青海省民和回族土族自治县人民法院行政判决书（2019）青0222行再2号再审原告（原审原告）乔某，住青海省西宁市。委托代理人文某，青海树人律师事务所律师。再审被告（原审被告）互助土族自治县应急管理局（原互助土族自治县安全生产监督管理局）。法定代表人赵某。行政机关出庭负责人孙建业，该局副局长。委托代理人李某，青海海源律师事务所律师。再审被告（原审被告）海东市应急管理局（原海东市安全生产监督管理局）。法定代表人韩某。委托代理人邹某。委托代理人许某，青海知安律师事务所律师。再审原告乔某不服再审被告互助土族自治县应急管理局（简称互助县应急局）、海东市应急管理局安全管理行政处罚一案，于2017年4月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年9月29日作出了（2017）青0222行初28号行政判决，驳回了原审原告乔某的诉讼请求，乔某不服，向海东市中级人民法院提起上诉，经审理，于2018年2月5日以（2017）青02行终31号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决书已发生法律效力。乔某仍不服，向青海省高级人民法院申请再审，经青海省高级人民法院审查，于2018年10月22日作出（2018）青行申14号行政裁定，指令海东市中级人民法院再审。海东市中级人民法院经审理，于2019年11月14日以（2018）青02行再2号行政裁定，撤销本院（2017）青0222行初28号行政判决及海东市中级人民法院（2017）青02行终31号判决，并发回本院重新审理。本院于2019年12月10日受理后，依法重新组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。再审原告乔某的委托代理人文某，再审被告互助县应急局副局长孙建业、委托代理人李某，再审被告海东市应急管理局委托代理人邹某、许某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：原互助土族自治县安全生产监督管理局（简称互助县安监局）于2016年11月11日作出（互）安监管罚（2016）2号行政处罚决定书。其内容为：被处罚人：乔某，52岁，联系电话：188XX****XX。家庭住址：青海省西宁市××区。所在单位：青海大通河水电开发有限责任公司（简称大通河公司）。职务：总经理。违法事实及证据：2015年10月28日16时30分左右卡索峡水电站泄水时，冲毁了下游在建筏子湾电站的部分围堰，造成直接经济损失834.81万元（不含施工吊车一辆、自卸车四辆的评估、修理费用和误工费）。作为大通河项目部总经理对本单位的安全生产工作负总责，应对此次事故负领导责任。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第五条、第十八条及第九十二条第一款的规定，决定给乔某罚款叁万捌仟零叁拾伍元陆角陆分。原海东市安全生产监督管理局（简称海东市安监局）于2017年3月16日作出东安监复（2017）2号行政复议决定书，维持了原互助县安监局作出的行政处罚决定书。再审原告乔某诉称，2015年10月28日大通河流域发生泄水事件，原互助县安监局认定乔某对本次事故负领导责任，对乔某作出罚款38035.66元的行政处罚。乔某不服该行政处罚决定，向原海东市安监局提起行政复议，该局作出行政复议决定书，维持了互助县安监局的行政处罚决定书。现提起行政诉讼，请求法院依法撤销再审被告互助县应急局作出的行政处罚决定书和再审被告海东市应急管理局作出的行政复议决定书并承担本案诉讼费用。事实与理由：一、原海东市安监局作出的复议决定书程序违法。复议期间，乔某向该局申请组织听证、要求重新调查鉴定时，却置之不理，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定。二、原互助县安监局作出的行政处罚决定书主要证据不足。具体表现为：（一）《事故调查报告》未全面、科学的分析事故原因。首先，认定卡索峡水电站是泄水主体不正确。本次事故是由于上游仙女水电站腾库泄水导致，却认定为卡索峡泄水所致，割裂了事件的完整过程。其次，卡索峡水电站2015年10月27日、28日的运行报表数据显示，10月27日当卡索峡水电站工作人员得知仙米水电站要泄洪清淤后，便采取适当预防措施，减小了库容，做好了预防工作。再次，卡索峡水电站工作人员当日的操作符合规程。最后，还要说明的是《事故调查报告》对筏子湾水电站的设计、施工是否符合规范，是否对本次事故承担责任并未调查说明。因此《事故调查报告》不能完全客观、真实、准确地反映案件客观事实及案发原因。原互助县安监局依据该《事故调查报告》做出行政处罚，事实不清，证据不足。（二）损失评估机构不具备相应资质，损失认定缺乏客观性。青海天健资产评估有限公司（简称天健评估公司）所做价格评估报告书，认定此次事故造成直接经济损失8348115.6元。根据《中华人民共和国资产评估法》等法律规定，本次损失鉴定系对损失价值评估而非对价格评估，应当具有资产评估资质的鉴定机构进行，而天健评估公司不具有资产评估资质，其所作评估报告依法不能作为认定本案损失的依据。同时，该评估报告是天健评估公司依据受损方单方提供的受损物资清单进行的评估，受损物资范围没有经过双方确认，存在扩大受损物资数量及价格的情形。二再审被告认为，该评估报告仅是对事故性质的依据，不作为第三方追讨赔偿的依据。如前所述，天健评估公司的评估报告既然依法不能作为认定本案损失的证据使用，也意味着本案是否存在损失不能确定，该报告不能作为认定本次事故性质的证据使用。故二再审被告的主张明显不能成立。三、原互助县安监局作出行政处罚书决定适用法律、法规错误。《中华人民共和国安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全负责。”第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负责由下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制：（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程：（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证帮单位安全生产拖入有效实施；（五）监督检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故”。根据上述规定，原互助县安监局并未提供任何证据证明乔某违反了上述规定。大通河公司行政处罚不能成立的情况下，对乔某进行行政处罚也不能成立。另外，补充如下意见：1.大通河公司及黄河上游公司属于央企所属企业，乔某为黄河上游公司员工，为央企所属企业员工，根据海东市人民法院再审裁定书本案应当适用安全生产违法行为行政处罚办法的规定，原互助县安监局对本案没有管辖权；2.本案行政处罚依据的评估报告已被青海大正司法会计鉴定所（简称大正会计鉴定所）鉴定意见否定，大正会计鉴定所对此次事故的损失进行了重新鉴定，鉴定结论为事故损失是565.17万元，已经否定了天健评估公司做出的报告。综上所述，二再审被告作出的行政处罚决定书及复议决定书所依据的主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序。现提起诉讼，请求法院支持再审原告的诉讼请求。再审原告为证明其主张提交如下证据：第一组证据（包括12个内容）：1.大通河公司股权关系图，证明国家电力投资集团有限公司为中央企业；2.国务院国有资产监督管理委员会央企名录，证明中国电力建设集团有限公司及国家电力投资集团有限公司为中央企业；3.中国电力建设集团有限公司企业信用报告，证明国务院为中国电力建设集团有限公司的股东；4.国家电力投资集团有限公司企业信用报告，证明国务院国有资产监督管理委员会为国家电力投资集团有限公司的股东；5.黄河上游水电开发有限责任公司登记基本情况，证明国电投资集团为黄河上游水电开发公司的股东；6.中国电力建设股份有限公司企业信用报告；7.中国水利水电第四工程局有限公司企业信用报告。证据6-7证据证明中国电力建设集团有限公司为中国电力建设股份有限公司的股东；8.青海黄河中型水电开发有限责任公司企业基本注册信息查询单，证明中国电力建设股份有限公司为中国水利水电第四工程局有限公司的股东；9.青海大通河水电有限责任公司企业基本注册信息查询单，证明青海黄河中型水电开发有限责任公司为青海大通河水电开发有限责任公司的股东；10.青海省安全生产委员会办公室关于对中央（外省）驻青企业2017年度安全生产工作进行考核的通知青安办【2017】114号文件，证明黄河上游水电开发有限责任公司为中央驻青企业，能够印证判断央企所属关系的企业；11.青海省城镇职工基本养老保险缴费证明；12.2020年1月6日国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司人力资源部出具的证明。证据11-12证明乔某在大通河公司任职期间为青海黄河水电开发有限责任公司在册员工，由青海黄河上游开发有限责任公司为其缴纳社保。以上证据综合证明大通河公司为央企所属企业。第二组证据（包括4个内容）：13.青海省水利厅关于对水利事故补充技术分析的报告，证明该报告认定事发当日各电站均属正常范围内泄水，导致事故发生的原因是筏子湾水电站围堰无法保障在建工程行洪安全，该报告已否定了《事故调查报告》对事故原因的认定；14.大正司法会计鉴定所鉴定意见书；15.中共互助县委办公室文件。证据14-15证明互助县检察院委托大正会计鉴定所对此次事故导致的损失进行鉴定，经鉴定此次事故导致损失5651719.3元，该鉴定结果与原互助县安监局行政处罚决定所依据的天健评估公司损失评估结果相差2696396.3元而互助县检察院委托鉴定的损失数额为5651719.3元，亦否定了天健评估公司的评估意见；16.海东市中级人民法院作出的（2018）青02刑终54号《刑事裁定书》，证明由“10.28”事故引发的刑事案件，互助县人民法院依据《调查报告》认定大通河公司工作人员构成犯罪，但该案经海东市中级人民法院审理认定，案件事实不清、证据不足，即《调查报告》不能直接作为认定大通河公司承担赔偿责任的依据。以上证据综合证明原互助县安监局作出的行政处罚已被否定的事实。第三组证据（包括52个内容，分4小部分）：第3-1组（包括40个内容，分2小部分）：第3-1组（包括8个内容）：17.大通河流域水电站位置图，证明在大通河流域，仙米水电站至卡索峡水电站之间，从上游至下游依次建有江源、雪龙滩、多龙、玉龙滩、东旭二级、寺沟口水电站；18.大庄变电所接线图、九龙及江源电站主接线图各；19.海北供电公司输配电设备检修申请书；20.青海电网调度分项指令操作票2份。证据18-20证明2015年10月28日至2015年10月29日，因大庄变电所停电检修，接入大庄变电所的仙米、九龙、江源水电站均无法上网发电；21.仙米水电站运行日志；22.九龙水电站电气运行日志；23.江源水电站《筏子湾事件说明》。证据21-23证明2015年10月28日，因不能上网发电，仙米、九龙、江源水电站均进行了泄水淸栅；24.雪龙滩水电站运行日志，证明雪龙滩水电站进行了泄水淸栅。第3-1-2组（包括32个内容）：25.仙米水电站运行日志；26.雪龙滩水电站运行日志；27.多龙水电站的运行日志；28.东旭二级水电站值长记事本；29.仙米水电站当日大坝下泄流量变化曲线。证据25-29证明：第一，根据仙米水电站记载，事发当日仙米水电站8:25停机提闸。第二，当日8:15雪龙滩水电站记载仙米水电站通知的下泄流量为50-60m3/s。第三，当日8:25多龙水电站记载仙米水电站通知的下泄流量为60m3/s。第四，当日9:20东旭二级水电站记载仙米水电站通知的下泄流量为70m3/s；30.九龙水电站电气运行日志，证明事发当日10:22九龙水电站全厂停机；31.江源水电站《筏子湾事件说明》；32.东旭二级水电站值长记事本；33.江源水电站当日大坝下泄流量变化曲线。证据31-33证明：第一，事发当日江源水电站停机提闸，下泄流量约为120m3/s。第二，当日8:28东旭二级水电站记载江源水电站通知的下泄流量为90m3/s；34.雪龙滩水电站运行日志；35.雪龙滩水电站当日大坝下泄流量变化曲线；36.雪龙滩水电站当日全厂下泄流量变化曲线（模拟）。证据34-36证明：第一，事发当日从11:50起止15:40雪龙滩水电站开闸泄水，大坝泄水量从35.7m3/s增大到301m3/s，电站于15:40落闸后，又于16:45清理大坝拦污栅。第二，根据运行日志，15分钟内雪龙滩水电站大坝泄水流量增加了265.3m3/s（说明因雪龙滩水电站运行日志仅记录了大坝下泄流量，而未记载机组下泄流量，根据雪龙滩水电机组数据模拟绘制其全厂下泄流量变化曲线，该曲线更为准确）；37.多龙水电站大坝值班观测记录表；38.多龙水电站当日大坝下泄流量变化曲线；39.多龙水电站当日全厂下泄流量变化曲线（模拟）。证据37-39证明事发当日从13:00起止17:30多龙水电站提闸泄水，最大流量为300m3/s（说明：因多龙水电站运行日志仅记录了大坝下泄流量，而未记载机组下泄流量，根据多龙水电站数据模拟绘制其全厂下泄流量变化曲线，该曲线更为准确）；40.玉龙滩水电站溢流坝水位、流量观测记录表；41.玉龙滩水电站当日大坝下泄流量变化曲线；42.玉龙滩水电站当日全厂下泄流量变化曲线（模拟）。证据40-42证明事发当日从12:00起止16:00玉龙滩水电站大坝泄水，最大流量为320m3/s（说明：因玉龙滩水电站运行日志仅记录了大坝下泄流量，而未记载机组下泄流量，根据玉龙滩水电站数据模拟绘制其全厂下泄流量变化曲线，该曲线更为准确）；43.东旭水电站大坝水工设施操作记录；44.东旭二级水电站值长记事本；45.东旭水电站当日大坝下泄流量变化曲线。证据43-45证明：第一，事发当日东旭电站于14:30开始提闸泄水，至16:00闸门开度达到最大，为1.6米。后逐步落闸，至19:10闸门全落。第二，根据东旭水电站记载，东旭水电站通知下泄流量为240m3/s；46.东旭二级水电站值长记事本；47.东旭二级水电站当日全厂过流量变化曲线。证据46-47证明：根据记载，事发当日从14:33起止19:27东旭二级水电站提闸过流，最大流量为480m3/s。闸门关闭时，全厂下泄流量为90m3/s；48.寺沟口电站值班记事本；49.寺沟口水电站当日全厂过流量变化曲线图。证据48-49证明：根据记载，事发当日从15:28起止17:35寺沟口水电站提闸过流，最大流量为537m3/s。闸门关闭时，全厂下泄流量为192m3/s；50.卡索峡水电站值长记事本；51.卡索峡水电站当日全厂过流量变化曲线；52.卡索峡水电站入库及出库流量变化统计表。证据50-52证明：第一，根据记载，事发当日从16:26起止17:33卡索峡水电站提闸过流，最大流量为500m3/s。闸门关闭时，全厂过流量为140m3/s。第二，通过入库流量及出库流量的对比可以看出，卡索峡水电站当日出库流量小于入库流量；53.当日各站记载的最大流量变化曲线图（未包括机组流量）；54.加入机组过机流量后当日各站最大流量变化曲线图。证据53-54证明事发当日该区间各电站的最大流量按时间先后顺序，由上游至下游呈依次递增趋势，导致仙米电站流量为70m3/s的泄水叠加形成卡索峡水电站入库流量为537m3/s的人造洪峰。但在这种情况下，卡索峡水电站还控制了过流水量，值长记事本记载为500m3/s（实际流量为469.52m3/s）（说明：因雪龙滩、多龙、玉龙滩水电站仅记录了大坝下泄流量，而未记载机组下泄流量，根据各电站机组数据绘制其下泄流量变化曲线，该曲线更为准确）；55.大通河流域水电站10月28日下泄流量汇总统计表；56.大通河流域水电站10月28日下泄流量汇总统计表（模拟）。证据55-56证明，事发当日各水电站泄水的总体情况（说明：因雪龙滩、多龙、玉龙滩水电站仅记录了大坝下泄流量，而未记载机组下泄流量，根据各电站机组数据绘制总下泄流量变化曲线，该曲线图更准确）。以上证据综合证明事故原因认定错误及认定卡索峡水电站为泄水主体错误。第3-2组（包括4个内容）：57.大通河卡索峡电站工程可行性研究报告（初步设计），证明卡索峡水电站挡水建筑物的坝前正常蓄水位为2401.2米，校核洪水位为2402.2米；58.青海省××县枢纽运行方式，证明卡索峡电站运行原则为：第一，在正常工况下应尽量保持在正常蓄水位（2401.2米）运行；第二，当库水位超过正常蓄水位（2401.2米）时，必须开启泄洪闸门泄水，以保证枢纽安全运行；59.卡索峡电站当日库水位变化曲线图；60.大通河流域水电站运行报表（一）。证据59-60证明，2015年10月28日卡索峡水电站大坝上游的最高水位已达2401.94米，已经超过正常蓄水位（2401.2米）74厘米，距校核洪水位2402.2米仅差26厘米。以上综合证明卡索峡水电站操作符合规程。第3-3组（包括2个内容）：61.QQ聊天记录，证明卡索峡水电站当日接到通知仙米水电站下泄流量为70m3/s。该流量为正常生产下泄流量，不会对下游造成危险；62.关于印发青海省大通河筏子湾水电站工程可行性研究修改补充报告（代初设）审查意见的通知，证明根据发改委的要求筏子湾水电站应与卡索峡水电站签订协议，故签订协议的义务主体为筏子湾水电站。以上证据综合证明卡索峡水电站无通知义务。第3-4组（包括6个内容）：63.青海省大通河筏子湾电站工程可行性研究（代初设）修改补充报告，证明根据可行性分析，事发时筏子湾水电站围堰应符合导流流量为471m3/s，围堰高程为2379.8米的设计要求；64.卡索峡电站下泄流量计算及相关技术分析报告，证明：第一，卡索峡水电站2015年10月28日最大过流流量为469.52m3/s，小于该时段筏子湾水电站围堰设计导流流量471m3/s。第二，筏子湾水电站被冲毁围堰顶实际高程为2376米，比设计高程2379.8米低3.8米；65.《建设工程质量管理条例》；66.《建设工程监理范围和规模标准规定》；67.《关于同意青海大通河筏子湾水电站工程项目业主变更及水电站扩容的函》。证据65-67证明：第一，建设单位应当将工程发包给具有相关资质等级的单位。第二，筏子湾电站属于依法必须实行监理的工程；68.对鲁奎却、毛正宏的询问笔录，证明筏子湾水电站施工单位没有相应施工资质，监理也没有相应的监理资质。以上证据综合证明筏子湾电站为该事故承担主要责任。第四组证据（包括7个内容）：69.照片一；70.照片二；71.照片三；72.照片四；73.照片五；74.照片六；75.照片七。以上证据证明天健评估公司评估意见不客观不真实。即证明过水后帐篷完好，搅拌机没有被水冲走，右岸副坝防洪围堰损失不存在及不存在搅拌机料场钢筋地回填损失的事实。再审被告互助县应急局辩称，一、乔某关于《事故调查报告》未全面、科学分析事故原因的说法不正确。事故调查组调查证实仙米水电站在泄水前通知了卡索峡水电站，而卡索峡水电站提闸放水没有通知下游在建施工的筏子湾水电站，导致事故发生。另外，经事故调查组调查分析认定筏子湾水电站的设计、施工符合标准要求。二、乔某关于天健价格评估公司没有资产评估资质和该公司作出的受损物资范围未经双方确认的说法不正确。事故调查组调查结束后与卡索峡电站负责人、筏子湾电站负责人和施工单位负责人几经讨论协商，共同达成协议一份，均同意对损失进行评估后再赔偿，对评估范围和评估结果再审原告乔某应当知道。另外，天健评估公司具有资产评估资质，所作出评价报告可以作为行政执法的依据。三、再审被告互助县应急局对乔某作出的行政处罚决定书，事实清楚、证据确凿、适用法律正确。《中华人民共和国安全生产法》第5条、第45条均明确规定生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作负责，同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议。但再审被告没有督促检查到位、对公司员工的安全生产教育不到位、未评审备案，应当承担法律责任。另外，乔某称大通河公司属央企所属企业不能成立。首先，根据乔某庭前提交的证据，黄河上游水电公司是央企国家电力投资集团有限公司的控股公司，而不是全额子公司；其次，国家电力投资集团水电开发有限公司与央企中国电力建设集团有限公司所属企业中国水利水电第四工程局有限公司共同出资设立的，青海黄河中型水电开发公司，因此青海黄河中型水电开发有限公司不属于央企或央企所属的企业，青海黄河中型水电开发有限公司全额出资设立的青海大通河水电开发有限责任公司更不具备央企或央企所属企业的性质。法律适用方面：本案涉案安全事故造成直接经济损失达834.81万元，依据规定应当定性为一般安全事故，因此在法律适用方面应当适用《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》，乔某仅认为涉案生产安全事故为生产安全违法行为，因此在法律事实认定上混淆概念，本案为生产安全责任事故，应适用该法律，并且根据再审原告向法庭陈述的应当适用《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条，但依该法第四十四条的规定，再审被告互助县应急局具有合法的调查权和处罚权。《安全生产事故报告和调查处理条例》第二条，《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》明确规定对于中央企业发生的事故可以提请本级人民政府决定提级调查，再审被告互助县应急局均具有事故的调查权及处罚权。对于乔某的陈述，天健评估公司的评估报告不予认可，大正会计鉴定所的报告是针对刑事案件作出的报告，本案涉案事实是由于涉案当事人的生产安全责任事故作出的行政处罚，因此两个报告的法律效果是不同的，委托天健评估公司进行评估是征得了大通河公司的同意，并由其垫付了费用，因此天健评估公司的报告是合法、公正的。综上所述，乔某要求撤销行政处罚决定书的请求无法律依据，请求人民法院驳回再审原告的诉讼请求。再审被告互助县应急局为证明其主张提交如下证据：1.立案审批表，证明案件来源；2.询问笔录，证明卡索峡水电站存在违法事实；3.协议书，证明大通河水电站同意对筏子湾水电站受损物资进行评估；4.天健评估公司出具的评估报告，证明此次事故造成经济损失为8348115.6元；5.大通河项目部QQ群记录，证明卡索峡水电站泄洪时没有通知筏子湾水电站的事实；6.图片8张，证明事后发生筏子湾水电站毁损现场的情况；7.关于聘请专家对互助县巴扎乡卡索峡水电站泄水事故进行技术支撑的请示和互助县人民政府同意技术鉴定的批复，证明聘请相关专家进行了技术鉴定；8.调查事故组专家出具的关于卡索峡水电站泄水事故原因分析报告，证明事故发生原因及经过；9.互助县卡索峡水电站“10.28”泄水事故调查报告，证明查清了事故发生的时间、地点、经过、类别、直接经济损失和原因，认定了事故的性质和责任，提出了对事故单位、责任人员的处理意见；10.事故分析签到册、关于申请免除大通河公司卡索峡水电站泄水事件相关责任处理的请示（青大电司综合【2016】1号）、县政府专题会议纪要、10.28事故调查专题会议纪要，证明原互助县安监局作出的行政处罚决定是由事故调查组集体讨论决定的，大通河公司对评估报告不持异议；11.文书送达回执和行政处罚告知书、听证申请书，证明原互助县安监局作出的行政处罚决定书程序合法；12.《中华人民共和国安全生产法》《水库大坝安全条例》《大中型水电站水库调度规范》《综合利用水库调度通则》《黄河中型公司大通河电站管理部电站防汛手册》《关于切实加强我省水库电站防汛调度工作的紧急通知》《安全生产事故报告和调查处理条例》《中华人民共和国水法》，证明大通河公司在此次事故中所违反的法律规定；13.文书送达回执，证明处罚决定书程序合法；14.青海省非税收通用缴款书，证明乔某对违法事实认可，愿意承担法律责任；15.乔某的工资收入表，证明处罚数额的来源；16.（2019）最高法民申2855号民事裁定书，证明互助县应急局委托天健评估公司做出的鉴定报告是正确的；17.国家电力投资有限公司的下属企业信息，证明大通河公司不属于央企及央企所属企业。再审被告海东市应急管理局辩称，一、原告诉称“海东市安监局未采取听证程序，未对本次事故及原因进行鉴定，程序违法”的理由不能成立。听证、调查及事故原因鉴定是行政机关在作出行政处罚之前的必经程序，但不是行政复议案件的必经程序。《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采用书面审查的办法，但再审原告提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可能向有关组织和人员调查情况，听取再审原告、再审被告的意见。本案中虽再审原告提出重新听证、鉴定、调查的申请，但是海东市应急管理局认为在作出行政行为前已经召开了两次听证会，充分给予了当事人陈述、申辩的权利，没有必要在复议期间继续召开听证会。而且《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定均是“可以”而不是“必须”。所以海东市应急管理局以书面审查办法做出了《行政复议决定书》符合法律规定程序。二、起诉状称未对本次事故责任及原因进行鉴定，程序违法。其程序违法的理由根本无法成立。乔某称在复议期间向复议机关提出了对此次事故原因及责任进行鉴定的申请时进行全面调查的申请，并非是对本次事故的责任及原因进行鉴定的申请，申请书中的明确请求是“请求贵局对互助县大通河流域‘10.28’水库泄水，导致筏子湾电站受损原因进行全面调查”。海东市应急管理局依据复议职责和乔某在复议期间的申请，调取了原互助县安监局行政处罚的全部证据材料，进行了全面审查，没有必要再重新调查取证。《行政复议法实施条例》第37条规定：“行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机关委托鉴定机构进行鉴定。”原告既没有自行委托鉴定机构鉴定，也没有向复议机关申请委托鉴定机构鉴定。另外补充如下意见：第一，乔某补充的其所在公司属于央企所属企业，海东市应急管理局同意第一再审被告的答辩意见，乔某所在公司不属于央企及央企所属企业。第二，乔某在本案中认为本案应当适用《安全生产违法行为行政处罚办案》第六条第二款规定，中央企业及央企所属企业，乔某混淆了办案当中安全生产违法行为和安全事故，本案是安全事故，不是违法行为，违法行为也可能导致安全事故，不同的概念依据的法律不同，《安全生产事故报告和调查处理条例》第九条、第十九条、第三十二条规定了管辖问题，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第四项规定，本案仅仅涉及单位及有关人员的罚款，罚款的处罚法律法规有明确的规定，《国家安全监管总局印发关于生产安全事故调查处理中有关问题规定的通知》第七条规定，对于央企发生的事故，事故发生地的上级安全生产监督管理部门认为必要时，可以提请本级人民政府决定提级调查。违法行为的存在应该适用《安全生产违法行为行政处罚办法》，本案仅为一般安全事故，所以乔某主张适用的法律不正确。第三，大正会计鉴定所否定了天健评估公司鉴定的损失，大正会计鉴定所是受海东检察院的委托作出的，不应该否定天健评估公司的评估。第四，鉴定1000万以下属于一般事故，因此大正会计鉴定所的鉴定不能否定此次事故是一般事故，所以原告的理由不成立。综上所述，乔某诉称复议机关未经听证程序，未对本次事故责任及原因进行鉴定的理由不能成立。海东市应急管理局严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法受理，书面审查作出的东安监复（2017）2号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、内容恰当、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。再审被告海东市应急管理局为证明其主张提交如下证据：1.行政复议申请，证明复议案件的来源；2.乔某要求听证申请，证明乔某向复议机关提出听证的事实；3.乔某要求重新调查事实申请，证明乔某向复议机关要求对案件事实重新调查；4.案件受理通知书，证明案件已受理的事实；5.送达回证，证明海东市应急管理局的复议决定书已送达双方当事人，程序合法。经庭审质证，再审原告乔某向本院提交了四组证据，二再审被告均持有异议，其中对第一组证据质证认为，不能证明原告系央企或央企所属企业，只能证明大通河公司只是央企所属企业出资设立的企业，不具有央企所属企业的性质。对第二组证据质证认为：第一，青海省水利厅补充的报告不能否定事故调查的报告，出具该报告的单位无权撤销否定事故调查报告；第二，大正会计鉴定所并不能否定天健评估公司的报告，两个公司的评估是两个机关分别委托的，适用目的不同，法律价值不同，因此大正的鉴定意见不能否定天健评估公司的报告；第三，海东市中级人民法院的裁定书只是对刑事方面的裁定，并不能作为行政处罚的依据，也不能否定事故调查报告。对第三组证据质证认为，该证据恰能证明再审原告未尽到法定的安全职责，也能证明再审被告互助县应急局事故认定的准确和合法性。对第四组证据质证认为，部分照片具有滞后性，违反证据的三性规定。再审被告互助县应急局在法定期限内向本院提供了十五组证据，在本案审理期间补充提交了第十六、十七组证据。再审被告海东市应急管理局均不持异议。再审原告乔某除对第十五组证据没有异议外，对其余证据均持异议。其中对第一组证据质证认为，该证据与再审被告互助县应急局认定大通河公司存在违法行为之间没有关联性。对第二组证据质证认为，不能以此得出卡索峡水电站存在违法行为。对第三组证据质证认为，协议书虽表明大通河公司同意对损失进行评估，但并不能证明选择天健评估公司时，征求了大通河公司意见，更不能证明大通河公司同意天健评估公司进行评估的事实。对第四组证据质证认为，天健评估公司不具有资产评估资质及工程造价鉴定，也不具备司法鉴定资质，评估报告未经双方确认等，其作出的评估报告不能作为认定本案的依据。对第五组证据质证认为，该QQ群系大通河公司内部5家电站设立的联络群，QQ群成员仅限该五家电站相关工作人员，当然不包括筏子湾水电站。对第六组证据质证认为，结果不是再审原告造成的，不能证明卡索峡水电站与事故发生有直接关系。对第七组证据质证认为，原互助县安监局未在听证过程中出示该批复，不能作为合法证据使用，同时该证据本身也与大通河公司是否存在违法行为之间没有关联性。对第八组证据质证认为，对事故主体、事故原因及责任认定不准确、不客观、不全面、不科学，法律适用错误。对第九组证据质证认为，原互助县安监局在听证过程中未出示，不能作为合法证据使用。对第十组证据质证认为，请示及会议纪要在听证时没有出示，不能作为合法的证据使用。对第十一组证据质证认为，仅证明原互助县安监局履行了听证告知义务及组织听证的义务，不能证明其听证程序合法。对第十二组证据质证认为，签订安全生产协议的义务主体为筏子湾电站，而非卡索峡电站。对第十三组证据质证认为，仅证明向大通河公司送达了行政处罚决定书，不能证明其行政处罚合法。对第十四组证据质证认为，对该证据的真实性没有异议，但不能证明大通河公司认可行政处罚决定的合法性。对补充的第十六、十七组证据，质证认为不具有合法性。再审被告海东市应急管理局向本院提交了五组证据，乔某及再审被告互助县应急局均没有异议。但乔某认为，除向原告海东市安监局提出了要求听证、调查的申请外，还提交了重新鉴定的申请。本院对再审原、被告出示的证据综合分析认证认为：再审被告互助县应急局提交的由互助县人民政府依法授权批准成立的“10.28”事故调查组对此次事故主体、原因、事故类别、性质均已做出了认定。对受损物资的评估经征求再审原告所在大通河公司同意后，委托天健评估公司进行了评估。再审原告虽提出异议，但其提交的证据除青海省非税收通用缴款书外，其余证据能相互印证，证明本案事实，其合法性、关联性、真实性，应予以确认。省非税收通用缴款书乔某交纳了罚款，并不能证明对违法事实认可，故其证明方向不予认定。对再审被告互助县应急局补充的证据，因超过期限举证，故本案中不予确认。再审被告海东市应急管理局提交的五组证据相互印证，且再审原告及互助县应急局无异议，其合法性、关联性、真实性予以确认。再审原告乔某提交的第一组1-10份证据，其具有真实性，予以确认。第11、12份证据，因原互助县安监局作出行政处罚及原海东市安监局作出行政复议时，乔某对其系大通河公司总经理的身份始终不持异议，在之前的原一、二审和再审中亦均主张其当时为大通河公司总经理。其证明方向明显与之前其在行政程序及诉讼程序中所认同的身份自相矛盾，且该证据没有单位负责人签字，形式不符合法律规定，故在本案中均不予采信。对第二组证据中刑事裁定书，虽具有真实、合法性，但按照法律规定，刑事责任的不构成并不能证明行政责任的免除，与本案缺乏关联性，本案中不予确认。乔某提供的其余证据不能证明本案事实，应不予确认。经审理查明，2015年10月27日20时40分左右，卡索峡水电站接到上游仙女水电站要在28日上午九时左右放水的通知。值班人员将此信息用大通河项目部QQ群通知了所属水电站，但未通知下游的筏子湾水电站及相关部门。28日15时43分卡索峡水电站又接到上游寺沟口电站泄水的通知后，值班人员通知了下游学科、青岗、加定、金沙峡电站，没有通知筏子湾水电站及相关部门。16时23分卡索峡水电站开闸泄水，总流量达500立方米/秒。筏子湾水电站施工人员赶来要求将水关小，但卡索峡水电站值班人员不予理睬。17时筏子湾水电站施工人员、车辆、围堰被冲毁。17时30分卡索峡水电站所有闸门回落，总下泄流量为140立方米/秒。事故发生后，经互助县人民政府授权批准成立了事故调查组。2015年12月1日，事故调查组召集卡索峡水电站、筏子湾水电站、施工方、车主协商赔偿问题，均同意委托评估机构对冲毁的围堰、物资进行评估，造成的损失由大通河公司和筏子湾水电站协商解决。对此双方达成协议，约定由大通河公司垫付现金20万，施工方垫付现金10万，共计30万用于评估、车辆起吊等费用。后原互助县安监局委托天健评估公司对冲毁的围堰等物资进行评估。2015年12月29日该公司出具青天健价评（2015）第093号价格评估报告书，认定筏子湾电站水毁实物资产损失为8348115.6元。事故调查组对该起事故发生原因、经过、性质及处理建议均进行了调查分析，并于2016年1月12日作出《互助县巴扎乡卡峡水电站“10.28”泄水事故调查报告》报告认定，卡索峡水电站泄水时未通知筏子湾水电站是导致事故发生的直接原因。管理不到位、未与下游签订安全生产协议、未制定事故安全防范措施，是本次事故的间接原因，属一般生产安全事故，事故性质为责任事故。另查明，大通河公司系青海黄河中型水电开发有限公司的全资子公司，青海黄河中型水电开发有限公司由国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司持股81.4%，黄河上游水电开发有限责任公司由国家电力投资集团公司持股94.1712%，国家电力投资集团公司属于中央企业。另外，根据气象部门资料，发生泄水事故当日天气晴朗，没有降雨。上游电站放水纯属人为可控泄水，不属于不可抗力因素。卡索峡水电站隶属于大通河公司，与下游筏子湾水电站均位于青海省××县。两者距离2.2公里。再审原告乔某2014年12月份收入为10565.46元。依据上述事实，原互助县安监局于2016年10月9日向乔某送达了拟处罚告知书。10月21日原互助县安监局组织召开听证会。11月11日原互助县安监局作出（互）安监管罚（2016）2号行政处罚决定书，决定对乔某罚款38035.66元。2016年11月30日乔某向互助县财政局交纳了罚金38035.66元。该处罚决定书送达后乔某不服，向原海东市安监局申请复议，并书面申请要求对本案重新调查、组织听证。原海东市安监局认为，该案事实清楚，证据充分。遂书面审查后于2017年3月16日作出东安监复（2017）2号行政复议决定书，维持了该行政处罚决定书。另，2017年2月20日青海省互助县人民检察院委托大正会计鉴定所对筏子湾水电站被冲毁的材料、机械、误工费等价格等进行司法鉴定，3月7日该所出具青大正鉴（2017）年第002号鉴定意见书，认定损失为5651719.3元。再查明：2019年2月11日，因海东市机构改革方案实施，海东市政府和互助县政府各自原有安全生产监督管理局被撤销，其职责归入各自新组建的应急管理局，故本案适格二再审被告为互助县应急局和海东市应急管理局。本院认为，本案系安全管理行政处罚一案，本案主要争议焦点是：1.再审被告互助县应急局是否具有作出行政处罚的法定职权；2.再审原告乔某所在大通河公司是否属央企所属企业及乔某是否为央企所属企业有关人员。首先，再审被告互助县应急局是否具有作出行政处罚的法定职权问题。根据国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定：“生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致生产安全事故发生的，依照《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》的规定给予处罚。”而《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第一条规定：“为防止和减少生产安全事故，严格追究生产安全事故发生单位及其有关责任人员的法律责任，正确适用事故罚款的行政处罚，依照《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，制定本规定”第二条规定：“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定。”第六条规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定”本案中，根据查明的事实，大通河公司未依法严格履行安全生产管理职责，确已导致了本次一般生产安全事故的发生，并且本案仅涉及事故单位及其责任人员的罚款处罚。在此情况下，根据上述《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第（四）项的规定，再审被告互助县应急局对本辖区内一般生产安全事故单位及有关责任人员具有罚款行政处罚的法定职权。其次，再审原告关于本案应适用《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖”规定，其所在企业大通河公司属央企所属企业，其为央企所属企业工作人员，故互助县应急局对本案无管辖权的理由。本院认为，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定针对“安全生产违法行为”的处罚，而本案安全生产违法行为已经导致了“安全生产事故”的发生，且本案仅涉及罚款的行政处罚，故应适用《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第（四）项的规定。据此，不论再审原告所在大通河公司是否属央企所属企业及乔某是否属央企所属企业工作人员，县级安全生产监督管理部门均具有罚款处罚的法定职权。至于再审原告所在企业是否属央企所属企业，再审原告是否为央企所属企业工作人员的问题，实际上是再审原告对其身份的证明问题，再审原告应负有举证责任。本案中，再审原告在举证期限内虽然提交了证据，但所提供的证据仅能证明其所在企业大通河公司为中央企业的控股企业，而不能证明其所在企业为央企所属企业及其工作人员的事实。故原告的上述理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，再审被告互助县应急局应具有对本辖区内一般安全事故单位及有关责任人员作出罚款行政处罚的法定职权。其提交的由互助县人民政府依法授权批准成立的“10.28”事故调查组作出的“10.28”泄水事故调查报告、泄水事故原因分析报告、证人证言及受损物资评估报告等证据相互印证，足以证明隶属于大通河公司管理的卡索峡水电站泄水时未通知下游的筏子湾水电站，也未与下游在建的筏子湾水电站签订安全生产协议、管理不到位致使筏子湾电站水泄事故发生。再审原告乔某当时作为大通河公司的负责人，理应对此次事故的发生负总责。原互助安监局作出行政处罚前，向其送达了拟处罚告知书，参加听证通知书，在听取原告陈述、申辩后，作出（互）安监管罚（2016）2号行政处罚决定书并无不当。原海东市安监局受理乔某复议案件后，采用书面方式审查并作出东安监复（2017）2号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故再审原告乔某的诉讼请求不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回再审原告乔某的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海东市中级人民法院。审判长 王 真审判员 王 伟审判员 韩忠志 二〇二〇年六月三日书记员 张海兄