河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫行终3595号上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地：河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家。法定代表人：杨洁，主任。委托代理人：刘文杰，该政府工作人员。委托代理人：杨长庚，河南国豪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）新乡市容创实业有限公司，住所地：新乡市平原示范区嘉陵江路**碧桂园凤凰湾（**）**。法定代表人：姚金华，总经理。委托代理人：马永翔，北京天驰君泰（郑州）律师事务所律师。委托代理人：张新，河南大河律师事务所律师。原审被告：原阳县人民政府，住所地，住所地：原阳县新城区黄河大道中段iv>法定代表人：王保明，县长。委托代理人：刘文杰，该政府工作人员。委托代理人：杨长庚，河南国豪律师事务所律师。原审被告：新乡市人民政府，住所地，住所地：新乡市红旗区人民东路**iv>法定代表人王登喜，市长。委托代理人侯运宽，市政府办公室科长。上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原管委会）因被上诉人新乡市容创实业有限公司（以下简称容创公司）诉其与原审被告原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）、原审被告新乡市人民政府（以下简称新乡市政府）土地行政管理一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫03行初335号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理，上诉人平原管委会及原审被告原阳县政府的委托代理人刘文杰、杨长庚，被上诉人容创公司的委托代理人马永翔、张新，新乡市政府的委托代理人侯运宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人容创公司原审诉讼请求：1、撤销原阳县政府、平原管委会向容创公司作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》。2、撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》。3、诉讼费由平原管委会、原阳县政府及新乡市政府承担。原审法院查明：2014年3月26日，容创公司通过竞拍方式竞得位于新乡市平原新区沙河路以南、凤凰山路以东、丹江路以北、云梦路以西的一块国有建设用地的使用权。2014年4月25日，容创公司（受让人）与原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）（××）签订《国有建设用地使用权出让合同》。出让的建设用地面积为55053.6平方米，用途为工业用地，出让价为1239万元，出让年限为50年。《国有建设用地使用权出让合同》中关于案涉土地的交付、土地开发建设与利用、违约责任有以下约定：××同意在2014年6月30日前将出让宗地交付给受让人，××同意在交付土地时该宗土地应达到本条第（二）项规定的土地条件：……（二）现状土地条件：现状，三通一平（第六条）；土地出让金在合同签订后30日内一次性付清（第十条）；受让人对项目固定资产的总投资不低于经批准或登记备案的金额2300万元（第十二条）；建筑物性质为标准化厂房及配套设施，建筑总面积88100平方米；受让人同意项目在2014年8月31日前开工，在2016年8月30日前竣工（第十三条、第十六条）；受让人进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理(第十七条)；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费。土地闲置满两年且未开工建设的，××有权无偿收回土地使用权（第三十二条）。××未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求××按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算（第三十八条）。《国有建设用地使用权出让合同》签订后，容创公司于2014年7月25日缴纳了1239万元土地出让金。2018年4月27日，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）通过《新乡日报》向容创公司发送《告知函》，告知该公司所取得的建设用地荒废搁置早已超过两年，拟对该建设用地使用权收回，如有异议可在规定时间内进行陈述并提出书面异议，逾期视为放弃权利。2018年5月4日，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）向容创公司作出《闲置土地调查通知书》，2018年5月8日，该公司法定代表人姚金华签收该通知书。后容创公司向原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出具了情况说明，认为其取得的建设用地所在的原武工业区至今水、电、排污设施不配套，至今没有完善，现状与当初招商条件相差甚远，故不能进场施工。后原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）以联系不到容创公司负责人、按照工商登记住址找不到该公司、该公司不配合调查为由，在2018年6月8日，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）对容创公司闲置土地进行了现场勘查、拍照，于2018年6月27日向容创公司作出《闲置土地认定书》，于2018年7月2日向容创公司作出《闲置土地处置听证权利告知书》，在2018年7月6日通过《新乡日报》向容创公司公告送达上述认定书及告知书。2018年12月13日，原阳县政府、平原管委会向容创公司作出原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，主要内容如下：由于你公司未在法律规定期限内动工开发建设，该宗地依法被认定为闲置土地，并已于2018年7月6日向你公司公告送达了《闲置土地认定书》，根据《闲置土地处置办法》第十四条第一款（二）项之规定，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。该决定书同时告知了行政复议及行政诉讼权利。2019年1月18日，容创公司委托其股东齐振江签收了《收回国有建设用地使用权决定书》。容创公司不服，向新乡市政府申请行政复议，新乡市政府2019年3月5日受理，经延期，于2019年5月10日作出新政复决（2019）75号《行政复议决定书》，维持了原阳县政府、平原管委会作出《收回国有建设用地使用权决定书》。容创公司不服，遂提起本案诉讼。另查明：庭审中，原阳县政府、平原管委会称涉案土地市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水。上述事实由经庭审举证、质证的《国有建设用地使用权出让合同》、缴纳土地出让金票据、《新乡日报》刊登的《告知函》、2018年5月4日《闲置土地调查通知书》、《关于容创公司涉嫌闲置用地的情况报告》、《关于容创公司闲置土地处理的情况说明》、《关于容创公司位于原武工业区内一宗闲置用地处置的情况汇报》、《关于容创公司涉嫌闲置用地的情况报告》、《现场勘查笔录》及照片、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》、《新乡日报》刊登的《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》及《送达回证》、《行政复议决定书》等证据以及庭审笔录予以证明。原审法院认为：一、关于涉案建设用地是否属于闲置土地的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》收回容创公司用地的理由是未动工开发满两年，《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置:（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的……”；第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式”；第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”本案中，认定容创公司未动工开发满两年的前提条件是原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出让给容创公司的土地应当符合合同约定的“三通一平”条件，即通路、通电、通水及场地平整，且该两年应当从符合三通一平条件之日起计算。原阳县政府、平原管委会在开庭中陈述：“目前涉案的建设用地的市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水”，此种情形显然不能认定为通水，即涉案建设用地截止目前没有达到“三通一平”条件。综上，被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》认定容创公司未动工开发满两年，涉案建设用地为闲置土地的主要证据不足。二、关于被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》程序是否合法的问题。对于行政执法过程中的法律文书送达，参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”的规定，应当依照民事诉讼法规定的送达方式进行。民事诉讼法规定的送达方式包括：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、公告送达。公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》涉及容创公司的重大利益，根据本院查明的事实，在闲置土地处置过程中作出的《闲置土地调查通知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》分别是由容创公司法定代表人、受委托的公司股东签收，在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）以电话联系不上容创公司、找不到该公司办公地点为由，认为容创公司不配合调查，即通过公告方式向容创公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》违反法定程序。综上，被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序。三、关于新乡市政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。被诉的原行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》因存在主要证据不足、违反法定程序，应当依法撤销。新乡市政府的《行政复议决定书》维持原行政行为亦属于主要证据不足，亦应当依法撤销。综上所述，容创公司的诉讼请求有事实及法律依据，本院予以支持。原阳县政府、平原管委会、新乡市政府的答辩意见理由不足，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》；撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》。一审诉讼费50元，由原阳县政府、平原管委会、新乡市政府负担。上诉人平原管委会上诉称，平原管委会交付给容创公司的案涉土地完全符合合同约定的“三通一平”的条件，原判认定不符合通水条件错误。容创公司至今未开工建设的原因和责任不是平原管委会造成的，平原管委会认定土地闲置并予以收回，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。平原管委会实施收回案涉土地使用权的行为，程序合法，未直接送达容创公司完全是其不配合造成的。综上，原审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误。请求：1、依法撤销（2019）豫03行初335号行政判决；2、依法改判并驳回容创公司的原审诉讼请求；3、依法判决容创公司承担本案诉讼费用。被上诉人容创公司答辩称，涉案的土地至今未达到“三通一平”的条件，平原管委会称可以自行打水视为已通水严重错误。且涉案土地不具备通路条件，2017才通电，容创公司具备开工条件。平原管委会行政处罚时未告知相对人享有的权利。在能够直接送达的情况下采取了公告送达，也未听取容创公司陈述、申辩。原审判决正确，应依法予以维持。原阳县政府的陈述意见与平原管委会的上诉意见相同外，另陈述容创公司提供的村委会证明系虚假证明。新乡市政府陈述意见称，容创公司的涉案土地与周围其他公司的情形是一样的，其他公司都已动工建设，因此认定达到了“三通一平”的标准。新乡市政府复议维持《收回国有建设用地使用权决定书》正确。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，本案《国有建设用地使用权出让合同》约定原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出让给容创公司的土地应当符合合同约定的“三通一平”条件。容创公司称原阳县国土资源局未能依据行政协议的约定交付达到三通一平标准的土地，原阳县政府、平原管委会亦陈述“目前涉案的建设用地的市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水”，此种情形下不宜认定为交付的土地通水，即不符合“三通一平”条件。容创公司在土地未达到三通条件的情况下，未对案涉土地开发利用，理由正当。故《收回国有建设用地使用权决定书》认定容创公司未动工开发满两年，将涉案土地闲置，事实和法律依据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《收回国有建设用地使用权决定书》属于行政处罚的范畴，应依照民事诉讼法的规定送达当事人。公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，行政机关应当对其重要程序性权利给予有效的保障，行政行为存在对当事人依法享有的重要程序性权利产生实质损害情形的，法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定判决撤销。本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》涉及容创公司的重大利益，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，以电话联系不上容创公司、找不到该公司办公地点为由，认为容创公司不配合调查，即通过公告方式向容创公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，变相剥夺了容创公司在行政处罚决定书作出前享有的陈述、申辩的权利，作出《收回国有建设用地使用权决定书》违反上述法律规定的程序。故原审判决撤销原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当。因原行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》因存在主要证据不足、违反法定程序的情形，新乡市政府的《行政复议决定书》维持原行政行为，适用法律错误，故原审法院撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》亦无不当。综上，新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江**二〇二〇年六月二十四日法官助理张东方书记员王轩