湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终665号上诉人（原审原告）孝感市开发区新威养猪厂，经营场所孝感高新技术产业开发区槐荫办事处五龙社区**。经营者周新安，男，汉族，1954年7月20日出生，户籍所在地为孝感市开发区。委托诉讼代理人周志威（系周新安之子），男，汉族，1986年4月19日出生，户籍所在地为孝感市开发区。委托诉讼代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）孝感市生态环境局，住所地孝感市槐荫大道**。法定代表人柳耀堂，局长。行政负责人艾俊，副局长。委托诉讼代理人周国源，该局工作人员。委托诉讼代理人刘永前，湖北锡爱律师事务所律师。被上诉人（原审被告）孝感高新技术产业开发区管理委员会，住所地孝感市孝**交通西路**。法定代表人黄晶，主任。委托诉讼代理人周开岑，该管委会副主任。委托诉讼代理人刘高洁，湖北自强律师事务所律师。原审第三人孝感高新技术产业开发区槐荫办事处，住，住所地孝感市乾坤大道与澴川路交汇处/div>法定代表人聂丹，主任。委托诉讼代理人彭建，湖北峰鼎律师事务所律师。上诉人孝感市开发区新威养猪厂（以下简称新威养猪厂）因诉孝感市生态环境局、孝感市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、孝感高新技术产业开发区槐荫办事处（以下简称槐荫办事处）行政强制拆除一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2019）鄂09行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人的委托诉讼代理人周志威、张大伟，孝感市生态环境局的行政负责人艾俊、委托诉讼代理人周国源、刘永前，被上诉人高新区管委会的委托诉讼代理人周开岑、刘高洁，原审第三人槐荫办事处的行政负责人聂丹、委托诉讼代理人彭健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，自1996年开始，周新安先后与其所在五龙村的村民口头达成土地承租协议，使用农村20余亩耕地（不属于基本农田）建养猪厂。2009年3月19日，经注册登记并领取个体工商户营业执照，名称为“孝感市开发区新威养猪厂”，由周新安以个人名义经营。经营范围为牲猪养殖销售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营），，经营场所在孝感市经济开发区五龙村**（即现槐荫办事处五龙社区**）根据《湖北省畜禽养殖区域划分技术规范（试行）的通知》规定，孝感高新区全域于2016年划属禁养区，并于当年9月开始启动禁养工作。新威养猪厂在起诉状中自述，当地村委会已告知其所在地块已划入禁养区。2018年6月9日，孝感市人民政府办公室印发《市人民政府办公室关于推进畜禽养殖废弃物资源化利用加快畜牧业绿色高效发展的意见》（孝感政办函[2018]64号）。该文件规定“市高新区、临空区划为禁养区。”新威养猪厂的经营场所在孝感高新区辖区，属于在禁养区内从事牲猪养殖。2018年7月17日，原孝感市环境保护局对新威养猪厂进行现场检查后，认为其自正式投入生产以来，未办理环评手续，未执行环保“三同时”验收手续，未安装污染防治设施。经原孝感市环境监测站对新威养猪厂进行采样分析：超过水污染物排放标准，排放污染物超标达5.83倍，氨氮超标0.38倍。根据湖北省环境保护厅、湖北省农业厅关于印发《湖北省畜禽养殖区域划分技术规范（试行）的通知》，经现场调查，确认新威养猪厂为规模化养殖场。2018年7月20日，孝感市环境保护委员会办公室向孝感高新区发出《关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》。该督办通知明确指出，孝感高新区属禁养区，截至目前仍有周新安的养猪厂未关停，造成不良的社会影响。由孝感高新区迅速成立畜禽污染整治工作专班，对禁养区畜禽养殖场采取强力措施，依法关停拆除，同时对被污染的沟渠进行生态修复，对工作推进不力、不作为等，将移交纪监委追究相关责任人的责任。2018年7月24日，孝感市孝南区人民检察院向槐荫办事处发出孝南检民行公建[2018]08号《检察建议书》。检察机关认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款的规定，槐荫办事处在其辖区内对环境保护工作负有监督管理职责。新威养猪厂未建设污染防治配套设施、自然排放未经无害化处理的养殖废弃物以及在禁养区从事牲猪养殖的违法情形，槐荫办事处未依法履行监管职责，损害了国家利益和社会公共利益。检察机关建议，槐荫办事处要履行法定职责，对新威养猪厂在环境保护工作中存在的违法行为进行监管，配合有关行政执法部门对违法情形进行查处。原孝感市环境保护局先后对新威养猪厂经过现场检查、监测等，先后制作了《污染源现场监察记录》《调查询问笔录》《现场检查（勘察）笔录》《监测报告》以及牲猪养殖现场照片和影像资料等。相关证据证实新威养猪厂违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第一款第四项、第十三条第二款以及《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定。2018年7月31日，原孝感市环境保护局依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一款第三项和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、第三十九条以及《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第二项、第三项的规定，对新威养猪厂作出“责令立即停止在禁养区内养殖行为”的行政命令，即《责令改正违法行为决定书》（孝环责改字[2018]166号）。新威养猪厂对上述行政决定不服，向湖北省生态环境厅申请行政复议。该厅经复议认为，新威养猪厂未建设污染防治设施投入生产，事实清楚，依法责令其停止生产，适用法律准确。新威养猪厂属禁养区事实清楚，责令其停止违法行为，适用法律准确。新威养猪厂超标排放污染物事实清楚，责令其停产，适用法律准确。同时认为孝感市环境保护局作出的行政决定程序合法。因此，孝感市环境保护局以新威养猪厂未建设污染防治设施投入生产、在禁止养殖区域内养殖、超过水污染物标准排放污染物的违法行为，作出责令新威养猪厂立即停止在禁养区内养殖行为的行政决定并无不当。湖北省生态环境厅作出上述行政复议决定后，新威养猪厂未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，原孝感市环境保护局作出的《责令改正违法行为决定书》（孝环责改字[2018]166号）以及湖北省生态环境厅作出的《行政复议决定书》（鄂环法[2018]1号）均已发生法律效力。2018年10月18日，原孝感市环境保护局向孝感市人民政府报送《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》（孝环保文[2018]47号）。该报告向孝感市人民政府呈报“新威养猪厂在禁养区内从事养殖，严重影响了孝感市突出环境问题整改进程。市环委会办公室对高新区管委会下达督办通知，要求高新区管委会采取强制措施，依法关停拆除到位。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定：在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”该报告中请示孝感市人民政府批准由高新区牵头，畜牧局、环保局等部门配合，采取强制措施，依法关停取缔该养猪厂。2018年10月24日，湖北省农业厅向孝感市人民政府发出《省农业厅关于禁养区关闭搬迁和畜禽养殖废弃物资源化利用工作的督办函》。该督办函明确指出，省农业厅就禁养区关闭搬迁、环保问题整改落实、畜禽养殖废弃物资源化利用和养殖场直联直报系统填报等情况开展了交叉检查，截止2018年10月15日，孝感高新区畜禽养殖禁养区仍有1家养殖场未关闭搬迁到位。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《水污染防治行动计划》及湖北省政府《落实中央第三巡视组“回头看”关于加强长江大保护反馈意见整改工作方案》，要求孝感市人民政府及时督办，确保问题及时整改到位。孝感市人民政府经研究，于2018年10月30日由分管副市长签字批复了孝感市环境保护局的上述报告。高新区管委会、环保、畜牧等部门以及槐荫办事处等单位工作人员先后多次到新威养猪厂向经营者周新安宣传畜禽禁养和环境保护等相关法律法规及政策规定，但新威养猪厂拒不整改，不愿关闭该养猪厂。2018年11月2日，根据孝感市人民政府的批复，高新区管委会联合环保、畜牧等部门工作人员，依法对新威养猪厂实施关停，主动帮助把未迁移的在栏162头牲猪全部转运，消除了畜禽养殖污染源。另查明，新威养猪厂先后占用农用地建设非农设施，建造了105.5平方米的房屋及相关永性建筑物，未办理农用地转用审批手续，亦未办理用地审批手续。新威养猪厂在农民承包的耕地上建造猪舍，其用地虽然属于设施农用地，无需办理农用地转用审批手续，但是未办理临时用地审批和向相关职能部门办理备案手续。本案实施关停时，在转运牲猪过程中有零星围栏及上猪台等部分受到损坏，对新威养猪厂的房屋及相关永久性建筑物未予以拆除。同时查明，在孝感市机构改革中，组建孝感市生态环境局，原孝感市环境保护局的职责变更到孝感市生态环境局。原审法院认为，本案主要争议焦点，一是案件当事人的诉讼地位如何确定；二是被诉行政行为属强制拆除行为，还是关停行为；三是被诉行政行为如何评判。关于第一个焦点问题。孝感市生态环境局对新威养猪厂作出的《责令改正违法行为决定书》生效后，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，向孝感市人民政府报送《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》中，请示由高新区管委会牵头，畜牧、环保等部门配合，采取强制措施，依法关停取缔新威养猪厂。孝感市人民政府负责人对其报告作出了同意的批复。从相关证据可以证实，高新区管委会、孝感市生态环境局按照孝感市人民政府的批复组织实施了行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。故高新区管委会属本案适格的被告。孝感市生态环境局是政府生态环境保护主管部门，且参与实施了行政行为，亦属本案的适格被告。槐荫办事处在其辖区内，对生态环境保护工作负有监督管理职责，并且槐荫办事处工作人员先后多次到新威养猪厂向经营者周新安宣传畜禽禁养和生态环境保护等相关法律法规及政策规定，其参与诉讼有利于人民法院进一步查明案件事实。因此，可以作为第三人参加诉讼。关于第二个争议焦点问题。2018年11月2日，有关单位工作人员主动帮助新威养猪厂对未迁移的在栏162头牲猪进行了转运，目的是对新威养猪厂予以关停，消除畜禽养殖污染源。正如新闻报道所言：在中央生态环境保护督察“回头看”整改进行时，市高新区依法关停一养猪场。根据相关证据以及结合本案合议庭成员到案涉现场进行核查的事实，新威养猪厂建造了105.5平方米的房屋及相关永久性建筑物，但仅有零星围栏及上猪台等部分受到损坏，对其房屋及相关永久性建筑物未予以拆除。因此，本案定性为行政强制拆除行为缺乏事实根据，应定性为关停行为，亦符合行政执法目的。关于第三个争议焦点问题。孝感市人民政府认真贯彻落实党中央、国务院关于“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，对于严重影响生态环境的牲猪养殖业开展整治，是生态文明建设的重要环节，政府生态环保部门发挥着主要作用。新威养猪厂在禁养区内从事规模化养猪，并且未办理环评手续，未执行环保“三同时”验收手续，未安装污染防治设施，造成严重污染。孝感市生态环境局先后对新威养猪厂经过现场检查、监测等，按照行政程序依法作出了《责令改正违法行为决定书》，责令新威养猪厂立即停止在禁养区内的养殖行为，上述行政决定已发生法律效力。孝感市环境保护委员会办公室向孝感高新区发出《关于限期关闭高新区禁养区内畜禽养殖场的督办通知》，孝感市孝南区人民检察院向槐荫办事处发出《检察建议书》，湖北省农业厅向孝感市人民政府发出《省农业厅关于禁养区关闭搬迁和畜禽养殖废弃物资源化利用工作的督办函》，孝感市人民政府对孝感市生态环境局报送的《关于申请对孝感市开发区新威养猪厂依法予以关停取缔的报告》作出了批复。同时，高新区管委会、环保、畜牧等部门以及槐荫办事处等单位工作人员先后多次到新威养猪厂进行宣传说服催促关停工作，但新威养猪厂不愿关停该养猪厂。因此，高新区管委会联合环保、畜牧等单位依法对新威养猪厂实施关停行为，实施该关停行为具有事实根据和法律依据，其关停行为未违反法律规定。综上，新威养猪厂的起诉理由不成立，对其诉讼请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孝感市开发区新威养猪厂的诉讼请求。新威养猪厂上诉称，一、槐荫办事处是适格被告，原审法院将其列为第三人认定事实不清。被诉行政行为是孝感市生态环境局、高新区管委会、槐荫办事处共同实施。原审法院庭审时亦对此进行了调查确认。槐荫办事处当庭自认其实际参与了被诉行政行为。二、被诉行政行为已经超越了关停的范畴，属于强制拆除行为，原审法院将被诉行为认定为关停行为不当。三、被上诉人实施所谓的“关停”行为时不仅砸毁了猪舍的内部隔断，同时毁损了上诉人的大门、两段围墙及部分房屋。被上诉人辩称拆除围墙是为了开辟缺口，以便将牲猪转运出养殖场，但拆毁大门、围墙并非合理与必要手段。此外，被上诉人还额外拆除了另一段围墙，但转运牲猪时并未利用该缺口。因此，被上诉人实施的行为并非实施关停行为所需，反而侵害了上诉人的合法财产权。不应将被上诉人实施的行为归为关停行为。三、被上诉人实施的强制拆除行为程序违法。事先没有作出《行政强制决定》，也没有给予上诉人陈述、申辩及申请听证的权利，违反了《行政强制法》的规定。被上诉人转运牲猪后，也没有告知转运的处理结果，没有将款项返还上诉人。四、被上诉人实施案涉行政行为的执法目的不当。上诉人经营的养殖厂已被纳入槐荫大道东延伸线建设及孝感市妇幼保健院东城院区建设项目的征收范围内。被上诉人实施的行为显然是为了促进征收进程，执法目的不当。综上，原审法院判决驳回诉讼请求错误，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。孝感市生态环境局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，执法目的正当，没有超出关停的范畴。上诉人在答辩人、高新区管委会及槐荫办事处多次做工作的前提下仍然拒不关停，所以答辩人才实施强制关停。关停行为程序合法，依照相关程序下达了关停命令，上报了相关部门，强制关停后销售的牲猪款项已经告知了上诉人。上诉人的理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。高新区管委会答辩称，答辩人不是本案适格被告。本案证据《责令改正违法行为决定书》明显可见涉案行为不是答辩人作出。涉案行为应属关停而非强制拆除，且并未超出必要限度。上诉人将被诉行为定性为“强制拆除”错误，与事实不符。根据原审的调查可知，有关单位是为了达到消除畜禽养殖污染源的目的采取了必要的措施——包括将牲猪予以转运、破坏少量隔断围栏及上猪台。同时，因一次性转运大量牲猪，故不得不破坏大门及少量围墙，没有超出必要限度。此外，上诉人厂内其他房屋及相关永久建筑物也是违规违法建造，但本案所涉行为未对这些建筑物做出任何破坏行为，不存在强制拆除。因此，本案所涉行为性质是关停，且严格依照《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定进行。上诉人认为“被上诉人执法目的不当”的说法错误，没有证据证实。上诉人的理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。槐荫办事处答辩称，答辩人是高新区管委会的派出机构，不具备行政执法主体资格。原审法院将答辩人列为第三人，适用法律正确。涉案行为应属“关停”，而非“强制拆除”，且并未超出必要限度。有关单位是为了达到消除畜禽养殖污染源的目的采取了必要的措施——包括将牲猪予以转运、破坏少量隔断围栏及上猪台。同时，因一次性转运大量牲猪，故不得不破坏大门及少量围墙，没有超出必要限度。此外，上诉人厂内其他房屋及相关永久建筑物也是违规违法建造，但本案所涉行为未对这些建筑物做出任何破坏行为，不存在强制拆除。因此，本案所涉行为性质是关停，且严格依照《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定进行。上诉人认为“被上诉人执法目的不当”的说法错误，没有证据证实。请求驳回上诉，维持原判。本案当事人提交的证据已经随案卷移送本院。本院经审查认为原审对证据的分析认定是合法的。本院经开庭审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人提出的诉讼请求为：确认三被告于2018年11月2日对其实施的强制拆除行为违法。被上诉人均认为不存在强制拆除行为，被上诉人拆除大门及部分围墙是为了对上诉人关停而实施。因此，根据本案事实及诉辩各方的观点，本案的争议焦点归纳为：上诉人所诉的强制拆除行为是否存在；如果被上诉人实施了该强制拆除行为，其合法性应如何评判。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。由以上规定可以看出，拆除或者关停在禁养区内的养殖厂均是为了实现停止污染这一执法目的而采取的措施。根据本案查明的事实，孝感市生态环境局经过现场检查、监测等，依法做出了《责令改正违法行为决定书》，且经过湖北省生态环境厅行政复议认为该《责令改正违法行为决定书》并无不当。尽管被上诉人在执法过程中，为了转运牲猪导致零星围栏及上猪台等部分设施受到损坏，但对上诉人的房屋及相关永久性建筑物并未予以拆除。而被上诉人实施的拆除部分围栏及部分设施、转运牲猪的行为，目的并不是要将上诉人的房屋及构筑物永久拆除，而是为了达到将养殖厂关闭的执法目的从而消除污染。拆除部分设施及围栏的行为是为了实现关停而运用的执法手段，并不独立存在，而是依附于关停行为存在。因此，被上诉人并未实施上诉人所诉称的强制拆除行为。上诉人要求确认被上诉人实施的强制拆除行为违法，没有事实根据，依法不应予以支持。原审法院为了查明案件事实，将槐荫办事处列为案件第三人并无不当，未违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。上诉人认为被上诉人执法目的不当但并未提交相应证据予以证明，该上诉理由本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。新威养猪厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孝感市开发区新威养猪厂负担。本判决为终审判决。审判长 王 争审判员 赵晓云审判员 李 伟二〇二〇年六月三日法官助理雷禹书记员董晓晗