河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3975号上诉人（原审原告）冯少武，男，1972年7月2日出生，汉族，住河南省浚县。上诉人（原审原告）李军红，女，1973年3月29日出生，汉族，住浚县。系冯少武之妻。共同委托代理人许文娟，北京市盈科律师事务所律师。共同委托代理人陈姗姗，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浚县人民政府，住所地浚县黎阳路中段**。法定代表人刘青，该县人民政府县长。委托代理人牛贵杰，该县人民政府工作人员。委托代理人胡利霞，河南创诚律师事务所律师。原审被告浚县住房和城乡建设局（原浚县住房和城乡规划建设局），，住所地浚县卫溪街道办事处建设路中段路北法定代表人魏永祥，该局党组书记。委托代理人刘炳蔚，该局工作人员。原审被告浚县城市管理局，，住所地浚县城关镇科技路北段路东法定代表人周立波，该局局长。委托代理人朱兰森，该局工作人员。上诉人冯少武、李军红因与被上诉人浚县人民政府（以下简称浚县政府）、原审被告浚县住房和城乡建设局（以下简称浚县住建局）、浚县城市管理局（以下简称浚县城管局）行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服河南省鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初51号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人冯少武、李军红，被上诉人浚县政府的委托代理人牛贵杰、胡利霞，原审被告浚县住建局的委托代理人刘炳蔚，原审被告浚县城管局的委托代理人朱兰森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人冯少武、李军红的原审诉讼请求：一、确认浚县政府、浚县住建局、浚县城管局对冯少武、李军红房屋所实施的强拆行为违法；二、依法判决浚县政府、浚县住建局、浚县城管局赔偿因其违法强拆给冯少武、李军红造成的一切损失（实际数额以评估鉴定为准）；三、诉讼费用由浚县政府、浚县住建局、浚县城管局承担。经原审法院释明，冯少武、李军红明确其房屋内物品的各项损失合计168232.7元。原审法院经审理查明：2014年4月21日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于浚县2013年度第二批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕400号），同意浚县人民政府征收浚县黎阳街道办事处方庄村集体土地，冯少武、李军红家庭的承包地位于上述征地范围内。2018年6月4日，浚县城市指挥中心、浚县国土资源局、浚县黎阳街道办事处委托鹤壁正祥房地产评估有限公司对冯少武的彩钢顶棚等地上附着物进行了评估。同年7月3日，鹤壁正祥房地产评估有限公司出具豫鹤正祥FDP【2018】XC20号《房屋及附属物分户估价报告单》，对冯少武的地上附着物估价为90013.75元。冯少武、李军红以补偿价格低为由未领取补偿款且未交付土地。2018年10月26日，浚县政府组织相关部门对冯少武、李军红的彩钢顶棚、复合板顶房屋等地上附着物进行了清除。另查明，2019年6月28日，方庄村委会将冯少武、李军红的地上附着物补偿款合计90013.75元，转入冯少武在河南省农村信用社（农商银行）的社会保障卡账户。原审法院认为：一、关于原、被告主体资格问题。在案证据显示，涉案土地由冯清义农户承包经营，冯少武系冯清义之子，李军红系冯少武之妻，均为该农户家庭成员，依法享有承包经营权。且浚县政府在征收补偿工作中调查认定地上附着物的所有人为冯少武、李军红，故原审法院确认冯少武、李军红具有原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，河南省人民政府的批复、土地征收公告、征地补偿安置方案公告等一系列证据表明，冯少武、李军红的彩钢顶棚等被强制拆除，系农村集体土地征收过程中征收主体对地上附着物的清除。浚县政府作为涉案土地征收工作的组织实施者，应对整个征收程序负责，是本案适格被告。浚县住建局、浚县城管局参与征地清障工作，应视为接受了浚县政府的委托，法律责任亦由浚县政府承担。因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，浚县住建局、浚县城管局不是本案适格被告，对冯少武、李军红请求浚县住建局、浚县城管局承担责任的诉请，依法应予驳回。关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被诉强制拆除行为发生在2018年10月26日，被告未提供证据证明在实施强拆时已告知冯少武、李军红起诉期限，故冯少武、李军红于2019年5月20日向原审法院提起诉讼未超过一年，未超过法定起诉期限。浚县政府辩称冯少武、李军红起诉已超过法定期限的理由，原审法院不予认可。关于强制清除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条对县级以上人民政府土地管理部门申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的条件，亦作出了明确规定。具体到本案，如果冯少武、李军红拒不交出土地影响到征收工作的正常进行，浚县政府本应按照土地管理法实施条例的规定，由土地管理部门作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行。但浚县政府未提交证据证明清障是按照上述法定程序进行，相反，其直接组织相关部门对冯少武、李军红的地上附着物进行清除，违反法律规定。关于赔偿项目及数额问题。《国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯财产权、造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，浚县政府强制清除地上附着物不符合法定程序，应对冯少武、李军红的合法权益损失承担相应国家赔偿责任。从冯少武、李军红的赔偿请求和庭审陈述上看，其所主张的损失包括房屋损失、房屋内物品损失、其他附着物损失三部分。结合视频资料、当事人陈述、村委会证明等证据，原审法院对冯少武、李军红的赔偿请求逐项评判如下：1.房屋损失。冯少武、李军红被清除的房屋包括彩钢顶棚、复合板顶房屋、铁大门、围墙等，对此冯少武、李军红未提供建造成本等方面的证据。而浚县政府提供的证据能够证明，其已对上述房屋清点并委托评估公司按照“鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准”进行估价。鉴于方庄村委会已将相应补偿款转入冯少武账户，冯少武、李军红的房屋损失已经得到弥补，故对冯少武、李军红的该项请求，原审法院不予支持。2.房屋内物品损失。冯少武、李军红对房屋内物品损失仅列举了损失清单，未提供证据证明。在案证据显示，浚县政府虽然未按照法定程序拆除房屋，但在征收清障过程中，尽到了合理注意义务，并未对冯少武、李军红房屋内物品造成损失。故对冯少武、李军红的该项主张，原审法院不予支持。3.其他附着物损失。根据《国家赔偿法》第九条第二款的规定，赔偿请求人要求赔偿，可以在提起行政诉讼时一并提出。也就是说，赔偿请求的提出以被诉行政行为被确认违法为前提。由于冯少武、李军红关于确认违法的诉讼请求仅包括“对冯少武、李军红房屋所实施的强拆行为”，未提及其他附着物，故其请求赔偿的果树、杨树、井等其他附着物损失，非本案审理范围。冯少武、李军红请求的柿子产值损失，不属于直接损失的范围，原审法院不予支持。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，原审法院判决：一、确认浚县人民政府2018年10月26日强制清除冯少武、李军红彩钢顶棚、复合板顶房屋等地上附着物的行为违法；二、驳回冯少武、李军红的其他诉讼请求。案件受理费50元，由浚县人民政府负担。上诉人冯少武、李军红上诉称：一、原审判决认定事实不清。浚县政府未按照法定程序对涉案房屋及室内物品进行公证或登记造册即非法强制拆除，造成冯少武、李军红无法举证，该情况根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第四十七条第一款之规定，应当由浚县政府承担举证责任；根据该解释第三款之规定人民法院应结合当事人主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌定确定赔偿数额。故对冯少武、李军红提交的物品损失清单应予采信。浚县政府未经冯少武、李军红同意转入冯少武帐户90013.75元，未说明款项构成，原审法院不能据此认定涉案房屋损失已得到弥补。二、原审判决适用法律错误。涉案土地于2015年6月1日被列入城市规划区，浚县政府于2019年6月28日才对地上房屋及附属物进行补偿，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条“收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应扣除已经取得的土地补偿费”之规定，本案应参照执行国有土地上房屋征收与补偿标准进行补偿。综上，请求二审改判原审判决第二项，支持冯少武、李军红的赔偿请求。被上诉人浚县政府答辩称：一、原审认定事实清楚。在涉案房屋征收过程中，已对冯少武、李军红的房屋及附属物进行清点、评估，搬出物品进行妥善安置，并登记造册。冯少武、李军红提供的物品损失清单，仅是自已列举，并未提供证据证明损失情况，依法不应认定。冯少武、李军红的损失已得到弥补，不应再进行赔偿。二、原审适用法律正确。冯少武、李军红并未诉请参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，且涉案房屋没有用地及建房审批手续系违法建筑，根据《国有土地上房屋征收及补偿条例》第二十四条之规定不应予以补偿。涉案土地是2013年8月21日开始征收，发布（2013）105号征地告知书并进行安置补偿，冯少武、李军红认为补偿数额低而拒绝领取造成2019年6月28日才收到，故不应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定。综上，冯少武、李军红的上诉理由不能成立，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。原审被告浚县住建局、浚县城管局同意浚县政府的答辩意见。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：本案的争议焦点在于冯少武、李军红的赔偿请求是否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，浚县政府为组织实施土地征收于2018年10月26日对冯少武、李军红的彩钢棚、复合板顶房屋等地上附着物进行强制清除的行为已被确认违法，浚县政府依法应对该违法行为所造成的直接损失予以赔偿。根据冯少武、李军红所提的赔偿请求，本院从以下三个方面予以评判：一、关于房屋损失的赔偿问题。经审查，浚县政府在实施土地征收时已对包括彩钢顶棚、复合板顶房屋、铁大门、围墙等冯少武、李军红所有的地上附着物进行了清点并委托评估公司按照“鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准”进行估价，上述补偿款已由方庄村委会转入冯少武账户，冯少武、李军红诉请的房屋损失已经得到弥补。鉴于浚县政府是依据“鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准”计算的补偿费用，对所有被征收人均适用了同一标准，体现了公平原则，故对冯少武、李军红要求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的上诉理由不予支持。二、关于房屋内物品损失的赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，冯少武、李军红的房屋被浚县政府强制拆除，导致冯少武、李军红无法对房屋内物品损失举证证明，而浚县政府在诉讼中亦未举证证明其拆除房屋时履行了拍照、录像、依法进行财产登记、对室内物品进行搬离并妥善保管等正当程序，从而导致室内物品损失无法查清，依法应由浚县政府承担举证不能的法律后果，故对于冯少武、李军红提出的赔偿符合日常生产生活所需且未超出市场价值的室内物品损失的诉讼请求，依法应予支持。但鉴于对冯少武、李军红所提室内物品损失的数量、价值均需要进一步认定、核查，因此应判决浚县政府限期对冯少武、李军红所提上述损失依法进行赔偿为宜。三、关于其他附着物损失的赔偿问题。本案系因浚县政府的强制拆除行为引发的行政诉讼，根据冯少武、李军红的陈述，浚县政府在强制行动中不仅拆除了冯少武、李军红的房屋，而且还清除了其在承包地上种植的果树、杨树以及水井等其他附着物，虽然冯少武、李军红关于确认违法的诉讼请求为“对冯少武、李军红房屋所实施的强拆行为”，未提及其他附着物，但鉴于浚县政府此次强制清除行为的整体性以及冯少武、李军红请求赔偿的损失范围，我们并不能因当事人的文字表述问题而机械地将冯少武、李军红的诉讼请求理解为仅主张强拆房屋违法，而应理解为其主张整个强制清除行为违法，包括对果树等附着物的清除行为违法，并对浚县政府的整个强制清除行为的合法性进行审查，如果按一审法院的理解再让当事人对果树等其他附着物另行起诉，则既增加当事人的诉累，浪费司法资源，亦对实质化解行政纠纷无益，实不足取。据此，浚县政府应核实冯少武、李军红请求赔偿的果树、杨树以及水井等其他附着物的损失数额，然后与上述房屋内物品损失一并作出赔偿决定并予以赔偿。综上，上诉人冯少武、李军红的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决确认浚县政府强拆行为违法正确，本院予以维持，但关于行政赔偿部分认定事实不清，适用法律有误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项之规定，判决如下：一、维持河南省鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初51号行政判决中的第一项，即确认浚县人民政府2018年10月26日强制清除冯少武、李军红彩钢顶棚、复合板顶房屋等地上附着物的行为违法。二、撤销河南省鹤壁市中级人民法院（2019）豫06行初51号行政判决中的第二项，即驳回冯少武、李军红的其他诉讼请求。三、责令浚县人民政府于本判决生效之日起两个月内对于冯少武、李军红因涉案违法行为造成的房屋内物品损失及果树等其他附着物损失作出行政赔偿决定并予以赔偿。四、驳回冯少武、李军红的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由浚县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年六月三十日法官助理崔璐书记员齐冬冬