重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终61号 上诉人（原审原告）：朱择林，男，汉族，1974年7月27日出生，住重庆市涪陵区。 被上诉人（原审被告）：重庆市涪陵区城市管理局，住所地重庆市涪陵区太极大道**，统一社会信用代码11500102709465059L。 法定代表人：李国荣，局长。 被上诉人（原审被告）：重庆市涪陵区人民政府，，住所地重庆市涪陵区新城区鹤凤大道** 法定代表人：种及灵，区长。 朱择林诉重庆市涪陵区城市管理局（简称涪陵区城管局）限期拆除违法建筑决定及重庆市涪陵区人民政府（简称涪陵区政府）行政复议一案，不服重庆市南川区人民法院（2019）渝0119行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明，2011年至2015年间，朱择林未经批准在重庆市涪陵区马鞍街道两桂社区一组（小地名蒋家湾）修建砖混结构房屋三处。2019年5月20日，涪陵区城管局对朱择林涉嫌未经批准擅自建设房屋一案进行立案调查。经现场勘验，1#违法建筑面积27平方米，2#违法建筑面积14.08平方米，3#违法建筑面积73.09平方米，共计114.17平方米。涪陵区城管局勘验笔录记载：“2019年5月20日，执法人员程廷明、付霜霜对朱择林房屋进行现场勘验，经两桂社区居民委员会电话通知，朱择林拒绝到场（外出养蜂），朱择林成年家属（妻子）华福建在现场拒不签字配合。因此，在马鞍街道两桂社区居委会干部陈安权、郑承兰的见证下，执法人员对朱择林房屋进行了现场勘验。”勘验笔录当事人签名处无当事人签字，见证人处有陈安权、郑承兰的签名。当日，涪陵区城管局对陈安权、郑承兰进行了调查询问并制作了询问笔录。2019年6月24日，涪陵区城管局作出渝涪城管（马鞍）限拆字〔2019〕第3号《限期拆除违法建筑决定书》，并于2019年6月26日在社区居委会干部陈安权、冯铭源的见证下，将该决定书张贴于前述违法建筑门上。2019年7月2日，朱择林对涪陵区城管局作出的前述《限期拆除违法建筑决定书》向涪陵区政府提起行政复议。涪陵区政府于次日受理后，向涪陵区城管局发出《行政复议答复通知书》。2019年7月15日，涪陵区城管局向涪陵区政府提交了《行政复议答复意见书》。2019年8月6日，涪陵区政府对朱择林的妻子华福建进行了调查询问，并制作询问笔录。华福建陈述，其受丈夫朱择林的委托，代表其丈夫接受调查询问。同时，华福建表示涉案的1-3#建筑未办理审批手续。2019年8月29日，涪陵区政府向朱择林发出《延期审理通知书》，告知因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，决定延期30日。2019年9月19日，涪陵区政府工作人员在朱择林的参与下，对涉案房屋进行了现场勘察。经勘察确认，1-3#房屋总面积为122.40平方米（32.13平方米+17.64平方米+72.63平方米）。2019年9月23日，涪陵区政府作出涪府复〔2019〕29号《行政复议决定书》，维持了被诉《限期拆除违法建筑决定书》，并于2019年10月8日邮寄送达朱择林。 另查明，2017年12月13日，中共重庆市涪陵区委办公室与重庆市涪陵区人民政府办公室联合发出涪陵委办发﹝2017﹞38号《关于印发的通知》确定，重庆市涪陵区综合行政执法局负责行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚和与行政处罚有关的行政强制措施。2019年，因机构改革，重庆市涪陵区综合行政执法局行使的行政执法职权以及相关人员一并划转至涪陵区城管局。 原审法院认为，重庆市涪陵行政辖区的违法建筑查处职责已由原重庆市涪陵区综合行政执法局划转至涪陵区城管局，故涪陵区城管局有权作出被诉《限期拆除违法建筑决定书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。涪陵区城管局作出被诉《限期拆除违法建筑决定书》，涪陵区政府作出被诉《行政复议决定书》予以维持，按照前述法律规定，涪陵区城管局与涪陵区政府是本案适格共同被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，以及本案相关证据，朱择林修建的涉案建筑位于城镇建设用地规划区范围内，一直未取得建房规划审批手续。涪陵区城管局认定涉案建筑属于违法建筑，并作出被诉《限期拆除违法建筑决定书》结论正确。但涪陵区城管局未提供充分证据证明其在勘验涉案违法建筑时通知朱择林到现场，亦未提供证据证明对朱择林进行了调查核实，仅有案外人的调查笔录。故，涪陵区城管局作出的被诉限拆决定有不当之处。朱择林申请行政复议后，涪陵区政府按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条及第三十一条的规定，履行了受理、审查、在法定期限内作出被诉复议决定等法定程序。被诉复议决定在内容上对被诉限拆决定的事实认定进行了补充，致使本案达到了事实清楚、证据充分标准；重新通知朱择林参与现场查勘，保障了朱择林相应权利。涪陵区政府在查清案件事实后，作出的被诉复议决定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，修正和补充了被诉限拆决定的不当之处，应当予以支持。被诉原行政行为不当，被诉复议决定修正和补充了原行政行为不当之处，是否仍需要撤销原行政行为成为本案焦点。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百三十五条第三款规定，复议机关作为共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。可见，新行政诉讼法确立了复议维持双被告制度，改变了过去将原行政行为和复议维持决定作为两个完全独立的行政行为来对待的模式，而是将复议维持决定与原行政行为作为一个整体来认识和把握。复议决定修正和补充了原行政行为存在的不足，虽然没有改变原行政行为的处理结果，但复议决定对原行政行为的改变产生了法律效力，原行政行为被改变之处已不再对行政相对人产生原有的法律效果，无需判决予以再撤销。即原行政行为已不再是原来作出时的状态，而是以复议决定修正和补充后的形式表现出来。经过复议修正和补充过的原行政行为和复议决定成为此类案件的审理对象，被诉复议决定修正和补充了原行政行为不当之处后，不需再撤销原行政行为。综上，涪陵区政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，涪陵区城管局作出的《限期拆除违法建筑决定书》的不当之处已由复议程序加以修正和补充。朱择林请求撤销前述两决定的理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回朱择林的诉讼请求。案件受理费50元，由朱择林负担。 上诉人朱择林的上诉请求为：1.请求撤销重庆市南川区人民法院作出的（2019）渝0119行初125号《行政判决书》；2.本案的上诉费由被上诉人承担。具体理由如下： 一、原审法院未查清房屋的基本事实。《限期拆除决定书》所涉房屋所有权人为上诉人的父亲朱艮安，有村委会出具的《证明》为证，且该房屋为20世纪90年代所建，该建筑建设期间不存在违建的法律认定。上诉人系以该房屋作为企业经营用房的使用人，被上诉人作出的具体行政行为相对人错误，是违法行为。 二、被上诉人作出的涉案决定书违反法定程序，严重侵害了上诉人的合法权益。被上诉人作出本次行政处罚，未查清基本事实，无相应证据，未给上诉人陈述、申辩、听证的机会，文书送达没有上诉人的签字确认，剥夺了其救济权利，严重违法《行政强制法》、《行政处罚法》之相关规定。 三、从实质上看，涉案行政处罚行为意图以拆除违建名义代替行政征收搬迁工作，其行政目的不正当。长久以来，该建筑一直被用作经营用房使用，现房屋因相关项目被征收，征收部门多次与当事人协商，但未拿出任何补偿依据，并且补偿数额极其不合理，因此双方对补偿安置事宜未达成一致意见。现被上诉人突然作出涉案决定书，以拆违名义进行拆迁，以达到少补偿，甚至不予补偿的非法行政目的，该种做法极易侵害公民的合法权益，其合法性更值得质疑。 四、原审法院证据认定采用双重标准，显失中立、公平、公正原则。被上诉人在原审中提交的所有证据，原审法院全部予以采纳，并无视上诉人提出的质证意见。针对被上诉人提交的瑕疵证据，即作出涉案决定前的现场调查取证证明，原审法院也进行了合法认定。而上诉人认为，此组证据并不能对案情事实予以任何佐证且其中多份证据资料存在明显的重大瑕疵，严重违反法律强制规定。 五、原审法院适用法律错误，片面的适用解释法律，断章取义，其论断毫无法律依据。原审法院对被上诉人的复议决定进行了认定，认为其对于原行政行为是合法的修正和补充，没有法律依据。复议机关进行的补充行为是对原行政行为的事实核实，仅是对原行政行为的事实本身证据的调查，不能证明原行为的合法性，原行政行为程序上的违法性不因后续复议机关的调查行为而更改，若复议机关的调查行为可以对程序违法行为进行补充则失去了行政行为进行程序性审查的必要性。因为公权力不可滥用，所以法定了严格的程序保障公民的合法权益，若程序合法可以被复议机关轻易补全突破，那程序合法的意义将不复存在。原审法院的认定曲解了法律，适用法律错误。而该调查程序是认定上诉人涉案事实的重要依据，调查程序严重违法的情况下，据此作出的事实认定必然不符合实际情况，事实认定必然存在错误。 综上所述，上诉人认为原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审支持其上诉请求。 被上诉人涪陵区城管局答辩认为，原审判决认定事实清楚，证据充分，要求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，上诉人朱择林所建房屋在城市规划范围内，没有办理建设工程规划许可，涪陵区城管局认定属于违法建筑并作出限期拆除决定具有事实和法律依据， 关于朱择林提出涉案决定书所涉房屋所有权人为其父亲朱艮安的上诉理由。经查，根据本案证据，能够认定本案所涉房屋系朱择林修建，并非朱艮安所建，其认为涪陵区城管局所作出的具体行政行为相对人错误的理由，无充分证据证明。 关于朱择林提出涪陵区城管局作出的涉案决定书违反法定程序的上诉理由。经查，涪陵区城管局作出的涉案决定书，在程序上并未违反相关规定。 关于朱择林提出涪陵区城管局作出的涉案决定目的不正当的上诉理由。经查，朱择林所建房屋没有办理建设工程规划许可的事实客观存在，涪陵区城管局认定属于违法建筑并作出限期拆除决定并未违反法律规定。且朱择林也并未提供涪陵区城管局作出的涉案决定目的不正当的相应证据。 关于朱择林提出原审法院对证据采信不公平、不公正和适用法律错误的上诉理由。经查与事实不符。 综上，上诉人朱择林的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱择林承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐正东 审 判 员 喻伦泰 审 判 员 简元华 二〇二〇年六月十九日 法官助理 胡雅茹 书 记 员 罗凯文