河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1406号上诉人（一审第三人）刘引才，男，1963年5月2日出生，汉族，住夏邑县。委托代理人刘伟，河南栗城律师事务所律师。被上诉人（一审原告）刘存良等50人。（被上诉人名单及身份信息附后）诉讼代表人刘存良，男，1951年2月4日出生，汉族，住夏邑县城关镇刘店村7号。诉讼代表人刘贵贞，女，1942年11月13日生，汉族，住夏邑县。诉讼代表人刘东风，男，1966年10月10日生，汉族，住夏邑县。委托代理人王文功，河南栗风律师事务所律师。委托代理人王世民，河南栗风律师事务所律师。一审被告夏邑县人民政府，住所地夏邑县县府路西段351号。法定代表人刘海鹰，县长。委托代理人孙晓菲，该政府办公室工作人员。上诉人刘引才因刘存良等50人不服夏邑县人民政府行政复议决定一案，不服商丘市中级人民法院（2020）豫14行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。刘存良等50人一审诉称：1.刘存良等50人与刘引才争议土地系原夏邑县城关镇刘店村委会第六村民组刘存良等50人所共有的集体土地，合计3.26亩。在上世纪九十年代，原夏邑县城关镇刘店村委会在“村改居”后并入夏邑县城关镇汇贤居委会，原夏邑县城关镇刘店村第六村民组及50户村民成员也并入了该居委会。涉案土地从我国实施家庭联产承包责任制开始，在没有按照法定程序征收为国有土地之前，其土地权属性质并未改变，仍属于刘存良等50人所在第六村民组的集体土地。2.2019年4月29日，夏邑县人民政府在涉案土地所属区域进行棚户区改造工程，刘存良等50人与刘引才因涉案土地发生纠纷，后经城关镇政府处理并作出土地处理决定。城关镇作出的土地处理决定程序合法，适用法律正确，决定结果符合客观事实。3.夏邑县人民政府作出的被诉行政复议决定认定涉案土地系国有土地错误。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。同时，国务院法制办、国土资源部对《土地管理法实施条例》第2条第5项解释也规定，该项是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。故刘存良等50人“村改居”之后，涉案土地仍属集体土地，夏邑县人民政府作出复议决定，认定涉案土地属于国有土地错误。请求撤销夏邑县人民政府作出的行政复议决定书。商丘市中级人民法院一审查明：涉案土地位于原夏邑县城关镇刘店村委会第六村民组范围内。1951年，夏邑县人民政府颁发给第三人刘引才祖父刘彦成土地房产所有权证书。1962年，根据人民公社规定，将劳动力、土地、耕畜和农具固定于生产队。在人民公社时期，刘店大队分为东西两队，当时刘引才属于东队。争议土地原杏行部分固定到刘店大队西队，附属物清除后由西队作为场地使用。后经队长刘存良之手建设四间仓库，西队分为五、六两组，场地属于第六组。1982年，刘引才父亲在此地建房三间。1991年，刘引才在此房前又建设三间住房和四间偏房。2004年，刘引才将原来的仓库扒掉部分，建成院落。因夏邑县城关镇刘店村已于20世纪90年代被撤销，农村人口全部转为非农业人口，现在成为城关镇汇贤居委会。因刘存良等50人与刘引才就涉案土地权属问题存在争议，遂于2019年7月14日向城关镇政府申请土地处理。城关镇政府于2019年11月26日作出（2019）夏城政处决字第001号处理决定书，决定“对于争议的809.19平方米土地，土地所有权原属原刘店村委会第六村民组所有，在政府完成土地征收程序之前，仍归原刘店村第六村民组所有，由申请人依法管理和使用”。刘引才不服该处理决定，提起行政复议。夏邑县人民政府于2020年3月7日作出夏政复决字（2020）03号行政复议决定书，以城关镇政府作出的处理决定适用法律错误为由，决定撤销了城关镇政府作出的处理决定。刘存良等50人不服该行政复议决定，提起本案行政诉讼。商丘市中级人民法院一审认为：刘存良等50人原系夏邑县城关镇刘店村委会第六村民组成员，后刘店村委会改为城关镇汇贤居委会，刘存良等50人也转为非农业户口。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”。《国务院法制办、国土资源部对第2条第5项解释意见》规定：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。结合上述两个法条，农村集体经济组织的集体土地只有在办理相关土地征收征用手续和农村集体经济组织成员转为非农业人员的情形下，集体土地才会转化为国有土地。同时，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也规定“禁止擅自通过村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。本案中，根据夏邑县人民政府提交的证据材料，涉案土地并未办理征收征用手续。在集体土地尚未征收征用的情形下，夏邑县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定，认定涉案土地性质已经变更为国有土地，属于认定事实不清，适用法律错误。故夏邑县人民政府作出的被诉行政复议决定，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销夏邑县人民政府于2020年3月7日作出的夏政复决字（2020）03号行政复议决定书。上诉人刘引才不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院以刘存良等50人是复议当事人推定夏邑县人民政府是确权的主体及诉讼主体错误，夏邑县人民政府不具备主体资格。根据一审查明的事实，涉案土地原属于刘店村第六村民组，从50个自然人的身份信息也能看出与原刘店村第六村民组不符。由于夏邑县城关镇刘店村委会已改为汇贤居委会，原刘店村第六村民组已不存在，汇贤居委会是唯一的争议主体。2.一审法院将《国务院法制办、国土资源部对第2条第5项解释意见》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定理解错误。上述两个规定是不能擅自通过村改居将集体土地转为国有土地及对集体土地依法征收后，剩余少量集体土地可以依法征收为国家所有，这是国家对土地征收的政策，不是发生土地争议时进行确权的依据。夏邑县人民政府在复议时引用合法有效的《确定所有权和使用权的若干规定》第十四条，结合夏邑县城关镇刘店村民委员会被撤销的事实，其未征用的土地归国家所有正确。3.一审仅判决撤销夏邑县人民政府的复议决定，没有判决重新作出复议决定，导致夏邑县城关镇人民政府的土地处理决定生效，造成上诉人实体权利得不到救济。上诉人对涉案土地所有权属于国家没有异议，但上诉人具有合法的使用权。请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人刘存良等50人答辩称，1.原审判决撤销夏邑县人民政府于2020年3月7日作出的夏政复决字（2020）03号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2.本案中上诉人所占用的争议土地系原夏邑县城关镇刘店村委会第六村民组50户全体成员所有的集体土地，虽然夏邑县城关镇刘店村委会第六村民组在村委会改居委会后已经不存在，但是该土地仍属于原夏邑县城关镇刘店村委会第六村民组50户全体即被上诉人共有的资产，该争议土地及土地上的权益仍属于原第六村民组50户全体成员所共有。因此，被上诉人具备主体资格，夏邑县人民政府对该事实认定正确。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。原审被告夏邑县人民政府答辩称，1.夏邑县人民政府对夏邑县城关镇人民政府作出的（2019）夏城政处决字第001号处理决定书进行审查，认定事实清楚，程序合法，在一审庭审中被上诉人和第三人均表示认可。2.夏邑县人民政府作出的夏政复决字（2020）03号复议决定书，适用法律正确。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条之规定，夏邑县城关镇刘店村建制已被撤销，人口全部转为非农业人口，一审判决认定争议土地仍属于刘店村集体所有，显然错误。争议土地即使未被征用，因其具备了农民建制被撤销或人口全部转为非农业人口两者之一的条件，就应该归国家所有。征收、征用后的补偿问题，是程序问题，对本案没有影响。《国务院法制办、国土资源部对中华人民共和国土地管理法实施条例第2条第5项解释意见》仅是对剩余少量集体土地的归属问题的处理办法，并不影响土地由集体向国家性质的转变。请求撤销一审判决，维持夏邑县人民政府作出的夏政复决字（2020）03号复议决定书。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为,根据《国务院法制办、国土资源部对第2条第5项解释意见》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，涉案土地未经征收，土地性质仍为集体土地。虽然1951年夏邑县人民政府颁发给刘引才祖父刘彦成土地房产所有权证书，但随着国家土地制度的改革和变迁，已不能作为涉案土地权属性质的法律依据。因夏邑县城关镇刘店村已于20世纪90年代被撤销，农村人口全部转为非农业人口，现在成为城关镇汇贤居委会，刘存良等50人作为原刘店村委会第六村民组的成员，与涉案土地权属争议存在利害关系，且刘存良等50人作为被诉行政复议决定的第三人，是本案适格的原告。夏邑县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定，认定涉案土地性质已经变更为国有土地，适用法律错误，原审依法撤销被诉行政复议决定并无不当。综上，刘引才主张刘存良等50人不具有诉讼主体资格，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘引才负担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇二〇年六月十六日书记员  赵琛琛附：50名被上诉人身份信息。被上诉人（一审原告）刘存良，男，1951年02月04日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村7号。被上诉人（一审原告）刘贵贞，女，1942年11月13日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村19号。被上诉人（一审原告）刘东风，男，1966年10月10日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村103号。被上诉人（一审原告）朱秀云，女，1954年1月03日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村32号。被上诉人（一审原告）刘东亮，男，1964年10月18日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村92号。被上诉人（一审原告）尹翠萍，女，1966年07月06日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村23号。被上诉人（一审原告）刘开俊，男，1946年07月14日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村35号。被上诉人（一审原告）刘乾坤，男，1963年02月04日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村104号。被上诉人（一审原告）刘汉林，男，1958年02月19日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村93号。被上诉人（一审原告）刘文化，男，1965年05月05日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村110号。被上诉人（一审原告）孙佳佳，男，1982年08月30日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村。被上诉人（一审原告）孙丽仙，女，1970年05月15日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村90号。被上诉人（一审原告）闫亚丽、女，1971年02月15日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村9号。被上诉人（一审原告）刘广信，男，1966年10月30日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村2号。被上诉人（一审原告）孙永阳，男，1961年12月30日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村20号。被上诉人（一审原告）刘汉森，男，1972年09月15日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村19号。被上诉人（一审原告）刘汉欣，男，1963年11月29日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村6号。被上诉人（一审原告）刘章兴，男，1971年05月29日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村107号。被上诉人（一审原告）刘连营，男，1959年01月14日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村19号。被上诉人（一审原告）刘洽洽，男，1986年05月03日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村48号。被上诉人（一审原告）刘新党，男，1974年01月12日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村137号。被上诉人（一审原告）刘宗民，男，1954年01月13日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村26号。被上诉人（一审原告）刘汉勋，男，1970年05月15日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村94号。被上诉人（一审原告）刘宗旗，男，1970年02月02日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村90号。被上诉人（一审原告）刘广玉，男，1972年12月02日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村105号。被上诉人（一审原告）刘想利，男，1973年07月05日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村。被上诉人（一审原告）刘福祥，男，1974年11月18日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村。被上诉人（一审原告）刘广印，男，1976年01月26日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村4号。被上诉人（一审原告）刘站良，男，1971年10月03日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村88号。被上诉人（一审原告）李宗印，男，1957年05月12日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村11号。被上诉人（一审原告）刘水利，男，1965年07月12日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村111号。被上诉人（一审原告）刘乾辉，男，1972年04月10日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村104号。被上诉人（一审原告）刘汉新，男，1972年06月03日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村101号。被上诉人（一审原告）刘汉祥，男，1978年02月07日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村19号。被上诉人（一审原告）肖素玲，女，1959年10月10日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村48号。被上诉人（一审原告）刘会参，男，1958年11月05日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村3号。被上诉人（一审原告）刘福良，男，1950年11月18日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村46号。被上诉人（一审原告）刘乾亮，男，1964年09月15日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村109号。被上诉人（一审原告）刘清秀，男，1945年11月03日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村30号。被上诉人（一审原告）孙永钦，男，1971年12月28日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村21号。被上诉人（一审原告）刘东建，男，1970年01月09日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村98号。被上诉人（一审原告）刘章新，男，1978年01月08日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村138号。被上诉人（一审原告）刘攀，男，1988年03月22日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村109号。被上诉人（一审原告）刘广州，男，1979年05月02日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村12号。被上诉人（一审原告）吴素珍，女，1963年08月15日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村。被上诉人（一审原告）孙志恒，男，1990年03月01日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村21号。被上诉人（一审原告）张志华，女，1965年09月29日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村6号。被上诉人（一审原告）张艳，女，1979年12月10日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村12号。被上诉人（一审原告）刘冲，男，1985年11月07日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村26号。被上诉人（一审原告）刘乾功，男，1972年07月15日生，汉，住夏邑县城关镇刘店村20号。