四川省江油市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0781行初18号 原告：冯安蓉，女，生于1970年5月21日，汉族，小学文化，四川省江油市人，户籍地四川省江油市，现住四川省江油市。 委托诉讼代理人:张浩洋，四川临龙律师事务所律师。 被告：江油市公安局，住所地四川省江油市太平镇诗仙路西段**，统一社会信用代码115106810084425089。 法定代表人：宋进勇，局长。 出庭负责人：李勇，副局长。 委托诉讼代理人：何俊，江油市公安局治安管理大队副大队长。 被告：江油市公安局青莲派出所，住，住所地四川省江油市青莲镇紫云路**/div> 负责人：刘亮，所长。 委托诉讼代理人：蒋伟，江油市公安局法制大队民警。 原告冯安蓉诉被告江油市公安局、江油市公安局青莲派出所行政登记一案，本院于2020年4月3日受理后，依法由审判员周晓龙担任审判长，与人民陪审员李红、沈佳组成合议庭。2020年4月29日，本院在第一审判庭公开开庭审理了本案，原告冯安蓉及委托诉讼代理人张浩洋，被告江油市公安局的出庭负责人李勇及委托诉讼代理人何俊，被告江油市公安局青莲派出所的负责人刘亮及委托诉讼代理人蒋伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称：原告在2020年3月2日通过打印《常住人口详细信息表》，发现被告把原告的户籍已经迁移出原址。原告认为，被告的行政行为没有经过任何法定程序，程序严重违法，应当予以撤销。原告多次找到被告要求撤销户籍迁移，但至今被告未撤销。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求法院依法判决撤销被告将原告的户籍从四川省江油市迁至四川省江油市的行政行为，本案受理费、律师费等合理维权费用由被告承担。 被告江油市公安局辩称： 一、办理户口迁移属于公安派出所的法定职责 《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款、第二款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。据此，办理户口迁移属于公安派出所的法定职责。 二、办理征地和失地农民“农转非”户口迁移的依据 一是根据四川省人民政府办公厅川办发（2008）15号《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》规定：公安部门负责被征地农民对象按城镇人口补偿安置的确认。另该通知明确要求进一步做好我省被征地农民社会保障工作，原告目前享受的社保属于按城镇人口安置的被征地农民社会保障。二是根据川公发（2018）113号四川省公安厅、四川省民政厅、四川省人力资源和社会保障厅、四川省国土资源厅、四川省住房和城乡建设厅、四川省农业厅、四川省卫生和计划生育委员会、四川省扶贫和移民工作局等8部门联合印发的《关于规范农村地区户籍登记管理工作的通知》规定：“已将户籍从原籍地农村迁移到城镇地区或者因征地拆迁就地农转城的，但因社保待遇未落实等问题等特殊原因，县级人民政府同意将其户籍从城镇地区迁移回原籍地农村的，由县级人民政府写出书面说明并加盖公章，逐级报上级公安部门审核后办理迁移”。此规定间接说明了征地和失地农民需将户口从农村迁移至城镇公共集体户口上。三是根据川公治发（2003）64号《四川省公安厅印发关于推进城市户籍管理制度改革意见有关问题的通知》规定，对因城市建设需要，已无土地的农村居民，要直接登记为城镇居民。各地可报经当地政府批准，将人均耕地较少的“城中村”农村居民登记为城镇居民，并依法保护其应有的合法权益。四是根据绵府办发（2003）23号《绵阳市人民政府办公室关于进一步调整城镇户籍管理制度的通知》第五条规定：“切实抓好各类经济园区的户籍管理，积极为园区经济建设提供户政服务。为了促进全市各类经济园区的建设和发展，凡土地被全征或人均耕地不足0.3亩的地方，当地政府应及时协调相关职能部门，积极为其办理就地农转非户口手续，纳入当地城镇居民管理”。原告的户口因征地或失地需将户口就地转入城镇社区的集体户口上，纳入城镇居民管理。五是根据江府函（2015）213号《江油市人民政府关于同意青莲镇李白文化产业园一期项目用地安置人员办理“农转非”的批复》规定，我局青莲派出所为原告办理户口“农转非”手续，将户口从青莲镇月元村迁移到青莲镇文峰路**。 三、本行政行为程序合法 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”江府发（2014）3号《江油市征地拆迁补偿安置办法》第三条规定：各乡（镇）人民政府和工业园区管委会受市国土资源局委托，作为征地拆迁补偿安置工作实施单位，完成所辖区域内的征地拆迁补偿安置相关事务性工作；第十七条规定：征地拆迁安置实施单位按照被占地户必须优先安置的原则，组织申报、审查安置人数，并将应安置农业人员名单经当地派出所审核、审定，办理“农转非”手续后转社保经办机构，按养老、医疗等保险政策和流程为被安置人员办理养老、医疗等保险。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江油市征地拆迁补偿安置办法》相关规定，征地和失地农民“农转非”办理属于政府行为，公安机关不受理个人申请，即个人无法办理。由乡（镇）统一报送名单到相关部门进行审核审批，公安机关再将其户户口“转非”，才能购买社保。其受理流程如下：1.市政府出具征地或失地农民“农转非”批文；2.村组收集名单进行公示，由本人签字确认；3.乡镇收集村组征地或失地农民名单进行审核签字盖章；4.派出所根据名单审核征地和失地农民户户口性质和身份信息，认无误后签字盖章；5.乡镇再报送市国土资源局和市公安局再次审核；6.乡镇将一份名单报社保局为征地和失地农民购买城镇社保，另一份报派出所将户户口集体“转非”。 原告冯安蓉户户口“转非”迁移，由江油市青莲镇人民政府具体负责前1至3项，青莲派出所负责第4项根据名单审核征地和失地农民户户口性质和身份信息，认无误后签字盖章，江油市公安局负责第5项的再次审核。最后青莲派出所根据青莲镇人民政府报送名单，进行“农转非”的户户口迁移。/div> 综上，被告办理的原告户户口迁移工作，全符合户户口管理政策和相关法律法规规定。/div> 四、本行政行为对原告的权利不产生实质损害 川公发（2018）113号《关于规范农村地区户户籍登记管理工作的通知》第五条规定：ldquo;已全面完成农村集体产权制度改革、具有农村集体经济组织成员身份的农村居民户户籍迁移到城镇后，然享受该集体经济组织相应利益分配，按相关部门享受利益分配规定需要出具原村组户户口簿的，公安部门为其出具户户籍证明并备注用途，为享受利益分配依据提供相关部门使用”。所以，原告的农村利益分配不受影响，仅纳入城镇居民户户口管理，当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，可以确认违法，但不撤销行政行为。即使青莲派出所在办理原告的户户口迁移过程中有轻微瑕疵，对原告的权利不产生实质损害。 综上所述，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告江油市公安局青莲派出所同意江油市公安局的答辩意见，未提出新的意见。 经审理查明：原告冯安蓉原户户籍地为四川省江油市，农业户口。2015年，江油市人民政府为了实施青莲镇李白文化产业园一期项目建设，经四川省人民政府川府土（2015）687号批复同意，江油市人民政府依法征收江油市一、三、四、五、六、七组和太白村一组的部分农村集体土地，原告冯安蓉所在江油市三组被纳入征收范围。2015年10月14日，江油市国土资源局发布江国土资公告（2015）15号《征收土地补偿安置方案公告》，在征地范围内公布了征地总费用、征地费支付方式及对象、征地费用明细、人员安置方式、住房安置方式等内容，其中，第二项征地费支付方式及对象载明：征收该宗土地的征地费（青苗补偿费、其他土地的土地补偿费除外）由市统征办按照该方案和交付土地进度，在市财政返还的土地成本中，征地费（青苗补偿费、其他土地的土地补偿费除外）全额用于被安置人员参加养保、医保，不足部分由征地单位承担，结余部分拨付给集体经济组织。……第四项人员安置方式载明：此次征收该社土地共需安置人口1128人，安置人员采取社会保障方式予以安置。第六项载明：被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见，要求举行听证的，请在收到本公告起五个工作日内，由该组集体经济组织以书面形式送达江油市国土资源局。在公告期内，无任何单位和个人对公告内容提出异议，江油市国土资源局向江油市人民政府报送《关于青莲镇李白文化产业园一期项目用地安置人员办理“农转非”的请示》，2015年12月2日，江油市人民政府作出江府函（2015）213号《关于同意青莲镇李白文化产业园一期项目用地安置人员办理“农转非”的批复》，同意青莲镇李白文化产业园一期项目征收集体土地工作中涉及的2128人被安置人员办理“农转非”手续，其中，月元村三组“农转非”112人。 江油市青莲镇人民政府按照江府发（2014）3号《江油市征地拆迁补偿安置办法》的相关规定和江油市人民政府的上述批复，从2015年11月25日起，分五批次制作填报《江油市青莲镇李白文化产业园项目建设集体土地征收安置人员申报失地农民“农转非”审批花名册》，由江油市青莲镇人民政府、江油市国土资源局、江油市公安局青莲派出所签具审核意见，加盖单位印章，并经江油市公安局审批同意，并加盖江油市公安局户户口专用章。018年1月12日，江油市公安局青莲派出所按照失地农民“农转非”审批花名册确定的安置人员名单，将原告冯安蓉户户籍地从江油市****迁移至江油市青莲镇文峰路**，被告在青莲镇建立的公共户口薄。原告的常住人口详细信息表显示：现住详细地址为四川省江油市。来本址情况显示：2018年1月12日因征地由四川省江油市3组9号迁来本址。备注事项载明：根据江油市人民政府江府函（2015）213号征地“农转非”的批复。江油市青莲镇人民政府按照养老、医疗等保险政策和流程，向社保经办机构为包括原告冯安蓉在内的青莲镇月元村三组被安置人员申报办理了城镇企业职工基本养老保险，并缴纳了相关保险费用。 2020年3月2日，原告到江油市公安局青莲派出所查询《常住人口详细信息表》时，发现本人的户籍户籍地址被迁移至江油市，多次找到被告要求撤销户籍户籍迁移未果，2020年4月3日诉至本院。 另查明：川公治发（2003）64号《四川省公安厅印发关于推进城市户籍户籍管理制度改革意见有关问题的通知》规定，“农业户口户口”ldquo;非农业户口户口”口户口性质，“居民户口户口”便于统计分析城镇化水平，按居民居住区域予以区分，原则上居住在城市、城镇的称为“城镇居民”，居住在农村的称为“农村居民”。四川省人民政府办公厅川办发（2008）15号《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》规定，被征地农民社会保障的对象，主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。被征地农民安置分为两种方式，一是按城镇人口安置，二是按农业人口安置。 本院认为：冯安蓉系被诉行政登记行为的相对人，与本案有直接利害关系，是本案适格的原告。《中华人民共和国户口户口登记条例》第三条第一款“户口登记工作，级公安机关主管。”以及第二款“城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区……”的规定，江油市公安局是本案适格被告，江油市公安局青莲派出所对本辖区负有户籍户籍管理的行政职责，案适格被告。 根据原、被告发表的诉辩意见，本案存在以下核心争议焦点：1.被告对原告户籍户籍地址的迁移行为是否属于原告参加失地农民基本养老保险的前提？2.作出的行政登记行为的程序是否存在严重违法的情形？3.被告的行政行为对原告的权利义务是否产生了实际影响？ 针对第1个争议焦点，根据《四川省公安厅印发关于推进城市户籍户籍管理制度改革意见有关问题的通知》的规定，“农业户口户口”ldquo;非农业户口户口”口户口性质，“居民户口户口”便于统计分析城镇化水平，按居民居住区域予以区分，原则上居住在城市、城镇的称为“城镇居民”，居住在农村的称为“农村居民”。根据江府发（2014）3号《江油市征地拆迁补偿安置办法》的规定，原告冯安蓉属于按城镇人口安置的被征地农民，应当由江油市青莲镇人民政府为其申报办理“农转非”手续，再向社保经办机构申报办理失地农民养老保险、医疗保险。江油市青莲镇文峰路64号是江油市公安局青莲派出所在青莲镇建立的公共户口薄。鉴于公安机关已经取消“农业户口户口”ldquo;非农业户口户口”口户口性质界定，以居住地区分农村居民和城镇居民，冯安蓉的实际居住地江油市三组属于农村，若不将其居住地迁入城镇公共户口户口薄即江油市青莲镇文峰路**，蓉的身份仍属于农村居民，将无法参加城镇企业职工基本养老保险。只有将冯安蓉的居住地迁入城镇，才可以失地农民的身份参加城镇企业职工基本养老保险，因此，被告将原告户籍地户籍地址迁移至城镇是其参加城镇企业职工基本养老保险的前提。iv> 针对第2个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，江油市国土资源局是江油市青莲镇李白文化产业园一期项目建设征地补偿安置的法定主体。江油市国土资源局依法发布江国土资公告（2015）15号《征收土地补偿安置方案公告》，在江油市公布了征地总费用、征地费支付方式及对象、征地费用明细、人员安置方式、住房安置方式等内容。原告冯安蓉知道或者应当知道自己属于按城镇人口安置的被征地农民，需要办理“农转非”手续。根据江府发（2014）3号《江油市征地拆迁补偿安置办法》的规定，江油市青莲镇人民政府受江油市国土资源局委托，作为征地拆迁补偿安置工作实施单位，完成所辖区域内的征地拆迁补偿安置相关事务性工作，按照被占地户必须优先安置的原则，组织申报、审查安置人数，并将应安置农业人员名单经当地派出所审核、审定，办理“农转非”手续后转社保经办机构，按养老、医疗等保险政策和流程为被安置人员办理养老、医疗等保险。由此可见，对被征地农民的补偿安置是市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责，江油市青莲镇人民政府是受委托从事征地拆迁补偿安置工作的实施单位，被征地农民的人员安置无论是按城镇人口安置，还是按农业人口安置，均应由江油市青莲镇人民政府组织申报、审查安置人数后，制作申报失地农民“农转非”审批花名册，在公安机关办理“农转非”手续后转社保经办机构，为被安置人员办理养老、医疗等保险，以确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。《中华人民共和国户口登户口登记条例》是全国人民代表大会常务委员会于1958年1月9日通过的户口管理法律规范，经济社会发展水平的局限，在立法时，立法者无法预见多年以后会出现因政府征收农村集体土地需要对失地农民申办“农转非”手续的情形，该条例并未对因政府征收农村集体土地对失地农民“农转非”的申报和办理程序作出规定，条例颁布实施后，立法机关未作修订。在实践中，各省、自治区、直辖市公安机关根据本地区经济社会发展的实际需要，通过制定发布规范性文件的方式对条例尚未规定的内容进行补充和完善，指导下级公安机关的户籍管户籍管理工作。，对失地农民“农转非”申报工作，属于行政机关征收农村集体土地过程中对失地农民进行社保安置的工作职责范畴，不属于《中华人民共和国户口登户口登记条例》规定的公民个人申报的情形，条例规定，不应由被征地农民承担自行向公安机关申报办理“农转非”手续的责任。根据日常生活经验法则，原告冯安蓉知道或者应当知道自己属于按城镇人口安置的被征地农民，需要办理“农转非”手续，而未向被告申请办理，由此可以推定，原告知道“农转非”手续无需个人申请，而是由江油市青莲镇人民政府统一申报办理。即使被告将原告的户籍地户籍地址迁入江油市青莲镇文峰路**未书面告知原告，于程序严重违法的情形。 针对第3个争议焦点，根据川公发（2018）113号《关于规范农村地区户籍登记户籍登记管理工作的通知》第五条规定：uo;已全面完成农村集体产权制度改革、具有农村集体经济组织成员身份的农村居民户籍迁移户籍迁移到城镇后，该集体经济组织相应利益分配，按相关部门享受利益分配规定需要出具原村组户口簿的户口簿的，门为其出具户籍证明户籍证明并备注用途，利益分配依据提供相关部门使用”。被告将原告的户籍地址户籍地址迁入江油市青莲镇文峰路**，的户籍信息中户籍信息中注明迁入原因和文件依据，份由农村居民转为城镇居民，以便由江油市青莲镇人民政府为其办理城镇企业职工基本养老保险手续，原告的实际居住地址并未因此改变。被告的行为既不影响原告享受原农村集体经济组织相应利益分配，也不会减损其权利，加重其义务。因此，被告作出的行政登记行为对原告的权利义务明显不产生实际影响。 综上所述，由于被告作出的行政登记行为对原告的权利义务明显不产生实际影响，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告冯安蓉的起诉。 本案不收案件受理费，原告冯安蓉已预交的费用依法退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  周晓龙 人民陪审员  李 红 人民陪审员  沈 佳 二〇二〇年六月十六日 法官 助理  齐彬羽 书 记 员  赵 盼