河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫02行初404号原告张凤山，男，汉族，1960年11月15日生，住开封市鼓楼区。委托代理人曹俊霞，女，汉族，1962年8月3日生，住址同上，特别授权。被告开封市鼓楼区人民政府。法定代表人戴继田，区长。委托代理人张帆，鼓楼区政府工作人员，特别授权。委托代理人陈志宽，河南龙文律师事务所律师，特别授权。被告开封市鼓楼区城市管理局（鼓楼区城市综合执法局）。负责人李九丽，局长。委托代理人常乐喜，鼓楼区城市管理局工作人员，特别授权。委托代理人陈志宽，河南龙文律师事务所律师，特别授权。原告张凤山诉被告开封市鼓楼区人民政府（下称鼓楼区政府）、开封市鼓楼区城市管理局（下称鼓楼区城管局）行政强制及赔偿一案，本院于2019年5月29日受理后，在法定期限内向被告鼓楼区政府、鼓楼区城管局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书，被告在法定举证期限内向本院提交了相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年8月1日、2020年5月14日公开开庭审理了本案，原告张凤山及其委托代理人曹俊霞，被告鼓楼区政府的委托代理人张帆、陈志宽，被告鼓楼区城管局的委托代理人常乐喜、陈志宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张凤山诉称，原告有位于开封市鼓楼区太平南街19号房屋一处，持有合法有效的不动产权证书（第0006674号、第0006675号），证载面积54.01平方米，并缴纳了土地出让金。另有84年航测图标识的房屋45平方米，自建房107.21平方米。被告鼓楼区政府于2017年11月9日作出征收决定，原告的房屋位于征收范围内，双方没有达成征收补偿协议。2019年4月22日上午8时，被告组织一百余人到原告家中，未经法定程序，未出示任何执法证明，暴力将原告和90岁老母亲强行从屋内拖出，限制人身自由六小时，把原告的房屋强拆，屋内生活物品砸毁、丢失。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了重大经济损失、人身伤害和精神损害。现诉至法院，请求：1.依法确认被告强拆原告房屋、损毁屋内物品的行为违法；2.判令被告赔偿原告的房屋损失一百四十万元；3.判令被告返还或赔偿原告屋内物品（见清单）；4.判令被告向原告赔礼道歉；5.诉讼费由被告承担。原告为支持其主张，提供证据如下：1.照片6张；2.鼓政〔2017〕96号《开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目实施房屋征收的决定》；3.开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目作出房屋征收的决定的公告；4.开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案；5.开封市国有土地上房屋征收中对未经登记建筑的调查、认定和处理意见；6.豫（2016）开封市不动产权第0006674号不动产证；7.豫（2016）开封市不动产权第0006675号不动产证；8.土地出让金缴纳凭证；9.航测图；10.屋内损失清单（以实际清点核实为准）。被告鼓楼区政府答辩称，张凤山在鼓楼区太平南街19号2排3号有违法建筑约180平方米，翻建房屋时未经相关部门批准，未取得建设工程规划许可证。政府相关部门对涉案房屋进行现场勘验，查明违法事实，先后作出《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚事先告知书》、《限期拆除决定书》，并依法送达被答辩人，责令张凤山自行拆除违法建筑，但张凤山一直没有自行拆除。所以，张凤山的诉讼请求不应当得到支持。被告鼓楼区政府为支持其主张，提供了如下证据：1.行政处罚委托书、行政执法证；2.案件登记表；3.行政处罚案件立案审批表；4.询问笔录；5.现场检查（勘验）笔录；6.责令（限期）改正通知书；7.行政处罚事先告知书及送达回证；8.申辩意见暨听证申请、陈述（申辩）笔录；9.限期拆除决定书及送达回证；10.现场照片；11.开封市国有土地上房屋征收评估分户评估报告两份；12.国有土地上房屋征收装修评估报告单两份；13.物品清单及房屋拆除前视频光盘；14.被拆除房屋面积示意图。被告鼓楼区城管局答辩称：1.答辩人依法查处违反城乡规划行为，具有对违法建设作出责令限期拆除的职能。答辩人对涉案房屋进行现场勘验，查明违法事实，证据确凿，程序合法，依据《城乡规划法》第六十四条作出拆除决定，适用法律正确；2.答辩人作为被告主体不适格。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除措施。答辩人没有强制拆除违法建设的法律授权，不应当成为本案被告。综上，张凤山的起诉没有法律依据，请求人民法院驳回其诉讼请求。被告鼓楼区城管局提供的证据同被告鼓楼区政府。上述证据均经庭审质证，查明事实如下：原告张凤山持有2016年9月13日登记的豫（2016）开封市不动产权第0006674号、第0006675号不动产证两份，证载房屋位于本市鼓楼区太平南街19号，分别为混合结构一层13.24平方米，砖木结构一层41.69平方米。后原告将证载房屋翻建为两层共157.44平方米，阁楼20平方米，无建设审批手续或房屋权属证书。2018年6月25日，鼓楼区城管局根据举报对案涉违法建筑立案查处，经询问、现场勘验后，2018年6月28日，鼓楼区城管局作出《责令（限期）改正通知书》，责令原告张凤山自行拆除违法建设，限期三天。张凤山未自行拆除，2019年3月15日，鼓楼区城管局作出《限期拆除决定书》。2019年3月25日，张凤山向金明区人民法院提起诉讼，请求撤销鼓楼区城管局作出的《限期拆除决定书》，2019年7月8日，金明区人民法院作出（2019）豫0211行初10号行政判决，以鼓楼区城管局作出的〔2019〕第3008号《限期拆除决定书》程序违法为由，判决确认违法。该判决已发生法律效力。另查明，2017年11月9日，鼓楼区政府发布《开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目作出房屋征收的决定的公告》，并公告了《开封市鼓楼区人民政府关于内顺城路（迎宾门至大南门段）周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，原告翻建的房屋位于征收范围内。鼓楼区政府房屋征收管理办公室委托河南方迪土地房地产估价有限公司对原告持有不动产证的原房屋及装修进行了评估。2018年8月2日，河南方迪土地房地产估价有限公司出具开封市国有土地上房屋征收评估分户评估报告、房屋征收装修评估报告单，原告第0006674号、第0006675号不动产证载明的房屋评估总价分别为188230元、59779元；装修评估总价分别为2885元、662元。2019年4月22日，案涉房屋被强制拆除，屋内物品存放于外马号街25号鼓楼区政府为原告提供的周转房内。2019年11月26日，本院对存放原告屋内物品的房屋进行了勘验，制作了现场勘验笔录并进行了质证。本院认为，一、关于本案适格被告的问题。庭审中鼓楼区政府认可实施了被诉强制拆除行为，原告张凤山提供的证据证明鼓楼区政府于2017年作出征收决定，原告被拆除房屋位于征收范围内，故鼓楼区政府是本案适格被告。被诉强制拆除行为实施前，鼓楼区城管局依据《城乡规划法》的规定作出了限期拆除决定，《城乡规划法》第六十八条同时赋予了县级以上人民政府责成有关部门自行强制执行的法定职权，据此能够认定鼓楼区城管局亦为被诉强制拆除行为的实施主体。鼓楼区城管局关于其不是本案适格被告的理由不能成立。被告鼓楼区政府、鼓楼区城管局实施强制拆除行为应当遵循法定程序。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对违法建筑的甄别和处理是征收决定的前置程序。鼓楼区政府2017年作出征收决定，2018年组织有关部门对违法建筑进行查处，且鼓楼区政府在未与被征收人签订补偿安置协议、未作出补偿决定的情况下实施强制拆除行为，违反上述法规规定。鼓楼区城管局2019年3月15日作出限期拆除决定后，在行政复议或行政诉讼法定期限尚未届满前就实施强制拆除行为，违反了《行政强制法》第四十四条的程序规定，被诉行政强制拆除行为应确认违法。二、关于原告张凤山的赔偿请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式。（一）关于原告要求的房屋损失。案涉房屋已纳入征收范围，且已被强制拆除，被告对原告张凤山的房屋损失应当予以赔偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑物进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，由于被告作出征收决定前未对案涉建筑物进行认定，本院结合鼓楼区城管局现场检查笔录及被告在征收过程中对原告翻建前的有证房屋进行评估的事实，将原告被拆除房屋认定为两层，面积为157.44平方米（9.6米×8.2米×2层），其中有证房屋54.93平方米，剩余部分房屋属无证房屋，面积为102.51平方米，其中一层为23.79平方米（157.44÷2-54.93），二层为78.72平方米（157.44÷2）。另有阁楼20平方米。1.被告应对原告部分房屋按合法建筑在原评估报告的基础上，依据《开封市国有土地上房屋征收补偿安置及补助、奖励标准的暂行规定》第二条的规定，按照被征收房屋的房地产市场评估价的30%给予自行安置补助。原告有证房屋市场评估价为248009元（188230元+59779元），上浮30%为74402.70元，该有证房屋征收补偿的数额应为322411.70元。在确定赔偿房屋价值损失时，结合违法拆除房屋的目的、原告实际损失情况等因素，本院酌定在上述数额的基础上再上浮10%即32241.17元，以354652.87元作为该有证房屋的赔偿数额。2.原告无证房屋部分，根据《开封市国有土地上房屋征收补偿安置及补助、奖励标准的暂行规定》、《开封市国有土地上房屋征收中对未经登记建筑的调查、认定和处理意见》第四条第（三）项的规定，无证房屋的赔偿数额应为：一层24979.50元（23.79平方米×1050元），二层66912元（78.72平方米×850元），合计为91891.50元。3.原告另有阁楼20平方米，根据《开封市国有土地上房屋征收补偿安置及补助、奖励标准的暂行规定》的规定，每平方米50元计算赔偿数额，计1000元。4.原告屋内装修情况，按照评估结果进行赔偿，为3547元（2885元+662元）。上述房屋损失共计451091.37元。（二）关于原告主张的屋内物品。被告强制拆除房屋时，已为原告准备了周转用房，并将原告屋内物品拉走存放于周转房内，尽到了合理审慎和妥善处置义务。经本院现场查看，房屋情况良好，屋内物品并未造成毁损。庭审中被告已告知原告随时可以使用或者拉走，对原告要求返还屋内物品的请求予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）、（八）项之规定，判决如下：一、确认被告开封市鼓楼区人民政府、开封市鼓楼区城市管理局2019年4月22日拆除原告张凤山位于开封市鼓楼区太平南街19号房屋的行政行为违法；二、被告开封市鼓楼区人民政府、开封市鼓楼区城市管理局于本判决生效后15日内返还原告张凤山被拆除房屋的屋内物品；三、被告开封市鼓楼区人民政府、开封市鼓楼区城市管理局于本判决生效后15日内赔偿原告张凤山各项损失451091.37元；四、驳回原告张凤山的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告开封市鼓楼区人民政府、开封市鼓楼区城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 昂审判员 梁 坤审判员 赵晓松二〇二〇年六月十五日书记员 段 瑾