广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4400号上诉人（原审被告）：广州市市*监督管理局，住所地广东省广州市天河区*******。法定代表人：姚建明，局长。委托代理人：邓成忠，该局工作人员。委托代理人：詹冠杰，广州市番禺区**监督管理局工作人员。被上诉人（原审原告）：湖南省湘衡盐化有限责任公司广州市第一销售分公司，住所地广东省广州市白云区********旺食品综合批发市场内自编C座411档。负责人：李巧华。委托代理人：邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。原审被告：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：刘昭辰，广州市司法局工作人员。上诉人广州市市*监督管理局（原广州市食品药品监督管理局，以下简称原市食药监局或广州市监局）因与被上诉人湖南省湘衡盐化有限责任公司广州市第一销售分公司（以下简称湘衡盐化广州第一分公司）、原审被告广州市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1468号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：湖南省湘衡盐化有限责任公司（以下简称湘衡盐化公司）具有湖南省经济和信息化委员会颁发的食盐批发许可证及食盐定点生产企业证书，生产品种为绿色食品加碘精制盐、精制盐、肠衣盐、低钠盐。湘衡盐化广州第一分公司系湘衡盐化公司于2016年12月13日在广州市白云区成立的有限责任公司分公司（法人独资），营业期限为2016年12月13日至长期，经营范围批发业，湘衡盐化广州第一分公司依法取得食品经营许可证，且湘衡盐化公司在广东省进行了全国食盐批发企业在粤经营信息告知登记。2018年5月原市食药监局收到书面举报，称广州市花都区新雅荣丰商店（以下简称荣丰商店）经营湘衡盐化公司生产的“雪天”牌食盐，涉嫌无资质及冒用他人票据批发食盐。2018年5月15、16、24日，原市食药监局分别对被举报人下游商家：聂俊东（广州市花都区新华东记杂货店）、钟宋林（广州市花都区狮岭亨发百货商店）、罗英泉（广州市花都区狮岭顺广百货店）进行调查。经查，上述商家均有经营湘衡盐化公司生产的“雪天”牌食盐，均当场出示加盖了湘衡盐化广州第一分公司业务专用章的湘衡盐化公司货物配送单。2018年7月4日，原市食药监局重点对广州市花都区的商户进行检查，其中花都区的荣丰商店内有加盖湘衡盐化广州第一分公司业务专用章的配送单1本，广州市川潇贸易有限公司（以下简称川潇公司）的经营场所有加盖湘衡盐化广州第一分公司业务专用章的配送单4本，且一楼柜台处发现有湘衡盐化广州第一分公司业务专用章1枚。原市食药监局对荣丰商店、川潇公司、广州市家健食品有限公司的现场检查中发现，川潇公司的法定代表人刘健峰另外注册有家健公司，刘健峰与湘衡盐化广州第一分公司于2017年4月1日签订仓库租赁协议，将广州市花都区***********（87平方）租赁给湘衡盐化广州第一分公司用于食盐储存。刘健峰称，其出租仓库给湘衡盐化广州第一分公司，但其未参与食盐批发。原市食药监局向湘衡盐化广州第一分公司工作人员嵇接财进行调查，嵇接财称川潇公司的仓库是湘衡盐化广州第一分公司的食盐总仓，日常经营有业务员接单，上述食盐为湘衡盐化广州第一分公司管理。川潇公司业务员李素英陈述，川潇公司对外确有接到食盐订单，其接单后填写配送单，有时销售食盐也会打印湘衡盐化公司的单据，并加盖该公司的公章。2018年7月6日，湘衡盐化公司向原市食药监局提交申辩意见书，称1.原市食药监局并非盐业主管机关，其无监督管理全市违法从事食盐经营、批发的法定职责；2.湘衡盐化公司自建分公司在广州进行食盐批发完全符合法律规定，无违法从事食盐批发的行为；3.湘衡盐化广州第一分公司销售的所有食盐均符合国家规定的质量标准，不存在任何食品安全问题……2018年7月11日，原市食药监局对查封的食盐进行清点，共计查封食盐10606件，涉及雪天加碘精制盐、寿岳一品加碘深井盐、雪天精制低钠盐等，货值金额233720元，共计180余吨，湘衡盐化广州第一分公司员工嵇接财予以确认。后湘衡盐化广州第一分公司向原市食药监局提交了营业执照、食品经营许可证复印件等证据材料，同时提交配送单30本，以及花都区仓库食盐进销存台账，但之前在荣丰商店及川潇公司查获的5本配送单未在进销存台账内找到记录。2018年8月7日，广州中职信会计师事务所有限公司受原市食药监局委托，对上述配送单及进销存台账进行审计，并出具关于对湘衡盐化广州第一分公司2017年2月13日至2018年7月4日销售金额执行商定程序其他专项审计报告，经统计35本配送单，2017年2月13日至2018年7月4日的销售金额为288253.00元，其中2017年2月13日至2017年12月25日的销售金额为188407.00元，2017年12月26日至2018年7月4日99846.00元。其中，东旺零售的销售单据未记录金额，不作计算；配送单中对雅宝学校、雅恩幼儿园等消费终端的销售金额为34970.00元。据此，湘衡盐化广州第一分公司从事食盐批发的销售金额为253283元。2018年7月17日，鉴于湘衡盐化广州第一分公司台账记录不全、进货单据不齐该公司未有合理解释，原市食药监局对湘衡盐化广州第一分公司未按规定建立并遵守食品进货查验及销售记录制度的行为，给予警告行政处罚。2018年9月3日，原市食药监局对上述被查封的食盐进行解封。2018年10月18日，原市食药监局作出行政处罚事先告知书及听证告知书，告知湘衡盐化广州第一分公司处罚的事实、法律依据及拟作出的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩及要求举行听证的权利。湘衡盐化广州第一分公司未进行陈述、申辩及要求举行听证。2018年11月12日，原市食药监局作出（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书，认定：根据《食盐专营办法》第十二条规定，国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。经我局依法查明，你分公司违反上述规定，以自己的名义（而不是以总公司湘衡盐化公司的名义）经营食盐批发业务。现就有关事项告知如下：一、违法行为基本情况及相关证据。2018年7月4日，我局根据举报线索及前期排查，在广州市花都区*********，一无食盐定点批发许可证的食品商户仓库处，查获雪天牌加碘精制盐等6种包装规格食盐共10606件。我局查处上述食盐过程中，你分公司派员到场指认上述仓库及食盐均为你分公司所有和管理，并承认你分公司以自己的名义从事食盐批发业务。我局对你分公司立案调查，直至调查终结，你分公司未能出示你分公司从事食盐批发的许可证明文件。我局依据现场查获及你分公司提供的配送单据，经广州中职信会计师事务所有限公司审计，剔除你分公司零售食盐的数额，查明你分公司自2017年2月至2018年7月，从事食盐批发的违法所得为253283元，从事食盐批发的货值总额为253283元。由于无法确定案发现场的食盐是否用于批发，现场查获的食盐不认定为违法物品，不计入货值金额。二、关于食盐批发资质的说明。（一）在调查期间你分公司多次主张，你分公司所属的总公司——湘衡盐化公司持本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证，分公司可以从事食盐批发业务。工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费【2016】211号）（以下简称211号文）规定，在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，食盐批发企业可以通过自建分公司进行食盐销售业务。《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函【2016】585号）（以下简称585号文）第二条规定，从2017年1月1日开始，食盐定点生产企业可持本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证进入食盐流通销售领域，跨省自主经营。根据上述规定，湘衡盐化公司持有省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证，确实可以跨省批发经营食盐，也可以自建分公司进行食盐销售。（二）自建分公司开展食盐销售，还应遵守以下政策文件的规定：《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发【2016】25号）（以下简称25号文）第二条第三、四项明确，不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增；坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食品批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业。211号文第二条第二款规定，取得食盐定点生产证书和食盐批发许可证的企业发生停产歇业、因故退出和破产倒闭等连续3个月不能持续正常生产的，省级盐业主管机构应当将资质证书缴回，注销证书编号，并告知国家发展改革委、工业和信息化部，确保食盐定点生产企业和食盐批发企业数量只减不增。上述文件均明确，食盐批发企业数量只减不增。根据工业和信息化部2018第19号公告《食盐定点生产企业和食盐定点批发企业规范条件》第二条规定，你分公司属于非法人的分支机构，也是独立的市场经营主体，并且申领了食品经营许可证，以自己名义对外批发销售食盐。经我局查明，你分公司不具备法人资格、未持有食盐批发许可证，也未建立真实完整的批发销售记录。依据上述规定，你分公司明显不符合食盐批发企业批发经营能力的要求。你分公司以自己名义从事食盐批发业务，实际上变相增加了食盐批发的主体，与上述25号文、211号文“确保食盐定点生产企业和食盐批发企业数量只减不增”的政策精神相悖。综上，你公司在未持有食盐批发许可证的情况下，擅自以自己名义经营食盐批发业务的行为，已经违反《食盐专营办法》第十二条之规定。三、关于我局食盐专营执法职权依据的说明。根据《食盐专营办法》第四条规定，在广东省食盐行政执法领域，实行相对集中行使行政处罚权，食盐专营管理、食盐质量安全监管等行政处罚权，相对集中由食盐质量安全监管机构统一行使。（一）广东省人民政府有权决定开展相对集中行政处罚权工作。（二）经广东省人民政府同意，广东省机构编制委员会办公室明确，省食品药品监管局集中行使食盐行政执法职权。（三）经市政府同意，广州市机构编制委员会办公室明确，市食品药品监管局集中行使食盐行政执法职权。综上，我局虽不是盐业主管机构，但经省政府、市政府同意，食盐专营、食盐质量安全监管等行政处罚权相对集中由我局统一行使。四、关于行政处罚自由裁量。根据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十条第一款规定，你分公司违法从事食盐批发业务持续长达15个月，涉案产品数量数以百吨计，涉案产品货值金额及违法所得数以十万计，并在我局调查过程中提供伪造的劳务合同、提供不完整的进销存台账，依据上述规定，属于应当从重处罚的情节。根据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十一条第二款规定，你分公司经营的食盐产品，至今未收到相关食品安全事故报告或投诉，未造成严重危害后果，属于可以从轻处罚的情节。综合上述情节，考虑到案发时间为盐业体制改革过渡期内，依据《食盐专营办法》第二十六条第（二）项规定，我局对你分公司处从轻处罚中偏轻幅度的处罚。五、关于陈述申辩及听证权利告知情况。2018年10月18日，我局向你分公司直接送达行政处罚事先告知书及听证告知书，告知你分公司依法享有陈述、申辩及申请听证的权利。截至目前，你分公司未向我局进行陈述申辩或申请听证。六、行政处罚决定。根据《食盐专营办法》第二十六条第（二）项规定，我局决定对你分公司处罚如下:1.没收违法所得253283元；2.罚款1393056.5元（货值金额5.5倍）。该行政处罚决定书于2018年11月15日送达湘衡盐化广州第一分公司。湘衡盐化广州第一分公司不服，于2018年11月19日向市政府申请行政复议，市政府受理后，于2018年11月26日作出提出行政复议答复通知书，通知原市食药监局参加行政复议。2018年12月3日，原市食药监局提交行政复议答复书及相关证据。2019年1月9日，市政府作出延长行政复议审查期限通知书，因案情复杂，决定对本案审查期限延长30日，并告知湘衡盐化广州第一分公司及原市食药监局。市政府经审查，于2019年2月11日作出穗府行复【2018】2734号行政复议决定书，维持原市食药监局作出的上述行政处罚决定书，并于同年2月18日邮寄送达至湘衡盐化广州第一分公司。湘衡盐化广州第一分公司仍不服，遂诉至原审法院。庭审中，湘衡盐化广州第一分公司对原市食药监局认定其销售食盐的种类、货值金额、违法所得均无异议。另查明，根据2019年1月9日印发的穗字【2019】1号中共广州市委广州市人民政府关于印发《广州市机构改革方案》的通知，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局等政府部门的职责整合，组建市市场监督管理局，不再保留市食品药品监督管理局。原审法院认为：《食盐专营办法》（2017年修订）第四条规定：“国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号）国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。《广东省机构编制委员会办公室关于印发广东省食盐监管体制改革方案的通知》（粤机编办发【2017】44号）第二条第三项规定，省食品药品监管局为省政府食盐安全监管机构，并承担食盐定点生产企业、食品批发许可等审核、审批工作；承担食盐生产经营环节的监督管理职责，维护食盐生产、经营市场秩序，保障食盐质量安全；负责指导、监督、协调全省食盐行政执法工作；负责组织查处跨区域或重大食盐违法案件。该文件第二条第五项要求，市、县政府参照省的做法对职责分工进行相应的调整。《广州市机构编制委员会办公室关于印发广州市食盐监管体制改革实施方案的通知》（穗编办【2017】102号）第二条第三项规定，市食品药品监督管理局为市政府食盐安全监管机构，承担食盐生产经营环节的监督管理职责，维护食盐生产、经营市场秩序，保障食盐质量安全；负责指导、监督、协调全市食盐行政执法工作；负责组织查处跨区域或重大食盐违法案件。本案中，广州市监局虽不是盐业主管机构，但经省政府、市政府明确其承担食盐生产经营环节的监督管理职责，食盐专营、食盐质量安全监管等的行政处罚权相对由广州市监局统一行使。因此，广州市监局依法有权作出上述行政处罚决定，系本案适格的被告。湘衡盐化广州第一分公司主张广州市监局并非盐业主管机构，无法律、法规赋予广州市监局监督管理违法从事食盐经营、批发的法定职责，其作出的涉案行政处罚决定书系超越法定职权范围，违法行使行政职权，该主张于法无据，原审法院不予支持。《食盐专营办法》（2017年修订）第十二条规定：“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。”第十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业证书，及时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。”第十五条规定：“食盐定点批发企业应当建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。”211号文第一点规定：“在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业，下同）开展食盐销售经营活动可以通过以下四种方式进行：……（二）通过自建分公司进行食盐销售业务，自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动；（三）通过自建销售网点直接开展食盐销售业务……”国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体【2017】604号）第三点规定:“……（二）有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。自建的分公司或者自建的销售网点应依据《劳动合同法》等法律法规与招用的劳动者签订劳动合同，依法支付工资并缴纳社会保险费等。（三）严格企业信息告知范围。按照585号文规定，为方便有关部门履行监管职责，食盐批发企业在开展跨区经营时应将8项信息主动告知销售地省级盐业主管机构。省级盐业主管机构应于收到告知信息之日起的3个工作日内，在机构门户网站公布企业的8项信息，不得以任何理由拒绝公布。省级及省级以下盐业主管机构不得将食盐跨区经营信息告知作为行政审批事项，不得新增告知事项，不得扩大告知范围，不得增加告知频率……”585号文第三点规定：“……从2017年1月1日开始，现有省级食盐批发企业、中国盐业总公司和取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业（含多品种食盐定点生产企业）可以开展跨省（自治区、直辖市）自主经营。”25号文第二条规定：“……（三）完善食盐定点生产制度。不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增。鼓励食盐生产与批发企业产销一体。鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行合作。（四）完善食盐批发环节专营制度。坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业与定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。鼓励国有食盐批发企业在保持国有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作和资源整合。”本案中，湘衡盐化公司于2016年12月13日在广州市白云区成立湘衡盐化广州第一分公司，湘衡盐化公司具有湖南省经济和信息化委员会颁发的食盐批发许可证及食盐定点生产企业证书，且在广东省进行了全国食盐批发企业在粤经营信息告知登记。湘衡盐化公司通过自建分公司在广东省跨省开展食盐批发业务，均未违反上述规章、规范性文件的禁止性规定，广州市监局主张湘衡盐化广州第一分公司不具备法人资格、未持有食盐批发许可证，不符合食盐批发企业批发经营能力要求而以自身名义从事食盐批发业务，属于变相增加了食盐批发主体企业，该主张系广州市监局对上述规定的错误理解。现行规章、规范性文件等均未对取得食盐批发许可证的食盐定点批发企业组建的分公司是否应取得跨省经营当地的食盐批发许可证作出规定，广州市监局在法无明文规定的情况下以湘衡盐化广州第一分公司违反《食盐专营办法》第十二条的规定作出涉案行政处罚决定书，系适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，湘衡盐化广州第一分公司不服广州市监局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书，向市政府申请行政复议，市政府依法有权进行行政复议。因广州市监局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书适用法律、法规错误，市政府作出的复议决定并未全面审查，而予以维持广州市监局作出的上述行政处罚决定书，亦属于认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销。综上，湘衡盐化广州第一分公司请求撤销广州市监局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书及市政府作出的穗府行复【2018】2734号行政复议决定书，理由充分，原审法院予以支持。湘衡盐化广州第一分公司请求广州市监局赔偿其损失人民币10万元，该费用包括食盐被查封导致资金闲置及产生的利息，因本案诉讼产生的往返交通费、差旅费、律师费以及持续进行诉讼产生的其他费用。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，关于食盐被查封导致资金的闲置及产生的利息，因该损失并非本次行政处罚决定造成的损失，且湘衡盐化广州第一分公司并未实际履行上述罚款，因此，对于其该部分的赔偿请求原审法院不予支持。而关于因本案诉讼产生的往返交通费、差旅费、律师费以及持续进行诉讼产生的其他费用的赔偿请求，无法律依据，原审法院亦不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、第六十九条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决撤销广州市监局作出的（穗）食药监食罚【2018】第10001号行政处罚决定书；撤销市政府作出的穗府行复【2018】2734号行政复议决定书；驳回湘衡盐化广州第一分公司其余诉讼请求。原审诉讼费50元，由广州市监局负担25元，市政府负担25元。上诉人广州市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决对广州市监局的主张理解错误，适用法律错误，且背离国务院关于食盐体制改革的精神，应当依法予以纠正。一、从事依法应当取得行政许可的活动，必须取得相应的行政许可是众所周知的常识。原审法院认定“现行规章、规范性文件等均未对取得食盐批发许可证的食盐定点批发企业组建的分公司是否取得跨省经营当地的食盐批发许可证作出规定，广州市监局在法无明文规定的情况下以湘衡盐化广州第一分公司违反《食盐专营办法》第十二条的规定作出涉案行政处罚决定书，系适用法律、法规错误。”《中华人民共和国行政许可法》第八十一条、《食盐专营办法》（2013版）第十条、《食盐专营办法》（2017版）第十二条、第十三条规定，从事食盐批发是要取得批发许可证的。本案中，即使湘衡盐化公司持有食盐批发许可证，但其湘衡盐化广州第一分公司以分公司的名义从事食盐批发，同样应当取得食盐批发许可证方能从事食盐批发业务。二、原审法院未能正确理解211号文第一点第二项有关开展食盐销售经营活动的四种方式的含义。按211号文的规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或自建销售网点开展食盐销售业务，但并没有明确说是以自建分公司的名义开展食盐销售业务。广州市监局对211号文第一点第二项的理解是：食盐批发企业可以通过自建分公司进行食盐销售业务，但仍应以具备食盐批发许可资质的总公司名义进行，而不能以没有食盐批发许可资质的分公司名义进行。作为省级盐业行政主管部门的江苏省工业和信息化厅作出的《关于省外食盐定点生产企业和省级食盐定点批发企业设立分公司可否开展食盐批发业务请示的批复》（苏工信消费【2019】101号），也证实广州市监局的理解是正确的。本案中，有充足证据证实湘衡盐化广州第一分公司以分公司名义从事食盐批发业务，广州市监局认定其违反《食盐专营办法》第十二条的规定，并依据该办法第二十六条第二项的规定作出涉案行政处罚决定，适用法律、法规正确。三、原审判决违背国务院关于盐业体制改革相关政策文件的精神和要求。25号文对于完善食盐定点生产制度和批发环节专营制度的核心要求是两个“只减不增”，即：一是不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增；二是以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，确保批发企业数量只减不增。原审判决已查明湘衡盐化广州第一分公司存在“以自己名义从事食盐批发业务”的行为，而该行为的实质是湘衡盐化广州第一分公司以自己为独立主体对外经营食盐批发业务，客观上已实际增加了食盐批发主体，严重违反上述政策文件要求。四、经广州市监局当面咨询工业和信息化部，其明确食盐批发企业自建的分公司不能以自己名义开展食盐批发业务。工业和信息化部在其官方网站回答网友咨询同类问题时，明确将会联合发文明确相关问题。由此可见，国家正在制定改革过渡期结束后食盐管理相关规定，该规定出台后将明确食盐定点批发企业自建的分公司的去留或经营模式。五、工业和信息化部、国家发展和改革委员会、国家卫生和健康委员会于2019年12月25日联合印发了《关于进一步加强食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费[2019]2号）已明确，食盐定点批发企业可通过自建分公司的方式开展跨省经营食盐业务，但必须以本企业名义（获证名称）开展，因此，湘衡盐化广州第一分公司只能以湘衡盐化公司（获证名称）的名义开展跨省经营食盐业务。综上所述，广州市监局作出的行政处罚决定事实认定清楚、证据充分、适用法律正确。原审判决适用法律错误，恳请二审法院撤销原判并依法改判驳回湘衡盐化广州第一分公司的起诉或驳回其诉讼请求，判令本案一审、二审诉讼费用全部由湘衡盐化广州第一分公司承担。被上诉人湘衡盐化广州第一分公司二审期间答辩称，其不同意广州市监局的上诉请求，广州市监局在诉讼过程中继续调查收集证据并向法院提供，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定。原审被告市政府二审期间答辩称，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。本案中，广州市监局经过现场检查、调查询问、委托审计等执法程序，查实湘衡盐化广州第一分公司以自己名义，而非以其总公司的名义，对外进行食盐批发的事实。且其违法行为从2017年起一直持续到2018年7月广州市监局进行调查时止，其违法行为一直处于持续状态，因此，广州市监局适用《食盐专营办法》第二十六条的规定，并结合本案案情，在其自由裁量空间内，没收违法所得，并给予湘衡盐化广州第一分公司相应罚款的行政处罚，并无不当。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，广州市监局作出被诉行政处罚决定，认为湘衡盐化广州第一分公司2017年2月至2018年7月以分公司自己的名义从事食盐批发业务的行为，违反《食盐专营办法》第十二条“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”的规定。但湘衡盐化广州第一分公司实施前述行为的时间正处于盐业体制改革过渡期，对该行为的定性应结合国家有关盐业改革的政策法规性文件，以及相关部门为贯彻落实盐业改革政策而制定的规范性文件来认定。《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发【2016】25号）规定：“（二）基本原则。释放市场活力。取消食盐产销区域限制……；（四）完善食盐批发环节专营制度。坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业……；（十六）设置过渡期分步实施改革。从2017年1月1日开始，……食盐批发企业可开展跨区域经营。”《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费【2016】211号）第一点规定：“在2017年1月1日至2018年12月31日的改革过渡期内，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业，下同）开展食盐销售经营活动可以通过以下四种方式进行：（二）通过自建分公司进行食盐销售业务，自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动；”国家发展改革委办公厅工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体【2017】604号）第三点规定：“（二）有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。自建的分公司或者自建的销售网点应依据《劳动合同法》等法律法规与招用的劳动者签订劳动合同，依法支付工资并缴纳社会保险费等。”根据前述过渡期文件的规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过跨区“自建分公司”的形式进行食盐销售业务，对于该业务的开展形式仅规定“自建的分公司不得委托没有食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动”，对于自建的分公司以自己名义开展经营活动未做禁止性规定，该经营活动亦未限制于食盐零售业务。本案中，湘衡盐化公司具有有效的食盐批发许可证，湘衡盐化广州第一分公司系湘衡盐化公司依法成立的分公司，其以分公司的形式跨省开展食盐批发业务，不违反行政法规及国家有关食盐改革的政策规定。湘衡盐化广州第一分公司作为湘衡盐化公司依法设立的分公司，可以自己的名义从事民事活动，在相关过渡期文件未对分公司以自己名义还是以总公司名义从事食盐批发业务进行明确规定的情况下，其以分公司名义开展食盐批发业务并不违反行为时法律法规的规定。从“食盐批发企业可以通过跨区自建分公司的形式进行食盐销售业务”以及“自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担”的规定来看，湘衡盐化广州第一分公司即使以分公司名义从事食盐批发业务，其行为的实质还是湘衡盐化公司开展跨省食盐批发业务的一种形式，故并不违反《食盐专营办法》第十二条的规定，亦不违反“食盐批发企业数量只减不增”的政策精神。广州市监局将湘衡盐化广州第一分公司在改革过渡期间，以自己名义经营食盐批发业务的行为，认定为违法行为，没有事实和法律依据，其作出的被诉行政处罚决定，依法应予撤销。市政府复议维持被诉行政处罚决定，依法亦应予以撤销。原审判决撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。广州市监局的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市市*监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  陈作斌审判员  张 珣审判员  王 硕二〇二〇年六月一日书记员  邓欢庆