陕西省汉中市中级人民法院行政判决书 (2020)陕07行初32号原告汉中国林绿金有限责任公司，住所地汉中市汉台区老君镇四联村。法定代表人文志彬，该公司总经理。委托代理人刘涛，陕西磐宇律师事务所律师。委托代理人高晶，陕西磐宇律师事务所律师。被告汉中市汉台区人民政府，住所地汉中市汉台区中山街**。法定代表人郑清春，该区人民政府区长。委托代理人罗斌，该区人民政府工作人员。委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。第三人汉中文化旅游投资集团有限公司，，住所地汉中市汉台区鑫源办事处八里桥村法定代表人杨海明，该公司董事长。委托代理人张伟，该公司工作人员。原告汉中国林绿金有限责任公司（以下简称国林绿金公司）因要求确认被告汉中市汉台区人民政府（以下简称汉台区政府）及第三人汉中文化旅游投资集团有限公司（以下简称汉文投公司）于2016年8月进行的强制清除行为违法，于2019年9月17日向本院提起行政诉讼。本院审理后作出（2019）陕07行初103号行政裁定，驳回原告国林绿金公司的起诉。原告国林绿金公司提起上诉后，陕西省高级人民法院作出（2020）陕行终228号行政裁定，指令本院继续审理。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案。原告国林绿金公司委托代理人刘涛、高晶，被告汉台区政府委托代理人罗斌、封卫宏，第三人汉文投公司委托代理人张伟，均到庭参加诉讼。现已审理终结。被告汉台区政府组织项目具体实施单位即第三人汉文投公司于2016年8月对原告国林绿金公司租赁土地范围内的苗木予以清除。原告国林绿金公司向本院提出诉讼请求：确认被告汉台区政府在征地、拆迁过程中对原告租赁范围内的苗木进行强拆行为违法。事实和理由：原告于2009年向汉中市汉台区老君镇四联社区和五星村租赁土地共计900余亩用于种植苗木花卉，租用地全部位于兴元新区规划用地范围内。2016年6月6日，原告针对拆迁事宜与第三人汉文投公司及汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部（以下简称征地拆迁指挥部）签订了《关于解决汉中国林绿金有限责任公司苗圃补偿专题会议纪要》（以下简称会议纪要）。该会议纪要明确表明苗圃范围内除市政道路、桥梁外的项目暂不进场施工。后原告承包范围内的苗木被第三人毁损，原告多次找第三人商谈，但双方就赔偿数额始终未能达成一致。原告遂于2017年5月8日向汉中市中级人民法院提起民事诉讼，要求第三人承担民事侵权责任，对毁损苗木予以赔偿。汉中市中级人民法院(2017)陕07民初63号民事裁定确认，系被告组织第三人对原告租赁范围内的苗木进行了拆除，该行为属于行政行为，应当提起行政诉讼。原告向陕西省高级人民法院提起上诉，后经该院释明，原告撤回了民事诉讼，并提起本案行政诉讼。原告国林绿金公司向法院提交了以下证据：第一组：1.与汉台区老君镇四联村签订的《土地承包经营协议》，2.与汉台区老君镇五星村签订的《土地承包经营协议》，3.汉中市汉台区林业局《关于上报汉中市汉台区农业综合开发花卉苗木示范基地项目的报告》（汉区林发〔2012〕77号），以证明原告合法租赁了汉台区老君镇四联村土地420.89亩、五星村土地577.51亩用于农业综合开发花卉苗木示范基地，租赁期限15年，并约定承包期限内遇政府拆迁，被征用的租用地面上的一切附着物的赔偿均归原告所有。第二组：4.中共汉中市汉台区委办公室、汉中市汉台区人民政府办公室《关于成立汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部的通知》（汉区办字〔2012〕57号），以证明汉台区政府是本案的适格被告。第三组：5.会议纪要，6.征地拆迁指挥部《关于兴元新区范围内汉中国林绿金有限责任公司苗木花卉搬迁补偿方案的函》（以下简称苗木花卉搬迁补偿方案的函），7.汉台区政府《不予受理行政复议申请决定书》（汉区政复不受字〔2017〕1号），以证明原告同意对位于苗圃范围内的五条道路、桥梁项目先期进场施工，但各方并未就涉案拆迁范围的补偿问题达成一致意见，需根据重新做出的评估报告继续协商确定补偿方案；征地拆迁指挥部作出的苗木花卉搬迁补偿方案的函属于单方行为，原告不同意该方案并就此申请过行政复议；在各方未达成拆迁补偿协议的情况下，被告无权强制拆除原告租赁范围内的苗圃等附着物，本案被告委托第三人强制拆除的行为违法。第四组：8.汉台区政府《民事答辩状》，9.汉文投公司《民事答辩状》，10.汉中市中级人民法院(2017)陕07民初63号案件庭审笔录摘要，11.汉中市中级人民法院(2017)陕07民初63号案件调解笔录，以证明各方就拆迁补偿问题并未达成一致，被告未经原告同意强制拆除原告苗木花卉的行为违法；第三人在庭审过程中确认涉案范围内的苗木花卉系其进行了毁损；被告及第三人对毁损原告租赁范围内的苗木等附着物的行为无异议，且愿意进行赔偿，印证其拆除行为的违法性。第五组：12.汉中市汉台区人民政府办公室《关于兴元新区范围内汉中国林绿金有限责任公司苗木花卉搬迁补偿方案的批复》（汉区政办函〔2016〕117号），以证明被告办公室明知未达成补偿协议，违法指示征地拆迁指挥部进行强制拆除，其行政行为违法。第六组：13.汉中市中级人民法院（2017）陕07民初63号民事裁定书，14.陕西省高级人民法院（2018）陕民终768号民事裁定书，以证明在未达成补偿协议的情况下，原告租赁土地范围内的苗木花卉等被被告组织第三人进行拆除，应确认拆除行为违法。第七组：15.汉中市中级人民法院（2017）陕07民初63号案件庭审笔录摘要，16.民事上诉状，17.汉中市公安局汉台分局行政处罚决定书，以证明原告一直以为侵权主体是第三人，并不知道是被告委托第三人进行强拆；在民事诉讼判决生效后，原告才能确认本案属于行政诉讼，确认侵权主体是被告汉台区政府；陕西省高级人民法院民事裁定作出的时间是2018年9月19日，原告提起本案诉讼的时间是2019年9月17日，未超过起诉期限。第八组：18.文志彬、刘涛与封卫宏的谈话录音和文字整理稿以及与付宝新的谈话录音和文字整理稿，19.原告承包土地范围内现状照片及现场视频，20.汉中市中级人民法院（2017）陕07民初63号案件谈话笔录2份，21.现场勘察记录，以证明第三人毁损的范围是原告租赁土地内的所有苗木及设施；在民事侵权案件审理过程中，谈话笔录确认了侵权事实的存在，同时第三人明确应该进行赔偿，仅是数额问题存在争议；租赁范围内的苗木和设施数量经各方确认。第九组：22.现场勘察被强拆苗圃现状照片、视频，以证明原告提交的证据19与法院组织查勘现场情况基本一致；原告苗圃被第三人毁损的事实、范围及结果；原告租赁范围内的苗圃被全部毁损以后，租赁范围内已经开始全面施工；第三人强拆行为是受被告委托，因此被告强拆行为违法。被告汉台区政府辩称，中共汉中市委办公室、汉中市人民政府办公室于2012年5月29日印发《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》，该实施方案将原告承包的集体土地全部纳入征收范围，补偿安置方案按照汉中市人民政府批准的《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案》《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区土地征收及被征地农民生活保障实施方案》执行。陕西省人民政府分别于2012年、2015年和2016年作出批复，同意将汉中市汉台区老君镇四联村、五星村部分集体土地征收为国有。中共汉中市汉台区委办公室、汉台区政府办公室于2012年12月6日成立了征地拆迁指挥部(2016年底更名为汉台区兴汉新区征地拆迁安置工作指挥部)，负责兴元新区土地征收补偿和房屋拆迁安置工作。征地拆迁指挥部对原告所有的苗木及地上附着物按照法定程序进行了价值评估，根据评估报告制定了《兴元新区范围内汉中国林绿金有限责任公司苗木花卉搬迁补偿方案》，并向原告进行送达。原告拒不接受该补偿方案，拒绝搬迁，并拒绝交出已经征收的集体土地。为了项目建设需要，征地拆迁指挥部根据会议纪要精神组织实施了对原告承包部分集体土地拆迁工作，具体实施拆迁工作从2016年8月开始。因原告一直拒绝履行移除苗木等附属物的义务，故拆迁导致的苗木毁损等损失应当由原告自己承担。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告汉台区政府向法院提交了以下证据：1.中共汉中市委办公室、汉中市人民政府办公室关于印发《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》的通知(汉办发〔2012〕19号)，以证明原告承包的集体土地在兴元新区规划范围内；2.汉中市人民政府《关于成立汉中市兴元新区管理委员会的通知》（汉政发〔2012〕45号），以证明实施主体合法；3.汉中市机构编制委员会《关于将汉中兴元新区管委会更名为兴汉新区管委会的通知》（汉编发〔2016〕38号），以证明兴元新区更名为兴汉新区；4.中共汉中市汉台区委办公室、汉中市汉台区人民政府办公室《关于成立汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部的通知》（汉区办字〔2012〕57号），以证明拆迁实施主体；5.汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部《关于成立汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置办公室的通知》（汉区兴指发〔2013〕6号），以证明拆迁实施主体；6.汉中市人民政府关于印发《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区房屋拆迁补偿安置实施方案和土地征收及被征地农民生活保障实施方案》的通知(汉政发〔2012〕49号)，以证明补偿安置标准合法；7.陕西省人民政府《关于汉中市2012年度第五十九批次农用地转用和土地征收（保障性住房）的批复》（陕政土批〔2012〕1441号）、《关于汉中市2012年度第六十一批次农用地转用和土地征收（保障性住房）的批复》（陕政土批〔2012〕1443号）、《关于汉中市2015年度第三十二批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批〔2015〕928号）、《关于汉中市2015年度第三十三批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批〔2016〕190号），以证明原告承包的集体土地已经被征收为国有；8.汉台区政府《关于征收兴元新区范围内老君镇五星村集体土地的公告》（汉区政公告〔2013〕19号）、《关于征收兴元新区范围内老君镇四联村集体土地的公告》（汉区政公告〔2013〕17号），以证明征收程序合法；9.汉台区政府《关于加快兴元新区范围内苗木花卉搬迁有关问题的通告》（汉区政通字〔2016〕3号），以证明征收程序合法；10.征地协议10份， 以证明原告承包的集体土地所有权人已经就集体土地征收与被告达成协议；11.《土地承包经营协议》2份，以证明原告承包集体土地的事实；12.会议纪要，以证明原告同意其承包的集体土地范围内，拆迁实施单位可以实施拆迁工作；13.征地拆迁指挥部苗木花卉搬迁补偿方案的函，以证明被告制定了拆迁补偿方案并送达原告；14.行政复议申请书，证明原告对证据13的行政行为申请行政复议；15.汉台区政府《不予受理行政复议申请决定书》（汉区政复不受字〔2017〕1号），以证明被告作出了复议决定，原告对该行政行为没有再次申请复议或者提起诉讼；16.领条、领款凭证及说明，以证明原告领款情况。第三人汉文投公司述称，第三人并未对原告租赁范围内的所有苗木进行铲除，而是严格按照会议纪要对道路、桥梁施工范围内的苗木进行铲除。而且，第三人对原告苗木进行铲除的行为系受被告委托，因此产生的所有后果和责任应由被告承担。原告土地承包合同违法无效，因其擅自改变土地用途，故苗木等地上附着物不是合法财产，不应受法律保护。第三人汉文投公司未向法院提交证据。经庭审质证，原告国林绿金公司对被告汉台区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性及除证据10外的关联性无异议，对证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据6、证据11、证据14、证据15、证据16的证明目的无异议；对证据7的证明目的有异议，相关批文只能证明主管部门同意土地性质转化，并同意依法征收为国有，但无法证明原告承包的集体土地已经被征收为国有；对证据8、证据9的证明目的有异议，证据仅能说明被告发布了相关公告，但不能证明被告在未达成拆迁协议的情况下委托第三人对原告承包范围内的苗木花卉等附着物进行强制铲除的行为合法；对证据10的证明目的无异议，但与本案无关联性；对证据12的证明目的有异议，会议纪要明确对有争议的部分需要重新委托有资质机构进行评估，并且明确并未达成拆迁补偿协议，拆迁补偿协议需后续进行商定，但是被告在未能协商一致的情况下即委托第三人进行了违法拆除；对证据13的证明目的无异议，但该证据为被告的单方行为，原、被告双方并未就拆迁补偿问题达成一致意见。第三人汉文投公司对被告汉台区政府提交的证据均无异议。被告汉台区政府对原告国林绿金公司的证据发表如下质证意见：对证据1、证据2、证据3、证据4的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据5、证据6、证据7的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，被告委托第三人进行铲除得到了原告的允诺；对证据8、证据9、证据10、证据11的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，铲除行为是得到了原告的允诺，且调解笔录不能作为案件审理的事实依据；对证据12的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，补偿方案生效的行为，具有约束力；对证据13、证据14的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据15、证据16、证据17的证明目的有异议，起诉期限由法院主动审查，若造成损失应依法赔偿；对证据18的合法性有异议，该证据系在本案立案前取得的录音，且系在信访过程中偷录，其来源不合法，不应作为证据使用；对证据19的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，拆除行为是得到原告允诺的；对证据20、证据21的真实性无异议；对证据22的形式不予认可，被告是按会议纪要约定范围进行拆迁。第三人汉文投公司对原告国林绿金公司的证据发表如下质证意见：对证据1、证据2、证据3的合法性及证明目的不予认可，根据相关法律规定，承包集体土地应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准；合同并未约定土地用途，原告仅提交报告而未见批复，不能证明土地用于农业综合开发花卉苗木示范基地。对证据4的关联性和证明目的予以认可。对证据5、证据6、证据7的证明目的不认可，依据会议纪要，原告同意道路、桥梁项目先进场施工，并同意由征地拆迁指挥部对地上附着物补偿款支付，表明原告与被告已经就补偿问题达成了部分协议，虽未完全达成协议，但并非原告主张的未达成一致意见；该证据无法证明行政行为违法。对证据8、证据9、证据10、证据11的证明目的不予认可，根据第三人在民事答辩状中陈述，其并未对原告所有苗木进行铲除，仅就市政道路及桥梁施工范围内的苗木进行了铲除，这也是原告在会议纪要中同意的，被告的行政行为合法，而且调解中各方均对自身权利作出让步，不能依据调解笔录认定相关事实。对证据12的证明目的不予认可，该证据不能证明被告行政行为违法。对证据13、证据14的证明目的不予认可，民事裁定仅认定该行为是行政行为，并未认定行为违法。对证据15、证据16、证据17不予认可，本案已经明确起诉期限不是争议焦点，上述证据证明的对象不属本案审理范围。对证据18的真实性、合法性及证明目的均不认可。对证据19的证明目的不认可，其只能证明现状，而不能证明现状系第三人的清除行为造成。对证据20、证据21的真实性无异议，但与本案无关，不能证明系由第三人予以全部清除。对证据22的证明目的不予认可，第三人只清除了会议纪要约定范围内的苗木。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据18中对被告代理人封卫宏的谈话录音无法证明第三人对苗木的清除范围，对征地拆迁指挥部工作人员付宝新的谈话录音无其他证据印证，本院不予采信；原告提交的其他证据具备证据的真实性、来源的合法性及与本案待证事实的关联性，本院对证据的真实性、合法性、关联性予以采信。被告提交的证据2、证据3与本案不具有关联性，本院不予采信；被告提交的其他证据具备证据的真实性、来源的合法性及与本案待证事实的关联性，本院对证据的真实性、合法性、关联性予以采信。经审理查明，原告国林绿金公司于2009年3月13日分别和原汉台区老君镇四联村村民委员会、原汉台区老君镇五星村村民委员会签订《土地承包经营协议》，约定分别租赁其集体土地420.89亩和577.51亩，共计998.4亩，用于承建农业综合开发花卉苗木示范基地项目，并栽种了苗木花卉。2012年5月29日，中共汉中市委办公室、汉中市人民政府办公室作出关于印发《汉中兴元汉文化国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》的通知(汉办发〔2012〕19号)，规定兴元汉文化度假区规划范围内涉及集体土地的征收、拆迁、安置、补偿、上访等工作由汉台区政府和汉中经济开发区管委会负责。原告承包的集体土地即位于该实施方案规划范围内。同年12月6日，中共汉中市汉台区委办公室、被告汉台区政府办公室发文成立了征地拆迁指挥部，负责兴元新区土地征收补偿和房屋拆迁安置工作。征地拆迁指挥部于2013年4月28日发文成立汉台区兴元新区房屋拆迁补偿安置办公室。陕西省人民政府分别于2012年、2015年和2016年分批次作出农用地转用和土地征收的批复，同意将原汉台区老君镇四联村、五星村部分集体土地征收为国有。汉台区老君镇人民政府与原汉台区老君镇四联村、五星村分别签订了《征地协议》，对征地事宜进行了约定，原告租赁的土地即位于《征地协议》约定范围内。因对原告租赁土地范围内的苗木花卉等的补偿问题未达成补偿协议，原告不同意交出土地，导致兴元新区项目建设无法正常进行。2016年6月6日，原告与征地拆迁指挥部及被告确定的项目具体实施单位即第三人汉文投公司对原告搬迁补偿、兴元新区项目建设等问题进行协调，并达成了会议纪要。该会议纪要载明：“1.国林绿金公司充分理解兴元新区项目推进的紧迫性、重要性，同意汉台区兴元新区征地拆迁指挥部提出的位于苗圃范围内的五条道路、桥梁项目先期进场施工方案。依据汉台区价格认证中心出具的评估报告内容及费用组成，由汉台区征地拆迁指挥部对国林绿金公司已发生的土地租赁费用及国林绿金公司投资的地面附着物共计壹仟肆佰伍拾万圆（具体以评估报告金额为准）在道路桥梁项目施工进场前予以支付。2、苗圃范围内除市政道路、桥梁外的项目暂不进场施工，对国林绿金公司就汉台区价格认证中心出具的评估报告提出的异议（包括面积差异），由汉台区兴元新区征地拆迁安置工作指挥部委托有资质的评估机构进行鉴定，并对原评估报告根据2014年评估基准日基础数据进行完善评估后，双方继续沟通协商，确保在2016年10月前达成共识，最终签订苗木补偿协议，按期完成搬迁交付场地。3、……。”2016年6月17日，原告从征地拆迁指挥部处领取苗圃搬迁土地租金及附属设施补偿款1432.3825万元；2016年7月19日，原告从征地拆迁指挥部处领取暂拨付的苗木搬迁补偿款800万元。后因天气原因，原告未对苗木予以搬迁，第三人遂于2016年8月进入原告租赁土地对苗木花卉实施清除。在清除前后，被告及第三人均未与原告就清除范围及剩余苗木花卉情况进行交接。2016年9月29日，原告股东江婷婷因阻拦第三人在兴元新区项目建设施工，被汉中市公安局汉台分局处以五日行政拘留的处罚。2016年10月26日，汉中市汉台区人民政府办公室作出《关于兴元新区范围内汉中国林绿金有限责任公司苗木花卉搬迁补偿方案的批复》（汉区政办函〔2016〕117号），同意征地拆迁指挥部制定的《兴元新区范围内汉中国林绿金有限责任公司苗木花卉搬迁补偿方案》，并明确要求将该搬迁补偿方案向原告送达，督促签订搬迁补偿协议，若批复下达后7日内仍不能达成搬迁协议，委托该部实施强制搬迁并收回土地。同日，征地拆迁指挥部作出苗木花卉搬迁补偿方案的函，并附《兴元新区范围内汉中国林绿金有限责任公司苗木花卉搬迁补偿方案》。原告收到后，不接受该补偿方案，并于2017年3月13日向被告提出行政复议申请。被告于2017年3月13日作出《不予受理行政复议申请决定书》（汉区政复不受字〔2017〕1号），决定不予受理，并于次日向原告进行了送达。2017年7月3日，原告以汉台区政府和汉文投公司为被告向本院提起民事诉讼，请求判决汉台区政府和汉文投公司赔偿8000万元。本院审理后作出（2017）陕07民初63号民事裁定，以汉台区政府的行为属于行政行为为由，裁定驳回起诉。原告向陕西省高级人民法院提起上诉，后于2018年9月18日申请撤销上诉，该院予以准许。原告于2019年9月17日提起本案诉讼。另查明，2019年12月24日本院查看原告租赁土地的现状时，除零星树木存活外，已变为施工现场。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，原告国林绿金公司与被告汉台区政府下设的征地拆迁指挥部及第三人汉文投公司，于2016年6月6日对原告租赁土地范围内的五条道路、桥梁项目先期进场施工达成一致意见，原告领取了苗圃搬迁土地租金及附属设施补偿款1432.3825万元、暂拨付的苗木搬迁补偿款800万元。但在原告拒绝被告及第三人进场施工的情况下，被告仍应当按照上述规定履行责令交出土地程序，在原告拒不交出土地的情况下，应申请人民法院强制执行。本案中第三人于2016年8月份没有进行上述程序即强制清除，该行为违反该行政法规的规定，应当确认违法。因被告系涉案征收行为的组织实施主体，第三人系被告确定的项目具体实施单位，故第三人违法行为的法律责任应由被告承担，原告要求确认被告在征地、拆迁过程中对其苗木进行强制清除违法的诉讼请求成立，本院予以支持。至于苗木清除的范围，各方当事人陈述并不一致，依现有证据无法认定，当事人可在后续行政赔偿时进一步举证证明。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，判决如下：确认汉中市汉台区人民政府组织人员于2016年8月对原告汉中国林绿金有限责任公司的苗木进行强制清除的行为违法。案件受理费50元，由被告汉中市汉台区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审 判 长   马小红审 判 员   刘  霖审 判 员  刘际勇 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  杨  姝书 记 员  魏铭昊  1