江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣10行终27号上诉人（原审被告）抚州市自然资源局临川分局，住所地抚州市临川区行政中心东侧国土大楼。法定代表人曾焕，局长。委托代理人周新华，江西三松律师事务所律师。委托代理人吴进辉，江西三松律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄超，男，1988年5月16日出生，汉族，住抚州市临川区。原审被告抚州市人民政府，住所地抚州市行政中心。法定代表人张鸿星，市长。委托代理人黄**云，抚州市司法局行政复议审理科科长。上诉人抚州市自然资源局临川分局因土地行政管理及行政复议一案，不服南城县人民法院（2019）赣1021行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2017年2月22日，抚州市自然资源局临川分局（原抚州市国土资源局临川分局）向抚州市临川区人民政府作出临国土资字（2017）41号《关于批准的请示》。2017年2月27日，抚州市临川区人民政府向抚州市自然资源局临川分局作出临府交字（2017）3号《关于同意罗针高速收费站旁一宗国有建设用地使用权网上交易出让方案的批复》，同意抚州市自然资源局临川分局提出的《出让方案》，请依法依规按程序组织实施。2017年2月28日，抚州市自然资源局临川分局公示了（赣国土资网交地[2017]FC002号）《临川区国有建设用地使用权出让网上挂牌公告》并在抚州日报上进行了刊登。该网上挂牌公告载明：“六、出让资料获取方式。本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让须知及其他出让文件。挂牌出让须知及其他出让文件可从网上交易系统查看和打印。”《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》载明：“三、出让地块基本情况及使用条件……（十七）土地成交价款缴纳方式及时间：土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，土地成交价款支付按本须知第三条第（十八）条款第3项规定执行；境外投资者竞得土地使用权的，首期应付款暂定自竞得之日起50天内交纳，余款按合同约定及时交纳，最迟付款时间不得超过一年；（十八）依法依规需要说明宗地的其他情况：……3、付款方式按照中华人民共和国国土资源部制定的《国有建设用地使用权出让合同》的第十条，受让人与出让人按以下规定支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；（二）按以下时间和金额分/期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款，分期支付国有建设用地使用权出让价款的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。受让人选择分期支付国有建设用地使用权出让价款的，需在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，还应向出让人支付自第一期土地出让价款之日起至实际支付之日的利息，计息利率按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率。”2017年4月7日，黄超以总成交价2,458万元竞得DFC2017002地块（即地块位置：临川区罗针高速收费站旁）。2017年6月8日，黄超与抚州市自然资源局临川分局土地储备交易中心签订《国有建设用地使用权成交确认书》，该成交确认书载明：“竞价结束日期：2017年4月7日；交易方式：网上挂牌出让；交易地块：地块编号：DFC2017002；地块名称：临川区罗针高速收费站旁地块；四至范围：详见规划设计条件通知书；交易地点：江西省土地使用权和矿业权网上交易系统；土地面积：35450.8平方米（合53.18亩）；土地用途：商住用地；出让年期：商业：40年，住宅：70年；成交单价：大写：陆佰玖拾叁元整（元/平方米）、小写：￥693元/平方米；总成交价：大写：贰仟肆佰伍拾捌万元整、小写：￥2,458万元；说明事项：一、本《国有建设用地使用权成交确认书》为竞得人与出让人抚州市国土资源局临川分局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）的凭证。二、竞得人应当在签订本《国有建设用地使用权成交确认书》后10个工作日内，与出让人签订《出让合同》。竞得人不按规定签订《出让合同》，或放弃竞得宗地的，应当承担相应违规违约和法律责任，竞买保证金和交易服务费不予退还。三、签订《出让合同》后，竞得人交纳的竞买保证金转作受让土地的定金，定金以《出让合同》约定金额为准。四、本《国有建设用地使用权成交确认书》一式四份，双方各执两份。”2018年2月6日，抚州市自然资源局临川分局向黄超发出了临国土资函（2018）21号《关于要求限期签订土地出让合同的函》，要求黄超应在7个工作日内务必与抚州市自然资源局临川分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，否则抚州市自然资源局临川分局将按《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第十四条第（十）项规定，视为该地块竞得结果无效，竞买保证金不予退还，并将依法依规收回该宗国有建设用地使用权，重新组织公开挂牌出让以及其他事项。2018年9月28日，抚州市自然资源局临川分局又向黄超发出了临国土资函（2018）90号《关于要求限期签订土地出让合同和缴交土地出让金的函》，要求黄超应在7个工作日内务必与抚州市自然资源局临川分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并缴交所欠出让金1,470万元，否则抚州市自然资源局临川分局严格依法按《国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第十四条第（十）项规定，视为该地块竞得结果无效，竞买保证金不予退还，并将依法依规收回该宗国有建设用地使用权，重新组织公开挂牌出让以及其他事项。2018年9月30日，黄超签收了该份函件。2019年3月5日，黄超向抚州市自然资源局临川分局发出《催告函》，要求签订《国有建设用地使用权出让合同》，并要求履行合同付款方式为分期付款。2019年3月26日，抚州市自然资源局临川分局向黄超作出临国土资函（2019）14号《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》。该通知载明：“你于2017年4月7日通过参与网上挂牌出让取得坐落于临川区罗针高速收费站旁地块，宗地编号为DFC2017002、宗地面积为53.1762亩的国有建设用地的使用权，并于2017年6月8日签订《国有建设用地使用权成交确认书》。《国有建设用地使用权成交确认书》约定：竞得人应当在签订本《国有建设用地使用权成交确认书》后10个工作日内，与出让人签订《出让合同》，竞得人不按规定签订《出让合同》，或放弃竞得宗地的，应当承担相应违规违约和法律责任，竞买保证金和交易服务费不予退回。你于2017年4月5日缴纳竞买保证金840万元，但在《国有建设用地使用权成交确认书》签订后，未缴纳其他出让款，逾期欠缴国有建设用地使用权出让价款1,618万元。后经多次催收，你至今仍未与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》，亦未缴交国有建设用地使用权出让价款。现报经临川区人民政府批准，特通知如下：1.解除我局与你于2017年6月8日签订的《国有建设土地使用权成交确认书》。2.取消你的中标资格，竞买保证金不予退还。3.无偿收回53.1762亩国有建设用地使用权。4.追究你违约应承担的法律责任（包括保证金及赔偿依法再出让土地时土地使用权出让金低于原价款的差额部分等）。5.本通知发出后，你不得对拟收回53.176亩土地再进行转让、租赁、抵押，否则，依法追究你的法律责任。”黄超不服该决定，遂向抚州市人民政府提起行政复议申请。抚州市人民政府于2019年7月30日作出抚府复字（2019）35号《行政复议决定书》，决定维持抚州市自然资源局临川分局作出的《抚州市国土资源局临川分局关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》。嗣后，黄超认为因其可以选择分期支付国有建设用地使用权出让价款的条款，其并没有违反合同约定拒绝缴纳剩余出让金。故向法院提起行政诉讼，请求撤销抚州市自然资源局临川分局作出的临国土资函（2019）14号《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》；撤销抚州市人民政府作出的抚府复字（2019）35号行政复议决定。原审认为，抚州市自然资源局临川分局具有组织实施国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动并与土地使用者签订土地土地出让合同的法定职责。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”；第五十三条规定“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”由此可知，对作为有限自然资源开发利用的国有土地使用权出让行为属于行政许可。根据《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》【（2009）行他字第55号】规定，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及相关的拍卖公告等行为属于行政行为。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》【（2010）行他字第191号】规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。抚州市自然资源局临川分局作出被诉《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》应遵循行政行为相关原则。在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）第十九条第二款第（二）项规定“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”、第四条第一款规定“主管部门组织听证，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利。”本案中，抚州市自然资源局临川分局作出被诉《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》，不仅解除了黄超对竞买程序的结果确认，也使其因此丧失获得涉案地块国有建设用地使用权的机会，还决定对其缴纳的竞买保证金不予退还及追究其违约责任。该被诉通知对黄超权益造成重大影响。根据上述规定，抚州市自然资源局临川分局在作出被诉通知前，理应书面告知黄超有要求举行听证的权利，并充分听取其陈述、申辩。本案中，抚州市自然资源局临川分局所提供的证据并不能证明其在作出被诉通知前，书面告知黄超有要求举行听证的权利，并充分听取其陈述、申辩。故抚州市自然资源局临川分局未经告知并征询黄超意见，迳行作出不利于黄超的《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》，不符合法定程序，属程序违法，应予以撤销。抚州市人民政府作出维持抚州市自然资源局临川分局作出的《抚州市国土资源局临川分局关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》的行政复议决定亦应予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决撤销抚州市自然资源局临川分局于2019年3月26日向黄超作出的临国土资函（2019）14号《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》及抚州市人民政府于2019年7月30日作出的抚府复字（2019）35号行政复议决定。案件受理费50元，由抚州市自然资源局临川分局、抚州市人民政府负担。判决后，上诉人抚州市自然资源局临川分局不服，上诉称，一审适用法律错误，《成交确认书》的解除属于行政协议范畴，不属于行政许可。首先，上诉人有权作出解除DFC2017002号地块《成交确认书》的行政处理决定，但该决定属于行政协议类的行政行为，因该行为引起的争议应当通过行政诉讼的途径解决。其次，根据国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》的规定，土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同。本案中，上诉人发布的出让须知以及上诉人与被上诉人签订的《成交确认书》中均规定地块竞得人应在地块成交之日起十个工作日内与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》。可见，《成交确认书》属于签订出让合同的前置程序，其内容构成出让合同的一部分。故《成交确认书》的解除应按照《中华人民共和国合同法》的相关规定调整。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方延迟履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。本案中，出让须知和《成交确认书》约定竞得人不按时签订出让合同和不能按期缴纳土地价款时，出让人可以解除《成交确认书》。被上诉人在约定支付土地价款的期间未能按期支付，且经上诉人多次催缴的情况下仍未能缴纳土地出让金，因此上诉人作出解除《成交确认书》的决定符合双方约定。一审法院引用《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定，认为国有土地使用权出让行为属于行政许可，属于适用法律错误。被上诉人竞买土地的行为仅仅是获取了一定范围的地块使用权，但是具体地块的开发利用还必须具有相关的资质，上诉人认为这种资质的取得才是属于一个行政许可的范畴。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认上诉人作出的解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的行为合法有效，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。原审被告抚州市人民政府辩称，1、上诉人抚州市自然资源局临川分局作出的《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》（临国土资函[2019]14号）并无不当，符合法律规定。土地成交确认书，属于对公开出让土地结果的双方认同，具有法律效力。由于竞得人并不能因此取得挂牌土地的使用权，故本案土地成交确认书不构成行政许可。被上诉人黄超在规定时限内不签订《国有建设用地使用权出让合同》，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条规定，已经干扰了挂牌出让土地工作的正常秩序，属于根本违约，应当承担法律责任。上诉人此时解除该《成交确认书》属于依法行政、积极履责，也为重新招拍挂扫清了障碍，一审法院以土地成交确认属于行政许可，上诉人撤销土地成交确认书未按照行政许可法规定程序进行属程序违法为由，作出撤销上诉人《关于解除成交确认书和牧回国有建设用地使用权的通知》错误。2、抚州市人民政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律准确。抚州市人民政府作出复议决定严格按照行政复议申请、受理、审查、作出决定、送达的步骤程序进行，程序合法。综上，上诉人作出的《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》和抚州市人民政府作出的行政复议决定符合法律规定。请二审法院查明事实，依法作出公正判决。被上诉人黄超未向二审法院提交书面答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。认定上述事实的证据材料有：抚州日报刊登的《临川区国有建设用地使用权出让网上挂牌公告》、临府办抄字（2017）4号《关于同意罗针镇一宗土地上市的抄告》、赣国土资核（2008）480号《关于临川区2008年度第一批次集镇建设用地的批复》、赣国土资核（2012）1620号《关于抚州市临川区2012年度第一批次集镇建设用地的批复》、编号为赣地源[2017]（抚估）字第011号《土地估价报告备案表》、区本级国有建设用地使用权出（转）让上市网上交易送审表、临国土资字（2017）41号《关于批准的请示》、《位于临川区罗针高速收费站旁53.1762亩一宗国有建设用地使用权网上交易出让方案》（含编号：临规用地条件（2017）01号建设项目规划设计条件通知书）、临府交字（2017）3号《关于同意罗针高速收费站旁一宗国有建设用地使用权网上交易出让方案的批复》、临川区国有建设用地使用权网上交易出让项目表、编号为临规用地条件（2017）01号建设项目规划设计条件通知书、（2017）01号用地红线图、临川区国有建设用地使用权出让网上挂牌公告（赣国土资网交地（2017）FC002号）、国有建设用地使用权网上挂牌出让须知、编号为201790253193《国有建设用地使用权竞买申请书》、《国有建设用地使用权竞买保证金到账确认书》、黄超签名的《国有建设用地使用权竞得入选人确认书》、中国工商银行股份有限公司抚州临川支行出具的资信证明书、竞买申请人黄超出具的承诺书、黄超缴纳的土地交易服务费的《江西增值税普通发票》、黄超的身份证复印件、《国有建设用地使用权成交确认书》、《国有建设用地使用权竞得入选人确认书》、《国有建设用地使用权交易服务费交纳通知书》、DFC2017002号地块交易情况统计（竞价结束）、2018年2月6日临国土资函（2018）21号《关于要求限期签订土地出让合同的函》、2018年9月28日临国土资函（2018）90号《关于要求限期签订土地出让合同和缴交土地出让金的函》、临国土资字（2017）130号《关于对DFC2017002号地块竞得入选人未按时签订成交确认书的函》、2019年3月26日临国土资函（2019）14号《抚州市国土资源局临川分局关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》、抚州日报刊登的抚州市国土资源局临川分局关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权公告复、抚州市人民政府作出的抚府复字（2019）35号《行政复议决定书》、原告的行政复议申请书、抚府复字（2019）35号行政复议受理通知书、抚府复字（2019）35号行政复议答复通知书、抚州市国土资源局临川分局对行政复议申请人黄超实施具体行政行为的情况报告、行政复议文书送达回证以及各方当事人的陈述等。本院认为，行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序原则。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，并听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，上诉人抚州市自然资源局临川分局作出被诉《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》亦应遵循正当程序原则。经查，上诉人作出被诉《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》，不仅解除了被上诉人黄超对竞买程序的结果确认，也使其因此丧失获得涉案地块国有建设用地使用权的机会，还决定对其缴纳的竞买保证金不予退还，并追究其违约责任。由此可见，上诉人作出的被诉行政行为，显然对被上诉人权益造成重大影响。但上诉人提供的证据并不足以证明其在作出该行政行为前，切实保障了被上诉人享有的陈述、申辩、听证等相关权利。因此，上诉人作出的《关于解除成交确认书和收回国有建设用地使用权的通知》，有违正当程序原则，违反法定程序，依法应予撤销。原审被告抚州市人民政府作出的维持该通知的行政复议决定，亦应予以撤销。综上，上诉人抚州市自然资源局临川分局上诉请求于法无据，本院不予支持。原审判决结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人抚州市自然资源局临川分局负担。本判决为终审判决。审判长  余惠娇审判员  陈 辉审判员  王康季二〇二〇年六月二日法官助理刘凯超书记员黎璇附：本判决适用相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。