山东省东营市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁05行初7号 原告：程守玉，男，1960年4月12日出生，汉族，住山东省沂水县。 委托诉讼代理人：刘春兴，北京京平律师事务所律师。 被告：东营港经济开发区管理委员会，住所:东营港经济开发区港城路**。 法定代表人：杨同贤，主任。 出庭负责人：李建民，副主任。 被告：东营市东营港经济开发区仙河镇人民政府，，住所：东营市河口区仙河镇太湖路** 法定代表人：韩春亮，镇长。 出庭负责人：孙和民，副镇长。 以上两被告共同委托诉讼代理人：牟芬。 委托诉讼代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。 第三人：东营市河口区仙河镇卫东村村民委员会，，住所：河口区仙河镇卫东村 法定代表人：李良杰，主任。 委托诉讼代理人：李龙虎，东营河口孤岛法律服务所法律工作者。 原告程守玉诉被告东营港经济开发区管理委员会（以下简称管委会）、东营市东营港经济开发区仙河镇人民政府（以下简称仙河镇政府）、第三人东营市河口区仙河镇卫东村村民委员会（以下简称卫东村委会）侵害房产权纠纷一案，原告程守玉于2020年3月16日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭进行了审理。原告程守玉及委托诉讼代理人刘春兴，被告管委会出庭负责人李建民、被告仙河镇政府出庭负责人孙和民、共同委托诉讼代理人牟芬、胡新华，第三人卫东村委会法定代表人李良杰、委托诉讼代理人李龙虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 程守玉的诉讼请求：1.确认被告拆除原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告在东营市东营港经济开发区××镇××村拥有房屋，多年来一直居住于此。2018年8月14日，一伙不明身份人员动用大型机械，对原告的房屋进行拆除。原告报警后，因东营市公安局河口分局不作为，原告起诉至人民法院。经审理，河口区人民法院、东营市中级人民法院先后作出（2018）鲁0503行初15号行政判决、（2019）鲁05行终75号行政判决，该两份判决能够证实是卫东村民委员会组织村民拆除了原告的房屋。卫东村民委员会不是行政机关，依法没有行政强制执行权，东营市公安局河口分局应该立案受理卫东村民委员会拆除原告房屋的行为。后因行政区划改革，东营市公安局东营港经济开发区分局负责处理此事。2020年1月1日，原告收到《不予立案通知书》（东公港区分（治）不立字［2019］5号），告知对原告控告的卫东村居民房屋被故意损毁案，不予立案。原告按照申请复议、复核后，仍维持原结果。原告认为，卫东村民委员会不是行政机关，而公安部门对拆除房屋行为未进行刑事立案，能够说明卫东村民委员会拆除房屋的行为属于受委托的行政行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。又根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（鲁政办字〔2017〕76号）“四、加强对征地工作的组织领导。市、县（市）政府是征地工作的责任主体，要切实加强对征地工作的组织领导，依法确定征地补偿标准，严格履行征地程序，及时落实被征地农民社会保障政策，切实做好拆迁补偿安置、群众工作和社会稳定等工作。街道办事处、乡（镇）政府负责配合做好征地有关工作。”因此，二被告作为征收土地的征收主体和具体工作实施主体，是本案的适格被告。请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。 仙河镇政府答辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。东营市中级人民法院（2019）鲁05行终70号、71号、73号、74号、75号行政判决书已经确认了涉案房屋是第三人卫东村村民拆除的，拆除行为与被告无关，原告在起诉状中也陈述涉案房屋是卫东村委会组织村民拆除的，本案实际上是原告与第三人之间的民事赔偿纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。二、被告不具有本案的诉讼主体资格。涉案房屋是第三人卫东村村民拆除的，不是被告拆除的，被告不具有本案的诉讼主体资格。三、原告的其他请求及观点不能成立。1.卫东村搬迁是村居改造，不是征收土地，更不是国有土地上房屋征收。2.原告关于卫东村拆除房屋的行为属于受委托的行政行为的主张没有事实依据，村民利益受到损害自行拆除房屋的行为与行政行为没有任何关系。3.原告的户口及宅基地都不在卫东村。原告不是卫东村集体经济组织的成员。原告在卫东村没有合法的宅基地和房屋。四、其他需要说明的问题1.2013年，为改善村民的居住环境，仙河镇卫东村经村民代表大会表决同意实施村居改造，村内居住人口160户，其中流动人口97户，原告姚桂春、牛庆常、杜建美、程守玉、程守永五户系在卫东村居住的流动人口，现村内全部常住人口63户及流动人口中的91户，共计154户，已经根据《卫东村改造及补偿安置方案》全部搬迁，只剩下包括原告在内的6户流动人口多年不同意搬迁。经过多次协商，因其拆除补偿诉求过高，至今没有与村委会签订搬迁协议，严重影响了村居改造的实施，损害了全体村民的利益。2.在第三人处居住的154户（包括与原告相同情况的流动人员中的91户），在2013年都按照相同评估公司的评估结果领取了补偿款，拆除了旧居。经多次做工作，原告拒绝领取补偿款，拒绝签订搬迁协议。3.原告的个人利益与全体村民的利益发生了冲突，该利益冲突，属于民法调整的范畴。原告应当通过民事诉讼，解决与村民的利益纠纷。请求驳回原告的起诉。 管委会答辩称，同意仙河镇政府答辩意见，同时补充：2019年1月15日，东营市人民政府《关于印发东营高端石化产业基地一体化管理有关事项移交工作方案的通知》后，才将河口区仙河镇整建制移交给了东营港经济开发区，而涉案房屋拆除行为发生在2018年8月14日，拆除行为与第一被告管委会无关。 第三人卫东村委会答辩称：一、对原告房屋拆除的人员是卫东村的村民，而不是卫东村委会，原告将卫东村委会列为第三人明显不当。二、原告不具有卫东村村民资格，其诉讼所指向的房屋没有房屋产权证或经过依法确权。按照法律规定，合法的权益才受法律保护，原告起诉的事实不具有可诉性。三、本案中原告具有重大过错。原告追求个人利益至上，同期卫东村居住的91户流动人口，按照相同标准，接受地面附着物折价款搬离，而原告在第三人多次提高对其地面辅助物折价款后，因达不到其个人诉求，拒不搬离，导致村居改造从2013年至今一直没有开展，其个人利益与村民集体利益发生冲突，广大村民为了改善生活环境，提高生活质量，无奈才将其拆除。村民的拆除行为是民事行为，原告应该向法院提起民事诉讼。且原告起诉超过了起诉期限。本案不是行政诉讼受案范围，请求查清事实，依法驳回原告的诉求。 庭审中，原告提交了以下证据证明其主张： 证据一、原告的房屋权利证明文件（收据NO.0133334）；证据二、水电增容费收据（NO.0048966）；证据三、安气增容费收条；证据四、卫东村天然气安装费（NO.0000904）；证据五、天然气费用保证金（NO.0001102）。 证明：原告对涉案房屋享有权利，这些证据已经经过（2018）鲁0503行初13号行政判决及（2019）鲁05行终74号判决得以证实。 证据六、原告房屋被拆之前、之后照片。 证明：有拆除行为存在。 证据七、（2018）鲁0503行初13号行政判决书；证据八、（2019）鲁05行终74号行政判决书；证据九、《不予立案通知书》（东公港区分（治）不立字[2019]5号）；证据十、《刑事复议决定书》（东公港区分刑复字[2020]第2号）；证据十一、《刑事复核决定书》东公刑复核字[2020]第4号；证据十二、卫东村流动人口房屋处置民情恳谈会。 证明：2018年8月14日，有200多人强制拆除了原告房屋，财产损失达数十万，该事件至少有村委会参与，我国没有任何法律赋予村民委员会有行政强制的权利，涉案强制拆除行为的法律定性要么是行政案件，要么是刑事案件，公安机关的不予立案通知书、复核决定已经明确排除了涉案行为的刑事行为属性，所以只有可能是行政案件，因此本案属于行政诉讼受案范围。镇政府以及区政府是本次房屋拆除过程中的参与者，卫东村流动人口房屋处置民情恳谈会召开时间是2018年7月1日，本案代理人与另一位律师孙清泉参与了这次会议，这次会议由镇政府主持，参加人包括区国土分局、区住建局、区综合执法中心、区司法局、区法制办，证明当时区政府也是涉案行政行为参与者。 证据十三、程守团与征收方签订的补偿安置协议书。 证明：协议书中填写说明中第四项明确，签订协议的人凭借通知书到仙河镇惠民服务大厅办理手续，仙河镇惠民服务大厅是仙河镇政府设立的方便人民办事的机构，该机构是仙河镇下属机构，说明仙河镇政府是涉案行为的主导者，村委会只是协助仙河镇政府进行房屋的征收拆除工作。 两被告质证认为：原告提交的上述1-11份证据都不能证明是属于行政诉讼的受案范围，原告提交的证据不能证明其拥有合法宅基地上的合法房屋，因原告不具有本村村民资格，且公安局的9-11号证据及法院的两份判决更不能证明本案属于行政诉讼的受案范围。法院的两份判决恰恰证明了涉案房屋不是被告拆除的，涉案房屋的拆除与被告无关。判决书已经确认了涉案房屋是卫东村村民拆除，原告与卫东村村民之间纠纷属于民事诉讼的范围。卫东村流动人口房屋处置民情恳谈会是基于以下情形召开：（2018）鲁05行初4号行政裁定书做出以后，原告上诉，区政府为了解情况，组织有关部门汇报并且向该六户提供咨询。该会议召开是基于第三人卫东村委会申请，卫东村要求对该六户提供全方位的咨询服务，以消除该六户的误解，尽快拆除房屋，平息其他村民的民愤。2013年，除六户以外，卫东村所有的房屋已经全部拆除，影响了村居改造和全体村民的利益和收益，村民情绪激动，村委会担心控制不了村民情绪，引发与六户的矛盾，甚至刑事案件，所以村委会要求组织相关部门对该六户提供服务和说明，促其尽快搬迁维护该村的稳定。所以不能证明原告观点。对于证据十三的补偿安置协议，因为镇政府对于村委的款项支出实行集中支付管理，防止村委会的款项支出不合理，全省都是设立集中支付中心。所以说该款项去仙河镇惠民大厅办理领款手续及存档，只能是上级的要求，不能证明拆除房屋的行为属于行政行为及授权的行政行为。证据十三的安置补偿协议书文本是村委会制定的，不能因为村委会制定的文本有存档的内容，就确认该行为是行政行为。 第三人质证意见同两被告意见。同时补充：对证据1-5真实性、关联性、证明目的均不认可。结合原告的身份信息，原告不具有第三人村民资格，依据土地管理法第62条规定，非农业户籍人员及非本村村民不享有在本村取得宅基地使用权的资格，原告提交的五份证据不具有法律效力和法律上证明其权属的能力，原告在其非法取得宅基地建设的房屋属于违法建筑，不受法律保护。 被告仙河镇政府和管委会提交以下证据证明其主张： 证据一、东营市中级人民法院（2019）鲁05行终70号、71号、73号、74号、75号行政判决书；证据二、不动产登记信息查询证明；证据三、《卫东村改造及补偿安置方案》、公示、村民代表大会决议等；证据四、河口区仙河镇卫东村房屋及地面附着物补偿估价结果分户报告单；证据五、2018年4月10日、7月26日、8月14日村民会议决议（《村民代表项目审议》）；证据六、2018年7月26日、2018年8月10日形成的书面告知书（《拆迁公告》）及张贴的照片；证据七、东营市政府《关于印发东营高端石化产业基地一体化管理有关事项移交工作方案的通知》（东政字[2019]2号）；证据八、东营市中级人民法院（2018）鲁05行初4号行政裁定书。 证明：1.原告不具有村集体组织成员资格，涉案房屋不属于合法的宅基地上的合法房屋。2.能够证实卫东村是村居改造，不是国有土地上的房屋征收，也不是集体土地上的征地拆迁。3.证明涉案房屋拆除的全体村民形成书面意见并且村委会将村民的书面意见，也就是拆除公告张贴告知了原告，在原告拒绝履行村民协议的时候，全体村民拆除了涉案房屋，这一点也被中院的行政判决予以确认。被告没有拆除涉案房屋，所以被告不具有本案诉讼主体资格。证据八可以证实仙河镇移交给管委会的时间是2019年1月15日之后，移交时间发生在拆除之后，且拆除房屋不是河口区人民政府行为，更不是河口区人民政府的授权行为，原告关于第一被告承继河口区人民政府拆除涉案房屋的观点不能成立。 原告对上述证据质证认为,原告在建房之初，向第三人缴纳了相关费用，根据物权法第30条，涉案房屋属于因合法建造取得物权的情形，因此原告对涉案房屋的权利问题得到了上述两份人民法院判决书的确认。根据村委会组织法第2条规定，村委会无强制拆除权力，除非是法律赋予了村委会一部分行政管理的职能，因此村委会受有关机关委托，所进行的行政强制当然属于行政行为。证据八可以证明管委会是继续行使河口区人民政府职权的机构，是合法被告。从原告提交的证据十一看，根据公安机关办理行政案件程序规定，走完了不予立案通知书、刑事复议决定以及刑事复核决定才最终确定本案不属于刑事案件，原告收到刑事复核决定书之后才依法在法定期限内，向人民法院提起行政诉讼，因此不存在超过起诉期限问题。 第三人的质证意见同被告意见，同时补充：第三人的代理人亦参加了卫东村流动人口恳谈会，当时目的是卫东村与六户人口矛盾严重，为了早日解决村居改造问题，弥合双方矛盾，卫东村请求仙河镇政府对双方进行调解。证据十三的安置补偿协议书中甲方签字为卫东村书记，可以看出合同双方当事人是卫东村村委会与程守团，是民事合同。涉案房屋是由第三人组织的村民大会决议以后，村民拆除的，双方是民事纠纷。第三人为了避免发生更大的群体事件，不得已才采取了拆除行为。 本院对原被告提交的证据认证如下：原被告及第三人对对方提交的证据的真实性无异议，且能够证明本案事实，本院予以采信。 经审理查明：原告在第三人处建有房屋，且多年来居住于此。2013年仙河镇卫东村进行新农村建设,经全体村民大会决议，决定对卫东村整体搬迁,但包括原告在内的六户因对卫东村改造及补偿安置方案产生异议,拒绝领取拆迁补偿费用。2018年7月26日、8月14日，卫东村召开两次全体村民大会商议决定对上述未拆迁的六户采取强制措施。8月14日上午卫东村全体村民出动200多户人强制拆除了上述六户的房屋。 本院认为，本案的争议焦点为：本案是否属于行政诉讼受案范围？《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，原告起诉应当符合以下条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，对原告涉案房屋进行拆除行为的是卫东村的村民，不是行政机关和行政机关工作人员实施的行政行为，原告亦无证据证明该行为是受行政机关委托作出，或者是政府和行政机关主导的行为。同时，本案亦无证据证明是土地征收行为。原告关于公安部门未对拆除房屋的行为进行刑事立案就应当认定拆除房屋的行为属于受委托的行政行为的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，涉案拆除房屋的行为不是行政行为，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，其主张不应得到支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告程守玉的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  蒋建功 审 判 员  马曰全 人民陪审员  董志华 二〇二〇年六月十九日 书 记 员  杨全月