湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终829号上诉人(原审被告)钟祥市水利和湖泊局（原钟祥市水务局），住所地：湖北省钟祥市郢中镇承天大道东路**。法定代表人龚弛名，局长。委托诉讼代理人杨俊，该局工作人员。委托诉讼代理人周慧明，湖北王府律师事务所律师。被上诉人(原审原告)李运志，男，1956年8月21日出生，汉族，住湖北省钟祥市。原审被告钟祥市人民政府，，住所地：湖北省钟祥市郢中街办石城大道东路**法定代表人郭志泉，市长。委托诉讼代理人柏刚，钟祥市司法局工作人员。委托诉讼代理人范荣华，钟祥市司法局工作人员。原审被告湖北省钟祥市温峡口水库管理处，，住所地：湖北省钟祥市温峡口法定代表人张兵，处长。李运志诉钟祥市人民政府、钟祥市水利和湖泊局（以下简称钟祥市水利局）、湖北省钟祥市温峡口水库管理处（以下简称温峡水库管理处）行政强制及行政赔偿一案，钟祥市水利局不服湖北省荆门市中级人民法院（2018）鄂08行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。二审审理过程发现由于机构改革钟祥市水务局于2019年3月更名为钟祥市水利和湖泊局。本案现已审理终结。原审法院查明：1994年8月15日，钟祥县温峡口水库管理处库区经济开发办公室与钟祥市张集镇竹林岗村签订《温峡口水库库区扶贫合同书》，钟祥市张集镇竹林岗村根据批准的项目在温峡口水库库区实施生产开发，种植业：梅园40亩，养殖业：养成鱼160亩。1996年5月29日，钟祥市张集镇竹林岗村民委员会与钟祥市张集粮食收储公司签订《张集李园沟种养综合场合同》，将张集李园沟种养综合场林地及养殖面积为160亩的筑坝拦汊渔场租赁给钟祥市张集粮食收储公司经营，期限至2026年5月25日止。2001年12月12日，钟祥市张集粮食收储公司转租给赵光兵经营。后赵光兵转租给董地才经营。2004年11月1日，董地才转租给李永祖经营。2010年4月15日，李永祖转租给孔令照经营。2016年2月20日，孔令照与李运志签订《协议书》，将张集李园沟种养综合场转让给李运志经营，转让费34万元，期限至2026年5月25日止。该协议经钟祥市张集镇竹林岗村村民委员会加盖印章予以确认。李运志支付了转让费34万元。2017年3月13日，钟祥市张集镇李园沟家庭农场注册成立，系家庭经营形式的个体工商户，业主为李运志，经营范围为：水产养殖、家禽养殖、牲猪养殖、苗木培育及销售。2017年3月4日，温峡水库管理处工作人员向李运志送达《钟祥市防汛抗旱指挥部通告》。通告责令温峡水库库区内筑坝拦汊行为人、库区筑坝拦汊内养殖户于2017年3月底前自行拆除在库区所筑的构筑物、建筑物等。2017年9月21日，钟祥市环境保护委员会办公室印发钟环委办[2017]80号《钟祥市大中型水库筑坝拦汊拆除工作实施方案》，在钟祥市各大中型水库开展筑坝拦汊拆除整治行动。钟祥市人民政府成立水库违法筑坝拦汊专项整治工作领导小组，统一组织领导专项整治行动。方案相关部门职责为：钟祥市水务局负责督办相关部门配合全市大中型水库筑坝拦汊拆除工作，并负责北山水库筑坝拦汊拆除。温峡、石门、黄坡三座水库库区内筑坝拦汊拆除由各水库管理处负责拆除。2017年12月18日，钟祥市水务局、温峡水库管理处组织人员、机械设备对李运志经营的渔场筑坝进行了拆除。李运志渔场养殖鱼流入温峡水库。另查明，2016年8月6日，李运志购买鮰鱼种28万尾，支付鱼种款14.85万元、运费4400元。2016年8月至2017年9月，李运志在钟祥市民丰畜禽养殖专业合作社联合社购买鱼饲料，支付价款1124700元。根据荆门市统计局对渔业生产情况统计，2017年，荆门市淡水养殖面积为86739公顷，水产品产量为447075吨。中国水产养殖网发布2017年12月13日鲶鱼鮰鱼收购批发价格，湖北仙桃1斤以上收购价格为6.2元/斤。原审法院认为，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《湖北省实施办法》第五条第二款规定：“市（州）、县（市、区）人民政府水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第二十四条第三款规定：“禁止在水库、湖泊从事筑坝、拦汊等分割水面的活动。”第四十二条规定：“违反本办法第二十四条第三款规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除障碍，可处1万元以上5万元以下的罚款；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法者承担。”根据上述规定，钟祥市水务局具有对钟祥市辖区内在水库、湖泊筑坝、拦汊分割水面违法行为进行查处的法定职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。本案中，李运志收到《钟祥市防汛抗旱指挥部通告》后在限期内未自行拆除，钟祥市水务局未作出行政决定，即对李运志经营的张集李园沟种养综合场筑坝进行拆除，违反法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关为被告。钟祥市人民政府成立水库违法筑坝拦汊专项整治工作领导小组，对整治工作进行安排，并未直接实施对李运志经营的张集李园沟种养综合场筑坝强制拆除行为。李运志起诉请求确认强制拆除行政行为违法，没有证据证明钟祥市人民政府实施了强制拆除行为，应驳回其对钟祥市人民政府的诉讼请求。温峡水库管理处作为管理温峡口水库的事业单位，配合钟祥市水务局拆除李运志经营张集李园沟种养综合场筑坝，强制拆除的行政责任应由钟祥市水务局承担。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民财产权的，受害人有取得赔偿的权利。钟祥市水务局违法拆除李运志经营的渔场，致李运志经营渔场所养鱼流失，对造成的损失应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，侵犯公民、法人其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。李运志要求赔偿的剩余租赁期限经营损失6400370元为继续履行合同的可得经营利润损失，不属于国家赔偿范围，对其该部分诉讼请求，不予支持。对李运志直接损失的确定，因张集李园沟种养综合场筑坝被拆除后，渔场所养鱼已汇入温峡口水库，无法进行评估。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，李运志收到《钟祥市防汛抗旱指挥部通告》后在限期内未自行拆除，钟祥市水务局决定强制拆除，应当对李运志渔场内的合法财产渔场所养鱼采取适当措施予以保护，钟祥市水务局未采取任何保护措施即对渔场进行强制拆除，导致对渔场所养鱼损失情况无法进行直接评估，对李运志损失情况，应由钟祥市水务局承担举证责任。钟祥市水务局未举证，该院结合李运志提交的购买鱼种、投入饲料情况、养殖面积及水产专业人员意见确定赔偿数额。水产专业人员蔡高仁根据养殖面积、投放鱼苗、投入饲料等情况评定2017年12月18日李运志渔场鮰鱼量为32.76万斤，按2017年12月13日湖北仙桃鮰鱼收购价每斤6.2元计算，李运志损失为2031120元。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，判决：确认钟祥市水务局强制拆除李运志经营的张集李园沟种养综合场筑坝的行政行为违法；钟祥市水务局赔偿李运志损失2031120元；驳回李运志的其他诉讼请求。钟祥市水利局上诉称，原审认定事实错误，导致适用法律错误。1.根据温峡口水库管理处经济开发区办公室于钟祥市张集镇竹林岗村签订《温峡口水库库区扶贫合同书》，该合同书确定的扶贫期限只有三年，三年后其他人签订该区域的经营合同均无效。2.原审判决未确定被拆除坝梗的所有权人。本案中被拆除的是坝，坝的所有权人才是本案的行政管理相对人。李运志不是本案的行政管理相对人，不是适格原告。3.李运志提供的证据光盘中显示坝梗被拆除之时有拦网，鱼未流失。拦网系其他执法部门拆除，原审遗漏了重要当事人。4.上诉人虽然参与了大坝拆除，但该参与行为并不一定代表是上诉人对李运志实施的具体行政行为。该拆除行为可能是民事行为，也可能是其他行政机关的行政行为。向李运志下达《钟祥市防汛抗旱指挥部通告》的是钟祥市防汛抗旱指挥部，根据《钟祥市大型水库筑坝拦汊拆除工作实施方案》水务局的职责只是进行督办，其不是适格被告。请求撤销原审判决，改判驳回李运志的诉讼请求。李运志辩称，1.李运志对张集镇李园沟种养综合场有合法的承包经营权，是合法的权利人。2.钟祥市水务局非经法定程序实施的强制拆坝行为没有事实和法律依据，违反法律规定。根据李运志提交的录像及庭审中钟祥市水务局陈述自认，钟祥市水务局负责实施具体的拆除库坝行为，并完成违法拆除的具体行政行为。原钟祥市水务局是适合被告，应当承担相应的责任。3.钟祥市水务局违法拆坝行为造成李运志合法权益受到严重损害，应当承担相应的赔偿责任。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是钟祥市水利局是否是适格被告，是否应对李运志遭受的损失承担赔偿责任。关于钟祥市水利局是否是适格被告问题，根据李运志向原审法院提交的光盘、钟环委办（2017）80号文及原钟祥市水产局在庭审中的陈述，可以认定原钟祥市水务局组织实施了对李运志经营的渔场的拆除行为，因钟祥市水务局更名为钟祥市水利局，故钟祥市水利局是本案适格的被告。钟祥市水利局认为其不是适格的被告，并没有提供证据证明其受其他行政机关委托实施或有其他行政机关实施了拆除行为。故其该主张缺乏事实依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩经催告。当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关应当以书面形式作出强制执行决定，并向当事人送达。本案中，李运志收到《钟祥市防汛抗旱指挥部通告》后在限期内未自行拆除，原钟祥市水务局未履行上述强制执行程序，即对李运志经营的张集李园沟种养综合场筑坝进行拆除，违反上述法律规定。原审法院据此确认原钟祥市水务局强制拆除李运志经营的张集李园沟种养综合场筑坝的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律处正确。关于钟祥市水利局是否应当承担赔偿责任问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，侵犯公民、法人其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，原钟祥市水务局违法强制拆除李运志经营的张集李园沟种养综合场筑坝的行政行为时未采取保护措施，导致李运志在该筑坝内养殖的水产遭受损失。且由于原钟祥市水产局违法强拆，导致对李运志遭受的损失无法鉴定，依法应当由原钟祥市水产局该损害情况承担举证责任。在钟祥市水产局未举证的情况下，原审法院结合李运志提交的购买鱼种、投入饲料情况、养殖面积及水产专业人员意见评定李运志的损失，符合法律规定。原审法院据此判决原钟祥市水务局赔偿李运志损失2031120元，并无不当。原审法院在分析认定钟祥市人民政府和温峡水库管理处不是适格被告的情况下，依法应驳回李运志对钟祥市政府和温峡水库管理处的起诉，并非驳回李运志对钟祥市政府和温峡水库管理处的诉讼请求，属于适用法律错误，本院予以指正，但不影响本案实体判决的正确性。综上，钟祥市水利局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人钟祥市水利和湖泊局负担。本判决为终审判决。审判长 徐 冰审判员 张思化审判员 马春亮二〇二〇年六月一日书记员 董晓晗