安徽省绩溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1824行初1号 原告：章隆杰，男，1981年10月26日出生，汉族，住安徽省绩溪县。 委托代理人：张靳，北京市京师律师事务所律师。 被告：绩溪县金沙镇人民政府，住所地安徽省绩溪县金沙镇金沙村前街**，统一社会信用代码11341731003263236T。 法定代表人：叶显瑞,镇长。 委托代理人：胡彦琦，党委委员。 委托代理人：章熙飞，安徽石镜律师事务所律师。 原告章隆杰诉被告绩溪县金沙镇人民政府（以下简称“金沙镇政府”）乡政府行政合同一案，本院于2020年1月2日立案后，于2020年1月7日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理。原告章隆杰及委托代理人张靳，被告金沙镇人民政府法定代表人叶显瑞及委托代理人胡彦琦、章熙飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月3日，金沙镇政府根据宣城市人民政府办公室《关于促进生猪产业转型升级绿色发展的实施意见》《关于优化调整畜禽养殖区域划定工作的指导意见》、绩溪县人民政府《绩溪县关于促进生猪产业转型升级绿色发展的实施意见》《关于印发绩溪县畜禽养殖禁养区、限养区及适养区划定方案》和《关于印发绩溪县畜禽养殖场关闭搬迁工作实施方案的通知》的要求，与章隆杰就其名下的位于绩溪县金沙镇黄土坎的养殖场签订了《绩溪县畜禽禁养区内养殖场（户）关闭拆除协议书》，协议约定：章隆杰将其名下的养殖场交付给金沙镇政府进行拆除，金沙镇政府补偿章隆杰347459元。 原告提出如下诉讼请求：请求确认原、被告签订的《绩溪县畜禽禁养区内养殖场（户）关闭拆除协议书》（以下简称“协议书”）无效，本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2017年10月10日，原告与他人签订转让协议书，购买坐落于绩溪县金沙镇黄土坎的养殖场，该养殖场为原告合法所有。2019年4月8日，被告下发《关于畜禽禁养区养殖场（户）关闭拆除工作的通知》，告知原告的养殖场位于关闭拆除范围。2019年5月24日，被告对原告的养殖场进行摸底登记。2019年7月3日，原、被告签订了协议书。原告认为，根据《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责养殖污染防治的统一监督管理，被告并无与原告签订协议书的法定职权，因此双方签订的协议书应予确认无效。为维护原告合法权益，现特提起行政诉讼。 被告辩称，原告的诉讼请求依法不能成立。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条和《行政诉讼法》第七十五条之规定，行政协议无效只能存在两种情形，一是实施主体不具有行政主体资格，二是没有依据。本案中这两种情形都不存在，理由为：一、被告具备行政主体资格。被告为乡镇一级人民政府，根据绩溪县人民政府办公室绩政办（2017）106号《关于印发绩溪县畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁工作实施方案的通知》和《绩溪县畜禽禁养区内养殖场关闭拆除工作目标责任书》的规定，因原告开设的养殖场属于禁养区，且在金沙镇范围内，因此，被告根据绩溪县人民政府的授权可以与原告签订协议书，原告诉称被告无权与其签订行政协议的观点不能成立。二、案涉行政协议合法有效。根据原环境保护部办公厅、农业部办公厅印发的《畜禽养殖禁养区划定指南》第3.3款之规定，禁养区的划定属于县级以上人民政府的职权，据此，绩溪县人民政府通过法定程序，以宣城市人民政府办公室宣政办（2018）15号文件规定和《动物防疫条件审查办法》第五条等规定，于2018年12月29日发布“绩政办（2018）104号文件”，对禁养区，适养区、限养区进行了划定。根据该划定方案，本案原告的养殖场属于禁养区范围，故在双方协商一致的基础上，原告与被告于2019年7月3日签订协议书，该协议书是双方的真实表示，协议书的内容不违反法律规定，是合法有效的。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，建议法庭依法驳回其诉讼请求。 原告为支持其诉请，提交如下证据： 一、原告身份证复印件、农民专业合作社法人营业执照、养殖场转让协议，证明：案涉养殖场为原告合法所有，原告主体适格； 二、协议书一份，证明：被告实施的具体行政行为，为本案适格主体。 被告对原告提交的证据，质证意见如下： 对证据1的真实性没有异议，证明目的有异议。对原告主体资格无异议，但是营业执照不能证明案涉养殖场是合法建设的；对证据2的三性无异议。 被告为反驳原告诉请，提交如下证据： 一、绩溪县金沙镇人民政府统一社会信用代码证书、法定代表人身份证复印件各一份，证明被告及其法定代表人的基本信息情况； 二、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》、《关于促进生猪产业转型升级绿色发展的实施意见》、《绩溪县畜禽养殖区、限养区及适养区划定方案》、《关于印发绩溪县畜禽养殖场关闭搬迁工作实施方案的通知》、《绩溪县畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁工作目标责任书》复印件1份，1、证明禁养区、限养区及适养区的划定是县级以上地方人民政府的职权；2、证明绩溪县人民政府对禁养区、限养区及适养区的划定符合宣城市人民政府文件和《动物防疫条件审查办法》第五条之规定；3、证明被告是根据绩溪县人民政府的相关文件的授权和原告签订协议书的； 三、绩溪县金沙镇畜禽禁养区、限养区划分图及协议书、摸底登记表、承诺书复印件各一份，证明1、原告的养殖场位于金沙镇禁养区范围内；2、原被告于2019年7月3日签订的协议书是双方真实意思的表示，内容不违反法律规定，该协议是合法有效的； 四、宣城市中级人民法院（2020）皖18行终32号行政判决书、（2020）皖18行终44号行政判决书各一份，1、证明案涉《绩溪县畜禽养殖禁养区、限养区及适养区划定方案》不违反上位法的规定，是合法有效的；2、证明乡、镇人民政府对未取得乡村建设规划许可证进行建设的，享有法定的处理权限。 原告对被告提交的证据，质证意见如下： 一、对证据1的三性无异议； 二、对证据2中的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的三性均认可，但证明目的均不认可；对《关于促进生猪产业转型升级绿色发展的实施意见》的三性及证明目的均不认可；对《关于印发绩溪县畜禽养殖区内禁养区、限养区及适养区划定方案的通知》的三性及证明目的均不认可，县常委会无权通过划定方案；对《关于印发绩溪县畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁工作实施方案的通知》的三性及证明目的均不认可，且实施方案早于划定方案，实施方案早已废止，县政府也未发布新的实施方案。因此该实施方案不具有合法性，所以乡镇政府是否得到授权，并无最新合法有效的证明文件； 三、对证据3的三性及证明目的均不认可。其中，划分图的制作主体、制作程序、所依据材料均未提供，也没有任何公章，原告签订协议书时是一份空白的协议； 四、对证据4的三性无异议，但证明目的均不认可。 对双方当事人提交的证据，本院认定如下： 一、对原告提交的证据1、2的真实性无异议，本院予以认定； 二、对被告提交的证据1、4的三性无异议，本院予以认定；证据2系各级行政机关出具并加盖公章的文件且不违反法律规定，本院予以认定；证据3中的划分图系行政机关根据相关文件标准依职权制作的图纸，本院予以认定，其他文件均有原告本人的签字捺印，本院予以认定。 根据当事人的陈述和审查确认的证据，本院认定的事实如下：2017年10月10日，原告章隆杰与张启通就位于绩溪县金沙镇黄土坎养猪场达成转让协议。2019年4月18日，被告金沙镇政府向原告章隆杰下发《关于畜禽禁养区养殖场（户）关闭拆除工作的通知》，要求原告于2019年6月30日前完成关闭拆除工作。2019年7月3日，原、被告双方达成协议，并就关闭拆除原告养猪场及相关补助问题签订《绩溪县畜禽禁养区内养殖场（户）关闭拆除协议书》。2019年10月10日，原告以被告未进行安置补偿、未履行法定程序发布关闭拆除通知为由提起行政诉讼。2019年12月12日，本院作出（2019）皖1824行初34号行政判决书，判决撤销被告于2019年4月18日作出的《关于畜禽禁养区养殖场（户）关闭拆除工作的通知》。原告不服，提起上诉，宣城市中级人民法院作出（2020）皖18行终32号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2020年1月2日，原告以双方签订的协议书无效为由，提起行政诉讼。 另查明，原、被告签订协议书后，双方均未按照合同约定行使权利、履行义务，原告的养殖场目前仍在经营。 本院认为，本案的争议焦点是：一、被告是否具有签订协议书的主体资格；二、原、被告签订的协议书是否存在法律规定的无效情形。关于争议焦点一，绩溪县人民政府发布的《关于印发绩溪县畜禽禁养区内养殖场关闭搬迁工作实施方案的通知》和《绩溪县畜禽禁养区内养殖场关闭拆除工作目标责任书》明确规定了乡镇政府是禁养区养殖场关闭搬迁工作的实施主体和责任主体，负责与养殖户签订关闭或拆除协议。案涉养殖场位于被告的行政区域内，因此，被告是签订协议书的适格主体。关于争议焦点二，被告基于公共利益和行政管理的目的，根据《关于印发绩溪县畜禽养殖场关闭搬迁工作实施方案的通知》、《绩溪县畜禽养殖区、限养区及适养区划定方案》，并结合案涉养殖场的具体情况，在协商一致的前提下，与原告签订案涉协议书。协议书系原告真实意思表示,且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。关于原告认为协议内容显失公平的问题，本院认为，从现有证据看，原告并不能证明协议内容显失公平，即使有证据证明协议内容显失公平，显失公平也并非是导致合同无效的法定情形。综上，原告和被告签订的行政协议不存在行政诉讼法规定的行政行为无效、合同法规定的合同无效的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，判决如下： 驳回原告章隆杰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告章隆杰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  邵新飞 审 判 员  江芳华 人民陪审员  胡小忠 二〇二〇年六月十日 法官助理施承杰 书记员徐艳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。