广东省汕头市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤05行终3号上诉人（原审被告）汕头市自然资源局潮阳分局，住所地广东省汕头市潮阳区******。统一社会信用代码114**********774XW。法定代表人欧镇武，局长。委托代理人陈灿新，该局工作人员。委托代理人李锦忠，广东东沙律师事务所律师。被上诉人（原审原告）潮阳市棉城镇灿基建材贸易公司，住所地汕头市潮阳区******。营业执照27978280-3（吊销）。法定代表人马时武，总经理。委托代理人钟华，广东华安联合律师事务所律师。原审第三人汕头市潮阳棉城房地产综合开发总公司，住所地汕头市潮阳区文光河西街旧街小区******。统一社会信用代码914***********783U。法定代表人林淑琼，总经理。委托代理人郑光华，广东练江律师事务所律师。原审第三人广东省汕头市潮阳区城南街道五响社区*民委员会，住所地广东省汕头市潮阳区城南街道五响社区********。统一社会信用代码554************600。法定代表人陈森宏，主任委托代理人戴木耀、方丹丹，广东赛博律师事务所律师。上诉人汕头市自然资源局潮阳分局（以下简称潮阳资源局）因与被上诉人潮阳市棉城镇灿基建材贸易公司（以下简称灿基公司）及原审第三人汕头市潮阳棉城房地产综合开发总公司（以下简称房地产开发公司）、广东省汕头市潮阳区城南街道五响社区*民委员会（以下简称五响居委会）行政许可纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2019）粤0511行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人委托诉讼代理人陈灿新、李锦忠，被上诉人委托代理人钟华及原审第三人房地产开发公司委托代理人郑光华，五响居委会委托代理人戴木耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1999年5月12日，原潮阳市规划管理局作出潮规A工字（1999）0004号《建设工程规划许可证》（以下简称4号《建设工程规划许可证》），许可的建设单位为房地产开发公司，建设位置为“A12分区12#地块”，建设规模为“建筑总面积：57000㎡，层数：八层”，并附有五响改造区八幢商住楼的平面图。1999年5月7日，原潮阳市建设局作出潮建施字（99）⑦号《建设工程施工许可执照》（以下简称⑦号《建设工程施工许可执照》），许可的施工单位为“市建筑实业公司”，建设单位为房地产开发公司，工地负责人为“马诗武”，层数为八幢八层，施工期限为1999年4月1日至1999年12月1日。2019年4月9日，房地产开发公司向潮阳资源分局提交《关于办理潮阳区城南街道五响居委长春园A12分区12#地块第八幢的的申请》，认为4号《建设工程规划许可证》已超过许可时间，第八幢至今仍无法开工建设，申请办理第八幢商品房的《建设工程规划许可证》。2019年4月19日，潮阳资源分局复函第三人开发总公司：“根据规划相关法律法规，在原《建设工程规划许可证》〔潮规A工字（1999）0004号〕已失效情况下，申办第八幢《建设工程规划许可证》要根据《汕头经济特区城乡规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》）等技术规范重新审查五响改造区修建性详细规划（即五响改造区平面图）。经审查，第八幢平面布局已不符合技术规范要求，不予批准。”房地产开发公司未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。灿基公司认为《复函》损害其合法权益，且房地产开发公司怠于行使其诉权，遂于2019年5月16日向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院另查明，灿基公司与房地产开发公司、五响居委会曾因汕头市潮阳区*******委长春园A12分区12#地块（以下简称涉案地块）建筑工程合同纠纷向汕头市潮阳区人民法院提起民事诉讼，该院于2018年10月18日作出（2018）粤0513民初1071号《民事判决书》（以下简称1071号《民事判决书》），认定灿基公司是涉案地块建设工程的负责单位，已于2001年在涉案地块建成第1-7幢商品房，第八幢商品房的建筑范围至2013年才完成拆迁补偿安置问题等事实，认为房地产开发公司履行合同义务不符合约定，应当承担继续履行，协助灿基公司办理建设工程必须的相关证照，判决房地产开发公司应于判决生效之日起十五日内协助灿基公司办理涉案地块第八幢的《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》。1071号《民事判决书》现已生效。原审法院再查明，灿基公司成立于1994年6月6日，为集体所有制的内资企业法人，地址在棉城城南二路，法定代表人马时武，营业执照：27978280-3，于1999年11月25日核准吊销。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”潮阳资源局作为汕头市潮阳区城乡规划主管部门，对房地产开发公司在潮阳区内的建设工程规划许可申请负有管理职责。潮阳资源局对房地产开发公司作出《复函》，称4号《建设工程规划许可证》已经失效，但并没有载明所依据的事实、理由和法律规定。综合潮阳资源局的答辩意见和当庭陈述，其认为4号《建设工程规划许可证》已经失效的理由，是因该证的有效期为一年，一年内需取得建设工程施工许可或申请延期，否则期满自行失效，根据2018年6月1日施行的《技术规定》第一百零七条第二款的规定，认为第三人的申请不符合《技术规定》中关于建筑退让的要求，不予准许。对此，首先，4号《建设工程规划许可证》于1999年5月12日作出，其效力问题应先后适用1990年4月1日施行、2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》、1992年7月18日通过、2013年5月1日废止的《广东省实施办法》和现今施行的《城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》。《城市规划法》、《城乡规划法》没有规定建设工程规划许可证的失效情形。《广东省实施办法》第三十条第五款规定，“取得建设工程规划许可证后一年尚未开工的，必须办理延期手续，延长期不得超过六个月。未办理延期手续或办理延期手续逾期仍未开工的，建设工程规划许可证自行失效。”《广东省城乡规划条例》第四十一条第五款也规定了基本相同的内容。该条规定中“一年”、“六个月”的期限，并非建设工程规划许可证的有效期，而是为督促权利人积极行使权利的期限。若权利人未在规定期限内开工建设，则建设工程规划许可证自行失效；若权利人按期开工建设，则不存在建设工程规划许可证失效的情形。除此之外，上述法律、法规均未规定建设工程规划许可证在法定期限内开工后有其他失效的情形。其次，4号《建设工程规划许可证》的规划建设位置为“A12分区12#地块”，建设规模为“建筑总面积：57000㎡，层数：八层”，可见是对涉案地块第1-8幢商品房建设工程的总体规划许可，而非对各幢商品房的区分规划。1071号《民事判决书》认定灿基公司已于2001年在涉案地块建成第1-7幢商品房的事实，本案没有证据证明第1-7幢商品房是在房地产开发公司取得建设工程规划许可证一年后开工的。涉案地块第八幢商品房虽因拆迁补偿安置问题至今尚未开工，但并不能否定涉案地块总体建设工程已经按期开工的事实，4号《建设工程规划许可证》并不存在因一年内未开工且未办理延期手续而失效的情形。故潮阳资源局的主张缺乏事实依据和法律依据，不予支持。再次，《技术规定》第一百零七条第二款的规定，“……本规定施行前已取得……《建设工程规划许可证》并仍然有效的建设项目，技术标准按照原批准的内容执行。”因4号《建设工程规划许可证》仍然有效，故包括第八幢商品房在内的涉案地块建设项目的技术标准应按照原批准的内容执行。另外，五响居委会在庭审中提出第八幢商品房地块因被其他规划道路占用而导致不符合现今的技术规范要求，该主张虽无证据证明，但第八幢商品房地块被规划了一条道路的事实得到灿基公司和潮阳资源局的认可。潮阳资源局对房地产开发公司的申请仅做书面审查便决定不予准许，没有对上述地块的现状进行现场勘测、调查，对规划技术标准的执行问题作出积极回应，实为不妥。鉴于涉案地块规划时间较久远，存在历史遗留问题，因拆迁补偿安置问题致使第八幢商品房未能按时完工也非灿基公司的过错。潮阳资源局应当尊重历史，综合考虑原规划作出时的法律、法规、规划技术标准及当事人的合法权益，查明第八幢商品房规划地块的现状，对4号《建设工程规划许可证》是否仍按照原批准的内容执行、是否需要调整规划等问题作出妥善处理，维护当事人的合法权益，化解行政纠纷，这也是建设服务型政府的应有之意。至于潮阳资源局和房地产开发公司均认为灿基公司与被诉行政行为没有利害关系，且不具有经营资格，无权提起本案诉讼。各方当事人对灿基公司作为涉案地块建设工程负责单位的事实并无异议，1071号《民事判决书》也对该事实予以认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案《复函》的行政相对人虽是房地产开发公司，但潮阳资源局对4号《建设工程规划许可证》的效力认定，涉及灿基公司的合法权益，灿基公司与该行政行为具有利害关系。灿基公司的营业执照虽已被吊销，但尚未注销，其仍具有法律主体资格，有权就其合法权益提起诉讼。潮阳资源局和房地产开发公司的上述主张缺乏事实依据和法律依据，原审法院不予支持。综上，潮阳资源局于2019年4月19日对房地产开发公司作出的《复函》认定事实不清，主要证据不足，缺乏法律依据，依法应予撤销，并应在查明事实的基础上，依照相关法律、法规、规章的规定，重新作出行政行为。灿基公司关于撤销《复函》的诉讼请求有事实依据和法律依据，原审法院予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决：一、撤销潮阳资源局于2019年4月19日对房地产开发公司作出的《复函》。二、责令潮阳资源局于判决生效之日起60日内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元由潮阳资源局负担。上诉人潮阳资源局不服原审判决，上诉称：一、被上诉人与本案被诉行政行为没有利害关系。本案申请核发《建设工程规划许可证》所属地块建设单位为原审第三人房地产开发公司，根据《汕头经济特区城乡规划条例》第六十条的规定，申请人为原审第三人房地产开发公司，该公司为本案规划行政许可的相对人。被上诉人于1997年4月8日与原审第三人五响居委会签订的《协议书》明确记载，涉案地块由原审第三人五响居委会和原审第三人房地产开发公司联合开发，汕头市潮阳区建筑实业公司负责承建，被上诉人仅是负责“经济责任”，其既非开发商，又非承建方，其与涉案地块的规划许可、施工许可均没有利害关系，原审判决认定被上诉人与涉案地块的规划许可有利害关系是错误的，该认定混淆了行政法律关系与民事合同关系的区别。本案中，被上诉人也没有举证证明其符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的“与行政行为有利害关系”的情形，因此，应认定被上诉人不具备行政诉讼法规定的起诉条件，并依法驳回其起诉。另者，被上诉人已于1999年11月25日被工商行政管理机关吊销营业执照。根据《中华人民共和国公司法》第一百八十条第（四）项、第一百八十三条、第二百零五条以及《公司登记管理条例》第四十二条、第七十条第三款的规定，公司被吊销营业执照是公司解散的事由之一，公司应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算，并停止与清算无关的经营活动，否则公司登记机关将对公司予以警告，没收违法所得。由于被上诉人被吊销营业执照后已丧失经营资格，其与原审第三人五响居委会签订的《协议书》已无法继续履行，故涉案地块是否取得规划许可、建设许可，均不涉及其利益，被上诉人要求继续履行《协议书》，其要求显然是违反上述法律规定的。原审判决认为被上诉人仍具有法律主体资格，但却忽略了被上诉人已不具有经营主体资格，并认为被上诉人与本案有利害关系，显然是错误的，请求二审法院予以纠正。二、原审判决上诉人重新作出行政行为，理由不当。原审第三人房地产开发公司是以原《建设工程规划许可证》已超过许可时间为由，向上诉人重新申办《建设工程规划许可证》，上诉人《复函》答复原审第三人房地产开发公司，若要重新申办第八幢的《建设工程规划许可证》则必须根据有关技术规范重新审查五响改造区修建性详细规划，由于第八幢已不符合技术规范要求，故上诉人无法批准其申请。上诉人的《复函》并没有直接认定原《建设工程规划许可证》已经失效。而按原审判决认定，原《建设工程规划许可证》仍然有效，则原审第三人房地产开发公司即无需向上诉人申请重新核发《建设工程规划许可证》，原审第三人房地产开发公司完全可凭原《建设工程规划许可证》向建设主管部门申请核发《建设工程施工许可证》，因此，上诉人的《复函》并不影响原审第三人房地产开发公司申办《建设工程施工许可证》。原审判决一方面认为原《建设工程规划许可证》仍然有效，一方面又判决责令上诉人重新作出行政行为，这在逻辑上存在矛盾，其判决理由显属不当。综上，请求二审法院依法查明事实，判决撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求或驳回其起诉。被上诉人灿基公司没有提交书面答辩意见，当庭辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人房地产开发公司没有提交书面陈述意见，当庭述称其不同意原审判决，请求二审法院依法改判，并确认其意见与其在原审时陈述的意见一致。原审第三人五响居委会没有提交书面陈述意见，当庭述称其对法院的判决没有异议。原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案属规划行政许可纠纷。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”潮阳资源局作为汕头市潮阳区人民政府城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。《汕头经济特区城乡规划条例》第五十九条规定，“在城市、镇规划区内进行建（构）筑物、道路、桥梁和管线等工程建设（含新建、扩建、改建）的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的规定进行建设，……”，第六十条规定，“城乡规划主管部门作出建设工程规划许可，应当自受理申请之日起五个工作日内，将有关事项公示十日征求意见，必要时可以采取听证会、论证会或者其他方式听取各方意见。城乡规划主管部门应当自受理建设工程规划许可申请之日起二十个工作日内，对申请人提交的建设工程设计方案总平面图进行审查，必要时可以组织专家评审，符合规划条件和规划技术规范的，予以审定，不符合的，不予审定并书面说明理由。……”本案中，原审第三人房地产开发公司根据生效民事判决确定的义务，向上诉人潮阳资源局申请办理涉案地块第八幢商品房的建设工程规划许可，上诉人潮阳资源局应当依据上述法律法规的规定，对房地产开发公司提交的建设工程设计方案总平面图等是否符合规划条件和规划技术规范进行审查。上诉人潮阳资源局在复函中称“经审查，第八幢平面布局已不符合技术规范要求，不予批准”，但一直未能提供第八幢平面布局不符合技术规范要求的依据，也未在复函中明确具体不符合哪一项技术规范以及不符合技术规范的事实，且庭审时上诉人潮阳资源局亦当庭承认涉案第八幢商品房的地块规划已经发生变化，但其并未到现场进行勘查。综上，上诉人潮阳资源局未能提供相关证据证明其函复房地产开发公司不予批准其建设工程规划许可行为的合法性，故该答复行为认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。因涉案许可行为是依当事人申请的许可，且上诉人潮阳资源局对是否予以许可仍需进行审查后才能确定，故原审法院判决撤销上诉人潮阳资源局对房地产开发公司作出的《复函》，并责令上诉人潮阳资源局于判决生效之日起60日内重新作出行政行为，并无不当，本院依法予以维持。关于上诉人及原审第三人提出被上诉人灿基公司与被诉行政行为没有利害关系，且不具有经营资格，无权提起本案诉讼的问题。经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”潮阳法院生效的1071号《民事判决书》已经确认上诉人灿基公司是涉案地块建设工程的负责单位，本案《复函》是针对涉案地块第八幢商品房的建设工程规划作出的不予许可的决定，该复函内容涉及上诉人灿基公司的合法权益，灿基公司与该行政行为具有利害关系。且被上诉人灿基公司的营业执照虽已被吊销，但尚未注销，被上诉人灿基公司仍具有法律主体资格，有权提起诉讼。故上诉人潮阳资源局和原审第三人房地产开发公司的上述主张缺乏事实依据和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。原审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汕头市自然资源局潮阳分局负担。本判决为终审判决。审判长  陈舜川审判员  陈楚纯审判员  陈勇蓬二〇二〇年五月六日书记员  吴晓东