浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0802行初361号 原告张建新，男，1970年3月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人（特别授权代理）马丽芬，北京在明律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）闫会东，北京在明律师事务所律师。 被告衢州市自然资源和规划局，统一社会信用代码11330800MB1575041F，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路**。 法定代表人黄孔森，局长。 出庭应诉的行政机关负责人余石江，副局长。 委托代理人（特别授权代理）卢礼成，浙江**风律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）缪甄妮，浙江**风律师事务所实习律师。 被告衢州市柯城区黄家街道办事处，统一社会信用代码11330800002617565X，，住所地浙江省衢州市高新园区春城路** 法定代表人周锋，主任。 出庭应诉的行政机关负责人郑剑锋，人大工委主任。 委托代理人（特别授权代理）汪献忠，浙江中桥律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）盛兴中，浙江中桥律师事务所律师。 第三人衢州市柯城区黄家街道张家村村民委员会，住，住所地浙江省衢州市柯城区黄家街道张家村/div> 法定代表人张小伟，村委会主任。 原告张建新诉被告衢州市自然资源和规划局（以下简称衢州市资规局）、被告衢州市柯城区黄家街道办事处（以下简称黄家街道办事处）、第三人衢州市柯城区黄家街道张家村村民委员会（以下简称张家村村委会）土地行政协议一案，于2019年10月29日向本院提起行政诉讼。经原告申请，本院将该案移交本院行政争议调解中心先行组织协调，并依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。因协调未果，本院于同年12月9日立案,并依法组成合议庭于2020年3月25日通过浙江移动微法院开庭审理了本案。原告张建新及其委托代理人马丽芬，被告衢州市资规局的负责人（副局长）余石江、委托代理人卢礼成，被告黄家街道办事处的负责人（人大工委主任）郑剑锋、委托代理人汪献忠，第三人张家村村委会的法定代表人张小伟参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告张建新起诉称，原告是浙江省衢州市柯城区黄家街道张家村村民，经黄家乡人民政府批准，乡长签字，乡政府盖章，张家村主任签字，村委会盖章，原告于2003年3月12日与本村村委会签订了承包期为30年的30亩的土地承包合同，地址在××冬瓜山，并依合同约定搭建了974.76平方米的建筑物、构筑物，创办了衢州市新星珍禽养殖场（于2013年变更为衢州市柯城畅通农场），培育了成片10米的香樟大树，养殖了大量的种孔雀，种七彩山鸡等珍稀动物，种禽养殖孵化一条龙产业链，依法办理了《营业执照》《税务登记证》《林木种子生产许可证》《浙江省陆生野生动物驯养繁殖许可证》《卫生许可证》《绿化苗木、花卉经营许可证》等特种行业许可证等审批许可文件，用于生产经营珍稀畜禽和特种苗木等循环生态农业。并获得了2004年浙江省优质农产品称号，商标紫薇山，产生了良好的经济效益和社会效益，被衢州市列为第三批无公害农产品基地。2015年10月16日，巨化物流支线穿越畅通农场征地批文（国土资函〔2015〕718号批复）。其中，畅通农场地块上的道路建设用地5.5141亩，衢州市百姓测绘公司提供的地图影响区2.1445亩。2014年8月25日，两被告及第三人在明知原告承包了本村土地并实际经营农场的情况下，签订了本案诉争的《征地补偿安置协议》。该协议涉及面积共计74.418亩，其中包括原告承包的7.6586亩土地。协议中认定该地块没有地上附着物的补偿，致使原告至今无法获得该地块的地上附着物补偿款。原告认为，两被告及第三人签订的《征地补偿安置协议》包含了原告承包的本村7.6586亩土地，该部分系两被告及第三人恶意串通损害原告的合法权益，上述合同中涉及原告承包土地部分依法应当无效。因此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起本案诉讼，请求：1.确认两被告及第三人于2014年8月25日签订的《征地补偿安置协议》中涉及原告承包浙江省衢州市柯城区黄家街道张家村7.6586亩土地部分的内容无效；2.本案诉讼费用由两被告承担。 原告在起诉时向本院提供了以下证据： 1.《征地补偿安置协议》，证明两被告及第三人签订了诉争协议； 2.《租赁合同》、原告身份证复印件、《营业执照》《税务登记证》《林木种子生产许可证》《浙江省陆生野生动物驯养繁殖许可证》《卫生许可证》《绿化苗木、花卉经营许可证》、法定代表人证明书，证明原告是本村村民，在本村有合法承包地，用于经营养殖场，两被告和第三人签订的诉争协议损害了原告的合法权益。 被告衢州市资规局答辩称，一、原告混淆了土地征收与土地承包的不同法律关系及其性质。因46省道衢州樟潭至廿里公路工程项目建设需要，经国土资源部批准，对张家村村委会的部分土地进行征收，签订了《征收补偿安置协议》，整个征收过程合法有效，并且被告已经履行协议，支付补偿款，协议已经履行完毕。原告与张家村村委会签订的是《租赁合同》，属于民事法律关系，该份合同经衢州市柯城区人民法院及衢州市中级人民法院审理，衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802民初864号民事判决已经生效，并已经执行，合同已经解除。根据衢州市柯城区人民法院2017年12月18日的执行笔录，原告对于法院所作出的“租赁的临时用房、养殖场由黄家街道收购，树木植物由施工人员直接处理”的执行措施明确表示没有异议。二、原告的起诉已经超过法定期限。涉案的土地征收行为，都已经进行过公告，《征地补偿安置协议》早在2014年8月25日就已经签订，根据衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802民初864号民事判决，认定原告在2015年、2016年就已经少交租金，2016年11月11日，张家村村委会就以租赁土地已经被政府批准征收为由，向原告发出《解除租赁合同通知函》，至2017年8月21日法院作出解除《租赁合同》的判决。由此表明，原告早在2016年11月11日前就已经知道涉案土地被征收的事实，但没有对征收行为，包括签订《征收补偿安置协议》的行为提起复议或诉讼，已经超过了法定期限。综上，被告认为，被告与张家村村委会签订的《征收补偿安置协议》合法有效，原告的诉讼请求和理由不能成立。并且，原告提起诉讼超过了法定期限，应当依法驳回原告的起诉。 被告衢州市资规局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.国土资函〔2015〕718号批复、〔2015〕第18号衢州市人民政府征收土地方案公告、衢州市征地补偿安置方案呈报表、〔2015〕第18号衢州市国土资源局征地补偿安置方案公告、《征地补偿安置协议》，证明被告征收涉案土地及签订《征地补偿安置协议》合法； 2.衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802民初864号民事判决书，证明原告起诉已经超过诉讼期限。 法律依据： 1.《中华人民共和国土地管理法》； 2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》； 3.《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。 被告黄家街道办事处答辩称，一、案涉征用土地地上附着物补偿款已足额支付至第三人张家村村委会账户。根据《征地补偿安置协议》第三条，土地补偿安置标准为按衢政发〔2014〕41号文件规定。现因衢州市柯城区人民法院在执行过程中已对地上附着物做了评估，且评估也是按照衢政发〔2014〕41号文件的标准执行。在评估结果出具后，被告经会议讨论，已经按照评估价确定的金额，将相应的补偿款拨付至第三人账户。二、如原告认为地上附着物补偿款归其所有，可依据《租赁合同》的约定向第三人主张。原告与第三人签订的《租赁合同》第6条对于土地被征用时，相关补偿款的归属做了约定。现衢州市资规局及被告已将土地征用补偿款(含地上附着物补偿款等)支付至第三人。基于合同相对性原则，原告如认为地上附着物补偿款归其所有，可以按照《租赁合同》的约定向第三人主张。综上所述，被告认为，原告以其未获得租赁土地被征用的地上附着物补偿款为由，要求确认本案《征地补偿安置协议》中涉及原告租赁土地部分的内容无效，没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告黄家街道办事处在举证期内向本院提交了以下证据： 1.衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802民初864号民事判决书、衢州市中级人民法院（2017）浙08民终1014号民事判决书、执行笔录各一份，证明张家村村委会和张建新所签的租赁合同中被征用部分土地的租赁合同解除及衢州市柯城区人民法院于2017年12月18日对张建新采取强制执行措施，张建新同意将物品搬至临时用房，部分养殖动物按一定价格由黄家街道收购，对苗木等附属物由施工人员直接施工处理的事实； 2.动产清单表两份、养殖场拆迁补偿一览表一份，证明在强制执行前，人民法院、黄家街道办事处、张家村村委会、张建新等对需腾空区域内的地上附着物、苗木等的数量清点，并由各方签字确认； 3.司法鉴定委托书、估价报告各一份，证明在各方确定腾空区域内的地上附着物、苗木等数量后，人民法院委托估价公司对案涉地上附着物、苗木的价值进行估价，经估价确定价值为1044000元； 4.银行回单、收据、黄家街道会议纪要各一份，证明黄家街道办事处根据法院建议，同意收购张建新的剩余养殖动物，并将款项拨付至村，再由村直接支付给张建新； 5.银行回单、收据各一份，证明黄家街道办事处将1044000元款项拨付至张家村村委会的事实。 第三人张家村村委会未提交书面的答辩意见，当庭陈述称其与被告黄家街道办事处意见一致。 第三人张家村村委会在举证期限内未提供证据、依据。 对被告衢州市资规局提供的证据，原告对证据的真实性予以认可，对证据的合法性与关联性不认可。本院审查认为，被告衢州市资规局提供的证据中的征地批复及法院生效的裁判文书，真实合法，可以证明本案事实，应当予以确认；《征地补偿安置协议》即为本案诉讼所需确认的对象，其真实性原告无异议，应予认可。对被告黄家街道办事处提供的证据，原告对证据1、2的真实性没有异议；其余证据，原告对证据的三性均不认可。本院审查认为，被告黄家街道办事处提供的证据中法院生效裁决文书，应予确认，其余证据系法院在相关民事案件的执行中所形成或案涉协议内容的履行依据，证据真实，可证明相关的事实，应予确认。 对原告提供的证据，两被告与第三人对证据的真实性均无异议，应予认定。 经审理查明，2003年3月12日，原告张建新与第三人张家村村委会签订《租赁合同》，承租该村地名为冬瓜山处的土地，租赁期限为30年，用于发展种植业、畜牧业生产；合同第6条规定，租赁的土地若国家建设需要征收，其土地征用补偿费归出租人张家村村委会所有，补偿给被征用土地上的房屋、养殖、种植等损失费归承租人所有。原告租赁该土地后，搭建了用于生产、养殖的建筑物、构筑物，种植了林木。 2014年8月25日，因46省道樟潭至廿里公路工程项目建设需要，原衢州市国土资源局绿色产业集聚区分局拟征收张家村村委会集体所有土地，与第三人张家村村委会及被告黄家街道办事处签订《征地补偿安置协议》，拟征收第三人张家村村委会4.9612公顷（计74.418亩）集体土地，协议对拟征收的土地按实际用途分类测定面积。征地补偿标准确定为按照衢政发〔2014〕41、42号文件规定进行补偿，标准为：土地补偿费和安置补助费、青苗费，实行片区综合价补偿。协议第五条规定：甲方（原衢州市国土资源局绿色产业集聚区分局）根据本协议编制征收土地方案。征收土地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后生效。如征地方案未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有，并有权继续耕种。 2015年10月16日，国土资源部作出国土资函〔2015〕718号《关于46省道衢州樟潭至廿里公路工程建设用地的批复》，同意征收包括集体土地的建设用地在内的工程用地。同年11月26日，衢州市人民政府发布〔2015〕第18号《征收土地方案公告》，原衢州国土资源局发布〔2015〕第18号《征地补偿安置方案公告》，所征收的张家村的土地中，包括原告张建新所租赁的冬瓜山部分土地，其中公路建设用地5.5141亩，施工影响区土地范围2.1445亩。 2016年11月11日，第三人张家村村委会以46省道建设需要，原告租赁的土地已被政府征用为由向原告发送《解除租赁合同通知函》，解除双方订立的《租赁合同》。原告不同意，第三人遂于2017年3月1日向本院提起民事诉讼，要求解除双方签订的《租赁合同》中被征收的7.659亩土地的租赁合同并退还该部分土地。本院经审理，于2017年8月21日作出（2017）浙0802民初864号《民事判决书》，判决解除双方签订的《租赁合同》中被征用的冬瓜山7.6586亩土地的租赁合同，于判决生效之日起十日内退还解除《租赁合同》部分的土地7.6586亩。原告张建新不服提起上诉，衢州市中级人民法院经二审于2017年11月8日作出（2017）浙08民终1014号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。该案执行中，对退还土地上的建筑物、构筑物及树木等地上附着物进行了评估。被告在征收中，已将该土地上附着物的补偿支付给第三人张家村村委会。现46省道衢州樟潭至廿里公路已建成。 因机构改革，原衢州市国土资源局的行政职能已由衢州市资规局行使。 关于案涉被征收土地上的附着物的补偿，原告张建新已于2019年8月19日向衢州中级人民法院提起行政诉讼，要求衢州市人民政府及本案被告衢州市资规局、黄家街道办事处补偿。 本院认为，本案的焦点问题如下：一是原告是否有对案涉征地协议提起诉讼的权利；二是原告的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限；三是本案所争议的征地协议的效力。 关于原告的诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，两被告与第三人签订的《征地补偿安置协议》系履行土地管理行政职责所形成的行政协议，具有可诉性。该行政协议中所征收的集体土地中有原告所租赁、使用的土地，可能存在利害关系，原告有权对其提起行政诉讼。 关于原告的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限。原告起诉请求确认行政协议无效，即是请求确认行政机关与协议相对人签订协议的行政行为无效。请求确认行政行为无效是新行政诉讼法作出的新规定，本案协议虽签订于新行政诉讼法实施之前的2014年，但该协议在新法实施后的2015年10月16日国土资源部批复同意建设项目用地之时生效，应适用新法规定。行政行为如无效则该行为自始、绝对无效，当事人可随时提起确认无效请求。就合同而言，其效力诉讼亦不受诉讼时效之限制。故原告提起确认行政协议无效请求的，不受起诉期限的限制，原告起诉未超过起诉期限。 关于《征地补偿安置协议》的效力。行政行为无效必须存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。行政诉讼法对行政协议的效力没有明确规定，应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的五种情形进行判定：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉《征地补偿安置协议》就行政机关签订该协议的行为而言，原衢州市国土资源局及被告黄家街道办事处，作为土地行政管理机关系政府确定的征收实施机关，依法具有实施公路建设项目征收集体土地的行政主体资格。第三人张家村村委会系该村集体经济组织所有集体土地的管理人具有法律规定对集体土地的处分权。原衢州市国土资源局及被告黄家街道办事处因经依法批准、实施的属社会公共事业的省道建设所需征收张家村所有集体土地符合国家、公共利益；所征收的土地依法进行补偿，并未损害该村的集体利益。同样不存在没有依据等重大且明显违法的行政行为无效的情形。原告以该协议包含其所租用的土地部分系两被告与第三人恶意串通，损害了原告的合法权益，主张该部分应当无效。本院认为，原告没有证据证明协议双方存在恶意串通，该主张与法律和事实不符。且原告因租用而获得该部分集体土地的使用权，对集体土地所有人依法处置集体土地的行为无权干涉。原告所租用的土地被征收，而应得到的地上附着物的补偿，原告亦已另行主张权利。 综上所述，本院认为，原衢州市国土资源局绿色产业集聚区分局及被告黄家街道办事处与第三人张家村村委会所签订的《征地补偿安置协议》合法有效，原告的诉讼请求与事实不符，于法无据，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张建新的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张建新负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  胡笑跃 人民陪审员  钟海华 人民陪审员  胡英姿 二〇二〇年六月五日 书 记 员  杨晨媛