内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院行政判决书（2020）内08行再1号抗诉机关内蒙古自治区人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组（下称光明五组）。负责人武某，组长。委托诉讼代理人：杨某，内蒙古金川律师事务所律师。委托诉讼代理人：邱某，现住内蒙古巴彦淖尔市。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区人民政府（下称临河区政府）。法定代表人张某，区长。委托诉讼代理人：牛某，内蒙古汇本律师事务所律师。委托诉讼代理人：王某，公务员，现住内蒙古巴彦淖尔市。被申诉人（一审第三人、二审被上诉人）冯某，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市。委托诉讼代理人：康某，个体户，现住内蒙古巴彦淖尔市。原审原告内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组因与原审被告内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区人民政府、原审第三人冯某土地行政登记纠纷一案，本院于2017年8月14日作出（2017）内08行终47号行政判决，已发生法律效力。光明五组不服，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审。内蒙古自治区高级人民法院于2018年11月30日作出（2018）内行申340号行政裁定，驳回巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组的再审申请。光明五组不服，向巴彦淖尔市人民检察院申请监督，该院提请内蒙古自治区人民检察院抗诉。内蒙古自治区人民检察院于2019年12月9日，以内检（民）行监（2019）150XXXXXXXX号行政抗诉书向内蒙古自治区高级人民法院提出抗诉。内蒙古自治区高级人民法院于2020年1月16日作出（2020）内行抗1号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，并于2020年5月14日依法公开开庭审理了本案。巴彦淖尔市人民检察院指派检察官刘彦文、书记员乔羽出庭依法履行职责，申诉人内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组的委托诉讼代理人杨某、邱某，被申诉人内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区人民政府的委托诉讼代理人牛某、王某，被申诉人冯某及其委托诉讼代理人康某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。临河区人民法院一审查明，2001年7月11日，内蒙古自治区巴彦淖尔盟国资局与内蒙古河套酒业集团股份有限公司、巴彦淖尔盟热力公司签订了《田力公司主体资产有偿转让协议书》，内蒙古自治区巴彦淖尔盟国资局将国有企业原田力公司的主体资产包括房产、设备、物资、土地，资产涵盖制糖、酒精、颗粒粕、冰糖、番茄酱五个产品车间；动力、供排水、电仪、机修、车队、原料处（含全部原料管理站）六个公用车间；办公系统、铁路专用线、仓库、库存物资、911高压专线五项公用工程和厂院内全部土地以3100万元转让给内蒙古河套酒业集团股份有限公司和巴彦淖尔盟热力公司。原巴盟热力公司企业名称变更为巴盟富源集团有限公司，巴盟富源农产品公司属于巴盟富源集团有限公司独资企业。2004年4月28日，巴盟富源农产品有限责任公司与冯某、程建军签订了《小召甜菜站转让协议》，将小召甜菜站有偿转让给第三人冯某和程建军，转让范围包括小召甜菜站内房子一栋、磅房一座、地磅两台以及其他地上设施、土地使用权。2004年6月8日，程建军书面说明自愿将土地使用证办理到冯某名下。同日，第三人冯某向原临河市人民政府提出了书面的土地登记申请。经审核，原临河市人民政府于2004年6月9日向第三人冯某颁发了狼山镇国用（2004）字第321004011号《国有土地使用证》。因原告方村民阻拦第三人冯某无法使用土地，2007年5月13日，第三人冯某与狼山镇光明村五社签订了《小召甜菜站土地使用权转让协议书》，狼山镇光明村五社经召开村民大会，全体村民同意将土地位于××路平方米土地使用权以43400元转让于冯某，后附全体村民领款及签字名单，共217人，每人200元。2017年1月16日，原告巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组诉至本院，要求撤销被告为第三人冯某颁发的狼山镇国用（2004）字第321004011号《国有土地使用证》。临河区人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”，集体所有的土地是指除法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，主要是耕地、及宅基地、自留地、自留山，还包括法律规定集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等土地。本案被告提供的证据证实其为第三人冯某所颁发的国有土地使用证项下的该宗土地原为小召甜菜站，地上包括站内的房屋、磅房、地磅及地上设施，该宗土地及地上附着物在颁证前其性质为国有资产，土地权属明确。原告没有证据证明被告2004年为第三人颁证时其对该争议土地享有使用权。故原告主张该国有土地使用权证项下的土地座落于其小组界内就应为集体所有的理由无事实及法律依据，不予支持。关于被告提出原告起诉时间已经超过法定起诉期限的意见，庭审中原告陈述其于2016年12月份国家修路时方知就本案诉争的土地被告为第三人颁发了国有土地使用权证，而被告所举证据不能证实原告知道或应当知道该颁证行为的具体时间，故对被告提出的该意见不予支持。被告依第三人申请，依法经过权属审核审批后为第三人颁发的狼山镇国用（2004）字第321004011号《国有土地使用证》，其证据确实充分，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组负担。临河区狼山镇光明村五组不服上述判决，向本院提出上诉称，本案诉争土地为农村集体所有，没有进行过任何政府征收或者商业征用，该土地所有权权属从未发生改变，临河区政府将上诉人农村集体所有的土地转变为国有土地并向冯某颁发国有土地使用证是违法的。请求撤销一审判决，撤销临河区政府为冯某颁发的国有土地使用证。被上诉人临河区政府答辩称，本案诉争土地的权属性质是国有，而非农村集体组织所有，与集体组织不存在任何关系。2004年6月8日，冯某向原临河市人民政府提出土地登记申请，土地管理部门依职权对本案所涉土地的地籍依法进行了调查，就土地的权属来源进行了审核，根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，核实了本案诉争土地的性质，由临河区政府向冯某颁发了国有土地使用证，其颁证程序合法，权属明确。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人冯某答辩意见同临河区政府答辩意见。本院二审查明的事实及判决，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院二审予以确认。本院二审认为，本案被诉土地使用证占用范围内的土地虽座落于巴彦淖尔市××区，但依据临河区政府提供的颁证时的证据可以证实，该部分土地在2001年7月11日原巴盟国资局与河套酒业集团、巴盟热力公司签订《田力公司主体资产有偿转让协议书》时，将田力公司的财产由原巴盟国资局作为国有资产转让，故该部分土地属于国有资产。光明村五组称诉争土地性质为集体所有，因其提供的证据不足以证明被诉国有土地使用证颁证时所涉土地为光明村五组集体所有，故其主张本院不予支持。临河区政府在审核土地来源的情况下，根据地籍调查结果，为冯某颁发国有土地使用证，颁证事实清楚，证据充分，程序合法。一审判决驳回光明村五组的诉讼请求并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由巴彦淖尔市临河区狼山镇光明村五组负担。内蒙古自治区人民检察院经审查认为，巴彦淖尔市中级人民法院（2017）内08行终47号行政判决认定事实的主要证据缺乏证据证明。原临河市人民政府作出颁发狼山镇国用（2004）字第321004011号《国有土地使用证》行政行为违反法律规定。理由如下：1、本案争议土地权属来源不清。临河市人民政府颁发土地使用证行为法律依据不足。1996年2月1日起施行的国家土地管理局《土地管理规则》第十条第一款规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（1）土地登记申请书；（2）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（3）土地权属来源证明；（4）地上附着物权属证明。”第十一条规定“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并有申请者签名盖章：…（3）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明：…”；第十二条规定“土地管理部门接受土地登记申请者提交的申请书及权属来源证明，应当在收件簿上载明名称、页数、件数，并给申请者开具收据。”第十四条规定“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”据此，土地登记机关在进行土地登记时必须要对土地权属进行审查。本案中，冯某于2004年6月8日向原临河市人民政府提出土地登记申请，提供了《田力公司主体资产有偿转让协议书》和《小召甜菜站转让协议》，及程建军出具的《情况说明》，无相关单位的土地权属证明。《田力公司主体资产有偿转让协议书》中，转让方为巴盟国资局，受让方为内蒙古河套酒业集团股份有限公司、巴盟热力公司，双方约定收购资产范围为田力公司厂院内的土地及资产，但未标明该涉案土地位置情况，不能证明涉案小召甜菜站在转让范围之内。《小召甜菜站转让协议》的转让方为巴盟巴盟富源农产品有限公司，原临河市人民政府向临河糖厂小召甜菜站颁发了临国用（狼）字第01号《国有土地使用证》，如小召甜菜站确属国有，应当在权属来源中予以载明。综上，临河区人民政府在诉争土地权属来源证明没有查明的情况下颁发土地使用证书行为法律依据不足。一、二审法院认定该诉争土地权属来源清楚，属认定的基本事实缺乏证据证明。2、原临河市人民政府作出颁发狼山镇国用（2004）字第321004011号《国有土地使用证》中载明的土地使用权类型为划拨，用途为仓储。因土地来源权属不明，涉案土地原性质是否为划拨不能确定，即使土地原性质为划拨，但在转让后如土地用途改变，土地使用权类型也需要进行相应变更。划拨土地是我国特有的项目建设用地的取得方式，是有审批权限的各级政府根据我国《土地管理法》和国土资源部令第9号《划拨土地目录》，向符合划拨使用地条件的建设项目（项目使用单位）无偿供应的土地。依据2001年10月22日国土资源部令第9号《划拨用地目录》中“三、对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。四、以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用”的相关规定，冯某个人将诉争土地用于仓储不符合该目录中可以以划拨方式提供土地使用权的用地范围。3、原临河市人民政府颁发诉争国有土地使用证过程中存在多处瑕疵。首先，地籍调查程序瑕疵。原临河市人民政府在进行地籍调查时，未通知相邻宗地使用者到现场共同指界，从《土地登记申请审批表》中内容可见：地籍调查表、宗地草图、宗地图中均无周边权利人参与指界、签名、盖章、日期，违反了《城镇地籍调查规程》关于“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的相关规定。其次，未对小召甜菜站初始登记情况进行核实。原临河市人民政府向临河糖厂小召甜菜站颁发了临国用（狼）字第01号《国有土地使用证》，如小召甜菜站1990年已办理国有土地使用证的情况下，冯某2004年进行土地登记申请时，原临河市人民政府应该按照《土地登记规则》相关要求提供的材料给其办理变更登记，而非初始登记。第三，原临河市人民政府向法院提交的土地登记申请审批表中多处未按规定填写。综上，法院认定临河区政府在审批土地来源的情况下，根据地籍调查结果为冯某颁发国有土地使用证，颁发事实清楚，证据充分，程序合法，并作出判决属认定的基本事实缺乏证据证明。综上所述，巴彦淖尔市中级人民法院（2017）内08行终47号行政判决认定事实的主要证据缺乏证据证明。原临河市人民政府作出颁发狼山镇国用（2004）字第321004011号《国有土地使用证》行政行为违反法律规定。本院再审查明的事实与一审查明的事实一致。本院予以确认。本院再审认为，本案的争议焦点为原临河市人民政府于2004年6月9日给冯某颁发的狼山镇国用（2004）字第321004011号国有土地使用证是否应当撤销的问题。本案中，2004年6月9日，原临河市人民政府给冯某颁发狼山镇国用（2004）字第321004011号国有土地使用证的主要依据为：（1）土地使用者为冯某的土地登记申请审批表；（2）2001年7月1日，巴盟国资局与内蒙古河套酒业集团股份有限公司、巴盟热力公司签订的《田力公司主体资产有偿转让协议书》；（3）2004年4月28日，巴盟富源农产品有限责任公司与程建军、冯某签订的《小召甜菜站转让协议》；（4）2004年6月8日，程建军出具的情况说明；(5)涉案土地宗地图。《国家土地管理局土地登记规则》第十条第一款规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（三）土地权属来源证明；”。第十一条规定“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：…（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明：…”；第十四条规定“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”。本案中，在土地使用者为冯某的土地登记申请审批表中载明，所涉土地的权属性质为国有，但无证据证明该事实的存在，即在该审批表中未载明所涉土地的权属来源证明。2001年7月1日，巴盟国资局与内蒙古河套酒业集团股份有限公司、巴盟热力公司签订的《田力公司主体资产有偿转让协议书》中，收购资产范围内并未注明包括涉案小召甜菜站的土地使用权；2004年4月28日，巴盟富源农产品有限责任公司与程建军、冯某虽然签订了《小召甜菜站转让协议》，但在卷证据不能充分证明此时巴盟富源农产品有限责任公司对涉案土地具有土地使用权；在涉案土地的宗地图上明确标注该土地的南邻为住户，但在地籍调查时未通知该住户到场指界。在此情况下，原临河市人民政府未按照《国家土地管理局土地登记规则》第十四条的规定，调查及填写相关内容，便给冯某颁发了涉案土地的国有土地使用证，违反国家的上述部门规章。2004年6月9日，原临河市人民政府给冯某颁发狼山镇国用（2004）字第321004011号国有土地使用证上载明，涉案土地的使用权类型为划拨。《国家土地管理局土地登记规则》第二十三条规定，以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：（一）新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，建设单位应当在接到县级以上人民政府发给的建设用地批准书之日起三十日内，持建设用地批准书申请土地预登记。建设项目竣工验收后，建设单位应当在该建设项目竣工验收之日起三十日内，持建设项目竣工验收报告和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记；（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。划拨新征用农村集体所有土地的，被征地单位应当依照本规则规定，同时申请集体土地所有权注销登记或者变更登记。该《国家土地管理局土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。诉讼中，原临河市人民政府未提供县级以上人民政府关于涉案土地的批准用地文件及对涉案土地进行公告的相关资料。故原临河市人民政府给冯某颁发狼山镇国用（2004）字第321004011号国有土地使用证的行政行为存在重大瑕疵。综上，原临河市人民政府认定涉案土地为国有，继而以划拨的方式给冯某颁发该宗土地的国有土地使用权证的行政行为显属证据不足，且在颁证过程中亦未按照国家相关规定办理，属违反法定程序。故原一、二审判决认定事实有误，适用法律需作调整。抗诉机关的抗诉理由成立。经本院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项，第七十条第（一）、（三）项规定，判决如下：一、撤销巴彦淖尔市临河区人民法院（2017）内0802行初3号行政判决及本院（2017）内08行终47号行政判决；二、撤销原临河市人民政府于2004年6月9日给冯某颁发的狼山镇国用（2004）字第321004011号国有土地使用证。一、二审案件受理费100元，由临河区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘伟艳审判员 温晋泉审判员 刘瑞臻 二○二○年六月二十二日书记员 俊 兰附：法律相关条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的：（三）违反法定程序的；第八十九条人民法院审理上述案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。