广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终771号 上诉人（一审原告）米福春，男，住浦北县。 委托代理人钟德锋，浦北县大成镇法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县解放路**。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人李思颖，浦北县自然资源局工作人员。 委托代理人龙宇，浦北县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人秦婧，广西南国雄鹰律师事务所律师。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 第三人浦北县龙门镇人民政府，住所，住所地浦北县龙门镇马路街**div> 法定代表人何显锐，镇长。 委托代理人翁仁华，浦北县龙门镇综治办干部。 委托代理人梁剑锋，浦北县龙门镇司法所干部。 上诉人米福春因不服浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）作出的浦政决字[2019]22号处理决定以及钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）作出的钦政复决字[2019]88号复议决定一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭进行了审理。上诉人的委托代理人钟德锋，被上诉人浦北县政府的委托代理人李思颖、龙宇，被上诉人钦州市政府的委托代理人秦婧、邓红，第三人浦北县龙门镇人民政府的委托代理人翁仁华、梁剑锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明事实：争议土地分为Ａ、Ｂ两地块，均位于浦北县，总面积476.43平方米，其中Ａ地块面积274.85平方米，四至：东至龙门镇政府公租房挡土墙直出14.31米为界；南至龙门镇政府围墙及大门（9.94＋5.78）米为界；西至龙门镇政府北办公楼墙角与围墙角角连线北段22.89米为界；北至龙门镇政府北办公楼墙皮直出15.27米为界。Ｂ地块面积201.58平方米，四至：东至龙门镇政府公租房挡土墙15.68米为界；南至龙门镇政府公租房和围墙（7.05＋6.56＋2.02）米为界；西至龙门镇政府北办公楼墙角与围墙角角连线南段13.3米为界；北至龙门镇政府围墙及大门（9.94＋5.78）米为界。争议土地解放前是龙门高坡新担塘村谢姓地主所有，称五凤（房）堂，解放初没收作为粮仓，1960年龙门公社成立，先后在此建设食堂、猪栏等。1995年左右建车库、大门。2000年龙门镇政府申请土地登记，取得浦国用XX号《国有土地使用证》，经现场核对该证包含Ｂ地块争议土地。2014年9月，龙门镇政府拆除车库建设公租房，米福春以《浦北县人民政府印发契纸》（桂契钦字第XX号）、遗嘱等书证主张土地权属，从而发生争议。该《契纸》记载：新主姓名：米华兴；旧主：龙兴换；总面积：壹亩壹分壹厘叁毫；不动产种类：房屋连地；坐落：浦北县龙门乡龙门街；坵间数：壹连两进；四至：东：墟街为界，南：公产房墙为界，西：粮仓基地为界，北：大路为界。米华兴遗嘱记载的房屋四至与《契纸》记载一致。 解放初，龙兴换（以裁缝为业）购买上向门第三十号（注：实为二十八号）房屋，1958年转手卖给米华兴。1958年6月，米华兴立写遗嘱收米福春为养子。几天后，又因生活困难由米福春生父经米华兴、黄福英（已故）夫妇同意带米福春回家生活。此后米福春与米华兴、黄福英没有来往。米福春户籍一直登记在龙门镇××坡大队××生产队，从该队分得口粮和承包土地。1986年，米福春、黄福英等人为该房屋发生纠纷，1988年，钦州地区中级人民法院（88）法民上字第38号民事判决书认为：米华兴病故后的份下房屋遗产应由黄福英（与米华兴是夫妻关系）和米福春共同继承，继承后黄福英占有75%，米福春占有25%，判决该房屋前进楼上归米福春所有，其他归黄福英等人所有或共有。1991年底，龙镇乡（现为龙门镇）政府对闸口街进行扩建拓宽，给予临街住户按拆屋面积每平方米20元补助，其中米福春、黄福英被拆除房屋约27平方米（4.5米宽＊3米深＊2层），黄福英领取了全部补助款530元。由于米福春没有铺口，龙镇乡政府专门作出《关于扩建闸口街占用米福春的屋的处理意见》，由米福春在政府征收土地范围内选购，政府给予优惠。赵远东是黄福英外甥，从1970年代起即在（88）法民上字第38号民事判决书认定的房屋居住，黄福英房屋份额转交由赵远东使用。1992年米福春等人将该房屋份额转给赵远东使用。 原告米福春分别于2014年1月5日、2016年2月18日向浦北县政府提出确权申请。浦北县政府收到申请后，于2016年11月4日作出浦政决字[2016]28号《不予受理决定书》，原告不服向一审法院提起行政诉讼，该院于2017年7月28日作出（2017）桂07行初8号行政判决，判决：一、撤销浦北县政府于2016年11月4日作出的浦政决字[2016]28号《不予受理决定书》；二、责令浦北县政府于该判决生效之日起六个月内对原告主张的土地权属确权申请作出行政行为；三、驳回原告请求人民法院判令浦北县政府赔偿经济损失300万元的诉讼请求。被告浦北县政府不服上述判决，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2018年4月27日作出（2017）桂行终1232号行政判决，判决驳回被告浦北县政府的上诉，维持一审判决。遂后，原告米福春于2018年5月18日向被告浦北县政府再次提交土地权属确权申请书，被告浦北县政府于2019年6月20日作出浦政决字[2019]22号处理决定，决定争议的A、B地块权属国有，A地块作为公共用地使用，B地块使用权属浦北县龙门镇人民政府所有。原告米福春不服被告浦北县政府的处理决定，向被告钦州市政府申请复议，被告钦州市政府于2019年10月28日作出钦政复决字[2019]88号复议决定，维持了被告浦北县政府的处理决定。原告米福春不服上述处理决定及复议决定，遂诉至法院提起本案诉讼。 另查明，龙门镇大坡村委发塘村民小组以及赵远东均表示不主张争议土地权属。 一审判决认为，行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。 一、关于被告浦北县政府和钦州市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。根据已经生效的（2017）桂行终1232号行政判决，原告请求被告浦北县政府对争议土地确权属于土地权属纠纷，被告浦北县政府应当对于原告的确权申请进行调处，原告与第三人之间的争议属于土地权属纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，本案原告米福春与第三人龙门镇政府之间发生土地所有权争议，浦北县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案原告不服浦北县政府作出的行政处理决定，钦州市政府作为被告浦北政府的上一级人民政府，其对原告的复议申请有权作出复议决定。 二、关于被告浦北县政府作出的浦政决字[2019]22号处理决定及被告钦州市政府的钦政复决字[2019]88号行政复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确的问题。被告浦北县政府根据原告的确权申请，经各方当事人现场勘验制作了现场勘验图，经核实，除了大门标注的位置不太精准之外，其他内容与现场一致，而被告浦北县政府作出确权处理的争议的A、B地块的现场与原告申请确权的位置一致。原告米福春认为，争议的A、B地块及公租房土地归其所有。一审认为，行政诉讼案件仅以行政行为为审理对象，被告浦北县政府浦政决字[2019]22号中所确权的土地范围仅包括A、B两地块，公租房不在确权的范围，对于公租房土地权属的问题，不是本案审理的范围。关于争议的A、B地块，一审认为，被告浦北县政府在调处过程中，对争议的A、B地块的历史进行了调查，从被告浦北县政府调查的证据材料显示，争议的A、B地块最初是归龙门高坡新担塘村谢姓地主所有,1960年龙门公社成立，先后在此建食堂、猪栏等，但是并没有任何证据证明争议土地被带入社及属于任何集体和个人。随后在1955年左右建政府大门时，第三人把A地块划为公共用地，B地块仍继续由龙门镇政府管理使用至今。原告米福春持有的浦北县人民政府印发契纸的四至，因历史原因及现状的变化，已经无法与现场勘验的争议的A、B地块相吻合，无法证明原告持有的契纸所记载的位置就是本案争议的A、B地块。另外，《关于扩建闸口街占用米福春住房的处理意见》仅能够证实第三人龙门镇政府在扩建闸口街时曾占用原告米福春的住房，但是该处理意见并没有注明具体占用的位置，故该处理意见也无法证实与本案争议的A、B地块存在关联性。至于原告米福春是否因被占用的住房获得补偿并不是本案审理的范围。由于原告的证据不能充分证明争议的A、B地块在其持有的契纸的范围内，且没有管理使用的历史，因此，被告浦北县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》(国家土地管理局〔1995〕国土〔籍〕字第26号)第十九条、第二十条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第一款第(二)项、第三十条第一款第(一)项的规定，作出的处理决定事实清楚，证据充分。钦州市政府作出钦政复决字[2019]88号行政复议决定，维持浦北县政府所作出的处理决定正确。 三、关于程序是否合法的问题。被告浦北县政府对原告米福春的林地权属调处申请进行了受理，受理后向原告米福春送达了林地确权申请书副本，然后开展调查，收集资料，经调解未果后遂作出《处理决定》，符合广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的程序性规定。因此，被告浦北县政府作出《处理决定》的程序是合法的。被告钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对浦北县政府作出的《处理决定》进行审查，遂作出《复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 综上所述，被告浦北县政府作出的浦政决字[2019]22号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，故依法确认其合法性。被告钦州市政府作出的钦政复决字[2019]88号行政复议决定，维持了被告浦北县政府作出的《处理决定》程序合法，并无不当。原告米福春的诉讼请求，没有事实和法律依据，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告米福春的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告米福春负担。 上诉人米福春上诉称：一、原告的土地来源合法。1958年5月21日原告继父米华兴购得龙门乡龙门街30号土地使用权(东至圩街为界，南至公产房为界，西至粮仓基地为界，北至大路为界，面积1.113亩)和该地上两进房屋，有1958年浦北县政府颁发给原告的土地使用证、浦北县人民委员会契税征收据佐证，可见原告土地来源和房产合法。二、龙门镇政府浦国用XX号土地使用证部分土地来源不合法，程序违法。争议的土地，1958年5月21日原告继父米华兴购得龙门乡龙门街30号土地使用权和该地上两进房屋。1993年10月龙镇乡人民政府以扩建街道为由，强行拆除原告两进房屋，作出《关于扩建闸口街占用米福春房屋的处理意见》：“一、米福春要用新地建屋用地可在乡政府征收土地范围内适量安排。二、米福春用地费用一切自理。三、米福春用地乡政府可在增值部分的乡所得部分适当优惠。四、关于扩建闸口占用米福春的费用按乡政府扩街经手小组按规定办理。”该处理意见证明龙门镇政府确认争议地是原告合法财产，占用原告房地产，提出补偿方案，至今还没有补偿。原告房地产被被告重复确权，被告行政行为明显侵权。龙门镇政府浦国用XX号土地使用证部分土地来源不合法，在原告宅基地上重复颁证，程序违法，侵犯原告合法权益。三、浦北县政府的处理决定对原告申请确权的面积少了265.941平方米，浦北县政府的处理决定中的行政确权界至图中的A和B地块和公租房显示的面积全部属于米福春的继父米华兴的土地房产证上记载的面积。该面积除了原告有土地房产证和当年办证的收款收据和龙门乡政府关于扩建闸口街占用米福春房屋的处理意见之外，还有广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1232号判决书认定原告米福春提供的1958年土地使用证（2661号契纸）与浦北县人民委员会契税征收收据、关于扩建闸口街占用原告祖屋的处理意见，能初步证明与本案争议地具有关联性。请求：1、撤销一审判决；2、撤销浦北县政府2019年6月20日作出的浦政决字[2019]22号处理决定和钦州市政府作出的钦政复决字[2019]88号复议决定书，责令被告浦北县政府履行法定职责对原告与第三人争议的土地进行调处，并确权给原告；3、判决两被告负担本案一、二审诉讼费。 被上诉人浦北县政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。(一)一审法院根据行政诉讼法的规定，依法对浦政决字[2019]22号《处理决定》进行合法性和适当性全面审查，查明：争议地分为A、B两地块(见土地行政确权界线图)，解放前是龙门高坡新担塘村谢姓地主所有，称五凤(房)堂，解放初没收作为粮仓，1960年龙门公社成立，先后在此建设食堂、猪栏等。1995年左右建车库、大门，1995年左右建政府大门时把A地块划为公共用地，B地块仍继续由龙门镇政府管理使用至今。2000年龙门镇政府申请土地登记，取得浦国用XX号《国有土地使用证》，经现场核对，该证包含B地块争议土地。2014年9月，龙门镇政府拆除车库建设公租房，米福春以《浦北县人民政府印发契纸》(桂契钦字第XX号、遗嘱等书证主张土地权属，从而发生争议。以上事实均有相应证据证实。（二)上诉人的上诉理由不成立。土地没有证据证实被带入社，浦北县政府依职权也没有查找到争议土地在1962年“四固定”等各个历史时期归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他相关的文件资料，龙门镇大坡村委发塘村民小组不主张争议土地权属。二、原告起诉理由不成立。1、上诉人称“米福春继父购得涉案土地和该地两进房屋”不符合事实，没有法律依据。上诉人提供的契纸立契内容栏记载“上天面屋瓦下连地基及该铺一切建筑物”外对争议土地没有并没有记载；坵间数栏记载“壹连两进”，只是针对房屋，对土地坵数没有记载；总面积栏记载的面积不能确定是土地总面积；不动产种类栏“房屋连地”应理解为房屋及房屋占地，由此上诉人提供的契纸与涉案土地不存在关联。2、上诉人称“龙门镇政府浦国用XX号土地使用证部分土地来源不合法，程序违法”没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市政府辩称，第一，答辩人具有作出被诉复议决定的法定职权，作出该行政行为主格适格。第二，一审法院认定事实清楚、证据充分。1、答辩人作出的复议决定程序合法，一审法院的认定是正确的。2、答辩人作出的复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，一审法院的认定是正确的。第三，一审法院程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 第三人龙门镇政府辩称，第一，龙门政府对现争议的土地有合法的来源和充足的证据。龙门政府大院包括争议土地在内，大部分土地解放前是龙门高坡新担塘村（现有新塘村民小组）谢姓地主所有（称五凤堂），解放初没收作为粮仓，1960年龙门公社成立，先后在此建设食堂、猪栏等。1995年左右建车库、大门。2000年龙门镇政府申请土地登记，取得浦国用XX号《国有土地使用证》，经现场核对该证包含B地块争议土地。2014年9月，龙门镇政府拆除车库建设公租房。在此之后，米福春才提出权属主张，而在此之前龙门政府几次在争议土地上的改建工程，均无人提出异议。争议地自解放就没收为国有，自龙门公社成立起由龙门政府使用至今。因此，龙门政府对该幅土地有不可争议的使用权。第二，被诉处理决定和复议决定以及一审判决程序合法，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实依据，依法应予驳回。 二审庭审中，米福春提出本院（2017）桂行终1232号行政判决认定“米福春提供的1958年土地使用证(桂契钦字第2661号契纸）、浦北县人民委员会契税征收收据、关于扩建闸口街占用米福春祖屋的处理意见，能初步证明与本案争议地具有关联性。其中，1958年土地使用证权属凭证......”本案处理决定和复议决定否定契约与争议地的关联性，认定事实错误。 各方当事人对一审判决查明的其它事实未提出异议，本院对当事人无异议的一审认定的事实予以确认。 本院另查明：浦北县政府一审辩称契约、遗嘱等书证记载不包括争议地；二审辩称契纸内容栏除记载“上天面屋瓦下连地基及该铺一切建筑物”，对争议土地并没有记载，契约与涉案土地不存在关联。钦州市政府一、二审辩称因历史原因及现状的变化，已经无法确认契纸与现场勘验的两地块相吻合，无法证明契纸就是争议的两地块。 本院认为，米福春提供的《浦北县人民政府印发契纸》(桂契钦字第XX号)为原始证据，且龙镇乡人民政府于1993年10月作出《关于扩建闸口街占用米福春的屋的处理意见》，确认占有米福春房屋的事实。对前述契纸、处理意见与本案争议地是否具有关联性的事实，浦北县政府浦政决字[2019]22号处理决定并未查清，所作处理决定认定事实不清，应予撤销。钦州市政府作出复议决定予以维持，以及一审判决维持被诉处理决定及复议决定，均为不当，亦应撤销。综上所述，米福春的上诉理由成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初179号行政判决； 二、撤销钦州市人民政府钦政复决字[2019]88号复议决定； 三、撤销浦北县人民政府浦政决字[2019]22号处理决定，由浦北县人民政府对本案权属纠纷重新作出处理决定。 一、二审案件受理费各50元，由浦北县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 韦志勇 审 判 员 曾亦桦 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 梁 慧 书 记 员 李璐君