云南省凤庆县人民法院行 政 裁 定 书（2019）云0921行初15号原告:李茂芳，女，汉族，生于1953年8月21日，云南省凤庆县人，住云南省临沧市凤庆县。委托诉讼代理人：杨柳，云南博川律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。被告：凤庆县自然资源局，所在地址：云南省临沧市凤庆县凤山镇龙泉社区滇红路南端；统一社会信用代码：115335220152924648。法定代表人：杨百伟，职务局长委托诉讼代理人：罗金芝。代理权限：一般授权代理。委托诉讼代理人：赵春山，云南顺宁律师事务所律师，代理权限：一般授权代理。第三人：施兴，男，汉族，生于1961年4月1日，云南省凤庆县人，住云南省临沧市。委托诉讼代理人：施志燕，系第三人长女，代理权限：一般授权代理。委托诉讼代理人：郭庆全，代理权限：一般授权代理。原告李茂芳诉被告凤庆县自然资源局（原凤庆县国土资源局）、第三人施兴（土地行政管理）土地行政登记一案，于2019年12月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年1月20日公开开庭进行了审理。原告李茂芳委托诉讼代理人杨柳，被告凤庆县自然资源局委托诉讼代理人罗金芝、赵春山，第三人施兴委托诉讼代理人施志燕、郭庆全到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被诉行政行为：2009年9月22日，凤庆县人民政府向第三人施兴颁发了凤国用（2009）第××号《国有土地使用证》。认定土地使用权人为施兴，土地坐落于凤山镇文明社区××巷，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积127平方米。原告李茂芳诉称：被告办理凤国用第XXX号《国有土地使用证》程序违法且没有事实依据，违规将本属于原告的土地及地上附着堡坎办理至第三人名下。1、被告违法改变土地性质，属行政行为程序违法、适用法律错误。争议地块性质为自留地、饲料地，土地所有权为农民集体所有，而被告未经任何征收、审批程序，直接将土地所有权变更为国有用地，并将原为未利用地的土地用途直接变更为城镇住宅用地，更在不符合法定划拨土地情形下将土地使用权类型确定为划拨，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第九条、第十四条、第二十五条、第五十四条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条等的规定，实属程序违法。除此之外，争议地块本应为土地变更登记，但被告却直接作出了初始登记，第三人在未提供凤庆县人民政府批准用地及国有土地划拨决定书等证明材料的情况下，被告就违法将原土地性质为自留地、饲料地的地块，初始登记为城镇住宅用地，被告违规改变土地性质及土地所有权。违反了《土地登记办法》第二十六条“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”之规定。综上，被告作出该行政行为，没有任何合法证据，实属严重违法。2、被告地籍调查过程中仅有一个邻宗地权利人指界，违反了《城镇地籍调查规程》的相关规定，属行政行为程序违法。地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界限、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要。而被告在办证过程中，未按照法律法规规定的地籍调查程序，在涉案地块有五边相邻宗地的情况下，仅仅只找了其中一边的邻地权利人进行现场指界，导致原告的土地及地上附着堡坎被违法划入第三人名下，严重侵犯了原告合法权利。3、被告办理该土地证没有充分的事实依据。案涉地块原地貌为斜坡，原权利人为吴某1、杨某1，实际使用人为吴某1的弟弟吴某。原告为防止相邻地块塌方，于2005年在自己地界内建设了堡坎，后吴某为种植茶树，将案涉地块填平至原告家堡坎，并经原告同意在堡坎上搭建几层空心砖用于挡土，最终致使案涉地块与原告家的堡坎齐平，改变了原有地貌。2009年，被告自然资源局在没有合法材料、未进行走访调查、未进行四邻指界等情形下，就将本属于原告的土地及地上附着堡坎划入第三人名下，不仅违反了土地的历史沿革事实，更置土地现状于不顾，损害原告合法权益。4、土地争议应由人民政府处理而非直接由自然资源局认定。原告与第三人存在土地争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，应当先由乡级或县级以上人民政府进行处理，当事人对处理决定不服的再进行起诉。又根据《土地登记办法》第十八条规定，土地权属有争议的，不予登记。而被告违反法律规定，对尚有权属争议的土地，未经人民政府处理就直接办理了国有土地使用证，实属越权行为。该行政行为，没有事实依据，违反法律法规，侵害了原告的土地权益。综上，根据《中华人共和国行政诉讼法》等法律规定，原告请求确认被告行政行为违法并依法予以撤销。原告李茂芳为证明其主张，向本院提交以下证据：第一组：原告身份证复印件，证明原告的身份主体信息。第二组：1、凤庆县自留地、饲料地使用证（XXX号张某户）；2、地籍调查表（案涉地块）；3、凤国用（2009）第××号国有土地使用证。欲证明被告违反法定程序，在没有县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料、也没有相邻土地权利人指界的情形下，将原属于集体所有的自留地办理成了国有土地，并将原告的土地及地上附着堡坎划入了该国有土地证的四至范围。第三组：1、凤庆县自留地、饲料地使用证（XX号苏致南户）；2、证人证言。欲证明原告的自留地与案涉地块相邻，2005年原告在自己地界内建设堡坎，案涉地块原权利人为便于使用土地，将土地回填至与原告的堡坎齐平，改变了原有地貌。被告凤庆县自然资源局对原告提供的证据质证认为：对第一组证据没有异议；对第二组证据真实性、合法性及关联性无异议，但不认可证明目的；第三组证据中凤庆县自留地、饲料地使用证与凤国用（2009）第××号国有土地使用证并不相邻，本案中两证并没有重合，不认可证明目的；对证人证言不认可，证人必须出庭作证，不清楚这五个人是否存在。第三人施兴对原告提供的证据质证认为：对第一组证据的真实性、合法性无异议，但不认可关联性；对第二组证据的证明目的不认可；对第三组证据凤庆县自留地、饲料地使用证的证明目的不认可；对证人证言不认可，因为证人未到庭接受双方当事人的质询。被告凤庆县自然资源局辩称：一、本案原告主体不适格。根据《中华人共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或其他组织，有权提起诉讼。本案双方诉争的堡坎在第三人施兴户的北面，对应的是原告李茂芳户的南面，但从李茂芳户提交的凤庆县自留地、饲料地使用证上看，南面是在张某的地坎下，与施兴户北面不相连，故与被诉行政行为没有利害关系，原告主体资格不适格，不能提起行政诉讼；二、被告的登记行为是应人民法院的要求办理。由于人民法院在执行过程中，需要被告配合，并给被告送达了《协助执行通知书》和《民事裁定书》，配合执行是任何单位和个人的法定义务，被告按照人民法院要求办理并无过错；三、办理《国有土地使用证》是协助执行通知书的要求。《协助执行通知书》明确要求将涉案地块办为国有土地，因此，被告的行为仅是协助行为；四、涉案地块的四至是在人民法院工作人员指定的情况下确定的。涉案土地四至是在人民法院工作人员指定四至后，由被告单位工作人员算出具体数据，予以核定，整个工作均是配合人民法院。被告凤庆县自然资源局为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组：统一社会代码证、法人身份证明。欲证明被告身份信息。第二组：土地登记审批表、地籍调查表。欲证明被告办理程序合法。第三组：协助执行通知书、民事裁定书。欲证明被告的登记行为是协助法院办理。原告对被告凤庆县自然资源局提供的证据质证认为：对第一组证据三性没有异议，对第二组、第三组证据三性没有异议，但不认可证明的目的，根据法院裁定书改变土地的性质不符合法律规定。第三人对被告凤庆县自然资源局提供的三组证据均没有异议。第三人施兴述称：一、本案原告主体不适格。原告李茂芳提交的自留地、饲料地使用证与第三人施兴户的《国有土地使用证》并无相邻关系。原告李茂芳自留地、饲料地使用证载明的四至南面为张某地坎下，通过实地查看，张某户的地块现状与原告户的后阴沟相邻，能够证明原告自留地、饲料地使用证所载四至与地块实际四至相符。故在本案中，原告既不是行政行为的相对人，也不是与行政行为有利害关系的公民，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。二、被告凤庆县自然资源局是法定授权办理《国有土地使用证》的行政机关，第三人在办证过程中按照法律规定和办理流程，提交了办证所需材料，依法取得的《国有土地使用证》不能撤销。第三人施兴为证明其主张，向本院提交了以下证据：第一组：身份证复印件，欲证明第三人的身份信息。第二组：民事判决书，欲证明第三人与案外人吴某1、杨某1损害赔偿纠纷判决结果。第三组：民事裁定书，欲证明第三人申请执行凤庆县人民法院（2005）凤民初字第256号民事判决书第一项判决，被执行人吴某1和杨某1愿意将位于广电局后的一块空地抵偿给原告的事实，执行抵偿的地块就是本案第三人依法办理《国有土地使用证》的地块。第四组：立约凭书，欲证明上述地块属于被执行人杨某1的父亲杨某4于1989年3月20日与张某有偿转让所得，《立约凭书》载明了地块四至，四至并未与原告地块有相邻关系。第五组：国有土地使用证（复印件），欲证明该证是按照合法程序取得。原告对第三人提供的证据质证认为：对第一、三组证据无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对第四、五组证据的真实性、合法性及关联性不认可。被告对第三人提供的证据质证认为：对第一、二、三组证据的真实性、合法性及关联性无异议；对第四组证据的真实性、合法性及关联性有异议，案涉地块系案外人杨某1的父亲有偿转让所得，杨某1抵债给第三人，根据法院的相关手续，跟张某所载明的四至是一致的，集体土地为什么变为国有土地，协助执行通知书里面明确表明将该地块变更为国有土地。对第五组证据的真实性、合法性及关联性无异议，该案案涉地块的两证没有冲突，没有重合，也没有相邻，中间是有条水沟，虽然现在水沟不存在了，但水沟的痕迹还在，原告的地块与本案所涉的地块不相邻。为查明案件事实，本院依职权调取了如下证据：第一组：全国第二次土地调查范围图。第二组：土地登记卡、地籍调查表及宗地图；云南省城市（镇）土地使用证及城镇土地使用平面图。第三组：（2007）凤执字第50号民事裁定书及协助执行通知书、地籍调查表及宗地图。经质证，原告对第一组证据的“三性”无异议，认为从图上可以明确看出原告的自留地、饲料地和争议地块相邻，原告是被告作出具体行政行为的利害关系人；对第二组证据的真实性、合法性予以认可，不认可关联性，认为土地登记卡是原告集体土地使用证的登记资料，并不是本案争议的自留地、饲料地地块；对第三组证据中的第1份证据无异议；对第2份证据不认可合法性及真实性，认可关联性，地籍调查表中没有四邻指界，程序违法。经质证，被告对第一、二组证据真实性无异议，对关联性有异议，认为原告的四至与第三人四至不重叠，原告跟本案没有利害关系，不具备原告主体资格；对第三组证据无异议。经质证，第三人对第一、二、三组证据“三性”无异议；认为李茂芳地籍调查表中载明南边四至为本户墙皮外0.5米及围墙外角邻水沟，证明第三人与原告不相邻。本院对各方当事人提供的证据认证如下：原告提交的第一组、第二组证据来源合法，内容客观真实，能够证明案件相关事实，与本案有关联，本院予以采信；第三组第1份证据来源合法，内容客观真实，能够证明案件相关事实，与本案有关联，本院予以采信；对第2份证据即证人杨某1、吴某、徐某、杨某2、柏某、杨某3、苏某、乐某的证言，证人虽未出庭接受当事人的质询，但证人的证言能够证明争议堡坎系李茂芳户在第三人施兴取得《国有土地使用证》之前所建，且吴某证实堡坎系李茂芳户修建，自己在征得李茂芳户的同意后，在堡坎上面搭了几层空心砖。经本院现场勘验，发现在堡坎上面确实有空心砖，结合现场勘验及证人证言，能够相互印证堡坎系李茂芳户所建的事实，故对证人证明的上述内容予以采信。被告及第三人提交的证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。本院依职权调取的证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联，本院予以采信。经审理查明：一、1989年3月20日，案外人杨某1父亲杨某4与张某签订了《立约凭书》，张某自愿将坐落于原凤山大队凤山脚西门的0.159亩自留地出卖给杨某4【凤庆县自留地、饲料地使用证号】，四至范围：东至李桂芝家后山墙滴水分界，南至杨某2家地脚留路50公分，西至杨景尧家自留地分界，北至杨树福家后山墙分界。二、根据第三人施兴的土地登记申请，2009年8月18日，原凤庆县国土资源局工作人员根据本院协助执行通知书，按照《立约凭书》的四至对该宗地进行了地籍调查，并制作了Ｂ-（14）-30号宗地图，确认了该宗地四至范围。即东至：本宗地围墙外脚止邻沟，南至本宗地界边止邻杨某2户；西至①邻与李光荣户共用路道，②与李光荣户围墙皮外2米处相接；北至本宗地围墙外脚止邻沟。2009年9月22日，原凤庆县国土资源局填发了土地登记申请表。同日，凤庆县人民政府向第三人颁发了凤国用（2009）第××号《国有土地使用证》，载明：土地使用权人施兴，坐落凤山镇文明社区××巷，地号Ｂ-（14）-30，地类（用途）城镇单一住宅用地，使用权类型划拨，使用权面积127平方米，独用面积127平方米。三、为查明案件事实，本院向凤庆县自然资源局调取《全国第二次土地调查范围图》以及到争议地进行现场勘验，查明双方争议的堡坎长7.1米，堡坎上面搭建着空心砖，李茂芳户的彩钢瓦搭建在空心砖上面。该堡坎系李茂芳户砌筑。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定的“与行政行为有利害关系”其中之一就是指被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权。本案涉及的是原告李茂芳户自留地的管理和使用与被诉行政行为是否有利害关系的问题。双方争议的堡坎在第三人施兴《国有土地使用证》的北面，对应的应该是李茂芳户的南面。原告李茂芳主张其合法权益被侵犯的证据是自家1979年9月1日划定的【凤庆县自留地、饲料地使用证（2680号）】，载明四至为：东至大路边，南至张某地坎下，西至杨树福地界，北至路上。结合《全国第二次土地调查范围图》，李茂芳户南面和施兴户北面不相邻，中间有明确分界线，因年代久远，原告持有的《凤庆县自留地、饲料地使用证》对其四至界定无法与现今土地状况相符，且不能与《全国第二次土地调查范围图》界定的土地规划相一致。因此，原告李茂芳仅凭1979年根据当时土地政策颁发的《凤庆县自留地、饲料地使用证》，主张本案被告颁发给第三人《国有土地使用证》的行政行为侵犯其相邻权的依据不足，被告颁证行为与原告自留地的管理和归属没有法律上的利害关系，其不具有行政诉讼的原告主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定如下：驳回原告李茂芳的起诉。案件受理费50元，退还原告李茂芳。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  杨永红审 判 员  廖淑静人民陪审员  毕向春二〇二〇年六月一日书 记 员  汤志成