山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1103行初1号原告日照乐万家老年公寓，住日照经济技术开发区，组织机构代码07575689-9。负责人邹宗林，院长。委托诉讼代理人宋玉成，北京市中盾律师事务所律师。被告日照经济技术开发区管理委员会，住所地日照市温州路**。法定代表人徐淑利，主任。出庭应诉负责人苏普，管委会副主任委托诉讼代理人袁昊晨，管委会党政办公室工作人员。委托诉讼代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。原告日照乐万家老年公寓诉被告日照经济技术开发区管理委员会不履行法定职责一案，日照市中级人民法院于2019年11月15日作出（2019）鲁11行初216号行政裁定书，裁定将本案移送本院管辖。本院立案后，在法定期限内向被告送达了行政起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人日照乐万家老年公寓负责人邹宗林及其委托诉讼代理人宋玉成，被告日照经济技术开发区管理委员会出庭应诉负责人苏普及委托诉讼代理人袁昊晨、刘成森到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告日照乐万家老年公寓向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告不履行征收补偿职责的行为违法，并责令被告履行征收补偿安置的法定职责；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2007年，原告负责人邹宗林在日照市东港区北京路街道宋××湖村建设老年公寓一处，给予老年人居住生活、养老生息，并办理了执业证照和相关批准手续。多年来，邹宗林为社会做出了突出贡献。2009年1月19日，日照市人民政府发布征收土地公告，原告乐万家老年公寓在土地征收范围内。被告作为实施单位却不履行征收补偿法定职责。2017年6月3日，致使原告的老年公寓房屋等财产被强行拆除，造成原告巨大损失。2018年12月26日，原告递交申请请求日照市人民政府履行法定职责，2019年8月30日，日照市人民政府向被告发出《履行职责通知书》，责令被告在法定期限内给予原告履行相关的补偿安置职责，妥善处理好补偿安置争议，保障被征收人的合法权益。但被告对日照市人民政府的《履行通知书》置若罔闻，在日照市人民政府作出履责通知之后60天内没有对原告进行任何书面或者口头答复。时至今日仍拒绝履行相关法定职责。为维护原告自身合法权益，特向法院提起行政诉讼。被告日照经济技术开发区管理委员会辩称，涉案房屋建设未取得建设规划许可手续，原告所使用北京路街道宋××湖村集体土地，系原告通过案外人陈伟合转租而来。在地上建设的建筑物为违法建筑。根据《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，并且依据原告负责人邹宗林与北京路街道宋××湖村委会签订的承诺书，原告应该于2017年5月31日下午5时自行拆除地上建筑物，如不能自行拆除，视为放弃残值。后因原告未能自行拆除，北京路街道宋××湖村委会才组织人员予以强制拆除。被告对原告的涉案房屋无赔偿义务，也无也无征收补偿安置义务。被告不存在行政不作为。2017年，日照经济技术开发区建设局、财政局、审计局、北京路办事处及北京路街道宋××湖村委会联合对拆除的违法建筑物进行了清点和评估工作，对原告建设的房屋因其历年上交了承包费，故给予其上交承包费总额的50%，共计40677.5元,以及地上苗木评估价7910元,予以补偿。现该补偿款仍存放在北京路街道宋××湖村委会，但原告至今未支取。原告已承诺并放弃拆除残从无值，不存在赔偿的问题。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告提交如下证据：1.原告承诺书一份，证明原告在2017年5月28日向村宋家湖村委会承诺并同意按照日照经济技术开发区管理委员会（2016）1号补偿标准进行补偿，并保证如在2017年5月31日下午5点前不能拆除，视为自愿放弃残值，直接由村委会组织拆除；2.日照市规划局复函。该复函表明涉案房屋没有在规划部门办理相关许可手续。证3.日照市国土资源局开发区分局复函。该复函表明涉案的房屋没有办理土地使用许可，国土局也没有对涉案的建设进行过行政处罚；4.北京路办事处复函。该复函表明涉案房屋没有在该街道办理相关手续；5.土地租赁合同，该租赁合同是宋家湖村委和陈为合之间签订，坐落具体位置是在铁路以北、××路以西，面积是3.07亩，租赁期限自2007年3月1日至2027年2月29日止。原告所使用的土地上是原告与陈为合之间签订转租协议而来的。该合同的第八条：本合同到期时，如继续租赁，乙方优先；如双方不再签订租赁合同，乙方投资的建筑物限期无偿自行拆除，甲方收回土地。如乙方拒不拆除，甲方安排拆除，费用由乙方支付。无论因何种原因终止或解除的时候，陈为合在所租赁的3.07亩土地上进行的建设，作为出租方的村委会是不予以赔偿的；6.北京路街道宋××湖村铁路以北企业拆除退承包费奖励情况登记表，该登记表是北京路办事处提供的，证明陈为合应当获得的拆除补偿款是退承包费金额40677.5元，该款项陈为合或者原告没有到村委会支取，而该登记表上除了7户以外，其他租赁户均已领取了相应的退承包费，该费用的通知和领取由北京路办事处和村委会进行办理，该登记表是村委会根据历年来与村委签订合同后所缴纳的承包费累计金额统计出来的，时间大约在2016年6月作出；7.房屋及地上附着物清查评估表，分户评估的，拆除和征用是两个问题，该评估表证明2016年在建设铁路公园时委托山东方瑞土地房地产资产评估有限公司进行评估，山东方瑞土地房地产资产评估有限公司于2017年对原告的地上附着物进行了清查和部分评估；8.（2019）鲁1191民初535号民事判决书一份，该证据表明原告与北京路街道宋家湖村委关于请求财产损害赔偿纠纷案件已由日照经济技术开发区人民法院判决驳回原告诉讼请求。该判决确认了关于案涉土地征用部分是否涉及到原告的问题，在判决书第14页表明本次土地征收涉及邹宗林承包地北侧部分，并没有涉及邹宗林所转租的全部土地9.北京路街道宋××湖村委会出具的涉案土地卫拍图片，证明征收土地的四至与原告土地之间的关系。根据该照片显示，原告所主张的其转租3.07亩土地，并未在征用土地范围内。原告质证认为，对于被告提交的证据1承诺书，我们认为这一份证据和本案没有关联性、也不具备合法性，这一份所谓的承诺书，是政府用行政权力的方式强迫原告负责人邹宗林签署的，而且，根据已经查明的事实，本案当中涉及到原告所在的宋家湖村的集体土地，共有三个征收土地批复文件，在被告提交的证据8（2019）鲁1191民初535号民事判决书第14页、第15页当中有记载。北京路街道宋××湖村有三个征地批文，这三个征地批文时间分别是：2015年11月28日、2017年12月29日、2009年的1月6日。其中前两个征地批文，征地范围具体是什么，从判决书上当中看不出来，但是刚才按照时间顺序说的第三个征地批文，是包含着原告乐万家老年公寓使用的土地的，那么根据土地管理法实施条例的相关规定和征用土地公告办法（国土资源部令第10号），对于原告的土地包括地上物的补偿，早在2009年的时候就应当进行赔偿，所以，回到今天审理这个案件，因为今天原告所起诉的对象是政府，不是北京路街道宋××湖村委会，而且宋家湖村委会明确地告知了原告地上物的钱，尤其是房屋的钱，政府没有支付给村委会，我们原告也是根据这条线索才主张才向被告及市政府主张其履行安置义务的，因为这个钱他们没有拨下来，评判被告的行为合不合法、评判被告应不应该对原告进行补偿。应以2009年相关的文件和政策相关的证据材料，而不是事后，直到2016年、2017年、2018年的，和这个案件没有关系的这些材料没有证明力。对于被告提交的证据1－4，我们对这一组证据的关联性、合法性以及证明目的我们都不认可。首先被告2017年6月28日作出日开综执不处[2017]第002号不予行政处罚决定书，做出的决定已经将其之前做出的决定自行撤销。被告以及北京路办事处、北京路街道宋××湖村委会以及每年的领导讲话，鼓励北京路街道宋××湖村发展租赁经济的。北京路街道宋××湖村发包的地方是一片盐碱地，开始发展养殖业，后来发展租赁经济。现在要建铁路公园了，要用这块土地了，说这个房屋是违章建筑，这是典型的落井下石的行为。在整个事件的过程中，原告并没有提非常过分的要求，我们仅仅是希望被告能够依法履行其职责，依照日照市的相关规定对地上物进行补偿，我们从来没有主张过土地的补偿所有权，仅仅是对在期限内使用权进行补偿。对于被告提交的证据5租赁合同，这份合同能够证明原告对该土地享有合法的使用权，更加证明对于原告地上物应依法进行补偿，对于被告提交的这份证据的证明目的，原告是不认可的。根据合同法规定，首先陈为合××××街道宋家湖村委会签订的租赁合同，并没有约定是否可以转租，其次，乐万家老年公寓与陈为合签订转租合同村委会是知情的，其公寓影响力很大，那么，村委会没有行使解除权，是一种默许。对于证据6、7的合法性、关联性、证明目的原告均不认可，将原告所缴纳的土地租金按50%退还，这种补偿方式没有法律依据，山东方瑞房地产资产评估有限公司是由被告单方指定，没有经过原告的许可，也没有征求过相关人、权利人的意见，没有评估师签名，这个评估是没有对地上物尤其是房屋进行评估的，仅仅评估了一些树木，包括附属物都没评估。对于证据8民事判决书，因还在二审审理过程中，这一份判决书与本案没有关联性，这份判决书的被告是北京路街道宋××湖村村民委员会，但是我们了解到的情况，是经过问询得到的答复是政府并没有把房屋补偿款给北京路街道宋××湖村委会，证据8并不能说明任何问题。对于证据9卫拍图片，恰恰能够证明原告想要陈述的观点，说明原告的房屋早在数年之前就已经存在了，并没有认为自己的房子就是要按照市场价来补的，相反能够证明原告的一个观点，即原告的房子的面积的问题，原告的房子是否存在的问题，在这些航拍图当中都有体现。原告向法庭提供如下证据：第一组证据包括房产照片、房产卫星云图、集体土地使用证，该证据证明原告在北京路街道宋××湖村集体土地上建有房屋，该房屋是合法房屋，坐落位置铁路以北、××路以西，房屋建筑时间为2007年3月1日，房屋建筑面积为791平米、太阳能供热系统面积367平米，房间数为62间，房屋结构为砖混结构。第二组证据是2007年3月8日日照经济技术开发区党工委办公室第一期通报党工委的书记王**军做的报告。2006年6月12日北京路办事处文件（北发[2006]二十四号）及附件北京路街道宋××湖村工业园区厂房建设使用及农作物补偿的规定，文件规定可以在宋家湖村范围内建造厂房，2006年北京路街道宋××湖村半年工作及下一步工作打算。这三份证据证明原告的房屋，包括接下来的案件当中所有的原告房屋都是在被告下辖的北京路办事处以及北京路街道宋××湖村委会的支持鼓励下建造的。第三组证据是土地租赁合同，原告与陈为合签订的土地租赁合同，原告企业的民办非企业单位登记证书、养老院的设置批准证书以及原告负责人邹宗林获取的全国模范军转干部荣誉称号、领导关怀鼓励照片一张。证明目的是原告的房屋和土地均是合法取得、合法建造。原告因为作为军转干部开办养老院，得到了党和政府的支持，并且被授予全国模范军转干部。这个事情北京路街道宋××湖村村委会知道。养老院建了十年。第四组证据是日照市国土资源局的政府信息公开答复，日照市政府的征收土地公告，同时结合（2019）鲁1191民初535号民事判决书第14页和15页部分，有日照经济技术开发区国土资源局查明的征地情况。因为除了我们所申请公开的鲁政土字[2009]239号征地批文以外还有两个，共有三个文件。能够证明原告房屋所在土地早在2007年就已经被征收了。那么按照法律的规定，最迟应在2009年对地上物进行补偿。第五组证据是原告房屋被拆除的照片光盘、受损财产清单、房屋及财产评估报告，证明原告遭受财产损失及价值情况，这个价值应作为被告履行职责时对地上物进行补偿的依据。第六组证据是日照市人民政府的《履行职责通知书》，同时，在日照市人民政府下达通知书作出后，原告依据日照市中级法院行政庭法官的要求撤诉，然后向被告主张合法权益。但是被告在收到日照市人民政府的《履行职责通知书》后60天内仍然没有任何的书面、口头答复。被告质证认为，对证据1房屋的坐落以及太阳能供热系统、建成年份、面积791平米无异议，对房屋件数不清楚。我们不认可原告关于该房屋是合法的主张，因为上述房屋根据被告的举证，原告没有取得任何的许可和批准建设手续，该房屋也没有进行确权登记，事实上也无法进行登记，从而获得合法的不动产凭证。第二组证据报告和文件的真实性没有异议，但不认可与本案的关联性，即便鼓励在村所属集体土地上进行建设、养殖，相应的养殖户或有其他使用目的的使用权人，也应当就其将要进行的建设，履行相应的审批许可手续，这些文件本身并不能说明原告的地上附着物就此是合法建设。对第三组证据的真实性没有异议，原告确实是得到国家的表彰，但这并不因此就说明了原告所主张的地上附着物，尤其是不动产部分就是合法的。对第四组证据的真实性没有异议，但是该答复表明2009年的征收土地涉及到原告承包地的北侧部分，并非全部，至于原告所主张的征收补偿所涉及的房屋是否均在该信息公开答复中的北侧部分，原告负有进一步的举证责任，因为在本案中，原告一再强调其诉的基础是2009年的征收行为，而不是北京路宋家河村委会的拆除行为。对第五组证据拆除过程和财产评估情况，被告没有参与，事后在日照经济技术开发区人民法院（2019）鲁1191民初535号民事判决书中才了解到的关情况。在该判决中北京路宋家湖村委会已经表示了对财产评估报告的异议。被告认为该评估报告不应作为被告履职时对地上物进行补偿的依据。对第六组证据真实性没有异议，被告的质证意见跟答辩意见是一致的。经庭审质证，本院对上述证据认定如下：对被告日照经济技术开发区管理委员会，以及原告所提供的证据的真实性，本院予以确认。经审理查明，2007年，原告负责人邹宗林与北京路街道宋××湖村陈为合签订转租合同，由邹宗林承租陈为合承包北京路街道宋××湖村的集体土地3.07亩，租赁期限自2007年3月1日至2027年2月29日止。该土地坐落于兖日铁路桥以北、××路××、××路以西。原告租赁该土地用于设立日照乐万家老年公寓。后原告在该土地上进行了房屋6处、建筑面积为790.16平方米，简易平房1处、建筑面积为54.74平方米，太阳能采热钢结构棚1处、建筑面积360平方米的建筑物、构筑物建设。未取得规划、建设部门批准手续。在陈为合××××街道宋家湖村委会签订的土地租赁合同和邹宗林与陈为合签订的转租合同中，均有约定：本合同到期时，如继续租赁，承租人优先；如双方不再签订租赁合同，承租人投资的建筑物限期无偿自行拆除，北京路街道宋××湖村委会收回土地。如承租人拒不拆除，北京路街道宋××湖村委会安排拆除，费用由承租人支付。案外人陈为合××××街道宋家湖村委会签订的土地租赁合同还约定：合同期内，如政府征用土地，本合同解除，承租人必须在北京路街道宋××湖村委会通知的期限内交还土地。承租人投资建设的地上附着物赔偿款归承租人。如北京路街道宋××湖村委会规划占用，合同终止，承租人经批准建设的房屋等地上附着物，北京路街道宋××湖村委会按承租人建设时实际成本，折价补偿承租人。原告于2013年1月1日取得《社会福利机构设置批准证书》，2013年6月20日在日照市民政局登记设立日照乐万家老年公寓民办非企业单位登记证书。登记证书有效期自2013年6月20日至2017年6月19日。2009年1月19日，日照市人民政府发布土地征收公告，按照2009年日照市人民政府的土地征收公告，原告租赁土地的北侧一部分在征收土地范围内。自2016年10月起，北京路街道宋××湖村委会多次向原告发出书面通知，告知其因铁路公园建设，根据村民自治原则，需要原告于2016年12月31日前腾退土地，否则即组织强制拆除，并告知原告因其建设的建筑物没有任何规划、建设审批手续，根据《日照人民政府关于对全市违法建设进行治理的通告》（2016年11月22日）、《日照经济技术开发区项目建设地上附着物补偿暂行办法》（日开办发[2016]1号）规定，一律不予赔偿，对一些历史上形成的，虽未取得规划、建设部门批准手续，但经村居“两委”研究同意建设的建筑物、构筑物、临时设施，且与村居集体签订承包租赁合同，每年及时上交集体承包租赁费的，因项目建设需要在规定时限内全部无偿拆除的，不评估、不打价，可按最高不超过历年所缴纳承包租赁费总额的50%（具体比例视情况定）作为拆除补偿，补偿费由区财政承担。根据该规定，经统计计算应退给原告租赁费40677.5元。除此之外，还对地上苗木进行评估打价，价值为7910元，予以一并补偿。原告不同意上述补偿，未能自行拆除房屋等建筑物。因原告设立的企业经营期限已届满，未取得继续经营审批。日照经济技术开发区社会事业局曾向原告发出限期整改通知书。该局认为，原告经整改仍未达到运营设立条件，无证运营存在安全隐患。该局决定对日照乐万家老年公寓予以依法进行强制关停，并对公寓中的老年人进行妥善分流安置。2017年5月28日，原告向北京路街道宋××湖村委会作出承诺，同意按照日照经济技术开发区管理委员会（2016）1号标准进行补偿，并保证如在2017年5月31日下午5点前不能拆除，视为自愿放弃残值，交由村委会组织拆除。2017年2月17日，北京路街道宋××湖村委会召开村两委会议，对原告未能履行承诺自行拆除决定由村委会进行强制拆除。2017年6月3日下午30左右。北京路街道宋××湖村委会安排人员、车辆对原告的房屋等建筑物全部予以拆除。2019年8月30日，原告向日照市人民政府递交《请求履行法定职责申请书》，日照市人民政府向日照经济技术开发区管理委员会发出《履行职责通知书》，通知书载明：“2009年1月19日，市政府发布2009年第12号征收土地公告后，你单位在组织土地征收补偿安置工作时，未能按照法律规的规定全面履行补偿安置职责，以致相关当事人向市政府提出异议并诉至法院。现通知你单位在收到本通知后，在法定期限内履行相关安置职责，妥善处理补偿安置行政争议，保障被征收人合法权益。”另查明，2009年1月6日山东省人民政府批准包括部分涉案土地在内的土地农转用并征收为国有土地。北京路街道宋××湖村委会持有日照市土地管理局颁发的证号为日集用（1999）字第051号《集体土地使用证》，土地权益仍属于村委会享有。2019年3月25日，原告起诉日照市东港区北京路街道宋××湖村村民委员会财产损害赔偿一案，2019年8月5日，日照经济技术开发区人民法院作出（2019）鲁1191民初535号民事判决书，判决驳回了原告诉讼请求。原告不服判决提起上诉。在上诉二审审理期间，原告又提起本案行政诉讼。2019年4月19日，原告以日照市人民政府提起行政诉讼。2019年9月23日，日照市中级人民法院因原告提出撤回起诉申请，作出（2019）鲁11行初33号行政裁定书，准予原告撤回起诉。2020年6月8日，日照市中级人民法院作出(2020)鲁11民终496号民事判决书，终审判决认为，根据日照乐万家老年公寓负责人邹宗林的承诺，在邹宗林承诺自行拆除时间届满后对涉案房屋进行了拆除，北京路街道宋××湖村委会的拆除行为未超出《承诺书》承诺拆除的范围，未违反法律规定，二审法院判决驳回上诉，维持原判。本院认为，本案争议的焦点是，对日照市人民政府向日照经济技术开发区管理委员会发出《履行职责通知书》后，被告是否履行了职责；涉案房屋拆除行为是否涉嫌违法。在日照市人民政府向日照经济技术开发区管理委员会发出《履行职责通知书》后，被告应当履行职责。根据原告负责人邹宗林于2017年5月28日向北京路街道宋××湖村委会作出的承诺，应当根据邹宗林同意的按照日照经济技术开发区管理委员会（2016）1号标准进行补偿的内容，由自己或者责成所属下级人民政府及其行政部门给予原告租赁使用的土地被征收部分作出相应的补偿决定。在法定期限内未能作出处理决定，属于不履行法定职责的情形。被告不履行职责行为，是未能《履行职责通知书》的职责行为，对于是否未能履行征收补偿安置的职责，仍要看是否根据了（2016）1号补偿标准对原告被征收土地部分的财产进行了合理补偿。根据行政诉讼法及司法解释规定,行政机关自接到申请之日起两个月内不履行的，当事人可以提起诉讼。被告自收到日照市人民政府的《履行职责通知书》之日起两个月内应作出相应处理而未作出，被告行政行为程序违法。北京路街道宋××湖村委会根据原告负责人邹宗林向其作出的承诺，保证在规定的期限内自行拆除自己建设的房屋等建筑物，如在限期内未能履行，交由村委会组织拆除的约定，进行了强制拆除，说明双方当事人对拆除已通过了协商一致，且未超出原告的承诺范围，不存在强制拆除。故涉案房屋拆除行为，不存在违反相关法律法规规定的情形。在该村委会作为政府的辅助者和行政助手没有违法的情形下，被告也就不存在应承担行政违法的责任。综上所述，对原告请求确认被告未能根据《履行职责通知书》履行被征收土地部分的补偿职责行为违法理由成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条的规定，判决如下：一、确认被告日照经济技术开发区管理委员会对日照市人民政府于2019年8月30日向其作出的《履行职责通知书》未在法定期限内给予原告日照乐万家老年公寓处理程序违法；二、责令被告日照经济技术开发区管理委员会根据（2016）1号补偿标准在一个月内对原告日照乐万家老年公寓被征收土地部分的房屋及附属设施以及苗木等财产作出相应的补偿决定。三、驳回原告日照乐万家老年公寓的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告日照经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  牟立华人民陪审员  张晓辉人民陪审员  邢立书二〇二〇年六月二十八日法官助理孙玮书记员孟竹格