银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初33号原告宁夏博誉印刷物资有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区福星苑**楼****。法定代表人王建华，该公司经理。委托代理人梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县综合执法局，住所地，住所地：宁夏回族自治区贺兰县银河东路**iv>法定代表人陈锋，该局局长。委托代理人黄宁华，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师，特别授权代理。原告宁夏博誉印刷物资有限公司不服被告贺兰县综合执法局行政强制一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告宁夏博誉印刷物资有限公司（以下简称宁夏博誉公司）法定代表人王建华、委托代理人梅亚利，被告贺兰县综合执法局副局长吕宁，委托代理人黄宁华、耿靖婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宁夏博誉公司诉称，原告于2002年成立后，从原银川市郊区人民政府购买土地20亩，并办理了国有土地使用权证。原告于当年建造砖混结构办公用房12间，加工车间一栋，约3000平方米。2019年8月30日，贺兰县工业园区管委会下发限期拆除通知书，2019年9月8日被告对原告的房屋进行强制拆除。原告认为，被告强制拆除行为违法，并侵害了原告合法权益。现诉至法院，请求依法判令：1、确认被告对原告位于虹桥南街以东、贺兰山路以北、富民路以南，共享家园以西的房屋强制拆除行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告宁夏博誉公司向本院提交了以下证据：第一组证据：征地协议、土地转让协议。证明原告2000年与原满春乡人民政府签订协议，通过出让方式获得涉案土地20亩的事实。被告对该组证据的真实性认可，对合法性不认可。被告认为，两份协议签订主体均为原满春乡人民政府与原告，但涉及土地性质是国有土地，原满春乡人民政府无权出让国有土地，原告作为企业也无权征用。第二组证据：1、满春乡人民政府满政发[2002]119号《关于对满春乡原农场土地的转让报告》；2、满春乡人民政府满政发[2002]120号《关于对满春乡原农场土地的转让报告》；3、银川市郊区国土资源局郊国土资发[2002]67号《关于收回满春乡原农场土地使用权并出让给宁夏博誉印刷物资有限公司的请示》；4、银川市郊区国土资源局郊国土资发[2002]68号《关于收回满春乡原农场土地使用权并出让给宁夏博誉印刷物资有限公司的请示》；5、银川市郊区人民政府郊政函[2002]94号《郊区人民政府关于收回满春乡原农场土地使用权并出让给宁夏博誉印刷物资有限公司的批复》；6、银川市郊区人民政府郊政函[2002]95号《郊区人民政府关于收回满春乡原农场土地使用权并出让给宁夏博誉印刷物资有限公司的批复》。证明原告通过政府出让获得涉案土地，依法享有涉案土地使用权，该土地的性质是工业用地，用途为兴办企业用地。被告认为转让报告、使用权请示以及郊区人民政府批复文件恰好证实原告土地证取得程序违法。原郊区人民政府批复早于原郊区国土资源局的请示，原满春乡人民政府的请示晚于其与原告签订合同的时间。第三组证据：1、贺兰县国土资源局《关于宁夏博誉印刷物资有限公司申请补办国有土地使用证的回复》；2、宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2015）兴行初字第83号行政判决书。证明涉案土地使用权的载体为银郊国用（2002）字第734号、银郊国用（2002）字第735号；用地面积分别为9333.8平方米、3883平方米；土地性质为出让土地，用途为工业用地。原告自2002年享有涉案土地使用权。被告对该组证据的真实性认可，对（2015）兴行初字第83号行政判决书的合法性认可，但对证明目的不认可。第四组证据：宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2016）宁01行初149号行政裁定书。证明原告涉案土地证件遗失后，贺兰县人民政府及贺兰县国土资源局不做土地确权、不为原告办理证件、且擅自为他人办理权属登记，以此证实贺兰县人民政府、国土、规划以及相应的执法部门知道或者应当知道涉案土地以及相关厂房建设情况。被告对该组证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。被告认为该行政裁定书中只是表述土地争议问题，并未反映其上建筑物的问题。第五组证据：1、征地、办房产证交费一览表；2、征地款缴费收据；3、一般缴款书收据（完税凭证）；4、土地出让金专用票据；5、转账支票存根。证明原告缴纳土地出让金以及交税等事实。被告对缴费凭证真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可。被告认为涉案土地取得本身就不合法。第六组证据：1、贺兰县综合执法局强制拆除决定书；2、贺兰县综合执法局限期拆除通知书。证明被告非法向原告下达拆除决定、限期拆除通知。被告对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。被告认为该组证据恰好证实被告已经履行了通知送达义务，文书中也告知了原告享有的相应权利。第七组证据：1、强制拆除照片；2、视频两段。证明被告派人对原告所有的建筑予以拆除的事实。被告对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。被告贺兰县综合执法局辩称，一、原告违章建筑事实清楚，依法应当予以查处。2019年8月16日，被告接到贺兰县自然资源局出具的《关于依法查处博誉印刷有限公司违法建筑的函》，该函中明确表述原告存在未经贺兰县自然资源局审批规划方案建设的建筑物，属于违章建筑，要求被告立即依法进行查处。被告启动调查程序后，结合贺兰县自然资源局出具的函，以及被告现场调查情况，确认原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，存在违章建筑，依法应当予以查处。同时，银川市兴庆区人民政府函告贺兰县人民政府的函件中也确认了涉案建筑系违章建筑，并委托贺兰县人民政府进行拆除。二、被告作出涉案行政行为程序合法。被告立案后，对原告的违法行为进行了调查核实，并于2019年8月30日向原告送达了限期拆除通知书，限原告于2019年9月8日前自行拆除。原告并未在规定的期限内自行履行拆除义务。被告遂于2019年9月9日下达强制拆除决定书，并告知其享有的权利，原告仍未自行拆除，被告遂于2019年9月10日实施了强制拆除。综上，原告诉请没有事实及法律依据，被告实施的行政行为合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告贺兰县综合执法局向本院提交了以下证据：第一组证据：贺兰县自然资源局《关于依法查处博誉印刷有限公司违法建筑的函》及违章建筑照片。证明原告建筑项目因未经审批规划属违章建筑，贺兰县自然资源局函告被告并要求予以查处。原告认为该组证据是被告第四组证据中贺兰县综合执法局《关于依法强制拆除典农河以北区域违法违章建筑物的请示》的附件，不应当以函的形式认定违章建筑。原告对其真实性认可，对合法性不认可，因其为内部请示文件，对原告权益没有直接产生影响，与原告无关联性。关于该函的内容并没有具体表述，虽然有照片，但照片上没有关于违章建筑的特征，且该函涉及的请示并未得到贺兰县人民政府批示，故该组证据不能作为认定被告行为合法的证据，而应当作为被告行为违法的证据。第二组证据：贺兰县综合执法局行政违法案件立案审批表、行政执法现场（检查）记录、行政违法案件调查报告、行政机关负责人集体讨论行政处罚案件记录、限期拆除通知书。证明被告在接到贺兰县自然资源局函告后，依法立案并进行了现场调查取证，后经集体讨论决定，要求原告限期拆除房屋，并向原告送达限期拆除通知书，原告予以签收。原告对该组证据的证明目的不认可，其认为该组证据不能作为认定被告行政行为合法的证据。1、对立案审批表的真实性、合法性认可，虽然涉及内容是关于本案的事项，但该文件属于内部文件资料，不能直接对原告产生影响，与原告没有关联性；2、现场（检查）记录上盖有被告的公章，对记录形式的真实性认可，但对内容的真实性及合法性不予认可，该记录没有现场情况和见证人见证的内容，检查人员是否有执法证件不清楚，记录内容是记录者的主观判断，没有客观事实。调查不能仅凭现场检查，对于行政审批的信息资料属于政府信息，现场建筑物上无房屋的行政管理信息，被告应当通过政府的有关部门进行调查，特别是通过年度卫星图进行调查了解；3、行政违法案件调查报告由被告制作，且盖有被告公章，对其形式的真实性认可，但内容的真实性不认可，没有直接的证据证明调查的内容属实，特别是关于违法事实的陈述，没有合法来源，恰恰证明被告的行政执法行为违反程序规则，没有证据擅自编造内部资料，且该文件属于内部文件资料，不能直接对原告产生影响，与原告没有关联性；4、对集体讨论行政处罚案件记录的真实性认可，对合法性、关联性不认可。被告获得材料的来源不合法，不应当作为被告讨论的材料，恰恰证明被告违法讨论案件，且该证据为被告内部材料；5、对限期拆除通知书的真实性、关联性认可，对合法性不认可。涉案合法财产并未经任何权力部门认定为非法建筑，被告无权擅自认定违法，无权要求并决定限期拆除。法律赋予被告的权利是拆除违法建筑，在没有认定违法的情况下，被告无权行使拆除职权。该限期拆除通知书对原告的财产权利造成重大影响，应当依法给予充分的救济权利，包括充分的听证申辩、行政复议、行政诉讼的权利，而被告并没有给予，因此该限期拆除通知书的内容违反法律规定，该限期拆除通知书无权力基础，实体上违法，程序上因为原告提起诉讼，仍未生效，被告作出行政行为违法。第三组证据：贺兰县综合执法局限期拆除决定书、履行行政决定催告书、强制拆除决定审批表、强制拆除决定书。证明由于原告未在通知的期限内积极履行拆除义务，被告作出限期拆除决定，并予以送达，但原告拒签；后被告进行书面催告原告同样拒签；最后被告作出强制拆除决定予以送达，后实施拆除。被告已经履行了违章建筑拆除的程序，被告实施的拆除行为有事实及法律依据，且程序合法。原告对该组证据的证明目的不认可。1、对强制拆除决定书的真实性、关联性认可，对合法性不认可。涉案合法财产并未经任何权力部门认定为非法建筑，被告无权擅自认定违法，无权要求并决定限期拆除，法律赋予被告的权力是拆除违法建筑，在没有认定违法的情况下，被告无权拆除，且该决定书对原告的财产权利造成重大影响，应当依法给予充分的救济权利，包括听证申辩、行政复议、行政诉讼的权利，而被告并没有给予，因此被告行政行为违法；2、对限期拆除决定书、履行行政决定催告书的真实性、合法性、关联性不认可。上述文书原告没有收到，即使收到，同上述对限期拆除通知书、强制拆除决定书的质证意见；3、强制拆除决定审批表由被告制作，且盖有被告公章，对其形式的真实性认可，但对内容的真实性、合法性不认可，贺兰县自然资源局并没有认定原告建筑违法的证据，关于违法事实的陈述，没有合法来源，证明被告的行政执法行为违反程序规则，没有证据擅自编造内部资料。同时，该文件属于内部文件资料，不能直接对原告产生影响，与原告没有关联性，不能作为认定本案合法性的证据。第四组证据：1、《银川市兴庆区人民政府关于委托贺兰县人民政府对典农河北侧共享花园西侧违章建筑进行拆除的函》；2、《贺兰县人民政府关于协调兴庆区委托我县对典农河北侧共享花园西侧违章建筑进行拆除的函》；3、贺兰县综合执法局《关于依法强制拆除典农河以北区域违法违章建筑物的请示》领导签批件。证明就涉案拆除事宜，被告请示了贺兰县人民政府，政府领导批示同意，且由于行政区域管辖事宜也同兴庆区人民政府进行了协调，并取得了兴庆区人民政府的委托回复，故被告对原告建筑进行查处并实施拆除系合法行政行为。原告对该组证据的真实性认可。1、对《银川市兴庆区人民政府关于委托贺兰县人民政府对典农河北侧共享花园西侧违章建筑进行拆除的函》《贺兰县人民政府关于协调兴庆区委托我县对典农河北侧共享花园西侧违章建筑进行拆除的函》的合法性、关联性不认可，上述两个文件是行政机关之间关于工作的协调，文件本身并没有直接对原告产生影响，因此与原告没有关联性，且该文件中关于原告建筑物方面没有任何认定行为即直接表述为违章建筑，属于无权表述；2、对贺兰县综合执法局《关于依法强制拆除典农河以北区域违法违章建筑物的请示》领导签批件的合法性不认可，其为内部请示文件，对原告权益没有直接产生影响，与原告无关联性。同时，被告未将请示的附件附后，如果该请示有附件则证实该文件篡改客观事实，且该请示并未得到贺兰县人民政府的批示。因此该组证据不能作为认定被告行政行为合法的证据。本院对上述证据认证如下：经庭审质证，结合原、被告当庭陈述，原告提交的满春乡人民政府与宁夏印刷物资公司征地协议、宁夏印刷物资公司交纳相关征地费用票据等证据，与本案无关，本院不予采信。原告提交的其他证据真实、合法与本案有关联性，本院予以采信。被告提交的证据原告对真实性均无异议，证据来源合法，与本案具有关联性，可作为本院审查行政行为是否合法的依据。经审理查明，2002年6月2日，原满春乡人民政府与原告签订土地转让协议，约定原满春乡人民政府将位于满春乡农场双龙饮料厂东侧，六合绒线厂西侧，14亩原农场国有土地转让给原告，建设PS版厂。后原满春乡人民政府、原银川市郊区国土资源局分别就满春乡原农场于2002年登记的20亩国有划拨土地使用权出让给原告作为兴办企业用地向原银川市郊区人民政府进行请示，经原银川市郊区人民政府同意后，原告缴纳了土地出让金、税费后分别办理了银郊国用（2002）字第734号面积为9333.8平方米和银郊国用（2002）字第735号面积为3883平方米的国有土地使用证。该两宗土地座落于德胜工业园区民族北街东侧，土地性质为出让，用途为工业用地。同年，原告在上述土地上建设了库房、办公用房、围墙等。2019年8月16日，贺兰县自然资源局向被告出具《关于依法查处博誉印刷有限公司违法建筑的函》，内容为：经调查，虹桥南街以东，富民路以南，典农河以北博誉印刷有限公司建设项目，存在未经我局审批规划方案建设的建筑物，属违章建筑，请立即依法对其进行查处，并附建筑物照片。被告于2019年8月18日立案，8月20日到现场制作现场（检查）笔录并附现场取证照片,8月29日被告行政机关负责人集体讨论，决定限原告九日内将违法建设的房屋拆除。2019年8月30日，被告及贺兰工业园区管委会共同制作贺联执限拆字[2019]第065号限期拆除通知书，内容为：“宁夏博誉印刷物资有限公司，因你公司在虹桥南街以东、贺兰山路以北、富民路以南、共享花园以西所建房屋，未经建设行政主管部门批准，属违章行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，经我局与贺兰工业园区管委会研究决定，现责令你公司接到通知后务必于2019年9月8日前无条件自行拆除。如你（公司）对上述事实、理由、依据有异议，可以自收到通知书之日起三日内到贺兰工业园区管委会进行陈述、申辩。如未进行陈述、申辩，且未在规定时间内自行拆除的，将依据有关法律规定强制进行拆除并予以处罚，由此引起的一切经济损失和法律责任由你（公司）全部承担”。被告于同日向原告送达，原告在该限期拆除通知书中注明“保留申讼意见”。2019年9月2日，被告下发贺综执限拆决字[2019]第004号限期拆除决定书，责令原告于2019年9月8日前自行拆除涉案建筑物。该文书注明原告拒绝签字。2019年9月8日，被告下发贺综执催告字[2019]第004号履行行政决定催告书，要求原告在催告书送达之日起3日内履行自行拆除违法建筑物的义务，逾期仍未履行义务的，将依法强制执行。该文书注明原告拒绝签字。2019年9月9日，被告作出贺综执强拆决字[2019]第004号强制拆除决定书，该决定书告知原告限期自行拆除期限已届满，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对所涉建筑物进行强制拆除，由此产生的代履行费用由原告承担。并告知原告不服该决定可以在接到决定之日起六十日内向贺兰县人民政府或银川市人民政府行政复议委员会申请行政复议；也可以在十五日内直接向贺兰县人民法院起诉。该文书注明原告拒绝签字。2019年9月9日，被告对原告位于虹桥南街以东、富民路以南、典农河以北的2栋库房、9间办公用房、4间生产车间及围墙实施强制拆除，2019年9月14日拆除完毕。另查明，2019年9月5日，被告向贺兰县人民政府报送《关于依法强制拆除典农河以北区域违法违章建筑物的请示》，请贺兰县人民政府协调解决拆迁事宜。2019年9月6日，贺兰县人民政府向兴庆区人民政府出具贺政函[2019]112号《关于协调兴庆区委托我县对典农河北侧共享花园西侧违章建筑进行拆除的函》，协调兴庆区同意委托贺兰县对仍由兴庆区管辖，但统一规划由贺兰县完成的15.74亩土地中的2处违章建筑进行整治。同日，兴庆区人民政府回函同意委托贺兰县人民政府对上述土地中2处违章建筑进行整治。原告涉案建筑物在整治范围内。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被告贺兰县综合执法局系贺兰县机构改革组建的新部门，属贺兰县人民政府工作部门，于2017年9月28日正式挂牌成立，在负责原有城市管理事项基础上，将贺兰县住建局住房和城乡建设领域全部行政处罚权和行政强制权等划转至被告贺兰县综合执法局。贺兰县自然资源局系贺兰县人民政府城乡规划主管部门，在确定原告建筑物属违章建筑后，以函件形式要求被告予以查处，故被告享有上述法律规定的职权。本案中，被告在接到贺兰县自然资源局的公函后于2019年8月18日立案，至2019年9月9日组织实施强制拆除，在此过程中制作的各类文书中仍继续载明原告的违章建筑性质系贺兰县自然资源局的界定结果，因贺兰县自然资源局有权对违法建筑作出界定，该界定结果未被撤销前，应视为被告事实依据正确充分。《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，被告于2019年9月8日作出涉案催告书，并给予原告三日的陈述、申辩期，但被告在9月9日该陈述申辩期未届满时就作出涉案强制拆除决定书，剥夺了原告陈述、申辩的权利，违反了上述法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告于2019年9月2日作出涉案限期拆除决定书，但在原告申请行政复议及提起行政诉讼期间未届满时就实施了强制拆除行为，违反了该法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销行政行为。但因涉案房屋已被拆除完毕，本案强制拆除行为不具有可撤销内容，故原告诉请确认被告对原告位于虹桥南街以东、贺兰山路以北、富民路以南，共享家园以西的房屋强制拆除行为违法的请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贺兰县综合执法局对原告宁夏博誉印刷物资有限公司位于虹桥南街以东、贺兰山路以北、富民路以南，共享家园以西的房屋等强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告贺兰县综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月二十九日法官助理 史 芳书 记 员 刘 娜 附：本案适用法律《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；