广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1302行初236号原告：龙门县鸿业纺织制衣漂染有限公司。地址：龙门县永汉镇振东工业区。法定代表人：张可仁。委托代理人：魏天一、廖纪源，广东南方福瑞德律师事务所律师。被告：惠州市生态环境局。地址：惠州市*****。法定代表人：周文高，局长。委托代理人：郑永南，广东法村律师事务所律师。原告龙门县鸿业纺织制衣漂染有限公司（下称鸿业公司）诉被告惠州市生态环境局（下称市生态局）生态环境行政命令纠纷一案，于2019年11月5日向本院提起诉讼，本院于2019年11月7日立案受理。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2020年4月7日公开开庭审理了本案。原告鸿业公司的委托代理人魏天一律师、廖纪源律师，被告市生态局的龙门分局钟光辉局长及委托代理人郑永南律师等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鸿业公司起诉称，被告作出的惠市环（龙门）违改[2019]18号《责令改正违法行为决定书》（下称《责改决定书》），主要证据不足，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第七十条之规定，依法应当予以撤销。一、被告认定原告存在超标排放废气、超标排放废水、使用燃煤作为原料缺乏证据。原告作为一家正规企业，在该地经营十余年，一直严守环境法规，投入大量资金进行技改，严控污染物排放，根本不存在超标排放废气、超标排放废水、违规使用燃煤的情况。二、被告作出《责改决定书》的程序严重违法。综上，原告特向人民法院起诉，请求判决：1、撤销被告作出的惠市环（龙门）违改[2019]18号《责令改正违法行为决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。被告市生态局答辩称，一、被答辩人违法行为事实清楚，证据确凿。（一）答辩人的工作人员在巡查中发现被答辩人存在实施违法排放污染物的行为。2019年8月13日，答辩人的执法人员在检查时发现被答辩人的定型车间旁有绿色水体流入雨水沟，现场对定型车间旁的雨水沟进行采样分析显示：定型车间旁雨水沟色度超标2.2倍，悬浮物超标0.26倍，化学需氧量超标74.6倍，超过了污染物排放标准。答辩人委托第三方机构广东宏科检测技术有限公司（下称宏科检测公司）对被答辩人的两座锅炉排放的废气进行采样、分析。根据宏科检测公司出具的编号为GDHK20190813009号《检测报告》（下称《检测报告》）（执行广东省地方标准），确认被答辩人：FQ-01号锅炉废气烟尘平均浓度为114mg/㎡超标的4.7倍，二氧化硫平均浓度为188mg/㎡超标4.37倍，一氧化碳平均浓度为985mg/㎡超标3.92倍；FQ-02号锅炉废气烟尘平均浓度为153mg/㎡超标0.02倍。2019年8月23日，答辩人向被答辩人发出《责改决定书》，责令被答辩人立即改正超标排放污染物的环境违法行为。以上事实，有2019年8月13日的现场检查（勘查）笔录、宏科检测公司2019年8月19的《检测报告》，《排污许可证》（编号：914**********3740X001P）为证。因此被答辩人的违法超标排放废气事实清楚，证据确凿。二、答辩人作出《责改决定书》是合法的行为。（一）鉴于被答辩人违法超标排放污染物，造成当地空气污染的结果，其行为违法。《中华人民共和国大气污染防治法》（下称《大气污染防治法》）第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价，公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”被答辩人的行为违反了上述法律规定。（二）《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《大气污染防治法》第九十九条第（二）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物。”《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”答辩人对被答辩人的违法行为进行了调查核实后，于2019年8月23日对被答辩人作出并送达《责改决定书》，责令被答辩人立即改正超标排放污染物的行为，并于2019年9月1日前向答辩人书面报告改正情况，并附具相关证明材料，同时责令被答辩人于2019年9月20日前重新报批环评审批文件。由此可知，答辩人的行为完全符合上述法律、法规的规定。根据《最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定》，答辩人作出的《责改决定书》属于行政命令，不属于行政处罚，行政命令不适用行政处罚程序的规定。综上所述，恳请法院查明案件事实，正确适用法律，驳回被答辩人的诉讼请求。被告市生态局向本院提交了以下证据、依据：1、鸿业公司营业执照，证明鸿业公司的主体资格；2、现场检查（勘察）笔录，证明原告的相关负责人参与现场调查，并在现场检查（勘察）笔录中签名确认总排口有废水外排和市生态局委托第三方对烟囱外排废气进行采样、监测行为的事实；3、调查询问笔录，证明市生态局工作人员对鸿业公司的相关负责人进行调查询问，该负责人否认总排口有废水外排和生态局委托第三方的监测结果；4、环境检查询问通知书，证明生态局向原告发出环境监察询问通知，要求原告接受环境监察调查的事实；5、立案审批表，证明生态局根据调查取证，对原告违法排放污染物的行为依法进行立案，并办理审批手续的事实；6、检测服务合同，证明市生态局巡查发现原告涉嫌违法行为后，委托第三方宏科检测公司对原告排放的污染物进行检测，并签署委托合同的事实；7、宏科检测公司出具的《检测报告》，证明受市生态局的委托，宏科检测公司出具《检测报告》，证实原告超标违法排放污染物的事实；8、龙环建（2010）118号《关于龙门县鸿业纺织制衣漂染有限公司锅炉扩建项目环境影响报告表的批复》，证明根据原告的申请登记事项，原告扩建生物质原料锅炉得到批准，应按照规定做好除尘处理等工作，但原告没有按照批准文件执行，其所排放污染物远超批准文件的规定；9、责改决定书，证明经过调查发现原告对周边环境污染行为后，市生态局发出责改决定书的行政命令；10、视频光盘，证明市生态局对原告的执法过程和送达法律文书程序合法的事实；11、（2019）粤1322行初490号判决书，证明原告请求不可诉，应驳回。原告鸿业公司向本院提交了以下证据、依据：责改决定书，证明被告处罚依据失实，结果违法。原告对被告的证据、依据进行了质证，被告对原告的证据进行了质证。经庭审质证，对当事人提交的证据、依据，对相关方无异议的，本院予以确认；对相对方有异议的，本院在认定事实时予以参考。经审理查明，原告鸿业公司位于龙门县永汉镇振东工业区，成立于2003年8月1日，企业类型：有限责任公司（自然人投资或控股），营业执照统一社会信用代码：914**********374X0，经营范围：纺织品；漂染（持有效许可证经营）；成衣制造；商品进出口贸易（法律、行政法规禁止的除外；法律、行政法规限制的项目需取得许可后方可经营）。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）2010年9月30日，当时的龙门县环保局对原告申请作出《关于龙门县鸿业纺织制衣漂染有限公司锅炉改造扩建项目环境影响报告表的批复》{龙环建〔2010〕118号}，批复的第六条规定：“锅炉改扩建项目SO2总量指标由原惠州市环保局环评批复（惠市环建[2002]034号和惠市环建[2002]045号）中批准的排放量≤39.75吨/年中分配，改扩建后SO2达标排放量≤36.5吨/年。2019年8月1日，被告与宏科检测公司签订《委托检测服务合同书》，委托该公司对鸿业公司废气进行检测分析，检测项目：氮氧化物、二氧化硫、烟气黑度、颗粒物。2019年8月13日，龙门县环境监测站对原告的定型车间旁雨水沟、污水处理设施总排口、厂外入河排污口采水样进行监测。原告的张千仁总经理在《采样取证登记单》上签名确认。2019年8月13日，宏科检测公司对原告企业的FQ-01锅炉废气排放口、锅炉废气排放口2＃的烟尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳进行采样检测。2019年8月13日，被告的执法人员[刘伟斌（行政执法证号：L120096）、林展鸿：行政执法证号：L056238]对原告企业进行现场检查，原告的经理刘晓霞（身份证：441************327，电话：139*****070）陪同检查。被告制作了《现场检查（勘察）笔录》，现场检查情况：1、检查时，该公司正常运营；2、证该公司的锅炉设施正在作业，废气处理设施正在运行，烟囱外排烟气目测无异常情况。现场检查时已委托第三方机构进行烟囱外排废气进行采样监测；3、污水处理设施正在运作，污水处理设施总排口废水带有少量气泡的现象。现场检查时，我局执法人员已对该公司污水处理设施总排口、公司厂外入河排污口进行监测水体采样；4、该公司废水在线监控设施正在运行；5、检查时该公司的定型车间旁，带有绿色水体流入雨水沟，现场对该水体进行监测水体采样；6、原料堆放场目前存有木质碎料约300吨，污泥堆放场存有20多吨污泥，能提供转移联单；7、该公司排污许可证编号：914**********374X0001P，有效期至2020年12月27日；8、现场检查已制作相片及摄像记录。告知：1、你公司必须加强对污水处理设施和废气处理设施的安检工作，确保废水废气稳定达标排放；2、按照扫黑除恶、安全生产和反恐维稳等有关要求落实开展相关工作。刘晓霞经理在笔录上签名确认。2019年8月15日，被告的执法人员（黄冠秋：行政执法证号：L197760、林展鸿：行政执法证号：L056238]对原告企业进行现场检查，制作了《现场检查笔录》：1、检查时该公司正在生产；2、该公司的污水处理设施正在运行，总排口有废水外排；3、该公司锅炉设有3台，其中2台为在用锅炉；检查时1号锅炉正在使用燃煤作为燃料，正在运行中；2号锅炉正在改造生物质锅炉，正在使用木片作为燃料烘炉，废气排放口有废气排放；4、我局执法人员在你公司锅炉燃料堆场对燃料进行采样各2包，各留样1份你公司；5、现场已制作相片记录。原告现场负责人任松超（身份证：412************713，电话：159*****143）陪同检查，并在笔录上签名确认。2019年8月19日，龙门县环境监测站作出《监测报告》[（龙）环境监测综字（2019）第B077号]，确认原告定型车间旁雨水沟污水色度超标2.2倍，悬浮物超标0.26倍，化学需氧量超标74.6倍，超过了污染物排放标准。2019年8月19日，宏科检测公司作出《检测报告》（编号：GDHK20190813009），确认原告存在如下事实：FQ-01号锅炉废气烟尘平均浓度为114mg/㎡超标4.7倍，二氧化硫平均浓度为188mg/㎡超标4.37倍，一氧化碳平均浓度为985mg/㎡超标3.92倍；FQ-02号锅炉废气烟尘平均浓度为153mg/㎡超标0.02倍。2019年8月21日，被告的执法人员（曾艺鸿：行政执法证号：L120098、钟一恒：行政执法证号：L120099）对原告的张千仁总经理（身份证：440************11X）进行调查询问，制作了《调查询问笔录》，张千仁陈述的主要事实：1、对环保局执法人员于2019年8月13日对原告公司定型车间旁雨水沟、污水处理设施总排口、厂外入河排污口的废水进行采水样监测、委托宏科检测公司现场对其公司10蒸吨锅炉、20蒸吨锅炉外排废气进行采样检测等情况，我不知道；2、对监测报告显示的指标超标情况我不知道；3、对定型车间旁雨水沟污水最终流向我不知道；4、对第三方宏科检测公司现场对公司锅炉外排废气的检测结果，我不确认；5、对环保部门于2019年8月13日对公司用木屑作燃料进行检测，林屑为何种材料、含有哪些成分、如何购进的、共购进多少，我不知道；6、对调查询问的其他情况，我都不知道。2019年8月21日，被告的执法人员（曾艺鸿：行政执法证号：L120098、钟一恒：行政执法证号：L120099）对原告的锅炉主管任松超（身份证：412************713，电话：159*****143）进行调查询问，制作了《调查询问笔录》，任松超在笔录陈述的主要事实是：1、对环保局在2019年8月13日对公司定型车间旁雨水沟、污水处理设施总排口、厂外入河排污口的废水采水样监测、委托宏科检测公司现场对公司10蒸吨锅炉、20蒸吨锅炉外排废气进行采样检测等，因我不在现场，不清楚情况；2、检测报告我看了，情况我不清楚；3、对于燃料木屑的情况，我不知道；4、对其他情况，我不知道。2019年8月21日，被告的执法人员（曾艺鸿：行政执法证号：L120098、钟一恒：行政执法证号：L120099）对原告的污水站管工石茶林（身份证：430************611，电话：139*****049）进行调查询问，制作了《调查询问笔录》，石茶林对调查的所有问题都表示不知道、不清楚、不确认。2019年8月21日，被告的执法人员（曾艺鸿：行政执法证号：L120098、钟一恒：行政执法证号：L120099）对原告的行政主管黄晓霞（身份证：441************327，电话：133*****789）进行调查询问，制作了《调查询问笔录》，黄晓霞对调查的所有问题都回答不知道。2019年8月22日，被告对原告“涉嫌超标排放水污染物、大气污染物和擅自使用燃煤”进行立案。2019年8月21日，被告对原告作出《责改决定书》，决定：1、责令你（单位）立即改正超标排放污染物的行为，并于2019年9月1日前向我局书面报告改正情况，并附具相关证明材料；2、责令你（单位）于2019年9月20日前重新报批环评审批文件。决定书还有行政相对人的基本情况、原告存在的违法情形、作出的决定书的法律依据、复查时间、拒不改正违法行为的后果、进行行政和司法救济的途径及期限、联系电话及地址、作出决定机关及时间等内容。2019年8月23日，原告的张千仁总经理签收了该决定书。2019年8月23日，被告向原告发出《环境监察询问通知书》{惠市环（龙门）询〔2019〕2号}，要求原告的张千仁、黄晓霞、任松超、石茶林持有效授权委托书于2019年8月28日17时到被告的龙门分局接受询问。原告的张千仁签收了该通知书。但是，原告上述人员并未到被告的龙门分局接受询问。被告市生态局在上述的行政执法过程中（包括法律文书送达）均进行了录像、拍照存证。原告鸿业公司不服被告作出的《责改决定书》，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。本院受理后，依法进行了公开开庭审理。在庭审中，原告鸿业公司确认：提起本案诉讼，是因为被告市生态局作出《责改决定书》的程序违法、《检测报告》法律依据错误。本院认为，本案的焦点问题主要是：一、被告市生态局作出的《责改决定书》是否可诉？二、被告市生态局委托第三方宏科检测公司作出的《检测报告》的合法性如何？三、被告市生态局作出的《责改决定书》是否合法？关于被告市生态局作出的《责改决定书》是否可诉的问题。《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得，没收非法财物；（四）责令停产、停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”根据上述法律规定，被告作出的《责改决定书》不是行政处罚，而是处罚前的行政命令，因此，不适用行政处罚的法定程序规定；《最高人民法院关于适用的解释》（下称《适用解释》）第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《适用解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”被告作出的《责改决定书》，责令原告“1、立即改正超标排放污染物的行为，并于2019年9月1日前向我局书面报告改正情况、并附具相关证明材料。2、于2019年9月20日是前重新报批环评审批文件”，很明显，被告被诉行政行为对原告的权利义务有实际影响，依照上述司法解释的规定，被告对原告作出《责改决定书》行为应系可诉行政行为。关于被告市生态局委托第三方宏科检测公司作出的《检测报告》的合法性问题。《行政诉讼法》第三十五条第一款第（七）项规定：“证据包括：（七）鉴定意见。”宏科检测公司出具的《检测报告》属于“鉴定意见”类，且在法庭上经双方质证和辩证，根据《行政诉讼法》第三十五条第二款“以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据”的规定，可以作为本案定案依据；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“……，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。……。”本案中，被告执法人员、龙门县环境检测站、第三方宏科检测公司在原告相关工作人员的陪同下对原告的烟囱外排废气进行采样、监测，对该公司污水设施总排口、厂外入河排污口进行监测水体采样等，原告的陪同人员在《现场检查（勘察）笔录》上签名确认。在宏科检测公司作出的《检测报告》中，载明“检测名称”是“龙门县鸿业纺织制衣漂染有限公司废气检测”，“检测目的”是“委托检测、了解废气排放状况”，“采样位置”是“FQ-01锅炉废气排放口、锅炉废气排放口2﹟”，“检测项目”是“烟尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳”，还有检测方法、使用仪器及检出值、检测人签名及检测机构盖章等。龙门县环境环境监测站作出的《监测报告》同样有上述内容。在法定期限内，被告还向法庭提交了宏科检测公司、龙门县环境监测站相关人员的相关各种证书。经过专业机构的检测、监测，原告的定型车间旁雨水沟色度超标2.2倍，悬浮物超标0.26倍，化学需氧量超标74.6倍，超过了污染物排放标准，FQ-01号锅炉废气烟尘平均浓度为114mg/㎡超标的4.7倍，二氧化硫平均浓度为188mg/㎡超标4.37倍，一氧化碳平均浓度为985mg/㎡超标3.92倍，FQ-02号锅炉废气烟尘平均浓度为153mg/㎡超标0.02倍。两个《报告》作出后，被告向原告进行了告知并送达，原告没有证据证明原告当时提出异议。被告提供的《检测报告》、《监测报告》，符合上述司法解释的规定，没有不当之处。原告虽然在庭审中强调被告的《检测报告》“适用法律依据及程序上违法，《检测报告》适用法律依据错误”，但无论是在行政处罚程序中，还是在本案诉讼中，都没有提出有说服力的论据，更无提供相应的证据佐证其观点。综上，被告的《检测报告》合法，可以作为认定本案事实的根据。关于被告市生态局作出的《责改决定书》是否合法的问题。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。……。”被告发现原告存在违反《大气污染防治法》及《水污染防治法》的行为，依照上述法律、规章的规定，在作出行政处罚前对原告作出《责改决定书》，责令原告改正超标排放污染物的违法行为，有据合法；根据被告提供的证据，被告在作出《责改决定书》前，对原告企业排放污染物的情况进行了现场检查，制作了《现场检查（勘察）笔录》、《现场检查笔录》，原告的相关负责人在上述笔录中签名确认。龙门县环境监测站及宏科检测公司在原告的相关负责人陪同下对原告的烟囱外排废气进行采样、监测，对该公司污水设施总排口、厂外入河排污口进行监测水体采样等，通过检测、分析，作出《检测报告》和《监测报告》，从技术角度确定了原告排放污染物的具体情形（数据）。被告根据现场检查及上述两个《报告》，确认原告排放污染物的行为违反了《大气污染防治法》第十八条、《水污染防治法》第十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定的，根据《行政处罚法》第二十三条、《大气污染防治法》第九十九条第（二）项、《水污染防治法》第八十三条第（二）项、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款等的规定，作出《责改决定书》，没有不当。综上所述，被告市生态局被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，是合法的行政行为；原告的诉请没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、司法解释、规章等的规定，判决如下：驳回原告龙门县鸿业纺织制衣漂染有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙门县鸿业纺织制衣漂染有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  杨兆强人民陪审员  温雅晨人民陪审员  杨仕华二〇二〇年六月九日本件原本核对无异书 记 员  林碧科中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求中华人民共和国大气污染防治法第十八条企业、事业单位和其他生产经营者建设，对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价，公开环境影响评价文件，向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准。遵守重点，大气污染物排放总量控制要求第九十九条第（二）项违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物等。中华人民共和国水污染防治法：第十条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。第八十三条第（二）项违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的。中华人民共和国环境影响评价法：第二十四条第一款建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。第三十一条第一款建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、把告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。