湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行初30号 原告付菊花，女，1963年8月25日出生，汉族。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人申鑫，北京市京师律师事务所实习律师。 被告郴州市北湖区人民政府，住所地湖南省郴州市北湖区骆仙西路**。 法定代表人王洪灿，该区人民政府区长。 委托代理人何文生，男。 委托代理人袁兴宜，湖南楚瑞律师事务所律师。 第三人郴州市市场服务中心，住所地湖南省郴州市北湖区南岭大道**。 法定代表人李毅，该服务中心主任。 委托代理人冯源，湖南民浩律师事务所律师。 委托代理人曾辉，湖南民浩律师事务所律师。 原告付菊花因要求确认被告郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）于2019年2月3日关闭北湖市场的行为违法，于2019年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月11日立案后，于2019年8月22日作出（2019）湘10行初43号行政判决，判决驳回付菊花的诉讼请求。原告付菊花不服，提起上诉。湖南省高级人民法院于2019年12月27日作出（2019）湘行终1908号行政裁定，认为郴州市市场服务中心（以下简称市场服务中心）与本案的处理结果有利害关系，应作为本案第三人参加诉讼，故裁定撤销本院作出的（2019）湘10行初43号行政判决，将本案发回本院重新审理。本院于2020年3月13日立案后，于2020年3月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知市场服务中心作为第三人参加诉讼。本院按照第一审程序另行组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告付菊花及其委托代理人徐晓倩、申鑫，被告北湖区政府的委托代理人何文生、袁兴宜，第三人市场服务中心的委托代理人冯源、曾辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告北湖区政府于2018年10月24日发布北政通[2018]16号《关于北湖市场、马家坪市场搬迁的通告》（以下简称16号通告）。原告付菊花承租的门面位于北湖市场内，北湖市场一期于2019年2月3日关停。 原告付菊花诉称：付菊花系郴州市北湖综合市场一期门面的业主，对门面享有完全产权，是事实上的所有权人。北湖区政府作出16号通告，要求付菊花自通告发布之日起搬离市场，于2018年12月20日前完成搬迁，北湖区政府将依法对北湖市场实施关闭。2019年2月3日，北湖区政府未经法定程序，未与付菊花协商一致，组织相关人员将北湖市场正门及其他几条进入市场的通道入口用石砖堆砌起来，将市场周边用彩钢围挡围起来，并对市场断水断电，导致付菊花无法进入市场，无法继续经营门面。请求：一、确认北湖区政府强行关闭北湖市场的行为违法；二、判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业；三、本案诉讼费用由北湖区政府负担。 原告付菊花向本院提交了以下证据： 第一组证据：身份证、户口本及结婚证复印件、死亡医学证明书、放弃继承声明、保证金收款收据、收款收据、门面租用合同、收条，拟证明付菊花是案涉门面的业主，是本案适格原告。 第二组证据：郴州头条官网微博、潇湘晨报网、郴州新闻网截图，拟证明新闻网站报道北湖市场重大火灾隐患已完成整改，并被销案摘牌，北湖区政府称北湖市场存在消防隐患及安全风险需搬迁与事实不符。 第三组证据：16号通告，拟证明北湖区政府实施了关闭北湖市场的行政行为，应承担主体责任。 第四组证据：市场被关停照片，拟证明被诉关闭行为是北湖区政府实施的行政行为。 第五组证据：抵押贷款核保单、抵押品清单、贷款抵（质）押验证书，拟证明案涉门面可以用来抵押、质押，付菊花拥有案涉门面的物权权益。 第六组证据：工商行政管理专用收款收据，拟证明工商部门认可付菊花的长租合同本质为买卖合同，付菊花享有永久性物权。 第七组证据：北政通[2020]4号通告，拟证明北湖市场位于拟定征收范围内，北湖区政府的关闭行为规避法定征收程序，侵害付菊花获得征收补偿的权利。 被告北湖区政府答辩称：一、北湖市场搬迁是落实中心城区市场布局专项规划的法定要求，16号通告的发布是对既定规划的再次宣示，只是一种告知行为、阶段性行为，是合法的。二、北湖区政府没有实施强行关闭北湖市场一期和断水、断电的行为，本案被告主体不适格。三、本案原告主体不适格，应当驳回原告的起诉。市场服务中心是北湖市场**物权的所有权人，有权对北湖市场一期予以关闭，其自主实施关闭北湖市场的行为，属于民事主体依法处置自有财产的民事法律行为，具备合法性和合理性，市场服务中心与付菊花之间的民事争议应当通过民事诉讼等途径解决。四、付菊花诉称的事实和理由不成立，依法应予驳回。五、市场搬迁工作早已完成，市场服务中心也早已关闭了北湖市场，恢复市场营业在客观上已不能实现。综上，付菊花的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回付菊花的起诉。 被告北湖区政府向本院提交以下证据： 第一组证据：1.法定代表人身份证明，拟证明北湖区政府法定代表人的身份信息。 第二组证据：2.国务院安全委员会督办100家重大火灾隐患单位；3.郴州市公安消防支队《关于北湖市场消防安全整治建议的报告》（郴公消[2011]02号）；4.郴州市人民政府办公室《关于对全市部分重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（郴政办函[2011]258号）；5.郴州市公安消防支队《关于加强北湖市场重大火灾隐患整改的报告》（郴公消[2012]10号）；6.北湖区公安消防大队北公（消）行罚决字[2014]0016号行政处罚决定书；7.北湖市场历年行政处罚、重大火灾隐患目录；8.湖南省人民政府办公厅《关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》（湘政办明电[2014]106号）；9.重大火灾事故隐患整治任务交办单；10.湖南省消防安全委员会办公室《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办[2018]11号）。以上证据拟证明北湖市场、马家坪市场历年均存在重大消防安全隐患，国务院、省、市不断督办整改，但始终不能消除消防隐患，严重威胁广大人民群众的生命财产安全。 第三组证据：11.《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010－2030）（2016年修改）》，拟证明北湖市场、马家坪市场应向城市外围转移。 第四组证据：12.北湖区政府《关于尽快明确北湖市场、马家坪市场关闭搬迁后规划布局的请示》（北政[2018]88号）；13.郴州市城乡规划局《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》；14.郴州市致远社会稳定风险评估有限公司出具的《北湖市场、马家坪市场搬迁事项社会稳定风险评估报告》；15.2018年7月25日北湖区政府第22次常务会议纪要；16.2018年9月5日北湖区政府第23次常务会议纪要。以上证据拟证明16号通告的发布是合法的（集体决策），《通告》本身是一种告知行为。 第五组证据：17.关于培育支持新北马市场（高壁市场）发展优惠政策汇编，拟证明北湖市场、马家坪市场的搬迁是以优惠政策引导商户搬迁。 第六组证据：18.《国有土地使用证》《房屋所有权证》；19.中心概况；20.中国建设银行单位客户专用回单、发票、《施工协议》；21.商户与市场服务中心签订的《北湖市场（一期）门面搬迁腾退协议书》；22.2018年12月28日《市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知》；23.2019年1月15日《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停！告市民书》；24.《终止通知》及《解除租赁合同通知》；25.2018年9月22日《郴州日报》第3-4版刊订的《关于依法解除北湖市场（一期）的公告》，2018年9月24日《郴州日报》第3-4版刊订的《终止通知书》40份，2018年9月25日《郴州日报》第8版刊订的《终止通知书》4份及市场服务中心向永兴复和建筑公司发出的《关于终止长期无偿使用合同的通知书》；26.关于北湖市场搬迁、关闭的情况说明。以上证据拟证明北湖市场、马家坪市场的关闭是由市场服务中心与商户签订腾退协议或行使解除合同的民事权利而导致的，属于民事法律调整的范畴，北湖区政府并未实施关闭行政行为。 第三人市场服务中心陈述：一、市场服务中心是北湖市场的房屋所有权人和市场开办者，是北湖市场的经营者、管理者。付菊花租赁市场服务中心的门面进行经营，与市场服务中心形成租赁合同民事关系。二、市场服务中心对北湖市场门面的关停是按照合同法等民事法律程序实施的民事法律行为。三、市场服务中心解除合同时，已对各租赁户、经营户进行合理的清退安排。综上，北湖市场租赁户的搬迁与北湖市场门面的关闭是市场服务中心作为普通的民事主体行使合同权利，处置自身财产的民事法律行为，关闭过程合理合法。 第三人市场服务中心向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.郴州市人民政府办公室《关于推进市中心城区专项市场转型升级的总体实施方案》（郴政办函〔2018〕51号）；2.关于北湖市场马家坪市场搬迁有关问题的会议纪要（郴府阅〔2018〕41号）。以上证据拟证明北湖市场（一期）门面关闭的责任主体是市场服务中心。 第二组证据：3.《关于解除北湖市场（一期）门面租赁合同的处置方案》；4.市场服务中心组织经营户代表召开的市场搬迁门面处置方案的通报协商会议记录；5.2018年9月22日《郴州日报》第3-4版刊订的《关于依法解除北湖市场（一期）的公告》;2018年9月24日《郴州日报》第3-4版刊订了《终止通知书》40份;2018年9月25日《郴州日报》第8版刊订了《终止通知书》4份及与市场服务中心向永兴复和建筑公司发出的《关于终止长期无偿使用合同的通知书》；6.2018年12月28日《市场服务中心关于对北湖市场一期实施关停的通知》；7.2019年1月15日《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停！告市民书》；8-9.市场以息抵租门面承租户李崇寿、刘天治的办理门面合同清退手续相关材料；10-12.市场天井招标门面承租户周宗莲、金永健、贺华英的办理门面合同清退手续相关材料；13.关于北湖市场搬迁、关闭的情况说明。以上证据拟证明北湖市场（一期）门面的收回、关闭是市场服务中心依据合同法的规定依法依规实施的。 第三组证据：14.郴汽集团通达公司关于马家坪市场关停的实施方案；15.马家坪市场关停工作实施细则；16.马家坪市场转型升级经营户搬迁工作包干到户实施方案；17.马家坪市场门面（摊位）腾退协议书、租赁协议及承租户李雪梅的承诺书。以上证据拟证明同时关闭的马家坪市场系马家坪市场所有人郴汽集团通达公司实施关闭的。 第四组证据：18.关于北湖市场搬迁工作进度情况的说明，拟证明北湖市场搬迁已完成绝大部分，已无法再恢复经营。 第五组证据：19.《湖南省人民政府关于全省工商行政管理系统自办市场移交工作的通知》;20.《郴州市人民政府办公室关于全市工商行政管理系统自办市场交接工作的通知》;21.《关于成立市场服务中心的批复》;22.《郴州市工商行政管理局自办市场交接协议书》及补充协议。以上证据拟证明市场服务中心承继郴州市工商行政管理局对北湖市场的相关权利和义务。 第六组证据：23.《关于郴州北湖综合市场初步设计的批复》;24.《建设用地规划许可证》《定点通知单》;25.投资许可证;26.湖南省计划委员会湘计基[1991]40号文及郴州市计划委员会市计字（91）第83号文、市计字（91）第121号文;27.北湖市场一期总平面图;28.北湖市场二期工程协议书和合同书。以上证据拟证明北湖市场的建设分为一期与二期，一期与二期工程范围及建设情况不一样。 第七组证据：29.《北湖区公安消防大队重大火灾隐患整改通知书》；30.《关于全面整改北湖市场重大火灾隐患的报告》及收文处理单；31.《郴州市人民政府办公室关于成立北湖市场重大火灾隐患整治工作领导小组的通知》；32.《重大火灾隐患整改方案审查意见书》；33.《湖南省人民政府办公厅关于对重大火灾隐患实施挂牌督办的通知》；34.《关于立即整改消防安全隐患的督办函》。以上证据拟证明北湖市场存在重大消防安全隐患，多次被要求整改，整改后仍存在重大消防安全隐患。 第八组证据：35.市场服务中心营业执照，拟证明市场服务中心是依法成立的商事主体，营业范围包括门面出租及其他市场有偿服务；36.产权证明，拟证明产权属于市场服务中心；37.租赁合同，拟证明付菊花与市场服务中心之间是租赁合同关系；38.解除合同送达证明，拟证明解除合同通知已送达，双方之间的合同关系已解除；39.腾退协议，拟证明门面的经营户已经和市场服务中心签订腾退协议，系自愿腾退 经庭审质证，北湖区政府对付菊花提交的证据质证意见如下：第一组证据如能提供原件则对其真实性无异议，对证明方向不予认可，付菊花与本案无利害关系，原告主体不适格；对第二、四组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，无法判断照片上的人是政府工作人员；对第三、七组证据的真实性、合法性无异议，对证明方向和关联性不予认可，16号通告属告知行为，关闭市场是市场服务中心的行为，而北政通[2020]4号通告是政府依法对拟征收物进行征收向物权人发布的通告，与本案无关；第五、六组证据如有原件则对其真实性无异议，对证明方向和关联性有异议，贷款、质押等属民事行为，收款收据载明的是“建设费”，均不能证明其物权主张。 市场服务中心对付菊花提交的证据质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议，对其原告主体资格无异议，但案涉门面的所有权人是市场服务中心，付菊花没有所有权；对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，是否存在消防安全隐患不能以媒体报道为依据；对第三组证据的真实性、合法性予以认可，对证明方向不予认可，通告是行政指导行为，关闭行为是市场服务中心采取的民事行为；对第四组证据的合法性和证明方向不予认可，该证据没有拍摄人、拍摄时间、拍摄地点；对第五组证据的真实性、合法性、关联性不予认可，物权以不动产登记为准，金融机构对抵押物的认可并不能证明物权的归属；对第六组证据的真实性和证明方向不予认可，没有原件核对，且收款收据不能证明物权归属；对第七组证据的关联性和证明方向不予认可。 付菊花对北湖区政府提交的证据质证意见如下：对第一组证据无异议。第二组证据：对证据2、8、10的关联性和证明方向不予认可；对证据3、4、5的真实性、合法性和证明方向不予认可；证据6、7的真实性、合法性以法庭核实为准，对证明方向不予认可；证据9与本案没有关联性。第三组证据：证据11的真实性以法庭核实为准，对合法性和证明方向不予认可，北湖区政府没有听取市场业主和利害关系人的意见，没有举行听证会，程序违法。第四、五组证据：对证据12-17的真实性、关联性予以认可，合法性、证明方向不予认可，这些证据可证明关停行为系北湖区政府的行为，而非市场服务中心的民事行为。第六组证据：对证据18-26的真实性、合法性、关联性及证明方向均不予认可，市场服务中心没有单独解除合同的权利，市场服务中心属于受北湖区政府的委托实施解除合同行为，北湖区政府应当承担相应法律后果，是本案适格被告。 市场服务中心对北湖区政府提交的证据无异议。 付菊花对市场服务中心提交的证据质证意见如下：第一组证据：证据1、2的真实性以法庭核实为准，对合法性和证明方向不予认可，市场搬迁是北湖区政府主导的行政行为。第二、七组证据：对证据3-7、29-34的真实性、关联性无异议，对合法性和证明方向不予认可，市场服务中心不具备实施被诉行政行为的能力和职权，市场服务中心根据北湖区政府的指示和安排实施的行为，应由北湖区政府承担相应后果；证据8-12与本案无关联性；对证据13的三性及证明方向不予认可。第三、五、六组证据：证据14-17、19-22、23-28与本案无关联性。第四组证据：对证据18的真实性、合法性和证明方向不予认可。第八组证据：证据35-36、39与本案无关联性；对证据37、38的三性及证明方向不予认可。 北湖区政府对市场服务中心提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：付菊花提交的第二组证据具有真实性、合法性、关联性，但因湖南省消防安全委员会在其后抽查发现“北湖市场仍然存在十余项消防安全隐患”，对该证据的证明方向不予采信；第五组、第六组证据具有真实性、合法性，但与本案不具有关联性，且不能证明其证明方向，本院不予采信；第七组证据具有真实性，但与本案不具有关联性，本院不予采信。北湖区政府提交的证据26，市场服务中心提交的证据13和证据18系在本案被诉行政行为作出之后形成，本院不予采信；北湖区政府、市场服务中心提交的关于马家坪市场搬迁的相关证据，与本案不具有关联性，本院不予采信；付菊花、北湖区政府、市场服务中心提交的其他证据，具有真实性、合法性、关联性，能够证明本案案件事实，本院予以采信。 经审理查明：北湖市场位于湖南省郴州市中心城区国庆北路52号，是郴州市规模较大的综合性小商品批发零售商贸市场之一，建于二十世纪九十年代，总建筑面积约三万平方米，市场内部分为一期工程和二期工程。市场一期工程由市场服务中心管理（该中心系2000年成立的副处级事业单位，市场建设初期由原郴州市工商行政管理局管理），市场二期工程的门面产权全部由经营业主买断。 1993年7月27日，张治国（乙/承租方）与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）签订《北湖综合市场门面租用合同》，合同约定：乙方租用2楼303号门面一间，长期租用。合同签订后，乙方即取得对该门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。本门面每平方米使用面积交纳保证金4100元，共计保证金19,510元。长期租用关系由本合同确定后，乙方享有赠送、出租、抵押、转让和继承权，增值的价值应全归乙方所有。2007年12月22日，张治国以228,000元的价格将北湖市场2楼303号门面转让给本案原告付菊花的丈夫许乐清。1994年6月18日，许乐清与原郴州市工商行政管理局（甲/出租方）分别签订了三份《北湖综合市场门面租用合同》，明确乙方长期租用1楼08号门面一间、2楼275号门面一间、2楼277号门面一间，合同签订后，乙方即取得三间门面的长期使用权，甲方不能退租，……交纳保证金，以息抵租，不另收租金。其中1楼08号门面每平方米使用面积交纳保证金4500元，共计保证金64,215元；2楼275号门面每平方米使用面积交纳保证金4100元，共计保证金19,510元；2楼277号门面每平方米使用面积交纳保证金4100元，共计保证金19,510元。许乐清于2015年1月29日去世，其三子女作出了放弃继承北湖市场1楼08号门面、2楼275号门面、2楼277号门面、2楼303号门面的继承权，由本案付菊花继承。 2000年4月29日，中共郴州市委机构编制委员会作出郴编[2000]3号《关于成立郴州市市场服务中心的批复》，载明：根据国务院关于省以下工商行政管理部门实行垂直管理的决定，及湖南省人民政府湘政发[1999]24号文件、郴州市人民政府郴政办发[2000]2号文件精神，经报中共郴州市委常委会议研究，同意成立为副处级自收自支事业单位市场服务中心。2000年7月6日，原郴州市工商行政管理局与市场服务中心签订《郴州市工商行政管理局自办市场交接协议书》，北湖市场移交给市场服务中心管理。市场服务中心的《营业执照》中经营范围为市场开发、改造和维护、市场设施、摊位、门面出租及其他市场有偿服务等。2001年8月31日，经郴州市人民政府批准，市场服务中心以划拨方式取得北湖市场国有土地使用权。2001年9月18日，市场服务中心取得北湖市场一期的《房屋所有权证》。 2011年以来，北湖市场因存在重大火灾隐患，被国务院、湖南省人民政府、郴州市人民政府多次挂牌督办。2018年6月，湖南省消防安全委员会按“四不两直”要求组织人员对全省大型商场市场类场所进行抽查检查，发现北湖市场和马家坪市场存在严重火灾隐患（具体包括住宅与市场、仓库共用疏散楼梯；部分楼层未形成封闭楼梯间，防火门及闭门器损坏；火灾自动报警系统故障，不能联动控制防火卷帘、应急广播、声光报警，不能切断非消防用电；未设置电气火灾监控系统……等19项），直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失，为此下发《关于加快整改北湖市场和马家坪市场火灾隐患的督办函》（湘消安办〔2018〕11号），责令郴州市强力推动整改，坚决彻底消除火灾隐患，严防重特大火灾事故发生。 2018年10月24日，北湖区政府发布16号通告，该通告的内容为：“北湖市场、马家坪市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，两个市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国消防法》等法律规定，按照《郴州市中心城区市场布局专项规划（2010-2030）》《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》精神，北湖市场、马家坪市场必须依法关闭，同时引导和鼓励原经营户有序搬迁至符合规划要求的专项市场，现就北湖市场、马家坪市场搬迁有关事项通告如下：一、自本通告发布之日起开始搬迁市场，2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。届时，北湖区政府将依法对北湖市场、马家坪市场实施关闭。二、广大商户要以大局为重，以保障人民群众生命财产安全为重，大力支持配合市场搬迁。对主动、积极搬迁的，按相关政策给予奖励：在2018年11月25日前搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励6000元；2018年11月26日至2018年12月20日搬迁腾退的，给予每一经营商户奖励2000元。三、对无理拖延、阻挠搬迁、聚众闹事的，依法予以处理。四、搬迁期间，给广大市民购物、出行等造成的不便，请予以理解支持。” 2018年12月24日，北湖区中心城区专项市场转型升级工作领导小组办公室出具《关于北湖市场、马家坪市场搬迁进度情况的说明》载明，“截止到12月20日，北湖市场一期经营户总户数1155户，完成签订腾退协议1094户”。同年12月28日，市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，该通知的主要内容为：“一、市场服务中心将于2018年12月31日对北湖市场一期启动关停，至2019年2月3日全面关停，请北湖市场一期各经营户从即日起将各自的门面（摊位）清空并交还市场服务中心。逾期未完成清空腾退者，所造成的法律责任、财产损失由各经营户自行承担。二、2019年2月3日以后，市场服务中心对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年春节后，北湖市场一期将不再开市。” 2019年1月15日，市场服务中心和郴汽集团通达公司共同发布《北湖市场、马家坪市场2月3日起全面关停告市民书》，该告知书主要内容为：“一、2018年12月31日正式启动北湖市场一期、马家坪市场搬迁关停工作，到2019年2月3日全面完成，以后不再开市。二、2019年2月3日12:00起对市场实行临时管控（只出不进）；15:00以后，停止营业。” 2019年2月3日，北湖市场一期正门及进入市场的主要通道入口被封闭，市场周边被围挡包围，北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作。北湖市场一期部分承租人遂以北湖区政府为被告提起行政诉讼，请求确认北湖区政府关闭北湖市场的行为违法并判令北湖区政府恢复北湖市场正常营业。 另查明，为科学规划和引导中心城区专项市场建设，促进专项市场转型升级，不断提升城市综合服务功能，郴州市人民政府办公室于2017年7月3日印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月15日向郴州市城乡规划局作出《关于的批复》，原则同意该规划。2018年7月20日，郴州市城乡规划局向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》，同意北湖区政府所提出的关闭北湖市场、马家坪市场，并将北湖市场、马家坪市场现有经营户引导搬迁至符合规划要求的专项市场。 本院认为，本案的争议焦点是：一、付菊花是否具有原告资格；二、北湖区政府是否为本案适格被告；三、案涉市场关闭行为是否违法。 关于争议焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，付菊花通过交纳保证金等方式，已经取得案涉门面的长期使用权。被诉市场关闭行为直接影响了付菊花对门面的正常使用和经营，故付菊花与被诉市场关闭行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。 关于争议焦点二。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，北湖区政府于2018年10月24日发布16号通告，要求2018年12月20日前完成北湖市场、马家坪市场搬迁。2018年12月28日，市场服务中心发布《关于对北湖市场一期实施关停的通知》，市场服务中心将于2019年2月3日对北湖市场一期全面关停，之后对北湖市场一期不再提供水电、安保等市场服务和物业管理服务。2019年2月3日北湖市场一期关停。北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与了市场关停的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，故北湖区政府是本案适格被告。 关于争议焦点三。其一，《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定，国务院领导全国的消防工作。地。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作湖区政府负责其行政区域内的消防工作，具有预防和减少火灾危害，保护人民人身和财产安全、维护公共安全的职责。北湖市场建于二十世纪九十年代初，受当时设计、建设条件限制，市场存在重大消防隐患和安全风险，国务院、湖南省人民政府曾多次下达整改督办令，虽经多次整改，仍无法根本消除消防和其他安全隐患。2018年6月湖南省消防安全委员会通过抽查发现，北湖市场仍存在十余项严重火灾隐患，直接威胁人民群众生命财产安全，极易造成重大人员伤亡和财产损失。故北湖区政府按照属地管理原则，调集相关人员参与市场关闭的秩序维护、交通疏导等社会稳控工作，是为了人民群众生命财产安全，严防重特大火灾事故发生，是为了公共利益需要，具有相应的职权依据和事实依据。其二，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。郴州市人民政府于2017年印发了《郴州市推进中心城区专项市场转型升级的实施意见》，并于2018年5月向郴州市城乡规划局作出批复，原则同意关于郴州市中心城区市场布局的专项规划。郴州市城乡规划局于同年7月向北湖区政府回复《关于北湖市场、马家坪市场转型升级的规划意见》。故北湖区政府参与市场关闭，既符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，也符合郴州市城市提质改造的要求。因此，北湖区政府参与市场关闭，是为了消防公共安全，为了城市提质改造，亦即是为了公共利益的需要，且关闭市场之前发布了相关通告，与门面经营户进行了沟通协调，给予了较为充分的搬迁时间，确保了北湖市场搬迁工作平稳有序。故被诉市场关闭行为没有违反法律、法规和政策规定。 综上所述，付菊花诉请确认北湖区政府作出的关闭市场行为违法，要求恢复北湖市场正常营业的理由不成立，本院不予支持。付菊花如果认为市场关闭侵害了其合法权益，可以另行向相关的民事主体主张权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告付菊花的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告付菊花负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 光 审 判 员  邓 群 人民陪审员  吴秀华 二〇二〇年六月二十八日 法官 助理  彭先民 书 记 员  罗嘉俊 附本案适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。