广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终921号上诉人（原审原告）：詹建中，男。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区农业农村局。住所地：广东省广州市番禺区**********。法定代表人：黄春雷，局长。被上诉人（原审第三人）：广州市番禺区市桥街丹山村股份合作经济社。住所地：广东省广州市番禺区******股份合作经济社。负责人：黎进雄，理事长。委托代理人：彭锦文、冯绮婷，分别系广东百健律师事务所律师、实习律师。上诉人詹建中因与被上诉人广州市番禺区农业农村局（以下简称番禺区农业农村局）、广州市番禺区******股份合作经济社（以下简称丹山村经济社）行政告知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5196号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年7月30日，丹山村经济社与梁鉴彬签订了《房屋租赁合同》，约定丹山村经济社将其所有的位于广州市番禺区********************共5层面积约5819平方米及周边场地（即涉案场地）出租给梁鉴彬使用。租期10年，从2007年7月30日起至2017年7月30日止。在同等条件下，梁鉴彬享有优先租赁权。2010年6月21日，经詹建中、梁鉴彬和丹山村经济社三方协商，约定将涉案场地整体转租给詹建中使用，其他条件不变。2017年3月11日，丹山村经济社进行社物业招标方式表决会，村民代表应到47人，实到35人。共发出35票，收回35票。对涉案场地的处理32票同意，2票不同意，1票弃权，该表决通过。《丹山村2017年到期物业招标表决结果公示》上有3名理事会成员及3名村务监督成员签名。2017年4月5日，丹山村经济社在廉情预警系统发布《丹山村股份合作经济社物业招租公告》，对涉案场地进行公开招租，承包期为10年，自2017年8月1日至2027年7月31日止。在第4点竞投方式中规定，原承租人优先承租条款为根据《中华人民共和国合同法》及丹山村经济社与原承租人在合同中的约定，原承租人享有同价优先的权利，在竞价主持人连续询问三次没有人再举牌竞投的情况下，再询问原承租人是否使用原承租人优先条款以同一竞价承租。在原承租人使用同价优先条款的情况下，主持人再当场询问在场的竞标人是否不再举牌竞投，如有其它竞标人继续竞标的情况下，续上述流程进行，一直到竞标程序完成选出中标方为止。詹建中参加涉案场地的投标并签署《投标承诺书》。该承诺书中注明詹建中相信丹山村经济社的招标结果是公正的、合法的，无论詹建中中标还是落标，詹建中将毫无异议地接受这一结果。2017年4月27日，丹山村经济社举行涉案场地的公开竞投，由京泰公司以竞标建设费335万元、竞标总价148970元/月竞得。据竞投现场录像显示，在京泰公司最后一次出价后主持人喊价3次无人举牌，经询问詹建中表示弃权。2017年4月28日，丹山村经济社在廉情预警系统发布《西环路物业中标公告》，载明西环路177-193号物业由京泰公司以148970.00元/宗·月、最高竞投赞助费335万元中标竞得。公示时间为2017年4月28日至2017年5月2日，合同拟签订时间为2017年5月10日。2017年5月4日，詹建中向丹山村经济社寄送《意见书》，表示其同意以同等条件承租涉案场地，主张优先租赁权。同日，詹建中向番禺区市桥街农村集体资产资源管理交易中心寄送《异议书》，认为丹山村经济社的对涉案场地的招投标程序违法，且严重损害詹建中的合法权益，属于无效的招投标行为。2017年5月5日，丹山村经济社与京泰公司签订了《发包合同》，约定将涉案场地发包给京泰公司使用，期限自2017年9月1日起至2027年8月31日止。2017年5月19日，番禺区市桥街农村集体资产资源管理交易中心向詹建中作出《关于的复函》，认为该次丹山村西环路物业的招租竞投程序合法，整个招租竞投过程有拍摄录像记录，招租内容也并未违反法律法规的强制性规定，因此该次招租竞投合法有效。2018年9月18日，詹建中向广东省农业厅、广州市农业局递交《检举信》，请求确认丹山村经济社及番禺区市桥街农村集体资产资源管理交易中心对西环路177-193号仓（原俪晶酒店）招标违法。詹建中认为的违法事实有：一、设置的招租竞投方式，与合同履行无关；二、招标过程是“基础设施建设费”竞价，中标公布为“物业租金竞价”；三、公布中标公告，“五个工作日”变“五日”，公布中标违法；四、不在公示约定时间内签约；五、巧立“基础设施建设费”竞价，减小国家收入，违反税法规定。2018年10月9日，广州市农业局将相关材料转番禺区农业农村局办理。2018年10月26日，番禺区农业农村局以《信访事项处理意见书》回复詹建中，并注明如不服该处理意见，可向上一级行政机关书面提出复查申请。后詹建中不服番禺区农业农村局作出的《信访事项处理意见书》，遂向原广州市农业局申请信访复查。2018年12月4日，广州市农业局作出穗农信〔2018〕60号《广州市农业局关于詹建中信访事项的处理意见》，认为番禺区农业农村局对詹建中的诉求不予受理的同时指引詹建中向上一级行政机关申请复查，属于适用程序和途径错误，不符合《依法分类处理信访诉求工作规则》有关规定。故根据《依法分类处理信访诉求工作规则》第十五条规定，将番禺区农业农村局的《信访事项处理意见书》撤销，要求番禺区农业农村局适用正确途径重新研究该事项并答复詹建中。同时，广州市农业局通过《处理意见告知书》将上述处理情况告知詹建中并请其耐心等候番禺区农业农村局的处理或答复意见。2018年11月27日，广州市番禺区**集体“三资”管理工作联席会议办公室向市桥街道办作出番农“三资”办〔2018〕23号《农村集体“三资”违法违规案件告知函》，注明涉案场地的中标公告公示时间5日未达到《广州市**集体资产交易管理办法》第二十条“公示时间不得少于5个工作日”的规定，要求市桥街道办进行修正，并加强相关业务培训，对农村集体资产进行规范交易。2019年3月12日，番禺区农业农村局向詹建中作出番农函〔2019〕59号《处理意见告知书》（以下简称被诉59号告知），作出如下答复：一、关于“依法确认被举报人(西环路177-193号仓原俪晶酒店)招标违法，法律依据：根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条规定”的问题。根据《广州市**集体资产交易管理办法》第十二条“农村集体资产应当采取公开竞投方式进行交易”及《番禺区农村集体资产交易管理实施细则》第十二条“农村集体资产应当采取公开竞投方式进行交易”的规定，番禺区农村集体资产交易采取公开竞投方式进行交易，不属于招标，不适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》的有关规定。二、关于“招物业租，竞他项价，招的是物业的租，竞的是基础设施建设费的价”的问题。根据《广州市**集体资产交易管理办法》第十五条的规定，番禺区农村集体其资产交易方式、交易方案由其自行编制并进行表决后最终决定。三、关于“限制性投标条款（原承租人优先承租），超越法律”的问题。根据《广州市**集体资产交易管理办法》第十三条的规定，原承租人优先承租条款符合上述规定。四、关于“招标过程是基础设施建设费竞价，中标公布为物业租金竞价，法律依据：《中华人民共和国招标投标法实施条例》”的问题。根据《丹山村股份合作经济社物业中标公告》显示，西环路177-193(单号)仓1(现俪晶酒店)新合同价148970元/月，竞投费335万元，其相关内容正常。五、关于“公布中标公告，五个工作日变五日，公示中标违法”的问题。该宗交易公示时间2017年4月28日至2017年5月2日公示时间5日，虽未达到《广州市**集体资产交易管理办法》第二十条“公示时间不得少于5个工作日”的规定，存在一定的瑕疵。但该宗交易方案有经过民主表决，竞投过程符合相关规定，规定公示期内未收到相关投诉，此次交易其竞得人相关权益应当得到保护。该局将向市桥街资产交易中心发出督办告知书，要求其加强相关业务培训，规范农村集体资产交易。六、关于“不在公示约定时间内签约”的问题。该宗交易5月2日公示结束，5月5日签订合同，符合《广州市**集体资产交易管理办法》第二十一条“公示结束后5个工作日内，农村集体和竞得人应当到交易服务机构指定的场所签订合同”的规定。七、关于反映“巧立基础设施建设费竞价，减少国家收入，违反税法规定”的问题。上述问题涉及税收政策，建议咨询税务管理部门。对于涉及市桥街丹山村有关农村集体资产交易管理的相关具体事项，詹建中可以直接向番区市桥街道办查询或办理。詹建中不服，提起本诉。2019年5月21日，丹山村经济社发出《对仓储1和仓储2招标情况补办表决手续的通知》，注明因詹建中投诉涉案场地招标方案表决程序不完善，区农业局要求丹山村经济社补办有关程序，由该社股东户代表表决是否同意当时的竞投方案和中标结果。该通知张贴于公告栏。丹山村经济社于2009年1月1日起实施的《广州市番禺区******经济合作社股份分配章程》第三十九条规定：“股东代表大会由股东选举产生，是股份经济合作社的最高权力机构，股东代表大会行使如下职权：……4.讨论和通过本社其他重大事项……”。2019年5月23日，该经济社举行表决物业（仓1、仓2）发包方式、中标公告的会议。丹山村经济社共有股东户数650户，共发出选票649张，收回选票648张，其中有效票647张，无效票1张。对涉案场地的中标结果629票同意、6票不同意、12票弃权、1票无效。对涉案场地的招标方案634票同意、12票不同意、1票弃权、1票无效。表决结果为同意并通过。后该表决结果也公示于公告栏。原审法院认为，《广东省农村集体资产管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处负责指导农村集体资产管理工作，并依照本条例的规定对农村集体资产管理实施监督。县级以上人民政府其他有关部门和单位按照各自职责对农村集体资产管理工作进行指导和监督。”《广州市**集体资产交易管理办法》第二条规定：“本办法所指的农村集体经济组织(以下简称农村集体)是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合社、股份合作经济社及其所属的经济实体。本办法所称农村集体资产交易，是指将农村集体资产进行承发包、租赁、出让、转让以及利用农村集体资产折价入股、合作建设等交易行为。”第四条第一款规定：“本办法所指的农村集体资产包括：(一)法律规定属于农村集体的可交易的耕地、荒地、山地、林地、草场、水面、滩涂等土地经营权以及经济发展用地、公共设施用地、宅基地等集体建设用地使用权;……”第七条规定：“区农业行政主管部门或者区人民政府指定的机构、镇(街)农业管理机构或者镇人民政府(街道办事处)指定的机构是本辖区内农村集体资产交易的管理机构，履行以下职责：……(六)调查处理交易过程中的相关投诉。”第十三条规定：“以公开竞投方式进行的农村集体资产交易应当遵守以下成交规则：……(三)在价格与条件相同的情况下，本农村集体经济组织成员、原承租人等依法、依约定享有优先权的竞投人优先竞得。同时存在两个以上优先权的，法定优先权在先;不能确定优先权次序的，以现场抽签方式确定竞得人。”本案中，詹建中作为参与农村集体资产交易的竞投人，对交易过程中发现的问题以投诉方式向番禺区农业农村局反映，番禺区农业农村局作为农村集体资产交易管理机构对投诉反映的问题进行了调查处理，并将调查处理结果书面告知，已履行了指导监督农村集体资产管理工作的职责。詹建中与被诉59号告知有利害关系，具有本案原告主体资格。番禺区农业农村局查明丹山村股份合作经济社在本次交易中已依照规定让詹建中以原承租人的身份参加，并在交易过程中询问詹建中的竞价意见，保障其在交易价格与条件相同的情况下，依法、依约定所享有的优先权。被诉59号告知也详细回复了詹建中反映的关于本次交易竞投方式、程序等问题，并无不当。詹建中认为被诉59号告知事实不清，程序违法的意见，不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回詹建中的诉讼请求。上诉人詹建中不服原审判决，向本院提起上诉，其上诉事实和理由与原审一致，另提出：一、原审未对被诉59号告知进行调查和认定是否合法合规存疑。番禺区农业农村局虽履行了指导监督职责，但并未按法律法规作出处理。番禺区农业农村局经调查核实丹山村经济社对涉案场地组织的公开招租违反《广州市农村集体资产交易管理办法》的相关规定，应给予丹山村经济社相关人员责令改正、通报批评、扣减薪酬或者绩效奖金、建议罢免等处理。丹山村经济社对在涉案场地的公开招租前组织表决程序及公开招租后补办表决手续亦不合法，番禺区农业农村局掌握该情况后未在被诉59号告知中指出，认定事实不清。二、丹山村经济社对涉案场地组织公开招租未充分保障上诉人作为原承租人的优先权，番禺区农业农村局在被诉59号告知第三点回复中未提及此问题，遗漏上诉人要求番禺区农业农村局履职的请求，程序违法。三、丹山村经济社对涉案场地组织的公开招租中公示中标时间不符合相关规定，番禺区农业农村局在被诉59号告知第五点回复将其认定为瑕疵依据不足，其告知未按《广州市番禺区**集体经济组织“三资”管理办法》规定程序要求作出，亦明显违法。二审请求：一、撤销（2019）粤5102行初36号行政判决；二、撤销被上诉人于2019年3月12日作出的番农函〔2019〕59号《处理意见告知书》；三、责令被上诉人确认原审第三人丹山村经济社于2017年3月开始对广州市番禺区**************场地公开招租违法；四、责令被上诉人按《广州市农村集体资产交易管理办法》的规定追究原审第三人相关人员违法招租责任；五、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人番禺区农业农村局二审答辩称：一、上诉人的上诉理由与其原审所提主张存在重复。上诉人第三、四项请求并未在原审起诉状中提出，属于新增的诉讼请求，根据民事诉讼法、行政诉讼法等有关规定，该新增的诉讼请求不属于行政诉讼可调解的范围，该局不同意二审对该新增的诉讼请求进行审理。二审法院对于上诉人新增的诉讼请求不应予以处理。二、上诉人并无起诉资格，应裁定驳回其起诉。三、该局认定优先承租条款合法并无不妥，上诉人同意接受优先承租条款并放弃优先承租权的事实已为生效判决确认。四、该局已对交易方案是否经过民主表决程序进行了充分调查，涉案民主表决程序并无违反相关禁止性规定而无效。请求二审依法驳回上诉人的起诉。被上诉人丹山村经济社二审未提交答辩意见。经审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。另查明，2017年5月4日，詹建中向番禺区市桥街农村集体资产资源管理交易中心提出《异议书》，提出丹山村经济社在涉案招投标时有义务保障其优先权。2017年5月19日，番禺区市桥街农村集体资产资源管理交易中心向詹建中作出《关于的复函》，答复称“本次丹山村西环路物业的招租竞投程序合法，整个招标竞投过程有拍摄录像记录，招标内容也并未违反法律法规的强制性规定，因此本此招租竞投合法有效”。再查，2017年7月3日，詹建中向广州市番禺区人民法院提起民事诉讼，请求确认其对涉案场地享有优先承租权。广州市番禺区人民法院作出（2017）粤0113民初5464号民事判决，认定詹建中在自行放弃对涉案场地的优先承租权后又要求确认其享有该权利缺乏理据，故判决驳回詹建中的全部诉讼请求。詹建中不服，向广州市中级人民法院提起上诉。2018年6月12日，广州市中级人民法院作出（2018）粤01民终5849号民事判决，驳回上诉，维持原判。2018年9月11日，詹建中再次向广州市番禺区人民法院提起民事诉讼，请求判令丹山村经济社支付因违法招标造成詹建中损失2542021.72元并由丹山村经济社退回押金200000元。2019年3月8日，广州市番禺区人民法院作出（2018）粤0113民初8764号民事判决，判决丹山村经济社向詹建中退还租赁保证金200000元并驳回詹建中的其余诉讼请求。詹建中亦不服，向广州市中级人民法院提起上诉。2019年9月4日，广州市中级人民法院作出（2019）粤01民终13878号民事判决，驳回上诉，维持原判。上述民事判决均已发生法律效力。本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人番禺局农业农村局针对上诉人詹建中《检举信》作出的番农函〔2019〕59号《处理意见告知书》。对于被上诉人具有针对农村集体资产交易过程中的相关投诉事项进行调查处理的法定职权、上诉人与被诉告知行为具有利害关系等，原审法院业已援引法律条文并论述，上诉人对此亦无异议，本院经审查亦予认同，不再重复论述。本案二审争议焦点在于被上诉人作出的被诉59号告知是否已经充分履行其针对涉案《检举信》进行调查、处理并答复的法定职责。就上诉人举报的涉案招标违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》的问题，因农村集体资产是采用公开竞投方式进行交易，不属于招标，不适用《中华人民共和国招标投标法实施条例》的有关规定，被上诉人所作该项答复并无不当。就上诉人举报的“招物业租、竞他项价，招的是物业的租，竞的是基础设施建设费的价”的问题，被上诉人认为交易方案由农村集体编制、表决，未违反相关规定，其所作该项答复并无不当。就上诉人举报的“限制性投标条款（原承租人优先承租），超越法律”的问题，经查，并不违反《广州市**集体资产交易管理办法》第十三条有关优先权的规定，被上诉人所作该项答复并无不当。就上诉人举报的“招标过程是基础建设费竞价，中标公布为物业租金竞价”的问题，该项投诉与第二项投诉为同一问题，不再赘述。就上诉人举报的关于“公布中标公告，五个工作日变五日，中标公示违法”的问题，被上诉人已经就该问题认定为存在程序瑕疵并向番禺区市桥街资产交易中心发出督办告知书并要求其整改、规范并将相关处理答复上诉人，并无不当。就上诉人举报的“不在公示约定时间内签约”的问题，涉案交易经查系在5个工作日内签订合同，并不违反《广州市**集体资产交易管理办法》第二十一条的规定，被上诉人所作该项答复并无不当。就上诉人举报的“巧立基础设施建设费竞价，减少国家收入，违反税法规定”的问题，因被上诉人并无职权对有关税务问题的举报事项作出处理，其答复建议上诉人咨询税务管理部门，该项答复亦无不当。综上，被上诉人已经就上诉人投诉的问题分别予以答复，本院经审查，均予认可。就上诉人所提上诉理由，涉案投诉事项中与上诉人自身利益相关的问题集中于涉案招标过程中是否存在有损上诉人平等参与、竞价及有关优先权，对此，广州市中级人民法院生效裁判文书及番禺区市桥街农村集体资产资源管理交易中心作出的《关于的复函》已经作出了认定与处理，被上诉人在涉案投诉处理过程中对上述材料已进行了收集、查明，并作为本案中作出被诉59号告知的依据提交人民法院进行审查，应当视为其对涉案投诉举报已尽调查处理之职责。对与上诉人自身权益无关的举报事项，被上诉人已经逐一进行了答复，本院经审查，相关回复内容并无不当，理由如前所述。当事人对于与其自身合法权益无关的基于公共利益的举报事项，本无权针对行政机关的答复意见或处理结果提起行政诉讼，考虑到本案同时存在举报与投诉混合提出的情况，故仍将本案进入实体的全面审查。但应指出的是，对基于维护公共利益的属于举报事项，上诉人不具备诉的利益，亦无权要求行政机关必须作出特定处理或对他人施加不利负担。上诉人所提上诉理由缺乏法律根据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人詹建中负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年六月二十九日书记员 罗子晴