广西壮族自治区贵港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂08行终66号 上诉人（一审原告）贵港市巨星房地产开发有限公司，住所地贵港市港**江北大道中段北侧巨星商都转换层**。 法定代表人张小芳,董事长。 委托代理人汤瑜，男，1987年2月4日出生，汉族，住贵港市港**，该公司员工。 被上诉人（一审被告）贵港市自然资源局，住所，住所地贵港市港**荷城路**div> 法定代表人张建文，局长。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地贵港，住所地贵港市港**荷城路**> 法定代表人何录春，市长。 上诉人贵港市巨星房地产开发有限公司（以下简称巨星公司）因诉贵港市自然资源局、贵港市人民政府土地出让金行政征收及行政复议一案，不服贵港市港北区人民法院（2019）桂0802行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：2009年10月22日，原贵港市国土资源局与原告巨星公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定出让位于贵港市港北区江北大道中段宗地，宗地面积1388.103㎡，土地用途为其他普通商品住房用地(商住)；约定建筑密度≤35%，容积率≤2.5，计算容积率面积（简称计容面积）1388.1㎡×2.5=3470.25㎡。原告巨星公司于2009年11月22日取得该地国有土地使用证[贵国用（2009）第1306号]。2011年8月10日，广西壮族自治区盐业公司贵港分公司、贵港市国有资产经营管理中心分别与原贵港市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，受让位于原告巨星公司南面土地，面积分别为428.48㎡和1244.41㎡，合同约定容积率均为≤6.9，计容面积分别是428.48㎡×6.9=2956.51㎡、1244.41㎡×6.9=8586.43㎡。原告巨星公司经与两个单位签订产权置换协议书，取得上述两地使用权，并办理国有土地使用证[贵国用（2011）第1786号]。上述三块宗地面积合计3060.993㎡，计容面积合计15013.19㎡。原告巨星公司提出对上述土地进行统一规划建设，2010年12月21日，贵港市城乡规划委员会2010年第四次会议议定，同意三块土地进行统一规划，容积率不大于6.9。原告取得该地巨星国际项目的规划许可，许可计容面积21138.58㎡，比出让合同约定的计容面积增加6125.39㎡。该项目竣工后，经实测计容建筑面积为22065.43㎡，超规划许可计容面积926.85㎡。2016年4月6日，原贵港市国土资源局与原告巨星公司签订补充协议，约定就提高容积率增加建筑面积926.89㎡补交土地出让金78.2295万元，巨星公司履行完毕。 2017年4-5月，国家土地督察广州局对贵港市例行督察时，发现巨星国际项目宗地[贵国用（2009）第1306号]容积率由2.5提高至6.9，未按规定核算增加的建筑面积，也未按规定计算需补交的土地出让价款。为核实巨星国际项目增加建筑面积问题，原贵港市国土资源局去函贵港市住房和城乡规划建设委员会（以下简称贵港市住建委），贵港市住建委于2017年5月9日作出复函，明确原告巨星国际项目超规划许可证计容面积926.8㎡,计容面积超出合同约定的计容面积7052.24㎡。原贵港市国土资源局就巨星国际项目应补交土地出让金数额问题，分别委托广西国联土地资产评估有限责任公司、深圳市国房土地房地产资产评估咨询有限公司、广西明冠房地产评估有限公司评估，评估价分别为140.4994万元、141.7239万元、140.8056万元，三个评估结论取平均值得141.0096万元，最终采用了与平均值最接近的广西明冠房地产评估有限公司的评估结果140.8056万元,报贵港市人民政府批复。2017年7月19日，贵港市人民政府作出批复，同意巨星国际项目用地按增加建筑面积6125.35㎡补缴土地出让价款，按楼面差价229.87元/㎡计算为140.8056万元。2017年8月3日，原贵港市国土资源局发出《关于办理巨星国际项目增加建筑面积补交土地出让价款批后事宜的通知》，通知原告于2017年8月4日前就补交土地出让价款问题与该局签订补充协议，补交土地出让金，未果。 2019年1月15日，贵港市机构改革方案经自治区人民政府批准实施，整合包括原贵港市国土资源局在内的多政府部门职责，组建贵港市自然资源局，不再保留贵港市国土资源局。 2019年4月29日，被告贵港市自然资源局作出《行政处理事前告知书》，拟征收原告公司改变土地使用条件补交土地出让价款140.8056万元，告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年5月8日，原告向被告贵港市自然资源局提交陈述意见，被告未予采纳。2019年5月21日，被告贵港市自然资源局作出贵自然资征决字[2019]2号《征收土地出让金决定书》（以下简称2号决定），决定对巨星公司征收巨星国际项目因改变土地使用条件补交土地出让价款140.8056万元，并于5月23日送达原告。原告不服，向被告贵港市人民政府申请行政复议。经复议审查，被告贵港市人民政府于2019年9月20日作出贵政复决[2019]36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），维持2号决定。原告仍不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销2号决定和36号复议决定。 一审法院认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》第三条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告贵港市自然资源局作为市一级国土资源主管部门，负责土地出让金的征收工作，具有作出本案被诉2号决定的法定职权，被告贵港市人民政府作为贵港市自然资源局的本级人民政府，是适格的复议机关，具有作出36号复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十四条第一款第六项规定，变更后容积率增加的，建设单位或者个人应根据变更后的容积率向国土资源主管部门办理相关土地出让收入补交手续。本案中，原告巨星公司通过与原贵港市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》以及与广西壮族自治区盐业公司贵港分公司、贵港市国有资产经营管理中心产权转换的方式，取得土地使用权面积3060.993㎡,作为巨星国际项目用地，计容面积15013.19㎡。经贵港市城乡规划委员会同意巨星国际项目建设容积率增至≤6.9，原告取得规划许可计容面积为21138.58㎡，比合同约定的计容面积增加6125.39㎡，即增容面积6125.39㎡。巨星国际项目实际竣工后，经实测计容面积为22065.43㎡，比规划许可面积多926.85㎡，此部分面积属于超过规划许可的面积，即超容面积926.85㎡。2016年4月6日，原贵港市国土资源局与原告签订的补充协议，约定补交的土地出让金78.2295万元即是该部分超容面积所应补缴的土地出让金，但对上述增容部分，原告未缴纳土地出让金。被告贵港市自然资源局据此就该增容部分向原告巨星公司征收土地出让金，有事实依据。原告提出被告重复征收的主张，不予支持。关于土地出让金数额的确定问题。根据国土资源部办公厅《关于实施和有关问题的通知》规定，严格执行出让地价评估有关规定，市、县国土资源主管部门应当按照规程要求，组织对拟出让宗地的地价进行评估，出具土地评估报告。为规范国有建设用地使用权出让地价评估行为，国土资源部于2018年3月9日发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（以下简称《评估技术规范》），自2018年4月9日起施行。该规范明确，开展土地使用权出让地价评估，目的是为出让方通过集体决策确定土地出让底价，或核定应该补缴的地价款提供参考依据。同时，规范还明确规定了评估方法、评估程序等内容。在评估程序中并未有涉及评估机构抽选、评估结果告知的相关规定。在此情况下，贵港市人民政在其职权范围内，制订《贵港市国有建设用地改变土地使用条件管理办法》、《贵港市土地评估机构规范管理制度》，具体对选择机构、评估结果和最终土地出让价款的确定作进一步的细化规定，不存在与上位法不相符或相抵触的情形。被告贵港市自然资源局依据上述法律规定，委托三家评估公司进行评估并无不当；评估过程及结果亦符合《评估技术规范》第4.5条“评估程序”、第6.4条“已出让土地补缴地价款”等规定，没有违反法定程序；另外，从实体结果上看，被告以最接近三个评估结果平均值的评估结果作为参考，经贵港市人民政府批复后确定原告应补交出让金额140.8056万元，亦未显失公正。因此，原告提出被告贵港市自然资源局抽选评估机构、评估报告结果均未通知原告，程序违法、显失公平公正，该主张缺乏法律依据，且经法院释明，原告明确不申请重新评估，故对其主张不予支持。被告贵港市人民政府受理原告的复议申请后，向当事人送达受理通知书，贵港市自然资源局提交了行政复议答复书及相关证据材料，贵港市人民政府组织听证后，作出复议决定送达当事人，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。原告请求撤销2号决定及36号复议决定，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告巨星公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告巨星公司负担。 巨星公司不服一审判决，上诉称：一、一审法院认为贵港市自然资源局与巨星公司签订的补充协议，约定补交土地出让金78.2295万元是超容面积土地出让金，增容部分土地出让金未缴纳，事实认定错误。首先，贵港市自然资源局作出2号决定主要证据不足，基本事实认定不清，应当撤销。交清土地出让金是所有行政许可的前置条件，巨星公司已依法取得有关行政许可证书，证明巨星公司已切实履行付清土地出让金的义务。其次，贵港市自然资源局并未查清导致土地容积率增加的原因。涉案地块位于江北大道南侧，南面相连着两块用地，一块为广西壮族自治区盐业公司贵港分公司用地，土地面积428.48平方米，另一块为贵港市国有资产经营管理中心用地，土地面积1244.41平方米，两块地都属于危旧房。当时，贵港市住建委要求巨星公司对三个地块进行统一规划和建设。实际上，提高涉案土地容积率是政府行为造成的，贵港市急于树立城市形象，要求开发企业按照“两高一低）（高容积率、高绿化率、低密度）的行政意志进行开发建设，提高涉案土地容积率是当时政府推动下的产物。从增加容积率到项目建设竣工完成再到交付业主，贵港市自然资源局都未告知巨星公司需缴纳因政策需要提高容积率的土地出让金。巨星公司与贵港市自然资源局签订的补充协议和补交的78.2285万元土地出让金可以认定巨星公司已完成缴纳涉案土地出让金的义务。二、一审法院对土地评估程序认定错误，适用法律法规错误，对2号决定认定错误。贵港市人民政府制定的《贵港市国有建设用地改变土地使用条件管理办法》、《贵港市土地评估机构规范管理制度》具体评估程序针对的是贵港市储备用地的评估规范，并不是对已经出让土地的评估规范。在评估过程中，贵港市自然资源局没有告知巨星公司有关事项（如评估机构等），没有充分听取巨星公司的意见，没有保障巨星公司提出异议的权利。贵港市自然资源局单方委托作出的评估不合法不合理，据此作出2号决定错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销2号决定和36号复议决定，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人贵港市自然资源局辩称，巨星公司开发建设的巨星国际项目改变容积率补缴土地出让金分为两部分，第一部分为容积率由6.9调整为7.21需要缴纳土地出让金78.2295万元，第二部分为容积率由2.5调整为6.9需要缴纳土地出让金140.8056万元。上述价款为三家评估公司评估后，与三家平均值较近的评估结果。 被上诉人贵港市自然资源局经本院通知提交了以下证据：1.贵港市住建委2015年11月10日《关于巨星国际项目建筑面积的函复》；2.贵港市人民政府《关于同意贵港市巨星国际项目增加建筑面积补缴土地出让价款手续的批复》（贵政函[2016]65号）；3.《贵港市国土资源局2016年第三次土地供应审查会审表》；4.广西明冠房地产评估有限公司广明冠[2015]（估）字第11072号《土地估价报告》。 被上诉人贵港市人民政府没有向本院提交书面答辩意见。 经审查，一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。被上诉人贵港市自然资源局二审期间提交的证据，系本院要求提交的补充证据，可作为本案的参考证据。据此，二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，2015年，原贵港市国土资源局就巨星国际项目计容面积超规划许可证926.89平方米，开展改变容积率补缴土地出让金工作。对补缴土地出让金数额问题，广西金土不动产评估咨询有限公司、广西衡泰不动产评估有限公司、广西明冠房地产评估有限公司的评估结果分别为78.8431万元、75.5415万元、78.2295万元，三个评估结论取平均值得77.5380万元，原贵港市国土资源局最终采用了与平均值最接近的广西明冠房地产评估有限公司的评估结果78.2295万元,报贵港市人民政府批复。广西明冠房地产评估有限公司2016年3月23日作出的《的土地估价报告》载明，委托方为巨星公司，估价期日为2015年11月20日，本次评估超建建筑面积为926.89平方米。2016年4月1日，贵港市人民政府作出批复，同意巨星国际项目用地按增加建筑面积926.89平方米补缴土地出让价款78.2295万元。2016年4月6日，原贵港市国土资源局与巨星公司签订的《贵土出字（补）[2009]0272号、[2011]028号、[2011]029号补充协议》第一条约定：将原出让合同第十三条的容积率约定改为容积率≤7.21。 再查明，2017年，原贵港市国土资源局就巨星国际项目计容面积超原出让合同6125.35平方米，开展改变容积率补缴土地出让金工作。2017年2017年5月31日，贵港市土地储备中心作出贵土储委通[2017]59号《宗地委托评估通知书》，告知广西国联土地资产评估有限责任公司、深圳市国房土地房地产资产评估咨询有限公司、广西明冠房地产评估有限公司，已被由贵港市土地储备中心负责牵头组织，贵港市国土资源局土地利用科、贵港市国土资源审批办派员参与的出让土地委托评估现场摇号摇中，委托三公司就巨星国际项目提高容积率进行评估，通知三公司领取宗地评估资料（国有土地使用证、国有建设用地使用权出让合同、补充协议、关于巨星国际项目增加建筑面积有关问题的复函等）、参与实地勘察，估价期日为2010年12月21日。2017年6月20日，广西明冠房地产评估有限公司作出《土地估价报告》，报告载明本次评估没有将超规划许可证计容面积926.89平方米纳入评估范围，本次评估的面积为6125.35平方米。 本院认为，一、关于贵港市自然资源局要求巨星公司就增加建筑面积6125.35平方米补交土地出让价款是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。本案中，巨星国际项目用地涉及三块土地，第一块土地面积1388.103平方米，2009年合同约定了容积率不高于2.5条件下的土地出让价款，2010年容积率变更为不高于6.9；第二块土地面积1244.41平方米、第三块土地面积428.48平方米，2011均约定了容积率不高于6.9条件下的土地出让价款；2016年三块土地的容积率约定变更为不高于7.1。根据上述规定，巨星国际项目已改变原出让合同的容积率，巨星公司应当补交土地出让价款，巨星公司于2016年4月6日补交的78.2295万元土地出让价款，仅是就超出规划许可证部分926.89平方米约定的价款，对超出原出让合同未超出规划许可证部分的6125.35平方米，巨星公司尚未补交土地出让价款。因此，贵港市自然资源局要求巨星公司就增加建筑面积6125.35平方米补交土地出让价款有事实和法律依据。 二、关于贵港市自然资源局将补交的土地出让价款确定为140.8056万元是否合法的问题。本院认为，该价款是在摇号选定评估公司后，委托评估得出的结果，评估公司和估价师具有土地评估资格，评估程序符合《评估技术规范》的规定，巨星公司对委托方提交的有关资料（国有土地使用证、国有建设用地使用权出让合同、补充协议、关于巨星国际项目增加建筑面积有关问题的复函等）也没有异议，贵港市自然资源局据此将补交的土地出让价款确定为140.8056万元并无不当。对巨星公司主张其没有参与评估，评估结果显示公正，不能作为2号决定的依据的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条的规定，巨星公司认为该评估结论可能有错误的，可以在举证期限内书面申请重新评估，但巨星公司明确不申请重新评估，结合巨星公司对委托方提供的资料没有异议、评估程序符合规定等，本院对其主张不予支持。 三、关于巨星国际项目两次补缴土地出让金单价不同的问题。本院认为，根据《评估技术规范》的规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。本案中，巨星公司开发建设的巨星国际项目容积率两次调整的时间相隔几年，估价期日不同，分别为2010年12月21日、2015年11月20日，而这几年贵港市土地价格上涨，土地出让金单价不同亦属正常。 综上所述，被上诉人作出的2号决定、36号复议决定并无不当，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持，上诉人的上诉请求理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人贵港市巨星房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆守全 审 判 员 廖赞军 审 判 员 王健玲 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 张文秀 书 记 员 高慧媚 附：相关法律条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第二十九条原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。 3.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。 4.国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发[2001]15号） 土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。