青岛铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）鲁7102行初50号原告青岛安吉丽娜餐饮管理有限公司，住所地青岛市市**增城路**甲。法定代表人惠蕊蕊，总经理。委托诉讼代理人陈建，山东齐海律师事务所律师。被告青岛市市南区综合行政执法局，住所地青岛市市**宁夏路**。法定代表人肖辉，局长。委托诉讼代理人刘小青，山东万润律师事务所律师。原告青岛安吉丽娜餐饮管理有限公司（以下简称安吉丽娜公司）诉青岛市市南区综合行政执法局（以下简称市南执法局）行政处罚一案，于2020年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，同日向被告市南执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。原告安吉丽娜公司法定代表人惠蕊蕊及委托诉讼代理人陈建，被告市南执法局出庭负责人佟峻及委托诉讼代理人刘小青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市南执法局于2019年11月11日作出南综法罚决字〔2019〕第11076号《行政处罚决定书》，认定原告安吉丽娜公司擅自改变已建成并投入使用的建筑物使用性质，违反了《山东省城乡规划条例》第五十五条的规定，依据《山东省城乡规划条例》第七十四条、《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第一款第（二）项之规定，符合《青岛市城市管理行政处罚裁量基准》第一百一十二条的情形，责令改正，给予原告罚款人民币三万元的行政处罚。原告安吉丽娜公司诉称，原告自2013年起承租市南区增城路9号甲房屋经营至今，该房屋产权证载明房屋设计用途为“商业”，系增城路临街商铺之一。在该地段，还有多家商业网点，其建筑格局、房屋设计用途、房屋使用现状等均与原告相同。原告不存在改变建筑物使用性质的行为，被告在毫无事实依据的情况下，违反法定程序，针对原告进行选择性执法，侵犯了原告的合法权利。请求法院：1.撤销南综法罚决字〔2019〕第11076号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告安吉丽娜公司向本院提交了以下证据：1.《行政处罚决定书》复印件一份，拟证明案涉行政行为存在，但是被告并未依照法定程序向原告送达该处罚决定书；2.《房屋租赁合同》复印件一份，拟证明2013年原告与房屋产权人签订租赁合同承租案涉房屋进行经营，原告并不存在改变建筑物使用性质的行为，被告在未查明改变建筑物使用性质的行为主体这一关键事实的情况下，对原告进行处罚于法无据。被告市南执法局辩称：一、原告擅自改变已建成并投入使用的建筑物使用性质事实清楚。因群众举报、政府信箱转办案件，反映原告在市南区增城路燕岛国际公寓8号楼负一层涉嫌改变建筑物使用性质，被告于2019年4月26日致函青岛市规划局市南分局，要求对该处建筑物是否改变使用性质给予确认。2019年4月30日，青岛市规划局市南分局函复被告，青岛市规划局2004年核发了市南区增城路7号金海广场（现燕岛国际公寓）项目《建设工程规划许可证》（青规建管字〔2004〕127号），批准8号楼负一层建筑使用性质为停车库，此后该局未办理该停车库使用性质变更手续。2019年5月5日，被告对原告经营地址市南区澳门路136号甲1层2号地下负一层进行了现场勘验，原告改变了负一层原车库的使用性质，经营酒吧。被告调取的“青岛金海广场二期”竣工图纸显示，青岛金海广场二期8号楼负一层为停车库。上述证据证明了原告擅自改变已建成并投入使用的建筑物使用性质的事实。二、原告的行为违反了《山东省城乡规划条例》第五十五条的规定，被告依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项及《山东省城乡规划条例》第七十四条，符合《青岛市城市管理行政处罚裁量基准》第一百一十二条的情形，作出《行政处罚决定书》适用法律正确、处罚适当。三、被告作出《行政处罚决定书》程序合法。被告于2019年4月26日致函青岛市规划局市南分局，核实燕岛国际公寓8号楼负一层是否改变使用性质；青岛市规划局市南分局2019年4月30日函复被告。2019年5月5日，被告进行现场勘查、拍照取证，制作了《现场勘验（检查）笔录》，并向原告送达了《责令限期改正通知书》；2019年5月11日，作出《行政处罚听证告知书》并依法送达原告；2019年5月30日，根据原告的申请对该案进行了听证；2019年11月11日，作出《行政处罚决定书》并依法送达原告，行政处罚程序合法。四、原告提出其不存在改变建筑物使用性质的行为，被告针对原告选择性执法侵犯原告合法权利的理由不能成立。1．被告查处的并非原告所说的增城路9号临街商铺，而是增城路9号负一层建筑，原告改变负一层原停车库性质用于经营酒吧，事实清楚。2．被告接群众举报及政府信箱转办，依法履行法定职责，对原告的违法行为进行查处，不存在原告所说的选择性执法。被告作出《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚适当，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法庭查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告市南执法局向本院提交了以下证据、依据：1.《关于对青岛安吉丽娜餐饮管理有限公司在增城路7号燕岛国际公寓8号楼负一层涉嫌改变建筑物使用性质进行确认的函（南综法函字〔2019〕37号）》，拟证明被告致函青岛市规划局市南分局核实燕岛国际公寓8号楼负一层是否改变使用性质；2.《关于增城路7号燕岛国际公寓8号楼负一层安吉丽娜酒吧使用性质的函复意见》，拟证明青岛市规划局市南分局回函，燕岛国际公寓8号楼负一层批准的使用性质为停车库，此后该局未办理使用性质变更手续；3.《建设工程规划许可证》（青规建管字〔2004〕127号）及图纸3份，拟证明原金海广场（二期），现燕岛国际公寓8号楼负一层为停车场；4.《现场检查笔录》1份，拟证明原告违法事实；5.取证照片1份，拟证明原告违法事实；6.《责令限期改正通知书》及送达回证、工作证复印件各1份，拟证明被告向原告送达了《责令限期改正通知书》；7.整改照片1份，拟证明原告在规定的期限内未整改。8.《行政处罚听证告知书》及送达回证、《听证申请书》《行政处罚听证通知书》及送达回证、《委托书》《延期申请书》《延期听证通知书》及送达回证、工作证复印件、《行政处罚听证笔录》各1份，拟证明听证程序合法；9.《关于青岛安吉丽娜餐饮管理有限公司申请变更住所的函》，拟证明原告申请将其住所由澳门路******变更为增城路**甲，该两处为同一经营场所；10.《测绘报告书》1份，拟证明经测绘公司测绘，澳门路136号1层2号地下一层建筑面积为242.17平方米；11.《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告作出《行政处罚决定书》并送达原告；12.视频光盘1份，拟证明案涉建筑物现状及位置；13.《政府信箱转办单》《12345办理通知单》，拟证明案件来源；14.金宏政务服务系统来往函件截屏，拟证明被告提交的证据1、2、9的真实性。法律依据：《山东省城乡规划条例》第五十五条、第七十四条，《青岛市城市管理行政处罚裁量基准》第一百一十二条，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项。经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，被告已经按照法定程序将《行政处罚决定书》送达原告，原告提起本案诉讼证明已经收到该份《行政处罚决定书》；证据2因原告无法提供原件，被告对该租赁合同真实性、合法性均不予认可。原告对被告提交的证据的质证意见为：证据1系被告单方制作，不能作为证据使用；证据2的真实性无法核实，该复函意见是针对市南区增城路7号燕岛国际公寓8号楼负一层的意见，原告经营地址是市南区增城路9号甲，函复意见未指向原告，该证据与本案没有关联性，被告依据该函复意见认定原告存在案涉违法行为并对原告进行处罚，事实依据错误；对证据3的真实性无异议，《建设工程规划许可证》仅是工程符合城市规划准予建设的许可文件，并未涉及案涉建筑的使用性质；从被告提交图纸来看，被告所称车库仅限于8号楼楼下，但原告位置不在8号楼楼下，所以该图纸与原告没有关系，不能证明原告存在改变建筑物使用性质的行为；对证据4的真实性不予认可，原告不存在改变建筑物使用性质的行为，对被告单方制作的现场勘验笔录以及相关的勘验结论均不予认可；对证据5的真实性无异议，但照片本身不能证明改变建筑物使用性质的事实，更不能证明原告存在改变建筑物使用性质的行为；证据6均系被告单方制作，未依法送达给原告，原告对此无法确认，对该证据不予认可；对证据7不予认可，原告不存在改变建筑物使用性质的行为；对证据8的真实性没有异议，在听证过程中，原告已经对被告提供的取证照片以及规划局的复函提出了异议，被告提供的证据均不能证明改变建筑物使用性质的事实，更不能证明原告存在改变建筑物使用性质的行为；证据9证明了原告地址为增城路9号甲，被告提供的规划局的复函与原告无关；对证据10不予认可，与本案无关；证据11被告并未依法将案涉《行政处罚决定书》送达给原告；证据12视频的真实性无异议，该视频不能证明被告的主张，从视频内容来看，在与原告同地段还有多家营业网点，其建筑格局、使用现状与原告相同，但被告刻意针对原告进行选择性执法，有失公平、公正，视频中显示的车库位于8号楼楼下，原告的位置系独立于车库的封闭独立空间，该位置是附属、服务于楼上的独立空间，其位置并未在8号楼楼下；即使存在改变使用性质的行为，也不是原告改变的，被告针对原告进行处罚，属于处罚对象识别错误；对证据13真实性无异议，材料中反映的问与事实严重不符；证据14的真实性无法核实，结合被告提交的证据1、2、9，即使上述文件是真实的，规划局的复函内容也未明确指向原告，与本案无关，不能作为对原告处罚的依据。本院对上述证据认证如下:对原告提交的证据1的真实性，被告无异议，本院予以确认，对原告提交的证据2，因原告未提交证据原件，对该证据的真实性，本院不予确认。被告提交的证据1-14能够证明被告依职权受理案件、调查取证、听证，并做出了《行政处罚决定书》的过程，本院对其真实性予以确认。其中证据12，2019年5月14日视频显示了原告在案涉建筑物经营的情况；7月10日视频显示被告的工作人员从案涉8号楼的楼梯步行下楼，楼梯底端直行是车库，楼梯右侧有一扇门，标有8-07，该工作人员说这是原告酒吧的一扇门；7月26日的第一段视频，显示了市南区增城路7号燕岛国际公寓服务中心，旁边即是市南区增城路9号甲原告的经营场所，第二、第三段视频显示案涉8号楼负一层车库的情况。经审理查明，原告安吉丽娜公司的经营地址位于青岛市市南区增城路9号甲。被告市南执法局接群众举报及政府信箱转办案件后，于2019年4月26日致函青岛市规划局市南分局对该建筑物是否改变使用性质给予确认。青岛市规划局市南分局2019年4月30日的函复意见载明，青岛市规划局2004年核发了市南区增城路7号金海广场二期（现燕岛国际公寓）项目《建设工程规划许可证》（青规建管字〔2004〕127号），批准8号楼负一层建筑使用性质为停车库，此后该局未办理该停车库使用性质变更手续。被告于2019年5月5日对原告在市南区澳门路136号甲1层2号地下负一层进行了现场勘验，并向原告送达了《责令限期改正通知书》；于2019年5月11日向原告送达《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和其享有的陈述、申辩权利及要求举行听证的权利。2019年5月15日，被告在市南区澳门路136号甲1层2号地下负一层检查认为原告未在规定期限内改正。2019年5月12日，原告向被告提出听证申请。2019年5月30日，被告举行了行政处罚听证。2019年11月11日被告作出《行政处罚决定书》，认定原告于2019年5月5日在市南区增城路9号甲（原地址为市南区澳门路136号甲1层2号）擅自改变已经建成并投入使用的建筑物使用性质，面积共计242.17平方米的行为，违反了《山东省城乡规划条例》第五十五条的规定，依据《山东省城乡规划条例》第七十四条，《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第一款第（二）项之规定，符合《青岛市城市管理行政处罚裁量基准》第一百一十二条的情形，责令改正，给予原告罚款人民币三万元的行政处罚。另查明，2019年6月11日，原告，原告安吉丽娜公司向青岛市市**行政审批服务局申请变更住所，由澳门路******变更为增城路**甲同一地址。本院认为，《山东省城乡规划条例》第五十五条规定，已经建成并投入使用的建筑物、构筑物不得擅自改变《建设工程规划许可证》规定的使用性质。确需改变的，应当向城市、县城乡规划主管部门提出申请，由城乡规划主管部门按照有关法律、法规及本条例规定的程序办理规划许可变更手续；第七十四条规定，未经城乡规划主管部门批准，擅自改变已经建成并投入使用的建筑物、构筑物使用性质的，由城乡规划主管部门责令限期改正，处三万元以上十万元以下的罚款。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项规定，市和各区城市管理行政执法机关依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为。根据上述规定,被告市南执法局具有查处辖区内违反城市规划管理规定的行为的法定职责,对于辖区内擅自改变已经建成并投入使用的建筑物使用性质的，有权责令改正并处以罚款，系本案适格被告。本案中，被告市南执法局作出的《行政处罚决定书》认定原告在市南区增城路9号甲擅自改变了已经建成并投入使用的建筑物使用性质，但未提交增城路9号甲被改变使用性质的证据；被告辩称其查处的并非原告所说的增城路9号甲临街商铺，而是原告改变增城路9号甲负一层原停车库性质用于经营酒吧，并提交了相关证据，但其提交的证据仅能证明原告的经营场所及经营情况、燕岛国际公寓8号楼负一层车库的情况，仅以视频中被告的工作人员说8-07是原告经营的酒吧的一扇门，不能证明8-07即为增城路9号甲的负一层，被告亦未提交证据证明该负一层与案涉8号楼负一层车库的关系，该负一层改变了车库的哪些部分。因此，被告认定案涉建筑物被改变了使用性质的事实不清，证据不足。另外，原告在听证程序及庭审中均陈述其系案涉建筑物的承租人，并非是改变案涉建筑物使用性质的行为主体，但被告未提交对市南区增城路9号甲房屋及负一层的所有权人进行调查的证据，仅以原告在案涉建筑物实际经营即认定其为改变案涉建筑物使用性质的行为人。因此，被告认定改变案涉建筑物使用性质的行为人的事实不清，证据不足。综上，被告认定原告在市南区增城路9号甲擅自改变已经建成并投入使用的案涉建筑物的使用性质并作出行政处罚决定，认定事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定,判决如下:撤销被告青岛市市南区综合行政执法局对原告青岛安吉丽娜餐饮管理有限公司作出的南综法罚决字〔2019〕第11076号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告青岛市市南区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长  蒋慧敏审 判 员  宋新胜人民陪审员  刘秀珍二〇二〇年六月十五日书 记 员  朱 鹏