河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终173号 上诉人（原审原告）李剑辉，男，1979年4月14日生，汉族，住井陉县。 被上诉人（原审被告、原行政机关）井陉县人力资源和社会保障局，住所地井陉县微水镇建设北路**，统一社会信用代码11130121000270246Y。 法定代表人王彦全，局长。 委托诉讼代理人武瑾凯，该局工作人员。 委托诉讼代理人李兴国，河北世纪方舟（井陉）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、复议机关）井陉县人民政府，，住所地井陉县建设南路**统一社会信用代码11130121000270027L。 法定代表人李杰，县长。 委托诉讼代理人张合龙。 委托诉讼代理人郝依娜。 上诉人李剑辉因诉被上诉人井陉县人力资源和社会保障局（以下简称井陉人社局）行政处罚决定、井陉县人民政府（以下简称井陉县政府）行政复议决定一案，不服河北省井陉县人民法院（2019）冀0121行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2016年10月至2017年10月，李剑辉以石家庄市安装工程有限公司的名义从上海太阳能科技有限公司处分包位于井陉县并网光伏发电工程阵列区机电安装、道路施工、围挡施工专业分包项目，后李剑辉又将工程分包给9个施工队来干，其中包括王建军的施工队。2016年11月13日，李剑辉作为发包方与王建军作为承包方签订劳务承包合同，合同第一条约定工程名称：井陉县20兆瓦光伏发电并网项目；工程地点：井陉县威州镇平望村。第二条约定承包范围：20兆瓦低压电气的全部施工任务；包括组串间的线路安装、电缆敷设、桥架安装、通信电缆敷设、逆变器及汇流箱安装、接地网的焊接，接地沟的人工开挖、回填，箱变的吊装，箱变间的高压连接（放揽、挖沟、回填）。第三条约定承包金额：将双方协商本工程的劳务费为人民币壹佰伍拾万元整（7.5万元／兆瓦）。第四条约定开工日期：2016年11月15日。第八条约定人工费支付：工程开工后，人员进场后，甲方支付人民币伍万元生活、工具费，以后每月25日安装形象进度的50%结算人工费，2016年12月31日并网后，所完成的工程量按照95%结算，剩余工程量按月形象进度50%结算；工程完工后按照100%结算全部人工费。上述工程均已完工。2018年3月11日，李剑辉给王建军出具了内容为“今欠王建军河北工地工程款380000元大写叁拾捌万元整（注电气工程）注：井陉平望工地”的欠条一份。 2019年3月19日，于海涛举报李剑辉拖欠其等19人工资188410元，井陉人社局受理并询问当事人后于2019年4月23日立案，并于当日向李剑辉下达了井劳监令字[2019]第007号责令限期改正指令书，李剑辉拒收。井陉人社局于2019年5月9日向李剑辉送达了井罚先告字[2019]第002号行政处罚事先告知书，并于2019年5月14日作出并向李剑辉送达了井劳监罚字[2019]第002号劳动保障监察行政处罚决定书，决定：罚款人民币柒仟陆佰元整（¥：7600元）。李剑辉收到该行政处罚决定后不服，向井陉县政府申请复议，井陉县政府于2019年9月5日作出井政复决字[2019]5号行政复议决定书，决定：维持井陉人社局作出的井劳监罚字[2019]第002号劳动保障监察行政处罚决定。李剑辉不服，向一审法院提起诉讼。 一审另查明，2018年4月2日，王建军的工人曹慧明、王强发生事故死亡，李剑辉及王建军共同作为甲方，死者继承人作为乙方，签订了补偿协议，后石家庄市安装工程有限公司从李剑辉的工程款中将二死者的赔偿金直接拨付给了死者继承人。根据井陉人社局提交的《井陉县人力资源和社会保障局井陉县发展和改革局关于处理井陉县威州镇平望光伏发电项目拖欠工资的请示》可证实上海太阳能科技有限公司已按合同要求支付石家庄安装工程有限公司工程款1022.97万元，剩余538444元质保金未支付。井陉人社局经请示县政府后，动用应急周转金于2019年4月19日通过银行代发李剑辉拖欠于海涛等19名工人工资188410元。 一审认为，根据《劳动保障监察条例》第六条的规定：“用人单位应遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察”；第二十六条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的……”。本案中，李剑辉挂靠石家庄市安装工程有限公司并以该公司名义承包河北井陉二期20MW并网光伏发电项目陈列区土建、机电安装（16.3MW）及道路、围栏工程，后又分包给不具备用工主体资格的王建军，李剑辉应承担用工主体责任。根据李剑辉给王建军出具的欠条，可证明李剑辉未足额支付王建军工程款，故而导致无法支付于海涛等19名工人工资，李剑辉的行为违反了劳动保障法律法规，存在拖欠工人工资的违法行为。李剑辉接到井陉人社局的井劳监令字[2019]第007号劳动保障监察责令限期改正指令书后，拒不改正。井陉人社局向其送达井罚先告字[2019]第002号行政处罚事先告知书后，也未在规定期限内提出陈述或申辩，后井陉人社局根据上述规定对李剑辉作出井劳监罚字[2019]第002号劳动保障监察行政处罚决定书，适用法律法规正确，符合法定程序，故其要求驳回李剑辉诉讼请求的意见，予以采纳。李剑辉是否替王建军支付工人死亡赔偿款系其与王建军之间的民事行为，与本案无关联性。李剑辉以此为由认为其不欠工人工资，应为王建军拖欠工人工资的辩称，理据不足，不予支持。井陉县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，在该法第三十一条规定的期限内作出的复议决定书，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。李剑辉要求撤销井陉人社局作出的井劳监罚字[2019]第002号劳动保障监察行政处罚决定书和井陉县政府井政复决字[2019]5号行政复议决定书的诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条的规定，一审法院判决驳回李剑辉的诉讼请求。 上诉人李剑辉向本院提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销井陉人社局井劳监罚字[2019]第002号劳动保障监察行政处罚决定和井陉县政府井政复决字[2019]5号行政复议决定。3.本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：一、一审法院认定上诉人没有足额支付工程款而导致无法支付工资属于事实错误，且对查清事实非常重要的王建军未到庭，没有查清事实。上诉人已经向王建军足额支付了工程款，不存在拖欠工人工资行为。上诉人与王建军签订的《劳务承包合同》第八条第一款约定了人工费支付方式。从2016年11月15日开工到2018年4月完工，其已经按照合同足额支付了王建军生活费、工具费、人工费共计80余万元，不存在拖欠人工费的行为。二、一审未将其为王建军垫付的128万死亡赔偿金进行抵销，属于适用法律错误。2018年4月2日，王建军从总承包商岳明辉处承揽工程，安排曹慧明、王强、于海涛三人作业，导致曹慧明、王强两人死亡，其与王建军共同与死者继承人签订了补偿协议，石家庄市安装工程有限公司从其工程款中将死者赔偿金128万直接拨付给了死者继承人。此事故发生在王建军个人承揽工程中，与其无关，应由王建军个人承担全部责任。据此，其与王建军互负债务，互享债权，完全具备法律规定的抵销条件。一审法院以与本案无关为由不予抵销，不符合法律规定。三、上诉人与于海涛等人不存在劳动关系或劳务关系，一审法院认定事实和适用法律均错误。首先，于海涛等人是王建军招用的工人，日常工作受其指挥。同时期在王建军的带领下承揽的业务也并不局限于此次工程，王建军是于海涛等人的实际用工主体。其次，在袁军、于海涛、张艳三名当事人的询问笔录里，三人均认定实际用工人是王建军。再次，上诉人从未向于海涛等人发出过缔结任何形式的合同要约，双方也从未就任何形式的合同内容进行过协商，上诉人与于海涛等人不符合成立劳动关系或劳务关系的特征，故不成立劳动关系或劳务关系。四、一审法院将38万工程欠款认定为拖欠工人工资，认定事实错误。此欠款只能证明工程款尚未结清，并不能证明导致无法支付工人工资。五、一审法院没有查清事实、认定证据错误，适用法律不当，不符合公平公正原则。被上诉人提供的《受理举报投诉登记表》、《调查总结报告》两份文件中，袁军、于海涛、张艳三人的询问笔录里，三人均承认实际用工人为王建军，这与《受理举报投诉登记表》中称，被举报对象是上诉人自相矛盾。《调查总结报告》中的工资表，上诉人从未签过字，也从未见过。综上，请二审人民法院查清事实，依法裁判。 被上诉人井陉人社局辩称：一、其作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分。2019年3月20日，石家庄市公安局网络舆情监控到井陉县威州镇平望村光伏发电工程项目存在拖欠工资行为，被拖欠工资的工人在网上声称要到天安门自杀。石家庄市领导要求我县尽快核实并解决。经调查，2016年10月1日，上诉人李剑辉用石家庄市安装工程有限公司的资质和名义承包上海太阳能科技有限公司河北井陉二期20MW并网光伏发电项目相关工程，合同标的1039万元。后李剑辉又将该工程分包给包括王建军在内的9个施工队。工程完工后，李剑辉欠王建军工程款38万元，导致王建军拖欠于海涛等19名工人的工资。二、其作出的行政处罚决定程序合法，适用法律适当。根据查明的事实，其按照相关法定程序，根据《劳动保障监察条例》第三十三条，河北省高级人民法院、河北省人民检察院、河北省人力资源和社会保障厅、河北省公安厅《关于进一步加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处和移送工作的意见》（冀人社发[2016]45号）第一条，《河北省劳动和社会保障监察条例》第二十六条的规定，对李剑辉作出的行政处理决定程序合法，符合法律规定。三、一审判决认定事实清楚，适用法律适当。请求二审人民法院予以维持。 被上诉人井陉县政府辩称，其作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。 经审理查明，2019年3月20日，石家庄市公安局网络舆情监控到井陉县威州镇平望村光伏发电工程项目被拖欠工资的工人在网上声称要到天安门自杀。石家庄市人民政府有关领导批示，要求井陉县尽快核实并解决。井陉人社局接案后，启用应急周转金于2019年4月19日通过银行代发了于海涛等19名工人被拖欠的工资188410元。之后，井陉人社局经调查，认定李剑辉欠王建军工程款38万元，导致王建军不能支付于海涛等19名工人的工资。于是，井陉人社局于2019年4月23日立案，并于当日向李剑辉下达了井劳监令字[2019]第007号责令限期改正指令书，李剑辉拒收。2019年5月9日，井陉人社局向李剑辉送达了行政处理事先告知书后，于2019年5月14日作出井劳监罚字[2019]第002号劳动保障监察行政处罚决定并送达李剑辉，决定：罚款人民币柒仟陆佰元整（¥：7600元）。李剑辉不服，向井陉县政府提出行政复议申请，井陉县政府复议后，于2019年9月5日作出井政复决字[2019]5号行政复议决定，维持井陉人社局的处理决定。 另查明，位于河北省井陉县威州镇平望村**20MWp并网光伏发电工程项目由上海太阳能科技有限公司总承包。2016年10月至2017年10月，李剑辉以石家庄市安装工程有限公司的资质和名义从上海太阳能科技有限公司处分包到该工程的“阵列区机电安装、道路施工、围挡施工”工程。之后，李剑辉又将分包的工程分包给包括王建军在内的9个施工队。井陉人社局的“劳动保障监察调查询问笔录”显示，被拖欠工资的于海涛等19名工人由王建军雇佣为其承包工程干活。王建军的施工队在施工过程中，于2018年4月2日发生两名工人死亡的事故。李剑辉和王建军共同与死者家属签订了补偿协议。石家庄市安装工程有限公司从李剑辉的工程款中将二死者的赔偿金128万直接拨付给了死者家属。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政机关作出行政行为，应当事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，从查明的事实中仅能得出被拖欠工资的工人是在案涉工程项目“阵列区机电安装、道路施工、围挡施工”施工中被拖欠工资这一事实，而案涉工程项目涉及发包人、总承包人上海太阳能科技有限公司、分包人石家庄市安装工程有限公司、挂靠人李剑辉和实际施工人王建军，被拖欠工资的工人称是王建军雇其为施工队干活的。在民事法律关系如此复杂的情况下，首先应当确定谁是真正的用工主体即用人单位。只有在用人单位确定后，劳动保障监察部门才可适用《劳动保障监察条例》对用人单位的违法行为依法进行处理。《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》均规定，用人单位应当与劳动者签订书面劳动合同。本案被拖欠工资的工人称受王建军雇佣为其施工队干活，没有签订书面劳动合同，仅有口头约定。在没有书面合同，发生劳动争议的情况下，前述劳动法和劳动合同法以及《劳动保障监察条例》等法律法规均规定，可以协商解决；协商不成的，应当通过仲裁或者诉讼予以解决。在本案案涉工程中谁是真正的用人单位、谁应当承担用工主体责任尚未确定情形下，被上诉人井陉人社局却在其作出的行政处罚决定中，认定总承包人已将工程款全部拨付给分包人，分包人又将工程款足额支付给挂靠人李剑辉，李剑辉欠王建军工程款38万，导致王建军不能支付工人工资。故被上诉人井陉人社局对李剑辉作出的行政处罚决定，属于认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。据此，井陉县政府作出的行政复议决定亦属于事实不清，证据不足，依法亦应撤销。一审判决认定事实错误，依法应予撤销。 本案需要指出的是，王建军与井陉人社局对李剑辉作出的行政处罚决定没有法律上的关系，一审将王建军列为本案第三人，不符合法律规定，依法应予纠正。 综上，上诉人李剑辉的上诉理由成立，对其上诉请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销河北省井陉县人民法院（2019）冀0121行初35号行政判决； 二、撤销被上诉人井陉县人民政府井政复决字[2019]5号行政复议决定； 三、撤销被上诉人井陉县人力资源和社会保障局井劳监罚字[2019]第002号劳动保障监察行政处罚决定。 本案一、二审诉讼费共100元，由被上诉人井陉县人力资源和社会保障局和井陉县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  任高彬 审判员  徐进富 审判员  李文华 二〇二〇年六月二十三日 书记员  石 璐