贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0321行初128号原告绥阳县龙泉谷休闲山庄，住所地：绥阳县旺草镇萝柏村。统一社会信用代码：91520323347046278J。投资人杨洪，经理。委托代理人汤君平，贵州佳信律师事务所律师。被告绥阳县综合行政执法局，住所地：绥阳县洋川镇解放南路**。统一社会信用代码：11520323MB1826090K。法定代表人高联友，局长。出庭行政机关负责人高志刚，副局长。委托代理人凤婵。委托代理人高晓萍，贵州严正律师事务所律师。被告绥阳县人民政府。。地址：绥阳县南部新区组织机构代码：00952006-1。法定代表人刘兆武，县长。委托代理人徐兴怀。原告绥阳县龙泉谷休闲山庄（以下简称“龙泉谷山庄”）不服被告绥阳县综合行政执法局（以下简称“绥阳县执法局”）作出的行政处罚决定和被告绥阳县人民政府（以下简称“绥阳县政府”）作出的行政复议决定一案，本院2020年1月17日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭进行审理。原告龙泉谷山庄投资人杨洪及委托代理人汤君平，被告绥阳县执法局副局长高志刚及委托代理人凤婵、高晓萍，被告绥阳县政府委托代理人徐兴怀到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年11月4日，绥阳县执法局对龙泉谷山庄作出绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》，该决定书主要载明︰根据绥阳县水务局案件移交，我局于2019年9月12日立案对龙泉谷山庄未取得用地审批手续，在绥阳县旺草镇萝柏村占用集体土地修建龙泉谷山庄进行了调查核实。经查实：龙泉谷山庄未取得用地审批手续，在绥阳县旺草镇萝柏村（小地名：鱼田河）占地修建龙泉谷山庄，2014年3月开始动工，2014年10月完工，2015年正式投入运营。龙泉谷山庄于2014年9月4日经工商注册登记取得《营业执照》，2014年9月5日取得绥阳县发展和改革局《关于绥阳县龙泉谷山庄项目备案的通知》备案文件。经遵义市方明测绘有限公司实地勘测，龙泉谷山庄宗地面积为1642.28平方米，其中：建筑占地面积421.52平方米，建筑物总面积487.42平方米。龙泉谷山庄项目的土地来源是绥阳县旺草镇人民政府为S207省道改扩建工程征收的弃土场，S207省道修建完工后，旺草镇人民政府将废弃的弃土场作为招商引资项目“龙泉谷山庄项目”建设用地，以租赁的形式交由龙泉谷山庄使用，其余临时性用地由旺草镇萝柏村村委会以荒沟荒滩治理的形式承包给绥阳县龙泉谷山庄使用。经绥阳县自然资源局提供的绥阳县土地利用规划图（2006—2020)和土地利用现状图（局部）体现，该宗地符合土地利用总体规划，占地类型为：耕地面积为996.2平方米，河流水面面积646.08平方米。当事人龙泉谷山庄未取得用地审批手续，非法占地修建龙泉谷山庄项目的行为。绥阳县执法局于2019年10月16日向龙泉谷山庄依法送达行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，龙泉谷山庄于2019年10月17日提出听证申请，绥阳县执法局于2019年10月25日依法举行了公开听证会。2019年11月4日，绥阳县执法局以龙泉谷山庄未经批准，非法占用绥阳县旺草镇萝柏村集体土地修建绥阳县龙泉谷山庄，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告龙泉谷山庄作出绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》：责令退还非法占用的土地；没收在非法占用的1642.28平方米土地上新建的建筑总面积487.42平方米的建筑物。龙泉谷山庄不服绥阳县执法局作出的行政处罚决定，向绥阳县政府申请行政复议，2020年1月3日，绥阳县政府作出绥府行复决字[2019]14号《行政复议决定书》，维持绥阳县执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》，现龙泉谷山庄仍不服，向本院提起行政诉讼。原告龙泉谷山庄诉称，2019年11月4日，被告绥阳县执法局作出绥综执行处字〔2019〕01-2(034)号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的土地；没收在非法占用的1642.28平方米土地上新建的建筑面积487.42平方米的建筑。原告收到该决定书后，认为被告作出的行政处罚决定事实认定不清、适用法律错误，程序严重违法，依法向绥阳县政府申请行政复议。2020年1月3日，被告绥阳县政府作出绥府行复决字〔2019〕14号《行政复议决定书》，维持了被告绥阳县执法局作出的行政处罚决定。但就在原告申请行政复议期间，被告绥阳县执法局却违反法律规定强行拆除了原告的建筑物、构筑物及其他附属设施。原告认为，被告绥阳县执法局作出的行政处罚决定以及县政府作出的复议决定事实认定不清、适用法律错误，应当依法予以撤销；被告绥阳县执法局的强制拆除行为因没有合法依据，且强制拆除行为严重违反法定程序，故应当依法确认违法。诉讼请求：1、撤销绥阳县执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》；2、撤销绥阳县政府作出绥府行复决字[2019]14号《行政复议决定书》；3、确认绥阳县执法局的强制拆除原告建筑物的行为违法；4、诉讼费由二被告承担。被告绥阳县执法局辩称，一、原告在绥阳县旺草镇萝柏村（小地名：鱼田河）非法占用集体土地修建“龙泉谷山庄”，事实清楚，证据充分。2014年9月4日，投资人杨洪在绥阳县旺草镇萝柏村投资建设龙泉谷山庄项目，2014年3月动工建设，至2014年11月完工，2015年投入运营。原告至今未办理农用地转用和集体土地征收手续。经现场测绘，项目占地面积1642.28平方米，建筑占地421.52平方米，建筑面积487.42平方米。用地来源是S207省道弃土场，根据绥阳县土地利用总体规划图和绥阳县土地利用现状图确认，该项目用地符合土地利用总体规划，占地类型：耕地996.2平方米、河流水面646.08平方米。原告未经用地批准，非法占地修建龙泉谷山庄违法事实清楚，证据充分。二、我局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2(034)号《行政处罚决定书》程序合法。被告对原告未经批准、非法占地修建龙泉谷山庄调查核实清楚后，于2019年10月16日向原告下达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知了原告在本案中应受处罚的事实、理由、依据、内容及其享有陈述申辩和要求举行听证等权利。原告依法申请了听证，我局按照听证程序举行听证，在听取原告的意见后，经集体讨论形成最终行政处罚决定。并依法送达相关法律文书，我局作出的行政处罚决定程序合法。三、我局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2(034)号《行政处罚决定书》，适用法律正确，处罚适当。原告未经批准，非法占地建设龙泉谷山庄的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，我局作出责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的1642.28平方米土地上新建的建筑总面积487.42平方米的建筑物，是完全符合法律规定，且处罚适当。综上所述：我局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2(034)号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法予以维持；确认我局强制拆除其建筑物主体不适格，恳请人民法院依法予以驳回。被告绥阳县政府辩称，一、本府受理原告的行政复议申请、作出复议决定主体适格、程序合法。2019年11月11日，原告向本府提出行政复议申请，请求撤销绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2(034)号《行政处罚决定书》。本府依法受理，向原告及绥阳县执法局送达有关行政复议申请受理文书。绥阳县执法局在法定时限内提交了行政复议答复书及有关证据依据材料。本府审查后在法定时限内作出行政复议决定，向双方当事人送达，程序合法。二、其他理由与被告绥阳县执法局的相同。原告的诉请不符合法律规定，依法应予驳回。三、原告的诉讼请求一和二没有证据支持，与客观事实不符，不符合法律规定，依法应予驳回。原告的第三个诉讼请求所涉行为不是本府作出，本府不是适格被告，应驳回其起诉。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告绥阳县执法局为证明自己的行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。第一组︰事实方面的证据。1、绥阳县龙泉谷休闲山庄营业执照、投资人身份证复印件。证明原告主体资格的事实；2、绥阳县执法局行政执法询问（调查）笔录（杨洪）、绥阳县旺草镇萝柏村村委会证明、原告现场照片；3、绥阳县执法局关于认定绥阳县旺草镇萝柏村龙泉谷休闲山庄旅游开发项目是否符合土地利用总体规划的函、绥阳县自然资源局关于认定是否符合土地利用总体规划的复函、绥阳县土地利用总体规划图、绥阳县土地利用现状图。证明原告非法占用的土地总体规划为旅游用地，占地类型为耕地和河流水面；4、绥阳县龙泉谷休闲山庄宗地图。证明原告非法占用土地的用地面积及地上建筑物面积；5、绥阳县水务局关于对桥桶河龙泉谷鱼庄和水牛栏水库东山苗寨违法建筑进行强制拆除的函。证明案件来源为部门移送；第二组：程序方面的证据。6、绥阳县综合行政执法局立案审批表、立案通知书及送达回证。证明该案按照规定进行立案；7、绥阳县龙泉谷休闲山庄涉嫌非法占地案的调查报告。证明被告对原告违法情况调查终结；8、绥阳县综合行政执法局行政处罚案件集体讨论记录。证明被告对重大执法决定进行了集体讨论；9、绥阳县综合行政执法局听证程序资料。证明被告按听证程序举行听证；10、绥阳县综合行政执法局行政处罚案件集体讨论记录（第二次）。证明被告集体讨论听证意见并集体作出对原告的处罚决定；11、绥阳县综合行政执法局行政处罚决定审批表、行政处罚决定书及送达回执。证明被告按照法定程序向原告送达行政处罚决定书。第三组：适用法律依据。12、《中华人民共和国土地管理法》，证明本案处罚依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条。经庭审举证、质证，原告对被告绥阳县执法局提供的证据质证意见是：对1号证据的“三性”无异议，对2号证据中的杨洪的询问笔录载明适用的法律《行政处理法》有异议，我国没有《行政处理法》，对村委会《证明》的真实性、合法性有异议，该《证明》中陈述了原告使用的土地为集体土地，且该土地系被征收后的弃土场，该两种陈述存在矛盾，被告尚未查清涉案土地的性质是国有土地还是集体土地，对现场照片“三性”无异议，对2号证据的证明目的均有异议。对3号证据中绥阳县执法局的函件真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该函件的准确送达时间不能确定。对绥阳县自然资源局的复函“三性”无异议，对土地利用现状图“三性”均有异议，该现状图在日期处存在涂改痕迹，无法确认准确的日期，且现状图后未附有制作人及制作流程。对4号证据测绘报告“三性”均有异议，该证据中没有附测绘机构是否具备资质的材料，也没有证据体现出测绘公司到现场进行勘查，也没有测量员、绘图员、检查员的签字及上述专业人员的资质证明材料，且测绘公司是如何判断土地性质不得而知，对5号证据水务局的函件“三性”无异议，对其中的陈述不予认可。对6号证据“三性”无异议，对7号证据“三性”不予认可，调查报告无调查人员签字，且日期不合理，结合自然资源局的文件可以认定该报告是不合法的，对8号证据真实性、合法性有异议，该记录上记录参会人员13人，但是最后签字人数只有8人，故该证据不合法，对9号证据真实性无异议，但对听证报告中认为原告存在违法事实不予认可，对10号证据“三性”无异议，对11号证据无异议。第12号证据《土地管理法》不属于证据。另我方对行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证（该证据在被告绥阳县执法局提供的证据清单中没有载明，但在诉讼中已经向法院提供）“三性”无异议。被告绥阳县政府对被告绥阳县执法局提供的证据“三性”及证明目的均无异议。被告绥阳县政府为证明其行政复议决定合法，在举证期限内向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书、营业执照（副本）、杨洪身份证复议件；2、行政复议答复书、证据目录；3、行政复议答复通知书、受理通知书及送达回证，行政复议决定书送达回证。1-3号证据证明被告行政复议程序合法。4、绥水函[2019]34号、来文处理笺（两份）、案件核审表，现场图片。证明案件来源。经庭审举证、质证，原告龙泉谷山庄对被告绥阳县政府提供的证据质证意见是：对1-3号证据“三性”及证明目的无异议，对4号证据中绥水函[2019]34号文件真实性、关联性无异议，对函件中陈述原告存在违法修建的问题不予认可，对来文处理笺的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，上述两份来文处理笺的记载时间不一致，存在来文未到，就已经审批的情况。对现场照片无异议，对案件核审表真实性、合法性有异议。被告绥阳县执法局对被告绥阳县政府提供的证据“三性”及证明目的均无异议。庭审中，原告龙泉谷山庄向本院提供了已经向被告提供而被告未向本院提供的下列证据，以证明被告作出的行政处罚决定违法。1、行政处罚决定书、行政复议决定书。证明原告符合起诉主体资格；2、绥阳县人民政府来文处理笺；3、绥阳县发展和改革局文件绥发改投资备[2014]86号；4、绥阳县旅游局党组报告绥旅呈[2014]9号；5、旺草镇人民政府文件旺府呈[2014]142号；6、绥阳县龙泉谷休闲山庄投资合作协议书；7、荒沟、荒滩承包合同。2-7号证据证明：原告不存在非法占地的情形，原告占用的土地经过了村委会的同意，并且得到了相关行政主管部门的同意，同时，原告还与绥阳县旺草镇政府达成了投资合作协议，协议约定了相应的建设手续由旺草镇政府负责，因此，被告作出的行政处罚没有事实和法律依据。经庭审举证、质证，二被告认为上述证据与本案无关，故没有向法院提供，但对原告提供的全部证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。经庭审举证、质证，综合全案证据，本院认证如下：对原告提供的1号证据，是原告起诉依据，对其真实性、关联性予以确认。对2--7号证据真实性、合法性、关联性予以确认，但是不能达到原告的证明目的。对被告绥阳县执法局提供的1、2、3、4号证据真实性、合法性、关联性予以确认，可以证明原告修建龙泉谷山庄使用土地没有取得主管部门的审批。对5-11号证据的“三性”予以确认，也能达到其证明目的，对原告提出的关于公文存在时间问题，本院认为，这些问题对原告的权利不产生实质影响。对被告绥阳县人民政府提供的1、2、3号复议程序方面的证据，因原告无异议，且符合证据“三性”，也能达到其证明目的，对4号证据“三性”予以确认，就原告提出的质证意见，本院认为对原告的权利不产生实际影响。经审理查明，原告龙泉谷山庄位于绥阳县旺草镇萝柏村（小地名：鱼田河），系绥阳县旺草镇人民政府招商引资旅游投资项目。2014年9月4日，龙泉谷山庄经依法注册登记取得《营业执照》，类型属个人独资企业，投资人是杨洪。同年9月5日，绥阳县发展和改革局作出绥发改投资备〔2014〕86号《关于绥阳县龙泉谷山庄项目备案的通知》。该项目于2014年3月开始动工，2014年10月完工，2015年正式投入运营，但该山庄至今未取得用地审批手续。2019年7月，经遵义市方明测绘有限公司实地勘测，龙泉谷山庄宗地面积为1642.28平方米，其中：建筑占地面积421.52平方米，建筑物总面积487.42平方米。经绥阳县自然资源局提供的绥阳县土地利用规划图（2006—2020)和土地利用现状图（局部）体现，该宗地符合土地利用总体规划。原告龙泉谷山庄项目的土地来源是绥阳县旺草镇人民政府为S207省道改扩建工程征收的弃土场，S207省道修建完工后，旺草镇人民政府将废弃的弃土场作为招商引资“龙泉谷山庄”项目建设用地，以租赁的形式交由原告龙泉谷山庄使用，其余临时性用地由旺草镇萝柏村村委会以荒沟荒滩治理的形式租赁给原告龙泉谷山庄使用。2019年8月16日，绥阳县水务局以龙泉谷山庄涉及在沿河岸修建建筑物及在河道堤坝上搭建板桥，涉嫌违法建筑，将违法线索移送被告绥阳县执法局，9月12日，被告绥阳县执法局依法立案开展调查，被告绥阳县执法局在查清有关案件事实基础上作出调查报告并进行集体讨论。10月16日，被告绥阳县执法局向原告依法送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，依法告知了原告处罚的事实、理由及依据、拟处罚决定，同时告知原告享有的陈述申辩权利，10月17日，原告提出听证申请，当日被告绥阳县执法局向原告送达听证通知书。10月25日，被告依法举行了听证后于10月28日制作听证报告，10月29日经集体讨论，于11月4日作出绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》。原告龙泉谷山庄不服绥阳县执法局作出的前述行政处罚决定，向绥阳县政府申请行政复议，绥阳县政府于2019年11月13日依法后依法进行审查，于2020年1月3日作出绥府行复决字[2019]14号《行政复议决定书》，维持绥阳县执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》。诉讼过程中，对原告龙泉谷山庄提出的第三个诉讼请求，要求确认绥阳县执法局的强制拆除原告建筑物的行为违法，根据本案案情，本院依法向原告释明：原告第一、第二个诉讼请求与第三个诉讼请求属于两个不同的行政行为，根据“一行为一诉讼，一诉讼一案件”的行政审判原则，要求原告就两个不同的行政行为分别提起诉讼，对此，原告选择本案第一、第二个诉讼请求进行审理，第三个诉讼请求另案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案是对行政行为合法性进行审查。具体包括认定事实是否证据确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序。一、关于被告绥阳县执法局对原告作出的行政处罚认定事实证据是否确凿和适用法律法规是否正确问题。原告龙泉谷山庄于2014年3月开始动工，2014年10月完工，2015年正式投入运营，宗地面积为1642.28平方米，其中：建筑占地面积421.52平方米，建筑物总面积487.42平方米。该山庄符合绥阳县土地利用总体规划，但至今未取得用地审批手续。前述事实有绥阳县龙泉谷山庄投资人杨洪调查询问笔录、遵义市方明测绘有限公司提供的宗地图、绥阳县执法局《关于认定绥阳县旺草镇萝柏龙泉谷山庄旅游开发项目是否符合土地利用总体规划的函》和绥阳县自然资源局《关于认定是否符合土地利用总体规划的复函》、绥阳县自然资源局提供的土地利用总体规划图（2006-2020年）和土地利用现状图（局部）、龙泉谷山庄现场图片、绥阳县旺草镇萝柏村证明材料等材料证实，足以认定，且至今原告也不能提供其取得土地使用权的合法审批手续。原告龙泉谷山庄的土地来源其中部分是绥阳县旺草镇人民政府为S207省道改扩建工程征收的弃土场，另一部分是临时性用地，由旺草镇萝柏村村委会以荒沟荒滩治理的形式租赁给龙泉谷山庄使用。但原告龙泉谷山庄使用土地不管是使用S207省道改扩建工程征收的弃土场，还是租赁的临时性用地，都应当依法办理用地审批手续。根据土地管理法第四十三条第一款关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”的规定，和第四十四条第一款关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。的规定，原告性质属于具有经营性质的个体工商户，不属于乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设，故原告使用集体土地修建建筑物、构筑物未依法办理农用地转用审批手续，属于违法行为。被告根据原告的违法事实，依照第七十六条第一款关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，对原告作出责令改正违法行为并予以处罚，责令退还非法占用的土地；没收在非法占用的1642.28平方米土地上新建的建筑总面积487.42平方米的建筑物。适用法律正确，且处罚时已考虑相关因素，对原告从轻处罚，量罚适当。二、关于被告绥阳县执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》是否符合法定程序问题。2019年8月16日，绥阳县水务局以龙泉谷山庄涉及在沿河岸修建建筑物及在河道堤坝上搭建板桥，涉嫌违法建筑，将违法线索移送被告绥阳县执法局，被告绥阳县执法局依法立案开展调查，被告绥阳县执法局在查清有关案件事实基础上作出调查报告并进行集体讨论。被告绥阳县执法局向原告依法送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，依法告知了原告处罚的事实、理由及依据、拟处罚决定，同时告知原告享有的陈述申辩权利，原告提出听证申请，被告绥阳县执法局向原告送达听证通知书。被告依法举行了听证后制作听证报告，经集体讨论，依法作出绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》，符合法定程序。三、关于绥阳县政府的复议决定问题。原告不服绥阳县执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》，依法向被告绥阳县政府申请行政复议。被告绥阳县政府受理后，被告绥阳县执法局依法提交了行政复议答复书并提供了相关证据，被告绥阳县政府依法审查，认为被告绥阳县执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当，并根据行政复议法第二十八条第一款第（一）项关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”的规定，作出绥府行复决字〔2019〕14号《行政复议决定书》，维持被告绥阳县执法局作出的绥综执行处字〔2019〕01-2（034）号《行政处罚决定书》，本院依法予以支持。综上所述，依照中华人民共和国行政诉讼法第六十九条规定，判决如下︰驳回原告绥阳县龙泉谷休闲山庄的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告绥阳县龙泉谷休闲山庄负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。审 判 长  钱朝友人民陪审员  杨先伦人民陪审员  邹景伦二〇二〇年六月十五日法官助理邹玉琪书记员李小冬