广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终926号上诉人（原审被告）：广州市人力资源和社会保障局，住所地：广州市越秀区******。法定代表人：郭志勇，局长。上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：田发达，广州市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：邬美良，男，1964年7月9日出生，汉族，住广州市荔湾区***********，公民身份号码440************717。上诉人广州市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、广州市人民政府（以下简称市政府）因与被上诉人邬美良特殊工种提前退休审批及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5391号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：据邬美良人事档案资料记载，其从事工作简历如下：1981年11月至1996年1月在广州焊条厂工作，其中从事焗炉：1981年11月；磨工：1990年2月；焊工：1992年3月。另据1993年形成的《广州市特种作业人员登记表》显示，操作证类别和项目为焊工、电焊，姓名邬美良，工作单位广州焊条厂，从事本作业时间1984年至1993年。该登记表中，所在单位一栏，广州焊条厂出具意见为同意并加盖印章，劳动安全监察机关意见一栏，由原广州市劳动局加盖印章。2019年4月22日，邬美良向市人社局申请特殊工种提前退休与申领养老保险待遇，市人社局查明上述事实后，认为邬美良从事的工种焗炉、磨工未分别列入广州焊条厂所属机械系统（行业）可提前退休的特殊工种范围，资料记载邬美良从事特殊工种焊工的年限累计不足规定年限，不符合提前退休的有关条件，遂依据国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）、国家劳动总局《关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见》、劳动部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）、劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120号）、广东省劳动和社会保障厅《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社〔2002〕136号）、国家劳动总局《关于机械工业有毒有害作业等提前退休工种的复函》（〔81〕劳总护字64号）、机械工业部《关于下达机械工业从事高温、高空、有害、特别繁重劳动提前退休工种范围的通知》（〔86〕机人字81号）的规定，于2019年7月30日对邬美良作出不同意办理特殊工种提前退休的穗人社特工决字〔2019〕0556号《特殊工种提前退休审批决定书》。邬美良不服该决定，于2019年8月15日向市政府申请行政复议，该府于2019年8月19日向市人社局发出提出行政复议答复通知，市人社局于2019年8月26日提交行政复议答复。2019年10月12日，市政府作出穗府行复〔2019〕1497号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了市人社局作出的穗人社特工决字〔2019〕0556号《特殊工种提前退休审批决定书》。邬美良仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。……”劳社部发〔1999〕8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第（四）项规定：“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。……按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部门会同有关部门清理审定后予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行。”国家劳动总局《关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见》第六点规定：“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康工作的工人，无论是现在从事这类工作或者曾经从事过这类工作，都需要具备下列条件之一，才能够按照《暂行办法》第一条第（二）项办理：（一）从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满十年的；（二）从事井下、高温工作累计满九年的；（三）从事其他有害身体健康工作累计满八年的。……”广东省劳动和社会保障厅粤劳社〔2002〕136号《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》第五点规定：“在特殊工种提前退休的审核中，对没有原始档案或原始档案没有记载特殊工种工作经历的，不得作为提前退休依据。……”本案中，邬美良档案记载其1990年2月从事磨工，但是，邬美良提交的形成于1993年的《广州市特种作业人员登记表》注明邬美良操作证类别和项目为焊工、电焊，从事本作业时间为1984年至1993年，该登记表经工作单位审核同意，并分别加盖了邬美良原工作单位与原广州市劳动局印章，应视为相应内容经过有权机关的审核确认。在此情形下，市人社局仅依据邬美良档案中的《一九八八年企业职工浮动升级审批表》即认定邬美良在1990年2月之前未从事焊工，认定事实不清，证据不足，故其作出的被诉决定依法应予撤销。市人社局认为前述登记表仅为技术资格证明的意见与登记表中“从事本作业时间”的记载相悖，对其意见原审法院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”本案市政府作为复议机关，其对于市人社局审批决定中查明事实不清、证据不足的问题未予依法纠正，故其作出的本案行政复议决定事实不清，依法应予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销市人社局于2019年7月30日作出的穗人社特工决字〔2019〕0556号《特殊工种提前退休审批决定书》；二、市人社局于本判决发生效力之日起六十日内对邬美良的特殊工种提前退休申请重新作出处理；三、撤销市政府于2019年10月12日作出的穗府行复〔2019〕1497号《行政复议决定书》。上诉人市人社局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市人社局作出的被诉《特殊工种提前退休审批决定书》所认定的事实清楚，适用法规正确。根据邬美良的原始人事档案资料记载，其工作经历如下：1981年11月至1996年1月在广州焊条厂工作，其中从事“焗炉”：1981年11月；“磨工”：1990年2月；“焊工”：1992年3月。根据《国务院关于颁发和的通知》（国发〔1978〕104号）附二第一条第（二）项、国家劳动总局《关于贯彻执行的若干具体问题的处理意见》第四、第五、第六点意见和广东省劳动保障厅《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社〔2002〕136号）第一条的规定，鉴于邬美良：1.从事的“焗炉”、“磨工”等工种均未被原工作单位广州焊条厂所属国家机械系统（行业）列入可提前退休的特殊工种范围（国家劳动总局《关于机械工业有毒有害作业等提前退休工种的复函》〔81〕劳总护字第64号；机械工业部《关于下达机械工业从事高温、高空、有害、特别繁重劳动提前退休工种范围的通知》〔86〕机人字第81号）；2.资料记载其从事特殊工种“焊工”的年限累计不足规定年限，不符合提前退休的有关条件。二、原审判决认定事实错误。1993年的《广州市特种作业人员登记表》仅属于技能考核成绩记录，表上记载考试项目和分数，只要考试及格，即具有从事焊工的职业资格，劳动部门即认可其从业资格，但并不能作为其从事岗位属于特殊工种的证明。虽然登记表上写着“从事本作业时间为1984年至1993年”，但该项内容属于本人填报的个人资料，并非劳动部门认定的内容和范围，且登记表的落款时间为1993年，属于回溯资料，并非当时形成的原始资料，档案内亦无1981年至1990年从事特殊工种焊工的原始资料，不应予以认可和采纳。同时，《广州市特种作业人员登记表》与《一九八八年企业职工浮动升级审批表》两份资料性质不同。《一九八八年企业职工浮动升级审批表》是原始档案资料，属于对邬美良当时工作性质、工资状况、工作岗位的实时记录，该资料清晰说明邬美良1990年2月从事磨工。而《广州市特种作业人员登记表》仅仅是特种岗位资格考试成绩记录表，不具有对以前工作经历的认定功能。市人社局已充分履行调查和举证责任。据此，请求判决：撤销原审判决，维持穗人社特工决字〔2019〕0556号《特殊工种提前退休审批决定书》，本案一、二审诉讼费用由邬美良承担。上诉人市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市政府的行政复议受理程序及审查程序合法。邬美良不服市人社局作出的被诉特殊工种提前退休审批决定，向市政府递交了行政复议申请及证据材料，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定受理该案，并在法定期限内向市人社局发出提出行政复议答复通知，市人社局依法作出答复。市人社局作为本市社会保险行政部门，有权对特殊工种和企业职工退休进行审批和管理。市人社局经审查邬美良原始档案资料，认定其从事的工种“焊工”、“电焊”的年限累计不足国家规定可提前退休的年限，不符合提前退休的有关条件，作出特殊工种提前退休审批决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条作出维持的行政复议决定，并依法送达各方当事人。二、原审判决认定事实错误，具体理由与市人社局的第二点意见相同。据此，请求判决：撤销原审判决，维持穗府行复〔2019〕1497号《行政复议决定书》，本案一、二审诉讼费用由邬美良承担。被上诉人邬美良二审期间提交答辩意见称：一、市人社局、市政府作出行政行为的主要依据《一九八八年企业职工浮动升级审批表》所记录内容存在多处错误。1.表中记录的工资级别为“工人七级”，执行日期为1990年2月，而邬美良工资级别从“工人5级”升级为“工人6级”的执行日期为1991年7月；2.表中记录邬美良的文化程度是“初中”，而1981年《职工登记表》内所记录的邬美良文化程度是“高中”；3.表中记录的工种是磨工，而1993年的《广州市特种作业人员登记表》内所记录的工种是焊工。鉴于上述审批表中记录内容存在多处错误，将其作为行政行为的依据有违法律的公正性，不应予以采纳。二、1992年，市政府规定市属国有企业的在职特种作业人员必须考证上岗，并重新审核在职特种作业人员在考证前从事特种作业的工作年限，进行规范化管理。因此，邬美良按要求填写了《广州市特种作业人员登记表》并送交上级审核。《广州市特种作业人员登记表》经各级审核机关审核确认，市人社局、市政府对该表记录的工作经历不予认可违反公平公正。据此，请求维持原审判决，并判令市人社局、市政府承担本案一、二审诉讼费用。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，根据国务院国发〔1978〕104号《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条、劳动部劳部发〔1993〕120号《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》第一条及劳社部发〔1999〕8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第（四）项的规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年，所从事工种符合国家规定的特殊工种名录，且工作时间累计达到法定年限的可申请办理特殊工种提前退休。本案中，市人社局经审查，邬美良档案资料的《职工登记表》记载工种为焗炉，《一九八八年企业职工浮动升级审批表》记载工种为磨工，认定其1990年2月前从事的焗炉、磨工未列入广州焊条厂所属机械系统（行业）可提前退休的特殊工种范围，所从事特殊工种焊工年限累计不足规定年限，据此作出不同意办理特殊工种提前退休的审批决定。但是，邬美良提交的《广州市特种作业人员登记表》等资料，显示其自1984年至1993年从事焊工，该登记表形成于1993年，并加盖有广州焊条厂、广州市劳动局的印章，表明经过审核确认。而且，邬美良档案资料的《广州市属企业职工标准工资升级审批表》记载工种亦为焊工。在此情形下，市人社局仅依据《一九八八年企业职工浮动升级审批表》的记载内容作出被诉审批决定，依据不足，依法应予撤销。市政府作出维持原行政行为的被诉行政复议决定，亦应一并予以撤销。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。市人社局、市政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市人力资源和社会保障局负担25元，上诉人广州市人民政府负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年六月二十九日法官助理 马 昊书 记 员 邓欢庆