呼和浩特市回民区人民法院行政判决书（2019）内0103行初17号公益诉讼起诉人呼和浩特市回民区人民检察院。被告呼和浩特市生态环境局回民区分局（呼和浩特市回民区环境保护局），住所地呼和浩特市回民区新华西街**。法定代表人王连成，该局局长。委托代理人王琨，该局副局长。委托代理人刘通、王熙廷，内蒙古典泽律师事务所律师。公益诉讼起诉人呼和浩特市回民区人民检察院以被告呼和浩特市生态环境局回民区分局怠于履行法定职责，于2019年12月19日向本院提起行政公益诉讼，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，公益诉讼起诉人呼和浩特市回民区人民检察院指派检察员李某、检察员屈某、检察官助理萨日勒出席法庭参加诉讼，被告呼和浩特市生态环境局回民区分局副局长王琨、委托代理人刘通、王熙廷到庭参加诉讼，现已审理终结。公益诉讼起诉人呼和浩特市回民区人民检察院诉称：本院在履行职责中发现，回民区攸攸板镇倘不浪村乌素图河边存在污水偷排和随意倾倒垃圾等问题，污染了乌素图河水水体及周边的生态环境。呼和浩特市生态环境局回民区分局作为环境保护主管部门依法对水污染防治实施统一监督管理的职责，但该局未能依法、全面履行法定职责。本院于2019年10月29日向呼和浩特市生态环境局回民区分局发出《检察建议书》，建议其依法、及时调查处置污水直排河道事件，全面履行生态环境保护及水污染防治的监督管理职责。至此，诉前程序已经完成。2019年11月10日呼和浩特市生态环境局回民区分局书面回复称：攸攸板镇倘不浪村境内（彩虹桥南300米处）污水排口位于乌素图沟东侧，经现场调查了解，此处有一根市政污水收集管网，管网通入河西面的污水提升泵站，污水泵站属于呼市供排水公司，用于调控西二环以西污水管网输送能力不足等问题。经呼市供排水公司排查后，初步认定污水直排是因修建金海路，上游污水管网被破坏堵塞，导致污水外溢。截止11月5日，污水溢流问题已经解决。依据《呼和浩特市人民政府办公厅关于印发党委政府及有关部门环境保护工作职责》的通知规定，水务部门负责对入河排污口的监督管理。收到该局回复后，本院于2019年11月12日对污水外溢情况进行实地调查，发现呼和浩特市生态环境局回民区分局未对排入乌素图河水体的污水进行检验调查，未对污水是否有毒有害、是否污染土壤进行调查，未对污水外溢的违法行为履行监督职责。水污染事故未得到查处，局部生态环境持续受到损害，国家利益和社会公共利益仍然受到侵害。呼和浩特市生态环境局回民区分局作为辖区内生态环境行政主管部门，应当依法、及时、全面履行水污染防治监督管理的职责，依法查处水污染的违法行为，责令限期采取治理措施，消除污染。检察机关通过诉前检察建议督促其履职后，被告呼和浩特市生态环境局回民区分局仍未全面、依法履行职责，偷排入乌素图河污水的违法行为至今尚未调查，土壤是否污染尚未检测，污水外溢的违法行为尚未依法查处，局部生态环境持续受到损害，国家利益和社会公共利益仍然受到侵害。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起诉讼，请求法院：1.确认被告怠于履行职责的行为违法；2.判令被告依法全面履行水污染防治监督管理职责，对污染行为进行处罚，对被污染的环境依法进行治理。公益诉讼起诉人向法庭提供了以下证据：1.呼和浩特市回民区人民检察院于2019年10月现场勘验检查笔录及相关视听资料；2.《检察建议书》及送达回证；3.呼和浩特市生态环境局回民区分局对《检察建议书》所作的回复；4.呼和浩特市回民区人民检察院于2019年11月、2020年3月、2020年5月现场勘验检查笔录及相关视听资料；5.《呼和浩特市回民区环境保护局主要职能、内设机构和人员编制规定》、《市委、市政府办公厅关于印发党委政府及有关部门环境保护工作职责的通知》、《回民区全面推进河长制工作方案》，呼和浩特市生态环境局回民区分局（呼和浩特市回民区环境保护局）组织机构代码证书，相关法律规定；6.呼和浩特市生态环境局关于落实呼和浩特市人民检察院检察建议书情况的函及附件；7.呼和浩特市生态环境局《责令整改通知书》。被告呼和浩特市生态环境局回民区分局辩称：涉案的回民区攸攸板镇倘不浪村乌素图河为干涸、断流的河道，该河道缺少水污染概念中“水体”这一基本条件，本案不属于法律规定的水污染，也就不存在怠于履行水污染监督管理职责的违法行为。涉案河道干涸、断流，无法形成水污染的情况下，本案的关注焦点并不是水污染，而是针对河道本身的管理和保护，水利行政主管部门为河道的主管机关，具有监督管理河道的法定职责，被告不具有监督管理河道的法定职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门负责监督查处本行政区域内河道被倾倒垃圾的违法行为，被告对涉案河道被倾倒垃圾的违法行为无法定查处职责，公益诉讼起诉人要求被告履行调查处置河道被倾倒垃圾的违法行为于法无据。被告无监测排入城市排水管网的污水和河流水质的法定职责，公益诉讼起诉人认定被告有上述职责于法无据。在公益诉讼起诉人向被告送达《检察建议书》前，并且本案不存在法律规定的水污染的情况下，被告仅针对污水直排这一行为正处于调查过程之中，后调查发现，溢流污水的溢流井为城市排水系统中的一部分，属市政设施，被告并无监测排入城市排水管网的污水和河流水质的法定职责，故上报回民区人民政府，建议回民区人民政府责成相关部门对涉案河道严格整改治理，公益诉讼起诉人认定被告“具有查处市政设施城市排水系统污水外溢的职能”于法无据。本案污水外溢的根本原因在于城镇生活污水增加、城镇排水系统不完善、污水检查(溢流）井设置等，而解决上述问题的法定主管部门为水行政主管部门、城市排水主管部门，被告无解决上述问题的相关法定职责，污水外溢与公益诉讼起诉人所谓的“怠于履职”之间并无因果关系。河道土壤的质量标准尚未出台国家标准，河道土壤质量标准并无国家标准来对应、匹配、认定。在国家针对河道土壤质量标准尚未作出规定的情况下，涉案河道土壤是否污染无法认定，该无法认定的后果与被告无因果关系。因此被告认为，公益诉讼起诉人认定被告“怠于履行水污染防治监督管理职责”“未对污水直排行为进行调查查处”“具有检测城市排水管网中污水的职能”“具有调查处置垃圾的职能”“未对土壤是否污染尚未检测”实属认定事实错误、适用法律错误，请求法院驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。被告向法庭提交了以下证据：1.乌素图沟干涸河道照片；2.《合同协议书》及检查井位置图片、视频和通话录音光盘；3.被告向回民区人民政府发送的《关于回民区乌素图沟河道排查情况的报告》；4.被告向呼和浩特市生态环境局发送的《关于回民区乌素图沟河道排查情况的报告》5.《关于协助开展调查回民区攸攸板镇乌素图河道倘不浪村河段污水管道溢流情况的函》；6.《关于对乌素图河道倘不浪村河段两处溢流口进行拆除的函》；7.被告对《检察建议书》的回复。以上证据经双方当庭出示、宣读并经庭审质证，本院查明认定事实如下：呼和浩特市回民区人民检察院在履行职责中发现，回民区攸攸板镇倘不浪村乌素图河存在污水偷排和随意倾倒垃圾等问题，污染了乌素图河水水体及周边的生态环境。被告呼和浩特市生态环境局回民区分局（呼和浩特市回民区环境保护局）作为生态环境保护主管部门及水污染防治实施统一监督管理职能部门，未能依法、全面履行法定职责，呼和浩特市回民区人民检察院于2019年10月29日向被告发出《检察建议书》，建议其依法、及时调查处置污水直排和倾倒城镇垃圾事件，全面履行生态环境保护及水污染防治的监督管理职责。2019年11月10日被告书面回复称：攸攸板镇倘不浪村境内（彩虹桥南300米处）污水排口位于乌素图沟东侧，经现场调查了解，此处有一根市政污水收集管网，管网通入河西面的污水提升泵站，污水泵站属于呼市供排水公司，用于调控西二环以西污水管网输送能力不足等问题，经呼市供排水公司排查后，初步认定污水直排是因修建金海路，上游污水管网被破坏堵塞，导致污水外溢，截止11月5日，污水溢流问题已经解决。依据《市委、市政府办公厅关于印发党委政府及有关部门环境保护工作职责的通知》规定，水务部门负责对入河排污口的监督管理，根据《回民区全面推进河长制工作方案》，区城管执法局负责协助区农牧林业水利局执法队负责河道内倾倒垃圾整治工作。收到该局回复后，呼和浩特市回民区人民检察院于2019年11月12日对污水外溢情况进行实地调查，发现被告未对排入乌素图河的污水进行检验调查，未对污水是否有毒有害、是否污染土壤进行调查，未对污水外溢的违法行为履行监督职责，水污染事故未得到查处，局部生态环境持续受到损害，国家利益和社会公共利益仍然受到侵害。被告作为辖区内生态环境保护行政主管部门，在检察机关通过诉前检察建议督促其履职后，被告仍未全面、依法履行职责，排入乌素图河污水的违法行为至今尚未调查，土壤是否污染尚未检测，污水外溢的违法行为尚未依法查处，局部生态环境持续受到损害，国家利益和社会公共利益仍然受到侵害，呼和浩特市回民区人民检察院作为公益诉讼起诉人向人民法院提起行政公益诉讼。另查明，公益诉讼起诉人出示的检察机关于2019年11月、2020年3月、2020年5月现场勘验检查笔录及相关视听资料证实涉案河道恶臭水体和固体废物仍然存在，被告当庭对上述事实不持异议。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物防治法》的规定，县级以上环境保护主管部门对本行政区域水污染、固体废物（包括生活垃圾）污染防治实施统一监督管理，被告作为本辖区内生态环境保护行政主管部门，应当依照职权全面及时履行监督管理职责，但是被告面对本区域内河道存在污水直排和倾倒垃圾等污染环境问题，却怠于履行监督管理职责，在收到检察机关向其发送的《检察建议书》后至本案诉讼终结前，仍以“不具有相关法定职责”为由不履行其监督管理职责，对排入乌素图河污水的违法行为至今尚未调查，土壤是否污染尚未检测，污水外溢的违法行为尚未依法查处，被告的不履职致使局部生态环境持续受到损害，国家利益和社会公共利益仍然受到侵害，故被告怠于履职行为应属违法。公益诉讼起诉人请求法院确认被告怠于履行职责的行为违法并责令被告依法全面履行水污染防治监督管理职责的起诉理由成立，其诉讼请求本院予以支持，被告的答辩理由不能成立，本院不予采纳。综上，生态环境保护是功在当代、惠及子孙的伟大事业和宏伟工程，保护和改善生态环境就是保护和发展生产力，生态环境保护已经上升到国家意志的战略高度，融入经济社会发展的全局当中，为了维护国家和社会公共利益不受侵害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、第七十四条的规定，判决如下：一、确认被告呼和浩特市生态保护局回民区分局（呼和浩特市回民区环境保护局）怠于履行乌素图河水污染防治监督管理职责的行为违法；二、责令被告呼和浩特市生态保护局回民区分局（呼和浩特市回民区环境保护局）依法全面履行本区域内乌素图河水污染防治监督管理职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于呼和浩特市中级人民法院。审 判 长 陈春梅审 判 员 吴艳霞人民陪审员 陈永红 二〇二〇年六月十日书 记 员 边 芳附相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。