广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初141号原告佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司，住所地佛山市南海区丹灶镇丹灶物流中心利盈路******。法定代表人袁洪亮，总经理。委托代理人周磊，广东国智律师事务所律师。委托代理人马远斌，广东国智律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**v>法定代表人杨小晶，局长。委托代理人梁荣艺，该局工作人员。委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。原告佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司诉被告佛山市自然资源局作出的佛自然资南闲认〔2019〕5号《闲置土地认定书》（以下简称《闲置土地认定书》）一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼，本院于同年1月31日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人袁洪亮及委托代理人周磊、马远斌，被告委托代理人梁荣艺、王海菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年11月25日作出《闲置土地认定书》，认定原告通过出让方式获得了位于佛山市南海区**************的一宗国有土地使用权。根据合同编号：440605-2013-000016《国有建设用地出让合同》，宗地面积为109838.8平方米，约定动工时间为2013年10月15日，竣工时间为2015年1月15日。原告于2013年取得国有土地使用证，证号为国用（2013）第0500189号，证载用途为商服用地。上述宗地存在土地使用权人自取得土地后至今未按出让合同约定开发建设的情况，佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）已向原告送达了《佛山市南海区国土城建和水务局闲置土地调查通知书》。2016年9月23日，佛山市国土资源和城乡规划局作出南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》，后经行政诉讼，法院撤销了该认定书，但是，上述宗地闲置事实一直存在。对此，被告继续对上述宗地闲置情况进行调查，根据调查结果和《闲置土地处置办法》第二条和第九条的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，具体处置方案按区府批复执行。原告诉称，2012年12月28日，原告通过竞价方式竞得位于佛山市南海区***********的土地使用权，出让土地面积为109838.8平方米，并签署《成交确认书》。佛山市南海区丹灶镇人民政府、佛山市南海区******于2013年1月6日向原告交付了涉案土地，但并未达到“三通一平”的交地条件。2013年1月15日，原告与佛山市国土资源和城乡规划局就上述地块签订编号：440605-2013-000016《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：佛山市国土资源和城乡规划局******块予原告，原告向佛山市国土资源和城乡规划局支付该土地出让价款140210000元，佛山市国土资源和城乡规划局同意在2013年1月15日前将出让宗地交付给原告，并同意用地红线内土地基本平整，周围基础设施达到三通，原告同意在2013年10月15日前完成设计、报建等相关手续并正式动工建设。合同签署后，原告依约付清了全部土地出让价款，并于2013年1月31日办理了国用〔2013〕0500189《国有土地使用权证》。因案涉土地未达到“三通一平”的约定交付条件及政府原因，案涉土地未能如约开发。2016年9月23日，佛山市国土资源和城乡规划局以案涉存在超过《国有建设用地使用权出让合同》约定的动工日期满两年未动工开发的情况为由，向原告作出南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》，原告对此不服，遂向法院提起行政诉讼，2018年8月22日，佛山市顺德区人民法院作出（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》，以事实不清撤销了佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》。该判决自2018年9月8日生效后，原告迅速决定重启案涉项目建设，但由于佛山市国土资源和城乡规划局在该案败诉后却未及时从网上撤销案涉土地闲置认定信息，未重新明确动工开发日期或与原告协商新的动工开发日期，亦未给予原告合理动工准备时间以及相关部门不正当延长报建审批时间等政府原因，原告直至2019年10月17日才取得《建筑工程施工许可证》。期间，被告并未依法进行必要调查，却恣意于2019年11月25日再次向原告作出《闲置土地认定书》，认定案涉土地为闲置土地。在该认定书中，既未查明并载明土地闲置具体原因，也未查明并载明土地闲置的具体时间段，仅是笼统地称“闲置原困既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年”。原告认为，该《闲置土地认定书》不仅事实不清，程序不当，而且显失合理性，属典型的违法行政，依法应予撤销。首先，就法律规定的绝对必要记载事项而言，上述《闲置土地认定书》属典型的绝对必要记载事项欠缺，有违具体行政行为形式要件合法性。依据《闲置土地处置办法》第十条“《闲置土地认定书》应当载明下列事项：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）闲置土地的基本情况；（三）认定土地闲置的事实、依据；（四）闲置原因及认定结论；（五）其他需要说明的事项”之规定可知，《闲置土地认定书》应当查明并载明土地闲置事实及土地闲置原因，而土地闲置事实不仅应包括土地未动工开发的客观存在事实，而且还当然包括土地未动工开发这一客观事实所处的具体时间段；土地闲置原因则当然是指土地闲置的具体原因，无论是属政府原因还是受让人原因，则必须查明并载明具体原因。此属闲置土地认定书法定绝对必要记载事项。而上述《闲置土地认定书》虽称案涉土地闲置原因系“既有政府原因，也有原告自身原因”，但却并未查明并载明政府原因具体有哪些，原告原因具体有哪些，以及两者之间是否有关联或有怎样的关联；上述《闲置土地认定书》虽又称“原告自身原因闲置一年以上，未满两年”，但却并未指明该“一年以上，未满两年”起始于何日，又终止于何时？由此，该《闲置土地认定书》构成绝对必要记载事项欠缺，可谓原因不明，时间不明，事实不清，充斥着恣意行政的强权色彩，依法应予撤销。《闲置土地认定书》作出20多天后，2019年12月16日，在被告根据原告申请举行的关于拟对案涉土地进行行政处置的听证会上，被告才明确陈述案涉土地因原告原因闲置的时间段为“2018年9月9日起至2019年10月17日止”，即（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》生效之日起至案涉土地取得《建筑工程施工许可证》之日止。被告此行为属典型的“先结论，后寻理”之违法行政。对此，原告认为，此时的该闲置时间段之明确除证明被告执法随意外，既不能改变该《闲置土地认定书》“合法要件欠缺”之事实状态，亦不能当然成为《闲置土地认定书》之内容本身，因为该闲置时间段之明确仅系《闲置土地认定书》作出后被告为拟采取闲置土地处置寻找理由的随意陈述而已，不能改变该《闲置土地认定书》绝对必要记载事项欠缺的违法状态，故应依法撤销。退一步而言，撇开上述《闲置土地认定书》绝对必要事项记载欠缺之违法性不论，即便按被告所称案涉土地系因原告原因闲置，闲置时间段为2018年9月9日起至2019年10月17日止。原告认为，被告该认定结论亦属事实不清，程序不当，合理性欠缺，《闲置土地认定书》依法亦应予撤销。理由为：一、“案涉土地涉嫌闲置的调查核实时间”远早于“认定涉案土地闲置的时间段”，此不仅逻辑不通，更属程序违法，调查缺失，恣意执法。被告认为涉案土地闲置满一年的时间段为“自2018年9月9日起至2019年10月17日止”，那么，依通常逻辑而言，被告调查核实的时间则应发生在2019年10月17日之后，而非之前。但佛山市国土资源和城乡规划局对案涉土地涉嫌闲置的调查核实时间却分别发生在2018年12月12日（《发出协助调查通知书》）、2018年12月11日（制作《现场勘查笔录》）及2019年1月3日（制作《询问笔录》），此后再无调查核实之行为发生。此意味着，被告对案涉土地在2019年1月4日至2019年10月17日之间是否闲置及如属闲置，则闲置的事实、原因及依据等均没有进行过任何调查核实，被告在无充分证据的情况下迳行做出闲置土地认定，并拟进行行政处理，此属典型的程序违法，证据欠缺，执法任性。二、（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》生效后，案涉土地动工开发日期不明，土地闲置认定起算日不确定，土地闲置认定所需的时间条件不具备。一方面，佛山市国土资源和城乡规划局在判决生效后未明确同意原告可继续开发。在佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》因认定事实不清被（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》撤销后，被告并未及时向原告表明不会因同一事实再次作出案涉土地闲置认定，由此造成案涉土地处于可继续认定闲置土地亦可由原告继续开发的不确定状态，致原告不能判定在上述行政判决书生效后，是否可继续开发案涉土地。因此，案涉土地闲置起算日不能以（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》判决生效次日即2018年9月9日起计算。另一方面，被告未明确具体动工开发日期。在（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》于2018年9月8日生效后，原告与佛山市国土资源和城乡规划局签订的涉案编号440605-2013-000016《国有建设用地使用权出让合同》中约定的“2013年10月15日之前”之开工日期已因政府原因导致不能如期开工而无法适用。在此情形下，被告应向原告明确或与原告重新协商确定案涉土地新的动工开发日期，并主动通知各相关部门撤销事宜以便于原告在后续报建行为中不受影响。但被告对此并无作为，被告不但不及时撤销网上南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地信息公告》，不通知相关部门，甚至直至2019年8月26日，案涉土地仍被认定为冻结状态。上述两方面原因，导致土地闲置认定起算日不确定，土地动工开发日期不明晰，也即土地闲置认定的时间条件不具备。由此，无法依据《闲置土地处置办法》第二条之规定认定案涉土地是否属闲置土地，更不能对原告进行闲置处置。三、（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》判决生效后，参照土地出让合同，被告应给予原告9至12个月的动工准备时间。退一步而言，即便原告不清楚被告在（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》判决生效后是否重新启动闲置土地认定程序，立刻着手动工建设。此时距土地出让时间已长达5年半之久，而5年半的闲置原因亦被（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》认定明确为政府原因所致，既然政府原因导致闲置5年半，那么闲置5年半后，时过境迁，政府亦应基于外部环境变化给予原告合理的重新规划和报建时间。况且此时外部环境确已发生重大变化，丹灶物流中心已经不再具有物流中心的功能定位，相关控制性详细规划也于2016年重新修订，而这些因素均非原告所致。基于此，根据行政执法的合理性原则，被告应参照土地出让合同，同时顾及原告根据出让合同约定应自建1500平方米的公交站场需协调交通部门的因素，原告需自（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》生效之日起给予原告9至12个月的动工准备时间。也即，土地闲置时间应从（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》生效9至12个月后起算，而非生效之日起算。四、退一步而言，即便将2018年9月9日作为涉案土地新的动工开发时间起算点，被告因此认定案涉土地闲置满一年，该土地闲置仍属因政府原因所导致，而非原告自身所造成。（一）被告迟迟不撤销官网上《闲置土地信息公告》，不主动通知相关部门相关事宜，不变更案涉土地为冻结状态的登记结果等不作为，严重影响原告正常报建流程。佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》被（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》撤销后，原告积极申请报建，以争取早日动工，但在佛山市南海区人民政府官网上公布的案涉土地南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地信息公告》却并未于判决书生效后而及时撤销，不通知相关部门，甚至直到2019年8月26日，案涉土地仍被认定为冻结状态，由于被告的不作为，导致原告报建手续频频被非正常退件，原告沟通时间大幅增加，严重滞后了原告动工时间。1.广东省企业投资项目备案阶段，南海区丹灶镇经济促进局以案涉土地存在闲置为由，违规增加审批条件，六次退回原告的申请，本来3个工作日的事，却耗了1个月的时间。2.城市建筑物设计方案审核申请阶段，亦因疑似闲置土地问题，审批部门的审批时间大幅增加。由于案涉土地疑似闲置土地，办件过程中，所有技术审查均严重超期。1-3号楼建筑设计方案技术审查，耗时42个工作日，超期34个工作日；4-6号楼建筑设计方案技术审查，耗时32个工作日，超期24个工作日；7-12号楼建筑设计方案技术审查，耗时43个工作日，超期35个工作日；13-18号楼建筑设计方案技术审查，耗时56个工作日，超期48个工作日。（二）建设工程设计方案总平面图审核申请阶段，南海区交通局要求原告须对公交站场进行重新选址，导致原告增加了一个月的沟通时间。（三）建设项目施工图审查阶段，因广东省政务服务网联合审图系统刚投入使用，审批时间增加了12个工作日。五、案涉土地至今仍未达到“三通一平”，即便被告认定为闲置土地，亦不能认定闲置原因系由原告造成。截止目前，被告仍未满足约定的“三通一平”条件。案涉土地西侧的***路和南侧的***路仍未建成，2019年11月19日，***路东段道路工程才发布招标公告；通电方面，直至2020年6月20日，丹灶***线线路新变电站建成后，原告才能申请报装永久用电；排污管网方面，西安路、***路、***路仍未建成，***路亦未达到完善程度，直至2019年4月29日，物流新城2000吨污水处理站配套工程污水提升泵站才发布招标公告；也即案涉土地至今仍未满足“三通一平”的交地标准。听证会上，被告声称案涉土地已达到“三通一平”，声称案涉土地自2018年9月9日起已具备动工开发条件，还声称政府导致案涉土地闲置的原因在2018年8月22日前已清除，但其提交的证据却仅仅是2013年1月6日的《土地移交确认书》。关于该确认书载明内容的不真实性，已被《出让合同》、《佛山市南海区丹灶镇人民政府关于南海区丹灶镇丹灶物流中心***路地段一宗闲置土地处置方案的函》、2018年12月21日佛山市国土资源和城乡规划局制作的《勘查笔录》以及调查人员当庭叙述所证实。在被告不能对上述事项提供证据予以证明的情形下，则意味着，被告无法证明案涉土地闲置的原因系由原告造成，而非政府原因所导致。综上所述，被告作出的《闲置土地认定书》缺乏绝对必要记载事项，有违具体行政行为形式要件合法性，且该违法性不能因后期说明而矫正。即便该认定书形式合法，但由于被告在（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》生效后未重新明确动工日期导致闲置起算时间缺失，在闲置长达5年半之久、外部环境发生重大变化的情况下未给予原告必要的动工准备时间，政府多部门不正当延长原告重新报建周期，且截止目前案涉土地仍未达到“三通一平”的交地条件的情况下，即便案涉土地被认定闲置满一年，其中大量时间亦由政府原因所致。加之此次闲置土地认定调查程序严重违法，执法证据明显不足。被告作出《闲置土地认定书》事实认定错误，法律适用失当，对此，原告请法院根据行政执法的合法性原则、符合程序性原则、合理性原则以及谦抑性原则，依法撤销《闲置土地认定书》。综上，请求法院判令：1.撤销被告作出的《闲置土地认定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提交了下列证据：1.原告的营业执照、法定代表人身份证明、袁洪亮的身份证复印件、被告的统一社会信用代码公示查询，证明原告、被告的诉讼主体资格。2.《闲置土地认定书》，证明《闲置土地认定书》未认定土地闲置的事实、依据、闲置具体原因及认定结论等绝对必要记载事项，《闲置土地认定书》于2019年11月25日作出，认定土地闲置因原告自身原因导致土地闲置达一年以上未满两年。3.协助调查通知书，证明佛山市国土资源和城乡规划局于2018年12月12日发出协助调查通知书。4.袁洪亮的询问笔录及附图，证明佛山市国土资源和城乡规划局于2019年1月3日就涉案土地闲置事宜对原告的法定代表人进行询问。5.听证会笔录，证明被告认定因原告自身原因造成的土地闲置时间段为2018年9月9日至2019年10月17日，但其对案涉土地涉嫌闲置的调查核实时间却分别发生在2018年12月11日（制作《现场勘查笔录》）、2018年12月12日（发出《协助调查通知书》）及2019年1月3日（制作《询问笔录》），此后再无调查核实之行为发生，被告调查人员承认案涉土地目前满足“三通一平”条件的证据只有2013年1月6日的《土地移交确认书》，且据被告提供的2018年12月11日制作的《现场勘查笔录》，截止勘查当日，案涉土地南侧***路以及东侧***路2条路均未建成通车。6.国有建设用地使用权出让合同及附件，证明2013年1月15日，原告与佛山市国土资源和城乡规划局在《国有建设用地使用权出让合同》中约定，原告同意在2013年10月15日前完成设计、报建等相关手续并正式动工建设，原告与佛山市国土资源和城乡规划局在《国有建设用地使用权出让合同》中约定原告应自建1500平方米的公交站场。7.（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》，证明佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》因认定事实不清、主要系政府原因被法院生效判决撤销，判决书生效日期为2018年9月8日。8.佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果，证明直至2019年8月26日，案涉土地仍处于冻结状态。9.佛山市南海区丹灶镇人民政府关于南海区丹灶镇丹灶物流中心***路地段一宗闲置土地处置方案的函，证明丹灶物流中心已经不再具有物流中心的功能定位，相关控制性详细规划也于2016年重新修订。10.丹灶镇国土所陈某与原告工作人员梁某的微信截图，证明合理动工时间至少应自2018年9月8日即在（2017）粤0606行初1228号判决生效之日起给予原告9个月的准备时间。11.梁某的工作证明及其身份证复印件，证明梁某系原告职员及梁某身份。12.原告公司的工作人员陆某与南海区公交运管科杜工的QQ截图9张，证明南海区交通局在（2017）粤0606行初1228号行政判决生效后要求原告就公交站场建设一事重新选址。13.陆某的工作证明及其身份证复印件，证明陆某系原告职员及陆某的身份。14.佛山市南海区投资建设项目联合审批办事指南，证明标准工作周期规划技术审查环节（建设工程设计方案总平面审核、城市建（构）筑物设计方案审核)12个工作日，总平面图确认环节(确认工程设计方案总平面审核、结合民用建筑修建防空地下室、申请防空地下室易地建设报建）8个工作日，规划许可确认环节（城市建（构）筑物建设工程规划许可、防空地下室初步设计文件审查、地名命名、地名命名）8个工作日，联合报建环节（建设工程施工安全监督注册、建设工程质量监督注册、建筑工程施工许可证核发）4个工作日。15.省发展改革委关于金海机械商贸中心一期项目备案申请的短信回复截图3张、广东省投资项目在线审批监管平台回复截图2张、广东省投资项目在线审批监管平台资料清单、《广东省企业投资项目备案信息表》3份，证明在广东省企业投资项目备案阶段，南海区丹灶镇经济促进局以案涉土地存在闲置为由，违规增加审批条件，6次退回原告申请，最终原告在2019年5月8日书面出具《承诺函》，承诺案涉土地不存在闲置之后，才于同年5月13日最终取得广东省企业投资项目备案证，其间耗时一个月。16.2019年5月8日《广东省企业投资项目备案信息表》、2019年4月28日的《投诉书》、联系函及其EMS邮单查询信息、承诺函、2019年5月10日的《投诉书》、《建筑物、住宅区地名核准通知书》、广东省企业投资项目备案证，证明在广东省企业投资项目备案阶段，南海区丹灶镇经济促进局以案涉土地存在闲置为由，违规增加审批条件，6次退回原告申请，最终原告在2019年5月8日书面出具《承诺函》，承诺案涉土地不存在闲置之后，才于同年5月13日最终取得广东省企业投资项目备案证，其间耗时一个月。17.行政服务中心项目办理表3份、行政答复单2份，证明原告从2018年11月13日提交建设工程设计方案总平面图审核申请，直至2019年6月10日才取得规划总平面图，耗时142个工作日，超期130个工作日。18.《关于金海世海机械商贸中心申报总平面调整审核的审查意见（第一次）》、关于金海世海机械商贸中心申报总平面调整审核的审查意见，证明原告从2018年11月13日提交建设工程设计方案总平面图审核申请，直至2019年6月10日才取得规划总平面图，耗时142个工作日，超期130个工作日。19.Q201905178451《行政服务中心项目办理表》、行政服务中心项目答复单、《关于金海钢铁机械物流中心1-18号楼申报建筑方案审核的审查意见》，证明2019年5月17日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交1-18号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理。20.Q2019061301300《行政服务中心项目答复单》、关于金海钢铁机械物流中心1-3号楼项目建设单体设计方案审核意见，证明2019年6月13日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交1-3号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理后，2019年7月26日审核通过，直至2019年8月16日，才取得1-3号楼规划许可证。耗时46个工作日，超期38个工作日。21.Q2019080600504《行政服务中心项目办理表》、关于金海钢铁机械物流中心1-3号楼项目建设单体设计方案审核意见、建设工程规划许可证3份，证明2019年6月13日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交1-3号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理后，2019年7月26日审核通过，直至2019年8月12日，才取得1-3号楼规划许可证，耗时42个工作日，超期34个工作日。22.Q2019061000969《行政服务中心项目办理表》、Q2019071600169、Q2019071600170《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证3份，证明2019年6月10日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交4-6号楼建筑设计方案技术审查申请，2019年6月26日审核通过，直至2019年7月26日才取得4-6号楼规划许可证，耗时34个工作日，超期26个工作日。23.Q2019061200957《行政服务中心项目答复单》、《关于金海钢铁机械物流中心7-12号楼项目建设单体设计方案审核意见》、Q2019080600514《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证6份，证明2019年6月12日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交7-12号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理，2019年7月26日审核通过，直至2019年8月16日才取得7-12号楼规划许可证，耗时47个工作日，超期39个工作日。24.Q2019061200948《行政服务中心项目答单》、《关于金海钢铁机械物流中心13-18号楼项目建设单体设计方案审核意见》、Q2019081200748《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证6份，证明2019年6月12日原告通过在南海区行政服务中心投资建设窗口提交13-18号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理，2019年7月30日审核通过，直至2019年9月3日才取得13-18号楼规划许可证，耗时59个工作日，超期51个工作日。25.Q2019083000288《行政服务中心项目办理表》、桩基础工程施工报建证明，证明2019年8月30日，原告开始申报《桩基础施工报建证明》，直至2019年9月4日才办结，耗时3个工作日。26.静压混凝土预制桩、钢桩施工工艺试验记录、施工记录表70份、关于金海钢铁机械物流中心1-18号楼工程项目桩基础施工的情况说明（地基基础（地基基础成桩质量检测备案表18份海钢铁机械物流中心1、4、5、6、9、12、13、17、18号楼所有桩基础已于2019年9月9日前完工。27.地基基础成桩质量检测备案表18份，证明2019年9月16日，经南海区建筑工程质量监督站现场检查，确定1到18号楼所有桩基础已经完工。28.Q2019101100798《行政服务中心项目办理表》、Q2019101601230《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证17份，证明2019年10月11日，原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交项目施工许可证办理资料2019年10月17日取得1-18号楼施工许可证，耗时5个工作日，超期1个工作日。29.丹灶镇分散式生活污水处理设施和配套管网工程(Ⅱ标段)招标公告、物流新城2000吨污水处理站配套工程污水提升泵站招标公告，证明直至2019年4月29日案涉土地的排污管网方面还未完善。30.丹灶***线线路迁改工程招标公告、丹灶物流中心北区16回路电缆管道新建工程招标公告，证明直至2019年9月19日案涉土地尚未实现通电方面满负荷负电。31.丹灶物流中心***路东段道路工程招标公告，证明直至2019年11月19日，案涉土地***路东段道路尚未建成通车。32.佛山市********项目二期场地平整及围蔽工程合同，证明2018年10月8日原告与广东卓正建设工程有限公司签订项目场地平整及围蔽工程合同，施工范围：整个项目场地平整、回填土方、回填砖渣、新建围蔽工程、临时道路硬地化等。33.佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司金海世海机械商贸中心项目地块周边综合管线探测协议、20-*****1019金海世海机械商贸中心地块周边管线探测地下管线点成果表，证明2018年11月原告与佛山市测绘地理信息研究院签订金海世海机械商贸中心项目地块周边综合管线探测协议，委托对案涉地块进行项目地块周边综合管线探测，并得到综合管线探测结果。34.建设工程勘察合同、金海钢铁机械物流中心一期岩土工程勘察报告，证明2018年11月26日原告与建材广州工程勘察院有限公司签订工程名称为：“金海钢铁机械物流中心1-18号楼勘察”合同，并于11月30日进行地质勘察，得到地质勘察报告。35.佛山市南海区房屋建筑和市政基础设施工程勘察文件前置审查咨询合同，证明2019年3月11日原告与佛山市南海百勤审图有限公司签定佛山市南海区房屋建筑和市政基础设施工程勘察文件前置审查咨询合同，该公司对地质勘察报告进行审图。36.（2018）琼01行终153号《行政裁定书》，证明因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行动工开发建设的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期。37.（2017）粤07行终142号《行政判决书》，证明因政府原因导致土地逾期动工开发，政府应与土地受让人延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定动工开发期。被告辩称，一、被告具备作出《闲置土地认定书》的职权。《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”。被告作为市自然资源主管部门，具有作出《闲置土地认定书》的职权。二、认定土地闲置程序合法。佛山市国土资源和城乡规划局自2016年发现涉案土地涉嫌构成闲置后，通过多种方式展开调查，向原告发出《闲置土地调查通知书》、对原告的法定代表人进行调查询问、现场勘测、拍照、查阅土地及原告提交的相关材料等，最终被告于2019年11月25日作出《闲置土地认定书》，认定涉案地块为闲置土地，并在2019年11月30日送达至原告。在拟对原告征缴闲置土地费后，被告告知原告听证的权利并依法于2019年12月16日举行听证会，充分保障原告的陈述与申辩权，符合《闲置土地处置办法》的规定，程序合法。三、《闲置土地认定书》的作出依法有据，合法有效。2012年12月28日，原告竞得佛山市南海区**************109838.8平方米地块的国有建设用地使用权。之后，原告与佛山市国土资源和城乡规划局签订了合同编号：440605-2013-000016《国有建设用地使用权出让合同》。合同第十六条约定，原告同意本合同项下宗地建设项目在2013年10月15日前正式动工建设。2013年1月6日，原告与佛山市南海区丹灶镇人民政府、佛山市南海区******签订了《土地移交确认书》，原告对地块现状予以确认：周围基础设施达到三通、用地红线内基本平整。2016年3月，经巡查发现，涉案土地尚未开工建设，涉嫌构成闲置，佛山市国土资源和城乡规划局经初查后启动对涉案土地的闲置调查、处置工作，于2016年4月26日作出南国土闲调〔2016〕14号《闲置土地调查通知书》并随后向原告直接送达。佛山市国土资源和城乡规划局还调取了2014年、2015年的影像图，及到现场进行勘测拍摄，并核实了涉案土地的相关出让、交地情况等资料。2017年6月，原告提交了情况说明，承认涉案土地属于闲置的事实及阐明闲置原因。经调查核实，佛山市国土资源和城乡规划局最终于2016年4月26日作出南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》,原告不服，提起诉讼，法院经审查后认为，该认定书认定涉案土地属于闲置土地并无不当，但认定书中未载明闲置原因，影响了原告对土地处置的选择权，作出（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》，撤销了该认定书，上述判决书于2018年9月9日生效。虽然南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》被撤销，但涉案土地闲置的事实一直存在，因此，判决生效后，佛山市国土资源和城乡规划局继续对涉案土地闲置情况展开调查。为作进一步调查，2018年12月12日，佛山市国土资源和城乡规划局作出《协助调查通知书》并向原告送达。佛山市国土资源和城乡规划局再次核实了涉案土地的相关出让资料、交地、登记情况等资料，同时调取了涉案土地2017年的影像图及到现场进行勘测拍摄。2019年1月3日，佛山市国土资源和城乡规划局向原告的法定代表人袁洪亮进行调查询问。2019年1月7日，原告向佛山市国土资源和城乡规划局提交补充说明材料，陈述的闲置原因与2017年提交的说明基本一致。随后佛山市国土资源和城乡规划局进一步会同属地南海区丹灶镇人民政府开展调查工作，2019年9月3日，南海区丹灶镇人民政府向被告反映导致涉案土地闲置的客观原因已经在2018年8月22日前全部消除，该宗地满足开发建设条件。随后，被告核实发现原告于2019年10月17日取得涉案土地的建设工程施工许可证。经上述调查过程，根据被告自2016年以来的调查材料，涉案土地自2013年10月15日至2019年10月17日期间（共2193天，约73个月）一直未取得施工许可证进行动工开发，超过出让合同约定的动工日期满一年以上，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，该情况已构成土地闲置。闲置原因方面既有政府原因也有自身原因，其中：（1）2013年10月15日至2018年9月9日[即（2017）粤0606行初1228号案行政判决生效之日期间认定为政府原因，具体包括***路通车问题（2016年11月5日前消除影响）、丹灶物流中心片区控制性详细规划调整问题（2016年11月11日前消除影响）及行政诉讼问题（2018年9月9日前消除影响）]；（2）2018年9月9日之后，被告曾向原告和属地南海区丹灶镇人民政府核实后已不存在影响涉案土地开发的政府或客观因素，至2019年10月17日期间（即取得施工许可证之日）为原告自身原因导致土地闲置，时长超过一年、未满两年。据此，被告根据《闲置土地处置办法》第二条和第九条作出《闲置土地认定书》。综上，《闲置土地认定书》的事实清楚，证据充分，适用法规正确。四、原告认为《闲置土地认定书》违法的理由不成立。（一）《闲置土地认定书》须载明事项完整。《闲置土地处置办法》第十条规定了《闲置土地认定书》应当载明的事项，其中第（四）项为闲置原因及认定结论，对于闲置的原因，《闲置土地认定书》已明确告知闲置原因既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年，认定书记载内容符合该条要求，也符合《国土资源部关于印发和的通知》的要求，《闲置土地认定书》不存在原告所称必要记载事项欠缺问题。被告认定涉案土地因原告自身原因闲置一年以上，未满两年，按照规定只有征缴土地闲置费一种处置方式，不影响原告对闲置处置的选择权，原告以没明确具体时间段及具体原因影响其权益无法律依据。而且，被告在2019年12月16日举行的听证会上已经明确告知闲置的原因及时间段，原告已对此发表陈述申辩意见。2020年1月19日，被告作出《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，再次明确告知原告闲置的原因及时间段，并于2020年1月20日邮寄给原告，但原告恶意拒收。被告多次尝试直接送达，但原告均不予配合，经多次催促后，于2020年2月18日才签收该说明。从该角度而言，被告也已充分保障了原告对闲置原因认定的知情权。（二）被告已对涉及土地闲置的所有时间段进行调查。原告认为被告2019年1月3日后再无调查行为缺乏依据，依据《闲置土地处置办法》第七条规定，被告调查的方法具有多样性，被告作出《闲置土地认定书》前所作的工作均是履行职责的表现，被告在2019年1月3日后，作出《闲置土地认定书》前一直对涉案土地的开发日期、导致客观闲置的原因等进行核实，如：原告在2019年1月7日提交过补充说明材料，被告依法对此进行审查。2019年9月2日，南海区丹灶镇人民政府应被告要求提交《关于佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司名下一宗闲置土地拟处置方案的函》。涉案土地的施工许可证获取时间为2019年10月17日，佛山市国土资源和城乡规划局经审查后将该材料作为认定事实的重要依据。上述均是佛山市国土资源和城乡规划局和被告在2019年1月3日后履行调查职责的表现，《闲置土地认定书》的作出依据充分，不存在调查核实时间早于认定闲置的时间的问题。（三）没有证据证明原告报建手续迟缓为政府原因导致。原告所称的被告在判决生效后未明确同意原告可继续开发、未明确具体动工开发日期、土地处于冻结状态、未撤销闲置信息等理由均不成立。（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》已确认认定涉案土地属闲置土地并无不当，而且诉讼过程中亦明确此前属政府原因导致闲置相关因素已经消除，因此在南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》被撤销后，原告理应在阻碍因素消失后继续开发土地，原告认为需要被告明确告知原告才能继续开发的观点毫无法律依据。并且，原告2019年1月7日的补充说明中亦明确“行政诉讼结果明朗，我司积极推进开发建设工作”。另，闲置土地处于“冻结”状态依法仅影响涉案土地的相关不动产登记，不影响施工报建。涉案土地现在仍在继续调查中，尚未处置完毕，不存在需要撤销闲置信息的问题，而且，由于网站更改，涉案土地的闲置信息也早已无法查询，退一万步而言，即使未撤销该信息也不影响原告报建。最后，根据《闲置土地处置办法》第八条规定，证明涉案土地动工开发延迟系政府原因导致的举证责任在于原告，若原告认为有任何因素阻碍其开发的，理应主动向被告进行说明，但原告一直参与闲置土地处置过程，在《闲置土地认定书》作出前均未向被告提出，过错明显在原告一方，原告现提出该等理由并认为是被告过错导致，实属张冠李戴。原告还列举了一系列理由认为其迟迟未取得施工许可证是政府有关部门导致，但从原告提供的材料可知，其多次不能通过审批的原因均是原告自身提交材料不符合要求导致，没有证据证明政府部门不通过审批有误，因此，原告办理审批手续所耗费的时间是其自身原因导致，不能认定为政府原因导致的闲置。（四）被告认为涉案土地仍未达到“三通一平”缺乏依据。根据出让合同第六条的约定，“三通一平”是指用地红线内土地基本平整，周围基础设施达到三通，即宗地内已通道路至宗地的外围，通基建用电、基建用水至宗地外围2公里外，根据该约定，通路并非指四个方向的道路均已开工，只要有道路通往宗地的外围即可。涉案土地交付时基建用电与基建用水仅已具备开通条件，根据2017年影像图也可知，宗地周边道路已开通，而原告所称的排污管网、永久用地建设情况也不影响该宗地的动工建设。由此可知，涉案土地已达到“三通一平”，而且，若土地未达到“三通一平”，原告也不可能能够取得施工许可证并动工，原告在取得施工许可证及动工后仍提出涉案土地未达到“三通一平”的理由不成立。综上所述，被告作出的《闲置土地认定书》合法有效，原告的主张不能成立，请法院驳回其诉讼请求。被告在诉讼中向本院提交了下列证据：1.具体建设项目用地跟踪管理卡、南国土闲调〔2016〕14号《闲置土地调查通知书》及送达回证、2014年至2015年涉案土地影像图、2016年5月现场照片、合同编号：440605-2013-000016《国有建设用地使用权出让合同》、用地红线图(供地)、土地移交确认书、2013年影像图、《佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司关于164.7582亩国有商服地块延期建设的情况说明》、《南海区闲置土地（出让）认定工作会商会议纪要》、南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》及送达回证、闲置土地信息公告网站截图、《佛山市南海区丹灶镇人民政府关于南海区丹灶镇丹灶物流中心***路地段一宗闲置土地处置方案的函》、（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》。2.国有土地使用证、原告的营业执照、闲置土地调查单、2018年12月11日现场勘查笔录（包括附图5张）、何福贤的身份证复印件、协助调查通知书、送达回证、关于调整协助调查时间的函、闲置土地调查单、袁洪亮的询问笔录、地块现状、地块现状影像图身份证复印件、关于协助调查的补充说明、行政服务中心项目办理表2份、行政服务中心项目答复单、关于金海世海机械商贸中心申报总平面调整审核的审查意见（第一次）、告知函、关于闲置土地处置事宜的律师函、照片18张、佛山市南海区丹灶镇人民政府关于佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司名下一宗闲置土地拟处置方案的函、建筑工程施工许可证18份、佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果、《闲置土地认定书》及其EMS邮单、寄送记录、佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明及其EMS邮单、寄送记录、送达回证，证明由于涉案土地涉嫌闲置的事实一直存在，被告继续进行调查。经调查，涉案土地早已达到“三通一平”，但原告自政府原因导致无法开工的客观因素消失后仍一直未动工，直至2019年10月17日方取得涉案土地的建设工程施工许可证，涉案土地构成闲置的事实清楚，且闲置原因既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年，被告遂作出《闲置土地认定书》，该认定书认定事实清楚、证据充分，作出程序合法，不存在原告所称必要记载事项欠缺问题，被告也已充分保障了原告对闲置原因认定的知情权，经对原告所提交的材料进行审查，原告所提交材料无法证明2018年9月9日后存在因政府原因导致其无法及时开工的因素。3.闲置土地处置听证权利告知书、邮单及寄送证明、听证申请书、听证授权委托书、所函、原告的营业执照、法定代表人身份证明书、袁洪亮的身份证复印件、马远斌的律师证、邓小丽的实习律师证、佛山市自然资源局听证会通知书、送达回证、EMS邮单及寄送记录、听证会签到表2份、听证笔录、听证会后补充意见、补充证据清单、佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果、微信截图、短信回复截图、广东省投资项目在线审批监管平台回复截图3张、广东省投资项目在线审批监管平台截图2张、广东省企业投资项目备案信息表4份、2019年4月28日的投诉书、承诺函、2019年5月10日的投诉书、《建筑物、住宅区地名核准通知书》、广东省企业投资项目备案证、QQ截图3份、招标公告5份、桩基础工程施工报建证明、土地处置听证报告，证明因原告造成土地闲置，被告拟对原告收取闲置费，并依法赋予其听证的权利，被告依法举行听证会，程序合法，经审查，原告在听证后提交的材料仍然无法证明2018年9月9日后存在因政府原因导致其无法及时开工的因素。被告提供了作出闲置土地认定的职权、程序及法律依据：《闲置土地处置办法》。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据1、2，原告提供的证据1～4、6～9、14、15、17～25、27～35，证据16中的《建筑物、住宅区地名核准通知书》、广东省企业投资项目备案证，各方对证据的真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，可作为本案的定案依据。被告提供的证据3、原告提供的证据5，是被诉行政行为作出后形成的证据，原告提供的证据10～13，是原告与相关政府部门工作人员的聊天记录及相关工作人员的证明，原告提供的证据16中的2019年4月28日《投诉书》、联系函及其EMS邮单查询信息、承诺函、2019年5月10日《投诉书》，是原告向有关部门投诉佛山市南海区丹灶镇经济促进局退件行为的函件，原告提供的证据36、37，是其他法院的裁判文书，上述证据与审查被告作出的《闲置土地认定书》是否合法无关联性，均不作为本案的定案依据。原告提供的证据26，是施工单位对金海钢铁机械物流中心1-18号楼工程项目桩基础进行施工备案的记录材料，本院予以确认。经审理查明,2012年12月28日，原告竞得佛山市南海区**************109838.8平方米地块的国有建设用地使用权。之后，原告与佛山市国土资源和城乡规划局签订了合同编号：440605-2013-000016的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：佛山市国土资源和城乡规划局出让上述地块给原告，原告向佛山市国土资源和城乡规划局支付该土地出让价款140210000元，佛山市国土资源和城乡规划局同意在2013年1月15日前将出让宗地交付给原告，并同意用地红线内土地基本平整，周围基础设施达到三通，原告同意在2013年10月15日前完成设计、报建等相关手续并正式动工建设。合同签署后，原告付清了全部土地出让价款。2013年1月6日，原告与佛山市南海区丹灶镇人民政府、佛山市南海区******签订了《土地移交确认书》。2013年1月31日，涉案土地办理了证号：佛府南国用〔2013〕第0500189号《国有土地使用权证》。2014年5月22日，原告就南海国土局向其发出的南国土函〔2014〕219号《关于尽快开工建设的法律提示函》，作出《佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司关于丹灶镇丹灶物流中心世海商贸中心地块建设的情况说明》，就涉案地块前期工作情况、近期进度情况、下一步工作计划等作了详细说明。2014年12月17日，原告与丹灶镇政府相关领导就涉案地块的处理方案召开会议，但未达成一致协议。2016年3月，因涉案地块尚未开工建设，涉嫌构成闲置，佛山市国土资源和城乡规划局委托南海国土局、佛山市南海区丹灶镇人民政府对涉案地块是否构成闲置进行调查。2016年6月15日，南海国土局向原告送达《佛山市南海区国土城建和水务局闲置土地调查通知书》，要求原告提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明等材料。原告为此提交了《佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司关于164.7582亩国有商服地块延期建设的情况说明》，认为因项目开发前期，公交站场规划审批耗时过长，且物流园公共市政配套建设滞后，南海区府决定重新调整南海(丹灶)物流新城的产业布局和规划，导致涉案商服地块至今未曾开发建设，形成土地闲置，造成土地闲置的原因，既有政府未能提供施工条件、审批复杂等原因，也有整体经济环境下行的影响，请求政府有偿收回地块。2016年9月23日，佛山市国土资源和城乡规划局作出南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》，以涉案土地存在超过440605-2013-000016的《国有建设用地使用权出让合同》约定的动工日期满两年未动工开发的情况为由，认定涉案宗地为闲置土地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，具体处置方案按区政府批复执行。原告于2016年10月15日收到该《闲置土地认定书》。另查，2016年12月21日，涉案闲置土地信息在南海国土局网站进行了公告。2016年12月5日，南海区丹灶镇人民政府向南海国土局发出《佛山市南海区丹灶镇人民政府关于南海区丹灶镇丹灶物流中心***路地段一宗闲置土地处置方案的函》，告知该局经实地调查和闲置原因核定，确定原告反映的未能动工建设的情况属实，建议协议有偿收回涉案地块国有建设用地使用权作为丹灶镇储备土地。2016年12月6日，佛山市国土资源和城乡规划局向佛山市南海区人民政府提交南国土闲〔2016〕9号《佛山市国土资源和城乡规划局关于佛山市南海区**************一宗闲置土地原因确认及协议有偿收回建设用地使用权的请示》，确认造成涉案地块闲置的主要原因是地块受周边基础设施配套不完善、物流中心产业规划调整等因素影响，致使宗地不能按合同约定如期动工建设，建议佛山市南海区人民政府同意南海区丹灶镇人民政府的建议，按《土地闲置处置办法》第十二条第（四）款规定，选择“协议有偿收回国有建设用地使用权”的方式进行处置。2016年12月27日，佛山市南海区人民政府作出南府复〔2016〕1061号《关于丹灶镇丹灶物流中心***路地段一宗闲置土地原因确认及协议有偿收回建设用地使用权的批复》，同意：一、选用“协议有偿收回国有建设用地使用权”的方式进行处置；二、协议有偿收回的标准由区土地储备中心、丹灶镇、原告三方协商确定。原告对南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》不服，于2017年10月27日向本院提起行政诉讼，本院经审理于2018年8月22日作出（2017）粤0606行初1228号《行政判决书》，认为佛山市国土资源和城乡规划局认定涉案地块为闲置土地并无不当，但对土地闲置的原因，该局在作出的《闲置土地认定书》中未作任何说明，未具体载明适用《闲置土地处置办法》的条款，使原告无法从中得知该局认定的土地闲置原因，且据《闲置土地处置办法》第十二条、第十四条分别对不同原因的闲置土地规定了不同的处置方式，佛山市国土资源和城乡规划局在作出的《闲置土地认定书》中未载明闲置原因，影响了原告对土地处置的选择权，明显损害了原告的合法权益，该《闲置土地认定书》事实不清，主要证据不足，判决撤销南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》。该判决因各方当事人未上诉。经查，该判决书自2018年9月9日生效。2018年12月12日，佛山市国土资源和城乡规划局向原告作出《协助调查通知书》，继续对涉案土地闲置情况展开调查。佛山市国土资源和城乡规划局核实了涉案土地的相关出让资料、交地、登记情况等资料，调取了涉案土地2017年的影像图及到现场进行勘测拍摄后，并于2019年1月3日向原告的法定代表人袁洪亮进行调查询问。在调查笔录中，佛山市国土资源和城乡规划局告知原告涉嫌构成闲置土地的违约行为，现因为导致无法开工的因素已经消除，建议尽快开展施工报建工作。原告于2019年1月7日向佛山市国土资源和城乡规划局提交佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司关于协助调查的补充说明，认为因项目开发前期，公交站场规划审批耗时过长，且丹灶物流中心片区公共市政配套建设严重滞后，多次调整控制性详细规划修编方案及系列事件中断开发建设进程，请求政府部门尽快完善周边排污管网和道路等市政配套设施的建设，加速该片区的发展，以利于原告项目的开发建设。随后佛山市国土资源和城乡规划局会同属地佛山市南海区丹灶镇人民政府开展调查工作。2019年9月2日，佛山市南海区丹灶镇人民政府向佛山市自然资源局南海分局作出《佛山市南海区丹灶镇人民政府关于佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司名下一宗闲置土地拟处置方案的函》，认为涉案土地闲置的客观原因已在2018年8月22日前全部消除，即该宗地满足开发条件。按照《闲置土地处置方法》第十四条第（一）款规定，建议按照出让合同约定的土地出让价款的百分之二十征缴土地闲置费，并督促该宗地项目加快建设。2019年10月17日和10月18日，原告分别取得涉案土地的全部《建设工程施工许可证》。同年11月25日，被告作出《闲置土地认定书》。同年11月30日，原告收到《闲置土地认定书》。另查，被告于2020年1月19日对原告作出《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，对被诉《闲置土地认定书》作了补充说明，认为涉案土地从2013年10月15日约定开工时间至2018年9月9日法院判决撤销该宗地闲置土地认定书并发生效力期间应认定为政府原因，政府原因影响时长1790天（约60个月）；从2018年9月9日开始该宗地一直具备开发条件，该宗地直至2019年10月17日才取得《建筑工程施工许可证》，属于原告自身原因造成，按2018年9月9日开始计算至2019年10月17日，自身原因影响时长403天（约13个月），该宗地因自身原因造成土地闲置超过13个月，但未满2年。又查，被告在庭上确认因政府导致涉案土地闲置的原因主要有***路通车问题，影响时间从交地后到2016年11月5日；丹灶物流中心片区控制性详细规划调整问题，影响时间至2016年11月11日；原告提起行政诉讼问题，影响时间至2018年9月9日。再查，原告于2018年11月13日、11月19日向南海区行政服务中心提交申报建设工程设计方案总平面图审核。2018年11月30日，佛山市国土资源和城乡规划局对原告作出《关于金海世海机械商贸中心申报总平面图调整审核的审查意见（第一次）》。2019年4月13日，原告向佛山市南海区丹灶镇经济促进局提交金海机械商贸中心一期项目的备案。2019年5月13日，佛山市南海区丹灶镇经济促进局作出《广东省企业投资项目备案证》，对涉案土地的基建项目金海钢铁机械物流中心一期进行了备案登记。2019年6月4日，佛山市国土资源和城乡规划局作出《关于金海钢铁机械物流中心1-18号楼申报建筑方案审核的审查意见》。2019年7月1日，佛山自然资源局作出关于金海钢铁机械物流中心1-3、7-12、13-18号楼项目建设单体设计方案审核意见。2019年7月23日，佛山市南海区民政局作出《使用标准地名许可证》，许可原告使用“金海钢铁机械物流中心”的地名。2019年7月16日、8月6日和8月12日，原告向佛山市南海区******申报金海钢铁机械物流中心1-18号楼建设工程规划许可，2019年7月24日、8月12日、8月20日和8月29日，被告分别作出金海钢铁机械物流中心1-18号楼的《建设工程规划许可证》。2019年8月30日，原告向佛山市南海区行政服务中心申报桩基础工程质量安全监督注册。2019年9月4日，佛山市南海区住房城乡建设和水利局作出《桩基础工程施工报建证明》，原告于2019年9月4日至2019年9月9日进行静压混凝土预制桩、钢桩施工及桩基础施工。又再查，因佛山市政府机构改革，佛山市国土资源和城乡规划局已不再保留，该局的土地管理职能，已由被告承接。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”的规定，佛山市国土资源和城乡规划局对涉案闲置土地有调查认定的职责。佛山市国土资源和城乡规划局在发现涉案地块涉嫌构成闲置后，向原告发出《协助调查通知书》，听取原告的意见，核实了涉案土地的相关出让资料、交地、登记情况等资料，调取了涉案土地2017年的影像图及到现场进行勘测拍摄后，作出《闲置土地认定书》及补充说明，并送达给原告，符合《闲置土地处置办法》的规定，程序合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”从被诉的《闲置土地认定书》的内容可以看出，被告认定涉案宗地存在土地使用权人自取得土地使用权后至今未按出让合同约定开发建设的情况而认定该宗地为闲置土地，闲置原因为既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年。根据《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”本案中，被告在《闲置土地认定书》中已查明闲置土地存在因政府原因闲置的情形，具体包括被告确认的涉案地段通车、控制性详细规划调整及行政诉讼等，但该《闲置土地认定书》并无载明涉案土地因政府原因闲置的起止时间，被告也无提供证据证明其已按《闲置土地处置办法》第十二条的规定与原告对因政府原因致涉案土地的闲置进行协商，并选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等处置方式。另据该条规定，除协议有偿收回国有建设用地使用权的情形外，动工开发时间应按照新约定、规定的时间重新起算，被告也没有证据证明其已按《闲置土地处置办法》第十三条的规定与原告协商一致后拟订闲置土地处置方案，并报本级人民政府批准后实施。故被告在《闲置土地认定书》中确定涉案土地因原告自身原因闲置事实不清、主要证据不足。根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，被告作为涉案土地辖区内的国土资源主管部门，在土地供应和闲置土地处置工作中，对因政府原因导致土地闲置的情形，更应严格落实履约责任，依法维护诚实守信的营商环境。本案中，被告未严格按照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定执行，笼统地作出涉案土地的闲置既有政府原因，又有原告自身原因的结论，被告显然对涉案土地闲置原因未作认真审核调查，其作出《闲置土地认定书》事实不清，证据不足。退一步说，就算按被告在作出《闲置土地认定书》后补充的《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，被告认为涉案土地从2013年10月15日约定开工时间至2018年9月9日法院判决撤销该宗地闲置土地认定书并发生效力期间应认定为政府原因，从2018年9月9日计算至2019年10月17日，属于原告自身原因，但该补充说明也无法证明因政府原因造成涉案土地闲置的情形于2018年9月9日消除后被告已按上述规定与原告在2018年9月9日起重新约定开发动工时间。从被告于2019年1月3日对原告法定代表人袁洪亮所作的询问笔录反映，直至当日被告才告知原告的行为涉嫌构成闲置土地的违约行为，现因为政府原因导致无法开工的因素已经消除，建议尽快开展施工报建工作。因此，根据现有证据证明被告告知原告因政府原因造成涉案土地闲置的情形已经消除的时间应在2019年1月3日，被告在补充说明中以法院判决的生效时间2018年9月9日来认定原告因自身原因造成涉案土地闲置的开始时间明显错误。另外，原告已先后于2018年11月至2019年8月期间向有关政府部门提交了涉案土地建设项目的申报、备案、设计方案审核、地质勘察、地质勘察等程序19年8月29日完成办理全部建设工程的规划许可手续，又于2019年8月30日向佛山市南海区******申报桩基础工程安全监督注册。另原告于2019年9月4日取得佛山市南海住建部门作出《桩基础工程施工报建证明》同时已开始进行建设项目的桩基础施工，并于同年9月9日完成施工。原告在得知涉案土地因政府原因闲置的原因消除后的一年内已完成设计、报建等相关手续并正式动工建设。故被告以2019年10月17日原告取得涉案项目《建筑工程施工许可证》的时间作为原告涉案土地的闲置结束时间并不恰当。综上，被告作出的《闲置土地认定书》的事实不清、主要证据不足，原告要求撤销被告作出的《闲置土地认定书》理由充分，本院予以支持。另，被告针对《闲置土地认定书》所作的《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》确定原告因自身原因导致涉案土地闲置的开始时间及结束时间明显不当，不能作为认定涉案土地存在因原告自身原因闲置的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告佛山市自然资源局于2019年11月25日作出的佛自然资南闲认〔2019〕5号《闲置土地认定书》。本案诉讼费50元（原告已预交），由被告佛山市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  甘剑平人民陪审员  黎泽民二〇二〇年五月二十八日书 记 员  钟 慧