西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初630号 原告西安华创体育发展有限公司，住所地陕西省西安市长安区。法定代表人李源，董事长。委托代理人李有义，该公司工作人员。被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。负责人冯涛，局长。委托代理人白晓刚，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。被告陕西省自然资源厅，住所地陕西省西安市莲湖区。负责人薛建兴，厅长。委托代理人李万荣，该厅工作人员。委托代理人王**，陕西永嘉信律师事务所律师。原告西安华创体育发展有限公司（以下简称华创体育公司）不服西安市自然资源和规划局2019年8月6日作出的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》及陕西省自然资源厅2020年1月6日作出的陕自然资复[2019]85号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告华创体育公司法定代表人李源及委托代理人李有义，被告西安市自然资源和规划局委托代理人白晓刚、张晗，被告陕西省自然资源厅委托代理人李万荣、王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。西安市自然资源和规划局2019年8月6日作出市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》，认定原告华创体育公司未经批准占用XX街XX村一、二组集体土地10.97亩建华创射击俱乐部的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，对原告华创体育公司决定处罚如下：1、限接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占地上建设的建筑物及其他设施（含：活动房一排；钢构棚一座；彩钢顶大棚两座；楼板铺垫道路一条；硬化篮球场一个，建筑物占地316.76平方米；临建占地816.46平方米；简易棚占地58.51平方米；硬化地面2551.23平方米），清理搬离堆放的31个集装箱，恢复土地原状；2、对非法占用的10.97亩（合计7313.21平方米）土地处以每平方米25元罚款，共计拾捌万贰仟捌佰叁拾元整（182830.00）。原告华创体育公司不服，向陕西省自然资源厅申请行政复议，陕西省自然资源厅2020年1月6日作出陕自然资复[2019]85号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》，并驳回原告“重新查证，确认被申请人在监察执法过程中徇私枉法、目无法纪，有严重违法违纪问题存在”的行政复议申请。原告华创体育公司诉称，2013年西安市长安区人民政府作出长政发[2013]23号“关于加快提升和推进农家乐产业发展的实施意见”文件，在此文件政策指引下，原告经咨询西安市土地局长安分局和滦镇土地所关于放置集装箱不需要办理相关手续的情况下，原告才携带拟设立营业性射击场《申请书》到滦镇政府办公室审批，街办梁彦平书记亲自给西安市公安局长安分局打电话陈述了不需要在街办办理审批手续（人证物证俱在），所以原告于2015年12月11日与金鱼农庄法定代表人陈某某经乔良寨村村委会同意签订了合法有效的《场地租赁合同》，原告以承租方式合法取得的25亩土地使用权，租期10年，自2016年3月1日起至2025年2月31日止，租金12万元/年。合同签订后，原告按照约定支付了租金，共投资1000万元准备经营。2017年2月28日，原告扩大公司规模，分别与合法拥有土地的村民倪孟朝签订《土地租赁合同》，承租西安市长安区XX镇XX村XX组约2亩的土地，租赁期限为八年半，自2017年6月1日起至2025年2月30日止，租金2000元/亩/年，年总租金4000元整。XX村XX组村民吴孟军、吴杨、吴松、吴超等人签订《土地租赁合同》，承租4亩土地，租赁期限为5年，自2017年6月1日起至2022年5月31日止，租金为2000元/亩/年，年租金共计8000元。合同签订后，原告依约支付了租金并对上述土地进行了修整，同时经滦镇派出所、西安市公安局长安分局、西安市公安局、陕西省公安厅的批准办理了相关证照后开始开展经营活动。2019年7月5日，被告西安市自然资源和规划局向原告作出了土地行政处罚告知书，并于同年8月6日作出了市国土监字（2019）9-88号土地行政处罚决定书。原告依法向陕西省自然资源厅提出了行政复议，陕西省自然资源厅于2020年1月6日作出了维持的陕自然资复[2019]85号行政复议决定书。原告认为，一、原告所使用的土地属性并非国有土地，而系集体土地，原告也并非未经批准使用，而是经合法批准后使用土地。原告在承租上述土地时，所使用的土地原貌为荒芜多年、杂草丛生、垃圾遍地的园地、滩涂地、坟地，并非被告所述的基本农田保护区和一般农地区。同时原告是通过合法租赁方式取得了该集体土地的使用权，并经过乔良寨村委会的批准和同意，同时也依法向相关主管部门办理了审批手续，取得了合法的证照合法开展经营活动，所谓“未经批准”、“非法占用”纯属事实认定错误。二、该处罚决定书认定原告占用的10.97亩的集体土地测量数据和结果纯属错误，系主观臆断，无客观事实依据，同时被告在作出该行为时存在伪造证据、张冠李戴等违法情形，在第三方“西安长地勘察测绘有限公司”未制作出《面积图》之前，就让原告在空白的《现场勘测笔录》上签字，测量时未遵循法定的客观、全面、公正原则进行调查核实，未告知测量依据和方法等相应程序，听证程序中，被告还违反了《国土资源听证规定》的相关规定。原告在开展经营活动前多次就集装箱是否属于建筑物，是否需要办理审批手续等事宜请示过相关部门，原告是在得到无须审批的指示后才开始搭建。原告实际上使用的水泥地面、集装箱等用地仅3.13亩，且所有集装箱、活动板房及水泥地面甚至厕所都是可移动的临时搭建设施，并非违法建筑，被告处罚书上认定的10.97亩违法建筑没有事实根据。三、该处罚决定书适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第36条的规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。原告使用的土地是合法取得并经过乔良寨村委会批准同意的集体用地，原告土地的使用权来源合法，而《土地管理法》第43条也明确使用农村集体所有的土地的除外。综上，两被告作出的行政处罚决定书和复议决定书事实认定错误、适用法律错误、程序违法、严重侵害了原告的合法权益，同时对政府的公信力也造成了损害，为维护原告的合法权益，原告诉至法院，请求：1.依法撤销陕西省自然资源厅作出的陕自然资复[2019]85号行政复议决定书；2.依法撤销西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号土地行政处罚决定书；3.本案的诉讼费用由二被告承担。原告华创体育公司向本院提交了以下证据：1.西安华创体育发展有限公司陈述、申辩证明材料（一）、（二），证明被告作出的处罚决定书调查的内容与实际事实不符，被告作出该处罚决定书程序违法。2.《行政复议决定书》，证明被告作出的复议决定未经调查，该行政复议决定书程序违法。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、原告未经批准占用土地修建华创射击俱乐部，属于违法行为。被告西安市自然资源和规划局作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。原告华创体育公司未经批准占用土地修建华创设计俱乐部，属于违法行为。被告西安市自然资源和规划局作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。经查，2016年2月，华创体育公司未经批准占用XX街XX村一、二组集体土地10.97亩建华创射击俱乐部。截止调查之日，已建有活动房一排、钢构棚一座、堆放集装箱31个、彩钢顶大棚2座；楼板铺垫道路一条；硬化篮球场一个，建筑物占地316.76平方米、临建占地816.46平方米、简易棚占地58.51平方米、硬化地面2551.23平方米。依据长安区滦镇街办土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，该宗地用途为基本农田保护区0.25亩，一般农用地10.72亩。原告华创体育公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，属于土地违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，被告西安市自然资源和规划局作出市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》。原告述称被告认定其非法占用10.97亩土地没有事实依据，从原告提供的《土地租赁合同》，其确实通过租赁方式取得约31亩土地，除建设华创射击俱乐部及其附属设施外，原告并未改变其他土地用途，对其未改变用途的部分土地不在处罚的范围内；关于认定其占地面积，被告西安市自然资源和规划局委托第三方测量机构对原告建设华创射击俱乐部进行现场测量确定其非法占用10.97亩土地进行建设，故对占地面积的认定事实清楚。被告西安市自然资源和规划局并不否认原告通过租赁方式取得涉案的土地使用权，但原告违反土地的用途管制制度，未在土地行政主管部门办理相关的审批手续的情况下擅自占用农用地建设，其行为属于未经批准违法建设的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，兴办乡镇企业、村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地，除此之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。原告并非长安区XX街XX村集体经济组织成员，亦不符合可以使用集体土地的法定情形，且在调查过程中未提供合法的用地审批手续，故原告的行为违反了上述规定，原告未经批准占用土地修建华创射击俱乐部，属于违法行为。被告西安市自然资源和规划局作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。二、被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》程序合法。2019年6月11日，被告西安市自然资源和规划局发现原告的土地违法线索，经初步审查，认为原告的违法行为符合立案条件，并决定立案调查。之后，被告西安市自然资源和规划局向原告及相关人员了解违法情况并做了询问笔录，并到现场进行了实地勘查并测绘了原告占地的位置、面积等相关信息。结合被告调查的相关证据及现行土地利用总体规划图，确定其非法占地、违法修建建筑物的基本违法事实。在作出《土地行政处罚决定书》之前，被告西安市自然资源和规划局向原告华创体育公司送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原告提出听证申请，被告依法组织听证，保证了原告陈述、申辩的权利，后经被告西安市自然资源和规划局会议研究决定对原告的陈述、申辩不予认可，对其违法行为加以处罚。被告在作出处罚决定后依法向原告进行了送达。故被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》程序合法。综上，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组证据：1.《土地违法案件立案呈批表》，证明被告发现原告违法线索后，经核查，原告的违法行为符合立案条件，决定立案审查。第二组证据：2.执法工作人员监察证复印件；3.原告营业执照复印件；4.李源询问笔录及身份证复印件；5.李有义询问笔录及身份证复印件；6.陈某某询问笔录及身份证复印件；7.熊利军询问笔录及身份证复印件；8.华创射击俱乐部现场照片；9.现场勘测笔录；10.土地案件现场勘查平面图；11.测量委托书、营业执照、测量人员证件复印件；12.占地面积及地上建筑物面积图；13.界址点成果表；14.滦镇街办（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；15.陕公复字[2017]65号文件；16.《承包经营权流转合同》、《场地租赁合同》；17.土地违法案件调查报告；18.会议记录；以上证据证明在立案后，被告西安市自然资源和规划局依法询问了相关人员，进行了现场勘查，在查阅了土地利用总体规划图后，结合当事人提交的相关证据，查实原告未经批准擅自占用XX街XX村一、二组集体土地10.97亩建华创射击俱乐部。截止调查之日，已建有活动房一排、钢构棚一座、堆放集装箱31个、彩钢顶大棚2座；楼板铺垫道路1条；硬化篮球场一个；建筑物占地316.76平方米、临建占地816.46平方米、简易棚占地58.51平方米、硬化地面2551.23平方米的客观违法事实。第三组证据：19.《土地行政处罚告知书》；20.《土地行政处罚听证告知书》；21.送达回证；22.《关于回复土地行政处罚告知书>的函》；23.《行政处罚听证通知书》；24.送达回证；25.授权委托书及律师执业证复印件；26.听证笔录；27.陈述、申辩的证明材料（一）；28．会议记录；以上证据证明在被告拟作处罚决定前，依法告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告在法律规定的期限内向被告申请听证，被告组织听证，保障了原告的陈述、申辩的权利。第四组证据：29.《土地行政处罚决定书》；30.送达回证；31.《土地行政处罚补正告知书》、《土地行政处罚决定书》；32.送达回证。以上证据证明被告西安市自然资源和规划局对案件进行审理后，依法作出土地行政处罚决定并向原告进行了送达；结合前三组证据证明原告存在违法占地修建华创射击俱乐部的客观违法事实，被告作出的土地行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法。被告陕西省自然资源厅辩称，一、被告陕西省自然资源厅作出的复议决定适用依据正确，程序合法。2019年11月20日，原告华创体育公司对被告西安市自然资源和规划局于2019年8月6日作出的《土地行政处罚决定书》（市国土监字（2019）9-88号）不服向被告陕西省自然资源厅提出行政复议申请，被告陕西省自然资源厅依法受理。11月21日，被告陕西省自然资源厅向西安市自然资源和规划局作出《行政复议答复通知书》（陕自然资复[2019]85号），要求其在法定期限内提出书面答复并提供证据、依据等相关材料。在答复期限内，被告西安市自然资源和规划局向被告陕西省自然资源厅提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。2020年1月6日，被告陕西省自然资源厅依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持的复议决定并于2020年1月7日邮寄送达给原告华创体育公司，原告于次日签收。二、被告陕西省自然资源厅作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。具体内容以《行政复议决定书》（陕自然资复[2019]85号）查明事实和认定的内容为准。综上所述，被告陕西省自然资源厅作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告陕西省自然资源厅向法庭提交了以下证据: 1.《行政复议决定书》（陕自然资复[2019]85号）；2.EMS全球邮政特快专递单及查询单；3.《行政复议申请书》及附件；4.《行政复议答复通知书》（陕自然资复[2019]85号）；5.《行政复议答复书》及证据材料。以上证据证明陕西省自然资源厅作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用依据正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据1真实性、合法性不认可，认为原告没有见到相关材料；对证据2、18、28不发表质证意见；对证据3、15-16、19-20、22-25、29-32真实性、合法性认可；对证据4-5、26-27的真实性认可；对证据6-7、9-10、13-14、17、21真实性不认可，认为原告在现场勘查笔录中签字是空白页，没有任何文字信息，占地面积及地上建筑物面积图与事实不符，滦镇街办（2006-2020年）土地利用总体规划图的界点没有标识清楚，无法辨别，被告调查中存在违规行为；对证据8中1-5张照片的真实性认可，对第6、7张照片的真实性不认可，认为不是原告建设的厂房；对证据12的内容不认可，对上述证据的证明目的均不认可。原告对被告陕西省自然资源厅提交的证据1、3、5同其对西安市自然资源局相关证据的质证意见一致；对证据2的真实性认可；对证据4不予质证。被告西安市自然资源和规划局对原告提交的证据中政府公文类证据的真实性、合法性均认可，证明目的、关联性均不认可，对其他证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为国家实行土地用途规划管制，在土地管理法未修改之前，任何人建设使用土地均应当是国有土地，原告未经许可，擅自使用集体土地，与法律强制性规范不符，依法应当予以查处。被告陕西省自然资源厅对原告提交的证据1中场地租赁合同、省公安厅文件因没有原件对真实性不作认定，对关联性、证明目的均不认可，对卫星地图的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，对行政处罚告知书、营业执照、处罚决定书、补正告知书真实性、关联性认可，证明目的不认可，对其他证据中政府类公文的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的均不认可，其余证据的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据2真实性、合法性认可，证明目的不予认可。被告西安市自然资源和规划局、被告陕西省自然资源厅对对方提供的证据均无异议。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1中《场地租赁合同》、《土地租赁合同》、《土地行政处罚告知书》、营业执照、《土地行政处罚决定书》、《土地行政处罚补正告知书》及证据2因来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，本院对其内容予以确认；对证据1中的其他证据因不符合证据的法定形式要件、与本案被诉行政行为不具有关联性等，本院不予采信。对被告西安市自然资源和规划局、被告陕西省自然资源厅提交的全部证据，因来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，本院对其内容予以确认。经审理查明，2015年12月11日，原告华创体育公司（乙方）与陈某某（甲方）签订《场地租赁合同》，约定：“甲方将位于陕西省西安市长安区XX街XX道XX村南甲方名下的约25亩“金鱼农庄”场地租赁给乙方经营使用……一、租赁期限。 25亩“金鱼农庄“场地的租赁期限为10年，自2016年3月1日起至2025年2月31日止……二、租赁范围。乙方租赁甲方乔良寨村南侧约25亩金鱼农庄场地及场地内的楼房、鱼池、凉亭、厨房、客房等经营所需设施物品等交由乙方无偿使用（附场地平面图和物品清单），鱼池东边两大门之间不在承租范围。四至界线为：XX村XX路，西至鸭池口村地界，南至鸭池口村地界、北至张建基租地界。三、租金及支付方式。 25亩‘金鱼农庄’场地年租赁费120000元……”该《场地租赁合同》甲方处加盖有西安市长安区金鱼农庄的公章，土地所有权方处加盖有西安市长安区滦镇街办乔良寨村村民委员会公章。2017年2月28日，原告法定代表人李源（乙方）与倪孟朝（甲方）签订《土地租赁合同》，约定：“一、土地租赁合同和用途。甲方将西安市长安区XX镇XX村XX组，约2亩土地租赁给乙方经营使用。租赁土地四邻：XX组XX组、南至乔良寨二队地、北至六组、西至十一组、东至乔良寨二队地。二、租赁期限、租赁金额及支付办法。1、租赁期限为八年半，从2017年6月1日至2025年2月30日。2、该土地面积约为2亩（具体土地权人及亩数情况后附）……”同日，原告法定代表人李源(乙方)XX村XX组吴孟军、吴松、吴超等（甲方）签订《土地租赁合同》，约定：“一、土地租赁合同和用途。甲方将西安市长安区XX镇XX村村北、南岭，约四亩土地租赁给乙方经营使用。租赁土地四邻：XX园、XX路、北边六组的耕地、西至13组、12组耕地、东至13组耕地。二、租赁期限、租赁金额及支付办法。1、租赁期限为五年，从2017年6月1日至2022年5月31日。2、该土地面积约为四亩（具体土地权人及亩数情况后附）……”2019年6月11日，被告西安市自然资源和规划局对原告华创体育公司未经批准占用XX街XX村一、二组集体土地10.97亩建华创射击俱乐部的行为决定立案查处。2019年6月18日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对原告华创体育公司法定代表人李源进行询问并制作询问笔录，在笔录中李源称原告华创体育公司占用土地为长安区XX街XX村集体土地，是以租赁方式取得的土地使用权，在2015年12月11日原告与西安市长安区金鱼农庄陈某某签订了《场地租赁合同》，签订时土地北侧是陈某某的农家乐，南侧是荒地和坟地，合同签订后保持农家乐原状，未对农家乐进行建设，在2016年2月开始在土地南侧动工建设华创射击俱乐部，2017年6月28日建成营业，正南建有一排坐北向南活动房，用途为气枪馆，西边动工新建一座钢构棚，钢构棚南、北、西堆放31个集装箱，北边堆放5个集装箱，用途为射击场，西南堆放三个集装箱，2楼加盖彩钢棚，射击场东边也搭建一排坐北向南活动房，门口堆放一个集装箱，用途为门房，楼板铺就道路一条，水泥硬化篮球场一个，射击场钢构内全部硬化。原告新建的华创射击俱乐部总占地面积9.24亩，其中简易房1060.31㎡，硬化4102㎡，其余为空地（以实际测量为准）。原告占用该处土地未在土地行政主管部门办理审批用地手续，但在建设前口头咨询长安区国土局、滦镇国土所，置放集装箱不需要办理手续。同日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对陈某某进行询问并制作询问笔录，在笔录中陈某某称华创射击俱乐部所占用的土地是XX街XX村一、二组的土地，2009年10月1日，其与乔良寨村村民委员会签订《承包经营权流转合同》，租用土地25亩，租期50年，从2009年10月1日至2059年10月1日，土地流转价格为每年壹万元，合同约定该土地用途为农业用途，后其在该块土地上建农家乐。于2015年12月11日与原告签订《场地租赁合同》，将该处25亩金鱼农庄场地租赁给原告华创体育公司，原告2016年2月开始动工建设华创射击俱乐部，大约占地8亩，建设前该块地是养殖场，没有建筑物，有柿子树，租赁期间原告将场地的租金支付给陈某某，由陈某某向乔良寨村支付租金（地租）。2019年6月18日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对乔良寨村支部书记熊利军进行询问并制作询问笔录，在笔录中熊利军称华创射击俱乐部所占用的土地是乔良寨村一、二组的地，该块地在2009年村里出租给陈某某经营农家乐，面积约25亩，土地年租金为壹万元，租期50年，从2009年10月1日至2059年10月1日，陈某某于2015年12月11日将该处土地出租给原告华创体育公司，租期10年，2016年原告在该场地南边建设了华创射击俱乐部，大约占地8亩多，未办理土地审批手续，租金一直由陈某某支付给村委会，村委会在原告与陈某某签订的《场地租赁合同》上盖章。6月18日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对原告华创体育公司进行现场勘测并制作《土地案件现场勘查平面图》及《现场勘测笔录》，《土地案件现场勘查平面图》中显示现场四址为：“东至乔良寨进村路，西至鸭池口村村界，南至鸭池口村村界，北至金鱼农庄”，平面图处记载“后附测量成果图”，原告法定代表人李源在当事人姓名一栏签字、捺印。《现场勘测笔录》中勘测情况为：“门房集装箱一座，正南建有一排坐南向北活动房，汽枪馆，西边一座钢构棚，钢构棚南北堆放31个集装箱，2楼加盖彩钢棚，射击场北边为集装箱，楼板铺放道路一条，水泥硬化篮球场一个，射击馆钢构内全部硬化，靠门房南也有活动房一座。”原告法定代表人李源在当事人一栏签字、捺印。同日，西安长地勘察测绘有限公司受西安市自然资源和规划局长安分局执法监察队委托测量并制作了《西安华创体育发展有限公司占地面积及地上建筑物面积图》及《界址点成果表》，显示红线范围即原告华创体育公司占地面积为7313.21平方米，合10.970亩，其中建筑物面积316.76平方米，临建面积816.46平方米，简易棚面积58.51平方米，硬化面积2551.23平方米，空地面积3570.25平方米。被告西安市自然资源和规划局套合《滦镇街道土地利用总体规划图（局部）调整完善》（2006-2020年），图中显示原告华创体育公司所占涉案土地总面积为10.970亩，土地规划用途为基本农田保护区和一般农地区，其中基本农田保护区0.250亩，一般农地区10.720亩。2019 年6月28日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对原告委托代理人李有义进行询问并制作询问笔录，在笔录中李有义称其系原告法定代表人李源之父，2016年2月由其全家共同投资在长安区XX街XX村土地上建设华创射击俱乐部，原告占用乔良寨村土地未办理土地审批和用地手续，但办理了工商税务登记，射击俱乐部经滦镇派出所、公安长安分局、市公安局逐级上报至陕西省公安厅批准并进行了备案，原告在此投资运营了四年没有政府工作人员告知其集装箱堆放需要办理审批手续，主要责任在政府。2019年7月5日，被告西安市自然资源和规划局向原告华创体育公司作出并送达《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，送达回证上受送达人拒收理由处记载“拒收，放到桌子上”。2019年7月8日，原告华创体育公司向被告申请听证。2019年7月15日，被告西安市自然资源和规划局向原告作出《行政处罚听证通知书》并送达。2019年7月24日，被告西安市自然资源和规划局长安分局组织听证会议，原告法定代表人李源参加听证会，并提交了《西安华创体育发展有限公司陈述、申辩证明材料（一）》，认为根据其与鸭池口村村民签订的《土地租赁合同》，土地行政处罚告知书认定的10.97亩土地及未经批准是不成立的，其公司无建筑物，都是集装箱，责令拆除附属设施是不成立的。原告华创体育公司法定代表人李源在听证笔录上签字、按印。经会议审理，2019年8月6日，被告西安市自然资源和规划局向原告华创体育公司作出市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》，认定：“2016年2月，西安华创体育发展有限公司未经批准占用XX街XX村一、二组集体土地10.97亩建华创射击俱乐部。依据长安区滦镇街办土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善，该宗地规划用途为基本农田保护区0.25亩，一般农地区10.72亩……此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《行政复议法》第二十一条，《行政强制法》第五十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，建议处罚如下：1、限接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占地上建设的建筑物及其他设施（含：活动房一排；钢构棚一座；彩钢顶大棚两座；楼板铺垫道路一条；硬化篮球场一个，建筑物占地316.76平方米；临建占地816.46平方米；简易棚占地58.51平方米；硬化地面2551.23平方米），清理搬离堆放的31个集装箱，恢复土地原状；2、对非法占用的10.97亩（合计7313.21平方米）土地处以每平方米25元罚款，共计拾捌万贰仟捌佰叁拾元整（182830.00）……”次日向原告华创体育公司送达了该处罚决定书。2019年9月16日，被告西安市自然资源和规划局向原告作出《土地行政处罚补正告知书》：“西安华创体育发展有限公司：我单位于2019年8月6日向你单位送达的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》的第一段‘建议处罚如下’出现笔误，现将该处补正为‘决定处罚如下’。特此告知。”并于2019年9月20日向原告送达该《土地行政处罚补正告知书》及重新制作的《土地行政处罚决定书》。原告不服被告西安市自然资源和规划局作出的上述处罚决定，于2019年11月20日向陕西省自然资源厅申请行政复议，复议请求为：“重新查证或撤销被申请人作出的《土地行政处罚决定书》市国土监字（2019）9-88号。并确认被申请人在监察执法过程中徇私枉法、目无法纪……本公司认为西安市国土资源局长安监察执法大队在行政执法时有严重违法违纪问题存在。”原告一并提交了《西安华创体育发展有限公司陈述、申辩证明材料（一）、（二）》。2019年11月21日，陕西省自然资源厅向西安市自然资源和规划局作出陕自然资复[2019]85号《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复和证据、依据及有关材料。11月29日西安市自然资源和规划局提交了行政复议答复书及相关证据材料。2020年1月6日陕西省自然资源厅作出陕自然资复[2019]85号《行政复议决定书》，认为原告华创体育公司的行为属于未经批准非法占用土地，但被告西安市自然资源和规划局组织处罚听证会由国土长安分局执法监察队主持，与《国土资源听证规定》第三条的规定不符，予以指正，被告西安市自然资源和规划局适用《中华人民共和国行政复议法》第二十一条之规定，与其处罚决定无关，属不当适用，予以指正，原告华创公司提出的“重新查证，确认被申请人在监察执法过程中徇私枉法、目无法纪，有严重违法违纪问题存在”的复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，决定维持被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》，驳回原告“重新查证，确认被申请人在监察执法过程中徇私枉法、目无法纪，有严重违法违纪问题存在”的行政复议申请。2020年1月7日，被告陕西省自然资源厅向原告华创体育公司邮寄送达该《行政复议决定书》。原告华创体育公司对涉案行政处罚决定及行政复议决定不服，于2020年1月22日诉至本院，诉请如前所述。本院认为，本案的争议焦点是：一、被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号土地行政处罚决定是否合法；二、被告陕西省自然资源厅作出的陕自然资复[2019]85号行政复议决定是否合法。针对第一个争议焦点，因被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照……”9.2.4规定：“判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田……”本案中，原告华创体育公司认可其在租赁的XX街XX村集体土地上建设钢构棚、彩钢顶大棚等的事实，与被告提交的询问笔录、《现场勘测笔录》、《西安华创体育发展有限公司占地面积及地上建筑物面积图》及《界址点成果表》等相关证据相印证，本院对原告在租赁的XX街XX村集体土地上占用10.97亩土地的事实予以确认。根据被告提交的《滦镇街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》，涉案土地规划土地用途为一般农地区及基本农田保护区，根据上述法律法规的规定，原告在涉案土地上建设华创射击俱乐部应当经土地行政主管部门的批准并办理农用地转用审批手续，原告未办理相关土地审批手续，就在涉案土地上建设射击场属于未经批准非法占用土地进行建设的情形，不符合土地利用总体规划，被告作出涉案土地行政处罚决定并无不当。原告主张其建设射击场经过陕西省公安厅批准并在其他行政主管部门办理税务等经营证照，不属于未经批准非法占用土地的意见，与上述法律规定不符，本院不予采纳。关于原告主张其投资建设前曾到土地管理部门咨询放置集装箱是否需要办理土地审批手续，被告知临时租地放置集装箱不需要办理审批手续，是其审批手续合法证据的意见，其并未提交相关工作人员对其答复的证据，且其陈述的咨询内容仅为“临时租地放置集装箱是否需要办理使用土地审批手续”，但原告在涉案土地上搭建彩钢棚、硬化道路等，与其咨询内容并不一致，对该辩称意见，本院不予采信。关于原告主张其放置的集装箱不是建设，道路均是旧楼板铺地，移走就可以恢复土地原状，未损坏土地的意见，原《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：“……建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”《民用建筑设计术语标准》2.1.3建筑物含义为“用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所”，据此，原告建设的钢构棚、活动房等属于建筑物，符合原《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，被告在查明原告华创体育公司非法占用的土地面积、类型等违法事实后，依据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出涉诉行政处罚，处罚内容符合法律规定，罚款金额亦在法律规定的自由裁量标准幅度内，并无不当。适用法律依据方面除复议机关予以指正的不当适用与其处罚决定无关的《中华人民共和国行政复议法》第二十一条之规定外，并无其他不当。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内做出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，根据被告西安市自然资源和规划局提供的立案呈批表可以确定本案行政处罚立案时间为2019年6月11日，被告作出涉案行政处罚决定的日期为2019年8月6日并于次日送达原告，故被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定的时间符合上述法律规定的期限。《国土资源听证办法》第三条第二款规定：“依照本规定具体办理听证事务的法制工作机构为听证机构……”被告西安市自然资源和规划局组织处罚听证会由国土长安分局执法监察队主持，与该规定不符，因复议机关已经予以指正，不再重复评价。结合本案查明事实及相关证据，被告西安市自然资源和规划局作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，并在法定期限内作出并送达了行政处罚决定，后因存在笔误作出补正告知书及重新制作文书送达原告，程序合法。针对第二个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，被告陕西省自然资源厅对被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号土地行政处罚决定依法进行了审理，对该处罚决定中不当之处予以指正，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。被告陕西省自然资源厅在其作出的陕自然资复[2019]85号行政复议决定中的第一项维持西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-88号《土地行政处罚决定书》，符合上述法律规定。原告第二项复议请求“重新查证，确认被申请人在监察执法过程中徇私枉法、目无法纪……有严重违法违纪问题存在”，实质是要求被告陕西省自然资源厅履行层级监督职责，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，被告陕西省自然资源厅在其作出的陕自然资复[2019]85号行政复议决定中的第二项中予以驳回，符合上述法律法规的规定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，原告于2019年11月20日向被告陕西省自然资源厅提交行政复议申请，经审理，陕西省自然资源厅于2020年1月6日作出涉案《行政复议决定书》于次日向原告邮寄送达，符合法律规定，被告陕西省自然资源厅作出行政复议决定的程序合法。故被告陕西省自然资源厅作出的陕自然资复[2019]85号行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告西安市华创体育发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安市华创体育发展有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   孙青青    审  判  员   王得志 人民陪审员   魏来计                             二〇二〇年六月二十八日 书  记  员   鬲  博             附法律条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 1