银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初203号原告王淑梅，女，1965年12月11日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。委托代理人孙善权、姚国东，北京市凯诺律师事务所律师，特别授权代理。被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区镇北堡镇。法定代表人卿峰，该镇镇长。出庭行政机关负责人王欢，该镇副镇长。委托代理人曹慈义，宁夏辅德律师事务所律师，特别授权代理。原告王淑梅不服被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府（以下简称镇北堡镇政府）房屋强制拆除行为，于2020年6月2日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月2日受理后，向被告镇北堡镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日通过互联网对原告王淑梅等62个案件合并公开开庭进行了审理。原告王淑梅等人共同推举的诉讼代表人张进忠、孙林刚、王国玺，委托代理人孙善权、姚国东，被告镇北堡镇政府的副镇长王欢、委托代理人曹慈义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王淑梅诉称，2012年1月1日，原告王淑梅与案外人银川市西夏区广爱种植养殖农民专业合作社（以下简称广爱合作社）签订《土地温棚经营权流转合同书》，支付土地流转费、设施建设费后获得温棚所有权及相应土地使用权，整体温棚包括蔬菜大棚、看护管理房和阳光育苗棚三部分。2018年11月29日至30日期间，被告镇北堡镇政府组织人员和机械强行拆除了阳光育苗棚（面积约132平方米）。原告王淑梅认为，被告镇北堡镇政府将阳光育苗棚确定为违法建筑没有依据，实施强拆行为时没有按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行，强拆行为在实体和程序上均严重违法。原告王淑梅起诉请求判令：1、确认被告镇北堡镇政府强拆原告王淑梅的阳光育苗棚的行为违法；2、本案诉讼费用由被告镇北堡镇政府承担。被告镇北堡镇政府辩称，一、原告王淑梅并非本案适格起诉主体。广爱温棚园区内的蔬菜大棚是由广爱合作社建设完成，原告王淑梅通过签订流转合同对蔬菜大棚进行使用，不是案涉阳光育苗棚的所有权人，不是被告镇北堡镇政府实施拆除阳光育苗棚行为的相对人，不具有原告资格。二、被告镇北堡镇政府按照“大棚房”专项清理整治的实施方案对阳光育苗棚进行拆除，该行为不存在违法性。党中央和国务院为了加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，在全国范围内开展部署“大棚房”问题专项清理整治行动，清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等；（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅；（三）建设农业大棚看护房严重超标，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。被告镇北堡镇政府拆除的是原告王淑梅等62人有塑钢玻璃窗，有铁大门，有阳光板材质的顶，由砖混墙作为承重支撑的全封闭的房屋，有的地面已经违法硬化，改变农用地性质的违法建筑，并非原告王淑梅所述的阳光育苗棚，属于本次“大棚房”专项清理范围，被告镇北堡镇政府实施的拆除行为是合法的。综上，请求驳回原告王淑梅的起诉。被告镇北堡镇政府向本院提交以下证据：第一组证据：1、农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发[2018]3号）；2、《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》（“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组发文）。证明目的：1、“大棚房”问题专项清理整治行动是经中央统筹，指定农业农村部、自然资源部共同负责，会同中央宣传部、中央改革办、中央网信办、国家发展改革委、公安部、民政部、人力资源社会保障部、文化和旅游部、市场监管总局、国研室、国务院扶贫办等部门，成立专项行动协调推进小组，统筹协调推进专项行动，该协调小组直接向党中央、国务院报告工作，小组下设办公室，办公室设在农业农村部；2、2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》系经国务院同意后作出的。该方案规定，从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，并规定了清理整治范围包括整治建设农业大棚看护房严重超标，甚至违法违规改变性质用途的农地非农化现象，并规定依法依规坚决拆除；3、方案明确规定各省（自治区、直辖市）的专项行动要在2018年12月底前完成整治整改。同时规定了专项行动的责任分工，要求“大棚房”清理整治任务及责任应逐级落实到乡镇（街道）、村组。第二组证据：宁夏回族自治区农业农村厅、宁夏回族自治区自然资源厅《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准》及《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准解释说明》（宁农（种）发[2018]32号）。证明目的：该文件明确规定未进行备案或未按备案范围和内容使用土地，涉及农地非农化的，一律列为违规设施农业项目。同时规定，独栋大棚看护房面积超过20平方米的系严重超标，均必须整改。以看护房为名扩大面积建设住宅的，全部拆除，恢复农业生产。要依法拆除大棚内部非农业功能的建筑物，铲除棚内外非生产性硬化地面，恢复农业生产。第三组证据：1、中共银川市西夏区委办公室、银川市西夏区人民政府办公室《西夏区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作实施方案》（银西党办[2018]149号）；2、中共银川市西夏区委办公室、银川市西夏区人民政府办公室《西夏区深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》（银西党办[2019]5号）。证明目的：银川市西夏区人民政府在“大棚房”专项清理整治行动方案中明确由各镇街组织开展本镇街（本辖区）的专项清理整治工作。第四组证据：1、2018年9月28日银川市西夏区镇北堡镇人民政府《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动实施方案》；2、2018年10月9日银川市西夏区镇北堡镇人民政府《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动工作方案》；3、2018年11月25日银川市西夏区镇北堡镇人民政府《西夏区镇北堡镇“大棚房”专项清理整治行动整治整改拆除方案》；4、2019年2月1日中共西夏区镇北堡镇委员会、西夏区镇北堡镇人民政府《镇北堡镇深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》（银西镇党发[2019]15号）。证明目的：被告镇北堡镇政府制定了大棚房整治实施方案、工作方案、拆除方案，并在拆除前安排动员原告自行拆除违建。原告王淑梅对上述四组证据综合质证意见：国家的实施方案是加强设施农业精细化管理，对设施大棚、温室等普遍建档立卡，并不是拆除农用设施的温棚。指导意见明确要求把握政策，区分情况，依法依规，严格标准，避免工作简单化、一刀切，而被告镇北堡镇政府的拆除行为显然属于“一刀切”，明显违背中央政策。广爱温棚园区内的温棚是政府特批的生态棚，温棚建设统一标准，统一规格。62个案件中的阳光育苗棚与蔬菜大棚相连接，位于大棚外侧，主要有两个作用，一是给大棚提供保温，二是为大棚种植育苗。阳光育苗棚是经过区、市相关部门批准审核备案的，按照银西党办[2018]149号文件的规定，对审核备案或批复的部分依政策进行补偿，但被告在拆除后并没有对原告进行补偿。拆除前，镇北堡镇的领导进行了政策宣传，原告王淑梅等人也对温棚的取得来源进行了反映，但被告镇北堡镇政府在没有下发任何书面材料的情况下，突然在2018年11月29日和30日实施了强制拆除行为。第五组证据：1、银郊国用（2002）字第128号国有土地使用证；2、西夏区镇北堡镇芦花村村民委员会与李庆签订的《宁夏农村土地承包经营权转让合同》。证明目的：土地使用权人为原银川市郊区芦花乡人民政府，使用权面积802.86亩，土地类型为国有农用地。案外人李庆在2011年12月8日通过转让方式从芦花村村民委员会取得590亩土地的承包经营权，李庆建设完成温棚等设施后，又流转给原告王淑梅等人，故原告王淑梅等人并非案涉违法构筑物的所有权人，不具有本案原告主体资格。原告王淑梅的质证意见：原告王淑梅是案涉温棚的实际使用权人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，可以提起本案诉讼。第六组证据：1、西夏区土地利用现状图（2014年度局部）；2、西夏区人民政府《关于西夏区广爱种植养殖合作社建设生态农业基地的批复》；3、镇北堡镇温棚园区调查表；4、公告和通告的照片；5、拆除前后照片及视频。证明目的：1、建设批复中明确土地为一般农用地，严禁改变用途，严禁买卖，基地范围内道路等附属设施不得硬化，但案涉被拆“大棚房”均系被硬化且被改变农用地用途的构筑物，不存在原告所称的“阳光育苗棚”；2、被告镇北堡镇政府在拆除前动员原告等人自行拆除，张贴公告和通告，在原告未自行拆除情况下才进行拆除，符合法律程序。原告王淑梅的质证意见：土地利用现状图没有相关部门盖章确认，真实性不予认可。虽未在调查表中签字，但认可表中内容，对阳光育苗棚拆除前后的照片予以认可，认为原告在流转取得温棚后，没有进行改造，没有改变土地用途，没有见到政府张贴的公告和通告。被告镇北堡镇政府向本院陈述其实施强制拆除行为的法律依据为：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；2、《关于开展“大棚房”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发[2018]3号）；3、《关于“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》（“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组2019年1月29日发文）；4、宁夏回族自治区农业农村厅、宁夏回族自治区自然资源厅《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准》及《宁夏“大棚房”问题违法违规用地整改标准解释说明》（宁农（种）发[2018]32号）。原告王淑梅向本院提交以下证据：证据一：银川市西夏区农牧水务局《关于建设西夏生态现代农业创业示范基地的批复》（银西农水发[2012]13号）。证明目的：广爱合作社的建设立项获得了政府的同意。证据二：《镇北堡镇人民政府关于西夏区广爱种植养殖农民专业合作社建设生态观光休闲农业创业基地项目用地的请示》（银西镇政发[2012]3号）。证明目的：案涉阳光育苗棚的建设得到了被告镇北堡镇政府的同意和大力支持。证据三：《镇北堡镇人民政府关于西夏区广爱种植养殖农民专业合作社建设生态观光休闲农业创业基地项目立项的函》（银西镇政发[2011]164号）。证明目的：案涉阳光育苗棚的建设得到被告镇北堡镇政府的同意和大力支持。证据四：《宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书》。证明目的：案涉阳光育苗棚所属的建设项目经过了银川市西夏区经济发展局的备案。证据五：银川市农牧局《关于验收2012年银川市高效节能日光温棚建设项目的通知》（银农发[2012]171号）。证明目的：案涉阳光育苗棚经过了银川市农牧局的验收。证据六：西夏生态现代农业创业示范基地实施方案。证明目的：案涉阳光育苗棚位于所属建设项目的四至界限内，是整个项目建设的内容之一，是经过政府同意建设的合法建筑。证据七：市区两级政府领导视察生态现代农业建设项目以及相关专家学者论证该项目的相关照片。证明目的：案涉阳光育苗棚所属建设项目属于经政府同意建设的合法项目，阳光育苗棚是合法建筑。证据八：视频光盘一份，证明目的：拆除前镇北堡镇政府的镇长孙羽向各农户讲明拆除和不拆除的范围，而本案的阳光育苗棚不在拆除范围内。证据九：《土地温棚经营权流转合同书》。证明目的：原告通过流转获得经营权，整个大棚包括阳光育苗棚、看护管理房和蔬菜温棚，同时证明原告的诉讼主体适格。被告镇北堡镇政府的质证意见：证据一至证据七，没有找到相应原件，无法确认真实性。证据八的真实性认可。证据九没有相应的付款凭证，对真实性不认可。原告王淑梅与案外人李庆的流转合同没有经过芦花村村委会的盖章同意，该流转无效。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告镇北堡镇政府提交的第一组证据至第四组证据，因第三组证据中的（银西党办[2019]5号文件和第四组证据中的银西镇党发[2019]15号文件发布时间晚于拆除时间，不作为本案定案依据，其余证据均系各级政府对于“大棚房”问题清理整治的文件规定，本院予以采信。第五组证据，本院对真实性予以采信，对证明目的不予采信。第六组证据，公告和通告的照片，显示由西夏区人民政府作出，内容为政策解读，没有涉及阳光育苗棚的拆除事项，不作为本案定案依据；《关于西夏区广爱种植养殖合作社建设生态农业基地的批复》及调查表和阳光育苗棚拆除前后的照片，原告王淑梅对上述证据的真实性没有异议，本院予以采信；西夏区土地利用现状图，本院对真实性予以采信。原告王淑梅提交的证据一至证据七，系2012年广爱温棚园区建设的文件材料，本院予以采信。证据八，被告镇北堡镇政府对证据真实性认可，本院对该证据真实性予以采信。证据九中盖有鉴证单位银川市西夏区镇北堡镇农业承包合同管理委员会的印章，本院予以采信。经审理查明，广爱合作社成立于2008年12月23日，法定代表人李庆。2011年12月8日，银川市西夏区镇北堡镇芦花村村民委员会与李庆签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将芦花村八组的590亩土地转让给李庆经营，土地四至为东至滞洪库，南至排洪沟，西至影视城，北至排洪沟，期限30年，自2012年1月1日至2042年12月31日止。李庆取得上述土地后，以广爱合作社的名义申请建设生态观光休闲农业创业基地，其中培训中心规划面积30亩，多功能温室大棚和节能日光温室规划面积450亩，特种设施养殖种植规划面积120亩。被告镇北堡镇政府审核后向银川市西夏区人民政府进行了请示，在《西夏生态现代农业创业示范基地实施方案》中确定成立基地建设领导小组，对建设规划、建设进度、建设内容提出明确要求，采取合作社＋农户的运作模式。西夏生态现代农业创业示范基地建成后，共有温棚300栋。广爱合作社作为甲方，原告王淑梅作为乙方，双方签订《土地温棚经营权流转合同书》，温棚位于第×××排第×××栋，总占地面积19×94米，流转时间30年，自2012年1月1日至2042年12月31日止，乙方有权自己决定种植经营，乙方有责任保护土地、温棚的林木、排灌、通电等国家设施及园区设施。第四条中约定乙方按月缴纳水、电费、物业卫生费（一次性缴纳土地流转费、设施建设费）。第五条违约责任约定为：1、乙方未经甲方同意擅自改变设计和扩大建筑面积的；2、乙方未经甲方及有关部门书面同意，出卖土地、温棚的；3、乙方未经有关部门批准，擅自建房和违章建筑的，甲方责令乙方拆除和会同有关部门进行处罚。2018年9月28日，被告镇北堡镇政府制定《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动实施方案》，于同年10月9日制定《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动工作方案》，同年11月25日，被告镇北堡镇政府制定《镇北堡镇开展“大棚房”专项清理整治行动整治整改拆除方案》，决定在11月27日至12月1日期间对广爱温棚和绿苑温棚进行强制恢复、依法拆除。2018年11月29日至30日，被告镇北堡镇政府组织人员和机械，强行拆除了原告王淑梅的阳光育苗棚。原告王淑梅对拆除行为不服，向本院提起本案行政诉讼。另查明，被告镇北堡镇政府在拆除前对广爱温棚园区内各农户家庭人口及看护管理房、阳光育苗棚的面积进行摸排调查，制作调查表。原告王淑梅在使用过程中对阳光育苗棚的地面进行了硬化，增加厕所等生活设施。本院认为，被告镇北堡镇政府在2018年11月29日至30日期间对原告王淑梅的阳光育苗棚实施强制拆除行为，属于行政强制执行，该拆除行为是否合法，应从行政机关的拆除职权、事实依据和拆除程序等方面进行审查，对此分述如下：（一）关于原告王淑梅的诉讼主体资格。原告王淑梅与广爱合作社签订流转合同，该流转合同中约定了土地流转费和设施建设费，但未明确具体数额，原告王淑梅没有向法庭提交其支付上述费用的证据，故本院仅确定原告王淑梅通过流转合同获得温棚的使用权。该温棚流转时包括蔬菜大棚、看护管理房和阳光育苗棚三部分，被告镇北堡镇政府对其中的阳光育苗棚实施拆除，势必影响到原告王淑梅的正常使用，原告王淑梅与被告镇北堡镇政府的拆除行为具有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告王淑梅是本案适格原告。（二）被告镇北堡镇政府是否享有法定拆除职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。同时，在“大棚房”问题专项清理整治行动中，地方各级政府将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）、村组，故被告镇北堡镇政府享有相应的拆除权限。（三）被告镇北堡镇政府实施拆除行为的事实依据是否正确充分。广爱合作社在2012年将建成的蔬菜大棚流转给原告王淑梅，根据原告提交的证据七中领导视察照片，可以看出阳光育苗棚内宽敞明亮，没有硬化地面，被告镇北堡镇政府在拆除前摸排调查时拍摄的照片，可以看出部分农户改变了阳光育苗棚的外观，本院审理中进行实地现场查看，通过对比，可以确定原告王淑梅等农户在使用过程中对阳光育苗棚的地面进行了硬化，增加厕所等生活设施，将阳光育苗棚改变为日常生活区域。改变了阳光育苗棚原有农业用地的用途。根据国家“大棚房”问题清理整治的文件精神和宁夏回族自治区“大棚房”问题违法违规用地整改标准及对标准的解释说明，应当属于清理整治范围，故被告镇北堡镇政府实施拆除的事实依据充分。（四）被告镇北堡镇政府的拆除行为是否符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。本案中，被告镇北堡镇政府仅向原告王淑梅等农户口头宣讲了国家相关政策以及不主动拆除的后果，但没有按照上述法律规定履行相应程序，直接将原告王淑梅的阳光育苗棚进行拆除，该拆除行为违反法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府在2018年11月29日至30日期间实施强制拆除原告王淑梅的阳光育苗棚的行为违法。案件受理费50元，由被告银川市西夏区镇北堡镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 于淑文审判员 孙振华审判员 李建明审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月二十三日法官助理 晏润芝书记员 刘 娜书记员 马思亮附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。