郑州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）豫71行终145号上诉人(原审原告)程保芳，女，汉族，1943年2月22日出生，住所地河南省信阳市浉河区。委托代理人赵天秀，女，汉族，1966年9月6日出生，住所地江西省宜春市宜丰县。被上诉人（原审被告）河南省自然资源厅，住所地河南省郑州市金水东路**。负责人刘金山，该厅厅长。委托代理人蔡潇，该厅工作人员。委托代理人张梦梦，河南大正律师事务所律师。上诉人程保芳因诉被上诉人河南省自然资源厅不履行法定职责一案，不服郑州铁路运输法院（2019）豫7101行初461号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。郑州铁路运输法院一审查明：一、2005年4月18日，信阳市人民政府作出信政土［2005］3号《信阳市人民政府关于收回五星乡大拱桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》。二、2014年11月6日，原告程保芳向河南省驻马店市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销信政土［2005］3号《信阳市人民政府关于收回五星乡大拱桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》，2015年2月9日，河南省驻马店市中级人民法院作出（2015）驻行初字第1号行政判决，判决：一、确认信阳市人民政府2005年4月18日作出的信政土［2005］3号《信阳市人民政府关于收回五星乡大拱桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》违法；二、责令被告信阳市人民政府对2005年4月18日作出的信政土［2005］3号《信阳市人民政府关于收回五星乡大拱桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》采取相应的救济措施。原告程保芳不服判决，向河南省高级人民法院提出上诉，2015年8月28日，河南省高级人民法院作出（2015）豫法行终字第00242号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。三、2019年3月11日，程保芳向河南省自然资源厅邮寄一份《查处申请书》，查处事项：1.请求依法查处河南省信阳市人民政府违法征地行为，书面告知申请人查处结果；2.追究相关责任人的法律责任。2019年4月19日，河南省自然资源厅作出《自然资源违法线索受理告知书》并送达程保芳，告知程保芳：2019年3月11日，收到邮寄《查处申请书》并受理。按照法院判决，已于2019年4月18日函告信阳市人民政府，要求严格按照法院判决及相关法律法规，立即采取相应的补救措施，依法依规处理，并及时向程保芳反馈告知有关调查处理情况。程保芳可以向信阳市人民政府查询获知具体办理情况和处理结果。郑州铁路运输法院一审认为，原告程保芳要求河南省自然资源厅对信阳市人民政府违法征地行为予以查处，属于公民要求上级行政机关启动对下级行政机关的内部监督管理机制。上级行政机关对下级行政机关的监督管理是行政机关内部的层级关系，上级行政机关是否启动，如何启动这种内部的层级监督管理，不是行政诉讼管辖范围。如果公民、法人或者其他组织认为下级行政机关的行政行为或者不履行法定职责的行为侵犯其合法权益，完全可以直接针对下级行政机关提起诉讼。另外，原告还要求河南省自然资源厅追究相关责任人的法律责任，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织针对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。综上，原告诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项、第六十九条第三款之规定，裁定驳回原告程保芳的起诉。上诉人程保芳上诉称，上诉人位于河南省信阳市浉河区五星乡大拱桥村25组69号的房屋、承包地及承包地上的养殖场因“浉河北岸城中村改造”建设项目被征收，土地性质为集体土地。征收过程中，在没有签订安置补偿协议的情况下，上诉人所有的房屋和养殖场遭到强拆。上诉人得知信阳市政府此次征收的依据（信政土［2005］3号）《信阳市人民政府关于收回五星乡大拱桥村、平西村部分国有土地使用权的批复》确认违法。上诉人认为，根据《土地管理法》及其实施条例的相关规定，征收集体土地，应当获得国务院或省级人民政府的征地批文，没有获得批准即进行征地的行为无疑是违法的。上诉人所使用土地为集体土地，并非国有土地，信阳市政府以回收国有土地使用权为名，行违法征收集体土地之实，该征收行为违反法律的禁止性规定，属违法征收行为。上诉人向被上诉人申请依法查处信阳市人民政府违法征收行为，追究有关责任单位和相关人员的法律责任，严惩违法犯罪活动，虽然被上诉人于2019年4月19日作出《自然资源违法线索受理告知书》，告知当事人其已经函告信阳市人民政府依法依规处理，但是信阳市人民政府至今未处理。被上诉人没有履行其查处职责，其行为侵害了上诉人的合法权利。且依照《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提起检举和控告。”上诉人系信阳市违法征收行政行为的相对人，依法享有向被上诉人申请查处信阳市违法征收的权利；另，根据《国土资源行政处罚办法》第二条规定：“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”即被上诉人作为省级国土资源主管部门，有权依照法定职权和程序对自然人、法人或其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚。具体到本案中，即被上诉人应当按照法定职权和程序对信阳市人民政府违法征收的行为进行调查，并对其违法征收行为作出相应的处罚，但被上诉人一未调查，二未处理，已经构成行政不作为。所以，上诉人向被上诉人申请的查处行为并非是“上级行政机关给予内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，郑州铁路运输法院驳回起诉裁定认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。请求：1.依法撤销郑州铁路运输法院作出的（2019）豫7101行初461号行政裁定书，并责令郑州铁路运输法院继续审理；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人河南省自然资源厅辩称，被上诉人在收到上诉人的查处申请书之后，经核查依法向信阳市人民政府发出关于妥善处理群众举报有关问题的函，并将函告情况书面告知了上诉人，不存在不作为；信阳市人民政府已经对河南省高级人民法院作出的2015豫法行终字第0242号行政判决书中确认的原违法批复进行了更正。综上，被上诉人收到查处申请书之后，经核查依法向信阳市政府发函，并向上诉人作出告知，被上诉人已经依法履行了相应的职责，不存在行政不作为。上诉人的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼受案范围。上诉人程保芳的一审诉求为确认被上诉人河南省自然资源厅不履行查处违法征地职责违法，责令河南省自然资源厅履行查处违法征地的法定职责，其诉请目的就是要求作为信阳市人民政府上级土地行政主管部门的河南省自然资源厅启动内部监督程序，对信阳市人民政府的违法征地行为进行查处。根据上述司法解释的规定，程保芳的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定驳回程保芳的起诉并无不当。综上，程保芳的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  谢玉清审 判 员  朱云峰审 判 员  王 伟二〇二〇年六月二十九日法官助理刘鹏程代理书记员  李炜豪附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。