山东省日照市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁11行初12号原告刘仕琛，男，1946年4月30日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。委托代理人刘勤竹，男，1980年1月5日出生，汉族，居民，住日照市岚山区，系刘仕琛之子。委托代理人刘广胜，北京雷石律师事务所律师。被告日照市岚山区人民政府，住所地日照市岚山区岚山中路**，统一社会信用代码1137110300423347778。法定代表人牟伟，区长。行政机关出庭负责人贺照录，副区长。委托代理人孙永峰，日照市岚山区住房和城乡建设局工作人员。委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。第三人日照市岚山区岚山头街道环海路居居民委员会，住所地日照市岚山区岚山头街道环海路，统一社会信用代码55371103B479030636。法定代表人王波，主任。委托代理人王均山，日照岚山兴法律服务所法律工作者。原告刘仕琛诉被告日照市岚山区人民政府（以下简称岚山区政府）、第三人日照市岚山区岚山头街道环海路居居民委员会（以下简称环海路居居委会）房屋行政强制一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月8日立案后，于2020年2月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，受疫情影响，原告刘仕琛于2020年2月6日、2020年4月13日依法向本院递交申请延期审理申请，本院于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告刘仕琛委托代理人刘勤竹、刘广胜，被告岚山区政府出庭负责人贺照录及委托代理人孙永峰、房祥慧，第三人环海路居居委会委托代理人王均山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘仕琛诉称：原告刘仕琛房屋坐落在环海路居委，属合法建筑，因环海路居城中村改造要对该区域房屋进行征收，刘仕琛房屋在征收范围内，但就补偿问题一直未与岚山区政府协商一致。2019年6月24日岚山区政府对原告房屋强制拆除，原告刘仕琛认为要进行城中村改造进行征收，应下达相关征收决定、征收公告、征收补偿方案等文件，因公共利益需要国家可依法对其进行征收，但需要作出合理的补偿。国家确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，但岚山区政府并未下达过相关的征收文件。根据《物权法》规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，任何单位和个人不得进行破坏。被告岚山区政府组织拆除原告房屋，具体由第三人环海路居居委会实施，拆除当日原告刘仕琛到派出所报警，民警让原告刘仕琛去镇政府反应情况，镇政府表示实施拆除行为的是居委会。综上，请求确认被告岚山区政府强制拆除原告房屋的行为违法，诉讼费用由被告负担。原告刘仕琛向本院提交以下证据：证据1.身份证，证据2.山东省城镇私房所有权证，证据3.山东省日照市人民政府房屋印契，证据1－3证明原告的主体资格和该房屋为集体土地上房屋，系合法产权。证据4.环海路项目评估明细表复印件，证明该土地上房屋为宅基地，已通过了行政部门征收登记并已公示。证据5.环海路居城中村改造补偿与安置政策明白纸、环海路居城中村改造拆迁区域供水供电的通知，证明该区域由政府实施征收，并由居委会实施了拆除。证据6.房屋拆除前后的照片，证明房屋被拆除。被告岚山区政府辩称：一、因环海路居城中村改造，岚山区政府对涉案房屋在内的环海路居区域房屋依法按照国有土地上房屋征收程序进行征收，岚山区政府作出的房屋征收决定符合法律规定。为改善岚山头街道环海路居居民的生活生产环境和居住条件，进一步适应经济和社会发展的需要，结合岚山城市总体规划和年度城市建设计划，岚山区政府依法按程序启动实施的岚山头街道环海路居旧城改造项目，完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)第八条第(五)项的规定，符合公共利益需要。同时，该项目符合日照市岚山区土地利用总体规划，日照市岚山区主城区控制性详细规划，符合日照市岚山区国民经济和社会发展“十三五”规划，并已纳入岚山区国民经济和社会发展计划，符合《国有土地上房屋与补偿条例》第九条的相关要求。因此，岚山区政府作出的岚政征字(2019)4号《关于征收日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋的决定》的具体行政行为，并对包括原告刘仕琛在内的该区域内房屋进行征收，系为了公共利益的需要，征收系合法行为，作出的房屋征收决定符合法律规定，主体适格，适用法律正确。二、岚山区政府作出房屋征收决定的程序合法。区、街道、村居分别多次会议讨论研究实施环海路居旧城改造项目，在充分考虑全体居民利益的前提下，对安置地点、房屋补偿、土地腾空后土地的总体利用等事项作出相关决定，并依法按照程序对环海路居房屋征收补偿项目社会稳定风险问题形成了评估报告。根据有关规定，岚山区政府于2018年3月24日作出了《关于公布环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)的通告》，公开征求意见、房屋权属情况调查公示；2019年1月12日作出关于《岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置实施方案》征求意见及修改情况的说明，对广泛征求环海路居民意见情况和根据居民的意见修改情况进行了公示；于2019年1月12日作出了《关于征收日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋的决定》(岚政征字[2019]4号)和《关于印发岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案的通知》（岚政征字[2019]3号)，发布了征收公告。另外在征收决定作出前，房屋征收补偿资金已足额全部存储于日照岚山农村商业银行股份有限公司岚山头支行开设的账户(账号：9110111040842050000716)中。因此，岚山区政府作出的岚政征字(2019)4号《关于征收日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋的决定》的具体行政行为符合法定征收程序。三、原告刘仕琛是一名党员，在本次环海路居城中村改造工作中带头签署《承诺书》，承诺带头完成拆迁工作，但是刘仕琛因在征收过程中在院内突击进行临时建设要求补偿一事未得到解决，在居委多次入户通知其签署《拆迁补偿安置协议》后仍拒绝签署，且所在区域房屋仅剩下刘仕琛的房屋未落实搬迁，严重损害了其他居民的合法权益，从大局出发最终由环海路居委对涉案已经空置多年的房屋实施了拆除。四、原告刘仕琛知晓涉案房屋的拆除时间系2019年6月24日，应当在2019年12月23日前向法院提起诉讼，但是原告刘仕琛已经超出法定的起诉期限，请求依法驳回原告刘仕琛的诉讼请求。另外，原告刘仕琛在行政起诉状中明确陈述，原告是国有土地上的房屋以及根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在诉状中已经自认的事实，依法应当予以认可。被告岚山区政府向本院提交以下证据:证据1.岚山区政府印发的《关于加快推进城中村改造工作的实施意见》，证实岚山区政府将环海路居在内的13个村居以及其他街道的部分村居列入城中村改造拆迁计划。证据2.日照市岚山区发展和改革局出具的《关于环海路居城中村改造区域有关情况的说明》，证实岚山头街道环海路居区域改造项目符合岚山区国民经济和社会发展年度计划。证据3.日照市国土资源局岚山分局出具的《关于环海路居城中村改造区域有关情况的说明》、《环海路居城中村改造房屋征收范围》红线图，证实环海路居改造区域经核实为国有土地，符合土地利用总体规划及具体的征收区域范围。证据4.日照市岚山区规划局出具的《关于环海路居城中村改造区域有关情况的说明》，证实环海路居改造区域位于《岚山区主城区控制性详细规划》规划范围内，该区域城中村改造符合规划。证据5.资金到位的证明，证实日照岚山农村商业银行股份有限公司岚山头支行2018年1月31日开具的日照市岚山区岚山头街道财政所在该行开设的存款账户(账号：9110111040842050000716)存入资金，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用；证据6.房屋征收委托协议，为推进环海路居上述区域城中村改造项目工作，被告确定日照市岚山区房屋征收与补偿管理办公室为房屋征收部门，委托日照市岚山区岚山头街道办事处、环海路居居委会为房屋征收实施单位。证据7.《关于公布环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)的通告》，证实被告2018年3月24日发布了《关于公布环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)的通告》，确定征收区域为岚山头街道圣岚路以南、慈眉山路以西、海滨路以北、凤阳路以东环海路居区域；岚山头街道圣岚路以南、岚阳路以东、海滨路以北环海路居区域；岚山头街道圣岚路以南、砚台山二路以西、海州路以北、凤凰山路以东环海路居区域，向征收区域内的被征收人广泛征求意见，征求意见期限为2018年3月24日至2018年4月23日。证据8.关于《岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置实施方案》征求意见及修改情况的说明，证实岚山区政府对《关于公布环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案》征求意见及修改情况进行公布；证据9.岚山头街道环海路居房屋征收范围房源情况调查公示，证实2018年11月21日，日照市岚山区房屋征收与补偿管理办公室公布《岚山头街道环海路居城中村改造房屋征收范围内房源情况调查公示》，就征收范围内的房产拥有人、房屋性质、房屋用途、房屋结构、建筑面积等情况进行了调查公示。证据10.《关于征收日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋的决定》(岚政征字[2019]4号)、《关于印发的通知》(岚政征字[2019]3号)，证实岚山区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出《关于征收日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋的决定》(岚政征字[2019]4号)并告知救济途径，同时作出《关于印发的通知》(岚政征字[2019]3号)。证据11.岚山区政府《关于征收岚山头街道环海路居城中村改造区域内房屋的公告》以及相关公告公示照片，证实上述文件均在征收区域内进行了张贴公告、公示，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，原告刘仕琛对本次征收的相关材料是知悉的。证据12.环海路居改造区域房屋征收评估机构选定名单公示及公示照片，证实本着公开、公平、公正的原则，按照多数决定的原则，选定山东方瑞土地房地产资产评估测绘有限公司负责环海路居城中村改造区域的房屋进行评估，进行公示。证据13.刘仕琛本人签署的《承诺书》，证实刘仕琛作为党员于2018年5月7日签署自觉遵守拆迁工作纪律，带头完成拆迁工作的承诺，作为共产党员应当说到做到。证据14.环海路居居委会会议记录一宗，证实对于本次征收，环海路居居委会多次召开两委会议、党员居民代表会议等，对于本次征收做了大量工作，刘仕琛作为党员是知悉的。第三人环海路居居委会述称：一、因环海路居居委会城中村改造，由岚山区政府对涉案房屋在内的环海路居区域房屋依法征收，作出的房屋征收决定程序合法，符合法律规定。为改善环海路居居民的生活生产环境和居住条件，根据岚山区土地利用总体规划和控制性详细规划，由岚山区政府作出的岚政征字(2019)4号《关于征收日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋的决定》，将涉案房屋在内的征收范围内的房屋进行依法征收，符合法律规定。二、在环海路居实施城中村改造过程中，对需要搬迁范围内的居民按照相关法定程序进行，由岚山区政府、岚山头街道办事处、环海路居居委会分别召开多次会议研究实施旧城改造项目，在充分考虑全体居民利益的前提下，对安置地点、补偿方案、土地腾空后总体利用等事项均作出相关规定，公开征求搬迁范围内居民意见，同时充分发挥党员、群众代表在搬迁过程中带头模范作用，在该片区搬迁中，居民同意搬迁率达到100%，签约率达到98%以上，只剩下刘仕琛未能签约，其他户均已签约并腾空拆除。刘仕琛作为党员，在环海路居城中村改造过程中带头签署《承诺书》，并承诺带头完成房屋搬迁工作，但是刘仕琛因在房屋搬迁过程中在院内突击进行临时建设要求补偿一事未得到解决，在环海路居居委会多次入户通知其签署《拆迁补偿安置协议》后仍拒绝签署，且所在区域房屋仅剩下刘仕琛的房屋未能搬迁，严重损害了环海路其他居民的合法权益，环海路居居委会从环海路整体利益大局出发，最终于2019年6月24日对涉案已经空置多年的房屋实施了拆除。三、涉案房屋于2019年6月24日拆除，刘仕琛于当天得知，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，应当于2019年12月23日前向法院提起诉讼，本案已超出法律规定的起诉期限，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人环海路居居委会向本院提交以下证据：证据1-6为会议记录，证据7签到表，证据8承诺书，证明评估机构的选择、城中村改造的实施方案的讨论通过，还有刘仕琛不配合居委会的工作没有签署租赁协议，居委会通过召开党员居民代表大会的形式，党员居民大会表决的形式，组织党员居民代表对原告给予搬家拆除。证据8证明原告作为党员承诺积极带头完成搬迁工作拆迁工作，该承诺书签署于2018年5月7日。证据9国有土地使用证审批手续的复印件，该原件存放于环海路居居委会，证明环海路居居委会的土地性质均为国有土地。经庭审质证，被告岚山区政府对原告刘仕琛提交的对证据1真实性无异议，但是对于证据2、证据3有异议，刘仕琛举证的山东省城镇私房所有权证以及房屋印契是原有自建房屋，现在的房屋是重建二层楼房，证据2、证据3中的原有房屋已经不存在，证据2、证据3与本案无关联性。对于证据4真实性无异议，原告有异议，可以提出异议，但是其在规定期间未提出任何异议，视为对该证据的认可。证据5与被告岚山区政府无关，系环海路居居委会发出的通知。证据6真实性无异议，证明涉案二层楼房与原告本庭提交证载房屋不一致，法庭应当要求原告提交现有涉案房屋所有权证，证实涉案房屋的现实状态及所有权人，对于拆除后的照片无异议。第三人环海路居居委会对原告刘仕琛提交的证据1的真实性无异议，对证据2、3的真实性无异议，对关联性有异议，原告提供的证据2和证据3的证件所反映的房屋并非是涉案房屋，原告应提供证据证实涉案房屋地产权证书，通过原告提供的证据2可以看出房屋构造为平房间数为四间，而通过评估报告可以看出原告房屋结构为二层，证据2、3不是涉案房屋的产权证书。对证据4、5、6虽然提供的复印件，但是真实性没有异议。原告刘仕琛对被告岚山区政府提交的证据1-12，均是针对《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的相关政策性和程序性文件，对真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。根据原告提供的房屋所有权证和印契均登记于1990年和1991年，被告主张的1984年进行征收，并进行了房屋补偿是不可能的，而且原告也未收到任何的补偿款，至于村委会是否收到了土地补偿款，原告不知情。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条，征收农村集体土地时，未就被征收土地的房屋及其它不动产进行安置补偿，安置补偿时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应扣除其得到的补偿款，根据此条即使可以认定该项目已经实施，也应当对原征收土地公告进行再次公布制定相应的安置补偿方案，给予涉案土地上的房屋进行补偿，而不是将其纳入国有土地上房屋进行安置补偿。该土地为集体土地，并非国有土地，因此征收行为违法。证据13.承诺书签署于2018年5月，当时居委会还没启动征收与补偿工作，原告并没有承诺，允许被告在未签订补偿协议或合理补偿的情况下，可以将原告的房屋进行处置，其没做出物权的处分，对真实性予以认可，但合法性、关联性不予认可。证据14.会议记录真实性无异议，合法性、关联性有异议。村民自治组织和党的基层党组织都无权对他人的合法财产进行处置，并且该记录中也未有直接涉及拆除该房屋的内容。第三人环海路居居委会对被告岚山区政府提交的证据均无异议。原告刘仕琛对第三人环海路居居委会提交的证据综合质证认为，该城中村改造房屋征收决定发布于2019年1月22日，不是第三人所称2018年开始，评估报告并没有加盖评估公司的章，也没有提及原告的基本权利，形式不合法，但被告已认定是制作完成，可以认定其中的房屋登记情况。第三人当庭提交证据，不符合证据规则要求，该证据产生于1991年，然而1991年该土地上已经存有现存房屋五间，并且载明建造时间为1973年，根据房随地走地随房走的原则，不能认定涉案房屋经过了征收已经转为国有土地上房屋。被告岚山区政府对第三人环海路居居委会提交的证据真实性、合法性、关联性均予认可，能够充分证实涉案房屋的拆除系经过居民代表以及刘仕琛本人的承诺进行的，涉案土地性质为国有土地。本院对上述证据认证如下：对于原告提交证据的真实性，本院予以确认，对于上述证据的证明效力，本院将结合具体案情作出认定。对被告、第三人提交的证据，对其真实性本院予以确认。对于其关联性、合法性，本院将结合具体案情认定相关证据的证明效力。本院经审理查明：原告刘仕琛系环海路居居委会居民，1990年10月31日，日照市人民政府为刘仕琛颁发日房字第**《山东省城镇私房所有权证》，建筑面积为65.28平方米。1991年12月10日，日照市人民政府为刘仕琛颁发了房屋自建印契。现在该房屋由原告刘仕琛翻建为两层，登记地号为22－18－54。为改善岚山头街道环海路居居民的生活生产环境和居住条件，岚山区政府对环海路居城中村进行改造，对环海路居区域房屋依法按照国有土地上房屋征收程序进行征收。原告刘仕琛的涉案房屋位于日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造的片区内，双方并未就房屋征收补偿安置事宜达成协议，涉案房屋所在的土地属于国有土地性质。为保证城中村改造项目建设的推进，该区域房屋仅剩下原告刘仕琛的房屋未落实搬迁，在充分考虑全体居民利益的前提下，2019年2月至3月，环海路居居委会多次召开居两委会议，对确定评估机构、以住户协商的方式、讨论城中村改造安置补偿实施方案等问题进行讨论，通过案涉区域内的安置补偿实施方案。2019年6月20日，环海路居居委会召开居两委会议，以表决的形式一致同意对原告刘仕琛涉案房屋协助搬家与拆除。2019年6月24日，环海路居居委会组织居委工作人员对刘仕琛的涉案房屋实施了拆除、搬迁行为。另查明，2018年3月24日，岚山区政府作出了《关于公布环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)的通告》。2019年1月12日，岚山区政府作出关于《岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置实施方案》，广泛征求环海路居民意见情况和根据居民的意见修改情况进行了公示。2019年1月12日，岚山区政府作出了《关于征收日照市岚山区岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋的决定》(岚政征字[2019]4号)和《关于印发岚山头街道环海路居城中村改造区域房屋征收补偿安置方案的通知》(岚政征字[2019]3号)，发布了征收公告。并将房屋征收补偿资金已足额全部存储于日照岚山农村商业银行股份有限公司岚山头支行开设的账户(账号9110111040842050000716)中。本院认为：一、关于强制拆除主体的认定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，环海路居居委会认可2019年6月24日实施拆除部分涉案房屋和搬迁行为后，村民委员会可以在符合上位法规定的前提下，通过签订协议等方式解决补偿安置问题，但在未经协商一致的情况下，单方对被征收人采取强制搬迁或部分拆除等方式，则涉嫌违法行为。本案虽然形式上表现为环海路居居委会实施，但环海路居居委会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，因此，对原告主张的涉案房屋的强制拆除行为，不应当认定系居民委员会自主实施，应当推定涉案房屋的拆除系岚山区政府委托实施，被告岚山区政府应为本案适格的被告。二、关于涉案拆除行为是否违法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款的规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。本案中，岚山区下令拆除涉案房屋，应当先行作出房屋征收决定并公告，并与刘仕琛就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，岚山区政府应当依法单方作出房屋征收补偿决定，刘仕琛对房屋征收补偿决定不服，可以依法申请行政复议，或提起行政诉讼；在法定期限内，刘仕琛不申请行政复议又不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，岚山区政府可以依法申请岚山区人民法院强制执行。经岚山区人民法院裁定准予执行后，岚山区政府方可组织实施拆除涉案房屋，但岚山区政府违反了“先补偿、后搬迁”的原则，未按法定程序对涉案房屋进行拆除。因此，原告请求确认被告强制拆除部分涉案房屋行政行为违法的主张，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告日照市岚山区人民政府于2019年6月24日强制拆除原告刘仕琛坐落于日照市岚山区岚山头街道环海路居涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告日照市岚山区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  王 田人民陪审员  夏元安人民陪审员  张祥国二〇二〇年六月二十二日法官助理王建秀书记员丁丽