银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初641号原告董正伟，男，1979年2月5日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。委托代理人李笃振、常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师，一般授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人马建宁，该镇镇长。出庭行政机关负责人蒙治峰，该镇副镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告董正伟不服被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）作出的《限期整改通知书》，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，经审理作出（2019）宁8601行初305号行政裁定书，以被告不适格为由裁定驳回原告董正伟的起诉。原告董正伟提起上诉，银川市中级人民法院审理后作出（2019）宁01行终239号行政裁定，撤销（2019）宁8601行初305号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年12月10日重新受理，受新冠肺炎疫情防控影响，于2020年2月25日裁定本案中止诉讼，于2020年4月13日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日通过互联网公开开庭审理了本案。原告董正伟及其委托代理人常晓慧、李笃振，被告习岗镇政府的副镇长蒙治峰及委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董正伟诉称，2014年，原告董正伟与潘建勤签订《农村土地转让协议》，约定潘建勤将其位于贺兰县习岗镇红旗村四组的5.201亩土地及地上附着物转让给原告，后原告董正伟又在该土地上进行房屋建设。2019年2月20日，被告习岗镇政府的工作人员带领社会闲杂人员，在没有出示任何法律手续的情况下，使用挖掘机等大型设备，强行将原告董正伟养殖区内房屋、附属物、地上附着物及构筑物推倒、毁损。原告董正伟对该强拆行为提起行政诉讼，被告习岗镇政府在应诉答辩时称拆除前已向原告董正伟下发《限期整改通知书》，并提交了该通知书的照片打印件。原告董正伟认为，该通知书记载原告董正伟未经审批建设库房，属违法建设，并责令原告限期整改，该通知书无论在实体上，还是在程序上均严重违法，侵害了原告董正伟的合法权益。现原告起诉请求判令：1、撤销被告习岗镇政府作出的《限期整改通知书》；2、本案诉讼费用由被告习岗镇政府承担。被告习岗镇政府辩称，被告习岗镇政府向原告董正伟作出的《限期拆除通知书》不违反法律规定，不应当撤销。第一、2010年12月30日潘建勤与习岗镇政府签订了《土地使用及建设协议书》，明确了土地系租用，且潘建勤养殖小区内部建设必须按照习岗镇政府和县农牧局设计的平面布局进行，不可在养殖区内建设平面布局以外的任何建筑，如确需建设，需向习岗镇政府书面申请，经批准后方可建设，否则视为违法建筑，习岗镇政府及国土资源局有权对其未经批准建设的建筑物进行拆除，损失由潘建勤承担，并不得改变养殖项目，不得在租用的养殖用地上发展其他行业。2014年3月20日，原告董正伟又与潘建勤签订《农村土地转让协议》，所转让的是潘建勤在习岗镇红旗村的农用集体土地，作为租用地潘建勤无权转让。且潘建勤与习岗镇政府签订的《土地使用及建设协议书》第一条约定的使用年限至2027年底。第二条约定，为了保护养殖小区整体建设质量和进度，甲方将对养殖区外围围墙工程进行统一设计、统一建设，建成后移交给乙方，工程费用由乙方负担，5年内不得转让。但潘建勤未满5年将租用土地转让，与原告董正伟签订《农村土地转让协议》，且私自将转让期限改变成2014年4月1日起至2034年3月31日止，违反了合同约定。此外，原告董正伟改变了潘建勤与习岗镇政府租用协议约定的土地用途，严重违反了《土地使用及建设协议书》的约定，依据该协议第五、六、七条的约定，被告习岗镇政府有权利进行拆除。第二、“大棚房”专项清理整治行动是依据国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）和贺兰县委办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）开展的，结合2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑，确认了原告董正伟擅自改变土地用途，建设的违法建筑属本次“大棚房”专项清理整治的范围，故被告习岗镇政府向原告董正伟作出的《限期拆除通知书》有相关政策和法律依据，不违反法律规定，不应当撤销。第三、“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案是由贺兰县人民政府制定，交由被告习岗镇政府实施，违法的图斑由贺兰县自然资源局作出，因决策单位系贺兰县人民政府，拆除依据来源于贺兰县自然资源局，被告习岗镇政府仅是依据以上两单位的决策和依据履行自身职能，故本案的适格被告应当是贺兰县人民政府及贺兰县自然资源局，而非被告习岗镇政府。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告习岗镇政府向法庭提交以下证据：第一组证据：《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》一份、《农村土地转让协议》一份。证明目的：潘建勤于2010年12月30日与习岗镇政府签订《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》后，又于2014年3月20日将该土地转让给原告董正伟，违反了五年内不得转让的约定，且转让期限超过潘建勤的使用年限，潘建勤与原告董正伟之间的转让协议应当自始无效，故原告不享有涉案土地地上附着物所有权，无权提起诉讼。原告董正伟认为该证据可证明原告享有涉案土地使用权的事实、以及取得土地使用权的过程，且可以证明原告董正伟的建设是向被告习岗镇政府报备、经被告习岗镇政府许可后进行的，不存在被告习岗镇政府所称的未经批准建设。第二组证据：《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。证明目的：国土资源部、农业部为了进一步完善现行设施农业用地政策，规范用地管理发出通知，此次贺兰县“大棚房”改造就是按照该通知精神，对设施农业用地改变土地用途、擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设而开展的拆除非法违章建筑、土地复垦整治行动。原告董正伟对该证据的真实性、合法性认可，但对于关联性不认可。127号通知系国土部的政策文件，不属于法律的范畴，不能直接作为拆除行为的法律和事实依据。第三组证据：2019年1月20日《中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）。证明目的：为确保按期保质保量完成“大棚房”问题专项清理整治任务，遏制农地非农化现象，贺兰县委及政府办公室发出通知，习岗镇政府按照县政府部署和通知要求实施“大棚房”违法建筑的拆除工作。原告董正伟对该组证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。本案诉争的《限期整改通知书》是单独可诉的行政行为，被告习岗镇政府主张按照县政府和国土局的要求实施大棚房整治，但不能以此认定《限期整改通知书》由县政府和国土局承担责任，不能据此否定习岗镇政府是本案适格被告。第四组证据：2019年3月8日《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号）。证明目的：贺兰县自然资源局对全县“大棚房”专项清理整治工作进度发出函告，要求在2019年3月10日前保质保量完成整治整改工作，该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整改工作进度情况明细表》第58项红旗养殖区共245亩占地属于Ⅰ类问题，原告董正伟的房屋位于红旗养殖区，被贺兰县自然资源局确定为违法违章建筑，被告习岗镇政府按照该函的要求予以实施。原告董正伟对该组证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可，被告习岗镇政府称其是按照国土部门的确认结果下发整改通知，说明被告习岗镇政府是基于土地执法程序对原告董正伟进行了相应处罚，但实际上被告习岗镇政府并不具有土地执法的职权。第五组证据：2019年3月1日贺兰政办通报第7期《关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报》。证明目的：贺兰县人民政府督查室会同贺兰县自然资源局对各乡镇“大棚房”Ⅰ类问题进行现场督查并进行通报，原告董正伟违法占地行为属于本次整治范围，并将相关拆除工作安排给习岗镇政府。原告董正伟对该组证据质证意见同第四组证据。第六组证据：在违法建筑现场张贴的《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片1张。证明目的：被告习岗镇政府有权就原告董正伟的违法行为通知整改，拆除违法建筑前已经在明显地方粘贴《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》，履行了相关程序。原告董正伟对该组证据的真实性、合法性、关联性均不认可。原告董正伟从未见到过该公告和通知书，被告习岗镇政府提交的该组证据不能证明公告和通知书向原告送达，或在原告建筑物上张贴。被告习岗镇政府在另案诉讼中提交了《限期整改通知书》，原告才知道该通知书的存在。第七组证据：用地影像图一份（贺兰县自然资源局认定之前委托云南测联科技有限公司宁夏分公司测绘）。证明目的：原告董正伟搭建违法建筑的事实存在，被告习岗镇政府有权要求原告董正伟进行整改。原告董正伟对该组证据的合法性不认可。证据不能显示该影像图形成的时间，不能证明测绘公司的资质，亦不能证明是何主体委托了测绘公司进行测绘，影像拍摄时未经原告许可和确认，且影像图面积与实际不符。影像图显示系航拍或卫星拍照，被告习岗镇政府陈述证据来源于贺兰县自然资源局，说明被告习岗镇政府的执法人员并未进行实地测量和勘验。原告董正伟向法庭提交如下证据：第一组证据：被告习岗镇政府在（2019）宁8601行初133号案件中提交的答辩状及《限期整改通知书》照片。证明目的：被告习岗镇政府向原告董正伟作出过《限期整改通知书》，原告董正伟享有相应诉权。被告习岗镇政府对该组证据的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的有异议。《限期整改通知书》是针对红旗养殖区整体发放，通知书明确如果有异议可以申请行政复议，但本案原告董正伟并未申请复议，故其诉权不应得到支持。第二组证据：2010年12月30日习岗镇政府与潘建勤签订的《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》一份、2014年3月20日原告董正伟与潘建勤签订的《农村土地转让协议》一份。证明目的：原告对涉案土地及房屋具有合法权利，不存在违建，涉案通知书不符合法律规定。被告习岗镇政府对该组证据的真实性无异议，原告董正伟与潘建勤之间的转让协议应当自始无效，原告董正伟不享有涉案土地地上附着物所有权。原告董正伟与潘建勤签订的协议违反了与政府签订的协议，原告董正伟无权提起诉讼。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告习岗镇政府提交的第一组证据，原告董正伟对证据的三性没有异议，本院予以采信。第二组证据和第三组证据，是关于被告习岗镇政府诉讼主体资格的证据，结合本案其他证据，本院对证明目的不予采信。第四组证据和第五组证据，证据形成时间晚于《限期整改通知书》的制作时间，本院不将其作为审查《限期整改通知书》是否合法的证据。第六组证据，原告董正伟对证据的真实性没有异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。第七组证据，原告董正伟的质证意见成立，本院对该证据不予采信。原告董正伟提交的第一组和第二组证据，被告习岗镇政府对证据的真实性没有异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2010年12月30日，被告习岗镇政府与案外人潘建勤签订《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》，将红旗二期养殖区5.201亩土地承包给潘建勤，约定使用年限至2027年底，五年内不得转让。2014年3月20日，潘建勤与原告董正伟签订《农村土地转让协议》，将上述土地及地上附着物转让给原告董正伟，转让期限为20年。原告董正伟获得该土地后建设住房和库房，用于养鸽子。2019年1月30日，被告习岗镇政府作出《限期整改通知书》，内容为：你户在红旗养殖区私自改变土地用途，违反城乡规划，未经审批建设库房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条之规定，该建筑属违法建设，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内自行整改。逾期不整改的，将依法予以强制整改，所造成的一切后果由你户自行承担。如对本通知有异议，可以申请行政复议。被告习岗镇政府将《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区房屋墙体上。本院认为，《限期整改通知书》由被告习岗镇政府制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗养殖区巷道墙上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，应确定习岗镇政府是本案的适格被告。本案中，被告习岗镇政府提交的《限期整改通知书》复印件载明通知书的相对人为“A区4-56”，结合被告习岗镇政府在涉及红旗养殖区的多个诉讼案件中均提交该份《限期整改通知书》，应视为该《限期整改通知书》并非针对原告董正伟作出。原告董正伟提交的《限期整改通知书》相对人处空白，原告董正伟自认该通知书是向原告董正伟作出，结合原告董正伟的房屋位于红旗养殖区内，《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区内房屋墙体上，被告习岗镇政府在本案中也坚持认为其向原告董正伟作出过该通知书等情形，本院确认被告习岗镇政府在2019年1月30日向原告董正伟作出过《限期整改通知书》。《限期整改通知书》中载明的“养殖户的库房属违法建设”内容，属于对养殖户建设库房是否合法的界定，“责令养殖户七日内自行整改，逾期不整改将依法予以强制整改”内容，属于对养殖户提出的明确要求，上述两方面内容直接影响到原告董正伟的权利义务，符合行政行为的法律特征。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被告习岗镇政府作为乡镇一级人民政府，享有对违法建筑进行认定和查处的职权。本案中，被告习岗镇政府仅提交潘建勤与被告习岗镇政府签订的《习岗镇红旗二期养殖区土地使用及建设协议书》及潘建勤与原告董正伟签订的《农村土地转让协议》，没有提交建筑物建造时间、建筑材质、实际用途、建设审批手续等相关证据，不足以确定原告董正伟的建筑物是否合法，故被告习岗镇政府在《限期整改通知书》中认定原告董正伟的库房系违法建设属事实不清、证据不足。被告习岗镇政府陈述《限期整改通知书》中“建筑属违法建设”的内容来源于《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），因[2019]25号函的制作日期晚于《限期整改通知书》的制作时间，本院对被告习岗镇政府的该项意见不予采纳。被告习岗镇政府作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向原告董正伟送达，《限期整改通知书》中未告知原告董正伟相关陈述申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，应属程序违法。被告习岗镇政府作出的《限期整改通知书》事实不清、证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以撤销，但因涉案房屋已经被拆除完毕，《限期整改通知书》不再具有可撤销内容，故本院仅确认行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贺兰县习岗镇人民政府2019年1月30日对原告董正伟作出的《限期整改通知书》违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月十一日法官助理 晏润芝书记员 贾淑惠附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。