广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终667号 上诉人(一审原告)平南县平山镇荣路村螺蚌村民小组。 诉讼代表人莫恒仕，该组组长。 委托代理人王凤，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人陈剑锋，广西欣源（百色）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平南县人民政府。 法定代表人周仕志，县长。 委托代理人李琦，平南县自然资源局干部。 委托代理人刘睿，平南县自然资源局干部。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府。 法定代表人何录春，市长。 委托代理人陆洁茵，贵港市司法局工作人员。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局公职律师办律师。 第三人平南县平山镇荣路村桂木村民小组。 诉讼代表人韦海立，该组组长。 委托代理人莫恒东，男，1957年2月6日出生，汉族，住平南县。 上诉人平南县平山镇荣路村螺蚌村民小组（以下简称螺蚌村民小组）因与平南县人民政府（以下简称平南县政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）、第三人平南县平山镇荣路村桂木村民小组（以下简称桂木村民小组）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：原告与第三人争议的林地位于平南县平山镇荣路村内螺蚌塘，原告称为螺蚌塘岭，第三人称为岭顶屋头山，四至界址为：东至岭顶晒场中间以岭脊为界，南至莫恒南山岭（原洪塘一队陈某3林地）以杉木根直下至公路边为界，西至荣路村—寺面村公路背为界，北至莫恒南房屋以纽丝竹根直下至公路边为界，争议地面积约5亩。林地上林木以桂木为主，间种有十多棵荔枝树、一些杉树和竹子等。争议林地在土地改革时有部分登记确权归莫国荣户（第三人村民莫恒南父亲）和莫绍荣户（与原告螺蚌村民小组的村民莫用荣为同胞兄弟关系，莫用荣儿子为莫恒杰、莫恒家），在合作化时期，按照当时的政策，私有土地统一作价加入合作社，现在荣路村的洪塘一、洪塘二、桂木和螺蚌四个村民小组均为同一生产集体，称为洪塘合作社，因此争议林地由当时洪塘合作社统一管理使用。1961年实行小队核算后，洪塘生产队一分为四（洪塘一队、洪塘二队、桂木队、螺蚌队），原大集体时期所建的、位于争议地东面的晒场由桂木队分得管理使用至今。1962年四固定时期，荣路大队是采取“山跟人、人跟队”的原则进行固定，但由于莫绍荣夫妇在四固定前已经过世且无后代，土改时登记在莫绍荣户名下的山岭田地并未明确属分队后的哪一个生产队分得，四固定时期，争议双方均无证据证实已经固定归哪一方所有。四固定后至林业三定前，争议双方均主张各自对争议林地进行管理使用，但双方均未能提供足以证明其主张的证据。1982年农历3月8日，第三人的村民莫恒南用位于“欧塘儿”一块山地与荣路村洪一队村民陈某3位于争议地南面的山岭（岭崩表）对换管理使用至今，在双方签订的《订立对山地合同》中载明：陈某3岭崩表山岭的右边（即坐东向西山岭的右边、争议地北边）与莫恒南山地为界。1982年12月30日，莫恒南户取得了平南县政府颁发的XX号《社员自留山使用证》，该证记载的户主为莫恒南，自留山面积0.6亩，地点为岭顶屋头山，四至界线：东至岭顶分水，南至洪塘岭，西至田边，北至恒西自留山。此后，第三人的村民莫恒南在争议地南、北两头建房、种植树木等管理使用。2015年2月14日（农历2014年12月26日），原告村民莫用荣儿子莫恒杰、莫恒家等三人上门向第三人村民莫恒南主张争议地的管理使用权而引发争议。第三人桂木村民小组于2015年6月3日向平山镇人民政府申请调处，并提交莫恒南户XX号《社员自留山使用证》作为主张权属的主要依据。该镇政府于次日立案调处，在调处期间，原告方（被申请人）提交了与争议山林的山邻、田邻的证人证言等作为主张权属的依据，同时提供了原荣路大队支书、桂木队村民等证人证言证明林业三定时期莫恒南不是队长而是莫恒清为队长的证据，认为桂木队莫恒南等村民持有的《社员自留山使用证》系擅自填写的，不能作为权属凭证。2017年2月16日，作出《终止调解告知书》并送达争议双方，同时告知双方依法申请平南县政府确权。2017年8月，第三人向平南县政府递交确权调解申请书，平南县政府经现场勘验、调查收集证据、多次调解未能达成协议后，经集体讨论于2019年2月25日作出〔2019〕3号处理决定，将争议林地（面积约5亩）、林地上的林木所有权确权归第三人集体所有。原告不服申请行政复议，被告贵港市政府于2019年7月15日作出〔2019〕25号复议决定，维持〔2019〕3号处理决定。原告不服，于2019年8月5日提起本案行政诉讼，请求撤销〔2019〕3号处理决定和〔2019〕25号复议决定并责令平南县政府重新作出处理决定。 另查明，庭审中争议双方对于〔2019〕25号复议决定程序的合法性没有异议，经审查确认复议程序合法。 一审判决认为，本案争议焦点为：〔2019〕3号处理决定认定将争议山岭及地上林木所有权确权归第三人所有的主要证据是否充分，重点是林业三定后至纠纷发生前争议林地由第三人管理使用收益的事实是否清楚。 本案属于单位与单位之间土地所有权纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条以及《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，本案由平南县政府作出行政处理决定，有法定的职权依据，对职权的合法性予以确认；各方当事人对被告贵港市政府具有作出〔2019〕25号复议决定的法定职权资格及复议程序合法性均没有异议，亦以确认。 针对争议焦点问题。首先，原告无充分证据证实在纠纷发生前对争议山岭有过集体或者个人管理使用的事实。根据现有证据，可以认定土改时第三人莫恒南父亲莫国荣、原告村民莫用荣的堂兄弟莫绍荣户均分得部分争议山岭，农业合作社时期土改时分得的山林均带入社并由合作社统一管理，四固定时整个荣路大队对山岭的固定原则是“山跟人、人跟队”，但由于莫绍荣夫妇在四固定前已经去世且无后代，1961年洪塘队分成小队核算时也没有证据明确争议山林由哪个小队分得，故现有证据不足以认定本案四固定以后至林业三定之前争议山岭由哪个集体或者个人管理使用这一事实。其次，〔2019〕3号处理决定认定林业三定后争议山岭由第三人管理使用收益至纠纷发生前均无人提出异议主要证据充足。平南县政府认定这一事实的主要证据为被调查的证人覃某、韦某、莫某、陈某1、陈某2等人的调查笔录，还有第三人提供的XX号《社员自留山使用证》、莫恒南与陈某3签订的《订立对山地合同》等书证，证实争议林地的北面与第三人村民莫恒南的山地相邻，证人陈某3、陈某1、陈某2等人的调查笔录也印证了这一相邻的事实。原告虽在调处阶段也提供了相关的证人证言主张争议地属于其管理使用，而且还有六位证人属于第三人桂木村民小组、一位属于洪二村民小组的村民，但原告提供的证人证言缺乏证据的合法性，而且从证明力上分析也不足以推翻第三人提供的书证记载的事实，故对原告提供的主张权属的证据平南县政府不予采信并无不妥。再次，对于莫恒南户的XX号《社员自留山使用证》记载面积与争议地面积不符问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款规定：“……，书证材料记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准。本案中，莫恒南户的XX号《社员自留山使用证》经、平南县政府的工作人员两次进行了现场勘验，原告的委托代理人莫恒军、莫宏雨及村民代表莫用荣、莫恒家参与了现场勘验指界并在现场勘验草图上签字确认了争议地四至范围，与XX号自留山证记载的四至方位范围一致，故争议林地面积应以实地勘验的四至界线为准。至于原告方诉称莫恒南户的XX号《社员自留山使用证》、发证程序不规范、发证时莫恒南不是队长等疑点问题，本案到案证据中有平南县档案馆保存的《社员自留山使用证》存根，还有同一时期颁发给桂木队的莫恒北、莫恒海等人自留山证存根印证了莫恒南自留地北边与莫恒北南边相邻，加之1982年洪塘一队的陈某3与莫恒南订立的《订立对山地合同》也印证洪塘一队的陈某3岭地北边与莫恒南林地相邻，以上证据足以排除原告所诉称的疑点问题，而且原告至今为止无证据足以推翻该自留山证的证明力。故，对原告这一诉称主张不予采纳。 还应当指出的是，原告起诉诉称平南县政府处理程序违法，与事实不符。平南县政府提供的证据中，于2017年12月27日召开的调解会上，平南县政府均给予了原告及第三人的代表在会上陈述、申辩及对主要证据进行质证的权利，不存在处理程序违法问题。 综上，平南县政府〔2019〕3号处理决定根据第三人提供的权属证据以及自行调查核实的证据，将争议林地及地上林木的所有权均确权给第三人所有，认定事实的主要证据充足，调处程序合法，适用法律正确，原告诉请撤销该处理决定的事实理由不能成立，依法应当予以驳回其诉讼请求。被告贵港市政府作出的〔2019〕25号复议决定的复议程序合法且维持〔2019〕3号处理决定，实体处理结果正确，原告诉请一并撤销该复议决定亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告螺蚌村民小组的诉讼请求。 上诉人螺蚌村民小组上诉称：第一，两级政府的行政处理决定均违背历史事实。纷争的螺蚌塘山岭土改时由螺蚌村民小组村民莫绍荣分得约4亩、莫用荣分得约6亩并分别登记在他们名下，农业合作化时由莫用荣户带入其所在的合作社。1961年，小队核算时，又分成现在的四个队，按照“山跟人，人跟队”的原则，莫绍荣属于螺蚌队社员，又把上述山岭带回螺蚌队。1962年四固定时同样固定给螺蚌村民小组队集体所有。1963年，莫绍荣夫妇死亡且无后代。之后，螺蚌村民小组组织社员在该山岭种植茶树、松树等，一直管理、收益至1982年，没有任何单位和个人提出异议。1982年螺蚌村民小组生产队按照国家政策实行林业三定又将螺蚌塘山岭落实给莫用荣户管理、使用。莫用荣户分别在该山岭种植玉桂树等经济作物，一直管理、使用、收益，没有任何单位和个人提出异议。第二，1996年年底,因修建乡村道路需占用螺蚌塘山岭的部分岭地，经过当时修路的路委与莫用荣户的代表莫恒家协商同意后，该道路才得以顺利修建开通。2014年莫恒南户为建房挖土与洪一队陈某3发生纠纷，陈某3明确表示螺蚌塘山岭（包括涉案山林地）历来与他的山岭相邻，一直都属于螺蚌队莫用荣等户管理、使用。第三，莫恒南户证号为XX号的《社员自留山使用证》与历史事实不符，没有事实依据，且发证程序违法，该证是无效的。上诉人正在申请有关部门复核复查并予以撤销。且该证记载的自留山是在岭顶屋头山上，与螺蚌塘山岭没有任何关系。第四，即使对莫恒南的《社员自留山使用证》予以认可，该证登记的山林面积只有0.6亩，螺蚌村民小组确权请求只是0.6亩，平南县政府确权为5亩，不仅适用法规不当、显失公平，而且将纠纷矛盾扩大化。另外，根据《土地房产所有权证》记载，土改时该地块总面积为9.925亩，按照平南县政府确权和一审判决，莫恒南独得5亩是不公平的。第五，被上诉人调查取证不公平、不公正，对上诉人提供的证人证言不予采信，偏听偏信第三人提供的与本案有利害关系的证人证言。第六，一审法院开庭不认真审查上诉人提供的证人证言等证据，非法剥夺上诉人委托公民出庭代理权，致使上诉人在庭审中阐述不充分，观点表达不明确，质证不到位，辩论不到位，程序违法。请求：1、撤销一审判决：2、判决平南县人民法院按照上诉人所述求的山林面积0.6亩重新确权。 被上诉人平南县政府答辩称：一、3号处理决定认定事实清楚、证据确凿。〔2019〕3号处理决定认定纠纷山林在土改时大部分为莫国荣户所有，部分登记为莫绍荣户所有，莫国荣户《土地房产所有证》中两宗地四至显示，两宗地之间登记有莫绍荣的土地（面积、四至不详）。土改时，莫国荣和莫绍荣均为螺蚌屯的居民。合作化时该山林作价入社并由高级社统一管理。1958年至1961年期间洪塘生产队在纠纷岭地中央地带修了一个晒场。因莫绍荣夫妇在小队核算前已去世，莫绍荣户并未确定为分队后的哪一个生产队社员。1961年小队核算时洪塘生产队拆分为洪塘一队、洪塘二队、桂木队、螺蚌队，该晒场由桂木队分得。1962年“四固定”时，荣路大队以“山跟人、人跟队”原则进行固定，但双方提供的证据以及平南县政府调查的结果均无法直接证实当时固定为哪一个集体所有。“四固定”后，纠纷山林一直由第三人桂木队进行管理使用收益。林业“三定”时，纠纷山林登记为第三人村民莫恒南户的自留山。综上所述，平南县政府认为纠纷山林在土改时南北两部分登记为桂木村民小组村民莫国荣（莫恒南父）户所有，纠纷山林内部登记为莫绍荣所有。莫国荣、莫绍荣在土改时均为螺蚌屯人，后经“合作化”、小队核算以及“四固定”等，双方提供的证据及平南县政府的调查均无法证明固定为哪一个集体所有。但从1962年“四固定”后，纠纷山林由桂木村民小组长期管理使用收益，并且在林业“三定”时，纠纷山林已登记为桂木村民小组莫恒南户的自留山，对桂木村民小组主张纠纷山林为其集体所有的，平南县政府依法予以支持；螺蚌村民小组主张以其村民莫绍荣、莫用荣户的土改山为由确认争议山林为其集体所有、主张第三人所持《自留山证》为伪造的说法，依法不予支持。二、3号处理决定程序合法。平南县政府在对该林地权属纠纷进行立案受理后，及时通知了争议双方，之后进行了调查取证，收集证据时充分听取了争议双方的意见，并组织争议双方到纠纷林地现场进行指界勘验，多次组织争议双方进行调解，在调解会上充分听取了争议双方的陈述意见和对有关证据的质证意见，调解无果后才依法作出处理决定。三、3号处理决定适用法律法规正确。根据以上事实，本着“三个有利于”原则，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、《广西壮族自治区稳定山权林权，完善林业生产责任制暂行条例》（桂发〔1982〕36号）第四条、第五条的规定作出处理决定。综上，平南县政府作出的平政处字〔2019〕3号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确，请求依法予以维持。 被上诉人贵港市政府答辩称：〔2019〕25号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。平南县政府的〔2019〕3号处理决定认定事实清楚，程序合法。螺蚌村民小组称《自留山证》不能作为定案根据的理由不成立：1.自留山证是政府颁发的权属凭证，未经法定事由和法定程序撤销，都是合法有效的；2.上诉人认为八十年代的证普遍存在不合法的情形，但不能说明这个案件也存在这个问题，应该具体来分析；3.本案档案的证据、存在档案局的存根以及一些调查笔录，都印证该自留山证是合法有效的。请求驳回上诉，维持原判。 第三人桂木村民小组述称：同意被上诉人平南县政府和贵港市政府的答辩意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，螺蚌村民小组与桂木村民小组对争议地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，平南县政府具有作出本案行政处理决定的职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，贵港市政府作为平南县政府的上一级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。 本案中，平南县政府对争议地权属纠纷进行调处时，履行了调查询问、现场勘查、组织调解等法定程序。在现场勘查中，经争议双方当事人确认，争议地面积共为5亩。为此，上诉人关于第三人仅请求确权0.6亩，平南县政府对争议地面积认定错误，将纠纷矛盾扩大化，与事实不符，本院不予采信。 本案证据表明，土改时第三人莫恒南父亲莫国荣、上诉人村民莫用荣的堂兄弟莫绍荣户均分得部分争议山岭，莫绍荣夫妇在四固定前已经去世且无后代。1958年至1961年期间洪塘生产队在纠纷岭地中央地带修了一个晒场。1961年洪塘队分成小队核算时，没有证据明确四固定以后至林业三定之前争议山岭由哪个集体或者个人管理使用。1961年小队核算时洪塘生产队拆分为洪塘一队、洪塘二队、桂木队、螺蚌队，该晒场由第三人分得。1962年“四固定”时，荣路大队以“山跟人、人跟队”原则进行固定，但双方提供的证据以及平南县政府调查的结果均无法直接证实当时固定为哪一个集体所有。四固定后至林业三定前，争议双方均主张各自对争议林地进行管理使用，但双方均未能提供足以证明其主张的证据。林业“三定”时，纠纷山林登记为第三人村民莫恒南户的自留山，该户的XX号《社员自留山使用证》平南县档案馆保存有存根。平南县政府同一时期颁发给第三人村民莫恒北、莫恒海等人的自留山证存根，印证莫恒南自留地北边与莫恒北南边相邻。1982年洪塘一队的陈某3与莫恒南订立的《订立对山地合同》，也印证洪塘一队的陈某3岭地北边与莫恒南林地相邻。此后，莫恒南在争议地南、北两头建房、种植树木等进行管理使用。2015年2月14日（农历2014年12月26日），上诉人村民莫用荣儿子莫恒杰、莫恒家等三人上门向莫恒南主张争议地的管理使用权而引发争议。平南县政府在调处中，根据调查事实，结合被调查的证人覃某、韦某、莫某、陈某1、陈某2等人的调查笔录，以及林业三定后争议山岭由第三人村民管理使用收益至纠纷发生前，均无人提出异议等事实，在调解未果的情况下作出〔2019〕3号处理决定，将争议林地及地上林木的所有权均确权给第三人所有，有事实依据且符合法律政策规定。贵港市政府作出〔2019〕25号复议决定，维持平南县政府〔2019〕3号处理决定，并无不当。 关于上诉人提出莫恒南户的Ｎｏ.055069号《社员自留山使用证》记载面积与争议地面积不符，发证程序不规范，不能作为本案林地确权依据的问题。经查，XX号《社员自留山使用证》经、平南县政府的工作人员两次进行现场勘验，上诉人的委托代理人莫恒军、莫宏雨及村民代表莫用荣、莫恒家参与了现场勘验指界，并在现场勘验草图上签字确认了争议地四至范围。争议地范围与XX号自留山证记载的四至方位范围一致。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款：“……，书证材料记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准。”的规定，第三人村民持有争议地范围的《社员自留山使用证》，平南县政府将其作为本案林地确权依据，符合法律政策规定。上诉人主张该《社员自留山使用证》颁证程序违法，记载的自留山与争议山岭无关，因未能提供证据证明，本院不予采信。 关于上诉人提出政府调查取证不公平、不公正，对上诉人提供的证人证言不予采信，偏听偏信第三人提供的与本案有利害关系的证人证言问题。经查，上诉人所述的利害关系，属村民之间常见的人际关系。上诉人虽在调处阶段也提供了相关的证人证言主张争议地属其管理使用，但在缺乏其他证据佐证的情况下，并不能推翻第三人提供的书证记载的事实，故对其该项主张不予采信。 关于上诉人主张一审审理违反法定程序的问题。经查，一审庭审中，当事人依法行使了举证、质证、反驳、辩论等诉讼权利义务，审判程序合法，故对上诉人提出的该项主张，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确,程序合法，应予以维持。螺蚌村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平南县平山镇荣路村螺蚌村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君