宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行初417号 原告宁夏精品农业服务有限公司，住所地：宁夏回族自治区贺兰县金贵镇通昌村。 法定代表人杨欢，该公司总经理。 委托代理人杨金平，宁夏精品农业服务有限公司副经理，住宁夏回族自治区贺兰县金贵镇火星村八社**（特别授权）。 委托代理人许天兵，上海中夏（银川）律师事务所律师（特别授权）。 被告贺兰县人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县富兴北街创业东路**政务服务中心**。 法定代表人赫天江，县长。 委托代理人张力荣，贺兰县司法局工作人员（特别授权）。 委托代理人王璐，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 原告宁夏精品农业服务有限公司（以下简称精品农业公司）因与被告贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）行政强制及行政赔偿一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月18日受理后，依法向被告贺兰县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告精品农业公司的委托代理人杨金平、许天兵及被告贺兰县政府的委托代理人张力荣、王璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宁夏精品农业公司诉称，被告于2019年5月10日向原告下发告知通知书，告知原告种植开发用地附属设施中的建筑物及农业辅助生产设施属于非法建筑，限期让原告于2019年5月17日之前自行拆除。后被告在2019年5月30日强制拆除原告农业生产设施用地中的建筑物和农业辅助生产设施。上述建筑物及设施是根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》【国土资发（2014）127号】的农业生产发展要求建造，符合法律规定，不是违章建筑物。被告违法拆迁的行为造成原告经济损失2524308.17元，现原告提起行政赔偿诉讼，请求依法判令：一、确认被告作出拆迁滨河大道东侧黄河泄洪区原告种植开发用地中的附属设施用地农业辅助生产建筑物行为违法；二、被告赔偿原告因违法拆迁造成原告经济损失2524308.17元。三、本案诉讼费由被告承担。 被告贺兰县政府辩称，1.涉案拆除房屋系违章建筑。经调查核实，涉案土地系国有土地，贺兰县金贵镇通昌村享有涉案土地的使用权，因其与原告之间的追偿权纠纷，将涉案土地错误变更登记至原告名下。依据1998年贺兰县土地矿产资源管理局与贺兰县潘昶乡火星村村民委员会、贺兰县潘昶乡人民政府签订《贺兰县潘昶乡国有荒地使用权承包合同书》，涉案土地不得转让、变卖，因民事纠纷将国有土地使用权用于抵债的行为不符合法律规定，也不符合合同约定。本案拆除建筑物有：厂房一栋，平房一栋，二层楼一栋，凉亭一个。与相关资料对照，厂房应为农机库棚，房屋系办公用房，凉亭系娱乐区设施，以上建筑物均不属于国土资发[2014]127号文件中规定的配套设施，而其建设必须要按照建设用地进行管理，即涉案建筑物改变了土地用途，建设行为未经申请、审批等相关程序审核，系违章建筑。2.依据《中华人民共和国防洪法》第五十八条、《宁夏回族自治区水工程管理条例》第二十五条、第二十七条、《宁夏回族自治区河长令》1号文件第三条，涉案建筑物系违法占用滞洪区修建，系违章建筑，应予以拆除。本案拆除行为合法有据。3.本案原告第二项诉请无依据，应予以驳回。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告贺兰县政府为证明其行政行为合法性向本院提交以下证据： 第一组：《贺兰县潘昶乡国有荒地使用权承包合同书》、《国有土地使用权证》、《关于宁夏精品农业服务有限公司办理不动产权证书的情况说明》（以上证据均从贺兰县不动产登记中心调取）。证明目的：涉案土地系国有土地，不得转让、变卖，因民事纠纷将国有土地使用权用于抵债的行为不符合法律规定，也不符合合同约定。涉案土地登记为设施农业用地系登记错误。 第二组：《关于挂牌督办涉嫌黄河流域“四乱”案件线索的通知》（复印件）、贺兰县人民检察院《检察建议书》（复印件）、《银川市2015农机服务组织项目》材料（贺兰县农业机械安全监理站调取）、国土资发[2014]127号文件、航拍照片3张。证明目的：涉案建筑物位于贺兰县金贵镇通昌村黄河西侧、滨河大道东侧河滩地，包括二层楼房1栋、平房4间、彩钢房2排、凉亭1座。涉案拆除行为的对象即为上述建筑物，但上述建筑物不是农业附属配套设施，其建设需经申请、审批，并使用建设用地，不得改变农用地性质。 第三组：宁河长办发[2019]3号文件（网页下载打印件）、贺河长办发[2019]17号文件（贺兰县水务局调取）、《宁夏回族自治区总河长令第1号》、《通知》（出示原件留存复印件）。证明目的：被告拆除行为合法有据，履行了告知义务。 原告对被告提交的第一组证据的真实性、关联性无异议，对其合法性和证明目的有异议。涉案土地不动产权登记证登记为设施农业用地。与不动产登记中心权籍登记相一致。作为权利人和行政相对人有理由相信法定登记部门的登记。对被告提交的第二组证据中《关于挂牌督办涉嫌黄河流域“四乱”案件线索的通知》、贺兰县人民检察院《检察建议书》的真实性无法核实，原告不是收件单位，原告没有收到上述通知和建议。上述通知和建议所查明和认定的事实没有相关证据予以佐证。也未给原告申辩和陈述的权利，故对其真实性、合法性及证明目的均不予认可。对《银川市2015农机服务组织项目》材料的真实性无异议，该组织项目关于基础设施建设部分及其他农业附属设施做了列举。基本情况中称精品农机作业公司是原告成立的下属公司。上述项目2012年已经全部完成，2015年只是做了维修和补充。对国土资发[2014]127号文件无异议。同时能够说明原告相应的农业附属设施建设也是符合该文件关于附属设施的配套设施用地规模的规定。对航拍照片3张无异议。对被告提交的第三组证据，原告认为无论是宁夏回族自治区全面推行河长制办公室还是贺兰县全面推行河长制办公室，均非行政机关，没有相应的行政执法权。除了通知之外的三份文件，因原告不是收文单位对其真实性无法确认。该份通知没有送达给原告，依据原告提供的不动产权登记证书及宁夏国土资源厅农牧厅宁国土资发【2017】79号通知和国土资发【2017】127号通知的相关内容确定原告的不动产权登记显示的是农用地，不需要办理农用地转用审批手续。生产结束后复垦为耕地即可。原告在上述农用设施用地上进行相应配套农业附属设施建设合法，不是违章建筑。故该通知所认定的违章建筑物无事实和法律依据。同时该通知也没有告知作为行政相对人的原告所享有的陈述申辩权利和相应的法律救济途径。故对该通知的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。 原告精品农业公司向本院提交以下证据：证据一、宁（2018）贺兰县不动产权第H0008604号《不动产权登记证》及贺兰县人民政府贺国用（2006）第825号《国有土地使用权证》各1份，证明：1.原告于2018年5月28日从原贺兰县国土资源局取得权利证号为宁（2018）贺兰县不动产权第H0008604号《不动产权登记证》，登记证书内容显示，精品农业公司系贺兰县潘昶乡防洪坝以东面积为666660.00㎡设施农业用地的承包经营权利人，其使用期限自1998年12月20日至2028年12月20日止。2、贺兰县政府贺国用（2006）第825号《国有土地使用权证》显示：座落贺兰县金贵镇通昌村面积为566666.67平方米的农业法用地土地使用权人为贺兰县精品农业服务有限公司，承包终止日期为2028年12月31日。 证据二、宁夏回族自治区国土资源厅、农牧厅《关于进一步加强和规范设施农业用地管理的通知》（宁国土资发【2017】79号）、中华人民共和国国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2014】127号）。宁夏回族自治区农牧厅、财政厅《关于印发2010年全区农业机械作业服务公司建设设施方案的通知》（宁农（计）发【2010】345号文件）、宁夏回族自治区人民政府《关于命名第三批自治区现代农业示范基地的决定》（宁政发【2012】176号）各1份。证明：生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，生产结束后，经营者按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。原告精品农业公司在2010年经宁夏回族自治区农牧厅、财政厅研究同意，被纳入组建农机作业服务公司计划中，要求原告精品农业公司主要以水稻全程机械化作业为主，新增大中型拖拉机及配套机具34台套。建设机库及维修间500平方米，机棚700平方米。后宁夏回族自治区人民政府决定命名原告为自治区现代农业示范基地。 证据三、照片12张。证明：2006年原告依据证据二的规定在4.68亩的范围内建设了相应的农业附属设施。2019年5月30日，原告的相应农业设施构筑物被被告强行拆除。 证据四、工程预算书1份，证明：原告精品农业公司在其承包的农业设施用地范围内进行农业生产配套设施建设，投资总金额合计2525308.17元。 被告对原告提交的证据一宁（2018）贺兰县不动产权第H0008604号《不动产权登记证》的真实性、关联性没有异议。对其合法性及证明目的有异议。依据被告的证据一，该证书内的土地系原告与通常村村民委员会调解后取得的国有土地使用权。且土地用途是因不动产事务中心使用系统的原因登记为设施农用地，实际该土地为农用地。对贺兰县人民政府贺国用（2006）第825号《国有土地使用权证》不予认可；被告对原告提交的证据二中的79、127号文件的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的不予认可。两份文件均载明严禁随意扩大设施农用地范围经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮住宿、会议等用地必须依法依规按建设用地进行管理，并办理设施农用地备案手续。对345、176号文件真实性、合法性予以认可。原告在其证明目的中载明建设机库及维修间500平方米、机棚700平方米已属于需要办理相关建设用地手续的范围；对证据三无异议。原告照片记载4.68亩建设用地，但原告未提供相应的证据证实4.68亩土地的性质。照片中可以看出原告修建了非附属设施居住用房以及一栋两层的砖混建筑均不属于相关规定中附属设施用途的建筑物或构筑物。被告对证据四的合法性及证明目的不予认可。对真实性及关联性认可。其中设施建筑物包含彩钢房、广告架、景观亭、蘑菇亭、长廊凉亭、烧烤凉棚等不属于农业附属设施的建筑物或构筑物。也能够证明原告修建上述建筑物或构筑物改变了土地的用途。 四、证据的分析认定及审理查明的事实 本院对上述证据认证如下：被告贺兰县政府提交的第一组证据欲证明原告取得涉案土地使用权途径不合法，涉案土地登记为设施农业用地系登记错误。因原告持有的不动产权登记证书及国有土地使用权证书系土地管理部门核发，未经有权机关确认其为违法或否定该证书效力，应认定其有效。故本院对该组证据的关联性及证明目的不予采信；被告提交的第二组证据，本院予以采信；被告提交的第三组证据，对其真实性、合法性及关联性予以采信，但对其证明目的，不予确认；原告提交的证据一中的贺国用（2006）第825号《国有土地使用权证》记载土地使用权人为贺兰县精品农业服务有限公司，原告未提交其他证据证明该公司与原告的关系，本院对其关联性及证明目的不予采信。原告提交的证据二中涉及宁夏回族自治区人民政府各职能部门的规范性文件，其中涉及的企业名称为贺兰县精品农业机械作业服务公司，原告未提供证据证明其与原告关系，故不能达到原告的证明目的，不予采信；原告提交的证据三欲证明被拆除建筑（构筑）物系农业附属设施，在无其他有效证据印证下，本院对该证明目的，不予确认；原告提交的证据四系其单方制作，本院不予采信。 经审理查明，2018年5月28日，原贺兰县国土资源局为原告核发宁（2018）贺兰县不动产权第H0008604号《不动产权登记证》。该登记证书内容显示，原告系贺兰县潘昶乡防洪坝以东面积为666660.00㎡设施农业用地的承包经营权利人，其使用期限自1998年12月20日至2028年12月20日止。原告及其子公司贺兰县精通达农机作业有限公司在该设施农业用地上从事农机作业等活动，建造了农机库棚、维修间、机棚及办公用房、彩钢房、观景亭、长廊凉亭、烧烤凉亭等。原告自述其前身为贺兰县精品农业服务有限公司，该公司于2006年9月30日取得贺国用（2006）第825号国有土地使用权证书，取得贺兰县金贵镇通昌村面积为566666.67平方米的农业开发用地土地使用权，并自述其2010年经宁夏回族自治区农牧厅、财政厅研究同意，被纳入组建农机作业服务公司计划中，并被宁夏回族自治区人民政府决定命名为自治区现代农业示范基地。 2019年1月11日，宁夏回族自治区全面推行河长制办公室及宁夏回族自治区人民检察院联合发布《“携手清四乱保护母亲河”宁夏专项行动实施方案》，要求全区各级检察院、河长办协作配合，全面摸清和清理整治河湖管理范围内乱战、乱采、乱堆、乱建等“四乱”突出问题，严厉打击涉河湖“四乱”现象。2019年4月18日，银川市河长办、银川市人民检察院联合向贺兰县人民检察院、贺兰县河长办下发《关于挂牌督办涉嫌黄河流域“四乱”案件线索的通知》，附件中对贺兰县八起“清四乱”公益诉讼督办案件予以通报，其中违法占用滞洪区案件记载：贺兰县精通达农机作业有限公司，成立于2015年4月，位于贺兰县金贵镇通昌村......含盖建筑物如下：楼房三层800多平米，平房一栋四间109平米，农机库棚976平米，农机维修车间189平米，长廊凉亭130平米，娱乐区含概建筑物：长廊凉亭430平米，土山景观亭一座，停车场，烧烤亭，蘑菇亭，垂钓池等。该公司违反了《中华人民共和国防洪法》第五十五条、《宁夏回族自治区水工程管理条例》第二十五条、第二十七条，违法占用滞洪区。后贺兰县人民检察院向贺兰县水务局发出贺检行公【2019】64012200014号《检察建议书》，要求贺兰县水务局履行监管职责，对在黄河河道管理范围内建设建筑物的违法行为依法予以处理。加强河道管理和保护，切实担负起河长制的重大职责。该检察建议书中中查明贺兰县精通达农机作业有限公司，经营范围为农机作业服务、机械维修、废旧机械回收等，租赁原告位于贺兰县金贵镇通昌村黄河西侧、滨河大道东侧河滩地，占地面积约4469㎡，公司内现有二层楼房1栋、平房4间、彩钢房2排、凉亭1座、鱼池1个，公司内部路面均已硬化。2019年5月10日，贺兰县全面推行河长制办公室向滨河大道东侧黄河滞洪区各户主、经营户发出《通知》，记载：......依据《中华人民共和国防洪法》对贺兰段黄河滩范围内违章建筑物进行全面清理，彻底拆除所有在黄河防洪保护区范围内的房屋、厕所、畜禽圈舍、车库等建（构）筑物，望有关户主、经营户积极配合支持，接到通知后于2019年5月17日下午5点前自行拆除。拒不拆除的，贺兰县政府将联合相关部门采取强制拆除措施。2019年5月30日，被告强制拆除了原告的厂房一栋，平房一栋，二层楼一栋、凉亭一座。原告认为被告违法强拆其农业生产设施用地中的建筑物和农业辅助生产设施，给其造成巨大经济损失，故诉至本院，请求判如所请。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条及第四十四条对行政机关强制执行程序作出明确规定。行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。被告以原告违反了《中华人民共和国防洪法》第五十八条、《宁夏回族自治区水工程管理条例》第二十五条、第二十七条、《宁夏回族自治区河长令》1号文件第三条规定，违法占用滞洪区修建违章建筑，对原告的厂房、平房及凉亭等建筑物、构筑物强制拆除。但被告在实施强制拆除中，未听取行政相对人的陈述和申辩，未制作《强制执行决定书》并向行政相对人依法送达，未告知行政相对人救济途径，程序违法。基于原告建造的厂房等建筑物已被强制拆除，故该行政行为不具有可撤销内容，应依法确认该强制拆除行政行为为违法行为。关于原告提出的赔偿请求，应由行政机关先行作出处理为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下： 一、确认被告贺兰县人民政府强制拆除原告宁夏精品农业服务有限公司附属设施用地中厂房、凉亭等建筑物、构筑物行为违法； 二、被告贺兰县人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告宁夏精品农业服务有限公司的赔偿请求作出处理。 案件受理费50元，由被告贺兰县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  高凤梅 审 判 员  刘煜姗 人民陪审员  刘明飞 二〇二〇年六月十三日 书 记 员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； …… 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。