山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终676号 上诉人（原审原告）黄秀芳，女，1931年1月8日出生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人逄桂，男，1984年2月16日出生，汉族，住青岛市李沧区，系上诉人黄秀芳之孙。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市**延吉路**。 法定代表人张永国，区长。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 黄秀芳因诉青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）不履行法定职责一案，不服青岛市中级人民法院于2020年2月28日作出的（2019）鲁02行初242号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1.涉案房屋位于青岛市市北区××路××号××，所在楼层是二层，建筑面积55.32平方米，1958年纳入社会主义改造范围，该房屋由原告黄秀芳丈夫的叔叔逄振文（1982年去世，庭审时原告称其丈夫早就过继给逄振文为子）承租。1985年，原青岛市房产管理局作出书面决定，将涉案房屋发还产权自管。涉案房屋承租人逄振文去世后，一直未办理新的承租关系，原告庭审时述称，其自结婚后至今一直在涉案房屋内居住使用。涉案房屋户籍在册人共计5人，分属两个家庭户，户籍地址均登记为青岛市市北区××路××号××户，其中一户户主为黄秀芳，户号为006016475；另一户户主为逄金明，系原告黄秀芳之子，户号为16474，该户号内其他在册常住人口为孙桂林（逄金明之妻）、逄国强（逄金明之子）、逄欣嵘（逄金明之孙女，未成年）。庭审时，原告主张其是家里的长辈，是涉案房屋内所有居住人的长辈，应该被确认为承租人主体和征收安置对象。 2.2014年12月14日，被告市北区政府发布《房屋征收决定》，决定自该日起正式启动青岛市市北区大连路南侧棚户区改造项目的房屋征收与补偿工作，该决定载明：房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收实施单位为青岛市市北区人民政府辽宁路街道办事处；房屋征收范围为无棣一路2号、4号……无棣四路6-10号（双号）……大连支路1号平房。同日，被告发布《关于对大连路南侧棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，对上述征收决定的相关事项进行公告，并明确房屋被征收人为“在本征收范围内被征收房屋的所有权人、行政代管人和国家授权的国有房屋管理人”、“签订房屋征收补偿协议时限为2014年12月14日至2015年1月12日”等内容。被告于同日一并公告的还有《大连路南侧棚户区改造项目房屋征收补偿方案》及奖励办法。涉案无棣四路6号甲房屋位于上述房屋征收范围内。 3.2018年3月14日，青岛市市北区房产管理一处作出青北房管一呈〔2018〕8号《关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿的请示》，就涉案房屋拟在房屋征收过程中分别补偿产权人及占住户的意见向原青岛市国土资源和房屋管理局进行请示。2018年3月21日，原青岛市国土资源和房屋管理局作出青土资房发（房字）〔2018〕19号《关于无棣四路6号甲8户房屋征收补偿问题的批复》，该批复中载明：根据青岛市人民政府办公厅青政办字〔2016〕118号《关于进一步做好主城区棚户区改造工作的通知》、《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》、青政发〔2014〕34号《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条规定及上述请示，为落实私房政策，妥善解决历史遗留问题，参照以往对该类房屋征收补偿的做法，同意青岛市市北区房产管理一处及市北区政府对产权人和占住户“双跺脚”的征收补偿意见（见附件），并请持该批复到相关部门办理。 4.2019年5月20日，原告黄秀芳以“青岛市市北区人民政府”为收件人通过挂号信形式邮寄《履行房屋征收补偿义务申请书》，请求对涉案房屋的实际承租人即申请人黄秀芳进行房屋征收补偿安置。次日，该挂号信被签收，被告一直未对原告作出答复。 5.2019年10月28日，被告就涉案房屋作出青北补决字〔2019〕585号《房屋征收补偿决定书》，将本案原告黄秀芳及案外人逄金明、孙桂林、逄国强均列为利害关系人。后被告分别于2019年10月31日、2019年11月1日向原告黄秀芳及案外人逄金明、孙桂林、逄国强直接送达该房屋征收补偿决定书。原告不服该征收补偿决定，已另案提起行政诉讼，现该案正在一审审理中。 另查明，青岛市市北区人民法院于2009年3月30日作出的现已生效的（2008）北民一初字第76号民事判决书载明：涉案房屋的私房产权人的继承人王淑霞以本案原告黄秀芳为被告，提起涉案房屋租赁合同纠纷案，认为黄秀芳一直租住涉案房屋，但原租金标准按照每月每平方米1.55元收取过低，应按照市场价收取房租，为此要求黄秀芳支付“自2008年1月1日起至2009年2月28日止按照……每月348.45元计算14个月共计4878.3元”。后经审理，青岛市市北区人民法院确认如下事实：“王淑霞通过继承取得该（青岛市市北区××路××号××）房屋所有权，……黄秀芳自1958年在该房屋中居住至今，1985年之前黄秀芳以公房房租标准向青岛市益都路房管所交纳房租，1985年之后黄秀芳以公房房租的一倍为标准向王淑霞交纳房租。案件审理中王淑霞对涉案房屋市场租赁价格申请评估……。”基于该案查明的事实，青岛市市北区人民法院最终判决黄秀芳向王淑霞共计支付房屋使用费3196.9元。 原审法院认为,一、关于原告黄秀芳是否为本案适格诉讼主体的问题。庭审时，被告市北区政府主张原告不具备本案行政诉讼主体资格。对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。青政发〔2014〕34号《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》（有效期至2019年12月16日止）第二十一条规定：“征收落实私房政策房屋，经市国土资源和房屋管理部门审查确认后，对房屋的所有权人按照私有房屋进行征收补偿，对现住房屋使用人的征收补偿参照公有住房的征收补偿政策及房屋管理部门相关规定办理。”根据本案现已查明的事实可知，虽然涉案房屋的承租人逄振文去世后，未再建立新的承租关系，但本案原告黄秀芳自1958年起就一直在涉案房屋内居住使用，且为涉案房屋户籍在册人。同时，原青岛市国土资源和房屋管理局根据《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条等相关规定于2018年3月21日就涉案房屋的征收补偿问题作出批复，同意青岛市市北区房产管理一处及市北区政府提出的对产权人和占住户“双跺脚”的征收补偿意见。因此，黄秀芳作为涉案房屋实际居住使用人和户籍在册人，与涉案房屋是否作出征收补偿存有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定，在其向被告提出书面申请而被告未予答复的情况下，有权提起本案行政诉讼。 二、关于被告是否构成行政不作为的问题。《山东省行政程序规定》第六十八条第一款规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；（三）申请材料存在的错误可以当场更正的，应当允许当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起视为受理；公民、法人和其他组织在限定期限内未补正的，视为撤回申请；公民、法人和其他组织按照行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理。第二款规定，行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。本案中，根据庭审查证及原告补充提交的材料可知，原告于2019年5月20日通过挂号信的形式向被告邮寄《履行房屋征收补偿义务申请书》，次日该挂号信即被签收，虽然被告庭审时主张其并未收到该申请材料，但其并未提交相关证据材料予以反证，亦未对原告庭审后补充提交的邮寄底单及查询单提出异议，故被告的该主张不能成立，本院确认被告于2019年5月21日即签收了原告的书面申请材料。根据《山东省行政程序规定》的上述规定，被告收到原告的申请材料后，未作任何处理和答复，显然构成行政不作为。但因被告于2019年10月28日已就涉案房屋的征收补偿问题作出青北补决字〔2019〕585号房屋征收补偿决定并将该补偿决定书直接送达原告，且原告已另案提起行政诉讼，故被告对原告提出的书面申请未作出答复的行为虽然不当，但判决其再予以答复没有实际意义，故依法确认被告不予答复的行为违法。 三、关于原告提出的被告应只针对其履行涉案房屋征收补偿义务的请求是否成立的问题。庭审时，原告称其是涉案房屋唯一的合法使用人，且是该房屋内所有居住人的长辈，应被确认为承租人主体，被告亦应只针对原告履行涉案房屋的征收补偿义务。2014年12月17日，青岛市人民政府印发的青政发〔2014〕34号《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条规定，征收落实私房政策房屋，经市国土资源和房屋管理部门审查确认后，对房屋的所有权人按照私有房屋进行征收补偿，对现住房屋使用人的征收补偿参照公有住房的征收补偿政策及房屋管理部门相关规定办理。同时，因涉案房屋发还产权前所形成的公房承租关系的承租人逄振文在该房屋发还产权前就已经去世，且此后亦未办理公房承租关系变更，故根据上述规定，对涉案房屋的征收补偿需等待有权部门审查确认。2018年3月14日，原青岛市国土资源和房屋管理局针对青岛市市北区房产管理一处就涉案房屋提出的拟征收补偿意见作出书面批复，指出为落实私房政策并妥善解决历史遗留问题，参照以往对该类房屋征收补偿的做法，同意青岛市市北区房产管理一处及市北区政府对产权人和占住户“双跺脚”的征收补偿意见。但鉴于涉案房屋户籍在册人口包括原告在内共有五人，且分属于两个独立的家庭户，因此在此种情况下原告要求被告只针对其履行涉案房屋征收补偿义务的申请不能成立,进而其要求确认被告没有只针对其履行涉案房屋征收补偿的行为违法的请求亦不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项、第六十九条之规定，判决：一、确认被告青岛市市北区人民政府收到原告黄秀芳提出的书面申请后未予答复的行为违法；二、驳回原告黄秀芳的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告青岛市市北区人民政府负担。 黄秀芳不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，发回重审或依法改判。理由如下：原审法院判决基本事实认定不清，适用法律错误，无法无据。 被上诉人市北区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，关于上诉人黄秀芳是否为本案适格诉讼主体的问题及被上诉人市北区政府对黄秀芳提出的书面申请未作出答复的行为是否构成行政不作为的问题，双方当事人均未提出异议，经审查，本院同意原审法院的认定意见，并对原审法院作出的第一项判决内容予以确认。 本案主要争议在于上诉人黄秀芳主张被上诉人市北区政府应只针对黄秀芳履行涉案房屋征收补偿义务。结合青岛市人民政府印发的青政发〔2014〕34号《青岛市主城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》第二十一条规定，征收落实私房政策房屋，经市国土资源和房屋管理部门审查确认后，对房屋的所有权人按照私有房屋进行征收补偿，对现住房屋使用人的征收补偿参照公有住房的征收补偿政策及房屋管理部门相关规定办理。2018年3月14日，原青岛市国土资源和房屋管理局针对青岛市市北区房产管理一处就涉案房屋提出的拟征收补偿意见作出书面批复，同意青岛市市北区房产管理一处及市北区政府对产权人和占住户“双跺脚”的征收补偿意见。黄秀芳作为作为涉案房屋的占住户应予补偿，但是涉案房屋户籍在册人员共有五人，分属两个独立的家庭户，在此种情况下上诉人请求只针对黄秀芳本人履行涉案房屋征收补偿义务不能成立,原审法院驳回黄秀芳“确认被告没有针对原告履行房屋征收补偿的行为违法”的诉讼请求，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人黄秀芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  山 莹 审 判 员  王修晖 审 判 员  李 拙 二〇二〇年六月二十八日 法官助理  姚美科 书 记 员  徐颖格