黑龙江省穆棱市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑1085行初4号 原告徐永财，男，1967年10月5日出生，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。 委托代理人王君超，黑龙江牡大律师事务所律师。 委托代理人王振宇，黑龙江牡大律师事务所律师。 被告穆棱住房和城乡建设局，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇长征路。 法定代表人李俊刚，局长。 委托代理人郭丽娟，女，1968年6月5日出生,住所地穆棱市。 第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市西安区西二条路日照街与景福街之间。 法定代表人邹敬德，经理。 委托代理人姜文华，穆棱市八面通法律服务所法律服务工作者。 第三人牡丹江市骏达房地产开发有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市东安区七星街海通大厦9楼。 法定代表人胡广明，经理。 原告徐永财与被告穆棱市住房和城乡建设局（以下简称穆棱市住建局）及第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司（以下简称富贵园公司）、牡丹江市骏达房地产开发有限公司（以下简称骏达公司）城市建设其他行政许可一案，于2019年6月12日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月29日制发（2019）黑1085行初68号行政裁定，驳回徐永财的起诉。徐永财不服本院裁定，向牡丹江市中级人民法院上诉。牡丹江市中级人民法院以（2019）黑10行终146号行政裁定，撤销（2019）黑1085行初68号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月8日重新立案后，依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭进行了审理。根据上级法院意见，本院另行组成合议庭后，于2020年4月24日再次公开开庭对本案进行了审理。原告徐永财与其委托代理人王君超、王振宇，穆棱市住建局副局长邢贞礼、委托代理人郭丽娟，富贵园公司的委托代理人姜文华到庭参加诉讼。第三人骏达公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐永财诉称，坐落于穆棱市兴源镇的案涉富贵园商务酒店系骏达公司于2013年实际开发建设，2015年完工。2016年9月6日，穆棱市人民法院就徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷一案作出（2016）黑1085民初695号民事判决。2017年2月5日，穆棱市人民法院在另案（刘福昌等六人诉骏达公司欠付工程款一案）通过诉讼保全查封了骏达公司开发建设的案涉富贵园商务酒店260万元价值部分。徐永财依据（2016）黑1085民初695号民事判决书向穆棱市人民法院申请强制执行，2017年3月20日穆棱市人民法院作出（2016）黑1085执792号执行裁定查封了骏达公司开发建设的富贵园商务酒店260万元价值剩余部分。即至2017年3月20日，案涉富贵园商务酒店整体已被穆棱市人民法院依法查封。在穆棱市人民法院受理的富贵园公司提起的（2018）黑1085执异50号案外人执行异议案件的审理中，徐永财得知，在穆棱市人民法院将案涉富贵园商务酒店整体查封后，穆棱市住建局却于2018年8月13日及2018年9月6日，向并非实际开发建设者的富贵园公司印发了注册号为201808130101的建设工程质量监督注册证及编号为2310851807190106-SX-007的建筑工程施工许可证。2018年12月30日穆棱市人民法院作出（2018）黑1085执异50号执行裁定，驳回了富贵园公司的执行异议，之后富贵园公司又提起案外人执行异议之诉。2019年5月9日，穆棱市人民法院作出（2019）黑1085民初139号民事判决，以富贵园公司“已经补办了包括不动产权属证书在内的手续，故法院认定富贵园公司系涉案房屋的产权人”为由，进而作出不得执行产权证号为黑（2018）穆棱市不动产权第0007998号、0007999号、0008000号、0008001号、0008003号房屋的判决。徐永财认为，在由骏达公司开发建设的富贵园商务酒店于2015年完工后，且人民法院依徐永财的申请在对骏达公司强制执行过程中，于2017年3月20日依法查封案涉不动产之后，相继为并非真正投资开发建设方的富贵园公司违法违规补办建设工程质量监督注册证、建筑工程施工许可证等各项手续，并导致不动产的不得执行，损害了徐永财的合法权利。穆棱市住建局为富贵园公司补办的各项证照及手续均应予以撤销。徐永财请求法院判决撤销2018年9月6日穆棱市住建局向富贵园公司下发的编号为2310851807190106-SX-007的建筑工程施工许可证。 被告穆棱市住建局辩称，请求法院依法裁定驳回原告徐永财的起诉。根据《建筑工程许可管理办法》（住建部第18号令）第四条“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件:(一)依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续。(二)在城市、镇规划区的建筑工程，已经取得《建设工程规划许可证》。(三)施工场地已经基本具备施工条件，需要征收房屋的，其进度符合施工要求。(四)已经确定施工企业。按照规定应当招标的工程没有招标，应当公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的企业的，所确定的施工企业无效。(五)有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格。(六)有保证工程质量和安全的具体措施。施工企业编制的施工组织设计中有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施。建立工程质量安全责任制并落实到人。专业性较强的工程项目编制了专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续。(七)按照规定应当委托监理的工程已委托监理。(八)建设资金已经落实。建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50%，建设工期超过一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的30%。建设单位应当提供本单位截至申请之日无拖欠工程款情形的承诺书或者能够表明其无拖欠工程款情形的其他材料，以及银行出具的到位资金证明，有条件的可以实行银行付款保函或者其他第三方担保。(九)法律、行政法规规定的其他条件。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门不得违反法律法规规定，增设办理施工许可证的其他条件”规定，穆棱市住建局依据：1、2017年4月11日，穆棱市发展和改革局文件（穆发改审[2017]2号）《关于兴源富贵园商务酒店项目核准的批复》，主体是牡丹江富贵园商务酒店有限公司；2、2017年8月21日，穆棱市城乡规划局核发建设用地规划许可证，主体是牡丹江富贵园商务酒店有限公司，项目是富贵园商务酒店；2017年9月6日，穆棱市国土资源局核发建设用地批准书，主体是牡丹江富贵园商务酒店有限公司，项目是富贵园商务酒店；3、2017年9月25日，穆棱市城乡规划局核发建设工程规划许可证，主体是牡丹江富贵园商务酒店有限公司，项目是富贵园商务酒店；4、2018年8月13日，穆棱市工程质量监督站按照“建设单位办理工程质量监督注册手续要件一次性告知单”的要求，在各项要件手续齐全的情况下，对兴源镇富贵园商务酒店综合楼进行建设工程质量监督注册，建设单位是牡丹江富贵园商务酒店有限公司。根据以上要件，穆棱市住建局于2018年9月6日核发建筑工程施工许可证，建设单位是牡丹江富贵园商务酒店有限公司，工程名称是兴源镇富贵园商务酒店综合楼。在整个项目的审批流程中,从穆棱市发展和改革局批复文件穆发改审[2017]2号开始，建设单位始终是牡丹江富贵园商务酒店有限公司,与牡丹江市骏达房地产开发有限公司没有任何关系。没有任何一条法律法规规定，穆棱市住建局在作出行政许可时需要保护或者考量个别人的债务人是否与待开工项目有什么关系的问题。穆棱市住建局认定建设主体为牡丹江富贵园商务酒店有限公司是依据穆棱市发改局穆发改审[2017]2号批复文件、建设用地规划许可证、建设用地批准书、建设工程规划许可证、建设工程质量监督注册证。在各方要件齐全的情况下，穆棱市住建局核发建筑工程施工许可证，主体准确，程序正确，事实清楚，请求贵院依法裁定驳回原告徐永财的起诉。 第三人富贵园公司述称，同意被告的答辩意见。首先骏达公司和富贵园公司是两个独立法人单位，富贵园公司不欠徐永财的工程款，徐永财申请法院查封牡丹江富贵园商务酒店错误。法院下发的裁定没有向不动产局送达，富贵园公司也没有接到查封裁定，该裁定并不能产生实际效力，应予以撤销。综上，请法庭驳回原告的诉请。 第三人骏达公司未提交答辩意见。 原告徐永财提交证据如下： 证据1：建筑工程施工许可证。证明：原告徐永财提起本次诉讼要求撤销的就是该建筑工程施工许可证。 穆棱市住建局及富贵园公司对此证据的真实性及证明目的均无异议。 本院认为，穆棱市住建局、富贵园公司对这份证据的真实性及证明目的均无异议，予以采信。 证据2：合同书、劳动保障监察调查笔录、穆棱市劳动监察局2016年1月11日申请、穆棱市劳动监察局2016年1月27日调查报告、穆棱市人力资源和社会保障局2016年1月27日涉嫌犯罪案件移送书。证明：案涉富贵园商务中心综合楼完工后，因欠付工人工资问题，经穆棱市劳动监察局、穆棱市人力资源和社会保障局等相关部门调查核实，该综合楼项目是由本案第三人骏达公司开发建设。 穆棱市住建局质证意见：这是两个自然人之间的合同，而不是一个法律意义上的施工合同，证明不了甲方是骏达公司。而兴源综合楼项目部不是独立法人，没有权利签订建筑施工合同。乙方李家富为自然人，也没有权利签订建筑施工合同，所以此合同无法证明骏达公司为项目建设方。 富贵园公司质证意见：同意穆棱市住建局的质证意见，徐永财的这组证据证明了原告没有诉权，诉讼错误。劳动部门调查不准确，应以法庭举证调查核实为准。 本院认为，被告穆棱市住建局和第三人富贵园公司对这组证据的真实性没有提出异议，对证据的真实性予以采信；富贵园商务酒店系骏达公司于2013年实际开发建设的事实已为生效裁判确认，故本院对该事实予以确认。 证据3：（2019）黑1085民初139号民事判决书。证明：1.案涉富贵园商务中心综合楼于2013年开工建设，2015年上半年完工，而富贵园公司是在2015年7月10日成立，即在富贵园公司成立前案涉综合楼已经建成，各项行政许可手续均是事后补办，无法律依据；2.至2017年3月20日案涉综合楼已由穆棱市人民法院整体查封，各项行政许可手续均是在法院依法查封之后办理；3.原告与本案具有法律上的利害关系，因案涉综合楼是原告作为申请执行人在强制执行之中的执行标的，且该标的已经原告申请予以查封并申请交纳评估费，已经进入评估拍卖程序，但在被告为第三人富贵园公司补办各项行政许可手续之后，人民法院以139号民事判决书判定停止执行，导致原告经生效判决确认的合法债权无法继续执行，损害原告的合法权益，故原告与本案有法律上的利害关系，是本案适格的诉讼主体。 穆棱市住建局质证意见：此证据与被诉行政行为无关，被告不发表意见。 富贵园公司质证意见:此证据证明法院作出的判决正确，停止了对涉案房屋的执行，并没有损害原告的合法权益受到损失。房屋所有权人第三人富贵园公司，判决效力大于裁定效力（只对本案来讲），故本庭应以该判决结论作为驳回原告诉请的依据。 本院认为，（2019）黑1085民初139号民事判决书是已经生效的法院裁判文书，予以采信。 证据4：兴源富贵园商务酒店可行性分析报告。证明：1.富贵园商务中心综合楼的开发建设单位是骏达公司，该可行性分析报告也是以骏达公司名义做的，在该报告中详细阐明了骏达公司成立于2010年，招商引资过来的招商单位。骏达公司已经在2012年7月前完成了一期二期三期工程，四期工程也就是富贵园商务中心综合楼已经于2014年7月动工，于2015年10月投入使用，在上述日期内富贵园公司尚未成立；2.以骏达公司名义做的可行性报告却盖了富贵园公司的公章，显系弄虚作假；3.因为富贵园公司成立的日期与报告所体现的工程施工日期不符，所以该可行性报告故意没有落款的时间；4.可行性报告是行政许可的基础之一，可行性报告都明显弄虚作假，行政机关对如此明显的虚假行为没有做任何审查，显系行政违法。 穆棱市住建局质证意见：对证据的形式要件、证明目的均有异议，建筑工程施工许可证办理的前置要件中不包括可行性研究报告，被告也不知道此份可行性研究报告的真实性。 富贵园公司质证意见：对证据的形式要件没有异议，对证明目的有异议。原告依该份证据提出的证明目的与事实不符，富贵园公司是经立项和工程的建设完毕、公司的成立均是富贵园商务酒店有限公司的主体和资质权利，原告主张的是案外的富贵园小区，与本案无关。 本院认为，被告穆棱市住建局对这份证据的真实性有异议，但未提交证据佐证，对真实性予以采信。富贵园商务酒店系骏达公司于2013年实际开发建设的事实已为生效裁判确认，故本院对该事实予以确认。 证据5：富贵园商务酒店建设项目建设工程设立方案中图纸（包括修建性详细规划线状图、总平面图、管线综合规划图、工程放线图、竖向设计图）。证明：图纸均体现富贵园商务综合楼建设单位为骏达公司，而不是富贵园公司，被告对建设单位没有尽到审查义务，其颁发的建筑工程施工许可证行为违法。 穆棱市住建局质证意见：此证据不是被告作出行政行为的前置要件，无法证明被告的行政行为违法。 富贵园公司质证意见：图纸上记载的内容，不能证明是其建设的楼盘、签署合同的效力。 本院认为，生效法律文书已经确认富贵园商务酒店系骏达公司于2013年实际开发建设，故本院对此份证据予以采信。 证据6：富贵园公司于2018年8月25日给被告出具的说明。证明：富贵园商务综合楼开工日期2015年4月6日，富贵园公司自认竣工时间为2015年10月10日。被告在工程早已竣工的情况下颁发建筑工程施工许可证的行政行为违法，并且没有合法的依据。另外，被告在没有银行出具的资金到位证明的情况下，颁发建筑工程施工许可证的行为仍然违法。 穆棱市住建局质证意见：对证据的形式要件没有异议，对证明目的有异议。徐永财所说的被告在没有银行出具的资金到位证明的情况下颁发建筑工程施工许可证违法，此建设工程施工许可证的颁发基于对该项目的招投标的行政处罚和施工许可的行政处罚。工程已经竣工，再要求出具资金到位证明没有任何意义。 富贵园公司质证意见：对证据的形式要件没有异议，对证明目的有异议。被告为富贵园公司下发的建筑工程施工许可证等手续晚于竣工时间，富贵园公司是经市政府招商立项审批确认合法建设的楼盘，但本案的事实和接受滞后办理审批许可接受的处罚，最终不动产权属仍归富贵园公司所有，符合程序和法律规定。 本院认为，虽然富贵园商务酒店综合楼存在未批先建，但相关法律未明令禁止对建筑物建成后补办审批手续，故对此证据的证明目不予采信。 被告穆棱市住建局提交了如下证据： 证据1：穆发改审[2017]2号穆棱市发展和改革局文件、穆棱市[2017]穆国土字第007号建设用地批准书、2017058号建设工程规划许可证、2017037号建设用地规划许可证、注册号201808130101建设工程质量监督注册证。证明:颁发建筑工程施工许可证的法律法规的前置要件。 徐永财质证意见:对该组证据的形式要件没有异议，对证明问题有异议。1.以上证据大部分都是原告已经起诉的具体行政行为，这些具体行政行为，正在人民法院审查过程中，不能作为被告颁发建筑工程施工许可证合法的依据；2.颁发建筑工程施工许可证除以上材料外，还需要有监理合同、施工合同等相关材料作为支撑，而被告没有举示上述证据，因此其颁发建筑工程施工许可证行为违法；3.富贵园商务综合楼早在2015年10月就已竣工（这是第三人富贵园酒店所述），2018年8月25日富贵园公司向被告递交的《说明》中可见富贵园工程开工时间为2015年4月6日，竣工时间为2015年10月10日。被告已经获得了这份《说明》，明知道工程早已竣工，却在2018年9月6日仍然颁发建筑工程施工许可证，不知道其依据的是什么程序和什么法律依据。 富贵园公司质证意见：对被告举证没有异议。 本院认为，因徐永财对该证据的真实性无异议，故对该证据的真实性予以采信。“依赖保护原则”是行政法的基本原则，相关行政行为虽已被徐永财诉至法院进行司法审查，但非经法定程序撤销前，其具有公定力和确定力，且结合其他证据，“富贵园商务酒店项目”存在“未批先建”是不争的事实，故对徐永财的质证意见不予支持。 证据2：建设工程施工合同、建设工程监理合同。证明：并非像徐永财在对证据1质证时陈述的没有这两份合同。 徐永财质证意见：对真实性、合法性均有异议，建设工程施工合同签订日期为2015年3月29日，建设工程监理合同签订时间为2015年3月20日，审查报告书审查的时间为2015年5月，建筑工程施工图审查意见单时间为2015年4月，而富贵园公司成立于2015年7月10日。也就是说，公司还没有成立就已经出现了若干个材料，这些施工合同、监理合同等材料显然是弄虚作假补救的。公司还没有成立，相当于人还没有出生，也就是没有民事权利能力和行为能力，所以说被告方没有尽到审查的义务，并且涉嫌弄虚作假。另外，被告没有举示银行出具的资金到位证明，没有资金到位证明是不应该颁发建筑工程施工许可证的。 富贵园公司质证意见：没有异议，但是有不同的意见，富贵园公司7月10日取得营业执照，在此之前就被穆棱市政府市长办公会议决定通过招商引资引进的企业，落户到涉案的地点。在此期间富贵园公司已向不同的行政部门递交了建设审批的申请，虽然执照下发的时间是7月10日，在此之前已经开始立项，所以富贵园公司行使的权利和接受各行政部门审批的文本，乃至后期下发的不动产登记，均是在合法前提下形成的。 本院认为，徐永财虽对证据的真实性有异议，但无相应证据佐证，故对证据的真实性予以采信。结合本案其他证据，争议楼盘存在“未批先建”是不争的事实，对徐永财质证意见予以支持。 第三人富贵园公司提交了以下证据： 证据1：1.穆棱市人民政府市长办公会议纪要、2.意向书、3.工程项目委托书、4.假日驿站宾馆营业执照、5.穆发改审[2017]2号穆棱市发展和改革局文件、6.穆国土资预审字[2017]12号穆棱市国土资源局《关于穆棱市兴源镇富贵园商务酒店建设用地预审意见的复函》、7.成交确认书、8.交纳土地出让金票据、9.国有建设用地使用权出让合同、10.建设工程监理合同、11.富贵园商务酒店营业执照及身份证、12.建设用地规划许可证、13.建设用地批准书、14.建筑工程施工许可证、15.行政处罚决定书、16.交纳行政处罚罚款票据、17.富贵园商务酒店不动产证。证明：富贵园公司是经穆棱市人民政府市长办公会议通过决定的招商落户企业，立项后审批完善建设施工手续，富贵园公司交纳了各项费用，虽然有的滞后，但也是在陆续办理过程中，是合法的建设项目。落成后办理的产权登记，程序手续合法，权利人为富贵园公司所有。富贵园公司与原告无债权关系，不欠原告任何款项，原告的起诉没有事实证据和法律依据。被告为富贵园公司下发的建设各项手续程序合法，原告无权对被告及富贵园公司提起诉讼，他不是直接存在利害关系人，属于诉讼错误。富贵园公司所建设的该楼房和成立的公司有合法审批文件，有独立的经营资质，与原告没有任何合同关系。 徐永财质证意见：这组证据中证据1至4与本案没有关联性，证据1会议纪要明确写明议题是研究新农村建设工作，所涉及的实质内容部分也是针对建设农民住宅楼，且仅限于农民认购，所以该份会议纪要无论是从议题、内容、针对的对象、会议进行的时间等等各方面均与本案没有任何关联性。证据2至证据4所涉及的都是牡丹江市西安区假日驿站快捷宾馆，与本案的各方当事人也没有关联性。证据5至证据17原告首先对证据的真实性、合法性均有异议，理由是：首先，富贵园公司成立于2015年7月10日，当时案涉建设工程已完工，而该组证据中，包括穆棱市发展和改革局文件、穆棱市国土资源局意见函及本案所诉争的建筑工程施工许可证以及与本案相关的另案所诉建设用地规划许可证、建设用地批准书、不动产权证书均是在案涉工程完工后、人民法院依法查封后开始陆续违法违规补办，且补办的对象还不是针对案涉工程真正的建设方骏达公司，而是向富贵园公司颁发，明显在逃避执行、转移财产；其次，该组证据中的行政处罚决定书，缴纳行政处罚票据，也恰恰能够证明本案的违法性；再次，该组证据有很多从内容上一看便知是虚假的，比如建设工程监理合同第三页记载的监理期限为从2015年4月6日始至2015年11月30日止，合同订立的时间载明为2015年3月20日，该合同加盖了富贵园公司的公章，而在2015年3月20日还没有富贵园公司。也就是说，富贵园公司还没有成立，怎么能签订该监理合同。 穆棱市住建局质证意见：没有异议。 本院认为，徐永财对证据1～4有异议，且这部分证据与本案无关联，不予采信；至于2015年3月20日富贵园公司与牡丹江市科佳建设监理咨询有限责任公司签订建设工程监理合同，因富贵园公司成立于2015年7月10日，不予采信。但涉案楼盘先进行建设，后补所有建设审批手续，已经是不争的事实，对“未批先建”事实予以确认。 第三人骏达公司未提交证据。 本院经审理认定事实如下： 富贵园公司成立于2015年7月10日。富贵园商务酒店综合楼始建于2013年，于2015年竣工。 2016年9月6日，本院审理徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷一案后作出（2016）黑1085民初695号民事判决。2017年2月4日，案外人刘福昌等六人因骏达公司欠付工程款而提起诉讼，本院于2017年2月5日作出（2017）黑1085民初148号民事裁定查封骏达公司所有的位于穆棱市兴源镇东村富贵园商务中心综合楼价值260万元部分。在依徐永财申请对骏达公司强制执行过程中，本院于2017年3月20日作出了（2016）黑1085执792号执行裁定，查封骏达公司所有的位于穆棱市兴源镇东村富贵园中心综合楼价值260万元剩余部分。2018年11月3日，本院作出（2018）黑1085执99号执行裁定查封了富贵园公司黑（2018）穆棱市不动产权第0007998号、第0007999号、第0008000号、第0008001号、第0008003号不动产权证登记的房屋产权。富贵园公司向本院提出执行异议，2018年12月30日本院作出（2018）黑1085执异50号执行裁定驳回其异议。富贵园公司又以徐永财、骏达公司为被告提起案外人执行异议之诉，2019年5月9日本院作出（2019）黑1085民初139号民事判决，判决不得执行富贵园公司的上述房产，（2018）黑1085执异50号执行异议裁定于本判决生效时自动失效。 另查明，2012年4月16日，骏达公司与穆棱市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，约定将宗地总面积21250平方米出让给骏达公司建设富贵园小区。在建设过程中，穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资向骏达公司的法定代表人胡广明进行调查，胡广明曾陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为“牡丹江骏达房地产开发有限公司”，并在承诺书中表示其承建开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米等内容。在（2019）黑1085民初139号案件的庭审过程中，胡广明认可其所述开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米包括富贵园商务酒店。 2017年6月26日，穆棱市国土资源局与富贵园公司签订国有建设用地使用权出让合同。2017年9月6日，穆棱市国土资源局向富贵园公司颁发建设用地批准书,富贵园公司据此取得该宗土地使用权。2018年9月6日，穆棱市住建局依据穆棱市发展和改革局穆发改审[2017]2号文件、穆棱市[2017]穆国土字第007号建设用地批准书、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程质量监督注册证、建设工程施工合同、建设工程监理合同等相关材料，为富贵园公司颁发了编号为2310851807190106-SX-007的建筑工程施工许可证。 再查明，因富贵园公司在富贵园商务酒店项目中存在未办理招标投标手续、未办理施工许可擅自施工等违法行为，穆棱市住建局于2018年4月10日对胡广明分别作出穆行罚（2018）4号、5号行政处罚决定，分别处罚款76800元及罚款105600元的行政处罚。 本院认为：行政诉讼是对行政行为的合法性审查。 对建筑工程实行施工许可证制度，是国家对建筑活动所实施的监督管理措施。根据《中华人民共和国建筑法》第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”的规定，建设工程施工许可证是建筑施工单位符合各项施工条件、允许开工的批准性文件，是建设单位进行工程施工的必备条件和法律凭证，没有取得建设工程施工许可证的建设项目均属违章建筑，不受法律保护。该法第八条又规定“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施。建设行政主管部门应当自收到申请之日起七日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第四条规定“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：（一）依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续。（二）在城市、镇规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。（三）施工场地已经基本具备施工条件，需要征收房屋的，其进度符合施工要求。（四）已经确定施工企业。按照规定应当招标的工程没有招标，应当公开招标的工程没有公开招标，或者肢解发包工程，以及将工程发包给不具备相应资质条件的企业的，所确定的施工企业无效。（五）有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格。（六）有保证工程质量和安全的具体措施。施工企业编制的施工组织设计中有根据建筑工程特点制定的相应质量、安全技术措施。建立工程质量安全责任制并落实到人。专业性较强的工程项目编制了专项质量、安全施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续。（七）建设资金已经落实。建设单位应当提供建设资金已经落实承诺书。（八）法律、行政法规规定的其他条件。县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门不得违反法律法规规定，增设办理施工许可证的其他条件。”申请办理建设施工许可，应当提交使用土地的有关证明文件用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续、建设工程规划许可证等材料。本案中，穆棱市住建局在富贵园公司提供了关于兴源富贵园商务酒店项目核准的批复、建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等证明文件，在该工程合法享有土地使用权，且符合城乡规划的情况下，为其办理诉争的施工许可，并无不当。《建筑工程施工许可管理办法》第四条第七项关于建设资金已经落实，建设单位应当提供建设资金已经落实承诺书的规定，应当理解为保证建设单位能够将建设工程顺利进行的资金保障。施工许可的目的在于建筑工程监督管理、保证工程质量和安全，在建设工程实际已经完成的情况下，再要求建设单位出具此项目文件确无必要。 关于补办施工许可问题。行政相对人违反行政许可规定，未取得行政许可就从事某项活动，其行为显然就会构成违法行为。当事人未取得行政许可而违法的原因，不外乎两种情况：一种是不具备法定许可条件，无法取得行政许可；另一种是当时就具备了取得行政许可的条件，只是未向许可机关提出许可申请。前一种，不仅形式上违法，实质上也违法。后一种，仅是形式上或者程序上违法。对于这种违法行为应如何处理，《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定，违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。此条规定，对于不符合施工许可条件的，责令停止施工。而对于符合施工条件未办理施工许可的，除罚款外，应责令其改正。言外之意，是可责令其限期补办施工许可手续，可以不停止施工的。一般情况下，只有当事人具备取得行政许可法定条件的情况下，才宜做出限期当事人补办行政许可手续的决定，否则，不宜做出。本案中，穆棱市住建局在富贵园公司行政许可申请满足法律规定的条件下，为其补办施工许可，并不为法律所明令禁止。 关于徐永财主张富贵园商务酒店综合楼系由骏达公司开发建设问题。在穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资而向骏达公司的法定代表人胡广明进行调查时，胡广明曾经陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为“牡丹江骏达房地产开发有限公司”。不动产登记档案中《建设工程竣工验收消防备案表》上记载富贵园商务酒店工程的建设单位是骏达公司，施工单位是牡丹江安康建筑工程有限公司，与档案中其他行政审批许可证明材料上记载的建设单位富贵园公司、施工单位牡丹江亿丰建筑安装有限公司不一致，而穆棱市劳动监察局于2016年1月27日作出的《兴源镇富贵园商务中心项目涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件调查报告》中体现其查明该项目的施工单位为牡丹江宏伟建筑公司，但本案并非不动产确权纠纷，不能仅依据上述事实即确定骏达公司系涉案不动产的开发建设单位，故对徐永财这一主张本院不予支持。 关于穆棱市住建局主张徐永财与被诉行政行为无利害关系问题。（2019）黑10行终146号行政裁定认定“徐永财依据穆棱市人民法院（2016）黑1085民初695号民事判决向该院申请强制执行，穆棱市人民法院已于2017年3月20日作出（2016）黑1085执792号执行裁定，查封了涉案的骏达公司开发建设的富贵园商务酒店260万元价值的剩余部分。穆棱市住建局在涉案房屋被查封后向富贵园商务酒店发放工程施工许可证的行政对徐永财的合法权益造成影响”，该裁定系生效法律文书，具有既判力，对穆棱市住建局这一主张不予支持。 第三人骏达公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，系放弃其行政诉讼权利，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，不影响本院对本案的审理。 综上所述，穆棱市住建局为富贵园公司核发建筑工程施工许可证的行政行为不违反建筑法的相关规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下： 驳回原告徐永财的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐永财负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审判长  徐远见 审判员  柳炳枚 审判员  许宗磊 二〇二〇年六月十日 书记员  刘玮红