宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政裁定书（2020）宁0202行初27号原告：宁夏先导科技经济研究所。法定代表人：俞某。被告：平罗县黄河湿地保护林场。负责人：周某。出庭负责人：庄某。委托代理人：丁某，宁夏宁人律师事务所律师。被告：平罗县自然资源局。法定代表人：昝某。委托代理人：薛某，宁夏信援律师事务所律师。原告宁夏先导科技经济研究所(以下简称先导科技研究所）与被告平罗县黄河湿地保护林场（以下简称黄河湿地农场）、平罗县自然资源局（以下简称自然资源局）自然资源行政确认及行政补偿一案，于2020年2月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年2月27日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告先导科技研究所的法定代表人俞某、被告黄河湿地农场的负责人庄某及委托代理人丁某、被告自然资源局委托代理人薛某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告先导科技研究所诉称，一、2000年以来，为了发展黄河经济，平罗县党委、政府加大招商引资力度，大力开发改进保护利用黄河滩地，原告宁夏先导科技经济研究所，与平罗县渠口乡政府先后签订四份土地承包合同，承包河滩荒地7000余亩。原告投入巨资，修路建渠，开荒整地，引水排碱，植树造林。将昔日白茫茫盐碱荒滩改造成鸟语花香、杞红稻黄、绿树成荫的休闲旅游胜地。但是我们依法获得的土地承包经营权受到了非法干扰和破坏。1.平罗县林业局(现合并为平罗县自然资源局)非法横加干涉，毁路设卡，破坏排灌设施，使我们没法从事正常生产经营；2.2008年，平罗县林业局成立了一个所谓的平罗县黄河湿地保护林场，性质是生产企业，却以行政执法机构面目自居，人员全部临时招聘，冒充执法人员，他们不从事生产，不创造利润，靠国家养活。长期以来他们违法乱纪；挖土、卖土，破坏土地资源；破坏沟渠道路使土地不能排灌，重度盐渍化，树木成片成片死亡，致使土地荒漠化。二、由于平罗县湿地林场多年毁路毁沟渠，违法挖土、卖士，破坏土地资源，2018年9月24日，黄河上游水沿滨河大道滥挖的水系下泄，平陶公路被淹，西边来的水，水位高于黄河水位1.52米，反向泄到黄河，造成原告3530.98亩水稻被淹绝收，2千多亩树林被泡在1米多深的水中3个月，树木大量死亡，加上灾后抢修恢复生产的投资，造成损失10008239.70元。土地承包经营权受国家法律保护，任何单位和个人不得非法侵害，为了保护原告的合法权益，特请求1.请求判令二被告侵犯原告土地承包经营权的行政行为违法；2.请求法院判令被告赔偿给原告造成的10008239.7元损失；3.被告承担全部诉讼费用。并当庭表示要求保护其合法的土地承包经营权。诉讼中，原告先导科技研究所向本院提交的证据如下：证据一、公证书一份（原件）、证明公证处到现场勘查，查明水灾造成的损失的事实。证据二、损害评估报告书一份、证明原告损失的事实。证据三、原告承包示意图一份、（来源从平罗县渠口乡和国土资源局取得），证明原告承包地被湿地林场和国土局挖了一个沟，最后水从西边过来把原告承包土地淹了造成损害的事实。证据四、承包合同五份（核实原件、提交复印件）、证明原告的土地承包范围及面积。证据五、平罗县人民政府文件，平政发2007-5号，证明当时政府招商引资按照谁投资谁开发，鼓励支持合理利用滩地，原告是合法经营。证据六、平罗县党委政府招商引资签约文件一份、平罗县党委常委会会议纪要一份、平罗县发展和改革局文件一份，证明原告是经平罗县政府招商引资来的进行黄河滩地开发，自治区党委政府号召开发农场经济，也有会议纪要，证明原告使用该土地合法。证据七、经费申请报告一份、自治区林业局文件一份、验收报告一份，证明原告积极响应中央及地方号召植树造林、我们投资巨大建设保护湿地进行良性开发使用。证据八、特大洪灾事故损失汇报一份、证明27户承包耕种河滩，共同造成损失，并且已经交付县政府，政府责成调查是否认为造成事故。证据九、黄河湿地林场的通告、我们签订承包合同是合法的法律文书，被告该通告证明被告的行政违法行为。证据十、民事调解书一份、照片三张，证明被告指使别人挖土卖了，在我们的承包地上造成损害，原本该地是一条路，被告将路挖断，变成一个水沟，造成原告的承包地损失。证据十一、照片12张、证明被告行政侵权行为造成原告重大损失，第一张照片是原告即将成熟的水稻、第二张是水稻田被淹没。证据十二、证人证言两份、询问笔录两份，证明证人证言与公证书形成证据链，说明被告将防洪坝推出缺口，造成原告损失。被告黄河湿地农场辩称，原告宁夏先导科技经济研究所与被告平罗县黄河湿地保护林场、平罗县自然资源局行政确认及行政赔偿一案，被告平罗县黄河湿地保护林场对于原告的诉讼请求及依托的事实理由不予认可，现答辩如下：一、答辩人并非本案适格主体，平罗县黄河湿地保护林场(下称湿地林场)是平罗县自然资源局下属事业单位，是专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的林业生产性单位，并没有林业行政职权，不属于行政主体，故湿地林场并非本案适格主体。二、原告诉称的土地承包经营权所涉土地属于被告林木管护范围，被告依法履行林木管护职责，不存在侵犯原告土地承包经营权的行为，被告湿地林场依据《国有林场管理办法》，依法履行对管辖范围内的森林资源、湿地资源等进行统一管理的职责。2006年《自治区人民政府关于发布全区首批湿地保护与恢复示范区、湿地保护小区、湿地公园名单的通知》(宁政发[2006]40号)将平罗县天河湾黄河湿地列为自治区湿地保护区。2008年宁夏平罗县天河湾湿地保护与恢复项目批准立项。湿地林场是实施项目、负责天河湾黄河湿地自然保护区管护工作的具体单位。2017年6月，平罗县委、政府印发了《平罗县国有林场改革实施方案》(平党发(2017)15号)文件，明确将滨河大道(平罗段)以东渠口辖区内国有河滩地划归湿地林场管理。湿地林场具体管辖范围为东到黄河岸边(西岸)、西至滨河大道、南至原五香与通伏交界沟、北至渠口与头闸交界沟。凡在黄河护岸林范围内的各类生态公益林地、滩涂、湿地均为国家生态林业建设和发展用地。根据平罗县人民政府《关于发布く平罗县黄河湿地保护开发利用管理暂行办法＞的通知》(平政发(2007)5号)第五条:“河滩地用途以生态保护、湿地开发为主，任何单位或者个人不得以任何理由改变河滩地使用性质”。原告诉称的承包河滩荒地分别位于黄河西岸平罗县黄河大桥北侧和河滩规划第一作业区内，位于平罗县天河湾黄河湿地保护区内，属于湿地林场管护范围。2000年起原告与渠口乡政府签订的四份河滩地承包合同，其土地承包用途分别约定为开发河滩地发展经济、发展林产业和造林。然而，原告在多年前就开始违反约定的土地用途，未经渠口乡政府同意，擅自改变用途，现如今其中三份承包合同所涉及的承包地的实际用途按照原告所述为种植水稻。针对原告对渠口乡辖区内国有河滩地承包人不断出现改变土地用途、低价发包、高价转包、侵占林地、破坏森林、湿地资源等不法行为，湿地林场多次配合上级部门执法，包括责令被告停止违规经营种植、发布通告要求清退等。原告未经依法批准，改变土地承包用途，大面积种植水稻的行为，阻挠了国家生态公益林建设和宁夏平罗县天河湾湿地保护与恢复项目的推进，给湿地保护与恢复、保护“母亲河”、防护林建设工作造成了很大的负面影响，被告的管理行为不是非法干涉原告合法承包经营土地，而是依法制止破坏森林、湿地资源违法行为，依法履行所属职责。关于原告称被告“非法横加干涉，毁路设卡”的说法实属子虚乌有。由于平罗县黄河护岸林属国家一类公益林，是全区重点森林防火单位。为加强对黄河护岸林资源保护和管理，确保区域内生态资源安全，按照相关规定和要求，林场通过林业项目在重点地段、出入口建有管护用房，用以加强森林资源管理，特别是按照《宁夏回族自治区森林防火办法》、平罗县森林草原防火禁止令，每年进入防火期(当年10月1日至次年5月31日)，林场实行封闭式管理，禁止各类闲杂人员和车辆进入林区，以确保森林资源和人民群众生命财产安全，不存在被告非法横加干涉，毁路设卡的事实。反而，原告在进入林区的重点地段私设大门堵人，严重阻碍和影响黄河护岸林资源管护和森林防火，其不法行为有待商榷。关于原告所谓的被告“破坏排灌设备”“使土地不能灌溉”的虚假表述明显与事实不符。黄河湿地保护林场辖区内现有的水利排灌设施绝大部分都是原平罗县林业局实施黄河防护林、韩援项目、小渊基金造林项目、湿地保护与恢复等项目时修建。黄河洪灾发生后出现的部分缺口属水务局泄洪调节需要开设，不存在湿地林场故意破坏排灌设施的事实。关于原告所谓的被告“挖土、卖土，破坏土地资源”的说法压根不存在。湿地林场在项目建设过程中为保证排水泄洪，所实施的清淤疏通沟道等内容，属于依法实施管护的行为，原告的陈述属于凭空捏造，严重背离客观事实。因此，被告不存在侵犯原告土地承包经营权的行为，原告的第一项诉请不应被支持。三、原告诉称被告非法挖掘水系一事并非事实，其经济损失系由自然灾害导致，与被告无关。原告称“被告非法挖掘水系导致2018年9月24日晚将黄河水从上游引导滨河大道”，这一说法与事实严重不符。被告没有实施过非法挖掘水系的行为。有关滨河大道(平罗段)东侧的水系，是2013年平罗县人民政府根据自治区党委、政府的总体要求，加强黄河经济带和景观水系长廊建设而实施的，与被告无关。实际上，水灾是由于2018年9月黄河上游连续降雨，局地强降雨多发，以及刘家峡水库泄洪，致使黄河水位急速上涨，大流量高水位运行导致黄河(平罗段)两岸河滩地全部被淹。这纯属自然灾害，与被告无关。而且湿地林场在2015年4月17日曾发布通告，要求清退在护岸林区域内从事开发、农作物种植的行为，严禁在区域内种植水稻等影响林木生长的农作物，否则由此造成的损失及后果均由当事人承担。原告的经济损失是由于自然灾害和自己违规种植所导致的，不应由被告承担。无论是湿地林场还是资源局在原告所陈述的诉请及依托的事实理由中均没有针对原告或任何具体第三方实施具体行政行为，本案不应以行政诉讼受理并审理，请贵院查明事实，依法驳回原告的起诉。诉讼中，被告黄河湿地农场于2020年3月9日向本院提供的证据如下：证据一、1.平罗县人民政府《关于划定平罗县黄河湿地自然保护区的通知》（平政发〔2000〕83号）、2.平罗县人民政府《关于成立“宁夏天河湾黄河湿地自然保护区管理处”的通知》（平政发〔2006〕341号）、3.国家林业局关于印发《国有林场管理办法》的通知（林场发〔2011〕254号）、4.《平罗县国有林场改革实施方案》（平党发〔2017〕15号）、5.不动产权证书三份，证明湿地林场对于涉案土地在内的林地湿地具有管理养护的职责，同时证明涉案土地并非农业用地，不允许开展农作物种植。证据二、《通告》一份、《关于黄河湿地保护林场内5家承包河滩地从事生产经营情况的调查报告》一份、《关于对渠口乡辖区内国有河滩地管理及低价发包高价转包等问题情况说明的复函》一份、《自然资源局关于对滨河大道以东河滩地管理方面存在问题整改情况的报告》一份、《关于自然资源局转来信访件的情况汇报》一份、《关于制止河滩地承包户违规作业的报告》三份。证明原告违反与发包方的合同约定的以及国家关于林地、湿地使用管理的规定，违法改变土地用途，对此情形包括被告湿地林场及行政主管部门自然资源局均对其提出整改要求。证据三、《关于做好黄河2号洪峰过境防御工作的紧急通知》（平防指办发〔2018〕5号）一份、《关于切实做好黄河防汛工作的紧急通知》（平防指办发〔2018〕18号）一份、《关于转发《黄河防总办关于切实做好黄河上游防汛工作的通知》和《自治区防汛办关于进一步做好黄河宁夏段防汛工作的通知》的通知》（平防指办发〔2018〕19号）、《关于对群众来信“关于2018年河滩‘特大洪灾’事故损失的汇报”的调查报告》一份，证明2018年洪灾属于自然灾害，平罗县政府在辖区范围内积极开展抗洪救灾工作，在此工作开展过程中，被告湿地林场积极配合，但没有接受行政职权委托的情形即代为行使具体行政行为的存在。被告自然资源局辩称，原告当庭增加诉讼请求不符合法律规定，资源局不作答辩。一、答辩人从未侵犯原告的土地承包经营权。原告承包的土地位于平罗县黄河湿地生态保护区，属国有林地。答辩人根据相关法律法规对原告承包的林地进行管理，从未限制原告在其承包范围内正常的种植和经营。原告也未向法庭提交能够直接证明答辩人侵犯原告土地承包权的证据，原告种植的水稻、树林损毁与答辩人无关。原告起诉状中闻述答辩人非法挖掘水系导致2018年9月24日黄河水将其种植的水稻、树林淹没，没有事实依据，2018年9月，因洪峰过境及长时间降水引发黄河上游水量骤增，处于中下游的平罗段黄河水位涨幅达两米，致使河滩地淹没。原告所述其种植的水稻、树杯损毁属不可抗力的自然灾害，并不存在人为因素导致，更与答辩人无任何关系。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当依法予以驳回。诉讼中，被告自然资源局于2020年3月17日向本院提供的证据如下：证据一、平罗县防汛抗早指挥部文件《关于做好黄河2号洪峰过境防御工作的紧急通知》(平防指发【2018】5号)平罗县防汛抗早指挥部文件《关于禁止非法抢占黄河河滩落淤地的通知》(平防指发【2018】9号)、平罗县防汛抗早指挥部办公室文件《关于转发く黄河放总办关于切实做好黄河上游防汛工作的通知》和く自治区防汛办关于进一步做好黄河宁夏段防汛工作的通知＞的通知(平防指办发【2018】19号)。证明目的：证实2018年7月至2018年9月，因洪峰过境及长时间降水引发黄河上游水量骤增，处于中下游的平罗段黄河水位涨幅达两米，致使河滩地被淹没，原告所述其被淹没的水稻、树林系洪水导致，与被告无关。经庭审质证，针对被告黄河湿地农场的证据，被告自然资源局均无异议，原告先导科技研究所的质证意见：对证据一的合法性不予认可，与本案无关。对证据二质证认为，被告答辩说他们没有行政职权，但是被告提交证据都是拥有行政职权的单位才有的，土地承包经营权是国家规定的自主行使权利，没有别人干预，被告滥用行政执法请权利造成灾害必须赔偿。对证据三质证认为，被告承认造成灾害，但又说不是被告造成的，被告代为行使行政职权的行为也是真实的，被告没有说明灾害是怎么形成的，不认可证明目的。经庭审质证，针对被告自然资源局的证据，被告黄河湿地农场均无异议，原告先导科技研究所的质证意见：黄河涨水是事实，防汛办给我们的文件是真实的，我们的堤坝高于黄河水位4米，黄河涨水2米，就是因为被告烂挖水系才造成灾害，对被告证明目的不予认可。经庭审质证，被告黄河湿地农场、自然资源局对原告先导科技研究所上述证据的质证意见：对原告的证据一，二被告的质证意见一致，认为该证据系原告当庭提交，不符合行政诉讼举证规则，被告不予质证，该公证书记载内容是对于原告违法改变土地使用用途的公证，不能作为其诉求的依据。对原告的证据二，二被告的质证意见一致，认为该证据系原告当庭提交，不符合行政诉讼举证规则，被告不予质证，对损失不认可，如有损失存在，也是原告自身的违法行为造成的，被告未实施任何具体行政行为或侵权行为。对原告提交的证据三，二被告的质证意见一致，对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，对于制图单位无法核实，该图不能证明被告实施了侵权行为或存在损害原告合法权益的具体行政行为存在。对原告提交的证据四，被告黄河湿地农场的质证意见为对该合同真实性合法性无法确认，不是与被告湿地林场签订的，被告湿地林场作为非行政单位，对该事实是否存在不具有知情权，关联性认可，证明目的不予认可，仅从合同内容显示原告对于合同指向土地不具有开展农作物种植的权利，同时原告提交的五份合同中有一份关于黄河北侧土地承包合同期限已经届满（2007-2012年），同时上述合同是否正常履行以及是否存在已终止情形被告不清楚。被告自然资源局的质证意见为，对该合同真实性合法性无法确认，不是与被告单位签订的，关联性认可，证明目的不予认可，仅从合同内容显示原告对于合同指向土地不具有开展农作物种植的权利，证实原告擅自改变承包土地的使用用途，同时原告提交的五份合同中有一份关于黄河北侧土地承包合同期限已经届满（2007-2012年），同时上述合同是否正常履行以及是否存在已终止情形被告不清楚。对原告提交的证据五，二被告质证意见一致，对该证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可，认为合理利用滩地不是可以随意改变土地用途。对原告提交的证据六，被告黄河湿地农场的质证认为，对该证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可，认为合理利用滩地不是可以随意改变土地用途，上述文件或内部会议纪要并没有针对涉案土地的用途进行法定批准或授权。被告自然资源局除与上述质证意见一致外，补充质证认为该证据无法证实原告是否真实投资建设相关项目以及建设项目规模及投资数额。对原告提交的证据七，被告黄河湿地农场质证认为，对经费申请报告、验收报告真实性、合法性、关联性不予认可，对林业局文件真实性合法性无异议，关联性不予认可，对证明目的不予认可，由于原告当庭将其诉求第三项及第四项撤回，上述证据与本案在审诉争无关。被告自然资源局质证认为，对该证据真实性合法性认可，关联性及证明目的不认可。对原告提交的证据八，二被告质证意见一致，认为形式上真实性和合法性认可，关联性证明目的不予认可，汇报系其单方形成，反映内容不属实。对原告提交的证据九，二被告质证意见一致，对证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可，该通告是林场履行管护职责，制止非法侵害的合法行为。对原告提交的证据十，二被告质证意见一致，对调解书真实性、合法性认可，照片真实性、合法性不认可，对该证据关联性及证明目的不予认可，与被告及本案无关。对原告提交的证据十一，二被告质证意见一致，认为该证据并非原告在法定期限内提交，被告对该证据不予质证。对原告提交的证据十二，二被告质证意见一致，对证人证言及调查笔录均未在法定举证期限内提出，不应作为本案事实认定证据，同时调查笔录三性及记载内容均不予认可，按照法律规定，调查取证必须有法律授权且具有身份要求，原告提交的调查笔录无法显示调查人的情况及身份资格。本院对原、被告的证据分析认证如下：关于被告黄河湿地农场、自然资源局的证据真实、合法，但其提交的证据与原告诉求的确认二被告故意破坏原告修筑的沟坝、植树林带、消防应急通道挖掘口行为违法没有关联性，本院不予确认。关于原告的证据一、二、三、四（除2007年1月29日俞某与平罗县渠口乡人民政府签订的《河滩土地承包合同》与本案无关外）、五、六、七、八、十一真实、合法，能够证实其承包涉案林地的情况以及涉案林地遭受水灾造成损失的事实，但不能证实该损失与被告有关，本院不予确认。其提交的证据九系被告黄河湿地农场履行职责告知行政相对人的行为，不能达到原告的证明目的，本院不予确认。其提交的证据十、证据十一不能证实被告将防洪坝推出缺口的事实，本院不予确认。经审理查明：2000年9月9日，原告与平罗县渠口乡人民政府签订了承包土地700亩的《河滩荒地承包合同》一份，承包的地界为：东起夹河，南到8直沟，西靠三级斗沟，北至九支沟，并约定承包期限为30年及承包费用等事项。2003年1月，原告与平罗县渠口乡政府签订了《河滩地承包合同》，承包的地界四至为：东至黄河西岸，南至301省道（陈光明和北京公司承包地除外），西至夹河，北至夹河沟，同时约定了承包期限为三十年以及承包费等事项。2002年5月4日，平罗县万亩园生态有限公司与平罗县乡人民政府签订了《河滩土地承包协议书》一份，承包了河滩规划的第一作业区的陆佰亩耕地用于造林，期限为30年；2006年10月10日，针对上述河滩地的共同经营管理一事，平罗县万亩园生态有限公司与原告于签订了《联合经营河滩地协议书》一份，双方约定了承包费、政府征用收回所发生的经济赔偿归属等事宜。2018年9月黄河上游连续降雨等多个因素造成黄河（平罗段）河滩地全部被淹，原告承包的河滩地上种植的作物受损，经宁夏瑞联房地产资产评估有限公司评估，评估咨询基准日2019年2月27日原告的水稻、林木、堤坝损失为10008239.7元。原告自述称被告平罗县自然资源局毁路设卡，破坏排灌设施，被告黄河湿地农场多年毁路毁沟渠，违法挖土、卖士，破坏土地资源等行为造成2018年9月24日黄河上游水沿滨河大道滥挖的水系下泄，平陶公路被淹，西边来的水，水位高于黄河水位1.52米，反向泄到黄河，从而造成原告损失，故诉至本院，要求判如所请。另查明，被告黄河湿地农场有中华人民共和国事业单位法人证书，其举办单位为平罗县自然资源局，经费来源为财政补助，其具有独立承担责任的能力。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案的焦点问题是：被告黄河湿地农场的主体是否适格，原告所诉的二被告的行为是否属于行政行为，被告的行政行为是否违法，是否给原告造成损失及损失的金额为多少。被告黄河湿地农场虽系被告平罗自然资源局举办，但其具有独立承担法律责任的能力，其主体身份适格。首先来看焦点一，原告所诉的二被告破坏排灌设施、毁路毁沟渠等行为是否为行政行为。二被告具有负责黄河护岸林、森林资源保护、湿地资源保护与开发等职责，原告所诉的行为属于二被告行使行政职权进行行政管理的行为，且一旦属实能够产生行政法律效果的行为，故原告所诉的二被告的违法行为属于行政行为。焦点二：被告的行政行为是否违法。原告向本院起诉要求确认二被告行为违法，应要向本院提交被诉行政行为存在的材料，原告向本院出示的《民事调解书》、证人证言、通告等证据无法证实其所诉的行政行为系二被告所为，根据原告向本院提交的证据无法证实被诉行政行为存在。故原告诉求确认二被告行政行为违法的诉讼请求无事实根据，应予驳回；对于其当庭增加的要求保护其土地承包经营权及要求二被告赔偿损失的诉讼请求，不再审查处理。综上所述，原告所诉理由不成立；被告的辩解理由符合法律规定，本案予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款、第六十九条第一款第一项、第一百零一条之规定，裁定如下：驳回原告宁夏先导科技经济研究所的起诉。案件受理费50元，退还原告宁夏先导科技经济研究所。如不服本裁定，可在裁定送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 姜绍燕人民陪审员 赵 静人民陪审员 刘 宁 二〇二〇年六月十六日书记员 马文静附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第六十九条第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。