山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终736号 上诉人（原审原告）王牛。 委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。 委托代理人康静，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平邑县人民政府，住所地平邑县城明德路中段。 法定代表人陈士贤，县长。 委托代理人李文飞。 委托代理人廉勇，山东东蒙律师事务所律师。 上诉人王牛因诉被上诉人平邑县人民政府房屋行政征收一案，不服临沂市中级人民法院于2020年4月22日作出的（2020）鲁13行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 王牛向原审法院诉称，其系平邑县平邑街道蒙阳社区村民，在该地拥有合法的房屋，因平邑县人民政府为实施征收，将其房屋以平邑县兴水河沿岸片区棚户区改造项目名义列入房屋征收范围，并于2019年10月15日作出平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》征收其房屋。王牛认为，平邑县人民政府作出的房屋征收决定违反法定程序，主要证据不足，请求撤销该房屋征收决定。 原审法院经审理查明，王牛系平邑县平邑街道蒙阳社区村民，该社区所有的土地性质为集体土地，王牛在该社区拥有房屋。 为推进旧城改造，进一步改善居民居住条件，平邑县人民政府于2019年10月15日作出平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》，内容为：因旧城区改建需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，经平邑县人民政府第45次常务会议讨论，决定对兴水河沿岸片区范围内的房屋实施征收。同日，平邑县人民政府作出平征公告[2019]10号《平邑县人民政府拟征收土地公告》，该公告对拟征收（收回）土地的位置、范围、权属、用途、土地补偿标准和其他事项予以公告、公示。王牛的房屋位于拟征收土地公告范围内。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，平邑县人民政府作出的涉案平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》，系针对平邑县兴水河沿岸片区国有土地上的房屋作出的征收决定，而王牛的房屋坐落在平邑县人民政府作出的平征公告[2019]10号《平邑县人民政府拟征收土地公告》范围内的集体土地上，因此，王牛与被诉平政房征决字[2019]1号《平邑县人民政府房屋征收决定》，没有法律上的利害关系，即王牛不具备本案的诉讼主体资格，无权提起本案诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定驳回王牛的起诉。案件受理费50元，退还王牛。 王牛不服原审法院裁定上诉称，一、被诉房屋征收决定对上诉人产生了实际影响，上诉人与其具有利害关系。1.被上诉人下属的征收部门对上诉人下发了宣传手册，其“前言”明确记载该宣传手册发放给“本次兴水河沿岸片区棚户区改造范围内的被征收人学习使用”，政策解读也仅仅是集体土地征收和国有土地上房屋征收的征收部门不同，其他如征收目的、依据、征收实施单位、征收范围、征收时间安排、评估办法、签约搬迁奖励等均完全一致，足以说明上诉人是被诉房屋征收决定的行政相对人，上诉人与被诉房屋征收决定具有利害关系。2.被上诉人相关行政机关以被诉房屋征收决定为依据对上诉人房屋进行了测量、评估等行为，并积极与上诉人协商，敦促上诉人签订补偿协议并搬迁，也足以说明上诉人与被诉房屋征收决定有利害关系。3.被诉房屋征收决定所附的补偿方案中明确记载其适用于集体土地征收。被上诉人原审中提交的涉案补偿方案的《征求公众意见及修改情况公示》说明，被诉房屋征收决定所附补偿方案直接向集体土地上农民进行了征求意见。且涉案的蒙阳社区至今已有绝大多数根据被诉征收决定及所附补偿方案进行了签约搬迁。签约所使用的格式文本均为宣传手册中记载的补偿协议和腾空验收通知等，说明被诉房屋征收决定对上诉人产生了实际影响。二、原审以土地性质为集体土地为由认定上诉人与被诉征收决定不具有利害关系明显错误。1.虽然上诉人房屋所涉土地为集体土地，但被诉房屋征收决定已经直接作为对上诉人房屋实施征收的依据，所以土地性质不能否认上诉人与被诉房屋征收决定的利害关系。相反，被诉房屋征收决定直接一并征收集体土地上房屋，严重违法，应予撤销。2.虽然被上诉人在原审中提出了平征公告[2019]10号《平邑县人民政府拟征收土地公告》，称上诉人房屋所涉土地位于该公告所涉范围的集体土地上，但被上诉人并未举证证明上诉人房屋所涉土地在该公告所称的拟征地范围内(没有明确的拟征地红线)，也未举证证明涉案项目的国有土地上房屋征收与集体土地征收是分别进行的。3.被上诉人及原审法院以土地性质为由认定上诉人与被诉征收决定不具有利害关系的理由不能成立。被上诉人原审中举证称，金城、蒙阳社区土地为集体土地，但被上诉人提交的拟征地公告将其在诉讼中称全部为国有土地的东苑、兴水、城中等社区记载在内，并明确称其为“集体经济组织”，明显互相矛盾。综上，请求撤销原审法院裁定，责令原审法院继续审理本案。 平邑县人民政府向本院提交书面答辩意见称，一、上诉人房屋占用土地是集体土地，适用《拟征收土地公告》的规定，不适用国有土地上的房屋征收决定、房屋征收公告。被诉房屋征收决定载明“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，经县政府45次常委会会议讨论，决定对兴水河沿岸片区内的房屋实施征收”，45次常委会会议纪要明确载明“具体详见房屋征收公告”，平政房征告字［2019］1号房屋征收公告明确载明征收对象是征收范围内国有土地上的房屋。而平征公告［2019］10号《拟征收土地公告》系经过平邑县××次常委会会议研究决定，征收的是集体土地。因此上诉人与国有土地上的房屋征收决定没有利害关系。二、被诉房屋征收决定属于不产生外部法律效力的、为作出行政行为而实施的过程性行政行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。原审法院驳回上诉人的起诉符合法律和司法解释的规定。三、上诉人的上诉所称没有事实依据和法律依据，应不予采信。1.宣传手册属于广告宣传载体，目的是广而告之，并不针对具体被征收人。2.对集体土地上房屋的测量、评估是依据《山东省土地征收管理办法》第九条、第十二条的规定进行，并不是以被诉房屋征收决定为依据。3.被诉房屋征收决定没有附安置补偿方案。上诉人所称不属实。4.征收城市规划区内的集体土地，可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，但不能适用其程序。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉合法有据，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，应予驳回。 经审理，本院查明的事实与原审法院一致，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案被诉房屋征收决定系平邑县人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，因旧城区改建需要，依职权针对征收范围内国有土地上的房屋作出。上诉人房屋所在土地性质为集体土地性质。针对包括上诉人房屋所在集体土地的征收，平邑县人民政府依照《山东省土地征收管理办法》的相关规定，已作出平征公告[2019]10号《平邑县人民政府拟征收土地公告》。也就是说，虽然上诉人的房屋位于本案被诉房屋征收决定涉及的兴水河沿岸片区范围内，但被诉房屋征收决定针对的被征收人是兴水河沿岸片区国有土地上房屋的权利人，而真正直接影响上诉人合法权益的是涉及上诉人房屋所在集体土地相关的行政行为。因此原审法院认定上诉人与本案被诉房屋征收决定没有法律上利害关系，不具备本案诉讼主体资格，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人主张**邑县人民政府实际将上诉人房屋纳入被诉房屋征收决定范围并实际按照国有土地上房屋征收补偿违法，上诉人原告主体适格。但根据本案查明的事实，案涉国有土地及集体土地上房屋征收补偿安置工作虽然同期推进，但实际系分别依照不同的法律规定各自进行，对集体土地上的房屋补偿安置只是参照国有土地上房屋征收补偿标准，包括上诉人房屋所在土地在内的集体土地的征收报批工作亦在进行过程中。因此，上诉人的该项主张与事实不符，本院不予支持。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年六月二十四日 书记员 王超群