广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终166号 上诉人（原审原告）崇左市江州区驮卢镇岜白村岜白经济联合社，住所地崇左市江州区驮卢镇岜白村岜白屯。 诉讼代表人韦洋政，组长。 委托代理人郑学燕，广西越桂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）崇左市江州区人民政府，住所地崇左市江州区新民路**。 法定代表人冯波，区长。 委托代理人王德连，该区自然资源局工作人员。 委托代理人黄爱，北京市中闻（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）崇左市人民政府，，住所地崇左市新城路** 法定代表人何良军，市长。 委托代理人周兵，该市政府办公室工作人员。 委托代理人李小朋，该市司法局工作人员。 原审第三人广西壮族自治区国营左江**侨农场，，住所地崇左市江州区驮卢镇 法定代表人谢立军，场长。 委托代理人梁春，男，壮族，该农场副场长。 委托代理人何凯潮，广西广合律师事务所律师。 上诉人崇左市江州区驮卢镇岜白村岜白经济联合社（以下简称岜白经联社）因与被上诉人崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）、被上诉人崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）及原审第三人广西壮族自治区国营左江**侨农场（以下简称左江**侨农场）土地行政裁决及行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初65号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人岜白经联社的诉讼代表人韦洋政和委托代理人郑学燕，被上诉人江州区政府的委托代理人王德连、黄爱，被上诉人崇左市政府的委托代理人周兵、李小朋，原审第三人左江**侨农场的委托代理人梁春、何凯潮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，岜白经联社与左江**侨农场争议的土地“愣更”面积约260亩。四至范围为：东面为驮卢往左州的公路，南面为“点灯山”（又名“电灯山”）、“角岜山”，西面、北面为左江**侨农场的土地。 1958年1月，原广西省林垦厅根据中央的要求及厅所属荒地勘探队调查提供的各种资料，确定于原崇左县驮卢区岜白等乡附近建立国营岜白农场。为使国有荒地得到充分合理利用，明确场社土地界线，便利双方今后的经营以及增强场社间的关系，原崇左县人民委员会根据原广西省人民委员会文件的指示成立国营岜白农场场间土地规划委员会，提出土地初步划界界线交群众充分讨论完全同意后，确定界线，埋设界桩。同月20日，经原崇左县人民委员会批准，在原崇左县驮卢区公所和原驮卢区岜白乡人民委员会的见证下，国营岜白农场场间土地规划委员会、广西省林垦厅土地规划队及岜白乡的代表制定了《国营岜白农场场间土地规划说明书（岜白乡）》（以下简称《场间土地规划说明书》）。说明书确定农场的土地范围为：北自弄港岭起沿岭脊到第3号界桩后……依公路到“拳登山”第10号桩，沿石山至“角岜山”，再由牛车路向西南走到12号桩即向南走至13号桩……与第1号桩相接，沿界线打有“1…23号桩及23…52号桩，两桩之间以拉直线为准，界内为场的土地，界外为岜白乡的土地。同月22日，有关部门制作了《岜白乡荒地草图》，该草图上盖有原崇左县人民委员会公章和原县长覃月宝印章，写明批准时间为1958年1月26日。1995年6月12日，左江**侨农场与黄永标、黄日西、韦加政、黄文超等4人签订了《土地承包经营合同书》，约定左江**侨农场将“电灯山”旧林地约270亩发包给黄永标等人经营，承包期限为10年。1999年12月7日，左江**侨农场与黄永标等人签订解除合同协议，约定由黄永标等人留下30亩经营，余下交给农场。2007年，左江**侨农场申请对经营的土地进行初始登记。2008年9月8日，崇左市政府向左江**侨农场颁发崇国用（2008）第0261号《国有土地使用证》，使用权面积8469117.20平方米。 2015年4月，左江**侨农场燃气配送站开工期间，岜白经联社村民到现场阻拦，要求解决土地权属纠纷后再开工。2015年5月20日，岜白经联社向江州区政府提交土地确权申请书，要求把以公路10号桩至“角岜山”拉直线范围内面积约260亩的土地确权给其集体所有。2015年8月3日，江州区政府向岜白经联社作出〔2015〕－14号《权属纠纷调处申请不予受理决定》，认为岜白经联社提出的调处申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条规定的立案条件，决定不予受理岜白经联社提出的土地确权申请。岜白经联社不服，申请行政复议。2015年12月15日，崇左市政府作出崇政复决字〔2015〕30号行政复议决定，维持江州区政府作出的《权属纠纷调处申请不予受理决定》。岜白经联社仍不服，向该院提起行政诉讼。2016年5月17日，该院作出（2016）桂14行初1号行政判决，驳回岜白经联社的诉讼请求。岜白经联社不服，提起上诉。2017年2月24日，本院作出（2016）桂行终638号行政判决，撤销（2016）桂14行初1号行政判决，撤销崇政复决字〔2015〕30号行政复议决定，撤销〔2015〕－14号《权属纠纷调处申请不予受理决定》，责令江州区政府对岜白经联社提出的土地权属纠纷调处申请重新作出处理。2019年1月17日，江州区政府作出江政决字〔2019〕3号《土地权属纠纷处理决定书》（以下简称3号处理决定），认为：岜白经联社提供的《场间土地规划说明书》《土地承包证》《林权证》等证据，经查，《场间土地规划说明书》及《岜白乡荒地草图》已明确争议地属于左江**侨农场经营的土地范围，岜白经联社对争议地提出的权属主张，缺乏事实依据，应不予支持。左江**侨农场于2008年取得了崇国用（2008）第0261号《国有土地使用证》，且有长期经营管理的事实。岜白经联社提出权属主张的“楞更”一带约260亩土地在华侨农场的《国有土地使用证》范围内，权属明确。因此，左江**侨农场提出的权属主张，理由清楚，证据充分，应予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《广西壮族自治区自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条、第三十四条第三款和第六款的规定，决定：将位于“楞更”面积约260亩的纠纷地权属确认归左江**侨农场所有。岜白经联社不服，向崇左市政府申请行政复议。崇左市政府于2019年6月11日作出崇政复决字〔2019〕8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定），维持江州区政府作出的3号处理决定。岜白经联社仍不服，诉至该院。 该院另查明，1958年原岜白农场属于驮卢农场的一个分场，后与其他农场合并改称为广西壮族自治区国营左江**侨农场。 该院认为，争议地已于1958年经左江**侨农场的前身国营岜白农场与岜白乡进行场社土地界线划分，制定土地规划说明书时，明确为国有土地，由农场经营管理。该事实有《场间土地规划说明书》《岜白乡荒地草图》、原广西省崇左县人民委员会对国营岜白农场场间土地规划设计图的批示，以及《广西壮族自治区农垦局驮卢场场间土地规划文件》等证据在案证实。左江**侨农场提供的其持有的崇国用（2008）第0216号《国有土地使用证》，以及《土地承包经营合同书》《解除协议》等进一步佐证了以前的国营岜白农场、现在的左江**侨农场依法对1958年的规划说明书及其附图划定的场界范围内的土地享有管理使用权。据此，江州区政府作出处理决定将争议地确认归左江**侨农场所有，认定事实清楚，证据确实、充分。崇左市政府复议维持江州区政府的处理决定正确。 关于岜白经联社提出《岜白乡荒地草图》不是《场间土地规划说明书》附图，不能作为本案定案依据的意见，经查，由图纸制作的时间、记载的内容、说明及批准机关可知，该图确系1958年《场间土地规划说明书》附件，上述材料均为历史形成的原始资料，现存于广西壮族自治区档案馆，且经过了各方的盖章、签字确认，并经原崇左县人民委员会批准，江州区政府将上述划地原始资料作为本案定案依据，作出确权决定符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条的规定。 对于岜白经联社提出10号桩应位于驮卢至左州公路的公路边，10号桩与11号桩“角岜山”拉直线后形成的界线即为场社分界线，争议地应属其集体所有的意见，经查，从《场间土地规划说明书》关于“依公路到‘拳登山’第10号桩，沿石山至‘角岜山’，再由牛车路向西南走到12号桩”的文字界线描述来看，结合《岜白乡荒地草图》分析，农场与集体的界线应为从公路到“拳登山”第10号桩位置沿石山到“角岜山”第11号桩，并不是在第10号桩与第11号桩拉直线后形成界线，按照该界线划分，争议地在1958年已划入左江**侨农场经营的土地范围。岜白经联社的上述主张与事实不符，该院不予采纳。 对于岜白经联社以其持有的《土地承包证》《林权证》《集体土地所有权证》主张争议地的权属，经核对，《土地承包证》记载的地名，无法证实位于争议范围内；《林权证》记载的地名“曲陇山”，为现争议地南面的石头山，与本案没有关联；《集体土地所有权证》《崇左市江州区驮卢镇岜白村委会宗地图》的四至坐标点均是在争议地之外。岜白经联社以上述材料主张争议地权属的理由不能成立，该院不予支持。 至于岜白经联社主张崇左市政府未经召开听证直接作出维持的复议决定，程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，对重大、复杂的案件，在申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，才可能采取听证的方式进行审理，岜白经联社的上述主张于法无据，该院不予采纳。 综上所述，江州区政府经立案受理、现场勘验、调查取证、组织调解不成后作出3号处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，但处理结果将争议地权属确认归左江**侨农场所有，表述不妥，该院予以指正。崇左市政府复议维持江州区政府的处理决定，复议程序及复议结果并无不当。岜白经联社诉请撤销3号处理决定、8号复议决定，证据不足，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回岜白经联社的诉讼请求。案件受理费50元，由岜白经联社负担。 上诉人岜白经联社诉称，1.原审认定事实不清：上诉人及原审第三人均认可本案依据1958年《场间土地规划说明书》划分双方的土地范围，但双方最大的争议在于10号桩与11号桩之间是否应该直线连接，原审根据《场间土地规划说明书》第（1）点的划分原则来确认原审第三人的土地范围，但没有对整个说明书进行分析，根据《场间土地规划说明书》第（3）点，上诉人的牧场在堆岭兴东部、拳登山东北边丘陵、定恒岭，现上诉人牧场只有两处，而拳登山东北边现在没有依《场间土地规划说明书》划分给上诉人，若原审认为上诉人指认的拳登山位置错误，又认为规划说明书及附图都是一致认定争议地是原审第三人的土地范围，那么原审就应该将拳登山东北部的牧场即现在原审第三人经营的甘蔗地按《场间土地规划说明书》划分给上诉人，由此可见，原审未查明整个争议地的范围，及两者之间因指认地点不同而存在的矛盾。2.原审认定事实错误：双方指定的争议地范围并非全部都是农场的土地；争议地范围与左江**侨农场土地范围并非完全重叠，和原来原审第三人未取得土地证申报的争议地29.3亩争议地是重叠的，原审第三人说原划入的争议地不在此范围是错误的；沿山角的树木是上诉人的村民种植，双方并无争议，现树木所占用的土地却划归原审第三人所有；在现双方的争议范围内，，地名&ldquo愣更”一直由上诉人经营管理种植农作物，只是争议双方叫法不一致，但双方所指认地点是一致的；黄永标作为时任村支书，收回农民的土地，隐瞒事实没有跟村民沟通就直接与农场签订承包合同，其表述其还有30亩承包地，但30亩地的界线不清，现还占用集体土地建蛇场。3.被上诉人崇左市政府发证程序不合法：此地块一直存在争议，而上诉人一直向各级政府反映情况，二十多年来一直未被受理，政府在没有核实土地争议情况即向原审第三人发放土地证；原审第三人主张发证时邀请了村民代表参加，但该村民不知道当时勘查的目的，亦无人向其说明签字的原因；本案发证机关是崇左市政府，而其又是本案复议机关，该确权结果对上诉人不公；3号处理决定没有重新调查取证、勘察现场就直接把争议地确认归原审第三人集体所有，二被上诉人均以相同的事实和理由作出相同的决定，该处理决定不合法。综上，二被上诉人依据《国有土地使用证》作出的处理决定及复议决定既不合理也不合法，请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求。 被上诉人江州区政府辩称，《驮卢农场间土地规划文件》《场间土地规划说明书》《国有土地使用证》（崇国用〔2008〕第0261号）及《崇左市左江**侨农场宗地图》等证据能够相互印证，表明争议地完全在《国有土地使用证》（崇国用〔2008〕第0261号）范围内，四至界限清楚、权属明确，且一直由原审第三人经营管理。3号处理决定证据充足、事实充分，适用法律法规正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人崇左市政府辩称，其受理上诉人的行政复议申请程序合法，对行政复议案件的审理程序合法，作出行政复议决定的程序合法，原审认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人左江**侨农场述称，1.原审认定事实清楚，有充分合法有效的证据支持，该判决所依据的证据包括但不限于：《场间土地规划说明书》《岜白乡荒地草图》（附图）《国有土地使用证》《土地承包经营合同书》及左江**侨农场职工经营管理证明书，以上证据证明的内容高度一致，形成一条完整的证据链，足以证实争议地属左江**侨农场所有；2.上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，上诉人提供的三本《土地承包证》无法证实记载的土地在岜白经联社提出权属主张的土地范围内，而《林权证》上记载的地名为“曲陇山”，与本案没有关联性，不能作为定案依据；3.《场间土地规划说明书》与《岜白乡荒地草图》（附图）中关于10号桩至11号桩之间界线的表述相互吻合，足以证实两桩之间界线按照石山边沿确定；4.江州区政府提交的证据足以证实拳登山至角岜山一带10号至11号界桩约260亩土地自1958年以来一直在农场权属范围内且一直由农场经营管理；5.农场持有的《国有土地使用证》系合法取得，有岜白经联社代表签字并盖有岜白经联社公章，该证合法有效，可以作为本案定案依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，上诉人岜白经联社向本院提交以下证据：1.冯现军与岜白经联社签订的《承包合同书》，拟证明上诉人一直在现争议地范围内经营管理，原审第三人未提出过异议；2.包租愣更垃圾场的《会议纪要》及收据，拟证明上诉人一直在现争议地范围内经营管理，原审第三人未提出过异议；3.《证明》，拟证明参与划界及管理的渌江屯老村干梁文德知晓争议地10号桩的具体位置；4.《复垦草图》，拟证明江州区政府确认给上诉人集体复垦的土地大约5亩，是争议地范围内，没有土地纠纷。被上诉人江州区政府对证据1的真实性、关联性有异议，认为该合同是在纠纷发生后才签订的，该合同的承包范围不在争议地范围内，该证据无正当理由未在一审时提交，依法不属于新证据；对证据2的真实性有异议，该《会议纪要》是在纠纷发生作出行政裁决后才作出的，而且左江**侨农场已于2008年取得了土地使用权证，该《会议纪要》涉及的承包属侵权行为，该收据未能提供原件核对；对证据3的真实性有异议，该《证明》作为证人证言，应出庭接受各方当事人询问，且该证据无正当理由未在一审时提交，依法不属于新证据；对证据4的真实性有异议，认为该草图没有经过相关部门的盖章确认，该证据无正当理由未在一审时提交，依法不属于新证据。原审第三人左江**侨农场认为对证据1的证明目的有异议，认为争议地范围在农场的正常经营管理范围内，其为参与上诉人的会议，不代表其没有提出异议，且合同承包的土地不在本案争议范围内；对证据3的内容有异议，其与岜白村的场界在场界图中很清楚；对证据4的关联性有异议，认为农场作为实际经营者，不存在复垦的问题，该复垦图出处不明。本院认为，岜白经联社向本院提交的上述证据，在原审时无正当事由未予提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院依法不予接纳。 经审理，上诉人岜白经联社对原审查明的“1995年6月12日，左江**侨农场与黄永标、黄日西、韦加政、黄文超等4人签订了《土地承包经营合同书》，约定左江**侨农场将‘电灯山’旧林地约270亩发包给黄永标等人经营，承包期限为10年”有异议，认为没有相应的承包事实，村民反映该合同不真实，是为了侵占集体利益所伪造出来的。被上诉人江州区政府认为该异议不能成立，其原审提交的证据10《土地承包经营合同书》经过了质证，黄永标等人与农场签订的合同在左江**侨农场的持证范围内，签订该合同没有必要告知上诉人。被上诉人崇左市政府及原审第三人左江**侨农场对该异议的意见与江州区政府一致。本院认为，左江**侨农场与黄永标等人签订的《土地承包经营合同书》有双方签字确认，是双方真实意思表示，上诉人岜白经联社主张合同无效，但未能提供证据证明该合同存在合同无效的法定情形，该异议不能成立。 本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，上诉人岜白经联社与原审第三人左江**侨农场因“愣更”（（地名土地发生权属纠纷，争议地面积约260亩，争议地四至范围清楚，双方均主张争议地属各自所有。经被上诉人江州区政府核查，争议地在《场间土地规划说明书》《驮卢农场场间土地规划文件》的界线范围内。左江**侨农场于2008年取得的（2008）第0261号《国有土地使用证》，争议地亦在左江**侨农场的管理使用范围内。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第三项、第六项，国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图，以及县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。此外，《土地承包经营合同书》及《解除协议》进一步佐证了左江**侨农场对《场间土地规划说明书》及其附图划定的场界范围内的土地长期经营管理。上诉人岜白经联社提交的《土地承包证》记载的地名，无法证实位于争议范围内，其提交的《林权证》记载的地名“曲陇山”，为争议地南面的石头山，与本案没有关联，其未能提交充分的证据证明其对争议地的权属主张。江州区政府据此将争议地确认归左江**侨农场所有，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。被上诉人崇左市政府依法受理本案复议申请并决定维持3号处理决定，并无不当。 综上，上诉人岜白经联社的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崇左市江州区驮卢镇岜白村岜白经济联合社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年六月十八日 法官助理  张 蕾 书 记 员  马素蓉 附：相关法律依据 1.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料： （一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册； （二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料； （三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图； （四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料； （五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件； （六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证； （七）当事人达成的协议； （八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同； （九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议； （十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书； （十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。