广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终51号上诉人（原审原告）化州市江湖镇连界村民委员会。住所地：化州市江湖镇连界村。法定代表人曾高友，主任。委托代理人苏正海，广东粤强律师事务所律师。委托代理人李丽，广东粤强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。住所地：化州市北岸沿江北路**。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。委托代理人彭文龙，化州市自然资源局工作人员。原审第三人化州市江湖镇连界村山口经济合作社。住。住所地：化州市江湖镇连界村山口/div>法定代表人黄统贵，社长。委托代理人李建立，广东富民律师事务所律师。委托代理人陈传起，广东富民律师事务所律师。上诉人化州市江湖镇连界村民委员会（以下简称连界村委会）诉被上诉人化州市自然资源局、原审第三人化州市江湖镇连界村山口经济合作社（以下简称山口经济合作社）行政登记一案，上诉人连界村委会不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。原审法院查明，本案被诉的粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》项下土地（下称涉案土地）位于化州市江湖镇连界水库天堂岭，面积30.7622公顷。2017年4月28日,第三人山口经济合作社向被告化州市自然资源局申请涉案土地所有权的设立登记。被告化州市自然资源局受理该土地登记申请后，经地籍调查、权属审核后，于2017年6月8日颁发了涉案土地的粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》给第三人山口经济合作社。原告连界村委会认为涉案土地自60年代至今都由原告所有、管理、使用，被告为第三人办理及颁发粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》侵害了其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销该证。原审法院另查明，原告认为其于1982年领取了NO.X号《化州县山权林权证》，于2003年取得化林证字（2003）第X号（天堂岭）《林权证》，因此涉案土地属其所有。山口经济合作社曾于2012年以化州市人民政府为被告，以连界村委会为第三人向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销化林证字（2003）第X号（天堂岭）《林权证》。茂名市中级人民法院经审理后认为“山口经济合作社与连界村委会之间争议的天堂岭等山岭林地在1982年林业三定时期之前均未予以确权登记。但从山口经济合作社和化州市人民政府、连界村委会提供的证据来看，山口经济合作社原座落在争议山岭脚和连界水库边，因五十年代中期国家规划修建连界水库而搬迁至离原址一公里左右的地方落户，成为江湖镇连界水库的移民村。当时政府却未对原由山口经济合作社管理、使用的天堂岭、仙人岭、大土化塘岭、新庙岭等山岭林地进行安排，上述山岭林地在七十年代由连界大队响应号召组织联办的二级林场所抽调使用，至今未予归还连界村山口经济合作社。1982年林业三定时期，连界村委会私自以连界大队林场为领取单位填领了天堂岭、仙人岭、大土化塘岭、新庙岭等在内的NO.X号《化州县山权林权证》。基于一个因修建水库所须移民搬迁的特定历史事实，即使山口经济合作社在1982年林业三定时期之前对涉案争议山岭林地未予以确权登记，亦有理由相信山口经济合作社对其原住村落周围的山岭林地有管理和使用的事实。”茂名市中级人民法院依法作出（2012）茂中法行初字第34号行政判决，判决撤销化林证字（2003）第X号（天堂岭）《林权证》，即该证第NO.3页《森林、林木、林地状况登记表》。连界村委会不服上述判决，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院经审理后依法作出（2013）粤高法行终字第240号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。山口经济合作社又于2014年6月23日向化州市人民政府申请撤销1982年NO.X号《化州县山权林权证》关于天堂岭、仙人岭、大土化塘岭、新庙岭登记的内容，化州市人民政府于2014年9月12日作出化府[2014]71号《化州市人民政府关于撤销连界大队林场山林权证的决定》，决定撤销连界大队林场1982年填领的《化州县山权林权证》（证号NO.X）。连界村委会不服上述决定，向茂名市人民政府申请行政复议，茂名市人民政府审理后认为“争议岭原属山口经济合作社所有和使用，上世纪70年代由申请人江湖镇连界村民委员会上调用于二级联营的林场造林绿化。根据粤发[1981]34号《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》，被抽调的争议山权属不变，山权仍属山口经济合作社”，茂名市人民政府依法作出茂府行复[2014]76号《行政复议决定书》，决定维持化州市人民政府于2014年9月12日作出的《化州市人民政府关于撤销连界大队林场山林权证的决定》（化府[2014]71号）。（2012）茂中法行初字第34号行政判决书、（2013）粤高法行终字第240号行政判决书、茂府行复[2014]76号《行政复议决定书》均已发生法律效力。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，其中当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准。本案中，原告据以主张与涉案土地有利害关系的NO.X号《化州县山权林权证》和化林证字（2003）第X号（天堂岭）《林权证》均已被依法撤销，且根据生效的法律文书认定的事实，可以确认第三人对涉案土地有管理和使用的事实，原告未能提供初步证据证明该发证行为侵害其合法权益，也就是说，原告不能证明其具有可保护的法益。因此，原告与被诉行政行为之间没有形成法律上的利害关系，不具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。因此，对原告的起诉依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告连界村委会的起诉。上诉人连界村委会不服原审裁定，向本院提起上诉,请求依法撤销原审行政裁定，依法将本案发回重审，并重新公正判决。事实理由：一、原审裁定认定上诉人不具有对该行政行为提起行政诉讼的主体资格属认定事实错误。面积共约461亩、名为“天堂岭”的林地位于化州市江湖镇连界村委会行政区内，在1962年并未确定该山岭权属。自1962年“三包四固定”时起，由上诉人对该山岭进行开荒种植农作物至今。且在1982年林业“三定”时，上诉人领取了《化州县山权林权证》（NO.X）。涉案山岭在1982年林业三定时期之前均未予以确权登记，而涉案山岭自60年代至今都由上诉人集体所有、管理、使用，从未变迁过，在上诉人经营的50多年间亦无任何人提出异议。而且从上诉人原审提供的《承包天堂岭山地林权经营协议书》显示，上诉人于2010年1月1日将涉案山岭出租给他人经营时，原审第三人也对此知悉并同意上诉人出租，有原审第三人的盖章和代表签名确认。原审第三人在上诉人准备重新办理涉案山岭产权证的过程中，私下抢先办证，侵犯上诉人集体的合法权益，从而导致双方长期纠纷不断。在这种情况下，上诉人与颁证给原审第三人的行政行为具有利害关系，是本案适格的主体。且根据《行政诉讼法》第25条的规定，上诉人原审中已提供初步证据证明其与被上诉人的被诉发证行为可能存在利害关系，至于证明的证明力不属于主体资格审查的范畴。二、被上诉人的发证行为严重违反了法律规定的程序。（1）根据《集体土地所有权宗地分类面积调查表》及实际调查显示，涉案山岭中存在属于他人享有使用权的0.6045公顷建设用地。而被上诉人在为原审第三人颁发涉案《不动产权证》的过程中，擅自改变土地的用途，将该山岭中属于他人的0.6045公顷建设用地当作林地登记给原审第三人，依法应当予以撤销。（2）在“地籍调查”程序中，被上诉人没有真正通知相邻土地的使用权人参与现场指界，程序违法。从《送达回证》显示，送达人本应为被上诉人的，最后却在弄虚作假过程中错误将被上诉人写成原审第三人。其次，所通知的各指界人的指界时间不一致。再次，所有的指界文件，包括委托书均为统一格式，明显不符合常理，且绝大部分出自一人手笔。而且根据所谓的“指界人”钟运容、钟运筹等证人的证言显示，被上诉人在本案的土地登记过程中，实际并没有通知邻界人亲自到现场指界，而是由原审第三人的负责人将所谓的“指界”空白文件，通过贿赂及误导的形式让邻界人所签的，并非邻界人真实意思表示，被上诉人也没有实际通知及组织过邻界人到现场指界。因此，被上诉人在土地登记过程中，并没有真正通知相邻土地的使用权人参与现场指界，程序违法。（3）涉案山岭的权属及四至一直存在争议，但被上诉人在“公示”程序中，未对相邻权人公示，未实际进行“指界”即公示，且公示的面积与“指界”面积不一致，公示的不动产单元号与实际登记的单元号不一致，程序违法。（4）权籍及地籍调查，仅有国土资源所的审批，没有上级单位的审批。从被上诉人所提供的《不动产权籍调查表》等显示，调查时间为2017年5月22日，但表内的《界址签章表》时间却早于调查时间及表格制作时间。而且整个权籍及地籍调查均没有调查单位化州市不动产登记中心的审批，更没有上级单位即被上诉人的任何审批意见，程序明显违法。（5）由于被上诉人的登记错误，致使登记的面积与调查面积及指界面积均不一致。根据《集体土地所有权宗地分类面积调查表》显示，分类的面积包括林地30.1577公顷、建设用地0.6045公顷，指界宗地图的面积却为31.3850，而实际登记的为林地307622平方米，三者的面积均不一致。被上诉人为原审第三人办理土地登记时，明显没有依职守责查清土地的来源及面积，实体与程序明显违法。（6）被上诉人办理涉案土地登记时，未查清土地权属来源是否合法，界线是否清楚，实体与程序违法，依法应对该行政行为予以撤销。为了证明土地权属来源，被上诉人提供了化府[2014]71号决定、茂府行复[2014]76号《行政复议决定书》、(2012)茂中法行初字第34号《行政判决书》、(2013)粤高法行终字第240号《行政判决书》。但上述决定或判决书均只是对化林证字(2003)第X号（天堂岭）《林权证》的具体登记行为进行评价，并没有对涉案山岭的权属进行确权，更不能以此证明涉案山岭属于原审第三人所有。被上诉人仅凭上述无法证明涉案土地的权属来源的证据，未能实事求是查清土地权属来源，便为原审第三人办理并颁发粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》，致使权属以及界至不清。在程序上存在诸多严重违反法律规定的情形，其具体行政行为从程序到实体及法律适用都不合法，应予撤销。三、原审裁定显失公平。原审裁定对上诉人大量的、合法有效的证据及合情合理的辩论意见只字不提，而对被上诉人及原审第三人的证据全部采纳，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上所述，原审裁定认定事实错误、证据不足、适用法律法规错误、裁定错误、显失公平，依法应当撤销并予以纠正。被上诉人化州市自然资源局辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉人起诉正确。上诉人认为核发给原审第三人山口经济合作社的粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》侵害其合法权益。向一审法院提交了据以主张与涉案土地有利害关系的1982年连界大队林场的NO.X号《化州县山权林权证》和2003年连界村民委员会的化林证字（2003）第X号《林权证》，但分别已被发生法律效力的化府[2014]71号《关于撤销连界大队林场山林权证的决定》及（2012）茂中法行初字第34号行政判决撤销。该两证是无效书证，不能作为主张权属依据。上诉人再不能提供合法有效证据证明其拥有涉案土地的合法权益。被上诉人根据生效的法律文书认定的事实确认了涉案土地属于有管理和使用事实的原审第三人，核发给原审第三人粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》的行政行为与上诉人没有法律上的利害关系，一审法院根据查明事实依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定作出驳回上诉人的起诉，认定事实清楚适用法律法规正确。二、被上诉人核发给原审第三人的粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》土地权属清楚，发证程序合法。2017年原审第三人山口经济合作社申请天堂岭等山岭所有权登记发证，提交了申请书及发生法律效力的法律文书等材料，受理后，被上诉人根据发生法律效力的茂名市人民政府的茂府行复[2014]76号《行政复议决定书》和茂名市中级人民法院的（2012）茂中法行初字第34号行政判决认定，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2012]21号）第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可作为定案依据”的规定，发生法律效力的《行政复议决定书》及《行政判决书》认定涉案山岭（土地）权属归原审第三人山口经济合作社所有，土地权属清楚。被上诉人根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十九条、第三十条的规定，依程序经地籍调查、公示、审核、审批后，核发粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》给原审第三人，程序合法。三、上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，理由不成立。针对上诉人的上诉理由而言：（1）被上诉人核发给原审第三人的《不动产权证》登记的涉案土地面积30.7622公顷的所有权，其中有0.6045公顷属规划中的建设用地（规划中建设用地要通过上报批准农用地转为建设用地后，才是可建设的建设用地），登记给原审第三人面积30.7622公顷的土地所登记为林地，没有违反登记程序。（2）被上诉人核发给原审第三人《不动产权证》面积30.7622公顷涉及相邻权利人有国营化州六王林场、连界村新、旧屋地经济合作社以及化州市引陵水利工程管理所。上述相邻权利人根据被上诉人通知要求，经指界后，均在被上诉人制作的《界址签章表》上签字盖上公章，被上诉人地籍调查程序合法。综上所述，核发给原审第三人的粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》以及（2019）粤0902行初234号《行政裁定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，上诉人上诉缺乏事实和法律依据。请求法院维持原审裁定，驳回上诉人的上诉。原审第三人山口经济合作社述称：一、上诉人的权属证早已被撤销，自始不合法拥有涉案山岭的所有权。《物权法》第十四条明确规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”同时，第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”这就是说，双方争议的山岭属于不动产，依法律规定，争议山岭的权属归属应以不动产权证登记为准。而我们国家涉及对山林权的登记发证，可分为四个时期，即新时期（2001年后）的《林权证》、80年代的《化州县山权林权证》和1962年的《土地证》，1953年土改时期的土地证。本案中，上诉人主张涉案山岭权属所依据的是2003年的化林证字（2003）第X号（天堂岭）《林权证》，1982年以1981年已经解散的连界大队林场填领编号NO.X的《化州县山权林权证》。但由于这两个时期的权属证已被已生效的茂名市中级人民法院（2012）茂中法行初字第34号行政判决和（2013）粤高法行终字第240号行政判决，及化府[2014]71号决定、茂府行复[2014]76号行政复议决定予以撤销，即上述证书已不具有法律的效力，上诉人不再持有涉案山岭的合法权属证书，未合法拥有涉案山岭的物权。再以已不具有法律效力的证书主张涉案山岭的所有权，主张被诉行为侵其合法权益，缺乏事实根据。显然，上诉人与发证行为不存在法律上的利害关系，无权作为原告提起诉讼，起诉不符合法定的条件。二、涉案的461亩山岭权属为原审第三人集体所有，被上诉人发证，有合法的权属来源。早在50年代初期，原审第三人村庄位于江湖镇连界水库库区内，拥有耕地280多亩，同时管理使用包括天堂岭、仙人岭、大土化塘岭、新庙岭在内的200多亩山岭。1957年，政府修建连界水库，计划将原审第三人村庄往外搬迁，后因各种原因，未能外迁，最后把原审第三人迁移至距原村庄一公里左右的水库坝底附近，原审第三人从此成为水库移民。当时政府从附近村庄划拨48.5亩沙质耕地给原审第三人，但因原有的山岭继续由原审第三人管理，所以政府没有另外划拨山岭给原审第三人。1962年“四固定”时期，上述山岭仍属原审第三人并由原审第三人管理和收益。70年代，连界大队（即上诉人前称）为响应绿化荒山的号召，从下属各生产队抽调人员和山岭，成立由大队和生产队联办的二级林场（连界大队林，收益由大队和生产队按三七比例分成），场址设在天堂岭，并就近抽调包括原审第三人的天堂岭、仙人岭、大土化塘岭、新庙岭等涉案山岭，界线为东至天堂猪母坑岭大路直至水库边为界，南至林场屋，西至马骝鞋岭岐与山口队山界为界，北至天堂岭顶与六皇林场为界。当时，原审第三人曾反对，上诉人边做群众的思想工作，讲明上级的政策并向群众承诺被抽调给二级林场经营的山岭权属不会变，归原生产队所有。实际上，粤发[1981]34号《中共广东省委、广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》亦明确规定由大队、生产队联办的二级场所抽调生产队的山岭的所有权是不发生转移的。因此，涉案山岭的所有权一直为原审第三人集体所有。这亦早已是上述生效的判决、决定、复议决定所认定的事实，本案亦应再次确认。三、被上诉人发证程序合法。被上诉人的举证，足以证明从原审第三人申请，被上诉人受理，产权地籍调查、界址的指界、核定、公示，到最后填证发证，是完全依程序进行的。综上，被上诉人发证的主要证据充分，程序合法。原审裁定驳回上诉人的起诉的事实根据确凿，适用法律准确，处理正确，请求二审维持原审裁定。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于上诉人连界村委会与被上诉人化州市自然资源局向原审第三人山口经济合作社核发粤（2017）化州市不动产权第X号《不动产权证》的行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，该法第四十九条同时规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。从上述法律及司法解释的规定可知，行政诉讼中的原告应当举证证明其与被诉行政行为具有利害关系，否则将承担举证不能的后果。本案中，上诉人以其领有NO.X号《化州县山权林权证》和化林证字（2003）第X号（天堂岭）《林权证》为由，主张其与被上诉人的发证行为有利害关系。但化林证字（2003）第X号（天堂岭）《林权证》已被生效的（2012）茂中法行初字第34号行政判决和（2013）粤高法行终字第240号行政判决所撤销，1982年NO.X号《化州县山权林权证》亦被生效的化府[2014]71号决定、茂府行复[2014]76号《行政复议决定书》所撤销。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实可以作为定案依据，生效的（2013）粤高法行终字第240号行政判决已确认原审第三人对涉案山岭林地有管理和使用的事实。因此，上诉人提供的2010年订立的《承包天堂岭山地林权经营协议书》亦不能作为其合法管理使用争议山岭林地的依据。由于上诉人未能证明其具有应予保护的合法权益，因此其与被诉行政行为之间缺乏法律上的利害关系，不具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，原审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确。上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年六月八日法官助理  张雯雯书 记 员  王晓婷附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。