山东省济南市章丘区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0181行初48号原告明肇胜，男，1955年4月11日出生，汉族，居民，住济南市章丘区。委托代理人高建峰，男，1971年2月14日出生，汉族，居民，住济南市章丘区。委托代理人王存财，男，1955年7月7日出生，汉族，居民，住济南市章丘区。被告济南市章丘区垛庄镇人民政府，住所地济南市垛庄镇南垛庄村。统一社会信用代码1137018100420561XB。法定代表人王萍，镇长。出庭负责人宁继忠，副镇长。委托代理人马京伟，章丘翔宇法律服务所法律工作者。第三人李士伦，男，1972年8月15日出生，汉族，居民，住济南市章丘区。原告明肇胜因要求确认被告济南市章丘区垛庄镇人民政府于2019年10月15日强制拆除其房屋的行为违法，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年4月16日向被告济南市章丘区垛庄镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因李士伦与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭进行了审理，原告明肇胜委托代理人高建峰、王存财，被告济南市章丘区垛庄镇人民政府副镇长宁继忠及委托代理人马京伟到庭参加了诉讼。第三人李士伦经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告明肇胜诉称，2002年10月30日，章丘市茂盛园林管理中心受让了案外人章丘市垛庄镇东车厢村民委员会的荒山7.51亩，后原告与该中心签订协议并共同开发，并经章丘市茂盛园林管理中心同意在其土地使用权范围内自行建筑了楼房。2019年10月15日，未经原告同意，也未向原告送达相关文书，被告安排第三人李士伦强行拆除了原告位于东车厢村的房屋（200平米）强行拆除，原告得知情况后多次与被告协商，被告未与答复，原告明肇胜认为被告的行为严重违反了相关法律规定，严重侵害了原告的合法权益，并给原告的财产造成了经济损失。特此起诉，请求依法判决被告强制拆除的行政行为违法；诉讼费用由被告承担。原告明肇胜向本院提交了以下证据：1.章丘市茂盛园林管理中心证明一份，证实涉案房屋所有权为原告所有；2.《章丘市农村四荒资源开发合同》一份，证实原告受让了该荒山，并按照合同约定为开发绿化，被告加盖公章确认；3.章丘县（市）区证书编号002《四荒使用证》一份，证实原告依法取得该荒地的使用权，并按使用证载明的用途对荒山予以开发；4.济农区划办字（2003）第6号《农村四荒资源确认书》、济南市农村四荒资源开发服务中心函（22003-6）农村四荒资源面积丈量报告各一份，证实受让土地的使用范围；5.2002年12月30日章丘市茂盛园林管理中心与张芝华、明肇胜、王存财签订的协议书；6．章丘市茂盛园林管理中心民办非企业单位登记证书副本。被告济南市章丘区垛庄镇人民政府辩称，一、原告主体不适格。原告未取得涉案房屋占用土地任何手续。涉案房屋所占用土地，是案外人王存财以章丘市茂盛园林管理中心名义，取得《农村四荒资源确认书》等相关文件，案外人王存财对该宗7.51亩土地依法律规定和合同约定范围内的合法使用权。与原告无任何关系。二、涉案建筑物未依法取得规划许可。三、涉案房屋未依法办理建设用地批准手续。综上，即使原告主体适格，在集体经济组织土地上建设楼房，应依法办理相关建设用地等手续而未办理，原告建设的房屋违反了多项法律规定，事实清楚，证据确凿。被告依据相关法律及上级部门的通知要求，多次通知原告限期自行拆除。原告自行将建筑物内的物品搬出，将能用的门窗、空调等物品进行拆卸，因拆除其他构筑物难度大，未进一步拆除。在限期内原告完全拆除未果的情况下，被告组织人员对违法建设予以助拆，符合法律规定，并无不当，请求法院判决驳回原告诉讼请求。被告济南市章丘区垛庄镇人民政府向本院提交了以下证据：1.章丘区自然资源局对王存财的询问笔录一份，证实王存财与垛庄镇东车厢村委会签订“四荒资源开发合同”后，建设涉案楼房未办理合法建设用地、规划审批手续，涉案楼房系违法建设；2.章丘区自然资源局对垛庄镇东车厢村村主任马树良的询问笔录一份，证实王存财建设涉案楼房未办理合法建设用地、规划审批手续，涉案楼房系违法建设；3.《章丘市农村四荒资源开发合同》、济农区划办字（2003）第6号《农村四荒资源确认书》、济南市农村四荒资源开发服务中心函（2003-6）农村四荒资源面积丈量报告、章丘县（市）区证书编号002《四荒使用证》各一份，证实王存财以章丘市茂盛园林管理中心名义取得垛庄镇东车厢村7.51亩荒山开发权；4.王存财建设楼房拆除前图片，证实王存财违法建设的楼房；5.垛政通字2019-6号《责令限期拆除决定书》及公告通知，证实被告依法向原告送达了相关法律文书，告知其权利义务，程序合法；6.垛政责拆字2019-6号《责令限期拆除决定书》及公告通知，证实被告依法向原告送达了相关法律文书，告知其权利义务，程序合法；7.王存财建设的建筑物照片3份，证实该建筑物建在水库库区内的状况；8.《中华人民共和国土地管理法》（摘录）、《中华人民共和国城乡规划法》（摘录），证实被告作出的行政行为有法律依据；9.济南市章丘区人民政府文件：章政发【2017】4号《济南市章丘区人民政府关于控制和拆除违法建设的通告》，证实被告作出的行政行为的法律依据。第三人李士伦未陈述意见，亦未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据1-2号证据真实性有异议，被告的询问笔录发生在2019年9月30日，而原告建造的房屋是在2003年，被告应按照2003年的法律规定来进行询问原告，当时城乡规划法还未实施，当时的环境是原告审批完毕后可以建造房屋，并不需要相关手续，当时法律也未规定需要办理审批手续，被告要求原告办理相关手续，那么被告应出示2003年的法律规定或国家政府的文件。被告适用的是城乡规划法，规划法是实体法，不具有溯及力，对原告于2003年建筑房屋的行为无约束力，被告询问笔录程序违法，内容违法；对3号证据无异议，且该合同原被告均认可，该合同用途和使用方式、开发内容均作了详细说明，所以原告建造房屋的行为并不违法。济农区划办字（2003）第6号《农村四荒资源确认书》、济南市农村四荒资源开发服务中心函（22003-6）农村四荒资源面积丈量报告无异议，但对被告主张提出异议，该文件明确了原告开发的荒地和开发的内容。对章丘县（市）区证书编号002《四荒使用证》无异议，但对被告主张提出异议，被告擅自歪曲了该文件的适用内容，在该文件里明确载明荒山予以开发，那么原告按照该文件的载明权限和用途进行了开发，符合章丘市人民政府颁发的使用土地证用途；对4号证据无异议；对5-6号证据有异议，因5-6号证据被告没有向原告送达，对原告无约束力；对7号证据有异议，因5-6号证据未向原告送达，使原告丧失了行政复议的权利；对8号证据有异议，被告应适用中华人民共和国土地管理法修改之前的法律规定，因土地管理法修改了四次，应用2003年的时候的法律，而不是现在的法律；对9号证据有异议，该证据只限定了包括原告在内的七户人家，被告未按照章丘区人民政府要求贯彻执行，在拆除原告房屋前，位于垛庄水库南边的邵庄村村民也未经被告的同意擅自翻建了和扩建了自己的房屋，当时被告的工作人员马道强是分管承建的副镇长，他看后也置之不理，原告代理人向马道强说明该情况，但被告置之不理，该建筑物也位于垛庄水库不到6米，那么为何不拆除其他人的房屋而拆除原告房屋。综上原告认为，被告所持有的法律依据与原告所建的房屋时间适用的法律有很大区别，被告应以当时的法律来处理原告的房屋问题。像刚才被告所列举的情况，垛庄镇整个乡镇村民有60%的人没有土地使用权证也没有房屋所有权证，那么被告为何不拆除？偏偏原告房屋证件合法、用途合法，认为原告房屋是违法建筑是没有法律依据的。此外，被告认为原告所建的房屋是违法建筑，应当先对房屋的性质进行定性，是否是违法建筑，是否应该拆除，才能给原告送达相应的法律文书。在未进行房屋界定是否系违法建筑前，不应先将房屋拆除，同时涉案房屋距离水库100多米，中间还有一条公路，是不影响生态平衡的；涉案房屋是原告的，被告应对原告进行询问，而不应对王存财进行询问。被告对原告提交的1号证据真实性提出异议，认为应提供营业执照与该证明相印证才能作为有效证据使用，但是据被告了解，章丘市茂盛园林管理中心与王存财是一伙的，王存财就代表茂盛园林中心；对2号证据真实性无异议，但对其证明目的有异议，虽然王存财称在合同第六条第二项第二小项中乙方（王存财）有权随时开发建设，但不能证实王存财能够违法建设。被告虽然在合同最后一页盖章，仅仅起到见证的作用，毕竟被告不是合同一方当事人；对3号证据真实性无异议，但对其证明目的有异议，王存财依法取得了荒山使用权，但是并不代表王存财任意违法使用；对4号证据的真实性无异议。本院对上述证据认证如下：合议庭认为，在案证据具备合法性、真实性，与本案待证事实相关联，可以作为定案依据。经审理查明，2002年10月30日，章丘市茂盛园林管理中心与章丘市垛庄镇东车相村民委员会签订《章丘市农村四荒资源开发合同》，约定章丘市茂盛园林管理中心受让7.51亩荒山。同年12月30日，原告明肇胜与章丘市茂盛园林管理中心签订协议并约定共同开发荒山，原告明肇胜在此荒山建造涉案房屋。2019年10月15日，被告将涉案房屋拆除。原告不服，诉至本院。本院认为，本案的争议焦点：一、原告主体是否适格；二、被诉拆除行为是否合法。关于原告主体是否适格的问题。涉案房屋所占用的土地虽系章丘市茂盛园林管理中心受让的荒山，但涉案房屋系原告所建设，2002年12月30日甲方章丘市茂盛园林管理中心与乙方张芝华、明肇胜、王存财签订协议书，约定“乙方建造的房屋中间楼栋东户为张芝华所有，东栋西户为明肇胜所有，其余房屋为王存财所有，建造后的房屋价款待完工结算后，按照各自的房屋面积支付房款”。显然，明肇胜对自己的房屋被拆除提起诉讼，具备原告主体资格。关于被诉拆除行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”；第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”根据上述规定，行政机关实施行政强制应当依法进行，且应遵循程序正当的原则，切实保障行政相对人及利害关系人的合法权益。本案中，被告没有相应证据证实其拆除涉案房屋已经满足上述前提条件，依法应当确认被诉拆除行为违法。因此，对原告请求确认被告拆除其房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告济南市章丘区垛庄镇人民政府于2019年10月15日拆除原告涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济南市章丘区垛庄镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  赵太新人民陪审员  刘恩来人民陪审员  刘 玉二〇二〇年六月十一日法官助理董丽娜书记员纪云梅