黑龙江省穆棱市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑1085行初5号 原告徐永财，男，1967年10月5日出生，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。 委托代理人王君超，黑龙江牡大律师事务所律师。 委托代理人王振宇，黑龙江牡大律师事务所律师。 被告穆棱市自然资源局，住所地黑龙江省穆棱市八面通镇长征路。 法定代表人李强，局长。 委托代理人郝俊祥，男。 第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市西安区西二条路日照街与景福街之间。 法定代表人邹敬德，经理。 委托代理人姜文华，穆棱市八面通法律服务所法律服务工作者。 第三人牡丹江市骏达房地产开发有限公司，住所地黑龙江省牡丹江市东安区七星街海通大厦9楼。 法定代表人胡广明，经理。 原告徐永财与被告穆棱市自然资源局及第三人牡丹江市富贵园商务酒店有限公司（以下简称富贵园公司）、牡丹江市骏达房地产开发有限公司（以下简称骏达公司）土地行政许可一案，于2019年6月12日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月29日制发（2019）黑1085行初66号行政裁定，驳回徐永财的起诉。徐永财不服本院裁定，向牡丹江市中级人民法院提起上诉。牡丹江市中级人民法院以（2019）黑10行终142号行政裁定撤销本院（2019）黑1085行初66号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月8日重新立案后，依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭进行了审理。根据上级法院意见，本院另行组成合议庭后，于2020年4月24日再次公开开庭对本案进行了审理。原告徐永财的委托代理人王君超、王振宇，穆棱市自然资源局副局长储江杰、委托代理人郝俊祥，富贵园公司的委托代理人姜文华到庭参加第一次庭审。原告徐永财与其委托代理人王君超，穆棱市自然资源局副局长储江杰、委托代理人郝俊祥，富贵园公司的委托代理人姜文华到庭参加第二次庭审。第三人骏达公司经本院合法传唤，无正当理由两次庭审均拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐永财诉称，请求撤销被告穆棱市自然资源局于2017年9月6日向第三人富贵园公司下发的建设用地批准书。事实及理由：坐落于穆棱市兴源镇的案涉富贵园商务酒店，系骏达公司于2013年实际开发建设，2015年完工。2016年9月6日，穆棱市人民法院就徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷一案作出（2016）黑1085民初695号民事判决。2017年2月5日，穆棱市人民法院在另案（刘福昌等六人诉骏达公司欠工程款一案）通过诉讼保全查封了骏达公司开发建设的案涉富贵园商务中心综合楼260万元价值部分。徐永财依据（2016）黑1085民初695号民事判决向穆棱市人民法院申请强制执行，穆棱市人民法院在执行过程中于2017年3月20日作出（2016）黑1085执792号执行裁定，查封骏达公司开发建设的案涉富贵园商务酒店260万元价值剩余部分。即至2017年3月20日，案涉富贵园商务酒店整体已被穆棱市人民法院依法查封。在审理富贵园公司提起的（2018）黑1085执异50号案外人执行异议案件过程中，原告得知在穆棱市人民法院将案涉富贵园商务酒店整体查封后，2017年3月24日穆棱市自然资源局却向并非实际开发建设者的富贵园公司印发了穆国土资预审字［2017］12号《关于穆棱市兴源镇富贵园商务酒店建设用地预审意见的复函》，通过了富贵园公司对案涉已建成楼房建设用地申请预审，继而又在2017年9月6日向富贵园公司下发建设用地批准书。2018年12月30日，穆棱市人民法院作出（2018）黑1085执异50号执行裁定驳回富贵园公司的执行异议后，富贵园公司又提起案外人执行异议之诉。2019年5月9日，穆棱市人民法院作出（2019）黑1085民初139号民事判决，以富贵园公司“已经补办了包括不动产权属证书在内的手续，故法院认定富贵园公司系涉案房屋的产权人”，进而作出不得执行案涉房屋的判决。原告认为，在由骏达公司开发建设的案涉富贵园商务酒店于2015年已经完工后，且在人民法院依徐永财申请对骏达公司的强制执行程序中2017年3月20日依法查封案涉不动产之后，穆棱市自然资源局相继为并非真正投资开发建设方的富贵园公司办理建设用地批准书等各项手续，并导致不动产的不得执行，损害了徐永财的合法权利。穆棱市自然资源局为富贵园公司补办的各项证照及手续均应予以撤销。 被告穆棱市自然资源局辩称，被告于2017年6月26日与第三人富贵园公司签订国有建设用地使用权出让合同，于2017年9月6日为富贵园公司下发了建设用地批准书。富贵园公司在徐永财执行一案中提出执行异议，穆棱市法院于2018年12月29日受理，富贵园公司向法院出示过相应证据。徐永财提起本案诉讼时间为2019年6月11日，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。无论是按照被告作出建设用地批准书的时间，还是按照法院受理执行异议的时间，徐永财诉请都已超过诉讼时效，丧失了胜诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，徐永财请求法院撤销2017年9月6日穆棱市自然资源局向富贵园公司下发的建设用地批准书，提起行政诉讼主要是基于徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷一案，骏达公司与富贵园公司之间无任何法律关系，更被穆棱市人民法院做出的（2019）黑1085民初139号民事判决所认定。因此，徐永财与被诉具体行政行为之间不存在法律上的利害关系及直接关系，不具有行政诉讼原告的主体资格，其起诉不符合起诉法定条件，应当依法予以驳回。穆棱市自然资源局向富贵园公司下发建设用地批准书，事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，符合法律规定。根据黑政土（2017）69号《黑龙江省人民政府建设用地审批件》，2017年3月24日穆棱市自然资源局同意将该宗土地作为城市建设用地挂牌出让。2017年5月15日，该宗土地开始挂牌公告。在公告期内，富贵园公司向穆棱市自然资源局提交了竞买申请书、挂牌出让竞买单位登记表、报价单、营业执照、法定代表人身份证复印件、保证金等相关材料。2017年6月14日挂牌截止期满，穆棱市自然资源局与富贵园公司签订了成交确认书。2017年6月26日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同。后富贵园公司向穆棱市自然资源局提交了穆棱市发展和改革局穆发改审（2017）2号文件和穆棱市规划局地字第2017037号建设用地规划许可证，穆棱市自然资源局依据《中华人民共和国城乡规划法》三十八条之规定，以及《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、五十三条、五十四条、五十五条、五十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条、二十二条规定，为富贵园公司颁发了建设用地批准书。综上，穆棱市自然资源局向富贵园公司下发建设用地批准书，事实清楚，证据确实充分。 第三人富贵园公司述称，被告穆棱市自然资源局为富贵园公司签发的建设楼房手续程序合法。富贵园公司是按政府招商引资申请立项，经审批设立商务酒店有限公司。富贵园公司和原告徐永财没有债权关系，徐永财申请查封富贵园公司名下的财产错误，法院的查封裁定没有法律效力。 第三人骏达公司未提交答辩意见。 原告徐永财向本院提交了如下证据： 第1份证据：建设用地批准书，证明：原告徐永财本次诉讼要求撤销的就是该份用地批准书。 穆棱市自然资源局质证意见：没有异议。 富贵园公司质证意见：对这份证据没有异议。 本院认为，穆棱市自然资源局、富贵园公司对这份证据没有异议，予以采信。 第2份证据：1.合同书一份；2.劳动保障监察调查笔录；3.穆棱市劳动监察局2016年1月11日申请一份；4.穆棱市劳动监察局2016年1月27日调查报告一份；5、穆棱市人力资源和社会保障局2016年1月27日涉嫌犯罪案件移送书一份。证据来自穆棱市人民法院（2019）黑1085民初139号卷宗。证明：案涉富贵园商务中心综合楼完工后，因欠付工人工资问题，经穆棱市劳动监察局、穆棱市人力资源和社会保障局等相关部门的调查核实，该综合楼项目是由本案第三人骏达公司开发建设的。 穆棱市自然资源局质证意见：对证据的真实性和证明目的均有异议，该证据在穆棱市人民法院调取，那么应该加盖穆棱市人民法院档案室的公章，并且骑缝章对不上。对证明目的有异议，认为与本案没有关联，该组证据所反映的骏达公司与他人签订的合同，也同时反映的是骏达公司欠他人员工费等，与富贵园没有任何关系。骏达公司是富贵园酒店的建设者，不能将建设单位骏达公司与投资主体富贵园公司之间混为一谈。 富贵园公司质证意见：对证据的形式要件没有异议，对证明目的有异议，这组证据不能证明第三人富贵园公司欠原告徐永财工程款，也不能证明富贵园公司与骏达公司是同一主体身份，富贵园公司不欠原告的欠款。 本院认为，被告穆棱市自然资源局和第三人富贵园公司对这组证据的真实性没有提出异议，故对证据的真实性予以采信；生效裁判文书已经认定富贵园商务酒店系骏达公司于2013年实际开发建设，故本院对该事实予以确认。 第3份证据：（2019）黑1085民初139号民事判决书。证明：1.案涉富贵园商务中心综合楼于2013年开工建设，2015年上半年完工，而第三人富贵园公司是2015年7月10日成立，即富贵园公司成立前案涉综合楼已经建成，各项行政许可手续均是事后补办，无法律依据；2.至2017年3月20日案涉综合楼已由穆棱市人民法院整体查封，各项行政许可手续均是在法院依法查封之后办理；3.原告与本案具有法律上的利害关系，原因是案涉综合楼是原告作为申请执行人在强制执行之中的执行标的，且该标的已经原告申请予以查封并交纳评估费，已经进入评估拍卖程序，但在被告为第三人富贵园公司补办各项行政许可手续之后，人民法院以139号民事判决书判定停止执行，导致原告经生效判决确认的合法债权无法继续执行，损害原告的合法权益，故原告与本案有法律上的利害关系，是本案适格的诉讼主体；4.在139号案件开庭审理之时，即2019年3月11日，原告才得知本案被告向第三人富贵园公司做出行政许可，导致原告的债权无法执行，原告是在2019年5月27日向穆棱市人民法院提起诉讼，原告的起诉没有超过法定期限。 穆棱市自然资源局质证意见：对证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。1.该份证据恰能证明富贵园公司系涉案房屋的产权人，原告徐永财对富贵园公司后补办相关手续虽有异议，但其异议理由是不成立的，因此该份判决支持了富贵园公司的执行异议之诉，从而认定了涉案房产所有权人为富贵园公司，而非骏达公司；2.执行异议之诉穆棱市法院于2018年12月29日受理，当时富贵园公司向法庭出示过建设用地批准证书，按行政诉讼法关于诉讼时效规定，原告应当在此时已经明知富贵园公司取得了建设用地批准书，如果提起行政诉讼，也应当在法院受理之后六个月之内提起，原告诉请超过诉讼时效。 富贵园公司质证意见:2010年市政府市长办公会就决定通过第三人富贵园公司设立富贵园名称命名的商务酒店。2013年第三人富贵园及作为土地所有人的村委会均向市政府相关部门提出了申请，在工商执照下发之前，该酒店的名称及酒店的工作性质已经被政府确认批准通过，所以原告所述与事实不符。 本院认为，（2019）黑1085民初139号民事判决书是已经生效的法院裁判文书，予以采信。 被告穆棱市自然资源局提交了如下证据： 富贵园商务酒店建设用地批准档案，证明：第三人富贵园公司向穆棱市自然资源局提交关于建设用地审批手续的相关资料，经核实批准穆棱市自然资源局依法向富贵园公司下发建设用地批准书，事实比较清楚，符合法律规定。 徐永财质证意见:对被告穆棱市自然资源局向本院提交的富贵园商务酒店建设用地批准档案的形式要件没有异议，对真实性和合法性有异议。该份档案是自2017年3月24日开始建档形成，而案涉的富贵园商务中心综合楼在2013年时就已经开始开工建设，在2015年上半年已全部完工，且案涉综合楼真正的开发建设单位是本案第三人骏达公司，而不是富贵园公司，该公司是在2015年7月10日成立，也就是在案涉商务中心综合楼完工之后，故被告为在2015年上半年已经全部完工的工程违法补办相关行政许可手续，且是在人民法院于2017年3月20日将该综合楼整体查封之后开始补办，既不真实，也不合法。 富贵园公司质证意见：对该组证据没有异议，同意被告的证明目的。 本院认为，徐永财虽对证据的真实性有异议，但无相应证据佐证，故对证据的真实性予以采信。结合本案其他证据，争议楼盘存在“未批先建”是不争的事实，对徐永财质证意见予以支持。 第三人富贵园公司提交了以下证据： 1.穆棱市人民政府市长办公会议纪要、2.意向书、3.工程项目委托书、4.假日驿站宾馆营业执照、5.穆发改审[2017]2号穆棱市发展和改革局文件、6.穆国土资预审字[2017]12号穆棱市国土资源局《关于穆棱市兴源镇富贵园商务酒店建设用地预审意见的复函》、7.成交确认书、8.交纳土地出让金票据、9.国有建设用地使用权出让合同、10.建设工程监理合同、11.富贵园商务酒店营业执照及身份证、12.建设用地规划许可证、13.建设用地批准书、14.建筑工程施工许可证、15.行政处罚决定书、16.交纳行政处罚罚款票据、17.富贵园商务酒店不动产证。证明：富贵园公司是经穆棱市人民政府市长办公会议通过决定的招商落户企业，立项后审批完善建设施工手续，富贵园公司交纳了各项费用，虽然有的手续滞后，但也是在陆续办理过程中。建设项目落成后办理的产权登记，程序手续合法，权利人为富贵园公司。富贵园公司与原告徐永财无债权关系，不欠徐永财任何款项，徐永财起诉没有事实证据和法律依据。被告为富贵园公司下发的建设手续程序合法，徐永财无权对被告及富贵园公司提起诉讼，他不是直接存在利害关系人，属于诉讼错误。富贵园公司建设该楼房和成立的公司有合法审批文件，有独立的经营资质，与原告徐永财没有任何合同关系。 徐永财质证意见：这组证据中证据1至4与本案没有关联性，证据1会议纪要明确写明议题是研究新农村建设工作，所涉及的实质内容部分也是针对建设农民住宅楼，且仅限于农民认购，所以该份会议纪要无论是从议题、内容、针对的对象、会议进行的时间等等各方面均与本案没有任何关联性。证据2至证据4所涉及的都是牡丹江市西安区假日驿站快捷宾馆，与本案的各方当事人也没有关联性。证据5至证据17，原告对证据的真实性合法性均有异议，理由如下：1.第三人富贵园公司成立于2015年7月10日，当时案涉建设工程已完工，而该组证据中，包括穆棱市发展和改革局文件、穆棱市国土资源局意见函及本案所诉争的建设用地批准书、建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、案涉不动产权证，均是在案涉工程完工后，人民法院依法查封后开始陆续违法违规补办，且补办的对象还不是针对案涉工程真正的建设方骏达公司，而是向富贵园公司颁发，明显在逃避执行、转移财产；2.该组证据中的行政处罚决定书，缴纳行政处罚票据，也恰恰能够证明本案的违法性；3.该组证据很多从内容上一看便知是虚假的，比如建设工程监理合同第三页记载的监理期限为自2015年4月6日始至2015年11月30日止，合同订立的时间载明为2015年3月20日，该合同加盖了第三人富贵园公司的公章，而在2015年3月20日还没有富贵园这个公司，也就是说第三人富贵园公司还没有成立，怎么能签订该监理合同？可见第三人举示的证据有很多明显作假。 穆棱市自然资源局质证意见：没有异议。 本院认为，徐永财对证据1～4有异议，且这部分证据与本案无关联，不予采信；至于2015年3月20日富贵园公司与牡丹江市科佳建设监理咨询有限责任公司签订建设工程监理合同，而富贵园公司成立于2015年7月10日，本案先行进行楼盘建设，后补所有建设审批手续是不争的事实，对“未批先建”事实予以确认，对证据5～17予以采信。 本院依职权调取证据：1.（2017）黑1085民初148号民事裁定书；2.（2016）黑1085执792号执行裁定。 徐永财质证意见：没有异议。这两份裁定书是已经生效的法律文书。 穆棱市自然资源局质证意见：没有异议。 富贵园公司质证意见:对形式要件没有异议，对证明目的有异议，该裁定书将骏达公司和富贵园公司列为一个主体地位或身份，第三人富贵园公司房屋财产被查封是错误的，富贵园公司与骏达公司没有实质性的关系，查封富贵园公司的财产原告没有提供相应的担保物，程序错误；也没有向不动产局下发该裁定，查封不完善，该组裁定没有法律效力。 本院认为，原告徐永财、被告穆棱市自然资源局和第三人富贵园公司对这组证据的真实性没有异议，予以采信。 第三人骏达公司未提交证据。 本院经审查认定事实如下： 富贵园公司成立于2015年7月10日。富贵园商务酒店系骏达公司于2013年实际开发建设，于2015年竣工。 2016年9月6日，本院审理徐永财与骏达公司装饰装修合同纠纷一案后作出（2016）黑1085民初695号民事判决。2017年2月4日，案外人刘福昌等六人因骏达公司欠付工程款而提起诉讼，本院于2017年2月5日作出（2017）黑1085民初148号民事裁定查封骏达公司所有的位于穆棱市兴源镇东村富贵园商务中心综合楼价值260万元部分，并于2017年5月2日作出（2017）黑1085民初148号民事调解书。在依徐永财申请对骏达公司强制执行过程中，2017年3月20日本院作出了（2016）黑1085执792号执行裁定，查封骏达公司所有的穆棱市兴源镇东村富贵园中心综合楼价值260万元剩余部分。2018年11月3日，本院作出（2018）黑1085执99号执行裁定查封了富贵园公司黑（2018）穆棱市不动产权第0007998号、第0007999号、第0008000号、第0008001号、第0008003号不动产权证登记的房屋产权。富贵园公司向本院提出执行异议，2018年12月30日本院作出（2018）黑1085执异50号执行裁定，驳回了富贵园公司的异议。富贵园公司以徐永财、骏达公司为被告提起案外人执行异议之诉，本院于2019年5月9日作出（2019）黑1085民初139号民事判决，判决不得执行富贵园公司的上述房产，（2018）黑1085执异50号执行异议裁定于本判决生效时自动失效。 根据黑龙江省人民政府建设用地审批件黑政土2017第69号《关于穆棱市二○一七年度第一批次城市建设土地征方案的批复》，2017年5月15日穆棱市国土资源局将该宗土地作为城市建设用地挂牌出让。在土地挂牌公告期限内，第三人富贵园公司向穆棱市国土资源局提交了挂牌竞买申请书、挂牌出让竞买单位登记表、土地使用权报价单及其它相关手续。2017年6月14日，穆棱市国土资源局与富贵园公司签订了成交确认书。2017年6月26日，双方又签订了国有建设用地使用权出让合同。富贵园公司提交了穆棱市发改局作出的穆发改审[2017]2号文件《关于兴源富贵园商务酒店项目核准的批复》、2017年8月21日穆棱市规划管理局作出的建设用地规划许可证，并交纳了土地出让金。2017年9月6日，穆棱市国土资源局向富贵园公司核发了建设用地批准书，富贵园公司取得了该MGT2017-004号地块4240平方米土地的使用权。 另查明，2012年4月16日，骏达公司与穆棱市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，约定将宗地总面积21250平方米出让给骏达公司建设富贵园小区。在建设过程中，穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资向骏达公司的法定代表人胡广明进行调查，胡广明曾陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为骏达公司，并在承诺书中表示其承建开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米等内容。在（2019）黑1085民初139号安庭审过程中，胡广明认可其所述开发的兴源镇富贵园商务中心6100平方米包括富贵园商务酒店。因富贵园公司在富贵园商务酒店项目中存在未办理招标投标手续、未办理施工许可即擅自施工等违法行为，穆棱市住建局于2018年4月10日对胡广明分别作出穆行罚（2018）4号、5号行政处罚决定，分别处罚款76800元及罚款105600元的行政处罚。 再查明，根据2019年2月26日根据中共穆棱市委、穆棱市人民政府联合下发的《关于的实施意见》规定，原穆棱市国土资源局的职责划归新组建的穆棱市自然资源局，不再保留穆棱市国土资源局。 本院认为：穆棱市国土资源局被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，继续行使其职权的穆棱市自然资源局作为本案被告符合法律规定。 行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《黑龙江省土地管理条例》第三条第二款“市（行署）、县（含县级市，下同）人民政府土地行政主管部门根据本条例的规定，负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，原穆棱市国土资源局作为穆棱市土地主管部门，负责本行政区域内的土地管理工作。穆棱市国土资源局被撤销后，继续行使其职权的穆棱市自然资源局作为本案被告符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；”第五十五条第一款“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。”第二十二条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）土地使用者应当依法申请土地登记。通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记”的规定，2017年6月5日第三人富贵园公司向穆棱市国土资源局提交了挂牌竞买申请书、挂牌出让竞买单位登记表等申请材料及穆国土资预审[2017]12号《关于穆棱市兴源镇富贵园商务酒店建设用地预审意见的复函》、穆发改审[2017]2号《关于兴源富贵园商务酒店项目核准的批复》等审批文件。2017年6月14日，穆棱市国土资源局与富贵园公司签订了成交确认书。2017年6月26日，双方又签订了国有建设用地使用权出让合同。2017年8月21日穆棱市规划管理局作出的建设用地规划许可证，富贵园公司交纳了土地出让金。2017年9月6日，穆棱市国土资源局向富贵园公司核发了建设用地批准书，事实清楚，符合法定程序。 关于补办建设用地批准书问题。行政相对人违反行政许可规定，未取得行政许可就从事某项活动，其行为显然就会构成违法行为。当事人未取得行政许可而违法的原因，不外乎两种情况：一种是不具备法定许可条件，无法取得行政许可；另一种是当时就具备了取得行政许可的条件，只是未向许可机关提出许可申请。前一种，不仅形式上违法，实质上也违法。后一种，仅是形式上或者程序上违法。对于这种违法行为应如何处理，根据《黑龙江省土地管理条例》第五十三条“非法占用土地的，按非法占地面积，处以每平方米二元以上、十元以下的罚款；违反城市和村庄、集镇规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”规定，未办理用地审批进行建设，尚不违反城市和村庄、集镇规划的仅处以罚款。推而广之，已经建成项目补办建设用地规划许可被并不为法律所明令禁止情况下，能够改正的亦应该允许改正，符合立法本意。一般情况下，只有当事人具备取得行政许可法定条件的情况下，才宜做出限期当事人补办行政许可手续的决定。本案中，穆棱市国土资源局在富贵园公司酒店综合楼项目符合法律规定取得建设项目批准文件和签订国有土地使用权出让合同的条件下，为其补办用地审批，应予认可。 关于徐永财主张富贵园商务酒店综合楼系由骏达公司开发建设问题。在穆棱市劳动监察局就兴源镇富贵园商务中心项目工程拖欠工资向骏达公司的法定代表人胡广明进行调查时，胡广明曾经陈述兴源镇富贵园商务中心项目开发单位的全称为骏达公司。不动产登记档案中《建设工程竣工验收消防备案表》上记载富贵园商务酒店工程的建设单位是第三人骏达公司，施工单位是牡丹江安康建筑工程有限公司，与档案中其他行政审批许可证明材料上记载的建设单位第三人富贵园公司、施工单位牡丹江亿丰建筑安装有限公司不一致。但本案并非审理涉案不动产的确权纠纷，不能仅凭骏达公司法定代表人胡广明的陈述和不动产登记档案中《建设工程竣工验收消防备案表》上记载的内容即确定涉案工程系由骏达公司开发建设。 关于穆棱市自然资源局主张徐永财的起诉超过六个月问题。穆棱市自然资源局主张的执行异议之诉案件为（2019）黑1085民初139号，立案时间为2019年1月11日，该案第一次证据交换时间为2019年3月11日，当庭富贵园公司出示本案诉争的土地出让合同等证据，徐永财应当在此时知道争议的行政行为，至其2019年6月12日就提起本案行政诉讼，不超过六个月的起诉期限，故对穆棱市自然资源局的这一主张不予支持。 第三人骏达公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，系放弃其行政诉讼权利，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，不影响本院对本案的审理。 综上所述，穆棱市自然资源局为富贵园公司核发建设用地规划许可证的行政行为不违反土地管理法的相关规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下： 驳回原告徐永财的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐永财负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审判长  徐远见 审判员  柳炳枚 审判员  许宗磊 二〇二〇年六月十日 书记员  刘玮红