黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)黑05行初40号原告黑龙江红兴隆农垦宝仓采石场，住所地黑龙江省宝山区双鸭山农场七队******。负责人王鑫，场长。委托诉讼代理人文雅君，黑龙江姜笑雨律师事务所律师。委托诉讼代理人李雪东(系王鑫继父)，男，1964年12月23日出生，汉族，黑龙江红兴隆农垦宝仓采石场副场长，住双鸭山市宝山区。被告双鸭山市宝山区人民政府，，住所地双鸭山市宝山区一马路中段法定代表人张慧，宝山区人民政府区长。机关负责人李雁波，宝山区人民政府常务副区长。委托诉讼代理人石广利，宝山区人民政府法律顾问。第三人黑龙江省双鸭山农场，，住所地双鸭山农场场部公产******法定代表人王成武，场长。委托诉讼代理人涂娟娟，辽宁仁凯律师事务所律师。委托诉讼代理人李程宇，黑龙江窦智律师事务所律师。第三人黑龙江农垦红兴隆管理局，，住所地黑龙江省双鸭山市友谊县工商北路与成功路交汇处法定代表人曹祚东，该局局长。委托诉讼代理人刘廷友，黑龙江太宗律师事务所律师。原告黑龙江红兴隆农垦宝仓采石场（以下简称宝仓采石场）诉被告双鸭山市宝山区人民政府（以下简称宝山区政府）及第三人黑龙江省双鸭山农场（以下简称双鸭山农场）、第三人黑龙江省农垦红兴隆管理局（以下简称红兴隆管理局）行政撤销及行政赔偿一案，经黑龙江省高级人民法院（2019）黑行辖2号行政裁定书指定本院管辖，原告于2019年11月19日向本院起诉。本院受理后依法组成合议庭，依法公开开庭审理了本案,现已审理终结。原告宝仓采石场诉称，原告是依法领取营业执照的采石场，为经营采石场与双鸭山农场签订了《土地租赁合同》。2013年7月18日，双鸭山农场林业局向原告送达停产通知，告知原告“没有办理占用林地手续的，立即停止生产，等待处理。”通知落款处是双鸭山农场林业局并加盖该单位公章。同时农场派人24小时看守，不允许原告生产。2014年10月，红兴隆管理局林业局对原告作出了罚款的行政处罚。2014年原告向双鸭山农场林业科申请办理林业用地审批手续，林业部门不同意申报，上述行为导致原告停产至今，产生巨额损失。2014年10月起原告一直向各级行政机关和信访部门投诉、上访，要求恢复生产。2018年7月2日，原告以双鸭山农场为被告提起民事诉讼，红兴隆农垦法院作出一审判决认定双鸭山农场行为不当，但是未支持原告的赔偿请求。原告上诉后，黑龙江省农垦中级法院作出（2019）黑81民终426号民事裁定，认定双鸭山农场的关停行为系红兴隆管局林业局通过授权方式由双鸭山农场实施的停产行为，是行政行为，因此本案不属于民事案件的受案范围，撤销一审判决的同时，驳回了原告的起诉。原告认为，红兴隆管局林业局授权双鸭山农场责令原告停产的行政行为严重违法，请求法院依法予以撤销。理由是：1、行政处罚行为程序明显违反法律规定。红兴隆管理局法制办认为关停行为是管理局林业局授权双鸭山农场林业局作出，该程序明显违反法律规定。《行政处罚法》规定只有行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以实施行政处罚行为。红兴隆管局林业局属于法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，而《行政处罚法》规定的委托执法必须要由行政机关来委托。法律法规授权的组织不能再行委托。另外，红兴隆管理局本身就是法律法规授权的组织，不能再行授权双鸭山农场林业局作出行政行为，该授权没有任何法律依据。即便是红兴隆管局林业局授权双鸭山农场林业局作出停产通知，双鸭山农场林业局也应当是以红兴隆管局林业局名义作出，而实际上停产通知是双鸭山农场林业局以自己的名义实施的行为，完全违反法律规定。黑龙江省红兴隆人民法院（2018）黑8103民初1166号民事判决书认定双鸭山农场是具有法人资格的国有企业，不是行政主体，不能作出责令停产停业的具体行政行为。而实际上双鸭山农场是以自己的名义实施的行为，红兴隆管理局林业局并没有授权和委托双鸭山农场实施通知原告停产，是双鸭山农场自己的行为。《黑龙江省垦区管理条例》第十三条规定，国有农场的行政执法工作由管理局派驻管理，双鸭山农场无行政执法权，其通知宝仓采石场停产构成侵权，应承担法律后果。2、双鸭山农场林业局的行为在先，管理命令在后，行政行为程序严重违法。在历次信访材料中，红兴隆管理局林业局始终认为其责令停产行为是依据国家林业局作出的《整改通知》，但实际上停产通知作出时间是2013年7月18日，而国家林业局联合检查和《整改通知》下发时间为2013年8月和9月，即通知停产行为在先，上级文件出台在后，并且红兴隆管理局2014年10月14日按照《整改通知》已经对原告作出了罚款的行政处罚，该处罚决定书上并没有关于停产的任何内容。3、双鸭山农场林业局没有按照行政处罚法规定的程序作出行政行为，未能保障原告合法权益，严重违反法律规定。《行政处罚法》明确规定，责令停产停业的行政处罚要作出决定书，要告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利，向当事人交代救济途径，并且应当告知当事人有要求听证的权利，如果当事人要求听证，还应当组织听证会。双鸭山农场作出停产通知行为时，并未按照上述程序履行，也没有告知原告享有的权利和救济途径，显然违反了法律规定。4、双鸭山农场2013年7月18日和2015年7月29日两次向原告下发通知，责令原告立即停产，2017年7月24日的红兴隆管理局法制办的调查处理意见书证实：双鸭山农场不同意原告采石场恢复生产经营，黑龙江省农垦总局林业局黑恳林复信[2017]1号信访复核意见书中证实，双鸭山农场关停各采石场所有作业行为，在黑龙江省农垦中级法院（2019）黑81民终426号民事庭审笔录中，审判长问被告：企业若恢复生产，农场林业科是否会继续制止生产？红兴隆管局林业局回答，从保护权益来说农场本身会继续制止生产。原告的企业从2013年7月8日被双鸭山农场关停至今不让生产已长达6年多时间，严重侵害原告的合法权益，造成重大经济损失。综上，原告认为，由于2015年5月红兴隆管理局林业局与宝山区人民政府已签署林业和草原行政职能移交对接协议书，红兴隆林业局已经将行政职权移交至双鸭山市宝山区人民政府，故本案应以宝山区人民政府为被告。被告的行政行为严重违反法律规定，侵犯了原告的合法权益，给原告造成了直接经济损失。请求：1.依法撤销被告双鸭山市宝山区政府违法对原告作出的责令停产停业行为；2.依法判令被告宝山区政府和第三人双鸭山农场共同赔偿原告经济损失436.48万元（从2013年7月计算至2020年3月，并从2013年7月按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息损失）。由被告承担诉讼费用和鉴定费用。被告宝山区政府辩称：一、原告起诉已经超过法定起诉期限。原告在2013年就已经知道了双鸭山农场的行为，并知晓行为的内容。原告在2019年才提起诉讼，已经超过了法定起诉期限，应予驳回。二、双鸭山农场林业科作出的责令原告停产、停业的行为合法。如该行为是行政行为，那么双鸭山农场林业科是依据红兴隆管理局林业局的委托所作出，该委托关系，农垦中级人民法院的判决中已经明确予以认定。原告也自认其不具有使用林地从事经营的合法手续，在此情况下，作出责令原告停产、停业行为合法；如该行为是民事行为，那么双鸭山农场的林地受到原告的非法使用，作为民事主体告知原告停产、停业，保护双鸭山农场的林地使用权，该行为的作出也应认定为合法行为。三、双鸭山农场责令停产、停业的行为，并没有给原告造成任何损失。如案件为行政案件，责任应该是国家赔偿责任。国家赔偿责任保护的是合法权益，原告违法使用林地进行经营，该行为不具有合法性，不应受到法律的保护。国家赔偿的赔偿范围只是直接损失，原告没有列举出其所受到的直接损失，也无法证明其损失和责令停产、停业行为之间存在任何因果关系，因此其主张不应得到支持；如案件为民事侵权，那么原告也是占用双鸭山农场的林地违法进行生产，不应得到赔偿，其主张应通过民事诉讼解决。四、宝山区政府作为被告不适格。双鸭山农场移交的只是行政职能的移交，不包括机构和人员的移交，宝山区政府不应承担其前期行为的法律后果。双鸭山农场林业科不具有行政执法权，谈不上其执法权的移交，宝山区政府不应对其作出的所谓“行政执法”行为承担责任。即使该行为是行政行为，也是基于红兴隆管理局林业局的委托，那么就应该由委托单位红兴隆管理局林业局承担责任。红兴隆管理局林业局没有向宝山区政府移交任何职能，因此也不应由宝山区政府承担责任。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人双鸭山农场述称：一、如果双鸭山农场林业局通知宝仓采石场停产行为属行政行为，本案已超过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”规定，本案争议行为发生在2013年，且宝山采石场明确知晓该争议行为，但宝仓采石场2014年选择信访方式主张权利、2018年提起民事诉讼，不属于因不可抗力或其他不属于其自身的原因，其耽误的时间不能排除在起诉期限内，故本案已超过起诉期限。二、如果双鸭山农场林业局通知宝仓采石场停产行为属行政行为，该通知行为符合法律规定。一是原告宝仓采石场确有违法行为。根据《森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”、第二十三条第一款“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为”规定，宝仓采石场占用林地应当经相关林业主管部门批准，并办理审批手续，否则禁止毁林采石行为。但因其未办理林地占用审批手续，继续占用林地采石，故宝仓采石场确有违法行为。二是通知宝仓采石场停止作业符合法律规定。双鸭山农场林业局经红兴隆管理局林业局授权委托作出行政行为，有宝仓采石场提供的《红兴隆管理局法制办关于双鸭山农场宝仓等采石场反映问题的调查处理意见》第一页倒数第7行为证，故双鸭山农场林业局行政行为的法律后果应由红兴隆管局林业局承担，而非双鸭山农场承担。双鸭山农场非行政机关，如果认定双鸭山农场林业局通知宝仓采石场停产行为属行政行为，该通知行为符合法律规定。理由如下：1、2013年7月7日至13日，国家林业局驻黑龙江省森林资源督专员办事处（下称森林资源监督专员办事处）与省林业厅联合检查组对红兴隆农管局林业重点工程建设等情况进行林业综合执法检查发现宝仓采石场李雪东非法占用林地1.6公顷；7月18日，双鸭山林业局通知宝仓采石场未办理占用林地手续，立即停止生产，等待处理；7月25日，森林资源监督专员办事处发布《关于部分县（市）企业违法占用林地毁林开垦及盗伐林木等有关问题的通报》，内容包括宝仓采石场李雪东非法占用林地1.6公顷；8月1日，森林资源监督专员办事处向红兴隆农管局发布整改通知文件；9月18日，各采石场代表签署《石场清理整顿意见反馈表》：“同意先停产，后补办手续”；9月28日、10月24日，双鸭山农场林业局局长王喜森召开关于采石场清理整顿工作会议，告知宝仓采石场李雪东等8家采石场停止作业、补办占用林地手续，李雪东参加会议；11月16日、11月30日多次召开相关会议。故双鸭山农场林业局对宝仓采石场等8家采石场已履行告知义务，且各采石场均未提出异议。双鸭山农场林业局未对宝仓采石场作出书面行政处罚决定。2、根据《黑龙江省森林管理条例》（2010年版、2015年版）第三十八条第一款、第二款的，双鸭山农场林业局通知宝仓采石场停止作业符合法律规定。三、宝仓采石场违法占用农场林地采石，侵犯农场林地使用权，双鸭山农场通知其停产，实属为维护自身合法权益而停止宝仓采石场侵权的民事行为。农场公安部门、林业部门派人看管林地亦是为保护森林资源而巡视、检查有无侵占林地行为。四、宝仓采石场无证据证实受国家赔偿法保护的损失金额。根据行政诉讼法第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”，宝仓采石场应当对行政行为造成的损害负举证责任。但宝仓采石场无证据证实其停业期间必要的经常性费用开支，其主张的利润损失属违法占用林地采石经营的违法所得，非国家赔偿法规定的行政赔偿保护范围，不应当予以支持。五、宝仓采石场主张双鸭山农场承担共同赔偿责任无事实与法律依据。双鸭山农场系国有企业，非行政机关，亦非法律、法规授予行使行政权力的组织，不符合国家赔偿法赔偿义务机关的规定，宝仓采石场主张双鸭山农场承担共同赔偿责任无事实与法律依据。综上，原告宝仓采石场的诉讼请求不应予以支持。第三人红兴隆管理局述称：一、红兴隆管理局及其内设机构被撤销，其所属红兴隆管理局林业局的行政权利已移交双鸭山市宝山区人民政府。按照农垦改革有关要求，2020年4月14日经省委编委研究决定撤销红兴隆管理局及其内设机构。按照省林业和草原局关于农垦林业和草原行政权利移交地方实行属地化管理文件规定，红兴隆管理局林业局在2019年5月将行政权利移交双鸭山市宝山区人民政府。根据《行政诉讼法》第26条规定，红兴隆管理局及其所属红兴隆管理局林业局的行政职能已不存在，不应再承担任何行政责任。二、原告违法占用林地行为持续存在且拒不整改，红兴隆管理局林业局依法对其采取停产整改的行政措施是符合法律规定的。根据《黑龙江省垦区条例》第十三条规定，国有农场场区行政执法工作由管理局相关行政管理机构派驻管理，双鸭山农场林业局作为管理局林业局的派出机构有权在农场辖区内代为行使行政执法权。双鸭山农场林业局发现原告违法毁林采石行为后，先后在2009年11月至2012年6月期间多次书面《通知》催告其限期补办占用林地审批手续。2013年5月31日又下达了《责令停止毁林采石违法行为通知书》，责令其立即停止生产。2013年7月12日，国家林业局驻省专员办在林业综合检查中发现原告等8家采石厂非法占用林地行为并于2013年8月1向红兴隆管理局发出了《整改通知书》。红兴隆管理局按照要求经研究决定对原告等8家采石厂采取强制关闭，由农场公安、林业部门进行24小时看管。2013年7月18日，双鸭山农场林业局又作出《通知回执》，责令其立即停产，等待处理。根据《黑龙江省森林管理条例》第三十八条规定，对原告没有办理《改变林地用途许可证》占用、征用林地的行为，管理局林业局有权责令其停止作业，限期补办手续，对其毁林采石违法行为，管理局林业局也有权责令返回占有。三、原告未能恢复生产是其自身原因造成的，由此产生的所谓“停产损失”应由其自行承担。2013年，红兴隆管理局决定并由红兴隆管理局林业局实施的对原告等8家采石厂的责令停止作业行为是限期改正的行政处罚，并不是永久性的关停取缔措施。原告只要在限定期限内申请办理占用林地审批手续就可以恢复生产。8家采石厂中有4家在限期内缴纳费用且补办了占用林地审批手续，原告却拒绝履行这一法定义务，故原告未能恢复生产是其自身原因造成的。双鸭山农场不同意原告超期后再补办使用林地手续的行为，即符合法律规定又符合保护农场生态环境、居民安全的原则。原告未办理占用林地审批手续就毁林采石行为违法，其主张停业损失是非法利益，不受法律保护。四、本案已超过起诉期限,原告已丧失诉权。根据《行政诉讼法》第四十六条规定，起诉期限应自公民、法人知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。既然原告主张双鸭山农场林业局下达“责令停产通知”的时间是2013年7月18日，那么原告的起诉期限应从2013年7月18日开始计算，故原告的起诉期限已超过法律规定时间。请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，第三人双鸭山农场（甲方）与王鑫（乙方）签订《造林承包合同书》，约定甲方将位于双鸭山农场28林班20小班的宜林地23亩，发包给乙方自费造林管护；造林承包期30年，从2005年4月20日起，至2034年12月31日止；同时约定了林权归属、受益分配、采伐纳税等双方其他权利义务及违约责任等条款。合同甲方加盖双鸭山农场公章，合同乙方王鑫签署姓名捺手印并标注身份证号码。合同附《2005年王鑫造林地位置示意图》一张，其中坐标位置为28林班20小班。原告宝仓采石场原系个体经营户，经营场所位于黑龙江省双鸭山农场七连，2008年开始经营，经营范围及方式是玄武岩、开采***。黑龙江垦区红兴隆工商行政管理分局于2009年4月22日向经营者王鑫颁发了注册号为2330023029105号的《个体工商户营业执照》。第三人双鸭山农场是全民所有制农业企业，成立于2003年3月11日，经营范围为农、林、牧、渔业；……。2017年7月11日，黑龙江垦区工商行政管理局红兴隆分局向双鸭山农场颁发了统一社会信用代码为91233002606327956D号的《营业执照》。2010年7月8日，双鸭山农场作为甲方与李雪东作为乙方签订了《土地出租合同》，合同约定：甲方将位于七作业站南10200平方米土地的使用权出租给乙方使用，租赁期限为5年，从2010年1月1日至2014年12月31日，同时约定了租金缴纳数额和方式等其他条款。李雪东系王鑫的继父。李雪东称其是受王鑫委托与双鸭山农场签订的《土地出租合同》。上述《造林承包合同书》所涉及的林地与《土地出租合同》所涉及的土地相邻，两块地各有一部分用于采石生产。2014年7月14日，原告由黑龙江省红兴隆农垦宝仓采石场更名为现用名，黑龙江垦区工商行政管理局红兴隆分局向原告颁发了统一社会信用代码为91233002L249394459号的《营业执照》，投资人为王鑫，企业类型为个人独资企业，经营范围为玄武岩露天开采、销售。2018年10月3日，双鸭山市国土资源局向原告宝仓采石场（王鑫）颁发了证号为C2305002009047120012241号的采矿许可证，开采矿种为玄武岩，开采方式为露天开采，生产规模为3.375万吨/年，矿区面积为0.0347平方公里，有效期限为3年，自2018年10月3日至2021年10月3日。另查明，2013年7月12日，国家林业局驻黑龙江省森林资源监督专员办事处在林业行政执法综合检查中发现双鸭山农场区域内包括原告在内的8家采石场有非法占用林地开采矿石行为。2013年7月18日，双鸭山农场林业局书面通知原告宝仓采石场：占用林地的石场，根据国家林业局和红兴隆分局林业局联合检查，各石场没有办理占用林地手续的，立即停止生产，等待处理。如发现生产现象，出现一切后果自负，情节严重将追究刑事责任。2013年8月1日，国家林业局驻黑龙江省森林资源监督专员办事处向红兴隆管理局发出《整改通知书》（黑监改字[2013]11号），责成红兴隆管理局对各类非法占用林地问题进行全面清查，对非法占用林地行为该处罚的处罚，构成犯罪的依法立案查处。2013年9月4日至9月18日，黑龙江农垦红兴隆管理局成立由所属林业局、公安局、安监局、国土资源分局、工商分局、环保分局、司法局等七个部门组成的专项工作组，入驻双鸭山农场，对非法占用林地问题进行全面调查。专项工作组在调查时先对双鸭山农场区域内上述8家采石场强制关停，由双鸭山农场公安、林业部门进行24小时看管，同时通知各采石场在2013年12月7日前缴纳林地补偿费、森林植被恢复费、林木补偿费并到省林业厅办理《使用林地审核同意书》后方可开采生产。2013年9月28日、10月24日，双鸭山农场又召集原告宝仓采石场等采石企业工作人员开会，告知各采石企业全部停产，想继续生产就缴纳相关费用，补办占地手续。其中利达采石场等4家采石场在缴纳了林业补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费后办理了《使用林地审核同意书》。2014年10月14日，红兴隆管理局林业局作出《林业行政处罚权利告知书》和《林业行政处罚决定书》，对原告宝仓采石场未办理占用林地审批手续，擅自改变林地用途行为作出行政处罚，罚款46940元。2014年10月24日，原告采石场向双鸭山农场林业局申请办理林业用地审批手续，双鸭山农场林业局不同意原告宝仓采石场恢复采石生产经营，原告宝仓采石场未能办理《使用林地审核同意书》。双鸭山农场林业局（科）是双鸭山农场的内设机构。黑龙江省农垦总局林业局2011年3月3日印发的《黑龙江省农垦总局林业局关于下发垦区林业法制工作实施方案的通知》（黑垦局林发［2011］2号文件）第五条规定：各农场林业部门办理的行政处罚案件，都需要报管理局林业局进行审查，管理局林政科长要在行政处罚意见书法制机构栏中签字并加盖法制科章。红兴隆管理局林业局和双鸭山农场林业局（科）行政执法人员具备相同的行政执法资格。红兴隆管理局法制办在2017年7月24日作出的《关于对双鸭山农场宝仓等采石场反映问题的调查处理意见》中称：“红兴隆管理局林业局通过授权方式由双鸭山农场林业部门对8家采石场下达关停通知及整改通知书，做出停产决定。管理局辖区林业面积过大，由于人员配备不足，由管理局林业局授权委托农场林业部门代行执法权。关于采石场要求农场承担民事责任、承担经济损失问题，宝仓等采石场可以通过司法程序解决”。红兴隆管理局认为被诉停产通知是当时红兴隆管理局林业局授权委托双鸭山农场林业局（科）对原告采石场作出的行政处罚行为。双鸭山农场认为被诉停产通知行为是当时红兴隆管理局林业局授权委托双鸭山农场林业局（科）对原告采石场作出的一般行政通知行为。又查明，原告宝仓采石场曾以双鸭山农场为被告于2018年7月2日向黑龙江省红兴隆人民法院提起民事诉讼并申请该院委托鉴定机构对原告宝仓采石场被关停期间的经济损失进行了司法鉴定。2018年11月9日，双鸭山名宣司法鉴定中心作出双名宣司法鉴字中心[2018]矿司鉴字第6号《司法鉴定意见书》，鉴定意见是：一、黑龙江红兴隆农垦宝仓采石场被关停时已具备审查规模，且能够达到设计生产能力（3.75万吨/年）；二、黑龙江红兴隆农垦宝仓采石场从2013年7月被关停至本次现场勘察日每月平均经济损失为5.456万元。鉴定费人民币50000.00元整。还查明，2019年5月24日，被告宝山区政府与红兴隆管理局林业局签署林业和草原行政权力移交事宜协议，红兴隆管理局属地移交对应关系为：双鸭山农场对应双鸭山市宝山区即双鸭山农场林业局将林业和草原行政权力全部移交给宝山区林业和草原局。原告根据上述林业和草原行政职能移交协议，认为本案应以宝山区政府为被告。请求：一、依法撤销被告宝山区政府违法对原告作出的责令停产停业行为；二、依法判令被告宝山区政府和第三人双鸭山农场共同赔偿原告经济损失436.48万元（从2013年7月计算至2020年3月，并从2013年7月按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息损失）。由被告承担诉讼费用和鉴定费用。以上事实有原告宝仓采石场、被告宝山区政府、第三人红兴隆管理局提供的相关证据佐证。本院认为，根据2010年10月15日生效的黑龙江省地方性法规《黑龙江省垦区条例》第六条第一款的规定，红兴隆管理局及其所属红兴隆管理局林业局已被依法授予了“地方人民政府及其所属部门”的行政执法权。《黑龙江省垦区条例》第十三条规定：垦区的行政执法工作由省农垦总局、管理局所属的行政管理机构负责。国有农场场区行政执法工作由管理局相关行政管理机构派驻管理。据此，红兴隆垦区的林业行政执法工作应当由红兴隆管理局林业局负责，双鸭山农场场区的林业行政执法工作，应当由红兴隆管理局林业局派驻管理。双鸭山农场林业局（科）虽然不是红兴隆管理局林业局的派驻管理机构，而只是双鸭山农场的内设职能部门，但根据当时全省农垦系统政企合一的管理体制和林业行政执法常规模式，双鸭山农场林业局（科）兼有受红兴隆管理局林业局授权委托进行林业行政执法的职能。黑龙江省农垦总局林业局2011年3月3日印发的《黑龙江省农垦总局林业局关于下发垦区林业法制工作实施方案的通知》，也对各农场林业部门办理的行政处罚案件的程序作出了明确规定，红兴隆管理局林业局和双鸭山农场林业局（科）行政执法人员具备相同的行政执法资格。根据双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石场作出的停止生产通知内容和后续由双鸭山农场公安局强制保证通知内容实施的事实看，该停止生产通知具有行政行为的强制性。另外，红兴隆管理局法制办《关于对双鸭山农场宝仓等采石场反映问题的调查处理意见》中也承认和认可是红兴隆管理局林业局通过授权方式由双鸭山农场林业部门对8家采石场下达关停通知及整改通知书，做出停产决定的事实。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。据此，红兴隆管理局林业局在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权双鸭山农场林业局（科）行使行政职权，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，红兴隆管理局林业局作为委托的行政机关是被告，应当承担双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石场作出的通知停止生产具体行政行为的相关法律后果。由于红兴隆管理局林业局与被告宝山区政府已经于2019年5月24日签署了林业和草原行政权力移交协议，红兴隆管理局林业局及双鸭山农场林业局（科）的林业和草原行政权力全部移交给宝山区政府林业和草原部门。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，宝山区政府作为在双鸭山农场范围内继续行使林业和草原行政权力的行政机关，是本案的适格被告。原告宝仓采石场不服双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石场作出的通知停止生产具体行政行为，有权向人民法院提起行政诉讼，但应当符合法律规定的起诉条件。根据本案事实，双鸭山农场林业局（科）向宝仓采石场送达被诉停止生产通知的时间是2013年7月18日，该日即是宝仓采石场知道被诉具体行政行为内容之日，但该停止生产通知未告知宝仓采石场诉权和起诉期限。当时生效的《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此，宝仓采石场的起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，即宝仓采石场依法应当在2015年7月18日之前起诉，但宝仓采石场于2019年11月19日才向本院提起行政诉讼，超过起诉期限4年零3个多月的时间。宝仓采石场没有提供因不可抗力耽误起诉期限的证据。因此，宝仓采石场不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条中规定的因不可抗力耽误起诉期限的情形。即便按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条中“其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的起诉期限不计算在起诉期限内”的规定，将宝仓采石场2018年7月2日至2019年5月31日在黑龙江省红兴隆人民法院和黑龙江省农垦中级法院进行民事诉讼期间的333天予以扣除，宝仓采石场的起诉，也已经超过法律规定的起诉期限。综上，原告宝仓采石场提起本案诉讼，超过法定起诉期限，人民法院依法不应受理；已经受理的，应当依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告黑龙江红兴隆农垦宝仓采石场的起诉。案件受理费50.00元退回原告黑龙江红兴隆农垦宝仓采石场。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  祝玉付审判员  王晓亮审判员  李景华二〇二〇年六月十一日书记员  杨舒然附：本裁决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。2.《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……。3.《中华人民共和国行政诉讼法》（2015）第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。……。4.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条?有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条?规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。