湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终164号上诉人（原审原告）袁运寿，男，1949年9月3日出生，汉族，住湖北省宜昌市西陵区。被上诉人(原审被告)宜昌市西陵区人民政府，住所地：湖北省宜昌市西陵区珍珠路**。法定代表人任蔚，区长。袁运寿因诉宜昌市西陵区人民政府（以下简称西陵区政府）不履行行政确认法定职责一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审法院查明，因实施西陵和光里（二马路三期）棚改项目建设，西陵区政府于2017年10月13日作出西房征决字（2017）13号《房屋征收决定书》，决定征收红星路、二马路、和光里、邮局巷、沿江大道的部分房屋，房屋征收部门为西陵征收办。同日，西陵区政府在房屋征收范围内将《房屋征收决定书》及附件《房屋征收范围图》、《西陵和光里（二马路三期）棚改项目房屋征收安置补偿方案》予以公告。袁运寿位于邮局巷6号的房屋在征收范围内。2017年6月3日至2017年6月28日，西陵征收办委托宜昌市隆泰房地产评估咨询有限公司对征收范围内的房屋进行了调查，随后，评估公司出具了调查报告。袁运寿位于邮局巷6号的被征收房屋调查结果为：房屋产权人袁运寿，房屋所有权证号为宜市房权证西陵字第**，总建筑面积149.78㎡（其中有证房屋面积49.78㎡，无证房屋建筑面积100㎡），房屋建成年份1982年，结构为混合，设计用途为住宅，证载层数为1层，现状为3层，共1户，土地用途为城镇住宅用地，使用权类型为划拨。2017年7月31日，西陵征收办对征收范围内的房屋调查结果进行了公示。2017年11月1日，征收部门再对袁运寿被征收房屋进行了现场查勘，袁运寿未在《房屋征收评估现场查勘表》上签字。2017年11月6日，西陵征收办对被征收房屋分户初步评估结果进行了公示。2018年4月20日，宜昌市隆泰房地产评估咨询有限公司以征收决定公告之日即2017年10月13日为估价时点，对原告被征收房屋作出EMLSQ-155号《房屋征收分户评估报告单》，建筑面积49.78㎡，评估单价7746元/㎡。2018年10月18日，西陵征收办通过邮寄的方式向袁运寿送达了《房屋征收分户评估报告单》、《选择补偿方式通知书》、《配合测评装修及附属物（搭建）通知书》。2019年1月7日，袁运寿对《房屋征收分户评估报告单》有异议，向评估机构提交了复核评估申请。2019年1月14日，评估机构对袁运寿与西陵征收办作出《关于邮局巷6号袁运寿被征收房屋价值异议复核评估申请书的回复》，针对袁运寿提出的八个方面的异议进行了解释说明。2019年1月7日，袁运寿向西陵区政府邮寄了《房屋认定申请书》，要求对袁运寿的合法产权面积以及第二、三层未登记房屋的合法性进行调查、处理、认定。2019年4月28日，西陵区政府组织区自然资源和规划局、区城管局、区住建局、区住房保障中心等相关部门对征收范围内未登记建筑的合法性进行了认定，袁运寿第二、三层未登记房屋的认定结论为：对该未登记建筑的第二层进行认定，第三层不予认定。西陵区政府对专题会议内容形成了备忘录，但认定结论没有向袁运寿送达。2019年8月15日，袁运寿以西陵区政府对其合法产权面积以及第二、三层房屋的合法性不进行认定违法为由，提起本案行政诉讼，请求判令西陵区政府对其第二、三层房屋的合法性及房屋面积进行认定。在本案诉讼过程中，宜昌市西陵住房保障服务中心于2019年10月24日对袁运寿作出《未登记建筑认定结果告知书》，并已于次日送达给袁运寿。该告知书主要内容为：经西陵区政府组织召开的未经登记建筑认定会议，认定涉案的袁运寿房屋总建筑面积149.78㎡（其中有证房屋面积49.78㎡，无证房屋建筑面积100㎡）。未登记的第二层建筑认定为合法建筑，按照合法建筑补偿标准予以补偿。未登记的第三层建筑属于违反《中华人民共和国城市规划法》建设的建筑，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，不予补偿。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据上述规定，市、县级人民政府及相关职能部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，是作出房屋征收决定的前置程序，其目的是查清拟征收范围内的房屋情况，为房屋征收决定的作出查清事实。即使该调查认定涉及到补偿，也仅是对后续评估机构依法作出评估报告，以及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。本案中，评估机构已对涉案被征收房屋作出了评估报告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，袁运寿对评估报告有异议，可以依次申请复核和鉴定。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款的规定，若袁运寿与西陵区政府不能达成补偿协议，在西陵区政府作出补偿决定之后，袁运寿对补偿决定不服，也可以申请行政复议或提起行政诉讼。袁运寿在能够依法直接对评估报告和补偿决定寻求救济的前提下，其起诉西陵区政府履行对涉案被征收房屋未经登记建筑进行调查、认定和处理的法定职责，不具有请求人民法院进行审理和判决的必要性和实效性。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对于已登记的房屋建筑面积进行调查、公示、确认，也是为房屋征收及补偿创造条件而实施的过程性行政行为，属不可诉的行政行为，调查结果正确与否所产生的法律后果将被后续的可诉行政行为予以吸收。故袁运寿要求西陵区政府对其第一层房屋合法产权面积进行认定的诉求，不属行政诉讼的受案范围。综上，西陵区政府及相关职能部门对征收范围内已登记房屋产权面积以及未经登记的建筑的合法性履行调查、认定和处理的行政职责，系为后续房屋征收决定乃至补偿决定的作出而实施的过程性行为，且不对被征收人的权益产生终局性影响。故袁运寿的起诉不符合行政诉讼的受理条件。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项，第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回袁运寿的起诉。袁运寿上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。1.对案涉未登记建筑进行调查认定属于被上诉人的法定职责，该认定涉及到补偿问题，对上诉人的权益必然会产生实际影响。且被上诉人作出的《未登记建筑认定结果告知书》对上诉人的权利设定了新的义务和限制，对其补偿产生终局性影响。2.被上诉人未在法定期限内履行答复的法定职责，该行为应当被确认违法。原审裁定驳回其起诉错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人袁运寿主张西陵区政府未对其合法产权面积及第二、三层房屋合法性进行认定的行政不作为行为违法，并要求西陵区政府依法对其第二、三层房屋的合法性及房屋面积进行认定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，市、县级人民政府及相关职能部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，其目的是查清拟征收范围内的房屋情况，是为房屋征收及补偿创造条件而实施的过程性行为，调查结果正确与否所产生的法律后果将被后续的可诉行政行为予以吸收，该调查、确认行为本身并不对被征收人权益产生终局性影响。上诉人袁运寿可通过后续的行政征收补偿决定来主张权利，寻求救济。根据上述法律规定，本案被诉行为不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回袁运寿并无不当。综上，袁运寿的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 徐 冰审判员 张思化审判员 马春亮二〇二〇年六月四日书记员 董晓晗