柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7101行初38号 原告温世坤，男，1966年10月20日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被告柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区海关路西一巷**，统一社会信用代码114502000076044999。 负责人黄庆麟，系该局局长。 委托代理人陈哲，系该局工作人员。 委托代理人何丽君,广西传金律师事务所律师。 原告温世坤诉被告柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）行政强制一案，于2020年3月24日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告温世坤及委托代理人朱达人，被告柳州市执法局的委托代理人陈哲、何丽君均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市城管执法局于2020年3月13日作出柳城管柳东规划责拆决字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称2820号责令限期拆除决定书），其内容如下：经查，雒容镇半塘村南寨新村屯第**房屋的建设人或所有人、管理人未取得《建设工程规划许可证》在雒容镇××××村屯距村路约0.7米处搭建建（构）筑物，建设情况：房屋二栋，一栋四层，第一、二、三层为砖混结构，尺寸为7米×12.5米×3，房屋东侧第二、三层出挑楼，尺寸为1.5米×12.5米×2，第四层部分为钢架结构，尺寸为4米×12.5米，部分为砖混结构，尺寸为3米×12.5米；一栋三层，第一、二层为砖混结构，尺寸为8米×12.5米×2，第三层为钢架结构，尺寸为8米×12.5米；钢架棚一个，尺寸为2.5米×6.5米；总建筑面积703.75平方米，均已建好。其中砖混结构面积537.5平方米，钢架结构面积166.25平方米，以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条的规定，作出如下行政处理：责令限期拆除。履行的方式和期限：自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。 原告温世坤诉称,一、柳州市城市管理行政执法局无权对涉案房屋行使执法权。原告涉案房屋的土地性质为集体土地，建造的房屋属于村庄规划范围，根据城乡规划法第四十一条第二款、《广西壮族自治区实施〈村庄和集镇规划建设管理条例〉办法》（以下简称实施办法）第三十五条第二款及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第七十七条、第八十三条的规定，本案不属于被告的行政执法范围，被告无权对涉案房屋行使执法权。二、被告作出的2820号责令限期拆除决定书没有事实和法律依据。原告。原告的家庭成员是柳州市鱼峰区雒容镇半塘村南寨屯的村民，在集体组织分配给原告家庭的宅基地上建造房屋。原告的土地来源未违反土地管理法“一户一宅”的规定，也没有违反《广西壮族自治区建筑工程施工许可管理实施细则（试行）》（以下简称实施细则）的规定。因此，被告作出的2820号责令限期拆除决定书没有事实和法律依据，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十条的规定，行政机关对行政相对人作出行政处罚时，必须查明违法事实。违法事实不清的，不得给予行政处罚的规定。被告在执法过程中刻意回避原告已实际获得并居住涉案房屋的情况下，违法作出2820号责令限期拆除决定书，这显然不是一般过错行为，而是借用拆除违建来达到其不可告人的目的。对于被告的违法行为，应依法予以纠正。原告为维护自身合法权利，根据相关法律法规规定，向法院提起行政诉讼，请求法院判令撤销被告市城管执法局作出的柳城管柳东规划责拆决字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》。 原告温世坤提供的证据有：1.柳城管柳东规划责拆告字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》；2.柳城管柳东规划责拆决字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》；证明上述被诉行政行为系被告作出的。3.宗地图；4.柳州市鱼峰区雒容镇半塘村民委员会出具的证明；5.鹿寨县地方税务局与原告温世坤签订的《委托代扣代缴建筑业营业税协议书》；6.村镇建房许可证。证据3～6证明涉案房屋是原告温世坤所拥有的合法建造的房屋。 被告市城管执法局辩称：一、原告温世坤不是适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，原告无证据证实其是行政行为相对人及利害关系人，应驳回原告的起诉。二、即使法院认为原告是本案的行政相对人，原告的行为也违反了城乡规划法的规定，市城管执法局对于本案所指向的房屋享有行政管辖权。1.原告在未取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的情况下，在半塘村××村屯距村路约0.7米处建房，该行为违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，已构成违法。根据该法第六十四条及行政处罚法的相关规定，被告市城管执法局有权对原告实施行政处罚。2.原告的违法行为发生在柳州市××镇半塘村××村屯，由柳州市具有行政处罚权的行政机关管辖，且桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨××雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》（以下简称312号批复）中已将雒容镇整体划入柳州市鱼峰区，故被告对此享有管辖权和处罚权。3.桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复）中已将城市管理方面相对集中行使行政处罚权交由市城管执法局实施，即被告的行政执法权已经法定程序授权。4.根据柳政发〔2016〕51号《柳州市人民政府关于印发〈柳州市清理整治违法建设五年攻坚总体工作方案〉的通知》、柳办〔2017〕22号《中共柳州市委办公室柳州市人民支付办公室关于印发〈柳州市清理整治违法建设“飓风行动”总体工作方案〉的通知》及柳州市委、市政府为全面贯彻落实中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神，通知全面清查并处理建成区违法建设。被告的行政执法行为系贯彻中央精神及市委、市政府通知而实施。三、即使原告是本案的行政相对人，被告对原告进行处罚的程序也是合法的。1.被告对原告在未依法取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的情况下建设楼房的事实，已由具有行政执法权的执法人员查明清楚，证据充分。2.被告在作出行政处罚决定前，已充分告知原告依法享有的权利及行政处罚决定的事实、理由和依据。原告未在法定期限内提出陈述和申辩，也未申请听证，自愿放弃了陈述和申辩的权利。3.被告作出的行政处罚决定书载明的事项符合法律规定，并已依法送达给原告。四、即使原告是本案的行政相对人，被告对原告作出的行政处罚系为了加强城市规划建设管理，优化国土资源开发格局，保护公民的安全。被告作出的行政处罚符合公开、公正的原则，且处罚幅度符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告市城管行执法局在举证期限内向本院提交的证据材料如下： 1.涉嫌违法建筑的照片；2.柳城管柳东规划调字【2019】1583号《柳州市城市管理行政执法局调查通知书》（以下简称1583号调查通知书）；3.柳城管柳东规划停字【2019】1583号《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（以下简称1583号责令停止违法行为通知书）；4.被告下发、张贴责令停止违法行为通知书、调查通知书的照片；5.柳州市城市管理行政执法局案件视听资料、电子数据取证文书；6.柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录；7.柳城管柳东规划公字（2019）第2320号公告；8.柳城管柳东规划公字（2019）2320号公告送达回证及送达照片；9.柳州市城市管理行政执法案件调查笔录；10.行政处罚意见书。证据1～10证明：1.涉案.涉案的雒容镇南寨新村屯第**房屋的建设人、、管理人未经规划主管部门许可，未办理合法有效的用地审批手续，未取得《建设工程规划许可证》，属擅自建设的违法房屋，依法应予拆除；2.经被告调查核实，涉案房屋属于违法建筑的事实清楚，证据充分；3.被告在作出行政处罚决定前，已告知房屋的建设人、所有人、管理人等当事人依法享有的权利，但其怠于行使权利，不提供相关可以证明其对房屋享有权利的证据材料，亦不配合调查；4.1583号调查通知书、1583号责令停止违法行为通知书及2320号公告已经送达当事人；5.房屋的建设人、所有人、管理人在收到责令停止违法行为通知书后并未立即停止违法行为、接受调查、听候处理；6.被告经向当地村民、村委会调查走访，仍无法知道房屋的建设人、所有人、管理人是谁；7.原告不是涉案房屋的权利人、利害关系人，不是本案的行政相对人，不具备原告的主体资格；8.涉案的雒容镇南寨新村屯第2820号房屋有人居住；9.涉案的房屋已被土地、规划行政主管部门认定为属于非法占用土地的违法建筑；10.被告已依据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》的相关规定，履行了公告手续。 11.柳城管柳东规划责拆告字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》；12.2820号责令限期拆除告知书的送达回证及送达照片；13.柳城管柳东规划责拆决字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》；14.柳城管柳东规划责拆决字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》的送达回证及送达照片。证据11～14证明：1.被告在作出责令限期拆除的决定前，已履行了告知义务，告知当事人有陈述、申辩等权利，当事人在法定期限内未依法行使该权利；2.被告于2020年3月13日作出了2820号责令限期拆除决定书，要求涉案房屋的建设人、所有人、管理人限期拆除；3.上述责令限期拆除告知书、责令限期拆除决定书已经送达当事人；4.涉案房屋的建设人、所有人、管理人在法定期限内未对处罚决定申请行政复议或提起诉讼。 15.执法记录仪拍摄取证的视频及张贴行政文书的视频；16.工作证。证据15～16证明：1.被告于2019年12月11日到雒容镇××村委走访了解涉案房屋的建设人相关情况，该村委的工作人员也不能核实和确认涉案房屋的权利人是谁；2.当事人已经收到本案的相关行政文书；3.村委工作人员拒绝参与执法调查和见证工作；4.见证人员的身份情况，见证人的身份符合法律规定。 根据原告的陈述及被告的答辩，本案争议的焦点是：1.原告是否是本案适格的诉讼主体；2.被告作出的2820号责令限期拆除决定书是否有事实和法律依据，包括被告作为行政处罚的主体资格是否适格。 经庭审质证，原告温世坤认为被告市城管执法局提交的证据1～14是伪造的，这个事实有被告提交的视频光盘内容佐证；证据15～16认为可证明被告是违法执法，现有证据无法证明被告的工作人员有执法资格。被告市城管执法局对原告温世坤提交的证据1～2不发表质证意见，对证据3～6认为是逾期提交的证据，对其真实性、合法性、关联性均无法确认。 经过庭审举证、质证，本院对真实性、合法性无异议的证据予以确认并作为证据在卷佐证。至于原、被告提交的其他证据材料是否具备相应的真实性、关联性和合法性，能否达到各自证明目的，本院结合全案证据予以综合评价认定。 根据以上证据，经审理查明，原告温世坤系柳州市××镇半塘村南;镇半塘村南寨屯人。times;×镇半塘村××距村路约××米处建设了房屋二栋，一栋四层，第一、二、三层为砖混结构，尺寸为7米×12.5米×3，房屋东侧第二、三层出挑楼，尺寸为1.5米×12.5米×2，第四层部分为钢架结构，尺寸为4米×12.5米，部分为砖混结构，尺寸为3米×12.5米；一栋三层，第一、二层为砖混结构，尺寸为8米×12.5米×2，第三层为钢架结构，尺寸为8米×12.5米；钢架棚一个，尺寸为2.5米×6.5米；总建筑面积703.75平方米，均已建好。其中砖混结构面积537.5平方米，钢架结构面积166.25平方米。2020年3月13日，被告市城管执法局以上述房屋未取得《建设工程规划许可证》，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条的规定，作出了2820号责令限期拆除决定书。 另查明，2007年2月5日，鹿寨××雒容镇国土村镇建设管理所给原告温世坤位于柳州市××镇半塘村南寨屯砖混结构的房屋颁发了《村镇建房许可证》（编号：2007-0205073），其房屋建房占地面积为130.52平方米，建筑面积为228.7平方米，房屋四至为：东面峰山邻郭凤春住宅550米，西面峰山邻温建兴旱地1.30米，南面峰山与温建新宅地共基础，各自立墙，北面峰山邻李树明旱地0.50米。 本院认为，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，但是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，在行使处罚权时，应当依照法律、法规、规章规定的程序实施，而且必须做到事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章正确和过罚相当。没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。被告市城管执法局作为执法部门，必须严格依照行政处罚法的规定进行行政管理。 本案中，被告市城管执法局是否有作出涉案行政行为的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国家授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函〔2005〕220号﹞第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物的或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。因此，被告对城乡规划范围内未经规划许可建设的建筑物、构筑物的行为具备行政处罚权。关于行政区划管辖，根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨××雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》（桂政函〔2010〕312号），原告的房屋位于鹿寨××雒容镇，鹿寨××雒容镇已整体划归柳州市鱼峰区管辖，系被告管辖范围内。因此，本案被告具有作出限期拆除决定的主体资格和法定职权，是本案适格的主体。原告认为被告没有作出涉案行政行为的主体资格和法定职权的意见，本院不予支持。 关于被告市城管执法局作出的2820号责令限期拆除决定书是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，本案中，被告市城管执法局作出的2820号责令限期拆除决定书中认定原告的房屋未取得建设工程规划许可证，但根据庭审及原告提交的证据可知，2007年2月5日，鹿寨××雒容镇国土村镇建设管理所给原告温世坤位于柳州市××镇半塘村南寨屯砖混结构的房屋颁发了《村镇建房许可证》，故被告市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》认定的事实不清，认定的证据不足，本院依法撤销该行政行为。 关于原告主体是否适格的问题，从原告提供的村镇建房许可证、村委证明、宗地图以及被告的视频相互印证，原告的房屋位于柳州市××镇半塘村××距村路约××米处，故原告是本案的适格主体，本院予以确认。对于被告主张原告不是本案适格主体的辩解意见，本院不予采纳。 综上，被告市城管执法局作出的柳城管柳东规划责拆决字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》事实不清，证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定判决如下： 撤销被告柳州市城市管理行政执法局柳城管柳东规划责拆决字【2019】2820号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》。 案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  谢天福 审 判 员  田义迅 人民陪审员  梁丽琼 二〇二〇年六月十五日 法官 助理  覃燕俊 书 记 员  王 璐 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条：【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。