湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行初3号原告袁某2，女，1981年3月27日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。原告丁建林，男，1976年6月21日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县，系袁某2的丈夫。（未到庭）原告丁某，女，2004年1月28日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湖南省湘潭县，系袁某2、丁建林的女儿。（未到庭）法定代理人袁某2，基本信息同上。被告湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河镇大鹏路。法定代表人段伟长，县长。委托代理人王永红。委托代理人黄力攻，湖南力攻律师事务所律师。被告湘潭县农业农村局，住所地湘潭县银杏北路**。法定代表人肖军，局长。委托代理人邓勇祥。委托代理人李慧。第三人袁军，男，1983年12月7日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县，系袁某2的弟弟。第三人李慧，女，1987年9月26日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县，系袁军的妻子。（未到庭）第三人袁某1，女，2013年10月29日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县，系袁军的女儿。（未到庭）第三人齐平香，女，1959年10月22日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县，系袁军的母亲。（未到庭）原告袁某2、丁建林、丁某诉被告湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局，第三人袁军、李慧、袁某1、齐平香撤销农村土地承包经营权证一案，本院于2020年1月2日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭进行了审理。原告袁某2（同时为丁建林委托代理人、丁某法定代理人），被告湘潭县人民政府的委托代理人王永红、黄力攻，被告湘潭县农业农村局的委托代理人邓勇祥、李慧，第三人袁军均到庭参加诉讼，第三人李慧、袁某1、齐平香经本院传票传唤未到庭，不影响案件的审理。本案现已审理终结。2018年7月31日，湘潭县人民政府为第三人袁军颁发湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》。原告袁某2、丁建林、丁某诉称，湘02011701102003《农村土地承包经营权证》记载原告等五人合法拥有承包经营用地，承包期限为1997年1月1日至2026年12月31日。在承包期限内，因土地重新确权，被告在换发新证过程中，未经原告同意，且无法定事由，将原告袁某2的名字删除，且未对依法享受土地承包经营权的原告丁建林、丁某的名字进行登记，侵害了原告的农村土地承包经营权。请求法院撤销湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》，并重新制作具有三原告名字的《农村土地承包经营权证》，诉讼费由被告承担。原告袁某2、丁建林、丁某向本院提交了以下证据：1．户口本、身份证，拟证明原告是湘潭县易俗河镇现赋江村月光组经济组织成员，在当地具有土地承包经营权；2.2008年11月8日的湘02011701102003《农村土地承包经营权证》、2018年7月31日的湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》，拟证明2018年新颁发的湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》删除了三原告的名字；3．湘乡市东郊乡战鼓村委会出具的证明，拟证明原告没有在东郊乡战鼓村生产生活，没有参与和享受集体分配。被告湘潭县人民政府和湘潭县农业农村局共同质证认为，对证据1的真实性无异议，对其关联性有异议，户口本恰能说明原告与第三人的户口是单列的，根据农村土地承包法的规定，农村土地承包是以家庭户为单位，所以原告与第三人分属两个不同的家庭户，与被告发放给第三人的土地承包经营权证无关联性，另户口本只是证明其户籍，但与是否具有集体经济组织成员资格和是否具备土地承包经营资格不能形成必然的对应关系；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，因为土地承包经营权证颁发的时代久远，涉及很多人口家庭成员的变迁，因此才需要2018年的重新颁证；对证据3的真实性有异议，没有经手人签名，无法确认该证明及公章的真实性，且该证据证明原告夫妇生养一子一女，原告袁某2和其子女没有参与分配，而在本案中其子没有作为原告，进一步佐证了对该证据质疑的合理性。第三人袁军对原告提交的证据无异议。被告湘潭县人民政府答辩称，一、湘潭县人民政府不是本案的适格被告。根据《不动产登记条例》第五条、第六条的规定，湘潭县人民政府并不是不动产登记机构，其不具体负责登记，其职责是指定不动产登记机构，现已确定湘潭县农业发展服务中心为农村土地承包经营权的登记机构，负责农村土地承包管理经常性工作。三原告曾于2019年7月16日向湘潭市中级人民法院起诉答辩人，诉讼请求与本案的诉讼请求一致。湘潭市中级人民法院于2019年9月5日作出（2019）湘03行初85号行政裁定，以错列被告为由，不予立案。法院已对同一案件作出生效裁定，请求人民法院驳回三原告的起诉。被告湘潭县农业农村局答辩称，一、根据《湘潭县农业发展服务中心职能配置内设机构和人员编制规定》潭县办［2019］87号文件的规定：农村土地承包管理经常性工作，落实农村土地承包经营权登记制度是湘潭县农业发展服务中心的职责，《农村土地承包经营权证》由该中心负责颁发。因此，原告袁某2、丁建林、丁某所诉的行政行为不是由湘潭县农业农村局作出，湘潭县农业农村局不是本案的适格被告；三原告要求重新制作《农村土地承包经营权证》前提是其已具有村集体经济组织成员资格，但三原告的村集体经济组织成员资格尚未得到确认。原告等人曾因村集体经济组织成员资格向湘潭县人民法院提起民事确认之诉，湘潭县人民法院于2018年6月5日作出（2018）湘0321民初42号民事裁定，以“村集体成员资格的问题，属于村民委员会或村民小组会议行使集体事务管理权的范畴，不属于人民法院受理民事诉讼的范围”为由驳回起诉，由此可见，原告与村民小组之间就其村集体经济组织成员资格问题是存在争议的，该争议并未获得解决。原告在其村集体经济组织成员资格待定的情况下，即直接起诉要求确认承包经营权，起诉不当，应当先请求有关部门确认其村集体经济组织成员资格后，再来判断其是否享有农村土地承包经营权。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局向本院提交了以下证据：1．承包方调查表；2．常住人口登记卡；3．承包地块调查表；4．农村土地承包经营权公示结果归户表；5．农村土地承包经营权登颁证申请书；6．农村土地承包合同；7．农村土地承包经营权登记薄；8．湘（2018）第126057号农村土地承包经营权证；证据1-8拟证明：农村土地承包是以户为单位，实施家庭承包。农村土地承包经营权证所依据的是村组与第三人签订的土地承包合同，承包合同上代表是第三人袁军。袁军的家庭户口本上登记为四人口，原告不是其家庭成员，原告并不是该承包合同的承包方，不具有申领土地承包经营权证的资格。9．湘潭县人民法院（2018）湘0321民初42号民事裁定书；拟证明原告的集体经济组织成员资格存在争议，有待有关部门确认，如资格得到确认，可以其家庭为承包单位另签订承包合同，与袁军的家庭承包合同无关联。10．《湘潭县农业发展服务中心职能配置内设机构和人员编制规定》潭县办［2019］87号；拟证明两被告主体不适格。原告方质证认为，对证据1、2、3的真实性、关联性、合法性无异议；对证据4中载明的1997年1月1日至2026年12月31日承包方代表姓名为袁军的内容有异议，在此期间承包方代表是父亲袁发明，对表中的其他内容无异议，归户表承包方代表签名处不是第三人袁军本人的签名；对证据5、6有异议，承包方代表签名不是袁军所签；对证据7有异议，遗漏了三原告的名字；证据8是本案审理的对象；对证据的9真实性无异议，但2008年的承包经营权证在诉讼前已经存在，而2018年的新证是在原告方提起民事诉讼过程中才颁发的；对证据10的证明目的有异议，被告湘潭县人民政府有负责农村经营土地权证的备案、登记、发放等具体工作的职责。第三人袁军同意原告的质证意见，并提出10份证据里涉及到袁军的签名都非本人所签。第三人袁军陈述称，原湘02011701102003《农村土地承包经营权证》上有原告袁某2的名字，2018年7月31日新颁发的湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》没有原告袁某2的名字。2018年5月20日的农村土地承包合同上的签名不是本人所签。第三人李慧、袁某1、齐平香经本院传唤未到庭参加诉讼，未书面陈述意见。第三人均未提交证据。合议庭经审查认证如下：原告方提交的证据即户口本、身份证、湘02011701102003《农村土地承包经营权证》，被告方提交的证据即承包方调查表、常住人口登记卡、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地承包经营权登颁证申请书、农村土地承包合同（家庭承包方式）、农村土地承包经营权登记薄、本院（2019）湘03行初85号行政裁定、湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初507号行政裁定、湘潭县人民法院（2018）湘0321民初42号民事裁定及当事人陈述一致的部分，能证明本案的基本事实，本院依法予以认定。双方均提交的湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》，即为本案所审查的对象，真实性、关联性上可予认定，其合法性在本判决理由部分予以阐述。经审理查明，原告袁某2系湘潭县村民，2003年原告袁某2与原告丁建林结婚，2004年生育女儿丁某，2011年生育儿子丁亦扬。2008年11月8日，湘潭县人民政府颁发湘02011701102003《农村土地承包经营权证》，载明：发包方青狮村月光组，承包方代表袁发明，承包方住址湘潭县，承包期限1997年元月1日至2026年12月31日止，承包方式家庭承包，承包土地用途农业，承包方土地承包经营权共有人为袁发明、齐平香、袁军、丁建林、袁某2、丁某，承包地总面积5.643亩，承包地块总数3块。2016年6月6日，湘潭县对承包方和承包地块进行调查。2018年5月20日，湘潭县作为发包方与承包方代表的第三人袁军签订编码为430321100216190006Ｊ《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，该合同第八条载明“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除”。2018年6月10日，湘潭县易俗河镇人民政府在对承包合同进行审核后，向湘潭县人民政府提交《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，申请农村土地承包经营权登记发证，湘潭县、袁军、湘潭县易俗河镇人民政府分别作为发包方、承包方代表、审核单位在申请书上签字。2018年7月31日，湘潭县人民政府为袁军颁发湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》，该证载明：承包方代表袁军，承包方式为家庭承包，承包期限1997年1月1月至2026年12月31止30年，承包方家庭成员袁军、李慧（妻）、袁某1（女）、齐平香（母亲），承包地确权总面积6.64亩，承包地总数3块。2019年7月16日，袁某2、丁建林、丁某以湘潭县人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，要求确认被告行为违法并撤销湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》，由被告重新制作具有三原告名字的《农村土地承包经营权证》。本院于2019年9月5日作出（2019）湘03行初85号行政裁定，以错列被告且拒绝变更为由，对袁某2、丁建林、丁某的起诉不予受理。2019年8月23日，袁某2、丁建林、丁某以湘潭县自然资源局为被告，向湘潭市雨湖区人民法院提起行政诉讼，该院于2019年12月12日作出（2019）湘0302行初507号行政裁定，以错列被告且拒绝变更为由，驳回袁某2、丁建林、丁某的起诉。2019年12月27日，袁某2、丁建林、丁某以湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局为被告，向本院提起本案诉讼。另查明，2018年1月4日，袁某2、丁建林、丁某、丁亦扬以湘潭县为被告，向湘潭县人民法院提起侵害集体经济组织成员权益纠纷之诉，提出确认集体成员资格和土地承包经营权等诉讼请求。该院于2018年6月5日作出（2018）湘0321民初42号民事裁定，以其起诉不属于民事诉讼的受理范围为由驳回袁某2、丁建林、丁某、丁亦扬的起诉。中央编办发［2013］134号关于整合不动产登记职责的通知，一、整合登记职责中，载明：为与中央部署开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作做好衔接，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作。过渡期后，改由市国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。目前，湘潭县范围内的农村土地承包经营权登记颁证工作尚未移交不动产登记中心。本院认为，一、被告湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局是否为本案适格被告的问题。国家实行不动产统一登记制度以后，根据实际情况设立了过渡期。针对农村土地承包经营权的登记，国务院《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款明确规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，原告袁某2等三原告认为被告湘潭县人民政府颁发给第三人袁军的《农村土地承包经营权证》侵犯其合法权益提起本案诉讼，作出颁证行政行为的行政机关是湘潭县人民政府，由于湘潭县辖区内的农村土地承包事项不动产登记工作尚未移交给不动产登记中心，故本案的适格被告仍是湘潭县人民政府。湘潭县农业农村局负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，非作出涉案颁证行为的行政机关，其不是本案的适格被告。本院（2019）湘03行初85号不予受理行政裁定未考虑湘潭县农村土地承包事项不动产登记工作未实际移交的客观情况，为保护当事人行政诉权，减少诉累，本案应予受理。二、被告湘潭县人民政府颁发给第三人袁军的涉案《农村土地承包经营权证》是否合法的问题。2018年12月29日修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。（上述条文与新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定基本一致）《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方式及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。据此，颁发承包经营权证应当以承包经营权合同为基础，以签订土地承包合同为前提条件，且应由发包方于承包合同生效后予以呈报，由乡（镇）人民政府提出颁证申请，承包经营权证是对承包经营权合同的确认。本案中，湘潭县与袁军签订了《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，涉案土地由袁军为家庭代表承包经营，被告湘潭县人民政府向其颁发农村土地承包经营权证的行为，是对袁军已经取得的土地承包经营权进行的确认。虽然袁军在诉讼中陈述承包合同、农村土地承包经营权确权登记颁证申请书等材料上的签名不是其本人所签，但其并没有就涉案承包合同、农村土地承包经营权证提出过相应诉求，如其认为相关行为侵犯了其合法权益，可另行主张权利。被告经过对承包方和承包地块进行调查、确权登记颁证申请审核等程序，对易俗河镇人民政府报送的申请资料予以审查后，为袁军颁发涉案农村土地承包经营权证，符合上述规定，并无不当。需要指出的是，本案审查的是被告湘潭县人民政府对第三人袁军的颁证行为，而原告实质上需要解决的是与发包方湘潭县之间基于土地承包经营权所产生的纠纷，《中华人民共和国农村土地承包经营权法》已就当事人在土地承包经营权纠纷中如何行使救济权利作出具体规定，原告方可另行主张权利。综上，原告方在缺乏《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第七条规定的合法、有效的土地承包合同等证明材料的前提下，请求撤销被告湘潭县人民政府为第三人袁军颁发的《农村土地承包经营权证》，并要求被告重新制作有三原告名字的权证，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告袁某2、丁建林、丁某对被告湘潭县农业农村局的起诉；二、驳回原告袁某2、丁建林、丁某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁某2、丁建林、丁某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘人民陪审员  张双艳二〇二〇年六月二十四日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。