河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1077号上诉人（原审原告）牛桂连，女，1947年5月29日出生，汉族，住河南省登封市。委托代理人荣海波，北京新翰律师事务所律师。上诉人（原审被告）登封市人民政府，住所地登封市少林大道**。法定代表人杨金军，该市市长。委托代理人李东方，登封市少林街道办事处工作人员。委托代理人陈光涛，河南群达律师事务所律师。上诉人牛桂连、上诉人登封市人民政府（以下简称登封市政府）因不履行法定职责行政争议一案，双方均不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫01行初679号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人牛桂连的委托代理人荣海波，上诉人登封市政府委托代理人李东方、陈光涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人牛桂连原审诉讼请求：1.确认登封市政府不履行征收补偿义务违法，责令登封市政府限期履行法定补偿义务，依法支付土地补偿等款项97980元及利息（牛桂连当庭明确为年利率6%，计息期间从各批次征地公告以后三个月为起算时间，截止到现在）；2．诉讼费用由登封市政府承担。经原审法院当庭释明后，牛桂连对“确认被告不履行征收补偿义务违法”的诉讼请求不再单独主张。原审法院查明：牛桂连系河南省登封市少林街道办事处耿庄村村民。牛桂连称其主张的涉案土地被出租给素饼厂、建业足球、武僧团等项目使用，于2009年前后从少林街道办事处领取租金。2011年4月27日河南省人民政府作出豫政土〔2011〕299号《关于登封市2010年度第三批城市建设用地的批复》，同意登封市转用并征收中岳街道办事处等3个办事处新店村等6个村（居委会）集体农用地39.1824公顷，征收中岳街道办事处等3个办事处新店村等10个村（居委会）建设用地13.2847公顷，未利用地9.8456公顷，其中包括耿庄村土地。2011年5月18日登封市政府发布登政通〔2011〕5号《关于登封市2010年度第三批城市建设用地土地征收有关问题的通告》，通告该批次征地的土地征收方案等内容，指明征收少林街道办事处耿庄村集体农用地9.2948公顷、建设用地5.0432公顷、未利用地5.3796公顷。征收土地按照登封市征地区片综合地价标准执行，，地上附着物按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕**据实补偿。2011年5月登封市国土资源局发布《关于登封市2010年度第三批城市建设用地B308地块征地补偿安置方案的公告》（登国土资公〔2011〕17号）、《关于登封市2010年度第三批城市建设用地B309地块征地补偿安置方案的公告》（登国土资公〔2011〕18号），均涉及耿庄村土地，综合地价为105万元/公顷（其中社会保险费用为14.8500万元/公顷），青苗补偿费1.2900万元/公顷，地上，地上附着物按照郑政文〔2009〕**文件的规定据实补偿div>2014年登封市政府发布登政通〔2014〕3号《关于登封市2013年度第一批城市建设用地土地征收有关问题的通知》，载明该批次征地已经《河南省人民政府关于登封市2013年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕586号）批准，其中涉及耿庄村集体土地，征收土地按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2013〕11号）执行，地上附着，地上附着物按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕**。登封市国土资源局发布《关于登封市2013年度第一批城市建设用地B101地块征地补偿安置方案的公告》（登国土资公〔2014〕6号），公告征收耿庄村集体土地9.4374公顷，农用地9.4374公顷（耕地9.3494公顷）；耿庄村土地补偿费用标准为，征地区片综合地价121.3500万元/公顷（其中社保费用为14.8500万元/公顷），地上附着物按，地上附着物按照郑政文〔2009〕**文件的规定据实补偿河南省人民政府批准的上述两批次征地，在组织实施征地过程中，甲方登封市土地储备中心与乙方登封市少林街道办事处分别签订了《土地征收包干协议》，豫政土〔2011〕299号批复批准的批次约定，土地补偿费标准每亩60100元（包括土地补偿费、安置补助费），计9547486元；社会保障费用每亩9900元，计1572714元；地上、地下附着物；地上、地下附着物依据少林街道办事处据实清点测算元；青苗补偿费按一类耕地的一季产值补偿，每亩860元，计42272元等。对豫政土〔2014〕586号批复批准的批次约定，土地补偿费标准每亩71000元，计22093070元；社会保障费用每亩9900元，计3080583元；青苗补偿费按一类耕地的一季产值补偿，每亩860元（耕地302.35亩），计260021元；地上、地下附着物；地上、地下附着物偿按照登国土资文〔2014〕184号执行，计449000元等。2017年4月牛桂连不服登封市政府组织实施涉案两批次征地行为分别向河南省人民政府申请行政复议，该府均以牛桂连行政复议申请超过了法定期限为由驳回牛桂连的复议申请，牛桂连不服上述行政复议决定诉至原审法院，原审法院分别作出（2017）豫01行初719号、718号行政判决驳回牛桂连的诉讼请求；河南省高级人民法院分别作出（2017）豫行终2866号、2896号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年牛桂连等村民在原审法院起诉登封市政府，请求确认登封市政府强征土地违法并责令恢复原状。原审法院于2018年9月19日作出（2018）豫01行初198号行政裁定，其中查明“2011年12月12日、2014年12月19日对涉案两个批复的土地征收补偿到位”；认为牛桂连该案起诉明显超过了法定起诉期限，据此驳回牛桂连等村民的起诉。牛桂连上诉后，2018年12月28日本院作出（2018）豫行终3538号行政裁定，认可一审查明事实，裁定驳回上诉，维持原裁定。另查明，对于牛桂连主张的其土地是在豫政土〔2011〕299号征地批复批准征收范围内，还是在豫政土〔2014〕586号征地批复批准征收范围内，牛桂连称不清楚，登封市政府征地时也未告知，登封市政府也称不清楚，在本案现有证据情况下，原审法院亦无法认定。牛桂连主张其土地（两块）是1.5亩，其已分别实际领取补偿款40500元，每亩地还差其土地补偿款44000元和地上物包干及青苗费21300元。因双方在本案中均未提交确切证据印证各自主张，故对于牛桂连被征收土地的具体亩数以及已经实际领取补偿款的确实数字原审法院无法准确认定，待双方共同去耿庄村委会对账或进一步调查核实后再据实确定。登封市政府坚称两批次征地的征地补偿款均已支付给耿庄村委会，并由村委会兑付给村民，具体兑付凭证在耿庄村委会。原审法院认为：本案争议焦点有两个，一个是牛桂连本案的起诉是否超过了法定起诉期限；二是牛桂连诉请判令登封市政府限期履行法定补偿义务，依法支付土地补偿等款项及利息（牛桂连当庭明确为年利率6%，计息期间从各批次征地公告以后三个月为起算时间，截止到现在）的诉讼请求在本案中能否获得支持。一、关于牛桂连起诉是否超期问题。本院指令原审法院继续审理本案的（2019）豫行终2455号行政裁定中认为“一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责依法合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，牛桂连要求确认登封市人民政府强征其土地违法的请求虽然因超出起诉期限而不能进入实体审理阶段，但其享有的补偿权利所对应的是登封市人民政府因征收其土地而产生的作为义务，该作为义务在登封市人民政府履行前一直有效存在，现牛桂连提起诉讼要求登封市人民政府履行补偿义务，并不存在超过起诉期限的问题。”即生效行政裁定已经认定牛桂连本案的起诉不超期，故登封市政府认为牛桂连起诉超期理由不能成立，不予采纳。二、关于牛桂连诉请判令登封市政府限期履行法定补偿义务，依法支付土地补偿等款项及利息（牛桂连当庭明确为年利率6%，计息期间从各批次征地公告以后三个月为起算时间，截止到现在）的诉讼请求在本案中能否获得支持问题。本案中，牛桂连主张土地补偿费差额（即牛桂连所称征地补偿安置方案确定的每亩71000元，减去牛桂连已经实际领取的补偿款）、地上物包干及青苗、地上物包干及青苗费差额包干21300元），及两者的利息。（一）对于牛桂连本案所主张的土地补偿费而言，根据牛桂连主张的标准，经核算，实际包括法定的“土地补偿费”和“安置补助费”两项。本案登封市政府称其已经将涉案两批次征地的征地补偿款项全部支付给耿庄村委会，并由耿庄村委会向被征地农民兑付到位，其已履行征地补偿安置义务。登封市政府提交的已生效（2018）豫01行初198号行政裁定及（2018）豫行终3538号行政裁定中虽载明法院已经查明“2011年12月12日、2014年12月19日对涉案两个批复的土地征收补偿到位”，但是该案最终是以牛桂连起诉超期为由裁定驳回牛桂连起诉的，且该案作出上述认定的依据也是登封市政府本案中提交的耿庄村委会出具的土地补偿等各项补偿费已通过少林街道办事处拨付到村、各项补偿费已向群众兑付到位的证明及相关票据，而在本案中结合全案证据，经原审法院审查并不能确定涉案两批次征地所涉耿庄村被征收土地的各项征地补偿补助款项已经全部足额支付给耿庄村委会。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修订）》第二十六条第一款中规定“土地补偿费属于农村集体经济组织所有”；该条第二款中规定“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”。如果经核实涉案“土地补偿费”和“安置补助费”并未全部足额支付给耿庄村委会，那么根据上述规定，依法应当由土地所有权人耿庄村委会来主张权利，而非牛桂连等村民个人；如果耿庄村委会不主张权利或不起诉的话，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第三条第一款之规定，也是“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，而非牛桂连等村民个人。如果经核实登封市政府已将涉案“土地补偿费”和“安置补助费”全部足额支付给耿庄村委会，那么根据上述规定，牛桂连等村民个人依法应当向耿庄村委会主张其相应份额，登封市政府依法不负有向牛桂连等村民个人另行支付的义务。由于依法“土地补偿费”是属于耿庄村委会，“安置补助费”也是支付给耿庄村委会并由其管理和使用，即该两项费用如何分配依法是由耿庄村委来民主议定。而本案中牛桂连并未提交其集体经济组织耿庄村委会按照法律规定的民主议定程序已作出的征地土地补偿费分配方案或者其他证据，用以证明涉案征地补偿安置方案中确定的每亩60100元或71000元的土地补偿安置费经耿庄村委会民主议定全部分配给被征地农民个人。且根据涉案两批次征地批复所对应的征地公告和征地补偿安置方案，豫政土〔2011〕299号征地批复批准征收土地的土地补偿费标准为每亩60100元，豫政土〔2014〕586号征地批复批准征收土地的土地补偿费标准为每亩71000元，因双方均不清楚牛桂连涉案土地在哪一个批复中，因此，牛桂连一概按每亩71000元来主张其土地补偿费，本身也不一定符合实际情况。另牛桂连涉案土地的具体亩数以及已经实际领取过的土地补偿费的具体数额，原审法院在案中均无法准确确定，耿庄村委会关于土地补偿费的分配方案本院也无从知晓，原审法院无法确定牛桂连本案中主张的土地补偿费的差额是否客观属实且系其依法应得款项。综合上述因素，在上述基础事实无法确定的情况下，牛桂连诉请原审法院判令登封市政府对其1.5亩土地每亩补偿44000元土地补偿费差额及其利息的诉讼请求，在本案中裁判时机并不成熟，原审法院无法直接作出裁判，故牛桂连该项诉讼请求原审法院无法给予支持。但是登封市政府依法负有对被征地农村集体经济组织及被征地农民的补偿安置职责，如经与少林街道办事处及耿庄村委会核对账目，土地补偿费、安置补助费未足额支付给耿庄村委会，社会保障费未足额支付到相关社保账户，登封市政府应当限期支付到位。（二）关于牛桂连本案主张的地上附着物包干及青苗费差额每亩21300元及其利息的诉讼请求。牛桂连并未提交证据证明其所称的地上附着物每亩包干21300元的标准存在。相反，牛桂连提交的征地公告、征地补偿安置方案等证据却显示，两批次征地的青苗补偿费均为1.2900万元/公顷即每亩地860元，地上附属物按照郑，地上附属物按照郑政文〔2009〕**文件的规定据实补偿土地征收包干协议中，对于青苗补偿费均为每亩地860元；2011年这份显示“地上、地下附着物依据少林街、地下附着物依据少林街道办事处据实清点测算，另一份显示“地上、地下附着物、树木、坟、地下附着物准按照登国土资文〔2014〕184号执行，计449000元”。因双方均未提交郑政文〔2009〕127号和登国土资文〔2014〕184号文件，原审法院无法对比出豫政土〔2014〕586号征地批复批准征收土地中最终包干后兑付给被征地村民的地上、地下附着物的补偿标准、地下附着物的补偿标准的高低〕127号相应附着物补偿标准高的，应当以该文件规定补偿标准为准。如果征地补偿过程中实际执行标准高的话，应以实际执行标准为准、据实补偿。本案中，牛桂连主张地上附着物包干及青苗补偿差额，其既未提交其主张该标准的依据，也未提供其地上、地下附着物的具体明细、地下附着物的具体明细该标准，故原审法院本案中无法确定牛桂连主张要求登封市政府补偿的该部分具体金额及其利息。但是登封市政府仅仅以其已将青苗费及地上、地下附着物拨付给耿庄、地下附着物拨付给耿庄村委会就认为其履行完对被征地农民的该项补偿义务持。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修订）》第二十六条第一款中明确规定“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，即便登封市政府将地上附着物及青苗补偿费拨付给耿庄村委会由村委会来具体发放，也仅是耿庄村委会受委托代登封市政府履行向被征地村民发放该部分款项的法定职责。如果耿庄村委会将部分款项未发放、未按征地补偿安置方案规定金额全部发放，或者错发、漏发，那么被征地村民依法仍可向登封市政府主张该部分款项。至于登封市政府已经发放给耿庄村委会，却未被耿庄村委会发放到地上附着物及青苗补偿费所有人手中的款项，登封市政府可向耿庄村委会追索。本案中牛桂连主张其地上附着物及青苗补偿费未领够，而登封市政府又无相反证据来推翻牛桂连的该主张，但是由于征地补偿款系国家财政资金支付，涉及公共利益，原审法院亦不能根据牛桂连的单方主张来支持其该项诉请的具体金额及利息，故牛桂连该项诉讼请求暂不予支持。但是登封市政府仍负有对牛桂连等被征地村民的地上附着物及青苗补偿费依法足额支付的法定义务，登封市政府应当会同耿庄村委会认真核实牛桂连等被征地村民的被征地亩数、地上及地下附着物具体、地上及地下附着物具体情况后确定的补偿标准，据实足额补偿牛桂连等被征地村民的地上附着物及青苗补偿费。当然，如果征地补偿过程中实际执行的补偿标准高于征地补偿安置方案确定的标准的，按实际执行的高标准予以补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第六十九条之规定，原审判决：1、责令登封市人民政府在本判决生效之日起三个月内对牛桂连依法应得的地上附着物及青苗补偿费依法履行补偿义务，牛桂连已经实际领取的该项目的相应款项应予以扣除；2、驳回牛桂连的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由登封市人民政府负担。上诉人牛桂连上诉称：原审法院在土地补偿款是否支付问题上未考虑当事人的实际情况，认定事实不清，严重损害牛桂连的合法权益。征收土地和房屋应遵循“先补偿、后拆迁”的原则，但牛桂连的土地被征收后，土地及青苗补偿款至今未落实到位。原审法院以牛桂连、登封市政府未能举证涉案土地在哪一个批复中且裁判时机不成熟为由对土地补偿费差额不予裁判错误。登封市政府在征收前应制定详细的征收方案，其不能确定征收范围严重违法，不利后果应由其承担。在已有地上附着物包干及青苗补偿标准的情况下，该补偿标准的举证责任不应由牛桂连承担，同时也不应出现同地不同补偿的情况，原审法院该项判决内容应予以纠正。由于补偿款的迟迟不履行，登封市政府还应承担由此所造成的损失。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求：1、依法撤销（2019）豫01行初679号行政判决，依法改判支持牛桂连一审诉讼请求；2、本案诉讼费用由登封市政府承担。上诉人登封市政府上诉称：1、牛桂连要求登封市政府履行补偿义务的诉讼请求，牛桂连曾在另案中主张，已被（2018）豫01行初198号行政裁定予以驳回，其再次提起诉讼属重复起诉。且牛桂连在2018年3月已经认识到“涉案土地补偿不到位”的情形，但其在2019年5月29日提起本诉，已经超过法定起诉期限。2、登封市政府对于2011年和2014年两次征地，已经将征地补偿义务履行完毕，不存在行政不作为的情形。请求：1、依法撤销（2019）豫01行初679号行政判决，依法改判驳回牛桂连的诉讼请求；2、本案诉讼费用由牛桂连承担。针对牛桂连的上诉，登封市政府答辩称：登封市政府已经依法履行了补偿义务，已经将相关款项拨付给了耿庄村委，依据最高人民法院（2018）最高法行申11187号行政裁定裁判要点，土地补偿款通常支付给农村集体经济组织，这部分费用包括安置补助费，应视为登封市政府已经履行了法定义务，牛桂连的上诉理由不能成立，应驳回其上诉，支持登封市政府的上诉观点。针对登封市政府的上诉，牛桂连答辩称：1、对于本案是否超过法定起诉期限，省法院指令审理裁定中已有明确的论述，牛桂连不存在重复诉讼和超法定起诉期限问题。2、法律规定的补偿主体是登封市政府，登封市政府委托下属单位的支付行为均应视为登封市政府的行为，其责任仍应有登封市政府承担，综上，登封市政府的上诉理由不能成立，应驳回其上诉，支持牛桂连的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，一、对于本案牛桂连的起诉是否属于重复诉讼、是否超过法定起诉期限问题。本院作出的（2019）豫行终2455号行政裁定对是否存在重复诉讼以及是否超过法定起诉期限问题，已经进行了充分的论述分析，登封市政府的该上诉理由不能成立，本院不予支持。二、对于牛桂连请求判令登封市政府支付其土地补偿款、安置补助费和地上附属物补偿款及相应利息问题。1、对于牛桂连主张的土地补偿款和安置补助费是否应支付问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民委员会讨论方可办理：……(7)征地补偿费的使用分配方案”,以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”从上述规定来看，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费归农村集体经济组织管理和使用，上述两项费用如何分配、使用，依法应由农村集体经济组织民主议定后方可进行。即使耿庄村集体土地被征收后，登封市政府没有将土地补偿费和安置补助费足额支付土地所有权人耿庄村委会，那么主张该项权利的主体也应为耿庄村委会，而非牛桂连个人。登封市政府依法不负有向牛桂连个人支付土地补偿款和安置补助费的义务。因此，牛桂连不具备起诉请求判令登封市政府向其支付土地补偿款差额及利息的主体资格,其上诉理由本院不予支持。2、对于牛桂连主张的地上附着物包干及青苗费每亩按21300元标准计算及其相应利息问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，农村土地被依法征收，其地上附着物及青苗补偿费，归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，登封市政府依据河南省人民政府豫政土〔2011〕299号《关于登封市2010年度第三批城市建设用地的批复》和豫政土〔2014〕586号《河南省人民政府关于登封市2013年度第一批城市建设用地的批复》，征收了少林街道办事处耿庄村集体土地，登封市政府作为土地征收人应当根据被征地村民的被征地面积、附着物及青苗情况，按照征地补偿安置方案确定的补偿标准，据实足额将地上附着物及青苗补偿费拨付到位。二审庭审中，登封市政府主张其已经将地上附着物及青苗补偿费拨付给耿庄村委会由村委会来具体发放，但登封市政府提供的证据不足以证明其已经按照征地补偿安置方案确定的补偿标准，足额拨付耿庄村委会；也不能证明耿庄村委会已经将其支付的上述款项足额发放给被征地村民；且耿庄村委会向本村村民发放补偿款，也仅是受登封市政府委托代为履行向被征地村民发放该部分款项的法定职责，如果发放的补偿款存在没有足额到位的情况，被征地村民有权向登封市政府主张该部分款项。登封市政府关于其已将青苗费及地上、地下附着物补偿款已拨、地下附着物补偿款已拨付给耿庄村委会的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。牛桂连虽然主张地上附着物包干及青苗补偿款每亩应按照21300元计算，但牛桂连既未提交其主张该标准计算的依据，也未提供其地上、地下附着物的具体明细、地下附着物的具体明细主张的标准又不予认可，在牛桂连单方主张依据不能得到支持的情况下，原审法院判决“责令登封市人民政府在本判决生效之日起三个月内对牛桂连依法应得的地上附着物及青苗补偿费依法履行补偿义务，牛桂连已经实际领取的该项目的相应款项应予以扣除”并无不当；牛桂连上诉主张地上附着物包干及青苗补偿款每亩应按照21300元计算的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人牛桂连、登封市政府的上诉理由均没有事实依据及法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚,适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由牛桂连负担25元，由登封市人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 李平均审判员 田伍龙二〇二〇年六月十八日法官助理崔璐书记员朱远秀