广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终48号上诉人（原审原告）钟荣，男，汉族，1984年11月19日出生，住广东省湛江市赤坎区******************，公民身份证号码440************953。被上诉人（原审被告）广东省湛江市公安局交通警察支队车辆管理所，住所地：广东省湛江市赤坎区******。负责人彭光民，广东省湛江市公安局交通警察支队副支队长。委托代理人孟庆超，该车辆管理所副所长。委托代理人詹华文，广东省湛江市公安局交通警察支队执法监督大队副大队长。上诉人钟荣因与被上诉人广东省湛江市公安局交通警察支队车辆管理所（以下简称市车管所）交通行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，钟荣于2019年6月20日携带身份证原件及复印件、机动车购车发票、机动车整车出厂合格证书、车辆一致证书、车辆环保信息随车清单、车辆购置税完税证明及机动车交通事故责任强制保险单等材料，到市车管所申请办理两轮摩托车的机动车注册登记业务。同日，市车管所向钟荣出具《湛江市公安局交警支队车辆管理所机动车业务退办单》，载明钟荣于2019年6月20日办理摩托车注册登记业务，因下列原因不能受理：经市人民政府同意，湛江市公安局于2002年12月20日发布《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》，根据《通告》精神，自2002年12月20日起，停止办理湛江市区籍（含赤坎区、霞山区、开发区、坡头区、麻章区、东海岛试验区）摩托车注册登记（含辖区各县、外省、市在管摩托车转入）业务。钟荣不服，遂诉至该院。另查明，湛江市人民政府于2002年12月19日对湛江市公安局作出《关于同意在我市限制摩托车注册登记及改善道路交通环境问题的批复》（湛府函〔2002〕130号），载明：经市人民政府研究，同意所拟《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》，冠上“经市人民政府同意”字样，由市公安局发布并组织实施。2002年12月20日，湛江市公安局发布《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》，主要内容为：一、自2002年12月20日起，停止办理湛江市区籍（含赤坎区、霞山区、开发区、坡头区、麻章区和东海岛试验区）摩托车注册登记（含辖区各县、外省、市在管摩托车转入）业务。二、自2003年1月1日起，各县（市）摩托车注册登记实行限额办理，具体配额为：吴川市300辆/月、廉江市300辆/月、雷州市200辆/月、遂溪县200辆/月、徐闻县100辆/月。三、实施禁止非湛江市区籍号牌的摩托车进入湛江市城区（赤坎区、霞山区和开发区）道路上行驶的管制措施。四、严格执行国家关于摩托车报废标准，使用年限已达10年的两轮摩托车、轻便两轮摩托车，使用年限已达8年的三轮摩托车应当报废。已达报废期限的摩托车，公安车管部门一律收缴牌证、注销登记、强制报废，不予延期使用。凡发现报废车辆上路行使的一律强制回收解体。原审认为，本案属于交通行政登记纠纷。《机动车登记规定》第二条第二款规定：“直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车登记业务。”据此，市车管所作为设区的市的公安机关交通管理部门车辆管理所，具有办理本行政辖区内机动车登记业务的职能。上述《机动车登记规定》属于部门规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，市车管所作为规章授权的组织，具有被告的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”湛江市公安局于2002年12月20日发布的《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》属于规范性文件，且是被诉行政行为作出的直接依据，故钟荣请求对该《通告》进行合法性一并审查，符合上述规定。当时有效的《广东省道路交通管理实施办法》（1989年2月1日起施行）第五十九条规定：“各市、县可以结合本地区交通特点，制定有关调整交通流量和城市市区道路禁行时间、路线等区域性的单项规定。”据此，《通告》的制定符合当时有效的规章规定，具有制定依据。《中华人民共和国道路交通安全法》第一条规定：“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。”第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施……”据此，《通告》与现行交通法律法规亦不冲突，符合有关法律法规的立法精神。综上，《通告》的制定主体合法，并不违反法律、法规、规章的规定且已公布，可以作为公安机关交通管理部门行政行为的依据。本案中，钟荣向市车管所申请办理两轮摩托车的机动车注册登记业务，市车管所依照《通告》的规定不予办理，并向钟荣作出《湛江市公安局交警支队车辆管理所机动车业务退办单》，对不予办理的理由和依据进行了说明，依据充分，程序合法，并无不当。综上所述，市车管所作出的《退办单》所依据的规范性文件合法，该行政行为依据充分，程序合法，钟荣要求撤销涉案《退办单》并为其办理摩托车注册登记业务的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回钟荣的诉讼请求。案件受理费50元，由钟荣负担。上诉人钟荣不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉请求：1、依法撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初276号行政判决；2、依法重新审查《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》的合法性；3、判令被上诉人依法履行法定职责，为上诉人办理摩托车注册登记。4、请求被告承担一审及二审诉讼费。上诉理由：一审法院认为湛江市公安局于2002年12月20日发布的《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》是依据当时有效的《广东省道路交通管理实施办法》（1989年2月1日起施行）第五十九条规定：“各市、县可以结合本地区交通特点，制定有关调整交通流量和城市市区道路禁行时间、路线等区域性的单项规定。”制定的规范性文件。据此，《通告》的制定符合当时有效的规章规定，具有制定依据。但一审法院没有说明该《通告》当时是否按照《广东省规范性文件备案规定》的审查备案程序进行合法审查备案的。上诉人认为一审法院认定的事实错误，因为该《通告》与现行法律、法规、规章有抵触。由于新颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》及《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》等一系列法律、法规、政策先后实施，旧的《广东省道路交通管理实施办法》于1998年6月14日已被废止，该《通告》在制定发布之初所依据的规章已无效，并且该《通告》未按规定通过法制机关审查备案，至今在相关部门及政府官网上无法查询该《通告》的信息，同时，《通告》中第一条和第三条规定明显违背了国务院和广东省人民政府关于规范性文件管理的相关规定。根据2018年5月16日《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）第十一条“加强督查考核。完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的,予以通报批评。各地区、各部门要按照要求抓紧对本地区、本部门的文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等向题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。”根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第九条之规定：“没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定”，第二十三条之规定“规范性文件制定机关应当根据法律、法规、规章和国家政策的调整情况，及时对己公布实施的规范性文件进行清理。规范性文件与法律、法规、规章和国家政策相抵触或者不一致的，应当及时修改或者废止。修改和废止程序按照制定程序执行。”换言之，被上诉人作出的行政行为所依据的《通告》缺乏上位法依据，并与现行法律、法规、规章相抵触，该《通告》属于无效依据。另外，《国务院办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2017〕40号）的要求：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民政府和国务院部门制定的规章，以及县级以上地方各级人民政府及其所属部门、国务院部门制定的规范性文件与国务院行政审批制度改革、商事制度改革、职业资格改革、投资体制改革和清理规范行政审批中介服务事项等改革决定不一致的有关规定，特别是与因上述改革而修改的法律、行政法规不一致的有关规定，进行全面清查。据此，湛江市人民政府于2018年3月22日发布了《湛江市人民政府关于公布政府文件清理结果的通知》：“根据国务院和省人民政府有关文件的要求，市人民政府对截至2016年12月31日前以市政府、市政府办公室名义制发的文件进行了全面清理。现将有关事项通知如下：一、保留358件政府文件。二、废止349件政府文件。三、宣布失效325件政府文件。四、适时修订73件政府文件。五、1978年1月1日前以市政府、市政府办公室名义制发的文件一律废止，不再作为行政管理的依据。”在这份《通知》中没有记载《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》的相关信息。国家早已意识到了规范性文件的问题，并且着手整治，近几年来这种整治行为密集度越来越高，规则越来越细致严谨，从规范性文件备案审查的《国办发〔2018〕37号》到严格要求规范性文件不得冲突任何法律的《国办发〔2018〕115号》再到要求出台规范性文件的流程要求的《国办发〔2018〕9号》，可见依法治国、依法行政势在必行。综上所述，上诉人认为市车管所作出拒绝上诉人摩托车注册登记的行政行为是没有法律依据且违反国家法律、法规、规章、政策的。基于上述理由特此向贵院提起上诉，请求依法支持上诉人的诉讼请求。被上诉人市车管所辩称，一、通告合法性审查中的备案审查程序问题，我们是向市政府办公室调取整个备案情况，通告都是按照规范来做的。二、根据交通道路安全法第一条、第三十九条的规定，全国大约有一半的地级以上城市是采取了限制摩托车在市区上牌的措施。三、上诉人在上诉状称市政府对截止2016年12月31日前以市政府、市政府办公室名义制发的文件进行全面清理。市政府在2018年3月22日关于公开政府文件清理结果的通知，该通知并没有记载涉案通告的相关信息，所以涉案通知没有废止，是继续有效的。案经本院二审审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系交通行政登记纠纷。本案的争议焦点是：一、被上诉人市车管所是否具有被告主体资格；二、被上诉人市车管所向上诉人钟荣作出涉案《退办单》的行政行为是否合法，以及该《退办单》所依据的规范性文件《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》是否合法。一、关于被上诉人市车管所是否具有被告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”据此，行政机关及法律、法规、规章授权的组织具备行政诉讼被告主体资格。而根据公安部《机动车登记规定》第二条第二款关于“直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车登记业务”的规定，被上诉人市车管所具有办理本行政辖区内机动车登记业务的行政职权。在本案中，针对上诉人提出的摩托车注册登记申请，被上诉人在上述部门规章授权的范围内以自己的名义作出被诉《退办单》，应认定其具有本案的被告主体资格。被上诉人关于其不具备被告主体资格的答辩意见，于法无据，本院不予采纳。二、关于被上诉人向上诉人作出涉案《退办单》的行政行为是否合法，以及该《退办单》所依据的规范性文件《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》是否合法的问题。本案中，上诉人诉请撤销涉案《退办单》，依法审查《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》并判令被上诉人依法履行法定职责。经查，《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》（以下简称《通告》）系湛江市公安局于2002年12月20日发布的文件，对辖区范围内的公民、法人和其他组织具有普遍约束力，属于规范性文件的范畴。鉴于该《通告》系被上诉人作出涉案《退办单》的直接依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”的规定，上诉人请求对该《通告》的合法性一并进行审查，符合上述规定。涉案《通告》于2002年12月20日发布，应当以发布时有效的法律、法规、规章、规范性文件作为合法性审理的依据。当时有效的《广东省机动车排气污染防治条例》（2000年7月28日起施行）第四条第二款规定：“公安、交通、质量技术监督、工业管理、出入境检验检疫、工商行政等管理部门根据各自职责，对机动车排气污染防治实施监督管理。”第五条第三款规定：“县级以上人民政府可根据大气污染防治的需要，限制市区内摩托车等机动车的保有量。”据此，湛江市公安局作为负责湛江市行政区域内交通管理工作的职能部门，有权根据其职责对机动车排气污染防治实施监督管理，在经湛江市人民政府批复同意的情况下，可限制市区内摩托车的保有量。因此，涉案《通告》制定时具有上位法依据。同时，根据现行有效的《中华人民共和国道路交通安全法》第一条关于“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法”和第三十九条关于“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施……”的规定，以及《广东省机动车排气污染防治条例》（2010年修订）第三条第二款关于“公安、交通运输、质量技术监督、经济和信息化、工商行政管理等行政主管部门根据各自职责，对机动车排气污染防治实施监督管理”和第六条第二款关于“县级以上人民政府对本行政区域内营运单位改用节能型低污染排放机动车工作进行规划和组织实施，加强对营运载客汽车、载货汽车等排气污染严重的营运机动车的监督管理，并可以根据大气污染防治的需要，限制特定区域内摩托车、低速货车等车辆的保有量”之规定，涉案《通告》与现行交通法律、法规、规章、规范性文件亦不冲突，符合有关法律法规的立法精神。综上，涉案《通告》制定时具有上位法依据，其内容不违反现行法律、法规和规章，且符合相关法律法规的立法精神，该规范性文件合法有效，可以作为相关行政机关或法律、法规、规章授权的组织作出行政行为的依据。原审判决认定涉案《通告》合法有效正确，但适用的《广东省道路交通管理实施办法》已于1998年4月14日失效，原审以该办法作为涉案《通告》的上位法依据明显不当，本院予以指正。上诉人以涉案《通告》未按规定进行备案为上诉理由主张《通告》不合法，而《广东省规范性文件备案规定》第一条规定：“为了维护社会主义法制的统一，加强对我省规范性文件的监督和管理，根据国务院《法规规章备案条例》，结合我省实际情况，制定本规定。”第九条规定：“对于不报送规范性文件备案或者不按时报送备案者，省、市、县人民政府法制机构应当通知其限期报送；拒不报送的，由各级人民政府法制机构提请同级人民政府给予通报批评，并限期改正。”上述规定明确，规范性文件备案的目的是为了维护法制统一、加强对规范性文件的监督和管理，未按照规定报送备案承担的是行政管理法律责任，但并不因此导致规范性文件不合法或不生效的法律后果。涉案《通告》已报经湛江市人民政府研究批复同意。因此，对于上诉人上述主张，本院不予采纳。此外，上诉人关于涉案《通告》缺乏上位法依据，与现行法律、法规、规章相抵触的意见，缺乏事实和法律依据，本院亦不予采纳。根据业已查明的事实，《关于湛江市限制摩托车注册登记的通告》中明确规定，自2002年12月20日起，停止办理湛江市区籍摩托车注册登记业务。因此，被上诉人依据涉案《通告》对上诉人提出的摩托车注册登记申请不予受理，并向上诉人作出涉案《退办单》，依据充分，程序合法，并无不当。上诉人请求撤销涉案《退办单》并判令被上诉人依法履行法定职责，为其办理摩托车注册登记，理据不足，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律不当，但处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟荣负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年六月二十四日法官助理 陈小斯书 记 员 周 玥附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。