山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行初83号 原告高绍太，男，1945年4月11日出生，汉族，住淄博市淄川区。 委托代理人白怀君，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被告淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路**。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人王继锋，淄博市自然资源局工作人员。 委托代理人高晓，山东致公律师事务所律师。 原告高绍太因要求确认被告淄博市人民政府不履行征地补偿法定职责违法，于2019年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月22日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案，原告高绍太及其委托代理人白怀君，被告淄博市人民政府的委托代理人王继锋、高晓到庭参加诉讼。2019年11月6日，经山东省高级人民法院（2019）鲁法行复字第382号批复批准，延长本案的审理期限。2020年3月12日，经原、被告同意，本院对本案进行调解，但调解不成，本案于2020年6月22日恢复审理。本案现已审理终结。 原告高绍太诉称，原告与淄川区经济开发区招村社区居民委员会(原招村村委会)于1999年1月1日签订土地承包合同，原告承包土地43.55亩，承包期限30年，其中庄西10.95亩，原告用于种植果树。但是，2007年1月份开始，原告种植的4800多棵柿子树突遭暴力强行铲除，由山东金城荣基地产有限公司开发了房地产。现经查询得知，原告承包的土地已于2006年由山东省人民政府鲁政土字(2006)919号、1526号文件征收为国有，由被告组织实施征收，但被告从来没有与原告协商签订征收土地的安置补偿事宜，没有支付任何经济补偿、赔偿。根据《土地管理法》及《物权法》第42条第2款、《农村土地承包法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发2004第28号)及《山东省土地征收管理办法》等法律法规规定，实施征收农村集体土地，应当与被征收土地承包人签订地上附着物、土地补偿安置等协议，将补偿及时到位。被告征收涉案土地从未与原告签订任何地上附着物、补偿安置等协议，没有进行任何形式的补偿、赔偿，严重违反法律规定，损害原告的合法权益，特依法提起诉讼，请求确认被告实施征收原告承包的土地未与原告签订补偿安置协议未给予补偿的行政行为违法，由被告承担本案的一切诉讼费用。 原告高绍太向本院提交了以下证据：1、山东省人民政府鲁政土字[2006]1526号批复文件一份，证明涉案土地批复给淄博市人民政府，并由被告实施土地的具体征收工作，本案的征收主体是淄博市人民政府，是适格的被告；2、山东省高级人民法院（2017）鲁行终2078号行政裁定书一份，证明山东省高级人民法院对是否超过起诉期限不作评价，说明本案的起诉不超过起诉期限；3、土地承包合同一份，证明原告对涉案土地享有承包经营权；4、摸底明细材料一份，证明原告在涉案土地上种植有柿子树苗4800棵。 被告淄博市人民政府辩称，一、被告主体不适格，应予以驳回。根据土地管理法及实施条例，应该由土地行政主管部门办理征地补偿事项。因此原告起诉淄博市人民政府没有法律依据。根据行政诉讼法解释第26条规定，应裁定驳回起诉。二、原告起诉超过法定起诉期限。在（2017）鲁03行初10号裁定书中已经认定原告起诉超过两年的法定起诉期限，应依法予以驳回。三、原告自2007年4月开始已经领取了土地补偿款，不存在权益受到侵害的问题。综上所述，请求驳回原告起诉。 被告淄博市人民政府提交了以下证据及依据：1、（2017）鲁03行初10号行政裁定书，裁定书第15页证明2007年4月到2017年原告领取补偿款的事实。2、（2006）第011号、第012号、第013号、第014号听证告知书、听证送达回证、放弃听证通知书、放弃听证送达回证，证明已经按照《国土资源听证规定》履行听证程序，招村村委会放弃听证。3、《山东省人民政府关于淄博市淄川区2006年第五批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2006]1526号），证明山东省人民政府同意淄博市人民政府征收该土地。4、[2006]第51号《淄博市人民政府征收土地方案公告》，证明被告已依法公告。5、[2006]第51号《淄博市国土资源局征地补偿安置方案公告》，证明被告土地管理部门拟定《补偿安置方案》并发布公告。6、招村村民委员会2006年至2016年记账凭证及分发土地补偿款明细表，证明相关征地补偿款的发放情况。相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条；《国土资源听证规定》第十九条、第二十条、第二十一条。 经庭审质证，原告高绍太对被告淄博市人民政府提交的1号证据真实性无异议；对被告提交的2号证据真实性无法确认，认为该宗文件仅是履行征地过程中的一些实施文件，不能证明原告收到了被告支付的地上附着物的补偿款和安置费用；对被告提交的3号证据真实性无异议，能够证明淄博市人民政府是本案适格被告；对被告提交的4号证据、5号证据真实性无法确定，公告应当张贴在村民委员会的公告栏，无法确定被告提交的两份公告与当时征地过程中张贴的公告内容一致；对被告提交的6号证据中的收据的真实性无法确定，且交款单位和交款人是开发区管委会，收款单位是招村村民委员会，不是原告，不能证明被告或其他主体向原告支付了土地补偿款或者地上附着物的补偿款和安置费用；对被告提交6号证据中的记账凭证和分发土地补偿款明细表真实性无法确定，明细表中高绍太领取的款项是每一个招村村民都有权利领取的，是集体土地被征收之后对全体村民的补偿，而不是对高绍太的地上附着物的补偿和安置费用，不能证明原告收到过本案涉及的地上附着物的补偿款和安置费用。 被告淄博市人民政府对原告高绍太提交的1号证据无异议，且被告认可原告涉案土地在该批复的征地范围之内；对原告提交的2号证据真实性没有异议，但认为原告于2019年5月2日起诉已经明显超过了法定的起诉期限，应当予以驳回；对原告提交的3号证据真实性和证明内容无异议，但认为涉案土地已在2006年被征收，且原告已领取土地补偿款，该合同已经解除；对原告提交的4号证据真实性有异议，认为该证据是2015年5月24日出具，但涉案土地在2006年已被征收，且原告主张地上柿子树已在2007年1月被铲除，因此该证据不具有证明力。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1号证据，与被告提交的3号证据一致，双方均认可该证据的真实性，且均认可原告高绍太的承包地位于该批复征收范围，本院确认为有效证据；原告提交的2号证据系人民法院生效裁定书，被告认可其真实性，该裁定书能够证明与本案有关的事实，本院确认为有效证据；原告提交的3号证据，被告对其真实性无异议，该证据能够证明原告对涉案土地的使用情况，本院确认为有效证据；原告提交的4号证据，经本院对该摸底明细上签字人即招村社区居委会工作人员高绍景进行调查核实，该材料中高绍景的签名系其本人所签，该材料系由高绍景根据高绍太等户主以及证明人提供的信息书写，高绍景在调查中证实，原告高绍太在涉案土地被征收前曾种有柿子树，且在未经补偿的情况下，柿子树于2006年8月份被强制铲除，高绍景同时主张由于其未参与清点，其对于原告种植柿子树的数目并不清楚，综上，原告提交的4号证据能够证明原告在涉案土地被征收前曾种植有柿子树，本院对该证明事项予以采信，至于该证据中记载的具体树苗数目，该单份证据不具有证明力。被告提交的1号证据具有真实性，但该行政裁定书与本案不是同一诉讼，不能证明本案起诉期限的问题；被告提交的2-5号证据，能够反映案件的真实情况，来源和形式符合法律规定，能够证明被告组织实施涉案征地的有关事实，本院确认为有效证据；被告提交的6号证据，来源和形式符合法律规定，能够证明被告已将征地补偿款和安置补助费发放至招村社区居委会并由居委会统一发放和安置，但不能证明被告已将地上附着物和青苗补偿款发放给原告。 经审理查明，原告高绍太系淄川区经济开发区招村社区居民委员会(原招村村委会)成员，其曾承包本村土地用于种植果树。2006年11月21日，山东省人民政府作出鲁政土字[2006]1526号《关于淄博市淄川区2006年第五批次城市建设用地的批复》，同意淄博市人民政府将淄川区372363平方米农用地转为建设用地。原告高绍太用于种植果树的承包土地位于该批复征收的范围，原被告双方对该事实均无异议。2006年12月，因鲁政土字[2006]1526号批复批准征收土地，被告淄博市人民政府发布[2006]第51号《淄博市人民政府征收土地方案公告》，原淄博市国土资源局发布[2006]第51号《淄博市国土资源局征地补偿安置方案公告》。在被告组织实施征收涉案土地的过程中，原告高绍太在被征收承包地上种植的柿子树遭到强制铲除，且原告未领取针对柿子树的补偿或赔偿款项。原告高绍太认为被告淄博市人民政府在组织实施征收的过程中，未与原告协商安置补偿事宜，未支付任何经济补偿、赔偿，遂提起本案行政诉讼，要求确认被告实施征收原告承包土地未与原告签订补偿安置协议未给予补偿的不作为违法。 另查明，根据鲁政土字[2006]1526号批复所附《淄川区人民政府关于淄川区2006年第5批次（报省）城市建设用地征地补偿安置情况的说明》，本案所涉征地范围内需要安置的农业人口实行货币安置和农业安置，由农村集体经济组织统一进行安置。被告已将涉案征地补偿费和安置补助费发放至淄川经济开发区招村社区居委会。 本院认为，第一，关于原告是否有权提起本案诉讼的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十七条第二款之规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此，本案原告高绍太有权基于其在涉案被征收土地上种植的柿子树未获依法补偿之理由，就行政主体未履行征地补偿安置法定职责提起行政诉讼。 第二，关于本案是否超过法定起诉期限的问题。本案原告高绍太的诉讼请求是确认被告淄博市人民政府在征地过程中未履行补偿安置的行政不作为违法，也即主张被告应依法对原告进行补偿安置。行政机关在征收土地的过程中，应依职权主动对被征收人进行补偿，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。因此，原告针对被告不履行征地补偿法定职责提起的诉讼，不受行政诉讼起诉期限的限制，本案不存在超过起诉期限的问题。 第三，关于被告是否构成不履行征地补偿法定职责之行政不作为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十六条第一款之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，被告淄博市人民政府负有组织实施涉案征地行为并依法进行征地补偿的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十七条第二款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六的规定，征收耕地的补偿费用包括地上附着物和青苗的补偿费，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，关于原告的承包地在被征收时是否存在地上附着物和青苗的问题，经本院对原告提交的4号证据进行核实确认，该证据能够证明在涉案承包地被征收前，原告在该承包地上种植有柿子树。关于原告在涉案土地上种植的柿子树是否因征地而被强制铲除以及是否依法进行了补偿这一问题，原告高绍太在起诉状中主张其种植的柿子树未经补偿于2007年1月因征地遭到强制铲除；在本院2020年5月13日对原告高绍太的调查中，原告陈述其柿子树在2006年8、9月份被强制铲除；在本院对招村社区居委会工作人员高绍景的调查中，高绍景证实原告的柿子树是在2006年8月因征地被强制铲除且未进行补偿；另，被告提交的证据仅能证明涉案土地补偿款和安置补助费已发放至招村社区居委会，不能证明被告已对原告在涉案被征收土地上的柿子树进行了补偿。因此，综合各方证据以及本院依法调查核实的情况，足以认定在被告淄博市人民政府组织实施征收原告高绍太承包土地的过程中，原告在涉案承包地上种植的柿子树被强制铲除，且原告未领取针对柿子树的补偿或赔偿。被告淄博市人民政府提交的证据不能证明其已依法对原告的柿子树进行了补偿。被告作为组织实施集体土地征收的法定主体，未依法对原告高绍太在涉案被征收承包地上种植的柿子树进行补偿，违反了上述法律法规的规定，亦违反了“有征收必有补偿”的基本法治要求，构成不履行法定职责之违法行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告淄博市人民政府于本判决生效后三个月内依法对原告高绍太在涉案被征收土地上的附着物和青苗进行调查核定并依法进行补偿。 案件受理费50.00元，由被告淄博市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  商利群 审 判 员  陈 磊 人民陪审员  田秀珍 二〇二〇年六月二十三日 法官 助理  吴 昊 书 记 员  冯 媛