广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初135号原告李礼勤，女，1935年9月14日出生，汉族，住广东省乐昌市***************。委托代理人张邦凤，女，1976年5月15日出生，汉族，住广东省广州市番禺区********************。系原告的儿媳妇。被告乐昌市黄圃镇人民政府，住所地广东省乐昌市黄圃镇。法定代表人欧志勇，镇长。委托代理人易伟华，副镇长。委托代理人李朝阳，广东韶诚律师事务所律师。原告李礼勤诉被告乐昌市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）镇政府其他行政行为纠纷一案，原告2020年4月24日向本院提起行政诉讼。本院2020年4月28日立案受理后，于2020年5月6日向被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理本案。原告李礼勤的委托代理人张邦凤，被告黄圃镇政府的法定代表人欧志勇及其委托代理人易伟华、李朝阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李礼勤诉称，原告在申请上要求被告责令邓国全书记在申请表《因灾全倒户重建家园档案》盖章，给李礼勤办理住房有关事项。根据《村民委员会组织法》第三十六条规定，邓国全不履行盖公章法定义务，侵害村民李礼勤的合法权益，应承担法律责任。原告提交给镇政府应急办白旗兵：“全倒户”表、危房鉴定对象表、村民签名证明、村小组认定李礼勤是唯一住房证明的原件及申请复印件。原告提交申请资料电话录音作证据：2020年1月19日电话问他办理得怎么样，资料提交给易伟华，叫我找易伟华，电话拉黑打不通。他说他不管，踢皮球。2020年2月21日，被告作出行政回复：建议原告通过法律途径解决。《关于李礼勤申请因灾全倒户重建家园补助的回复》的（一）（二）点提到证明资料上签字调查的47、32、32、4、28、17、15等数字，数字代表不了群众名，每位群众是有名字来表达。（三）说故不符合“全倒户”认定标准。被告无资质认定全倒户标准权限，被告行政处理结果不合理。根据2019年1月14日乐昌住房和城乡建设管理局认定D级危房，推倒重建，认定危房改造对象表。2009年11月1日，乐昌市民政局审批建立贫困户档案。2019年8月27日，塘村村委会证明原告唯一住房。2020年1月9日，村小组认定原告唯一住房。依照国务院《自然灾害救助条例》第四章第二十条“居民住房屋恢复重建补助对象……”和《自然灾害救助办法》。全倒户重建家园申请，广东政务服务网，受理标准，受理范围，服务对象“自然人”。办理条件自检，因受到自然灾害房屋，全部倒塌（唯一住房，且有能力在当年年底前重建）或者住房被县级以上住建部门评为“D”级的危房，登记为“全倒户”。原告家庭的基本情况。1953年，原告从乐昌庆云镇嫁到乐昌黄圃镇塘村下坪田组的邓新亮为妻。1955年因抗美援朝刚刚结束，全国兵源紧张，丈夫邓新亮积极应征光荣入伍，1955年3月至1958年2月在中国人民解放军〇一六〇部队服役。退伍后，1958年7月至1961年9月在韶关公安支队从事警士工作，后因受“反右运动”的迫害，1961年10月回乡务农，2004年8月26日被认定为“肢”残疾人，2009年1月去逝。原告现在的居住状况。原告已达85岁高龄，一位留守老人长期居住在下坪田，户籍关系是一个农户独户，1人居住在50㎡的低矮、潮湿、破旧泥砖瓦房里，阳光不充足，巷道不宽畅，道路不平坦，周围都是危房，出入不便，导致随时生命会有危险不安全。根据以上情况，请求法院判决：一、被告履行在原告申请表《因灾全倒户重建家园档案》盖章的法定职责。二、被告承担本案的诉讼费用。原告李礼勤向本院提交了以下证据：一、危房改造对象认定表，证明鉴定为D级危房推倒重建。二、申请，证明提交申请证据。三、塘村村委会证明、下坪田村小组的证明，证明唯一住房。四、2009年12月7日建档贫困户，证明贫困户。五、土地权属证明、一户一宅证明，证明权属人李礼勤符合农建新政策。六、乐昌市农建房用地批准通知书，证明新建房宅基地，权属人李礼勤。七、关于李礼勤申请因灾全倒户重建家园补助的回复，证明回复不合理，不是实事求是，这些数字不能代表实际村民。八、李礼勤住房情况说明，证明住建局这样做是不合理的，其是和镇政府串通的。九、2019年1月9日申请，证明村委会违反《村民组织法》，我向镇政府申请处理，但镇政府没有理我。十、因灾全倒户重建家园档案，证明我要求被告在该档案盖章同意确认我户为因灾全倒户，但村委会和被告一直不受理。十一、广东省自然灾害救助办法，证明原告的申请不受被告所述的程序限制。十二、广东法律服务网咨询，证明我方和邓回亮的比换是合法的。十三、塘村村委会出具的材料，证明村委会召开的第二次会议是违法的。十四、光盘，证明我提交了申请给被告，被告也收了我的材料，但是被告没有帮我办理我申请的事项。十五、调查笔录，证明我方的比换协议是真实的。十六、申请、申请书，证明李礼勤的房子无法居住，而且没有其他住房。十七、黄圃镇会议签到表，证明被告告知我方，只要去国土部门办好土地及房屋变更就可以办全倒户，会议上有领导说原告符合一户一宅政策。十八、医院票据，证明黄圃镇政府党委副书记张柏根打伤我。十九、受案回执，证明张柏根打了我，公安已经立案受理。二十、终止案件调查通知书，证明乐昌市公安局黄圃派出所终止了案件的调查。被告黄圃镇政府辩称，原告要求我府履行在原告申请表《因灾全倒户重建家园档案》盖章的法定职责的理由不成立。根据乐昌市应急管理局转发《关于印发〈韶关市因灾倒损房屋恢复重建工作方案〉的通知》的通知（乐应急〔2019〕51号），《韶关市因灾倒损房屋恢复重建工作方案》对“全倒户”的认定标准作了明确规定，虽然原告房屋经住建局鉴定为D级危房，但上述工作方案同时规定“没有人居住的房屋，以及一套房屋全部倒塌但还另有住房的不能登记为全倒户。”该工作方案对“全倒户”的确定程序也作了明确的规定：“按照住户申请、村级评议、张榜公布、镇级审核、县级审批的工作要求，由住户本人申请，经评议、公示后由村委会申报、乡政府审核、县级应急管理部门审批。审批结果应在自然村显要位置张榜公布。”原告以提供其与邓回亮的《土地比换协议》来证明其房屋的唯一性，但黄圃镇塘村村委会无法确定比换协议的真实性和合法性，因此，塘村村委会在评议时无法通过，也就没有将原告《因灾全倒户重建家园档案》申请表向我府申报审核。村民申请宅基地需要村集体的批准和同意，同样，本村村民互换宅基地产生宅基地的变动理应征得村集体的同意和知晓。原告持有的《集体土地建设用地使用证》登记有四块宗地，其中住房两处。2012年，原告将两层红砖房与邓回亮比换一块宅基地，但并没有进行变更登记。2019年10月14日，原告假借申请变更其持有的《集体土地建设用地使用证》的登记主体邓新亮（原告丈夫已过世）姓名为由，擅自添加篡改了申请内容，增加注销《集体土地建设用地使用证》备注中第二、三栏登记内容。乐昌市自然资源局发现原告的违法行为后，于2019年11月26日向原告代理人张邦凤送达了《关于撤销邓新亮〈集体土地建设用地使用证〉“备注”栏内容的告知函》。引起物权变动的法律行为必须是有效的法律行为，登记是不动产物权变动的有效要件。我国《物权法》第九条明确规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。”因此，从原告持有的《集体土地建设用地使用证》上原告尚有两处房屋,至今原告与邓回亮比换的红砖房还在空置（邓回亮并没有实际占有使用）。据此，原告不符合《韶关市因灾倒损房屋恢复重建工作方案》中“全倒户”唯一住房的认定标准。原告所在塘村村委会经两次召开村民代表会议，对原告是否属于“全倒户”唯一住房的情形进行表决评议，认为原告申请因灾“全倒户”重建补助不符合界定条件，因此，在村委会对原告“全倒户”评议没有通过。在村委会没有将原告《因灾全倒户重建家园档案》申请表向我府申报审核的情况下，我府不能擅自违反《韶关市因灾倒损房屋恢复重建工作方案》中“全倒户”的确定程序，为原告在《因灾全倒户重建家园档案》盖章确认通过，这也恰恰证明了我府是依法行政的。在“住户申请、村级评议、张榜公布”的前置程序没有完成的情况下，原告要求我府履行在原告申请表《因灾全倒户重建家园档案》盖章的法定职责的理由不成立。根据《行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求，切实维护法律的公平正义。被告黄圃镇政府向本院提交了以下证据、依据：一、乐昌市应急管理局《关于印发〈韶关市因灾倒损房屋恢复重建工作方案〉的通知》的通知[（2019）51号文]，证明被告依法履职的依据，同时证明原告不符合该文件规定“全倒户”的认定标准和条件。二、集体土地建设用地使用证，证明原告不是唯一住房，不符合因灾“全倒户”重建房屋的认定条件。三、塘村村委会评议会议纪要及相关材料，证明原告是否属于因灾“全倒户”经村委会组织村民代表评议，原告不符合认定条件。四、塘村村委会《关于李礼勤变更土地使用证的回复》、《要求对李礼勤申请土地使用证变更事项的回复函》，证明原告在变更集体土地使用证主体申请中擅自添加“注销宗地图二、三栏”的内容，改变申请意愿，涉嫌申请造假和欺骗。五、乐昌市自然资源局《关于撤销邓新亮〈集体土地建设用地使用证〉备注栏内容的告知函》，证明原告骗取“注销宗地图二、三栏”的内容已被行政机关撤销，同时证明原告不是唯一住房。六、关于李礼勤比换邓回亮房屋的情况说明，证明原告与邓回亮比换的房屋至今仍由李礼勤使用。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：一、对被告黄圃镇政府的证据，原告李礼勤的质证意见：1、证据1原告不符合条件是不存在的，实际上我方是符合全倒户条件的。2、证据2虽然我方没有去国土部门变更，但是根据《土地管理法》第三十三条规定，我方与案外人达成的比换协议是有效的。3、证据3村委会无资格认定原告是否符合全倒户，违反了《村民组织法》相关规定，根本就没有公告，都是假的。4、证据4回复函说召开了会议，但是没有人员名单，是造假的，黄圃镇政府的回复函也是造假的。5、证据5乐昌市自然资源局打电话叫我回来，给了我这个函，之后叫我回村委会盖章，但是村委会一直不给我盖章。6、证据6是造假的，我根本没有见过邓国全。二、对原告李礼勤的证据，被告黄圃镇政府的质证意见：1、证据1真实性无异议，我方不否认经过有关部门认定属于D级危房。2、证据2真实性无异议，只能证明其提交了申请，与本案没有关联性。根据我方提交的证据1，按照上面程序其应当先向村委会申请，而不是直接向我方申请，向我方直接申请不符合文件规定。3、证据3真实性有异议，第一份证明比换协议无法证实真实性和合法性，所以该证明不能证明原告只有唯一住房。第一份、第二份证明不符合证据形式，出示证明不仅要盖章，还需要由单位负责人或者出具该证明的证明人签名，这两份证明都没有负责人和证明人签名。第三份证明我方对证明的签名人员进行了调查，在回复中我方进行了详细陈述，该证明不能证明原告的证明目的。4、证据4关联性有异议，该证据与本案无关。5、证据5关联性有异议，这两个证明是2019年6月份原告因为要建房，塘村村委会出具的，与本案没有关联。6、证据6关联性有异议，该证据与本案无关。7、证据7、8原告并不是只有唯一住房。8、证据9塘村村委会根据要求需要进行评议，原告经评议不符合全倒户的条件。之后，我方要求塘村村委会进行第二次评议。塘村村委会对原告作出答复，告知原告如果评议通过就可以申请，评议不通过就终止。9、证据10该档案是我方证据1应急管理局文件的附件，不能证明我方没有履职。10、证据11该救助办法规定的程序和应急管理局文件的程序规定基本一致，该证据恰恰证明我方是依法行政。11、证据12关联性有异议，该证据与本案无关。12、证据13我方要求村委会进行第二次评议，第二次评议也认为原告的情形不符合因灾全倒户的情形。13、证据14原告代理人多次闹访，每次都录音录像，这些录音录像都进行了截取。14、证据15我方不清楚该证据的来源，我方对原告所述的比换协议进行了了解，邓回亮和李礼勤是亲属关系，该调查并不能证明原告只有唯一住房。15、证据16原告的房屋确实属于危房，但并不是唯一住房，不能证明原告没有房屋居住。16、证据17证明我府对原告以及代理人的信访事项召开了多次会议，我府对这个事情非常重视，不能证明原告的证明内容。17、证据18-20关联性有异议，该证据与本案无关，公安部门也清楚告知原告，由于张柏根没有违法事实，所以终止调查。经审理查明，1995年3月22日，乐昌市人民政府颁发乐府集建字〔95〕第25110400538号《集体土地建设用地使用证》给邓新亮，该证记载“土地使用者：邓新亮，地址：乐昌市*******，用地总面积：150㎡，土地用途：住宅等。”所附《宗地图》显示有四块地，面积分别为50㎡、42.7㎡、34.8㎡、22.2㎡。李礼勤是邓新亮的妻子，邓新亮已于2009年过世，俩人生育有六个子女，其中一个女儿已过世，四个女儿已出嫁，儿子邓长应在广州居住，李礼勤的户口簿上只登记其一人。受乐昌市应急管理局对乐昌市因灾受损房屋进行鉴定评级的委托，2019年8月14日，乐昌市住房和城乡建设管理局对李礼勤位于乐昌市************建于1960年的单层土木小青瓦结构建筑面积70㎡的房屋鉴定为D级危房，建议拆除新建。2019年9月20日，李礼勤向乐昌市应急管理局提交《因灾“全倒户”重建申请书》，内容有“由于受自然灾害暴雨洪灾的袭击，致使本人家中住房倒塌（严重损坏），无法居住，因家庭生活困难，无法筹集足够资金重建，希望政府将我住房纳入因灾‘全倒户’对象，我将进行重建，并申请补助部分建房资金。”2019年11月1日，黄圃镇塘村村委会召开关于李礼勤申请因灾全倒户重建是否符合界定条件民主评议会。会议通报了因灾全倒户重建申请情况，按照文件要求全倒户应具有D级危房且是唯一住房的标准，另有住房的不能登记为全倒户。发出评议票22张，收回22张，符合票1票，不符合票18票，弃权票3票。经民主评议李礼勤申请因灾全倒户重建不符合界定条件。2019年11月12日，黄圃镇塘村村委会向乐昌市自然资源局作出《要求对李礼勤申请土地使用证变更事项的回复函》，内容有“2019年10月12日我村下坪田组村民李礼勤的代理人张邦凤提出申请，要求把其家公邓新亮的《集体土地建设用地使用证》（乐府集建字〔95〕第25110400538号）变更为其家婆李礼勤名下。经村小组、村委会、镇政府、黄圃镇国土资源所确定同意后已盖章，但申请书提交到国土资源局后，申请书中擅自添加注销宗地图二、三栏的内容（同时将宗地图二、三栏变更给邓回亮），改变了原申请原意，导致国土资源局注销了（宗地图二、三栏的使用性质）。现申请国土资源局给予调查核实，给予一个明确的回复。”2019年11月26日，乐昌市自然资源局向张邦凤作出《关于撤销邓新亮〈集体土地建设用地使用证〉“备注”栏内容的告知函》，内容有“你于2019年10月14日向我局申请注销邓新亮位于乐昌市***********《集体土地建设用地使用证》（乐府集建字〔95〕第25110400538号）中的二、三栏登记内容。我局根据你所提供的申请资料，在该证的备注栏备注了‘现予以注销此证宗地图第二、第三栏登记内容’。经查，由于你向我局提供的申请擅自篡改了申请中的内容，存在提供虚假证明行为。因此，我局现撤销《集体土地建设用地使用证》（乐府集建字〔95〕第25110400538号）备注栏内容。并请你携该《集体土地建设用地使用证》（乐府集建字〔95〕第25110400538号）到我局调查监测与确权登记股办理。”2020年1月9日，李礼勤向黄圃镇政府提交《申请》，称李礼勤在本村长期居住的住房50㎡旧泥砖房，是其唯一住房。塘村村委邓国全书记不同意在李礼勤唯一住房的证明上盖公章，根据《村民委员会组织法》第三十六条等规定，此举侵害了村民李礼勤的合法权益。恳请黄圃镇政府要求塘村村委邓国全书记依照法律规定履行法定义务，给李礼勤盖公章，为其办理相关住房补助款的领取。2020年1月13日，黄圃镇塘村村委会召开关于李礼勤申请因灾全倒户重建是否符合界定条件民主评议会。会议通报了因灾全倒户重建申请情况，按照文件要求全倒户应具有D级危房且是唯一住房的标准，另有住房的不能登记为全倒户。发出评议票37张，收回37张，符合票2票，不符合票35票，弃权票0票。经民主评议李礼勤申请因灾全倒户重建不符合界定条件。2020年2月17日，乐昌市住房和城乡建设管理局向乐昌市应急管理局作出《李礼勤住房情况说明》，内容有“2020年1月22日，我局和黄圃镇工作人员对李礼勤住房情况进行现场查看，李礼勤是邓新亮的妻子，有六个子女，李礼勤现住塘村村委会下坪田村泥砖房，约60平方米。相隔十米还有一套两层红砖瓦房，占地约50平方米，房内有沙发床铺，曾居住过。李礼勤本人提供的集体土地建设用地使用证表明，两套都是李礼勤的住房，两层红砖房主体结构完整，是安全住房。”2020年2月21日，黄圃镇政府对李礼勤作出《关于李礼勤申请因灾全倒户重建家园补助的回复》，内容有“一、在证明资料上签字的47名群众，镇安监站和塘村村干部走访调查了其中的32名群众，32名群众均以为此份证明只是证明李礼勤长期居住在50平方米的旧泥砖房中的事实，没有说明是她家住房唯一性的证明签字。另外有4名群众反映其签字时不知道唯一住房是什么意思，28名群众反映不知道其证明里有‘唯一住房’的内容。二、走访调查中，有17名群众知道你的泥砖房旁边还有一套红砖房，15名群众表示不清楚。三、我镇邀请乐昌市住房和城乡建设管理局对你的红砖房进行了危房鉴定，鉴定结果为符合安全住房标准。综上所述，你所提供的唯一住房证明资料与你实际住房情况不符，故不符合全倒户认定标准。鉴于你多次向问政平台及信访部门反映你的诉求，我镇都逐一做了如实的回复。如果你还对我镇依法行政的处理结果不满意，建议你通过法律途径解决。”2020年4月24日，李礼勤向本院提起行政诉讼，请求判决：一、黄圃镇政府履行在原告申请表《因灾全倒户重建家园档案》盖章的法定职责。二、黄圃镇政府承担本案的诉讼费用。2020年5月17日，黄圃镇塘村村委会出具《关于李礼勤比换邓回亮房屋的情况说明》，内容有“我村委会下坪田村小组李礼勤于2019年9月20日委托其儿媳张邦凤提供一份李礼勤于2012年9月30日与下坪田村民邓回亮签订的《土地比换协议》，即邓回亮用旱地比换李礼勤的一栋红砖瓦结构住房42.7㎡，李礼勤宗地图显示有4块地块，其中宗地图第一栏为李礼勤现在居住的泥砖房，第二栏为闲置的红砖瓦房，即李礼勤所称与邓回亮比换的42.7㎡的住房。经村委会核实及对村民进行走访调查了解，邓回亮早在2006年已拆旧建了新房，并居住至今，而2012年9月30日与李礼勤比换的42.7㎡房子，至今还是李礼勤在使用，李礼勤与邓回亮是堂嫂堂弟关系。”本院认为，黄圃镇政府已按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定履行了调查核实、监督督促塘村村委会依法维护李礼勤合法权益的法定职责，理由如下：李礼勤于2020年1月9日向黄圃镇政府提交《申请》，要求黄圃镇政府责令塘村村委给其《因灾全倒户重建家园档案》盖公章，同意申报其为因灾全倒户。黄圃镇政府收到李礼勤的申请后，针对其提交的塘村村委会、下坪田村小组、47个村民出具的证明等进行了调查，查明李礼勤在乐昌市*************住的约60平方米泥砖房被乐昌市住房和城乡建设管理局鉴定为D级危房外，还有一处占地约50平方米的两层红砖房，且该红砖房主体结构完整，是安全住房。于是根据《广东省自然灾害救助办法》第二十三条“受灾地区人民政府应当根据居民住房损毁程度、受灾人员经济条件等情况，给予恢复重建住房的居民适当资金和物资补助。居民住房损毁程度，按照国家的有关规定进行核定。补助的具体条件由省人民政府民政部门会同财政等有关部门制定，报省人民政府批准，并向社会公布。居民住房恢复重建补助对象按照下列程序确定：（一）受灾人员向所在的村民委员会或者居民委员会提出申请，或者由村民小组、居民小组向所在的村民委员会、居民委员会提名；（二）村民委员会、居民委员会进行民主评议，确定拟补助对象，并在村、社区范围内公示，公示期不得少于7日；（三）经公示无异议或者经村民委员会、居民委员会民主评议异议不成立的，由村民委员会、居民委员会将拟补助对象名单、评议意见和有关材料提交乡镇人民政府、街道办事处审核；（四）乡镇人民政府、街道办事处应当在10日内将审核意见和村民委员会、居民委员会提交的材料报县级人民政府民政等部门审批；（五）县级人民政府民政等部门应当在10日内完成审批工作，并将经审批通过的补助对象，通过乡镇人民政府、街道办事处和村民委员会、居民委员会、村民小组、居民小组设置的政务公开栏、村（居）务公开栏、社区公开栏进行公布。公布内容应当包括：补助对象名单、家庭类型、家庭人口、倒塌房屋结构、补助标准、补助金额和公布日期等。”的规定，要求黄圃镇塘村村委会对李礼勤申请因灾全倒户重建是否符合条件进行民主评议。根据韶关市应急管理局制定的《韶关市因灾倒损房屋恢复重建工作方案》第二条第二项“认定标准”规定：“因灾全倒户，是指居民住房因自然灾害全部倒塌的家庭。虽然房屋因灾受损没有倒塌，但经住建、国土部门或第三方鉴定机构鉴定为D级危房的可认定为全倒户。没有人居住的房屋，以及一套房屋全部倒塌但还另有住房的不能登记为全倒户。因灾严损户，是指因自然灾害导致住房受到严重损坏，需要修缮后才能居住的住户。没有人居住的房屋，以及另有住房的不予求助。”黄圃镇塘村村委会2020年1月13日召开关于李礼勤申请因灾全倒户重建是否符合界定条件民主评议会，会议通报了因灾全倒户重建申请情况，按照文件要求全倒户应具有D级危房且是唯一住房的标准，另有住房的不能登记为全倒户。发出评议票37张，收回37张，符合票2票，不符合票35票，弃权票0票。经民主评议李礼勤申请因灾全倒户重建不符合界定条件。黄圃镇政府遂于2020年2月21日对李礼勤作出《关于李礼勤申请因灾全倒户重建家园补助的回复》，告知李礼勤所提供的唯一住房证明资料与其实际住房情况不符，故不符合全倒户认定标准。符合上述法律规定。综上所述，黄圃镇政府已按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定履行了调查核实、监督督促塘村村委会依法维护李礼勤合法权益的法定职责，李礼勤要求黄圃镇政府责令塘村村委会在其《因灾全倒户重建家园档案》盖章，同意申报其为因灾全倒户的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李礼勤的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李礼勤负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  毛粤飞人民陪审员  刘阳娇二〇二〇年六月三十日书 记 员  黎 宸