广东省汕头市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤05行终18号上诉人（原审原告）肖玉香，女，汉族，1972年11月22日出生，住广东省汕头市潮阳区***********9*。公民身份号码440************92X。上诉人（原审原告）房婵香，女，汉族，1975年11月22日出生，住广东省汕头市潮阳区****兴归文昌直街81号25户。公民身份号码445************228。上诉人（原审原告）姚光忠，男，汉族，1969年10月30日出生，住广东省汕头市潮阳区****文光郑顺巷572号。公民身份号码440************019。上诉人（原审原告）郑赛珠，女，汉族，1960年4月5日出生，住广东省汕头市潮阳区*********。公民身份号码440************368。上诉人（原审原告）苏铎鹏，男，汉族，1984年5月22日出生，住广东省汕头市潮阳区****文光大盐巷52号之二。公民身份号码440************010。上诉人（原审原告）廖烈煜，男，汉族，1942年10月10日出生，住广东省汕头市潮阳区****平东莲角池直巷112户106户。公民身份号码440************033。上诉人（原审原告）余宋卿，女，汉族，1981年12月16日出生，住广东省汕头市潮阳区****平东莲角池直巷138号123户之二。公民身份号码440************667。上诉人（原审原告）林锦廷，男，汉族，1979年6月28日出生，住广东省汕头市潮阳区************。公民身份号码440************615。上诉人（原审原告）郑芝湖，男，汉族，1979年6月2日出生，住广东省汕头市潮阳区*************。公民身份号码440************995。上诉人（原审原告）张少玲，女，汉族，1981年8月16日出生，住广东省汕头市潮阳区****西门赤杜园新厝大厝内正座53号106户。公民身份号码440************429。上诉人（原审原告）黄万锋，男，汉族，1970年2月4日出生，住广东省汕头市潮阳区****文光南桂园630号。公民身份号码440************595。上诉人（原审原告）郑芝婵，女，汉族，1963年11月17日出生，住广东省汕头市潮阳区****兴归兴通南住宅区三栋二梯303房。公民身份号码440************427。上诉人（原审原告）许少鹏，男，汉族，1979年3月16日出生，住广东省汕头市潮阳区****************之二。公民身份号码440************415。上诉人（原审原告）张应裕，男，汉族，1946年7月26日出生，住广东省汕头市潮阳区************。公民身份号码440************051。上诉人（原审原告）陈柏霖，男，汉族，2012年8月19日出生，住江西省抚州市乐安县******港田组。公民身份号码361************210。法定代理人董风兰，女，汉族，1980年7月9日出生，住江西省抚州市乐安县******港田组，系上诉人陈柏霖母亲。公民身份号码362************221，法定代理人陈洁洪，男，汉族，1991年2月24日出生，住广东省汕头市潮阳区*********，系上诉人陈柏霖父亲。公民身份号码440************511。上诉人（原审原告）庄素兰，女，汉族，1974年11月30日出生，住广东省汕头市潮阳区**************。公民身份号码440************247。上诉人（原审原告）李炎环，男，汉族，1983年8月16日出生，住广东省汕头市潮阳区****平和东东山广场新楼二座13号101。公民身份号码440************036。上诉人（原审原告）吕文进，男，汉族，1982年5月10日出生，住广东省汕头市潮阳区************。公民身份号码440************911。上诉人（原审原告）郭伟洪，男，汉族，1977年9月16日出生，住广东省汕头市潮南区**********1*。公民身份号码440************857。上诉人（原审原告）郑燕岚，女，汉族，1977年4月9日出生，住广东省汕头市潮阳区****兴归文昌直街38号25户。公民身份号码440************027。上诉人（原审原告）刘文源，男，汉族，1976年11月23日出生，住广东省汕头市潮阳区****************。公民身份号码440************279。上诉人（原审原告）陈运朝，男，汉族，1973年1月15日出生，住广东省汕头市潮南区*****************。公民身份号码440************817。上诉人（原审原告）黄加乐，男，汉族，1992年8月13日出生，住广东省汕头市潮阳区****文光郑顺巷159号。公民身份号码440************07X。上诉人（原审原告）林寿文，男，汉族，1972年1月16日出生，住广东省汕头市潮阳区************。公民身份号码440************45X。上诉人（原审原告）吴佳佳，男，汉族，1982年10月1日出生，住广东省汕头市潮阳区****兴归察院巷31号11户。公民身份号码440************013。上诉人（原审原告）姚浩潮，男，汉族，1988年8月4日出生，住广东省汕头市潮**井都镇古埕南三住宅区十七巷****。公民身份号码440************519。上诉人（原审原告）林梁鹏，男，汉族，1987年9月17日出生，住广东省汕头市潮阳区************1****。公民身份号码440************956。上诉人（原审原告）姚立芸，女，汉族，1977年10月17日出生，住广东省汕头市潮阳区****兴归中贤巷56号7户。公民身份号码440************461。上述上诉人共同推荐诉讼代表人林梁鹏、姚立芸，基本情况同上。上述上诉人共同委托代理人郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汕头市自然资源局潮阳分局，住所地汕头市潮阳区******。负责人欧镇武，局长。委托代理人姚锦元，该局工作人员。委托代理人李锦忠，广东东沙律师事务所律师。原审第三人汕头市富乐房地产有限公司，住所地汕头市潮阳区****龙辉经贸发展有限公司附楼（第九层）901房。统一社会信用代码914************719。法定代表人肖希武，总经理。委托代理人郑丙和，该司工作人员。委托代理人佘植昭，广东格度律师事务所律师。上诉人肖玉香、房婵香、姚光忠、郑赛珠、苏铎鹏、廖烈煜、余宋卿、林锦廷、郑芝湖、张少玲、黄万锋、郑芝婵、许少鹏、张应裕、陈柏霖、庄素兰、李炎环、吕文进、郭伟洪、郑燕岚、刘文源、陈运朝、黄加乐、林寿文、吴佳佳、姚浩潮、林梁鹏、姚立芸等28人因与被上诉人汕头市自然资源局潮阳分局（下简称潮阳资源局）、原审第三人汕头市富乐房地产有限公司（下简称富乐公司）规划行政纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2019）粤0511行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月6日公开开庭进行审理。上诉人肖玉香等28人的委托代理人郭峰，被上诉人潮阳资源局党组成员彭军红、委托代理人姚锦元、李锦忠及原审第三人富乐公司委托代理人郑丙和、佘植昭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，富乐公司通过出让方式取得汕头市潮阳区*********侧环市东路西侧土地，使用面积为贰万肆仟零壹拾柒点伍平方米。原汕头市潮阳区规划与国土资源局（下简称潮阳规划局）向富乐公司核发了该宗土地的《国有土地使用权证》（潮阳国用(2008)字第05243000217号）。2011年2月24日，汕头市潮阳区人民政府办公室作出《关于征收集体建设用地作为富乐锦庭扩建用地请示的复函》（汕潮阳府办复函〔2011〕18号），载明：“汕头市富乐房地产有限公司，你司《关于征收集体建设用地作为富乐锦庭扩建用地的请示》收悉。经区政府研究，同意你司使用棉北街道平北居委环市东路西侧2.9亩建设用地作为富乐锦庭住宅区的扩建用地。具体地类的认定，以测绘红线图为准，其使用位置、面积不得超出土地利用现状图中建设用地范围(以二次调查成果资料确定的地类为准)。请按有关规定及程序办理相关手续。区国土资源局、规划局要把握好政策关、手续关。”2013年7月12日，原潮阳规划局核发建字第440********3016号《建设工程规划许可证》，载明：建设单位（个人）：汕头市富乐房地产有限公司；建设项目名称：商住楼（富乐锦庭二期第5栋、8栋西侧）；建设位置:A4分区26#地块；建设规模:建筑面积肆万肆仟玖佰肆拾柒平方米,架空层面积壹佰柒拾捌平方米,地下室面积壹万零陆拾陆平方米,层数贰拾伍层。2013年8月26日，原汕头市潮阳区住房和城乡建设局向第三人富乐房地产公司核发了编号440************101《建筑工程施工许可证》，载明：经审查，富乐房地产公司建设潮阳区文光街道城北一路北侧环市东路西侧（A4分区26#地块）富乐锦庭二期第5栋、第8栋西侧商住楼工程符合施工条件，准予施工。2016年2月4日，原汕头市潮阳区房地产管理局对富乐公司开发的坐落于汕头市潮阳区*****侧环市东路西侧（A4分区26#地块）润泽山庄一、二期现售房屋幢号及层数［第1-8幢（1-25层）；地下车位负一、负二层］办理现房销售备案。原审法院另查明，肖玉香等28人于2013年至2017年间，分别与富乐公司签订了《汕头市潮阳区商品房买卖合同》（28份），分别购买润泽山庄二期第8栋东侧2－25层第1、2、3号房中的28套房产。原汕头市潮阳区房地产交易所均已对上述28份《汕头市潮阳区商品房买卖合同》办理了交易确认备案登记。林梁鹏、郑燕岚、吴佳佳、黄万锋4人已分别领取了润泽山庄二期第8栋1703房、1403房、803房、1202房的《广东省房地产权证》。原审法院再查明，根据《汕头市机构改革方案》，汕头市人民政府新组建汕头市自然资源局，继续行使汕头市国土资源局、汕头市城乡规划局等部门的职责。不再保留汕头市国土资源局、汕头市城乡规划局。根据《汕头市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，汕头市自然资源局在区设置分局，作为市自然资源局的派出机构，承担辖区内自然资源管理职责。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”有利害关系的公民、法人或者其他组织，仅限于法律上的利害关系，即行政机关作出行政行为时是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益。《广东省城乡规划条例》第四十五条规定：“建设工程开工前，建设单位或者个人应当委托具有相应测绘资质的单位放线，并向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请验线。城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当自受理申请之日起七个工作日内进行验线。未经验线，建设工程不得开工。城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当自受理申请之日起七个工作日内进行验线。未经验线，建设工程不得开工。”《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。”上述法律规定，城乡规划主管部门依建设单位申请，在建设工程施工前进行验线、建设工程骏工验收前对建设工程是否符合规划条件予以核实，但并未要求城乡规划主管部门对建设工程施工前的验线、建设工程骏工前对建设工程是否符合规划条件予以核实时需考虑未来潜在的房屋买受人相关权利纠纷的问题。因此，城乡规划主管部门对建设工程施工前的验线行为及建设工程骏工验收前核实建设工程是否符合规划条件并出具的核实证明的行政行为与潜在的商品房购买者之间不具有利害关系，商品房购买者无权就此提起行政诉讼。本案中，肖玉香等28人是润泽山庄第8栋2－25层第1、2、3号房部分房产的购房人，与原潮阳规划局是否对润泽山庄第八栋进行验线和核发建设工程规划条件核实证明之间没有利害关系，不具备原告的主体资格。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回肖玉香、房婵香、姚光忠、郑赛珠、苏铎鹏、廖烈煜、余宋卿、林锦廷、郑芝湖、张少玲、黄万锋、郑芝婵、许少鹏、张应裕、陈柏霖、庄素兰、李炎环、吕文进、郭伟洪、郑燕岚、刘文源、陈运朝、黄加乐、林寿文、吴佳佳、姚浩潮、林梁鹏、姚立芸的起诉。本案不收取诉讼费用。上诉人肖玉香等28人不服原审裁定，上诉称：上诉人与所诉具体行政行为有直接的法律上的利害关系，具有原告主体资格，人民法院应进行实体处理。商品房项目工程建设必须符合用地规划和建设工程规划，违反规划的建设项目属于违法建筑，不能销售，不能取得权属登记。法律授权规划管理部门通过开工的放线验线和竣工规划检查，对建设单位的规划实施进行监督，同时，规划检查验收文件是认定建筑物是否符合规划的法定文件，也是办理商品房销售手续的必备法定文件，决定开发商是否有权销售、购房者可否购买、可否办理产权登记，规划检查验收与商品房购买者有直接的利害关系。本案在开发商开工放线时被上诉人违法验线，导致开发商超越红线违法建设；在开发商竣工时，违法检查验收，使违法建筑物取得符合规划的销售手续，使开发商的违法商品房取得合法销售手续，使上诉人以合法商品房的价款购买了违法建筑物，时至今日，无法办理不动产登记，被上诉人的违法行为与上诉人的合法权益的损失有直接的因果关系，故上诉人与被上诉人的具体行政行为有利害关系，属于人民法院行政诉讼受理范围，本案应进行实体审理。请求二审法院依法裁定：一、撤销原审裁定，指令原审法院进行实体审理。二、诉讼费由被上诉人承担。开庭时，当庭补充上诉意见如下：第一，涉案项目是房地产开发项目，并非开发商自建自用而是要进行销售。有关项目规划后果是由业主承担，因此业主与规划许可行为具有直接关系。第二，商品房销售必备的法律文件是建设工程与土地使用规划许可，规划管理部门作出许可是开发商有资格进行销售必备的法律文件，购房者购买商品房是基于对包括规划许可在内的法律文件的认可而进行购买，因此消费者所购房屋合乎规划是行政保护的权利，因此也是规划部门进行规划许可时所保护的权利，是属于私利而不属于反射性的公共利益。即使被上诉人在作出规划许可时候上诉人还没有作为购房者出现，上诉人与被上诉人没有任何直接关系，但是规划许可的法律后果完全由购房者承担，因此上诉人是受法律保护的行政行为利害关系人。被上诉人潮阳资源局辩称，一、原审裁定认为上诉人与本案行政行为没有利害关系，并裁定驳回上诉人的起诉，是正确的。上诉人在原审诉称，原汕头市潮阳区城乡规划局在润泽山庄第八栋1、2、3户超过用地红线的情况下仍对其作出验线合格的行政许可并在施工后向开发商核发了建设工程规划条件核实证明，使其得以办理了建设工程施工验收备案和权属登记。上诉人却因润泽山庄超过用地红线至今无法进行不动产登记。被上诉人认为，上诉人所称情况不属实，上诉人所称的润泽山庄第八栋1、2、3户，其位置在第八栋东侧，但开发商并没有就第八栋东侧向原潮阳规划局申请核发《建设工程规划许可证》，没有向原潮阳规划局申请对第八栋东侧的验线、规划条件核实，原潮阳规划局没有对第八栋东侧作出验线合格的行政许可或作出有关符合规划条件的核实证明。因此上诉人所诉的行政行为并不存在，因而谈不上上诉人与行政行为有利害关系的问题。本案中，原潮阳规划局仅对第八栋西侧核发《建设工程规划许可证》，并根据开发商的申请依法进行验线和出具符合规划条件的核实证明。由于上诉人并非第八栋西侧的购房者，故原潮阳规划局上述行为均与上诉人没有利害关系。行政诉讼法司法解释第十二条例列举了“与行政行为有利害关系”的6种情形，本案不存在6种情形之一。行政诉讼法所指的“利害关系”，应为法律上的利害关系，且该利益关系应为公法上的利益关系，不包括私法上的利益关系。根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，并可参考规章的规定。行政诉讼中起诉人所主张的利益应为行政诉讼法和行政实体法明确规定受保护的利益，只有这样才能形成与行政行为有利害关系，才能请求保护。城乡规划法律法规并无规定城乡规划主管部门在验线、核实建设工程是否符合规划条件时应当考虑其后的购买者是否与开发商存在权益纠纷，同时，对行政行为进行合法性审查时，应根据行政行为作出时的事实和法律状态，不受事后变化了的事实所影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，对事后形成的权益或者已经消失了的权益，原则上不能通过行政诉讼途径主张。因此，原审裁定城乡规划主管部门的验线和核实证明与上诉人没有利益关系并依法驳回上诉人的起诉，符合法律规定，是正确的。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。如上所述，原潮阳规划局仅对第八栋西侧开工前进行验线，并在施工之后出具符合规划条件的核实证明，上诉人所购买的房产住于第八栋东侧，但原潮阳规划局对第八栋东侧的建设并没有作出任何行为，上诉人所称的原潮阳规划局违法验线及违法检查验收的事实根本不存在，原潮阳规划局没有实施任何损害上诉人利益的行为，因此，上诉人主张与本案有利害关系缺乏任何依据。综上所述，上诉人的请求缺乏理由依据，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法裁定驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人富乐公司没有提交书面陈述意见，当庭述称：第一，上诉人其中有4位已取得房产证。第二，其他上诉人购买涉案房产已持有买卖合同，购买发票契税凭证，但未办理不动产权证，依法是由购房者自行办理或者委托开发商办理，与自然资源局的规划行为没有法律关系，不具备提起诉讼的主体资格。第三，润泽山庄建设项目有合法的房地产开发建设手续，未办理不动产权证属于不动产登记历史遗留问题，应由政府统一处置，而且政府也正在积极解决中，不属于人民法院行政诉讼的受理范围，上诉人也无权提起诉讼。对于历史遗留问题的200平方米的用地早在2011年潮阳区政府同意第三人征收环市东路西侧集体建设用地作为润泽山庄住宅区的扩建用地，第三人与棉北街道平北社区居委会签订使用土地协议书，支付了土地补偿款和青苗赔偿款完成征地手续，所以第八栋01、02、03房的办证属于不动产登记历史遗留问题，须有政府统筹解决。原审法院查明事实清楚，适用法律正确。请求维持原审裁定，驳回上诉。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，上诉人肖玉香等28人向原审法院起诉请求确认被上诉人潮阳资源局对润泽山庄第八栋的验线和核发建设工程规划条件核实证明违法，并请求判令被上诉人承担本案诉讼费用。本院认为，本案争议的问题是上诉人肖玉香等28人是否具有本案原告的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人肖玉香等28人起诉请求确认被上诉人潮阳资源局对润泽山庄第八栋的验线和核发建设工程规划条件核实证明的行政行为违法，根据《广东省城乡规划条例》第四十五条，“建设工程开工前，建设单位或者个人应当委托具有相应测绘资质的单位放线，并向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请验线。城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当自受理申请之日起七个工作日内进行验线。未经验线，建设工程不得开工。城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当自受理申请之日起七个工作日内进行验线。未经验线，建设工程不得开工。”及《中华人民共和国城乡规划法（2015修正）》第四十五条，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。”等规定，城乡规划主管部门对建设工程实施验线及核发建设工程规划条件核实证明，是根据建设单位的申请，对建设工程是否符合规划条件等实施的行政行为，行政行为的相对人是建设单位，而建设工程是否作为商品房出售以及商品房的购买者等均具有不特定性，不属于城乡规划主管部门作出上述行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形，因此，城乡规划主管部门对建设工程施工前的验线行为及建设工程骏工验收前核实建设工程是否符合规划条件并出具核实证明的行政行为对建设工程潜在购买者的合法权益明显不产生实际影响，不具有利害关系。原审裁定认定上诉人肖玉香等28人不具备原告主体资格，并裁定驳回上诉人肖玉香等28人的起诉并无不当，本院依法予以维持。上诉人肖玉香等28人上诉提出涉案项目是房地产开发项目，有关项目规划后果由业主承担，业主与规划许可行为具有直接关系等意见，均缺乏法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈舜川审判员  陈楚纯审判员  陈勇蓬二〇二〇年六月十一日书记员  吴晓东