四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终114号 上诉人（原审原告）广西富林景观建设有限公司。住所地：广西壮族自治区南宁市青秀区民族大道115-1号现代·国际13层1号房。 法定代表人戴焜，总经理。 委托代理人张建，四川法锐律师事务所律师。 委托代理人曹翔，四川法锐律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广安市住房和城乡建设局。住所地：四川省广安市广安区金安大道**。 法定代表人腾继平，局长。 被上诉人（原审被告）四川省住房和城乡建设厅。住所地：四川省成都市武侯区人民南路四段**。 法定代表人张正红，厅长。 委托代理人李泓甫，四川润方律师事务所律师。 委托代理人袁雪丽，四川润方律师事务所律师。 原审第三人广安交投神龙置业有限公司。。住所地：四川省广安市广安区金安大道** 法定代表人张云峰，董事长。 上诉人广西富林景观建设有限公司（以下简称富林公司）因诉被上诉人广安市住房和城乡建设局（以下简称广安市住建局）其他行政行为、四川省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议一案，不服成都市武侯区人民法院（2019）川0107行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，广安交投神龙置业有限公司（以下简称交投神龙公司）系神龙山组团骨架道路建设工程——“三横两纵”道路（胜利大道）项目建设工程（以下简称案涉项目）的施工招标业主，组织公开招投标活动。富林公司参与投标，中标结果于2018年8月30日至9月3日在四川公共资源交易信息网等网站进行中标公示，富林公司作为案涉项目的第一中标候选人。后因投诉，交投神龙公司经调查于2018年10月23日作出取消富林公司中标候选人资格的广神建司〔2018〕67号《关于神龙山组团骨架道路建设工程——“三横两纵”道路（胜利大道）施工招标核查情况及处理结果的通知》（以下简称通知）。富林公司于2018年11月2日向广安市住建局投诉，广安市住建局调查后认定：交投神龙公司作出通知取消富林公司中标资格符合招标文件约定，招标文件是对《四川省国家投资工程建设项目招标人使用标准文件进一步要求》标准文本不加修改的引用，不存在排斥、限制投标人或潜在投标人的条款，该条款合规合法，被投诉人依据该条款认定投诉人的情况属于“限制投标情形”，不违反法律法规强制性规定。南宁市城市管理综合行政执法局集中行使城乡建设规划领域的处罚权，处罚的法律依据是建设领域的地方性法规，南宁市城市管理综合行政执法局作出的市综执字B-0010494号《行政处罚决定书》（以下简称案涉行政处罚）属于监督部门的处罚，被投诉人的认定符合招标文件约定。被投诉人依据文本条款认定投诉人对受处罚事实未予说明构成隐瞒，属于虚假投标，其认定符合招标文件约定，且不违反法律规定。2018年11月28日，广安市住建局作出广市建局招投处〔2018〕1号《投诉处理决定书》（以下简称1号投诉处理决定），认定交投神龙公司作出通知取消富林公司中标资格符合招标文件约定，招标文件不存在排斥、限制投标人或潜在投标人，也不存在违法违规行为。根据《工程项目建设招标投标活动投诉处理办法》第二十条之规定，对富林公司的投诉不予支持，驳回其投诉请求。富林公司不服，提起行政复议，省住建厅受理后，于2019年1月29日作出维持原行政行为的川建（2019）复决建字第06号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定）。富林公司仍不服，遂诉至原审法院，请求：1.撤销广安市住建局作出的1号投诉处理决定；2.撤销省住建厅作出的6号复议决定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”以及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）第三条、《四川省人民政府办公厅转发省编委办关于省级有关部门实施招标投标活动行政职责分工意见的通知》（川办发〔2000〕80号）第三条的规定，广安市住建局作为广安市住房城乡建设主管部门具有受理房屋建筑和市政基础设施工程招标投诉、举报并依法作出处理决定的职权。 关于富林公司是否存在招标文件规定的限制投标情形。第一、广安市住建局是否超越职权对富林公司存在限制投标情形进行认定。富林公司诉称招标文件限制投标情形约定事项属于民事合同法律关系，广安市住建局系超越职权对民事约定进行认定。根据上述法律法规及规章，广安市住建局具有就富林公司投诉、举报作出处理决定的职权。就交投神龙公司作出的认定富林公司存在隐瞒其限制投标情形的意见，广安市住建局于调查处理过程中，为调查交投神龙公司作出取消中标资格依据的事实是否成立，必然要依据投诉请求，对富林公司是否存在限制投标情形进行事实认定，也即对是否存在违反招投标文件约定事项的事实进行判断。作为受理投诉行使相应职权的行政机关，其当然有相应事实的判断权，且并不影响当事人因招投标而产生的民事法律纠纷。故对富林公司该意见，原审法院不予采纳。第二，富林公司是否存在限制投标情形，也即是否因招投标和招投标合同履行而受到行政处罚。本案中，交投神龙公司的招标文件是根据四川省发展和改革委员会等职能部门制定的《四川省国家投资工程建设项目招标人使用标准文件进一步要求》标准文本直接引用，对投标人限制投标情形作出有“近半年内在所有招投标和合同履行过程中被监督部门行政处罚的”规定，不违反法律规定。富林公司承包施工的南宁东盟文化园配套道路工程绿化工程，属于招投标合同的履行行为，其履行合同过程中于2018年5月11日所受案涉行政处罚违法行为的定性，从两方面来予以认定：一是从行使相应职权的行政机关的职权划分范围来看，本案中，南府发〔2017〕24号《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于深入推进城市管理执法体制改革的实施意见》《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》等文件对南宁市城市管理综合行政执法机关集中行使行使处罚权的具体职责范围规定为“将城乡规划、城乡建设、园林绿化、住房保障和房产管理领域的全部行政处罚权划转至城市管理综合行政执法机关行使”，根据该规定，南宁市城市管理综合行政执法局作为城市管理综合行政执法机关，具备城乡规划、城乡建设、园林绿化等城建领域的行政处罚权，其必然会将原来由该市住房城乡建设主管部门监督招投标合同履行行使的行政处罚权由其行使，因行使相应住房城乡建设行政处罚权，属于当然意义上的享有部分住房城乡建设监督职权的行政机关。富林公司诉称南宁市城市管理综合行政执法局仅属于行使市容市貌管理的“城市管理”机关，与上述文件对该机关职权划分范围不符，故对该意见，原审法院不予采纳。二是从行政机关执法过程中适用的法律依据来看，南宁市城市管理综合行政执法局依据的《南宁市建设工程施工现场管理若干规定》系该市制定的涉及建设工程施工现场管理的规范性文件，而非单纯市容市貌的“城市管理”，则承包该市工程项目的施工单位在履行招投标合同过程中需要遵守该规范性文件规定的内容，因违反该规范性文件而受到处罚的，属于违反城乡建设领域规范的违法行为，相应地行使该职权的行政机关作出的行政处罚属于执行城乡建设领域法律法规或规范性文件的行为。故富林公司所受案涉行政处罚属于招标文件对投标人作出的“近半年内在所有招投标和合同履行过程中被监督部门行政处罚的”的情形。 关于广安市住建局认定富林公司存在虚假投标行为是否正确。基于上述存在限制投标情形的事实，富林公司于投标时未向交投神龙公司告知其受处罚的事实，虽属于对所受案涉行政处罚定性认识的偏差，但构成招标文件约定的虚假投标情形。故广安市住建局依据招投标文件的约定作出认定，并无不当。 关于省住建厅是否违反公平原则，对“限制投标情形”作出相反解释。富林公司诉称省住建厅与相同案件处理中作出过相反解释，对成都市金牛区城市管理部门作出的无碍建筑施工合同履行的较轻行政处罚，不属于招标文件规定的限制投标情形。富林公司举示的《四川理工学院第四实验楼施工招标投标活动投诉处理会议纪要》（以下简称会议纪要）内容载明，会议议定成都市金牛区城市管理部门作出的金执处字〔2014〕第364号《行政处理决定书》不属于招标文件1.4.3条第15项规定的限制投标情形。但上述成都市金牛区城市管理部门是否与南宁市城市管理综合行政执法局享有相同职权，且系依据城乡建设领域法律法规行使相应职权，并不清楚。故对省住建厅的抗辩意见，原审法院予以采纳。 省住建厅收到富林公司不服投诉处理决定的行政复议申请后，对广安市住建局查明的案件事实进行了核查，并就当事人权利义务进行了告知，于法定期限内作出6号复议决定并送达，故其作出的6号复议决定程序合法。综上，广安市住建局作出的投诉处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。省住建厅作出的6号复议决定程序合法。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回富林公司的诉讼请求。案件受理费50元，由富林公司负担。 宣判后，上诉人富林公司不服，向本院提起上诉称，原审判决忽视了城管部门是一个具有独立性的行政执法部门，案涉行政处罚是南宁市城市管理综合行政执法局依地方规章采取的职权行为，不属于行使住房城乡建设监督部门的行政职权，原审判决认定案涉行政处罚为建设行政处罚行为错误；依照《中华人民共和国招标投标法》，限制招投标是一种行政处罚，适用于特定的违法情形，在法定的限制招投标情形外，当事人之间约定不能投标而投标人进行了投标，本质上是民事行为，建设部门对招标人之间是否违约，并无裁量权，被上诉人广安市住建局属于越权行政；原审中，富林公司举证证明被上诉人省住建厅在管理中认定金牛区城市管理部门的处罚不属于招投标限制的情形，但原审判决以城管职权是否相同可能不清楚为由否定富林公司的合理举证，不符合行政公平原则和司法公平要求。请求：1.撤销原审判决，改判支持富林公司全部诉讼请求；2.诉讼费由广安市住建局与省住建厅承担。 被上诉人广安市住建局答辩称，广安市住建局对上诉人富林公司存在限制投标情形的事实认定正确，富林公司确实存在弄虚作假投标的行为，符合限制投标的情形，广安市住建局作出的1号投诉处理决定内容合法、程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回富林公司的上诉请求，维持原判。 被上诉人省住建厅答辩称，省住建厅作出的6号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求依法驳回上诉人富林公司的上诉，维持原判。 原审第三人交投神龙公司在二审程序中未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审基本一致，本院予以确认。 本院另查明，南宁市城市管理综合执法局于2018年5月11日对上诉人富林公司作出案涉行政处罚，主要内容为：富林公司承建的南宁东盟文化园配套道路工程绿化工程工地围挡设置不符合标准，不坚固安全，该行为违反了《南宁市建设工程施工现场管理若干规定》第二十四条第一款的规定，依据《南宁市建设工程施工现场管理若干规定》第三十条第二项的规定，决定对富林公司罚款10000元。 本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（国办发〔2000〕34号）第三条的规定，被上诉人广安市住建局有受理上诉人富林公司的投诉并依法作出处理的行政职权。本案中，结合南府发〔2017〕24号《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于深入推进城市管理执法体制改革的实施意见》《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》等文件的规定，南宁市城市管理综合行政执法局集中行使城乡建设规划领域的处罚权，其作出案涉行政处罚系依据是建设领域的地方性规定。故富林公司受到案涉行政处罚，属于在合同履行过程中被监督部门作出行政处罚，符合案涉招标文件1.4.3“限制投标情形”第15条规定的“近半年内在所有招投标和合同履行过程中被监督部门行政处罚的”情形。因此，原审第三人交投神龙公司作出通知，认定富林公司未对受到案涉行政处罚的事实予以说明构成隐瞒，属于虚假投标行为，符合案涉项目招标文件约定，不违反法律规定。广安市住建局在收到富林公司的投诉及相关材料后，针对富林公司的投诉事项，经调查核实并查阅案涉项目招投标文件、案涉行政处罚决定书、南府发〔2017〕24号《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于深入推进城市管理执法体制改革的实施意见》《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》等相关材料后，作出1号投诉处理决定，认为神龙交投公司作出通知，取消富林公司的中标资格符合招标文件约定，招标文件不存在排斥投标人或潜在投标人，也不存在违法违规行为。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条之规定，决定驳回富林公司的投诉，并依法送达，并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人省住建厅对上诉人富林公司以被上诉人广安市住建局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的法定职权。省住建厅收到富林公司的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出6号复议决定并送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 关于上诉人富林公司在上诉中提出对《四川省国家投资工程建设项目招标人使用标准文件进一步要求》（川发改政策〔2008〕666号）文件进行附带审查的上诉请求，系其在二审上诉过程中提出的新的请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，不属于二审审查的范围，本院不予审查。 关于上诉人富林公司在上诉中申请调取被上诉人省住建厅作出6号复议决定内部审理和决策程序证据、成都市金牛区城市管理部门2015年职权划分相关资料、省住建厅2015年5月29日作出的会议纪要相关资料等证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条的规定，不予调取。 综上，上诉人富林公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西富林景观建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 静 审判员 熊 文 审判员 蒋娜娜 二〇二〇年六月三十日 书记员 陈晓亿 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。