安徽省界首市人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1282行初8号原告郎在波，男，1980年6月7日出生，汉族，安徽省太和县人，住安徽省太和县。委托代理人曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。被告太和县马集乡人民政府，住所地太和县马集乡人民政府，统一社会信用代码1134122203174604R。法定代表人李秀岭，乡长。委托代理人马中志，太和县马集乡司法所所长。委托代理人夏彩英，安徽浩太律师事务所律师。原告郎在波不服被告太和县马集乡人民政府（以下简称马集乡政府）2019年7月23日作出《责令改正通知书》一案，于2019年11月4日向太和县人民法院提起行政诉讼。太和县人民法院立案后，以本案不宜审理为由，向阜阳市中级人民法院提请指定管辖。阜阳市中级人民法院经审查作出（2020）皖12行辖13号行政裁定，将本案指定本院管辖。本院依法受理，于2020年3月26日向被告马集乡政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告郎在波及其委托代理人曾庆超、被告委托代理人马中志、夏彩英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月23日，被告马集乡政府以原告未取得养殖证在黑茨河从事养殖生产，对原告作出《责令改正通知书》，责令原告在2019年7月29日前自行拆除养殖设施。逾期不拆除的，有关部门将依法处理。原告郎在波诉称：被告以原告在未取得养殖证情况下进行养殖行为（养鱼）。影响黑茨河河道正常航行和造成事发水域环境污染，对原告养殖设施及渔网渔具等进行清理拆除，却不能提供任何事实依据，涉案“通知书”明显缺乏事实依据。原告的行为没有《安徽省实施办法》第二十条规定之情形，原告所养鱼种主要为“花白鲢”，较喜欢肥沃水体，以水藻等粘稠性食物为主，不仅不会造成水体污染，还起到净化水体作用；原告在涉案水域养鱼多年，由马集乡政府牵线，成立由“赵集乡养鱼协会”，且有太和县水产局给其办理的养殖结业合格证，同时，原告办有养殖场营业执照，原告养鱼行为早已符合办理养殖证条件，即使原告养殖行为存在瑕疵，也是有太和县渔业主管部门不作为所致。根据《国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展通知》相关规定可知，原告渔业养殖属于设施农业，原告渔场位于自然水域，一直为当地政府鼓励支持农业。根据《阜阳市农业委员会阜阳市养殖水域滩涂规划（2019-2030年）》相关规定，原告养殖区域和水域养殖种类符合该规划，位于养殖区范围内。原告养殖行为没有任何违法情形，被告在没有有效的法律法规依据的情况下，直接作出《责令改正通知书》，且强迫原告自行拆除，该行为直接对原告造成重大财产权益侵害。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款及《安徽省实施办法》第三十八条第九款的规定，对于未取得养殖证的养殖户可以责令改正、补办证件或者限期拆除等多种方式，而被告把“限期拆除”当作“责令整改”内容，明显适用法律不当，原告养鱼多年并有相关部门支持，没有对社会及环境造成任何不良影响，达不到必须拆除的程度，被告行为也明显违背行政行为“比例原则”基本原则。原告养殖行为属于“大农业”范畴，即使存在违法情形，也主要应该由土管部门及渔业行政主管部门牵头处理。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条行政处罚由具体行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。可知，行政机关的处罚权要么由法律直接规定，要么由有权机关决定，而本案被告不能说明其具体权利来源，明显不具有主体资格。即使原告行为有违法之处，但被告在程序方面也严重违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。本案中，被告没有履行调查程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。《中华人民共和国行政处罚法》四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案被告根本没有履行此规定，本案对原告的处罚决定根本不成立，是违法的。综上所述，被告的行政行为缺乏事实依据，执法主体错误，适用法律错误，程序违法。原告依法提起诉讼，请依法撤销被告2019年7月23日作出的《责令改正通知书》；本案诉讼费用由被告承担。原告向本院所举证据如下：一、身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体资格。二、营业执照、太和县水产局养殖培训结业证，证明原告养鱼行为是政府支持行为，是合法行为。三、《责令改正通知书》，证明被告违法行为存在的事实。被告马集乡政府辩称:被告向原告送达《责令改正通知书》是因为原告没有取得《水域滩涂许可证》却在涉案水域从事水产养殖，违反了《中华人民共和国渔业法》第四十二条第二款、《安徽省实施(中华人民共和国渔业法)办法》第二十条、第三十八条第九款规定，《责令改正通知书》的内容和目的是指导原告主动纠正违法行为，是一种行政指导行为。根据《最高法院关于行政诉讼法的解释》第一条第二款第（三）项之规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。应依法驳回原告的起诉。被告根据《中华人民共和国渔业法》第三条、中央生态环境保护督察太和县整改工作领导小组办公室《关于我县“23＋N”生态区域环境问题整改阶段性工作情况的通报》及太和县环境保护委员会《关于加快推进我县生态区域违法建设问题整改工作的通知》（太环委（2019）4号）“水利、渔业部门制定限行自行拆除告知书样式，交属地政府逐户下达”的安排，马集乡政府配合法定职能部门向原告送达《责令改正通知书》，马集乡政府“送达”的行为，仅仅是与行政执法主体之间的一种配合行为，但就这种配合行为而言，与原告没有法律上的利害关系。因此，马集乡政府不是适格的被告。原告主张其有太和县水产局颁发的养殖培训合格证，以及其办有养殖场“营业执照”，这些证件，均不能证明其有权在涉案水域享有设置养鱼设施的权利，更不能作为其在涉案水域未办理水域滩涂养殖许可证的情况下进行养殖的根据。原告提及的《国土资源部、农业部关于进一步支持农业健康发展通知》、《阜阳市农业委员会阜阳市养殖水域滩涂规划(2019-2030)》，均没有规定、原告可以违反《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款、《安徽省实施〈中华人民共和国渔业法>办法》第二十条、第三十八条第九款之规定，在未办理未办理水域滩涂养殖许可证的情况下，在涉案水域擅自设置养殖设施及渔网渔具。原告诉称其“在涉案水域进行渔业养殖多年，被告不可能不知道，期间却没有对其制止或拆除”，这一说法，并不能成为原告违法行为可以持续的理由。原告的违法行为一直在持续，作为政府，任何时候都可以而且应当依法配合法定职能部门对原告的违法行为予以纠正。因此，在适用法律上，不存在任何问题。原告未办理水域滩涂养殖许可证，在涉案水城擅自设置养殖设施及渔网渔具，并且影响航运和行洪。被告配合法定职能部门向原告送达《责令改正通知书》，责令原告在29日前自行拆除养殖设施，并告知逾期不拆除的，有关部门将依法处理，原告收到《贵令改正通知书》出具的《说明》中承诺“后果由我本人负责”，证明原告放弃了包括听证等在内的权利。因此，程序合法。综上所述，被告配合法定执法部门“送达”《责令改正通知书》的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围;被告不是适格的被告;原告的诉讼理由不成立。请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告马集乡政府在法定举证期限内向本院所举证据和依据如下：第一组证据：1、统一社会信用代码证书复印件一份；2、法定代表人身份证明书一份，证明被告的基本信息。第二组证据：1、太和县水产管理局出具的《情况说明》，证明原告擅自在非养殖水域黑茨河实施养鱼活动，且没有水域滩涂养殖许可证，系违法行为；2、《中央生态环境保护督察太和县整改工作领导小组办公室文件》、《太和县环境保护委员会文件》、《责令改正通知书》，证明对未取得养殖证擅自从事养殖的养殖户，制定限期自行拆除告知书样式，由属地政府进行下达，该通知不产生权利义务，是指导性行为，不具有可诉性。第三组证据：照片一张，证明原告收到责令改正通知书，并证明原告放弃救济权利。第四组依据：1、《中华人民共和国水法》第八条第二款；2、《中华人民共和国渔业法》第三条、第四十条；3、《中华人民共和国水污染法》第四条。证明原告擅自在非养殖水域实施养鱼活动，被告有权配合职能部门下发《责令改正通知书》。经庭审举证质证，本院对原被告所举证据确认如下：原告对被告所举第一组证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告作出本案被诉行政行为未有法律、法规的授权，不具有职权，属滥用职权。本院认为原告异议理由成立，该证据仅证明被告基本信息情况，不能证明具有作出被诉行政行为的法定职权。原告对被告所举第二组证据1有异议，认为该证据是在作出被诉行政行为后形成的，且该证据未有单位负责人签字，不具有证据的合法性。对证据2有异议，该两份文件不是法律依据，仅是地方政府文件精神且该文件无权对行政机关的权利进行设置，对文件本身而言，仅是要求被告协调配合有关部门进行执法活动，不是充当执法部门。对被告作出的责令改正通知书没有对原告的养殖场所四至进行标明，被告没有履行调查取证的基本程序。该通知书事实不清，其所引用的法律条文是其自认为其具有相应职权的错误认识，没有向原告表明权利义务的期限，该通知书明文表示要拆除，性质相当于处罚决定书。本院认为，原告异议理由成立，不予确认。原告对被告所举第三组证据有异议，认为该照片不能显示出被告向原告送达责令改正通知书的程序合法。本院认为，原告异议理由成立，不予确认。原告对被告所举第四组依据有异议，认为被告未有职权作出被诉行政行为，没有证据证明原告的养殖行为是违法行为，因此适用法律错误。本院认为，原告异议理由成立，不予确认。被告对原告所举证据1、3无异议，本院认为，原告所举证据能够证明原告具有本案的诉讼主体资格，予以确认。被告对原告所举证据2有异议，认为与本案不具有关联性，不能证明原告的养鱼行为合法。本院认为，被告异议理由成立，不予确认。经审理查明，2019年7月23日，被告以原告在太和县境内黑茨河养鱼，未取得养殖许可证的行为，违反了《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款、《安徽省实施办法》第二十条及第三十八条第九款之规定。根据阜阳市生态区域违法建设问题整改工作要求，改善太和县区域生态环境，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告在2019年7月29日前自行拆除养殖设施。逾期不拆除的，有关部门将依法处理。原告不服，依法向太和县人民法院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第六条第一款国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业区域，渔港设施渔政监督管理机构。第四十条第二款未依法取得养殖证擅自在全民所有的区域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。《安徽省实施办法》第四条各级渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。公安、水、交通、环保、卫生、林业、工商、国土资源等有关部门应当依据各自职责配合渔业行政主管部门监督检查渔业法律、法规的实施。第三十八条有下列违法行为的，由渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构，或者公安、工商部门依据各自的职责按照下列规定予以处罚；造成他人损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（九）未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在国有水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证；妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处1000元以上5000元以下罚款。……。本案被告以原告养鱼行为未取得养殖许可证，其行为违反了上述法律的规定，根据上述法律规定被告不具有作出被诉行政行为的职权，其作出的被诉行政行为应属超越职权。该被诉行政行为应属行政处罚，对原告的实体权利造成影响，属可诉的行政行为，属于行政诉讼受案范围。被告称向原告下达《责令改正通知书》是配合上级行政主管部门行为，因下达《责令改正通知书》盖章系被告，其抗辩理由不能成立，本院不予采信。原告要求撤销被告对其作出的《责令改正通知书》的诉讼请求，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：撤销被告太和县马集乡人民政府对原告郎在波作出的《责令改正通知书》。案件受理费50元，由被告太和县马集乡人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  季守富人民陪审员  肖克路人民陪审员  牛 力二〇二〇年六月二十三日法官助理宋楠书记员刘漫锦附相关法律条文：第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的。