广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4644号上诉人（原审原告）：李梅，女，汉族，1992年8月30日出生，住天津市津南区********，公民身份号码450************041。委托代理人：黎丽娜，广东诺臣律师事务所律师。委托代理人：许莹，广东诺臣律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局，住所地广东省广州市越秀区******。负责人：郭志勇，该局局长。被上诉人（原审被告）：广州市教育局，住所地广东省广州市越秀区******。负责人：樊群，该局局长。原审第三人：广州市司法职业学校，住所地广东省广州市白云区********。法定代表人：陈明，该校校长。上诉人李梅因与被上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、广州市教育局（以下简称市教育局）及原审第三人广州市司法职业学校（以下简称市司法学校）退案处理行为一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2895号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:2017年3月23日，市人社局发布《广州市教育局直属事业单位2017年第一次公开招聘公告》（以下简称《招聘公告》），面向全国招聘教职员，招聘职位数共计276人，其中报考者资格条件规定：各职位具体要求详见附件1，报考人员所修学的专业必须与应聘的职位相对应。网上填报资料报名时间为2017年4月7日9:00至11日下午17:00。公告同时规定，公示期满无异议的，办理聘用手续，成功聘用的人员实行人员聘用制，聘用期间按聘用单位公布的职位情况享受政府规定的工资福利待遇。该公告附件1《广州市教育局直属事业单位2017年第一次公开招聘人员岗位需求表》注明，单位市司法学校（广州市司法高级职业技术学校、广州市司法学校），职位代码21-5，岗位类型专业技术岗位，岗位名称人力资源管理教师，拟聘人数1人，专业及代码，本科要求为人力资源管理（B110205）、行政管理（B110301），学历要求为全日制本科及以上，学位要求为学士及以上，其他要求为需符合以下条件之一：1.有相关专业的中级或以上职称；2.有相关专业的中级或以上国家职业资格；3.有两年以上同行业工作经历。另，前述《招聘公告》注明，本公告最终解释权在市教育局。李梅报考了前述人力资源管理教师职位并提交了报名登记表、毕业证及相关资格证书，其中李梅2017年5月18日填报的报名登记表中注明，个人简历为：2011年9月--2015年7月在天津职业技术师范大学就读人力资源管理专业；2015年7月至今在广东省高新技术技工学校担任工商管理教师。李梅提供的由人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心核发的《全国计算机信息高新技术考试合格证书》注明，李梅2013年6月27日参加全国计算机信息高新技术办公软件应用模块（Windows平台Office系列）操作员（国家职业资格四级）考试，成绩合格，具备Windows环境下文字处理、图文混排及表格操作能力。李梅在报名资料中，提交了李梅（乙方、受聘方）与广声文化投资（广东）有限公司（甲方、聘用方）签订的《劳动合同书》，其中约定工作期限为2015年1月5日起至2018年1月5日止，工作岗位为试用岗位，根据甲方的工作安排，聘请乙方担任人事科员工作。其后，李梅经资格初审参加笔试，于2017年5月通过现场资格审查，经面试、体检、考察、公示等程序，通过政审并经拟聘用公示，参加了广州教育学会组织的岗前培训。2017年9月1日，李梅（乙方、受聘人员）与市司法学校（甲方、用人单位）签订《聘用合同》，其中约定，合同期限为2017年9月至2019年8月31日，甲方同意聘用乙方在行政管理服务教学部岗位上工作，聘任教师职务等。一审庭审中，市司法学校陈述称因增人计划审批时间较长，且相关教师岗位缺人，故其与包括李梅在内的多人签订劳动合同，该合同的签订与本案的退案行为无关。2017年9月，市司法学校向市教育局提交申报资料，申请为李梅办理增人计划手续，市教育局经审核认为符合增人计划要求并将相关资料申报给市人社局，市人社局经审查认为李梅于2015年7月毕业，距2017年4月7日报名首日时，工作时间不足两年，不符合招聘职位要求的两年以上同行业工作经历条件，遂作退案处理。其后市司法学校以李梅具备招聘职位要求的有相关专业的中级或以上国家职业资格，再次向市教育局申报，市教育局审查认为符合申报要求，再次向市人社局申报，市人社局经审查认为李梅持有的《全国计算机信息高新技术考试合格证书》属于国家职业资格目录中的“软件和信息技术服务人员”，并非“人力资源服务人员”，不符合招聘职位条件2的要求，遂决定作退案处理。2018年3月20日，市人社局在系统作出退案决定，市教育局于2018年3月23日向市司法学校作出退案处理。李梅自述其于2018年9月3日得知该退案处理，遂向原审法院提起诉讼。另查明，《国家职业资格目录》（2016年版）规定，“二、技能人员职业资格，序号84，职业资格名称为关于人力资源服务人员，分为职业指导员与企业人力资源管理师，实施部门（单位）为人社部门技能鉴定机构会同有关行业协会，资格类别为水平评价类。序号86，职业资格名称为关于软件和信息技术服务人员，分为计算机程序设计员与计算机软件测试员，实施部门（单位）为电子通信行业技能鉴定机构、人社部门技能鉴定机构会同有关行业协会，资格类别为水平评价类。”诉讼过程中，李梅提供其于2015年7月13日与广东省高新技术技工学校签订的劳动合同，其中约定广东省高新技术技工学校聘用李梅在该校工作，合同期限自2015年7月13日起至2018年8月30日止。2017年7月14日，广东省高新技术技工学校出具《离职证明》，称李梅于2015年7月3日入职该学校，在该学校担任教师一职，于2017年7月13日因个人原因提出离职，与该校解除劳动关系。原审法院认为，本案中，市教育局作为市司法学校的主管部门，在市司法学校申报增人计划后，审核同意并向市人社局申报市司法学校的增人计划，在市人社局审核不予通过并作出退案决定后，市教育局作出退案的处理，市教育局作出的该退案行为并非终局的审批或决定行为，仅系根据市人社局退案行为作出的后续处理行为，该行为对李梅权利义务不产生实际影响，市教育局并非本案适格被告，故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项的规定，关于李梅对市教育局的起诉，原审法院予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中李梅陈述其于2018年9月3日知悉涉案的退案行为，相应行政机关并未告知李梅起诉期限，且市教育局、市人社局未提供证据证实李梅在该时间之前知道涉案退案行为，故李梅在知道该行政行为之日起一年内提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。《广东省事业单位公开招聘人员办法》第二条第一款规定：“事业单位公开招聘专业技术人员、管理人员和工勤人员，适用本办法。”第六条规定：“各级人民政府人力资源行政部门负责对本行政区域内事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。各级人民政府有关行政部门和事业单位的主管部门按照各自的职责协同做好事业单位公开招聘工作。”第二十六条第一款规定：“事业单位或者其主管部门应当公布聘用人员名单，并按照有关规定办理相关手续，签订聘用合同或者劳动合同。”《广东省机关、事业单位增人计划卡管理实施细则》第四条规定：“机关、事业单位不论以何种形式新增职工，包括接收国家统一分配的大、中专毕业生和转业军（警）官，从社会上招收干部、工人（含复员退伍军人，下同），调入干部、工人等，均纳入职工人数计划，并使用增人计划卡。”第八条规定：“用人单位新增职工，须如实填写增人计划卡，主管部门审核盖章后，送进人审批部门办理进人审批手续，再凭增人计划卡到人事计划部门核定工资基金。没有增人计划卡的单位不能进人。否则，不予核增工资基金和调资晋级。”依前述规定，事业单位招聘新职工，应由主管部门审核后，送进人审批部门办理进人审批手续等，换言之，实际上在进人审批部门办理相应审批手续后方可视为整个招聘程序的完成，市人社局作为广州市人力资源行政部门对于本案的事业单位公开招聘工作有权进行监督和管理。关于李梅的工作经历与期限问题。本案中李梅在报考涉案职位时提供了其与广声文化投资（广东）有限公司的劳动合同，该合同注明的工作期限为2015年1月5日至2018年1月5日，李梅作为全日制大学本科毕业生，其于2015年7月毕业，市人社局主张李梅的工作经历应从毕业开始计算并无不妥。市人社局发布本案《招聘公告》的时间为2017年3月，李梅填报资料报名的时间为2017年4月，且《招聘公告》注明最终解释权在市教育局，市教育局一审庭审中亦确认同意市人社局关于李梅工作年限的计算，因此，市人社局认定李梅工作经历截至2017年4月报名时不足两年的理据充足。尽管资格审核单位即市司法学校对李梅的报考予以审核通过，但市人社局作为本案招聘的监督与管理机关，在增人计划中对此予以审查并作退案处理，实质是对之前资格审查行为的纠正，市司法学校的资格审查决定不影响本案退案行为的合法性。此外，李梅在本案中同时提交了其与广东省高新技术技工学校签订的工作期限为2015年7月13日起至2018年8月30日的劳动合同，该合同与李梅报考时提交的劳动合同工作时间存在冲突，且不能证实其符合两年以上同行业工作经历的招聘条件。李梅所述其他招聘公告中关于工作经历计算期限的规定，不能成为否认本案招聘有权机关对期限计算解释的充分依据。关于李梅是否符合第二项招聘条件的问题。李梅在本案中提交了全国计算机信息高新技术考试合格证书，且不论该证书是否中级或以上国家职业资格证书，李梅报考的是人力资源管理教师，该证书并不属于《国家职业资格目录》（2016年版）关于人力资源服务人员中职业指导员与企业人力资源管理师的分类，即不属于报考职位相关专业的中级或以上国家职业资格。李梅关于人力资源管理教师不属于前述规定的人力资源服务人员的主张缺乏事实与法律依据。关于退案的审批程序问题。市人社局系本案招聘的监督与管理机关，同时为本案增人计划的审批机关，在审查申报单位的申报资料后，依职权在审批系统中作出本案退案决定，符合法定权限与程序要求，李梅以其未出具法律文书及未听取李梅陈述申辩意见为由认为该审批程序违法的理由不充分。此外，市人社局作出本案退案决定合法有据，李梅要求市人社局、市教育局予以赔偿的主张缺乏事实与法律依据，故对李梅关于责令市教育局或市司法学校提交相关人员工资及福利待遇标准的申请原审法院不予接纳。综上所述，市人社局作出的退案决定符合法定权限，事实清楚，程序适当，李梅要求撤销涉案退案决定并要求市人社局、市教育局予以赔偿的请求缺乏事实与法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回李梅的诉讼请求。上诉人李梅不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市教育局作为招聘资格审查部门以及《招聘公告》的最终解释权机关，其应当与市人社局一起作为本案的适格被告。二、市人社局、市教育局拒绝为李梅办理增人审批申报手续，但未向李梅出具行政法律文书，不符合依法行政的要求，应当予以纠正。三、市人社局、市教育局作出涉案退案决定，未听取李梅的意见，剥夺其陈述申辩的权利，严重违反了行政程序正当原则。四、市人社局对李梅的增人手续作出退案决定超出了其法定职权范围，依法应予撤销。（一）《广东省事业单位公开招聘人员办法》（以下简称《招聘办法》）第十二条赋予了市司法学校对李梅的报考资格进行审查的职能。市司法学校根据《招聘公告》的报考资格条件要求，在网上报名阶段及在面试前的现场资格审查环节中，对李梅的报考资格予以审核并通过，可以确认李梅符合涉案招聘报考条件，市人社局无权在后续的增人计划审批阶段自行作出与市司法学校相悖的决定。（二）根据《招聘办法》第五条、第六条、第二十九条的规定，市人社局仅对事业单位公开招聘过程中违反《招聘办法》的行为予以制止和纠正，本案中市人社局在增人审批阶段对李梅的报考资格予以否定，进而作出退案决定，超出了市人社局的法定职权范围。根据《广东省机关、事业单位增人计划卡管理实施细则》第八条的规定，在增人审批申报及审批过程中，市人社局的职权并不包括以拟聘用人员不符合报考条件为由拒不办理增人计划的审批。一审判决认为市人社局作出的退案决定是对之前资格审查行为的纠正，属于认定事实错误。五、市司法学校及市教育局在招聘程序中均认可李梅符合涉案岗位的报名资格条件，但其在一审庭审时却附和市人社局对报名资格条件作出的错误解释，严重违背了行政信赖利益保护原则和行政诚信原则，应予以纠正。即便市人社局有权对李梅是否符合报考资格进行监督审查，其也应在李梅进行网上报名、现场资格审核、政审考核或拟聘用结果公示时依法提出异议，而不应在法定招聘审核程序结束，办理聘用手续时才做出李梅不符合报考条件的认定。六、市教育局和市人社局涉嫌滥用职权。本案中，首先，李梅具有两年以上同行业工作经历，符合报考市司法学校人力资源管理教师岗位的条件，市司法学校及市教育局均予以认可，此前一直积极为李梅办理增人手续申报审批流程。市司法学校及市教育局自《招聘公告》发出后到办理增人手续时，对全部应聘人员均解释称，报考人员只要入职前具有两年同行业工作经历即符合上述报考资格条件。何况，《招聘公告》未明确报考人员工作经历期限计算的截止期限。根据行政惯例，对《招聘公告》的内容理解发生歧义时，应当从有利于行政相对人的角度做出解释，本案中应当认定李梅具有两年以上同行业工作经历，符合报考市司法学校人力资源管理教师岗位的条件。其次，李梅持有与所应聘的人力资源管理教师专业相关的中级国家职业资格证，符合报考市司法学校人力资源管理教师岗位的条件，市司法学校和市教育局亦认可李梅的中级国家职业资格证，并再次为李梅启动增人计划申报审批的工作。李梅根据天津职业技术师范大学经济与管理学院人力资源管理专业对人力资源专业本科学生的培养要求，考取《全国计算机信息高新技术考试合格证书》可以证明李梅具备中级国家职业资格。市教育局和市人社局认为人力资源管理专业对应的中级职业资格应当是人力资源管理师，其实是机械理解和混淆概念。在李梅已实际入职市司法学校的情况下，市人社局、市教育局仍作出退案处理，严重违背行政信赖原则，侵犯李梅的合法利益，对其造成物质损害和精神损害。七、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条的规定，市教育局、市人社局对李梅的增人计划申报和审批手续作出退案决定的行为，造成李梅与同岗位正常入职在编人员的收入差额直接损失，应予以赔偿。综上所述，一审判决认定事实不清，法律依据不足，未能依法纠正市人社局、市教育局严重违反法定程序、超越职权作出的涉案退案决定，严重违反行政信赖利益保护原则和诚信原则，侵害李梅依法获得聘用的合法权利，影响其就业权和劳动权。请求二审法院：1.撤销广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行初2895号行政判决；2.撤销市人社局、市教育局对李梅入职市司法学校的增人计划手续退案处理的行为；3.责令市人社局、市教育局履行李梅正常入职市司法学校所需增人计划手续的申报和审批职责；4.市人社局、市教育局赔偿李梅应当作为在编人员所得工资及其他收入差额损失200574元（具体包括李梅和正常入职人员月工资额比较，工资差额5117元/月，以及房屋补贴4000元/月，合计收入差额为9117元/月，自2017年9月1日入职起暂计算至2019年6月30日，最终赔偿数额计算至市人社局、市教育局为李梅办理增人计划申报和审批通过后，李梅按照市司法学校正式在编人员获得同等劳动报酬及其他福利待遇时止）。被上诉人市人社局二审期间未向本院提交答辩意见。被上诉人市教育局答辩称：一、市教育局并非本案的适格被告，原审判决驳回李梅对市教育局的起诉具有充分的事实和法律依据。《广东省机关、事业单位增人计划卡管理实施细则》第三条规定：“各级政府人事部门是负责机关、事业单位增人计划卡管理的职能部门”；第八条规定：“用人单位新增职工，须如实填写增人计划卡，主管部门审核盖章后，送进人审批部门办理进人审批手续，再凭增人计划卡到人事计划部门核定工资基金。没有增人计划卡的单位不能进人。否则，不予核增工资基金和调资晋级。”从前述规定可以看出，市人社局作为广州市政府人事部门，是广州市事业单位增员事项的审批部门；而市教育局作为下属事业单位的主管部门，虽负有对用人单位填报的增人申请资料审核的责任，但不具有最终审批权。在本案中，市教育局作为市司法学校的主管部门，初审同意其增人计划并层报市人社局，市人社局审核不予通过并作出退案决定后，市教育局才作出退案的处理，该行为是根据市人社局退案行为作出的后续处理行为，该行为对李梅的权利义务不产生实际影响，市教育局不是本案适格被告。故原审法院依法驳回李梅对市教育局的起诉，具有充分的事实和法律依据。二、李梅持有的全国计算机信息高新技术考试合格证书，不属于《国家职业资格目录》关于人力资源服务人员中职业指导员与企业人力资源管理师的分类，即李梅不符合招聘条件2“有相关专业的中级或以上国家职业资格”。另外，李梅的工作经历应从毕业（即2015年7月）开始计算，截至李梅2017年4月报名时不足两年，故李梅不符合招聘条件3“有两年以上同行业工作经历”。据此，原审判决认定李梅不符合招聘条件，并认定市人社局以李梅不符合招聘条件为由作退案处理符合法律规定，具有充分的事实和法律依据。原审第三人市司法学校二审期间未向本院陈述意见。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，市人社局的退案行为从形式上看属于行政机关内部行为，但是该行为的内容对李梅的权利义务产生实际影响，具有行政法上的权利义务内容，应属于可诉性的具体行政行为。综合双方的诉辩意见，本案争议焦点为是：一、市教育局是否为本案适格被告；二、市人社局的退案行为是否合法；三、李梅提出的赔偿请求是否应予支持。关于争议焦点一，市教育局是否为本案适格被告的问题。本案中，市教育局根据市人社局退案决定作出的退案处理，仅是后续处理行为，不能说明市教育局对增员事项进行实质处分，故市教育局在本案中不构成实质性适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，一审法院驳回李梅对市教育局的起诉，符合法律规定，本院予以维持。李梅上诉主张市教育局应当为本案适格被告，缺乏法律依据，本院不予支持。关于争议焦点二，市人社局的退案行为是否合法的问题。从职权依据看。《广东省事业单位公开招聘人员办法》第六条规定，“各级人民政府人力资源行政部门负责对本行政区域内事业单位公开招聘工作进行指导、监督和管理。各级人民政府有关行政部门和事业单位的主管部门按照各自的职责协同做好事业单位公开招聘工作。”《广东省机关、事业单位增人计划卡管理实施细则》第四条规定：“机关、事业单位不论以何种形式新增职工，包括接收国家统一分配的大、中专毕业生和转业军（警）官，从社会上招收干部、工人（含复员退伍军人，下同），调入干部、工人等，均纳入职工人数计划，并使用增人计划卡。”第八条规定：“用人单位新增职工，须如实填写增人计划卡，主管部门审核盖章后，送进人审批部门办理进人审批手续，再凭增人计划卡到人事计划部门核定工资基金。没有增人计划卡的单位不能进人。否则，不予核增工资基金和调资晋级。”由此可见，市人社局对本案的事业单位招聘及录用工作有监督、管理、审批的职权。故李梅关于市人社局超越职权实施行政行为的上诉理由，理据不足，本院不予采纳。从法律依据看。第一，关于李梅是否符合“两年以上同行业工作经历”条件的问题。首先，李梅是2015届全日制本科毕业生，其在本案中同时提交了其与广东省高新技术技工学校、广声文化投资（广东）有限公司签订的两份劳动合同。上述劳动合同显示的工作期限分别为2015年7月13日至2018年8月30日、2015年1月5日至2018年1月5日。参照《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第12条、《中共广州市委组织部、广州市人力资源和社会保障局关于规范事业单位公开招聘工作的指导意见》（穗人社发〔2017〕50号）第二点的规定，大学生在校期间的工作经历不算工作年限。因此，李梅的工作经历应当从2015年7月13日开始计算。市人社局主张李梅的工作经历应当从毕业时开始计算并无不当，本院予以确认。其次，本案《招聘公告》的发布时间是2017年3月，李梅报名时间是2017年4月。虽然《招聘公告》注明最终解释权在市教育局，但市人社局作为本案招聘及录用的监督、管理、审批机关，有权以报名时间作为工作经历年限确认的截止日期，且市教育局对此亦无异议，故市人社局认定李梅工作经历截止至2017年4月报名时不足两年，理据充分，本院予以确认。李梅关于其具有两年以上同行业工作经历的上诉理由，缺乏事实依据，本院不予采纳。第二，关于李梅是否符合“相关专业的中级或以上国家职业资格”条件的问题。李梅报考的岗位是人力资源管理教师，其提交的全国计算机信息高新技术考试合格证书，属于“关于软件和信息技术服务人员”的专业职业资格证书，非人力资源服务人员的职业资格。据此，市人社局认定李梅不具备相关专业的中级或以上国家职业资格，理据充分，本院予以确认。李梅关于其具有相关专业的中级或以上国家职业资格的上诉理由，缺乏事实依据，本院不予采纳。因此，市人社局于2018年3月20日在增人审批系统上作出退案决定，符合法律规定，程序合法，本院予以确认。关于争议焦点三，李梅提出的赔偿请求能否支持的问题。市人社局作出的退案处理决定有充分的事实和法律依据，且程序正当合法，故李梅提出的行政赔偿请求没有事实基础和法律依据，本院予以驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李梅负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年六月二十九日法官助理 黄晓丹书 记 员 李彩云