银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初22号原告王海莹，女，1984年1月18日出生，回族，大学文化，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。委托代理人王志礼，男，1957年6月30日，回族，住宁夏回族自治区贺兰县，系原告王海莹父亲，特别授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县水源路**。法定代表人马建宁，该镇镇长。出庭行政机关负责人王兴华，该镇副镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告王海莹诉被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）行政强制及行政赔偿一案，王海莹于2019年4月23日向本院提起行政诉讼，本院审理后作出（2019）宁8601行初167号行政裁定书，驳回王海莹的起诉。王海莹提起上诉，银川市中级人民法院审理后作出（2019）宁01行终230号行政裁定书，撤销（2019）宁8601行初167号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月6日重新受理后，依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告王海莹的委托代理人王志礼，被告习岗镇政府副镇长王兴华及委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王海莹诉称，王海莹系贺兰县习岗镇五星村村民委员会（以下简称五星村委会）二社的村民。2010年3月，王海莹使用挖掘机为习岗镇政府在五星村建设温棚，因习岗镇政府无力支付工程款，经王海莹和习岗镇政府镇、五星村委会协商，以习岗镇五星村二社的6.1亩坟滩地抵顶工程款99000元，由王海莹与五星村委会签订《土地流转合同》，王海莹填写《习岗镇产业项目用地备案表》，五星村委会、习岗镇土地管理所、习岗镇政府、贺兰县国土资源局、贺兰县农牧局均在备案表上签字盖章，同意王海莹在该6.1亩土地上建设养殖基地。王海莹的立项建设报告经习岗镇政府批准后，王海莹对土地进行了平整改造，起坟17座，垫土方6000立方，投资200余万元建设场棚、砌筑围墙、接通水电、修筑路面、硬化场地、购买配套设施后投入使用，先后养过鸡，养过羊，养过牛。2017年，因资金不足、规模有限、技术落后等原因，王海莹暂时停止养殖场的经营。2019年3月1日，习岗镇政府在大棚房整治过程中，没有向王海莹下达任何通知文件，将王海莹的养殖西南侧场棚及侧库强行拆除，并要求王海莹砌筑隔离墙、平整场地，以迎接区、市领导检查。王海莹为了保全养殖场，及时雇工砌墙、拉土方垫场地。贺兰县大棚房检查组、银川市检查组进行检查验收，认为整改合格，工作人员嘱咐王海莹可以在该地块种菜、栽树。2019年3月25日，贺兰县政府的领导调研工作到此，临时动议拆除王海莹的养殖场，贺兰县土地局的领导找借口说“虽然是特殊用地，但没缴土地出让金，可以按违章建筑进行拆除”。2019年3月27日，习岗镇政府向王海莹发出2019年第16号《责令限期拆除通知书》，要求七日内自行拆除。2019年4月5日，时值清明节放假期间，习岗镇政府雇佣民工和大型挖掘机、铲车，趁养殖场无人之机，推倒院墙、切断电源、挖断自来水管道，损坏了院内全部下水管道、雨水井、机井等设备，将地上所有建筑物、附着物拆除，1800平米的复合彩钢房顶板、三十余吨搭建场棚的钢梁、钢架、檩条全部不翼而飞，院落里存放的土方、水泥、砂石全部被推到场地外的大坑里，养殖场棚、仓库、办公用房、职工宿舍、饭厅、灶房、厕所全部化为灰烬。原告王海莹认为，王海莹利用废弃地（坟滩）投资建设养殖场，经政府立项、审批，经营至今近十年，该地块在贺兰县国土资源局图斑底册标注为特殊用地，习岗镇政府认定养殖场及附属建筑为违法建筑没有事实和法律依据。习岗镇政府发出《限期拆除通知书》后，没有听取王海莹的陈述与申辩，未事先书面催告，未作出强制拆除执行决定，未告知强制拆除执行的理由和依据，未告知行政复议或行政诉讼的救济途径和期限，且于国家法定节假日期间实施强制拆除，该拆除行为严重违法。王海莹变更后的诉请为请求判令：1.确认被告习岗镇政府在2019年4月5日强行拆除原告王海莹的养殖场及附属建筑设施的行为违法；2.被告习岗镇政府赔偿强行拆除养殖场及附属建筑给原告王海莹造成的经济损失2238943元（一部分按照评估报告确定为1721650元，另一部分参照评估报告计算）；3.被告习岗镇政府赔偿原告王海莹2019年4月5日拆除养殖场及附属建筑设施时毁坏的自来水管道、下水（排水管道）共210米、机井3眼、雨水井3座、水冲厕所井1座、大葱及韭菜地的经济损失60000元；4.本案的诉讼费用由被告习岗镇政府承担。被告习岗镇政府辩称，一、习岗镇政府实施拆除的时间为2019年4月4日（按限期拆除通知书中的七日推算），并非王海莹陈述的4月5日。二、王海莹认为其使用的地块为特殊用地，但特殊用地是指用于军事设施、涉外、宗教、监狱、墓地等其他有特殊用途的用地。原坟滩地在2010年抵顶王海莹的工程款后并未继续用于墓地这一特殊用途，而是批准用于发展养殖业，土地性质及用途应属于农用地和农业设施用地。王海莹申请立项及备案均是筹建养殖场，但实际建设为厂房、办公用房和仓储，改变了土地性质和用途，属违法用地。三、根据国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）及贺兰县委办公室县政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）的文件精神，依据2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑，以及贺兰县自然资源局出具的《贺兰县“大棚房”问题再排查再清理统计表》，王海莹擅自改变土用途，建设的违法建筑属本次“大棚房”专项清理的范围，习岗镇政府的拆除行为有相关政策和法律依据，不应确认为违法。综上，请求驳回王海莹的诉讼请求。被告习岗镇政府为证明其拆除行为合法，向法庭提交以下证据：第一组证据：《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）；中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）。证明目的：国土资源部、农业部为了进一步完善现行的设施农业用地政策，对规范用地管理做出通知，此次贺兰县“大棚房”清理整治工作就是按照该通知精神，对设施农业用地改变土地用途，擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设而开展的拆除违法违章建筑、土地复垦。原告王海莹对两份文件的真实性无异议，但认为王海莹建设的养殖场并不属于整治范围。第二组证据：2019年3月8日贺兰县自然资源局向各乡镇、园区印发的《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号）。证明目的：该函后附的大棚房整治一类问题清理整治违规项目情况表中序号第31号即为王海莹。原告王海莹对该证据不认可，认为自己从未收到过贺自然资函[2019]25号函件。第三组证据：2019年3月1日贺兰政办通报第7期《关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报》。证明目的：习岗镇政府依据贺兰县人民政府及执法部门的认定，履行职务对违规占地实施相关拆除工作，不违反政策和法律规定。原告王海莹对证据真实性认可，认为该通报后附的整治项目违规情况表中序号64记载王海莹的内容为已整改、已完成。第四组证据：《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》照片打印件、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认的照片打印件。证明目的：拆除违章建筑之前，习岗镇政府已经在违法建筑现场明显部位张贴公告及《限期整改通知书》，履行了相关程序。原告王海莹认为三张照片都是针对红旗、黎明养殖区的违法建筑，而王海莹的养殖场位于五星村养殖区，该组证据与本案没有任何关联。第五组证据：照片6张，证明目的：五星村委会工作人员于2019年1月30日在王海莹的厂房门口张贴《限期整改通知书》，习岗镇政府工作人员及五星村委会工作人员于2019年3月27日在五星村委会办公室向王海莹送达了2019年第16号《责令限期拆除通知书》，当场告知王海莹相关权利义务，听取了王海莹的申辩意见。原告王海莹对照片的真实性没有异议，但认为习岗镇政府的工作人员没有向王海莹告知相关陈述申辩权利、行政复议及诉讼等权利救济途径。第六组证据：宁夏公共频道直播60分栏目贺兰县加快整治问题“大棚房”新闻报道。证明目的：贺兰县对“大棚房”的整治合法合理，拆除违法建筑符合政策要求。原告王海莹对视频的真实性认可，但认为该视频内容是拆除红旗养殖场的场景，与王海莹无关。第七组证据：宁夏回族自治区国土厅、农牧厅《关于进一步加强和规范设施农业用地管理的通知》（宁国土资发[2017]79号）。证明目的：该通知第二条规定生产结束后（设施农业用地功能作用不再发挥）经营者应按相关规定进行土地复垦，但王海莹在2017年停止经营后，并未按照规定进行复垦。原告王海莹对文件的真实性无异议，但认为王海莹只是因为资金和技术问题被迫暂停经营，后续正在寻求资金，将会继续经营，且王海莹的养殖场是建设用地中的特殊用地，不应适用农业用地的规定。第八组证据：2019年3月26日贺兰县自然资源局向习岗镇政府出具的《关于尽快整改朱永慧、王海莹批准擅自改变土地用途非法建设的函》。证明目的：贺兰县自然资源局认定王海莹未经批准擅自占用坟地建设废品收购厂及仓储，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，要求习岗镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定尽快组织拆除复垦，习岗镇政府将此文件向王海莹进行过转交。原告王海莹不认可该函件的内容，认为自己从未收到过该函件，且建设养殖场是在十年前由村、镇、县级等五个部门同意，由习岗镇政府批准立项建设，贺兰县自然资源局认定王海莹非法占地没有事实依据。原告王海莹为支持其诉讼主张，向法庭提交以下证据：第一组证据：1．五星村委会2009年1月3日出具的证明；2．五星村委会2010年4月9日出具的坟地面积单、拾荒地面积单；3．五星村委会2010年7月28日出具的土地流转费收条；4．五星村委会2010年8月20日与王海莹签订的《土地流转合同》。证明目的：王海莹给五星村委会砌筑温棚墙9803米，五星村委会将6.1亩坟滩荒地流转给王海莹，每亩流转费16000元，五星村村委会出具土地流转费99000元的收条，双方用土地抵顶了工程款，转让合同中约定土地上的所有墓穴主由村委会按照实际情况分别给予补偿，墓穴清理和填垫平整由王海莹出资自行处理。被告习岗镇政府对该组证据的真实性无异议，但认为流转合同中明确记载该坟滩荒地地势低洼无法建造温棚和耕种，流转给王海莹建设五星村蔬菜瓜果批发中转站使用。第二组证据：1．习岗镇产业项目用地备案表；2．2010年11月20日王海莹向习岗镇政府提交的《关于筹建五星村二社养殖场用地项目备案的报告》。证明目的：王海莹申请利用6.1亩坟滩荒地建设养殖场，习岗镇政府于2010年12月13日盖章同意立项，五星村委会、习岗镇土管所、贺兰县农牧渔业局、习岗镇政府、贺兰县国土资源局等五部门均盖章同意进行备案，王海莹使用该土地建设养殖场的手续合法。被告习岗镇政府对该组证据的真实性无异议，但认为立项、备案与建筑物的准建、审批程序并不相同，养殖场项目经立项备案后还需要向准建部门申请办理准建手续，否则就属于未批先建，养殖场上的建筑物已经被贺兰县国土资源局认定为违法建筑。第三组证据：1．照片三张；2．垫土方收条（6000元）、水泥沙子收据（1760元）、红砖和黄沙料证明（5600元）、施工协议、人工费领条（8000元）。证明目的：习岗镇政府第一次将王海莹的彩钢棚实施部分拆除后，王海莹按照习岗镇政府的要求进行了整改，整改内容包括降低围墙、墙体补砌、垫土方，王海莹为整改事项支出费用21360元。被告习岗镇政府对照片的真实性没有异议，对整改内容认可。对该组证据2的三性及证明目的均不认可，认为依据客观情况，砌墙和垫土方的支出有6000元左右就足够。第四组证据：2019年3月1日贺兰政办通报第7期。证明目的：第七期通报后附的“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表序号64记载内容为王海莹已整改、已完成。被告习岗镇政府对证据的真实性无异议，认为该情况表记载的是第一次整改后的情况，此后贺兰县自然资源局发函认定王海莹的建筑属于违法建筑后，习岗镇政府才实施了第二次拆除。第五组证据：2019年第16号《责令限期拆除通知书》，证明目的：习岗镇政府在2019年3月27日向王海莹发出限拆通知，通知中并未告知王海莹相关陈述申辩权利。被告习岗镇政府对该证据无异议，认为该证据与习岗镇政府出示的证据五能够相互印证。第六组证据：照片15张。证明目的：王海莹的养殖场在习岗镇第二次拆除前、拆除中、拆除后的状况。被告习岗镇政府认为实施拆除日期为2019年4月4日，该组照片上拍摄日期不正确，第一次整改后第二次拆除前王海莹自行将大门、围栏、房内设备和物品搬离，剩下的房屋彩钢顶、钢梁和门窗在拆除前由王海莹、习岗镇政府和拆迁公司三方协商，以20000元变卖给拆迁公司，拆除后王海莹领取了该款项。原告王海莹补充意见为：第二次拆除前王海莹没有自行搬离，而是由习岗镇政府和拆迁公司直接拆除，拆除后习岗镇政府告知王海莹钢梁等物品的残值为20000元，2019年12月王志琴领取20000元后转给了王海莹。第七组证据：机器设备照片7张，证明目的：王海莹建设厂房是为了存放养殖用的机器设备。被告习岗镇政府对证明目的不认可，认为王海莹在养殖用地上建设库房仓储后出租给他人存放大型机器设备，改变土地用途的事实存在。第八组证据：宁夏禾宇空间测绘有限公司2019年5月21日出具的《土地勘测定界技术报告》。证明目的：王海莹的养殖场占地既不是耕地也不是农业用地，而是建设用地中的特殊用地。被告习岗镇政府对证据的三性及证明目的均不认可，认为该报告是王海莹单方委托作出，且没有土地部门提供的相应数据及土地规划图印证。第九组证据：宁夏明基房地产评估事务所2019年4月4日出具的《房地产咨询报告》。证明目的：被拆除的地上建筑物和附着物评估价值为1721650元。被告习岗镇政府对证据的三性及证明目的均不认可，认为该评估是由王海莹单方委托作出，贺兰县自然资源局已经认定王海莹的厂房、仓储、库房等地上建筑物系违法建筑，故不能将该评估报告作为本案定案依据。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告习岗镇政府提交的证据一、证据二、证据七和证据八，属于行政机关印发的规范性文件，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据三，原告王海莹无异议，本院予以采信。证据四的内容并未涉及本案原告王海莹的养殖场，本院不予采信。证据五，原告无异议，本院予以采信。证据六属于新闻报道，未直接涉及原告王海莹的养殖场，本院对证明目的不予采信。原告王海莹提交的第一组和第二组证据，被告习岗镇政府没有异议，本院予以采信。第三组证据，本院对照片予以采信，费用部分的证据在本案中暂不作认证。第四组证据，被告习岗镇政府对真实性没有异议，本院予以采信。第五组、第六组和第七组证据，被告习岗镇政府对证据的真实性无异议，本院予以采信。第八组证据，结合本院从贺兰县自然资源局调取的土地利用规划图，本院予以采信。第九组证据，本案暂不作认证。经审理查明，2010年8月20日，五星村委会与王海莹签订《土地流转合同》，将五星村二社北侧6.1亩坟滩荒地流转给王海莹建设“五星村蔬菜瓜果批发中转站”使用，每亩流转价格19600元，土地上的所有墓穴主由村委会按照实际情况分别给予补偿，墓穴清理和填垫平整由王海莹出资自行处理。原告王海莹申请利用该6.1亩坟滩荒地投资1500000元建设养殖场（垫土方约6000立方，建设东西两面围墙、西侧建设饲料仓储库房4间128平方米，东侧建设养殖棚一栋，北侧建设150平方米办公用房，另建车库灶房60平方米，总建筑面积738平方米），向习岗镇政府提交《关于筹建五星村二社养殖场用地项目备案的报告》，习岗镇政府于2010年12月13日在该报告上盖章并签署“同意立项”意见，五星村委会、习岗镇土管所、贺兰县农牧渔业局、习岗镇政府和贺兰县国土资源局等五部门在《习岗镇产业项目用地备案表》上均签署同意意见并盖章。2019年1月20日，中共贺兰县委办公室和贺兰县政府办公室联合印发《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号），要求对四类问题进行排查清理。2019年2月底，习岗镇政府组织人员和机械，对王海莹位于五星村的养殖场西南角场棚和侧库实施强制拆除，口头要求王海莹砌筑隔离墙、平整场地。王海莹将墙体补砌，降低围墙高度，对已拆除场棚占地部分拉运土方铺垫。2019年3月8日，贺兰县自然资源局印发《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表（习岗镇一类问题）》，表中序号第31号为王海莹，项目名称仓库，项目占地面积3.2亩，项目始建时间2010年，违规占用耕地面积1.6亩，未整改到位（（地坪未复垦。2019年3月26日，贺兰县自然资源局向习岗镇政府发出《关于尽快整改朱永慧、王海莹未经批准擅自改变土地用途非法建设的函》，内容为：我局在“大棚房”问题专项清理整治行动中发现朱永慧、王海莹未经批准擅自占用坟地建设废品收购厂及仓储，朱永慧、王海莹的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成未经批准，非法占用土地的事实，为进一步加强土地管理，合理利用土地，有效遏制土地违法行为的发生，现将有关情况函告你单位，望你单位依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，尽快组织拆除复垦，我局将积极配合支持。2019年3月27日，习岗镇政府在五星村委会办公室向王海莹送达2019年第16号《责令限期拆除通知书》，内容为：经查，你户未经批准在五星村二社擅自建设仓储、住房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，四十一条之规定，该建筑属违法建设，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内将违规建筑自行拆除，并恢复农业用途。逾期不拆除的，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，依法予以拆除，所造成的一切后果由你户自行负责。2019年4月5日，习岗镇政府组织人员和机械，对王海莹的养殖场内所有地上建筑物、构筑物及附着物实施了强制拆除。另查明，宁夏禾宇空间测绘有限公司接受王海莹的委托，于2019年5月21日出具《土地勘测定界技术报告》，测定养殖场占地面积4830平方米，合7.25亩，其中基本农田保护区67.69平方米，一般农地647.51平方米，特殊用地3405.13平方米，自然保留地709.67平方米。案件审理中，本院调取贺兰县2016年土地利用规划图，该图中记载王海莹的养殖场占用土地类型为建设用地。本院认为，贺兰县在推进“大棚房”问题专项清理整治行动中制定出工作方案，明确各职能部门分工负责，其中贺兰县自然局负责梳理核查，确定清理整治范围，习岗镇政府负责组织具体实施，结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告习岗镇政府对违反城乡规划的建设有权实施拆除。本案中，被告习岗镇政府实施强制拆除行为的依据为《责令限期拆除通知书》，该通知书明确原告王海莹未经批准在五星村二社擅自建设的仓储、住房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，第四十一条之规定，该建筑属违法建设。因原告王海莹在2010年通过债务抵顶方式获得6.1亩坟滩地的土地使用权，于2010年向习岗镇政府提出利用坟滩地建设养殖场的立项报告，报告中对于建设项目及规模进行了明确，习岗镇政府审批同意，五星村委会、习岗镇土管所、贺兰县农牧渔业局、习岗镇政府和贺兰县国土资源局等五部门在《习岗镇产业项目用地备案表》上均签署同意的意见并盖章，结合2019年5月21日宁夏禾宇空间测绘有限公司《土地勘测定界技术报告》载明原告王海莹的养殖场占地面积为4830平方米（合7.245亩），占地类型包括基本农田保护区67.69平方米，一般农地647.51平方米，特殊用地3405.13平方米，自然保留地709.67平方米，结合本院在案件审理中依职权调取的贺兰县2016年土地利用规划图，可以确定原告王海莹占用的土地70%为特殊用地，且经过备案审批，故《责令限期拆除通知书》中关于违法建设的界定结果缺乏事实依据。被告习岗镇政府实施强制拆除行为前，在《责令限期拆除通知书》中未告知原告王海莹的陈述申辩权，没有告知行政复议或行政诉讼救济途径，没有按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，履行催告、作出强制执行决定及送达等程序性事项，属于程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，针对原告王海莹在本案中提出的赔偿请求，原告王海莹提交的《房地产咨询报告》系王海莹单方委托作出，在案件当事人无法协商一致的情形下，由被告习岗镇政府先行作出处理意见较为适宜，故本案对原告王海莹的赔偿事项暂不做处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告贺兰县习岗镇人民政府在2019年4月5日拆除原告王海莹养殖场的行为违法；二、被告贺兰县习岗镇人民政府在判决生效后六十日内对原告王海莹在本案中提出的赔偿请求作出处理决定。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉人民陪审员 马 坚 二〇二〇年六月十一日法官助理 魏亚楠书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。