福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0702行初5号 原告黄大鼻，男，汉族，1963年1月30日出生，住邵武市。 委托代理人陈曦，福建维理律师事务所律师。 被告邵武市应急管理局，住所地邵武市古城路**，统一社会信用代码11350781MB1862278B。 法定代表人陈怀宏，局长。 委托代理人陈永忠，福建欣开元律师事务所律师。 原告黄大鼻不服被告邵武市应急管理局生产安全管理行政处罚一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月13日向被告邵武市应急管理局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内提交答辩状和证据。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告黄大鼻，被告邵武市应急管理局行政首长叶剑、委托代理人陈永忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月10日，被告邵武市应急管理局作出（邵）应急罚【2019】8号《行政处罚决定书》，认定黄大鼻违反《中华人民共和国安全生产法》第二十条的规定，依据《生产安全事故罚款处罚规定》第十九条第（一）项、《福建省安全生产行政处罚自由裁量标准》的规定，决定给予处罚款人民币肆万元整的行政处罚。 原告黄大鼻诉称，2019年5月11日下午5时许，中国铁路南昌局集团有限公司南平工务段（简称南平工务段）邵武片区食堂内因超负荷使用起火烧毁了配电箱。原告接到南平工务段办公室工作人员周富强电话，要求原告处理配电箱的更换、维修工作，并约定由南平工务段邵武片区食堂自行采购原材料，更换、维修人工费按一天计算。因原告本人此时正好外出在三明，就告知周富强本人无法处理。周富强就要求原告帮他联系电工去维修，因此原告就电话联系了陈阿粒，并告知他与南平工务段修缮负责人张方军联系。第二天下午，原告被电话告知陈阿粒出事故死亡，才从三明赶回邵武。事后经了解落实：2019年5月12日9时许，陈阿粒到南平工务段邵武片区食堂开展维修工作，下午2时10分许，南平工务段职工吴胜安在食堂楼上的宿舍闻到烧焦的气味，随即下楼查看，进入食堂后发现陈阿粒躺在洗菜房间门口的地上，手部有一根线，吴胜安当即去电源区断开电源，并拨打120急救电话，120救护人员赶至现场后确认陈阿粒已经死亡。事故发生后，在没有明确事故原因及责任的前提下，2019年6月1日在邵武市矛盾纠纷多元调处中心调解委员会的协调下，与受害人达成赔偿110万的协议，原告先行赔付受害人亲属赔偿款55万元，南平工务段赔付20万元，余额35万元由原告及南平工务段分清责任后再行赔付。同时由被告及南平工务段等有关部门组成事故调查组，对该起事故进行调查，并于2019年7月10日出具了《中国铁路南昌局集团有限公司南平工务段邵武区“5.12”触电事故调查报告》，被告并依事故调查报告等证据在2019年9月10日以原告系该起事故的生产经营主体为由作出（邵）应急罚［2019］8号行政处罚决定书，对原告处罚款人民币肆万元整，该处罚书于2019年9月16日送达原告。 原告认为，受害人陈阿粒在2019年5月12日为南平工务段邵武片区食堂更换、维修配电箱，虽系由原告联系安排的，但陈阿粒具体工作交接及在现场施工均与南平工作人员张方军联系处理，且陈阿粒自行携带施工工具，原告与陈阿粒之间不是雇佣关系，原告不是该起事故从事生产经营活动的单位，原告也没有个体工商营业执照，不属个人经营的投资人，被告认定原告系个人经营投资人的生产经营活动主体并作出处罚是错误的，为此原告特提起诉讼，请求：1、撤销被告邵武市应急管理局作出的（邵）应急罚［2019］8号行政处罚决定书；2、由被告邵武市应急管理局承担本案诉讼费用。 原告黄大鼻向本院提交以下证据：证据一、（邵）应急罚［2O19］8号行政处罚决定书，证明原告黄大鼻作为用工主体因事故受到行政处罚。证据二、销货清单及整修签认单，证明原告受中国铁路南昌局集团有限公司南平工务段的指派为其损坏的配电箱等进行更换和维修，签字落款时间在2019年5月12日，但实际是事故发生后补签的。证明南平工务段本身原意是让原告维修，材料是南平工务段购买。证据三、受害人与南平工务段、黄大鼻达成的调解协议，证明南平工务段是本案利害关系人。 被告邵武市应急管理局辩称，2019年5月12日，中国铁路南昌局集团有限公司南平工务段邵武片区食堂发生一起触电事故，造成一名人员（陈阿粒）死亡。被告根据邵武市人民政府依法授权，组织本起事故调查工作。被告和有关单位组成“5.12”事故调查组，依法询问了相关人员，分别制作了询问笔录，进行了现场勘验和委托鉴定，并调取了相关证据材料。经查：2019年5月11日下午，南平工务段邵武片区食堂内的配电箱着火被烧毁。南平工务段将该配电箱的更换、维修事宜发包给原告，原告安排陈阿粒现场作业。2019年5月12日9时许，陈阿粒到南平工务段邵武片区食堂进行作业。当日下午14时许，南平工务段职工吴胜安在食堂楼上的宿舍内闻到烧焦的气味，随即下楼查看，发现陈阿粒躺在地上，其手部有一根电线，吴胜安立刻前往电源区，发现当时食堂线路电源处于接通状态，吴胜安关闭电源后，与他人一起将陈阿粒手部的电线挑开，并拨打110、120电话报警求助。120医护人员到达现场后，确认陈阿粒已死亡。经被告委托，武夷司法鉴定所鉴定意见为“死者陈阿粒符合电击死亡”。原告与陈阿粒有雇佣关系，陈阿粒作业时未穿戴绝缘鞋，原告未安排监护人员，未要求也未提供劳动防护用品。陈阿粒于2004年6月取得电工作业证，有效期至2016年5月31日止，事发后，被告在全国安全生产资格证书查询平台无法查询到陈阿粒的相关证件信息。“5.12”事故调查组于2019年7月10日作出事故调查报告，被告依法向邵武市人民政府请示，邵武市人民政府于2019年7月17日作出邵政综［2019］89号批复，同意事故调查组对事故性质的认定，同意事故调查组提出的对事故责任人的处理意见。据此，被告于2019年7月26日立案，经延期后，于同年8月26日经审批拟作出行政处罚，于同年8月28日作出行政处罚告知书和听证告知书，并于同年8月30日送达原告，告知原告拟处罚的内容及享有收到本告知书之日起三日内向被告陈述、申辩和申请听证的权利。原告逾期未提出陈述和申辩，也未申请听证。2019年9月10日，被告经审批作出（邵）应急罚［2019］8号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国安全生产法》第二十条、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十九条第（一）项、《福建省安全生产行政处罚自由裁量标准》等有关规定，决定给予原告“处罚款人民币肆万元整”的行政处罚，并于同年9月16日邮寄送达给原告。 综上，被告作出的（邵）应急罚［2019］8号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，行政处罚行为并无不当。原告在诉状中诉称的内容违背事实，其理由不能成立。为此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处罚决定。 被告邵武市应急管理局向本院提交了以下证据、依据：证据一、（邵）应急罚［2019］8号行政处罚决定书，证明被告作出的行政处罚行为的具体内容。证据二、1、邵政综［2013］78号文件，2、“512”事故调查组会议签到表（2019年5月21日），3、邵应急［2019］42号文件及附件、会议签到表（2019年7月10日），4、邵政综［2019］89号文件，5、立案审批表，6、案件延期审批表（2019年8月24日），7、案件处理呈批表（2019年8月26日），8、行政处罚告知书，9、行政处罚听证告知书，10、案件处理呈批表（2019年9月10日），l1、送达回执。证明被告作出的行政处罚行为程序合法。证据三、1、黄大鼻2019年5月12日谈话笔录（事发当天邵武车站派出所作出，其中笔录第二页第十二行原告在明确表示与陈阿粒有雇佣关系，笔录第三页第一行内容关于买材料）及邵应急［2019］3号函，2、黄大鼻2019年5月21日询问笔录（我局在调查过程中作出，其中第二页第十一行、十二行原告回答陈阿粒是我员工，关于电工证、买材料等内容、以及监护人员、防护用品等内容，触电事故的原因等）及其身份证复印件，3、黄大鼻2019年7月26日询问笔录，4、黄庆香（受害人陈阿粒妻子）询问笔录（关于陈阿粒、黄大鼻的关系，陈阿粒为什么会去维修电表箱、黄乔波是否在场等内容）及其身份证复印件，5、陈阿粒特种作业操作证、火化证、身份信息、查询记录，证明：陈阿粒的电工证有效期到2016年5月，该证已经过期。6、黄乔波（黄大鼻儿子）询问笔录（第二页第十一行事故现场情况描述、关于电源是否关闭内容）及其身份证复印件，7、张方军（南平工务段邵武片区职工）询问笔录（第三页第三行食堂由黄大鼻承建）及其身份证复印件，8、吴胜安询问笔录（对事发情况的询问）及其身份证复印件，9、事故现场照片，10、福建武夷司法鉴定所［2019］第085号司法鉴定意见书及委托书，鉴定意见“陈阿粒符合电击死亡”。证明被告作出的行政处罚行为认定事实清楚。证据四、l、邵武市人民政府办公室关于印发邵武市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知（邵委办发［2019］8号文件）及全国人大常委会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定，2、中华人民共和国安全生产法，3、生产安全事故罚款处罚规定（试行）（国家安全监管总局令第13号），4、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令493号），5、安全生产违法行为行政处罚办法（国家安全监管总局令第15号），6、福建省安全生产行政处罚自由裁量标准。证明被告具有本案管辖权，以及在本案中适用的法律、法规和规范性文件，被告作出行政处罚恰当。 经庭审质证，原告黄大鼻对被告邵武市应急管理局提交证据的质证意见如下：证据一、处罚决定书，真实性无异议，对合法性有异议，对原告经营主体认定有异议。证据二、1．通知三性无异议。2.3.4行政处罚前的事故调查小组的过程结论，真实性无异议，合法性有异议；事故报告参与人员有南平工务段，南平工务段为利害关系人，不应参与事故调查组，且调查组组成人员与被告提供《生产安全事故报告和调查处理条例》内容有违背，规定调查机构不包括事故发生单位。5.6.7内部文件真实性无法断定，由法院审查。8.9真实性、合法性、关联性无异议，但原告缺乏法律知识丧失了申辩权利。10．内部文件，无法质证，由法院审查。11．真实性无异议。证据三、黄大鼻的三份笔录，形式上真实性无异议，笔录中关于黄大鼻与陈阿粒的关系，黄大鼻是从老百姓的角度回答，他认为自己叫陈阿粒做工，工资自己支付就是雇佣关系；但是从笔录中和陈阿粒老婆的笔录的内容来看，黄大鼻与陈阿粒是承揽关系。对于陈阿粒，黄大鼻与他相识多年，工资都是记账后再结算，我们认为不是劳动关系也不是雇佣关系，是劳务关系。且陈阿粒自带工具，原告不是生产经营主体。4．黄庆香笔录，真实性无法甄别，她认为陈阿粒是黄大鼻雇佣工人，我们认为不是法律意义上的雇佣关系，她也说工资一年一结；黄乔波的内容与黄大鼻和黄乔波笔录内容不符。5．真实性无异议，陈阿粒2016年后没有电工证，与本案事故没有直接关系，被告也没有说明。6.7.8，对黄乔波笔录无异议；张方军对现场事实的陈述我们予以尊重，但电表箱是否属于原装修工程保修范围有异议。9.10，无异议。证据四、条文真实性无异议，适用生产安全法第90条中认定生产经营主体的认定有异议。若主体没有问题，对处罚肆万元也偏重，违反了自由裁量的规定。一般事故（死亡三人以下等情形）2-5万处罚，本案处罚偏重。福建省安全生产行政处罚自由裁量标准规定处上一年收入的30%处罚，原告是打工者收入不定，这样处罚偏重。 被告邵武市应急管理局对原告黄大鼻提交证据的质证意见如下：证据一、三性无异议，可以证明我局作出的行政处罚事实清楚证据充分适用法律法规正确。证据二、原告陈述南平工务段提供，未显示来源不明，真实性不予确认；该材料在我局调查过程中任何一方均未提供，我方不予认可。假设是真实的，签认单中整修人签名是黄大鼻，是由原告本人确认的。销货清单原告陈述南平工务段提供，与我局调查中的笔录内容相违背，我局调查时黄大鼻让陈阿粒购买，至于买了材料后如何结算，是合同关系问题，与我局作出行政行为无关。证据三、真实性无异议，但该协议与我局行政行为没有关联性，相关当事人没有向我局提供，与我局作出行政行为无关。对证明对象有异议，事故发生地点在南平工务段邵武片区食堂，我局认定的处罚对象是原告个人经营主体，陈阿粒维修行为受益对象是黄大鼻。原告与工务段之间的合同关系，不是我局的调查范围。 本院对上述证据认证如下：原被告双方经质证对真实性无异议的证据，本院予以采信。原告黄大鼻对被告邵武市应急管理局提交的证据一中的5、6、7、10的真实性表示无法判断，由合议庭审查。本院审查认为，该四份证据材料是行政机关行政执法过程中的内部审批材料，真实性本院予以采信。 被告邵武市应急管理局对原告黄大鼻提交的证据二的真实性不予认可，原告以此证明事发当日的维修材料是由南平工务段购买，原告只是派人维修和收取人工费用。原告提交的上述两份材料上均有南平工务段员工签名确认，在没有证据排除其真实性的情况下，本院对该证据的真实性予以采信。 经审理查明，2019年5月11日下午，南平工务段邵武片区食堂内的配电箱着火被烧毁，南平工务段工作人员联系原告黄大鼻对配电箱进行维修，原告联系安排陈阿粒到现场作业。2019年5月12日9时许，陈阿粒到南平工务段邵武片区食堂进行作业。当日下午14时许，南平工务段职工吴胜安在食堂楼上的宿舍内闻到烧焦的气味，随即下楼查看，发现陈阿粒躺在地上，其手部有一根电线，吴胜安立刻前往电源区，发现食堂线路电源处于接通状态，吴胜安关闭电源后，与他人一起将陈阿粒手部的电线挑开，并拨打110、120电话报警求助，120医护人员到达现场后，确认陈阿粒已死亡。被告邵武市应急管理局委托武夷司法鉴定所对陈阿粒做尸体检验、死因鉴定，武夷司法鉴定所于2019年7月5日作出武夷司法鉴定所【2019】法检字第085号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为“死者陈阿粒符合电击死亡”。 2019年5月21日，被告邵武市应急管理局根据邵武市人民政府邵政综【2013】78号文件的授权，成立了由市应急局、纪委监察委、公安局、总工会、住建局、邵武铁路派出所、南平工务段等有关部门组成的中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查组（以下简称事故调查组），对触电事故开展调查。2019年7月10日，事故调查组作出《中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告》，对事故的责任作出认定，并提出了对事故责任者的处理建议。其中，陈阿粒，对事故发生负有直接责任，鉴于其在事故中死亡，不予追究其责任；黄大鼻，对事故发生负有重要责任，建议邵武市应急管理局依法给予行政处罚；南平工务段作为事故发生场所单位，没有对外来人员进入场区范围开展作业进行有效管理，建议由邵武市安委会向南平工务段提出安全隐患整改函。2019年7月11日，被告邵武市应急管理局向邵武市人民政府报送邵应急【2019】42号《邵武市应急管理局关于中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告给予批复的请示》。2019年7月17日，邵武市人民政府作出邵政综【2019】89号《邵武市人民政府关于中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告的批复》，批复意见如下：（一）同意事故调查组对事故性质的认定，中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故是一起一般生产安全事故。（二）同意事故调查组提出的对事故责任人的处理意见。 2019年7月26日，被告邵武市应急管理局办理了中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故案件的立案审批手续。2019年8月24日，被告办理了案件延期处理的审批手续。2019年8月26日，被告邵武市应急管理局将案件通过案审委会讨论和办理了案件处理呈批手续。2019年8月28日，被告邵武市应急管理局作出（邵）应急罚告【2019】8号《行政处罚告知书》和（邵）应急听告【2019】8号《行政处罚听证告知书》，并将告知书送达给原告黄大鼻。2019年9月10日，被告邵武市应急管理局办理了案件处理呈批手续，作出（邵）应急罚【2019】8号《行政处罚决定书》，决定给予原告黄大鼻罚款人民币肆万元整。原告黄大鼻在法定期限内未向被告邵武市应急管理局申请听证，于2020年1月9日向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定，并由被告承担本案诉讼费。 另查明，原告黄大鼻与南平工务段邵武片区有多年的水电设施维修业务关系，双方未签订书面维修合同，维修费用一般是在每季度或半年按维修单进行结算。陈阿粒与原告黄大鼻之间属于松散型的用工关系，只是在有维修业务时，原告黄大鼻通知陈阿粒到场维修，双方未签订书面的劳务用工合同，维修工资一般是按年度进行结算。原告黄大鼻未在市场监管部门注册成立从事水电设施维修业务的经营主体，是以个人名义承接水电设施维修业务，原告黄大鼻未取得从事电工作业的《特种作业操作证》。陈阿粒于2004年6月取得从事电工作业的《特种作业操作证》，有效期至2016年5月31日，被告邵武市应急管理局在事故调查过程中，在全国安全生产资格证书查询和特种作业操作证及安全生产知识和管理能力考核合格信息查询平台上，未查询到陈阿粒具备从事电工作业资格的相关证件信息。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定以及中共邵武市委、市人民政府在机构改革中审定颁布的《邵武市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（二）项的规定，被告邵武市应急管理局作为县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门，负责本行政区域内的安全生产综合监督管理工作。因此，被告邵武市应急管理局在本案中的被诉行政主体资格，本院予以确认。 本案各方当事人争议的焦点在于，被告邵武市应急管理局认定原告黄大鼻作为承担本案生产安全事故的责任主体并作出行政处罚，事实认定是否清楚？依据是否充分？ 本案被告邵武市应急管理局在行政程序中认定原告黄大鼻作为承担本案生产安全事故责任主体并作出行政处罚，是依据中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查组的《中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告》的调查结论作出的事实认定。原告黄大鼻在诉讼中对事故调查组的组成部门和《事故调查报告》的调查结论提出了质疑，对被告邵武市应急管理局根据调查结论所认定的原告的违法事实和给予的行政处罚持有异议。通过案件的审理本院发现被告邵武市应急管理局主导实施的事故调查及调查结论存在以下问题：1、事故调查组将中国铁路南昌集团有限公司南平工务段作为事故调查组的成员单位参与事故调查，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条即“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。”的规定。中国铁路南昌集团有限公司南平工务段是发生生产安全事故的涉事单位，与所调查的事故有直接利害关系，不能作为事故调查组的组成部门。2、事故调查组在事故调查中实际已查明，中国铁路南昌集团有限公司南平工务段将邵武片区食堂配电箱的更换、维修工作承包给原告黄大鼻，而不论是原告黄大鼻还是维修工人陈阿粒均没有从事电工作业的《特种作业操作证》，不具备电工作业资质，而南平工务段将电工作业业务承包给不具备资质的自然人，对此依法应负有责任。事故调查组在认定事故原因和事故责任时，未将上述事实加以确认并作为事故责任划分的考量依据。因此，被告邵武市应急管理局根据事故调查组的调查结论作出的原告黄大鼻违法事实认定，属认定事实不清楚，作出的行政处罚明显不当。 综上所述，被告邵武市应急管理局作出的行政处罚，认定事实不清、依据不足，行政行为明显不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项之规定，判决如下： 撤销被告邵武市应急管理局作出的（邵）应急罚【2019】8号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告邵武市应急管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  李 彬 人民陪审员  范子发 人民陪审员  张 妍 二〇二〇年六月三日 书 记 员  肖煜珂 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。