青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7102行初20号原告高玉良，男，1978年7月4日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会，住所地青岛市黄岛区东冯家滩村。法定代表人孙明华，主任。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。原告高玉良不服被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会（以下简称东冯家滩村委会）作出的《限期交回土地通知》，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案后，于1月15日向被告东冯家滩村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告高玉良及其委托诉讼代理人夏丽丽、刘勇进，被告出庭负责人孙明华、委托诉讼代理人薛惠丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东冯家滩村委会于2020年1月8日作出《限期交回土地通知》，通知原告高玉良于收到该通知之日起3日内自行搬离东冯家滩185号房屋内的自有物品并将房屋及附属物予以拆除，将所占集体土地交给被告；未被认定违章建筑的按照《隐珠街道办事处东冯家滩村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的补偿方式到被告处领取相应补偿。逾期将根据《青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩收回集体土地使用权的决议》执行。原告高玉良诉称，其在山东省青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村（以下简称东冯家滩村）185号拥有合法房屋、院落一处。2020年1月8日，被告作出案涉《限期交回土地通知》，要求原告在收到该通知之日起3日内自行搬离房屋内物品并将房屋及附属物拆除，将所占土地交给被告。原告认为，案涉《限期交回土地通知》在性质上等同于收回集体土地使用权决定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”据此，村民委员会作为农村集体经济组织有收回集体土地使用权的职责。结合本案，被告作出的《限期交回土地通知》是依据《土地管理法》的规定履行土地管理职责，故村民委员会为本案适格被告。同样的情况也有相关判例可以佐证，比如河南省叶县人民法院作出的（2019）豫0422行初41号行政判决。但是被告作出的《限期交回土地通知》存在事实认定不清，程序违法，法律适用错误等诸多严重问题，侵害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，诉至法院，请求：1.撤销被告作出的《限期交回土地通知》；2.本案诉讼费用由被告负担。原告高玉良向本院提交了以下证据：1.集体土地使用权证，拟证明原告拥有合法的宅基地使用权；2.《限期交回土地通知》，拟证明涉案行政行为存在；3.（2019）豫0422行初41号行政判决，拟证明被告是行政诉讼的适格主体，被诉行政行为违反程序正当原则；4.《山东省自然资源厅信息公开申请表》《政府信息公开申请答复告知书》《山东省人民政府建设用地批件》，拟证明涉案土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，涉案土地已经山东省人民政府于2019年8月23日批复同意征收；5.《政府信息公开告知书》《青岛市人民政府征收土地公告》，拟证明涉案土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，青岛市人民政府于2019年9月3日作出征收公告将涉案土地征收；6.《青岛市黄岛区隐珠街道办事处信息公开申请表》《政府信息公开告知书》《青岛西海岸新区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险评估报告》，拟证明涉案土地被纳入东冯家滩村搬迁项目，该项目由青岛西海岸新区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办事处）负责组织实施，该项目的实施为政府行为。被告东冯家滩村委会辩称：一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、被告作出的案涉《限期交回土地通知》认定事实清楚，适用法律正确；三、本案被诉行为发生在东冯家滩村村庄改造过程中，村庄改造符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性，如撤销案涉《限期交回土地通知》则会造成公共利益的重大损害。原告基于该通知拆除房屋，其合法权益并不会受到损害，其仍能基于村庄改造补偿方案而享受拆迁利益。被告东冯家滩村委会向本院提交了以下证据、依据：1.《公文通知单》，拟证明隐珠街道办事处《青西新隐办字〔2018〕32号关于东、西冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意；2.《公告》、2018年8月23日会议记录、会议签到表及公示照片，拟证明被告按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，召开村民代表大会，学习并讨论通过了《补偿方案》，并将该方案在村务公开栏公示；3.2019年12月14日会议记录及会议签到表，拟证明根据《补偿方案》，截止到2019年12月1日签约率达97.6%，仅有9户未签约并拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重的损害了全体村民的合法利益，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，被告召开村民代表大会，讨论并决定收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内即尾户的集体土地使用权，符合《村委会组织法》的规定；4.《东冯家滩村收回集体土地使用权决议》及公示照片，拟证明被告依法公示了《东冯家滩村收回集体土地使用权决议》；5.《限期交回土地通知》，拟证明被告根据《东冯家滩村收回集体土地使用权决议》向原告作出案涉《限期交回土地通知》；6.《关于水城路拓宽改造工程清场问题的函》，拟证明原告房屋不拆除，不仅影响了安置区建设，也影响了道路拓宽工程。法律依据：《土地管理法》（2004年修正）第六十五条，《村委会组织法》第二十四条。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2无异议，对证据3、4、5、6真实性、合法性无异议，对关联性均有异议。对证据3，被告认为我国并非判例法国家，该个案与本案没有关联性；对证据4、5，被告认为东冯家滩村村庄搬迁改造工作启动于2018年8月，早于征地批复及土地征收公告时间，且案涉土地不在征收范围内；对证据6，被告认为该组证据无法证明被诉行为系政府行为，其中《青岛西海岸新区隐珠街道办事处东冯家滩、西冯家滩村庄搬迁项目社会稳定风险评估报告》明确记载，与村庄搬迁改造相关的全部决策需经党员、村民代表大会或搬迁安置委员会讨论后发布公告，其中也涉及到了宅基地的处理情况，故本案被诉行为系村民自治行为，政府在村庄搬迁改造过程中仅发挥监督指导作用。原告对被告提交的证据1真实性有异议，认为该证据不符合公文的形式要求，无发文机关代字、序号，未加盖印章，无法证明青岛市黄岛区人民政府已批复同意案涉村庄搬迁改造补偿方案；对证据2真实性、合法性及关联性均有异议，认为公示照片中显示的《公告》仅加盖青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村搬迁安置委员会（以下简称安置委员会）的印章，并未加盖被告印章，被告存在事后补盖印章、伪造证据之嫌，安置委员会主体不明，无权作出该《公告》，且《公告》所附的《补偿方案》系对房屋及附属物的补偿方案，与本案被诉行政行为无关，2018年8月23日会议记录、会议签到表及公示照片，系针对上述《补偿方案》讨论及公示的相关证据，亦与本案被诉行政行为无关；对证据3、4真实性、合法性及关联性均有异议，认为依照《土地管理法》第六十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，收回土地使用权应由法定机关依法定程序进行，仅通过村民代表大会决议的形式收回土地使用权缺乏合法性；对证据5真实性无异议，认为该《限期交回土地通知》依据事实不清，适用法律错误，没有告知原告权利救济方式及期限，依法应予撤销；对证据6真实性、合法性及关联性均有异议，认为该组证据作出主体不明，未加盖公章，亦与本案无关。本院对上述证据认证如下：原告高玉良提交的证据1、2，被告东冯家滩村委会无异议，能够证明原告对案涉土地持有集体土地使用权证，且被告向原告作出被诉《限期交回土地通知》，本院依法予以采信；证据3、4、5、6，与本案没有关联性，本院依法不予采信。被告东冯家滩村委会提交的证据1，落款为“西海岸新区管委办公室”，无法证明《青西新隐办字〔2018〕32号关于东、西冯家滩村村庄搬迁改造项目的请示》及办理情况报告已经青岛市黄岛区人民政府批复同意，本院依法不予采信；证据2，能够证明被告就《补偿方案》组织召开村民代表会议，经表决通过后将《补偿方案》予以公告，本院依法予以采信；证据3、4，能够证明被告就东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内未签订补偿协议尾户的集体土地使用权召开村民代表会议并形成决议，本院依法予以采信；证据5，能够证明被告根据村民代表大会决议作出本案被诉《限期交回土地通知》，本院依法予以采信；证据6，系复印件，且无其他证据相佐证，本院依法不予采信。经审理查明，2014年8月8日，原告高玉良取得青岛市黄岛区人民政府就案涉土地颁发的集体土地使用权证。2018年8月23日，被告东冯家滩村委会召开村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对东冯家滩村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月14日，被告召开村民代表会议，决定收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内未根据《补偿方案》签订补偿协议并拆除房屋尾户的集体土地使用权，并拆除该区域内的房屋及附属物，按照《补偿方案》进行补偿。2019年12月25日，被告作出《东冯家滩村收回集体土地使用权决议》并公示。2020年1月8日，被告向原告作出并送达《限期交回土地通知》，通知原告：于收到该通知之日起3日内自行搬离东冯家滩185号房屋内的自有物品并将房屋及附属物予以拆除，将所占集体土地交给被告；未被认定违章建筑的按照《补偿方案》的补偿方式到被告处领取相应补偿，逾期将根据《青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩收回集体土地使用权的决议》执行。原告对该《限期交回土地通知》不服，遂提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点问题是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出的《限期交回土地通知》是否合法。关于争议焦点问题一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回土地通知》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。关于争议焦点问题二，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《东冯家滩村收回集体土地使用权决议》，对原告作出并送达《限期交回土地通知》。但被告作出该《限期交回土地通知》未报经原批准用地的人民政府批准，违反《土地管理法》第六十六条的程序规定，属违反法定程序，依法应予撤销。综上，原告高玉良的诉讼请求于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会于2020年1月8日向原告高玉良作出的《限期交回土地通知》。案件受理费50元，由被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  展晓文审 判 员  盛 帅人民陪审员  张慧瑛二〇二〇年六月十九日法官助理李欣书记员周敏