银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初648号原告常建孝，男，1962年3月14日出生，汉族，陕西省米脂县人，农民，住宁夏回族自治区平罗县。原告常少江，男，1985年10月2日出生，汉族，陕西省米脂县人，农民，小学文化程度，住宁夏回族自治区贺兰县，系原告常建孝之子。共同委托代理人曾学兵，宁夏矜群律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县水源路**。法定代表人马建宁，该镇镇长。出庭行政机关负责人胡克军，该镇副镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告常建孝、常少江诉被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）房屋强制拆除及行政赔偿一案，本院于2019年12月10日受理，于2019年12月12日向被告习岗镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月11日、4月28日公开开庭审理了本案。原告常建孝、常少江及其委托代理人曾学兵，被告习岗镇政府的副镇长胡克军及委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。双方申请本院扣除本案审理期限30日进行庭外和解，但最终未达成一致。本案现已审理终结。原告常建孝、常少江诉称，1999年，原告带领全家从陕西省米脂县搬迁到贺兰县从事养鸡并将户口迁移至贺兰县常信乡。2005年，原告全家又迁至贺兰县习岗镇新胜村四社，通过转让方式从缪银山处取得两栋温室菜棚。因温室菜棚效益不好，原告将两栋温室菜棚改造成养鸡棚，完善相关设施后继续养鸡。2007年7月21日，原告与习岗镇新胜村委会签订《土地承包经营权转让合同》，于2016年11月16日取得（2018）第001627号《农村土地承包经营权证》。原告在2005年将温室菜棚改建为养鸡场时，村委会说不用审批。养殖期间，贺兰县农牧局、自治区农牧局的工作人员去过原告的养鸡场，没有提出任何异议。2012年7月下大雨鸡棚被淋塌，政府让原告自行修缮，随后按政策给予补助，原告在翻建过程中，贺兰县执法队也没有进行阻拦。2019年4月3日晚7时许，贺兰县人民政府副县长叶正忠及政府工作人员杨军、马光芬，新胜村委会主任尹进将原告叫到原告邻居家里，告知政府第二天要拆除原告的养鸡棚。2019年4月4日早晨，由贺兰县畜牧局联系的买鸡人李金国、彭保军到原告的养鸡棚拉鸡，原告为了避免损失扩大，原告将市价100多元的蛋鸡以每只23元出售2800只，其他3000只鸡以每只10元出售给杨波。2019年4月5日下午，在原告还没有将养鸡棚内设施完全搬出的情况下，被告动用挖掘机将北侧养鸡棚拆除，2019年4月7日将南侧另一养鸡棚拆除，将已经硬化的地面铲除露土。2019年9月，原告向贺兰县信访局信访，被告于2019年10月15日作出习政信答[2019]61号信访答复意见书。原告认为，被告拆除原告鸡场的行为简单野蛮，侵害了原告的合法权益。被告习岗镇政府提出拆除行为是依据中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）实施的履行职责行为，因贺党办发[2019]2号文件赋予被告习岗镇政府对耕地上违法建筑直接强制拆除的职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、第八十三条的规定，故请求人民法院在本案审理中一并对贺党办发[2019]2号文件进行合法性审查。原告常建孝、常少江向本院提出如下诉讼请求：1、确认被告2019年4月5日至2019年4月7日期间对原告位于贺兰县习岗镇新胜村四社的两座养鸡场进行拆除的行为违法；2、被告向原告赔偿因强制拆除养鸡场造成的各项经济损失1405856元（详见起诉状后附赔偿项目明细）；3、本案诉讼费用由被告承担。被告习岗镇政府辩称，一、常建孝与缪银山于2008年7月21日签订的《贺兰县农村土地承包经营权转让合同》第一条、第六条、第七款明确约定土地用途为农业，不得用于非农建设，原告将原有的蔬菜大棚改造为养鸡棚，改变了土地用途，被告有权进行清理整治。二、原告的鸡棚属“大棚房”问题专项清理整治范围，被告依据国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）及《贺兰县委办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发（2019）2号），依法对原告的鸡棚进行拆除，有相关政策和法律依据。三、原告诉请的各项损失没有经过评估，是原告单方计算，无法进行核实，且被告仅拆除大棚，没有损毁原告的养殖设备。原告将蛋鸡自行处置，出售价格高低与被告没有任何关系，原告诉请的损失没有事实和法律依据，不应得到支持。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告习岗镇政府为证明其拆除行为合法，向法庭提交以下证据：证据一、2014年9月29日国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。证明目的：该文件是贺兰县人民政府针对改变设施农业用地用途，擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设等“大棚房”问题进行清理整治的政策依据。原告质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证明目的，原告的养鸡场是2005年3月由蔬菜大棚改造而成，国土资发[2014]127号文件明确了生产设施、附属设施和配套设施的定义，规定配套设施用地直接用于或服务与农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用手续，故原告的养鸡场符合该文件的规定。证据二、2019年1月10日中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）。证明目的：贺兰县人民政府制定“大棚房”问题专项清理整治行动方案，确定被告负责实施“大棚房”违章建筑的拆除工作，原告的养鸡棚属于该文件中的第四类中第三项情形，被告是按照县政府的工作方案履行自身职责，不违反法律规定。原告质证意见：对该文件的合法性不予认可。证据三、2019年3月8日贺兰县自然资源局《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号）。证明目的：贺兰县自然资源局将包括原告在内的红旗养殖区共245亩范围内养殖场确定为违法违章建筑，发函要求被告进行整治，被告是按照贺兰县自然资源局的要求实施拆除，不存在违法违规情形。原告质证意见：对该文件的真实性无异议，但不认可证明目的。文件赋予乡镇人民政府对在耕地上违法建筑具有直接强制拆除的职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、第八十三条的规定。该函件不是规范性文件，贺兰县国土资源局和被告是平级单位，被告可以执行，也可以不执行。证据四、2019年3月1日贺兰县人民政府办公室《关于“大棚房”问题专项清理整治I类问题整改进展情况的督查通报》（贺兰政办通报第7期）。证明目的：县政府督查室会同县自然资源局对各乡镇“大棚房”I类问题进行现场督查并进行通报，第53项即为习岗镇红旗养殖区违规占用耕地245亩，督促被告实施相关拆除工作。原告质证意见：对证据的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，该通报不是规范性文件。证据五、2005年3月10日《菜棚转让协议》、2008年7月21日《贺兰县农村土地承包经营权转让合同》。证明目的：缪银山与常建孝签订的土地承包经营权转让合同中约定土地用途为农业，但原告私自建设养鸡棚，改变土地用途，鸡棚不属于服务于农业的附属设施或者配套设施，属于本次“大棚房”清理整治的范围。原告质证意见：对该证据的真实性认可，但菜棚转让协议中明确约定用于发展养鸡事业。证据六、《关于常少江反映政府强制拆除温棚要求赔偿经济损失信访事项答复意见书》（习政信答字[2019]61号）。证明目的：被告针对原告提出的温棚受损信访事项，根据调查的事实对原告进行了答复，明确2019年4月开展大棚房专项整治工作过程中，原告改变土地用途，其建设属于违章建筑，习岗镇政府有权予以拆除。原告质证意见：对证据的真实性、合法性没有异议，原告养鸡场占用的土地属于设施农业用地，没有改变土地用途。证据七、贺兰县加快整治问题“大棚房”视频。证明目的：宁夏公共频道直播60分栏目对贺兰县加快整治问题“大棚房”进行新闻报道。说明贺兰县对“大棚房”的整治合法合理，拆除违法建筑符合政策要求。原告质证意见：该报道证明了拆除耕地上非法建筑物的职权主体是贺兰县国土资源局。被告向法庭提交实施拆除行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第六十五条。原告常建孝、常少江向法庭提交以下证据：证据一、2019年10月15日《关于常少江反映政府强制拆除温棚要求赔偿经济损失信访事项答复意见书》（习政信答字[2019]61号）。证明目的：被告在2019年4月7日对原告的养鸡场及其附属设施进行了拆除，政府最初答应给原告补偿，但在信访答复中仅对拆除损害的钢架同意赔偿，对其他损失没有给予赔偿。被告质证意见：对该证据的三性没有异议，该信访答复中明确了原告改变土地用途违法建设，拆除中的损失仅有64根钢架，原告没有向贺兰县人民政府提出复查请求，直接提起本案行政诉讼，不符合法律规定，应当予以驳回。证据二、《中华人民共和国农村土地承包经营权证》《菜棚转让协议》《贺兰县农村土地承包经营权转让合同》。证明目的：1、原告常建孝于2005年3月10日与案外人缪银山签订菜棚转让协议，购买两栋温室菜棚用于发展养鸡事业；2、2008年7月21日原告常建孝与案外人缪银山签订土地承包经营权转让合同，新胜村民委会盖章同意双方转让，并报贺兰县习岗镇农村合作经营管理站备案；3、贺兰县人民政府于2018年11月15日向原告发放农村土地承包经营权证，鸡棚占地4.5亩，政府确权的时候只将其中的1.58亩进行了经营权确认并发放经营权证。被告质证意见：对证据的真实性无异议。2005年菜棚转让协议未经村委会确认也未在农村经营管理机构备案，不具有合法性。土地承包经营权转让合同明确土地用途为农业，不得改变土地的性质，不得用于非农建设，土地承包经营权证书所载明土地属于农用地，如果原告要在承包地上进行养殖，需办理农用地转用审批手续，但原告并未办理相关审批手续。证据三、2019年12月18日新胜村委会出具的证明。证明目的：原告全家自2005年就开始在案涉土地上养鸡。被告质证意见：对该证据的真实性无异议，该证据同时证明原告占用土地养鸡已经改变了土地用途。证据四、手机照片打印件5页9张。证明目的：原告的养鸡场位于蔬菜大棚区域内，养鸡棚被拆除前、后的状况。被告质证意见：对该证据的三性及证明目的均不认可。养鸡棚在温棚种植区占用的是农用地，从照片中推断出，在拆除前，原告已经将相关设施及鸡全部处置完毕。证据五：张志斌的当庭陈述，主要内容为：1、2019年4月，张志斌叫了四五个人帮助常少江拆除鸡棚里的设备；2、小棚的养殖设施拆了一天一夜，拆下来的鸡笼（钢丝网）、料槽（塑料）、水线（PVC管）、鸡架（角铁）由张志斌拉走，大棚里的设施拆到下午6时左右才拆了不到一半，因政府说晚上8时之前如果拆不完就不要拆了，所以就停了下来；3、大棚里拆下的鸡笼只有一车，被政府的拆除人员拉走了，未拆下来的设备在政府拆除时全部被压在鸡舍里。证据六：邻居常庆有的当庭陈述，主要内容为：1、政府在下午开始拆除原告的鸡棚，拆除时鸡棚里面有一部分鸡笼、设备没有搬出，全部砸在里面了；2、原告的温棚占地约4亩多，温棚内的粪房、蛋房、饲料房都被拆了，6间住房也被拆的只留一间住人。证据七、彭保军的当庭陈述，主要内容为：2019年4月初，彭保军通过卖饲料的人得知常少江在卖鸡，说好将原告的5600只鸡全部购买，每只鸡23元，彭保军只拉走2600只鸡，第三天去了已经没有鸡了，听说是政府嫌彭保军拉运速度慢，政府将剩余的鸡以每只12元的价格卖给了鸡贩子杨波。原告对三名证人的陈述无异议，当时和彭保军一起来买鸡的有3个人，其中一个人没买，彭保军买了2600只，另外一人买了200只。被告认为政府没有变卖原告的鸡，证人彭保军听说的内容不属实。上述证据，经当事人当庭质证，本院审查认为，被告习岗镇政府提交的证据，原告常建孝、常少江对证据真实性均无异议，本院予以采信。原告常建孝、常少江提交的证据，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2005年3月10日，原告常建孝与案外人缪银山签订《菜棚转让协议》，购买两栋温室菜棚，改造后用于养鸡。2008年7月21日，双方补签《土地承包经营权转让合同》，习岗镇新胜村委会和贺兰县习岗镇农村合作经营管理站均在该转让合同上盖章，贺兰县人民政府于2018年11月15日向原告常少江发放农村土地承包经营权证。2019年1月10日，中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号），确定国土部门负责对各乡镇排查清理结果再审核、再监督，各乡镇根据排查结果制定整改方案，依法依规整治。2019年3月8日，贺兰县自然资源局向各乡镇发出《关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表-习岗镇》，表中序号58为习岗镇红旗养殖区，界定为Ⅰ类问题，改变设施农用地用途面积245亩，整改整治情况：未整改到位（（地坪未复垦建筑垃圾未清理，部分房屋未拆除）。2019年4月3日，被告习岗镇政府的工作人员向原告常建孝口头告知第二天要拆除养鸡场，原告常建孝于4月4日将蛋鸡出售给彭保军和陈波，将鸡笼拆除后送给张志斌。4月5日下午，被告习岗镇政府组织人员和机械拆除了北侧养鸡棚，4月7日拆除了南侧养鸡棚，将已经硬化的地面铲除露土。2019年9月，原告常少江针对拆除行为提出信访，被告习岗镇政府于2019年10月15日作出《关于常少江反映政府强制拆除温棚要求赔偿经济损失信访事项答复意见书》（习政信答字[2019]61号），答复意见书中载明信访诉求为：反映其是习岗镇新胜村四社村民，今年4月7日我家温棚被强拆，认为我在温棚内搞养殖，政府同意为我补偿，但只给我补钢架，其余损失不予补偿，请政府予以补偿。核处情况为：2019年4月开展大棚房专项整治活动，常少江改变土地用途，建设存在违章建筑，因时间紧任务重，工作人员在整治拆除违建时造成常少江温棚钢架受损，经政领导协调，对损失的钢架（64个），以60根补偿，每根100元的补偿，共计补偿6000元，常少江可到镇政府办理补偿手续。原告常少江未对该信访答复提出书面复查申请，于2019年12月10日向本院提起本案行政诉讼。本院认为，本案系被告习岗镇政府强制拆除而引发的诉讼，针对原告常建孝、常少江的诉讼请求，结合案件当事人在本案中的争议焦点，本院从以下几个方面进行阐述。（一）关于原告常建孝、常少江提出的规范性文件合法性审查请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，原告常建孝、常少江认为中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）赋予被告习岗镇政府对耕地上违法建筑直接强制拆除的职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、第八十三条的规定，要求本院对贺党办发[2019]2号文件进行合法性审查。因本案拆除行为由被告习岗镇政府实施，被告习岗镇政府向本院提交实施拆除行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第六十五条，且贺党办发[2019]2号文件系中共贺兰县委办公室和贺兰县人民政府办公室联合印发，发文文号为贺兰县党委，不属于规范性文件的审查范围，故本院对原告常建孝、常少江提出的规范性文件合法性审查请求不予支持。（二）关于原告常建孝、常少江的两栋鸡棚是否属于此次贺兰县“大棚房”的整治范围。原告常建孝于2005年从案外人缪银山处通过转让方式取得两栋温室菜棚的土地使用权，将温室菜棚改造后用于养鸡。2008年7月21日，双方补签《土地承包经营权转让合同》，此时鸡棚已经建成并正在经营，位于红旗养殖区的规划范围内，新胜村委会和习岗镇政府等管理部门在转让合同上的盖章行为，应视为对原告常建孝改造温室菜棚进行养鸡的行为予以默许。中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动方案的通知》（贺党办发[2019]2号）中对清理范围确定为四类，其中Ⅰ类问题为在各类农业园区占用耕地或者直接在耕地上违法违规进行建设非农设施。本案中，原告常建孝在2005年建设的养鸡棚位于红旗养殖区内，贺兰县自然资源局在2019年将红旗养殖区内245亩土地上的建设界定为Ⅰ类问题，但在明细表中未列明各养殖户的具体情况，被告习岗镇政府据此认为原告将原有的温室菜棚改造为养鸡棚，改变土地的用途，属于清理整治范围。对此，本院认为，原有的温室菜棚建设在耕地上，属于农业用途，按农用地进行管理。国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）明确将直接用于经营性养殖的畜禽舍界定为设施农用地，按农用地管理，故原告常建孝将原有的温室菜棚改造为养鸡棚，并没有改变土地的用途，也不属于贺兰县此次“大棚房”整治范围，被告习岗镇政府的辩解意见错误，本院不予采纳。（三）关于拆除行为的合法性审查。本案中，被告习岗镇政府组织人员和机械拆除原告的养鸡场，属于行政机关强制措施的执行方式，被告习岗镇政府应当按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序实施。被告习岗镇政府在拆除养鸡场之前，没有向原告常建孝作出过拆除决定及强制执行决定，没有履行催告程序，直接实施强制拆除行为，明显违反法定程序。（四）关于原告常建孝、常少江的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。针对原告常建孝、常少江在本案中提出的赔偿请求，在案件当事人无法协商一致的情形下，由习岗镇政府先行作出处理意见较为适宜，故本案对原告常建孝、常少江的赔偿事项暂不做处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，判决如下：一、确认被告贺兰县习岗镇人民政府在2019年4月5日至4月7日期间拆除原告常建孝、常少江养鸡场的行为违法；二、被告贺兰县习岗镇人民政府在判决生效后六十日内对原告常建孝、常少江在本案中提出的赔偿请求作出行政赔偿决定。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月十一日法官助理 魏亚楠书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。