西安铁路运输中级法院 行政判决书 （2020）陕71行初29号 原告杨九明，女，汉族，1969年3月15日出生，住址西安市灞桥区，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。委托代理人周晓，北京市京师律师事务所律师。委托代理人杨彬，北京市京师律师事务所实习律师。被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。法定代表人李明远,市长。委托代理人杨雪松，西安市人民政府工作人员。委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。法定代表人冯涛,局长。委托代理人夏天成，西安市自然资源和规划局工作人员。委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。原告杨九明诉被告西安市人民政府（以下简称市政府）、西安市自然资源和规划局（以下简称市自然规划局）行政强制一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2020年1月13日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨九明及其委托代理人周晓、杨彬，被告市政府委托代理人杨雪松、王琳娟，被告市自然资源规划委托代理人夏天成、王琳娟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨九明诉称：2003年9月15日，原告丈夫李某某提出在其原有的宅基地上翻建房屋，并得到了西安市灞桥区XX镇XX镇XX村委会的批准。2015年3月17日，原告经过西安市灞桥区新筑街道杏元村村民委员会的批准，将户口转入杏元村，地址：西安市灞桥区XX街XX村XX组XX号，户号为：094027576，并在原有祖宅上立户。2017年11月、12月第一被告成立的XX中心XX基地XX村征地搬迁安置指挥部作出的《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》与《西安国际港务区XX中心XX基地XX村（杏元村）搬迁安置补偿政策》。2019年6月11日，西安市国土资源局国际港务区分局向原告作出（2019）国土港务发字第10号《通知书》及《杨九明（户）安置房屋面积及补偿费用清单》；2019年8月9日，西安市国土资源局国际港务区分局作出的《补偿决定书》。2019年9月3日，第二被告西安市国土资源局作出的《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，明确原告杏园村集体土地被列入征收范围。2019年11月5日，在原告未签订房屋征收补偿协议的情况下，原告的上述房屋被二被告以拆除杏元村违建为由组织拆除。原告认为被告的拆迁行为未按照法定程序进行，且至今未给予原告任何补偿，严重损害了原告的合法权益。为维护合法权益，特诉至贵院，诉讼请求：1.请求确认二被告对原告位于西安市灞桥区XX街XX村房屋实施强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由二被告承担。原告杨九明向本院提交证据如下：一、1.身份证复印件；2.李某某建房申请书复印件；3.杨九明转入户口证明复印件；4.杨九明户口簿复印件；5.结婚证复印件；6.杏园村（杏元                                                                                                                                                                                      村）祖遗户确认证明。证明原告主体资格适格。二、现场照片5张。证明原告涉案房屋被拆除。三、1.《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》；2.《西安国际港务区XX中心XX基地XX村（杏元村）搬迁安置补偿政策》。证明原告的涉案房屋被纳入西安体育中心训练基地项目范围；被告西安市人民政府为适格被告。四、1.《西安市国土资源局国际港务区分局通知书》（2019）国土港务发字第10号；2.《杨九明（户）安置房屋面积及补偿费用清单》；3.《西安市国土资源局国际港务区分局补偿决定书》；4.受理公民报警求助情况登记表；5.西安市国土资源局国际港务区分局工作证照片。五、1.（2019）市XX园XX号《责令交出土地决定告知书》；2.《听证告知书》。证据四、五证明原告的涉案房屋被纳入西安体育中心训练基地项目范围；原告房屋被强制拆除，被告西安市自然资源和规划局为适格被告。六、民国土地所有权状。证据内容:1945年原告房屋土地所有权状情况。七、村委会证明。证明村委会为原告出具证明，证明案涉房屋为原告一直居住。原告是案涉房屋合法权利人。    八、视频、照片。证明：1.强拆前原告房屋状况；2.强拆现场的详细情况和现场参与人员；（现场播放光盘）照片录音内容是征迁办承认是其拆除的。九、市政府12345文字回复电话回复。证据西安国际港务区征迁办强拆原告房屋。证明二被告在没有事实依据和法律依据的前提下，对原告房屋进行了强拆。被告市政府辩称，一、杨九明户所占宅基地已被依法征收。因西安奥体中心全运会场馆建设需要，根据陕西省人民政府作出的陕政土批[2017]399号土地审批件，西安市人民政府作出的市国土字[2017]第531号土地审批件，杨九明所占用的杏园村集体土地已被依法征收。征收程序符合法律规定。二、西安市人民政府未实施强制拆除行为，非适格被告，应依法驳回其诉请。根据《土地管理法》相关规定，西安市人民政府土地征收组织实施主体，西安市人民政府在杏园村组织征收过程中未实施任何强制拆除杨九明户房屋的行为，故西安市人民政府非本案适格被告，应依法驳回其诉讼请求。综上，答辩人请求贵院在依法查明事实的基础上驳回被答辩人的诉讼请求。    被告市政府开庭当日向本院提交证据：新筑街办的情况说明一份。被告市自然资源规划局辩称，一、杨九明户占用宅基地无任何审批手续，属违法占地。《土地管理法》第七十七条：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责退还非法占用的土地，期限拆除在非法占用的土地上新建的房屋。杨九明户占用宅基地未经县级以上人民政府批准，属于违法占地，西安市自然资源和规划局依法启动行政处罚程序，符合法律规定。二、西安市自然资源和规划局未实施强制拆除行为，非本案适格被告。1.本案诉请为确认强拆行为违法，而非行政处罚行为；本案中西安市自然资源和规划局对杨九明户所占用的宅基地启动行政处罚程序，但因行政处罚程序尚未实施完毕，故西安市自然资源和规划局并未实施任何强制拆除行为。2.根据《行政诉讼法》第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：……（三）由具体的诉讼请求和事实根据；西安市自然资源和规划局并未实施强制拆除行为，且杨九明并未提供西安市自然资源和规划局强制拆除其房屋的事实依据，故西安市自然资源和规划局非本案适格被告。综上，答辩人请求贵院在依法查明事实的基础上驳回被答辩人的诉讼请求。被告市自然资源规划局向本院提交证据：1.《调查询问笔录》。证据2019年10月23日，市自然资源规划局工作人员对杨九明制作调查询问笔录；杨九明认可涉案房屋是2002年翻建的。2.2019年10月23日，市自然资源规划局向杨九明发《责令改正违法行为通知书》。3.2019年10月28日，市自然资源和规划局向杨九明发《国土资源行政处罚听证告知书》。证明1.涉案房屋系违法建筑。2.市自然资源规划局履行相应程序，对杨九明违法事实进行调查核实，告知限期自行拆除。经庭审质证，原告杨九明对被告市政府当庭提交的证据认为已超过举证期限，不发表质证意见；对被告市自然资源规划局提交的证据1认为内容有出入；证据2、3没见过，不认可合法性、关联性，事实认定错误，已另案诉讼。二被告对原告杨九明提交的证据一、1、4、5真实性认可,2、3、6真实性不认可，都是村委会出示的，无从核实。证据二真实性不认可，不能显示拍摄时间，房屋被拆事实认可。证据三、1、2真实性、合法性认可，证明目的中的原告方认为被告市政府是适格被告，不认可。原告房屋在征收范围内证明目的认可。证据四、五真实性认可，但不代表国土局一定是实施强制拆除的主体。对第一个证明目的认可，第二个证明目的不认可。证据六、七、八真实性不认可，不能证明原告属合法产权人。证据九内容不认可，经核实新筑街办拆除的。本院认证意见：对原告杨九明提交的证据的真实性、被告市自然资源规划局提交的证据的真实性予以认可。对市政府提交的新筑街道办的情况说明因超过举证期限，本院不予认定。经审理查明，杨九明丈夫李某某2003年9月13日经西安市灞桥区新筑镇杏园村村民委员会、新筑镇人民政府同意在XX村XX组XX号宅基地上（四至：东邻薛遥远户，西、南邻四组耕地、XX村XX路）盖房。据陕西省人民政府陕政土批[2017]399号土地审批件，市政府作出的市国土字[2017]第531号土地审批件，杏园村集体土地已被依法征收。杨九明盖房所占宅基地亦在上述经审批征收土地范围内。2019年8月9日，西安市国土资源局国际港务区XX户作出[2019]杏园补字第09号补偿决定书。2019年9月3日，西安市国土资源局对杨九明户作出[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定告知书》，责令杨九明户在收到本告知书之日起五个工作日内，XX房XX村集体土地。2019年10月23日，西安市国土资源局国际港务区分局向杨九明作出编号048的《责令改正违法行为通知书》，告知杨九明其未经县级以上人民政府土地管理部门批准，擅自在西安市灞桥区新筑镇XX村XX组XX号上建设房屋的行为，违反土地管理法相关规定，责令其于2019年10月26前改正违法行为，自行拆除违法建筑及设施。2019年10月28日，西安市国土资源局国际港务区分局向杨九明作出市国土港听字[2019]6号《国土资源行政处罚听证告知书》，将拟对杨九明作出行政处罚的内容予以告知。2019年11月5日，西安国际港务区征迁办工作人员强制拆除杨九明在西安市灞桥区新筑镇XX村XX组XX号上建设的房屋。致杨九明提起本案诉讼。本院认为，本案的争议焦点是：一、本案适格被告；二、涉案房屋拆除行为的合法性。  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案所涉房屋地下集体土地已经省、市批准征收为国有，被诉强制拆除行为发生在土地征收工作启动之后。据本案查明事实， 2019年11月5日，实施强制拆除涉案房屋的是西安国际港务区征迁办工作人员，西安国际港务区征迁办系市政府组建的国际港务区所设不具有独立承担法律责任能力的机构，故其组建机构市政府为本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，市自然资源规划局作为本案集体土地征收组织实施主体，其对涉案土地作出《责令交出土地决定告知书》后，据职权法定原则，推定其亦为本案被诉强制拆除行为实施主体，为本案适格被告。故，二被告辩称强制拆除行为由新筑街道办实际实施，无相关事实证据及法律依据，不予采信。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案集体土地征收过程中，市自然资源规划局作出[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定告知书》后，未依照法定程序申请人民法院强制执行，西安国际港务区征迁办工作人员径行将涉案房屋拆除，构成程序违法。原告杨九明诉讼请求确认二被告对其位于西安市灞桥区XX街XX村房屋实施强制拆除行政行为违法，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西安市人民政府、西安市自然资源和规划局强制拆除原告杨九明在西安市灞桥区XX街XX村XX组XX号所建房屋行为违法。案件受理费50元，被告西安市人民政府、西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长      程淑芹   人民陪审员      魏继科         人民陪审员      寇艳艳     二〇二〇年五月十八日                            书 记 员   王  聪    1