广西壮族自治区崇左市江州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1402行初15号 原告梁玉兰，女，1962年6月24日出生，壮族，住广西壮族自治区龙州县。 委托代理人黎世英，广西法严律师事务所执业律师。 委托代理人苏晟，广西昭威律师事务所执业律师。 被告龙州县农业农村局，住所地广西壮族自治区龙州县龙州镇城北路**，统一社会信用代码11451423007778640A。 法定代表人李旺，该局局长。 委托代理人陆伟能，龙州县农业农村局渔政渔港监督管理站站长。 委托代理人苏尚遥，广西志遥律师事务所执业律师。 原告梁玉兰不服被告龙州县农业农村局渔业行政强制及行政赔偿一案，于2020年1月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2020年1月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告梁玉兰及其委托代理人黎世英、苏晟，被告龙州县农业农村局的委托代理人苏尚遥、陆伟能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙州县农业农村局于2018年12月21日对原告梁玉兰放置于黑水河内的养鱼网箱进行强制拆除。 原告梁玉兰诉称，自2004年以来，原告在黑水河（东岸为崇左市××区地界）进行网箱养鱼，养殖各品种鱼类约几万尾。2018年7月25日，龙州县畜牧水产部门通知原告要对黑水河的养殖网箱进行整改，随后，原告对网箱进行清理工作，但由于养鱼数量庞大，至2018年12月20日，仍有10个网箱未能完成清理。10个网箱养青竹鱼，每网1500尾，共计15000尾，约37500斤。2018年12月21日，被告组织几百名职工将其养殖场围住，强制拆除了网箱，致使原告网箱里的鱼全部灭失。事后，原告多次向政府部门申请解决赔偿问题未果。原告认为，被告在对原告网箱进行整顿清理之前，应出具相应的法律文书并给予相应清理时间。本案中被告于2018年7月25日口头通知，至2018年12月21日强制拆除网箱，在此期间，从未向原告出具过任何书面的通知或处罚决定书，也不给予充分的清理时间。根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面作出，当事人收到催告书后，有权进行陈述和辩解。但被告在强制拆除原告养殖网箱之前未依法向原告出具书面催告书，也剥夺了原告陈述和辩解的权利，显然违法。原告认为，被告的违法强制拆除行为导致原告遭受经济损失337500元，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第四十一条规定，起诉至人民法院，请求依法确认被告实施的强制拆除原告养殖网箱的行为违法，并判令被告赔偿原告经济损失337500元。 原告梁玉兰向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2.上访书，证明被告强拆的事实；3.不予受理告知书，证明被告强拆的事实；4.信访复查申请书，证明被告强拆事实及原告经济损失数额；5.响水镇人民政府关于对潘细保等人信访事项的答复，证明被告强拆的事实；6.信访事项不予受理告知书，证明被告告知原告向人民法院起诉；7.原告财产损失清单，证明原告所受经济损失数额；8.照片，证实原告养殖网箱在被强拆前状况。 被告龙州县农业农村局辩称，一、被告具有对原告作出行政处罚的行政职能，即《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条、第十一条，《中华人民共和国渔业法实施细则》第十条,《广西壮族自治区实施办法》第十条之规定，被告依法享有对辖区内的渔业工作监督、管理职能，有权对原告非法占用河道、无证从事网箱养殖的行为作出行政处罚；二、原告未按照法律规定申办渔业养殖证，属于非法养殖，其非法放置的网箱及养殖的鱼依法不受法律保护；三、被告强制拆除原告非法放置的网箱系依法履行职责，根据《中华人民共和国渔业法》第四十条，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条、第五十条的规定，原告无证养殖行为违法，被告已于2018年7月25日、2018年9月30日向原告送达《限期整改通知书》，要求其自行清空网箱并拆除上岸，但原告未在规定期限内自行整改，故被告依法对其网箱进行强制拆除的行为合法，不应承担任何赔偿责任。 被告向本院提交了以下证据及依据：1.法律依据，证明依据《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条、第十一条，《中华人民共和国渔业法实施细则》第十条,《广西壮族自治区实施办法》第十条之规定，被告依法享有对辖区内的渔业工作监督、管理职能，有权对原告非法占用河道、无证从事网箱养殖的行为作出行政处罚；2.《关于认真办理中央环境保护督察组交办群众举报问题（第三十批）的通知》（桂环督信[2018]423号）及附件、《转发关于认真办理中央环境保护督查组交办群众举报问题（第三十批）的通知》（崇环督发[2018]87号）,证明因原告的违法无证网箱养殖行为导致响水镇黑水河河段水质污染，群众就此向中央环境保护督察组举报，中央环境保护督察组收到举报后下发通知，要求崇左市人民政府对此问题高度重视并立即查处非法网箱养殖；3.《崇左市人民政府办公室关于印发崇左市关于黑水河流域水质异常整治工作方案的通知》（崇政办电[2018]87号），证明崇左市人民政府办公室印发通知要求被告开展网箱养殖专项整治工作，全面清理河道内的养殖网箱；4.《龙州县人民政府办公室处理笺》《龙州县环境保护局关于报送崇左市黑水河流域水质整治工作材料的函》，证明龙州县人民政府作出相关批示，要求被告等各部门结合实际制定具体实施方案，落实整治、宣传工作；5.《自治区河长制办公室关于印发第一次河长制湖长制明察暗访发现问题及整改意见的通知》(桂河长办[2018]47号)及附件、《崇左市人民政府办公室文件处理笺》《转发自治区河长制办公室关于印发第一次河长制湖长制明察暗访发现问题及整改意见的通知》《崇左市河长制办公室关于开展黑水河流域水质异常整治工作的通知》（崇河长办[2018]48号），证明自治区河长制督察组发现龙州县内存在违法网箱养鱼等问题，崇左市河长制办公室下发通知要求严厉打击流域内非法养殖等犯罪行为；6.《龙州县人民政府办公室处理笺》《黑水河流域养鱼网箱清理整治工作专题协调会会议纪要》(崇政办阅[2018]16号)，证明崇左市人民政府对黑水河流域养鱼网箱清理整治工作进行部署；7.照片，证明被告多次向群众进行整治工作政策宣传，并下发整改通知书；8.《龙州县人民政府办公室关于印发龙州县2018年江河网箱清理整治工作实施方案的通知》（龙政办函[2018]74号）及附件，证明龙州县人民政府对非法网箱养殖清理工作进一步作出明确规定；9.《崇左市水产畜牧兽医局关于印发的通知》（崇渔牧医发[2018]43号）及附件，证明崇左市水产畜牧兽医局印发通知要求被告全面清理、整治黑水河等流域内无证养鱼网箱；10.《限期整改通知书》两份，证明被告于2018年7月25日、2018年9月30日向原告送达《限期整改通知书》，要求原告在期限内自行清空网箱，并将网箱拆除上岸，逾期将强制拆除，被告已依法告知原告履行义务，处罚程序合法；11.《龙州县黑水河养殖网箱、砂场清理整治工作方案》，证明2018年12月18日，龙州县人民政府印发工作方案，并于2018年12月21日组织被告等多部门联合对原告网箱进行强制拆除。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：1.被告提交的证据1-9、证据11仅能证实被告工作过程，以上证据只是内部文件，对外没有约束力，并不能证明原告网箱养鱼行为违法，没有文件说明原告在河道里养殖违法，被告也没有对原告养殖的行为违法与否进行认定；2.认为证据10中《限期整改通知书》上“梁玉兰”的签名不是梁玉兰本人签字，限期整改通知书不是对梁玉兰网箱养殖的处罚决定书，不能代表处罚决定书，限期整改通知书也不能作为行使行政强制的催告通知书。 被告龙州县农业农村局对原告提交的证据，质证意见如下：1.对证据1无异议；2.对证据2-6的证明内容有异议，原告提交的信访复查申请书中原告自认收到《限期整改通知书》，恰好证明被告在拆除前已经书面告知原告，程序合法；3.证据7-8是原告单方制作，不具有客观性，不予认可。 为查明原告实际被强制拆除的网箱面积数，本院于法庭审理结束后要求原、被告提供相关证据，被告于2020年6月11日提交一份《响水镇高峰村网箱清理整治情况表》，被告称经过被告的宣传动员工作，原告自行清理了部分网箱，并领取了部分网箱补助款，尚未领取网箱补助款的网箱面积为406.92平方米。原告对该证据无异议，并认为其被强制拆除的网箱面积就是406.92平方米。各方当事人对该份情况表均无异议，本院予以确认。 对各方当事人没有异议的被告提交的证据1法律依据，以及原告提交的证据1身份证复印件，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据，本院认证如下：1.被告提交的证据2-9、证据11符合证据的客观性、合法性、关联性，可以作为本案认定事实的证据。2.被告提交的证据10与原告提交的证据4信访复查申请书中原告叙述的内容“龙州县农业农村局从2018年7月25日和2018年8月20日下发限期整改通知书，申请人已经积极联系买家出售鱼”能够相互印证，证实原告收到被告向其发出的限期整改通知，但该证据只能证明被告依职权发出《限期整改通知书》，不能证明其已经法定程序对原告的养殖网箱实施强制拆除的行为合法。3.原告提交的证据2-6、证据8证明其养殖网箱被强制拆除的事实，与案件事实相符，本院予以确认。4.原告提交的证据7系原告单方制作，被告不予认可，本院不予确认。 经审理查明，原告梁玉兰未取得养殖证在黑水河（东岸为崇左市××区地界）内建造网箱，进行鱼类养殖生产。2018年7月7日，中央环境保护督察“回头看”广西迎检工作组作出桂环督信[2018]423号《关于认真办理中央环境保护督察组交办群众举报问题（第三十批）的通知》，要求崇左市人民政府查处非法网箱养殖问题。2018年8月2日，崇左市人民政府办公室下发崇政办电[2018]87号《崇左市人民政府办公室关于印发崇左市关于黑水河流域水质异常整治工作方案的通知》，要求各县区人民政府组织专门力量做好黑水河流域养鱼网箱清理整治工作。2018年10月15日龙州县人民政府印发龙政办函（2018）74号《龙州县人民政府办公室关于印发龙州县2018年江河网箱清理整治工作实施方案的通知》，成立龙州县江河网箱整治工作领导小组并确定由龙州县水产畜牧兽医局等牵头，组织相关单位组成联合执法组，对黑水河等范围内的网箱进行强制清理整治工作。2018年10月23日，崇左市水产畜牧兽医局印发崇渔牧医发[2018]43号《崇左市水产畜牧兽医局关于印发的通知》，成立崇左市“清水行动”水产畜牧养殖专项整治小组，由各县（市、区）水产畜牧局实施清理整治流域内养殖网箱。龙州县水产畜牧兽医局分别于2018年7月25日、2018年9月30日向原告发出《限期整改通知书》，要求原告在规定的期限内自行清空网箱，并将网箱拆除上岸，逾期将强制拆除。随后，原告自行清理了部分养殖网箱。2018年12月18日，龙州县人民政府办公室印发《龙州县和黑水河养殖网箱、砂场清理整治工作方案》，并于2018年12月21日组织政府相关部门联合行动，由龙州县水产畜牧兽医局牵头实施对原告的网箱进行强制拆除。 另查明，2019年因机构改革，龙州县水产畜牧兽医局的行政职能由龙州县农业农村局承接。 本院认为，本案的争议焦点为，1.被告对原告的养殖网箱实施强制拆除行为是否合法；2.原告要求被告赔偿经济损失337500元是否有事实和法律依据。 一、关于被告龙州县农业农村局对原告养殖网箱实施强制拆除行为是否合法的问题。1.被告龙州县农业农村局是否为本案适格被告的问题。原告在本案法庭审理结束后申请追加龙州县人民政府为本案被告。首先，根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条规定，县级以上人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，被告龙州县农业农村局是县级以上渔业主管部门，其有权对原告擅自在辖区内水域进行网箱养鱼行为依法责令改正,限期拆除养殖设施的行政职权；其次，为落实中央环境保护督察“回头看”广西迎检工作组以及崇左市人民政府督办的黑水河流域水质异常整治工作，龙州县人民政府印发的龙政办函（2018）74号《龙州县人民政府办公室关于印发龙州县2018年江河网箱清理整治工作实施方案的通知》，确定各县水产畜牧兽医局为网箱强制清理的责任单位以及实施单位，同时根据龙州县人民政府办公室印发《龙州县黑水河养殖网箱、砂场清理整治工作方案》以及被告的陈述，在本案强制拆除网箱行动中，龙州县水产畜牧兽医局负责具体实施拆除网箱的工作，龙州县人民政府组织的其他单位仅是配合被告进行安全警戒、后期保障、法律政策宣传等工作，据此，本院确认龙州县水产畜牧兽医局为本案拆除网箱工作的责任单位。2019年，政府机构改革后，龙州县水产畜牧兽医局的行政职能由龙州县农业农村局承接，故龙州县农业农村局是本案的适格被告，不需要追加龙州县人民政府为本案被告。综上，对于原告追加龙州县人民政府为本案被告的申请，本院予以驳回。2.对于龙州县农业农村局强制拆除原告网箱的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，对违法设施需要强制拆除前，行政机关应依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，当事人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，被告向原告发出的限期整改通知书并未告知原告依法享有的陈述权和申辩权等,也未提供相应证据证明其在强制拆除前已履行上述法定程序，即直接对原告的养殖网箱实施了强制拆除，因此本院确认被告对原告涉案养殖网箱实施强制拆除的行为违法。故对于被告辩称原告未取得养殖证擅自在全民所有的水域内从事养殖生产，属于违法行为，其已向原告发出限期整改通知书，要求原告自行拆除网箱，否则将进行强制拆除，认为其拆除行为合法的抗辩意见，本院不予采纳。 %1、关于原告要求被告赔偿经济损失337500元是否有事实和法律依据的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应严格按照法定程序履行职责。行政机关对违法设施实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以不合法的方式实施强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告原因导致原告无法举证的，被告承担举证责任。本案中，被告在实施拆除时,未遵循程序规定,未尽慎重、妥善的义务,未对现场进行证据保全并对相关财物进行登记及公证保全代管,在拆除网箱时直接放生网箱内的鱼，举证责任由被告承担，被告举证不能，应承担不利法律后果。但同时，原告属于无证进行网箱养殖。被告为治理黑水河等河流内水质异常问题，根据相关要求开展了网箱养殖专项整治工作，期间曾两次向原告发出限期整改通知书,给予了合理的期限责令原告自行拆除网箱设施,原告未在指定的期限内自行拆除所有的养殖网箱,其自身存在一定的过错,亦应承担相应责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验等，酌情确定赔偿数额。鉴于本案中原告网箱内的鱼已被当场放生，其损失因客观原因无法进行司法鉴定等方式鉴定，同时，为避免赔偿标准不一、同案不同判等现象发生，为统一裁判尺度，本着日常经验法则及公平原则并考虑原告已自行清理了部分网箱等因素，酌定以每100平方米的网箱面积赔偿原告经济损失1000元为宜。原告梁玉兰的网箱面积以被告提交的原告未领取网箱补助款的面积406.92平方米计算，酌定赔偿4000元。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、确认被告龙州县农业农村局于2018年12月21日对原告梁玉兰放置于黑水河内的养殖网箱实施强制拆除行为违法； 二、由被告龙州县农业农村局在本判决生效之日起十五日内赔偿原告梁玉兰4000元。 案件受理费50元，由被告龙州县农业农村局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区崇左市中级人民法院。 审 判 长  吴学娟 人民陪审员  龙开玲 人民陪审员  李如明 二〇二〇年六月二十八日 法官 助理  梁 燕 书 记 员  农 慧 附相关法条： 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。