广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终237号 上诉人（原审原告）三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会弯寨屯第10村民小组。 诉讼代表人曹绍林，组长。 上诉人（原审原告）三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会弯寨屯第11村民小组。 诉讼代表人曹维元，组长。 上列二上诉人的共同委托代理人蒋国春，广西万然律师事务所律师。 上列二上诉人的共同委托代理人蒋锞帆，广西万然律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三江侗族自治县人民政府，住所地三江侗族自治县古宜镇江峰街**。 法定代表人兰美清，县长。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 原审第三人三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会龙头石咀屯第12村民小组。 诉讼代表人曹金贵，组长。 上诉人三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会弯寨屯第10村民小组（以下简称弯寨屯10组）、三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会弯寨屯第11村民小组（以下简称弯寨屯11组）因与被上诉人三江侗族自治县人民政府（以下简称三江县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及原审第三人三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会龙头石咀屯第12村民小组（以下简称石咀屯12组）土地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，争议地位于三江侗族自治县行政辖区内，石咀屯12组称中寨岭，弯寨屯10、11组称为林泠岗，经争议双方确认同意，统称为林泠岗中寨岭。争议地处于下林江屯东北部，距下林江屯直线距离约800米，面积90亩，种植有部分脐橙、油茶林、柿子树、板栗树，其余大部分为弯寨屯10、11组村民种植的杉木林。四至界线为：东面由219.3高程点依曹崇杰老油茶山地头至曹连英的老油茶地头，再由曹连英的老油茶地往西依小山脊下至冲底再往北上至大路，再由大路往西下至周坪口赖家坟头依小梁下至沈家冲，依沈家冲田面往南至林岭冲口，再由林岭冲口依水沟东进至中寨岭冲曹崇群杉木山到曹连英的杨梅树、脐橙树边上219.3高程点闭合。争议地经营状况：图上标注为①的是弯寨屯10组曹连英1999年种植的脐橙树；图上标注为②的是弯寨屯10组曹友建经营的油茶林；图上标注为③的是弯寨屯11组曹崇德1999年种植的柿子树；图上标注为④的是弯寨屯11组曹绍保1999年种植的脐橙树；图上标注为⑤的是弯寨屯11组曹绍勇1999年种植的板栗树；图上标注为⑥的是弯寨屯10、11组村民曹建全、曹崇海、曹宗财、曹绍林等村民于2004年至2008年种植的杉木树。弯寨屯10、11组在1964年至1965年属第一生产队，1966年至1983年属第四生产队，现石咀屯12组在1964年至1965年属第二生产队，1966年至1983年属第五生产队。上世纪六十年代，当时新林公社在县、区工作组领导下，经组织各生产队队干踩山划界，1964年4月17日制定了《新林片山权定案》方案书，其中《新林一、二、三、四队山场界限》第2点为“第二队山场以周坪口山介干上到树芳下边畚然出到新畚岗盘路干下到林冷冲口下边止为贰队所管。”结合争议双方代表对争议地地名核实情况及《新林片山权定案》的文字描述内容，可确认现争议地在《新林片山权定案》中属第二生产队(即现石咀屯12组)的权属管理范围内。由1981年7月20日古宜人民公社管理委员会致三江县人民法院的书面材料（以下简称《1981年管委会致法院材料》）和1981年8月15日周坪大队第五生产队管委会的《上诉书》（以下简称1981年《上诉书》）可知，当时争议双方就现争议地已产生纠纷，古宜人民公社管理委员会、三江县处纠办的处理意见均为按照1964年4月17日制作的《新林片山权定案》中的《新林一、二、三、四队山场界限》确定权属。争议发生后，三江县政府组织争议当事人进行了现场勘验和调解，绘制了争议区域图。2018年12月17日，三江县政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第(二)项、第三十五条第(五)项的规定，作出三政处〔2018〕3号《行政处理决定书》（以下简称3号处理决定），决定：一、争议地的林地所有权属石咀屯12组所有。二、处理决定生效后，权利人依法定程序申请权属登记。弯寨屯10、11组不服3号处理决定，向柳州市政府申请复议，柳州市政府于2019年4月29日作出柳政复字〔2019〕129号《行政复议决定书》（以下简称129号复议决定），维持了3号处理决定。弯寨屯10、11组仍不服，向法院提起行政诉讼。请求：确认3号处理决定、129号复议决定违法并予以撤销，驳回石咀屯12组的确权申请。 原审认为，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第(二)项的规定，农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，《1981年管委会致法院材料》和1981年《上诉书》与1964年4月17日的《新林片山权定案》相互印证形成证据链，可予采信。因此，三江县政府在调查争议地的划分和经营管理情况后作出的3号处理决定，该院予以支持。弯寨屯10、11组认为3号处理决定错误，但未能提供充分证据予以证实，该院不予支持。弯寨屯10、11组诉请撤销3号处理决定及129号复议决定缺乏事实根据和法律依据，理由不充分，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回弯寨屯10、11组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由弯寨屯10、11组负担。 上诉人弯寨屯10、11组上诉称，（一）原审法院采信《新林片山权定案》、《1981年管委会致法院材料》和1981年《上诉书》是错误的。三江县政府在1981年9月9日所颁发的《山界林权证》已经将争议土地确认归其两村民小组所有，对上述证据予以了否定。另外，《新林片山权定案》无原件核对，《新林一、二、三、四队山场界限》《新林片山权定案情况》无人签字，《六赖山介划分》是对地名“六赖山”的划分，与本案无关。古宜人民公社及大队的意见，没有得到县级人民政府的接受和确认。以上证据均不能作为确权的依据。自三江县政府向其两村民小组颁发《山界林权证》后，争议地就一直由其两村民小组管理使用，石咀屯12组在长达30多年的时间里均没有提出任何异议，也没有向政府提出过权属请求。自《山界林权证》颁发后，石咀屯12组现提出主张，也超过了行政诉讼法规定的诉讼时效。（二）上述《山界林权证》的附件《周坪大队山界林权图》对整个周坪大队的全部山林都进行了权属划分，对相应土地权属进行了明确标注。曹建全、曹照林、曹崇财、曹绍清、曹宗胜五户《合同书》加盖的是“三江侗族自治县古宜人民公社周坪大队革命委员会”的公章，证实涉案山林自1984年起已经属于其两村民小组所有且发包给村民。该《合同书》的效力远远高于石咀屯12组提供的证据。三江县政府于2011年颁发的林权证书属于权属证明文件，证实了其两村民小组对涉案林地的权属。其两村民小组提供的证据足以证实对涉案争议土地具有权属，原审法院不予采信错误。（三）三江县政府无权处理本案，其下属的三大纠纷调处办公室也无权对本案进行调查取证、调解和作出处理意见。1、石咀屯12组提出的请求性质属于返还原物的诉请，不属于三大纠纷调处的受理范围。2、根据《三江侗族自治县林业局立案审批表》所载，石咀屯12组是向三江县林业局而非向三江县政府调处办公室提出申请，三江县政府调处办公室无权对本案进行调查、取证、调解和作出处理意见。3、石咀屯12组提出的诉请是将涉案的山林“转归”其所有，应当另案以《山界林权证》的发证机关为被告提起行政诉讼，而非提出本案调解处理请求。（四）本案调处过程存在重大程序违法。立案时间超过法律规定的7日，超过法律规定的6个月期限作出处理，其两村民小组没有收到政府及其部门送达石咀屯12组申请调处的申请书副本。无证据证明本案确权处理由行政主管部门集体讨论提出确权建议，由人民政府集体讨论决定。（五）《山界林权证》证据效力优于石咀屯12组提交的其他证据，其两村民小组一直对争议地进行管理和使用。三江县政府采信证据的原则错误，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条、第三十五条、第三十六条的规定。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销129号复议决定及3号处理决定，驳回石咀屯12组的确权申请；3．判令三江县政府、柳州市政府承担本案诉讼费。 被上诉人三江县政府未作答辩。 被上诉人柳州市政府未作答辩。 原审第三人石咀屯12组述称，《新林片山界定案》、1981年《上诉书》是历史上形成的真实、合法的证据。《新林片山界定案》中的《新林一、二、三、四队山场界限》确定争议地属原第二队所有。1981年，古宜公社管委会、三江县政府处纠领导小组认定《新林片山界定案》证据合法。弯寨屯10、11组持有的《山界林权证》已经政府调查认定存在发证不当的瑕疵，不予采信。三江县政府、柳州市政府及原审法院对本案的处理，均以事实为依据，以法律为准绳。请求驳回上诉，维持原判。 二审中，各方当事人均没有向本院提交新证据。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为3号处理决定确权的证据是否充分，被诉行政行为程序是否合法。 一、3号处理决定确权的证据是否充分 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第二项的规定，农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。《国务院批转广西壮族自治区关于处理山林水利纠纷的情况报告》（国发［1980］135号）第三部分第二小点的规定，“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”。土地、山林确权纠纷在本质上属于平等民事主体之间的民事权益争议，争议各方亦有义务在人民政府调处时提供证据证明自己的主张，否则将承担举证不能的法律后果。本案中，上诉人弯寨屯10、11组在人民政府调处时没有提交土地权属来源的历史凭证，即没有提交争议地在土改、合作化、“四固定”时确定为其所有的证据，也没有提交相关党政机关的处理决定和双方商定的协议；原审第三人石咀屯12组在人民政府调处时提交了《1981年管委会致法院材料》和1981年《上诉书》、亦提交了1964年4月17日的《新林片山权定案》的复印件和复制件。在本案原审庭审中，对于三江县政府提交的《1981年管委会致法院材料》及1981年《上诉书》，弯寨屯10、11组对其真实性认可。2016年3月29日《权属纠纷案件调解笔录》亦记载，周坪村第十、十一组，即现上诉人弯寨屯10、11组称“《古宜公社管委会上报法院对周坪大队第四队和第五队林泠岗中寨岭山场纠纷意见》是真实的。六四年4月17日新林片踩山协议是真实的，与争议地有关。事情、协议是有的，但现在文字不清楚，内容不晓”，亦承认如按“六四年协议”，争议地是属于申请人，即现石咀屯12组所有。上诉人弯寨屯10、11组的自认及石咀屯12组提交的证据能相互印证，形成证据链，证实在“四固定”时期，争议地已确定为第二生产队，即现石咀屯12组的土地权属管理范围。亦证实争议地在70年代初期已发生争议，双方当事人就争议地的权属问题多次交涉未果，80年代古宜公社管委会、县处纠办对争议地的处理意见是按《新林片山权定案》中的《新林一、二、三、四队山场界限》方案确定权属。上诉人弯寨屯10、11组提出《新林片山权定案》《新林一、二、三、四队山场界限》无原件核对，《新林片山权定案情况》无人签字，不应采信等上诉主张，因与其在先言词相矛盾，本院不予采信。因上诉人弯寨屯10、11组没有争议地的权属来源依据，也没有提交充分证据否认石咀屯12组提交的证据的真实性，三江县政府在调处本案纠纷时，依据石咀屯12组提交的上述证据进行确权并无不当，所认定的事实清楚、证据充分。 上诉人弯寨屯10、11组主张其1981年获发的《山界林权证》及附图、2011年林权证书以及其对争议地进行管理使用的事实应作为确权依据。本院认为，在争议地原属于石咀屯12组所有的情况下，弯寨屯10、11组主张此后争议地属其所有，应提交党政机关的处理决定或双方商定的协议等能证明其合法取得争议地权属的证据，亦或提交其1981年获发《山界林权证》时经过当时的土地权属人确认无异议等证据，但弯寨屯10、11组并未提交。弯寨屯10、11组提交的2011年林权证书亦无合法权属来源依据。弯寨屯10、11组对争议地的管理行为是在双方权属纠纷发生后实施，此管理行为不能成为争议土地权属确权的依据。弯寨屯10、11组依据《山界林权证》及附图、2011年林权证书以及其对争议地进行管理使用的事实主张争议地权属，三江县政府3号处理决定、柳州市政府129号复议决定未予支持，并无不当。 二、被诉行政行为程序是否合法 三江县政府根据石咀屯12组的确权申请，履行了调查询问、现场勘查、组织调解等法定程序后，根据调查的事实，作出3号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法；柳州市政府受理弯寨屯10、11组的复议申请后，经履行法定程序、查明事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出129号复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。弯寨屯10、11组所称三江县调处办无权对案件进行调查取证、调解的上诉意见，实质争议仍是对证据的采信问题，本院已对涉案证据进行了分析，在此不再赘述。弯寨屯10、11组主张三江县政府存在立案超期、行政行为超期、未经集体讨论等程序违法行为，本院认为，三江县政府在调处本案纠纷过程中的调解、勘验期间不计入办案期限，其以三江县政府名义作出3号处理决定，程序上符合法律法规规定。弯寨屯10、11组以被诉行政行为程序违法为由诉请撤销3号处理决定及129号复议决定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人弯寨屯10、11组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会弯寨屯第10村民小组、三江侗族自治县古宜镇周坪村民委员会弯寨屯第11村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 满 衍 书 记 员 马素蓉