河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终501号上诉人(一审被告)宁陵县人民政府，住所地宁陵县人民路**。法定代表人马同和，县长。委托代理人乔宝海，该县政府工作人员。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。被上诉人(一审原告)何现宗，男，汉族，1945年12月8日出生，住河南省宁陵县。被上诉人(一审原告)杨庆福，男，回族，1946年11月15日出生，住河南省宁陵县。被上诉人(一审原告)桑培印，男，汉族，1960年5月7日出生，住河南省宁陵县。被上诉人(一审原告)李宝锋，男，回族，1978年8月8日出生，住河南省太康县。被上诉人(一审原告)徐涛，男，汉族，1971年12月17日出生，住河南省宁陵县。一审被告商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路**。法定代表人张建慧，市长。上诉人宁陵县人民政府因何现宗等5人不服宁陵县人民政府房屋征收决定及商丘市人民政府行政复议决定一案，不服商丘市中级人民法院（2019）豫14行初534号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。何现宗等5人一审诉称，何现宗等5人在宁陵县各自拥有合法房屋。2019年7月22日，宁陵县人民政府作出宁政征（2019）第7号《宁陵县人民政府征收决定》，决定对县城旧城区棚户区改造安置区的房屋进行征收，何现宗等5人的房屋在该决定征收的征收范围内。何现宗等5人不服该房屋征收决定，向商丘市人民政府申请行政复议，商丘市人民政府收到何现宗等5人的复议申请后，作出商政复决〔2019〕10号行政复议决定，维持了宁陵县人民政府作出的征收决定。何现宗等5人认为，宁陵县人民政府作出的房屋征收决定，缺乏事实和法律依据，市政府予以维持错误。请求撤销宁陵县人民政府作出的房屋征收决定和商丘市人民政府作出的行政复议决定。商丘市中级人民法院一审查明：何现宗等5人在宁陵县城关镇均拥有房屋。2018年1月19日，宁陵县人民政府所作政府工作报告中写明2018年重点工作有“实施黄河路南延道路工程、加快推进城区四湖改造”。2018年3月28日，宁陵县委、县政府决定成立宁陵县四湖湿地改造及安置房建设项目领导小组。2018年3月29日，宁陵县人民政府作出《关于县城旧城区棚户区改造征收与补偿安置方案征求意见公告》，并公布《县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）。2018年4月25日，宁陵县人民政府房屋征收办公室制作《县城旧城区棚户区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，对涉案征收项目进行社会稳定风险评估。2018年10月26日，宁陵县人民政府召开听证会，对《县城旧城改造房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）老城区域进行听证。2019年7月22日，宁陵县人民政府作出宁政征（2019）第7号《宁陵县人民政府征收决定》，决定对涉案项目内房屋进行征收。2019年9月9日，宁陵县发展投资有限公司出具《关于老城区四湖棚户区改造项目资金保障说明》，证明该项目融资渠道通畅，县财力保障充足，后续拆迁补偿资金有保障。何现宗等5人何现宗等5人不服宁陵县人民政府作出的宁政征（2019）第7号《宁陵县人民政府征收决定》，申请行政复议。商丘市人民政府于2019年10月23日作出维持被诉征收决定的商政复决〔2019〕10号行政复议决定，并送达给何现宗等5人和宁陵县人民政府。另查明，宁陵县四湖旧城区棚户区改造项目征收范围内共涉及征收户2964户，其中，已经签订安置补偿协议的有2888户，已经拆迁完毕的有2802户。商丘市中级人民法院一审认为：杨庆福和徐涛均提交了集体土地建设用地使用证，能够证明杨庆福和徐涛涉案房屋占压土地的性质系集体土地，故宁陵县人民政府主张涉案项目涉及土地性质均为国有土地的诉讼理由依法不能成立。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地，应当报请省级人民政府或国务院批准。被诉房屋征收决定涉及集体土地，宁陵县人民政府作出征收决定前，依法应当报请省级人民政府或国务院批准。本案中，宁陵县人民政府在未经有权机关批准的情形下，作出被诉房屋征收决定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，程序违法。故宁陵县人民政府作出的被诉房屋征收决定，依法应予撤销。但本案被诉房屋征收决定涉及的项目为“旧城区棚户区改造”，该项目符合宁陵县城乡总体规划（2016-2035）和土地利用总体规划，也纳入到了宁陵县国民经济和社会发展计划，符合社会公共利益的需要。同时，涉案房屋征收项目已经启动，一审被告与项目内绝大部分被征收人签订了安置补偿协议，且已对大部分被征收房屋实施了拆除，如果判决撤销被诉房屋征收决定，将会对社会公共利益以及按照被诉征收决定履行义务被征收人的合法权益造成重大损害。在这种情形下，被诉房屋征收决定不宜判决撤销，故依法确认宁陵县人民政府作出的被诉房屋征收决定违法。鉴于被诉征收决定应当被确认违法，商丘市人民政府作出维持被诉征收决定的行政复议决定，主要证据不足，依法应当予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项、第七十九条之规定，判决：一、确认宁陵县人民政府于2019年7月22日作出的宁政征〔2019〕第7号征收决定违法；二、撤销商丘市人民政府于2019年10月23日作出的商政复决〔2019〕10号行政复议决定。上诉人宁陵县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1.上诉人作出的被诉的《宁陵县人民政府征收决定》(宁政征(2019)第7号）是合法的。首先，上诉人的行政主体资格是合法的;其次，上诉人作出征收决定所依据的事实清楚，证据确凿;上诉人在作出涉诉房屋征收决定之前，对项目用地的权属情况、项目用地上的房屋等附属物建筑、权属、使用情况进行了详细地调查,对群众对该项目的意见态度也进行了充分的调查、了解和听取，对应当如何进行补偿也进行了必有的调查。上诉人是在事实清楚，证据确凿的基础上作出征收决定的。再者,上诉人的行政程序合法,对国有土地上房屋征收《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定有法定的程序。上诉人在作出涉案的征收决定时,正是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行。2.一审法院认为被上诉人房屋属集体土地性质认定错误。涉案征收项目内均为国有土地。首先，上诉人向法院提供的宁陵县城乡总体规划以及宁陵县自然资源局出具的证明文件均能够证明涉案征收范围内土地均为国有土地;其次,涉案征收区域范围已被河南省保障性安居工程领导小组办公室列为棚户区改造项目计划通知的范围;再者，涉案征收区域本就是宁陵县核心区域,属宁陵县老城区，县城区域内已无集体土地，被上诉人所持有的集体建设土地建设使用权证早已失效,不能以此认定上诉人作出的征收决定证据不足，程序违法。此外，关于同一征收决定，商丘市人民政府已作出生效行政复议决定书（商政复决(2019)2023号)，已维持涉案征收决定的合法性。综上，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人何现宗等5人未提交答辩意见。原审被告商丘市人民政府未提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案一审中杨庆福和徐涛均提交了集体土地建设用地使用证，证明两人涉案房屋占用土地系集体土地，宁陵县政府主张涉案项目涉及土地性质均为国有土地，上述集体土地建设用地使用证早已失效，但无证据证明上述集体土地建设用地使用证已经过法定程序失去法律效力。宁陵县政府称商丘市人民政府已就本案征收决定作出生效行政复议决定，维持涉案征收决定的合法性，但一审中未提交相关证据，且本案被诉征收决定经复议后当事人不服起诉，应以人民法院的生效裁判确定被诉征收决定和复议决定的合法性和效力，该主张不能成立。因宁陵县政府不能否定上述集体土地建设用地使用证的效力，宁陵县政府的上诉请求不能成立，本院依法对一审判决予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宁陵县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  关永生审判员  万宗杰二〇二〇年六月二十九日法官助理李晶晶书记员李路通