上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初189号原告上海汇盛农业开发有限公司，住所地上海市松江区泖港镇黄桥村陆庄**。法定代表人杨云中，董事长。委托代理人施晅，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人顾羽馨，上海市锦天城律师事务所律师。被告上海市松江区泖港镇人民政府，住，住所地上海市松江区泖港镇新宾路**/div>法定代表人杜劲松，镇长。行政负责人陈波，副镇长。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。原告上海汇盛农业开发有限公司(以下简称汇盛公司)要求确认被告上海市松江区泖港镇人民政府(以下简称泖港镇政府)强拆行为违法案，向本院提起诉讼。本院经审查于2020年3月6日立案受理后，于同年3月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人施晅、顾羽馨以及被告的副镇长陈波、委托代理人许静雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汇盛公司诉称，被告于2019年8月8日向原告作出松(泖)城管责拆决字[2019]第110081号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称案涉限拆决定)，责令原告自收到该决定书之日起10天内自行拆除松江区泖港镇黄桥村陆庄455号的违法建筑(以下简称案涉建筑)。此后，被告分别于9月23日至9月25日，将坐落于松江区泖港镇黄桥村陆庄455号内咖啡吧、停车场、江边码头、接待中心、会议中心拆除；于10月7日将独栋欧式别墅拆除；于11月24日至11月25日将联排客房、温泉大棚等建筑拆除。至此，案涉建筑内用于日常经营的房屋由被告全部强制拆除。被告在拆除案涉建筑前，未对原告依法制作并送达《催告书》和《强制拆除决定书》，同时在强制拆除前也未听取原告的陈述和申辩。此外，被告在案涉限拆决定中告知原告可在收到决定书之日起60日内申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼。但在该法定期限尚未届满时，被告即由拆违办、土地所、市容管理所等部门对案涉建筑予以强拆。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条第四款，被告的强制拆除行为违法。原告作为案涉建筑的实际使用人，被告的上述行为严重损害原告的合法权益。现起诉至法院，要求确认被告泖港镇政府对原告汇盛公司坐落于泖港镇黄桥村陆庄455号建筑的强制拆除行为违法。原告向本院提供如下证据：1.《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明被告于2019年8月8日作出案涉限拆决定。2.现场照片，证明原告使用的房屋已经被被告强制拆除。3.《关于建立泖港镇郊野单元规划编制实施工作领导小组的通知》，证明案涉建筑物建设时，所在地区没有乡、村庄规划区。被告于2014年5月30日方才成立泖港镇郊野单元规划编制实施工作领导小组。4.关于《松江区泖港镇黄桥村村庄规划》方案公告网页截图，证明上海市松江区规划和土地管理局于2016年6月8日才公告《松江区泖港镇黄桥村村庄规划》方案，公告中提到该规划系根据市政府工作报告“加大城乡统筹力度，加快郊区新城和新农村建设”的总体要求编制。5.2014年上海市政府工作报告(打印件)，证明“加大城乡统筹力度，加快郊区新城和新农村建设”系时任杨雄市长于2014年1月提出的2014年主要任务。结合证据7-8,2014年出工作报告，2014年成立领导小组，2016年出方案公告，时间线上合理。6.《上海市松江区人民政府关于报请审批〈松江区泖港镇黄桥村村庄规划〉的批复》，证明上海市松江区人民政府于2016年8月8日才同意《松江区泖港镇黄桥村村庄规划》的上报。7.《关于〈上海市松江区泖港镇郊野单元(村庄)规划(2017-2035年)〉入库的请示》，证明上海市松江区规划和自然资源局(以下简称松江区规资局)于2019年10月31日向上海市规划和自然资源局提交入库申请。8.原告公司章程，证明原告建设的浦江源建设项目不属于“乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设”。9.房屋产权证明，证明被告分别于2010年11月18日、2013年6月18日出具证明，涉案地区房屋4000平方米归原告所有，可以作为商业用房使用。被告的二名副镇长周留昌、沈巧英分别在前述文件上签字。10.《关于成立泖港镇历史违法用地处置工作领导小组的通知》，证明2011年5月18日，周留昌系泖港镇政府副镇长，沈巧英系泖港镇镇经发办主任，二位均是泖港镇历史违法用地处置工作领导小组成员。原告认为有这二位领导签署的证明，可以证明房屋产权证明的合法性，故案涉建筑不需要建设规划许可证。11.“泖港镇第四届人民代表大会第三次会议胜利召开”网页截图，证明2013年1月18日，沈巧英任泖港镇政府副镇长。12.房屋转让合同、记账凭证、费用报销单、收款凭证，证明案涉部分建筑物60平方米系由原告向黄桥村民委员会购买取得。13.《关于同意将松江区泖港镇建设精品蔬菜基地计入设施菜田面积的批复》，证明上海市农委于2009年6月8日同意松江区农委请示的建设精品蔬菜基地(2600平方米玻璃温室)。14.《关于同意泖港镇在林地内建设林种研发和特种苗木引繁基地的批复》，证明松江区农委于2009年7月14日同意被告请示的建设2600平方米的热带雨林大棚，区域范围为泖港镇黄桥村村北范浜生产队林地。15.《关于在黄桥村建设花卉培育暖棚的批复》，证明松江区农委于2010年5月12日同意被告请示的黄桥村沿黄浦江南侧原废弃鱼塘位置建造一座面积为800平方米的花卉培育暖棚。16.《关于保护“白杨”古建筑项目有关事宜》文件(缺页)，证明“白杨”古建筑总建筑面积为445平方米，经松江区农委参与的专题会议讨论，形成意见由原告收购，所用土地作为泖港黄浦江涵养林林地管护设施用地，有关用地手续由松江区林业站会同相关部门按照沪规土资综[2009]1072号文件精神办理，建成后用于黄浦江涵养林管护用房。17.《关于泖港镇生态林林地管护设施建设的批复》，证明松江区农委于2010年5月20日同意被告请示的，于三国道西侧黄桥港东侧涵养林建设4座临时性林地管护设施。其中一座占地面积为300平方米，建筑面积为300平方米；一座占地面积为153.60平方米，建筑面积为307.21平方米；一座占地面积为92.22平方米，建筑面积为184.44平方米；一座占地面积为95.94平方米，建筑面积为191.87平方米。18.《关于下达2008年度农业旅游补充项目专项补助资金的通知》，证明上海新浦江源休闲农庄获得2008年度上海市农业旅游补充项目专项资金补助，资金用于接待中心建设，配套设施及景观改造。19.《农业旅游项目责任书(2011年1月-2011年12月)》，证明2011年松江区农委、松江区财政局同意原告增建接待设施400平方米，休闲垂钓100亩等并补贴资金。20.《农业旅游项目责任书(2015年1月-2016年10月)》，证明2015年松江区农委、松江区财政局同意原告景观工程改建200平方米，接待设施改造853.60平方米，改造停车场工程2400平方米，热带雨林改造302平方米等并补贴资金。21.《关于加快推进本市农业旅游发展的若干政策意见》，证明根据2009年上海市相关规定，农业旅游由当地区县政府出具证明文件。经区、县政府批准后，允许使用农民宅基地上的既有建筑物，进行修缮后发展。22.《松江区农业旅游(农家乐)资格初审表》，证明原告经营农业观光旅游经松江区农委于2009年11月16日批准同意。23.《中共上海市松江区委上海市松江区人民政府上海佘山国家旅游度假区暨松江全域旅游发展实施意见》(节选)，证明浦江源度假村在2016年仍是松江区委、区政府重点发展对象，符合松江区委、区政府建设浦南乡村旅游休闲区的要求，是推进全区重点旅游工程项目建设之一。被告泖港镇政府辩称，黄桥村陆庄455号不在泖港镇的集镇区范围内，是属于泖港镇的乡村庄规划区范围。经被告调查核实，案涉17幢建筑物均未取得乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证，应属违法建筑，被告依法作出案涉限拆决定并予以催告。因原告未在规定的期限内自拆，且表示自拆存在困难，要求被告代为拆除，故被告代拆。在被告实施拆除过程中，原告也积极配合完成了案涉建筑内的全部清退。综上，被告针对案涉建筑实施的拆除行为不属于强制拆除，而是应原告要求的代为拆除。现要求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：一、职权依据为《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条的规定。二、适用法律依据为《城乡规划法》第四十一条第一款的规定。三、认定事实及执法程序方面的证据。1.《上海市松江区人民政府关于同意泖港镇集镇区控制性详细规划的批复》及图示，证明案涉建筑位于泖港镇乡村庄规划区范围内，不在城市规划区范围。2.《现场检查笔录》、光盘(视频)、照片，证明被告于2019年7月26日在案涉建筑现场制作了一份《现场检查笔录》，在原告代理人的陪同下再次去现场进行了检查，对案涉建筑逐一确认。原告代理人对于被告记载的案涉建筑的具体情况进行了确认。3.《谈话通知书》，证明被告于2019年7月26日向原告送达了谈话通知，通知原告为了配合关于案涉建筑的调查，提供相关材料。4.《询问笔录》《营业执照》、原告法定代表人杨云中及原告代理人徐明新的居民身份证、《授权委托书》，证明2019年7月30日，被告向原告就案涉建筑的情况进行询问。原告对案涉建筑的具体点位进行确认，原告系搭建人，亦确认了案涉建筑均未取得建设规划审批手续。5.《协助调查函》《执法协助书面意见》，证明2019年7月31日，被告向松江区规资局请求协助核实黄桥村陆庄455号内17幢建筑是否依法取得建筑规划许可证；2019年8月16日，该局回函，明确认定黄桥村陆庄455号内17幢建筑物均未核发过“建设工程规划许可证”。6.《违法搭建法律后果告知单》《送达回证》，证明2019年8月8日，被告向原告送达了上述告知单。7.《责令限期拆除违法建筑决定书》《送达回证》，证明2019年8月8日，被告向原告送达了案涉限拆决定。8.《责令限期拆除违法建筑公告》，证明2019年8月8日，被告作出上述公告。9.《限期拆除违法建筑催告书》《送达回证》，证明2019年8月29日，因原告未在指定期限内自行拆除黄桥村陆庄455号内的违法建筑，被告依法向原告送达上述催告书，催告其在收到之日起2日内拆除，并告知其逾期不拆除将被强制拆除的法律后果及享有陈述申辩的权利。10.微信聊天记录截屏图，证明原告要求被告代为拆除，且原告自行拆除涉案违法建筑中的一部分。11.《关于“浦江源”部分物业暂时保留之申请》(包括点位图)、《申请报告》，证明自被告向原告作出责令限拆决定后，原告始终配合被告的行政执法工作；案涉建筑中除了原告自拆的部分，其他是由原告要求被告代为拆除，并非系被告实施强制拆除；原告对案涉建筑实施的拆除行为没有异议。12.执法证复印件，证明执法队员的身份。四、程序依据为《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定。经庭审质证，原告汇盛公司对被告泖港镇政府的职权依据无异议，但不认可法律依据及执法程序方面的依据，认为被告适用的是强制拆除所适用的依据，现被告主张代拆，适用依据不当。关于被告泖港镇政府提供的证据真实性无异议，但是从证据10、11中看不出原告要求被告代为拆除，被告仅提供了拆除违法建筑决定书的模板给原告，然原告从未提出过申请。被告对原告提供的证据，除证据12的真实性无法确认外，其余证据的真实性均未表示异议，但认为在被告发出案涉限拆决定后，原告未在规定的期限内自拆，并表示自拆困难，故被告代为拆除。经审查，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据12系涉及原告与案外人交某，真实性在本案中无法确认，故本院不予认定。其余就原、被告不持异议的证据，经质证真实合法，与本案具有关联，可予认定。对双方所举证据的证明目的，本院将结合当事人的庭审陈述及法律规定进行综合认定。针对原、被告提供的证据、依据及双方质证意见、陈述，本院认定如下事实：为推动“浦江源温泉农庄”项目建设，由泖港资产管理公司以泖港镇黄桥村原19户宅基地地上建筑物作价入股原告汇盛公司。后原告对上述地上建筑物进行了改建或重建，形成别墅；并在2010年至2015年期间陆续建造了玻璃大棚、蔬菜大棚、涵养林林地管护设施，以及接待中心、停车场、热带雨林等，最终形成了本案所涉位于泖港镇黄桥村陆庄455号内的17处案涉建筑。2019年7月26日被告对案涉建筑进行现场检查、拍照取证，并制作《现场检查笔录》。同年7月30日，被告制作《询问笔录》就案涉建筑的具体点位、有无取得建设规划许可证以及翻建情况等均进行了核实。2019年7月31日，被告向松江区规资局发送《协助调查函》，该局回复称经查阅资料及现场踏勘，案涉建筑物未核发“建设工程规划许可证”。被告经调查核实，确认案涉建筑未取得乡村建设规划许可证，属违法建筑，遂于2019年8月8日作出案涉限拆决定，并连同《违法搭建法律后果告知单》于当日送达原告；案涉限拆决定中告知原告，可在收到本决定书之日起60日内申请行政复议，也可以在六个月内直接提起行政诉讼。同日，被告执法人员将《责令限期拆除违法建筑公告》予以张贴。2019年8月29日，被告作出《限期拆除违法建筑催告书》，要求原告在收到催告书之日起二日内对案涉建筑进行拆除，并告知其逾期不拆除的，将依法强制拆除。庭审过程中，原、被告双方确认，位于松江区泖港镇黄桥村陆庄**17个点位的案涉建筑，根据点位编号拆除的时间分别为：1号于2019年8月13日由原告自拆；2号于2019年11月25日由被告拆除；3号于2019年11月20日由被告拆除；4号于2019年9月23日由被告拆除；5号于2019年12月27日由原告自拆；6号至10号于2019年9月12日由被告拆除；11号于2019年11月20日由被告拆除；13号于2019年11月25日由被告拆除；12号以及14号至17号至今未拆。另查明，原告因不服本案案涉限拆决定，于2020年2月7日向本院提起了行政诉讼，该诉讼案件案号为(2020)沪0112行初190号。本院认为，根据《城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，被告泖港镇政府依法具有对本行政辖区的乡、村庄规划区内的违法建筑进行查处的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》以及《上海市拆除违法建筑若干规定》中就行政机关对违法建筑的拆除作了相关规定，对于当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起诉讼，又不拆除违法建筑物的，应经过催告、听取当事人陈述申辩、作出强制拆除决定等一系列程序后，方可予以强制拆除。本案中，被告于2019年8月8日作出案涉限拆决定，并告知原告可以在60日内申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼，然被告在2019年9月至11月期间，未经上述法定程序，已将案涉建筑中的2号至4号、6号至11号以及13号点位共计10处建筑拆除。被告虽辩称因原告无能力自拆，要求被告代为拆除，故对上述10处建筑予以代拆，但其提交的微信截图以及《关于“浦江源”部分物业暂时保留之申请》《申请报告》等，仅能证明被告曾向原告发送过帮助拆除违法建筑申请书的模板，以及原告提出保留部分食堂、临时用房等设施的申请，不能证明原告明确要求被告对案涉建筑进行代拆或帮拆的事实。现被告仅作出限拆决定，未依法定程序对违法建筑作出强制拆除决定即对案涉建筑予以拆除，显属违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市松江区泖港镇人民政府于2019年9月至11月期间，对原告上海汇盛农业开发有限公司坐落于泖港镇黄桥村陆庄455号内的10处建筑物(点位分别为：2号至4号、6号至11号以及13号)实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告上海市松江区泖港镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  杨亦兵审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年六月二十八日法官 助理  沈春燕书 记 员  沈春燕附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……