江西省龙南县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0727行初19号原告赖世远，男，1962年10月11日生，汉族，住安远县。原告赖智扬，男，1968年12月3日生，汉族，住安远县。原告赖新煌，男，1970年10月29日生，汉族，住安远县。原告赖传光（曾用名赖传东），男，1966年11月19日生，汉族，住安远县。原告赖传春，男，1969年6月6日生，汉族，住安远县。原告赖传珍，男，1972年11月25日生，汉族，住安远县。原告赖传芳，男，1984年8月8日生，汉族，住江苏省太仓市。原告赖传富（曾用名赖金林），男，1973年6月26日生，汉族，住安远县。原告赖翼清（曾用名赖炎金），男，1981年10月5日生，汉族，住安远县。原告赖德权（曾用名赖水金），男，1978年1月19日生，汉族，住安远县。原告赖传福，男，1966年9月9日生，汉族，住安远县。原告赖传禄，男，1969年5月15日生，汉族，住安远县。原告赖石清（曾用名赖忠发），男，1990年1月19日生，汉族，住安远县。原告赖忠伟，男，1991年9月12日生，汉族，住安远县。原告赖传有，男，1974年10月20日生，汉族，住安远县。原告赖传灯，男，1950年7月13日生，汉族，住安远县。原告赖忠来，男，1977年1月17日生，汉族，住安远县。原告赖忠福，男，1977年9月25日生，汉族，住安远县。原告赖德辉暨诉讼代表人，男，1973年12月29日生，汉族，住安远县。共同委托代理人赖世斌，男，1941年8月17日生，汉族，住安远县。共同委托代理人赖喜洪，安远县欣山法律服务所法律工作者，特别授权。被告安远县塘村乡人民政府。法定代表人陈福春，乡长。委托代理人刘美荣，安远县法律援助中心法律援助律师。第三人叶茂财，男，1962年6月18日生，汉族，住安远县。第三人叶东林，男，1971年4月27日生，汉族，住安远县。第三人叶冲伟，男，1974年9月6日生，汉族，住安远县。第三人叶总河（曾用名叶振河），男，1964年4月27日生，汉族，住安远县。第三人叶春明，男，1963年3月15日生，汉族，住安远县。第三人叶通林，男，1965年10月16日生，汉族，住安远县。第三人叶老三（曾用名叶老山），男，1968年7月16日生，汉族，住安远县。第三人叶长生，男，1971年4月24日生，汉族，住安远县。第三人叶国智（曾用名叶运金），男，1974年1月2日生，汉族，住安远县。第三人叶建华，男，1990年10月19日生，汉族，住安远县。第三人叶华景，男，1968年2月22日生，汉族，住安远县。第三人叶华松，男，1952年3月14日生，汉族，住安远县。第三人暨诉讼代表人叶华飞，男，1959年5月10日生，汉族，住安远县。第三人暨诉讼代表人叶国慧，男，1979年1月9日生，汉族，住安远县塘村乡龙庄村大塆**。原告赖世远、赖智扬等19人不服被告安远县塘村乡人民政府（以下简称塘村乡政府）于2019年10月29日作出的塘府发[2019]2号《关于塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权的处理决定》（以下简称《处理决定》）一案，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人赖德辉及共同委托代理人赖世斌、赖喜洪，第三人诉讼代表人叶华飞、叶国慧到庭参加诉讼，被告塘村乡政府委托代理人刘美荣中途到庭。本案现已审理终结。原告诉称，一、被告作出的塘府发[2019]2号《处理决定》程序违法。原告因祖堂土地使用权与第三人发生争议，于2018年5月26日向被告提出确权申请。被告于2019年4月29日作出塘府发[2019]1号《处理决定》，将争议祖堂的土地使用权确定归于塘村乡龙庄村大湾村民小组。第三人于2019年6月16日提起行政复议申请。2019年8月28日，安远县人民政府以事实不清、证据不足为由，作出安府字[2019]25号《行政复议决定书》，决定撤销被告作出的塘府发[2019]1号《处理决定》。被告在原告和第三人均未再次提出确权申请，且行政复议机关也未责令被告重新作出处理决定的情况下，于2019年10月29日作出塘府发[2019]2号《处理决定》。被告擅自启动土地确权程序，并作出与第一次完全相反与复议机关意见相悖的处理决定，程序明显违法。二、被告作出的塘府发[2019]2号《处理决定》事实不清、证据不足、适用法律错误。争议祖堂系原告曾祖辈赖毓锐在光绪二十八年所建，一直由原告使用至2018年因危楼被政府拆除为止。第三人虽持有1953年的《土地房产所有权证》，但自1962年国家颁发《农村人民公社工作条例修正草案》，其中第二十一条规定：“生产队范围内的土地都归生产队所有。”该条例正式实施后，1953年的《土地房产所有权证》不再作为土地权属的有效证明。自1987年1月1日《土地管理法》实施之后，土地所有权只分国有和集体所有两种形式，个人只有土地使用权，原土改时期颁发的《土地房产所有权证》自此失效，土地应按重新登记发放的《集体土地使用权证》为凭。第三人虽持有土改时期的失效凭证，但未在《土地管理法》实施之后重新对土地使用权申请登记，被告将争议祖堂土地使用权确定归第三人，明显证据不足。被告所作塘府发[2019]2号《处理决定》适用法律错误。被告引用1957年4月29日《最高人民法院关于处理祠堂产权问题的批复》（法研字第7995号），该批复的精神是指法院处理祠堂产权问题时不宜将产权判定归个人所有，也不宜收归国有，而应指定适当人代管。根据该批复的指导意见可以认定，1953年将原告曾祖辈所建祠堂登记在叶老六个人名下是完全错误的。根据《中华人民共和国土地改革法》规定，即使在土改时期，地主的祠堂也不在没收的范畴。本案土地为原告赖氏群体祖堂地块，不是无主财产，人民法院依法应将该祖堂土地使用权确定归原告继承。原告为维护自身合法权益，遂诉至法院，请求：1.依法撤销被告于2019年10月29日作出的塘府发[2019]2号《处理决定》；2.本案诉讼费由被告承担。原告为支持其主张，提供证据材料如下：1.原告身份证复印件，证明原告的身份信息及主体资格；2.第三人常住人口信息表，证明第三人的身份信息情况；3.土地权属争议处理申请书，证明原告因与第三人存在祖堂土地权属争议，于2018年5月26日向被告提出土地确权申请；4.塘府发[2019]1号《处理决定》，证明被告针对原告提出的确权申请于2019年4月29日作出《处理决定》，决定争议祖堂的土地使用权归大湾村民小组；5.行政复议申请书，证明第三人对被告作出的塘府发[2019]1号《处理决定》不服，于2019年6月16日提出行政复议；6.安府字［2019］25号《行政复议决定书》，证明安远县人民政府于2019年8月28日作出复议决定，在法定期限内原告及第三人均未提起行政诉讼；7.塘府发[2019]2号《处理决定》，证明被告在没有主体重新提出确权申请，复议机关也未责令其重新作出处理决定的情况下，再次作出《处理决定》，处理程序显然违法；8.原告族谱，证明争议的祖堂系原告的曾祖辈赖毓锐在光绪二十八年（1902年）所建，祠堂字号为“昌明堂”；9.村委会证明，证明争议祠堂为原告曾祖辈所建；土改时期原告父辈划为地主，当时为方便管理将祠堂产权挂在第三人的父辈“叶老六”名下，但祠堂仍一直归原告祭祀拜祖使用；10.调查笔录，证明土改时期原告父辈的房产虽被没收但祠堂因具有宗族祭祀的特殊性质而没有被没收，仍由原告家族拜祖、祭祀所用，因第三人的父辈“叶老六”是村里的民兵队长，所以把产权挂在了他的名下；11.《安远县城乡个体户宅基地底册》（1986年8月30日），证明争议祠堂的土地所有权经1986年重新登记后归村民小组所有（底册中第三只厅厦）；12.塘村乡龙庄村村民委员会《证明》，证明赖世远等十九户人均属于赖毓锐嗣孙，具备诉讼主体资格。被告塘村乡政府辩称，一、答辩人所作出的塘府发[2019]2号《处理决定》有事实和法律依据，且证据充分，应当依法维持。（一）争议土地上的祖堂系原告祖辈所建，属私厅，性质为自用房屋，当时不具备祠堂的属性，现称祖堂（祖厅）。根据1953年土改政策，原告赖世远父亲划为地主，对其留有自住房外多余的房屋依规定由政府没收，争议祖堂即为多余房屋没收后分配给第三人叶华景父亲居住使用，并取得土地房产所有证。（二）第三人叶华景父亲取得祖堂居住使用权后，原告与第三人对祖堂的产权均没有主张过确认登记，第三人每年都会在此进行婚丧嫁娶祭祀，行使房屋所有权人的权利和义务，拆除祖堂也得到第三人的配合和同意。（三）从尊重当时土改政策，房屋实际使用权人即现第三人只有此地可以重建祖堂的角度出发，参照1957年4月29日《最高人民法院关于处理祠堂产权问题的批复》（法研字第7995号）精神，本案争议土地使用权应以“土改”时期的确权为依据，因此，答辩人将新厅下祖堂土地使用权归第三人具有事实和法律依据。二、答辩人作出《处理决定》程序合法。原告与第三人因争议土地重建祖堂之事发生土地使用权争议，原告向答辩人申请争议土地使用权的调处，答辩人受理后于2019年4月29日作出《处理决定书》，第三人不服向安远县人民政府申请复议，安远县人民政府于2019年8月28日作出《行政复议决定书》（安府字[2019]25号），决定撤销塘村乡政府作出的《处理决定》。在期限内原告和第三人没有提起行政诉讼，为解决土地使用权争议，在原告没有撤回调处申请的情况下，答辩人依法重新作出处理决定，既是答辩人的法定职责，也符合法律规定，程序合法。被告向本院提供证据、依据如下：1.土地权属争议处理申请书、祠堂确权申诉书，证明原告对新厅下祖堂土地使用权提出调处申请；2.赖氏族谱，证明争议新厅下祖堂系申请人曾祖父赖毓锐于光绪二十八年所建；3.塘村乡龙庄村委会证明；4.调查笔录（赖文魁）；5.塘村乡龙庄村大湾村民小组宅基地清理登记表；6.土地权属争议答辩书；7.土地房产所有权证（1953年），证明土改时新厅下分给第三人方的叶老六；8.调查笔录（赖世斌、赖世远、叶华景、叶华飞），证明争议双方均会在新厅下祖堂祭祀；9.调解记录，证明组织双方进行调解，双方表示不接受调解；10-11.大湾新厅下（祖堂）土地示意图、争议现场勘测草图，证明新厅下祖堂土地状况；12.塘府发【2019】1号《处理决定》，证明塘村乡政府作出处理决定，将争议新厅下祖堂土地使用权归龙庄村大湾村民组；13.行政复议决定书，证明安远县人民政府作出复议决定，决定撤销塘村乡政府作出的塘府发【2019】1号《处理决定》；14.塘府发【2019】2号《处理决定》，证明塘村乡政府重新作出处理决定，将新厅下祖堂的土地使用权归第三人；15.受理告知书、通知书、送达回证，证明程序合法。第三人述称，1、新厅下被政府没收后分给叶老六，之后一直由第三人方管理；2、第三人重新修建时受到原告方的阻挠；3、赖文辉等所作证明不属实；4、“昌明堂”与新厅下不是同一祠堂。第三人未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1-5的三性无异议；对证据6的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该答辩书是在被告作出塘府发【2019】1号《处理决定》程序中所作的答辩，并非被告所作塘府发【2019】2号《处理决定》的答辩；对证据7的真实性不持异议，但对合法性及关联性有异议，该房产所有权证是在土改时期第三人叶华景的父亲叶老六利用当时民兵队长的身份将地主的财产登记在自己名下，这是一种代管行为，并非政府没收；对证据8中赖世斌、赖世远的调查笔录没有意见，对叶华飞、叶华景的调查笔录其他方面没有意见，但对提到争议祠堂在土改时期分到叶老六名下有意见，叶老六仅仅是代管；对证据9的三性无异议；对证据10的三性均有异议，示意图上没有原告和第三人签字，无法证明该地块是哪个地块；对证据11的三性均无异议，该证据准确地证明1986年宅基地清理登记表中的第三只厅下与争议现场草图的位置完全一致，从而证明该争议祠堂的土地权属为龙庄村大湾村民组；对证据12的三性没有异议；对证据13的真实性、合法性不持异议，但对关联性有异议，该证据恰恰证明安远县人民政府认为将争议地块确权为第三人（即叶姓）没有法律依据；对证据14的三性均有异议，原告方认为该处理决定程序违法，认定事实错误，认定事实的主要证据不足；对证据15的真实性、合法性不持异议，对关联性及证明观点提出异议，该证据足以证明被告在作出塘府发【2019】2号《处理决定》之前未履行通知、告知义务，未通知原告方提交相关证据材料，未组织涉案双方进行调解，没有履行相关程序的程序下作出塘府发【2019】2号《处理决定》，显然程序违法。第三人对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1真实性有异议，新厅下是1953年政府分给了我们；对证据2有异议，该证据不符合证据形式；对证据3、4真实性有异议；对证据5真实性有异议，登记界址与新厅下地址不一致，新厅下不在此范围；对证据6-7三性没有异议；对证据8真实性有异议；对证据9-11三性没有异议；对证据12合法性有异议；对证据13-15三性没有异议。第三人对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1-3三性无异议；对证据4的真实性有异议；对证据5-7的三性无异议；对证据8有异议，不能作为证据；对证据9-10的真实性有异议；对证据11-12三性无异议。被告未到庭，视为其放弃质证的权利。本院对上述证据认证如下：对当事人没有异议的证据，本院予以认定；对有异议的证据，与本院查明的事实相一致的证据予以认定；其他证据不予认定。经审理查明，2018年5月26日，原告与第三人因塘村乡龙庄村大湾村民小组新厅下祖堂土地使用权发生争议，向被告塘村乡政府提出确权申请。受理后，被告向原告及第三人送达告知书，告知受理情况以及提交相关证据材料的限期，同时进行调查取证，组织双方调解。调解无果后，被告塘村乡政府于2019年4月29日作出塘府发[2019]1号《处理决定》，决定位于塘村乡龙庄村大湾村民小组的新厅下祖堂的土地使用权归塘村乡龙庄村大湾村民小组。第三人不服，于2019年6月24日向安远县人民政府提起行政复议。2019年8月28日，安远县人民政府作出安府字[2019]25号《行政复议决定书》，决定撤销塘村乡政府作出的塘府发[2019]1号《处理决定》。因原告及第三人在法定期限内均未提起诉讼，被告于2019年10月29日作出塘府发[2019]2号《处理决定》，决定位于塘村乡龙庄村大湾村民小组的新厅下祖堂的土地使用权归第三人叶华飞等**村民。原告认为被告重新作出的《处理决定》事实不清、证据不足、适用法律错误，且程序明显违法，遂诉至本院，要求判如所请。另查明，光绪二十八年（1902），原告祖辈赖毓锐在安远县塘村乡龙庄村大湾村小组建造了一座私厅（即诉争新厅下祖堂）。土改时期，原告父辈被划为“地主”，私厅被分给第三人叶华景的父亲叶老六（已故）所有，并于1953年取得《江西省安远县土地房产所有证》（六白字第0四九0号）。因新厅下祖堂年久失修、濒临倒塌，被告于2018年5月22日予以拆除，现为空坪。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告塘村乡政府有权处理原告与第三人之间的新厅下祖堂土地使用权争议，并作出《处理决定》，系本案适格的被告。涉案新厅下祖堂虽系原告祖辈所建，但土改时期被政府没收后分给了第三人叶华景的父亲叶老六（已故），并取得《江西省安远县土地房产所有证》（六白字第0四九0号）。关于原告依据《安远县城乡个体户宅基地底册》（1986年8月30日）主张涉案新厅下祖堂已确权给龙庄村大湾村小组所有的问题。首先，原告未能提供与之相对应的确权资料或相关证件、文件等；其次，该底册备注载明“字号起止以村为单位顺序编号”；再次，该底册登记载明的仅有“厅厦”，且没有足够证据能证明涉案新厅下祖堂登记在内。故该底册仅能证明存在宅基地清理登记行为，并不能证明系确权行为。关于原告主张1962年《农村人民公社工作条例修正草案》的颁布和1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》的实施，土改时期颁发的《土地房产所有权证》自此失效的问题。首先，《农村人民公社工作条例修正草案》和《中华人民共和国土地管理法》并没有明确否定《土地房产所有权证》；其次，本案诉争的是涉案新厅下祖堂的土地使用权，并不是土地所有权。所以，被告塘村乡政府在原告和第三人均未能提供确凿证据的情况下，依据1953年的《江西省安远县土地房产所有证》确定涉案新厅下祖堂的土地使用权归第三人，具有事实和法律依据，应予支持。关于原告依据1957年4月29日《最高人民法院关于处理祠堂产权问题的批复》（法研字第7995号）主张涉案新厅下祖堂登记在叶老六名下是错误的问题。首先，该批复的内容为“祠堂房产的产权不宜确定为一人所有，也不宜收归国有，而应指定适当人代管。”即指祠堂房产的产权，而本案诉争是土地使用权；其次，涉案新厅下祖堂登记在叶老六名下，系因涉案新厅下祖堂被政府没收后，再分给叶老六，之后取得《江西省安远县土地房产所有证》；最后，该批复适用于人民法院处理祠堂产权纠纷案件，而本案并非祠堂产权纠纷案，而系行政诉讼。故原告的该主张，本院不予采信。关于原告主张被告作出塘府发[2019]2号《处理决定》程序违法的问题。本院认为，被告作为涉案新厅下祖堂所在地的乡级人民政府，有权受理原告与第三人的涉案新厅下祖堂土地使用权争议；受理后，被告向原告及第三人履行了告知以及限期举证义务，并进行调查取证，组织双方调解；在调解无果后，被告作出塘府发[2019]1号《处理决定》，后被安远县人民政府作出的安府字[2019]25号《行政复议决定书》予以撤销。但此时涉案新厅下祖堂土地权属争议并未解决，且原告的确权申请并未撤销或撤回。故被告依法作出塘府发[2019]2号《处理决定》，程序并未违法。综上所述，被告作出的塘府发[2019]2号《处理决定》，事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赖世远、赖智扬、赖新煌、赖传光、赖传春、赖传珍、赖传芳、赖传富、赖翼清、赖德权、赖传福、赖传禄、赖石清、赖忠伟、赖传有、赖传灯、赖忠来、赖忠福、赖德辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赖世远、赖智扬、赖新煌、赖传光、赖传春、赖传珍、赖传芳、赖传富、赖翼清、赖德权、赖传福、赖传禄、赖石清、赖忠伟、赖传有、赖传灯、赖忠来、赖忠福、赖德辉共同承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。（缴纳上诉费账号：99×××88开户行：招商银行赣州长征大道支行户名：江西省赣州市中级人民法院）。审 判 长  李华生人民陪审员  朱井凤人民陪审员  胡传柏二〇二〇年六月二日书 记 员  王 卿