江西省抚州市临川区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣1002行赔初4号原告宜黄县竹木工艺制品厂，住所地：江西省抚州市宜黄县凤岗镇狮子山牌坊下。法定代表人孙灿国，厂长。被告宜黄县自然资源局。法定代表人黄涛，局长。委托代理人冯明昊，江西宜河律师事务所律师。原告宜黄县竹木工艺制品厂诉被告宜黄县自然资源局行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后于2019年9月18日作出（2019）赣1002行赔初11号行政赔偿判决书，因原告宜黄县竹木工艺制品厂不服判决，向抚州市中级人民法院提起上诉，2019年12月26日，抚州市中级人民法院作出发回重审的裁定。本院依法另行组成合议庭，于2020年4月13日、6月2日公开开庭审理了本案。原告法定代表人孙灿国到庭参加诉讼，被告宜黄县自然资源局委托代理人冯明昊到庭参加诉讼，宜黄县自然资源局不动产登记局中心主任廖玉勇作为行政机关负责人出庭，本案现已审理终结。原告宜黄县竹木工艺制品厂诉称，被告宜黄县自然资源局（原宜黄县国土资源局）非法变更宜A国用（96）字第02016号国有土地使用权证土地使用者为“抚州地区邮政局”的具体行政行为违法，抚州市临川区人民法院于2017年12月18日作出（2017）赣1002行再1号判决，撤销被告宜黄县自然资源局（原宜黄县国土资源局）变更宜A国用（96）字第02016号国有土地使用者为“抚州地区邮政局”(现中国邮政集团抚州分公司)的具体行政行为。终审判决后，原告向被告递交了“关于恢复宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》的申请，被告收到申请后于2018年5月23日向原告作出了《关于宜黄县竹木工艺制品厂提出申请的回复》，回复是“该不动产应当不予登记。”原告收到回复后向抚州市临川区人民法院提起诉讼，请求责令被告重新向原告颁发办理宜黄狮子山排坊下二类地段宜黄县竹木工艺制品厂1950㎡《国有土地使用权证》，抚州市临川区人民法院经审理判决撤销被告作出的回复。被告到今没有重新向原告颁发国有土地使用权证。原告从2018年4月20日、9月20日、12月12日、2019年3月8日、3月30日止共向宜黄县不动产登记局递交申请五份，前3份回复“不予登记”和“不予发证”，后两份回复是有意把原告1950㎡二类中心地段的国有土地换到离县城19公里处（靠近崇仁、宜黄、临川三县交界的工业园区地段）的土地赔偿给原告，原告为维护其合法权益，向法院提起诉讼，诉讼要求：判令被告依法赔偿原告因被告非法变更导致原告损失坐落在宜黄狮子山排坊下“宜黄县竹木工艺制品厂二类地段1950㎡国有土地使用权证”。要在1950㎡原位置的不远附近安置同样地段、同样国有土地面积使用权证。在本案审理中，原告明确诉讼请求为在宜黄县六里铺河桥林场出口处安置二类地段的工业用地。原告向本院提供照片五张，证实不能颁发土地证的涉案土地不同时间周边的状况。被告宜黄县自然资源局辩称，一、原告工厂坐落地的土地性质为三类工业用地，根据2019年6月18日宜黄县人民政府文件宜府字[2019]106号文件内容确定三类工业用地基准地价为136元/平方米。原告厂房面积为1950平方米，总价为265200元。二、根据宜黄县人民法院（2002）宜经初字第21号民事调解书，原告在2004年11月31日前要偿还答辩人20万元人民币，至今尚未支付，被告依法向宜黄县人民法院申请了强制执行，但执行未果。如果贵院依法判决答辩人需要赔偿被答辩人的损失，原告欠被告的20万元应当予以抵扣。三、根据《国家赔偿法》的相关规定，应当按照直接损失给予赔偿。本案原告的土地已经无法帮其办理土地使用权证书，返还该土地已经无法实现。另根据宜黄县人民政府城市规划，县城区域内已经不存在工业用地。被告提供的证据：1、宜府发字（106）号文件，证明三类地价的价格；2、（2016）赣1002行初15号行政赔偿判决书（未生效），证明原告土地属于三类区域工业用地及原告的直接损失已经查明；3、（2002）宜经初字第21号民事调解书，证明原告尚欠被告20万元人民币未支付。重审中，被告向法院提供了：4、行政处罚决定，证实原告的营业执照被工商部门吊销。5、抚州市中级法院函及被告的回函。证实2015年12月7日作出宜国土资罚字[2015]第55号《行政处罚决定书》中起诉期限6个月误写成3个月。6、告知函，证实被告向中国邮政集团抚州分公司函告可以就本案诉争土地主张自己的合法权益。但中国邮政集团抚州分公司未回复。7、被告出具原告1996年办理宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》缴纳费用的情况。8、宜黄县城规划情况。9、宜黄县房屋所有权登记审批表，证实吉勇公司办理了房产证，房屋用途是生产性用房。原告对被告提供的证据1不认可，认为文件没有溯及力，认为涉案土地属于工业用地二类地段。证据3调解书未收到，不真实。对被告证据5有异议，同样一份行政处罚决定书却有不同的内容。对被告证据6有异议，抚州邮电局没有主张这块土地的权利，对证据7、8证据的真实性无异议。对证据9无异议，但徐勇仍在收租金。被告对原告提供的照片的关联性有异议，无法知道照片的拍摄时间，也不能达到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：原告对被告提供的证据三真实性有异议，但未提供相关证据予以反驳。对被告提供证据的真实性予以认可。原告提供的照片与本案赔偿没有关联性，不予采信。经审理查明，1996年12月12日宜黄县土管局向原告宜黄县竹木工艺制品厂颁发宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》。土地坐落在狮子山牌坊下，四至为东至村内空地，粮食局新办厂，南至宜临公路，西至本厂区内用地，北至塘塝，土地用途为工业，面积为1950㎡。1996年至1997年期间，第三人抚州地区邮电局投资10万元到宜黄县竹木工艺制品厂用于双方合作办厂。1996年12月24日，原告宜黄县竹木工艺制品厂法定代表人孙灿国向被告宜黄县国土资源局递交了一份申请，写明：“我厂原委托县土管局征用东关村四组一块地面积1950㎡，现根据地区邮电局与我厂联营，地区邮电局要求该块土地权属发证归地区邮电局，征用土地补偿费，办理土地使用权规费由我付给，特向县土管局申请办理土地权属手续，此后此块土地权属归地区邮电局，如有权属纠纷的一切后果由我负责”。据此，宜黄县国土局将宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》上的土地使用者由宜黄县竹木工艺制品厂变更为抚州地区邮电局，但并没有为抚州地区邮电局另行发证，只是在原证土地使用者“宜黄县竹木工艺制品厂”上粘贴白纸，在白纸上写上“抚州地区邮政局”的名字，然后加盖被告宜黄县国土资源局地籍股的公章。国有土地使用权证上其他登记事项均未作改动。2012年11月15日，徐勇以其创办的江西吉勇实业有限公司的名义依法办理了涉案土地的转让过户登记手续，土地权利证号为宜A国用（12）18841号，权利人为江西吉勇实业有限公司，现该宗土地上已建有房屋。江西吉勇实业有限公司2014年登报遗失涉案土地证（证号为宜A国用（12）18841号），宜黄县土管局登记补发《国有土地使用证》（证号为宜A国有用（2014）第22267号）。原告对被告变更A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》使用权人的具体行政行为不服，2014向我院提起行政诉讼，我院2014年5月8日作出（2014）临行初字第12号行政判决书，确认被告变更宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》使用权人的具体行政行为违法。2016年2月23日原告向我院提起行政赔偿诉讼，要求宜黄县国土资源局依法返还原告宜国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》上载明的宜黄县凤冈镇狮子山牌坊下1950平方米土地的使用权或者赔偿相同地段相同面积的土地使用权。2016年10月13日我院作出(2016)赣1002行初15号行政赔偿判决书，一审判决宜黄县国土资源局赔偿原告经济损失261300元。原告不服，提起上诉。抚州市中级人民法院以事实不清发回重审。发回重审期间，原告撤回起诉，本院依法予以准许原告撤诉。2015年9月24日宜黄县国土资源局依据宜黄县政府的批复作出（宜国土资字[2015]第79号）撤销土地登记决定的公告，认定：“江西吉勇实业有限公司在2012年11月15日批准坐落在狮子山排坊下的国有土地使用权转让登记时，所提交的抚州市邮政局的委托书，经宜黄县公安局送江西省公安司法鉴定中心鉴定系伪造，其2002年4月3日宜黄县邮政局与徐勇签订的土地转让协议内容不真实，造成土地登记错误。依法撤销江西吉勇实业有限公司（徐勇）土地登记，对其领取的《国有土地使用证》宜A国有用（2014）第22267号予以收缴作废。该公告2015年10月8日登报公告送达。2015年12月7日作出宜国土资罚字[2015]第55号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定江西吉勇实业有限公司（徐勇）利用伪造公文骗取批准位于宜黄县城狮子山排坊下的一宗土地登记，而后对该块土地进行了建设，构成非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：责令江西吉勇实业有限公司退还在宜黄县城狮子山排坊下非法占有的1950平方米土地，并没收该公司在该宗土地上的建筑物与附着物。宜黄县国土局作出的以上行政处罚决定书于2015年12月11日在抚州日报登报公告送达。2017年8月21日宜黄县国土资源局向原审原告宜黄县竹木工艺制品厂发送《关于明确江西吉勇实业土地退还对象的函》,该函明确[2015]第55号行政处罚决定书载明的江西吉勇实业有限公司用地（县城狮子山排坊下非法占用的1950㎡土地）退还给抚州市邮政局。由于土地退还抚州市邮电局导致我院2014年审结的土地行政登记案件事实发生重大变化，经本院审判委员会讨论决定，于2017年10月20日作出（2017）赣1002行申1号行政裁定，再审该案。本院原审认为宜黄国土局未经土地变更审核，直接在原土地证书土地使用者“宜黄县竹木工艺制品厂”名字上粘贴白纸，在白纸上写上“抚州地区邮政局”，再在“抚州地区邮政局”名称上加盖宜黄县国土资源局地籍股的章的变更行为严重违反法律程序，依法应予撤销。但是本案诉争的土地已经依法再次转让给他人，并进行了开发利用，若撤销该具体行政行为势必会给国家利益或公共利益造成重大损失，不宜撤销，故作出确认违法的判决。根据本院再审查明的事实，本案诉争的土地并未依法经抚州市邮政局再次转让给他人，宜黄县国土资源2015年作出行政处理决定、行政处罚决定以及发送给原审原告的函件证明土地已退回抚州市邮政局。原审判决认定的不宜撤销的情形因为出现新证据导致客观事实发生变化，依法应予纠正。临川区人民法院作出（2017）赣1002行再1号行政判决书，撤销宜黄县不动产登记局（原宜黄县国土资源局）变更宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》土地使用者为“抚州地区邮政局”的具体行政行为。抚州市中级人民法院2018年3月16日作出（2018）赣10行再2号二审判决维持原判。2018年4月20日原告向宜黄县不动产登记局提出《关于恢复宜国用（96）字第02016号国有土地使用权证的申请》，要求将宜黄狮子山牌坊下的1950㎡土地使用权归还给宜黄县竹木工艺制品厂。2018年5月23日宜黄县不动产登记局以房地一体化等原因向原告宜黄县竹木工艺制品厂作出不予登记回复。原告提起行政诉讼，因宜黄县不动产登记局未到庭，本院缺席判决撤销不予登记回复，责令宜黄县不动产登记局在本判决生效后30日内对原告重新颁证申请依法办理。宜黄县不动产登记局提出上诉，2018年11月26日抚州市中级人民法院作出维持原判的判决。2018年12月12日原告向宜黄县不动产登记局申请重新颁发宜黄狮子山排坊下二类地段宜黄县竹木工艺制品厂1950㎡国有土地使用权证的申请。2018年12月28日宜黄县不动产登记局对原告作出无法办证的相关回复。2019年3月8日原告向宜黄县不动产登记局提交“关于解决我厂损失1950㎡土地问题的申请”，要求宜黄县不动产登记局应该按同样的地段、同样的国有面积土地使用权赔偿或按“二类中心地段”国有工业用地按每平方米3000元赔偿585万元。2019年3月13日宜黄县不动产登记局进行书面回复，回复内容为：一、关于“按同样地段、同样的国有土地使用权面积赔偿”的问题。你厂坐落在宜黄狮子山牌坊下的1950㎡国有土地在2012年期间为划拨性质的工业用地，土地等级为二级。但目前我县城城市规划区范围内没有符合规划的工业用地，如需置换，可在县工业园区范围内选择工业用地二级地段等面积进行置换。二、关于“按二类中心地段国有工业用地按每平方米3000元，赔偿5850000元人民币”的问题。我县2014年公布实施的更新土地基准地价相关文件对全县各地段工业用地基准地价标准有明确规定，你厂可参照相关地价标准申请补偿，也可聘请有资质的评估公司对该宗工业用地价值进行评估，报县政府同意后按评估金额给予补偿。2019年3月30日原告又向宜黄县不动产登记局提出赔偿损失申请，要求宜黄县不动产登记局按同样地段、同样的国有面积土地使用权赔偿或者在厂原址不远的附近位置按同样地段、同样国有面积土地赔偿。2019年4月13日，被告宜黄县自然资源局对原告进行书面回复，回复内容为：“你厂坐落在宜黄狮子山排坊下的1950㎡国有土地在2012年期间为划拨性质的工业用地，土地等级为二级，如需采取土地补偿，应在符合规划的工业预留地范围内等面积或等价进行补偿。而目前你厂附近及县城城区范围内均没有符合规划的工业预留用地，如确需采取土地补偿方式，可在工业园区范围内选择预留的工业用地二级地段等面积或等价进行补偿。”原告收到回复后于4月17日提起行政诉讼，要求撤销该回复。经法院审理认为根据《国家赔偿法》第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商”。本案被告2019年4月13日的书面回复是针对原告3月30日提出的行政赔偿申请而作出的答复，该回复从文义表述上看不属于法律意义上的行政赔偿决定，只是提出土地补偿建议和意见，属于协商中的过程行为，并未对原告的合法权益产生实际影响。据此裁定驳回原告宜黄县竹木工艺制品厂的起诉。后原被告就土地安置或货币补偿协调未果，被告也未下达行政赔偿决定书。原告提起本案行政赔偿诉讼。另查明，2000年11月21日，原告宜黄县竹木工艺制品厂因逾期未年检，被宜黄县工商行政管理局吊销营业执照。宜黄县的规划图显示诉争土地属于二类地段的工业用地，原告要求在六里铺河桥林场出口处的地块均被划为县城规划用地，被告无法补偿给原告，依据原告在办理该土地证时应缴纳的费用有土管费、出让费、建设用地附加费、测量费、耕地占用税等共计46865.5元，但原告实际支付10000元，尚欠36865.5元。2019年6月18日宜黄县人民政府下发《关于公布实施宜黄县城区更新土地基准地价的通知》，该通知公布宜黄县城区更新土地基准地价自2019年7月1日起开始实施。二类地段工业用地的基准地价为每平方米200元。2019年6月19日被告向中国邮政集团公司抚州市分公司发函，告知原告向被告提起行政赔偿诉讼，如中国邮政集团公司抚州市分公司与原告存在债权债务纠纷，尽快向有关部门主张自身权益。中国邮政集团公司抚州市分公司未予以回复。2019年宜黄县人民政府设立宜黄县自然资源局，承受以往宜黄县国土资源局的土地管理登记职责。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十六条第三款之规定，非国有企业被行政机关注销的，撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者法定代表人可以提起诉讼。本案原告宜黄县竹木工艺制品厂企业营业执照被吊销后，企业法人仅丧失经营资格，其法人资格仍然存在，可以自己的名义进行诉讼活动，据此宜黄县竹木工艺制品厂具备诉讼主体资格，是适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，土地登记职责由被告宜黄县自然资源局继受，本案被告是适格主体。本院（2017）赣1002行再1号行政判决书作出撤销土地行政登记行为，2015年被告下达《行政处罚决定书》决定没收江西吉勇实业有限公司在该宗土地上已建的建筑物，依据房地一体化原则，被告无法为原告办理涉案土地的不动产登记。鉴于原告对该土地无法实现占用权益，其合法权益受到侵犯，原告有权提起行政赔偿诉讼。自2018年12月12日起，原告多次向被告申请重新颁发土地证或要求补偿土地等多种赔偿方案，被告收到申请后，针对原告不同申请做出不同回复，该过程是协商性回复，对是否决定赔偿无实质性回复。依据赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。原告2019年7月12日向本院提起行政赔偿诉讼，未超过法定期限。关于涉案土地性质问题。原告的原土地证上虽未注明工业用地的性质，依据被告向本院出具的原告缴费类目中显示有土地出让费，且原告实际缴纳了10000元的事实，可证实原告取得该土地的性质为工业出让用地。关于本案是否存在“求赔穷尽”问题。原告不能实现对土地占用、使用、处分的权益，与被告颁发给中国邮政集团公司抚州市分公司土地证违法行为及没收该宗土地上的建筑物有因果关系，本案中不存在其他侵犯原告利益的侵权主体。至于原告与中国邮政集团公司抚州市分公司之间的纠纷通过民事诉讼等其他司法救济获得解决。关于原告获得赔偿的方式问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条和第九条第一款的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法造成财产损害的，应当给予赔偿。本案中，宜黄县国土资源局变更宜A国用（96）字第02016号《国有土地使用权证》使用权人的行政行为违法及被告没收建筑物的行政行为，造成原告财产损害的，依法应予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。现本案诉争土地已由他人进行了开发利用，因非法占地原因政府部门已没收该宗土地上的建筑物与附着物。根据房地一体化原则，被告客观上无法返还土地给原告。现原告要求在宜黄县六里铺河桥林场出口处安置二类地段的工业用地，被告辩称由于城市规划原因不能在原告提出的位置安置工业用地，被告的辩称符合宜黄城市规划的客观事实，原告赔偿土地的诉请无法支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。据此，国家赔偿以损益相补为原则，赔偿直接损失。本案依法应以支付赔偿金的方式赔偿原告的财产损失。原告损失的1950平方米土地使用权，按宜府发字（106）号文件中二类工业用地现基准地价200元/平方米计算，总价为39万元。至于被告主张原告欠其20万元借款应当在赔偿款中予以抵扣，于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：被告宜黄县自然资源局于本判决书生效之日起十五日内赔偿原告宜黄县竹木工艺制品厂经济损失计人民币三十九万元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江西省抚州市中级人民法院。审 判 长  李丽雯人民陪审员  张水兰人民陪审员  武贞娥二〇二〇年六月十五日书 记 员  丁一平附法律条文：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金的为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。