黑龙江省佳木斯市前进区人民法院行 政 判 决 书(2020)黑0804行初4号原告佳木斯隆志达房地产开发有限公司，住所地黑龙江省佳木斯市向阳区沿江路**。法定代表人吕文军，董事长。委托代理人唐亮，黑龙江君德律师事务所律师。委托代理人刘有成，黑龙江君德律师事务所实习律师。被告（原行政机关）佳木斯市前进区市场监督管理局，住，住所地黑龙江省佳木斯市前进区长安东路**/div>法定代表人李刚，局长。出庭负责人关鹤巍，副局长。委托代理人赵维东，该局综合执法队队长。委托代理人徐宏宇，黑龙江合林律师事务所律师。被告（复议机关）佳木斯市前进区人民政府，住所黑龙江省佳木斯市长安路**。法定代表人秦世海，区长。出庭负责人高胜民，副区长。委托代理人隋伟红，佳木斯市前进区政府司法局局长。委托代理人徐宏宇，黑龙江合林律师事务所律师。原告佳木斯隆志达房地产开发有限公司（以下简称“隆志达公司”）不服被告佳木斯市前进区市场监督管理局（以下简称“前进区市场监督局”）作出佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定书的行政行为及被告佳木斯市前进区人民政府（以下简称“前进区政府”）作出佳前复决[2019]1号行政复议决定书的行政行为，于2019年10月15日向佳木斯市前进区人民法院起诉。佳木斯市前进区人民法院于2019年10月30日作出（2019）黑0804行初16号行政判决书，判决驳回原告隆志达公司的诉讼请求。原告隆志达公司向佳木斯市中级人民法院上诉，佳木斯市中级人民法院于2020年4月27日下发（2020）黑08行终8号行政裁定书，裁定撤销佳木斯市前进区人民法院作出的（2019）黑0804行初16号行政判决书，发回佳木斯市前进区人民法院重审。本院于2020年6月3日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告隆志达公司委托代理人唐亮、刘有成、被告前进区市场监督局负责人关鹤巍及委托代理人赵维东、徐宏宇、被告前进区政府负责人高胜民及委托代理人隋伟红、徐宏宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年3月27日，被告前进区市场监督局根据《中华人民共和国价格法》第十二条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条的规定，对原告作出了佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定书，责令原告改正违法行为，限期15日内退还“书香名苑”127户业主燃气管道安装费（不含报警器）共计38.1万元；并对原告罚款15万元，上缴国库。2019年9月9日，被告前进区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，对原告作出佳前复决[2019]1号行政复议决定书，维持被告前进区市场监督局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚的决定。原告隆志达公司诉称，被告前进区市场监督局于2017年3月27日对原告作出行政处罚决定，认为原告未按黑政办发〔2013〕40号、佳价发〔2015〕45号文件的规定，将燃气管道安装费计入新建房屋开发建设成本，属于违法行为，对原告罚款15万元。原告认为，佳木斯市建设局、佳木斯市物价局或佳木斯市政府法制办等部门均未向原告送达过上述文件，要求原告将燃气管道安装费计入新建房屋开发建设成本或要求原告不得代收代缴上述费用。黑政办发〔2013〕40号及佳价发〔2015〕45号文件是原告在被告组织听证程序中才得知文件内容，因此，被告作出的行政处罚依据不足。原告于2019年7月5日向前进区政府申请行政复议，2019年9月9日前进区政府作出佳前复决[2019]1号行政复议决定书，维持前进区市场监督局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定。恳请人民法院依法撤销前进区市场监督局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定书及被告前进区人民政府作出佳前复决[2019]1号行政复议决定书；诉讼费用由被告承担。被告前进区市场监督局辩称，其作出的“佳前市监行处字（2017）第003号《佳木斯市前进区市场监督管理局行政处罚决定书》”，执法主体合法、事实清楚、证据确凿充分、程序合法、处罚幅度适当，正确有效。2016年8月15日，其接到佳木斯市物价局佳价（2016）第5号《价格举报投诉移交函》，接函后于2016年9月12日依法立案调查，查明2014年6月25日隆志达公司取得书香名苑A1、A3栋《商品房预售许可证》。隆志达公司在2015年3月至2016年9月期间，在房价之外又向用户单独收取燃气管道安装费和燃气报警器费，没有将燃气管道安装费和燃气报警器费纳入开发建设成本，隆志达公司收取上述费用的行为违反了佳木斯市物价监督管理局佳价发〔2013〕42号《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》及佳价发〔2015〕45号《关于进一步明确新建商品房燃气管道工程建设收费纳入开发建设成本等有关问题的通知》文件的规定。其对隆志达公司作出的佳前市监行处字(2017)第003号行政处罚决定书，处罚决定书认定：隆志达公司在“书香名苑”项目安置入户期间，在房屋销售价格以外单独收取“书香名苑项目”燃气管道安装费及报警器费用，该行为属于“对政府命令取消的收费项目继续收费”的行为。其对隆志达公司作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分。其依据隆志达公司的违法事实，根据《中华人民共和国价格法》第十二条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条之规定，对隆志达公司作出的行政处罚行为，程序合法，适用法律正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告前进区政府辩称，前进区市场监督局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。被告前进区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，维持了前进区市场监督局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚的决定，完全符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。原告隆志达公司在法定期限内提供的证据有：证据一、（2019）黑0804行初2号、（2019）黑08行终95号行政裁定书、前进区政府行政复议决定书。欲证明起诉依据的相关文书。证据二、佳木斯市政府政网网页截图1份。欲证明被告提供的佳价发〔2015〕45号文件在佳木斯市人民政府政网公布的时间是2016年10月25日。被告前进区市场监督局在法定期限内提供的证据有：证据一、价格举报投诉移交函1份。欲证明2016年8月15日佳木斯市前进区市场监督管理局接到佳木斯市物价监督管理局佳价举（2016）05号《价格举报移交函》。证据二、“书香名苑”全体业主对小区物业公司不合理收费说明书、群众诉求、业主签字、“书香名苑”业主统计表、“书香名苑”127户入户待收费项目及标准（该收费表中体现原告收取127户天然气管线安装费）。欲证明：“书香名苑”业主反映佳木斯隆志达物业有限公司违法收取天然气管道安装费情况并要求退回已经收取的违法收费。同时，“书香名苑”统计表体现了原告收取了127户业主的381000元安装费用。证据三、讯问笔录、佳木斯隆志达房地产开发有限公司授权委托书、2016年8月22日关于“书香名苑”小区业主反映物业收费不合理说明、2016年11月21日佳木斯市隆志达房地产开发有限公司出具的说明情况。欲证明：佳木斯隆志达房地产开发有限公司违法收取天然气管道安装费的事实。证据四、隆志达公司营业执照及法定代表人吕文军居民身份证复印件各一份。欲证明原告主体资格及法定代表人身份。证据五、佳木斯市隆志达房地产开发有限公司开发项目许可证及商品房预售许可证复印件各1份。欲证明2014年6月25日佳木斯市隆志达房地产开发有限公司取得“书香名苑”开发资质，2014年12月12日佳木斯市隆志达房地产开发有限公司取得“书香名苑”A1、A3栋商品房预售许可证。证据六、2013年7月25日黑龙江省人民政府办公厅发布黑政办法〔2013〕40《关于印发黑龙江省降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》、2014年4月5日佳木斯市物价监督管理局发布佳价发〔2014〕42《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》、2015年7月17日佳木斯市物价监督管理局发布佳价发〔2015〕45号《关于进一步明确新建商品房燃气管道工程建设收费纳入开发建设成本等有关问题的通知》。欲证明佳木斯隆志达房地产开发有限公司在2015年3月至2016年9月期间，不得在房价之外向用户单独收取燃气管道安装费和燃气报警器费用，应将燃气管道安装费及燃气报警器费纳入开发建设成本，佳木斯隆志达房地产开发有限公司收取上述费用，违反了上述文件规定。证据七、行政处罚听证告知书、送达回证、行政处罚听证申请书、行政处罚听证延期申请书、授权委托书、行政处罚听证通知书、听证报告、佳木斯市前进区市场监督管理局（佳前市监行处字2017第003号）行政处罚决定书及送达回证。欲证明佳木斯市前进区市场监督管理局对佳木斯隆志达房地产开发有限公司涉嫌违法的事实进行查证，认定了佳木斯市隆志达房地产开发有限公司在“书香名苑”项目安置入户期间，在房屋销售价格以外单独收取“书香名苑”项目燃气管道安装费及报警器费用，属于“对政府明令取消的收费项目继续收费”的行为，佳木斯市前进区市场监督管理局依法对佳木斯隆志达房地产开发有限公司作出了行政处罚决定。证据八、佳木斯市前进区人民政府（佳前复决[2019]1号）行政复议决定书。欲证明佳木斯隆志达房地产开发有限公司不服佳木斯市前进区市场监督管理局作出的佳前市监行处字2017第003号行政处罚决定书向佳木斯市前进区人民政府提出复议申请，佳木斯市前进区人民政府经过复议后依法作出佳前复决[2019]1号行政复议决定书，维持了佳市前进区市场监督管理局作出的佳前监行处字（2017）第003号行政处罚决定。证据九、佳木斯中燃城市燃气发展有限公司于2018年10月15日出具《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本政策宣传情况说明》。欲证明佳政发〔2014〕42号文件中燃公司已经向其合作的建设单位告知了该文件的精神，已经不再要求有关合作的房地产开发企业代收代缴燃气费用，进一步说明原告对燃气安装费纳入开发成本的规定是明知的。证据十、2015年7月27日居民燃气入户合同（集体）及票据。欲证明原告与燃气公司不是代收代缴的委托合同关系，内容上看双方是纯粹的施工合同关系，结合证据九的内容，燃气公司已经明确说明之前的代收代缴合同已经用新版本代替，具体的说，在（2014）42号文件出台后，燃气公司变更了收费理由及方式。被告前进区政府未在法定期限内提供证据。经庭审质证，原告对被告所举证据认为：证据一、二、三、四、五、八，均无异议。证据六，真实性无异议，但对黑政办发〔2013〕40号文件，该文件虽明确燃气安装费应当计入开发成本，但未规定具体的起始时间；对于佳价发〔2014〕42号文件，并没有作为行政处罚的依据；对于佳价发〔2015〕45号文件，该文件作出时间为2015年7月17日，文件中规定从2014年6月1日起燃气管道安装费应计入开发成本，但该文件在佳木斯市人民政府网公布时间是2016年10月25日，其相关部门亦未向原告送达，根据法不溯及既往的理念，该文件不能规范2016年10月25日之前的行为。证据七，真实性无异议，但在听证报告的处理意见部分明确记载，需进一步确定佳价发〔2015〕45号文件公布情况，但被告就该文件核实情况未向原告告知，原告在参加听证时提出佳价发〔2015〕45号文件的公布情况，但被告就该文件公布情况未向原告告知。证据九，真实性需要法院进行核实。如果该证据是真实的，该证据出具时间为2018年10月15日，系前进区市场监督局作出具体行政行为之后，与案件无关联性。且本案原告所收取的燃气初装费已经全额向燃气公司缴纳，如燃气公司认为自2014年4月下旬起就不再要求开发单位代收燃气初装费，应该由燃气公司与原告进行交涉，返还已经收取款项或者由前进区市场监督局直接向燃气公司做出具体行政行为，要求其返还已收取的住户燃气初装费，且该份说明不能证明前进区市场监督局作出行政行为的依据已经向社会公示或者向原告送达。证据十，真实性暂时不予确认。本案争议焦点原告作出行政处罚，所依据的法律文件是否公示，该份证据与本案无关。被告前进区市场监督局对原告所举证据认为：证据一，无异议；证据二，由于黑龙江省物价局网络更新升级，所以在佳木斯市人民政府政务网公布的时间为2016年10月25日。前进区政府对原告所举证据认为：证据一，无异议；证据二，真实性无异议，证明问题有异议。该证据不能直接推断出〔2014〕42号、〔2015〕45号2份文件未向社会公示，因为政府网并不是唯一的合法公示渠道，且根据被告提供的证据，文件已经由燃气公司向开发单位转达或者宣传，同时，该2份文件属于通知性文件，并不是对全社会有拘束力的辅助性文件，该文件涉及只是燃气企业和建筑开发企业，发文单位只要通知到文件的收取，就视为送达。2016年10月25日是更新时间，不是发文时间，发文时间是2015年7月7日，原告的行为发生在2015年3月份至2016年9月份。本院经审查认为：对被告所举证据一，经本院审查，被告具有行政执法权，故予以确认；对证据二、三、七，因原告对其真实性无异议，且该组证据系被告执法调查过程中所形成的行政行为证据，故予以确认；对证据四、五，原告无异议，该组证据形式来源合法，内容真实，予以确认；对证据六，该组证据系政府颁布的规范性文件，经本院审查，制定规范，依据合法，系被告作出行政行为的依据，故作为本案定案依据，予以确认；对证据八，原告对其真实性无异议，该证据系政府履行行政职责所作出的文书，对其真实性予以确认；证据九，本院经与原件核实，对该份证据的真实性予以确认；证据十，经核实，对该证据的真实性予以确认。对原告所举证据一，被告无异议，该组证据系法院的裁判文书，本院予以确认；证据二，截图所载内容真实，予以确认。本院根据庭审调查及当事人陈述，认定以下事实：原告隆志达公司系“书香名苑”小区的开发建设单位，该公司于2014年6月25日取得黑龙江省房地产开发项目许可证，于2014年12月12日取得商品房预售许可证。原告在2015年3月至2016年9月期间，授权委托佳木斯隆志达物业有限公司收取“书香名苑项目”燃气管道安装费及报警器费用，即每户收取燃气管道安装费3000元、报警器270元，原告共收取“书香名苑”小区127户业主燃气管道安装费（不含报警器）38.1万元。2016年8月8日，“书香名苑”小区多名业主向佳木斯市物价监督管理局举报投诉反映原告不合理收费。2016年8月15日被告接到佳木斯市物价局佳价举【2016】第5号《价格举报投诉移交函》，被告于2016年9月12日立案调查。被告在调查审理过程中发现，原告在“书香名苑”项目安置入户时，违反《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》（黑政办发〔2013〕40号）、《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》（佳价发〔2014〕42号）及《关于进一步明确新建商品房燃气管道工程建设收费纳入开发建设成本的通知》（佳价发〔2015〕45号）文件的规定，强制另行向住户收取燃气管道安装费。被告于2017年3月27日，根据《中华人民共和国价格法》第十二条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条的规定，对原告作出了佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定书，处罚内容如下：“罚款15万元，上缴国库”。原告于2019年7月5日向前进区政府申请行政复议，2019年9月9日，被告前进区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，对原告作出佳前复决[2019]1号行政复议决定书，维持被告前进区市场监督局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚的决定。另查明，《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》（黑政办发[2013]40号）于2013年7月24日颁布。《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》（佳价发[2014]42号）由佳木斯市物价监督管理局于2014年4月15日下发，该文件明确规定从2014年6月1日起，凡是安装燃气管道（含燃气报警器）开发建设的商品房（含回迁安置房），其燃气管道工程建设（含燃气报警器）安装费一律纳入开发建设成本，按户（房屋建筑面积）均摊计入到开发建设成本，开发建设单位不得在房价之外向用户单独收取燃气管道工程建设安装费。2015年7月17日，佳木斯市物价监督管理局作出《关于进一步明确新建商品房燃气管道工程建设收费纳入开发建设成本的通知》（佳价发[2015]45号），将佳价发[2014]42号文件规定的2014年6月1日起开发建设单位要将燃气管道工程建设收费纳入开发建设成本进一步予以明确。本院认为，本案争议的焦点为：一、行政处罚决定书主文内容中责令改正行为是否具有可诉性；二、前进区市场监督局认定违法行为所依据黑政办发〔2013〕40号及佳价发〔2015〕45号文件对原告的收费行为是否具有约束力。一、行政处罚决定书主文内容中责令改正行为是否具有可诉性。前进区市场监督局作出的佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定书的主文中“责令当事人改正上述的违法行为，限期15日内退还书香名苑127户业主燃气管道安装费（不含报警器）共计38.1万元”的表述，该表述的内容是前进区市场监督局针对原告违法收取燃气管道安装费及报警器费用的行为而实施的过程性、阶段性行政行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第（六）项“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围”的规定，责令改正的内容应视为行政机关作出行政处罚行为的一个过程性行为和前置阶段行为，加之前进区市场监督局又对原告作出了行政处罚决定，即“罚款15万元，上缴国库”。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以避免司法权破坏行政权的独立性和完整性，故佳前市监行处字（2017）第003号行政处罚决定书的主文中“责令当事人改正上述的违法行为，限期15日内退还书香名苑127户业主燃气管道安装费（不含报警器）共计38.1万元”的表述，不具有可诉性。二、黑政办发〔2013〕40号及佳价发〔2015〕45号文件对原告的收费行为是否具有约束力。2013年7月24日，黑龙江省人民政府办公厅为落实国发〔2012〕39号及国办发〔2013〕5号两个文件的精神，下发黑政办发〔2013〕40号通知，该通知第五条规定“规范清理供气等行业经营者在设施建设、运行、维护，使用过程中收取初装费、维修费、设备（线路）使用费等费用，禁止有关部门和物业公司在政府规定的价格之外加价或者加收其他费用”。佳木斯市物价监督管理局根据黑政办发〔2013〕40号要求，下发《关于新建商品房燃气管道安装费纳入开发建设成本等有关问题的通知》（佳价发〔2014〕42号），该通知规定“凡是安装燃气管道及燃气报警器的新开发建设的商品房（回迁安置房）及未销售的存量房，其燃气管道安装费和燃气报警器安装费应纳入开发建设成本，按户（房屋建筑面积）均摊计入到开发建设成本，开发建设单位不得在房价之外向用户单独收取燃气管道安装费和燃气报警器安装费。2014年6月1日前，销(预)售的商品房，燃气管道安装费、燃气报警器安装费没有纳入开发建设成本的，开发建设单位应按原规定代收代缴方式，按本通知规定的标准向购房者收取，并与佳木斯中燃城市燃气发展有限公司办理相关手续，不得留存、挪用”。黑龙江省人民政府办公厅下发黑政办发〔2013〕40号通知于2013年7月25日正式发文，佳木斯市物价监督管理局下发的佳价发〔2014〕42号通知中的精神，已通过佳木斯中燃城市燃气发展有限公司向各开发建设单位进行了宣传,原告理应知晓。佳木斯市物价监督管理局下发的佳价发〔2015〕45号通知，仅是对〔2014〕42号通知中的相关事宜进一步明确。〔2014〕42号、〔2015〕45号两个通知中虽未规定开发建设单位代收代缴燃气管道安装费、燃气报警器具体的截止时间，但表述的内容确已十分明确，即“2014年6月1日前，销(预)售的商品房，安装费没有纳入开发建设成本的，开发建设单位应按原规定代收代缴”，按通常文字理解，2014年6月1日之后，销(预)售的商品房，燃气管道安装费和燃气报警器安装费应纳入开发建设成本，开发建设单位不得在房价之外向用户单独收取燃气管道安装费和燃气报警器安装费。案涉原告违法行为发生在2015年3月份至2016年9月份期间，因此，黑政办发〔2013〕40号及佳价发〔2015〕45号文件对原告的违法收费行为具有约束力。原告以其不知晓两个文件内容和文件内容未明确截止时间为由，抗辩该两份文件对其不具有约束力的主张，本院不予确认。综上，佳木斯市物价监督管理局作出的佳价发[2014]42号及佳价发[2015]45号是政府物价主管部门制定发布的具有普遍约束力的规范性文件，是行政机关具体贯彻执行法律、强化行政管理的依据。其不与法律、法规、地方性、地方性法规抵触，应对佳木斯市地区范围内进行开发建设的房地产单位具有普遍的约束力。原告作为房地产开发建设企业，应按其规定予以遵守和执行。被告前进区市场监督局、前进区政府在行政执法及行政复议过程中，程序严谨、合法、合规，事实认定正确、清楚，证据充分，处罚适度，故被告前进区市场监督局以原告违反行政机关规范性文件，依据《中华人民共和国价格法》及《价格违法行为行政处罚规定》对原告作出行政处罚并无不当，前进区政府作出的佳前复决[2019]1号行政复议决定书，于法有据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告佳木斯隆志达房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告佳木斯隆志达房地产开发有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省佳木斯市中级人民法院。审 判 长  赵庆林审 判 员  王海英人民陪审员  徐艳玲二〇二〇年六月三十日书 记 员  王 楠