广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初78号原告新丰县和信陶瓷原料场。住所地广东省新丰县*********。投资人黄良安。委托代理人叶岳挺，北京冠领律师事务所律师。委托代理人陆小群，北京冠领律师事务所律师。被告新丰县自然资源局。住所地广东省新丰县丰城街道办事处新城北街五巷**。法定代表人陈志苗，局长。委托代理人练智勇，该局执法大队大队长。委托代理人竹怀军，广东众同信律师事务所律师。原告新丰县和信陶瓷原料场（以下简称和信陶瓷原料场）诉被告新丰县自然资源局土地行政处罚纠纷一案，原告2020年3月3日向本院提起行政诉讼。本院2020年3月4日立案受理后，于2020年3月5日向被告送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理本案。原告和信陶瓷原料场的投资人黄良安及其委托代理人叶岳挺、陆小群，被告新丰县自然资源局的委托代理人练智勇、竹怀军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告和信陶瓷原料场诉称，原告的经营场所位于新丰县******麻竹窝，经营范围为加工、销售：陶土粉，并办有营业执照和相关许可文件，经营效益较好。被告于2020年2月24日作出新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》，认为原告在新丰县******麻竹窝一地未经批准擅自占地建设原料场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的有关规定，要求原告自行拆除在耕地上所建的建筑物，并恢复种植条件，否则将依法申请人民法院强制执行。该《行政处罚决定书》严重侵犯了原告的合法权益，理由如下：第一，被告作出的《行政处罚决定书》程序违法。第二，被告作出的《行政处罚决定书》实体违法。第三，被告作出的《行政处罚决定书》行政目的不当，以拆违为手段，以拆违为目的，侵害甚至剥夺原告的合法权益。综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》严重违法，侵犯了原告的合法权益，请求法院判决：一、依法撤销被告于2020年2月24日作出的新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》。二、本案诉讼费用由被告承担。原告和信陶瓷原料场向本院提交了以下证据：一、营业执照。二、0233000124号土地使用权证。三、0233000008号土地使用权证。证据一至三证明原告是该地块合法使用权人。四、新丰县环保局（新环审[2011]08号）《审批意见函》。五、新丰县环保局（新环试[2011]10号）《试生产通知》。6、新丰县环保局（新环验[2011]19号）《环保验收决定书》。7、新丰县水务局（新水务〔2017〕71号）《审批意见》。证据四至七证明原告生产项目经有关部门合法审批，具备合法生产经营手续。八、8份租地协议及租金付款凭证，证明原告租赁取得土地使用权并已支付相应租金。九、行政复议申请书、中国邮政快递底单及妥投截图，证明新丰县人民政府2019年12月10日收到原告的复议申请，但未在法定期限内作出复议决定。十、【2019】7号催告书，证明违反一事不再罚原则。十一、新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》，证明被告向原告作出了具体行政行为，被告主体适格。被告新丰县自然资源局辩称，一、我局对和信陶瓷原料场的行政处罚事实清楚，证据确实充分。和信陶瓷原料场于2017年9月7日取得新府临字（2017）第0233000008号土地使用证，其被批准使用的临时用地面积为2400平方米，期限为2017年9月7日至2018年9月7日，土地用途为陶瓷原料加工。和信陶瓷原料场的违法事实主要表现在：1、实际占地面积经现场勘测为2507.62平方米，超出被批准的临时用地面积占用土地。2、临吋用地期限届满后仍在继续占用。3、未按照被批准临时用地的用途使用土地，在临时用地上进行大面积的水泥硬化，建有永久性、半永久性构筑物，且拒不拆除。二、我局对和信陶瓷原料场的行政处罚适用法律适当。《土地管理法》第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第43条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”第77条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”在本案中，我局根据和信陶瓷原料场违法占用土地的具体情节，充分考虑其生产、经营实际需要的历史状况，依据《土地管理法》第43条、第44条等规定对和信陶瓷原料场进行从轻的行政处罚，适用法律适当。三、我局对和信陶瓷原料场进行行政处罚，在程序上完全符合《行政处罚法》的规定。在对和信陶瓷原料场的行政处罚过程中，我局主要进行了如下工作：1、依法进行违法占有土地的现场勘验、并制作了现场勘验笔录、拍摄现场照片、绘制了红线图。2、对和信陶瓷原料场的法定代表人黄良安进行了调查询问，并制作了调查笔录。3、制作新自然资（立）资【2019】235号《立案呈批表》，依法立案。4、依据进行调查，并制作了《违法用地调查报告》。5、依法作出新自然资执字[2019]第81号《责令改正自然资源违法行为通知书》，并送达给和信陶瓷原料场。6、依法集体研究了原告违法占用土地案，形成初步结论及处罚意见，并制作《自然资源违法审理笔录》。7、依法作出《行政处罚告知书》并依法送达给和信陶瓷原料场。8、依法作出《行政处罚听证告知书》依法送达给和信陶瓷原料场，告知其听证权。9、依法作出新自然资执罚字[2020]第001号《行政处罚决定书》、并送达给和信陶瓷原料场。综上所述，我局作出新自然资执罚字[2020]第001号《行政处罚决定书》的具体行政行为，事实清楚、证据充分、适用法律适当、程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告新丰县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：一、新自然资执字[2019]第81号《责令改正自然资源违法行为通知书》，证明2019年11月13日向原告发出责令改正自然资源违法行为通知，是依《执行处罚法》规定进行的过程性行为。二、自然资源法律文书送达回证（编号：2019081），证明新自然资执字[2019]第81号《责今改正自然资源违法行为通知书》已经依法送达，原告于2019年11月13日签收。三、现场勘测笔录、现场照片、红线图，证明2019年11月13日被告对原告违法建设和占地情况进行实际勘测，原告存在违法占有农用地的情形，非法占用耕地2507.62平方米，见证人为曾玉芳。四、新自然资（立）资【2019】235号《立案呈批表》，证明当事人、违法线索来源、主要违法事实，按照审批程序于2019年11月13日依法立案。五、调查笔录，证明我局2019年11月13日依法对和信陶瓷原料场的负责人黄良安进行调查，黄良安承认存在着一系列违法占有农地的事实。六、违法用地调查报告，证明根据原告违法用地的事实，我局于2020年1月8日形成调查报告。七、自然资源违法审理笔录，证明被告于2020年1月8日集体研究原告违法占用土地案，形成初步结论及处罚意见。八、行政处罚告知书、发告知书的现场照片、法律文书送达回执，证明我局依法向原告送达《行政处罚告知书》。九、行政处罚听证告知书、法律文书送达回执，证明我局依法告知原告享有听证的权利及送达《行政处罚听证告知书》给原告。十、新自然资执罚字[2020]第001号《行政处罚决定书》、法律文书送达回执、发出《行政处罚决定书》现场照片，证明我局依法进行行政处罚及送达《行政处罚决定书》给原告。十一、新丰县人民政府《行政复议书》，证明新丰县人民政府已经驳回了原告的行政复议申请。十二、新府临字（2017）第0233000008号土地使用证及测绘图，证明原告临时用地的面积为2400平方米，期限为2017年9月7日至2018年9月7日，用途为陶瓷原料加工。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：对被告新丰县自然资源局提交的证据，原告和信陶瓷原料场的质证意见：1、证据1真实性无异议，合法性及证明内容均有异议，作出该通知书无事实依据，存在程序违法，且未经现场调查核实，剥夺了原告进行陈述申辩的权利，该通知要求原告依据《土地管理法》第七十六条的规定拆除案涉土地上的房屋，归还土地恢复原状，对原告产生实质影响，并非过程性行为。2、证据2真实性无异议。3、证据3三性均有异议，针对现场勘测笔录，执法人员无执法资质证书，勘测人员无勘测资质等证明文件，见证人身份不明，勘测笔录违反法定程序，不具有法律效力，不能反映案件真实情况。照片内容无法确定，且拍摄时间为2019年12月2日，但勘测笔录时间为2019年11月13日，显然是先制作笔录而后补照片，存在严重的程序违法，无法证明违法事实存在。红线图系被告单方制作，无法得出系出自原告场址，无勘测机构名称，无制作人，无测绘人员的资质文件，也没有制作时间及计算的方法依据、比例等，制作测绘图时是否有当事人及测绘人员都无法证实。严重违反法律程序，不能反映案件实际情况。4、证据4三性及证明内容均有异议，无动态巡查的相关资料，其所载明的主要违法事实亦无相关证据予以佐证，且立案呈批、调查笔录及通知书下达均为同一日，明显不符合常理。立案呈批表日期有明显涂改，显然是先下通知后立案，且是未经现场调查就立案，违反法定程序。5、证据5三性及证明内容均有异议。6、证据6三性及证明内容均有异议，该证据是被告单方制作，未进行现场调查核实，主要违法事实也无相关证据佐证，报告内容不真实，程序违法。7、证据7三性及证明内容均有异议，审理笔录系被告单方制作，仅有被告人员参加，内容也是根据被告人员的单方陈述直接形成，并未提供任何的证据，所作出的意见无任何事实及法律依据。8、证据8三性及证明内容均有异议，无形成及落款时间，无原告签收签字，未依法向原告送达，照片无法显示在何时何地，无法看出是向原告展示何种文件。送达回证中见证人身份不明，无法证明实际向原告送达。其填写的直接送达方式不符合直接送达的法定程序，剥夺了原告陈述和申辩权利，违反行政处罚法之规定，直接送达不存在见证人的问题。9、证据9三性及证明内容均有异议，听证告知书无原告签收签字，未依法向原告进行送达，即使如被告所述已经送达，根据被告的证据可以看出听证告知书是与处罚决定同时发出，剥夺了原告陈述和申辩权利，存在严重违法。10、证据10三性不予认可，但《处罚决定书》的照片真实性认可，村委会张贴照片真实性不予认可，该处罚决定书严重违反法定程序，应当予以撤销。11、证据11真实性无异议，合法性及证明内容均有异议，复议机关于2019年12月10日收到原告的行政复议申请，但未在法定期限60日内作出复议决定，严重违反法定程序，该复议决定书对原告不发生法律效力，原告有权在行政复议期满之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼，原告起诉符合法律规定。12、证据12真实性无异议。对原告和信陶瓷原料场提交的证据，被告新丰县自然资源局的质证意见：1、证据1三性均无异议。2、证据2、3真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议，这两份土地使用证都是过期的，不能证明原告是土地的合法使用权人，恰恰证明原告是非法使用土地。3、证据4-6真实性无异议，关联性有异议，该三组证据与本案无关。4、证据7关联性有异议，该证据与本案无关。5、证据8真实性、合法性无法确认，关联性有异议，这是原告与案外人的民事法律行为，与土地的使用没有关系。6、证据9真实性不清楚，关联性及证明内容有异议，这是上一级行政机关作出的行政复议决定书，按照法律规定，如果不服该决定，应当在收到决定书十五日内向人民法院提起诉讼，如果没有提起诉讼，则该行政复议决定书已经生效，原告认为没有法律效力没有事实和法律依据。7、证据10催告由于原告的土地使用证是2018年9月7日过期，根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十七条，过期以后原告没有履行其应该履行的程序。该案之前已经由检察院提起公益诉讼，公益诉讼后发了催告书，是之前行政处罚的催告书，当时是给原告颁发了一年的临时土地使用权。在颁证到期后，原告仍然在使用涉案土地。8、证据11三性均无异议。经审理查明，2011年4月15日，和信陶瓷原料场注册成立，其营业执照登记“类型：个人独资企业，住所：新丰县******麻竹窝，投资人：黄良安，经营范围：加工、销售：陶土粉。”2017年4月13日，李名凯（转让方、甲方）与黄良安（受让方、乙方）签订《个人独资企业转让协议书》，约定甲方以250万元的价格将其在和信陶瓷原料场的全部资产转让给乙方（包括企业土地使用租赁合同、付款凭证），甲方企业原用地租赁期满后，由乙方与出租方续租。2017年9月7日，新丰县国土资源局颁发新府临字（2017）第0233000008号《土地使用权证》给和信陶瓷原料场，该证登记“原土地所有者或使用者：回龙镇回龙村，土地所有权性质：集体，土地坐落地址：回龙镇回龙村麻竹窝，占地面积：2400㎡，临时用途：陶瓷原料加工，土地使用期限：2017年9月7日至2018年9月7日。”2017年11月2日，伍金水（甲方）与黄良安（乙方）签订《租地协议书》，约定乙方由于生产扩大需要，增设尾水池及其它所用，甲方同意将原与回龙村伍屋组租出的土地转租给乙方使用。租用范围：东至现有拱涵公路为界、南至河背楼山脚公路为界、西至原选矿厂水塘为界、北至水沟为界，租用时间：从2017年11月2日起至2027年1月1日止，每年租金为2万元，从2017年起每五年须按原基础提升10%的租金计算每年的租金。2019年11月13日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场发出新自然资（执）字[2019]第81号《责令改正自然资源违法行为通知书》，内容有“你（单位）未经批准擅自在新丰县******麻竹窝一地段非法占地建设原料场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条和第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起7日内改正，逾期不改正的，将依法追究相应的法律责任。”2019年11月13日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场非法占地建设一案的现状建设及占地情况进行现场勘测，勘测地点：新丰县******麻竹窝地段，勘测情况：该厂厂房及水泥建筑共占地约2500平方米，所有建筑和硬底化占地面积约为2500平方米；现场主要建设是办公室及工人宿舍一栋一层的框架结构水泥房，厂房一间，材料堆放场一间，具体面积以实地勘测图上计算的面积为准。实地勘测图登记：旱地：139.58㎡、有林地826.95㎡、可调整坑塘水面1210.87㎡、村庄330.22㎡，总计2507.62㎡。同日，新丰县自然资源局决定对和信陶瓷原料场涉嫌非法占地建设立案查处。2019年11月13日，新丰县自然资源局对黄良安作调查笔录。黄良安称，因为我建设的陶瓷原料场临时用地证到期了，但还没有搬迁或拆除，所以被传唤到自然资源局配合调查。我是2008年6月在回龙村麻竹窝地段建设原料场，该地段是租用到以前旧的铁厂，与回龙村的村民伍时兴签订了租地协议。厂房用地面积约1100平方米，临时堆放面积有六、七亩。原料场最开始是张日红经营，2017年转给我经营，2017年9月，办理了临时用地手续，有效期为一年，后来也申请了续证，但没有批下来。2017年7月5日，新丰县国土局对我作出过行政处罚：一是自行拆除，二是罚款70980元，罚款我已缴纳，后来办理了临时用地手续，所以没有自行拆除。2018年10月，我自行拆除了铁皮棚和水泥地面，剩下办公用房、宿舍和车间没有拆，因为我投资了一千五百万，经营了六年，负债八百万，原料场每年交税40-50万元，没有好的地块搬迁，搬迁费用约一千万，存在困难，所以一直没有搬迁或拆除。2019年11月5日，新丰县自然资源局对我原料场发出过《履行行政处罚决定催告书》，要求我自行拆除，我没有履行，因为拆除对我损失太大了。我只是其中一个投资人，还有三个投资人（戴国强、陈伟丰、罗发祥），银行还有大笔贷款未还，请求相关部门领导为我解决实际困难。2020年1月9日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场作出新自然资执告字[2020]001号《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据和内容，如有异议，可在三个工作日内提出陈述或者申辩意见。2020年2月18日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场作出新自然资执听字[2020]001号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据和内容，如要求举行听证，可在三个工作日内提出申请。2020年2月24日，新丰县自然资源局对和信陶瓷原料场作出新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》，经查，和信陶瓷原料场在未办理任何相关用地手续的情况下，在新丰县******麻竹窝一地段建设陶瓷土加工厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：限期十五日内拆除在耕地上所建的建筑物，恢复种植条件。2020年3月3日，和信陶瓷原料场向本院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销新丰县自然资源局于2020年2月24日作出的新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》。二、本案诉讼费用由新丰县自然资源局承担。本院认为，新丰县自然资源局作出的新自然资执罚字[2020]001号《行政处罚决定书》合法，理由如下：新丰县自然资源局通过巡查发现和信陶瓷原料场有非法占地建厂行为，先向和信陶瓷原料场发出《责令改正自然资源违法行为通知书》，限其7日内改正。然后经现场勘测、询问和信陶瓷原料场的经营者黄良安等，查明和信陶瓷原料场在未办理任何相关用地手续的情况下，在新丰县******麻竹窝一地段建设占地面积2507.62㎡（其中旱地139.58㎡、有林地826.95㎡、可调整坑塘水面1210.87㎡、村庄330.22㎡）的陶瓷土加工厂。认为和信陶瓷原料场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，在履行处罚前告知等手续后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”的规定，对和信陶瓷原料场作出限期十五日内拆除在耕地上所建的建筑物，恢复种植条件的行政处理决定，符合法律规定。综上所述，新丰县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（新自然资执罚字[2020]001号），事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。和信陶瓷原料场请求撤销的理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告新丰县和信陶瓷原料场的诉讼请求。案件受理费50元，由原告新丰县和信陶瓷原料场负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  刘 玲人民陪审员  韩玲玲二〇二〇年六月二日书 记 员  黎 宸