福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0702行初3号 原告何文平,男,1970年10月22口出生,满族,住邵武市。 委托代理人胡日友，邵武市创鑫法律服务所法律工作者。 被告南平市公安局交通警察支队，住所地南平市武夷新区南林核心区广场西路**南林商务楼**楼**，统一社会信用代码：11350700489956816Q。 法定代表人汪火昌,支队长。 委托代理人吴政伟，南平市公安局交通警察支队工作人员。 委托代理人项伟，武夷山市公安局交通警察大队工作人员。 原告何文平诉被告南平市公安局交通警察支队（以下简称南平市交警支队）公安交通行政处罚一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告何文平的委托代理人胡日友，被告南平市交警支队副支队长陈慧及委托代理人吴政伟、项伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月10日21时46分许，原告何文平饮酒后驾驶已达报废标准的闽Ｈ×××××号普通二轮摩托车（以下简称案涉摩托车）上道路行使，且未携带机动车驾驶证，被武夷山市公安局交通警察大队（以下简称武夷山交警大队）查获。9月30日，被告南平市交警支队作出南公交决字［2019］第3507002400079054号《公安交通管理行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），对何文平给予如下行政处罚：1、罚款1500元；2、吊销机动车驾驶证，两年内不得重新取得机动车驾驶证。 原告何文平诉称，2019年9月10日21时46分许,原告驾驶摩托车行至武夷山市,被武夷山交警大队执勤民警以酒后驾驶己达到报废标准的摩托车上道路行驶为由，扣留了摩托车和机动车驾驶证。原告认为武夷山交警大队未根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》（以下简称《处理程序规定》）第三十四条第一款第（二）项的规定进行检测，属程序违法。在没有告知原告的情况下，武夷山交警大队就将该行政违法案件移交给被告南平市交警支队。被告的工作人员在未进一步调查核实的情况下,就作出《行政处罚决定书》，给予原告1、罚款1500元;2、吊销机动车驾驶证,两年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚，且该处罚决定未对案涉摩托车作出任何处理,案涉摩托车被扣留至今。被告依照《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第一百条第二款的规定对原告进行处罚，但该条款中并未规定驾驶摩托车违法可以一并吊销驾驶人的其他准驾资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的规定，行政机关作出行政处罚,应当既遵循合法性原则,又遵循合理性原则。原告驾驶证中载明的Ｃ1和Ｄ准驾资格属于两种不同的行政许可，本案中原告是驾驶摩托车违法,被告却将与违法行为无关的Ｃ1准驾资格一并吊销。因此，《行政处罚决定书》既不符合前述法律规定,也未遵循行政处罚的合理性原则,应以撤销。 综上所述，原告为维护自己的合法权益,特提起本案行政诉讼，恳请人民法院判决撤销被告作出的《行政处罚决定书》，并责令被告重新作出行政行为。 原告何文平提供以下证据支持其诉讼请求：1、公安交通管理行政强制措施凭证，证明2019年9月10日21时46分许,原告驾驶摩托被武夷山交警大队执勤民警以未携带驾驶证、实施酒后驾驶己达到报废标准的机动车上道路行驶的违法行为，扣留了摩托车。武夷山交警大队未依照《处理程序规定》第三十四条第一款第(二)项的规定对原告进行检测，属程序违法。2、《行政处罚决定书》，证明被告的处罚决定违法，应予撤销。 被告南平市交警支队辩称，一、原告诉请的事实和理由不成立。首先，原告称民警未依照《处理程序规定》第三十四条第一款第（二）项规定办理的说法与事实不符。该条款适用于将涉嫌饮酒驾车的车辆驾驶人带至医疗机构进行抽血时的情形，但本案中系通过现场酒精呼气测试仪进行检测，并不是上述条款所规定的情形。其次，原告称民警现场扣留其机动车驾驶证的说法与事实不相符。原告的违法行为之一即是未随车携带机动车驾驶证，且有强制措施凭证、原告供述、处罚前告知笔录等证据予以证实。再者，原告称未告知其案件移交情况及答辩人的工作人员未依法核查的说法不成立。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道路交通安全法实施条例》）第一百零九条和《处理程序规定》第六条第二款、第四十八条第一款的规定，武夷山交警大队作为交通违法行为的查获单位，依法进行调查取证，在认定原告交通违法后，对原告处以吊销机动车驾驶证及其它行政处罚一并报答辩人审批裁决，程序并无不当。该流程系公安机关办案内部审批程序，故原告的说法没有法律依据。最后，答辩人作出的行政处罚不违反“过罚相当”原则。《道路交通安全法》第一百条已明确规定了驾驶已达报废标准的机动车上道路行驶的，应当并处吊销机动车驾驶证的行政处罚。故，答辩人的处罚决定符合《道路交通安全法》的规定。“过罚相当”原则主要是针对自由裁量权的行政处罚，本案中吊销机动车驾驶证是法律明确规定的“并处”处罚，作为执法机关没有自由裁量权。 二、答辩人认为，吊销机动车驾驶证的效力应及于原告持有的所有准驾车型。国务院法制办公室秘书行政司《对〈道路交通安全法〉有关条款适用问题的意见》（国法秘政函〔2012〕244号）也持相同观点。首先，“吊销机动车驾驶证”是法律明确规定的处罚种类，法律没有规定“吊销准驾车型的驾驶资格”这一处罚种类。根据文义解释，吊销机动车驾驶证即指吊销被处罚人持有的所有机动车驾驶证，而不是仅吊销与违法行为相对应的驾驶资格。其次，吊销被处罚人的整个驾驶资格符合《道路交通安全法》的立法精神。《道路交通安全法》规定的吊销驾驶证处罚的违法行为如“饮酒后驾驶营运机动车的”、“醉酒驾驶机动车的”、“发生重大交通事故，构成犯罪的”、“驾驶报废机动车或拼装机动车上道路行驶的”，这些违法行为均具有重大安全隐患与社会危害性，对公共安全造成重大不利影响。实施违法行为时，行为人持有的是漠视法律、无视道路交通安全的主观恶意，为了避免潜在的交通安全隐患，预防和减少交通事故，维护道路交通秩序，也应当吊销行为人的整个驾驶资格。最后，吊销整个驾驶资格符合法律逻辑。如果认定吊销的效力只能及于与违法行为相关的准驾车型，那么《道路交通安全法》及其实施条例的诸多条款将难以执行。例如行为人只持有准驾车型为C1小车的驾驶证，但其实施重大交通事故构成犯罪且逃逸时驾驶的是摩托车，根据《道路交通安全法》第一百零一条的规定应当被处以吊销机动车驾驶证且终生不得重新取得机动车驾驶证的处罚，那么按照原告的说法就无法吊销其机动车驾驶证，更无法作出终生禁驾的处罚，违法行为人反而从中受益，逃避了应受到的法律制裁，明显不符合常理。 另外，针对原告称答辩人对案涉摩托车扣留至今未作出任何处理决定的说法，答辩人认为这与本案所诉的行政处罚无关，属另一个行政行为。根据《道路交通安全法》第一百条的规定，驾驶已达到报废标准的机动车上道路行驶的，机动车应当收缴并强制报废。 综上所述，答辩人作出的处罚认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告南平市交警支队在法定期限内提供以下证据：第一组：1、行政强制措施凭证，2、行政强制措施审批表，3、呼出气体酒精测试单，证明2019年9月10日21时46分许，何文平饮酒后驾驶案涉摩托车行至武夷山市，未随车携带机动车驾驶证、驾驶已达报废标准的非汽车类机动车的违法行为，被武夷山交警大队执勤民警当场查获的事实。第二组：1、现场照片，2、询问笔录，证明查获之时何文平及涉案车辆的情况以及何文平的供述情况。第三组：1、驾驶证复印件及身份证复印件，2、机动车公安网信息查询结果，证明当事人身份信息、驾驶证准驾车型、持证状态、证件有效期等信息；机动车公安网信息查询结果单可以证明车辆所有人、初次登记日期、检验有效期、机动车当前状态等信息。第四组：1、《行政处罚决定书》，2、行政处罚告知笔录，证明被告于2019年9月30日对何文平实施饮酒后驾驶机动车、未随车携带机动车驾驶证、驾驶已达报废标准的非汽车类机动车的违法行为作出行政处罚。在处罚前履行了告知义务，程序合法。第五组：1、报废信息公告互联网查询件，证明案涉摩托车已达法定强制报废标准，公安机关交通管理部门已对其牌证作废事项向社会公告，履行了法定程序。第六组：1、受案登记表，2、领导审批表，证明被告办案的审批过程，行政处罚程序合法。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 原告何文平对被告南平市交警支队提供的第一组至第三组、第五组证据的关联性、合法性、真实性（以下简称三性）无异议。对第四组证据中的处罚告知笔录的合法性有异议，该笔录是由武夷山交警大队制作，而不是被告南平市交警支队制作。因此，被告在作出处罚前并未尽到告知义务，违法了法定程序。对第六组证据的受案登记表的三性无异议，但只能证明武夷山交警大队对原告的违法行为进行受案，并不能证明被告的受案程序；对领导审批表的合法性和关联性有异议，根据《处理程序规定》第六条的规定，武夷山交警大队无权提出罚款1500元和吊销机动车驾驶证的处罚意见，也无权进行罚前告知。 本院认为，被告南平市交警支队的第四组证据中的《行政处罚决定书》系本案诉争标的，不作证据使用。原告对被告南平市交警支队提供的第一组至第三组、第五组证据和第六组证据中的受案登记表的的三性无异议，予以采信。第四组证据中的行政处罚告知笔录和第六组证据中的领导审批表，是武夷山交警大队和南平市交警支队根据职权分工作出的程序性行为，且已保障了原告的陈述、申辩和听证等重要的程序性权利，未对原告的实体权利造成不利影响，处罚决定业经领导审批，对该两份证据予以采信。 被告南平市交警支队对原告何文平提供的证据的三性无异议，对证明内容有异议，被告认为其作出的行政处罚认定事实清楚、证据确实充分、符合法定程序。 本院认为，原告提供的《行政处罚决定书》系本案诉争标的，不作证据使用。对行政强制措施凭证予以采信。 经审理查明，原告何文平于2019年9月10日21时46分许，驾驶案涉摩托车行至邵武市湖滨北路125米，被武夷山交警大队执勤民警以饮酒后驾驶报废车、未携带机动车驾驶证为由当场查获，武夷山交警大队根据《道路交通安全法》第九十一条第一款的规定，对原告采取扣留机动车的行政强制措施，同日，武夷山交警大队予以立案受理。9月25日，武夷山交警大队对原告的违法行为进行确认，制作了询问笔录，并将拟作出的行政处罚和事实、理由、依据告知原告，原告未提出陈述、申辩，也未要求听证。9月30日，被告根据《道路交通安全法》第九十一条第一款、第九十五条第一款、第一百条第一款、第二款以及《福建省实施办法》（以下简称《福建省实施《道路交通安全法>办法》）第六十五条第一项、第七十二条第（二）项的规定，作出《行政处罚决定书》，给予原告：1、罚款1500元；2、吊销机动车驾驶证，两年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚。该处罚决定书已依法送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告的机动车驾驶证载明的准驾车型为C1D。公安网机动车信息查询结果单载明，原告驾驶的案涉摩托车于2005年5月11日注册登记在案外人兰竞飞名下，检验有效期至2013年5月31日，逾期检验强制报废期至2016年5月31日，强制报废期至2018年5月11日。因案涉车辆在3个检验周期内未检验，2016年5月份,福建省公安厅交警总队已两次在交通安全综合服务管理平台向社会公告案涉摩托车的强制报废期至2016年5月31日。2018年5月11日，福建省公安厅交警总队第三次公告案涉摩托车的强制报废期至2018年5月11日。 还查明，武夷山交警大队查获原告违法行为时，通过现场酒精呼气测试仪检测原告血液中的酒精含量为76mg/100ml。 本院认为，根据《道路交通安全法》第五条第一款“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”和《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”的规定，被告南平交警支队作为设区的市公安机关交通管理部门，具有对道路交通安全违法行为作出罚款、吊销机动车驾驶证的行政处罚职权，被告作出被诉行政处罚决定权源有据，其执法主体适格，本院予以确认。 本案争议的焦点：一是南平市交警支队作出的《行政处罚决定书》，认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律法规是否正确；二是被告南平市交警支队作出吊销原告的机动车驾驶证，是吊销与其违法行为对应的驾驶证D证还是吊销其驾驶资格；三是被告南平市交警支队作出的《行政处罚决定书》是否符合法定程序。 关于第一个焦点问题。第一，关于原告是否驾驶报废车的问题。案涉摩托车的注册登记日期为2005年5月11日，检验有效期至2013年5月31日，根据《机动车强制报废标准规定》第四条“已注册机动车有下列情形之一的应当强制报废，其所有人应当将机动车交售给报废机动车回收拆解企业，由报废机动车回收拆解企业按规定进行登记、拆解、销毁等处理，并将报废机动车登记证书、号牌、行驶证交公安机关交通管理部门注销：……（四）在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内未取得机动车检验合格标志的。”的规定，截至2016年5月31日，案涉摩托车已连续3个机动车检验周期内未取得检验合格标志，符合强制报废的标准，应当依法予以强制报废。本案中，原告驾驶案涉摩托车，显然已达到强制报废标准。故被告认定原告驾驶报废车的违法事实正确。第二，关于原告是否饮酒后驾驶的问题。根据《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）的规定，车辆驾驶人员血液中酒精含量大于或等于20mg/100ml且小于80mg/100ml的，为饮酒后驾车。原告被查获时，交警通过现场酒精呼气测试仪检测其体内酒精含量为76mg/100ml，已达到饮酒后驾车的标准。原告认为交警应当按照《处理程序规定》第三十四条“检验车辆驾驶人体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量的，应当按照下列程序实施：（一）由交通警察将当事人带到医疗机构进行抽血或者提取尿样；（二）公安机关交通管理部门应当将抽取的血液或者提取的尿样及时送交有检验资格的机构进行检验，并将检验结果书面告知当事人。检验车辆驾驶人体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量的，应当通知其家属，但无法通知的除外。”的规定，进行抽血检验或尿检。本院认为，对于法条的理解和适用，应当结合法条所在的上下文进行整体理解，结合《处理程序规定》第三十三条第一款“车辆驾驶人有下列情形之一的，应当对其检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量：（一）对酒精呼气测试等方法测试的酒精含量结果有异议的；……（四）拒绝配合酒精呼气测试等方法测试的”的规定，适用第三十四条的前提是原告对酒精呼气测试的结果有异议或者拒绝采用酒精呼气测试。本案中，原告未提供证据证明其在行政程序中对酒精呼气测试结果曾提出异议，也已配合交警进行酒精呼气测试。故交警采用酒精呼气测试进行检测，符合法律规定，被告认定原告饮酒后驾驶的事实正确。第三，原告是否未随车携带机动车驾驶证的问题。在现场笔录、询问笔录和处罚告知笔录中，原告均认可该违法事实，故被告对该事实的认定正确。以上三个违法事实，有被告提供的行政强制措施凭证（现场笔录）、呼出气体酒精测试单、现场照片、询问笔录、公安网机动车信息查询结果单等证据予以证实，且庭审中原告对前述证据的三性无异议。因此，被告作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿。 针对原告驾驶报废车的行为，被告根据《道路交通安全法》第一百条第一款“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。”、第二款“对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处二百元以上二千元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。”和《福建省实施办法》第七十二条“有下列行为之一的，处以五百元罚款：……（二）驾驶拼装或者已达强制报废标准的非汽车类机动车的；……”的规定，作出吊销驾驶证和罚款500元的行政处罚；针对原告饮酒后驾驶的行为，被告根据《道路交通安全法》第九十一条第一款“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”的规定，作出罚款1000元的处罚；针对原告未随车携带驾驶证的行为，被告根据《道路交通安全法》第九十五条第一款“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。”和《福建省实施办法》第六十五条“机动车驾驶人有下列行为之一的，处以警告，警告后不改正的，处以二十元罚款：（一）驾驶机动车上道路行驶未随车携带机动车行驶证、机动车驾驶证的；……”的规定，作出警告的处罚，以上处罚所适用的法律法规正确。 关于第二个焦点问题。如前所述，原告饮酒后无证驾驶报废车的事实成立，被告根据《道路交通安全法》第一百条第一款、第二款的规定，吊销了原告的机动车驾驶证。第一，对于吊销机动车驾驶证处罚如何适用的问题，国务院法制办秘书行政司在《对有关条款适用问题的意见》（国法秘政函[2012]244号）中称：《道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。第二，合法行政的基本原则有两方面要求，一是法律优先，是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的法律规定。二是法律保留，是指行政机关应当依照法律授权活动，不得法外设定权力。无授权则无行政，有授权才有行政。《道路交通安全法》明确规定吊销机动车驾驶证为行政处罚种类之一，并没有规定吊销与违法行为对应的驾驶证这一行政处罚种类，亦未有相关法律、法规、规章授权设定这一行政处罚种类，在没有明确授权的情况下，被告作为行政机关是无权在法律之外去创设一个新的行政处罚种类，必须严格按照法律规定履行行政职责。第三，根据文义解释这一法律解释方法，即按照法律条文的字义和语法，按照构成法律条文的词的通常用法进行解释，《道路交通安全法》第一百条第二款所列明的是吊销“机动车驾驶证”的行政处罚，并未有区分或延伸吊销某一准驾车型所对应的驾驶证之意，即吊销“机动车驾驶证”指的是吊销违法行为人持有的所有机动车驾驶证（驾驶资格）。第四，行政行为以受法律规范约束的程度为标准，分为羁束性行政行为与自由裁量行政行为。羁束性行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、程度等，行政机关没有自由选择的余地，只能严格依照法律作出行政行为。《道路交通安全法》第一百条第二款明确规定“并吊销机动车驾驶证”，该“并处”的行政处罚属于行政机关无法进行自由裁量、只能严格遵照适用的羁束性行政行为。原告主张的“过罚相当”原则系用于约束自由裁量行政行为，在羁束性行政行为中没有适用的余地，换言之，法律在设置并处吊销机动车驾驶证这一羁束性行政行为的同时，就已经将违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度考虑在内。因此，南平市交警支队根据《道路交通安全法》的规定，吊销原告的机动车驾驶证，应当是吊销其驾驶资格，而非吊销与其违法行为对应的驾驶证D证，且该吊销驾驶证的行为不适用“过罚相当”原则。 关于第三个焦点问题。武夷山交警大队作为现场查获机关，具有对本案发生的违法事实进行调查取证的职权，由其调查取证也便于对现场状况的还原，有利于保护原告的合法权利。武夷山交警大队依法告知了原告拟作出处罚的事实、依据和理由，保障了原告享有的陈述、申辩和听证等重要的程序性权利，未对原告的实体权利造成实质性影响。本案涉及罚款和吊销驾驶证两个行政处罚，武夷山交警大队在调查取证后将相关材料上报至被告审批，最终由被告南平市交警支队作为设区市一级的公安机关交通管理部门作出处罚决定，程序并无不当。由于颁发机动车驾驶证的职权在设区的市一级公安机关交通管理部门，故《道路交通安全法实施条例》将吊销驾驶证的职权赋予设区的市一级公安机关交通管理部门，本案最后作出处罚决定的是被告南平市交警支队，符合《道路交通安全法实施条例》第一百零九条第一款和《处理程序规定》第六条第一款、第二款的规定。被告作出处罚前业经领导审批，也依法送达了行政处罚决定。因此，被告的行政处罚程序符合法律规定。 此外，原告在起诉状中提出被告至今未对所扣留的摩托车作出处理决定，本院认为《道路交通安全法》中的“扣留”即为《行政强制法》中的“扣押”，是一种行政强制措施，与本案被诉的行政处罚是两种不同的行政法律关系，扣留行为不属于本案的审理范畴。 综上,被告南平市交警支队作出的行政行为,认定事实清楚,证据确凿,适用法律、法规正确，符合法定程序。因此，原告要求撤销《行政处罚决定书》并责令被告重新作出行政行为的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告何文平的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告何文平负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  范泽寿 人民陪审员  黄惠斌 人民陪审员  张 怡 二〇二〇年六月三十日 书 记 员  王 玥 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。