山东省青岛市黄岛区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0211行初36号 原告马洪德，男，1968年4月19日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。 被告青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人肖政，局长。 出庭负责人肖政，局长。 委托代理人尹法瑞，该单位工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人周安，区长。 委托代理人陈祥明，该单位工作人员。 委托代理人刘畅，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 原告马洪德因不服被告青岛市黄岛区综合行政执法局（以下简称黄岛区综合执法局）作出的行政处罚行为及被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）作出的行政复议行为，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日组织进行证据交换，并于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告马洪德，被告黄岛区综合执法局的负责人肖政及委托代理人尹法瑞、于臻，被告黄岛区政府的委托代理人陈祥明、刘畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告黄岛区综合执法局于2019年9月19日作出青黄综法决字[2019]第201901745号《行政处罚决定书》，认为原告于2019年6月在黄岛区××街道办事处××、××国道北侧，未经批准非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，故责令原告退还非法占用的土地，拆除建筑物，并罚款6950元。原告不服，向黄岛区政府提起行政复议。黄岛区政府于2020年1月6日作出青黄政复决字﹝2019﹞229号《行政复议决定书》，驳回了原告的复议请求。 原告诉称，黄岛区综合执法局的行政主体资格与土管法规定不一致，但其未就行政权力的来源依法作出说明，程序瑕疵；黄岛区综合执法局的调查材料未经原告签字，证据不足；原告的行为不侵害国家和集体利益，不违背社会公共利益，被告的行政处罚过当。故请求撤销被告黄岛区综合执法局作出的青黄综法决字[2019]第201901745号《行政处罚决定书》；撤销被告黄岛区政府作出的青黄政复决字[2019]229号《行政复议决定书》；本案诉讼费用由二被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、原告向黄岛区滨海街道办提交的反映信两份；2、新区政务专报一份；3、土地承包协议一份。证明原告所占用的土地是滨海街道办为了道路提升工程而要求置换。以上证据本院保留复印件存卷。 被告黄岛区综合执法局辩称：一、原告违法占用集体土地建设房屋，经责令整改后拒不改正，被告对其违法行为作出青黄综法决字[2019]第201901745号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚并无不当，不应被撤销；二、黄岛区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，不应被撤销。 被告黄岛区综合执法局向本院提交了以下证据、依据：1、违法线索登记表；2、占地前后影像对比图；3、责令停止违法行为通知书及送达回证；4、责令（限期）改正通知书及送达回证；5、责令接受询问（调查）通知书及送达回证；6、原告拒签相关文书的照片；7、《询问笔录》及见证人拒签照片；8、介绍信及原告常住人口查询记录；9、农村土地承包协议；10、占用土地审批材料说明；11、地类证明；12、土地利用现状（2016年）；13、规划证明；14、土地利用规划图；15、土地权属证明；16、现场勘测笔录及原告拒签笔录照片；17、违法用地近景照片、远景照片；18、原告占地建设板房用地勘测定界图；19、行政处罚事先告知书；20、行政处罚决定书；21、行政复议申请书；22、行政复议决定书。法律依据：《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]82号）、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，《青岛市国土资源和房屋管理局关于印发的通知》（青土资房规[2018]3号）、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第四十二条、第四十三条。以上证据本院保留复印件存卷。 被告黄岛区政府辩称，被告的行政复议行为事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，应驳回原告的诉讼请求。 被告黄岛区政府向本院提交以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书；3、提出行政复议答复通知书；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书；6、送达回证。以上证据本院保留复印件存卷。 经庭审质证，被告黄岛区综合执法局及黄岛区政府对对方提交的证据无异议，原告对二被告提交的证据发表如下质证意见：1、证据1的卫星图片中有一块地土地并非原告占用，不应处罚；2、所有的证据原告均未签字；3、证据7中村支书的询问笔录证实原告系按照街道办的要求使用土地，不应处罚。 对原告提交的证据，二被告发表如下质证意见：证据1真实性无法确认；证据2-3真实性无异议，但仅仅是证明原告的土地来源，均不能证明原告的建设是合法的。 本院对上述证据认定如下：被告黄岛区综合执法局提交的证据1-22、被告黄岛区政府提交的证据1-6来源及形式合法，且与待证事实相关联，故依法确认为有效证据。对原告提交的证据3予以确认，原告提交的证据1-2与本案无关，故不予确认。 经审理查明：2018年5月2日，原告马洪德与案外人王教忠签订农村土地承包转让协议，约定原告取得黄岛区滨海街道办事处小马家庄村小南崖1.18亩土地的承包经营权。后原告在该土地上建设板房用于经营，据四川首辅工程设计有限公司出具的《马洪德建设板房用地勘测定界图》记载，原告所建设板房的占地面积共计278平方米。 2019年5月10日，被告黄岛区综合执法局向原告作出责令停止违法行为通知书、责令（限期）改正通知书，认为原告未经批准占用土地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，责令原告停止违法行为，恢复土地原状。同日，被告黄岛区综合执法局还向原告送达责令接受询问（调查）通知书，责令原告于2019年5月17日前至被告处接受询问。对于上述文书，原告均拒绝在送达回证上签字。 2019年5月11日，黄岛区综合执法局向滨海街道小马家庄村党支部书记马洪喜进行询问，马洪喜称原告所占用的土地的所有人××××村集体，在原告建设板房前，该土地为果园地。马洪喜拒绝在询问笔录上签字。2019年5月13日，被告对原告占用的土地及建设的房屋进行勘测，测量结果为“建筑物占地面积278平方米，建筑物面积278平方米”。据黄岛区自然资源局出具地类证明、规划证明、土地权属证明证实，原告所占用土地共计278平方米，该土地为林地，属集体土地，土地所有权××为滨海街道办事处小马家庄村民委员会。据黄岛区滨海自然资源所出具的情况说明证实，原告占用土地位于小马家庄村南、G204国道北，原告占用土地并建设板房并未履行土地审批手续。 2019年7月25日，被告黄岛区综合执法局向原告送达行政处罚事先告知书，告知拟对原告作出的行政处罚内容及原告享有的听证等相关权利。2019年9月19日，被告黄岛区综合执法局作出青黄综法罚字[2019]第201901745号行政处罚决定书，认为原告未经批准非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下处罚：1、将非法占用的278平方米土地15日内退还权属单位；2、自接到处罚决定书之日起15日内拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、罚款6950元。 原告不服，向被告黄岛区政府提起行政复议。黄岛区政府于2019年11月14日受理后，向黄岛区综合执法局送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，黄岛区综合执法局提交了行政复议答复书及有关证据材料。经审查认定，被告黄岛区政府于2020年1月6日作出青黄政复决字〔2019〕229号《行政复议决定书》，维持了黄岛区综合执法局作出的青黄综法罚字[2019]第201901745号行政处罚决定书。 另，《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》第二条规定：“青岛西海岸新区（黄岛区）组建黄岛区综合行政执法局，在本行政区域内集中行使下列具体职权：（一）城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；（二）国土资源行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……”。《青岛市国土资源和房屋管理局关于印发的通知》（青土资房规[2018]3号）对于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的处罚规定，非法占用其他农用地（不含林地）10亩以上的或占用耕地及林地5亩以内的，处以每平方米25元的罚款。 本院认为，根据《山东省人民政府关于青岛西海岸新区（黄岛区）相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》第二条规定，被告黄岛区综合执法局系黄岛区范围内行使国土资源方面行政处罚权的行政机关，对违法占地行为，其有权作出行政处罚。 《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”据此，原告所占用的土地为村集体所有的果园地，属于农用地范畴。如要在该土地建设房屋，应当严格履行法定程序并办理农用地转用审批手续。但从本案查明的事实来看，原告在涉案土地上建设板房，并未办理法律规定的审批手续，系未经批准非法占地。故被告黄岛区综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，在履行法定程序后，作出被诉行政处罚行为，符合法律规定。 另，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，行政机关作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，复议机关依法应当决定维持。本案中，被告黄岛区综合执法局作出的被诉行政处罚行为符合事实及法律规定，黄岛区人民政府在查明事实的基础上予以维持，于法有据。 综上，被告黄岛区综合执法局作出的被诉行政处罚行为、被告黄岛区人民政府作出的行政复议行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告马洪德的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  李德海 审 判 员  刘 鹏 人民陪审员  薛秀芳 二〇二〇年六月三十日 法官助理赵凌志 书记员于亚楠