广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终69号上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：湛江市********。法定代表人吴松江，局长。委托代理人文勇，湛江市自然资源局干部。委托代理人周羽军，广东承诺律师事务所律师。上诉人（原审第三人）广东广晟有色金属集团有限公司，住所地：广州市************。法定代表人刘瑞弟，董事长。委托代理人林志雄，广东正大方略律师事务所律师。被上诉人（原审原告）苏武林，男，汉族，1967年9月20日出生，住广东省湛江市赤坎区************，公民身份号码130************636。委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。委托代理人吴光生，广东誉志律师事务所实习律师。上诉人湛江市自然资源局、广东广晟有色金属集团有限公司因与被上诉人苏武林不动产行政登记一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初441号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于湛江市赤坎区******，土地面积为7087.36平方米。原审原告是原湛江南方化油器厂（2012年8月改制成“湛江南方置业有限公司”）的职工。位于湛江市赤坎区******小区是原湛江南方化油器厂职工的宿舍区，该小区建于上世纪八十年代，占地面积7087.36平方米，建有四栋每栋六层砖混结构楼房的职工宿舍。1997年，按照国家房改政策，湛江南方化油器厂将职工宿舍按成本价房改给职工。1997年8月6日，湛江市房地产管理局向原审原告核发了《房地产权证》，将坐落于湛江市赤坎区************确权给原审原告苏武林，证载土地来源为“划拨”，土地权属性质为“国有”。2018年12月，原审原告和其他职工业主申请更换《不动产权证》，原审被告湛江市自然资源局给原审原告颁发了粤（2018）湛江市不动产权第0094493号《不动产权证》，证载房屋坐落于湛江市赤坎区************，权利类型为：国有建设用地使用权/房屋所有权，权利性质为：划拨/房改房，用途：工业用地/住宅，土地权利人登记为：苏武林等全体业主，面积为：共用宗地面积7087.36平方米，房屋建筑面积58.59平方米。该不动产权证附记部分备注：原《房地产权证》粤房地证字第1102501号已收回存档。另查明，2001年9月，广州军区装备部将7430厂“军转地”（含涉案土地）划转广东省广晟资产经营有限公司管理。2003年6月，广东省广晟资产经营有限公司将7430厂（含涉案土地）划归原审第三人广东广晟有色金属集团有限公司管理，原审第三人广东广晟有色金属集团有限公司是原湛江南方化油器厂的母公司。2005年2月5日，湛江市人民政府给原湛江南方化油器厂颁发湛国用（2005）第00024号《国有土地使用证》，证载土地坐落于湛江市*******，地类（用途）为工业用地，使用权类型为：划拨，使用权面积为8587.4平方米。2012年，原湛江南方化油器厂实行改制，企业名称变更为湛江南方置业有限公司。2013年9月11日，广东省人民政府国有资产监督管理委员会对广东广晟有色金属集团有限公司作出粤国资函【2013】805号《关于原湛江市南方化油器厂土地权属变更意见的函》，意见如下：“…原湛江南方化油器厂名下的湛国用（2005）第00024号宗地中，纳入该企业改制资产范围为职工活动中心占用及周边一定范围的剩余土地面积1500平方米，同意将该部分土地权属变更登记至改制后的湛江南方置业有限公司名下。其他的7087.4平方米土地现状为4栋职工已房改住房共用地，未纳入该企业改制资产范围。由于原土地权属主体改制后不存在，请你公司与当地国土资源部门协商，建议将其权属变更登记至原湛江南方化油器厂母公司广东广晟有色金属集团有限公司（国有全资企业）名下，并对土地使用情况进行备注。”2013年10月8日，广东省广晟资产经营有限公司对原审第三人广东广晟有色金属集团有限公司作出广晟字【2013】219号《关于对原湛江南方化油器厂土地权属变更问题的批复》，批复意见如下：“…原登记在湛江南方化油器厂名下的湛国用（2005）第00024号的8587.4平方米土地，按照不同的用地属性分别确定权属：1、职工活动中心和周边一定范围剩余的1500平方米土地，被纳入该企业改制资产范围，同意将权属变更登记至改制后的湛江南方置业有限公司名下。2、其余7087.4平方米土地是4栋职工已房改住房的共用地，因未纳入该企业改制资产范围，且原承载主体已不存在，将权属变更登记至你公司名下…”。2015年7月21日，原审第三人向原湛江市国土资源局申请办理土地分宗登记及划拨国有土地使用权变更登记，并提交土地登记申请书、地籍调查表、宗地图、湛国用（2005）字第00024号《国有土地使用证》等土地权属来源证明文件，原湛江市国土资源局审查后报请湛江市人民政府批准。2015年7月21日，湛江市人民政府给原审第三人广东广晟有色金属集团有限公司颁发湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》，证载土地坐落于湛江市赤坎区*****，地类（用途）为工业用地，使用权类型为“划拨”，使用权面积为7087.36平方米，核发给原湛江南方化油器厂颁发湛国用（2005）第00024号《国有土地使用证》已收回注销。再查明，湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》证载的湛江市赤坎区******与粤（2018）湛江市不动产权第0094493号《不动产权证》证载的赤坎区海田路27号实际为同一地块。原审法院认为，本案属于土地行政登记纠纷。根据原审原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点是：湛江市人民政府给原审第三人广东广晟有色金属集团有限公司颁发湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》应否撤销的问题。根据原审法院查明的事实，2005年，原南方化油器厂取得包括涉案土地在内共8587.4平方米土地的国有土地使用权，后原南方化油器厂于2012年实行改制，名称变更为湛江南方置业有限公司，但涉案的7087.36平方米土地未纳入企业资产改制范围，遂该部分土地变更登记至原审第三人广东广晟有色金属有限公司名下。在此之前，原审原告作为原湛江南方化油器厂的职工，已于1997年因房改政策取得位于涉案土地上的海田路27号三幢406房屋的所有权，同时，包括原审原告在内的原南方化油器厂的其他职工也取得了在涉案的7087.36平方米土地上房改房的房屋产权。故原审原告和其他职工业主属于涉案土地的共用宗地的实际使用权人。另外，根据广东省人民政府国有资产监督管理委员会于2013年对广东广晟有色金属集团有限公司作出粤国资函【2013】805号《关于原湛江市南方化油器厂土地权属变更意见的函》批复内容：“7087.4平方米土地现状为4栋职工已房改住房共用地，未纳入该企业改制资产范围。因原土地权属主体改制后不存在，建议将其权属变更登记至原湛江南方化油器厂母公司广东广晟有色金属集团有限公司（国有全企业）名下，并对土地使用情况进行备注。”根据上述批复内容，涉案土地变更登记至原审第三人名下时，应对土地的使用情况进行备注，但湛江市人民政府于2015年给原审第三人颁发涉案国有土地使用权证时并未进行使用权情况的备注，损害了包括原审原告在内的该宗地上全体业主的合法权益。同时，依据2019年7月1日湛江市自然资源局下发的湛自然资（国土）发【2019】1707号关于印发《湛江市不动产统一登记有关问题的处理意见》的通知，在该通知第九点明确：“建设单位已完成开发建设的住宅小区，已办理房屋首次登记且将房屋销售给购房业主，但土地使用权仍登记在原建设单位名下的，按照房地一体的原则，由自然资源局收回作废原建设单位土地使用证，确实无法收回作废的，由自然资源部门在门户网站公告作废…”。参照上述规定，为解决房地权属分离的历史问题，按照房地一体原则，土地使用权仍登记在原建设单位名下的，应将原土地使用权证予以作废处理。本案原审原告苏武林于2018年取得粤（2018）湛江市不动产权第0094493号《不动产权证》，土地权利人登记为苏武林等全体业主，共用宗地面积为7087.36平方米，而原审第三人于2015年取得的湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》仍未注销，与现行政策规定相背离，明显不当。考虑到本案实际情况，原审原告苏武林和其他职工业主已经取得涉案土地及房屋的不动产权证,从尊重历史和解决现实问题的角度，湛江市人民政府颁发给原审第三人的湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》应予撤销，涉案宗地使用权应登记为赤坎区海田路27号小区全体业主共同所有。综上所述，原审原告诉请撤销湛江市人民政府给原审第三人广东广晟有色金属集团有限公司颁发湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》，理据充分，原审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销湛江市人民政府给原审第三人广东广晟有色金属集团有限公司颁发湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》，责令原审被告湛江市自然资源局将位于湛江市赤坎区******面积为7087.36平方米的土地登记为赤坎区海田路27号小区全体业主共同所有。案件受理费50元，由原审被告湛江市自然资源局负担。上诉人湛江市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认为涉案土地使用权归全体业主是认定事实错误，适用法律错误，且该判项明显超过诉讼请求，应予撤销。理由是一审判决参照适用《湛江市不动产统一登记有关问题的处理意见》第九点不当，该规定针对的是商品房，本案被上诉人取得房屋产权是基于房改房政策，不应适用上述规定。其次，被上诉人提起本案的诉求是请求撤销涉案国有土地使用证，但一审法院责令被告将位于湛江市赤坎区******面积为7087．36平方米的土地登记为赤坎区海田路27号小区全体业主共同所有，该判项明显超出诉讼请求，程序违法。二、湛江市人民政府向第三人核发湛国用（2015）第20121号土地使用权证的行政行为事实清楚，证据确凿，符合法律规定，应予维持。三、涉案国有土地使用证与被上诉人的不动产权证登记内容不一致，是土地和房屋分设登记的历史原因造成的，且涉案权属证书的存在不会减损被上诉人的权利。首先，被上诉人所持证书在法律上已确认其合法权益，涉案国有土地权证对被上诉人的合法权利不产生影响。在目前全省通用的登记发证系统中，为明确房屋在土地上落宗情况，防止出现房、地分离情形，被上诉人申请换发新证，新证已经记载了土地权利人包括被上诉人在内共用宗地面积7087．36平方米，即土地使用权人包括被上诉人本人在内的全体业主共同共有，在法律上已确认被上诉人的合法权益，拥有单独处置该房产的相关权利。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，第三人需要处分涉案土地，应当经过共有人同意，故涉案国有土地使用证的存在不会减损被上诉人的合法权利，只是明确该土地是划拨国有土地，属国有资产。其次，涉案土地及房屋的分离登记属历史遗留问题。涉案湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》是依据原湛国用（2005）第00024号《国有土地使用证》变更登记而来，原证登记的使用权人为湛江南方化油器厂，该地块使用权由有色集团承接后，依据《土地登记规则》第三十八条相关规定，土地使用权人依法变更登记为第三人。并且，涉案土地是划拨国有土地，属于国有资产。涉案土地上建有四栋职工宿舍楼，若涉案土地使用证被撤销，绝大多数业主将无法办理《不动产权证》，严重损害了绝大多数业主的权益，引发更大的社会问题。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，维持上诉人湛江市自然资源局作出的行政行为。上诉人广东广晟有色金属集团有限公司（以下简称广晟有色公司）亦不服一审判决，提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。（一）上诉人广晟有色公司申请办理涉案土地分宗登记及划拨国有土地使用权变更登记的时间是2015年6月19日，一审判决书第17页第10行错误认定为“2015年7月21日”，应予更正。（二）上诉人是涉案土地的实际使用权人，原审法院否定上诉人为涉案土地的实际使用权人，系认定事实错误。参照《广州市已购公有住房上市规定》第五条规定，结合被上诉人分摊建筑面积为0M2，可知分摊建筑面积部分的产权归上诉人所有，该部分建筑面积所占土地的使用权亦归上诉人所有，即上诉人是涉案土地的合法使用权人。（三）被上诉人未举证证明其权益因涉案发证行为而遭到损害，原审法院认定“但湛江市人民政府于2015年给第三人颁发涉案国有土地使用证时并未进行使用权情况的备注，损害了包括被上诉人在内的该宗地上全体业主的合法权益”系认定事实错误。第一、广东省人民政府国有资产监督管理委员会作出的粤国资函[2013]805号《关于原湛江南方化油器厂土地权属变更意见的函》并未限定土地登记时具体需要备注的内容。此外，上诉人领取的涉案国有土地使用权证未注明使用面积为独用，即未损害其他业主的合法权益。第二、被上诉人2018年取得的粤（2018）湛江市不动产权第0094493号《不动产权证》已经注明土地权利人为“苏武林等全体业主”，即被上诉人权益已经得到确认，实际未遭到任何损害。（四）上诉人非建设单位，涉案土地上房屋亦未办理首次登记，原审法院参照《关于印发＜湛江市不动产统一登记有关问题的处理意见＞的通知》第九条的规定，认定涉案土地使用权证未注销明显不当，系认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项规定行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，该“明显不当”应针对具有自由裁量权的行政行为，涉诉行政行为并不涉及行政自由裁量权行使，不应适用该条规定。上诉人是涉案土地的实际使用权人，湛江市人民政府给上诉人颁发土地使用权证符合房地一体原则，无任何不当之处。如撤销涉案土地使用权证，将导致上诉人对涉案土地及地上相应建筑物合法权利的灭失，将导致国有资产流失！（二）一审判决参照湛江市自然资源局下发的湛自然资（国土）发[2019]1707号文件，来认定涉案土地证未注销的行为属于“明显不当”，属于法律适用错误。上述文件发布的主体是湛江市自然资源局，其仅是湛江市政府下属一个工作部门，其发布的文件效力明显低于湛江市政府发布的地方政府规章，不能作为法院审理行政案件参照依据。（三）一审判决认为湛江市政府、湛江市自然资源局在颁发涉案土地证时，没有按照粤国资函[2013]805号函的“建议”备注好土地使用情况的行为损害了全体业主的合法权益。该项认定在适用法律上存在更为严重的错误。三、本案不符合法定起诉条件，应驳回起诉。（一）被上诉人苏武林不具备本案的原告主体资格。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”的规定，苏武林的粤（2018）湛江市不动产权第0094493号《不动产权证书》明确记载土地权利人为“苏武林等全体业主”，因此，涉案土地使用权属于业主的共有利益。本案苏武林享有所有权的专有建筑面积仅58．59M2，，其以个人名义提起诉讼属于原告主体不适格。（二）被上诉人苏武林的起诉已超过起诉期限。苏武林曾在其提交的《行政复议申请书》中称：“近几年来，原土地使用权单位广东广晟有色金属集团有限公司一直在谋求向省国资委申请将土地使用权挂牌转让给港盛公司，由于国有资产交易程序复杂，折腾几年毫无进展。”证明苏武林在几年前已知道上诉人为涉案《国有土地使用证》项下土地使用权人，据此，苏武林提起本案诉讼明显超过了法定的六个月的起诉期限，应驳回其起诉。（三）上诉人取得涉案土地使用权证苏武林之合法权益明显不产生实际影响。四、原审法院审理对象错误。被上诉人起诉请求撤销的是2015年湛江市人民政府向上诉人（原审第三人）颁发土地证的行为，但原审法院却将审理对象确定为不注销土地证行为，即湛江市自然资源局在2019年7月1日以后仍不注销土地证的行为。因此，不论在时间上还是内容上，上述“颁发证件”（作为）与“未注销证件”（不作为）属于两个完全不同的行政行为，故一审法院通过讨论述“未注销证件”的合理性，继而支持被上诉人的诉讼请求，属于审理对象严重错误，应予纠正。五、基于原告已获得最新、最权威的《不动产权证》，那么此前湛江市政府颁发的涉案国有土地权证对原告的合法权益根本不会产生实际影响，而且根据自然资源部2016年1月1日实施的《不动产登记暂行条例实施细则》，上诉人的土地证依法应当继续有效。综上，一审判决不仅在实体上处理与法律适用上都存在严重问题，而且还直接“责令”湛江市自然资源局应当如何重新颁证，此举无疑是司法权代行了行政部门的职能，于法无据，况且，如果按一审判决撤销土地证，将会导致国有资产流失、土地出让金无法缴纳、三旧改造项目搁置等问题。因此，为妥善解决本案涉及的诸多问题，请求依法撤销一审判决，改判为驳回被上诉人的诉讼请求或起诉。被上诉人苏武林答辩称：一、上诉人主张一审判决责令湛江市自然资源局将土地登记为全体业主共有是超出诉讼请求的判决，被上诉人认为这是上诉人将民事诉讼的观点运用到行政诉讼中去了，根据行政诉讼法的规定，人民法院在作出行政判决时，既可以维持行政机关的行政行为，也可以撤销行政机关的行政行为，并可责令行政机关重新作出行政行为。二、涉案发证行为存在重复发证，国家土地管理法出台后，不存在房地分开的问题了，被上诉人1997年因房改政策取得房屋，其权利应及于土地，包括其他职工业主房屋有关的土地应作为房改房用地，在这种情况下，湛江市人民政府给广晟有色公司颁发国有土地使用权证是事实不清。三、上诉人主张涉案发证行为不会减损被上诉人的权利，这种观点是错误的。四、一审判决不存在适用法律错误的问题，一审判决在认定事实中参照了湛江市国土资源局的意见，并不是适用了处理意见。五、原审判决也不存在审理对象错误的问题，审理的对象就是2015年颁发国有土地使用权证的行为，一审判决只是在论述时认为湛江市自然资源局不注销土地证行为错误，并没有在本案中判决责令注销国有土地证，不存在审理对象错误。综上，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实基本清楚，但原审法院审理查明“2015年7月21日，原审第三人向原湛江市国土资源局申请办理土地分宗登记及划拨国有土地使用权变更登记，并提交土地登记申请书……”应纠正为：“2015年6月1日，原审第三人向原湛江市国土资源局申请办理土地分宗登记及划拨国有土地使用权变更登记，并提交土地登记申请书……”；原审查明“2013年9月11日，广东省人民政府国有资产监督管理委员会对广东广晟有色金属集团有限公司作出粤国资函【2013】805号《关于原湛江市南方化油器厂土地权属变更意见的函》，意见如下：……”应纠正为：“2013年9月11日，广东省人民政府国有资产监督管理委员会对广东广晟有色资产经营有限公司作出粤国资函【2013】805号《关于原湛江市南方化油器厂土地权属变更意见的函》，意见如下：……”。对原审法院查明的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案是不动产行政登记纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，位于湛江市赤坎区******小区是原湛江南方化油器厂职工的宿舍区，1997年因国家房改政策，湛江南方化油器厂将职工宿舍按成本价房改给了职工，并办理了《房地产权证》，其后，被上诉人苏武林等业主又依法申请更换了《不动产权证书》，《不动产权证书》关于房屋所在土地的登记为共用宗地面积7087.36平方米，土地权利人为“海田路27号全体业主”。因此，涉案湛江市人民政府给上诉人广晟有色公司颁发湛国用（2015）第20121号《国有土地使用权证》的行政行为属于涉及海田路27号全体业主共有利益的行政行为。根据上述法律和司法解释规定，对于涉及业主共有利益的行政行为，有权提起行政诉讼的主体是业主委员会、专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主，被上诉人苏武林以个人名义提起本案诉讼，明显不符合上述法律和司法解释规定。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形的。”根据前述规定，原审法院认为被上诉人苏武林具备原告诉讼主体资格，对本案进行实体审理并作出判决，属于适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初441号行政判决；二、驳回被上诉人苏武林的起诉。本案不收取案件诉讼费。本裁定为终审裁定。审判长  李若珠审判员  李常红审判员  吴有文二〇二〇年六月二十九日书记员  梁春雨附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……