辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终740号上诉人（一审被告）：沈阳经济技术开发区管理委员会，住所地：辽宁省沈阳市沈阳经济开发区中央大街**。负责人：郭忠孝，该委员会主任。委托诉讼代理人：李罡，该委员会工作人员。委托诉讼代理人：吴超，辽宁六合律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：沈阳市云鹏塑料制品有限公司,,住所地辽宁省沈阳市经济技术开发区**街**法定代表人：付桂云,该公司执行董事。委托诉讼代理人：张明生，辽宁合同法研究会工作人员。上诉人沈阳经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）因与被上诉人沈阳市云鹏塑料制品有限公司（以下简称云鹏公司）撤销政府信息告知书一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院(2019)辽01行初315号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年6月11日组织双方当事人进行询问，上诉人开发区管委会的委托诉讼代理人李罡、吴超，被上诉人云鹏公司的法定代表人付桂云、委托诉讼代理人张明生到庭参加询问。本案现已审理终结。云鹏公司起诉称，云鹏公司成立于2010年，经营效益良好。现云鹏公司厂房面临被征收，但是，云鹏公司未见过任何征收决定及补偿方案，更没有得到补偿款的前提下，云鹏公司所经营的厂房被征占。为核实征迁合法性，维护云鹏公司自身合法利益，故于2019年1月30日，云鹏公司通过中国邮政EMS向开发区管委会邮寄了政府信息公开申请，通过中国邮政EMS快递跟踪单显示开发区管委会已于2019年1月31日签收云鹏公司邮寄的信息公开申请有关材料。2019年2月18日，云鹏公司收到开发区管委会答复书称“经调查，辽宁省沈阳经济技术开发区十三号街26号用地土地使用权人为沈阳大明电工有限公司（以下简称大明公司），大明公司不同意本机关向你公司公开上述信息…，本机关不予公开”。云鹏公司认为，开发区管委会的上述不作为行为违法，依法应当公开云鹏公司申请的信息。具体理由如下：一、云鹏公司向开发区管委会申请公开的信息属于法定的应当予以公开的情形。根据《政府信息公开条例》第九条“行政机关耐符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；”之规定，云鹏公司申请信息公开的内容关系到云鹏公司的切身利益，属于《政府信息公开条例》应当主动公开的情形。云鹏公司申请信息公开符合《政府信息公开条例》第十三条“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”之规定，云鹏公司申请公开的信息属于法定的应当予以主动公开的情形，开发区管委会应当依法予以公开。一、开发区管委会在法定期限内未答复政府信息公开的行为属于行政不作为在本案中，开发区管委会为涉案国有土地的市、县级人民政府，依照国务院令第590号第十三条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。因此，开发区管委会作为房屋征收的市、县级人民政府，是制作房屋征收决定及公告的行政机关。2019年1月31日，开发区管委会收到了云鹏公司提交的政府信息公开申请书，但开发区管委会却未依法向云鹏公司出具上述政府文件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”之规定，开发区管委会未依法向云鹏公司作出征地批准文件，该行为属于行政不作为。综上，请求人民法院1、依法撤销开发区管委会作出的沈经开依申请(2019)第5号《政府信息告知书》，并判令开发区管委会依法公开：涉及云鹏公司位于沈阳经济技术开发区十三号街26号厂房的房屋征收决定、征收公告、房屋征收补偿安置方案等云鹏公司所申请公开的信息；2、诉讼费用由开发区管委会承担。开发区管委会辩称，一、云鹏公司的信息公开申请涉及第三方商业信息和隐私，信息公开将影响第三方合法权益，第三方不同意公开辽宁省沈阳市经济技术开发区十三号街26号用地使用权及所有地上建筑，均为大明公司所有，云鹏公司系该厂房的租赁主体，且沈阳市铁西区政府于2018年12月4日作出沈阳经济技术开发区十三号街26号厂房的房屋征收决定、征收公告、房屋征收补偿安置方案时厂房租赁已到期。因云鹏公司申请公开的信息包括建设项目呈报说明书、地上、地上附着物登记表补偿资金证明（或资金到位证明）、征地补偿安置情况、征地补偿安置方案等涉及到第三方大明公司合法权益的信息。开发区管委会责成土地储备交易中心向第三方大明公司发书面征求意见，沈阳经济技术开发区土地储备交易中心在2019年2月2日向大明公司发出关于向付桂云公开相关征收信息的函，大明公司于2019年2月12日向土地储备交易中心出具因涉及商业信息和隐私不同意信息公开的情况说明。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定和第三十二条规定，云鹏公司依申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关依法不予公开。开发区管委会在收到第三方不同意信息公开的情况说明后，于2019年2月18日作出沈经开依申请(2019)第5号《政府信息告知书》，将信息不予公开的原因书面告知云鹏公司，该信息告知书已邮寄送达。云鹏公司申请的政府信息公开的21项文件中部分文件并非开发区管委会制作，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。答辩人非信息制作机关，不应成为信息公开主体，云鹏公司应向直接向制作政府信息的行政主管机关申请政府信息公开。二、开发区管委会在法定期限内对云鹏公司申请及时予以答复，程序合法。开发区管委会于2019年1月30日收到铁西区政务公开工作办公室云鹏公司提出的政府信息公开申请，并于2019年2月2日分别向沈阳经济技术开发区土地储备交易中心和沈阳市自然资源局经济技术开发区分局递交了政务公开工作督办通知单（沈开政督[2019]16号）。沈阳经济技术开发区土地储备交易中心于2019年2月2日向大明公司发出关于向付桂云公开相关征收信息的函，大明公司于2019年2月12日出具因涉及商业信息和隐私不同意信息公开的情况说明。据此，开发区管委会于2019年2月18日向云鹏公司发作出沈经开依申请(2019)第5号《政府信息告知书》，将信息不予公开的原因书面告知云鹏公司。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第三款规定行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在答复期限内，开发区管委会积极履行政务公开工作义务，处理政府信息公开申请已及时予以答复，答复行为符合法律规定。基于上述理由，请求法院依法查明案件事实，正确适用法律，驳回云鹏公司诉讼请求。一审法院经审理查明，2010年5月5日，大明公司将位于沈阳经济技术开发区十三号街26号的厂房租赁给云鹏公司，租赁期限至2020年。后该地块被征收。2019年1月29日，云鹏公司向铁西区人民政府申请政府信息公开，申请事项为：辽宁省沈阳经济技术开发区十三号街26号用地范围有关的1.征地批复文件；2.建设项目呈报说明书；3．征地方案；4.供地方案；5．地籍调查表；6．地上附着物登记表；7．国有土地使用权批准文件；8．征收土地公告；9.国民经济规划；10.土地利用总体规划；11.城市规划；12．专项规划；13．征收补偿资金证明（或资金到位证明）；14.社会稳定风险评估报告；15.征收决定；16．勘测定界图；17.征收补偿安置情况；l8．征地补偿安置方案公告；l9．用地预审报告；20.用地预审批准文件；21．补偿安置方案。”等21项。铁西区政府收到云鹏公司的申请后，转交给案涉征收地块的管辖机关本案开发区管委会，开发区管委会收到申请后向开发区土地储备交易中心，沈阳市自然资源局经济技术开发区分局发出《政务公开工作督办通知书》，要求上述机关将云鹏公司申请的信息反馈给开发区管委会。2019年2月2日，开发区土地储备交易中心向大明公司发出《关于向付桂云公开相关征收信息的函》，请大明公司依法公开相关内容。2019年2月12日，大明公司向开发区土地储备交易中心出具《情况说明》，以其与云鹏公司的租赁合同到期为由，明确表示云鹏公司申请公开的信息涉及大明公司商业信息和私隐，不同意政府向云鹏公司公开相关信息。2019年2月18日，开发区管委会办公室作出沈经开依申请（2019）第5号《依申请公开政府信息告知书》，以大明公司不同意为由，决定对云鹏公司申请获取的信息不予公开。云鹏公司不服，来院诉讼。一审法院认为，云鹏公司是案涉地块的承租人，也是实际经营者，与案涉地块的征收行为存在利害关系，满足《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年施行）第十三条的申请条件，具有本案云鹏公司的主体资格。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年施行）第十一条规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”根据上述规定，开发区管委会作为具体负责征收工作的机关，具有受理云鹏公司申请，并作出答复的法定职权。关于云鹏公司申请的信息应否公开的问题，一审法院认为，云鹏公司申请公开的信息涉及“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，是《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年施行）第十一条规定的“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息”，亦是人民政府依法主动公开的信息。故上述政府信息不应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年施行）第二十三条关于“书面征求第三方意见”的规定。关于大明公司不同意公开相关政府信息的问题，一审法院认为，大明公司想要获得补偿，必然要向征收部门提供其符合相应条件的公司信息以接受审核，当涉及公众利益的知情权和监督权与征收补偿企业一定范围内的商业信息和隐私相冲突时，应首先考量征收补偿的公共属性，使获得这一公共资源的企业让渡部分企业信息，这样既符合比例原则，又有利于社会的监督和征收补偿的良性发展。另外，云鹏公司作为被征收地块的实际使用人，在征收过程中亦会产生一定的征收利益，其所申请公开的信息与其征收权益息息相关。综合考虑以上因素，开发区管委会公开上述与征收补偿有关的信息并不损害大明公司合法权益，开发区管委会应当根据云鹏公司的申请公开相关政府信息。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令开发区管委会在法定期限内履行针对云鹏公司的申请公开相关政府信息的法定职责。案件受理费50元，由开发区管委会负担。开发区管委会不服一审判决，向本院提出上诉称，请求撤销一审判决，依法改判或发回。云鹏公司承担本案诉讼费。事实与理由：本案中，云鹏公司要求上诉人依法公开涉及云鹏公司位于沈阳经济技术开发区十三号街26号厂房的房屋征收决定、征收公告、房屋征收补偿安置方案等申请公开的信息。一审法院以云鹏公司申请公开的信息涉及“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，是《信息公开条例》（2008）第十一条规定的“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息”，亦是人民政府依法主动公开的信息为由，认为上述政府信息不应当适用《信息公开条例》（2008）第二十三条关于“书面征求第三方意见”的规定。并认定公开上述政府信息不会损害大明公司的合法权益。但根据《信息公开条例》（2008）第十四条规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。也就是说，在政府信息涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私，原则上是不得公开的，只有在特殊情况下，即仅有经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的情况下才可以公开。否则，一旦公开会对权利人的合法权益造成不利的影响。另，《信息公开条例》（2008）第十四条的立法目的旨在行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，应当对涉密的信息进行严格的审查，对于不符合公开的信息，不应公开。本案中，由于云鹏公司申请公开的信息涉及到第三方权利人大明公司的商业信息和隐私，第三方权利人大明公司不同意公开该信息，一定会损害权利人的合法权益。而一审法院认定公开上述政府信息不会损害大明公司的合法权益，缺乏法律依据。且该政府信息不属于不公开会对公共利益造成重大影响的信息。因此，上诉人对云鹏公司作出的不予公开的答复符合法律规定。一审法院认定事实错误，判决上诉人依云鹏公司申请公开的政府信息缺乏法律依据，应法撤销一审判决。云鹏公司答辩称，请求维持原审判决，驳回开发区管委会的上诉请求，判令由开发区管委会承担二审上诉费用。原审判决认定事实正确，适用法律正确，完全是依据法律之规定，依据本案的事实公平公正的进行了裁决。原审法院根据政府信息公开条例第十一条之规定进行的裁决，符合法律规定。云鹏公司依法具有相应的法律资格，政府的公开信息并不损害大明公司的合法权益，开发区管委会是政府的职能机关不能凌驾于政府之上，因为本案政府已经向云鹏公司公开了本案的信息，所以请二审法院依据本案事实依法驳回开发区管委会的上诉请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，云鹏公司申请开发区管委会公开收回大明公司国有土地使用权过程中的相关征收文件信息，该申请符合《政府信息公开条例》（2008年施行）的规定，开发区管委会应当依法向云鹏公司公开该机关制作或保存的相关文件信息。开发区管委会征求被征收人大明公司的意见，大明公司出具《情况说明》，认为该相关信息涉及大明公司的商业信息和隐私，不同意公开。但大明公司未在《情况说明》中披露商业秘密和隐私的基本内容，无法判断政府的征收行为与企业的商业信息和隐私存在关联性。大明公司提出的《情况说明》不符合《政府信息公开条例》（2008年施行）第十四条第四款关于涉及商业秘密、个人隐私的规定，无法确定企业的商业秘密和隐私是否存在，原审法院不予支持正确。相关的征收信息不仅涉及被征收人的权益，还涉及政府公共支出的合法性，原审判决认为应首先考量征收补偿的公共属性正确。况且，《政府信息公开条例》（2008年施行）第十二条第（四）项规定“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费的发放、使用情况”是行政机关应当主动公开的信息范围。在缺乏证据证明政府信息涉及商业秘密的情况下，该政府信息应予公开。开发区管委会的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法可予以维持。上诉人开发区管委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沈阳经济技术开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月二十八日法官助理浦欣书记员鞠林