广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终76号上诉人（原审被告）徐闻县南山镇人民政府（以下简称南山镇政府），住所地:广东省徐闻县******。法定代表人詹庆发，镇长。委托代理人黄明彪，广东朝鸿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）徐闻县******博西经济合作社（以下简称：博西经济合作社），住所地:广东省徐闻县**************。负责人麦光华，村长。上诉人南山镇政府因不履行土地行政确认法定职责纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初365号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明：2018年3月，原告博西经济合作社的成员麦德任向被告南山镇政府提起信访，反映有人侵占其所在生产队的土地，请求处理相关事宜，其中第一项请求为：“将对方当事人侵占座落在南山镇博爱西村石榴山东南一宗3.7亩土地，请按法确认其权属为博爱六队所有。”同年5月8日，南山镇政府作出徐南府〔2018〕25号《信访事项处理意见书》，认为麦德任提供的证据不足以证明上述土地属博爱村集体所有，故对其上述第一项请求不予支持。同年11月23日，博西经济合作社通过全球邮政特快专递向南山镇政府提交《土地确权申请书》，请求将案外人陈开国、陈运山等人侵占的座落于徐闻县*******石榴山东南侧的3.6亩耕地确认为博西经济合作社属下博爱六队所有。之后，南山镇政府签收了该专递，但一直未就上述《土地确权申请书》作出处理决定。在庭审过程中，南山镇政府表示其此前已就涉案土地争议作出了书面答复，故不再处理博西经济合作社提出的土地确权申请。原审认为：本案属于诉行政机关不履行法定职责纠纷。本案的争议焦点是：被告南山镇政府是否存在不履行法定职责的行为。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，原告博西经济合作社于2018年11月23日通过全球邮政特快专递向南山镇政府提交了《土地确权申请书》，请求对该经济合作社与案外人陈开国、陈运山等人争议的3.6亩土地进行确权。该申请所涉土地争议属于单位与个人之间的争议，根据上述规定，南山镇政府作为乡级人民政府，具有处理的法定职责。南山镇政府收到上述申请后，一直未作出处理，明显不当，属于行政不作为。南山镇政府并不否认其具有对涉案土地争议进行处理的法定职责，但认为其此前已就涉案土地争议作出了书面答复，故不再处理博西经济合作社提出的土地确权申请，并提交了《信访事项受理告知书》《信访事项处理意见书》等证据予以证明。但是，南山镇政府提交的上述材料均是针对博西经济合作社成员麦德任提出的信访事项作出的答复，且该材料的形成时间在博西经济合作社提出土地确权申请之前。因此，该材料不能作为南山镇政府对博西经济合作社提出的申请履行了法定职责的依据，其上述理由不成立，不予采纳。综上所述，被告南山镇政府存在不履行法定职责的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决:限被告徐闻县南山镇人民政府自本判决生效之日起六个月内履行法定职责，对原告徐闻县******博西经济合作社提出的土地确权申请作出处理。南山镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人与案外人陈开国、陈运山因土地权属争议问题发生纠纷，之后，其向上诉人申请将争议地确权给其所有。但从被上诉人起诉的相关资料反映，被上诉人与陈开国、陈运山分属不同的经济组织的单位或个人，因此，他们之间的争议实际上就是所属的农村经济组织之间因土地所有权权属问题发生的纠纷，根据相关法规，被上诉人不能向上诉人申请土地确权，因为上诉人没有权限处理。被上诉人向上诉人申请土地确权没有法律依据，上诉人不是本案的适格主体。请法院依法驳回上诉人的诉求或依法驳回其起诉。二、表面上看是被上诉人与案外人陈开国、陈运山因土地权属争议问题发生纠纷，实际是被上诉人与案外人所属的村集体经济组织因土地权属争议问题发生纠纷，一审判决没有正视这一事实，简单机械认为是被上诉人与案外人陈开国、陈运山因土地权属争议问题发生纠纷，是对事实认定错误，导致适用法律错误，作出判决错误。三、在本案中，因土地权属不清引发争议双方是被上诉人与案外人陈开国、陈运山所属的村集体经济组织，因此，本案的处理结果对案外人陈开国、陈运山所属的村集体经济组织的权益有重大影响，为了查清本案的有关事实，应依法追加案外人陈开国、陈运山所属的村集体经济组织参与诉讼，但是一审判决没有依法追加，可见一审判决遗漏了诉讼主体，程序违法。综上，请求：1、依法撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初365号行政判决；2、依法驳回被上诉人的诉讼请求或者驳回其起诉。3、依法判令被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人博西经济合作社二审未作答辩。案经本院二审审理查明，原审查明事实清楚，证据充分，本院予以确认。本院认为：本案系不履行土地行政确认法定职责纠纷。双方的争议焦点为：上诉人南山镇政府是否存在不履行法定职责的行为？从博西经济合作社向南山镇政府提交的《土地确权申请书》可知，其请求南山镇政府处理的是其与案外人陈开国、陈运山等个人发生的土地权属争议纠纷；根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十六条第二款关于“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，南山镇政府作为乡级人民政府，对博西经济合作社的该土地确权申请具有处理的法定职责。另根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条关于“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”的规定，即使南山镇政府认为其无权受理博西经济合作社提出的该土地确权申请，亦应当在7个工作日内作出不予受理决定或将该申请移送有权处理的行政机关。但徐闻县南山镇人民政府在收到上述申请后，一直未作任何处理，明显不当，原审法院认为南山镇政府存在不履行土地行政确认法定职责的行为并无不当，应予支持。综上所述，上诉人南山镇政府的上诉意见理据不足，本院不予支持。原判认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐闻县南山镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 黎振华二〇二〇年五月三十日法官助理 莫望春书 记 员 黄文琪附相关的法律、规章条文:《土地权属争议调查处理办法》第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。