广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终205号 上诉人（原审原告）兴安县溶江镇五甲村委第10村民小组。 诉讼代表人廖志成，组长。 委托代理人刘爱军，桂林市诚泰法律事务所法律工作者。 委托代理人蒋邦伟，桂林市诚泰法律事务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）兴安县人民政府，住所地兴安县兴安镇三台路**。 法定代表人黄钦，县长。 委托代理人唐疆戈，兴安县自然资源局工作人员。 委托代理人龙兴友，广西磊诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，，住所地桂林市临桂区西城中路** 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人田绍萍，桂林市司法局工作人员。 委托代理人潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 原审第三人兴安县溶江镇富江村委会第19村民小组。 诉讼代表人毛承学，组长。 委托代理人丁浩，广西磊诚律师事务所律师。 原审第三人兴安县溶江镇富江村委会第20村民小组。 诉讼代表人秦方良，组长。 委托代理人高强，广西桂山律师事务所律师。 委托代理人甘志杰，广西桂山律师事务所实习律师。 上诉人兴安县溶江镇五甲村委第10村民小组（以下简称五甲10组）因与被上诉人兴安县人民政府、桂林市人民政府及原审第三人兴安县溶江镇富江村委会第19村民小组（以下简称富江19组）、兴安县溶江镇富江村委会第20村民小组（以下简称富江20组）土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人五甲10组的诉讼代表人廖志成及委托代理人刘爱军、蒋邦伟，被上诉人兴安县人民政府的委托代理人唐疆戈、龙兴友，被上诉人桂林市人民政府的委托代理人潘昌裕，原审第三人富江19组的诉讼代表人毛承学及委托代理人丁浩到庭参加诉讼。富江20组经传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，争议地位于大坪，四至界限：北边由西至东分别与富江村委会第22村民小组（以下简称富江22组）、富江20组杉树地及路逢江林场桂花树地以林场挖的界线沟为界；东边界限由北至南分别与路逢江林场桂花树地、五甲村委廖家寨旱地、桂花树、杉树地、柑桔树地以林场界限沟及石头垒起堤埂为界；南边界线由东至西与五甲村委廖家寨旱地、富江22组4块水田以天然涔沟为界；西边界限与路逢江林场以原来防火路下林场挖的界限沟为界。争议范围内的机耕路及其他通路道、水沟不在确权范围。 解放后，在土改、合作化、“四固定”等时期，政府未对争议三处山场进行确权。争议地中间原有大路将争议地分为上下两块，1975年左右，富江19组在当时的工作队带领下在路以上争议地内种植过农作物，路以下争议地周边土地为五甲10组管业。五甲10组、富江19组、富江20组分别于2008年7月、2012年9月、2014年4月向兴安县人民政府申请土地确权。2018年6月20日，兴安县人民政府作出兴政行处字〔2018〕第07号《兴安县人民政府行政处理决定书》（以下简称7号处理决定），决定：以争议地中原有大路为界，路以上争议土地归富江19组所有，路以下争议土地归五甲10组所有（附争议土地面积示意图）。五甲10组不服该处理决定，申请行政复议，桂林市人民政府于2019年3月27日作出市政复决字〔2019〕40号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称40号复议决定），维持7号处理决定。五甲10组不服，向该院提起行政诉讼。 原审认为，本案的主要争议焦点是兴安县人民政府结合管业事实，依据三个有利于确权的证据是否充分，行政处理的程序是否合法。 首先，本案争议地自解放以来，政府没有进行过确权划分处理，也没有颁发过权属凭证。五甲10组与富江19组、富江20组均没有向兴安县人民政府提供合法有效的权属证据。因此，兴安县人民政府结合管业事实，依据三个有利于原则进行确权是正确的。其次，兴安县人民政府在调处阶段，走访调查了相关知情人员，制作的调查笔录可以充分证明富江19组对争议地内以原大路为界，路以上部分争议土地管业，路以下争议土地周边为五甲10组管业，富江20组既没有对争议地进行管业，也没有土地与争议地相邻。第三、兴安县人民政府在受理该案后，组织五甲10组与富江19组查看了现场，制作了现场笔录、绘制了勘验图，明确了争执范围，在富江20组进入确权程序后，富江**诉讼代表人、村民代表对本案土地前述争执范围示意图签字认可。兴安县人民政府依据各方当事人提交的证据线索，调查走访相关人员，组织各方当事人进行了调解并对证据进行了质证。在调解不成的情况下，依法作出了本案被诉的处理决定，行政处理程序合法。对五甲10组提出的兴安县人民政府超期作出处理决定的理由，因兴安县人民政府在行政处理阶段先后二次组织当事人调解，调解期限不计入行政处理期限，故该院不予采纳。 综上所述，兴安县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，处理结果并无不当，桂林市人民政府经复议维持该处理决定是正确的。五甲10组要求撤销兴安县人民政府、桂林市人民政府的确权决定和复议决定，没有事实和法律依据，该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回五甲10组的诉讼请求。本案诉讼费50元，由五甲10组负担。 上诉人五甲10组上诉称，（一）原审判决未对其村民小组提交1980年政府确权的证据进行审查，导致遗漏查明事实，错误地认定本案争议地自解放以来未经政府确权划分处理。1.其村民小组提交的1980年3月25日的《协议》（以下简称80协议）确定了其村民小组的土地权属，证明政府在上述时间就争议地已经进行了确权处理，7号处理决定、40号复议决定及原审判决对该基本事实未予认可错误。2.80协议证实了自1976年以来，争议地由其村民小组及庄子大队（现为半圩村委）第一、二队划给政府企业公社经济场承包管业，经济场给予报酬补助的事实。原审法院未予审查。3.其村民小组还提交了1987年11月18日的《关于溶江镇大坪果园场大凸公下三角菜地与五甲村上廖家寨村协商决定如下》（以下简称87决定），经兴安县溶江镇企业管理办公室加盖公章确认，佐证了80协议所述76年公社企业大坪经济场建立，其村民小组及庄子大队第一、二队将土地给公社经济场承包管业的事实。4.兴安县国土资源局于2008年3月19日作出的《关于的答复》（以下简称县国土资源局2008年答复）认定了在70年代政府号召发展多种经营时，由当时的生产队拿出部分山场和土地给企办种植柑桔、办果园场并签有文字协议的事实，印证了80协议。7号处理决定采纳80协议为证据，但仍然作出不当处理结果，偏袒富江19组、富江20组。（二）兴安县人民政府作出7号处理决定适用法律不当。如前所述，其村民小组提交了80协议、87决定、县国土资源局2008年答复等书面证据证实了其村民小组对争议地的权属及管业事实，依法律规定，上述书面证据证明效力大于证言证词，但7号处理决定却以“多名村民证明争议土地是由富江村委第19村民小组管业的”为由对管业事实进行认定不当，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十四第五、七、九项，第三十五条，第三十六之规定。（三）原审判决程序违法。1.兴安县人民政府违法受理富江19组土地确权，原审法院未审查。富江19组向兴安县人民政府提交的2012年9月4日的《土地使用权调解请求报告》证明该组要求政府对土地纠纷进行调解，并非确权。同时富江19组未提交申请土地确权所要求的任何证据材料，请求报告落款申请人是打印个人姓名且无签名。因此，土地确权申请并非富江19组的真实意思表示。2.兴安县人民政府违法受理富江20组土地确权，原审法院未审查。7号处理决定确认富江20组于2014年4月才对争议地主张权利，但其村民小组至今也未收到兴安县人民政府送达富江20组的确权申请书副本，7号处理决定将富江20组列为申请人不当，且违反2010年11月30日的《土地权属争议调查处理办法》第十三条之规定，剥夺了其村民小组的答辩权利。3.兴安县人民政府现场勘验程序违法，原审法院未审查。富江20组于2014年4月才对争议地主张权利，兴安县人民政府应当重新组织各方当事人进行现场勘查，并且应当邀请五甲村委和富江村委基层组织代表参加，兴安县人民政府并未组织实施，勘验程序违法。4.桂林市人民政府复议程序违法，原审法院未审查。土地山林水利权属纠纷的处理、复议案件，应当先行调解，本案无证据证实桂林市人民政府组织过调解，复议程序违法。5.兴安县人民政府滥用职权超期作出处理决定，原审法院未审查。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销40号复议决定及7号处理决定，责令兴安县人民政府在30天内重新做出行政处理决定；3．判令兴安县人民政府、桂林市人民政府承担本案受理费。 被上诉人兴安县人民政府辩称，（一）五甲10组认为原审未对其提交的1980年政府确权划分证据进行审查导致事实不清，认定本案争执地没有进行过确权划分处理错误的主张不成立。1.80协议、87决定没有明确争议地归五甲10组所有，也不能证明争议地的归属；2.县国土资源局2008年答复，无法证实溶江镇企办补偿给五甲10组的收入是因使用争议地而发生的使用费。该答复反而证实五甲10组与溶江镇半圩村委1、2队在争议地外争执其他土地。3.富江20组与五甲10组无利害关系，富江20组的村民秦万年、秦万贵等的证言应依法作为认定本案事实的证据。（二）县政府作出7号处理决定，适用法律正确。本案争议地自解放以来，政府没有进行过确权划分处理，五甲10组与富江19组、富江20组均没有提供合法有效的权属证据，县政府结合管业事实，依据三个有利于进行确权是正确的。（三）处理决定程序合法。富江19组申请确权，五甲10组是明确知道的。争议各方诉讼代表人、村民代表在土地争执范围示意图签字确认，说明各方当事人对勘界示意图认可，故县政府不需要再组织各方勘界。县政府在行政行为处理阶段先后组织当事人调解，调解期限不计入行政处理期限，并不存在超期处理问题，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市人民政府辩称，（一）兴安县人民政府作出7号处理决定并无不当。争议地的四至界限清楚，只是各方当事人对争议地的名称说法不一致。富江20组提供的《路逢江林场大平造林站与付江大队5、6、20、22、23队场界协议书》没有明确争议地归其所有；《讨地协议》《土地承包合同协议》《土地承包合同书》的签订时间均在五甲10组与富江19组纠纷期间，不能认定为富江20组对争议地的管业事实。且富江20组在2014年4月才对争议地主张权利，其村的多名村民也证明争议土地由富江19组管业。五甲10组提供1975年5月26日的《协议书》、80协议均没有明确争议地归其所有。富江19组村民在争议地内部分土地种植过农作物，有当时溶江公社妇女主任张礼明、工作队人员康平日及富江20组、五甲10组村民予以证实。（二）市政府行政复议程序合法。市政府在收到五甲10组的复议申请后，经审查符合法定受理条件，随后向当事人送达了立案受理通知书。对各方当事人提交的书面材料进行审查后，组织各方当事人到现场进行了勘验，并认真听取了各方当事人的意见，经确认各方当事人均不同意调解后，依法作出40号复议决定，并送达给各方当事人。原审判决事实清楚，证据充分，程序合法，五甲10组的诉讼请求没有事实和法律依据，应驳回上诉，维持原判。 原审第三人富江19组述称，原审认定事实清楚，程序合法，五甲10组的上诉请求没有依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人富江20组未作陈述。 二审中，上诉人五甲10组提交以下证据：1.溶江镇五甲村上廖家十队现场勘界图；2.富江19队与五甲10队纠纷地图；3.“溶江镇五甲村上廖家十队现场勘界图”和“富江19队与五甲10队纠纷地图”的叠加图。经核，证据1与证据2在原审中已由各方当事人提交；证据3为五甲10组于原审后自行制作。上述证据均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。 经审理，本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。原审判决查明“五甲10组、第三人富江19组、富江20组分别于2008年7月、2012年9月、2014年4月向被告兴安县人民政府申请土地确权”，经核，无证据反映五甲10组于2008年7月向兴安县人民政府申请土地确权，五甲10组亦予以否认。本院对原审判决查明的事实除五甲10组于2008年7月向兴安县人民政府申请土地确权不予认定外，其余事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是被诉行政行为及原审判决认定事实的证据是否充分、程序是否合法。 关于本案认定事实的证据问题。本案所涉土地权属争议在本质上属于平等民事主体之间的民事权益争议，争议的各方当事人均有义务在人民政府调处争议时提供证据证明自己的主张，否则将承担举证不能的法律后果。对于争议地权属来源方面，本案各方当事人均未提交充分的证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已确定为其一方所有。对于争议地的管业方面，兴安县人民政府在调处阶段，走访调查相关知情人员并制作的调查笔录，充分证明争议地中间原有大路将争议地分为上下两块。其中，富江19组于1975年左右，在当时的工作队带领下在“路以上”争议地内种植过农作物。相关证据也证明五甲10组在“路以下”争议地周边土地进行过管业。富江20组既没有对争议地进行管业的证据，也没有土地与争议地相邻。上诉人五甲10组主张80协议包含全部争议地，87决定佐证了80协议，认为县国土资源局2008年答复均证明其对争议地有历史管业的事实，认为80协议应作为确定争议地权属的证据。对此，本院认为，80协议表述的四至界限与争议地现状不符。80协议相关内容表述为“东边为长岭槽水沟为界，南边为横路到三堰齐上小水库，在由小水库基埂横线到南边小路扯到公路，西边为国营林场为界，北边为国营林场为界”，而2013年11月25日《现场勘察笔录》确认争议地为“北边由西至东分别与富江村委第22村民小组、20村民小组杉树地及路逢江林场桂花树地以林场挖的界线沟为界；东边界限由北至南分别与路逢江林场桂花树地、五甲村委廖家寨旱地、桂花树、杉树地、柑桔树地以林场界限沟及石头磊起堤埂为界；南边界线由东至西与五甲村委廖家寨旱地、富江村委第22村民小组4块水田以天然涔沟为界；西边界限与路逢江林场以原来防火路下林场挖的界限沟为界”。80协议所涉地名地貌与争议地现场差异较大，无法确认包括全部争议地。县国土资源局2008年答复未明确本案争议地为五甲10组所有，该答复中所提及的“文字协议”，五甲10组认可为80协议。因此，上诉人五甲10组主张80协议、87决定、县国土资源局2008年答复证明该组对全部争议地具有管业事实的理由均不成立。兴安县政府做出7号处理决定时没有以80协议、87决定、县国土资源局2008年答复作为全部争议地的确权证据，并无不当。 兴安县政府受理富江19组书面请求调解土地权属纠纷及富江20组的口头确权申请后，已履行了现场勘查、调查核实证据等程序，并两次组织调解，在本案争议双方仍未能达成调解协议的情况下，兴安县政府根据查明的事实，结合五甲10组、富江19组均对争议地有一定的管理使用的情况，充分考虑历史和现实，作出7号处理决定，以争议地中原有大路为界，路以上争议土地归富江19组所有，路以下争议土地归五甲10组所有，符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。桂林市人民政府受理五甲10组的复议申请后，依据查明的事实，作出40号复议决定，维持兴安县人民政府7号处理决定，程序合法。五甲10组上诉主张兴安县人民政府、桂林市人民政府被诉行政行为存在程序违法、采纳证据不足情形，请求撤销原审判决、撤销7号处理决定和40号复议决定的上诉理由均不成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人五甲10组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴安县溶江镇五甲村委第10村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇二〇年六月十五日 法官助理 满 衍 书 记 员 罗雨珊