广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行赔终9号 上诉人（一审原告）：广西宁明金宝师食品有限公司，住所地广西宁明华侨农场。 法定代表人：李奕鸿，总经理。 被上诉人（一审被告）：宁明县人民政府，住所地广西宁明县城中镇江滨北路**。 法定代表人：黄一碧，县长。 一审第三人：深圳市昌裕实业有限公司，，住所地深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区丹农路**海吉星电商大厦1513 法定代表人：邱素珍，总经理。 一审第三人：广西壮族自治区国营宁明华侨农场，，住所地广西宁明县城中镇花山路**院 法定代表人：李胜，场长。 上诉人广西宁明金宝师食品有限公司（以下简称金宝师公司）因与被上诉人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2005年2月5日，深圳市昌裕实业有限公司（以下简称昌裕公司）与广西国营宁明华侨罐头厂（以下简称宁明华侨罐头厂）签订《租赁合同书》，约定宁明华侨罐头厂将其厂房、设备、办公楼等租赁给昌裕公司使用，租赁期限为十年。同年6月4日，双方签订《罐头厂租赁补充协议》，将租赁期限由10年改为20年。2018年4月25日，广西壮族自治区国营宁明华侨农场（以下简称宁明华侨农场）召开东盟项目工作专题会议，决定启动“花山东盟”及棚户区改造工作，并就会议议定事项形成会议纪要。2018年5月17日，宁明华侨农场就该项目的实施建设向宁明县政府进行请示。2018年6月12日，宁明县政府作出批复（宁政函〔2018〕90号），同意启动“花山东盟”建设项目。2018年6月13日，宁明华侨农场向宁明县发展和改革局递交《关于给予宁明县“花山东盟”项目建议书批复的请示》。2018年6月15日，宁明县发展和改革局作出批复（宁发改字〔2018〕96号），同意建设“花山东盟”项目。2018年6月15日，宁明华侨农场向金宝师公司发出《通知》，告知金宝师公司，该公司租用宁明华侨罐头厂的厂房位于东盟项目建设用地范围内，要求金宝师公司做好搬迁工作并把厂房交宁明华侨农场。2018年6月25日，宁明华侨农场向金宝师公司发出《解除租赁合同通知书》，解除2005年签订的《租赁合同书》，并要求该公司最迟在2018年7月8日前把公司新增财产搬出租赁房。2018年6月28日、2018年7月27日，宁明华侨农场陆续发出《通知》，催告金宝师公司尽快与农场对接搬迁事宜，以便项目建设。2018年7月31日，宁明县政府作出批复（宁政函〔2018〕131号），同意东盟特色小镇项目国有建设用地规划意见。同日，宁明华侨农场再次向金宝师公司发出《通知》，要求该公司务必在2018年8月3日前开始清仓、清场工作，并在2018年8月15日前将项目建设所需地块归还农场，如不配合工作，将由农场进行清场施工。2018年8月1日，宁明县政府作出《拆迁通告》，拟拆迁宁明华侨农场总场部部分不动产及地上附着物，用于“花山东盟”项目建设。2018年8月3日，宁明华侨农场棚户改造拆迁工作组（以下简称拆迁工作组）发出《通知》，要求金宝师公司在2018年8月19日前将厂房区内的成品货物、杂物等进行清空，以便拆迁工作组于2018年8月20日对厂区内的危旧楼房进行拆除。2018年8月7日，宁明华侨农场再次发出《通知》，要求金宝师公司尽快把固定资产项目费用清单提交厂办。2018年8月9日，因需对场部大院国有资产进行评估，宁明华侨农场邀请广西科正房地产土地资产评估咨询有限公司等三家公司参加次日的邀标会议。2018年8月13日，宁明华侨农场召开班子会议，对花山东盟项目等工作进行部署，会议决定由农场自行拆除自身厂房。2018年8月14日，宁明县公证处公证员与宁明华侨农场、拆迁工作组、宁明县住建局等单位工作人员到金宝师公司对建筑物、附属建筑物及租赁厂房装修现状进行证据保全。2018年8月16日，拆迁工作组向宁明县政府请示，将聘请南宁市的专业拆迁公司负责拆除金宝师公司的拆除工作，建议由县政府协调相关部门对拆迁工作予以支持。2018年8月20日，广西科正公司对金宝师公司的建筑物、附属建筑物及厂房装修现状作出评估清单交宁明华侨农场。同日，宁明华侨农场组织人员开始对金宝师公司所租赁的厂房及其设备进行拆除。2018年8月21日，拆迁工作组发出《通知》，《通知》载明，金宝师公司厂房区内的部分危旧楼房已于2018年8月20日进行了拆除，目前仍有部分仓库和生产车间放有货物、生产线等，要求金宝师公司积极与工作组对接，做好财产评估证据保全工作，并于2018年8月25日前把货物和生产线搬运走。2018年8月27日，拆迁工作组通知金宝师公司提供两家有资质的评估公司报到拆迁办公室，以便共同抽选出一家公司对金宝师公司的生产线等设备开展评估工作。2018年8月29日，宁明县公证处就金宝师公司的建筑物、附属建筑物等进行证据保全出具（2018）桂宁证字第467号《公证书》。2018年9月27日，宁明华侨农场与广西嘉泽建筑工程有限公司就其生产区内房屋建筑物拆除工程签订《房屋建筑物拆除工程合同》，并于2018年10月19日将房屋拆除费40000元汇至该公司账户。2018年10月20日，受宁明华侨农场委托，广西同德资产评估有限责任公司以2018年8月20日为评估基准日对金宝师公司名下的机器设备作出资产评估报告。昌裕公司认为拆除行为给其造成经济损失于2019年4月10日向一审法院提起行政诉讼。后经一审法院释明，昌裕公司同意撤诉，以金宝师公司作为原告起诉。请求：1.确认宁明县政府2018年8月20日对金宝师公司厂房、仓库等的强拆行为违法;2.判令宁明县政府赔偿原告因违法强拆行为受到的实际损失1876.775万元（包括可搬迁机器设备费用263.88万元，不可搬迁机器设备折旧费用1151.72元，建筑物特殊装修部分费用441.175万元，设备运输费用20万元）；3.判令宁明县政府承担本案诉讼费、鉴定费及相关费用。 另查明，2018年9月，宁明华侨罐头厂以租赁合同纠纷将昌裕公司、金宝师公司诉至宁明县人民法院，要求解除2005年签订的《租赁合同书》《罐头厂租赁补充协议》，中止与金宝师公司之间形成的事实上的租赁关系，责令金宝师公司30日内搬离宁明华侨罐头厂。2018年12月3日，宁明县人民法院作出（2018）桂1422民初1178号之一民事裁定，认为该争议应由双方约定的仲裁机构深圳仲裁委员会仲裁，进而驳回了宁明华侨罐头厂的起诉。2019年1月21日，一审法院作出（2019）桂14民终10号民事裁定，驳回宁明华侨罐头厂的上诉，维持原裁定。2019年4月4日，昌裕公司向深圳仲裁委员会递交其与宁明华侨罐头厂之间房屋租赁合同纠纷的仲裁申请。2019年5月22日，深圳国际仲裁院决定受理，并通知宁明华侨罐头厂。 再查明，为履行与宁明华侨罐头厂于2005年2月5日签订的《租赁合同书》，昌裕公司于2005年8月22日注册成立金宝师公司。拆迁工作组系宁明县政府为保证宁明县华侨农场棚户改造拆迁工作顺利开展，于2018年7月9日研究决定成立。就厂房及设备被拆除事件，金宝师公司曾向中央第二巡视组信访，宁明华侨农场先后向宁明县政府、宁明县信访局及金宝师公司谢耀文等人作出的情况汇报、答复意见均认为，该场对厂房处置拥有最终决定权，拆除行为系其自行处置厂房的具体民事行为，合情合理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”根据上述规定，行政诉讼的被告应当是行政机关或者是法律、法规、规章授权的组织，而行政诉讼的标的应当是上述主体实施的行政行为。本案中，金宝师公司以宁明县政府为被告，认为宁明县政府实施的房屋拆迁行为侵害其合法权益，起诉要求确认强拆行为违法并要求赔偿损失。但宁明县政府对此予以否认，提出拆除行为系宁明华侨农场的自主行为，而宁明华侨农场亦认可系其组织实施了拆除行为，并提出了双方存在租赁合同纠纷的理由。故确定拆除行为的实施主体，是判断本案能否进入实体审理的前提条件。根据在案证据材料，宁明华侨农场拟实施“花山东盟”项目建设得到批复以后，随即将《解除租赁合同通知书》发给金宝师公司，并先后于2018年6月15日、6月28日、7月27日、7月31日发出通知要求金宝师公司腾空设备归还厂房。因金宝师公司拒不配合搬迁工作，也不与农场对接搬迁事宜，2018年8月13日，宁明华侨农场领导班子召开会议决定由农场自行拆除厂房。拆除工作开始前，宁明华侨农场还主动聘请了公证处对金宝师公司的建筑物、附属建筑物及租赁厂房装修现状进行证据保全，邀请了专业公司对金宝师公司的财产及其机器设备进行资产评估。直至最后，与搬迁公司签订合同并支付房屋拆除费用的亦是宁明华侨农场。以上证据相互印证，形成证据锁链，可以看出从项目的实施、作出拆除决定到拆除前的催告、证据保全、止损责任、强拆等一系列行为均是由宁明华侨农场主导实施，足以认定对案涉房屋及设备进行拆除的主体为宁明华侨农场。对于金宝师公司提出拆迁通告、成立拆迁工作组的通知、对金宝师公司进行拆迁的报告以及宁明县电视台的报道等均指向拆迁系由宁明县政府实施，经查，“花山东盟”系宁明县重点项目，金宝师公司所称的拆迁工作组发出通知及申请报告等行为均是为了保证项目顺利开展而进行的协助，不能认定系宁明县政府组织实施了强拆行为。金宝师公司认为涉案强拆行为的实施主体系宁明县政府的主张，依据不足，不予采纳。 综上，被诉的拆除行为系宁明华侨农场为处置其自有厂房而组织实施，宁明华侨农场既非行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，其实施的拆除行为不属人民法院行政诉讼的受案范围。金宝师公司对该行为提起诉讼不符合法定起诉条件，对其起诉应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，驳回金宝师公司的起诉。 金宝师公司上诉称，宁明县政府作出拆迁通告并成立具体实施拆迁改造的工作小组，宁明华侨农场是拆迁工作组的成员之一。宁明县政府是决定并组织实施强制拆迁工作的主体，一审法院认定事实和适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判，支持金宝师公司的诉讼请求。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，行政机关及其工作人员的行政行为是人民法院行政诉讼案件审理的对象，故人民法院对被诉行政行为是否存在以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，金宝师公司主张行政强制拆除行为系由宁明县政府实施，并起诉请求确认该行为违法，则该行政强制拆除行为是否存在及是否由宁明县政府实施的事实认定，应当有充分的证据证实。宁明华侨农场在“花山东盟”项目建设得到批复以后，向金宝师公司发出《解除租赁合同通知书》，并多次发出通知要求金宝师公司腾空设备归还厂房。2018年8月13日，宁明华侨农场领导班子召开会议决定由农场自行拆除厂房。拆除工作开始前，宁明华侨农场主动聘请了公证处对金宝师公司的建筑物、附属建筑物及租赁厂房装修现状进行证据保全，邀请了专业公司对金宝师公司的财产及其机器设备进行资产评估，还与搬迁公司签订合同并支付房屋拆除费用，且宁明县华侨农场亦自认系其组织实施了拆除行为，以上事实和证据，能够相互印证，故可以认定对案涉房屋及设备进行拆除的主体为宁明华侨农场。宁明县政府在拆除案涉房屋及设备过程中知情、指导、协助、维稳等行为，不能等同于宁明县政府直接实施或委托实施拆除的行为，不足以改变宁明华侨农场拆除案涉房屋及设备的事实认定。综上，在案证据不足以证明被诉行政行为存在，金宝师公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，一审法院裁定驳回金宝师公司的起诉正确，本院予以维持。金宝师公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年六月二十四日 书记员 陈 芳