江西省龙南县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0727行初7号原告刘其明，男，1975年10月1日生，汉族，住寻乌县。委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。被告寻乌县自然资源局，住所地寻乌县长宁镇长安大道**。法定代表人谢小菁，局长。出庭机关负责人钟碧辉，女，系该局副局长。委托代理人张明，江西公仁律师事务所律师。委托代理人刘星林，江西公仁律师事务所律师。被告寻乌县文峰乡人民政府，，住所地寻乌县江东庙路**法定代表人谢金城，乡长。出庭机关负责人潘春煌，男，系该乡副乡长。委托代理人刘明斌，江西公仁律师事务所律师。委托代理人钟乘龙，江西公仁律师事务所律师。第三人刘某，男，汉族，住寻乌县，系原告刘其明之子。法定代理人暨某，女，汉族，住寻乌县，系原告刘其明之妻。委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。原告刘其明因要求确认被告寻乌县自然资源局、寻乌县文峰乡人民政府（以下简称文峰乡政府）与第三人刘某、谢丽萍等签订的《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》无效，于2020年2月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告刘其明及其委托代理人荣海波，被告寻乌县自然资源局出庭机关负责人钟碧辉及委托代理人张明，被告文峰乡政府出庭机关负责人潘春煌及委托代理人刘明斌，第三人谢丽萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月30日，刘其辉、第三人刘某以第三人谢丽萍委托代理人的名义与寻乌县国土资源局、文峰乡政府签订《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》，约定征收被征收人谢丽萍坐落在寻乌县的房屋等。原告诉称，原告与第三人谢丽萍是夫妻关系，育有一子即第三人刘某。原告一户所有的合法房屋位于寻乌县。因寻乌县城棚户区（城中村）改造项目建设需要，涉案房屋及土地被列入征收范围内，涉案房屋已经被拆除。被告宣称涉案房屋拆迁已经签订协议，被告提供的2018年8月30日《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》，有第三人“刘某”（协议中所写名字）签字，也有他人伪造的第三人谢丽萍的签名。协议中谢丽萍签字并非本人签署，系伪造，不代表本人真实意图，不具有任何法律效力，应当依法确认涉案协议无效。协议中签署的“刘某”如系本案第三人，其属于无完全民事行为能力人，不具有处分涉案财产的权利，且涉案拆迁涉及本家庭重大利益，未经过本人同意，不具有任何法律效力，无权处分涉案财产，应当依法确认该协议无效。涉案协议约定相应的补偿标准及补偿金额明显过低，协议内容显失公平，严重侵害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，遂诉至法院，请求：1、确认被告与第三人等签订的《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》无效；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提供证据材料如下：1、《政府信息公开申请答复书》（2019）3号、《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》及附件、弃房声明、征收补偿支付凭证，证明原告通过信息公开方式获得涉案协议、涉案协议中“刘某”系未成年人，不具有完全民事行为能力，协议中的“谢丽萍”不是本人签名，涉案协议无效；2、原告及第三人户籍信息，证明“刘某”系未成年人；3、邮寄行政起诉状ＥＭＳ单，证明原告依法起诉。两被告辩称，1、答辩人与原告方签订的《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》系双方真实意思表示，不存在显失公平的情形。因寻乌县2018年县城棚户区项目建设需要，原告涉案房屋被纳入征迁范围。根据《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》及测绘数据，原告224.96平方米框架三层房屋可以认定为视为合法建筑，并于2018年9月对认定结果进行了公示，公示期间未收到针对原告房屋建筑性质认定的任何异议。经双方充分协议，答辩人与原告妻子谢丽萍、儿子刘某、哥哥刘其辉于2018年8月30日签订了《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》，协议明确载明原告视为合法住房建筑面积为224.96平方米，并对补偿金额及付款方式和搬迁期限等进行了明确约定。经调查核实，原告妻子谢丽萍于签订协议当天将代为签订土地房屋征收补偿安置协议等事宜的权限，授权给了儿子刘某及原告哥哥刘其辉，系原告妻子真实意思表示，授权依法有效。虽然原告儿子属于限制民事行为能力人，但已取得法定代表人的事先同意，所作的民事法律行为也是具有法律效力的。由此可见，整个协议签订过程中，答辩人与原告均是在协议一致的情况下签订的，且协议约定内容符合征收补偿安置方案的规定，不存在原告所陈的“伪造”问题，也不存在任何显失公平的情形，该协议合法有效。2、涉案《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》已经履行完毕，不属于行政诉讼的受案范围。协议签订后，文峰乡人民政府及时向原告妻子谢丽萍足额支付了192395.7元补偿款。原告方也向文峰乡人民政府出具了一份《弃房声明》，同意文峰乡人民政府于2018年9月26日将原告房屋予以拆除。据此，涉案《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》已经全部履行完毕。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，行政机关已经按照约定履行自己义务的行政协议，不属于人民法院司法审查的范围，以遵循诚实信用的基本原则。所以，应裁定驳回原告的起诉。综上所述，涉案《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》系双方真实意思表示，补偿符合方案标准，不存在显失公平的情形，且该协议已经履行完毕，不属于行政诉讼的受案范围，据此，依法裁定驳回原告的起诉。两被告向本院提供证据、依据如下：1、刘其明户籍资料，证明原告刘其明与谢丽萍为夫妻关系，与刘某为父子关系；2、寻乌县2018年棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区征收土地公告、红线图、张贴照片及官网截图，证明寻乌县人民政府依法发布了征收土地公告，并在征收范围内和官网进行了公示；3、寻乌县人民政府办公室关于印发《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》的通知（寻府办字【2018】116号），证明原告的涉案房屋系依据寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举会西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案进行补偿；4、原告房屋照片，证明原告涉案房屋的基本情况；5、测绘成果资料，证明经测绘，原告的框架一层、二层、三层房屋建筑面积合计224.96平方米，砖木结构房屋建筑面积13.07平方米，简易结构建筑面积12.26平方米，飘檐面积5.83平方米；6、2018年县城棚户区（城中村）改造房屋建筑性质认定书及张贴照片，证明经调查及现场勘测，原告涉案的一层、二层、三层房屋认定为合法建筑，附属房屋面积25.33平方米，其余房屋属于违法建筑，并对认定结果进行了张贴公示；7、《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议（产权调换）》及其附件（包括生产生活设施及其他附属物计算汇总清单、征收补偿计算单），证明原告与答辩人于2018年8月30日签订了补偿安置协议书；8、授权委托书、现场照片、录音光盘，证明原告妻子谢丽萍依法委托刘某、刘其辉代为签订补偿安置协议等事宜；9、征收补偿支付凭证、银行流水，证明文峰乡人民政府已经将192395.7元补偿款支付给了原告；10、弃房证明，证明原告已经向文峰乡人民政府出具了弃房声明，同意文峰乡人民政府在2018年9月26日之后将涉案房屋拆除；11、（2018）赣0702行初224号及（2019）赣07行终24号行政判决书、（2018）赣0702行初315号及（2019）赣07行终36号行政判决书，证明根据法律规定及司法判例，行政机关已经按照约定履行自己义务的行政协议，不属于人民法院司法审查的范围。第三人述称，1、2018年签订协议时，刘某仅有14岁，不具有完全民事行为能力。拆迁协议明显属于极为重大的财产处分，刘某不具有签订协议的主体资格，从未参与拆迁过程，不知道涉案财产的价值和意义，不仅无权处分，且明显受到不正当干预，涉案协议无效。2、协议中谢丽萍的签字并非本人签署，明显系伪造。作为协议签订一方的行政机关，有能力也有义务落实签字人的身份及真实意思表示等内容。经庭审质证，两被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1答复书的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，与本案所审理的涉案补偿安置协议是否有效没有关联性；对补偿安置协议及附件等的三性无异议，但恰好能证明涉案的补偿安置协议已经履行完毕，不属于行政受案范围；协议中“刘某”虽是未成年人，但名字是其本人签署，并且该协议是纯获利协议，且刘某在签署协议时获得了其法定代理人的认可，该协议合法有效。对证据2的三性没有异议。对证据3的关联性有异议，与本案无关。第三人对原告提供的证据三性及证明目的均予以认可。原告及第三人对两被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1三性无异议；对证据2三性不认可，公告中记载的批准文号文件被告没有提供，证据不完整，不能证明其合法征收涉案土地以及发布相关公告的事实；对证据3的真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，原告已经就该方案向赣州市中级人民法院提起了行政复议了，案件已经中止审理；对证据4的真实性认可，但证据形式不认可，应该标注涉案照片的拍摄人员、时间及说明；对证据5的三性及证明目的均不认可，该证据没有测绘单位，江西核工业测绘院是否具有相应的测绘资质没有提供，测绘成果没有体现，没有标明相应的依据和坐标，不符合测绘法的规定，测量员没有提供任何身份信息，无法核实，且原告也表示没有见过任何测量；对证据6的三性均不认可；对证据7的三性均不认可，对补偿清单、汇总清单中的谢丽萍签字不是其本人签字；对证据8的三性均不认可，授权委托书不是谢丽萍本人签字，刘某系未成年人，签署时应有法定代理人在场，因被告未提供证据原件，对录音的三性以及证据形式均不认可，对证明目的不认可；对证据9的真实性认可，但对合法性和关联性不认可，与本案没有关联；对证据10的三性、证明目的均不认可；证据11的真实性认可，其他不认可。庭审后，被告文峰乡政府向本院补充提交证据材料如下：1、江西省国土资源厅关于寻乌县2018年度第一批次城市建设用地的批复（赣国土资征【2018】391号），证明涉案土地已经取得征地批复；2、刘其辉常住人口信息、文峰乡长举村委会证明，证明刘其辉的身份信息、居住情况及与原告的关系；3、集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议的公示照片，证明与谢丽萍签订的协议进行了公示。原告及第三人对被告乌县文峰乡人民政府庭后补充提交的证据发表质证意见如下：被告庭后补充提交的证据已经过了举证期限，不能作为本案定案依据；对证据1中的补偿安置措施，在被告没有落实的情况下，拆除涉案房屋，恰恰证明了被告行为的违法性；对证2的关联性有异议，《证明》不符合证据形式；对证据3不予认可，不符合证据形式，没有拍摄地点、时间和人物，内容也看不清楚。被告寻乌县自然资源局对被告被告乌县文峰乡人民政府庭后补充提交的证据没有异议。本院对上述证据认定如下：对当事人没有异议的证据，本院予以认定；对有异议的证据，与本院查明的事实相一致的证据予以认定；其他证据不予认定。经审理查明，2018年5月29日，江西省国土资源厅作出《关于寻乌县2018年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资征【2018】391号），同意寻乌县征收文峰乡长举村的农村集体建设用地14.3647公顷，用于城镇住宅项目建设等。2018年6月13日，寻乌县人民政府发布《寻乌县2018年棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区征收土地公告》，载明：批准文号为赣国土资征【2018】391号、规划用途为城镇住宅建设用地、征地位置、征地补偿标准和补偿费用等。2018年7月6日，寻乌县人民政府发布《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》，确定征收范围为文峰乡长举村西面片区的集体土地及地上建筑物、构筑物、附着物，具体范围以征收红线图为准；寻乌县国土资源局为征收部门，负责组织实施2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及地上建筑物、构筑物、附着物拆迁补偿安置工作，征收部门委托文峰乡人民政府为征收实施单位，承担2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及地上建筑物、构筑物、附着物拆迁补偿安置的具体工作等。原告刘其明与第三人谢丽萍共有的位于文峰乡长举村的涉案房屋在此次征收范围内。被告征收人员多次与原告刘其明、第三人谢丽萍协商征收事宜未果。2018年8月30日，刘其辉和第三人刘某提供委托人为“谢丽萍”的《授权委托书》，以第三人谢丽萍委托代理人的名义与寻乌县国土资源局、被告文峰乡政府签订《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》（产权调换），约定征收被征收人谢丽萍坐落在寻乌县的房屋，其中视为合法主房建筑面积224.96平方米，附属房面积25.33平方米，院坪、未办理审批手续的宅基地面积159.88平方米；选择产权调换房屋面积224.96平方米；补偿、奖励、补助合计192395.7元；承诺2018年10月6日完成搬迁等。并于当天签署《弃房声明》，承诺在2018年9月26日前将房屋内需要搬迁的物品及设施搬迁完毕，2018年9月26日后可以组织人员拆除房屋，且有权处置房屋内未搬迁的物品、设施及地上附着物。2018年12月4日，第三人谢丽萍在农业银行寻乌支行的账户收到棚改征地拆迁资金人民币192395.7元。之后，涉案房屋被拆除。原告认为征收补偿标准明显过低，遂诉至本院，要求判如所请。本案审理过程中，两被告向本院提交《关于刘其明申请笔迹鉴定的答复意见》，认可案涉《授权委托书》中的“谢丽萍”并非第三人谢丽萍本人签名。本院告知原告刘其明涉案协议不属于无效情形，经释明，原告拒绝变更诉讼请求。另查明，原告刘其明与第三人谢丽萍为夫妻关系、与第三人刘某为父子关系、与刘其辉为兄弟关系。原告刘其明就本案已于2019年8月26日向寻乌县人民法院邮寄行政起诉状及附件。寻乌县将县国土资源局的职责，县城乡规划建设局的规划职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留县国土资源局。本院认为，寻乌县国土资源局的职责已划归被告寻乌县自然资源局，被告文峰乡政府是受征收部门原寻乌县国土资源局的委托参与涉案征收工作的，涉案房屋为原告刘其明和第三人谢丽萍夫妻共有，故刘其明、寻乌县自然资源局和文峰乡政府为本案适格的原、被告。关于涉案《集体土地征收及房屋拆迁补偿安置协议》的效力问题。首先，行政协议是一种特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的解释，《最高人民法院关于适用的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，涉案房屋在此次征收范围内，涉案协议的补偿金额也是依据《寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》确定的补偿标准计算而来，并不存在“减损权利或者增加义务”以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，且涉案房屋已经被拆除。原告刘其明和第三人谢丽萍均未能提供充分证据证明签订涉案协议存在欺诈、胁迫、显失公平或其他重大且明显违法情形，原告主张的征收补偿标准明显太低、须置换宅基地等问题不足以导致涉案协议无效。其次，对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维护行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，签订涉案协议的是刘其辉（原告刘其明兄弟）和第三人刘某（原告刘其明和第三人谢丽萍共同的儿子），且其均提供了委托人为“谢丽萍”的《授权委托书》，并按有手印，在此情况下，被告征收工作人员有理由相信其取得了第三人谢丽萍的授权。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”即使第三人谢丽萍并未授权委托刘其辉和第三人刘某，在未经被代理人谢丽萍追认的情况下，涉案协议对第三人谢丽萍也不发生效力。综上，涉案协议并不符合法律规定的无效情形。经本院释明，原告拒绝变更诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”故应驳回原告诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告刘其明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘其明承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院（缴纳上诉费账号：99×××88开户行：招商银行赣州长征大道支行户名：江西省赣州市中级人民法院）。审 判 长  李华生人民陪审员  徐明良人民陪审员  朱井凤二〇二〇年六月十四日书 记 员  王 卿