广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终649号 上诉人（原审原告）罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村甘源村民小组。 诉讼代表人李运林，组长。 委托代理人张昌干，罗城县法律事务中心法律服务工作者。 委托代理人韦家发，男，壮族，1952年6月20日出生，住罗城仫佬族自治县。 被上诉人（原审被告）罗城仫佬族自治县人民政府，住所地罗城仫佬族自治县朝阳路**。 法定代表人潘秋琳，县长。 委托代理人潘积红，该县司法局工作人员。 委托代理人唐海涛，广西琳州律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河池市人民政府，住，住所地河池市金城江区百旺路**/div> 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人蒙波，该市司法局工作人员。 原审第三人罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村冷水村民小组。 诉讼代表人黎玉生，组长。 原审第三人罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村新兴村民小组。 诉讼代表人李明杰，组长。 原审第三人罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村雨类村民小组。 诉讼代表人覃昌平，组长。 原审第三人广西洲际林业投资有限公司。 法定代表人许新南，总经理。 上诉人罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村甘源村民小组（以下简称甘源村民小组）因与被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府（以下简称罗城县政府）、河池市人民政府及原审第三人罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村冷水村民小组（以下简称冷水村民小组）、罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村新兴村民小组（以下简称新兴村民小组）、罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村雨类村民小组（以下简称雨类村民小组）、广西洲际林业投资有限公司土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初156号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，争议地地名为头坝岭，其四至范围：东以头坝山沟为界，西以桐金岭岭脊为界，北以头坝岭岭脊倒水为界，南至水田边，面积约141亩。现地上附着物分布（该院注：各地块名称取自罗政处字〔2019〕1号处理决定书，详见其附图）：林班1（S1）为雨类屯种植的桉树，面积为1亩；林班2（S2）为洲际林业（原高峰集团，下同）与冷水屯、甘源屯办理承包手续后于2005年种植的桉树，面积为66亩；林班3（S3）为新兴屯村民种植的松、杉等树木，面积为55.7亩；林班4（S4）为冷水屯村民种植的桉树，面积为12.6亩；林班5（S5）已确归甘源屯集体所有，面积6亩的林地权属明确。争议地头坝岭历史上是冷水、甘源两屯放牧、割草的地方，没有明确划分过界限，长期相安无异；至1972年新兴屯搬迁到头坝岭脚居住，1975年雨类屯搬迁到冷水屯背、距头坝岭350米左右的地方居住，两屯也陆续在头坝岭部分土地上种植杉树、松树、竹子等，历经30余年无异议；尚未种植的草场、荒坡由新兴、雨类、冷水、甘源四个距争议地较近的村屯放牧、割草。1992年造林灭荒期间，由于飞播造林不达标，龙岸镇北源村的干部动员冷水屯村民到争议地进行人工补植。2005年，县政府引进的高峰集团与冷水屯村民代表协商，签订林地租赁合同（涉及争议地头坝岭），在造林施工期间，甘源屯村民代表到现场进行干涉，提出权属主张。新兴、雨类两屯认为冷水屯和甘源屯的争议范围涉及两屯权益，在2005年10月28日即对争议进行第一轮调处的阶段，新兴屯向罗城县政府提出确权申请。在2013年对争议进行重新调处的阶段，雨类屯向县政府从提出确权申请。2012年11月26日，冷水屯也向县政府申请包括头坝岭在内的数个岭坡山场进行确权。在新兴屯提出确权申请后，罗城县政府于2006年11月30日对包括头坝岭在内的数个岭坡进行确权，作出罗政处字（2006）9号处理决定书。甘源村民小组不服该处理决定，向河池市人民政府申请行政复议；河池市人民政府经审查，认为认定主要事实不清、证据不足、处理内容明显不当为由，作出河政复决字[2007]25号复议决定书，撤销了罗政处字（2006）9号处理决定书，由罗城县政府重新作出具体行政行为。罗城县政府经过走访、调查、现场踏勘、制图、调解后，于2019年1月20日作出罗政处字〔2019〕1号《山林权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定），对争议地头坝岭进行确权。罗城县政府认为，争议地历经土地改革、合作化、人民公社、四固定等历史时期，政府没有明确将土地权属确定为哪一个农民集体所有，争议地属政府尚未确定权属的农民集体所有土地。四个当事人对争议地有不同程度的历史管理习惯，冷水、甘源两屯提交的《山林权属证书》都是复印件，无原件核验，也没有登记清册佐证；证书上记载的四至范围方位不准确、不具体，有重叠填证之嫌疑；证书涉及争议地的部分岭坡内容存在重大事实不清，填证工作粗糙、马虎，误将新兴、雨类的村庄、房屋、林木划入证书范围内，故两份《山林权属证书》不能作为确定此争议林地所有权的依据，不予采信。新兴、雨类两屯在1970年代就开始对争议地行使管理使用行为，以长达四十年的管理使用习惯为由，主张部分争议地的权属，符合有关法律法规规定，予以支持。争议地S5地块、面积6亩的林地，已确归甘源屯集体所有，林地权属明确，该案不再进行处理。罗城县政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第四条、第三十六条第二款的规定，决定：一、将争议地中的S1地块面积1亩的林地确定为雨类屯集体所有并由雨类屯集体管理使用（详见附图），林木权属归种植者所有；二、将争议地中S2以头坝沟为分界线，将界限东面约30亩林地确定为甘源屯集体所有并由甘源屯集体管理使用，林木权属归种植者（洲际林业）所有；三、将争议地中S2头坝沟界限西面约36亩林地确定为冷水屯集体所有并由冷水集体管理使用，林木权属归种植者（洲际林业）所有，将争议地S4地块共计12.6亩的林地确定为冷水屯集体所有并由冷水屯集体管理使用（详见附图），林木权属归种植者所有；四、将争议地中S3地块，面积55.7亩林地确定为新兴屯集体所有并由新兴屯集体管理使用（详见附图），林木权属归种植者所有。甘源村民小组不服1号处理决定，向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府经审查，认为该处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，于2019年6月3日作出河政复决字〔2019〕36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），决定维持1号处理决定。甘源村民小组不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销1号处理决定和36号复议决定，确认头坝岭、山槽岭、三坝岭、坡上岭林地继续由甘源村民小组管理使用。 原审认为，本案是单位之间发生的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定，县级以上人民政府依法有权对甘源村民小组与冷水、新兴、雨类村民小组之间的土地使用权争议作出处理决定。当事人对于罗城县政府的行政执法主体资格以及河池市人民政府作为复议机关的主体资格均无异议，该院予以确认。经审查，罗城县政府提供的各项证据来源合法，踏勘、调解、询问等笔录都具有相关人员的签字确认，行政文书真实有效，各项证据能形成完整的证据链;河池市人民政府提供的证据来源合法，可以证实其复议行为的合法性，该院予以确认。本案中，甘源村民小组及冷水村民小组提供1983年《山林权属证书》复印件作为主张权属的依据，罗城县政府审查认为无原件核对，也没有登记清册佐证，四至范围不准确、不具体，在复印件真伪不明及无法核实两份权属证书记载的内容及范围包含争议地的情况下，罗城县政府不采信该两份《山林权属证书》复印件并无不当。甘源村民小组以1983年《山林权属证书》为依据主张对本案争议地的全部权属，证据不足，该院不予采纳。根据本案证据及查明事实，争议地头坝岭在各个历史时期均未由人民政府明确将土地权属确归某一农民集体所有，长期由农民经营使用，依法应属于尚未确权的农民集体所有土地。罗城县政府根据不同历史管理习惯和土地管理使用现状，确认甘源、冷水、新兴、雨类四屯均对争议地不同地块及山林有实际经营管护的客观事实，并根据“三个有利”原则，行使行政裁量权，将争议地作确权处理，并无不当。其对本案争议地的四至范围、面积及经营现状的认定，事实清楚，该院予以确认。罗城县政府在重新处理本案的过程中，已重新组织当事人到争议地现场踏勘、制图，进行走访调查，制作争议位置图、调查笔录等证据，并经过调解无果后于2019年1月20日作出1号处理决定，对争议地头坝岭进行确权，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定的处理程序。复议机关河池市人民政府作出的36号复议决定，维持罗城县政府作出的1号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。甘源村民小组主张河池市人民政府处理程序违法的理由不成立，该院不予支持。综上所述，罗城县政府作出的1号处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，裁决结果并无明显不当，依法应予维持。复议机关河池市人民政府作出的36号复议决定认定事实清楚，符合法定程序，亦应维持。甘源村民小组主张被诉行政行为事实不清、证据不足、程序违法的诉讼理由，无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回甘源村民小组的诉讼请求，案件受理费50元，由甘源村民小组负担。 上诉人甘源村民小组诉称，原审判决认定事实不清，判决结果显失公平，滥用司法自由裁量权，主要体现在以下两方面：1.原审认定事实错误，原审认为甘源村民小组以1983年《山林权属证书》为依据主张对本案争议地的全部权属，证据不足，不予采纳，是错误的。首先，罗城县政府于2007年12月26日所作的罗城处字〔2007〕16号《土地权属争议处理决定书》认为甘源屯所持有的《山林权属证书》是依法颁发的，权属证书登记的四至范围清楚，该证书并非甘源屯非法得来的证书。其次，罗城仫佬族自治县人民法院作出的（2008）罗行初字第9号行政判决及河池市中级人民法院作出的（2009）河市行终字第6号行政判决均认定甘源屯持有的《罗城县山林权属证书》是经罗城县政府依法颁发，记载的内容与《罗城县山林权属统计表》一致，尽管无法出示原件，但罗城县政府经调查取证能够证实该证书确实存在。但1号处理决定和36号复议决定却认为甘源村民小组所持有的《山林权属证书》不能作为本案争议权属的依据，与前述裁决相矛盾。2.1号处理决定和36号复议决定程序违法，本案早在2003年发生，罗城县政府曾于2006年作出处理决定，甘源村民小组因不服该处理决定申请复议，河池市人民政府以事实不清、证据不足、处理内容明显不当为由撤销了该处理决定并责令罗城县政府在法定期限内重新作出具体行政行为，但罗城县政府拖延了12年，直到2019年才作出处理决定，早已超出法定期限，原审判决维持了1号处理决定和36号复议决定，严重损害了甘源村民小组的合法权益。综上，请求撤销原审判决，撤销1号处理决定和36号复议决定，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人罗城县政府辩称，1.其提供的证据证实，工作人员曾组织争议当事人到争议现场进行踏勘，确认争议地范围，之后又进行走访、调查，制作的踏勘、调解、询问笔录均有相关人员签字确认，因组织涉案当事人调解不成，依法作出1号处理决定，该决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理结果符合“三个有利”原则；2.甘源村民小组提供的1983年《土地权属证书》为复印件，无原件核验，该证四至范围不具体、不准确、不清晰，无附图，又无其他证据佐证，且将新兴、鱼类的村庄、房屋、林木划入该证范围内，罗城县政府未采信该证据，于法有据。甘源村民小组的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉。 被上诉人河池市人民政府辩称，其答辩意见与原审答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人冷水村民小组述称，其意见与罗城县政府答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人新兴村民小组述称，其意见与罗城县政府答辩意见一致，其村民小组土地面积已经很小，如果甘源村民小组还要分割争议地，对其生产、生活有很大影响，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人雨类村民小组、广西洲际林业投资有限公司未向本院提交书面意见。 二审审理期间，各方当事人未向本院提交新证据。 经询问，上诉人甘源村民小组对原审查明的事实“罗城仫佬族自治县人民政府经过走访、调查、现场踏勘、制图、调解后，于2019年1月20日作出罗政处字〔2019〕1号处理决定书……河池市人民政府经审查，认为该处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，于2019年6月3日作出河政复决字〔2019〕36号复议决定书”有异议，认为河池市人民政府没有进行审查就作出维持决定，该维持决定不正确，且原审遗漏查明1号处理决定超期作出的事实。被上诉人罗城县政府认为，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》对纠纷处理没有规定时限，本案是处理决定被撤销过的案件，因而在调处审查时很谨慎，多次组织调解，调解工作应当不计入时限，其依职权处理本案纠纷，并未违反法律规定。被上诉人河池市人民政府和原审第三人冷水村民小组、新兴村民小组同意罗城县政府的意见。本院认为，甘源村民小组未能提供证据证明河池市人民政府没有审查1号处理决定，该异议不能成立。关于甘源村民小组主张原审遗漏查明罗城县政府超期作出处理决定的问题，本院认为，河池市人民政府责令罗城县政府重新作出处理决定后，罗城县政府多次组织当事人进行调查和调解工作并于2019年作出1号处理决定，符合法律规定，甘源村民小组主张罗城县政府超期作出处理决定，缺乏法律依据。 本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，争议地头坝岭在各历史时期均未由人民政府明确将土地权属确归某一农民集体所有。甘源村民小组、冷水村民小组均以其1983年《山林权属证书》主张争议地全部权属。罗城县政府经查明两份《山林权属证书》均为复印件，无原件核对，无登记清册予以佐证，证上记载的四至范围方位不准确、不具体，无法核实记载的内容及范围是否包含争议地，且该证存在误将其他村民小组的村庄、房屋、林木划入其中的问题，罗城县政府据此认为该两证涉及争议地的部分岭地内容存在重大事实不清，不能作为确定本案争议林地所有权的依据，并无不当。罗城县政府经现场勘验、走访调查发现，甘源村民小组、冷水村民小组、新兴村民小组、雨类村民小组在争议地范围内均有实际经营管护的客观事实。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项之规定，权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。罗城县政府在查明四个村民小组均对争议地不同地块及山林有实际经营管护的客观事实，以及各方均未能提供确实充分的证据证明争议地属其所有的情况下，根据“三个有利于”原则，将争议地不同地块分别确权归四个村民小组集体管理使用，林木权属归种植者所有，于法有据。综上，1号处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。河池市人民政府依法受理本案复议申请并决定维持1号处理决定，并无不当。 综上，甘源村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗城仫佬族自治县龙岸镇北源村甘源村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  麦 青 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年六月二十四日 法官助理  张 蕾 书 记 员  陈品涵 附：相关法律依据 1.《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》 第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理： （一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定； （二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。 权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。