南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂71行初28号 原告柳州市鱼峰区里雍镇立冲村委宜步屯村民小组。 诉讼代表人郑雪文，组长。 委托代理人郑文森，男，壮族，1968年2月27日出生，住广西柳州市鱼峰区。 被告广西壮族自治区人民政府，住所地广西南宁市青秀区民生路**。 法定代表人陈武，自治区主席。 委托代理人陈剑平，自治区自然资源厅行政审批办主任科员。 委托代理人廖平军，北京大成（南宁）律师事务所律师。 第三人广西农垦国有新兴农场有限公司，住所地广西柳州市柳江区穿山镇柳石路**。 法定代表人覃国平，董事长。 委托代理人吴华，广西至和律师事务所律师。 委托代理人张玉娟，广西至和律师事务所律师。 原告柳州市鱼峰区里雍镇立冲村委宜步屯村民小组（以下简称宜步屯村民小组）诉被告广西壮族自治区人民政府(以下简称广西区政府)行政批复一案，原告于2020年3月15日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料后，本院于2020年3月27日立案，向被告及第三人广西农垦国有新兴农场有限公司（以下简称新兴农场）送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人郑雪文及委托代理人郑文森，被告广西区政府的委托代理人陈剑平、廖平军到庭参加诉讼。第三人新兴农场经本院合法传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告宜步屯村民小组诉称，原告根据柳州市柳江区人民政府办公室2019年12月5日作出的政府信息告知书获知原柳江县国土资源局在向被告广西区政府所呈报的涉案《关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建项目建设用地的批复》桂政土批函〔2003〕374号（以下简称374号批复）中涉及建设用地项目呈报材料存在大量虚假内容，导致被告审批涉案土地认定事实错误；而且柳江县人民政府当时在没有提供与原告土地相关的征地手续情形下，按照以第三人新兴农场国有土地征收与补偿的标准，于2003年9月4日将上述批复文件中涉及159.375亩土地与原告签订《柳州市立冲沟垃圾填埋场建设用地开垦费补偿协议》。该柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建项目建设用地为原告长期承包管业，土地性质为农民集体所有的林地和承包的耕地。因此，被告作出的上述批复事实不清，证据缺乏，程序违法，应当予以撤销。具体理由如下:一、374号批复源于呈报材料存在虚假情形，属于认定事实错误，程序严重违法。1.涉案被征收土地是原告的农民集体土地，其中一部分为原告拥有仍在有效期内林权登记的林地，另一部分为原告拥有二次延包期限内的土地承包证，这一用地范围有柳江区林业局1981年5月14日作出的《立冲大队宜步屯山界林权登记表》及2019年12月5日柳州市柳江区农业农村局作出《关于郑雪文同志土地确权申请的答复》均可证实。原告持有的上述经县级人民政府颁发的土地权属凭证（林权证及土地承包证）至今未被注销亦未进行土地流转，更没有发生物权法第二十八条规定的情形，但被告不按土地使用现状却全部按照第三人新兴农场国有土地性质予以审批用地，明显属于认定事实错误。2.涉案土地明显存在着土地权属争议的行为，但原柳江县国土资源局和柳江县人民政府2003年8月28日作出的呈报材料却谎称全部记载“拟用土地权属清楚，四至明确，无争议”，实际上土地权属争议及维权行为客观存在，通过第三人新兴农场于2002年9月18日向柳江县国土资源局提交关于涉案批复土地全部在1956年确定的柳兴总公司场界范围内（附图）土地使用权属清楚的《关于宜步垃圾场新征地在柳兴总公司场界内，并土地使用权均属其所有的报告》，以及柳江县国土资源局制作的《宜步垃圾场建设用地地类明细表》，全部土地使用人均为原告村民，即可见柳江县人民政府及相关单位的呈报材料均存在“一地两主”权属不清的虚假情况。二、柳江县人民政府在征地报批前，相关政府部门没有对原告进行预公告，而且没有对土地现状进行调查并经原告及村民确认，侵犯了原告的知情权。根据《土地管理法》第四十三条，及《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，以及根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十四）条之规定“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农民；当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地、地类积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”和《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（九）条之规定“告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。”第（十）条之规定“确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征地的权属、地、地类积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”为此，具有征地主体资格的原柳江县人民政府及相关部门在涉案征地依法报批前根本没有对征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面的形式告知原告，柳江县国土资源局也没有对征收土地的权属、地、地类积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，更是没有将调查结果告知原告进行确认。因此，被告对上述用地批复呈报材料未尽审慎审查义务查明土地实情，程序违法，而且侵犯了原告的知情权，其作出批复的行政行为违法。三、柳江县人民政府征地报批前，相关政府部门没有履行告知听证的法定义务，侵犯了原告的听证权。根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第（十一）条规定，“组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”为此，涉案土地在征地报批前，柳江县国土资源局没有履行书面告知听证的法定义务，直接剥夺了原告的听证权和建议权。因此，被告作出征地批复的行政行为违法。综上所述，柳江县人民政府和柳江县国土资源局在涉案征地中没有依法履行征地公告职责和落实社会保障费用，提供虚假的建设用地项目呈报材料，剥夺了原告作为被征地人对征地行为的知情权和对征地补偿安置方案的听证权、建议权。涉案的征地批复是柳江县国土资源局违反土地管理法的相关规定，以不实材料，也未经法定程序直接将原告农民集体土地硬性变为新兴农场国有土地性质的土地。建设单位以该批复办理施工许可证，及林木采伐许可证及答复原告的举报不属违法占地等，产生外化法律效果，直接影响原告农民集体土地的所有的权益。而被告作出涉案批复时，未依法履行审批审慎注意义务。对上报材料的实体合法性未评价，也未进行实地调查核实予以批复，不符合柳江县里雍镇土地利用总体规划（2010-2020年）和城乡总体规划，批复程序违法。为维护合法权益，原告向法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认被告作出374号批复违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告宜步屯村民小组在举证期限内向本院提供的证据有： 第一组证据：1.2019年12月5日《政府信息公开告知书》，拟证明原告获知涉案土地存在374号批复及“一书三方案”资料。2.374号批复及相关文件，拟证明原告涉案土地159.375亩被以第三人新兴农场国有土地征收并批复。3.2002年9月18日报告，拟证明以不能约束原告的1956年协议作为土地来源无事实和法律依据。4.立冲大队宜步屯《山界林权登记表》等权属记则，拟证明涉案土地159.375亩全部为原告所有并有承包管理事实。5.《柳州市立冲沟垃圾填埋场建设用地开垦费补偿协议》，拟证明未经土地权属处理决定以开垦费补偿协议取代征地文件且存在“一地两主”现象。6.广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终875号行政判决书，拟证明涉案土地以“56协议”及其场界规划图划入第三人场界内无事实和法律依据。 第二组证据：1.2019年鱼峰区里雍镇立冲村委调查范围图，拟证明涉案土地林地均在立冲村委土地承包及林地范围内。2.用款申请书及对应各村民林地面积图，拟证明涉案土地及林地均为原告村民承包管业并依法取得青苗及地上物补偿。3.原告村民何水渠林地图，证明涉案林地范围存在何水渠承包林地位置。 原告开庭当日向法院提交的证据有： 1.《关于柳州市静脉产业园项目用地有关举报事项的答复》及柳江县土地利用总体规划，拟证明答复称用地已获桂政土批函[2017]192号批复。但该批复并不符合里雍镇土地利用总体规划和城乡总体规划，属违法占地。2.江政（2016）104号《批复》，拟证明批复未向原告送达也未在原告住所地张贴公示。3.柳州市静脉产业园建设情况，拟证明柳州市静脉产业园建在里雍镇立冲村宜步屯范围内，用地面积3982亩。4.公示，拟证明2018年9月19日柳州市静脉产业园补征原告农民集体所有的部分土地，但一直未予征地补偿。5.宜步屯山界林权登记表及位置，拟证明原告的林班地块及四至范围，柳江区人民政府将原告的854.1亩和159.375亩包括林地、承包地、牧草地经不实上报材料取得涉案批复，该征地批复没有事实及法律依据。6.柳州市立冲沟生活垃圾无害化处理二期工程项目长期使用林地告示及现状图，拟证明公示拟长期使用的林地位于立冲村7林班林地，未向原告送达，也未在原告住所地公示，原告不予认可。7.1981年山界林全图及周边，拟证明1981年立冲村委部分山界林权图及周边。8.立冲乡全图，拟证明涉案被批复的土地全部在柳江区档案馆保存的1952年立冲乡全图土地范围内。9.土改证及承包证确权资料，拟证明涉案被批复的土地全部在原告自解放以来承包管业的土地范围内。10.柳州市立冲沟生活垃圾无害化处理二期工程取得的进展，拟证明2016年12月21日已完成涉及农民部分600多亩征地补偿协议的签订。11.三份《征收土地补偿安置协议》，拟证明里雍镇政府、柳江区征地办、立冲村委宜步屯三方于2016年11月10日及2016年11月18日签订的624.382亩土地补偿协议书。12.（2019）桂0021行初24号法庭笔录，拟证明里雍镇人民政府确定于2016年11月10日及2016年11月18日签订的624.382亩土地被柳江县人民政府的征地委托人里雍镇人民政府单方面于2016年底终止征地补偿款的发放，属于没有实际征收原告土地。13.涉及补偿青苗及地上附着物位置图，拟证明《征收土地补偿安置协议书》涉及原告补偿青苗及地上附着物权利人、位置、面积707.716亩及金额，在该图属于原告范围内可以明确体现。14.新兴农场1956年-1962年场界图，拟证明新兴农场1956年-1962年场界图与立冲村交界为虚线，一直未予确定。15.新兴农场虚构土地位置，拟证明新兴农场虚构374号批复征地批复范围土地为其所有无事实和法律依据。16.《关于以国有土地权属类型组织上报宜步垃圾场扩建用地材料的请示》，拟证明2003年4月9日柳江区国土资源局违法将原告土地159.375亩未经法定程序当做新兴农场土地向柳江区人民政府上报。17.开庭传票，拟证明（2018）桂02行初140号林业行政登记纠纷案件于2018年8月21日开庭，传票张贴在原告住所地晒谷场商店门口，涉案土地存在土地权属纠纷，未有终审判决。18.《清表公告》及《通告》，证明里雍镇人民政府在维权过程中以《通告》取代征地文件进行强制清表，协助施工方违法占地建设，严重侵害原告合法权益。19.涉案土地占用建设及被破坏现状图，拟证明原告土地上桉树及被破坏的现状；柳州市水务投资集团有限公司在里雍镇人民政府和里雍镇派出所工作人员协助下于2019年8月21日对原告土地强行清表并施工；当时原告与里雍镇人民政府进行协调，工作人员告知依法维权索赔；之后鱼峰区政府工作人员及领导现场多次处理无果，执法部门又积极不作为，导致原告土地由农用地变为建设用地，因公益用地已不能恢复原状。30张图片也可以证明原告的金山银山于2020年6月19日即将变成垃圾填埋场。 被告广西区政府答辩称，一、省级人民政府作出的农用地转用批复不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。(一）《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”据此被告认为，农用地转用审批与征地审批具有高度关联性和相似性，两者往往同步进行、一并作出，可以比照征地批复规则予以处理，省级人民政府作出的征地批复不能提起讼，故省级人民政府作出的农用地转用批复亦不属于行政受案范围。(二）《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏，水流、森林，山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”同时，最高人民法院向江苏省高级人民法院作出的（2005)行他字第23号答复明确：“经研究，同意你院审委会第一种意见，即《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”前述条款所指的“最终裁决”，包括了省一级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地决定。374号批复是省级人民政府作出的农用地转用批复，与征地批复具有高度相似性，亦属于前述条款规定的最终裁决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”的规定，原告对广西区政府作出374号批复不服提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回原告的起诉。二、原告与广西区政府作出的374号批复没有利害关系，依法应驳回原告的起诉。根据法律规定，有权提起诉讼的前提是与行政行为有利害关系。本案中，374号批复项下的土地为第三人新兴农场所有,属于国有农用地，原告与374号批复没有利害关系。应依法裁定驳回原告的起诉。三、广西区政府作出374号批复的主体适格、事实清楚，适用法律依据正确。柳州市环境卫生管理处因柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建项目建设，需要使用广西农垦国有新兴农场经管的国有农用地。2003年10月17日，柳州市人民政府将相关报批材料呈报广西区政府，广西区政府组织有关部门审查后认为：该项目建设用地需局部调整柳江县里雍镇土地利用总体规划，符合年度土地利用计划，局部调整规划方案可行；拟用土地的地类、面积准确，权属清楚，四至明确，无争议；补充耕地方案基本可行；不占用基本农田和林地；供地方式符合国家的有关规定；材料齐全。据此，广西区政府于2003年12月31日作出374号批复。综上，广西区政府作出374号批复符合当时适用的《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第四十四条、第五十四条及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规的规定，主体适格、事实清楚，适用法律依据正确。四、原告的起诉缺乏事实和法律依据。(一）原告无证据证明374号批复批准农转用的土地属于原告所有，事实上根据原告与柳江县人民政府于2003年9月4日签订的《柳州市立冲沟生活垃也开垦费补偿协议》，可充分证实374号批复项下的土地属于广西农垦国有新兴农场。柳江县人民政府给予原告开垦费补偿是基于原告开荒耕作，地，地类发生变化着尊重历史，照顾现实，有利团结，有利于生产的原则进行，但不能因此认定涉案土地属原告所有。(二）原告提供的山界林权证登记表的真实性及合法性无法核实，且无法证明与374号批复项下的土地具有关联性。柳州市柳江区农业农村局向郑雪文作出的《关于郑雪文同志土地确权申请的答复》未标明土地的位置及范围，亦无法证明与374号批复项下的土地存在关联性。(三）《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》及实施条例，并没有规定批准征收土地及农用地转用需要履行公告、确认、听证权利告知等程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条是关于土地征收批后实施程序的规定，并非批前预公告的规定。在2004年10月21日发布实施的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发(2004)28号)和2004年11月3日印发执行的《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发(2004)238号）前，批准征收土地未要求履行预公告、确认、听证权利告知等程序，且均是批准征收土地的程序规定，而不是关于批准国有农用地转用的规定。被告作为省级政府依据土地管理法实施条例作出批复，是基于自下而上上报的材料。现行法律法规并没有规定，征地批准的机关需要到被征地进行实地核实。综上，广西区政府作374号批复的行为事实清楚，程序合法，适用依据正确。374号批复是省级人民政府作出的农用地转用批复，属于最终裁决，不属于行政诉讼的受案范围。请求法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告广西区政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据有： 1.《关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建项目建设用地的批复》（桂政土批函〔2003〕374号），拟证明被告作出374号批复符合法律法规规定。2.《关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建项目建设用地审查意见的报告》（桂国土资建报〔2003〕383号），拟证明原自治区国土资源厅依法作出审查报告。3.《柳州市人民政府关于申请审批柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建建设用地的请示》（柳政报〔2003〕80号)；4.《柳江县人民政府关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建用地的请示》（江政报〔2003〕37号）；5.《建设用地申请表》，证据3至5拟证明柳江县人民政府及柳州市人民政府依法上报审批。6.建设用地项目呈报材料“一书三方案”，拟证明该项目建设用地需局部调整柳江县里雍镇土地利用总体规划，符合年度土地利用计划，局部调整规划方案可行；拟用土地的地类、面积准确，权属清楚，四至明确，无争议；补充耕地方案基本可行；不占用基本农田和林地;供地方式符合国家的有关规定;材料齐全。7.《关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建用地预审的复函》（桂国土资规〔2003〕23号），拟证明项目用地已履行用地预审程序。8.《关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场项目可行性研究报告的批复》（桂计规字〔1995〕791号）；9.《关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场设计变更的批复》（桂计投资〔2002〕51号），证据8、9证明柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场项目已依法立项。10.《关于立冲沟垃圾场扩建用地不压覆重要矿床的情况说明》，拟证明柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场项目已履行压覆矿审批手续。11.《柳州市里雍宜步生活垃圾场一期工程垃圾填埋库、污水处理厂建设用地地质灾害危险性评估报告》，拟证明柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场项目已履行地质灾害危险性评估手续。12.《柳江县里雍镇土地利用总体规划（1997-2010)调整说明书》；13.《土地利用总体规划局部调整方案》，14.《柳江县里雍镇土地利用总体规划图（涉及调整地块局部复印件)》，证据12至14拟证明柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场项目用地符合土地利用总体规划。15.《新增建设用地土地有偿使用费准备情况说明》，拟证明柳江县人民政府已准备了新增建设用地土地有偿使用费。16.《关于柳江县穿山百朋等三个土地开发整理项目立项的批复》（桂国土资耕〔2002〕6号），拟证明已经履行补充耕地。17.《自治区人民政府关于印发1998年广西重点建设项目目录的通知》（桂政发〔1998〕43号）；18.《关于柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场初步设计的批复》（桂计规字〔1997〕389号），证据17-18拟证明柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场项目初步设计已经过依法批准。19.《收回国有土地补偿安置方案》，拟证明柳江县人民政府已依法制定补偿安置方案。20.《拨用土地情况一览表》，拟证明柳江县人民政府已依法安排用地项目。21.《耕地开垦费准备情况说明》，22.《补充耕地协议书》，证据21、22拟证明柳江县人民政府已经履行补充耕地。23.《申请预留农用地转用计划指标项目呈报表》，拟证明项目用地符合土地利用年度计划。24.《产值调查证明》，25.《柳州市立冲沟垃圾场两侧耕地平均产量产值调查统计表》，26.《确认书》，27.《产值调查证明》，28.《柳州市立冲沟垃圾场两侧耕地平均产量产值调查统计表》，证据24-28拟证明柳江县人民政府制定的补偿安置方案符合规定。29.《委托书》，30.《土地勘测定界技术报告书》，证据29、30拟证明依法委托有资质单位对拟征收土地进行测量，并出具测量报告；拟用土地的地类、面积准确，权属清晰，四至明确，无争议。31.《柳州市立冲沟垃圾填埋场用地勘测定界图》，32.《说明》，33.《柳江县里雍镇土地利用总体规划图》，34.《柳州市立冲沟垃圾填埋场用地扩建用地土地利用现状图》，35.《柳江县区百朋种畜牧场老虎山土地开发整理项目区规划图》，证据31-35拟证明374号批复用地不占用基本农田和林地；符合土地利用总体规划和土地利用年度计划；拟用土地的地类、面积准确，权属清晰，四至明确，无争议。36.《柳江县人民政府关于拨用里雍镇立冲沟一带国有土地的通知》(江政通〔2004〕2号），拟证明刘江县人民政府已履行批后实施程序。37.《收回国有土地补偿协议书》，拟证明柳江县人民政府与广西农垦集团有限责任公司签订了补偿协议。38.《中华人民共和国土地管理法(1998修订）》，39.《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，40.《中华人民共和国行政复议法》，41.最高人民法院向江苏省高级人民法院作出的（2005)行他字第23号答复，42.（2018）最高法行再47号、49号行政裁定，证据38-41拟证明省级人民政府作出的农用地转用批复不属于行政诉讼的受案范围。 第三人新兴农场庭前提交书面陈述意见称，一、本案涉诉的农用地转用批复不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告起诉。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”依据最高人民法院（2005)行他字第23号答复：上述规定的“最终裁决”应当包括两种情形：“一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”。国务院和省、自治区、直辖市人民政府负责批准征收、征用土地，这些权利属于特定行政机关享有的专属权力，其他行政机关和行政机关以外的国家机关都无权推翻这一决定。根据上述法律规定，“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地决定”具有不可诉的性质，又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，374号批复是广西区政府作出的批准征用土地的行政行为，是行政机关的内部程序性行为，属于最终裁决的范畴，原告对行政机关的终局裁决行为不服提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、原告没有任何证据证明374号批复批准的土地为原告所有，374号批复与原告无关且没有利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法条所规定的利害关系应限于法律上的利害关系。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。该批复项下的土地使用权人为第三人，批复征地范围在1956年批准划定的第三人土地版图内，土地权属为第三人管理使用的国有土地。首先，原告与柳江县人民政府于2003年9月4日签订的《柳州市立冲沟生活垃圾填埋场建设用地开垦补偿协议》，可充分证实374批复项下的土地属于第三人所有，原告领取的只是开垦补偿费，并不是基于所有权领取的土地补偿费。其次，原告提供的山界林权登记表即使是客观真实的，也仅仅只能证实原告对登记表内的土地具有管理使用权，并不能证实与374批复项下的土地具有关联性。因此，原告的起诉不符合法定的主体条件，其不是适格原告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、四十九条的规定，应裁定驳回原告起诉。三、即使原告的诉讼主体适格，农用地转用批复属于可诉行政行为，那么原告起诉亦超过《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的诉讼时效。依据原告与柳江县人民政府2003年9月4日签订的《柳州市立冲沟生活垃圾填埋场建设用地开垦补偿协议》可知，原告对374号批复所涉及的土地批复内容是可知的，并己经领取了开荒补偿款，但本案，原告在诉状上的落款时间却为2020年3月9日，显然已超过2003年当时法律规定的三个月的诉讼时效。四、374号批复主体适格、事实清楚，程序合法，适用法律正确，并且项目用地符合土地管理法律法规。所批复的用地项目提高了城镇生活垃圾的无害化处理水平，切实改善了人居环境，并且建成使用多年，符合社会公共利益及国家环保政策。综上所述，恳请法院依法驳回原告的起诉。 第三人新兴农场没有证据提交。 经庭审质证，原告对被告提交的全部证据真实性、合法性没有异议，但是对关联性有异议，与本案涉案土地无关，恰证明被告是以不实材料作出的违法批复，应予撤销。对于证据2认可关联性，涉案用地的基本情况属实，是位于原告的土地范围内。对于证据3、4的上报审批材料认可真实性，但不认可合法性，违反土地法对于征地合法性的规定，违反了土地利用总体规划和城乡总体规划。对于原告的农民集体土地补偿标准未按照征地程序实施，涉及补偿安置不到位的情形。证据5未经原告确认同意。对于证据6与证据3、4的质证意见一样。对于证据7至18真实性、合法性、关联性没有异议，但对其证明目有异议，未经原告确认和同意，程序违法。对于证据19真实性、关联性没有异议，但不认可合法性，涉案土地是原告农民集体所有，而不是国有土地，收回国有土地补偿安置方案没有事实和法律依据。对于证据20至25真实性、合法性、关联性没有异议，可以证明原告未得到依法补偿安置。对于证据26至30合法性有异议，将涉案的原告农民集体土地当做第三人新兴农场权属的土地进行调查确认，没有事实及法律依据。对于证据31至35真实性、合法性、关联性没有异议，证明原告土地在定界图内。对于证据36、37不予认可，该通告没有在原告住所地张贴公告，没有相关的法律文书送达原告。对于证据38至42没有异议。 被告对原告庭前提交的第一组证据中的证据1真实性、合法性没有异议，但不认可关联性。对证据2、3的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据4真实性合法性无法核实，没有关联性，地，地类明细表无法核实证据5中的《关于郑雪文同志的确权申请的答复》真实性合法性无异议，但认为与本案无关联性，对《建设用地开垦费补偿协议》的真实性、合法性、关联性均无异议。对于证据6真实性合法性无异议，但不认可关联性，恰好证明县级政府作出确权后，法院撤销了确权决定，与本案的批复无利害关系。对于原告庭前提交的第二组证据，对证据1真实性合法性无法核实，是第三方机构出具的，没有政府部门的签章，不具有关联性。对于证据2中的《用款申请书》真实性、合法性、关联性均无异议，该申请书正好证明相应的村民只有青苗补偿，并没有土地补偿，因此这块土地不属于集体土地。对于证据2中的村民林地面积图的真实性合法性无法核实，该图没有工作人员签字和政府盖章，其真实性无法核实。对于证据3真实性、合法性、关联性均不认可。对于原告当庭提交的证据，不符合举证规则，不应作为定案依据，发表质证意见如下：对于证据1的《答复》真实性合法性无异议，但不具有关联性。对《柳江县土地利用总体规划》，该证据已经经过原告编辑，上面有出处，但是下面是原告自己的表述，进行了修改，所以不认可。对于证据2真实性、合法性、关联性无异议。对于证据3真实性合法性无异议，但不具有关联性。对于证据4真实性、合法性、关联性无异议。对于证据5真实性合法性无法核实，且不具有关联性。对于证据6中的《使用林地告示》真实性、合法性、关联性无异议，对于现状图真实性合法性无异议，但无关联性。对于证据7、8真实性、合法性、关联性均不予认可，图不完整且没有制作机关及政府机关的签章。对于证据9的《土地房产所有证》真实性合法性由法院认定，不具有关联性。对于《复函》真实性合法性无异议，但无关联性。对于证据10真实性合法性无异议，但无关联性。对于证据11，经与柳江区自然资源局核实，原告没有签订过三份协议，所以对其真实性、合法性、关联性不予认可。对于证据12真实性合法性由法院认定，但不具有关联性。对于证据13真实性、合法性、关联性均不认可，图应是原告制作的。对于证据14、15真实性合法性无法核实，与本案没有关联性。对于第53页的证据真实性、合法性、关联性无异议。对于证据16真实性、合法性、关联性无异议，恰好证明两批复用地属于第三人的土地。对于证据17真实性合法性无异议，但无关联性。对于证据18真实性、合法性、关联性无异议。对于证据19真实性无异议，合法性由法院认定，都是批后实施的现场，与本案不具有关联性。 第三人庭前提交书面质证意见，对原告提交的第一组证据的证据1的真实性、合法性、关联性均不认可，对证明目的有异议。对证据2的客观性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。对证据3、4的真实性、合法性、关联性不认可，对证明目的有异议。对证据5的客观性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，此份证据恰恰能证明原告的起诉超过了法律规定的诉讼时效。对证据6的客观性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。对第二组证据的真实性、合法性、关联性不认可，对证明目的有异议。对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 本院对双方当事人提交的证据作如下确认：原、被告提交的证据，来源合法，且与本案具有关联性，可作为认定本案事实的证据，但对证据的证明目的由本院根据本案案情予以综合认定。 经审理查明，2003年9月4日，柳江县人民政府与宜步屯村民小组签订《柳州市立冲沟垃圾填埋场建设用地开垦费补偿协议》，主要内容为：需扩征垃圾场一期建设用地南北两侧（即奶姥山）159.375亩土地（详见勘测定界图）作为柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场建设用地，该地块在1956年批准划定的广西农垦国有新兴农场版图内，土地权属类型为国有，广西农垦国有新兴农场享有管理使用权。而宜步屯村民小组村民长期以来在上述土地上开荒耕作，地，地类发生变化方达成协议：上述用地范围内的土地权属为新兴农场管理使用的国有土地；按荒地补偿标准的2倍（即2200元/亩）补偿给新兴农场；按实际地类补偿标准扣除2200元/亩后，其余部分按实际丈量的面积及地类以开垦费的形式补偿给宜步村集体；被征用土地上的青苗和附着物补偿费归地上青苗及附着物的所有者所有。2003年11月13日，柳江县人民政府与广西农垦集团有限责任公司签订了《收回国有土地补偿协议书》，约定需使用垃圾场一期建设用地南北两侧及山体滑坡用地共159.375亩国有土地作为柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建用地，上述用地范围内的土地权属为新兴农场所有，柳江县人民政府按荒地补偿标准的2倍补偿给新兴农场。 2003年12月31日，被告广西区政府作出374号批复，主要内容为，针对《柳州市人民政府关于申请审批柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建建设用地的请示》（柳政报[2003]80号）批复如下：同意将位于柳江县里雍镇立冲村立冲沟的属广西农垦国有新兴农场经管的国有农用地10.6249公顷（旱地0.2533公顷、牧草地10.3716公顷）转为建设用地，划拨给柳州市环境卫生管理处，作为柳州市立冲沟生活垃圾卫生填埋场扩建项目建设用地。 2004年4月16日，柳江县人民政府作出《关于拨用里雍镇立冲沟一带国有土地的通知》(江政通〔2004〕2号），确定拨用上述土地的范围、面积及用途，拨用土地补偿标准等。2017年，因宜步屯村民小组与新兴农场、柳州市鱼峰区里雍镇广实村民委员会广安一屯村民小组对位于“歪潭”横岭，总面积为854.1亩的土地权属产生争议（争议地已被划入新兴农场的场界内），柳江区政府作出江政处字〔2017〕7号《关于“歪潭”横岭土地权属纠纷处理决定书》，决定：1.确定争议地A、B地块共340.6亩林地权属为宜步屯村民小组集体所有；2.确定争议地C地块445.82亩林地权属为国有，使用权属新兴农场；3.确定争议地D地块67.68亩林地权属为广安一屯村民小组集体所有，新兴农场持有的08号《山界林权证》以本文进行修正。柳州市政府作出复议决定维持了该处理决定。宜步屯村民小组不服，向法院提起诉讼，柳州市中级人民法院作出（2018）桂02行初140号行政判决，驳回宜步屯村民小组的诉讼请求。宜步屯村民小组不服，提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年12月24日作出（2019）桂行终875号行政判决：一、撤销柳州市中级人民法院（2018）桂02行初140号行政判决；二、撤销柳州市柳江区政府于2017年12月22日作出的江政处字〔2017〕7号处理决定及柳州市人民政府作出的复议决定；三、由柳州市柳江区政府重新作出处理决定。柳江区政府至今未作出处理决定。 原告于2019年12月5日通过向柳州市柳江区人民政府申请政府信息公开获知上述374号批复，其认为374号批复涉及的土地为宜步屯村民小组集体所有，为此向本院起诉，提出上述诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告必须是行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，374号批复的内容是同意将属新兴农场经管的国有农用地转为建设用地，并划拨给柳州市环境卫生管理处作为建设用地。原告认为374号批复涉及的土地为宜步屯村民小组集体所有，被告作出374号批复侵犯其合法权益。从在案证据来看，374号批复涉及的土地为国有农用地，使用权属新兴农场，基于原告小组村民长期在涉案土地上耕作的事实，柳江县人民政府与原告签订了《柳州市立冲沟垃圾填埋场建设用地开垦费补偿协议》，原告已获得了相应补偿，其并非涉案土地的权利人，与374号批复之间没有直接利害关系，因此宜步屯村民小组不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格，即不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。而根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对宜步屯村民小组的起诉，应当依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回柳州市鱼峰区里雍镇立冲村委宜步屯村民小组的起诉。 本案受理费50元，退还柳州市鱼峰区里雍镇立冲村委宜步屯村民小组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 张红娟 审 判 员 韦圆圆 二〇二〇年六月三十日 法官助理 谢 瑜 书 记 员 庞 嫱 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第四十九条第（一）项提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；