四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川13行初6号 原告杨宗秀，女，汉族，1963年3月20日出生，住址四川省南充市高坪区。 委托代理人张成仕，男，汉族，1956年2月17日，住址四川省南充市嘉陵区。 原告何建，男，汉族，1963年5月20日出生，住址四川省南充市高坪区。 委托代理人杨宗秀，女，汉族，1963年3月20日出生，住址四川省南充市高坪区，系何建之妻。 委托代理人张成仕，男，汉族，1956年2月17日，住址四川省南充市嘉陵区。 被告南充市顺庆区人民政府。住所地四川省南充市顺庆区果城路。 法定代表人蒲鹏程，区长。 委托代理人青山。 委托代理人强春艳，四川英特信（南充）律师事务所律师。 第三人南充市顺庆区人民政府中城街道办事处。住所地四川省南充市顺庆区北湖路**。 法定代表人刘海洋，主任。 委托代理人青山。 委托代理人田娟，四川英特信（南充）律师事务所律师。 原告杨宗秀诉被告南充市顺庆区人民政府（简称顺庆区政府）、第三人南充市顺庆区人民政府中城街道办事处（简称中城街道办）危房搬迁行政协议一案，本院于2017年4月21日作出（2016）川13行初67号行政裁定，裁定驳回杨宗秀的起诉。2017年10月12日，四川省高级人民法院作出（2017）川行终649号行政裁定，指令本院继续审理。本院重新受理后，追加何建为本案共同原告，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨宗秀及其委托代理人张成仕、原告何建的委托代理人杨宗秀、张成仕、被告顺庆区政府的委托代理人青山、强春艳、第三人中城街道办的委托代理人青山、田娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告居住的房屋是由南充市城镇房地产开发公司建设，川北建筑公司第四公司施工，1994年12月开工，1996年1月20日竣工。该房屋在使用过程中发现墙壁开裂，已成危房，严重危及生命安全，无法居住。2009年8月22日经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定为D级危房。市政府十分重视关心，在第三届45次、第四届45次常务会指示由被告顺庆区政府实施整改。被告于2012年6月5日五届第15次常务会纪要明确：要求完善方案。2013年6月6日，被告才作出《南充市顺庆区人民政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》，而没有征收方案。该方案违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国物权法》的规定，至今未确定征收补偿方案，没有社会稳定风险评估报告和征收补偿费用到位情况，没有作出房屋征收决定，也未予以公告、依法评估房屋价值。该危房从鉴定至今长达7年之久，其违法行为给原告造成了重大经济损失。 诉讼请求：1、确认被告《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》无效，应予撤销。2、对《顺庆区人民政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》的合法性进行审查。3、判令被告按房屋征收的程序实行货币补偿方案标准计算偿原告的一切经济损失。4、诉讼费由被告承担。 被告顺庆区政府辩称：一、涉案房屋搬迁项目属于城市危房排危应整体拆除的对象，不是旧城改造项目，也不是国有土地上房屋征收项目，更不是商业开发行为，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，应适用《城市危险房屋管理规定》和《四川省城镇房屋建筑和市政基础设施使用安全管理规定》。依据《城市危险房屋管理规定》第九条的规定，结合鉴定，涉案房屋所在整幢楼需立即拆除，采取整体拆除的措施。由于业主对拆除重建、异地置换等相关事宜久谈不决，导致危险程度恶化，时刻危及安全。依据《四川省城镇房屋建筑和市政基础设施使用安全管理规定》第十七条、第二十二条、第二十四条等规定，房屋出现安全隐患，采取安全治理措施、委托安全鉴定以及采取治理措施产生的费用承担主体均是房屋所有权人或使用人。政府为尽快排除危险、保障民生，对涉案房屋整栋楼采取协议购买的方式进行补偿的行为，是一种救助行为，与旧城改造、房屋征收、商业开发有本质区别。二、涉案《排危搬迁方案》是针对特定对象制定的文件，不能长期普遍适用，不属于规范性文件，不能被附带审查。三、杨宗秀与中城街道办签订的协议是双方真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，也没有合同法中规定的无效情形，应当合法有效。四、原告依据协议已经足额领取相关款项，协议已履行完毕，原告不存在基于排危的其他任何损失。原告要求现在启动征收项目的市场价值给予货币补偿，不应得到支持。五、本案协议实质是政府收购协议，不能适用棚户区改造或征收的政策。 第三人中城街道办述称意见与被告顺庆区政府的答辩意见一致。 经审理查明，南充市顺庆区滨江中路二段109号（原滨江北路66号）第2幢商住楼由南充市城镇房地产开发公司建设，南充地区水利电力建筑勘测设计院勘测，四川省宏昌建设集团公司设计事务所设计，川北建筑总公司第四公司施工，该商住楼于1994年开工，1996年竣工。原告杨宗秀、何建共有2单元4层1号住房一套。 该商住楼在使用过程中发现盖板及墙体开裂，2004年6月，南充市建设局向南充市委、市政府书面报告，建议进行危房鉴定，制定整改方案，立即实施整改，彻底消除安全隐患。2005年8月17日，南充市人民政府召开专题会议，决定对该幢楼重新鉴定房屋安全、限期完成隐患整改。2005年，经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定，该工程存在严重安全隐患，应及时对底部框架部分进行技术处理。2006年8月21日，南充市政府三届第45次常务会议议定，由顺庆区政府牵头负责，市级相关部门配合，迅速落实安全隐患整改责任主体，严格安全责任追究，加快推进整改工作。2009年9月18日，经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定，该工程存在严重安全隐患，该楼上部承重结构安全性鉴定评级为Du级，该楼安全性评级为Dsu级。建议立即进行技术处理。由于该楼加固难度大、费用高，建议经经济分析比较后决定加固或拆除。2010年6月13日，南充市政府四届第45次常务会议议定，同意在滨江车站关闭后，对该区域所涉及的居民危房改造从政策方面积极予以支持。2012年6月5日，被告召开五届15次常务会议，审议了滨江中路109号院2幢排危整治方案，要求对排危整治方案进行完善，尽快实施。 2013年6月6日，被告制定了《关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》，确定排危搬迁对象为滨江中路二段109号第2幢楼3-9层居民住宅房屋，共42户。排危搬迁补偿方式分为产权调换和货币补偿，并对排危搬迁的补助费用、奖励措施等相关问题进行了规定。方案确定中城街道办作为该搬迁实施单位，与产权人签订排危搬迁协议，协助被搬迁人购置产权调换房屋，组织住户排危搬迁，组织实施房屋拆除。2013年6月18日，四川合立达房地产评估事务所有限责任公司受中城街道办委托，对顺庆区滨江中路二段109号第二幢楼3-9层共计42户住宅用房地产排危搬迁价格进行了评估，确定估价对象在估价时点的房屋单价为4300元/平米。 2015年9月22日，原告杨宗秀受原告何建委托，共同作为（乙方）与第三人中城街道办（甲方）签订《顺庆区滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁货币补偿协议书》，协议约定：1、乙方原房屋建筑面积为90.56平米，按市场评估价4300元/平米计389408元。2、甲方将向乙方提供等面积产权调换房屋的公摊面积，超过乙方原房屋公摊面积部分的房款，按市场评估价4300元/平米，计27270.6元。3、甲方按房屋使用面积比原房屋使用面积多5平米以内（含5平米）的房款，按市场评估价4300元/平米计21500元支付给乙方。4、乙方已于2013年6月8日搬离，甲方应支付乙方搬家补助费2000元，过渡费（含租房补贴）1500元，装修补偿费27951元。5、货币补偿排危搬迁后，乙方所有的房屋权属归甲方所有，按国有资产管理。6、在乙方办理完原房屋移交、权属变更及结算后，由甲方支付给乙方甲方承担购房款部分的产权办证税费13364.45元。同日，双方进行了结算支付，结算中增加支付排危应急搬迁补助费17056元，甲方实际支付乙方共计500050.05元。 庭审中经释明，原告明确其诉讼请求第一项、第三项分别为：撤销《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》、判令被告按房屋征收的程序实行货币补偿方案标准计算补偿原告的一切经济损失。 上述事实，主要有《南充市建设局关于滨江路66号危房整改的紧急报告》、《南充市人民政府研究滨江北路66号商住楼安全隐患的会议纪要》、《南充市顺庆区滨江中路109号房屋主体结构安全性鉴定报告》、《房屋所有权证》、《南充市人民政府常务会议纪要》、《南充市顺庆区人民政府五届第15次常务会议纪要》、《南充市顺庆区人民政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》、《房地产估价报告》、《顺庆区滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁协议书》以及结算清单、进账单等在卷证实。 本院认为，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”第二条第二项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”之规定，第三人因危房改建的需要，与原告达成的搬迁补偿协议，属房屋征收补偿行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。 被告作为辖区内房屋征收与补偿的责任主体，在征收过程中确定由其派出机构中城街道办作为搬迁实施单位，负责与产权人签订排危搬迁协议、协助被搬迁人购置产权调换房屋、组织实施房屋拆除，该授权行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，顺庆区政府是本案适格的被告。 依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”的规定，本案应着重审查被告订立案涉协议的行为是否具有法定职权、适用法律是否正确、是否遵守法定程序。首先，原告等人居住的房屋经鉴定为危房，且因加固难度大、费用高，无修缮价值，参照《城市危险房屋管理规定》的相关规定应予拆除。同时，房屋所有权人是危房整治的责任主体，顺庆区政府决定以产权调换或货币补偿的方式进行排危搬迁，其目的是基于公共利益需要，同时也体现了对危房所有权人的人文关怀。故依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的规定，被告具有征收的法定职权。其次，被告在依法制定排危搬迁方案后，依据该方案，与原告达成排危搬迁货币补偿协议，通过协议的方式对该危房实施征收，其适用法律正确、程序合法。第三，该协议系双方自愿达成，协议内容合法，既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”所规定的行政行为无效的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”所规定的合同无效的情形。因此，原告诉请撤销案涉协议的诉讼请求不予支持。 原告请求对排危搬迁方案的合法性进行审查，但该方案系被告仅针对案涉危房的住户制定，并非针对不特定的对象制定，也不能长期反复适用，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”所规定的规范性文件，故对原告提出的合法性审查请求不予支持。 原告请求判令被告按房屋征收的程序实行货币补偿方案标准计算补偿原告的一切经济损失，因被告与原告达成的搬迁协议合法，且被告已按照协议履行了征收补偿义务，原告的该诉请明显缺乏法律及事实依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决如下： 驳回原告杨宗秀、何建的全部诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 熊 东 审 判 员 庄 娟 人民陪审员 曾 胜 二〇二〇年六月二十四日 书 记 员 吴俐静