山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终557号 上诉人（原审原告）张炳礼，男，1956年12月18日生，汉族，住荣成市。 委托代理人张顶良，山东君辰律师事务所律师。 委托代理人李德权，山东君辰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路**。 法定代表人刘昌松，市长。 委托代理人姜英杰，山东时中律师事务所律师。 委托代理人杨磊。 被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路**。 法定代表人闫剑波，代市长。 委托代理人高峰。 上诉人张炳礼因诉被上诉人荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）房屋行政征收及威海市人民政府（以下简称威海市政府）行政复议一案，不服威海市中级人民法院于2019年12月18日作出的（2019）鲁10行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下，2019年2月13日，荣成市政府作出《关于对荣成市第一实验幼儿园建设项目范围内房屋实施征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）并发布《房屋征收决定公告》，载明：根据市第一实验幼儿园建设需要，荣成市政府决定依法征收该项目建设范围内房屋，征收范围为明珠路以西、旅安巷以南、原供销社区域范围内房屋及其附属物（详见规划红线图）。公告附《荣成市第一实验幼儿园项目涉及房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），方案确定了货币补偿和产权调换两种征收补偿方式。张炳礼不服，向威海市政府申请复议，请求撤销上述《房屋征收决定》和《房屋征收补偿方案》。2019年7月10日，威海市政府作出威政复决字〔2019〕39号行政复议决定书，维持荣成市政府作出的《房屋征收决定》；驳回张炳礼要求撤销《房屋征收补偿方案》的复议请求。张炳礼不服，诉至原审法院。 原审法院经审理查明，2018年4月12日，荣成市城乡规划委员会召开会议议定第一实验幼儿园的选址意见及规划方案，确定项目位于××路××巷××区域，规划用地约20亩，建设两栋3层幼儿园及地下服务设施、停车场等，总建筑面积约2.1万平方米。2018年5月15日、5月24日荣成市规划局对第一机关幼儿园项目规划方案进行了批前公告和批后公告，公示的总用地面积13222平方米、总建筑面积20088平方米，孙光建、席彩丽的门市房在规划图范围内。2018年11月30日，荣成市城乡规划委员会召开会议议定第一实验幼儿园的选址意见及调整后的规划方案，确定项目位于××路××巷××区域，规划用地约24亩，建设两栋3层幼儿园、一栋1层物资库及地下服务设施、停车场等，总建筑面积约2.2万平方米。2018年12月3日、12月20日，荣成市规划局对第一机关幼儿园项目规划方案进行了批前公示和批后公示，公示的总用地面积16121.9平方米、总建筑面积21087平方米，张炳礼、孙光建、席彩丽的门市房均在规划图范围内。 2018年12月21日，荣成城区教育基础设施建设运营有限公司提交《关于荣成市第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》和荣成市发展和改革局、荣成市国土资源局、荣成市规划局出具的第一实验幼儿园建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的证明，申请启动房屋征收程序。2018年12月24日，荣成市城乡建设局将对荣成城区教育基础设施建设运营有限公司提交申请的审查意见上报荣成市人民政府。2018年12月27日，荣成市城乡建设局制作了《荣成市第一机关幼儿园建设项目房屋征收范围公告》，公布了房屋征收范围，孙光建、张炳礼、席彩丽的门市房均在征收范围内。同日，荣成市政府组织相关部门开展了《房屋征收补偿方案》的论证会。2018年12月29日，荣成市城乡建设局向荣成市国土资源局发送《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》，要求荣成市国土资源局暂停办理征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、权属等相关手续。2019年1月3日，荣成市城乡建设局将实验幼儿园项目范围内房屋调查登记及无证房屋认定结果进行了公示。2019年1月8日，荣成市城乡建设局在房屋征收范围内张贴并在政府网站上发布了《关于公布实验幼儿园项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，对《房屋征收补偿方案》公开征求公众意见。2019年2月11日，荣成市财政局专户储存6628万元资金，用于实验幼儿园建设项目房屋征收补偿。2019年2月12日，荣成市住房和城乡建设局对实验幼儿园建设项目国有土地上房屋征收社会稳定相关工作进行了评估论证，形成了社会稳定风险评估报告，评估结果为实验幼儿园建设项目房屋征收补偿社会稳定风险等级属于低风险。2019年2月13日，荣成市政府作出《房屋征收决定》，并于当日张贴了《房屋征收决定公告》，公告附《房屋征收补偿方案》。 2019年4月18日，原告对被告荣成市政府作出的《房屋征收决定》和《房屋征收补偿方案》不服，向被告威海市政府提出行政复议申请，要求撤销荣成市政府作出的《房屋征收决定》和《房屋征收补偿方案》。同日，被告威海市政府向原告送达了补正行政复议申请通知书，告知原告重新明确行政复议请求，并提交原告与被复议的具体行政行为之间具有利害关系的证明。在原告补正了相关材料后，威海市政府于4月25日向原告送达了受理通知书，向荣成市政府送达了答复通知书。荣成市政府在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。5月16日，威海市政府组织原告与荣成市政府召开了听证会。6月3日，威海市政府以案情复杂为由作出延期审理决定。7月10日，威海市政府依法作出威政复决字〔2019〕39号行政复议决定，并向原告和荣成市政府送达了行政复议决定书。 原审法院认为，涉案征收项目系教育公共事业建设，符合公共利益的目的。且涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。荣成市政府在作出被诉房屋征收决定前，已对相关的征收补偿方案予以公示并征求意见。涉案征收补偿方案提供了货币补偿与产权调换两种补偿方式。荣成市政府在涉案征收项目已进行社会稳定风险评估且征收补偿费用足额到位的情况下，经荣成市政府常务会议讨论批准，作出并公告被诉房屋征收决定，公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。因此，被诉房屋征收决定的作出符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。荣成市城乡规划委员会召开两次会议审议通过了第一实验幼儿园的选址意见及规划方案，规划方案亦进行了批前批后公告，被告荣成市政府依据该规划方案确定征收范围并无不当。原告称规划方案虚假，张炳礼的门市房位于碧桂园项目规划红线内，理由不当，不予支持。原告所主张的具体补偿标准、补偿数额以及施工围堵造成的营业损失等并非本案审查范围，不予审查认定。 综上，被诉房屋征收决定及所附征收补偿方案符合法律规定，威海市政府复议决定维持被诉房屋征收决定正确，原告的诉讼请求理由不当，依法应予驳回。被告威海市政府的行政复议程序合法。涉案征收补偿方案作为被诉房屋征收决定的附件，应当对其作出合法性审查，故被告威海市政府以原告要求撤销《房屋征收补偿方案》不属于行政复议受案范围为由驳回原告该项复议请求，理由不当，原审法院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张炳礼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张炳礼负担。 张炳礼不服原审法院判决上诉称，一、原审法院判决认定事实错误。1.涉案征收项目完全可以使用原荣成市第一实验幼儿园和老一中用地，无需征用包含上诉人在内的13户的房屋和土地。荣成市政府假借“公共利益”名义行政征收，行商业开发强征之实。上诉人的房屋位于城投碧桂园项目红线内，荣成市政府的征收行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定。2.上诉人在原审中提交的证据能够说明，被上诉人荣成市政府为了达到征收目的，编制虚假的荣成市第一实验幼儿园规划设计方案；作虚假公示；并在第一实验幼儿园规划方案设计的总建设用地面积、总建筑面积上造假。被上诉人荣成市政府城投公司合作开发建设的城投碧桂园“翡翠华府”项目的总体规划，证明上诉人的房屋在商业开发项目内。2018年12月20日前新第一实验幼儿园项目的北楼已经主体封顶，南楼已经开挖地基，而荣成城区教育基础设施建设运营有限公司在2018年12月21日才提交《关于荣成市第一机关幼儿园建设项目启动房屋征收程序的申请》，说明荣成市政府征收程序违法。二、原审法院审理程序违法，被上诉人荣成市政府征收程序违法。1.两被上诉人的法定代表人没有按照法律规定出庭，不合法。2.原审法院依职权让被上诉人荣成市政府提交新的证据，进行质证并采信，违反行政诉讼法的规定。3.《房屋征收补偿方案》未公示，被上诉人荣成市政府征收程序违法。三、原审法院判决适用法律错误。案涉项目补偿标准违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，也不符合威海市2013年制定的《关于威海市区国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》对营业损失的规定。综上，请求撤销原审法院判决，依法改判撤销荣成市政府作出的《房屋征收决定》以及所附《房屋征收补偿方案》或指令其他中院审理；本案诉讼费由被上诉人承担。 荣成市政府向本院提交书面答辩意见称，一、原审法院判决事实认定正确，适用法律准确。1.荣成市第一实验幼儿园项目是政府组织实施的教育基础设施建设项目，能大大提升学前教育办学条件和保教质量，缓冲附近区域儿童入园难的问题，符合国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三款及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第三款的规定。为荣成市第一实验幼儿园项目的建设需要，荣成市政府对该项目范围内的房屋依法征收，符合公共利益需要。2018年5月24日，荣成市政府在政府信息公开网及现场进行了第一次规划方案公告（总用地面积13222平方米、总建筑面积20088平方米）。2018年11月30日，经规划委员会审议，同意调整幼儿园规划方案，向西再征用4亩土地。2018年12月20日，进行了第二次规划方案公告（总用地面积16121.90平方米、总建筑面积21087平方米）。上诉人的房屋在第二次规划公告的荣成市第一实验幼儿园规划红线范围内，并不在城投碧桂园开发项目的用地规划红线范围内。2.荣成市第一实验幼儿园规划方案变更程序合法。为尽早满足该区域幼儿的入学需求，自2017年开始进行选址及方案设计，2018年2月完成一稿规划方案的设计。第一实验幼儿园原址于2018年8月拆除，幼儿园北侧教学楼建设于2018年9月正式施工入场，2019年5月12日正式封顶。不存在2018年12月20日前北侧教学楼主体封顶及虚假公示、虚假方案的问题。二、荣成市政府作出的《房屋征收决定》程序合法。房屋征收部门严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，做好该范围的房屋征收工作。荣成市政府提交的所有证据可以证明荣成市政府所作《房屋征收决定》事实清楚，证据确凿，所征收的土地用途是建设第一实验幼儿园，而非用于其他目的。三、原审法院审理程序合法。荣成市政府出庭应诉人员符合行政诉讼法第三条的规定。荣成市政府提交的证据能够反映本案的真实情况，且具有真实性、合法性、关联性，原审法院予以采信并据以认定案件事实，程序合法。四、荣成市政府公布的征收补偿方案公平、合理。1.房屋征收部门拟定《房屋征收补偿方案》后，荣成市政府于2018年12月27日组织市发展和改革局、城乡建设局、国土资源局、规划局等相关部门进行了论证，于2019年1月8日在房屋征收范围内及政府网站上予以公示，依法对《房屋征收补偿方案》公开征求意见，被征收人对该方案没有提出任何意见。2.被征收人一致选定的评估机构具有三级以上资质，对上诉人的房屋按照每平方米1.65万元进行补偿，系由被征收人一致选定的评估机构按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位类似房地产的市场价格确定，不存在补偿显失公平的问题。3.《关于威海市区国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》针对的是环翠区、高区、经区、工业新区，并不包括荣成市。上诉人有关荣成市政府违反该规定的说法没有依据。综上，荣成市政府作出的《房屋征收决定》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据。请求二审法院依法维持原审判决。 威海市政府向本院提交书面答辩意见称，一、威海市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，且可由上诉人及荣成市政府提供的证据证明。二、威海市政府作出驳回申请人要求撤销《房屋征收补偿方案》的复议请求的行政复议决定，依据正确，内容适当。房屋征收补偿方案是人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，但并非针对单个权利主体作出的征收补偿标准和方式。因此案涉《房屋征收补偿方案》未对上诉人的权利义务产生影响，不是独立的行政行为，不属于行政复议的受案范围。鉴于制定《房屋征收补偿方案》是作出《房屋征收决定》的必要程序，而本案的审查重点在于《房屋征收决定》的合法性，因此本案中对于《房屋征收补偿方案》仅作形式意义上的审查。三、威海市政府作出的行政复议决定程序合法。上诉人对荣成市政府作出的《房屋征收决定》不服,于2019年4月11日向威海市政府提出行政复议申请。2019年4月18日，威海市政府向上诉人送达了补正行政复议申请通知书。在上诉人补正了相关材料后，威海市政府依法予以受理，于2019年4月25日向上诉人送达了受理通知书。同日，向荣成市政府送达了答复通知书。2019年5月16日，威海市政府依法组织上诉人与荣成市政府召开听证会。由于案情复杂，经批准，威海市政府于2019年6月3日作出延期审理决定。2019年7月10日作出了案涉行政复议决定，并于同日向双方送达。综上，威海市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的事实。因各方当事人均无异议，本院对原审法院关于威海市政府作出案涉行政复议决定程序合法的认定意见予以确认，不再赘述。 本院认为： 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项之规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案已查明，荣成市政府作出案涉《房屋征收决定》系出于荣成市第一实验幼儿园建设项目的需要，符合上述行政法规规定的公益目的。上诉人关于涉案项目不符合“公共利益”需要的主张，没有事实根据，本院不予支持。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十三条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定应依法定程序进行。本案被上诉人荣成市政府在原审中提交的证据能够相互印证，证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。房屋征收部门拟定《房屋征收补偿方案》后在房屋征收范围内及政府网站进行了张贴、发布，并公开征求公众意见，且征求意见期限不少于30日。作出房屋征收决定前，案涉项目征收补偿费用已专户存储，能够保障征收补偿足额支付。社会稳定风险评估的结论是涉案幼儿园建设项目房屋征收补偿社会稳定风险等级属于低风险。经荣成市政府常务会议讨论研究后，荣成市政府作出案涉《房屋征收决定》并予以公告。公告告知了被征收人不服房屋征收决定的救济途径，并附有《房屋征收补偿方案》。因此，案涉《房屋征收决定》的作出基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定。威海市政府受理上诉人的行政复议申请后作出被诉行政复议决定，维持了荣成市政府作出的《房屋征收决定》，并无不当。另外，威海市政府虽然以不属于行政复议受案范围为由驳回了上诉人要求撤销《房屋征收补偿方案》的复议请求，但实际在行政复议程序中已对该方案的拟定、公示及内容进行了形式审查，在行政复议决定中亦认定荣成市政府的做法符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。在本案并无证据证明案涉《房屋征收补偿方案》存在重大明显违法情形的前提下，原审法院指正复议机关的理由不当之处后，对复议决定结果予以认可，并无不当。上诉人对其被征收房屋补偿所提异议，不属于本案的审查范围，其可以在具体补偿程序中再行主张。 上诉人主张其房屋不应被征收，规划设计涉嫌造假。但从荣成市政府原审提交的证据3、4看，涉案项目的规划设计及修改经过了规划管理相关部门的批准，规划方案亦进行了批前批后公告，因此荣成市政府依据该规划方案确定征收范围并无不当。上诉人还主张原审法院审理程序违法，违反了证据提交和采信规则。经查，上诉人在原审庭审中提出其房屋在碧桂园项目红线范围内，原审法院依职权对该事实进行了调查，并要求荣成市政府补充提交相关材料，之后对荣成市政府按照要求提供的证据材料进行了庭审质证并听取了当事人意见。因此原审法院上述做法系根据庭审过程中出现的新情况所作的处理，旨在进一步查清案件相关事实，并非为证明被诉行政行为的合法性而调取被告在作出行政行为时未收集的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条、第三十八条第二款依职权调取证据之相关规定。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人张炳礼负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年六月十二日 书记员 王超群