云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云04行终26号上诉人（一审原告）李冬俊，男，1960年11月17日生，汉族，住云南省玉溪市江川区。委托代理人李雪峰，男，1986年6月1日生，汉族，住云南省玉溪市江川区，系李冬俊之子。特别授权代理。委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师，一般授权代理。被上诉人（一审被告）玉溪市自然资源和规划局，住所地：玉溪市红塔区玉兴路**，统一社会信用代码：115304000151807536。法定代表人董金柱，局长。委托代理人李光辉，云南滇兴律师事务所律师，一般授权代理。第三人玉溪市江川区自然资源局，，住所地：云南省玉溪市江川区大街街道景新路**统一社会信用代码：11530421015182986R。法定代表人鲁熊，负责人。委托代理人金德富，特别授权代理。委托代理人吴秀萍，云南李世敏律师事务所律师，一般授权代理。上诉人李冬俊因与被上诉人玉溪市自然资源和规划局、第三人玉溪市江川区自然资源局行政复议一案，不服玉溪市红塔区人民法院（2019）云0402行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，1995年，原江川县大街镇海浒村委会为发展集体经济，未经审批在海浒村委会古城村民小组占地建盖海浒加油站，实际占地面积3.6亩，因历史的原因，于1998年申请补办了相关用地手续，1998年1月19日经江川县计划委员会以江计发〔1998〕3号《关于补办海浒加油站立项报告的批复》，同意伏家营镇海浒办事处新建加油站；1998年2月6日，江川县土地矿产资源管理局以江土征字〔1997〕147号《关于补办伏家营海浒村公所建盖加油站用地手续的批复》，同意批准使用海浒村公所水田1266.67平方米（1.9亩）作为建盖加油站用地，明确该宗地在使用期间，不准出租、转让、抵押土地使用权和改变土地用途，需从事上述活动者，必须到江川县土地矿产资源管理局办理有关手续、交清税费、办理土地变更登记后，方可进行。2006年1月19日，因经营不善，大街镇海浒村委会在未经人民政府批准，未办理征、转、供等用地手续的情况下，将已停业的海浒加油站集体2402.70平方米（3.6亩）建设用地使用权连同地上所有设施一次性转让给江川县村民李冬俊、张儒仙夫妇，双方签订转让协议书，转让费65万元，李冬俊于2007年5月13日交清转让费。2007年4月，大街镇海浒村委会在已将土地及加油站附属设施转让的情况下，向江川县国土资源局申请办理该地块土地使用证，申请登记面积为2402.70平方米（3.6亩），根据海浒村委会所提交的土地权属依据，超出江土征字〔1997〕147号文件批准土地面积1.7亩，大街镇海浒村委会按照当时土地基准价补交超出土地使用规费41410.27元后，办理了证号为江集用（2007）第070043号集体土地使用证，土地使用权人为江川县大街镇海浒村委会，土地性质为集体土地使用权，类型为企业用地，土地用途为商业服务，批准面积2402.70平方米（3.6亩）。办理土地使用权证后即交由李冬俊收存。2019年3月13日，玉溪市国土资源局江川分局执法大队接到群众举报，李冬俊在原海浒加油站非法占地建房，该局执法人员到现场核查，经现场勘测后发现李冬俊违法行为存在，对其进行制止，同时送达了《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》，该局经调查认为：2018年1月，李冬俊未经县级以上人民政府批准，擅自拆除原海浒加油站南侧围墙后建盖钢架结构房屋，该房屋占地面积452.63平方米，共有6层，地，地上**，地下**，地上建筑总面积22635平方米，地，地下建筑面积450平方米占用土地既有原海浒加油站集体建设用地164.51平方米，还占用加油站南侧耕地288.12平方米。李冬俊在建盖房屋期间，玉溪市国土资源局江川分局执法大队、玉溪市国土资源局江川分局大街中心所、大街街道海浒社区干部多次制止，李冬俊不听劝阻，继续施工，截止2019年3月，李冬俊已建成钢架结构房屋主体。2019年3月，玉溪市国土资源局江川分局对该地块进行了现场勘测，该地块现状总占地面积2531.43平方米，超出土地使用权面积128.73平方米。2019年4月9日，玉溪市国土资源局江川分局向李冬俊之子李雪峰送达了玉国土资江执告［2019］4号《行政处罚告知书》，拟对李冬俊作出行政处罚决定及告知其享有陈述、申辩和听证的权利。2019年4月9日，李冬俊认为原玉溪市国土资源局江川分局（因机构改革，现更名为玉溪市江川区自然资源局）适用法律不正确，提出听证申请。2019年5月10日，玉溪市江川区自然资源局举行听证后认为李冬俊听证提出的意见不成立。2019年5月21日，玉溪市江川区自然资源局作出玉江自然资执罚［2019］7号《行政处罚决定书》，认定李冬俊未经县级以上人民政府批准，擅自在玉溪市江川区的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定责令其拆除非法占用的集体建设用地（164.51平方米）和水田（288.12平方米）共计452.63平方米上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2019年6月28日李冬俊向玉溪市自然资源和规划局申请行政复议。经复议，玉溪市自然资源和规划局于2019年9月24日作出玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，认为玉溪市江川区自然资源局的处罚决定存在事实认定和程序及适用法律不当的问题，撤销了玉溪市江川区自然资源局2019年5月21日作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》；责令玉溪市江川区自然资源局在60日内重新作出行政处罚。李冬俊不服该复议决定，于2019年10月12日向一审法院起诉，请求撤销玉溪市自然资源和规划局作出的玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，并责令玉溪市自然资源和规划局作出新的复议决定。另查明，在2019年3月13日，原玉溪市国土资源局江川分局在原海浒加油站现场勘测李冬俊违法占用现状的《现场勘测笔录》中当事人或见证人“李雪峰”签名系该局执法人员所写，该笔录属事后补充笔录。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，李冬俊认为玉溪市江川区自然资源局作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》侵犯其合法权益，在法定期限内向玉溪市自然资源和规划局申请行政复议。该局在受理李冬俊的复议申请后，依法向玉溪市江川区自然资源局送达了复议申请书副本，通知其进行书面答复并提交作出行政处罚的证据、依据和相关材料，因案情复杂，经负责人批准后将行政复议期限进行了延期。在整个复议过程中玉溪市自然资源和规划局的审理过程符合法律规定，因玉溪市江川区自然资源局对李冬俊作出行政处罚的事实、证据不清、程序不当、适用依据不正确，作出撤销玉溪市江川区自然资源局作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》，同时责令玉溪市江川区自然资源局在60日内重新作出行政处罚，该复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法予以支持。在玉溪市自然资源和规划局复议期间，李冬俊未提出对该案进行调查的要求，其提出的玉溪市江川区自然资源局《现场勘测笔录》中当事人或见证人“李雪峰”的签名及未通知其和家属在场的问题，在庭审中玉溪市江川区自然资源局认可程序不合法，但不影响玉溪市自然资源和规划局复议的效力。李冬俊请求撤销玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，并判令玉溪市自然资源和规划局作出新的复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，其诉讼主张不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李冬俊的诉讼请求。案件受理费50元，由李冬俊负担。上诉人李冬俊不服一审判决上诉称：一、李冬俊基于对原海浒村委会和大街镇镇政府的信赖依法竞拍取得涉案土地使用权，对涉案土地享有合法权益，一审法院认定事实错误。2006年，原海浒加油站由于经营不善濒临破产，为解除负债包袱，原海浒村委会将加油站的资产通过拍卖方式一次性转让给李冬俊夫妻，拍卖加油站资产经过大街镇镇政府同意，基于对原海浒村委会和大街镇镇政府的信赖，李冬俊夫妻依法取得了原海浒加油站包括集体建设用地使用权在内的所有资产。李冬俊取得涉案土地符合法律规定，不存在违法占地的情形。二、李冬俊依法建设涉案建筑，不存在违法情形。2017年玉溪市政府鼓励建冷库，李冬俊向政府提出建设冷库的申请，并得到了包括大街街道办和江川区农业局的批准，其建设涉案建筑的行为经过政府批准，不存在违法建设情形。三、涉案建筑是在原海浒加油站南墙原石脚上新建，在原海浒加油站用地范围内，并没有向南多占土地，不存在多占土地的情形。四、玉溪市自然资源和规划局未尽到审慎审查的职责，未召开听证，程序违法。玉溪市自然资源和规划局行政复议审查过程中，李冬俊的代理人曾电话询问该局是否需要召开听证，该局称案件事实清楚，不需要召开听证。但该局以案情复杂为由，延期30日作出行政复议决定。既然案情复杂，玉溪市自然资源和规划局更应当审慎审查玉溪市江川区自然资源局的行政行为，然而其却未召开听证并听取李冬俊的意见，明显违反程序。综上，李冬俊不存在违法情形，一审判决事实认定错误，请求：撤销玉溪市红塔区人民法院作出的（2019）云0402行初49号行政判决，依法改判并支持李冬俊的一审诉讼请求。被上诉人玉溪市自然资源和规划局答辩称，一、一审判决认定事实清楚。1.李冬俊未取得涉案土地的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条及《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第八十条的规定，农民集体所有的土地使用权原则上不得转让，作为例外情形，必须同时满足以下条件，第一，该企业发生破产、兼并等情形；第二，该企业用地符合土地利用总体规划并且已取得建设用地使用权；第三，必须依法转移，办理相关用地手续。本案中，原海浒加油站不存在破产、兼并情形，原海浒村委会是以资产转让的形式将原海浒加油站的资产转让给张儒仙，原海浒加油站使用的土地系登记在原海浒村委会名下，原海浒加油站并未取得建设用地使用权，且双方交易后并未依法办理相关用地手续。因此，原海浒村委会将原海浒加油站占用的土地使用权转让给张儒仙的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，李冬俊并未取得该宗土地的使用权。2.《农产品产地初加工补助项目设施建设申请表》不能作为李冬俊合法占用涉案土地的依据。江川区大街街道和江川区农业局不是土地行政管理部门，无权审批建设用地，两部门只是同意李冬俊建设农产品产地初加工补助项目，并不涉及项目选址和项目用地问题。3.江川区自然资源局认定李冬俊违法用地面积符合法律法规的规定。《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条已明确规定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。本案中，江川区自然资源局提供的勘测定界图系有资质的测绘单位测绘后出具的证据，其证明力高于李冬俊提供的证人证言。4.玉溪市自然资源和规划局作出玉自然资行政复决字[2019]第2号《行政复议决定书》程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为不必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，李冬俊的代理人在行政复议过程中从未向玉溪市自然资源和规划局申请过听证，根据双方当事人提供的证据，该局认定该案事实清楚，不需要召开听证会，该局以书面审查的方式审理本案符合行政复议法的规定。二、一审判决适用法律正确。行政复议过程中，由于江川区自然资源局作出《行政处罚决定书》（玉江自然资执罚[2019]7号）认定事实不清，适用法律不当，玉溪市自然资源和规划局作出玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，撤销了江川区自然资源局作出的该《行政处罚决定书》，责令该局在60日内重新作出行政处罚。虽然玉溪市自然资源和规划局在行政复议过程中未查明江川区自然资源局制作的《现场勘测笔录》中当事人或见证人一栏中李雪峰的签名并非其本人签名，但该问题并不影响行政复议的效力。因为该签名不真实属于行政处罚认定事实不清的范畴，玉溪市自然资源和规划局已经以江川区自然资源局作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当为由予以撤销，因此《现场勘测笔录》中李雪峰的签名不真实并不会改变行政复议的结果。第三人玉溪市江川区自然资源局未陈述意见。二审过程中，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……。”本案中，玉溪市江川区自然资源局对李冬俊作出玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》前，未对李冬俊与张儒仙的身份关系进行核实，存在违法主体认定不清的问题。该局认定李冬俊占用的土地包含集体建设用地和水田，却未根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条的规定区别作出处罚，适用法律错误。故玉溪市自然资源和规划局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出玉自然资行复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，撤销了玉溪市江川区自然资源局作出的玉江自然资执罚[2019]7号《行政处罚决定书》，并责令该局在60日内重新作出行政处罚，符合法律规定。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案中，李冬俊主张其与张儒仙依法取得涉案集体土地的使用权，但其并未提供权属凭证予以证明，玉溪市自然资源和规划局认定张儒仙、李冬俊未取得涉案集体土地的使用权，并无不当。李冬俊称其建盖涉案房屋已经过审批，但其并未提交建盖涉案房屋已经相关有权行政机关审批的证据，其主张无事实依据，本院不予支持。关于李冬俊主张玉溪市自然资源和规划局未召开听证并听取其意见违反程序的问题，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。据此，听证非行政复议必须采取的形式，复议机关可以根据申请人提出的要求或案情需要决定是否采取听证方式审理，李冬俊的此项上诉理由无事实及法律依据，本院不予采纳。经审查，玉溪市自然资源和规划局复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人李冬俊的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李冬俊负担。本判决为终审判决。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇二〇年六月二十四日书记员  宗梦瑶