河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终432号 上诉人（原审被告）：井陉县人民政府，住所地石家庄市井陉县城建设南路**。 法定代表人李杰，县长。 被上诉人（原审原告）：井陉县鼎源石灰石开采有限公司，住所地石家庄市井陉县孙庄乡孙庄村。 法定代表人高贵阳，执行董事。 上诉人井陉县人民政府（以下简称井陉县政府）因履行“关闭矿山”补偿法定职责一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年3月5日，井陉县政府根据3号意见，决定对其辖区内的矿山进行综合整治，并制定了井字[2018]5号《井陉县矿山综合整治方案》（以下简称5号整治方案）。该方案主要内容包括：主要目标，明确通过2-3年时间，将全县46家持证矿山企业全部退出，并完成修复治理；矿山整合整体布局，明确分四个区域进行综合整治，并分区逐步推进；时间安排，明确一区、二区整合工作于2019年6月底前完成。2018年3月6日，井陉县矿山综合整治指挥部召开了一区、二区矿山整治会议，对矿山整治进行部署。原告的法定代表人参加 —2— 了该会议。同年5月8日，井陉县政府制定了24号补偿奖励办法，决定对退出关闭矿山的企业予以补偿奖励。另查明，原告成立于2012年8月20日，经营期限至2022年8月19日，经营范围为建筑石料用灰岩露天开采，石子加工、销售、建材（木材除外）、钢材的批发、零售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告位于整治矿山区域。2018年6月8日，原井陉县国土资源局向原告所在的拨付了原告关闭矿山的奖励资金70.0554万元。2019年3月18日，原告所在的向原告支付关闭奖金70.0554万元。再查明，2018年1月30日，井陉县政府作出《关于对持证矿山开采及石子加工企业实施停采停产的通知》（以下简称《通知》）。鼎源公司不服，诉至本院。本院于2018年10月20日作出（2018）冀01行初173号行政判决。井陉县政府不服，上诉至河北省高级人民法院，河北省高级人民法院于2019年3月24日作出（2019）冀行终58号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年2月26日，原井陉县国土资源局在井陉县政府网站上发布了［2018］01号《井陉县矿山整合主体权挂牌出让公告》（以下简称1号公告）。1号公告的主要内容为：经井陉县政府批准，决定以挂牌方式出让一区矿山整合主体权。同时对竞买要求、竞得规则及对竞得人的权利限制、提交竞买材料及要求、申请时间、挂牌时间、挂牌地点等作了规定。同日，河北搏海拍卖有限公司也公告了上述内容。 原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。换句话说，行政机关应当对其作出的行政行为承担法律责任。谁做出侵权的行政行为，谁承担行政补偿或赔偿的法律责任。本案中，虽然井陉县政府辩称，其实施的矿山整合，实行自愿原则，鼎源公司未申请关闭退出，依据24号补偿奖 —3— 励办法，不应当对其进行补偿奖励。但综合本案在案3号意见、5号整治方案、《通知》、1号公告、本院（2018）冀01行初173号行政判决、河北省高级人民法院（2018）冀行终82号行政裁定和（2019）冀行终58号判决及井陉县政府向鼎源公司支付奖金等证据，可以得出井陉县政府实施的矿山整治，客观上造成了鼎源公司不可能继续进行生产经营的事实。因此，可以认定井陉县政府对鼎源公司进行了整合。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。为了加强矿山环境保护与综合治理，促进矿产资源开发与生态环境协调发展，根据国家政策调整，市、县人民政府决定整合正在生产经营的矿山的，根据信赖保护原则，市、县人民政府应当依法给予行政补偿。据此，井陉县政府对鼎源公司进行综合整合后，应当依法及时给予鼎源公司补偿奖励。然井陉县政府仅给予鼎源公司奖励。对于补偿，因鼎源公司对其公司固定资产评估提出异议，井陉县政府拒绝与鼎源公司进行协调，进而认为鼎源公司未提出关闭退出申请来回避其应当履行补偿的法定职责，给鼎源公司的生产生活造成不利影响。故，井陉县政府未及时履行补偿职责的行为构成行政不作为，依法应当责令其履行。鉴于井陉县政府对鼎源公司关闭退出矿山的奖励已经兑现，井陉县政府还需对鼎源公司关闭退出矿山依法给予补偿。综上，原告的诉请理由成立，对其要求井陉县政府履行补偿法定职责的诉讼请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令井陉县人民政府依法对原告井陉县鼎源石灰石开采有限公司关闭退出矿山作出补偿。 上诉人井陉县人民政府不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：上诉请求：1、请求撤销石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初144号行政判决书；2、请求判令驳回被上 —4— 诉人诉讼请求；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由：―、一审判决认定事实错误，上诉人并未对被上诉人进行整合，其要求补偿奖励不存在法律和事实依据。首先，上诉人进行矿山综合整合始终是按照“企业自愿原则”进行的，被上诉人不参与整合就不应当享受矿山整合的补偿与奖励。上诉人对井陉县范围内露天矿山企业实施整合，是贯彻实施省市党委政府决策。《中共河北省委、河北省人民政府关于改革和完善矿产资源管理制度，加强矿山环境综合治理的意见》（冀字【2008】3号）文件规定：鼓励企业整合重组。按照“政府主导、规划管控、企业自愿、市场运作”的原则，鼓励资金雄厚、技术先进的大企业、大集团，对装备落后、技术含量低、综合利用水平低、存在安全隐患和排放不达标的矿山进行资源整合重组，提高办矿规模，提高矿产资源节约集约利用、生态环境保护、安全生产水平，重组矿山明确主体后，按已建矿山办理相关手续。上诉人在全县矿山整合中也是始终按照“企业自愿”原则进行的，所发布的《井陉县矿山整合一区、二区矿山及石子加工企业退出关闭补偿奖励办法》。也明确奖励办法只针对主动提出退出关闭的企业，不涉及不申请退出关闭企业（参见办法内容）。被上诉人于2018年5月18日递交了自愿退出的申请书后，本应履行上述办法规定的在规定期限内注销采矿许可证等前置义务，但被上诉人并未按照该办法规定提交采矿许可证正副本原件，同时被上诉人于2018年6月19日递交了关于撤销《申请注销采矿许可证》的函，也即其明示撤回自愿退出申请，不再参与上诉人进行的矿山整合。依据河北省高级人民法院（2018）冀行终808号行政裁定书，河北省高级人民法院认定上诉人所制定的办法并未直接对企业设定强制性义务，亦未直接减损企业合法权益，被上诉人主动提交退出关闭申请后又撤回申请，应视为未主动申请退出关闭，因此《补偿奖励办法》对被上诉人的权利义务并未产生实际影响。也即被上诉人并未具备享受《补偿奖励办法》规定的补偿、奖励的前提条件，其并未参与上诉人进行的矿山企业整合，故其要求上诉人履行基于《补偿奖励办法》规定的补偿与奖励的职责不存在法律和事实依据。其次，上诉人未对被上诉人进行整合，对其权利义务并未产生实际影响。依据上述，上诉人并未对上诉人进行整合，省高院（2018）冀行终808号行政裁定书亦对上述事实予以认定，并认为对被上诉人的权利义务并未产生实际影响。但一审法院 —5— 认定事实错误，仅依据在案3号意见、5号整治方案、《通知》、1号公告、（2018）冀01行初173号行政判决、（2018）冀行终82号行政裁定和（2019）冀行终58号判决等证据，进行主观推定，认定上诉人对被上诉人进行了整合，却忽视了省高院生效裁定认定的上述事实，得出错误论断。在一审判决中，一审法院认为依据在案证据，可以得出上诉人对被上诉人实施的矿山整治，客观上造成了鼎源公司不可能继续进行生产经营的事实，进而认为上诉人对被上诉人进行了整合，实属认定事实错误。在案证据可证明的是，被上诉人主动申请又撤回退出申请的事实，对于其停产，却并不能证明与本案诉争有关，其审理查明部分，也有关于被上诉人起诉确认2018年1月30日上诉人《关于对持证矿山开采及石子加工企业实施停采停产的通知》导致其停产的事实。故即使被上诉人真的存在停产，依其主张，也是主张与该《通知》有关，而与本次整合无关。最后，上诉人并未变更或撤销被上诉人已生效的行政许可，被上诉人仍具备生产经营条件。一审法院在其认定部分，认为上诉人对被上诉人进行整合，变更或撤销被上诉人已生效的行政许可，应当依法给予行政补偿。但事实是，上诉人始终未对被上诉人采取任何行政强制措施。也未对其已生效的行政许可施加任何的行政强制。被上诉人的营业执照、采矿许可证等生产经营必备的行政许可，均由被上诉人自行持有、使用。鉴于被上诉人未自愿参与上诉人进行的整合，上诉人也始终未要求被上诉人办理相关证件的注销，被上诉人仍具备矿山企业生产经营条件。二、一审法院适用法律不当。一审法院在判决中本案适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定认为上诉人应当承担举证贵任，同时认为上诉人应就实施的行政行为承担法律责任。另外一审法院依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，认为上诉人应当对被上诉人进行补偿。在本案中，所定诉争系履行法定职责纠纷，那么依据举证责任来看，首先应当由被上诉人举证证明上诉人具有履行法定职责的法律依据和事实依据，其次还应当举证证明其已向上诉人主张过要求履行相关职责。然而在本案中，被上诉人并未证明上诉人应当履行职责的法律和事实依据，一审法院却径行倒置举证责任，认定被上诉人承担证明自己本不存在相应职责的举证责任，显属适用法律错误。同时，上述行政许可法条款适用，应当是存在行政机关以公权力变更或撤回行政相对人已生效的行政许可 —6— 的行政行为，可以表现为行政强制或行政处罚。但在本案当中，并不存在任何变更或者撤销被上诉人已生效行政许可的行政行为，不存在上述法律规定适用的前提。一审法院在-审判决第7页的论述，有意或无意识的形成代替行政机关行使行政权力，变更或撤销已生效行政许可，进而要求上诉人对被上诉人进行补偿的逻辑关系。是否撤销被上诉人已生效的行政许可，属行政范畴，而不是本案中人民法院代为决断的事项。三、被上诉人曾多次擅自生产，既未参与整合，也不按规整治，对其进行补偿，将有损司法、行政权威。按照省市党委、政府要求，持证矿山必须停产整治，验收合格后方可恢复生产。但被上诉人既未参与整合，也未按规定进行停产整治，多次违规生产，足以证实其所诉损失、补偿、奖励均无依据。同时，省高院行政裁定认定被上诉人提出申请后又退出的，应认为其没有参与矿山企业整合。而上诉人在矿山企业整合中，也始终坚持企业自愿原则，推动各项工作进行。如依一审法院判决，则否定了省高院生效裁定认定的事实，同时也导致上诉人既有《补偿奖励办法》成为一纸空文。这一判决将导致出现这样一种现象：拟整合企业提交申请后又退出整合的，就能够获得补偿和奖励，而不用承担《办法》规定的相应义务，不用提交注销采矿许可证申请。也不用停产停业，待补偿奖励后，企业还具备生产营业条件。这将使得整合无法进行，各级政府政令无法实施。同时还需说明的是，被上诉人主张其停产是因上诉人发布《关于对持证矿山开采及石子加工企业实施停采停产的通知》导致，并已在井陉县人民法院提起诉讼，要求对其进行赔偿、补偿，那么一审法院因其停产即要求上诉人对其补偿的判决，显然将导致被上诉人就同一事实多处要求赔偿的情况，不符合司法原则及精神。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，被上诉人要求奖励及补偿不存在法律和事实依据，应当依法驳回。望贵院依法审理，公证裁判。 被上诉人井陉县鼎源石灰石开采有限公司答辩称：答辩人认为石家庄市中级人民法院作出的（2019）冀01行初144号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持原判决驳回被答辩人的上诉请求。理由如下：一、一审判决认定事实正确，认定事实的证据确凿。首先，答辩人主动申请关闭企业，被答辩人同意并接受，且向答辩人支付了奖励资金。2018年5月9日，被答辩人在其 —7— 组织召开的会议上向答辩人宣布了《井陉县矿山整合一区二区矿山及石子加工企业退出关闭补偿奖励办法》（井政【2018】24号）（以下简称“《补偿奖励办法》”）并要求企业主动申请关闭。2018年5月18日，答辩人按照被答辩人要求提交了关闭申请，被答辩人同意并予接受。2018年5月18日，答辩人因对被答辩人委托的评估机构做出的评估结果不服，提交《关于对我公司固定资产评估提出异议的报告》。2018年6月8日，被答辩人批准核发关闭答辩人企业的奖金70.0554万元至并通知答辩人领取，因没有相应的补偿金，答辩人没有去领取。2019年3月18日，井陉县孙庄乡人民政府将该笔奖金70.0554万元通过中国农业银行转账支票的形式支付给答辩人，并在转账支票存根的用途中注明为关闭矿区采矿权奖励资金（以上《通知》、中国农业银行转账支票存根、银行流水均有答辩人一审当庭提交的证据为证）。显然，被答辩人关闭答辩人矿山企业的行为一直在持续过程中，是认可答辩人主动申请关闭行为的，并且按照《补偿奖励办法》的规定向答辩人支付了奖励资金。依据冀字【2018】3号文的相关规定，在答辩人主动提出申请关闭的情况下，被答辩人应当依法给予补偿和奖励。其次，被答辩人关停矿山企业之行为，实质是撤回答辩人已合法取得的《采矿许可证》、《安全生产许可证》等行政许可的行政行为。答辩人依法取得了《采矿许可证》、《安全生产许可证》、《营业执照》等行政许可，并投入资金进行生产经营，只要无法定违法情形，其合法权利就应当收到保护。根据《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、法章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”据此，依据上述法律规定及冀字【2018】3号文相关规定内容，被答辩人有依法向答辩人进行补偿的法定职责。二、一审判决适用法律正确。答辩人在被答辩人颁布《补偿奖励办法》后，积极配合相关部门推进整合工作，主动申请关停企业，并就关停补偿事宜与被答辩人进行积极的沟通与协商。被答辩人关停矿山企业之行为，实质是撤回答辩人已合法取得并生效的《采矿许可证 —8— 》及《安全生产许可证》的行政行为，也即行政机关为了公共利益目的撤回已生效行政许可的行为；该行政行为给答辩人造成重大损失，答辩人有权依据《行政许可法》等法律规定及当地政府《补偿奖励办法》的内容申请行政补偿及奖励，被答辩人亦应当按照法律法规规定以及《补偿奖励办法》给予答辩人相应补偿。事实上，被答辩人实施的矿山整合，客观上造成了答辩人不可能继续进行生产经营的事实。因此，原审法院依据《行政诉讼法》第三十四条及《行政许可法》第八条的规定作出判决实属正确适用法律。综上，答辩人依据《行政许可法》的相关规定，及冀字【2018】3号文、《补偿奖励办法》等规范性文件的规定请求行政补偿，且被答辩人依据上述法律法规有向答辩人补偿的法定职责。被答辩人应当依法履行补偿义务，而不是一味的藐视司法，践踏法律的尊严。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。答辩人请求贵院依法维持原判，驳回被答辩人的上诉请求。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，上诉人为了加强矿山环境保护与综合治理，促进矿产资源开发与生态环境协调发展，根据国家政策调整，决定整合正在生产经营的矿山。 2018年1月30日，井陉县政府作出《停采停产通知》，对全县持证矿山企业和石子加工生产企业实施停采停产；2018年2月26日，原井陉县国土资源局在井陉县政府网站上发布了[2018]01号1号挂牌出让公告，以挂牌方式出让一区矿山整合主体权；2018年3月，上诉人根据3号治理意见，决定对其辖区内的矿山进行综合整治，并制定了5号整治方案，明确一区、二区整合工作于2019年6月底前完成，同时颁布24号补偿奖励办法，决定对主动退出关闭矿山的企业予以补偿奖励；鼎源公司位于整治矿山范围内，其法定代表人参加了井陉县矿山综合整治指挥部召开的一区、二区25家企业矿山整治会议，并按照井陉县政府要求提交了关闭申请，井陉县政府同意并予接受；后因对井陉县政府委托的评估机构作出的评估结果不服，鼎源公司提交《关于对我公司固定资产评估提出异议的报告》，未果；2018年6月19日鼎源公司递交了关于撤销《申请注销采矿许可证》的函，撤回自愿退出申请，不再参与 —9— 井陉县政府进行的矿山整合。 上述事实表明，上诉人井陉县政府为整合正在生产经营的矿山企业，采取了一系列的行为，这一系列行为导致当地客观情况发生重大变化。虽然鼎源公司撤回自愿退出申请，虽然鼎源公司的营业执照、采矿许可证等生产经营必备的行政许可，均由鼎源公司自行持有、使用，但现实状况是，鼎源公司位于整治矿山范围内，按照上诉人的答辩，不提交关闭申请的持证矿山必须停产整治，经达标验收后方可恢复生产，且通过3号治理意见、5号整治方案、《停采停产通知》、1号挂牌出让公告以及（2018）冀行终82号行政裁定和（2019）冀行终58号行政判决等事实，鼎源公司矿山整合主体权被出让、停产停电的情况下，客观上亦不可能再进行正常生产经营。基于以上事实以及信赖利益保护原则，上诉人应当对鼎源公司依法予以补偿。故原审法院认定上诉人应及时履行补偿职责，责令上诉人依法对鼎源公司做出补偿并无不妥。对于本院（2018）冀行终808号行政裁定，因其针对的是24号补偿奖励办法合法与否问题，且该办法主要是对主动申请退出关闭企业的补偿奖励做出规定，对不提交申请的企业，24号补偿奖励办法并未规定，因此本案不受本院（2018）冀行终808号行政裁定书的羁束。上诉人引用该生效裁定主张不应给予鼎源公司补偿的理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，井陉县人民政府的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元，由上诉人井陉县人民政府负担。 本判决为终审判决。 —10— 审判长  赵向鸿 审判员  李学境 审判员  刘云鹏 二〇二〇年六月三十日 书记员  李泽中