重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行初68号原告邹小波，男，汉族，1965年11月1日出生。住址：重庆市南岸区。委托代理人黄勤，重庆志和智律师事务所律师。委托代理人徐继勇，重庆志同律师事务所律师。被告重庆市南岸区人民政府。住所地：重庆市南岸区长生桥镇广福大道**。法定代表人陈一清，区长。委托代理人陈志慧，该单位工作人员。原告邹小波因与被告重庆市南岸区人民政府（简称南岸区政府）劳动和社会保障行政复议一案，向本院提起诉讼。本院于2020年1月17日立案受理后，向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书。本院依法组成合议庭于2020年4月16日公开开庭进行了审理。原告邹小波及其委托代理人徐继勇，被告南岸区政府的委托代理人陈志慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南岸区政府于2020年1月3日作出南岸府复[2020]1号不予受理行政复议申请决定书。决定认为邹小波请求南岸区政府重新作出让重庆市南岸区人力资源和社会保障局（简称南岸区人社局）责成南岸区劳动能力鉴定委员会（简称南岸区劳鉴委）进行复查鉴定，实际上是要求基于上下级行政机关的层级监督关系进行监督，不属于行政复议的受案范围，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理邹小波的行政复议申请。原告诉称：原告对南岸区劳鉴委作出的南岸劳鉴字（2018）155号《因病或非因工负伤劳动能力鉴定结论书》中的鉴定结论不服，向南岸区人社局邮寄申请再次鉴定材料，南岸区人社局将材料移交南岸区劳鉴委。南岸区劳鉴委答复申请人无复查鉴定或再次鉴定的政策依据，拒绝原告的复查鉴定或再次鉴定申请。原告认为南岸区劳鉴委的拒绝行为属于行政不作为，向南岸区政府申请行政复议，请求南岸区政府作出让南岸区人社局责成南岸区劳鉴委进行复查鉴定。南岸区政府收到原告的申请后，以原告的行政复议申请不属于行政复议受案范围为由，作出不予受理行政复议决定。原告认为其复议决定适用法律错误，请求撤销该不予受理复议决定，并要求南岸区政府重新作出让南岸区劳鉴委进行复查鉴定的复议决定。被告辩称：一、南岸区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。2020年1月2日，南岸区政府收到邹小波请求南岸区政府重新作出让南岸区人社局责成南岸区劳鉴委进行复查鉴定(若复查鉴定与原鉴定结论相同，则由南岸区劳鉴委将其鉴定资料邮寄重庆市劳动能力鉴定委员会进行重新鉴定)的行政复议申请。1月3日，南岸区政府作出《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理邹小波的行政复议申请。同日，南岸区政府将该决定书邮寄送达邹小波，程序合法。二、本案不属于行政复议的受理范围邹小波请求南岸区政府重新作出让南岸区人社局责成南岸区劳鉴委进行复查鉴定，实际上是要求基于上下级行政机关的层级监督关系进行监督。根据《最高人民法院关于适用く中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第八项等相关规定，邹小波提出的行政复议申请不属于行政复议的受案范围。请求法院驳回原告诉讼请求。被告南岸区政府向本院提交以下证据：证据1、《行政复议申请书》；证据2、南岸府复[2020]1号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证；证据3、(2019)渝行终577号《行政判决书》。证据1-3拟证明被告作出的决定程序合法，本案不属于行政复议的受理范围。原告对被告举示的证据无异议。原告向本院提交以下证据：证据1、行政起诉书；拟证明一审诉讼请求为撤销被告的《不予受理行政复议申请书》和责令被告重新作出让南岸区人社局督促南岸区劳鉴委进行复查鉴定的复议决定。证据2、三博长安医院检査报告单；拟证明三博长安医院对原告进行的病鉴检査结果:左膝关节退行性变、慢性乙肝、肝实质细密増多、门静脉增宽、胆囊壁增厚、胆囊息肉样病变、左腓骨及骨盆陈旧性骨折。证据3、病鉴申请材料收据；拟证明原告申请病退劳动能力鉴定提交的原始材料清单(均为盖公章原件)。证据4、病鉴资料移交和交接清单；拟证明鉴定机构归还原告相关资料复印件事实，归还资料少于原告提供资料，说明工伤管理科(南岸区劳鉴委)隐藏原告部分鉴定资料。证据5、病鉴面检记录及鉴定结论表；拟证明鉴定专家结论意见与专家当面告知原告的内容存在差异，而且既然是双膝关节中度障碍，就可以叠加为一个重度功能障碍，也就是达到了完全丧失劳动能力，因此矛盾，而且现场鉴定专家说我双踝关节是中度功能障碍也与面检记录不一样。说明病鉴面检记录及鉴定结论表修改过。证据6、西南医院病历资料；拟证明南岸区劳鉴委复印给原告的2003年11月27日入院记录及诊断结论，首页、二页顶部的“西南医院”被隐藏，诊断结论有双膝关节纤维性强直等关键字复印件很模糊。证据7、重医附一院法医临床医学鉴定书；拟证明重医附一院对原告因交通事故受伤评定为9级伤残等级，续医费66925元，双膝关节强直等。证据8、申通快递单；拟证明原告向重庆市南岸区人力资源和社会保障局寄送申请再次鉴定的材料。证据9、不予受理行政复议申请决定书（南岸府复[2020]1号）；拟证明南岸区政府向原告作出的决定。证据10、投诉并申请重新复查鉴定或重新鉴定申请；拟证明向重庆市政府公开信箱投诉南岸区劳鉴委和南岸区人社局并请求复查鉴定或重新鉴定。证据11、对自身疾病及鉴定介绍；拟证明病鉴时对自身疾病及鉴定介绍材料。证据12、个体工商户管理登记卡及证明及身份证；拟证明重庆市渝中区新佳誉美机电经营部在2001.10.22--2004.11.22期间的经营者是廉新平，原告是该经营部员工，送货路上出的车祸，个体从业人员工作期间受伤应该属于工伤。证据13、明示；拟证明原告依据南岸区政府法制办陈志慧对原告释明时，释明内容即明示，证明有复查鉴定及再次鉴定的规定。当时原告记的内容经过陈志慧核对。证据14、录音光盘；拟证明南岸区政府法制办陈志慧对原告释明时，原告当场录音，然后刻录光盘作为证据。证据15、收据；拟证明原告因维权刻录光盘和打印共计60元。证据16、三军医大附一院(西南医院)病历；拟证明原告双膝关节纤维性强直，右胫骨上段及平台骨折内固定术后，双侧腓骨上段及骨盆陈旧性骨折等。证据17、行政起诉书补充材料；拟证明原告一审修改了诉讼请求及起诉书内容有补充，诉讼请求为南岸区政府不作为乱作为，要求南岸区政府督促南岸区人社局责成南岸区劳鉴委进行复查鉴定，复查鉴定结论相同就进行再次鉴定。证据18、《复议申请书》；拟证明原告申请行政复议时的被申请人是南岸区人社局，并不是南岸区劳鉴委，并说明复议理由。证据19、六院诊断证明书；拟证明原告双膝关节强直等，需要做右脚内固定钢板取出手术，左交叉韧带修复手术，双膝关节的人工关节置换术等手术。证据20、病退劳动能力鉴定资料移交单；拟证明2018年病退劳动能力鉴定时隐瞒的鉴定资料于2019年10月10号才在原告的催要下复印给原告。证据21、右脚的长安医院普通ⅹ射线检査报告单；拟证明右脚内固定钢板至今还在脚里没有取出，右膝关节退行性病变。证据22、关于邹小波同志反映问题的回复；拟证明原告在市政府信箱投诉要求复查鉴定及再次鉴定后南岸区人社局给我的回复，已转交南岸区劳鉴委回复我。说明南岸区人社局与南岸区劳鉴委办公室是上下级关系。证据23、关于邹小波的来信的回复；拟证明南岸区劳鉴委给原告回复说工伤劳动能力鉴定有复查鉴定及再次鉴定。病退劳动能力鉴定没有复查鉴定及再次鉴定的规定。证据24、因病或非因工负伤劳动能力鉴定结论书；拟证明南岸区劳鉴委对于原告的病退劳动能力鉴定结论。专家结论意见为双膝关节中度功能障碍，两个中度功能障碍就可以叠加为一个重度功能障碍，一个重度功能障碍就属于完全丧失劳动能力。而且现场鉴定专家说我双踝关节是中度功能障碍与面检记录不一样。说明面检记录及鉴定结论表和劳动能力鉴定结论书都被修改过。证据25、残疾人证；拟证明原告是三级肢体残疾人，而残疾人鉴定标准与工伤劳动能力鉴定标准、因病或非因工丧失劳动能力鉴定标准基本一致，也就是说原告现在是肢体三级残疾人也符合工伤三级残疾人，工伤四级以上残疾人都符合完全丧失劳动能力。证据26、南岸区政府《不予受理行政复议申请决定书》（南岸府复[2019]1号）；拟证明南岸区政府不予受理原告对南岸区人社局进行的行政复议申请。证据27、南岸区花园路街道社区卫生服务中心体检结果告知书；拟证明原告患有糖尿病、高血脂、肝病引起的门静脉增宽、胆囊病变、肾病变等。证据28、重庆市人民政府批准市劳动保障局关于重庆市职工因病或非因工负伤丧失劳动能力鉴定标准试行办法的通知（渝府发[2020]20号）；拟证明伤病职工同时符合不同类别疾病两项以上(含两项)大部分丧失劳动能力条件时，经劳动鉴定委员会研究，可确定为完全丧失劳动能力。骨科二、大部分丧失劳动能力（四）一侧肩、肘关节功能完全丧失;单膝关节强直:髋关节功能障碍程度＞50％有自主移动能力者；单足或单踝关节功能完全障碍有自主移动能力者。原告属于双膝关节纤维性强直，因此膝关节有两个大部分丧失劳动能力。证据29、《残疾人分类和分级》(国家标准编号:GB/T26341-2010);拟证明（4）肢体残疾三级：能部分独立实现日常生活活动：1、双小腿缺失；2、单前臂及其以上缺失；3、单大腿及其以上缺失；4、双手拇指或双手拇指以外其他手指全缺失；5、二肢在不同部位缺失(除外二级中的情况)；6、一肢功能重度障碍或二肢功能中度障碍。原告属于第6项的二肢功能中度障碍而评定为肢体残疾三级。证据30、重庆市高级人民法院《行政判决书》（2019）渝行终577号；拟证明原行政复议的请求不正确，庭审期间诉讼时效中断，现在更改行政复议请求重新起诉。被告对原告提交的证据7的证明目的不予认可，证据9无异议，证据1-6、证据8、证据10-14三性不予认可，证据15与本案不具有关联性，不予认可。证据16-30是复印件不予认可。经庭审质证，本院对证据作如下认证：被告提交的证据1、2真实、合法与本案具有关联性予以采信，证据3与本案不具有关联性不予采信。原告提交的证据1是本案诉状，不是本案证据。证据9、10、18、22、23、24、26真实、合法与本案具有关联性，本院予以采信。本案审查的对象是被告不予受理复议决定的合法性，而原告伤情情况属于实体问题，不属于本案审查内容，故原告提交的证据2-8、11-17、19-21、25、27-30与本案不具有关联性，不予采信。经审理查明：2018年10月25日，南岸区劳鉴委对原告邹小波作出南岸劳鉴字[2018]155号《因病或非因工负伤劳动能力鉴定结论书》，载明：被鉴定人目前的劳动能力鉴定结论为大部分丧失劳动能力。邹小波对鉴定结论不服，向南岸区人社局反映。南岸区人社局将其反映材料转交南岸区劳鉴委，并于2019年1月8日将该情况书面告知邹小波。2019年1月9日，南岸区劳鉴委回复邹小波，病退休没有再次和复查鉴定的相关规定，拒绝邹小波申请复查鉴定或再次鉴定的请求。2020年1月2日邹小波以南岸区人社局为被申请人，向南岸区政府提出行政复议，请求南岸区政府重新作出让南岸区人社局责成南岸区劳鉴委进行复查鉴定决定。重庆市南岸区政府于2020年1月2日收到复议申请后，于2020年1月3日作出南岸府复[2020]1号不予受理行政复议申请决定，认为申请人的复议申请属于要求上级行政机关行使对下级行政机关的层级监督，不属于行政复议的受案范围。故根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条并参照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项等规定，决定对邹小波提出的行政复议申请不予受理，将不予受理行政复议决定书送达邹小波。邹小波不服向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，本案原告认为南岸区人社局存在行政不作为，向南岸区政府申请行政复议，南岸区政府有权受理其行政复议申请。南岸区政府受理原告邹小波的行政复议申请后，认为其申请不符合受理条件，及时作出不予受理决定，并将决定书送达原告，其行政复议程序合法。本案争议焦点是原告邹小波申请的行政复议行为是否属于行政复议受案范围。本案原告邹小波要求南岸区政府履行监督南岸区人社局履行法定职责的复议申请，形式上是对南岸区人社局未履行法定职责行为不服。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政机关的不履行法定职责行为，亦属于具体行政行为范畴。行政复议制度设立的目的之一就是上级行政机关行使对下级行政机关是否依法行政的一种监督。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项规定的“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促职责等行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围，指的是上下级行政机关的内部监督行为，因其不直接对当事人产生法律效力，不纳入司法审查范畴。本案中，原告认为南岸区人社局不履行法定职责的行为，显然不属于要求上级行政机关基于内部层级监督关系督促下级行政机关履行职责的行为。对此，南岸区政府应当对邹小波是否向南岸区人社局提出过相关事项的履职申请，该申请内容是否属于南岸区人社局的履职范围以及南岸区人社局是否对邹小波的申请内容进行审查，并依法进行处理等事项进行审查后作出复议决定，而南岸区政府却参照上述司法解释，将原告申请复议的行为界定为上下级行政机关的内部层级监督行为，从而作出不予受理原告的行政复议申请，显然适用法律错误。综上，南岸区政府作出的行政复议决定，适用法律错误，其复议决定应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：（一）撤销被告重庆市南岸区人民政府作出的南岸府复（2020）1号不予受理行政复议申请决定。（二）责令重庆市南岸区人民政府对邹小波的行政复议申请重新作出复议决定。本案案件受理费50元，由被告重庆市南岸区人民政府负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  文林华人民陪审员  金祥惠人民陪审员  谭 彬二〇二〇年六月二十四日法官 助理  陈 帅书 记 员  游 欢