江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终71号上诉人（原审被告）德兴市新营街道办事处，住所地江西省德兴市虎头岭工业园。统一社会信用代码1136098157361664Q。法定代表人余榜鸿，该办事处主任。委托代理人叶军旺，江西乐安律师事务所律师。上诉人（原审被告）德兴市城市管理局，住所地江西省德兴市银城镇南门新区建设大厦**。统一社会信用代码12360981662030479C。法定代表人齐斌，该局局长。委托代理人汪金财，江西立凭律师事务所律师。上诉人（原审被告）德兴市自然资源局，住所地江西省德兴市南门新区金山大道。统一社会信用代码11360981MB168132XE。法定代表人马发亮，该局局长。委托代理人汪烨，江西立凭律师事务所律师。被上诉人（原审原告）叶观元，男，1953年10月17日出生，汉族，住江西省德兴市。委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。委托代理人苗沙沙，北京万典律师事务所律师。上诉人德兴市新营街道办事处、德兴市城市管理局、德兴市自然资源局因与被上诉叶观元行政强制拆除一案，不服江西省上饶市广信区人民法院（2019）赣1121行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2003年元月1日，原告（乙方）与红山居委会（甲方）签订《土地耕种租赁合同书》，内容如下：红山农牧场撤场并镇改为居委会，职工身份随之转换，原红山农牧场土地被市政府收储，暂由银城镇代管（银城镇委托红山居委会代管）。按照市土地收储中心与镇政府签订的有关协议，此土地实行租赁方式，凡户口在红山居委会并居住在红山的居民自愿租赁土地（原分有土地的优先租赁）耕种的特签订合同如下：1、乙方自愿向甲方租赁3.03亩土地耕种。租赁期为壹年（从2003年元月1日起至2005年12月30日止）。每年租金（农业税）水田3.03亩，计人民币167.6元正。2、交税时间：乙方必须在每年农税部门规定时间内一次性向甲方交清农业税，逾期不交者总交税每天2％收取滞纳金，并依照税法有关条款处罚。3、甲方应确保乙方灌溉用水供应。4、合同签订后，乙方未按合同履行的，甲方除单方终止乙方合同外，如遇青苗费补偿等，乙方不予享受。合同签订后，原告在案涉土地上搭建了简易棚和砖木平房等，但该搭建物未经过相关部门进行审批。合同到期后，双方未续签合同，但原告一直在该3.03亩土地上耕种，并持续享受该土地的政府耕地补贴至2018年。2017年2月13日红山居委会向原告发送《通知》，内容如下：原分给你种植的3.03亩土地，因市政府城市建设的需要，现予以收回，望你于2017年2月15日前到居委会按照德府字〔2016〕158号文件规定领取地表附着物补偿款。原告一直未领取该地表附着物补偿款。2019年1月17日德兴市公证处根据申请人德兴市自然资源局（原德兴市国土资源局）的申请，出具（2019）赣饶德证内字第68号《公证书》，对位于德兴市红山安置小区二期征地现场的叶观元家围墙内的菜地及建筑物进行现场测量保全证据公证。2019年1月25日原告地表附着物被强制清除。另查明，1、根据2002年12月25日德兴市人民政府市长办公会议《记录摘要》以及德兴市人民政府《关于收回国有土地使用权的公告》，德兴市人民政府于2003年1月对原银山垦殖场红山农场538.41亩国有土地予以收回，由德兴市土地收购储备中心进行收储。2、根据2003年2月25日德兴市土地收购储备中心与德兴市银城镇人民政府《协议书》约定：德兴市土地收购储备中心收储的538.41亩土地交由银城镇人民政府代管，银城镇人民政府在管理期间必须保持现土地使用性质，不得改变现状，不得随意增添地面附属物等。因国家建设或城市建设需要使用该块土地，由银城镇人民政府负责做居民的思想工作。德兴市土地收购储备中心提前三个月进行公告，公告期间因施工需要造成损失的部分，经双方测算后，按国家规定的标准适当予以补偿。占用耕地的青苗费按实际发生情况核算后补偿。公告期满后，承租者不按公告内容执行，损失自行负责。3、原银山垦殖场红山农场原属于德兴市银城镇人民政府辖区，经改制更名为红山居委会，因地域关系变更属于被告新营街道办辖区，由被告新营街道办指导工作，红山居委会具有协助被告新营街道办办理社会公共事务的义务。原审法院认为，本案争议焦点为：一、原告是否享有案涉土地上附属物的合法权益；二、三被告主体是否适格。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国合同法》第十三章的规定，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同，租赁期间因占有、使用租赁物获得的收益归承租人所有，租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。本案中，包括案涉土地在内的原银山垦殖场红山农场538.41亩土地于2003年1月转为国有土地，并由隶属于接受代管的德兴市银城镇人民政府的红山居委会将案涉土地租赁给原告耕种，双方签订《土地耕种租赁合同书》，该合同系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效合同。根据合同约定，原告向红山居委会租赁案涉的3.03亩土地进行耕种。合同期满后双方未续签合同，但原告一直在该案涉土地上耕种，持续享受该土地的政府耕地补贴至2018年。根据上述法律规定，虽然在该合同期满后双方未续签书面合同，但作为出租人的红山居委会以及其他相关部门，对原告继续在该案涉土地上耕种的行为未提出异议，应视为原租赁合同继续有效，租赁期限为不定期，据此应认定原告享有案涉土地上附属物的合法权益。关于第二个争议焦点，被告德兴市新营街道办事处、被告德兴市城市管理局以其是接到德兴市人民政府通知前去现场配合工作，且挖机并非其租赁为由，辩称未参与强制清除行为，但未能举证排除参与强制清除的事实，应承担举证不能的责任，且就算是去现场配合工作也是强制清除行为的组成部分，故该抗辩意见不予采信。根据德兴市公证处（2019）赣饶德证内字第68号《公证书》，结合庭审查明“先期是由被告德兴自然资源局处理原告案涉土地回收问题”以及“被告德兴自然资源局委托红山居委会于2017年2月13日向原告发出通知”等事实，虽然被告德兴市自然资源局工作人员未在强制清除现场，但不能排除其委托被告德兴市新营街道办事处、被告德兴市城市管理局实施强制清除行为，作为委托的行政机关其被告主体适格。故该院认定原告案涉土地的地表附属物被强制清除是被告德兴市新营街道办事处、德兴市城市管理局、德兴市自然资源局共同实施。综上，三被告在对原告案涉土地的地表附属物实施强制清除行为前，既未作出行政决定或与原告达成补偿协议，又未告知原告陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限，也没有证据证明其向原告履行相应催告程序，故三被告于2019年1月25日对原告案涉土地的地表包括房屋在内的附属物实施强制清除的行为程序违法，原告要求确认三被告于2019年1月25日强制拆除其案涉土地上的房屋的行政行为违法，符合事实和法律规定，应予支持。鉴于被告德兴市新营街道办事处、德兴市城市管理局、德兴市自然资源局拆除原告案涉土地上房屋的行政行为违法但不具有可撤销内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决确认被告德兴市新营街道办事处、被告德兴市城市管理局、被告德兴市自然资源局强制拆除原告叶观元所有的案涉3.03亩土地上房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告德兴市新营街道办事处、被告德兴市城市管理局、被告德兴市自然资源局负担。上诉人德兴市新营街道办事处不服一审判决，上诉称，1、一审法院认定事实错误、适用法律不当。虽然红山居委会与被上诉人签订过一份土地租赁合同，但该合同期限至2005年2月20日届满，红山居委会没有收取被上诉人租金，合同到期后，被上诉人一直无偿使用该土地，根据合同和法律规定，被上诉人已经不再拥有租赁经营权。况且红山居委会于2017年2月15日向被上诉人发出了书面通知，明确了终止租赁关系意见，双方租赁关系终止，被上诉人已经丧失租赁权。至于被上诉人在2018年还领取土地补贴款的问题，是因为政府机构工作人员工作失职导致，不能以此为据认定被上诉人继续享有租赁经营权。2、一审法院确认上诉人实施了强制拆除行为且违法，缺乏依据。拆除现场虽然有上诉人的工作人员，但该工作人员系接到市政府通知到现场的，现场不仅仅只有上诉人的工作人员，还有其他部门，且上诉人的工作人员没有实施任何强制清除行为，拆除工具都不是上诉人雇请的，上诉人作为德兴市人民政府的下属机构应邀派员到场，最多也只是起见证作用。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。上诉人德兴市城市管理局不服一审判决，上诉称，1、上诉人不是本案适格被告。在政府强制清场当天，上诉人的工作人员仅仅是接到德兴市人民政府办公室通知才临时到现场，上诉人既不是强制清除的决定者也不是具体实施者。上诉人所提供的证据已经充分证明上诉人不是本案的适格被告，德府办发（2011）39号文直接证明清除具体行政为的决定者是德兴市人民政府。2、一审法院认定被上诉人享有案涉土地上附属物的合法权益是错误的。案涉土地在2003年1月9日由德兴市人民政府收储，并委托当时的银城镇代为管理并于2003年2月25日签订《协议书》，在代管期间，可以将土地出租给当地农场员工继续耕种，但租赁合同只能签一年，在此基础上，红山居委会与被上诉人签订租赁协议，租赁期限至2005年2月。租赁合同到期后，被上诉人未按合同约定返还土地，在未经合法手续的情况下，擅自搭建建筑物，不但构成违约，还违反了相关法律规定。因此被上诉人对案涉土地不享有合法的承包经营权，搭建的建筑物属于违法建筑，被上诉人不享有合法权益。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判上诉人不违法，案件受理费由被上诉人承担。上诉人德兴市自然资源局不服一审判决，上诉称，1、上诉人不是本案适格被告，一审判决将上诉人认定为强制清除行为的共同实施人系认定事实不清。上诉人作为土地行政管理部门，委托办理公证、委托红山居委会向被上诉人发出收回土地并领取地上附着物补偿的通知都是合法的行政行为，不能据此推定强制清场行为就是上诉人所为；没有证明证明上诉人是此次强制行为的决定者或者参与者，也没有证据证明系上诉人委托其他机关实施强拆清除行为。2、一审法院认定被上诉人享有案涉土地上附属物的合法权益是错误的。案涉土地在2003年1月9日由德兴市人民政府收储，并委托当时的银城镇代为管理并于2003年2月25日签订《协议书》，在代管期间，可以将土地出租给当地农场员工继续耕种，但租赁合同只能签一年，在此基础上，红山居委会与被上诉人签订租赁协议，租赁期限至2005年2月。租赁合同到期后，被上诉人未按合同约定返还土地，在未经合法手续的情况下，擅自搭建建筑物，不但构成违约，还违反了相关法律规定。因此被上诉人对案涉土地不享有合法的承包经营权，搭建的建筑物属于违法建筑，被上诉人不享有合法权益。一审判决将被上诉人承包地上的青苗及其违法建筑物一并认定为合法权益，显然于法无据。请求二审法院撤销原判，依法改判或发回重审，案件受理费由被上诉人承担。被上诉人叶观元未向本院提交书面答辩意见。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，本案的主要争议焦点有二：一是被上诉人对案涉土地上被拆除的房屋是否享有合法权益，二是案涉房屋由谁实施了强制拆除行为。被上诉人叶观元事实上长期耕种案涉土地，并在土地上搭建了简易棚和砖木平房等附着物，三位上诉人亦认可对包括简易房屋在内的附着物应给与被上诉人一定的补偿，况且三上诉人均没有提供相关职权部门作出的认定案涉房屋属于违章建筑的证据，故对三上诉人均提出的案涉房屋属于违章建筑、被上诉人叶观元对房屋不享有合法权益的主张，不予支持。本案被诉的强制拆除行为属于事实行为，没有相应的行政机关作出书面决定，亦没有行政机关或其工作人员自认实施了被诉行政行为，行政相对人很难明确知晓强拆行为的主体，更难以确切地举证，此时，人民法院应当综合案情、各行政机关的职权以及举证责任的分配来确定适格的被告。本案中，上诉人德兴市新营街道办事处、德兴市城市管理局均派工作人员到拆除现场，其否认参与强制拆除行为，就应当举证也有能力举证证明拆除的主体，但上述两上诉人均未能提供相应的证据，应当承担举证不能的不利后果。上诉人德兴市自然资源局作为土地行政管理部门，依法具有收回土地等行政职权，且其在拆除行为发生前委托公证部门进行证据保全公证，又委托红山居委会发出收回土地并给予补偿的通知，在其未能举证证明强拆主体的情形下，可以推定其组织或者委托其他单位实施了强制拆除行为。故一审法院认定三上诉人共同实施了拆除行为并无不妥。三上诉人未履行法定程序，将被上诉人所搭建的建筑物强制拆除，违反法定程序，该强制拆除行为不具有可撤销内容，应当确认违法。综上，三上诉人的主张无事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计150元，由上诉人德兴市新营街道办事处、德兴市城市管理局、德兴市自然资源局各负担50元。本判决为终审判决。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年六月三十日书记员 黄明佳