广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终67号上诉人（原审原告）叶日禄，男，汉族，1958年12月14日出生，住茂名市电白区。委托诉讼代理人吴水良，广东谨然律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区电城镇人民政府。住所地：茂名市电白区。法定代表人何海，镇长。委托诉讼代理人冯冠儒，茂名市电白区电城镇人民政府镇委副书记。委托诉讼代理人庄振才，茂名市电白区电城司法所所长。原审第三人黎晓，男，汉族，1962年10月28日出生，住茂名市电白区。委托诉讼代理人徐玉云，广东民道律师事务所律师。上诉人叶日禄与被上诉人茂名市电白区电城镇人民政府、原审第三人黎晓行政许可一案，上诉人叶日禄不服广东省茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初151号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于茂名市电白区************，四至为：东至黄广禄屋0.5米巷，南至自苗旷地，西至黄珠雄屋0.5米巷，北至9米路边，面积为180平方米。2012年11月16日，原电白县电城镇规划建设办公室向第三人黎晓颁发了涉案的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》，准许第三人黎晓在涉案土地建设民房。原告叶日禄认为被告茂名市电白区电城镇人民政府颁发给第三人黎晓的涉案《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》错误，导致原告重大的经济损失，于2019年5月17日诉至原审法院，请求判令撤销茂名市电白区电城镇人民政府作出的电建字（2012）第X号规划许可证。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”本案中，被告茂名市电白区电城镇人民政府颁发的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》只是对涉案土地的建设行为作出规划许可，没有导致涉案土地的物权发生变动。因此，原告叶日禄对被告茂名市电白区电城镇人民政府颁发的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》提起的诉讼，非属因不动产提起的诉讼，而属其他行政案件，应适用五年的最长起诉期限。而本案被诉的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》颁发日期为2012年11月16日，根据上述法律规定，原告叶日禄不服该颁证行为应自该颁证行为作出之日起五年内提起行政诉讼，其于2019年5月17日对该颁证行为提起本案诉讼且无行政诉讼法第四十八条规定情形,已经超过法定的五年最长起诉期限。因此，原告叶日禄本案的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项和第三款的规定，裁定驳回原告叶日禄的起诉。上诉人叶日禄不服原审裁定，向本院提出上诉请求：一、撤销原审裁定；二、裁定指令原审法院对本案进行实体审理；三、本案产生的一切费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院审理程序不当，在向上诉人作出《合议庭组成人员及书记员通知书》的次日即裁定驳回起诉，涉及程序违法。上诉人于2019年10月15日收到一审法院2019年10月11日作出的《合议庭组成人员及书记员通知书》，同日收到一审法院2019年10月12日作出的（2019）粵0902行初151号行政裁定书。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条规定：合议庭组成人员确定后，应当在三日内告知当事人。本案中，一审法院于2019年10月11日作出《合议庭组成人员及书记员通知书》，在《通知书》未送达给上诉人的情况下，次日即作出驳回起诉的裁定，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，涉及程序违法。二、被上诉人及原审第三人均未提出诉讼时效的问题，一审法院不应主动适用诉讼时效。据原审裁定书的内容可知，被上诉人茂名市电白区电城镇人民政府没有向一审法院提供答辩意见。原审第三人黎晓的陈述中也没有提出本案诉讼时效的问题。根据最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定：当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。本案被上诉人及原审第三人在诉讼阶段均未提出诉讼时效抗辩，一审法院应遵循当事人意思自治原则，不应主动援引诉讼时效的规定进行裁定。三、一审裁定认定事实不清，事实上被上诉人颁证行为发生在2012年，但上诉人得知颁证行为作出的时间为2019年。2012年11月16日，原电白县电城镇规划建设办公室向原审第三人黎晓颁发了涉案的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》，此时上诉人并不知晓被上诉人作出行政许可这一具体行政行为的发生，直至2019年在叶日禄继续维权及申诉下，黎晓被逼拿出证号为电建字2012第X号的规划许可证，上诉人方知被上诉人侵权行为的发生。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”本案中，上诉人知道或者应当知道被上诉人作出行政行为之日的时间为2019年，而不是一审法院认定的“已经超过法定的五年最长起诉期限”。综上所述，一审裁定认定事实错误、适用程序不当，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条之规定“查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理”，请求二审法院依法查清事实，撤销一审裁定，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人茂名市电白区电城镇人民政府书面答辩称：一、上诉人的起诉已超过法律规定的起诉期限，应依法驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定，被上诉人于2012年11月16日向原审第三人颁发电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》，而上诉人于2019年5月17日才对该颁证行为提起诉讼，显然超过了法定的五年起诉期限。因此，上诉人本案的起诉不符合行政诉讼的法定受理条件，依法应裁定驳回起诉。二、一审法院裁定程序合法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项和第三款及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定，上诉人提起诉讼已超过法定的五年起诉期限，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，是符合法律规定的，程序是合法。三、被上诉人颁发给原审第三人的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》是合法有效的。2003年3月5日，上诉人叶日禄从广东省林业电白鱼肥饲料总厂处受让454平方米土地，签订了《土地转让协议书》，东至中山中学地界为界、南至大路边沙池内边为界、西至黄书雄屋地离25公分为界、北至开发商地皮界为界。上诉人受让上述土地后于2003年12月18日将上述土地转让给原审第三人，也签订了《立土地转让契约》。《立土地转让契约》上明确写明转让土地的面积及四至均与2003年3月5日上诉人与广东省林业电白鱼肥饲料总厂签订的《土地转让协议书》一致。原审第三人受让该地后于2012年向被上诉人提出建设用地规划申请，被上诉人依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款之规定，经审批后于2012年11月16日向原审第三人颁发电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》。因此，被上诉人颁发电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》是合法有效的。综上所述，本案一审裁定程序合法，上诉人上诉没有事实根据和法律依据，请求贵院依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。原审第三人黎晓述称，一、一审法院裁定程序合法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项和第三款及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定，上诉人提起诉讼已超过法定期限，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。被上诉人颁发规划许可证给原审第三人黎晓的时间是2012年11月16日，上诉人于2019年5月17日才对该颁证行为提起诉讼，显然超过了法定的五年起诉期限。故一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，是符合法律规定的，程序是合法。一、本案显然已超诉讼期限，法院依法也应予以驳回。行政诉讼中有关起诉期限的规定不同于民事诉讼中有关诉讼时效的规定，起诉期限不存在中断的情形，本案并不适用最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》。行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。民事诉讼的诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。诉讼时效本质上是实体法上的制度，关系到某一实体权利应否受人民法院强制力保护。民法上的时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。行政诉讼的起诉期限，是法定的起诉条件之一。依据《最高人民法院关于适用的解释》第三条的规定：“超过法定起诉期限且无正当理由的”人民法院不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉，即超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定诉讼期限，人民法院应当依职权审理，并非当事人不主张人民法院不审查的期限。故此，上诉人以被上诉人及原审第三人黎晓未提出诉讼时效的问题，一审法院不应主动适用诉讼时效的上诉理由是错误的。三、被上诉人茂名市电白区电城镇人民政府发给原审第三人黎晓的电建字（2012）X号建设用地规划许可证是合法有效的。2003年3月5日，上诉人叶日禄与广东省林业电白鱼肥饲料厂签订了《土地转让协议书》，上诉人叶日禄从广东省林业电白鱼肥饲料总厂处受让454平方米土地，东至中山中学地界为界、南至大路边沙池内边为界、西至黄书雄屋地离25公分为界、北至开发商地皮界为界。上诉人叶日禄受让上述土地后，于2003年12月18日上诉人叶日禄亲笔书写了《立土地转让契约》将上述土地转让给原审第三人黎晓，《立土地转让契约》上明确写明转让土地的面积及四至均与2003年3月5日上诉人叶日禄与广东省林业电白鱼肥饲料总厂签订的《土地转让协议书》一致。上诉人叶日禄转让该土地给原审第三人黎晓后，原审第三人黎晓一直使用该地，并于2005年在该地建起了一栋房屋。后于2012年原审第三人黎晓向茂名市电白区电城镇人民政府申请，于2012年11月16日茂名市电白区电城镇人民政府向原审第三人黎晓作出电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》。显然，电城镇人民政府向原审第三人黎晓作出电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》是合法有效的。综上所述，本案一审裁定程序合法，上诉人上诉没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，本案被诉的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》作出于2012年11月16日，且该证只是对涉案建设用地的位置、面积及用地范围是否符合城乡规划作出许可，并不导致涉案土地的物权发生变动。因此，上诉人叶日禄对茂名市电白区电城镇人民政府颁发的电建字（2012）X号《电白县乡（镇）村建设用地规划许可证》提起的诉讼，非属因不动产提起的行政诉讼，而属其他行政案件，应适用五年的最长起诉期限。本案上诉人2019年5月17日才对本案被诉发证行为提起诉讼，明显已经超过五年最长起诉期限。由于行政诉讼法上的起诉期限是提起诉讼的法定有效期限，是程序性规定，不能中止、中断，超过起诉期限的丧失起诉权，起诉时即受人民法院审查。因此，上诉人主张其于2019年才知道本案发证行为、人民法院不应主动审查适用起诉期限等主张于法无据，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项及第三款之规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉。人民法院对此情形经过阅卷后认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此上诉人主张原审裁定违反法定程序亦缺乏依据。上诉人与第三人对争议土地基于转让协议产生的纠纷可另循法律途径解决。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，裁定结果正确，本院予以维持；上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项和第三款的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年六月十八日书记员 王晓婷