广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行初190号原告：梁玉玄等16人（系广东省东莞市********民，具体名单附后）。诉讼代表人：梁玉玄，女，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市************1***，公民身份号码441************22X。诉讼代表人：杜德辉，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442************236。被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市********。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：郭伟、邓凯，省司法厅工作人员。原告梁玉玄等16人诉被告广东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告梁玉玄等人诉称，原告是东莞市*******农民,是杜屋村“巷尾”耕地的合法承包人。该村村委会计划在上述土地上兴建农民公寓。经信息公开途径，原告获知了经东莞市人民政府同意、东莞市人民政府办作出的《关于申报望牛墩镇2013年度第三批次建设用地的复函》（东府办复［2014]71号）。原告认为该复函实体程序皆违法，侵犯了原告的合法权益，遂向被告申请行政复议。被告作出的粤府行复［2019]585号《驳回行政复议申请决定书》。原告认为，该决定书认定事实不清，适用法律错误，应当撤销。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十五条第三款的规定，农用地转用审批与征地审批具有高度关联性和相似性，两者往往同步进行、一并作出，均可直接影响所涉土地权利人的权益。原国务院法制办公室国法秘复[2017]817号《对宁夏回族自治区人民政府法制办公室的复函》明确，政府机关作出的征地批复性质上是行政征收决定，对被征地农村集体经济组织和农民的财产权利等合法权益产生实质影响，依法属于行政复议范围。涉案的批复虽然属于农用地转用批复，但同样会直接影响土地使用权人的权益，属于行政复议的受理范围。二、原告是涉案土地的实际使用人，与涉案批复具有法律上的利害关系，是适格的复议申请主体。三、原告自信息公开申请答复时才获知涉案批复（2019年11月12日），于同年11月29日向被告申请行政复议，没有超过法定申请行政复议期限。综上，请求撤销被诉复议决定，责令被告受理复议并承担本案诉讼费用。被告省政府答辩称：一、被告作出被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。涉案批复仅是对相关地块的地类和用途进行转用调整（由农用地转为建设用地），转用后的所有权人和使用权人仍为杜屋股份经济联合社，并未直接侵犯集体土地所有权人及集体土地使用权人的合法权益，故不影响原告的合法权益，不属于行政复议受理范围。且，杜屋股份经济联合社已经证实“芙蓉故里”项目用地与“杜屋村农民公寓地块”没有交叉重叠，属于不同地块。该社从未在“杜屋村农民公寓地块”上设置集体土地承包经营权及其他土地使用权。因此，原告提供与“芙蓉故里”项目征地的利害关系材料，不能证实其与涉案批复的利害关系。在杜屋村委会已与杜德辉签订了土地调整协议的前提下，杜德辉未实际履行土地调整协议，而在“杜屋村农民公寓地块”范围之内自行耕种的事实，更不能认定杜德辉属于合法的实际使用人，亦不能证实杜德辉与涉案批复有法律上的利害关系。另外，即使杜德辉在“涉案土地”上有实际的使用事实，但杜德辉能否合法继续使用相关集体土地，直接取决于其与杜屋村委会签订的土地调整协议是否继续履行，并非由涉案批复的作出而对其能否继续使用产生的直接影响。最后，涉案批复仅是同意将涉案土地的规划用途，由农用地变为建设用地，并不改变不动产物权，且因涉案批复已于2014年1月29日作出，原告于2019年11月29日提起行政复议，已经超过了五年的最长行政诉讼起诉期限。二、被告作出复议决定，符合法定程序。被告于2019年12月9日受理原告的行政复议申请后，于2020年1月17日作出复议决定，并通过EMS邮政快递送达原告。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求并由原告承担诉讼费用。本院经审查原、被告提供的诉讼材料，查明：2014年1月21日，东莞市望牛墩镇人民政府向东莞市国土资源局作出《关于申报2013年度第三批次报批建设用地的函》(望府函［2014］4号），请求将东莞市望牛墩镇杜屋股份经济联合社所有的2.0511公顷农用地办理新增建设用地手续。同年1月27日，东莞市国土资源局向东莞市人民政府作出《关于申报望牛墩镇2013年度第三批次建设用地的请示》（东国土资〔报批〕[2014]19号），同意将涉案2.0511公顷农用地转为建设用地，并请市政府审批。同年1月29日，经东莞市人民政府批准、由东莞市人民政府办公室向东莞市国土资源局作出《关于申报望牛墩镇2013年度第三批次建设用地的复函》（东府办复［2014]71号），主要内容是：“东国土资（报批）[2014)19号请示收悉。经市政府研究，同意你局申报的望牛墩镇2013年度第三批次建设用地（总面积2.0511公顷）按有关规定办理供地手续。要求通过采取易地补充方式补充耕地，实现耕地占补平衡”。原告梁玉玄等16位村民，就该批复于2019年11月29日向被告申请行政复议，请求撤销。被告经审查后，于2020年1月17日作出粤府行复［2019]585号《驳回行政复议申请决定书》，以涉案批复仅是同意将涉案土地的规划用途由农用地变为建设用地，不改变不动产物权，原告等16人与涉案批复无利害关系、且复议申请超出复议期限为由，驳回原告的复议申请。原告收到驳回复议申请决定书后，向本院提起本诉。另，杜屋股份经济联合社于2019年12月13日出具了《关于杜屋村农民公寓地块的情况说明》，并在相关图件上盖章确认，主要内容为：“芙蓉故里地块”与“杜屋村农民公寓地块”没有交叉重叠，属于不同地块；涉案批复所涉土地是“杜屋村农民公寓地块”，所涉土地在2014年土地调整时，未设定集体土地承包经营权及其他土地使用权；杜屋村委会已与杜德辉签订了土地调整协议，但杜德辉未实际履行土地调整协议，虽已在青苗补偿款支出单上签名，但没有领取相关青苗补偿，目前也仅有杜德辉在“杜屋村农民公寓地块”范围之内自行耕种。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，不动产之外的案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，涉案批复对涉案土地仅批复用途改变、不征收，并未改变土地的所有权、使用权，其权属仍然属于杜屋股份经济联合社，故涉案批复对原告的权利义务没有产生法律上的影响，且杜屋经济联合社也证明涉案批复涉及土地上无村民个人承包经营权，原告提供的材料不足以证实其与涉案批复有利害关系。另外，涉案批复系2014年1月29日作出，属于不改变土地权属的行政行为，原告于2019年11月29日才申请复议并提起本案诉讼，已超过最长起诉期限。综上，原告提起本案之诉，不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：驳回原告梁玉玄等16人的起诉。原告预交的诉讼费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年六月十日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪附原告名单：1、梁玉玄，女，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市****************，公民身份号码441************22X。2、杜德辉，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442************236。3、杜泽文，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市**************，公民身份号码442************236。4、杜黄祥，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市**************，公民身份号码442************219。5、杜柱尧，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442************216。6、杜仲滔，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442************217。7、杜妹，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市*******一排五巷42号，公民身份号码440************211。8、梁凤娇，女，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442************221。9、杜学文，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市*******一排十巷113号，公民身份号码442************210。10、杜成喜，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442************235。11、杜展洪，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442********111221X。12、杜杰洪，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码441************218。13、杜淦祥，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码442********308221X。14、梁珠会，女，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市****************，公民身份号码442************222。15、杜炳坤，男，汉族，19**年*月*日出生，住广东省系莞市**************，公民身份号码442************216。16、刘润年，女，汉族，19**年*月*日出生，住广东省东莞市*****19**年*月*日出生***四巷**，公民身份号码442************280。