山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终737号 上诉人（原审原告）王善平，男，1975年4月10日出生，汉族，居民，住平邑县。 委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。 委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平邑县人民政府，住所地平邑县城明德路中段。 法定代表人陈士贤，县长。 委托代理人李文飞。 委托代理人廉勇，山东东蒙律师事务所律师。 上诉人王善平诉被上诉人平邑县人民政府房屋征收决定一案，不服临沂市中级人民法院于2020年4月22日作出的（2020）鲁13行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告王善平向原审法院起诉称，原告系平邑县平邑街道蒙阳社区村民，在该地拥有合法的房屋，因平邑县人民政府为实施征收，将原告的房屋以平邑县兴水河沿岸片区棚户区改造项目名义列入房屋征收范围，并于2019年10月15日作出平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》，征收原告房屋。原告认为，被告作出的房屋征收决定违反法定程序，主要证据不足，应予以撤销。 原审法院审理查明，原告系平邑县平邑街道蒙阳社区村民，该社区所有的土地性质为集体土地，原告在该社区拥有房屋。为推进旧城改造，进一步改善居民居住条件，被告平邑县人民政府于2019年10月15日作出平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》，内容为：因旧城区改建需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，经平邑县人民政府第45次常务会议讨论，决定对兴水河沿岸片区范围内的房屋实施征收。同日，平邑县人民政府作出平征公告[2019]10号《平邑县人民政府拟征收土地公告》，该公告对拟征收（收回）土地的位置、范围、权属、用途、土地补偿标准和其他事项予以公告、公示。原告的房屋位于拟征收土地公告范围内。原告认为，被告平邑县人民政府于2019年10月15日作出的平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》侵害其合法权益，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告平邑县人民政府作出的涉案平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》，系被告针对平邑县兴水河沿岸片区国有土地上的房屋作出的征收决定，而原告的房屋坐落在平邑县人民政府作出的平征公告[2019]10号《平邑县人民政府拟征收土地公告》范围内的集体土地上，因此，原告与被诉平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》，没有法律上的利害关系，即原告不具备本案的诉讼主体资格，无权提起本案诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回原告王善平的起诉。案件受理费50元，退还原告王善平。 上诉人王善平不服原审法院裁定，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。理由：被诉征收决定对上诉人产生了实际影响，上诉人与其具有利害关系。1.首先，被上诉人下属的征收部门对上诉人下发了《宣传手册》，其《前言》明确记载，根据国有土地上房屋征收相关法律法规，编写了本宣传手册，发放给“本次兴水河沿岸片区棚户区改造范围内的被征收人学习使用”。结合该手册被发放到上诉人手中的事实，说明上诉人是被诉征收决定的行政相对人。其次，以上宣传手册明确记载了被诉的征收决定所附的补偿方案，其中的所有的补偿协议、腾空、验收通知均完全一致，政策解读也仅仅是集体土地征收和国有土地上房屋征收的征收部门不同，其他如征收目的、依据、征收实施单位、征收范围、征收时间安排、评估办法、签约搬迁奖励等均完全一致，可见其并未完全区分国有土地上房屋征收和集体土地征收，而是同时一并进行的，说明上诉人与被诉征收决定具有利害关系。2.相关行政机关以被诉征收决定为依据对上诉人房屋进行了测量、评估等行为，并积极与上诉人协商，敦促上诉人签订补偿协议并搬迁，也说明上诉人与被诉征收行为有利害关系。3.被诉征收决定所附的补偿方案中明确记载，其适用于集体土地征收。且被上诉人在一审中提交的涉案补偿方案的《征求公众意见及修改情况公示》中载明，“被征收人通过提交书面材料拨打电话，现场咨询等方式提出了修改意见。兴水、金城、城中、梦阳、东苑5个社区进行了意见汇总”，“集体土地征收涉及房屋补偿安置，参照补偿方案执行的3041户”。可见被诉征收决定所附补偿方案直接向集体土地上农民进行了征求意见，很明显，最开始时就是将集体土地纳入到本次征收决定及补偿方案的范围的。并且涉案的蒙阳社区至今已有绝大多数根据被诉征收决定及所涉补偿方案进行了签约搬迁。签约所使用的格式文本均为宣传手册中记载的补偿协议和腾空验收通知等，更能说明被诉的征收决定对上诉人产生了实际影响。综上，一审法院审理的事实不清，适用法律错误，请求依法审理。 被上诉人平邑县人民政府向本院提交书面答辩称，1.被答辩人房屋占用土地是集体土地，适用《拟征收土地公告》的规定，不适用国有土地上的房屋征收决定、房屋征收公告，被答辩人与国有土地上的房屋征收决定没有任何关系，因在城市规划区内，依法参照国有土地上房屋补偿标准进行补偿。2.征收决定明显属于不产生外部法律效力的、为作出行政行为而实施的过程性的和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，是过程性行政行为，不具有可诉性，一审驳回被答辩人的起诉符合法律和司法解释的规定。3.被答辩人上诉所称没有任何的事实依据和法律依据，应依法不予采信。一是《宣传手册》属于广告宣传载体，目的是广而告之，并不针对具体被征收人。被答辩人上诉状中也承认“政策解读”中也仅仅是“集体土地征收和国有土地上房屋征收部门不同”，这是本案事实上的区别。二是对集体土地上房屋测量、评估并不是以征收决定为依据。测量是依据山东省土地征收管理办法第九条规定的现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单。评估是依据该办法第十二条规定，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。三是征收决定没有附安置补偿方案。征收城市规划区内的集体土地，可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，但不能使用其程序。其依据是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定。综上，土地性质决定征收程序，答辩人严格按照不同土地性质采取不同的征收程序合法有据。答辩人作出的平政房征决字【2019】1号房屋征收决定与被答辩人没有利害关系，被答辩人没有起诉的权利，应依法驳回被答辩人的起诉。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案被诉房屋征收决定系平邑县人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，因旧城区改建需要，依职权针对征收范围内国有土地上的房屋作出。上诉人房屋所在土地性质为集体土地性质。针对包括上诉人房屋所在集体土地的征收，平邑县人民政府依照《山东省土地征收管理办法》的相关规定，已作出平征公告[2019]10号《平邑县人民政府拟征收土地公告》。也就是说，虽然上诉人的房屋位于本案被诉房屋征收决定涉及的兴水河沿岸片区范围内，但被诉房屋征收决定针对的被征收人是兴水河沿岸片区国有土地上房屋的权利人，而真正直接影响上诉人合法权益的是涉及上诉人房屋所在集体土地相关的行政行为。因此原审法院认定上诉人与本案被诉房屋征收决定没有法律上利害关系，不具备本案诉讼主体资格，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人主张**邑县人民政府实际将上诉人房屋纳入被诉房屋征收决定范围并实际按照国有土地上房屋征收补偿违法，上诉人原告主体适格。但根据本案查明的事实，案涉国有土地及集体土地上房屋征收补偿安置工作虽然同期推进，但实际系分别依照不同的法律规定各自进行，对集体土地上的房屋补偿安置只是参照国有土地上房屋征收补偿标准，包括上诉人房屋所在土地在内的集体土地的征收报批工作亦在进行过程中。因此，上诉人的该项主张与事实不符，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年六月十九日 书记员  王超群