山东省单县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1722行初1号 原告：宋杰，男，1969年10月30日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：盛金保，男，1969年5月10日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：张兴元，男，1963年9月23日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：宋章敏，男，1955年8月6日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：张奎英，男，1980年10月1日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：张奎清，男，1974年2月7日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：张富现，男，1956年11月8日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：张富安，男，1953年12月19日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：盛金臣，男，1966年5月29日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：盛金友，男，1957年10月8日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：宋陈氏，女，1932年7月17日出生，汉族，住山东省成武县。 原告：宋桂连，女，1933年12月10日出生，汉族，住山东省成武县。 十二原告诉讼代表人：张兴元，基本情况同上。 十二原告诉讼代表人：张富安，基本情况同上。 十二原告诉讼代表人：盛金友，基本情况同上。 十二原告诉讼代表人：宋章敏，基本情况同上。 十二原告委托诉讼代理人：单正宏，北京市京师律师事务所律师。 十二原告委托诉讼代理人：常越峰，北京市京师律师事务所实习律师。 被告：成武县人民政府。住所地：山东省成武县文亭街**。 法定代表人：黄福常，县长。 出庭负责人：郜效永，副县长。 委托诉讼代理人：王雷，成武县司法局工作人员。 被告：成武县公路管理局。住。住所地：山东省成武县永昌路南段路东/div> 法定代表人：王照国，局长。 出庭负责人：崔艳锋，成武县公路管理局副书记。 委托诉讼代理人：陈会领，山东文亭扶正律师事务所律师。 委托诉讼代理人：任振兴，山东文亭扶正律师事务所律师。 第三人：山东葛洲坝巨单高速公路有限公司。住。住所地：山东省巨野县麒麟大道西段县公路局/div> 统一社会信用代码：91371700MA3C8LCA2W。 法定代表人：杜汉清，董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：侯政旭，公司员工。 委托诉讼代理人：王建军，公司员工。 第三人：山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司。住。住所地：山东省济宁市鱼台县经济开发区观鱼大道中段路北县委北邻/div> 统一社会信用代码：91370400MA3C7ML21J。 法定代表人：赵龙飞，董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：刘云龙，山东文思达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱飞，公司员工。 原告宋杰、盛金保、张兴元、宋章敏、张奎英、张奎清、张富现、张富安、盛金臣、盛金友、宋陈氏、宋桂连诉被告成武县人民政府行政强制纠纷一案，十二原告向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，2019年12月16日菏泽市中级人民法院作出（2019）鲁17行初652号行政裁定书，裁定该案由单县人民法院管辖。本院于2020年1月2日立案后，依法向被告成武县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，后原告又申请追加成武县公路管理局为被告，山东葛洲坝巨单高速公路有限公司（以下简称巨单高速公司）、山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司（以下简称枣菏高速公司）为第三人，本院依法准许。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告盛金保、张奎英、张富现、十二原告诉讼代表人张兴元、宋章敏、张富安、盛金友及其十二原告委托诉讼代理人单正宏、常越峰，被告成武县人民政府出庭负责人副县长郜效永及其委托诉讼代理人王雷，被告成武县公路管理局出庭负责人崔艳锋及其委托诉讼代理人陈会领、任振兴，第三人山东葛洲坝巨单高速公路有限公司委托诉讼代理人侯政旭、王建军，第三人山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司委托诉讼代理人刘云龙、朱飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 十二原告提出如下诉讼请求：1.请求确认被告强行挖沟取土破坏原告土地的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系成武县永昌街道办事处郜西行政村村民，在本村拥有合法农田，且该农田属于国家规定的基本农田。然因郜西村郜鼎湖项目建设和郜西村社区建设项目需要，被告对原告的基本农田进行征收，但原告并未见到任何征收文件。之后原告通过向菏泽市人民政府申请公开得知，该地块并无相关征地文件。经过了解，被告征收原告土地的依据仅为与永昌街道办事处及永昌街道办事处与郜西行政村签订的协议书（实为租用协议），协议签订后，被告在未与原告签订补偿协议，亦未得到原告的同意下，强行在侵占原告土地，进行取土破坏，致使其无法耕种。综上所述，被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，提起行政诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。 被告成武县人民政府辩称，1.原告不具有诉讼主体资格。成武县人民政府从未在原告的土地上挖沟取土，从未破坏过原告的土地，因此，原告的起诉不具有事实和法律依据，原告不具有诉讼主体资格；2.原告的承包地不属于基本农田。2017年成武县基本农田保护区分布图和成武县土地利用总体规划图显示，原告的承包地不属于基本农田，属于坑塘水面；3.县政府没有征收原告土地。县政府从未征收过原告的土地，租用土地、挖坑取土属于民事法律关系，不属于行政诉讼调整的范围。综上所述，应驳回原告的起诉。 被告成武县公路管理局辩称，1.原告诉请没有事实依据。我单位作为公路管理养护机关，没有对原告承包的土地进行管理或征收的法定职责，没有在其土地上实施挖沟取土的行为，并没有侵犯原告的合法权益；2.原告起诉我单位没有法律依据。根据行政诉讼法有关规定，当事人认为行政机关及其工作人员所实施的具体行政行为，侵犯其合法权益的可以向人民法院提起行政诉讼。我单位没有依职权实施行政行为，即使原告的土地被挖沟取土，所涉及的也只是一种民事权益，因此也只能向人民法院提起民事诉讼，原告直接向人民法院提起行政诉讼，没有法律依据，本案也不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上所述，成武县公路管理局没有侵犯原告的合法权益，本案也不属于行政诉讼的受案范围，原告诉请没有事实和法律依据，请人民法院依法驳回原告诉请。 巨单高速公司述称，1.我公司与成武县公路管理局签订了取土协议，我公司做好了取土应该做的措施，并且有补偿款；2.我公司与原告没有签订任何协议，我公司没有挖取原告的任何土地，和原告没有关系。 枣菏高速公司述称，1.我公司依据成武县郜鼎湖取土协议取土，并且已经按照约定补偿，成武县公路管理局应该确保取土的合法性，原告提起行政诉讼，请求确认取土行为违法，与两位第三人没有直接关系；2.本案原告是否对于涉案土地享有权利以及原告诉称的取土行为有无实际侵犯原告权利，请法院依法查明。 原告举出的证据有：1、除原告张奎英外其他十一位原告的土地承包经营权证，拟证明原告主体适格； 2、基本农田保护区图片县长指挥田图片，拟证明涉案土地为土壤优质的基本农田； 3、成武县人民政府与永昌街道办事处协议书；4、永昌街道办事处与郜西行政村签订的协议书；证据3、4拟证明用地方为成武县人民政府； 5、成武县人民政府关于国家高速德上线巨野至单县××××段工程成武县境内取土场合同签订事宜授权委托书；6、成武县郜鼎湖取土场取土协议书；证据5、6拟证明涉案土地的取土行为系成武县人民政府授权行为所导致； 7、情况说明（城区派出所出警人员情况说明）；8、询问笔录；9、成武县人民法院（2019）鲁1723行初33号行政裁定书及菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行终3号行政裁定书；证据7、8、9拟证明土地被破坏，损毁是因政府的取土行为所导致，致使原告的土地无法耕种，其行为已构成强占； 10、原告土地被破坏图片，拟证明被告的行为严重侵害了原告的合法权益。 被告成武县人民政府举出的证据：1、成武县永昌街道办事处郜西行政村证明，拟证明县政府没有强行挖原告的土，原告不具有主体资格；2、成武县土地利用总体规划图和成武县基本农田保护区分布图，拟证明案涉土地不是基本农田；3、设施农用地登记备案证明、成武县伯乐湖水产养殖合作社营业执照、设施农用地协议书，拟证明成武伯乐湖水产养殖合作社是独立法人，其租用了原告所在行政村的部分土地从事水产养殖，并依法办理了设施农用地登记备案，即使部分原告的土地被挖，可能和成武县伯乐湖水产养殖合作社或者两位第三人有关，县政府没有强行挖原告的土。 被告成武县公路管理局未举证。 第三人巨单高速举出证据有：1.成武县人民政府关于成武县境内取土场合同有关事宜的承诺函；2.成武县人民政府关于国家高速德上线巨野至单县××××段工程成武县境内取土场合同签订事宜授权委托书；3.关于同意安济河、郜鼎湖水库治理工程向德上高速巨野至单县××××段提供土方的证明；4.成武县德上高速公路工程建设指挥办公室关于德上高速在成武县境内取土方案；5.菏泽市国土资源局关于国家高速德上线巨野至单县××××段工程取土情况的说明；6.山东省自然资源厅关于国家高速德上线巨野至单县××××段土地复垦方案的审查意见；7.落款时间为2017年8月5日成武县公路管理局向巨单高速公司出具的关于拨付郜鼎湖取土场费用的函和落款时间为2017年8月22日成武县公路管理局向巨单高速公司出具的关于拨付成武县郜鼎湖取土场地上附着物补偿费用的函；8.巨单高速公司结算审批单。 第三人枣菏高速公司举出的证据有：1.成武县人民政府关于成武县境内取土场合同有关事宜的承诺函；2.成武县人民政府关于国家高速日岚线枣庄至菏泽工程成武县境内取土场合同签订事宜授权委托书；3.成武县郜鼎湖取土场协议书；4.日照（岚山）至菏泽公路枣庄至菏泽项目工程2019年12月成武县郜鼎湖取土场价款结算月报表。 本院依职权于2020年5月22日到涉案土地拍摄照片一组，照片显示涉案土地部分已被挖掘，部分土地遭到破坏，大部分土地仍正在耕种，但周边已被挖掘成深坑。 上述证据已经开庭质证，其质证意见已记录在案。 通过对上述证据审查，本院认定事实如下：原告宋杰、盛金保、张兴元、宋章敏、张奎清、张富现、张富安、盛金臣、盛金友、宋陈氏、宋桂连等系成武县永昌街道办事处郜西行政村村民，于1998年9月1日承包郜西行政村部分土地，并办理了《土地承包经营权证》，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日止，从原告提供的土地确权证中显示，原告所承包的土地属于基本农田。原告张奎英对其诉称的土地无承包经营权证。 2017年5月6日，成武县永昌街道办事处因设施农业项目建设需要与永昌街道办事处郜西行政村签订协议书，约定由郜西行政村提供1036.35亩土地，约定补偿标准为1500元／亩／年。2017年7月18日，成武县人民政府向巨单高速公司出具承诺函，承诺按照山东省、菏泽市有关规定负责处理取土场的事宜，负责对取土场的征用所有事宜进行监督管理，并承诺对巨单高速公司拨付的资金专款专用，保证取土场取土合法合规。同日，成武县人民政府授权成武县公路管理局全权代表成武县人民政府负责与巨单高速公路公司签署合同并处理与合同有关取土合法证明、征地拆迁及补偿款的兑付、地、地方协调会稳定等的所有与取土场相关事项。2017年8月3日，成武县德上高速公路工程建设指挥部办公室出具证明同意郜鼎湖水库治理工程向德上高速巨野至单县××××段成武境内提供土方约300万方。2017年8月5日，成武县公路管理局与巨单高速公司签订成武县郜鼎湖取土场协议书，巨单高速公司在成武郜鼎湖取土场取土1500亩，取土平均深度3米。2017年11月1日，成武县人民政府因进行设施农业项目建设与成武县永昌街道办事处签订协议书，由成武县永昌街道办事处提供土地1764.99亩土地，约定补偿标准为1500元／亩／年。2018年11月9日，菏泽市国土资源局向省自然资源厅作出关于国家高速德上线巨野至单县××××段工程取土情况的说明，主要内容为：成武县德上高速公路工程建设指挥部制定了成武县郜鼎湖水库工程、安济河整治工程取土方案，经审查符合县实际情况，方案合理，能够满足德上高速公路项目建设取土需求。2019年2月1日，山东省自然资源厅作出关于国家高速德上线巨野至单县××××段土地复垦方案的审查意见，主要内容为：巨单高速公司委托山东国建土地房地产评估测绘有限公司编制的《国家高速德上线巨野至单县××××段土地复垦方案》已通过省级专业组评审，现同意专家组意见。2019年12月10日，巨单高速公司与成武县公路管理局签署计量支付汇总表，该表显示结算支付百分比为100%。 2017年11月29日，成武县人民政府向枣菏高速公司出具承诺函，承诺按照山东省、菏泽市有关规定负责处理取土场的事宜，负责对取土场的征用所有事宜进行监督管理，并承诺对枣菏高速公司拨付的资金专款专用，保证取土场取土合法合规。次日，成武县人民政府授权成武县公路管理局全权代表成武县人民政府负责与枣菏高速公司签署合同并处理与合同有关取土合法证明、征地拆迁及补偿款的兑付、地、地方协调会稳定等的所有与取土场相关事项。2019年2月27日成武县公路管理局与枣菏高速公司签订成武县郜鼎湖取土场协议书，在成武县郜鼎湖取土场取土260亩，取土平均深度大于3米。2019年12月15日，枣菏高速公司与成武县公路管理局进行结算，结算月报表显示截止至本期累计结算9618498元。 2019年9月11日，宋杰、盛金保等十二原告以成武县自然资源和规划局为被告，向本院提起行政诉讼，请求撤销成武县自然资源和规划局作出的《关于宋杰、盛金保等12人要求对郜西村郜鼎湖项目建设和郜西村社区建设项目违法征地行为进行查处的回复》，并按照法律规定履行查处职责。2020年3月2日本院作出（2019）鲁1722行初83号行政判决书，判决：一、成武县自然资源和规划局针对宋杰、盛金保等十二原告的申请继续履行行政职责，并在本判决生效后六十日内作出查处结论；二、驳回宋杰、盛金保等十二原告的其他诉讼请求；案件受理费50元由成武县自然资源和规划局负担。该判决现已生效。 2019年6月27日，张富现因认为成武县公安局不履行法定职责，向成武县人民法院提起行政诉讼，2019年11月21日成武县人民法院作出（2019）鲁1723行初33号行政裁定书认定张富现的涉案土地被取土破坏系枣菏高速公司基于与政府签订的取土协议而为，裁定驳回张富现诉讼请求，张富现不服上述裁定向菏泽市中级人民法院提出上诉，菏泽市中级人民法院于2020年2月24日作出（2020）鲁17行终3号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。现上述两案件裁定书均已生效。本案中张富现诉称土地即为上述两案件涉案土地，且张富现诉称土地与其余十一原告诉称土地在同一区域内。从原告提供的照片及本院依职权勘验时拍摄的照片看，上述土地上已在作业。上述区域内张富现的土地和盛金臣的部分土地已被挖掘，盛金友的土地遭到破坏，其余原告的土地仍由本人耕种，但周边已被挖掘成深坑，影响土地的耕种。 现宋杰、盛金保等十二原告请求确认被告强行挖沟取土破坏原告土地的行为违法，向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案宋杰、盛金保等十二原告均系成武县永昌街道办事处郜西行政村村民，在本村承包了土地。成武县人民政府授权成武县公路管理局分别与巨单高速公司、枣菏高速公司签订的成武县郜鼎湖取土场协议书，在巨单高速公司、枣菏高速公司施工取土过程中宋杰、盛金保等十二原告所承包的土地遭到破坏，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，有权提起行政诉讼。因此，宋杰、盛金保等十二原告在本案中具有诉讼主体资格。 成武县人民法院（2019）鲁1723行初33号行政裁定书及菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行终3号行政裁定书均认定张富现的涉案土地被取土破坏系枣菏高速公司基于与政府签订的取土协议而为。本案中张富现诉称土地即为上述两案件涉案土地，且张富现诉称土地与其余十一原告诉称土地在同一区域内。现宋杰、盛金保等十二原告土地均在巨单高速公司、枣菏高速公司施工取土过程中遭到破坏，应推定为巨单高速公司和枣菏高速公司基于与政府签订的取土协议而为，除非被告或者第三人能够证明该行为由巨单高速公司和枣菏高速公司以外的第三人实施，虽取土行为系巨单高速公司、枣菏高速公司实施，但是其基于取土协议书实施，且已经按照取土协议书支付相应的款项，故涉案取土行为本质上为成武县人民政府委托实施的行政行为，本案属于行政诉讼的受案范围。成武县人民政府授权成武县公路管理局全权代表成武县人民政府负责与巨单高速公司、枣菏高速公司签署合同并处理与合同有关取土合法证明、征地拆迁及补偿款的兑付、地、地方协调会稳定等的所有与取土场相关事项。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。具体到本案中成武县人民政府作为委托的行政机关即为本案适格被告，成武县公路管理局作为被委托行政机关不是本案适格被告。 根据宋杰、盛金保等原告提交的土地承包权属证书显示，土地属于基本农田，虽被告成武县人民政府称涉案土地并非基本农田，并提交2017年成武县基本农田保护区分布图和成武县土地利用总体规划图，但不足以证明涉案土地变更为坑塘水面，因此对于被告成武县人民政府的抗辩，本院不予采信。修建高速公路作为国家重点项目，能够改善民生，造福群众，成武县人民政府应该积极为高速公路建设提供便利，但是在取土时要充分利用荒山、荒坡地、废弃地、劣质地，最大限度节约土地、保护耕地。交通部《交通部印发关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见的通知》-交公路发〔2014〕164号规定，在公路建设中实行最严格的耕地保护制度，依法加强耕地管理，坚决制止乱占滥用耕地，纠正随意改变基本农田用途的现象，应合理设置取、弃土场，并尽量不占用农田，将取、弃土和改地、造田结合起来。有条件的地方，要尽量采用符合技术标准的工业废料、建筑废渣填筑路基，减少取土用地。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区建窑、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。从原告提供的照片及本院以职权勘验时拍摄的照片看，上述土地上已在作业。从（2019）鲁1722行初83号行政判决书认定的事实也能够证明原告的土地已遭到破坏。成武县人民政府在没有依法征收也没有征得宋杰、盛金保等十二原告同意的情况下授权巨单高速公司、枣菏高速公司取土，造成原告张富现的土地和原告盛金臣的部分土地已被挖掘，原告盛金友的土地遭到破坏，违反了上述规定，其余原告的土地的周边也已被挖掘成深坑，虽仍可以耕种，但是已经影响了土地的正常耕种，且继续耕种存在较大的安全隐患，侵害了其余原告的合法权益。被告成武县人民政府授权巨单高速公司、枣菏高速取土破坏原告土地的行为违法。 综上，依据《基本农田保护条例》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第三十五条、第三十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、被告成武县人民政府授权第三人山东葛洲坝巨单高速公路有限公司、山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司取土破坏宋杰、盛金保等十二原告土地的行为违法； 二、驳回宋杰、盛金保等十二原告其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告成武县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  牛延进 审 判 员  刘 霞 人民陪审员  姜璐玮 二〇二〇年六月十九日 书 记 员  张 辉