广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终109号上诉人（原审原告）陈建池，男，汉族，1987年7月7日出生，住广东省雷州市**********，公民身份号码440************077。委托代理人许明法，男，汉族，1980年3月20日出生，住广东省雷州市**********，公民身份号码440************41X。被上诉人（原审被告）雷州市人民政府，住所地：雷州市*******。法定代表人黄廉东，市长。委托代理人陈定阳，雷州市司法局干部、公职律师。委托代理人陈心全，雷州市公职律师事务所律师。被上诉人（原审被告）雷州市城市管理和综合执法局，住所地：雷州市********。法定代表人李杨林，局长。负责人吴东晓，雷州市城市管理和综合执法局副局长。委托代理人欧小红，雷州市城市管理和综合执法局干部。委托代理人周粤，广东国申律师事务所律师。上诉人陈建池因与被上诉人雷州市人民政府、雷州市城市管理和综合执法局（以下简称雷州市城综局）规划行政命令及行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初470号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：原告陈建池的爷爷陈曾四未经批准，在西湖街道城角村西沟路旁的城角村集体土地上搭建临时铁皮棚一处。被告现场检查发现原告及其家人存在上述违法行为后，于2018年10月31日作出《责令改正违法行为通知书》，限陈曾四于2018年11月14日前自行拆除违法建筑物，恢复地块原貌，逾期不拆除将依法强制拆除。因原告及其家人没有在期限内自行拆除，被告遂于2019年7月24日作出雷城综责字〔2019〕0034号《责令限期拆除通知书》，告知陈曾四：其未经批准，擅自在西湖街道城角村西沟路旁搭建铁皮房，属于违法建设行为，限于2019年7月30日前自行拆除，恢复原貌，逾期不拆除的将按照有关法律法规依法处理，由此所造成的后果由其自负。同时告知陈曾四：根据《行政处罚法》第三十二条的规定，其享有陈述和申辩的权利，若要求上述权利，可自收到该通知书之日起3日内以书面形式向雷州市城市管理和综合执法局提出。2019年7月25日，雷州市城市管理和综合执法局将《责令限期拆除通知书》（雷城综责字〔2019〕0034号）送达给原告陈建池。原告不服，向雷州市人民政府申请行政复议。雷州市人民政府经审查，于2019年7月29日立案受理，并将受理通知书和答复通知书等有关法律文书送达当事人。雷州市城市管理和综合执法局在法定期限内提交了证据材料及书面行政复议答复书。2019年9月23号，雷州市人民政府延长行政复议审理期限30天。2019年10月14日，雷州市人民政府作出雷府行复〔2019〕8号《行政复议决定书》，维持雷州市城市管理和综合执法局于2019年7月24日作出的《责令限期拆除通知书》（雷城综责字〔2019〕0034号），并依法送达原告和雷州市城市管理和综合执法局。另查明，根据2019年3月6日《雷州市城市管理和综合执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第一款第十二项的规定，雷州市住房和城乡规划建设局“负责市区范围内住房城市建设领域法律法规规章规定的行政处罚、行政强制职责；负责对市区范围住房和城乡建设管理、城乡规划管理等方面的专项整治、跨区域及重大复杂违法违规案件查处”，被告雷州市城市管理和综合执法局具有查处雷州市城市规划区范围内违反法律法规规章规定的违法建设行为的法定职责。原审认为：本案属于行政命令纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告雷州市城市管理和综合执法局根据2019年3月6日机构改革后的职能划分，具有查处雷州市城市规划区范围内违反城市规划的违法建设行为。原告陈建池及其家人未经批准，在雷州市**********旁搭建铁皮棚，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准”之规定，对该违法建设行为，被告雷州市城市管理和综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的，……”之规定，作出涉案《责令限期拆除通知书》，责令原告于期限内自行拆除上述违法建筑，否则后果自负，并同时告知原告根据《行政处罚法》第三十二条之规定，其享有陈述和申辩的权利。从该《责令限期拆除通知书》的内容上看，该《责令限期拆除通知书》只是被告作出行政处罚决定前的一个过程性的行为，其本身并没有直接设定被通知人的具体权利义务，对原告的权利义务并不产生直接影响，具有阶段性特点。在该通知作出后，针对涉案违章建筑，被告在听取原告的陈述和申辩后，会继续作出相应的行政处罚决定以及行政强制执行决定，对原告的权利义务产生实际影响的应当是后续作出的行政处罚决定、强制执行决定和强制拆除等行政行为。因此，涉案《责令限期拆除通知书》对原告陈建池的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告陈建池的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告陈建池。陈建池上诉称：原裁定认为：从该《责令限期拆除通知书》的内容上看，该《责令限期拆除通知书》只是被告作出行政处罚决定前的一个过程性的行为，其本身并没有直接设定被通知人的具体权利义务，对原告的权利义务并不产生直接影响，具有阶段性特点。在该通知作出后，针对涉案违章建筑，被告在听取原告的陈述和申辩后，会继续作出相应的行政处罚决定以及行政强制执行决定，对原告的权利义务产生实际影响的应当是后续作出的行政处罚决定、强制执行决定和强制拆除等行政行为。因此，涉案《责令限期拆除通知书》对原告陈建池的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人认为原裁定认定事实和适用法律错误，应依法撤销。首先，最高人民法院于2019年6月26日作出(2018)最高法行申5354号行政裁定书：本院认为，本案中，宣化县鼎禾林木种植专业合作社可依法对贾家营镇人民政府作出的《限期拆除通知书》提起行政复议或行政诉讼，维护自己的合法权益。最高人民法院于2019年6月27日作出(2019)最高法行申2050号行政裁定书：本院认为，二、关于被诉《限期拆除通知书》是否合法。一、二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定判决确认其违法，并无不妥。最高人民法院于2019年5月31日(2019)最高法行申3923号行政裁定书：本院认为，香溪镇政府作出的《责令限期拆除通知书》尚未经法定程序予以撤销或确认违法，且一、二审法院仅认定《责令限期拆除通知书》形式上由香溪镇政府作出，并未涉及其合法性的问题，故一、二审综合该证据的作出单位，对被诉拆除行为的实施主体进行认定，并无不当。最高人民法院作出以上三份行政再审裁定书均认为当事人可依法对《责令限期拆除通知书》提起行政复议或行政诉讼，即可经行政复议或者行政诉讼撤销《责令限期拆除通知书》或者确认违法。其次，依据《行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”等规定，该条款规定当事人可以对限期自行拆除在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的。还有，被诉《责令限期拆除通知书》有此内容：经查明，你未经雷州市规划建设主管部门批准，擅自搭建铁皮房，上述建设行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，属于违法建设行为。现我局依法责令你限于2019年7月30日前自行拆除上述违法搭建的铁皮房，恢复原貌。若逾期不拆除的，将按照有关法律法规依法处理，由此所造成的后果由你自负。很明显，被诉《责令限期拆除通知书》是针对上诉人这一特定相对人作出的，该通知直接将上诉人搭建的铁皮房定性为违法建筑，要求上诉人限于2019年7月30日前自行拆除上述违法搭建铁皮房，恢复原貌；同时告知不履行的不利后果。故被诉《责令限期拆除通知书》直接为上诉人设定了不利的义务(即自行拆除和恢复原貌，包括告知不履行的不利后果)，其对上诉人的权利和义务产生了实际影响。因此被诉《责令限期拆除通知书》实质上是行政机关在行政管理活动中行使行政职权的行政行为，而非一般的通知性行为。不能仅从字面意义去确定文书的性质，进而简单地认为通知书不可诉、决定书可诉，而应当根据文书内容去判断文书的性质。如果文书内容是针对特定的行政相对人作出的，并且对行政相对人的权利义务产生了实际影响，应依法认这该文书是可诉的。哪怕文书的名称是“通知书”，也不影响行政相对人行使救济的权利。北京市高级人民法院于2007年4月11日印发《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(二)》的通知(京高法[2007]113号)第14条：行政执法机关在行政检查中发现违法行为，作出责令整改通知，公民、法人或者其他组织能否针对该“通知”提起行政诉讼?答：行政执法机关在行政检查中作出的整改通知，通常不是对违法行为的最终处理，因此，一般情况下，该类行为对公民、法人或者其他组织权利义务不会发生实际影响，不可诉。但是，如果该类行为对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响的，属于受案范围。最后，依据《行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”与《行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”等规定，由于本案被诉行政复议决定是维持被诉的《责令限期拆除通知书》，故上诉人的起诉符合法定受理条件。综上所述，上诉人的起诉符合法定受理条件，人民法院应继续审理本案。上诉请求：1、撤销（2019）粤0891行初470号行政裁定；2、判令一审法院继续审理本案。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审查明事实。另查，雷州市人民政府复议认为，上诉人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，雷州市城综局作出《责令期限拆除通知书》并无不当。本院认为：本案焦点问题是：被诉行政行为对上诉人的权利义务是否产生实质性影响的问题。由查明事实可知，被上诉人雷州市城综局作出《责令期限拆除通知书》内容中，明确责令上诉人在期限内自行拆除违法搭建的建筑物，该《通知书》不仅仅是程序性告知，明显应界定为对上诉人设定了义务，争讼行政行为对上诉人的合法权益已经产生了不利影响，属于可诉的行政行为。上诉人提起本案行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，故上诉人的起诉应予受理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，行政机关作出责令限期拆除通知后，并不必然引致行政处罚程序的启动，因此一审认定争讼行政行为仅为行政处罚决定前的过程性行为的意见，明显不当。此外，雷州市人民政府在争讼行政复议决定中，明确告知上诉人可对该行政复议决定提起诉讼。综上，原审认定事实不清，适用法律不当，予以改判。上诉人的上诉请求有理，予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初470号行政裁定；二、本案指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  李常红二〇二〇年六月十五日书记员  梁春雨附：《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。