广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终45号上诉人（原审原告）湛江市麻章区******民委员会，住所地：湛江市麻章区******。法定代表人林汉聪，主任被上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：广东省湛江经济技术开发区人民大道中**。法定代表人吴松江，局长。委托代理人曹展硕，该局干部。委托代理人周汉基，广东汉基律师事务所律师。原审第三人湛江市市*物业管理总站麻章站，住所地：湛江市****************。法定代表人黄良，站长。委托代理人吴月明，广东大展律师事务所律师。原审第三人湛江市工商行政管理局麻章分局湖光工商行政管理所，住所地湛江市麻章区**********。负责人全斌，所长。上诉人湛江市麻章区******民委员会因土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：涉案土地位于湛江市麻章区湖光镇铺仔圩。1990年8月10日，第三人湖光工商所提交《土地登记申请书》，申请对涉案土地进行登记，在无证件土地来源说明一栏注明“占地面积为558㎡，铺仔圩现市场是于1957年由湖光公社党委无偿划给工商部门作为建设市场之用，场地划定后，由工商部门筹资建设、管理和使用。”原湛江市郊区湖光镇人民政府于1990年8月16日出具土地原权属单位意见“铺仔圩市场经原湖光公社拨给土地，同意给湖光工商所使用面积397平方米作为市场使用。”原湛江市郊区人民政府经审核后，同意登记并向第三人湖光工商所颁发郊府国用总字第0001186号/字（90）第08110200135号《国有土地使用证》，证载面积为397㎡。2001年12月4日，广东省人民政府办公厅下发文件，要求各市、县、自治县人民政府、省府直属有关单位贯彻国务院关于工商行政管理机关与所办市场彻底脱钩的有关规定。2009年1月5日，第三人湛江市市*物业管理总站麻章站向原湛江市国土资源局提交《湖光铺仔圩市场国有土地使用证变更申请》，申请办理涉案土地的变更登记事项。后第三人湖光工商所和湛江市市*物业管理总站麻章站共同提交《土地登记申请书》，其中申请登记依据一栏记载：1.郊府国有总字第0001186号《国有土地使用证》（即上述的郊府国用总字第0001186号/字（90）第08110200135号《国有土地使用证》）；2.郊府国用总字第0001186号档案资料；3.管办脱钩文件、粤府办[2001]109号文，湛江市区**办管脱钩交接书，麻章工商分局物业移交清册。原湛江市自然资源局制作《土地登记卡》和《地籍调查土地登记审批表》。该地籍审批表明确涉案土地面积为397平方米，四至为东至大路、南至市场大路、西至供销社/蔬菜站宅、北至合作总店门市部，在指界人一栏载有第三人湛江市市*物业管理总站麻章站法定代表人陈剑的签字及湖光工商所的盖章确认，被告湛江市自然资源局作出“经核查，该宗土地权属合法，上述内容正确，符合土地登记要求，同意上报”的初审意见。湛江市人民政府经审核，作出“同意批准国有土地使用权变更登记”的批准意见，并于2009年3月6日向第三人湛江市市*物业管理总站麻章站颁发湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》，该证记事一栏载明“原土地使用者湖光工商所变更名称为湛江市市*物业管理总站麻章站。原郊府国有（90）字第0001186号《国有土地使用证》已收回注销”。另查明，原告东岭村委会所使用的办公用房位于涉案土地内，第三人湛江市市*物业管理总站麻章站称原告所使用旧办公楼就建在涉案土地上。原告东岭村委会称其于2019年1月底收到第三人湛江市市*物业管理总站的《民事诉讼状》《证据清单》后才知悉颁发湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》的行政行为。原告东岭村委会提交王文、林那富等人书面证明材料、《湛江市麻章区第五届人民代表大会第四次会议代表提出的议案处理意见的报告》以及《要求返还原工商所借用我村土地为筹建村委会办公大楼的请示》等证据材料用于证明对涉案土地拥有合法权属，认为湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》侵害其合法权益，遂向该院提起行政诉讼。原审认为：本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是：一、原告与涉案的登记行为是否有利害关系，原告的主体资格是否适格；二、原告的起诉是否已经超过起诉期限；三、颁发湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》的行政行为是否合法。一、关于原告与涉案的登记行为是否有利害关系，原告的主体资格是否适格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，本案中，原告所使用的办公用楼位于涉案土地上，且原告东岭村委会提交王文、林那富等人书面证明材料、《湛江市麻章区第五届人民代表大会第四次会议代表提出的议案处理意见的报告》以及《要求返还原工商所借用我村土地为筹建村委会办公大楼的请示》等证据材料，至少能证实原告东岭村委会与涉案土地存在利害关系，系本案适格主体。二、关于原告的起诉是否已经超过起诉期限的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用的司法解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，颁发湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》的时间为2009年3月6日，并未超过法律规定最长期限二十年。原告东岭村委会称于2019年1月底收到第三人提交的起诉状及证据材料后才知悉湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》的颁证行为，并于2019年4月11日向本院起诉，故原告的起诉未超过法定起诉期限。三、关于颁发湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》的行政行为是否合法的问题。参照《土地登记办法》第四十七条“土地权利人姓名或名称、、地址发生变化的当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、、地址变更登记”之规定，湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》的登记属于变更登记，湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》系从旧证（即郊府国用总字第0001186号/字（90）第08110200135号《国有土地使用证》）换发所得。第三人湖光工商所和第三人湛江市市*物业管理总站麻章站共同向被告湛江市自然资源局申请涉案土地的变更登记，并提交了旧证及旧证档案资料、管办脱钩文件、粤府办[2001]109号文、湛江市区**办管脱钩交接书、麻章工商分局物业移交清册等申请材料。经被告湛江市自然资源局初审，制作土地登记卡及地籍调查审批表，确认涉案土地四至、面积，且经第三人湖光工商所和第三人湛江市市*物业管理总站麻章站双方签字盖章确认，作出符合土地登记要求的初审意见。湛江市人民政府经复核后，作出“同意批准国有土地使用权变更登记”的批准意见，于2009年3月6日颁发湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》。其程序合法，且换证变更登记的依据充足，本院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，对原告东岭村委会的诉讼请求应予驳回。另，依照《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”之规定，湛江市自然资源局作为湛江市不动产登记机构，负责统一办理湛江市内的不动产登记事项，对湛国用（2009）第50032号《国有土地使用权证》变更登记具有法定职责，故被告湛江市自然资源局可作为本案适格被告参加诉讼。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告湛江市麻章区******民委员会的诉讼请求。本案受理费50元，由原告湛江市麻章区******民委员会自行承担。湛江市麻章区******民委员会上诉称：原审判决认为被上诉人“于2009年3月6日颁发湛国用(2009)第50032号《国有土地使用证》。其程序合法，且换证变更登记的依据充足”是错误的。涉案土地属上诉人集体所有上诉人于1957年借给湖光公社搭建集贸市场，该地未被依法征用，原湖光公社对涉案土地没有所有权，无权将将其无偿划给原湖光工商所。原湛江市郊区人民政府未经调查核实，违法给原湖光工商所办理土地登记并颁发郊府国用(90)字第0001186号《国有土地使用证》。被上诉人未经调查核实，将涉案的原告集体土地变更杈属登记人为第三人湛江市市*物业管理总站麻章站并颁发湛国用(2009)第50032号《国有土地使用权证》，依法应予以撤销。原审判决认定事实错误，为此特提起上诉，请求上级人民法院依法撤销原审判决，并判决撤销被上诉人给第三人湛江市市*物业管理总站麻章站颁发的湛国用(2009)第50032号《国有土地使用权证》，由被上诉人承担本案诉讼费用。湛江市自然资源局答辩：涉案宗地位于湛江市麻章区湖光镇铺仔圩,1957年湖光公社将涉案土地无偿划给湖光工商所作为建设市场之用，其后由湖光工商所自行筹资建设使用。根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条“凡1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》(以下称《六十条》)公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地),1962年9月《六十条》公布后迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”的规定,该土地已确定为国有土地。1990年，湖光工商所依法申请涉案土地的土地使用权登记,并领取了郊府国用(90)字第000186号《国有土地使用证》，证载面积397平方米。为贯彻国务院关于工商行政管理机关与所办市场彻底脱钩的有关规定,2019年1月5日，第三人湛江市市*物业管理总站麻章站向原湛江市国土资源局提交湖光铺仔圩国有土地使用权变更登记申请，并提交土地登记申请书、宗地图、组织机构代码证、法人代表身份证明、委托书、《转发国务院办公厅转发工商总局关于工商行政管理机关限期与所办市场彻底脱钩有关问题意见的通知》(粤府办[2001]109号)、湛江市区**办管脱钩交接书、麻章工商分局物业移交清册、郊府国用(90)字第000186号《国有土地使用证》等相关材料。经原湛江市国土资源局麻章分局初审，原湛江市囯土资源局审核通过后，报湛江市人民政府审批.湛江市人民政府于2009年3月6日做出“同意批准国有土地使用权变更登记”批准意见，并核发湛国用(2009)第50032号《国有土地使用证》，核定地类(用途)为商业、服务业用地，使用权类型为划拨，土地使用面积为397平方米。上述土地行政登记行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条和《土地登记办办法》第四十七条规定。综上所述，一审判决认定的事实清楚，适用法律、法规正确的，上诉人上诉称原判决错误没有事实和法律依据。为此，请依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，驳回上诉，维持原判决。湛江市市*物业管理总站麻章站口头答辩称，坚持一审答辩意见。湛江市工商行政管理局麻章分局湖光工商行政管理所未作答辩。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决认定事实。另查，原湛江市郊区人民政府于1990年8月19日向湛江市工商行政管理局麻章分局湖光工商行政管理所核发了郊府国用总字第0001186号/字（90）第08110200135号《国有土地使用证》本院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案焦点问题为：上诉人湛江市麻章区******民委员会的起诉是否符合起诉条件的问题。在案证据显示，本案争讼的湛国用(2009)第50032号《国有土地使用证》，是由郊府国用总字第0001186号/字（90）第08110200135号《国有土地使用证》变更登记而来。争讼国有土地使用证与旧证相比，仅土地使用权人发生了变更，而登记的面积、用途等均未改变。由查明事实可以确定，对上诉人权益产生影响的是郊府国用总字第0001186号/字（90）第08110200135号《国有土地使用证》，该证颁发的时间为1990年8月19日，其时《中华人民共和国行政诉讼法》尚未施行，不能适用行政诉讼法予以评判。因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的变更登记行为不可能侵犯上诉人合法权益，故上诉人与湛国用(2009)第50032号《国有土地使用证》的变更登记行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格，故对其起诉予以驳回。综上，上诉人的上诉请求，理据不足，不予支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初168号行政判决；二、驳回湛江市麻章区******民委员会的起诉。二审案件受理费50元，由本院予以退还，一审案件受理费50元，由原审法院予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  杨纯京审判员  黎振华审判员  李常红二〇二〇年五月十二日书记员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。