长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初435号原告吴桂香，女，1955年8月6日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人唐银珍，女，1981年6月16日出生，汉族，住湖南省浏阳市。系原告吴桂香之女。委托代理人任郑芳，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路**。法定代表人寻文，该局局长。委托代理人钟丹，该局工作人员。委托代理人何欣璐，湖南湘达律师事务所律师。被告浏阳市征地拆迁事务所，，住所地湖南省浏阳市白沙路**征地拆迁管理所办公室法定代表人蔡江水，该所所长。委托代理人黄建，该所工作人员。委托代理人张佳，该所工作人员。被告浏阳市荷花街道办事处，住，住所地湖南省浏阳市金沙南路**/div>法定代表人潘擎炬，该办事处主任。委托代理人施立明。委托代理人刘林峰，湖南浏阳河律师事务所律师。第三人浏阳市荷花街道唐洲社区居民委员会，住所地，住所地湖南省浏阳市天马路**iv>负责人寻楚鹏，该居委会党总支书记。第三人谭应平，男，1981年11月12日出生，汉族，住湖南省浏阳市。系原告女婿。原告吴桂香诉被告浏阳市自然资源局、浏阳市征地拆迁事务所（以下简称浏阳市征拆所）、浏阳市荷花街道办事处（以下简称荷花街道办事处），第三人浏阳市荷花街道唐洲社区居民委员会（以下简称唐洲居委会）、第三人谭应平行政协议违法一案，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本和其他诉讼材料，并依法组成合议庭于2020年5月29日公开开庭进行了审理。原告吴桂香的委托代理人唐银珍、任郑芳，被告浏阳市自然资源局的委托代理人钟丹、何欣璐，被告浏阳市征拆所的委托代理人张佳、黄建，被告荷花街道办事处的委托代理人施立明、刘林峰，第三人唐洲居委会负责人寻楚鹏，第三人谭应平均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告吴桂香诉称：原告在浏阳市××街道××社区唐家组合法拥有房屋。2019年7月24日，被告以原告房屋因“唐洲片区棚改”项目需要征收为由，要求原告女婿谭应平代理原告签订了空白的《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》及《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》，并未留协议原件给原告。2019年11月12日，原告收到被告浏阳市荷花街道办事处向原告作出《限期腾地通知书》，限原告5日内倒房腾地，原告认为该通知已经严重影响了原告的合法权益，诉至法院，在该诉开庭审理时，被告荷花街道办事处当庭向法院和原告出示了前述空白协议，原告核实后发现，协议内容被替换，原来的空白处变为打印体。为查证征收是否具备合法性，原告还于2019年11月15日向13个单位（湖南省人民政府、长沙市人民政府、浏阳市人民政府及其职能部门）申请公开“唐洲片区棚改”征收项目的相关材料，根据各个单位回复，此次征收并未获得批准，然而被告已经发布《唐洲片区棚改项目征地拆迁第二榜公告》、《唐洲片区棚改项目征地拆迁第三榜公告》等，并组织签订相关安置补偿协议。原告认为，根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》第三项：“加快项目前期工作（一）做好征收补偿工作。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按照国家有关规定制定具体安置补偿办法，依法实施征收，维护群众合法权益。棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作……”以及《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，棚改项目涉及集体土地征收的，同样需要按照相关法律规定严格履行集体土地的征收程序，即需要经过国务院或省级人民政府批准才能进行征收，但三被告在未得到批准的情况下即开展组织签订相关补偿协议工作，实体、程序皆违法，严重损害了包括原告在内的广大被征收人的合法权益。综上，原告认为三被告未经批准即组织签订案涉协议的具体行政行为明显违反法律规定，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提出以下诉讼请求：1.请求依法确认被告未经批准即组织第三人谭应平代理原告签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》、《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》、《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》的具体行政行为违法；2.本案诉讼费用由三被告承担。原告吴桂香向本院提交的证据有：证据1.集体土地建设用地使用证；证据2.建设工程规划许可证；证据3.结婚证；证据4.唐德初死亡证明；证据1-4拟证明：原告诉讼主体适格。证据5.湘发改信息公开（2019）125号《政府信息公开告知书》；证据6.湘自然资公开告知（2019)384号《政府信息公开告知书》；证据7.浏自然资公开告知（2019）58号《政府信息公开告知书》；证据8.浏自然资公开告知（2019）60号《政府信息公开告知书》；证据9.空白《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》照片；证据10.《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》；证据11.《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》；证据12.《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》；证据13.《唐洲片区棚改项目征地拆迁第二榜公告》照片；证据14.《唐洲片区棚改项目征地拆迁第三榜公告》照片、视频。证据5-14拟证明：三被告在并未获得征地批复的情况下，组织签订相关协议违法。证据15.录音、微信语音聊天记录及其文字说明；证据16.照片（海鲜楼）。证据15-16拟证明：被告组织签订相关协议违法。被告浏阳市征拆所答辩称：1.浏阳市征拆所与第三人谭应平代理原告签订协议具有法律效力。浏阳市征拆所系浏阳市自然资源局下属的二级机构，根据法人证书确定的职能职责为征地拆迁补偿的事务性机构。《浏阳市征地补偿资金管理办法》规定，由浏阳市征拆所依据政策规定的补偿标准核算拆迁安置补偿费到户，进行公示和签订拆迁补偿协议，按协议约定履行到位后，委托银行“点对点”拨付到户。《委托书》载明原告因身体原因，委托第三人谭应平代理原告处理浏阳市××街道××社区唐家洲片区棚改项目征拆事宜协商、协议签订。因此，浏阳市征拆所与第三人谭应平代理原告签订的《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》、《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》和《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》具有法律效力。2.关于签订协议程序的问题。我市是全国33个农村土地制度改革试点单位之一，湖南省唯一的农村征地制度改革试点单位，《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见〉的通知》（中办发〔2014〕71号）第二条第一款第二项规定，要与被征地村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。2019年6月18日，浏阳自然资源局对荷花街道办事处唐家洲社区唐家洲片区棚改项目发布《拟征地告知书》（浏自然资告〔2019〕17号），并进行了送达、张贴，2019年11月14日，浏阳市征拆所与原告代理人谭应平签订房屋拆迁安置补偿、奖励补助、设施补偿的相关协议。以上证明甲乙双方签订的协议，符合试点政策的相关规定。3.原告提供的《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》与原件不一致。浏阳市征拆所于2019年11月14日与原告代理人谭应平签订房屋拆迁安置补偿、奖励补助、设施补偿的相关协议，而原告提供《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》复印件与原件不一致，并未载明原告房屋的信息。综上，浏阳市征拆所按政策规定与原告代理人谭应平签订拆迁安置补偿协议有法律效力，符合程序规定，请驳回原告的诉讼请求，并判定原告承担本案的费用。被告浏阳市征拆所向本院提交的证据有：证据1.被拆迁房屋调查摸底笔录及附表一、二、三、四。拟证明：荷花街道办事处工作人员对原告的被拆迁房屋进行了调查摸底。证据2.委托书。拟证明：浏阳市征拆所与第三人谭应平代理原告签订协议具有法律效力。证据3.《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》。拟证明：浏阳市征拆所与第三人谭应平代理原告签订了《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》。证据4.《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》。拟证明：原告提供的照片与原件不一致，浏阳市征拆所与第三人谭应平代理原告签订了《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》。证据5.《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》。拟证明：浏阳市征拆所与第三人谭应平代理原告签订了《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》。证据6.照片三张。拟证明：双方进行协商以及签订协议时对补偿金额按政策进行了逐项计算。证据7.唐洲片区棚改项目拆迁户人口及房屋调查登记第一榜公示、第二榜公示相关资料。拟证明：荷花街道办事处唐家洲社区唐家洲片区棚改项目相关情况进行了公示。证据8.浏阳市资源局《拟征地告知书》（浏自然资告〔2019〕17号）及送达、张贴照片。拟证明：浏阳市征拆所对荷花街道办事处唐家洲社区唐家洲片区棚改项目发布了《拟征地告知书》，并进行了送达、张贴。被告浏阳市自然资源局答辩称：1.涉案拆迁协议签订程序合法。原告吴桂香的房屋位于唐洲片区棚户区改造建设项目范围内，该项目是浏阳市征地制度改革试点项目之一，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见〉的通知》（中办发〔2014〕71号）第二条第一款第二点规定，要与被征地村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。浏阳市征地拆迁事务所在启动征地程序之前，与原告签订农村房屋拆迁补偿货币安置协议、进行三榜公示程序合法。2.涉案拆迁协议签订事实清楚。2019年4月25日，荷花街道办事处工作人员对原告户基本情况、房屋结构、建设时间、建筑面积、生产、生活设施等进行了调查摸底登记，原告对摸底调查笔录进行了签字确认。2019年6月10日，原告出具了《委托书》，委托其女婿谭应平处理唐洲棚户改造建设项目中的征拆事宜的协商、协议签订。2019年11月4日，经征拆工作人员调查核实和三榜公示无异议后，由原告财产共有人共同商议选定代表亲自确认，谭应平受原告委托与浏阳市征地拆迁事务所签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》,该事实已经长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初835号行政裁定书查明。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法判决驳回。被告浏阳市自然资源局向本院提交的证据有：调查摸底表及调查笔录、授权委托书、三榜公示材料、（2019）湘8601行初835号行政裁定书。拟证明：涉案拆迁协议签订事实清楚、程序合法。被告荷花街道办事处答辩称：1.征地补偿协议是当事人真实意思表示。本案诉讼的《农村房屋拆迁补偿货币安置协议书》、《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》、《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》，是在办事处干部、社区干部与原告委托人谭应平充分协商并取得一致意见的前提下与其签署的，协议上3名干部签字，均可以证实是取得原告户同意的前提下签署的，是当事人真实意思表示。原告认为协议替换和空白协议没有依据。2.本案协议签订程序合法。根据相关政策和上级文件精神，在土地征收程序启动之前，可以建立民主协商机制，与被征地的农村集体经济组织成员就征收补偿标准、征地补偿资金和社会保障费用先行协商，本案的征地方式为协议征地。浏阳市自然资源局发布了《拟征地告知书》，被告浏阳市征拆所分别发布了《唐洲片区棚改项目拆迁户人口及房屋调查登记第一榜公示》、《唐洲片区棚改项目拆迁户人口及房屋调查登记第一榜变更公示》、《唐洲片区棚改项目征地拆迁第二榜公告》、《唐洲片区棚改项目征地拆迁第三榜公告》，本案的土地征收程序合法。综上，请判决驳回原告的诉讼请求。被告荷花街道办事处向本院提交的证据有：长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初835号行政裁定书。拟证明：涉案协议签订程序合法。第三人唐洲居委会的意见与被告浏阳市自然资源局、浏阳市征拆所、荷花街道办事处的意见一致。第三人谭应平陈述称当时签的委托书和协议均是空白的，其他意见与原告一致。本院对原、被告所提交的证据与案件的关联性、形式上的合法性、内容的真实性均予以认可，但有关原、被告证明目的的主张及证明力的大小，本院需综合全案进行审查并以审理查明认定的事实为准。经审理查明：2019年6月18日,浏阳市自然资源局发布了《拟征地告知书》，拟征收浏阳市荷花街道办事处唐洲社区境内3.2983公顷土地，作为唐洲社区唐洲片区棚改项目用地，吴桂香房屋及土地在该项目征地拆迁范围内。该项目是浏阳市征地制度改革试点项目之一。浏阳市自然资源局根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（中办发[2014]71号）第二条第一款第二点关于“要与被征地村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序”的规定，启动摸底调查和协议签订工作。2019年11月4日，谭应平受原告吴桂香委托与浏阳市征拆所签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》、《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》、《农村房屋拆迁补偿奖励补助协议》，主要内容有：1.依据为《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）、《浏阳市征地补偿安置实施办法（浏政发[2019]5号）》、《浏阳市征地补偿安置若干问题补充规定》（浏自然资发〔2019〕11号）；2.补偿建筑面积为261.32平方米，生产用房33.17平方米，各项补偿款共计1590206元；3.吴桂香在第一阶段内（2019年11月2日至6日）倒房给予奖励8万元，无违章或是自动拆除违章奖励72000元，放弃保障性房源安置每户奖励6万元，共计奖励242000元。4.拆除吴桂香户生产实施补偿22252元，拆除青苗0.18亩补偿1188元，该两项共计补偿23440元。被告荷花街道办事处和第三人唐洲居委会在该上述协议上盖印，荷花街道办事处工作人员施立明、赖金如和原告的委托代理人谭应平在上述协议上签名。现原告认为，棚改项目涉及集体土地征收的，同样需要按照相关法律规定严格履行集体土地的征收程序，但是三被告未批先征的具体行政行为明显违反法律规定，严重损害了包括原告在内的广大被征收人的合法权益。因而提起本案诉讼。目前，涉案房屋并未被拆除，协议约定的款项被告亦未支付。本院认为，案涉协议系浏阳市自然资源局为履行其征收补偿安置职责，依法委托其内设机构浏阳市征拆所与被征收人签订的合同，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议的范畴。因行政协议兼具行政行为与民事合同的双重特征，可综合适用行政及民事法律法规判断其合法性。一、协议签订主体合法。《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定：“土地行政主管部门可以将征地工作中事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担”。被告浏阳市自然资源局作为土地行政主管部门系集体土地征收补偿工作的法定实施主体，其将签订拆迁补偿合同的事务性工作委托给浏阳市征拆所，因此浏阳市征拆所具备与原告户签订拆迁补偿合同的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托行使其职权的行政机关是被告，因此浏阳市自然资源局是本案适格被告。根据合同相对性原则，浏阳市征拆所作为协议的签订方，可以作为被告，其所签订拆迁补偿合同的法律责任由委托机关浏阳市自然资源局承担。同理，荷花街道办事处在行政协议上签名盖印，根据合同相对性原则，亦为本案适格被告。原告吴桂香书面委托谭应平签订上述协议，谭应平具有签订协议的代理权，其所签订协议的权利义务归于委托人吴桂香。故案涉协议的签订主体合法，系当事人真实意思表示。第三人主张签订的是空白委托书和空白协议的意见，没有证据证实，即使是空白协议或空白委托书，也是当事人对自己权利义务的处分。二、协议签订程序合法。湖南省浏阳市是全国征地制度改革试点市县之一，唐洲社区唐洲片区棚改项目又是浏阳市征地制度改革试点项目之一。《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（中办发[2014]71号）第二条第一款第二点规定，要与被征地村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。浏阳市自然资源局在预征地公告发布后，在市政府发布征地公告正式启动征收程序前，进行摸底调查并与被征收人签订相关征收补偿协议，符合上述通知的规定，并不违反法定程序，特别是该项试点成果总体上已经被修改后的《中华人民共和国土地管理法》所吸收。故原告主张三被告未批先征程序违法的意见不予采纳。三、协议内容合法。案涉协议所依据的规章和规范性文件包括《长沙市征地补偿实施办法》（103号令）、《浏阳市征地补偿安置实施办法（浏政发[2019]5号）》、《浏阳市征地补偿安置若干问题补充规定》（浏自然资发〔2019〕11号），在协议签订时均有效，协议内容约定的补偿金额、补偿标准、补偿种类均符合上述规章和规范性文件的要求，原告亦未主张和举证证明补偿标准或是补偿金额违反上述规定损害其合法权益。综上所述，案涉协议的签订是当事人真实意思表示，签订主体合法、程序合法、内容合法，原告吴桂香关于案涉协议违法的主张缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告吴桂香的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告吴桂香负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  方院平人民陪审员  魏建莲人民陪审员  苏 麟二〇二〇年六月十二日书 记 员  王露淇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。