江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1394号 原告顾某，男，1970年10月1日生，××族，住启东市。 委托代理人陆永辉，江苏江海明珠律师事务所律师。 委托代理人梅寄望，江苏江海明珠律师事务所律师。 被告启东市自然资源局，住所地启东市汇龙镇公园中路**。 法定代表人周长海，职务局长。 应诉负责人朱炫炫，职务副局长。 委托代理人陈忠捷，启东市自然资源局工作人员。 原告顾某因认为被告启东市自然资源局（以下简称启东资源局）不履行法定职责，于2019年11月18日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。经补正材料，本院于12月17日立案后，于12月18日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案，原告顾某及委托代理人梅寄望，被告启东资源局的应诉负责人朱炫炫及委托代理人陈忠捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月20日，启东资源局作出启自然资信告[2019]14号《告知书》（以下简称14号《告知书》），主要内容为：国土部门于2011年6月1日审核的建房位置为原地翻建，后经启东市吕四港镇人民政府（以下简称吕四港镇政府）于2011年6月15日最终批准。经调查，顾某户实际建房未按照吕四港镇政府批准的位置建设，且实际所建的位置为基本农田保护区，故不能在2011年擅自建设的位置上申请建房。 原告顾某诉称，2011年5月10日，原告户经启东市吕四港镇海晏村村民委员会（以下简称海晏村委会）批准，同意翻建新房（选址位置为东至顾海河6米，南至农田2米，西至农田1米，北至路0.8米），建房用地为本户责任田，不在农田保护区。5月31日，经吕四港镇政府审批，原告按照启东市村民建房选址申请审核表和用地审核表确定的位置建造平房三间。2018年，原告的女儿成年后，按照本地风俗须对现居住平房进行翻建。原告于2018年11月23日到村委会及镇国土所申请建房，被告知原告宅基地在基本农田保护区，不准翻建新房。原告建房在前，而规划基本农田保护区在后。原告于2019年4月20日向被告启东资源局投诉，被告启东资源局于5月20日作出14号《告知书》。请求：1.撤销启东资源局作出的14号《告知书》。2.责令启东资源局批准原告的建房申请。 被告启东资源局辩称，1.原告的起诉超过法定起诉期限。原告诉称于2018年11月23日到村委会及吕四港镇国土资源所申请建房，即被告知宅基地在基本农田保护区，不准翻建新房。原告至2019年11月提起本案诉讼已超出法定起诉期限。2.原告直接要求被告批准建房没有法律依据。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，村民要求建房用地审批，需先行向乡镇人民政府提出申请，乡镇人民政府审核后，被告才履行受市政府委托的建房审批职责，原告直接要求被告批准建房明显不属于被告的权限范围。3.被告作出的《告知书》符合信访规定。原告于2019年4月20日邮寄《举报信》，经被告调查，原告户经吕四港镇政府于2011年6月15日批准原地翻建住房，但原告实际未按批准位置建设，且所建位置在基本农田保护区，故不能在现住宅位置申请建房。被告作出的告知书只是作出事实说明和表达观点，对原告并无任何约束力。原告对信访事项处理不服的，应当通过复查、复核等信访途径解决，不属于行政诉讼受案范围。请求依法驳回原告的起诉。 经审理查明，2011年5月，季某户申请建房。《启东市村（居）民建房选址申请审核表》上载明家庭成员包括季某（户主）、周某（儿媳）、顾某某（孙女）、顾某（儿子），拆除平房两间，拟建平房三间，四至位置东至顾海河6米，南至农田2米，西至农田1米，北至路0.8米。村委会意见同意该户翻建新房，其前壁线、地、地基正负零与东宅顾海河楼一致镇审批意见同意建平房三间，长度13.8米，宽度9.57米，檐高3.4米，建房位置在海晏村保育点，用地性质非耕地。《启东市农村村民建房用地审核表》上载明村委会意见“同意该户翻建新房，建房用地为本户责任田，不在农田保护区”，启东市国土资源局吕四港国土资源所意见“原地翻建”，吕四港镇政府意见“同意主房建筑占地43平方米，核定宅基地64平方米，拆除旧房占地20平方米，屋前晒场11平方米”。后原告未按审批位置实际建房，而是在老宅几米远处建造了现住宅（平房三间）。2018年11月，原告到吕四港政务服务中心申请原地翻建房屋，被告知现住房宅基地在基本农田保护区，不准翻建。2019年4月20日，原告向被告邮寄《举报信》，要求被告落实建房用地。5月20日，被告作出《告知书》，并邮寄送达原告。 以上事实有当事人提供的启东市村（居）民建房选址申请审核表、启东市农村村民建房用地审核表、举报信、告知书等证据在卷佐证。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否符合法定受理条件。具体包括本案是否属于行政诉讼受案范围以及起诉有无超过起诉期限。2.被告是否存在不履行法定职责之情形。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一项规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。该规定表明，虽然根据《土地管理法》等法律规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但涉及需要使用耕地的，县级人民政府土地管理部门负有对用地申请的审查职责。本案中，原告于2019年4月20日向被告邮寄《举报信》，虽然是以举报信的形式提出，但反映的是国土资源所不予审批建房用地的行为，诉求是要求被告审批建房用地。被告于5月20日作出《告知书》，被告虽以信访答复的形式作出《告知书》，但并不影响其对原告户申请建房问题作出了实质性处理，对原告的权利义务产生了实际影响，原告因此认为被告不履行法定职责，当属于行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告于2019年4月20日向被告邮寄《举报信》，被告于5月20日作出《告知书》，原告不服，于11月18日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 关于争议焦点2，《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。第六十二条第一款和第三款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，应当经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条第一款规定，村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇规划选址意见书，并按照土地管理法律、法规的规定办理土地使用手续。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。从以上法律法规规定可以看出，村民建房应当履行逐级审批程序，即由村民提出建房申请，经村民会议讨论通过后，报乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准；村民建房需要使用耕地的，则先经乡镇人民政府审核，县级政府建设主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可向县级政府土地管理部门申请用地。本案中，如原告不涉及使用耕地建房，则应由乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准。如涉及使用耕地，则也需先经乡镇人民政府审核，县级政府建设主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可向县级政府土地管理部门申请用地，而原告并未获得乡镇人民政府审核同意，其直接向被告提出用地申请，显然缺乏前置审批手续，故被告不予审批并无不当。 综上，原告的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告顾某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告顾某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  吴 灿 人民陪审员  顾春宇 二〇二〇年六月十日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。