广西壮族自治区南丹县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1221行初7号 原告：刘德强，男，1983年12月27日出生，壮族，小学文化，农民，住天峨县。 委托诉讼代理人：常亮，北京市京师律师事务所律师。 被告：天峨县农业农村局，住所地：天峨县**镇城东路**。统一社会信用代码11451222008075664E。 法定代表人：杨殿维，局长。 委托诉讼代理人：陆奇，天峨县农业农村局执法大队副大队长。 委托诉讼代理人：班统义，天峨县法律事务中心法律工作者。 被告：天峨县三堡乡人民政府，，住所地：天峨县三堡乡三堡街**统一社会信用代码11451222008075541D。 法定代表人：韦玉逢，乡长。 委托诉讼代理人：岑杰，天峨县三堡乡农业服务中心工作人员。 原告刘德强请求确认被告天峨县农业农村局（以下简称为：农业农村局）、天峨县三堡乡人民政府（以下简称为：三堡政府）行政强制行为违法纠纷一案，天峨县人民法院于2019年5月20日立案后，河池市中级人民法院于2019年11月30日作出（2019）桂12行辖9号《行政裁定书》，裁定：本案由南丹县人民法院管辖。本院2020年3月9日立案后，于2020年3月17日向被告农业农村局、三堡政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭进行了审理。原告刘德强及其委托诉讼代理人常亮，被告农业农村局法定代表人杨殿维及其委托诉讼代理人陆奇、班统义，被告三堡政府法定代表人韦玉逢及其委托诉讼代理人岑杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告农业农村局认定原告刘德强从事网箱养殖的行为违法，在作出《限期拆除决定书》后，于2019年5月9日与被告三堡政府联动拆除其位于龙滩××库区××龙××段的养殖网箱。 原告刘德强诉称，原告系天峨县库区移民，世代在天峨县居住，为响应天峨县政府的号召，经多方举债后发展养鱼业，并以此作为家庭的唯一经济来源，2019年5月9日，被告农业农村局、三堡政府联动将原告的网箱全部拆除。被告在强制拆除网箱前，未向原告下达任何强制拆除决定书，导致原告未能事先将网箱的鱼进行处理或出售，46092㎡网箱内的鱼全部游入库区，给原告造成了巨大的、难以弥补的经济损失，且被告对原告的损失未给予任何经济补偿。根据《行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条的规定，行政机关要实施强制拆除行为，需事先进行催告，行政相对人在收到催告书后，依法享有陈述、申辩的权利，经催告后，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出行政强制执行决定，行政相对人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关才可以依照《行政强制法》的规定强制执行。综上，被告强制拆除原告养殖网箱的行政行为严重违法，请求：1.确认被告强制拆除原告养殖网箱的行政行为违法；2.案件受理费由被告承担。 原告刘德强向本院提供的证据有：1.照片4张，2.光盘1张，3.报警录音文字说明，证据1-3证明被告非法强制拆除原告养殖网箱的事实；4.扶贫手册，5.低保户公示牌，6.贷款申请审核表，7.贷款借款合同，8.借款借据，9.补贴网箱设施管理协议，10.政府公告牌，11.水产畜牧养殖技术，12.现场培训照片，13.政府宣传公告照片，证据4-13证明库区移民的生活状况、政府鼓励和扶持网箱养殖、被告的强拆行为导致原告生活困难；14.水域滩涂养殖使用证，15.申请书，16.判决书，证据14-16证明原告多次申请办理养殖证，颁证机关无理由拖延办证，原告无证养殖是颁证机关不作为造成的。 被告农业农村局辩称，2007年，龙滩水电站大坝下闸储水后，天峨县人民政府聘请水利、渔业、环保的专业人员对库区水面利用进行规划，并按国家有关规定将库区水面划分为养殖区和禁养区，养殖区为可持续发展网箱养殖的区域。2009年，被告农业农村局根据渔业法、行政许可法的规定行使许可权，批准部分单位和个人在养殖区内设置网箱进行渔业养殖。2011年前后，部分单位和个人未经行政许可，擅自在禁养区内设置网箱进行渔业养殖，严重破坏了库区生态环境，导致红水河甚至西江水质下降，并严重影响航道交通和龙滩水电站的运行安全。2016年12月28日，广西壮族自治区委员会办公厅印发（2016）41号《广西壮族自治区关于中央环境保护督查反馈意见的整改方案的通知》，要求河池市开展库区内网箱养殖清理工作，2017年2月16日，河池市委办公室印发（2017）5号《河池市关于中央环境保护督查反馈意见的整改方案的通知》，要求河池市红水河沿岸县级党委政府采取强有力措施，清理库区网箱养殖，2018年5月2日，国家农业部向广西海洋和渔业厅、贵州省渔业局发出长渔函字（2018）32号《关于加强珠江上游红水河网箱养殖整治的函》，要求加强对红水河网箱养殖的整治工作，2018年5月20日，天峨县人民政府下达峨政通告（2018）2号《天峨县人民政府关于依法清理整治龙滩天峨辖区水面养殖网箱及相关设施的通告》，决定从2018年5月起依法整治天峨县境内的水面养殖网箱。从2017年3月起，天峨县人民政府就开展了养殖网箱整治的宣传教育和发动工作，2018年5月20日县政府发布通告后，被告农业农村局依据相关法律法规的规定以及上级的文件精神，对天峨县辖区内的水面养殖户、养殖面积、养殖地点进行调查核实，天峨县人民政府制定工作方案，全县各乡镇政府具体负责本乡镇内的宣传、教育、动员工作，县直有关部门分别配合乡镇做好养殖网箱水产品的销售渠道联系，对自愿拆除网箱的养殖单位和个人提供帮助，至2018年年底，绝大部分有许可证和无许可证的养殖户都能够按照县政府通告的要求销售网箱养殖产品和拆除养殖网箱及设施。原告为无许可证养殖户，拒不拆除养殖网箱和设施，在被告农业农村局下达限期拆除决定书后，仍然拒绝履行，经多次教育，原告虽答应由工作组帮其拆除网箱，但又阻拦工作组实施拆除，工作组只好采取割断网箱固定绳索、将网箱拖靠在河岸边的措施，执行措施并无不当。一、原告为无证养殖户，占用了国有水域进行网箱养殖，同时，原告对于无证养殖的事实签字认可，故被告农业农村局的行政行为认定事实清楚，证据充分。二、天峨县人民政府于2018年5月发布关于整治库区网箱养殖的通告后，成立了整治行动指挥部，抽调全县各职能部门的干部职工组成工作队，由县领导包片、部门包村屯、干部职工包户进行整治动员，同时，在县辖区内的网箱养殖区域，通过张贴公告、设置标语牌、广播通告等形式进行整治宣传；被告农业农村局经调查取证，在查明原告违法养殖的事实后，依法作出限期拆除决定书、行政决定履行催告书，要求原告自行拆除违法设施，但原告在收到上述法律文书后，拒绝履行拆除义务，故依法委托被告向阳政府代为实施拆除行为。被告农业农村局的行政行为程序合法。三、被告农业农村局依据《中华人民共和国渔业法》的规定，作出限期拆除决定书，并实施拆除原告养殖网箱的行为，适用法律正确。四、被告农业农村局的行政行为没有超越、滥用职权，且处理适当，并尽可能挽回原告的经济损失。1.2018年5月全县开展网箱养殖整治后，天峨县人民政府多方联系销售和运输渠道，为养殖户提供服务，被告农业农村局于2019年4月才实施拆除行为，不存在拆除网箱时将原告养殖的鱼放下河的情形；2.被告农业农村局、三堡政府在拆除网箱时，雇请拖船将网箱设施拖至河岸码头，由原告处理，减少了原告的经济损失。综上，被告农业农村局行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告农业农村局向本院提供的证据有：1.养殖网箱调查表，证明原告在龙滩××库区百龙河养殖网箱的面积为46092㎡，属无证养殖的事实；2.限期拆除决定书，证明原告未对决定书申请行政复议和提起行政诉讼，该决定书已生效；3.行政决定履行催告书，证明被告依法催告，原告对拆除决定未提出申辩的事实；4.代履行决定书，证明农业农村局委托三堡政府代为实施拆除网箱行为；5.送达回证，6.送达照片，7.执法证，证据5-7证明被告执法程序合法；8.未拆除网箱一览表，证明被告在原告配合的情况下拆除网箱。被告提供的依据有：《中华人民共和国渔业法》、《天峨县人民政府关于依法清理整治龙滩天峨辖区水面养殖网箱及相关设施的通告》。 被告三堡政府辩称，1.原告是无证养殖户，其在龙滩设置网箱从事养殖的行为违法，被告农业农村局是实施行政强制行为的执法主体，三堡政府作为基层人民政府，只是根据县政府的工作部署，全力配合县执法部门开展治理宣传发动工作，不是实施该行政执法行为的主体，故不是本案的被告。2.三堡政府配合执法部门开展工作情况。2018年5月，三堡政府积极配合上级有关部门，依法开展了龙滩三堡镇辖区内水面养殖网箱及相关设施清理整治宣传工作，从2019年3月1日起，又通过播放广播、发放传单、张贴标语等形式，在辖区内各村屯的网箱养殖片区开展《通告》的宣传工作，2019年4月17日起，协助、配合县级执法单位依法开展网箱整治执法活动。3.三堡政府受农业农村局的委托，协助、配合其开展执法活动，不是行政执法主体，原告诉称三堡政府的行为违法，无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回对三堡政府的起诉。 被告三堡政府向本院提供的证据有：1.养殖网箱调查表，2.原告在调查表上签字的照片，证明原告无证养殖的地点和面积；3.三堡政府整治宣传照片，4.会议记录，5.整治工作会议照片，证明三堡政府开展整治宣传的情况；6.峨政通告（2018）2号通告，7.峨水域清理办发（2018）9号紧急通知，8.峨政通告（2018）4号补充通告，9.峨水域清理办发（2018）2号紧急通知，证明被告按照上级部门安排开展辖区内养殖网箱的整治的宣传工作，不是执法主体。 当事人围绕诉讼请求提交的证据，本院依法组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对当事人有异议的证据，本院认定如下：一、原告对被告农业农村局的证据。1.对证据1证明内容有异议，认为被告认定事实不清。本院认为，调查表来源合法，内容真实，原告亦在表上签字确认，可作为认定原告养殖网箱位置和面积的依据；2.对证据2-4证明内容有异议，认为这是程序方面的证据，被告没有作出强制执行决定书，其无强制执行权。本院认为，证据2-4来源合法，内容真实，与本案有关联性，可作为认定案件事实的依据；3.对证据5-7的合法性有异议，认为原告没有在送达回证上签字，见证人与本案有利害关系，被告的送达方式不符合法律的规定。本院认为，送达回证上有见证人的签字，并有送达现场的照片佐证，可作为认定案件事实的依据；对证据8的关联性有异议，认为与本案无关联性，不能证明被告的证明内容。本院认为，未拆除网箱一览表是被告实施拆除养殖网箱的行为后收集的证据，来源不合法，不能作为认定案件事实的依据。二、原告对被告三堡政府的证据3-9的证明内容有异议，认为三堡政府不只是宣传动员，还具体参与了拆除的工作。本院认为，证据3-9来源合法，内容真实，可作为被告三堡政府进行整治宣传的依据。三、被告农业农村局、被告三堡政府对原告证据。1.对证据1-3的证明内容有异议，认为不能证明被告的行为违法。本院认为，该组证据内容真实，与本案有关联性，可作为认定案件事实的依据；2.对证据4-13的关联性有异议，认为不能证明被告的行政行为违法。本院认为，证据4-13来源合法，内容真实，可作为原告家庭生活、生产情况的依据；3.对证据14的证明内容有异议，认为该证已过期，不能证明原告的养殖行为合法。本院认为，因《水域滩涂养殖使用证》上载明的使用人不是本案原告，且使用期限为2008年9月20日至2013年9月19日，故不能作为原告养殖行为合法的依据；4.对证据15的证明内容有异议，2016年已对水域开展整治，故对申请人的申请不予批准。本院认为，《申请书》上载明的申请人不是本案的原告，故不能作为认定案件事实的依据；5.对证据16的证明内容有异议，认为原告是整治期间申请颁证，被告已在法院判决后向原告说明了不予办证的原因。本院认为，该证据来源合法，内容真实，可作为认定案件事实的依据。 经审理查明，原告从2015年起在龙滩××库区××龙××段的水域从事网箱养鱼，养殖面积为46092㎡，未取得政府部门颁发的《水域滩涂养殖证》。由于龙滩××库区的水质逐年下降，生态环境受到严重影响，中央环保部门要求地方政府依法进行环境整治，为此，2016年12月28日，广西壮族自治区委员会办公厅印发（2016）41号《广西壮族自治区关于中央环境保护督查反馈意见的整改方案的通知》，要求河池市开展龙滩内网箱养殖清理工作，2017年2月16日，河池市委办公室印发（2017）5号《河池市关于中央环境保护督查反馈意见的整改方案的通知》，要求河池市红水河沿岸县级党委政府采取强有力措施，清理龙滩网箱养殖，2018年5月2日，国家农业部向广西海洋和渔业厅、贵州省渔业局发出长渔函字（2018）32号《关于加强珠江上游红水河网箱养殖整治的函》，要求加强对红水河网箱养殖的整治工作，2018年5月20日，天峨县人民政府下达峨政通告（2018）2号《天峨县人民政府关于依法清理整治龙滩天峨辖区水面养殖网箱及相关设施的通告》，决定从2018年5月起整治天峨县境内水域养殖网箱。2017年3月，天峨县人民政府开展整治养殖网箱的工作，宣传、动员养殖户自行拆除养殖网箱，并对养殖户运输、销售水产品提供帮助，经工作后，有部分养殖户自行拆除了养殖网箱。2018年5月20日，天峨县人民政府发布峨政通告（2018）2号《通告》，并成立整治工作领导小组，强力推动养殖网箱整治工作，被告三堡政府根据县政府的部署，对镇辖区内的养殖户进行了整治宣传、动员工作。被告农业农村局对原告的养殖情况开展了调查、取证工作，原告对于其在龙滩××库区内无证养殖的事实无异议，但以未获得赔偿为由，拒绝自行拆除养殖设施。2018年10月23日，被告农业农村局根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款的规定，作出峨渔牧限拆（2018）第95号《限期拆除决定书》，并于当日留置送达给原告，决定“限你在接到本决定书之日起3日内自行拆除该违法养殖设施。如在期限内不自行拆除上述违法养殖设施，本机关将依据《中华人民共和国行政强制法》的规定依法拆除。”，并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，2018年10月30日，被告农业农村局作出峨渔牧履催字（2018）95号《行政决定履行催告书》，并于当日留置送达给原告，对原告履行《限期拆除决定书》进行了催告，原告在规定的期限内未予履行。2019年4月23日，被告农业农村局作出峨渔牧代履决字（2018）95号《代履行决定书》，决定：由三堡政府代为履行拆除原告的养殖网箱。原告于2019年1月8日向被告农业农村局提交办理养殖证的申请后，至今未获得政府部门颁发的《水域滩涂养殖证》。原告未在法律规定的期限内对《限期拆除决定书》申请行政复议和提起行政诉讼。2019年5月9日，被告农业农村局、被告三堡政府共同将原告位于龙滩××库区××龙××46092㎡的养殖网箱拆除。庭审中，原告对被拆除网箱中有鱼的事实主张，未能提供充分的证据证明。 本院认为，《中华人民共和国渔业法》第六条规定，国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为；第四十四条规定，对违法的设施需要强制拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告农业农村局作为天峨县人民政府渔业行政主管部门，对原告在天峨县辖区内水域养殖的违法设施强制拆除，其行政执法主体资格合法。三堡政府是受委托实施强制拆除行为的组织，不是行政执法主体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”的规定，原告将其作为共同被告进行诉讼不当，本院依法驳回。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”，本案中，原告在未取得《水域滩涂养殖证》的情况下，在龙滩××库区水域从事网箱养殖的行为，违反上述法律的规定，故被告农业农村局强制拆除行为认定事实清楚、证据充分。被告农业农村局在查明原告无证养殖的事实后，于2018年10月23日作出了《限期拆除决定书》，责令原告自行拆除违法设施，同时，告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，此后又作出了《行政决定履行催告书》，催告原告履行拆除义务，由于原告既未在法律规定的期限内对《限期拆除决定书》申请行政复议和提起行政诉讼，亦未履行拆除义务，被告于2019年5月9日根据《中华人民共和国行政强制法》的规定强制拆除其养殖设施，被告的行政行为程序合法、适用法律正确。原告关于天峨县人民政府长期以来一直支持和发展水域养殖产业，其从事网箱养殖是响应政府的号召并得到政府部门的默认许可，被告农业农村局怠于行使行政许可职权，导致其未能获得《水域滩涂养殖证》，故被告强制拆除行为不具合法性、合理性的诉讼意见，本院认为，当事人从事任何产业的经营活动，均须在法律规定的范围内进行，原告未取得《水域滩涂养殖证》从事网箱养殖的行为违反法律规定，同时，原告对于其从事网箱养殖得到了政府部门的默认许可的事实主张，未能提供充分的证据加以证明，另外，被告农业农村局是否存在怠于行使行政许可职权的行为，不属于本案的审理范围，故对原告的诉讼意见，本院不予采信。 综上所述，三堡政府不是本案适格的被告。被告农业农村局行政执法主体资格合法，其强制拆除行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼理由不能成立，其要求确认被告农业农村局强制拆除行为违法的诉讼请求，无事实和法律依据，本院依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 一、驳回原告刘德强对天峨县三堡乡人民政府的起诉； 二、驳回原告刘德强的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘德强负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院。 审 判 长 赵令崧 审 判 员 韦会刚 审 判 员 覃丹露 二〇二〇年六月十八日 法官助理 韦秀树 书 记 员 韦佳丽