湖北省恩施市人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂2801行初10号原告张国清，男，汉族，群众，1964年5月1日出生，住建始县，委托诉讼代理人：刘宏荣，男，土家族，中共党员，1953年11月19日出生，住恩施市，系原告姑父。被告恩施市白杨坪镇人民政府，住所地：恩施市白杨坪集镇，统一社会信用代码11422801011466076M。法定代表人陈坦，该镇镇长。出庭负责人张灿，该镇副镇长。委托诉讼代理人：李正奎，该镇重点工程协调服务办公室主任。委托诉讼代理人：张发忍，湖北正典律师事务所律师。原告张国清不服被告恩施市白杨坪镇人民政府（以下简称白杨镇政府）信访事项处理意见一案，本院受理后，于2020年5月27日依法适用普通程序公开开庭进行了审理，原告张国清及其委托诉讼代理人刘宏荣，被告白杨镇政府的出庭负责人张灿及其委托诉讼代理人李正奎、张发忍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张国清诉称，原告于1989年与白杨镇石桥子村11组村民吴远梅登记结婚，入赘于吴家，并将户口迁至该处。期间，原告均为户主。2002年，原告因犯罪被判处有期徒刑10年，2005年4月28日，原告与吴远梅经法院判决离婚。2011年1月，原告刑满释放后到白杨派出所办理了户籍登记和身份证，但未办理常住人口登记卡。原告回原籍生活时，因前妻吴远梅不准原告进屋，报警后，白杨派出所将原共同修建的房屋指定两间给原告居住。原告居住期间，以种田求生存，但前妻吴远梅以原告不是其承包户的共有人，没有承包土地的资格，多次干涉原告耕种。原告为取得耕种的权利，多次找村委会和白杨镇政府要求解决，均被以各种理由推辞和拒绝，导致原告有屋不能住、有地不能种。2017年4月10日，被告启动白杨生态产业园项目时，将吴远梅和原告共有的房屋、耕地、山林征用，并将其所有补偿款全部兑现给吴远梅。原告为维护合法权益，诉至白杨法庭，考虑到原告儿子正在大学读书，自愿让步，双方协商，由吴远梅给原告5万元的房屋和耕地征收补偿款，但并不等于石桥子村民委员会恢复了原告承包集体土地的权利。2018年12月13日，原告以书面形式向被告提出信访，但被告迟迟不予答复，2019年9月21日，经原告催促，被告出具了受理告知书，2019年10月28日，被告作出《关于张国清先生信访事项处理意见书》（以下简称《信访处理意见书》），但该处理意见不符合事实和法律规定，理由如下：1、《信访处理意见书》中“关于要求村委会解决信访人农村土地承包权及颁发农村土地承包经营权证的诉求。根据上述调查可知，信访人在其前妻吴远梅家有承包地，只是被征收，故政府不支持信访人该项请求”不符合规定。《湖北省农村土地承包经营条例》第九条“原户籍在本集体经济组织的正在服刑和其他被依法限制人身自由的人员，依法保障农村集体经济组织成员对本集体经济组织土地的发包承包、征收征用等的知情权、参与权、决策权和监督权，任何组织和个人不得剥夺和非法剥夺农村集体经济组织成员承包土地的权利。”石桥子村委会违法取消原告对农村集体土地承包经营权，应予以恢复。2、《信访处理意见书》称：“2005年二轮土地延包时，虽然信访人的姓名被村经联社从该户的土地承包经营权共有人中去掉，但村经联社并未收回信访人的土地份额，信访人应向其前妻吴远梅等共有人索要承包地，村经联社无义务再向信访人提供承包地，因此，要求村联社承担信访人自2011年1月至今每年4200元的最低生活保障民事责任无依据”，该内容违法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村组织成员承包土地的权利”和该法53条“任何组织和个人侵害承包的土地承包经营权的，应当承担民事责任”和前述《湖北省农村土地承包经营条例》第九条的规定，原告有法律依据要求被告按农村低保标准人平每年4200元承担非法剥夺原告集体土地承包权的民事责任。3、《信访处理意见书》称“信访人于2018年11月26日与前妻吴远梅就离婚后的财产（房屋、耕地、林地）分配达成协议，吴远梅一次性补偿原告房屋、林地，耕地补款5万元”。原告与前妻吴远梅达成5万元的补偿款协议，是原告与前妻共同财产的分割行为，不在被告征收土地和房屋后按户人口人均安置补偿款48400元之列，根据相关法律规定，原告应享有被征地户人均48400元安置补偿费的权利。4、《信访处理意见书》称：“信访人2011年1月刑满释放后，一直随母在外生活，于2018年4月9日将户口迁回石桥子村石桥子组”，此内容与事实不符。原告2011年刑满释放后，凭释放证明在白杨派出所办理了身份证，原告系石桥子村石桥子组村民，被告认定原告不符合享受安置小区宅基地的条件错误。综上，请求法院判决：1、撤销被告2019年10月28日作出的《信访事项处理意见书》。2、被告恢复原告农村集体土地承包经营权。3、原告享有石桥子村石桥子组村民在白杨生态产业园征收房屋和土地时按户籍人口人均补偿48400元安置补偿费的同等权利。4、被告在启动生态产业园项目时，因非法剥夺原告土地承包经营权，导致6年零3个月无责任田耕种，应承担每年4200元基本生活保障的民事责任。5、以公权力在白杨派出所调取原告2011年1月凭释放证明办理的户籍资料，证实原告的户籍登记时间是2011年1月，而不是2018年4月9日。审理中，原告撤回了第2、4、5项诉讼请求。原告张国清向本院提交了以下证据：证据一，常住人口登记表一份。证明原告系石桥子村村民，常住该村。证据二，人口普查户口整顿花名册一份。证明原告是常住人口，是户主。证据三、居民身份证一份。证明原告在2011年1月刑满释放后，凭释放证明书在当地公安机关办理了户籍的事实，并非被告所称2018年4月9日将户口迁回石桥子村石桥组**。证据四、2011年4月8日石桥子村委会给原告出示查阅土地承包的《证明》一份。证明经查阅档案，2005年二轮土地延包时，无张国清为承包共有人，石桥子村经联社非法剥夺了原告农村集体土地承包权利的事实。证据五、2011年6月14日石桥子村委会证明一份。证明原告现经济困难。证据六，2018年9月10日原告与前妻吴远梅5万元的共同财产分割的协议书一份。证明石桥子村委会未恢复原告的土地承包经营权。证据七，《信访处理意见书》书一份。证明被告不按信访程序办理信访意见，把应由信访程序处理的事项推向人民法院。被告白杨镇政府对原告提交证据的真实性均无异议。对证据一、二、三，认为原告张国清作为家庭户户主，并不当然是农村土地承包经营户的户主。对证据四，认为土地承包经营权合同上无共有人，并不必然丧失承包经营权，石桥子村委会2005年二轮土地延包是在原承包基础上的继续发包，而1996年的承包合同和2005年的合同中均为五口人，村委会的发包行为未侵犯原告的合法权益。证据五与本案无关。证据六证实原告与前妻就房屋、土地、山林的补偿款分割达成一致意见，已自行处分相关权益。对证据七，被告在信访答复意见中告知可以申请仲裁或向人民法院起诉的本意是告知原告如认为其主张的民事权利受到侵犯，可以通过申请仲裁或向法院起诉的方式解决，而并非认为《信访处理意见书》不合法不合理而向人民法院提起行政诉讼。被告白杨镇政府辩称，首先，被告作出的《信访处理意见书》系根据《信访条例》规定作出的答复，不属于人民法院的受案范围。2019年9月21日，被告受理原告的信访，调查完成后，于2019年10月28日依据《信访条例》作出答复并送达给原告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（九）项、《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理的决定，信访人不服提起行政诉讼，人民法院应当依法驳回起诉。其次，原告的各项请求不能得到支持。1、关于要求恢复原告对农村集体土地承包经营权的问题。1996年3月28日，吴远梅父亲吴焕香与石桥子村经济联合社签订《恩施市农村土地承包合同书》，承包土地5.12亩。2005年，原告服刑期间，吴焕香承包户延包土地，不存在将承包户主由原告变更为吴焕香的问题，且土地承包经营权的发包与承包双方为村经济联合社与村民，被告作为政府机关，无权发包土地。2、关于6年多期间无责任田耕种的民事责任问题。吴焕香土地承包经营户在80年代初承包了土地，1996年3月该承包户与石桥子村经济联合社签订《恩施市农村土地承包合同书》延长土地承包期限，2005年二轮承包时继续承包，原告认为在吴焕香土地承包经营户内承包土地的，可依法向其主张权利，被告及村委会不存在侵害其土地承包经营权的行为，要求被告承担民事责任的理由不成立。3、要求征收房屋和土地时按户人均补偿48400元安置补偿费的问题。根据《白杨坪镇人民政府关于白杨生态产业园征地拆迁安置补偿标准的请示》及《市人民政府办公室关于切实做好建恩高速公路征地拆迁工作的通知》的规定：对在规定时间内完成旧房拆除和搬迁工作且自行落实新宅基地的被拆迁户，给予每户28000元的补助费、安置过渡费按户平19200元、搬家补偿费按户平1200元的标准一次性补偿给被拆迁户。原告无独立房屋且长期未在石桥子村居住，不属于根据文件应付的房屋拆迁费用、安置过渡及补偿搬家费的对象，原告的该项请求无法律依据。故原告的诉讼不属于人民法院的受案范围，应当依法驳回起诉。原告的其他诉请，亦无事实根据和法律依据。被告在法定期限内，向本院提交了以下证据：证据一、被告组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明被告的主体资格。证据二、《关于要求解决白杨坪镇管辖的石桥子村民委员会非法剥夺上访人土地承包经营权问题和应当承担其民事责任的上访信》、受理告知书、《关于张国清先生信访事项处理意见书》。证明原告提出信访申请，被告受理并答复，原告不服信访答复，应当驳回起诉。证据三、吴焕香1996年恩施市农村土地承包合同书、（2002）恩刑初字第248号《刑事判决书》、（2005）恩民初字第142号民事判决书、吴焕香2005年恩施市农村土地承包合同书、收回土地（林地）承包经营权补偿安置协议书、搬迁补偿及安置协议。（2018）鄂2801民初3775号民事裁定书、张国清、吴远梅签订的协议书、收条等各一份。证明石桥子村经联社将土地依法发包给吴焕香农村土地承包户。2、张国清与吴远梅就房屋、土地、山林的补偿款分配事宜达成协议并履行，原告的权利未受到侵害。证据四、《白杨坪镇人民政府关于白杨生态产业园征地拆迁安置补偿标准的请示》及《市人民政府办公室关于切实做好建恩高速公路征地拆迁工作的通知》。证明原告不属于根据文件房屋拆迁费用、安置过渡及补偿搬家费的对象。原告对被告提交证据的真实性无异议，对合理性有异议。认为2005年土地承包合同中的五口人并没有张国清，说明石桥子村委会依法承包给了吴焕香（吴远梅之父），去掉了张国清，其性质等同于剥夺，导致原告无地耕种，没有合法的身份。原告与吴远梅达成的5万元土地、林地、房屋补偿款，是原告与吴远梅共有财产利益的分割，原告在信访中没有要求政府解决土地、林地、房屋的补偿款，只要求政府解决从2011年1月刑满释放后至2017年4月政府启动工业园征地时止，期间无地耕种造成生活困难的民事责任。根据各方当事人举证、质证情况，对原、被告提交的证据的真实性，本院予以确认；对证明目的本院按照认证一般规则，结合庭审陈述，综合认定其证明效力与证明目的。经审理查明，原告张国清于1990年1月28日入赘与石桥子村石桥子组村民吴远梅登记结婚。后因犯罪，于2002年12月18日被判处有期徒刑10年。2005年3月，吴远梅向本院起诉要求与张国清离婚，2005年11月经本院判决准予离婚。2011年1月，张国清刑满释放后，在白杨坪派出所办理了身份证，在其与吴远梅共同修建的房屋中居住、耕种土地的过程中，与前妻吴远梅发生纠纷。此后，原告向被告信访，其在《关于要求解决白杨坪镇管辖的石桥子村民委员会非法剥夺上访人土地承包经营权问题和应当承担其民事责任的上访信》的书面信访件中，要求解决以下事项：1、解决原告农村土地承包权利的问题，并颁发农村土地承包经营权证。2、石桥子村承担自2011年1月至今每年4200元最低生活保障的民事责任。3、给原告补偿48400元的安置补偿费。4、原告的承包地、房子均被政府征收，要求政府解决宅基地和居住问题。2019年9月23日，被告发出受理告知书，2019年10月28日作出《信访事项处理意见书》，其主要内容概述如下：一、关于要求村委会解决信访人农村土地承包权及颁发农村土地承包经营权证的诉求。根据上述调查，信访人在前妻吴远梅家有承包地，只是被征收，故不支持信访人该项诉求。二、关于要求村经联社按每年4200元最低生活保障标准承担自2011年1月至今生活费问题的诉求。2005年二轮土地延包时，虽信访人的姓名被村经联社从该户的土地承包经营权共有人中去掉，但村经联社并未收回信访人的土地份额，信访人应向前妻吴远梅等共有人索要承包地，村经联社无义务再向信访人提供承包地，信访人该项请求无依据。三、白杨生态产业园项目未单独征用信访人耕地、林地，仅征用其前妻吴远梅一户耕地、林地等土地，且已将补偿资金打卡兑现给吴远梅个人账户。信访人所述房屋为信访人与前妻吴远梅共同所有，未明确分割，且房屋户头认定仅吴远梅一户耕地、林地等土地，且已将补偿资金打卡兑现给吴远梅。信访人于2018年11月26日与前妻吴远梅就离婚后的财产房屋、耕地、林地等分配达成协议，吴远梅已一次性补偿信访人房屋、林地、耕地补偿款5万元。四、关于要求政府解决信访人宅基地和居住的诉求。信访人2011年1月刑满释放后，一直随母在外生活，于2018年4月9日将户口迁回石桥子村石桥子组。根据白杨生态产业园房屋征收户口认定相关政策“被拆迁户是在征收范围内具有合法、独立的房产；被拆迁户在本村委会具有独立的户籍（2017年4月1日前登记）且为户主，并在本地生活多年”。故该栋房屋户口认定仅吴远梅**，张国清未予认定。信访人不符合享受安置小区宅基地的条件，政府不支持信访人的该项诉求。并告知原告如不服本处理意见，可申请仲裁或向法院起诉。作出处理意见后，被告于2019年11月4日向原告进行了送达。本院认为，本案的焦点是被告作出的《关于张国清先生信访事项处理意见书》是否具有可诉性。信访答复意见是否可诉，主要看信访答复意见对原告的权利义务是否产生实际影响。《信访处理意见书》中，关于土地承包经营权，被告根据调查认为村委会并未收回原告的承包地，原告仍享有土地承包经营权，并告知其可向前妻吴远梅主张权利。关于因征收房屋土地或山林的安置补偿费，系以户为单位进行补偿，此前，原告与前妻就安置补偿事宜签订了协议，被告依据协议作出原告不能享有安置补偿款48400元的说明，符合法律规定。如原告对安置补偿款的分配有异议，可通过民事诉讼另行主张权利。被告直接对原告是否享有宅基地作出认定，与《宅基地管理办法》第十七条：“农村村民申请宅基地，应当向村民委员会申请，并取得乡村建设规划许可证后，报乡（镇）人民政府审查，县土地主管部门审核，由县人民政府批准，其批准结果由村民委员会公布”的规定不相符。但鉴于原告并未举证证明其曾向村委会提交过书面申请，被告的该项答复虽然违反法定程序，但并不影响原告仍可就该事项向村委会提出申请的权利，故被告的信访答复意见并未对原告的权利义务产生实际影响。根据《信访条例》第三十四条关于“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请示原办理行政机关的上一级行政机关复查。”被告在《信访处理意见书》中未正确告知原告的救济权利和途径，系告知救济途径错误，但由被告重新告知，徒增行政成本，亦无必要，故原告可在本裁定生效之日起30日内向恩施市人民政府申请复查。需要指出的是，虽然本案不是法院受理范围，但鉴于原告系被告辖区刑满释放人员，如其居住、生活确有困难，被告作为基层政府，应引起高度重视，并给予必要帮扶救助，解决其实际困难，为其回归社会创造条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第八项的规定，裁定如下：驳回原告张国清的起诉。案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  张 玲人民陪审员  贺全银人民陪审员  黄汉卿二〇二〇年六月三十日书 记 员  刘九江