广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终461号上诉人（原审原告）：王节娥，女，ｌ964年6月14日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。委托代理人：陈梅英，女，1979年10月30日出生，汉族，住广东省韶关市曲江区。委托代理人：王相禄，男，1946年9月16日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区，与王节娥为兄妹关系。被上诉人（原审被告）：韶关市城市管理局行政执法局。地址：广东省韶关市武江区芙蓉东路**。法定代表人：王**，局长。委托代理人：陈晶，韶关市城市管理行政执法局法制科副科长。。委托代理人：邱志军，广东众同信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市城市管理行政执法局浈江分局。地址：广东省韶关市浈江区芳华路**。委托代理人：郑亦茹。委托代理人：李静英，广东韶华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市国土资源局。。地址：广东省韶关市芙蓉新城芙蓉园**楼法定代表人：黄宣剑，局长。委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。原审原告：林细妹，女，1954年8月17日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。林细妹、王节娥诉韶关市城市管理行政执法局（原韶关市城市管理综合执法局，以下简称韶关市城市执法局）、韶关市城市管理行政执法局浈江分局（原韶关市城市管理综合执法局浈江分局，以下简称韶关市城市执法局浈江分局）、韶关市国土资源局（以下简称韶关市国土局）行政强制拆除纠纷两案，广东省韶关市中级人民法院作出（2017）粤02行初28、29号行政判决。王节娥不服广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年11月12日，韶关市人民政府发出韶府[2013]66号《关于开展打击“两违”行动的通告》，具体内容为：“为整顿和规范我市土地管理、城乡规划秩序，严厉打击违法用地、违法建设行为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律法规的规定，市政府决定对全市城乡规划区范围内的各类违法用地、违法建设（以下简称‘两违’)行为进行全面集中打击行动。现将有关事项通告如下：一、打击‘两违’行动范围为全市城乡规划区范围内的各类违法用地和违法建设。二、打击‘两违’行动内容。（一）打击违法用地。具体指：公民、法人或其他组织未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为；违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的行为；非法买卖或者以其他形式非法转让土地的行为；擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的行为。（二）打击违法建设。具体指：公民、法人或其他组织未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证擅自开工建设的；未经城乡规划主管部门批准，擅自变更规划许可内容进行建设的；未按照建设工程规划许可证（或者乡村建设规划许可证）的规定内容施工，擅自移位和扩大建筑面积的；未经规划管理部门批准，擅自改变建筑用途的；未经城乡规划主管部门竣工验收，边装修边投入使用的；在商品房顶层或其他建筑物私自乱搭乱建的；以索赔为目的的突击性违法占地建房的行为。三、打击措施。（一）自本通告发布之日起，所有违法用地、违法建设行为必须立即停止，并主动到属地县级以上人民政府土地行政主管部门或者城市综合管理行政主管部门登记，接受调查处理。拒不停工的，将依法采取查封现场、限期拆除或强制拆除等措施，造成的一切损失由当事人自行承担。（二）本通告发布之前已建成或已投入使用的违法建筑业主，必须于2013年12月31日前，主动到属地县级以上人民政府土地行政主管部门或者城市综合管理行政主管部门登记，接受调查处理。对在规定时间内主动登记的单位或个人，可以依法从轻处罚。对在规定时间内不主动登记的，一经查实，将依法从重处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（三）所有违法用地及违法建筑业主必须主动接受调查，如实提供建房相关证件资料。凡阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定予以治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（四）供电、供水、管道燃气等公共服务部门要严格按照行业管理规定，查验建设工程规划许可证等有效证明文件，符合行业营业规则的才可提供供水、供电、供气、电信、连接有线电视和开通上网等临时性或者永久性服务。市、区两级公安、工商部门要严格按照《租赁房屋治安管理规定》第六条、《个体工商户登记管理办法》第十四条规定的条件给予登记；已经登记，但不符合上述规定条件的，按照相关规定处理。（五）土地行政主管部门的工作人员、镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门工作人员有违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》规定的行为，必须立即停止，并于2013年12月31日前主动到其主管部门纪委监察室申报登记，说明问题。逾期不主动说明有关问题的，一经查实，将依纪依法从重处理。国家工作人员对参与违法用地、违法建设的亲属，必须积极做好其思想工作，配合开展清理行动。四、各部门单位和广大群众要积极支持、配合‘两违’专项整治工作，对违法用地、违法建设行为进行监督、举报，举报电话：l2319。五、本通告自发布之日起执行，有效期5年。”2014年5月7日，韶关市城市执法局与韶关市城市执法局浈江分局签订了一份《委托书》，具体内容为：“行政执法委托方（以下简称委托方）：韶关市城市管理行政执法局。法人代表：于永杰。行政执法受托方（以下简称受托方）：韶关市城市管理行政执法局浈江分局。负责人：王伟超。为加强城市规划、建设、管理，正确、及时地查处违反市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、建设管理法律、法规、规章的违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》和广东省人民政府《关于在韶关市开展城市管理综合行政执法工作的通知》（粤府函[2007]192号）精神及其它法规、规章的规定，现将有关委托事项明确如下：一、委托权限范围。委托方依据广东省人民政府《关于在韶关市开展城市管理综合行政执法工作的通知》（粤府函[2007]192号）精神，将违反市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、建设等管理法律、法规、规章的违法行为的行政处罚及相关监督检查、行政强制职能委托给受托方行使。具体如下：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区范围内违法违章建筑物、构筑物的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（三）行使城市绿化管理、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（五）行使建设管理方面法律、法规、规章规定的建筑市场和燃气市场管理中涉及市容市貌管理行政处罚及相关监督检查、行政强制职能。除以上五个方面委托执法外，受托方禁止下列行为：（一）将受委托执法权限再委托第三方行使。（二）以委托方名义行使委托执法范围以外的其它行政执法。（三）以委托方名义行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、建设管理方面的行政许可。（四）收取未经行政许可城市道路占用费和管理押金。（五）执收、执罚未按‘罚缴分离’‘收支两条线’制度执行和使用非市财政票据。二、委托方责任。（一）对受托方的城市管理行政执法活动进行监督、检查和指导；审查受托方行政执法人员的执法资格和管理执法人员证件；审核审批行政执法案件和管理行政执法档案。（二）对受托方在受托权限范围内的行政执法行为承担法律责任，超越委托权限范围的法律责任均不予承担。（三）向受托方提供有关法律、法规、规章以及相关的规范性文件，定期组织开展执法业务交流和执法业务学习培训。（四）受理城市管理行政执法中的投诉、检举、控告、申诉，依法纠正和撤销受托方不当的执法行为。（五）与受托方建立定期联系制度，及时协调行政执法过程中出现的问题。（六）指定市区重大案件或跨区案件的管辖。三、受托方的责任。（一）接受委托方的监督检查和指导，行政处罚案件必须严格按程序逐案上报委托方审核审批。（二）以委托方的名义进行城市管理行政处罚，不得再委托第三人、或以其它名义进行本委托范围内的行政处罚所引起的法律责任。（三）承担超越委托权限范围的行政执法行为所引起的法律后果，以及以其它名义进行本委托范围内的行政处罚所引起的法律责任。（四）行政处罚必须做到事实清楚、证据确凿、程序完备、处罚恰当。执收、执罚必须使用市财政统一票据。四、委托期限。本委托书自委托方和受托方及双方法定代表人签名盖章后生效，自2014年5月19日起至2015年5月18日止。”2014年8月13日，韶关市城市执法局浈江分局发出韶浈城管行执通字（2014）第23287号《行政处理通知书》，具体内容为：“单位名称（姓名）：林细妹。违法（章）时间：10：01。。地址：黄金村**经查你（单位）未经城乡规划部门的批准，擅自建设房屋的行为，违反了以下法律法规和规定：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《广东省城乡规划条例》第四十条的规定。根据以上法律法规规定，现通知你（单位）立即停止涉嫌违法建设的行为，并在三日内带齐资料到市城市管理行政执法局浈江分局处理。逾期不前来接受处理的，视为放弃申辩和陈述的权利。届时我局将根据调查所得证据，依照法律法规规定对你（单位）上述行为作出行政处罚，由此产生的法律后果由你承担。”韶关市城乡规划局于2014年9月3日发出《韶关市城乡规划局对林细妹的建筑物认定的复函》，具体内容为：“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：你办转来《关于协助认定许新秀等12宗‘两违’建筑的通知》已收悉。收到材料后，我局对你办来文中林细妹的建筑物的报建情况进行了核实。经核查，林细妹未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的规定，上述违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。请依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条的规定进行查处。”2014年9月3日，韶关市城乡规划局发出《关于林细妹的违法构筑物未办理建筑施工许可的证明》，具体内容为：“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：林细妹违法构筑物位于浈江区新韶镇黄金村北X号，该违法构筑物已建成l层地基，占地面积约90平方米，建筑面积90平方米。未到我局办理任何建筑施工许可手续，属于违法施工。”2014年10月23日，韶关市国土局出示《关于对林细妹用地情况的证明》，具体内容为：“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：林细妹建筑用地位于浈江区新韶镇黄金村北X号，面积90平方米。经核实，该建筑用地未在原有土地使用证[权属人：林细妹，土地使用证号：韶府集用（1995）字第XXX号，面积为122平方米]范围内建设，根据现有材料，该地属违法用地。”2014年11月19日，韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室发出《限期拆除违法建筑告知书》，具体内容为：“林细妹：你（单位）在浈江区新韶镇黄金村北X号兴建的建筑物（构筑物），经韶关市城乡规划局确认，经核查，林细妹未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，该违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。韶关市住房和城乡建设局确认，林细妹未取得任何建筑施工许可手续，属于违法施工。广东省韶关市国土资源局确认，林细妹建筑用地未在原有土地使用证范围内，属于违法用地。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《韶关市人民政府关于开展打击‘两违’行动的通告（韶府[2013]66号）》的规定，现对你的违法（章）建设行为作如下行政处罚：限七日内拆除位于浈江区新韶镇黄金村北X号兴建的建筑物（构筑物）。逾期未拆除的，我办将依法组织相关部门强制拆除。”2014年11月26日，韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室发出《关于限期拆除违法建筑的通知》，具体内容为：“林细妹：经查，你（单位）未经城乡规划主管部门许可，擅自在浈江区新韶镇黄金村北X号兴建建筑物（构筑物）的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《广东省城乡规划条例》第四十条规定。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定和《广东省城乡规划条例》第八十条规定，限你在本通知发布之日起七日内拆除所建的违法建筑物（构筑物）。逾期未拆除的，予以强制拆除。对妨碍或暴力抗拒执法人员执行公务的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究当事人刑事责任。”2014年12月3日，韶关市国土局发出韶国土资执法（浈新）字[2014]第193号《责令停止国土资源违法行为通知书》，具体内容为：“林细妹：你（单位）未经依法批准，擅自使用浈江区新韶镇黄金村委会集体土地上建房，面积约90平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定，现责令立即停止上述违法行为，听候处理。”2014年9月9日，韶关市城市执法局浈江分局发出韶浈城管行执通字（2014）第23333号《行政处理通知书》，具体内容为：“单位名称（姓名）：王节娥。违法（章）时间：10：01。地。地址：黄金村**查你（单位）未经城乡规划部门的批准，擅自建设房屋的行为，违反了以下法律法规和规定：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《广东省城乡规划条例》第四十条的规定。根据以上法律法规规定，现通知你（单位）立即停止涉嫌违法建设的行为，并在三日内带齐资料到市城市管理行政执法局浈江分局处理。逾期不前来接受处理的，视为放弃申辩和陈述的权利。届时我局将根据调查所得证据，依照法律法规规定对你（单位）上述行为作出行政处罚，由此产生的法律后果由你承担。”2014年11月26日，韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室发出《关于限期拆除违法建筑的通知》，具体内容为：“王节娥：经查，你（单位）未经城乡规划主管部门许可，擅自在浈江区新韶镇黄金村北102号对面兴建建筑物（构筑物）的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《广东省城乡规划条例》第四十条规定。现根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定和《广东省城乡规划条例》第八十条规定，限你在本通知发布之日起七日内拆除所建的违法建筑物（构筑物）。逾期未拆除的，予以强制拆除。对妨碍或暴力抗拒执法人员执行公务的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究当事人刑事责任。”2014年12月4日，韶关市国土局发出韶国土资执法（浈新）字[2014]第195号《责令停止国土资源违法行为通知书》，具体内容为：“王节娥：你（单位）未经依法批准，擅自使用浈江区新韶镇黄金村委会集体土地上建房，面积约150平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定，现责令立即停止上述违法行为，听候处理。”2014年12月10日，韶关市城乡规划局发出《韶关市城乡规划局对王节娥的建筑物认定的复函》，具体内容为：“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：你办转来《关于协助认定王多财等12宗‘两违’建筑的通知》已收悉。收到材料后，我局对你办来文中王节娥的建筑物的报建情况进行了核实。经核查，王节娥未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的规定，上述违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。请依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条的规定进行查处。”同日，韶关市城乡规划局还发出《关于王节娥的违法构筑物未办理建筑施工许可的证明》，具体内容为：“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：王节娥违法构筑物位于浈江区新韶镇黄金村北102号，该违法构筑物已建成4层框架结构，占地面积约156平方米，建筑面积624平方米。未到我局办理任何建筑施工许可手续，属于违法施工。”2014年12月10日，韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室发出《限期拆除违法建筑告知书》，具体内容为：“王节娥：你（单位）在浈江区新韶镇黄金村北102号兴建的建筑物（构筑物），经韶关市城乡规划局确认，经核查，王节娥未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，该违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。韶关市住房和城乡建设局确认，王节娥未取得任何建筑施工许可手续，属于违法施工。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《韶关市人民政府关于开展打击‘两违’行动的通告（韶府[2013]66号）》的规定，现对你的违法（章）建设行为作如下行政处罚：限七日内拆除位于浈江区新韶镇黄金村北102号对面兴建的建筑物（构筑物）。逾期未拆除的，我办将依法组织相关部门强制拆除。”2015年1月6日，韶关市国土局发出《关于对王节娥用地情况的证明》，具体内容为：“韶关市区拆除违法建筑工作联席会议办公室：王节娥建筑用地位于浈江区新韶镇黄金村北102号对面，面积156平方米，其中75平方米属拆旧建新。经核实，未在我局查询到该宗地相关的用地档案材料。”韶关市城市执法局浈江分局分别于2014年12月4日、2015年4月2日上午7时30分左右对林细妹、王节娥所建的房屋实施强制拆除。2015年5月9日，林细妹向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、判令韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局、韶关市国土局强制拆除林细妹位于韶关市浈江区新韶镇黄金村北X号房屋的具体行政行为违法；二、判令韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局、韶关市国土局将林细妹被拆除的房屋恢复原状。王节娥亦向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、判令韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局、韶关市国土局强制拆除王节娥位于韶关市浈江区新韶镇黄金村北102号对面房屋的具体行政行为违法；二、判令韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局、韶关市国土局将王节娥被拆除的房屋恢复原状。原审法院经现场勘查：王节娥代理人王相禄对现场所指认的房屋拆除的位置状况，南西面拆除了部分旧房屋，东北面是荒地（混砖结构四层已拆除），按《广东省韶关市城市总体规划2006至2020年度土地利用规划区》平面图，已在城市总体规划区内。林细妹对其房屋拆除位置的现场指认，其所兴建的房屋位置在城市总体规划区内（一层基础）。原审法院经审理于2015年11月17日作出（2015）韶中法行初字第37、38号行政判决，判决：韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局于2014年12月4日、2015年4月2日对林细妹、王节娥所建的房屋所实施的强制拆除的行政行为违法。林细妹、王节娥、韶关市城市执法局均不服上述判决向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院经审理后于2016年12月15日作出（2016）粤行终286、287号行政裁定，裁定：一、撤销韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法行初字第37、38号行政判决；二、本案发回韶关市中级人民法院重审。原审法院重审期间查明：一、广东省人民政府粤府函[2007]192号《关于在韶关市开展城市管理综合行政执法工作的通知》,内容为：“一、同意整合韶关市市容环境卫生、城市规划、城市绿化……行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，统一交由韶关市城市管理综合执法局承担。二、韶关市城市管理综合执法局的具体职能是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区范围内违法违章建筑物、构筑物的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（三）行使城市绿化管理、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（五）行使建设管理方面法律、法规、规章规定的建筑市场和燃气市场管理中涉及市容市貌管理行政处罚及相关监督检查、行政强制职能。（六）履行法律、法规、规章或省人民政府规定的其他职责。”二、广东省机构编制委员会办公室粤机编办[2007]313号《关于设立韶关市城市管理综合执法局的批复》，内容为：“根据《关于在韶关市开展城市管理综合行政执法工作的通知》（粤府函[2007]192号）精神，经省编委领导批准，同意你市成立市城市管理综合执法局，副处级建制，归属城市管理局管理；同时设立市城市管理综合执法局浈江分局、武江分局、曲江分局，作为市城市管理综合执法局的派出机构。”三、韶关市机构编制委员会韶市机编[2008]95号《关于韶关市城市管理综合行政执法改革问题的通知》，内容有：“一、机构设置。1.设立市城市管理综合执法局……2.设立市城市管理综合执法局浈江、武江分局。市城市管理综合执法局浈江、武江分局分别由浈江区、武江区管理，行政执法业务受市城市管理综合执法局指导、监督。”四、韶市机编[2009]87号《关于印发的通知》；五、韶关市人民政府韶府办[2010]52号《印发韶关市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；上述两份文件均规定市城市管理综合执法局与各分局在执法过程中，对各自的执法行为承担责任。六、中共韶关市浈江区委文件韶浈发[2010]12号《韶关市浈江区人民政府机构改革方案》，内容为：“9.组建区城市综合管理局。将区城市管理局的职责，以及市城市管理综合执法局浈江分局的职责整合划入区城市综合管理局。将市城市管理综合执法局浈江分局更名为市城市管理行政执法局浈江分局，为区城市综合管理局管理的部门管理机构。不再保留区城市管理局。”七、《韶关市城市管理行政执法局浈江分局主要职责内设机构和人员编制规定》，内容为：“根据《关于印发〈韶关市浈江区人民政府机构改革方案〉的通知》（韶浈发[2010]12号）文件的精神，设立韶关市城市管理行政执法局浈江分局，副科级，为韶关市浈江区城市综合管理局管理的直属机构。一、主要职责。行使韶关市城市管理行政执法局委托的五个方面行政执法职能。具体如下：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施。（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区范围内违法违章建筑物、构筑物的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（三）行使城市绿化管理、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。（五）行使建设管理方面法律、法规、规章规定的建筑市场和燃气市场管理中涉及市容市貌管理行政处罚及相关监督检查、行政强制职能。”原审法院重审认为：韶关市城市执法局浈江分局分别于2014年12月4日、2015年4月2日上午7时30分左右对林细妹、王节娥所建的房屋实施强制拆除行政行为程序违法。一、韶关市城市执法局浈江分局分别于2014年12月4日、2015年4月2日上午7时30分左右对林细妹、王节娥所建的房屋实施强制拆除，现有证据未能证实韶关市国土局于上述时间参与该强制拆除行为，故林细妹、王节娥起诉要求确认韶关市国土局强制拆除其涉案房屋的行政行为违法及恢复房屋原状没有依据，韶关市国土局并非本案的适格被告。二、涉案房屋是由韶关市城市执法局浈江分局实施拆除，依据韶市机编[2009]87号《关于印发〈韶关市城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》、韶关市人民政府韶府办[2010]52号《印发韶关市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，上述两份文件均规定市城市管理综合执法局与各分局在执法过程中，对各自的执法行为承担责任。且依据中共韶关市浈江区委文件韶浈发[2010]12号《韶关市浈江区人民政府机构改革方案》及《韶关市城市管理行政执法局浈江分局主要职责内设机构和人员编制规定》，上述两份文件规定韶关市城市执法局浈江分局的职责整合划入韶关市浈江区城市综合管理局，为韶关市浈江区城市综合管理局管理的直属机构，行使韶关市城市执法局委托的五个方面行政执法职能。因此，韶关市城市执法局浈江分局并非韶关市城市执法局的内设机构或者派出机构，现有证据未能证实韶关市城市执法局浈江分局对林细妹、王节娥的房屋实施拆除是接受韶关市城市执法局的委托，且其行为亦并未以韶关市城市执法局的名义实施，结合韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室于2014年11月19日、2014年12月10日分别向林细妹、王节娥发出的《限期拆除违法建筑告知书》内容可知，韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室告知林细妹、王节娥“逾期未拆除的，我办将依法组织相关部门强制拆除”。综上，韶关市城市执法局并未参与涉案强制拆除行为，其并非本案的适格被告。三、韶关市城市执法局浈江分局所实施的强制程序违法。韶关市城市执法局浈江分局在采取强制拆除前并未向林细妹、王节娥依法作出强制执行决定，发出催告通知；也未向强拆房屋所在地的村民委员会、村民小组所在地张贴强制拆除公告，限其在公告期满前自行拆除，以采取强拆措施。而是以其他组织名称发出相关通知，其程序不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十四条有关：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条有关：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条有关：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定。综上所述，林细妹、王节娥起诉请求确认韶关市城市执法局浈江分局强制拆除房屋的行政行为违法，理由证据充分，予以支持。四、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该条可知，行政机关承担赔偿责任的条件是违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。而违法建筑是违法状态的物化，不应被法律所保护，行政机关拆除违法建筑的目的就是消除违法状态，使之不再持续，故拆除违法建筑不在赔偿范畴之内。本案被告韶关市城市执法局浈江分局的行政行为程序违法与原告林细妹、王节娥因处罚造成的违法财产灭失并没有直接因果关系。林细妹、王节娥的房屋已经被确认为违法建筑，其要求恢复原状，不予支持。综上所述，林细妹、王节娥请求认定韶关市城市执法局浈江分局强制拆除房屋的行政行为违法，理由证据充分，予以支持。其他诉请理由证据不足，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条的规定，判决：一、韶关市城市执法局浈江分局于2014年12月4日、2015年4月2日对林细妹、王节娥所建的房屋所实施的强制拆除的行政行为违法；二、驳回林细妹、王节娥的其他诉讼请求。上诉人王节娥不服一审判决，向本院提起上诉称：一、王节娥的涉案建筑是否违法建筑，是否应当拆除，应通过法律程序来认定。当事人对违法建筑的认定不服，有权陈述自己的理由，有权提起行政复议，有权提起行政诉讼。如果王节娥的涉案建筑经法定程序认定不属于违法建筑，就不应被拆除；如经法定程序认定属于违法建筑，也可通过补办手续来完善。现被上诉人没有通过违法建筑的认定程序，没有告知王节娥对违法建筑的认定不服有权陈述、起诉，就直接拆除了王节娥的建筑，违反了《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，已被一审判决违法。二、一审法院没有经过关于违法建筑认定和处理的诉讼程序，而直接认定王节娥的建筑为违法建筑违反了司法权代替行政权的原则。被上诉人的强拆行为违法，就应对违法行为承担责任。王节娥的涉案建筑应恢复原状，如恢复原状后仍认定为违法建筑，必须通过违法建筑的认定和处理程序作出行政处罚决定，并允许王节娥陈述自己的理由及提起行政诉讼。综上所述，请求撤销一审判决，恢复原状或折价赔偿。被上诉人韶关市城市执法局于二审时书面答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。二、相关职能部门已对王节娥的违法建筑依职权作出明确认定，不存在所谓的违法建筑认定程序问题或司法权干预行政权问题。且违法建筑物不属于法定合法财产范围，王节娥诉请恢复违法建筑物原状或折价赔偿，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。因此，王节娥的上诉理由依法不成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人韶关市城市执法局浈江分局于二审时未作答辩。被上诉人韶关市国土局于二审时书面答辩称：一、韶关市国土局派出机构工作人员在巡查中发现王节娥未在原有土地使用证范围内建设房屋，未办理审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。韶关市国土局根据《广东省国土资源监督检查条例》第十条的规定，及时发出韶国土资执法（浈新）字[2014]第193号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令王节娥立即停止违法行为程序合法、依据充分。二、韶关市国土局未参与实施拆除王节娥违法建筑的行为，王节娥要求韶关市国土局恢复房屋原状或承担赔偿责任没有依据。综上所述，王节娥的上诉主张没有事实和法律依据，请求驳回上诉。原审原告林细妹于二审时未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是行政强制拆除纠纷。林细妹对于一审判决未提起上诉，王节娥则上诉请求韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局及韶关市国土局为其所建房屋恢复原状或折价赔偿。经查，王节娥位于韶关市浈江区新韶镇黄金村北102号对面兴建的建筑物，占地面积约150平方米，建筑面积624平方米，韶关市城乡规划局、韶关市国土局均认定该建筑物因王节娥未取得《建设工程规划许可证》擅自进行建设，属于违法施工。韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室于2014年11月26日发出《关于限期拆除违法建筑的通知》，又于2014年12月10日发出《限期拆除违法建筑告知书》，告知王节娥限期拆除违法建筑物，逾期未拆除的，予以强制拆除。韶关市城市执法局浈江分局于2015年4月2日上午7时30分左右对王节娥所建房屋实施强制拆除。王节娥遂提起本案诉讼，请求判令韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局、韶关市国土局强制拆除王节娥位于韶关市浈江区新韶镇黄金村北102号对面房屋的具体行政行为违法，及判令韶关市城市执法局、韶关市城市执法局浈江分局、韶关市国土局将王节娥被拆除的房屋恢复原状。关于本案适格被告的问题。由于本案未有证据充分证实韶关市国土局于上述时间参与该强制拆除行为，故一审法院认定韶关市国土局不是本案的适格被告正确，应予维持。根据韶关市机构编制委员会韶市机编[2009]87号《关于印发〈韶关市城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》及韶关市人民政府韶府办[2010]52号《印发韶关市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，两份文件均规定韶关市城市管理综合执法局与各分局在执法过程中，对各自的执法行为承担责任。且根据中共韶关市浈江区委文件韶浈发[2010]12号《韶关市浈江区人民政府机构改革方案》及《韶关市城市管理行政执法局浈江分局主要职责内设机构和人员编制规定》，两份文件规定韶关市城市执法局浈江分局的职责整合划入韶关市浈江区城市综合管理局，为韶关市浈江区城市综合管理局管理的直属机构，行使韶关市城市执法局委托的五个方面行政执法职能。虽然2014年5月7日韶关市城市执法局作为委托方与韶关市城市执法局浈江分局作为受托方签订了《委托书》，约定受托方以委托方的名义对外行使委托执法权限，委托方对受托方在受托权限范围内的行政执法行为承担责任，但本案中韶关市城市执法局浈江分局以自己的名义对王节娥作出韶浈城管行执通字（2014）第23333号《行政处理通知书》，并实施行政强制拆除行为。韶关市浈江区拆除违法建筑工作联席会议办公室向王节娥发出《限期拆除违法建筑告知书》亦告知对于逾期未拆除的，将组织相关部门强制拆除。因此，本案现有证据未能证实韶关市城市执法局浈江分局对王节娥的涉案房屋实施强制拆除行为是接受韶关市城市执法局的委托，并以韶关市城市执法局的名义对外实施。一审认定韶关市城市执法局未参与涉案强制拆除行为，并非本案的适格被告正确，理据充分，本院亦予以维持。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”由于韶关市城市执法局浈江分局在采取强制拆除前并未向王节娥依法作出强制执行决定，发出催告通知，也未在强拆房屋所在地的村民委员会、村民小组所在地张贴强制拆除公告，而是以其他组织名称发出相关通知，因此，根据上述行政强制法有关强制执行程序的规定，韶关市城市执法局浈江分局对王节娥的涉案房屋所实施的强制拆除程序违法。至于王节娥上诉主张应将其被强制拆除的房屋恢复原状的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”行政机关承担赔偿责任的条件是违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。根据韶关市城乡规划局发出的《韶关市城乡规划局对王节娥的建筑物认定的复函》《关于王节娥的违法构筑物未办理建筑施工许可的证明》，以及韶关市国土局发出的韶国土资执法（浈新）字[2014]第195号《责令停止国土资源违法行为通知书》可知，王节娥兴建的涉案房屋属于未取得规划许可擅自进行的违法建设。王节娥主张涉案房屋应恢复原状，但由于该房屋属违法建设，因此不属于国家赔偿法所规定公民的合法权益因受到违法行政行为侵犯造成损害而应予赔偿的范畴。据此，原审法院判决韶关市城市执法局浈江分局于2015年4月2日对王节娥所建的房屋所实施的强制拆除的行政行为违法，并驳回王节娥的其他诉讼请求，事实和法律依据充分，本院予以维持。王节娥二审还请求对被拆除的建筑物折价赔偿，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，对于起诉状副本送达被告后王节娥提出新的诉讼请求，本院不予准许。综上所述，原审判决结果正确，王节娥上诉请求撤销一审判决予以改判，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王节娥负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年六月三十日书记员  肖 威王秋喆