广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终717号 上诉人（一审原告）：黄玉娟，女，1931年12月8日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托诉讼代理人：张婕，女，1972年11月28日出生，汉族，住钦州市钦**，系黄玉娟的女儿。 委托诉讼代理人：张可钜，男，1964年12月23日出生，汉族，住钦州市钦**，系黄玉娟的儿子。 被上诉人（一审被告）：钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**。 法定代表人：谭丕创，市长。 委托诉讼代理人：潘登，广西立辉律师事务所律师。 一审第三人:梁正鹏，男，1951年3月17日出生，汉族，住钦**。 上诉人黄玉娟因与被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、一审第三人梁正鹏土地行政登记一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，根据中共钦州市委员会（以下简称钦州市委）办公室、钦州市政府办公室《关于印发〈钦州市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（钦办通〔2019〕61号），自然资源确权登记工作已经调整给钦州市自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”现自然资源确权登记工作已经不是钦州市政府负责，钦州市政府作为被告主体不适格，被告应由钦州市政府变更为钦州市自然资源局。一审法院在审理本案时，已就本案被告主体资格向黄玉娟进行释明，电话告知并邮寄告知通知书，黄玉娟以其本人不在广西为由拒绝接收通知书，并明确表示不同意变更被告。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条，“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”黄玉娟起诉被告钦州市政府，因职权变更，钦州市政府已经不是本案适格被告，经告知，黄玉娟不同意变更被告，因此，应驳回黄玉娟的起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条的规定，裁定驳回黄玉娟的起诉。 黄玉娟上诉称：（一）一审法院把土地登记的法定登记职权与办理具体登记工作混为一谈。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，国有土地使用权的登记机关是县级以上人民政府，土地行政主管部门只是作为县级以上人民政府办理具体登记事务的工作部门，而本案被诉土地证的审批机关和盖章机关都是钦州市政府。2.钦州市机构编制委员会发布钦市编〔2015〕26号文件所设立的钦州市不动产登记局是机构改革中将原来分散到其他行政机关办理不动产具体登记的工作集中到一个部门进行，而非法定登记机关。同样，钦州市委办公室、钦州市政府办公室发布钦办通〔2019〕61号文件，也只是在行政机构改革中将钦州市不动产登记局并入新成立的钦州市自然资源局，并将原有钦州市不动产登记局具体办理登记事务的职能划归钦州市自然资源局。上述两份规范性文件并没有也不能改变法律法规对土地登记职权的规定，也即是说现行有效的法律法规没有将登记的法定职权授予县级以上人民政府下属工作部门。3.2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款已经明确不动产登记机构的职能只是办理不动产登记的具体工作，非享有法定职权。（二）一审法院理解和适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定的是登记法定职权的撤销或变更，并非下属工作部门的职能变更。在法律法规明确规定土地登记的法定职权属于县级以上人民政府的情况下，不能将钦办通〔2019〕61号规定的具体办理登记工作视为法定职权变更。退一步分析，即使钦州市政府将土地登记职权转授予或委托钦州市自然资源局办理，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，本案适格被告也是钦州市政府。据此，一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定裁定驳回黄玉娟的起诉错误。（三）一审裁定书遗漏了诉讼费的负担。根据《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款规定，一审法院裁定驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费。综上，请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。 钦州市政府答辩称，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定已经授权县级以上地方人民政府确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构。钦州市委、钦州市政府根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》、中央关于地方机构改革的指导意见及《广西壮族自治区机构改革方案》《广西壮族自治区关于市县机构改革的总提意见》《关于地方机构改革有关问题的指导意见》，制定《钦州市机构改革方案》，组建钦州市自然资源局，行使确权登记管理职责（保留钦州市不动产登记局牌子，但钦州市不动产登记局不具有法人资格，没有组织机构代码）。钦州市政府将确权登记管理职责转移给钦州市自然资源局，合法有据。黄玉娟认为确权登记管理职责仍属于钦州市政府，钦州市自然资源局只是办理机构，与事实不符。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，钦州市自然资源局继续行使钦州市政府确权登记管理职责，是本案的适格被告。综上，请求二审法院驳回黄玉娟的上诉。 本院经审理查明，2015年10月14日，钦州市机构编制委员会印发钦市编〔2015〕26号《钦州市机构编制委员会关于设立钦州市不动产登记局等问题的通知》，决定设立钦州市不动产登记局，在钦州市××资源局（钦州市测绘地理信息局）挂牌。钦州市不动产登记局独立对外行使职能，不动产登记簿使用“钦州市不动产登记局登记专用章”。2019年3月25日，钦州市委办公室、钦州市政府办公室印发《钦州市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确钦州市自然资源局加挂钦州市不动产登记局牌子，负责钦州市自然资源统一登记确权工作。一审法院认为本案适格被告为钦州市自然资源局，而不是钦州市政府，并向黄玉娟释明，黄玉娟明确表示不同意变更被告。 本院认为，本案被诉行政行为系不动产登记行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，本案适格被告应当是在不动产登记簿署名的行政机关。黄玉娟诉请撤销的钦国用（2012）第C1073号国有土地使用证上虽然署名的是钦州市政府，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，如不动产登记职权已经转移，不动产登记簿上署名的机关已经变更，应当以继续行使该职权的行政机关为被告。根据本院查明的事实，钦州市机构编制委员会，钦州市委办公室及钦州市政府办公室先后下文，将不动产确权登记管理职权转移至钦州市自然资源局。该职权转移行为符合《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定。同时，钦州市机构编制委员会，钦州市委办公室及钦州市政府办公室先后下发的文件明确，钦州市自然资源局加挂钦州市不动产登记局牌子，不动产登记簿使用“钦州市不动产登记局登记专用章”，由于钦州市不动产登记局目前仍没有社会信用代码，尚不具备法人资格，故本案应当以行使不动产确权登记管理职权且加挂钦州市不动产登记局牌子的钦州市自然资源局为被告。 经一审法院依法释明，黄玉娟不同意变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应当裁定驳回黄玉娟的起诉。 黄玉娟上诉主张不动产登记的职权没有发生变更及钦州市自然资源局办理不动产登记事项系受钦州市政府委托，与事实不符，本院不予支持。关于黄玉娟上诉提出一审法院在一审裁定书中遗漏处理案件受理费的问题，属于程序瑕疵，且一审法院已经作出（2019）桂07行初135号之一行政裁定进行补正，黄玉娟以此为由主张撤销一审裁定理据不足，本院亦不予支持。 综上，一审法院裁定驳回黄玉娟的起诉正确，依法应予维持。黄玉娟的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年六月二十四日 书记员 陈 芳