广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终88号 上诉人（一审原告）上思县思阳镇易和村六甘第一村民小组。 诉讼代表人徐平强，村民。 上诉人（一审原告）上思县思阳镇易和村六甘第二村民小组。 诉讼代表人钟永恒，村民。 上述二上诉人的共同委托代理人林日高，上思县法律事务中心法律工作者。 被上诉人（一审被告）上思县人民政府。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人何其贤，上思县司法局工作人员。 委托代理人黄元芝，上思县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府。 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局工作人员。 委托代理人唐于琳，防城港市司法局工作人员。 第三人上思县思阳镇人民政府。 法定代表人黄鸿翔，镇长。 第三人上思县思阳镇易和村六甘第三村民小组。 诉讼代表人甘英物，组长。 第三人上思县思阳镇易和村六甘第四村民小组。 诉讼代表人黄桂昌，组长。 第三人梁永欢，女，1951年10月5日出生，壮族，住上思县。 第三人刘健多，男，1971年10月15日出生，壮族，住上思县。 第三人刘洪多，男，1974年1月16日出生，壮族，住上思县。 第三人刘爱多，女，1975年6月27日出生，壮族，住上思县。 上述三名第三人的共同委托代理人梁永欢，系三人母亲，基本信息同上。 第三人黄桂珍，男，1955年3月8日出生，壮族，住上思县。 第三人刘有雄，男，1955年4月2日出生，壮族，住上思县。 第三人黄桂知，男，1947年8月4日出生，壮族，住上思县。 第三人黄桂碧，男，1950年4月1日出生，壮族，住上思县。 第三人黄秀英，女，1948年2月9日出生，壮族，住上思县。 第三人韦丰伶，男，1984年6月9日出生，壮族，住上思县。 上述二名第三人的共同委托代理人韦斌玲，系二人近亲属。 第三人韦斌玲，女，1976年8月13日出生，壮族，住上思县。 第三人黄桂昌，男，1953年8月1日出生，壮族，住上思县。 第三人黄桂杨，男，1961年5月6日出生，壮族，住上思县。 第三人黎建璜，男，1964年1月13日出生，壮族，住上思县。 上述14名第三人的共同委托代理人黄英山，广西南港律师事务所律师。 上诉人上思县思阳镇易和村六甘村第一村民小组（以下简称六甘一组）、上思县思阳镇易和村六甘村第二村民小组（以下简称六甘二组）因诉被上诉人上思县人民政府（以下简称上思县政府）、防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、第三人上思县思阳镇人民政府（以下简称思阳镇政府）、上思县思阳镇易和村六甘村第三村民小组（以下简称六甘三组）、上思县思阳镇易和村六甘村第四村民小组（以下简称六甘四组）、第三人梁永欢、刘健多、刘洪多、刘爱多、黄桂珍、刘有雄、黄桂知、黄桂碧、黄秀英、韦斌玲、韦丰伶、黄桂昌、黄桂杨、黎建璜（以下简称梁永欢等14人）土地行政确权纠纷一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人六甘一组的诉讼代表人徐平强、六甘二组的诉讼代表人钟永恒、二上诉人的共同委托代理人林日高，被上诉人上思县政府的委托代理人何其贤、黄元芝，防城港市政府的委托代理人黄允毅，第三人六甘三组的诉讼代表人甘英物、六甘四组的诉讼代表人黄桂昌，第三人黄桂珍、刘有雄、黄桂碧、黄桂昌、黄桂杨、黎建璜本人，第三人梁永欢本人及其作为第三人刘健多、刘洪多、刘爱多的共同委托代理人，第三人韦斌玲本人及其作为第三人黄秀英、韦丰伶的共同委托代理人，以及14名第三人的共同委托代理人黄英山到庭参加诉讼。第三人思阳镇政府经传票传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：各方争议的“板铺山”土地（以下简称争议地）位于附近鸡斗一带山场中的板铺山，面积为58.248亩。1975年争议地属六甘第一、二生产队（即现六甘第一、二、三、四村民小组）集体所有，从1975年至今，政府未对争议地权属进行变更颁证。六甘一组至四组一致要求将争议地确权为六甘一组至四组集体所有。对于讼争山岭双方均没有土改、合作化、“四固定”的档案记载。1975年，六甘屯分有六甘一队和六甘二队两个生产队。1975年11月，思阳公社在鸡斗山建立社办农场“鸡斗农场”，与有关各方签订《思阳公社农场同有关大队、生产队地界划分的协议书》，六甘一队、六甘二队划出一定土地给鸡斗农场使用，争议地位于鸡斗农场范围内。1979年，原六甘一队分为六甘一队和六甘二队；原六甘二队分为六甘三队和六甘四队。1984年1月，思阳乡（镇）政府口头将“鸡斗农场”土地200亩发包给方奇珍经营种植甘蔗。1992年12月，方奇珍因对承包地疏于管理，被周边村屯群众放牛践踏。1994年，六甘屯刘有学等人对方奇珍种植的蔗根翻犁并重新种植甘蔗，引起财产损害赔偿纠纷。1997年，方奇珍诉至人民法院，防城港市中级人民法院作出（1998）防中法民终字第34号民事判决，判决刘有学等12人赔偿方奇珍的经济损失3080元。1992年6月18日思阳乡党委决定从1992年7月1日起原思阳公社农场由思阳乡政府接管，原农场的一切事务由思阳乡政府负责。2007年6月12日成立上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心，撤销原思阳公社鸡斗农场，原鸡斗农场的资产归上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心管理。2009年5月，争议地因钦崇高速公路征用，而引起权属纠纷。上思县政府于2009年11月24日、2011年9月7日分别作出上政裁〔2009〕43号、上政裁〔2011〕25号行政处理决定，将本案争议地均明确为思阳镇农民集体所有。六甘一至四组及第三人刘有学等9人不服行政处理决定，向人民法院提起行政诉讼。人民法院判决认为上思县政府两次行政处理决定认定事实不清，处理依据不足，予以撤销。上思县政府于2015年10月16日作出上政裁〔2015〕14号行政处理决定，将争议地均明确为六甘一、二、三、四组集体所有。六甘一、二组不服上政裁〔2015〕14号行政处理决定，向人民法院提起行政诉讼。人民法院判决认为没有查明争议地原属哪个生产队，就直接确权属于六甘一至四组集体所有属认定事实不清，并认为以争议地不合理利用为由，将争议地退还给原集体证据不足，缺乏事实依据，从而再次被人民法院予以撤销。上思县政府于2018年12月20日作出上政裁〔2018〕16号行政处理决定，决定争议地权属归六甘第一、二、三、四组集体所有。根据本决定书制作的权属界线附图与本决定具有同等的法律效力。六甘一、二组不服该处理决定，于2019年5月13日向防城港市政府提出行政复议申请。防城港市政府于2019年9月18日作出防政复决〔2019〕25号行政复议决定，维持上思县政府作出的处理决定。 一审判决认为：一、关于被诉的行政行为的程序问题和原告是否适格的问题。原告六甘一、二组主张，被告上思县政府在没有新证据的情况下对争议土地作出上政裁〔2018〕16号处理决定，以同一事实和理由作出与己被撤销的上政裁〔2015〕14号处理决定的处理结果完全相同的结果，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，构成程序违法。经审查，上思县政府对案涉争议土地作出上政裁〔2015〕14号处理决定经行政复议和行政诉讼被依法撤销后，上思县政府重新调处，调取了新的证据，这些新的证据对案件事实认定和实体处理有实质影响，并经法庭质证查实，上思县政府在此基础上作出上政裁〔2018〕16号处理决定，并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。第三人思阳镇政府主张，被告上思县政府对争议土地作出行政处理决定前没有组织双方当事人进行调解，致使其没有申请和举证的机会，程序不合法，经审查，被告上思县政府对争议土地重新调处过程中，组织当事人调解时没有通知第三人思阳镇政府参加，程序上存在瑕疵，但纵观争议土地的整个调处过程，上思县政府对争议土地反复调处，已经多次组织包括第三人思阳镇政府在内的各方当事人进行调解，作出上政裁〔2018〕16号处理决定后，其也参加被告防城港市政府复议阶段的组织当事人调解，总体上确保了其参与行政调处、复议过程中陈述、申辩和举证等的权利，程序没有违法。第三人六甘三、四组、刘有学等人主张，原告申请复议时已超过期限，复议程序违法无效，其主张是基于认为，存在2019年1月3日送达给六甘一、二、三、四组，六甘一、二组申请复议是2019年5月8日，超过了36天这一事实，经审查，原告对上述事实予以否认，而第三人六甘三、四组、刘有学等人提供证明该事实的证据经庭审质证不予确认，且案涉争议土地涉及原告六甘一、二组全体村民的群体性利益，后来经群众声明并推选诉讼代表，上思县政府据以送达上政裁〔2018〕16号处理决定书，防城港市政府在复议阶段已作审查并认可符合申请复议条件，故对其主张不予采纳。第三人六甘三、四组、刘有学等人还主张，现在的原告诉讼代表人是徐平强和钟永恒，不能代表六甘一、二组进行起诉，根据我国法律规定，以公民的推举作为六甘一、二组诉讼代表要经过三分之二村民的群众推举，但是现在没有证据材料证实，应驳回起诉。经审查，原告六甘一、二组提供了《村民会议记录》，载明2019年4月9日经群众代表开会同意推荐徐平强和钟永恒为六甘一、二组对案涉争议土地权属纠纷提出申诉、调处申请、复议、诉讼的代表人，并得到防城港市政府在复议阶段审查并认可，且第三人六甘三、四组、刘有学等人虽提出异议，但未能提供相反的证据足以否认，故不予采纳。二、关于被诉的行政行为实体处理是否有事实根据和法律依据的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律、法规规定和司法实践，对土地权属纠纷的处理，解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照实际经营管理使用的原则处理。本案中，争议地自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，未经人民政府确权归属，争议各方未提供政府确定归属证据。1975年11月六甘一、二生产队（即现在的六甘一、二、三、四组）等将包含争议地在内的部分集体土地无偿划给思阳公社兴办集体农场（俗称“鸡斗农场”）使用，双方签订有《协议书》。双方发生权属争议后，上思县政府曾两次作出行政处理决定将争议地确定为思阳镇农民集体所有，但因认定事实不清，依据不足而被人民法院予以撤销。思阳公社（现在思阳镇政府）当年兴办的“鸡斗农场”，因经营不善而解体、倒闭，以致争议地荒废、闲置多年。之后思阳镇政府成立的上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心作为主体接管鸡斗农场资产，上思县政府不予认定，且本案符合国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》二十三条第三款“乡（镇）或村办企事业单位采取协议方式或占用集体土地，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应将全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按照有关规定进行处理”的规定情形，故第三人思阳镇政府主张争议地权属，没有事实根据和法律依据。争议地自1994年以来已被六甘屯（包含六甘一、二、三、四组）村民开垦种蔗至今，已经形成六甘一、二、三、四组长期共同耕种、经营管理的事实，且一直是六甘一、二、三、四组共同主张权属归四个村民小组集体所有，被告上思县政府重新调处以后补强了证据，基于本案争议地经营管理的事实，对争议地的权属作出处理决定，符合“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则。综上，被告上思县政府作出上政裁〔2018〕16号处理决定和被告防城港市政府作出的防政复决〔2019〕25号行政复议决定切合实际，有事实根据和法律、法规依据，实体处理正确。原告六甘一、二组提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告六甘一、二组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告六甘一、二组共同负担。 上诉人六甘一、二组上诉称：（一）上思县政府作出的上政裁〔2018〕16号处理决定认定事实不清、程序违法、适用法律错误，处理内容不当。1.上诉人与第三人六甘三、四组曾经就争议地共同申请确权，但意思并非申请确权为共同所有，而是按各自原来划给鸡斗农场使用的土地归各自所有，但处理决定未查明认定。2.上政裁〔2018〕16号处理决定没有查明争议地原属哪个生产队，所依据的四份“新证据”并未能查明该问题，仍然作出与被撤销的上政裁（2015）14号处理结果一样的处理结果，属同一事实和同一理由作出与撤销的行政行为完全相同结果的行政行为，违反法定程序。3.本案应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第三款的规定，将原属于上诉人的争议土地归上诉人集体所有。但上思县政府却依据《土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，将原来该属上诉人的土地，处理归上诉人与第三人六甘三、四组共有，严重损害上诉人的利益。（二）一审法院查明事实不清，判决明显错误。一审法院对上政裁〔2018〕16号处理决定存在的问题不仅未作进一步查明，反而进一步强调该处理决定的合法性，是错误的。请求：1、撤销一审判决、上政裁〔2018〕16号处理决定、防政复决〔2019〕25号行政复议决定；2、本案一、二审案件诉讼费由被上诉人上思县政府承担。 被上诉人上思县政府答辩称：上政裁〔2018〕16号处理决定查明事实清楚、处理正确、程序合法、适用法律正确。一审判决查明事实清楚、审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人防城港市政府答辩称：防政复决〔2019〕25号行政复议决定程序合法、认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求维持防城港市政府、上思县政府的决定。 第三人六甘三组、六甘四组、梁永欢等14人述称：1.徐平强、钟永恒不能代表六甘一、二组，不具有适格的诉讼资格。六甘一、二组的组长分别是黎建谨、苏如德，徐平强和钟永恒只是村民，无权代表行使诉讼权利；2.上政裁〔2018〕16号处理决定书已送达各方当事人，并已发生法律效力。2019年1月3日，上政裁〔2018〕16号处理决定书由黎建璜、苏如德委托六甘四组组长黄桂昌代为领取，黎建璜、苏如德于次日将决定书张贴于公告栏，六甘一、二组均无人提出异议。徐平强、钟永恒于2019年5月13日向防城港市政府提出行政复议，已超过复议申请期限。3.徐平强、钟强文、甘湖本来就是出卖六甘一、二组山地权益的村民，现在又提出要求将争议山地权益全部裁决给六甘一、二组所有，诉求前后矛盾，不应予以支持。4.上政裁〔2018〕16号处理决定、防城港市中级人民法院（2019）桂06行初69号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 第三人思阳镇政府未作答辩。 本院二审期间，各方当事人没有其他新的证据向本院提供，本院对一审法院查明的事实予以确认。 另查明，2009年5月，争议地因钦崇高速公路征用而引起权属纠纷。2009年11月24日，上思县政府作出上政裁〔2009〕43号行政处理决定，决定争议土地归思阳镇农民集体所有，由思阳镇政府管理使用。六甘三、四组和刘有学等9人不服处理决定，向上思县人民法院提起行政诉讼，上思县人民法院作出（2010）上行初字第29号行政判决，判决维持上政裁〔2009〕43号行政处理决定，六甘三、四组和刘有学等9人不服该判决，上诉至防城港市中级人民法院，该院作出（2010）防市行终字第50号行政判决，判决撤销（2010）上行初字第29号行政判决和上政裁〔2009〕43号行政处理决定，由上思县政府在法定期限内重新作出处理决定。2011年9月7日，上思县政府作出上政裁〔2011〕25号行政处理决定，决定争议地为思阳镇农民集体所有，由上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心使用。六甘一至四组及第三人刘有学等9人不服行政处理决定，向上思县人民法院提起行政诉讼。上思县人民法院作出（2013）上行初字第3号行政判决，认为上政裁〔2011〕25号行政处理决定认定事实不清，处理依据不足，判决撤销该行政处理决定。思阳镇政府不服该判决，上诉至防城港市中级人民法院，该院作出（2013）防市行终字第17号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年10月16日，上思县政府作出上政裁〔2015〕14号行政处理决定，将争议地明确为六甘一组至四组集体所有。六甘一、二组不服，向防城港市政府提起行政复议，防城港市政府作出防政复决〔2016〕5号行政复议决定，撤销上思县政府上政裁〔2015〕14号行政处理决定。上思县政府经重新收集声明、调解会议记录以及相关证人证言等证据后，于2018年12月20日作出上政裁〔2018〕16号行政处理决定，决定争议地权属归六甘一组至四组集体所有。六甘一、二组不服该处理决定，于2019年5月13日向防城港市政府申请行政复议。2019年9月18日，防城港市政府作出防政复决〔2019〕25号行政复议决定，维持上思县政府作出的处理决定。 又查明，六甘一、二组提供了《村民会议记录》，载明2019年4月9日经群众代表开会同意，推荐徐平强和钟永恒为六甘一、二组对案涉争议土地权属纠纷提出申诉、调处申请、复议、诉讼的代表人。《村民会议记录》记载“六甘一组有34户，到会26户；二组有32户，到会25户。”易和村村委会于2019年5月6日出具《证明》，证实村民会议推举事实。徐平强、钟永恒参加案涉争议土地权属纠纷的复议阶段审查，其代表身份得到防城港市政府认可。一审庭审中，各方当事人对徐平强、钟永恒作为六甘一、二组的诉讼代表人参加诉讼均无异议。 还查明，原审第三人刘有学于2015年1月10日死亡，其配偶梁永欢、儿子刘健多、刘洪多、女儿刘爱多作为继承人，依法参加本案诉讼；原审第三人韦耀珠于2017年6月2日死亡，其配偶黄秀英、女儿韦斌玲、儿子韦丰伶作为继承人，依法参加本案诉讼。 本院认为，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”，以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款：“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是被诉行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法。 关于徐平强、钟永恒作为六甘一、二组诉讼代表人资格是否适格，以及六甘一、二组申请复议是否超过期限，复议程序是否违法无效的问题。经查，六甘一、二组提供了《村民会议记录》，载明2019年4月9日经群众代表开会同意，推荐徐平强和钟永恒为六甘一、二组对案涉争议土地权属纠纷提出申诉、调处申请、复议、诉讼的代表人。《村民会议记录》记载“六甘一组有34户，到会26户；二组有32户，到会25户。”易和村村委会于2019年5月6日出具《证明》，证实村民会议推举事实。六甘一、二组推举代表的行为，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定。其后，徐平强、钟永恒参加案涉争议土地权属纠纷的复议阶段审查，其代表身份得到防城港市政府的认可。且一审庭审中，各方当事人对徐平强、钟永恒作为六甘一、二组的诉讼代表人，参加本案诉讼均无异议。一审法院由此确认徐平强、钟永恒的诉讼代表人身份，符合法律规定。第三人六甘三、四组、刘有学等人虽提出异议，但未能提供相反的证据足以否定，故对其提出的异议，本院不予采信。 本案中，思阳公社与有关各方于1975年11月签订《思阳公社农场同有关大队、生产队地界划分的协议书》，约定六甘一、二队即现六甘一至四组将包含争议地在内的部分集体土地无偿划给思阳公社兴办的“鸡斗农场”使用。“鸡斗农场”因经营不善而解体、倒闭，以致争议地荒废、闲置多年。其后思阳镇政府成立的上思县鸡斗甘蔗良种繁育中心作为主体接管鸡斗农场资产，上思县政府不予认定。2009年5月，争议地因钦崇高速公路征用，思阳镇政府与六甘一、二队即现六甘一至四组对争议地权属发生争议。由于1975年六甘一、二队无偿划出土地给思阳公社“鸡斗农场”使用时，并无证据证明争议地属于六甘一队单独所有，从1975年至今政府未对争议地权属进行变更颁证，争议地权属所有权没有发生过转移，根据国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》二十三条第三款关于乡（镇）或村办企事业单位采取协议方式或占用集体土地，但目前土地利用不合理，如荒废、闲置等，应将全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按照有关规定进行处理的规定，争议地应当退还原农民集体。上思县政府在处理本案土地权属争议过程中，经多次调处并补强证据，在调处未果的情况下，根据争议地自1994年以来已被六甘屯（包含六甘第一、二、三、四组）村民开垦种蔗至今，已经形成六甘第一、二、三、四组长期共同耕种、经营管理的事实，六甘第一、二、三、四组在政府调处过程中共同主张权属归四个村民小组集体所有等事实，将争议地确权归六甘第一、二、三、四组集体所有，符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，所作出的上政裁〔2018〕16号处理决定认定事实清楚，依据充分，程序合法。防城港市政府防政复决〔2019〕25号行政复议决定予以维持，是正确的。 关于六甘一、二组上诉称上思县政府在没有新证据的情况下，对争议地作出上政裁〔2018〕16号处理决定，以同一事实和理由作出与己被撤销的上政裁〔2015〕14号处理决定完全相同的处理结果，违反法定程序的问题。经查，上政裁〔2015〕14号处理决定被撤销后，上思县政府重新收集了声明、调解会议记录以及相关证人证言等证据，上述证据对案件事实认定和实体处理有实质影响，上思县政府据此作出上政裁〔2018〕16号处理决定，符合法定程序，故对六甘一、二组关于上政裁〔2018〕16号处理决定程序违法的主张，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确,程序合法，应予以维持。上诉人六甘一、二组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由六甘一组、六甘二组均担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇二〇年六月十一日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君