广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终641号上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：施晓彬，镇长。委托代理人：谢子杨，该府工作人员。委托代理人：余绮彤，广东凯成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：李洪源，男，1970年1月9日出生，汉族，住广州市南沙区***********，公民身份号码：440************011。上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）因与被上诉人李洪源强制拆除违法建设决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4778号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：李洪源是广州市南沙区*******民，在横沥镇长沙村长沙东街119号建有房屋，该房屋由两部分组成，一部分为一栋两层红色瓷砖外墙建筑，一部分为一栋一层白色外墙建筑。2019年8月9日，广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室出具《情况说明》载明，经该办查核，村民李洪源在广州市南沙区***************址房屋于2012年建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。并附3张附图及《建设用地规划许可证》。附图1显示标注有“箭头指示房屋为长沙村长沙东街119号李洪源房屋（2002年地籍图）”，被指示的房屋由两部分组成，一部分为“B2”，另一部分为“B”；附图2显示标注有“箭头指示为长沙村长沙东街119号李洪源房屋，该图出处为南沙规划编制与审批成果管理子系统（2016年基础地形图）”，被指示的房屋由四部分组成，一部分为“A1”,一部分为“A2”，一部分为“B”，一部分为“D”；附图3为影像图。《建设用地规划许可证》是由原广州市城市规划局番禺区分局于2002年4月3日核发，编号为S〔2002〕0025*，用地单位为李洪源，用地项目名称为宅基地，用地位置为横沥镇长沙村长沙东街，用地面积为91平方米，附图及附件名称显示：用地长13米，宽7米，上距离黄祥南宅0.8米，下距离冯锦培宅7米，左距离长沙东街2.3米，右距离空地5米。2019年8月14日，横沥镇政府工作人员对陈炳坤进行调查，并制作《调查笔录》，陈炳坤在笔录中述称其系横沥镇长沙村村委副书记，南沙区横沥镇长沙村长沙东街119号房屋屋主是其村村民李洪源，于2002年前建设，当时只建了一层，2012年又加建二层，该房屋在2002年是否办理过《乡村建设规划许可证》其不清楚，2012年加建是没有办理过报建手续。陈炳坤对笔录予以签认。同日，横沥镇政府工作人员对广州市南沙区**************（以下简称涉案地址）进行检查，被检查人为李洪源，并制作《检查笔录》载明，该地点的房屋已建成，占地面积（长11.9米，宽7.8米）约为92.82平方米，二层面积约为185.64平方米，另有一围墙围住空地约30平方米（长10米，宽约3米）；当事人现场不配合，未能提供相关资料；现场拍照、摄像取证。见证人对笔录签名见证。上述笔录标注当事人拒绝配合，两名见证人对检查笔录予以签认。同日11时11分，横沥镇政府工作人员到涉案地址向李洪源发出穗南横政府询字〔2019〕00070号《询问通知书》，要求李洪源于2019年8月15日9时30分携带有关资料到横沥镇政府处接受询问及听取处理意见。因李洪源拒签，横沥镇政府工作人员将《询问通知书》张贴在涉案地址大门口柱子上，现场拍照、摄像取证，并由见证人对上述通知书签名见证。2019年8月15日，横沥镇政府工作人员到涉案地址向李洪源发出穗南横政府责字〔2019〕00070号《责令限期改正通知书》，主要内容为：李洪源在涉案地址（长沙东街121号北侧15米）进行房屋建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款规定，责令李洪源在2019年8月16日17时前自行拆除。因李洪源不在现场且李洪源的妻子拒签，横沥镇政府工作人员将《责令限期改正通知书》张贴在涉案地址大门口柱子上，现场拍照、摄像取证，并由见证人对上述通知书签名见证。2019年8月19日，横沥镇政府工作人员到涉案地址向李洪源作出穗南横政府告字〔2019〕00070号《违法建设处理事先告知书》，主要内容为：李洪源在涉案地址进行房屋建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。横沥镇政府于2019年8月15日作出穗南横政府责字〔2019〕00070号《责令限期改正通知书》，责令李洪源于2019年8月16日17时前自行拆除，李洪源逾期未履行，横沥镇政府拟对李洪源上述违法建设强制拆除，并告知陈述和申辩的权利及行使期限。因李洪源拒签，横沥镇政府工作人员将《违法建设处理事先告知书》张贴在涉案地址大门口柱子上，现场拍照、摄像取证，并由见证人对上述告知书签名见证。2019年8月20日，横沥镇政府向李洪源作出穗南横政府处字〔2019〕00070号《违法建设行政处理决定书》，主要内容为：李洪源在涉案地址进行房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。横沥镇政府于2019年8月15日作出穗南横政府责字〔2019〕00070号《责令限期改正通知书》责令李洪源于2018年8月16日17时前自行拆除，李洪源逾期未履行，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，责令李洪源于2019年8月22日前自行拆除上述违法建设，逾期仍未履行的，横沥镇政府将于2019年8月23日对李洪源在涉案地址的违法建设强制拆除，并告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。因李洪源不在现场，横沥镇政府工作人员将《违法建设处理决定书》张贴在涉案地址大门口柱子上，现场拍照、摄像取证，并由见证人对上述决定书签名见证。李洪源对上述处理决定书不服，诉至原审法院，原审法院以（2019）粤7101行初4592号立案受理。2019年8月21日，李洪源向横沥镇政府提交《陈述申辩书》，主要内容为：涉案房屋李洪源办理了《建设用地规划许可证》，不属于违法建设，横沥镇政府对李洪源房屋的认定处理行为缺乏法定职权、证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当；根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，李洪源房屋不符合强制拆除的法定条件；横沥镇政府未能全面实质保障李洪源的知情权和陈述申辩权利。横沥镇政府于次日签收该申辩书。同日，横沥镇政府向李洪源作出穗南横政府催字〔2019〕00070号《自行拆除违法建设催告书》，催告李洪源于2019年8月22日前自行拆除涉案地址的违法建设，逾期不履行且无正当理由的，横沥镇政府将作出强制执行决定；并告知李洪源享有陈述和申辩的权利。因李洪源拒签，横沥镇政府工作人员将《自行拆除违法建设催告书》张贴在涉案地址大门口柱子上，现场拍照、摄像取证，并由见证人对上述催告书签名见证。2019年8月27日，横沥镇政府向李洪源作出穗南横政府拆字〔2019〕00070号《强制拆除违法建设决定书》（以下简称被诉强拆决定），主要内容为：横沥镇政府对李洪源在涉案地址进行房屋建设行为于2019年8月21日作出穗南横政府催字〔2019〕00070号《自行拆除违法建设催告书》，催告李洪源于2018年8月22日前自行拆除，李洪源逾期未履行，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二条、第二十条第三款之规定，横沥镇政府决定对涉案地址的违法建设采取强制拆除的措施，并告知李洪源申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。因李洪源拒签，横沥镇政府工作人员将被诉强拆决定张贴在涉案地址大门口柱子上，现场拍照、摄像取证，并由见证人对上述决定书签名见证。李洪源不服上述强拆决定，诉至原审法院。诉讼中，横沥镇政府表示涉案地址经查阅谷歌地图2010年5月及8月图层，该地址房屋原为一层，二层仅有楼梯间约3平方米，经查阅谷歌地图2012年历史图层及长沙村委调查笔录，该地址房屋大约在2012年进行整栋拆旧建新，该处有两栋房屋，一栋一层，一栋二层均为涉案地址李洪源所有，目前查处的是该处二层建筑。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；……”根据上述规定，横沥镇政府具有对其辖区内违反乡村建设规划的违法行为进行查处以及强制拆除的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。……”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。本案中，李洪源取得规划部门颁发的《建设用地规划许可证》后在涉案地址进行房屋建设，但其在建房前并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》，所建的房屋由两部分组成，一部分为一栋两层红色瓷砖外墙建筑，一部分为一栋一层白色外墙建筑，据横沥镇政府提供的《检查笔录》，横沥镇政府仅对其中的一栋两层红色瓷砖外墙建筑的检查及测量情况进行了记录，并未涉及一层白色外墙建筑，横沥镇政府亦当庭表示其查处的建筑为涉案地址中一栋两层红色瓷砖外墙建筑，但横沥镇政府所作的《违法建设行政处理决定书》对涉案地址上的两栋建筑未加区分，均责令李洪源在限期内自行拆除违法建设，逾期未拆除的横沥镇政府将强制拆除，因此，横沥镇政府所作的上述决定书认定事实不清。因李洪源未在限期内自行拆除违法建设，横沥镇政府向李洪源作出《自行拆除违法建设催告书》，催告李洪源于2018年8月22日前自行拆除，因李洪源逾期仍未履行，横沥镇政府于2019年8月27日向李洪源作出被诉强拆决定，决定强制拆除违法建设。但被诉强拆决定对李洪源在涉案地址进行违法建设的行为认定事实不清，故决定强制拆除违法建设缺乏理由和依据，且被诉强拆决定没有列明强制执行的时间，亦不符合强制执行决定的法定形式，依法应予以撤销。综上所述，李洪源诉请撤销被诉强拆决定，有事实和法律依据，原审法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告广州市南沙区横沥镇人民政府于2019年8月27日作出的穗南横政府拆字〔2019〕00070号《强制拆除违法建设决定书》。本案受理费50元，由被告广州市南沙区横沥镇人民政府承担。上诉人横沥镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被诉强拆决定对李洪源在涉案地址进行违法建设的行为认定不清，强制拆除违法建设缺乏理由和依据有误。根据横沥镇政府向原审法院提供的《关于对长沙村长沙东街119号违建情况说明》载明：“长沙村长沙东街119号，经查阅谷歌地图2010年5月及及8月图层，该房屋原为一层，二层仅有楼梯间约3平方米；经查阅谷歌地图2012年历史图层及长沙村委调查笔录，该房屋大约在2012年进行整栋拆旧建新，该处有两栋房屋，一栋一层，一栋二层均为长沙东街119号李洪源所有，目前我执法队查处的是该处二层建筑。”根据横沥镇政府发出的《责令限期改正通知书》，主要内容为：“你（李洪源）在横沥镇长沙村长沙东街119号（长沙东街121号北侧15米）进行房屋建设，违反了相关法律法规，请你在2019年8月16日17时前自行拆除。”李洪源不在现场，其妻子现场拒签。可见，《责令限期改正通知书》对于违法建设查处的对象是明确的，李洪源及其家属对此也是清楚的。由于李洪源未能自行拆除，横沥镇政府相继向李洪源送达《违法建设处理事先告知书》《违法建设行政处理决定书》《自行拆除违法建设催告书》《强制拆除违法建设决定书》。被诉强拆决定虽没有“长沙东街121号北侧15米”的表述，但与上述《责令限期改正通知书》均针对同一对象，该执法文书对于违法建设查处的对象是明确的。二、原审判决认定被诉强拆决定没有列明强制执行的时间，不符合强制执行决定的法定形式，依法应予以撤销，属于查明事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，被诉强拆决定已载明决定对李洪源位于横沥镇长沙村长沙东街119号的违法建设采取强制拆除违法建设的措施，虽然该文书没有载明强制执行的具体时间，但横沥镇政府于2019年9月2日向李洪源送达的《自行搬出财物通知书》已载明横沥镇政府将于2019年9月4日17时对涉案违法建设实施强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》规定强制执行决定应当载明强制执行的时间，其目的是要求行政机关明确强制执行的具体时间。被诉强拆决定虽然没有载明强制执行的具体时间，但在其后作出的《自行搬出财物通知书》载明了拟强制拆除的具体时间。原审法院对行政机关是否已对强制执行的时间进行明确的问题不作查明是为不当，以被诉强拆决定未明确强制执行时间，不符合强制执行决定的法定形式为由予以撤销，属于适用法律错误。综上，原审判决查明事实不清，适用法律错误。被诉强拆决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。故上诉请求：1.撤销原审判决，维持被诉强拆决定；2.一、二审诉讼费由李洪源承担。被上诉人李洪源二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。另查明：李洪源位于涉案地址上的两栋房屋已被强制拆除。李洪源不服上述强制拆除行为，以横沥镇政府为被告向原审法院提起诉讼，请求确认强制拆除行为违法。原审法院于2020年1月16日予以受理，案号为（2020）粤7101行初860号，目前该案仍在一审审理中。本院认为:根据本案查明事实，李洪源在未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的情况下，擅自在涉案地址建设房屋。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”以及《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除……”的规定，横沥镇政府有权责令其停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除。经审查，涉案地址现场图片和广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室出具的《情况说明》及附图显示，李洪源在涉案地址建设有两栋房屋，其中一栋为两层房屋，另一栋为一层房屋。横沥镇政府在执法检查笔录中仅对其中一栋两层房屋进行检查，并且横沥镇政府在一审庭审中以及之后出具的《违建情况说明》均陈述本次查处对象为一栋两层房屋，故横沥镇政府在李洪源逾期未自行拆除情况下作出被诉强拆决定，决定对李洪源位于涉案地址上的两层房屋采取强制拆除违法建设，并无不当，本院予以支持。但是，横沥镇政府在未对涉案地址上一栋一层房屋进行调查核实相关情况的前提下，将上述房屋纳入被诉强拆决定，属认定事实不清，证据不足。虽然横沥镇政府未对上述两栋房屋进行区分作出被诉强拆决定确属不当，但是原审法院在横沥镇政府查明李洪源未依法取得乡村建设规划许可证擅自建设上述一栋两层房屋的违法事实清楚的情况下，撤销全部被诉强拆决定亦属不妥，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初4778号行政判决；二、撤销上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府于2019年8月27日作出的穗南横政府拆字〔2019〕00070号《强制拆除违法建设决定书》中对位于广州市南沙区**************的一层房屋采取强制拆除措施的部分内容；三、驳回被上诉人李洪源其他的诉讼请求。二审案件受理费50元由上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府、被上诉人李洪源共同负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年六月十五日书记员 罗 涛