关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终416号 上诉人（一审原告）：孙巡章，男，1967年8月14日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。上诉人（一审原告）：韦会娥，女，1952年6月13日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。上诉人（一审原告）：王华丽，女，1977年6月28日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区。共同委托诉讼代理人：王立江，北京京平律师事务所律师。共同委托诉讼代理人：赵现昭，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远,该市人民政府市长。委托诉讼代理人：唐虎，该市自然资源局和规划局临潼分局工作人员。委托诉讼代理人：李乐，陕西骊剑律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城大院。法定代表人：刘国中，该省人民政府省长。委托诉讼代理人：孙逸帆，该省司法厅工作人员。上诉人孙巡章、韦会娥、王华丽（以下简称孙巡章等3人）因诉被上诉人西安市人民政府、陕西省人民政府土地批复及行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初604号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人孙巡章等3人及其共同委托诉讼代理人王立江，被上诉人西安市人民政府的委托诉讼代理人唐虎、李乐，被上诉人陕西省人民政府的委托诉讼代理人孙逸帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：孙巡章等3人均系西安市临潼区XX街道办事处XX村XX组村民，在所在村组有合法住宅。孙巡章持有临集用[2007]第18-9-7-29号集体土地使用权证；王华丽、韦会娥持有登记土地使用权人为王钢铁（韦会娥丈夫，已故）的临集用[2007]第18-9-7-9号集体土地使用权证。2018年7月16日，经陕西省人民政府陕政土批[2018]496号审批土地件批准，将西安市临潼区XX街道办事处XX村、XX村XX组10.2827公顷集体农用地转为建设用地，连同2.7248公顷建设用地，两项合计13.0075公顷一并依法征收为国有，用于城市建设。2018年9月3日，《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》，在西安市临潼区征收区域予以公告。2018年11月15日，西安市人民政府以《关于同意征收临潼区零口街道王庙村等有关村组集体土地补偿安置方案的批复》（市国土字[2018]第487号，以下简称487号批复）文件批准同意执行涉案《征地补偿安置方案》。另查，2010年10月28日，西安市临潼区人民政府制定临政发[2010]42号《关于临潼区征地统一年产值标准的批复》。该文件附件：1.西安市临潼区分区域征地同一年产值标准；2.西安市临潼区分区域征地补偿倍数表。再查，2019年4月9日，孙巡章等3人向陕西省人民政府申请行政复议，请求撤销487批复。2019年4月17日，陕西省人民政府向西安市人民政府发出《提出答复通知书》；2019年6月14日，陕西省人民政府向孙巡章等3人发出《延期审理通知书》；2019年7月11日，陕西省人民政府作出陕政复决字[2019]56号《行政复议决定书》（以下简称56号复议决定），维持西安市人民政府487号批复；并向孙巡章等3人邮寄送达。一审法院认为：本案的争议焦点是西安市人民政府487号批复及陕西省XX号复议决定的合法性。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案，西安市人民政府具有对《征地补偿安置方案》进行批准的法定职权。2018年7月16日，经陕西省人民政府陕政土批[2018]496号审批土地件批准，将西安市临潼区XX街道办事处XX村、XX村XX组10.2827公顷集体农用地转为建设用地，连同2.7248公顷建设用地，两项合计13.0075公顷一并依法征收为国有，用于城市建设。2018年9月3日，《西安市国土资源局征地补偿安置方案公告》在西安市临潼区征收区域予以公告；结合西安市临潼区人民政府制定临政发[2010]42号《关于临潼区征地统一年产值标准的批复》；2018年11月15日，西安市人民政府487号批复批准同意执行《征地补偿安置方案》，该《征地补偿安置方案》针对陕西省人民政府审批范围内的被征收土地，制定程序合法，未违反法律、法规相关规定。孙巡章等3人诉称487号批复降低其生活水平而违法，没有法律、法规依据，不予支持。陕西省XX号复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，西安市人民政府487号批复及陕西省XX号复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙巡章等3人的诉讼请求。案件受理费50元，由孙巡章等3人承担。上诉人孙巡章等3人上诉称：1.案涉《征地补偿安置方案》中未体现需要安置的农业人口数量、土地补偿费、安置补助支付对象和支付方式、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式等，内容不完整、不合法；2.案涉《征地补偿安置方案》依据2010年的补偿标准，明显降低其现有生产和生活水平，不合法更不合理；3.案涉《征地补偿安置方案》在制定中没有依法征询被征收人意见，也没有依法举行听证，制定报批程序违法。请求：1.撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审；2.案件诉讼费由西安市人民政府、陕西省人民政府承担。被上诉人西安市人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚、适用法律准确、内容恰当。487号批复来源合法有效、制定标准正确，孙巡章等3人的上诉请求和理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人陕西省人民政府答辩称：其作出56号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。孙巡章等3人的诉讼请求于法无据。请求依法维持一审判决。本院经审理查明，2018年11月15日，西安市人民政府作出487号批复，主要内容是转发陕西省人民政府陕政土批[2018]496号审批土地件的内容和同意西安市国土资源局临潼分局呈报的《征地补偿安置方案》。孙巡章等3人因不服西安市人民政府批准同意西安市国土资源局临潼分局呈报的《征地补偿安置方案》的批复行为，于2019年4月9日向陕西省人民政府提出复议申请，请求撤销487号批复。陕西省XX号XX号批复。孙巡章等3人遂提起本案诉讼，诉讼请求为：1.撤销487号批复；2.撤销56号复议决定；3.本案诉讼费由西安市人民政府和陕西省人民政府承担。上述事实，有487号批复、56号复议决定、起诉状、二审庭审记录等证据证实，证据确实、充分，足以认定。本院认为，孙巡章等3人因不服西安市人民政府作出的487号批复，向陕西省人民政府提出行政复议申请，陕西省XX号XX号批复，从而引发本案诉讼。本案应审查的核心问题是，487号批复是否具有可诉性。根据本院查明的事实，487号批复是对陕西省人民政府陕政土批[2018]496号审批土地件的内容的转发和对西安市国土资源局临潼分局呈报的《征地补偿安置方案》的批复同意。前项内容显然不构成可诉的行政行为；后项内容是西安市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定行使法定职权予以批准，属于安置补偿方案制定和实施过程中的过程性行政行为，没有直接对孙巡章等3人的权利义务产生法律后果。故对《征地补偿安置方案》的批复同意亦不构成可诉的行政行为。孙巡章等3人对于经西安市人民政府批准的《征地补偿安置方案》不服，可依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）第一条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条等规定寻求权利救济。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”。本案中，西安市人民政府作出的487号批复不具有可诉性，陕西省人民政府作出维持决定，故依法应当驳回孙巡章等3人对487号批复和56号复议决定的起诉。综上，上诉人孙巡章等3人的上诉理由及请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。一审法院对孙巡章等3人的起诉进行实体审理并作出判决错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：    一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初604号行政判决；二、驳回孙巡章、韦会娥、王华丽的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还孙巡章、韦会娥、王华丽。本裁定为终审裁定。  审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年六月八日 书  记  员    刘婉楠1