湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终861号上诉人（原审原告）彭建云，男，1972年4月10日出生，汉族，住荆州市荆州区。上诉人（原审原告）刘天华，男，1971年1月26日出生，汉族，住荆州市荆州区。委托诉讼代理人张弘，女，1972年2月2日出生，汉族，住荆州市沙市区。上诉人（原审原告）王绪虎，男，1983年7月5日出生，汉族，住荆州市荆州区。上诉人（原审原告）杨祖兰，女，1955年1月28日出生，汉族，住荆州市荆州区。委托诉讼代理人杨琛，女，1976年11月14日出生，住荆州市荆州区。上诉人（原审原告）龚经明，男，1955年2月10日出生，汉族，住荆州市荆州区。共同委托诉讼代理人吴梦麒，湖北共合律师事务所律师。上诉人（原审原告）张良雄，男，1960年7月7日出生，汉族，住荆州市荆州区。被上诉人（原审被告）荆州市荆州区人民政府，住所地荆州市荆州区荆中路**。法定代表人全运宝，区长。行政负责人张盛勇，该区政府党组成员。委托诉讼代理人黄祥军，荆州市荆州区古城保护发展中心工作人员。委托诉讼代理人吕军，湖北吕军律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，，住所地荆州市沙市区江津西路**法定代表人崔永辉，市长。委托诉讼代理人韩永胜，荆州市司法局工作人员。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。原审原告李学泉，男，1946年9月9日出生，汉族，住荆州市荆州区。原审原告薛立茂，男，1958年3月9日出生，汉族，住荆州市荆州区。原审原告贺德新，男，1957年7月17日出生，汉族，住荆州市荆州区。原审原告周良波，男，1971年2月9日出生，汉族，住荆州市荆州区。原审原告刘启喜，男，1972年4月26日出生，汉族，住石首市。原审原告陈洪松，男，1972年11月8日出生，汉族，住江陵县。上诉人彭建云、刘天华、王绪虎、杨祖兰、龚经明、张良雄因诉荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）、荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭审理了本案。上诉人彭建云、杨祖兰、刘天华及其委托诉讼代理人吴梦麒，被上诉人荆州区政府的行政负责人张盛勇、委托诉讼代理人黄祥军、吕军，荆州市政府的委托诉讼代理人韩永胜、周永梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，荆州区政府将草市片区（止梆头）棚户区改造项目纳入荆州区2017年度国民经济和社会发展计划的报告，2017年12月20日，荆州区人大常委会决议通过了该年度计划报告。2018年2月，湖北铭一房地产信息咨询服务有限公司对荆州区东城草市片区（止梆头）棚户区改造项目作出《社会稳定风险评估》。2018年5月2日，荆州区征收办作出《关于东城草市片区（止梆头）棚户区改造房屋征收有关事项的通告》并进行公示。2018年5月10日至2018年5月15日，草市片区项目部工作人员对止梆头片区开展了民意调查和入户登记。2018年5月5日，荆州市荆州区房屋征收与补偿办公室（以下简称荆州区征收办）作出《征收方案公开征求意见的公告》并予以公示，后将汇总的意见和回复进行了公示。2018年7月22日，荆州区政府常务会议通过补偿方案。2018年10月10日，荆州区政府作出荆区政征﹝2018﹞4号征收决定（以下简称4号《征收决定》），并将该征收决定及附件《荆州区东城草市片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《补偿方案》）一并予以公示。该项目征收主体为荆州区政府；征收部门为荆州区征收办；征收实施单位为荆州市荆州区东城草市片区项目部；征收范围为东至武德路，南至318国道，西至东环路，北至荆沙大道（具体范围以规划红线为准）。原审原告李学泉等12人的房屋位于征收范围内。原审法院另查明，李学泉等12人不服荆州区政府作出的4号《征收决定》，向荆州市政府申请行政复议，荆州市政府于2018年11月28日受理，经延期审理30日，于2019年2月23日作出荆政复决[2018]59号《行政复议决定书》（以下简称59号《复议决定》）：1.确认荆州区政府作出的4号《征收决定》违法；2.责令荆州区政府对该房屋征收行为采取相应补救措施。该复议决定于2019年2月26日送达李学泉等12人，李学泉等12人不服，故而成讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款之规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。本案中，李学泉等12人因不服荆州区政府作出的4号《征收决定》向荆州市政府申请行政复议，请求撤销该征收决定。荆州市政府以该征收决定作出的程序违法为由，决定确认荆州区政府作出的4号《征收决定》违法，并责令其对该房屋征收行为采取相应补救措施。故荆州市政府虽然作出了确认原行政行为违法的复议决定，但不属于改变原行政行为的情形，依法应当与荆州区政府作为本案的共同被告。李学泉等12人起诉要求撤销荆州市政府作出的复议决定，同时确认荆州区政府作出的4号《征收决定》违法，予以撤销，但荆州市政府在作出的59号《复议决定》中，对该征收决定已经确认违法，原告诉讼的目的实际上是要求撤销该征收决定，故本案应重点审查该征收决定及复议决定是否应当予以撤销的问题。诉辩双方争议的焦点主要有：一、荆州区政府作出4号《征收决定》是否存在重大违法情形，是否应当撤销。二、荆州市政府作出59号《复议决定》是否符合法律规定，是否应当撤销。关于荆州区政府作出4号《征收决定》是否存在重大违法情形，是否应当撤销的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条之规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。棚户区改造是我国为改善人民群众的居住条件，对城镇范围内使用年限久、建筑密度大、简易结构房屋多、房屋质量差、基础设施配套不齐全等区域进行改建，提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，而实施的重大民生和发展工程。棚户区改造充分体现了公共利益的需要，有利于提升人民群众的居住环境和提升城市的整体形象，故棚户区改造符合我国房屋征收的法律规定。本案中，止梆头片区已经被纳入草市片区棚户区改造范围，止梆头片区应当视为草市片区的一部分。该区域是否属于棚户区，应综合考虑草市片区的整体房屋结构和居住环境。从该片区的整体情况来看，简易结构房屋较多，使用年限长，部分房屋质量差，基础设施简陋，有安全隐患。其中，止梆头片区多为自建房，缺乏整体规划，房屋密集。故荆州区政府将止梆头片区纳入棚户区改造，对止梆头片区范围内的房屋进行征收符合法律规定。同时，从荆州市城乡规划局荆州分局出具的《荆州市草市片区棚户区改造范围红线图》可以看出，止梆头片区为草市片区棚户区改造项目的待征收区域，荆州区政府根据棚户区改造的相关规划，启动止梆头片区的征收工作并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。本案中，荆州区政府在作出4号《征收决定》前，将该征收项目纳入荆州区2017年度国民经济和社会发展计划，并经荆州区人大常委会决议通过了该年度计划，作出了社会稳定风险评估，对征收工作进行广泛宣传，开展了民意调查和入户登记，对补偿方案公开征求意见，后将汇总的意见和回复进行了公示，并由荆州区政府常务会议讨论通过。但荆州区政府未提交对补偿方案进行论证的证据，也未能证明根据收集公众意见对补偿方案作出修改的证据，不符合《条例》第十条和第十一条的规定，依法应当予以撤销。但根据查明的情况，目前大多数被征收人已经签订了征收补偿协议（截至2019年5月6日，签约户为118户，签约率为61.4%），部分被征收人已经获得了征收补偿，部分被征收房屋已经被拆除。如果撤销涉案征收决定，不但会造成各种已经支出的征收补偿成本的浪费，也会使已经开展的征收工作陷入混乱甚至停滞，造成社会的不稳定，对国家及社会公共利益造成重大损害。据此，应当认定荆州区政府作出的涉案征收决定违法，但不应予以撤销。关于荆州市政府作出59号《复议决定》是否符合法律规定，是否应当撤销的问题。在行政复议程序中，被申请人负有举证责任，行政复议机关应当对被申请人提交的证据进行审查。本案中，荆州市政府在审查了荆州区政府提交的证据后，认为荆州区政府违反了《条例》的相关规定，该征收决定依法应当予以撤销，但因撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，作出了确认违法的复议决定。故荆州市政府作出的59号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法不应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李学泉等12人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李学泉等12人负担。彭建云等人上诉称，一、原审判决认定事实不清。涉案房屋所在区域不属于棚户区，更不属于危房，不具备征收的法定条件。上诉人房屋所在片区不属于《东城草市片区棚户区改造项目》范围，荆州市政府随意扩大原有征收范围，少批多占严重违法，该征收决定应当予以撤销。4号《征收决定》不符合相关规划。被上诉人提供的政府部门会议纪要、事后补充的人大常委会年度计划报告决议，不能证明4号《征收决定》符合《条例》规定的规划要求。4号《征收决定》并非因公共利益的需要，撤销该征收决定不会给国家利益、公共利益造成重大损害。情况说明和三份协议书不足以代表整体签约情况，且签约人员为集体土地。荆州区政府没有涉案范围集体土地征收的征地批文，却对集体土地进行了违法征收。原审法院未审查荆州区政府征收目的是否真正为了棚户区改造还是商业开发，及其签约率的真实性，却认可荆州区政府单方所述“签约户118户，签约率61.4%”。荆州区政府也未提交征收资金足额到位、专户存储的证据材料。二、原审法院适用法律错误。4号《征收决定》无论从程序还是实体均属于严重违法，依法应当予以撤销。原审法院不应仅仅确认违法。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担本案诉讼费用。荆州区政府答辩称，答辩人提交的证据《区人大常委会关于审议年度计划报告的决议》、《区政府常务会议纪要》可以证明草市片区、止绑头片区已经列入了棚户区改造的年度计划。草市片区简易结构房屋多，有安全隐患，虽然有部分房屋不存在质量问题，但并不代表不能把整个片区纳入棚户区改造范围。本次征收项目签约率已达61.4%，如果撤销征收决定，必然导致已签约、领取补偿款、房屋被拆除的征收户所依据的基础法律关系处于严重不稳定状态，形成新的社会不安定因素。原审法院判决确认违法但不撤销征收决定，认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。荆州市政府答辩称，4号《征收决定》的作出虽有部分程序违法之处，但撤销必然会损害公共利益。因此答辩人作出59号《复议决定》确认了该征收决定违法并要求荆州区政府采取补救措施符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。本案当事人提交的证据已经随案卷移送本院。本院经审查认为原审对证据的分析认定是合法的。本院经开庭审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为4号《征收决定》的内容及作出程序是否符合《条例》规定，59号《复议决定》对该征收决定确认违法是否正确。一、根据《条例》第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，市、县级人民政府可以做出房屋征收决定。上诉人所居住的止梆头片区已经被纳入草市片区棚户区改造范围，止梆头片区应当视为草市片区的一部分。该区域是否属于棚户区，应综合考虑草市片区的整体房屋结构和居住环境。从该片区的整体情况来看，简易结构房屋较多，使用年限长，部分房屋质量差，基础设施简陋，有安全隐患。其中，止梆头片区多为自建房，缺乏整体规划，房屋密集。故荆州区政府将止梆头片区纳入棚户区改造，对止梆头片区范围内的房屋进行征收符合《条例》规定，属于依法可以进行征收的范围。根据《条例》第九条的规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。《荆州市荆州区人民政府关于将草市片区（止绑头）棚户区改造项目纳入荆州区2017年度国民经济和社会发展计划的报告》、《荆州市草市片区棚户区改造范围红线图》等证据可以证明该片区房屋征收符合《条例》第九条规定的相关计划和规划的要求。《条例》第二章对房屋征收的法定程序做出了规定。本案中，荆州区征收办发布了《征收方案公开征求意见的公告》。湖北铭一房地产信息咨询服务有限公司受托作出了社会稳定风险为低风险的《荆州市东城草市片区（止绑头）棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。涉案征收项目已提请荆州区政府的常务会议讨论通过。荆州区政府作出4号《征收决定》后，已附载《补偿方案》及时公告，告知了被征收人提起行政复议、行政诉讼权利。该《补偿方案》依照《条例》的规定，明确规定了“货币补偿方式、就地产权调换方式”的补偿方式、建筑面积认定办法、房屋价值补偿、房屋室内装饰装修及附属设施补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业损失补偿、补助、搬迁奖励等事项、相关补偿标准。荆州区政府提交的开户许可证可以证明涉案房屋征收项目的补偿费用已足额到位，专款专用，且已签协议户均领取了相应的安置补偿费。但根据《条例》第十条、第十一条规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，荆州区政府未提交有关部门对《补偿方案》进行论证的证据，未提交收集公众意见的情况，也未告知公众是否对该《补偿方案》进行修改或将修改后的方案公布。因此，4号《征收决定》违反了上述法律规定，程序违法，影响了被征收人的合法权益，依法应予撤销。但根据荆州区政府一审提交的证据，签约率已达60%以上，若撤销该征收决定会导致前期签订的补偿协议无效，浪费支出的征收成本，影响已签订补偿协议的被征收人利益，引发新的纠纷，从而对公共利益造成损害。据此，荆州市政府根据《行政复议法》第二十八条第三项规定，对4号《征收决定》确认违法并要求荆州区政府采取补救措施，既体现了行政复议机关对下级机关的执法监督，也维护了社会公共利益，该复议决定不应予以撤销。虽4号《征收决定》不应予以撤销，但荆州区政府在今后的征收工作中应严格遵照《条例》的规定，促进城市面貌更新的同时更应依法维护被征收人的合法权益，才能保证征收工作顺利开展，不引发新的社会矛盾。因此，彭建云等人认为4号《征收决定》应予以撤销的理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。彭建云等人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭建云、刘天华、王绪虎、杨祖兰、龚经明、张良雄共同负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 赵晓云审判员 李 伟二〇二〇年六月三日法官助理雷禹书记员董晓晗