广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初1号原告：清城区龙塘镇银盏村民委员会荷一村民小组（以下简称荷一村民小组）。负责人：廖广明，组长。委托诉讼代理人：冯丽丽，广东明典律师事务所律师。被告：清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。法定代表人：邱泽军，区长。委托诉讼代理人：刘伟承，清远市林业局清城分局干部。委托诉讼代理人：胡清锋，广东金亚律师事务所律师。被告：清远市人民政府（以下简称清远市政府）。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张念，清远市司法局干部。委托诉讼代理人：张宇坤，清远市林业局干部。第三人：清城区龙塘镇银盏村民委员会荷二村民小组（以下简称荷二村民小组）。负责人：陈文飞，组长。委托诉讼代理人：邓振华，清远市清城区龙塘镇政府司法所工作人员。原告荷一村民小组因山林权属纠纷，不服被告清城区政府作出的《关于龙塘镇银盏村委会“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林权属的处理决定书》（以下简称《处理决定书》）及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2019〕76号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2019年12月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向两被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告荷一村民小组的负责人廖广明及其委托诉讼代理人冯丽丽，被告清城区政府的委托代理人刘伟承、胡清锋，被告清远市人民政府的委托代理人张宇坤，第三人荷二村民小组的负责人陈文飞及其委托代理人邓振华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告荷一村民小组起诉请求：1.请求依法判令撤销被告清城区政府作出的《处理决定书》和被告清远市政府作出的《行政复议决定书》，并重新作出处理决定，认定本案争议林地所有权归原告所有。2.请求判令被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：一、两被告作出处理决定的主要事实不清，证据不足，或适用依据错误。（一）本案对于杨坑医院将从荷木洞划拨取得的山地林地所有权退还给荷木洞之后，荷一村、荷二村一直未进行合法分割确权的事实，两被告没有作出客观全面的认定，是属于主要事实不清。原告与第三人原是同属于一个生产队（即荷木洞生产队），1959年时因设立杨坑麻风病医院，国家从荷木洞生产队划拨了约三千亩山地林地给杨坑医院使用，具体山地土名包括“岗坳、座么窿、石陂头（或写成“石碑头”）、铜锣湾、咒沙布（或写成“绸沙布”）、梯栏坳、蜞乸窿（或写成“骑乸窿”、“夫蜞冚”）、乌石牯、婆冚（或写成“婆窿”）、竹冚（或写成“竹窿”）”等约10处，到了1966年时，荷木洞生产队分立为原告与第三人两个村小组，双方的人数都是一百多至二百人左右，第三人的村民人数略多一些。后来，杨坑医院停办，便于1977年至1978年期间，先后分两次将从原荷木洞生产队划拨取得的山地林地退还给原荷木洞生产队的权利义务承受人（即原告与第三人）。1977年退还的主要是“岗坳、座么窿”的水田及流向该水团的山林地；1978年退还的则是剩余的其他全部山林土地。对于杨坑医院退还的山林土地该如何分割，由于第三人总是想多要多占，故原告与第三人一直无法妥善分割，因此，杨坑医院退还给原荷木洞的山林土地的所有权，在法律上至今仍处于原告与第三人共同共有的状态。正因为如此，故到1981年11月26日签订《关于银盏大队河木洞与杨坑医院的山林权属划分协议书》时，仍只能是沿用己经撤销的“河（荷）木洞队”的名义进行签约，然后由原告的代表廖镜洪与第三人的代表陈帝金共同签名确认。这清楚证明了双方对于杨坑民院退还的山林土地是共同共有的关系。我国《物权法》第一百零三条规定：“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有”；第一百零四条规定：“按份共有人对共有的不动产或者动产享有的份额，没有约定或者约定不明确的，按照出资额确定；不能确定出资额的，视为等额享有”，也就是说，在双方对共有产权未达成一致分割方案的情况下，对于杨坑医院退还的山林土地的所有权，原告与第三人依法是视为等额享有，即各占百分之五十。但被告在处理决定之中，对于上述重要历史事实没有作出全面查明认定，也未明确认定“杨坑医院所退还的山林土地所有权在作出处理决定书之前一直是处于未合法分割确权的状态”的事实，这是属于主要事实不清。（二）两被告对原告持有的《自留山使用证》不予采纳，却对第三人持有的《自留山使用证》予以采纳，属于适用依据错误。1.被告确认“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”（以下简称“争议林地”）的林地所有权归第三人所有，其主要依据是第三人持有9本《自留山使用证》。实际上，在2010年龙塘镇政府组织双方调解时，就已明确认定：“双方持有的自留山证因没有临山划分界线，没有经大队登记造册，没有经镇政府的审核，违反了发证程序，不能作为证实两村对争议山林拥有权属的证据”（详见《关于银盏荷一村小组与荷二村小组林地权属争议的调解意见书》第2页第15—17行），而且这9本证在清城区档案局及龙塘镇政府均无存档。但被告一却以此不合法的材料作为重要依据予以采纳，明显是属于适用依据错误。2.被告二依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“……当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”之规定，认为第三人持有的《自留山使用证》包括了全部争议地，可以作为认定争议地权属归第三人，是属于法律适用错误。因为第三人的《自留山使用证》在政府部门并无存档，其真实性合法性存疑，而且也并非在1981年至1983年期间取得，依法不能适用上述规定，被告认为第三人的《自留山使用证》可以作为认定权属依据，明显属于适用法律错误。3.对于原告所持有的《自留山使用证》，被告以证上记载的使用人是荷一队村集体而非农户，而不予采信是不正确的：《自留山使用证》是用于明确山林地的使用权利，其使用权人并不局限必须是农户，由村集体作为使用权人，也并无不可，由于当时国家实行山地承包政策时，争议林地一带的山岭失火，山上林木基本被烧光，没有什么经济效益，因此就没有承包到户，而留归原告村集体统一经营管理，故证上填写的使用权人是“荷一队”村集体。原告的《自留山使用证》内的地名“竹窿”（即竹冚）、“婆窿”（即婆冚）、“骑蜞窿"（即夫蜞冚）、“咒沙布”，均坐落在本次争议林地内，如果以原告的《自留山使用证》作为认定山地所有权的依据，则上述争议林地应属于原告。但被告在《自留山使用证》证据采信上采用双重标准，厚此薄彼，是不公正的。（三）两被告以第三人提供了与金清远丰产林（纸材）基地有限公司在争议地入股造林的凭证以及在争议地内本村村民的经营实施的合同凭证为由，认定争议林地所有权归第三人所有，是属于适用依据错误。首先，正如上面己经陈述的，杨坑医院所退还的山林土地所有权一直处于共有状态，第三人未取得原告的同意，就私自发包共同共有的山权，或纵容其村民擅自在共有山地上进行种植，在法律上是侵犯了原告作为土地共有人的合法权益，因此，其与第三方签订的发包合同的效力，或其村民擅自占山种植的行为，本身就是存在法律争议的。被告以存在法律争议的合同或行为，来作为认定争议山地权属的依据，是违反法律原则的。其次，由于原告和第三人一直未能对杨坑医院所退还的山林土地所有权进行确权分割，双方之间一直是存在争议的；但由于是处于共有产权状态，故作为共有人成员的双方村民，从法律上说都有权对这些共有的山林土地进行耕作种植，也就是说，在共有产权未能分割的情况下，因原告与第三人都是共有权人，都有使用的权利，此种情况下不能适用先占原则，不能仅凭占有使用状态来认定林地的所有权的归属。林地所有权与林地使用权、林木权属是三个不同的权利，完全可以分离处理。何况原告与第三人之间就此一直争议未断，以书面形式提出争议有案可查的，从2003年就开始了，2004年、2010年、2012年、2013年、2018年，一直至今。二、两被告的处理决定，严重违背了“尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正”的原则，应当予以纠正，以彻底解决矛盾，促成两个兄弟村的和谐稳定。杨坑医院退还给荷木洞（即原告与第三人）的山林土地合计约3000亩，目前的现状是，座么窿、石陂头、铜锣湾的山脚田及流向该田的山林地，合计约2300亩土地山林地，己经是第三人实际占有使用，并不在本次争议的处理范围；本次争议的山林地（即“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”），面积合计只有约700亩，如果连这也确权归属第三人的话，那么，杨坑医院退还给荷木洞（即原告与第三人）的约3000亩山林土地之中，原告实际只得岗坳的山脚田（现为鱼塘）约12亩和竹冚（或写成“竹窿”）的山脚田约13亩，合计约25亩左右，连1%都不到，这对于与第三人同为共有产权人的原告而言；是严重不公平的！不公平不公正的处理，只会种下仇怨，是无法化解历史矛盾纠纷的。原告认为，林地所有权与林地使用权、林木权属是三个不同的权利，完全可以分离处理，本案争议的和需要处理的，只是林地所有权的问题。虽然本案争议山地多是由第三人擅自发包或由第三人的村民擅自占用种植，但这并不影响被告本着“尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正”的原则，对山地所有权作出确权认定。原告承诺，在法院撤销被告的决定后，若被告能依法认定本案争议山地的林地所有权归属原告，原告一定会本着“尊重历史、兼顾现实”的原则，承认现有的林地使用权关系，待现有的林地使用权合同期满后，再与使用权人另行协商衔接新的林地使用权合同关系；对于林木所有权，也一定会遵守“谁种植、谁享有”的原则，尊重权利人的对于林木的所有权，并配合办理山林证、砍伐证等相关于续，促进与第三人这个兄弟村的和谐团结，和气生财，共谋发展。基于上述事实和理由，原告特依据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》的有关规定，依法提起诉讼。本案原告与第三人的关系，不同于一般捆邻村集体的关系，而是共同作为原荷木洞生产队的约3000亩山林土地的权利义务承受人的特殊关系，因此，不能简单地接-般“谁占用使用就认定归谁”的方式处理，而应更加切实按照”尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正”的原则避行处理。请求人民法院依法审理，支持原告的诉讼请求，公平地维护原告的合法权益。原告为其主张向本院提供如下证据：1.送达回证；2.处理决定书、复议决定书；3.关于银盏大队何（荷）木洞与杨坑医院的山林权属划分协议书；4.自留山使用权证；5.证明、调解意见书、受理通知书、维持争议林木林地现状通知书、林权争议调解终结书；6.调查笔录；7.承包岗坳鱼塘水田合同书、补充协议；8.征收补偿方案协议书（一）、征收补充协议书（二）、补充协议。被告清城区政府辩称：一、答辩人作出的《处理决定书》程序合法。2018年7月10日，原告向答辩人提交《林木林地权属争议调解处理申请书》，提出其与第三人清城区龙塘镇银盏村委会荷二村民小组之间的山林权属纠纷进行调解处理的申请。2018年8月6日，答辩人根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，对原告的申请予以受理，并于2018年8月7日至9月5日期间在林木林地所在地予以公告。公告期满后答辩人于2018年9月17日向第三人荷二村民小组发出《提交书面答复通知书》，于2018年11月30日至2019年3月12日期间，答辩人根据《广东省林木林地权属争议调处理条例》第三十六、三十七、三十八条的规定，依法进行了调查取证、现场勘查和调解。因2019年3月12日的调解协商仍不能达成协议，双方一致要求答辩人作出处理决定。答辩人于2019年7月3日作出了《处理决定书》。答辩人的处理程序合法。二、答辩人作出的《处理决定书》认定事实清楚，证据确凿。答辩人根据原告与第三人提交的《申请书》、《答辩书》、《自留山使用证》以及《现场踏查图》、询问笔录、调解会议记录等查明事实如下：争议地为“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林，座落于龙塘镇行政区域内。东至与规坑山脊交界；南至杨坑交界；西至路边山脚；北至禾塘仔山脊。面积626亩。1959年因设立杨坑麻疯病医院，当时原荷木洞生产队将部分林地水田无偿划拨给该医院使用，后因杨坑麻疯病医院病人减少，无人力耕作，于1977、1978年陆续将林地归还给荷木洞生产队。但原荷木洞生产队已于1966年分为荷一村与荷二村，原告与第三人，现争议地就是杨坑麻疯病医院归还林地的其中部分。因此原因，原告与第三人均主张其拥有该争议地的权属。原告持有《自留山使用证》（清林证№0148831），该证的户主姓名为“荷一队”，面积数没有填写。该证虽在争议地范围内，但该证存在三方面问题：一是该证为复印件，未能向答辩人提供原件，并在当地无存档。二是根据粤发〔1981〕34号《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》中关于“要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒滩），用于种用材林、经济林、薪炭林和果树、竹子等。自留山面积要从当地实际出发，一般不要超过山地面积百分之十五，或人平一亩左右”的规定，《自留山使用证》应是颁发给社员而不是颁发给集体，但该证的户主姓名却为“荷一队”也不应采信。三是该证并没有原清远县人民政府颁发时加盖的公章以及颁发的时间。综合以上三点，该证应不予采信。第三人荷二村持有1984年6月11日由原清远县人民政府颁发的《自留山使用证》共9本，分别是：清林证号№0109902，户主姓名为“陈记虾”，证中第三栏地名为乌石古；清林证号№0109914，户主姓名为“陈记就”，证中第三栏地名为夫其冚；清林证号№0109904，户主姓名为“陈镜培”，证中第三栏地名为冈坳；清林证号№0109912，户主姓名为“陈卓明”，证中第三栏及第四栏的地名分别为竹冚和岗坳；清林证号№0109919，户主姓名为“陈兆权”，证中第三栏地名为竹冚；清林证号№0109909，户主姓名为“陈连发”，证中第三栏地名为婆冚；清林证号№0109915，户主姓名为“陈志强”证中第三栏及第四栏地名为乌石古、地名为婆冚；清林证号№0109905，户主姓名为“陈瑞兴”中的第三栏地名为竹冚；清林证号№0109910，户主姓名为“陈子良”，证中第三栏地名为横梯坳。以上9本证的地名均座落在争议地范围内，持证人均为第三人的村民。另查明，2001年7月10日，银盏村委会、原告及第三人三方共同确认了《金清远丰产林公司造林地四至范围图》，争议地位于该范围图中，属于第三人的造林地范围。而且，第三人的村民自九十年代起就在争议地上进行经营管理。双方也一致认可争议地范围内的桉树是由金清远丰产林（纸材）基地有限公司种植的，其他绿化树则是由第三人的村民种植。可见，答辩人作出的处理决定事实清楚，证据确凿，原告称答辩人作出的处理决定主要事实不清、证据不足与事实不符。三、答辩人作出的《处理决定书》适用法律、法规正确。《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”本案属于村民小组集体之间的山林权属纠纷，故答辩人依职权对本案予以受理并依法作出行政处理决定符合法律规定。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》是林权争议的处理依据”的规定，原告虽持有《自留山使用证》（清林证№0148831），但经调查核实该证不应采信。而第三人持有9本《自留山使用证》，且该9本证的地名均座落在争议地范围内，每一本证的户主姓名均为农户，符合发证的相关规定，因此争议地应归第三人所有。根据《林木林地权属争议处理办法》（1996年林业部第10号令）第八条第三款.“能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证”可作为处理林权争议的参考依据的规定，原告未能提供在争议地上有经营管理的证据，而第三人却提供了与金清远丰产林（纸材）基地有限公司在争议地入股造林的凭证（包括2001年7月10日，银盏村委会、原告、第三人三方共同确认的《金清远丰产林公司造林地四至范围图》）以及在争议地内本村村民的经营事实的合同凭证，其中《金清远丰产林公司造林地四至范围图》明确确认了争议地的林地权属第三人所有。根据以上事实，答辩人根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、《林木林地权属争议处理办法》（1996年林业部第10号令）第八条第三款的规定作出处理决定，适用法律、法规正确。综上所述，答辩人作出的《处理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院查明事实依法驳回原告的诉讼请求。被告清城区政府为其主张向本院提交如下证据：一、1.《处理决定书》；2.双方当事人及村委会送达回证；3.关于龙塘镇银盏村委会“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林权属作出处理决定的请示（清城农〔2019〕55号）；4.关于龙塘镇银盏村委会“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林权属的处理意见书；5.关于山林权属争议《处理决定书》的法律意见书；6.关于龙塘镇银盏村委会“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林权属作出处理决定（代拟稿）的函；7.对《关于龙塘镇银盏村委会“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林权属作出处理决定的函》的复函；8.关于龙塘镇银盏村委会“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林权属作出处理决定的请示（清城农〔2019〕71号）；9.关于龙塘镇银盏村委会“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林权属的处理决定书（代拟稿）；二、1.申请人提交证据材料目录清单；2.广东省林权争议调解处理申请书；3,.证明；4.廖广明身份证复印件；5.中华人民共和国组织机构代码证（副本）；6.村民代表授权委托书；7.代表张道明身份证复印件；8.代表陈桂洪身份证复印件；9.证明；10.林权土地争议调解处理申请书；11.争议范围图；12.关于银盏荷一村小组与荷二村小组林地权属争议的调解意见书；13.证明；14.1981年《自留山使用证》№0148831；15.1981年《自留山使用证》№0148830；16.关于银盏大队河木洞与杨坑医院的山林权属划分协议书（1）；17.关于银盏大队河木洞与杨坑医院的山林权属划分协议书（2）；三、1.林权争议受理呈批表；2.受理通知书；3.受理通知书送达回证（送达给荷一村）；4.林权争议受理公告；5.公示；6.公示图片；7.维持争议林木林地现状通知书；8.维持争议林木林地现状通知书送达回证；9.提交书面答复通知书；10.《提交书面答复通知书》、《林木林地权属争议处理申请书》副本及其相关证据材料、《受理通知书》、《维持争议林木林地现状通知书》送达回证（送达给荷二村）；四、1.被申请人提交证据材料目录清单；2.山林权属争议的答辩意见（答辩书）；3.争议地现场踏查图；4.1981年清远县自留山使用证№0109924；5.1981年清远县自留山使用证№0109902；6.1981年清远县自留山使用证№0109914；7.1981年清远县自留山使用证№0109904；8.1981年清远县自留山使用证№0109912；9.1981年清远县自留山使用证№0109919；10.1981年清远县自留山使用证№0109909；11.1981年清远县自留山使用证№0109915；12.1981年清远县自留山使用证№0109905；13.1981年清远县自留山使用证№0109910；14.1981年清远县自留山使用证№0109919；15.法人代表证明、陈文飞身份证复印件；16.组织机构代码证（复印件）代码：08108911-4；17.村民代表授权委托书；18.陈镜斌、陈子云、陈国权、陈水新、陈建华身份证复印件；19.银盏村委会荷二村户籍证明；20.委托书（代理人授权委托书）；21.邓振华身份证复印件；22.基层法律工作者职业资格证证号：11902104444；23.关于银盏荷一村小组与荷二村小组林地权属争议的调解意见书；24.山界林地所有权证明；25.承包合同（附收据）；26.函（附支款凭证）；27.土地使用协议书（附收款收据）；28.弃土场补偿协议书；29.清远市龙塘镇村联办林场合同书；30.关于长冲大队与银盏村大队的山林权属划分协议书；31.承包合同；32.承包座磨窿废石合同；33.合同；34.承包合同；35.承包开采瓷沙场合同书；36，承包瓷沙场开采合同书；37.收据№0004613、№0032000、№0004606、№0004613、№0001540；38.收据№0046911、№0046910、№0046908、№0195171、№0046907、№0046909、№0195189；39.荷二村法人代表证明；40.聘请书；41.金清远丰产林（纸材）基地土地使用权入股认定书；五、1.清远市清城区龙塘镇银盏村委会荷一村民小组与荷二村民小组争议地名为“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”山林权属现场踏查图；2.现场勘查签到表；3.调解会议记录；4.询问笔录；5.调解会议记录；6.林权争议调解终结书；7.林权争议调解终结书送达回证；8.金清远丰产林公司造林地四至范围图1（补充材料）；9.金清远丰产林公司造林地四至范围图2（补充材料）；10.询问（调查）笔录（补充材料）；六、1.《中华人民共和国森林法》、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》、《林木林地权属争议处理办法》（1996年林业部第10号令）。被告清远市政府答辩称：一、清城区政府于2019年7月3日作出《处理决定书》，原告在知道该决定60天内向答辩人申请行政复议。答辩人于2019年8月23日作出清府复林受〔2019〕41号《行政复议受理通知书》受理该申请，并于当日向清远市清城区人民政府发出《提出行政复议答复通知书》，向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》，答辩人的受理程序合法。二、清远市清城区人民政府自收到申请书副本十日内提交了答复书和证据依据，其行为符合行政复议法第二十三条的规定。答辩人经审查相关证据、依据和其他有关材料后认为：“《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源、证据：（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”第十三条第二款持有权属凭证复印件，有存档的，应认定为有效凭证；无存档的，应当查证认定。”本案中，虽然申请人持有1981年清林证№0148831《自留山使用证》在争议范围内，但该证为复印件无存档，且持证人是集体，不符合1981年至1983年林业“三定”时期颁发《自留山使用证》的规定，不应采信。第三人持有清林证№0109902、清林证№0109914、清林证№0109904、清林证№0109912、清林证№0109919、清林证№0109909、清林证№0109915、清林飞№OI09905、清林证№0109910《自留山使用证》包括了全部争议地，且有经营管理的事实，因此争议地应确权归第三人所有。综上所述，《处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。”三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”和第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并力口盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”的规定，因本案不能在60天内作出复议决定，答辩人决定延长审查期限30天，并向原告、清远市清城区人民政府分别送达了《延长行政复议审查期限通知书》。答辩人于2019年11月19日作出了被诉的行政复议决定，并送达给当事人，答辩人作出复议决定的行为符合规定。综上所述，答辩人作出的清府复决〔2019〕76号行政复议决定合法，适用法律法规正确，原告的诉求缺乏事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告清远市政府为其主张向本院提交如下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证；3.第三人答复书、清城区政府行政答复书及证据材料目录；4.延长行政复议审查期限通知书及送达回证；5.清府复决〔2019〕76号行政复议决定书及送达回证；6.相关法律法规。第三人荷二村民小组辩称：（1）第三人认为清城区政府对本案做出的行政处理决定程序合法、认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，应依法维持决定。（2）第三人全体村民完全认同清城区人民政府于二〇一九年七月三日作出本案的行政处理决定，并完全认同清远市人民政府，清府复决（二〇一九）七十六号文的行政复议决定。（3）依据谁诉讼、谁举证的有关规定以及以事实为依据以法律的准绳的诉讼原则要求。第三人认为原告用些依法不可认定的无效证件和本案没有关联的所谓依据进行诉讼，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，应维持人民政府的行政处理决定。一、原告编造证据。原告诉讼举证依据为“自留山使用证”编号为№0148831和№0148830两证均为复印件，原告把两证编造成集体山林使用证作为举证依据，第三人认为两本变造的复印件，没有真实性与本案没有关联性，纯属是编造的假证据。理由：（1）原告提供的“自留山使用证”复印件不具真实性。（2）自留山使用证是领发到农户个人使用的。（3）原告举证的“自留山使用证”内容填写为荷一队集体，属实错误。荒唐至极，是原告滥用职权变造证件的事实。依据广东省林木，林地权属争议调解处理条例，第二十七条当事人不得伪造，变造权属凭证的规定和第五十三条的规定：原告应负变造证件的责任，应追究原告和填证人滥用职权，玩忽守职的责任。二、原告编造事实，掩盖违法行为。原告把持有的“自留山使用证”复印件编造为原告集体山林证使用，属违法行为。原告变造的自留山使用证和人民政府领发的自留山使用证版本不一致，其中在说明栏目的内容不相同，亦无第一联户主存查的字样，格式不相同，为此足以证明证件是编造的。尽管原告在诉状书第三页倒数一、二、三行歪曲事实所讲“自留山使用证”是明确山林地的使用权利，其使用人并不局限必须是农户，由村集体作为使用权人，也并无不可，原告这些歪理纯属是为自己变造证件的违法行为作掩盖和辩护，根本站不住脚。两个有着性质不同的证件不可混淆使用，原告的胡言乱语掩盖不了变造证件的违法行为、辩护不了原告的错误事实。在此第三人表示保留追究原告变造证件的权利。三、第三人采得自留山使用证的事实。早在六十年代农村体制改革，党中央制定出台人民公社工作条例（即六十条）人民公社于一九五八年成立至一九八三年结束。在人民公社的年代，农村的土地、山地和林地打破界线，实行谁种谁收，归谁所有的“四固定：就在这时候，第三人响应党中央号召、发动社员依照六十条的二十条、二十三条、三十一条和四十条的精神，开垦荒地、开山造林种植林木，勤于管理。后来，第三人依据规定指定地段把山地划给社员作自留山耕种和管理，长期不变直至现在，经第三人组织社员勤耕苦种，精心管理，付出具大劳力。三十多年以后，山上林木已成经济林，到了八十年代，经人民政府审查，核实颁发了自留山使用证，从此以后第三人的社员有了合法的使用证，集体和个人的山林地，自留山地有了合法的依据得到保护，第是人在七十年代开始至二〇〇三年之前，在山上开采瓷沙，组织群众落松丫出卖，增加集体和个人的经济收入，又与金清丰产林公司股份种植核树等等的经济活动。就在此时，原告因妒忌提出争议。妄想把第三人的山林占为己有，损害别人的权益。四、原告没有事实依据证明杨坑医院返回的山林与原告有关联性。原告在诉文中讲，杨坑医院于一九五九年设立时，由政府划拨了约3000亩山林和部分田地给扬坑医院，后来在七十年代扬坑医院减员无法耕作，退回3000亩山林，第三人占有2300亩，还有700亩属争议的，原告还以“关于银盏大队河木洞与杨坑医院的山林权属划分协议书，（举证材料23页）进行无理辩护，其实此协议是山界划分。二〇一〇年龙塘镇政府调处本案时已认定为山界划分，对争议双方的自留山证没有认定是职权关系，没有不当之处。但龙塘镇政府依据事实，认定所谓争议的山林地的所有权，归第三人所有，非常正确。以及本案的调解会议记录（被告材料）179页和180页第十行，清楚记录在案，原告签名确认，在林地上没有耕作过的事实。原告没有举证划拨给杨坑医院3000亩山林与原告有关联，杨坑医院退回的山林与原告没有关联性，原告没有事实依据。杨坑医院的山林物业，在退回有关单位时依法主张处分，是物权人的权利，无可非议，原告无权干涉和争议，原告的无理取闹站不住脚的。依据上述的事实，原告没有事实依据，证明争议的山林地与原告有关联性，依据谁诉讼、谁举证和以事实为依据以法律为准绳的基本原则，原告举证不足，为严肃事实依据，维护法律尊严，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人荷二村民小组未为其主张向本院提交证据。对原、被告提供的证据，本院组织了证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定；对当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：原告荷一村民小组因争议“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”林地所有权问题，于2018年7月10日，向被告清城区政府提出调处申请，要求确认争议地归其村民小组所有，2019年7月3日，被告清城区政府作出《处理决定书》，原告不服，向清远市人民政府申请行政复议，2019年11月19日，清远市人民政府以《行政复议决定书》作出维持上述《处理决定书》。被告清城区政府作出的《处理决定书》查明：争议地地名为“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”，坐落于龙塘镇银盏村委会行政区域内。其四至是：东至与蚬坑山脊交界；南至杨坑交界；西至路边、山脚；北至禾塘仔山脊。面积626亩（详见附件）。1959年因设立杨坑麻风病医院，当时原荷木洞生产队将部分林地水田无偿划拨给该医院使用，因杨坑麻风病医院病人减少，无人力耕作。在1977、1978年两年将原荷木洞生产队划拨给该余元的林地水田归还给荷木洞生产队。然而在1966年原荷木洞生产队已分为现在申请人和被申请人两个村小组。争议地是杨坑麻风病医院归还林地的其中一部分。由此原因，申请人主张拥有该争议地的权属。申请人持有《自留山使用证》清林证№0148831其中该证的户主姓名为“荷一队”，该证在争议范围内，另一份清林证№0148830不在争议地范围内，不作为本案处理依据。两份《自留山使用证》未能提供原件，只提供了复印件。经核查，该两份《自留山使用证》在清城区档案局及龙塘镇政府均无存档。被申请人持有1984年6月11日由原清远县人民政府颁发的《自留山使用证》共10本，分别是：清林证号№0109902户主姓名为“陈记虾”中的第三栏地名为乌石古；清林证号№0109914户主姓名为“陈记就”中的第三栏地名为夫其冚；清林证号№0109904户主姓名为“陈镜培”中的第三栏地名为冈坳；清林证号№0109912户主姓名为“陈卓明”中的第三栏地名为竹冚、第四栏地名为岗坳；清林证号№0109919户主姓名为“陈兆权”中的第三栏地名为竹冚；清林证号№0109909户主姓名为“陈连发”中的第三栏地名为婆冚；清林证号№0109915户主姓名为“陈志强”中的第三栏地名为乌石古、第四栏地名为婆冚；清林证号№0109910户主姓名为“陈子良”中的第三栏地名为梯横坳。以上9本证的地名均坐落在争议地范围内，持证人均为被申请人的村民。清林证号№0109924，该证不在争议地范围内，不作为本案处理依据。另查明：2001年7月10日，银盏村委会、申请人、被申请人三方与金清远丰产林（纸材）基地有限公司确认了《金清远丰产林公司造林地四至范围图》，争议地是造林地四至范围图的其中一部分，该部分位于被申请人的造林地范围。被申请人村民从九十年代在争议地上进行经营管理。双方一致认为在争议地内现所种植的桉树是由金清远丰产林（纸材）基地有限公司种植的，其他绿化树是由被申请人的村民所种植的。以上事实，有争议双方提供的《确权申请书》、《现场踏查图》、1984年《自留山使用证》、《公示》、证明材料、调查笔录等正式。清城区政府认为，本案为单位之间的山林权属争议纠纷案，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，本府依职权对本案的山权林权归属依法进行处理。首先，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”的规定，双方持有的《自留山使用证》是本案处理林地权属的依据。申请人持有《自留山使用证》清林证№0148831为依据，但该证存在三个方面问题：一是该证为复印件，在当时无存档。二是该证的户主姓名为“荷一队”，《自留山使用证》是颁发给农户而不是颁发给集体，因此该《自留山使用证》的户主姓名理应为个人而不是“荷一队”集体（即使申请人提供有原件，因不符合规定要求，也应不予采信）。三是该证并没有原清远县人民政府颁发时加盖的公章以及颁发的时间。因此对申请人持有《自留山使用证》清林证№0148831的证据不予采纳。被申请人持有9本《自留山使用证》为依据，该9本证的地名均坐落在争议地内，每一本证的户主姓名均为农户从而符合发证的规定。对被申请人持有9本的《自留山使用证》的依据予以支持。其次，2001年7月10日，银盏村委会、申请人、被申请人三方在金清远丰产林（纸材）基地有限公司确认了《金清远丰产林公司造林地四至范围图》，争议地是造林地范围的其中一部分，该部分的林地权属为被申请人。最后，根据《林木林地权属争议处理办法》第八条第三款“能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证”可作为处理林权争议的参考依据的规定。申请人未能提供在争议地上有经营管理的凭证，而被申请人提供了与金清远丰产林（纸材）基地有限公司在争议地入股造林的凭证以及在争议地内本村村民的经营管理的合同凭证。现根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调处处理条例》第九条、《林木林地权属争议处理办法》第八条第三款的规定，特作如下处理决定：争议地地名为“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”，面积626亩，四至：东至与蚬坑山脊交界；南至杨坑交界；西至路边、山脚；北至禾塘仔山脊，此四至范围内的林地权属归被申请人所有。原告荷一村民小组被告清城区政府作出的上述《处理决定书》，向清远市人民政府申请行政复议。被告清远市政府作出的《行政复议决定书》查明：申请人向被申请人书面申请将争议地确权归其所有。申请人共了1981年清林证№0148831、№0148830《自留山使用证》，《关于银盏大队河木洞与杨坑医院的山林权属划分协议书》、《关于银盏荷一村小组与荷二村小组林地权属争议的调解意见书》等材料。第三人提供了清林证№0109902、清林证№0109914、清林证№0109904、清林证№0109912、清林证№0109919、清林证№0109909、清林证№0109915、清林证№0109905、清林证№0109910、清林证№0109924《自留山使用证》，《山界林地所有权证明》、《金清远丰产林公司造林地四至范围图》、合同和收据等材料。被申请人组织争议各方到现场指认，在地形图上共同确认争议的四至范围并予以标示，争议各方代表签字确认。被申请人组织争议各方召开调解协商会议，但协商未果。被申请人查明：争议地名叫“岗坳、竹冚、婆冚、乌石牯、夫蜞冚、咒沙布、梯栏坳”一带山林，座落于清远市清城区龙塘镇行政区域内。东至与蚬坑山脊交界；南至杨坑交界；西至路边、山脚；北至禾塘仔山脊。面积626亩。被申请人对争议各方提交的证据材料进行了调查核实，并在《处理决定书》中阐述了采信与不予采信的理由。被申请人决定将争议地确权归第三人所有。申请人不服《处理决定书》，向本府申请行政复议。清远市人民政府认为,《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取的前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料科作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”第十三条第二款：“当事人仅持有权属凭证复印件，有存档的，应认定为有效凭证；无存档的，应当查证认定。”本案中，虽然申请人持有1981年清林证№0148831《自留山使用证》在争议范围内，但该证为复印件无存档，且持证人是集体，不符合1981年至1983年林业“三定”时期颁发《自留山使用证》的规定，不应采信。第三人持有清林证№0109902、清林证№0109914、清林证№0109904、清林证№0109912、清林证№0109919、清林证№0109909、清林证№0109915、清林证№0109905、清林证№0109910《自留山使用证》包括了全部争议地，且有经营管理的事实，争议地全部归第三人所有。综上所述，《处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人作出的《处理决定书》。原告荷一村民小组仍不服被告清远市政府作出的《行政复议决定书》,遂向本院提起行政诉讼。在本案庭审中，原告荷一村民小组明确承认第三人荷二村民小组提供的9本《自留山使用证》（原件）记载的四至范围全部包括在争议地范围,在争议地的林木全部是第三人荷二村民小组的村民在2000年开始种植和经营管理的,之前一直丢荒没有人种植。但认为上述证件附件没有存档，不符合发证程序,不予认可。第三人荷二村民小组对原告荷一村民小组提供的1本《自留山使用证》（复印件）认为原告不能提供原件，也没有存档,虽然复印件的证件记载的四至全部包括在争议范围，户主姓名却登记在村集体名下，与事实不相符，因此不予认可。以上事实，有原、被告的诉讼状、证据材料副本、本院的庭审笔录等予以证实。本院认为，本案是山林权属纠纷，被告清城区政府依职权作出确权处理，被告清远市人民政府依职权作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，本案需要审查的是被诉的《处理决定书》及《行政复议决定书》是否合法的问题。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第一款规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料科作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”第十三条第二款：“当事人仅持有权属凭证复印件，有存档的，应认定为有效凭证；无存档的，应当查证认定。”本案中，为主张涉案争议山场的权属共同共有，原告荷一村民小组仅提供了一张载明四至全部包括争议范围的1981年清林证№0148831《自留山使用证》在争议范围内，但该证为复印件无存档，原告又不能举证证明对争议地有经营管理的事实，清城区政府对上述证件不予认可且没有将部分争议地确权给原告并无不当。第三人荷二村民小组持有的清林证№0109902、清林证№0109914、清林证№0109904、清林证№0109912、清林证№0109919、清林证№0109909、清林证№0109915、清林证№0109905、清林证№0109910《自留山使用证》等原件包括了全部争议地，且该村村民对争议地有长期经营管理的事实，原告对此也无异议,清城区政府为此将争议地全部确权给第三人所有正确,符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条规定。综上所述，原告荷一村民小组请求撤销《处理决定书》和《行政复议决定书》的理据不足，本院不予支持。清城区政府经过立案审查、受理、调查调解、听取当事人意见等程序后，作出《处理决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，基本符合法定程序；清远市人民政府经过受理、通知答复和举证、延期审查等程序后，作出维持的《行政复议决定书》，亦属合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条的规定，判决如下：驳回原告荷一村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告荷一村民小组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年五月二十四日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附：相关裁判依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。第十条没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书；（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；（六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；（七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐；（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。第十三条当事人提供的权属凭证原件无存档，但是当事人所在地其他持证人存在相同情形的，应认定为有效凭证；没有相同情形的，应当查证认定。当事人仅持有权属凭证复印件，有存档的，应认定为有效凭证；无存档的，应当查证认定。