河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1064号上诉人（原审原告）:周景明，男，1957年2月13日出生，汉族，住河南省鹤壁市淇滨区。委托代理人:王印春，河南豫龙律师事务所律师。上诉人（原审被告）:鹤壁市人民政府，住所地鹤壁市淇滨区九州路**。法定代表人:郭浩，该市人民政府市长。委托代理人:刘鸿亮，鹤壁市人民政府工作人员。上诉人周景明与上诉人鹤壁市人民政府（以下简称鹤壁市政府）因确认强行收回土地违法及行政赔偿一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2019）豫05行初86号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人周景明的委托代理人王印春，上诉人鹤壁市政府委托代理人刘鸿亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人周景明原审诉讼请求：一、确认鹤壁市政府强行收回周景明承包的位于鹤壁市淇滨区大来店镇申屯村台坡东的7.415亩土地的行为违法；二、判令鹤壁市政府将周景明承包的该7.415亩耕地恢复原状或足额赔偿土地损失；三、判令鹤壁市政府赔偿周景明青苗费20762元；四、判令鹤壁市政府赔偿周景明因诉讼支出的交通费、案件受理费共计290元。原审法院经审理查明：周景明系鹤壁市淇滨区大来店镇申屯村村民，其家庭于1998年开始承包该村台坡东7.415亩土地用于耕种，并取得了土地承包经营权证书。2016年12月，周景明之子周彪作为承包方代表，取得豫（2016）淇滨区人民政府农村土地承包经营权第026471号农村土地承包经营权证，该土地承包经营权证载明，承包方家庭成员为周飚（周彪）和周景明，其中台坡东的承包地为一块，面积为7.91亩。2011年12月8日，河南省人民政府作出《关于鹤壁市2011年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2011〕1159号），同意鹤壁市政府征收集体土地34.0633公顷，其中包括淇滨区大来店镇申屯村集体土地18.5679公顷。2011年12月18日，鹤壁市政府作出《征收土地方案公告》（鹤政土告字〔2011〕022号）。2011年12月24日，原鹤壁市国土资源局作出《鹤壁市国土资源局征地补偿安置方案公告》（鹤国土告字〔2011〕022号）。自2012年开始，鹤壁市政府分批次实施了征收补偿工作。2018年12月18日，东杨路办事处与申屯村委会签订150.282亩土地的征用土地协议书，用于建设河南省装配式建筑示范园项目。周景明家庭承包的台坡东土地全部位于该项目占地范围内。东杨路办事处与申屯村委会签订的该项目征地补偿协议约定征地补偿费为每亩43000元，耕地上青苗补偿费每亩1400元，并在协议中明确了征地补偿费和青苗补偿费的总额。2018年12月25日，东杨路办事处将协议约定的征地补偿款全额拨付至申屯村委会。2019年1月1日周景明家庭案涉承包土地被强行收回，，地上麦苗被损毁2019年3月11日，东杨路办事处将协议约定的青苗费全额拨付至申屯村委会。申屯村委会向被征地村民发放了征地补偿费、青苗补偿费，周景明之子周彪领取了6.41亩承包地的征地补偿费、青苗补偿费等相关款项共计244221元，剩余1.5亩承包地的相关补偿款周景明拒绝领取。目前，河南省装配式建筑示范园项目处于建设中。周景明等16人不服河南省人民政府作出的《关于鹤壁市2011年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2011〕1159号），于2019年5月31日向河南省人民政府申请行政复议。2019年8月23日，河南省人民政府作出豫政复决〔2019〕2518-2533号行政复议决定书，查明：2011年12月18日，鹤壁市人民政府作出《征收土地方案公告》（鹤政土告字〔2011〕022号），并于同日在申屯社区居委会门口的墙面上张贴。周景明等人于2019年5月31日提出行政复议申请，不符合行政复议法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回周景明等人的复议申请。周景明收到行政复议决定书后，未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。原审法院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有三个：一是周景明被收回土地的实际面积；二是收回案涉土地的法律后果由谁承担、是否合法；三是周景明的赔偿请求是否应予支持。一、关于周景明被收回土地的实际面积问题。虽然周景明提交的发证日期为1998年9月的土地承包经营权证书确认其家庭承包的申屯村台坡东土地面积为7.415亩，但淇滨区人民政府于2016年12月向周景明家庭颁发的豫（2016）淇滨区人民政府农村土地承包经营权第026471号农村土地承包经营权证确认周景明家庭在申屯村台坡东的承包地面积为7.91亩。2016年12月农村土地承包经营权证生效后，周景明持有的1998年9月农村土地承包经营权证已经失去法律效力，故周景明被收回的案涉土地面积为7.91亩。二、关于收回案涉土地的法律后果由谁承担、是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，案涉土地组织实施主体是鹤壁市政府，收回土地属于土地征收中的一个环节，在鹤壁市政府未能提供充分证据证明被诉强行收回案涉土地的行为系他人所为的情况下，该行为的法律后果由鹤壁市政府承担。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。鹤壁市政府未经法定程序，直接强行收回案涉土地的行为明显违法。三、关于周景明的赔偿请求是否应予支持的问题。首先，案涉土地已经河南省人民政府批准征收为城市建设用地，周景明要求恢复土地原状的请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”相对人获得国家赔偿的前提是行政行为违法，且对相对人的合法权益造成损害。在农村集体土地被征收后，承包经营权人享有的权利是获得补偿权。但承包经营权毕竟属于用益物权，农村土地属于农民集体所有，由集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理，征收主体与村民委员会就征收的土地签订补偿协议符合法律规定；且征地补偿费的使用、分配属于村民自治的范畴，征收主体也不应与承包经营权人直接签订土地征收补偿协议。本案中，东杨路办事处已经就项目涉及的150.282亩土地与申屯村委会签订了征地补偿协议，并将协议约定的征地补偿费、青苗费拨付至申屯村委会。周景明之子周彪已领取其中6.41亩承包地的相关补偿款244221元，剩余1.5亩承包地的相关补偿款申屯村委会通知周景明领取，其拒绝领取，故本案被诉强行收回土地行为虽然违法，但并未对周景明所享有的获得征地补偿的权利造成损害。周景明要求鹤壁市政府赔偿其土地损失及青苗损失的主张缺乏事实根据，原审法院不予支持。第三，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，周景明主张的交通费及案件受理费损失并非本案被诉强行收回土地行为直接导致，不属于直接损失，对其该诉讼主张，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，原审法院判决：1、确认鹤壁市人民政府于2019年1月1日强行收回周景明承包的位于鹤壁市淇滨区大来店镇申屯村台坡东7.91亩土地的行政行为违法；2、驳回周景明的赔偿请求。一审案件受理费50元，由鹤壁市人民政府负担。上诉人周景明不服原审判决，上诉称：1、原审判决对涉案土地是否被征收，没有调查清楚。1998年给周景明颁发涉案土地的农村土地承包经营权证，鹤壁市政府称2011年由河南省政府（2011）1159号文件批准征收涉案土地，但鹤壁市政府却在2016年底进行确权登记并再次颁发农村土地承包经营权证，并在2019年1月组织实施征地，涉案土地所有权不清。涉案土地属基本农田，国务院有权决定征收，鹤壁市政府所称2011年省政府批准征收的土地可能不包含涉案土地，故鹤壁市政府应将涉案土地退还周景明耕种。2、涉案土地的征收实施主体为鹤壁市政府，被征收对象为失地农户，因此，依法应由鹤壁市政府与失地农户签订征地补偿协议。东杨园区办公室与村委会签订征地补偿协议，双方主体均不适格。东杨园区办公室不是政府机构，无权签订征地协议，应当由鹤壁市政府与失地农户签订补偿协议，即便与村委会签订协议也应当有农户的同意和参与。综上，请求撤销一审判决，改判将周景明的涉案土地恢复原状并赔偿损失。上诉人鹤壁市政府提出上诉并答辩称：1、原审法院将鹤壁市政府列为本案被告错误。涉案土地由申屯村委会组织实施地上附属物清理和交付使用，鹤壁市政府并未具体参与实施。退一步讲，即使根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征地补偿安置方案经批准后，也应该由市、县人民政府的土地行政主管部门组织实施。所以，收回涉案土地及进行地上附属物清理是县以上人民政府土地行政主管部门的行政职权和义务。因此，原审法院将鹤壁市政府列为本案被告错误。2、省政府复议决定已认定涉案土地属一般耕地不是基本农田，且包括在征收范围内，在省政府批复征收涉案土地后并没有立即实施征收，是为更好维护农民利益；土地承包经营权不是所有权，不能以做出批复时间与征收时间不一致为由认为存在两个所有权。目前涉案土地已依法征收，补偿款已拨付到位并由被征地农户领取，周景明权益没有受到影响，涉案土地已建设为东江装配式建筑产业园区。综上，鹤壁市政府未实施强行收回涉案土地的行为，也不具有法定职权，原审判决推定鹤壁市政府为本案适格被告错误，请求撤销原判，驳回周景明的诉讼请求。上诉人周景明针对鹤壁市政府的上诉，答辩称：1、鹤壁市政府未实施征地行为的理由不能成立。在鹤壁市政府一审提交的答辩状中显示“2011年12月18日鹤壁市政府作出《征收土地方案公告》……当日，申屯村委会组织人员进地，组织实施征地行为至此结束”，可以证明申屯村委会组织人员进地是受鹤壁市政府指派，是市政府组织征地过程的最后环节，且根据法律规定市县级以上政府是征地组织实施单位，故2019年1月2日的强行收地是鹤壁市政府的事实行为。2、鹤壁开发区管委会是鹤壁市政府的派出机构，东杨办事处是管委会的派出机构，办事处不是实施主体；土地行政主管部门是政府在执行政府决定的部门之一，可以行使部分职权，根据土地管理法的规定，县级以上政府是组织实施征地行为的合法主体。综上，请求驳回鹤壁市政府的上诉。本院查明的事实与原审法院查明事实相一致。本院认为：一、对于鹤壁市政府是否为本案适格被告问题。涉案土地已经河南省人民政府豫政土［2011］1159号《河南省人民政府关于鹤壁市2011年度第六批城市建设用地的批复》批准征收，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，鹤壁市政府在省政府批文作出后，已发布征地公告并陆续组织征收补偿。周景明承包的涉案土地地上附属物被清除，鹤壁市政府作为征收主体在未能提供充分证据证明强拆行为系第三人所为的情况下，原审法院推定为鹤壁市政府组织实施，将鹤壁市政府确定为本案适格被告并无不当。鹤壁市政府上诉认为其未实施清除地上附属物的行为，不应成为本案被告的理由不能成立，本院不予支持。二、对于周景明请求恢复土地原状有无事实依据和法律依据问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，县级以上地方人民政府在国家批准征收土地后组织实施征地，按照法定的标准对被征收土地的所有权人、使用权人进行补偿，被征地土地的所有权人、使用权人在得到补偿之后拒不交付土地的，县级以上地方人民政府土地行政主管部门应当责令其交出土地，并可以申请人民法院强制执行。本案中，河南省人民政府作出豫政土［2011］1159号《河南省人民政府关于鹤壁市2011年度第六批城市建设用地的批复》后，鹤壁市政府应当根据上述法律法规的规定组织实施征收土地。尽管鹤壁市政府已经发布征收公告并支付了相应的补偿款，但涉案土地并未实际收回，2019年1月1日前周景明仍在涉案土地上进行耕种，鹤壁市政府在未通知周景明交出土地并向人民法院申请执行的情况下，强制清除涉案土地地上附属物，缺乏法律依据，也违反法定程序。但涉案集体土地已经河南省人民政府批准征收为城市建设用地，且已用于河南省装配式建筑示范园项目中，因此，周景明以政府为其颁发有农村土地承包经营权证主张涉案土地仍归集体所有并依此请求恢复土地原状的理由，于法无据，本院不予支持。三、对于周景明上诉主张的土地损失和地上附属物损失应否赔偿问题。1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”从上述规定来看，土地补偿费归土地所有权人所有，即归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有因此，征收主体与集体土地所有权人就土地征收签订补偿协议符合法律规定；而土地承包经营权人为土地使用权人，其权利为用益物权，非土地所有权人，无权与征收主体签订土地征收补偿协议。因此，周景明上诉主张要求与征收主体签订土地征收补偿协议的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。2、根据《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，相对人获得国家赔偿的前提是行政行为违法，且对相对人的合法权益造成损害。虽然鹤壁市政府强行收回涉案土地行为违反法定程序，但鹤壁市政府在组织征收涉案土地过程中已经作出了《征收土地方案公告》、《鹤壁市国土资源局征地补偿安置方案公告》，且鹤壁市政府组织东杨路办事处与申屯村委会已经签订补偿协议，并按协议约定将征地补偿费、、地上附属物补偿费拨付至申屯村委会周景明之子周彪已领取其中6.41亩承包地的相关补偿款244221元，剩余1.5亩承包地的相关补偿款申屯村委会通知周景明领取，其拒绝领取，周景明没有得到1.5亩承包地补偿款并非鹤壁市政府的行为造成，故本案被诉强行收回土地行为虽然违法，但并未对周景明所享有的获得征地补偿的权利造成损害，原审法院驳回周景明的赔偿请求并无不当。综上，上诉人周景明、鹤壁市政府的上诉理由均没有事实依据及法律依据，本院不予支持。原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，周景明、鹤壁市人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 杨 巍审判员 田伍龙二〇二〇年六月十九日法官助理崔璐书记员朱远秀