广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂01行终72号 上诉人（原审原告）黄梅，女，1953年10月18日出生，壮族，住广西宾阳县。 委托代理人蓝中华，广西凯商律师事务所律师。 委托代理人高伟全，广西凯商律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宾阳县自然资源局。住所地宾阳县宾州镇枫江街枫竹巷**。 法定代表人吴世杰，局长。 委托代理人黄振华，该局工作人员。 委托代理人黄康，广西法顺律师事务所律师。 上诉人黄梅因诉被上诉人宾阳县自然资源局（以下称宾阳县自然局）不履行更正登记法定职责一案，不服南宁市青秀区人民法院（2018）桂0103行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1998年2月15日，原告黄梅与南宁发智投资控股有限公司宾阳分公司（以下称发智宾阳分公司）签订《宾阳商贸城商品房买卖合同》，购买宾阳商贸城南二区一排19号商品房一间，面积70平方米。1998年6月19日，发智宾阳分公司向原宾阳县土地管理局出具《证明》，证实黄梅购买上述商品房已交完房款，现申请办理《国有土地使用证》，请给予办理。1998年6月23日，原告向原宾阳县土地管理局递交《土地登记申请书》，申请办理上述房屋的《国有土地使用证》。该申请书上载明土地所有权性质为“国有”，土地权属来源为“划拨”。1998年8月3日，原告缴纳了权属变更测绘费、申报费、证书费，并缴纳了土地出让金2100元（土地出让金专用票据附注为“转让”）。原宾阳县土地管理局经审核原告的申请，认为符合条件，同意报批，宾阳县人民政府于1998年8月7日同意发证，原告遂取得宾阳县人民政府颁发的宾国用（98）字第1579号《国有土地使用证》。2005年3月3日，该证换发新证，证号变为宾国用（1998）第1579号，登记土地使用权类型为“划拨”。2016年11月18日，原告向宾阳县信访局反映上述土地办证有关问题，宾阳县信访局转至原宾阳县国土资源局办理。原宾阳县国土资源局原于2016年11月30日对原告作出宾国土资信处字〔2016〕50号《关于黄梅反映土地办证信访事项答复意见书》，认为根据《城市房地产转让管理规定》第十二条规定，结合原告在《土地登记申请书》土地权属来源栏填写的“划拨”以及在1999年底以前的国土部门收缴的关于转让房地产所获收益中的土地收益均以“土地出让金专用票据”开具的实际情况（该票据附注栏标注：转让），该款项并不是与原告反映的土地出让金款项属同一类型，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》等有关法律规定，土地使用权出让应包括五个要件：一是申请人申请，二是国土局受理并拟订出让方案，三是市、县人民政府审批同意，四是签订出让合同，五是缴清土地出让金。如原告需补办出让手续，则按以上程序申请办理。原告因认为宾国用（1998）第1579号《国有土地使用证》上土地使用权类型登记为“划拨”错误，遂向该院提起行政诉讼。庭审中，原告明确其诉讼请求为：请求法院判令被告将宾国用（1998）第1579号《国有土地使用证》上登记的使用权类型由“划拨”变更为“出让”。另查明，2019年2月，因政府机构改革，将宾阳县国土资源局、宾阳县林业局等职责整合，重新组建宾阳县自然资源局，宾阳县国土资源局不再保留。 一审法院认为，原宾阳县国土资源局被撤销后，继续行使其职权的宾阳县自然局系本案适格被告。《中华人民共和国物权法》第十九条第一款规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。”据此，原告黄梅认为案涉《国有土地使用证》上土地使用权类型登记为“划拨”错误的，可以向宾阳县不动产登记机构申请更正登记，并提供相关证明材料。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”因此，原告提起本案不作为之诉，应以其已向被告申请履行更正登记的法定职责而被告拒绝履行或者不予答复为前提。综合本案证据材料来看，除原告在2016年11月18日向宾阳县信访局反映案涉《国有土地使用证》有关办证问题外，并无其他证据证明其还向宾阳县不动产登记部门申请过案涉《国有土地使用证》的更正登记。而针对原告的此次信访，原宾阳县国土资源局已于2016年11月30日作出了宾国土资信处字〔2016〕50号《关于黄梅反映土地办证信访事项答复意见书》，认为如原告需补办出让手续，应按规定程序申请办理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”因此，原告如对上述信访答复不服，认为原宾阳县国土资源局未履行变更登记的法定职责的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。而原告于2016年11月18日向宾阳县信访局信访，原宾阳县国土资源局于2016年11月30日作出信访答复，原告直至2018年8月31日才向本院提起本案诉讼，已经超过了上述规定的六个月的起诉期限。为此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，该院裁定驳回原告黄梅的起诉。 上诉人黄梅上诉称，一、一审法院认定事实错误。涉案房屋的土地使用权性质为出让，而非划拨。上诉人于2016年11月18日向宾阳县信访局反映上述土地办证有关问题，被上诉人于2016年11月30日对上诉人作出国土资信处字[2016]50号《关于黄梅反映土地办证信访事项答复意见书》，对上诉人的权利作出实质性的行政决定，是具体的行政行为，并不是单纯的信访答复。二、一审裁定认为本案超过诉讼时效是错误的。2016年11月30日，被上诉人作出了《关于黄梅反映土地办证信访事项答复意见书》，对上诉人的权利做出实质性的行政决定。但该答复意见书没有写明当事人可在某个期限内提起行政复议或者行政诉讼来维护自已的权利。上诉人没有在被上诉人作出答复意见书的六个月内向一审法院提起行政诉讼，过错并不在上诉人。而上诉人在起诉前不久咨询律师才知道如何救济自己的权利，遂提起行政诉讼。提起诉讼时还在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的期限内，没有超过诉讼时效。综上，请求撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人宾阳县自然局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理，对一审裁定认定的事实，除“1998年8月3日，原告缴纳了权属变更测绘费、申报费、证书费，并缴纳了土地出让金2100元”中“土地出让金2100元”暂不确认外，其余事实，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人诉请判令被上诉人将涉案《国有土地使用证》上登记的使用权类型由“划拨”变更为“出让”，是认为被上诉人不履行更正登记法定职责违法而提起的不作为之诉。该类诉讼的一般法律逻辑是，法院根据对不作为行为合法性的审查结果，决定是否判令行政机关为一定的行为。因此，涉案的不作为行为是否属于行政诉讼的受案范围，是法院审理此类案件必须审查的问题。行政法上的不作为，包括拒绝作为和不予答复。考查原宾阳县国土资源局2016年11月30日作出的宾国土资信处字〔2016〕50号《关于黄梅反映土地办证信访事项答复意见书》的内容，实际上是该局认为上诉人不符合更正登记条件而拒绝更正（拒绝作为），并告知上诉人另行申请补办出让登记手续的有关事项。一般情况下，当事人对行政机关的拒绝作为行为可以提起行政诉讼，但本案拒绝行为的特殊之处在于，是对上诉人要求更正已经生效的行政行为的申请作出的拒绝，性质上属于驳回申诉的重复处置行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，如果上诉人对上述答复提起诉讼，人民法院应不予受理。在上述答复（即拒绝行为）作出之后，上诉人仍以基本相同的事由申请被上诉人履行相同内容的更正登记法定职责的，按照“一事不再理”的原则，被上诉人可以不再答复。即使上诉人对该不予答复行为（不作为）提起行政诉讼，因其对当事人的权利义务不产生实际影响，依法也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。总之，对上诉人的更正登记申请，被上诉人的拒绝行为及拒绝后的不予答复行为，均不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，是正确的。上诉人的上诉理由不能成立。对其上诉请求，本院依法不予支持。另外，需要说明的是，诉讼并非解决争议、救济权利的唯一途径。上诉人如果确有充分证据证明其已依法缴纳土地出让金，其仍可依法向被上诉人等进行申诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  李道清 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇二〇年六月五日 书记员  何丽莎 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》（法释【2018】1号） 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。