广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终94号上诉人（原审原告）惠州市仲恺高新区永安养殖场。经营者刘永财。委托代理人魏展谦，广东扬鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府。负责人钟小君，镇长。出庭诉讼负责人叶国来，副镇长。委托代理人章利兵，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。委托代理人曾智群，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。上诉人惠州市仲恺高新区永安养殖场（以下称永安养殖场）因与惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府（以下称潼湖镇政府）行政撤销纠纷一案，不服博罗县人民法院（2019）粤1322行初449号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人永安养殖场经营者刘永财及其委托代理人魏展谦，被上诉人潼湖镇政府诉讼负责人叶国来、委托代理人章利兵、曾智群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告系经依法设立的个体工商户，其经营范围为驯养繁殖国家一级、二级保护水生野生动物。2016年1月1日，原告与惠州市仲恺高新区**********民小组松头小组签订转让合同，约定将该村位于松头小组的集体土地8300平方米出租给原告经营养殖场，土地租金每年30000元。2017年11月29日，惠州市人民政府发布《关于仲恺高新区智慧大道北段工程建设项目土地征收的预公告》，拟征收仲恺高新区陈江镇、潼湖镇等辖区的集体土地65.5982公顷，原告租用的上述土地包含在征收范围内。2018年5月8日，惠州市国土资源局仲恺区分局向各镇（街道）、各国土资源所发出《仲恺高新区国土资源分局关于明确征地拆迁工作有关事宜的函》，要求各镇（街道）按照《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》规定的程序组织实施征地补偿工作，青苗、地上附着物等补偿材料及房屋拆迁补偿安置协议等由镇（街道）自行审核，各镇（街道）在完成补偿登记结果公示后，将注明“公示无异议”并加盖公章的公示及补偿款拨款审批等材料提交国土资源所拨付相关补偿款。2018年3月11日，被告向仲恺高新区国土资源分局发函，请求选取具有资质的评估机构，对智慧大道北段征地涉及的房屋建（构）筑物、青苗、设备及存货的拆（搬）迁补偿评估工作。2018年3月19日，惠州市********仲恺分中心选定广东惠正资产评估与房地产土地估价有限公司为评估机构，被告与该评估机构于2018年6月15日签订《资产评估委托合同》，约定由广东惠正资产评估与房地产土地评估有限公司承担智慧大道北段征地涉及的房屋建（构）筑物、青苗、设备及存货的拆（搬）迁补偿评估工作。2018年7月26日，评估机构（原、被告到场）对原告养蛇场涉案地上附着物进行了清点，于2019年3月21日出具惠正资评报字（2018）第06027-14号资产评估报告，认定原告养殖场地上附着物价值736030元。2019年4月4日，被告发布《潼湖镇人民政府关于智慧大道北段（潼湖段）工程建设项目青苗及地上附着物征收补偿方案（第二十五A批）的公示》以下简称《公示》，公示内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施土地管理法办法》和《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》等有关规定，为实施城镇规划建设，按照《惠州市人民政府关于仲恺高新区智慧大道北段工程建设项目土地征收的预公告》的要求，现依法征收潼湖镇黄屋、三和、五村、红岗、赤岗、永平村部分集体土地，作为仲恺高新区智慧大道北段（潼湖段）工程建设项目用地。经对被征收土地上权利人的青苗及地上附着物进行清点登记和核实，现拟定智慧大道北段（潼湖段）工程建设项目青苗及地上附着物征收补偿方案（第二十五A批）的公示，并公示如下：一、青苗及地上附着物补偿共计736030元，权利人为刘永财，补偿金额736030元；二、若对本补偿方案有异议，请于公示之日起5日内以书面形式报送潼湖镇人民政府，逾期视为无意见。被告将该《公示》张贴在仲恺高新区潼湖镇五村村委会公告栏。2019年4月11日，被告向原告送达《关于领取青苗等地上附着物补偿款的通知》。2019年4月12日，被告在上述《公示》空白处备注“公示期间无异议”。2019年4月17日，被告发函至潼湖镇国土资源所，请求镇国土资源所将权利人刘永财地上附着物补偿款736030元进行公证提存。潼湖镇国土所于2019年4月29日将补偿款提存于惠州市惠城公证处。原审法院认为，原告请求撤销被告于2019年4月4日作出的《公示》，首先应确定被告作出的《公示》是否可诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《征收土地公告办法》的规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地权利人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。被告作出的《公示》仅仅是将征地批准事项及被征收土地的具体补偿数额，在被征收土地所在的村委予以公示告知，对原告的权利义务不直接产生实际影响，对原告权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关实施征收土地过程中的补偿安置等行为，因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，被告作出的《公示》不可诉，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予以驳回。另，从原告提起本案诉讼的理由来看，实质是认为补偿数额过低（主要是对涉案地上附着物委托评估的程序、评估机构的资质及评估价值过低存在异议），对于该争议，原告可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，向批准征收土地的人民政府申请裁决。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告惠州市仲恺高新区永安养殖场的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人永安养殖场上诉称，一、原审裁定事实认定不清，法律适用错误，《补偿方案公示》对上诉人的权利义务直接产生实际影响，是可诉的具体行政行为。(一)《补偿方案公示》仅针对上诉人一人。本案的《补偿方案公示》不同于一般的面向不特定群体的公告性文件，其内容只列了上诉人一人的补偿内容，是仅针对上诉人一人的具体行为，(二)《补偿方案公示》是被上诉人对上诉人进行补偿的唯一依据，起到“补偿决定”的作用。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十六条规定，本案中，被上诉人即没有与上诉人签订补偿协议，也没有另外作出补偿决定，甚至在上诉人提起(2019)粤13行初第51号案前，对《补偿方案公示》也毫不知情。可见，本案除《补偿方案公示》外，已无其他对补偿数额进行告知或作出决定的文件，该公示是被上诉人对上诉人作出征收补偿的唯一依据，实际上起到了“补偿决定”的作用。(三)本案属于人民法院的受案范围，上诉人有权直接诉至人民法院。根据《行政诉讼法》第十二条第五项，人民法院受理对征收、征用决定及其补偿决定不服的诉讼。本案中，被上诉人依据《补偿方案公示》对上诉人作出补偿安置等行为，该公示对上诉人的权利义务直接产生实际影响，因此，本案属于人民法院的受案范围，上诉人可直接诉至人民法院。二、补偿方案依法应由市、县级政府发布，被告越权发布的《补偿方案公示》应当被撤销。2019年4月4日，被上诉人发布《补偿方案公示》，针对向上诉人这一特定个体，对其青苗及地上附着物补偿方案进行公示。被上诉人向上诉人作出的领取通知、公证提存也都是依据此公示进行。可见，《补偿方案公示》是决定上诉人补偿内容的依据，被上诉人发布该公告的行政行为影响了上诉人实际的权益，即该行为属于具体行政行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第十条《征用土地公告办法》第七条、《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第二十二条的规定，就征地方案和征地补偿安置方案有关内容以书面形式在被征收土地所在地的村、组和乡镇人民政府(街道办事处)发布公告，并在新闻媒体、政府网站上公示。”可见，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，然而，惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会在(2019)粤13行初第51号案的答辩状中明确表示其没有发布相关征地补偿安置方案公告；同时，在原审庭审过程中，被上诉人也当庭承认对此没有收到过任何授权文件，所以，此行政行为是被上诉人自行作出的，是未经授权的越权行为。因此，被上诉人发布的《补偿方案公示》依法应被撤销。三、被上诉人未依据正式的征收公告委托选取评估机构，委托依据不足；选取评估机构的过程中未征求被征收人意见，选取程序错误。2017年11月29日，惠州市人民政府发布《惠州市人民政府关于仲恺高新区智慧大道北段工程建设项目土地征收的预公告》(惠府[2017]163号)，该预公告仅起到通知、公告、防止抢种抢建的作用，并非有明确征收的范围和征收内容的正式征收公告。而被上诉人在2018年3月11日的发布《关于委托选取资产评估机构的函》中，也未列明具体的征收公告及其文号，即被上诉人委托评估机构的依据不足。此外，被上诉人在选取评估机构的过程中，从未征求上诉人等被征收人意见，剥夺了上诉人表达意见、陈述申辩的权利，即被上诉人诜取评估机构的程序错误。四、被上诉人未告知上诉人听证和救济的权利，程序存在瑕疵。根据《国土资源听证规定》第十九条、《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第二十条规定，然而在被上诉人作出的《补偿方案公示》中，不仅未告知上诉人有要求举行听证的权利，也未对上诉人有权进行的其他救济途径进行描述。被上诉人的行为，没有尽到保障上诉人听证权、救济权的义务。五、被上诉人委托的评估机构没有对活体动物进行评估的资质，其所作出的评估报告不应被采信。根据广东惠正资产评估与房地产土地估价有限公司(以下简称惠正公司)所公示的营业执照，其登载经营范围虽然有资产评估、房地产价格评估、土地评估等对无形资产或不动产的评估，但是不包含养殖场评估、农产品及动物养殖业价格评估鉴定、生物资产评估。六、由被上诉人单方委托而作出的评估过程违反基本常理，评估结果显失公平。七、在原被上诉人双方未达成任何合意的情况下，被上诉人不仅强制拆除了上诉人的蛇房，还以断电的方式逼迫上诉人搬迁。由于惠正公司作出的评估结果完全偏离市场合理价格，上诉人因此拒绝接受惠正公司的评估结果，于是上诉人与被上诉人之间的拆迁补偿协议也未能达成。然而，被上诉人在双方未达成任何合意的情况下，开始了一系列强硬的逼迁措施：2019年4月6日，被上诉人擅自拆除了上诉人的两栋蛇房，造成房内养殖蛇全部死亡；2019年5月24日，被上诉人剪断申请人电线以致停电，因为蛇是冷血动物，失去电力维持恒温的养殖蛇便出现大量死亡。综上所述，《补偿方案公示》仅针对上诉人一人，被上诉人依据该公示对上诉人进行补偿，该公示对上诉人的权利义务直接产生实际影响，是可诉的具体行政行为，上诉人可直接诉至人民法院。但是，被上诉人越权发布《补偿方案公示》，委托评估机构的依据不足、程序错误，评估机构资质不足，所作出的评估结果显失公平；被上诉人在依据该公示作出补偿的过程中，不仅未保障上诉人听证和救济的权利，还以强拆、断电的方式逼迫上诉人搬迁，因此，该征收补偿方案依法应当予以撤销。征收与补偿问题是被征收拆迁群众最关心的问题、也是群众最急迫的诉求，况且在本案中，养殖场是上诉人的主要收入来源，是上诉人维持生计的主要手段，充分的补偿对上诉人的生活至关重要。为维护上诉人的合法权益，恳请贵院在审理查明事实之后，依法支持上诉人的请求。上诉请求：1.请求撤销(2019)粤1322行初449号行政裁定书，将本案发回重审；或改判支持上诉人的诉讼请求：确认被上诉人发布《潼湖镇人民政府关于智慧大道北段(潼湖段)工程建设项目青苗及地上附着物征收补偿方案(第二十五A批)的公示》(潼湖国土智征公示[2019]25号)(以下简称“补偿方案公示”)的行为违法，并撤销该公示。2．本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人潼湖镇政府辩称，一、答辩人发布征地补偿安置方案公示的行为属于不可诉的行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定正确。首先，根据《土地管理法》第四十六、《土地管理法实施条例》第二十五条等规定可知，被征收土地所在地的市、县人民政府及土地行政管理部门才是法律规定的土地征收权责部门。而根据《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第十六条“被征收集体土地所在的乡镇人民政府(街道办事处)负责组织住房和城乡规划建设、城管执法、司法、国土资源等有关机构人员实施以下征地补偿登记等工作……”及《仲恺高新区国土资源分局关于明确征地拆迁有关事宜的函》惠仲国土资函[2018]430号之规定可知，征收集体土地上的地上附着物和青苗征收的补偿登记及结果公示工作由被征收集体土地所在的乡镇人民政府(街道办事处)负责。即，答辩人发布案涉项目公示的行为，实际上系属于协助上级政府依法落实征地补偿具体工作的行为。其次，答辩人于2019年4月4日发布《潼湖镇人民政府关于智慧大道北段(潼湖段)工程建设项目青苗及地上附着物征收补偿方案(第二十五A批)的公示》(潼湖国土智征公示[2019]25A号)，并在村务公开栏进行为期5天的现场公示，即答辩人已按规定落实了公示程序这一工作，但公示期间却无人提出异议。即，本案答辩人作出案涉项目的公示行为，仅仅是将征地批准事项及被征收土地的具体补偿数额，在被征收土地所在的村委予以公示告知，对被答辩人的权利义务不直接产生实际影响，而对被答辩人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关实施征收土地过程中的补偿安置等行为。因此，一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，认定答辩人作出的案涉项目的公示行为不可诉，作出驳回被答辩人起诉的裁定，事实认定清楚、适用法律正确。二、被答辩人法律适用错误，其观点依法不应予以支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确规定，只针对“征收国有土地上单位、个人的房屋”给予公平补偿。即，集体土地上的房屋征收不适用该条例的规定。而根据《土地管理法》第四十七条“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”之规定，征收时集体土地上的房屋是作为地上附着物进行补偿的，具体标准由省、自治区、直辖市规定。集体土地与国有土地上房屋的征收程序、适用法律依据、征收目的及评估补偿方式等皆不相同，集体土地征收并不直接适用国有土地上房屋征收的规定。三、被答辩人上诉请求及理由无事实和法律依据，依法应不予支持。（一）答辩人选定评估机构，并与评估机构签订委托合同的行为，符合相关规定。（二）答辩人依法依规协助落实相关公示工作，且被答辩人经营者已对养殖场的地上附着物的数量及种类已经签名确认，即被答辩人对涉案项目的名称、结构、数量、基本情况等均无异议。（三）惠正公司具备相应资产、土地评估的资质，被答辩人提出的质疑无事实和法律依据。（四）被答辩人对案涉项目评估的补偿标准提出的异议，并无相关证据支持。（五）答辩人通过公证提存的方式对权利人进行补偿，符合法律规定。被答辩人及权利人刘永财一直拒绝与答辩人签订地上附着物补偿协议及领取地上附着物补偿款736030.00元，答辩人于2019年4月11日向刘永财出具《关于领取青苗等地上附着物补偿款的通知》，告知其逾期不领取的地上附着物补偿款将提存至惠城区公证处，但刘永财仍然拒绝领取。故答辩人委托惠州市国土资源局潼湖国土资源所于2019年4月30日向惠州市惠城公证处申请办理公证提存，将736030.00元款项提存至惠城公证处，惠城公证处并于同日向刘永财送达关于领取提存款的通知。这符合《提存公证规则》第三条、第五条的规定，答辩人通过公证提存的方式得以清偿对刘永财的债务，即行政机关己按照评估价格对刘永财进行补偿。四、被答辩人怠于行使正确救济途径，不利法律后果应由其自行承担。根据《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第四十二条“被征收集体土地上的住宅房屋所有权人对补偿价格有异议的，可以委托有资质的资产评估机构评估其房屋重置价格，并按市人民政府有关规定审核后给予补偿”之规定，被答辩人对地上附着物的补偿价格有异议的，可以自行委托有资质的资产评估机构进行评估，但被答辩人并未委托评估机构重置价格。被答辩人既未有效期间内提出质疑，亦未委托有资质的资产评估机构评估其房屋重置价格，其怠于行使正确的救济途径，不利法律后果应由其自行承担。综上所述，答辩人就案涉项目发布公示的行为属于不可诉行为，一审法院裁定驳回被答辩人的起诉，事实认定清楚、适用法律正确。即便答辩人发布公示的行为系可诉行为，该行为也系事实清楚、适用法律正确、程序正当，且答辩人已依法就评估补偿款进行了公证提存；被答辩人虽上诉提出的异议，但却并未提出任何有效证据予以支持。因此，请贵院在审查事实的基础之上，维持一审裁定。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案被诉《公示》虽系潼湖镇政府为协助上级政府及部门落实征地补偿具体工作而作出，但该《公示》只涉及权利人刘永财（永安养殖场经营者），即该行为对象是特定的。且《公示》载明了刘永财提出异议的期限、方式等内容，故应当认定该《公示》系由潼湖镇政府作出的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”本案中，潼湖镇政府作出的《公示》符合上述规定中的行政行为特征，但对刘永财（永安养殖场经营者）的合法权益没有产生实际影响，理由阐述如下：1.潼湖镇政府委托的评估公司是经过惠州市中介超市现场电脑公开选取的，经过惠州市********仲恺分中心、仲恺高新区征地与储备中心确认委托，有《惠州市中介超市公开选取中介机构确认书》为证。2.《地上附着物补偿评估明细表》列明了“项目名称、结构、基本情况、计量单位、工程量、评估单价、评估值”等栏目，确定了评估基准日为2018年7月26日，刘永财在“权利人”一栏处签名确认，并加盖有当地村民小组和镇政府公章。由此可以看出，在清点评估物品时，刘永财是配合并认可的。3.《评估报告》确定拆迁补偿费评估值为736030.00元，上诉人于2019年3月收到评估报告，但没有参照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款的规定向评估机构申请复核评估，也没有单方委托另行评估。4.潼湖镇政府于2019年4月11日作出并送达给刘永财的《关于领取青苗等地上附着物补偿款的通知》，确定的补偿款数额与《评估报告》一致。5.被诉《公示》备注有“公示期间无异议”，有工作人员签名（所署日期为2019年4月12日）并加盖潼湖镇政府公章，并无证据显示上诉人有在公示期内（2019年4月4日至2019年4月9日）提出过异议。《公示》确定的补偿款数额亦与《评估报告》一致。6.上诉人二审阶段当庭陈述，提起本诉的目的是要求撤销《公示》，然后由双方共同委托重新评估，得到公平合理的补偿。本院认为，确定刘永财（永安养殖场经营者）补偿款数额的是《评估报告》，而在现有《评估报告》客观有效的情况下，潼湖镇政府依据《评估报告》确定的补偿款数额作出《公示》，并书面通知领取，本质上没有对其合法权益产生实际影响，依法应当裁定驳回起诉。原审法院虽然在辨法析理上有所偏颇，但处理结果正确，本院予以维持。综上所述，上诉人惠州市仲恺高新区永安养殖场的上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月一日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩