河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行初5号 原告高如国，男，1979年2月1日出生，汉族，住所地青县。 委托代理人金勇、吴雷，均系北京赛尔律师事务所律师。 被告沧州市人民政府，住所地沧州市解放西路。 法定代表人梅世彤，市长。 委托代理人左东霞。 第三人许金梅，女，1962年6月28日出生，汉族，住所地青县。 第三人许金良，男，1968年2月26日出生，汉族，住所地青县。 原告高如国不服被告沧州市人民政府（下称市政府）土地行政复议行为，于2018年10月29日向本院提起行政诉讼。本院于2018年11月12日作出(2018)冀09行初53号行政裁定，驳回了高如国的起诉，高如国不服，向河北省高级人民法院提出上诉。河北省高级人民法院于2019年6月18日作出(2019)冀行终314号行政裁定，撤销本院裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告高如国及委托代理人金勇、吴雷，被告市政府的委托代理人左东霞，第三人许金梅到庭参加了诉讼，第三人许金良经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 被告市政府于2016年7月11日作出沧政复决字（2015）053号行政复议决定(下称复议决定)，查明：申请人许金梅原持有涉案土地的《集体土地建设用地使用证》［青集建（98）字第18680号］和《房屋所有权证》（1998年10月22日填发）。2009年因拆迁工作申请人拆除涉案土地上的原房屋，相关部门未对申请人进行补偿，但准许申请人及其他被拆迁户在原址建造新房。新房建成后，许金梅在该处房屋内居住。后许金梅将上述两证的原件交到青县唐家窑村村民委员会(下称村委会)。青县国土资源局和村委会分别给许金梅出具承诺书和证明，称新的土地手续和房屋产权手续正在办理中。2010年6月6日，村委会向青县国土资源局出具《证明》，称“为落实青拆（2008）14号文件精神，对104国道西侧、北环路南侧实行拆迁改造，由于被拆迁户的房子都是过去盖得(的)老房子，所以没有统一办理土地使用证。”该《证明》载明涉案土地被拆迁户包括许金良，但未载明被拆迁户包括许金梅。村委会同时向青县国土资源局提供被拆迁户的房屋产权证，其中许金良的房屋产权证与申请人的《房屋所有权证》除“所有权人”处不同外，其他内容完全相同。2009年11月9日，河北省人民政府作出冀政征函[2009]0838号《关于青县2009年度第一批次城镇面貌三年大变样城中村改造征收集体建设用地的批复》，同意征收集体建设用地2.5822公顷。涉案土地在上述征收土地范围内。经相关部门研究，涉案土地通过招拍挂形式公开出让。第三人许金良等6人参与包括涉案土地在内的一宗土地（529.05平方米）的竞拍并竞拍成功。2010年5月25日，第三人许金良等6人与青县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。上述合同载明：该宗地为6人联合购买，并约定了每人分摊的土地使用权面积。其中，第三人许金良分摊86.25平方米。后被申请人青县人民政府为第三人许金良颁发土地使用证。第三人许金良因经济纠纷，涉案土地及地上房屋被青县人民法院查封。青县人民法院向青县国土资源局送达《协助执行通知书》［（2015）青民初字第2266号］。申请人得知被申请人为第三人颁发土地使用证的具体行政行为，认为该行为侵犯其合法权益，遂向本机关提起行政复议申请。本机关认为：《土地登记规则》第六条规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。《土地登记规则》第十条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。《河北省土地登记办法》第十七条规定：申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属依据、证明等材料，共同使用一宗土地的一并提交共同使用该宗土地的合同或者其他材料；（四）符合国家有关技术规程要求的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物的权属证明；（六）法律、法规规定的完税或者减免税凭证；（七）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，被申请人未在法定期限内向本机关提交第三人办理土地使用证时向国土部门提交的土地登记申请书等文件资料，且第三人提交的地上附着物权属证明材料存在虚假。因此，被申请人青县人民政府为第三人颁发土地使用证的行为存在认定事实不清，证据不足，程序违法。本机关依法不予支持。复议决定主文：撤销被申请人作出颁发土地使用证的具体行政行为。 原告高如国诉称，请求依法撤销市政府的复议决定。事实与理由：一、复议决定中涉及的青国用(2011)第197号国有土地使用权证载明的土地，于2009年11月9日由河北省人民政府作出冀政征函[2009]0838号《关于青县2009年度第一批次城镇面貌三年大变样城中村改造征收集体建设用地的批复》被征收为国有土地，第三人许金良参与竞拍成功，2010年5月25日与青县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，国土资源局为许金良颁发了《国有土地使用权证》，许金良取得国有土地使用权的程序合法有效，是通过法定招拍挂形式公开出让、竞拍并出资购买，许金梅没有参与该公开竞拍过程，因此其无权申请撤销该土地使用权证。许金梅的其他权利可以向当时的土地征收机关、土地管理部门、拍卖机关等相关部门主张，如其合法利益受损，也可向其弟弟许金良主张，但是不能改变国有土地使用权的性质。二、2015年7月该土地因经济纠纷被青县人民法院查封，依据是生效的(2015)青民初字第2266号青县人民法院民事判决书、民事裁定书、协助执行通知书，经原告申请，已进入法定执行阶段。三、许金梅作为许金良的姐姐，为阻碍土地执行拍卖，于2015年8月向市政府提起行政复议，存在法定程序和实体上的明显错误：1、颁发土地证是2011年，许金梅提起行政复议是在2015年，明显超过法定的行政复议期限。作为近亲属其早已知情，没有在法定期限内提起行政复议，已经丧失了该程序权利。因此被告应当驳回许金梅的行政复议申请。2、许金梅曾经持有的集体土地建设用地使用证已经因为国有土地征收、省政府文件、国有土地出让而撤销，其对该土地已经丧失权利。3、许金梅的权益应当向第三人许金良另行主张，而不应通过不当的行政复议改变许金良法定土地物权权利。4、涉案土地已经被人民法院查封登记并进入执行程序，依据公示有效原则，许金良名下的土地属于法定的被执行财产。四、市政府的复议决定存在程序及内容违法的情况。1、复议决定中涉及到了该土地被人民法院查封，复议机关应当通知相关利害关系人参加，由于涉及土地登记、房屋登记、法院查封登记、国有土地拍卖程序，复议决定涉及重大复杂利益，应当进行全面调查核实，而复议决定称因青县人民政府未在法定期限内提交相关文件资料而作出撤销的决定，显然不仅侵害了相关利害人的权益，也没有履行复议机关的法定职责。复议机关有权责令青县人民政府提交全部关于该使用权证的相关资料，复议机关复议决定存在明显的不履行法定职责的状况，复议机关没有全面审查全部文件资料错误。2、复议机关称许金良提交的地上物权属证明虚假，这与土地使用证的争议不是同一法律范畴，许金良依国有土地出让程序取得了合法有效的土地使用权，并登记备案长达7年，复议机关应当尊重物权法及我国关于物权登记的相关法律规定，物权公示原则能充分证明该土地证不应轻易撤销。如许金良提供的材料虚假，造成地上物的权利归属争议，不影响土地的确权归属，第三人许金梅和许金良之间就地上物的权属应当另行通过民事法律范畴解决，而不应由复议机关审查。3、依据我国房地统一原则，许金良依法取得的国有土地上，不可能再登记第三人许金梅的房产，因此即使许金梅对地上物存在争议，依法也只能另行向许金良主张财产赔偿或补偿权益，属于民事范畴，不属于行政干预范畴；并且涉案土地已被人民法院查封，复议机关应尊重人民法院的法定权限、为保护原告等相关利害关系人的合法权益，复议机关也不应改变登记现状。请求人民法院撤销复议机关的错误决定，以维护和实现原告作为利害关系人的合法权益。 原告向法院提交了下列证据：1、河北省青县人民法院（2015）青民初字第2266号民事判决书，因许金良向高如国借款，到期后未能偿还，法院判决许金良偿还高如国所借款项。证明：原告的执行权益受到复议决定的影响。2，河北省沧州市中级人民法院（2017）冀09民终3192号民事判决书，证明：在执行过程中，许金梅的执行异议被驳回。 被告市政府辩称，根据《河北省土地登记办法》等相关规定，土地登记申请人申请土地登记时，应当提交相关材料，但青县人民政府未向被告提交规定的申请材料。土地使用权取得和申请发证由不同法律条款予以规定。被告审理的是土地使用权证，审查的内容包括国有土地使用权证的取得程序。青县人民政府未在规定期限内提交必须提交的证据，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第(四)项规定作出复议决定，并无不当。被告审理的行政行为是青县国土部门、青县人民政府登记发证行为，发证行为与原告没有利害关系。影响原告权益的是债权债务关系、法院查封行为及该土地证确定权利人后的公信力，但被告不知晓查封状态及涉案房产土地重新发证事宜。因此，原告不应当成为行政复议决定的利害关系人。 被告市政府向法院提交了下列证据：第一组：行政复议申请书，证明许金梅提出了行政复议。第二组：申请行政复议时许金梅提交的证据材料案；1、青集建(98)字第18680号集体土地建设用地使用证，证明争议土地的使用权归许金梅所有。2、1998年10月22日登记机关为许金梅颁发的房屋所有权证，证明争议土地上原有房屋归许金梅所有。3、2009年青县国土资源局出具的承诺书，内容有：被拆迁人许金梅，因积极配合“三年大变样”拆迁拆违工作，我局郑重承诺，你的土地使用手续按相关程序正在操作过程中，我局将提供一切便利和配合，及时将土地证书交付于您。证明被申请人的下属部门承诺给许金梅办理新土地证。4、村委会2010年6月3日出具的证明，内容有：许金梅在我村北环路南侧有门脸楼一处，房产手续正在办理中，证明村委会证明许金梅的房产证在办理。5、(2015)青民初字第2266号协助执行通知书，证明许金梅知道其权益受到侵害。6、(2015)青民初字第2471号协助执行通知书，证明许金梅知道其权益受到侵害。7、1998年10月20日许金梅的土地登记申请书，证明争议土地的使用权归许金梅，相应的集体土地使用证合法有效。第三组：行政复议立案审批表。第四组：行政复议答复通知书。第五组：行政复议答复书，第六组：行政复议时被申请人青县人民政府提交的证据材料，包括：1、河北省人民政府建设用地批复。2、青县土地资产管理委员会文件，该文件中关于出让条件第(2)规定：如果其他人参加竞买，竞买人需就房屋拆迁等问题与原土地使用权人达成书面协议后，方可竞买。3、村委会证明及房产证复印件。4、青县国土资源局公告。5、青县国有建设用地使用权出让文件。6、青县国土资源局(2010)32-39号地拍卖出让说明。7、青县住房和城乡建设局关于北环路南侧开发带建设用地规划要求。8、参加(2010)30-43号地公开出让领导到会名单。9、竞买申请书。10、身份证明件。11、委托书和受委托人身份证复印件。12、报价单。13、招拍委成员底价报告单。14、土地出让底价结果。15、(2010)32号地底价制定结果。16、摘牌成交确认书(2010)32号。17、出让金票据。18、完税证明。19、国有建设用地使用权出让审批卡片。20、国有建设用地使用权出让合同。第七组：第三人参加复议通知书。第八组：行政复议科呈文笺（中止复议）。第九组：行政复议中止通知书。第十组：行政复议科呈文笺（恢复复议）。第十一组：恢复审理通知书。第十二组：对许金梅的询问笔录。第十三组：行政复议案件呈报笺。第十四组：行政复议科呈文笺（公告送达）。第十五组：行政复议决定书。第十六组：公告内容。第十七组：行政复议决定书送达回证。第三、四、七、八、九、十、十一、十三、十四、十六、十七组证据，证明被告作出行政行为程序合法。第五、六组证据，证明青县人民政府未提交法律规定的材料，被告作出撤销决定认定事实清楚，其他证据亦能够证明被告行政行为合法适当。 第三人许金梅述称，我有土地证也有房产证，许金良没有任何手续，做了一个假房产证，说是拆迁户，但是这些我不知晓。我和许金良虽然是姐弟，但关系不好。市政府的复议决定正确。 第三人许金良未作陈述。 经庭审质证，针对原告提交的证据，被告认为，原告提交的证据，不能证明其是适格的原告，行政复议中规定的利害关系人是指行政法律关系中的相关人，原告与许金良是民事债权债务关系，行政复议决定对该债权债务关系没有任何影响，而且被告审理的是一种登记行为，在行政登记时，原告也不是该行为的利害关系人。原告的证据与本案没有关联性。第三人许金梅同意被告的质证意见。针对被告提交的证据，原告质证认为，认可被告行政复议程序正确。但对于第二组证据的5、6，被告称青县人民政府提交了全部的土地征收及拍卖证据，又称青县人民政府未向其提交相关的土地登记申请材料，自相矛盾。青县人民政府提交的国有土地登记材料完全可以证明许金良取得土地的合法性。第三人许金梅认为青县人民政府在行政复议程序中提交的材料不符合法律规定，认可市政府的行政复议决定及复议程序合法。 本院对上述证据认证如下，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第(四)项的规定，原告的证据能够证明对于行政复议行为涉及的土地，因许金良与原告存在债务纠纷，已经被青县人民法院已经查封，行政复议决定涉及到了原告的合法权益，其有权提起行政诉讼，对于原告证据的证明目的予以确认。被告提交的证据能够证明被告的行政复议程序合法，且能够证明许金梅与青县人民政府的土地行政登记行为存在利害关系，有权提出行政复议，能够证明青县人民政府在缺少必要材料的情况下，为许金良作出了土地行政登记行为。 经审理查明，许金梅原持有涉案土地的《集体土地建设用地使用证》［青集建（98）字第18680号］和《房屋所有权证》（1998年10月22日填发）。2009年因“三年大变样”拆迁工作，许金梅拆除了涉案土地上的原房屋，相关部门未对许金梅进行补偿，但准许原拆迁户(许金梅)在原址建造新房。新房建成后，许金梅在该处房屋内居住。后许金梅将其持有的涉案土地的《集体土地建设用地使用证》［青集建（98）字第18680号］和《房屋所有权证》（1998年10月22日填发）的原件交到村委会。2009年青县国土资源局向许金梅出具了承诺书，内容有：被拆迁人许金梅，因积极配合“三年大变样”拆迁拆违工作，我局郑重承诺，你的土地使用手续按相关程序正在操作过程中，我局将提供一切便利和配合，及时将土地证书交付于您。村委会2010年6月3日为许金梅出具了证明，内容有：许金梅在我村北环路南侧有门脸楼一处，房产手续正在办理中。2010年6月6日，村委会向青县国土资源局出具《证明》称：为落实青拆（2008）14号文件精神，对104国道西侧、北环路南侧实行拆迁改造，由于被拆迁户的房子都是过去盖得(的)老房子，所以没有统一办理土地使用证。该《证明》载明涉案土地被拆迁户包括许金良，但未载明被拆迁户包括许金梅。村委会同时向青县国土资源局提供被拆迁户的房屋产权证。提供的许金良的房屋产权证与许金梅的《房屋所有权证》除“所有权人”处不同外，其他内容完全相同。2009年11月9日，河北省人民政府作出冀政征函[2009]0838号《关于青县2009年度第一批次城镇面貌三年大变样城中村改造征收集体建设用地的批复》，同意征收集体建设用地2.5822公顷。涉案土地在上述征收土地范围内。经相关部门研究，涉案土地通过招拍挂的形式公开出让。许金良等6人参与包括涉案土地在内的一宗土地（529.05平方米）的竞拍并竞拍成功。2010年5月25日，许金良等6人与青县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同载明：该宗地为6人联合购买，并约定了每人分摊的土地使用权面积。其中，许金良分摊86.25平方米。后青县人民政府为许金良颁发青国用(2011)第197号国有土地使用权证。因许金良与高如国的债务纠纷，许金良的涉案土地及地上房屋被青县人民法院查封。青县人民法院向青县国土资源局送达《协助执行通知书》［（2015）青民初字第2266号］。许金梅得知青县人民政府为许金良颁发了土地使用权证，认为该行为侵犯其合法权益，遂向市政府提起行政复议申请。青县人民政府向市政府提交了其作出土地行政登记行为的全部证据材料：1、河北省人民政府建设用地批复，2、青县土地资产管理委员会文件，该文件中关于出让条件第(2)规定：如果其他人参加竞买，竞买人需就房屋拆迁等问题与原土地使用权人达成书面协议后，方可竞买。3、村委会证明及房产证复印件，4、青县国土资源局公告，5、青县国有建设用地使用权出让文件，6、青县国土资源局(2010)32-39号地拍卖出让说明，7、青县住房和城乡建设局关于北环路南侧开发带建设用地规划要求，8、参加(2010)30-43号地公开出让领导到会名单，9、竞买申请书，10、身份证明件，11、委托书和受委托人身份证复印件，12、报价单，13、招拍委成员底价报告单，14、土地出让底价结果，15、(2010)32号地底价制定结果，16、摘牌成交确认书(2010)32号，17、出让金票据，18、完税证明，19、国有建设用地使用权出让审批卡片，20、国有建设用地使用权出让合同。市政府收到许金梅的复议申请后，履行了下列程序：制作行政复议立案审批表，制作行政复议答复通知书通知青县人民政府答复，接受青县人民政府行政复议答复和提交的证据材料，制作第三人参加复议通知书通知许金良参加复议，因许金良下落不明制作行政复议科呈文笺报请中止复议，制作行政复议中止通知书通知各方当事人中止复议，制作行政复议科呈文笺报请恢复复议，制作恢复审理通知书通知各方当事人恢复复议，对复议申请人许金梅进行询问并制作询问笔录，制作行政复议案件呈报笺呈报复议决定，作出被诉复议决定并向各方送达。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。原告的证据能够证明涉案土地，因许金良与高如国的债务纠纷，青县人民法院已经予以查封，且复议决定撤销了青县人民政府为许金良颁发国有土地使用权证的行政行为，复议决定涉及到高如国的合法权益，高如国具有原告的诉讼主体资格。虽然高如国未参加行政复议，但其按照上述规定提起了行政诉讼，未影响其诉讼权利的行使，行政复议过程中，市政府未追加高如国参加行政复议并无不当。 青县人民政府1998年为许金梅进行了土地行政登记，颁发了青集建（98）字第18680号《集体土地建设用地使用证》，登记机关1998年10月22日为许金梅填发了《房屋所有权证》，但在2010年土地征收过程中，未对土地权利人进行补偿，且青县土地资产管理委员会文件中关于出让条件第(2)规定：如果其他人参加竞买，竞买人需就房屋拆迁等问题与原土地使用权人达成书面协议后，方可竞买，即该文件认可参加竞买的应为原房屋所有权人，而实际操作过程中，也是原房屋所有权人参加竞买，但对于许金良不是原房屋所有权人及土地使用权人青县人民政府未能审查出来，因此应当认定许金梅作为原房屋所有权人具有提起行政复议的主体资格。 2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条第一款规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。《河北省土地登记办法》第十七条规定：申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属依据、证明等材料，共同使用一宗土地的一并提交共同使用该宗土地的合同或者其他材料；（四）符合国家有关技术规程要求的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物的权属证明；（六）法律、法规规定的完税或者减免税凭证；（七）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，青县人民政府未在法定期限内向市政府提交许金良办理土地行政登记时需要提交的土地登记申请书等文件资料，违反了以上规定。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。青县人民政府的土地行政登记行为，亦违反了上款规定。因此青县人民政府的土地行政登记行为存在认定事实不清，证据不足，程序违法的情形，复议决定撤销青县人民政府的土地行政登记行为，认定事实清楚，适用法律正确。 市政府进行行政复议，履行了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。许金梅知道青县人民政府的土地行政登记行为后，即向市政府申请行政复议，未超过申请行政复议的法定期限。原告的起诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告高如国的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高如国负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 孙树国 审 判 员 苗萍萍 审 判 员 张春明 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 冯艳昭 书记员代 欣 艳