山东省东营市东营区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0502行初16号原告：万卫方，男，1970年10月3日出生，汉族，住东营市东营区。被告：东营市公安局东营分局。住所地：东营市东营区宁阳路**。法定代表人：王智海，局长。出庭负责人：王智海，局长。委托诉讼代理人：蒋振凯，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。被告：东营市人民政府。。住所地：东营市府前大街**法定代表人：赵志远，市长。出庭负责人：邢金书，东营市人民政府副秘书长。委托诉讼代理人：李苏宁，东营市司法局工作人员。委托诉讼代理人：李蕊，山东康桥（东营）律师事务所律师。原告万卫方诉被告东营市公安局东营分局（以下简称“东营分局”）要求撤销公安治安行政处罚决定及诉东营市人民政府（以下简称“市政府”）要求撤销行政复议决定一案，于2020年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年2月24日、2月25日分别向被告东营分局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告万卫方，被告东营分局出庭负责人王智海及委托诉讼代理人蒋振凯，市政府出庭负责人邢金书及委托诉讼代理人李苏宁、李蕊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年1月9日，被告东营分局作出东公东分（六户）行罚决字﹝2018﹞17号行政处罚决定（以下简称“被诉处罚决定”），认定原告万卫方2018年1月8日因建房问题不服法院判决，携带上访材料到北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队（以下简称“天安门地区分局治安大队”）训诫，后被送至北京市××庄接济服务中心。万卫方的行为扰乱了公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称“《治安管理处罚法》”）第二十三条第一款第（二）项规定，决定给予万卫方行政拘留9日的行政处罚。原告不服，提起行政复议，2020年2月6日，被告市政府作出﹝2019﹞东政复（决）字第166号行政复议决定（以下简称“被诉复议决定”）维持被诉处罚决定。原告万卫方诉称，因与东营市东营区六户镇人民政府（以下简称“六户镇政府”）规划行政监督及行政赔偿一案，不服东营市东营区人民法院（以下简称“区法院”）（2014）东行初字第41号行政判决、山东省东营市中级人民法院（以下简称“市法院”）（2015）东行终字第15号行政判决、山东省高级人民法院（2015）鲁行申字第60号行政裁定、东营市人民检察院东检民（行）监﹝2015﹞37050000037号不支持监督申请决定，2016年8月16日至2018年1月29日，先后五次到北京市天安门地区求助公安执勤民警说明投诉无门请求帮助，告知：这里不是信访场所，要求到指定信访场所反映问题，或将原告移交当地政府处理反映问题。原告服从民警引导，但是拒绝在训诫书上签字，北京市公安机关并未将训诫书交给原告，就将原告移送到国家信访局接济服务中心，由六户镇政府带回，被告东营分局依据北京市公安机关的五份训诫书以非正常上访、扰乱公共场所秩序为由作出包括被诉处罚决定在内的五份行政处罚决定。区法院（2018）鲁0502刑初264号刑事判决以原告构成寻衅滋事罪判处有期徒刑一年六个月，市法院（2018）鲁05刑终110号刑事裁定维持原判。原告于2019年6月13日在鲁中监狱服刑期满释放后，对被诉处罚决定提起行政复议，被告市政府作出被诉复议决定维持被诉处罚决定。原告的行为构不成治安处罚的要件，北京市公安机关才予以训诫。东营分局既不是案发地公安机关，也没有北京市公安机关的案件移交手续，在没有训诫书送达依据，训诫书涉嫌虚假的情况下，以训诫书佐证原告的违法事实，并对原告进行行政处罚，违反《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。原告没有违反《信访条例》第十八条、第二十条规定。为此，诉请法院依法撤销被诉处罚决定和被诉复议决定。被告东营分局辩称：一、被诉处罚决定认定事实清楚。被告东营分局作出被诉处罚决定，收集了违法行为人万卫方的询问笔录、询问视频录像，六户镇政府工作人员张东华等人的询问笔录，六户镇政府工作人员拍摄的照片、录音资料、情况说明，控告书、北京市公安机关出具的训诫书等证据，上述证据能够互相印证，足以证实万卫方自2016年起曾多次前往北京地区非正常上访，且被公安机关多次处罚，但是，仍然在2018年1月8日再次前往北京市天安门地区非正常上访。天安门地区为国家举办重要活动、接待外宾等特殊场所，游人众多，万卫方携带信访材料多次前往天安门地区，不正当表达诉求，被北京市公安机关民警查获、遣送，其行为本身已构成扰乱特殊公共场所秩序，被诉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。（一）万卫方主张移交训诫书不真实、申请政府信息公开无法查询到该训诫书问题。训诫书原件由政府工作人员移交东营分局，训诫书载有北京市公安机关民警的签字和警号，能够核实其身份，并已在万卫方涉嫌寻衅滋事罪案件中被人民法院生效刑事裁判文书所采信、确认，万卫方的该主张依法不能成立。（二）万卫方主张其行为未违反《信访条例》第十八条、第二十条规定问题。东营分局已就万卫方非正常上访扰乱公共秩序情况作出详细说明，且其违法行为已被人民法院生效刑事裁判文书确认，故其主张亦不成立。二、被诉处罚决定程序合法，适用法律、法规正确。（一）东营分局对本案具有管辖权，且作出被诉处罚决定的程序符合法律规定。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，东营分局作为万卫方居住地公安机关，有权对其违法行为进行调查处理，且不以违法行为地公安机关移送为前提。东营分局在接到报案、立案后，依法传唤万卫方等人到公安机关接受询问，告知其权利、义务，并向其家属发出通知，在作出被诉处罚决定前，按照公安机关内部程序进行审批，并将处罚内容告知万卫方，听取其陈述申辩，作出处罚决定后，依法送达，被诉处罚决定程序合法。（二）被诉处罚决定适用法律正确，处罚裁量适当，且已执行完毕。东营分局根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条规定，基于万卫方的违法行为，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定作出被诉处罚决定，适用法律正确。鉴于万卫方已多次前往北京市天安门地区非正常上访被训诫、处罚，东营分局依据《山东省公安机关行政处罚裁量基准》第四章第二条规定，在情节较重范围内对其处以行政拘留9日处罚，裁量并无不当。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，程序正当合法，适用法律正确，处罚裁量适当，请求法院依法驳回原告万卫方的诉讼请求。被告东营分局向本院提交以下证据、依据：第一组事实证据：1.万卫方询问笔录一份。2.张东华询问笔录一份。3.王利彬询问笔录一份。4.情况说明、谈话笔录各一份。5.训诫书、照片、控告书、接收证据清单各一份。6.视频资料二份。第二组程序证据：1.受案登记表一份。2.传唤证、被传唤人家属通知书、延长传唤时间审批表各一份。3.权利义务告知书三份。4.行政处理审批表一份。5.行政处罚告知笔录一份。6.被诉处罚决定、送达回执各一份。7.行政拘留家属通知书、执行回执各一份。第三组法律依据：《信访条例》第十八条、第二十条。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《山东省公安机关行政处罚裁量基准》第四章第二条。以上证据、依据证明被诉处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告市政府辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2019年11月12日，万卫方向市政府申请行政复议，市政府受案后，依法对万卫方及东营分局提供的证据、依据进行了全面审查。东营分局提供的万卫方等三人的询问笔录、天安门地区分局治安大队训诫书、关于万卫方进京非访及办理情况的说明、同步录音录像等证据资料，可以证实2018年1月8日万卫方因房屋问题到北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安机关训诫。且此前已因此多次到北京非正常上访，东营分局分别于2016年8月16日、2017年1月10日、2017年12月14日以非正常上访扰乱公共场所秩序为由对其进行行政拘留。依据《信访条例》第十八条第一款、第四十七条、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，万卫方明知北京市天安门地区不是信访接待场所，到该区域上访属于违法行为，且在已经因此受到多次训诫和行政处罚后，仍于2018年1月8日到该地区上访，扰乱公共场所秩序，东营分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对其作出被诉处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。东营分局依法立案、受理、调查、告知权利义务，作出的被诉处罚决定程序符合法律规定，充分保障了当事人的合法权益。虽然救济途径告知存在瑕疵，但未影响当事人权利。被诉复议决定指出了东营分局存在的告知错误，维持了被诉处罚决定。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。二、被诉复议决定程序合法。万卫方于2019年11月12日提起行政复议，市政府于次日立案受理，依法向万卫方送达了《行政复议申请受理通知书》，向东营分局送达了《行政复议提出答复通知书》及行政复议申请书副本，要求东营分局10日内提交书面答复意见及作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。案件审查期间，组织万卫方对东营分局提交的证据进行质证，充分保障了万卫方的各项权利。因案情复杂，于2020年1月9日依法作出《行政复议决定延期通知书》并送达各方当事人。经全面审查，于2020年2月6日作出被诉复议决定，并依法送达双方当事人，复议程序合法、完备。三、万卫方的诉讼理由依法不能成立。北京市公安机关对万卫方非正常上访违法行为作出的训诫，不是行政处罚，不影响东营分局依照法律规定对万卫方的违法事实予以行政处罚。北京市公安机关对万卫方的违法行为未予立案，不存在北京市公安机关移交案件的问题。万卫方是否认可北京市公安机关出具的训诫书，是否在训诫书上签字，不影响对万卫方在北京市天安门地区非正常上访及受到训诫这一客观事实的认定。综上，市政府对于万卫方不服东营分局作出的被诉处罚提起行政复议一案，依法受理并作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回万卫方的诉讼请求。被告市政府向本院提交以下证据：第一组证据：1.行政复议申请书一份。2.身份证明一份。3.原告提交的证据资料二份。4.行政复议答复书一份。5.东营分局提交的单位证明材料一份。6.东营分局提交的证据材料一宗。7.原告质证意见一份。8.被诉复议决定一份。第二组证据：行政复议程序材料一宗，包括《行政复议申请受理通知》书一份、《行政复议提出答复通知书》一份、《行政复议决定延期通知书》二份、行政复议决定书公开告知书二份、送达回证六份。以上证据证明被诉复议决定认定事实清楚，程序合法、完备。经庭审质证，原告对被告东营分局提交的证据质证意见如下：北京市公安机关的训诫书没有向原告送达，不能作为处罚原告的依据。东营分局并非现场执法公安机关，不具有行政处罚权，作出的行政处罚，没有北京市公安机关的案件移交手续，程序不合法。原告对被告市政府提交的程序证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告东营分局提交的5号证据训诫书，系天安门地区分局治安大队依法出具，原告在起诉状中亦陈述拒绝在训诫书上签字，且该事实与原告在上述生效的刑事裁判文书的供述一致，该证据为有效证据。原告对东营分局提交的其他证据无异议，为有效证据。原告对市政府提交的程序证据无异议，亦为有效证据。经审理查明，原告万卫方因不服本院（2014）东行初字第41号行政判决、市法院（2015）东行终字第15号行政判决、山东省高级人民法院（2015）鲁行申字第60号行政裁定及东营市人民检察院不支持监督申请决定，于2016年8月15日、2017年1月9日、2017年12月13日到北京市天安门地区非正常上访，被天安门分局治安大队训诫。被告东营分局于2016年8月16日、2017年1月10日、2017年12月14日分别作出行政处罚决定，认定原告万卫方的行为扰乱了公共场所秩序，违法行为成立，分别给予万卫方行政拘留9日的行政处罚。2018年1月8日，原告万卫方再次到北京市天安门地区非正常上访，被天安门分局治安大队训诫，并送往北京市××庄接济服务中心。被告东营分局经过立案、调查取证，于2018年1月9日作出被诉处罚决定，认定万卫方的行为扰乱了公共场所秩序。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，决定给予万卫方行政拘留9日的行政处罚，并已执行。另查明，原告万卫方于2018年1月19日再次因建房问题携带上访材料到北京市天安门地区非正常上访，再次被天安门分局治安大队训诫，东营分局于2019年1月20日作出东公东分（六户）行罚决字﹝2018﹞44号行政处罚决定，认定万卫方扰乱了公共场所秩序的违法行为成立，给予万卫方行政拘留9日的行政处罚。2018年1月29日，原告万卫方因涉嫌犯寻衅滋事罪被东营分局刑事拘留。经本院审理，于2018年8月31日作出(2018)鲁0502刑初264号刑事判决：万卫方犯寻衅滋事罪，判处有期徒刑一年六个月（刑期自2018年1月29日起至2019年6月13日止）。万卫方不服，提起上诉，2018年12月12日市法院作出（2018）鲁05刑终110号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。万卫方于2019年6月13日刑满释放。2019年6月24日，万卫方就被诉处罚决定在内的三起行政处罚决定向市政府申请行政复议，市政府以超过申请期限为由作出不予受理决定。万卫方不服，向市法院提起诉讼，2019年10月18日，市法院作出（2019）鲁05行初9号行政判决，撤销市政府作出的不予受理行政复议通知书。2019年11月13日，市政府受理原告的行政复议申请，经审查，于2020年2月6日作出被诉复议决定维持被诉处罚决定。本院认为：公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……。”据此，被告东营分局作为原告居住地公安机关，对本案享有管辖权。一、关于被诉处罚决定的合法性问题。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，……”，第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。北京市天安门地区不属于《信访条例》规定的信访接待场所。原告万卫方在明知天安门地区不是信访接待场所、不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，并因此多次受到被告东营分局处以治安拘留行政处罚的情况下，仍无视《信访条例》等法规规定及公安机关的训诫，再次于2018年1月8日故意到北京市天安门地区非正常上访，被告东营分局综合本案有效证据认定原告万卫方严重扰乱公共场所秩序事实清楚，证据充分。被告东营分局经立案、调查、处罚前进行告知，保障了万卫方的陈述申辩权利，虽然在告知原告救济途径时存在瑕疵，但是被诉复议决定已予指正，且该告知行为并未影响原告的救济权利，被诉处罚决定程序符合法律规定。二、关于被诉复议决定合法性问题。被告市政府对原告万卫方的行政复议申请，依法受理，经审查，依法作出被诉复议决定，认定事实清楚，程序符合法律规定。综上，被诉处罚决定、被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告万卫方关于东营分局在没有北京市公安机关移交案件手续、训诫书送达依据不明确的情况下，作出被诉处罚决定违反程序规定等主张，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下：驳回原告万卫方的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万卫方负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。审 判 长  王桂丽人民陪审员  刘 霞人民陪审员  张 宁二〇二〇年六月二日书 记 员  裴非衣