山西省汾阳市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋1182行初4号 原告成玉梅。 委托代理人朱向前，河南栗风律师事务所律师。 委托代理人蔡礼根，河南栗风律师事务所律师。 被告临县招贤镇人民政府，住所地临县招贤镇。 法定代表人薛全山，男，该镇镇长。 行政机关负责人白轩育，男，副镇长。 委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。 原告成玉梅诉被告临县招贤镇人民政府安置补偿行政协议一案，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等法律手续。2020年4月24日本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告成玉梅及委托代理人朱向前、蔡礼根，被告行政机关负责人白轩育及委托代理人韩亮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，第一、原、被告于2019年10月23日签订的《安置补偿协议书》非原告的真实意思表示，其中每户、每人的安置费标准、房屋补偿标准明显低于山西煤炭运销集团锦瑞煤业有限公司与招贤镇政府的约定标准，严重损害了原告和其他本村村民的合法权益。原告系招贤镇樊家山村村民，2019年山西煤炭运销集团锦瑞煤业有限公司因煤矿开采致使原告房屋塌陷，锦瑞煤业参照安置费每户72480元、每人85000元的标准将该批资金汇入被告账户，由被告统计户数、统计人数后进行安置补偿，但被告仅按照安置费每人45000元的标准进行安置并欺骗原告签订了安置补偿协议，后来原告经多方打听并向山西煤炭运销集团锦瑞煤业有限公司核实，该公司已经就村民的的安置补偿与政府达成协议，并按照协议约定足额向招贤镇政府支付了全部赔偿款。其中每户安置费标准为72480元，每人安置费标准为85000元。但是被告没有按照上述标准补偿给原告，而是将上述多出的安置费用列为樊家山村的公益性经费。第二、被告招贤镇人民政府在签订《安置补偿协议书》的过程中程序严重违法，没有按照法律规定的程序向临县人民政府报批，并且安置补偿的各项标准、具体承办工作人员名单、重大事项的决议文件等没有向本村村民公示。其中，被告在安置过程中就房屋及其附属设施的估价没有按照法定程序委托有资质的评估机构进行评估，评估价值明显低于实际价值，评估过程没有向本村村民公开。关于结余资金(包括每户补偿费72480元的全部。每人安置补偿费85000元与45000元之间的差额部分)被被告招贤镇人民政府列为樊家山村公益性经费一事，被告与樊家山村村民委员会在没有召开全体村民代表大会、没有向全村村民通报的情况下作出的该项决定无效，该项决定无论实体和程序均不符合法律规定，严重损害了原告及本村广大村民的合法权益。综上，原告认为原、被告签订的《安置补偿协议》不是原告的真实意思表示，内容和程序不合法，协议依法应予以撤销。请求依法撤销原被告签订的《安置补偿协议书》，并责令被告重新按照安置费每户72480元、每人85000元的标准，房屋建筑等附属设施补偿费按照山西煤炭运销集团锦瑞煤业有限公司与招贤镇政府约定的补偿标准与原告重新签订《安置补偿协议书》；本案诉讼费由被告负担。 原告向本院提供的证据如下：1、身份证、户口本复印件；2、安置补偿协议书；3、招政发（2019）56号关于招贤镇樊家山村杨兴明等人的信访事项处理意见书。 被告辩称，一、本案不属于人民法院受案范围。根据《山西省地质灾害防治条例》第五条第二款“因采矿、工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位负责治理，承担治理费用；给他人造成损失的，依法予以赔偿。”第二十五条：“发生地质灾害险情或者灾情，不宜采取工程治理措施的，当地人民政府应当组织受地质灾害威胁的村(居)民避让搬迁。因采矿造成地质灾害，需要实施避让搬迁的，其费用由该采矿企业承担。”的规定，当地人民政府的职责仅是组织避让搬迁工作的开展，并不包括具体的每户村(居)民具体如何进行安置的内容，人民政府的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理目的实现的手段，未对当事人的权利义务产生直接影响。尤其是地质灾害是由于采矿企业的生产经营活动造成的情况下，真正的损害责任承担主体应当是采矿企业，当地人民政府的组织行为更多是起到了对于采矿企业责任承担的替代作用。原告提出因地质灾害治理确认答辩人与其签订的《安置补偿协议》无效，并要求按照新的补偿标准补偿，不具有行政法上的利益，不符合人民法院受理行政案件的范围。二、即使认定本案属于行政诉讼受案范围，答辩人也不是本案适格被告。根据《地质灾害防治条例》第六条第一款“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作”的规定，因此，临县人民政府才是是临县地区地质灾害防治工作的责任主体。《山西省地质灾害防治条例》第二十六条规定：“组织村(居)民实施避让搬迁时，县级人民政府应当征求村(居)民的意见，编制搬迁安置方案，明确搬迁范围、安置地点、扶持政策、补助标准等事项，并向社会公布，接受社会监督”、第十七条“县级人民政府或者其委托的乡(镇)人民政府街道办事处应当事先与避让搬迁的村(居)民签订搬迁安置协议，就搬迁安置补助金额、安置用房面积、搬迁过渡方式和过渡期限、村民原有宅基地的处理、解决争议的方法等作出明确约定。”按照上述规定，答辩人与原告签订的《安置补偿协议》是经临县人民政府授权与原告签订的，答辩人不具有法定的安置义务。因此，答辩人不是本案适格被告。三、原告与答辩人签订的《安置补偿协议》，不存无效的情形。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；是种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。然而，行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。从行政的角度讲，答辩人没有违反与地质灾害治理的相关法律、法规的情形。招贤镇樊家山村由于煤矿开采的原因，造成村民部分房屋裂缝、土地坍塌等问题。答辩人根据临县发展和改革局临发改审字（2017）90号《关于临县招贤镇采煤沉陷区治理搬迁安置项目(2017)可行性研究报告批复的通知》，对樊家山村采煤沉陷区治理搬迁安置项目安置**814人，全部采用货币安置方式。该安置方式符合山西省人民政府办公厅晋政办发（2015）72号《关于印发山西省进一步推进深化采煤沉陷区治理搬迁安置工作方案的通知》。为了顺利推进搬迁安置工作，答辩人制定了《招贤镇地质灾害处置办法》，对人口安置补偿标准及相关事宜、建筑物及附属物购置补偿费、安置标准、建设规格、房屋搬迁费、补助费及奖励金等内容细化明确。其中补偿标准也高于山西省人民政府规定的户搬迁成本12.08万元。搬迁实施过程中，及时下达了搬迁通知，在项目所在村召开搬迁安置动员大会、张榜公布了山西省人民政府办公厅晋政办发（2015）72号文，组织人员开展人口核定工作。所有被安置对象的补偿标准均按照《招贤镇地质灾害处置办法》规定的金额予以补偿。从民事的角度讲，该安置协议也不存在无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同损害国家利益；”关于可撤销合同，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(二)在订立合同时显失公平的。”该条第二款规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲栽机构变更或者撤销。”在答辩人与所有安置户签订的《安置补偿协议》，均是按照《招贤镇地质灾害处置办法》执行的，不存在不均衡的情形。原告也是自愿与被告签订征收补偿协议。因此应当认定该《安置补偿协议》系当事人真实意思的表示，不违背法律的强制性规定。综上，恳请人民法院裁定驳回原告的起诉。 被告向本院提供的证据、依据如下，1、地质灾害防治条例；2、山西省地质灾害防治条例；3、山西省人民政府办公厅关于进一步深化采煤沉陷区治理搬迁安置工作方案的通知；4、山西省发展和改革委员会关于印发进一步推进深化采煤沉陷区治理搬迁安置工作实施方案的通知；5、中共临县县委临县人民政府关于印发临县采煤沉陷区治理2015年行动方案的通知；6、临县人民政府办公室关于印发临县农村地质灾害治理搬迁工作方案的通知；7、关于临县招贤镇采煤沉陷区治理搬迁安置项目（2017）可行性研究报告批复的通知；8、招贤镇地质灾害处置办法；9、招贤镇樊家山村地质灾害处理推进会现场照片及会议记录；10、樊家山整村移民人口核定会现场照片；11、整村移民搬迁协议；12评估报告；13、评估结果公示结果照片；14、采煤沉陷区治理搬迁安置协议、安置补偿协议书；15、搬迁、取暖煤发放表。 经审理查明，2015年7月22日，山西省人民政府办公厅下发晋政办发（2015）72号《关于进一步深化采煤沉陷区治理搬迁安置工作方案的通知》，将采煤沉陷区治理搬迁安置的所有审批、认定权限全部下放至各县（市、区），县级人民政府是深化采煤沉陷区治理搬迁安置的直接责任主体，实行县长负责制。乡（镇）是项目的实施主体，具体落实采煤沉陷区治理搬迁安置中的具体实施任务。2015年9月15日，临县人民政府办公室下发临政办发（2015）71号《关于印发临县农村地质灾害治理搬迁工作方案的通知》，规定临县农村地质灾害治理搬迁工作由县人民政府统筹指导，各乡（镇）人民政府具体组织实施，各相关部门依据职责分工共同推进治理搬迁工作。乡（镇）人民政府是地质灾害治理搬迁工作的实施主体，要成立本乡（镇）农村地质灾害治理搬迁工作领导小组，负责实施方案制定、搬迁户数认定、搬迁模式确定、搬迁协议签订、小区建设、新房分配、旧房拆除等工作。2017年11月10日，临县发展和改革局作出临发改审字（2017）90号《关于临县招贤镇采煤沉陷区治理搬迁安置项目（2017）可行性研究报告批复的通知》，2018年7月1日，被告临县招贤镇人民政府与临县胜利煤焦有限公司签订《整村移民搬迁协议》，2019年10月23日，被告临县招贤镇人民政府与原告成玉梅签订《采煤沉陷区治理搬迁安置协议》与《安置补偿协议书》。 本院认为，根据《地质灾害防治条例》第六条第一款，“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。”根据《山西省地质灾害防治条例》第二十六条“组织村(居)民实施避让搬迁时，县级人民政府应当征求村(居)民的意见，编制搬迁安置方案，明确搬迁范围、安置地点、扶持政策、补助标准等事项，并向社会公布，接受社会监督”；第二十七条“县级人民政府或者其委托的乡(镇)人民政府街道办事处应当事先与避让搬迁的村(居)民签订搬迁安置协议，就搬迁安置补助金额、安置用房面积、搬迁过渡方式和过渡期限、村民原有宅基地的处理、解决争议的方法等作出明确约定。”以及根据山西省人民政府办公厅晋政办发（2015）72号《关于进一步深化采煤沉陷区治理搬迁安置工作方案的通知》、临县人民政府办公室临政办发（2015）71号《关于印发临县农村地质灾害治理搬迁工作方案的通知》等相关法规、文件精神，临县人民政府是深化采煤沉陷区治理搬迁安置的直接责任主体，临县招贤镇人民政府是实施主体，其与原告签订的协议是受临县人民政府的委托作出的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。临县招贤镇人民政府不是本案适格被告。经本院释明后，告知原告变更被告为临县人民政府，原告不同意变更，其起诉不符合法定条件，应当裁定驳回原告的起诉。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第四十九条第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下， 驳回原告成玉梅的起诉。 案件受理费50元，退还原告成玉梅。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。 审 判 长  张耀武 人民陪审员  孙 生 人民陪审员  任丽萍 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  齐 琦