广东省惠州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤13民终847号上诉人（原审原告）：卢玉琴，女，汉族，1976年9月20日出生，身份证住址：广东省佛山市顺德区*************，身份证号码：441************345。上诉人（原审原告）：徐智明，男，汉族，1980年10月10日出生，身份证住址：广东省博罗县***********，身份证号码：441************350。两上诉人共同委托诉讼代理人：曹年华，广东安国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：博罗县横河中心小学，住所：博罗县******，统一社会信用代码：124************737。法定代表人：刘剑锋。被上诉人（原审被告）：博罗县横河中学，住所：博罗县******，统一社会信用代码：124***********353T。法定代表人：卢鸿发，校长。二被上诉人共同委托诉讼代理人：郭泽波，广东省标远（博罗）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：博罗县横河镇人民政府，住所：博罗县*********，统一社会信用代码：114***********731P。负责人：陈秀。委托诉讼代理人：刘晓婷、郑楚玲，广东宝晟律师事务所律师。上诉人卢玉琴、徐智明与被上诉人博罗县横河中心小学、博罗县横河中学、博罗县横河镇人民政府因确认合同无效纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322民初1805号民事判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。上诉人卢玉琴、徐智明上诉请求：1、撤销广东省博罗县人民法院2019粤13**民初1805号民事判决书全部判决，依法改判：确认两上诉人与三被上诉人签署的《民房置换协议》无效；判令博罗县横河中学、博罗县横河中心小学向两上诉人交还原砖木结构的旧平房所占的土地119平方以及空地69平方，并将原砖木结构的旧平房恢复原状；判令三被上诉人赔偿两上诉人经济损失60万元。2、本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：2006年9月4日，卢某与徐智明与博罗县横河中心小学、博罗县横河中学、博罗县横河镇人民政府签订了一份《民房置换协议》，协议约定上诉人位于博罗县横河镇横河中学门口的民房一栋（建筑面积128平方米、占地面积119平方米、另加空地69平方米），置换横河镇原教办会议室（占地面积76平方米，建筑面积152平方米），并拆除会议室前方的临时建筑物。事后，卢某与徐智明依约向三被上诉人交付了上述民房。三被上诉人虽然也交付给上诉人的横河镇原教办会议室，但是三被上诉人一直未能协助办理上述房屋的房产证。后卢某与徐智明查实上述被上诉人的置换建筑物用地性质为划拨的国有土地。卢某与徐智明为此多次找三被上诉人协商，以及向上级政府反应，政府部门明确告知无法办理房产证。卢某与徐智明与被诉人协商未果，向博罗县人民法院提起诉讼，请求确认：卢某与徐智明与三被上诉人签署的《民房置换协议》无效；判令博罗县横河中学、博罗县横河中心小学向两上诉人交还原砖木结构的旧平房所占的土地119平方以及空地69平方，并将原砖木结构的旧平房恢复原状；判令三被上诉人赔偿卢某与徐智明经济损失60万元，但博罗县人民法院一审驳回卢某与徐智明诉讼请求，后卢某与徐智明上诉至惠州市中级人民法院，该院发回博罗县人民法院重审，但是重审仍然驳回了上诉人诉讼请求。上诉人认为：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一审法院错误认为：“《城市房地产管理法》第四十条所指的审批并非是对房地产转让合同审批，因双方只有签订房地产转让合同后，履行合同时才会发生报批问题，该规定实际上对涉及划拨土地使用权的房地产转让合同效力给予了肯定，人民政府或行政管理部门是否批准转让主要涉及到合同能否履行的问题，不涉及合同效力问题。《城市房地产管理法》第四十条系从行政管理的角度规范了对转让房产涉及划拨土地转让行为的管理，属管理性强制性规定，非效力性强制性规定，违反上述规定非不必然导致合同无效”。上诉人认为：这完全是对国家法律的随意解释，上述法条属于法律强制性规定，且属于效力性强制规定，最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”，也明确说明了上述法条属于效力性强制规定。一审法院又认为:“《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规范的是直接以土地使用权为合同标的的转让行为，因土地使用权的转让有可能改变土地使用性质，涉及规划变更，由于划拨土地为无偿取得，故需要政府审批前置，而当事人在转让划拨土地上的房地产时约定将占用的国有划拨土地使用权概括转让，不适用该司法解释对合同效力的规定”。上诉人认为，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”的规定以及物权法上“房地一体”或“房随地走、地随房走”的原理，本案中，三被上诉人作为房屋的权利人，即使对其房屋享有占有、使用、收益、处分的权利，但转让房屋时必然涉及土地使用权的转让，而且案涉《民房置换协议》也实际提到了土地使用权的转让。因此本案必须适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定。原再审判决认定案涉《民房置换协议》有效，属于适用法律确有错误。综合以上，为维护上诉人合法权益，特向贵院提起上诉，望判如所请。被上诉人博罗县横河中心小学、博罗县横河中学答辩称：一、涉案协议合法有效，合同主体以及合同履行均合法有效。二、上诉人的土地应履行建设为公共道路建设用地。三、上诉人与被上诉人在涉案协议中约定的内容已全部履行完毕，且上诉人一直使用被上诉人的房屋。四、上诉人请求被上诉人赔偿损失，该主张没有依据。上诉人一直在使用被上诉人的涉案房屋，被上诉人横河中学支付了相应的约定赔偿款给上诉人，因此，上诉人没有损失。五、涉案协议并没有约定被上诉人履行国有资产转让报批手续，也未约定上诉人履行其房屋及集体土地权属变更事宜。综上，一审法院事实认定清楚，法律适用正确，应当驳回上诉人的上诉请求。被上诉人博罗县横河镇人民政府答辩称：一、《民房置换协议》合法有效，一审判决事实认定清楚，法律适用正确，应当予以维持。首先，上诉人与被上诉人于2006年9月4日签订的《民房置换协议》是在平等、自愿的基础上签订的，系双方真实意思表示；其次，本案并非系以土地使用权为合同标的转让行为，不适用于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定。综上，涉案协议合法有效。二、上诉人与被上诉人已按合同约定履行全部合同义务，即民房已拆除，原教办152平方米房屋交付给上诉人居住至今，现金6000元亦给付了上诉人。现上诉人原有的建筑已拆除，建筑物所使用的土地已变为公共道路用地，履行不可能回转。故该协议应当继续履行。三、《民房置换协议》约定的是由上诉人享有该房屋的永久使用权，被上诉人交付房屋后，上诉人也已实际使用该房屋长达十多年之久，由此可见，上诉人在本案中并未产生任何损失，故上诉人请求被上诉人支付赔偿损失60万元的请求缺乏事实和法律依据，理应不予支持。综上所述，上诉人之诉请无事实、法律依据，一审判决事实认定清楚、法律适用正确，特请求二审法院查明案件事实，依法驳回其上诉请求，维持原判。卢某、徐智明向一审法院起诉请求:1.确认两原告与三被告签署的《民房置换协议》无效；2.判令被告博罗县横河中学、博罗县横河中学小学向两原告交还原砖木结构的旧平房所占的土地119平方以及空地69平方，并将原砖木结构的旧平房恢复原状；3.判令三被告赔偿两原告经济损失60万元。一审法院认定事实：2006年9月4日，被告一博罗县横河中心小学、被告二博罗县横河中学作为甲方，卢某、徐智明（曾用名：卢智明）作为乙方，被告三博罗县横河镇人民政府（签订协议时为横河办事处）作为丙方，三方签订《民房置换协议》，约定乙方与甲丙方置换房屋。协议确认乙方房屋为卢某所建的砖木结构旧平房，房屋建筑面积128平方米，屋前空地69平方米；甲丙方供以置换的房屋为横河原教办两层楼房，砖混结构，建筑面积约152平方米。三方具体协议如下：1、甲方置换给乙方的楼房南面有一间小店，为原教办主任卢燕居的临时建筑，协议签订后的十天内，由丙方负责拆除。2、协议签订后由甲方的横河中学即时一次性给乙方补偿人民币陆千元。3、乙方的平房交给甲方处理，甲方在协议签订后的第31日起对平房进行拆除，拆下的砖木等材料乙方可以支配。4、甲方置换给乙方的楼房，归乙方永久所有，乙方拥有该楼房所占土地（76平方米）的永久使用权，任何单位和个人无权干预。5、本协议由公证部门予以公证，协议三方各执一份，签订后即时生效。协议签订后，甲乙双方即交付了置换的房屋，两原告收取了补偿款6000元并在置换后的房屋一直居住，原告原所有的房屋被拆除后，土地作横河中学门前公共道路使用，但被告置换给原告的房子南面一间小店并未依约拆除。2016年4月18日，原告向被告三博罗县横河镇人民政府递交申请书，要求办理置换房产权证及拆除置换房右侧临时建筑小店，否则另行置换有合法手续房屋或提供与原被告置换平方同等价值地皮及土地使用权证。但三被告至今未能协助原告办理置换房屋的权属登记及拆除在置换给原告房屋南面的临时建筑，原告遂起诉至本院。一审法院认为,卢某、徐智明与三被告签订的《民房置换协议》，以各自房屋作对价，取得对方的房屋，实为房屋转让合同。因被告供以置换的房屋所在土地为划拨地，涉案的合同行为应受《城市房地产管理法》第四十条：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳使用权出让金。”的规定约束。《城市房地产管理法》第四十条所指的审批并非是对房地产转让合同审批，因双方只有签订房地产转让合同后，履行合同时才会发生报批问题，该规定实际上对涉及划拨土地使用权的房地产转让合同效力给予了肯定，人民政府或行政管理部门是否批准转让主要涉及到合同能否履行的问题，不涉及合同效力问题。《城市房地产管理法》第四十条系从行政管理的角度规范了对转让房产涉及划拨土地转让行为的管理，属管理性强制性规定，非效力性强制性规定，违反上述规定非不必然导致合同无效。原告卢玉琴、徐智明以卢某、徐智明未能就置换后的房屋土地办理土地使用权出让手续、取得土地使用权属证明，主张与三被告签订的《民房置换协议》违反强制性法律规定无效，本院不予支持。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规范的是直接以土地使用权为合同标的的转让行为，因土地使用权的转让有可能改变土地使用性质，涉及规划变更，由于划拨土地为无偿取得，故需要政府审批前置。而当事人在转让划拨土地上的房地产时约定将占用的国有划拨土地使用权概括转让，不适用该司法解释对合同效力的规定。卢某、徐智明与博罗县横河中心小学、博罗县横河中学、博罗县横河政府签订的《民房置换协议》自签订起成立生效，原告供以置换的房屋已被拆除，所占土地作公共道路所用，合同履行已不可逆转，原告现以《民房置换协议》无效为由，要求被告一、被告二交还原砖木结构的旧平房所占土地119平方以及空地69平方、将原砖木结构的旧平房恢复原状，没有法律和事实依据，本院不予支持。卢某、徐智明与被告一、被告二置换房屋后，一直居住其中，至今未发生置换后房屋所在土地被征收无补偿、房屋破败不能修葺等情形，原告没有提交证据证明其实际损失，本院对原告要求三被告赔偿损失60万元的诉讼请求不予支持。被告在《民房置换协议》中承诺卢某、徐智明拥有置换房屋所占土地永久使用权，并未承诺办理过户手续。本案系确认之诉，不适用诉讼时效的规定，被告三提出本案已超过诉讼时效的答辩意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《城市房地产管理法》第四十条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费4900元，由原告承担。本案二审期间，上诉人卢玉琴、徐智明依法提交了证据：照片。本院组织当事人进行了证据交换和质证。一审认定事实基本属实，本院予以确认。本院认为，本案系确认合同无效纠纷，根据双方当事人的上诉和答辩意见，本案二审争议的焦点为：涉案《民房置换协议》的效力问题。根据《城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”本案《民房置换协议》约定的被上诉人置换给上诉人的楼房，归上诉人永久所有，上诉人拥有该楼房所占土地的永久使用权，该约定实为转让性质，本案房屋所占土地为划拨性质，房屋转让未办理相关报批手续及缴纳使用权出让金，违法了上述法律规定，应认定为无效合同。一审认定合同有效不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没必要返还的，应当折价补偿。”上诉人被置换的原砖木结构旧房已经被拆除，土地作公共道路使用，上诉人要求将该房屋恢复原状不具有可执行性，本院不予支持。上诉人可要求折价补偿，虽然上诉人要求被上诉人赔偿经济损失60万元，但未提供任何证据予以证明60万元的赔偿标准或合理性，双方可就补偿问题另行协商解决，若上诉人另有证据证明需补偿的金额标准，可另行主张权利。综上所述，上诉人卢玉琴、徐智明的上诉请求部分成立，有理部分本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《城市房地产管理法》第四十条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322民初1805号民事判决；二、卢某、徐智明与博罗县横河中心小学、博罗县横河中学、博罗县横河镇人民政府于2006年9月4日签订的《民房置换协议》无效；三、驳回卢玉琴、徐智明的其他诉讼请求。一审案件受理费4900元，由博罗县横河中学负担；二审受理费用9800元，博罗县横河中心小学负担4900元、博罗县横河中学负担4900元。本判决为终审判决。审 判 长  曾 莹审 判 员  于海砚审 判 员  卫书平二〇二〇年六月十六日法官助理  林 琳书 记 员  黄 慧