山东省德州市陵城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1403行初35号 原告德州市陵城区徽王庄镇官道孙村民委员会，住所地德州市陵城区。 法定代表人孙九民，德州市陵城区徽王庄镇官道孙村民委员会主任。 委托代理人杨健康，山东颜陵律师事务所律师 委托代理人刘书强，德州市陵城区陵城法律服务所法律工作者。 被告德州市自然资源局陵城分局，住所地德州市陵城区。 法定代表人刘波，局长。 出庭负责人蔡俊南，德州市自然资源局陵城分局党组成员。 委托代理人朱富志，德州市自然资源局陵城分局工作人员。 委托代理人张海霞，山东指南针律师事务所律师。 第三人山东新华书店集团有限公司陵城分公司（原陵县新华书店），住所地德州市陵城区。 法定代表人刘红卫，经理。 委托代理人陈国瑞，该公司员工。 第三人山东出版实业有限公司（原山东新昕资产管理经营有限公司）住所地：济南市市中区。 法定代表人刘沨，董事长。 委托代理人肖鹏，山东大明律师事务所律师。 委托代理人赵胤，山东大明律师事务所实习律师。 原告德州市陵城区徽王庄镇官道孙村民委员会（以下简称官道孙村委会）诉被告德州市自然资源局陵城分局（以下简称自然资源局陵城分局）与第三人山东新华书店集团有限公司陵城分公司（以下简称陵城新华书店）、第三人山东出版实业有限公司（以下简称山东出版公司）土地行政登记一案，原告于2020年5月7日向本院提起行政诉讼，本院受理后分别于2020年5月8日、5月9日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告官道孙村委会委托代理人杨健康、刘书强，被告自然资源局陵城分局行政负责人蔡俊南、委托代理人朱富志、张海霞、第三人陵城新华书店委托代理人陈国瑞、第三人山东出版公司委托代理人肖鹏、赵胤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告自然资源局陵城分局（原陵县国土资源局）于2002年10月22日依据第三人陵城新华书店提交的1998年5月15日其与原告签订的用地协议及第三人的法定代表人身份证明，为第三人登记颁发了陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证，2012年7月24日将案涉土地变更登记在第三人现山东出版公司（原新昕资产公司）名下，证号为陵国用（2012）第001137号，2012年8月2日因土地使用权类型变更又办理了变更登记，变更后证号为陵国用（2012）第001315号。 原告官道孙村委会诉称，2019年3月，第三人山东出版公司（原山东新昕资产管理经营有限公司，以下简称新昕资产公司）以陵城新华书店官道孙村门市部资产划归其所有，且其土地使用权已系国有，并已办理土地登记，登记证号为陵国用（2012）第001315号向我院提起民事诉讼，要求官道孙村民孙九路在上述土地的房屋中搬出，至此原告才知道被告把属于其村的集体土地登记在第三人名下。经原告调查查明被告在原告不知情的情况下，没有经过合法的征收程序于2002年10月22日将涉案土地登记在第三人陵城新华书店名下，土地使用证号为陵土国用（2002）字第4544号，2012年又未经合法程序将涉案土地使用权变更到第三人山东出版公司（原新昕资产公司）名下，证号为陵国用（2012）第001137号。随后又变更为陵国用（2012）第001315号。涉案土地本是集体土地，被告在事实不清、程序违法的情况下为第三人登记颁发国有土地使用证，侵害了原告的合法权益，请求法院1、确认被告2002年登记颁发给陵县新华书店的陵土国用（2002）字第4544号土地使用证和变更为第三人山东出版公司（原新昕资产公司）的陵国用（2012）第001137号土地使用证违法；2、撤销陵国用（2012）第001315号土地使用权证；3、诉讼费由被告承担。 被告自然资源局陵城分局辩称，一、本案系重复起诉，法院应当驳回原告起诉。原告曾于2019年7月5日以同一事实和理由起诉，后在中院上诉审理过程中自行撤诉，陵城区人民法院（2019）鲁1403行初43号判决书视为被撤销，故原告提起本案诉讼系重复起诉，法院不应立案。依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十条“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。二、原告的起诉已经超过起诉期限。（一）原告请求确认被告2002年为第三人办理的陵土国用（2002）字第4544号和2012年办理的陵国用（2012）第001137号土地使用证的行为违法，并要求撤销2012年办理的陵国用（2012）第001315号国有土地使用证，原告已经超过六个月的起诉期限。原告在陵城区人民法院（2019）鲁1403行初43号案件起诉时就知道答辩人作出的陵土国用（2002）字第4544号、陵国用（2012）第001137号土地使用证的事实，原告也没有因不可抗力和不属于自身原因耽误起诉情形存在，故原告的诉讼请求已经超过起诉期限，依法应予驳回。（二）原告的诉讼请求也已经超过了20年的最长起诉期限。《用地协议书》能够证实，原告在1998年5月5日就收到了征地补偿费共计7000元，从而证实原告在1998年就知道土地已经征收的事实，原告已经超过了最长20年的起诉期限。三、涉案土地已经征收为国有，原告不是涉案土地的利害关系人。涉案土地使用权证上明确记录为国有，且《用地协议书》也能够证实涉案土地已经征收，对0.84亩土地明确约定了征地补偿费7000元，故能够证实涉案土地已经征收。原告不具有本案诉讼主体资格，依法应当驳回其起诉。四、答辩人为第三人办理的土地使用权证经过了申请、审批手续，故程序合法，证据充分。 综上，原告所诉属于重复起诉，已经超过起诉期限。原告不是利害关系人，原告不具有本案诉讼主体资格。涉案土地已经经过征收、申请、审批等程序，登记程序合法。故应当驳回原告起诉或诉讼请求。 被告自然资源局陵城分局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据一、陵城区人民法院（2019）鲁1403行初43号案件起诉状、判决书及二审撤诉裁定书；证明原告起诉属于重复起诉，已经超过起诉期限。 证据二、2002年7月29日陵县新华书店官道孙门市部土地登记审批表、申请书、法定代表人身份证明书，1998年5月15日《用地协议书》、地籍调查表。证明陵县新华书店官道孙门市部取得涉案土地经过了申请、调查、审批程序。新华书店提供的用地协议书证明土地权属来源已经变更为国有土地，土地经过了征收并支付了补偿金，从而证实4544号土地使用权证办证程序合法、证据充分，符合当时生效的国家土地管理局土地登记规则第十条之规定。 证据三、（2012）第001137号和（2012）第001315号土地地籍档案。证明第三人山东出版公司取得涉案土地程序合法。 第三人山东出版公司述称，一、涉案的土地使用权之所以能够确权给我公司是为了配合山东出版集团有限公司股改上市，根据山东省人民政府及有关部门的通知、批复、意见、授权等文件，出版集团公司决定将涉案土地无偿划转给我公司并登记在我公司名下。根据最高人法院法发[1992]38号《关于房地产案件受理问题的通知》第三款规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”据此，本案原、被告之间因此产生的纠纷，不属于人民法院受理行政案件的范围；二、原告的诉讼请求是要求法院判决撤销颁发给我公司的土地使用证，而涉案土地证的颁发主体是德州市陵城区人民政府（原陵县人民政府），而非本案被告自然资源局陵城分局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，对于县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，一审由中级人民法院管辖。据此，若追加陵城区政府作为本案被告，陵城区法院无权管辖无权审理。由于原告所起诉的被告主体不适格，法院应当裁定驳回原告的起诉。三、我公司名下的涉案土地的使用权是依据政府行政指令划拨取得，且我公司在办理涉案土地使用权登记时经过了申请和审批程序。不存在原告所称的被告在事实不清的情况下把涉案土地变更至我公司名下的事实。退一步讲，即使陵城区政府颁证程序不合法，由于涉案土地已经登记在我公司名下，该处资产已成为国有资产。如果法院支持原告诉求撤销登记在我公司名下的涉案土地证，将造成国有资产流失，给国家利益造成重大损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定“法院应确认政府颁证行为违法，但涉案土地证不应撤销。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求，避免国有资产流失。 第三人为证明自己的主张向本院提交了以下证据： 证据一、陵城区人民法院（2019）鲁1403行初43号行政判决书和山东省德州市中级人民法院（2020）鲁14行终62号行政裁定书。证明原告曾以同一事实与理由向人民法院起诉，且二审法院裁定准许原告撤回起诉，本案属于原告无正当理由重复起诉。 证据二、山东省人民政府鲁政字〔2011〕232号文件，证明山东省人民政府对于山东出版集团有限公司（下称出版集团）股改中土地处置方式问题进行了批复，省政府同意将出版集团及其全资子公司经营性资产涉及的国有划拨土地使用权以作价出资方式处置，转增国家资本，由出版集团持有并负责运营。 证据三、山东省人民政府鲁政字〔2011〕268号文件，证明山东省人民政府对山东出版公司重组改制并境内上市方案做了批复，在该批复中第二条，有关政策问题的落实（五）同意出版集团按照已批复的土地作价出资方式，由国土资源部门办理权属完善有关手续（七）同意妥善解决手续不全房产等历史遗留问题，对集团改制所涉及的规划、土地、报建报验及证载权利人与实际使用人不符等房产历史遗留问题，抓紧完善有关手续，由省住房城乡建设厅、国土资源厅协助解决。 证据四、山东省财政厅鲁财教〔2011〕80号文件，证明山东省财政厅授权山东出版集团有限公司负责审批集团下属单位之间资产无偿划转的事项。 证据五、山东国土资源厅鲁国土资字[2011]1294号文件，证明山东省国土资源厅对于山东出版限公司股改中土地资产处置向各市国土资源局作出了工作指导意见，意见第五条，关于山东出版公司和股份公司的土地登记，要求对于原划拨土地使用权，由市县人民政府根据省政府及省国土资源厅的批复等文件，办理土地收回和处置手续，配置给山东出版公司，出版集团及原土地使用人共同申请做好初始登记。 证据六、山东国土资源厅鲁国土资字[2012]370号文件，证明山东国土资源厅函告山东出版公司，同意将包括涉案土地在内共计240宗的国有划拨土地使用权，分类按照商服用地40年、工矿仓储用地50年，由省政府作价出资注入山东出版公司，增加该公司国家资本金89154.4606万元。 证据七、山东出版集团鲁出发[2011]183号文件，证明山东出版集团根据山东省财政厅的授权文件决定将山东新华书店集团有限公司及下属企业名下包括涉案土地在内的资产与负债以2011年6月30日为划转基准日，无偿划转至新昕资产公司。 证据八、山东省陵县新华书店与新昕资产公司无偿划转协议书及补充协议、山东省陵县新华书店总经理办公会决议、划转资产列表、资产负债剥离表等，证实山东省陵县新华书店与新昕资产公司根据省政府、政府部门及上级公司的批复、决定等有关文件，对包括涉案土地在内的资产如何划转等有关事宜签订了协议，并履行了相关决议手续。 证据九、划转资产交接表-固定资产-土地及划转资产交接表-固定资产-房屋建筑物，证实山东省陵县新华书店与新昕资产公司根据省政府、政府部门及上级公司山东出版集团的批复、决定等有关文件，对包括涉案土地在内的资产进行了交接。 证据十企业变更情况。证明山东新昕资产公司于2019年12月4日变更企业名称为山东出版实业有限公司，住所地由济南市经四路**变更成山东省济南市市中区经十路****。 证据一证明原告曾以同一事实与理由向人民法院起诉，且二审法院裁定准许原告撤回起诉，本案属于原告无当理由重复起诉。 证据二至九综合证明，山东新昕资产公司名下的涉案国有土地使用权是根据政府及政府部门行政指令划拨而取得的，本案的原被告因此所发生的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 证据十企业变更情况。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对被告提交的第一组证据真实性无异议，但不能证明原告是重复起诉，也不能证明原告超过起诉期限；被告的第二组证据不符合土地征收程序，协议书是复印件原告对其真实性不认可，协议内容是陵县新华书店与当时原告负责人私自达成的协议，不是政府征收行为，所以被告颁证行为不符合法定程序；对第三组证据真实性没有异议，对证明目的有异议，认为变更登记是基于初始登记的后续行为，因初始登记违法故变更登记也违法，应予撤销。根据被告的证据证明被告2002年为第三人办理的初始登记4544号土地使用申请人为新华书店官道孙门市部，但被告于2012年为新昕资产公司做的两次变更登记均未能体现是从官道孙门市部的土地使用权变更而来，所以被告为第三人作的两次变更没有事实和法律依据。 原告对第三人提交的证据发表如下质证意见：对第三人提交的证据一的质证意见同对被告证据一的质证意见一致；对第三人提交的证据二至九，原告认为第三人所述国家出资入股，应由国有土地处置方案，有省级政府审批，地价评估报告，地价评估报告书、还必须有合法的国有持股单位和土管部门签署的委托持股合同，而第三人提供的证据不具备以上条件。对证据十无异议。 本院对上述证据认定如下：关于被告提交的证据一系本院的判决书及德州市中院的裁定书原告对其真实性无异议，但认为不能证明被告及第三人的主张，对其真实性本院予以确认；证据二2002年7月29日陵县新华书店官道孙门市部用地审批表、土地登记申请书、法定代表人身份证明书，1998年5月15日《用地协议书》、地籍调查表，、地籍调查表的审批表、申请书及法定代表人身份证明本院予以采信。对用地协议原告不予认可，且该协议系复印件，第三人亦未向本院提供原件，该协议不能作为认定案件事实的依据；对被告提交的证据三（2012）第001137号和（2012）第001315号登记档案材料，两次登记是在陵土国用（2002）字第4544号初始登记基础上的变更登记，原告认为两次变更登记不符合变更登记的程序，但对其真实性无异议，该证据可以作为认定案件事实的依据。 关于第三人提交的证据，证据一与被告提交的证据一一致；证据二至九原告不予认可，证据二至证据六为山东省人民政府、山东省财政厅、山东省国土资源厅、山东省出版集团有限公司等国家机关、国有企业发布的公文，对其真实性本院予以采信，证据七至十证明第三人因财产转移而产生的内部协商和文件及企业变更情况，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，被告自然资源局陵城分局（原陵县国土资源局）2002年10月22日依据第三人陵城新华书店（原陵县新华书店）提交的1998年5月15日其与原告签订的用地协议复印件及第三人的法定代表人身份证明，将原告官道孙村委会560平方米的土地为第三人登记颁发了陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证。2012年因第三人陵城新华书店的资产无偿划转到第三人山东出版公司（原新昕资产公司）名下，被告于2012年7月24将涉案土地变更登记在新昕资产公司名下，证号为陵国用（2012）第001137号国有土地使用证，后因土地使用权类型由划拨变更为出让，2012年8月2日被告又为第三人办理了第二次变更登记，变更后登记证号为陵国用（2012）第001315号。原告2019年3月在第三人山东出版公司以案涉土地及房产划归其所有为由向法院起民事诉讼，至此原告得知案涉土地登记在第三人名下，原告遂于2019年7月5日向本院提起行政诉讼要求撤销被告为第三人山东出版公司（原山东新昕资产公司）登记颁发的陵国用（2012）第001315号国有土地使用证。2019年8月29日我院作出（2019）鲁1403行初43号判决，撤销了被告为第三人登记颁发的陵国用（2012）第001315号国有土地使用证。被告不服，向德州市中级人民法院提起上诉，在案件上诉审理过程中原告于2020年4月28日向德州市中级人民法院提出撤诉申请，同时被告撤回上诉，德州市中级人民法院于2020年4月28日作出（2020）鲁14行终62号行政裁定依法准予被告撤回上诉和原告撤回起诉，一审判决视为撤销。该案原告以被告没有经过合法征收初始登记错误为由向本院提起诉讼，要求法院一、确认被告2002年为第三人登记颁发的陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证及2012年变更登记的陵国用（2012）第001137号国有土地使用证违法；二、撤销陵国用（2012）第001315号国有土地使用证。 本院认为，原告具有本案诉讼主体资格，根据被告提供的第一组证据能够确认涉案土地属于原告村委会土地，被告仅用1998年原告与第三人陵城新华书店签订的用地协议不能证明涉案土地已征收为国有，涉案土地的登记结果与原告有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告具有本案诉讼主体资格。 原告提起本案诉讼不是重复起诉。原告于2019年7月5日向本院提起行政诉讼，其诉讼请求是：要求撤销被告为第三人登记颁发的陵国用（2012）第001315号国有土地使用证。被告为第三人登记颁发陵国用（2012）第001315号国有土地使用证，是基于初始登记陵土国用（2002）字第4544号土地使用证的第二次变更登记行为，陵国用（2012）第001137号是第一次变更。本案原告起诉，其诉求是确认被告的初始登记和第一次变更登记违法，并要求撤销被告的第二次变更登记。原告在上案中未就初始登记行为提起诉讼，仅就第二次变更登记提起诉讼明显不当，因为对原告权利义务产生影响的是初始登记行为，没有初始登记就没有后来的两次变更登记。被告称原告在上案起诉时包含对初始登记提起诉讼的理由不能成立的，在上案起诉中原告的诉讼请求是撤销被告的第二次变更登记，并未涉及初始登记的确认。因此本案原告不是重复起诉。 被告及第三人主张原告超过起诉期限的理由不能成立，原告就涉案土地纠纷自上案一直主张权利，因原告对于被告为第三人办理的初始登记在上案起诉时并不知晓，在（2019）鲁1403行初43号案件上诉中才知陵国用（2012）第001315号并非是被告为原告办理的初始登记，2002年办理的陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证才是初始登记，也是对其权利义务产生影响的行政行为。根据《中华人民根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条第一款的规定原告不超过一年和二十年的起诉期限。关于被告主张原告自1998年签订用地协议已经知道征收的事实，本院认为，用地协议原告不认可且系复印件，且用地协议也不是登记行为，根据被告提供的证据证明被告为第三人陵城新华书店登记陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证是2002年10月22日，因此原告起诉期限应从2002年10月22日起计算，原告并未超过20年的最长起诉期限。故被告主张原告超过6个月和20的起诉期限的主张本院依法不予支持。本案原告并未超过起诉期限。 被告为第三人登记颁发陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证证据不足，程序违法。根据被告提交的第一组证据中可以知道涉案土地原属于原告村集体所有，被告为第三人陵城新华书店办理土地登记时依据的是第三人与原告之间签订的用地协议，用地协议中记载：“征地补偿费共计人民币7000元”，被告以第三人陵城新华书店与原告私下签订的用地协议代替了依法征收手续。被告提供的用地协议是1998年的，根据当时适用的1986年颁发的《中华人民共和公国土地管理法》第二十一条之规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后由土地管理部门划拨土地。”根据被告提交的其为第三人陵城新华书店就涉案土地办理土地登记的证据材料，并没有土地管理法中要求的相关材料，因此本院认定涉案土地并没有依法进行征收、审批，在未进行征收的情况下被告将涉案土地变更为国有，为第三人办理陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用权证，事实不清、证据不足。并且根据当时生效的国家土地管理局发布的《土地登记规则》第六条第三项的规定办理土地登记要进行权属审核，第十五条规定：经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地进行公告，被告没有履行权属审核和无公告程序，其登记程序违法。综上，被告为第三人登记颁发陵土国用（2002）字第4544号国有土地证证据不足，事实不清，程序违法，依法应予撤销。因被告为第三人陵城新华书店办理的陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证已经由被告进行了变更，现已经不具有可撤销的内容，因此应依法确认被告为第三人登记颁发的陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证的行为违法。被告2012年将陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证变更为陵国用（2012）第001137号国有土地使用证，后因土地使用类型变更，被告又将涉案土地变更登记了陵国用（2012）第001315号国有土地使用证，其两次变更登记行为是依据违法为第三人陵城新华书店办理的初始登记证陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证的基础上作出的两次变更登记，因初始登记违法，根据初始登记作出的两次变更登记当然违法。现因陵国用（2012）第001137号国有土地使用证已不具有可撤销的内容，因此应依法确认违法；对第二次变更登记陵国用（2012）第001315号国有土地使用证依法予以撤销。 第三人称关于为第三人就涉案土地的颁证机关为陵城区政府，原告起诉被告自然资源局陵城分局，被告主体不适格，基层法院无管辖权。本院认为因本案被告为涉案土地登记的办理审查机关，土地登记申请的受理、土地登记材料的审核及办理均为被告自然资源局陵城分局，而陵城区政府只是发证机关。原告起诉本案被告有利于案件事实的调查，因此原告起诉被告自然资源局陵城分局并无不当，第三人的主张不能支持。本院对本案具有管辖权。 综上所述，原告具有本案诉讼主体资格，原告提起本案诉讼不是重复起诉也没有超过起诉期限。本院对该案具有管辖权。被告为第三人登记颁陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证事实不清，证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销，为第三变更登记颁发陵国用（2012）第001137号国有土地使用证、陵国用（2012）第001315号国有土地使用证是基于陵土国用（2002）字第4544号国有土地使证违法登记基础上的两次变更登记亦违法，依法也应予撤销，因初始登记和第一次变更登记已不具有可撤销的内容，应依法确认其违法，撤销被告为第三人山东出版公司（原新昕公司）作出的第二次变更登记。被告及第三人的主张依法不予支持。根据《中华人民共和行政诉讼法》第七十条第一项、第三项和第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告德州市自然资源局陵城分局为第三人山东新华书店集团有限公司陵城分公司（原陵县新华书店）登记颁发的陵土国用（2002）字第4544号国有土地使用证和为第三人山东出版实业有限公司（原山东新昕资产管理经营有限公司)登记颁发的陵国用（2012）第001137号国有土地使用证违法。 二、撤销被告德州市自然资源局陵城分局给第三人山东出版实业有限公司（原山东新昕资产管理经营有限公司）登记颁发的陵国用（2012）第001315号土地使用证。 案件受理费50元，由被告德州市自然资源局陵城分局负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉与山东省德州市中级人民法院。 审 判 长  徐一超 审 判 员  李新华 人民陪审员  李南南 二〇二〇年六月二十九日 法官 助理  王海宁 书 记 员  刘 萍