广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终167号 上诉人（原审原告）天等县向都镇乐龙村乐座村民小组。 诉讼代表人黄承东，组长。 委托代理人黄元，广西中善律师事务所执业律师。 被上诉人（原审被告）天等县人民政府，住所地天等县天等镇和平路**。 法定代表人麦成柱，县长。 委托代理人梁志军，天等县林业局工作人员。 委托代理人林进益，广西添荣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）崇左市人民政府，住，住所地崇左市新城路**/div> 法定代表人何良军，市长。 委托代理人李小朋，崇左市司法局行政复议科工作人员。 委托代理人黎又铭，崇左市司法局行政复议科工作人员。 原审第三人天等县向都镇乐龙村叫必村民小组。 诉讼代表人杨必龙，组长。 原审第三人天等县向都镇中和社区坡州村民小组。 诉讼代表人赵国凡，组长。 上诉人天等县向都镇乐龙村乐座村民小组（以下简称乐座村民小组）因与被上诉人天等县人民政府（以下简称天等县政府）、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）以及原审第三人天等县向都镇乐龙村叫必村民小组（以下简称叫必村民小组）、天等县向都镇中和社区坡州村民小组（以下简称坡州村民小组）林地行政裁决及行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初67号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人乐座村民小组的诉讼代表人黄承东及委托代理人黄元，被上诉人天等县政府的委托代理人梁志军、林进益，被上诉人崇左市政府的委托代理人黎又铭，原审第三人叫必村民小组的诉讼代表人杨必龙到庭参加诉讼。原审第三人坡州村民小组经传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，乐座村民小组和叫必村民小组、坡州村民小组争议山林的地名为“拢班嫂”一带山脉，具体包括“叫洲山”“金鸡岩”“石滚山”“更敢灵”“竹灭兴山”“巴环山”“竹豆山”“龙深山”“叫洲山对面山”等山地，总面积为789亩。1998年，乐座村民小组村民黄承东和莫廷荣、叫必村民小组村民农世威分别在“叫敢灵”山脚开采石头。2006年至2013年11月14日期间，乐座村民小组村民黄承东在“巴环山”开办石场，并持有天等县国土资源局颁发的《中华人民共和国采矿许可证》（证号Ｃ4514252011107130119678）。叫必村民小组村民在黄承东开办石场前有开荒种植玉米等农作物和种植速生桉的事实。本案争议山林山下的耕地，乐座村民小组与叫必村民小组有“换地不换山”的事实。2014年4月16日，乐座村民小组向天等县政府提起争议山林权属确认申请。2016年7月16日和2018年6月3日，叫必村民小组先后向天等县政府提交两份《关于“龙班嫂”一带山地归属于我屯所有的意见》。2017年11月5日，坡州村民小组向天等县政府、天等县林业局提交《山林土地所有权权属确认申请书》。2018年12月11日，天等县政府作出天政发〔2018〕23号《关于向都镇××小组与××必村民小组、中和社区××村民小组山林土地权属纠纷的处理决定》（以下简称天政发〔2018〕23号决定），确认本案争议山林归叫必村民小组所有。乐座村民小组不服，向崇左市政府提起行政复议。2019年6月5日，崇左市政府作出崇政复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》（以下简称崇政复决字〔2019〕6号决定）维持天等县政府作出的天政发〔2018〕23号决定。乐座村民小组不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销天政发〔2018〕23号决定、崇政复决字〔2019〕6号决定，确认争议山林归乐座村民小组所有。 另查明，天等县向都镇乐龙村乐座屯亦称“天等县向都镇乐龙村乐座村民小组”，天等县向都镇乐龙村叫必屯亦称“天等县向都镇乐龙村叫必村民小组”，天等县向都镇中和社区坡州屯亦称“天等县向都镇中和社区坡州村民小组”。 原审认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。本案中，各方当事人均无法提供1960年“四固定”时期、1980年林业三定时期以及2009-2012年林权制度改革时期争议山林属其所有的书面证据材料，各方当事人均承认乐座村民小组与叫必村民小组存在土地交换的事实，且该事实有证人证言、1975年4月3日《协议书》和1975年4月4日《协议书》予以佐证。天等县政府在收到乐座村民小组和叫必村民小组权属争议申请后，按照调处程序开展权属纠纷调处，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“三个有利于原则”，在结合乐座村民小组和叫必村民小组“换地不换山”事实的基础上，将本案争议山林权属确认归叫必村民小组的决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，崇左市政府予以维持的复议决定正确。乐座村民小组关于天等县政府作出的天政发〔2018〕23号决定认定事实有误和程序违法的主张，该院不予支持。 综上所述，天等县政府作出天政发〔2018〕23号决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，崇左市政府作出的崇政复决字〔2019〕6号决定，复议程序合法。乐座村民小组的诉讼请求，证据不足，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回乐座村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由乐座村民小组负担。 上诉人乐座村民小组上诉称：（一）原审判决认定事实错误。1.天等县政府依据1975年4月3日《协议书》和《乐龙大队乐座生产队与叫必生产队关于水利荒坡纠纷处理的协议书》，将争议山脉全部确认给叫必村民小组，无事实和法律依据。其一，上述两份协议书只是对两个村民小组水利方面的纠纷进行约定，不涉及争议的山脉。其二，天等县政府确权所依据的两份协议，叫必村民小组在本案调处和复议阶段没有提交，也没有进行质证，两级政府据此作出决定，程序违法。其三，两份协议只能说明“班逐豆”和“山独”属于叫必生产队，扩大开荒部分归乐座村民小组，未开荒的荒坡归乐座村民小组和叫必生产队共同放牧和割草。2.原审判决认定“在结合乐座村民小组和叫必村民小组‘换地不换山’事实的基础上，将本案争议山林权属确认归叫必村民小组的决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，崇左市政府予以维持的复议决定正确”是错误的。如前所述，上述两份协议书不能作为本案纠纷认定事实的依据，且天等县政府走访和调查的证人证言各陈其词，无法认定争议山脉全部归叫必村民小组。3.1958年，其与叫必村民小组协商一致，叫必村民小组将“竹灭山”和“巴环山”山脚的旱地统一调整归其经营管理至今，双方并无争议。直到2010年，天等县政府对“拢班嫂”一带山脉“叫洲山”“金鸡岩”“石滚山”等山林土地800亩发放山林补贴8000元给乐座村民小组，叫必村民小组提出异议。期间，乐座村民小组的村民黄承东投资承包“巴环山”创办石场，其与该石场于2009年签订《合同书》，之后该石场领取了《个人独资企业营业执照》《中华人民共和国采矿许可证》《安全生产许可证》《中华人民共和国组织机构代码证》，2013年叫必村民小组村民多次阻挠石场正常生产，至今未能解决。同时，为了保护山林，乐座村民小组用石灰粉、石灰水到其经营管理的山林土地区域书写“封山育林”字样，以防止叫必村民小组的村民到该区域砍柴。(二）原审判决适用法律错误。其长期经营管理争议山林达51年，叫必村民小组因8000元补贴提出异议，超过了法律规定的20年时效，应依法确认争议山林归乐座村民小组所有。故天等县政府作出的天政发〔2018〕23号决定以及崇左市政府作出的崇政复决字〔2019〕6号决定认定事实不清，证据不充分，原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定进行判决错误。综上，请求撤销原审判决、天等县政府作出的天政发〔2018〕23号决定以及崇左市政府作出的崇政复决字〔2019〕6号决定，并确认争议山林归其所有；本案诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人天等县政府辩称，（一）其作出的天政发〔2018〕23号决定认定事实清楚，证据充分。争议三方一致认可乐座村民小组与叫必村民小组互换土地的事实，该事实证实，争议山林及山脚下土地原来属于叫必村民小组所有和管理。争议发生后，乐座村民小组主张“山随地走”，叫必村民小组主张“换地不换山”。天等县政府经过调查，在争议各方无法提供“四固定”、林业三定以及林权制度改革时期权属证据的情况下，也没有证据证实争议山林存在互换的事实，其将争议山林权属确认归叫必村民小组所有，认定事实清楚，证据充分。（二）其在收到调处申请后，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》规定的程序，开展权属纠纷调处，作出的天政发〔2018〕23号决定适用法律正确，程序合法。综上，原审判决正确，上诉人乐座村民小组的上诉理由不成立，请求驳回其全部上诉请求。 被上诉人崇左市政府辩称，其受理乐座村民小组行政复议申请以及对复议案件进行审理并作出行政复议决定，程序合法。其对各方当事人提交的书面材料及证据进行认真的核实和审查之后，认为天等县政府作出的天政发〔2018〕23号决定证据充分、程序合法、适用法律正确，故其作出崇政复决字〔2019〕6号决定，维持天等县政府的处理决定，符合法律规定，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回乐座村民小组的上诉请求。 原审第三人叫必村民小组述称，其同意政府的意见。原审判决证据充分、公正合理，应予维持。上诉人乐座村民小组的上诉理由不成立，请求驳回其上诉。 二审中，上诉人乐座村民小组向本院提交以下证据：1.《关于恢复天等县向都镇龙合石场正常生产的申请书》；2.天等县向都镇龙合石场《个人独资企业营业执照》；3.《中华人民共和国采矿许可证》；4.《安全生产许可证》编号：桂（F）FM安许证字〔2012〕02-0002号；5.《中华人民共和国机构代码证》；6.责令停止采石行为通知；7.《合同书》；8.《申请书》。主张上述证据可以证明争议的“巴环山”属于上诉人乐座村民小组所有。本院认为，上述证据2、3、4、5属于一审中已提交的证据，不属于新证据。原审判决已查明2006年至2013年11月14日期间，乐座村民小组村民黄承东在“巴环山”开办石场，并持有天等县国土资源局颁发的《中华人民共和国采矿许可证》。而黄承东系天等县龙合石场的投资人，证据1、6、7、8系乐座村民小组村民黄承东持有。但乐座村民小组在一审程序中未提交且无正当理由，也未申请延期举证，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院依法不予接纳。 上诉人乐座村民小组对原审查明“乐座村民小组与叫必村民小组有‘换地不换山’的事实”提出异议，主张双方进行了换地及换山，且双方均没有争议山林的权属证据，叫必村民小组没有证据证明其享有争议山林的所有权。 本院经庭审核实，天等县政府作出天政发〔2018〕23号决定认定“乐座村民小组与叫必村民小组有‘换地不换山’的事实”，所依据的证据是1975年4月3日《协议书》和1975年4月4日《乐座大队叫必生产队与乐座生产队关于土地牧场纠纷处理的协议书》，原审判决查明事实中亦认可天等县政府作出的上述认定，但天等县政府未向原审法院提交上述两份协议，在原审案卷材料中也没有该两份协议书，附卷的协议为乐座村民小组与叫必村民小组协商处理水利纠纷而形成的两份协议，与本案争议山林无关联。原审法院未认真核实政府提交的证据，认定“乐座村民小组与叫必村民小组有‘换地不换山’的事实”缺乏证据证明。 经查，原审证据中除乐座村民小组与叫必村民小组协商处理水利纠纷而形成的两份协议与本案争议地无关联外，其余证据合法有效，可以作为本案定案的依据。但原审以现有证据作出“乐座村民小组与叫必村民小组有‘换地不换山’的事实”的认定，依据不足。除此之外，原审法院查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。 本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。该条例第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。本案中，乐座村民小组提出权属确权申请，以其自1958年及“三包四固定”以来，对争议山林进行了长期的经营管理为由，主张涉案林地为其集体所有。叫必村民小组主张双方存在“换地不换山”的事实，涉案争议山林仍属其所有。争议各方均未能提供土改、合作化、“四固定”及林业三定时期的有效权属凭证。天等县政府采信1975年4月3日《协议书》和1975年4月4日《乐座大队叫必生产队与乐座生产队关于土地牧场纠纷处理的协议书》，认定双方存在“换地不换山”的事实，以协议中“班逐豆”山与争议地内“竹豆山”地;地名读音相似为由据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第九项的规定，将争议山林土地权属确认归叫必村民小组集体所有。天等县政府在一审中未提交上述两份协议，经本院二审庭审核实上述两份协议，《乐座大队叫必生产队与乐座生产队关于土地牧场纠纷处理的协议书》第一条约定：“‘班逐豆’和‘山独’原属叫必生产队土地，一九六二年双方协商调换土地时，叫必生产队把‘山独’和‘班逐豆’等地的原有土地卡片面积拨给乐座生产队。上面荒山、树木仍属叫必生产队所有。乐座现已扩大开荒部份，叫必给乐座生产队作为乐座面积外，还有荒山乐座再不得开荒。‘班逐豆’荒山现有树木由叫必生产队管理，乐座不得任意乱砍乱伐”。第二条约定：“‘班逐豆’和‘山独’的荒坡，按过去历史习惯，尚有荒坡面积部份，双方都不得任意开荒，留作集体公共牧场，双方有权共同放牛和割草”。从上述内容看，乐座村民小组在协议约定的土地范围内有开荒的事实，是否涉及本案争议山林，天等县政府未予查明；协议涉及的山岭为“班逐豆”“山独”等地，天等县政府未提交其他证据佐证，认为该两份协议涉及本案整个争议山林范围，依据不足；认定“乐座村民小组与叫必村民小组有‘换地不换山’的事实”，表述不准确，该两份协议未明确“换地不换山”的范围；乐座村民小组在协议约定的土地范围内开荒，双方约定荒坡部份留作集体公共牧场共同使用，天等县政府亦查明乐座村民小组、叫必村民小组在涉案争议地范围内均有长期管理使用土地的事实，但在未查明开荒土地及公共牧场与涉案争议山林关系的情况下，作出天政发〔2018〕23号决定将所有争议山林确权给叫必村民小组，事实不清，证据不足，适用法律法规错误，应予撤销。崇左市政府作出崇政复决字〔2019〕6号决定予以维持错误，应当一并撤销。 综上所述，上诉人乐座村民小组部分上诉理由成立，原审判决认定事实不清，驳回乐座村民小组诉讼请求的判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，第七十条第一项、第二项之规定，判决如下： 一、撤销崇左市中级人民法院（2019）桂14行初67号行政判决； 二、撤销崇左市人民政府2019年6月5日作出的崇政复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》和天等县人民政府2018年12月11日作出的天政发〔2018〕23号《关于向都镇××小组与××必村民小组、中和社区××村民小组山林土地权属纠纷的处理决定》； 三、责令天等县人民政府对本案权属纠纷重新作出处理。 本案一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由天等县人民政府、崇左市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 熊 梅 二〇二〇年六月二十四日 法官助理 周艳华 书 记 员 赵小柳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.林木林地权属争议处理办法 第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。 3.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理： （一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定； （二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。 权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。