山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终525号 上诉人（原审原告）宋延亮。 委托代理人王佳红，北京金诉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路**。 法定代表人李永红，市长。 委托代理人李兴民。 委托代理人潘月华，山东周智律师事务所律师。 上诉人宋延亮因诉被上诉人日照市人民政府土地行政批复一案，不服日照市中级人民法院于2020年3月25日作出的（2019）鲁11行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年11月15日，日照市国土资源局东港分局、日照市东港区财政局、日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市东港区××楼街道××村签订土地征收安置补偿协议。2016年12月30日，山东省人民政府作出《关于日照市东港区2016年第6批次建设用地的批复》，同意将土地所属日照市东港区××楼街道××村的农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计土地27.4806公顷。2018年2月22日，日照市东港区秦楼街道办事处、西碌碡沟村民委员会向高新区国土分局提出用地申请，并提交了用地情况说明、承诺书、涉案征地补偿款4328.1945万元足额到账证明以及用地项目的立项、规划、环评等材料。2018年8月15日，高新区国土分局在受理该安置用地划拨申请后，组织人员踏勘用地现场，认定该宗土地范围内民房已全部拆除，已形成净地，并已开工建设，且土地权利清晰、安置补偿落实到位。2018年9月11日，高新区国土分局结合用地申请单位提交的立项、规划、环评及其他相关申请材料，得出结论性审查意见，拟同意办理土地供应手续，并报日照市自然资源和规划局审查。2018年12月31日，日照市自然资源和规划局审查后，向被告呈报了《关于日照市东港区××楼街道××村民委员会划拨用地的请示》（日自然资呈［2018］19号）。2019年3月8日，被告日照市人民政府作出《关于日照市东港区××楼街道××村民委员会划拨用地的批复》（日政土字〔2019〕78号，以下简称78号划拨用地批复）。内容为：“同意将位于××路××路××南，原秦楼街道西碌碡沟村使用的，已经省政府鲁政土字［2016］986号文件批复农转用并征收的65708.7平方米国有建设用地，划拨给日照市东港区××楼街道××村民委员会，用于秦楼街道片区西碌碡沟村城中村棚户区改造项目建设。该宗地分为两个地块，其中地块一面积为58765.5平方米，地，地块二面积为6943平方米，土地用途为住宅用地，不得对外出售。土地所有权为国家所有。”2019年10月14日，原告以其房屋位于日照市东港区××楼街道××村，且其未与相关拆迁部门签订安置补偿协议，也未获得任何拆迁安置补偿的情况下，其房屋于2018年7月24日被非法拆除，属于涉案土地拆迁安置补偿没有落实到位，在此情况下被告作出的划拨用地批复明显违反《闲置土地处置办法》第二十一条第二款规定，请求法院依法确认被告作出的78号划拨用地批复违法并予以撤销；本案诉讼费用由被告市政府承担。 原审法院认为，本案争议的焦点问题系涉案土地行政批复认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。本案中，涉案土地已于2016年12月30日由山东省人民政府鲁政土字〔2016〕986号批复征收，在日照市国土资源局东港分局、日照市东港区财政局、日照市东港区人力资源和社会保障局、日照市东港区××楼街道××村签订土地征收安置补偿协议，包括原告在内的村民均与西碌碡沟村民委员会签订西碌碡沟村（城中村）改造房屋拆迁补偿安置协议的情况下，日照市东港区秦楼街道办事处、西碌碡沟村民委员会于2018年2月22日向高新区国土分局提出用地申请，并提交了用地情况说明、承诺书、资金到账证明以及用地项目的立项、规划、环评等材料，高新区国土分局受理了该安置用地划拨申请后，于2018年8月15日组织人员踏勘用地现场，该宗土地范围内民房已全部拆除，结合用地申请单位提交的立项、规划、环评及其他相关申请材料，得出结论性审查意见，拟同意办理土地供应手续并上报，日照市自然资源和规划局审查后，按审批程序向被告日照市人民政府呈报了《关于日照市东港区××楼街道××村民委员会划拨用地的请示》，被告市政府经审查呈报材料及手续，认定该划拨用地的请示，事实清楚，且符合法律法规和有关规定，遂于2019年3月8日作出78号划拨用地批复，该用地批复符合土地管理法律法规和有关规定的要求，且批复程序、内容亦合法。对于原告主张的涉案用地批复既用于建设住宅也用于商业用途，该主张与涉案用地批复“土地用途为住宅用地，不得对外出售”的内容表述明显不符，原审法院不予采信。对于原告提出的涉案用地批复因安置补偿落实不到位因此违法应予撤销的主张，从被告提交的证据看，既有各相关方签订的土地征收安置补偿协议，也有原告与西碌碡沟村签订的《西碌碡沟村（城中村）改造房屋拆迁补偿安置协议》，尽管后一份协议系原告之弟代签，但被告认为该份证据能够证明原告已与村委会签订城中村改造房屋拆迁补偿安置协议，且从被告提交的拆迁户权利明细表亦可以看出，登记在原告名下的两套房子均已补偿到位，其相关权益已经得到保护，且涉案批复划拨用地正是用来建设包括原告在内的村民安置楼房，被告日照市人民政府的抗辩理由成立，原审法院予以采信。对于原告在法庭辩论中提出的涉案用地批复属于行政许可范畴，被告超出行政许可20天法定期限进行批复应属程序违法的主张，因上级政府机关对下级政府机关的请示、申请作出行政批复，既是一种行政权力，更是一种行政职责，涉案用地批复现已通过一定途径公开，客观上对行政相对人的权益产生了直接影响，因而具备行政诉讼可诉性；而行政许可的主体尽管也是行政机关，但其针对的对象是公民、法人或者其他组织，内容是准予申请人从事特定活动，因此两者从法律意义上并不等同，故对于原告主张的涉案行政批复即是行政许可的主张，原审法院亦不予支持。 综上所述，被告日照市人民政府作出的78号划拨用地批复程序和内容符合土地管理法律法规和有关规定的要求，且用地批复程序及内容合法，应予支持；原告要求确认用地批复违法并予以撤销的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宋延亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋延亮负担。 宋延亮不服原审法院判决上诉称，一、原审法院认定事实错误。1.根据日照市自然资源和规划局发布的《建设项目使用国有未利用地审查服务指南》，用地单位申请建设用地以划拨方式使用需要提供包括划拨土地协议书、勘测定界图、图件、安置用地需提供被安置村村民代表大会会议记录、被安置村民名单、公示照片及已列入城中村改造的批准文件。被上诉人未向原审法院提供，程序违法。2.涉案土地《建筑工程施工许可证》违法，上诉人已另案起诉要求撤销。被上诉人在原审中用以证明其作出划拨用地批复程序合法的《棚户区改造项目用地审查意见》亦违法。3.上诉人有3处房屋，有两处由上诉人两个儿子居住，只是登记在上诉人名下，另一处未获安置补偿。原审法院认为根据被上诉人“提交的拆迁户权利明细表可以看出登记在原告名下的两套房子均已补偿到位”，属于认定事实错误。4.涉案土地有商业部分，违反了划拨用地的规定。二、原审法院适用法律错误。被上诉人作出的涉案划拨用地批复证据不足、程序违法、明显不当，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，确认违法并予以撤销。综上，请求撤销原审法院判决，对本案发回重审或依法进行改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人日照市人民政府未向本院提交答辩意见。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审中，双方当事人均没有新证据提交。 经审理，本院查明的事实与原审法院一致，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，被上诉人日照市人民政府在原审中提供的证据能够相互印证，说明涉案土地已于2016年12月30日经山东省人民政府《关于日照市东港区2016年第6批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2016〕986号）同意由农用地转为建设用地并征收。上诉人所在村作为集体土地所有权人已与政府工作部门签订土地征收安置补偿协议，征地补偿费用已经拨付到位，登记在上诉人名下的两套房产也已签订拆迁补偿安置协议。基于为村民建设回迁安置楼之目的，上诉人所在日照市东港区××楼街道××村民委员会提出用地申请，土地管理部门实地踏勘后确定该宗土地范围内民房已全部拆除形成净地。结合用地申请单位提交的立项、规划、国家安全、环评等相关材料，土地管理部门经审核同意并层报至日照市人民政府。日照市人民政府审核后作出78号划拨用地批复，同意日照市自然资源和规划局提出的划拨用地请示，并明确土地用途为住宅用地，不得对外出售。因此，被诉国有建设用地使用权供地处置行为，基本符合土地管理相关法律法规的规定，亦未对上诉人实体合法权益造成不利影响，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人如认为其存在遗漏补偿等情形，可以通过其他合法途径另行寻求救济。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人宋延亮负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年六月二日 书记员 王超群