甘肃省环县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）甘1022民初3295号 原告：郑九彪，男，汉族，1962年1月4日出生，甘肃省环县曲子镇人。 委托诉讼代理人：王秉，宁夏宁人律师事务所律师。 被告:环县曲子镇双城村村民委员会，住所地环县曲子镇双城村。 法定代表人：张永发，该村主任。 委托诉讼代理人：孙建明，环县曲子镇双城村东沟组村民小组组长。 委托诉讼代理人：袁涛，甘肃煜立律师事务所律师。 原告郑九彪与被告环县曲子镇双城村村民委员会确认合同无效纠纷一案，本院于2019年9月27日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告郑九彪及其委托诉讼代理人王秉，被告委托诉讼代理人孙建明、袁涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 郑九彪向本院提出诉讼请求：1、依法确认原告与被告环县曲子镇双城村村民委员会签订的《集体建设用地协议》无效；2、依法判令被告返还占用承包地、恢复原状，赔偿损失10000元；3、依法判令被告承担本案诉讼费用。 事实与理由：1999年原告取得甘肃省农村土地承包经营权证，承包位于环县曲子镇双城村东沟组面积为5.59亩的集体农用土地，承包期自1999年1月1日起至2029年12月31日止。2017年4月环县曲子镇双城村委会未经原告同意，非法强行占用原告2.5亩承包农用地，建设房屋等设施用于高铁、高速拆迁户安置。由于当地镇政府以及辖区公安机关的介入，原告被曲子镇派出所限制人身自由长达12小时，期间被迫签订案涉《集体建设用地协议》。为此，原告多次向有关部门反映未果，并向环县曲子镇、县住建局和县自然资源局申请公开被告非法占地相关政府信息。经行政复议，环县人民政府确认前述行政机关行为违法，并责令向原告公开所需政府信息。 原告于2019年3月收到环县自然资源局《关于郑九彪反映问题的调查处理意见》（环自然资源发［2019］44号）后才得知环县人民政府2017年12月作出《环县人民政府关于曲子镇双城村东沟组异地扶贫搬迁项目建设用地的批复》（环政拨土发[2017]126号），该建设项目用地单位为曲子镇人民政府。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十六条等相关规定，该建设项目用地征收应当由环县人民政府公告并组织实施，涉及征收补偿相关协议应当由环县人民政府与原告签订，被告无权就案涉征收补偿相关事宜与原告签订《集体建设用地协议》，因此，案涉《集体建设用地协议》违反《中华人民共和国土地管理法》等法律法规强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定，提起本诉。 环县曲子镇双城村村民委员会辩称，一，案件基本事实。2017年7月，原告与被告签订《集体建设用地协议》，同意将其承包土地2.5亩提供给被告作为高铁、高速拆迁户的安置用地。同时，被告与其他31户村民均达成同样用地协议。后被告及曲子镇人民政府上报环县人民政府审批农用地转用。2017年12月12日，环县人民政府根据庆阳市人民政府《关于环县2017年第二批次集体建设农用地转用的批复》文件下达的用地指标，作出《环县人民政府关于曲子镇双城村东沟组易地扶贫搬迁项目建设用地的批复》：“同意曲子镇使用双城村东沟组集体土地4.7964公顷（其中耕地4.7882公顷），作为曲子镇双城村东沟组易地扶贫搬迁项目建设用地”。相关批复下达后，被告按照曲子镇人民政府安排，使用该地块实施并完成异地扶贫搬迁项目。2018年7月，被告就拆迁安置房屋分配与包括原告在内的32户村民达成协议。二、答辩意见：原告诉请确认《集体建设用地协议》无效无事实和法律依据。首先，协议签订不存在原告所诉胁迫情节，系双方在平等自愿、协商一致基础上签订的；其次，以胁迫手段订立合同为可撤销合同，非无效合同；第三、即使存在法定可撤销情形，原告的诉讼亦超过撤销权的法定行使期限；第四、协议并不违反法律法规的强制性规定。原告诉称其土地被征收以及《集体建设用地协议》应由环县人民政府与其签订的观点，完全系其对《土地管理法》关于土地征收、农用地转用规定的错误理解。原告的承包地用于异地扶贫搬迁项目建设，系村民建设住宅或公共设施而将本集体经济组织农民集体所有的农用地转为集体建设用地，并不改变土地集体所有的性质。按照《土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，只需要办理农用地转用审批手续，而无需征收为国有土地。集体土地转用的安置补偿问题系集体内部解决的问题，只能由村集体与涉及到的村民协商一致并签订协议。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院分析认定如下：原告提交一份《庆阳市人民政府办公室关于进一步加强和规范农村集体建设用地管理的通知》的网络打印件，证明涉案的建设项目用地不符合该文件的规定。被告有异议。因该文件系打印件，无合法来源，是否客观真实无证据佐证，故不予采信。 本院经审理确认事实如下：原告系环县曲子镇双城村东沟组村民，其于1999年1月1日取得《甘肃省农村土地承包经营权证书》，承包曲子镇双城行政村东沟组5.59亩土地。2017年4月份，被告环县曲子镇双城村村民委员会召开环县曲子镇双城村异地扶贫搬迁安置点建设用地会议，原告郑九彪等多户群众参加会议。双城村东沟组组长孙建明在会议上就高铁、高速拆迁户在东沟队建设异地扶贫搬迁安置点及建设所需土地补偿标准、门面房、住宅建设分配等事宜进行说明。原告当时表示土地补偿标准太低，后会议解散。2017年5月初，原告要求被告对自家承包地进行丈量，5月10日，双城村东沟组组长孙建明与原告等人对原告家被征用土地进行丈量，共计2.5亩。2017年6月份开始，原告妻子陈惠锋及其他群众多次阻挡项目建设。 2017年8月30日，庆阳市人民政府下发庆政拨土发（2017）132号《关于环县2017年第二批次集体建设农用地转用的批复》及庆政拨土发（2017）133号《关于环县2017年第三批次集体建设农用地转用的批复》两份文件，批复同意将环县境内集体农用地33.33公顷（其中耕地30公顷）转为建设用地，作为环县2017年第二、第三批次集体建设用地。2017年12月12日，环县人民政府根据庆阳市人民政府作出的庆政拨土发（2017）132号、133号批复文件，向环县曲子镇人民政府下发环政拨土发（2017）126号《环县人民政府关于曲子镇双城村东沟组易地扶贫搬迁项目建设用地的批复》，内容为：“同意你镇使用双城村东沟组集体土地4.7964公顷（其中耕地4.7882公顷），作为曲子镇双城村东沟组易地扶贫搬迁项目建设用地”。 2018年3月8日，被告环县曲子镇双城村村委会向环县公安局曲子派出所报警反映原告等人多次阻挡环县曲子镇双城村异地扶贫搬迁项目的实施，造成部分工程停工。环县公安局曲子派出所接警后即展开调查，多次传唤原告及其妻子陈惠锋等人进行询问谈话。后原告与其妻陈惠锋经其外甥作思想工作在被告提供的《集体建设用地协议》上乙方签字处签名按印。被告所辖东沟村村民小组组长孙建明将该《集体建设用地协议》落款时间填写为2017年7月25日。 2018年7月4日，被告向原告送达一份《通知单》，原告对通知单内容有意见，未签名。 2018年7月24日，原告参加被告组织的分房会议，并参加抓阄抽取楼号，原告在会议记录上签名，未在分房名单上签名。 另查明，2019年1月17日，原告向环县自然资源局邮寄送达举报材料，要求查处环县曲子镇双城村村委会违法占地建设的行为。环县自然资源局于同年3月15日作出《环县自然资源局关于郑九彪反映问题的调查处理意见》，并委托环县曲子镇人民政府送达，原告于同年3月20日在环县曲子镇国土资源所领取该处理意见。 2019年2月28日，原告向环县人民政府申请行政复议，认为环县自然资源局不履行查处环县曲子镇双城村村委会违法占地行为的法定职责。经环县人民政府审理查明，于2019年4月28日作出环政复决字［2019］01号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。 2019年5月28日，原告向甘肃省庆城县人民法院提起行政诉讼，请求撤销环县人民政府作出的环政复决字［2019］01号行政复议决定书。甘肃省庆城县人民法院审理后于同年8月1日出作（2019）甘1021行初32号甘肃省庆城县人民法院行政判决书，判决撤销环县人民政府环政复决字［2019］01号行政复议决定书。 2019年4月23日，原告向甘肃省庆城县人民法院提起行政诉讼，起诉环县曲子镇双城村村委会要求依法确认其与环县曲子镇双城村村委会签订的《集体建设用地协议》无效，并返还占用的承包地，恢复原状、赔偿损失。甘肃省庆城县人民法院于同年4月24日作出（2019）甘1021行初28号行政裁定书，裁定对郑九彪的起诉不予立案。原告不服该裁定提起上诉，甘肃省庆阳市中级人民法院于2019年6月25日作出（2019）甘10行终39号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案争议的焦点是原、被告签订的《集体建设用地协议》效力如何的问题。原告认为案涉《集体建设用地协议》违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十六条等相关法律规定，该建设项目用地征收应当由环县人民政府公告并组织实施，涉及征收补偿相关协议应当由环县人民政府与原告签订，被告无权签订，故而主张《集体建设用地协议》无效。首先，经查明，原告的2.5亩承包地包括在环县曲子镇双城村东沟组易地扶贫搬迁项目建设用地范围之内，而该项目所涉及的农用地是经庆阳市人民政府依法批准转为集体建设用地，且环县人民政府的环政拨土发（2017）126号批复文件中已明确批准同意将曲子镇双城村东沟组集体土地4.7964公顷（其中耕地4.7882公顷）作为双城村东沟组易地扶贫搬迁项目建设用地，被告并未非法占用土地。 其次，《中华人民共和国物权法》第五十八条规定：集体所有的不动产和动产包括法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。第五十九条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。第六十条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。因此，涉案农用地经依法批准转为集体建设用地后仍属集体所有性质，而不是转成国家所有性质。土地所有权仍属农民，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用。案涉土地转为集体建设用地之后村集体用于建设易地扶贫搬迁项目，实际仍由农民使用，符合法律规定。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”这三条法律条文均是关于申请使用国有土地以及农用地转为国有建设用地的法律规定，而非农用地转为集体建设用地的规定。故涉案建设项目用地征收无需由环县人民政府与原告签订补偿协议。 再次，原告在庭审中认为《集体建设用地协议》是受到胁迫所签订，因原告未提供证据证明其受到何种胁迫签订《集体建设用地协议》，故对原告的该项陈述理由不予采信。 最后，原告陈述土地补偿标准过低，其从未同意土地被征用。但从原告参加村组组织的分房会议及按照分房方案抓阄分房的行为可知，原告是同意承包地被征用，只是对补偿方案有意见，并未认为《集体建设用地协议》无效而不同意承包地被征用。 综上，原告与被告签订的《集体建设用地协议》合法有效，未违反法律、行政法规的强制性规定，双方当事人应当全面履行协议确定的义务。原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第六十条之规定，判决如下： 驳回原告郑九彪的诉讼请求。 案件受理费50元，由郑九彪负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省庆阳市中级人民法院。 审判长 苏丽萍审判员敬向琼人民陪审员李进玺 二〇二〇年六月十日 书记员 黄        丽        娟