广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初137号原告梁惠萍，女，1969年4月30日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告梁家涛，男，1988年4月29日出生，汉族，住佛山市顺德区。被告佛山市顺德区大良街道办事处，住所地佛山市顺德区大良县前路***。法定代表人叶善楷,主任。行政负责人梁伟文,分管办公室及法制工作的行政负责人。委托代理人梁豪杰，该街道办工作人员。委托代理人区绮雯，广东和桂律师事务所律师。原告梁惠萍、梁家涛诉被告佛山市顺德区大良街道办事处不履行法定职责一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月5日公开开庭审理了本案。原告梁惠萍、梁家涛，被告的行政负责人梁伟文及委托代理人梁豪杰、区绮雯均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。两原告诉称，两原告于2019年5月7日使用EMS向大良街新松社区居民委员会（以下简称新松居委会）邮寄《关于大良街道新松居委会（新地组）住宅留用地固化宅基地分配村务公开申请书》，但被拒收。被告于2019年5月17日收到由原告依法提出的《关于新地组住宅留用地固化宅基地分配村务公开的履行法定职责监督申请书》后，不予回复。被告没有依法履行监督村务公开的法定职责，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省村务公开条例》等相关法律规定，被告属不作为，同时也严重侵害原告的合法利益和合法权益。综上所述，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省村务公开条例》《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》等相关法律法规，为维护原告的合法权利，提出如下诉讼请求：1.确认被告对原告于2019年5月17日提出的《关于新地组住宅留用地固化宅基地分配村务信息公开的履行法定职责监督申请书》至今没有回复的行政行为违法；2.判令被告监督新松股份社向股东公开：公开制定和修改顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》《关于新地小组宅基地执筹的通知》《新地小组宅基地执筹规则》《新地小组宅基地分地规则》《承诺书》《执筹地点位置图☆星点为新松社区综合楼位置》《新松居委会新地组住宅留用地规划》的村民大会通过表决的备案信息（制定程序/修改程序/表决程序的全部资料信息）；3.本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.关于大良街道新松居委会（新地组）住宅留用地固化宅基地分配村务公开申请书及寄信回执（拒收），证明原告依法向新松居委会主任、新松股份社的理事会及监事会申请村务公开，但申请书被拒收。2.关于新地组住宅留用地固化宅基地分配村务公开的履行法定职责监督申请书及寄信回执，证明原告依法向被告提出履职监督申请。3.关于新地小组宅基地执筹的通知、新地小组宅基地执筹规则、新地小组宅基地分地规则、承诺书（样本）、执筹地点位置图☆星点为新松社区综合楼位置、新松居委新地组住宅留用地规划的规划平面图、顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》，证明原告依法提出的村务公开内容，即上述材料表决过程的资料及表决结果，及新旧宅基地面积确认的依据、宅基地面积的分配依据。4.顺良街依公开〔2019〕12号《关于政府信息公开申请的答复》、顺农农依公开〔2019〕16号《关于政府信息公开申请的答复》、佛自然资顺依公开〔2019〕72号《政府信息公开答复书》，证明原告就顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》的详细备案信息依法向相关部门申请政府信息公开，有关部门均答复没有相关信息，新地组也没有召开全体村民表决大会对上述备案信息进行表决。5.股东就宅基地事项提出召开全体股东表决大会的图片、诉求书及寄信回执、证人证言及证人身份证复印件，证明新地组股东就宅基地事项依法向新松居委会领导、新地组组长提出诉请，也曾请求被告协助召开全体股东表决大会。被告辩称，一、被告对两原告申请的事项已经作出处理，两原告主张被告的行政行为违法没有事实和法律依据。针对两原告提出的申请，被告已于2019年5月20日向大良街道农业和社会工作局发出协办函，要求大良街道农社局对两原告的申请进行调查核实。随后，大良街道农社局向新松居委会发出相关函件，要求新松居委会调查核实两原告的申请。但经新松居委会与新松股份社调查发现，新松股份社在两原告提出请求前已按规定向全体股民公开公示相关信息，且新松居委会也已经通过现场查阅的方式向两原告公开所需的资料，所以被告已经履行监督职责，不存在行政不作为和行政行为违法的情况。根据两原告提供的资料及其提出信息公开的材料来看，两原告已经知悉并获取其要求公开的材料和程序内容，其再次要求新松居委会向其公开涉案资料没有任何意义，被告认为其多次就同一事项提出监督申请，存在主观上恶意。二、尽管在本案中被告已经要求新松居委会作出处理，履行了行政监督义务，但需要提出的是，原告梁惠萍在明知被告工作人员联系方式的情况下，多次以EMS邮寄方式向被告邮寄送达材料，且书写的收件人信息不完全。经被告调查，涉案的邮件无收件人联系方式，邮政单号查询结果为“他人代收”，但实际上“收件人签收处”并无被告工作人员或任何人的签收，该邮件的投递行为严重违反《中华人民共和国邮政法实施细则》第三十八条的规定，该投递行为应属无效。被告认为，对于两原告这种无联系方式、无他人签名确认的邮件，应该判决被告不需要作出回复。三、两原告针对新地组宅基地分配事项反复提起信访、行政监督继而提起诉讼等行为违反“一事不再理”原则，人民法院依法不予立案，已经立案的应依法驳回起诉。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十条规定，“要引导当事人依法行使诉权，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，人民法院依法不予立案，并向当事人说明不予立案的理由。当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案，并向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的诉累。”第十五条规定，“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。”因此，被告认为两原告在被告已经就新地组宅基地分配事项多次作出回复的情况下，仍频繁向被告提出信访和行政监督继而引起诉讼，明显是在滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源。四、两原告求村务公开的内容不属于《广东省村务公开条例》第七条规定村务公开的内容，两原告的起诉毫无事实及法律依据，应当予以驳回。根据两原告的申请可见，其要求被告责令新松居委会依法向股东村务公开“制定和修改顺良区处办发[2002]33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》；《关于新松小组宅基地执筹的通知》和《新地小组宅基地执筹规则》；《新地小组宅基地分地规则》；《承诺书》（样本）；《执筹地点位置图★星点为新松社区综合楼位置》；《新松居委会新地组住宅留用地规划》的村民大会通过表决的备案信息（制定程序/修改程序/表决程序的全部资料信息）”，实际上两原告要求的是上述材料形成过程中的过程性文件。《广东省村务公开条例》第七条的规定，“村务公开事项包括：（一）本村制定的村民自治章程、议事规则、村规民约。（二）村民会议、村民代表会议、村民委员会讨论决定的事项及其实施情况：1.村民委员会年度工作报告，本村经济社会发展规划的审议和执行情况，村庄规划及其实施计划的实施情况；2.村民委员会成员待遇补贴，本村其他村务管理人员的聘用、辞退和补贴情况；3.本村兴办公益事业和一事一议筹资筹劳方案、建设承包方案及项目资金使用和工程建设情况。（三）本村财务收支和债权债务，以及村民委员会涉及的诉讼、仲裁情况。（四）本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况。1.集体经济项目的立项、招投标、合同订立、履行和变更情况以及村集体经济所得收益的使用情况；2.本村集体所有土地、林地、草地、荒地、滩涂等的承包经营、征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的补偿标准、收入、使用情况，返还留用地的位置、范围、面积、使用情况，集体建设用地使用权流转（出让、出租、转让、转租、抵押）以及土地收益情况；3.宅基地的分配情况。（五）村民委员会成员、村务监督委员会成员、村民小组长、村民代表依法选举、推选、罢免、辞职和补选情况；村民委员会成员任期和离任经济责任审计、民主评议情况。（六）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资及其管理使用，以及本村的公共服务情况：1.救灾救济、社会捐赠款物、农村最低生活保障、五保供养、残疾人保障、孤儿保障、优待抚恤、农村医疗救助等专项经费的数额以及分配、使用情况；2.农业补贴、扶贫开发、危房改造等强农惠农富农补贴及扶持资金补贴情况；3.城乡居民基本养老保险参保人员领取养老待遇人员，享受政府资助参加城乡居民社会养老保险的特殊困难群体，参加城乡居民基本医疗保险人员以及享受医疗保险待遇人员，领取政府高龄津贴人员，纳入被征地农民养老保险范围对象人员以及被征地农民养老保障资金分配情况；4.落实计划生育政策方案和殡葬政策情况；5.为居住在本村的非户籍人员提供服务的情况以及本村劳动力培训、就业情况。（七）村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作的情况。（八）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”根据上述规定，村务公开的情况均是结果性文件。而就本案而言，针对新松宅基地的分配情况的相关文件，新松股份社已经作出公示，并已经公开给两原告在内的全体股民。但现两原告要求申请村务公开的材料却是制定宅基地分配规则等材料的制定程序、表决程序等过程性文件，其申请公开的材料并不属于《广东省村务公开条例》规定公开的材料。综上，请求人民法院在查明案情的基础上，驳回两原告的起诉或驳回其诉讼请求。被告在诉讼中提交了以下证据：1.统一社会信用代码证，证明被告的主体资格。2.协办函、大良街道农社局关于处理梁惠萍、梁家涛要求村务公开的函、情况报告，证明针对原告提出的要求被告责令新松居委会依法向股东村务公开涉案的材料，被告已经发函至被告下属部门大良街道农社局，要求其核实相关情况，并作出回复。经新松居委会的调查核实，原告已实际取得《广东省村务公开条例》第七条规定的村务公开的材料，即涉案原告提交的附件。被告已经履行村务公开的监督职责。3.政府信息公开申请表（公民版）、关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复、梁惠萍的身份证及其股权证，证明原告于2019年5月6日向被告提出政府信息公开申请时所提交的材料中已经包括《广东省村务公开条例》第七条规定的村务公开的材料（即《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》），可证实原告已实际获得《广东省村务公开条例》规定村务公开的文件。4.公示图片26张，证明就新松居委会住宅留用地固化宅基地分配情况，早已于新松居委会、新松股份社新地小组公示栏进行公示。5.处理意见书、信访文书送达回证，证明原告于2019年5月向被告下属农社局反映新松新地组宅基地分配方案问题，农社局已经作出处理意见，并送达原告。6.快递单底单，证明原告以EMS快递方式向被告送达《关于新地组住宅留用地固化宅基地分配村务公开的法定职责监督申请书》及证据材料，但该邮件无收件人联系方式，邮政单号查询结果为“他人代收”，但实际上“收件人签收处”并无被告工作人员或任何人的签收，该邮件的投递行为严重违反《中华人民共和国邮政法实施细则》第三十八条的规定，该投递行为应属无效。被告在诉讼中提交了以下法律依据：《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省村务公开条例》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1-4及被告提供的证据1-6，各方当事人对对方提供的证据的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。原告提供的证据5，除其中的照片外，被告对该组证据的真实性无异议，本院予以确认。至于照片，该证据与本案无关，本院不予采纳。经审理查明，2019年5月17日，两原告与卢某通过邮寄方式向被告提交了《关于新地组住宅留用地固化宅基地分配村务公开的履行法定职责监督申请书》，请求村务公开制定和修改顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》《关于新地小组宅基地执筹的通知》《新地小组宅基地执筹规则》《新地小组宅基地分地规则》《承诺书》《执筹地点位置图★星点为新松社区综合楼位置》《新松居委会新地组住宅利用地规划》的村民大会通过表决的备案信息（制定程序/修改程序/表决程序的确全部资料信息）。被告收到原告等人的申请后，交由其下属的大良街道农业和社会工作局跟进处理。该局于2019年5月23日向新松居委会出具了《关于处理梁惠萍、梁家涛要求村务公开的函》，要求新松居委会核实原告等人所反映的村务公开问题。2019年5月27日，新松居委会出具了《情况报告》。该报告陈述，2019年4月10日下午在新松居委会三楼会议室召开了关于新地小组宅基地执筹工作股东代表会议及执筹工作筹备会议。会议通过了《关于新地小组宅基地执筹的通知》《新地小组宅基地执筹规则》《新地小组宅基地分地规则》《承诺书样本》《执筹地点位置图》《宅基地规划平面图》等资料，并将相关信息向全体股民进行公开公示。而且，就上述事项新松居委会也已经以现场查询的方式向两原告作出村务公开。新松居委会同时附上了关于上述文件公示的图片。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布……”《广东省村务公开条例》第六条规定:“乡、民族乡、镇人民政府负责指导村民委员会完善村务公开规章制度，督查村民委员会履行村务公开职责情况，指导村民委员会解决村务公开有关异议……”被告作为佛山市顺德区人民政府的派出机构，有权对辖区内村民委员会的村务公开工作进行监督，并对两原告反映的村务公开违法事项进出调查处理。本案的争议焦点在于被告是否已履行了对村务公开的监督职责。根据《广东省村务公开条例》第七条的规定，“村务公开事项包括：（一）本村制定的村民自治章程、议事规则、村规民约。（二）村民会议、村民代表会议、村民委员会讨论决定的事项及其实施情况：……。（三）本村财务收支和债权债务，以及村民委员会涉及的诉讼、仲裁情况。（四）本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况。……3.宅基地的分配情况。（五）村民委员会成员、村务监督委员会成员、村民小组长、村民代表依法选举、推选、罢免、辞职和补选情况；村民委员会成员任期和离任经济责任审计、民主评议情况。（六）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资及其管理使用，以及本村的公共服务情况：……（七）村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作的情况。（八）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。”根据上述规定，宅基地的分配情况属于本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况，是《广东省村务公开条例》第七条规定的村务公开的范畴。本案中根据被告的调查，被告已经向新松居委会对宅基地分配的村务公开事宜进行了调查。调查发现新松居委会已经向股东公开了《关于新地小组宅基地执筹的通知》《新地小组宅基地执筹规则》《新地小组宅基地分地规则》《承诺书样本》《执筹地点位置图》《宅基地规划平面图》等资料，新松居委会已经履行了关于宅基地分配情况的村务公开义务。原告要求公开的上述资料的制定程序、修改程序和表决程序的信息，但原告要求公开的信息不属于《广东省村务公开条例》第七条规定的公开范畴。再者，根据新松居委会的《情况报告》陈述，上述文件是由股东代表会议以及执筹工作筹备会议通过，两原告要求公开的信息包括了与会人员磋商过程、讨论记录等过程性信息，不宜公开。两原告对宅基地分配规则有异议的，可以通过村民民主自治程序提出解决。另外，两原告提及的顺良区处办发〔2002〕33号《关于新松居委会住宅留用地固化方案的批复》是原顺德市大良区办事处办公室的批复文件，并非由新松居委会根据民主决议程序制定，不属于村务信息。需要指出的是，被告未将村务监督的情况告知原告，处理上存在瑕疵，但正如前文所述原告申请监督公开的信息，不属于《广东省村务公开条例》第七条规定的村务信息公开范畴，故该瑕疵对原告的权利义务不产生实际的影响。本院在此予以直接指正。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁惠萍、梁家涛的诉讼请求。本案受理费50元，由原告梁惠萍、梁家涛负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  梁嘉莹人民陪审员  郑鸿加人民陪审员  关自强二〇二〇年六月二日书 记 员  陆可盈