山东省高唐县人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）鲁1526行赔初1号原告张增国，男，1967年7月7日出生，汉族，农民，住山东省冠县。委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。委托诉讼代理人龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。被告冠县清泉街道办事处，住所地山东省冠县西环路。法定代表人申延龙，主任。出庭行政负责人常振兵，该办事处副主任。委托诉讼代理人姚秀丽，山东丽成律师事务所律师。委托诉讼代理人沈燃，山东丽成律师事务所律师。原告张增国因与冠县人民政府房屋行政赔偿一案，于2019年4月22日向聊城市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，审理过程中发现冠县清泉街道办事处（以下简称清泉街道）系本案适格被告，经聊城市中级人民法院释明，原告申请变更被告为清泉街道。聊城市中级人民法院于2019年9月23日作出（2019）鲁15行赔初10号行政赔偿裁定书，裁定该案移送至高唐县人民法院审理。本院立案后，依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告张增国及其委托代理人翟根才、龚鹏菲，被告清泉街道出庭行政负责人常某及委托诉讼代理人姚秀丽、沈燃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张增国诉称，原告在冠县清泉街道南关村（建设南路路东、冠县中心医院北侧）拥有合法的土地使用权和房屋所有权（房屋面积130平方米），房屋为门面房，实际出租用于经营。被告清泉街道于2019年4月4日违法强拆原告房屋造成原告财产损害，应当予以赔偿。原告损失为（在损失清单中列明）：①房屋面积130㎡，按门头房市场价15000元/㎡计算，房屋损失为195万元；②桌子4张，每张500元，损失为2000元；③椅子40把，每把100元，损失为4000元；④灶台4个，每个2000元，损失为8000元；⑤油烟机4个，每个2000元，损失为8000元；⑥锅碗炊具12000元；⑦空调3个，每个3000元，共9000元；⑧厨具4个，每个500元，损失为2000元；⑨租赁损失，按两年计算，损失为50000元；⑩故意毁坏维权损失费150000元；?停业停产损失，每月按38元/㎡计算，计算五年，为296400元。据此，请求法院责令被告赔偿强拆原告房屋、毁坏其他物品产生的损失（包括因征收应得的相关利益）共计2460000元（或比照原房屋面积就近进行安置）。被告清泉街道辩称，原告对案涉房屋不享有合法权益，经向冠县自然资源和规划局调查核实，案涉房屋所占土地利用性质为“基本农田”，且该宗地未办理合法用地手续，系违法建筑，应予拆除；即便答辩人拆除案涉房屋的行为存在不当之处，请求贵院参照山东省高级人民法院处理相关案件的做法，判令先由行政机关作出赔偿决定，给争议各方协调化解纠纷留出灵活处理的空间，从而充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性，更有利于妥善处理争议。原告向本院提交了以下证据：1.房屋租赁合同;2.餐饮服务许可证；3.涉案房屋被拆除前后的照片；4.涉案房屋被强制拆除的视频；5.室内物品录像视频；6.损失清单。以上证据共同证明原告的房屋为门面房，实际出租用于经营。根据国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知《国办发明电200342号》第4条的规定对拆迁范围内以依法取得营业执照的经营性用房，应当根据经营情况等予以适当补偿，被告应当对原告停产停业损失进行补偿。关于室内物品损失，系因被告原因导致原告无法进行举证，结合原告房屋进行餐饮经营的实际情况，原告所列室内物品均系餐饮经营必需品，损失计算标准亦未超出市场价值，被告应予赔偿。经庭审质证，被告认为：原告提交的证据1租赁期限为2013年9月1日至2017年9月1日，该合同在被告实施强制拆除行为时已不具有法律效力；对证据2的真实性无异议，但该证据显示的法定代表人为张某，不能证明与本案具有关联性，且许可证有效期限为2014年8月29日至2017年8月28日，已不具有法律效力；证据3无法证明与本案有关。庭后，被告对证据4、5进行了质证，意见为：对证据4的真实性无异议，对证明目的不予认可，庭审中被告已举证证明涉案房屋系违法建筑，且被告实施强制拆除房屋行为前已履行了相应的公示告知义务，故被告实施拆除涉案房屋的行为程序合法且具有事实及法律依据；对证据5的真实性、合法性、关联性均不予认可，该证据为原告单方制作，无法证实被告在拆除涉案房屋时室内物品的真实情况；对证据6，损失清单因系单方制作，被告亦不予认可。庭后被告已将实施拆迁行为时涉案房屋内的物品清单及照片提交法庭，涉案房屋内的物品情况应以被告提交的证据为准。庭审中，本院责成被告提交实施房屋拆除前对室内物品的登记及执法记录证据，被告庭后提交如下证据：1.被告实施拆除行为前的原告房屋室内照片（5张）,证明被告在实施拆除行为前，涉案房屋内的物品情况；2.清泉街道南关村民委员会2019年12月11日出具的证明（含家具清单）、家具现状照片（2张），证明被告在实施拆除行为前已将涉案房屋内的物品搬出并进行清点，现上述家具存放在南关村委会。经质证，原告认为该证据系被告在2019年12月7日庭审之后，于2019年12月14日向法院递交的证据材料，未在法定举证期限内提交，应视为没有证据，故对该证据不予质证。另外，南关村委会出具的清单非强拆当天制作保存的清单，且村委会并非法定公证机构，不能证明强拆时的室内物品相关情况。对于照片，没有拍摄地点、拍摄人等信息，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-5能够作为认定本案相关事实的根据，本院予以确认。对于被告提交的证据，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。2019年12月9日庭审过程中，本院责成被告庭后7个工作日内提交实施房屋拆除前对室内物品的登记及执法记录证据，被告2019年12月14日向本院邮寄了相关证据，未超出本院指定的期限。被告提交的室内照片（5张），拍摄时间、场景能够与被告对原告房屋实施拆除的相关事实相对应，本院予以确认。被告提交的南关村委会证明仅有单位印章无负责人及出证人签字，不符合证据的形式要件，且该证明系2019年12月11日出具，不能印证被告所主张的2019年4月4日实施拆除行为时已将室内物品搬出并清点的事实，为无效证据。被告提交的家具现状照片，照片未显示拍摄时间、拍摄地点等事实，无法证明与本案事实之间具有关联性，本院不予采信。经审理查明，2000年，因红旗路拓宽项目，张增国的原宅基地被占用。2002年，张增国在未取得建设规划许可、未办理用地审批手续的情况下，在冠县建设南路路东、中心医院北侧土地上建设了涉案房屋。2013年9月，张增国将其与另案【本院审理的（2019）鲁1526行赔初2号张华勇诉清泉街道房屋行政赔偿案】原告张华勇的涉案房屋租赁给臧建锋，租赁期限至2017年9月，臧建锋与其妻子张某自2014年8月起在该房屋内经营冠县醉晚居大酒店，于2015年对外转租。涉案房屋被拆除前悬挂“粗粮野味大地锅”招牌。2019年4月4日，清泉街道在未对涉案房屋室内物品进行清点、确认的情况下，对该房屋实施强制拆除。张增国不服该拆除行为，提起行政诉讼，本院2020年4月27日作出（2019）鲁1526行初51号行政判决书，判决确认清泉街道强制拆除原告张增国位于冠县建设南路路东、冠县中心医院北侧房屋的行政强制行为违法。另查,冠县人民政府经山东省人民政府鲁政土字〔2016〕955号批复，将原属清泉街道南关村等集体组织所有的农用地16.6582公顷转为建设用地并征收，另征收建设用地0.9963公顷，共计17.6545公顷；经山东省人民政府鲁政土字〔2018〕1255号批复，将原属清泉街道南关村等集体及国家所有的农用地11.5826公顷转为建设用地并征收，另征收建设用地4.8858公顷，共计16.4684公顷。涉及清泉街道南关村（冠县建设路东侧、冠县中心医院北侧）地块，用于冠县中心医院新华康复医院建设项目。涉案房屋位于上述土地征收范围内。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”本案中，被告清泉街道对原告房屋实施的强制拆除行为已被判决确认违法，且该行为属于《国家赔偿法》第四条规定的行政侵权违法情形，被告清泉街道作为赔偿义务机关，对于该违法行为对原告合法权益造成的损失，应当依法予以赔偿。本案存在以下争议问题。关于涉案房屋的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十二条、第四十四条的规定，农村村民住宅用地应经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续。2019年修正的《土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，亦应当根据本法第四十四条的规定，办理农用地转用审批手续。原《城市规划法》规定，在城市规划区内进行建设，需经城市规划行政主管部门审核并发放建设规划许可证后，方可向县级以上政府申请用地。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本院认为，仅从形式上审查，原告之房屋在建设之前未取得建设规划许可证、未办理用地审批手续，违反了当时的《城市规划法》及《土地管理法》的规定；在房屋建成后直至被强制拆除前，涉案房屋亦违反现行的《城乡规划法》及《土地管理法》的规定。但是，对于违法建筑的认定，不应仅从形式上予以审查，还应综合考虑个案的历史原因、行政管理状况等因素从实质上进行审查。对于该问题，原告主张其取得涉案房屋项下土地是因为原告的老宅基地被占用，村委会及镇政府为其置换了一处宅基地，对此原告提交了同村村民出具的证明。本院认为，该证据并不能全面反映出村委会及镇政府交由其使用的土地面积、以及该土地系作为宅基地用于建设住宅，且原告亦未提交证据证明其在建房前经过了相关部门的许可，现有证据不足以证明涉案房屋的合法性。但是，本案房屋自建成至被拆除前存续达十八年，如涉案土地确系通过原村委会及镇政府取得且用于建房，鉴于相对人对公权力的信赖，苛责其违法性，有失公正。基于以上原因，本院对涉案房屋合法性问题进行评价的事实条件尚不具备。关于原告的损失问题。原告主张的维权费用损失未向本院提供证据证明，其主张的停产停业损失、因征收可得利益损失等亦因原告是否对涉案房屋具有合法权益尚无定论而无法认定。对于原告主张的室内物品损失，虽然《行政诉讼法》第三十八条第二款规定了因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任，但原告亦有义务就其受到的损失承担初步的举证责任。本案中，原告针对室内物品损失向本院提交了损失清单及室内视频，但对于该物品现在何处、毁损程度等未提供证据材料证明，而被告提供的室内照片证据亦不能全面反映原告房屋被拆前室内物品的具体状况。因此，本院无法根据现有证据就该部分损失进行认定。关于本案赔偿问题应如何处理的问题。本院认为，赔偿请求人诉请人民法院判令赔偿其损失，也可以视为要求赔偿义务机关履行赔偿职责。即在行政机关处理行政事务尚有裁量空间时，人民法院可以基于行政权和司法权的划分，尊重行政权的“首次判断权”，将行政事务交由行政机关先行处理。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”根据以上法律规定，人民法院经审理认为行政机关应当履行法定职责而未履行的，可以判决行政机关在一定期限内履行法定职责。具体到本案，原被告双方对于本案关键事实均未提供有效证据加以证明，为进一步明确行政机关的责任担当，利用有限的司法资源，发挥行政机关的专业优势与协调优势，将本案赔偿问题交由被告先行调查、处理更有利于保障原告的合法权益以及国家利益不受损害。本案中，原告要求被告履行赔偿职责的理由成立，被告应当根据原告的损失情况依法作出赔偿决定。鉴于被告尚需对相关案件事实进行调查，本院给予被告两个月的处理期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，判决如下：被告冠县清泉街道办事处于本判决生效之日起两个月内向原告张增国作出书面赔偿决定。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  张慧娟人民陪审员  刘 伟人民陪审员  刘振涛二〇二〇年六月十二日法官助理李秀红书记员王彬