广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行初341号原告：连惠萍，女，1957年6月14日出生，住广东省广州市东山区**********，公民身份号码440************026。委托代理人：黎晨辉、周湘文，北京大成（广州）律师事务所律师。被告：广州市白云区水务局。住所地：广东省广州市白云区大金钟路**。法定代表人：李化军，局长。委托代理人：李胜春，工具工作人员。委托代理人：陈色伟，广东法制盛邦律师事务所律师。第三人：恒基（海外）物业发展公司。。住所地：广东省广州市白云区人和镇置业广场第三人：华成（香港）物业发展公司。。住所地：广东省广州市白云区人和镇置业广场第三人：华成（香港）发展公司。。住所地：广东省广州市白云区人和镇置业广场原告连惠萍诉被告广州市白云区水务局责令限期改正通知一案，向广州铁路运输法院提起诉讼，恒基（海外）物业发展公司（以下简称恒基公司）、华成（香港）发展公司、华成（香港）物业发展公司（以下简称华成物业公司）被列为第三人。广州铁路运输法院立案后[案号：（2019）粤7101行初3524号]，发现第三人属于香港注册公司，故报请移送本院审理。本院审查决定同意后，于2020年4月1日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行审理。现已审理终结。原告连惠萍诉称，2019年6月4日，被告对恒基公司、华成物业公司作出《责令限期改正通知书》（以下简称被诉通知），称其未经水行政主管部门审批，擅自在流溪河人和段河道管理范围内人和镇人和村置业别墅路建设建（构）筑物，责令其停止违法行为，限期拆除河道管理范围内建（构）筑物，逾期不拆的，由政府部门强行拆除。原告作为上述建筑物的所有权人和实际居住使用人，认为被告上述行为事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，严重损害了原告合法权益。首先，被告作出被诉通知是具体行政行为，并非过程性行政行为，对原告的权利产生实际且重大影响，根据行政诉讼法的规定，原告有权提起本次诉讼。其次，被诉通知认定事实不清，证据不足。广州置业广场小区是由人和镇政府牵头开发，符合当时的规划报建手续。该小区是因政府建设流溪河流绿道被动划入河道管理范围，被告并未查明涉案房屋的产权人和实际居住使用人，便作出被诉通知明显不当。涉案房屋所在广州置业广场小区曾经被广州市白云区国土局、广州市城市规划局白云区规划分局《穗云清处1994第207号文》清查处理过，经处理后同意保留使用，故涉案房屋已经过政府部门的处理，被告作出被诉通知明显违反“一事不再罚”的原则。根据行政处罚法第二十九条第一款的规定，涉案房屋所在小区始建于1993年，1997年竣工，该小区建设至今已26年，竣工已22年，均未被任何行政机关发现存在有涉案行政违法行为，应不再给予行政处罚。被告在作出被诉通知前未经公告，未听取原告陈述和申辩，未举行听证，亦未告知原告申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限，程序严重违法。同时被告未直接向恒基公司、华成物业公司送达被诉通知的情况下，直接采取留置送达方式，且留置送达的城所为涉案房屋，而涉案房屋并非恒基公司、华成物业公司的住所，程序明显违法。最后，被告作出被诉通知侵害了原告基于原广州市委和白云区委关于广州置业广场小区问题处理的信赖利益，且严重有违行政行为合理性和比例原则，广州置业广场小区具备补办手续的现实条件，应停止强制拆除该广场别墅房屋的行为。且根据行政强制法第四十四条的规定，行政复议和行政诉讼期间不得实施强制拆除行为。综上，请求法院依法撤销被告作出的《责令限期改正通知书》。被告广州市白云区水务局答辩称，首先，根据《建筑用地准许证》登记显示，涉案房屋系由恒基公司、华成物业公司建设的，原告未取得涉案房屋任何产权手续和书面凭证，亦未能提供证据证明其系涉案房屋产权人或其他合法权益人，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。其次，根据水法第六十五条第一款的规定，被告对涉案违法行为具有依法处理的法定职责。为落实中央环保督查工作要求，完成违法建筑清拆工作，被告作出被诉通知并未对原告权利义务产生实际影响，该行为仅系过程性、阶段性行政行为，应不属于行政诉讼法受案范围。再者，根据河道管理条例及广东省水法实施办法的相关规定，涉案房屋在建设时位于流溪河流域管理范围内，未经水行政主管部门批准属于违法建设。且涉案房屋的报建程序不合法，亦未能取得合法的用地和规划批准文件，属于违法建设。最后，被告作出被诉通知认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，原告请求撤销的被诉通知为过程性行为，其请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。经审查查明，广州置业广场小区位于人和镇高增桥西过海圣内外至大湾。小区是人和镇政府为满足旅外华侨回国居住和发展，由广州市人和镇经济发展总公司与恒基公司和华成物业公司合作开发建设集资房小区。1993年12月18日广州市人和镇经济发展公司与恒基公司和华成（香港）发展公司签订了《合同书》，出让人和村第十经济社栽种荔枝树的100亩土地。随后，人和镇经济发展公司与人和镇人和村第十经济社签订《合同书》征用涉案土地。1993年12月30日恒基公司和华成（香港）发展公司申请办理了该地块的征用手续，经过了广州市白云区人和镇国土规划管理所及人和镇政府的批准。1993年12月30日，人和镇国土规划管理所向建设单位核发了《建筑用地准许证》（编号人府78号）。人和镇政府经济委员会和人和镇政府国土所于1995-1996年在涉案房屋报建时的《人和镇村镇建房（用地）申请表》审批同意建设。该小区始建于1993年，1997年竣工，占地面积约100亩，建有住宅、商铺共1108间，其中独栋别墅住宅32套，5层公寓一幢，住宅**，7曾公寓**，，住宅**首层商铺合共252间。1999年，原市规划局及原区规划分局分别以穗规处字〔1999〕第941号、穗云规复〔1999〕73号文，对集资房项目提出审查意见：“对该集资房位于分区规划B-10地块，处于流溪河沿岸控制100米防护绿带和规划公园范围内。鉴于该集资房与分区规划有矛盾，故不能补办集资房有关手续，应无条件自行拆除。”原告为置业广场32套别墅住宅业主之一。2019年6月4日，被告对恒基公司、华成物业公司作出《责令限期改正通知书》，称其未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河人和段河道管理范围内人和镇人和村置业别墅路建设建（构）筑物，责令其停止违法行为，限期拆除河道管理范围内建（构）筑物，逾期不拆的，由政府部门强行拆除。原告对被告作出的上述《责令限期改正通知书》不服，向法院提起诉讼。另查明，2019年11月底，广州置业广场小区内32套独栋别墅住宅均已被相关行政机关强制拆除。上述事实，有《责令限期改制通知书》《集资建房协议书》《土地征用合同书》《土地出让合同书》《建筑用地准许证》《办理村（社）企事业建筑用地呈批表《人和镇村镇建房（用地）审批表》》《关于广州置业广场有关问题会议纪要》《人和镇关于“广州置业广场”小区情况的报告》以及当事人的电话询问记录等相关证据证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告于2019年6月4日向恒基公司、华成物业公司作出《责令限期改正通知书》，后相关政府部门于2019年11月底强制拆除了涉案房屋。涉案通知并非正式的行政处理决定或强制拆除决定，仅是劝导、催促当事人在限期内自行改正违法行为，该行为已被后续的强制拆除行为所吸收，属于对原告的权利义务未产生实际影响的过程性行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。因此，对原告的起诉应依法予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）（八）（十）项的规定，裁定如下：驳回原告连惠萍的起诉。原告连惠萍预交的案件受理费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，原告连惠萍、被告广州市白云区水务局可在裁定书送达之日起十日内，第三人恒基（海外）物业发展公司、华成（香港）物业发展公司、华成（香港）发展公司可在裁定书送达之日起二十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年六月三十日法官助理 马 淼书 记 员 陈秋贻