广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终71号上诉人（原审原告）雷州市西湖街道西湖社区城角经济合作社，住所地：广东省雷州市*******。法定代表人陈建仁，社长。委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。委托代理人吴荣，广东誉志律师事务所律师。被上诉人雷州市自然资源局，住所地：广东省雷州市*******。法定代表人黄文驹，局长。委托代理人韩琦震，该局干部。委托代理人刘卫强，该局干部。原审第三人雷州市****局（原雷州市农业机械化管理总站），住所地：广东省雷州市********。法定代表人朱锐，局长。出庭应诉行政机关负责人黄爵，副局长。委托代理人黄彦，广东正大方略律师事务所律师。原审第三人雷州市华基房地产开发有限公司（以下简称华基房地产公司），住所地：广东省雷州市*******。法定代表人吴弟，总经理。上诉人雷州市西湖街道西湖社区城角经济合作社（以下简称城角经济合作社）因土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初190号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2000年7月3日，雷州市人民政府向原雷州市农业机械局颁发雷国用（2000）字第0030379/08243503762号《国有土地使用证》，证载土地座落于雷州市*******，用途为住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为2699.3平方米，土地上建有五幢建筑物。之后，原雷州市农业机械局更名为“雷州市农业机械化管理总站”（即雷州市农机站）。因与案外人陈志华发生建设工程合同纠纷，雷州市农机站被陈志华诉至雷州市人民法院，雷州市人民法院就该案作出（2010）雷法民初字第1301号民事判决。判决生效后，陈志华申请强制执行，雷州市人民法院于2011年3月23日作出（2011）雷法执字第194-1号执行裁定，查封、拍卖雷州市农机站所有的位于雷州市**********综合楼房地产[该房地产即上述《国有土地使用证》项下土地上的其中一幢建筑物，房地产权证号为粤房地证字第C0101791号，土地使用权面积620平方米，建筑面积1010.31平方米，四至：东至雷州大道控制红线，南至5.6米路，西至庭院空地，北至滴水巷]。同日，雷州市人民法院向原雷州市国土资源局发出（2011）雷法执字第194-1号《协助执行通知书》[附（2011）雷法执字第194-1号执行裁定书]，要求该局协助查封雷州市农机站所有的位于雷州市**********综合楼及附带空地620平方米土地使用权。之后，该执行案件的申请执行主体由陈志华变更为本案第三人华基房地产公司。2011年10月28日，因华基房地产公司在二次流拍后申请将上述房地产交由其抵债，雷州市人民法院向原雷州市国土资源局发出（2011）雷法执字第194-2号《协助执行通知书》[附（2011）雷法执字第194-4号执行裁定书]，要求该局协助解除上述第五幢综合楼及附带空地620平方米土地使用权，并将该幢综合楼及附带空地土地使用权563.4平方米过户登记给华基房地产公司。2012年9月13日，雷州市人民政府就该土地向华基房地产公司颁发雷国用（2012）第0000444/08243507202号《国有土地使用证》，证载土地座落于雷州市******，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为出让，使用权面积为563.4平方米。原告城角经济合作社不服雷州市人民政府向原雷州市农业机械局、华基房地产公司颁发《国有土地使用证》的行政行为，遂诉至本院。另查明，根据2019年2月22日印发的《雷州市机构改革方案》，雷州市不再保留市国土资源局，将市国土资源局、市林业局的职责以及部分行政机关相关的行政职能或管理职能整合，组建市自然资源局；不再保留市农业机械化管理总站，将市农业局（市委农村工作办公室）的职责，市畜牧兽医局的畜牧兽医管理行政职能，市农业机械化管理总站的农业机械化管理行政职能，以及部分行政机关相关的行政职能或管理职能整合，组建市农业农村局。原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是：原告城角经济合作社与雷州市人民政府于2000年7月3日向原雷州市农业机械局颁发的雷国用（2000）字第0030379/08243503762号《国有土地使用证》是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”根据上述规定，与被诉行政行为有利害关系，是当事人提起行政诉讼的必要条件之一。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，城角经济合作社主张被诉《国有土地使用证》所涉及的土地是其集体所有土地，并提供辖下个别村民取得的1953年《土地房产所有证》证明这一事实。但是，《土地房产所有证》仅能作为土地私有制时期的土地权属依据，不能反映社会主义改造完成后的土地归属，而且，该《土地房产所有证》也不能证明涉案土地与该证项下的土地存在交叉重叠。虽然被告雷州市自然资源局及第三人雷州市****局均提及部分涉案土地原属于城角村集体所有，但根据雷州市自然资源局提交的证据，该部分土地也已经批准划拨给原雷州市农机站使用，并由原雷州市农机站进行了补偿，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：……2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的……”之规定，该部分土地已转化为国有土地。原雷州市农机站是涉案土地的长期使用者，城角经济合作社不能提供证据证明其与涉案土地有利害关系，故其不具有提起本案诉讼的主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告雷州市西湖街道西湖社区城角经济合作社的起诉。上诉人城角经济合作社不服原审判决，上诉称：位于雷州市*******范围内现由原雷州市农业机械化管理总站（以下简称雷州市农机站）使用的土地是城角经济合作社的集体土地，该土地面积约3.47亩，原为城角村后城河坑的农田、坡园、鱼塘，从解放前到解放后一直由城角村的村民作建房和种植使用。1953年，原海康县**********民颁发了《土地房产所有证》。1962年“四固定”后，该土地一直是城角村的集体用地。1974年，原海康县农业机械局准备在上述土地上建设办公楼。当时，城角村村集体及所有村民均强烈反对。但是，基于当时的社会环境，在附城公社干部的支持下，原海康县农业机械局强行占用了该土地，且没有给予城角村任何补偿。此后，原海康县农业机械局在该土地上建设了办公楼、教室和员工宿舍。上述事实是涉案土地的权属来源事实，原审裁定没有查明上述事实，查明事实不清，其裁定驳回上诉人的起诉没有事实与法律依据。涉案土地是被第三人雷州市****局占用，上诉人没有接受过任何补偿，原审裁定在没有查明涉案土地的《国有土地使用权证》权属来源是如何取得这一事实的情况下，认定涉案土地是经县级人民以上人民政府批准第三人使用并且进行过一定补偿或安置，涉案土地已转化为国有土地是没有事实与依据的，依法应予纠正。原审裁定既认定部分涉案土地原属于上诉人集体所有，又认定上诉人与涉案土地没有利害关系，这明显矛盾。综上所述，特向法院提起诉讼，请求依法撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初190号行政裁定，将案件发回原审法院继续审理。被上诉人雷州市自然资源局答辩称：城角经济合作社与涉案行政行为没有利害关系，不具备原告的诉讼主体资格。含涉案土地在内的大部分土地原为雷州掮护城河土地，但城角经济合作社不能证明其提交的1953年《土地房产所有权证》项下土地座落于上述土地范围内。原国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权争议不能依法证明属于农民集体所有的，属于国家所有”，根据我局提交的证据，含涉案土地在内的护城河土地当时虽然有的属于城角村原集体使用，但由于城市规划建设需要使用其集体土地的，已于1974年经原海康县革委会批准使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有……2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的……”之规定，涉案土地已变为国有土地，由原雷州市农机站拥有并使用，于法有据。据此，城角经济合作社已丧失了涉案土地所有权与使用权，其与涉案土地没有法律上的利害关系，应驳回其起诉。原审裁定正确，请二审驳回上诉，维持原裁定。原审第三人雷州市****局述称：上诉人提交的六份土地房产所有证，并未能证明该六份所有证是座落在涉案土地范围之内，或者其项下土地涵盖涉案土地。且在另案已发生法律效力的（2015）雷法行初字第13号、（2005）湛中法行终字第160号行政判决书亦确认上诉人所举证的土地房产所有证不在涉案土地范围之内。原雷州市农机局使用涉案土地经过了当时县委、县政府表示同意，并对城角村第六生产队、城西大队第四、五、七生产队作了相应补偿。原审法院认定上诉人不具备提起本案原告主体资格是正确的，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人华基房地产公司二审未作答辩。案经本院二审审查查明：1974年2月22日，原海康县基建房产管理委员会回复“县农机公司”称“根据县革委对城建规划要求，我会同意你司使用附城分社城西大队第十一、十二、十三、十四生产队的鱼塘作为盖楼房及仓库之用。但如属于农田土地需请示县革命委员会批准方能征用”。1974年8月15日，原海康县农机局因兴建农机局基建设施的需要，向当时的“县城建委员会”提交了《关于请求解决农机基建场地的报告》，就其“拟在县公安局两边即部队养马场，北至兽医站基建地边，西到城角村，东至海霞公路，南至棉胎林场的地方。其中棉胎社木场至城角村人行道为农机局基建地，人行道至县兽攻站基建地这一段为农机公司基建地”问题进行请示。随后，原广东省海康县农业机械管理公司分别与“城角第六生产队”、“城西大队第四、五、七生产队”签订《合同书》，对原海康县县委批准县农机公司使用养马场、县公安局西边公路一带土地建设仓库而对上述四个生产队进行补偿的问题作了约定。1974年8月30日，原海康县城建房产管理委员会给“县农机公司”颁发了海城建批字（74）公第4号《开工许可证》，许可其在“城角村东边（部队养马列棚台帘）”处进行建设。1983年5月23日，原海康县人民政府征地办公室作出了《关于批准划地给海一中新建校门的通知》，决定“将雷城人民大道西边家具加工厂至农机局之间的地段划给海一中和农机局使用”。1999年12月17日，原雷州市农业机械局向雷州市人民政府提交《关于要求批准对我局职工住舍进行房改的请示》，其中提及“我局现办公场所及干部职工住舍区原来属于城河和部队养马列场。在1974年8月，由原海康县革命委员会划拨给我局使用至今……”。2000年7月3日，根据原雷州市农业机械局的申请，雷州市人民政府向该局颁发了雷国用（2000）字第0030379/08243503762号《国有土地使用证》，证载土地座落于雷州市*******，用途为住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为2699.26平方米，土地上建有五幢建筑物。2012年9月13日，雷州市人民政府将上述2699.3平方米土地中的563.4平方米土地再次进行了登记发证，向华基房地产公司颁发了雷国用（2012）第0000444/08243507202号《国有土地使用证》，证载土地座落于雷州市******，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为出让，使用权面积为563.4平方米。城角经济合作社不服上述2000年的土地登记行政行为，遂提起本案诉讼。另查明，根据2019年2月22日印发的《雷州市机构改革方案》，雷州市不再保留市国土资源局，将市国土资源局、市林业局的职责以及部分行政机关相关的行政职能或管理职能整合，组建市自然资源局；不再保留市农业机械化管理总站，将市农业局（市委农村工作办公室）的职责，市畜牧兽医局的畜牧兽医管理行政职能，市农业机械化管理总站的农业机械化管理行政职能，以及部分行政机关相关的行政职能或管理职能整合，组建市农业农村局。本院认为，本案系土地行政登记纠纷。本案争议的焦点为：城角经济合作社与被诉的土地登记行为是否具有利害关系？从现已查明的事实可知，虽然涉案土地中有部分土地原属于上诉人集体所有，但该部分土地在上世纪七、八十年代已经由当时的海康县革命委员会批准划拨给原广东省海康县农业机械管理公司使用，并由原广东省海康县农业机械管理公司对上诉人相关的生产队进行了补偿，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：……2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的……”之规定，该部分土地已转为国家所有。故自1974年起，上诉人已实际丧失了对涉案土地的所有权和使用权，此后发生的相关颁证行为与上诉人不再具有利害关系。据此，原审认定上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格并无不当，应予支持。综上，上诉人城角经济合作社的上诉请求理据不足，本院不予支持。原裁定适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 黎振华二〇二〇年六月十日法官助理 莫望春书 记 员 黄文琪附相关的法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。