贵州省贵阳市云岩区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0103行初2号原告周心骅，男，汉族,住贵州省贵阳市南明区。委托代理人王梁，天津全唐律师事务所律师。委托代理人冉华维，上海秦兵律师事务所律师。被告贵阳市乌当区综合行政执法局（以下简称乌当执法局），住所地：贵阳市乌当区洪济路。法定代表人廖斌，局长。委托代理人范应普、田涛。委托代理人周庆。原告周心骅不服被告乌当执法局作出的筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号《行政处罚决定书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告及委托代理人王梁、冉华维，被告乌当执法局委托代理人范应普、田涛、周庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月5日，被告乌当执法局作出筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号《综合行政执法行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），该《行政处罚决定书》载明：“经查明，周心骅户在乌当区奶牛场打石关修建房屋面积约4012平方米未办理相关建房手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第64、68条的规定，决定给予你限期拆除的行政处罚……”原告周心骅诉称，原告系乌当奶牛场打石关厂房的合法权利人的父亲，原告女儿于2005年5月6日经过贵阳三联乳业有限公司的批准进行奶牛养殖用房和自建住房的建造，至今已经14余年，期间未有任何执法部门就原告的建设行为提出过任何异议。被告于2019年12月5日作出筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号《综合行政执法行政处罚决定书》，责令原告限期拆除存在十余年的厂房。原告认为该处罚决定书的作出未经过任何调查，缺乏事实依据，并且作出程序严重违法，理应撤销。为维护原告及家人的合法权益，起诉至法院，现请求：1、请求依法撤销被告作出的筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号《综合行政执法行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告周心骅向本院提交了以下证据：1、房屋转让合同书，证明原始房屋系周丽于2005年9月2日从钟丽处购买，购买时存在房屋为第一栋（住房）第一层，瓦房，第一栋厂房（牛棚）第一层；2、建房通知书，证明2005年周丽购买房屋时已经向贵阳三联乳业有限公司提出申请，请公司批准，在涉案地块建奶牛养殖用房；3、2007年6月12日申请，证明2007年6月12日，经原告代替周丽申请，贵阳三联乳业有限公司批准在原房加盖一层，以解决住房落雨问题以及扩大养殖用房。实际建设内容为第一栋（住房）第二层，第二栋住房，第一栋厂房（牛棚）第二层（结构为石棉瓦），厂房南边牛的睡房；4、2008年12月18日《住房改扩建通知》（周心骅），证明2008年12月18日，经原告代替周丽申请并获得批准，建第二栋厂房（粪池）、第三栋厂房（生产车间）两层；5、2009年11月4日《住房改扩建通知》（周丽），证明2019年11月4日，经周丽申请并获得批准，将第一栋厂房（牛棚）第二层由石棉瓦结构浇顶为砖混结构；6、紧急通知、通知、收奶单，该三份文件均出自贵阳三联乳业有限公司，证明涉案房屋实际权利人为周丽，周丽系养牛户，有建设住房、牛棚、生产车间等建筑的需要，故向公司提供申请；7、周心骅户补偿明细表，证明该处目前正在实施征收，征收方与原告协商谈判，给予原告补偿明细，认可原告的建筑为合法建筑。被告认定涉案房屋全部为违章建筑，明显与事实不符，被告行为实际系以拆违代替征收；8、情况说明、邮寄记录，证明在得知被告于2019年11月6日下发综合行政执法处罚告知书后，原告于2019年11月7日以邮寄的方式向被告提出情况说明，告知建房手续情况可以向贵阳三联乳业有限公司进行核实，并要求进行听证，被告于2019年11月8日签收。但事实上被告并未向三联乳业公司了解涉案房屋建房手续，造成认定事实错误，同时也未举行听证，程序违法；9、行政处罚决定书，证明被诉具体行政行为；10、调查取证申请书，证明核对证据建房手续的真实性；被告乌当执法局辩称：一、根据原告所称案涉房屋系其女儿周丽于2005年经贵阳三联乳业有限公司批准修建，不是事实，被告在作出行政处罚对案涉房屋修建主体进行调查时，原告明确房屋系其居住，家庭筹资修建的家庭牧场；二、被告所作筑（乌）综执罚决字【2019】1901856号行政处罚具体行政行为事实清楚，程序合法。（一）被告在作出（乌）综执罚决字【2019】1901856号行政处罚时，根据程序，经过调查核实，就原告涉案在山花奶牛场打石关所建房屋是否系违章建筑的事实对原告进行了询问，原告明确修建的房屋没有办理相关规划手续，该房屋在2005年从钟丽手中购买进行改建、扩建而形成。之后被告向乌当区城市规划局去函，该局回函明确原告在1992年2月至今未在该局办理过房屋的建设工程规划许可手续，且所修建房屋在城市规划范围内，因此，原告所修房屋违反城乡规划法第六十四条的规定，事实清楚（二）被告在作出案涉《行政处罚决定书》前，通过立案、调查、送达、公告等法定程序，所作决定程序合法。（三）原告认为其所修房屋已修建数年，有三联乳业公司批准修建的相关手续，该依据没有法律基础，不能作为其所修建筑系合法建筑的依据。首先，根据原告提供的三联乳业公司的建房通知，可以明确批准建房的通知是通过转让变更而来，而建房通知相互矛盾。一方面明确所批地块不得对外转让或出租，另一方面又明确不得将此宅基地作生产厂房所用。因此建房通知不具有任何法律效力。另原告不是三联乳业公司职工，不享有该公司使用的土地范围内建房的权利。其次，三联乳业公司的审批仅是土地的使用权人同意改建，房屋加层的用地内部审批，而非修建房屋依法应当办理的相关手续审批。针对原告在打石关所修建的房屋，所涉及的土地系国有农用地，如果用于建设用地，第一应当按照《中华人民共和国土地管理法》第十二条和第四十四条的规定，原告应就房屋修建向人民政府申请办理土地性质转用审批手续；第二在取得农用地转建设用地审批手续后，依法向规划管理部门申请办理建设规划许可手续。原告所修房屋既未办理农用地转建设用地审批手续，亦未办理建筑建设许可手续，违法事实存在，依法应认定为违法建筑；第三，三联乳业公司仅是管理使用国有农用地的单位，非为房屋修建的用地审批的法定部门，其无权对在其管理使用的农用地上批准修建建筑物，原告所依据的三联乳业公司的审批仅是土地使用部门的内部审批，没有任何法律效力；第四，即便三联乳业公司的审批具有一定的合理性，但审批手续是用地审批，不是规划审批，即便获得了用地审批，其改扩建房屋亦应依法办理建设规划手续，但其未办理；三、在确认原告所修房屋系违法建筑后，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十八条之规定，依法作出限期自行拆除的行政处罚决定，并依法送达了原告，程序合法。综上，被告认为所作的案涉《行政处罚决定书》这一具体行政行为事实清楚，程序合法，原告的诉请缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。被告乌当执法局向本院提交了以下证据：第一组：统一社会代码证，法定代表人身份证，证明被告主体身份情况；第二组：立案审批表、调查通知书、送达图片、现场勘验记录、图片、调查笔录、限期改正通知书、送达图片、送达回执、案件讨论记录、案件处理审批表、行政处罚告知书、送达图片、送达回执、限期拆除通知书、送达图片、送达回执、规划局回函、申请、建房通知书、送达视频U盘，证明被告据以作出行政处罚的调查程序和事实依据；第三组：筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号行政处罚决定书，送达回执、现场送达图片，证明被告根据调查核实，查明事实，并依法进行通过相关执法程序后，依法作出了限期拆除原告房屋的行政处罚决定，事实清楚、程序合法；第四组：执法证，证明被告负责查处该案的工作人员具备执法资格。经庭审质证，原告对被告所举第一组证据真实性、证明目的予以认可，对第二组证据中立案审批表、调查通知书、送达图片的真实性认可，合法性、证明目的不予认可：首先，当天受理、送达文书、进行谈话询问，根本没有给原告留时间准备材料，且立案审批表并未记载案件来源，结合该处正处于征收阶段，原告家人与征收方多次协商，尚未达成一致意见，可以看出该次立案是对原告未及时配合征收方行为的报复，被告行为出发点不合法，故该次立案没有合法依据；对现场勘验记录、图片的真实性、证明目的不予以认可：该组证据记载错误；对调查笔录的真实性、合法性不予以认可：该份笔录系被告工作人员单方制作的，原告陈述内容有欠缺。原告本人系该处户主，但并非房主，被告故意遗漏该事实；对限期改正通知书、送达图片、送达回执、案件讨论记录、案件处理审批表、行政处罚告知书、送达图片、送达回执、限期拆除通知书、送达图片、送达回执的真实性认可，合法性、证明目的不予认可：首先，原告并非涉案房屋所有权人，被告下发行政行为认定向对方错误；其次，原告家人购买该处房产以及后期加建均取得三联乳业公司批准，具有合法手续；第三，三联乳业公司系贵阳市人民政府批准成立的市属企业，其成立目的就是代政府管理该处土地房产，该公司具有一定行政性质，其作出的文件具有合法性；第四，原告家人早在2005年就购买该处房产，当时也是相应政府招商引资政策购买该处房产，投入巨资，当时情况本就是仅需要在公司进行备案，取得批准文件即可以建设，被告应当尊重历史；第五，该处目前实际处于征收阶段，征收方在征收调查阶段向原告方发送评估公司选定文件、征收补偿方案草案询问意见文件等，并且对该处房屋进行了调查评估，与原告及家人协商补偿方案，可以看出政府部门本是认可该处房屋系合法建筑，但因双方未达成一致意见，故认定该处房屋为违章建筑，迫使原告及家人尽快签约。被告的行为系以拆违促拆迁，不应当支持；第五，该处所有的房屋都是这样建设，政府已经给予大部分签订协议，并给予补偿，可以看出政府认可该部分人房屋为合法建筑，但却认定我们房屋为违建，被告认定标准不统一，不具有合理合法性。针对行政处罚告知书，该文书记载原告享有听证权利，原告向被告申请听证，被告并未作出回应，违反法律规定；即便被告认定该处房产属于违法建筑，限期拆除，其作出行政行为应当属于行政强制行为，并非为行政处罚行为，故被告适用法律错误；对规划局回函的真实性认可，证明目的不予认可：基于历史原因，该处房产建设时并不需要前去规划局报批规划手续，规划局回函也未明确该处房产属于违章建筑。并不是没有规划手续的房屋，一律属于违章建筑，被告应当尊重事实、尊重历史；对申请、建房通知书予以认可：系原告及家人提交，原告家人周丽购买涉案房屋时，贵阳三联乳业有限公司知晓，并同意在涉案土地处建设奶牛养殖用房，该份通知书打印部分为公司格式文书模板，如与事实不符的，公司盖章时会手写改正与添加，被告应当认可该份文书的合法性。另房屋购买后，因原告本人一直居住在此，三联乳业公司亦允许家人代替申请加建房屋。故该处房屋系合法建筑，被告不应歪曲事实。对第三组证据中的筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号行政处罚决定书不予质证，其系被诉具体行政行为，是否合法由法院审查；对送达回执、现场送达图片的合法性、证明目的不予认可：被告应当进行直接送达，不能直接送达时才能留置送达。而该份送达回执制作时就将留置送达、居委会见证填写完毕，可见被告送达该文件直接适用留置送达，送达程序违法。对第四组证据无异议。被告对原告所举证据1、2的真实性无法确认，关联性不予认可，房屋签订合同之前案外人周丽尚未与钟丽签订转让合同，不符合程序批准规定存在弄虚作假，建房通知书批的荒坡奶牛养殖场，明确不得将此地作为生产厂房；对证据3的真实性不予认可，因为是复印件，假定原件存在我们的质证意见为：该申请仅仅是本案周心骅提出，根据原告主张房屋是周丽的，两个是独立主体，周心骅无权向三联乳业公司提出加盖住房申请，三联乳业公司也无权对此申请作出批准；对证据4，同样明确是周心骅，周心骅并不是案涉房屋所有权人，而且同意将粪池改建一层建筑面积60平方和案涉房屋面积相差巨大，周丽的改扩申请应当是2006年的申请，但此申请上名字是周心骅，对证据1-6，均是在奶牛场原件证据存在的情况下，但奶牛场并不具备审批房屋改建的权利；证据7也是假定原件存在情况下，没有征收单位加盖公章，此表无法确定作出主体，即便补偿明细表成立也只是最初的入户调查，并不代表房屋合法；证据8，情况说明上要求本人要求听证，确实在当时口头说出，但办案人员告诉他要书面提出申请，但至今我们没有收到过任何书面申请，因此此证据是不能成立的；对证据9予以认可；对证据10系原告向法庭提出，我们不发表质证意见。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据7，由于没有任何单位的盖章，证据来源无法确定，对其真实性不予认可，对证据1-6的真实性、关联性，本院予以认可，对证据8的真实性、合法性、关联性本院予以认可，对证据9的合法性不予认可。对被告提交证据中除筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号行政处罚决定书的合法性不予认可，对其余证据的真实性、关联性本院予以认可。经审理查明，2005年9月2日，案外人周丽（原告之女）与钟丽签订《房屋转让合同书》，约定钟丽将坐落在乌当奶牛场打石关的房屋转让给周丽。后房屋多次申请改扩建，其中原告分别于2007年6月12日、2008年12月18日向贵阳三联乳业有限公司申请；周丽分别于2005年5月6日、2009年11月4日申请。2019年9月25日，被告乌当执法局因原告修建房屋涉嫌违法建筑予以立案调查，于当日作出筑（乌）综执调通字（2019）1902484号《综合行政执法调查通知书》，同时于当日进行现场勘验、询问原告。2019年10月21日，贵阳市城乡规划局乌当分局向被告作出的回函中载明：未查到乌当区奶牛场周心骅办理规划手续的档案记录。2019年10月22日，被告作出筑（乌）综执限通字（2019）0001309号《综合限期改正通知书》。2019年11月6日，被告作出筑（乌）综执处告字（2019）1900772号《综合行政执法处罚告知书》，告知原告有陈述申辩以及听证的权利。原告口头向被告提出听证申请，被告在庭审中对原告的口头申请予以认可，原告于2019年11月7日向被告执法人员邮寄书面听证申请。2019年11月20日，被告作出筑（乌）综执限通字（2019）1901655号《综合行政执法限期拆除通知书》。2019年12月5日，被告作出筑（乌）综执罚决字（2019）1901856号《综合行政执法行政处罚决定书》。上述文书均向原告留置送达。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”以及《贵阳市综合行政执法办法》第八条第一款第（一）项：“下列范围内的法律、法规、规章规定的行政处罚权，由综合行政执法部门实施：（一）住房城乡建设领域的全部行政处罚权；”的规定，被告具有对其辖区内违反住房城乡建设领域有关规定的行为作出行政处罚的职权。第一，针对本案的程序问题。被告认为原告房屋属违法建筑，作出案涉《行政处罚决定书》应当按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”的规定，由于法律法规没有规定听证申请的形式，本案原告已当场向被告口头申请听证，被告对此也无异议，被告要求原告提供书面申请，原告也于后续向被告执法人员邮寄书面申请，无论是口头申请还是书面申请，原告已经向被告要求举行听证，被告应当组织听证，保障当事人的听证权利。第二、针对本案处罚对象的问题。被告作出的文书中，除《综合行政执法调查通知书》系向周心骅及周丽作出外，其余文书的对象均为周心骅。本案房屋系案外人周丽（原告之女）与钟丽签订《房屋转让合同书》后，钟丽将坐落在乌当奶牛场打石关的房屋转让给周丽。而后房屋经多次申请改扩建，其中原告申请两次、周丽申请两次，由此可见案涉房屋涉及原告及周丽，系用于奶牛养殖，被告应当对房屋的共有情况进行核实调查，而被告对该事实未予查清便以周心骅为对象作出案涉《行政处罚决定书》，认定事实不清、证据不足。综上，被告作出的案涉《行政处罚决定书》事实依据不足，违反法定程序，依法应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违法法定程序的；”之规定，判决如下：撤销被告贵阳市乌当区综合行政执法局于2019年12月5日作出的筑（乌）综执罚决字（2019）第1901856号《综合行政执法行政处罚决定书》。案件受理费50元由被告贵阳市乌当区综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长  闫仁益人民陪审员  吕天红人民陪审员  周 青二〇二〇年六月二十三日法官助理喻海英书记员贺雪娇