四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终63号 上诉人（原审被告）西充县自然资源和规划局，住所地西充县晋城镇天宝路**。 法定代表人赵荣辉，局长。 委托代理人赵晏平。 委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四川省宇恒房地产开发有限公司，住，住所地广安市广安区滨江北路**/div> 法定代表人姜友林，董事长。 委托代理人朱喜明。 委托代理人肖飞，四川百柯律师事务所律师。 上诉人西充县自然资源和规划局（以下简称西充县自规局）与被上诉人四川省宇恒房地产开发有限公司（以下简称宇恒房产公司）行政确认纠纷一案，因不服南充市高坪区人民法院（2019）川1303行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审审理查明：2010年11月至2012年2月期间，原告宇恒房产公司通过公开竞价方式相继购买了原西充县国土资源局拍卖的位于西充县××镇××相邻的三宗商业用地，宗地编号及面积分别为：御景华庭Ａ区5××7号宗地、面积8104.3平方米，御景华庭Ｂ区5××5号宗地、面积27243.06平方米，御景华庭Ｃ区6××8号宗地、面积24986.69平方米。2011年6月10日，原西充县国土资源局（出让方）与原告宇恒房产公司（受让方）签订《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》，合同约定出让人出让给受让人的宗地位于西充县××镇××，宗地编号为6××8号，宗地总面积24986.69平方米，宗地用途为商业住宅，出让人同意在2011年8月30日前将出让宗地交付给受让人，本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币932.50元，总额为人民币23300000元，受让方分两期支付出让金，2011年6月30日前支付11650000元，2011年7月30日前支付11650000元，受让人同意在2011年12月30日前动工建设，2013年6月30日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延期申请，但延建时间最多不得超过1年。 签订协议后，原告宇恒房产公司依约向原西充县国土资源局按时足额支付土地出让金，因案涉土地在出让前由西充县人民政府融资贷款设定抵押担保，原西充县国土资源局迟迟不能为原告宇恒房产公司办理案涉土地的权属变更登记，原告于2012年11月7日才取得原西充县国土资源局为其办理的西国用（2012）第2278号《国有土地使用证》，双方至今未就该宗土地重新确定动工建设和竣工验收两个时间节点进行协商并签订补充协议。2012年5月，原告委托厦门设计院有限公司进行方案设计，按照多扶镇城镇建设总体规划，将原告位于西充县××镇××区，采用明清凤貌为切入点，着力打造集购物、休闲、旅游、游乐为一体的城市商业综合体，并通过了西充县多扶镇片区开发建设项目规划方案审查，原西充县住房和城乡规划建设局于2012年6月5日为原告核发了西住建（2012）Ｄ-014号《建设用地规划许可证》，核定用地项目名称御景华庭Ａ、Ｂ、Ｃ区，用地面积Ａ区8104.2平方米、Ｂ区27243.06平方米、Ｃ区24986.69平方米，用地位置西充县××镇××。 原告宇恒房产公司投资建设的御景华庭项目总规划建筑面积为133545.34平方米，在通过建设方案规划审查后，按照整体规划、逐步分期开发的建设方式，相继于2012年7月20日、2013年4月8日对该房产项目B区、A区动工修建，并于2017年4月6日报请原西充县住房和城乡规划建设局办理工程项目竣工验收备案登记。据《竣工验收备案书》显示，御景华庭A区1-6号楼规划许可建筑面积18632.97平方米，竣工验收规划核实实建面积18676.07平方米；御景华庭B区1-9、14-18号楼规划许可建筑面积46480.48平方米，竣工验收规划核实实建面积46703.99平方米；无违规建设行为，规划核实合格，工程质量、安全保证体系等资料齐全。 原告在取得御景华庭C区土地使用权后，只做了部分宗地场平工程，至今未按项目规划设计开工建设。原西充县国土资源局认为原告没有根据建设用地使用权出让合同约定申请延长开发建设期限，长期不对该宗土地进行开发建设，符合《闲置土地处置办法》第二条规定，应当认定为闲置土地，并于2018年8月27日向原告宇恒房产公司发出西国土资闲告字（2018）第03号闲置土地认定告知书和西国土资闲告字（2018）第04号闲置土地认定听证告知书，原告提交了书面申辩材料及相关政策、事实依据，认为御景华庭C区土地不属于闲置土地。2019年6月3日，被告西充自规局作出西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书，认定如下：1、认定该宗土地为闲置土地，闲置时间自2018年7月31日起算；2、闲置土地原因为企业自身原因闲置。原告不服，在法定期限内，向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。 原告一审的诉讼请求为：1.判决撤销被告西充自规局作出的《闲置土地认定通知书》[西自规闲通字（2019）第001号]；2.判令被告承担本案全部诉讼费。事实及理由：1.由于西充县人民政府的原因，原告迟迟未取得案涉土地使用权，导致原告无法按照《国有土地使用权出让合同》的约定如期进行开发建设；2.西充县人民政府规划委员会在2012年6月5日已将原告所取得三宗土地统一规划成“御景华庭”城市商业综合体；3.西充县多扶工业园区规划委员会在2013年1月14日明确要求原告在开发时，以明清风貌为切入点，着力打造成为集购物、休闲、旅游、游乐为一体的城市商业综合体。至此，原告案涉土地系西充县人民政府关于多扶镇整体规划中“御景华庭”城市商业综合体项目的组成部分，不是单独立项开发建设项目；4.原告从2012年7月20日，根据西充县工业园区规划委员会的要求，开始对“御景华庭”项目动工，截至2017年4月6日，已经开发建成65380.06平方米，早已超过了《闲置土地处置办法》第二条规定的开发建设用地总面积的三分之一和投资总额的百分之二十五。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定确定”的规定以及《四川省实施办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府和地区行政公署土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”之规定，被告西充自规局作为西充县行政区域内负责土地统一管理和监督工作的行政主管部门，具有对辖区内闲置土地进行认定和处理的法定职责。原西充县国土资源局在行政机构改革中被撤销，西充自规局继续行使其职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，西充自规局应为本案适格被告。 本案原、被告争议焦点：1、原、被告是谁的原因造成御景华庭C区土地延迟开发建设；2、原告公司投资开发的御景华庭C区土地在被告作出闲置土地认定时已开发建设面积或者已投资金额是否达到法定比例。 一，关于原、被告是谁的原因造成御景华庭C区土地延迟开发建设的问题。根据原告与原西充县国土资源局签订的建设土地使用权出让合同约定，御景华庭C区土地在2011年12月30日前动工建设，2013年6月30日前完成项目施工建设，并申请竣工验收，不能按期开工建设的，应提前30日向原西充县国土资源局提出延期申请，但延建时间最多不得超过1年。双方在上述约定中提出不按时开工建设的假设条件仅针对原告宇恒房产公司自身原因造成的工程延期开工，不包括原西充县国土资源局的原因引起开工延误，对因土地出让方的违约行为造成的土地延迟开工建设不受双方该约定的拘束，应按照《闲置土地处置办法》的相关规定处理。原西充县国土资源局签订土地出让合同后，在距该合同约定的开工建设期限已超过近1年时间即2012年11月7日才为原告办理御景华庭C区土地使用权证，按照建设工程四证齐全要求及办证流程规定，原告宇恒房产公司先行取得御景华庭C区土地使用权权属证书是其申办建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证并在随后进行项目开工建设的前提条件，原西充县国土资源局最迟应在出让合同约定的开工建设时间即2011年12月30日前为原告办理国有土地使用证，实际办证时间超过合同约定的开工建设时间近1年，违反合同约定的相关义务，由此说明造成原告御景华庭C区土地延迟开工建设的根本原因在于原西充县国土资源局未按土地出让合同约定办理国有土地使用证并按时交付土地所致，根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的”以及第十二条“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工验收期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过1年”之规定，原西充县国土资源局应与原告宇恒房产公司就重新约定动工开发、竣工验收期限和违约责任等进行协商，并签订补充协议，在双方至今未就延长动工开发期限签订补充协议前提下，原告宇恒房产公司未对御景华庭C区土地进行开发建设，不符合闲置土地的认定条件。被告西充自规局在庭审中对此提出的辩解理由不成立，本院不予采信。 二、关于原告投资开发的御景华庭Ｃ区在被告作出闲置土地认定时已开发建设土地面积或已投资金额是否达到法定比例的问题。根据《闲置土地处置办法》第二条第二款“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”之规定，原告宇恒房产公司将其通过公开竞价购买由原西充县国土资源局拍卖的位于西充县××镇××相邻的三宗土地，经西充县住房和城乡规划建设局统一规划为御景华庭Ａ、Ｂ、Ｃ区，并核发了《建设用地规划许可证》，西充县工业园区规委会也审议通过了御景华庭设计方案，说明原告投资开发的御景华庭楼盘是一个完整规划建设项目。据原、被告提交的相关证据显示，御景华庭项目总规划面积为133545.34平方米，截至2017年4月6日，御景华庭Ａ区、Ｂ区按规划相继建成房屋总面积65380.06平方米，其中Ａ区18676.07平方米，Ｂ区46703.94平方米，占该项目应开发建设面积约50%，原告宇恒房产公司在开发建设御景华庭中已开发建设土地面积或者投资金额均超过法律规定比例，不符合闲置土地认定条件，该项目Ｃ区土地不属于闲置土地。被告西充自规局于2019年6月3日作出西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书，认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，应当予以撤销。原告宇恒房产公司要求撤销被告西充自规局作出的西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书的诉讼请求成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告西充县自然资源和规划局于2019年6月3日作出的西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书。 宣判后，上诉人西充县自规局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法驳回原审原告的一审诉讼请求。事实及理由，2010年11月至2011年6月，被上诉人四川省宇恒房地产开发有限公司（以下简称“恒宇房产公司”）通过参与土地竞买先后取得位于西充县××镇××宗地编号为5××7、5××5、6××8号的三宗国有建设用地使用权，其中：编号为5××7号宗地的面积为8104.3平方米；编号为5××5号宗地的面积为27243.06平方米；编号6××8号宗地的面积为24986.69平方米。2012年5月，被上诉人将其取得的上述三宗国有建设用地统一取名“御景华庭”开发项目，并委托厦门设计院有限公司将三宗土地分别作为该项目的Ａ、Ｂ、Ｃ三个区进行了设计。2012年6月5日，被上诉人在原西充县住房和城乡规划建设局办理了“御景华庭”项目三宗国有土地的《建设用地规划许可证》（西住建【2012】Ｄ-014号），其中：用地面积Ａ区8104.2平方米、Ｂ区27243.06平方米、Ｃ区24986.69平方米。 案涉宗地编号6××8号的国有建设用地（即“御景华庭”项目Ｃ区）系原审原告于2011年以拍卖方式取得，面积为24986.7平方米（折合37.48亩），用途为住宅用地，出让年限为70年。2011年6月10日，被上诉人与上诉人签订该宗地的《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），并于2012年11月7日在上诉人处办理了编号为西国用（2012）第2278号《国有土地使用证》（注：三宗土地合同签订及办理都是分开的进行的）。《出让合同》约定：恒宇房产公司应在2011年12月30日前动工，2013年6月30日前完成项目施工建设,并申请竣工验收，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延期申请，但延建时间最多不得超过1年。 被上诉人在取得上述三宗土地后，仅对前两宗土地进行了开发建设并进行了竣工验收，但对案涉国有建设用地至今没有动工建设，已构成闲置。2018年8月27日，我局依法向宇恒房产公司作出西国土资闲告字[2018]第03号《闲置土地认定告知书》和西国土资闲告字［2018］第04号《闲置土地认定听证告知书》，并于2018年8月28日送达给宇恒房产公司。宇恒房产公司于2018年8月28日和2018年8月29日分别提交了《关于御景华庭C区用地情况说明》和《关于御景华庭C区不属于闲置土地的情况报告》,要求不予认定为闲置土地，但未提交证据予以证实。在法定期限内，宇恒房产公司未提出听证申请。 一、原判决理由与法院已查明的事实相矛盾，判决理由不成立。 原审判决认定“原西充县国土资源局签订土地出让合同后，在距该合同约定的开工建设期限已超过近1年时间即2012年11月7日才为原告办理御景华庭C区土地使用权证，按照建设工程四证齐全要求及办证流程规定，原告宇恒房产公司先行取得御景华庭C区土地使用权权属证书是其申办建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证并在随后进行项目开工建设的前提条件，原西充县国土资源局最迟应在出让合同约定的开工建设时间即2011年12月30日前为原告办理国有土地使用证，实际办证时间超过合同约定的开工建设时间近1年，违反合同约定的相关义务，由此说明造成原告御景华庭C区土地延迟开工建设的根本原因在于原西充县国土资源局未按土地出让合同约定办理国有土地使用证并按时交付土地所致（见判决P12倒数第7行至P13第6行）”。该认定与判决法院已查明：“2012年5月，原告委托厦门设计院有限公司进行了方案设计（注：设计前还需要测绘、地、地勘等**行为hellip;并通过了西充县多扶片区开发建设项目规划方案审查，原西充县住房和城乡规划建设局于2012年6月5日为原告核发了西住建（2012）D-014号《建设用地规划许可证》（见原判决书P9倒数第7行至P10第1行）”相互矛盾。法院查明的事实充分说明：迟延办证并非被上诉人无法动工的原因。原判决的上述认定未建立在法院已查明的客观事实基础上，纯系原审法官的主观臆断。 二、原审判决的法律适用与其得出的结论相矛盾。 本案上诉人仅作出了闲置土地认定，尚未进入闲置土地的处置程序。原判决适用《闲置土地处置办法》第八条及第十二条的规定，认为案涉土地是“因本办法第8条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限（见P13第6行至倒数第6行）”。而其得出的结论是“原告宇恒房产公司未对御景华庭C区土地进行开发建设，不符合闲置土地认定条件（见P13第倒数第1行）”。从原审判决的法律适用可以看出：1、原审判决是认可案涉土地已经构成闲置，只是法院认为造成闲置的原因是政府原因（或上诉人原因），应当延长动工开发期限；2、原判决也认可原告至今未对御景华庭C区土地进行开发建设的事实，只是其不开发建设并不符合闲置土地的认定条件。由此可见，原审判决一边认为是政府原因造成闲置应当延期动工，一边又认为不符合闲置的认定条件，这栏的认定和结论显然是矛盾的。 三、原审判决对被上诉人未动工开发的原因与客观事实不符，且为被上诉人找到了新的不动工建设的理由。 本案在上诉人调查处理中，被上诉人提交两份书面陈述，解释其不应当认定为闲置的理由：一是“由于几年多扶镇房地产市场的极为低迷，现在“佳韵国际”“金扶湾”等项目已经成为烂尾楼，既影响了西充城市形象又给政府增加难处和压力还浪费了土地资源”，御景华庭按照总体规划，逐步分期开发的建设方式，有效避免了烂尾楼发生；不属恶意囤地、炒地，是节约集约用地，维护西充城市形象的表现。所以不应认为闲置土地。二是以西府发（2015）33号文件，鼓励房地产开发企业分期开发建设，分期验收、分期销售等开发方式为理由。而原审判决却为被上诉人找到了新的理由：即因上诉人原因（迟延办证）后没有就重新约定动工开发、竣工验收期限和违约责任等进行协商并签订补充协议，在双方至今未就延长动工开发期限签订补充协议的前提下，被上诉人永远不动工都不能认定为闲置。请问，被上诉人2011年5月就进行了设计，2012年6月5日就办理了案涉宗地的《建设用地规划许可证》，2012年11月7日就办理了该宗地的《国有土地使用权证》。2014年5月15日，被上诉人还将该宗土地用于贷款抵押。在取得权属证书后长达近8年时间都是在等上诉人与其重新约定动工时间吗？而且都是在被动的等待中？ 四、原审判决将被上诉人在不同时间取得的三宗土地当作一个整体考查不但与其判决事实认定相矛盾，也与国土资源部《关于规范土地登记的意见》关于“严格划分宗地”的规定相违背。 被上诉人取得三宗土地虽然相邻，但三宗土地的宗地编号，出让时间，出让合同的签订均是各自独立的，即使被上诉人在规划设计时统一命名为“御景华庭”项目，其具体设计内容也是按不同宗地分为三个不同的区域的。被上诉人办理的《建设用地规划许可证》也是将三宗地的内容分别进行表述的。之后相关部门及被上诉人对其Ａ区、Ｂ区的竣工验收备案也是各自独立进行的。而原审判决却判定“原告宇恒房产公司将其通过公开竞价购买由原西充县国土资源局拍卖的位于西充县××镇××相邻的三宗土地，经西充县住房和城乡规划建设局，统-规划为御景华庭Ａ、Ｂ、Ｃ区，并核发了《建设用地规划许可证》，西充县工业园区规委会也审议通过了御景华庭设计方案,说明原告投资开发的御景华庭楼盘是一个完整规划建设项目”。原判决由此认定其投资额度和开发建设面积均超过法律规定比例，因此不符合闲置土地认定条件。要知道：被上诉人至今没有申请过三宗土地合为一宗。而原判决完全是为企业着想，真心实意在保护企业的权利，完全不顾国土资源部《关于规范土地登记的意见》：“宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意”的明确规定。按原审判决的逻辑，所有房地产开发企业都可以购三宗地，只要开发其中一宗地让其达到三分之一就行了，其他两宗地就放在那等到市场火了再动工，国家也不能作为闲置土地管理。如此一来，土地市场还能如何管控？ 综上所述，上诉人认为：原判决事实认定错误，其结论与法院已查明的事实矛盾；判决认定及分析所适用的法律错误。原审原告的一审诉讼请求不能成立。请求二审法院查清事实，依法支持上诉人的全部上诉请求。 被上诉人宇恒房产公司答辩称：第一，原审判决认定事实清楚。关于C区为何不是闲置土地，在一审中我方举证的证明能证明，我们的项目统称御景华庭，分为ABC三区，AB区已经验收，C区还在开发，是我方竞得的地，根据多扶镇的规划，对三宗地进行整合，要求统一规划，分期开发，上诉人说国土局登记的意见，规委会是多个部门组成的，是上诉人的上级部门，规委会对三宗地进行了整合，规委会的成员也包含了上诉人，因此对三宗地统一规划，要求我方分期建设，我方认为这个就是经过了主管部门的同意。 第二，御景华庭项目建设行政主管部门，颁发的是统一的一个规划许可证，没有针对三区单独颁发规划许可证，只是分区，建设规划许可证表明我方将三宗地规划，经过了规划部门审核，符合城乡规划要求，再一次印证，案涉项目是按照统一规划，分期建设。 第三，西充县工业园区规委会也审核通过了当时我们委托的厦门市住宅设计方案，也是统一规划设计。 第四，上诉人提到把地提前交给我们，办证是2012.11.7办的Ｃ区，但按照原来的出让合同，是2013年就要完成项目建设，是不现实的，按照原来出让合同的规定，上诉人作为国土主管部门，应当与我们协商，签订补充协议，重新约定开发建设时间，一审根据闲置土地处置办法第八条的规定是正确的。在这种情况下，我方认为，因为政府的情况造成延迟开发的原因，上诉人多次出具了相关的书证，在2012.5.10出具证明，证明5××5号（Ｃ地块）由于政府抵押，导致不能办证，2014.5.5日又出具证明，说不属于土地闲置，在2017.8.21国土资源执法大队再次出具证明，是统一规划，不构成土地闲置，上诉人说案涉土地是闲置与他们的出的证明是矛盾的，违背了诚信原则，也违背了信赖利益原则。 案涉土地没有单独立项，也不是分别的规划，是统一规划，得到了建设主管部门和规委会的行政许可，上诉人作为土地主管部门，对统一规划没有提出异议，统一规划，分期开发，是符合既有用地的原则。西充县政府（2105）33号文件，一审已经提交，作为上诉人属于政府的组成部门，应当执行，闲置土地证明书也违背了这份文件的精神。上诉人的上诉理由依法不成立，请求驳回。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《闲置土地处置办法》第二条第二款“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”之规定，被上诉人宇恒房产公司将其通过公开竞价购买由原西充县国土资源局拍卖的位于西充县××镇××相邻的三宗土地，虽然该三宗地是分别竞拍，但经西充县住房和城乡规划建设局统一规划为御景华庭Ａ、Ｂ、Ｃ区，并核发了《建设用地规划许可证》，对该三宗地颁发的是统一的一个规划许可证，西充县工业园区规委会审议通过了御景华庭设计方案，可以认定政府相关部门对该三宗地做了进一步的统一规划行为，该行为对行政行为相对人具有信赖利益。故应认定被上诉人宇恒房产公司投资开发的御景华庭楼盘是一个完整规划建设项目。而据被上诉人一审提交的相关证据显示，御景华庭项目总规划面积为133545.34平方米，截至2017年4月6日，御景华庭Ａ区、Ｂ区按规划相继建成房屋总面积65380.06平方米，其中Ａ区18676.07平方米，Ｂ区46703.94平方米，占该项目应开发建设面积约50%，被上诉人宇恒房产公司在开发建设御景华庭中已开发建设土地面积或者投资金额均超过法律规定比例，不符合闲置土地认定条件，该项目Ｃ区土地不属于闲置土地。上诉人西充自规局于2019年6月3日作出西自规闲通字（2019）第001号闲置土地认定通知书，认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，应当予以撤销。 综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50.00元，由上诉人西充县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  李旸 二〇二〇年六月九日 书记员  刘燕