黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终216号上诉人（原审被告）加格达奇区人民政府，住所地加格达奇区景观大道**。法定代表人孟祥志，该区区长。行政机关负责人贺士君，该区副区长。委托代理人李剑飞，该区棚户区改造建设指挥部主任。委托代理人王伟华，黑龙江洪浩律师事务所律师。被上诉人（原审原告）加格达奇区晨景商店，住所地加格达奇区世纪大道东段。法定代表人李兴国，该商店总经理。委托代理人任俏，黑龙江普仁律师事务所律师。委托代理人吴建泽，黑龙江普仁律师事务所律师。加格达奇区晨景商店（下称晨景商店）诉加格达奇区人民政府（下称加格达奇区政府）履行行政协议一案，加格达奇区政府不服大兴安岭地区中级人民法院（2019）黑27行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人加格达奇区政府副区长贺士君、委托代理人李剑飞、王伟华，被上诉人晨景商店委托代理人任俏、吴建泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2016年5月25日，加格达奇区政府为统一规划，开发改造，建设绿色产品综合交易市场，决定对哈尔滨铁路局（现中国铁路哈尔滨局集团有限公司，下称原哈尔滨铁路局）所属齐齐哈尔客运段加格达奇车间办公楼区域进行征收，与原哈尔滨铁路局就该区域的开发建设签订了《协议书》，其中第7条就晨景商店房屋约定“本项目涉及中国铁路哈尔滨局集团有限公司齐齐哈尔客运段（下称齐齐哈尔客运段）所属集体企业房屋2756.89平方米，其房屋的拆迁及补偿方式，由乙方加格达奇区政府直接与集体企业具体协商。补偿方式确定前，乙方不能拆除集体企业房屋”。2017年5月22日，原哈尔滨铁路局与加格达奇区政府又签订了《关于齐齐哈尔客运段加格达奇车间办公楼区域开发改造补充协议书》(下称《补充协议书》)，其中第2条第（2）项约定“对于2756.89平方米集体企业房屋，采取货币补偿方式，由加格达奇区人民政府协调直接补偿给集体企业，补偿金额为1266.5619万元”。现开发商大兴安岭友邦房地产开发有限公司（下称友邦公司）已给付晨景商店动迁补偿款500万元，余款766.5619万元至今未给付。2019年7月3日，晨景商店提起本案诉讼，请求：一、依法判令加格达奇区政府向其支付主体房屋及附属设施征收补偿款908.1335万元；二、由加格达奇区政府承担本案的诉讼费用。原审庭审期间，晨景商店将第一项诉讼请求变更为依法判令加格达奇区政府向其支付主体房屋及附属设施征收补偿款766.5619万元。原审法院认为，加格达奇区政府与原哈尔滨铁路局就该区域的开发建设签订了《协议书》及《补充协议书》，该协议是当事人的真实意思表示，于法不悖，应认定合法有效。该补充协议中明确对晨景商店的房屋如何进行补偿进行了约定：“对于2756.89平方米集体企业房屋，采取货币补偿方式，由加格达奇区政府协调直接补偿给集体企业，补偿金额为1266.5619万元。”且加格达奇区政府认可该协议。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收和补偿是市、县级以上人民政府的法定行政职责，友邦公司已给付加格达奇区政府动迁补偿款500万元，余款766.5619万元应由加格达奇区政府承担给付义务。晨景商店是齐齐哈尔客运段扶持兴办、具有独立法人资格的集体所有制企业，且该协议及补充协议中所指的集体企业均指的是晨景商店。因此晨景商店是本案的适格原告，加格达奇区政府抗辩不具有原告主体资格不予支持。关于加格达奇区政府提出的申请追加开发商友邦公司为本案第三人及案外人友邦公司申请作为第三人参加诉讼的问题，因本案属房屋征收补偿案件，房屋征收与补偿属人民政府的法定行政职责，应由人民政府履行补偿义务，对申请追加第三人及第三人申请参加诉讼，不予准许。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，判决由加格达奇区政府于判决生效之日起一个月内给付晨景商店征收补偿款766.5619万元。加格达奇区政府向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回晨景商店的起诉或改判加格达奇区政府不承担给付766.5619万元征收补偿款的法律责任。主要理由：1.晨景商店主体不适格。晨景商店不是案涉协议签订主体，不是合同权利义务人，无权依据案涉协议主张权利。依据合同相对性原则，应由原哈尔滨铁路局主张权利。依据案涉房屋3010、3011《房屋所有权证存根》及丢失声明，案涉房屋的所有权性质均为全民。且3010、3011房屋所有权人都不是晨景商店。登报声明房产证丢失的主体为齐齐哈尔房产建筑段，也非晨景商店。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条的规定，征收补偿的对象是房屋所有权人，晨景商店无权主张征收补偿款。2.《补充协议书》第三条损害国家利益，应认定无效。《补充协议书》中约定的集体企业房屋面积存在欺诈。晨景商店名下未登记任何房产，在签订《协议书》及《补充协议书》时，原哈尔滨铁路局称案涉房屋有合法的房屋产权证书，但已丢失。并向加格达奇区政府出具书面的《关于房产证丢失声明情况的函》，协议约定的集体企业房屋所有权与房屋产权证书严重不符。且加格达奇区政府与原哈尔滨铁路局签订《补充协议书》应对案涉房屋进行评估，在未经评估的情况下，直接约定补偿金额无合法依据，严重损害国家利益。3.原审遗漏必要参加诉讼当事人，已经支付的500万元是由开发商友邦公司支付。友邦公司是案涉房屋的实际动迁人，晨景商店与友邦公司是商业动迁。友邦公司与本案审理结果有直接利害关系，应追加友邦公司为本案第三人参加诉讼。晨景商店答辩称，其是本案适格原告，加格达奇区政府应当履行合同内容，向其支付征收补偿款。加格达奇区政府作为征收主体，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行法定义务。案涉征收行为与友邦公司无关。请求法院依法查明案件事实，驳回加格达奇区政府的上诉请求，维持原判。本院在审理期间，加格达奇区政府、晨景商店分别向本院提交了证据。本院亦依法向原哈尔滨铁路局、齐齐哈尔客运段就案涉相关事项发出调查通知书。双方当事人针对对方提交的证据及对本院依职权调取证据的质证意见和本院对双方当事人提交证据的认证意见如下：一、双方当事人对对方当事人提交证据的质证意见及本院对双方当事人提交新证据的认定。1.本院审理期间，加格达奇区政府向本院提交了以下证据材料：（1）2016年6月21日，哈铁齐齐哈尔客运段加格达奇乘务车间、哈铁齐齐哈尔客运段加格达奇劳动服务公司（晨景商店）、友邦公司、张立臣签订的拆迁补偿协议及72万元收据一张。（2）收据三张，分别为2016年9月26日16万元，2016年10月15日6万元、2016年9月18日10万元。收款人均为李兴国，收据均记载为2号楼拆迁款。（3）友邦公司与汇滨超市签订《协议书》一份，友邦公司与旭丰超市签订《协议书》一份。（4）大兴安岭北奇神集团兴宏山珍产品开发有限公司收据一张，记载内容为收到拆迁款80万元整。以上证据欲证明，超出证件范围的行为和加格达奇区政府无关，500万元是友邦公司支付的，友邦公司也支付了126万元的款项，是案件的利害关系人。晨景商店质证认为，在拆迁补偿协议的第一页已经明确写明原哈尔滨铁路局与加格达奇区政府签订的协议，也就是说协议不是对楼的补偿，是对商业对外出租部分承租人的补偿。加格达奇区政府所称的友邦公司垫付的款项是因加格达奇区政府征收房屋，友邦公司替政府垫付的补偿款。友邦公司对该给付有异议，应当向加格达奇区政府主张权利。且通过协议可见，晨景商店是房屋所有权人。协议补偿款给付承租人，友邦公司是代加格达奇区政府支付的补偿款，所以这个征收行为与友邦公司无关。2.本院审理期间，晨景商店向本院提交了原哈尔滨铁路局于2019年10月24日作出的《说明》一份，该说明内容为：2017年6月哈尔滨铁路局与加格达奇区政府签订的《关于齐齐哈尔客运段加格达奇车间办公楼区域开发改造补充协议书》中涉及的集体企业为晨景商店。欲证明，《协议书》及《补充协议书》中集体企业指晨景商店。加格达奇区政府质证认为：该证据不属于二审新证据，不应作为证据采信。依据法庭调查，晨景商店与原哈尔滨铁路局没有隶属关系，该份证据不能证明晨景商店是房屋所有权人。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条第一款规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条规定，根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。第三十五条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案中，加格达奇区政府、晨景商店提供的证据均未在法定举证期限内向原审法院提交，且上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条“新的证据”的规定，对上述证据本院均不予采纳。二、双方当事人对本院依职权调取证据的质证意见。1.2020年5月22日，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，就案涉相关事项，向原哈尔滨铁路局发出（2020）黑行终216号调查证据《通知书》。内容如下：1.你公司与加铁房字3010、3××1号《房屋所有权证》存根上标注的所有权人“加铁分局房产段”及“加格达奇铁路列车段劳动服务公司”、《协议书》第七条涉及“齐齐哈尔客运段”是否具有隶属关系。2.你公司、齐齐哈尔客运段、加铁分局房产段、加格达奇铁路列车段劳动服务公司与加格达奇区晨景商店有何法律关系。3.你公司与加格达奇区人民政府签订《关于齐齐哈尔客运段加格达奇车间办公楼区域开发改造补充协议书》的具体时间。4.你公司与加格达奇区人民政府签订的《协议书》第一条“拆除开发改造区域内铁路局产权房屋9397.75平方米”的房屋，是否包括《协议书》第七条“本项目涉及齐齐哈尔客运段所属集体企业房屋2756.89平方米”的房屋。5.该《协议书》第七条中“齐齐哈尔客运段所属集体企业”及《关于齐齐哈尔客运段加格达奇车间办公楼区域开发改造补充协议书》第二条第（2）项中“集体企业”是否均为加格达奇区晨景商店。6.案涉被征收房屋实际所有权人××为××区晨景商店。该商店是如何取得案涉房屋所有权。2020年5月28日，原哈尔滨铁路局函复本院。内容为：一、我公司与加铁分局房产段、齐齐哈尔客运段、加列车段劳动服务公司、晨景商店的关系。1.我公司与加房产段、齐齐哈尔客运段的关系。原加铁分局房产段、加格达奇列车段是原原哈尔滨铁路局加格达奇分局下属站段；后分局撤销、生产力布局调整，加房产段整合至我公司齐齐哈尔房产建筑段，加列车段整合至我公司齐齐哈尔客运段。现齐齐哈尔客运段是我单位分公司。2.我公司与加列劳服公司、加格达奇区晨景商店的关系。加格达奇铁路列车段劳动服务公司是加列扶持兴办的集体企业，成立之初未办理营业执照。后因企业经营需要，以加格达奇区晨景商店为企业名称办理集体企业法人执照。晨景商店（原加列劳服公司）是依据《劳动就业服务企业管理规定》兴办的、承担安置城镇待业人员任务，由国家和社会扶持、进行生产经营自救的集体所有制经济组织。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，晨景商店依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。原加格达奇铁路列车段（后整合至齐客）按照该规定，对晨景商店进行政策、技术扶持。集体所有制性质的加列劳服公司、晨景商店与原全民所有制企业原哈尔滨铁路局加格达奇分局无行政隶属、出资等关系，与吸收合并后的原哈尔滨铁路局及改制后的集团公司更无关系。二、补充协议签订时间。我公司与加格达奇区人民政府签订《补充协议书》的具体时间为2017年7月28日。三、关于两协议相关条款的明确内涵。我公司与加格达奇区政府签订的《协议书》中约定的第一条“拆除开发改造区域内铁路局产权房屋9397.75平米”的房屋不包括《协议书》中第七条的房屋。《协议书》第七条及《补充协议书》第二条第（2）项中的集体企业，均指晨景商店。四、案涉被征收房屋实际所有人及所有权取得。案涉房屋实际所有权人为××区晨景商店，原哈尔滨铁路局与加格达奇区政府于2016年5月25日签订的协议书第七条约定“涉及齐齐哈尔客运段所属集体企业2756.89平方米房屋”是晨景商店通过集体企业原始积累、自筹资金建成，为原始取得。2020年5月22日，本院就案涉相关事项，向齐齐哈尔客运段，发出（2020）黑行终216号调查证据《通知书》。内容如下：1.你单位与中国铁路哈尔滨局集团有限公司、加铁分局房产段是否具有行政隶属关系。2.你单位与加格达奇区晨景商店是否具有隶属或投资关系。房屋所有权人为加铁分局房产段的加铁房字第3010、3××1号和加格达奇铁路列车段劳动服务公司《房屋所有权证》所指向的房屋实际所有权人××为××区晨景商店。该商店如何取得此房屋所有权的。3.2016年5月25日，中国铁路哈尔滨局集团有限公司（哈尔滨铁路局）与加格达奇区人民政府签订的《协议书》第七条中“齐齐哈尔客运段所属集体企业”及《关于齐齐哈尔客运段加格达奇车间办公楼区域开发改造补充协议书》第二条第（2）项“集体企业”是否均为加格达奇区晨景商店。2020年5月28日，齐齐哈尔客运段函复本院。内容为：一、我单位与中国铁路哈尔滨局集团有限公司、加铁分局房产段是否具有行政隶属关系。1.我单位是中国铁路哈尔滨局集团有限公司分公司，具有行政隶属关系。2.我单位与加铁分局房产段无行政隶属关系。二、我单位与加格达奇区晨景商店是否具有隶属或投资关系。房屋所有权人为加铁分局房产段的加铁字第3010、3××1号和加格达奇铁路列车段劳动服务公司《房屋所有权证》所指向的房屋实际所有人××为××区晨景商店。该商店如何取得此房屋所有权的。1.关于我单位与加格达奇区晨景商店是否具有隶属或投资关系。加格达奇区晨景商店是依据《劳动就业服务企业管理规定》兴办的，承担安置城镇待业人员任务、由国家和社会扶持、进行生产经营自救的集体所有制经济组织。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，加格达奇区晨景商店依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。集体所有制性质的晨景商店与原全民所有制企业齐齐哈尔客运段无行政隶属、出资等关系。2.关于房屋所有权人为加铁分局房产段的加铁字第3010、3××1号和加格达奇铁路列车段劳动服务公司《房屋所有权证》所指向的房屋实际所有人××为××区晨景商店。（1）加格达奇区政府提交的加铁分局房产段加铁房字第3010、3××1号房屋所有权证与案涉房屋无关，不具有关联性。（2）原加格达奇铁路列车段劳动服务公司是原加格达奇列车段扶持兴办的集体企业，成立之初未办理营业执照。后因企业经营需要，以加格达奇区晨景商店为企业名称办理集体企业法人执照。加铁劳动服务公司《房屋所有权证》所指的房屋实际所有权人是晨景商店。（3）关于该商店如何取得房屋所有权。原原哈尔滨铁路局与加格达奇区政府于2016年5月25日签订的《协议书》中所说2756.89平方米集体企业房屋是由加格达奇区晨景商店通过集体企业原始积累、自筹资金建成，为原始取得。三、2016年5月25日中国铁路哈尔滨局集团有限公司（哈尔滨铁路局）与加格达奇区人民政府签订的《协议书》第七条中“齐齐哈尔客运段所属集体企业”及《补充协议书》第二条第（2）项“集体企业”是否均为加格达奇区晨景商店。《协议书》以及《补充协议书》中所有集体企业均为××区晨景商店。3.双方当事人对本院依职权调取证据的质证意见加格达奇区政府对原哈尔滨铁路局、齐齐哈尔客运段复函质证主要意见为：对原哈尔滨铁路局回复函不认可。首先，案涉5层楼中的1、2、4层与3010房屋所有权证中的部分房屋是重合的。其次，不动产是登记制度，晨景商店一直没提供产权证书，不能证明其是合法产权人。再次，回复函中的内容与一审评估报告的产权内容相矛盾。对齐齐哈尔客运段的回复，意见同上。另外，齐齐哈尔客运段与晨景商店无隶属关系，与晨景商店在庭审中所述的扶持等内容相矛盾。晨景商店对原哈尔滨铁路局、齐齐哈尔客运段回复函质证主要意见为：两份回复均能体现案涉房屋是晨景商店所有，协议中所指的集体企业是晨景商店。晨景商店是本案适格主体。本院认为，本案系因履行国有土地上房屋征收安置补偿协议而引发的行政争议，经审理原审判决存在原告主体资格、遗漏诉讼参加人及案件事实不清问题。关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原哈尔滨铁路局、齐齐哈尔客运段向本院回复函中均称与晨景商店无隶属关系、投资关系。又认为案涉房屋实际所有权人为晨景商店，但未提供相应证据证实案涉房屋归晨景商店实际所有。本院庭审中，加格达奇区政府认可协议中约定的集体企业包括晨景商店，亦认可案涉房屋部分在加铁房产段房屋产权证范围内，其中包括晨景商店正在使用的部分房屋。故原审法院重审时应查清晨景商店与案涉被征收房屋是否具有利害关系，从而认定晨景商店是否具有本案原告主体资格。关于遗漏诉讼参加人问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，晨景商店作为原告，请求加格达奇区政府履行与原哈尔滨铁路局签订的《协议书》中第7条“本项目涉及齐齐哈尔客运段所属集体企业房屋2756.89平方米，其房屋的拆迁及补偿方式，由乙方加格达奇区政府直接与集体企业具体协商。补偿方式确定前，乙方不能拆除集体企业房屋”及《补充协议书》中第二条第（2）项“对于2756.89平方米集体企业房屋，采取货币补偿方式，由加格达奇区人民政府协调直接补偿给集体企业，补偿金额为1266.5619万元”的约定，但原审法院未将原哈尔滨铁路局（协议相对方）、齐齐哈尔客运段（案涉房屋产权所有人）、××铁路房产××（××、××房产证标注的房屋所有权人）、友邦公司（其实际支付500万元房款动迁费）作为本案当事人参加诉讼，致使原哈尔滨铁路局为何代协议中“集体企业”签订安置补偿协议、案涉房屋实际所有权人等案件主要事实不清，故原审法院重审时应将以上单位追加为诉讼参加人。关于被征收房屋面积、权属、价值不清问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案中，加格达奇区政府与原哈尔滨铁路局签订的协议中约定的集体企业房屋面积为2756.89平方米，但无房屋面积、结构、用途、权属来源等证据予以证实。原审亦未依据上述规定，查明《补充协议书》中约定的1266.5619万元补偿款包括哪些具体补偿内容，且案涉房屋的价值是否经过依法评估鉴定以及该补偿款是否公平合理合法等问题。综上，原审判决认定事实不清，证据不足。重审时应查清事实、据实认定、依法裁判。加格达奇区政府上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款、《诉讼费用交纳办法》第二十七条之规定，裁定如下：一、撤销大兴安岭地区中级人民法院（2019）黑27行初5号行政判决；二、发回大兴安岭地区中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还加格达奇区人民政府。审判长  王鹏跃审判员  顾栩菲审判员  冷 慧二〇二〇年六月二十二日法官助理王腾野书记员潘薇附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。