广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初212号原告：江门市新会双水拆船钢铁有限公司。住所地：广东省江门市新会区双水镇工业开发区。法定代表人：谭洋。委托代理人：梁务连，该公司工作人员。委托代理人：邓丽华，广东永基律师事务所律师。被告：江门市*********。住所地：广东省江门市江海区*******。法定代表人：王逵昱，该中心主任。委托代理人：李丽芬，广东良匠律师事务所律师。第三人：梁华暖，男，汉族，1962年2月26日出生，住广东省江门市新会区双水镇双水社区*******，公民身份号码：440************319。原告江门市新会双水拆船钢铁有限公司（以下简称“双水拆船钢铁公司”）诉被告江门市*********（以下简称“江门公积金中心”）、第三人梁华暖**和城乡建设其他行政行为纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2020年4月29日公开开庭进行了审理。双水拆船钢铁公司的委托代理人梁务连、邓丽华，江门公积金中心的负责人王逵昱及委托代理人李丽芬到庭参加了诉讼。梁华暖经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。2019年7月16日，江门市*********新会管理部（以下简称“公积金新会管理部”）作出新金执责字[2019]123号《责令限期缴存通知书》，责令双水拆船钢铁公司于2019年7月26日前为梁华暖补缴2000年1月至2018年2月期间的住房公积金25386.54元。双水拆船钢铁公司诉称：一、江门公积金中心没有作出《责令限期缴存通知书》的行政主体资格。根据《住房公积金管理条例》第十条的规定，设区的市设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作，县不设立住房公积金管理中心，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。住房公积金管理中心可以在有条件的县（市）设立分支机构。住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算。由此可见，江门公积金中心没有独立的行政执法权，故没有作出涉案《责令限期缴存通知书》的行政主体资格。二、《责令限期缴存通知书》缺乏法律依据。诉讼时效制度和追诉时效制度，是一种普遍适用的基本法律制度，其目的是维护社会秩序的稳定。民法通则、民法总则规定了诉讼时效，税收征管法、行政处罚法规定了时效，刑法规定了追诉时效。缴存住房公积金，本质是一种民事权利，应参照适用民事诉讼时效制度，超过诉讼时效（2年或3年）则应不予保护。《住房公积金管理条例》第三十四条规定，住房公积金管理中心和职工有权督促单位按时设立住房公积金账户、足额缴存住房公积金。据此，江门公积金中心和梁华暖是知道或应当知道双水拆船钢铁公司没有为梁华暖设立住房公积金账户，没有缴存住房公积金。因此，即使应为梁华暖缴存住房公积金，因其怠于行使权利，已超过诉讼时效。对于超过诉讼时效的，应不予保护。另，双水拆船钢铁公司在开庭当天提交《补充意见》如下：一、作出涉案《责令限期缴存通知书》的主体不适格。根据《住房公积金管理条例》第三十八条规定，住房公积金管理中心才有权责令限期缴存处理。根据《关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见》第三条规定，江门公积金中心的新会管理部作为分支机构，其授权范围只限于对住房公积金的催建和催缴，即对于未建立公积金账户或未缴存公积金的行为进行催告，但不包含对前述行为可作出责令缴存的行政处理权利。另依该条规定，江门公积金中心应按年度签订书面授权书，但江门公积金中心提交的证据中并未有相关文件。因此，江门公积金中心的证据是不能证明公积金新会管理部是有权作出责令限期缴存的处理的。公积金新会管理部作为作出涉案通知书的主体不适格。二、从江门公积金中心提交的证据显示，作为行政处理案件，江门公积金中心接到梁华暖投诉后，没有办理相关有效立案手续及告知双水拆船钢铁公司。江门公积金中心向双水拆船钢铁公司发出《关于协助调查职工缴存住房公积金情况的函》时，没有告知双水拆船钢铁公司如不按函件要求协助调查时将有可能承担的具体法律后果；江门公积金中心向双水拆船钢铁公司发出《调查通知书》时，没有告知双水拆船钢铁公司具体的有可能承担的法律后果；江门公积金中心没有收到双水拆船钢铁公司书面回复文件时，没有直接向双水拆船钢铁公司进行调查，制作相关调查笔录；江门公积金中心作出《责令限期缴存通知书》前，没有告知双水拆船钢铁公司其即将采取的行政处理措施，没有给予双水拆船钢铁公司充分的申辩、陈述或要求听证的机会。因此，江门公积金中心作出涉案《责令限期缴存通知书》的程序不合法。三、认定事实方面：1、梁华暖在双水拆船钢铁公司处就职期间，从未向双水拆船钢铁公司提出过需要缴存住房公积金，对未缴存住房公积金也从未向双水拆船钢铁公司提出过异议，属于梁华暖本人放弃缴存住房公积金的权利。2、根据《住房公积金管理条例》第二条规定，用人单位只对在职职工负有缴存住房公积金的责任。梁华暖如已不再是双水拆船钢铁公司的在职员工，则双水拆船钢铁公司为梁华暖缴存住房公积金的事实基础消失，双水拆船钢铁公司没有再为梁华暖缴存住房公积金的责任。3、根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第一条规定，梁华暖如属进城务工人员，则不属于强制缴存住房公积金人员的范围。4、经核算江门公积金中心提交的银行流水，江门公积金认定的公积金缴存起算时间、数额等部分有误。四、因《住房公积金管理条例》对于投诉未缴存住房公积金、追缴住房公积金的时效，并没有作出相关明确规定，故对于追缴住房公积金的时效，应参照适用《民法通则》或《中华人民共和国行政处罚法》中关于时效的相关规定。为此，对于梁华暖所提出的已超过2年期间部分的未缴存住房公积金，江门公积金中心无权再进行处理。五、江门公积金中心提交的《江门市住房公积金管理办法》是自2018年9月1日才施行，对于施行前所发生公积金补缴事宜，不具溯及效力。为维护双水拆船钢铁公司的合法权益，请求法院判令：一、撤销江门公积金中心于2019年7月16日作出的新金执责字[2019]123号《责令限期缴存通知书》；二、本案诉讼费由江门公积金中心承担。双水拆船钢铁公司在法定期限内向本院提供的证据有：新金执责字[2019]123号《责令限期缴存通知书》。江门公积金中心辩称：一、涉案《责令限期缴存通知书》发出主体适格。根据《住房公积金管理条例》第十条第一款、第二款以及《江门市*********关于江门市住房公积金管理办法》（江房金字〔2018〕73号）第六条、《关于江门市*********有关机构设置问题的复函》（江机编办[2013]759号）第二条第一款的规定，江门公积金中心及新会管理部作为江门市住房公积金管理部门，是依据前述规定成立的，属于依法律法规授权负责住房公积金的管理和运作，有权行使江门市范围内职工住房公积金的缴存、提取和贷款等具体管理工作等职权，作出涉案《责令限期缴存通知书》主体适格、程序合法。二、涉案《责令限期缴存通知书》事实清楚、适用法律法规正确。（一）住房公积金缴存时间依据正确。根据《住房公积金管理条例》第二条第二款、第十七条的规定，结合梁华暖提交的《人员参保历史查询》等证据，江门公积金中心责令双水拆船钢铁公司为梁华暖在职期间缴存住房公积金符合法律法规及规范性文件规定。（二）住房公积金缴存基数计算依据正确。根据《住房公积金管理条例》第十六条、《江门市*********关于江门市住房公积金管理办法》（江房金字〔2018〕73号）第十条的规定，结合梁华暖已提交的工资单流水，根据该流水计算得出其2000年1月至2018年2月期间的月平均工资，因此江门公积金中心确定双水拆船钢铁公司为梁华暖补缴住房公积金25386.54元（单位部分）符合法律法规及规范性文件规定。三、关于住房公积金追缴时效问题。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条及《住房公积金管理条例》第四十六条的规定可知，最长的追溯年限为1999年。另，《住房公积金管理条例》对住房公积金补缴追缴的时效没有限制规定，而追溯时效必须有法律的明确规定，因此江门公积金中心责令双水拆船钢铁公司补缴涉案的住房公积金符合规定。四、江门公积金中心依法对梁华暖申请的相关事实予以调查、核实，并作出涉案《责令限期缴存通知书》，已全面履行了法定职责。综上，江门公积金中心作出的涉案《责令限期缴存通知书》认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，内容适当，请求法院依法驳回双水拆船钢铁公司的诉讼请求。江门公积金中心在法定期限内向本院提交的证据和依据有：1.《投诉信》;2、梁华暖身份证、双水拆船钢铁公司《企业机读档案登记资料》、梁华暖活期交易明细查询、梁华暖《人员参保历史查询》；3、《承诺书》《投诉人送达地址确认书》;4、《关于协助调查职工缴存住房公积金情况的函》、EMS快递单及邮件投递结果查询、《调查通知书》及附件、EMS快递单及邮件投递结果查询;5、《住房公积金应缴数额统计表》（梁华暖签名确认）;6、新金执责字[2019]123号《责令限期缴存通知书》及附件、EMS快递单及邮件投递结果查询;7、《住房公积金管理条例》、江房金字〔2018〕73号《关于印发〈江门市*********关于江门市住房公积金管理办法〉的通知》、建金管〔2005〕5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》、江机编办〔2013〕759号《关于江门市*********有关机构设置问题的复函》、粤建房字〔2003〕88号《转发建设部等三部门关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见的通知》。梁华暖未作陈述，也未向本院提交证据。经审理查明,2019年4月26日，梁华暖向江门公积金中心提出投诉，称其于1999年12月1日入职双水拆船钢铁公司工作至2018年2月28日，双水拆船钢铁公司没有为其缴纳上述期间的住房公积金，故要求双水拆船钢铁公司为其补缴存2003年5月至2018年2月期间的住房公积金。梁华暖还向江门公积金中心提交了梁华暖身份证、活期交易明细查询、双水拆船钢铁公司《企业机读档案登记资料》、梁华暖《人员参保历史查询》等材料。2019年5月31日，公积金新会管理部向双水拆船钢铁公司送达《关于协助调查职工缴存住房公积金情况的函》，要求双水拆船钢铁公司于2019年6月14日前函复是否存在未为梁华暖建立住房公积金账户的情况。2019年6月27日，公积金新会管理部向双水拆船钢铁公司送达《调查通知书》，载明：“……根据梁华暖提供的工资情况，我部经过详细核算，认定你单位应为梁华暖补缴在职期间住房公积金共计25386.54元（单位部分，详见附件）。若你单位对职工所反映的事实和补缴数额有异议，请于2019年7月5日前提出异议并附上有关证明材料。不提出异议或不如实提供相关证据材料和不配合调查的，你单位将承担相应的法律后果。”该《调查通知书》还附有公积金新会管理部制作的《住房公积金应缴数额统计表》，表格主要记载了梁华暖的缴存时间、欠缴月份、月平均工资、缴存比例、单位欠缴金额等内容。梁华暖亦在该表格上签名确认相关数据。双水拆船钢铁公司在收到上述《关于协助调查职工缴存住房公积金情况的函》《调查通知书》后，没有作出回复或提交有关证明材料。2019年7月16日，公积金新会管理部作出新金执责字[2019]123号《责令限期缴存通知书》，责令双水拆船钢铁公司于2019年7月26日前为梁华暖补缴2000年1月至2018年2月期间的住房公积金25386.54元。该通知已于2019年7月17日送达双水拆船钢铁公司。双水拆船钢铁公司不服，提起本案行政诉讼。另查明，梁华暖的《人员参保历史查询》显示，梁华暖自1999年12月开始参加社会基本养老保险。其中，双水拆船钢铁公司在1999年12月至2018年2月期间为梁华暖参加社会基本养老保险；江门新会亿利集装箱配件厂有限公司在2018年3月至2019年3月期间为梁华暖参加社会基本养老保险。本院认为，本案系住房和城乡建设其他行政行为纠纷。《住房公积金管理条例》第十条规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县(市)不设立住房公积金管理中心。前款规定的住房公积金管理中心可以在有条件的县(市)设立分支机构。住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。”第十一条规定：“住房公积金管理中心履行下列职责:……（二）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；（三）负责住房公积金的核算……（七）承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。”第三十四条规定：“住房公积金管理中心和职工有权督促单位按时履行下列义务：……（三）足额缴存住房公积金。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”江房金字〔2018〕73号《关于印发〈江门市*********关于江门市住房公积金管理办法〉的通知》第六条规定：“市住房公积金管理中心在新会区及各市设立住房公积金管理部，市住房公积金管理中心及各管理部实行统一核定编制限额、统一业务规范、统一信息管理、统一会计核算方法的管理模式……新会、台山、开平、鹤山、恩平管理部为市住房公积金管理中心的分支机构，在市住房公积金管理中心的授权范围内对住房公积金进行管理。”《关于江门市*********有关机构设置问题的复函》（江机编办〔2013〕759）规定：“……二、分支机构（一）新会、台山、开平、鹤山、恩平等市（区）住房公积金管理部为江门市*********分支机构……主要任务：……依法开展住房公积金行政执法工作。”本案中，江门公积金中心作为江门市（设区的市）负责住房公积金管理运作的专门机构，具有负责江门市辖区范围内的住房公积金的管理运作，对于用人单位逾期不缴或者少缴住房公积金的行为有责令限期缴存等法定职权。公积金新会管理部作为江门公积金中心的分支机构，有权在江门公积金中心的授权范围内开展住房公积金行政执法工作。但由于前述授权没有法律、法规或者规章的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，江门公积金中心为本案适格被告。双水拆船钢铁公司关于公积金新会管理部作出涉案《责令限期缴存通知书》主体不适格的主张，法律依据不足，本院不予支持。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：公积金新会管理部作出的新金执责字[2019]123号《责令限期缴存通知书》是否合法。《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内向住房公积金管理中心办理缴存登记，并办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第十九条规定：“职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”本案中，梁华暖提供的《人员参保历史查询》显示双水拆船钢铁公司曾为梁华暖参加社会基本养老保险，且双水拆船钢铁公司对曾与梁华暖存在劳动关系和没有缴存梁华暖在劳动关系存续期间的住房公积金的事实没有提出异议，故双水拆船钢铁公司应依法为梁华暖缴存其在职期间的住房公积金。关于缴存期间的问题，根据《住房公积金管理条例》第十七条“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”的规定，本案现有证据显示，梁华暖自1999年12月至2018年2月在双水拆船钢铁公司工作，且属于《住房公积金管理条例》第十七条所规定的“新参加工作的职工”，应从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，故公积金新会管理部责令双水拆船钢铁公司为梁华暖补缴2000年1月至2018年2月的住房公积金，并无不当，本院予以确认。关于补缴金额的问题，根据《住房公积金管理条例》第十六条第二款“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”、第十七条、第十八条“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”建金管〔2005〕5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”江房金字〔2018〕73号《关于印发〈江门市*********关于江门市住房公积金管理办法〉的通知》第九条第一款“住房公积金由职工本人及其所在单位分别缴存，缴存额均不得低于职工本人上一年度月平均工资的5%，不得超过职工本人上一年度月平均工资的12%。”第十条“职工住房公积金缴存基数为职工本人上一年度（自然年度）月平均工资，计算住房公积金缴存基数的工资应当由下列六部分组成：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。住房公积金缴存基数不得高于市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍，不得低于市人力资源和社会保障部门公布的职工最低月工资标准。”的规定，在双水拆船公司不提供梁华暖工资情况的情况下，公积金新会管理部根据梁华暖提交的工资单流水和江门市统计部门公布的历年职工月平均工资，计算出梁华暖2000年1月至2018年2月期间的公积金缴存基数，并以5%的缴存比例，确定双水拆船钢铁公司为梁华暖补缴的住房公积金金额为25386.54元，符合上述法律法规和规范性文件的规定，双水拆船钢铁公司在行政处理阶段对该金额亦没有提出异议，本院予以确认。双水拆船钢铁公司提出梁华暖的银行流水中缺乏部分年份的工资资料，涉案责令补缴的公积金缴存数额缺乏依据的主张，事实和法律依据不足，本院不予支持。关于双水拆船钢铁公司认为追缴住房公积金应受时效限制的主张，《住房公积金管理条例》对住房公积金补缴追缴的时效没有限制规定，而《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在社区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”及《住房公积金管理条例》第四十六条“本条例施行前尚未办理住房公积金缴存登记和职工住房公积金账户设立手续的单位，应当自本条例施行之日起60日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并到受委托银行办理职工住房公积金账户设立手续。”的规定可知，最长的追溯年限可自1999年开始计算。故双水拆船钢铁公司的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于双水拆船钢铁公司认为涉案《责令限期缴存通知书》作出前没有给予双水拆船钢铁公司充分的申辩、陈述或要求听证的权利，程序不合法的主张，《住房公积金管理条例》虽然没有规定追缴住房公积金的具体程序，但公积金新会管理部受理梁华暖的投诉后，向双水拆船钢铁公司发出《关于协助调查职工缴存住房公积金情况的函》《调查通知书》，充分保障了该公司的知情权、参与权和陈述申辩权利，程序并无不当，故对该主张，本院不予支持。关于双水拆船钢铁公司认为涉案《责令限期缴存通知书》责令补缴的公积金期限超过投诉人的投诉范围，处理明显不当的主张，由于职工作为弱势群体，对住房公积金的法律法规及政策并不一定能清楚的理解适用。江门公积金中心作为公积金管理部门，结合双方当事人提交的证据材料，在其职责范围内对补缴时间进行正确的认定，并无不当，故对该主张，本院不予支持。综上所述，双水拆船钢铁公司请求撤销涉案《责令限期缴存通知书》，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江门市新会双水拆船钢铁有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告江门市新会双水拆船钢铁有限公司预交），由原告江门市新会双水拆船钢铁有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  黄丽君人民陪审员  汤凯茵二〇二〇年六月二十四日书 记 员  林惠敏