云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初21号原告廖祖成，男，汉族，1954年6月5日出生，四川省遂宁市人，城镇居民，户籍所在地：临沧市临翔区，现住临沧市临翔区。委托诉讼代理人廖德强，男，汉族，1991年4月21日出生，临沧市临翔区人，城镇居民，系廖祖成之子，户籍所在地：临沧市临翔区，现住临沧市临翔区。代理权限：一般授权代理。委托诉讼代理人廖云芳，女，汉族，1989年5月21日出生，临沧市临翔区人，城镇居民，系廖祖成之女，户籍所在地：临沧市临翔区，现住临沧市临翔区。代理权限：一般授权代理。被告临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人陈庆红，该局局长。委托代理人何文杰。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告临沧市临翔区人民政府。住。住所地：临沧市临翔区白塔路**/div>法定代表人魏丛柱，该人民政府区长。行政机关出庭应诉负责人姚坦，该人民政府副区长。代理权限：特别授权代理。委托代理人罗俊林，云南江**律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告廖祖成不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2020年1月15日作出的临翔自然资行罚字[2019]191号《行政处罚决定书》的行政行为及被告临沧市临翔区人民政府（以下简称区人民政府）于2020年4月3日作出的临行复决字［2020］第14号《行政复议决定书》，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月17日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年5月20日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告廖祖成及其委托诉讼代理人廖德强、廖云芳，被告区自然资源局的委托代理人何文杰、徐晶晶，被告区人民政府的负责人姚坦及委托代理人罗俊林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2020年1月15日作出临翔自然资行罚字[2019]191号《行政处罚决定书》，查明原告廖祖成未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙远山组新市委党校旁违法占用169.7平方米（0.255亩）土地建设房屋的行为，违反了《土地管理法》第二条、第四十四条规定，并根据该法第七十七条规定，对廖祖成作出如下处罚：1.“责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。”原告廖祖成不服，向被告区人民政府申请行政复议。被告区人民政府于2020年4月3日作出临行复决字［2020］第14号《行政复议决定书》，决定对区自然资源局作出的《行政处罚决定书》予以维持。原告廖祖成诉称，原告廖祖成的房屋位于临沧市临翔区，原告系该房屋的合法产权人。该房屋为原告全家6口老小唯一住宅所在地，所占用土地系原告与该村村民字明贵于2012年10月29日合法购买后，在该土地上建设了房屋，一直在此居住了6年之久。修建房屋时相关部门未到现场阻止、讲解过。2020年1月15日，被告区自然资源局作出《行政处罚决定书》，责令原告15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并责令原告30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地归还忙畔街道青华社区忙远山组。原告不服该处罚决定，于2020年3月4日向区人民政府提出行政复议申请。区人民政府于2020年4月3日作出不予撤销《行政处罚决定书》的复议决定。原告认为：一、区自然资源局作出的行政处罚决定主要依据不足，认定事实不清。涉案土地经过长时间的地貌变化，已不具备农用地的基本属性，周边亦没有农田灌溉设施，加之因忙畔街道青华社区忙远山组的人口剧增，没有宅基地的村民越来越多，忙远山组默认了村民在此建设房屋的行为。土地利用总体规划中关于该部分土地规划的基础已丧失，相关职能部门应依法变更该部分土地性质，即从农业用地改为村民宅基地用地。因忙远山组及相关职能部门的不作为，致使该部分土地一直处在土地利用总体规划中。二、原告的房屋是其依法建造的，涉案房屋的土地使用权是原告依法从第三人字明贵处依法购买转让的，原告一家老小一直在此居住了6年之久，买卖土地与建造房屋的行为临翔区忙畔街道青华社区忙远山组自始至终都是明知的，且在该处建造房屋的村民不止原告一家，忙畔街道青华社区忙远山组还特意向有关政府部门申请资金修建了入户硬板路，同时还安装了路灯，包括原告在内的有关用户不仅募集了相应道路维修基金，还向社区缴纳了卫生管理费、水费、电费等。上述事实说明原告是涉案房屋的合法所有权人，《行政处罚决定书》无事实依据。依法应当予以撤销。三、区自然资源局作出的行政处罚超越职权。原告的房产属私有合法财产，其物权受到法律保护。即使认定原告的建筑属于非法建筑，依据我国现有法律规定，违法建筑的认定部门是规划部门，拆除行为应由城管部门完成，故区自然资源局无权认定原告的建筑物属违法建筑。四、区自然资源局作出的行政处罚适用法律错误，处罚决定畸重，且还剥夺了原告要求举行听证的权利。本案行政处罚过程中，区自然资源局未根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定进行，程序违法。被告区人民政府未进行现场核定、未依照复议程序规定，所作出的复议决定依法属于违法的行政行为，依法应当予以撤销。综上，区自然资源局及区人民政府作出的《行政处罚决定书》《行政复议决定书》，违反了相关法律和政策规定，侵犯了原告的合法权利，均应予以撤销。原告为了维护自身及其家庭的合法权益，特提起诉讼要求：1.依法撤销区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资罚字〔2019〕第191号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第14号《行政复议决定书》。2.案件受理费由被告承担。原告廖祖成向本院提交如下证据材料：1.《土地转让协议书》《建房协议》（复印件），用以证明原告以63000元价款合法向字明贵流转得本案所涉土地后，将房屋承包给字明贵建盖；2.水费、电费、卫生费缴纳票据，用以证明原告正常如期向忙远山组缴纳有关费用。被告区自然资源局辩称，首先，区自然资源局作出的行政处罚决定所依据的事实清楚，证据确实充分。2019年临翔区违法占地集中建房查处工作过程中，发现廖祖成户未经批准擅自违法占地建房的情况后，于2019年10月23日依法进行立案调查。经调查核实，廖祖成户于2012年向当地村民字明贵转让得0.255亩土地后，于2014年间在未办理任何相关用地手续的情况下，在该地块上建盖了一幢砖混结构房屋。经昆明金慧科技有限责任公司临沧分公司现场勘察测算，原告建房占地面积169.7平方米，全部不符合土地利用总体规划，根据《土地管理法》第44条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，而原告户占用土地并非国有土地，其未经批准占用农用地建盖房屋是无可争议的事实，对原告作出行政处罚所依据的事实清楚；其次，区自然资源局作出的行政处罚适用法律正确，程序合法。负责建立空间规划体系并监督实施负责组织实施最严格的耕地保护制度，是区自然资源局作为政府职能部门的重要职责。区自然资源局在履职过程中发现原告户未经批准擅自占用农用地建房，违反了《土地管理法》第44条规定，依据《土地管理法》第77条规定对原告作出行政处罚，故本案适用法律正确。本案中，区自然资源局严格遵循《行政处罚法》《土地管理法》等有关规定，给予了原告充分的陈述及申辩权利，受理并依法举行了听证会；第三，根据《土地管理法》第63条规定，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。原告未经区自然资源局批准建盖房屋的行为，违反了该规定；第四，原告提出已超过处罚时效的问题，虽然《行政处罚法》第29条规定，违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚，该期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者是继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，违法占地行为属于连续性，具有持续状态的违法行为，在该行为未被取缔之前，其一直处于持续状态，故区自然资源局作出的行政处罚没有超过处罚时效。综上，区自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，要求驳回原告的全部诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》、违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、接受调查通知书、法律文书送达回证，用以证明2019年10月23日，根据上级部门交办的案件线索，被告区自然资源局执法人员及时对原告涉嫌违法占地情况进行核查，并依据法定程序进行立案查处；2.原告户身份证、户口簿复印件，用以证明经调查核实，原告户籍所在地为临沧市临翔区，并非涉案土地的合法使用权人；3.《土地转让协议书》及字明贵身份证复印件、询问笔录，用以证明2012年10月29日，原告向青华社区忙远山组村民字明贵转让得涉案土地后，在涉案土地上未经审批建盖房屋的事实；4.现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片，用以证明原告违法占地169.7平方米建盖房屋的事实；5.土地利用规划地类认定书，用以证明原告户违法占地0.255亩均不符合土地利用总体规划；6.调查报告、案件处理决定呈批表，用以证明案件承办人员在查清事实后作出调查报告并提出处理建议，经区自然资源局局长办公会集体讨论，同意案件承办人员提出的处罚建议；7.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证，用以证明2019年12月13日，区自然资源局依照《行政处罚办法》第27条规定，向原告户告知拟对其作出行政处罚，其享有要求举行听证的权利；8.听证申请书、听证委托书、听证通知书、送达回证、听证会签到册、听证笔录，用以证明区自然资源局依据《行政处罚法》及其他有关规定，受理了原告的听证申请并依法举行听证会；9.行政处罚决定书、送达回证、照片，用以证明2020年1月15日，区自然资源局作出行政处罚决定后依法送达给了原告。被告区人民政府辩称，区人民政府在2020年3月4日收到原告的行政复议申请后决定予以受理，同年3月6日将行政复议受理通知书送达给了原告，并对原告提交的相关证据及区自然资源局提交的相应证据进行了审查，同时向各方当事人进行了询问调查，在法律规定的期限内作出了复议决定。区人民政府认为，区自然资源局作出的处罚决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，决定予以维持该处罚决定。综上，区人民政府的复议程序合法有效。此外，原告认为本案所涉土地散失了耕种条件，在该地块旁建房居住的人增多，可将所涉土地视为宅基地的意见，因原告本户非忙远山集体经济组织成员，该土地是其向字明贵户流转得来的集体土地。原告认为，区自然资源局没有对该土地的性质即系耕地还是宅基地进行认定的问题，本案查处过程中字明贵已明确表示，该土地系本户的农村承包土地。综上，区人民政府作出的复议决定程序合法，经审查后认为，区自然资源局作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、证据确实充分、处罚适当，决定予以维持该处罚决定，原告要求撤销区人民政府作出的行政复议决定书没有事实根据，请求驳回原告的诉讼请求。被告区人民政府向本院提交了如下证据材料：1.复议申请书及其相关材料、土地转让协议、原告身份证复印件、授权委托书、受托人的身份证复印件、行政处罚决定，用以证明区人民政府收到原告提交的材料后进行了认真审查；2.行政复议申请受理审批表、受理通知书、送达回证，用以证明区人民政府决定受理原告申请后，按规定通知了原告；3.行政复议答复通知书，用以证明区人民政府收到原告的行政复议申请书后在5日内做出了受理决定，并及时将受理通知书送达给了原告；4.询问笔录，用以证明区人民政府作出的行政复议决定书所依据的事实清楚、程序合法、适用法律正确。经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的第5组证据中的地类认定书，以不知其以什么为依据作出为由对该证据不认可，同时认为，原告有权利在该土地上进行农业用途予以使用，处罚决定书要求将土地归还忙远山组是不对的。对被告区自然资源局提交的其余证据无异议。被告区人民政府对区自然资源局提交的证据无异议。对被告区人民政府提交的4组证据，原告廖祖成对其中的行政复议答复书中的“明知违法但抱有侥幸心理，通过偷建、抢建的手段肆无忌惮进行违建活动”的叙述不真实，原告从2012年“买地到2014年建房，此期间没有受到过任何人员询问及阻止。”对区人民政府提交的其余证据无异议。被告区自然资源局对被告区人民政府提交的4组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对原告提交的2组证据，被告区自然资源局认为，对其中的土地流转协议及第2组证据的真实性无异议，对合法性、关联性不认可。对《建房协议》的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告区人民政府对原告提交的土地流转协议、《建房协议》及其他证据的合法性均不认可，因为法律规定流转不能改变土地的农业用途。本院对上述证据认证如下：被告区自然资源局提交的8组证据及区人民政府提交的4组证据，本院认为其来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能充分证明案件的相关事实，故本院采信该部分证据。原告廖祖成提交的第1组证据，因被告区自然资源局、区人民政府对其真实性无异议，故本院采信该证据。对第2组证据，本院认为与本案无关，本院不予采信。经审理查明，原告廖祖成户系城镇居民，户籍所在地为临沧市临翔区。2012年10月29日，原告廖祖成与临翔区忙畔街道青华社区忙远山组村民字明贵流转的该户承包土地（农用地，位于新市委党旁，地名凹，地名凹子田55亩，双方签订了《土地转让协议》。该协议载明，土地转让价格63000元，土地“永久性转让给乙方（廖祖成）。”2014年间，原告廖祖成未经批准在所流转来的土地上建盖房屋，并将房屋承包给字明贵建盖，房屋建筑结构为砖混结构，建成后的建筑面积为255.2平方米。该房屋建成后由该户用于居住使用至今。2019年10月25日，原告廖祖成非法占地建房的行为被区自然资源局立案调查。2019年12月13日，区自然资源局向廖祖成作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，并于同日送达给廖祖成。2019年12月18日，原告廖祖成向区自然资源局提出《听证申请书》，并委托其子廖德强代理听证事宜。2020年1月6日，区自然资源局在本局小会议室将拟对原告廖祖成违法占地建房行为作出行政处罚举行听证会议，原告廖祖成及其委托诉讼代理人廖德强参加听证。2020年1月15日，区自然资源局对原告廖祖成作出《行政处罚决定书》，处罚内容为：1.责令原告15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组。原告不服该处罚决定于2020年3月4日向区人民政府申请行政复议。区人民政府于2020年4月3日作出《行政复议决定书》，决定维持该处罚决定书。此外，庭审中还查明，区自然资源局作出“责令30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”处罚时，未向忙畔街道青华社区忙远山组征求过意见。本院认为，原告不服区人民政府于2020年4月3日作出的《行政复议决定书》，于同年4月15日向本院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”故本案不存在超过起诉期限的问题。根据2020年1月1日起实施的新修订的《土地管理法》第三条、第四条、第五条、第六十七条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”“国家实行土地用途管制制度。”“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理。”本案中，区自然资源局作为临翔区土地行政主管部门，依法享有对本案所涉耕地的管理职权，故本案被告区自然资源局的执法主体资格合法有效。虽然《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”但本院认为，违法行为有连续或者继续状态的，应从行为终了之日起计算。本案中，原告廖祖成违法占地的行为具有连续性，故本案不存在超过处罚时效问题。根据新修订的《土地管理法》第二条、第三条、第四条、第二十三条、第三十条、第三十三条、第三十七条、第四十四条、第七十七条规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行永久基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”综上，原告廖祖成非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令原告廖祖成15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚有事实依据及法律依据，本院应予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十六、第二十七条规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品……”“承包期内，发包方不得收回承包地……”“承包期内发包方不得调整承包地……”《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十五条规定，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”综上，字明贵户通过土地延包方式向青华社区忙远山组承包的地名为凹子田的承包土地，系其享有的一项用益物权，应受法律保护，其有权依法将土地进行流转。流转后的土地经营权人即原告廖祖成有权利在土地承包期限内在该地块上从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。需要收回或者调整该承包土地的，须适用《物权法》《农村土地承包法》进行调整，故区自然资源局依照《土地管理法》第七十七条规定，作出“责令30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的处罚属适用法律错误，应予撤销。综上，原告廖祖成要求撤销区自然资源局、区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕191号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第14号《行政复议决定书》中，责令原告15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告廖祖成要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕191号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第14号《行政复议决定书》中，责令原告廖祖成“15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的169.7平方米（0.255亩）土地上建盖的建筑物和其他设施”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局、临沧市临翔区人民政府作出的临翔自然资行罚字〔2019〕191号《行政处罚决定书》及临行复决字〔2020〕第14号《行政复议决定书》中，“责令30日内将违法占用的169.7平方米（0.255亩）土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告廖祖成承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟审 判 员  李 悦人民陪审员  饶天明二〇二〇年六月十日书 记 员  杨海波