广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终621号上诉人（原审原告）：广州市从化区******第三经济合作社。住所地：广州市从化区******第三经济合作社。法定代表人：林意保，社长。上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府。住所地：广州市从化区**********。法定代表人：蔡澍，区长。委托代理人：邓宏龙，该府工作人员。委托代理人：韩欣欣，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。原审第三人：广州市从化区******第一经济合作社。住所地：广州市从化区******第一经济合作社。法定代表人：罗发钊，社长。委托代理人：潘伟军，该合作社社员。委托代理人：潘光育，广东流溪律师事务所律师。上诉人广州市从化区******第三经济合作社（以下简称鱼洞第三合作社）、广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）因行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3648号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1981年6月23日，原从化县吕田公社鱼洞大队第一生产队（现即广州市从化区******第一经济合作社，以下简称鱼洞第一合作社）取得从府吕字第198号《山林权证》，载明山名为塘肚背的面积为500亩，四至为“东至河、南至东瓜冚水口河、西至寒狗吠天垠-塘肚背天水、北至饭箭田坑”。同日，原从化县吕田公社鱼洞大队第三生产队（现即鱼洞第三合作社）取得从府吕2*1《山林权证》，载明山名为塘肚背的面积为20亩，四至为“东至塘肚背垠、南至青山、西至东瓜出水口河、北至自己”。2005年10月11日，鱼洞第三合作社取得从林证字（2005）第12100004号《林权证》，载明“小地名”为“牛僚等”，面积“5595.5亩”。2008年8月25日，鱼洞第一合作社向原从化市山林纠纷调处办公室递交《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》，被申请人为鱼洞第三合作社，争议林地的四至即鱼洞第一合作社取得上述从府吕字第198号《山林权证》中“塘肚背”的四至范围。原从化市山林纠纷调处办于2008年10月29日受理上述调处申请。2013年11月28日，吕田镇山林纠纷调处办的工作人员组织鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社现场勘验。2013年12月13日，吕田镇山林纠纷调处办组织鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社举行举证调解会，没有达成一致调解意见。2018年9月27日，广州市从化区山林纠纷调处办再次组织鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社现场勘验，鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社双方确认争议山林的四至与红线图范围，争议山林四至范围为“东至山岌（脊）直落河、南至河、西至山岌（寒狗背天山岌）直落河、北至天水”，面积约97亩，以天然生长的竹和杂树为主。同日，广州市从化区山林纠纷调处办组织吕田镇调处办、鱼洞村委以及鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社举行举证质证调解会，鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社未达成一致调解意见。2019年3月7日，从化区政府作出从府行决字〔2019〕4号《山林纠纷处理决定书》即被诉处理决定，查明鱼洞第一合作社所有的《山林权证》（从林吕字第198号）四至范围属于大范围山林，其西至包括了现争议山林，鱼洞第三合作社所有的《山林权证》（从林吕2*1）四至范围不够清楚，其东、西至与争议山林不吻合，南、北至界线不清，与争议山林四至范围不相吻合；鱼洞第三合作社所有的从林证字（2005）第12100004号《林权证》的红线图范围已包括了现争议南面林地约7亩，所有权属已清楚，鱼洞第一合作社也认可该地不存在争议，即现双方争议山林面积约90亩。被诉处理决定根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第十条的规定，决定争议山名“塘肚背”面积约90亩的山林所有权归鱼洞第一合作社所有。从化区政府于2019年3月27日向鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社送达被诉处理决定。2019年5月16日，鱼洞第三合作社就从化区政府作出的被诉处理决定向市政府申请行政复议。2019年6月24日，市政府作出穗府行复〔2019〕808号《行政复议决定书》即被诉复议决定，维持被诉处理决定。市政府于2019年6月24日向鱼洞第三合作社邮寄被诉复议决定，鱼洞第三合作社于2019年6月25日签收。鱼洞第三合作社不服，向原审法院提起诉讼。原审法院另查明，鱼洞第三合作社提供了鱼洞第一合作社于1963年10月取得的《从化县山林所有证》（从吕里字第1-2号），载明山名“塘肚背”的四至为“东至大河、西至灶云杉山垠天水、南至大河、北至垠天水”，鱼洞第三合作社称其于1963年取得的涉及争议林地的林权证已遗失。原审法院再查明，从化区政府作出的被诉处理决定中存在几处笔误，鱼洞第三合作社于1981年取得的山林权证证号为从林吕2*1，而非从林吕字第20号；处理决定最后主文处“东至山岌（脊）直落河，南至河，西至东至山岌（脊）直落河，北至天水”中“西至东至山岌（脊）直落河”应为“西至山岌（寒狗背天山岌）直落河”。原审法院认为，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条规定：“各级人民政府依法负责本行政区域的林权争议调处工作，为林权争议调处工作提供保障。县级以上人民政府调处林权争议机构，负责本级人民政府调处林权争议的具体工作。有关部门按照各自职责配合做好林权争议调处工作。乡镇人民政府、街道办事处依照管辖权和本条例的规定做好林权争议调处工作。”从化区政府具有调处其辖区内林权争议的法定职权。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；……”根据上述规定，在处理林权争议时，时间在后的权属证书优先作为处理依据。从化区政府查明97亩争议林地中南面7亩林地已在鱼洞第三合作社于2005年取得的林权证范围内，认定该7亩林地归鱼洞第三合作社所有符合上述法律规定的处理原则。对于剩余的90亩争议林地，因鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社均在1981年取得了相关的山林权证，因此从化区政府以1981年的山林权证作为处理依据，亦符合上述法律规定。鱼洞第三合作社与鱼洞第一合作社确认的争议林地四至范围为“东至山岌（脊）直落河、南至河、西至山岌（寒狗背天山岌）直落河、北至天水”，鱼洞第一合作社1981年的山林权证中塘肚背的四至范围为“东至河、南至东瓜冚水口河、西至寒狗吠天垠-塘肚背天水、北至饭箭田坑”，鱼洞第三合作社1981年的山林权证中塘肚背的四至范围为“东至塘肚背垠、南至青山、西至东瓜冚水口河、北至自己”。从上述记载及从化区政府的现场勘验，鱼洞第一合作社1981年的山林权证中塘肚背的范围包括了争议林地范围，鱼洞第三合作社1981年的山林权证中塘肚背四至不够清楚，与争议林地范围也不吻合。因此，从化区政府认定争议的90亩林地权属鱼洞第一合作社，有事实和法律依据。鱼洞第三合作社称从化区政府应当审查鱼洞第一合作社在1963年的山林权证，并认为鱼洞第一合作社在1981年取得的山林权证不合法。鱼洞第三合作社的上述主张没有事实依据，且不符合上述法律规定的处理原则，原审法院不予采纳。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条规定：“林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月；情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。调解期限自被申请人提交书面答复和有关证明材料之日起算，被申请人逾期未提交书面答复和有关证明材料的，自答复期限届满之日起算。”第四十条第二款规定：“作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。”上述法律规定了林权争议调解和处理的期限及申请延期的程序，从化区政府于2008年10月29日受理鱼洞第一合作社的调处申请，至2019年3月7日才作出被诉处理决定，处理期限远超法律规定，应确认程序违法。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”因此，市政府有权处理鱼洞第三合作社对从化区政府提起的行政复议申请。市政府受理鱼洞第三合作社的复议申请后，在法定期限内作出维持原决定的行政复议决定并依法送达，程序合法。综上，从化区政府作出被诉处理决定，事实认定清楚，适用法律正确，但超过法定处理期限，应确认程序违法。市政府作出被诉复议决定程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、确认从化区政府于2019年3月7日作出的从府行决字〔2019〕4号《山林纠纷处理决定书》程序违法；二、驳回鱼洞村第三合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由从化区政府负担。上诉人鱼洞第三合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、从化区政府作出被诉处理决定认定事实错误，具体理由原审过程中已详细说明。二、鱼洞第三合作社的山林权证范围中是有“塘肚背”地块的，如果全被鱼洞第一合作社的山林权证包括进去，那么鱼洞第三合作社就完全没有“塘肚背”地块了。在鱼洞第三合作社和鱼洞第一合作社的山林权证登记的“塘肚背”地块有重叠冲突的情况下，从化区政府及原审法院均不应采纳任何一个山林权证作为判断依据，否则对另一方不公平，处理结果也是不正确的。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决第二项；2.支持鱼洞第三合作社的原审诉讼请求。上诉人从化区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：从化区政府于2008年立案调处林木林地案件的法律依据有《中华人民共和国森林法》（1998年修正）、《林木林地权属争议处理办法》及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》，但三者均未规定自受理至作出处理决定的时限。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》自2016年5月1日起施行，其中规定了林木林地权属调处的期限及申请延期的程序，但本案在该条例施行前已经立案处理，原审法院依据该条例来认定从化区政府调处的程序违法，违反了法不溯及既往的原则。相反，从化区政府受理林权争议后，均是依据当时有效的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十三条等相关规定进行调解、调查取证等工作，程序合法。综上，请求二审法院判令：1.撤销原审判决第一项；2.本案的受理费由鱼洞第三合作社、鱼洞第一合作社负担。被上诉人市政府二审答辩称：一、市政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。二、市政府作出被诉行政复议决定程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。原审第三人鱼洞第一合作社二审未提交书面陈述意见。经审查，原审判决查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，鱼洞第三合作社、鱼洞第一合作社之间就林地“塘肚背”的权属发生争议，其中：7亩林地已包含在鱼洞第三合作社于2005年取得的从林证字（2005）第12100004号《林权证》范围内，双方确认对此并无争议；对于剩余的90亩林地，双方各自持有山林权证，故处理该林权争议时，应以山林权证作为依据，以山林权证记载的四至为准，从化区政府受理鱼洞第一合作社的处理申请后，经多次现场勘验、询问、调查，明确了争议山林的四至，经与鱼洞第一合作社、鱼洞第三合作社各持有的山林权证进行比对，争议山林的面积、四至均与鱼洞第一合作社持有的山林权证记载更为吻合，而与鱼洞第三合作社持有的山林权证记载差异偏大，从化区政府在综合考虑后作出被诉处理决定，认定该90亩争议山林归鱼洞第一合作社所有，应属合理。至于被诉处理决定是否超期的问题，从化区政府早于2008年即受理鱼洞第一合作社的林地争议处理申请，但其于2019年3月7日才作出被诉处理决定，即便自《广东省林木林地权属争议调解处理条例》施行之日（2016年5月1日）起算，也已超过该条例第四十条规定的期限，故应确认从化区政府超期作出从府行决字〔2019〕4号《山林纠纷处理决定书》程序违法。同时，市政府作为行政复议机关，未能审查出从化区政府作出的被诉处理决定中存在问题并加以指出和纠正，而是作出被诉行政复议决定维持了被诉处理决定，依法应当确认违法。原审法院认定市政府作出被诉行政复议决定维持被诉处理决定程序合法不当，本院予以纠正。综上，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院予以改判。鱼洞第三合作社和从化区政府的上诉理由均不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3648号行政判决；二、确认广州市从化区人民政府超期作出从府行决字〔2019〕4号《山林纠纷处理决定书》程序违法；三、确认广州市人民政府作出的穗府行复〔2019〕808号《行政复议决定书》违法；四、驳回广州市从化区******第三经济合作社的其他诉讼请求。本案一、二审诉讼费各50元，由广州市从化区人民政府、广州市人民政府共同负担。本判决为终审判决。(此页无正文)审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年六月十一日法官助理 江妙龄书 记 员 王裕清