山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终82号 上诉人（原审原告）温廷修，男，1965年1月12日生，汉族，住辽宁省盖州市。 委托代理人王松，北京市汇融律师事务所律师。 委托代理人曾艳婷，北京市汇融律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）乳山市人民政府，住所地乳山市胜利街**。 法定代表人宫本杲，市长。 委托代理人高进华，山东北斗星辰律师事务所律师。 上诉人温廷修因诉被上诉人乳山市人民政府行政赔偿一案，不服威海市中级人民法院于2020年1月13日作出的（2019）鲁10行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了案件受理通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，温廷修于2004年11月1日取得国海证××号海域使用权证书，用海面积为10.91公顷，用海类型为海水养殖，项目名称为浅海底播养殖，使用终止日期至2014年11月1日。2014年8月5日，温廷修向乳山市人民政府提出海域使用权续期申请。2014年8月13日，乳山市人民政府作出海域使用权不予续期通知书。原告对此不服，提起行政诉讼,要求确认乳山市人民政府作出的《海域使用权不予续期通知书》违法，并要求撤销该行政决定。乳山市人民法院作出（2015）乳行初字第5号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。2015年11月14日，原审法院作出（2015）威行终字第73号行政判决，驳回上诉，维持原判。经山东省人民检察院提起抗诉，山东省高级人民法院于2019年2月19日作出（2018）鲁行再79号行政判决，撤销原一、二审判决，确认乳山市××期的行政行为违法。该判决记载：“原审期间，申请人并未提出赔偿请求。本案再审期间，申请人（温廷修）向原审法院提交了2013年以来累计购买、投放参苗专用票据，用以证明申请人在海域使用权不予续期许可前向涉案海域累计投放参苗的支出情况。被申请人乳山市人民政府违反法定程序作出的不予续期许可决定可能会给申请人造成一定的损失，在该行政行为被确认违法又不宜撤销的情况下，被申请人乳山市人民政府应当依法采取必要的补救措施，对申请人的实际损失予以适当补偿。但是，申请人在海域使用权临近到期前仍然投入巨资购买、投放参苗，没有充分预估到政府可能做出不予续期决定带来的投资风险，由此带来的经济损失，也应承担一定的责任。” 2019年4月，原告向被告提出国家赔偿申请，请求支付：1.国家赔偿金2308634元；2.根据山东省、威海市、乳山市海域水产养殖退出补偿政策或海域使用权收回补偿政策支付补偿。乳山市人民政府作出乳政不赔决字[2019]第1号不予行政赔偿决定书，对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，2019年3月8日，乳山市海洋发展局工作人员向乳山市公安局报案，称温廷修在法院诉讼过程中，采用向法院提供虚假证据的方式，要求乳山市人民政府赔偿2308634元，涉嫌诈骗。当日，乳山市公安局作出受案登记表。2019年3月11日，乳山市公安局对乳山市泓利海洋苗种厂经营者于山清进行调查询问，于山清称该厂未与温廷修有业务往来。2019年3月12日至13日，乳山市公安局分别对乳山市海洋所镇南泓南村村民宋吉全、宋洪波、宋吉龙、宋言修进行调查询问，该四人证实温廷修于2008年便离开乳山市海洋所镇南泓南村，不再对涉案海域经营管理。2018年3月13日，乳山市公安局对大连礁流岛海珍品有限公司法定代表人朱国锋进行调查，朱国锋称该公司主要从事海产品销售，没有育苗场和养殖公司，没有对外销售过海参苗，不认识原告，与原告没有业务往来。目前，乳山市公安局对温廷修涉嫌诈骗案尚未作出起诉建议书。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”综合上述规定，行政机关的违法行为造成行政相对人财产损害的，行政相对人有取得赔偿的权利；行政相对人应当对行政行为造成的损害承担举证责任。本案中，乳山市人民政府作出的不予续期许可决定已经被确认违法，该行为若对原告温廷修财产造成实际损失，乳山市人民政府应当承担赔偿责任，原告对其损失应承担举证责任。原告要求赔偿及补偿的诉讼请求分别为：1、被告支付原告国家赔偿金2209240元；2、被告根据山东省、威海市、乳山市海域水产养殖退出补偿政策或海域使用权收回补偿政策的标准支付补偿金818250元；3、本案的诉讼费用及相关维权成本开支由被告承担。关于第一项诉讼请求国家赔偿金2209240元，原告提交了四份专用收款收据证实其购买海参苗损失，该四份收款收据的收款单位（领款人）均为温廷修，付款单位（交款人）均为大连礁流岛海珍品有限公司，收款日期均在2014年5月，数额均为50余万元，原告主张每次均现金付款。对此，因原告提交的上述收据领款人处为温廷修，不能证实为原告的支出；原告主张系笔误，原告文化低没有核实，但没有其他证据能够佐证原告实际支付了上述款项，且四次五十余万元均现金支付不符合常理。另根据原告陈述，海参养殖周期约3-5年，原告原持有的海域使用权证2014年11月1日到期，其于2014年5月花费巨资购买海参苗，没有预估到政府可能作出的不予续期决定风险，亦与常理不符。故原告提交的证据不足以证实其实际花费2209240元购买海参苗投入涉案海域，对第一项诉讼主张，不予支持。关于第二项诉讼请求，本案系因海域使用权到期不予续期引发，不存在海域使用权收回补偿问题，该项请求不予支持。关于第三项诉讼请求，维权成本不属于国家赔偿的范围，且原告亦未提交证据，该请求亦不予支持。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告温廷修的诉讼请求。 温廷修不服，向本院提起上诉，请求依法撤销原审法院作出的行政赔偿判决，依法改判支持上诉人在原审中提出的诉讼请求。事实与理由：一、原判决认定事实不清、证据不足。结合上诉人在原审中提交的证据材料：《乳山市海洋与渔业局关于乳山市正洋海丰养殖有限公司填海造地使用海域的请示》《乳山市人民政府办公室关于同意乳山市正洋海丰养殖有限公司填海造地使用海域的批复》等相关证据以及山东省高级人民法院(2018)鲁行再79号行政判决，不难看出，正是由于被上诉人作出的不予续期行政行为违法，导致了上诉人本应享有的海域使用权遭被上诉人收回且未支付任何经济补偿，造成上诉人家庭丧失重要的收入来源，生活陷入困难。上诉人在原审中提交的相关证据材料，证明被上诉人应当就其违法行为给上诉人造成的经济损失进行补偿，而原判决对上述重要证据未做科学、严谨审查的情况下就得出该证据“与本案没有关联性”、“对原告提交的上述证据、依据本院均不予采纳”的结论，属于认定事实不清、证据不足。二、原判决适用法律错误。1.依法取得的海域使用权受法律保护，且具有经济价值。根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国海域使用管理法》《山东省海域使用管理条例》等规定，依法取得的海域使用权是基本的用益物权，具有占有、使用和收益的权能，并可以依法转让、出租、抵押，其具有经济价值，依法应受法律保护。2.因被上诉人的违法行为，导致上诉人无法取得涉案海域使用权，给上诉人造成了经济损失。根据《中华人民共和国物权法》第九条、第十一条等相关规定，由于被上诉人错误的作出海域使用权不予续期行政行为，致使上诉人无法继续取得涉案海域使用权，无法依法享受对涉案海域占有、使用和收益的物权权利，也无法通过对海域使用权进行转让、出租、抵押等获得经济收益，造成上诉人直接经济损失。3.被上诉人违法作出不予续期决定后，变更了涉案海域的海洋功能区划，并进一步收回了涉案海域使用权。故应当依法对上诉人进行补偿。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条、《山东省海域使用管理条例》第三十一条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，对海域使用权人应当给予相应的补偿。根据《国家海洋局关于贯彻实施全面落实海域物权制度的通知》第四条等相关规定，“海洋功能区划一经批准，必须严格执行，涉及养殖区调整为其他功能区的，必须按照海洋功能区划的审批权限报国务院或省级人民政府批准”；“因公共利益、国防安全或者进行大型能源、交通等基础设施建设，需要调整养殖区范围的，应当给予原养殖用海者相应的补偿。涉及渔民养殖用海的，应当依法及时并足额支付补偿费用及其他补助资金”；“补偿安置不落实的，不得收回海域使用权，更不得批准其他用海者使用该养殖海域。”本案中，由于被上诉人违法作出海域使用权不予续期行政行为，致使上诉人无法继续取得涉案海域使用权，后又由于被上诉人调整规划、变更了涉案海域的海洋功能区划，最终导致上诉人即便通过司法救济途径亦无法再次取得涉案海域使用权，其法律和经济效果等同甚至更甚于“收回”，给上诉人造成严重的经济损失。如不是被上诉人违法不予续期，上诉人就可以继续经营，在政府根据变更后的海洋功能区划收回涉案海域使用权时，上诉人就能够得到海损赔偿和收回使用权的补偿。 被上诉人乳山市人民政府向本院提交答辩意见称，1.原审法院判决认定事实清楚，证据充分。上诉人提交的票据以及乳山市公安局经侦大队的调查记录表明，上诉人伪造证据骗取赔偿金。本案并非属于海域使用权未到期收回的情形。2.上诉人自2008年12月份之后就放弃了涉案海域的养殖，并无实际损失。3.本案属于海域使用权到期不予续期，是终止海域使用权，不是上诉人所称的收回海域使用权。上诉人要求补偿金没有法律依据。请求驳回上诉维持原判决。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原审中已质证，二审程序中双方均无新证据提交。经审理，本院同意原审法院所认定的事实。 本院认为，本案争议的核心问题是在乳山市人民政府作出的不予续期许可决定被确认违法后，上诉人是否应当得到国家赔偿。本案中，上诉人在原审中主张的赔偿请求有三项，一是要求被上诉人向其支付国家赔偿金2209240元；二是要求被上诉人根据山东省、威海市、乳山市海域水产养殖退出补偿政策或海域使用权收回补偿政策向其支付补偿金818250元；三是要求赔偿其付出的维权费用。 对于上诉人所主张的要求获得2209240元国家赔偿问题，上诉人在原审中虽提交了四份专用收款收据，以证实其因投放、购买海参苗产生的损失，但该项支出无其他证据佐证，且上述收据的内容、付款方式均有不符合常理之处，故上诉人提交的证据不足以支持其花费2209240元购买海参苗投入了涉案海域的主张，原审法院对此不予支持并无不当。对上诉人所主张的其应当依据省、市海域使用权收回补偿政策或退出补偿政策获得补偿金问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，国家赔偿只对直接损失进行赔偿，直接损失是指因行政行为违法致使现有财产的必然减少和丧失。上诉人称，其海域使用权如能够合法续期，则能够在海洋功能区划变更时得到补偿利益，此项问题具有假设性、不确定性，不属于必然可得利益损失，上诉人的该项赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于赔偿直接损失的规定，对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。上诉人主张的维权费用，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失范畴，本院亦不予支持。 综上，原审法院行政赔偿判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年六月八日 书记员  王超群