广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初519号原告房艳兰，女，1983年5月10日出生，汉族，住英德市。委托代理人任求学、冯敏钊，均系广东保顺律师事务所律师。被告英德市大站镇人民政府。住所地：英德市大站镇广场南路**。统一社会信用代码：114418810073130347。法定代表人吴锦全，镇长。出庭应诉负责人赖炜忠，副镇长。委托代理人周伟才，英德市大站镇综治中心干部。委托代理人龙晖，英德市大站镇法律服务所法律工作者。被告英德市人民政府。。住所地：英德市金子山大道**路新行政中心综合楼法定代表人肖勇科，市长。委托代理人冯汝东、朱凯文，均系英德市司法局工作人员。第三人谭子良，男，1953年11月13日出生，汉族，住英德市。原告房艳兰不服被告英德市大站镇人民政府（以下简称大站镇政府）、英德市人民政府（以下简称英德市政府）政府行政管理纠纷一案，于2019年12月9日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月10日立案后，于同年12月12日向被告大站镇政府、英德市政府、第三人谭子良送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告房艳兰及其委托代理人冯敏钊，被告大站镇政府的副镇长赖炜忠及委托代理人周伟才、龙晖，被告英德市政府的委托代理人冯汝东、朱凯文，第三人谭子良均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月2日，被告大站镇政府作出英站府决[2019]3号《关于波罗坑村委会老地塘村民小组百花井0.45亩耕地使用权的处理决定》（以下简称涉案处理决定），决定巫石娣已置换给第三人谭子良位于百花井0.45亩耕地的使用权归第三人谭子良所有。原告不服，向被告英德市政府申请行政复议。被告英德市政府于同年11月22日作出英府复决〔2019〕53号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定），维持了涉案处理决定。原告房艳兰诉称，一、两被告在无任何书面协议、证人证言的证据支持下，确认第三人谭子良与谭福英之间的土地承包经营权互换成立，缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条、《农村集体土地承包合同书》第二条第3项的规定，巫石娣与谭子良的约定，仅限于短期的土地使用权，并未涉及土地承包经营权，各方均未能拿出互换土地承包经营权的书面协议或者备案登记资料。在双方未有任何关于涉案土地承包经营权约定的情况下，争议土地的承包经营权仍为谭福英所有，合法合理。二、两被告作出的被诉行政行为部分存在越权，应当依法予以撤销。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项的规定，我国现有的法律法规并没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权，基层人民政府只对承包经营权纠纷享有调解权，两被告对涉案土地的承包经营权不具有确权主体资格，涉案处理决定及涉案复议决定以处分土地使用权掩饰对农村土地承包经营的确权行为，属超越权限作出的行政行为，两被告作出的对土地承包经营权的确权行为，应当依法予以撤销。三、两被告在确定使用权争议土地面积时存在重大事实认定错误，应依法变更。两被告在认定巫石娣与谭子良之间土地使用权互换的依据是谭福英与英德市穗丰宏利农业发展专业合作社签订的《发包合同》，而该协议中涉及的油房门口片土地面积仅约为0.43亩，因此即使双方之间的土地使用权互换成立，也仅是0.43亩土地的对等互换，不可能是谭福英用其0.51亩土地换谭子良0.43亩土地的不平等交易。两被告对争议土地面积认定为0.45亩，缺乏事实依据。四、两被告未明确第三人谭子良对争议土地使用权的使用期限，剥夺了原告一家的合法权利。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条的规定，谭福英与英德市大站镇波罗坑村民委员会老地塘村民小组签订的《农村集体土地承包合同书》中涉及的土地为耕地，承包期限是至2026年6月5日，依法再延长30年，即承包期限至2056年6月5日。而若将谭福英与英德市穗丰宏利农业发展专业合作社签订的《发包合同》视为谭福英与谭子良之间土地使用权互换依据的，则互换期间仅至该出租协议到期之日，即2026年12月31日。期满后谭子良占用的谭福英位于白花井的0.43亩土地使用权应归予谭福英。两被告并未在决定中明确谭子良的使用期限，是剥夺了原告及其家人2026年12月31日后对土地的使用权，应当依法予以更正。五、第三人谭子良在多次的答辩、论述中存在前后矛盾，可见其本人的可信度极低，两被告采信其证词作出决定明显有失公平。综上所述，为维护自身及家人的合法权益，原告特提起诉讼，请求判决：1.撤销涉案处理决定及涉案复议决定，判决英德市大站镇波罗坑村民委员会老地塘村民小组百花井0.45亩耕地的土地使用权归谭福英所有；2.本案诉讼费由被告负担。原告房艳兰向本院提交了以下证据：1.原告身份证及户口本、谭福英身份证、巫石娣身份证、农村居民常住户口登记表，证明原告的诉讼主体资格、第三人的身份信息及具体家庭成员信息；2.统一社会信用代码，证明被告大站镇政府的主体资格；3.涉案处理决定、涉案复议决定，证明两被告均认定巫石娣与第三人谭子良之间就谭福英位于白花井家旁的土地与谭子良位于油房门口土地的承包经营权达成互换协议，认为原告主张百花井耕地的承包经营权理由不充分，不予支持，并确定百花井0.45亩耕地的使用权归第三人谭子良所有；4.农村承包土地明细登记册、签证（英26）字0****8号《农村集体土地承包合同书》、农业税征收登记帐表，证明1997年6月1日，英德市大站镇波罗坑村民委员会老地塘村民小组与谭福英签订《农村集体土地承包合同书》，约定由谭福英承包该村民小组位于白花井面积为2.1亩的水田，承包期限为1997年6月1日至2026年6月1日，并登记在册，谭福英已缴纳相应的农业税；5.《土地经营权发包合同》，证明谭福英发包给英德市穗丰宏利农业发展专业合作社的耕地面积仅为0.43亩，自2016年11月30日始交付，至2026年12月31日止；6.卫星土地面积计算图，证明谭福英被谭子良占用的土地面积应为0.51亩；7.《维持现状通知书》、《关于波罗坑村谭子良与谭福英土地纠纷的调解终结书》、《信访事项受理告知书》、《申请复查受理告知书》，证明原告及其家人在多年一来苦苦维权，但均无果而终；8.存折本，证明谭福英向村民委员会承包土地的农田补贴一直由其领取，且有购买水稻险，其一直有对农田进行管理。被告大站镇政府辩称，其作出的涉案处理决定认定事实清楚，证据确凿。一、2017年10月11日，英德市大站镇人民调解委员会向原告调查时原告称双方交换土地都是水田，原告一家把位于百花井面积为0.45亩的土地给谭子良，谭子良也给回同等面积的土地给原告一家，一块在油房0.43亩，另一块在百花井0.02亩，当时没签书面协议，只是口头约定。二、2017年12月28日，英德市人民法院作出(2017)粤1881民初4069号《民事判决书》，就原告损坏谭子良在双方互换地“白花井”地块上种植的水果树及蔬菜一事，判令原告赔偿谭子良损失3000元，同时，该判决书第四页第11行也有载明“经审理查明，1997年，原告（谭子良）与本组村民巫石娣（即原告家婆）口头协议交换土地耕作。三、2016年11月30日，英德市穗丰宏利农业发展专业合作社承包老地塘组的白花井、油房门口片等地用于种植蔬菜，租金是每亩每年1000元，谭福英将与谭子良互换所得的0.43亩地各发包给该专业合作社，并收取了当年租金430元。综上所述，被告大站镇政府作出的涉案处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告大站镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《调查笔录》，证明双方互换地的面积；2.（2017）粤1881民初4069号《民事判决书》，证明双方互换土地；3.《土地经营权发包合同》，证明谭福英将互换地发包；4.田租签收表，证明谭福英收取租地租金；5.关于房艳兰信访事项的办理情况，证明被告大站镇政府重新立案受理原告的案件；6.《关于房艳兰信访复查事项处理意见告知书》，证明原告信访要求被告大站镇政府作出处理决定。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第二款、第三十三条。被告英德市政府辩称，一、被告大站镇政府于2019年9月2日作出涉案处理决定，原告于同年9月24日向被告英德市政府申请行政复议，符合行政复议法第九条规定。被告英德市政府于同年9月26日作出《行政复议受理通知书》，并向被告大站镇政府发出《提出行政复议答复通知书》，向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条规定，复议受理程序合法。二、被告大站镇政府收到申请书副本十日内提交了答复书和证据依据，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。被告英德市政府经审查相关证据、依据和其他有关材料后认为被告大站镇政府作出的涉案处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当,应予维持。被告英德市政府复议审查程序合法。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，被告英德市政府于同年11月22日作出涉案复议决定，并送达给当事人，复议决定程序合法。综上所述，涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告英德市政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请材料，证明行政复议工作依法启动；2.《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》、《委托送达函》及送达回证，证明行政复议工作依法受理；3.被告大站镇政府答辩书及证据材料目录，证明行政复议工作依法审查；4.涉案复议决定及送达回证，证明行政复议决定符合法律规定。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人谭子良述称，其已经与原告的家公、家婆进行互换涉案土地。两被告作出的被诉行政行为合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人谭子良向本院提交了以下证据：照片，证明原告砍伐第三人果树。经庭审质证，一、对于原告房艳兰提交的证据，（一）被告大站镇政府的质证意见是：证据1-5、7的真实性、合法性、关联性无异议；证据6有异议，存在争议，来源无法确定；证据8因互换土地面积相等，补贴也是相等的，所以按照土地名进行发款，但实际各方拿着置换后土地补贴。（二）被告英德市政府的质证意见是：证据1-3、5无异议；证据4的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。双方已于1997年达成承包经营权互换协议；证据6有异议；证据7的真实性、合法性、关联性无异议，证明内容有异议，原告的有关申请已作出处理，但原告不满意处理结果；证据8的质证意见与被告大站镇政府意见一致。（三）第三人谭子良的质证意见是：均有异议。二、对于被告大站镇政府提交的证据、依据，（一）原告房艳兰的质证意见是：证据1有异议，笔录中第2页并无原告签名，且陈述内容与其当时表述存在重大误差；原告一家早年与第三人协商，暂时由第三人代替耕作原告家公谭福英承包的土地，但双方并未约定由第三人永久性代耕或进行土地互换，双方更未有书面协议，或向村民委员会备案登记；多年以来，原告一家曾多次要求第三人归还土地，第三人也多次承诺归还，另在暂耕期间各方的农田补贴仍然由各原登记方收取；第三人占用原告一家耕地面积为0.51亩，并非0.45亩，因此该证据不能反映双方就各自土地达成永久互换协议；证据2的真实性、合法性无异议，证明内容有异议，此判决仅处理原告擅自破坏第三人种植植物的侵权问题，原告于该案中败诉，仅仅是因为其损坏的植物是第三人种植，并非应为植物所在土地属于第三人依法使用；另外，该法院并未处理原告一家与第三人之间农村土地使用权或是承包经营权的任何问题，更不能反映双方互换土地的事实；证据3、4均有异议，原告家公谭福英合法承包的土地一直被第三人违法占用，第三人为了拖延换回土地，想尽办法让原告家公在未明确知悉合同内容的情况下签下合同，当家人知道此情况后，已立即退还所谓的“租金”，至今未实际收取任何租金；证据5、6的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据可以体现出白花井0.51亩耕地的纠纷存在土地承包经营权纠纷，被告大站镇政府无法定职权处理，因此其作出撤销《关于房艳兰上访反映要求将白花井的耕地确权给谭福英问题的答复》，两被告系清楚知悉行政机关是无权处理农村土地承包经营权纠纷的。被告大站镇政府适用法律错误。（二）被告英德市政府的质证意见是：均无异议。（三）第三人谭子良的质证意见是：均无异议。三、对于被告英德市政府提交的证据、依据，（一）原告房艳兰的质证意见是：证据1-4的真实性无异议，合法性、关联性有异议，英德市人民法院作出的《民事判决书》及清远市中级人民法院作出的《民事判决书》均仅针对原告损坏第三人种植植物侵权纠纷，并非土地承包经营权纠纷，而两被告却均以此部分判决认定争议土地的承包经营权的权属问题；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，两被告作为行政机关，并无法律赋予其处理农村土地承包经营权纠纷的权利，主体不合法，不具备作出相应行政决定的合法要件，两被告超越职权，涉案行政行为应当依法予以撤销。被告英德市政府适用法律错误。（二）被告大站镇政府的质证意见是：均无异议。（三）第三人谭子良的质证意见是：均无异议。四、对于第三人谭子良提交的证据，（一）原告房艳兰的质证意见是：有异议，不能反映照片发生的事件经过和结果，也不能证明第三人所要证明的内容，且与本案无关。（二）被告大站镇政府的质证意见是：无异议。（三）被告英德市政府的质证意见是：无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告房艳兰提交的证据1、2、4-7，具有真实性、关联性，本院均确认其具有证据效力；证据3，为涉案处理决定及复议决定，具有真实性、关联性，其合法性将在本院认为部分进行认证。二、被告大站镇政府提交的证据，均具有真实性、关联性，本院予以采信。三、被告英德市政府提交的证据3中的涉案处理决定、证据4中的涉案复议决定，已作认证；其余证据，均具有真实性、关联性，本院予以采信。四、第三人谭子良提交的证据，具有真实性、关联性，本院确认其具有证据效力。经审理查明，1997年6月5日，谭福英获得英德市大站镇波罗坑村民委员会老地塘村民小组百花井地段2.1亩水田的土地承包经营权。。同年，第三人与谭福英的妻子巫石娣以口头协议的方式，互换了土地承包经营权，双方达成如下约定：巫石娣用谭福英位于百花井地段约0.45亩的土地承包经营权与第三人位于下油房及百花井两地段共约0.45亩的土地承包经营权进行交换。后双方均有在互换后的土地上种植作物。2016年11月30日，英德市穗丰宏利农业发展专业合作社与谭福英签订《土地经营权发包合同》，《土地经营权发包合同》上确认谭福英发包土地面积为0.43亩。谭福英以上述互换土地后的土地承包经营权人的身份于《土地经营权发包合同》上签字并领取了当年的土地租金。2016年底，谭福英向第三人要求取回被互换后土地的承包经营权。同年9月22日、23日，原告房艳兰毁坏第三人种植的农作物。2016年9月30日，英德市大站镇人民调解委员会作出《维持现状通知书》，要求双方对争议土地维持现状。同年10月25日，原告持刀毁坏第三人于互换后土地上种植的黄皮树。第三人为此向英德市人民法院提起民事诉讼。同年12月28日，英德市人民法院作出（2016）粤1881民初4069号《民事判决书》，查明“1997年，原告与本组村民巫石娣口头协议交换土地耕作……”，并判决“一、限被告房艳兰在本判决发生效力之日起赔偿原告谭子良的损失3000元……”。清远市人民检察院对该判决提起抗诉，清远市中级人民法院于2019年11月2日作出（2019）粤18民再22号《民事判决书》，查明“1997年谭子良曾与巫石娣（谭福英妻子）口头协议交换土地耕作……”，并判决维持了英德市人民法院作出的上述判决。2019年5月，谭福英、巫石娣、谭福英的儿子谭教炼、原告向被告大站镇政府提交《申请书》，申请事项为“一、请求裁决确权给申请人谭福英；二、请求让谭子良清除田地上的所有树头和其他果树，复原田地。”该《申请书》均有上述四人签字捺印。同年9月2日，被告大站镇政府作出涉案处理决定，决定“巫石娣已置换给谭子良位于百花井0.45亩耕地的使用权归谭子良所有。”原告不服，遂向被告英德市政府提起行政复议。同年11月22日，被告英德市政府作出涉案复议决定，决定维持被告大站镇政府作出的上述处理决定。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。本院认为，本案系不服政府行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求、两被告的答辩、第三人的陈述、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、被告大站镇政府作出的涉案处理决定是否合法；二、被告英德市政府作出的涉案复议决定是否合法。争议焦点一，关于被告大站镇政府作出的涉案处理决定是否合法的问题。被告大站镇政府在受理原告等四人的申请后，应就其申请内容及诉求进行甄别并作出相应处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”、第十四条“下列案件不作为争议案件受理：……(四)农村土地承包经营权争议案件……”及《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：……（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷……”、第三条“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。”、第四条“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”、第六条“县级以上人民政府应当加强对农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导。县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他有关部门应当依照职责分工，支持有关调解组织和农村土地承包仲裁委员会依法开展工作。”第十二条“农村土地承包仲裁委员会，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立。农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立。农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。”的规定，本案中，原告及谭福英等四人所提交的《申请书》所申请事项虽为“请求裁决确权”，但实质为农村土地承包经营权争议案件。因此，根据上述法律规定，被告大站镇政府不应将本案纠纷作为土地权属争议案件进行受理处理。本案纠纷应由谭福英及第三人自行和解或双方请求村民委员会、镇人民政府等进行调解，和解、调解不成的，应向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或直接向人民法院起诉。被告大站镇政府作出涉案处理决定，属超越职权。另外，涉案互换土地的土地承包经营权人分别为谭福英与第三人，且谭福英至今仍健在，故被告大站镇政府仅列原告作为申请人，于法不符，属程序违法。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；（四）超越职权的……”的规定，涉案处理决定依法应予以撤销。争议焦点二，关于被告英德市政府作出的涉案复议决定是否合法的问题。被告英德市政府受理原告的行政复议后，依法送达、审查，但对被告大站镇政府超越职权、程序违法等行为未予以纠正，故涉案复议决定同样应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项的规定，判决如下：一、撤销被告英德市大站镇人民政府于2019年9月2日作出的英站府决[2019]3号《关于波罗坑村委会老地塘村民小组百花井0.45亩耕地使用权的处理决定》；二、撤销被告英德市人民政府于2019年11月22日作出的英府复决〔2019〕53号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告英德市大站镇人民政府、英德市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  陈志勇人民陪审员  陈 敏二〇二〇年六月一日书 记 员  曾洁莹附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。