广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终71号上诉人（原审原告）陈正伟，男，汉族，1951年5月6日出生，住化州市。委托代理人陈一德，广东法申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市生态环境局化州分局（原化州市环境保护局）。住所地：化州市********。法定代表人吴浩光，局长。委托代理人陈雪丹，广东诚挚律师事务所律师。上诉人陈正伟与被上诉人茂名市生态环境局化州分局其他行政行为一案，上诉人陈正伟不服广东省茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年5月22日，化州市环境保护局收到化州市杨梅镇人民政府《关于申请依法查处辖区内陈正伟养殖场的函》，要求化州市环境保护局依法查处。2018年5月30日，化州市环境保护局认为陈正伟经营的养殖场涉嫌违法排放污染物，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条的规定，遂对陈正伟涉嫌违法排放污染物行为进行立案查处。2018年6月8日，化州市环境保护局对陈正伟位于化州市******委会下山坡北面约200米的养殖场进行现场勘察，陈正伟认为化州市环境保护局执法人员丈量猪舍面积与其自己丈量猪舍面积数不符合，拒绝在现场勘察笔录上签字确认。同日，化州市环境保护局对陈正伟进行询问调查。2018年6月24日，化州市环境保护局作出涉案的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》，认为陈正伟经营的养殖场位于化州市人民政府划定的禽畜禁养区内，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，故依据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令陈正伟经营的养殖场自接到本决定书之日起，立即采取截污措施，并在7日内清栏退养。该《责令停止违法行为决定书》告知了陈正伟如对上述决定不服可在收到该决定书之日起60日内向茂名市环境保护局或者化州市人民政府申请行政复议，也可在收到该决定书之日起6个月内依法提起行政诉讼。该《责令停止违法行为决定书》于2018年6月29日向陈正伟送达。2018年11月20日，化州市环境保护局向陈正伟作出涉案的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》，对陈正伟涉案的违法养殖行为拟处以罚款人民币七万元的处罚，并告知有申请听证、陈述、申辩的权利。该《行政处罚事前告知及听证告知书》于2018年11月21日向陈正伟送达。2018年11月23日，陈正伟就上述拟作出的行政处罚向化州市环境保护局申请听证。2018年12月5日，化州市环境保护局对陈正伟提起的听证申请依法组织了听证。2018年12月14日，化州市环境保护局经集体讨论，认为陈正伟上述涉嫌违法排放污染物案在处理程序上违反了《环境保护行政处罚办法》第三十条的规定，决定不再对陈正伟作出行政处罚决定，应重新立案进行处罚。2019年3月22日，化州市环境保护局对陈正伟涉嫌禽畜禁养区从事禽畜养殖业行为进行立案调查，于2019年3月22日向陈正伟作出化环责改字[2019]14号《责令改正违法行为决定书》，于2019年5月10日向陈正伟作出化环听告字[2019]20号《行政处罚事前告知及听证告知书》，并于2019年6月14日向陈正伟作出了化环罚字[2019]20号《环境保护行政处罚决定书》。2019年6月5日，陈正伟认为化州市环境保护局尚未依法对化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》及化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》作出任何的听证结论，而化州市环境保护局在上一个行政处罚行为尚未处理完结的情况下，又于2019年3月22日作出化环责改字[2019]14号《责令改正违法行为决定书》，并于2019年5月10日作出化环听告《行政处罚事前告知及听证告知书》，化州市环境保护局的行政处罚行为严重违反法律程序，而且属于重复行政处罚行为，遂诉至原审法院，请求撤销涉案的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》及化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》。原审法院另查明，因陈正伟本案提出的撤销化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》及化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》的诉讼请求涉及两个不同的行政行为，不符合行政诉讼“一案一诉”的立案原则。就此，原审法院于2019年7月9日向陈正伟发出《告知书》予以告知，并告知陈正伟收到该《告知书》之日起三个工作日对其本案的诉讼请求予以更正，逾期不予更正的，视为拒绝更正。该《告知书》于2019年7月10日向陈正伟送达，陈正伟逾期没有按原审法院的以上告知更正本案的诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当“有具体的诉讼请求”。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，被诉行政行为构成人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却只能有一个，即“一行为（一案）一诉”的行政诉讼立案原则。本案中，陈正伟提出的撤销化州市环境保护局2018年6月24日作出的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》和2018年11月20日作出的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》的两项诉讼请求系对两个行政行为提出起诉，违反行政诉讼上述“一行为（一案）一诉”的立案原则，构成诉讼请求不具体。经原审法院释明后，陈正伟逾期未予更正明确其具体诉讼请求，故其本案的起诉不符合上述规定的起诉条件。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，化州市环境保护局于2018年12月14日对陈正伟涉嫌违法排放污染物案进行集体讨论时，认为陈正伟涉嫌违法排放污染物案在处理程序上违反了《环境保护行政处罚办法》第三十条的规定，决定不再对陈正伟作出行政处罚决定；故以上涉案的《责令停止违法行为决定书》和《行政处罚事前告知及听证告知书》因化州市环境保护局不再对陈正伟该次涉嫌违法排放污染物行为作出行政处罚决定而未在实际上影响陈正伟的权利义务。因此，根据上述法律规定，以上涉案的《责令停止违法行为决定书》和《行政处罚事前告知及听证告知书》均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，涉案的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》于2018年6月29日向陈正伟送达，陈正伟于2019年6月5日才对该行政行为提起行政诉讼，已经超过上述规定的六个月起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。而涉案的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，不属于行政诉讼的受案范围。因此，就陈正伟所提的上述两个诉讼请求单个而论，也均不符合法定起诉条件。综上，陈正伟提起的本案诉讼不符合行政诉讼的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条第（三）项、第（四）项，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项和第三款的规定，裁定驳回陈正伟的起诉。上诉人陈正伟不服原审裁定，向本院提出上诉请求：1.请求二审法院依法撤销茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初178号行政裁定。2.请依法认定上诉人起诉不超过法定的六个月的诉讼时效，请依法认定上诉人的起诉不存在违反行政诉讼“一行为一案一诉”的立案原则的问题。3.请依法撤销被上诉人2018年6月24日作出的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》。4.请依法撤销被上诉人2018年11月20日作出的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》。5.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、本案根本不存在上诉人起诉超过六个月的诉讼时效问题。被上诉人于2018年6月8日对上诉人陈正伟位于化州市******委会的下山坡养殖场（实际上是十八塘垌养殖场）的“环境污染案”立案调查。2018年6月24日，被上诉人作出化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》，并于2018年6月29日送达给上诉人。2018年11月20日，被上诉人作出化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》，并于2018年11月21日送达给上诉人，对上诉人陈正伟处以罚款人民币柒万元。2018年11月23日，上诉人陈正伟就化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》及化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》依法申请听证。2018年11月27日，被上诉人给上诉人发出化环听通字[2018]12号《环境保护行政处罚听证通知书》，决定于2018年12月5日上午在化州市环境保护局会议室组织听证。2018年12月5日上午，上诉人及代理律师依法到庭参加听证活动。听证活动制作了听证笔录，本案上诉人（听证申请人）及代理律师均在听证笔录上签名。同时，上诉人在听证时向被上诉人提交了书面的听证程序行政答辩状。由于被上诉人违反《环境保护行政处罚办法》第三十条关于“环境保护行政处罚案件自立案之日起，应当在3个月内作出处理决定”的规定，被上诉人在2018年12月5日举行听证之后，不依法对化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》及化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》作出任何的听证决定或处理决定，听证活动不再有下文。被上诉人对其作出的《责令停止违法行为决定书》和《行政处罚事前告知及听证告知书》不作出任何回复。被上诉人刻意回避其超过法律规定的时间不作出行政处罚决定的事实，刻意回避违反法律程序的事实。2019年6月5日，上诉人依法向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼。因此，本案根本不存在上诉人起诉超过六个月诉讼时效问题。上诉人之所以到2019年6月5日起诉，完全是被上诉人2018年12月5日举行听证活动所致。上诉人申请听证并请求撤销化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》及化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》，是六个月诉讼时效中断的法定理由。一审裁定认定上诉人超过诉讼时效没有任何理由和依据。二、本案也不存在上诉人的起诉，违反行政诉讼“一行为一案一诉”的立案原则，诉讼请求不具体的问题。理由是：1.上诉人的诉讼请求是请人民法院依法撤销被上诉人2018年6月24日作出的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》，以及依法撤销被上诉人2018年11月20日作出的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》。上述[2018]71号决定书，认定上诉人的“养殖场违反环境保护法律法规”，并责令上诉人“停止违法行为”；而[2018]101号行政处罚事前告知书，则依据[2018]71号决定书所认定的“违法事实”，对上诉人作出罚款柒万元的行政处罚。因此，上述决定书和行政处罚事前告知书，是同一行政行为的两个程序，实质是互相牵连的同一行政行为，而不是两个不同的行政行为。一审裁定认定[2018]71号《决定书》和[2018]101号《行政处罚事前告知书》是两个不同的行政行为，应分立两个不同的行政案件或分别起诉是明显错误的裁定。2.一审裁定认为，涉案的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项所规定的“行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，不属于行政诉讼的受案范围。既然化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知书》不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定的起诉条件，那么，本案就不存在“分别立案”或“分别起诉”的问题，不存在违反行政诉讼关于“一行为一案一诉”的立案原则的问题。三、一审法院审理本案，严重违反法律程序。上诉人于2019年6月5日依法提起本案诉讼，但一审法院未经开庭审理，未经查清本案的有关事实，未经对本案证据进行质证，即迳行作出（2019）粤0902行初178号行政裁定，驳回上诉人的起诉，严重违反法律程序，严重侵害上诉人的诉权和合法权益。被上诉人茂名市生态环境局化州分局辩称，一、被上诉人于2018年6月24日作出的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》、于2018年11月20日作出的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》不具有可诉性。首先，根据“责令停止违法行为”列为行政命令具体形式之一及根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，充分表明责令改正不是处罚行为。被上诉人作出的《责令改正违法行为决定书》属于一种行政命令，责令上诉人陈正伟停止排放污染物，只是督促其回归合法状态，该具体行政行为不具有惩罚性、强制性。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项：“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，本案中的《行政处罚事前告知及听证告知书》不属于行政诉讼的受案范围。最后，针对上诉人陈正伟的环境违法行为，被上诉人于2018年5月30日立案，对案件事实依法进行勘察、调查询问、拍照，并在作出行政处罚决定之前向上诉人陈正伟发出了行政处罚听证告知书，告知上诉人陈正伟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，享有陈述和申辩权，有要求听证的权利，后案件于2018年12月14日经被上诉人集体讨论后作出不再作出行政处罚的决定。故被上诉人于2018年6月24日作出的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》、于2018年11月20日作出的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》未在实际上影响上诉人陈正伟的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予驳回。二、上诉人陈正伟的起诉违法行政诉讼“一行为一案一诉”的立案原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”便是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。本案中，上诉人陈正伟提出的前两项诉讼请求是对两个行为提出起诉，明显有违该原则，构成诉讼请求不具体。原审裁定显示原审法院已进行了相关指导和释明，但上诉人陈正伟逾期未予更正明确其具体诉讼请求，应承担不利后果。综上，上诉人陈正伟提出的起诉不符合法定起诉条件，原审法院认定事实及适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉人陈正伟上诉，维持原裁定。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。本院另查明，因机构改革，化州市环境保护局不再保留，职责整合组建为茂名市生态环境局化州分局。本院认为，本案二审争议焦点为上诉人的诉讼请求是否符合起诉条件。本案上诉人在原审法院的诉讼请求包括两项：一是撤销原化州市环境保护局于2018年6月24日作出化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》；二是撤销原化州市环境保护局于2018年11月20日作出的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”，诉求一要求撤销的化环责改字[2018]71号《责令停止违法行为决定书》于2018年6月29日向上诉人送达，该《责令停止违法行为决定书》亦已告知上诉人如对该决定不服可在收到该决定书之日起60日内向茂名市环境保护局或者化州市人民政府申请行政复议，也可在收到该决定书之日起6个月内依法提起行政诉讼。但上诉人于2019年6月5日才对该行政行为提起行政诉讼，显然已经超过上述规定的六个月起诉期限。上诉人主张其未及时起诉系因被上诉人2018年12月5日举行听证所致，不属于行政诉讼法第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，诉求一属于超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，应当裁定驳回起诉。至于诉求二要求撤销的化环听告[2018]101号《行政处罚事前告知及听证告知书》，属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，按照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，该告知书不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的“属于人民法院受案范围”的起诉条件，对该诉求亦应裁定驳回起诉。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项及第三款之规定，经过阅卷后迳行裁定驳回上诉人起诉并无不当，亦未违反法定程序，本院予以维持。应当指出的是，虽然上诉人的起诉包含两个诉求，但并不能当然得出上诉人的诉讼请求不具体、不明确的结论，原审法院释明要求上诉人分案起诉，由于上诉人不同意，原审法院以其诉求不具体为由认定其起诉不符合起诉条件，缺乏相应法律依据，本院予以纠正。综上所述，原审裁定认定事实清楚，裁定结果正确，本院予以维持；上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年六月十八日法官助理  张雯雯书 记 员  王晓婷