河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫17行初455号原告张小珠，男，汉族，1964年04月20日出生，住河南省确山县。原告张俊啟，男，汉族，1975年5月2日出生，住河南省确山县。原告张来福，男，汉族，1965年02月19日出生，住河南省确山县。原告张高峰，男，汉族，1977年09月26日出生，住河南省确山县。原告周全卫，男，汉族，1967年12月19日出生，住河南省确山县。原告张二刚，男，汉族，1976年10月11日出生，住河南省确山县。原告袁海锋，男，汉族，1970年08月19日出生，住河南省确山县。原告袁长路，男，汉族，1967年03月23日出生，住河南省确山县。原告王桂花，女，汉族，1952年07月06日出生，住河南省确山县。原告张爱民，男，汉族，1954年07月27日出生，住河南省确山县。原告董建伟，男，汉族，1973年06月02日出生，住址同上。原告张玉坤，男，汉族，1964年12月18日出生，住址同上。原告张俊勇，男，汉族，1971年06月14日出生，住址同上。原告张勇强，男，汉族，1974年05月16日出生，住址同上。原告张伟峰，男，汉族，1977年09月18日出生，住址同上。原告张俊伟，男，汉族，1982年07月12日出生，住址同上。原告袁长行，男，汉族，1976年05月06日出生，住址同上。原告袁海龙，男，汉族，1971年09月25日出生，住址同上。原告董留福，男，汉族，1965年10月18日出生，住址同上。代表人董建伟，男，汉族，1973年06月02日出生，住址同上。代表人张来福，男，汉族，1965年02月19日出生，住址同上。代表人张俊伟，男，汉族，1982年07月12日出生，住址同上。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人朱铭，北京市才良律师事务所律师。被告河南省确山县人民政府。法定代表人彭广峰，县长。委托代理人张永红，该单位工作人员。委托代理人吕亚满，河南师道律师事务所律师。原告张小珠、张小毛等19人诉被告确山县人民政府非法占用承包地及返还一案，于2019年3月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月9日作出（2019）豫17行初116号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，提起上诉。河南省高级人民法院于2019年10月11日作出（2019）豫行终2487号行政裁定，指令本院继续审理。继续审理期间，原告张小毛去世，其子张俊啟代为参加本案诉讼。原告周全卫自愿向本院申请撤回起诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告董建伟、张俊伟以及原告19人的委托代理人王才亮、朱铭，被告确山县人民政府的委托代理人张永红、吕亚满到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张小珠等19人起诉称，原告均系河南省确山县刘店镇李楼村委张庄组村民，2018年年初被村干部告知原告所承包的土地被征收，2018年5月24日确山县人民政府又在本村张贴了《确山县人民政府关于整治现代建筑产业园项目征地范围内抢栽抢种行为的通告》，其后原告所承包的农田被陆续推平占用。但是在此过程中被告从未依法作出公告，告知征地批准文件及文号，也未见相关部门拟定的征地安置补偿方案。为此原告特向河南省自然资源厅（原为国土资源厅）以及确山县国土资源局申请公开相关征地批准文件、征地红线图及一书四方案，所获的答复均是没有相关信息。综上，原告认为确山县人民政府在未取得征地批准文件的情况下，以征收的名义毁坏、占用原告所承包的基本农田的行为违法，严重侵害了申请人的合法权益。故依据《行政诉讼法》之相关规定提起行政诉讼，请求：1.判决确认确山县人民政府未经批准毁坏、占用原告所承包的基本农田的行为违法。2.判决确山县人民政府将其占用原告所承包的基本农田返还原告继续耕种。3.诉讼费用由被告承担。继续审理过程中，原告当庭变更保留第一项诉讼请求，撤销第二项诉讼请求。补充意见为，本案争议的是政府的征地行为是否合法和原告是否具有胜诉权，应当以被告征地的事实与法律为依据，本案被告征地行为在先，取得省政府批文在后，行为违法。被告确山县人民政府答辩称，一、案涉土地已经转让给了答辩人，原告对该土地不再享有使用权益，因此不具有原告资格。原告与答辩人协商一致，同意将案涉土地转让给答辩人，并由答辩人支付土地转让补偿款。将案涉土地转让给答辩人，是原告的真实意思表示。按照双方的约定，答辩人履行了支付土地转让补偿款的义务，原告也于2017年至2018年期间领取了土地转让补偿款。也就是说，原告领取了补偿款后，就丧失了主张继续使用案涉土地的资格。尤其是，案涉土地在2018年9月25日已经转变为建设用地，原告对该土地的承包经营权随之丧失，答辩人如何使用案涉土地已经与原告无关，原告不具有提起本案诉讼的资格。二、答辩人使用案涉土地的行为有事实依据，且该土地属于建设用地，答辩人的行为不存在违法情形。首先，案涉土地并非基本农田。根据《刘店镇土地利用总体规划图》（2010-2010年）显示，案涉土地属于耕地，而非基本农田，原告所称答辩人“占用原告所承包基本农田”的说法与基本事实不符。其次，案涉土地为建设用地，答辩人使用该土地有事实依据和法律依据。答辩人使用案涉土地的事实依据是原告与答辩人就转让案涉土地达成的合意，原告的意思表示真实有效，且转让已经完成，在此基础上的土地使用权应当予以保护。2018年9月25日，河南省国土资源厅作出关于确山县2018年度第二、三、四批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复，同意批准包括案涉土地在内的建设用地增减挂钩项目实施规划。根据《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法》第十四条规定,该批复意味着案涉土地已经从农用地转化成为建设用地，答辩人经与原告协商一致,在符合规划的前提下使用案涉建设用地,并无违法之处。三、案涉土地已经依法纳入征收范围,为了维护公共利益与社会安定,案涉土地不宜返还并继续耕种。如上所述,答辩人使用案涉土地是有充分的事实依据的。在程序上,答辩人已经先后完成了选址、规划、立项等审批,期间并不存在侵害原告合法权益、危害国家利益的行为。2019年初，案涉土地已经被河南省人民政府依法批准征收。在答辩人实际上已经支付了案涉土地征收对价的前提下，包括原告在内的村民并没有实际损失，况且通过合法的征收程序，答辩人对案涉土地的使用已经达到了实质上与形式上的合法性。返还土地并由原告等继续耕种，不仅违法，而且不切实际，不利于维护社会公共利益与社会稳定。因此，原告要求返还土地并继续耕种的主张，于法无据，于理不合。不应支持。继续审理过程中补充意见为，原告诉的是被告使用土地的行为，不能代表整个征收行为。就土地使用行为来讲，被告已经与原告达成一致意见，并且按照法定标准进行了补偿，不违反先补偿再征收的基本程序要求。即使是征地批文时间略晚，该程序的瑕疵对原告的权利义务也没有产生实际影响。经审理查明，原告张小珠等19人均系确山县刘店镇李楼村委张庄组，在本村均有不同面积的承包土地，2017年5月27日，确山县人民政府为其颁发有农村土地承包经营权证，注明为基本农田。2017年10月确山县人民政府对刘店镇土地利用总体规划作了调整，将包括上述基本农田调整为耕地。为了建筑产业现代化示范园，确山县国土资源局于2017年11月6日作出了确国土（2017）322号《确山县国土资源局关于确山县建筑产业现代化示范园建设项目用地的预审意见》，于2017年11月24日作出《建设项目选址意见书》，原告诉争土地在选址范围内，应进行征收。原告于2017年6、7、8、9、11月领取了征地补偿款。确山县住房和城乡建设局于2018年2月8日为确山县建筑产业现代化示范园一期扶贫项目颁发了《建设用地规划许可证》。经申请，河南省人民政府于2019年2月27日作出豫政土（2019）174号文《关于去确山县2018年度第二批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》、2019年3月1日作出豫政土（2019）204号文《关于去确山县2018年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》、2019年1月29日作出豫政土（2019）112号文《关于去确山县2018年度第四批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，原告19人的耕地在上述土地征收范围内。2018年5月24日，被告确山县人民政府在上述征收范围内发布了《关于整治现代建筑产业园项目征地范围内抢载抢种行为的通告》，原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，重新审理期间，原告提供证据证明张小毛及其配偶杨大翠均已死亡，原告张俊啟与张小毛系父子关系。本院认为，原告张小珠等19人起诉的行政行为发生在河南省人民政府作出批准征收的行为之前，当时其对本人承包的集体土地尚具有法律上的利害关系，可以提起本案诉讼。被告确山县人民政府系县级人民政府征收主体，实施了涉案土地征收行为，且实际占用了涉案土地，是本案的适格被告。原告周全卫申请撤回起诉系其真实的意思表示，符合法律规定，且不侵犯国家利益、社会公共利益及他人合法权益，应予准许。本案被诉的行政行为系确山县人民政府的“未经批准毁坏、占用原告所承包的基本农田的行为”，依照查明的事实，涉案项目涉及公共利益，虽然确山县人民政府存在先补偿后审批的程序瑕疵，但该程序瑕疵系发生在整个征地行为的过程中，而非原告所诉的“毁坏、占用”行为中，确山县人民政府是在经原告同意且对原告进行适当的征地补偿后占用的涉案土地，不存在强行“毁坏、占用”行为，原告以先征地后批准的征地程序瑕疵为由要求确认被告“毁坏、占用”土地的事实行为违法，没有法律依据。此外，考虑被告对原告补偿标准合法且用地行为已经原告同意、事后又及时呈报河南省人民政府审批等因素，被告征地中存在的程序瑕疵同样没有对原告的权利义务产生实际实质影响，没有侵犯原告的合法权益。综上，原告诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条之规定，判决如下：一、准许原告周全卫撤诉。二、驳回原告张小珠等18人的诉讼请求。诉讼费50元，由原告张小珠等18人负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及上诉状副本八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  孟令华审判员  程海龙审判员  马国中二〇二〇年六月二十二日书记员  赵 地