广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终654号 上诉人（一审第三人）平南县上渡街道办上石村石马屯村民小组。 诉讼代表人莫宏付，组长。 委托代理人胡霭华，平南县镇隆镇法律服务所法律工作者。 委托代理人莫宏杰，村民。 被上诉人（一审原告）平南县上渡街道上石村水侯一村民小组。 诉讼代表人石柱贵，组长。 委托代理人戴开茂，广西能正律师事务所律师。 委托代理人林思聪，广西律翔律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）平南县上渡街道上石村水侯二村民小组。 诉讼代表人莫宏武，组长。 委托代理人戴开茂，广西能正律师事务所律师。 委托代理人莫雄超，村民。 一审被告平南县人民政府。 法定代表人周仕志，县长。 委托代理人宾康，平南县自然资源局干部。 委托代理人刘睿，平南县自然资源局干部。 一审被告贵港市人民政府。 法定代表人何录春，市长。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局干部。 委托代理人梁艺超，贵港市司法局干部。 上诉人平南县上渡街道上石村石马村民小组（以下简称石马村民小组）因与被上诉人平南县上渡街道上石村水侯一村民小组、平南县上渡街道上石村水侯二村民小组（以下简称水侯一、二组）、平南县人民政府（以下简称平南县政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）土地所有权处理决定一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。上诉人石马村民小组的诉讼代表人莫宏付、委托代理人胡霭华、莫宏杰，被上诉人水侯一组的诉讼代表人石柱贵、委托代理人戴开茂、林思聪，被上诉人水侯二组的诉讼代表人莫宏武，委托代理人戴开茂、莫雄超，一审被告平南县政府的委托代理人宾康、刘睿，一审被告贵港市政府的委托代理人杨有毅、梁艺超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明，原告与第三人争议的土地位于平南县上渡街道上石村境内，争议双方称为石根地，四至界址：东至水侯屯耕作区、莫屋屯耕作区；南至赤垌屯耕作区；西至水侯屯耕作区、赤垌屯耕作区、莫屋屯耕作区；北至水侯屯耕作区，面积约74.2707亩，其中耕地面积约33.5055亩，裸地面积约40.7652亩。根据双方当事人的举证及平南县政府调查收集的证据，均没有充分的证据能够证实争议的石根地在土改、合作化、四固定时期属于任何一方的村民或哪一方集体所有。上世纪六十年代末以后，水侯屯村民开始在争议地内开荒耕作。约1979年底，水侯屯分为水侯一队（石姓为主）、二队（莫姓为主），在落实土地承包责任制时，水侯屯将耕地发包给分队后的各户耕种至今，期间没有第三人的村民耕种管理过争议地，也没有其他任何个人和集体提出权属异议。2016年9月，因平南县政府征收争议地作为建设用地，征收实施部门根据水侯屯集体议定的分配形式确定的地块，将争议地块编码为HD1-35号并标注各户姓名，由水侯屯各户村民配合征收实施部门对争议地进行丈量、清点地上附着物等征收工作以后，第三人才对争议地的土地补偿款主张权属引发争议。争议地上的地上附着物（定着物）补偿款90919元已支付给水侯屯村民。2016年11月29日，第三人向平南县上渡街道办事处（当时为上渡镇人民政府）提出权属纠纷调处申请，该办事处于同年12月9日立案调处，通知当事人提供证据、答辩，进行了现场勘查，调查相关知情人并两次组织争议双方进行调解，未能达成协议，于2017年3月9日作出了《终止调解告知书》，告知争议双方终止调解以及申请平南县政府确权等事项并送达争议双方。2017年3月13日，上渡街道办作出了《权属纠纷调处意见书》，认为本案争议地约74亩石根地所有权应确权归两原告集体共同所有，将本案移交平南县政府的职能部门处理。经平南县政府的职能部门多次组织调解未果，平南县政府于2019年5月31日作出10号处理决定，将争议地的耕地33.5055亩的所有权确权给两原告集体所有，裸地40.7652亩确权给两原告和第三人集体共同所有，两原告不服申请行政复议，贵港市政府于2019年8月20日作出35号复议决定，维持10号处理决定。 一审判决认为，本案争议焦点为：10号处理决定认定将争议的石根地中的裸地40.7652亩确权给两原告和第三人集体共同所有的主要证据是否充分。 本案属于单位与单位之间土地所有权纠纷，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案由平南县政府作出行政处理决定，有法定的职权依据，对职权的合法性该院予以确认；各方当事人对平南县政府作出10号处理决定程序合法性、被告贵港市政府具有作出35号复议决定的法定职权资格均没有异议，该院亦予确认。 10号处理决定将争议的石根地中的裸地40.7652亩确权给两原告和第三人集体共同所有的主要证据不足，具体理由如下：其一，第三人在调处阶段申请确权时的主要证据为莫屋屯的证人莫某1、莫某2、莫某3等的证言，但经调处机关依法调查核实，第三人用以主张权属的证人反而证实联产承包责任制以后未见过第三人村民耕种管理过争议地，原告提供了上石村委会的证明证实证人莫某1、莫某2与第三人存在利害关系，该两人作出第三人在1967年秋与水侯屯共同分得争议地以及耕种过争议地的内容，在没有其他证据佐证的情况下不足以认定；其二，平南县政府提供的所有被调查人无一证实联产承包责任制以后第三人管理使用收益争议地的事实；其三，两原告提供的分田地原始记录、征用土地地上附着物补偿款发放表、土地补偿款发放表以及争议地照片等证据，与平南县政府提供的被调查人陈述的事实、一审法院的现场勘察情况相印证，证实争议地在联产承包责任制以后由两原告发包给农户耕种管理的事实。 综上，平南县政府10号处理决定以1967年秋水侯屯与石马屯共同分得争议地以及耕种过争议地为由，从而将争议地中的裸地的所有权确权给两原告及第三人共同所有，认定事实的主要证据不足，依法应当撤销并责令重作，被告贵港市政府作出的35号复议决定的复议程序虽然合法，但其维持10号处理决定结果错误，应当一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告贵港市政府作出的贵政复决[2019]35号行政复议决定。二、撤销平南县政府作出的平政处字[2019]10号行政处理决定，责令平南县政府在法定期限内对本案争议重新作出行政处理决定。 上诉人石马村民小组上诉称，第一，上诉人对争议的石根地历史以来是有份的。争议的石根地及周边原有的石根地，历史以来都是上诉人、被上诉人、赤垌屯、莫屋屯共同所有，10号处理决定将被上诉人开荒种植管理的33.5055亩耕地归其所有，上诉人没有意见。处理决定认定上诉人对石根地裸地有份也是正确的。但一审判决认定争议的石根地全部为被上诉人耕种管理，认定上诉人对石根地裸地没有权属，是错误的。第二，一审判决认定证据错误。1、一审判决对被上诉人提供的“证据7、8—11、13—14予以确认”，“证据16、17可作为本案认定事实的参考证据”是错误的。2、一审判决认定水侯屯村民在上世纪六十年代末以后开始在争议地内开荒耕作，在落实土地承包责任制时将耕地发包给分队后的各户耕种至今，期间没有第三人的村民耕种管理过争议地，也没有其他任何个人和集体提出权属异议，所作认定错误。裸地部分双方都没有耕种管理，土地征地款应归双方共有。3、一审判决确认被上诉人私自带征地人员丈量与上诉人共有的石根地的行为合法，是错误的。第三，一审法院对平南县政府提供的证据不予认定是错误的。政府处理决定对石根地裸地所作的处理事实清楚，证据充分。上诉人向一审法院提供实地勘察的录像光盘，也可以证明争议地是裸地，但一审法院不予认定是错误的。第四，土地权属案件首先要审理土地的来源问题，被上诉人是从哪个阶段得到争议地权属，没有任何证据证实。一审法院没有查清争议地权属来源，将双方共有的裸地认定为被上诉人单独所有，认定事实不清，证据不足。第四、政府处理决定和复议决定认定事实清楚，证据充分，实体处理正确，一审判决予以撤销是错误的。请求：一、撤销一审判决；二、维持10号处理决定和35号复议决定。 被上诉人水侯一、二组共同答辩称：第一，上诉人对一审判决认定的争议地范围、面积没有异议，符合本案客观事实。第二，1979年水侯队分成两个组，一组分得争议地20.53亩，二组分得42.09亩。1982年土地承包责任制后，被上诉人对争议地土地进行发包，之后由其村民耕种。上诉人从没有在争议地耕种，并且也没有任何异议。第三，2016年政府征收争议地，都是被上诉人的村民配合丈量土地和清点附着物，上诉人并没有异议。青苗补偿费发放完毕，在发放土地补偿金时上诉人才提出异议，这是没有理由的。第四，经过现场勘验，政府处理决定认定的裸地与周边土地并无差别，裸地上有香蕉树等农作物，政府将争议地划分为耕地和裸地，认定事实不清。第五，根据被上诉人到平南县档案局查询到的《广西省平南县土地房产所有证存根》，其中记载有争议地的部分地名，说明争议地1953年已是被上诉人的耕地，不是裸地。一审判决不予认定，证据不足。第六，一审法院在判决前要求平南县政府提供规划图，但其未提供，被上诉人到土地局也无法调取该图。县政府根据电脑制作出来的“土地图”作为本案确权依据，存在错误。综上，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，实体处理正确，请求驳回上诉，维持原判。 第三人平南县政府答辩称：第一，10号决定认定事实清楚，证据确凿。根据双方当事人的举证及答辩人调查收集的证据，均没有充分的证据证实争议的石根地在土改、合作化、“四固定”时期属于任何一方当事人或其村民所有，被上诉人主张石根地在“四固定”时期由上石村委会通过划拨整，统一划给其所有，从而主张全部石根地的所有权，缺乏事实依据。石根地在1967年时分配给双方共同所有，后来被上诉人在争议地开荒耕种33.5055亩至今，考虑到其对33.5055亩石根地有经营管理的事实，从“三个有利于”原则出发，应确认石根地中的33.5055亩耕地土地归其所有，其余40.7652亩裸地属争议双方共同所有。第二，10号处理决定对裸地的事实认定清楚，所作图纸是对争议地范围进行测绘之后，套上国家数据库的土地利用现状图得出的，并非如被上诉人所称没有依据。第三，10号处理决定程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院依法予以维持。 第三人贵港市政府答辩称:同意平南县政府的答辩意见。答辩人除了与一审答辩意见一致以外，还补充：第一，一审判决认定事实不清，证据不足。第二，被上诉人的答辩理由不成立，其以地上附着物的补偿发放表来证明耕地权属缺乏依据。上诉人说裸地上种有香蕉，经察看现场是被上诉人近几年才种植的。一审判决认定事实错误，请求二审法院予以撤销。 本院二审查明，一审查明本案争议事实以及平南县政府、贵港市政府依法定职责、程序处理本案土地权属争议，程序合法，应予确认。本案为土地权属争议，平南县政府依照法律规定按照“三个有利于”原则作出处理决定的思路正确，但在有关证据审查中存在遗漏情况。除一审指出的证据瑕疵以外，水侯一、二小组在申请复议阶段提供其通过平南县档案局查询的《广西省平南县土地房产所有证存根》，主张其中记载有争议地的部分地名，1953年争议地已是其村民的耕地，不是裸地。对于该存根对本案土地权属争议确权的影响，贵港市政府未作审查，认定案件事实证据不足。 本院认为，国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条第（二）项规定“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据”，本案中，被上诉人水侯一、二组在行政复议阶段提供了其通过平南县档案局查询的《广西省平南县土地房产所有证存根》，主张其中记载有争议地的部分地名，1953年争议地已是其村民的耕地，不是“裸地”。对于该存根对本案土地权属争议的影响，贵港市政府及一审法院均未作审查，争议地权属来源需要进一步查清。此外，一审法院以平南县政府10号处理决定认定事实的主要证据不足为由，判决撤销10号处理决定以及贵港市政府35号行政复议决定，责令平南县政府在法定期限内对本案争议重新作出行政处理决定。本院认为，1967年秋，水侯屯与石马屯是否共同分得争议地，是本案土地权属处理的重要证据之一，对该事实平南县政府在重新处理中应当进一步查明。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，实体处理正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平南县上渡街道办上石村石马屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君