内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）内06民终1177号 上诉人（原审原告）：准某。 负责人：段某。 委托诉讼代理人：潘某，内蒙古鄂准律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：杨某，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。 委托诉讼代理人：田某，准格尔旗法律援助中心律师。 被上诉人（原审被告）：李某，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。 被上诉人（原审被告）：刘某，干部，现住内蒙古自治区呼和浩特市。 被上诉人（原审被告）：准格尔旗薛家湾镇城坡村民委员会。 法定代表人：王某。 上诉人准某（以下简称辛家圪旦社）因与被上诉人杨某、李某、刘某、准格尔旗薛家湾镇城坡村民委员会（以下简称城坡村委会）合同纠纷一案，不服内蒙古准格尔旗人民法院（2020）内0622民初739号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭于2020年6月28日公开开庭进行了审理。上诉人辛家圪旦社的负责人段某及其委托诉讼代理人潘某，被上诉人杨某及其委托诉讼代理人田某，被上诉人城坡村委会主任王某到庭参加了诉讼。被上诉人李某、刘某经本院合法传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人辛家圪旦社上诉请求：撤销原审判决，依法改判支持上诉人辛家圪旦社的原审诉讼请求。事实和理由：一、原审判决回避基本案件事实，未按上诉人辛家圪旦社的诉讼请求及事实理由进行审理，原审判决裁判理由自相矛盾。二、原审判决适用法律错误。 被上诉人杨某、城坡村委会答辩称，不同意上诉人辛家圪旦社的上诉请求及事实理由，同意原审判决为由进行了答辩。 被上诉人李某、刘某未进行答辩。 上诉人辛家圪旦社向原审法院起诉请求：一、依法确认被告李某与被告杨某签订的《关于购买五荒协议书》无效；二、确认被告刘某“同意”《关于购买五荒协议书》的行为无效；三、确认被告城坡村民委员会于2010年代表原告收取购买土地款的行为无效；四、判令被告杨某返还原告协议中占用的土地；五、本案的诉讼费用由被告承担。 原审法院认定的事实，2001年4月15日，辛家圪旦社作为甲方、拍卖方与杨某作为乙方、购买方签订《关于购买五荒协议书》（下称“协议”）。约定：一、为了适应西部大开发的有关政策，积极投入还草还林，本人通过考察论证，开发本社部分五荒，利用有利条件搞种养殖业。二、具体开发地址：本社的阳上塔以及邬柳沟一带。东至邬柳沟、西至西石湾与虎石沟运煤叉路处、北至沟底（黑岱沟主沟）、南至虎石沟运煤公路畔。预计总亩数600亩。按照国家政策规定，五荒每亩计价5元，总计款3000元人民币。按政策此款是乡管村用，应交村委会统一使用。三、甲、乙双方签字后，乙方可按照自己设计、施工作业。但在交款后，乙方不得干涉甲方正常工作，造成损失，由甲方负责。四、交款后，乙方方可进行施工作业。五、此协议一式三份，甲、乙各持一份，村委会持一份，相互签字后生效。协议下方甲方（负责人）处由李某签字，乙方处由杨某签字。鉴证单位处由城坡村委会签署“同意，城坡村，2001.4.15”并加盖公章。在协议“杨某”签字右下方签有“同意，刘某”。 2001年4月18日，原准格尔旗哈岱高勒乡人民政府向杨某颁发了《五荒土地使用证》，土地证记载的用地面积为600亩，用途发展养殖业。四至为：东邬柳沟、西西石湾煤运公路、南虎石沟公路、北大沟底。备注栏记载“土地座落：准旗哈乡城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟”。土地使用权取得方式一栏记载“个人所有权”。批准使用年限2001年4月18日至2031年4月18日填发机关处加盖城坡村委会公章，时间为2001年4月18日。2009年12月25日，城坡村委会出具了收据，收到了杨某五荒款3000元。2017年12月12日，城坡村委会出具《证明》，载明“一九九九年两委换届，由刘某下挂城坡村支部书记。刘圈生、周方树、刘顺为村委会委员”。 2018年5月10日，城坡村委会出具《关于我村拍卖集体五荒地的情况说明》，载明“城坡村拍卖五荒工作是在1998年二轮土地承包期间，在完善承包土地后接着实施的。当时按照国家政策，政府要求五荒地每亩最低价5元，可拍卖到户（人）甚至可拍卖给外人。对此，村两委召开了以各社社长为代表的扩大会议，宣传贯彻落实了上级有关政策的精神，且统一了共识。全村9个社全面展开工作，在实施中大部分村民是观望态度，进展缓慢，效果不佳。全村购买五荒的就辛家圪旦社村民杨某购买五荒600亩，滑石窑社村民韩永胜、周方树购买五荒60亩，受99年两委换届的影响，此项工作途中搁浅，没有完善”。 在土地确权过程中，因杨某要求将所购买的600亩五荒地确权在其名下与辛家圪旦社产生争议，杨某儿子杨尚峰对此进行了信访。准格尔旗薛家湾镇人民政府于2018年4月27日作出薛政函〔2018〕135号《薛家湾镇人民政府关于城坡村杨尚峰信访事项处理意见函》。根据杨尚峰反映的问题，薛家湾镇人民政府认为辛家圪旦社拍卖“五荒”程序不合法，故对所反映的问题不予支持。杨某陈述，杨尚峰对该意见不服，向准格尔旗人民政府提出复查申请，准格尔旗人民政府复查后撤销了《薛家湾镇人民政府关于城坡村杨尚峰信访事项处理意见函》，建议杨某通过土地仲裁解决纠纷。 杨某向准格尔旗农村土地承包经营纠纷仲裁委员会（下称“土地仲裁委”）申请仲裁，请求确认薛家湾镇城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟五荒土地承包经营权属杨某享有并给予确权登记。该委于2020年2月26日作出准农仲案[2019]第[66]号仲裁裁决书（下称“66号裁决书”），裁决：一、薛家湾镇城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟一带案涉协议与证件的四至范围内五荒土地承包经营权由申请人杨某享有。二、被申请人城坡村民委员会对申请人杨某阳上塔协议与证件四至范围内五荒土地依法进行确权登记。辛家圪旦社庭审中陈述，在审理过程中，该社曾提出仲裁反请求，但土地仲裁委未对反请求进行裁决。辛家圪旦社以对66号裁决书不服为由，在法定期限内向本院提起诉讼。 庭审中，经询问杨某土地如何利用，其陈述“栽树，大约是在2002到2009年办养殖业，中途赔了，停了几年，从2018年又开始养殖”，且用于养殖业的设施没有拆除。辛家圪旦社对此予以认可。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”。该规定赋予了土地仲裁双方就不服仲裁结果可在一定期限内所行使权利的救济渠道。土地仲裁中的当事人如未在规定的期限内未提起诉讼，则裁决书发生法律效力，对于当事人具有强制约束力。本案系辛家圪旦社以不服土地仲裁委作出的66号裁决书为由提起的诉讼，但其提出的主张却是请求确认案涉协议无效，非针对“薛家湾镇城坡村辛家圪旦社阳上塔邬柳沟一带案涉协议与证件的四至范围内五荒土地承包经营权由申请人杨某享有”的裁决结果提起诉讼。原审法院注意到以下事实，杨某申请土地仲裁委进行仲裁时，辛家圪旦社亦提起了仲裁反请求，即请求确认案涉协议无效。根据在案的仲裁庭笔录及66号裁决书可反映出，土地仲裁委对于辛家圪旦社的仲裁反请求是予以受理的，其在仲裁庭开庭审理时陈述了其反请求事项并进行了举证；66号裁决书中的仲裁庭认为部分，亦对该社的仲裁反请求成立与否进行了论述，即认为其提起的确认《关于购买五荒协议书》无效的仲裁反请求不能成立，但却在未在裁决书主文中进行表述。本院就此情况函询了土地仲裁委，该委回复“漏裁驳回被申请人辛家圪旦社反请求申请的裁决”。据此，本案首先应当确定辛家圪旦社是否属于《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条所规定的“当事人不服仲裁裁决”而提起的诉讼。原审法院认为，虽然土地仲裁委在66号裁决书主文中遗漏了对辛家圪旦社仲裁反请求的裁决，但从仲裁庭的庭审笔录、66号裁决书及土地仲裁委针对原审法院函询的回复来看，仲裁庭在案件审理过程中是受理了辛家圪旦社提起的仲裁反请求申请，却在裁决书主文部分漏述了裁决结果，在土地仲裁委未依据《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》第五十三条“对裁决书中的文字、计算错误，或者裁决书中有遗漏的事项，仲裁庭应当及时补正。补正构成裁决书的一部分”作出补正，且基于辛家圪旦社已经向原审法院提起诉讼的情况下，结合新辛家圪旦社在民事诉状事实与理由部分中亦载明要求杨某“返还原告已经占用土地的所有权和使用权”和庭审中其认可提起本案诉讼的目的亦在于否认杨某所享有五荒土地承包经营权来看，辛家圪旦社的起诉应当视为其不服仲裁裁决而提起的诉讼。 综上，在首先确定了辛家圪旦社是否基于对仲裁裁决不服而提起本案诉讼的情况下，结合诉辩双方的主张及意见，本案的主要争议焦点在于案涉《关于购买五荒协议书》的效力问题。关于上述协议，辛家圪旦社认为系李某与杨某签订，且李某的行为系无权代表行为，违反了村民委员会组织法和物权法的相关规定。但根据协议内容载明，协议的签订双方分别系辛家圪旦社和杨某，李某系作为当时辛家圪旦社负责人代表辛家圪旦社在协议上签字。据此，对于该协议的效力，原审法院分析评判如下：案涉协议签订于2001年4月15日，彼时我国《土地承包法》、《物权法》均尚未制定，根据《立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”综上，考察案涉协议是否有效应根据当时的已经制定的相关法律并结合当时国家的相关政策来综合予以评判。《中华人民共和国农业法》（1993年）第十二条规定“集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务”；第十五条规定“国家鼓励个人或者集体对荒山、荒地、荒滩进行承包开发、治理，并保护承包人的合法权益”，上述规定表明，国家对于荒地等土地并非禁止开发，而是在既定的法律规定内鼓励个人或者集体对荒山、荒地、荒滩进行承包开发、治理，同时亦注重保护承包人的合法权益。1998年10月，党的十五届三中全会审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中，明确提出“制定鼓励政策，推进荒山荒沟荒丘荒滩使用权的承包、租赁和拍卖，加快开发和治理，切实保障开发者的合法权益”的要求。1999年12月21日，国务院办公厅下发的《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）指出“（二）农村‘四荒’资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发‘四荒’的范围、期限、方式（承包、租赁、拍卖等）与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。（三）承包、租赁或拍卖‘四荒’使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖方式的，要标定拍卖底价，实行公开竞价。‘四荒’使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年”。1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》第五十二条对于合同无效的情形作出了明确的规定；同年12月施行的合同法司法解释（一）第四条规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。2000年12月12日通过《内蒙古自治区农牧业承包合同条例》第二条规定“在自治区行政区域内订立、变更、解除农牧业承包合同，适用本条例。本条例所称农牧业承包合同，是指农村牧区集体经济组织与其成员或者嘎查村民委员会与村民之间为发包、承包集体所有或者国家所有并依法由集体使用的土地资源和其他资产而订立的协议”；第十二条规定“农村牧区集体所有或者国家所有并依法由集体使用的土地资源和其他资产，分别采取以下承包方式：(一)耕地和草原实行按户承包，家庭经营；(二)林地、果园、苗圃、养殖水面、荒山、荒沟、荒沙、荒丘、荒滩、农牧业机械、水利设施、房屋以及村办企业等专业经营项目应当采用招标方式承包，可以实行按农户承包、按组承包、联户承包或者个人专业承包”；第十八条规定“农牧业承包合同应当采用书面形式，合同书由自治区人民政府农牧业行政管理部门规范，旗县级人民政府印制”。从上述的农业法、政策性规定及地方性法规中可以反映出，我国当时在党和国家政策层面及法律层面均对于荒地等‘四荒’土地的开发使用作出了明确规定，且对于承包、租赁或拍卖荒地等土地，只有参与者是本集体经济组织以外的单位或者个人，才必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。如通过承包、租赁、拍卖获得荒地的经营使用权的，使用权人与荒地所有人签订的合同应当是由旗县级人民政府统一印制的承包合同。本案中，杨某作为辛家圪旦社社员与辛家圪旦社于2001年4月15日签订的案涉协议，虽非旗县级人民政府统一印制的承包合同，但不能据此否定双方签订上述协议的效力；另，根据合同法及司法解释的规定，上述政策亦不能成为否定案涉协议的效力的依据。综上，因案涉协议不存在合同法（1999年）第五十二条关于无效的情形，辛家圪旦社请求确认案涉协议无效的主张不能成立原审法院不予支持。对于辛家圪旦社要求杨某返还土地的主张，因杨某实际已经成为案涉协议中五荒土地的承包经营权人，已是用益物权人，其该项主张亦无事实及法律依据，原审法院亦不予支持。 关于辛家圪旦社要求确认刘某“同意”《关于购买五荒协议书》的行为无效和确认城坡村民委员会于2010年代表原告收取购买土地款的行为无效的主张，原审法院认为，刘某在案涉协议上签字“同意”和城坡村委会代为收取土地款的行为，本身系签订合同与履行合同的组成部分，上述行为并不构成独立的诉讼标的，不符合诉的构成要素，辛家圪旦社的上述主张均缺乏法律依据，不予支持。 另，关于本案案由的问题，原审法院认为，民事案件案由一般应当依据当事人主张的民事法律关系的性质来确定。本案立案案由是土地承包经营权纠纷，但辛家圪旦社的主张却要求确认《关于购买五荒协议书》无效，从法律关系层面去看属于合同法律关系，但在本案中，通过其提交的民事诉状中事实与理由以及庭审中的陈述可以明确，辛家圪旦社实际上是否认杨某享有协议中所涉及的五荒土地的承包经营权，辛家圪旦社虽未就此明确提出主张，但其庭审中的陈述亦对此有反映。据此，为了更准确真实地体现本案诉争的民事法律关系性质，本案案由应当确定为土地承包经营权纠纷和合同纠纷。 综上所述，辛家圪旦社的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》（1999年）第五十二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：驳回原告准某的诉讼请求。案件受理费100元（原告已预交100元），由原告准某负担。 二审期间，双方当事人均未提供新证据。二审审查认定的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”之规定，上诉人辛家圪旦社拍卖案涉土地当时，该块土地属于该社集体五荒地，即为荒沟、荒丘类土地。上诉人辛家圪旦社将案涉土地以每亩5元钱拍卖给被上诉人杨某后，与被上诉人杨某签订《关于购买五荒协议书》，并由被上诉人城坡村委会盖章予以确认。同时，原准格尔旗哈岱高勒乡人民政府向杨某颁发了《五荒土地使用证》，后被上诉人杨某按照拍卖价支付拍卖款。因此，上诉人辛家圪旦社已将案涉土地交付被上诉人杨某，被上诉人杨某已取得案涉土地的承包经营权。故，上诉人辛家圪旦社提出的撤销原审判决，支持其原审诉讼请求的上诉请求和理由不能成立。 综上，上诉人辛家圪旦社的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人准某负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄 图 雅 审 判 员 魏 敬 乾 审 判 员 乌兰托亚 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 脑敏高娃 书 记 员 高  丽 法条链接 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。