广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终800号 上诉人(一审原告)钦州市钦南区黄屋屯镇屯北村民委员会新胜第一村民小组。 诉讼代表人韦玉权，组长。 委托代理人冯子桓，广西邦浦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 委托代理人陈胜有，广西东方意远律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人曹吉锋，广西壮族自治区司法厅工作人员。 第三人钦州市三十六曲林场。 法定代表人陈钦盛，场长。 委托代理人宁文兴，该林场调处办主任。 上诉人钦州市钦南区黄屋屯镇屯北村民委员会新胜第一村民小组（以下简称新胜一组）因与钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）、第三人钦州市三十六曲林场（以下简称三十六曲林场）土地行政决定及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明，原告新胜一组与第三人三十六曲林场争议的林地称黄同岭（原告称牛地岭，下同），位于原告东面约300米。具体界址为：东至土地麓水田为界，南至长麓水田为界，西至下底山水田为界，北至下底山水田为界，面积约120亩。1958年3月，原广东省合浦专员公署印发《广东省合浦专员公署关于建立林场的通知》（〔58〕合专林字第XX号），批准建立国营钦县三十六曲林场（现称钦州市三十六曲林场）。同年8月，经广东省林业厅勘测设计处勘测设计，编制了国营钦县三十六曲林场总图和分区图，争议岭位于规划范围内。1964年3月，广东省林业厅批复钦县三十六曲林场设计任务书（〔64〕林场字第XX号），同意将钦县三十六曲林场纳入国家计划。1960至1972年间，第三人对包括争议岭在内的国家规划设计范围内进行植树造林绿化。1966年，钦县三十六曲林场更名为红卫林场。1981年，红卫林场向钦州县人民政府申报了争议岭等山岭的《山界林权证》，同年6月30日钦州县人民政府为红卫林场核发了《山界林权证》（证号为XXX），确认争议的黄同岭等山岭为国有，由红卫林场管理使用。1983年，红卫林场更名为钦州市三十六曲林场。第三人对争议岭一直经营管理至今。另查明，1962年“四固定”时，没有证据证明争议岭固定给原告集体。2006年起，原告将争议岭上的松木承包给他人割松脂，第三人出面劝阻制止，并拆除松脂袋。2013年，原告将争议岭的一部分租给裴某某养鸡，第三人曾多次到现场阐明林地权属，并向钦州市林业公安三十六曲派出所报案，派出所派员阻止并说明该林地属于林场管理范围。2017年6月21日，第三人向被告钦州市政府提交林地确权申请，被告钦州市政府依法受理后，由调处部门进行调查，组织争议双方调解未果，提出确权建议，报经市政府常务会议审议通过，于2018年8月22日作出1号《处理决定》，将争议的黄同岭林地确定为国家所有，由第三人管理使用。原告不服，向被告广西区政府申请复议，2019年5月9日，被告广西区政府作出39号《复议决定》，维持了被告钦州市政府的1号《处理决定》。原告仍不服，遂向一审法院提起诉讼。 一审判决认为，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利权属纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）附件《广西壮族自治区人民政府关于处理土地山林水利纠纷情况给国务院的报告》第三部分第三点规定，“处理国营农、林场等企事业单位与社队的纠纷，应兼顾全民和集体的利益，正确处理国家与集体的关系，已经划定了场界，手续完备的应当维护；……。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定，“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，……。”本案中，争议的黄同岭（牛地岭）在1958年建立钦县三十六曲林场（1966年更名为红卫林场、1983年更名为钦州市三十六曲林场）时，已经批准规划在该场的经营管理范围内，此后第三人在争议岭上植树造林绿化，进行经营管理。该事实有原广东省合浦专员公署《关于建立林场的通知》（〔58〕合专林字第006号）、原广东省林业厅《批复钦县三十六曲林场设计任务书》（〔64〕林场字第038号）、《勘测涉计技术档卷》（编制时间1958年8月-1960年12月）予以证明，第三人的场界清楚，手续完备，原告新胜一组对上述证据亦无异议。1981年6月30日，原钦州县人民政府为红卫林场核发了《山界林权证》（证号为XXX）。被告钦州市政府根据上述规定作出的1号《处理决定》事实清楚，主要证据充分；被告广西区政府经复议作出维持1号《处理决定》的39号《复议决定》，亦事实清楚，主要证据充分。在程序方面，被告钦州市政府履行了受理、实地调查、听取争议双方当事人意见、组织调解、调处部门提出确权建议、市政府集体讨论等步骤；被告广西区政府履行了受理、听取当事人意见、审查核实、作出决定、送达等步骤。因此，被告钦州市政府作出1号《处理决定》、被告广西区政府作出39号《复议决定》符合法定程序。原告提出争议岭权属的主要证据是1980年自留地情况说明、2006年和2010年将黄同岭上的松木承包给他人割松脂收入记账流水、2013年与裴某某签订的租地《协议书》，但上述证据证明的均是原告在1958年原钦县三十六曲林场成立时，争议岭已经规划入第三人经营管理范围之后的“管理”事实，依法不能作为原告主张争议岭权属的依据。 综上所述，钦州市政府作出的1号《处理决定》、被告广西区政府作出的39号《复议决定》，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法；原告的诉讼理由及请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告新胜一组的诉讼请求。 上诉人新胜一组上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、对新胜一组村民在争议岭岭顶的有耕种地、自留地的事实认定事实不清。新胜一组村民在争议山岭的耕作、开荒始于解放前，村民韦达明、章国营等人的自留地均分配在该山岭岭顶。2.对争议地植被种植方式认定不清。争议岭的松木排列整齐，明显与飞播林形态不符。一审认定是第三人造林属事实不清。二、一审判决适用法律错误。根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利权属纠纷的情况报告》（〔1980〕135号）处理具体问题一般原则第三、第四项规定：处理国营农、林场等企事业单位与社队的纠纷，应兼顾全民和集体的利益，正确处理国家与集体的关系。社队群众因原定场界不合理，致使生产生活确有困难的，要妥善解决。要从多数人民群众的利益出发，本着有利于团结，有利于生产，有利于管理的原则，实事求是的考虑双方群众的利益，解决双方群众的实际问题。1号《处理决定》对原告方的集体利益没有予以考虑，争议岭距离原告小组约300米。第三人的场界划分不合理，给原告村民生产生活造成困难。另外，第三人持有的1981年《山界林权证》作为单方行为，不属于登记造册核发证书的确权行为，该证书不能单独作为认定土地权属依据早有定论。而且该《山界林权证》存在伪造的事实。综上所述，钦州市政府作出的1号《处理决定》、广西区政府作出的39号《复议决定》认定事实不清、适用法律错误，请求人民法院支持上诉人的上诉请求：1、撤销一审判决及1号《处理决定》、39号《复议决定》；2、判令被告钦州市政府重新作出行政行为；3、本案诉讼费用由两被告负担。 被上诉人钦州市政府辩称：一、答辩人作出的1号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。（一）本案事实有第三人提供的总图、分区图、设计任务书、红线图和《山界林权证》互相印证，形成完整证据链，均可以作为定案依据。同时，1962年“四固定”时，争议岭没有固定给任何生产队。原告以争议岭岭顶上有自留地，争议岭的松木是其村民所种的为由，主张该岭的权属无事实依据。事实上争议岭顶的坡地是原告在林场成立之后开荒的，极少种植，原告所主张的自留坡地主要是在岭脚，不在争议林地范围内。2006年起，原告曾将争议岭上的松木承包给他人割松脂，第三人派人阻止，并拆除松脂袋；2013年原告将争议岭少部分租赁给他人养鸡，第三人向钦州市林业公安三十六曲派出所报案，同时派员和出警阻止承包人割松脂和养鸡行为，并阐明此争议林地为林场管理范围。（二）程序方面。答辩人依职权受理第三人的确权申请，根据《中华人民共和国土地管理法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，依职权进行调处，并组织双方进行调解，经钦州市第五届人民政府第32次常务会议审议，作出处理决定，并将处理决定书依法送达了各方当事人。（三）法律适用方面。答辩人鉴于查明的事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第（一）项、第三十四条（三）、（六）项以及《国务院转批广西壮族自治区关于处理山林土地水利纠纷的情况报告》第三点第（二）项的规定，作出将争议岭确定为国家所有，由第三人管理使用的决定是正确的。二、复议机关广西区政府作出的39号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，是正确的复议决定。三、被答辩人的诉讼请求、事实和理由缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。综上所述，答辩人作出的1号《处理决定》和广西区政府作出的39号《复议决定》均是正确的，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。 被上诉人广西区政府与钦州市政府答辩意见一致。 第三人三十六曲林场述称，同意钦州市政府、广西区政府的答辩意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，新胜一组与钦州市三十六曲林场对争议地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，钦州市政府具有作出本案行政处理决定的职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，广西壮族自治区人民政府作为钦州市政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。 根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利权属纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）附件《广西壮族自治区人民政府关于处理土地山林水利纠纷情况给国务院的报告》第三部分第三点，“处理国营农、林场等企事业单位与社队的纠纷，应兼顾全民和集体的利益，正确处理国家与集体的关系，已经划定了场界，手续完备的应当维护；……。”及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条，“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，……。”的规定，本案中，争议的黄同岭（牛地岭）在1958年建立钦县三十六曲林场（1966年更名为红卫林场、1983年更名为钦州市三十六曲林场）时，已经批准规划在该场的经营管理范围内，此后第三人在争议岭上植树造林绿化，进行经营管理。该事实有原广东省合浦专员公署《关于建立林场的通知》（〔58〕合专林字第006号）、原广东省林业厅《批复钦县三十六曲林场设计任务书》（〔64〕林场字第038号）、《勘测涉计技术档卷》（编制时间1958年8月-1960年12月）予以证明，第三人的场界清楚，手续完备。上诉人认为林场原定场界不合理，主张享有争议地权属的理由不成立，本院不予支持。 关于上诉人提出一审判决认定1960年1972年期间林场在对争议地在内的国家规划设计范围内进行植树造林绿化与事实不符，林场建场之前争议地由其村民管理，1957年前由其种植松木，林场70年代后才在争议地种植竹子的问题，由于上诉人对此并未能提供证据支持其主张，故本院不予采信。 关于上诉人主张争议地由其经营管理，应当采信其提供的证据进行确权的问题。经查，上诉人提供的对争议岭权属进行经营管理的主要证据是1980年自留地情况说明、2006年和2010年将黄同岭上的松木承包给他人割松脂收入记账流水、2013年与裴某某签订的租地《协议书》。由于上述书证反映的均是1958年原钦县三十六曲林场成立，争议岭已经规划入第三人经营管理范围之后的“管理”事实，依法不能作为支持上诉人主张争议岭权属的依据。为此，政府处理决定及复议决定未将其作为本案争议岭地权属的确认依据，并无不当。 关于上诉人提出1981年6月30日原钦州县人民政府为红卫林场核发了《山界林权证》（证号为XX）程序违法的问题，由于上诉人在诉讼中并未能提供该证颁发程序违法，或者有充分证据足以推翻该证的证据，故对其主张本院不予采信。上诉人认为钦州市政府1号《处理决定》、广西区政府39号《复议决定》错误，请求予以撤销的理由不成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确,程序合法，应予以维持。新胜一组上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦南区黄屋屯镇屯北村民委员会新胜第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君