广东省汕头市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤05行终19号上诉人（原审原告）：封云凯，男，汉族，1986年7月21日出生，住湖南省衡南县******石排组,公民身份号码：430************138。被上诉人（原审被告）：汕头市金平区**监督管理局，住所地广东省汕头市金平区******。法定代表人蔡德文，局长。出庭应诉负责人何基扬，副局长。委托代理人李凡，国信信扬（汕头）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕头市人民政府，住所地广东省汕头市******。法定代表人郑剑戈，市长。委托代理人曾绮玲，汕头市法制局工作人员。委托代理人林深培，广东国源岭东律师事务所律师。上诉人封云凯因与被上诉人汕头市金平区**监督管理局（下称金平市监局）、被上诉人汕头市人民政府（下称市政府）食品行政管理纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2019）粤0511行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人封云凯、被上诉人金平市监局的副局长何基扬及委托代理人李凡、被上诉人市政府的委托代理人曾绮玲、林深培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2019年6月19日，被告金平市监局收到汕头市市*监督管理局转交的举报书、交易记录截图等材料，原告（投诉举报人）封云凯在举报书中称其2018年8月31日，在广东荣诚食品有限公司网上开设的天猫店铺“荣诚旗舰店”购买荣诚月饼，月饼礼盒外包装文字内容有关蛋黄红莲蓉月饼配料表明食品添加剂包含焦糖色。原告认为广东荣诚食品有限公司汕头第一分公司生产的月饼中违法添加焦糖色，生产不符合食品安全标准的食品，要求对被举报单位进行处罚并对其给予最高现金奖励。被告金平市监局随后进行核查，认为被举报人在蛋黄红莲蓉月饼馅料中添加焦糖色，并不违反相关规定，根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款的规定，决定不予立案处理，并于2019年7月15日依法作出汕金市举告字﹝2019﹞30号《处理举报线索告知书》（下称《处理举报线索告知书》），邮寄送达原告。原告于2019年7月31日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2019年8月2日受理后，将原告的行政复议申请书副本及相关告知文书直接送达被告金平市监局，并于2019年8月5日将相关告知文书邮寄送达原告。被告金平市监局在法定期限内提交了书面答复和相关证据材料。被告市政府经审查，认为根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》及其实施指南规定，月饼馅料属于该标准中“07.04烘烤食品馅料及表面用挂浆”范围，被举报人在蛋黄红莲蓉月饼馅料中添加焦糖色，并不违反相关规定，被告金平市监局根据查明的事实和证据作出的《处理举报线索告知书》并无不妥，应予支持。于2019年9月26日作出汕行复案﹝2019﹞122号《驳回行政复议申请决定书》（下称《驳回行政复议申请决定书》），并于次日直接送达被告金平市监局和邮寄送达原告。原告遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，中华人民共和国国家标准GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，于2014年12月24日发布，2015年5月24日实施。该标准中在食品分类号07.04中注明：焙烤食品馅料及表面用挂浆（仅限风味派馅饼）对焦糖色最大使用量可按生产需要适量使用。该标准实施指南中附录5,7.焙烤食品中载明：07.04焙烤食品馅料及表面用挂浆，用于焙烤食品的馅料及表面挂浆，如月饼馅料等。2019年2月23日，原告通过政府信息公开申请途径向广东省卫生健康委员会咨询相关事项。广东省卫生健康委员会于2019年3月6日在《关于政府信息公开申请的答复》中，回复原告：根据GB/T12140-2007《糕点术语》，派为西式糕点（2.3.14），月饼为中式糕点（2.2.3、2.2.4、2.2.11）。根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，月饼的食品分类为“07.02.03月饼”，食品添加剂“焦糖色（普通法）”使用范围包括“07.04焙烤食品馅料及表面用挂浆（仅限风味派馅料）”不包括“07.02.03月饼”。再查明，《汕头市机构改革方案》、《汕头市金平区机构改革方案》规定，原汕头市金平区食品药品监督管理局等部门的职责整合，组建汕头市金平区**监督管理局，原汕头市金平区食品药品监督管理局的职能由汕头市金平区**监督管理局承接。原审法院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作……”；另根据《汕头市机构改革方案》、《汕头市金平区机构改革方案》的规定，原汕头市金平区食品药品监督管理局的职能由汕头市金平区**监督管理局承接。因此，被告金平市监局作为金平区的食品药品监督管理部门，具有对金平区行政区域内的食品药品投诉举报管理的法定职权，是本案的适格被告。本案原告购买了礼盒月饼，并支付了相应的对价后，认为生产厂商（被投诉人）的行为侵犯了自身合法权益，向行政机关举报反映具体事件，请求行政机关依法查处。在请求行政机关查处违法、给予举报人奖励的同时，也维护自身合法权益，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉，投诉人与行政机关对其投诉作出处理的行为有法律上的利害关系，有权向人民法院提起诉讼。故原告的主体适格。本案争议的焦点为被投诉产品蛋黄红莲蓉月饼中添加焦糖色是否违反食品安全标准及被告作出行政行为的程序是否合法。对于焦点一，根据中华人民共和国国家标准GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类号07.04中注明：焙烤食品馅料及表面用挂浆（仅限风味派馅饼）对焦糖色最大使用量可按生产需要适量使用。依据该规定，焙烤食品馅料及表面用挂浆可适量使用焦糖色，使用范围仅限风味派馅饼。该标准实施指南中载明：食品分类号07.04，食品类别“焙烤食品馅料及表面用挂浆”，说明为“用于焙烤食品的馅料及表面挂浆，如月饼馅料等。”该实施指南是对GB2760-2014添加剂标准的具体细化说明，明确补充说明了月饼馅料属于该标准中“07.04烘烤食品馅料及表面用挂浆”范围。而广东省卫生健康委员会的答复内容中仅针对GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类中号“07.02.03月饼”不包含在“07.04焙烤食品馅料及表面用挂浆（仅限风味派馅饼）”范围中予以明确，并没有明确回应作为月饼馅料是否可以添加焦糖色。该答复与标准指南的规定并不冲突。在本案中，被投诉的蛋黄红莲蓉月饼属于地方风味特色的焙烤类食品，月饼馅料中食品添加剂焦糖色的使用标准可以适用GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类号07.04的规定，即焦糖色最大使用量可按生产需要适量使用。结合汕头市食品药品监督管理局复函、中国食品工业协会复函以及荣诚公司委托广东万田检测股份有限公司检测报告和回复函，被投诉产品可按生产需要适量使用焦糖色。原告称被投诉产品中添加焦糖色不合法，但其提供的证据不足以证明其主张，原审法院不予采纳。对于焦点二，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果”。本案中，被告金平市监局于2019年6月19日接到上级转交办的原告投诉举报材料后，立即展开调查，认为被举报人生产的“荣诚盛世华贵月饼礼盒”中蛋黄红莲蓉月饼添加焦糖色，并不违反相关规定。被告金平市监局根据查明的事实和收集的证据于2019年7月15日作出《处理举报线索告知书》，将调查结果告知原告，其已依法履行了调查取证、答复告知的职责，并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”本案中，原告向被告市政府申请行政复议，被告市政府受理后经审查认为被告被告金平市监局已履行法定职责，根据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（五）项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》程序合法。综上所述，被告金平市监局作出的《处理举报线索告知书》及被告市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确；原告请求确认被告金平市监局作出的《处理举报线索告知书》及被告市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》违法，理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告封云凯的诉讼请求。案件受理费50元由原告封云凯负担。上诉人封云凯不服原审判决，向本院提起上诉，认为原审判决适用法律错误，采纳的证据属于严重违法证据，请求法院：1.撤销原审判决；2.案件受理费由两被上诉人承担。庭审时上诉人表示对原审法院认定事实没有异议。补充上诉理由：原审法院采纳非法证据，本案中被上诉人提交复印件证据，没有办案人员签名，也没有调查笔录等形成证据链，以非法手段形成证据材料是不能采纳的。上诉人在原审时提交广东省卫生健康委员会给上诉人出具的文件已经清楚载明月饼不能使用食品添加剂焦糖色。该文件在广东省辖区内应认定有效。而两被上诉人对该文件不予采纳，超越国家法律法规认定为可以在月饼中添加焦糖色，属于违反法律规定。原审判决对GB2760中规定的食品添加剂可以使用在焙烤食品馅料及表面挂浆（仅限风味哌馅料）修改成了可以在焙烤食品馅料及表面挂浆的所有类别中使用，再加上月饼馅料属于焙烤食品馅料及表面挂浆这样就推定涉案产品合法，属于修改法律的错误判决，请求二审法院予以撤销。被上诉人金平市监局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。理由：涉案《处理举报线索告知书》及《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。被上诉人金平市监局于2019年6月19日收到汕头市市*监督管理局转来的举报件，上诉人举报广东荣诚食品有限公司汕头第一分公司生产的蛋黄红莲蓉月饼非法添加食品添加剂焦糖色不符合食品安全标准，并附有举报书和相关证据材料。被上诉人金平市监局执法人员随后依法进行核查了解。经核查，蛋黄红莲蓉月饼生产工艺属于广式月饼，是以广东地区制作工艺和风味特色为代表，需经烘烤工艺为最终熟制工序的月饼。根据中华人民共和国国家标准GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类号07.04的食品名称为“焙烤食品馅料及表A面用挂浆（仅限风味派馅料）规定的焦糖色最大使用量是按生产需要适量使用”，即上述食品可添加适量使用焦糖色，另外根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》实施指南食品分类号07.04的食品类别/名称为焙烤食品馅料及表面用挂浆的说明是“用于焙烤食品馅料及表面用挂浆，如月饼馅料等”规定，地方风味特色的焙烤类月饼馅料是可以按生产需要适量使用焦糖色作为食品添加剂。因此，被上诉人金平市监局认为广东荣诚食品有限公司汕头第一分公司生产的蛋黄红莲蓉月饼在月饼馅料中添加焦糖色，并不违反相关规定，因此对上诉人举报广东荣诚食品有限公司汕头第一分公司不予立案处理。2019年7月16日，被上诉人金平市监局向上诉人邮寄了《处理举报线索告知书》，告知其有关处理结果及异议申请复议和诉讼的途径。被上诉人市政府作出驳回上诉人的行政复议申请正确，应予以维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。被上诉人市政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。理由：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.根据中华人民共和国国家标准GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》及其实施指南的规定，焙烤食品馅料及表面用挂浆可适量使用焦糖色，使用范围仅限风味派馅饼，而月饼馅料属于该标准中“07.04烘烤食品馅料及表面用挂浆”范围。且广东省卫生健康委员会的答复内容中仅针对GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类中号“07.02.03月饼”不包含在“07.04焙烤食品馅料及表面用挂浆（仅限风味派馅饼）”范围中予以明确，并没有明确回应作为月饼馅料是否可以添加焦糖色。因此，上诉人主张涉案产品添加焦糖色不合法缺乏事实和法律依据，原审判决认定涉案产品可按生产需要适量使用焦糖色符合规定。2.根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，被上诉人金平市监局接受上诉人的投诉举报材料后，依法开展调查后作出《驳回行政复议申请决定书》并告知上诉人，程序合法。二、涉案《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人市政府于2019年8月2日依法受理行政复议申请后，将上诉人的行政复议申请书副本及相关告知书送达被上诉人金平市监局，经审查后，于2019年9月26日作出《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达双方当事人，程序合法。被上诉人市政府经审查后，上诉人投诉举报的内容经金平市监局调查取证，被举报人生产的“荣诚盛世华贵月饼礼盒”中蛋黄红莲蓉月饼属于广式月饼，其是在月饼馅料中添加焦糖色，根据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》及其实施指南规定，月饼馅料属于该标准中“07.04烘烤食品馅料及表面用挂浆”范围，被举报人在蛋黄红莲蓉月饼馅料中添加焦糖色，并不违反相关规定。被上诉人金平市监局根据查明的事实和证据作出的《处理举报线索告知书》并无不妥，应予支持。被上诉人市政府作出驳回上诉人的行政复议申请正确，应予以维持。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是被上诉人金平市监局作出的《处理举报线索告知书》是否合法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第五条“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作……”的规定、《汕头市机构改革方案》以及《汕头市金平区机构改革方案》的规定，原汕头市金平区食品药品监督管理局的职能由汕头市金平区**监督管理局承接。因此，被上诉人金平市监局作为金平区的食品药品监督管理部门，具有对金平区行政区域内的食品药品投诉举报管理的法定职责。根据中华人民共和国国家标准GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类号07.04中注明：焙烤食品馅料及表面用挂浆（仅限风味派馅饼）对焦糖色最大使用量可按生产需要适量使用。依据该规定，焙烤食品馅料及表面用挂浆可适量使用焦糖色，使用范围仅限风味派馅饼。该标准实施指南中载明：食品分类号07.04，食品类别“焙烤食品馅料及表面用挂浆”，说明为“用于焙烤食品的馅料及表面挂浆，如月饼馅料等。”该实施指南是对GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》的具体细化说明，明确补充说明了月饼馅料属于该标准中“07.04烘烤食品馅料及表面用挂浆”范围。针对上诉人的举报线索，被上诉人金平市监局经核查，根据上述规定，并结合已生效的裁判文书的相关认定，认为被举报人所生产的蛋黄红莲蓉月饼属于广式月饼，其在月饼馅料中添加焦糖色，并不违反相关规定，决定对被举报人不予立案处理。被上诉人金平市监局该行政处理行为并无不当。上诉人请求确认该行政处理行为违法，缺乏事实和法律依据，应予驳回。上诉人上诉主张两被上诉人提交的证据没有办案人员签名或没有现场调查笔录来形成证据链，即为非法证据致一审程序违法，该主张不能成立。上诉人上诉还主张其提交了广东省卫生健康委员会的答复，可以证明月饼不能添加食品添加剂焦糖色。经查，广东省卫生健康委员会的答复内容中仅针对GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》食品分类中号“07.02.03月饼”不包含在“07.04焙烤食品馅料及表面用挂浆（仅限风味派馅饼）”范围中予以明确，并没有明确回应作为月饼馅料是否可以添加焦糖色。该答复与标准指南的规定并不冲突，且并未否定标准指南的效力。综上，上诉人上诉称原审判决适用法律错误，采纳证据严重错误的主张，理据不足，本院予以驳回。被上诉人金平市监局收到投诉举报材料后，依法履行了调查取证、答复告知的职责，作出涉案《处理举报线索告知书》认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人市政府受理行政复议申请后，经审查认为被上诉人金平市监局已履行法定职责，作出《驳回行政复议申请决定书》驳回上诉人的行政复议申请并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人封云凯负担。上诉人封云凯已预缴二审案件受理费50元，本院不予退回。本判决为终审判决。审 判 长 陈舜川审 判 员 陈楚纯审 判 员 陈勇蓬二〇二〇年六月三日法官助理 林天送书 记 员 颜东彤