江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1302行初4号原告戈宜东，男，1960年3月4日出生，××族，住新沂市。委托代理人张超军，江苏恒毅律师事务所律师。委托代理人时瑞，江苏天根律师事务所律师。被告沭阳县潼阳镇人民政府，住所地沭阳县潼阳镇潼阳街。法定代表人张敏，该镇镇长。应诉负责人周晔，该镇人大主席。委托代理人范庄林，江苏序阳律师事务所律师。原告戈宜东诉被告沭阳县潼阳镇人民政府（以下简称潼阳镇政府）不服禁养通知纠纷一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2020年1月2日立案受理，后向被告潼阳镇政府送达起诉状副本及应诉通知书等材料。依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告戈宜东及委托代理人张超军、时瑞，被告潼阳镇政府的应诉负责人周晔及委托代理人范庄林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告戈宜东诉称，2011年原告与沭阳县潼阳镇潼西村民委员会（以下简称潼西村委会）签订土地租赁合同，租赁位于岔流河东大堆的49亩土地用于建设生态养鸭场。2017年2月后，被告根据沭阳县人民政府的工作要求，向原告下达禁养通知，要求“搬迁拆除所有养殖设施”“如搬迁拆除不到位……强制搬迁”等，并承诺按照政策和法律补偿。原告停止养殖后，一直向被告主张禁养补偿。2018年1月25日，被告明确承诺关停养鸭场导致的损失参照评估价格协商处理，但之后被告未按照评估结论进行补偿。现请求：确认被告作出的电话通知禁养行为违法。原告戈宜东为证明其主张向本院提交了以下证据：1.2018年12月19日庭审笔录，证明被告对原告进行电话通知，告知如不停止养殖将限期拆除，导致原告不能继续进行养殖。2.关于戈宜东养鸭场进行资产评估的意向，证明被告同意参照评估价格对养鸭场的补偿问题进行协商。3.照片两张，证明评估前双方进行现场勘验。4.价格评估报告，证明已对养鸭场进行了评估。证据2-4同时证明双方一直在进行协商，直到2018年1月25日评估公司作出评估报告，而被告没有按照评估报告进行赔偿并告知原告提起诉讼。因此，原告的起诉没有超过法定的起诉期限，且被告主体适格。被告潼阳镇政府辩称：一、2011年8月1日，原告与沭阳县潼阳镇潼西村民委员会签订土地租赁合同，承租位于潼阳镇境内岔流河东堤潼西段和周庄段部分49.048亩土地从事生态鸭养殖。原告的养殖场开办至今未办理注册登记、建设用地规划许可、排污许可等手续，其产生的废水、废渣及粪便等未经处理直接排放，造成河水及周围环境严重污染，对当地居民的生产生活安全造成巨大影响。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条、《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，原告非法经营养殖场，依法应当拆除。同时根据《宿迁市畜禽养殖禁养区划定方案》、《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》及《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定，岔流河新开河系洪水调蓄区，两岸河堤之间的范围属于生活饮用水源地二级保护区，原告在该禁养区范围内从事生态鸭养殖，属于法律、行政法规明令禁止的行为，依法应关闭。二、2017年2、3月份，被告根据沭阳县人民政府的工作安排，电话通知原告其养殖场在禁养区范围内。后原告自行关闭养殖场，经营设施至今尚未拆除，被告未采取任何强制措施责令原告关闭、拆除。因此，被告只是履行协助义务，并未直接向原告下达禁养通知，对原告的权利义务不产生实际影响。三、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，电话通知发生于2017年2、3月份，原告至迟应于2018年3月底之前提起诉讼。原告2018年9月的起诉及本案诉讼均已超过法定起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。被告潼阳镇政府为证明其主张向本院提交了以下证据：1.被告与潼西村委会签订的土地租赁合同。2.原告与潼西村委会签订的土地租赁合同。3.保证书。4.谈话笔录。5.调查笔录。6.证人证言。证明1-6证明原告的养殖场是违章建筑，且位于禁养区范围内，实施禁养行为的是沭阳县人民政府，潼阳镇政府只是进行了宣传，不是本案适格被告。经庭审质证，本院对原、被告提供证据作如下认定：原告提供的证据1具有真实性，能证明原告曾就涉案纠纷提起诉讼。证据2-4相互印证，能证明原、被告就关闭涉案养殖场的补偿问题进行协商，并对养殖场进行了价格评估。被告提供的证据1、6与本案不具有关联性，对其效力不予认定。证据2具有真实性，能证明原告租赁土地用于生态鸭养殖。证据3-5相互印证，能证明原告按被告的要求在2017年3月关闭了涉案养殖场，后就补偿问题进行信访。根据上述有效证据及当庭查明的情况，本院对本案事实认定如下：2011年8月1日，戈宜东与潼西村委会签订土地租赁合同，租用位于潼阳镇境内岔流河东堤潼西段和周庄段49.048亩土地，租期至2026年12月31日。合同签订后，戈宜东在该土地上建造大棚等养殖设施，从事生态鸭养殖。2017年1月11日，沭阳县人民政府印发《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》，明确将列入《江苏省生态红线区域规划》中沭阳县生态红线一级、二级管控区以及二级管控区涉及河流堤脚向外100米范围内划定为禁养区，其中包括岔流新开河两岸河堤之间的范围。禁养区内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，除因教学、科研以及特殊需要饲养且按照有关规定已办理准养手续外，禁止其他一切畜禽饲养活动。禁养区内通过退牧还田、改作其它农业设施用途、征地拆迁等方式逐步关停或搬迁，各乡镇场（街道）人民政府（办事处）为禁养工作责任主体。2017年2月6日，潼阳镇政府作出《关于关闭搬迁禁养区内畜禽养殖场（点）的通知》，载明“各村居、畜禽养殖户……我镇镇区及岔流河流域及两岸河堤之间划定为畜禽禁养区……一、在划定的禁养区范围内严禁从事畜禽养殖活动，违者依照有关法律、法规进行处罚。二、畜禽禁养区内畜禽养殖场（点）必须于2017年2月15日前关闭、搬迁，违者依照有关法律、法规进行处理，并强制关闭……”。在2017年2、3月，潼阳镇畜牧兽医站的工作人员电话通知戈宜东其养殖场在禁养区范围内，禁止养殖。戈宜东将养殖的鸭子出售，关闭了养殖场，后就补偿问题进行信访。2018年1月，戈宜东与潼阳镇政府签订《关于戈宜东养鸭场进行资产评估的意向》，约定就养鸭场关停并转导致的（拆除、关闭、转产）损失赔偿问题同意参照评估价格协商处理，后戈宜东委托评估。2018年1月25日，徐州市信人价格评估有限公司出具徐信价估[2018]字第006号《价格评估报告》，经评估戈宜东鸭棚及附属设施设备价值为1828220元。后双方对养殖场的关停补偿事宜未达成协议。2018年7月10日，戈宜东以沭阳县人民政府、潼阳镇政府为被告向江苏省宿迁市中级人民法院提起诉讼，要求确认二被告禁养行为违法，同时一并提起行政赔偿诉讼，要求赔偿300万元。后因戈宜东撤回对沭阳县人民政府的起诉，江苏省宿迁市中级人民法院裁定将上述两案移送本院管辖。经审理，本院于2019年3月5日作出（2018）苏1302行初353号行政裁定及（2018）苏1302行赔初19号行政赔偿裁定，分别以诉讼请求不明确及行政赔偿尚不具备法定条件为由，驳回戈宜东的起诉。戈宜东不服，提起上诉。2019年7月15日，江苏省宿迁市中级人民法院作出（2019）苏13行终43号、（2019）苏13行赔终4号行政裁定，均驳回上诉，维持原裁定。2019年10月28日，戈宜东向本院提起本案诉讼，要求确认潼阳镇政府电话通知禁养行为违法。本案的争议焦点为：一、潼阳镇政府的电话通知行为是否具有强制力，是否对戈宜东的权利义务产生实际影响；二、戈宜东的起诉有无超过法定起诉期限；三、潼阳镇政府是否是本案适格被告。四、涉案禁养通知是否有事实及法律依据，程序是否合法。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，潼阳镇政府2017年2月6日作出的《关于关闭搬迁禁养区内畜禽养殖场（点）的通知》，要求禁养区内的养殖场限期关闭、搬迁，违者依照有关法律、法规进行处理，并强制关闭。潼阳镇政府根据《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》的要求，认定戈宜东的养殖场位于禁养区内，通过电话通知的形式要求戈宜东限期关闭养殖场。因此，涉案电话通知行为具有强制力，且对戈宜东的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，潼阳镇政府于2017年2、3月电话通知戈宜东关闭养殖场。2018年7月10日，戈宜东提起诉讼要求确认禁养行为违法并赔偿损失。江苏省宿迁市中级人民法院经审理，于2019年7月15日作出二审裁定，并于同年7月22日发生法律效力。2019年10月28日，戈宜东提起本案诉讼。根据上述规定，戈宜东第一次提起诉讼至法院作出生效裁判的时间应予以扣除。因此，戈宜东提起本案诉讼未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，潼阳镇政府是以自己的名义电话通知戈宜东关闭涉案养殖场，因此，其是本案适格被告。《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”第五款规定：“乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。”第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”据此，潼阳镇政府作为乡镇人民政府，对于戈宜东在该镇行政区域内的畜禽养殖场，其行政职责是协助环境保护主管部门做好畜禽养殖污染防治工作，其并不具有直接责令关停和行政处罚的法定职权。从查明事实看，涉案养殖场建设和投入使用均在《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》颁布之前。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定:“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据上述规定，涉案养殖场被沭阳县划定为畜禽养殖禁养区后，应当由沭阳县人民政府依法予以补偿后，方能关闭或者搬迁。潼阳镇政府虽然是根据《沭阳县畜禽养殖禁养区划定方案》的工作要求对戈宜东电话通知禁止养殖、关闭养殖场，但其事前并未依法与戈宜东协商关闭或搬迁补偿，且涉案通知也未告知具体的法律、法规条款，明显欠缺合法性与适当性，依法应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告沭阳县潼阳镇人民政府向原告戈宜东作出的电话通知禁养行为违法。案件受理费50元，由被告沭阳县潼阳镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长 丁 立人民陪审员 胡 明人民陪审员 胡晓庭二〇二〇年六月十八日法官 助理 宋艳艳书 记 员 卢 珊