广东省东莞市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤19行终140号 上诉人（原审原告）：冯**。 法定代理人:麦**。 委托代理人：邓培启，北京市盈科（广州）律师事务所律师。 委托代理人：施娇娇，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：东莞市长安镇人民政府。住所地：广东省东莞市长安镇政府大院内。 法定代表人：郭荣新，镇长。 委托代理人：王惠坤，该政府工作人员。 委托代理人：邝华轩，广东方中天律师事务所律师。 原审第三人：东莞市长安镇咸西股份经济联合社。住所地：广东省长安镇咸西社区莲峰北路**。 法定代表人：麦春秋，主任。 委托代理人：杨加放，广东万言律师事务所律师。 委托代理人：马淑萌，广东万言律师事务所律师。 上诉人冯**因与被上诉人东莞市长安镇人民政府（以下简称“长安镇政府”）及原审第三人东莞市长安镇咸西股份经济联合社（以下简称“咸西经联社”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初754号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2019年9月18日，冯**向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.认定长安镇政府2019年5月22日作出的《信访诉求依法履职答复书》违法，是行政不作为；2.判令长安镇政府指令并监督咸西经联社退回冯**购股费用10万元。 原审法院查明：冯**于2002年4月6日出生，为东莞市长安镇咸西社区居民麦**之女。麦**为结婚后户口和居住地仍在咸西社区的嫁出村外的农村妇女（俗称“外嫁女”）。2004年，咸西社区按照东莞市关于农村集体经济股份制改革的要求进行股份制改革，将集体资产进行确权，对2004年9月1日前户籍在该社区的居民进行配股。咸西经联社股东大会制定通过《东莞市长安镇咸西股份经济联合社章程》；咸西村村民委员会于2004年9月1日制定、发布《咸西村实施细则》。上述章程、细则将结婚后户口和居住地仍在咸西社区的嫁出村外的农村妇女划分在享受配股、分红的人员之列，但并未将外嫁女的子女列入配股人员范围。由于外嫁女强烈要求对其子女配股，而大多数居民不同意对外嫁女的子女无偿配股，为平衡利益关系，保证股份制改革的顺利实施，咸西村村民委员会制定了《咸西村股份合作经济组织发行募集股方案》（以下简称“《募集股方案》”），其中对2004年9月1日零时，户口在咸西村且已享受本村集体福利的外嫁女的符合计划生育政策生育的子女发行募集股，募集股为10万元一股，符合条件的子女可自愿认购一股，募集股与配股同股同权。该方案经村民代表会议表决通过，并报镇“村改居”和农村股份合作制改革领导小组批准后执行。2004年12月16日，冯**向咸西经联社支付10万元购买募集股一股，成为咸西经联社股东。2019年3月29日，冯**就外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份、损害外嫁女及其子女的合法权益等问题向长安镇政府进行走访申诉，要求依法履行法定职责予以纠正。2019年5月22日，长安镇政府作出《信访诉求依法履职答复书》，对冯**等人诉求予以答复，其中对于冯**反映的“关于外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份的问题”调查结果予以释明，并告知若冯**等人认为咸西社区股份制改革方案侵害其合法权益，可以根据《中华人民共和国物权法》第六十三条的规定，请求人民法院予以撤销。冯**认为，长安镇政府的上述《信访诉求依法履职答复书》并未实际解决冯**的诉求，属于行政不作为，故起诉至原审法院，请求判令长安镇政府责令并监督咸西经联社退回冯**的购股费用10万元。 另查明，冯**在立案时原诉讼请求包括“3.判令长安镇政府责令、监督给冯**每人补发沙头利民厂从2003年开始至2019年7月3日的分红75000元”。后2019年12月12日，冯**以其与咸西经联社达成调解协议为由，向原审法院申请撤回对该项诉讼请求的起诉。 原审法院认为：本案为起诉镇政府不履行法定职责纠纷。综合各方诉辩意见，本案争议焦点为：1.冯**提出的本案诉求是否属于行政诉讼的受案范围；2.若冯**的起诉符合起诉条件，冯**请求长安镇政府责令咸西经联社向其退还购股费用10万元是否具有法律依据。 关于争议焦点一，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。根据上述规定，长安镇政府作为镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，具有保护本行政区域内农村集体经济组织成员的平等权益以及监督农村集体经济组织活动的法定职责。冯**就外嫁女的子女需要自行出资10万元购买社区集体股份、损害外嫁女及其子女的合法权益等问题向长安镇政府提出履职申请，长安镇政府具有指导和监督职责，故本案属于行政诉讼的受案范围。而长安镇政府主张冯**诉求属于村民自治范围的事项，长安镇政府无权干预并通过信访答复的方式予以处理，存在不当，原审法院予以指正。 关于争议焦点二，首先，根据《募集股方案》、冯**的股权证及购股款收款收据，冯**于2004年12月16日向咸西经联社自行支付10万元购买募集股，成为咸西经联社股东，该时间距今15年之久。在此期间，冯**并未针对该事由提出复议或诉讼。其次，根据《东莞市**股份合作经济组织股东资格界定若干规定》，股东资格界定要遵循“依据法律、尊重历史、公平合理”原则。由于外嫁女及其子女权益问题属于特定时期的历史遗留问题，应坚持依法监督和尊重群众自治原则，兼顾利益平衡。《募集股方案》经村民代表会议表决通过，冯**等人于2004年自愿认购募集股后享受同股同权；通过该次配股方案，基本解决了冯**等人的配股分红及福利待遇问题。从稳定改革成果和维护诚实信用原则角度出发，该募集股方案不宜撤销、变更。综上，冯**请求长安镇政府责令咸西经联社向其退还购股费用10万元，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的的规定，判决：驳回冯**的全部诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由冯**负担。 一审宣判后，冯**不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.长安镇政府责令并监督咸西经联社退回冯**购股费用10万元；3.本案一、二审诉讼费用由长安镇政府承担。事实和理由：一、咸西经联社收取10万元购股款的行为既违法又违背历史，侵害冯**合法权益。根据《中共东莞市委、东莞市人民政府印发的通知》第四部分“农村股份合作制改革的工作步骤和基本内容”第六条界定股东资格，冯**的母亲在确认股份前户口在原籍，享有经合社股东资格和分红等福利待遇。2004年咸西社区进行股份制改革，制定了《募集股方案》，并报长安镇政府批准。《募集股方案》中规定，允许外嫁女以10万元一股（每个外嫁女限购一股）的价格为其子女购买募集股，募集股与配股同股同权。冯**购买咸西经联社募集股并获得股东身份。《募集股方案》实质是对外嫁子女权利作出了不同于其他成员的规定，属于对外嫁子女权利的限制，违反《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定，应属无效。冯**自出生起即享有咸西社区居民身份，应享有咸西经联社股东资格，无需另行出资购买。根据《关于解决大龄女青年婚姻问题的有关规定》（长安镇第十二届人民代表大会公告）（第一号）第三条第二款可知，长安镇历史文件亦规定冯**的福利待遇应当随母亲一样自然享有，无需另行出资购买。二、对咸西经联社的行为责令改正是长安镇政府的法定职责。《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，长安镇政府有权对提出村民待遇的申请作出行政处理决定。《信访诉求依法履职答复书》无视《募集股方案》与法律规定的冲突，没有做出任何责令咸西经联社改正的措施，而仅要求冯**根据《中华人民共和国物权法》第六十三条规定，请求人民法院予以撤销，是行政不作为。 被上诉人长安镇政府答辩称：一、依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，咸西社区依法制定《募集股方案》，冯**的法定监护人早于2004年知悉，并自愿依《募集股方案》支付购股费用，符合民事自治原则，冯**要求退还费用违反诚实信用原则。二、冯**于2004年自愿支付购股费，冯**2019年9月18日才提起本案诉讼法，无论本案属于行政诉讼的受案范围或民事诉讼的，均超过起诉期限，应驳回起诉。三、依照《东莞市**股份合作经济组织股东资格界定若干规定》，外嫁女及其子女权益问题属于特定时期的历史遗留问题，应坚持依法监督和尊重群众自治原则，坚固利益平衡。《募集股方案》经村民代表会议表决通过，冯**等人于2004年自愿认购募集股后享受同股同权。通过该配股方案，基本解决了冯**等人的配股分红及福利待遇问题，从稳定改革成果和维护诚实信用原则，《募集股方案》不宜撤销、变更。 原审第三人咸西经联社述称：一、《募集股方案》经过了村民代表会议的民主讨论和表决，程序上符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。二、《募集股方案》内容符合当时东莞市委、东莞市人民政府《关于推行农村股份合作制改革的意见》，该意见指出“股份合作经济组织根据需要可增设现金股，用于募集发展资金和解决特定人员享受股份权益等问题”。三、冯**的法定代理人自愿出资购买股权的行为表明其已同意《募集股方案》，若解除，则既有违诚信，也不符合法制基本要求。 经审查，本院对原审查明的事实予以认可。 本院认为：本案系不履行法定职责纠纷。二审的争议焦点为长安镇政府对冯**的申请是否履行法定职责，其作出的案涉答复书第三点内容是否合法有据。关于是否履职的问题。针对冯**的申请，长安镇政府经过调查核实，在案涉答复书第三点答复了核实的情况，陈述为平衡利益关系，保证股份制改革顺利进行，咸西社区制定了《募集股方案》，并报经长安镇政府批准，可见，长安镇政府对冯**的申请已经作出回应，履行了法定职责。关于答复书的第三点内容是否合法的问题。参照《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》第二条第（五）项“对已实行股份合作制改革或‘村改居’的地方，……对已在改革中按《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更”，再结合本案中，冯**于2004年12月21日自愿依据咸西村村民委员会制定的《募集股方案》，出资10万元购买募集股一股，并由此成为咸西经联社的股东。冯**出资购买募集股的行为，系基于其与咸西经联社之间达成的合意，是双方的意思自治表现，且在长达十几年的时间内，冯**均未就该问题提出异议。从尊重历史、稳定改革成果和维护诚实信用原则角度出发，本院认为，长安镇政府作出的案涉答复书第三点内容并无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果无误，应予维持。冯**的上诉请求理据不足，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由冯**负担（已预交）。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈彩玲 审判员  林冰洁 二〇二〇年六月十八日 书记员  梁玮珊