银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初642号原告周茂菊，女，1975年4月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人李笃振、常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师，一般授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。法定代表人马建宁，该镇镇长。出庭行政机关负责人蒙治峰，该镇副镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告周茂菊不服被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）作出的《限期整改通知书》，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，经审理作出（2019）宁8601行初306号行政裁定书，以被告不适格为由裁定驳回原告周茂菊的起诉。原告周茂菊提起上诉，银川市中级人民法院审理后作出（2019）宁01行终231号行政裁定，撤销（2019）宁8601行初306号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年12月10日重新受理，受新冠肺炎疫情防控影响，本院于2020年2月26日裁定本案中止诉讼，2020年4月14日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日通过互联网公开开庭审理了本案。原告周茂菊及其委托代理人常晓慧、李笃振，被告习岗镇政府的副镇长蒙治峰、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周茂菊诉称，2012年，原告周茂菊通过签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，承包贺兰县习岗镇红旗村四组土地5.82亩，在该土地上进行建设发展畜禽养殖。2019年2月20日，被告习岗镇政府的工作人员带领社会闲杂人员，在没有出示任何法律手续的情况下，使用挖掘机等大型设备，强行将原告周茂菊的养殖区内房屋、附属物、、地上附着物及构筑物推倒毁损。原告周茂菊对被告习岗镇政府的强拆行为提起行政诉讼，被告习岗镇政府在应诉答辩时称拆除前已向原告周茂菊下发《限期整改通知书》，并提交了该通知书的照片打印件。原告周茂菊认为，该《限期整改通知书》记载原告周茂菊未经审批建设库房，属违法建设，责令原告周茂菊限期整改，通知书无论在实体上，还是在程序上均严重违法，侵害了原告周茂菊的合法权益。原告周茂菊起诉请求判令：1、撤销被告习岗镇政府2019年1月30日向原告周茂菊作出的限期整改通知书；2、本案诉讼费用由被告习岗镇政府承担。被告习岗镇政府辩称，被告习岗镇政府向原告周茂菊作出的《限期拆除通知书》不违反法律规定，不应当撤销。第一、原告周茂菊与案外人汪明宝签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》第三条约定“土地转让后的用途必须符合国家有关法律法规的规定，乙方应在受让的土地上从事农业（主营项目）生产经营”，该条款对土地用途约定明确。第五条双方权利和义务以及第二条第五款也约定乙方应依法保护和合理利用受让土地，不得擅自改变土地的农业用途，不得用于非农建设，不得损坏农田水利设施，不得掠夺性经营，不得给土地造成永久性损害，并负责保护地力，保护好受让土地上的林木，排灌设施等国家和集体财产。原告周茂菊违反上述转让合同的约定内容，非法在农业土地上建设房屋，擅自改变土地的农业用途，给土地造成永久性损害，已经损害了国家及集体的利益，因此被告习岗镇政府有权进行强行拆除。第二、“大棚房”专项清理整治行动是依据国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）和贺兰县委办公室贺兰县政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）开展的，结合2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑，可以确认原告周茂菊擅自改变土用途，建设的违法建筑属本次“大棚房”专项清理的范围，故被告习岗镇政府向原告周茂菊作出的《限期拆除通知书》，具有相关政策依据和法律依据，不应当撤销。第三、“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案由贺兰县人民政府制定，违法建筑图斑由贺兰县自然资源局作出，被告习岗镇政府只是依据上述两单位的决策和依据履行自身职能，本案的适格被告应当是贺兰县人民政府及贺兰县自然资源局，而非被告习岗镇政府。综上，请求驳回原告周茂菊的诉讼请求。被告习岗镇政府向法庭提交以下证据：第一组证据：2012年11月14日原告周茂菊与案外人汪明宝签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》。证明目的：转让合同约定土地转让后的用途必须符合国家有关法律法规的规定，应在土地上从事农业生产经营，但原告周茂菊违反合同约定，在农业土地上建设房屋，擅自改变土地的农业用途，被告习岗镇政府有权下发《限期拆除通知书》。原告周茂菊对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为原告周茂菊对涉案土地及房屋具有合法权利。第二组证据：2014年9月29日《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。证明目的：国家为了进一步完善设施农业用地政策，就规范用地管理发出通知，此次贺兰县“大棚房”专项整治就是按照该通知精神，对设施农业用地改变土地用途、擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设开展拆除非法违章建筑，进行土地复垦的整治行动。原告周茂菊对该证据的真实性、合法性认可，对关联性不认可。127号通知系国土部的政策文件，不属于法律的范畴，不能直接作为拆除行为的法律和事实依据。第三组证据：2019年1月20日中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）。证明目的：贺兰县制定了“大棚房”的工作方案，习岗镇政府按照该工作方案中的部署和要求，主要负责实施违法建筑的拆除工作。原告周茂菊对证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。《限期整改通知》是由被告习岗镇政府作出，属于单独可诉的行政行为，习岗镇政府是本案适格被告。第四组证据：2019年3月8日贺兰县自然资源局《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号）。证明目的：贺兰县自然资源局对全县“大棚房”专项清理整治工作进度发出函告，要求在2019年3月10日前保质保量完成整治整改工作，该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整改工作进度情况明细表》第58项红旗养殖区共245亩占地属于Ⅰ类问题，原告周茂菊的房屋位于红旗养殖区，被贺兰县自然资源局确定为违法违章建筑，被告习岗镇政府按照该函的要求予以实施。原告周茂菊对证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。被告习岗镇政府称其是按照国土部门的确认结果下发整改通知，说明被告习岗镇政府是基于土地执法程序对原告周茂菊进行了相应处罚，但实际上被告习岗镇政府并不具有土地执法的职权。第五组证据：2019年3月1日贺兰政办通报第7期《关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报》。证明目的：贺兰县人民政府督查室会同贺兰县自然资源局对各乡镇“大棚房”Ⅰ类问题进行现场督查并进行通报，原告周茂菊违法占地行为属于本次整治范围，将相关拆除工作安排给被告习岗镇政府。原告周茂菊对该组证据质证意见同第四组证据。第六组证据：在违法建筑现场张贴的《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片1张。证明目的：被告习岗镇政府有权就原告周茂菊的违法行为通知整改，在违法建筑明显地方张贴《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》，履行了相关程序。原告周茂菊对该组证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。原告周茂菊从未见到过该公告和通知书，被告习岗镇政府在另案诉讼中提交了《限期整改通知书》，原告才得以知道该通知书的存在及内容。第七组证据：用地影像图和宗地图各一份（贺兰县自然资源局在认定之前委托云南测联科技有限公司宁夏分公司测绘）。证明目的：原告周茂菊搭建违法建筑事实存在，被告习岗镇政府有权要求原告周茂菊进行整改。原告周茂菊对该组证据的合法性不认可。证据不能显示该影像图形成时间，不能证明测绘公司的资质，亦不能证明是何主体委托测绘公司进行测绘，影像拍摄时未经原告许可和确认，且影像图面积与实际不符。影像图显示系航拍或卫星拍照，被告习岗镇政府陈述证据来源于贺兰县自然资源局，说明被告习岗镇政府的执法人员并未进行实地测量和勘验。原告周茂菊向法庭提交以下证据：第一组证据：被告习岗镇政府在（2019）宁8601行初142号案件中提交的答辩状及《限期整改通知书》照片。证明目的：被告习岗镇政府向原告周茂菊作出过《限期整改通知书》，原告周茂菊享有相应诉权。被告习岗镇政府对该组证据的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的有异议。《限期整改通知书》是针对红旗养殖区整体发放，通知书明确如果有异议可以申请行政复议，但本案原告周茂菊并未申请复议，故其诉权不应得到支持。第二组证据：2012年11月14日原告周茂菊与案外人汪明宝签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》、原告周茂菊的个体工商户营业执照（副本）。证明目的：原告周茂菊办理营业执照从事农业养殖属合法经营，对涉案土地及房屋具有合法权利，不存在违法情形，被告习岗镇政府作出的《限期整改通知书》不符合法律规定。被告习岗镇政府对该组证据的真实性无异议，认为转让合同明确涉案土地属于农用地，原告周茂菊在实际使用土地过程中违反合同约定改变土地用途，其行为不符合合同约定也不符合法律规定。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告习岗镇政府提交的第一组证据，原告周茂菊对证据的三性没有异议，本院予以采信。第二组证据和第三组证据，是关于被告习岗镇政府诉讼主体资格的证据，结合本案其他证据，本院对证明目的不予采信。第四组证据和第五组证据，证据形成时间晚于《限期整改通知书》的制作时间，本院不将其作为审查《限期整改通知书》是否合法的证据。第六组证据，原告周茂菊对证据的真实性没有异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。第七组证据，原告周茂菊的质证意见成立，本院对该证据不予采信。原告周茂菊提交的第一组和第二组证据，被告习岗镇政府对证据的真实性没有异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2012年11月14日，原告周茂菊与贺兰县习岗镇红旗村四社村民汪明宝签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，约定汪明宝将习岗镇红旗村四组5.82亩土地转让给由原告周茂菊经营，期限为15年，土地转让后的用途必须符合国家有关法律法规的规定，应在土地上从事农业（主营项目）生产经营。原告周茂菊获得该土地后自2012年开始建设并从事畜禽养殖。2019年1月30日，被告习岗镇政府作出《限期整改通知书》，内容为：你户在红旗养殖区私自改变土地用途，违反城乡规划，未经审批建设库房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条之规定，该建筑属违法建设，现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内自行整改。逾期不整改的，将依法予以强制整改，所造成的一切后果由你户自行承担。如对本通知有异议，可以申请行政复议。被告习岗镇政府将《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区房屋墙体上。本院认为，《限期整改通知书》由被告习岗镇政府制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗养殖区巷道墙上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，应确定习岗镇政府是本案的适格被告。本案中，被告习岗镇政府提交的《限期整改通知书》复印件载明通知书的相对人为“A区4-56”，结合被告习岗镇政府在涉及红旗养殖区的多个诉讼案件中均提交该份《限期整改通知书》，应视为该《限期整改通知书》并非针对原告周茂菊作出。原告周茂菊提交的《限期整改通知书》相对人处空白，原告周茂菊自认该通知书是向原告周茂菊作出，结合原告周茂菊的房屋位于红旗养殖区内，《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区内房屋墙体上，被告习岗镇政府在本案中也坚持认为其向原告周茂菊作出过该通知书等情形，本院确认被告习岗镇政府在2019年1月30日向原告周茂菊作出过《限期整改通知书》。《限期整改通知书》中载明的“养殖户的库房属违法建设”内容，属于对养殖户建设库房是否合法的界定，“责令养殖户七日内自行整改，逾期不整改将依法予以强制整改”内容，属于对养殖户提出的明确要求，上述两方面内容直接影响到原告周茂菊的权利义务，符合行政行为的法律特征。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告习岗镇政府作为乡镇一级人民政府，享有对违法建筑进行认定和查处的职权。本案中，被告习岗镇政府仅提交2012年11月14日原告周茂菊与案外人汪明宝签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，没有提交建筑物建造时间、建筑材质、实际用途、建设审批手续等相关证据，不足以确定原告周茂菊的建筑物是否合法，故被告习岗镇政府在《限期整改通知书》中认定原告周茂菊的库房系违法建设属事实不清、证据不足。被告习岗镇政府陈述《限期整改通知书》中“建筑属违法建设”的内容来源于《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），因[2019]25号函的制作日期晚于《限期整改通知书》的制作时间，本院对被告习岗镇政府的该项意见不予采纳。被告习岗镇政府作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向原告周茂菊送达，《限期整改通知书》中未告知原告周茂菊相关陈述申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，应属程序违法。被告习岗镇政府作出的《限期整改通知书》事实不清、证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以撤销，但因涉案房屋已经被拆除完毕，《限期整改通知书》不再具有可撤销内容，故本院仅确认行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贺兰县习岗镇人民政府2019年1月30日对原告周茂菊作出的《限期整改通知书》违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月十五日法官助理 魏亚楠书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。