云南省大理市人民法院行 政 判 决 书（2019）云2901行初44号原告：苏某德，男，1957年4月17日出生，汉族，云南省大理市人，住大理市。委托代理人：杨煜剑，云南安华律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告：大理白族自治州市场监督管理局。住所地大理市龙山行政办公区。统一社会信用代码：115329000152397007。法定代表人：高云磊，局长。出庭负责人：罗占宇，副局长。委托代理人：孙剑飞，云南孙剑飞律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人：杨兴娥，云南孙剑飞律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。第三人：大理州大地建筑装饰有限责任公司。住所地大理市下关镇榆祥路**。统一社会信用代码：91532900709841077P。法定代表人：章红彦，董事长。第三人：黎学功，男，1968年6月18日出生，汉族，云南省鹤庆县人，住大理市。原告苏某德不服被告大理白族自治州市场监督管理局、第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司、黎学功工商行政登记一案，本院于2019年8月21日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告苏某德及其委托代理人杨煜剑，被告大理白族自治州市场监督管理局负责人罗占宇及其委托代理人孙剑飞、杨兴娥到庭参加诉讼。第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司、黎学功经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。2015年12月23日，被告根据第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司的申请作出股权变更登记，将原告持有第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司的股权变更登记至第三人黎学功名下。同时，对公司章程进行修改。原告苏某德诉请：1、判决被告2015年12月23日将原告在第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司中的股权擅自变更登记至第三人黎学功名下的行政行为违法；2、判决被告大理白族自治州市场监督管理局履行“将大理州大地建筑装饰有限责任公司的股权登记恢复至2015年12月11日前的股权登记状况”即恢复原告合法股东资格的行政行为；3、诉讼费用由被告承担。事实和理由：第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司（下称：大理州大地公司）于1997年11月25日由原告等自然人出资并于1997年12月1日经被告审核登记依法成立，原告作为实际出资人一方面体现在第三人大理州大地公司的章程中，另一方面也有第三人大理州大地公司出具的出资证明，后在与第三人大理州大地公司的其他股东交流中得知，原告在第三人大理州大地公司中的股东资格已经被被告变更，为查证事实，原告上网查阅了第三人大理州大地公司的《企业信用信息公示报告》，发现2015年12月11日后原告的股东身份及股权在第三人大理州大地公司工商信息登记系统中已经没有体现，原告为维护合法权益，多次向被告提出查询第三人大理州大地公司登记信息的申请，但被告均予拒绝。为此原告向被告提交《股权登记异议申请书》，请求被告“依法将大理州大地建筑装饰有限责任公司的股权登记恢复至2015年12月11日前的股权登记”的请求。被告于2019年7月4日作出大市指导意字〔2019〕2号《行政指导意见书》，称“经查，我局于2015年12月23日根据企业申请，依法办理变更登记”，并告知原告向大理州人民政府或者云南省市场监督管理局复议或者向法院起诉。我方认为被告所作大市指导意字〔2019〕2号《行政指导意见书》的行政行为违法。一、被告作出的行政行为认定事实错误。本案的基本事实是：原告作为第三人大理州大地公司的实际出资人被依法记录在经被告备案的《大理州大地建筑装饰有限责任公司章程》中，而且第三人大理州大地公司也向原告出具了出资证明，关键是原告作为第三人大理州大地公司股东的资格经被告依法核准登记，直至2015年12月11日前，原告作为第三人大理州大地公司股东资格均在被告的登记档案中有体现。而在第三人大理州大地公司的《企业信用信息公示报告》及登记档案中违法制作的《股权转让协议》表明，第三人大理州大地公司提交的股权变更登记材料中的《股权转让协议》的转让人一方（即原告）是由其他人冒名签字及按手印，属于一份伪造的无效的《股权转让协议》。被告将原告在第三人大理州大地公司的股权变更登记至第三人黎学功名下，由此原告丧失了作为第三人大理州大地公司股东的资格，而该后果均因被告的过错所造成。可以肯定的是在被告所称2015年12月23日第三人大理州大地公司的变更登记至少存在第三人伪造登记资料、被告审查不当的错误，对于以上不争的基本事实，被告在作出行政行为时既未认真查实，也未据实表述，故属于认定事实错误。二、被告作出的行政行为缺乏证据，适用法律错误。被告称“我局于2015年12月23日根据企业申请，依法办理变更登记”，然而：（一）根据《中华人民共和国公司法》第七十一条“有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权。股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意。股东应就其股权转让事项书面通知其他股东征求同意，其他股东自接到书面通知之日起满三十日未答复的，视为同意转让。其他股东半数以上不同意转让的，不同意的股东应当购买该转让的股权；不购买的，视为同意转让。经股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东有优先购买权。两个以上股东主张行使优先购买权的，协商确定各自的购买比例；协商不成的，按照转让时各自的出资比例行使优先购买权”的规定，公司股权变更有严格的条件限制和法定程序，2015年12月23日前，第三人大理州大地公司并未依法合法形成公司股权转让的决议，申请人也未与任何人达成股权转让的协议，更未收到股权转让的价款。第三人大理州大地公司提交的股权变更登记材料中并没有任何《股东股权对外转让告知书》及合法的《股东会决议》和《股权转让协议》，登记档案中《第五届股东会第五次决议中》等保障股东权利的相关文件材料均是由其他人伪造签名，原告的签字是由其他人冒签的。第三人大理州大地公司提交的《股权转让协议》的转让人一方（即原告）是由其他人冒名签字及按手印，转让给第三人黎学功则无效，属于一份无效的《股权转让协议》，原告也并未收到《股权转让协议》中的股权转让价款。（二）《企业信息公示暂行条例》第十一条规定“政府部门和企业分别对其公示信息的真实性、及时性负责”；第十二条规定“政府部门发现其公示的信息不准确的，应当及时更正。公民、法人或者其他组织有证据证明政府部门公示的信息不准确的，有权要求该政府部门予以更正”；第十三条规定“公民、法人或者其他组织发现企业公示的信息虚假的，可以向工商行政管理部门举报，接到举报的工商行政管理部门应当自接到举报材料之日起20个工作日内进行核查，予以处理，并将处理情况书面告知举报人。公民、法人或者其他组织对依照本条例规定公示的企业信息有疑问的，可以向政府部门申请查询，收到查询申请的政府部门应当自收到申请之日起20个工作日内书面答复申请人”，根据以上规定，被告在受理原告的申请后，应当对自身错误行政行为依法进行纠正，但被告所作大市指导意字〔2019〕2号《行政指导意见书》完全是一种推卸责任的做法，其并未严格依法行政。（三）《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条规定“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”被告收到原告的申请后，未依职权对第三人大理州大地公司变更登记时提交的虚假材料进行审查并撤销其错误的变更登记，仅以一句“根据企业的申请依法办理变更登记”来掩盖其错误的变更登记，显然是一种严重故意隐瞒其过错的不作为行为。由此可见被告在作出大市指导意字〔2019〕2号《行政指导意见书》时，没有引用具体的法律法规规定，但根据前述相关法律法规规定，被告的行政行为显属适用法律错误。三、被告作出的行政行为程序不当。原告在向被告提出撤销错误登记并恢复合法登记的申请后，未对原告的申请事项进行调查，包括未对第三人大理州大地公司申请变更登记时提交材料的真实性进行调查和实质审查。而是将依法应当由其自行纠正的事项推至其上级行政机关及人民法院。以所谓推卸责任的指导性意见方式取代对具体事项的实体处理。四、被告作出的行政行为内容不当。公司股权体现的是股东的合法权益，通过实际出资、公司出具收到出资的凭证、在公司章程中列举、尤其是通过公司登记机关登记备案予以体现，未经股东依法转让等法定事由均不会丧失股东资格及股权，但由于被告未经原告转让或者人民法院的裁判及行政机关的决定等，错误的将原告的股权变更登记至黎学功名下，并且在原告向其提出异议书和申请恢复合法登记内容时，被告未能纠正其将原告股权变更登记至黎学功名下错误变更登记，导致原告的合法权益因被告的过错行政行为而丧失，其“根据企业的申请依法办理变更登记”的结论及“若对本次变更登记有异议可向大理州人民政府或者云南省市场监督管理局申请复议，也可以向人民法院起诉”的推卸责任做法显属内容不当。综上所述，原告认为，被告错误将原告在第三人大理州大地公司中的股权擅自变更至第三人黎学功名下，属于行政行为违法，侵犯了原告的合法权益，依法应当予以撤销。同时被告应当履行“将大理州大地建筑装饰有限责任公司的股权登记恢复至2015年12月11日前的股权登记状况”即恢复原告在第三人大理州大地公司中合法股东资格的具体行政行为。为此，原告提出行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求。原告苏某德提交如下证据材料：1.原告的身份证复印件。证明原告的身份信息及原告具有诉讼主体资格。2.《云南省大理州大地建筑装饰有限责任公司章程》。证明原告为大理州大地建筑装饰有限责任公司的股东，并且股东身份在《云南省大理州大地建筑装饰有限责任公司章程》中予以记载和体现。3.大理州大地建筑装饰有限责任公司的《企业信用信息公司报告》。证明原告的合法股权被违法变更登记至黎学功名下。4.《股权登记异议申请书》。证明原告在发现其合法股权被违法变更后向被告提交了《股权登记异议申请书》。5.《大理州市场监督管理局行政指导意见书》。证明被告在受理了由原告提交的《股权登记异议申请书》后，进行了答复。但其答复因违反相关法律规定，而应当予以撤销。6.第三人办理股权变更登记的《档案材料》。证明原告并未在《第五届股东会第五次会议决议》及《股权转让协议》上签字认可，原告的签字地方均是由其他人冒名签字，第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司的股权变更登记违法。7.《司法鉴定意见书》及发票各一份。证明原告签字并非本人所签，股东会决议、股权转让协议以及股权转让协议所附的授权委托书均系他人伪造签字、捺印；原告为鉴定支出的鉴定费用。被告大理白族自治州市场监督管理局辩称：一、我局对第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司作出的变更登记符合法律规定。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。”以及国家工商管理总局印发的《内资企业登记申请提交材料规范》中，有关公司变更登记申请应提交的材料包括：1、《公司登记（备案）申请书》；2、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》及指定代表或委托代理人的身份证件复印件；3、关于修改公司章程的决议、决定。4、修改后的公司章程或者公司章程修正案（公司法定代表人签署）；5、变更事项相关证明文件。变更股东的，股东向其他股东转让全部股权的，提交股东双方签署的股权转让协议或者股权交割证明；6、公司营业执照副本的规定。2015年12月21日第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司向我局提交了《公司登记（备案）申请书》、《法定代表人信息》及《身份证》复印件、《董事、监事、经理信息》、《股东（发起人）出资情况》、《财务负责人信息》、《联络员信息》、《指定代表或者共同委托代理人证明》、《股东会决议》、《董事会决议》、《股东会决议》、《会议纪要》、《公司章程》（2015年12月9日）、《股权转让协议》、《委托书及身份证复印件》、《股权变更事项确认书》、《组织机构代码》、《税务登记证书》、《营业执照正副本》等资料。《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条第一款规定：“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。”我局对第三人符合法定形式的变更登记申请予以受理，根据《企业登记程序法》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”本案中，第三人提交的资料申请文件、材料齐全，印章、签名齐全符合公司变更登记的法定形式，2015年12月23日我局依法核准了第三人的变更登记，认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。二、本案已经超过行政案件的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》(2018年2月6日法释〔2018〕1号）第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过一年。”本案中，我局根据第三人的申请于2015年12月23日依法对第三人大地建筑装饰有限责任公司作出股东变更登记，并通过《国家信用信息公示系统》进行公示。根据《云南大理州大地建筑装饰有限责任公司章程》第二十条“股东会分为股东年会和临时股东会两种形式。年会每年召开一次，在会计年度结算后2个月内召开，临时会由董事会提议召开，有下述情形时应召开临时会：代表四分之一以上表决权股东或者三分之一以上的董事、监事提议召开时；临时股东会不得决议通知未载明的事项。”的规定，原告如果作为公司股东，有权利和义务参加公司章程规定的股东年会或者临时会议，有权利依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等，自2015年12月23日大理州大地建筑装饰有限责任公司的股东变更登记后的近四年时间内原告却怠于行使股东权利及时了解公司发生的上述变化。因此，原告提起的行政诉讼已经超过法定的起诉期限。综上所述，我局于2015年12月23日作出的变更登记行政程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院对我局作出的变更登记予以维持，并依法判令驳回原告的起诉。被告大理白族自治州市场监督管理局在举证期限内向本院提交如下证据材料：1.《公司登记（备案）申请书》、《法定代表人信息》、《董事、监事、经理信息》、《财务负责人信息》、《联络员信息》、《股东（发起人）出资情况》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《第五届股东会第五次会议决议》、《第六届股东会第一次会议决议》、《第六届董事会第一次会议决议》、《大理州大地建筑装饰有限责任公示章程》（2015年12月9日）、《股权转让协议》（12份）、《委托书》（9份）。证明第三人向被告提交的材料齐全，符合公司变更登记的法定形式和要求。2.《股权变更事项告知确认书》、《企业承诺书》、《中华人民共和国组织机构代码》（副本）代码：70984107-7、《税务登记证》（正、副本）、《营业执照》（正、副本）、《有限责任公司变更登记审核表》、（大）登记内变核字〔2015〕第2011号《准予变更登记通知书》。证明第三人提交的申请材料齐全，符合公司变更登记的法定形式，被告已履行法定的形式审查义务，于2015年12月23日作出的变更登记行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。3.《企业登记证照颁发及归档记录表》。证明原告如果对变更登记有异议，应当在被告作出变更登记之日起一年起诉，本案已经超过了法定的起诉期限。4.《股权变更异议申请书》及申请人身份证复印件、《云南省大理州大地建筑装饰有限责任公司章程》、大理州大地建筑装饰有限责任公司的《企业信用信息公示报告》。证明原告于2019年6月25日向被告提出的《股权变更登记申请书》不符合法定的申请形式和要求，对被告不产生法定的履行义务。5.大市监指导字〔2019〕2号《大理州市场监督管理局行政指导意见书》及《送达回执》。证明被告对原告已履行必要的告知义务，但原告针对该《行政指导意见书》提起的行政诉讼，不属于行政诉讼案件的受案范围。6.《最高人民法院判例：对信访事项处理结果不服，谨防转变为履行法定责任诉讼》。证明本案被告对原告作出的不产生实际影响的行政指导意见书不属于行政案件的受案范围。第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司、黎学功未到庭应诉，未提交答辩意见，也未提交证据材料。经庭审质证，被告对原告提交的证据材料1的三性无异议；对证据材料2的关联性不认可，认为与本案不具有关联性；对证据材料3、5、6、7的三性无异议，但对证明方向不予认可；对证据材料4的合法性不予认可。经庭审质证，原告对被告提交的证据材料1、2、3的关联性予以认可，但对其真实性和合法性不予认可，原告本人没有亲自签署股东会决议、股权转让协议、授权委托书以及告知书，这四个材料经司法鉴定均是他人伪造签字；对证据材料4的三性均予以认可，证明内容不予认可；对证据材料5的三性及证明方向均不认可；对证据材料6的真实性合法性予以认可，但认为与本案不具有关联性，证明方向不予认可。第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司、黎学功未到庭应诉，本院视其对举证、质证权利的放弃。经审查，本院对原、被告提交的上述证据材料作如下认证：原告提交的证据材料1-7来源合法，具有真实性，与本案有关联，能证实本案需要查明的事实，作为本案有效证据使用。被告提交的证据材料1-5来源合法，与本案有关联，能证实本案需要查明的事实，作为本案有效证据使用；证据材料6与本案无关联，予以排除。对上述作为有效证据使用的证据材料所能证明的内容，本院将结合案件实际予以确认。经审理查明，2015年12月16日，第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司向原大理白族自治州工商行政管理局提出股权变更登记申请，并提交以下材料：《公司登记（备案）申请书》、《法定代表人信息》、《董事、监事、经理信息》、《财务负责人信息》、《联络员信息》、《股东（发起人）出资情况》、《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》、《第五届股东会第五次会议决议》、《第六届股东会第一次会议决议》、《第六届董事会第一次会议决议》、《大理州大地建筑装饰有限责任公示章程》（2015年12月9日）、《股权转让协议》（12份）、《委托书》（9份）、《股权变更事项告知确认书》、《企业承诺书》、《中华人民共和国组织机构代码》（副本）、《税务登记证》（正、副本）、《营业执照》（正、副本）。2015年12月23日，原大理白族自治州工商行政管理局根据第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司的申请作出股权变更登记，将原告持有第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司的股权变更登记至第三人黎学功名下。同时，对公司章程进行修改。2019年6月25日，原告向被告提出股权变更异议申请。2019年7月4日，被告作出大市监指导字〔2019〕2号《大理州市场监督管理局行政指导意见书》。原告遂诉至本院。审理过程中，原告对第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司提交的《第五届股东会第五次会议决议》、《股权转让协议》（苏某德）、《委托书》（苏某德）、《股权变更事项告知确认书》的真实性提出异议，认为其签字及指印系伪造，并申请对上述材料中的“苏某德”签字及指印的真伪进行司法鉴定。根据原告的申请，本院于2020年1月7日依法委托司法鉴定。2020年3月27日，云南公正司法鉴定中心作出云南公正[2020]文鉴字第1018号《文件（笔迹）检验鉴定意见书》及云南公正[2020]痕鉴字第205号《痕迹（指印）检验鉴定意见书》，鉴定结论为：《第五届股东会第五次会议决议》、《股权转让协议》（苏某德）、《委托书》（苏某德）、《股权变更事项告知确认书》上的“苏某德”不是原告书写形成；《股权转让协议》（苏某德）、《委托书》（苏某德）、《股权变更事项告知确认书》上的三枚指印不是原告所留。另查明，原告支出鉴定费6,000元。本院认为，因机构改革和职权调整，原大理白族自治州工商行政管理局现已撤销，其原有职权由大理白族自治州市场监督管理局承担，故大理白族自治州市场监督管理局为本案适格被告。本案的争议焦点主要是第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司提交申请工商变更登记材料的真实性及被告核准股权变更登记行为的合法性问题。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。本案中，根据司法鉴定意见的结论，第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司提交申请工商变更登记材料中“苏某德”的签字及指印均非原告本人所形成，属于虚假材料。被告采用虚假材料作出核准股权变更登记的行政行为，其主要证据不足，导致认定事实错误，依法应予撤销。另，针对原告的第二项诉讼请求，因不属于行政审判的权限，应予驳回。第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司、黎学功经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，视为放弃其抗辩权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条及第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告大理白族自治州市场监督管理局于2015年12月23日核准将原告苏某德持有第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司的股权变更登记至第三人黎学功名下的工商登记行为。二、由第三人大理州大地建筑装饰有限责任公司于本判决生效之日起十五日内支付原告苏某德垫付的鉴定费6,000元。三、驳回原告苏某德的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告大理白族自治州市场监督管理局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。审 判 长  董致仁人民陪审员  戴月雄人民陪审员  杨建礼二〇二〇年六月八日法官助理李万清书记员周聪