山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终682号 上诉人（原审原告）袁培波，男，1956年7月10日出生，汉族，住海阳市。 被上诉人（原审被告）海阳市公安局，住所地海阳市济南路**。 法定代表人孙书基，局长。 委托代理人于文田。 委托代理人张雪沛。 被上诉人（原审被告）海阳市人民政府，，住所地海阳市海滨中路** 法定代表人王彦博，市长。 委托代理人孟令员。 委托代理人潘行昌，山东德衡（烟台）律师事务所律师。 上诉人袁培波因诉被上诉人海阳市公安局、被上诉人海阳市人民政府（以下简称海阳市政府）不履行法定职责一案，不服烟台市中级人民法院于2018年6月14日作出的(2018)鲁06行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年9月1日，袁培波向海阳市政府提交行政复议申请，请求：1.确认海阳市公安局常年在车站设卡扣押查验公民身份证的行为及限制公民人身自由的行为违法；2.责令海阳市公安局依法归还扣押申请人的公民身份证；3.责令海阳市公安局停止侵权行为，还申请人的人身自由。2017年9月18日，海阳市政府作出海政复不字[2017]1号不予受理行政复议申请决定，对袁培波的申请不予受理。袁培波不服，提起行政诉讼。2017年12月12日，海阳市政府作出关于撤销海政复不字[2017]1号决定的决定（海政复撤字[2017]1号），并于次日向袁培波邮寄该决定书，袁培波于2017年12月14日收到该决定书。2017年12月15日，原审法院作出（2017）鲁06行初93号行政判决，确认海阳市政府所作的海政复不字[2017]1号不予受理行政复议申请决定违法。判决认为，海阳市政府所作的海政复不字[2017]1号不予受理行政复议申请决定，认定事实不清，依法应予撤销，现海阳市政府已自行撤销了该决定。袁培波、海阳市政府分别于2017年12月29日、12月30日收到该判决书。该案一审判决后，双方均未提起上诉，判决已发生法律效力。 2018年1月4日，海阳市政府作出海政复告字[2018]1号行政复议告知书，告知书向袁培波释明其提出的三项请求属于不同的法律关系，应分别提起行政复议，并限期袁培波在收到通知书之日起3日内对所提起的行政复议请求予以书面变更确认。2018年1月5日，海阳市政府向袁培波邮寄该告知书，袁培波于2018年1月13日收到该告知书。收到该告知书后，袁培波未按告知书的要求对其行政复议请求进行书面变更确认。2018年1月17日，海阳市政府作出行政复议答复通知书，并于同日送达海阳市公安局。2018年1月23日，海阳市公安局向海阳市政府提交行政复议答复书。复议期间，海阳市公安局提交了相关证据。 2018年3月8日，海阳市政府作出海政复驳字[2017]4号驳回行政复议申请决定，驳回袁培波的行政复议申请。2018年5月2日，海阳市政府作出撤销海政复驳字[2017]4号决定的决定（海政复撤字[2017]2号）。2018年5月4日，海阳市政府作出海政复驳字[2017]4号决定：驳回袁培波的行政复议申请。决定认为：袁培波要求确认海阳市公安局常年在车站设卡扣押查验公民身份证的行为及限制公民人身自由行为违法的请求不属于行政复议法规定的受案范围。海阳市公安局未对袁培波实施扣押身份证的行为，且已将袁培波的身份证成功送还，故对袁培波的第二项复议请求不予支持。海阳市公安局对袁培波的身份证没有实施扣押，限制人身自由的说法也就不成立，故对袁培波提出的第三项复议请求也不予支持。海阳市政府于作出决定当日向海阳市公安局、袁培波邮寄送达决定书。 原审法院认为，被诉行政复议决定对袁培波的三个复议申请事项一并作出了处理，袁培波因不服该决定而提起本案之诉，为减轻当事人的诉累，关于行政复议决定对三个事项的处理，一并予以审查。 对袁培波关于确认海阳市公安局常年在车站设卡扣押查验公民身份证的行为及限制公民人身自由的行为违法的复议请求，海阳市政府认定不属于行政复议法规定的受案范围，未作出原行政行为的复议决定，袁培波对海阳市政府对该项复议申请的处理不服，应以海阳市政府为被告。海阳市公安局在火车站查验居民身份证是针对不特定的人实施，并非具体行政行为，不属于行政复议的受案范围，海阳市政府对袁培波该项复议申请的处理妥当。 对袁培波关于责令海阳市公安局依法归还扣押袁培波身份证及停止侵权行为还袁培波人身自由的请求，海阳市公安局答复是称其未扣押袁培波的身份证，也谈不上限制袁培波的人身自由，海阳市政府作出的行政复议决定认定海阳市公安局没有对袁培波实施扣押身份证、限制人身自由的行为，即海阳市政府对于该两项请求是否成立进行了实质性审查，并作出了与海阳市公安局一致的评判，其效果如同复议机关维持原行政行为。袁培波对于复议决定对于该两项请求的处理不服，应当追加海阳市公安局为共同被告。依据海阳市公安局在复议期间提交的证据，可以证实海阳市公安局未扣押袁培波的身份证，也未实施限制袁培波的人身自由，袁培波该两项请求不能成立，海阳市政府对其该两项请求不予支持正确。综上，海阳市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。袁培波请求撤销复议决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一项之规定，判决驳回原告袁培波的诉讼请求。 袁培波不服，向本院提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人海阳市政府作出的海政复驳字[2017]4号驳回行政复议申请决定书。事实与理由：1.被上诉人海阳市政府复议期间认定公安机关提供2份情况说明、5份自述材料以及身份证归还收到条，是作出海政复驳字[2017]4号驳回行政复议申请决定书的事实证据。被上诉人海阳市政府明知海阳市公安局在复议期间违法收集证据即2份情况说明、5份自述材料以及身份证归还收到条，还把其作为行政复议决定的事实证据，被上诉人海阳市政府作出海政复驳字[2017]4号驳回行政复议申请决定书违法事实清楚，依法应予撤销。2.2019年6月16日上诉人向原审法院递交了18份证据以及调取证据申请书，原审法院不予准许，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条规定，人民法院对当事人调取证据的申请，认为不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由，原审法院未向上诉人送达通知书，综上，原审法院程序违法事实清楚，作出的行政判决依法应当撤销。3.被上诉人海阳市政府利用行政资源不作为，滥作为，违背行政复议法及时、便民的原则。 被上诉人海阳市政府向本院提交书面答辩意见称，答辩人作出的海政复驳字[2017]4号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。1.上诉人的三个复议请求分别属于不同的法律关系，应分别提起行政复议而不能在一个复议申请中同时提起。2018年1月4日，答辩人曾向上诉人邮寄送达了行政复议告知书(海政复告字[2018]1号)，要求上诉人收到通知书3日内对所提起的行政复议请求予以书面变更确认。上诉人于2018年1月13日签收，但未对复议请求事项进行变更确认。答辩人于2018年1月17日向行政复议被申请人海阳市公安局送达了《行政复议答复通知书》，2018年1月23日行政复议被申请人在法定期限内向答辩人提交了答复意见。2.根据《中华人民共和国居民身份证法》第十五条之规定,在火车站等特定场所查验居民身份证是法律赋予人民警察的职务行为。上诉人提出的2017年3月15日、6月某日、8月27日分别被海阳市公安局查验身份证件，均系法律赋予人民警察的法定职责行为，针对的是不特定的人实施，而非只针对上诉人本人。3.关于海阳市公安局扣押上诉人公民身份证问题。被上诉人海阳市公安局执勤民警并没有实施扣押上诉人的身份证的行为，而是上诉人不配合原审第一被告执勤民警查验身份证并拒绝接受执勤民警查验其身份证，不存在执勤民警扣押上诉人的身份证及限制其人身自由的情形。请求驳回上诉人的上诉,维持原判。 被上诉人海阳市公安局未向本院提交答辩意见。 本院查明事实与原审一致。 本院认为，本案中，上诉人在行政复议程序中共提出了三个复议请求事项，分别为:“1.确认海阳市公安局常年在车站设卡扣押查验公民身份证的行为及限制公民人身自由的行为违法；2.责令海阳市公安局依法归还扣押申请人的公民身份证；3.责令海阳市公安局停止侵权行为，还申请人的人身自由”。由于海阳市公安局在火车站查验居民身份证的行为系针对不特定的人所实施，该行为并非《中华人民共和国行政复议法》第二条所规定的具体行政行为，不属于行政复议受案范围，故海阳市政府在复议决定中对此所作认定并无不当。关于上诉人所提的第2、3项复议事项，海阳市公安局在复议期间提交的证据能够证实，海阳市公安局并未实施上诉人所称的扣押其身份证、限制其人身自由的行为，因此海阳市政府在复议决定中对上诉人的该两项请求不予支持亦无不当。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人在原审中虽提出调取证据申请，但该申请不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条所规定的应当由人民法院调取证据的情形，原审法院不予准许，符合法律规定。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人袁培波的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人袁培波负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年六月二十三日 书记员  王超群