广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终7号 上诉人（一审原告）李丁生，男，1945年7月25日出生，汉族，住广西灵川县。 被上诉人（一审被告）桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路投资发展大厦**。 法定代表人王飚，局长。 委托代理人郝伟，该局政策法规与督察科工作人员。 委托代理人蒋小龙，广西大海律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）灵川县自然资源局，住所地：灵川县银渠路与驿南路交叉口。 法定代表人王孜，局长。 委托代理人粟承忠，该局干部。 委托代理人李军华，广西鑫顺律师事务所律师。 上诉人李丁生因被上诉人桂林市自然资源局、灵川县自然资源局行政复议一案，不服桂林市象山区人民法院（2019）桂0304行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李丁生，被上诉人桂林市自然资源局的委托代理人郝伟、蒋小龙，被上诉人灵川县自然资源局的委托代理人粟承忠、李军华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，李丁生申请灵川县自然资源局执行（2014）灵行审字第35号《行政裁定书》，拆除违法占用集体土地上的建筑物，恢复土地原状和种植条件，归还李丁生，立即停止侵权，并在法定期限内给予书面答复。桂林市自然资源局作出市国土资复字〔2018〕15-3号《行政复议决定书》，以灵川县自然资源局不具有强制执行权，已申请人民法院强制执行为由，驳回了李丁生的行政复议申请。李丁生不服该复议决定，向该院提起诉讼，该院于2019年3月28日作出的（2019）桂0304行初3号行政判决书已经生效，该判决认为灵川县自然资源局并不构成行政不作为，但认为桂林市自然资源局作出的行政复议决定书没有写明具体依据的法律条款，撤销桂林市自然资源局于2018年12月21日作出的市国土资复字〔2018〕15-3号行政复议决定并责令桂林市自然资源局于法定期限内重新作出行政复议决定。桂林市自然资源局于2019年4月16日重新作出市国土资复字〔2018〕15-4号行政复议决定书。 一审法院认为，李丁生以原灵川县国土局对灵国土资罚字〔2013〕第321号《行政处罚决定书》执行不力构成行政不作为，向原市国土局申请行政复议，后对原市国土局作出的市国土资复字〔2018〕15-3号《行政复议决定书》提起行政诉讼。其主要理由为原灵川县国土局存在如下问题：1.对321号《行政处罚决定书》执行不作为；2.在灵川县人民法院执行不能情况下，未能依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零三条“人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行”的规定作为。2019年3月28日作出的（2019）桂0304行初3号行政判决书已经生效，该判决认为原灵川县国土局并不构成行政不作为，但认为原市国土资源局作出的行政复议决定书没有写明具体依据的法律条款，撤销原市国土资源局于2018年12月21日作出的市国土资复字〔2018〕15-3号行政复议决定并责令原市国土资源局于法定期限内重新作出行政复议决定。桂林市自然资源局于2019年4月16日重新作出市国土资复字〔2018〕15-4号行政复议决定书。该行政复议决定书决定内容与〔2018〕15-3号行政复议决定书一致，都为“驳回申请人的行政复议申请”，但在〔2018〕15-4号行政复议决定书中，已依据（2019）桂0304行初3号行政判决书的要求写明了具体依据的法律条款，即《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项，该条款规定：“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，应当决定驳回行政复议申请”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定:“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形”，桂林市自然资源局作出的〔2018〕15-4号《行政复议决定书》，列明了具体所依据的行政法规条款，法律依据条文与原复议决定不同，属于理由已改变，该回复符合法律规定。李丁生的诉请，理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决驳回李丁生的诉讼请求。 上诉人李丁生上诉称：灵川县自然资源局作出的灵国土资罚字〔2013〕第321号行政处罚决定经灵川县人民法院（2014）灵行审字第35号裁定准予执行，因原灵川县国土局执行不作为，已有四年之久未执行。经上诉人申请复议、诉讼，象山区人民法院作出（2019）桂0304行初3号行政判决撤销桂林市自然资源局作出的市国土资复字〔2018〕15-3号行政复议决定，责令其在法定期限内重新作出行政复议决定，同时指出上诉人要求只针对灵国土资罚字〔2013〕第321号行政处罚决定，但是桂林市自然资源局在2019年4月16日又作出驳回上诉人行政复议申请的复议决定，上诉人不服再次提起起诉。本案是因李润保乘上诉人父子关系不好的机会以上诉人夫妇同意为由，采取欺骗手段私立让地契约，欺骗他人作伪证所造成，该契约已经灵川县人民法院（2015）灵民初字418号判决书判决无效。原灵川县国土局作出的灵国土资罚字〔2013〕第320、321号行政处罚决定，没有情节区分，李润保建房占用的集体土地是李丁生承包的耕地，未经李丁生同意属侵权。灵国土资罚字〔2013〕第321号行政处罚决定书，不仅剥夺了李丁生的土地承包经营权，而且剥夺了上诉权和发言权，造成上诉人无法起诉，违反了《中华人民共和国土地管理法》第一条第（二）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第四款第（二）项的规定，市国土资复字〔2018〕15-4号行政复议决定书是以同一事实和理由作出的具体行政行为，是错误的。灵川县自然资源局填写的执行申请书，证明其已经向灵川县人民法院申请强制执行，但是没有人民法院的受理回证，收件人没有盖章，法院不执行，可以申请监督机关或者上一级人民法院责令执行。上诉人没有申请法院强制执行的权利，只有依照桂林市中级人民法院（2017）桂03民终1238号裁定申请被上诉人强制执行。按照县法院给人大关于李丁生信访反映事项情况汇报中所说，申请执行人灵川县国土资源局可另案恢复执行。桂林市自然资源局说不存在不作为情形，上述事实就是不作为的违法依据，上诉人在2018年3月11日申请灵川国土局执法大队申请强制执行，接收了上诉人的强制执行书后说五个工作日内答复，但是至今未答复，也不处理，这是不作为。超过期限也是被上诉人灵川县自然资源局不作为所造成，行政复议请求的目的是申请桂林市自然资源局责令灵川县自然资源局受理上诉人的强制执行书。被上诉人市自然资源局的答辩是错误的，象山区人民法院（2019）桂0304行初3号判决书已生效，无权驳回申请人复议申请。一审判决未依照请求事项判决不公正,是错误的。本案违法占用具体土地性质不同，被上诉人灵川自然资源局作出的灵国土资罚字〔2013〕第321号行政处罚决定是错误的，违反了买卖或者以其他形式非法转让土地的规定。1998年修订土地管理法时，国务院及全国人大常委会法工委都认为土地侵权案件从法律性质看属于平等主体间的民事案件，当事人应直接向人民法院起诉，土地行政主管部门没必要先给予行政处罚。请二审法院判决：1.撤销桂林市象山区人民法院作出的（2019）桂0304行初28号行政判决；2.撤销市国土资复字〔2018〕15-4号行政复议决定；3.上诉费由被上诉人承担。 被上诉人桂林市自然资源局辩称：一、一审判决对桂林市自然资源局作出复议决定所依据事实予以确认是正确的。灵川县自然资源局（原灵川县国土资源局）对李润保、李德安违法占用集体土地建房的行为分别作出了灵国土资罚字〔2013〕第321、320号行政处罚决定，在李润保、李德安不自觉履行处罚决定的情况下，灵川县自然资源局依法申请灵川县人民法院强制执行，灵川县人民法院审查后作出了（2014）灵行审字第35、34号行政裁定书准予执行，为此，灵川县自然资源局作为土地行政管理机关已履行了查处土地违法行为并在被处罚人不履行行政处罚决定情况下依法申请法院强制执行的法定职责，案件已进入司法执行程序。在这种情况下，李丁生还申请行政复议要求桂林市自然资源局责令灵川县自然资源局执行灵川县人民法院作出的（2014）灵行审字第35、34号《行政裁定书》，直接对李润保、李德安采取拆除房屋等执行措施，但灵川县自然资源局无该权利，也无此义务，所以不存在灵川县自然资源局针对李丁生的申请而不作为的事实。桂林市自然资源局查明事实后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（一）项之规定驳回李丁生的行政复议申请。一审判决对桂林市自然资源局作出复议决定所依据的事实予以确认完全是正确的。二、桂林市自然资源局重新作出市国土资复字〔2018〕15-4号行政复议决定明确了所适用的法律条款，一审判决维持桂林市自然资源局的行政复议决定不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，桂林市自然资源局作出的市国土资复字〔2018〕15-3号行政复议决定，因未明确作出复议决定所适用法律条款，被桂林市象山区人民法院（2019）桂0304行初3号行政判决撤销，并判令桂林市自然资源局于法定期限内重新作出行政复议决定。基于相同的事实，桂林市自然资源局重新作出的市国土资复字〔2018〕15-4号行政复议决定，明确了所适用的具体法律条款，即桂林市自然资源局重新作出行政行为的理由已经改变，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形，故一审判决认定这不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定并予以维持也是正确的。综上，李丁生上诉理由不能成立，请二审法院驳回李丁生的上诉，维持原判。 被上诉人灵川县自然资源局辩称：一、灵川县自然资源局依法履行了自己的职责。1.灵川县自然资源局对李润保、李德安（李丁生的儿子）违法占用集体土地的违法行为分别作出了灵国土资罚字〔2013〕第321、320号行政处罚决定书，且已发生法律效力。2.灵川县自然资源局于2014年7月25日分别给李润保、李德安送达了灵国土资监行催字〔2014〕01、02号《行政处罚决定履行催告书》，催告李润保、李德安在十日内依法履行行政处罚决定。3.在李润保、李德安未按时履行行政处罚决定后，灵川县自然资源局依法于2014年8月29日分别向灵川县人民法院申请强制执行灵国土资罚字〔2013〕第321、320号行政处罚决定，法院下达了（2014）灵行审字第35、34号行政裁定书，分别裁定准予执行，因此，案件已进入司法程序环节。二、灵川县自然资源局没有强制执行权，要求灵川县自然资源局强制拆除李润保的违法建筑没有法律依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，灵川县自然资源局无强制执行权，对李润保、李德安不履行行政处罚决定，只能依法申请法院强制执行，而不能自己去强制执行。三、2019年3月28日，桂林市象山区人民法院（2019）桂0304行初3号行政判决查明灵川县自然资源局在本案中不构成行政不作为。综上，灵川县自然资源局已依法履行了法定职责，上诉人认为不作为没有事实依据。上诉人要求被上诉人强制执行和再向法院申请强制执行，没有法律依据。一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应依法维持，上诉人的上诉无事实和法律依据，不能成立，请依法驳回上诉。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。根据上述规定，我国现行法律并未授予自然资源主管部门对非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施强制拆除的行政强制执行权，作出处罚决定的机关只能依法申请人民法院强制执行。本案中，原灵川县国土资源局于2013年12月19日作出《行政处罚决定书》（灵国土资罚字〔2013〕第321号）后，在催告被处罚人李润保履行行政处罚未果的情况下，于2014年8月29日向灵川县人民法院申请强制执行，灵川县人民法院也于2014年11月10日作出（2014）灵行审字第35号行政裁定书裁定准予执行上述行政处罚决定。2016年7月12日原灵川县国土资源局再次向灵川县人民法院递交了《申请执行书》。在灵川县人民法院2018年7月23日向灵川县人大常委会办公室递交的《关于李丁生信访反映事项的情况汇报》中也显示灵川县人民法院在作出准予执行裁定后，已经启动了强制执行程序对土地现状进行了现场勘查，但由于种种原因未执行到位。由此可知，灵川县自然资源局已依法履行了申请法院强制执行等相应的法定职责，涉案行政处罚决定未执行到位，并非其不作为所致。又据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的。据此，桂林市自然资源局依法作出《行政复议决定书》（市国土资复字〔2018〕15-4号）驳回李丁生的复议申请并无不当，该复议决定虽与《行政复议决定书》（市国土资复字〔2018〕15-3号）结果相同，但适用法律不同，并未违反法律规定，一审判决已做充分论述，本院不再赘述。因此，一审判决驳回李丁生的诉讼请求，事实清楚，程序合法，上诉人的上诉请求并无法律依据，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李丁生负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邓少荣 审 判 员 廖 军 审 判 员 吕 明 二〇二〇年六月八日 法官助理 万 强 书 记 员 颜麟欢