江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行初14号原告肖三木生，男，1948年5月3日生，汉族，住于都县。委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。被告赣州市人民政府，住所地：赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，市长。委托代理人何平，系赣州市司法局工作人员。原告肖三木生因认为被告赣州市人民政府不履行行政复议法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告肖三木生的委托代理人王奇兵，被告赣州市人民政府的委托代理人何平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年10月25日，于都县人民政府发布《关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》（于批征地补偿字【2017】4号），原告对该方案不服，向被告赣州市人民政府申请行政复议。2019年11月1日，被告赣州市人民政府作出赣市府复字〔2018〕123号《行政复议决定书》，以不符合行政复议受理条件为由驳回原告的复议申请。原告肖三木生诉称，原告是于都县罗坳镇罗坳村塘窝组村民，在本村拥有房屋。因该村涉及征收问题，原告为核实征收合法性问题，向于都县国土资源局申请政府信息公开，并于2018年7月10日收到其作出的《关于申请政府信息公开的回复》，获知于都县人民政府作出《关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》（于批征地补偿字【2017】4号），该公告内容己经载明土地补偿费、安置补助费标准、金额、支付对象和支付方式等具体补偿内容，实际上是以公告形式作出的征地补偿安置方案。原告认为该公告违法，侵犯了其合法权益，依法向被告申请行政复议。2019年11月1日，被告作出行政复议决定，以不符合行政复议受理条件为由驳回复议申请。请求：1.撤销赣州市人民政府作出的赣市府复字〔2018〕123号《行政复议决定书》，并判令其重新依法作出行政复议决定；2.本案诉讼费由被告承担。原告提交了下列证据（复印件）：1.原告身份证；2.《赣州市城乡个人建房用地申请表》；3.2018年7月10日收到的于都县国土资源局《关于申请政府信息公开的回复》；4.《关于2017年第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》（于批征地补偿字【2017】4号）；5.行政复议申请书；6.《行政复议决定书》及邮寄凭证。被告赣州市人民政府辩称，一、答辩人作出的赣市府复字〔2018〕123号行政复议决定实体合法。原告对于都县政府作出的征地补偿安置方案不服而申请行政复议。从土地征收补偿过程来看，市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地补偿中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，还需经相关征收部门组织实施，批准补偿安置方案具有阶段性特征。从对被征收人的具体权利义务产生影响上看，补偿安置方案一般不直接设定权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据补偿安置方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征地补偿安置方案内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此，批准征地补偿方案属于过程性行为，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为，故原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收的人民政府裁决”。本案中，原告如对该补偿安置方案载明的补偿标准有异议，不能直接申请行政复议，而应当根据上述规定申请协调、裁决。行政复议期间，原告未提供证据证明其已就该补偿标准向于都县人民政府申请了协调，故该项复议请求亦不符合行政复议受理条件。二、答辩人作出的赣市府复字〔2018〕123号行政复议决定程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告提交了下列证据（复印件）：1.于都县政府作出的《关于2017年度第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》；2.江西省国土资源厅作出的《关于于都县2017年底第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕117号）；3.于都县2016年第二批次集镇建设批复红线图、2017年底第二批次集镇建设用地批复红线图、征地勘测图及影像套合图，证据1-3证明于都县政府作出了补偿安置方案，原告的房屋位于本次征收范围内；4.江西省高院作出的（2019）赣行终227号行政裁定书，证明省高院对同一补偿安置方案已作出二审裁定，认定补偿安置方案是规范性文件，不可诉，对标准不服可申请协调裁决，市政府作出的复议决定内容与该判决精神一致；5.行政复议申请受理通知书及行政复议申请受理通知书；6.行政复议延期审理通知书；7.中止行政复议通知书及恢复审理通知书，证据5-7证明行政复议程序合法；8.赣市府复字〔2018〕123号行政复议决定书及送达凭证。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1、2合法性不予认可，对证据3证明目的有异议，对证据4关联性和证明对象不认可，对证据5、6、7三性无异议；对证据8合法性和证明目的不认可；被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1、2、4、5、6三性无异议；对证据3关联性有异议。上述证据，经庭审质证，对原告提交的证据1－6的真实性予以采信，被告提交的证据1－7可以证明被告的待证事实，被告提交的证据8为被诉行政行为。经审理查明，2017年7月31日，原于都县国土资源局（现为于都县自然资源局）制作了《于都县2017年度第二批次集镇建设用地呈报材料“一书三方案”》，并按法定程序上报至江西省人民政府审批。2017年10月17日，经江西省人民政府批准，原江西省国土资源厅（现为江西省自然资源厅）作出《关于于都县2017年度第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕117号），该批复载明：同意于都县将罗坳镇水塅村、罗坳村的农村集体农用地16.6822公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地2.475公顷。2017年10月25日，于都县人民政府发布《关于2017年度第二批次集镇建设用地征收土地方案公告》（于批征地公告〔2017〕4号）和《关于2017年度第二次集镇建设征地补偿、安置方案公告》(于批征地补偿字【2017】4号)，补偿安置方案主要包括：征收土地项目、征地范围、面积及地类，土地补偿费、安置补助费标准、金额、支付对象和支付方式，青苗补偿标准、支付对象和支付方式，房屋拆迁安置的方式等。原告位于于都县罗坳镇罗坳村塘窝组的房屋属于本次征收范围。原告对该补偿安置方案不服，向被告赣州市人民政府申请行政复议。2019年11月1日，被告以原告的复议申请不符合行政复议受理条件为由，作出赣市府复字〔2018〕123号行政复议决定：驳回申请人肖三木生的复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院另查明，于都县罗坳镇罗坳村塘窝组村民肖金平不服于都县人民政府通过相关网站以公告形式批准的征地补偿安置方案(于批征地补偿字【2017】4号)，向赣州市人民政府申请行政复议。2018年7月1日，被告赣州市人民政府作出赣市府复字〔2018〕57号行政复议决定，维持了于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案。肖金平不服提起诉讼，本院作出（2018）赣07行初198号一审判决，判决：（一）撤销赣市府复字〔2018〕57号行政复议决定；（二）确认于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案违法；（三）限于都县人民政府在判决生效后两个月内依法作出补偿安置方案；（四）驳回肖金平关于撤销于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案的诉讼请求。于都县人民政府不服提起上诉，江西省高级人民法院于2019年7月29日作出（2019）赣行终227号终审裁定，认为：于都县人民政府作出的于批征地补偿字【2017】4号补偿安置方案不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，如对补偿安置方案确定的征地补偿标准有异议，可依循协调、裁决途径救济，裁定撤销一审判决第（二）（三）（四）项，驳回肖金平的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，行政复议的受案范围应当是具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”据此，作出征收补偿方案是征收补偿中的一个环节，之后还需经相关征收部门组织实施，作出征收补偿方案具有阶段性特征。从对被征收人的具体权利义务产生影响上看，征收补偿方案一般不直接设定权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据征收补偿方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征收补偿方案内容上看，该方案涉及人数众多的不特定对象，具有抽象性和一定的普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。因此，作出征收补偿方案属于过程性行为，征收补偿方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案等不服的，先由县级以上人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提请裁决，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府的上一级人民政府作出的行政裁决仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告对补偿安置方案有异议，可按上述协调、裁决程序寻求救济。未经协调和裁决程序，直接按照行政复议的程序申请行政复议，不符合行政复议法和土地管理法的相关规定。综上，被告以不符合行政复议受理条件为由作出驳回复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告肖三木生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖三木生负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（户名：江西省高级人民法院，账号：14×××23，开户行：农行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。审判长  赖朝晖审判员  周洋发审判员  刘定丰二〇二〇年六月十二日书记员  郭燕华