宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院行政判决书（2020）宁0502行初4号原告中卫市富农畜牧养殖专业合作社。住所地：中卫市沙坡头区永康镇永乐村。法定代表人常勇，社长。委托代理人吴轶庭、黄倩，宁夏辅德（中卫）律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告中卫市沙坡头区环境保护局。住所地：中卫市沙坡头区应理南街朝阳路老年公寓内。法定代表人李福华，局长。出庭负责人张宏，男，中卫市沙坡头区环境保护局副局长。委托代理人尹国强，宁夏君元律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告中卫市富农畜牧养殖专业合作社诉被告中卫市沙坡头区环境保护局行政撤销一案，向本院提起诉讼。本院于2020年1月8日立案后，于2020年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告中卫市富农畜牧养殖专业合作社的委托代理人吴轶庭、黄倩，被告中卫市沙坡头区环境保护局副局长张宏、委托代理人尹国强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2012年，永康镇党委、政府将原告引进至永康镇永乐村向北2公里的未开垦荒地进行建设。在选址和建设之初，原告将建设项目向有关部门进行了项目申报，并邀请相关部门和专业技术人员对建设项目的选址进行了实地查勘，得出的结论是原告的选址远离村庄、地势高燥、背风向阳，不存在对环境污染等结论。在完善了相关建设手续后，原告投资开始建设，建成后投入使用。2018年6月25日，被告以“环保设施未经验收便投入使用”等理由，对原告作出卫沙环罚字〔2018〕13号行政处罚决定书，对原告作出共计320000元的罚款决定。并于2018年8月29日作出卫沙环催字〔2018〕12号督促履行义务催告书，于2018年12月11日作出卫沙环催字〔2018〕10号督促履行义务催告书，催促原告履行缴纳罚款的义务。原告为此提起诉讼，中卫市沙坡头区人民法院经审理，判决撤销被告作出的上述处罚决定。但被告再次基于相同事实，于2019年7月8日作出卫沙环罚告字〔2019〕12号《行政处罚事先告知书》、于2019年7月19日作出卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，对原告作出共计22万元的罚款决定。原告认为，原告的畜牧建设项目各项手续完善，并得到了相关的批准和同意后才进行建设并投入使用。故提起诉讼，请求：撤销被告作出的卫沙环罚字〔2019〕12号行政处罚决定书；诉讼费由被告承担。原告提供以下证据：1.卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚事先决定书》、卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，证明被告以原告存在环境违法行为，对原告作出共计22万的行政处罚；2.盛恒检字2018第38号验收监测报告，证明原告已于2018年11月完成项目环保监测验收，且各项污染物均达标排放；3.建设项目工程竣工环境保护“三同时”验收登记表，证明原告的养殖场已于2018年9月6日至9月7日组织编制建设项目工程竣工环境保护“三同时”验收登记表，并经有资质的机构进行环评；4.沙坡头区动物卫生监督所出具的证明、牛粪购销合同，证明原告已按照《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定对动物尸体进行无害化处理，并及时将动物类便进行收集、清运，并不存在被告所称的未及时处理畜禽粪便和畜禽尸体；5.中卫市沙坡头区人民法院作出的（2019）宁0502行初2号行政判决书，证明中正环检[1]字2018第161号《检测报告》因未严格按照监测标准进行，人民法院依法不予认定该《检测报告》的证明效力，但被告仍然依据该《监测报告》对原告作出行政处罚。被告辩称：1.被告对环保违法行为依法享有行政处罚权；2.原告存在环境违法行为，事实清楚，证据确实充分；3.被告对原告做出的卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》适用法律正确，处罚适当;4.被告对原告的行政处罚，依法合规，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限向本院提交了如下证据：1.中央环境保护督察组环督宁转〔2018〕27号转办单、中共宁夏回族自治区委员会督查室宁夏回族自治区人民政府督查室宁党（环）督函〔2018〕14号函、中共中卫市沙坡头区委员会《关于中央第二环保督查组“回头看”第451号转办案件调查核实情况的报告》、中共中卫市沙坡头区委督查室沙党环督函〔2018〕15号函、卫沙环行立字〔2018〕19号立案审批表，证明中央环保督察“回头看”发现原告存在环保问题后，被告接上级政府部门转办、督办，受理案件。2018年6月14日，被告与沙坡头区农牧林业科技局对原告进行检查后，于2018年6月21日审批立案；2.原告营业执照、中卫市环境保护局卫环函[2016]441号关于同意中卫市富农养殖专业合作社《新建奶牛养殖场项目环境影响报告书》的函、中卫市中正环境检测有限公司中正环检[1]字2018第161号《检测报告》及补充说明、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录2份、现场照片12张、《中卫市富农畜牧养殖专业合作社环境整改报告书》，证明被告就原告违法行为，开展立案、调查取证、现场勘察等。2016年12月14日，市环保局书面告知原告：项目竣工投入运行前须报市环保局申请办理项目竣工环保验收手续，验收合格后方可投入生产。但截止被告查处时，原告未办理环保验收手续，存在“未验先投”违法行为。原告在生产期间，未及时对污水、畜禽粪便等进行收集、贮存、清运和无害化处理，存在超标排放恶臭气体违法行为。原告自认存在环境违法行为；3.卫沙环罚告字〔2019〕12号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证、卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告已经就拟行政处罚的事实、适用的法律、处罚事项等内容，向原告履行了行政处罚告知、送达义务，程序合法；4.中卫市沙坡头区农业农村局情况说明、中卫市沙坡头区人民法院（2019）宁0502行初2号行政判决书、中卫市农业农村局行政案件刻录光盘，证明被告提供的证据复印件与原件一致，证据形式合法。经庭审质证，（一）原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的来源无异议，但该组证据仅是对原告的行为是否存在环境违法行为进行立案调查的相关材料，并不能证明原告存在环境违法行为，也不是被告作出行政处罚的法律依据；证据2中原告营业执照及[2016]441号文件无异议。对中卫市中正环境检测有限公司出具的《检测报告》的三性均不予认可，该份检测报告的委托时间是2018年6月15日，报告日期是2018年6月17日，但在被告出具的第一组证据中的调查核实情况报告中第451号转办案件调查核实情况的报告中就出现了该份《检测报告》的检测结果，而该份情况报告的出具时间是2018年6月14日。《检测报告》采取的最高值，而不是平均值，不能作为对原告进行行政处罚的依据。对2018年6月14日的现场勘查笔录、调查询问笔录的客观真实性不予认可，该两份笔录记录的起止时间均一样，不符合程序规定，并且原告自认的事实也并不构成被告对原告作出环境违法行为的处罚依据。现场照片不能证明原告具有环境违法的行为。对2018年9月18日的《中卫市富农畜牧养殖专业合作社环境整改报告书》的三性无异议，在本次作出行政处罚前，原告已经按照要求完善了相关检测手续，同时该环境整改报告书也不能证实原告存在环境违法行为；对证据3的来源无异议，但适用法律法规错误，对原告作出未验先投的处罚，应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》，而不是《建设项目环境保护条例》，对原告作出恶臭气体排放所依据的《监测报告》因不具有客观真实性，对该项处罚不应得到支持；对证据4的三性无异议。（二）被告对原告提交的证据质证如下：对证据1的三性无异议；对证据2无异议，原告未验先投被处罚的时间是2018年6月，整改验收是2018年11月，恰证实了原告在被告处罚时存在未验先投；对证据3的三性无异议，但对证明目的有异议，该证据恰证明原告投产至被告2018年6月14日检查时，其建设项目未取得“三同时“验收手续；对证据4的三性均有异议，没有合同履行情况的证据，且该证据与被告现场勘查的粪便堆放、恶臭气体排放的事实严重不符；对证据5的三性无异议，但本次举证是结合了中正监测公司的补充说明，恶臭气体排放标准5.1中是检测点的一次最大检测值。本院对上述证据认证如下：（一）被告的证据。证据1证明案件的来源，真实、合法，有关联性，对其证明效力，予以确认；证据2、4证明原告被调查时，存在未验先投、排放恶臭气体不符合《恶臭污染物排放标准》（GB14554-96），证据真实、合法，有关联性，对其证明效力，予以确认；证据3中《行政处罚决定书》系本案诉争的行政行为，不能作为本案证据使用。其他证据证明被告作出行政处罚的程序符合法律规定。（二）原告的证据。证据1与被告证据3中一致；证据2、3和证据4中沙坡头区动物卫生监督所出具的证明，其形成时间均为原告被检查之日（2018年6月14日）以后，故不能证明其被查处时无涉案违法行为，在本案中的证明效力，不予确认；证据4中《牛粪购销合同》只是合同双方对牛粪如何处理的一种约定，并不能证明原告实际已经及时处理了畜禽粪便和畜禽尸体，且该证据的证明目的和本案查明的事实不符，故该证据在本案中的证明效力，不予确认；证据5真实、合法，但不能达到其证明目的，根据被告提供的中卫市中正环境检测有限公司出具的补充说明，该公司出具的《检测报告》证明其在监测时，确定监测因子为氨、硫化氢，在原告厂区周界布设4个浓度最高监测点，并连续监测1小时，最终结果按照《恶臭污染物排放标准》（GB14554-96）进行符合性评价。经审理查明，被告与中卫市沙坡头区农牧林业科技局于2018年6月14日对原告检查时，认为原告存在“未验先投”；未及时对污水、畜禽粪便等进行收集、贮存、清运和无害化处理，排放恶臭气体；未建设环保设施前，将污水排到养殖场一土坑内等环境违法行为。被告于2018年6月22日对原告作出卫沙环罚告字〔2018〕19号《行政处罚事先告知书》，拟对原告作出罚款人民币32万元的行政处罚，并告知原告可自收到该告知书之日起7日内向被告提出书面陈述申辩意见，并于同日将该告知书依法送达原告。2018年6月25日，被告以原告存在上述环境违法行为为由，作出卫沙环罚字〔2018〕13号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款32万元的行政处罚，并于2018年6月26日向原告送达该《行政处罚决定书》。后被告作出卫沙环催字〔2018〕12号督促履行义务催告书、卫沙环催字〔2018〕10号督促履行义务催告书。后原告不服提起诉讼，本院经审理，认为被告作出的卫沙环罚字〔2018〕13号《行政处罚决定书》，违反了法定程序，判决撤销其作出的卫沙环罚字〔2018〕13号《行政处罚决定书》。2019年7月8日，被告以原告环境保护设施未经验收便投入生产，进行奶牛养殖活动，存在未验先投的违法行为；未及时对污水、畜禽粪便等进行收集、贮存、清运和无害化处理，排放恶臭气体，其中氨排放超标，不符合《恶臭污染物排放标准》（GB14554-96），作出卫沙环罚告字〔2019〕12号《行政处罚事先告知书》，拟对原告作出20万元的行政处罚，并告知了陈述申辩和听证的权利及期限。原告逾期未提出陈述申辩和听证申请，被告于2019年7月19日作出卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，以原告上述两项行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条、《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条之规定为由，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第（八）项之规定，对原告作出20万元的行政处罚。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，原、被告系本案适格主体。被告接到原告存在环保违法行为的反馈后，经收集证据及调查后，认定原告在环境保护设施未经验收便投入生产，进行奶牛养殖活动，存在未验先投的违法行为；以及未及时对污水、畜禽粪便等进行收集、贮存、清运和无害化处理，排放恶臭气体，经检测，氨最大监控浓度超过了标准限值，不符合《恶臭污染物排放标准》（GB14554-96）。被告遂根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》之第一百一十七条第（八）项之规定，对原告分别处以罚款20万元、2万元，共计22万元的行政处罚正确。原告提出被告对其未验先投进行处罚所适用的法律依据错误，应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》相关规定，而《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条仅规定了在未建设污染防治配套设施，或者污染防治设施不合格，以及未进行废弃物无害化处理的情况下，才能对其进行相关处罚，且原告的养殖场规模不符合《建设项目环境影响评价分类管理名录》中年出栏生猪5000头及以上，或涉及环境敏感区，需要编制建设项目环境影响报告书的情形，因此，原告养殖场的规模达不到应当制作环评报告，以及对其环保设施进行先验收后使用的法定条件的辩论意见。经审查，《畜禽规模养殖污染防治条例》对环保设施的验收事宜未进行相应规定，而《建设项目环境保护管理条例》对此作出了具体规定，《畜禽规模养殖污染防治条例》虽属特别法，但特别法没有规定的，应当适用一般法的规定，故本案应当适用《建设项目环境保护管理条例》。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，畜禽养殖场、养殖小区项目，在年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上或涉及环境敏感区的，需制作环评报告，环境敏感区又包括以居住为主要功能的区域，而本案原告的住所地在中卫市沙坡头区永康镇永乐村，显然属于环境敏感区。故原告应当制作环评报告，并就其配套建设的环保设施验收合格后投产。原告还提出被告作出涉案行政处罚所依据的中卫市中正环境检测有限公司《检测报告》的监测数据不真实、监测方法不符合相关规定的辩论意见。经审查，监测机构进行环境监测时，根据污染现场的实际情况，选用最符合现场实际污染情况的排放标准予以评价。《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）规定：“排污单位排放(包括泄漏和无组织排放)的恶臭污染物，在排污单位边界上规定监测点(无其他干扰因素)的一次最大监督值(包括臭气浓度)都必须低于或等于恶臭污染物厂界标准值。”《突发环境事件应急监测技术规范》（HJ589-2010）中规定“应急监测通常采集瞬时样品，采样量根据分析项目及分析方法确定”、“采样频次主要根据现场污染状况确定”、“依据不同的环境区域功能和事故发生地的实际污染情况，力求以最低的采样频次，取得最有代表性的样品”。本案中，中正检测公司在原告厂区周界布设4个浓度最高监测点，并连续监测1小时，最终结果按照《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）中恶臭污染物厂界标准值中二级现有标准进行评价。另，关于中正公司检测报告时间和中共中卫市沙坡头区委员会《关于中央第二环保督查组“回头看”第451号转办案件调查核实情况的报告》时间矛盾的问题，被告当庭已作出合理解释，不再赘述。综上，被告中卫市沙坡头区环境保护局作出的卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法规正确。原告中卫市富农畜牧养殖专业合作社提出撤销被告中卫市沙坡头区环境保护局作出的卫沙环罚字〔2019〕12号《行政处罚决定书》的意见不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第二款之规定，判决如下：驳回原告中卫市富农畜牧养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告中卫市富农畜牧养殖专业合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区中卫市中级人民法院。审判长 王 静人民陪审员 雷春燕人民陪审员 李继荣 二Ｏ二Ｏ年六月十二日书记员 张 楠附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第二款人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。