山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终600号 上诉人（原审原告）张传发，男，1953年2月21日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。 委托代理人刘广胜，北京雷石律师事务所律师。 委托代理人杨欣，北京雷石律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）日照市岚山区人民政府，住所地日照市岚山区岚山中路。 法定代表人牟伟，区长。 委托代理人王玉鹏。 委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人张传发诉被上诉人日照市岚山区人民政府（以下简称岚山区政府）强制收回宅基地使用权的行为违法一案，不服日照市中级人民法院于2020年4月15日作出的（2019）鲁11行初203号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告张传发向原审法院起诉称，原告是岚山头官草汪村村民，为改善岚山区岚山头街道官草汪居城中村改造区域综合环境和居住条件，加快城市进程，根据城市总体规划，岚山区政府决定征收包括原告所在地范围内的房屋，现依法提起行政诉讼。一、政府将集体土地性质上的房屋作为国有土地性质上房屋征收违法。根据现行的法律，国有土地上房屋征收和集体土地上房屋征收是两种不同程序的征收程序，政府不应按同一程序进行征收。原告房屋为集体土地上房屋，该土地政府应当办理集体土地征收审批手续(包括一书四方案)并给予相关的补偿，以及具备该地块土地补偿款的数据统计明细资料。二、被告征收行为适用法律错误。被告在集体土地上进行房屋征收，却没有履行相关的集体土地转批手续。征收集体土地上的房屋，应按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律进行征收补偿。但被告却依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收，即使如此，被告也没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定组织各部门进行科学论证，对征收工作是否符合规划、计划等前置程序进行研讨。被告未对房屋征收补偿安置方案确定组织有关部门对征收补偿方案进行过论证，比如召开论证会的纪要、文件、记录或论证书等；也没有证据能够证明其就房屋征收补偿方案征求公众意见。综上所述，被告下达的征收公告行为违法，请求确认被告侵犯原告宅基地使用权的行为违法，由被告支付诉讼费用。因原告的诉讼请求不明确，原告当庭变更诉讼请求为确认被告强制收回宅基地使用权的行为违法，由被告支付诉讼费用。 原审被告岚山区政府辩称，一、涉案房屋所在的土地性质属于国有土地，并不是原告所陈述的集体土地。山东省临沂地区行政公署文件《关于同意日照县岚山镇七个村的农业户口转为非农业户口的批复》(临政发[1984]**)明确了将岚山镇一村、二村、三村、四村、官草汪、佛手湾、甜水河七个村共六千五百二十六户，二万四千七百三十五人由农业户口户口转为非农业户口，七个村转为非农业户口后，对现有土地要登记造册，收归国有。结合被告提交的环海路居、圣岚路居、甜水河居、海洲路居、官草汪居部分《国有土地使用权证》，能够充分证实涉案房屋所在土地性质为国有土地。二、被告已经按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收决定，原告张传发对征收决定提出行政复议申请，日照市人民政府维持了被告作出的征收决定，原告未在收到该决定书之日起15日内未提起行政诉讼，对被告作出的《征收房屋补偿决定书》未在规定的时间内提起复议或诉讼，也未履行《征收房屋补偿决定书》，被告按照法律规定向日照市岚山区人民法院申请强制执行，日照市岚山区人民法院作出准予岚山区政府强制执行并由岚山区政府组织实施的行政裁定书。涉案房屋在拆除之前，被告依法向原告送达了《强制执行通知书》和《强制执行告知书》，程序合法，适用法律正确，未侵害原告的合法权益。三、被告不存在强制收回宅基地使用权的违法行为，原告现在的诉讼是在变相诉讼国有土地上房屋征收与补偿，在原告已经超出法定起诉期限的情况下，应当依法裁定驳回原告的诉讼请求。四、被告不存在强制收回宅基地使用权的行为，被告也不具备强制收回宅基地使用权的权利，且对于涉案房屋土地性质由集体土地变为国有土地的文件是在1984年就形成了，文件中涉案村均办理了国有土地使用权证，原告如有异议，也已经超出了法律规定的起诉期限。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告的诉讼请求是请求确认被告侵犯原告宅基地使用权的行为违法。因原告的诉讼请求不明确，经原审法院释明，原告变更诉讼请求为确认被告强制收回宅基地使用权的行为违法。针对涉案房屋，被告岚山区政府曾做出的行政行为有发布涉案房屋征收决定、发布涉案房屋征收补偿决定、拆除涉案房屋。而对于被告强制收回宅基地使用权的时间和方式的问题，原告的主张是被告通过征收国有土地上房屋的方式收回了涉案宅基地上的房屋，并收回了宅基地使用权，系从2018年2月13日到涉案房屋拆除的一系列行为，包括被告发布征收决定、1984年的138号文件的批复及涉案房屋的拆除。在一个诉讼请求中，被诉的行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。就本案而言，原告的诉讼请求包含行政机关的多个行政行为，无法确定其具体指向被告的哪一个行政行为，经原审法院释明后，原告的诉讼请求仍然不明确、不具体，其诉讼请求不符合法定的起诉条件，应裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款之规定，裁定驳回原告张传发的起诉。 上诉人张传发不服原审法院裁定，请求撤销原审法院裁定，依法确认被告强制收回其宅基地使用权和房屋所有权行为违法。理由：1.一审法院适用法律错误。本案上诉人的诉讼请求为确认被告强制收回宅基地使用权行为违法。被诉的“强制收回宅基地使用权”原告在开庭审理和之后提交“代理词”中都明确了被诉行为为“强制拆除房屋收回了宅基地使用权”的行为。原告在庭审中提供了支持该诉讼请求的事实依据。原告在房屋拆除前一直持续拥有并使用该宅基地，其宅基地使用权并没有丧失。2.一审法院审理的事实不清。一审原告诉讼请求指向的“收回宅基地使用权”，并非一审法院理解的行政机关作出的房屋决定、补偿决定、拆除决定等“行政法律行为”。政府“收回宅基地使用权”可以通过“行政法律行为”的形式对外发生效力，也可以“事实行为”的形式对外发生效力。“拆除宅基地使用权上的房屋”就是“收回宅基地使用权”的一个事实行为。综上，一审法院审理的事实不清，适用法律错误，请求依法审理。 被上诉人岚山区政府向本院提交书面答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回张传发的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案的焦点问题为原审裁定驳回起诉是否正确。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，经查阅原审法院2020年4月3日第二次庭审调查笔录，针对岚山区政府强制收回宅基地使用权的时间和方式问题，张传发明确陈述是岚山区政府通过征收国有土地上房屋的方式收回了涉案宅基地上的房屋，并收回了宅基地使用权，系从2018年2月13日到涉案房屋拆除的一系列行为，包括岚山区政府发布征收决定、1984年的138号文件的批复及涉案房屋的拆除。由此可见，上诉人张传发的诉讼请求并未明确侵犯其合法权益的是被上诉人作出的征收、征用决定，补偿决定，还是其实施的行政强制措施、行政强制执行等行为，其诉讼请求不明确，提起本案诉讼不符合法定条件。原审法院裁定驳回其起诉，结果并无不当。 另外，结合原审法院庭审调查情况以及当事人双方起诉、答辩理由和提交的证据，目前尚无法证实存在收回宅基地使用权的行为。即使可能存在上诉人所诉的该行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。可见，法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非政府。上诉人以岚山区政府为被告提起行政诉讼，亦不符合法律规定的起诉和受理条件。 综上，原审法院裁定结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年六月十二日 书记员  王超群