江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏1291行初359号 原告夏恒宽，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人曾海情，北京市京师律师事务所实习律师。 被告靖江市新桥镇人民政府，统一社会信用代码×××3Ｘ7，住所地靖江市新桥镇润新大道**。 法定代表人陈伟，镇长。 参与诉讼负责人刘洪，政法委员。 委托代理人（特别授权）朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。 原告夏恒宽诉靖江市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）行政处罚一案，于2019年12月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年12月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭进行审理，原告夏恒宽及其委托代理人李长东、曾海情，被告新桥镇政府参与诉讼负责人刘洪、委托代理人朱旭东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告新桥镇政府于2019年12月5日作出靖新执罚字〔2019〕13号行政处罚决定（以下简称行政处罚决定），其内容为：“原告户在新桥镇××××段，从事了未经水行政主管部门许可，擅自在河道管理范围内搭建临河建筑物、构筑物的行为。被告于2019年11月19日向原告送达了行政处罚事先告知书以及行政处罚听证通知书，原告于2019年11月21日向被告提出听证申请，被告于2019年11月29日在镇政府综合行政执法局二楼案审室公开举行听证。听证过程中，原告称：1.违法建筑事实认定不符；2.法律适用有误；3.量刑过重且超越职权；4.拆除房屋应予以补偿。被告认为：1.青龙港属于二级河道，原告所建临河建筑物、构筑物均在河道管理范围内；2.原告在未获得水行政主管部门许可的情况下，擅自在河道管理范围内搭建临河建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定；3.2019年1月28日，市政府已将水行政主管部门相应的执法权下放至新桥镇，被告对该案有相应的执法权，具有行政执法主体资格。同时，根据《江苏省水行政处罚自由裁量权实施办法》的相关规定，对原告的量罚符合规定；4.违章建筑物不在政府补偿范围内，故不予采纳。原告的上述行为违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，根据第六十五条第二款和《江苏省水行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，被告决定对原告作出以下行政处罚：1.拆除位于新桥镇××××段所有临河建筑物、构筑物（主体部分为南北36.1米，东西9.5米的二层砖瓦结构建筑物，主体东侧水面上为南北36.1米、东西3.7米的彩钢瓦结构，主体北侧有一座占地面积约6平方米的容量50T水泥罐，水泥罐的北侧为一座占地面积约61.5平方米的彩钢瓦结构，总建筑面积约为544.02平方米）并恢复土地原貌，所需费用由原告承担；2.罚款人民币壹拾万元（￥100000.00元）整”。同时告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利和期限。 原告夏恒宽诉称，被告作出行政处罚决定认定事实不清，涉案房屋并不是违法建筑，原告于1986年在荒地上修建房屋，该建设行为经过村里审批，原告长期在此居住并从事经营活动，虽然没有取得权证，但是由于历史原因造成；被告作出行政处罚决定适用法律错误，原告实施的建设行为已三十多年，在《中华人民共和国水法》实施之前，根据法不溯及既往原则，被告不应当适用现行法律规定作出处理，且已经超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚追诉时效，而《中华人民共和国水法》第三十八条第二款和第一款从体系解释角度应当特指工程建设，村民房屋不在上述法律规定适用范围，对于村镇房屋建设管理应当适用土地管理法和村镇房屋规划许可方面的规定；被告作出行政处罚决定量刑畸重且超越职权，原告修建房屋并不在河道管理范围，不能因为行政机关划定水域管理范围的扩大就让原告承担不利法律后果。综上，请求法院依法撤销被告作出的行政处罚决定，并有被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交以下证据： 1.夏恒宽身份证复印件，证明原告是行政行为的相对人，提起本案诉讼的主体适格； 2.行政处罚决定，证明被告实施被诉行政行为，被告主体适格； 3.住所使用证明、生产经营场所证明、家具店产权证明复印件，证明原告主体适格，原告的房屋产权经过确认并且登记备案，并非被告所称临时建筑物； 4.房屋修缮申请书复印件，证明原告房屋修缮申请经过了村委会和被告的批准； 5.原告与村委会签订的租地协议复印件两份，证明原告对土地有合法使用权，且租赁期限未满； 6.土地租赁费交款收据复印件，证明原告与村委会之间租赁关系真实存在，对土地有合法使用权。 被告新桥镇政府对原告证据真实性未提出异议，但对证据3-6的关联性不予认可，认为原告虽然名义上提出的房屋修缮手续，但客观上实施的是违建扩建。 被告新桥镇政府辩称，被告作出行政处罚决定认定事实清楚，根据靖江市人民政府关于对河道违法圈圩和违法建设进行专项整治的活动,被告发现原告在靖江市新桥镇××孝化村××段河道管理范围内搭建临河建筑物、构筑物。2019年8月14日,原告认可该建筑物没有相关行政部门的行政审批许可。被告向村、组负责人进行调查了解,2013年,原告为修缮房屋向村里出具申请,村里出于考虑安全隐患同意原告对房屋进行修缮,但原告对房屋进行了扩建而非修缮,建设房屋时未向任何部门领取相关建设审批手续,原告向村组支付的费用属于青苗费补助。被告于2019年8月23日以原告未取得建设工程规划许可证向原告下达了限期拆除违章建筑物的《催告书》,原告提出陈述、申辩意见,其认为2013年10月的建设行为经新桥镇和孝化村同意,不属于擅自搭建。经查,原告违法建设的建筑物在青龙港河道管理范围内,原告没有向水行政主管部门申请擅自建设建筑物。原告提供的相关手续不能证明原告向相关行政职能部门履行建设的审批手续。被告作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确且量罚适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告新桥镇政府向本院提交以下证据： 1.靖江市人民政府关于对河道违法圈圩和违法建设进行专项整治的通告； 2.被告工作人员对原告制作的调查询问笔录； 3.当事人送达地址确认书； 4.被告工作人员对周忠元制作的调查询问笔录； 5.被告工作人员对王文彬制作的调查询问笔录； 6.现场检查记录。 上述证据证明被告对原告的案涉违建行为进行调查，确认其相关建筑建设未经行政部门审批许可。 7.陈述和申辩书以及原告提供的证据； 8.夏恒宽申诉材料； 9.责令改正通知书（靖新执责改字（2019）13-2号）； 10.行政处罚事先告知书及送达回执； 11.行政处罚听证告知书及送达回执； 12.听证申请书； 13.行政处罚听证通知书； 14.行政处罚听证笔录； 15.听证会陈述申辩意见及证据； 16.行政处罚决定书及送达回执。 上述证据证明被告依据调查事实依法对原告作出行政处罚并送达原告，同时保障了其陈述申辩及听证的权利，程序合法。 17.靖江市人民政府文件，证明靖江市人民政府已经将水行政主管部门的相应执法权赋权给了被告，被告具有相应的行政处罚权。 原告对被告证据质证意见如下：证据1真实性由法庭依法核实；证据2、3因没有原告签名故不予认可；证据4关联性不予认可；证据5内容真实性不予认可，但从被调查人反映内容看原告房屋建造年代在1986年前后；证据7-16的关联性均无异议，但其中证据10、11、12的合法性不予认可，证据15的证明目的不予认可；对证据17的真实性无异议，但合法性和证明目的不予认可。 经庭审调查结合双方质证意见，本院对原、被告提交的证据认证如下：原告证据1、2客观真实、来源合法，且与案件存在关联性，本院予以采信；原告提交的其他证据仅是证明其以修缮名义提出申请、建成的建筑物作为其生产经营场所为领取营业执照所需而提交的证明材料，不能据此证明原告通过合法建造房屋取得物权，本院对该部分证据不予采信；被告提交的证据中2、3虽然没有原告签字确认，但考虑到行政机关执法过程中相对人拒绝配合的情况十分普遍，在此情形下行政机关由相对人所在基层组织工作人员在旁见证并以在场人身份在笔录上签名，此种取证方式虽有缺陷但也符合当下执法现状，现被告提交的调查询问笔录、现场检查笔录内容与原告庭审中有关涉案建筑建造过程的陈述相互吻合，现原告对在场人的身份亦无异议，而现场检查记录上检查情况部分原告的签名与其起诉状签名笔迹基本吻合，三份证据形成时间为同一日，故可推定被告在2019年8月14日确对原告有调查询问过程，本院对上述笔录予以采信；此外，被告提交的其他证据可反映其执法人员作出行政处罚决定前调查证人、现场勘验等、向原告告知拟作出行政决定的内容、依据和原告享有的权利，客观上原告亦实际参与听证等程序，故相关证据均客观真实、来源合法，与案件事实具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 原告夏恒宽户籍地为靖江市××龙村仁义圩43号，在该村组享有宅基地并建有住宅。1986年，夏恒宽租用靖江市新桥镇孝化村青龙港边空地建设披蓬两间用于小店经营；90年代期间扩建成南北间长度48米左右的一层建筑，增加水泥销售的经营项目；2013年，原告以修缮名义将建成的一层建筑拆除，在青龙港××××段建成临河建筑物、构筑物，主体部分为南北36.1米，东西9.5米的二层砖瓦结构建筑物，主体东侧水面上为南北36.1米、东西3.7米的彩钢瓦结构，主体北侧有一座占地面积约6平方米的容量50T水泥罐，水泥罐的北侧为一座占地面积约61.5平方米的彩钢瓦结构，总建筑面积约为544.02平方米。在此期间，原告按年向占用土地所在村组支付青苗补偿费。 2019年1月28日，靖江市人民政府发布靖政发〔2019〕53号《市政府关于调整和赋予新桥镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》，其内容为：“为贯彻落实中央有关‘对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权’的精神，根据省委办公厅、省政府办公厅《关于深化经济发达镇行政管理体制改革工作的意见》（苏办发〔2017〕32号）、省政府办公厅《赋予行政管理体制改革镇经济社会管理权限指导目录的通知》和省司法厅《关于靖江市新桥镇相对集中行政处罚权工作的复函》的统一部署要求，我市结合新桥镇实际，对首批下放的行政权力进行了调整规范，向新桥镇政府下放第二批行政权力并编制了第二批赋权目录清单，现就有关事项通知如下：。”，该通知附件1表中序号406-434项对应部门水利局的行政处罚职权均赋予被告新桥镇政府，其中第407项权力名称为“对在河道管理范围内擅自或者未按照批准建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动处罚”。 2019年5月16日，靖江市人民政府发布《关于对河道违法圈圩和违法建设进行专项整治的通告》。2019年8月14日，被告工作人员对原告调查询问，原告陈述其在青龙港边实施的建设始于1986年，至今未取得规划许可证和产权登记，建成的建筑物用于经营活动。2019年8月14日，被告向原告发送责令改正通知书，认为原告在青龙港××××段从事违规搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，根据六十六条规定责令原告于2019年8月19日24时前自行拆除建筑、恢复土地原状。 2019年8月15日，周忠元在被告执法人员调查时反映：其自1995年在靖江市新桥镇孝化村原告占用土地所在生产组担任组长至今，夏恒宽在此处经营已经33年，一开始是在村民宅基地上建设披蓬开小店，1990年左右在港边用石棉搭建披蓬，1999年前后建设了南北长48米左右的一层建筑用于水泥经营，2013年将建筑翻建为两层，用于家具经营；青苗补偿部分，最初是几百元，后来时1000元，1999年至2009年期间是每年2000元，2009年至2019年期间每年是4000元。 王文彬在被告执法人员调查时反映：其是孝化村副书记和副主任，2001年起担任该职务至今，其任职时夏恒宽在青龙港边的建筑就已经存在，2013年其以修缮的名义向村里提过申请，村里从安全出发同意其请求，但未履行规划审批手续；夏恒宽只是向生产组支付青苗补偿费，未缴纳租金。 2019年8月14日，被告制作的现场检查记录显示夏恒宽在青××西侧孝化村××段建成的建筑物主要为4个部分，主体部分为东西长7.6m，南北宽35.5m的二层砖瓦结构建筑物，主体东侧水面上为东西长4m，南北宽35.5m的彩钢瓦结构，主体结构北侧有一座占地面积6m2的容量为50T水泥罐，水泥罐北侧为一座占地面积44m2的彩钢瓦结构，夏恒宽在现场检查记录上签字确认。被告执法人员于同日对原告青龙港边建设现场拍摄照片，其中建筑布局与现场检查记录一致。靖江市长江护岸工程处制作的新桥镇青龙港夏恒宽违建示意图显示原告建成建筑物定界点X3541442.396/Y505862.707至X3541439.633/Y505875.354之间的东西间距为12.9米，水岸线位置在宽度3.7米建筑中间位置，距离X3541439.633/Y505875.354定界点东西间距不明。 2019年8月23日，被告向原告发送催告书，认为原告未按照8月14日责令整改通知书要求自行拆除违法建设，催告原告三日内自行拆除，逾期将强制执行。原告提交陈述申辩书，其内容为：“该房始建于1986年，经新桥新桥村委左家圩两组同意（现孝化村委），每年上交村委生产队租金。建筑面积达850m2，一个大家庭共计十人，常年住居在此，并在此地经营谋生，生活居住与经营一切设施齐全，后2013年10月又经新桥镇政府、孝化村委同意，改建修缮继续经营至今。故本人认为该房屋不属于临时建筑物、构筑物，后期改建修缮不属于擅自搭建”，该陈述申辩材料落款时间为2019年7月4日，原告同时提交其与新桥村左家圩西生产队签订的租地协议、住所使用证明、经营场所证明、2013年修缮申请、孝化村及相关生产组收取费用的收据复印件等材料。2019年8月26日，原告再次向被告提交书面材料，认为其建筑形成于1986年，当时城乡规划法尚未实施，故不应当认定原告建筑为违法建筑作出处理，应当通过征收方式给予原告补偿。 2019年11月15日，原告作出靖新执责改字〔2019〕13-2号责令改正通知书，其内容为：“经与水行政主管部门调查确认，你户在新桥镇××××段从事了未经许可、擅自在河道管理范围内搭建临河建筑物的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，现责令你户自收到本通知书之日起按下列要求改正：于2019年11月17日24时前改正上述违法行为，具体要求如下：1.拆除位于新桥镇××××段所有临河建筑物、构筑物（主体部分为南北36.1米，东西9.5米的二层砖瓦结构建筑物，主体东侧水面上为南北36.1米、东西3.7米的彩钢瓦结构，主体北侧有一座占地面积约6平方米的容量50T水泥罐，水泥罐的北侧为一座占地面积约61.5平方米的彩钢瓦结构，总建筑面积约为544.02平方米）；2.恢复土地原状”，同日留置送达原告。 2019年11月19日，被告向原告送达靖新执罚告字〔2019〕13号行政处罚事先告知书和靖新执听告字〔2019〕13号行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的内容、事实理由和依据，以及原告享有陈述申辩和听证的权利。原告向被告提出听证申请，被告于2019年11月21日向原告发出行政处罚听证通知书，于11月29日举行听证，原告在听证中提出的陈述申辩意见与本案起诉状一致。被告于2019年12月5日作出行政处罚决定，同日送达原告。 审理中，被告主张对原告实施的建设属于河道管理范围的确定依据是《江苏省水利工程管理条例》第六条和《靖江市水利工程管理实施办法》第九条的规定。 本院认为，根据江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于深化经济发达镇行政管理体制改革工作的意见》、省政府办公厅《赋予行政管理体制改革镇经济社会管理权限指导目录的通知》和省司法厅《关于靖江市新桥镇相对集中行政处罚权工作的复函》和靖江市人民政府2019年1月28日发布的《市政府关于调整和赋予新桥镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》，靖江市水利局享有的对在河道管理范围内擅自或者未按照批准建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的违法行为行政处罚职权已赋予被告新桥镇政府行使，被告具有作出行政处罚决定的职权。本案的争议焦点为：一、被告有关原告在河道管理范围内实施违法建设的证据是否充分。二、如事实认定清楚，被告作出拆除的处罚决定适用《中华人民共和国水法》的规定作出处理适用法律是否正确、量罚是否适当。 从靖江市长江护岸工程处制作的新桥镇青龙港夏恒宽违建示意图可以看出原告现已建成的建筑物占用河道范围，而原告2013年以修缮名义实施的建设行为从四至、层高等方面均已明显超出原有建筑范围的修缮活动范畴，应认定为新建、扩建或改建行为，在河道管理范围内的建筑行为应依据《靖江市水利工程管理实施办法》第十三条的规定向水行政主管部门提出申请并提交资料、取得有管理权的水行政主管部门同意后方可按行政许可批准文件的要求开工，现原告未取得审批手续实施建设，应予处罚。 《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定，河道的具体管理范围由县级以上地方人民政府负责划定。《江苏省河道管理条例》第十七条第二款规定，河道管理范围按照《江苏省水利工程管理条例》的规定划定。《江苏省水利工程管理条例》第六条第（一）项第1目中，对于无堤防的河道管理范围确定为水域、沙洲、滩地及河口两侧五至十米，或根据历史最高洪水位、设计洪水位确定。《靖江市水利工程管理实施办法》第九条第（一）项中，关于镇级河道（二级河道）管理范围确定为河道及两侧河口线外不少于5米，城区段管理范围为河道及两侧河口线外不少于15米。靖江市范围内市级河道为横港、夹港、上六圩港、下六圩港、十圩港、安宁港等处，青龙港不在上述范围内，故原告建设所在地应属于镇级河道（二级河道）范围，在被告未举证证明该区域属于“城区段”时，河道管理范围应以“河道及两侧河口线外不少于5米”的标准确定，现靖江市长江护岸工程处制作的新桥镇青龙港夏恒宽违建示意图显示原告建筑的南侧部分在水岸线以外东西间进深在9.2米至12.9米之间，部分建筑已经超过靖江市二级河道管理范围，现被告将该处建筑整体纳入河道管理范围实施行政处罚，属于认定事实不清、证据不足。鉴于原告的建筑全部处于河道管理范围的事实不能认定，关于法律适用和量罚问题已无论述之必要。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告靖江市新桥镇人民政府于2019年12月5日作出的靖新执罚字〔2019〕13号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告靖江市新桥镇人民政府负担（原告已预交，于本判决生效后十五日内退还原告，被告应负担的案件受理费于本判决生效后十五日内向本院缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于泰州市中级人民法院。 审 判 长  杨鑫森 人民陪审员  戚月华 人民陪审员  时党英 二〇二〇年六月九日 书 记 员  杨 洁 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。