贵州省贵阳市南明区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0102行初120号原告向恩芬，女，1946年10月30日生，汉族，住清镇市。委托代理人杨高州，北京京润律师事务所律师，执业证号：1110120161045173。被告清镇市人民政府。法定代表人王鸣明，市长。住所地址：清镇市百花路27号。负责人出庭代表张培培，司法局工作人员。委托代理人张柱都，贵州富迪律师事务所律师,执业证号：15201201110251591。委托代理人刘天云，贵州富迪律师事务所律师，执业证号：15201201810066930。原告向恩芬诉被告清镇市人民政府城建行政复议一案，本院于2020年3月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告向恩芬的委托代理人杨高州，被告清镇市人民政府的委托代理人刘天云及负责人出庭代表张培培参加诉讼。本案现已审理终结。原告向恩芬诉称，原告为清镇市红新社区青龙村村民及清镇市房屋的权利人。原告的房屋位于清镇市红枫四小扩建工程征收范围内。清镇市综合行政执法局向原告作出行政处罚告知书，原告申请听证中得知清镇市自然资源局作出了涉案清自然资源［2019］27号《关于对的回函》，原告认为该回函认定事实不清，证据不足，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益，于2019年8月20日向被告提出复议申请，请求撤销该回函涉及原告的内容。被告于2019年8月21日收到原告的申请，直到2019年11月21日原告才收到被告邮寄的《清镇市人民政府行政复议案件延期审理通知书》和《复议申请决定书》。原告认为回函是行政机关基于行政职权的观念表示以产生观念效果的行为，是通过观念表示间接决定或影响相对人的权利义务，属准行政行为，且其认定原告房屋为违法建筑，并向清镇市综合行政执法局出具，作为该局作出行政处罚和行政强制执行决定的依据，已经对原告的合法权益造成实质影响，符合行政复议的受理条件。因此，《复议申请决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应当依法予以撤销。现请求：1.撤销被告作出的清府行复驳字（2019）07号《清镇市人民政府驳回行政复议申请决定书》并责令被告重新作出行政复议决定；2.本案的诉讼费用由被告承担。原告向恩芬向本院提交以下证据、依据：1.行政复议申请决定书，证明被告向原告作出了被诉行政行为，原告系相对人，主体适格；2.行政复议申请书及附件，证明原告依法向被告提出行政复议申请以及行政复议申请的内容；3.《关于对马凤琼、向恩芬等14户房屋认定意见的回函》，证明2019年6月6日，清镇市自然资源局作出案涉《回函》，认定原告房屋属于违法建筑；4.（2019）黔0102行初293-303号证据材料清单，证明案涉《回函》已经作为清镇市综合行政执法局对原告房屋实施行政处罚和行政强制执行决定的依据，已经对原告说的合法权益造成实质影响；5.清镇市人民政府行政复议案件延期审理通知书以及签收的邮单，证明2019年11月21日，原告才收到被告邮寄的《清镇市人民政府行政复议案件延期审理通知书》，被告的复议程序违法；6.2018年4月17日房屋征收面积认定表，证明红新社区、新岭社区、国土局、住建局已经认定原告房屋为无产权房屋，并非违法建筑；7.贵州省贵阳市清镇市第一中学二期建设工程项目房屋征收预估表，证明原告房屋在征收决定作出前，确经调查认定为合法建筑，并已作出征收估算表，应当由征收部门进行补偿安置，自然资源局作出案涉《回函》无事实和法律依据；8.清镇市重大事项社会稳定风险评估报告书，证明清镇市房屋征收局依据将原告的案涉房屋认定为合法建筑，原告房屋并不是违法建筑，自然资源局作出案涉《回函》无事实和法律依据，违反行政行为的公定力和信赖利益保护原则；9.关于申请公开政府信息的答复书、清镇市红枫湖四小扩建工程房屋征收调查摸底情况公示、清镇市红枫四小学扩建项目房屋摸底调查房屋建筑面积汇总表，证明房屋征收部门已经依法组织调查登记并公示，并未将原告案涉房屋认定为违法建筑，自然资源局作出案涉《回函》无事实和法律依据，违反行政行为的公定力和信赖利益保护原则。被告清镇市人民政府辩称，回函属于行政机关之间依职权职责作出的公文。清镇市自然资源局作为规划行政管理部门，有职责将本单位管辖范围内规划情况告知有关职能部门。清镇市综合行政执法局是违法建筑行政执法机关，清镇市自然资源局有职责提供执法调查案件涉及房屋的规划情况。回函涉及的主体是清镇市自然资源局和清镇市综合行政执法局，是两个行政机关的公文函件，不属于行政机关对公民、法人或其他组织作出的具体行政行为。回函是对相关主体的房屋规划情况进行客观描述，并没有对相关主体设置权利义务。因此，回函没有法律拘束力和执行效力，从法律上对原告等人的权利义务没有造成实质影响。回函属于程序性行为，不具有可诉性。回函是执法调查过程的一部分，属于行政执法案件的过程性、准备性的程序行为，不具有可诉性。只有对原告等人作出行政处罚或行政强制决定才会对实体权利造成影响，才具有拘束力和执行力，才属于具体行政行为，对该类行为，原告才有权提起诉讼或申请行政复议。而且，原告等人已经对清镇市综合行政执法局作出的行政处罚与行政强制决定提起诉讼，已经行使了救济权利。被告受理复议申请后，依法取得行政机关负责人的同意延长审理期限，在法定期限内作出复议决定，因此复议决定符合法律规定的程序。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告清镇市人民政府向本院提交以下证据、依据：1.法定代表人身份证明，证明主体资格；2.行政复议申请书，3.《关于对白富荣、马凤琼等14户房屋认定意见函》，4.《关于对白富荣、马凤琼等14户房屋认定意见函的回函》，5.行政复议答辩书，6.延期审理表，7.延期审理通知书两份，8.EMS邮寄单、送达回证，9.行政复议决定，证明清镇市人民政府依法受理复议申请，依法作出延期审理，审理程序合法，关于实施的法律性质认定正确，适用法律正确。经庭审质证，原告向恩芬对被告清镇市人民政府提交的证据认为：证据1真实性无异议，关联性不认可，被告是清镇市人民政府，而非法定代表人。证据2三性予以认可。证据3三性不予认可，被告没有提供证据的原件，而且该意见函所述的内容无事实和法律依据，被告没有提交证据证明南明区法院向被告出具规范意见，要求配合出具违法建筑的相关意见，其中也载明有附件房屋认定表，被告提供的没有附件，证据不完整。证据4形式的真实性认可，内容的真实性不予认可，原告四户房屋的结构与实际不一致，认定函中本案六原告房屋描述的位置是新岭社区，但是原告的房屋并不在该范围，认定函涉及原告最后一段载明涉及到六原告的部分明确原告的房屋属于违法建筑，是对房屋的行政确认对原告的合法权利产生了严重的影响。证据5认可形式的真实性，内容的真实性不予认可，该证据合法性不予认可。证据6三性不予认可。证据7形式真实性予以认可，内容真实性不予认可，载明行政复议决定延长30日，延期审理表承办人建议延期25日而非30日，延期审理通知书载明落款时间2019年10月15日，无法证明是多签字的，经查询通知书是2019年11月20日才邮寄的，原告是2019年11月21日签收的，我方怀疑是后补的，延期审理通知书是和复议决定一起送的。证据8真实性予以认可，关联性认可，合法性不予认可，被告作出复议决定，事实上超过法定的复议期限，按照被告作出的延期审理通知书载明的时间受理的日期2019年8月21日受理，按照法律规定被告应当在60日作出复议决定也就是2019年10月19日之前，即使按照被告所申请延期的审批最终批准延长的审限是25日,那应该在2019年11月14日之前作出，而被告2019年11月20日才邮寄复议决定，其超过了相应的审理期限，送达回证的真实性不予认可，回证没有向原告送达的，而是向清镇市自然资源局送达的，没有相应的原件核对，无法确认送达的时间。证据9属于被诉行为，由法院依法审查。该组证据证明目的不予认可，无法达到被告证明目的，事实的法律性质及适用法律也在法院的司法审查。被告清镇市人民政府对原告向恩芬提交的证据认为：证据1、2予以认可。证据3真实性认可，证明目的不予认可。证据4真实性认可，关联性和证明目的不予认可。证据5真实性认可，证明目的和内容不予认可。证据6真实性认可，证明目的和证明内容不予认可，关联性不予认可。证据7估算表三性不予认可。证据8真实性认可，合法性关联性证明目的不予认可。证据9真实性认可，合法性关联性证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据的真实性、合法性，本院予以确认；对被告提交的证据1、2的三性予以确认，对证据3-8的真实性予以确认，证据9系本案诉争焦点，对其合法性在后阐述。经审理查明，原告在清镇市修建房屋。现该房屋处于清镇市红枫四小扩建工程的征收范围内。清镇市综合行政执法局收到举报原告房屋系无证房屋，该局立案调查。调查过程中，该局于2019年5月28日向清镇市自然资源局发出清综执局函［2019］6号《关于出具白富荣、马凤琼等14户房屋认定意见的函》，清镇市自然资源局于2019年6月6日作出清自然资函［2019］27号《关于对的回函》，认定原告等人位于清镇市新岭社区青龙村一组的房屋未办理过规划许可手续，至今未取得建设用地规划许可证与建设工程规划许可证，属于违法建筑。并认定白富荣等6户在清镇市新岭社区青龙村一组修建的违法建筑位于清镇市棚户区改造项目红线范围内，均无法采取改正措施消除对规划实施的影响，建议由清镇市综合行政执法局查处，作出限期拆除的行政处罚。后，清镇市综合行政执法局对原告等人作出行政处罚决定告知书及听证通知书，原告申请进行听证。听证过程中原告知晓上述回函的存在，于2019年8月20日向被告邮寄复议申请书，被告于2019年8月21日收到该申请书。因案情复杂，不能在法定60日内审结案件，2019年10月15日被告作出行政复议案件延期审理通知书，该通知书载明行政复议决定延长三十日。2019年11月15日，被告作出清府行复驳字［2019］07号《驳回行政复议申请决定书》：驳回申请人的复议申请。并于2019年11月20日将延期审理通知书及《驳回行政复议申请决定书》同时邮寄给原告。原告不服，遂诉至本院，诉请如前。另查，清镇市人民政府于2020年6月28日作出《关于撤销清府行复驳字[2019]07号复议决定书重新进行审理的通知》，载明“向恩芬：……。后经再次复查，该复函确对你的权益造成了影响，故本机关决定自行撤销清府行复驳字[2019]07号复议决定书，并重新启动对清镇市自然资源局所作《回函》进行实质审查，审理期限自本通知送达之日起计算”。原告委托周旖于同日签收该《通知》。本院认为，清镇市自然资源局应清镇市综合行政执法局的询问，作出案涉回函，实质上是对原告等人所建房屋的性质进行了认定，并明确表示无法消除对规划的影响。该回函是清镇市综合行政执法局认定原告的房屋系违法建筑，作出限期拆除行政处罚的重要证据，对原告的权利义务产生实际影响，属可诉具体行政行为。故对被告作出的《驳回行政复议申请决定书》，依法应予撤销。鉴于被告在本案审理过程中被告已自行撤销案涉《驳回行政复议申请决定书》，并决定重新启动对清镇市自然资源局所作《回函》进行实质审查，故本院现判决撤销被告作出的清府行复驳字[2019]07号《驳回行政复议申请决定书》，但原告仍要求确认原行政行为违法，故本院确认被告作出的《驳回行政复议申请决定书》违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告清镇市人民政府于2019年11月15日作出的清府行复驳字[2019]07号《驳回行政复议申请决定书》违法。案件受理费50元，由被告清镇市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。审 判 长 吴 波人民陪审员 顾 方人民陪审员 余贞秀二〇二〇年六月三十日法官助理刘云书记员盛婷