贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初185号 原告遵义市建录运输有限公司，住所地：遵义市汇川区高桥镇十字村。统一社会信用代码：91520303722186898K。 法定代表人杨碧丽，总经理。 委托代理人吴勇。 委托代理人张兴成，贵州佳信律师事务所律师。 被告遵义市综合行政执法局。地址：遵义市汇川区人民路**。统一社会信用代码：11520300009902115Q。 法定代表人申剑，局长。 委托代理人黎安洪，该局工作人员。 委托代理人黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。 被告遵义市人民政府，住，住所地：遵义市新蒲新区府前路一社会信用代码：115203000095002207。 法定代表人黄伟，市长。 委托代理人胡胜男，该府工作人员。 委托代理人李兴开，贵州君磊律师事务所律师。 原告遵义市建录运输有限公司（以下简称建录公司）不服被告遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局）对其作出的（2019）遵综执06字第33号行政处理决定以及被告遵义市人民政府作出的遵府行复[2019]301号行政复议决定，于2020年3月9日向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月11日立案受理后，依法组成合议庭于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告建录公司法定代表人杨碧丽及其委托代理人吴勇、张兴成，被告遵义市执法局之委托代理人黎安洪、黎成祥，被告遵义市人民政府之委托代理人胡胜男、李兴开到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月16日，遵义市执法局作出(2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》，该决定书主要载明：2016年12月29日15时44分，银白高速公路1573KM+90M(下行）处发生一起较大道路交通事故，造成4人死亡，3人受伤。遵义市建录公司对银白（道安）高速公路湄潭段“12.29”较大道路交通事故的发生负有管理责任，依据《安全生产法》第一百零九条第（二）项：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……（二)发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款……”之规定，决定对建录公司处罚款人民币五十万元的行政处罚。 原告建录公司诉称，原告是汽车运输企业，案外人余仁友所有和管理经营的贵Ｃ×××××号轻型货车登记在原告名下。2016年12月29日15是44分，在银白高速公路1573ＫＭ＋90Ｍ处，余仁友驾驶贵Ｃ×××××号车在隧道中正常行驶，后面的贵Ｃ×××××号小型客车同向超速行驶追尾贵Ｃ×××××号车，造成后车乘车人员4人死亡的事实。交通警察部门认定贵Ｃ×××××号车负次要责任。遵义市人民政府作出《银白高速公路湄潭段12＊29较大道路交通事故调查报告》和遵府函（2017）152号《市人民政府关于银白（道安）高速公路湄潭段12·29较大道路交通事故调查处理意见的批复》，批复第三条第（二）款第1项“遵义建录运输有限公司，未依法履行企业安全生产主体责任，对该起事故负有管理责任，决定由市交通运输局依法处理，由市安全监管局依法依规实施行政处罚”。行政机关没有向原告送达前述文件，遵义市执法局以前述文件作为根据，于2019年10月17日向原告送达（2019）遵综执06字第33号《遵义市综合行政执法局行政处罚决定书》，决定对原告处以50万元罚款。根据就是遵义市人民政府的批复。原告不服向遵义市人民政府申请复议中，才在遵义市人民政府以手机拍照方式取得前述文件的影印件。本案属于道路交通事故，受道路交通安全法调整，处罚机关和复议机关都把遵义市人民政府的批复作为处罚依据，属于适用法律错误。被告的处罚不合理、不公正。综上所述，请求撤销（2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》和遵府行复［2019］301号行政复议决定书，诉讼费原告自愿负担。 原告建录公司为支持其诉讼请求向本院提交了以下证据：第一组：1、建录公司营业执照、法定代表人身份证明书、道路经营运输许可证，证明原告主体身份情况。 2、遵义市综合行政执法局处罚决定书（2019）遵综执06字第23号3页，证明被诉行政行为以及内容，起诉标的。 3、行政复议答复书，4、遵义市委办公室文件（遵党办法[2018]18号），5、应急局关于涉嫌安全生产违法违规案件移送函（遵应急案移[2019]13号），6、交通事故认定书，7、银白高速认定书，8、遵府函[2017]152号12·29事故调查报告批复，9、杨碧丽调查笔录，10、余仁友询问笔录，11、鉴定意见书，12、成立12·29事故调查组的通知，13、立案审批表，14、延期审批表，15、案件调查报告，16、处罚审批表，17、处罚告知书，18、申辩书，19、听证申请书，20、听证笔录，21、听证报告，22、调查终结报告，23、处罚审批表，证明被诉行政行为的过程，同时调查报告批复载明交通标志证明。24、发生事故的视频光盘，证明车辆发生事故时并不在原告的监控之下，不能将该事故归责于原告。 被告遵义市执法局辩称，（一）我局具有本案行政处罚职权，系适格被告。按照《中共遵义市委办公室遵义市人民政府办公室关于印发的通知》（遵党办发（2018）18号）的规定，我局依法行使安全生产监督管理方面法律法规规章规定的行政处罚权。本案中，市应急管理局于2019年6月25日依照规定将该案移送我局处理，原告对银白高速公路湄潭段“12.29”较大道路交通事故负有管理责任，属于《中华人民共和国安全生产法》的调整范围，我局对该案具备管辖权，是合法主体。（二）案涉行政行为认定事实清楚，适用法律正确。案涉生产事故发生后，遵义市公安交通管理局道安高速公路大队委托遵义盛景机动车交通事故司法鉴定所对贵Ｃ×××××号轻型仓栅式货车在事发时的行驶速度进行了测算,测算结果为事发时该车辆行驶速度约为30ｋｍ／ｈ，证明原告所属驾驶员余仁友驾驶车辆在高速公路上行驶的速度违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第七十八条第一款“高速公路应当标明车道的行驶速度，最高车速不得超过每小时120公里，最低车速不得低于每小时60公里”之规定，公安交通主管部门出具的《道路交通事故认定书》，认定佘仁友在事故中承担次要责任。事故发生后，经市人民政府依法成立的事故调查组调查认定并经市人民政府批复同意，原告对事故的发生负有管理责任，属于《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条调整范围。（三）原告对事故的发生负有管理责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十四条等相关条款的规定，原告并未按照法律规定尽到管理责任，未依法全面履行企业安全生产主体责任。经遵义盛景机动车交通事故司法鉴定所鉴定，原告所属事故车辆（贵Ｃ×××××）后部灯光装置、车尾反光标示不合格，证明原告未认真开展企业隐患排查治理工作，未对公司车辆进行有效安全管理，未依法履行企业安全生产主体责任，对本起事故的发生负有管理责任。（四）案涉事故针对原告来说属安全生产事故，属于安全生产法的调整范围。原告疏于对驾驶人进行安全教育培训和对车辆进行动态监管是涉案事故的原因之一，其对涉案事故的发生负有法律责任。 被告遵义市执法局为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、《市应急管理局关于涉嫌安全生产违法违规案件移送函》，2、立案通知书及送达回执，3、案件延期审批表，4、案件集体讨论记录4份，5、行政处罚告知书及送达回执，6、行政处罚听证通知书及送达回执，证明被告行政行为程序合法，行政处罚过程中履行了法律规定的程序，保障了原告的知情权、陈述申辩及听证权。 第二组证据：1、听证申请书，2、原告提交的陈述申辩书，3、原告听证过程中提交的委托代理手续及证据，4、听证笔录及听证报告，5、行政处罚决定书及送达回执，证明被告依法举证听证，听取了原告陈述申辩意见，接纳了原告提交的证据，后被告依法作出处罚决定并送达原告。 第三组证据：1、缓交罚款申请书，2、缓交罚款决定书及送达回证，证明原告向答辩人提交缓交罚款申请，答辩人予以同意。 第四组证据：1、市人民政府办公室关于成立道安高速公路××“××”较××道路交通事故调查组的通知，2、市政府关于银白（道安）高速公路湄潭段“12·29“较大道路交通事故调查处理意见的批复，3、银白（道安）高速公路湄潭段“12、29”较大道路交通事故调查报告，证明案涉事故发生后，市人民政府组织相关职能部门组成事故调查组对事故进行调查并形成书面报告，是人民政府通过批复的形式对该次事故中需承担责任的单位及个人进行明确。 第五组证据：1、道路交通事故认定书，2、遵义盛景机动车交通事故司法鉴定意见书2份，3、遵义市公安局司法鉴定中心检验报告，4、原告营业执照、道路运输经营许可证，5、湄潭县公安局司法鉴定中心鉴定文书4份，6、（遵）安监管罚告【2018】综4号和（遵）安监管听告【2018】综3号送达回证及（遵）安监管罚告【2018】综4号行政处罚告知书，7、原告向安监局提交的《听证申请书》及听证报告书，8、市安监局的行政处罚决定书及行政处罚撤销决定书，证明原告疏于对驾驶人进行安全教育培训和车辆进行动态监管是涉案事故的原因之一，其对涉案事故的发生负有法律责任。 被告遵义市人民政府辩称，事故发生后，我府依法及时成立由安监、经委、公安、工会等部门组成的事故调查组对事故进行调查。根据交警部门认定余仁友驾驶车尾反光标示不符合标准的贵Ｃ×××××号轻型仓栅式货车上道路行驶，并且在正常情况下以低于高速公路规定的最低时速行驶，其上述过错行为是造成此次道路交通事故的次要原因，余仁友在此次道路交通事故中承担次要责任。根据遵义盛景机动车交通事故司法鉴定所鉴定，建录运输公司所属事故车辆贵Ｃ×××××号轻型仓栅式货车后部灯光装置、车尾反光标示不合格，充分证明建录运输公司未认真开展企业隐患排查治理工作，未对公司车辆进行有效安全管理，未依法履行企业安全生产主体责任，对本起事故的发生负有管理责任。依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第一百零九条：发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款……”之规定，银白高速公路湄潭段“12·29”较大道路交通事故是一起造成4人死亡的较大生产安全事故，建录公司是负有责任的生产经营单位，对建录公司处罚款50万元，适用法律正确，且已充分考虑了从轻处罚。遵义市执法局作出的《行政处罚决定书》及我府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处理适当，依法应予维持。 被告遵义市人民政府为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了以下证据，证明其复议程序合法： 第一组证据：1、《行政处罚决定书》，2、《行政复议申请书》，3、《授权委托书》、《营业执照》、《法定代表人身份证明》，证明本案属于行政复议受案范围。 第二组证据：1、市政府行政复议受理通知书，2、提出行政复议答复通知书，3、市政府行政复议文书送达地址确认书及送达回证，证明行政复议受理程序合法。 第三组证据：1、遵义市综合执法局《行政复议答复书》，2、遵义市执法局提交的作出行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料，3、《暂缓执行申请书》，4、《行政复议决定书》，证明原行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。 经庭审质证，原告对二被告提供的证据的三性无异议，但对证明目的有异议。二被告对原告提供的证据的三性无异议，但对证明目的有异议。 本院经审查认为，原、被告双方对各自提供的证据的三性均无异议，本院予以采纳。 经审理查明，2016年12月29日15时44分，银白高速公路1573ＫＭ＋90Ｍ（下行）处，贵Ｃ×××××号小型普通客车与前方道路上同向行驶的登记在原告名下并由余仁友驾驶的贵Ｃ×××××号轻型仓栅式货车发生碰撞，造成贵Ｃ×××××号小型普通客车所乘人员4人死亡、3人受伤，两车均不同程度受损的道路交通事故。该交通事故发生后，2016年12月30日，遵义市人民政府成立道安高速公路××“××”较××道路交通事故调查组，对本次事故开展调查查明并认定︰（一）建录公司未依法履行企业安全生产主体责任。（1）公司未按规定设立安全管理机构，未按规定配齐安全管理人员；（2）公司从业人员的教育培训不严格，学习档案不完善；（3）公司隐患排查不到位，台账建立不规范；（4）公司主要负责人和相关管理人员未经主管部门对其安全生产知识和管理能力考核合格；（5）公司未按规定提取和使用安全生产费用。（二）贵Ｃ×××××号轻型仓栅式货车核定载质量：1750Ｋｇ，事故发生时实载：7270Ｋｇ；肇事前后部灯光装置、车尾反光标示不符合《机动车运行安全技术条件》（ＧＢ7258-2012）。遵义市公安局交通管理局道安高速公路交通警察大队作出责任认定，其中事故形成原因分析︰陈超未按照操作规范安全驾驶车辆且超速行驶是造成较大事故的主要原因；余仁友驾驶车尾反光标示不符合技术标准的贵Ｃ×××××号轻型仓栅式货车在正常情况下以低于高速公路规定的最低时速行驶，是造成事故的次要原因。（三）2017年7月25日，该事故调查者，作出银白高速公路湄潭段“12·29”较大道路交通事故调查报告。经市人民政府成立的事故调查组调查认定并经市人民政府批复同意：建录公司，未依法履行企业安全生产主体责任，对该起事故发生负有管理责任，决定由市交通运输局依法处理，由市安全监管局依法依规实施行政处罚。2017年8月22日，遵义市人民政府作出批复，同意事故调查组的处理意见。2019年6月25日，遵义市应急管理局将道安高速湄潭段“12·29”较大道路交通事故案件移送遵义市执法局，2019年7月19日，遵义市执法局依法立案受理。2019年9月24日，该局向建录公司送达了《行政处罚告知书》，告知该公司违法事实、处罚依据和拟作出的行政处罚，并告知该公司有权进行陈述、申辩和要求举行听证。在法定期限内，建录公司于2019年9月25日提出陈述申辩，同时申请举行听证的权利。2019年10月11日，被告遵义市执法局举行了听证。2019年10月16日，被告遵义市执法局作出（2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》。原告不服，向被告遵义市人民政府申请复议，遵义市人民政府于2020年2月4日作出遵府行复［2019］301号行政复议决定书。原告不服，诉至本院，请求支持如前诉请。审理中,原告认为行政处罚是以遵义市人民政府关于银白高速交通事故的调查报告的批复为依据,而原告已就遵义市人民政府的批复向遵义市中级人民法院提起了行政诉讼,故请求中止本案的审理。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定具体包括行政机关作出的行政行为主要证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序，处罚是否适当。 关于被告遵义市执法局作出的行政处罚决定认定事实证据是否确凿，适用法律、法规是否正确问题。涉案交通事故，造成4人死亡，已构成较大安全事故。本案焦点是原告对发生涉案交通事故是否负有责任。原告建录公司作为运输企业，其所属车辆在道路上行驶属于从事生产经营活动，其收取挂靠管理费，依法应当对挂靠其名下从事运输经营活动的车辆是否符合安全标准依法进行监管和对从业人员进行安全教育培训。车辆实际所有人余仁友将其车辆挂靠到原告建录公司经营是为了加强对营运车辆及从业人员的安全管理，但原告建录公司未按规定履行企业安全生产主体责任。涉案交通事故次要原因是︰（1）驾驶员余仁友驾驶的机动车安全机件不符合国家标准；（2）驾驶员余仁友在行驶的正常情况下以低于高速公路规定的最低时速行驶。发生涉案交通事故有事故车辆司法鉴定报告和交通警察大队事故责任认定书等相关证据充分证明，足以认定。从发生涉案交通事故原因分析，与原告建录公司没有按照法律规范要求对其公司进行管理有一定的因果关系，被告认定原告建录公司对发生涉案交通事故负有责任，有事实根据，于法有据，理由充分，本院予以支持。 涉案交通事故发生后，遵义市人民政府依法安排相关执法部门派人成立事故调查组对事故有关问题进行调查，其体现人民政府对发生安全事故查处的力度、强度、重视程度及工作效率，该调查组调查的证据材料更具有证明力。事故调查组根据调查证据材料形成综合的《事故调查报告》，事故调查组的调查报告属于行政机关根据工作需要形成的内部材料，并报遵义市人民政府《批复》，是属于程序性质。《事故调查报告》内容来源于事故调查组调查的证据材料，遵义市人民政府作出的《批复》是针对《事故调查报告》提出的处理意见。调查材料、《事故调查报告》及《批复》都能全面客观充分证明事故具体经过、事故原因等。即被告根据事故调查组调查的证据、《事故调查报告》及《批复》对原告作出处罚，事实认定证据确凿充分，本院予以确认。《安全生产法》第二条规定︰在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。该法是对安全生产经营单位的适用范围和调整事项的规定，本案原告作为运输企业性质的特殊性，其车辆行驶往返于各个运输场所之间应属于企业正常生产经营活动。涉案事故属于道路交通事故，但道路交通安全法对从事运输企业违反安全生产法有关规定如何处罚并没有罚则规定。对此，最高人民法院于2010年10月27日就关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题予以答复，答复中明确︰根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。故被告遵义市执法局对涉案交通事故适用《安全生产法》予以处罚，于法有据。且《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款也规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。 综上所述，被告遵义市执法局根据涉案事故发生的原因分析及后果，认定原告对该交通事故负有责任，有其事实根据。被告根据《安全生产法》第一百零九条第（二）项关于“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；”之规定，对原告建录公司作出（2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》对其罚款五十万元，适用法律正确，量罚适当，本院予以支持。 关于被告遵义市执法局作出的行政处罚程序是否符合法定程序问题。本次事故发生后，遵义市人民政府根据事故性质，依法成立事故调查组，对相关事实及事故原因等展开全面调查并根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，作出《事故调查报告》，并依法报经遵义市人民政府《批复》，对此，遵义市应急管理局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款关于“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”的规定，依法将该案移送有处罚职权的被告遵义市执法局作出处理，符合法律规定。被告遵义市执法局依法受理后，在涉案交通事故调查组调查的事实认定证据确凿后，依法向原告送达行政处罚告知书，告知原告作出处罚的事实、理由、依据及拟处罚结果，同时告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。期间被告依法根据原告申请组织听证并经负责人集体讨论后，依法作出（2019）遵综执06字第33号《行政处罚决定书》，符合法定程序。被告遵义市人民政府作出遵府行复[2019]301号行政复议决定书予以维持亦无不当。关于原告请求中止本案审理的问题,虽然遵义市人民政府关于银白(道安)高速公路湄潭段“12·29”较大道路交通事故调查处理意见的批复中决定由市安全监管局依法依规实施行政处罚,但对原告作出行政处罚具体行政行为的机关系具有独立主体资格的遵义市综合行政执行局,而本案不是必须以原告诉遵义市人民政府案的判决结果为依据,故对原告该主张不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告遵义市建录运输有限公司的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告负担。 如不服本判决，可在收到本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  秦远秀 人民陪审员  张家学 人民陪审员  余胜霞 二〇二〇年六月二十八日 法官助理赵辛竹 书记员吴颖