广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0704行初299号原告：李雪芳，女，汉族，1953年11月11日出生，户籍地址：广东省鹤山市****************，公民身份证号码：440************，现住美利坚合众国宾夕法尼亚州。委托代理人：黄芸，广东三良律师事务所律师。被告：鹤山市自然资源局。住所地：广东省鹤山市*******。负责人：任建能，该局局长。委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。第三人：鹤山市******宝鸭塘经济合作社。住所地：广东省鹤山市******。负责人：李英强。第三人：鹤山市******民委员会。住所地：广东省鹤山市***********。法定代表人：李永华，该村主任。委托代理人：苏劲斌，广东洛克律师事务所律师。委托代理人：叶剑萍，广东洛克律师事务所律师。第三人：区国成，男，汉族，1961年4月28日出生，住址：广东省鹤山市***************，公民身份号码：440************。委托代理人：罗君丽，广东洛克律师事务所律师。委托代理人：周沛余，广东洛克律师事务所实习律师。原告李雪芳诉被告鹤山市自然资源局及第三人鹤山市******宝鸭塘经济合作社（以下简称“宝鸭塘经合社”）、第三人鹤山市******民委员会（以下简称“富岗村委会”）、第三人区国成土地行政登记纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。李雪芳诉称，1993年，李雪芳的丈夫李金玲（曾用名：李金灵）与富岗村委会的前身船岗村委会签订《新桥合同书》，约定：双方合资在船岗路段的路边兴建新桥餐厅，由李金玲负责经营，合同期满后整座建筑、场地等权属归船岗管理区所有。期间由于经营不善，李金玲与船岗管理区协商决定由船岗管理区收回新桥餐厅，船岗管理区将与新桥餐厅相邻的土地（即涉案宅基地）置换给李金玲作为补偿。经申请，鹤山市人民政府于2000年6月9日向李雪芳颁发鹤集用（2000）字第001006号《集体土地使用权证》。李雪芳一直合法使用该土地至今。2019年11月29日，李雪芳的儿子收到鹤山市人民法院寄送的宝鸭塘经合社与区国成恢复原状纠纷一案[案号：（2019）粤0784民初3785号]的诉讼材料，李雪芳才知鹤山市人民政府于2012年12月10日向宝鸭塘经合社颁发了鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》。该证宗地图上显示，权利人为宝鸭塘经合社的土地包含李雪芳的涉案宅基地在内。该登记行为侵犯了李雪芳的合法权利。根据国土资源部《城镇地籍调查规程》第三条的规定，鹤山市人民政府在对宝鸭塘经合社申请的土地所有权进行初始地籍调查时，应当由李雪芳作为本宗地的使用权人和周边土地的相邻权人亲自到场共同指界，但鹤山市人民政府未依法定程序进行指界和划界。直至2019年11月29日，李雪芳才知道其享有的土地使用权已被划至宝鸭塘经合社名下。故鹤山市人民政府仅根据宝鸭塘经合社的单方指认作出划界结果，并颁发《集体土地所有证》，程序违法。另外，有证据显示船岗村委会与区国成于2003年签订《协议书》，将原新桥场地和旧房屋（即涉案土地）折价转让给区国成，抵扣相关欠款。区国成在涉案土地上加盖建筑物并进行相关测绘，后经鹤山市*********委会查验并盖章确认。区国成在该处与李雪芳地块相邻的土地上盖有厂房，并一直使用。以上证明鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》所涉及的部分集体土地所有权归属于富岗村委会，而地上建筑物由区国成使用。故富岗村委会、区国成与本案有利害关系。综上，为维护自身合法权益，特提起本案行政诉讼，请求判令：1、撤销鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》；2、由鹤山市自然资源局承担本案诉讼费用及其他相关费用。李雪芳向本院提交了如下证据材料：1、组织机构代码证；2、全国组织机构统一社会信用代码公示信息；3、富岗村百度百科信息；4、区国成身份证；5、鹤国土征字（92）第383号《用地批复书》、船岗管理区征地平面图（含《广东省乡（镇）村建设用地规划申请书》）；6、新桥餐厅合同书；7、鹤集用（2000）字第001006号《集体土地使用权证》；8、法院专递邮件详情单、中国邮政速递物流查询情况、应诉通知书、参加诉讼通知书、鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》；9、涉案集体土地现场图片；10、协议书、结算清单；11、测绘图纸、广东省江门市地方税收通用发票。鹤山市自然资源局辩称，李雪芳与涉案登记发证行为没有法律上的利害关系，应驳回其起诉。鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》是宝鸭塘经合社取得位于鹤山市******集体土地所有权的法律凭证。该颁证行为未对李雪芳持有的鹤集用（2000）字第001006号《集体土地使用权》效力造成影响，即未对李雪芳的合法权益产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及第二十五条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条、第六十九条的规定，李雪芳并非涉案《集体土地所有证》的行政相对人，同时其也没有提供证据证明其与涉案土地行政登记行为有行政法上的利害关系，故应驳回其起诉。另，原登记机关颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》是合法有效的。2012年10月23日，宝鸭塘经合社向原鹤山市国土资源局提出集体土地所有权登记申请，并提交了土地登记申请书、组织机构代码证等材料。经审查，其所提交材料符合《土地登记办法》第九条的规定，原发证机关依法向宝鸭塘经合社颁发了涉案《集体土地所有证》。综上，李雪芳的起诉缺乏事实和法律依据，请求驳回其起诉。鹤山市自然资源局向本院提交了以下证据材料及依据：1、指界通知书回执、土地登记申请书、组织机构代码证、土地权属调查村民小组代表人身份证明书、土地权属调查法人代表身份证明书、法人代表身份证、集体土地权属调查表、申请报告、证明、宗地图、宗地界址点坐标、关于土地登记审核结果公告、土地登记审核结果公告（照片）、集体土地所有权登记发证公告回执、土地登记审批表；2、《土地登记办法》。富岗村委会述称，富岗村委会自1992年以来使用涉案土地至今，合法享有该土地的集体土地所有权与集体土地使用权，涉案土地的所有权人并非宝鸭塘经合社。富岗村委会将涉案土地的使用权转让给李雪芳和区国成，该二人合法享有涉案土地的使用权，且李雪芳所使用的该部分土地已领取《集体土地使用权证》，区国成所使用的该部分土地则已由原鹤山市国土资源局出具了测绘图纸。富岗村委会对原发证机关颁发给宝鸭塘经合社的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》，一直持有异议，但由于无法通过民主决议的程序故而未能依法提起相关诉讼。原发证机关在没有调查核实涉案土地的权属情况以及在登记行为不规范的情况下，作出涉案的登记发证行为，程序违法，依法应予撤销。富岗村委会向本院提交了以下证据材料：1、迁移房屋接收低压线路收据；2、乡（镇）企业建设和私人建房用地协议书；3、鹤国土征字（92）第383号《用地批复书》、船岗管理区征地平面图；4、农村合作经济支出凭单、新桥餐厅合同书、鹤山县税务局统一收据；5、《广东省乡（镇）村建设用地规划申请书》；6、鹤山市桃源船岗文书档案；7、协议书、结算清单；8、《关于调整富屋、船岗村委会规模的意见》、《关于调整富岗村党组织设置的决定》；9、土地权属争议案件受理通知书、《关于440784005007JA00062地块权属的回复》；10、鹤山市*******庄规划图纸（2018-2035）。区国成述称，涉案土地上已存在地上建筑物，该地上建筑物部分由富岗村委会依法建设后转让给区国成，部分为区国成自建。区国成享有涉案土地上地上建筑物的使用权，其是涉案土地的使用权人。原发证机关在没有调查核实涉案土地的权属情况以及在登记行为不规范的情况下，作出涉案的登记发证行为，程序违法，依法应予撤销。区国成向本院提交了以下证据材料：1、协议书、结算清单；2、测绘图纸、广东省江门市地方税收通用发票；3、个体户机读档案登记资料、铺位租赁合同、证明。宝鸭塘经合社未向本院提交述辩意见，也未提交相关的证据材料。经审理查明，鹤山市人民政府于2000年6月9日颁发的鹤集用（2000）字第001006号《集体土地使用权证》载明：“土地使用者：李雪芳，座落：桃源镇船岗村委会稔树岗村，地号：050702002，用途：住宅，使用权类型：批准拨用宅基地，使用权面积：121平方米。”鹤山市人民政府于2012年12月10日颁发的鹤集有（2012）第09297号《集体土地所有证》载明：“土地所有权人：广东省鹤山市******宝鸭塘经济合作社农民集体，地址：鹤山市******委会，地号：440784005007JA00062，图号：F49G031079，土地总面积：0.1616公顷。”李雪芳认为其持有的涉案《集体土地使用权证》颁发在前，宝鸭塘经合社持有的涉案《集体土地所有证》颁发在后，且涉案《集体土地所有证》与其持有的涉案《集体土地使用权证》登记的土地使用权存在重叠，侵害了其合法权益，遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案系土地行政登记纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第九条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第十二条规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由上述规定可知，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地，依法还可以确定给单位或者个人使用，并进行土地使用权登记。经依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护。换言之，村民对宅基地只有使用权没有所有权，所有权归村集体或村民小组所有。本案中，李雪芳持有涉案《集体土地使用权证》，表明其是涉案土地的土地使用权人。由于该地块的土地使用类型为宅基地，因此该地块的所有权依法只能归村集体或村民小组所有。2012年12月10日，鹤山市人民政府向宝鸭塘经合社颁发涉案《集体土地所有证》，确定宝鸭塘经合社是涉案土地的土地所有权人。该颁证行为未增加李雪芳的义务或减损其权利，即未对李雪芳的合法权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，李雪芳的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当依法不予受理，由于已经受理，依法应裁定予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款及第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告李雪芳的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告李雪芳。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审判长  谢颖翔审判员  李周旭审判员  李国盛二〇二〇年六月三十日书记员  甄润瑜