甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终130号上诉人（原审原告）雷某，男，1967年5月5日出生，汉族，住甘肃省嘉峪关市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）张某，女，1969年2月12日出生，汉族，住甘肃省嘉峪关市建设路建设街区**楼****，公民身份号码：×××。委托代理人陆某，甘肃祁峰律师事务所律师。委托代理人朱某，甘肃祁峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉峪关市人民政府。法定代表人丁某，该市政府市长。委托诉讼代理人陈某，该市房产服务中心干部。委托诉讼代理人王某，甘肃河西律师事务所律师。上诉人雷某、张某因诉被上诉人嘉峪关市人民政府（以下简称嘉峪关市政府）房屋征收补偿一案，不服甘肃省酒泉市中级人民法院（2019）甘09行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人雷某、张某的委托代理人陆某、朱某，被上诉人嘉峪关市政府的委托代理人陈某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2011年9月19日，嘉峪关市机构编制委员会成立嘉峪关市危旧街区房屋改造管理办公室，隶属嘉峪关市房地产管理局管理。2014年5月16日，嘉峪关市危旧街区房屋改造管理办公室更名为嘉峪关市房屋征收与补偿办公室，负责嘉峪关市行政区域房屋征收与补偿工作。2014年9月2日，被告嘉峪关市人民政府发出嘉政发（2014）83号《嘉峪关市人民政府关于印发嘉峪关市棚户区改造实施意见的通知》，加快推进嘉峪关市城市规划区内棚户区改造进程，决定市属棚户区改造由嘉峪关市房地产管理局组织实施，成立嘉峪关市棚户区改造工作领导小组，领导小组下设办公室，主要职责是统筹安排棚户区改造工作。2017年1月23日，中共嘉峪关市委办、市政府办发出嘉办字（2017）4号《关于调整嘉峪关市棚户区改造工作领导小组的通知》，领导小组负责棚户区改造总体协调工作，下设项目指挥部。指挥部分设一个办公室和七个专项工作组，指挥部办公室主任由嘉峪关市房地产管理局局长陈某担任，负责指挥部的日常工作，统一协调专项工作组的各项工作。2017年9月，嘉峪关市棚户区改造工作领导小组办公室作出了《嘉峪关市建设街区房屋改造征收项目社会稳定风险评估报告》。2017年10月17日，被告嘉峪关市人民政府向甘肃省房地产市场调控和保障性安居工程领导小组办公室上报《嘉峪关市人民政府再次重新报送嘉峪关市2018－2020年棚户区改造计划的函》。2017年12月29日，嘉峪关市发展和改革委员会作出嘉发改投资发（2017）240号《关于嘉峪关市2018年棚户区改造（一期）项目可行性研究报告的批复》，对包括建设街棚户区拆迁改造在内的嘉峪关市2018年棚户区改造（一期）项目可行性研究报告予以批复。2018年1月8日，嘉峪关市规划局作出嘉规函字〔2018〕4号《关于嘉峪关市2018年棚户区改造（一、二期）项目规划意见的函》，2018年1月9日，嘉峪关市国土资源局作出嘉国土资函〔2018〕9号《关于嘉峪关市2018年棚户区改造（一、二期）项目进行用地预审的函》。2018年2月14日，甘肃省人民政府办公厅发出甘政办发〔2018〕27号《关于印发甘肃省2018年城镇保障性安居工程目标任务分解计划的通知》，确定嘉峪关市棚户区改造项目计划新开工13812套。2018年3月2日，被告嘉峪关市人民政府召开市政府第33次常务会议，听取了嘉峪关市房地产管理局《关于调整嘉峪关市2018年建设街区棚改征迁计划的请示》和《嘉峪关市建设街区改造实施方案》有关问题的汇报，原则同意《嘉峪关市建设街区改造实施方案》。2018年3月7日，嘉峪关市发展和改革委员会印发了经嘉峪关市第十届人民代表大会第四次会议审议通过的《嘉峪关市2018年国民经济和社会发展计划》。2018年3月14日，被告嘉峪关市人民政府在嘉峪关日报发布了《嘉峪关市人民政府关于对嘉峪关市建设街区进行征收改造的公告》，载明了此次征收范围、面积、户数、签约期限、征收实施单位和救济途径等相关事项。同日，嘉峪关市棚户区改造领导小组办公室在嘉峪关日报一并发布了《嘉峪关市建设街区征收安置补偿方案》和《嘉峪关市建设街区改造实施方案》，补偿安置方式为货币补偿、购买存量商品住房异地安置、异地产权置换和住房保障相结合的方式。2018年3月20日，被告确定的房屋征收部门工作人员开始向被征收人发放《嘉峪关市建设街区征收安置补偿方案（征求意见稿）》和征求意见表，截至2018年6月13日，共收回604份征求意见表，其中，有18户房屋的被征收人及其共有人表示不同意征收补偿安置方案，其余586户房屋的被征收人及其共有人表示无意见。针对入户摸底调查工作进展情况及反映出的问题，嘉峪关市棚户区改造领导小组办公室征求嘉峪关市发展与改革委员会、市委政法委、市环境卫生管理局、市委宣传部、嘉峪关市镜铁区政府、市民政局、市综合执法局、市园林绿化管理局、市市场监督管理局、市城市基础设施建设投资开发（集团）有限公司等相关部门意见后，于2018年4月17日召开嘉峪关市棚户区改造领导小组第一次全体会议，原则同意嘉峪关市房地产管理局提出的《建设街区征收安置补偿方案（修改稿）》。2018年4月19日，被告嘉峪关市人民政府发布了关于《嘉峪关市建设街区改造实施方案》修改情况的公告，将征收范围变更为总建筑面积5.41万平方米，总占地面积约4.6万平方米，共有住宅22栋841套，将原补偿安置方式中的异地产权置换变更为原地产权置换，新建安置点为建设街区（建设北小区），将征收补偿协议签到工作完成期限顺延至2018年6月25日。原告雷某系嘉峪关市建设街**房屋产权登记人，共有人为张某，该房屋为住宅用房，位于此次征收范围内，建筑面积为51.4平方米。2018年3月21日，被告房屋征收部门工作人员开始向被征收人发放房屋评估机构选定征求意见表，共收回771份意见表选定评估机构为甘肃恒鑫房地产评估有限责任公司，其中在2018年4月20日前选定该机构的意见表共683户，占被征收人841户的88.58％。2018年4月30日至6月10日，甘肃恒鑫房地产评估有限责任公司接受嘉峪关市棚户区改造领导小组办公室的委托，对嘉峪关市建设街处于征收范围内的房屋征收补偿价格进行评估。2018年6月10日，甘肃恒鑫房地产评估有限责任公司出具（2018）甘恒估字第JY1134号房地产征收估价报告，估价结果为：估价对象为嘉峪关市建设街44-2-3号住宅，估价时点为2018年4月30日，评估市场价格为136930元。2018年6月14日，嘉峪关市棚户区改造片区工作组以留置送达方式向原告依法送达了房地产征收估价报告和复核评估告知书，告知书内容为雷某如对评估结果有异议，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。因房屋征收实施单位与原告在征收补偿安置方案确定的签约期限内达不成补偿协议，嘉峪关市棚户区改造工作领导小组办公室于2018年7月16日向被告嘉峪关市人民政府提交了关于发布征收补偿决定书的请示。经审查，被告认为符合作出房屋征收补偿决定的要求，于2018年7月25日作出嘉政房征决〔2018〕88号《嘉峪关市人民政府房屋征收补偿决定书》，决定如下：1、对被征收人雷某、张某位于建设街44-2-3的房屋依法予以征收；2、由征收实施单位按货币补偿或原地产权置换方式向被征收人予以补偿。货币补偿标准为：对于房屋产权证件确定的合法建筑，按照4200元／平方米的标准予以补偿，公建房按照400元／平方米的标准予以补偿，自建房按照120元／平方米的标准予以补偿；搬迁费补偿1000元／户；原房屋装饰装修补助1500元/户。以上述方式计算，被征收人的货币补偿款共计220620元。因被征收人未在规定期限内签订征收补偿协议，不再享受30000元的政府奖励。被征收人选择原地产权置换的，按照下列标准执行：原房屋产权面积部分免收房款、房屋结构差价和楼层差价；超出原房屋产权面积至70平方米（含70平方米）的部分，按2520元／平方米计算房款；70平方米（不含70平方米）至90平方米（含90平方米）的部分，按3300元／平方米计算房款；超过90平方米（不含90平方米）的部分，按4480元／平方米计算房款；自建房按照120元／平方米的标准予以补偿；公建房按照400元／平方米的标准予以补偿；搬迁费1000元／户；原房屋装饰装修补助1500元／户。被征收人要求对回迁安置房进行简装修的，按照统一标准进行简装修；不要求的，按照每户4000元的标准给予装修补助。临时过渡安置费按每月15元／平方米（依据产权证件登记面积）计算；3、被征收人可选择货币补偿，也可以选择原地产权置换，但应在本决定书送达之日起7日内以书面方式向嘉峪关市房屋征收与补偿办公室明确所选择的补偿方式，从被征收房屋内搬离并腾空房屋，将被征收房屋交付嘉峪关市房屋征收与补偿办公室。逾期未提出的，将以货币补偿方式予以补偿。同日，被告嘉峪关市人民政府发布嘉政公告〔2018〕4号公告，将作出涉案的嘉峪关市人民政府房屋征收补偿决定书予以公布。2018年8月10日，被告将《嘉峪关市人民政府房屋征收补偿决定书》向原告进行了送达，原告不服提起诉讼。另查明，2015年11月11日，嘉峪关市房地产管理局在兰州银行股份有限公司嘉峪关长城支行开立房屋征收补偿资金专用存款账户，账号为×××。原告的房屋征收补偿款220620元，已由嘉峪关市房地产管理局存储于该专款账户。截至2019年3月26日，建设街区征收范围内被征收人共计841户，其中有797户将被征收房屋交付被告房屋征收部门，有781户与房屋征收部门签订了房屋征收补偿协议，签约率为92.86％。一审法院审理认为，本案的争议焦点是被告作出的嘉政房征决〔2018〕88号房屋征收补偿决定是否合法，主要涉及以下问题：一、关于嘉峪关市人民政府是否具有作出房屋征收补偿决定的法定职权问题《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明。”原告雷某、张某作为被征收房屋的所有权人，具有原告主体资格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被告嘉峪关市人民政府作为嘉峪关区域范围内县（市）一级人民政府，负责嘉峪关市行政区域的房屋征收与补偿工作。根据《征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，因征收当事人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，嘉峪关市人民政府有权按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。结合本案实际情况，嘉峪关市棚户区改造工作领导小组办公室系嘉峪关市人民政府为推进嘉峪关市城市规划区内棚户区改造进程，而临时内设的负责本次房屋征收补偿工作的具体实施机构，原告提出上述部门不是法定征收补偿部门的理由，该院不予采纳，嘉峪关市人民政府作为本案被告，其主体适格。二、关于评估报告是否违法问题（一）关于房屋征收评估机构选定是否合法问题。《征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《征收评估办法》）第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，因为被征收人对房地产价格评估机构的选定协商未果，被告根据多数被征收人的选择意见，选定甘肃恒鑫房地产评估有限责任公司为本次房屋征收的评估机构，其选择确认程序体现了多数被征收人的意见，并无不当。（二）关于评估程序、价格是否合法问题。根据《征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据《征收评估办法》第十条第一款及第三十条规定，被征收房屋的类似房地产，是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。类似房地产的市场价格，是指在评估时点即房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产的市场价格。本案中，评估机构受嘉峪关市棚户区改造领导小组办公室的委托，所作估价报告以2018年4月30日即房屋征收决定公告发布之后为估价时点，采取比较法进行估价作出。根据被告提供的甘肃省房地产价格评估机构资格证书和注册房地产估价师证书证实，该评估机构和参与估价的估价师均具有法定的资质。《征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，原告雷某、张某在知悉估价报告内容后，只是以信访的方式向嘉峪关市相关部门反映房屋补偿价格偏低，并未向房地产价格评估机构申请复核，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，应视为放弃提出异议的权利。因评估报告是专业技术鉴定，对于技术鉴定问题，非经法定程序，任何人不得改变和任意推翻。原告虽对分户评估报告有异议，但其意见不能否定经多数被征收人认可的房地产价格评估结果，因此原告提出的相关异议不能成立。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第三款规定：“房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或盖章确认。被征收人拒绝在查勘记录上签字或盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。”本案中，评估机构对被征收房屋进行实地勘察时，因原告不予配合和协助开展调查核实等活动，导致评估机构未对被征收房屋的室内装修情况进行入户调查，无法对装饰、装修费用进行评估，该实地勘察记录上虽有被告工作人员的签字，但并没有注册房地产估价师签字，也没有无利害关系的第三人见证的内容。此外，被告并未对初步估价结果在征收范围内予以公示，评估程序存在部分瑕疵。但考虑到，被告作出补偿决定时实际并未以评估价格对原告进行房屋征收补偿结算，征收补偿决定确定的货币补偿标准远超过估价结果，即评估报告并未作为征收补偿决定的最终依据，评估报告并未起到最终认定房屋价格的作用，因此，评估过程中虽存在一定瑕疵，但不具备确认的利益，若人民法院因此确认行政行为违法，对于当事人后续主张赔偿权利并非为必须，故上述评估过程中存在的瑕疵，不宜就此否认被诉房屋征收补偿决定的合法性，原告认为评估程序违法的主张不能成立。被告嘉峪关市人民政府应在今后的工作中加以改进，提高依法行政水平，避免产生不必要的行政争议。三、关于征收补偿价格是否合法问题被告作出补偿决定时对房屋产权证件确定的合法建筑，按照4200元/平方米标准予以货币补偿，不违背同房同价和等价有偿原则，该标准已远超过评估机构的评估价格，也未低于嘉峪关市2018年房地产市场新建商品房均价，故对原告认为补偿价格过低的理由不予采信。四、关于诉讼中原告提出的其他问题关于涉案房屋的征收是否合法的问题。《征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。2018年3月14日，被告嘉峪关市人民政府在嘉峪关日报发布了《关于对嘉峪关市建设街区进行征收改造的公告》，决定对包括原告在内的住宅进行征收，公告中也明确被征收人对本决定不服的，可以在本公告发布之日起60日内申请行政复议，或在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。因被告嘉峪关市人民政府依法对征收决定进行公告，即视为征收决定已经送达包括原告雷某、张某在内的每一户被征收人；征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。原告雷某、张某在知悉被告作出的征收决定后，未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。同时，本案涉及的棚户区改造项目已经列入2018年嘉峪关市国民经济和社会发展计划，符合土地利用总体规划和城乡规划。因此，对原告在本案中主张被告作出的征收决定不合法的请求，该院不予审查。关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储和专款专用的问题。根据《征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”对征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用的问题属于审查征收决定是否合法的范围，不属于本案征收补偿决定的审查范围，原告相关主张，该院不予审查。五、关于嘉峪关市人民政府作出的房屋征收补偿决定是否合法问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”。第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”。本案中，在涉案房屋征收补偿决定作出前，负责房屋征收补偿部门，按照《征收与补偿条例》第十条、第十一条等相关规定，严格履行了法规规定的一系列程序。被告在作出房屋征收补偿决定前，对被征收房屋情况进行了一对一的入户调查动员工作，并向被征收人发放《嘉峪关市建设街区征收安置补偿方案（征求意见稿）》和征求意见表，在征求相关部门意见后，根据反馈的意见和反映的问题，将关于《嘉峪关市建设街区改造实施方案》修改情况再次予以公告。另外被告给被征收人送达了房屋评估机构选定征求意见表，并在该意见表的背面附上甘肃省2018年度国有土地上房屋征收评估机构名录，供被征收人采取投票方式选择评估机构，最终根据大多数人的意见完成了选定评估机构工作程序。嘉峪关市棚户区改造领导小组办公室依法向确定的评估机构出具委托书，后被告在征收范围内向被征收人送达了《房屋征收分户评估报告书》，在整个房屋征收补偿程序中，原告未在法定期限内对分户评估报告书申请复核评估和申请专家委员会鉴定，亦未对补偿方式作出选择。在协商未果情况下，嘉峪关市人民政府根据所调查房屋的面积等基本情况，依据《征收与补偿条例》第二十六条作出房屋征收补偿决定，补偿决定中对原告的安置方式、补偿内容、补偿费用的认定事实清楚，其行政行为合法、正当。综上所述，原告雷某、张某的诉讼主张及请求，该院不予支持，被告嘉峪关市人民政府作出的房屋征收补偿决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《征收与补偿条例》第四条、第五条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告雷某、张某的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告雷某、张某负担。上诉人雷某、张某上诉称：1.本案部分关键事实不清、证据不足，导致错误判决。本案被拆迁区域的几百套房屋全部以抽查评估10套房屋的方式进行，对上诉人所属的房屋没有入户勘察评估，对上诉人房屋价格及室内装修、装饰及附属设施没有进行评估，导致房屋价格确认错误，评估结论明显错误。2.涉案房屋评估报告没有送达，没有告知上诉人复核权利，留置送达属虚假事实，对该事实一审没有查清，导致错误判决。一审至今上诉人多次认为所谓留置送达的照片和留置送达的方式不合法，要求被上诉人提供留置送达的照片载体，但被上诉人不能提供。3.本次征收程序违法，补偿价格明显过低，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收人原有生活水平不降低的精神。4.本案选定评估机构没有按规定进行，评估结论和评估程序违法，一审未予采信评估报告，但一审判决认定征收价格合理明显于法相悖。5.评估报告没有告知复核、复议权利，剥夺被征收人的法定复核、复议权利，评估结论违法。6.涉案评估时点错误，导致评估报告无法采信，一审认定房屋补偿价格没有依据。7.本案强制征收房屋程序违法。8.本案被上诉人名为旧城区改造实为安居性建设工程，被上诉人认定上诉人房屋为棚户区明显违背事实，缺乏征收依据。9.本次房屋征收决定没有为公共利益的需要进行征收的前提和依据，征收依据明显不足，一审不予审查径行判决违法。10.本案实际履行征收行为主体错误，征收行为视为无效。11.本案征收项目补偿的全部资金并没有足额到位，征收违法。综上，被上诉人作出的征收补偿决定存在认定事实不清、适用法律错误、程序违法。上诉请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。被上诉人嘉峪关市政府答辩称：1.被上诉人具有作出征收补偿决定的合法主体资格。建设街区棚户区改造项目位于嘉峪关市，属于被上诉人的管辖范围。嘉峪关市征收办是嘉峪关市政府确定的房屋征收实施单位，由其承担房屋征收与补偿的具体工作。被上诉人对该项目作出征收补偿决定主体合法。2.被上诉人作出的征收补偿决定确定的征收范围和对象，符合法律规定。（1）建设街区棚户区改造项目符合法定的棚户区改造房屋征收情形。本案建设街区被征收范围内的现居民居住的房屋为80年代修建的砖混房，基础设施老化，保暖性差，电路老化破损。嘉峪关市建设北小区棚户区改造项目是为了改善居民居住环境，优化和发展城市空间格局及景观系统，以让利于民为出发点，完全出于公共利益的考虑，毫无商业利益因素参与其中，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定棚户区改造房屋征收情形。（2）被上诉人作出征收决定之前，依据法律规定，征询了有关部门的意见。本案中，被上诉人作出征收补偿决定前，于2018年1月8日至9日分别向嘉峪关市规划局、国土资源局征求了意见，且复函称：建设街区棚户区改造项目符合《嘉峪关市城市总体规划（2016-2030）》以及嘉峪关市城区改造（城中村）建设计划，符合《嘉峪关市土地利用总体规划（2006-2020年）》，属于已批建设用地，建设街区棚户区改造项目纳入了《嘉峪关市2018年国民经济和社会发展规划》。上诉人称此次征收行为没有纳入嘉峪关市2018年国民经济和社会发展规划与事实不符。3.被上诉人作出的征收补偿决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，结果公平。（1）嘉峪关市征收办在拟征收范围内对被征收房屋进行了多次入户调查。嘉峪关市征收办工作人员采用了入户一对一的方式多次做动员工作，进行政策宣讲，民意调查，评估机构的选择等。组织人员对房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行入户调查登记，入户率为99.7%。《嘉峪关市建设街区改造实施方案》修改情况在媒体、征收范围内多次公告。上诉人称至今没有公布调查结果，与事实不符。（2）被上诉人对房屋征收与补偿方案进行了论证、征求意见并公示。本案中，嘉峪关市征收办在拟定《嘉峪关市建设街区改造实施方案》后，广泛征求了被征收人意见。1019户被征收人中同意建设街区改造实施方案的有604户，占总户数的59.4%。被上诉人根据征求意见反馈情况对建设街区改造实施方案进行修改并征求多家部门的意见，对征收补偿方案进行了充分论证。且在征收范围内、报纸、网络媒体中多次公告、多次宣布。（3）被上诉人依据法律规定组织有关部门对建设街区的房屋征收工作进行了社会风险评估。被上诉人于2017年9月对建设北小区棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，制定了各类风险化解预案。同年10月16日嘉峪关市维护稳定领导小组办公室对建设街区房屋改造征收项目社会稳定风险评估报告复函同意社会稳定风险评估报备。社会稳定风险评估报告对可能出现的风险、风险化解控制措施，确定了评估结论。（4）征收补偿安置费已专户存储、专款专用、足额到位。本案中对上诉人已经开设了专门账户，做到了专户存储、专款专用、足额到位。4.被上诉人选定评估机构程序合法、评估方法正确。（1）建设街区棚户区改造项目被征收人采取了投票方式（征求意见稿）选定了房屋评估机构，其中785户同意选择评估机构中后附待选评估机构，并将评估报告留置送达给上诉人，告知其有权在10日内申请复核评估，但上诉人在期限内没有申请。（2）上诉人提出补偿价格明显过低，与客观事实不符。建设北小区棚户区改造项目对于房屋产权证件确定的合法建筑，按照4200元/平方米的标准予以补偿，若在规定期限内签订征收补偿协议，政府奖励30000元的奖励金。该标准已远远超出嘉峪关市同时段、同地段房屋市场价格，被上诉人对上诉人征收补偿公平合理。（3）评估机构对被征收房屋进行实地勘察时，因上诉人不予配合和协助调查核实，导致评估机构无法对被征收房屋内装饰、装修进行评估。但被上诉人作出补偿决定时确定的货币补偿标准远超过估价结果。评估报告并未作为征收补偿决定的最终依据。5.被上诉人从未以断暖方式以逼代征、强行征收房屋。被上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定开展征收工作，从未委托施工单位对拆迁房屋采取停暖措施，从未侵犯被征收人合法用水、用电、用暖权益。6.被上诉人留置送达评估报告程序合法。被上诉人根据法律规定采取留置送达方式送达评估报告，并保留了留置送达现场照片，送达程序合法、真实。综上，被上诉人作出的房屋征收决定认定事实清楚、证据充分、程序正当、结果公平，符合法律规定。上诉人请求撤销该行政行为没有事实及法律依据。综上，请求二审驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定的“在2018年4月20日前选定该机构的意见表共683户，占被征收人841户的88.58％”不当，应认定为“于2018年4月20日前选定该评估机构的意见表共683份，占被征收人841户的81.21％。”本院认为，根据案卷材料及双方当事人诉辩意见，本案的焦点是：被诉的房屋征收补偿决定是否合法。一、关于案涉征收决定是否具有证明效力的问题房屋征收决定是房屋征收补偿决定的前置程序。市、县级人民政府实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法对被征收人作出房屋征收补偿决定。被征收人对征收补偿决定提起诉讼，征收决定是审查征收补偿决定是否合法的核心证据。如果征收决定存在重大明显违法，失去证明效力，或者市、县级人民政府根本未作出征收决定，直接作出征收补偿决定，被诉征收补偿决定的合法性缺乏合法依据的，应当认定征收补偿决定主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于此，人民法院审查征收补偿决定合法性时，应当将征收决定作为被诉行政行为的主要证据和依据进行审查。（一）关于征收主体是否具有行政主体资格的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉及的征收区域位于嘉峪关市建设街，故被上诉人嘉峪关市政府作为案涉项目征收范围内国有土地上房屋征收的主体符合上述法律规定，其具有作出房屋征收决定的行政主体资格。上诉人提出“本案实际履行征收行为主体错误，征收行为应视为无效”的问题，实质上是对嘉峪关市政府确定的承担房屋征收与补偿的具体实施部门的质疑，不属于认定行政行为无效的范围。故上诉人的该项上诉理由于法无据，本院不予支持。（二）关于案涉征收项目是否符合社会公共利益的问题。建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即立法明确列举的建设项目属于公共利益的需要；另一方面，对于立法规定不明确或者可能认识有分歧的，则宜尊重通过正当程序而形成的判断，地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。尤其是涉案范围广、涉案被征收人户数众多的大型建设项目，更应尊重拟征收范围内被征收人的意愿，大多数或者绝大多数被征收人同意建设项目的，即可认为建设项目符合公共利益的需要。本案中，被上诉人嘉峪关市政府于2017年10月17日向甘肃省房地产市场调控和保障性安居工程领导小组办公室上报《嘉峪关市人民政府再次重新报送嘉峪关市2018－2020年棚户区改造计划的函》，甘肃省人民政府办公厅于2018年2月14日作出《关于印发甘肃省2018年城镇保障性安居工程目标任务分解计划的通知》（甘政办发〔2018〕27号），确定嘉峪关市棚户区改造项目计划新开工13812套。针对案涉征收项目，嘉峪关市规划局于2018年1月8日出具了《关于嘉峪关市2018年棚户区改造（一、二期）项目规划意见的函》（嘉规函字〔2018〕4号），嘉峪关市国土资源局于2018年1月9日出具了《关于嘉峪关市2018年棚户区改造（一、二期）项目进行用地预审的函》（嘉国土资函字〔2018〕9号）。之后，被上诉人嘉峪关市政府于2018年3月2日召开市政府第33次常务会议，原则同意案涉《嘉峪关市建设街区改造实施方案》。同时，有781户与房屋征收部门签订了房屋征收补偿协议，签约率为92.86％。经过审理调查，以上事实充分证明案涉项目反映了公共利益，上诉人提出的案涉项目不属于公共利益项目的上诉理由不能成立。（三）关于征收部门实施征收工作是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条第三款规定：“市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”本案中，2011年9月19日，嘉峪关市机构编制委员会成立嘉峪关市危旧街区房屋改造管理办公室，隶属嘉峪关市房地产管理局管理。2014年5月16日，嘉峪关市危旧街区房屋改造管理办公室更名为嘉峪关市征收办，负责嘉峪关市行政区域房屋征收与补偿工作。2014年9月2日，嘉峪关市政府作出《嘉峪关市人民政府关于印发嘉峪关市棚户区改造实施意见的通知》，加快推进嘉峪关市城市规划区内棚户区改造进程，决定市属棚户区改造由嘉峪关市房地产管理局组织实施，成立嘉峪关市棚改领导小组，领导小组下设办公室，主要职责是统筹安排棚户区改造工作。2017年1月23日，中共嘉峪关市委办、市政府办作出《关于调整嘉峪关市棚户区改造工作领导小组的通知》，领导小组负责棚户区改造总体协调工作，下设项目指挥部。指挥部分设一个办公室和七个专项工作组，指挥部办公室主任由嘉峪关市房地产管理局局长陈某担任，负责指挥部的日常工作，统一协调专项工作组的各项工作。结合本案的实际情况，嘉峪关市征收办隶属于嘉峪关市房地产管理局，且是经市机构编制委员会批复成立的履行房屋征收补偿工作的职能部门，其具有实施房屋征收的职权；嘉峪关市棚改领导小组系嘉峪关市政府为推进嘉峪关市城市规划区内棚户区改造进程，而设立的临时内设机构，负责本次房屋征收补偿的协调推进工作。根据上述法规规定，嘉峪关市政府作为市一级人民政府，在其区域范围内国有土地上房屋征收过程中可以确定征收部门或者相关机构组织实施房屋征收与补偿工作。故本案嘉峪关市征收办和嘉峪关市棚改领导小组在案涉房屋征收过程中具体组织、协调、实施征收与补偿工作并不违反法律法规的规定。二、关于评估报告能否作为本案证据采纳的问题评估报告制度的目的在于中立的第三方专业机构对被征收房屋的价值客观、公正地作出符合法律规定的评估。因此，在房屋价值评估的具体程序上作出相应的规定，即评估机构的选定程序、被征收人对评估结果有异议时的申请复核、鉴定程序等；在评估结果的审查上，要判断评估机构与评估人员的资质，评估时点、评估原则、评估方法等方面是否符合房屋征收评估办法的相关规定，评估结果是否系估价对象在依法最高最佳利用下的价值。具体涉及以下问题：（一）关于评估机构选定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，2018年3月21日，嘉峪关市征收办工作人员向被征收人发放房屋评估机构选定征求意见表，共收回意见表771份，其中于2018年4月20日前选定甘肃恒鑫房地产评估有限责任公司进行评估的意见表为683份，占被征收人841户的81.21％。本案从行政效率原则角度考虑，本案涉及房屋征收范围较大、被征收人户数众多，被上诉人嘉峪关市政府采取发放征求意见表（该意见表附《甘肃省2018年度国有土地上房屋征收评估机构名录》）的方式，按被征收人多数人的意见确定具有相应资质的甘肃恒鑫房地产评估有限责任公司作为评估机构，本案案涉评估机构的选定并不违背上述法律的规定。（二）关于评估报告的认定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”经审查，被上诉人提供的甘肃省房地产价格评估机构资格证书和注册房地产估价师证书证明，选定的甘肃恒鑫房地产评估有限责任公司以及该评估机构的估价师均具有法定的资质。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”本案中，2018年3月14日，嘉峪关市政府发布了房屋征收决定公告，确定案涉房屋征收价值评估时点为2018年4月30日，该评估时点虽晚于案涉房屋征收决定公告，但并不违背上述法律确定被征收房屋价值评估时点时充分保护被征收人合法权益的立法本意。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”案涉被征收房屋建成于八十年代，属砖混结构，用途为住宅。评估机构通过最高最佳使用分析及比较法对案涉被征收房屋估价结果为2664元/平方米，并无明显不当。另外，根据《征收评估办法》第十二条之规定，上诉人应当协助注册房地产估价师进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。且未入户查勘的情节仅仅影响对被征收房屋室内装饰装修及附属设施价值的评估，对被征收房屋价值的评估并不产生实际影响。《征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”本案中，上诉人虽在诉讼中对其被征收房屋的评估结果有异议，但其在收到评估报告之后未按照法定程序向评估机构提出书面复核评估申请，故对其在诉讼中提出的被征收房屋评估价格过低的异议不予支持。综上，对该评估报告的真实性、关联性、合法性本院予以认可，应作为本案证据采纳。三、关于被诉行政行为的合法性的问题（一）关于案涉征收补偿方式是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，被诉房屋征收补偿决定给予上诉人货币补偿和原地产权置换的方式由被征收人自愿选择，并给予上诉人在房屋征收补偿决定送达之日起7日内以书面方式向嘉峪关市征收办明确所选择的补偿方式的权利；同时，也明确逾期未进行选择时，将以货币补偿方式予以补偿。故被诉房屋征收补偿决定采取货币补偿和原地产权置换两种方式由被征收人自愿选择，符合法律规定。（二）关于案涉被征收房屋价值的确定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。”本案中，上诉人的案涉房屋经依法选定的房地产价格评估机构经评估得出的评估价为2664元/平方米，被上诉人嘉峪关市政府在作出被诉房屋征收决定时按照案涉房屋征收补偿方案确定的4200元/平方米给予上诉人货币补偿，不违反上述法律规定。上诉人认为被上诉人对其房屋给予4200元/平方米的货币补偿价格明显过低的上诉理由，因其未提供相应的证据予以证明，该理由不能成立。（三）关于征收补偿范围的确定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”本案中，被诉房屋征收补偿决定就上诉人的案涉被征收房屋价值、搬迁费、临时过渡安置费作出了明确的补偿决定，并按照案涉房屋征收补偿方案给予上诉人原房屋装饰装修补助1500元。被征收人要求对回迁安置房进行简装修的，按照统一标准进行简装修；不要求回迁安置的，按照每户4000元的标准给予装修补助。但是，在上述补偿决定中，对上诉人的被征收房屋室内装饰装修价值及附属设施未作出补偿决定，应属遗漏补偿事项。因被诉房屋征收补偿决定对上诉人的被征收房屋价值补偿已充分考虑了被征收人的实质利益，故被上诉人可就遗漏被征收房屋室内装饰装修及附属物价值与上诉人继续协商确定，协商不成时应委托房地产价格评估机构通过评估确定后及时作出补充征收补偿决定给予补偿。另外，关于上诉人提出的被上诉人存在以逼代征、强行征收房屋，以及中断供水、供热、供气等非法方式迫使被征收人搬迁的问题，因与房屋征收补偿决定系完全不同的行政行为，故一审不予审查并无不当。综上，本案被诉的房屋征收补偿决定中补偿范围的确定除未将案涉房屋室内装饰装修及附属物价值予以补偿外，对被征收房屋的补偿价值、补偿方式合法以及补偿程序均无不当。鉴于案涉被征收房屋室内装饰装修及附属物价值可通过补充补偿的方式予以补救，若撤销被诉房屋征收补偿决定会增加当事人诉累的同时，无谓增加被上诉人嘉峪关市政府的行政成本以及必将造成有限司法资源的浪费。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人雷某、张某负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年六月三十日法官助理 王 蒙书记员 周琪琳董新附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：