重庆市渝北区人民法院行 政 判 决 书（2019）渝0112行初766号原告重庆市法大饲料有限公司，住所地重庆市荣昌区昌州街道昌州大道中段**，统一社会信用代码91500226450478749Y。法定代表人关受江，董事长。委托代理人谭光定，重庆红岩律师事务所律师。委托代理人张庭豪，重庆红岩律师事务所律师。被告重庆市铜梁区林业局，，住所地重庆市铜梁区巴川街道办事处龙门街**统一社会信用代码115002240093345252。法定代表人叶常松，局长。委托代理人李银华，单位工作人员。委托代理人陈苏，重庆奕平律师事务所律师。原告重庆市法大饲料有限公司（以下简称法大饲料公司）不服被告重庆市铜梁区林业局（以下简称铜梁林业局）作出的铜林罚决字[2019]第8号《林业行政处罚决定书》，于2019年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月30日、2020年3月25日公开开庭审理了本案。原告法大饲料公司委托代理人谭光定、张庭豪，被告铜梁林业局委托代理人李银华、陈苏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告法大饲料公司的诉讼请求：判决撤销被告铜梁林业局作出的铜林罚决字[2019]第8号《林业行政处罚决定书》。事实和理由：2012年，原告经铜梁区政府招商引资与铜梁区林业局、铜梁区旅游局签订了《招商引资协议书》，并按照协议和政府规划投资建设了鹏山庄园。鹏山庄园项目具有公益性，未在风景名胜区核心区，建筑设施合理合法。被告不具备认定违章建筑的行政主体资格，无权责令原告拆除鹏山庄园项目，作出的行政处罚没有法律依据。综上，被告作出的铜林罚决字[2019]第8号《林业行政处罚决定书》违反法律规定，依法应予撤销。被告铜梁林业局辩称，1、被告具有作出行政处罚的行政职权。原告建设的鹏山庄园位于巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区范围内，该风景名胜区的主管部门为铜梁林业局，铜梁区人民政府也指定了被告对违法行为进行行政处罚，故被告具有作出行政处罚的职权。2、被告在作出行政处罚决定前，保障了原告的相关权利，本次行政处罚决定程序合法。3、鹏山庄园未办理任何审批手续，被告根据相关规定对原告进行行政处罚事实清楚，适用法律正确。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告铜梁林业局举示证据如下：1、《关于指定铜梁区林业局代为实施行政处罚的通知》（铜府[2019]166号）；2、《关于明确巴岳山-西温泉风景名胜区管理机构及管理职责的通知》（铜府办[2019]102号）；3、《关于印发重庆市铜梁区机构改革方案的通知》（铜梁委发[2019]1号），该通知第10页第（7）条明确重新组建区林业局，区林业局的职责包括管理风景名胜区。证据1-3证明被告具有行政处罚权。4、受案登记表；5、林业行政处罚立案登记表；6、延长办案期限呈批表；7、林业行政处罚先行告知书；8、林业行政处罚听证权利告知书；9、林业行政处罚文书送达回证；10、听证申请；11、林业行政处罚举行听证通知书；12、文书送达回证；13、林业行政处罚听证会签到册；14、听证笔录；15、党组会议记录；16、林业行政处罚听证报告；17、林业行政处罚决定书；18、林业行政处罚文书送达回证；证据4-18证明被告作出行政处罚程序合法。19、2次询问笔录（被询问人关受江）；20、询问笔录（被询问人陈秀良）；21、询问笔录（被询问人关受友）；22、询问笔录（被询问人李华英）；23、关永明宅基地房地证复印件；24、陈秀良宅基地房地证复印件；25、《重庆市法大饲料有限公司鹏山庄园项目违规建筑占用自然保护地核实报告》；证据19-25证明原告修建的鹏山庄园在风景名胜区核心区范围内，该建筑未经任何部门审批，没有办理相关手续，被告的行政处罚事实充分，适用法律正确。26、《关于同意大足石刻和歌乐山等17个景区为市级风景名胜区的批复》（渝府[1999]74号），证明铜梁区巴岳山-西温泉在1999年被定为重庆市市级风景名胜区。27、重庆市人民政府领导批示抄告单、重庆市园林局关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划进行修编的意见、巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）行政评审会议纪要、重庆市园林局关于《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》（修编）的报告（渝园林文[2012]47号）、铜梁区人民政府关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示（铜梁府文[2012]52号）、重庆市人民政府关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）的批复（渝府[2012]45号）、巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本、规划缩图，证明原告所修建的房屋是位于巴岳山西温泉风景名胜区范围内，该图明确了原告的房屋位于风景名胜区核心区范围内。28、重庆市铜梁区林业局与重庆森霄林业咨询有限公司签订的技术咨询服务合同、中共重庆市铜梁区林业局党组2019年第二十二次会议纪要，证明被告委托的重庆森霄林业咨询有限公司出具重庆市法大饲料有限公司鹏山庄园项目违规建筑占用自然保护地核实报告，程序合法。29、快递单（手机照片），证明证据26-28在法院指定期限内提交。30、《重庆市林业局风景处关于铜梁区林业局借用规划文本、规划缩图和规划说明书的情况说明》、《重庆森霄林业咨询有限公司关于核实“鹏山庄园项目”占用自然保护地情况说明》、重庆森霄林业咨询有限公司核实报告技术人员签字页、技术人员资格证书4份。法律、法规依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《风景名胜区条例》。原告法大饲料公司举示证据如下：1、招商引资协议书，证明原告的建筑物是经被告、铜梁区旅游局招商引资进行建设的合法建筑，鹏山庄园并没有处于巴岳山风景名胜区核心区，所以被告责令原告拆除建筑物并罚款50万元的行政处罚决定没有事实基础和法律依据。2、2020年2月27日重庆市铜梁区林业局出具的《关于法大饲料公司恳请撤销林业行政处罚决定的回复》，证明鹏山庄园不在风景名胜区核心区，2018年全市开展清查，鹏山庄园不在核心区，也没有侵占林地，被告所举示的第三方报告不具备真实性。经庭审质证，原告对被告铜梁林业局举示的证据1真实性、合法性、关联性均不予认可，认为调整政府机关的职权不能仅凭通知进行划转，应当按照法律规定进行讨论，形成决议，并报人大审批。对证据2的真实性、合法性不予认可，认为政府职能机构的调整，应当以政府名义而不是其办公室名义发出，除加盖政府公章外，还需有一级政府法定代表人的签字，故该文件不具备合法性。证据3是复印件，且没有印章，对其真实性、合法性不认可。对证据4-5的真实性无法确认，对其合法性不予认可，认为原告的建筑是否在风景名胜区核心区，应以政府主管部门的相关批文为准。对证据6的真实性无法确认，对其合法性不认可。对证据7-9的真实性认可，合法性不予认可，认为原告并没有违法行为，被告无证据证明原告的建筑物处于风景名胜区核心区。对证据10-13的三性认可。对证据14的真实性、关联性认可，合法性不予认可，认为在听证过程中，被告未向原告举示证据证明原告的建筑物处于风景名胜区核心区，也未向原告举示重庆市主管部门对巴岳山风景名胜区的规划审批文件，被告没有向行政相对人出示处罚证据、依据，故该证据不能证明被告履行了合法的听证程序。对证据15的真实性无法确认，对其关联性认可，对合法性不予认可，认为从内容上看，参会人员只有叶长松、罗中华，该两人是否为林业局的党组成员，以及是否超过林业局党组成员过半数均没有记载。对证据16的真实性无法确认，合法性不予认可，对其关联性认可，认为听证不具备合法性，依据不合法的听证出具的听证报告亦不具备合法性。对证据17的真实性、关联性认可，合法性不予认可，认为被告没有证据证明原告的建筑物处于风景名胜区核心区内，所以被告责令原告拆除建筑物并罚款50万元没有事实基础和法律依据。对证据18的三性认可。对证据19-22的三性认可，证明目的不予认可。对证据23-24的真实性、合法性认可，关联性不予认可。对证据25的真实性、合法性、关联性不认可，认为该报告无任何该公司经办人的签字，未载明受何部门委托，未附任何政府部门关于巴岳山风景名胜区的规划批文。对证据26的三性认可，证明目的不予认可，认为根据当时的批复，原告的庄园不在核心区，该证据恰能证明被告的行为是违法行为。对证据27中重庆市人民政府领导批示抄告单的三性认可，证明目的不予认可。对证据27中重庆市园林局关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划进行修编的意见、巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）行政评审会议纪要的三性认可，但认为该证据不能证明原告的鹏山庄园处于风景名胜区的核心区。对证据27中重庆市园林局关于《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》（修编）的报告（渝园林文[2012]47号）的三性认可，证明目的不予认可，认为从文件的最后一页看，即使是修改过后的风景名胜区规划，也必须上报市政府审批，但是从被告举示的证据看，没有市政府同意的批文，也没有证据证明修改后的风景名胜区的核心区和非核心区。对证据27中铜梁区人民政府关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示（铜梁府文[2012]52号）、重庆市人民政府关于巴岳山—西温泉风景名胜区总体规划（修编）的批复（渝府[2012]45号）的三性认可，证明目的不予认可，认为虽然巴岳山-西温泉风景名胜区进行了修编，但被告提供的修编的资料不足以证明原告的鹏山庄园就是在核心区。对证据27中巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本、规划缩图的三性不认可，认为铜梁府文[2012]52号、渝府[2012]45号文件是从铜梁区档案馆查询到的，修编的规划图在档案馆也可以查询到，但被告提供的规划图没有档案馆的印章，故对其三性不认可。对证据28重庆市铜梁区林业局与重庆森霄林业咨询有限公司签订的技术咨询服务合同的真实性无法确定，合法性不予认可，认为对于行政相对人的行为是否合法，应当是由行政机关直接予以查证核实，而不应当委托社会第三方机构进行，且第三方的报告不具备真实性、合法性。对中共重庆市铜梁区林业局党组2019年第二十二次会议纪要的真实性、合法性不予认可。对证据29由法院依法核实。对证据30中《重庆市林业局风景处关于铜梁区林业局借用规划文本、规划缩图和规划说明书的情况说明》真实性、合法性不予认可，认为公园管理处不具备法人主体资格，不能代表重庆市林业局，该说明没有经办人及负责人签字，不具备证据资格，该说明不能证明被告在庭审中提交的规划图就是市政府批准的规划图，所以该份证据不能证明原告的建筑物处于巴岳山西温泉风景名胜区的核心区。对证据30中《重庆森霄林业咨询有限公司关于核实“鹏山庄园项目”占用自然保护地情况说明》的真实性、合法性不予认可。认为首先，该说明既没有经办人、法定代表人的签字，也没有情况说明中张磊、杨雨杰的签字、到庭，所以不具备真实性。其次，对于原告的建筑是否处于风景区核心区，应当是由行政机关作出认定，而不是由社会第三方机构进行认定。对重庆森霄林业咨询有限公司核实报告专业人员签字页及资质证书三性不予认可，认为该证据均是复印件，作为经办人未出庭说明情况。被告对原告举示的证据1的真实性、合法性无异议，对其关联性不予认可，认为即便原告的项目是招商引资项目，原告的建设行为也应在合法范围内，该协议书中第6条明确约定了原告在建设过程中的有关施工方案报相关部门审查，但原告修建的项目并未按协议约定报相关部门，所以导致其违法建筑物得以建成。对证据2的真实性无异议。本院对上述证据认证如下：被告举示的证据均真实、合法且与本案有关联，本院予以采信。证据23、24虽然系复印件，但该两份证据能够与询问笔录相互印证，本院予以采信。原告举示的证据1真实、合法且与本案有关联，本院予以采信。证据2与本案没有关联，本院不予采信。经审理查明，2019年1月10日，中共重庆市铜梁区委、重庆市铜梁区人民政府印发《关于印发的通知》，明确重新组建区林业局，将区林业局的职责，以及区国土资源和房屋管理局、区城市管理局、区城乡建设委员会、区水务局、区农业委员会等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质、地质公园等管理职责整合组建区林业局，作为区政府工作部门，由同级规划和自然资源部门归口管理。2019年8月22日，重庆市铜梁区人民政府作出铜府[2019]166号《关于指定铜梁区林业局代为实施行政处罚的通知》，通知称巴岳山玄天湖度假区管委会为巴岳山-西温泉风景名胜区的管理机构，具有对该风景名胜区内违法行为实施行政处罚的主体资格。但因巴岳山玄天湖度假区管委会目前没有执法机构和执法人员，不具备实施行政处罚的条件；区林业局为风景名胜区主管部门，负责监督管理工作。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关规定，指定区林业局依法对该风景名胜区内重庆市法大饲料有限公司和铜梁区黄金堡度假区两处违法行为依法实施行政处罚。2019年8月，被告委托重庆森霄林业咨询有限公司对原告鹏山庄园项目违规建筑占用自然保护地进行核实，重庆森霄林业咨询有限公司作出《重庆市法大饲料有限公司鹏山庄园项目违规建筑占用自然保护地核实报告（以下简称《核实报告》），《核实报告》载明鹏山庄园位于铜梁区西泉村8社和前进村3社，处于巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区内，违规建筑占用土地面积2173.07平方米。2019年8月29日，被告就原告未经批准在风景名胜区从事建设活动的违法行为立案调查。2019年9月6日、2019年9月10日，铜梁区林业局森林警察支队对被告单位法定代表人关受江开展调查询问，关受江陈述法大饲料公司是经铜梁区政府招商引资开发旅游项目，不清楚鹏山庄园所处位置何时划为自然保护地，不清楚鹏山庄园是否在《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》和《重庆市西温泉山森林公园总体规划》范围内。2019年9月10日，被告向原告送达了《林业行政处罚先行告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据以及原告享有陈述和申辩的权利。2019年9月20日，被告向原告送达了《林业行政处罚听证权利告知书》，告知原告拟作出的行政处罚内容以及享有听证的权利。后原告向被告申请听证，被告于2019年10月11日主持听证，原告法定代表人关受江、委托代理人向芸参与听证。听证过程中，原告提出招商引资协议书约定林业局、旅游局配合虎峰镇为法大饲料公司协调征租用土地和林地的相关事宜，并牵头协调处理占用土地过程中的纠纷和事宜，因此，原告未办建设手续的责任在林业局、旅游局及政府，不在原告。原告对被告举示的《核实报告》的真实性、合法性不予认可，对笔录等证据的真实性予以认可。2019年10月17日，被告作出铜林罚决字[2019]第8号《林业行政处罚决定书》，以被告于2012年至2014年期间在铜梁区虎峰镇前进村3社、西泉村8社巴岳山-西温泉风景名胜区核心区内开展鹏山庄园项目，建设宾馆等与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，违反了《风景名胜区条例》第二十七条的规定为由，依据《风景名胜区条例》第四十条第一款第（三）项的规定责令原告限期拆除建筑物，并处罚款500000元。上述处罚决定书于2019年10月18日送达给原告。原告不服该处罚决定书，向本院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定书。另查明，1999年4月16日，重庆市人民政府同意命名铜梁区巴岳山-西温泉等景区为重庆市市级风景名胜区。2009年7月7日，重庆市园林局向重庆市人民政府提出《关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划进行修编的意见》，重庆市人民政府同意该意见，并于2009年7月13日抄告铜梁区政府和市园林局。2011年12月13日，市园林局主持召开巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）行政评审会议，会议原则同意该规划。2012年4月20日，铜梁区人民政府向市人民政府作出铜梁府文[2012]52号《关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示》，请示中称铜梁区人民政府于2011年3月启动了《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》的修编工作，现已修编完成，并分别于2011年10月和12月通过市园林局组织的专家组评审和行政评审，恳请市人民政府批准实施该规划。2012年6月21日，重庆市人民政府向铜梁区人民政府作出渝府[2012]45号《重庆市人民政府关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）的批复》（以下简称《批复》），《批复》原则同意修编的《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划》（以下简称《规划》），修编后，巴岳山-西温泉风景名胜区分为巴岳山片区和西温泉片区，总面积39.64平方公里（其中核心景区面积7.3平方公里），《规划》一经批准，必须严格执行，若需变动，应按照规定程序报批。《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）》规划文本、规划缩图第6页记载，核心景区范围位于巴岳山片区、西温泉片区，核心区总面积7.3km2。2012年7月19日，重庆市铜梁区林业局、重庆市铜梁区旅游局作为甲方与法大饲料公司作为乙方签订了《招商引资协议书》，约定乙方计划在铜梁区虎峰镇西泉村、悦来村建设乡村旅游开发项目，甲方配合虎峰镇为乙方协调征租用土地和林地的相关事宜，并帮助处理用地过程中的各种纠纷。2020年1月2日，重庆森霄林业咨询有限公司作出《关于核实“鹏山庄园项目”占用自然保护地情况说明》，载明：重庆森霄林业咨询有限公司受铜梁区林业局委托核实“鹏山庄园项目”占用自然保护地情况，指派专业技术人员到“鹏山庄园”开展现地核实，拍摄照片，利用ARCGIS软件，对比《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）》西温泉片区-核心景区规划图等确定“鹏山庄园项目”处于巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区范围内。2020年5月8日，重庆市林业局风景名胜区和自然公园管理处作出《关于铜梁区林业局借用规划文本、规划缩图和规划说明书的情况说明》，载明：2019年机构改革，铜梁区巴岳山—西温泉风景名胜区的管理职能由原铜梁区城市管理局调整到铜梁区林业局。铜梁区林业局因参加法大饲料公司不服环境管理处罚行政诉讼需要，于2020年1月2日到重庆市林业局风景名胜区和自然公园管理处借用《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本规划缩图》等，情况属实。本院认为，《风景名胜区条例》第四条规定，风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。《重庆市风景名胜区条例》第七条第一款规定，国家级和跨区县（自治县）的市级风景名胜区的管理机构由市人民政府设置；其他市级风景名胜区的管理机构由所在地的区县（自治县）人民政府设置。中共重庆市铜梁区委、重庆市铜梁区人民政府印发《关于印发的通知》，明确铜梁区林业局具有自然保护区、风景名胜区等管理职责。重庆市铜梁区人民政府文件《关于指定铜梁区林业局代为实施行政处罚的通知》明确，因巴岳山玄天湖度假区管委会目前没有执法机构和执法人员，不具备实施行政处罚的条件，区林业局为风景名胜区主管部门，负责监督管理工作，根据相关法律规定，指定区林业局依法对该风景名胜区内重庆市法大饲料有限公司等违法行为依法实施行政处罚。因此，被告铜梁区林业局具有对本案的处理职权。《风景名胜区条例》第二十七条规定，禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。该条例第四十条第一款第（三）项规定，违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：…（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。本案中，被告举示的询问笔录、《重庆市法大饲料有限公司鹏山庄园项目违规建筑占用自然保护地核实报告》、《重庆市园林局关于（修编）的报告》（渝园林文[2012]47号）、《铜梁区人民政府关于批准实施巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划的请示》（铜梁府文[2012]52号）、《重庆市人民政府关于巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划（修编）的批复》（渝府[2012]45号）、《巴岳山-西温泉风景名胜区总体规划修编（2011-2030）规划文本、规划缩图》等证据，足以认定原告在巴岳山-西温泉风景名胜区核心景区建设与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的违法行为。被告作出的铜林罚决字[2019]第8号《林业行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确、量罚适当。被告对原告作出被诉行政处罚决定过程中，履行了立案、调查、处罚告知、作出行政处罚决定并送达等法定程序，程序合法。对于原告提出被告自身具有认定建设项目是否位于风景名胜区核心区的职能，被告聘请重庆森霄林业咨询公司对原告建筑是否处于核心区进行核实属于程序违法，本院认为，为解决行政处罚案件中的专门性问题，铜梁林业局可以聘请有资质的机构通过技术手段进行核实。本案中，重庆森霄林业咨询有限公司作为具有林业调查规划设计资质的公司，可以受委托对原告建设的“鹏山庄园”所处具体位置以及是否符合相关规划这一专门性问题进行核实。至于原告认为招商引资协议书约定该区林业局、旅游局配合虎峰镇人民政府为原告协调征租用土地和林地的相关事宜，并牵头协调处理占用土地过程中的纠纷和事宜，以此认为未办建设手续的责任在林业局、旅游局及政府，虽然存在一定合理性，但不能对抗法律法规的规定，不能成为免予行政处罚的理由。因此，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告重庆市法大饲料有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告重庆市法大饲料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  沈远东人民陪审员  刘运祥人民陪审员  彭 瑶二〇二〇年六月三日书 记 员  刘燕妮