广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终2号 上诉人（原审原告）崇左市江州区那隆镇仁里村米坞经济联合社，住所地崇左市江州区那隆镇仁里村。 诉讼代表人梁利陈，主任。 委托代理人许培旭，男，1962年9月13日出生，壮族，住崇左市江州区。 委托代理人李万海，男，1935年8月2日出生，汉族，住崇左市江州区。 被上诉人（原审被告）崇左市江州区人民政府，住所地崇左市江州区新民路**。 法定代表人冯波，区长。 委托代理人刘世涛，崇左市江州区林业局工作人员。 委托代理人赵朔艺，广西欣和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）崇左市人民政府，，住所地崇左市新城路** 法定代表人何良军，市长。 委托代理人黎又铭，崇左市司法局工作人员。 原审第三人崇左市江州区群力林场，，住所地崇左市江州区那隆镇群力林场 法定代表人廖锷，场长。 委托代理人赵宣海，崇左市江州区群力林场职工。 委托代理人罗月玲，广西诺尔律师事务所律师。 上诉人崇左市江州区那隆镇仁里村米坞经济联合社（以下简称米坞经联社）因与被上诉人崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）、崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）及原审第三人崇左市江州区群力林场（以下简称群力林场）林地行政裁决及行政复议一案，不服崇左市中级人民法院（2019）桂14行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人米坞经联社的诉讼代表人梁利陈及其委托代理人许培旭、李万海，被上诉人江州区政府委托代理人刘世涛、赵朔艺，被上诉人崇左市政府委托代理人黎又铭，原审第三人群力林场的委托代理人赵宣海、罗月玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，米坞经联社与群力林场争议的“马度岭”、“河银岭”、“六沙岭”、“古补岭”、“不啰岭”林地，面积4621.87亩，主要植被有群力林场种植的松树、杉木及一些杂木，还有些米坞经联社村民种植管护的八角树、肉桂等。同时，争议林地范围内有米坞经联社经营的插花地27块，面积315.75亩，牧场一块，面积404.25亩。1971年7月28日，群力林场与原那隆公社仁里大队及原米坞生产队等签订了《林地区划协议书》（以下简称1971年《林地区划协议书》），同年7月29日绘制了林地规划示意图，明确林地四至界线为：东至浦罗岭与发明大队分界，南至米浮、百果两村和定泽山为界，北至隆安县以分水岭为界，西至合芦大队的山地为界的林地为国营造林地。同时，协议书林地区划表备注栏部分写明，在各个自然村周围适当留出牧场和集体造林地。本案争议林地在上述国营造林地四至范围内。1974年12月，原崇左县林业调查规划队制作群力林场仁里林区图规划了群力林场造林范围，争议林地在该规划的林场造林范围内。规划后，群力林场在争议林地范围种植杉木等。1989年12月25日，群力林场取得了原崇左县人民政府核发的《崇左县国营经营山林权属证》（编号№2）及权属附图，记载的仁里林片四至与上述协议划定的国营造林用地四至一致。1998年，群力林场采伐第一代杉木成熟林。2011年10月，群力林场对争议林地内的杉木萌芽低产林进行改造采伐林木时，米坞经联社提出异议，发生山林权属纠纷。2012年10月，米坞经联社向江州区政府申请对争议林地权属调处。2016年6月17日，江州区政府作出江政发〔2016〕13号决定。米坞经联社不服，向崇左市政府申请行政复议。2016年10月25日，崇左市政府作出崇政复决字〔2016〕19号决定，维持了江州区政府作出的江政发〔2016〕13号决定。米坞经联社不服，2017年5月3日，米坞经联社向该院提起诉讼。2017年8月10日，在该院审理过程中，江州区政府作出《关于撤销那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷处理决定的通知》（江政处字〔2017〕8号），以因未调查清楚纠纷地内插花地的经营情况，造成对插花地的处理存在不当之处为由，决定撤销了江政发〔2016〕13号决定，待补充调查后重新作出处理决定。米坞经联社在收到该通知后，明确要求该院继续审查江州区政府作出的原林地纠纷处理决定的合法性。2017年9月30日，该院作出（2017）桂14行初10号判决，撤销崇左市政府崇政复决字〔2016〕19号决定和确认江州区政府江政发〔2016〕13号决定违法，并责令江州区政府重新作出处理决定，各方当事人在上诉期内均未上诉。2019年2月21日，江州区政府作出江政处字〔2019〕6号《关于那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地权属纠纷的处理决定》（以下简称6号处理决定），决定：一、按江州区那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷核对示意图的位置和面积，将牧场及插花地权属确定归米坞村民小组，为集体所有，其中插花地27块，面积315.75亩；牧场404.25亩，共720亩；二、纠纷地除插花地和牧场外，其余林地3901.87亩确权归群力林场所有。根据该决定书制作的权属界线图具有同等的法律效力。米坞经联社不服，于2019年3月28日向崇左市政府申请行政复议。2019年7月26日，崇左市政府作出崇政复决字〔2019〕11号《行政复议决定书》（以下简称11号复议决定），维持了江州区政府作出的6号处理决定。米坞经联社不服，向该院提起行政诉讼，请求：1.撤销11号复议决定；2.撤销6号处理决定；3.该案诉讼费用由江州区政府承担。 另查明，江州区政府在收到该院作出的（2017）桂14行初10号判决后，为落实插花地的具体位置和面积，委托具有鉴定资质的广西南宁林业勘测设计院对争议林地的插花地具体位置和面积进行核对。2018年7月15日，广西南宁林业勘测设计院出具了《江州区那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场纠纷地示意图有关插花地与牧场地核对说明书》。 再查明，崇左市江州区那隆镇仁里村米坞经济联合社亦称崇左市江州区那隆镇仁里村米坞村民小组。 原审认为，从群力林场与原那隆公社仁里大队及原米坞生产队等签订的1971年《林地区划协议书》划定的国营造林地四至来看，本案争议林地在上述国营造林地四至范围内，1974年12月原崇左县林业调查规划队制作群力林场仁里林区图也将争议林地规划到国营造林范围内，1971年《林地区划协议书》已明确，除适当保留牧场和集体造林地及插花地部分外，已划定为国有造林用地，由群力林场经营使用。同时，群力林场对争议林地有长期经营管理的事实。群力林场持有的《崇左县国营经营山林权属证》及附图记载的面积中有集体插花地的事实，故江州区政府在撤销江政发〔2016〕13号决定后对争议林地内的插花地情况进行补充调查，并委托具有鉴定资质的广西南宁林业勘测设计院依据1971年《林地区划协议书》及附图对争议林地有关插花地和牧场地进行核对，核对结果确定争议林地总面积4621.87亩，争议林地内共有插花地27块，面积315.75亩，牧场一块，面积404.25亩。因此，江州区政府根据核对结果重新作出6号处理决定，将牧场及插花地权属确定归米坞经联社集体所有，其中插花地27块，面积315.75亩；牧场404.25亩，共720亩；其余林地3901.87亩确权归群力林场所有，认定事实清楚，证据充分。崇左市政府复议决定予以维持正确。 对于米坞经联社提出的1971年《林地区划协议书》为无效协议的意见。经查，1971年《林地区划协议书》不仅有原仁里大队作为签订单位盖章，原米坞生产队代表等也在协议书上签字盖章，因此，米坞经联社主张1971年《林地区划协议书》无效没有事实根据和法律依据。 综上所述，江州区政府6号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，崇左市政府作出的11号复议决定，程序合法。米坞经联社的诉讼请求，证据不足，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回米坞经联社的诉讼请求。案件受理费50元，由米坞经联社负担。 上诉人米坞经联社上诉称，1.仁里大队革命委员会签订1971年《林地区划协议书》违反了《农村人民公社六十条》第十八、十九和二十一条，大队无权处置生产队的土地权属，也没有取得崇左县及广西人民委员会的批准，将该协议作为群力林场取得涉案土地的来源证据错误。2.崇左市中级人民法院(2017)桂14行初10号行政判决书已经发生法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第三款“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理”的规定，原审驳回其诉讼请求程序错误。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条规定，人民法院对于行政机关作出的具体行政行为，正确的判决维持，错误的判决撤销。人民法院应作出司法建议，责令江州区政府撤销群力林场的土地权属证，向其签发《集体山林权属证》。4.江州区政府及调处本案林地权属纠纷的承办人员捏造事实，篡改法院判决认定事实，拒不执行生效判决，玩忽职守。江州区政府负责人放纵上述违法行为，不履行出庭应诉的法定职责，应依法采取罚款等处罚措施。5.由于江州区政府乱签发土地权属证和林木砍伐证，造成其林木及相关经济损失共9655175元，应由江州区政府赔偿。请求：1.撤销原审判决；2.撤销11号复议决定和6号处理决定；3.本案诉讼费用由江州区政府负担。 被上诉人江州区政府辩称，争议地在1971年《林地区划协议书》划定的国营造林地四至范围内，协议明确除适当保留牧场和集体造林地及插花地部分外，已明确由群力林场经营管理使用。同时，群力林场对争议地有长期经营管理的事实。群力林场持有的《崇左县国营经营山林权属证》及附图记载的面积中有集体插花地的事实。其委托具有鉴定资质的广西南宁林业勘测设计院对争议地的插花地范围和面积进行鉴定后，对本案争议地重新确权，并作出6号处理决定，事实清楚、证据充分、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人崇左市政府辩称，其受理复议申请、审理并作出复议决定合法，原审判决认定的事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人群力林场述称，其林地来源合法，对争议地有经营管理的事实，其通过法定程序取得了《崇左县国营经营山林权属证》，江州区政府对争议林地的确权有事实和法律依据。原审判决认定的事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人没有向本院提交新证据。 经审理，本院确认原审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 另查明，江州区政府于2020年5月27日作出《关于的补充说明》，内容为“经调查查明，那隆镇仁里村米坞村民小组与群力林场林地纠纷权属来源为1971年7月28日原崇左县群力林场与原崇左县那隆公社仁里大队签订的《林地区划协议书》及其附图。该区划协议书涉及土地面积4621.87亩，协议中规定插花地及牧场共720亩土地属于集体所有。除上述720亩土地归米坞村民小组经营管理外，余下的3901.87亩属于国有林地，归群力林场经营管理。”米坞经联社对此补充说明，认为争议地应当属于其集体所有，坚持上诉意见。 本院认为，本案的争议焦点为江州区政府以《林地区划协议书》及其附图作为确权的证据，认定事实是否清楚；江州区政府是否系以同一事实和理由重新作出基本相同的行政行为问题。 一、关于江州区政府以《林地区划协议书》及其附图作为确权的证据，认定事实是否清楚 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第三项、第七项的规定，国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图、当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料和《国务院批转广西壮族自治区关于处理山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）第三部分第二点“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”的规定，群力林场与原那隆公社仁里大队、原米坞生产队等签订的1971年《林地区划协议书》及其附图可以作为权属纠纷确权处理的证据材料。本案争议林地在该《林地区划协议书》划定的国营造林地四至范围内，1974年12月原崇左县林业调查规划队制作群力林场仁里林区图亦将争议林地规划到国营造林地范围内。1971年《林地区划协议书》已明确，除适当保留牧场和集体造林地及插花地部分外，划定为国有造林用地，由群力林场经营使用。同时，群力林场对争议林地有长期经营管理的事实。江州区政府作出6号处理决定，以《林地区划协议书》及其附图作为确权处理的证据材料，将争议地中的插花地及牧场共720亩土地确权归米坞村民小组所有，余下的土地确权属于国有，认定事实的证据充分。江州区政府作出的6号处理决定将应确权为国有的土地表述为“确权归被申请人群力林场所有”不当，但因群力林场为国有林场，且江州区政府已进行书面说明，明确争议林地范围内除720亩土地之外的林地为国有，由群力林场经营管理，确权结果正确。 上诉人米坞村民小组主张1971年《林地区划协议书》不应采信，认为所涉土地达400亩以上应经过乡政府审批，不认可原米坞生产队的代表签字的真实性，主张该组的《崇左县山林权属使用证》能证明争议地为其所有。本院认为，1971年《林地区划协议书》系群力林场与原那隆公社仁里大队、原米坞生产队、原谭坤生产队、原六荣生产队等签订，原那隆公社仁里大队在该协议书上加盖公章，各生产队代表亦签字并加盖私章，该协议的签订符合历史状况和当时的法律法规及政策，具备协议的生效要件，上诉人米坞经联社亦未提交充分的证据否认此证据的真实性、合法性、关联性。上诉人米坞经联社主张1971年《林地区划协议书》不应采信的理由不成立。米坞村民小组提交的《崇左县山林权属使用证》与《林地区划协议书》存在土地重叠情况，在协议书有效且双方未变更协议的情况下，《崇左县山林权属使用证》不能作为确定土地权属的证据材料。江州区政府采信1971年《林地区划协议书》及其附图，作出的6号处理决定，认定事实清楚，证据充分。 二、关于江州区政府是否系以同一事实和理由重新作出基本相同的行政行为问题 崇左市中级人民法院（2017）桂14行初10号行政判决撤销崇左市政府崇政复决字〔2016〕19号决定和确认江州区政府江政发〔2016〕13号决定违法，责令江州区政府重新作出处理决定，判决的主要理由系认为江州区政府确权时没有考虑到米坞经联社在争议林地范围内有插花经营的事实，认定事实不清，实体处理不当。现江州区政府已对争议林地内的插花地情况进行补充调查，并委托具有鉴定资质的广西南宁林业勘测设计院依据1971年《林地区划协议书》及附图对争议林地有关插花地和牧场地进行核对，确定争议林地总面积、插花地数量及面积、牧场数量及面积，重新作出6号处理决定，将牧场及插花地共720亩权属确定归米坞经联社集体所有，其余林地3901.87亩确权归国有，该行政行为并不属于以同一事实和理由重新作出基本相同的行政行为。 综上，江州区政府所作的6号处理决定合法，崇左市政府作出的11号复议决定予以维持正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人米坞经联社的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崇左市江州区那隆镇仁里村米坞经济联合社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇二〇年六月十二日 法官助理 满 衍 书 记 员 罗雨珊