江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1399号 原告李某某，女，1951年4月10日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人张维维，江苏正东律师事务所律师（系法律援助）。 被告南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设路**。 法定代表人马锋，镇长。 应诉负责人夏育华，副镇长。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 第三人陆某某，男，1948年8月12日生，××族，住南通市通州区。 原告李某某诉被告南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）行政协议一案，本院于2019年12月18日立案后，本院于2019年12月20日通知被告平潮镇政府进行答辩，被告在于2019年12月30日向本院提供了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告李某某及委托代理人张维维，被告应诉负责人夏育华及委托代理人王引到庭参加诉讼，第三人陆某某经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李某某诉称，原告配偶陆正瑞从南通市通州区平潮镇新三十里居九组入伍，在本村拥有住宅。自2015年4月以来，镇、村干部等人员多次找到原告，称包括原告宅基地在内的新三十里居九组、十组、十一组的土地已经被划入沪通铁路安置地块范围，要求原告搬迁。2015年5月12日，被告在原告不知情的情况下，与第三人陆某某签订了61号《房屋搬迁补偿安置协议》。2016年原告就案涉协议的房屋在如皋法院提起了诉讼。在该案件裁判后，第三人陆某某也至如皋法院信访办如实作了笔录。原告认为，原告的房屋受法律保护，被告与第三人签订案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的行为，属于强行处置本来属于原告的合法财产，侵犯了原告的合法权益，故请求法院依法确认被告与第三人陆某某签订的案涉《房屋搬迁补偿安置协议》无效。 原告向本院提交了以下证据：1.2001年2月7日第三人与原告签订的协议书，第三人将案涉宅基地赠与原告夫妇用于投资建房，房屋建成以后原告方赠与第三人陆某某住房一间，其不享有转让继承权，故第三人名下宅基地使用权归原告所有；2.2002年1月23日通州市平东镇人民政府《证明》，被告在2002年1月23日就已经明确是归原告所有；3.建房申请表、审批表、建设工程许可证，证明案涉共计201平米的房屋是有合法手续，建房时是以陆某某、陆莲珍（已故）的名义申请的；4.2009年2月2日收条；5.2015年5月12日陆某某和原告签订的委托书，证明原告是房屋建造的出资人，并且原告对拆迁补偿的归属进行了约定，与2001年2月7日签订的协议书相互印证；6.如皋法院信访笔录，证明被告在与陆某某签订协议时，已经明确知道其归属属于原告，因在未能与原告达成一致意见，才与第三人签订了房屋安置补偿协议，被告与第三人是以合法手段掩盖非法目的，存在合同无效的情形。 被告平潮镇政府辩称，一是原告提起本案诉讼已经超过法定的诉讼时效。原告与本案第三人陆某某为邻居。2015年被告与第三人陆某某签订《房屋搬迁补偿安置协议》后，第三人将协议中的房屋交由拆迁公司拆除，这是一个事实行为，原告应当明知。即便按照如皋市人民法院（2016）苏0682行初113号裁定书所载查明情况，该裁定书作出的时间为2016年11月9日，参照民事法律规范确定的诉讼时效，原告在2019年12月提起本案诉讼，已经超过法定的诉讼时效。二是案涉《房屋搬迁补偿安置协议》合法有效。为完成沪通铁路搬迁区域的搬迁任务，被告拟定了《南通市通州区平潮镇沪通铁路（含平五二大道）搬迁补偿安置方案》，并由南通市通州区房屋动迁管理办公室审查备案。该方案系案涉房屋搬迁补偿安置规范性文件，可以作为审查《房屋补偿安置协议》的依据。在办理案涉沪通铁路搬迁区域内位于平潮镇新三十居九组119号第三人户的房屋搬迁事宜中，陆某某提供了身份证、户口本复印件。陆某某户有1999年作出的《通州市居民建房审批表》、2013年补发的《江苏省村镇工程建设许可证》以及村镇两级出具的《证明》。案涉房屋于2015年5月4日作出了评估报告。在此基础上，被告与第三人于2015年5月12日签订了案涉房屋《房屋搬迁补偿安置协议》，综合评估金额并计算相应搬迁、奖励费用等确定补偿费用总额，其中搬迁费、过渡费于交房拆除后支付，其他费用作为该户安置房购房结算款，在选择安置房后结清。协议约定，安置房位于平潮镇新三十里沪通家园安置区，在选择安置房后另行签订购房协议等。综上所述，请求法院依法驳回原告李某某的起诉。 被告向本院提交下列证据：1.《南通市通州区平潮镇沪通铁路(含平五二大道)搬迁补偿安置方案》及《房屋搬迁补偿安置实施方案同意备案通知书》(通动备(2015)2号)，证实已拟定该搬迁区域内的补偿安置方案并经备案；2.《沪通铁路通州段工程房屋拆迁调查表》、身份证、户口本、《通州市居民建房审批表》、《江苏省村镇工程建设许可证》、《证明》、照片等，证实第三人为本案被搬迁房屋的产权人；3.《测绘图》、《房屋搬迁估价报告》及《分户测算表》等，证实第三人陆某某被搬迁房屋经过测绘公司的测绘、房屋估价部门估价以及附属设施评估以后，确定了第三人房屋的合理价值；4.《房屋搬迁补偿安置协议》，证实被告与第三人经过协商达成案涉房屋搬迁补偿事宜。 第三人陆某某未到庭参加诉讼，亦未向本院提交证据材料。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告质证认为，对证据1三性无异议；证据2中《沪通铁路通州段工程房屋拆迁调查表》真实性、合法性不认可，房屋并非第三人所有，对于《证明》三性不认可，对照片真实性无异议，对路边房照片真实性认可，但和本案无关，确实不是原告方建造的；证据3中《测绘图》部分是属于第三人的，对《房屋搬迁估价报告》真实性、合法性不认可，《分户测算表》是第三人的路边房，和本案无关；对证据4合法性不予认可，所有的房屋都是原告和陆振瑞所建，审批手续是以陆某某为户主办的。对原告提交的证据，被告质证认为，证据1真实性无法确定且是无效协议，原告夫妇并非农村村民，无权通过任何方式获取农村村民享有的宅基地使用权；证据2违反《土地管理法》，宅基地使用权是不能在农村居民和城镇居民之间转让的；对证据3真实性无异议，可以证明案涉搬迁协议中所列200多平米的房屋是第三人陆某某依法申请并获批建的；证据4是原告和第三人之间的凭证，对外不发生法律效力，本案涉及物权和宅基地使用权等，并不发生物权变更效力；证据5是原告和第三人之间的委托行为，除了委托行为以外，也可以自身行使权力，原告即便持有第三人的委托书，第三人也可以自行和被告协商，所以不能达到原告的证明目的；证据6是陆某某个人意愿，不足以引起物权变更；对证据7，被告已经说明案涉房屋的隔壁存在陆振瑞的违法建筑，所以在搬迁的过程中分别向两户发送了搬迁通知和报告，不存在故意和陆某某签订的情形，案涉搬迁协议涉及的是陆某某户，陆振瑞户在旁边并没有动。 本院依职权就案涉情况与陆某某进行电话联系制作电话录音一份，陆某某表示案涉房屋由其投资兴建，和原告无关。被告对此表示无异议；原告表示第三人反映的不是事实，因第三人取得低保，他人让他干什么就干什么。本院认为，原告、被告提交的证据材料及本院制作的通话录音可以作为查明案件事实使用，证明力结合下文分析。 经审理查明，原告李某某系第三人陆某某兄嫂，李某某夫妇为城镇户居民。1999年8月26日，第三人陆某某作为户主申请建房，家庭成员为陆某某及其母亲陆莲珍，申请住房占地面积为90平米，建筑面积180平米。经过村镇审核，同意陆某某新建楼房90平米，宅基地面积为144平米，拆除原有住房。1999年11月30日，原通州市人民政府批准陆某某翻建房屋。后陆某某取得上述批建房屋的集体土地使用权，集体土地使用权证号为通州集用（1999）字第227656号，填证时间约为1999年12月22日，使用权面积为144平米。陆某某批建的上述房屋建成后，建成的面积远超上述批建面积，建成面积约为273.88平米，另还建有6.68平米的简易房和4.01平米的彩钢棚房。原平东乡政府于2000年实施旧镇改造创建农民街时，号召农民自建形成临街店面房，陆某某建成两层68.44平方米的路边房。2001年陆某某与李某某签订协议一份，约定将上述土地使用权赠与原告投资建房。2002年，原平东镇政府在一份《证明》上签章，证明陆某某将上述所建两层楼房产权过户给李某某，但后续因故并未办理产权及过户手续。2013年1月21日，原通州区平东镇人民政府向陆某某补发了0351603号《江苏省村镇工程建设许可证》，载明建筑面积为90*2，建筑层数二层。因沪通铁路建设，陆某某户所建设的上述两层楼房和路边房纳入房屋搬迁实施范围。2015年5月4日，被告对第三人所建设的上述路边房、楼房等进行评估。经评估，上述建成的两层楼房及路边房等建安成新价为258630.00元，装饰装潢补偿为16947元，增补300元，其中合法面积201.52平米，非法面积79.04平米，其他建筑面积68.44平米。《南通市通州区平潮镇沪通铁路（含平五二大道）搬迁补偿安置方案》规定，搬迁补助费按被搬迁房屋的合法建筑面积计算，每次每平方米15元（按两次补偿）；过渡费按照被搬迁合法建筑面积计算，从签订协议之日起补偿24个月，过渡费按照合法面积每月支付5元/平米计算；搬迁户在规定的第一时间内签订搬迁协议，交房、树木处理等完毕、办理好宅基地交付手续的，按合法面积奖励150元/平米；对于原平东乡政府进行旧镇改造创建农民街时由农户自建的临街店面房给予建安成新价补偿，并对其底层给予2800元/平米的一次性经济补贴，不予安置。2015年5月12日，被告与陆某某签订《房屋搬迁补偿安置协议》，协议载明，通州区平潮镇新三十里村9组陆某某户房屋为私有，合法建筑面积201.52平米，其他建筑面积68.44平米，无证面积79.04平米，被搬迁房屋的建安成新价补偿人民币258630元，装饰装潢补偿人民币16947元，搬迁费补助人民币6046元，过渡费补助人民币24182元（补偿方式5元/月，过渡期24个月），搬迁奖励人民币30228元，其他补偿人民币84896元（30.32平米*2800元），增补300元，合计421229元，安置房位于平潮镇新三十里村沪通家园安置区，选房根据被搬迁人签订协议的序号编号和实际交房时间确定，安置房选择后与平潮镇人民政府另行签订购房协议。 另查，原告李某某之夫在平××48.4平米的农村集体土地使用权，后原告方在上述集体土地上翻建有房屋，翻建的房屋亦在搬迁项目范围内。陆某某已经选定了两套安置房，一套为沪通家园14幢楼204室（B120号车库），一套为沪通家园12幢1102室。原告和第三人均参与了相关安置房屋的选定。 本案争议在于案涉协议是否合法有效，关键在于是否存在无效之情形，本院认为案涉协议不存在无效之情形。 《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据规范、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据本院查明的情况，并未发现本案中存在上述规定无效情形。 首先，本案不存在实施主体不具有行政主体资格和重大且明显违法之情形。随着城市建设和土地功能的调整，行政协议大量出现在土地、房屋征收等领域，因为行政机关要取得行政相对人的土地、房屋权利，就必须与行政相对人进行协商并取得一致意见。通过协商补偿的方式进行征收，一方面有利于提高城市建设和土地功能调整的效率，另一方面也实现了对房屋所有权人合理充分的补偿，因而具有现实的合理性。被告平潮镇政府作为一级乡镇人民政府，为了推进沪通铁路建设（含平五二大道）建设，主导推进实施搬迁项目，具有相应的行政主体资格。在案涉房屋协议签订过程中，被告根据房屋审批报告和土地使用权证记载的权利人，与其签订房屋搬迁补偿安置协议，并未减损被搬迁户的权利或者不当增加被搬迁户的义务，案涉协议签订也是在评估基础上进行，协议签订后各方已经在依约履行。 其次，农村宅基地系一户一宅，与权证记载的权利人协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《土地管理法》规定，农村村民只能拥有一处宅基地。基于房屋的整体性和农村宅基地的唯一性，在拆迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户主或者权证记载的权利人进行协商并签订协议。《物权法》第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。本案中，案涉房屋所涉的村民建房选址申请表记载的户主、江苏省村镇工程建设许可证记载的建设个人、集体土地使用权证记载的使用权人均为本案第三人陆某某。按照物权公示公信原则，物权是排他的“绝对权”、“对世权”，物权人享有物权，物权的内容变更或者物权消灭应当进行登记，以令公众信服的特定方式确定，让公众知悉物权的归属，这即是物权的公示和公信问题。本案中，原告和第三人对于案涉房屋的归属存在争议，被告遵循物权公示公信原则，基于房屋权利外观，与相应权证记载的权利人陆某某签订案涉房屋搬迁补偿安置协议，并无不当之处。 最后，案涉房屋搬迁补偿安置协议中的补偿款以及安置等公平合理，未侵犯各方安置补偿利益。本案中，案涉房屋确定的补偿数额已经过评估，搬迁费补助人民币6046元、过渡费补助人民币24182元（补偿方式5元/月，过渡期24个月）、搬迁奖励人民币30228元、其他补偿人民币84896元（30.32平米*2800元）、增补300元等，均符合案涉区域搬迁项目的拆迁补偿政策，安置的小区亦是该搬迁项目统一的安置小区，第三人已选定了两套安置房屋，选购的安置房面积亦是按照合法拆迁面积201.52平米来确定，其中一套第三人陆某某已经进行结算入住。且在庭审中查明，原告李某某与陆某某一同参与了安置房的选定，只是陆某某并未将选定的安置房给予李某某。可见，案涉协议保障了被搬迁户应得的搬迁利益，不存在被告和他人恶意串通，损害国家、集体、第三人合法权益之情形。本案原告李某某之所以提起本案诉讼，乃是由于李某某和陆某某因房屋建设初期的投资问题对房屋归属产生分歧，进而导致案涉房屋拆迁权益分配达不成一致意见。对此，原告李某某完全可以提起相应的民事诉讼，对陆某某取得的拆迁权益依法主张相应的份额。是故，案案涉协议并不存在无效之法定情形，亦不存在其他违法之情形。 综上所述，案涉协议合法有效，原告李某某的诉讼请求不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告李某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  李世和 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。