银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初645号原告袁秀芬，女，1966年3月9日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人常晓慧、李笃振，北京市盛廷律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。法定代表人马建宁，该镇镇长。出庭行政机关负责人蒙治峰，该镇副镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告袁秀芬诉被告贺兰县习岗镇人民政府城乡规划行政管理一案，原告于2019年7月23日向本院提起诉讼，后本院于2019年7月30日裁定驳回起诉。原告不服，诉至银川市中级人民法院。银川市中级人民法院于2019年10月25日裁定指令我院继续审理，本院于2019年12月10日立案后，于2019年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因受新冠肺炎疫情影响，本院于2020年2月24日裁定本案中止诉讼，2020年4月9日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日通过网络公开开庭审理了本案。原告袁秀芬委托代理人常晓慧、李笃振，被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）副镇长蒙治峰、委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告袁秀芬诉称，2008年，原告与被告签订《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议》，承包红旗二期养殖区1＃2＃土地，在该土地上进行建设发展畜禽养殖。2019年2月中旬，被告组织工作人员，在没有出示任何法律手续的情况下，使用挖掘机等大型设备，强行将原告养殖区内的房屋、附属物、、地上附着物及构筑物推倒毁损。原告就此向人民法院提起诉讼，被告应诉答辩称拆除前已向原告下发了《限期整改通知书》，并向法院提交了该通知书的照片。该通知书显示，被告认定原告未经审批建设库房，属违法建设，并责令原告限期整改。原告认为，被告所作《限期整改通知书》严重违法，侵害原告合法权益，起诉请求判令：1、撤销被告向原告作出的《限期整改通知书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告袁秀芬向本院提交了以下证据：证据一、（2019）宁8601行初132号案件被告提交的答辩状及《限期整改通知书》照片。证明原告在起诉被告确认强拆行为违法一案中，获悉被告向原告作出涉案行政行为，原告具有相应诉权。被告认为，通知书照片与被告出示一致，答辩状也是被告提供的，对该证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。整改通知书是针对红旗养殖区整体发放的，通知书中明确如果有异议可以申请行政复议，但原告并未申请，故其诉权不应得到支持。证据二、《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》。证明原告对涉案土地及房屋具有合法权利，不存在违法建设，被告作出涉案整改通知书不符合法律规定。被告认为，该协议明确约定养殖小区建设必须按照被告的平面图建设，超出建设范围需经被告同意，而原告建设与养殖无关的库房违反合同约定，被告有权下发通知，责令整改。证据三、原告获取的他人的《限期整改通知书》。证明涉案通知书违法，虽然该通知书与涉案《限期整改通知书》的相对人不一致，但整改内容一致，涉案通知书应予撤销。被告对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。被告习岗镇政府辩称，原告所诉不成立，被告作出的涉案《限期整改通知书》不违反法律规定，不应当撤销。1、原告与被告签订的《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》明确了土地为租用，养殖小区内部建设必须按照被告和贺兰县农牧局所设计的平面布局建设，不得在养殖区内建设平面布局以外的任何建筑，如确需建设，需向被告书面申请，经批准后方可建设，否则视为违法建筑，被告及贺兰县国土资源局有权对其未经批准建设的建筑物进行无偿强行拆除，损失由原告承担。原告不得改变养殖项目，不得在租用的养殖用地上发展其他行业。但原告改变了与被告租用协议的土地用途，违反了土地使用及建设协议书的约定，依据该协议第五、六、七条的约定，被告有权进行无偿强行拆除。2、大棚房专项清理整治行动是依据国土资源部国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、贺兰县委办公室贺兰县政府办公室贺党办发（2019）2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》及2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑，确认了原告擅自改变土用途，建设的违法建筑属本次“大棚房”专项清理的范围，故被告的行为有相关政策和法律依据，被告向原告作出涉案整改通知不违反法律规定，不应当撤销。3、“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案是由贺兰县人民政府制定，并交由被告实施，违法的图斑由贺兰县自然资源局（原贺兰县国土资源局）作出，因此本案拆除行为的决策单位是贺兰县人民政府，拆除依据也是来源于贺兰县自然资源局，被告仅是依据以上两单位的决策，履行职务的行为，本案的适格主体应当是贺兰县人民政府及贺兰县自然资源局。综上，被告的行为有相关政策和法律依据，请求人民法院驳回原告的各项诉讼请求。被告习岗镇政府向本院提交了以下证据：证据一、《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》。证明2012年11月26日被告与原告签订习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书，明确土地为租用，养殖小区内部建设必须按照被告和贺兰县农牧局所设计的平面布局建设，不可在养殖区内建设平面布局以外的任何建筑，如确需建设，需向被告书面申请，经批准后方可建设，否则视为违法建筑。被告及贺兰县国土资源局有权对其未经批准建设的建筑物进行无偿强行拆除，损失由原告承担，原告不得改变养殖项目，不得在租用的养殖用地上发展其他行业。但原告改变了租用土地用途，违反土地使用及建设协议的约定，依据该协议第五、六、七条的约定，被告有权进行拆除。原告认为，该协议为原告与被告签订一手协议。被告主张原告超出平面建设图的部分是违法建筑须提交相关证据。对该证据的真实性、合法性及关联性认可，但不能达到被告的证明目的。同时，该证据可证明原告享有涉案土地使用权的事实、以及取得土地使用权的过程，该协议中载明“原告需要按照被告及县农牧局设计的平面设计图建设”，但被告并未向法庭提供该平面设计图，故无法进行比较。原告的建设是向被告报备、经被告许可后进行建设，不存在被告所称的未经批准的建设。该证据还可证明承包土地之上的围墙系被告统一建设，按照合同约定，原告建设完成后，被告退还押金，事实上也是如此。说明被告对原告的建设行为知情且许可。证据二、国土资源部、农业部国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》。证明国土资源部、农业部为了进一步完善现行的设施农业用地政策，规范用地管理做出通知。而此次贺兰县“大棚房”改造就是按照通知精神，就设施农业用地改变土地用途，擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设，而作的拆除非法违法建筑、土地复垦，促进设施农业健康发展。证据三、中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室贺党办发[2019]2号《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》。证明为认真贯彻落实中央关于“大棚房”问题的精神，确保按期保质保量完成“大棚房”问题专项清理整治任务，遏制农地非农化现象，贺兰县委及政府办公室作出通知，被告按照贺兰县人民政府部署和通知要求实施“大棚房”违法建筑的拆除工作。证据四、贺兰县自然资源局贺自然资函[2019]25号《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》。证明就“大棚房”专项清理整治工作，贺兰县自然资源局发函进行催促，其中第58项红旗养殖区共245亩，涉及本案的相关违法违章建筑系贺兰县自然资源局予以确定，拆除对象及工作进度也是按照贺兰县自然资源局的要求进行实施。上述证据同时证明被告依据政策文件、国土局函，有权对原告违法行为进行整改。原告对国士资源部、农业部127号文件的真实性、合法性认可，但对关联性不认可。该份证据系国土部政策文件，不能直接作为本案拆除行为的法律依据和事实依据。该通知形式上不属于法律的范畴，内容上不能证明原告的房地属于违法用地或违法建设。原告对中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室2号文件的真实性认可，对合法性和关联性不认可。本案诉争的《限期整改通知书》，是单独可诉的行政行为，且习岗镇政府是适格被告。被告主张按照贺兰县人民政府和贺兰县自然资源局的要求实施“大棚房”整治，但不能以此认定涉案《限期整改通知书》由贺兰县人民政府和贺兰县自然资源局承担责任，不能否定习岗镇政府是本案适格被告。原告对贺兰县自然资源局25号函的质证意见同证据三。且该证据显示被告是按照国土部门的确认从而下发整改通知，说明被告是基于“土地执法”程序进行的处罚，被告不具有相应的职权。证据五、贺兰政办通报第7期《关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报》。证明贺兰县人民政府督查室会同贺兰县自然资源局对各乡镇“大棚房”Ⅰ类问题进行现场督查，并进行通报，原告违法占地行为属于本次整治范围，其中贺兰县人民政府及贺兰县自然资源局认定第53项习岗镇红旗养殖区违规占用耕地面积为245亩，按照该违规占地将相关拆除工作部署给被告。原告的质证意见同证据三、证据四。证据六：关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告、《限期整改通知书》、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片。证明被告有权就原告违法行为通知进行整改，且履行了程序。拆除违法建筑之前，被告在明显地方粘贴关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告及《限期整改通知书》，履行了相关程序。原告对关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告、《限期整改通知书》、自然资源局工作人员现场进行问题确认照片的真实性、合法性及关联性均不认可。原告从未见到过该公告和通知书，被告提交的该组证据不能证明公告和通知书向原告送达或在原告建筑物上张贴。本案诉争的《限期整改通知书》原告没有收到，原告是因被告在另案诉讼中作为证据提交，才知道该通知书的存在。且在七个诉讼案件中，被告所提交的都是该证据，不合常理。证据七、云南测联科技有限公司宁夏分公司测绘用地影像图。证明经贺兰县自然资源局委托云南测联科技有限公司宁夏分公司测绘，确认原告违法搭建建筑的事实，被告有权要求整改。原告对用地影像图的合法性不认可。该图没有形成时间，不能证明测绘公司是否有资质，不能证明由谁委托进行测绘。影像图显示系航拍或卫星拍照，说明被告执法人员未进行实地测量、勘验，拍摄时未经原告许可、确认，没有原告签字。宗地图显示的面积与原告土地实际面积不符。原告土地的实际情况为：南侧有8间房屋面积256平米，由原告和养殖工人使用；北侧的房屋面积1000平米，东西两侧房屋各700平米，上述房屋用于养鸡；有两个厕所；三个水井。本院对上述证据认证如下：经庭审质证，结合原、被告当庭陈述，原、被告提交的习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书、涉案《限期整改通知书》、另案答辩状、国土资源部、农业部127号文件、中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室2号文件等证据，真实与本案有关联性，本院予以采信。原告提交的他人的《限期整改通知书》与本案没有关联性，本院不予采信。被告提交的用地影像图、宗地图没有其他证据予以佐证，本院不予采信。被告提交的关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告、贺兰县自然资源局25号函、第7期贺兰政办通报形成时间晚于被告作出涉案《限期整改通知书》的时间，本院不予采信。经审理查明，2012年11月26日，原告与被告签订《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》，约定被告将红旗村二期养殖区1#、2#面积5.59亩（个人面积4.9亩）集体土地使用权有偿转包给原告发展畜牧养殖业，使用年限至2027年底。该协议第五条约定原告养殖小区内部建设必须按照被告和贺兰县农牧局所设计的平面布局建设，不可在养殖区内建设平面布局以外的任何建筑，如确需建设需向被告书面申请，经批准后方可建设。若不遵守，则被告视为违法建筑，被告及贺兰县国土资源局有权对未经批准建设的建筑物进行无偿强行拆除，损失由原告承担。协议签订后，被告向原告移交该土地时围墙已建好，其余建筑物为原告2012年后自行建设。2019年1月30日，被告习岗镇政府作出涉案《限期整改通知书》，内容为：你户在红旗养殖区私自改变土地用途，违反城乡规划，未经审批建设库房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十、四十一条之规定，该建筑属违法建设，现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内自行整改。逾期不整改的，将依法予以强制整改，所造成的一切后果由你户自行承担，如对本通知有异议，可申请行政复议。被告习岗镇政府将《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区房屋墙体上。另查明，涉案建筑物已于2019年2月21日拆除完毕。本院认为，《限期整改通知书》由被告习岗镇政府制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗养殖区巷道墙上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，应确定习岗镇政府是本案的适格被告。本案中，被告习岗镇政府提交的《限期整改通知书》复印件载明通知书的相对人为“A区4-56”，结合被告习岗镇政府在涉及红旗养殖区的多个诉讼案件中均提交该份《限期整改通知书》，应视为该《限期整改通知书》并非针对原告袁秀芬作出。原告袁秀芬称其在另案中获悉被告的涉案行政行为，自认被告向其作出《限期整改通知书》，结合原告袁秀芬的房屋位于红旗养殖区内，《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区内房屋墙体上，被告习岗镇政府在本案中也坚持认为其向原告袁秀芬作出过该通知书等情形，本院确认被告习岗镇政府在2019年1月30日向原告袁秀芬作出过《限期整改通知书》。《限期整改通知书》中载明的“养殖户的库房属违法建设”内容，属于对养殖户建设库房是否合法的界定，“责令养殖户七日内自行整改，逾期不整改将依法予以强制整改”内容，属于对养殖户提出的明确要求，上述两方面内容直接影响到原告袁秀芬的权利义务，符合行政行为的法律特征。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告习岗镇政府作为乡镇一级人民政府，享有对违法建筑进行认定和查处的职权。本案中，被告习岗镇政府仅提交2012年11月26日原告与被告签订的《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》，没有提交建筑物建造时间、建筑材质、实际用途、建设审批手续等相关证据，不足以确定原告袁秀芬的建筑物是否合法，故被告习岗镇政府在《限期整改通知书》中认定原告袁秀芬的库房系违法建设属事实不清、证据不足。被告习岗镇政府陈述《限期整改通知书》中“建筑属违法建设”的内容来源于《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），因[2019]25号函的制作日期晚于《限期整改通知书》的制作时间，本院对被告习岗镇政府的该项意见不予采纳。被告习岗镇政府作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向原告袁秀芬送达，《限期整改通知书》中未告知原告袁秀芬相关陈述申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，应属程序违法。被告习岗镇政府作出的《限期整改通知书》事实不清、证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以撤销，但因涉案房屋已经被拆除完毕，《限期整改通知书》不再具有可撤销内容，故本院仅确认行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贺兰县习岗镇人民政府2019年1月30日对原告袁秀芬作出的《限期整改通知书》违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月十一日法官助理 史 芳书 记 员 刘 娜 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；