宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终161号上诉人（一审原告）灵武市王力机械加工厂。经营者王建明，男，1976年4月24日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市东塔镇朔方路粮机厂家属区**。委托代理人陈某，北京市中银（银川）律师事务所律师（特别授权）。委托代理人周某，北京市中银（银川）律师事务所律师（特别授权）。上诉人（一审被告）灵武市人民政府。法定代表人马某1，市长。委托代理人马某2，灵武市司法局副局长（一般代理）。委托代理人莫某，宁夏合天律师事务所律师（一般代理）。原审第三人灵武市人力资源和社会保障局。法定代表人黄某，局长。委托代理人赵某，宁夏三略律师事务所律师（一般代理）。委托代理人陆某，宁夏三略律师事务所律师（一般代理）。上诉人灵武市王力机械加工厂因与上诉人灵武市人民政府、原审第三人灵武市人力资源和社会保障局不履行行政允诺一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初377号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明，为深入实施“兴工强市”战略，进一步扩张全市工业经济总量，2009年7月15日，中共灵武市委，灵武市人民政府印发灵党发〔2009〕37号《中共灵武市委灵武市人民政府关于进一步加快发展工业经济的意见》，文件中第四项政策措施第九条载明“凡税收注册登记在我市的企业，在符合国家工业用地五项控制指标且按时完成建设前提下，在羊绒园区投资2000万元以上、灵州综合工业园区投资5000万元以上、再生资源试验区投资1000万元以上的项目，对企业自建的基础设施，政府分别按每亩4.7万元、1万元、1万元给予支持。……”。2010年6月，灵武市王力机械加工厂的经营者王建明作为乙方与甲方灵武市全民创业办公室签订《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》，该协议约定由甲方协助乙方落实区、市有关扶持优惠政策，并对乙方入驻灵武市全民创业园和中小企业孵化基地后双方的其他权利义务进行了约定。2013年2月4日，灵武市全民创业工作领导小组办公室出具《入园证明》，载明：灵武市王力机械加工厂已入驻灵武市全民创业园和中小企业孵化基地D区1号，占地12.99亩。2012年5月28日，被告下发灵政办发〔2012〕54号《关于印发〈灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法〉的通知》，其中第六条规定“按照《关于进一步加快发展工业经济的意见》（灵党发〔2009〕37号）文件有关规定，园区用地出让期限为50年，土地出让费执行羊绒产业园区土地出让价标准。对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元的补助。”原告于2016年取得位于灵武市××园以东8665.4㎡土地使用权。原告认为其系因被告招商引资政策入园经营，被告应当根据其文件政策兑现应向原告支付的自建基础设施补助费，故于2018年诉至法院，请求被告支付自建基础设施补助费。本院经审理后认为原告未提交证据证明其已向被告提出申请，原告起诉不符合法定条件，故于2019年6月24日以（2018）宁01行初980号行政裁定，裁定驳回原告起诉。后原告于2019年6月28日向被告邮寄《请求政府兑现允诺的联名申请》，请求被告按照灵政办发〔2012〕54号文的规定，结合企业土地面积，兑现招商引资入园补助。被告未就原告的申请作出答复。原告不服，诉至法院，请求判如所请。另查明，2008年8月6日，中共灵武市委、被告灵武市人民政府下发灵党办发[2008]103号《关于成立灵武市全民创业工作领导小组的通知》，成立灵武市全民创业领导小组。2009年3月，原灵武市工业和商业局报请被告成立灵武市全民创业园和中小企业孵化基地。2010年经灵武市发展改革局立项，同时设立灵武市全民创业工作领导小组办公室作为该基地的临时议事协调机构。一审法院认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺具有行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性。本案中，被告灵武市人民政府为促进该市经济发展，设立灵武市全民创业园和中小企业孵化基地。为加强对该创业园和孵化基地的管理，加快产业聚集和中小企业发展，被告制定了灵政办发〔2012〕54号《关于印发〈灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法〉的通知》。从灵政办发〔2012〕54号文的目标定位及具体实施规定来看，该文规定的对园区企业自建基础设施给予补助的行为应当构成行政允诺。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”被告因其允诺行为已具有对符合条件的行政相对人支付自建基础设施补助费的职责。现原告灵武市王力机械加工厂认为其基础设施已建成，向被告提出兑现自建基础设施补助费的申请，被告应在法定期限内就原告的申请作出答复。就原告是否符合补助条件，应由被告核实后作出处理。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决：责令被告灵武市人民政府于本判决生效之日起六十内对原告灵武市王力机械加工厂要求兑现允诺的申请作出处理。案件受理费50元，由被告灵武市人民政府负担。灵武市王力机械加工厂、灵武市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人灵武市王力机械加工厂上诉称，本案具备直接判决履行行政允诺的条件，一审法院没有依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定判决灵武市人民政府直接承担履行责任而代之以限期处理的方式，致使一审判决未能根本解决诉讼争议。请求依法撤销（2019）宁01行初377号行政判决并依法改判灵武市人民政府向上诉人支付自建基础设施补助费610530元；一、二审诉讼费由灵武市人民政府承担。灵武市人民政府答辩称，上诉人的上诉理由与其一审诉求“履行行政允诺”存在明显矛盾，本案审理并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条关于行政协议履行的规定，上诉人的上诉理由不成立；履行职责之诉的前提是行政机关不履行法定职责，本案中答辩人不存在适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“不履行法定职责”的前提条件；上诉人能否享受奖补政策需由行政机关完成调查后才能确定，非司法部门所能直接判断。综上，请贵院驳回上诉人所提出的“直接判令支付补助费”这一上诉请求。上诉人灵武市人民政府上诉称，灵武市王力机械加工厂向上诉人提出了要求兑现承诺的申请，但是上诉人接到申请后即指令银川高新技术产业开发区管委会进行摸查核实，上诉人不存在“不履行”、“不作为”的情形，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款错误；灵武市王力机械加工厂能否享受奖补政策还需上诉人调查核实后方能确定，非司法部门所能直接判断，一审判决仅以灵武市王力机械加工厂“基础设施已建成”便认定上诉人应就其提出的兑现允诺申请进行答复过于武断，应予纠正。综上，请求依法撤销（2019）宁01行初377号行政判决并改判驳回灵武市王力机械加工厂一审诉讼请求；一、二审案件受理费由灵武市王力机械加工厂承担。灵武市王力机械加工厂答辩称，构成本案行政允诺实现的条件，一是取得园区土地，二是自建基础设施，答辩人已取得土地并建成基础设施，灵武市人民政府应当履行承诺，兑现自建基础设施补助费；答辩人多次要求灵武市人民政府履行行政允诺，其自始至终无法证明“有作为”行为，将其“兑现允诺义务”混淆为“摸查核实工作”，本末倒置。综上，依法治国、诚实信用的前提，必须是政府牵头遵守法律、法规，平等、诚信的对待相对人，依约、依规兑现承诺。答辩人作为首批入驻灵武市创业园区企业，用实际行动来响应政府号召，为招商引资工作以及灵武市经济社会发展起到良好的示范作用并作出积极贡献，在完成大量人力、物力及财力投入后，恳请政府公开、公正的履行行政诺言。原审第三人灵武市人力资源和社会保障局没有向本院提交书面意见。上诉人灵武市王力机械加工厂向一审法院提交的证据有：证据一、灵党发〔2009〕37号文、灵政办发〔2012〕54号文各一份；证据二、《灵武市全民创业园和中小企业孵化基地项目（企业）意向性入园协议》一份；证据三、土地成交确认书、宁夏回族自治区土地出让金专用收据、《国有土地使用权证》、《证明》、不动产登记信息查询单各一份，房权证二份；证据四、《入园证明》、《宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书》各一份；证据五、增值税普通发票十六张、电费发票十二张、水费发票一张、税收证明一张、商砼结算单一张、收据一张、购销合同十份、施工结算单一张、电费账单五张、房地产价值测算表两张、照片九张；证据六、6-1.灵再生管发[2013]37号《关于解决中小企业孵化基地牵手缘纸业有限公司等6家企业自建基础设施补助费的请示》一份；6-2.灵武市国土资源局、灵武市审计局灵国土资发〔2014〕65号《关于2014第14号市长批示转办单办理意见的报告》一份；6-3.灵武市财政局灵财发〔2014〕121号《关于灵武市再生资源循环经济示范区文件批示的审核意见》、灵武市人民政府办公室《常务会议通知》各一份；6-4.《对全民创业园区企业回访调查分析报告》一份；证据七、银川高新区小微企业协会银高协发[2016]009号《关于解决灵武市全民创业园区49家企业基础设施补助费遗留问题的请示》；证据八、8-1.（2018）宁01行初980号行政裁定书一份。上诉人灵武市人民政府向一审法院提交了以下证据：证据一、1.1灵党发〔2009〕37号文，1-2.灵政办发〔2012〕54号文；证据二、2019年中小企业孵化基地和全民创业园入园企业基本情况调查表。第三人灵武市人力资源和社会保障局向一审法院提交了以下证据：灵党办发[2008]103号《关于成立灵武市全民创业工作领导小组的通知》。上述证据均已随案移送本院。经审查一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中，当事人双方没有向本院提交新证据。本院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。本院认为，灵武市人民政府于2012年5月28日下发的灵政办发〔2012〕54号《关于印发〈灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法〉的通知》，作出了“……。对于企业自建基础设施的，一次性给予每亩4.7万元的补助”的相关规定，系其自行设定义务的行政允诺行为，属其行使行政职权中的裁量范围，并不违反法律法规的强制性规定，在行政相对人符合设定条件时即应根据允诺履行兑现义务。本案中，灵武市人民政府于2019年7月1日签收了灵武市王力机械加工厂等17家企业邮寄的《请求政府兑现允诺的联名申请》后，没有正当理由，未在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定的期限“在接到申请之日起两个月内”给予答复，系行政不作为。灵武市王力机械加工厂于2019年9月5日向法院递交材料，起诉请求“依法判令被告履行行政允诺，依照《灵武市中小企业孵化基地和全民创业园标准化厂房管理暂行办法》的规定，向原告支付自建基础设施补助费45740.2元”，系“不履行法定职责”之诉，起诉期限也符合相关期限规定。一审法院判决被告灵武市人民政府在一定期限内对原告灵武市王力机械加工厂要求兑现承诺的申请作出处理，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定。关于上诉人灵武市王力机械加工厂提出的“一审判决未能根本解决诉讼争议”的上诉理由。经查，本案灵武市人民政府能否兑现允诺，若能兑现允诺具体应当给予多少数额，属行政职权范围，需要灵武市人民政府完成调查后才能确定，司法部门不能直接作出判断。上诉人灵武市王力机械加工厂的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人灵武市王力机械加工厂、上诉人灵武市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人灵武市王力机械加工厂、上诉人灵武市人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 孔庆顺审判员 胡冬梅审判员 胡文红 二○二○年六月十五日（法官助理 金 芳书记员 韩丽萍附本案所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；