贵州省贵阳市南明区人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0102行初558号原告贵安新区马场镇应娜烟花爆竹经营零售点。经营者周应娜。住所地址：贵州省贵安新区马场镇大松山。委托代理人王遥刚，贵州唐德律师事务所律师，执业证号：15201201910098160。委托代理人曾玉雪，贵州唐德律师事务所律师，执业证号：15201201911129085。被告贵安新区安全生产监督管理局。法定代表人杨祖敏，局长。住所地址：贵阳市花溪区思孟路数字经济产业园10号楼4层。委托代理人罗飞，贵州度朗律师事务所律师，执业证号：15201201410751301。委托代理人张照勇，贵州度朗律师事务所实习律师，实习证号：2301191011787。负责人出庭代表姜纯涛，工作人员。被告贵安新区公安局。法定代表人黄卫，职务局长。住所地址：贵安新区白马大道99号临时行政中心8号楼。委托代理人王友望。被告贵州贵安新区综合行政执法局。法定代表人张明勇，局长。住所地址：贵州省贵安新区花溪大学城数字经济产业园10号楼。委托代理人罗伶俐，贵州黔坤律师事务所律师，执业证号：15201201411612951。委托代理人胡倩，贵州黔坤律师事务所实习律师，实习证号：2301190421179。原告贵安新区马场镇应娜烟花爆竹经营零售点（以下简称“应娜烟花爆竹零售点”）诉被告贵安新区安全生产监督管理局（以下简称“贵安新区安监局”）、贵安新区公安局、贵州贵安新区综合行政执法局（以下简称“贵安新区综合执法局”）行政强制措施一案，本院于2019年12月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书，依法组成合议庭于2020年5月20日公开开庭进行了审理。原告应娜烟花爆竹零售点的委托代理人王遥刚、曾玉雪，被告贵安新区安监局的委托代理人罗飞及负责人出庭代表姜纯涛、被告贵安新区公安局的委托代理人王友望、被告贵安新区综合执法局的委托代理人罗伶俐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告应娜烟花爆竹零售点诉称，2019年1月16日，因原告存在超量储存烟花爆竹的行为，三被告对原告依法进行查处。贵安新区安监局于当日作出《查封扣押决定书》，决定暂扣原告的《烟花爆竹（销售）许可证》，扣押期限为2019年1月16日至2019年2月15日。贵安新区综合执法局于当日作出《责令（限期）改正通知书》及《先行登记保存证据通知书》，依法将原告的烟花爆竹产品1024件先行登记保存，并责令原告对存在的问题进行整改，消除安全隐患。2019年1月25日，贵安新区综合执法局作出了《先行登记保存证据处理决定书》，解除对原告的1024件烟花爆竹产品先行登记保存措施，按《烟花爆竹经营（零售）许可证》限制存放量要求分批退还原告，另对原告处以一万元的行政罚款。2019年1月31日，贵安新区综合执法局对原告的处理情况以书面形式告知了贵安新区安监局。原告按要求缴纳罚款，并对相关问题进行了整改，但原告持相关文件前往先行登记保存地分批领取1024件烟花爆竹产品时，贵安新区安监局却拒绝返还，称已将案件移送贵安新区公安局，但原告至今没有收到贵安新区公安局任何有关该案的处理决定，原告至今也没有领取到任何一件被先行登记保存的烟花爆竹产品。原告认为，三被告拒不退还的行为严重侵犯了原告的合法权益，请求：1.依法确认三被告在解除对原告1024件烟花爆竹产品先行登记保存措施后不予退还的行为违法；2.本案诉讼费由三被告承担。原告应娜烟花爆竹零售点向本院提交了以下证据、依据：光盘、录音，证明向贵安新区安监局多次请求返还物品，但都被拒绝。被告贵安新区安监局辩称，答辩人不是本案的适格主体，相应的具体行政行为不是答辩人作出，不应当作为本案被诉的主体。依据贵州省编办203号文件，答辩人只履行安全管理，不履行违法行为处罚。被告贵安新区安监局向本院提交以下证据、依据：1.安全生产监督管理局统一信用代码、安全生产监督管理局负责人身份证，证明诉讼主体。2.黔编办发（2016）203号文件，证明安监局权限为行政处罚事项之外的完全生产监督管理职能；综合执法局权限为：原应由安监局履行的安全生产监督管理领域的整体行政处罚事项，在本案中安监局无作出具体行政行为。3.贵安安监函（2019）1号文件，证明安监局无处罚权限，涉嫌构成刑事违法，移送立案调查。4.贵安安监函（2019）2号文件，证明安监局无处罚权限，移送有处罚权的单位调查。5.贵安综合执法局《对应娜烟花爆竹移交立案调查的函的复函》，证明综合执法局已立案查处，对执法局登记保存的物品证据予以解除，并未要求发还暂扣的《许可证》，安监局不是处罚主体，也没有具体行政行为，不应作为赔偿主体和责任主体。6.安全生产监督管理局查封扣押决定书，证明安监局依法履行监督管理职能，履行告知义务，执法行为符合法律规定。被告贵安新区公安局辩称，2019年1月16日，贵安新区安监局联合答辩人及贵安新区综合执法局、马场镇人民政府在开展执法检查过程中，发现原告存在非法超量存储烟花爆竹的行为，贵安新区综合执法局对原告非法储存在马场镇栗木村和谢家村两处民房内的烟花爆竹产品1024件进行先行保存登记。经调查后，贵安新区综合执法局于2019年1月25日出具了先行登记保存证据处理决定书，决定对先行保存的1024件分批次返还，并于2019年1月30日对原告作出行政罚款10000元的行政处罚决定。2019年1月18日，贵安新区安监局函告我局，建议我局对原告非法储存烟花爆竹的行为进行立案查处，我局依法受案调查，现案件在调查处理中。但安监局函告我局后未对先行保存登记的1024件烟花爆竹办理移交手续，2019年1月25日，贵安新区综合执法局对先行登记保存的1024件烟花爆竹作出分批退回的决定，我局至今未接收到登记保存的1024件烟花爆竹。因原告存在涉嫌非法存储烟花爆竹的违法行为，我局在接到贵安新区安监局的建议函后，依法受理周应娜涉嫌非法储存烟花爆竹一案并无不当。综上，我局不是本案的适格被告，不存在任何过错，不应承担责任，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告贵安新区公安局向本院提交以下证据、依据：1.先行登记保存证据通知书，2.证据材料（物品）登记清单，3.先行登记保存证据处理决定书，4.行政处罚决定书，5.关于对《马场镇应娜烟花爆竹零售点及杨炳奎烟花爆竹零售点非法储存烟花爆竹行为移交进行立案调查的函》的复函，6.关于对马场镇周应娜烟花爆竹零售点非法储存烟花爆竹行为移交进行立案调查的函，7.受案登记表。被告贵安新区综合执法局辩称，案涉事宜系我局根据安监局案件移送、处罚建议依法作出相关决定，但非业务主管部门，对于安全等涉及专业方向包括保管、保存烟花爆竹由安监局负责。我局并非案涉烟花爆竹的保存、保管单位，原告在诉状陈述中亦认可该事实，案涉烟花爆竹实际保存单位系安监局。我局出具的《先行登记保存证据处理决定书》，明确告知安监局对先行登记保存的1024件烟花爆竹解除保存措施，并按《烟花爆竹经营（零售）许可证》限制存放量要求分批次退还原告。故，案涉烟花爆竹的实际退还人并非我局，我局并非本案适格被告。2019年1月16日，我局根据安监局案件移送、调查核实原告存在非法储存烟花爆竹的违法行为，当日即对原告进行立案调查，并根据相关法律法规规定，作出《责令（限期）改正通知书》、《先行登记保存证据通知书》。2019年1月23日，我局根据《烟花爆竹经营许可实施办法》的相关规定，对原告作出25000元的行政处罚；同年1月25日，我局作出《先行登记保存证据处理决定书》。2019年1月30日，我局根据原告非法储存烟花爆竹的违法事实，结合原告提交的经济困难证明及申请谅解书，我局酌情对原告处以10000元的行政处罚。该行政处罚决定系依法依规作出，且上述文书均送达原告。综上，我局不属于本案的适格被告，且我局作出的行政处罚符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告贵安新区综合执法局向本院提交以下证据、依据：1.查封扣押决定书，证明涉案烟花爆竹保存单位为日常监管、安全保管监管职能的贵安新区安监局。2.《责令（限期）改正通知书》、《先行登记保存证据通知书》、《行政处罚告知书》、《现在处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《先行登记保存证据处理决定书》、《先行登记保存解除复函》、送达回执、登记证据材料（物品）登记清单、现场照片、询问笔录、平坝区日杂有限责任公司商品调拔（销售）单、证明、申请谅解书、营业执照、烟花爆竹经营（零售）许可证、证据材料（物品）登记清单、放弃听证声明等，证明作出的行政处罚内容合法，先行登记保存解除是依法依规进行，执法局复函安监局解除登记保存后，认为有违法行为，不同意解除。应由安监局负责，具体保存人是安监局。3.综合执法处理决定书、公安局作出的收缴决定书，证明安监局在上写了一段话，同意执法局的意见来处理，证明在执法局作出解除后仍然需要安监局同意盖章确认后，才能返还，烟花爆竹已由公安机关收缴，执法局并非最后行为人和责任主体。经庭审质证，原告应娜烟花爆竹零售点对被告贵安新区安监局提交的证据认为：证据1、2无异议；证据4-5，真实性无异议，达不到证明目的，公安局明确了将线索移交，并未将扣押产品移交；证据4，跟本案无关，将物品清单真实发放给原告。被告贵安新区公安局对贵安新区安监局提交的证据认为：证据1无异议；证据2关联性有异议，达不到证明目的，与本案无关，承担的安全行为都是由安监局负责。证据3、4，未附移交物品清单，货物未实际移交；证据6，关联性有异议，恰好证明了作出行政行为的主体不是公安局。被告贵安新区综合执法局对被告贵安新区安监局提交的证据认为：证据1无异议；证据2，不认可证明目的，编制文件刚好证明执法局仅有行政处罚职能，业务主管日常监管由业务主管部门安监局负责，本案烟花的保管监管是安监局；证据3，根据移交的线索依法依规的函下发给安监局处理，安监局没有退还给原告，安监局应承担责任；证据4，证明案件同时移交公安局，公安局已于2020年2月作出收缴决定，本案与执法局无关；证据5，执法局已经执行完毕，退还解除先行登记，应由安监局负责，表示在先行登记过后需要安监局同意才可退还，三性无异议，在执法局保存解除后已经不是本案承担主体。证据6，刚好证明执法局已经告知安监局解除登记，执法局非最后行为人。原告应娜烟花爆竹零售点、被告贵安新区安监局、贵安新区综合执法局对被告贵安新区公安局提交的证据认为是5月19日提交，不作质证。原告应娜烟花爆竹零售点对被告贵安新区综合执法局提交的证据认为：证据1，真实性、合法性无异议，仅能体现被告安监局暂扣许可证，没有涉及烟花爆竹；证据2，三性无异议，达不到证明目的，综合执法局在作出行政处罚一万元，分批还烟花爆竹，三被告作为联合执法单位，但原告缴纳罚款后，三被告没有将烟花爆竹返还原告，就以其返还原告，均不影响三被告违法的事实；证据3，综合局未将该文书交给原告方，也无原告方签字，达不到证明目的，至于1024件烟花由谁返还，都不影响被告构成违反行为。被告贵安新区安监局对被告贵安新区综合执法局提交的证据认为：证据1，证明目的不认可，查封扣押是临时措施，不涉及烟花爆竹的扣押，不能证明安监局就是本案涉案的1024件保管单位，也不能证明要安监局解除扣押，才能返还给原告；证据2，真实性无异议，证明目的不认可，作出行政行为是执法局，相应的处理决定书以及行政处罚决定书、责令期限改正通知书，均是执法局作出，不能证明返还的行为在安监局，作出的行政行为应该是综合执法局，复函正好体现安监局不是该批违法的返还单位，安监局不认可，该复函只体现移交线索的来往作为依据，是综合局先作出处罚决定书，相应的违法物资也是综合执法局作出，所以我方不认可。也可以看出该案不论违法物资是否返还责任也不能证明安监局就是本案涉案的1024件保管单位，也不能证明要安监局解除扣押；证据3，关联性不认可，与本案无关，证明目的不认可，2019年1月16日是综合局现场执法，其作出决定不需要安监局作出处理决定书，虽加盖了安监局的章，但就是一个行政内部的一个流程，没有管理权限，也不属于安监部门管理，在庭审中原告也承认拿到综合执法局的处罚决定，也没有向第三方申请返还烟花，收缴物品清单签字认可，也是执法局的工作人员，也说明对于物品返还，安监局没有权利，相应的法律责任应由综合执法局承担，也不需要安监局返还，该文书在收缴物品之后作出的，综合执法局作出的不需要安监局作出认定，达不到证明目的；也不能证明当时综合执法局作出的决定要通过安监局，首先保存的决定是综合执法局作出，也无任何告知给安监局。被告贵安新区公安局对被告贵安新区综合执法局提交的证据认为：证据1有异议，无任何关联性；证据2，不予认可，保存退还的行政行为不是公安局；证据3，真实性、合法性无异议，关联性有异议，该文书无论是印章的主体都不是公安局，该证据系1024件处理以及返还不是公安局决定，收缴清单没有正式的送达给原告方，未加盖单位印章，所以无法律效力，关联性有异议。本院对上述证据认证如下：对原告应娜烟花爆竹零售点提交的证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；对被告贵安新区安监局、贵安新区综合执法局提交的证据的真实性，本院予以确认，合法性在后阐述；对被告贵安新区公安局提交的证据，因系超过举证期限提交，本院不作认定。经审理查明，2019年1月16日，被告贵安新区安监局联合被告贵安新区综合执法局、贵安新区公安局及马场乡政府对马场乡开展执法检查过程中，发现原告存在非法超量存储烟花爆竹的行为。同日，被告贵安新区综合执法局作出贵安综执保字（2019）专1-01号《先行登记保存证据通知书》，载明：应娜烟花爆竹零售点，你（单位）涉嫌非法储存烟花爆竹行为，为确保调查取证工作，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，本行政机关决定对你（单位）的有关证据采取先行登记保存措施。1、对先行登记保存的证据，本行政机关将在七日内依法作出处理决定，请你（单位）于2019年1月25日到贵安新区综合执法局接受对先行登记保存证据的处理决定。……。被告贵安新区综合执法局于当日作出《证据材料（物品）登记清单》，该清单经原告应娜烟花爆竹零售点经营者周应娜的爱人沈朝平签字确认，物品共计1024件。随后，被告贵安新区综合执法局作出贵安综执责改（2019）专1-01号《责令（限期）改正通知书》，责令原告在2019年1月16日15时前对存放的烟花爆竹超过经营许可证载明的数量、在经营许可证载明的储存场所以外储存烟花爆竹的问题立即整改，消除安全隐患。2019年1月18日，被告贵安新区安监局作出贵安安监函[2019]1号《关于对马场镇周应娜烟花爆竹零售点非法储存烟花爆竹行为移交进行立案调查的函》，载明其已对该经营户《烟花爆竹经营（零售）许可证》进行暂扣，现按规定移交公安局进行立案查处。贵安新区安监局于同日作出贵安安监函[2019]2号《关于对马场镇周应娜烟花爆竹零售点非法储存烟花爆竹行为移交进行立案调查的函》，建议贵安新区综合执法局吊销原告《烟花爆竹经营（零售）许可证》，没收非法储存的烟花爆竹产品并进行相应罚款；并对平坝日杂公司批发企业进行行政处罚。2019年1月25日，贵安新区综合执法局作出贵安综执先保决字（2019）专1-01号《先行登记保存证据处理决定书》，决定依法解除对小书包72件、星星草44件、超级变变变31件、至尊礼花29件、手持瀑布15件等，共计1024件烟花爆竹先行登记保存措施，按《烟花爆竹经营（零售）许可证》限制存放量要求分批退回。被告贵安新区综合执法局于2019年1月31日作出《贵安新区综合执法关于对的复函》，函复安监局其已对原告先行登记保存证据予以解除。……。原告因一直未领取到被先行登记保存的烟花爆竹，遂诉至本院，诉请如前。另查，庭审中，被告贵安新区安监局及贵安新区公安局称其在2019年4月知晓案涉烟花爆竹已被花溪区公安局以存在安全隐患为由进行销毁。原告也表示该批烟花爆竹已灭失。本院认为，根据黔编办发[2016]203号“关于调整贵安新区综合行政执法局职责等事项的批复”将相关法律法规规定由贵安新区安全生产监督管理局履行的安全生产监督管理领域的行政处罚事项整体划入贵安新区综合行政执法局。贵安新区综合行政执法局增加行使安全生产监督管理方面法律、法规和规章等有关规定的冶金等八大工贸行业、煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹和职业卫生等重点行业领域的行政处罚权。被告贵州贵安新区综合行政执法局具有对烟花爆竹领域的行政处罚权。本案涉及的“先行登记保存证据通知书”、“先行登记保存证据处理决定书”均系被告贵州贵安新区综合行政执法局作出，故其系本案的适格被告；被告贵安新区安全生产监督管理局、贵安新区公安局并未作出案涉的具体行政行为，不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在其期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”被告贵安新区综合行政执法局于2019年1月16日作出贵安综执保字（2019）专第1-01号先行登记保存证据通知书，应在2019年1月23日作出处理决定，其于2019年1月25日才做出贵安综执先保决字（2019）专1-01号先行登记保存证据处理决定书。且该处理决定书中载明“……按《烟花爆竹经营（零售）许可证》限制存放量要求分批退回。”即贵安新区综合行政执法局对其先行登记保存的烟花爆竹负有返还的义务。但该处理决定书未将返还的时间、数量进行明确，不具有可执行内容，现该批烟花爆竹已灭失，客观上被告贵安新区综合行政执法局也不可能返还原告，故本院依法确认贵安新区综合行政执法局未履行将其先行登记保存的烟花爆竹返还原告贵安新区马场镇应娜烟花爆竹经营零售点的行为违法。被告贵安新区综合行政执法局辩称其作出处理决定后实际负有返还义务的机关为被告贵安新区安全生产监督管理局，但其未提交证据予以证明，贵安新区安全生产监督管理局亦不予认可，故对被告的该项辩称，本院不予采信。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：一、确认被告贵州贵安新区综合行政执法局不履行将先行登记保存的烟花爆竹返还给原告贵安新区马场镇应娜烟花爆竹经营零售点的法定职责违法。二、驳回原告贵安新区马场镇应娜烟花爆竹经营零售点对被告贵安新区公安局、贵安新区安全生产监督管理局的起诉。案件受理费50元，由被告贵州贵安新区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  吴 波人民陪审员  李德兴人民陪审员  朱小明二〇二〇年六月三日法官助理刘云书记员罗元