广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终802号上诉人（原审原告）：方素海，男，1981年11月4日出生，汉族，住广东省普宁市***************，公民身份号码445************015。被上诉人（原审被告）：广州市白云区**监督管理局，住所地：广东省广州市白云区**********。法定代表人：游乃满，局长。上诉人方素海因与被上诉人广州市白云区**监督管理局（以下简称白云区市监局）投诉举报答复一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年4月23日，原广州市白云区食品药品监督管理局（以下简称原白云区食药监局）收到原国家食品药品监督管理总局转交的方素海反映广州重生化妆品实业有限公司（以下简称重生公司）生产伪劣化妆品“欧意森弹润养护套Ⅱ”、“欧意森完美曲线胸部套”、“欧意森臻钻焕颜组合套”的投诉举报材料。2018年6月14日，原白云区食药监局到重生公司进行现场检查，查明重生公司未生产名称为“欧意森完美曲线胸部套”、“欧意森臻钻焕颜组合套”的化妆品，且无证据证明重生公司生产的“欧意森弹润养护套Ⅱ”化妆品存在方素海反映的违法情形，于2018年6月20日向方素海作出穗云食药监举复〔2018〕964号《关于对举报广州重生化妆品实业有限公司涉嫌生产伪劣化妆品调查情况的复函》，回复处理意见为：对方素海的投诉举报不予立案，不予支持方素海的诉求，并通过电子邮件送达方素海。方素海不服，向原广州市食品药品监督管理局申请行政复议。原广州市食品药品监督管理局于2018年10月29日作出维持上述复函的穗食药监行复〔2018〕835号《行政复议决定书》。2018年7月26日、9月7日、9月26日、10月11日，方素海多次通过电子邮件向原白云区食药监局提交补充投诉举报材料，反映重生公司存在生产销售不合格“欧意森”系列产品的情况。2018年10月17日，原白云区食药监局再次到重生公司进行现场检查，并制作现场检查笔录，重生公司于同日提交《营业执照》《化妆品生产许可证》、产品照片及国产非特殊用途化妆品备案材料、《情况说明》、涉案产品的检验报告及说明书。后由于案情复杂需延期处理，原白云区食药监局于2018年10月19日通过短信向方素海发出延期告知。2018年10月31日，原白云区食药监局作出穗云食药监举复〔2018〕1754号《关于对举报广州重生化妆品实业有限公司生产销售不合格“欧意森”系列产品调查情况的复函》，答复主要内容为：一、调查情况：（一）重生公司持有合法的《营业执照》（统一社会信用代码：914**********123N）和《化妆品生产许可证》（编号：粤妆20160218）。（二）现场检查重生公司的生产车间、仓库、留样室等场所，在该公司留样室发现有名称为“欧意森®弹润养护套”、“欧意森®弹润养护套Ⅱ”、“欧意森®肩颈能量养护套”、“欧意森®水嫩盈透养护套”、“欧意森®幼肌赋活修护霜”、“欧意森®幼肌赋活美眼霜”、“欧意森®幼肌赋活精华液”、“欧意森®幼肌赋活免洗膜”、“欧意森®幼肌赋活焕颜乳”、“欧意森®幼肌赋活洁肤膏”、“欧意森®幼肌赋活新肌液”、“欧意森®幼肌赋活柔肤露”、“欧意森®幼肌赋活滋养乳”、“欧意森®幼肌赋活洗卸露”、“欧意森®幼肌赋活蚕丝膜”的产品（其中四款套盒、十一款单品），未发现名称为“欧意森臻钻焕颜组合套”、“欧意森胸部弹润养护套”等产品。（三）涉案产品“欧意森弹润养护套”（内附五款单品，分别为：胶原紧致精华液、紧致养护胸膜、调节平衡霜、养护精华素、波动舒洁乳）五款单品及“欧意森弹润养护套Ⅱ”（内附六款单品，分别为：胶原紧致精华液、波动舒洁乳、养护精华素、紧致养护膜、调节平衡霜、紧致提升能量油）六种单品均已通过了《国产非特殊用途化妆品备案》。“欧意森弹润养护套”、“欧意森弹润养护套Ⅱ”产品外包装的英文标识分别为“Runchestbombconservationunits”、“Curveshape”、“Makeawomanmorebeautiful.Moreconfident”、“Compact,plastic,rich,moist”对应的中文翻译为“弹润养护套装”、“曲线线条”、“让女人更美丽，更自信”、“坚实、塑造、含量丰富、滋润”，该两款产品均未在外包装和使用说明上标示美胸、健胸等有关乳房健美的字样。（四）涉案产品“欧意森®弹润养护套”、“欧意森®弹润养护套Ⅱ”、“欧意森®肩颈能量养护套”、“欧意森水嫩盈透养护套”按套盒销售，盒内单品不单独销售，套盒即为其最小销售包装。上述产品最小销售包装（套盒）内附有说明书，套盒外标注有生产日期、使用期限等内容，且上述套盒内单品均有贴中文标签，符合《化妆品标识管理规定》第十八条的规定。（五）重生公司确认名称为“欧意森®幼肌赋活修护霜”、“欧意森®幼肌赋活美眼霜”、“欧意森®幼肌赋活精华液”、“欧意森®幼肌赋活免洗膜”、“欧意森®幼肌赋活焕颜乳”、“欧意森®幼肌赋活洁肤膏”、“欧意森®幼肌赋活新肌液”、“欧意森®幼肌赋活柔肤露”、“欧意森®幼肌赋活滋养乳”、“欧意森®幼肌赋活洗卸露”、“欧意森®幼肌赋活蚕丝膜”的产品是重生公司生产的，并提供了上述十一种产品的备案资料及上述产品的检验报告。（六）重生公司未生产过投诉举报单所附名称为“欧意森臻钻焕颜组合套”、“欧意森胸部弹润养护套”的产品，并出具情况说明。（七）重生公司生产的“欧意森肩颈能量养护套”、“欧意森弹润养护套”说明书中“弹润养护套-用法”描述与方素海提供的“欧意森肩颈能量养护套”、“欧意森弹润养护套”说明书中“弹润养护套-用法”描述不一致，重生公司称从未生产过说明书为“用法：第一部：用波动舒洁乳涂将表皮清洁干净后温水清洗；第二部：用胸部疏通手法按摩10分钟；第三部：用胸部塑形手法按摩10分钟；第四部：将调节平衡霜均匀涂抹在整个表皮层，并轻按至吸收；第五部：将紧致养护胸膜均匀涂抹在整个胸部表皮层，敷10-15分钟清洗，最后涂抹适量调节平衡霜即可”的“欧意森弹润养护套”，并出具情况说明。二、调查结论：鉴于上述调查情况，原白云区食药监局暂无证据证明重生公司所生产的“欧意森”系列化妆品存在方素海所称违法行为。三、处理意见：关于方素海提出的投诉请求，由于不符合《食品药品行政处罚程序规定》第十八条的规定，决定不予立案，对方素海的诉求不予支持。该复函已于2018年10月31日通过电子邮件送达方素海。方素海对该复函不服，诉至原审法院。此外，根据《广州市白云区机构改革方案》规定，原白云区食药监局的职能已由白云区市监局承继。方素海与妻子毛红娟在广东省普宁市******华新城经营尚雅纤体美容店，并购进“欧意森”系列产品用于经营。原审法院认为：《化妆品卫生监督条例》第三条规定：“国家实行化妆品卫生监督制度。国务院化妆品监督管理部门主管全国化妆品的卫生监督工作，县以上地方各级人民政府的化妆品监督管理部门主管本辖区内化妆品的卫生监督工作。”本案中，白云区市监局作为化妆品监督管理部门，对辖区内的化妆品生产经营活动实施监督管理，有权依法对方素海的投诉举报作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”方素海作为被投诉举报产品的消费者，向白云区市监局投诉举报违法产品，白云区市监局对投诉举报产品的处理与其存在利害关系，因此系本案的适格原告。针对本案争议焦点，原审法院评判如下：一、关于涉案产品是否存在未取得特殊用途化妆品批文的问题。《化妆品卫生监督条例》第十条规定：“生产特殊用途的化妆品，必须经国务院卫生行政部门批准，取得批准文号后方可生产。特殊用途化妆品是指用于育发、染发、烫发、脱毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防晒的化妆品。”《化妆品卫生监督条例实施细则》第五十六条规定：“《条例》第十条中特殊用途化妆品的含义是：……美乳化妆品有助于乳房健美的化妆品……”本案中，重生公司生产的“欧意森弹润养护套”、“欧意森弹润养护套Ⅱ”等套装产品在其外包装和使用说明上均未标示美胸、健胸等有关乳房健美的字样，且均已通过国产非特殊用途化妆品备案审查并予以备案。因此，白云区市监局认定上述产品属国家非特殊用途化妆品，并无不当。方素海认为上述产品属特殊用途化妆品，存在没有取得特殊用途化妆品批文的违法情形，理由不成立，原审法院不予支持。二、关于涉案产品是否存在标签、标识违法的问题。《化妆品卫生监督条例》第十二条规定：“化妆品标签上应当注明产品名称、厂名，并注明生产企业卫生许可证编号；小包装或者说明书上应当注明生产日期和有效使用期限。特殊用途的化妆品，还应当注明批准文号。对可能引起不良反应的化妆品，说明书上应当注明使用方法、注意事项。化妆品标签、小包装或者说明书上下得注有适应症，不得宣传疗效，不得使用医疗术语。”《化妆品标识管理规定》第十八条规定：“化妆品标识应当直接标注在化妆品最小销售单元（包装）上。化妆品有说明书的应当随附于产品最小销售单元（包装）内。”第二十一条规定：“化妆品标识中除注册商标标识之外，其内容必须使用规范中文。使用拼音、少数民族文字或者外文的，应当与汉字有对应关系，并符合本规定第六条规定的要求。”本案中，重生公司生产的“欧意森弹润养护套”、“欧意森弹润养护套Ⅱ”、“欧意森肩颈能量养护套”、“欧意森水嫩盈透养护套”等套装产品按套盒销售，盒内单品不单独销售，套盒即为最小销售单元（包装）。产品套盒内均附有说明书，套盒外均按规定标注有生产企业、生产日期、使用期限等内容，且上述套盒内单品均有贴中文标签。此外，重生公司生产的“欧意森幼肌赋活焕颜乳”等11款产品，均通过了国产非特殊用途化妆品备案，经检测机构检验合格，标签标识均符合规定。因此，白云区市监局依据上述规定认定上述产品不存在方素海所述标签标识违法行为，并无不当。在案证据不能证明方素海举报的“欧意森胸部弹润养护套”、“欧意森臻钻焕颜组合套”、“时间锁水嫩盈润活氧套”、“欧意森幼肌赋活蚕丝膜”（被委托方：广州葆妍生物科技有限公司）等产品为重生公司生产，故不能认定重生公司存在方素海举报的违法情形。方素海主张重生公司存在标签标识违法行为，理由不成立，原审法院不予支持。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”本案中，白云区市监局于2018年7月26日、9月7日、9月26日、10月11日收到方素海提交的补充投诉举报材料，于10月17日对重生公司进行检查，由于案情复杂，于10月19日以短信方式告知方素海延期办理，并于10月31日作出穗云食药监举复〔2018〕1754号《关于对举报广州重生化妆品实业有限公司生产销售不合格“欧意森”系列产品调查情况的复函》，以电子邮件的形式送达方素海，符合法定程序。综上所述，白云区市监局作出的穗云食药监举复〔2018〕1754号《关于对举报广州重生化妆品实业有限公司生产销售不合格“欧意森”系列产品调查情况的复函》，事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。方素海请求撤销上述复函的理由不成立，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回方素海的诉讼请求。上诉人方素海不服原审判决，向本院提起上诉称：一、白云区市监局没有证据证明其是依据《食品药品行政处罚程序规定》第二十三条“调取的证据应当是原件、原物”的规定，对方素海投诉举报的产品作出被诉复函，其作出的行政行为与方素海的投诉举报不存在必然性和关联性。白云区市监局以重生公司留样室的产品作为依据作出调查结论，部分产品的图片、名称、标识、说明书内容等与方素海投诉举报的产品不一致，因其没有提供所依据产品的原件，故无法确认与方素海投诉举报的产品存在关联性。二、白云区市监局作出的复函适用法律错误。方素海投诉举报的产品标识均存在有外文而没有对应汉字译文的情况，白云区市监局提供的部分产品图片也只有外文标识而缺少对应的汉字译文，故上述产品都违反《化妆品标识管理规定》第十七条至第二十三条的规定。而且，白云区市监局对于最小销售包装、特殊用途化妆品的举证不充分，单独适用《化妆品标识管理规定》第二十一条错误。至于“欧意森胸部弹润养护套”等产品是否为重生公司生产，举证责任不在方素海。据此，请求判决：撤销原审判决，改判支持方素海的全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费由白云区市监局承担。被上诉人白云区市监局二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《食品药品投诉举报管理办法》第十九条规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”第二十条第一、二款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”《食品药品行政处罚程序规定》第十七条第一款规定：“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：（一）在监督检查及抽验中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的；（四）有关部门移送或者经由其他方式、途径披露的。”第十八条第一款规定：“立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。”本案中，白云区市监局收到方素海反映重生公司生产销售不合格“欧意森”系列产品的投诉举报后，到重生公司进行现场检查并制作检查笔录，审核重生公司提交的《营业执照》《化妆品生产许可证》《情况说明》、产品照片及国产非特殊用途化妆品备案材料、产品检验报告及说明书等材料，认定重生公司生产的“欧意森弹润养护套”等套装产品属于经过备案的国家非特殊用途化妆品，亦经检测机构检验合格，标签标识符合规定，现有证据也无法证明重生公司生产过“欧意森胸部弹润养护套”等产品。白云区市监局据此认定重生公司生产的“欧意森”系列化妆品没有违反《化妆品卫生监督条例》《化妆品标识管理规定》的相关规定，进而作出不予立案的决定，并将办理结果以复函的方式反馈方素海，符合上述法规的规定。方素海提出白云区市监局作出的复函与其投诉举报不存在必然性和关联性，适用法律错误的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。方素海的上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人方素海负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年六月一日法官助理 马 昊书 记 员 邓欢庆