南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终182号 上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路**。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人覃筱雪，该局工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）龚育林，男，1968年9月9日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 委托代理人郭轶，广西广合律师事务所律师。 委托代理人曹恒瑜，广西广合律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）玉兰芬，女，1963年8月26日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 委托代理人王凤，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人陈剑锋，广西欣源（百色）律师事务所律师。 上诉人南宁市自然资源局、龚育林与被上诉人玉兰芬因土地行政登记一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案，上诉人南宁市自然资源局的委托代理人覃筱雪、唐楚安、龚育林的委托代理人郭轶、曹恒瑜及被上诉人玉兰芬的委托代理人王凤、陈剑锋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2002年9月25日，原邕宁县国土资源局与龚育林签订《合同书》，将位于原大塘糖厂综合服务区（现变更为县国土资源局大塘商业住宅区第二期）开发用地出让给龚育林，出让土地总地价款为80万元。2004年，玉兰芬取得邕宁县土地、房屋契证，该证记载玉兰芬通过土地转让的方式从龚育林处取得原邕宁县大塘商住区的108平方米土地。2018年12月6日，龚育林与南宁市自然资源局签订450108103001GB00099宗地协议，协议明确约定的土地出让总价款80万元，龚育林已缴纳完毕。协议确认龚育林位于南宁市良庆区大塘商业住宅区第二期范围使用权面积、用途及使用期限等事项。2019年1月23日，龚育林向南宁市自然资源局申请办理国有建设用地使用权登记，2019年1月24日，南宁市自然资源局审核后认为涉案宗地界址清楚，权属来源合法，符合首次登记条件，拟同意办理国有建设用地使用权首次登记，后向龚育林颁发了《不动产权证书》，该证书取得使用权的土地范围包含了前述玉兰芬的土地。玉兰芬认为，南宁市自然资源局作为发证机关未按法定程序认真进行地籍调查，对土地权属、来源、四至、界限、面积等均未查清，就违反法定程序向龚育林颁发不动产权证书，侵犯了其的合法权益，故诉至法院，请求撤销南宁市自然资源局颁发给龚育林的《不动产权证书》。 一审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，南宁市自然资源局负责南宁市不动产登记工作的指导和监督，是本案的适格被告。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人；（二）存在尚未解决的权属争议的。本案中，玉兰芬于2004年取得邕宁县土地、房屋契证，证上记载玉兰芬通过土地转让的方式从龚育林处取得原邕宁县大塘商住区的108平方米土地。2019年1月24日，南宁市自然资源局向龚育林颁发了《不动产权证书》,明确龚育林对包括玉兰芬契证使用土地在内的南宁市良庆区大塘商业住宅区第二期27797.23平方米城镇住宅用地的国有建设用地使用权。南宁市自然资源局在未充分查明土地权属的情况下，对存在权属争议的土地进行登记，违反《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销南宁市自然资源局颁发给第三人龚育林的（2019）南宁市不动产权第××号《不动产权证书》。案件受理费50元，由南宁市自然资源局负担。 上诉人南宁市自然资源局诉称：1.一审法院认定事实错误，本案的土地登记行为事实清楚、证据充分，适用法律法规正确。就本案而言，原邕宁县国土资源局于2002年9月25日与龚育林签订《合同书》，将位于原大塘糖厂综合服务区，现变更为县国土资源局大塘商业住宅区第二期开发用地出让给龚育林，出让土地总地价款为80万元。2018年12月6日，龚育林与南宁市自然资源局签订宗地协议，协议明确约定的土地出让总价款80万元，出让款已缴纳完毕。协议确认龚育林位于南宁市良庆区大塘商业住宅区第二期范围使用权面积、用途及使用期限等事项，龚育林据此于2019年1月23日向南宁市自然资源局申请办理国有建设用地使用权登记。同时，《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责:（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”；第二十二条规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形”。登记机关依上述法律法规审核了第三人提交的国有建设用地使用权登记的申请材料，申请材料符合受理、首次登记条件，并无不予登记的情形。故一审法院所称的“上诉人在未充分查明土地权属的情况下，对存在权属争议的土地进行登记”完全没有事实依据。2.一审法院适用法律错误。本案的不动产登记行为符合《不动产登记暂行条例》第十七条、第十八条规定的法定程序，即登记机关在遵照受理登记申请、权属审核和核准登记颁发不动产权属证书的法定程序后，认为涉案宗地界址清楚，权属来源合法，拟同意办理国有建设使用权首次登记，并据此向龚育林颁发了《不动产权证书》，程序合法。因此，一审法院认为南宁市自然资源局违反了《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，从而撤销颁发给龚育林的不动产权证书显然属于适用法律错误。综上所述，请求法院：（1）撤销（2019）桂7102行初244号案行政判决；（2）驳回被上诉人玉兰芬的诉讼请求；（3）由被上诉人玉兰芬承担本案诉讼费用。 上诉人龚育林诉称，1.本案未依法经过行政复议程序，不属于人民法院的受案范围。依据（2019）桂7102行初244号行政判决书的论理，认为诉争的土地使用权“存在尚未解决的权属争议”，那么本案属于典型的“一地二卖”造成的权属争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释［2003］5号）、《土地权属争议调查处理办法》之规定，本案应由玉兰芬提起行政复议，经复议后方可提起行政诉讼。本案未经法定前置程序，玉兰芬的起诉应被驳回。2.即便人民法院认为本案属于受理范围，本案基本事实不清，应驳回玉兰芬的诉讼请求。理由：第一，本案涉案土地系邕宁县国土资源局在2002年出让给龚育林的，土地出让款也是龚育林支付的，相关部门所出具的票据均可以显示。第二，土地出让合同签订后，涉案土地一直没有办理国有土地使用权证，直至2019年初才进行了不动产首次登记，整个办证程序合法合规，材料齐全，南宁市自然资源局也进行了相应的地籍调查及边界勘察，至于实测多出来的土地面积龚育林也补交了土地出让款和税款，因此南宁市自然资源局颁发的涉案土地不动产权证书也是合法有效的。第三，玉兰芬一审时提交的《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、《私人住宅建设工程规划审批单》、契证2004字第0763号《邕宁县土地、房屋契证》等材料及审批手续是不符合程序也不合法的，邕宁县国土资源局在2002年将涉案土地出让给龚育林的情况下，玉兰芬不应该还能在2004年取得用地批准及建设用地规划许可。玉兰芬提交的这些材料及审批手续都不是法律上的权属证明文件，玉兰芬自始都没有取得涉案土地中Ｏ区4、5号土地的产权证书，因此涉案土地存在权属争议是与事实不符的，且契证2004字第0763号《邕宁县土地、房屋契证》表述的是玉兰芬系从龚育林处通过土地转让的方式取得Ｏ区4、5号土地，但涉案土地2019年初才进行了不动产首次登记，也就是说龚育林2019年才正式取得涉案土地的物权，又怎能在2004年就将Ｏ区4、5号土地转让给玉兰芬。第四,玉兰芬一审所提交的韦树盛、梁承元、苏茂果、王充沛、莫祖俭等人的《国有土地使用权证》并不合法，根据现有材料显示，南宁市自然资源局在为龚育林办理涉案的（2019）南宁市不动产权第××号《不动产权证书》时并没有发现上述《国有土地使用权证》及办理证件的档案材料，也就是说上述案外第三人的土地登记材料是不完整的，没有土地转让（出让）合同、发票收据、税票等相关的办证材料，因此上述《国有土地使用权证》的办证程序不合法，不能作为定案依据。综上所述，龚育林认为土地权属登记程序合法有效，并不存在权属争议，请求法院：（1）撤销（2019）桂7102行初244号行政判决，驳回被上诉人玉兰芬的起诉或驳回诉讼请求；（2）一、二审全部诉讼相关费用由被上诉人玉兰芬承担。 被上诉人玉兰芬辩称,1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。南宁市自然资源局未按照法定程序认真进行地籍调查，对土地权属、来源、四至界限及面积等均未查清，违反法定程序向龚育林颁发不动产权证书，应当依法判决撤销。理由（1）本案涉案的土地早已与2002年就划分为180块宅基地进行了出售，玉兰芬的土地房屋权属转移方式系通过土地转让的方式获得，虽然玉兰芬没有办理《国有土地使用权证》，但并不影响其获得土地权属的客观事实；（2）玉兰芬提交的郑文桥、韦树盛等案外人的《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》等相关证据，亦证实涉案土地早已于2002年已对外进行了售卖，相关业主均已获得《国有土地使用权证》及《房屋所有权证》，龚育林申请办理土地权属证书的涉案土地显然存在与他人合法权益相冲突。根据《不动产登记条例》第十六条、第十九条的规定，办理不动产权证书应当提供不动产界址、空间界址、与他人利害关系的说明材料等材料，对可能存在权属争议或可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构应进行实地查看或调查。本案中，南宁市自然资源局未能按照法定程序认真进行地籍调查，对土地权属、来源、四至、界限、面积等均未实地查看调查，对涉案土地已对外售卖转让的土地向龚育林颁发包括其他涉案业主所有的土地在内的《不动产权证书》，违法登记行为已违反《不动产登记条例》第二十二条的规定，因此一审法院判决撤销是正确的。2.龚育林认为本案属于典型的“一地二卖”造成的权属争议，未经过行政复议的法定前置程序，不属于法院案件受理范围是错误的。第一，本案是土地行政登记错误的纠纷，并非是土地确权纠纷，不属于行政复议前置的情形。南宁市自然资源局给龚育林颁发不动产权证书的行为，不是对龚育林与玉兰芬土地使用权争议作出的确权裁决。根据《最高人民法院行政审判庭的答复》（[2005]行他字4号）：最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可的性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或使用权证书的行为不属于复议前置的情形。第二，龚育林否认玉兰芬提交的《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、《私人住宅建设工程规划审批单》、契证2004字第0763号《邕宁县土地、房屋契税》等材料及审批手续时不符合程序也不合法，但未能提供相反证据予以反驳。土地使用权证书只是对外公示作用，虽然玉兰芬所有的涉案土地未办理《国有土地使用权证》，但并不影响其获得涉案土地权属。第三，涉案土地上的其他业主韦树盛等人的《国有土地使用权证》均是邕宁县国土资源局合法颁布的，龚育林却称南宁市自然资源局因没有发现上述权属证书及办理证件档案材料为由而否认办证程序不合法，显然是荒谬的。上述案外业主的土地均是通过转让取得，并办理了相应使用权证书，龚育林本人是明知的，但却隐瞒涉案土地已对外售卖的事实。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本案二审期间，各方当事人没有提交新证据，对一审判决查明的事实均没有异议。原判确认的证据合法有效，可作为定案依据，二审查明的主要事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。 综合诉辩双方的意见，归纳本案争议焦点问题为：南宁市自然资源局向龚育林颁发的涉案《不动产产权证》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，南宁市自然资源局负责南宁市不动产登记工作的指导和监督，是本案的适格主体。 关于争议焦点问题：经查（1）2004年，经原邕宁县人民政府批准，邕宁县国土资源局向玉兰芬颁发了《建设用地批准书》（用地位置：大塘镇大塘商住区Ｏ区4、5号、使用年限70年）及《邕宁县土地、房屋契证》等，房屋契证上记载玉兰芬通过土地转让的方式从龚育林处取得原邕宁县大塘商住区的108平方米土地。在二审庭审中，南宁市自然资源局对上述权证材料的真实性均予以认可，且上述权证目前尚未经法定部门撤销。（2）2019年1月24日，南宁市自然资源局向龚育林颁发了（2019）南宁市不动产权第××号《不动产权证书》,该权证材料中记载：大塘商业住宅区第二期27797.23平方米城镇住宅用地的国有建设用地使用权归龚育林单独所有，而上述27797.23平方米土地将玉兰芬前述108平方米土地包括在内，据此引发诉争。（3）根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人；（二）存在尚未解决的权属争议的”。本案中，南宁市自然资源局在向当事人颁发土地权属证书时，未能尽职查明涉案土地的使用情况，对存在权属争议的土地进行登记，违反该条法律规定，其具体行政行为应当予以撤销。另外，需要指出的是涉案的具体行政行为是颁发土地权利证书的行为，是行政机关对相对人所享有的土地所有权或使用权这一客观事实的依法登记，不属于《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置的情形，行政相对人可以选择行政复议或者行政诉讼。因此，上诉人龚育林提出的相关主张无事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。上诉人南宁自然资源局与龚育林的相关诉讼请求无事实依据和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币100元（已预交），由南宁市自然资源局与龚育林分别负担人民币50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 斌 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年六月一日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；