山东省济南市章丘区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0181行初34号原告杜忠龙，男，1964年3月23日出生，汉族，居民，住济南市历城区。委托代理人苗清旺，北京市京大（济南）律师事务所律师。被告济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路**。法定代表人曹殿军，男，区长。分管负责人闫立彬，男，副区长。委托代理人宋聪慧，女，济南市历城区司法局工作人员。委托代理人张宁，山东东城律师事务所律师。被告济南市历城区城市管理局，，住所地济南市历城区辛祝路**法定代表人刘明勇，男，局长。委托代理人张小明，男，该单位法制科工作人员。委托代理人李爱军，山东鹏飞律师事务所律师。原告杜忠龙诉被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、被告济南市历城区城市管理局（以下简称历城区城管局）行政处理一案，于2020年4月9日向本院提起诉讼，本院同日受理后，于2020年4月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭进行了审理。原告杜忠龙委托代理人苗清旺、被告历城区政府副区长闫立彬及委托代理人宋聪慧和张宁、被告历城区城管局局长刘明勇及委托代理人张小明和李爱军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。历城区城管局于2019年11月15日对原告杜忠龙作出济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》,内容为：你在彩石街道塔窝村建设的别墅（J1.J2.J3.J4.J5.J6.J7.J8.J9.J10.J11.J12.J13.J14.J15.J16.J17.J18.J19.J20.J21.J22.J23.J24.J25.J26内南排从东数第二户，各界址点坐标位置见附图），根据历城区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》，使用人不是别墅占地所在村集体经济组织成员，不具备宅基地使用权资格和宅基地使用权审批的基本条件，提供的《集体土地使用证》为无效证件；位于狼猫山××××水源保护区范围内，未办理合法的环评、规划、用地、建设等审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规的规定，认定为违建别墅。按照《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的要求，现通知你三日内自行拆除违建别墅，逾期不拆除，将强制拆除。原告杜忠龙诉称，一、原告宅基地取得合法，所建房屋符合法律程序并非违法建筑。首先，原告等六人于2000年4月10日与历城区政府彩石镇塔窝村民委员会签订协议书，将塔窝村民委员会所有的乔现美、吴乐吉、刘天湖、刘天仓、刘天宝所使用的五处宅基地使用权有偿转让给原告等六人。2013年12月28日历城区政府向原告发放了历城集用（2013）第1122070366号《集体土地使用证》。其次，从取得宅基地的过程来看符合历史上和当前的法律规定，应当属于合法用地，所建设的房屋均系在原有宅基地基础上进行的建设，属于依法可以补办手续的情况，并非非法建筑。二、历城区城管局所作出的济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》违反法律程序及规定，应当予以撤销。原告的宅基地属于合法用地，所建设的房屋均系在原有宅基地基础上进行的建设，属于依法可以补办手续的情况，并非违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定、《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条，关于完善相关政策措施，妥善解决遗留问题的精神，各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。三、历城区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组及济南市历城区城市管理局不具有确认《集体土地使用证》及其他有效证件无效的主体资格条件，应当依法撤销该行政行为。综上所述，历城区城管局所作出的济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》无事实和法律依据，应予撤销，被告历城区政府予以维持亦属错误。为维护原告合法权益,诉至法院。诉讼请求：1、撤销历城区政府2020年2月14日作出的济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》及历城区城管局于2019年11月15日作出的济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》；2、诉讼费由被告承担。原告向本院提交了如下证据：1、协议书，证实原告通过合法方式取得历城集用（2013）第1122070366号《集体土地使用证》；2、历城集用（2013）第1122070366号《集体土地使用证》，证实原告已经依法取得宅基地使用权；3、济历城复决字【2019】140号《行政复议决定书》，证实济南市不动产登记中心历城分中心作出的济历城不动产收字【2019】第012号收缴集体土地使用证决定书已被撤销；4、济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》、济南市历城区法院（2019）鲁0112行初475、476号行政判决书各一份，证实2019年11月13日被告历城区城管局作出的相同类型的济历城整违通字（2019）005、006号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》经济南市历城区法院审理后已确认违法。被告历城区政府辩称，历城区政府于2020年2月14日作出的济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，不存在被撤销的情形，请求法院依法查明事实，驳回被答辩人的诉讼请求。事实方面：1、（1）依据《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》、《济南市城乡规划条例》等法律规定，原告杜忠龙等人的30栋别墅，未依法办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。（2）杜忠龙不是该村集体经济组织成员，不属于通过继承房屋方式取得集体土地使用权或经县级以上人民政府批准回原籍落户农村却无住房的类型，不符合颁发集体土地使用证的基本条件，宅基地使用权未经历城区人民政府审批，其提供的历城集用（2013）第1122070366号《集体土地使用证》未在土地登记簿中记载。（3）原告的别墅在狼猫山××××水源保护区范围内，未办理合法的规划、用地、建设、销售、环评等手续，按照《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》第二条的规定，该别墅为违建别墅，应坚决予以拆除。2、被告历城区城管局主体适格，有权对原告的违建别墅作出处理，且被告历城区城管局作出的《限期拆除通知书》认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。二、程序方面：被告历城区政府于2019年11月19日收到原告的行政复议申请书，于2019年11月20日作出济历城复办受字【2019】100号《行政复议申请受理通知书》，并于2019年11月21日向原告邮寄送达。2019年11月20日作出济历城复办答字【2019】100号《提出行政复议答复通知书》，并于2019年11月21日向被告历城区城管局邮寄送达。2019年11月29日被告历城区城管局向历城区政府提交行政复议答复书及证据材料，收到材料后通知原告查阅。期间因本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，被告历城区政府于2020年1月14日作出济历城复延字【2019】100号延期审理通知书，并向原告及被告历城区城管局邮寄送达。历城区政府于2020年2月14日作出济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》，并同日向原告及被告历城区城管局邮寄送达。三、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十三条、第二十八条第一款第一项、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《济南市城乡规划条例》第八十二条、第九十条。被告历城区政府向本院提交了如下证据、依据：1、行政复议申请书；2、申请人身份证复印件；3、济历城整违通字【2019】018《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》复印件、历城集用（2013）第1122070366号《集体土地使用证》复印件、济历城不动产听字（2019）第012号《听证通知书》复印件、济南市不动产登记中心历城分中心《延期听证通知书》复印件;4、行政复议立案审批表;5、行政复议申请受理通知书及送达回证;6、行政复议答复通知书及送达回证;7、被申请人统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书、授权委托书;8、行政复议答复书;9、《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》复印件、济南市自然资源和规划局2019年11月6日作出的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》、历城区违建别墅问题清理整治专项行动领导小组于2019年11月7日作出的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》、2019年11月6日济南市历城区自然资源局作出的《关于对杜忠龙别墅的认定意见》、济历城整违通字【2019】018《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》复印件和送达回证复印件;10、济历城复延字【2019】100号延期审理通知书及两份送达回证;11、行政复议决定书审批表;12、行政复议决定书及送达回证两份。被告历城区城管局辩称，一、被告作出的《限期拆除通知书》，认定事实清楚，证据确凿。被告根据济南市历城区自然资源局于2019年11月6日作出的《关于对杜忠龙别墅的认定意见》，原告不是别墅占地所在村集体经济组织成员，不符合颁发集体土地使用证（宅基地证）的基本条件，宅基地使用权未经历城区人民政府审批，原告的《集体土地使用证》为无效证件；根据济南市自然资源和规划局直属第三分局于2019年11月6日作出的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》；原告建设的别墅未依法办理建设工程规划许可证，属于违法建筑；根据历城区违建别墅问题清理整治专项行动领导小组于2019年11月7日作出的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》，原告的别墅位于狼猫山××××水源保护区范围内，未办理合法的环评、规划、用地、建设等审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规的规定，属于违建别墅，被告作出《限期拆除通知书》，认定事实清楚，证据确凿。二、被告作出的《限期拆除通知书》程序合法。被告依据《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的工作安排要求和《济南市城乡规划条例》第九十条规定“未取得建设工程规划许可证建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理行政执法部门按照下列规定处理：（二）无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城市管理行政执法部门责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十的罚款；没收实物的，由市县人民政府依法处置。”，于2019年11月15日作出《限期拆除通知书》后，向原告送达涉案通知书，并张贴在违法建筑物上，告知作出《限期拆除通知书》的事实、理由、依据和法律规定的相应权利。被告作出的《限期拆除通知书》程序合法。三、在原告提起行政复议后，历城区人民政府作出济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》，对被告的行为予以维持。《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告的主张没有事实依据和法律依据，请求驳回原告的诉求。被告历城区城管局向本院提交了如下证据、依据：1、2019年7月11日由济南市委办公厅济南市人民政府办公厅印发的《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》及附件，证明济南市政府要求在全市范围内开展违建别墅专项整治的事实；2、济南市自然资源和规划局直属第三分局2019年11月6日作出的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》，证实济南市自然资源和规划局直属第三分局对包括涉案别墅在内的30栋别墅认定为违法建筑的事实；3、历城区违建别墅问题清理整治专项行动领导小组于2019年11月7日作出的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》，证实历城区人民政府领导小组明确要求对涉案违建别墅予以拆除的事实；4、2019年11月6日济南市历城区自然资源局作出的《关于对杜忠龙别墅的认定意见》，证明原告的《集体土地使用证》为无效证件的事实；5、济历城整违通字【2019】018《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》，附测绘技术资料和送达回证一张、彩信通话记录及彩信照片内容，证明被告依法定程序对原告予以送达的事实；6、济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》，证明经过复议程序，复议决定对被告行为予以维持的事实。经庭审质证，原告对被告历城区政府提交的证据的真实性均无异议，但对合法性、关联性提出异议。认为历城区政府在做出行政复议的过程中没有按照真实情况予以认定原告拥有合法宅基地。原告宅基地证书已经过历城区政府的前期许可，非经法定程序不能撤销或收缴，历城区政府在历城区自然资源局收缴该土地使用证时也做出了撤销其收缴决定的复议决定。因此，在土地使用证书合法有效的前提下，下达的限期拆除通知书程序违法，应当撤销。被告历城区城管局对被告历城区政府提交的证据无异议。原告对被告历城区城管局提交的证据均提出异议，认为：1、对证据1真实性无异议，对合法性、关联性提出异议，其提供的证据不能证实其证明目的。在未经法定程序之前，任何组织单位和个人无权认定任何建筑物为违法建筑物，并且该文件的制定和执行应以事实为依据、以法律为准绳，结合建筑物形成的历史条件进行综合认定；2、证据2该意见并非是济南市自然资源和规划局出具，而是济南市自然资源和规划局直属第三分局出具，并且该意见未加盖公章，也未向原告送达，应视为被告在做出拆除通知时无该依据；3、证据3中领导小组不具备行政主体资格，无权对原告房屋是否为违法建筑作出认定；4、证据4济南市历城区自然资源局作出认定的依据为2019年10月塔窝村委会出具的证明，而该村委无权对原告身份及宅基地使用情况作出认定，其权利在村民代表大会，因此认定意见无事实依据。并且原告提供的宅基地使用证加盖了历城区政府公章，应为有效证据，无效证件的认定已被历城区政府撤销；5、证据5-6真实性有异议，不能证明被告依照法定程序予以送达的事实。对通知书及复议决定书真实性无异议，但对其效力、合法性和事实认定有异议。本案中限期拆除通知书并未按照法定程序向原告送达，不产生法律下效力。被告历城区政府对被告历城区城管局提交的证据无异议。被告历城区城管局对原告提交的证据提出异议，认为：1、证据1-2为复印件，真实性无法确定；2、证据3真实性无异议，但被告作出限期拆除通知书的依据是相关单位及领导小组的认定，而这些文件是在2019年10月下发，撤销是在2020年，与被告作出拆除通知没有关联性；3、证据4真实性无异议，但不能证明原告获得的宅基地或建筑物具有合法性。被告历城区政府对原告提交的证据1、2、4的质证意见同被告历城区城管局。对证据3关联性和证明目的提出异议，在140号复议案件中，被申请人为济南市历城区不动产登记中心，其在做出收缴土地使用证之前，已经向原告作出拟收缴土地使用证决定书。区政府作为复议机关经过调查核实、查阅档案及向彩石办事处及塔窝村委会核实，本案原告不是村集体组织成员，也不属于通过继承房屋取得集体土地使用权或经县级以上人民政府批准回原籍落户农村且无住房的类型，不符合颁发集体土地使用权证的基本条件。原告持有的历城集用（2013）第1122070366号《集体土地使用证》登记行为不符合规定程序。区政府作为复议机关在审查材料后作出认定，在140号复议案件中被申请人主体不适格，无权作出案涉收缴集体土地决定书。本院经合议对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均具备合法性、真实性，且与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告杜忠龙使用彩石街道办事处塔窝村宅基地建设涉案别墅，2013年，被告历城区政府为原告办理了《集体土地使用证》,但原告未办理房屋建设手续。2019年11月6日，济南市历城区自然资源局作出《关于对杜忠龙别墅的认定意见》，该意见认定：杜忠龙不符合在历城区××办事处××村××、占用集体土地建住宅的相关政策要求，且未经历城区人民政府审批，其提供的《集体土地使用证》无效。2019年11月6日，济南市自然资源和规划局直属第三分局作出《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》，该意见认定原告建设的别墅未在该局申请办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。2019年11月7日，历城区违建别墅问题清理整治专项行动领导小组作出的《关于对历城区重点区域内30栋别墅的认定意见》，认定原告的别墅位于狼猫山××××水源保护区范围内，未办理合法的环评、规划、用地、建设等审批手续，属违章建筑，按照《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的清查整治政策坚决予以拆除。2019年11月15日，被告历城区城管局向原告杜忠龙作出济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》，要求其三日内拆除涉案别墅，逾期不拆除的将强制拆除。原告在限期内未自行拆除，2019年12月左右，涉案别墅被强制拆除。原告对限期拆除通知书不服，于2019年11月15日向历城区人民政府提起行政复议。2020年2月14日，历城区政府作出济历城复决字【2019】100号行政复议决定书，维持了济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》。原告对此不服，特诉至本院。本院认为，程序正当是行政执法的重要原则，行政机关作出涉及行政相对人权利义务的决定，特别是可能影响行政相对人人身或财产权利义务的决定，必须事先通知行政相对人并告知其在行政程序中享有的权利义务以及注意事项，让行政相对人充分行使权利，维护其合法权益。本案中，被告历城区城管局向原告下达的《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》处分了原告的财产权利，被告在作出通知前应当告知原告作出该通知的依据和原告享有陈述、申辩等权利。被告在作出《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》前未告知原告作出该通知的依据和原告享有陈述、申辩等权利不符合程序要求，属程序违法，故其作出的济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》应予撤销。但涉案房屋已经被拆除，行政行为指向的标的已经不存在，故应当确认违法。因被告历城区城管局作出的《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》被确认违法，被告历城区政府作出的济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》应一并撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告济南市历城区城市管理局于2019年11月15日向原告杜忠龙作出的济历城整违通字【2019】018号《历城区整治违建别墅限期拆除通知书》违法；二、撤销被告济南市历城区人民政府于2020年2月14日向原告杜忠龙作出的济历城复决字【2019】100号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告济南市历城区城市管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  巩传江人民陪审员  刘恩来人民陪审员  刘 玉二〇二〇年六月二十八日书 记 员  李 峥