福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0304行初17号 原告陈国明，男，1987年10月4日出生，汉族，住所地福建省莆田市秀屿区。 委托诉讼代理人唐德芳，福建诚毅律师事务所执业律师。委托权限特别代理。 委托诉讼代理人陈瑞琴，福建诚毅律师事务所实习律师。委托权限特别代理。 被告莆田市市场监督管理局北岸分局，所在地福建省莆田市湄洲湾北岸经济开发区山亭镇利山村。统一社会信用代码11350300MB1D71670P。 法定代表人陈智仁，局长。 委托诉讼代理人蔡建华，男，该局工作人员。委托权限一般代理。 委托诉讼代理人凌晓颖，福建骁腾律师事务所执业律师。委托权限一般代理。 原告陈国明不服被告莆田市市场监督管理局北岸分局食品行政处罚一案，于2020年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告陈国明的委托诉讼代理人唐德芳、陈瑞琴，被告莆田市市场监督管理局北岸分局的委托诉讼代理人蔡建华、凌晓颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月6日，原莆田市食品药品监督管理局北岸分局作出莆湄北食药监食罚［2018］14号《行政处罚决定书》，认定陈国明于2018年10月23日购进鲈鱼在莆田市湄洲湾北岸经济开发区浦兴隆海鲜店经营。该批次鲈鱼经市级监督抽检，呋喃唑酮代谢物项目不符合《中华人民共和国农业部公告235号》要求，检验结论为不合格，且经福建省出入境检验检疫局检验检疫技术中心复检，结论为不合格。根据对当事人调查了解、抽样记录单，当事人共购进该批次鲈鱼3.5千克，购入价58元／千克，销售单价为66元／千克，涉案案值总计231元，违法所得总计28元。调查过程中，当事人口头提供进货来源，但经核查不属实，无法提供所经营的农产品鲈鱼的进货凭证，当事人未遵守食用农产品进货查验记录制度，未能如实记录食用农产品的供货者名称、地址、联系方式等内容并保存相关凭证，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十五条的规定。依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第一款、《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，责令当事人改正违法行为，并作行政处罚如下：1、没收违法所得28元；2、处以10万元罚款；3、警告。 原告陈国明诉称，2018年10月23日，被告莆田市市场监督管理局北岸分局对原告经营的海鲜店的鲈鱼进行抽检，于2019年8月6日作出莆湄北食药监食罚[2018]14号《行政处罚决定书》，该行政处罚认定事实不清、适用法律不当、有违过罚相当原则，应予撤销，理由如下：一、原告系购进鲈鱼，并非该批次鲈鱼的养殖户，在被抽检之前完全不知情有任何含量超标，海鲜售卖行业的日常交易习惯，与菜市场买菜无异，主要是依据日常经验判断海鲜的鲜活度，原告仅仅购买了3.5kg的鲈鱼，如此少量的购买，要求供货者提供检验证明等材料显然不现实。原告主动如实陈述进货来源，已经履行了《中华人民共和国食品安全法》第六十五条规定的义务。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。被告认定原告的违法所得为28元，却要承担高达10万元的罚款，罚款金额是违法所得的3571倍之多，无法体现处罚与社会危害程度相当。三、被告作出的处罚对象错误。原告并不是适格的行政相对人，原告经营的东埔兴隆海鲜店有办理工商注册手续，因此，若认为本案存在行政违法行为，该处罚对象应当是兴隆海鲜店，而不是原告个人。四、被告同时做出责令改正通知和行政处罚决定两个行政处罚，违反了一事不二罚的原则，故该行政处罚决定是错误的，应予撤销。现请求撤销被告莆田市市场监督管理局北岸分局作出的莆湄北食药监食罚[2018]14号《行政处罚决定书》。原告陈国明向本院提供以下证据、依据：1、莆湄北食药监食罚[2018]14号《行政处罚决定书》，证明被告于2019年8月6日作出行政处罚决定；2、责令改正通知书，证明被告于2019年8月6日作出责令改正通知书，被告同一天作出两个处罚，违反一事不再罚原则；3、工商营业执照，证明原告的兴隆海鲜店有办理工商登记，被告处罚对象错误。 被告莆田市市场监督管理局北岸分局辩称，一、被告对原告的违法行为依法作出行政处罚决定，事实清楚、适用法律正确，程序合法。1、原告所经营销售的鲈鱼呋喃唑酮代谢物不符合农业部公告第235号要求，检验结果不合格。2018年10月23日，被告对原告经营的莆田市湄洲湾北岸经济开发区浦兴隆海鲜店的鲈鱼进行市级食品安全监督抽查，送福建中检华日食品安全监测有限公司检验，经抽样检验，呋喃唑酮代谢物不符合《中华人民共和国农业部公告235号》要求，检验结论为不合格。2018年12月4日，原告申请复检，被告将样品送至福建省出入境检验检疫局检验检疫技术中心复检，结论仍为不合格。根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条的规定，原告的行为属于经营使用国家禁止兽药的食用农产品的违法行为。2、被告对原告的违法行为罚款10万元，符合法律规定。被告于2018年11月28日立案并展开调查。经查，原告经营的海鲜店在2018年10月23日购进鲈鱼，被抽检批次的鲈鱼为3.5千克，购入价为58元／千克，销售价为66元／千克，抽样数量1.3千克，按销售价收取买样费。该批鲈鱼已全部对外售出，货值金额231元，违法所得总计28元。因原告经营的货值金额不足一万元，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条、《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条、《莆田市食品药品监督管理局行政处罚裁量标准》的规定，处十万元罚款是正确的，符合法律规定，不存在罚款过当情形。3、被告作出行政处罚决定程序合法。被告于2019年7月31日向原告直接送达《听证告知书》，告知了拟处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知原告有陈述、申辩和举行听证的权利，但原告未在规定的期限内提出陈述和申辩。2019年8月6日，被告作出莆湄北食药监食罚［2018］14号《行政处罚决定书》和《责令改正通知书》，并依法送达。二、原告不能提供进货凭证及相关记录等说明上述抽检不合格鲈鱼的供货来源，未履行供述进货来源的义务。《中华人民共和国食品安全法》第六十五条规定，食用农产销售者应当建立农产品进货查验记录制度。根据原告所作陈述，被告于2019年4月28日发《案件线索移送函》至泉州市泉港区农水局处理该批含有国家禁止的呋喃唑酮的鲈鱼来源情况。2019年6月11日，泉州市泉港区农水局将调查结果复函肖添宗未向陈国明销售过网箱养殖水产品。根据原告陈述，被告并未找到该批鲈鱼进货来源，且原告未保存相关凭证也无其他证据能够证明该批鲈鱼的来源以及供货者情况等，未尽到履行供述进货来源等情况的义务，属于食用农产品销售者未遵守食用农产品进货查验记录制度的违法行为。综上，原告的诉讼请求与事实不符，请求驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市市场监督管理局北岸分局在举证期限向本院提供以下证据、依据：1、福建省食品安全抽检监测抽样单，2、收款收据，3、编号:ＮＰ18021232《检验报告》，4、食品安全抽检监测限时报告情况表，5、中检华日公司邮箱发件内容及附件，证据1-5证明原告经营的海鲜店内鲈鱼含有呋喃唑酮，属不合格食品，存在严重健康风险问题；6、莆田市食品安全监督抽检结果通知，7、现场检查笔录，8、送达回证，证据6-8证明被告依法通知原告，其销售的鲈鱼抽检检验结论为不合格；9、莆食药监执食函［2018］319号《关于核查莆田市湄洲湾北岸经济开发区埔兴隆海鲜店涉嫌采购不合格食品鲈鱼（海水鱼）的函》，10、莆田市食品药品监督管理局北岸分局现场检查笔录，11、行政处罚立案审批表，证据9-11证明被告依法对原告销售不合格鲈鱼的行为进行立案；12、食品安全监督抽检复检申请受理通知书，13、编号:204001800204《检验报告》，14、莆食药监执食函［2018］353号《复检结果通知书》，15、（莆湄北）食药监食检告［2019］1号《莆田市食品药品监督管理局北岸分局检验结果告知书》，16、送达回证，17、询问笔录，证据12-17证明原告就检验结果向被告提出复检申请，被告对鲈鱼检验进行抽检复检，仍为不合格；18、莆湄北食药监［2019］11号《莆田市食品药品监督管理局北岸分局关于陈国明涉嫌经营不合格鲈鱼（海水鱼）案件延长办案时限的请示》，19、莆市监［2019］58号《莆田市市场监督管理局关于陈国明涉嫌经营不合格鲈鱼（海水鱼）案件延长办案时限的批复》，证据18-19证明被告依法延长办案时限；20、莆湄北食药监函［2019］3号《案件线索移送函》，21、泉港农函［2019］94号《泉港区农业农村和水务局关于水产品质量安全案件线索调查情况的复函》，证据20-21证明原告未尽到如实供述进货来源的义务；22、莆湄北食药监食罚听告［2018］14号《行政处罚听证告知书》，23、送达回证，24、莆湄北食药监责食罚［2018］14号《行政处罚决定书》，25、莆湄北食药监责改［2019］25号《责令改正通知书》，26、送达回证，证据22-26证明被告作出的处罚决定具有事实依据和法律依据，且符合程序，被告告知原告其享有陈述、申辩及听证权利。法律依据：1、《农业部公告235号》附录4，2、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条，3、《中华人民共和国食品安全法》第六十五条，4、第一百二十六条，5、《食品农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条，6、《食品安全阀》第一百二十三条，7、《莆田市食品药品监督管理局行政处罚裁量标注（2017年修订）》ＰＴ01ＹＪ-ＣＦ-0159。 被告莆田市市场监督管理局北岸分局当庭提供以下证据、依据：检验检测机构资质认定证书、批准福建中检华日食品安全检测有限公司检验检测的能力范围、莆田市食品安全抽检检测任务委托书、福建省食品安全抽检监测抽样单、福建省食品安全抽检检测告知书、福建省食品安全抽检检测工作质量及工作纪律反馈单、莆田市湄洲湾北岸经济开发区埔兴隆海鲜店的营业执照、照片11张、福州海关技术中心关于更名的声明函、证明、农产品质量安全检测机构考核合格证书、检验监测机构资质认定证书、中国合格评定国家认可委员会实验室认可证书，证明被告对涉案鲈鱼抽检程序合法，对鲈鱼检测具有检测资质。 经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证如下：对举证期限内提供的证据，证据1-5的真实性无异议，证明内容有异议，原告经营的鲈鱼并非原告自己生产养殖的，是从第三方处购进的，购买的数量很少，另截至目前没有消费者食用该批次鲈鱼产生健康问题，故被告主张存在健康风险没有事实依据，根据抽样单及检验报告可以证明处罚对象应当是兴隆海鲜店，而不是原告个人；证据6-8的真实性无异议，但抽检结果通知书载明通知的对象也是兴隆海鲜店，而不是原告个人；证据9-11的真实性无异议，证明内容有异议，证据9明确载明是兴隆海鲜店涉嫌采购不合格产品，而不是原告个人，证据10的真实性无异议，但是立案对象错误，处罚对象应当是兴隆海鲜店涉嫌采购不合格产品，而不是原告；证据12-16的真实性无异议，复检结果及抽样通知标注的都是兴隆海鲜店，故被告处罚对象错误；证据17的真实性无异议，该笔录中原告向调查人员提供了该批次鲈鱼的供货来源，并提供了供货人名字及联系电话；证据18-19无异议；证据20-21的真实性无异议，证明内容有异议，原告向调查人员提供了供货人名字及联系电话，至于被告委托泉州相关部门调查取证，是否进行实质性调查及调查内容原告无法看到，从常理可知，提供的产品有违反食品法的规定，一定不会如实供述其有向其他人供货，原告已经提供了供货来源，被告无法查清的原因不在于原告；证据22-26的真实性无异议，但处罚对象错误，处罚对象应当是兴隆海鲜店，而不是原告个人，被告在作出行政行为前并未按照法定规定向原告出具行政处罚告知书，故程序违法，被告于2019年8月6日作出责令改正通知书、行政处罚决定的两个行政处罚，违反一事不再罚原则；法律依据：是证据清单，没有具体条文，法条的三性无异议，但是被告适用法律不准确，原告并没有违反食品法的规定，原告作为个体工商户，经营海鲜，购进的海产品很少，并没有稳定的供货渠道，鲈鱼属于特殊食品，无法大批次大批量的购进，都是少量购进，基于该特殊情况，原告无法保存购货凭证，原告已经提供了供货来源，不存在违反食品安全法第六十五条的规定；被告依据第一百二十六条第一款第三项的规定，但是同时作出两个处罚决定，故被告处罚适用法律错误。原告对被告当庭提供的证据质证认为：超过举证期限，不能作为被告作出被诉行政行为合法依据；被告工作人员当庭陈述抽样检测时被告工作人员不在场，违反法律的相关规定，程序违法。（二）被告对原告提供的证据、依据质证认为：证据1的真实性无异议，可以证实被告作出的行政行为合法，不存在违法之处，是正确的；证据2的真实性无异议，可以证实处罚决定符合法律规定，并不是原告主张的一事不再罚原则；证据3是网络打印机，真实性由法庭认定，合法性、关联性均有异议，被告行政处罚针对的是经营者，原告是海鲜店的经营者，即使该海鲜店有登记，登记的也是个体工商户，根据法律规定，个体工商户也属于法律上的自然人，不具有法人资格，故被处罚主体并无不当。 本院对上诉证据认证如下：对原、被告提供的证据，除《行政处罚决定书》系被诉行政行为，不能作为证据，其余证据与本案具有关联性，予以采纳。 经审理查明，2018年10月23日，原莆田市食品药品监督管理局委托福建中检华日食品安全检测有限公司对陈国明经营的莆田市湄洲湾北岸经济开发区浦兴隆海鲜店进行抽样检测，抽样的鱼为鲈鱼。2018年11月13日，福建中检华日食品安全检测有限公司出具《食品安全监督抽检检验报告》，认定抽检样品鲈鱼的呋喃唑酮代谢物不符合《中华人民共和国农业部公告第235号》要求，检验结论为不合格。2018年11月14日，原莆田市食品药品监督管理局2名工作人员对原告经营的海鲜店进行检查，经营者的父亲陈光辉在现场陪同检查，其陈述该批次鲈鱼已经全部售出。工作人员现场向当事人送达了福建中检华日食品安全检测有限公司食品安全监督抽检结果通知书及检验报告。陈国明不服该检验报告，申请复检。2018年12月19日，福建出入境检验检疫局检验检疫技术中心出具《检验报告》，结论为抽检样品鲈鱼的呋喃唑酮代谢物不符合《中华人民共和国农业部公告第235号》要求，检验结论为不合格。2019年1月31日，原莆田市食品药品监督管理局北岸分局对原告陈国明进行询问，并将复检的检验结果告知书及检验报告送达给原告。陈国明陈述其于2018年10月23日从泉港码头购入3.5千克鲈鱼，购进价为58元／千克，销售价为66元／千克，提供进货经营者的名字及电话，无法提供进货票据及相关合格证明材料。2019年4月28日，原莆田市食品药品监督管理局北岸分局发送莆湄北食药监函［2019］3号《案件线索移送函》给泉港区农业农村和水务局。2019年6月11日，泉港区农业农村和水务局作出泉港农函［2019］94号《关于水产品质量安全案件线索调查情况的复函》，经调查肖添宗已停止水产养殖，未发现其储蓄、使用水产品违禁药物行为；经询问，其网箱养殖水产品未使用呋喃唑酮等违禁药物，2018年10月23日其未向陈国明销售过网箱养殖水产品。2019年7月31日，原莆田市食品药品监督管理局北岸分局作出并送达莆湄北食药监食罚听告［2018］14号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩和听证的权利。2019年8月6日，原莆田市食品药品监督管理局北岸分局作出（莆湄北）食药监责改［2019］25号《责令改正通知书》，要求：1、不得经营使用国家禁止兽药的水产品；2、如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。同日，原莆田市食品药品监督管理局北岸分局作出莆湄北食药监食罚听告［2018］14号《行政处罚决定书》，于2019年8月14日送达给原告。原告对该行政处罚决定书不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原莆田市食品药品监督管理局北岸分局的职权现由莆田市市场监督管理局北岸分局继续行使。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起行政诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。本案中，被告莆田市市场监督管理局北岸分局作出行政处罚决定，应当以个体工商户的字号即“莆田市湄洲湾北岸经济开发区浦兴隆海鲜店”为行政处罚的对象，并列明经营者陈国明的基本信息。 根据《食品安全抽样检验管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第11号）第十四条规定，食品药品监督管理部门可以自行抽样或者委托具有法定资质的食品检验机构承担食品安全抽样工作。本案中，福建中检华日食品安全检测有限公司受原莆田市食品药品监督管理局委托，有权对莆田市湄洲湾北岸经济开发区浦兴隆海鲜店进行食品安全抽样检查，而抽样过程及程序有该海鲜店经营者妻子郭淑英陪同及签字确认，故本案抽样程序合法。 行政机关实施行政处罚，应当坚持处罚与教育相结合，遵循过罚相当原则，不应当轻错重罚或者重错轻罚。本案中，原告陈国明销售的鲈鱼经检验，呋喃唑酮代谢物不符合《中华人民共和国农业部公告235号》要求，初检及复检的结论均为不合格，被告莆田市食品药品监督管理局北岸分局据此认定原告陈国明销售使用国家禁止的兽药的水产品的违法事实清楚。但综合在案事实可知，原告陈国明采购的鲈鱼为3.5千克，数量较少，且其仅为海鲜店的经营者，故要求其向供应商索要检验合格证明，既不现实也不符合交易习惯。此类经营者更主要是依照日常经营判断农产品的新鲜度、完好性，以确定农产品是否合格。原告陈国明在采购上诉鲈鱼时通过外观、气味等，已履行了基本的进货查验义务。同时，原告陈国明违法所得仅28元，且未出现严重社会危害后果。 综上，陈国明符合《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的可以免予处罚或者减轻处罚的情形。原莆田市食品药品监督管理局北岸分局未考虑上述情形，即根据《中华人民共和国食品安全法》的罚则作出被诉行政处罚决定，处罚对象错误、认定事实不清，亦有违过罚相当原则，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销原莆田市食品药品监督管理局北岸分局作出的莆湄北食药监食罚[2018]14号《行政处罚决定书》； 二、责令被告莆田市食品药品监督管理局北岸分局重新作出行政行为。 本案案件受理费50元，由被告莆田市市场监督管理局北岸分局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈丽生 人民陪审员  邹建芳 人民陪审员  宋益清 二〇二〇年六月二十九日 法官 助理  蔡 锐 书 记 员  蔡晶晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。