河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3874号上诉人（原审原告）关东娟，女，汉族，1979年10月1日出生，住河南省淇县。上诉人（原审原告）邵秀琴，女，汉族，1956年11月19日出生，住淇县。上诉人（原审原告）王树权，男，汉族，1958年6月13日出生，住淇县。上诉人（原审原告）何巨平，女，汉族，1961年5月18日出生，住淇县。上诉人（原审原告）杜树清，女，汉族，1962年12月23日出生，住淇县。共同委托代理人刘会波，河北冀港律师事务所律师。共同委托代理人高云龙，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路**。法定代表人尹弘，该省人民政府省长。委托代理人宋要闯，该省人民政府办公厅工作人员。上诉人关东娟、邵秀琴、王树权、何巨平、杜树清因与被上诉人河南省人民政府行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初670号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。被诉行政行为：2019年8月23日河南省人民政府作出豫政复决〔2019〕2572-2576号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定驳回关东娟等五人的行政复议申请。原审法院经审理查明：2014年1月17日，河南省人民政府作出90号《征地批复》，同意淇县征收西岗镇等3个镇（街道办事处）方寨村等6个农村集体经济组织集体耕地22.3055公顷，其他农用地0.9120公顷，共计23.2175公顷作为该县2013年度第二批城乡挂钩试点项目建新区用地。原告邵秀琴、王树权、杜树清、关东娟家庭耕地在该批复范围之内，原告何巨平家庭土地不在该批复范围之内。2019年7月2日，关东娟等五人向河南省人民政府申请行政复议，以90号《征地批复》违法为由请求撤销。河南省人民政府于2019年8月23日作出《行政复议书》认为，淇县人民政府已于2014年2月17日对90号《征地批复》进行公告，申请人应当知道该征收土地批复的内容，但邵秀琴、王树权、杜树清、关东娟至2019年7月2日才申请行政复议，已超过法定申请期限，何巨平的承包地不在90号《征地批复》范围之内，与该批复没有法律上的利害关系，关东娟等五人的行政复议申请不符合法定受理条件，决定驳回关东娟等五人的行政复议申请。关东娟等五人为此诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述规定，省、自治区、直辖市人民政府根据其土地征收决定而作出的行政复议决定，系不可诉的终局裁决，尽管该法条对省、自治区、直辖市人民政府作出的认为申请人不符合受理条件予以驳回的复议决定是否属于终局裁决没有规定，但是，基于终局裁决也是行政行为，应当包含实体性内容和程序性内容，关于被申请事项相关问题的程序性复议决定亦应属于终局裁决。本案被诉复议决定是河南省人民政府关于原告能否对90号《征地批复》申请复议的程序性决定，属于终局裁决，法院不应立案受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项、第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告关东娟、邵秀琴、王树权、何巨平、杜树清的起诉。上诉人关东娟等五人上诉称：《行政复议法》第三十条第二款是指根据“征收土地的决定”，省、自治区、直辖市人民政府作出的关于确认土地等自然资源的所有权和使用权的行政复议决定才是最终裁决，而本案是上诉人认为河南省人民政府作出的批准征收上诉人的家庭承包地的决定违法，进而提起确认作出征地批复行为违法的诉讼，并不存在依据该征地批复而作出确认上诉人土地使有权的行政行为。所以，河南省人民政府受理不服征地批复的复议申请，并作出的行政复议决定，并非最终裁决。同时依据《土地管理法》第七十八条和《行政复议法》第十四条规定，河南省人民政府作出的涉案征地批复征收程序违法，应当撤销。上诉人对涉案行政复议决定不服有权向人民法院提起诉讼，因此上诉人的行政诉讼行为完全符合上述法律规定，属于人民法院行政案件的受理范围。原审裁定依据《行政复议法》第三十条第二款认定河南省人民政府作出的复议决定为最终裁决而驳回上诉人起诉，是适用法律错误。请求二审法院撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人河南省人民政府答辩称：河南省人民政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。本案不属于人民法院行政诉讼的受理范围，原审裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经本院二审查明的事实与原审裁定认定的事实一致。本院认为，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复在现实中和法律上属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地的决定”，是省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法规定作出最终裁决”的规定，征收集体土地的批复作为省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为，经过同级政府复议之后形成的复议决定，并没有被排除在行政诉讼的受案范围之外，当事人对该复议决定不服的，可以起诉，也可以向国务院申请裁决。同时，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该规定，不能当然认为省、自治区、直辖市人民政府根据征收土地决定作出的行政复议决定系不可诉的终局裁决，因为该规定只明确了根据省、自治区、直辖市人民政府的征收土地决定确认土地等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，并未明确省、自治区、直辖市人民政府针对征收土地决定作出的行政复议决定为最终裁决。并且，最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》，也仅明确省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复属于最终裁决行为，将征收集体土地的批复排除在行政诉讼的受案范围之外，但并没有将其排除在行政复议的受案范围之外，当事人仍可以对征收集体土地的批复申请复议。对于上述法律规定和司法解释，应当全面正确理解，区分不同情况作出处理，不能一刀切地认为针对征收集体土地的批复作出的复议决定均系最终裁决。如果复议机关经过实体审查后作出了行政复议决定，当事人不服的，不能提起行政诉讼，因为征收集体土地的批复为最终裁决，对其经过实体审查作出的复议决定也是最终裁决，当事人只能向国务院申请裁决；如果复议机关以当事人申请行政复议超过法定期限，或者当事人与征收集体土地的批复没有法律上的利害关系等不符合受理条件为由作出驳回行政复议申请的复议决定，因复议机关未对征收集体土地的批复进行实体审查，此时的复议决定系程序性的复议决定，当事人不服该复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院之所以应当受理并审查程序性的复议决定的合法性，价值在于保护当事人针对征收集体土地的批复申请行政复议的权利，进而保护其向国务院申请裁决的权利。本案中，关东娟等五人针对河南省人民政府作出的征收集体土地的批复申请行政复议，河南省人民政府认为关东娟等五人中有四人的行政复议申请超过了法定申请期间，何巨平与征收集体土地的批复没有法律上的利害关系，遂作出驳回关东娟等五人行政复议申请的复议决定，该复议决定未对征收集体土地的批复进行实体审查，属于程序性的复议决定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定的最终裁决行为，关东娟等五人对该复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。原审法院认为该复议决定系最终裁决行为，裁定驳回关东娟等五人的起诉，属于适用法律错误，依法应予撤销。综上，上诉人关东娟等五人的上诉理由部分成立，本院予以采纳。原审裁定适用法律错误，处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初670号行政裁定；二、本案指令郑州铁路运输中级法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年六月十六日书记员  齐冬冬