银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初644号原告张学军，男，住宁夏回族自治区贺兰县。委托代理人李笃振、常晓慧，北京市盛廷律师事务所律师，一般授权代理。被告贺兰县习岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县习岗镇水源路**。法定代表人马建宁，该镇镇长。出庭行政机关负责人蒙治峰，该镇副镇长。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。原告张学军不服被告贺兰县习岗镇人民政府（以下简称习岗镇政府）作出的《限期整改通知书》，于2019年7月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，经审理作出（2019）宁8601行初308号行政裁定书，以被告不适格为由裁定驳回原告张学军的起诉。原告张学军提起上诉，银川市中级人民法院审理后作出（2019）宁01行终233号行政裁定，撤销（2019）宁8601行初308号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年12月10日重新受理。受新冠疫情防控影响，本院于2020年2月25日裁定本案中止诉讼，于2020年4月9日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日通过互联网公开开庭审理了本案。原告张学军及其委托代理人常晓慧、李笃振，被告贺兰县习岗镇人民政府的副镇长蒙治峰，委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张学军诉称，2008年，原告与习岗镇政府签订《红旗养殖小区土地使用及建设协议》，承包红旗村二组大户27、29号圈土地，并进行了相应的建设、用于发展养殖业等用途。2019年2月中旬，被告习岗镇政府工作人员，带领社会闲杂人员，在没有出示任何法律手续的情况下，使用挖掘机等大型设备，强行将原告张学军的养殖区内房屋、附属物、、地上附着物及构筑物推倒毁损。原告张学军对该强拆行为提起行政诉讼，被告习岗镇政府在应诉答辩时称拆除前已向原告张学军下发《限期整改通知书》，并提交了该通知书的照片打印件。原告张学军认为，该通知书记载原告张学军未经审批建设库房，属违法建设，并责令原告限期整改，该通知书无论在实体上，还是在程序上均严重违法，侵害了原告张学军的合法权益。现原告起诉请求判令：1、撤销被告习岗镇政府作出的限期整改通知书；2、本案诉讼费用由被告习岗镇政府承担。被告习岗镇政府辩称，被告习岗镇政府向原告张学军作出的《限期拆除通知书》不违反法律规定，不应当撤销。第一、原告张学军与被告习岗镇政府签订的《红旗养殖小区土地使用及建设协议》明确了土地系租用，养殖小区内部建设必须按照习岗镇政府和贺兰县农牧局所设计的平面布局图建设，不可在养殖区内建设平面布局图以外的任何建筑，如确需建设，需向习岗镇政府书面申请，经批准后方可建设，否则视为违法建筑，习岗镇政府及贺兰县国土资源局有权对其未经批准建设的建筑物进行无偿强行拆除，损失由原告张学军承担并不得改变养殖项目，不得在租用的养殖用地上发展其他行业。原告张学军违反上述协议的约定，非法在农业土地上建设房屋，擅自改变土地的农业用途，给土地造成永久性损害，已经损害了国家及集体的利益，因此被告习岗镇政府有权进行强行拆除。第二、“大棚房”专项清理整治行动是依据国土资源部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）和贺兰县委办公室《关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）开展的，结合2009年现状库中耕地图斑和2017年现状库中耕地图斑，可以确认原告张学军擅自改变土地用途，建设的违法建筑属本次“大棚房”专项清理的范围，故被告习岗镇政府向原告张学军作出的《限期拆除通知书》，具有相关政策和法律依据，不应当撤销。第三、“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案是由贺兰县人民政府制定，违法建筑图斑由贺兰县自然资源局作出，被告习岗镇政府只是依据上述两单位的决策和依据履行自身职能，本案的适格被告应当是贺兰县人民政府及贺兰县自然资源局，而非被告习岗镇政府。综上，请求驳回原告张学军的诉讼请求。被告习岗镇政府为证明其作出的《限期拆除通知书》合法，向法庭提交以下证据：第一组证据：2008年12月21日原告张学军与被告习岗镇政府签订的《红旗养殖区土地使用及建设协议书》。证明目的：建设协议约定养殖小区内部建设必须按照习岗镇政府和贺兰县农牧局所设计的平面布局图建设，不可在养殖区内建设平面布局图以外的任何建筑，如确需建设，需向习岗镇人民政府书面申请，经批准后方可建设，但原告张学军违反协议约定，未经批准在农业土地上建设房屋，擅自改变土地的农业用途，给土地造成永久性损害，严重违反了协议书的约定，依据该协议第五、六、七条的约定，被告习岗镇政府有权利进行无偿强行拆除，故被告习岗镇政府有权下发《限期拆除通知书》。原告张学军对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，协议中约定原告张学军需要按照习岗镇政府和县农牧局设计的平面设计图建设，但被告习岗镇政府并未提供该平面设计图，原告张学军的建设是向被告习岗镇政府报备、经被告许可后进行的建设，不存在被告所称的未经批准的建设，原告张学军对涉案土地及房屋具有合法权利。第二组证据：2014年9月29日《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。证明目的：国家为了进一步完善设施农业用地政策，就规范用地管理发出通知，此次贺兰县“大棚房”专项整治就是按照该通知精神，对设施农业用地改变土地用途、擅自或变相将设施农业用地用于其他非农建设开展拆除非法违章建筑，进行土地复垦的整治行动。原告张学军对该证据的真实性、合法性认可，但对于关联性不认可。127号通知系国土部的政策文件，不属于法律的范畴，不能直接作为拆除行为的法律和事实依据。第三组证据：2019年1月20日《中共贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室关于印发贺兰县深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案的通知》（贺党办发[2019]2号）。证明目的：贺兰县制定了“大棚房”的工作方案，习岗镇政府按照该工作方案中的部署和要求，主要负责实施违法建筑的拆除工作。原告张学军对该组证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。《限期整改通知》是由被告习岗镇政府作出，属于单独可诉的行政行为，习岗镇政府是本案适格被告。第四组证据：2019年3月8日《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号）。证明目的：贺兰县自然资源局对全县“大棚房”专项清理整治工作进度发出函告，要求在2019年3月10日前保质保量完成整治整改工作，该函后附《贺兰县“大棚房”问题专项清理整改工作进度情况明细表》第58项红旗养殖区共245亩占地属于Ⅰ类问题，原告张学军的房屋位于红旗养殖区，被贺兰县自然资源局确定为违法违章建筑，被告习岗镇政府按照该函的要求予以实施。原告张学军对证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。被告习岗镇政府称其是按照国土部门的确认结果下发整改通知，说明被告习岗镇政府是基于土地执法程序对原告张学军进行了相应处罚，但实际上被告习岗镇政府并不具有土地执法的职权。第五组证据：2019年3月1日贺兰政办通报第7期《关于“大棚房”问题专项清理整治Ⅰ类问题整改进展情况的督查通报》。证明目的：贺兰县人民政府督查室会同贺兰县自然资源局对各乡镇“大棚房”Ⅰ类问题进行现场督查并进行通报，原告张学军违法占地行为属于本次整治范围，并将相关拆除工作安排给习岗镇政府。原告张学军对该组证据质证意见同第四组证据。第六组证据：在违法建筑现场张贴的《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》、贺兰县自然资源局工作人员现场进行问题确认照片1张。证明目的：被告习岗镇政府有权就原告张学军的违法行为通知整改，在违法建筑明显地方张贴《关于拆除红旗、黎明养殖区违法建筑的公告》及《限期整改通知书》，履行了相关程序。原告张学军对该组证据的真实性认可，对合法性和关联性不认可。原告张学军从未见到过该公告和通知书，被告习岗镇政府在另案诉讼中提交了《限期整改通知书》，原告才得以知道该通知书的存在及内容。第七组证据：用地影像图一份和宗地图各一份（贺兰县自然资源局认定之前委托云南测联科技有限公司宁夏分公司测绘）。证明目的：原告张学军搭建违法建筑的事实存在，被告习岗镇政府有权要求原告张学军进行整改。原告张学军对该组证据的合法性不认可。证据不能显示该影像图形成的时间，不能证明测绘公司的资质，亦不能证明是何主体委托了测绘公司进行测绘，影像拍摄时未经原告许可和确认，且影像图面积与实际不符。影像图显示系航拍或卫星拍照，被告习岗镇政府陈述证据来源于贺兰县自然资源局，说明被告习岗镇政府的执法人员并未进行实地测量和勘验。原告张学军向法庭提交如下证据：第一组证据：被告习岗镇政府在（2019）宁8601行初131号案件中提交的答辩状及《限期整改通知书》照片。证明目的：被告习岗镇政府向原告张学军作出过《限期整改通知书》，原告张学军享有相应诉权。被告习岗镇政府对该组证据的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的有异议。《限期整改通知书》是针对红旗养殖区整体发放，通知书明确如果有异议可以申请行政复议，但本案原告张学军并未申请复议，故其诉权不应得到支持。第二组证据：2008年12月21日原告张学军与被告习岗镇政府签订的《红旗养殖区土地使用及建设协议书》、2009年5月29日原告张学军与糜国俊签订的《红旗养殖区牛棚建设协议书》、2011年7月23日原告张学军与邓光军签订的《红旗养殖区鸡场建设协议书》、2013年7月23日原告张学军与邓光军签订的《红旗养殖区鸡场建设协议书》、《个人借款合同》。证明目的：原告张学军对涉案土地及房屋具有合法权利，从事农业养殖不存在违法情形，《限期整改通知书》的作出不符合法律规定。被告习岗镇政府对《红旗养殖区土地使用及建设协议书》证据的真实性无异议，在该协议明确约定了养殖小区建设必须按照被告协议约定的平面图建设，超出建设范围需经习岗镇政府同意，原告张学军在实际使用土地过程中违反合同约定改变土地用途，其行为不符合合同约定也不符合法律规定。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告习岗镇政府提交的第一组证据，原告张学军对证据的三性没有异议，本院予以采信。第二组证据和第三组证据，是关于被告习岗镇政府诉讼主体资格的证据，结合本案其他证据，本院对证明目的不予采信。第四组证据和第五组证据，证据形成时间晚于《限期整改通知书》的制作时间，本院不将其作为审查《限期整改通知书》是否合法的证据。第六组证据，原告张学军对证据的真实性没有异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。第七组证据，原告张学军的质证意见成立，本院对该证据不予采信。原告张学军提交的第一组证据和第二组证据中《红旗养殖区土地使用及建设协议书》，被告习岗镇政府对证据的真实性没有异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。原告张学军提交的第二组证据中《红旗养殖区牛棚建设协议书》、《红旗养殖区鸡场建设协议书》、《个人借款合同》，与本案审理不具有关联性，本院不予采信。经审理查明，2008年12月21日，原告张学军与被告习岗镇政府签订《红旗养殖小区土地使用及建设协议》，协议约定由原告张学军承包红旗村二组大户27、29号圈11.1888亩土地用于畜牧养殖，承包期限为19年，养殖小区内部建设必须按习岗镇政府和贺兰县农牧局所设计的平面布局图建设，不可在养殖区内建设平面布局图以外的任何建筑，如确需建设平面图以外的建筑须向习岗镇政府书面申请，经批准后方可建设，否则视为违法建筑，习岗镇政府及贺兰县国土资源局有权对其未经批准建设的建筑物进行无偿强行拆除，损失由原告张学军承担，并不得改变养殖项目，不得在承包的养殖用地上发展其他行业。原告张学军承包土地后自2009年开始建设并从事畜禽养殖。2019年1月30日，被告习岗镇政府作出的《限期整改通知书》内容为：你户在红旗养殖区私自改变土地用途，违反城乡规划，未经审批建设库房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条之规定，该建筑属违法建设，现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你户在收到本通知之日起七日内自行整改。逾期不整改的，将依法予以强制整改，所造成的一切后果由你户自行承担。如对本通知有异议，可以申请行政复议。被告习岗镇政府将《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区房屋墙体上。本院认为，《限期整改通知书》由被告习岗镇政府制作并加盖印章，张贴于习岗镇红旗养殖区巷道墙上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，应确定习岗镇政府是本案的适格被告。本案中，被告习岗镇政府提交的《限期整改通知书》复印件载明通知书的相对人为“A区4-56”，结合被告习岗镇政府在涉及红旗养殖区的多个诉讼案件中均提交该份《限期整改通知书》，应视为该《限期整改通知书》并非针对原告张学军作出。原告张学军提交的《限期整改通知书》相对人处空白，原告张学军自认该通知书是向原告张学军作出，结合原告张学军的房屋位于红旗养殖区内，《限期整改通知书》张贴于红旗养殖区内房屋墙体上，被告习岗镇政府在本案中也坚持认为其向原告张学军作出过该通知书等情形，本院确认被告习岗镇政府在2019年1月30日向原告张学军作出过《限期整改通知书》。《限期整改通知书》中载明的“养殖户的库房属违法建设”内容，属于对养殖户建设库房是否合法的界定，“责令养殖户七日内自行整改，逾期不整改将依法予以强制整改”内容，属于对养殖户提出的明确要求，上述两方面内容直接影响到原告张学军的权利义务，符合行政行为的法律特征。本案中，被告习岗镇政府仅提交2008年12月21日其与原告张学军签订《红旗养殖小区土地使用及建设协议》，没有提交被告习岗镇政府和贺兰县农牧局设计的平面布局图及建筑物建造时间、建筑材质、实际用途、建设审批手续等相关证据，不足以确定原告张学军的建筑物是否合法，故被告习岗镇政府在《限期整改通知书》中认定原告张学军的库房系违法建设属事实不清、证据不足。被告习岗镇政府陈述《限期整改通知书》中“建筑属违法建设”的内容来源于《贺兰县自然资源局关于加快我县“大棚房”问题专项清理整治工作进度的函》（贺自然资函[2019]25号），因[2019]25号函的制作日期晚于《限期整改通知书》的制作时间，本院对被告习岗镇政府的该项意见不予采纳。被告习岗镇政府作出《限期整改通知书》后，直接将通知书张贴在建筑物上，没有采取合法有效的方式向原告张学军送达，《限期整改通知书》中未告知原告张学军相关陈述申辩权，虽写明可以申请行政复议，但没有明确复议期限和复议机关，应属程序违法。被告习岗镇政府作出的《限期整改通知书》事实不清、证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以撤销，但因涉案房屋已经被拆除完毕，《限期整改通知书》不再具有可撤销内容，故本院仅确认行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告贺兰县习岗镇人民政府2019年1月30日对原告张学军作出的《限期整改通知书》违法。案件受理费50元，由被告贺兰县习岗镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月十一日法官助理 马晓雪书记员 贾淑惠附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。