广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终927号上诉人（原审原告）：广州市金伟杰房地产实业有限公司。住所地：广州市越秀区***********。法定代表人：卢永慈，总经理。委托代理人：尹国华，广东环球经纬律师事务所律师。委托代理人：彭亚，广东环球经纬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。上诉人广州市金伟杰房地产实业有限公司因诉被上诉人广州市规划和自然资源局行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3851号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审查查明：被告于2019年1月29日向原告作出穗规划资源〔2019〕13号《广州市规划和自然资源局关于明确“德雅轩”项目历史遗留问题处理责任的函》（以下简称被诉13号函），其中第二点“建设用地范围内旧建筑征拆责任”具体内容为：“你公司2006年2月份向房产测绘所申请办理建设用地批准书附图，递交的申请材料之‘《建设用地规划许可证》（〔93〕穗城规东片地字332号）附图’，以及2006年4月12日取得的《建设用地批准书》附图均为包含西北角未拆旧建筑的建设用地红线，且批准书备注第二条‘请凭本《建设用地批准书》到房屋拆迁管理部门办理房屋拆迁补偿安置手续，在完成房屋拆迁补偿安置手续后，依法申领《国有土地使用证》’，明确提出了红线范围内的拆迁补偿责任。而且，你公司申领建设工程规划许可证时提供的总平面图所使用的用地红线与《建设用地规划许可证》（〔93〕穗城规东片地字332号）附图红线范围一致，且加盖有你公司公章。同时，原广州市城市规划局核发的《建设工程规划许可证》（穗规建证〔2007〕228号）审核书明确要求‘应按规划要求拆除建设用地范围内的旧建筑并进行环境绿化建设’。综上你公司已明确知道建设用地红线范围存在应拆未拆旧建筑和房屋拆迁补偿安置责任，并在之后关于国有土地使用证、建设工程规划许可证等国土规划文证申请中一直使用包含有应拆未拆旧建筑的用地红线，却至今未按照要求履行西北角未拆旧建筑的拆迁补偿责任。此问题是导致‘德雅轩’项目至今不具备办理整体规划验收条件的主要原因。”原告不服上述意见，遂诉至原审法院。另查明：2016年6月3日，原广州市越秀区国土资源和规划局向原告作出穗规越秀〔2016〕321号《广州市越秀区国土资源和规划局关于限期拆除中山四路“德雅轩”商住楼用地范围内西北角旧建筑的函》，载明：“……经现场查勘，该项目用地红线范围内的西北角用地面积约100平方米的部分私房（金鱼塘26、28、30号）未拆除。……请你单位自收到本文之日起1个月内自行拆除中山四路‘德雅轩’商住用地范围内西北角旧建筑，并按照报建要求建设消防环道。……”2017年1月23日，原广州市越秀区国土资源和规划局向原告作出穗规越秀〔2017〕51号《广州市越秀区国土资源和规划局关于尽快申请办理中山四路“德雅轩”商住楼规划验收的函》，载明：“……经核查，‘德雅轩’项目存在建设用地范围内旧建筑物未拆除，未实施消防通道等问题，故未核发规划验收合格证。……”原审法院认为：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，在被告向原告作出被诉13号函之前，国土规划部门已就“德雅轩”未能整体规划验收的原因以及原告应承担用地范围内的旧建筑拆除责任进行了明确并函告原告。被诉13号函第二点意见仅是对上述意见的归纳和重申，并未认定新的事实，亦未作出新的行政处理，未对原告创设新的权利和义务，并未对原告的合法权益产生实际影响，故原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，鉴于原审法院已经立案，应依法驳回原告起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，原审法院裁定驳回原告广州市金伟杰房地产实业有限公司的起诉。上诉人广州市金伟杰房地产实业有限公司不服一审裁定向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实错误。原审裁定认为被诉13号函第二点意见是对原有函告的归纳和重申，与事实不符。被诉13号函第二点意见作出了新的事实和行政处理认定，对上诉人的合法权益产生了实际影响。原国土规划部门就德雅轩未能整体规划验收的原因以及上诉人应承担用地范围内的旧建筑拆除责任在被诉13号函前并未明确。2016年6月3日穗规越秀〔2016〕321号《广州市越秀区国土资源和规划局关于限期拆除中山四路“德雅轩”商住楼用地范围内西北角旧建筑的函》及2017年1月23日穗规越秀〔2017〕51号《广州市越秀区国土资源和规划局关于尽快申请办理中山四路“德雅轩”商住楼规划验收的函》均未对“德雅轩”项目未能整体验收的原因进行责任划分，也未认定上诉人是用地范围内旧建筑拆除的主要责任人。被诉13号函第二点意见明确要求上诉人承担建设用地范围内旧建筑征拆的主要责任，直接影响到上诉人对建设用地范围内建筑拆迁补偿或赔偿的权利义务的承担。被上诉人虽负有统筹实施建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程规划条件核实等管理制度的职责，但却针对本案红线图争议部分不予行政确权，直接划分认定上诉人的责任，属于越权，应予撤销。原审法院未对造成“德雅轩”项目无法办理整体验收的原因和责任进行调查核实，忽略上诉人从2006年开始积极要求解决旧建筑拆除问题但却无法单方推进的事实，忽视“德雅轩”项目无法办理整体验收主要原因在于在项目进展中出现了两份红线范围不一致的有效规划红线图这一事实。二、原审裁定适用法律法规错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定，被上诉人的行为已经对上诉人的合法权益产生了实际影响，影响到后续被上诉人在被认定“德雅轩”项目拆迁主要责任人后应当履行的相应赔偿和义务，原审法院认为被诉13号函第二点意见未对上诉人权利义务产生实际影响，实属错误。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律、法规错误，严重损害了上诉人的合法权益，故上诉请求：1.撤销原审裁定；2.改判撤销被诉13号函第二点意见中关于建设用地范围内旧建筑征拆责任的认定；3.本案受理费由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、被诉13号函为信访处理意见，内容只是对历史审批情况的陈述，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2018年11月23日，上诉人的联系人杜剑锋和郑旭东等德雅轩小业主到越秀区豪贤路193号人民来访接待大厅进行信访，并将《关于文德路“德雅轩”住宅项目整体规划验收及办证等问题的说明》作为德雅轩小业主的诉求书附件一同交被上诉人。被诉13号函为该信访的处理意见，不是行政法上的具体行政行为，依照(2005)行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条的规定，应当驳回上诉人的起诉。被诉13号函第二条“建设用地范围内旧建筑征拆责任”所述的内容只是对历史审批情况作出的陈述，对建设用地范围内存在旧建筑未征拆这一事实的重申，并未对上诉人作出新的具体行政行为。2006年4月12日，原广州市国土房管局向上诉人核发该项目《建设用地批准书》，备注中要求用地单位“请凭本《建设用地批准书》到房屋拆迁管理部门办理房屋拆迁补偿安置手续，在完成房屋拆迁补偿安置手续后，依法申领《国有土地使用证》”。上述内容是《建设用地批准书》上记载的，被诉13号函明确上诉人负有房屋拆迁补偿责任是对当年《建设用地批准书》记载内容的重申，并非在被诉13号函中才首次提出上诉人应承担房屋拆迁补偿责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，被诉13号函内容对上诉人的权利义务不产生实际影响，对上诉人的起诉应当不予受理。二、上诉人所提供申请资料中包括《建设用地规划许可证》《放线测量记录册》、报建图纸等。穗规建证〔2007〕228号《建设工程规划许可证》的附件《建设工程审核书》第十二条要求在规划验收前拆除红线范围内的旧建筑物。2010年7月，上诉人申请规划验收，原广州市规划局在办理过程中发现报建用地红线范围内西北角的私房（主要是金鱼塘26、28、30号）未完成拆迁，不符合规划验收的要求。2011年6月23日，原广州市规划局以穗规验证〔2011〕58号《建设工程规划验收合格证》先行办理该项目地上建筑部分（建筑面积24211平方米）规划验收。2016年6月3日，原广州市越秀区国土资源和规划局以穗规越秀〔2016〕321号《关于限期拆除中山四路“德雅轩”商住楼用地范围内西北角旧建筑的函》要求上诉人拆除用地红线范围内的西北角的旧建筑。上诉人明知建设用地范围存在应拆未拆旧建筑和房屋拆迁补偿安置责任，却至今未按照要求履行旧建筑的拆迁补偿责任。故被上诉人对上诉人作出信访答复，系根据历史核发的《建设用地批准书》《建设工程规划许可证》和事实告知上诉人相关情况，并无不当。综上所述，被上诉人作出被诉13号函，是对原有行政行为的告知、重申，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。请法院驳回上诉人的请求，维持一审裁定。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，原广州市越秀区国土资源和规划局于2016年6月3日向上诉人作出穗规越秀〔2016〕321号《广州市越秀区国土资源和规划局关于限期拆除中山四路“德雅轩”商住楼用地范围内西北角旧建筑的函》，明确要求上诉人自收到本文之日起1个月内自行拆除中山四路‘德雅轩’商住用地范围内西北角旧建筑（约100平方米的部分私房，即金鱼塘26、28、30号），并按照报建要求建设消防环道。2017年1月23日，原广州市越秀区国土资源和规划局向上诉人作出穗规越秀〔2017〕51号《广州市越秀区国土资源和规划局关于尽快申请办理中山四路“德雅轩”商住楼规划验收的函》，告知上诉人涉案项目存在建设用地范围内旧建筑物未拆除系导致该住宅项目未取得规划验收及办证的原因之一。故被诉13号函第二条“建设用地范围内旧建筑征拆责任”所述的内容仅是对上述规划部门所作函件内容的重申，并未认定新的事实，亦未为上诉人创设新的权利和义务。综上，原审法院认定被诉13号函未对上诉人的合法权益产生实际影响，裁定驳回上诉人的起诉，符合上述司法解释的规定，并无不当，本院予以支持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月二十三日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛