广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行初965号原告：广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街公安村公安二合作社。法定代表人：黄松茂，主任。委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。被告：广州市增城区人民政府。住所地：广东省广州市增城区荔城街惠民路**。法定代表人：赵国生，区长。委托代理人：郭银花，该单位工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。第三人：广州市增城区永宁街公安村民委员会。住所地：广东省广州市增城区永宁街公安村。负责人：林志忠，主任。原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社（以下简称公安二经济社）不服被告广州市增城区人民政府、第三人广州市增城区永宁街公安村民委员会（以下简称公安村委会）土地征收一案，于2019年11月20日向本院提起诉讼。本院于2019年11月21日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告公安二经济社向本院起诉称：2003年，广东东凌集团有限公司（以下简称东凌集团）为开发房地产项目，在公安、叶岭等村委圈占耕地约5000亩左右，其中包括原告土地约250亩，现已建成东凌（金地）荔湖城房地产项目。2009年，东凌集团在新塘镇人民政府的配合下，以解决2003年征地遗留边角地为由，第二次扩征农业集体土地2000多亩，其中包括原告土地164.33亩。原增城市国土局、东凌集团均没有与原告签订征地协议，公安村委会是否与有关征地单位签订征地协议，直至2017年1月之前原告也不知道。2009年东凌集团新扩征土地，征地单位没有向各经济合作社返还集体建设留用地，也没有支付土地租金作为补偿。为查清事实真相，原告向原广州市增城区国土资源和规划局提出政府信息公开申请，申请公开涉案土地征收有无经过有批准权的人民政府批准，应当返还原告多少留用地以及安排在什么地方等信息。2016年7月19日，原告收到原广州市增城区国土资源和规划局的政府信息公开答复书，向原告提供了下列信息：1.原增城市国土局与公安村委会于1998年6月12日签订的征用公安村委会390亩土地的《征用土地协议书》；2.穗国土地批字〔2002〕21号《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》。该批复内容显示，1993年4月，增城市永荔实业有限公司在永和镇未批先占三宗违法建设，经广州市人民政府同意为该公司补办2500亩土地的用地手续，其中包括本案老人健身中心项目。原告土地是东凌集团征用，与增城市永荔实业有限公司无关。东凌集团征用土地约7000亩，未经国务院批准，违反法律的强制性规定，应属无效征地行为。为此，原告于2016年10月17日向法院提起行政诉讼，请求确认增城市国土局与公安村委会于1998年6月12日签订的征用原告土地390亩的《征用土地协议书》的行政行为无效。广州铁路运输中级法院二审裁定驳回原告起诉。2009年，新塘镇人民政府与公安村委会签订《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》，要求各村委与征地社签订协议书，证明新塘镇人民政府知道所征土地属于包括原告在内的各经济合作社所有。2018年1月17日，公安村委会出具证明详细记载了征用原告土地的情况。增城市政府永宁街东凌综合园项目协调工作领导小组于2017年1月24日向公安村委会支付2009年征地款的《银行进账单》，进一步证明付款单位为被告，现已征收土地被被告出让给东凌集团建成东凌（金地）荔湖城，被告通过新塘镇人民政府征用原告土地的事实不可否认。根据相关土地管理法律、法规的规定，征地单位应按征地面积的一定比例向被征地集体返还一定数量的集体建设留用地。增城市在2016年前为代管市，原告没有就被征用土地与政府签订征地协议，被告应当按15%的比例为原告核定和返还集体建设用地。故起诉请求判令：1.被告向原告交付非农业集体建设用地24.65亩（164.33亩×15%）；2.被告承担本案的全部诉讼费用。被告广州市增城区人民政府答辩称：一、原告未明确被诉行政行为，不符合法定起诉条件，应驳回起诉。二、根据原告提交的证据材料分析，原告的起诉本质上属于对位于仓下、蕉冚的390亩土地范围内的164.33亩土地的征地行为不服提起诉讼。三、涉案征地行为发生在1998年，距今超过21年，已超过最长起诉期限，应驳回原告起诉。2016年7月18日，原广州市增城区国土资源和规划局向原告公开涉案土地的征地文件，包括涉案《征用土地协议书》和穗国土地批字〔2002〕21号《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》。原告至迟2016年7月18日已知道涉案土地被征收。2016年10月24日，原告起诉请求确认涉案《征用土地协议书》无效，被裁定驳回起诉。2018年4月11日，原告再次起诉涉案征地行为，经广东省高级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。由此可知，原告于2016年已对涉案土地的征收行为提起诉讼，迟至2019年11月才就征地行为再次起诉，已超过起诉期限，应驳回起诉。四、原告不是涉案《征用土地协议书》的签约方，与164.33亩土地不具有法律上的利害关系，不是适格原告，不符合法定起诉条件，应驳回起诉。五、164.33亩土地在出让前已被依法征收。涉案《征用土地协议书》没有约定返还留用地，根据《增城市清理兑现征地项目留用地历史欠账工作方案》的规定，涉案土地不予安排留用地，原告主张返还留用地没有事实根据和法律依据。综上所述，请法院依法裁定驳回原告的起诉。第三人公安村委会未陈述意见。经审理查明，2009年3月20日，为解决东凌集团于2003年征用新塘镇余家庄水库周边约4000多亩土地用于“金地荔湖城”项目后出现部分红线周边遗漏的边角料零星用地问题，原增城市新塘镇人民政府（甲方）与原增城市新塘镇公安村委会（乙方）签订《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》，约定具体位置范围由甲方按图标示确认，有关零星土地的四至位置、面积以上级国土测量部门出具的测量图为准；零星土地为综合包干价，每亩结算价90000元，甲方不再安排预留负责用地指标给乙方；补充签订协议后，各村须与征地社签订好协议书，组织好农户确认同意签名，按各社80%比例生效。2016年6月2日，原告委托代理律师向原广州市增城区国土资源和规划局提出政府信息公开申请，认为东凌集团占用原告土地170亩左右，但没有与原告签订征地协议，申请公开有关征地信息，并向该局确定170亩土地的位置，同时说明“松山顶”地块不包含在170亩土地范围内。2016年7月18日，原广州市增城区国土资源和规划局作出穗国土规划函〔2016〕1445号《依申请公开政府信息答复书》，告知原告关于“坳背山”地块对应的政府信息不存在，向原告提供“何湾窝”地块的征地信息：1.增城市国土局与公安村委会于1998年6月12日签订的拟征用仓下、蕉冚（土名）390亩土地用于建设老人健身中心的《征用土地协议书》；2.穗国土地批字〔2002〕21号《关于增城市永荔实业有限公司等单位用地补办手续的批复》。原告不服，诉至本院，并向本院提交广州市增城区永宁街公安村民委员会于2018年1月17日出具的《证明》。《证明》载明的主要内容为，2009年3月新塘镇人民政府为解决2003年东凌金地荔湖城房地产项目征地遗留边角地问题，与公安村委会签订《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》，其中征用公安二经济社164.33亩，土地补偿款每亩8万元，2011年1月至2016年2月期间先后分多笔向公安二经济社支付征地款共计12996400元，2017年1月付清延期付款违约金425000元。庭审中，原告社长明确其在本案主张的164.33亩被征收土地包括土名为“松山顶”、“何湾窝”、“坳背山”三个地块，均属于《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》涉及的2000亩土地范围内，与《征用土地协议书》涉及的390亩土地不是同一宗土地，也不在该宗土地范围内，并称公安村委会在2009年签订上述补充协议后就已告知其政府只支付征地补偿款，没有安排返还留用地。原告代理律师称其于2016年年底代理公安村云峰经济合作社其他案件过程中才获取《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》并转交给原告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”本案中，原告主张被告于2009年扩征其164.33亩集体土地时没有按征地面积的15%向其返还集体建设留用地，请求判令被告向原告交付非农业建设用地24.65亩，原告的起诉请求实际上是对原增城市新塘镇人民政府与原增城市新塘镇公安村委会于2009年签订的《关于处理东凌（金地）荔湖城项目土地遗留问题的补充协议》未约定返还留用地的内容不服。虽然上述补充协议由公安村委会签订，但原告社长在庭审中表示村委会签订协议后已告知其政府没有安排返还留用地，且原告从2011年1月至2016年2月期间陆续收到多笔征地补偿款，2016年年底也获取了该补充协议。由此可知，原告于2009年已获知上述补充协议，涉案土地被征收，且没有留用地返还，并于2016年年底获取补充协议，但原告迟至2019年11月才向本院提起诉讼，显然已超过法定起诉期限，且无证据证实存在行政诉讼法第四十八条规定的情形。因此，原告的起诉不符合法定起诉条件，本院依法予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社的起诉。原告预交的诉讼费50元，在本裁定生效后予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年六月十九日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬