陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕03行初96号 原告陕西佳恒房地产开发有限公司，住所地：宝鸡市渭滨区文化路**。 法定代表人侯懿珉，该公司总经理。 委托代理人毕天增，该公司工作人员，一般代理。 委托代理人萧志扬，陕西炎城律师事务所律师，一般代理。 被告宝鸡市人民政府，住所地：宝鸡市行政中心**楼。 法定代表人惠进才，任市长。 委托代理人侯凯，宝鸡市自然资源和规划局工作人员，一般代理。 委托代理人党东峰，陕西秦轩律师事务所律师，特别代理。 第三人宝鸡市金台区人民政府，住所地：宝鸡市中山东路**。 法定代表人薛建恩，任区长。 委托代理人杨军华，宝鸡市自然资源和规划局金台分局工作人员，一般代理。 委托代理人刘胜利，陕西宝吉律师事务所律师，一般代理。 原告陕西佳恒房地产开发有限公司（以下简称佳恒公司）不服被告宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）其他行政行为一案，于2019年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在审理过程中，因宝鸡市金台区人民政府（以下简称金台区政府）与被诉行政决定具有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日、4月9日两次公开开庭审理了本案，原告佳恒公司的法定代表人候懿珉及其委托代理人萧志扬、毕天增，被告宝鸡市政府的委托代理人党东峰、侯凯，第三人金台区政府的委托代理人杨军华、刘胜利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2015年8月31日，被告宝鸡市政府向金台区政府作出宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》。其内容为：金台区政府：根据土地管理相关法律法规，市政府决定，撤销你区2011年4月21日《关于国有土地使用权转让的批复》（宝金地批字〔2011〕03号）和土地出让合同，注销国有土地使用权证。由你区配合市级有关部门解决存在问题，按法定程序招拍挂土地。 原告佳恒公司诉称，2019年3月20日，金台区政府向原告送达《注销土地登记告知书》，告知原告，按照宝鸡市政府宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复(宝金地批字(2011]03号)的决定》，拟对原告持有的东风路38号院宝金国用[2011]第012、013、014号《国有土地使用证》办理注销登记。至此，原告方知道早在2015年被告就发函给金台区政府对原告拥有的三宗土地证的土地批件予以撤销。当原告要求对该函复印一份时，遭到金台区政府拒绝。原告认为，金台区政府属于县级人民政府，按照《土地法》规定有权依法审批、登记土地并颁发土地证。被告与金台区政府于2011年4月20日签订的《国有土地使用权出让合同》、金台区政府于2011年4月21日下达的宝金地批字〔2011〕03号《关于国有土地使用权转让的批复》、于2011年7月8日向原告颁发的宝金国用[2011]第012、013、014号《国有土地使用证》均为合法的行政行为且已全部实际履行，因此，原告拥有的土地证是合法的，应当受到法律保护，被告不得随意撤销，被告的撤销行为违反《行政许可法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》等多项法律规定。此外，土地注销登记的行政行为在2014年由金台区政府实施过一次，经过诉讼已被判决撤销。现依法提起行政诉讼，请求人民法院依法、独立、公正判决。原告的诉讼请求：1.确认被告发布的宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》违法并予以撤销。2.对宝政函〔2015〕50号文件所依据的规范性文件进行合法性审查。3.由被告承担案件受理费。第一次庭审中原告申请变更第二项诉讼请求为“将（对）所依据的法律法规的合法性进行审查”，合议庭当庭决定不予准许。 原告佳恒公司向本院提交了以下五组证据材料： 第一组1号为《政府信息公开告知书》﹝宝政公开办申字（2019）第3号﹞，2号为《注销土地登记告知书》。 第二组3号为《国有土地使用权出让合同》，4号为金台区政府《关于国有土地使用权转让的批复》[宝金地批字(2011)03号],5号为宝金国用（2011）第012号《国有土地使用证》，6号为宝金国用（2011）第013号《国有土地使用证》，7号为宝金国用（2011）第014号《国有土地使用证》。 第三组8号为宝鸡市政府《通告》。 第四组9号为（2014）宝中行初字第00008号行政判决书，10号为（2014）宝中行初字第00009号行政判决书。 第五组11号为《关于预付土地补偿款的申请》，12号为土地补偿预付款收款收据。 被告宝鸡市政府请求判决驳回原告诉讼请求。答辩理由为：1.宝政函〔2015〕50号文件是行政机关的内部行为，不具有可诉性，被答辩人的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，请求驳回起诉。2.宝政函〔2015〕50号文件是上级政府对下级政府作出的，未对被答辩人的权利义务产生实际影响，被答辩人没有原告主体资格。3.宝鸡市政府的决定是上级政府机构对下级政府机构履行监督职责，职责法定，并无违法之处。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。第十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《陕西省实施办法》第五条规定：个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的设区的市、县(市)土地行政主管部门或者派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县(市)人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。上述规定中的市、县人民政府不含区级政府。金台区政府无权与被答辩人签订土地出让合同，答辩人《关于撤销国有土地使用权转让的批复(宝金地批字)〔2011〕03号的决定》属于履行监督职责，职责法定，并无违法之处。4.被答辩人诉讼请求已过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第64条之规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被答辩人佳恒公司是在2015年知道宝政函〔2015〕50号文件内容的，起诉期限是从被答辩人知道该文件内容之日起一年，本案己超过法定起诉期限。5.被答辩人所主张的对宝政函〔2015〕50号文件所依据的规范性文件进行合法性审查不属于人民法院受理范围。根据《行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条之规定，公民，法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但本案中被答辩人所主张进行审查的仅是一个规范性文件，被诉主体不适格，仅审查一个规范性文件，不属于附带性审查的范围。6.被答辩人请求对宝政函〔2015〕50号文件所依据的规范性文件进行合法性审查属于重复起诉。被答辩人于2019年4月2日向宝鸡市中级人民法院起诉将答辩人列为第三人案件，已请求对宝政函〔2015〕50号文件的合法性进行审查，现在该案中又提起相同请求。该项诉讼请求属于重复诉讼，请求法院依法驳回。 被告宝鸡市政府向本院提交了以下七份证据材料： 1号为金台区政府审批土地件宝金地批字〔2011〕03号《关于国有土地使用权转让的批复》。 2号为土地使用证附图。 3号为国有土地有偿使用收入专用收据。 4号为佳恒公司《关于办理土地使用权变更登记的申请》﹝陕佳房发（2011）08号﹞。 5号为GF-2000-2601国有土地使用权出让合同。 6号为国有土地使用证。 7号为宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》。 第三人金台区政府亦请求驳回原告的诉讼请求。理由为：1.《宝鸡市人民政府关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复〔2011〕03号的决定》符合法律法规的规定。（1）2015年8月，宝鸡市政府为进一步实施城市规划进行旧城区改建，作出被诉决定，并无违法之处。（2）2004年2月26日，宝鸡市国土资源局下发了《关于实行市区土地统一登记工作的精神》，明确将金台区、渭滨区、陈仓区、高新技术产业开发区所辖的全部土地纳入统一登记的范围。2014年8月，宝鸡市政府再次下文强调，上述辖区内的土地使用者应向宝鸡市国土资源局申请土地登记，由宝鸡市国土资源局核发《国有土地使用证》。第三人已无权向辖区内单位、个人颁发《国有土地证》。宝鸡市政府被诉决定符合上述文件精神。（3）原告与宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部洽谈土地补偿事宜，且已实际获得500万元土地补偿款，应视为原告认可宝鸡市政府征收土地、注销土地证的行为。2.第三人向原告送达《注销土地登记告知书》的行为仅是执行上级行政机关决定而作的告知行为，并不产生注销原告国有土地使用证的法律后果，未侵犯原告的财产权，不属行政诉讼范围。 第三人金台区政府向本院提交了以下两组证据材料： 第一组1号为宝鸡市国土资源局宝市国土资发〔2004〕30号《关于实行市区土地统一登记工作的通知》。 第二组2号为《注销土地登记告知书》，3号为送达回证，4号为授权委托书。 经庭审质证，被告宝鸡市政府提交的1—6号证据材料，原告质证对真实性、合法性无异议，关联性不认可；第三人对被告所有证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议。 原告提交的第一组证据材料，被告宝鸡市政府、第三人金台区政府质证均对其真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证明目的。原告第二组证据材料，被告宝鸡市政府质证对其真实性、关联性无异议，合法性和证明目的不认可；第三人金台区政府对真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能证明随意注销土地登记行为的存在。原告第三组证据材料，被告质证对其真实性、关联性无异议，证明目的不认可；第三人金台区政府对真实性、合法性、关联性无异议，不认可证明目的。原告第四组、第五组证据材料，被告宝鸡市政府、第三人金台区政府质证均对其真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证明目的。 第三人提交的证据材料，原告质证对其第一组真实性无异议，关联性和证明目的有异议；对其第二组真实性、关联性无异议，合法性和证明目的有异议。被告宝鸡市政府对两组证据材料的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。 本院认证如下：被告宝鸡市政府提供的1—6号证据材料，均不具有合法性，不予采信；7号证据材料具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。原告佳恒公司提供的第一组、第二组证据材料，具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据；第三组、第四组、第五组证据材料，不具有关联性，不予采信。第三人金台区政府提供的两组证据材料，均具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。各方当事人庭审中的陈述，经对方认可后，也可以作为认定案件事实的证据。 经审理查明，2011年4月20日，原宝鸡市金台区国土资源局与原告佳恒公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将金台区东风路38号14363㎡的国有土地使用权出让给原告。2011年4月21日，第三人金台区政府作出宝金地批字（2011）03号《关于国有土地使用权转让的批复》，同意将上述土地使用权出让给原告。由于上述土地为三宗，2011年7月8日，第三人金台区政府对三宗土地使用权分别登记，向原告佳恒公司发证，证号分别为宝金国用（2011）第012、013、014号。2015年8月31日，被告宝鸡市政府作出宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》，内容如前所述。2018年3月14日，第三人金台区政府根据上述决定作出《注销土地登记告知书》，告知原告在接到告知书之日起15日内，持宝金国用（2011）第012、013、014号国有土地使用证到宝鸡市不动产登记局金台分局办理注销登记，逾期不办理，依照法定程序发布注销公告，公告期满后直接办理注销登记。2019年3月21日，第三人向原告送达《注销土地登记告知书》。2019年4月4日，原告向宝鸡市政务公开办公室申请公开宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》。2019年4月12日，宝鸡市政务公开办公室将该决定向原告公开。原告于2019年10月21日针对该决定提起本案诉讼。 另查，2004年2月26日，宝鸡市国土资源局印发的宝市国土资发〔2004〕30号《关于实行市区土地统一登记工作的通知》第三条规定：市区（含金台区）内单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向市国土资源局提出土地登记申请，由市国土资源局核发《国有土地使用证》，确认使用权。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议主要有四：1.被诉决定是否属于行政诉讼受案范围；2.原告的起诉是否超过起诉期限；3.原告是否重复起诉；4.被诉决定是否合法。兹分析如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第（十二）向规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，原告与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》，第三人批复同意，并向原告登记发放《国有土地使用证》。被告作出宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》，决定撤销《国有土地使用权出让合同》和第三人作出的批复并注销《国有土地使用证》。被告以内部行政行为抗辩，但是，第三人作出的《注销土地登记告知书》中载明以被诉决定为依据，说明第三人及相关部门已经着手实施被诉决定（尽管尚未实施完毕），该决定内容已经实施而外化。基于行政行为的公定力和执行力，行政行为一经作出，在未被撤销之前，即推定为有效，当事人必须遵从，行政机关亦应保证其得到执行。因此，原告与与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》和第三人作出的批复已处于被撤销的状态，虽然庭审中第三人陈述原告的《国有土地使用证》并未被注销，但是在决定应当得到执行的情况下，其被注销处于应然状态。行政行为是否可诉，在于它是否使得当事人权利减少或义务增加。该决定虽然是向第三人金台区政府作出，但其法律效果无疑会延伸至佳恒公司，减损佳恒公司已经取得的财产权益。佳恒公司认为该决定侵犯其合法权益，可以对之提起诉讼。所以，被告作出的宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》属于可诉的行政行为，佳恒公司作为利害关系人具有原告资格。 被告主张原告的起诉超过起诉期限，但未提供证据证实。在案证据显示，《注销土地登记告知书》中提到以被诉决定为依据，原告遂申请公开政府信息，2019年4月12日，宝鸡市政务公开办公室将该决定向原告公开。在没有证据证明被告向原告告知了起诉期限的情况下，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，原告的起诉期限应从2019年4月12日知道行政行为内容之日起计算一年。原告于2019年10月21日提起诉讼，并未超过起诉期限。 原告在另案中起诉第三人作出的《注销土地登记告知书》，同时请求审查宝政函〔2015〕50号决定的合法性，在该案中原告将宝政函〔2015〕50号决定视为规章以下的规范性文件。而在本案中，宝政函〔2015〕50号决定是原告所起诉的行政行为。尽管看起来原告的请求自相矛盾，但是由于两案起诉的行政行为不同，因此不属于重复起诉。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”据此，市政府有权撤销所属区政府不适当的决定，但该项规定只是对上级人民政府的概括授权。在针对特定事项行使该项权利时，仍然应当遵守法律关于行使撤销权的具体规定。 行政行为的作出要求证据确凿，行政机关应当遵循“先取证、后裁决”的原则。本案中，被告提供的1—6号证据材料均是本次诉讼期间自宝鸡市不动产登记中心复制，而非在被诉决定作出前收集的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；”之规定，对于上述证据材料不应采信。被告庭审中陈述作出决定前经过了调查，但未提交相关调查材料。被告提供的证据材料只有一份被诉决定书。因此，被告作出被诉决定主要证据不足。 2004年国务院印发《关于全面依法治国实施纲要》第5条对于依法行政的基本要求之一是“程序正当”，第20条进一步规定“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。”程序正当的意义一方面在于保证实体裁决结果的正确，此外还有保障当事人合法权益、促进裁决结果可接受性的独立价值。当法律对于行政行为的作出有明确规定时，行政机关应当严格遵守；当法无明确规定时，应当以正当程序为基本程序准则。本案中，被诉决定的作出在法律上并无明确的程序规定，被告作出决定前应当听取作为利害关系人的原告的陈述和申辩，而未听取即迳行作出，属于程序违法。 被诉决定在适用法律问题上仅载明“根据土地管理相关法律法规”，庭审中被告明确，适用的法律法规为《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条和《中华人民共和国土地管理法》第七十八条。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”2004年《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”上述两条规定的内容并未涉及撤销同意出让国有土地使用权的批复、国有土地使用权出让合同，以及注销国有土地使用证。因此，被告作出被诉决定适用法律错误。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，原告在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的规章以下的规范性文件的合法性进行审查。本案中，原告第二项诉讼请求是“对宝政函〔2015〕50号文件所依据的规范性文件进行合法性审查”，而被告作出的被诉决定并未适用规章以下的规范性文件，实际上缺乏审查对象。原告庭审中又申请变更第二项诉讼请求为“将（对）所依据的法律法规的合法性进行审查”，由于法律法规明显不属于附带审查对象，合议庭当庭不予准许。因此，对于原告第二项诉讼请求应予驳回。 综上，原告提起本案诉讼符合法定起诉条件。被告作出被诉决定主要证据不足、程序违法、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告宝鸡市人民政府2015年8月31日作出的宝政函〔2015〕50号《关于撤销金台区政府关于国有土地使用权转让的批复（宝金地批字〔2011〕03号）的决定》。 二、驳回原告陕西佳恒房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宝鸡市人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇二〇年六月二十二日 法官助理  冯建华 书 记 员  王 蕾 1