云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2020)云2601行初3号原告富宁某某房地产开发有限公司（以下简称万汇公司），统一社会信用代码：91532628MA6K3D5F2C。住所地：云南省文山州富宁县新华镇城北路**。法定代表人刘某，职务：董事长。委托代理人高保平、木生将，云南七乡律师事务所律师，特别授权。被告富宁县自然资源局（以下简称县自然资源局），统一社会信用代码：115326280152167873。住所地：富宁县普厅北路**/div>法定代表人陆加群，职务：局长。负责人黄鸿，县自然资源局副局长。委托代理人赵影武，云南天信律师事务所律师，特别授权。被告文山壮族苗族自治州自然资源和规划局（以下简称州自然资源局）。;'>住所地：文山市凤凰路华宇印象**楼div>法定代表人朱天德，职务：局长。委托代理人李祥、农昊，云南圆合圆律师事务所律师，特别授权。原告万汇公司诉富宁县自然资源局、州自然资源局行政处罚一案，本院于2020年1月7日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告万汇公司的法定代表人刘某及委托代理人高保平、木生将，被告富宁县自然资源局的负责人黄鸿及委托代理人赵影武，被告州自然资源局的委托代理人李祥、农昊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告县自然资源局向原告万汇公司作出富自然资源执罚【2019】2号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定），原告不服该行政处罚决定，向被告州自然资源局申请复议，州自然资源局受理该行政复议后，作出文自然资源复决字【2019】3号《行政复议决定书》（以下简称行政复议决定），维持了被告县自然资源局的行政处罚决定，原告不服，诉至本院。原告诉称，一、被告县自然资源局作出的行政处罚决定，认定事实错误、证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销。1.原告万汇公司是由富宁林兰煤业有限公司（以下简称林兰公司）变更而来。林兰公司始建于上世纪50年代末，进行小规模露天开采。2002年11月，省国土资源厅核发了采矿证，矿区范围为一不规则多变性，由五个拐点坐标圈定，矿区面积0.1729平方公里。2004年至2010年正常生产，2010年至今，煤矿停产。2012年10月至12月，富宁县人民政府召开《富宁林兰煤矿闭坑转产商谈纪要》，研究讨论林兰煤矿闭坑转产相关事宜，并签订了《富宁县煤矿闭坑转产协议》，要求委托中介机构编制闭坑实施方案，并进行下一步闭坑工作。2013年7月，富宁县人民政府和林兰公司共同委托昆明煤炭设计研究院编制了《富宁林兰煤矿闭坑实施方案》。之后，富宁县人民政府召开会议，审查《富宁林兰煤矿闭坑实施方案》，2014年3月，作出富政发【2014】23号文件，原则同意该《方案》，并与富宁县国土资源局签订《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》。2014年4月、2015年2月，富宁县政府召开会议推进富宁林兰煤矿闭坑转产项目。2015年3月，经中共富宁县委、富宁县人民政府批准，林兰公司成立新的开发公司，以市场运作的方式对林兰煤矿实施闭坑转产。2015年11月，林兰公司更名为万汇公司。因此，从上述过程来看，原告万汇公司是由林兰公司变更而来，林兰公司的相应权利义务转由万汇公司行使和承担。2.原告在涉案地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，是履行《富宁县煤矿闭坑转产协议》和《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》。首先，原告实施的清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，是在林兰公司原采矿区范围内实施，并未越界。其次，对于因林兰公司开采煤矿产生的矿坑的闭坑回填和井下老采空区的清淤治理及矿区安全隐患等历史遗留问题，原告有相应的协议和实施方案为支撑。再次，原告实施的清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，是在履行《富宁县煤矿闭坑转产协议》和《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》及《富宁林兰煤矿闭坑实施方案》。最后，原告实施上述行为，与原告是否取得案涉地块的土地使用权（或不动产权）证书无关，本案原告是否取得案涉地块权属证书，原告均应当履行相应的协议和实施方案。因此，原告有权在案涉地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，并且，上述行为是以政府的相关协议和方案实施的行为。3.原告在案涉地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，并非是房地产开发行为。房地产开发是指在依法取得国有土地使用权的土地上，按照城市规划要求进行基础设施、房屋建设的行为。主要包括以下步骤：一是选址定点；二是规划总图审查及确定规划设计条件；三是初步设计及施工图审查；四是规划报建图审查；五是施工报建；六是建设工程竣工综合验收备案等。在本案中，原告除了实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，并没有对案涉地块实施其他的基建行为，更没有新建任何建筑物和其他设施。从处罚决定书来看，没有任何一份证据能够证明原告是进行房地产开发行为。本案被告县自然资源局对原告进行处罚的时机和条件尚不成熟。4.原告有权在案涉地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为。从上述第1个观点来看，林兰公司从上世纪50年代末就在案涉地块进行煤矿开采，之后更名为原告并占用至今，虽然没有土地权属证书，但是已经取得了相应的采矿许可证，矿区面积为0.1729平方公里，是有历史渊源的，原告对采矿区面积范围内的地块进行清理、回填等行为属于退还土地的行为，并不是法律意义上的非法占用土地的行为。本案不应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对原告进行处罚。综上，处罚决定认定原告实施的清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为系房地产开发行为，属于认定事实错误，证据不足，适用法律错误。二、行政复议决定认定事实错误、证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销。原告对行政处罚决定不服，向被告州自然资源局申请行政复议，原告对被告州自然资源局审查意见不予认可。原告认为，刘某和陈锡的询问笔录在证据规则上属于当事人的单方陈述，系孤证，在没有其他证据加以佐证的情况下，不能作为定案依据。并且，本案除了刘某和陈锡的询问笔录外，无任何一份证据证明原告实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填的行为属于房地产开发行为。再者，行政机关作出处罚决定，应当以事实为依据，以法律为准绳，并不能仅根据承办人员的主观臆断推测办案。在刘某和陈锡的询问笔录中，仅是提到过“清理煤矿采空区、老巷道、淤泥后是为了做房地产开发”，但除了上述陈述外，被告在原告没有进行基建、新建其他建筑和设施的情况下，即作出处罚决定，属于处罚时机不成熟，处罚条件不成熟。被告州自然资源局据此认定原告非法占用土地并进行房地产开发的事实不能成立，证据不充足，作出维持决定适用法律错误。综上，为维护原告合法权益，诉至法院请求：撤销被告县自然资源局作出的行政处罚决定及撤销被告州自然资源局作出的行政复议决定；本案诉讼费由被告承担。原告为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：第一组：行政处罚决定书，证明该处罚决定属认定错误、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销；第二组：行政复议决定书，证明复议决定认定错误、证据不足、适用法律错误，依法应予撤销；第三组：《证明》、富国有（2016）489号、490号、491号、492号土地使用权证、（2017）富宁县不动产权0001969号、0001970号不动产权证书、缴纳土地出让金票据，证明案涉地块在原告的土地使用权证项下，被告认定原告存在非法占用土地与客观事实不符；第四组：《富宁林兰煤矿闭坑转产商谈纪要》两份、《富宁县煤矿闭坑转产协议》、《委托书》、《富宁林兰煤矿闭坑实施方案审查会议纪要》、富政发【2014】23号《审查决定》、《富宁县煤矿闭坑加填协议》、《富宁林兰煤矿闭坑转产项目协调推进会议纪要》两份、富政复【2015】126号《批复》、富政办发【2015】24号《通知》、富政办发【2015】207号《通知》、富宁林兰煤矿闭坑回填前后照片12张、准予变更登记通知书，证明万汇公司由林兰公司更名而来，原林兰公司的权利义务转由万汇公司行使和承担，原告在案涉地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为，是履行协议约定，并非是房地产开发行为；第五组：《富宁县万汇城项目征地统计表》及其两份附图，证明在2018年7月3日，因富宁县万汇城项目用地征收新华镇新兴社区那乙村集体土地80.17亩，富宁县城区项目建设征地指挥部制作《富宁县万汇城项目征地统计表》，并由新华镇人民政府进行公示，上述被征收的地块用于富宁县万汇城项目，即该地块被征收置换后交付原告使用，与第三组证据中的《证明》相印证，上述被征收的地块在林兰公司原采矿区范围内，且包含了案涉地块，原告有权在案涉地块实施清淤、回填等行为。被告县自然资源局辩称：一、原告诉称不是事实，其行为已构成非法占用土地。涉案矿区由于多年开采，形成一个大坑。每年雨季到来时，那乙河以及面山各沟渠全部流入林兰煤矿大坑中，水位升高，积水满塘，地质疏松，滑坡在不断蠕动变形，其安全隐患严重危及林兰村、那乙村等周边群众160户800余人生命财产安全，严重威胁着紧靠煤坑北面的云南省出海大通道。大动脉广昆高速公路。为妥善解决上述安全隐患及维护社会公共利益，相关政府部门才与原告多次商谈，出台相关文件并签订《富宁县煤矿闭坑转产协议》和《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》等协议，同时为了尽快消除上述安全隐患，约定了闭坑回填的工期为2014年4月1日至2015年9月30日，但原告并未在上述期间内完成闭坑回填工作，甚至为了一己私利，无视矿区存在的多种安全隐患问题和社会公共利益，多年来一直拖延清理时间，以出卖清理的矿产进行盈利，增加了矿区的安全隐患发生的风险，严重危害了社会公共利益。至今，闭坑回填工期早已结束并长达4年之久，即原告早在4年前就丧失了在该地块上实施闭坑回填行为的权利，其在涉案地块上实施的行为早已超出协议和文件载明的期限。再结合原告法定代表人刘某在《调查笔录》中的陈述，也印证了以上事实。同时，造成其应进行闭坑回填的结果亦是原告的行为所致，当然不能作为原告免责的理由。二、原告在案涉地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为系房地产开发行为，已构成非法占用土地。（一）被告所收集的多份证据已形成证据链足以证明原告的行为属于房地产开发行为，且已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第七十六条的规定。1.本案中，原告对涉案地块周边土地享有土地使用权，土地使用证号分别为云富国用（2016）第489号、490号、491号、492号，（2017）富宁县不动产权证第0001969号、第0001970号。2019年4月29日，昆明麦普测绘科技有限公司对涉案地块及周边土地进行测绘，从测绘公司制作而成的图纸可见，原告实际动工的地块面积为7382.86平方米，其中采矿用地为3861.67平方米，城镇用地为3521.19平方米。实际动工地块并非上述原告已取得的土地使用权范围，即原告并没有取得实际动工地块的土地使用权。而且，测绘公司测绘实际动工的土地后，原告法定代表人刘某已在测绘图中的实际动工地块上签字确认。可见，原告的行为系未经批准，非法占用土地，已违反上述法律条款，依法应受处罚。2.从被告立案、调查、听证等程序中，足以证明被告所收集的多份证据足以认定原告未办理用地手续，未取得动工地块的土地使用权，非法占用土地，已违反了《土地管理法》的规定，且公司法定代表人刘某自认公司现在施工主要是清理老煤矿采空区及淤泥，清理结束后做房地产开发，即清理行为系与房地产开发一体的行为，故被告适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第七十六条认定原告于2016年12月在未办理相关手续的情况下，擅自在富宁县新华镇林兰村旁原煤业公司煤塘边进行房地产开发行为，事实认定清楚、正确。（二）原告主张的行为是在清理老煤矿形成的地下采空区、老巷道、淤泥，不是房地产开发行为，不能成立，理由如下：1.经查询，原告的经营范围是房地产开发经营；建筑装饰工程、绿化工程建设施工；建材、机电产品销售；广告设计、制作；物业管理。其中并不包括清理老煤矿形成的地下采空区、老巷道、淤泥。2.房地产开发行为由一整套施工行为所组成，包括拆除原项目土地的建筑物、整理项目土地现状、推平项目土地、打桩、建盖房屋等行为。在本案中，原告清理老煤矿采空区、老巷道、淤泥的行为实际是为进行房地产开发所做的前期行为，故原告的诉称不能成立。三、原告无权在涉案地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为。在上述第一个观点中已经对原告是否有权在涉案地块实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填等行为进行了论述，原告闭坑回填工期早已结束并长达4年之久，即原告早在4年前就已经丧失了在该地块上实施闭坑回填行为的权利，其在涉案地块上实施的行为已经超出上述协议和文件载明的期限，已经不再是得到相关部门允许的合法行为。综上所述，原告的行为系房地产开发行为，已经构成非法占用土地，被告作出的行政处罚决定认定事实正确、证据充分、适用法律正确，原告的诉称无事实及法律依据。依法应驳回原告的诉讼请求。被告县自然资源局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：违法案件登记表、违法案件核查报告、立案呈批表、居民身份证复印件两份、接受调查通知两份、富宁县国土资源局公文送达回证两份、权利义务告知书两份、国土资源土地违法案件询问笔录及签字按手印确认照片两份，证明被告发现原告的违法行为后，依法对原告的违法行为进行立案调查，依法对原告的经理陈锡、法定代表人刘某进行调查取证，二人在接受询问调查时自认其清理行为是为了进行房地产开发，并陈述其自2016年12月开始清理老矿井采空区和淤泥且已知晓矿区存在安全隐患；第二组：《国土资源局责令停止土地违法行为通知书》两份、富宁县国土资源局公文送达回证两份，证明被告依法分别于2019年3月27日、4月12日向原告的经理陈锡、法定代表人刘某下发了《国土资源局责令停止土地违法行为通知书》，要求其停止实施土地违法行为；第三组：测绘资质证、营业执照、职业技术证书、现场勘验笔录、宗地图、宗地区位图、富宁县土地利用总体规划图、富宁县土地利用总体现状图、富宁某某房地产开发有限公司用地范围线测绘报告，证明案件负责人员韦明勇、李冲依法组织原告的法定代表人刘某和依法委托具有测绘资质的昆明麦普测绘科技有限公司对原告开发房地产地块进行实地测量，经测量原告实际动工的地块面积为7382.86平方米，其中采矿用地为3861.67平方米，城镇用地为3521.19平方米，实际动工地块原告并没有取得土地使用权，而且原告法定代表人刘某已在测绘图中的实际动工地块上签字确认；第四组：国土资源违法案件调查报告、违法案件会审记录、行政案件调查延期申请、违法案件呈批表，证明被告依法对原告的违法行为进行调查后形成案件调查报告并作出给予行政处罚的意见；第五组：《行政处罚告知书》两份、公文送达回证六份、《行政处罚听证告知书》两份、行政处罚听证申请书两份、行政处罚申辩书、听证通知书、县自然资源局关于撤销行政处罚告知书和行政处罚听证告知书的通知，证明被告依法对原告送达了行政处罚告知书，并告知其有申请听证的权利，后因重新调查取消听证会，被告重新调查后再次依法告知原告有申请听证的权利，原告依法向被告提出听证申请；第六组：《富宁县自然资源局听证通知书》、公文送达回证、富自然资【2019】25号、26号、27号、29号富宁县自然资源局关于邀请参加行政决定听证会的函、富宁县自然资源局行政处罚听证会议签到表、行政处罚听证会笔录、行政处罚决定听证会报告书，证明经原告申请，被告依法组织了听证会并形成报告书，报告认定原告的行为构成非法占用土地，要求其退还非法占用的土地7382.86平方米，并处罚款221485.80元；第七组：行政处罚决定书、公文送达回证，证明被告按照依法认定的事实及法定程序依法作出行政处罚决定书并依法对原告进行送达。被告州自然资源局辩称，一、原告所诉事实与实际不符。1.根据我国公司法等系列现行法律规范可知，公司法定代表人有权代表公司对外作出意思表示，公司法定代表人以公司名义对外所作的意思表示均可视为公司的行为。从原告的法定代表人刘某于2019年4月12日在接受调查时所作询问笔录可知，原告清理煤矿采空区、老巷道及淤泥后是为了做房地产开发，该事实与原告的副总经理陈锡于2019年3月27日在接受调查时所作询问笔录相互印证。2.在第三方机构昆明麦普测绘科技有限公司作出的《用地范围线测绘报告》来看，原告实际动工的地块面积为7382.86平方米，其中采矿用地为3861.67平方米，城镇用地为3521.19平方米，即原告实施清理煤矿采空区、老巷道、淤泥清理、回填行为的用地范围与闭坑回填范围不吻合。3.原告对涉案地块周边六宗土地享有土地使用权，经调查，原告擅自使用的土地范围并非其依法取得土地使用权的六宗地块权属范围内。综上，原告清理煤矿采空区、老巷道及淤泥的行为属于房地产开发所涉序列建设工程施工行为之一，其占用涉案地块实施前述行为，未依法取得批准，被告县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》之规定对原告作出处罚决定，于法相符。二、被告在复议程序中已按照法律法规的规定全面审查证据。被告在复议程序中，严格审查了被告县自然资源局从立案、调查、听证程序中收集的多份证据，相互形成证据链，足以认定原告在未办理用地手续，未取得动工地块的土地使用权，非法占用土地，且公司法定代表人刘某代表原告自认施工主要是清理老煤矿采空区及淤泥，清理结束后做房地产开发，足以说明清理煤矿采空区，老巷道及淤泥的行为属于房地产开发所涉系列建设工程施工行为的前期建设行为之一。该认定事实与被告县自然资源局依法调查原告公司副总经理时依法作出的证据印证的事实一致。被告在复议程序中维持了被告县自然资源局的处罚结果，符合《中华人民共和国土地管理法》之规定。三、被告县自然资源局作出的行政处罚决定合法合理，被告作出复议决定时依据事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处理结果适当，被告予以维持的做法应得到人民法院的支持。1.被告县自然资源局作出的行政处罚决定合法合理。被告县自然资源局在接到上级交办的案件线索后依法交由执法大队工作人员实地走访核查，根据核查结果呈报立案，立案后进一步调查取证，根据调查取证的结果依照处罚程序规定将行政处罚的事实告知了行政相对人，且根据行政相对人的申请依法组织了听证会，最终依照案件事实及法律规定，在充分听取行政相对人意见的基础上，依法作出了行政处罚决定，该处罚决定合法、合理。2.被告作出复议决定所依据的事实清楚、证据充分。被告在作出复议决定前，对原告所提出的行政复议请求、证据与被告县自然资源局的答复、证据和依据进行了审查，认定了本案的基本事实，此事实清楚，认定该事实的证据收集程序合法、确实充分。3.被告作出复议维持决定的程序合法。被告在复议期间严格按照《行政复议法》的规定依法审查了当事人各方的主体资格、行政机关作出具体行政行为的权限和范围、复议机关受理复议申请的权限和范围，在充分确认本次复议行为符合法律规定的基础上，被告即通过提交证据的方式一一证明，严格按照法律的规定履行了受理、送达、告知、会审、作出决定等法定程序。4.被告作出复议决定所适用法律正确。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和第四十三条规定依法作出决定，适用法律正确。5.被告作出复议决定的处理结果适当。原告的行为已违反法律的规定，为加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，合理保护公共利益，被告作出的复议维持决定的处理结果合理、适当。综上，被告作出的复议决定符合法律规定，依法应驳回原告的诉讼请求。被告州自然资源局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证，证明被告具备法定诉讼主体资格；第二组：行政复议材料签收单（申请人）及相关附件资料6组，证明原告在复议程序中提起行政复议诉请、事实与理由；第三组：1.行政复议申请受理审批表、2.行政复议受理通知书（申请人）、3.送达回证（申请人）、4.行政复议答复通知书（被申请人）、5.送达回证（被申请人），证明被告依照法律法规关于复议程序的相关规定受理复议申请，依法启动复议程序；第四组：行政复议材料签收单（被申请人）及相关附件资料6组，证明被告自然资源局依法组织听证会，在充分听取原告意见的基础上，依法作出处罚决定，该行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、结果适当，原告实际动工范围未在原告持有的土地使用权范围内，该行为属于房地产开发所涉系列建设工程施工行为之一，被告县自然资源局在法定期限内提出书面答复书、证据、依据和其他有关材料；第五组：1.评议笔录、2.行政复议决定签报用纸、3.行政复议决定书、4.送达回证（含申请人、被申请人各一份）,证明被告依法作出复议决定并送达各方当事人；第六组：1.《中华人民共和国土地管理法》、2.《中华人民共和国行政复议法》，证明被告有权对本案作出复议决定。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告县自然资源局提交的证据质证意见如下：第一组证据：对违法线索登记表、国土资源违法案件线索核查报告，真实性无意见，但不认可内容的三性；对立案呈批表真实性无意见，不认可合法性及关联性，在呈批表中没有注明立案时间；对陈锡、刘某身份证复印件、接受调查通知书、送达回证、权利义务告知书无意见；对陈锡、刘某的国土资源土地违法案件询问笔录及照片的真实性无意见，不认可合法性、关联性；该组证据的证明观点不予认可，无法证实陈锡是万汇公司的副总经理，无法证实刘某在调查询问时自认将进行房地产开发。第二组证据：对国土资源责令停止土地违法行为通知书、送达回证本身真实性无意见，但不认可内容三性及证明观点。第三组证据：对测绘资质证书、营业执照真实性无意见；对尹航超的职业资格证书真实性无意见，但尹航超的职业为“工程测量员四级”，无法证实尹航超有资格从事本案测绘工作并出具测绘报告；对现场勘测笔录及其附件、用地范围线测绘报告、委托合同书、现场照片的三性均不认可；因此该组证据因对测绘程序不符合法律规定，致使相应的现场勘测及测绘报告违法。且该组证据不宜作为本案定案依据使用，其证明观点不能成立。第四组证据：对国土资源违法案件调查报告、违法案件审理记录，三性均不认可，没有对30元/平方米最高额罚款进行论证并提出相应依据，行政处罚合理性不适当；对行政案件调查延期申请三性均不认可，该案属超期办案，被告执法程序违法；对违法案件处理呈批表三性不认可，属被告内部文书，在一超期办案的情况下，仍然进行审批，程序不合法；因此，对该组证据的证明观点不予认可，本案延期办案程序不合法。第五组证据：对行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证三性不予认可，对撤销行政处罚告知书和行政处罚听证告知书的通知、行政处罚申请书、行政处罚申辩书无意见。第六组证据：对听证通知书及送达回证、关于邀请参加行政决定听证会的函、行政处罚听证会议签到表真实性无意见；对行政处罚听证会笔录、行政决定听证会报告书三性均不认可；上述证据不能证明被告的证明观点。第七组证据：对行政处罚决定书三性及证明观点均不认可，对送达回证无意见。原告对被告州自然资源局提交的第一组证据三性及证明观点无意见。对第二组证据中的行政复议申请书、申请人身份证明书、营业执照副本、授权委托书、委托代理人身份证复印件、行政复议材料签收单的三性无意见；对行政处罚决定书的三性及证明观点不予认可。对第三组证据的三性及证明观点无意见。对第四组证据中的被申请人行政答辩状、被申请人提供的证据及依据材料的三性及证明观点均不认可，该组证据中与被告县自然资源局提交的证据相同部分的质证意见与对被告县自然资源局质证意见一致，该组证据无法证明被告县自然资源局在法定期限内提出书面答复、证据依据和其他相关材料。对第五组证据行政复议决定书三性及证明观点均不认可，对该组其余证据无意见。对第六组证据法律条文无意见，但不宜作为证据使用，因此不予质证。被告县自然资源局对原告提交的第一、二组证据的真实性、合法性无异议，对其证明的对象及内容不予认可。对第三组证据的真实性、合法性无异议，但不认可该证据的关联性，原告实际占用地块面积为该组证据土地使用权证以外的面积。对第四组证据中的商谈纪要、转产协议、委托书、实施方案、审查会议纪要、审查决定、闭坑回填协议、推进会议纪要、通知的真实性、合法性无异议，对其证明内容不予认可，回填协议、推进会议纪要、审查决定明确回填工作在2015年3月31日前完成闭坑任务，至今回填工期早已结束，原告在4年前就丧失了闭坑回填的权利，系非法占用土地；对闭坑回填前后照片12张的三性均不认可，对准予变更登记通知书三性无异议。对第五组证据认为超过举证期限，不予质证。被告县自然资源局对被告州自然资源局提交的复议卷宗卷内目录序号19号的证据质证意见与对原告提交的第三、四组证据的质证意见一致，对其余证据均无意见。被告州自然资源局对原告提交的第一、二组证据三性认可，但不认可原告的证明观点。对第三、四组证据认为需核对原件确定真实性，对其证明观点不予认可。对第五组证据的合法性不认可应当由原件核对，超过举证交换期限，不能证明原告的证明观点。对被告县自然资源局提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二组证据系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予认证；第三、五组证据与本案不具有关联性，不能证明本案的基本事实，本院不予采信；第四组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信。被告县自然资源局提交的第一、二、三四、五、六组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信，但其证明内容本院不予采纳；第七组证据系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予质证。被告州自然资源局提交的第一、三组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第二组证据中的行政处罚决定书系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予认证，其余证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第四组证据中的被申请人提供的证据、依据材料与被告县自然资源局提交的证据一致，故认证意见与对被告县自然资源局提交的证据认证意见一致，该组其余证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信，但证明内容本院不予采纳；第五组证据中的行政复议决定书系本案被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予认证；第六组证据系现行法律条文，不宜作为证据使用，本院不予认证。经审理查明：2012年10月至12月，富宁县人民政府就富宁林兰煤矿闭坑转产召开商谈，研究讨论林兰煤矿闭坑转产相关事宜，形成商谈纪要，并签订了《富宁县煤矿闭坑转产协议》。2013年7月23日，富宁县人民政府与林兰公司共同委托昆明煤炭设计研究院编制《富宁林兰煤矿闭坑实施方案》。2014年3月20日，富宁县人民政府作出《富宁县人民政府关于富宁县林兰煤矿闭坑实施方案审查的决定》。2014年3月31日，被告县自然资源局（原富宁县国土资源局）与原告签订《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》，协议约定煤矿闭坑回填施工时间为2014年4月1日启动实施至2015年9月30日前完成。2014年4月、2015年2月，富宁县政府召开会议推进富宁林兰煤矿闭坑转产项目。2015年11月5日，经中共富宁县委、富宁县人民政府批准，林兰公司正式变更登记为本案原告万汇公司。2019年3月27日，被告县自然资源局对原告涉嫌未经批准非法土地的行为立案调查。2019年3月27日、4月12日，被告县自然资源局分别向原告万汇公司法定代表人刘某、副总经理陈锡下发《接受调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，并制作询问笔录。2019年4月28日，被告县自然资源局委托昆明麦普测绘科技公司对原告案涉地块进行现场勘测并制作测绘报告，现场勘测笔录已由原告法定代表人刘某签字确认，原告案涉地块面积为7382.86平方米，其中采矿用地为3861.67平方米，城镇用地为3521.19平方米。2019年6月12日，被告县自然资源局向原告作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知原告其于2016年12月起在未办理相关用地手续的情况下，擅自在富宁县地产开发的行为，属非法占用土地行为，拟对其作出行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩以及申请听证的权利。2019年6月14日，原告向被告县自然资源局递交听证申请。2019年6月21日，被告县自然资源局依法组织听证，并形成听证报告书。2019年6月26日，被告依据询问笔录、测绘报告、听证报告书等证据向原告作出行政处罚决定书。2019年8月15日，原告不服被告县自然资源局作出的行政处罚决定书，向被告州自然资源局申请行政复议，被告州自然资源局于2019年8月26日收到该复议申请后，于2019年8月27日予以受理，并于同日要求被告县自然资源局对该行政复议提出书面答复及提交相关证据、依据等材料。2019年9月10日，被告县自然资源局向被告州自然资源局提交书面答复及证据。2019年11月21日，州自然资源局作出行政复议决定，维持了被告县自然资源局作出的行政处罚决定。原告认为其在案涉地块上动工的行为属回填闭坑行为，故不服行政处罚决定及行政复议决定，诉至本院。另庭审中查明，本案案涉地块属矿产用地及城镇用地范围，原告未取得案涉地块土地使用权相关手续，案涉地块上无建筑物和其他基础设施。本院认为,被告县自然资源局系其行政区域内土地行政主管部门，其有权依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规从事土地行政管理具体事务，统筹区域内查处土地违法相关行政工作，被告州自然资源局系被告县自然资源局上级主管部门，属法定行政复议机关，二被告系本案适格主体，且原告对二被告行政主体及权限均无异议，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”的规定，行政机关作出的行政处罚决定应当事实清楚、证据充分，本案的争议焦点为：一、原告万汇公司在原林兰煤矿及周边实施的行为是否属于房地产开发行为；二、原告万汇公司在原林兰煤矿及周边设施的行为是否构成非法占用土地。一、根据《中华人民共和国房地产管理法》第二条第三款“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。”及《闲置土地处置办法》第三十条“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一……”的规定房地产开发行为应当为在国有土地上进行基础设施及房屋建设，动工开发应为基坑开挖、打入基桩、地基施工等行为。结合本案庭审及证据，虽然原告万汇公司法定代表人刘某及副总经理陈锡在询问笔录中陈述原告万汇公司现在的清理行为系为以后进行房地产开发做准备，但该陈述仅为原告万汇公司的主观陈述，该陈述与案涉地块客观现状不符，目前本案案涉地块上并无建筑物及基础设施建盖，也无符合基坑开挖、打入基桩，地基施工的痕迹，被告县自然资源局在作出处罚决定时未调查、核实、收集原告有实施上述法律、法规规定的房地产动工开发行为的相关证据，被告县自然资源局认定原告万汇公司的行为属房地产开发行为，证据不足，事实不清，原告主张其行为不属于房地产开发行为，本院予以支持。二、本案原告万汇公司根据富宁县人民政府的会议纪要、审查决定与富宁县人民政府及被告县自然资源局（原富宁县国土资源局）签订的《富宁县煤矿闭坑转产协议》《富宁县林兰煤矿闭坑回填协议》属行政相对人与行政机关签订的行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条、第九十一条、第九十三条、第九十四条的规定，上述协议系双方真实意思表示签订的行政协议，该协议约定了协议双方闭坑回填的实施方案、时间等涉及权利义务的内容，但未约定权利义务终止的条件，虽然原告存在违约情况，但被告县自然资源局及富宁县人民政府均未提出解除该行政协议，被告县自然资源局也未向本院提交证据证明上述协议存在无效、约定解除、法定解除及合同终止的情形，原告万汇公司依据上述协议，有权对案涉地块实施闭坑回填行为，即原告万汇公司虽然未取得案涉地块土地使用权等相关手续，但依据有效的行政协议其取得相应的闭坑回填权利，故被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，认定原告万汇公司的行为属非法占用土地，事实不清，证据不足。综上，被告县自然资源局作出的行政处罚决定事实认定不清，主要证据不足，被告州自然资源局在案件复议过程中，依据被告县自然资源局调查、收集的证据，作出行政复议决定维持被告县自然资源局的行政处罚决定，亦属认定事实不清，主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告富宁县自然资源局作出的富宁县自然资源执罚【2019】2号《行政处罚决定书》；二、撤销被告文山壮族苗族自治州自然资源和规划局作出的文自然资复决字【2019】3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告富宁县自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  庞呈丰审 判 员  王珊红人民陪审员  李 薇二〇二〇年六月三十日法官助理尹晨梦书记员骆诗艳