山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再60号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）殷学华。 委托代理人张彬，山东华斌律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）殷超允（系殷学生之子），男，1992年1月30日出生，汉族，住临沂市罗庄区。 委托代理人殷学生（系殷超允之父），住临沂市罗庄区。 被申请人（一审被告）临沂市自然资源和规划局，住所地临沂市兰山区北京路**。 法定代表人赵立新，局长。 委托代理人田丙聚。 委托代理人孙堃，山东沂景律师事务所律师。 再审申请人殷学华因与被申请人殷超允、临沂市自然资源和规划局房屋行政登记一案，不服临沂市中级人民法院作出（2018）号8鲁13行终97号行政判决，向本院申请再审。2019年12月2日对本案进行了听证，再审申请人殷学华及委托代理人张彬、被申请人殷超允及委托代理人殷学生（殷超允之父）、被申请人临沂市自然资源和规划局及委托代理人田丙聚、孙堃均到庭参加听证。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，于2020年1月8日作出提审行政裁定书，裁定本案由本院提审。本案现已审查完毕。 案经原一审法院审理查明如下事实： 原审原告殷学华与原审第三人殷超允同为罗庄区册山街道办事处同沂庄村居民，且前后邻居，中间隔着一位宅基地。2007年4月17日，临沂市罗庄区册山街道办事处建设办公室给殷学华颁发了《村镇建设工程规划许可证》，将中间宅基地规划给殷学华使用。临沂市房产和住房保障局，根据殷超允的申请，于2009年1月15日向殷超允颁发了临房权证罗庄区字第0××4号房屋权属证书。将中间宅基地部分权属划归殷超允。2009年殷学华以殷超允父母财产权属纠纷起诉于临沂市罗庄区人民法院，（2009）临罗民一初字第54号民事裁定书认定，“临沂市罗庄区册山街道办事处建设办公室给原告殷学华颁发的《村镇建设工程规划许可证》宅基地南北长16米，临沂市房产管理局给被告殷学生颁发的房屋所有权证上的南北长为21.9米，即原告殷学华屋后墙至被告殷学生屋后墙南北长应为37.9米，而本院现场勘验的实际距离为31.85米，不足37.9米，双方证书确认南北长度重合。本案争议焦点的关键证据村镇建设工程规划许可证和房屋所有权证书存在冲突，无法对争议宅基地作出权属认定，该两份证书系相关职能部门在其职权范围内依法登记颁发的，属于行政机关依职权作出的具体行政行为，具有法律约束力。”原审原告与原审第三人分别就作出行政行为的机关提起行政诉讼。 原审法院认为，（一）原审原告的诉讼主体是否适格。有原审原告提供的宅位费收据、《村镇建设工程规划许可证》、（2009）临罗民一初字第54号民事裁定各一份，能够证明原审被告的颁证行为与原审原告存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原审原告是适格的诉讼主体。原审被告质证意见宅位费与本案无关联性、许可证中记载的四至与房屋登记四至不符，原审第三人的质证意见原审原告在本村有三处宅基地，都不能否认原审原告的主体资格。（二）原审原告起诉是否超过起诉期限。有原审原告提交的（2009）临罗民一初字第54号民事裁定，系2015年12月18日作出。原审原告知道原审被告颁发房屋所有权证即提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。原审原告未超过起诉期限。原审被告提供的证据，不论是2008年公告还是2009年民事诉讼，均不能证明原审原告知晓了原审被告的颁证行为。因2008年公告没有标明什么文件，原审原告不知情，故原审被告的辩解意见不予采纳。（三）原审被告为原审第三人颁发的《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第0××4号）。由于房屋是重要的不动产，房权证是对特定房屋所有权归属的书面凭证，故原审被告应对房权证的颁发严格依照法律、法规及规章的规定慎重办理，按照《房屋登记办法》第八十三条第（三）、（四）项的规定，原审第三人没有提交房屋符合城乡规划的证明及土地规划手续，而村委出具的集体所有建设用地使用权证明因不符合证明规则而被否认。根据以上情况，原审被告为原审第三人颁发《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第0××4号）的行政行为，应认定程序违法，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销原审被告为原审第三人颁发的《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第0××4号）。案件受理费50元，由原审被告负担。 殷超允不服一审法院判决，向临沂市中级人民法院上诉称，一审法院认定事实及适用法律错误，被诉行政行为事实根据和法律依据充分，被上诉人提起的行政诉讼超过法定起诉期限。请求：1.撤销兰陵县人民法院（2016）鲁1324行初字第39号行政判决，改判维持一审被告为上诉人颁发的《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第0××4号）；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 二审法院认为，本案涉及的争议焦点是被上诉人是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。需要综合考虑两点：一是被上诉人是否有使用争议地块的合法权益；二是该合法权益是否受到被诉行政行为的侵犯。 关于被上诉人是否有使用争议地块的合法权益的问题。规划许可证系对拟建项目是否符合城乡规划作出的预评价，主要是从拟建项目的位置、规模、地类等方面进行审查，目的在于加强城乡规划管理、协调城乡空间布局，并不涉及土地使用权的设立、变更、转让和消灭，如果需要实际使用土地进行建设的，仍应当依法办理土地使用权审批手续。因此，被上诉人关于其基于规划许可证取得争议地块使用权的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 关于被上诉人的合法权益是否受到被诉行政行为侵犯的问题。虽然被上诉人房屋北墙距涉案房屋北墙南北长实为31.85米，但是并不能据此推定规划许可证用地与房屋所有权证附图占地必然存在南北长6.05米的重合，因为上诉人与被上诉人院落间距不足16米的现状，可能是由于上诉人的院落于2007年4月17日后南移造成的，也可能是由于被上诉人的院落于2007年4月17日后北移或者规划许可证于2007年4月17日作出时南至“殷学华”与北至“殷学生”的实际间距就不足16米等其他原因造成的，即该推定不具有唯一性。因此，在没有证据排除其他可能性的情况下，被上诉人关于规划许可证用地与房屋所有权证附图占地存在南北长6.05米的重合的主张，缺乏事实根据，本院不予支持。此外，争议地块南北长6.05米，短于涉案房屋最南侧距院落南侧的6.25米，可见，本案行政争议仅涉及房屋所有权证附图中涉案房屋占用范围外的部分土地使用权。房屋所有权证系房屋登记机构对房屋所有权的行政确认，通常情况下，房屋登记权利人基于房地一致的原则同时取得房屋占用范围内的土地使用权，而房屋所有权证及附图并不能创设房屋占用范围外的土地使用权，故上诉人无权仅基于该附图主张对争议地块的使用权或者排斥他人取得争议地块的使用权。因此，被诉行政行为对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响。 需要特别说明的是，集体土地范围内的房屋所有权登记具有特殊性，房屋所有权证附图占地范围应当与宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明相一致，否则，易使人对附图房屋占用范围外的土地权属问题产生误解。就本案而言，如果因附图撤销被诉行政行为，鉴于上诉人、被上诉人均未提供有效的争议地块的使用权证明，房屋登记机构暂时不具有重新作出房屋所有权证及附图的可行性，另结合土地利用现状，可能引发一系列后续的民事纠纷，故本案缺乏行政诉讼监督的有效性和救济的必要性。房屋登记机构可备注争议地块的情况，并应当待涉案宅基地的使用权证明补正或者争议地块的使用权明确后，依法、及时更正附图，以避免引起不必要的行政争议。 综上，从保护合法权益、解决行政争议的角度来看，被上诉人尚未取得实际使用涉案地块的权利，原审被告为上诉人颁发《房屋所有权证》（临房权证罗庄区字第0××4号）的行为对被上诉人的合法权益亦不产生实际影响，故被上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，即不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，应驳回起诉。原审法院未审慎查明起诉条件并作出实体判决错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：一、撤销兰陵县人民法院（2016）鲁1324行初字第39号行政判决；二、驳回殷学华的起诉。 殷学华向本院申请再审称，1.2006年1月10日，临沂市罗庄区民委员会将涉案地块规划给再审申请人，再审申请人向该村委会缴纳1000元宅位费，向册山街道办事处建设办公室交纳500元建设配套费。2007年4月17日，临沂市罗庄区册山街道办事处建设办公室给再审申请人颁发了涉案地块的《村镇建设工程规划许可证》。《乡村建设规划许可证》是建设单位或个人在进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设前，经乡镇人民政府审核后，报城市、县城乡规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合规划的法定凭证。再审申请人基于该行政许可，必然享受该许可所赋予的权利，与被诉行政行为有利害关系。2.被诉具体行政行为作出时事实不清、主要证据不足，侵犯再审申请人宅基地使用权。涉案地块房屋所有权初始登记时，殷超允没有提交宅基地使用权证明或者集体所有建设用地使用权证明、没有提交村民会议同意其申请房屋所有权初始登记的证明。殷超允在涉案争议地块上自建房没有土地规划手续。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）项的规定，请求：1.撤销临沂市中级人民法院（2018）鲁13行终97号行政裁定，依法重新审理；2.驳回殷超允的二审上诉。 被申请人殷超允答辩称，1.殷学华与临沂市自然资源和规划局的行政行为没有利害关系。涉案规划许可证不涉及土地使用权的设立、变更、转让和消灭，殷学华不具有使用所主张地块的合法权益。2011年因诉讼殷学华户口才转至本村。2.《村镇建设工程规划许可证》发证时间为2007年4月17日，2007年殷学华不是册山街道办事处同沂村村民，根据《土地管理法》等相关法律规定其不应当取得该证，该证系单方非法伪造。《村镇建设工程规划许可证》规划范围内包含本人祖辈传下来的老房子。一审判决违法。综上，请求驳回殷学华的再审申请。 被申请人临沂市自然资源和规划局答辩称，1.答辩人行政行为证据确凿，为被申请人殷超允办理房屋所有权证符合法律规定。2.答辩行政行为适用法律法规正确,符合法定程序。《临沂市村镇集体土地房屋权属登记管理暂行办法》（2004年6月30日公布，公布30日后施行）第十一条规定：“个人申请集体土地、房屋初始登记应当提交下列资料：（一）初始登记申请书及身份证明；（二）集体土地使用证书或政府批准用地证明文件；（三）批准建设手续或历史上形成的有效资料。”第十二条规定：“因历史原因造成的有关手续不齐全。经调查集体土地房屋权属无争议，申请人出具《集体土地房屋权属来源具结保证书》，所在村委、乡（镇）人民政府出具证明后，可予以登记。”第七条规定：“村镇集体土地房屋权属登记遵循以下程序：（一）申请人持有关资料，向集体土地房屋所在区国土资源和房产行政主管部门提出集体土地、房屋登记申请；（二）区国土资源和房产行政主管部门依照申请人的申请对集体土地状况和房屋现状进行勘察、测绘、调查、初审（必要时公告）后，报市国土资源和房产管理局复核、审批；（三）市国土资源和房产管理局审批后，颁发统一的房地产权证书。”答辩人依照前述规定为被申请殷超允办理登记，适用法律、法规正确，符合法定程序。 案件审理期间，原临沂市房产和住房保障局的房屋登记职能由临沂市自然资源和规划局承继，因此变更被申请人临沂市房产和住房保障局为临沂市自然资源和规划局。 关于本案涉及的地块作出以下区分，对于村镇建设工程规划许可证规划的地块（南北长16米，东西长17.5米）简称涉案争议地块，对村镇建设工程规划许可证与殷超允房产证（以下简称涉案两证）可能存在南北长6.05米重合面积的部分简称涉案争议南北长6.05米地块。 本案听证期间，再审申请人提交以下证据：1.兰陵县法院（2016）鲁1324行初62号行政判决书；2.临沂市中院（2017）鲁13行终412号行政裁定书；3.临沂市中院裁判文书生效证明；4.排房规划宅位图；5.现场照片四张；6.关于殷学华宅基后空闲地情况的说明；7.（2009）临罗民一初字第54号民事裁定书；8.殷学华的村镇私房所有权证，编号：罗字第2××9号（一审已经提交）；9.照片一张（该份照片上的房产属于殷学华村镇私房所有权证的房产，目前已被拆除）；10.（2018）鲁13行终97号调查笔录；11.殷学华户口本原件及复印件一份，其户籍页载明殷学华“自1993年08年01月由山东省临沂市册山乡同沂庄村迁来……2011年09月15日因夫妻投靠子女随迁由山东省临沂市罗庄区罗庄派出所工业街56号迁来”；12.赵景武、孙文臣证明一份，主要内容为2015年11月赵景武、孙文臣帮殷超允在殷超允宅前空场盖房。另，殷学华并未提供其办理村镇建设工程规划许可证时的申请资料。 证据1-3证明目的为殷超允的父母曾向兰陵县法院提起行政诉讼，要求撤销临沂市罗庄区册山街道办于2007年4月17日为殷学华颁发的村镇建设规划工程许可证。临沂中院二审裁定驳回了殷学生夫妻的诉讼，证明殷学华对规划许可证范围内的土地享有合法权益。 证据4-6证明目的为诉争宅基地的坐落位置情况及再审申请人的宅基地与被申请人殷超允的房屋产权证范围南北距离存在着6.05米东西长13.98米的重合。再审申请人的宅基地规划许可是在2007年4月17日取得，而被申请人的房产证是在2009年1月取得，被申请人殷超允的房产证将原告拥有的宅基地范围内的土地确权并登记了被申请人的房屋产权内，证明再审申请人对案涉的房管局的登记行为存在法律上的利害关系。 证据7证明目的为在涉案的民事法庭审理过程中，经法庭现场勘察，再审申请人的村镇建设工程规划许可证与被申请人房产证书确实存在着南北长度6.05米的重合。 证据8-9证明目的为再审申请人屋后确实有一块空地，空地北面才是被申请人殷超允原房屋。 证据10的第6页第8行，证明被申请人殷超允的原房屋是1983年建成的，2011年翻盖了房屋及院落，本案的被诉房屋登记行为是在2009年1月份，即被申请人的房屋还未建，房管局就颁发了房产证。 证据11证明目的为殷学华对涉案争议地块享有合法权益。 证据12证明目的为殷超允在涉案争议地块上建设的房屋为其取得房产证之后建设，属于先批后建的情形。 被申请人临沂市自然资源和规划局对再审申请人提交的以上证据发表质证意见称，对证据1-3无异议，但该三份证据不能证明殷学华对涉案土地享有合法权利。证据4-5系再审申请人单方制作，不能作为土地规划的证据使用，相关土地规划应当依据测绘部门依职权所制作的测绘为准。对证据6的质证意见同原审意见。对证据7的质证意见为该证据不能证明其证明内容。对证据8-9的质证意见，对村镇私房所有权证房产证的真实性合法性没有异议，但证据9照片系再审申请人单方制作且不能识别该照片的具体位置、形成时间等内容，因此该两份证据不能证明其所要证明的内容。对证据10，因其没有加盖法院的阅卷查询章，对该份证据的真实性有异议。 被申请人殷超允提供以下证据：1.殷学生农村土地承包经营权证（证号：××）；2.1995年小麦税收的单据；3.照片8张，证明涉案争议南北长6.05米地块的现状。其对殷学华的房产证罗字第2××9号有异议，认为涉案两证重合的地块为东西长度5米。证据1-2证明目的为涉案争议南北长6.05米地块在其宅基地范围内。 被申请人临沂市自然资源和规划局提交殷超允办理涉案房产证所提供的申请材料六份，主要有：1.殷超允户籍信息一份，4页；2.办理房产证申请表一份；3.房屋分层分户平面图一份；4.同沂庄村委出具证明一份；5.村民房屋面积公示表一份；6.罗庄区房产局确权呈报表一份。同时提出答辩意见称，2015年不动产统一登记实施以后确定房地一体登记，在此之前房屋和土地的登记是分离的，即房屋所有权登记有房产局负责，土地使用权登记由国土局负责。房屋分层分户图属于房产登记必要材料，只对地上房屋建筑物及构筑物有法律效力，不对房屋以外土地使用权权属有法律确认效力。对于涉案房屋最南端至空地6.25米的距离，根据涉案房屋分层分户图显示，外围双线应该属于房屋围护物中的围墙，房屋以外土地上有围墙存在时，则将围墙一起绘制于房屋分层分户图，该图上6.25米的距离也是依据对当时围墙实际状况测量后所得的数据进行绘制的。房屋测绘的依据是《中华人民共和国房产测量规范》。 关于殷学华提供的证据1-3、6-11，已经于一二审时提交，本院不再审查。证据4因单方制作不符合证据认定要求，不予认定。证据12因无证人身份证明与证人的基本情况等证人证言要件要求，本院不予认定。 关于殷超允提供的证据，其中证据1-2，已经于一二审时提交，本院不再审查。证据3与殷学华提供的照片5互相印证，基本体现涉案争议南北长6.05米地块现状。 关于临沂市自然资源与规划局提供的证据，经核实，其一二审时已经提供且无变化，本院不再审查。 本院认为，本案的审理焦点为：1.涉案《村镇建设工程规划许可证》涉及的地块和《房屋所有权证书》附图涉及地块是否存在南北长6.05米的重合面积；2.殷学华与被诉房屋登记行为是否具有利害关系；3.被诉房屋登记行政为是否合法正确。 一、关于涉案《村镇建设工程规划许可证》涉及地块和《房屋所有权证书》附图涉及地块是否存在南北长6.05米的重合面积的问题。涉案（2009）临罗民一初字第54号民事裁定书认定，“临沂市罗庄区册山街道办事处建设办公室给原告殷学华颁发的《村镇建设工程规划许可证》宅基地南北长16米，临沂市房产管理局给被告殷学生颁发的房屋所有权证上的南北长为21.9米，即原告殷学华屋后墙至被告殷学生屋后墙南北长应为37.9米，而本院现场勘验的实际距离为31.85米，不足37.9米，双方证书确认南北长度重合。”根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”临沂市罗庄区人民法院经现场勘验后，认定涉案《村镇建设工程规划许可证》涉及地块和《房屋所有权证书》附图存在南北长6.05米的重合，本院认为以上事实可以作为本案定案的依据。 关于二审法院认为殷超允与殷学华院落间距不足16米的现状，可能是由于殷超允的院落于2007年4月17日后南移造成的，也可能是由于殷学华的院落于2007年4月17日后北移或者规划许可证于2007年4月17日作出时南至“殷学华”与北至“殷学生”的实际间距就不足16米等其他原因造成的，以上推断方式及结论没有相关事实证据予以佐证，本院不予支持。 二、关于殷学华与被诉行政行为是否具有利害关系的问题。行政法上的利害关系具体是指当事人是否具有法律保护的权益，其权利是否有可能受到行政行为的不利影响。殷学华与涉案行政行为是否具有利害关系不应当以其是否取得了实际的土地使用权为前提，而应以其权益是否在实践中受到被诉行政行为的影响为衡量标准。 首先，依据《村镇建设工程规划许可证》及附图，可以认为殷学华同时具有了将来有取得和实现涉案争议南北长6.05米地块使用权的可能性。在实践中，殷学华于2007年4月取得其与殷学生之间的空地的《村镇建设工程规划许可证》，但殷学生对此一直有异议并阻挠殷学华在涉案争议地块建设房屋，双方因此产生多次民事纠纷。 其次，集体土地使用权的确认虽是土地管理部门的职责，涉案《房屋所有权证》及附图亦不能创设房屋占用范围外土地使用权，即前述存在争议的南北长6.05米地块的使用权，但涉案房屋所有权证附图是证明涉案房屋及所占地块实际所占范围的凭证，在实践中，因临沂市自然资源和规划局依据殷超允房屋当时的自然现状测绘分层分户平面图，没有考虑殷学华事先取得的《村镇建设工程规划许可证》，将不属于殷超允拥有土地使用权面积的地块测绘在涉案房屋所有权证书的附图当中，导致涉案两证出现部分地块面积重合的现状，致使双方当事人在实践中产生了巨大争议，并衍生多次民事纠纷，影响了邻里关系的和谐与稳定，在一定程度上阻碍了殷学华对涉案争议南北长6.05米地块预期使用权的顺利获得与行使。综上，应当认定殷学华与被诉行政行为具有一定的利害关系。 三、关于涉案被诉房屋登记行政行为是否合法正确的问题。根据《房屋登记办法》第八十三条（三）、（四）项的规定，殷超允申请房屋产权证时提交的资料中没有其房屋符合城乡规划的证明及土地规划手续等资料，而村委出具的集体所有建设用地使用权证明因不符合证明规则被否认，据此，临沂市自然资源和规划局的房屋登记行为没有事实与法律依据，确系违反了《房屋登记办法》的相关规定，被诉房屋登记行为违法。 综上，二审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，根据《中华人民共和行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第九十一条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销临沂市中级人民法院（2018）鲁13行终97号行政裁定； 二、维持山东省兰陵县人民法院（2016）鲁1324行初字第39号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年六月二十三日 书记员  王超群