广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终615号上诉人（原审原告）：陈志立，男，汉族，1975年3月26日出生，身份证住址广东省英德市******委会陈屋组，公民身份号码441************633。上诉人（原审原告）：广州市韵宅木业有限公司。住所地：广东省广州市荔湾区********，法定代表人：陈志立，总经理。两上诉人共同委托代理人：胡成、钟怡潇，广东百思威律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区城市管理和综合执法局。住所地：广东省广州市荔湾区************。法定代表人：肖长安，局长。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广东省广州市荔湾区*******。法定代表人：毕锐明，区长。委托代理人：莫非，该单位工作人员。委托代理人：陈斯毅，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人陈志立、广州市韵宅木业有限公司（以下简称韵宅公司）因诉被上诉人广州市荔湾区城市管理和综合执法局（以下简称荔湾执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3478号行政判决,向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年2月28日，原广州市芳村区***经济联合社（以下简称海北联社）与陈志立签订《厂房场地租赁合同》，约定海北联社将位于芳村海北中一横路2号的场地租赁给陈志立作经营场地使用，空地6000平方米，租期自2002年3月1日到2020年2月28日。2003年2月28日，海北联社与韵宅公司签订《厂房场地租赁合同》，约定海北联社将芳村海北中一横路2号的场地租赁给韵宅公司作经营场地使用，空地6657.4平方米，租期自2003年3月1日到2021年2月28日。上述合同并约定陈志立应按合同约定交付租金及其他费用，办理营业执照后有权在经营场地从事合法经营活动，租赁期满或合同终止后，所有建筑实体及装修，水电管线等设施无偿归海北联社所有，未征得海北联社同意，不得拆走，等等2015年12月4日，广州市******（甲方）、广州市荔湾区***海北股份合作经济联合社（乙方）、广州市荔湾区土地开发所（丙方）、广州市荔湾区****办事处（丁方）签订《龙溪大道南地块海北村属集体物业（一横中路）拆迁补偿协议书》，约定经甲乙丙三方同意，根据广东财兴资产评估土地房地产估价有限公司出具的《广州市荔湾区********项目位于海北联社龙溪中路一横中路厂房、商铺等建（构）物、停产停业损失等房屋征收价值估价报告》（财兴房评字〔2015〕第033号），确认征地范围内属乙方的集体物业共35栋，建筑面积合计23189.3862平方米，另有属乙方的构筑物共29项，甲方按货币补偿的方式对乙方进行补偿；甲方依该协议约定将补偿款支付给乙方，乙方根据协议约定及法律法规的规定，向村民支付其依法应得的地上建筑物、构筑物、附着物及停产停业损失补偿款，并统一向甲方交付上述地上建筑物、构筑物、附着物；总补偿费为74326037元，协议生效之日起30个工作日内，甲方支付50%，即3700万元，乙方收到首期款后于20个工作日内交付地上建筑物、构筑物、附着物及其权属证明原件，于90个工作日内完成地上建筑物、构筑物、附着物的拆除、场地平整及围蔽等工作，并向甲方交付土地，双方签订《土地移交确认书》，甲方在其后30个工作日内向乙方支付30%补偿款，即2200万元，完成用地结案后30个工作日，甲方支付剩余补偿款，等等。2018年4月25日，荔湾执法局派员到广州市荔湾区********（韵宅公司）检查，制作《检查笔录》并绘制现场建筑附图。《检查笔录》记载：韵宅公司在现场经营木业加工，搭建构筑物作厂房、办公楼、宿舍、值班室之用，其中办公楼为二层，宿舍为三层，总面积合计共9785.94平方米，详见附图（当事人已在附图签名并加盖指模）；当事人现场未能出示报建手续，等等。被检查人签名处记载“徐神耀，以上笔录属实，本人认为上述面积要与第三方测量为准”。荔湾执法局现场发出《询问通知书》《责令限期改正通知书》，均记载当事人拒签，留置送达；并有现场照片为证。2018年4月27日，荔湾执法局询问陈志立，《询问笔录》记载，陈志立陈述该公司徐神耀和黄叶青不了解公司实际情况，签署的《检查笔录》不能代表公司行为；韵宅公司2002年及2003年分别和海北联社签署了两份租赁合同，总面积12657.4平方米，韵宅公司2001年至2002年期间，出资建设地上构筑物作厂房，并由海北联社向东漖镇人民政府办理相关报建手续，并缴纳过相关费用；由于厂房用地涉及到征收补偿，公司参加过广州市******的调解会议，该单位告知厂房用地及建筑物已作征收补偿，且是按照有报建手续的厂房标准进行补偿，但公司并未收到征地补偿款。2018年5月30日，荔湾执法局询问黎焯华，《调查笔录》记载黎焯华陈述其为海北联社的法定代表人，海北联社将荔湾区海北中一横路2号的空地共12657.4平方米出租给陈志立（签署两份租赁合同），陈志立成立韵宅公司，自行出资建设厂房，未办理报建手续，也未通过海北联社办理报建手续。2018年6月13日，荔湾执法局再次检查广州市荔湾区********，并拍摄现场照片、绘制平面图（平面图标记了具体的13栋建筑及面积），《检查笔录》记载：涉案地块搭建了13栋建筑物，现用作厂房、办公楼、宿舍楼、值班室、电房等使用，总面积11138.24平方米，现已建成投入使用为韵宅公司，等等。该笔录加盖“广州市荔湾区***海北社区*民委员会”公章。2018年12月4日，广州市荔湾区协作办公室向荔湾执法局作出荔协作函〔2018〕152号《关于的复函》，记载：韵宅公司位于海龙街海北中一横路2号的建筑位于科创区起步区龙溪大道地块AF030526地块、AF030534-1地块及2个地块相连的市政道路上，经区土发中心初步测算，韵宅公司部分建筑进入了科创区起步区龙溪大道AF030534-1地块和市政道路范围，已经严重影响科创区起步区建设工作的实施，等等，为有效推进科创区起步区龙溪大道地块建设工作，请加快推进海龙街海北中一横路2号涉及违法建设的有关工作。2019年4月11日，荔湾执法局向陈志立及韵宅公司发出《违法建设行政处理告知书》，告知拟作出限期拆除涉案建筑物，面积11138.24平方米的处理决定。2019年5月5日，荔湾执法局对陈志立及韵宅公司发出荔综违建处字〔2019〕48号《违法建设行政处理决定书》，记载：陈志立及韵宅公司未经规划批准，于2002年至2006年间，在荔湾区海北中一横路2号地块上建设13幢建筑物，总建筑面积11138.24平方米，违反了当时有效施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，已构成违法建设，依据《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，处理如下：陈志立及韵宅公司自接到该决定书之日起10日内自行无条件拆除上述建筑物，面积11138.24平方米，整饬现场，逾期不履行该处理决定，荔湾执法局将依法强制执行。2019年5月13日，陈志立及韵宅公司向荔湾区政府申请行政复议，荔湾区政府于2019年5月15日受理，并于次日向荔湾执法局发出《提出行政复议答复通知书》及相关材料。2019年5月27日，荔湾执法局提交答复及相关材料。2019年7月1日，荔湾区政府作出荔湾府行复〔2019〕81号《行政复议决定书》，决定维持荔湾执法局作出的荔综违建处字〔2019〕48号《违法建设行政处理决定书》，陈志立及韵宅公司于2019年7月3日签收。诉讼中，陈志立及韵宅公司主张涉案建筑是合法建筑，而荔湾执法局未向规划部门调查核实，且荔湾执法局在本案中只认定13栋建筑属于违法建设，而陈志立及韵宅公司实际建设了16栋建筑，荔湾执法局遗漏了一排商铺及一个小的建筑物；荔湾执法局主张本次执法只涉及13栋建筑，具体的建筑及面积详见荔湾执法局于2018年6月13日绘制的平面图，其余建筑暂时没有处理。陈志立及韵宅公司认为荔湾执法局面积测量不准确；荔湾执法局主张本案测量为其自行测量，因涉案建筑没有可以保留使用的部分，若聘请第三方机构测量徒增成本，且测量结果实际上不影响行政处理结果。关于补偿问题，陈志立及韵宅公司表示海北联社已取得部分补偿款，却未将相关补偿款支付给陈志立及韵宅公司，其已经向广州市荔湾区人民法院起诉海北联社；荔湾执法局认为本案是查处违法建设，陈志立及韵宅公司间的征收补偿争议应通过民事诉讼解决。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”因此，荔湾执法局负有辖区内违法建设查处职权。《广州市违法建设查处条例》第二条的三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”《中华人民共和国城市规划法》第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”本案中，陈志立及韵宅公司分别于2002年、2003年与海北联社签订《厂房场地租赁合同》，租用广州市荔湾区*********块12657.4平方米，并建设了若干建筑物，陈志立及韵宅公司未能提交建设工程规划许可证件，荔湾执法局对其中的13幢建筑物进行查处，符合规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分；……”荔湾执法局通过现场检查调查测绘、发出《责令限期改正通知书》、询问当事人、告知陈述和申辩权益等程序，认定涉案13栋建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，并作出涉案荔综违建处字〔2019〕48号《违法建设行政处理决定书》，决定限期自行拆除涉案建筑，逾期不履行的将依法强制拆除，该决定认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。关于陈志立及韵宅公司主张荔湾执法局认定的13栋建筑总建筑面积11138.24平方米不当以及涉案建筑数量不只13栋的主张，对此，荔湾执法局未查处的建筑不属于本案审查的标的，而涉案13栋建筑的范围和面积有荔湾执法局于2018年6月13日绘制的平面图可以确定，具体面积可能存在测量上的误差，但并不影响本案的处理结果及当事人的实际权益。关于陈志立及韵宅公司认为涉案建筑被纳入征收补偿范围并按照合法建筑予以补偿，以此反推涉案建筑属于合法建筑的主张，对此，相关建筑是否属于违法建设和是否获得征收补偿，二者的判断标准可能存在法律和政策上的不一致，而涉案13栋建筑可能涉及的陈志立及韵宅公司与海北联社的征收补偿纠纷，陈志立及韵宅公司表示已提起民事诉讼，故该纠纷应当在该民事诉讼中解决。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，荔湾区政府有权受理陈志立及韵宅公司的复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日……”荔湾区政府收到复议申请后，于法定期限内作出荔湾府行复〔2019〕81号《行政复议决定书》，其复议程序符合规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈志立、广州市韵宅木业有限公司的诉讼请求。上诉人陈志立、韵宅公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案建筑物用地的使用权系上诉人合法取得，上诉人的建设行为已取得该地块所有权人海北联社的同意，并以涉案建筑物所在地址作为注册地址申办工商登记，作为厂房使用，并非临时建设。广州市国土资源和规划委员会国有土地使用权网上挂牌出让公告（穗国土规划挂出告字〔2017〕89号）明确确认涉案地块为一类工业用地，上诉人的建设行为没有违反土地的用途。二、原审法院未能查明荔湾执法局作出《违法建设行政处理决定书》时，有存在严重程序违法的现象。荔湾执法局在作出荔综违建处字〔2019〕48号《违法建设行政处理决定书》前未依法赋予上诉人听证的权利，属于程序违法。且荔湾执法局超越了职权的范围，荔湾执法局作为区城市管理综合执法机关，有查出违法建设的职权。但存在重大、复杂、难以定性的情形时，未书面征询城乡规划部门的意见，不具有对违法建筑定性的权能。本案中，荔湾执法局的径直认定违法建设的决定，明显超越其职权范围。综上，上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人荔湾执法局于2019年5月5日作出的荔综违建处字〔2019〕48号《违法建设行政处理决定书》；3.撤销被上诉人荔湾区政府于2019年7月1日作出的荔湾府行复〔2019〕81号《行政复议决定书》；4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人荔湾执法局二审答辩称，二审答辩意见与原审答辩意见、庭审意见一致。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，请求二审法院判决驳回上诉。被上诉人荔湾区政府二审答辩称，荔湾区政府作出的荔湾府行复〔2019〕81号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人陈志立、韵宅公司提出上诉，事实和理由缺乏依据，请求二审法院判决驳回上诉，维持原审判决。经审查，原审判决查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第一、二款，以及《广州市违法建设查处条例》第二条第三款、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，对上诉人陈志立、韵宅公司在未经规划行政主管部门审批，未依法取得建设工程规划许可即建设涉案建筑物的违法建设行为，被上诉人荔湾执法局具有查处的行政职权。且涉案建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故被上诉人荔湾执法局作出涉案行政处理决定事实清楚，适用法律法规正确，被诉的行政复议决定程序合法。另外，被上诉人荔湾执法局已向上诉人陈志立发出《违法建设行政处理告知书》并当面送达，其中已将拟处罚事实、法律依据及处罚决定内容进行了告知，并无影响行政处罚相对人的陈述、申辩权。即上诉人陈志立、韵宅公司提出被上诉人荔湾执法局存在违反法定程序情形的主张缺乏事实依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理妥当，依法应予以维持。上诉人陈志立、韵宅公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈志立、广州市韵宅木业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  易鸣娟审 判 员  林 彦二〇二〇年六月十五日法官助理  陈嘉祥书 记 员  黄骏敏