山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终730号 上诉人（原审原告）赵维东，男，1964年2月28日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人韩金亮，山东瑞文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市德城区人民政府，住所地德州市德城区东方红西路**。 法定代表人王洪林，区长。 委托代理人张宁，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。 赵维东因诉德州市德城区人民政府（以下简称德城区政府）行政补偿一案，不服德州市中级人民法院（2020）鲁14行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：赵维东原在驸马营村土地经营养殖项目，2013年，德城区二屯镇人民政府征收该养殖用地，为赵维东在二屯镇胡官营村鲁北海原养殖场内置换养殖用地10.80亩，即涉案养殖场项目，该养殖场所占土地已在原德州市国土资源局进行了畜禽养殖用地登记备案。2016年11月26日，赵维东与案外人宋书望签订猪场租赁协议，约定宋书望自2016年12月20日至2026年12月26日租赁涉案养殖场，租金标准为“前五年按实际使用面积一平方米2元（每月每平2元）计算，……”。2016年12月7日，德城区政府作出德城政发〔2016〕56号文件即《德城区人民政府关于公布畜禽养殖“三区”布局规划的通知》，划定了禁养区的范围，原告的养殖场在该范围内。2017年7月18日，德城区二屯镇环境保护办公室针对胡官营村的养殖户作出《德城区二屯镇关于加强规范畜牧养殖管理的通知》，2017年7月28日，二屯镇人民政府向养殖场经营人宋书望下发关停通知，宋书望获得补偿款80000元。2019年12月9日，德城区政府按照山东省高级人民法院（2019）鲁行终1119号行政判决的要求，对赵维东作出行政补偿决定，给予补偿6700元。赵维东不服，提起本案诉讼。 原审法院认为：本案双方当事人争议的主要问题是德城区政府对赵维东所作出的行政补偿决定是否合法、适当。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。山东省畜牧兽医局、山东省环境保护厅、山东省财政厅《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》第二项规定，对禁养区内关闭搬迁的养殖场户给予一定的经济补偿。本案中，德城区政府具有对因划定禁养区确需关闭或者搬迁而致经济损失的畜禽养殖场所依法予以补偿的职责。原告虽未直接从事养殖，但系养殖场所有权人。被告未对养殖场土地使用权作出处分，但因禁养区的划定，养殖场的关闭给原告造成一定经济损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”本案原告养殖场被关闭，其所建设的养殖车间等主要设施转作他用需要一定的过渡期，对其损失被告应给予适当补偿，被告作出行政补偿决定给予原告补偿6700元，明显不当，应予撤销，并由被告重新作出补偿决定。原告要求被告补偿养殖场地上附属物闲置损失、养殖用地无法利用损失、养殖场关闭经营损失等，无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销德城区政府于2019年12月9日对赵维东作出的行政补偿决定；二、德城区政府于判决生效后三十日内对赵维东重新作出补偿决定；三、驳回赵维东其他诉讼请求。 上诉人赵维东不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审法院判决第二项，判决被上诉人按照实际投入的损失赔偿上诉人387.81万元。主要理由：1.原审法院认定事实不清。原审法院仅认定对过渡期内的损失予以适当补偿，对其他损失不予补偿，属认定事实错误。上诉人为建设涉案养殖车间，投入了大量资金，在2017年7月被禁养殖后，养殖车间一直闲置至今，上诉人因禁养的损失不仅仅限于禁养后过渡期内的损失，还有实际投入的损失。涉案养殖车间和附属设施是为养殖目的而设计建造，上诉人无法用作其他使用目的，占用的土地规划性质为养殖用地，在土地用途未变更的情况下，上诉人也不可能将相关土地当作建设用地或其他用地使用。被上诉人没有帮助上诉人在适养区新建养殖厂并落实养殖用地，被上诉人赔偿的损失应与异地重建同等规模养殖车间及附属设施所需费用相当。上诉人在原审中提出按照实际投入损失进行补偿并提交了具备评估资质的评估机构作出的评估报告作为证据，原审法院在没有给出任何理由的情况下，直接认定实际投入损失无事实和法律依据，属认定事实错误。被上诉人作出的补偿决定不能公平、合理的补偿上诉人的实际投入损失。另外，原审法院就赔偿数额作出裁判的时机已经成熟，原审法院判决被上诉人再次作出补偿决定，属拒绝依法裁判。2.原审法院适用法律错误。原审中上诉人提交了补偿数额评估证据，原审被告没有新的鉴定意见予以推翻，原审法院就赔偿数额作出裁判的时机已经成熟，原审法院应就赔偿数额作出裁判。 被上诉人德城区政府向本院提交书面答辩意见称，上诉人在原审中主张行政补偿，在二审中提出行政赔偿，属于在上诉中提出了新的诉讼请求，应该依法驳回上诉。另外，涉案养殖厂的关停，对土地和地上养殖场附属设施所有权没有影响，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。 双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审过程中，上诉人申请对本案中上诉人的实际投入损失进行司法鉴定，因其在原审中未提出过相关申请，本院不予准许。 本院认为： 本案的焦点问题是德城区政府对赵维东所作出的行政补偿决定是否合法、适当。 信赖利益保护原则是行政法的基本原则，当行政相对人对行政机关的行政行为产生信赖利益时，行政机关不得随意撤销。基于公共利益需要，行政机关可以撤销或变更该行政行为，但应当补偿行政相对人的信赖利益损失。本案中，赵维东原养殖用地被征收后，二屯镇政府与其置换涉案土地10.80亩，并允许其建设养殖车间5000余平方米。涉案土地已在德州市国土资源局进行了畜禽养殖用地登记备案，后上诉人修建了养殖车间，并配套建设了相关养殖设施。2016年12月德州市德城区人民政府作出德城政发[2016]56号文，划定涉案养殖场为禁养区。上诉人基于对政府的信赖利益，对养殖场的建设进行投入，对于 被上诉人划定涉案养殖场为禁养区造成的经济损失，被上诉人应当承担一定的补偿责任。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定了补偿的对象为畜禽养殖者，本案上诉人虽未直接从事畜禽养殖，但系涉案养殖场的所有权人。尽管被上诉人未对养殖场所的土地使用权作出处分，但因禁养区的划定，涉案养殖场建设的畜禽圈舍及配套设施均无法继续使用，基于信赖利益保护原则，被上诉人应就涉案养殖车间及附属设施的损失予以补偿。原审法院认为涉案养殖车间等主要设施可转作他用，显然不当。关于其他损失，被上诉人未对养殖厂所占土地使用权作出处分，涉案土地完全可转作他用，因此不存在土地使用权价值灭失，但土地转作他用需要一定过渡期，对此应予以补偿。因被上诉人需对厂房建筑物和附属物损失予以补偿，上诉人主张的养殖厂地上附属物闲置损失和关闭经营损失并不存在，原审法院不予支持，并无不当。 关于上诉人所称的被上诉人赔偿的损失应当与异地重建同等规模养殖车间及附属设施所需费用相当的主张，本院认为行政赔偿不同于行政补偿，行政赔偿的前提是存在违法行政行为。本案应在厂房建筑物价值和附属物价值基础上，由被上诉人按照相关标准，考虑折旧等各种因素，给予适当补偿。被上诉人作出涉案行政补偿决定未考虑上述损失，显然不当。原审法认为涉案行政补偿决定应予撤销，结论正确，但理由不当。鉴于涉案行政补偿决定未考虑厂房建筑物和附属物的损失，被上诉人在原审坚持认为相关设施没有损毁灭失，不应补偿，本院认为在被上诉人重新就涉案厂房建筑物和附属物的损失作出补偿决定之前，不宜由法院直接确定补偿数额。上诉人关于撤销原审判决第二项，判决被上诉人按照实际（投入）损失赔偿上诉人387.81万元的上诉主张，不能成立。 综上，原审法院判决理由不当，但结论正确。被上诉人应当重新作出补偿决定，就涉案厂房建筑物和附属物等损失确定具体补偿数额。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵维东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  韩 勇 审 判 员  王海燕 审 判 员  陈 晖 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  宋海东 书 记 员  李 倩