浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0104行初86号 原告杭州市富阳区七里香溪业主委员会（第四届），住所地杭州市富阳区七里香溪业主委员会办公室。 负责人陈绪荣，该业主委员会主任。 被告杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人陈祥荣，该局局长。 第三人杭州集美房地产开发有限公司，，住所地杭州市富阳区银湖街道银湖村四联 法定代表人钱志坚。 委托代理人洪刚，浙江同策律师事务所律师。 原告杭州市富阳区七里香溪业主委员会诉被告杭州市规划和自然资源局规划行政许可一案，本院于2020年4月28日立案受理后，依法组成合议庭，因第三人杭州集美房地产开发有限公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杭州市富阳区七里香溪业主委员会诉称，2001年9月5日，原杭州天元房地产开发有限公司（后更名为杭州集美房地产开发有限公司）以协议方式受让了位于原受降镇四联村的一宗地的土地使用权，签订了浙江省富阳市国有土地使用权出让合同并颁发了建设用地规划许可证。2005年七里香溪广大业主向杭州集美房地产开发有限公司购买了七里香溪别墅区房屋。当时，该42亩地就处于闲置未开发状态，在开发商的宣传楼书和销售人员陈述之中，该42亩地不属于“七里香溪”小区范围。 2008年，富阳政府从野生动物世界回购42亩地，收归国有土地储备中心。2011年，杭州集美房地产开发有限公司领取了富国用（2011）第003920号土地使用权证，使用权面积为27976平方米，即本案争议的42亩地。经富阳区国土分局解答，案涉42亩地因历史原因，土地红线与杭州野生动物世界有限公司重叠。后土地储备中心对重叠地块向杭州野生动物世界有限公司收储，多年后根据“富阳市土地收储经营委员会会议纪要[2010]1号”会议精神，重新出让并于2011年办理了上述土地证。 2012年7月，富阳市规划局曾发布该42亩地块的规划方案公示，利害关系人随即要求召开听证会。但听证会尚未召开，有关部门经商议就决定撤销该项目。2018年2月2日，杭州市规划局富阳分局出具了富规集审纪要[2018]1号规划建设项目集体审查会议纪要，其中对42亩地进行了规划，并确定了经济技术指标和建筑单体设计，并且确定了取消与七里香溪小区相邻的实体围墙设计,建议“二期”物业纳入七里香溪小区整体管理。 2018年3月8日，杭州市规划局富阳分局在七里香溪小区张贴了“七里香溪二期项目方案批前公告”。2018年4月16日，杭州市规划局富阳分局召集七里香溪业主代表与杭州集美房地产开发有限公司举行了听证会。杭州市规划局富阳分局于2018年7月12日向杭州集美房地产开发有限公司核发了建字第330183201800105号《建设工程规划许可证》。 原告起诉要求请求撤销（2018）第0711号《准予行政许可决定书》，理由如下：一、被告将案涉土地认定为与“七里香溪别墅园”同一宗地，错误认定地权关系，进而以“七里香溪二期”为项目名称，核准的附图、规划条件全部依附于“七里香溪别墅园”，缺乏事实根据、证据严重不足，违反法律规定。首先，被告发生认知错误，所谓原开发依据的权属、规划及其指标不存在。其次，被告将其列为现有开发项目与名称是强行附着，该地块权属独立、不具有法律上依附于其它无关权益的法律关联。再次，被告对同一宗地的理解与法不合。宗地是土地登记的基本单元，若地块属于同一宗地，其权属信息的法定构成要素具有一致性，即应当是同一的。最后，被告怠于履行自身审查义务和职责，存在调查核实的严重不作为。 二、被告批准案涉42亩土地为“七里香溪二期”项目，错误认定为分期开发，无事实根据且完全违反《杭州市城乡规划条例》之规定，且疏于履行举证责任。分期实施年限是一个限制性乃至禁止性的法律明确规定，是为了维护国家和社会公共利益、防止和惩治无度延期开发造成的国有资产和国家利益流失和受到严重侵蚀的法律规范要素，是在连片、分期和单一三种开发类型之中对分期开发予以明令的构成要素，并非裁量因素，不属于规划机关的裁量权限范围。由此，允许分期不意味着七里香溪别墅园二期业已验收交付确权再有二期，不意味着重启或再次复活利用和强行楔入，不意味着所谓历史遗留问题的借口来重新适用分期实施年限。被告时隔十三年超越职权地重复使用、以“七里香溪二期”项目为名称进行批准，这种明显违法的行为不仅是对法律法规的漠视，而且也是对案涉地块历经收储和出让后的新的法律事实与法律关系的无视，并且以此作为此前的延续，潜在着有导致至少税收严重流失的风险与责任。 三、被告超越职权，侵越民政行政主管部门地名核定权的法定职权，对该开发项目错误径行命名。首先，在该地块权属现在基于独立权属的建设开发，应当申请独立的命名。其次，被告没有充分的事实根据，径行在没有建设开发商提供命名批准材料的情况下，直接命名为七里香溪二期。再次，被告超越行政职权，侵越民政部门的职权。 四、被告侵犯七里香溪别墅园物业管理权和住宅小区名称权、物权，核准审批缺乏业主同意的事实依据及其证据材料。这不仅是损害后果也是其许可行为缺乏依据的表现。事实上，200余位业主均联名反对。 五、被诉讼行为程序违法。本案中的行政行为直接侵害七里香溪全部业主、本案原告的物权权益，因此，按照《浙江省行政程序办法》《浙江省重大行政决策程序规定》，七里香溪业主不应仅仅是作为听证会的利害关系人参加听证会，而是参加行政程序，即意味着作为行政相对人参加行政程序的实施过程，并且，该规划许可卷宗中应有规划行政主管部门的社会风险评估、行政首长作出决定的过程材料，这些应属于诉讼被告提交证据材料的组成部分，而不能以所谓内部程序环节而抗辩。 六、被告的行为涉嫌渎职，违反税法实施规定，有可能致使该地块开发逃避税收征缴，存有违反税收征收管理规定之严重疏漏。 综上所述，案涉42亩地与“七里香溪别墅园”;地块属于两宗土地七里香溪别墅园二期业已结束并确权，被告的规划许可行为未经“七里香溪别墅园”三分之二以上业主同意，侵越民政行政职权、当事人在内的七里香溪别墅园全体业主物业管理权、物权和住宅小区名称权,并存在严重威胁人身权、财产权等基本权利之虞,业已产生损害后果。该被诉讼行为缺乏客观事实和充分证据依据，与法不合，被告擅自批准案涉42亩地与“七里香溪别墅园”作为同一小区的开发建设工程，不仅是在规划行政许可的条件、实体、事实依据和法律根据以及程序等存在严重的违法性，而且是关涉房地产开发的限制性、禁止性等的强行性规定、税收法规、民政法规等，被诉行为调查核实不严、怠于履行法定职责。根据行政诉讼法之规定，请求杭州市江干区人民法院支持原告的诉讼所请，保障七里香溪别墅园全体业主合法权益，维护国家法律权威与尊严、维护依法行政之秩序、法治政府之形象。 诉讼请求：请求撤销被告于2018年7月12日作出的杭规建准字（2018）第0711号《杭州市规划局准予行政许可决定书》并申请在行政诉讼期间，立即暂停该行政行为的执行，停止该建设工程规划许可证范围内的工程施工，以免造成不可挽回的损失。 被告杭州市规划和自然资源局辩称，一、本案起诉已超过诉讼时效。被告于2018年7月12日作出杭规建准字（2018）第0711号《杭州市规划局准予行政许可决定书》，同日颁发建字第330183201800105号《建设工程规划许可证》，并在官方网站上公布了办证结果。根据行政诉讼法第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被告于2018年7月20日以官方网站公布了办证结果，故原告对于本案的诉讼时效应自2018年7月20日起算，原告明显超过诉讼时效，应予以驳回起诉。 二、被告作出案涉行政许可行为事实依据清楚，行政许可申请人所提交的材料符合法律规定。2001年9月5日，原富阳市土地管理局与原杭州天元房地产开发有限公司签订浙江省富阳市国有土地使用权出让合同，将位于原富阳市××镇××村的面积113667平方米的土地出让给原杭州天元房地产开发有限公司。2001年11月23日，原杭州天元房地产开发有限公司名称变更为杭州集美房地产开发有限公司。2002年6月27日,杭州集美房地产开发有限公司取得富国用（2002）字第3005号国有土地使用权证。后因富国用（2002）字第3005号国有土地使用权证的42亩土地与杭州野生动物园土地存在重叠，原富阳市土地储备中心对该42亩土地进行收储，并办理富国用（2011）第003920号国有土地使用权证。富国用（2011）第003920号国有土地使用权土地位于富土出合（2001）122号土地出让合同范围内属于同一宗地。本案第三人提交了国有土地使用权证书，能够证明第三人为规划许可所涉土地的合法持有人，具有提出规划许可申请的主体资格，第三人还提交了工程项目平面图、施工图、土地出让合同、关于七里香溪二期项目初步设计的批复、《浙江省民用建筑节能审查意见书》等文件，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款及《杭州市城乡规划条例》第二十九条第二款之规定。？ 三、被告作出案涉行政许可前已履行公示程序，并依申请举行听证，符合法定程序。2018年3月8日，被告在小区宣传栏张贴《七里香溪二期项目方案批前公告》，并在杭州市富阳区政府门户网站进行公示，公示时间2018年3月8日至2018年3月17日，并告知利害关系人申请听证的权利；期间，被告收到利害关系人的书面听证申请，并于4月16日组织听证，制作听证笔录。符合《浙江省城乡规划条例》第二十八条、《杭州市城乡规划条例》第三十一条及《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定。2018年7月5日，被告收到第三人提出的案涉规划行政许可申请，被告受理该申请后，经审查认为应予并发放许可证，并于7月12日作出杭规建准字（2018）第0711号《杭州市规划局准予行政许可决定书》，同日颁发建字第330183201800105号《建设工程规划许可证》，被告官方网站上亦公布了办证结果。被告对本案行政许可事项的办理符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项、第三十八条第一款、第四十二条第一款及第四十四条之规定，程序合法。 四、被告作出案涉行政许可适用法律正确。被告经审查认为第三人提交的申请，材料齐全，符合法定条件、标准和法定的形式，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《中华人民共和国行政许可法》第三十四条及第三十八条第一款之规定，决定准予许可，并发放《建设工程规划许可证》。 综上，被告认为被告准予第三人杭州集美房地产开发有限公司七里香溪二期项目的建设工程规划许可申请，颁发建字第330183201800105号《建设工程规划许可证》的行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法。恳请法院驳回原告全部诉讼请求。 本院认为，《物业管理条例》第十五条规定，业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。据此，业主委员会作为业主大会的执行机构，其应当执行的是业主大会的决定事项或业主大会赋予的其他职责，其从事活动所产生的法律责任应由全体业主共同承担。因此，业主委员会应当是具有一定限制能力的特殊组织，在依法经业主大会授权的情况下，可以以自己的名义提起行政诉讼。 本案中，根据杭州市富阳区七里香溪业主委员会（第四届）起诉时提交的证据，本届业主委员会的成立时间为2019年9月18日，案涉被诉行政行为的作出时间为2018年7月12日，部分业主签名原件汇总的落款时间为2017年9月，显然在名单中签字的业主不具有对案涉行政行为提起诉讼的意思表示，更不具有授权杭州市富阳区七里香溪业主委员会（第四届）提起本案行政诉讼的意思表示。同时，现有证据不能证明杭州市富阳区七里香溪业主委员会（第四届）于2020年4月28日提起的本案行政诉讼是经全体业主决定或者业主大会授权的事项，故杭州市富阳区七里香溪业主委员会（第四届）不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依法应当裁定驳回起诉。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告杭州市富阳区七里香溪业主委员会（第四届）的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审判长 韩 涛 审判员 杨佩林 审判员 易 欣 二〇二〇年六月十九日 书记员 郑 潇