文书内容长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初470号公益诉讼起诉人长沙市雨花区人民检察院，住所地长沙市雨花区香樟东路8号。被告长沙市自然资源和规划局，住所地长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，该局局长。委托代理人肖国云，男，该局工作人员。委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。公益诉讼起诉人长沙市雨花区人民检察院因认为被告长沙市自然资源和规划局不履行追缴国有土地使用权出让金的法定职责，以长雨检行公[2020]43011100001号行政公益诉讼起诉书向本院提起诉讼，本院于2020年4月14日受理后，依法组成合议庭于2020年5月29日对本案进行了公开开庭审理。长沙市雨花区人民检察院检察员戴险峰、助理检察员周薇，被告长沙市自然资源和规划局的委托代理人肖国云、姜守瑞到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2018年10月10日，公益诉讼起诉人长沙市雨花区人民检察院（以下简称雨花区检察院）向被告长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市资规局）发出长雨检行公建﹝2018﹞8号《检察建议书》，建议被告全面履行法定职责，依法核算湖南保利房地产开发有限公司（曾用名为湖南保利南方房地产开发有限公司，以下简称湖南保利公司）和湖南文化置业有限责任公司（曾用名为湖南大剧院置业有限责任公司，以下简称湖南文化公司）因湖南文化大厦项目容积率的土地使用条件变更而应补缴的国有土地使用权出让金、违约金，并采取有效措施依法追缴。长沙市资规局收到检察建议书后，在公益诉讼起诉人起诉之前，未采取有效措施履行法定职责。公益诉讼起诉人雨花区检察院诉称，该院在履行职责过程中发现，2003年11月11日原长沙市国土资源局（以下简称原市国土局）与湖南保利公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积为2930.145㎡，土地使用权出让金总额为3433400元，建筑容积率≤6.0。2003年11月18日原市国土局与湖南保利公司、湖南文化公司再次签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积为3370.84㎡，土地使用权出让金总额为3671339元，建筑容积率显示为“≤16.0”。合同签订后，湖南保利公司按合同约定付清了上述土地的国有土地使用权出让金及契税。2006年下半年，湖南文化大厦项目建成后，湖南保利公司员工潘晓东找到原市国土局土地信息中心原工作人员苏智统，请求办理该项目的国土分户证。苏智统在明知该项目的实际建筑面积增加，导致宗地的容积率提高，需补缴土地出让金的情况下，仍将该宗地的用地档案借出给潘晓东，潘晓东将档案中的容积率由“≤6.0”篡改为“≤16.0”，导致该项目在未补缴国有土地使用权出让金的情况下办理了分户登记。2015年8月，长沙市人民检察院（以下简称市检察院）向原市国土局发出[2015]6号《预防职务犯罪工作告知卡》，原市国土局于2015年10月20日出具了《关于对39个房地产项目容积率调整及补缴土地价款问题核查情况的说明》的回复，认定湖南文化大厦项目3370.84㎡的土地容积率应为6.0，已于2006年7月分户，实际容积率为13.46，经测算应补缴土地价款12978414元。2017年8月，市检察院再次向原市国土局发出《需核实补缴国土出让金的公司及项目清单》，该局于2017年8月15日向市检察院出具《关于25个房地产项目土地价款缴纳情况说明》的回复，认定“湖南文化大厦项目暂未进窗办理修改出让合同手续”。2018年9月，该局再次向市检察院出具一份《国有出让领域系列案情况汇总》的回复，确认湖南文化大厦项目出让土地面积为3370.84㎡，实际容积率为13.46，因出让土地容积率增加应补缴土地价款12978414元。2018年10月10日，市检察院向原市国土局发出长检行公建﹝2018﹞8号《检察建议书》，建议其全面依法履行法定职责。2018年12月3日，原市国土局对检察建议作出回复：确认湖南文化大厦项目实际容积率为13.46，实际建成指标超出合同约定，且该局于2018年11月11日向湖南保利公司、湖南文化公司送达了《补缴土地价款催办通知书》，要求该两公司于7个工作日内申请办理修改出让合同手续，逾期不来的，原市国土局将依法作出追缴土地价款决定，并启动司法追缴程序。经调查核实，截止2019年9月10日，被告除发出过《补缴土地价款催办通知书》外，并未采取有效措施对应补缴的国有土地使用权出让金进行追缴。截至目前，湖南保利公司、湖南文化公司仍未补缴应缴的国有土地使用权出让金及支付相应的违约金，国家利益处于受侵害状态。故向法院提起诉讼，请求确认长沙市资规局少征收湖南保利公司、湖南文化公司开发涉案土地的国有土地使用权出让金及违约金等费用的行为违法，并判令长沙市资规局依法全面履行征收涉案土地的国有土地使用权出让金及违约金等费用的法定职责。公益诉讼起诉人雨花区检察院向本院提交以下证据：第一组证据拟证明：长沙市资规局符合履行收取国有土地使用权出让金的行政管理职责的主体身份。（一）书证证据1：统一社会信用代码证书，拟证明：被告的统一社会信用代码号、机构地址、负责人的情况。证据2：《长沙市人民政府办公厅关于印发的通知》（长政办发【2011】25号），拟证明：被告的主要职责，包含管理和监督城乡建设用地供应和负责国土资源资金管理与监督工作。证据3：《长沙市机构编制委员会办公室关于长沙市国土资源局有关职责和机构编制调整的通知》（长编办发【2015】161号），拟证明：被告及内设机构（土地供应处）的职责，包含拟定土地供应、土地价格、土地交易管理政策草案并组织实施;负责国有建设用地有偿使用工作。证据4：《中共长沙市委办公厅、长沙市人民政府办公厅关于印发的通知》（长办【2019】75号），拟证明：被告及其内设机构的职责，包含：贯彻落实全民所有自然资源资产出让等政策，组织、指导国有建设用地批后监管工作等职能配置给自然资源权益处。（二）证人证言证据1：对黄颖的询问笔录，拟证明：被告的主要职能：国土资源管理和城乡规划。第二组证据拟证明：湖南保利公司和湖南文化公司开发湖南文化大厦项目国有土地使用权合同签订、履行及违法分户并提高容积率的过程。（一）书证证据1：湖南保利南方房地产开发有限公司、湖南大剧院湖南文化娱乐中心相关工商信息资料，拟证明：该公司工商注册号、机构代码、法定代表人、股东、住所地等情况。证据2：《国有土地使用权出让合同》2份，拟证明：原市国土局和湖南保利南方房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》的具体内容，包含建筑容积率指标数值。证据3：《地籍调查表》、《土地登记审批表》、土地登记地籍调查法人资格证明及授权委托书，拟证明：原市国土局制作的地籍调查表的内容，表上显示湖南保利公司代理人为潘晓东，界址调查人系苏智统。原市国土局制发、经审核的《土地登记审批表》的内容，其中审查人为苏智统。证据4：原市国土局提供的湖南保利公司和湖南文化公司（湖南文化大厦）项目资料，拟证明：该项目的来龙去脉，项目协议转让、项目评估、市政府审批，缴纳土地出让金、签订国土出让合同、约定容积率等情况。证据5：长沙市天心区人民检察院对原市国土局土地信息中心工作人员苏智统的讯问笔录及案件材料，拟证明：被告工作人员苏智统利用职务便利接受潘晓东请托，借出档案交由潘晓东涂改容积率，从而使湖南保利公司湖南文化大厦项目在未补缴土地出让金的情况下办理了分户登记，实际建成的容积率超过合同约定的容积率。证据6：三湘都市报复印件，拟证明：2003年10月22日该报Ａ15版刊登了一份长沙市国有土地使用权招标公告，出让的宗地位于长沙市芙蓉区韶山××路××号××号，两宗地整体规划的容积率为≤6.0。（二）物证证据1：湖南文化大厦项目现场照片，拟证明：检察人员现场去湖南文化大厦项目查看，该小区的外貌等情况。（三）证人证言证据1：对黄颖的询问笔录，拟证明：湖南文化大厦项目的基本情况，容积率超标并欠缴国有土地价款等情况。第三组证据拟证明：在被告收到检察建议之前，原市国土局未对湖南保利公司和湖南文化公司依法履行追缴该公司应补缴的国有士地使用权出让金12978414元。（一）书证证据1：原市国土局《关于对39个房地产项目容积率凋整及补缴土地价款问题核查情况的说明》，拟证明：原市国土局对湖南保利公司和湖南文化公司（湖南文化大厦）项目有专题说明，现在容积率13.46，该宗地容积率应为≤6.0，湖南保利公司和湖南文化公司应补缴出让金差12978414元。证据2：市检察院《需核实欠缴国土出让金的公司及项目清单》，拟证明：市检察院要求原市国土局对湖南保利公司和湖南文化公司“湖南文化大厦”项目进行核实。证据3：原市国土局《关于25个房地产项目土地价款缴纳情况说明》，拟证明：湖南保利公司和湖南文化公司“湖南文化大厦”项目暂未进窗办理修改出让合同手续。证据4：《国有出让领域系列案情况汇总》，拟证明：原市国土局确认湖南保利公司和湖南文化公司开发的湖南文化大厦项目，约定容积率为≤6.0（后被涂改为≤16.0，国土分户容积率为13.46，应补缴土地价款12978414元。证据5：被告提供的湖南保利公司和湖南文化公司“湖南文化大厦”项目土地出让、缴款、分户等资料、政策文件（《长沙市国有土地使用权土地纯出让金测算规程》、《长沙市国有土地有偿使用规定》（长政发（2006）19号文件），拟证明：湖南保利公司和湖南文化公司开发的“湖南文化大厦”项目按长政发（2006）19号文件《长沙市国有土地有偿使用规定》来计算国土出让金的缴纳金额。（二）证人证言证据1：黄颖的询问笔录，拟证明：被告未能收缴湖南文化大厦项目的国有土地价款，将会给市财政造成12978414元资金不到位的财政收入损失。证据2：湖南保利公司潘晓东的询问笔录，拟证明：国土部门从来没有因湖南文化大厦补缴土地出让金的事找过他。第四组证据拟证明：检察机关已经履行诉前程序发出检察建议，被告仍未全面充分履行职责，将欠缴的国土出让金采取法律措施有效追缴到位，致使国家利益仍处于被侵害状态。（一）书证证据1：案件线索交办通知书、检察建议书、送达回证，拟证明：市检察院于2018年10月10日向原市国土局送达了检察建议，及检察建议的具体内容。证据2：《长沙市国土资源局关于“湖南文化大厦”住宅小区土地价款追缴的复函》及邮寄凭证，拟证明：原市国土局回复的具体内容：确认‘湖南文化大厦’项目实际容积率为13.46，实际建成指标超出出让合同约定，该局于2018年11月11日向湖南保利公司、湖南文化公司送达了《补缴土地价款催办通知书》，要求该公司7日内申请办理修改出让合同手续，逾期不来的将作出追缴土地价款决定，并启动司法追缴程序。该通知书后被中国邮政以原址查无此人退回。被告明知其应当依法履职的内容——《补缴土地价款催办通知书》期限届满后应当启动司法追缴程序，而其仍未启动司法追缴程序。（二）证人证言证据1：对黄颖的询问笔录，拟证明：被告仍未将欠缴的国有土地价款收缴到位，只向欠缴单位发了催缴函，未启动司法追缴程序。被告长沙市资规局辩称：被告正在履行追缴涉案国有土地价款12978414元及违约金的法定职责。2018年10月10日，原市国土局收到市检察院发出的长检行公建﹝2018﹞8号《检察建议书》，该建议书建议原市国土局采取有效措施依法追缴湖南保利公司、湖南文化公司湖南文化大厦项目因容积率提高而应补缴的国有土地使用权出让金、利息及违约金。同年12月3日，原市国土局向湖南保利公司、湖南文化公司作出《关于“湖南文化大厦”项目完善国土手续补缴土地价款催办通知书》，要求该公司于7个工作日内申请办理修改出让合同手续，逾期不来的，原市国土局将依法作出追缴土地价款决定，并启动司法追缴程序。因无法查到该公司办公地址，导致无法有效送达。2019年1月，长沙市启动机构改革。2019年3月31日，中共长沙市委办公厅、长沙市人民政府办公厅发布《关于印发的通知》，正式组建长沙市自然资源和规划局。机构改革后，由于存在职能交接、搬迁以及内部职能调整等事宜导致时间有所迟延。同时，非诉执行案件的申请、审查、执行，法院审查非常严格，具有非常强的专业性，且每个案件都存在特殊性，为了日后能顺利开展追缴活动，2019年9月12日，长沙市资规局委托招标代理机构在网上发布公告，委托专业律师团队开展对包括涉案项目在内的部分案件土地价款追缴的法律服务。现因涉案土地价款追缴存在一定的法律适用问题，同时，为了更精准地确定补缴款的具体数额，根据自然资源部的规定，我局正式委托第三方评估机构对全部案涉土地需补缴的价款进行评估，待评估结果出具后，依法按照法定程序进行追缴。综上，长沙市资规局一直在依法全面履行征收涉案国有土地使用权出让金及违约金的法定职责，请求驳回雨花区检察院的诉讼请求。被告长沙市资规局在举证期限内向本院提交以下证据：证据1.《补缴土地价款催办通知书》邮寄凭证；证据2.《法律事务顾问合同》及追缴项目清单。拟证明被告长沙市资规局一直在全面履行追缴涉案土地价款的职责。公益诉讼起诉人雨花区检察院对被告长沙市资规局提交的证据质证意见为：对证据1的真实性客观性无异议，对其关联性有异议，认为不能达到证明其在全面履行职责的目的，该证据反而证明被告送达的违法性，违反了民事诉讼法、行政强制法的规定，被告本应直接送达，但被告却没有这样做，说明被告没有依法履职。对证据2的真实性、客观性无异议，对其关联性表示异议。被告聘请律师不是履行职责的标准和法定程序，不能达到证明其一直在全面履行职责的目的。被告长沙市资规局对公益诉讼起诉人雨花区检察院提交的证据质证意见为：对第一、第二组证据三性均无异议。第三、第四组证据三性无异议，对其证明目的有异议。被告收到相关检察建议函之后，实际上一直在积极履行相应的法定职责，只是因为存在着具体项目的特殊性以及法律适用、程序依据等方面的问题，时间上可能会有所迟延。需要说明的是，收到检察建议函之后，被告多次召开相关部门的会议，进行研究和部署，将相关的涉案事项，分批次、分部门进行处理和追缴。包括本案在内的19个案件，现在已经正式委托评估公司在评估，并委托了律师事务所，正在启动追缴程序。另外五个案件已经向长沙市岳麓区人民法院申请了非诉强制执行。但是，长沙市岳麓区人民法院以该五个案件程序上存在瑕疵为由，裁定不予执行。这正说明非诉强制执行具有非常强专业性，必须要保证程序到位，并且要有事实依据和法律依据等，因此市检察院在检察建议函当中写明的两个月之内履行法定职责，时间上不够，但被告一直都在履行法定职责的过程中。经庭审质证，公益诉讼起诉人雨花区检察院和被告长沙市资规局提交的全部证据均符合行政诉讼证据规则的规定，本院予以采信，作为认定本案事实的依据。经审理查明：2003年11月11日，原市国土局与湖南保利公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积为2930.145㎡，土地使用权出让金总额为3433400元，建筑容积率≤6.0。2003年11月18日，原市国土局与湖南保利公司、湖南文化公司再次签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让土地面积为3370.84㎡，土地使用权出让金总额为3671339元，建筑容积率显示为“≤16.0”。合同签订后，湖南保利公司按合同约定付清了位于长沙市芙蓉区韶山××路××号土地的国有土地使用权出让金及契税。2006年下半年，湖南文化大厦项目建成后，在宗地的容积率提高，该项目未补缴国有土地使用权出让金的情况下办理了分户登记。根据市检察院《预防职务犯罪工作告知卡》的要求，原市国土局于2015年10月20日出具了《关于对39个房地产项目容积率调整及补缴土地价款问题核查情况的说明》的回复，认定湖南文化大厦项目3370.84㎡的土地容积率应为6.0，已于2006年7月分户，实际容积率为13.46，经测算应补缴土地价款12978414元。2017年8月，市检察院再次向原市国土局发出《需核实补缴国土出让金的公司及项目清单》，该局于2017年8月15日向市检察院出具《关于25个房地产项目土地价款缴纳情况说明》的回复，认定“湖南文化大厦项目暂未进窗办理修改出让合同手续”。2018年9月，该局再次向市检察院出具一份《国有出让领域系列案情况汇总》的回复，确认湖南文化大厦项目出让土地面积为3370.84㎡，实际容积率为13.46，因出让土地容积率增加应补缴土地价款12978414元。2018年10月10日，市检察院向原市国土局发出长检行公建﹝2018﹞8号《检察建议书》，建议其全面依法履行法定职责。2018年12月3日，原市国土局对检察建议作出回复：确认湖南文化大厦项目实际容积率为13.46，实际建成指标超出合同约定，且该局于2018年11月11日向湖南保利公司、湖南文化公司送达了《补缴土地价款催办通知书》，要求该两公司于7个工作日内申请办理修改出让合同手续，逾期不来的，市国土局将依法作出追缴土地价款决定，并启动司法追缴程序。原市国土局于2018年12月3日向湖南保利公司、湖南文化公司邮寄送达的《补缴土地价款催办通知书》未妥投至该公司。雨花区检察院认为原市国土局除发出过《补缴土地价款催办通知书》外，并未进一步采取有效措施对湖南保利公司、湖南文化公司应补缴的国有土地使用权出让金进行追缴，国家利益处于受侵害状态。故向法院提起诉讼，请求确认长沙市资规局少征收湖南保利公司、湖南文化公司开发涉案土地的国有土地使用权出让金及违约金等费用的行为违法，并判令长沙市资规局依法全面履行征收涉案土地的国有土地使用权出让金12978414元及违约金的法定职责。另查明，2019年10月23日，长沙市资规局与湖南中楚律师事务所签订一份《专项法律事务顾问合同》，将包括涉案湖南文化大厦项目在内的18个欠缴土地价款追缴工作委托该律师事务所办理。再查明，根据长沙市机构改革方案的要求，2019年1月，长沙市人民政府组建长沙市自然资源和规划局，承受原长沙市国土资源局和长沙市城乡规划局的工作职责。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《湖南省实施实施办法》第三条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门按照职责权限，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”财政部、国土资源部、中国人民银行（财综[2006]68号）《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”第九条规定：“市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”综上，原市国土局和机构改革后组建的被告长沙市资规局对辖区内的国有土地出让负有管理和监督的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本案中，原市国土局与湖南保利公司、湖南文化公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同对建筑容积率、土地出让金、土地用途、土地使用条件和违约责任均有约定。湖南保利公司、湖南文化公司在建设开发湖南文化大厦项目中，未按照土地使用权出让合同的约定和城市规划的要求开发、利用、经营土地，被告长沙市资规局应当依法积极采取有效措施与省建筑工程房地产公司重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，确保应缴的土地出让收入及时足额缴入国库。然而，自2015年检察机关督促其履行追缴职责开始至雨花区检察院发出检察建议的四年多时间里，原市国土局仅对湖南文化大厦项目需补缴土地价款的情况进行了核查，在收到检察院的检察建议书后，也仅向湖南保利公司、湖南文化公司邮寄送达《补缴土地价款催办通知书》，该催办通知书被退回后，原市国土局未再采取其他方式催告湖南保利公司、湖南文化公司补缴，在雨花区检察院向本院提起诉讼前，湖南保利公司、湖南文化公司欠缴土地出让金的事实一直存续。故公益诉讼起诉人雨花区检察院请求确认被告长沙市资规局没有依法履行向湖南保利公司、湖南文化公司追缴土地出让金的法定职责违法的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。关于雨花区检察院要求被告长沙市资规局履行追缴违约金的法定职责的请求，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”本案中，作为出让方的被告长沙市资规局，有针对出让合同的实际履行情况及时行使解除合同的权利和对所出让的国有土地进行监督和管理等职责，在湖南保利公司、湖南文化公司因增加容积率改变土地使用条件时，应按照《暂行条例》第十七条的规定，履行纠正或对违法行为予以处罚的法定职责。另依据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第七条中“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金”的规定和《暂行条例》第十四条的规定，国有土地使用权出让中的违约金系土地使用者违反土地使用权出让合同约定，逾期未足额支付土地出让金应承担的违约责任。本案中，原市国土局与湖南保利公司、湖南文化公司签订的土地使用权出让合同约定的土地出让金已缴清，无逾期未支付情况，长沙市资规局也未就增加容积率与湖南保利公司、湖南文化公司重新签订合同约定违约金条件，本案追缴违约金的条件尚未成就，故对雨花区检察院的该项公益诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告长沙市自然资源和规划局未依法对湖南保利公司、湖南文化公司履行法定职责的行为违法。二、被告长沙市自然资源和规划局在本判决生效后依法履行法定职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚审 判 员  肖 睿审 判 员  张晋军人民陪审员  杨铁梅人民陪审员  向首诚人民陪审员  杨小毛人民陪审员  李建新二〇二〇年六月十五日法官助理阳叶倩书记员龚蕾附：本判决适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……