四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川03行初3号 原告荣县保华镇国中屠宰场。住所地四川省荣县保华镇东街**。 经营者吴国中，男，1963年7月出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人刘国军，四川悬衡知平律师事务所律师。 被告自贡市人民政府。住。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街**/div> 法定代表人何树平，市长。 委托代理人闫小枫，自贡市农业农村局副局长。 委托代理人熊永富，四川海岷律师事务所律师。 原告荣县保华镇国中屠宰场（简称国中屠宰场）因要求确认被告自贡市人民政府（简称市政府）取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为违法并请求赔偿损失219.8475万元，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月16日向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告国中屠宰场的经营者吴国中及其委托代理人刘国军，被告市政府的委托代理人闫小枫、熊永富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市政府于2019年7月12日作出自府函〔2019〕89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（以下简称89号批复），同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格。 国中屠宰场诉称，国中屠宰场于2019年7月16日在荣县农业农村局收到了市政府作出的自府函〔2019〕89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》，该文件内容是市政府作出了取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行政行为，实质是将国中屠宰场强行关闭，但市政府作出的该行政行为无事实和法律依据，证据不足，程序违法，剥夺了国中屠宰场的权利，造成了国中屠宰场的损失。请求：确认市政府取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为违法，本案诉讼费由市政府承担。 原告国中屠宰场在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组：营业执照、身份证复印件，拟证明国中屠宰场的原告主体资格。 第二组：自府函〔2019〕89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》，拟证明案涉行政行为对国中屠宰场产生了实质性的法律后果，即国中屠宰场被关闭，且该行政行为的程序和实体均违法，并非市政府的内部行为。 第三组：生猪定点屠宰证（批准号：自府函〔2011〕72号），拟证明国中屠宰场持有市政府颁发的屠宰许可证书，具有合法有效的生猪定点屠宰资格。 第四组：四川省排放污染物许可证副本（证书编号：川环评C50020），拟证明国中屠宰场符合环保要求。 第五组：荣发科局〔2019〕26号《关于重新核定生猪定点屠宰服务收费标准的通知》，拟证明荣县生猪定点屠宰服务收费标准为100元／头。 第六组：荣县保华镇畜牧兽医站出具的证明，拟证明国中屠宰场2018年度屠宰检疫生猪头数为4281头。 第七组：川（2019）荣县不动产权第0001494号《不动产登记权证》，拟证明国中屠宰场建筑面积及占地面积。 第八组：照片，拟证明国中屠宰场设施设备状况，以及国中屠宰场现处于关闭状态。 被告市政府辩称，1.市政府作出的89号批复系市政府对自贡市农业农村局、自贡市生态环境局的内部行文，并非对国中屠宰场作出的行政行为，不具有可诉性，市政府不是本案适格被告。2.市政府自2016年起开始对全市生猪屠宰资格进行审核清理，国中屠宰场在长达3年多的整改期限届满后经验收仍不具备符合环保要求的污染防治设施，市政府同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的事实清楚、证据充分。3.行政主管部门在生猪定点屠宰资格审核清理过程中向国中屠宰场履行了明确告知义务，市政府同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格后，尚未作出行政行为，届时将依法启动相关行政程序，保障国中屠宰场的合法权益。请求:驳回国中屠宰场的诉讼请求。 被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组：1.市政府组织机构代码证；2.法定代表人身份证明书，拟证明市政府的主体资格。 第二组：自委编发〔2015〕9号中共自贡市委机构编制委员会《关于同意自贡市农牧业局调整有关机构编制事项的批复》，拟证明生猪屠宰管理职责由自贡市商务局移交到自贡市农牧业局，自贡市农牧业局具备履行生猪屠宰管理的职责。 第三组：1.《生猪屠宰管理条例》；2.《四川省生猪屠宰管理办法》；3.农医发〔2016〕29号农业部《关于加强屠宰行业管理保障肉品质量安全的意见》；4.四川省农业厅《关于做好2016年畜禽屠宰监管工作的通知》；5.农牧发〔2019〕7号农业农村部《关于加强屠宰环节非洲猪瘟检测工作的通知》；6.《农业农村部副部长于康震在2019年全国重大动物疫病防控工作视频会议上的讲话》；7.川农函〔2019〕236号四川省农业农村厅《关于开展加强屠宰监管防范非洲猪瘟疫情专项治理行动的通知》；8.农明字〔2019〕第20号农业农村部《关于开展落实生猪屠宰环节非洲猪瘟自检和官方兽医派驻制度百日行动的通知》；9.农牧便函〔2019〕506号农业农村部畜牧兽医局《关于精准核实生猪等屠宰企业信息的通知》，拟证明市政府自2016年以来开展生猪定点屠宰资格审核清理工作的规章和规范性文件依据。 第四组：1.自府办函〔2016〕59号市政府办公室《印发自贡市2016年生猪定点屠宰清理整顿工作实施方案的通知》；2.自生屠宰〔2016〕1号自贡市生猪屠宰管理领导小组《关于印发2016年生猪定点屠宰场（点）资格审核清理目标任务的通知》；3.自生屠宰〔2016〕2号自贡市生猪屠宰管理领导小组《关于开展生猪定点屠宰厂（场、点）资格审核验收工作的通知》；4.自屠宰办〔2016〕2号自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室《关于印发〈自贡市小型生猪屠宰场（点）（B类）建设执行标准（试行）〉的通知》；5.自屠宰办〔2016〕3号自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室《关于印发领导小组组长、副组长〈在生猪定点屠宰清理整顿工作会上的讲话〉的通知》；6.自府办函〔2016〕77号市政府办公室《关于自贡市生猪定点屠宰资格审核初步清理结果的通报》；7.自屠宰办〔2018〕1号《关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》；8.自农牧〔2018〕130号自贡市农牧业局、自贡市环境保护局《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的请示》；9.自府函〔2018〕190号市政府《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的批复》；10.自屠宰办〔2018〕2号《对达不到屠宰场资质标准及环保要求的屠宰企业依法予以取缔的通知》；11.自贡市农业农村局《关于组织参加2019年全国重大动物疫病防控工作视频会议的通知》，拟证明市政府按照国家、省农业主管部门的有关要求开展生猪定点屠宰资格审核清理工作的具体情况，以及国中屠宰场因不具有符合环保要求的污染处理设施被责令限期整改，并被明确告知其若限期整改仍不符合要求,将被依法取消生猪定点屠宰资格。 第五组：《屠宰与肉类加工废水治理工程技术规范》（HJ2004-2010），拟证明国中屠宰场不具有符合环保要求的污染处理设施。 第六组：1.2017年2月10日荣县生猪定点屠宰厂（场、点）资格审核现场检查表；2.2017年2月10日小型生猪定点屠宰场点资格联合审核表；3.荣县农业农村局《关于荣县生猪定点屠宰场按环保要求和资质标准要求整改的情况说明》；4.《四川省小型生猪定点屠宰场点资格联合审核表》；5.2018年市农业审查组对全市屠宰企业复核情况及结论意见原始资料；6.2019年3月19日《全市屠宰企业业主参会签到表》；7.市生态环境局对荣县未发放新版排污许可证屠宰企业检查表及现场照片资料；8.《屠宰场验收简表》、《生态环境主管部门审核表》、《国中屠宰场审核验收现场图片资料》;9.《2019年7月市农业农村局开展全市屠宰企业审查验收意见表》;10.《2019年市农业农村局与市生态环境局联合审核意见表》;11.荣县检查、验收屠宰场相关资料，拟证明国中屠宰场在长达3年多的全市生猪定点屠宰资格审核清理过程中，因自身整改不到位，不具有符合环保要求的污染处理设施，被评定为不合格。 第七组：1.自农〔2019〕70号自贡市农业农村局、自贡市生态环境局《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》；2.自府函〔2019〕89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》，拟证明自贡市农业农村局、自贡市生态环境局以国中屠宰场未达到生猪定点屠宰场（点）资质标准或不符合环保要求为由，请示市政府依法取消其生猪定点屠宰资格，市政府以内部行文方式予以批复，同意取消国中屠宰场的生猪屠宰资格，因此该批复系行政机关内部行文，不具有行政可诉性。市政府和荣县人民政府会依法作出取消国中屠宰场的生猪屠宰资格的行政许可以及关闭国中屠宰场的具体行政决定，市政府不是本案适格被告。 第八组：国办发〔2019〕31号《国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》，拟证明进一步强调了若环保不达标，将坚决取消屠宰资格。 第九组：1.荣屠宰办发〔2019〕4号《关于同意荣县彬杰食品有限公司、荣县铁厂镇程平生猪屠宰点和荣县保华镇国中屠宰场合并经营的批复》；2.《荣县度佳镇彬杰屠宰场荣县保华镇国中屠宰场荣县铁厂镇程平生猪屠宰点关于合并经营的请示》，拟证明国中屠宰场与89号批复不具有任何利害关系。 经庭前交换证据，国中屠宰场对市政府提交的证据的质证意见为：对第一、二组证据的真实性、合法性、关联性无异议。对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但证明目的有异议。对第四组证据中的第3、4项证据的真实性、合法性、关联性无异议，但证明目的有异议；对本组证据中的其他证据的真实性有异议，均未收到。对第五组证据的证明目的和关联性有异议。对第六组证据中的第1项证据的真实性有异议，第2项证据的真实性、关联性有异议，第3项证据的真实性有异议，第4、5、8项证据、第11项证据中《关于荣县铁厂镇国中生猪屠宰场（已取缔）的日常检查记录及会议签到表的情况说明》的真实性、合法性、关联性均有异议，第6、9、10项证据的真实性、关联性和证明目的有异议，第7项中现场照片的证明目的有异议，第11项中《生猪屠宰厂（场）日常监督检查记录表》的关联性和证明目的有异议；对本组其他证据无异议。对第七组证据的真实性无异议，合法性、证明目的有异议。对第八组证据的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议。对第九证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。 市政府对国中屠宰场提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对第二、三、四、五、六、七、八组证据的证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：国中屠宰场提交的证据和市政府提交的证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，予以采纳。 经审理查明，2012年1月13日，吴国中作为经营者注册成立国中屠宰场，类型为个人独资企业，经营范围为生猪屠宰。2011年7月20日，市政府向国中屠宰场颁发了生猪定点屠宰证（批准号：自府函〔2011〕72号），定点屠宰代码为B29100507。2015年7月6日，荣县环境保护局向国中屠宰场颁发了四川省排放污染物许可证（证书编号：川环评C50020），有效期限为2015年7月6日至2020年7月5日。 为做好畜禽屠宰监管工作，市政府自2016年起开始对自贡市生猪定点屠宰资格进行审核清理，先后出台了一系列文件指导工作，要求对达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔。市政府办公室印发了《自贡市2016年生猪定点屠宰清理整顿工作实施方案》，其中明确自贡市农牧业局负责组织开展对生猪定点屠宰场（点）的资格审核，自贡市环境保护局负责组织区县环境保护部门加强对生猪定点屠宰场（点）环境保护的日常监督检查。2019年，受非洲猪瘟疫情影响，农业农村部也要求对生猪定点屠宰企业进行全面清理，对未取得排污许可证、不符合动物防疫要求的企业一律立即停产整改，整改不达标的，依法取消生猪定点屠宰资格。荣县人民政府等机关也多次召开相关工作会议，传达审核清理工作要求。 2016年7月8日，自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室印发《自贡市小型生猪屠宰场（点）（B类）建设执行标准（试行）》，其中在厂（场）资质标准中规定：“环保设施：依法获得《排放污染物许可证》。获证条件：1.通过环境影响，并经环保部门审批。2.环保设施按环保要求建设并经环保部门验收合格。3.排放污染物达到国家相关排放标准”。2016年8月29日，市政府办公室通报了自贡市生猪定点屠宰资格审核初步清理结果，国中屠宰场属于拟异地迁建或就地整改的企业之一，整改时限为2016年10月底。2017年2月10日，国中屠宰场经荣县环境保护局、荣县农牧业局等现场检查后，荣县生猪屠宰领导小组办公室出具综合意见为同意验收。2018年6月5日，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局对国中屠宰场进行联合审核，国中屠宰场在建筑规定、厂（场）设立规定、检疫条件等方面存在不符合要求的情形。2018年8月3日，自贡市生猪屠宰领导小组办公室下达通知，要求国中屠宰场必须于2018年12月31日前取得全国统一编码的新版排污许可证并完成废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）的整改，未按期完成整改的依法予以取缔。2018年9月12日，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局向市政府作出自农牧〔2018〕130号《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的请示》，拟要求国中屠宰场等34家不完全符合环保要求、基本达到资质标准责令限期整改的生猪定点屠宰企业必须于2018年12月31日前实施整改，取得全国统一编码的新版排污许可证并达到屠宰企业资质标准，经自贡市农牧业局、自贡市环境保护局联合审查合格后再行换发屠宰许可证书和标识标牌，对审查不合格的屠宰企业依法予以取缔。2018年9月25日，市政府向自贡市农牧业局、自贡市环境保护局作出自府函〔2018〕190号《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的批复》，要求自贡市农牧业局、自贡市环境保护局督促国中屠宰场等34家生猪定点屠宰企业按照环保要求进行限期整改，逾期仍达不到《生猪屠宰管理条例》规定条件的，依法依规取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。 自贡市农牧业局、自贡市环境保护局、荣县人民政府、荣县农牧业局、荣县环境保护局等机关先后多次对国中屠宰场进行审核、检查，均认定国中屠宰场不具备符合环境保护要求的污染防治设施，未取得全国统一编码的新版排污许可证，要求国中屠宰场进行整改，否则取消其生猪定点屠宰资格。2019年6月10日，荣县农业农村局向自贡市农业农村局出具情况说明，认定国中屠宰场未配备符合环保要求的废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池），且在规定时限内未取得全国统一编码的新版排污许可证。2019年6月19日，自贡市生态环境局对国中屠宰场进行现场检查后，认定国中屠宰场没有符合环境保护要求的污染防治设施，吴国中在《荣县未发证屠宰场情况调查表》上签字确认。2019年6月30日，市政府所属行政机关根据防范非洲猪瘟疫情工作相关要求，从国中屠宰场撤出检疫人员，国中屠宰场停止屠宰。2019年7月2日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局联合组织验收组再次对国中屠宰场进行审查。2019年7月8日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局出具联合审核意见，自贡市农业农村局认定国中屠宰场按照屠宰企业资质标准，未通过现场审核验收，自贡市生态环境局认定国中屠宰场污水处理设施不符合环保要求，复核结论为不合格。同日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局向市政府作出自农〔2019〕70号《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》，以国中屠宰场未达到生猪定点屠宰场（点）资质标准或不符合环保要求为由，拟取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格。2019年7月12日，市政府向自贡市农业农村局、自贡市生态环境局作出89号批复，同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格。此后，荣县农业农村局通过党政网对89号批复进行了传达，国中屠宰场于2019年7月16日收到89号批复。 另查明，2015年1月6日，经中共自贡市委机构编制委员会批复同意，自贡市商务局的生猪屠宰管理职责划入自贡市农牧业局。2019年2月19日，自贡市农牧业局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市农业农村局。2019年2月20日，自贡市环境保护局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市生态环境局。 本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、市政府是否是本案适格被告；三、市政府同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为是否违法。 一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。由于行政机关上下级之间存在着领导与被领导、监督与被监督等关系，下级行政机关在作出重大决定或者在有关问题上存有疑惑时，经常会向上级行政机关请示，上级行政机关回应下级行政机关的请示，往往会作出相应批复，因而上级行政机关对下级行政机关的请示作出的批复，一般属于内部行为，不会直接处分相对人的权利义务，因其未对相对人的权利义务产生实际影响，故不属于行政诉讼受案范围。但下级行政机关直接将批复付诸实施并对相对人的权利义务产生了实际影响，则突破了内部行为的界限，构成内部行为的外部化，即内部行为作出的本意是不对外产生法律效力，但其实施对行政机关以外的相对人产生了实际影响，其效力超出了行政机关内部的范围，若相对人对已经外部化的内部行为不服提起诉讼，则属于行政诉讼受案范围。在本案中，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局向市政府作出自农〔2019〕70号《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》，拟取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格，市政府向自贡市农业农村局、自贡市生态环境局作出89号批复，同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格，本属于内部行为，未对国中屠宰场的权利义务产生实际影响，但89号批复下发区县后，荣县农业农村局通过党政网进行了传达，并将89号批复送达给国中屠宰场。国中屠宰场虽因防范非洲猪瘟疫情工作停止屠宰，但在其收到89号批复后，市政府所属行政机关的检疫人员也未回到国中屠宰场，国中屠宰场因而无法继续生产经营，89号批复已完成了外部化的过程，对国中屠宰场的权利义务产生了实际影响。现国中屠宰场对89号批复不服提起诉讼，本案属于行政诉讼受案范围。 二、关于市政府是否是本案适格被告的问题。《生猪屠宰管理条例》第二十三条规定：“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。在本案中，自贡市农业农村局具有生猪屠宰管理职责，负责组织开展对生猪定点屠宰场（点）的资格审核，自贡市生态环境局负责组织区县生态环境部门加强对生猪定点屠宰场（点）环境保护的日常监督检查，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局在履职过程中认为国中屠宰场不再符合生猪屠宰条件，市政府有权取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格，且89号批复由市政府作出，市政府是本案适格被告。 三、关于市政府同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为是否违法的问题。首先，国中屠宰场被取消生猪定点屠宰资格的事实是否清楚的问题。《生猪屠宰管理条例》第八条第五项规定：“生猪定点屠宰厂（场）应当具备下列条件：……（五）有符合国家规定要求的检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施”。《四川省生猪屠宰管理办法》第十条第五项规定：“设立小型生猪屠宰场点应当具备下列条件：……（五）有必要的符合国家卫生要求的消毒设施和药品以及污水处理设施”。国中屠宰场经多次审核、检查，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局等部门均认为国中屠宰场存在不符合生猪屠宰条件的情形，要求国中屠宰场进行整改。因国中屠宰场经复核验收仍不合格，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局认定国中屠宰场不再符合生猪屠宰条件，并据此请示市政府取消其生猪定点屠宰资格的事实清楚。其次，市政府同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的程序是否合法的问题。国中屠宰场依法取得生猪定点屠宰资格，系行政机关准予其从事特定活动的行为，属于行政许可，依照《中华人民共和国行政许可法》第三条第一款“行政许可的设定和实施，适用本法”、第四条“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”、第五条第一款“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则”和第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，市政府同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格，属于行政许可的实施，市政府应当遵循公开等原则并严格依照法定程序实施，国中屠宰场也享有陈述权、申辩权等法定权利。但由于自贡市农业农村局、自贡市生态环境局在履职过程中未依照法定程序保障国中屠宰场依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利，故自贡市农业农村局、自贡市生态环境局拟取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为违反法定程序，市政府根据自贡市农业农村局、自贡市生态环境局的请示，同意取消国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为也随之违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，随着生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家对环境保护的要求不断提高，生猪屠宰企业亦应当承担更大的环境保护责任，以更严格的标准建设企业，维护人民群众的环境公共利益，市政府也基于此而作出89号批复。若撤销89号批复会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，且由于89号批复涉及其他众多相对人，故对89号批复确认违法，不予撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项规定，判决如下： 确认被告自贡市人民政府于2019年7月12日作出的自府函〔2019〕89号《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》中同意取消荣县保华镇国中屠宰场的生猪定点屠宰资格的行为违法。 案件受理费50元，由被告自贡市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 赵龙跃 审 判 员 谭爱华 审 判 员 王钟霞 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 刘洋年 书 记 员 王玉洁