山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行初108号原告张×1，住山西省昔阳县。委托代理人张×2，北京冠领律师事务所律师。委托代理人陈×1，北京冠领律师事务所律师。被告昔阳县人民政府。法定代表人侯×。出庭负责人陈×2。委托代理人李×，山西正名律师事务所律师。委托代理人尹×。第三人晋中市人民政府。法定代表人常×。出庭负责人程×。委托代理人王×1。委托代理人王×2。第三人晋中市人民政府国有资产监督管理委员会。法定代表人崔×。出庭负责人王×3。委托代理人范×1。委托代理人范×2，山西正名律师事务所律师。原告张×1诉被告昔阳县人民政府、第三人晋中市人民政府、晋中市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称晋中市国资委）不履行会议纪要法定职责一案，本院于2020年5月14日立案受理后，分别向被告昔阳县人民政府、第三人晋中市人民政府、晋中市国资委送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张×2、陈×1，被告昔阳县人民政府的负责人陈×2及其委托代理人李×、尹×，第三人晋中市人民政府的负责人程×及其委托代理人王×1、王×2，第三人晋中市国资委的负责人王×3及其委托代理人范×1、范×2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系原山西转向器厂职工。第三人晋中市国资委和被告昔阳县人民政府签订《关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》（以下筒称《备忘录》），其后晋中市国有企业改革领导组以[2014]第2次《晋中市国有企业改革领导组会议纪要》（以下简称《会议纪要》）同意《备忘录》并同时确定由被告昔阳县人民政府向原告提供经济适用住房。原告认为，会议纪要确定了被告向原告提供经济适用住房的职责，被告昔阳县人民政府应依据该会议纪要确定的职责履行。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第七十二条的规定，提起行政诉讼，请求：依法判决被告昔阳县人民政府依法履行《会议纪要》确定的向原告提供经济适用住房的职责；诉讼费由被告承担。庭审前，原告补充诉讼请求：确认被告不履行《会议纪要》确定的法定职责违法。被告昔阳县人民政府辩称，一、原山西转向器厂在1997年由其原主管部门山西省机械电子工业厅向人民法院申请破产，相关部门已按政策规定对职工进行了安置和经济补偿，同时财政对企业缺口资金也给予了最大支持。原告所诉住房安置事宜，系企业破产过程中的历史遗留问题，属于国家政策调整范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，根据原告所提供证据材料显示：2005年，山西转向器厂破产善后工作领导组作出《安置方案》，该方案明确规定了经济适用房的分配事宜。2014年《会议纪要》关于山西转向器厂职工安置经济适用房的规定，一方面是对2005年《安置方案》的重申，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响；另一方面，是对下级机关请示的批复，不产生外部法律效力。故原告所依据的《会议纪要》不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告所引用的最高人民法院行政判决书，是针对个案所作出的判决，并非指导案例，对本案没有指导和参考意义。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政诉讼的原告应当与行政行为具有利害关系，原告无证据证明其符合《安置方案》中规定的经济适用房分配条件，不具有利害关系，主体资格不适格。三、原告单纯依据《会议纪要》主张分配经济适用房，没有事实和法律依据。如前所述，《安置方案》明确规定经济适用房的分配要符合有关政策并优先符合条件的搬迁职工。根据建设部等七部委《经济适用住房管理办法》之规定，经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。昔阳县人民政府按照国家有关规定，制定并公开发布了《昔阳县经济适用住房供应与管理实施细则》，向全县低收入住房困难家庭提供经济适用房，凡符合条件家庭均可申请购买经济适用住房。原告是否能够分配经济适用住房，需依据国家有关经济适用住房的政策规定判断，而非依据《会议纪要》。故原告单纯依据会议纪要主张分配经济适用房，没有事实和法律依据。四、退一步讲，若法院将本案纳入受案范围，那么基于原告此前曾经就本案诉求提出信访事项的事实，原告的起诉已经超过行政诉讼法规定的起诉期限，亦应予以驳回。综上所述，请求依法驳回原告的诉求。第三人晋中市人民政府述称,一、《会议纪要》是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，《会议纪要》议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，根据会议纪要要求以自己名义作出相应行政行为的行政机关承担主体责任。据此，答辩人不是本案的适格主体。二、原山西转向器厂在1997年由其主管部门原山西省机械电子工业厅主导向人民法院申请了政策性破产，相关部门对全部职工按规定进行了安置和经济补偿。原告诉请的提供经济适用房问题系企业破产过程中的历史遗留问题，属于国家政策调整范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、根据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，原告提起的诉讼已超过法定起诉期限，人民法院不应予以受理。第三人晋中市国资委述称，一、原山西转向器厂在1997年由主管部门原山西省机械电子工业厅主导向人民法院申请了破产，当时没有对破产资产进行处置及职工安置。2002年，答辩人根据职责接管该企业后，依据相关政策规定将原转向器厂资产变现，对全部职工进行了安置和经济补偿，同时，对企业缺口资金，财政给予了最大的托底支持。对于职工住房问题也通过《安置方案》和相关《会议纪要》方式作出了原则性安排。故此，原告诉求的提供经济适用房问题系企业破产过程中的历史遗留问题，属于国家政策调整范畴,不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，本案属于典型的历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院受案范围。二、根据原告所提供证据材料显示：2005年，山西转向器厂破产善后工作领导组作出《安置方案》，该方案明确规定了经济适用房的分配事宜。2014年，晋中市国有企业改革领导组《会议纪要》关于山西转向器厂安置经济适用房的规定，一方面是对2005年职工安置方案的重申，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响；另一方面，该是对下级机关请示的批复，不产生外部法律效力，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、行政诉讼原告应当与行政行为具有利害关系，现原告无证据证明其符合《安置方案》中规定的经济适用房分配条件，不具有利害关系，主体资格不适格。四、答辩人已将案涉的土地及宿舍区移交昔阳县人民政府，由昔阳县人民政府统筹城建规划进行安排解决，答辩人与本案处理结果无利害关系，原告将答辩人列为本案第三人无法律依据。五、退一步讲，如果人民法院决定审理此案，但基于原告诉请事项属于本地多年信访的事实，原告对于其诉请事项早已知晓，本案诉讼明显已超过法定起诉期限。综上所述，本案不属于人民法院受案范围，且已超过法律规定的起诉期限，故请求人民法院依法驳回原告的起诉。原告在开庭审理前提供下列证据：1.原告的身份证复印件、原告的户口页；2.职工花名册；以上证据证明原告系原山西转向器厂职工，具备起诉主体资格。3.晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组文件（市企兼字[2005]3号）；4.[2014]第2次《会议纪要》，以上证据证明本案属于人民法院受案范围。5.申请昔阳县人民政府履行职责申请书；6.邮寄单及邮件妥投查询记录，以上证据证明原告向昔阳县人民政府申请履行会议纪要确定的职责。7.庭前提交的责令被告提供证据申请书、调取证据申请书，主要是要调取《备忘录》。8.昔阳县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示二份，证明19亩土地已由被告出让用于商品房开发，被告未履行会议纪要议定的职责，应确认违法。9.最高人民法院行政判决书，证明政府会议纪要议定的事项属于法定职责范围。被告在法定举证期限内提交了下列证据：第一组证据昔阳县人民政府办公室昔政办发[2014]38号文件；第二组证据昔阳县住房保障工作领导组办公室昔保办字[2015]02号文件、昔保办字[2016]02号文件、昔保办字[2016]04号文件、昔保办字[2017]01号文件、昔保办字[2018]01号文件，证明昔阳县住房保障工作领导办公室印发了申报经济适用房的具体条件、审核程序及所需要的手续等事项的文件，作为原转向器厂符合条件的职工家庭均得到了安置。第三组证据2016、2017年的信访记录，原告中几人在2016年、2017年间两次就涉案问题向昔阳县信访部门进行信访，原告诉讼超过法定期限。第三人晋中市人民政府当庭提交下列证据：原晋中地区中级法院裁定书二份，分别证明破产还债程序开始，破产还债程序终结。原山西转向器厂破产还债程序已实施完毕，是历史遗留问题，不属于人民法院行政案件受案范围。第三人晋中市国资委当庭提供下列证据：原晋中地区中级法院裁定书、成立山西转向器厂破产善后工作领导组的文件，证明原山西转向器厂破产程序已经法院裁定终结；之后，就解决山西转向器厂破产后遗留问题成立工作领导组。关于破产遗留问题，不属于行政案件受案范围。经审理查明，原告为原山西转向器厂职工。原山西转向器厂是隶属于山西省机械电子工业厅的国有企业。1997年8月5日，因资不抵债由原晋中地区中级人民法院宣告破产，同年11月12日裁定宣告终结破产还债程序。为了做好破产善后处置工作，妥善安置职工，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组成立山西转向器厂破产善后工作领导组。2005年6月25日，根据国家、省、市有关政策规定，制定了《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》。安置方案对职工分流安置和补偿作出了具体安排，其中第十二条第2、3项规定,为解决厂区内职工住房搬迁和职工住房困难，将职工单身宿舍、职工食堂、澡堂等地段生活用地剥离，按照经济适用住房有关政策用于职工建房；经济适用住房的分配要优先符合条件的本企业搬迁职工。2005年7月7日，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组以市企兼字[2005]3号文件，批复同意《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》，要求尽快落实，组织实施。2014年10月30日，晋中市人民政府国有资产监督管理委员会与昔阳县人民政府就原山西转向器厂破产时遗留的职工住房问题协商，形成了《晋中市国资委、昔阳县人民政府关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》，并向晋中市人民政府请示。2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组会议对原山西转向器厂破产职工的建设经济适用房遗留问题形成决议。《会议纪要》议定：1.原则同意市国资委、昔阳县人民政府备忘录；2.同意将原山西转向器厂破产安置时剥离的职工单身宿舍、职工食堂、澡堂等生活用地约19亩划拨给昔阳县政府，昔阳县政府提供经济适用房用以安置该厂职工，一并解决相关遗留问题；3.原山西转向器厂职工宿舍的公有产权和物业管理一并移交昔阳县人民政府属地管理。昔阳县人民政府未能按照会议纪要对原告提供经济适用房进行安置。2019年10月10日，原告通过邮政特快专递寄出请求昔阳县人民政府履行职责申请书，请求昔阳县人民政府在二个月内履行为被申请人提供经济适用房的职责。同年10月12日，昔阳县人民政府签收，未回复。为此，原告提起诉讼，请求：确认被告昔阳县人民政府不履行会议纪要确定的法定职责违法；依法履行会议纪要确定的向原告提供经济适用住房的职责。本院认为，本案的核心争议是[2014]第2次《会议纪要》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，人民法院是依照法律对行政行为的合法性进行审查，行政机关的政策性行为或者裁量性行为，一般并不属于行政诉讼的受案范围。在本案中，2005年原山西转向器厂破产善后工作领导组作出《安置方案》，该方案第十二条规定了企业职工经济适用房的分配问题。2014年10月30日，晋中市国资委与昔阳县人民政府签署《关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》，决定由昔阳县人民政府落实2005年《安置方案》中经济适用房任务。2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组作出[2014]第2次《会议纪要》，同意由昔阳县人民政府落实经济适用房的安置任务，仍然是解决国企改制过程中的历史遗留问题。因国企改制及职工安置问题政策性极强，且与当地政府的改制政策密切相关，行政机关具有较大的裁量余地，人民法院依法不应审查政策性行政行为的合法性。退一步讲，如果忽视本案国企改制的成因和基础，割裂《安置方案》与《会议纪要》之间一体性的本质，司法权强行介入审查，简单以行政允诺行为判断《会议纪要》的合法性，则人民法院势必要对案件的来源、过程等一系列政策性行为作出评价。这样，不仅无法化解破产企业的历史遗留问题，而且会造成司法权与行政权的界限不明，难以达到政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。本院需要说明以下两个问题：第一，关于当事人其他诉讼理由、申请调取证据以及在案证据的分析认证等问题，由于本院对本案不作实体裁决，故对此不予评价。第二，关于分别立案的问题。本院认为，对于同一行政行为可能涉及众多行政相对人或利害关系人时，起诉同一行政行为的当事人均具有平等的起诉权。当事人有提起诉讼的权利，也有不提起诉讼的权利；有单独提起诉讼的权利，也有合并提起诉讼的权利；有同时提起诉讼的权利，也有不同时提起诉讼的权利。人民法院不能因案件审理的需要，简单要求当事人合并立案，从而剥夺其单独提起诉讼的权利。如果人民法院简单以同一案件合并立案，则审理后可能会根据当事人不同的起诉要件、诉讼要件及本案要件，会以不同的理由得出不同的裁判结论，反而更不利于案件的有效审理。因此，对于众多当事人针对同一行政行为提起的诉讼，人民法院在起诉要件上难以作出判断的情况下，分别立案并无不当。综上所述，被诉[2014]第2次《会议纪要》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不应当立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告张×1的起诉。案件受理费50元，退还原告张×1。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 王建栋审判员 李俊泓审判员 刘慧平二○二○年六月二十八日书记员 闫娟娟附：本裁定适用的相关法律依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。