西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行初80号 原告张有斌，男，汉族，XXXX年XX月XX日生，住西安市鄠邑区，公民身份号码XXXXXXXXXX********。 委托代理人张灯，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市鄠邑区，公民身份号码XXXXXXXXXX********。 原告杨保才，男，汉族，XXXX年XX月XX日生，住西安市鄠邑区，公民身份号码号:XXXXXXXXXXXXXXXXXXX 原告程林喜，男，汉族，XXXX年XX月XX日生，住西安市鄠邑区，公民身份号码:XXXXXXXXXXX********。 委托代理人程坤，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市鄠邑区，公民身份号码:。 原告张省堂，男，汉族，XXXX年XX月XX日生，住西安市鄠邑区，公民身份号码:XXXXXXXXXXX********。 委托代理人张瑶，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，住西安市鄠邑区，公民身份号码:XXXXXXXXXXX********。 被告西安市人民政府，住所地西安市。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人杨雪松，西安市人民政府工作人员。 被告西安市鄠邑区人民政府，住所地西安市鄠邑区。 法定代表人裴靖瑜，区长。 委托代理人曹文雁，鄠邑区人民政府工作人员。 委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。 被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人侯颖，西安市自然资源和规划局用途管制处工作人员。 委托代理人杨**，北京市康达（西安）律师事务所律师。 被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局，住所地西安市鄠邑区。 法定代表人赵军，局长。 委托代理人宋建涛，西安市自然资源和规划局鄠邑分局干部。 委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。 原告张有斌、杨保才、程林喜、张省堂诉被告西安市人民政府、西安市鄠邑区人民政府、西安市自然资源和规划局、西安市自然资源和规划局鄠邑分局确认行政行为违法一案。于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。现已审理终结。 原告诉称，原告是陂头村村民，系“玉蝉街道陂头村村庄现状区城”征收范围内村民。2019年11月21日西安市鄠邑区人民政府未经听证等法定程序在陂头村发布了《通告》鄠邑房征告字[2019]1号。由此原告才得知，西安市鄠邑区人民政府作出了《关于玉蝉街道陂头村房屋征收的决定》(鄠房征决字[2019]1号)(以下简称《征收决定》)行政许可征收玉蝉街道陂头村村庄现状区城。而后才打听到陕西省人民政府于2019年1月22日作出了陕政土批[2019]75号《关于西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地的批复》。经申请信息公开才了解到有此西安市自然资源局鄠邑分局于2018年11月7日编制、西安市鄠邑区人民政府审核同意、西安市自然资源局和西安市人民政府审查通过的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(以下简称《一书三方案》)。原告认为此《一书三方案》违法，一、该《一书三方案》没有供地方案，违反现行土地法。根据《建设用地审查报批管理办法》必须要有供地方案。该一书三方案没有供地方案，违反现行土地法。属于越权行政。二、此次征收非用于公共利益需要，为商业目的征收集体土地。不具备征收前提条件。属于越权行政。该地块属于纯粹商业开发利益的需要，用于商业用途，非用于公共利益需要，违反《中华人民共和国土地管理法》，不得采取行政征收。综上所述，此《一书三方案》一、没有供地方案，违反现行土地法。二、非用于公共利益需要，为商业目的征收集体土地。不具备征收前提条件。违反《中华人民共和国土地管理法》，属于越权行政。故西安市自然资源局鄠邑分局于2018年11月7日编制、西安市鄠邑区人民政府审核同意、西安市自然资源局和西安市人民政府审查通过的《建设用地项目呈报材料”一书三方案”》内容违法。被告未尽到合理审查义务，严重侵害了原告的合法权益。被告的上述违法行政行为严重侵害了原告的合法权益。请求：1.判决西安市自然资源局鄠邑分局于2018年11月7日编制、西安市鄠邑区人民政府审核同意、西安市自然资源局和西安市人民政府审查通过的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》内容违法。2.本案诉讼费由四被告共同承担。 被告西安市人民政府、西安市自然资源和规划局辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》是行政机关为陕西省人民政府作出行政征收决定而层报的材料，不是一个最终行政决定，因而不会对原告产生法律效果，不会对原告的权利义务产生影响，仅是行政征收决定的过程性行为，应当裁定驳回起诉。二、即便本案属于法院受案范围，诉讼请求不具体。本案中，原告以西安市自然资源和规划局鄠邑分局、西安市自然资源和规划局、西安市人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》内容违法。原告的诉讼请求涉及鄠邑分局编制、西安市自然资源和规划局审核同意、西安市人民政府审查通过等三个行为。原告请求确认“一书三方案”内容违法，而作出该内容的行政机关只有一个，不能同时起诉三个行政机关。原告的诉讼请求不明确，将三个阶段性、内部性，非终局性的行为混在一起起诉，明显错误。三、本案被告的行为符合规定。根据《建设用地审查报批管理办法》(国土资源部令第69号)第八条“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县国土资源主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。”《陕西省国土资源厅关于改进和下放建设用地审查报批有关事项的通知》(陕国土资发[2018]74号)第一条第一款“报省政府审批的城市分批次用地报批材料，由现行21项调整简化为8项”，建设用地项目呈报材料只需要“一书三方案”并没有供地方案的要求。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，且诉讼请求不具体，被告不适当，依法应当裁定驳回起诉。即便法院审查认为原告的起诉从程序上符合起诉要求，本案三被告的行为符合规定，也应当判决驳回诉讼请求。 被告鄠邑区人民政府辩称，一、征收集体土地是实施城市规划的需要，是生态、经济建设的需要。原告所在玉蝉街道陂头村在城市总体规划范围内，征收陂头村集体建设土地，符合公共利益。二、原告的起诉的理由不能成立。根据《建设用地审查报批管理办法》第八条规定，不需要供地方案。征收土地用于商业用途，也是公共利益，原告起诉用于商业用途，非用于公共利益目的，不能成立。三、原告起诉的审核行为，不是行政诉讼的受案范围。区政府对征收文件进行审核，是履行法定职责，是集体土地征收审批的过程行为。最终产生法律效力是省政府的集体土地征收批复。四、本案不构成共同诉讼。本案四原告不符合行政诉讼的共同诉讼的规定。五、原告无权起诉土地征收行为。本案村民不是土地所有权人，无权对征收集体土地的行为提出行政诉讼。六、原告起诉超过期限，应当驳回起诉。 西安市自然资源和规划局鄠邑分局辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》是行政机关为陕西省人民政府作出行政征收决定而层报的材料，不是一个最终行政决定，因而不会对原告产生法律效果，不会对原告的权利义务产生影响。二、即便本案属于法院受案范围，诉讼请求不具体。三、即便本案属于法院受案范围，西安市自然资源和规划局鄠邑分局不具备被告主体资格。西安市自然资源和规划局鄠邑分局是西安市自然资源和规划局的派出机构，原告对此不服，只能以西安市自然资源和规划局为被告。四、本案被告的行为符合规定。根据《建设用地审查报批管理办法》第八条和《陕西省国土资源厅关于改进和下放建设用地审查报批有关事项的通知》的规定，建设用地项目呈报材料只需要“一书三方案”并没有供地方案的要求。 经审理查明，2018年11月7日，西安市国土资源局鄠邑分局依据《建设用地审查报批管理办法》和《陕西省国土资源厅改进和下放建设用地审查报批有关事项的通知》（陕国土资发[2018]74号）的规定，编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”。“一书三方案”包含建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，其中建设用地项目呈报说明书中显示建设用地项目名称为西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地，申请用地总面积为41.4838公顷，2018年11月9日西安市鄠邑区人民政府同意审核编制机关意见。2018年11月14日，西安市自然资源和规划局（原西安市国土局）同意审核，后西安市人民政府同意审核。原告对案涉编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”不服，依法提起本案诉讼。 另查明，2019年1月22日，陕西省人民政府根据西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）报送的《关于西安市鄠邑区2018年度第六批统一征收集体建设用地的请示》作出审批土地件（陕政土批[2019]75号），同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组41.4838公顷集体建设用地依法征收为国有。 本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”这就要求可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程行为”，不属于可诉的行为。本案中，被告根据《建设用地审查报批管理办法》《陕西省国土资源厅改进和下放建设用地审查报批有关事项的通知》（陕国土资发[2018]74号）规定，编制案涉建设用地项目呈报材料“一书三方案”，属于过程性行为，不具有可诉性。最终对原告权利义务产生实际影响的是陕西省人民政府作出审批土地件（陕政土批[2019]75号）。案涉建设用地项目呈报材料“一书三方案”的效力被最终行政行为陕西省人民政府作出审批土地件（陕政土批[2019]75号）所吸收和覆盖，原告可以另行主张权利获得救济。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张有斌、杨保才、程林喜、张省堂的起诉。 案件受理费50元（已预交），退还原告张有斌、杨保才、程林喜、张省堂。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  朱爱琳 人民陪审员  折亚平 人民陪审员  魏继科 二〇二〇年六月十五日 法官 助理  李阳雨 书 记 员  李 盈