湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终135号上诉人（原审原告）曹焕珠，男，1952年5月16日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区。上诉人（原审原告）刘玉妮，女，1946年4月15日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区。上诉人（原审原告）史莲英，女，1955年12月18日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区。上诉人（原审原告）董华，女，1956年3月18日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区。被上诉人（原审被告）襄阳市樊城区人民政府，住所地湖北省襄阳市樊城区长虹路**。法定代表人王建军，该区区长。委托诉讼代理人任璞，该区政府工作人员。委托诉讼代理人刘本乐，湖北隆中律师事务所律师。原审原告孙勇，男，1954年12月14日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区。原审原告解德刚，男，1947年3月21日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区。上诉人曹焕珠、刘玉妮、史莲英、董华（以下简称曹焕珠等4人）因与被上诉人襄阳市樊城区人民政府（以下简称樊城区政府）、原审原告孙勇、解德刚城建房屋征收一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。曹焕珠等4人向原审法院起诉请求，撤销樊城区政府作出的樊政发〔2018〕19号《关于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称〔2018〕19号征收决定）；本案诉讼费由樊城区政府承担。原审法院经审理查明，曹焕珠等4人诉称的房屋位于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围内。2017年4月24日，湖北省住房和城乡建设厅向襄阳市人民政府作出鄂建函〔2017〕236号《关于襄阳贾洲等三个片区、七里桥等四个片区和2017年襄城片区一期棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》，同意将襄阳贾洲等三个片区、七里桥等四个片区和2017年襄城片区一期等3个棚户区改造项目，纳入国家下达的湖北省2017年棚户区改造计划。2017年5月27日，襄阳樊城区发展和改革局向襄阳樊城区住房和城乡建设局作出樊发改〔2017〕86号《关于王寨片区、七里桥片区、教育片区、松职路片区、田山片区等五个棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划的确认函》，确认王寨片区、七里桥片区、教育片区、松职路片区、田山片区等五个棚户区改造项目符合襄阳整体建设规划及樊城区“十三五”规划纲要，是樊城区2017年国民经济和社会发展年度计划的重要任务之一。2017年5月27日，襄阳国土资源局向襄阳樊城区住房和城乡建设局作出《关于樊城王寨片区、七里桥片区、教育片区、松职路片区、田山片区等五个棚户区改造项目规划意见的复函》，该复函称，经核实，这五个棚户区改造项目用地符合襄阳土地利用总体规划。2017年6月8日，襄阳城乡规划局向襄阳樊城区住房和城乡建设局作出《关于确认樊城王寨片区、七里桥片区、教育片区、松职路片区、田山片区等五个棚户区改造项目是否符合城乡规划和专项规划的规划意见》，意见载明，教育片区棚改范围主要是对市属学校和区属学校内的教职工家属楼实施征收，位于襄阳城市总体规划确定的城市建设用地范围内，符合城市规划意图与要求。2017年11月，襄阳樊城区住房和城乡建设局对樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收进行社会稳定风险评估并发放评估表。2018年9月7日，襄阳市樊城区住房和城乡建设局向樊城区政府作出樊住建发〔2018〕84号《关于为七里桥片区等棚改项目开立国开行代理银行征迁资金兑付专户的请示》，并附“国开行代理银行开户明细表”。2018年11月27日第7期樊城区政府常务会议纪要载明，2018年11月20日上午召开的政府第七次常务会议听取了区“两改”办关于七里桥（教育）片区等四个棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告和补偿实施方案进行审议并重新作出房屋征收决定的情况汇报等内容。2018年12月12日，樊城区政府作出樊政发〔2018〕18号关于撤销《襄阳市樊城区人民政府关于樊城七里桥（教育）片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定（樊政发〔2017〕19号）的决定》、关于撤销《襄阳市樊城区人民政府关于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定（樊政发〔2017〕19号）的公告》；同日又作出〔2018〕19号征收决定及《樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》（以下简称《补偿方案》）。曹焕珠等4人不服房屋征收决定，遂提起诉讼。另查明，房屋征收部门向部分被征收人发放了棚户区改造项目房屋征收民意调查（入户）征求意见表、房屋征收前期调查登记表、协商选定评估机构选票。2018年9月，襄阳樊城区住房和城乡建设局发布关于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目被征收人协商选定房屋征收评估机构结果的公告。2018年11月2日，襄阳樊城区教育局对夏炎的《信访事项处理意见书》，该意见书载明：实验中学于2017年10月6日张贴了樊城区政府关于《樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》征求公众意见的公告，2017年11月中旬公布了修订稿，12月16日公布了正式稿等内容。原审法院认为，曹焕珠等4人诉称的房屋位于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围内，曹焕珠等4人具有提起本案诉讼的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，樊城区政府依法享有作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。2017年4月24日，湖北省住房和城乡建设厅向襄阳市人民政府作出鄂建函〔2017〕236号《关于襄阳贾洲等三个片区、七里桥等四个片区和2017年襄城片区一期棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》，同意将襄阳贾洲等三个片区、七里桥等四个片区和2017年襄城片区一期等3个棚户区改造项目，纳入国家下达的湖北省2017年棚户区改造计划。即曹焕珠等4人所诉涉案项目已经湖北省住房和城乡建设厅批准纳入棚户区改造项目。根据樊城区政府提供的襄阳樊城区发展和改革局作出的樊发改〔2017〕86号《关于王寨片区、七里桥片区、教育片区、松职路片区、田山片区等五个棚户区改造项目是否符合国民经济和社会发展规划的确认函》，以及襄阳国土资源局作出的《关于樊城王寨片区、七里桥片区、教育片区、松职路片区、田山片区等五个棚户区改造项目规划意见的复函》和襄阳城乡规划局作出的《关于确认樊城王寨片区、七里桥片区、教育片区、松职路片区、田山片区等五个棚户区改造项目是否符合城乡规划和专项规划的规划意见》等证据，能够证实樊城区政府作出的〔2018〕19号征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。樊城区政府提供的襄阳樊城区住房和城乡建设局对樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收进行社会稳定风险评估并发放评估表、樊住建发〔2018〕84号《关于为七里桥片区等棚改项目开立国开行代理银行征迁资金兑付专户的请示》、“国开行代理银行开户明细表”，以及樊城区政府常务会议纪要等证据，亦能够证实曹焕珠等4人所诉征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。樊城区政府作出征收决定后，及时进行了公告，并载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。在实施房屋征收过程中，房屋征收部门向部分被征收人发放棚户区改造项目房屋征收民意调查（入户）征求意见表、房屋征收前期调查登记表，以及曹焕珠等4人提供的《信访事项处理意见书》内容，可以证实曹焕珠等4人所诉的征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十五条的相关规定。综上，樊城区政府于2018年12月12日作出的〔2018〕19号征收决定，符合上述行政法规的规定。曹焕珠等4人请求撤销上述房屋征收决定，缺乏事实根据和法律依据，其主张该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹焕珠等4人的诉讼请求。曹焕珠等4人上诉称，1.原审判决认定事实不清，错误地将已经被撤销的征收决定所依据的事实，全部认定为重新作出征收决定的事实依据。樊城区政府作出的新征收决定，没有任何事实依据，依法应予撤销。2.原审判决适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和第七十条之规定，诉争征收决定应予撤销。请求本院：撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初120号行政判决，依法改判撤销樊城区政府作出的〔2018〕19号征收决定；本案诉讼费由樊城区政府承担。樊城区政府答辩称：1.原审法院认定事实清楚，适用法律正确。2.樊城区政府撤销并重作房屋征收决定符合法律规定。请求本院驳回曹焕珠等4人全部上诉请求，维持原判。二审审理期间，樊城区政府向本院提交了由湖北亿佳源房地产资产评估测绘有限公司于2018年11月10日作出的《樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，拟证明案涉项目已完成社会风险评估。曹焕珠等4人对该证据的真实性、合法性提出异议，认为该证据未在一审提交，应视为樊城区政府未提交；上述评估报告作出的时间及主体不合法，且未经政府集体研究审定。经质证，本院对上述证据认证如下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，樊城区政府无正当理由逾期提供上述证据，视为没有相应证据，本院二审不予接纳。根据樊城区政府向原审法院提交的樊政发〔2017〕19号《襄阳市樊城区人民政府关于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及《樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》，以及诉争的〔2018〕19号征收决定及《补偿方案》等证据，本院二审作出如下证据认定：樊城区政府先后两次作出的征收决定及补偿方案，在征收补偿政策依据、房屋征收范围、房屋征收补偿安置方式、未登记房屋认定补偿、搬迁补偿费、住宅房临时安置过渡期限、方式及补助办法以及其他事项等内容上存在实质变化。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的审查焦点为樊城区政府作出诉争的征收决定是否合法。首先，根据已查明事实，曹焕珠等4人诉称的房屋位于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围内，曹焕珠等4人具有提起本案诉讼的主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，樊城区政府依法享有作出诉争征收决定及征收补偿方案的行政职权。其次，樊城区政府提交了用以证明案涉征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的证据，也提交了《棚户区改造项目房屋征收民意调查征求意见表》、樊住建发〔2018〕84号《关于为七里桥片区等棚改项目开立国开行代理银行征迁资金兑付专户的请示》、“国开行代理银行开户明细表”、《樊城七里桥（教育）片区棚户区改造项目国有土地上房屋社会稳定风险评估表》、樊城区政府常务会议纪要以及樊房国征告〔2018〕第2号《关于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》等证据，证明樊城区政府在征收范围内开展调查登记、社会风险评估等工作后，经政府常务会议讨论决定作出诉争的征收决定，且征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用，上述事实符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十二条、第十三条、第十五条的相关规定。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条以及《襄阳市区国有土地上房屋征收与补偿工作规程》第十五条还规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。本案中，诉争的〔2018〕19号征收决定及《补偿方案》，与樊城区政府撤销的在先作出的樊房国征告〔2017〕第4号《襄阳市樊城区人民政府关于樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》及《樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》相比，存在缩小征收范围、减少安置补偿方式、增加被征收人搬迁义务等实质差异，对被征收人的权利义务产生实际影响。在此前提下，樊城区政府未提交对案涉《补偿方案》组织有关部门进行论证、征求公共意见的证据，还无正当理由未在原审提交《樊城××桥（教育）××区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，也未提交证据证明该评估报告经市、县政府集体研究审定，故樊城区政府作出诉争的征收决定程序违法。最后，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，樊城区政府作出诉争的征收决定程序违法，应予撤销。但考虑到涉案项目具备公共利益属性，且超过半数的被征收人已签订房屋征收补偿协议，若现予撤销，将对襄阳提升城市综合服务功能产生不利影响，也将导致已签订的征收补偿协议失去效力基础，进而损害大多数被征收人已经获得的补偿权益，本院二审应以判决确认违法但不撤销行政行为为宜。综上，樊城区政府作出的〔2018〕19号征收决定违反法定程序，原审法院认定事实不清、证据不足。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初120号行政判决；二、确认被上诉人襄阳市樊城区人民政府作出的樊政发〔2018〕19号《关于樊城七里桥（教育）片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》违法。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人襄阳市樊城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 莹审判员 胡正伟审判员 李 伟二〇二〇年六月二十四日法官助理雷禹书记员雷禹（兼）