贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1457号上诉人（一审原告）四川元丰建设项目管理有限公司，住所地四川省成都市高新区益州大道北段**********。法定代表人罗明勇，董事长。委托代理人兰新，四川拓都律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市应急管理局，住所地贵州省遵义市市级行政办公中心**楼**。法定代表人石晓洪，局长。委托代理人熊猛，副局长。委托代理人陈东，贵州佳信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路**。法定代表人谌贻琴，省长。委托代理人曹灵江、王鹏程。上诉人四川元丰建设项目管理有限公司（以下简称元丰公司）因与被上诉人遵义市应急管理局、贵州省人民政府质量监督行政处罚及行政复议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。元丰公司委托代理人兰新，遵义市应急管理局出庭负责人熊猛、委托代理人陈东，贵州省人民政府委托代理人王鹏程、曹灵江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。元丰公司一审诉请：1.撤销遵义市安全生产监督管理局（以下简称遵义市安监局）于2018年8月29日作出的（遵）安监管罚〔2018〕〈综〉1号《行政处罚决定书》（以下简称1号行政处罚决定）；2.撤销贵州省人民政府于2018年10月22日作出的黔府行复决字〔2018〕108号《行政复议决定书》（以下简称108号复议决定）；3.遵义市应急管理局、贵州省人民政府承担本案诉讼费。一审法院经审理查明，2016年5月，遵义市新蒲新区三渡镇人民政府（以下简称三渡镇政府）拟实施10个农村饮水安全巩固提升工程项目，其中9个工程项目因工程预算金额在50万元以下，三渡镇政府根据上级文件精神决定以邀标方式确定工程施工单位、监理单位。案外人陈某1参与工程施工邀标，并中标三渡镇罗庄村（四堡组、荷花组、厅房组）、平丰村五星组、双河村同心组三个工程项目，因陈某1无相应施工资质，后其挂靠于铜仁三江水电建筑施工有限公司（以下简称三江公司）实施工程项目。案外人罗义权以遵义市达华监理公司（以下简称达华公司）的资质参与工程监理投标，因达华公司在遵义市新蒲新区不能开具发票，后罗义权将监理公司更换为元丰公司。罗义权与元丰公司驻遵义办事处负责人何某联系后，于2016年7月向三渡镇政府提交了加盖元丰公司印章的《建设工程委托监理合同》。三渡镇政府因更换公章，至2016年8月1日发生事故时，未能在罗义权提交的工程监理合同上签字盖章。在事故发生前，罗义权到陈某1实施的平丰村五星组饮水工程项目工地查看过施工情况。2016年8月1日8时，陈某1中标施工的平丰村五星组饮水工程项目因水池盖板断裂，引起水池盖板及上部消毒房整体垮塌，致使在水池内施工的9名工人被埋压。9名工人经施救被送往遵义医学院附属医院抢救，其中8人经抢救无效死亡。2016年8月2日，遵义市人民政府成立遵义市新蒲新区“8.01”在建饮水工程水池盖板垮塌事故调查组（以下简称事故调查组），对事故展开调查。2016年8月6日，事故调查组经调查后，作出了事故调查报告。调查报告认定：本起事故造成8人死亡、1人受伤，造成直接经济损失520万元，本起事故是一起生产安全事故。事故的直接原因是施工单位未按设计方案组织施工导致水池盖板断裂，引起水池上方盖板及消毒房整体垮塌，间接原因是施工单位三江公司安全生产主体责任不落实、元丰公司未履行项目监理职责等。事故调查报告对相关单位处理建议的第1项为：责成遵义市安监局对三江公司和元丰公司按照有关法律法规的规定给予行政处罚。2016年10月9日，贵州省安全生产委员会办公室批复同意了遵义市安委办报送的事故调查处理建议。2016年10月20日，遵义市人民政府批复同意遵义市安监局呈报的事故调查报告。2017年6月15日，遵义市安监局向元丰公司送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知元丰公司拟对其作出罚款80万元的行政处罚，元丰公司可以在收到告知书3日内进行陈述、申辩及提出听证申请，签收人为何某。2017年6月21日，元丰公司向遵义市安监局递交听证申请。遵义市安监局认为元丰公司的听证申请已逾期，于2017年6月23日作出遵安监函〔2017〕12号不予受理听证申请的函，并于当日送达何某。2018年8月29日，遵义市安监局作出1号行政处罚决定，认为元丰公司未依法、依规实施五星饮水工程监理职责、现场监理严重缺位、未及时发现施工单位违法违规的施工行为，对事故发生负有严重的管理责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十四条第一款、第二款、第三十八条第一款、第四十条、第四十一条和《建设工程安全生产管理条例》第十四条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项、《生产安全事故处罚规定（试行）》第十五条第二项和《建设工程安全生产管理条例》第五十条、第六十八条的规定，决定给予元丰公司80万元的行政处罚，该行政处罚决定书于当日送达给何某。元丰公司对遵义市安监局的行政处罚决定不服，向贵州省人民政府申请复议。2018年9月12日，贵州省人民政府受理了元丰公司的复议申请。贵州省人民政府经审查后，于2018年10月22日作出108号复议决定，决定：维持被申请人2018年8月29日作出的1号行政处罚决定。2018年10月24日，元丰公司的代理人兰新签收了108号复议决定。2018年11月5日，元丰公司向遵义市播州区人民法院提起诉讼，请求撤销1号行政处罚决定及108号复议决定。2018年11月27日，遵义市播州区人民法院将本案移送一审法院。2019年1月24日，一审法院作出（2019）黔03行辖1号行政裁定书，决定由一审法院审理本案。另查明，2019年3月25日，根据中共遵义市委办公室印发的《遵义市应急管理局职能配置内设机构和人员编制规定》第十三项明确，遵义市应急管理局依法组织指导安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况。根据该文件规定，原遵义市安监局的安全事故调查处理职权已由遵义市应急管理局行使。还查明，三渡镇2016年农村饮水安全巩固提升工程建设责任单位及责任人分工文件中，列明了施工单位、技术指导单位、监理单位、项目监督机构、项目质量和技术负责单位、财务监督和决算单位、安全生产单位，该分工文件中监理单位为：元丰公司，负责人何中华，具体现场负责人罗义权。分工文件中涉及各个单位，均在该文件上盖章（元丰公司也在监理单位处盖章）。一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款、第三款规定，县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。遵义市安监局作为安全生产监督部门，具有对辖区内安全生产工作进行监督管理的职权。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项的规定，事故造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故为较大事故；发生较大安全生产事故的，由安全生产监督管理部门处五十万元以上一百万元以下罚款。本案中，2016年8月1日8时在遵义市新蒲新区饮水工程项目9名工人被埋压的事故，造成了8人死亡、1人受伤，造成直接经济损失520万元，属于较大事故。事故发生后，经事故调查组调查，认定元丰公司作为监理单位，未履行监理职责，是造成事故的间接原因。遵义市安监局在查明元丰公司未履行监理职责的事实后，在处罚前告知元丰公司可以陈述、申辩及申请听证，后根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，作出了本案被诉的行政处罚决定，该处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。国家安全生产监督总局《安全生产执法程序规定》第二十六条第十一项规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全生产监督部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需要进一步延长的，应当经上一级安全生产监督部门批准，可延长至180日。本案中，遵义市安监局2017年6月15日就向元丰公司送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，2018年8月29日才作出1号行政处罚决定，从作出处罚告知到作出处罚决定，时间长达一年多，已经违反了《安全生产执法程序规定》第二十六条第十一项关于案件办理期限的规定，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”规定，应确认1号行政处罚决定程序违法。因元丰公司对遵义市安监局作出的1号处罚决定不服，向贵州省人民政府申请行政复议，贵州省人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定进行审查，并在法定期限内作出了108号复议决定，维持遵义市安监局违反程序作出的1号行政处罚决定，该复议决定事实清楚，但处理结果不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”的规定，应予撤销。关于元丰公司诉称1号行政处罚决定及108号复议决定认定元丰公司是涉案工程的监理单位，事实不清、证据不足。经查，首先，证人陈某2、付某、陈某1证言，证实了罗义权以达华公司的名义参与涉案工程的监理邀标，但因达华公司在新蒲不能开具发票，后罗义权又以元丰公司进行工程监理，在陈某1对涉案工程进行施工期间，罗义权作为监理人到过现场二、三次，罗义权在2016年7月将盖有元丰公司公章的监理合同交到三渡镇政府，三渡镇政府因更换公章未能及时在公章上签字盖章。其次，遵义市汇川区人民检察院关于何某的不起诉决定书，认定了罗义权联系了元丰公司驻遵义办事处的负责人何某，何某同意并将盖好元丰公司公章的建筑施工委托监理合同交给罗义权。第三，建设工程委托监理合同、三渡镇2016年农村饮水安全巩固提升工程建设责任单位及责任人员分工文件中监理单位均盖有元丰公司的印章。综合以上证据，可以认定元丰公司同意罗义权以其公司对涉案工程进行监理，且罗义权也实际到现场进行监理，结合《中华人民共和国合同法》第三十七条、第二百七十六条的规定，遵义市安监局、贵州省人民政府认定元丰公司是涉案工程的监理单位，并无不当。本案被诉的行政处罚决定由遵义市安监局作出，但在本案诉讼过程中，遵义市安监局其安全生产监督管理职权因机构改革，由新成立的遵义市应急管理局行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案的被告为遵义市应急管理局。综上，遵义市安监局作出的1号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，但其作出处罚决定的期限违反规定，程序违法。贵州省人民政府的108号复议决定认定事实清楚，处理结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第一款第二项的规定，判决：一、确认遵义市应急管理局（遵义市安监局）2018年8月29日作出的1号行政处罚决定程序违法；二、撤销贵州省人民政府2018年10月22日作出的108号复议决定。一审案件受理费50元，由遵义市应急管理局负担。一审宣判后，元丰公司不服，向本院提起上诉。上诉人元丰公司上诉称：1.一审法院根据被上诉人提供的虚假管理方案认定监理单位系上诉人完全错误。首先，该管理方案填写的时间为2016年5月13日，而此时上诉人根本不知道涉案工程，上诉人是在2016年7月22日才知道该水利工程，业主单位系在事后制作管理方案。其次，该方案确认的监理人员并非来自上诉人公司，严重违反建设部147号令的规定，故该管理方案中的责任单位及责任人分工文件是虚假的，涉案项目与上诉人无关。遵义市应急管理局主张监理合同通过邀约承诺形式订立，但至今未明确合同具体是什么时间形成。监理合同是专业的要式的合同，行政机关至今未在监理合同上签章，监理合同至今不成立。2.罗义权开始是以达华公司的名义参与邀标会，后上诉人通过罗义权向业主方提交联系业务的监理合同，只能说明上诉人有联系行为，但并未签发授权委托书等，亦无罗义权与元丰公司属于挂靠关系的证据证明。一审以证人证言证明罗义权代表上诉人公司从事监理活动，属认定事实错误，涉案工程是在准备更换监理单位时现场出现的安全事故，不应该由尚未签订监理合同的上诉人承担责任。综上，请求：撤销一审判决，撤销1号行政处罚决定。被上诉人遵义市应急管理局答辩称，上诉人与三渡镇政府之间，虽未签订书面监理合同，但罗义权与上诉人系挂靠关系，有检察机关不起诉决定证明。施工管理方案、监理合同落款时间是16年5月份，合同最早在5月份成立生效。上诉人于2016年7月24日将加盖印章的监理合同送交三渡镇政府，三渡镇政府予以接受，退一步说合同最迟也是在7月份生效。三渡镇政府未在监理合同上盖章，是因为当时遵义县升级为遵义市，三渡镇政府公章需要更改，且在政府工作管理方案汇总载明的监理单位是上诉人，并加盖上诉人公司印章，故双方关于订立监理合同的意思表示真实、一致。在工程开工后的2016年6月17日至8月1日，监理人员罗义权前往施工现场开展监理工作2、3次，以事实行为履行监理工程义务，故应当认定上诉人是涉案工程的监理单位。上诉人未依法履行监理职责，对本次事故的发生具有严重失职的责任，遵义市应急管理局对元丰公司作出的1号行政处罚决定，认定事实清楚、处罚程序合法，处罚幅度合理。因机构改革原因，逾期作出处罚决定是事实，对一审判决确认1号行政处罚决定违法不持异议。综上，请求二审法院维持一审判决。被上诉人贵州省人民政府二审法定期限内未提交答辩意见。二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见，归纳本案争议焦点为：遵义市应急管理局（遵义市安监局）于2018年8月29日作出的18号处理决定，认定元丰公司为涉案工程监理单位是否成立。本院认为，1号处罚决定及108号复议决定认定元丰公司是涉案工程监理单位成立。理由如下：第一，何某系元丰公司驻遵义的负责人，罗义权找到何某联系监理业务，后何某在委托监理合同上加盖元丰公司公章，罗义权遂以有工程监理资质的元丰公司名义，于2016年7月将《建设工程委托监理合同》交到三渡镇政府，该府予以接受，对元丰公司监理单位的身份不持异议，只因公章更换期间三渡镇政府未在该合同上盖章，但未盖章不足以影响元丰公司监理单位的认定。前述事实，有证人陈某2、付某、陈某1、何某等证言证实，有《建设工程委托监理合同》《三渡镇2016年农村饮水安全巩固提升工程建设责任单位及责任人员分工》以及遵义市汇川区人民检察院汇检公诉刑不诉〔2017〕11号《不起诉决定书》等书证证明，足以认定。第二，二审调查时，元丰公司当庭辨认，并确认《三渡镇2016年农村饮水安全巩固提升工程建设责任单位及责任人员分工》文件载明的监理单位处，系其公司印章；罗义权交到三渡镇政府的《建设工程委托监理合同》中加盖的公章，亦为元丰公司公章，合同记载的元丰公司银行账号以及公司地址准确无误。按常理、常情，案涉工程如能顺利竣工、监理合同正常履行，则合同约定的监理费用会通过委托监理合同载明的银行账户进入元丰公司并转化成其财产，即罗义权监理行为及于元丰公司。第三，遵义市安监局向元丰公司送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书以及被诉行政处罚决定书等法律文书，元丰公司签收人为何某，随后元丰公司提交了听证申请、对行政处罚申请行政复议等文书材料，元丰公司后续行为亦印证何某行为能够体现、代表元丰公司意志。综上，遵义市应急管理局以陈某2等证人证言以及委托监理合同、三渡镇政府文件等书证为基础，结合其调查、证据分析认定元丰公司是涉案工程的监理单位成立。基于行政诉讼案件二审全面审查原则，本院对1号处罚决定的合法性予以全面审查。对于遵义市应急管理局根据元丰公司违法行为的事实、情节以及社会危害程度，决定给予罚款80万元的结果是否合法、合理的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项规定，发生生产安全事故，由安全生产监督管理部门处以罚款，其中发生较大事故的处五十万元以上一百万元以下的罚款。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第三项规定，较大事故包括生产安全事故造成3人以上10人以下死亡的情形。本次事故致八人死亡，直接经济损失520万元，社会影响较大，性质较为恶劣，后果较为严重。据2016年8月6日的事故调查组调查认定，元丰公司作为监理单位，未履行监理职责，是造成本次事故的间接原因，依法应予行政处罚。遵义市应急管理局根据元丰公司违法行为的事实、情节以及社会危害程度，在法定处罚幅度内决定罚款80万元，处罚结果并无明显不当。且遵义市应急管理局作出1号行政处罚决定以前，依法告知元丰公司陈述、申辩、申请听证权利并对元丰公司听证申请予以处理，行政处理程序并无明显不妥。但鉴其逾期作出处罚决定，违反《安全生产执法程序规定》第二十六条第十一项之规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应确认1号处罚决定违法。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。因108号复议决定是维持违法的1号处罚决定，复议结果错误应予撤销。综上所述，遵义市应急管理局逾期作出处罚决定，一审判决确认1号行政处罚决定违法、撤销108号复议决定结果正确，审理程序合法，依法应予维持。元丰公司上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人四川元丰建设项目管理有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 柏 松审判员 谭慧敏审判员 柏龙金二〇二〇年六月二十四日法官助理张利利书记员张丽