山东省青岛市李沧区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0213行初36号原告：林某某，男，1952年7月28日出生，汉族，系崂山区居民，现住青岛市崂山区。委托诉讼代理人：隋锡进，男，系山东元鼎律师事务所律师。委托诉讼代理人：李玲，女，系山东元鼎律师事务所律师。被告：青岛市崂山区综合行政执法局，住所地青岛市崂山区银川东路**，统一社会信用代码11370212MB283771X6。法定代表人及出庭行政机关负责人：魏福强，职务局长。委托诉讼代理人：毕健，女，系该局工作人员。委托诉讼代理人：于文鑫，男，系山东泰成律师事务所律师。被告：青岛市崂山区人民政府，，住所地青岛市崂山区仙霞岭路**法定代表人：赵燕，职务区长。委托诉讼代理人：侯鑫鑫，男，系青岛市崂山区人民政府行政复议委员会办公室工作人员。委托诉讼代理人：吴学联，女，系山东德衡律师事务所律师。原告林某某诉被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府北宅街道办事处请求撤销限期拆除决定书、行政复议决定书一案，本院于2020年5月6日受理后，依法组成合议庭于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告林某某的委托诉讼代理人隋锡进、李玲，被告青岛市崂山区综合行政执法局的法定代表人魏福强及委托诉讼代理人毕健、于文鑫，被告青岛市崂山区人民政府的委托诉讼代理人侯鑫鑫、吴学联均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告林某某诉称，一、原告林某某加盖坡屋顶依据充分，合法合规。林某某建造住宅经过了当时的崂山区王哥庄镇黄山村审批，于1985年初步建成并颁发了集体土地建设用地使用证。该屋当时因经济状况所限没有加盖坡屋顶，后由于房屋严重漏雨，不得不加盖坡屋顶以解决漏雨问题。因此，原告于2018年4月在请示崂山区规划局无果的情况下便自行加盖了坡屋顶，况且整个黄山村乃至王哥庄镇的农村住宅几乎全部都采用坡屋顶，除满足使用功能外，也是一种民俗习惯。因此，林某某为了解决漏雨问题，加盖坡屋顶依据充分，合法合规。二、规划部门没有集体土地建设用地使用的审批权，《关于的复函》(以下简称规划复函)，不能作为崂山区综合行政执法局执法依据。规划复函称，“经落实王哥庄街道黄山社区林某某房屋改装屋顶并未经过规划审批”。该复函一是并没有认定林某某房屋改装屋顶涉嫌违建；二是规划部门没有集体土地建设用地使用审批权。并且原告当时请示过崂山区规划局，该局工作人员答复加盖屋顶不属于规划局管。根据越权无效原则，规划复函不能作为崂山区综合行政执法局执法依据，因此崂山区综合行政执法局据规划复函做出的关于《限期拆除决定书》的行政决定应予撤销。三、《限期拆除决定书》对加盖坡屋顶建筑面积认定错误。林某某加盖坡屋顶是在原住宅平面上，平面面积79.2平方米，最低处高度是0米，最高处的高度是1.7米，俗称“闷顶”，按规定属于不计算建筑面积的范围，林某某加盖的坡屋顶没有形成任何建筑面积，因此，《限期拆除决定书》认定加盖屋顶建筑面积79.2㎡错误。林某某加盖坡屋顶除解决漏雨防晒之外，没有任何可得利益。综上，被告维持《限期拆除决定书》错误，为维护原告合法权益，请求法院依法撤销崂山区综合执法局作出的(青崂综法限拆决字(2019)第7018号)限期拆除决定；依法撤销崂山区人民政府作出的(崂政复决字(2020)1号)行政复议决定；案件受理费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据1、土地登记申请表、地、地籍调查表复印件明林某某本人享有黄山村宅基地长期使用权。证据2、录音及文字整理资料，证明崂山区规划局对宅基地房屋加盖屋顶没有审批权，因此加盖屋顶不需要崂山区规划局审批；《关于的复函》只说明原告加盖屋顶没有经过规划局审批，并没有认定加盖屋顶是违法行为。证据3、照片，证明原告家漏雨严重，加盖高屋顶是为了解决漏雨情况，亦证明整个黄山村乃至王哥庄镇的农村住宅几乎全部都采用坡屋顶。被告青岛市崂山区综合行政执法局辩称，一、被答辩人起诉已超过诉讼时效，应当予以驳回。依据《行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”崂山区人民政府做出的复议决定书落款时间为2020年1月8日，且已在复议决定书中明确告知被答辩人起诉期限，被答辩人起诉状落款时间为2020年4月25日，早已超过了15日的诉讼时效。依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(二)超过法定起诉期限”被答辩人起诉不应被受理，已经立案的应当予以驳回。二、被答辩人违法建设事实清楚，答辩人认定事实清楚、程序合法，无不当之处。被答辩人后邻林先宝因被答辩人加盖屋顶未征得其同意且存在结构性问题，即屋面长于屋檐，雨水不能进入挡雨槽，会直接冲到其院内，对其居住造成安全隐患，多次向街道、答辩人及相关部门举报。答辩人对被答辩人涉案违法建设进行现场勘验并制作了现场勘验(检查)笔录并拍摄照片，就涉案建筑建设时间、建设人、面积、建设手续等对被答辩人进行了调查询问并制作笔录。答辩人向规划部门函询协助认定被答辩人改装屋顶事宜，规划部门函复“林某某房屋改装屋顶未经过规划审批”，被答辩人违法建设事实清楚。答辩人向被答辩人下达了《责令限期改正通知书》、《限期拆除决定书》并作出《限期拆除公告书》进行了张贴公告，且街道、社区、司法所、答辩人多次与被答辩人当面会谈，对其违法行为劝说教育，但被答辩人拒不自行改正其违法行为。答辩人在被答辩人违法行为经有权部门认定情况下，向被答辩人下达相关文书并向被答辩人送达，程序合法无任何不当之处。综上，被答辩人已超过诉讼时效且违法事实清楚，答辩人向其下达相关文书认定事实清楚、程序合法，无任何不当之处，请求贵院依法驳回其诉请。被告青岛市崂山区综合行政执法局向本院提交了以下证据：证据1、现场勘验(检查)笔录及现场照片；证据2、询问(调查)笔录；证据3、《协助对林某某擅自改装屋顶涉嫌违建行为进行规划认定的函》；证据4、《关于《协助对林某某擅自改装屋顶涉嫌违建行为进行规划认定的函》的复函》及金宏电子政务系统截图；证据5、责令(限期)改正通知书及送达回证；证据6、限期拆除决定书及送达回证、张贴照片；证据7、限期拆除决定书送达时与林某某电话录音；证据8、限期拆除公告书及张贴照片。以上证据综合证明林某某违法建设事实清楚，执法局做出相关文书认定事实清楚、程序合法，无不当之处。被告青岛市崂山区人民政府辩称，一、答辩人作出的崂政复决字(2020)1号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。被答辩人不服青岛市崂山区综合行政执法局(下简称崂山区执法局)于2019年10月10日作出的青崂综法限拆决字[2019]第7018号《限期拆除决定书》，向答辩人提出复议申请。答辩人经审查认为，根据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定，崂山区执行局对违反城市规划区内的违法建设行为具有相应的执法权。另根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，经崂山区执法局询问被答辩人，结合崂山规划分局回函，可以认定被答辩人违法建设事实清楚，且崂山区执法局的执法程序符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条规定、第四十四条的规定，故答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》的规定作出涉案复议决定，维持了崂山区执法局作出的青崂综法限拆决字[2019]第7018号《限期拆除决定书》。答辩人作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出涉案《行政复议决定书》程序合法。答辩人于2019年10月11日收到被答辩人提出的行政复议申请，并于2019年10月16日向被答辩人送达崂政复受字(2019)113号《行政复议申请受理通知书》，于2019年10月21日向崂山区执法局送达崂政复答字(2019)113号《行政复议申请答复通知书》。崂山执法局在法定期限内向答辩人提交了答复书及相关证据材料。2019年12月10日，答辩人作出《行政复议决定延期通知书》，并以直接送达方式送达被答辩人及崂山区执法局，告知复议双方当事人行政复议决定延期至2020于1月9日前作出。后答辩人于2020年1月8日作出崂政复决字(2020)1号《行政复议决定书》，并于2020年1月8日当日向被答辩人直接送达，于2020年1月10日向崂山区执法局送达。答辩人在本案审理过程中严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定审查并作出涉案复议决定，程序合法。综上，答辩人作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院驳回被答辩人的诉讼请求。被告青岛市崂山区人民政府向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书，证明被告于2019年10月11日收到原告的行政复议申请书。证据2、行政复议申请受理通知书及EMS快递底单，证明被告于2019年10月16日受理原告行政复议申请，并通过EMS快递方式向原告送达行政复议申请受理通知书。证据3、行政复议申请答复通知书(崂政复受字[2019]113号)及送达回证，证明被告于2019年10月21日向崂山区综合行政执法局送达《行政复议申请答复通知书》，要求其作出书面答复并提交作出具体行政行为的证据。证据4、崂山区综合行政执法局书面答复及证据材料一宗，证明崂山区综合行政执法局于2019年10月28日向被告提交书面答复及证据材料一宗。证据5、行政复议决定延期通知书及送达回证，证明被告于2019年12月10日作出《行政复议决定延期通知书》，并以直接送达方式送达原告及崂山区综合行政执法局，告知复议双方当事人行政复议决定延期至2020于1月9日前作出。证据6、《行政复议决定书》(崂政复决字[2020]1号)及送达回证，证明被告于2020年1月8日作出崂政复决字(2020)1号《行政复议决定书》，并于当日向原告送达，于2020年1月10日向崂山区综合行政执法局送达。被告青岛市崂山区综合行政执法局对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性无法确认，该证据并非原件，加盖的是黄山社区居民委员会印章，与本案无关联性；土地登记申请书与调查表，并非国家有权机关发放的合法权属证件，原告未经规划审批与其地籍土地调查情况无关。对证据2的真实性不认可，答复人身份不明确，从其形式内容看，“工作人员”明确告知应先征得邻居同意、报办事处、再向规划申请，录音内容为补办建设工程规划许可证的事宜，更证明原告明知违法的违法建设行为。对证据3的真实性、证明事项不认可，看不出拍照地点，无论原告家中是否漏水，均不能成为其未经规划审批违法建设的理由。被告青岛市崂山区人民政府对原告提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无法确定，该证据仅说明原告对宅基地使用情况，并不能证明该土地的四至与其加盖的坡屋顶有必然联，不能说明原告加盖坡屋顶具备合法手续。证据2的真实性无法确定，质证意见同崂山区综合行政执法局。根据城乡规划法40条等规定，在城市规划区范围内、村庄进行建设都应到相应规划、国土主管部门办理手续，故原告所述不需经相关审批不符合法律规定。证据3的真实性和证明事项不认可，无论坡顶或平顶屋顶建设都应办理相应手续，并且不得损害相邻利害关系人合法权益，不能单纯以风俗习惯作为其违法建设依据。原告对被告青岛市崂山区综合行政执法局提交证据的质证意见为：对证据的真实性均没有异议，但对证明事项有异议。证据3不能证明原告行为违法。证据4复函表达的内容与本案无关，对复函合法性及证明事项有异议。原告于2019年10月29日到崂山行政服务大厅的崂山国土局窗口咨询黄山社区宅基地情况，工作人员明确答复宅基地管理在王哥庄办事处，崂山区国土局没有黄山宅基地的档案。崂山区规划局对土地的规划管理基于国土局对土地的管理，根据崂山国土局答复说明崂山国土局未把黄山社区宅基地纳入管理，既然国土局没有宅基地档案，规划局无法对宅基地实施规划审批。2018年7月2日，原告家人到崂山区规划局咨询，规划局工作人员告知，现在宅基地未纳入崂山规划局审批管理，因此崂山规划局对黄山社区宅基地没有审批权，无权认定宅基地改装屋顶违法。复函表达的本意只是表明原告没有到规划局办理规划审批，但并未明确改装屋顶违法。综上，被告依据复函做出的行政决定错误，无法律依据。因此，原告的行为不能适用城乡规划法第64条规定。证据5、6、7、8与本案实体无关，不能证明原告改装屋顶违法。原告对被告青岛市崂山区人民政府提交证据的质证意见为：对证据的真实性均无异议，但上述证据不能证明原告行为违法。两被告对彼此提交的证据及证明的事项均没有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1土地登记申请表、地、地籍调查表复印件被告对该证据的真实性无法确认。原告主张该证据来源于黄山社区居委会，该证据档案原件在王哥庄街道办事处或黄山社区居委会交接时丢失了，并于庭后提交青岛市××××街道黄山社区居民委员会于2020年6月11日的证明（兹证明黄山社区居民林某某，房产证地籍号***，四至…，东临街道，在2004年社区办理相关业务时遗失），但该证明没有标注遗失具体材料的名称，因此对该证据的真实性本院不予确认。证据2录音，两被告对该证据的真实性无法确认，因该证据并非来源于两被告，因此对该证据的真实性，本院不予确认。证据3照片，其中室内照片（漏水痕迹）3张，民宅房屋照片2张，上述照片与加盖坡屋顶是否合法没有关联性，本院不予确认。原告对被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府提交证据的真实性没有异议，本院对青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府各自提交证据的真实性予以确认。经审理查明，原告林某某在青岛市××××街道黄山社区原有平顶房屋一处，其因在该房屋建造了坡屋顶，被邻居林某某举报。2019年9月23日，被告青岛市崂山区综合行政执法局对现场进行勘验、拍照取证，并制作了《现场勘验（检查）笔录》，林某某认可其出资所建造的构筑物（坡屋顶）为钢架结构，东西长11米，南北长7.2米，面积为79.2平方米，主体已建设完工；林某某主张其于1985年旧房翻新建造的平顶楼房，因经济紧张，当时未加盖屋顶，因后屋邻居翻新房屋造成其房屋地基下沉、雨季漏雨等情况，虽经修缮但仍无法居住，故其于2018年4月26日对房屋屋顶进行了平改坡；其对房屋修缮前曾到崂山区规划局办理相关的审批手续，办理人员答复农村不需要办理手续。2019年8月6日，向青岛市自然资源和规划局崂山分局崂山区违法建设治理工作领导小组办公室发函，请求协助确认林某某改装屋顶行为是否违反规划，是否需要办理规划审批等事宜。2019年8月30日，青岛市规划局崂山分局通过金宏网复函，内容包括“经落实王哥庄街道黄山社区林某某房屋改装屋顶并未经过规划审批”。2019年9月23日，被告青岛市崂山区综合行政执法局作出青崂综法限改字〔2019〕第7146号《责令（限期）改正通知书》（同日直接送达），认为原告林某某在黄山社区自家评定楼房上面未经相关部门批准搭建屋脊的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令林某某于2019年9月30日前限期改正。2019年10月10日，青岛市崂山区综合行政执法局作出了青崂综法限拆决字〔2019〕第7018号《限期拆除决定书》（同日留置送达）及青崂综法限拆公告字〔2019〕第7018号《限期拆除公告书》，以《责令（限期）改正通知书》基本相同的事实，依据《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条第（二）项和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令林某某自收到上述决定书之日起七日内自行拆除所建的房屋，并告知不服上述决定的救济途径及期限。2019年10月11日，原告林某某向被告青岛市崂山区人民政府申请行政复议，申请撤销青岛市崂山区综合行政执法局作出的青崂综法限拆决字〔2019〕第7018号《限期拆除决定书》等请求。2019年10月11日，青岛市崂山区人民政府作出崂政复受字〔2019〕113号《行政复议申请受理通知书》、崂政复答字〔2019〕113号《行政复议申请答复通知书》，分别于2019年10月16日、10月21日向原告林某某、被告青岛市崂山区综合行政执法局送达。青岛市公安局李沧分局于2019年10月28日提交相应的书面答复及证据材料。2019年12月10日，青岛市崂山区人民政府作出崂政复延字〔2019〕33号《行政复议决定延期通知书》，因情况复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，行政复议决定延期至2020年1月9日前作出，并分别于次日、同日送达给林某某、青岛市崂山区综合行政执法局。青岛市崂山区人民政府于2020年1月8日作出崂政复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》，维持青岛市崂山区综合行政执法局作出的青崂综法限拆决字〔2019〕第7018号《限期拆除决定书》的行政行为，并于同日分别向原告及青岛市崂山区综合行政执法局送达。另查明，原告林某某在法定期限内以本案基本相同的事实与理由，以青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府为被告，向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销本案涉及的青崂综法限拆决字〔2019〕第7018号《限期拆除决定书》、崂政复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》，因级别管辖问题向青岛市中级人民法院申请撤回起诉后向本院提起行政诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”本案中，原告林某某就涉案的青崂综法限拆决字〔2019〕第7018号《限期拆除决定书》、崂政复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》在法定期限内向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，因级别管辖问题撤诉后向本院重新提起行政诉讼，不存在怠于行使诉讼权利的情况，因此对被告青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府提出本案已超过法定起诉期限的主张，本院不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”该法第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告提出自建房屋加盖屋顶不需要规划部门的审批，违反上述法律规定，因此对原告的该项主张，本院不予支持。《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：。（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为；。”。因此，被告青岛市崂山区综合行政执法局对违反城市规划管理规定的行为有权进行查处。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被告青岛市崂山区综合行政执法局经核实确认涉案房屋屋顶为违法建筑，原告亦承认涉案房屋屋顶的建设未取得《建设工程规划许可证》，因此，青岛市崂山区综合行政执法局认定涉案房屋屋顶为违法建筑，事实认定清楚。综上，被告青岛市崂山区综合行政执法局作出的青崂综法限拆决字〔2019〕第7018号《限期拆除决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。被告青岛市崂山区人民政府作出的崂政复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》程序合法，事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确，本院亦予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告林某某的诉讼请求。案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  贾瑞霞人民陪审员  蔡世渥人民陪审员  江崇福二〇二〇年六月二十三日法官助理曹丽莎书记员朱晓莹书记员肖玉甜