南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初81号 原告李城甫，男，1965年1月10日出生,壮族，住南宁市兴宁区。 委托代理人蒙治逵，广西道森律师事务所律师。 委托代理人吴宇军，广西道森律师事务所实习律师。 被告南宁市住房和城乡建设局，住所地南宁市青秀区金湖路**。 法定代表人宁世朝，该局局长。 委托代理人麦燕来，该局工作人员。 委托代理人雷水娟,广西冠益律师事务所。 原告李城甫认为被告南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）与其签订房屋征收补偿协议违法，于2019年7月31日向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，南宁市中级人民法院立案受理后于2019年10月18日作出（2019）桂01行初252号行政裁定书，裁定移送本院。本院于2019年11月18日收到案件后，，经原告补正材料，于2020年2月27日立案受理，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告李城甫的委托代理人蒙治逵、吴宇军，被告市住建局的委托代理人麦燕来、雷水娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月2日，房屋征收部门南宁市城乡建设委员会（以下简称市城建委）作为甲方、征收实施单位南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）作为乙方、被征收人李城甫作为丙方签订了昆仑大道四期（国有）房征［2018］Ａ66号的《房屋征收货币补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），主要内容为:根据《南宁市昆仑大道扩建工程（三塘下丹桥-五塘收费站）项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕5号，以下简称征收决定公告）、丙方房屋已列入昆仑大道扩建（三塘下丹桥-五塘收费站）项目房屋征收范围，丙方同意甲方按该项目建设需要实施房屋征收。现按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（南府发〔2012〕6号）、《南宁市城市房屋拆迁补偿安置指导意见》（南府发〔2011〕4号）等有关规定，经协商一致，甲方对丙方被征收房屋实行货币补偿，并达成协议如下：一、被征收房屋坐落于南宁兴宁区××社区南××号（丈量编号Ａ66），属于住宅五级及五级以外，房屋总建筑面积1496平方米（其中有证砖混结构房屋面积1167.14平方米，手续不全砖混结构房屋面积328.86平方米）；房屋所有权证：邕房权证字第××号，国有土地使用证：南宁国用（2013）第614368号；被征收房屋货币补偿（补助）费用：1.根据桂科房估［2017］字第222-004号评估报告，丙方被征收房屋补偿金额为有证房屋1-3层评估价7268425元；2.根据南兴府办纪〔2017〕239号文，手续不全住宅房屋补偿按照本项目住宅房屋分类价格的85%补偿，补偿金额为922731.83元；3.根据评估特殊装修价格为878262元；4.无手续房屋及其他各项安置补偿（补助）费452692.04元，以上四项费用共计9522110.87元；本协议经甲、乙、丙三方签字盖章之日起生效，乙方应在协议生效后15个工作日内将上述款项以丙方名义存入银行，开具银行活期存折；丙方在此日期内应搬迁腾空房屋等并将房屋移交乙方验收，如丙方依约移交房屋，乙方还应一次性支付奖励金10000元等内容。 原告李城甫诉称，2015年12月，因昆仑大道（三塘下丹桥至五塘收费站）进行扩建工程，需对扩建范围内土地、房屋进行征收。原告所有的位于昆仑大道××社区南××号房屋为商住楼，共四层，用于经营医疗机构——城甫骨伤科医院，其中，一二层为铺面（门诊）和办公，三楼、四楼住宅（住院部），该房屋处于被征收范围内。由于被告未依法履行补偿前的补偿方案公示、未依法组织有资质的评估机构对涉案房屋进行评估，因此在原告多次强烈的要求下，被告就涉案房屋的补偿问题专门召开了多次协调会，并决定对其重新进行评估。然而时至今日，被告所作出的重新评估的决定还是一纸空文，被告未向评估机构提供合理的商住比例，导致评估机构无法对涉案房屋进行评估（特别说明：协议书载明的广西桂科房地产评估有限公司（以下简称桂科公司）的“桂科房估［2015］字第066-0”评估报告系违法作出，因当时原告、被告均未向评估机构提供评估素材，评估机构也未对涉案房屋现场勘查）。2018年8月2日，被告以现在不签约则今后不再处理并强制拆除为由强迫原告签订了征收协议书。 根据《征补条例》的相关规定，国家机关对国有土地上房屋进行征收的，需履行征收项目批准、对征收范围内房屋进行调查登记、拟定补偿方案、公告征收决定、对征收房屋进行评估、签订补偿协议、先补偿后拆迁等一系列程序。被告未组织房屋价值评估便做出补偿的具体行政行为程序违法，而且严重侵害了被拆迁人（即原告）的合法财产权益。 综上，为维护原告的合法权益，原告提起行政诉讼，请求：1.确认被告的行政补偿行为违法,并依法撤销原告与被告于2018年8月2日签订《补偿协议书》；2.责令被告自判决生效之日起30日内对涉案房屋重新作出征收补偿；3.本案诉讼费由被告承担。 原告李城甫向本院提交了以下证据：1.房屋所有权证、国有土地使用证，证明位于涉案房屋是原告所有；2.图片，证明涉案房屋被拆前的状况；3.昆仑大道扩建工程（三塘下丹桥-五塘收费站）项目国有土地上房屋征收补偿安置方案，证明涉案房屋处于昆仑大道扩建工程项目征收范围内且被告未依法对原告被征房屋进行评估；4.关于城甫骨伤科医院房屋征收补偿问题专题协调会会议纪要（南征纪〔2017〕8号）、5.关于城甫骨伤科医院房屋征收补偿问题协调会会议纪要(南征纪〔2017〕12号)，证明应原告要求，南宁市国有土地房屋征收补偿办公室两次召开协调会，决定就涉案房屋重新进行评估，并在出具正式的评估报告后再行对原告进行补偿，但实际上被告并未按法定程序进行评估；6.《补偿协议书》，被告未按法定程序进行评估，便强迫要求原告签订《补偿协议书》。 被告市住建局辩称，一、原告房屋列入征收范围，已被依法征收。根据南宁市人民政府2015年3月16日作出《关于对昆仑大道扩建工程（三塘下丹桥-五塘收费站）项目实施房屋征收的决定》（以下简称征收决定）、《昆仑大道扩建工程（三塘下丹桥-五塘收费站）项目实施房屋征收补偿方案》（以下简称征补方案），原告的房屋列入项目征收范围，是项目的被征收人，而被告是房屋征收部门，依法负责与被征收人签订征收补偿协议等相关事宜。二、《补偿协议书》合法有效且已履行完毕，原告的起诉不符合法律规定，应依法驳回其起诉。（一）原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，且已超过法定期限，应驳回其起诉。根据《行政诉讼法》第十二条及《征补条例》第二十五条的规定，本案的《补偿协议书》已依约全部履行，不符合上述规定的行政诉讼受案范围。此外，本案《补偿协议书》签订于2018年8月2日，但原告却于2019年7月31日才提起诉讼，超过了法律规定的6个月的起诉期限，应驳回其起诉。（二）《补偿协议书》合法有效且已履行完毕，原告诉请撤销该协议的理由不能成立。首先，签订《补偿协议书》的主体适格。根据《国有土地使用证》及《房屋所有权证》可知，原告是涉案房屋的所有权人，对涉案房屋有全权处分权。而被告是项目的房屋征收部门，根据《征补条例》第二十五条的规定，是签订《补偿协议书》的适格主体。兴宁区政府接受被告的委托作为征收实施单位具体落实《补偿协议书》的补偿义务合法恰当。 其次，《补偿协议书》已对原告房屋进行了全面补偿，且已履行到位。协议各方在对原告房屋性质、面积等情况进行调查、确认后，按照项目的补偿方案约定了补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁奖励、搬迁期限等事项。2018年8月17日，原告取得了《补偿协议书》约定的全部补偿款。2018年8月20日，原告将房屋交付拆除。至此，《补偿协议书》已全部履行完毕。鉴于《补偿协议书》已履行完毕，原告要求对被征收房屋重新作出征收补偿的诉请无事实及法律依据。 再则，《补偿协议书》的内容合法合规，签订协议是原告的真实意思表示。涉案项目评估机构选取合法合规，中选的评估机构经现场实勘等合法公正评估程序，该评估机构作出的评估报告合法合规，且原告认可评估结论，在此基础上各方经平等协商签订的《补偿协议书》合法有效。 最后，被告作为房屋征收部门，在与被征收人就补偿协议无法达成一致时候，依据《征补条例》第二十六条规定，应当由南宁市人民政府直接作出征收补偿决定，被告在本案中对于原告第二项诉请没有相应职权。因此原告第二项诉请应当依法驳回，不宜在本案中审理。 被告市住建局向本院提交了以下证据：证据1.征收决定、征收决定公告、征补方案及相关公示材料，证明原告的房屋列入征收范围，被告是项目的房屋征收部门，原告房屋进行补偿的依据；2.国有土地使用证、房屋所有权证、房屋实勘记录表、南兴府办纪〔2017〕239号会议纪要、南兴府办纪〔2018〕130号会议纪要，证明协议各方己对原告房屋进行了调查认定，对于房屋面积、建筑年限、商住比面积等进行了确定；3.地上房屋征收分类估价结果表、分户房地产估价报告（三份）、补充说明，证明各方认可的补偿依据；4.协商记录、《关于对李城甫信访答复事项的告知书》，证明征收双方已就涉案房屋补偿事宜进行平等协商，签订补偿协议是原告的真实意思表示；5.储蓄存单、被征收（拆迁）房屋移交单，证明兴宁区政府已依约将全部补偿款支付给原告，原告已交付房屋拆除。协议履行完毕，原告无权起诉；6.补偿协议书，证明原告起诉已经超过法定起诉； 经庭审质证：原告对被告市住建局提交的证据1的关联性有异议，不能证明被告作出行政补偿行为的合法性，根据法律规定，对国有土地上的房屋征收补偿时候应当由双方共同选择或者其他方式选择评估机构对范围价值进行评估，被告的该证据不能证明被告已经对涉案房屋进行价值评估；房屋征收决定规定在公告期届满之日其6个月内签订补偿协议，时隔三年多被告才签订补偿协议，也没有按照市场价格进行补偿；对证据2的国有土地使用权证、所有权证、记录表的关联性有异议，不能证明协议各方对商住比例进行确定；南兴府办纪〔2017〕239号会议纪要原告没有收到，有原件的话对其真实性无异议，合法性由法院认定，对关联性不予认可，该证据不能证明被告对涉案房屋进行评估的事实；南兴府办纪〔2018〕130号会议纪要有原件的话对其真实性无异议，合法性由法院认定，对关联性不予认可，该证据不能证明被告征收补偿行为合法；证据3原告都没有收到，对真实性、合法性、关联性不予认可；三份估价报告的真实性、合法性、关联性不予认可，三份报告没有向原告送达，没有评估师的签字确认，没有告知原告权利义务，是无效的；对补充说明的真实性、合法性、关联性不予认可，被告并没有将评估报告向原告送达且评估报告是在被告作出补偿征收协议以后作出，进一步证明被告的补偿行为违法，评估报告不具有客观性、独立性，评估报告是根据补偿协议的价款作出的，而不是根据市场价格作出；桂科房估[2017]字第222-004号评估报告实际上页眉显示文号是桂科房估[2015]字第初078-140号，首页写的是桂科房估[2017]字第222-004号，可见该报告制作违法无效，被告作出补偿行为违法；证据4的协商记录第91页与被告的证据原件不一致，对该真实性、合法性、关联性不予认可，协商当事人李城甫没有在记录上签字；告知书与本案争议焦点、诉求无关，不能证明被告行为的合法性；对证据5储蓄存单的关联性有异议，对证明目的不予认可；对移交单真实性无异议、合法性、关联性有异议；协议是在不平等条件下签订，原告被迫签订移交单，移交单是在征收补偿行为发生之后作出，与本案争议焦点无关；对证据6关联性有异议，该协议是在没有进行评估前提下，是在不平等条件下签订，不代表原告的真实意思表示；协议没有告知原告对协议不服的救济途径，被告在协议中引用的法释[2015]9号文早在签订协议前已经失去法律效力。被告市住建局对原告提交的证据2真实性由法院认定，应当以实勘记录为准；对证据3证明目的有异议，恰好证明补偿协议是合法的，根据被告的协商记录，评估公司做出的第二份评估报告已经依法送达原告，同时原告对于评估机构的选取、评估都没有提出异议，原告自动放弃选择评估机构的权利，不参与评估机构的评估工作，在评估中，原告都配合评估公司进行评估和实勘，说明原告对评估工作是认可的；证据4、5证明主张有异议，该证据客观反映原告与征收部门就房屋性质、评估事项达成一致，评估公司经过双方一致作出的评估报告可以作为补偿的依据；对证据6证明主张有异议，协议书中已经完全采纳2018年8月份评估报告价格，履行了相关补偿手续，签署协议时候已经经过各方协商，充分听取了原告诉请基础上对房屋性质、评估价格均达成一致意见。本案各方当事人对其他当事人提交的其他证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据，均可以证明案件事实经过，与案件争议具有关联性，取得方式合法，可以作为本案证据。 经审理查明：2015年3月16日，南宁市人民政府作出《征收决定》，2015年3月20日，南宁市人民政府作出《征收公告》，决定对兴宁区三塘镇四塘街（乡）南柳路20号、五塘镇邕梧东路15号等137户的房屋按照有关规定进行征收和补偿，房屋征收部门为市城建委，房屋征收实施单位为兴宁区政府。原告所有的涉案房屋，位于上述征收范围内，房屋所有权证中登记房屋层数为**，规划用途为综合。 2015年5月18日，受南宁市兴宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室委托的房地产估价机构桂科公司，作出编号为桂科房估[2015]字第初066-1号《被征收房屋房地产估价报告（初步）》，确定以涉案房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年3月20日；估价结果：房屋建筑面积1167.14平方米；评估总价：5135416元；评估单价：4400元/平方米。 兴宁区政府办公室于2017年11月3日作出南兴府办纪〔2017〕239号会议纪要，第四条第（一）项内容为：会议明确，关于涉案项目涉及国有私人自建房手续不齐全补偿问题，参照周边丹桥小区项目房屋征收补偿的做法，即:1984年1月5日至2004年8月15日期间建设的私人自建房，规划、土地、建设审批手续不齐全的，按该拆迁项目房屋分类评估价的85%给予补偿。 兴宁区政府办公室于2018年7月30日作出南兴府办纪〔2018〕130号会议纪要，第十三条内容为：（一）会议明确，根据相关政策文件的规定，对涉案房屋第一层、二层有证砖混结构建筑面积771.97平方米，按照经营性商业用房的补偿标准给予补偿；对第三层有证砖混结构房屋建筑面积395.17平方米，按照办公用房的补偿标准给予补偿；对第四层砖混结构房屋建筑面积328.86平方米，按照手续不全住宅房屋的补偿标准给予补偿。（二）按照桂科公司出具被征收房屋的固定资产特殊装修及设施搬运费的评估价格878262元给予补偿。 2018年7月30日，受南宁市兴宁区三塘镇人民政府委托的房地产估价机构广西桂科资产评估有限公司，作出编号为桂科评报字[2018]第273号《特殊装修资产评估报告》，确定涉案房屋在评估基准日2015年3月20日所表现的市场价值为878262元。 2018年8月2日，市城建委作为甲方、兴宁区政府作为乙方、李城甫作为丙方签订了《补偿协议书》，协议内容如前所述。协议上加盖市城建委、兴宁区政府、南宁市兴宁区三塘镇人民政府公章，在丙方处有原告签名及手印。 2018年8月10日，房地产估价机构桂科公司受南宁市兴宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室委托，作出编号为桂科房估[2017]字第222-004号《被征收房屋房地产估价报告》，确定以涉案房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年3月20日；估价结果：房屋建筑面积1167.14平方米；评估总价：7268425元；评估单价（商铺）：8214元/平方米；评估单价（办公）4400元/平方米。 2018年8月15日，兴宁区政府以李城甫名义向银行存入约定的补偿款9532110.87元，李城甫于同月17日签字确认领取上述全部款项，并于20日搬迁腾空涉案房屋，将房屋与房产证原件移交给兴宁区住房和城乡建设局。 另查明，2019年1月27日，中共南宁市委、南宁市人民政府作出《关于印发的通知》，将原市城建委的职责与其他部门相关职责整合，组建市住建局。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，原市城建委具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”机构改革后，由市住建局继续行使市城建委的行政职权，市住建局为本案适格被告。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”原告作为行政协议的相对人，对征收部门的履行协议行为有异议，进而起诉要求确认涉案行政协议无效，具备原告主体资格。 关于涉案房屋在被征收过程中是否经过评估程序的问题。根据《征补条例》第十九条第一款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，双方签订协议时，协议中列明根据桂科房估[2017]字第222-004号评估报告，原告被征收房屋补偿金额为有证房屋1-3层评估价7268425元，但涉案行政协议的签订时间为2018年8月2日，协议中载明的桂科房估[2017]字第222-004号评估报告的落款时间却是2018年8月10日，说明被征收房屋确已经过具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，但签订协议时，原告仅获知其房屋一至三层有证部分评估总价为7268425元，并未取得评估报告，尽管协议上列明的价格与评估报告的价格一致，但被告先于评估报告作出前即与原告协商并签订协议，程序违法。鉴于当时原告并未对补偿协议的该部分内容提出质疑，签订了补偿协议并已足额领取协议约定的相关征收补偿款项，之后亦主动将案涉房屋交付拆除，现原告主张其是被迫签订涉案协议，但未能举证证实，对其主张本院不予采纳。原告系经与被告协商一致后，自愿签订补偿协议，其行为表明认可协议中约定的款项金额，且补偿协议已对原告房屋进行了全面补偿也已履行完毕，故被告的程序违法并未对原告的权利义务产生实际影响。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、确认原告李城甫与被告南宁市住房和城乡建设局于2018年8月2日签订的昆仑大道四期（国有）房征[2018]A66号《房屋征收货币补偿协议书》违法； 二、驳回原告李城甫其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告南宁市住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  杨 波 人民陪审员  李一锋 人民陪审员  黄初珍 二〇二〇年六月二十四日 法官 助理  刘 媛 书 记 员  周珍苑 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。