湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘05行初174号原告李会群，男，1957年10月13日出生，汉族，住邵东市。原告贺礼香，女，1957年3月19日出生，汉族，住邵东市。二原告共同委托代理人赵军虎，男，1955年7月25日出生，汉族，住邵东市，系原告贺礼香之夫。被告邵东市人民政府，住所地邵东市机关大楼。法定代表人周玉凡，该市市长。委托代理人刘锴，邵东市市场服务中心工作人员。委托代理人刘昕，湖南人和人律师事务所律师。原告李会群、贺礼香不服被告邵东市人民政府作出的国有土地上房屋征收决定及补偿方案，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月26日立案，同年4月27日向被告发送了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日组织庭前证据交换，同年6月9日公开开庭审理了本案。原告李会群、贺礼香及其委托代理人赵军虎，被告邵东市人民政府的委托代理人刘锴、刘昕，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月31日，邵东市人民政府发布了《关于决定征收邵东市工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋的公告》（邵东政发［2019］6号，以下简称《房屋征收决定》），公告了征收范围、征收部门（邵东市住房和城乡建设局）、征收补偿安置及奖励方法（按《邵东市人民政府关于邵东工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋征收与补偿方案》实施）、申请复议和提起诉讼的权利及期限。《邵东市人民政府关于邵东工业品市场消除安全隐患改造项目内国有土地上房屋征收与补偿方案》（邵东政函［2019］13号，以下简称《房屋征补方案》）也于同日印发。《房屋征补方案》明确了补偿方式、补偿范围、补偿标准、奖励办法、征收实施时间等事项，其中关于“被征收房屋价值”的规定为“依法选定具备相应资质的房地产价格评估机构按照住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定”。原告李会群、贺礼香诉称，被告征拆邵东市工业品市场的理由并不存在，不是为了公共利益。工业品市场过去虽发生过火灾，安全隐患早已经过治理达标，属于合格单位，即使有改进必要，完全可以边经营、边整改。如确因公共利益而征收房屋，应当给予公平补偿。而公平补偿的基本要求是不得低于类似房地产的市场价格。类似市场是国际商贸城，原告门面与国际商贸城相对应的门面相比，补偿也应在七百多万元。而老市场拆毁重建的工程项目，将来售价最低要高于国际商贸城一万多元一平方，按此计算，原告门面价值每套应在1000万元以上。被告简单以租金收入扩大20倍进行评估，按132万元计价补偿，原告不服。被告擅自选定三个评估公司，不以市管所出租门面的价格而以被征收人为逃避税收自报的低租金作为计价依据进行评估，损害被征收人利益。请求人民法院撤销《房屋征收决定》和《房屋征补方案》。原告向本院提交了以下证据：1、工业品市场改造宣传手册时间是2017年12月，拟证明被告要拆迁工业品市场谋划已久。2、邵东县人民政府关于工业品市场改造推进工作的县长办公会议纪要，拟证明被告启动拆迁程序的时间。3、邵东县人民政府关于同意对邵东县工业品市场（一期）重大火灾隐患单位销案摘牌的批复（2016年8月12日）；4、邵东县公安局消防大队重大火灾隐患销案通知书（2016年7月5日）；5、2017年、2019年上级安检部门一单四制检查不合格名单中无工业品市场一期工程；证据3-5拟证明工业品市场（一期）火灾隐患早已消除。6、邵东县人民政府关于邵东县高端城市综合体项目的招商公告；7、新指媒2018年8月17日新闻报道；证据6-7拟证明工业品市场（一期）拆迁早有谋划。8、邵东14个重点招商项目集中签约新闻报道，拟证明工业品市场招商签约时间是2019年3月7-8日。9、邵东税务局询问通知书、视频U盘，拟证明非法拘禁被征收人，强制签订征收协议。10、邵规委员［2019］第2号文件，拟证明工业品市场（一期）征收不属于公益事业，政府无权作出征收决定和征补方案。11、邵东市税务局、司法局工作人员的谈话录音，拟证明被告行为违法。12、《房屋征收决定》（邵东政发［2019］6号）；13、《房屋征补方案》（邵东政函［2019］13号）；证据12-13拟证明被告无权作出被诉行政行为。14、听证意见，拟证明与被告所提供的不同，说明被告有意挑选或造假。15、邵国用（93）字第×7号国有土地使用证；16、邵房权证字第**；17、邵国用（93）字第××9号；18、房屋平面图；19、邵房房权证两市镇字第×**；20、宅基地平面图；21、湖南省非税收入一般缴款书；22、湖南省行政事业单位往来结算收据；23、2013年11月3日通知；证据15-20、证据23拟证明原告具备主体资格，证据21-22拟证明评估价值严重偏低，评估方法违法。被告邵东市人民政府答辩称，一、邵东市人民政府对工业品市场存在重大安全隐患的现况认定准确，依法作出的《房屋征收决定》及《房屋征补方案》是为了彻底消除工业品市场的消防安全隐患，是邵东市人民政府为了人民群众的生命财产安全而作出的行政行为，具有正当性、公益性；二、邵东市人民政府作出征收决定及征补方案适用法律正确，程序合法合规，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》及《邵阳市国有土地房屋征收与补偿实施办法》的有关规定，并不存在原告所称的违法情形。请求依法驳回原告的全部诉讼请求。邵东市人民政府向本院提交了以下证据：1、《关于同意县工业品市场消除安全隐患改造的函》、《邵东县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》节选、《邵东县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》节选，拟证明征收决定符合国民经济和社会发展规划。2、《邵东县土地利用总体规划图》，拟证明征收决定符合原国土资源部关于邵东县土地利用总体规划。3、《工业品市场（一期）改造工程规划用地蓝线图》，拟证明征收决定符合邵东县城乡规划和专项规划。4、邵东县城乡规划委员会文件（邵规委评［2019］第2号），拟证明工业品市场消除安全隐患改造项目已纳入当时的国民经济和社会发展规划。5、邵东县市场服务中心证明，拟证明征收项目有关的征收补偿等资金当时已按时到位。6、邵东县住建局关于启动征收的报告；7、邵东县人民政府同意征收的批复；证据6-7拟证明征收过程符合法定程序，房屋征收部门依法依程序提出征收意见报县人民政府批准。8、征收公告；9、邵东发布官方公众号截图；10、现场公告张贴图片；证据8-10拟证明征收决定在征收范围内、政府官方公众号上以公告的形式进行了征收提示。11、调查登记材料；12、调查结果公示说明；证据11-12拟证明房屋征收部门对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，并将结果进行了公示。13、征收与补偿方案（征求意见稿），拟证明征收补偿方案（征求意见稿）在邵东市人民政府官网上发布，征求公众意见。14、听证会纪要，拟证明征收与补偿方案进行了听证。15、社会稳定风险评估报告，拟证明征收决定作出前，依法进行了社会风险评估。16、邵东市人民政府常务会议纪要（［2019］第5次）；17、《房屋征收决定》（邵东政发［2019］6号）；18、《房屋征补方案》（邵东政函［2019］13号）；证据16-18拟证明邵东市人民政府召开常务会研究，作出征收决定与征收补偿方案。19、邵东市人民政府官网截图；20、征收决定与征补方案现场张贴图；证据19-20拟证明邵东市人民政府在政府官网及征收区域内公告了征收决定与征补方案，证据20的张贴位置为工业品市场西区20号即原告的门面。经质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据4-5、9-12、19无异议，且证据4说明征收工业品市场一期工程是商业开发而非公益事业；对证据1-3、6-8，其中部分文件迟于征收工作实际启动之后才作出，疑似出于无奈或多此一举，证据8还带有严重的误导性；对证据13-14，因参加听证的代表的意见有明显的倾向性，不能作为证据；对证据16-18，因系商业开发，政府无权作出征收决定和征补方案；对证据20，现仅有原告的房屋未被拆除，征收决定和征补方案就是针对原告的，被告将公告异地张贴，有意图使原告错过法律救济时效的嫌疑。被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1-8的关联性有异议，均不能达到原告的证明目的，且工业品市场的安全隐患问题已被生效判决所认定，2018年8月的招商签约仅为意向协议；对证据9、11、14、21-23的真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到原告的证明目的，原告提交的是部分座谈会记录，并非听证会记录；对证据10、12、13的证明目的有异议，工业品市场征收的公益属性已被生效判决所确认，征收是依法、依规、依程序作出的；对证据15-20无异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据为行政机关的公文、社会稳定风险评估机构的评估报告以及公告照片，形式上具备合法性、客观性，与被诉行政行为具有关联性，予以采纳为本案认定事实的依据。原告提交的证据1-8、证据10、证据12-13，本院对证据的真实性予以认定，但工业品市场的消防安全隐患无法完全整改消除以及邵东市人民政府关闭市场的决定具有公益性，已被人民法院生效判决所确认，故对原告主张工业品市场火灾隐患已消除以及改造项目不具有公益性的证明目的，本院不予采纳；原告提交的证据14分别为门面业主和经营户听取意见会议记录，并非听证会记录，其中门面业主座谈记录记载的内容为支持升级改造和建议做好权益保障，不能达到原告拟证明的目的；原告提交的证据15-20证明原告与本案被诉行政行为有利害关系，予以采信；原告提供的证据9、证据11、证据21-23，因签约与评估属于针对具体产权人的房屋征收补偿程序，拆除系事实行为，均不在本案被诉行政行为合法性的审查范围，与本案不具备关联性，不予采纳为本案证据。本院调取了湖南省高级人民法院（2019）湘行终1848号行政判决书，该判决认为：邵东县人民政府经多次组织召开邵东县工业品市场重大火灾隐患整改调度会，投入经费维修整改了部分消防设施，但仍然存在重大火灾隐患实际情况。为确保不发生群死群伤恶性火灾事故保护人民群众的生命财产安全，作出关闭市场的决定具有公益性、正当性，且不违反法律、法规的相关规定。本院经审理查明，邵东县工业品市场始建于上世纪九十年代初，因存在严重火灾隐患，原邵东县人民政府自2017年以来计划对该市场进行升级改造。邵东县发展和改革局审查认为工业品市场消除安全隐患、促进升级换代符合该县《国民经济和社会发展第十三个五年规划》、符合《邵东县“十三五”商贸流通发展规划》、符合《邵东县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》（2017年12月26日县第十七届人民代表大会第三次会议通过），于2019年3月6日发函同意该市场实施改造。同年3月22日，原邵东县人民政府批复同意邵东县住建局启动房屋征收程序。同年3月25日，邵东县人民政府房屋征收办公室发布《征收公告》，告知征收范围、注意事项及房屋调查和征求意见等内容。同年4月8日，原邵东县人民政府发布《关于关闭邵东县工业品市（一期）的公告》，决定于2019年5月30日关闭该市场，关闭后将对所有建筑物予以拆除，私有资产按有关法律法规予以补偿。同年4月25日拟定了《邵东县人民政府〈关于邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目拟征国有土地上房屋征收与补偿方案〉》（征求意见稿）并在邵东市人民政府网上予以公布。同年6月11日对工业品市场房屋调查登记结果进行公示。同年6月18日组织召开了拟征国有土地上房屋征收与补偿听证会。2019年7月，湖南昱志社会稳定风险评估有限公司就邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目出具社会稳定风险评估报告，最终评定风险等级为低风险。经邵东市人民政府2019年第5次常务会议研究通过，邵东市人民政府于2019年10月31日作出《房屋征收决定》和《房屋征补方案》，并在征收范围内、政府官方网站上予以公告。邵东县于2019年9月被批准撤县设市，相应的行政机关名称也随之变更，原邵东县人民政府现更名为邵东市人民政府。本院另查明，原邵东县人民政府作出关闭工业品市场的行政决定已经过人民法院行政诉讼合法性审查，湖南省高级人民法院于2019年12月9日作出（2019）湘行终1848号行政判决，确认该关闭决定具有公益性、正当性。（2019）湘行终1848号行政判决已生效。本院认为，本案被诉行政行为应为被告邵东市人民政府作出《房屋征收决定》的行为，附带审查《房屋征补方案》的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条（三）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”。邵东县工业品市场因存在重大火灾隐患，经整改仍不能消除，需要关闭改造，邵东市人民政府为此对该市场的私有房屋作出征收决定，符合上述法律规定，行政主体合法。对市场实施改造是关闭市场的后续行为，二者的目的是一致的，为实施改造项目征收房屋同样具备公益性和正当性。邵东市人民政府提交了证据证明邵东县工业品市场消除安全隐患改造项目符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，对被征收房屋组织了调查、公示并拟定了征收房屋的补偿方案，召开听证会和座谈会广泛征求公众意见，在经过社会稳定风险评估后，通过政府常务会议研究决定，作出《房屋征收决定》并公布《房屋征补方案》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的相关规定，程序合法。《房屋征补方案》适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（湖南省人民政府令第268号）和《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（邵市政发［2019］1号）的相关规定，确定被征收房屋的补偿标准、奖励办法等方案，对被征收房屋的价值由依法选定的评估机构按照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定，该方案内容并未违反法律、法规的规定。原告李会群、贺礼香位于被征收范围内的房屋尚未被拆除，被告邵东市人民政府也未对其房屋作出具体的征收补偿决定。评估被征收房屋的行为属于补偿程序中的过程性行为，不是本案的审理范围。原告对评估行为有异议，可在邵东市人民政府对其作出征收补偿决定后另行主张权利。综上，邵东市人民政府作出《房屋征收决定》、《房屋征补方案》的行政行为合法，原告请求撤销，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李会群、贺礼香的诉讼请求。案件受理费50元由原告李会群、贺礼香负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  蒋红玲审 判 员  杨皞陟人民陪审员  喻 庆二〇二〇年六月三十日法官助理刘文彬代理书记员  游小红附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。