青岛铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁7102行初1号之二 原告青岛中非兄弟旅游发展有限公司，住所地青岛市崂山区海口路临**樱海园**楼**。 法定代表人何红静，经理。 委托诉讼代理人何锐，男，该公司总经理。 委托诉讼代理人王建平，山东鲁青律师事务所律师。 被告青岛市崂山区文化和旅游发展委员会，住所，住所地青岛市崂山区梅岭路**div> 负责人王兰波，主任。 委托诉讼代理人孙立军，山东琴岛（青岛高新区）律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈大林，山东琴岛律师事务所律师。 被告青岛市生态环境局崂山分局，住所地，住所地青岛市银川东路**iv> 负责人王**，局长。 委托诉讼代理人曲旭朝，男，该单位工作人员。 委托诉讼代理人鲍文捷，山东良捷律师事务所律师。 被告青岛市崂山区市场监督管理局，住所地青，住所地青岛市崂山区深圳路**v> 负责人杜萍，局长。 委托诉讼代理人苟勇，男，该单位工作人员。 委托诉讼代理人赵艳楠，山东琴岛律师事务所律师。 被告青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处，住所地青岛市，住所地青岛市崂山区松岭路** 负责人王立园，主任。 委托诉讼代理人吴学联，山东德衡律师事务所律师。 第三人国网山东省电力公司青岛供电公司，住所地青岛市市南，住所地青岛市市**刘家峡路**div style="LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;"> 负责人孙旭日，总经理。 委托诉讼代理人孙洁，山东德衡律师事务所律师。 委托诉讼代理人王洁茹，山东德衡律师事务所律师。 原告青岛中非兄弟旅游发展有限公司（以下简称中非兄弟公司）因认为被告青岛市崂山区文化和旅游发展委员会（以下简称崂山文旅委）、青岛市生态环境局崂山分局（以下简称崂山环境分局）、青岛市崂山区市场监督管理局（以下简称市场监管局）、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处（以下简称北宅街道办）及第三人国网山东省电力公司青岛供电公司（以下简称青岛供电公司）作出的《公告》违法，于2019年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，于法定期限内向各被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。因出现无法继续审理的其他情形，本案于2020年3月20日中止审理，同年5月9日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告中非兄弟公司的法定代表人何红静、委托诉讼代理人何锐、王建平，被告崂山文旅委的出庭负责人苏本江、委托诉讼代理人孙立军、陈大林，被告崂山环境分局的出庭负责人王**、委托诉讼代理人曲旭朝、鲍文捷，被告市场监管局的出庭负责人王裕东、委托诉讼代理人苟勇、赵艳楠，被告北宅街道办的出庭负责人朱剑鹏、委托诉讼代理人吴学联，第三人青岛供电公司的委托诉讼代理人李洁、王洁茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崂山区旅游发展委员会办公室、青岛市环境保护局崂山分局、市场监管局、北宅街道办和国网青岛供电公司崂山客户服务分中心于2018年9月30日作出《公告》：一、依据《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律法规和国家、省、市环境保护工作部署，华楼索道不得继续运营。二、游客不得乘坐华楼索道。2018年10月1日在华楼索道售票处张贴了上述《公告》。 原告中非兄弟公司诉称，四被告及第三人于2018年9月30日联合发布《公告》，责令原告所有的华楼索道不得继续运营，游客不得继续乘坐华楼索道。被告作出《公告》程序违法，未向原告送达处罚决定书，未告知原告诉讼权利和救济途径，也没有环保局的不合格决定及检验报告。被告的行为违法给原告造成了巨大的经济损失，请求：1.确认四被告作出《公告》的行政行为违法；2.四被告及第三人赔偿原告经济损失3280000元；3.诉讼费由四被告及第三人承担。原告起诉时所列各被告均为《公告》盖章落款的单位，出庭应诉的各被告均为改革后承继相应行政职权的单位,原告起诉时所列第三人为出庭应诉第三人的下属部门，原告当庭明确其所诉的即为应诉的各被告及第三人。 原告中非兄弟公司向本院提交了以下证据： 1.《公告》，拟证明四被告及第三人发布了案涉《公告》； 2.《崂山华楼索道建设运营合同》、青岛市崂山区招商局2013年7月5日出具的《关于青岛中非兄弟旅游发展有限公司相关情况的证明》《特种设备注册登记表》《客运索道安全检验标志》《客运索道监督检验报告》《客运索道定期检验报告》、（崂）质监特准字[2014]-机1024002号《准予行政许可决定书》，拟证明原告主体适格； 3.《青岛市物价局关于确定崂山风景区华楼索道票价的通知》（青价费〔2015〕6号），拟证明华楼索道票价情况； 4.《中华人民共和国税收完税证明》，拟证明原告损失情况； 5.微信聊天截图及备忘录，拟证明被告崂山文旅委恶意侵占民营资产； 6.《关于华楼索道整改工作的专题会议纪要》（〔2018〕第15号），拟证明被告的强制行为； 7.《关于配合做好华楼索道票价核定工作的函》，拟证明应由被告崂山文旅委申报相关审批手续，原告进行协助； 8.原告于2015年2月2日向青岛市崂山风景区管理局出具的《关于严格履行华楼索道建设运营合同的回复函》，拟证明被告崂山文旅委不同意原告建设公共厕所，无法污水并网。 被告崂山文旅委辩称：一、被告崂山文旅委与青岛市崂山区旅游发展委员会是承继关系；二、原告的起诉已经超过起诉期限，应依法驳回原告的起诉；三、被告是依据崂山区环保局向崂山区旅发委发出的公函以及青环崂发〔2018〕32号通知发布公告，并非具体行政行为；四、案涉《公告》属于行政指导行为，不是行政诉讼的受案范围；五、原告已同意关停案涉索道并已经拆卸索道吊椅，同时原告同意终止《华楼索道建设运营合同》，说明原告已经认可环保部门的行政行为，并同意《公告》的内容；六、原告就《华楼索道建设运营合同》终止履行事宜已向青岛市中级人民法院提起民事诉讼；七、原告主张的赔偿无事实及法律依据；八、被告发布《公告》的行为并无不当。 被告崂山文旅委向本院提交了以下证据： 1.《中共青岛市崂山区委青岛市崂山区人民政府关于改革完善旅游发展工作体制机制的通知》（崂委〔2017〕42号）、《中共青岛市崂山区委青岛市崂山区人民政府关于调整完善文化和旅游发展工作体制机制的意见》（崂发〔2019〕4号），拟证明2017年崂山区旅游发展委员会成立，2019年崂山区文化和旅游局与崂山区旅游发展委员会整合为崂山区文化和旅游发展委员会； 2.《青岛市环境保护局崂山分局关于依法关闭崂山水库水源保护区华楼索道的函》（以下简称《关闭华楼索道的函》），拟证明2018年8月17日，被告接函件，要求依法关闭华楼索道，并确保2018年11月30日前完成关闭拆除任务，被告依据环保部门相关要求发布《公告》，并无不当； 3.《青岛市环境保护局崂山分局关于依法关闭崂山水库水源保护区华楼索道的通知》（青环崂发〔2018〕32号）（以下简称32号通知），拟证明2018年9月3日，崂山区环保部门向原告下发通知，要求立即停止华楼索道经营，并确保2018年11月30日完成关闭拆除任务，被告发布《公告》的行为并无不当； 4.《公告》照片及张贴公告现场照片，拟证明2018年10月1日，被告在华楼索道进站口处现场张贴公告，原告已明知该事实，其起诉超过起诉期限； 5.《关于华楼索道关闭拆除专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）《关于华楼索道关闭拆除的会谈备忘录（一）》（以下简称《会谈备忘录》），拟证明2018年10月2日、10月8日，原告参加“关于华楼索道关闭拆除专题会议”并签署会谈备忘录，原告的起诉已过起诉期限； 6.（2019）鲁02民初101号《民事调解书》、（2019）鲁02民初558号《起诉状》，拟证明2019年8月26日，原告同意终止《华楼索道建设运营合同》，并于2019年3月11日起诉要求赔偿； 7.《市政府领导批示事项办理通知单》、新闻报道打印件，拟证明原告运行索道存在安全隐患； 8.《青岛市崂山区发展和改革局关于华楼索道项目有关事项的函》（青崂发改函〔2011〕118号）（以下简称118号函）、《索道建设项目基本流程图》，拟证明原告未按照法律法规规定办理相关环保审批手续，未批先建； 9.《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《客运索道建设指南》《环境影响评价技术导则-地表水环境》，拟证明原告建设索道应当取得《环境影响报告书》，但原告未批先建，导致无法办理后续审批手续。 被告崂山环境分局辩称：一、案涉《公告》系行政机关说明性告知行为及过程性行为，不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围；二、原告的起诉已过起诉期限；三、原告已就损失提起民事诉讼，其就同一损失提起行政诉讼要求赔偿违反了诚实守信和禁止重复起诉的原则；四、原告主张赔偿的法律依据已经废止，应依法驳回其诉请。 被告崂山环境分局向本院提交了以下证据： 1.青岛市人民政府2017年4月发布的《青岛市崂山水库饮用水水源保护区调整划分方案》，拟证明方案明确华楼索道在崂山水库上游二级水源保护区内； 2.《关于答复全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动有关问题的函》（环办环监函〔2018〕767号），拟证明原告经营的华楼索道在二级水源保护区内，属于应当拆除或关闭的范围； 3.《关闭华楼索道的函》，拟证明被告崂山环境分局根据上级文件要求，于2018年8月1日向青岛市崂山区旅游发展委员会发函，请求其协商有关部门，解决华楼旅梯（索道）关闭事项，确保2018年11月30日前完成关闭拆除任务，该行为系内部行为； 4.32号通知，拟证明告知原告应依据相关规定立即停止华楼索道经营； 5.《公告》，拟证明《公告》内容仅是告知原告及游客华楼索道不得继续运营、不得乘坐，该行为是针对不特定主体发布的非具体行政行为； 6.《会议纪要》《会谈备忘录》，拟证明原告所诉《公告》仅具有通知、提示功能，非具体行政行为，不是行政诉讼受案范围； 被告市场监管局辩称：一、原告起诉已过起诉期限，应依法驳回；二、《公告》中要求原告停止运营的依据是崂山区环保局已依法作出的32号通知，若原告对要求其停止运营的行为有异议，应当起诉该通知而非案涉《公告》；三、案涉《公告》属于行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围；四、原告主张的赔偿无事实及法律依据。 被告市场监管局向本院提交了以下证据： 1.《关闭华楼索道的函》、32号通知，拟证明被告发布公告的行为并无不当，原告的起诉超过起诉期限； 2.《会议纪要》《会谈备忘录》，拟证明原告的起诉超过起诉期限； 3.118号函、《索道建设项目基本流程图》，拟证明原告未按照法律法规规定办理相关环保审批手续。 被告北宅街道办辩称：一、原告的起诉已超过起诉期限；二、原告建设的华楼索道未批先建违反合同约定及法律规定，2018年崂山区环保局已作出关闭索道的通知且已与原告协商一致，案涉《公告》并无不当；三、案涉《公告》仅是对外公示告知行为，未对原告的权利义务造成实质性影响，不属于行政诉讼受案范围；四、原告赔偿请求无事实及法律依据，且在（2019）鲁02民初558号案件中进行审理，正在进行损失鉴定，原告就同一事实再次申请赔偿，违反一事不再理的原则。 被告北宅街道办向本院提交了以下证据： 1.118号函、《索道建设项目基本流程图》，拟证明原告未按规定办理环保审批手续，导致相关手续无法补救，最终使项目存在安全隐患，无法继续运营； 2.32号通知，拟证明2018年9月3日，崂山环保局向原告下发通知，要求立即停止华楼索道的经营； 3.《公告》及张贴材料，拟证明被告于2018年9月30日作出案涉《公告》，并于2018年10月1日张贴； 4.《会议纪要》《会谈备忘录》，拟证明原告最迟于2018年10月2日知道案涉《公告》内容，且同意关闭并拆除华楼索道； 5.（2019）鲁02民初101号《民事调解书》、（2019）鲁02民初558号《起诉状》，拟证明2019年8月26日，原告同意终止《建设运营合同》，并于2019年3月11日起诉要求赔偿。 第三人青岛供电公司辩称：一、第三人并非行政主体，确认行政行为违法与第三人无关；二、行政机关侵权责任的承担方式是国家赔偿中的行政赔偿，原告诉请的经济损失与第三人无关；三、第三人未实施损害原告权利的行为，没有过错。 第三人青岛供电公司未向本院提交证据。 本院经审理认为，人民法院行政诉讼的受案范围是行政机关作出的具体行政行为。本案中，被告崂山环境分局于2018年9月3日向原告中非兄弟公司作出32号通知，告知原告其在崂山水库上游二级水源地违规建设了华楼索道，要求原告立即停止华楼索道经营，并确保2018年11月30日前完成关闭拆除任务，如未按要求拆除或关闭，被告将依法予以行政处罚。原告当庭认可其已收到32号通知，并认为四被告及第三人发布、张贴案涉《公告》是32号通知后续行为，是一个不能分割的整体行为。2018年9月30日，被告崂山文旅委、崂山环境分局、市场监管局、北宅街道办和第三人青岛供电公司联合发布案涉《公告》，载明：一、华楼索道不得继续运营；二、游客不得乘坐华楼索道。案涉《公告》仅是将32号通知要求原告立即停止华楼索道经营的事项予以公告，并告知广大游客不能乘坐索道，没有给原告增设义务，对其权利没有产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”故四被告发布《公告》的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定,裁定如下: 驳回原告青岛中非兄弟旅游发展有限公司的起诉。 案件受理费50元,退还原告青岛中非兄弟旅游发展有限公司。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  盛 帅 审 判 员  展晓文 人民陪审员  张慧瑛 二〇二〇年六月二十二日 法官助理杨子仪 书记员祝帆