山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终621号 上诉人（原审原告）姜春玉，男，1967年3月21日生，汉族，住乳山市。 委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人高明，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）乳山市人民政府，住所地乳山市胜利街**。 法定代表人宫本杲，市长。 上诉人姜春玉因诉被上诉人乳山市人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服威海市中级人民法院于2020年1月17日作出的(2019)鲁10行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，姜春玉系乳山市崖子镇蓬家夼村村民，在该村拥有承包地。2017年6月2日，乳山市人民政府发布乳征公告[2017]3号拟征收土地公告，公告载明，因文登至莱阳公路工程乳山段建设用地需要，拟征收包括蓬家夼村部分集体土地在内的土地，土地征收补偿安置费按照山东省人民政府鲁政字[2015]286号《关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》，，地上附着物和青苗补偿费标准按照山东省物价局山东省财政厅、山东省国土资源厅鲁价费发[2010]243号《关于威海市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》。当日，乳山市人民政府通过威海市国土资源局官方网站公示该公告。2017年6月15日，乳山市国土资源局、崖子镇人民政府及乳山市崖子镇蓬家夼村村民委员会（以下简称蓬家夼村委会）共同对青苗和地上附着物进行调查登记，形成青苗和地上附着物调查登记表，表中记载姜春玉苹果树成树95棵，姜春玉签字确认。2017年6月25日，乳山市国土资源局发布关于蓬家夼村拟征收土地补偿方案公告。2017年7月10日，蓬家夼村委会与乳山市国土资源局、乳山市财政局、乳山市人力资源和社会保障局签订土地征收补偿安置协议，协议约定土地征收补偿安置费604.1175万元，青苗补偿费1.4455万元，，地上附着物补偿费1758738万元，合计781.4368万元，蓬家夼村委会应当自收到地上附着物及青苗补偿费之日起10个工作日内直接拨付给产权人。2018年的4月4日，乳山市自然资源局向崖子镇蓬家夼村支付1879325.5元，项目是土地补偿费60411175元的30%和青苗补偿费66973元；2018年5月3日，乳山市自然资源局支付1591936元，项目是地上附着物和苹果树撂荒两季赔偿款合计数额的50%；2018年5月16日，乳山市自然资源局支付6155625元，项目为土地补偿款的70%、五季青苗的撂荒费用、、地上附着物和果树两季撂荒费用的50%上述款项合计9626886.5元。 涉案文莱高速项目占用姜春玉承包地1.2亩，其父亲姜文卿承包地0.9亩，合计2.1亩。姜文卿的0.9亩承包地由原告实际经营使用。根据《崖子镇蓬家夼村文莱高速地上附着物补偿明细表》记载，除姜春玉外，其他67户村民均已领取补偿款。目前，涉案文莱高速项目未取得征地批准文件。姜春玉涉案土地上的苹果树已于2018年6月被公路施工单位强制清表。 原审法院认为，一、关于姜春玉是否具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告乳山市人民政府发布了拟征地公告，并已经开始实施征收行为。原告部分承包地及其实际经营使用的其父亲姜文卿的承包地位于征收范围内，，地上栽种的苹果树被强制清除其与涉案强制清表行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。 二、关于乳山市人民政府是否系本案适格被告及被诉强制清表行为的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。《山东省土地征收管理办法》第十六条规定：“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织农民和其他权利人。”该办法第十七条规定：“土地征收补偿安置费、、地上附着物和青苗补偿费足额支付后被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地。”依照上述法律规定，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体；；地上附着物和青苗补偿费足额支付后被征收土地农民应当在规定的期限内清理附着物并移交土地。本案中，因文莱高速工程项目,需征收崖子镇蓬家夼村部分集体土地，原告承包地被该项目实际占用，，地上苹果树被强制清除涉案苹果树的强制清表行为虽由公路施工单位具体实施,但乳山市人民政府作为征收补偿的法定主体，应当推定为乳山市人民政府实施了该行为,乳山市人民政府对此应当承担法律责任。虽然乳山市人民政府已经将地上附着物和青苗补偿费足额支付给蓬家夼村委会，但乳山市人民政府在未取得征收批准文件的情况下即实施实际占用土地、清除附着物行为，该行为违反相关法律规定，应当确认违法。三、关于被告乳山市人民政府是否应当承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，被告乳山市人民政府违法清理原告承包地上苹果树给原告财产造成损失的，应当承担赔偿责任。 被告提交的青苗和地上附着物调查登记表上记载原告承包地上的苹果树为95棵成树，原告在该登记表上签字确认，原告主张苹果树为147棵，但未提交证据予以证实，对其主张不予支持。故被告乳山市人民政府应对该95棵苹果树成树予以赔偿。该95棵苹果成树无论是通过征收补偿程序获得补偿，还是因被违法清表而取得行政赔偿，原告就该95棵苹果成树所能得到的补偿权益或者赔偿权益均是以该95棵苹果成树的价值为限，均是填平补齐其受损的财产权利。被告乳山市人民政府在进行补偿时，按照乳政办发[2011]21号《乳山市人民政府办公室关于公布乳山市征地地面附着物和青苗补偿标准的通知》确定盛果期苹果树每棵300元，在此基础上增加了3年每年57.5元撂荒费补助，故每棵苹果成树的补偿价值为300+57.5×3=472.5元，原告95棵苹果成树的补偿款为44887.5元，高于上述文件确定的补偿标准，也符合拟征收土地公告公示的山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅鲁价费发[2010]243号《关于威海市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》确定的补偿标准（苹果树盛果期每棵300-530元）。以此来确定95棵苹果成树的价值，能够填补原告的该项损失。《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于威海市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]397号）系拟征收土地公告、补偿安置方案、土地征收补偿安置协议之后于2017年12月29日公布，原告主张按该文件予以赔偿，不予支持。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，原告要求赔偿土地征收补偿安置费、政府社会保障补贴没有法律依据，不予支持。原告未提交有效证据证实其车辆被涉案强制清表行为损坏以及车辆价值，故原告要求赔偿车辆损失没有事实根据，不予支持。原告主张的误工损失、种植收益损失及律师费不属于直接损失，不属于国家赔偿范围，亦不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告乳山市人民政府实施的土地强制清表行为违法；二、判令被告乳山市人民政府赔偿原告姜春玉直接经济损失44887.5元；三、驳回原告姜春玉其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告乳山市人民政府负担。 姜春玉不服，向本院提起上诉，请求依法撤销原审法院行政判决第二项、第三项内容，并依法改判支持上诉人原审赔偿请求或发回重审。事实与理由：一、被上诉人强制清表行为违法，应当承担赔偿责任，应当以支付赔偿金的方式进行赔偿。二、清表行为发生于2018年6月，应当按照2017年颁布的补偿标准对上诉人进行补偿。原审判决确定的补偿金额远远无法填补上诉人果树被破坏的损失。《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于威海市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]397号）已于2017年12月29日颁布。根据该文件，盛果期果树补偿标准为36000-53000元/亩。上诉人所种植的果树为成树，品种优质，被破坏之前产量与收益颇为可观；涉案清表行为发生时，上诉人种植的果树秋收在即却突遭破坏，上诉人因此损失惨重。原审法院以蓬家夼村委会与乳山市国土资源局、乳山市财政局、乳山市人力资源和社会保障局签订《土地征收安置补偿协议》的时点2017年7月10日，认为乳山市政府补偿标准符合山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅鲁价费发[2010]243号《关于威海市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》确定的补偿标准(苹果树盛果期每棵300-530元)，进而判令被上诉人向上诉人支付44887.5元，无法填补上诉人果树被破坏的损失。三、涉案清表行为发生后，乳山市人民政府、崖子镇人民政府、蓬家夼村委会均没有对上诉人进行统一安置。被上诉人应当向上诉人支付土地征收补偿安置费与政府社会保障补贴。四、上诉人的车辆因被上诉人强制清表行为而毁损，主张1万元的损失赔偿费用合法合理，应当获得支持，上诉人在诉讼过程中举证困难，应当由被上诉人承担举证责任和赔偿责任。五、上诉人主张的种植收益损失、误工损失与律师费均为被上诉人强制清表行为造成的直接损失，被上诉人应当予以赔偿。 被上诉人乳山市人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、答辩人及职能部门按照规定履行征用土地相关程序合法。2017年6月2日，乳山市政府发布乳征公告(2017)3号公告，公告明确了土地征用范围及补偿标准。2017年6月15日，乳山市国土局、崖子镇人民政府及蓬家夼村委会共同对涉及土地征用71户村民的青苗及地上附着物进行调查登记，形成调查登记表，表中记载姜春玉成树95棵。2017年7月10日蓬家夼村委会与乳山市自然资源局，乳山市财政局，乳山市人社局签订土地征收补偿协议。协议签订后，乳山市自然资源局截止2018年5月16日分三次将款项足额支付给蓬家夼村委会。二、2017年6月15日的涉案土地青苗及地上附着物调查表中，“姜春玉苹果95棵，姜春玉”中的签名，被姜春玉确认签名属实。三、上诉人请求支付土地征收补偿安置费与政府社会保障补贴，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定。四、本案已超过起诉期限，法院应依法驳回。五、本次征用土地涉及该村71户，答辩人及其职能部门按合同约定已将土地补偿款及青苗补偿款支付给上诉人所在的村民委员会，其中包括姜春玉的果树补偿款44888元。其他被征地村民70户均已领取青苗果树补偿款，唯独上诉人在无理缠诉。请求驳回上诉，维持原审法院判决。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原审中已质证，二审程序中双方均无新证据提交。经审理，本院同意原审法院所认定的事实。 本院认为，本案中，被上诉人乳山市人民政府在未取得上级政府土地征收批准文件的情况下即实施了实际占用土地、清除地上附着物的行为，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等有关法律规定，故原审法院依法确认被上诉人实施的土地强制清理行为违法，对此本院予以认可，上诉人、被上诉人双方亦无异议。本案二审的审理焦点是，原审法院确定的赔偿数额是否得当。 依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，赔偿义务机关对受害人的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。被上诉人在未对涉案土地实施合法征收程序的情形下对上诉人土地上附着物即果树苗木实施了强制清理，鉴于上诉人的地上果木已被清理完毕，且涉案土地用于高速公路建设，恢复原状已无可能,故上诉人有权参照集体土地征收程序中的有关项目和标准得到补偿或赔偿。根据原审所查明的事实，按照《青苗和地上附着物调查登记表》记载,上诉人承包地上的苹果树为95棵苹果成树，上诉人就该95棵苹果树所能得到的补偿权益或者赔偿权益应以该95棵苹果树的价值为限，填平补齐其受损的财产权利。本案中，乳山市人民政府在进行补偿时，按照乳政办发[2011]21号文件《乳山市人民政府办公室关于公布乳山市征地地面附着物和青苗补偿标准的通知》，确定盛果期苹果树每棵300元，在此基础上增加了3年的撂荒费补助，每棵苹果成树的最终补偿价值472.5元，总补偿款为44887.5元，高于上述文件确定的补偿标准，也符合拟征收土地公告所公示的山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅鲁价费发[2010]243号文件《关于威海市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》确定的补偿标准，能够填补上诉人的该项损失。上诉人主张，应当按照鲁国土资字[2017]397号文件规定的补偿标准予以赔偿，但该文件颁布于2017年12月29日，在拟征收土地公告、补偿安置方案公布日期及土地征收补偿安置协议签订之后，故原审法院确定上诉人姜春玉的赔偿数额为44887.5元并无不当，本院对上诉人的该项上诉主张不予支持。关于上诉人所主张的应向其直接支付土地征收补偿安置费与政府社会保障补贴问题，该请求不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关规定，且超出本案审理范围，本院对此亦不予支持。对上诉人主张的车辆损失、维权损失、律师费用损失等问题，原审法院判决对此已予以充分阐述，本院在此不再赘评。另外，本案二审实质为赔偿请求人对赔偿数额不服提起上诉，故不应向上诉人收取诉讼费用，上诉人可待本判决生效后依法办理退费手续。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审收取的诉讼费50元，予以退还。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年六月八日 书记员  王超群