山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初49号 原告杨广军，男，1967年4月2日出生，住济南市莱芜区。 委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。 被告济南巿莱芜区口镇人民政府，住所地济南市莱芜区口镇北街，统一社会信用代码：11371202004358165W。 法定代表人王静媛，镇长。 出庭负责人秦增平，该镇分管负责人。 委托代理人朱文举，山东鲁中环宇律师事务所律师。 原告杨广军要求确认被告济南市莱芜区口镇人民政府于2019年6月10日作出的强制拆除行为违法，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于2020年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告杨广军及其委托代理人李艳龙和被告济南市莱芜区口镇人民政府的出庭负责人秦增平、委托代理人朱文举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨广军诉称,原告是济南市莱芜区口镇田庄村村民。2006年1月1日，原告与莱芜区口镇田庄村委会签订《田庄村畜牧小区合同书》约定，原告承包田庄村土地进行养殖，合同期限自2006年1月1日至2026年12月31日。原告按照合同约定按期缴纳承包费，用于畜牧养殖。2019年6月3日，原告收到被告送达的《限期拆除通知书》（编号：2019-2428），责令原告在2019年6月6日之前自行将房屋（大棚）等建筑物拆除并清理完毕，但是未对原告说明拆除事由。2019年6月10日，被告组织人员强行将原告养殖大棚及配套房屋拆除。依据《中华人民共和国物权法》及相关法律规定，公民合法所有的私有财产受法律保护，禁止任何单位和个人破坏和侵占。原告认为，被告违反法律规定，在未经法定审批及合理赔偿的情况下，对原告合法所有的房屋及地上附属物强制拆除的行为严重违法，依法应当追究相关责任人的法律责任。为了维护自身合法权益，依法向贵院提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告养殖大棚及养殖配套房屋及其它地上附属物行政行为违法，诉讼费用由被告承担。 原告杨广军向本院提交了以下证据： 证据1，田庄村畜牧合同书及缴费收据，证明原告通过与村委会签订合同的形式取得涉案土地的合法使用权，双方在合同中明确约定用于养殖，原告也一直按时缴纳相关费用，不存在任何违法违约之处，且该合同依法经过公证，真实有效，涉案养殖场不属于违法建设； 证据2，照片一组，证明被告实施了涉案的行政强制行为； 证据3，限期拆除通知书，证明被告实施了涉案的行政强制行为，拆除时间是2019年6月10日，根据行政诉讼法司法解释第64条的规定，行政机关在做出行政行为时，没有告知公民起诉期限的，起诉期限从公民法人知道或应当知道起诉期限之日起计算，最长不超过一年，原告的起诉并未超过法定起诉期限。 被告济南市莱芜区口镇人民政府辩称，一、答辩人认定事实清楚，证据确实、充分。2019年4月3日，中共济南市莱芜区委办公室、济南市莱芜区人民政府办公室公开发布了《关于印发全面拆除违法建设的通知》莱芜室字[2019]45号。文件规定：未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）的建筑物、构筑物、临时建筑物均属违法建设。对不符合规划要求的，必须限期拆除，不予任何经济补偿，逾期未自行拆除的，强制拆除，并由违法建设当事人承担相应费用，对违法建设一律不予经济补偿，所造成的损失和后果均由违法当事人承担。该文件附件1《莱芜区拆违拆临行动方案》，由区政府指导，区级是推动主体，负责推动落实；镇是责任单位，具体负责辖区内拆违拆临工作的组织实施。莱芜区全面开展拆违拆临工作后，答辩人成立拆违拆临办公室、拆违拆临工作小组，动员全镇在各村委会全面开始拆除违法建设的工作。口镇田庄村委会及答辨人包村干部通过召开村民代表会、党员会等，对本村违法建设逐一调查摸底，对手续不完善、非本集体经济组织成员、承包合同已到期及12345违建举报等情况进行了摸排。后召开全体党员及群众代表大会，对相关违建、举报进行了说明，答辩人对违法建筑根据莱芜室字[2019]45号文件进行了初步认定。2019年4月18日，田庄村通过调查摸底，原告所建房屋位于村南，土地性质属于农用地，擅自在其承包的土地上，未经任何土地、规划、建设等审批手续，长约12.5米、宽13米，面积约163平方米，用于居住。口镇田庄村两委成员及答辩人多次入户做工作，向原告讲解法律及政策，告知权利与义务，但原告虽然提供不出任何手续，仍拒不履行义务。2019年5月8日，答辩人向相关部门查询核实，原告涉案住房未经任何规划、审批、备案等手续，认定为违法建设的事实清楚，证据充分。二、答辩人程序合法。2019年6月3日，答辩人向原告下发《限期拆除通知书》告知当事人有陈述、申辩的权利及法律后果，要求申请人于2019年6月6日前自行拆除。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，答辩人程序合法。因为根据《立法法》的规定，规范性文件不一致时，特别法优于普通法，《城乡规划法》是特别法，《行政强制法》是普通法。根据新法优于旧法的原则，修正后规划法相对属于新法。因此，答辩人根据《规划建设管理条例》及《城乡规划法》的规定对违建进行拆除，不受当事人是否申请复议和诉讼程序的限制。《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第五十六条规定了复议、诉讼期间不停止行政行为的执行。因此，答辩人程序合法。三、答辩人虽然下发了《限期拆除通知书》，但并没有实施强拆行为。答辩人委托第三方对原告进行了助拆。拆除费用应由当事人自行承担，答辩人为减少损失，化解矛盾。委托第三方将原告室内所有的物品全部搬离时，并未受到当事人的任何阻拦或制止。在帮助原告将违建门、窗、檩拆离后，对违法建筑进行了拆除，因此，答辩人并未实施强拆，而是一种助拆行为。 被告济南市莱芜区口镇人民政府向本院提交了以下证据： 证据1，田庄村违法建设调查摸底上报明细表一份，证实原告违法建筑的位置、面积、违建性质、占用土地情况； 证据2，协助查询函一份，证实原告建筑未经规划、建设等相关审批手续，认定违法建筑事实清楚，证据充分； 证据3，禁养区分布图通知，证实设立禁养区，必须拆除； 证据4，情况说明一份，证实原告违建性质为居住，应予拆除； 证据5，合同一份，证实不能翻建不能挪作他用，必须拆除。 经庭审质证，原告对被告的证据质证如下： 对证据1真实性、合法性、关联性均有异议，首先该证据显示是由田庄村民委员会上报的材料，但是并未加盖村委会公章，仅有部分工作人员的签字，系复印件，对其真实性不予认可，村委会作为法人，其所出具的证据应当加盖公章，不能以个人名义出具，其次，违法建设的认定是一个严格的法定程序，必须有法定职权的部门根据法定程序作出认定，村委会无权做出是否属于违法建设的认定，该证据不具有合法性，即使是村委会上报了违法建设的表格，也不能作为被告强拆合法性的依据，该证据与本案不具有关联性。 对证据2合法性、关联性均有异议，首先，如上所述，违法建设的认定是严格的法定程序，并非乡村规划建设监督管理局一个证明即可认定是否属于违建，该证据不具有合法性，其次，原告所建设的养殖厂用地属于农业附属设施用地，根据国务院及国土资源部，国土资发[2010]155号规定，农业附属设施用地的建设无需办理用地及建设手续，第三，无论是村庄和集镇建设管理条例还是城乡规划法等相关法律规定，需要办理选址意见书，建设规划许可证等审批文件，前提条件是所建设的房屋位于村庄规划区内，原告是在承包地上建设的养殖厂，并不在村庄规划区内，无需办理上述审批手续，第四，即使被告认为原告属于违法建设，被告无权强制拆除原告养殖厂，山东省城乡规划条例第72条规定，只有在严重影响规划且无法消除影响的情形下才属于必须拆除的范围，本案原告所建设的养殖厂并不属于该款所规定的必须拆除的范围。 对证据3合法性、关联性有异议，首先原告的养殖合同签订于2006年，并且于同年开始养殖，划定禁养区是在2017年6月19日，不能以现行政策约束之前的行为，其次，在禁养区划定后，原告已经停止了养殖，并不违反禁养区的规定，被告不能依据该文件实施强拆行为，第三，根据畜禽规模养殖污染条例第25条的规定，划定禁养区后确需关停或搬迁的应由县级以上人民政府实施并给予合理补偿，被告无权强拆原告的养殖厂。 对证据4真实性、合法性均有异议，不能证明被告的证明目的，首先该情况说明没有村委会法定代表人签名，不符合证据的法定形式，其次该说明与事实不符，原告的养殖厂在划定禁养区前一直用于养殖，在划定禁养区后不再从事养殖，但是两者之间并没有必然联系，不能因为不再养殖就认定为违法建设。 对证据5真实性无异议，但并不能证明被告的证明目的，首先该证据可以证明原告的养殖厂建设与村委会签订了经过公证的合同，且合同中明确约定用于养殖，养殖就必须要建设养殖建筑物，符合相关规定，不能因为现行政策的变化就不考虑历史因素，单纯认定原告的养殖厂属于违建，其次，原告从未改变用途，一直用于养殖业的发展，且双方约定不得翻建高于现状的房屋，并没有约定不得翻建多于现状的房屋。 综上，被告提交的证据不能证明其行政行为的合法性。 被告对原告的证据质证如下：对证据1本身无异议，该证据仅能证实原告取得合法的土地使用权，但在农用地上养殖建设必须根据国土资发[2010]155号、[2014]127号、[2019]551号对农用地养殖建设有严格的标准和界定及取得和审核，因此，原告用该合同书证实其建设的合法性并不成立，被告不否认土地使用权，但该合同书明确约定了不得翻建多于现有的房屋，只能用于养殖业，不得另做他用，在涉案建设拆除前，原告用于居住，并未从事任何养殖，涉案房产用于居住，认定属于违法建设，事实清楚。 对证据2有异议，无拍摄时间，无拍摄地点，无拍摄人员，无任何参照物，并且从照片上明显可以看出，建筑物的窗、门等已全部自行拆除，并且可以明显看出涉案房屋用于居住，而并非用于养殖，因此，违法建设认定的事实清楚。 对证据3本身无异议，原告明知涉案建设的拆除期限，拆除是一种行为，而行政诉讼法司法解释64条规定的是对行政行为内容知道之日起，诉讼时效为一年，而本案拆除明确，日期确定，行为清晰，并不存在原告不知道行政行为内容的情况，应当适用六个月的起诉期限，应驳回原告的起诉。 本院对上述证据认证如下，对原告提供的证据1，被告有异议，该证据客观真实，能证明原告通过与村委会签订合同的形式取得涉案土地的合法使用权，合同约定用于养殖，也一直缴纳相关费用的事实，但不能证明涉案房屋的合法性，对该证明目的本院不予确认；对证据2、3，被告虽有异议，但是该证据能够证实被告对原告的建筑实施了拆除行为，对该证明目的，本院予以确认。 对被告提供的证据1，原告有异议，但能够证实原告涉案建筑的坐落位置、面积等情况，对该证明目的予以确认；证据2，能够证实被告向有关部门查询的情况，对该事实本院予以确认；证据3，原告虽有异议，但该证据系对涉案建筑及拆除过程的描述，能够证实建筑的基本情况和拆除的基本过程，本院予以确认；证据3、该证据系政府的通知，客观真实，对该证据的真实性予以确认；证据4、系原告所在的村委会出具的说明，能够证实原告的建筑用于居住的事实，本院予以确认；证据5，原告对该证据的真实性无异议，该证据客观真实，能够证实合同中约定了不能翻建不能挪作他用，本院予以确认。 经审理查明，原告系济南市莱芜区口镇田庄村村民，于2006年1月1日与口镇田庄村民委员会签订了畜牧小区合同书一份，租赁该村畜牧小区用于养殖业，租赁时间为2006年1月1日至2026年12月31日。原告在该畜牧小区内建设了涉案建筑，未取得相应的国土、规划审批等手续。2019年4月，莱芜区开展违法建筑、临时建筑清理拆除工作，被告成立的拆违拆临工作组入驻该村摸排该村违建情况，了解到，涉案建筑物未取得国土、规划等手续，2019年6月3日，被告向原告下达了《限期拆除通知书》，责令原告于2019年6月6日前自行将房屋（大棚）等建筑物拆除并清理完毕，逾期不拆除清理的，将依法强制拆除和清理。被告于2019年6月10日对原告的上述房屋及附属设施进行了强制拆除。原告不服，于2020年4月26日就强制拆除行为向本院提起行政诉讼。 本院认为,本案的争议焦点为：1、涉案建筑物及相关设施是否属于违法建筑；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、被告的拆除行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确，拆除行为是否违法。 关于焦点1，涉案建筑物是否为合法建筑，应综合土地性质、用途、建设工程规划许可证等手续以及涉案建筑物形成的时间等因素评判。涉及设施农用地管理方面，原国土资源部、农业部在2010年9月30日曾联合颁布国土资发【2010】155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007),对设施农用地进行了界定。设施农用地是指：“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地”。同时对设施农用地范围的认定、区分用地情况实行分类管理、设施用地审核、监督管理进行了规范。上述要求与涉案建筑建造时有效的《国土资源部、农业部关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（国土资发【2019】511号）有关设施农用地管理方面的规定一致。本案中，原告租赁该村的部分集体土地后用于养殖生产并进行了相应的建设活动，但是原告并未取得县级以上农业主管部门以及国土资源主管部门颁发的山东省规模化养殖项目登记备案证明、山东省规模化养殖用地登记备案证明。也就是说，原告诉称的房屋属于养殖用房，并未经有权机关备案或审核同意。因此，不能视为原告建设涉案房屋取得了相应的审批手续。另外，原告在本案中也没有就涉案建筑物的合法性提交证据予以证实，综上可以认定涉案房屋为违法建筑。 关于焦点2，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第64条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被告在拆除原告的涉案建筑时，并未告知原告应该享有的救济途径和期限，最长起诉期限应为一年，故原告在2020年4月起诉并未超过法定起诉期限。 关于焦点3，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条的规定，实施强制拆除应当履行催告、听取陈述申辩等必要的法定程序，以保障原告的陈述申辩权利，本案被告济南市莱芜区口镇人民政府在实施强制拆除原告的房屋及附属设施前，要先依法作出限期拆除的决定，并催告原告杨广军履行义务，经催告，原告逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，被告可以作出强制拆除的决定，该强制拆除决定应予公告，限期由原告自行拆除，法定期限内原告不复议、不起诉，也不自行拆除的，被告方可实施强制拆除。本案中，虽然被告向原告下达了《限期拆除通知书》，但是该通知书既未告知拟处罚决定的事实、理由及依据，也未告知陈述、申辩权以及听证权，被告在通知书中也没有载明违法的事实和证据以及原告依法享有的救济途径和期限，实质上剥夺了原告作为行政相对人的合法权益，违反了法定程序。此外，被告在未依法完整的履行上述法定程序的情况下即实施拆除，程序违法，依法应予撤销，但因该行为不具有可撤销性，原告请求确认被告强制拆除其房屋及附属设施的行为违法，于法有据，本院予以支持。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下： 确认被告济南市莱芜区口镇人民政府于2019年6月10日拆除原告杨广军养殖大棚及养殖配套房屋及其它地上附属物行政行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区口镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  郝永秀 人民陪审员  吕海文 人民陪审员  陈伦振 二〇二〇年六月五日 法官助理杨秀玉 书记员张玉