广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终434号上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强,局长。委托代理人：蔡洛尧，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张志东，男，1966年11月3日出生，回族，住河北省唐山市路北区***********1*****，公民身份号码130************418。被上诉人（原审原告）：许华凤，女，1961年7月21日出生，汉族，住广东省廉江市******，公民身份号码440************421。共同委托代理人：朱锐，广东法丞汇俊律师事务所律师。共同委托代理人：林敏，广东洋三律师事务所律师。上诉人中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）因与被上诉人张志东、许华凤国土行政征收纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2018)粤2071行初1445号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：涉案土地位于中山市***********，土地使用权利人是张志东、许华凤，已领取了中府国用(2011)第易0600040号国有土地使用证，该证载明土地使用面积为5076.1平方米，地类用途为工业。2017年11月13日，张志东、许华凤授权委托萧国锦办理涉案土地的用地闲置调查、认定、处置、出具相关证明等事项以及签收相关法律文书。当日，萧国锦向中山市阜沙镇闲置土地处置工作领导小组办公室出具关于中府国用（2011）第易0600040号闲置土地的情况说明，承认因自身原因导致涉案土地闲置，愿意按土地闲置费征缴标准（重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十）缴交土地闲置费。同年12月14日，原中山市国土资源局（以下简称原市国土资源局）对萧国锦进行询问并制作询问笔录，同日作出中国土闲置认[2017]第06-021号闲置土地认定书，涉案土地约定动工日期为2012年2月22日，存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情形，遂认定涉案土地为闲置土地。同日，张志东、许华凤向原市国土资源局提交自身原因闲置土地处置申请表。原市国土资源局委托广东卓越土地房地产评估咨询有限公司对涉案土地的使用权市场价值进行评估。2018年1月9日，广东卓越土地房地产评估咨询有限公司出具粤卓越评[2018]ZS估字第L008号土地估价报告，该土地估价报告载明估价日期为2018年1月8日，涉案土地使用权市场价值估价为3446672元。同年1月11日，原市国土资源局向张志东、许华凤发出闲置土地处置听证权利告知书，告知涉案土地将按重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十收缴土地闲置费；如有异议，可在接到告知书5个工作日内向该局申请听证。萧国锦当日签收该告知书后，向原市国土资源局出具了放弃听证证明，同意原市国土资源局的上述处置方案，决定放弃听证。同年1月12日，原市国土资源局向张志东、许华凤作出中国土征闲字[2017]第06-003号征缴土地闲置费决定书，认定涉案土地因自身原因导致闲置，决定对其征缴土地闲置费，要求自该决定书发出之日起至2018年4月12日前缴纳土地闲置费689335元。同年1月29日，张志东、许华凤向原市国土资源局（阜沙分局）缴纳土地闲置费689335元。张志东、许华凤不服，诉至原审法院，请求：1.确认原市国土资源局对张志东、许华凤征缴土地闲置费的行为违法；2.责令市自然资源局退还张志东、许华凤缴纳的土地闲置费689335元；3.由市自然资源局承担本案诉讼费用。原审法院另查明，据张志东、许华凤提交的3份《中山市*******两侧用地控制性详细规划》以及市自然资源局向本院提交的情况说明反映，涉案土地于《中山市*******两侧用地控制性详细规划》（2009年版）的规划用地性质为二类居住地。2012年7月，《中山市*******两侧用地控制性详细规划》经中山市人民政府批复同意进行修改，涉案土地的规划用地性质调整为商业设施用地兼容二类居住用地。2017年4月7日，《中山市*******两侧用地控制性详细规划》经中山市人民政府批复同意再次修改，涉案土地控制性规划设定的土地用途是一类工业用地。原审庭审中，市自然资源局主张涉案土地约定动工日期为2012年2月22日，涉案土地自2013年2月22日之后构成闲置。原审法院认为，本案系征缴土地闲置费纠纷。参照[2005]行他字第4号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》“…有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质…”之规定，中府国用(2011)第易0600040号土地使用权证具有行政许可性质，张志东、许华凤有权依据《中华人民共和国行政许可法》及相关法律、法规之规定，按照权证记载的“地类用途工业”及出让合同约定的规划条件使用涉案土地。但涉案土地在2012年2月22日至2012年6月的控制性详细规划设定的土地用途是二类居住用地，在2012年7月至2017年4月的控制性详细规划设定的土地用途是商业设施用地兼容二类居住用地，在上述期间，张志东、许华凤不可能合法的对涉案土地按照国有建设用地使用权有偿使用合同的约定，合法的按照规定的用途、规划和建设条件对涉案土地进行开发利用，履行土地出让合同约定的开发建设义务。也就是说，2013年2月22日至2017年4月期间，涉案土地的“闲置状态”系属因政府行为造成动工开发延迟。因此，原市国土资源局以涉案土地系因张志东、许华凤个人原因未能按合同约定的时间动工开发建设为由认定为闲置土地从而对其征缴土地闲置费缺乏事实依据。原市国土资源局作出涉案征缴土地闲置费决定书的主要依据不足，张志东、许华凤要求退还已缴纳的土地闲置费的诉讼请求，理据充分，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，原审法院判决如下：一、撤销原市国土资源作出的中国土征闲字[2017]第06-003号征缴土地闲置费决定书；二、判令市自然资源局于本判决生效之日起30日内退还张志东、许华凤缴纳的土地闲置费689335元。案件受理费50元，由市自然资源局负担。上诉人市自然资源局不服上述判决，向本院提起上诉称，原市国土资源局作出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院予以维持。原审法院认定事实错误，应予纠正，故请二审法院：1.撤销原审法院作出的（2018）粤2071行初1445号行政判决书；2.改判驳回张志东、许华凤的全部诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费由张志东、许华凤承担。被上诉人张志东、许华凤辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，我方不存在土地闲置情况。原市国土资源局作出的征缴土地闲置费决定没有事实和法律依据，行政行为违法，请二审法院驳回市自然资源局的上诉请求。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案为国土行政征收纠纷。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条“…因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”之规定，法律对“超期开发”的行政责任设置了法定免责事由，行政机关依法要求行政相对人承担“超期开发”行政责任时，即便“出让合同”没有约定，行政机关也应当全面依照法律之规定，对是否存在法定免责事由进行审查，且按照“先取证、后裁决”的基本原理，在行政诉讼中，行政机关认为行政相对人要承担“超期开发”的行政责任的，行政机关应充分举证免责事由不存在或不成立。具体到本案，2012年2月22日至2017年4月期间，经中山市人民政府批准的控制性详细规划改变了涉案宗地用途，宗地地类用途由权证记载的“工业”被控制性详细规划设定为“二类居住用地”，后经中山市人民政府批准修改控制性详细规划，再设定为“商业设施用地兼容二类居住用地”，以至于张志东、许华凤在此期间不可能合法的对涉案土地按照合同约定的“工业”地类用途对涉案土地进行开发利用，该情形符合上述法律规定的法定免责事由。原市国土局在对涉案土地是否存在“超期开发”的调查中，未进行全面审查，在诉讼过程中亦未提供充分证据证明免责事由不存在或不成立。且即便是基于行政相对人的过错，导致的错误征收，因不符合征收条件，征收机关一样负有退回多征款项的义务，原审过程中原市国土资源局坚持认为征收涉案宗地土地闲置费合法，故原审法院对原市国土局作出的中国土征闲字[2017]第06-003号征缴土地闲置费决定书予以撤销，查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。综上所述，市自然资源局上诉于法无据，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年六月三日书记员  唐子晴