湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终151号 上诉人（原审原告）王艳元，男，1969年12月23日出生，汉族，住湖北省孝昌县。 被上诉人（原审被告）孝昌县人民政府，住所地：湖北省孝昌县花园大道**。 法定代表人胡斌，该县县长。 上诉人王艳元因诉被上诉人孝昌县人民政府行政强制拆除一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2019）鄂09行初40号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 王艳元向原审法院起诉称：原告系湖北省孝昌县花园镇顺民村村民，在该村拥有合法的宅基地使用权及地上房屋，且常年在此生活居住。2019年3月17日，被告作出《孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目房屋征收决定书》（以下简称“征收决定”），将原告的宅基地及其房屋列入孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目征收范围内。因被告实施的征收行为严重违法，原告一直未与被告就涉案征收项目签订补偿安置协议。2019年6月18日，被告为达到其征收原告房屋及土地的目的组织公安、特警、城管、规划、消防等众多政府工作人员对原告房屋进行了强制拆除。原告认为被告强制拆除其房屋的行政行为严重违法并侵害了其合法权益。为维护自身合法权益，原告特依法向法院起诉，请求法院依法判决确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法。具体理由如下：第一、被告实施了强制拆除原告房屋的被诉行政行为，被告主体适格。本案中，被告作为孝昌县孟宗大道片区城中村改造项目征收实施主体，组织众多行政机关的工作人员对原告的房屋实施了强制拆除，被告应对其组织实施的强制拆除行为负责，依法承担相应的法律责任。第二、被告的强拆行为明显违法。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，1.被告实施强制拆除既没有作出任何的行政决定、且没有进行任何的告知、没有给予原告陈述、申辩等救济程序，明显违反《中华人民共和国行政强制法》的规定。2.被告行政行为没有事实依据和法律依据，属于被告滥用职权作出，应予确认违法。综上，被告实施的强制拆除原告房屋的行为严重违法，侵犯了原告的合法权益，请求法院依法判决确认被告强制拆除原告房屋附属厨房的行政行为违法。 原审法院认定，孝昌县为解决经济开发区规划区及孟宗大道两侧城中村规划管理无序、乱搭乱建、环境卫生差等突出问题，组织土地规划及城市管理执法部门依法调查、整改、处理。2018年6月，孝昌县土地及规划部门在进行调查勘测中，对原告建房审批档案与实地测量比较，其建房审批档案中记载宅基地土地使用面积为100平方米，建筑占地面积100平方米。但经现场测量其建筑占地面积为158.76平方米，已经超过审批面积。另外，原告在上述范围外还搭建有活动房、附属厨房等建筑设施，其搭建的建筑设施未经建设规划许可，被认定为违法建设。孝昌县规划部门对原告进行了询问，并制作了《湖北省城乡规划管理询问笔录》，明确告知原告搭建的活动房、附属厨房等属于违法建设，并要求其限期改正，但原告一直未予改正。2019年3月21日，孝昌县自然资源和规划局向孝昌县城市管理执法局发送《关于孟宗大道两侧违法建设的告知函》（以下简称《告知函》）。明确函告，包括原告在内的所建活动房、厨房等均未取得土地使用证、建设工程规划许可证，属违法建设。2019年4月10日，孝昌县城市管理执法局向原告下发《限期拆除通知书》，明确要求原告于2019年4月18日前自行拆除违法建筑物、构筑物，逾期仍不拆除的，该局将依法组织强制拆除。2019年6月18日，孝昌县城市管理执法局组织人员拆除了原告的活动房、附属厨房等违法建设。原告对该拆除行为不服，向该院提起行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条规定，城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。第五十三条、第六十四条规定，城乡规划主管部门有权对城乡规划的实施情况进行监督检查；对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有权依法作出处理决定。孝昌县自然资源和规划局经现场勘测、制作询问笔录后，告知原告搭建的活动房、附属厨房属于违法建设，并要求其限期改正，但原告未予改正。根据《孝感市城市综合管理条例》第七条、第四十九条以及《孝昌县机构编制委员会关于印发的通知》，孝昌县自然资源和规划局向孝昌县城市管理执法局发送《告知函》。根据该《告知函》对违法建设的确认，孝昌县城市管理执法局向原告下达《限期拆除通知书》。但原告未在规定的期限内对其违法建设予以拆除，根据《城乡规划法》第六十八条的规定，孝昌县城市管理执法局组织相关人员对原告所涉违法建设予以强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，行政机关对违法建设作出并送达限期拆除决定后，当事人在期限内不履行相关义务，该行政机关组织强制拆除的，当事人不服，应当以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起诉讼。当前行政诉讼滥诉问题突出，对错列上级行政机关为被告而明显存在提高级别管辖起诉的，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，对此，人民法院不应予以支持。本案经释明，原告不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第(三)项的规定，裁定驳回王艳元的起诉。 王艳元不服该裁定，向本院提出上诉称：一、原审裁定认定事实不清，本案应当由被上诉人孝昌县人民政府承担法律责任。1、被上诉人官方网站的内容显示是其组织各行政机关实施的行政强制行为，其主体适格；2、被上诉人的答辩自相矛盾，无法证明是其他行政机关强制拆除的涉案房屋，应当由被上诉人承担法律责任；3、涉案建筑物是否为合法建筑还是非法建筑，应当经过有关行政机关进行调查、认定，原审法院没有认定的权利；4、孝昌县规划部门并未在2018年6月对上诉人房屋及附属设施进行勘测，也未制作询问笔录，更未作出认定涉案房屋为违法建筑的书面文书。原审裁定认定的事实没有事实和法律依据；5、城管部门并未依法对上诉人作出行政处罚决定和限期拆除决定，也未强制拆除上诉人房屋，原审裁定认定的事实与客观事实不符。二、原审裁定适用法律错误。1、原审裁定对案件事实的认定适用法律错误，侵害行政机关行政职权；2、原审裁定作出驳回上诉人起诉的结果适用法律错误。涉案行政强制行为不是一个城管部门或者一个规划部门组织实施的，而是被上诉人作为组织者通过委托的方式组织县委组织部、县开发区、县公安局、县城管执法局、县自然资源和规划局等单位联合实施的，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款之规定认定被上诉人主体资格。综上，原审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 本院认为，本案系确认强拆行为违法之诉，首先需要对强拆行为的责任主体作出判断。至于责任主体是否具有相应职权、强拆行为是否符合程序规定以及是否充分保障相对人依法享有的各项权利，须待明确责任主体后再行审查。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，孝昌县城市管理执法局对涉案建筑物进行现场勘验和调查后决定立案审查，并在其后向王艳元下达《限期拆除通知书》，因王艳元未在规定期限内主动拆除，2019年6月18日，涉案建筑物被强制拆除。王艳元认为应由孝昌县人民政府承担强拆责任的主要依据在于，孝昌县人民政府网站上发布有两篇新闻稿，内容为孝昌县人民政府牵头组建专班，多个部门参加，对涉案建筑物所处地段开展了集中整治行动，由此应确定强拆主体为孝昌县人民政府。一审法庭辩论阶段，孝昌县人民政府对此的解释是，实施强拆难度极大，需要多部门配合，各部门在各自职责范围内从事相应工作，比如宣传思想工作、医疗后勤保障以及现场维持秩序等，但是实施拆除的是城市管理执法局而不是其他部门。该意见符合日常认知。在王艳元提交的视频资料中，也显示系身着城管制服或穿戴城管执法标识的工作人员在一线实施了拆除。综合全案事实，应认定孝昌县城市管理执法局对涉案建筑物作出了勘验、调查、立案、下达《限期拆除通知书》以及实施强制拆除等一系列行政行为。依“谁实施、谁负责”的原则，案涉强拆行为的责任主体亦即本案适格被告应为孝昌县城市管理执法局。经释明，王艳元不同意变更被告，原审法院据此驳回其起诉正确。上诉人王艳元的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 林  志  农 审判员 郭  振  华 审判员 邹    燕 二〇二〇年六月十二日 法官助理赵静雯 书记员 赵静雯（兼）