江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初803号 原告南通某休闲农庄，住所地南通。 投资人李某，职务总经理。 委托代理人单鸣姝，江苏金平川律师事务所律师。 委托代理人蔡卫华，江苏金平川律师事务所律师。 被告南通市通州区三余镇人民政府，住所地南通市通州区三余镇人民路**。 法定代表人陈志华，职务镇长。 应诉负责人朱卫东，职务副镇长。 委托代理人黄凯飞，南通市通州区三余镇人民政府工作人员。 委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。 原告南通某休闲农庄（以下简称某农庄）不服被告南通市通州区三余镇人民政府（以下简称三余镇政府）乡政府行政强制，于2019年6月25日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于7月3日立案后，于7月5日向被告三余镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月11日公开开庭审理了本案，原告某农庄投资人李某及委托代理人蔡卫华，被告三余镇政府的应诉负责人朱卫东及委托代理人丁连冲到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 原告某农庄诉称，2019年2月15日，被告向原告发出《通州湾示范区“大棚房”问题整改通知书》（以下简称整改通知书），称原告所建八角亭楼房等设施被确定为“大棚房”问题，要求原告按“大棚房”专项清理整治行为要求，迅速制定整治整改方案，并在2月28日前整改到位，否则将予以帮拆。2019年3月6日，被告又向原告发出《通州湾“大棚房”问题整治催告通知书》（以下简称催告通知书），称因原告在规定的期限内未拆除二层八角型楼房及门楼，催告原告在2019年3月7日前自行拆除，逾期未履行，将组织进行帮拆。因原告不服被告作出的整改通知书，于2019年3月7日向法院提起行政诉讼，但被告于3月24日即组织人员对原告所有的八角亭楼房、门楼、道路、河道保滩进行了“帮拆”（强拆）。被告在作出整改通知书前既没有按照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定告知原告有陈述、申辩和听证的权利，程序明显违法，整改通知书中也没有对原告建筑系违章建筑认定的法律依据，依据《行政处罚法》第四十一条的规定，行政处罚不能成立。且在原告已就整改通知书提起行政诉讼后，被告仍然进行了强拆，违反了《行政强制法》第四十四条的规定，应被认定为违法。故请求确认被告2019年3月24日对原告所有的八角亭楼房、门楼、水泥路、河道保滩的“帮拆”行为违法。 原告某农庄向本院提交了以下证据： 1.整改通知书，证明被告未经法定程序给原告下达行政处罚决定。 2.催告通知书，证明被告给原告下达催告通知。 3.（2019）苏0691行初334号案件受理通知书，证明原告就被告作出的整改通知书提起过诉讼。 4.行政答辩状，证明被告就（2019）苏0691行初334号案件进行过答辩。 5.通州湾示范区李某土地、建筑面积测量技术报告，证明被告在作出整改通知书时未有相应的证据，在原告提起行政诉讼后又补充了证据。 6.照片一组，证明被告于2019年3月24日实施了强拆行为。 7.项目投资意向协议书、土地租用协议，证明案涉建筑和设施是原告根据其与被告的上级机关达成的协议所建。 被告三余镇政府辩称，根据《农业农村部、自然资源部印发的通知》（农农发[2018]3号），江苏省农委、江苏省国土厅《关于印发开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案的通知》(苏农园[2018]4号)，南通市《关于扎实做好大棚房问题专项清理整治行动整改工作意见》(通农传[2019]6号)等文件规定，原告的案涉八角型楼房等建筑属于“大棚房”问题。2019年2月15日，被告向原告发出整改通知书，原告未予整改。3月6日，被告再次发函催告，要求原告在3月7日前自行拆除，逾期不拆，将予帮拆。因原告未在规定期间内拆除，被告于3月24日组织人员进行了拆除。被告根据“大棚房”问题专项清理整治行动文件之规定，告知原告案涉的八角形楼房等建筑属于“大棚房”，并发出整改通知，原告在接到整改通知后，经催告逾期仍不整改，被告根据规定予以拆除，程序正当，行为合法，原告诉请欠缺事实和法律依据，依法应予驳回。 2019年7月22日，被告向本院提交了以下证据、依据： 1.通州湾示范区李某土地、建筑面积测量技术报告；2.通州湾示范区土地利用规划图(局部)；3.通州湾示范区土地利用现状图(局部)；4.现场照片。 证据1-4，证明案涉八角形楼房等系农用地上的非农设施，属于“大棚房”整治对象，应当彻底整治。 5.整改通知书；6.催告通知书。 证据5-6，证明被告拆除行为合法，程序正当。 法律法规依据：《土地管理法》第三条、第三十六条；《基本农田保护条例》第三条、第六条；《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》；《中共江苏省委、江苏省人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》(苏发[2017]15号)；《农业农村部、自然资源部印发＜关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案＞的通知》（农农发[2018]3号）；《江苏省农委、江苏省国土厅关于印发＜开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案＞的通知》(苏农园[2018]4号)；南通市《关于扎实做好大棚房问题专项清理整治行动整改工作意见》（通农传[2019]6号）。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1、4-6的真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的，测量技术报告系在整改通知和催告通知发出后作出的，认定大棚房应经法定程序；证据2、3的真实性不予确认，认为被告应该提供经省政府和国务院批准的规划文件。 被告对原告提供的证据1、2、6无异议；对证据3、4的真实性无异议，但认为与本案不具关联性，本案被诉行为已经替代了整改通知行为；对证据5的真实性无异议，认为恰恰能证明案涉房屋属于在农用地上的非农设施，属于大棚房问题的整改对象；对证据7的真实性无异议，但认为与本案不具关联性，且原告的建筑至今没有办理土地征用手续。 本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力；被告提供的证据能够证明原告未取得规划审批手续建设案涉建筑物以及被告作出整改通知和催告通知的行为。对原告提供的证据的真实性予以认定，至于拆除行为是否合法涉及争议焦点，在本院认为部分一并阐述。 经审理查明，2013年3月15日，李某与南通滨海园区大乐村经济合作社签订《土地租用协议》，约定租用南至新平海路绿化带北侧，北至原大乐村5-6组横路南侧（除民宅外），东至三余竖河，西至团结路东侧，面积共142亩土地建设休闲农庄。4月18日，李某以南通市大乐休闲农庄（乙方，后实际注册为原告）名义与南通滨海园区社会管理局（甲方）签订《项目投资意向协议书》，约定在大乐村平海公路北侧、三余竖河西侧约200亩范围投资建设休闲农庄，分二期建设，总投资约1亿元人民币，在2013年4月底前农庄内的生活、生产、办公设施动工建设，部分绿化栽植，年底前生活、办公设施竣工，甲方协议出租方大乐村做好土地流转工作，乙方必须按照本协议约定的土地用途进行开发建设，不得擅自改变土地用途，在条件具备时，甲方协助乙方办理征用手续等内容。2014年，原告建设了八角亭楼房、门楼、水泥路、河道保滩等建筑物、固化道路等（其中八角亭楼房等建筑面积852平方米，固化面积1933平方米。） 2018年9月14日，农业农村部、自然资源部作出《印发的通知》，明确为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从9月份至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。清理整治范围主要包括：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。9月21日，江苏省农业委员会、江苏省国土资源厅作出《关于印发的通知》，对专项清理整治行动作出了具体部署，同时明确依照《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等相关法律法规，以及国土资源执法监管共同责任机制要求，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，在各级政府的组织领导下，国土资源部门要依法依规从严查处。2019年2月2日，南通市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组作出《关于扎实做好“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的意见》，要求各地在3月20日前必须依法依规完成整治整改任务。 2019年2月15日，被告、通州湾示范区国土分局向原告作出《整改通知书》，主要内容为：原告单位的八角型楼房等被确定为“大棚房”问题，请按“大棚房”专项清理整治行动要求，迅速制定整治整改方案，并在2月25日前整改到位，否则将予以帮拆。同日，被告又向原告作出整改通知书，内容同前述整改通知书，但要求在2月28日前整改到位。3月6日，被告作出催告通知书，内容为因原告未在整改通知书规定的期限内拆除二层八角型楼房及门楼，现催告在收到本通知书后于2019年3月7日前自行拆除，逾期未履行，通州湾示范区管委会将组织进行帮拆。3月7日，原告就被告2月15日作出的《整改通知书》提起诉讼。3月24日，被告组织人员拆除了八角亭楼房、门楼、水泥路、河道保滩等建筑物和固化的道路、场地。6月25日，原告撤回对被告作出的《整改通知书》的起诉，提起本案诉讼。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是被诉强制拆除行为是否合法。 “法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据。否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。本案被诉行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告承认案涉建筑所占用土地没有办理农用地转用审批手续，建造的房屋亦未办理建设规划许可手续，但认为应当由土地行政管理部门按照法定程序实施处罚并拆除。《行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。 程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论被告是否具有强制拆除案涉建筑的法定职权，实施拆除行为也应当符合法定程序，而根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。被告未给予原告陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认被告实施拆除行为违法。 需要特别指出的是，土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的底线，不容突破。本案被告的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，本院确认被告实施拆除行为违法并不意味着对土地违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对土地违法行为进行处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。 综上，被告南通市通州区三余镇人民政府强制拆除行为违反法定程序，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告南通市通州区三余镇人民政府强制拆除原告南通某休闲农庄内八角亭楼房、门楼、道路、河道保滩的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区三余镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  吴 灿 二〇二〇年六月三日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；