文书内容江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣03行初9号原告欧阳水平，男，1966年9月25日出生，汉族，住江西省萍乡市。被告萍乡经济技术开发区管理委员会，住所地江西省萍乡市工业大道经贸大厦，统一社会信用代码12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，该管理委员会主任。委托代理人徐姣，该管理委员会法制办工作人员。委托代理人彭福科，江西振武律师事务所律师。原告欧阳水平因与被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称萍乡经开区管委会）行政协议一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告欧阳水平、被告萍乡经开区管委会委托代理人徐姣、彭福科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告欧阳水平诉讼请求：1.判令被告在三十个工作日内为原告办理土地面积为120平方米的《国有土地出让使用权证》；2.判令被告在三十个工作日内同步为原告按照实际测量面积办理商住两用不动产权证（原为房屋所有权证）。事实与理由：2007年12月13日，原告与被告签订《房屋拆迁安置协议》，被告通过拆迁房屋安置加上货币补偿的形式补偿原告房屋被征收的损失，并约定原告新宅土地安排在硖石派出所侧边安置地2号，新房占地面积120平方米，房屋占地面积120平方术，另支付补偿金额、奖金共计197124.01元，并约定由被告负责为原告办理《国有土地出让使用权证》以及商住两用的《房屋所有权证》（现为不动产权证）。原告在置换地自建房屋，并于2010年竣工入住，后原告多次前往被告办公地点询问土地证及房屋产权证办证事宜，被告均以正在办理中为由敷衍拖延，时至今日，原告已在自建房屋居住十载。在同批拆迁安置邻居易守芳已于2019年取得安置房屋两证的情况下，原告仍未取得《房屋拆迁安置协议》约定的由被告为理的《国有土地使用权证》与《不动产权证》。原告认为，被告不完全履行行政协议，严重损害了原告的合法权益，根据行政诉讼法第九条的规定，原告请求人民法院依法判决被告按照约定履行双方签订的《房屋拆迁安置协议》办理双证，鉴于被告的违约行为与拖延行为，请求法院判令被告在三十个工作日内为原告办理完结《国有土地使用权证》与《不动产权证》。被告萍乡经开区管委会辩称，1.被告同意为原告办理《国有土地出让使用权证》。原告与被告签订了《房屋拆迁安置协议》，约定被告负责为原告办理国有出让土地使用证，被告承诺同意为原告办理《国有土地出让使用权证》。2.被告同意为原告办理《商住两用不动产权证》，但不动产权证的用地性质应以规划局等相关部门核定为准。被告虽然在《房屋拆迁安置补偿协议》中承诺为原告办理《商住两用不动产权证》，主观上也希望可以履行自己的承诺，但不动产权证的批准并非被告所能左右的，不动产权证的用地性质，应以规划局等相关部门的核定为准。3.案外人易守芳房屋不动产权证为《住宅不动产权证》。案外人易守芳曾向被告申请办理不动产权证，用地性质为住宅，经审批后，为其办理。而案外人易守芳系原告邻居，二人房屋建设在同一地块上，而在同一地块上，无法办理用地性质不同的不动产权证。综上，被告同意为原告办理相关证照，但相关证照的批准、性质等，应以规划局等相关部门的核定为准。原告欧阳水平为支持其主张，向本院提交了以下证据：1.房屋拆迁安置补偿协议，以证明诉争事实及诉讼依据。2.萍开经字[2018]79号信访处理意见书，以证明涉案信访尚在处理中。3.房屋所有权证和国有土地使用证，以证明原告拆迁前的房屋原来的国有土地使用权证载明用途为“住宅”，但房屋所有权证载明设计用途为“商住”。被告萍乡经开区管委会在法定期限内向本院提交了以下证据：1.房屋拆迁安置补偿协议，以证明原、被告签订协议，对安置补偿进行了约定。2.建设用地规划许可证、建设用地批准书、萍乡市不动产登记局不动产权籍调查成果联审表，以证明案外人易守芳房屋用地性质为住宅，原告与案外人易守芳的房屋是在同一地块上，本案无法按照原告要求办理商住两用证书。上述证据均经庭审质证，当事人质证及本院认证情况如下：关于原告提交的证据。被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性（以下简称证据三性）无异议，但认为该办证义务属于协助义务，被告不属于办证主体；且本案无法办理商住用地，被告无法履行该约定。被告对原告证据2无异议。被告对原告证据3的真实性无异议，但认为国有土地使用证中未标注土地的性质，房屋所有权证中设计用途为商住，该记载不能决定土地使用性质。经本院审查认为，原告提交的证据符合证据三性，能够作为认定事实的依据。被告提出的质证意见涉及其是否具有相应义务以及相应义务能否履行，应结合本案证据综合作出判断。关于被告提交的证据。原告对被告证据1的三性无异议，对被告证据2的关联性有异议。经本院审查认为，原告对被告证据1无异议，该证据符合证据三性，予以认定；被告提交的证据2与本案争讼义务能否履行具有关联性，至于能否实现被告证明目的，待后再叙。经审理查明，2001年9月17日，上栗县房产管理局向原告欧阳水平颁发栗房权证硖字第**房屋所有权证，证载房屋所有权人：阳水平；房屋坐落：萍乡市硖石居委会；结构：砖混；房屋总层数：4；所在层数：1-4；建筑面积：299.04平方米；设计用途：商住。2001年10月11日，上栗县人民政府向原告欧阳水平颁发01××79号国有土地使用证，证载土地使用者：阳水平；坐落：硖石管委会；用途：住宅；使用权类型：出让；终止日期：2064年；使用权面积54平方米。因320国道拓宽改造工程需要，被告萍乡经开区管委会委托江西萍乡经济开发区拆迁安置办公室（甲方）与原告欧阳水平（乙方）于2007年12月13日签订《房屋拆迁安置协议》对原告欧阳水平的该房屋进行拆迁，拆迁以货币补偿与安置地的方式进行。协议对其中安置情况约定：“1.乙方新宅基地安排在硖石派出所侧边安置地小区2号。2.乙方新房屋占地面积120平方米。”“乙方新建房屋必须按安置小区规划设计要求自行建设，按甲方规划建造”“在规定层数范围内甲方委托所在管理处负责为乙方办理建房的城建、土地手续，但办证工本费由乙方负责。”协议附注：“1.甲方负责为乙方办理壹佰贰拾平方米国有出让土地使用证，其办证所有费用由甲方负责缴纳；2.甲方负责由乙方办理原有房屋面积国有商住产权证所有费用由甲方负责缴纳。”协议签订后，原告欧阳水平在安置地自行建设房屋并已入住，但该自建房屋迄今仍未办理房屋及土地相关权证。2018年9月30日，江西萍乡经济开发区经贸科技发改局针对黄彩南的信访事项处理意见书作出答复，认为宅基地安置尚无办理国有土地证的先例，该问题属于遗留问题，涉及问题多，牵涉的部门也多，造成办证进度缓慢，工作推进艰难。因向被告萍乡经开区管委会要求办证未果，欧阳水平遂以被告萍乡经开区管委会不履行行政协议约定的办证义务为由，提起本案行政诉讼：1.判令被告萍乡经开区管委会在三十个工作日内为原告欧阳水平办理土地面积为120平方米的《国有土地出让使用权证》；2.判令被告萍乡经开区管委会在三十个工作日内同步为原告欧阳水平按照实际测量面积办理商住两用不动产权证（原为房屋所有权证）。另查明，案外人易守芳与原告欧阳水平系同一批拆迁的邻居，其安置地亦处于相邻位置。为申办易守芳不动产权证所提交的建设用地规划许可证、建设用地批准书、萍乡市不动产登记局不动产权籍调查成果联审表载明的土地性质均为住宅。本院认为，本案系被告萍乡经开区管委会与原告欧阳水平签订《房屋拆迁安置补偿协议》后，在履行过程中，原告欧阳水平认为被告萍乡经开区管委会未履行协议附注“1.甲方负责为乙方办理壹佰贰拾平方米国有出让土地使用证，其办证所有费用由甲方负责缴纳；2.甲方负责由乙方办理原有房屋面积国有商住产权证所有费用由甲方负责缴纳。”之约定（以下简称附注约定）而引起的履行协议之诉。结合本案事实及原告欧阳水平的诉讼请求，本案审理的焦点问题为：1.附注约定是否违反法律规定；2.被告萍乡经开区管委会是否应当继续履行附注约定；3.若不能继续履行，被告萍乡经开区管委会应当如何承担违约责任。关于附注约定是否违反法律规定的问题。附注约定的效力问题应以协议本身效力为前提，在此基础对该条款具体内容结合被告萍乡经开区管委会是否享有法定职权等进行合法性审查，必要时亦可结合民事法律规范作出评判。本案中，被告萍乡经开区管委会为实施320国道拓宽改造工程与原告欧阳水平签订的《房屋拆迁安置补偿协议》，系经双方合议达成的协议，系双方真实意思表示，且不存在重大且明显违法及其他无效情形，协议依法成立。具体到附注约定，虽然被告萍乡经开区管委会并非办理土地使用权证及房屋产权证的法定职责主体，但被告萍乡经开区管委会作为萍乡市人民政府的派出机构，代表萍乡市人民政府对管辖区域内的行政、经济和社会事务实行统一领导和管理，在其职权范围内能够协调办理相关不动产权证，，故应认定办理相关不动产权证的约定未超越其职权。关于附注约定的土地、房屋的权利类型和权利性质的效力问题，该约定系原告欧阳水平拆迁前持有的相关权证记载的延续，符合当时房屋、土地分别登记的现状情况及安置政策，不违反届时施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年修正）第六十一条关于土地使用权、房屋所有权分别发证的相关规定，应认定为有效。关于被告萍乡经开区管委会是否应当继续履行附注约定的问题。依法生效的行政协议受法律保护，当事人应当按照约定全面履行义务，不得擅自变更、中止或者解除协议。行政协议在履行过程中，若一方不履行行政协议，原则上应当由当事人继续履行，但继续履行将严重损害国家利益、公共利益或者法律上、事实上不能履行的情况下，则应由当事人协商变更或者解除合同，或者由当事人采取补救措施、赔偿损失。本案中，当事人在协议中约定办理国有出让土地使用权证及国有商住房屋产权证，但2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，单一的土地使用权登记、房屋所有权登记转变为不动产统一登记，国有土地使用权的用途与房屋用途在法律上应当一致，故该约定在法律上存在履行不能的情况，人民法院不宜直接判决被告萍乡经开区管委会按照附注约定负责办理特定性质、用途的不动产权证。关于被告萍乡经开区管委会应当如何承担违约责任的问题。按照法律规定，行政机关不履行行政协议，存在不能履行的情况下，应当采取相应的补救措施，若给相对人造成损失，依法承担赔偿责任。具体到本案的处理，人民法院不能越俎代庖直接明确行政机关采取补救措施的具体方式和内容，理由在于：1.涉案房屋办证事项属于法定职责的协调事项，应适用合法性审查的规则。基于司法权和行政权的分工，人民法院不能代替行政机关迳行作出判断，以体现对于行政机关法定职权和自由裁量权的尊重；2.行政机关在行政协议履行过程中享有行政优益性，在履行协议义务将严重损害公共利益的情况下，行政机关可以单方变更或者解除行政协议，故被告萍乡经开区管委会仍可在后续履行过程中对协议进行变更或者履行，同时给予当事人补偿；3.人民法院作出履行判决直接宣示行政机关的特定义务，需以裁判时机成熟为前提，即所有事实和法律上的前提均已具备。本案中，办理不动产权证的前置程序复杂，涉及多个职能部门、多个阶段、多个环节、多个行政行为延续交织，相关土地批准、规划等前置手续能否办理均尚不明确，仍待相关职能部门进行调查。据此，本案仅能判决责令被告萍乡经开区管委会在本判决生效之日起六个月内对原告欧阳水平的拆迁安置房办理不动产权证事项作出书面行政处理决定。若原告欧阳水平不服该行政处理决定，仍可依法寻求司法救济。需要指出的是，按照协议约定，涉案房屋的土地来源、建设手续等前置手续均由被告萍乡经开区管委会负责办理，原告欧阳水平在办理相关权证过程中并无过错，故对于附注约定无法履行应由被告萍乡经开区管委会承担全部责任。本判决履行过程中，被告萍乡经开区管委会应当尽快调查、核实涉案房屋、土地现状以及办理不动产权证存在的各方面问题，采取多种手段协调解决面临的困难和障碍。若办理不动产权证具备现实可能性，仅因当事人对不动产性质存在争议而无法推进，被告萍乡经开区管委会应当向原告欧阳水平做好解释工作，争取与原告欧阳水平针对办理不动产权证涉及的土地使用权、房屋用途等形成协商一致的意见，以实质性化解本案行政争议。当然，在此情况下，原告欧阳水平亦应履行办理不动产权证过程中应当承担的提交申请材料、启动登记程序等义务。若当事人经协商仍无法达成一致意见，被告萍乡经开区管委会亦应当作出书面处理决定，明确采取补救措施的具体内容、步骤、时限以及未履行补救措施的法律责任，并将该书面处理决定依法向原告欧阳水平，同时告知其救济权利。综上所述，被告萍乡经开区管委会未履行《房屋拆迁安置补偿协议》约定的办证义务，构成违约。但实施不动产统一登记后涉案办证约定在法律上无法继续履行，应由被告萍乡经开区管委会采取补救措施。鉴于本案作出具体明确的履行判决缺乏法律和事实前提，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：责令被告萍乡经济技术开发区管理委员会在本判决生效之日起六个月内对原告欧阳水平的拆迁安置房办理不动产权证事项作出书面行政处理决定。案件受理费50元，由被告萍乡经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年六月三十日法官助理吴勇书记员刘诗怡