广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终111号 上诉人（一审原告）刘松，男，1966年5月16日出生，汉族，住广西灌阳县。 被上诉人（一审被告）灌阳县新街镇人民政府，住所地：灌阳县新街镇滨江路。 法定代表人田丰，镇长。 行政机关负责人卿垂德，灌阳县新街镇人大副主席。 委托代理人臧军，灌阳县司法局新街司法所所长。 被上诉人（一审被告）灌阳县人民政府，住所地：灌阳县胜利路。 法定代表人卢嵩，县长。 委托代理人余胜远，灌阳县司法局科员。 一审第三人刘徽清，男，1957年10月10日出生，汉族，农民，住广西灌阳县。 一审第三人刘建亮，男，1967年7月1日出生，汉族，农民，住广西灌阳县。 一审第三人刘进月，男，1965年1月1日出生，汉族，农民，住广西灌阳县。 一审第三人周运姣，女，1955年6月12日出生，汉族，农民，住广西灌阳县。 上诉人刘松因诉被上诉人灌阳县新街镇人民政府（以下简称新街镇政府）、灌阳县人民政府（以下简称灌阳县政府）及一审第三人刘徽清、刘建亮、刘进月、周运姣不予受理答复及行政复议一案，不服灌阳县人民法院（2019）桂0327行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘松，被上诉人新街镇政府的行政机关负责人卿垂德及委托代理人臧军，被上诉人灌阳县政府的委托代理人余胜远，一审第三人刘徽清、刘建亮到庭参加了诉讼，一审第三人刘进月、周运姣经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，刘松系灌阳县新街镇新街村第一村民小组村民。1996年，第三人刘徽清、刘建亮、刘进月、周运姣与刘松兑换了刘松住处围墙墙角外面道路中的0.1亩土地，用于拓宽入户道路。2015年，灌阳县进行农村土地整治硬化时，原灌阳县国土资源局（灌阳县自然资源局）在征得村集体同意后，将含0.1亩兑换土地的道路进行了硬化。刘松认为是第三人侵占其土地而向灌阳县新街镇人民政府申请调处。2018年11月9日，新街镇政府作出新政处意〔2018〕1号《新街镇人民政府处理意见》，以无证据证实第三人侵占刘松的土地为由，驳回了刘松的申请。刘松不服，以新街镇政府不履行法定职责为由向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月29日作出（2019）桂0327行初4号《行政裁定书》，以新政处意〔2018〕1号《新街镇人民政府处理意见》实质是一个具体行政行为，刘松应先行政复议方能提起行政诉讼为由，驳回了刘松的起诉。刘松遂向灌阳县政府申请复议。灌阳县政府受理后认为，将含0.1亩兑换土地在内的土地进行硬化，并非第三人所为，刘松以刘徽清、刘建亮、刘进月、周运姣为被申请人向新街镇政府调处，主张对象错误，新政处意〔2018〕1号《新街镇人民政府处理意见》将刘徽清、刘建亮、刘进月、周运姣列为被申请人主体不当。2019年7月1日，灌阳县政府作出灌复决字〔2019〕6号《行政复议决定书》，撤销了新政处意〔2018〕1号《新街镇人民政府处理意见》，并责令新街镇政府重新作出行政行为。新街镇政府重新审查后认为，刘松向刘徽清、刘建亮、刘进月、周运姣主张权利错误。2019年7月28日，新街镇政府作出新政答〔2019〕1号《新街镇人民政府不予受理答复书》，不予受理刘松的权属纠纷调处申请。刘松不服，向灌阳县政府申请复议。灌阳县政府受理并经审查后认为，将含0.1亩兑换土地在内的土地进行硬化，并非第三人所为，刘松以刘徽清、刘建亮、刘进月、周运姣为被申请人向新街镇政府调处，主张对象错误。2019年10月8日，灌阳县政府作出灌复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》，维持了新政答〔2019〕1号《新街镇人民政府不予受理答复书》。刘松依然不服，向本院提起行政诉讼。 一审法院认为，案涉道路硬化，系原灌阳县国土资源局为了公共利益，在征得村集体同意后而实施的，并非第三人所为。显然，刘松认为第三人侵犯了其土地使用权而向第三人主张权利是错误的。因此，新街镇政府作出新政答〔2019〕1号《新街镇人民政府不予受理答复书》，不予受理刘松提出的权属纠纷调处申请是正确的，本院予以支持。同理，灌阳县政府灌复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》维持新政答〔2019〕1号《新街镇人民政府不予受理答复书》亦是正确的，本院同样予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘松的诉讼请求。 上诉人刘松上诉称：一、上诉人与一审第三人就本案争议土地存在权属纠纷是事实，上诉人向一审第三人主张权利并非主张对象错误。一审判决认定与客观事实不符。争议土地被硬化为道路之前，上诉人与一审第三人就争议土地多次发生权属纠纷，争议土地被硬化为道路后，上诉人去村委要求领取土地补偿款时，村委领导明确提出争议土地系一审第三人所有，上诉人无权要求领取补偿款。因此道路硬化虽并非一审第三人所为，但上诉人与一审第三人对争议土地存在权属争议是事实。二、一审法院认定事实不清，导致判决结果错误，依法应予撤销并改判。上诉人屋门前与江东公路连接处至老水埠头通往五家人约211平方米道路的土地使用权，原全部属上诉人所有。1996年，上诉人将其中的约66平方米地换给四名一审第三人，现尚有145平方米土地的使用权仍属上诉人所有。灌阳县政府在其行政复议决定中也对上述事实予以确认，新街镇政府应当将本案争议土地确权为上诉人所有，其作出的答复书依法应撤销。灌阳县政府所作的行政复议决定认定事实与所做决定互相矛盾，依法应当予以撤销，该行政复议决定认定本案争议土地上诉人与一审第三人并无权属争议，就应直接确权为上诉人所有或责成新街镇政府作出具体处理决定，不应维持新街镇政府所作的答复书。故灌阳县政府所做的行政复议决定系错误的行政行为。综上，一审判决因事实认定错误，导致实体判决错误，请二审法院依法予以撤销改判，支持上诉人一审提出的全部诉讼请求。 被上诉人新街镇政府答辩称：一、经上级人民政府审查，原告主张权利所属主体不符合规定，本政府已对原告的权利义务进行告知，并依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、第二十三条第一款规定作出的答复程序合法。二、本政府接到原告刘松主张权利申请后，已经依规履行先行调查调解义务，并将案件移交灌阳县自然资源局调处。综上所述，上诉人的上诉理由和事实不成立，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请判决驳回上诉维持原判。 被上诉人灌阳县政府辩称：与新街镇政府意见一致。 一审第三人刘徽清、刘建亮述称：上诉人与一审第三人置换了1分田，田长44米，路宽1米左右，往江里1米左右。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定，个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。本案中，上诉人刘松认为其与四名一审第三人对涉案道路所用土地存在权属争议，而向新街镇政府申请土地确权。该纠纷表面上只是个人之间的土地权属争议，但据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制，上诉人作为个人只能主张涉案土地的使用权（承包经营权）无权主张土地所有权，而土地使用权是以其所在村民集体拥有土地所有权为前提的。因上诉人与四名一审第三人分属不同的村民小组，要想确定二者之间的土地使用权权属必须先确定二者所在集体之间的土地所有权权属。根据上述法规规定，不同集体之间发生的土地所有权权属纠纷，由县级以上人民政府处理。具体到本案，上诉人要想确定其与四名一审第三人或与一审第三人村民集体之间的土地权属必须由其所在村民小组以集体的名义向灌阳县人民政府调处部门申请确定涉案土地的所有权权属，土地所有权权属确定后，土地使用权权属才能解决。新街镇政府无权处理两个不同村民集体及其村民之间的土地权属争议，其作出《新街镇人民政府不予受理答复书》（新政答〔2019〕1号）不予受理上诉人的确权申请符合法律规定，该答复中也已明确告知上诉人应“向上级人民政府或相关部门申请调处”，灌阳县政府经复议作出《行政复议决定书》（灌复决字〔2019〕7号）维持新街镇政府的答复书亦无不当，上诉人的上诉请求没有法律依据，本院不予支持。 应当指出的是，上诉人认为其合法权益受到侵害，进而通过法律途径主张权利，本身无可厚非，但主张权利应当按照法律的规定，向法定机关主张。 综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘松负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邓少荣 审 判 员 廖 军 审 判 员 吕 明 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 万 强 书 记 员 颜麟欢