河南省原阳县人民法院民 事 判 决 书(2020)豫0725民初744号原告：原阳县城关镇前八里村村民委员会。法定代表人：张小启，任村委会主任。委托诉讼代理人：李伟杰、朱承鹏，河南衡度律师事务所律师。被告：许红宾，男，1984年6月2日出生，汉族，住原阳县。委托诉讼代理人：周新全，河南未来律师事务所律师。原告原阳县城关镇前八里村村民委员会（以下简称前八里村委会）诉被告许红宾确认合同无效纠纷一案，本院于2020年3月30日受理立案后，依法按简易程序公开开庭进行了审理。原告前八里村委会法定代表人张小启及委托诉讼代理人李伟杰、朱承鹏，被告许红宾及委托诉讼代理人周新全均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告前八里村委会向本院提出诉讼请求：依法确认原告上届村委会与被告之间于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》无效。事实与理由：2017年6月30日，原告上届村委与被告签订了《土地使用权转让合同》，合同规定原告将本村预制厂空地（原新公路以北，八里庄至科××××）转租给原告，转让期五十年，时间从2020年3月1日起至2070年3月1日止，转让金共计1000000元。2018年7月份，原告按照上级政府工作要求进行清产核资，在此过程中发现上届村委会未召开村民会议、村民代表会议，将位于原新路西预制厂村集体建设用地发包给许红宾。案涉合同违反民主议定原则，侵害了集体公共利益。被告许红宾辩称：原告与被告2017年6月30日签订的合同，是按照四加二工作法，按照法定的流程，进行公开招标、竞价所形成的合同。该合同程序合法，价格公平，双方意思表示真实，没有损害集体利益，应驳回原告的诉讼请求，确认合同有效。为支持其请求，原告前八里村委会向本院提供如下证据：1、土地使用权转让合同复印件1份；2、2017年1月18日至2017年1月24日“4+2工作法”步骤一到六记录6页、签字名单1份；3、关于2017年1月23日会议中签字人员落实情况询问笔录8份；4、原合同4+2工作法记录中签字人员落实情况笔录27份；5、张贴公告照片1页；6、前八里村关于案涉土地民意排查记录复印件1页；7、前八里村关于案涉土地民意排查签字证明8份；8、原阳县农业农村局原农（2019）249号文件复印件1份；9、证人张清理、张某1、张某2、张某3、张某4、冯某、郑起明出庭证言；10、租赁合同复印件1份，证据来源于刘景成；11、（2019）豫0725民初1557号民事裁定书1份。为证明其主张，被告许红宾向本院提供如下证据：1、土地使用权转让合同1份；2、农商行现金缴款单回执、邮政银行网点现金收款回执复印件、收到条各1份；3、“4+2工作法”步骤一至六笔录6页、签字名单1页、照片复印件4页；4、租赁合同1份；5、证人张某5、张某6、张某7、许某当庭证言。当事人围绕诉讼请求提交的证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据民事诉讼证据认证规则，本院对双方提交的证据认证如下：根据证据认定规则，原告提供的证据1、8、10、11客观真实，能够证明本案待证事实，具有证据证明力，予以确认。原告提供的证据3、4、5、6、7与原告提供的证据9能相互印证，能够从不同侧面证明本案事实，具有证据证明力，予以确认。被告提交的证据1、2、4、5，客观真实，能够从不同环节、不同层面证明本案事实，具有证据证明力，予以确认。原告提交的证据2、被告提交的证据3为“四加二工作法”会议记录复印件，该会议记录显示的记录时间不一致，但记录内容一致且笔迹相同，其能够相互印证会议记录内容的真实性，虽然记录时间存在瑕疵，但不影响该两组内容一致部分的证明力，本院对其记录内容的证据证明力予以确认；该组会议记录因标注的记录时间不一致，存在明显瑕疵，其标注的时间的证明力不予认定。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定案件事实如下：2010年，原告前八里村委员会与刘景成签订《租赁合同》，原告前八里村委员会将本村原水泥构件预制场场地（原新公路以北，八里庄至科××××）租赁给刘景成。合同约定：租期十年，时间从2010年3月1日至2020年3月1日；租金十年155000元。合同并约定了其他相关事宜。2013年10月10日，刘景成与张华签订了《租赁合同》，将其承租的八里庄预制场转租给张华使用，租赁期限为2013年10月1日到2020年3月1日。2017年6月份左右，原告前八里村委会先后召开村党支部会议、村两委会议、村党员会议、村民代表会议，就本村预制场公开租赁一事进行研究、表决。会议决定对村预制场公开竞价出租；竞价保证金200000元。许红宾、张超、张华、建伟等四人参与竞价。许红宾最终以1000000元总承包价竞价成功。村民代表会议一致同意由许红宾承租。2017年6月30日，原告前八里村委员会与被告许红宾签订《土地使用权转让合同》，合同规定原告前八里村委员会将本村预制厂空地（原新公路以北，八里庄至科××××）出租给许红宾。合同约定：租赁期五十年，时间从2020年3月1日起至2070年3月1日止；租赁费共计1000000元；于合同签订之日支付200000元，于2020年3月1日起1个月内支付剩余800000元。合同并约定了其他相关事宜。合同签订后，被告许红宾于2017年7月4日支付原告租金200000元，原告并于当天为被告出具收到条；2020年3月12日，被告通过河南原阳农村商业银行股份有限公司向原阳县原兴街道办事处账户支付现金800000元。本院认为：本案的争议焦点可归纳为：1、原告前八里村委会是否就案涉预制场场地租赁事项召开村民会议或村民代表会议，案涉合同的签订是否经过民主议决；2、案涉合同是否因未经村民会议或村民代表会议议决，或因议决不符合程序而无效；3、案涉合同租赁费是否明显过低、是否显失公平，是否损害了公共利益，应否以案涉合同损害公共利益而认定为无效。一、关于四议两公开工作法议决、公开村级重大事项问题。自2009年5月河南省委在全省农村组织推广四议两公开工作法后，四议两公开工作法已经成为村级重大事项决策实施的预设程序。四议两公开工作法也叫“4+2”工作法，即农村村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策、实施。“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。根据原、被告双方提交的“四加二工作法”会议记录，可以确认，前任前八里村委会两委班子曾按照四议两公开工作法对案涉预制场场地出租一事召开村民代表会议并公开竞价，可以认为已进行议决、公开，程序符合政策规定。村民委员会作为自治性群众组织，参与涉及村集体利益的民事活动；对于普通群众而言，与村民委员会签订有关合同，通常不会要求村民会议来讨论决定；而村民委员会更是鲜有严格按照“四议两公开工作法”来处理村集体事务。根据已查明的事实，结合庭外调解了解到的情况，可以认定的是，本案预制场场地公开租赁问题确实经过村两委会议研究，经过村民代表会议议决，并经过公开竞价，最终确定了租赁期限、租赁价款、租赁费交纳办法、承租人等。虽不十分规范，存在瑕疵，但瑕不掩瑜；可以概括认定本案预制场场地公开租赁问题已按村民委员会组织法的规定进行了民主议决。根据“四议两公开工作法”审查本案前八里村委会村级重大事项议决程序，原告前八里村委会提起诉讼，请求确认其与被告许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》无效一事，应为前八里村村级重大事项。根据预设的“四议两公开工作法”程序，原告前八里村委会应首先就是否应提起本案诉讼、本次诉讼应请求的事项、诉讼后果预估等启动“四议两公开”程序进行议决。本案原告前八里村委会未提供证据证明其就本次诉讼已按“四议两公开”程序进行议决，应认定原告前八里村委会就本次诉讼应按“四议两公开”程序未进行民主议决。原告前八里村委会启动本次诉讼，违反村民委员会组织法第二十四条规定，应按无效处理，予以驳回。当前，农村党员、村民代表、村民因外出务工，流动性较大，党员会议、村民代表会议、村民会议按法定议程、法定人数组织召开确实存在现实性问题。如果苛求程序正义，严格要求村级重大事项按照“四议两公开工作法”议决，单会议组织工作就会使村两委陷入较大被动局面。同时，如果新任村两委班子动辄以前任村两委班子所为民事行为未经民主议决为由确认无效，不仅无法保护合同相对方的合法权益，一定程度上也会影响农村经济秩序。人民法院应为诚实守信及鼓励交易的市场原则提供司法保障，不宜对违背诚实守信、鼓励交易的市场原则给予正面评价。综合以上正反两方面的论证，案涉预制场场地的出租、《土地使用权转让合同》的签订，以及本案诉讼的启动，均为原告前八里村委会村级重大事项。如按“四议两公开工作法”严格要求，均不符合“四议两公开工作法”程序要求，均应认定为违反村民委员会组织法第二十四条规定。如此，村委会工作的展开将陷入十分被动的局面。故本案不宜对村级重大事项未按“四议两公开工作法”议决否定其价值。只要村两委启动重大事项议决程序并就议决结果进行公开和公示，无论是否严格按照“四议两公开工作法”程序进行民主议决，其结果就应给予正面评价。二、关于案涉合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。一般认为，强制性规定分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。法律、行政法规明确规定了违反其规定导致合同无效的，应认定为效力性强制性规定；如果法律、行政法规没有规定违反其规定将导致合同无效的，但违反其规定使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应认定为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益，仅系为行政管理或纪律管理需要设立，一般为管理性强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需经村民会议讨论决定方可办理。村民委员会组织法并没有明确规定未经村民会议讨论决定的租赁合同无效，且村委会签订的租赁合同仅涉及合同双方当事人利益；该条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，村委会与他人签订租赁合同的行为并不为法律禁止，故该条规定并不属于效力性强制性规定。因此，原告前八里村委会与被告许红宾签订的《土地使用权转让合同》（实为预制场租赁合同）并不属于违反效力性强制性规定的合同；原告前八里村委会与被告许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规强制性规定，应属合法有效。原告前八里村委会请求确认其与被告许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》概括性无效，无事实和法律依据，不予支持。本案原、被告签订的《土地使用权转让合同》，合同标的为预制场场地，合同主体为村民集体经济组织及其成员，为附期限的使用。根据合同法第二百一十二条规定，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。从合同文意上讲，该合同约定的系双方关于预制场场地使用权让与的权利、义务，应认定为租赁合同关系。该合同违反有关租赁合同法律、行政法规效力性强制性规定的条款应认定为无效。根据合同法第二百一十四条规定，租赁期限不得超过二十年；超过二十年的，超过部分无效。本案原、被告双方约定的租赁期限为五十年，故案涉合同超过二十年的部分应为无效约定。原告前八里村委会与被告许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》租赁期限超过二十年的部分为无效约定。在本案审理过程中，原告前八里村委会主张案涉合同租金过低，损害集体利益；以案涉合同显示公平、损害集体利益为由请求确认合同无效。案涉预制场场地，原告曾以年租金15000元租赁给案外人刘景成，本案原告租赁给被告的年租金为20000元，两个合同前后接续，后签租赁合同租金明显高于在前签订的租赁合同租金。原告主张案涉合同租金明显过低，显失公平，损害集体利益，无事实依据，不于采信。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百一十二条、第二百一十四条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决如下：确认原阳县城关镇前八里村村民委员会、许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》之租赁期限超过二十年部分为无效约定。本案受理费50元，原告原阳县城关镇前八里村村民委员会负担25元，被告许红宾负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时或于递交上诉状之日起七日内预交上诉费，上诉于新乡市中级人民法院。逾期视为放弃上诉。审判员  娄季林二〇二〇年六月一日书记员  赵建双