广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终174号 上诉人（一审原告）桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校，住所地：桂林市兴安县兴安镇桂兴村工业园区，统一社会信用代码：52450325552268697Q。 法定代表人：王艳琼，校长。 委托代理人：邓光荣，广西齐兴律师事务所律师。 委托代理人：舒安宁，广西齐兴律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）兴安县自然资源局，住所地桂林市兴安县银杏路**。 法定代表人：卢宇春，局长。 委托代理人：唐疆戈，该局工作人员。 委托代理人：艾少波，广西磊诚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市自然资源局，，住所地：桂林市临桂区青莲路**桂林投资发展商务大厦 法定代表人：王飚，局长。 委托代理人：刘贵平，该局政策法规与督察科工作人员。 委托代理人：郝伟，该局政策法规与督察科工作人员。 上诉人桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校（以下简称灵渠黄冈学校）因请求撤销被告兴安县自然资源局作出的《行政处罚决定书》(兴自然资监[2019]第12号)和桂林市自然资源局作出的《行政复议决定书》(市自然资复决[2019]第5号)的行政行为纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日受理并依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭进行了审理，并于5月20日进行了现场勘察，于6月1日进行了补充质证。上诉人灵渠黄冈学校及原告的法定代表人王艳琼、委托代理人邓光荣，被上诉人兴安县自然资源局的委托代理人唐疆戈、艾少波，被上诉人桂林市自然资源局的委托代理人刘贵平、郝伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明：2017年12月26日，原告的法定代表人王艳琼通过兴安县人民法院在淘宝网司法拍卖平台的拍卖中拍得位于兴安县××镇××（兴安县太阳能产业园）土地使用权［兴国用（2013）第013179号］一宗（面积50892.4平方米）及在建厂房。该宗土地在竞拍前使用权属于邦辉公司，土地使用权证号：兴国用（2013）第013179号，，地类（用途）工业，使用权类型：出让，使用权面积：50892.4平方米。2018年1月2日，兴安县人民法院向兴安县不动产登记局下达了执行裁定书和协助执行通知书。 因原告未经相关自然资源行政主管部门批准，擅自改变土地用途将工业用地改为私立教学用地。被告兴安县自然资源局于2018年8月21日作出兴国土资函〔2018〕28号《责令完善用地手续的通知》，责令原告完善用地手续。2019年3月14日，被告兴安县自然资源局作出《责令停止违法行为通知书》（编号：[2019]19号）和《接受调查通知书》(编号:[2019]19号）,责令原告停止违法行为并接受调查。2019年3月21日，被告兴安县自然资源局对该案正式立案调查，并于2019年4月23日到现场实地勘测，涉及土地占地范围符合兴安县土地利用总体规划，但原告超出原批准的邦辉公司土地红线范围有三处（A地块、A1地块、A2地块)，总面积26857.3平方米。 2019年5月28日，被告兴安县自然资源局举行行政处罚听证会，2019年6月19日，召开集体审理等查处程序，2019年6月21日，作出《行政处罚决定书》（兴自然资监[2019]12号）。原告不服被告兴安县自然资源局的处罚，向桂林市自然资源局申请复议，被告桂林市自然资源局作出维持决定。 原判认为：原告拍卖所得的宗地，虽然有法院向不动产登记局下达了执行裁定书和协助执行通知书，但目前尚未取得不动产证。即未经相关行政主管部门的批准，擅自在兴安县××镇××山村太阳能产业园内××学校，且超过拍卖所得的50892.4平方米土地，在土地红线范围外建设的行为，涉嫌未经批准擅自改变土地用途和非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第七十六条的规定。被告兴安县自然资源局经过立案调查、现场实地勘测（确认原告超出原批准的邦辉公司土地红线范围有占用Ａ1地块、Ａ2地块的总面积26857.3平方米）、行政处罚听证会、案件集体审理等程序作出《行政处罚决定书》（兴自然资监［2019］12号），程序合法、实体处理得当，适用相关法律、法规正确，本院予以支持；被告桂林市自然资源局作出的维持决定，程序合法、实体处理得当，适用相关法律、法规正确，本院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出如下判决：驳回原告桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校的诉讼请求。案件受理费50元，由桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校负担。 灵渠黄冈学校上诉称：1、上诉人没有非法占用土地的故意。被上诉人兴安县自然资源局作出的《行政处罚决定书》明确上诉人多占的土地有二处：A地块（现为学校足球场和篮球场）、A1地块（现为围墙圈定的空地、水泥硬化的道路）。上诉人建设使用的土地系由该校法定代表人王艳琼通过法院淘宝司法拍卖桂林邦辉纺织有限责任公司（以下称邦辉公司）而来。根据淘宝司法拍卖的现场照片及视频对标的物的介绍，王艳琼所拍卖的土地范围应当包括被上诉人兴安县自然资源局所述非法用地的范围，并且两地块都由前手邦辉公司整体圈了起来，没有明确的分隔。上诉人误认为《行政处罚决定书》所指非法占用的土地就是自己的土地。A地块上的学校足球场、篮球场与校宅于2018年3月开始施工，2018年9月完工。建设过程中，政府相关部门到现场进行了指导，均没有指出非法占地的问题。对违法使用土地的问题，国家会定期进行卫星扫描，这些情况会及时发送到各级土地主管部门，被上诉人兴安县自然资源局在上诉人校区建设过程中也没有提出过异议。A1地块涉及到一栋宿宅一角的问题，上诉人在校宅建设时并没有超出原邦辉公司建设用地范围。如果有超占用地的情况，也不是由上诉人造成的，是以前邦辉公司造成的，要处罚也应当处罚邦辉公司。直至被上诉人兴安县自然资源局来上诉人学校测量时，上诉人都不知道自己土地的四至范围。上诉人不是专业人士，进驻后，也不可能对土地进行丈量。2、被上诉人兴安县自然资源局适用《土地管理法》第76条对上诉人进行处罚，适用法律错误。《土地管理法》第76条是对“未经批准或者采取欺骗手段取得批准、非法占用土地的”的行为进行处罚。上诉人在使用A、A1两处地块时主观上就认为是自己的土地。因为不知道这个土地不是自己的也就不可能去办理批准手续，不存在“未经批准”的前提，更不存在采取欺骗手段的可能性。在本条的适用上，处罚的行政相对人从主观上应当是明知和故意的。然而上诉人在占用这个土地时明显没有这个故意。因此被上诉人兴安县自然资源局适用《土地管理法》第76条对上诉人进行处罚与事实不符，适用法律错误。3、被上诉人兴安县自然资源局作出的行政处罚违反合理行政原则。上诉人多占土地，主观上没有故意，客观上是作为运动场供学生生活学习使用，学校是公益性事业。且土地上并没有进行大型建设，只是地面硬化，不会影响土地将来的使用。行政机关在行使行政权力时应当客观、适度、符合理性。在实施行政处罚时应当全面权衡公共和行政相对人的利益，尽量采取对行政相对人损害最小的方式。教育是国之根本，按政策要求，各级政府应当大力支持。如果应当处罚，也应当减轻或免除处罚。4、被上诉人兴安县自然资源局认为上诉人非法占的土地，也是以前邦辉公司已使用的土地。当时邦辉公司可以使用不违法，上诉人也应当不违法。被上诉人兴安县自然资源局认为上诉人非法占地的部分是以前邦辉公司已使用的土地，根据现有资料当时邦辉公司也没有取得这部分土地的使用权，但邦辉公司使用了这块土地，没有受到处罚。根据合理行政原则，应当公平公正对待行政相对人，同等情形应当同等对待，不能歧视。 被上诉人兴安县自然资源局辩称：一、答辩人作出的《行政处罚决定书》认定事清楚，证据充分。（一）上诉人实际占用土地超出批准的原邦辉公司持有的兴国用［2013］第013179号《国有土地使用证》载明的四至范围有2处，总面积26480.66平方米，分别为：Ａ地块24634.78平方米，建设现状为围墙圈定的足球场和篮球场；Ａ1地块1845.88平方米，现状为围墙圈定的空地、水泥硬化的道路。证实上诉人非法占用土地主要证据有：1、兴国用（2013）第013179号《国有土地使用权证》。2、兴安县人民法院执行裁定书（［2017］桂03**执673号之二）。3、2018年9月12日现场照片6张。4、现场勘测笔录、灵渠黄冈学校范围实测图及现场照片14张。5、《关于请求解决桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校有关问题的报告》。6、《关于我校“非法占地”的情况说明》。7、《行政处罚听证会笔录》。（二）上诉人诉称其没有非法占用土地的理由不成立。1、上诉人主张王艳琼竞拍获得的土地（使用权）范围应当包括上诉人非法占用的Ａ地块、Ａ1地块没有任何证据；2、Ａ1地块涉及到一栋宿舍一角的土地共2.39平方米，答辩人在处罚时已减除。3、上诉人非法占用的Ａ地块、Ａ1地块属存量的国有工业出让土地，上诉人非法占用时卫星扫描不会发出警示。上诉人在非法占用期间，答辩人多次要求上诉人停止违法行为，接受调查处理，完善用地手续。4、上诉人诉称其不知道租赁土地的四至范围与事实不符，也不符合常理。王艳琼竞拍获得的土地使用范围就是兴国用（2013）第013179号《国有土地使用权证》载明的四至范围，而上诉人向王艳琼租赁的土地范围也就是兴国用（2013）第01379号《国有土地使用权证》载明的四至范围。岂有向他人租赁土地使用而不知被租赁土地的四至范围？且王艳琼又是上诉人的法定代表人。5、上诉人诉称原邦辉公司己非法占用Ａ地块、Ａ1地块无事实事根据。（三）认定上诉人未经自然资源行政主管部门批准，擅自改变土地用途，证据充分。上诉人办学场地的土地位于兴安县××镇××山村太阳能产业园，由王艳琼20**年12月26日在兴安县人民法院拍卖网络平台上竞拍取得，上诉人于2018年4月向王艳琼租赁用来办学。该宗土地兴安县人民法院拍卖前使用权属于原邦辉公司，土地使用权证号:兴国用（2013）第013179号，，地类为工业出让用地使用权面积为50892.4平方米。上诉人向王艳琼租得该宗土地后，本应依法向自然资源行政主管部门批准变更土地用途后才能用来办学，但上诉人并未经答辩人批准就擅自改变土地用途，将工业出让土地用作教育用地。此违法事实上诉人在《关于请求解决桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校有关问题的报告》及《关于我校“非法占地”的情况说明》中予以认可，并在听证会中没有提出任何异议。二、答辩人作出的《行政处罚决定书》适用法律、法规正确。本案中，答辩人调查取得的证据已充分证实了上诉人非法占用土地的事实，因此，答辩人适用《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地法实施条例》第42条对上诉人的非法占地行为进行处罚是完全正确的。 被上诉人桂林市自然资源局辩称：一、答辩人市自然资源局作出复议决定的程序合法。2019年7月12日答辩人桂林巿自然资源局收到上诉人灵渠黄冈学校的《行政复议申请书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，答辩人于2019年7月15日决定予以受理，分别作出并邮寄送达《行政复议受理通知书》（市自然资复字〔2019〕5-1号）、《行政复议答复通知书》（市自然资复字〔2019〕5-2号）。在兴安县自然资源局答辩并举证之后，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，于2019年9月9日作出《行政复议决定书》（市自然资复决字〔2019〕5号），故答辩人桂林巿自然资源局所作行政复议决定符合法定程序要求。二、答辩人桂林市自然资源局作出的行政复议决定事实清楚，法律依据合法。答辩人经调查查明，上诉人灵渠黄冈学校法定代表人王艳琼于2017年12月26日在兴安县人民法院进行的淘宝网司法拍卖网络平台上以最高价竟拍成功“兴安县××镇××山村太阳能产业园工业出让土地一宗（50892.4㎡）及在建厂房”。该宗土地在竟拍前使用权属于邦辉公司，土地使用权证号：兴国用（2013）第013179号，，地类（用途）工业，使用权类型：出让，使用权面积：50892.4㎡。未经相关自然资源行政主管部门批准，擅自改变土地用途将工业用地改为私立教学用地。兴安县自然资源局于2018年8月21日作出兴国土资函［2018］28号《责令完善用地手续的通知》，责令上诉人完善用地和手续。2019年3月14日，作出《责令停止违法行为通知书》（编号：〔2019〕19号）和《接受调查通知书》（编号：〔2019〕19号），责令上诉人停止违法行为并接受调查。2019年3月21日兴安县自然资源局对该案立案调查，并于2019年4月23日到现场实地勘测，涉及土地占地范围符合兴安县土地利用总体规划，但上诉人超出原批准的邦辉公司土地红线范围有三处（Ａ地块、Ａ1地块、Ａ2地块、总面积26857.3平方米。通过2019年5月28日举行的行政处罚听证会以及2019年6月19日召开集体审理等查处程序，于2019年6月21日作出《行政处罚决定书》（兴自然资监［2019］12号），对上诉人未经批准擅自改变土地用途和非法占地（Ａ地块、Ａ1地块）的行为予以处罚。根据上述事实,兴安县自然资源局所作行政处罚决定程序合法，事实清楚，法律适用准确，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，答辩人予以维持。 根据双方当事人庭审后都提交了证据的情况，为查明事实，本院组织双方当事人于6月1日进行了补充质证。被上诉人兴安县自然资源局提交如下证据：证据1、桂林仙河电器有限公司用地挂牌、成交材料（共10页）。证明：桂林仙河电器是通过招拍挂手续取得用地。证据2、兴安县国土资源局国有土地挂牌确认书。证据3、土地出让合同。证明：仙河电器公司以挂牌方式取得的90.13亩的土地使用权。证据4、桂林仙河电器有限公司2011年取得的建设用地批准书，面积90.13亩。证明：仙河电器有限公司在取得土地使用权后办理了用地手续。证据5、桂林仙河电器有限公司宗地图及土地使用范围。证明：其工厂厂房范围没有超占现象。证据6、5月21日现场测绘照片（3页）。证明：我们到桂林仙河电器有限公司实地进行了测绘。证据7、桂林仙河电器有限公司《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知》。证据8、桂林仙河电器有限公司违法用地现场照片。证明：其在厂区外建了猪场，不是其生产经营用地。上诉人提交如下证据：证据1、《关于成立兴安县工业园区管理委员会的通知》。证明：兴安县工业园区管理委员会有规划、实施园区项目建设、工程监管的工作职责。上诉人的建设受到园区管委会的管理。上诉人建设时园区未提出异议。证据2、《兴安县工业园区总体规划图》（2014-2030）。证明：园区内规划有教育用地，上诉人的建设符合园区总体规划。证据3、照片一组（复印件）。证明：（见每张照片下方文字内容）。照片1、整个占地是在邦辉公司整体范围内。照片2、3、县领导对灵渠学校停止有偿服务的照片。照片4、县教育局的相关领导到上诉人现在的校区进行工作指导的情况。证明：黄冈学校进行建设，县里的部门是知道和认可的，国土资源局也没提出任何异议。各方质证如下，对被上诉人兴安县自然资源局提交的证据，原告质证：1、对证据6不知情，不发表质证意见。2、认可证据8，是上次我们开庭后提出这个问题后才去查的，超范围使用土地情况在兴安县是普遍的。3、综合起来，从仙河电器的情况可以看出，这种超占土地在现实中是普遍的，仙河电器只是其中的一个个案。说明兴安县土地局是选择性执法。被告桂林市自然资源局对兴安县自然资源局的证据三性均予认可。兴安县自然资源局、桂林市自然资源局对上诉人提交的证据质证意见如下：证据1与本案没有关联性；证据2真实性关联性不认可；证据3中，照片1正好证明上诉人多点土地。其他照片与本案没有关联性。本院对双方提交的证据认证如下：被上诉人提交的证据与本案没有关联性，不予采纳。原告证据1系政府文件，众所周知，认可其三性。证据2与被上诉人对土地性质的认定相佐证，本院予以认可。证据3中照片1是现场照片，可以与实物对照，予以认可；照片2、3为县委领导考察兴安灵渠学校的照片，与本案没有关联性，本院不予认可；照片4为现任教育局领导到上诉人单位调研工作，本院认可其证明力。 经二审审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据，本院予以确认。另查明，兴自然资监[2019]12号《行政处罚决定书》查明如下事实“经现场实地测量，桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校实际占用土地超出批准的原邦辉纺织有限公司（兴国用[2013]第013179号）土地红线范围有二处，总面积为26480.66平方米，分别为：A地块24634.78平方米，建设现状为围墙圈定足球场和篮球场；Al地块1845.88平方米，现状为围墙圈定的空地、水泥硬化的道路；将测量坐标套合到兴安县土地利用总体规划图、土地利用现状图中，占地范围符合兴安县土地利用总体规划，土地利用现状为建制镇。” 另查明,2010年5月13日，兴安县教育局为兴安县灵渠学校颁发《民办学校办学许可证》（教民4503255000001号），加盖兴安县社会力量办学管理专用章。证载：名称：兴安县灵渠学校，，地址：原6918部队院内负责人：王艳琼，办学类型：小学，批准文号:兴教字［2005］33号，有效期：陆年。2015年11月6日，兴安县民政局为兴安县灵渠学校颁发了《民办非企业单位登记证书》（（法人）兴民政字第010019号）。证载：住所：兴安县××路（原6918部队大院内）。2017年11月7日，中共兴安县委员会作出《中共兴安县委办公室兴安县人民政府办公室兴安县人民武装部政治工作科关于成立兴安县驻军部队全面停止有偿服务工作军地协调领导小组的通知》（兴办发［2017］70号），其职责为：贯彻落实党中央、国务院、中央军委有关军队和武警部队全面停止有偿服务工作的决策部署；组织、筹划兴安县驻军部队全面停止有偿服务工作；研究解决兴安县驻军部队全面停止有偿服务工作中遇到的重点、难点问题，以及多领域、多部门的综合性问题；协调处理兴安县驻军部队全面停止有偿服务工作中的信访和涉法涉诉问题；完成桂林市党委、政府和桂林警备区赋予的其他任务。该文附表《桂林办事处全面停偿项目表》，其序号3，项目名称：兴安灵渠学校，项目基本情况：该项目位于广西桂林市××镇××路，租赁房屋面积1800平方米，场地面积5000平方米，用途办学，承租方为兴安灵渠学校，（法人：王艳琼），合同租期从2010年09月01日至2015年08月31日止，合同年租金为60000元，现有学生人数：680人。2018年5月14日，主管部门兴安县人民政府教育局向桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校颁发了教民450325001201601号《中华人民共和国民办学校办学许可证》，证载学校地址为兴安县兴安镇桂兴村工业园区，校长王艳琼，有效期限四年。2018年8月21日，兴安县国土资源局向桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校作出《责令完善用地手续的通知》，通知载明：“经查实，你单位未经兴安县人民政府批准，擅自将桂林邦辉纺织有限公司位于原邮电五三二厂旁的工业用地改为私立教学用地，并建好了教学楼、学生公寓、操场、围墙和门楼等设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条……现责令你校法人或委托专人及时到兴安县国土资源局完善用地手续。”王艳琼竞拍到的土地使用权，目前没有办理使用权人变更登记手续。 另查明：2013年1月28日，兴安县机构编制委员会作出《关于成立兴安县工业园区管理委员会的通知》（兴编发［2013］02号），其主要职责：“实施园区规划及产业部局；实施园区基础设施项目建设；协调部门关系，处理矛盾纠纷，推进入园区项目建设。”“项目部：1、负责园区的规划工作。2、负责园区基础设施项目的设计、概算、送审、招投标、工程监管、竣工验收、建档工作。3、负责入园项目选址以及协助土地挂牌的相关事宜。4、负责入园项目正立面效果的其他事项。5、园区管委会交办的其他事项。”2013年5月29日，兴安县工业园区管理委员会作出《关于工业园区有关事宜的会议纪要》（兴工业园区管委会［2013］3号）记载：5月29日下午，县委党委、常务副县长卢嵩在县政府三楼会议室召开工业园区工作会议，会议就项目用地、绕城路建设等事宜进行了讨论研究。现将有关事项通知如下：……二、原则同意将桂林邦辉纺织所需约150亩项目用地选址在仙河电气对面并参照大自然公司的投资政策执行。同年6月25日，兴安县住房和城乡建设局向兴安县土地交易中心作出《关于兴安县××镇××山村一宗建设用地的规划设计条件》，其“……三、规划建设用地面积：88052.12ｍ2（132.08亩、以土地红线图为准）……”同年8月28日，以兴安县工业园区管理委员会为甲方，桂林邦辉纺织有限公司为乙方签订《项目投资协议书》，其中约定：二、项目建设内容及产出：项目建设内容：建设厂房研发中心职工宿舍楼等建筑面积7万平方米。……三、土地及收费政策：1、乙方项目选址在桂兴村，面积150亩，其中在仙和变压器厂对面安排用地132亩，在绕城路旁安排用地18亩（具体见红线图）。2、乙方投资项目用地必须依法摘牌取得，土地挂牌约定底价为11万元／亩。3、土地性质：国有出让工业用地。……五、相关事宜约定：1、甲方负责将项目用地基本平整，路、水、电通至项目用地范围外，并在协议签订之日起一个月内完成，确保乙方项目顺利实施。2014年5月26日，兴安县住房和城乡建设局分别向邦辉公司颁发建字第2014-14、第2014-15号《建设工程规划许可证》，证载建设项目分别为：1＃2＃4＃5＃厂房1＃-4＃宿舍食堂研发中心和5＃宿舍楼、6＃-9＃宿舍楼，建设位置：兴安镇（兴安太阳能产业园），建设规模分别为：51926.22㎡和34583.46㎡。2015年7月29日，兴安县住房和城乡建设局分别向邦辉公司颁发编号2015-39-1、2014-39-2号《建设工程施工许可证》，证载工程名称分别为：1＃、2＃、4＃、5＃厂房和1＃2＃4＃5＃宿舍楼、食堂、研发中心；建设地址：兴安镇（兴安太阳能产业园），建设规模分别为：31518.12㎡和23472.44㎡。2016年10月13日和11月11日，兴安县工业园区管理委员会分别出具《关于桂林邦辉纺织有限公司税收返还问题的建议》和《关于桂林邦辉纺织建设项目的情况说明》，该《说明》和《建议》分别陈述“2013年至2014年分两次供地共87亩给邦辉公司修建厂房设施。目前已建好70000平米的基础，另有30000平米的建筑主体已封顶，由于多种原因，项目现已停工一年多。”2017年12月25日10：00至26日10：00，兴安县人民法院在淘宝网上公开拍卖本案涉案土地，其拍卖公告：一、拍卖标的信息：1、拍卖标的：位于广西兴安县××镇××（兴安县太阳能产业园）工业出让土地一宗及在建厂房；2、土地证号：兴国用（2013）第0131**，土地面积50892.4㎡；……三、咨询、展示看样的时间与方式：自拍卖正式开始前（节假日除外）接受咨询，有意者请与兴安县人民法院执行局王法官（0773-6218775／6229203）联系统一安排看样。……六、标的物以实物现状为准，法院不承担拍卖标的物的瑕疵保证。特别提醒，有意者请亲自实地看样，未看样的竞拍人视为对本标的实物现状的确认，责任自负。邦辉公司对涉案土地的使用权及地上设施、建筑物所有权已全部经拍卖转移给了王艳琼，其在涉案土地上没有财产权利。涉案土地均为符合规划要求的国有建设用地，在兴安县土地利用总体规划图、土地利用现状图中，符合兴安县土地利用总体规划。除王艳琼竞拍到的兴国用（2013）第013179号土地使用权外，其他土地所有权归兴安县人民政府所有，目前没有进行划拨或招拍挂转让使用权的工作。根据《兴安县工业园区总体规划》（2014-2030），工业园区内规划有教育科研用地。从现场看，Ａ地块、Ａ1地块与兴国用（2013）第013179号土地使用权证红线范围处于同一平面上，都由兴安县工业园区管委会进行了平整，构成一整块土地。土地四周建了围墙，除学校正门方向外，其他围墙外建有水沟与其他土地隔离。其中Ａ地块北部有邦辉公司修建的围墙，Ａ2地块北部及南部、兴国用（2013）第013179号土地使用权证范围土地东南面和Ａ1地块南面边沿有由邦辉公司建设的连成一体的围墙。Ａ地块占地24634.78㎡，现状为上诉人所建足球场、篮球场及舞台，已由被上诉人修建栅栏进行封闭；Ａ1地块1845.88㎡，现状为水泥硬化的道路。邦辉公司完成主体建设、上诉人装修的一栋建筑物（宿舍）占用了Ａ1地块2.39㎡；邦辉公司在进行建筑物基础施工时，其中有一个基础桩建设在Ａ地块上。上诉人竞拍到土地后，除建设了校门、消防水池和舞台外，没有建设其他建筑物，现有建筑物都由邦辉公司建设了主体，上诉人进行装修。 本院认为，本案上诉争议的焦点为被诉处罚决定以“你校未经自然资源行政主管部门批准，擅自改变土地用途、占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第四十三条的规定”为由,“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定”作出责令上诉人立即退还非法占用的26480.66平方米国有土地、立即办理原邦辉纺织有限公司兴国用（2013）第013179号土地使用证红线范围变更登记手续、没收在非法占地范围内新建的建筑物和其他设施、对非法占用的26480.66平方米土地并处每平方米10元的罚款的行政处罚是否具有事实和法律依据？ 首先，关于“未经自然资源行政主管部门批准，擅自改变土地用途”问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”以及《中华人民共和国民办教育促进法》第三条第一款“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第五十一条“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。教育用地不得用于其他用途。”等规定，法定土地用途分为农用地、建设用地和未利用地，民办教育事业属于公益性事业，属于城乡公共设施用地范畴。法律明确规定教育用地不得用于其他用途，但并未规定其他用途土地不得用于教育用地。本案涉案土地，无论是王艳琼竞拍所得的土地使用权还是其他土地，都已由兴安县人民政府通过法定程序转化成了国有建设用地，符合兴安县土地利用总体规划，其所在工业园区总体规划对教育用地也进行了规划。上诉人前身兴安县灵渠学校于2005年就取得了办学批准文号兴教字[2005]33号，长期依许可办学。2017年因配合驻军部队全面停止有偿服务而需另寻新址，为此引入黄冈教育机构增强师资、管理和资金的投入，学校创办人王艳琼通过竞拍方式购买邦辉公司在工业园区的土地及在建厂房，并以此为办学场地申请政府部门许可，2018年5月14日取得了教育主管部门颁发的在兴安县兴安镇桂兴村工业园区办学的许可证，有效期限四年，其办学也是符合当地经济社会发展需要的。一个符合当地经济社会发展需要的教育事业、在符合当地土地利用总体规划的土地上兴办，并未违反《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定。退一步讲，即便上诉人在工业用地上办学“改变土地用途”违反《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”该条文系管理性规范，保护的法益更侧重于行政相对人的民事权利，其目的是引导“应当办理变更登记手续”，并不导致行政处罚。据此，被上诉人兴安县自然资源局、桂林市自然资源局认定上诉人未经自然资源行政主管部门批准擅自改变土地用途并以此作为处罚上诉人的理由没有法律依据。 其次，关于未经自然资源行政主管部门批准“占用土地”问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的……。”第二款规定“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”的规定，非法占地情形有三种：未经批准占用土地、采取欺骗手段骗取批准占用土地、超过批准的数量占用土地。上诉人的法定代表人王艳琼通过司法拍卖竞拍方式获得兴国用（2013)第013179号土地使用权，显然不属于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准情形，上述第七十六条第一款规定的情形与本案实际情况不符。 本案上诉人超过兴国用（2013）第013179号土地使用权证红线范围使用土地26480.66平方米是否属于土地管理法第七十六条第二款超过批准的数量占用土地情形，需根据本案证据作出认定。就行政相对人而言，土地管理法第七十六条所述“批准”的概念，并非只有获得土地使用权证一项内涵，而是一个广义的概念，政府机关针对行政相对人涉土地的会议纪要、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、甚至特定情况下有关行政机关的默许都构成批准的内容。换言之，未取得土地使用权证使用土地并不等同于未经批准使用土地。本案上诉人的前手邦辉公司在投资兴办工厂过程中，得到了兴安县政府的大力支持。2013年5月29日，兴安县工业园区管理委员会作出《关于工业园区有关事宜的会议纪要》（兴工业园区管委会［2013］3号），内容有“原则同意将桂林邦辉纺织所需约150亩项目用地选址在仙河电气对面并参照大自然公司的投资政策执行。”同年6月25日，兴安县住房和城乡建设局向兴安县土地交易中心作出《关于兴安县××镇××山村一宗建设用地的规划设计条件》，其“……三、规划建设用地面积：88052.12ｍ2（132.08亩、以土地红线图为准）……”同年8月28日，兴安县工业园区管委会与桂林邦辉纺织有限公司签订《项目投资协议书》约定：……建设厂房研发中心职工宿舍楼等建筑面积7万平方米。……项目选址在桂兴村，面积150亩……。同年12月16日，邦辉公司在涉案土地上取得了面积为50892.4平方米的兴国用（2013）第013179号土地使用权证。2014年5月26日，兴安县住房和城乡建设局颁发给邦辉纺织有限公司的建字第2014-14和第2014-15号两个《建设工程规划许可证》，许可的建设规模分别为51926.22㎡和34583.46㎡共计86509.68㎡；2015年7月29日该局颁发（补办）给邦辉纺织有限公司的编号2015-39-1和2015-39-2号《建筑工程施工许可证》，建设规模分别为31518.12㎡和23472.44㎡共计54990.56㎡；兴安县工业园区管理委员会出具《关于桂林邦辉纺织有限公司税收返还问题的建议》和《关于桂林邦辉纺织建设项目的情况说明》，分别陈述“2013年至2014年分两次供地共87亩给邦辉公司修建厂房设施。目前已建好70000平米的基础，另有30000平米的建筑主体已封顶，由于多种原因，项目现已停工一年多。”上述事实都说明，邦辉公司虽然只取得了兴国用（2013）第013179号土地使用权证面积50892.4平方米的土地使用权，但实际使用了涉案的全部86509.68㎡土地，并以修建围墙、水沟方式使涉案土地与其他土地进行分隔，超额使用面积达35617.28㎡。邦辉公司存在的超过土地使用权证范围用地的行为，因得到了政府相关部门的许可，不属于土地管理法第七十六条第二款的情形。2017年12月25日至26日，兴安县人民法院对原属于邦辉公司所有的“出让土地一宗及在建厂房”实施司法拍卖，拍卖公告介绍“拍卖标的：“位于广西兴安县××镇××（兴安县太阳能产业园）工业出让土地一宗及在建厂房”、“土土地证号：兴国用（2013）第0131**土地使用面积50892.4㎡”、“标的物以实物现状为准，法院不承担拍卖标的物的瑕疵保证。特别提醒，有意者请亲自实地看样，未看样的竞拍人视为对本标的实物现状的确认，责任自负。”没有证据证明兴安县人民法院在涉案土地拍卖过程中对兴国用（2013）第013179号土地使用权证红线范围进行过说明或标示,也未明确标的物现状限定在兴国用（2013）第013179号土地使用权证红线范围内。从现场看，涉案土地由兴安县工业园区管委会进行平整，在一个平面上构成一个整体，目前仍有由邦辉公司兴建的围墙在使用，长度约200米。土地四周除校门方向外，其他方向大都开挖了水沟，使涉案土地与其他土地分隔开来，整块土地内部没有相互区分的标志。因此，上诉人关于其认为拍卖土地现状即围墙以内的土地，符合其办学要求，便参与竞拍获得涉案土地使用权的陈述有事实依据。兴安县工业园区管理委员会具有实施园区规划及产业布局,实施园区基础设施项目建设,协调部门关系，处理矛盾纠纷，推进入园区项目建设的职责,具体负责园区的规划，基础设施项目的设计、概算、送审、招投标、工程监管、竣工验收、建档，入园项目选址以及协助土地挂牌等工作，能够以自己的名义对外签订项目投资协议，具有土地行政管理方面的职能，对工业园区进行具体、直接的管理。但上诉人在王艳琼竞拍到的土地上建设围墙并于2018年3月开始大规模球场等设施建设，对这一一目了然的情况，具有园区直接管理职责的工业园区管委会并未出面提示，更没有出面制止。2018年8月21日，兴安县国土资源局才向上诉人作出《责令完善用地手续的通知》（兴国土资源局［2018］28号），该通知载明的内容是“经查实，你单位未经兴安县人民政府批准，擅自将桂林邦辉纺织有限责任公司位于原邮电五三二厂旁的工业用地改为私立教学用地，并已建好教学楼、学生公寓、操场、围墙和门楼等设施的行为……”该通知内容表明，直到此时，有关建设已经完成，兴安县国土资源局仍认为上诉人使用的是原属邦辉公司的土地，其作为邦辉公司土地及在建厂房承继者建设操场、围墙的行为并未超过政府许可的范围。2019年3月14日，兴安县国土资源局向上诉人出具《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》，两通知记载“你（单位）未经国土资源行政主管部门批准，擅自在兴安县××工业园区××学校的行为……”。上述事实说明，2019年3月14日前或至少在2018年8月21日前，负有土地管理职责的兴安县住房和城乡建设局、兴安县国土资源局、兴安县工业园区管理委员会都认为原邦辉公司土地、在建厂房的承继者，本案上诉人没有超范围占地而是擅自将工业用地改为私立教学用地，这种情形是可以通过“完善用地手续”纠正的。据此，上诉人作为邦辉公司土地及在建厂房的承继者在原政府部门许可的范围内开展建设活动，并未超出“批准”的范围。即使上诉人客观上存在超出土地使用权证范围用地行为，但基于上述政府有关部门批准许可邦辉公司使用涉案土地以及王艳琼通过司法（“现状”）拍卖行为使用涉案土地的事实，存在较高的信赖利益，属于不可归责于上诉人的原因造成的，不应受到处罚。 依据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款“行政处罚遵循公正、公开的原则。”第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的规定，上诉人既不构成未经批准占用土地、也不构成超过批准的数量占用土地、更不构成采取欺骗手段骗取批准占用土地。被上诉人作为行政机关未综合考虑涉案土地之前存在的会议纪要、批准许可、园区规划教育用地、司法拍卖、土地利用现状的连续性以及政府应扶持民办教育等因素，仅以上诉人超过兴国用（2013）第013179号土地使用权证红线范围，认定上诉人“未经自然资源行政主管部门批准，擅自改变土地用途、占用土地”，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对上诉人实施责令上诉人立即退还非法占用的26480.66平方米国有土地、没收在非法占地范围内新建的建筑物和其他设施、对非法占用的26480.66平方米土地并处每平方米10元的罚款的处罚，系事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。另外，本案上诉人系兴国用（2013）第013179号土地使用权的租赁使用权人，该证使用权人为司法拍卖的竞买人王艳琼，涉案处罚决定书责令上诉人桂林市兴安县灵渠黄冈外国语学校立即补办原邦辉纺织有限责任公司（兴国用[2013]第013179号）土地使用权证红线范围变更登记手续系责令对象错误，依法应予撤销。 综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人兴安县自然资源局所作兴自然资监[2019]12号行政处罚决定缺乏事实和法律依据，上诉人的上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 1、撤销桂林市临桂区人民法院作出的（2019）桂0312行初131号行政判决； 2、撤销兴安县自然资源局作出的兴自然资监[2019]12号行政处罚决定； 3、撤销桂林市自然资源局作出的市自然资复决字[2019]5号行政复议决定。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人兴安县自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李明军 审 判 员 刘新农 审 判 员 莫仕航 二〇二〇年六月九日 法官助理 罗振河 书 记 员 张晓熙