浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0104行初307号 原告许向慧，男，汉族，1983年7月23日出生，住杭州市余杭区。 被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局，住所地杭州市余杭区临平南大街****。 法定代表人陈勇，局长。 出庭负责人张蓓，副局长。 委托代理人王冠，该局工作人员。 委托代理人吴青青，浙江可道律师事务所律师。 被告杭州市余杭区人民政府，住，住所地杭州市余杭区临平西大街**/div> 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人干鑫亮，该单位工作人员。 原告许向慧不服被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局（以下简称余杭区人社局）社会保障行政监督及被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）行政复议决定一案，于2019年11月21日向本院邮寄行政起诉状。经原告补正，本院于2019年12月11日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告许向慧、被告余杭区人社局副负责人张蓓及委托代理人王冠、吴青青、被告余杭区政府的委托代理人干鑫亮到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2019年8月5日，被告余杭区人社局关于原告许向慧投诉杭州市余杭区崇贤街道大安村村委会、杭州市余杭区崇贤街道办事处就其村被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配上涉嫌违法违规，要求纠正，并重新分配作出答复意见。意见认为：人员产生办法由街道负责，请咨询问题所在地街道。原告许向慧不服，向被告余杭区政府申请行政复议。2019年11月8日，被告余杭区政府作出余政复决[2019]242号《行政复议决定书》。决定认为，本案的争议焦点系被告余杭区人社局对原告许向慧举报事项的处理是否合法。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县入力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”。第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门”。根据上述规定，被告余杭区人社局在征地参保安置工作中负责“被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”。本案中，大安村参加基本生活保障的对象由农村集体经济组织确定，并经街道办事处审查、公示、确认。因此，本案中征地参保指标分配的对象和方式是由大安村委以及崇贤街道办事处依照相应的程序确定，被告余杭区人社局在上述过程中只负责在安置对象确认后进行相应的测算和保险业务办理工作，即被告余杭区人社局并无对征地参保指标的分配情况进行监督的权力和职责。原告许向慧认为被告余杭区人社局具有对大安村征地参保安置指标分配情况进行监督的职责，进而提出履职申请，缺乏依据。本案程序方面，被告余杭区人社局于2019年8月1日收到原告许向慧提出的案涉举报，于2019年8月5日作出回复，程序上符合《浙江省行政程序办法》等相关法律法规的规定。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。 原告许向慧诉称，本人于2019年5月31日至2019年8月1日前后多次向被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局投诉举报崇贤街道和大安村村委确定的失地人员参保名单涉嫌违法，请求予以核实并纠正。在明确告知被告人杭州市余杭区人力资源和社会保障局，本人已与崇贤街道和大安村委沟通多次无果的情况下，仍回复向被举报单位崇贤街道和大安村委反映（证据l，证据2）。此行为明显违反了基本常识。按此逻辑，纪委都没有存在的必要，都向被举报人反映即可。 而后本人针对此事，于2019年7月10日向余杭区行政复议局申请行政复议。11月9日收到行政复议决定书，判定驳回本人的行政复议申请。 现本人不服余杭区行政复议局的复议决定。本人认为余杭区行政复议局适用依据有误，余杭区行政复议局依据的是《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”和第十五条的规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”，上述两个条款并没有明确杭州市余杭区人力资源和社会保障局不具有监督和纠正的职责。如按余杭区行政复议局的逻辑，浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四款中要求“县级以上人民政府林业、民政、监察、公安、审计等部门应当按照各自职责，共同做好相关工作。”文件中没有列明具体工作，是不是什么事都不用干？且按此逻辑杭州市余杭区人力资源和社会保障局是不是没有在征地安置工作中制定相关制度和文件的权限，那《关于调整征地安置工作流程等有关事项的通知》(余人社发(2017)11号）（证据3）算怎么回事？综上所述，请法院认定余杭区行政复议局依据有误。 同时关于余杭区行政复议局决定书中提到的本案程序方面，符合《浙江省行政程序办法》等相关法律法规的规定。没有写明具体条款，属于依据不清。 《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条（依据1）在征地补偿和被征地农民基本生活保障工作中，有关人民政府、主管部门及其工作人员有下列行为之一的，由上级人民政府、有关主管部门或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度的；（二）不依法履行职责，造成基本生活保障资金未能及时足额到位、发放的；（三）未按规定落实社会保障费用而批准征地的；（四）侵占、截留、挪用征地补偿费的；（五）其他依法应当给予行政处分的行为。 根据此条款，杭州市余杭区人力资源和社会保障局作为余杭区社会保障的主管部门，对于崇贤街道制定的违规的参保人员名单（属于未按规定落实社会保障费用），具有责令改正的职责和权限。 《浙江省行政程序办法》第八十七条（依据2）县级以上人民政府依法对所设工作部门、派出机关、派出机构和下级人民政府的行政行为实施层级监督。 县级以上人民政府法制机构和其他有关部门依照职责分工，根据本级人民政府的授权负责层级监督具体工作。县级以上人民政府工作部门依法对本系统内行政机关的行政行为实施层级监督。 根据此条款，杭州市余杭区人力资源和社会保障局作为县级以上人民政府工作部门，具有对街道相关养老保险操办部门监督的职责。 且杭州市余杭区人力资源和社会保障局在杭州余杭门户网站公示的主要职责第一条（依据3）就是“贯彻执行人力资源和社会保障工作的法律法规规章。编制全区人力资源和社会保障事业发展规划。拟订人力资源和社会保障工作相应的政策及实施办法，并组织实施和监督检查。行政复议中杭州市余杭区人力资源和社会保障局提交的《关于调整征地安置工作流程等有关事项的通知》(余人社发(2017)11号）就是杭州市余杭区人力资源和社会保障局拟定的，并组织了实施。最后的监督检查，为什么就不肯依法履职呢？ 综上所述，请求：1.撤销余杭区行政复议局做出的《余政复决(2019)242号》的复议决定；2.判令杭州市余杭区人力资源和社会保障局，对崇贤街道审定的征地参保人员名单依法履行监督职责并对违法违规行为予以纠正；3.判令被告承担诉讼费用。 原告许向慧向本院提交了以下证据、依据： 1.2019年5月31日向余杭区人社局举报崇贤街道的违法事项及其回复；2.2019年8月1日向余杭区人社局举报崇贤街道的违法事项及其回复，拟证明余杭区人社局均未依法履行监督和查处的职责。 3.余人社发（2017）11号《关于调整征地安置工作流程等有关事项的通知书》，拟证明安置工作中制定了相关文件。 被告余杭区人社局辩称，一、被告不具备对案涉事项进行处理的法定职责，请求驳回起诉。依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府第264号令）第四条、第十五条之规定，被告不具备对征地参保指标分配情况进行处理的法定职责；根据《行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，应当驳回起诉。 二、根据《关于调整征地安置工作流程等有关事项的通知》(余人社发(2017)11号）规定，征地参保安置工作流程为：被征地村（社区）按“公开、公平、公正”原则商定具体安置人员名单，公示三天无异议后报送属地派出所和镇街审核、审定，再办理参保手续。 三、被告认为，原告许向慧不具备本案行政诉讼主体资格。理由如下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案原告许向慧认为，对于崇贤街道大安村一组征迁过程中产生的征地养老保险安置指标的分配违法要求被告余杭区人社局予以查处。而原告许向慧户籍地为大安村××组，并非此次征地安置对象。大安村一组征迁一事无利害关系，更不是行政相对人，因此许向慧不是本案的适格原告，其不符合行政诉讼法第49条规定的起诉条件应予，应予以驳回。 四、原告在诉讼中提出要求被告按照劳动和社会保障部国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》第三条、第五条以及《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条规定，以及《浙江省行政程序办法》第八十七条规定履行监督职权。对此，被告认为，首先被告并无该法定职权，在被告提交的书面答辩状中已经提到，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条、第十五条规定，其中已对各政府部门的职权范围进行界定和划分。其中，被告在征地参保安置工作中，负责的是被征地农民基本生活保障资金的测算参保业务办理和就业促进工作而参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡镇人民政府、街道办事处审查公示确认，借此被告并非参保对象，并非对参保对象名单具有监督职责的有关主管部门。不存在不履行监督的一个问题。退一步讲，即使法庭认定被告作为县级以上人民政府工作部门具有监督职权，被告对本系统内行政机关的行政行为实施监督系基于内部管理职权。本案中原告，根据上述规定，向被告提出查处申请要求对被征地参保指标分配的情况进行查处。被告对该情况是否进行监督，如何监督以及监督是否适当，均属于行政机关内部管理行为。根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第八项规定，不属于行政诉讼受理范围，应予以驳回。针对第三针对原告，此后补充了关于规范性文件合法性审查。根据刚刚的答辩意见，我们认为原告许向慧作为举报人，与本案没有直接利害关系，不属于适格的原告主体，因此也无权提起附带性审查。综上，请求贵院依法驳回起诉。 被告余杭区人社局向本院提交了以下证据、依据： 1.基本情况登记表；2.预处理信息表，拟证明原告就诉讼申请事项多次提出信访，被告已按规定告知。 法律依据：《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》。 被告余杭区政府辩称，一、余杭区人社局对原告举报所作出的答复合法。被告经复议案件审理查明：原告于2019年8月1日向余杭区人社局举报崇贤街道和大安村委对于征地养老保险指标的分配违法，请求余杭区人社局予以查处。余杭区人社局于2019年8月5日回复申请人，内容为“人员产生办法具体由街道负责，请咨询问题所在街道办事处”。 被告另查明：原告提出上述举报的原因是其认为2018年底崇贤街道大安村**征迁过程中产生的劳动力安置指标不应当分配给村中无人参保家庭以及部分年龄较大的村民，而应当分配给被征地农户，依据是《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》。 被告认为，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”。第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门”。根据上述规定，余杭区人社局在征地参保安置工作中负责“被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作”。对于申请人所提到的“参保对象确定”问题，系相关职能部门在确定名单后，向余杭区人社局上报。本案中．大安村参加基本生活保障的对象由农村集体经济组织确定，并经街道办事处审查、公示、确认。因此，本案中征地参保指标分配的对象和方式是由大安村委以及崇贤街道办事处依照相应的程序确定。余杭区人社局在上述过程中只负责在安置对象确认后进行相应的测算和保险业务办理工作，并无对征地参保指标的分配情况进行监督的权力和职责。原告认为余杭区人社局具有对大安村征地参保安置指标分配情况进行监督的职责，进而向余杭区人社局提出举报，要求进行查处，缺乏相应依据。 本案中即使退一步讲，行政机关的内部监督，对公民、法人或者其他组织权利义务亦不产生实际影响，按照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（八）项等规定，并不属于行政复议以及行政诉讼受案范围，人民法院应当驳回原告起诉。 程序方面，余杭区人社局于2019年8月1日收到原告的举报，于2019年8月5日作出回复，程序上符合《浙江省行政程序办法》等相关法律法规的规定。 对于原告在起诉状中提到的余人社发[2017]11号《关于调整征地安置工作流程等有关事项的通知》，该文件是对于余杭区户籍制度改革后征地安置工作的流程进行细化和调整，余杭区人社局主要负责征地安置人数核定以及对镇街报送的安置人员名单办理具体征地安置手续。 对于原告提出的程序方面具体条款，被告参照《浙江省行政程序办法》等相关法律法规的规定，认为余杭区人社局已经及时针对原告2019年8月1日的举报作出答复和指引，符合规定。 对于原告提出的本案中人员参保违规问题属于“未按规定落实社会保障费用”。首先，原告2019年8月1日的举报内容第一段中已经明确其举报的违规参保问题是《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第二十四条第一项“不按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度”，而非第三项“未按规定落实社会保障费用而批准征地”。其次，余杭区人社局也并非对征地参保指标分配具有监督职责的“有关主管部门”。 对于原告提出的余杭区人社局具有对街道养老保险操办部门进行层级监督的职责，被告认为：首先，按照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”并不属于行政复议以及行政诉讼受案范围。其次，本案中征地参保指标分配的对象和方式是由大安村委以及崇贤街道办事处依照相应的程序确定，余杭区人社局并无对征地参保指标的分配情况进行监督的权力和职责。 二、针对原告补充提交的起诉材料，被告提出以下答辩意见。 第一，余人社发[2017]11号文件中安置人员名单的办法是否明确或模糊与其是否违背《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》并无必然关联。 第二，原告补充提交了《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》中的第三条、第五条。原告经查阅该《通知》全文，认为该通知是为了进一步贯彻落实关于“社会保障费用不落实的不得批准征地”的精神，就有关问题进行通知。通知第三条、第五条内容与本案所涉及的参保安置指标分配并无关联。 三、被告余杭区人民政府行政复议行为合法。2019年7月10日，被告收到原告提交的行政复议申请材料，经审查后于2019年7月17日作出《补正通知书》，同日邮寄。2019年7月24日，被告收到第一次补正材料，经审查后于2019年7月30日作出《补正通知书》，次日邮寄。2019年8月12日，被告收到第二次补正材料，经审查后于2019年8月19日作出《补正通知书》，同日邮寄。2019年8月27日，被告收到第三次补正材料，经审查后于2019年9月3日作出《补正通知书》，同日邮寄。2019年9月12日，被告收到第四次补正材料。 2019年9月18日，被告经审查作出《立案通知书》及《答复通知书》，同日邮寄。2019年9月20日，余杭区人社局向被告提交复议答复材料。 2019年11月8日，被告余杭区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定作出余政复决[2019]242号《行政复议决定书》，并于同日向原告及余杭区人社局邮寄《行政复议决定书》。 综上所述，被告余杭区人民政府所作的余政复决[2019]242号《行政复议决定书》，严格依照《中华人民共和国行政复议法》规定的原则、程序作出，认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。被告请求驳回原告的诉讼请求。 被告余杭区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书及所附材料，拟证明原告的行政复议请求内容。 2.行政复议申请受理通知书、答复通知书及邮寄凭证，拟证明被告法定期限内受理并向原告告知的事实。 3.行政复议答复书及行政复议证据清单，拟证明余杭区人社局行政复议答复的具体内容。 4.行政复议决定书及邮寄凭证，拟证明被告法定期限内做出行政复议决定并向原告告知的事实。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，原告许向慧对被告余杭区人社局提交的证据1-2，三性无异议；对被告余杭区政府提交的证据1-4，三性无异议。被告余杭区人社局对原告许向慧提交的证据1-3，三性无异议；对被告余杭区政府提交的证据1-4，三性无异议。被告余杭区政府对原告许向慧提交的证据1-3，三性无异议；对被告余杭区人社局提交的证据1-2，三性无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告许向慧提交的证据1-3，均能证明原告许向慧要待证的事实，本院予以确认；对被告余杭区人社局提交的证据1-2，均能证明被告余杭区人社局要待证的事实，本院予以确认；对被告余杭区政府提交的证据1-4，均能证明被告余杭区政府要待证的事实，本院予以确认。 经审理查明，原告许向慧系杭州市崇贤街道大安村集体经济组织成员。2019年5月31日、2019年8月1日，原告许向慧通过政府网站向被告余杭区人社局投诉杭州市余杭区崇贤街道大安村村民委员会、杭州市余杭区崇贤街道办事处，称在其村被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配上涉嫌违法违规，要求纠正，并重新分配。被告余杭区人社局分别于2019年7月9日、2019年8月5日作出答复，要求原告许向慧向辖区村民委员会、街道咨询、反映。原告许向慧不服，于2019年7月10日向被告余杭区政府申请行政复议。2019年7月24日、8月12日、8月27日、9月12日，原告许向慧进行了补正，并确定2019年8月1日的投诉及8月5日的答复为申请复议的内容。2019年9月18日，被告余杭区政府作出余政复受[2019]242号《行政复议申请受理通知书》。同日，被告余杭区政府作出余政复受[2019]242号《行政复议答复通知书》，要求被告余杭区人社局在收到复议申请书副本之日起10日内，提交书面答复及作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。2019年11月8日，被告余杭区政府作出余政复决[2019]242号《行政复议决定书》，并送达原告许向慧、被告余杭区人社局。 本院认为，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条规定：“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”本案中，原告许向慧系杭州市崇贤街道大安村集体经济组织成员，大安村集体经济组织作出征地养老保险的指标分配名单，与其有利害关系，具有诉讼主体资格。被告余杭区人社局认为原告许向慧不具有诉讼主体资格，本院不予采纳。本案中，被告余杭区人社局认为对原告许向慧投诉其村被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配上存在违法违规事项不具有监督检查职责。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款规定：“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”该办法第十一条第二款规定：“市、县人民政府财政部门应当在核准人力资源和社会保障部门提供的被征地农民基本生活保障用款计划后，定期将被征地农民基本生活保障资金划入被征地农民基本生活保障支出户，确保被征地农民基本生活保障资金及时、足额发放。”及上述办法第二十五条规定，被告余杭区人社局对被征地农民养老保险指标、劳动力安置指标具有测算、汇总、检查监督、核准、参保业务办理、就业促进的法定职责。被告余杭区人社局辩称其没有法定责职，本院不予支持。被告余杭区政府以被告余杭区人社局对被征地农民养老保险指标暨劳力安置指标的分配上没有监督检查职责为由，驳回原告的复议申请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项的规定，判决如下： 一、撤销被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局于2019年8月5日针对原告许向慧的投诉作出的答复意见； 二、撤销被告杭州市余杭区人民政府作出的余政复决[2019]242号《行政复议决定书》； 三、被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局在本判决书生效后60日内对原告许向慧的投诉重新作出答复。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局、被告杭州市余杭区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审  判  长 杨佩林 人民 陪 审员 夏 阳 人民 陪 审员 徐忠德 二〇二〇年六月八日 （代）书记员 戚丹红