南宁铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂7102行初169号 原告易凤芬，女，1976年12月13日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人刘茜，广西广合律师事务所律师。 委托代理人温松运，广西广合律师事务所实习律师。 被告南宁市教育局，住所地南宁市青秀区金洲路**。 法定代表人潘永钟，局长。 委托代理人韦金良，国浩律师（南宁）事务所律师。 委托代理人李林辉，国浩律师（南宁）事务所律师。 第三人南宁市北部湾美术中学，，住所地南宁市柳沙路（1）** 法定代表人洪惠阳，董事长。 第三人洪惠阳，男，1968年9月30日出生，汉族，住南宁市。 原告易凤芬诉被告南宁市教育局（以下简称市教育局）确认行政行为无效，南宁市北部湾美术中学（以下简称北部湾中学）、洪惠阳作为第三人一案，原告于2020年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月7日收到补正材料，于同日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告易凤芬诉称，2009年，原告易凤芬作为教学名师，与第三人洪惠阳共同出资成立广西北部湾教育发展有限公司（以下简称：教育公司），注册资本为200万元，两人各持股50%。 2009年底，易凤芬以教育公司的名义，个人筹资设立北部湾中学。学校章程明确规定了易凤芬为北部湾中学的法定代表人，以及董事会、监事的产生方法、议事规则等事项。北部湾中学首届学校董事会成员为：洪惠阳、易凤芬、沈盛才、白志红、陈国梁，监事为韦永丰。 2014年7月24日，北部湾中学经南宁市民政局（以下简称：市民政局）依法登记后正式成立，市民政局许可易凤芬为北部湾中学法定代表人。 2015年9月10日，原告发现学校办学证件、财务记账凭据、公章等疑被盗，即立刻向公安机关报案并按民政部、公安部令［2000］20号《民办非企业单位印章管理规定》于2015年9月12日在《南国早报》上声明遗失作废，同时派员向业务主管部门市教育局报告。但原告申请重新刻章时，遭到市教育局相关工作人员的阻挠，未能重新刻章。 因征拆，北部湾中学于2015年8月30日申请停课，学校所有的办学业务全部暂停，校舍也于2016年11月18日被拆除。 2016年8月，第三人洪惠阳向被告申请将北部湾中学法定代表人由易凤芬变更为洪惠阳。同年9月30日，市教育局作出南教许决字〔2016〕8号《关于同意南宁市北部湾中学变更法定代表人的行政许可决定书》(以下简称8号决定书)。截至目前，被告未向原告送达该决定书。 原告认为，市教育局作出同意法定代表人变更的行政许可决定没有法律规范依据且存在重大明显违法情形，应当认定为无效，理由如下： 一、易凤芬是经市民政局合法登记的北部湾中学法定代表人，变更法定代表人的审批部门应为市民政局，被告市教育局并没有此项行政许可权限，作出的《行政许可决定书》缺乏法律规范及授权依据，且未列明法律依据，因此市教育局作出该项行政许可存在重大且明显违法行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（二）及第（四）项之规定，应被认定为无效。 二、退一万步，即便被告被授权拥有该项行政许可的权限。被告也存在以下重大明显的程序违法情形： （一）原告与本案行政许可行为具有重大利害关系，但被告在受理、审查、决定行政许可过程中，并未向原告履行法定告知义务，剥夺原告陈述、申辩和听证、举证的权利，同时也没有向原告送达行政许可决定书，再次剥夺原告权利救济的权利。 （二）根据南宁市政务服务中心教育局窗口公告的《南宁市政务服务中心教育局窗口一次性告知材料》要求，变更民办学校法定代表人需提交经原法定代表人签章同意的《南宁市社会组织变更登记申请表》，原法定代表人因故不能签署变更登记申请书的，申请单位还应提交不能签署的理由的文件及相关证明材料。由于洪惠阳在申请变更法定代表人过程中，未得到原法定代表人即原告的签署同意，申请单位也没有提交不能签署的理由的文件及相关证明材料，申请变更的材料不齐全，达不到审批通过的条件。市教育局未尽形式审查的义务，作出的行政许可决定应被认定无效。 （三）未对申请材料的实质内容进行核实，具体为：1.未核实相关材料中北部湾中学加盖公章的真实性；2.未核查第三人提供材料的真实性及合法性。 三、很明显，被告的多项程序违法情形，已达到重大且明显违法的程度，因此，被告基于此作出的行政许可决定书应被认定为无效。该份行政许可决议已严重侵害原告、北部湾中学及他人合法权益，若继续维持，将进一步造成原告及他人巨大危害。 综上所述，原告作为北部湾中学的法定代表人，变更法定代表人的行政行为直接关系其重大利益，属被诉行政许可行为的利害关系人。被告在原告毫不知情且缺乏法律规范及授权依据的情况下，严重违反法定程序，仅依据第三人洪惠阳所提交申请的伪造材料，超越权限作出同意变更北部湾中学法定代表人的无效行政许可决定，严重侵害了原告及北部湾中学的合法权益。为维护原告合法权益，特起诉至法院，请求依法判决：1.确认被告于2016年9月30日作出8号决定书的行政行为无效；2.本案诉讼费由被告承担。 被告市教育局辩称，一、原告易凤芬的起诉已经超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。被告2016年9月30日作出8号决定书之后，原告于2017年2月6日向被告提交了《关于南宁市北部湾美术中学不能变更法人的报告》，认为洪惠阳提供的2014年10月15日《广西北部湾教育发展有限公司2014年第一次股东会议决议》是伪造的，申请被告指令洪惠阳提供原件送有关鉴定技术部门进行指纹鉴定和笔迹鉴定，以澄清事实真相，并请求被告收回变更法人原件。收到报告后，被告高度重视并成立了专项调查组，对该决定书的案件材料重新进行核查。2017年6月19日,在被告的组织下，原告的委托代理人和洪惠阳一起对鉴定相关材料和事项进行了质证和确认，并通过抽签的方式选定了鉴定机构，原告的代理人在询问笔录中亦同意由原告先预交鉴定费用。随后，虽经被告多次催促并释明不按规定缴纳鉴定费用的法律后果，但原告始终拒绝缴纳鉴定费用，直接导致鉴定程序终止。被告对相关文件进行审查后，认为原告虽对相关证据的真实性提出异议，却始终拒不缴纳已同意先预交的鉴定费，应当自行承担不利的法律后果。 据此，2017年9月8日被告作出《关于对易凤芬〈关于南宁市北部湾美术中学不能变更法人的报告>的答复》，对其提出的申请不予准许，并依法告知了对答复不服的救济程序。原告于2017年10月18日签收了上述答复。 原告2017年2月6日向被告提交了《关于南宁市北部湾美术中学不能变更法人的报告》，证明其最晚于2017年2月6日已知道《决定书》的内容，原告于2020年4月20日提起行政诉讼，根据《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第17条“行政诉讼规定的起诉期限制度,是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件，法律和司法解释均没有作出例外的规定。因此，请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条之规定，原告提起的行政诉讼已经超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。 二、原告与被诉行政许可行为之间不存在法律上的利害关 系，不具有本案原告诉讼主体资格，依法应当驳回原告起诉。 首先，原告不是该行政行为的相对人，该行政行为未设定原 告的权利义务；其次，被诉行政许可行为是根据第三人北部湾中学基于内部管理变化提出变更申请而作出，原告与被诉行政行为没有行政法上的利害关系，不是本案的适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、四十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条之规定，依法应当驳回原告起诉。 三、被告作出被诉行政许可行为有相应的事实和法律依据，程序符合法律规定，行政许可行为合法有效。 首先被告作出的涉案行政许可行为属于其职权范围内，根据《中华人民共和国民办教育促进法》（2013修订）第八条第一款的规定，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十五条，民政部、教育部关于印发《教育类民办非企业单位登记办法》（试行）的通知第七条之规定，以及《南宁市人民政府关于公布市发展改革委等19个部门权力清单和责任清单的通知》附件1南宁市发展改革委等19个部门权力清单和责任清单（上）-市教育局保留的权力事项（共39项）中，保留的行政许可事项包括民办学校筹设同意和设立、合并、分立、变更、终止等事项，被告就北部湾中学变更法定代表人作出的行政许可行为，符合上述保留的行政许可事项范围内，被告具有作出本案行政行为的法定职权。 另一方面，被告作出涉案行政许可行为有相应的事实依据，符合法定程序；被告对民办学校的申请变更登记审查，包括对提交材料的真实性、与审核条件的相符性两方面予以审查，第三人北部湾中学申请变更法定代表人提交了办学章程、董事会会议纪要等材料，被告作出的行政许可行为，与北部湾中学董事会会议内容是一致的。且被告作出的涉案行政许可行为已按照法律规定履行了相关法定程序，被告作出的行政许可行为合法有效。 综上所述，被告作出被诉行政许可行为有相应的事实和法律依据，程序符合法律规定，行政许可行为合法有效。原告的起诉已经超过法定起诉期限，且原告与被诉行政许可行为之间不存在法律上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格，依法应当驳回原告起诉。 第三人北部湾中学、洪惠阳共同陈述称，一、原告称北部湾中学是原告个人筹资设立的不是事实；二、学校是由教育公司举办，根据《民办教育促进法》第二章第九条规定，民办学校首届董事会、理事会或其他决策机构必须由举办者推选。2014年10月15日，公司召开股东会，全体与会股东（包括原告）形成了股东会决议，推选了学校首届董事会成员，依法依规成立学校董事会。原告称股东会决议上的签字和手印不是其所为，是原告在说谎，在原告的几个与洪惠阳及北部湾中学的诉讼中，每个案件的焦点都是该股东会决议，但原告从没对其签名和手印举证过。唯一的一次是在市教育局的组织下，通过抽签选定了鉴定机构，但原告故意拖延了三个月后拒不预交鉴定费导致鉴定不能完成。三、原告在北部湾中学任职期间，未经董事会同意，伪造学校公章并以学校举办者名义开办了与学校性质相同的北海北部湾美术中学；个人学历造假，长期冒充清华大学美术学院研究生制作刊登散发虚假招生广告；长达一年之久离校、离岗等行为严重损害北部湾中学利益和声誉，根据《民办教育促进法》以及相关法律、法规的规定，学校董事会于2016年1月7日依法罢免原告的法人代表，校长和董事职务。生效的（2017）桂0107民初5326号民事裁定书、（2019）桂01民终7991号民事裁定书均裁定自学校董事会罢免原告法定代表人之日起，原告就丧失了相应的身份，不能享有学校的法定代表人资格。四、北部湾中学公章、证照从未遗失更没有被盗，办学至今一直在办公室由专职人员存管。综上，请求法院依法驳回原告起诉。 经审理查明，2016年9月30日，市教育局根据北部湾中学提交的申请材料，作出8号决定书，同意北部湾中学法定代表人由易凤芬变更为洪惠阳，学校举办者、办学名称、地址、学校类型、办学内容不变，办学许可证号：教民145010130002711。原告易凤芬对市教育局上述审批行为不服，向本院提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼中具备原告主体资格的公民、法人或者其他组织应当是行政行为相对人或者是利害关系人。本案中，市教育局作出8号决定书，首先该行政行为的相对人是第三人北部湾中学而非原告，其次原告系北部湾中学的员工，其在北部湾中学的任免、奖惩等取决于学校董事会的决定，董事会的决定对原告在北部湾中学的权利义务产生实质性影响，而市教育局根据北部湾中学的申请及其提交的材料经过形式审查后作出同意法定代表人变更的许可行为，是对北部湾中学内部管理相关决定的确认，并未对原告创设新的权利义务，原告与该行政许可不具有行政法律意义上的利害关系，不是行政诉讼适格的起诉主体，依法应当驳回起诉。原告与北部湾中学的相关纠纷应通过民事诉讼途径予以解决。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告易凤芬的起诉。 案件受理费50元，由本院退还原告易凤芬。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 杨 波 人民陪审员 黄 敏 人民陪审员 黄初珍 二〇二〇年六月二十二日 法官 助理 刘 媛 书 记 员 周珍苑 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 第六十九条第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。