广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终92号上诉人（原审原告）惠东县******赤石经济合作社。负责人郭远忠，小组长。委托代理人林日文，女。委托代理人叶文星，男。被上诉人（原审被告）惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。诉讼负责人彭金根，副局长。委托代理人黄宇，惠东县自然资源局工作人员。委托代理人钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县人民政府。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人杨运星，惠东县司法和信访局工作人员。委托代理人刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原审第三人惠东县***********民小组。负责人黄某某，小组长。委托代理人刘晓斌，广东翔伟律师事务所律师。上诉人惠东县******赤石经济合作社（以下称赤石合作社）因与被上诉人惠东县自然资源局（以下称惠东县自然局）、被上诉人惠东县人民政府（以下称惠东县政府）、原审第三人惠东县***********民小组（以下称陶前小组）行政撤销纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1322行初460号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赤石合作社委托代理人林日文、叶文星，被上诉人惠东县自然局诉讼负责人彭金根、委托代理人黄宇、钟洪青,被上诉人惠东县政府委托代理人杨运星、刘琼，原审第三人陶前小组委托代理人刘晓斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2010年10月1日，第三人惠东县***********民小组向惠东县林业局（现为惠东县自然资源局）申请办理林权证。经工作组与有关人员实地勘察后，惠东县林业局于2010年10月20日制作《广东省林地林权登记公示表》进行公示，公示期限为2010年10月20日至2010年11月19日。公示期间没有收到不同意见或需要修改的书面申请。2010年11月21日，田心村民小组、龙门村民小组、祝兴村民小组、沐坑村民小组、陶前村民小组等分别在《林地权证发证公示证明》上签字盖章。2010年11月21日，第三人惠东县***********民小组的负责人黄某某签名提交《广东省林地林权登记申请表》。2010年11月21日、22日、23日及25日，惠东县*******民委员会、惠东县多祝镇人民政府、惠东县林业局及惠东县人民政府依次签字盖章“同意”。该申请表显示，“登记类型：初始；登记权利内容：林地所有权、林地使用权；林地所有权权利人：陶前村小组；坐落：陶前村小组；小地名：鸡嫲窝；面积：2362.9亩；林种：用材林；四至：东至南湖顶栋与安墩交界、至窝与龙门交界，南与沐坑以腰婆石分水为界，西至河、至流水，北至山窝、至长窝里山栋与祝兴交界。”2011年6月20日，惠东县人民政府向第三人颁发惠东林证字（2011）第2010006459号《林权证》，该《林权证》显示，“林地所有权及使用权、森林或林木所有权及使用权权利人：陶前村民小组；坐落：惠东县***********民小组；小地名：鸡麻窝；面积2362.9亩；四至：东至南湖顶栋与安墩交界、至窝与龙门交界，南与沐坑以腰婆石分水为界，西至河、至流水，北至山窝、至长窝里山栋与祝兴交界。”原告对此不服遂向被告二惠东县人民政府申请行政复议，请求撤销上述行政行为。2019年3月4日，被告二惠东县人民政府作出惠东府行复（2019）18号《行政复议案件受理通知书》，于2019年4月18日中止行政复议审查，后于2019年9月19日恢复审理，并于2019年9月23日作出惠东府行复（2019）18号《广东省惠东县人民政府行政复议决定书》，决定“维持惠东林证字（2011）第2010006459号《林权证》。”该复议决定书于2019年9月30日向原告送达。原告不服，遂于2019年10月12日诉至本院成讼。另查明，1981年10月14日，惠东县人民政府向叶某某颁发惠林证第012356号《集体零星林木分户管理证》，该证手写内容显示，“姓名：叶某某；地名：猪麻坑尾；宜林地面积：二亩；东界山顶，南界下松坑山交界，西界河边，北界下松坑山交界。”1985年1月1日，惠东县人民政府向叶某某颁发《自留山登记证》，该证手写记载了行路山、屋对门、猪麻坑尾、林牧圹及白花盏、龙衣山等五个地名，面积合计15.1亩。庭审中，原告称叶某某是原告的村民。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案结合庭审查明事实和各方诉辩意见，综合评判如下：根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……”，《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记”的规定，被告惠东县自然资源局及惠东县人民政府对案涉林地具有林权登记、发放证书的职权。本案中，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天”、第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”，参照《广东省人民政府办公厅印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》（粤府办[2002]53号）第四条第（二）项“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告……”的规定，被告惠东县自然资源局依据第三人惠东县***********民小组的林权登记申请，依法组织多祝镇林改办、下松坑村民委员会、陶前村民小组及毗邻单位等对拟登记的案涉林地、林木现场勘踏确认界线，在依法公示无异议的情形下，由被告惠东县人民政府向第三人颁发惠东林证字（2011）第2010006459号《林权证》，事实清楚，适用法律、法规正确，被告已尽合理、审慎的审查义务，登记发证流程符合法定程序。鉴于该林权证一经作出即具有确定力和公定力，第三人也据此有了信赖保护利益。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”的规定，原告提供的村民叶某某《集体零星林木分户管理证》、《自留山登记证》不是案涉林地的所有权、使用权证书，并非确凿的处理林权争议法定依据；而且，该《自留山证》没有林业部门备案登记，手写记载五个地名的土地面积合计15.1亩，不符合《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制》（粤发[1981]34号）第一条“自留山面积要从当地实际出发，一般不要超过山地面积百分之十五，或人平一亩左右”、第三条“……集体山林和自留山划定后，要张榜公布，群众公议，上报公社批准。”《广东省农业委员会稳定山权林权、落实林业生产责任制试点工作座谈会议纪要》第三条“省委原来提出自留山面积一般不要超过山地面积百分之十五，或人平一亩左右，根据各地山多山少的不同，可能适当多划或少划一些，多划的人平最多不能超过两亩”的规定，故本院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，被告惠东县人民政府具有根据原告的行政复议申请受理并作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”本案中，被告惠东县人民政府受理原告惠东县******赤石经济合作社的复议申请后，依法进行中止行政复议审查及恢复审理程序,在法定期限内作出惠东府行复（2019）18号《广东省惠东县人民政府行政复议决定书》并依法送达，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序符合法律规定。因此，原告惠东县******赤石经济合作社的诉请缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告惠东县******赤石经济合作社的诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告惠东县******赤石经济合作社负担。上诉人赤石合作社上诉称，一、关于惠东县林业局颁发的惠东林证字[2011]第2010006459号林权证问题。本案第三人对于涉案山林林权证明的材料均为本案第三人单方面提供，且其所谓的林权证明材料没有任何其他确凿的证据以佐证，因此第三人对于山林的权属问题是没有充分确凿证据的。被上诉人在办理林权证时的办证程序亦存在瑕疵，对于第三人申请林权证的办理，其仅仅在其本村范围内进行权属公示，对于与涉案山林有交界的邻村并没有进行相应的公示，这相当于变相剥夺了上诉人的异议权，惠东县自然局在办理林权证时是没有尽到合理、审慎的审查义务，故被上诉人惠东县自然局办证程序违法，故应撤销惠东县自然局颁发的惠东林证字[2011]第2010000459号林权证。二、关于涉案山林权属问题。惠东县政府于1981年1O月l4日向上诉人的社员叶某某颁发了《集体零星林木分户管理证》，后于l985年1月l日向叶某某颁发了《自留山证》，自留山的政策规定亦在证书上载明，政策中载明林权归社员长期不变，且明确了自留山的四至范围(东至山顶，南至下松坑山交界，西至河边，北至下松坑山交界)由此可知，涉案林地是属原告所有的。实际上，该山林也是上诉人一直在使用。另，上诉人在手中持有惠东县政府颁发的《集体零星林木分户管理证》和《自留山证》情况下，基于对人民政府的信任，涉案山林也是一直由上诉人在使用，涉案山林理应为上诉人所有和使用。然而，原审法院却认为该证据不能作为涉案山林的使用权证书，这是不符合事实和法律依据的。上诉人作为一名普通大众，基于对人民政府的信赖，且手中持有人民政府加盖的真实公章证书。对于《自留山证》没有林业部门备案登记的问题，惠东县安墩镇林业站也出示了相关的情况说明，该说明中已经载明系相关部门因工作原因未履行其义务，且其已经明确涉案山林属上诉人所有，且其已经表明该山林存在争议。综上所述，被上诉人办证程序违法，一审法院在未查明事实的情况下作出判决，是缺乏事实和法律依据的，故上诉人特提出以上诉请，望判如所请。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院（2019）粤1322行初460号《行政判决书》；2.请求依法改判支持上诉人的一审诉讼请求，或者裁定发回重审；3.本案一审、二审诉讼费用由被告负担。被上诉人惠东县自然局辩称,一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决恰当，依法应予维持。原审依据已查明的事实认定和颁证程序，事实清楚，适用法律、法规正确。被告(答辩人)已尽合理、审慎的审查义务，登记发证流程符合法定程序，据此判决，驳回被答辩人的诉讼请求，其认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，判决恰当，依法应予维持。二、答辩人原林权登记部门所登记的林地林木权属来源清楚，程序合法，依法应予维持。惠东县***********民小组于2010年就涉案林地，共2362.9亩林地林木权属提出登记申请，此前按林权制度改革方案进行了摸底调查，村民小组各户基本情况登记；在村小组进行村民户主会议决议，组织相关人员进行现场勘查，对农户登记情况和林地、林权登记情况依照规定进行公示，在公示期间，没有任何单位和个人提出异议，为此，登记发证行为事实清楚，程序合法，依法应予维持。三、答辩人登记发证行为的林地权属清楚，无争议。在林改期间，根据第三人陶前小组提出的林地林权证登记申请表，林业主管部门依照林改规范性文件的规定，由登记部门统一制表，进行了公示，在公示期间，没有任何个人和单位，对全部山林登记在第三人集体《林权证》的事项提出异议。四、林权登记前，林业主管部门依法进行了林权现场勘查和林权登记公示。根据林改规定，林业主管部门组织镇、村代表及相邻各村小组负责人到现场进行林地权属现场勘查，绘制图纸、在现场参与勘查确界，并在确界表上签名确认，被答辩人的代表黄福、黄呈娘两村民亲自参加了现场勘界，并签名确认。并依法进行林权登记公示，特别是在被答辩人所在的沐坑村小组及下松坑村委会同时期进行了公示，在公示的30天期间，没有任何单位和个人对登记事项提出异议。五、行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，依法应予维持。惠东县人民政府在根据已查明的基本事实基础上，作出了维持行政行为的复议决定，该复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，处理恰当，依法应予维持。被上诉人惠东县政府辩称，一、涉案《林权证》的颁证行为查明事实清楚，程序合法，适用法律正确。(一)惠东县自然局核发惠东林证字[2011]第2010006459号《林权证》查明事实清楚。其一，被答辩人并非涉案林地的利害关系人。2010年我县进行集体林权制度改革，根据当时的工作方案、进度及第三人多祝镇下松坑村委陶前村民小组(下称“陶前村小组”)的申请，惠东县自然资源局(原惠东县林业局，下称“惠东县自然资源局”)依法组织多祝镇林改办、下松坑村民委员会、陶前村小组及相关毗邻单位对涉案林地现场勘察指界、制作《林地权属勘察登记表》，被答辩人并未作为涉案林地的毗邻单位参加现场勘界；其二，被答辩人提供的权属证明不具备真实性、合法性。虽然被答辩人提供了l981年的《集体零星林木分户管理证》与1985年的《自留山使用证》，但该两证证载面积分别为2亩与15.1亩，且未在林业部门备案登记，该两证所载林地、自留山面积和发证程序均不符合《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制》(粤发[1981]34号)第一条、第三条，《广东省农业委员会稳定山权林权、落实林业生产责任制试点工作座谈会议纪要》第三条及《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定和精神，故上述证件不应作为涉案林地的权属依据；其三，陶前村小组提交的林地林权登记申请四至清楚，面积准确。陶前村小组提交的《广东省林地林权登记申请表》载明，其申请对东至南湖顶岽与安墩镇交界、窝与龙门交界，南至沐坑以要婆石分水为界，西至河流，北至山窝、长窝里山岽与祝兴交界，面积为2362.9亩的林地所有权、林地使用权进行初始登记。(二)惠东县自然资源局核发惠东林证字[2011]第20l0006459号《林权证》程序合法，适用法律正确。首先，涉案林地已完成现场勘察及界线确认。经陶前村小组申请，惠东县自然资源局依法组织多祝镇林改办、下松坑村民委员会、陶前村小组及相关毗邻单位到涉案林地现场勘察指界，并依法制作《林地权属勘察登记表》，相关人员已在登记表上签名确认；其次，涉案《广东省林地林权登记公示表》公告地点、期间符合相关规定。涉案《广东省林地林权登记公示表》中明确记载：涉案林地的公示地点为陶前村民小组，公示时间为2010年10月20日至20l0年11月19日，符合《林木和林地权属登记管理办法》第十条的规定；最后，惠东林证字[2011]第20l0006459号《林权证》核发条件已成就。在公示期间，无人向公告部门提出异议，可见涉案林地并不存在权属争议，惠东县自然局核发上述《林权证》符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条和《广东省人民政府办公厅印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》(粤府办[2002]53号)第四条第(二)项的规定。二、答辩人作出惠东府行复[2019]18号行政复议决定符合法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，答辩人有权就涉案行政行为受理后作出行政复议决定，而答辩人在受理后，从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。三、被答辩人提交的《葵双村委石头岘村小组未办理林权证情况说明》并不能证明涉案《自留山证》的权属来源合法。其一，作出该《情况说明》的安墩镇林业站非法律规定的有权进行林权登记的职能部门；其二，该《情况说明》所述的葵双村委石头岘村小组办理林权确权的时间2014年远远迟于本案第三人陶前村小组2010年向惠东县林业局申请办理涉案《林权证》的时间；其三，被答辩人未提交《情况说明》中所述的2014年与涉案《自留山证》相关的确权申请证明。因此，安墩镇林业站于近期作出的上述《情况说明》同样不能证明被答辩人提交的涉案《自留山证》的权属来源合法，被答辩人的主张无事实与法律依据。综上所述，原审法院作出[20l9]粤l322行初460号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人陶前小组述称，一、答辩人坚持在本案一审中的答辩意见，被上诉人惠东县自然资源局颁发惠东林证字(2011)第2010006459号《林权证》，以及被上诉人惠东县人民政府作出惠东府行复(2019)18号《行政复议决定书》均认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应当肯定，请贵院予以支持。二、博罗县人民法院作出的(2019)粤1322行初460号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，严重缺乏事实和法律依据。综上，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”参照《广东省人民政府办公厅印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》（粤府办[2002]53号）第四条第（二）项规定“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”本案中，从各方提交的证据来看，首先，在原审第三人陶前小组提交的《广东省林地林权登记申请表》中四至一栏载明“东至南湖顶栋与安墩交界、至窝与龙门交界，南与沐坑以腰婆石分水为界，西至河、至流水，北至山窝、至长窝里山栋与祝兴交界。”惠东县自然局亦在二审当庭陈述“东面是有与安墩交界。”但在2010年8月28日的《林地权属勘查登记表》中东面接界人签名及按手指模一栏中未见有安墩方面的接界人签名及按手指模，西面界线签名及按手指模一栏没有签名及按手指模。即，涉案林地林权登记时没有获得全部毗邻单位的签名确认。其次，从赤石合作社在二审阶段提交的安墩镇林业站关于葵双村委石头岘村小组未办理林权证情况说明、惠东县******民委员会证明（2019年11月29日）、安墩镇林业站关于安墩镇葵双村林地争议案件的说明、惠东县******民委员会证明（2020年5月11日）来看，不能排除涉案林地在发出被诉《林权证》之前就已经存在权属争议。第三，惠东县自然局（原惠东县林业局）制作的《广东省林地林权登记公示表》及《林地权证发证公示证明》等材料显示此次发证公示地点仅在陶前村民小组、田心村民小组、龙门村民小组、祝兴村民小组、沐坑村民小组，惠东县自然局亦在二审当庭确认上述公示地点，没有证据证明惠东县自然局有在毗邻单位安墩镇下辖的村委会或村小组进行过相应公示。第四，涉案《林地权属勘查登记表》主要权利依据一栏载明“三定时期划分”，被诉《林权证》的申请人陶前小组未提供有其它权属证明材料予以佐证。复议机关惠东县政府、原审法院均以上诉人的村民叶某某持有的《集体零星林木分户管理证》、《自留山登记证》没有林业部门备案登记，登记发证程序和自留山面积均不符合有关规定为由，不予采纳。本院认为，叶某某持有的上述证件均是上世纪80年代颁发的，且证件上均盖有惠东县人民政府的印章，不能因为其证件没有完全符合现行有关规定而片面予以否定。行政机关在颁发被诉《林权证》时未尽到合理、审慎的审查义务，存在认定事实不清，登记发证流程不符合法定程序，依法应当予以撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，依前文所述，惠东林证字（2011）第2010006459号《林权证》存在认定事实不清，登记发证流程不符合法定程序，依法应当予以撤销。而惠东县政府作为复议机关，未查清事实，作出维持被诉《林权证》的复议决定，亦应当予以撤销。综上所述，惠东县自然资源局作出被诉行政行为不当，应当予以撤销。惠东县人民政府作出被诉复议决定证据不足，事实不清，应当予以撤销。原审判决驳回赤石合作社的诉讼请求错误，本院予以纠正。上诉人赤石合作社上诉理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销博罗县人民法院（2019）粤1322行初460号行政判决；二、撤销惠东县人民政府作出的惠东府行复[2019]18号《行政复议决定书》；三、撤销惠东林证字（2011）第2010006459号《林权证》；一、二审受理费各50元，分别由被上诉人惠东县自然资源局、惠东县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月一日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩