河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1019号上诉人（原审原告）张国发，男，汉族，住信阳市平桥区。委托代理人郑永军，河南金誉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）信阳市平桥区人民政府。法定代表人董立淳，区长。委托代理人李守峰，平桥区畜牧局副局长。委托代理人李洪斌，河南天宾律师事务所律师。上诉人张国发因与被上诉人信阳市平桥区人民政府（以下简称平桥区政府）行政强制及补偿标准纠纷一案，不服信阳市中级人民法院（2019）豫15行初313号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张国发及其委托代理人郑永军，被上诉人平桥区政府委托代理李守峰、李洪斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。张国发一审诉讼请求：（一）确认平桥区政府对张国发作出的“限期禁养”行为违法；（二）判定平桥区政府“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，补偿70元/平方米”的决定不合法，应当经有司法鉴定资格的中介单位评估，并给予张国发合理补偿。一审法院查明：张国发经营的“信阳市平桥区震雷山国发养殖场”成立于2010年，营业执照载明企业住所为信阳市平桥区震雷山管理局雷山村**，经营范围及方式为生猪养殖、销售。2009年9月4日，办理了动物防疫合格证，有效期2009年9月4日至2010年8月3日。2004年7月2日，河南省林业厅豫林文〔2004〕53号《关于建立信阳震雷山省级森林公园的批复》，同意在平桥区平桥震雷山、黑马石、老虎等行政村建立森林公园，定名为“河南省信阳震雷山省级森林公园”。2005年12月27日，河南省人民政府豫政文〔2005〕192号《关于公布第九批省级风景名胜区的通知》，将信阳市震雷山风景区列为省级风景名胜区。2016年12月5日，平桥区政府信平政文〔2016〕188号《关于印发平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案的通知》，将张国发开办的“平桥区震雷山国发养殖场”所在的平桥区震雷山办事处，为震雷山省级森林公园（风景名胜区）和信阳市区规划区（居民人口集中区），根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等有关法律法规的规定划定为“禁养区”。2017年3月23日，平桥区政府作出《关于依法取缔关闭畜禽养殖禁养区内规模养殖场户的通告》，载明：按照平桥区政府《关于印发平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案的通知》（信平政文〔2016〕188号）之规定，凡经区政府划定、并经区人民政府批准同意划定为禁养区内的所有规模养殖场（户）均属取缔关闭对象。凡禁养区内所有规模养殖场户必须于2017年10月底前全部取缔关闭、搬迁。鼓励禁养区养殖场业主主动关闭，2017年10月底仍未关闭的，由相关部门按照《中华人民共和国环境保护法》依法实施强制关闭。2017年5月10日，信阳市环境污染防治攻坚战领导小组下发信环攻坚〔2017〕2号《关于印发南湾水库饮用水源保护区和浉河中心城区（包括规划建城区）段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案的通知》，该通知奖补政策规定，对积极配合支持关闭搬迁工作的养殖场户，由辖区政府（管委会）给予适当补偿。其中以畜禽圈舍建设面积为补偿依据，每平方米平均补偿70元，并根据不同情况给予奖励和补助。2017年6月1日，平桥区政府下发信平政文〔2017〕71号《浉河沿岸平桥段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案》，该方案奖补政策规定，区政府对各办事处按照市攻坚办信环攻坚〔2017〕2号的奖补政策执行。凡是拆除畜禽圈舍建筑的，由办事处给予适当补偿，其中以畜禽圈舍建设面积为补偿依据，每平方米平均补偿70元，并根据不同情况给予奖励和补助。区政府成立了浉河沿岸平桥段汇水区畜禽养殖场户专项整治指挥部，指挥部下设办公室，具体负责畜禽养殖场户专项整治工作。2017年10月29日，该指挥部办公室向张国发下达《限期禁养关停通知书》，内容是：根据市、区政府要求，2017年10月31日是禁养区内养殖场户禁养关停最后期限，请你户在规定期限内将现存畜禽处理完毕，并对养殖圈舍实施无害化清洗处理。如逾期未能完成禁养关停，我们将采取断水断电、停止检疫、拆除违建等强制措施，直至追究相关人员的环境违法责任，最终实现依法关停目标。因张国发对平桥区政府将其养殖场划为禁养区及补偿标准等不服，遂向一审法院提起诉讼。一审庭审中，张国发称猪舍现在还没有拆除，猪被处理后闲置了。一审法院认为：关于平桥区政府对张国发限期禁养的行为是否违法的问题。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，对污染严重的畜禽养殖密集区域，市县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施，有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。张国发开办的“信阳市平桥区震雷山国发养殖场”位于平桥区震雷山办事处，为震雷山省级森林公园（风景名胜区）和信阳市区规划区（居民人口集中区），平桥区政府作出信平政文〔2016〕188号《平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》，将张国发的养殖场划定为“禁养区”，并向张国发下达《限期禁养关停通知书》符合国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条的规定，有事实和法律依据，平桥区政府对张国发限期禁养的行为是合法的行政行为。关于平桥区政府“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，补偿70元/平方米”的决定是否合法及是否应当给予合理补偿的问题。平桥区政府依据信阳市环境污染防治攻坚战领导小组下发的信环攻坚〔2017〕2号《关于印发南湾水库饮用水源保护区和浉河中心城区（包括规划建城区）段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案的通知》中的奖惩标准下发了信平政文〔2017〕71号《浉河沿岸平桥段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案》，平桥区政府并未依据该方案确定的按建筑面积70元/平方米的补偿标准对张国发作出补偿决定，亦未与张国发达成补偿协议，张国发就补偿标准提起诉讼，不属于行政诉讼法审查的范围。行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中,因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失,由国家依法予以补偿的制度。经查平桥区政府未对张国发的养殖场实施关停行政强制行为，张国发的养殖场房现仍存在，猪已自行处理，在一审法院审理过程中，就损失问题张国发未提供充分的证据。如张国发认为其有损失，可待有证据后另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回张国发请求确认平桥区政府对张国发作出的“限期禁养”行为违法及判定平桥区政府“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，补偿70元/平方米”的决定不合法并经有司法鉴定资格的中介单位评估给予张国发合理补偿的诉讼请求。案件受理费50元，由张国发承担。张国发上诉称，1、原审判决将平桥区政府随意乱划“禁养区”的违法行为认定为合法，对原告提供的外地补偿标准等证据认定为“没有关联性”或不置可否，认定事实错误；2、原审判决适用了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条，但平桥区政府没有原告养殖场污染的相关证据，也未依该规定让黄飞治理污染，而是直接禁养，该条例第二十五条应当适用不适用，是典型的适用法律错误；3、原审认定“被告未对原告的养殖场实施关停行政强制行为”是犯了“窃书不为偷”之错；4、所谓没损失及未提供充分的证据，都是托词，被告的限期禁养行为本身就会必然的、不可逆转的给我们带来损失。请求依法撤销信阳市中级人民法院（2019）豫15行初313号行政判决，并支持上诉人在原审的所有诉讼请求。平桥区政府答辩称，一、一审判决适用法律正确，1.主体合法，根据环保部、农业部制定的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》和《河南省水污染防治条例》第三十四条的规定，被上诉人作为县区一级人民政府，有职权依法划定禁养区域。2.内容合法，平桥区政府发布的《平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》这一规范性文件严格依照《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《动物防疫条件审查办法》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》有关条款制定，在内容上不违反上位法的规定。张国发的养殖场处于中心城区，其所在区域已被《信阳市城市总体规划(2015年11月)》、《平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》列入禁养区。二、一审判决程序合法，《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发[2015]17号)“推进农业农村污染防治”部分要求2017年前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)。平桥区政府是在执行落实信阳市环境污染防治攻坚战领导小组办公室《信环攻坚[2017]2号》(2017年05月10日)方案，平桥区政府有权对辖区内浉河沿岸平桥段汇水区禁养区内畜禽养殖场所采取搬迁或者关闭的措施。平桥区政府于2017年、2018年两次下达限期禁养关停通知书。按照“信平政文[2010]341号、信平政文[2016]188号”文件指示，根据工作分工，平桥区畜牧局作为职能部门，拟定《平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案(草案)》后，公开征求了相关职能关部门和人员的意见。经平桥区法制办进行审核后，形成了方案送审稿，由区政府常务会议集体讨论审议决定后发文予以实施。三、关停养殖场是对环境污染采取的治理措施，不涉及征收。补偿标准根据当地经济社会发展水平而定，无统一标准。“绿水青山”是国家战略。污染治理是全国统一部署的行动。张国发养殖场因污染饮用水源、处于省级风景名胜区内，且无用地审批、养殖许可，属禁养区域而被关停。在《浉河沿岸平桥段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案》(信平政文[2017]71号)中明确“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，每平方米70元”是信阳市政府制定的，区政府负责执行落实。该补偿标准不是一刀切，针对不同情况，对应的有奖补政策(该文件第五部分奖补政策)。张国发场地不涉及征收，其认为补偿标准低而诉至法院。综上所述，张国发的上诉请求不能成立。请求维持原判。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，加强畜禽规模养殖污染防治，是改善环境质量，保障人民群众身体××坚决打赢污染防治攻坚战，实现绿色发展的重要一环。本案被诉的“限期禁养”行为表现为2017年3月23日平桥区政府发出《关于依法取缔关闭畜禽养殖禁养区内规模养殖场户的通告》和2017年10月29日平桥区政府浉河沿岸平桥段汇水区畜禽养殖场户专项整治指挥部给张国发下达限期禁养关停通知书。首先，《河南省水污染防治条例》第三十四条赋予了县级以上人民政府划定畜禽养殖的禁养区和限养区的行政职权。2016年平桥区政府根据相关法律法规的规定，结合当地环境状况和环境治理的要求，在职能部门起草方案的基础上，经过征求有关部门意见和政府常务会议研究等规范性文件制定程序对2010年划定的禁养区、限养区进行调整，将禁养区范围进一步扩大并细化，符合环境治理的需要和《中华人民共和国畜牧法》第四十条、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条等相关法律法规的规定。其次，2017年3月23日平桥区政府发出的《关于依法取缔关闭畜禽养殖禁养区内规模养殖场户的通告》以国务院《关于印发水污染防治行动计划的通知》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等为依据，根据2016年划定的禁养区范围，明确禁养区范围内的规模畜禽养殖场户全部予以取缔关闭，同时考虑生猪养殖场的生产周期，将养殖场业主主动关闭的时间限定为2017年10月底，既有行政法规和规范性文件依据，也有利于减少养殖场经营者因养殖场取缔关闭造成的损失，该取缔关闭通告行为符合行政合法性及合理性要求。第三，由于张国发的养殖场位于平桥区震雷山办事处，为震雷山省级森林公园（风景名胜区）和信阳市区规划区（居民人口集中区），在平桥区政府新划定的禁养区范围内，属取缔关闭之列，在张国发未按通告要求将养殖场关闭的情况下，2017年10月29日平桥区政府浉河沿岸平桥段汇水区畜禽养殖场户专项整治指挥部又给张国发下达限期禁养关停通知书，督促其按要求完成禁养关停，执法过程程序合法。由于该通知书以前述通告为基础，因此虽然该通知书未引用法律法规，并不影响该通知行为的合法性。综上，上诉人张国发以平桥区政府划定禁养区没有经过听证，属于乱划禁养区、不合法，禁养通知书没有法律依据等为由，请求确认平桥区政府的限期禁养行为违法，理由不足，一审判决驳回张国发的该项诉讼请求并无不当。同时，本院认为，有损害即应有救济，合法的行政行为造成相对人合法权益受到损害，行政机关应当依法予以补偿。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，因划定的禁养区范围扩大，平桥区政府对新划定的禁养区范围内的原有养殖场应当依法给予经济补偿。2010年张国发已开办养殖场，并办理有营业执照、动物防疫合格证，在经营期间还得到政府的扶持，因污染防治的需要，2016年平桥区政府重新划定禁养区范围，将张国发的养殖场划入新的禁养区范围，并要求“取缔关闭”，张国发根据禁养、关停的要求将其所养殖的生猪进行处理，并停止养殖场的经营，平桥区政府对张国发因此造成的损失依法应予以补偿，且该补偿责任不因张国发主动关停养殖场而免除，也不以行政机关实施强制关停行为为条件。但是，在平桥区政府未适用“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，每平方米平均补偿70元”的规定、未对其作出补偿行为的情况下，张国发起诉请求判定平桥区政府有关文件中的“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，每平方米平均补偿70元”的决定违法，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条的规定，不具备请求人民法院进行审查的条件。张国发认为“应当经有司法鉴定资格的中介单位依法作出价值评估，并给予合理的补偿”的请求，也应在行政补偿程序中提出，本案不予审查。鉴于张国发的第二项诉讼请求实质是要求平桥区政府予以补偿，基于前述分析及平桥区政府未作出补偿行为的事实，本案应判令平桥区政府依法作出补偿行为。一审判决驳回张国发的相关诉讼请求不当，应予纠正。张国发的部分上诉理由成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持信阳市中级人民法院（2019）豫15行初313号行政判决“驳回原告张国发请求确认被告平桥区人民政府对原告作出的‘限期禁养’行为违法的诉讼请求”的判项；二、撤销信阳市中级人民法院（2019）豫15行初313号行政判决“驳回原告张国发请求判定被告‘以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，补偿70元/平方米’的决定不合法并经有司法鉴定资格的中介单位评估给予原告合理补偿的诉讼请求”的判项；三、判令信阳市平桥区人民政府于本判决生效后六十日内对张国发依法作出补偿行为。二审案件受理费50元，由被上诉人信阳市平桥区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 李平均审判员 王江**二〇二〇年六月二十三日法官助理张东方书记员朱远秀