江西省赣州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）赣07民终1568号上诉人（原审被告）：华从尚，男，1964年2月12日生，汉族，住江西省赣州市瑞金市。委托诉讼代理人：刘盛，江西洪都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组。诉讼代表人：胡清海，男，1969年10月9日生，汉族，住江西省赣州市瑞金市。委托诉讼代理人：刘善明，江西洪都律师事务所律师。上诉人华从尚因与被上诉人瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组（以下简称秧田堪村民小组）确认合同无效纠纷一案，不服江西省瑞金市人民法院（2019）赣0781民初5217号民事判决，向本院提起上诉，本院于2020年5月5日立案，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。华从尚上诉请求：1、撤销一审判决第一项之中“被告华从尚享有的使用期限为30年，自1993年4月10日至2023年4月10日止”的错误判决结论，直接改判为“上诉人华从尚享有的使用期限为70年，自1993年4月10日至2063年4月10日”。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认定使用期限为30年显然错误。1、本案案涉的土地系林地类中的荒地，通俗叫“荒岗板”；被上诉人与上诉人约定的使用期限为永久。2、被上诉人与上诉人经多次协商，且叶坪乡土管所、叶坪乡人民政府、福水村委会均派员在场，于1993年4月10日签订了《关于乙方永久使用荒岗板地皮契约》的合同。上诉人在签订契约后交清了土地使用费、树苗费、迁坟墓费及办证费等多种费用，进行养殖和加工经营，投入全家的财力、人力进行建设和利用，建设了一栋三层半、建筑面积1000多平方米的楼房及六栋、建筑面积4000多平方米的红砖结构瓦房、地面硬化等投入，价值达好几千万。上诉人一家几代人倾尽心血经营使用该土地。3、即使要重新确定土地的承包使用期限，应当综合相关的法律、法规及政策中关于荒地承包使用期限的规定，及上诉人使用土地的实际情况进行综合认定，认定为70年才妥当，即使用期限自1993年4月10日至2063年4月10日。理由：（1）法律法规方面：我国各阶段的《土地管理法》、实施细则及江西省实施办法等的相应规定、我国各阶段的《农村土地承包法》及江西省实施办法等的相应规定、我国的《民法通则》等的相应规定。（2）关于农村四荒地承包年限政策方面：1984年1月1日，中共中央发出的《关于一九八四年农村工作的通知》中规定，土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。1996年6月1日，国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》指出，四荒地实行谁治理、谁管护、谁受益的政策。在经过治理开发的“四荒”地上种植的林果木、牧草及其产品等归治理者所有，新增土地的所有权归集体，在协议规定期限内，治理者拥有使用权，享受国家有关优惠政策。承包、租赁、拍卖“四荒”使用权，最长不超过50年。1998年11月7日，国务院《关于印发的通知》指出，由于“四荒”治理开发投资回收期长，风险大，必须有长期稳定的政策。允许“四荒”使用权为50年或更长的时间。1999年12月21日，国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发（1999)102号）指出，承包、租赁或拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖方式的，要标定拍卖底价，实行公开竞价。“四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。2002年4月11日国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》指出，在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策。农民承包的耕地和宜林荒山荒地造林以后，承包期一律延长到50年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。综上，本案案涉的荒地的承包使用期为70年才正确。到期后可按有关的法律和法规继续使用。二、一审判决判决结论存在错误。由于一审判决认定案涉荒地的使用期限存在错误，由此，在该错误认定的基础上得出的相应的判决结论也是错误的。三、一审按适用确认合同无效的案由进行审理是错误的，本案实际是林地使用权的纠纷，根据法律规定，涉及林权纠纷应当先由政府调解、处理，在对政府处理不服后才能向法院起诉，因此本案不应采取民诉方式处理，根据现行有效的土地管理法第14条及森林法第17条规定，包括林地、林木处理争议办法的第2条及第4条中非常清楚地表述，涉及土地的使用权、林地的使用权应当由政府进行处理，当事人提起民事诉讼的，法院不应予以受理。秧田堪村民小组辩称，一、被上诉人与上诉人于1993年4月10日签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》系无效合同。1、该契约的签订未经被上诉人小组召开村民小组会议决定同意。（1）该契约所涉标的物即10亩荒岗板所有权系被上诉人所有，有被上诉人一审提供的证据即《山林所有权执照存根》在案予以证明。根据《民法通则》第七十四条第1款“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”及1988年《土地管理法》第二条第1款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第八条第2款“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”之规定，该10亩荒岗板的所有权归属于被上诉人小组全体村民集体所有。（2）虽然由于历史原因，当时的法律、政策等对村民小组所有的集体财产如何处分没有明确规定，但是根据1987年《村民委员会组织法（试行）》第十五条“村民委员会可以分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”之规定，参考该法第十条第1款“村民会议由本村18周岁以上的村民组成”、第3款“村民会议的决定，由18周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的过半数通过”、第十一条第2款“村民会议由村民委员会召集和主持。有1/5以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”、第十二条“村民委员会决定问题的时候，采取少数服从多数的原则”之规定，被上诉人认为，既然村民小组长都是由村民小组会议推选决定，那么，在本案中涉及处分小组集体所有财产的重大事项时，理应召开村民小组会议、听取小组村民意见而定。此民主决定程序是必须的，也是唯一的处分小组集体所有财产的合法途径。这与1982年《宪法》第十七条第2款“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”之规定也是相符的。因此，被上诉人原小组长尹炳林在未召开村民小组会议并形成决议同意的情况下，其个人是根本无权代表被上诉人小组在案涉契约上签字的，其签字行为是无效的。2、该契约名为“租赁使用”，实为“买卖”。（1）该契约虽然名义为被上诉人提供案涉10亩荒岗板给上诉人使用，且约定“从公元1993年4月15日正式交付”上人使用，但是交付给上诉人使用的后果是“本地皮永远属于乙方使用，甲方集体和任何个人无权干涉、不得侵犯”，即案涉10亩荒岗板自交付后完全属于乙方所有，且上诉人在一审庭审中也明确陈述其是“购买”的案涉土地。（2）根据1988年《土地管理法》第二条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”之规定，被上诉人认为该契约明显系买卖或者以其他形式非法转让土地的行为。3、一审判决仅是认定上诉人与被上诉人“永久使用”案涉荒山的期限约定“违法，导致集体土地所有权永久丧失行使可能”，实际上，一审判决对未经民主决定程序即由小组长签订案涉契约行为不予否定性评价，更是已然导致集体土地所有权行使能力的丧失，且从根本上否定了小组集体财产由小组全体村民集体共同所有的性质，违法性明显无疑。二、一审判决认定案涉契约系农村集体土地承包合同完全错误。1、被上诉人原小组长尹炳林与小组村民讲的是将案涉山地出租给上诉人，租期二十年。2、从案涉契约具体约定内容看，该契约符合租赁合同的特征，即被上诉人将案涉山地交付上诉人使用、上诉人支付山地使用费。3、如前述，案涉契约名为“租赁使用”，实为“买卖”，是非法转让土地的行为。三、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人在案涉土地上建房的行为明显改变了土地用途，是违法的，更加印证案涉契约非法性特征。上诉人不能依据其长期占有使用案涉土地来认定其系合法使用。2、如按上诉人的逻辑，案涉土地系其合法承包使用、承包使用期为70年且到期后可以继续使用，则完全否定了案涉土地的集体所有性质，更与案涉契约签订后我国《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规对农村土地承包方面的规定相悖。四、本案不属于土地使用权纠纷，本案土地不存在权属争议，涉案土地为被上诉人小组所有是没有争议的。上诉人三间民房被拆除是因为违章建筑，是政府部门的拆除行为，与被上诉人小组长个人无关。一审时上诉人也是坚持认为是购买了案涉土地。秧田堪村民小组向一审法院起诉请求：1.判决确认原告与被告于1993年4月10日签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》无效，并责令被告立即清除案涉土地上的建筑物，将土地交还原告；2.本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：尹炳林（已故）系瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组原组长。1993年4月10日，尹炳林代表瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组作为甲方与被告华从尚（华崇尚）作为乙方签订《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》一份，约定：“为了达到双方各自的需求，加快和发展各自的自存及天然优势，促进及完善甲、乙双方所设想的长久‘目的’经甲、乙双方多次协议，甲方乐意让出一块岗板地皮给乙方，使乙方从事以高产优质的三高农业为起点，逐步推进农、工、商产销一体的综合性大市场。为此，特立如下额要方案及合理条理作为契约……一、双方成交界限及义务所属1、甲方提供荒岗板一块，总面积为6666平方米左右，具体界限，按四周围墙范围核计……5、乙方向甲方交清土地补偿费后，甲方不能再收诸如其他不相关的摊派捐款，上交之类等任何费，否则均由甲方承担，但如遇乡以上政府部门收取的各种合理费用，相反，由乙方自行负担，甲方概不承担。6、乙方在场内主要从事农业开发，实行农工商各项经营，享受政府有关开发山地的诸多优惠政策……二、经双方自愿，达成荒岗板地皮土地补偿价格为6000元，由乙方一次性付清给甲方……三、岗板地皮交付日期。甲方从公元一九九三年四月十五日正式交付给乙方使用，从此，本地皮永远属于乙方使用，甲方集体和任何个人无权干涉、不得侵犯、干扰……六、本契约一式四份，分别分布在：甲方村民小组壹份，甲方村委壹份，乙方执壹份，呈送政府机关壹份。”该份契约除瑞金县福水村秧田堪村民小组原组长尹炳林及被告华从尚的签名确认外，瑞金县叶坪乡福水村民委员会在契约尾部空白处盖章，瑞金县叶坪乡人民政府在契约尾部空白处盖章，并注明“鉴证机关”。之后，被告华从尚分别向瑞金县叶坪乡福水村民委员会、瑞金县叶坪乡福水村秧田堪小组交纳了土地使用费2000元、4000元。1993年4月8日，瑞金县叶坪乡福水村民委员会向被告华从尚开具金额为2000元的“瑞金县农村合作经济组织收款专用收据”一张，收款项目名称为“交来土地使用费”。1993年5月18日，尹炳林收取了4000元，并向被告华从尚出具收条一张，写明：“今收到华崇尚购买殃田坎小组荒光板土地补偿费，计币肆仟元正。”1993年8月20日，瑞金县叶坪乡福水村民委员会向被告华从尚开具金额为4000元的“瑞金县农村合作经济组织收款专用收据”一张，收款项目名称为“交来土地使用费6666㎡”，收款依据注明“代开殃田坎2组收据，因该组无法定公章”。之后，被告华从尚对案涉荒岗板上的林木、坟墓所有权人支付了一定的青苗补偿费、坟墓搬迁补偿费，并在案涉荒岗板上开发建设，兴建了厂房，但被告华从尚至今未取得案涉荒岗板使用权的相关证件，其在荒岗板上兴建的厂房也未取得相关产权证书。一审法院认为，原告与被告华从尚签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》实质上属于农村集体土地承包合同，系原告作为集体土地所有权人对集体土地使用权的发包。《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月1日起施行，对农村土地承包方式、主体、程序等进行了详细规定。但是，原告与被告华从尚签订《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》的时间为1993年4月10日，当时对农村土地承包工作的规范和调整主要是通过落实中央有关政策措施来进行的，人民法院处理涉及农村土地承包合同纠纷案件主要依照《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》等法律的规定。本案中，审查原告与被告华从尚签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》的效力应当依照当时已生效的国家相关法律、法规规定和中央有关政策进行。1986年4月12日通过的《中华人民共和国民法通则》第八十一条第三款规定“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权受法律保护。承包双方的权利义务，依照法律由承包合同规定。”1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”；第七条规定“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”；第十二条规定“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”从上述法律规定来看，当时的法律允许集体所有的土地的使用权进行转让、发包，确定给个人使用。原告认为其与被告华从尚签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》未经过民主议定程序，要求确认该契约无效。一审法院认为该契约签订时并没有法律对集体土地发包需经何种民主议定程序作出强制性规定，该契约签订之后公布施行或修正的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》均没有溯及力，对之前已经发生的行为不能溯及既往，而且原告与被告签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》加盖了瑞金县叶坪乡福水村民委员会及瑞金县叶坪乡人民政府的公章，说明当时叶坪乡福水村民委员会及叶坪乡人民政府对原告与被告签订《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》一事至少是知情的，这与原告所称案涉契约系原告原任小组长尹炳林私下与被告签订，系其私人行为的主张相互矛盾。如前所述，虽然当时法律允许集体所有土地的使用权进行发包，确定给个人使用，但使用期限应当予以限制。原告与被告之间“永久使用”案涉荒山的期限约定，违反了当时《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国民法通则》等法律确认的土地所有权属于全民所有或集体所有的社会主义公有制原则，导致集体土地所有权永久尚失行使可能。因此，一审法院认为原告与被告关于“永久使用”案涉荒山的期限约定是无效的。关于原告与被告签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》如何确定合法使用期限的问题，当时的法律对此没有明确规定，一审法院认为本案事实发生于《中华人民共和国农村土地承包法》实施以前，跨越年代久远，且历史性、政策性较强，在没有法律明确规定的情况下，应当尊重历史，依照当时关于农村工作的相关政策进行规范。中共中央于1984年1月1日发出的《关于一九八四年农村工作的通知》明确指出“土地承包期一般应在十五年以上，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”，这是我国第一次从政策层面确立农村土地的承包期限，从该通知可以看出当时农村集体所有的荒山承包期至少应当在15年以上。1993年11月5日，中共中央、国务院发出的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”这是我国第二次从政策层面明确农村土地承包期限，提出的“再延长三十年不变”是截至政策出台时规定的农村土地承包的最长期限。原告与被告签订案涉契约的时间刚好介于上述两项政策出台时间之间，从上述政策规定可知，原告与被告签订案涉契约时，农村集体所有的荒山的承包经营期限应当在15年以上30年以下。综上，一审法院认为原告与被告于1993年4月10日签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》除对使用期限约定无效之外，其余约定系双方真实意思表示，符合我国当时的国情和农村实际状况，未违反当时已生效的国家相关法律、法规和中央有关政策的规定，不存在损害国家、集体或者第三人利益的行为，系合法有效的合同。原告与被告签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》使用期限为30年，自1993年4月10日至2023年4月10日止。因被告华从尚现对案涉土地仍享有使用权，而关于被告华从尚在案涉土地上兴建的建筑物的合法性问题属于相关行政部门审查的范围，故对于原告要求被告立即清除案涉土地上的建筑物，交还案涉土地的请求，一审法院不予支持。据此，依照1986年4月12日通过的《中华人民共和国民法通则》第八十一条第三款，1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第七条、第十二条之规定，判决：一、确认原告瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组与被告华从尚于1993年4月10日签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮的契约》除对使用期限约定无效外，系合法有效的合同，被告华从尚享有的使用期限为30年，自1993年4月10日至2023年4月10日止；二、驳回原告瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组的其他诉讼请求。案件受理费100元，由原告瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组承担50元，由被告华从尚承担50元。二审中，上诉人华从尚向法庭提交如下证据：照片六张，证明上诉人建造的房屋陈旧，在2017年8月时被城建大队强制性拆除，该房产也是同时期建造的，房屋建造时间有三十余年。被上诉人秧田堪村民小组的质证意见为：对照片的“三性”均有异议。被上诉人秧田堪村民小组向法庭提交如下证据：限期拆除告知书，证明上诉人华从尚在案涉土地上违法建房，被政府执法部门要求限期拆除。上诉人华从尚的质证意见为：这是非法强拆，上诉人没有签名。上诉人没有收到该告知书。本院对双方提交的证据评判如下：对上诉人提交的证据无法确定拍摄时间，不足以证实是案涉房屋，本院对其“三性”不予认定。对被上诉人提交的证据，该证据系复印件，无法确定其真实性，本院对其真实性不予认定。二审认定的事实与一审查明的一致。本院认为，本案二审的争议焦点为：双方于1993年4月10日签订的《关于乙方永久使用荒岗板地皮契约》效力如何认定？《最高人民法院关于适用的解释》第二百二十八条规定：“法庭审理应当围绕当事人争议的事项、证据和法律适用等焦点问题进行。”本案中，被上诉人一审的诉讼请求为要求确认案涉《关于乙方永久使用荒岗板地皮契约》无效，法院应当就本案合同是否有效作出判定。本案案涉土地系四荒地，属于以其他方式发包的土地，合同的效力应当考察双方当事人的真实意思表示。上诉人华从尚提交的《关于乙方永久使用荒岗板地皮契约》不仅有被上诉人时任村小组长的签字，也有叶坪乡福水村委会和叶坪乡人民政府的盖章，也即本案案涉土地对外发包系经过政府部门的鉴证和同意，且案涉合同从1993年履行至今，期间被上诉人并未提出过异议，故被上诉人以案涉承包协议的签订未经民主议定程序为由要求确认无效的理由不成立。一审在本院认为部分认定案涉协议系双方真实意思表示，处理妥当。但一审中，双方当事人争议的焦点并非案涉协议约定的承包期限问题，一审法院确认案涉承包协议除承包期限的约定外，其他约定有效，在此情况下，直接确定了案涉承包协议的承包期限为30年，该处理超出了一审原告即被上诉人的诉讼请求范围。二审中，上诉人华从尚的上诉请求围绕的是案涉承包协议的期限，该上诉请求亦超出了一审原告的诉讼请求。本院认为，被上诉人主张案涉承包协议无效的理据不充分，应驳回被上诉人一审主张无效以及无效后返还的诉讼请求。综上所述，上诉人的上诉请求不成立，应予驳回，一审法院认定事实清楚，但超出一审原告诉讼请求判决，该处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十五条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持江西省瑞金市人民法院（2019）赣0781民初5217号民事判决第二项。一、撤销江西省瑞金市人民法院（2019）赣0781民初5217号民事判决第一项。三、驳回被上诉人瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组要求确认其与上诉人华从尚于1993年4月10日签订的《关于乙方永久使用黄岗板地皮契约》无效的诉讼请求。一审案件受理费100元，由被上诉人瑞金市叶坪乡福水村秧田堪村民小组负担。二审案件受理费100元，由上诉人华从尚负担。本判决为终审判决。审 判 长  雷勉励审 判 员  傅 忠审 判 员  王阿婷二〇二〇年六月二十日代理书记员  陈明轩代理书记员  雷 娜