银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初108号原告：丁某，现住宁夏回族自治区银川市。委托代理人：杨某，北京德恒（银川）律师事务所律师（一般授权）。被告：银川市公安局兴庆区分局。法定代表人：王某。行政机关出庭人员：李明，该局副局长。委托代理人：刘某，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。被告：银川市公安局。法定代表人：吴某。委托代理人：李某，该局民警（特别授权）。原告丁某诉被告银川市公安局兴庆区分局（以下简称兴庆公安分局）、银川市公安局治安行政处罚及行政复议一案，于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告丁某及其委托代理人杨某，被告兴庆公安分局副局长李明及其委托代理人刘某、被告银川市公安局的委托代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告兴庆公安分局于2020年1月2日作出银兴公（新华）行罚决字[2020]10002号《行政处罚决定书》（以下简称《决定书》），认为原告丁某2019年12月25日以退伍安置问题为由，私自前往北京市进行非法上访，在北京中南海机关门口滞留，被北京警方发现予以训诫后，通知兴庆公安分局的民警将其带回。据此，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项之规定，给予原告丁某行政拘留七日的行政处罚。原告丁某不服该行政处罚决定，向被告银川市公安局申请行政复议，银川市公安局受理后，作出银公行复决字〔2020〕9号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了兴庆公安分局作出的《决定书》。原告丁某诉称，2019年12月25日，原告前往北京向国家信访局反映其退伍军人安置问题。12月31日，原告前往北海公园游玩时因道路不熟误入中南海周边，被北京警方带至府右街派出所后送入久敬庄，之后被兴庆公安分局新华街派出所民警带回银川。2020年1月2日，被告兴庆公安分局以扰乱单位秩序为由，给予原告行政拘留七日的行政处罚。原告认为被告兴庆公安分局作出的《决定书》缺乏事实依据，违反法定程序，依法应予撤销，理由如下：一、《决定书》认定事实错误。原告是2019年12月25日前往北京，12月31日误入中南海，不存在《决定书》认定的私自前往北京进行非法上访，且在中南海机关门口滞留的事实。原告是退伍军人，因安置问题向国家信访局信访不违反法律规定，不属于非法上访，虽误入中南海周边，但未实施任何违法行为，亦未扰乱中南海国家机关秩序。二、《决定书》违反法定程序。其一，原告的行为发生在中南海机关附近，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条的规定，应由北京市公安机关管辖并予以行政处罚。其二，被告兴庆公安分局作出行政处罚前，剥夺了原告陈述和申辩的权利。原告于2020年1月2日被兴庆公安分局新华街派出所带回银川，当日因涉嫌扰乱单位秩序被传唤，经过询问，给予行政拘留七日的行政处罚。在此过程中，被告兴庆公安分局未向原告说明拟处罚的事实及法律依据，也未听取并记录原告的陈述和申辩。因此，被告兴庆公安分局在没有管辖权且剥夺了原告陈述和申辩权利的情况下作出行政处罚，属于程序违法。综上，原告认为被告兴庆公安分局作出的行政处罚、银川市公安局作出的行政复议决定，认定事实不清、程序违法，侵犯了原告的合法权益。基于给予原告行政拘留七日的行政处罚已经执行完毕，该行政行为不具有可撤销内容，经本院向原告释明后，原告变更其诉讼请求为，请求依法判令：1.确认被告兴庆公安分局对原告作出的行政处罚决定、被告银川市公安局作出的行政复议决定违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告丁某为证实自己的主张，向本院提交了以下证据：证据一：兴庆公安分局新华街派出所《到案经过》一份。证明：1.2019年12月31日，原告在北京向国家信访局上访，因道路不熟误入中南海周边，被警方带至北京市西城分局府右街派出所训诫。2020年1月2日13时，原告被兴庆公安分局新华街派出所民警带回银川接受调查处理。2.原告在被传唤过程中，没有实施反抗、逃跑等行为。证据二：兴庆公安分局《决定书》﹝银兴公（新华）行罚决字[2020]10002号﹞一份。证明：2020年1月2日，被告兴庆公安分局以原告实施了扰乱单位秩序的违法行为为由，根据《治安管理处罚法》相关规定，给予原告行政拘留七日的行政处罚。证据三：兴庆公安分局《行政拘留家属通知书》﹝银兴公（新华）行拘通字[2020]10003号﹞一份。证明：证明被告兴庆公安分局将给予原告行政拘留七日的行政处罚决定、执行场所通知原告家属的事实。证据四：银川市拘留所《解除拘留证明书》（银拘解36296号）一份。证明：原告自2020年1月2日至2020年1月9日在银川市拘留所执行拘留，期满予以解除。证据五：银川市公安局《复议决定书》（银公行复决字〔2020〕9号）一份。证明：原告对《决定书》不服，向被告银川市公安局申请行政复议，银川市公安局维持了兴庆公安分局作出的行政处罚决定。被告兴庆公安分局辩称，一、被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿，符合法律规定。原告信访事由经宁夏回族自治区信访事项复核复查委员会受理，于2019年10月15日作出最终办理意见，其又在2019年12月25日乘飞机前往北京非法上访，并在中南海机关门口滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并予以训诫。根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条的规定，原告属于违法上访，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，应当给予行政处罚的情形。二、被告对原告作出行政处罚程序合法。1.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，原告进京系违法上访，其户籍所在地与经常居住地均在银川市兴庆区，被告对其违法行为具有管辖权。2.被告作出行政处罚前，已告知原告享有陈述和申辩的权利，但原告未提出申辩。综上，被告兴庆公安分局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告兴庆公安分局为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：书证一组：接收证据清单1份、信访申请书1份8页、宁夏回族自治区市场监督管理厅《关于丁某反映退伍安置编制问题信访事项的办理意见》（宁市监信答复字﹝2019﹞5号）1份6页、宁夏回族自治区信访事项复查复核委员会《关于丁某信访事项的复查意见》（宁信复字﹝2019﹞5号）1份4页。证明：原告信访事项已经过自治区两级信访机构处理，并作出最终处理意见。证据二：1.北京市公安局西城分局训诫书1份、北京市公安局西城分局询问笔录1份3页、进京劝返接离移交单1份2页、犯罪记录查询情况说明1份；2.兴庆公安分局新华街派出所制作的书证一组：受案登记表、到案经过、传唤证、被传唤人家属通知书、违法犯罪嫌疑人饮食休息登记表各1份；行政案件权利义务告知书1份1页、询问笔录1份6页、行政处罚告知笔录1份1页、行政处罚审批表1份2页、行政处罚决定书1份1页、行政拘留家属通知书1份、行政拘留执行回执1份2页。证明：原告本次进京走访并在中南海周边滞留，扰乱单位秩序的违法事实成立，依法应当给予行政处罚。被告对原告作出行政处罚决定的实体和程序均符合法律规定。被告银川市公安局辩称，一、被告作出的行政复议决定，程序合法。原告因不服兴庆公安分局作出的《决定书》，向被告银川市公安局提出行政复议申请，市局在法定期限内予以受理、审查、并向原告送达了《复议决定书》，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及实施条例的规定。二、被告作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确。经复议查明，原告因不满退伍安置问题，前往北京上访并在中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。之后，兴庆公安分局民警前往北京将原告带回，经核实违法事实存在，对其作出行政处罚。被告认为兴庆公安分局作出的《决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，应予维持。综上。被告银川市公安局作出的行政复议决定合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告银川市公安局为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：《行政复议申请书》及证据材料（原告的身份证复印件、行政处罚决定书）各一份。证明：2020年1月21日，被告收到原告提交的复议申请材料。证据二：《行政复议申请受理通知书》及送达回证、银公行复受字〔2020〕4号《行政复议案件受理审批表》《提出复议通知书》及送达回证各一份。证明：被告于2020年1月21日受理原告的复议申请后，向原告和被告兴庆公安分局进行了送达，要求兴庆公安分局作出答复。证据三：《行政复议答复书》及所附证据材料、法律依据各一份。证明：2020年2月11日，被告兴庆公安分局向银川市公安局提交了复议答复书、作出行政处罚收集取得的相关证据和法律依据。证据四：银公行复决字〔2020〕9号《行政复议决定书》及送达回证各一份。证明：2020年3月19日，被告根据查明的事实，依法作出复议决定并送达原告。经庭审质证，原告对被告兴庆公安分局提交的证据一的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可。认为原告向国家信访局反映安置问题，系合法上访，不属于违法上访。对证据2-1中北京市公安局西城分局制作的《询问笔录》、2-2兴庆公安分局新华街派出所制作的《询问笔录》的真实性、合法性及证明目的均有异议。认为上述证据不能证明原告实施了违法行为。对证据2-2中《行政处罚告知笔录》的合法性有异议。认为被告未告知原告对违法行为享有陈述和申辩的权利，亦未将原告的申辩理由予以记录。对其他证据的真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的均不予认可。原告对被告银川市公安局提交的证据一中除《决定书》以外其他书证的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，对《决定书》的合法性及证明目的不予认可，认为行政处罚程序违法；对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对证据三、四的合法性及证明目的均不予认可，认为被告作出的复议决定认定事实错误。被告兴庆公安分局、被告银川市公安局对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可。认为原告进京走访未在指定场所进行，其携带上访材料在中南海周边滞留，已构成扰乱单位秩序的违法行为；对证据二至证据五的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的五份书证与二被告提交的书证相同，均系行政机关在行政处罚程序中依法制作的法律文书，来源合法、内容真实、与本案具有关联，本院予以采信。原告对被告兴庆公安分局证据2-1北京市公安局西城分局制作的《询问笔录》、2-2兴庆公安分局新华街派出所制作的《询问笔录》的真实性、合法性均有异议，但未提交证据证明其进京上访属合法行为。本院认为，上述证据来源合法、内容真实、与本案具有关联，应予采信。原告对被告兴庆公安分局证据2-2《行政处罚告知笔录》的合法性有异议，认为行政机关处罚前未告知其陈述和申辩的权利，该份书证权利义务告知栏内有原告丁某的签字确认，原告未否认其签字的真实性。本院认为，该份书证来源合法、内容真实、与本案具有关联，应予采信。二被告提交的其他书证亦符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。经审理查明，原告丁某于2019年12月25日，乘飞机前往北京反映其退伍安置问题。12月31日，原告携带上访材料乘坐公交车在中南海附近下车并滞留，随后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2020年1月2日，原告丁某被兴庆公安分局新华街派出所民警带回银川接受传唤、询问。当日，被告兴庆公安分局作出银兴公（新华）行罚决字[2020]10002号《决定书》，以原告丁某实施了扰乱单位秩序的违法行为为由，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予原告行政拘留七日的行政处罚。兴庆公安分局于当日将原告丁某送至银川市拘留所执行行政拘留。次日，被告兴庆公安分局将原告丁某执行行政拘留的时间、地点通知其家属。2020年1月21日，原告丁某向被告银川市公安局申请行政复议，银川市公安局受理后，经审查作出银公行复决字〔2020〕9号《复议决定书》，维持被告兴庆公安分局作出的行政处罚决定，原告丁某不服，向本院提起诉讼，请求判如所请。另查明，原告丁某户籍所在地与经常居住地均为宁夏回族自治区宁夏回族自治区宁夏回族自治区银川市××区。再查明，原告丁某自2020年1月2日至1月9日在银川市拘留所执行行政拘留。2020年1月9日期限届满，银川市拘留所解除原告丁某的行政拘留。本院认为，根据国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条第一项的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的场所提出。本案中，原告丁某因退伍安置问题，携带上访材料到北京上访，并在中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。北京中南海周边地区不是信访接待场所，原告在该地区系非正常上访，已构成扰乱单位秩序的违法行为。被告兴庆公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对原告丁某作出行政拘留七日的行政处罚决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确。作出处罚决定前，兴庆公安分局进行了受案、调查取证、询问、告知原告丁某拟作出行政处罚的事实、理由和法律依据，并听取了原告的陈述和申辩，程序合法。《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，原告丁某因不服被告兴庆公安分局对其作出的行政处罚决定，向被告银川市公安局申请行政复议，银川市公安局收到原告的行政复议申请后，依法予以受理，经审查作出《复议决定书》并向丁某依法送达。银川市公安局作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。关于原告丁某称事发地在北京，应由北京公安机关管辖并予以行政处罚的意见。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”原告丁某的户籍所在地和经常居住地均在银川市兴庆区，属于兴庆公安分局的管辖范围，被告兴庆公安分局作为原告丁某居住地的公安机关，具有对原告涉嫌扰乱单位秩序的行为管辖并给予治安管理处罚的法定职权。原告认为被告兴庆公安分局对本案没有管辖权的意见不能成立。综上，二被告作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告丁某的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告丁某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丁某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 马 豪审判员 冯桂杰人民陪审员 赵凌云 二○二○年六月二十八日（法官助理 马 超书记员 叶 惠附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。