广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终56号上诉人（原审原告）陈尾（曾用名陈美），女，汉族，1958年12月7日出生，公民身份号码440************425，住广东省遂溪县******委会祥川村20号。委托代理人卢理，男，汉族，1954年3月2日出生，公民身份号码440************919，住广东省遂溪县*********。系遂溪县******委会推荐的公民。被上诉人（原审被告）雷州市公安局。法定代表人林华甫，局长。委托代理人莫学文，雷州市公安局幸福派出所所长。委托代理人黄寿拔，雷州市公安局澳港派出所副所长。上诉人陈尾因与被上诉人雷州市公安局行政强制一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初447号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2005年4月18日，原告陈尾（又名陈美）来到雷州市交警大队办公室，反映在2003年11月27-28日左右，其与司机陈成驾驶桂K*****大货车到纪家镇双水管区落村窑村梁锦兴处运载甘蔗时，纪家糖厂农务科郑文利带领一班人来将桂K*****大货车强制扣走，后其联系到雷州市公安局政委徐六，徐六在电话里告知其车是纪家糖厂老板扣的，不是公安局扣的；其多次找纪家糖厂协商处理，但郑文利告知其桂K*****大货车上的甘蔗是偷别人家的，必须交给政府处理。因桂K*****大货车被扣后一直停放在雷州市公安局事故停车场,原告陈尾多次信访,要求雷州市公安局放行该车。2008年9月28日，雷州市公安局作出雷公（信访）复字【2008】38号《处理信访事项答复意见书》，答复称：经核查，发现遗留在该车上的“行车证”和在徐闻购买的保险均属林光辉，没有发现任何资料证实该车属原告陈尾所有，如原告能提供该车相关资料及当时扣车依据，交警大队可以放行，请原告尽快携带相关资料到该局交警大队办理。2016年6月17日，雷州市公安局作出雷公（信访）告字【2016】66号《办理信访事项情况告知单》，告知原告：桂K*****大货车确实停放在雷州市公安局事故停车场,但原告至今未能提供车辆是原告所有的有关资料及当时扣车依据，且有权处理放行的是纪家糖厂或者当时负责纪家片工作组，而不是雷州市交警大队。2019年9月28日，雷州市公安局作出雷公（信访）告字【2019】223号《处理意见告知书》，告知如下：1、车辆情况：经上网查询，桂K*****单头大货车所有人为广西博白县江宁粮食管理所，初次登记日期为：1992年6月11日，发证日期为：1995年9月14日，检验有效期止：2001年6月30日，按国家车辆管理规定，大货车使用时限为10年，10年以内每年检验一次，超过10年的，每6个月检验一次，该车检验有效期至2001年6月30日，当时扣车是2003年元月27日，已超过一年六个月不年审。2、郑文利当时是纪家糖厂农务科长，为维护蔗区运蔗秩序，按照雷州市人民政府《关于认真做好2002跨2003年在榨季有关工作的通知》的要求和市政府开榨前召开榨季会议有关领导在会上强调“严禁跨区抢运甘蔗”的讲话精神，2003年元月11日，郑文利带领该厂农务科人员在该厂蔗区正常巡查中发现一辆单头无号牌大货车停放在纪家镇双水管区落村窖村正在装蔗，得知准备运往雷城塘厂时，郑文利就用手提电话报告纪家派出所，所长莫学文就派了王英才等同志前往双水管区落村窖村协助郑文利等人把该车扣回纪家后郞边防派出所停放。2003年元月15日转交回雷州市公安局事故停车场保管至今。3、你说该车是你所有，你也多次向相关部门信访反映，当时的交警大队蔡志勇副大队长接访了你，在接访时，蔡志勇同志对你说过：“你的车辆不是交警部门查扣的，是纪家糖厂郑文利以及当时市政府指派纪家辖区的工作组所查扣的，现停放在雷州市公安局事故车场，如果你的车要放行，必须要有车辆合法来源资料及扣车手续，由于你一直没有提供车辆任何资料及扣车凭证，我们处理放行没有任何依据。为弄清该车的情况，交警大队到雷州市公安局事故停车场了解，经查，在其中一辆单头大货车驾驶室内找到，利用该车发动机号码（92023088）购买第三者责任保险单据、机动车保险证、机动车行驶证复印件、车辆购置附加费证复印件各一份，但所购第三者责任保险是徐闻县海鸥农场林光辉，机动车行驶证车主是广西博白县江宁粮食管理所，不是你。直至2014年3月份，交警大队收到你的信访件后（即雷访【2011】497号），交警大队再次通过邮寄告知书告知广西博白县江宁粮食管理所、徐闻县海鸥农场林光辉和你，请你们收到告知书后，5个工作日内带齐该车合法来源资料到信访部门或交警大队接受调查处理。后来才发现，你持有一份车辆转让合同书。你在历次信访中，交警大队都提及到你没有提供车辆任何资料与你有关，故所扣的这辆车无法向你发还。若你认为你的合法财产权益受到侵犯，你可向法院提起诉讼，请求赔偿。原审法院认为，本案属于行政强制措施纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件，……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。根据以上规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应有明确的行政行为和事实根据。在本案中，原告陈尾主张桂K*****大货车于2003年1月11日被被告雷州市公安局非法扣押，请求确认该行政强制措施行为违法，但根据本案证据，并不能证明桂K*****大货车系被被告雷州市公安局所扣押。根据在案证据，雷州市公安局曾多次针对原告的信访出具答复函告知原告，桂K*****大货车不是被告查扣的，是纪家糖厂郑文利及当时市政府指派纪家辖区的工作组所查扣，而原告陈尾在2005年4月18日在雷州市交警大队的《询问笔录》中亦陈述桂K*****大货车系被纪家糖厂农务科长郑文利所扣。现原告主张桂K*****大货车系被被告雷州市公安局查扣，请求确认该行政强制行为违法，无事实根据。由于本案被告没有实施原告诉称的具体行政行为，桂K*****大货车被查扣并不是基于行政机关的行政行为所导致，被诉行政行为不存在，故本案依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款一项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告陈尾的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人陈尾不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认为被上诉人未构成行政强制违法行为，不符合起诉条件，而驳回起诉，是明显错误的。涉案大货车于2003年1月11日被雷州市公安局纪家派出所扣押有纪家镇双水村委会落村窑村蔗农梁锦兴可以证实，而雷州市公安局在给上诉人陈尾的信访答复材料中，亦承认这一事实。上诉人的大货车被违法扣押后，几经周折寻找，才得知涉案车辆被扣押在雷州市公安局事故车辆停车场，当时上诉人请求放行车辆，但遭到拒绝；该车至今仍被停放在事故车辆停车场内，已达16年多时间。二、上诉人请求的赔偿损失额有依据。涉案车辆先是林光辉从广西博白县江宁粮管所购买后，于2002年11月15日以37000元的价格转让给上诉人。从此时起，上诉人对该车具有占有、使用、保管等权利，原车主已经丧失了对车辆的支配权。上诉人驾涉案车辆为蔗农梁锦兴装运甘蔗，车在蔗地里被纪家派出所违法扣押，后转交至后郎边防派出所，再后交雷州市公安局扣押至今，造成了上诉人巨额损失。2012年4月18日，雷州市公安局曾通知上诉人和代理人到其办公楼协调车辆被扣损失赔偿问题，时任该局局长罗爱君等同志曾承认对于扣车，局有过错，应当适当赔偿40万元和车本金，但此后没有履行赔偿诺言，之后曾有局王坚书记和交警大队副大队长蔡志勇接访过上诉人代理人，但对代理人提出要求赔偿70万元没有答复。据此，上诉人提起本案诉讼符合法律规定，请求：一、撤销原审裁定；二、依法判被上诉人雷州市公安局赔偿上诉人因车辆被扣停运造成的各项损失1980040元。被上诉人雷州市公安局答辩称：一、上诉人说其车辆被我局扣押不是事实，车辆虽然停放在我局事故车辆停车场内，但从该车辆内找到的行驶证、车辆保险手续显示车主并非上诉人。上诉人上访后，我局工作人员多次要求上诉人带有效证件方可办理放行手续，但上诉人一直没有带相关手续来办理，直到一审诉讼时，才看到车辆转让合同，但我们对该份合同的效力性亦持有异议。二、上诉人无法提供证据证实车辆被扣是我局实施。三、上诉人请求我局赔偿损失没有依据。请求二审法院驳回其上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。因此，提起行政诉讼的前提是要有明确的被诉行政行为，且起诉人提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政行为的存在。上诉人向原审法院提起本案诉讼的主要诉请是，确认被上诉人扣押上诉人车辆的行为违法并赔偿其损失，上诉人应当提供证据初步证明涉案车辆是被上诉人作出。但关于此点，上诉人所提交的证据中，最直接的证据只有雷州市************蔗农梁锦兴所出具的书面证明，而从该证明的内容看，亦只能反映雷州市公安局纪家派出所参与了扣押活动，且梁锦作为运输甘蔗雇请方与提供运输服务的车主有一定利害关系，又未出庭作证，因此，单凭该证据无法证实涉案扣押车辆行为是被上诉人作出。上诉人主张，根据被上诉人在2019年9月28日所作的雷公（信访）告字[2019]223号《处理意见告知书》中的说明，亦足以证明被上诉人存在违法扣押车辆的行为。但是，根据该《处理意见告知书》的载述，该局只是承认纪家派出所协助雷州市纪家糖厂及有关工作组将车辆扣押和保管。行政行为与行政协助行为有明显区别，法律后果的承担主体不同。行政机关是否应对其实施的协助行为承担法律责任，应根据具体情况判断。本案中，上诉人提起诉讼的标的并非行政协助行为，而是其车辆被扣押的事实行为，在上诉人无法完成该车辆被扣行为是由雷州市公安局作出的初步举证前提下，原审法院据此驳回上诉人的起诉并无不妥。至于车辆被扣回雷州市公安局事故车辆停车场“保管”不放行是否构成扣押的问题。本院认为，本案中，车辆停放在雷州市公安局事故车辆停车场虽然是事实，但不能因此推定该车是被上诉人实施了强制扣押行为，当然，上诉人对于雷州市公安局拒不放行的行为（即不履行法定职责）不服，亦可以通过诉讼程序主张权利，但本案上诉人所诉是针对发生于2003年的扣押车辆行为。因此，上诉人提起本案诉讼不符合法律规定，应予驳回，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李若珠审判员  李常红审判员  吴有文二〇二〇年六月十日书记员  朱志权附：本裁定所适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……