广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终29号 上诉人（原审原告）容先稳，女，1959年8月2日出生，壮族，户籍地广西河池市金城江区。 上诉人（原审原告）李培均，男，1956年12月16日出生，汉族，户籍地广西河池市金城江区。 被上诉人（原审被告）河池市金城江区自然资源局，住所地河池市金城江区南新西路**。统一社会信用代码11451202008050512T。 法定代表人韦建毅，局长。 委托代理人莫光永，广西弘生联合律师事务所律师。 原审原告韦美桃，女，1959年10月15日出生，壮族，户籍地广西河池市金城江区。 原审原告韦百盾，男，1958年8月8日出生，壮族，户籍地广西河池市金城江区。 上诉人容先稳、李培均（以下简称为容先稳等二人）与被上诉人河池市金城江区自然资源局（以下简称为金城江区自然资源局）及原审原告韦美桃、韦百盾不履行法定职责一案，上诉人容先稳等二人不服河池市金城江区人民法院（以下简称为金城江区法院）2019年11月27日作出的（2019）桂1202行初47号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年6月6日，韦美桃、韦百盾、容先稳、李培均向金城江区自然资源局提交《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》，该报告请求事项为：“确认0.5亩征地补偿费的权属争议”。该报告称1981年至1984年，韦美桃等四人因婚姻关系而先后将各自的户口从原籍迁入河池市金城江区桥卜社区下任**，1985年下任二组进行土地承包小调整，四人各自取得了一亩的承包地，并从那时开始耕种。2002年10月以后，政府对下任二组等市郊的土地开始征用，下任二组的群众受征地补偿利益所驱动，于是声称四人在土地小调整中各自只应分得0.5亩人口承包地，另外的0.5亩劳动力菜地是四人擅自耕种而来，主张收回该0.5亩土地，从而双方发生矛盾。2003年金城江镇政府作出《关于下任二组要求收回李培均等四人土地的调处意见》，维持了1985年土地小调整时四人所分得的一亩土地的承包经营权。2003年，金城江镇税改办在核实计税耕地面积工作中，就下任二组的异议问题向金城江区税改办请示，金城江区税改办批示仍按金城江镇政府上述处理意见核定四原告各一亩土地的承包经营权，于是四人继续经营土地至2005年止。2005年政府征收下任二组土地，下任二组将四人各0.5亩的劳动力菜地补偿费强行扣下。韦美桃等四人认为，四人在1985年土地承包小调整中各自取得的一亩土地的承包权不容置疑，下任二组无权截留征地款。 金城江区自然资源局2019年6月6日收到韦美桃等四人递交的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》后，于2019年6月21日作出了《关于请求对0.5亩耕地补偿费确权的调查处理意见》，告知“……你们四人与本组的土地承包经营纠纷不属于我局行政管理范畴，请你们向金城江街道办、农业部门申请调解或者仲裁。”韦美桃等四人收到该文后，提起本案行政诉讼。 在原审审理中，金城江区自然资源局将2019年6月21日作出的《关于请求对0.5亩耕地补偿费确权的调查处理意见》标题更正为《关于请求对0.5亩征地补偿费确权的调查处理意见》，但文中内容及落款日期不变。 原审院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”本案中，原告2019年6月6日向被告提交的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》请求事项为：“确认0.5亩征地补偿费的权属争议”，即原告请求被告对各原告与下任二组之间就0.5亩征地补偿费作出确权的处理决定，而我国现有法律法规并未规定土地行政管理部门具有对村民与集体经济组织之间就征地补偿费作出确权处理决定的法定职责。被告收到原告的申请报告后，已书面告知原告，原告申请的事项不属于其行政管理范围。因原告申请事项不属于被告的权限范围，对原告“请求判令被告履行对原告的申请作出处理决定”的诉讼请求，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回韦美桃、韦百盾、容先稳、李培均的起诉。 容先稳等二人不服原审裁定，提起上诉称：上诉人诉请本案的目的是要求被上诉人将“耕地补偿费”更正为“征地补偿费”。2019年8月23日被上诉人答辩，承认将“征”字打成“耕”字。8月26日上诉人与被上诉人共同协商，被上诉人当即将更正后《关于请求对0.5亩征地补偿费确权的调查处理意见》给上诉人，上诉人拿着更正后的《调查处理意见》告知审理本案的法官，并说明本案诉讼“请求判令被告履行对原告的申请作出处理决定”。已达到目的，不需判令被告更正申请事项。但原审仍于8月27日开庭审理本案，并强行认定上诉人诉被上诉人履行土地确权的职责。原审法官以《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》请求事项为由认定上诉人诉讼请求。虽然该报告系上诉人所交，但上诉人起诉时并未诉被上诉人履行该项职责，该报告系被上诉人提供的证据，用以证实本案属土地确权纠纷，应当适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，需经复议后，才可以向人民法院提起诉讼。原审未查明证据来源就以此定案，证实上诉人诉讼是要求被上诉人履行土地确权之诉错误，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五条以事实为依据、以法律为准绳的原则办案。上诉人认为，原审裁定不属于上诉人所需要裁判的内容，其主要目的是强行称上诉人诉被上诉人履行土地确权之诉，达到剥夺上诉人对经行政复议之后诉被上诉人与河池市自然资源局不履行行政职责案件作出裁定不予立案的目的。原审法院认定事实不清，主要证据不足，应当被撤销。事实证明6月24日上诉人接到被上诉人《关于对0.5亩耕地补偿费确权的调查处理意见》后，于8月27日上午先申请河池市自然资源局行政复议然后才提起诉讼，诉被上诉人更正申请事项，提供的证据只有金城江区自然资源局作出上述答复1份。以上事实证明上诉人没有诉请被上诉人履行土地确权却被原审强行予以认定，违反了以事实为依据的原则。请求依法撤销金城江区法院作出的（2019）桂1202行初47号行政裁定。 金城江区自然资源局答辩称，一、我局作出调查处理意见事实清楚，适用法律正确，程序合法。2019年6月6日我局收到上诉人《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》的当天，分管领导直接批示由纠纷调处股处理，并立即转到该股室人员手中，启动了纠纷调处工作程序。经审查，我局认为：上诉人在报告中的请求事项，即“确认0.5亩征地补偿费的权属争议”，于法无据。从法律规定来看，农村集体经济组织与其成员之间的征地补偿费权属争议并不存在，法律没有这样的权属争议规定，而在没有法律授权的情况下，本局作为行政机关不能擅自作出确权决定。但从上诉人在报告中所陈述的事实和理由看，上诉人请求的真实意思应当是：请求确认各上诉人0.5亩承包地的征地补偿费由各上诉人所有。双方之间的争议，其根源实质是上诉人是否拥有0.5亩菜地的承包权争议，属于土地承包权属纠纷，不属于土地权属争议，土地承包权属纠纷应当适用《农村土地承包法》规定的程序处理。故本局根据上诉人报告的请求事项，依《农村土地承包法》和《信访条例》的规定，向上诉人作出了告知性答复，即《关于请求对0.5亩征地补偿费确权的调查处理意见》，明确向上诉人答复“你们四人与本组的土地承包经营纠纷不属于我局行政管理范畴，请你们向金城江街道办、农业部门申请调解或仲裁。”可见，对于上诉人的明显不属于我局行政管理职权范围内的请求履行法定职责的报告，我局只能对此作出告知性答复，告知其向有该项行政职权的有关部门请求处理。上述告知性答复正确。二、上诉人在上诉状中提出要求撤销原审裁定的理由不能成立。1.上诉人提出，原审起诉目的是为了要求我局将“耕地补偿费”更正为“征地补偿费”，即是要将“耕”更正为“征”。这显然不是上诉人的诉讼请求。上诉人在《行政起诉状》中诉讼请求是“请求判令被告履行对原告的申请作出处理决定”。上诉人的该请求事项不明确。但从上诉人在起诉状中的事实和理由及先前向我局提交的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》来看，上诉人诉讼请求应当是请求人民法院判令我局对0.5亩征地补偿费进行确权。结合上诉人的报告及起诉状中所陈述的事实和理由来看，上诉人诉讼请求的真实意思应当是：请求确认各上诉人0.5亩承包地的征地补偿费由各上诉人所有。该纠纷根源实质是上诉人是否拥有0.5亩菜地的承包权争议，属于土地承包权属纠纷，不属于土地权属争议。该请求显然不属于我局的法定职责，我局无处理该报告请求事项的权限，故只能作出告知性答复。2．上诉人提出，我局提交《关于对0.5亩等地补偿费请求确权的报告》作证据，是为了“让本案法官根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，当事人未经复议驳回上诉人的起诉”。该理由显然错误。首先，向法庭举证是我局作为诉讼当事人基本的权利义务。其次，我局提交该证据是为了证明我局于2019年6月6日收到了上诉人的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》。第三，原审法院裁定驳回上诉人的起诉依据的是《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，而不是《行政复议法》第三十条第一款的规定。这两条法律规定所规范的法律关系根本不同。3．上诉人诉称原审法院“强行称上诉人诉金城江区自然资源局履行土地确权之诉”错误。从审理的情况来看，原审法院从始至终都没有把该纠纷确定为“履行土地确权之诉”，从确定案由到审理裁定都是这样，案由定为“其他纠纷”，庭审及裁定中也没有把这个纠纷认定为土地确权纠纷。是上诉人自己无论是向我局提交的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》，还是向法院递交的《行政起诉状》所陈述的事实理由中都把这个纠纷的性质定为“土地确权”，因而要求我局履行法定职责，要求法院判令我局履行法定职责。4．上诉人提出其在向原审法院起诉后，又于当年8月27日向河池市自然资源局申请行政复议，并认为原审法院“在法定复议期间内不具有诉被上诉人履行土确权的案由之理”即法定复议期间“人民法院不予受理”。该理由明显错误，与法律规定不符。三、原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持原审裁定。原审法院查明，上诉人于2019年6月6日向我局提交的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》请求事项为：“确认0.5亩征地补偿费的权属争议”，即上诉人请求我局对各上诉人与下任二组之间就0.5亩征地补偿费作出确权的处理决定，而我国现有法律法规并未规定土地行政管理部门具有对村民与集体经济组织之间就征地补偿费作出确权处理决定的法定职责。我局收到上诉人的申请报告后，己书面告知上诉人，其申请事项不属于我局行政管理范围。因上诉人申请事项不属于我局权限范围，对上诉人该诉讼请求，原审法院依法裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，我局作出调查处理意见是正确的，上诉人的上诉理由不能成立，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人与单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。本案中，从上诉人容先稳等二人向金城江区自然资源局提出的《关于对0.5亩征地补偿费请求确权的报告》请求事项和内容来看，其认为案涉0.5亩土地在其取得承包经营权的1亩土地范围内，因下任二组有异议并扣下该0.5亩土地的征地补偿费，因此依据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款的规定，要求金城江区自然资源局确认案涉0.5亩征地补偿费的权属。由此可见，上诉人与下任二组之间如存在土地使用权争议，其应向有权处理的人民政府提出土地确权申请。依照《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，自然资源局作为土地行政主管部门，在人民政府对土地权属争议进行处理前，其作为土地行政主管部门可负责对争议进行调查和调解，但最终作出处理的仍是县级以上人民政府，因此原审裁定认定被上诉人金城江区自然资源局不具有对土地权属进行确定的行政职能，上诉人的申请事项不属于该局权限范围，并未违反法律、法规的规定。 需要指出的是，上诉人请求确认案涉0.5亩土地的征地补偿费的权属，前提是其主张享有该案涉土地的承包经营权，以及对承包地征收补偿费用分配有异议。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条的规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项的规定，征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定。因此，如上诉人在上诉状中所称，其并未向金城江区自然资源局申请土地确权确权，仅就承包地补偿费分配不服，那么本案纠纷的实质亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院裁定驳回其起诉起诉并无不当。 综上所述，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人容先稳、李培均的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 覃春燕 审 判 员 廖德旺 审 判 员 张 英 二〇二〇年六月五日 法官助理 李 娴 书 记 员 欧晓霞 附：本裁定所适用的法律依据 《中华人民共和国土地管理法》 第十四条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： （一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准； （二）从村集体经济所得收益的使用； （三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； （四）土地承包经营方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案； （六）宅基地的使用方案； （七）征地补偿费的使用、分配方案； （八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； （九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。 法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。 《土地权属争议调查处理办法》 第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。 县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。 第五条个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。 前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。