河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终466号上诉人(原审原告)张志国，男，1963年9月10日出生，汉族，住河南省长垣县。委托代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长垣市人民政府。法定代表人赵军伟，市长。委托代理人贾何伟，市政府工作人员。委托代理人熊光卫，河南安实律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长垣市自然资源和规划局（原长垣县国土资源局），住所地：河南省长垣市建设大厦**。法定代表人唐汉章，局长。委托代理人赵新成，该局工作人员。委托代理人杜振民，该局工作人员。上诉人张志国因与被上诉人长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局要求履行支付征地补偿款职责一案，不服河南省新乡市中级人民法院（2019）豫07行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张志国的委托代理人段书予，被上诉人长垣市人民政府的委托代理人贾何伟、熊光卫，被上诉人长垣市自然资源和规划局的委托代理人赵新成、杜振民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张志国原审诉讼请求：确认长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局于2013年对张志国的4.7亩承包地实施征收时，未在三个月内向其支付征地补偿费违法，责令长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局支付征地补偿费63.92万元。原审法院经审理查明：张志国系河南省长垣市佘家镇南王庄村村民。2019年9月5日，张志国向原审法院提起诉讼，称其在2018年夏天听说自家出租给本村村民杨同林的4.7亩承包地已于2013年被征收为国有土地，长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局未在征地行为作出的三个月内支付其征地补偿费，故提起诉讼，要求确认长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局未在法定期限内支付其征地补偿款的行为违法，并依据2016年河南省人民政府作出的豫政（2016）48号文件、以每亩13.6万元为基数，支付其4.7亩承包地的征地补偿费共计63.92万元。另查明，原长垣县国土资源局于2013年6月9日发布《长垣县国土资源局征地补偿安置公告》（长国土征补[2013]1号）称：。根据河南省人民政府豫政土[2013]516号文件批准的征收土地方案，结合长垣县城市建设日益发展的需要，县政府拟征收长垣县佘家乡南王庄至东郝村道路南侧、长东医疗器械有限公司西侧的一宗土地，征地补偿安置标准包括土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、青苗补偿标准、南王庄村土地补偿安置费用、农业人员安置办法。张志国称其家在本村的4.7亩承包地即处于上述被征收范围。张志国称其与本村村民杨同林于2012年2月8日签订《协议证明书》，由杨同林以“20万元三十年一次性永久买断”该宗土地，其已收到杨同林支付的20万元款项，协议签订后，该宗土地一直由杨同林开办企业建设厂房使用至今。2019年8月26日，河南省人民政府作出豫政[2019]17号《关于撤销长垣县设立县级长垣市的通知》，将原长垣县撤销，设立县级长垣市，原长垣县人民政府更名为“长垣市人民政府”。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。我国农村土地的集体所有性质决定，国家征收农民集体土地的，土地补偿款并非属于土地使用权人，而是归属土地所有权人村集体经济组织，土地使用权人仅可以就地上附着物及青苗等属于其所有的物品获得补偿。根据上述法律规定，征收集体土地的征地补偿款包括土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费等，由于各项补偿费用归属主体不尽相同，有权提起诉讼要求行政机关履行补偿安置职责的主体亦不相同。对于要求支付地上附着物及青苗补偿费的，应当由村民个人提起诉讼；对于要求支付土地补偿费的，则应当由集体经济组织提起诉讼。根据本案查明的事实，张志国称其在本村的4.7亩承包地已于2012年交由本村村民杨同林建设厂房使用至今，因此，自2012年起张志国的土地承包权益已让渡他人，其主张的征地补偿款当然也不包括上述法律规定的“地上附着物及青苗补偿费”，且根据《长垣县国土资源局征地补偿安置公告》的内容来看，张志国诉请支付的征地补偿费直接指向应归农村集体经济组织所有的“土地补偿费”。据此，涉案征地行为发生时，张志国家在该宗土地上的附着物和青苗等已不存在，现其要求长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局履行支付“地上附着物及青苗补偿费”的诉讼请求，依法应予驳回。对于张志国要求长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局履行支付“土地补偿费”的问题，原审法院认为，“土地补偿费”依法应归农村集体经济组织所有，土地补偿费如何分配亦应由农村集体经济组织自主决定。张志国要求长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局履行支付“土地补偿费”的诉讼请求，实质上是对征收集体土地的“土地补偿费”再分配问题不服，现其直接以长垣市人民政府、长垣市国土资源局为被告进行主张，依法不具有提起诉讼的主体资格，对该项起诉，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条的规定，判决驳回张志国的诉讼请求。上诉人张志国不服原审判决，提起上诉称：1、原审法院认为长垣市人民政府将征地补偿款转入长垣市佘家财税所账户就等于长垣市人民政府完成了支付征地补偿款的义务，实属错误。涉案土地原所有人为南王庄村三个村民小组，而长垣市佘家财税所是长垣市政府管理的下级部门。2、原审判决认为张志国仅享有被征土地上附着物和青苗补偿费违法错误。根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第(十二)条和《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》的相关规定,张志国的承包地被征收后,应当得到不低于80%的土地补偿费。3、原审判决认为张志国依法流转土地经营权后，不再享有土地承包权益违法错误。《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定:“承包方享有下列权利:(三)依法流转土地经营权;(四)承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”张志国将承包地出租给杨同林办厂是依法流转土地经营权。4、长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局作为征收土地及组织实施土地征收方案的主体，有责任保障张志国及时得到土地补偿费。5、原审判决认为张志国的诉求实质上是对土地补偿费再分配问题错误。涉案土地原来属于南王庄村三个村民小组,长垣市人民政府、长垣市自然资源和规划局在长达6年多时间内没有将征地补偿费等费用支付给张志国或原土地所有人村民小组。综上，原审判决驳回张志国诉讼请求错误，请求撤销原审判决，发回重审或依法支持张志国的原审诉讼请求。长垣市人民政府答辩称：1、涉案土地按照法律规定程序征收，征地补偿费用已在规定时间内拨付。2013年4月19日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于长垣县2012年度第二批乡镇建设用地的批复》批准征收涉案土地。2013年5月29日，长垣市人民政府作出《长垣市人民政府征收土地公告》，公示被征收土地所有权人、位置、地类和面积；征收补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限和地点。2013年6月9日，长垣县国土资源局下达《长垣县国土资源局征地补偿安置方案公告》，对具体补偿标准进行了公示。2013年6月19日，长垣市人民政府、长垣县国土资源局审核签批国有土地收入清算（支出）计划表。2014年9月4日，涉案土地补偿款全额支付。2、张志国不具有本案原告主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，对于要求支付土地补偿费的，则应当由集体经济组织提起诉讼；对于要求支付地上附着物及青苗补偿费的，应当由村民个人提起诉讼。张志国的承包地已于2012年交由本村村民杨同林建设厂房使用至今，收取杨同林20万元款项。因此，自2012年起张志国家的土地承包权益已让渡他人，其主张的征地补偿款当然也不包括上述法律规定的“地上附着物及青苗补偿费”，且根据《长垣县国土资源局征地补偿安置公告》的内容来看，张志国诉请支付的征地补偿费直接指向应归农村集体经济组织所有的“土地补偿费”。所以，张志国不具有提起本案诉讼的主体资格。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。长垣市自然资源和规划局的答辩意见与长垣市人民政府的意见相同。本院二审经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：张志国原审诉讼请求中所述的征地补偿费不包括地上附着物或青苗费，其主张的征地补偿费63.92万元是依据2016年河南省人民政府作出的豫政（2016）48号文件，以每亩13.6万元为基数，乘以具体被征收土地亩数计算出来的。本院认为：一、长垣市自然资源和规划局具有发放涉案集体土地征收补偿费用的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、第四款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。根据上述法律法规规定，市、县人民政府组织实施集体土地征收，应对被征收土地的所有权人、使用权人予以补偿。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，如长垣市人民政府组织集体土地征收，发放征地补偿、安置费用等，系长垣市自然资源和规划局的法定职责，张志国将长垣市人民政府亦列为被告，属于多列被告。二、张志国不具备提起本案诉讼的主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。即，在组织实施土地征收的行政法律关系中，相关行政机关在发放土地补偿费时，其法定职责系向农村集体经济组织支付土地补偿费，而非直接向被征地农户发放。故如相关行政机关未发放土地补偿费，应由相应的农村集体经济组织主张权利，而非由被征地农户提起行政诉讼。故本案中，长垣市自然资源和规划局发放集体土地征收补偿费用时，土地补偿费应支付给农村集体经济组织，地上附着物及青苗补偿费应支付给地上附着物及青苗的所有者。张志国的诉讼请求中并未包括有地上附属物补偿费及青苗费，其不能直接向长垣市自然资源和规划局请求支付土地补偿费，原审判决认定其依法不具有提起本案行政诉讼的主体资格，并无不当。三、张志国请求分配土地补偿费，可以向其所在的集体经济组织主张。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四款规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属于民事纠纷。第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。即，土地补偿费用如何分配属于农民集体经济组织的民主议定事项，如发生争议，则属于民事纠纷。本案中，张志国如请求分配土地补偿费，可以向其所在的集体经济组织主张，而非直接向行政机关提起行政诉讼。至于张志国上诉理由中所依据的《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》，系河南省人民政府为规范农民集体所有土地征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配和使用而制定的，该意见解决的系民事法律问题，而非直接请求政府机关向其支付不少于80%土地补偿费的依据。综上，上诉人张志国的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，不能成立。原审判决适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销河南省新乡市中级人民法院（2019）豫07行初135号行政判决；二、驳回张志国的起诉。一、二审案件受理费各50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 杨 巍审判员 王江**审判员 荆向丽二〇二〇年六月二十八日书记员 宁文煜