四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1502行初13号 原告杨锦，女，汉族，1960年7月18日出生，住四川省成都市温江区。 委托代理人牛晓月，北京市京师律师事务所律师，执业证号：11101201911121927。 被告宜宾临港经济技术开发区管理委员会，住所地：四川省宜宾临港经济技术开发区沙坪街道国兴大道沙坪路段**。统一社会信用代码：11511200MB1D81406K。 法定代表人刘海昌，主任。 委托代理人王凤，工作人员。 委托代理人李华，四川翠屏律师事务所律师，执业证号：15115200110238464。 被告宜宾临港经济技术开发区房地产管理局，住所地：四川省宜宾临港经济技术开发区沙坪街道国兴大道沙坪路段**。统一社会信用代码：11511200551017132T。 法定代表人聂勇，局长。 委托代理人刘亚玲，工作人员。 委托代理人梁传洪，四川明炬（宜宾）律师事务所律师，执业证号：15115201510766460。 原告杨锦诉被告宜宾临港经济技术开发区管理委员会（以下简称临港管委会）、宜宾临港经济技术开发区房地产管理局（以下简称临港房管局）确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理。原告杨锦及其委托诉讼代理人牛晓月，被告临港管委会的委托代理人王凤、李华，被告临港房管局的委托诉讼代理人刘亚玲、梁传洪，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨锦诉称，原告系四川省宜宾市翠屏区下江北白沙湾红星路**七九九厂居民，在七九九厂内拥有合法房屋，并居住至今。因宜宾临港经济技术开发区沿江老工业基地棚户区改造（红星项目）旧城改造项目建设之需要，原告房屋面临征收。由于补偿安置标准不合理，且相关征收主管部门也未履行征收法定程序，原告没有与任何单位达成补偿安置协议。2019年12月6日上午，原告房屋被人强制拆除，并导致房屋内物品损毁，给原告造成巨大的经济损失。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”由于政府及其职能部门拥有对房屋征收、强制拆迁等法定职权，而原告房屋又处于征收范围之内，故导致原告房屋被拆的原因应当是被告临港管委会、临港房管局组织实施的红星改造项目，房屋未经补偿就被强制拆除，对原告的财产、身心都造成巨大的伤害。根据《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律之规定，两被告对原告房屋被毁有着不可推卸的法律责任。原告诉讼请求:1.依法确认两被告于2019年12月6日对原告位于红星路××厂内××号房屋强制拆除的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。 原告杨锦向法庭提供证据：1.房屋权属证明，证明原告属于适格主体。2.宜宾临港经济技术开发区房地产管理局关于公布《沿江老工业基地棚户区改造（红星五期）附条件协议搬迁补偿方案》的通知、宜宾临港经济技术开发区管理委员会发布的征收公告；证明原告房屋无论是在棚改期间还是正式征收期间，均处于被告征收范围内。3.原告房屋棚改前图片及厂区图片，证明原告房屋并非危房。4.施工公告、厂区内被拆除图片、厂区植被被贴条挖掘图片、关于荷花池社区（799厂家属区）房屋拆除中安全事故的举报信及回复、政府机关在棚改时期组织拆除厂区房屋的视频及封堵入场道路视频，证明原告房屋及其周边环境破坏毁损是由于两被告在799厂内进行棚改、征收过程中种种违法违规行为所导致，并非是受2019年6月17日长宁地震的影响。5.遗留户房屋分幢评估结果一览表、棚改办工作人员与原告联系图片，证明原告房屋之前经过评估认定，且被告多次找原告协商安置补偿事宜。6.2019年12月6日原告房屋被拆除图片一组，证明被告与原告无法达成补偿协议、违反法律的强制性规定的情况下将原告的房屋拆除，使得原告房屋及权利受到严重损害。 被告临港管委会辩称，原告诉称临港管委会参与强制拆除其房屋与事实不符，临港管委会不是本案的适格被告。原告的房屋位于沿江老工业基地危房集中区，基础设施落后，受2019年6月17日长宁6.17地震及余震影响，该房屋经鉴定为“D”级危房，处于高度危险状态，鉴定机构处理建议为拆除重建，临港房管局依据相关法律法规规定，根据鉴定结果，采取紧急排危措施，按照法定程序实施排危行为，不属于原告所称的强制拆除。根据《城市危险房屋管理规定》第五条第二款：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作”，临港房管局作为房地产行政主管部门，负责对辖区内的危险房屋进行管理活动，在此次紧急排危措施中，原告诉称的房屋拆除决定既不是由临港管委会作出，同时临港管委会也未参与房屋拆除的具体实施行为，因此，不是本案的适格主体，不应当承担行政责任。请求法院依法驳回原告对临港管委会的全部诉讼请求。 被告临港管委会向本院提供的证据、依据：组织机构代码、法定代表人身份证明书，证明被告主体资格。 被告临港房管局辩称，宜宾临港经济技术开发区的沿江老工业基地因危房集中、基础设施落后等,从2015年开始启动了棚户区改造工作,受2019年6月17日“长宁6·17地震的影响”,原告所有的七九九厂内111幢4层389号房屋经鉴定机构鉴定为“D”级危房,鉴定机构处理建议为“拆除重建”,因原告不按照处理建议执行,被告为了公共安全和原告的生命财产安全,不得已采取了“紧急避险”的措施,在确保安全的前提下强制拆除了原告所有的“D”级危房,被告认为所实施的行政行为符合法律法规规定，一、被告是城市危险房屋管理的合法主体，根据《城市危险房屋管理规定》第五条第二款“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作”之规定,被告作为临港经济技术开发区房地产行政主管部门,有权力、有义务对辖区内的危险房屋进行管理活动。二、被告拆除危险房屋的程序合法，（一）原告所有的七九九厂内111幢4层389号房屋,因建造时间过长,本身就已经属于“棚改”的范围,再加上2019年6月17日发生的“长宁6·17地震”,111幢楼更是处于危险状态,经原告房屋所在基层组织巡查发现,原告的房屋有重大安全隐患,根据《城市危险房屋管理规定》第八条“鉴定机构进行房屋安全鉴定应按下列程序进行:1、受理申请;2、初始调查,摸清房屋的历史和现状;3、现场查勘、测试、记录各种损坏数据和状况;4、检测验算,整理技术资料;5、全面分析,论证定性,作出综合判断,提出处理建议;6、签发鉴定文书”之规定,被告为公共安全考虑,依职权委托了宜宾市建业工程质量检测有限公司对该幢楼进行结构安全性鉴定,鉴定报告结论为:“红星公司生活区111幢主体结构安全性评定为Dsu级危房,由于该幢房屋加固费用较高,建议拆除重建”,为此,被告依照规定委托鉴定机构进行鉴定,并依据《鉴定报告》的内容履行相应的行政行为符合规定的程序。（二）根据《城市危险房屋管理规定》第十一条第二款“经鉴定属危险房屋的,鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书;属于非危险房屋的,应在鉴定文书上注明在正常使用条件下的有效时限,一般不超过一年”之规定,被告依法向原告发放了《告知书》,告知原告立即搬离,但原告却拒绝按鉴定结论执行,因此,被告采取排危拆除的方式符合规定的程序。(三)根据《城市危险房屋管理规定》第十七条“房屋所有人对经鉴定的危险房屋,必须按照鉴定机构的处理建议,及时加固或修缮治理;如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理,或使用人有阻碍行为的,房地产行政主管部门有权指定有关部门代修,或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。”《突发事件应急法》第四十九条第一款第一项“组织营救和救治受害人员,疏散、撤离并要善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施”之规定;为维护公共安全以及原告的生命财产安全,被告只有按照“紧急避险”的规定,制定了红星公司生活区111幢应急抢险排危拆除工作方案,并按照方案有序组织实施,因此,被告采取排危拆除的方式符合规定的程序。(四)被告现场执法过程中,对原告全部财物的清点,均在公证机关全程参与下完成,被告的行政行为完全是为了公共安全和原告自身的生命财产安全,并做到了事实清楚、证据确凿,因此,被告对原告财产清点符合规定的程序。(五)根据《突发事件应急法》第五十九条“突发事件应急处置工作结束后,履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估,组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序,制定恢复重建计划,并向上一级人民政府报告”之规定,被告为了公共安全虽然拆除了原告的危险房屋,但原告仍可根据“征收”政策,选择产权调换或货币补偿的方式,使其生活、生产恢复到地震之前的状态,满足恢复重建计划的要求,符合规定的程序。三、被告排危拆除行为的内容合法，根据《四川突发事件应对办法》第五十一条“因突发事件需要过渡性安置的人员,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府根据当地实际情况,采取灵活多样的方式进行安置。过渡性集中安置场所设立基本生活保障设施、医疗服务点和消防站等,配备必要的公众信息传播设施”之规定,被告在《告知书》中已经明确告知了原告临时安置的地点,并将其财物搬至临时安置居住地点,整个过程对于原告来说,没有任何权利的损失,被告切实做到了合理行政的实质要求。综上所述,被告作出的排危拆除行为,主体合法、程序合法、内容合法,所有行为均有相应的法律、法规、规范性文件等为依据,因此,请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告临港房管局向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1.统一社会信用代码证书、《国务院办公厅关于四川宜宾临港经济开发区的复函》（国办函［2013］13号）、《宜宾市人民政府办公室关于改革和创新体制机制促进临港开发区加快发展的实施意见》（宜府办函［2014］93号），证明临港房管局为本案适格被告，是从事危险房屋管理的合法主体。2.《白沙湾街道荷花池社区关于房屋安全巡查情况紧急报告》、《白沙湾街道办事处关于对“6·17”地震受损房屋实施应急处置的函》（白街办函［2019］**）、《红星公司生活区111幢结构安全性鉴定报告》、《告知书》及送达照片、《公证书》、《宜宾临港经济技术开发区房地产管理局关于公布的通知》；证明整个过程对于原告来说，没有任何权利的损失，被告切实做到了合理行政的实质要求。被告排危拆除程序、内容合法。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 被告临港管委会提供的证据，原告杨锦对三性无异议，对证明目的不予认可；被告临港房管局无异议。 被告临港房管局提供的全部证据，被告临港管委会无异议，认为其证明了原告所诉称的强制拆除行为是由被告临港房管局依职权进行的行政行为，临港管委会未参与拆除行为，不是本案的适格被告。被告临港房管局提供的第1组证据，原告杨锦对其真实性无异议，但认为被告没有实施房屋拆除的权利。第2组证据，原告对《白沙湾街道荷花池社区关于房屋安全巡查情况紧急报告》和《白沙湾街道办事处关于对“6·17”;地震受损房屋实施应急处置的函》的三性不予认可认为白沙湾街道作为征收实施单位，未第一时间告知住户和政府主管部门，在无有效见证的情况下，报告111栋房屋存在非常严重的安全隐患，不具有证明力，且该证据仅表明上报给自然资源和规划分局，无法证明原告房屋为危房，也无法表明被告强制拆除原告的房屋合法。对《红星公司生活区111幢结构安全性鉴定报告》的三性不予认可，认为委托主体不合法，根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款，第十二条第十二款之规定，提出危险房屋鉴定的主体应为房屋的所有人和使用人，被告临港房管局不具备提出危房鉴定申请的主体资格；被委托机构也不合法，根据城市危险房屋管理规定第六条之规定，市县人民政府房地产行政主管部门，应设立房屋安全鉴定机构负责房屋的安全鉴定，并统一启用房屋安全鉴定专用章，该安全性鉴定报告的作出主体为宜宾市建业工程质量检验有限公司，不符合法律规定；同时认为鉴定依据的标准和程序也不合法，该安全性鉴定报告主要依据砌体工程施工质量验收标准GB50203-2011和建设设计抗震规范GB50011-2010作出，其中GB50203-2011标准用于工程施工质量验收并且应与GB50300配套使用，涉案房屋建设完成已经20年，按照GB50203-2011标准鉴定明显存在问题，根据GB50011-2010标准，鉴定意见认为该结构评定为D级，没有数据支持，不具备真实性。该鉴定结论没有送达原告，也没有留给原告异议期，严重损害原告的财产权，程序不合法。对《告知书》及送达照片的三性不予认可，认为照片没有拍摄时间，无法达到证明目的，且根据行政诉讼法第101条和民事诉讼法86条的规定，其送达程序违法。对《公证书》的证明目的不予认可，认为其只能证明原告房屋遭受被告非法强拆，被告为减轻法律责任而进行公证。对《宜宾临港经济技术开发区房地产管理局关于公布的通知》的证明目的不予认可，认为该证据仅表明原告房屋位于征收范围内，因双方对补偿标准不能达成一致，被告借拆危代拆迁。 原告提供的第1、2组证据，被告临港管委会、临港房管局对其真实性无异议，但不认可其证明目的，认为权属证明载明的时间较久远，证实了该房屋的危险性，临港房管局实施的是排危行为而非征收行为。第3组证据，二被告对照片的三性和证明目的不予认可，认为其来源不明，与本案没有关联性。第4、6组证据，二被告对其三性及证明目的都不认可。第5组证据，二被告对其真实性和关联性不予认可，认为只能证明被告系依法履行职责。 本院认为，原、被告提供的上述证据真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，原告杨锦所有的房屋位于翠屏区，建筑面积105.83平方米，规划用途为住宅。2018年9月3日，被告临港房管局发布《关于公布〈沿江老工业基地棚户区改造（红星五期）附条件协议搬迁补偿方案〉的通知》，明确被告临港房管局为房屋搬迁部门。 2019年11月26日，被告临港管委会作出《国有土地上房屋征收公告》（宜临港区通〔2019〕29号），载明项目名称：宜宾临港经济技术开发区沿江老工业基地棚户区改造（红星项目）旧城改造项目；征收范围：红星电子公司生活区（白沙湾街道荷花池社区）东至七初中，西至滨江大道，南至长江大桥，北至黄桷坪大道范围内的房屋；征收期限：2019年11月26日至2019年12月25日；征收补偿方案：《宜宾临港经济技术开发区沿江老工业基地棚户区改造（红星项目）房屋征收补偿方案》。征收部门：临港房管局。杨锦所有的房屋在征收范围之内。在开展房屋征收工作期间，征收部门工作人员与杨锦多次沟通协商未能达成一致意见。 2019年11月18日，宜宾市翠屏区白沙湾街道荷花池社区居民委员会向宜宾市翠屏区白沙湾街道办事处送达了《关于房屋安全巡查情况的紧急报告》，载明因受6.17长宁地震影响，近日社区在开展房屋安全××等楼栋存在非常严重的安全隐患，建议采取相应措施。同日，白沙湾街道办事处向宜宾市自然资源和规划局宜宾临港经济技术开发区分局发出白街办函［2019］40号《关于对“6·17”;地震受损房屋实施应急处置的函》载明2019年6月17日长宁发生6.0级地震后，我街道办事处根据《宜宾市人民政府办公室关于切实加强长宁“6.17”;地震受损房屋鉴定和应急处置相关工作的通知》要求开展全面排查对存在安全隐患的群众房屋，配合相关部门采取提前安置、评估补偿搬迁、异地安置等方式，及时消除安全隐患。有极少数居民拒不配合搬迁，依然居住在存在严重安全隐患的房屋内，请求该局会同相关部门采取应急处置，及时消除安全隐患。附“6.17”;地震受损房屋剩余住房统计表其中有荷花池社区111幢剩余住户3户。 2019年11月30日，被告临港房管局委托宜宾市建业工程质量检测有限责任公司对原告房屋所在的红星公司生活区111幢房屋主体结构安全性进行鉴定。12月3日，宜宾市建业工程质量检测有限责任公司作出《红星公司生活区111幢结构安全性鉴定报告》，鉴定结论为“红星公司生活区111幢主体结构安全性评定为Dsu级危房，由于该幢房屋加固费用较高，建议拆除重建”。2019年12月4日，宜宾临港经济技术开发区管理委员会规划建设环保局向原告杨锦发出了告知书，该告知书主要内容为：红星生活区111幢房屋两个单元共计七层房屋经鉴定为Dsu级危房，通知原告户离开危房，依据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条和《城市危险房屋管理规定》第十七条，因紧急避险需要，需立即对原告的房屋进行应急抢险排危拆除。对原告户房屋内物品将经过清点，登记造册后由区国土房管局搬运至志城家园11幢1单元6楼1号（124.67平方米），原告户的房屋将按照我市国有土地上房屋补偿政策由区国土房管局等局进行安排及发放。2019年12月5日，被告临港房管局申请四川省宜宾市合力公证处对原告所在房屋内物品的清点及转运搬迁过程进行保全证据公证。12月6日，该公证处会同被告临港房管局工作人员对原告的上述房屋内的物品进行清点登记造册，并将清点后的物品由搬家公司转运至宜宾志城家园小区11幢1单元6楼1号房屋内进行存放。公证人员制作了现场记录、清点记录表，并对整个清点登记及物品转运的过程进行了现场摄像。之后，该房屋所在楼幢被拆除。原告遂提起本案诉讼。 本院认为，本案争议焦点是：（一）涉案房屋的拆除主体问题；（二）拆除行为的性质以及该行为是否具有合法性问题。 关于本案行政行为的主体。被告临港房管局系临港经济技术开发区的房地产行政主管部门，根据《城市危险房屋管理规定》第五条第二款“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作”的规定，被告临港房管局具有危险房屋管理职权。被告临港房管局称因原告房屋属“D”级危房，对案涉房屋采取了应急排危拆除行为，因此，临港房管局是本案原告诉称的房屋拆除事实行为的行政主体、实施主体。被告临港管委会不是城市危险房屋管理的主体，无应急排危职能，也没有证据证明被告临港管委会参与房屋拆除，故被告临港管委会不是本案适格被告，本案的强制拆除行为主体是被告临港房管局。 关于本案行政行为的合法性。原告杨锦的房屋位于宜宾临港经济技术开发区沿江老工业基地棚户区改造（红星项目）旧城改造项目的征收范围内，被告临港管委会作出征收决定后,房屋征收部门已经开展房屋征收活动。征收部门应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定,与被征收人就补偿进行协商一致签订协议，如在征收补偿方案签约期内不能达成协议的，被告临港管委会可依法作出征收补偿决定，在补偿决定发生法律效力后，由被告申请人民法院强制执行。本案中，房屋征收部门、杨锦就房屋补偿安置问题未能协商达成一致意见，被告即向相关鉴定机构申请危房鉴定。《城市危险房屋管理规定》对于提起危房鉴定的申请人范围作出规定，根据该规定第七条第一款的规定，一般情况下房屋所有权人或使用人可以申请鉴定房屋安全鉴定。城市危房管理机构能否提起危房鉴定程序虽无明确规定，必要时，不能排除危房管理机构提起鉴定的可能。但在本案中，被告临港房管局作为房屋征收部门，在已经启动征收程序实施征收国有土地上房屋的过程中，针对与其不能达成补偿安置协议的被征收人所在房屋的楼幢，采取危房鉴定和强制拆除的做法，在征收公告确定的征收期限内就将原告房屋予以拆除，是否通过应急排危拆除刻意规避补偿程序，是否构成程序滥用，存在合理怀疑，因此其依职权提出危房鉴定申请有违程序正当性原则，显属不当。 综上，被告临港管委会不是本案适格被告，本案仅对临港房管局实施的行为予以评价。在征收人与被征收人不能就安置补偿达成一致意见时，被告临港房管局以排危方法拆除征收范围内原告杨锦的房屋，缺乏依据，违反相关法律规定。因原告的房屋已被拆除,无可撤销的内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;”的规定,判决如下: 一、确认被告宜宾临港经济技术开发区房地产管理局于2019年12月6日强制拆除原告杨锦位于四川省宜宾市翠屏区（建筑面积105.83平方米）房屋的行为违法。 二、驳回原告杨锦的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宜宾临港经济技术开发区房地产管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  陶 刚 审 判 员  邹 洪 二〇二〇年六月十七日 法官助理  陈 素 书 记 员  蒋倩倩