湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终322号上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府。住所地襄阳市襄州区航空路**。法定代表人黄进，区长。上诉人（原审被告）襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会。住。住所地襄阳市襄州区惠民路6路/div>法定代表人肖勇，主任。委托诉讼代理人范常伟，东津新区六两河街道办事处拆迁办公室工作人员。委托诉讼代理人姚文胜，湖北襄阳春园律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周炜，男，1978年7月15日生，汉族，住樊城区。周炜诉襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）、襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会（以下简称东津新区管委会）履行征迁安置补偿协议一案，襄州区政府、东津新区管委会不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初83号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2013年4月12日，周炜与被告所属东津新区征迁安置指挥部签订2013年第154号《房屋征迁补偿安置协议》。该协议载明：一、被征迁房屋现状。乙方经房屋评估中介机构评估核准的房屋建设面积共计395.06㎡，系砖混结构住宅用房。二、补偿安置。（一）房屋置换办法。根据《征迁补偿安置方案》的规定，采取房屋产权调换和货币补偿相结合的办法。具体方式为拆房还房，拆主房还主房。每个被征迁户只能确定一处主房，总面积控制，互找差价。甲方在统一规划还建小区为乙方还建1套单元房，总面积为120㎡，乙方实际选择还建面积120㎡。还建面积应从主房征迁面积中抵扣。乙方主房面积多出还建面积275.06㎡,由甲方给予货币补偿200684元。（二）其它相关补偿：1.地面附着物补偿28822元；2.房屋附属物补偿89974元；3.临时安置补助费2880元；4.搬迁补助费240元；5.误工费补偿1800元；6.其它1500元。以上六项共计125216元。（三）证件办理。在东津新区建设完成后，由甲方依法为乙方办理安置还建房的土地使用证和房产证。三、奖励办法。1.签订房屋征迁补偿安置协议奖励：乙方20日内签约奖励4000元。2.征迁奖励：乙方按甲方要求，在签订房屋征迁补偿安置协议之日起15日内腾空房屋并把房屋钥匙交到指挥部的或者乙方选择自拆，自签订房屋征迁补偿安置协议之日起15日内乙方已将房屋全部拆除并清理完毕，奖励2000元。3.优先选房权奖励。四、拆迁方式。五、付款办法。甲方应向乙方支付：1.超出安置还建房面积货币补偿资金、地、地面附着物补偿费屋附属物补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、误工补偿费、拆迁奖励等共计331900元。2.乙方签订《房屋征迁安置补偿协议》后，甲方向乙方支付实得补偿费总数的50%。3.乙方房屋全部拆除并清理完毕，经指挥部验收合格后或者乙方将房屋交指挥部拆迁的，至腾空房屋并把钥匙交到指挥部的，甲方向乙方支付实得补偿费用余额165950元。六、双方责任。1.乙方自主拆迁应按时拆迁，若在规定的时间内未拆完，每延期一天，乙方承担违约金壹仟元。2.乙方房屋拆迁并验收合格后，甲方应在7个工作日内支付乙方应得款。每延期一天，承担违约金壹仟元。七、其他未尽事宜，依法依规进行协商。八、本协议一式四份，甲乙双方及相关部门各执一份。九、本协议由襄阳市襄州区东津新区征迁安置指挥部负责解释。十、本协议自签订之日起生效。周炜与征迁指挥部工作人员潘贵生分别在该协议上签名，并加盖了征迁指挥部印章。同日，周炜还以出具外来户还房申请及承诺书的方式作出保证：被征迁住房是周炜唯一住房，在户籍地、市区及其他地方无私房。按照政策符合还房条件，特申请还房，若事实与以上情况不符，本人愿意退房并承担其他经济及法律责任。另查明，2012年5月31日和6月30日，襄州区政府成立的襄阳市襄州区东津新区征迁安置指挥部（以下简称襄州东津征迁安置指挥部）发布东津新区建设征迁公告和征迁补偿安置实施方案（以下简称《安置方案》）。2012年10月11日，湖北省国土资源厅向襄州区政府发出关于批准襄阳市襄州区2012年度第16、17、19批次建设用地的函。此节事实，已经湖北省襄阳市中级人民法院〔2015〕鄂襄阳中行初字第43号生效行政判决确认。该《安置方案》第六条第（3）项规定，安置对象属于“四村一组”的，以“四村一组”村规民约确定的人口为准（同时参照户口簿等户籍资料）。按人均建筑面积33㎡标准补偿安置房屋，独生子女增加33㎡，每户最多不超过200㎡。2013年3月18日，襄州区东津新区征迁安置指挥部发布襄征发〔2013〕24号《东津新区“四村一组”征迁补偿安置有关问题的解答》。该《解答》第九条关于外来户的问题规定：1.外来户，即在征地范围内购地建房（有独立宅基地）的非本村（社区）组集体经济组织成员的被征迁户。外来户按宗地计算户数，无论人口多少一律不得分户。2.还房办法。没有户口、没有宅基地的，不能享受还建房政策，不属于违建抢装的，只能进行货币化补偿。有户口和有合法宅基地、有房屋的，按人均33㎡还房，但最多不超过200㎡；没有户口、有合法宅基地、有房屋的，按人均33㎡还房，但最多不超过120㎡。在其他地方已享受安置还房政策的，或在其他地方有独立产权房屋，其房屋只能按货币化补偿。周炜与征迁部门签订补偿安置协议后，双方按照协议各自履行了相应的义务,但对是否应当交付120㎡的还建房问题，双方产生纠纷，周炜诉至法院，请求判令襄州区政府、东津新区管委会继续履行安置补偿协议约定的向周炜交付120平方米还建房义务。还查明，2017年2月8日，襄州区政府根据襄阳市人民政府2016年8月1日第11期常务会议纪要的要求，与襄阳东津新区管委会签订托管协议，在行政区划尚未依法正式获准变更的情况下，先行将东津“四村一组”整体委托移交给襄阳东津新区管委会管理。一审法院认为，襄州区政府为加强推进城市棚户区和城中村改造工作需要成立的襄州区东津新区征迁安置指挥部，不是具有独立行政执法资格的行政主体。该指挥部按照襄州区政府的意图和分工实施的相关征迁行为，应视为行政委托。襄州区政府所属东津新区指挥部相关工作人员，根据评估单位的评估结论，经协商与周炜达成的房屋征迁补偿安置协议和相关承诺，应视为襄州区政府实施的行政合同行为，其法律后果依法应由襄州区政府承担。合同履行过程中，东津新区管委会根据襄阳市人民政府2016年8月1日第11期常务会议纪要的要求，与襄州区政府签订托管协议，在行政区划尚未依法正式获准变更的情况下，先行接受委托对东津“四村一组”实施管理。因此，东津新区管委会虽不是本案被诉房屋征迁安置补偿协议的相对方，但基于其与襄州区政府的托管协议，依法取得和负有相应的行政职责和行政义务，是本案的适格被告。作为本案行政合同的相对一方，被告襄州区政府辩称其不承担相关合同责任的抗辩意见依法不能成立，不予采纳。我国《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。我国《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，周炜申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。东津新区管委会当庭辩称涉案安置补偿协议无效，但未提供足够的证据证明该协议符合上述法定的无效条件。襄州区政府所属征迁指挥部，作为政府设立的专门负责处理征迁安置补偿事务的临时办事机构，在征收土地方案已依法取得批准的实施过程中，其以自己名义与周炜签订安置补偿协议虽存在程序意义上的瑕疵，但此节事实不足以认定本案被诉安置补偿协议存在主体和程序上重大且明显违法之情形。因此，本案中襄州区政府工作人员于履职过程中与周炜达成合意并签订房屋征迁安置补偿协议，双方行政合同即告成立；且双方所签协议并不违反法律效力性强制规定，应属有效行政合同。依法成立的行政合同自成立时生效，受法律保护，对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照协议约定全部履行合同义务，不得擅自变更或者解除合同。本案争议的焦点问题之一，关于周炜是否符合双方约定的外来户安置还房条件，双方存在争议。从双方签订安置补偿协议的内容可以看出，双方认可周炜不属征迁范围内的集体经济组织成员属外来户，并应按外来户的安置还房条件和标准，来确定被告是否应当履行交付120㎡还建房安置义务。政府所属征迁指挥部制定和发布的《安置方案》和《补偿安置问题解答》明确规定，没有户口、没有宅基地的，不能享受还建房政策，不属于违建抢装的，只能进行货币化补偿；有户口、有合法宅基地、有房屋的，按人均33㎡还房，但最多不超过200㎡；没有户口、有合法宅基地、有房屋的，按人均33㎡还房，但最多不超过120㎡。这一解释性规定作为安置补偿方案的细则，是对安置补偿方案进一步明确和具体化，并非仅仅适用于周炜，而是适用所有该拆迁范围内的征迁补偿行为。因此，周炜虽非本集体经济组织成员，但政府未能提供确凿证据证明周炜不符合外来户安置补偿还房条件，周炜要求履行双方约定还房120㎡合同义务的诉讼请求成立，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决襄州区政府、东津新区管委会于本判决生效后六十日内共同承担向周炜继续履行还房120平方米合同义务的责任。案件受理费50元，由襄州区政府、东津新区管委会负担。襄州区政府上诉称，“四村一组”整体移交后，按照权责一致的原则，其不再对该区域有行政管理职权也不再承担相应的法律责任，请求依法改判驳回周炜对襄州区政府的诉讼请求。东津新区管委会上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判并予以改判；由被上诉人承担本案诉讼费用。周炜在法定期限内没有提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故本案所涉集体土地的征收主体应当是襄州区政府。为开展征收工作成立的临时机构东津新区征迁指挥部实施的征收行为，应由襄州区政府承担法律后果。东津新区征迁指挥部与周炜签订的《房屋征迁补偿安置协议》，是双方真实意思表示且不违反法律、法规，合法有效。周炜已经履行了协议确定的拆除其房屋的义务，襄州区政府也应当履行协议确定的还建120平方米房屋的义务。因襄阳市人民政府会议纪要决定“四村一组”征收问题由东津新区管委会托管，故东津新区管委会应与襄州区政府共同承担上述还建房屋义务。原审认定事实清楚，适用法律正确。襄州区政府、东津新区管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人襄阳市襄州区人民政府、襄阳东津新区（经济技术开发区）管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  林志农审判员  胡 文审判员  邹 燕二〇二〇年××月××日法官助理赵静雯书记员赵静雯（兼）