陕 西 省 高 级 人 民 法 院     行 政 裁 定 书     （2020）陕行终359号     上诉人（一审原告）：榆林市金圣节能环保有限公司。住所地：陕西省榆林市定边县。   法定代表人：王丰，该公司执行董事。   委托诉讼代理人：邓凤强，国浩律师（西安）事务所律师。   被上诉人（一审被告）：定边县人民政府。住所地：陕西省榆林市定边县。   法定代表人：苗玉祥，该县人民政府县长。   委托诉讼代理人：张本玉，该县司法局工作人员。   委托诉讼代理人：李平，该县人民政府法律顾问。   被上诉人（一审被告）：定边县工业新区建设管理委员会。住所地：陕西省定边县南，创业五路东。   法定代表人：尤海旺，该管委会主任。   委托诉讼代理人：蔡生福，该管委会工作人员。   一审第三人：北京交通大学电气工程学院。住所地：北京市海淀区XX村XX号。   法定代表人：王稼琼，北京交通大学校长。   委托诉讼代理人：高建学，北京交通大学教工。   上诉人榆林市金圣节能环保有限公司（以下简称金圣公司）因诉被上诉人定边县人民政府、定边县工业新区建设管理委员会（以下简称新区管委会）行政协议一案，不服榆林市中级人民法院（2018）陕08行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，金圣公司诉讼请求确认定边县人民政府与北京交通大学电气工程学院（以下简称工程学院）于2007年11月30日签订的《定边县人民政府与北京交通大学电气工程学院战略合作框架协议》（以下简称框架协议）和金圣公司与定边县人民政府、工程学院三方于2008年7月8日签订的《关于在定边县兴建北京交通大学国家级大学科技园定边工业产业科技分园的战略合作协议书》（以下简称合作协议）有效并解除，交付金圣公司使用1396亩土地，支付利用金圣公司科技项目的管理费并赔偿损失，而金圣公司并非框架协议的相对方，不具备原告的主体资格；金圣公司主张的合作协议是一个意向协议，合作协议内容不具体，未体现金圣公司诉讼请求的内容，故金圣公司的起诉没有事实根据。综上所述，金圣公司的起诉不符合起诉条件，遂依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回金圣公司的起诉。案件受理费50元，退还金圣公司。   上诉人金圣公司上诉称：1.框架协议是三方合作的总则和基础，合作协议是三方合作内容的补充，彼此相关联，根据2009年7月6日会议纪要精神，其成立了定边县通达大学科技园有限公司，三方已经实际履行协议内容，其作为协议实际履行主体、损失承受者，有权解除该协议；2.合作协议权利义务清楚明确，并非一审法院认定的意向协议；3.其协助定边县人民政府创建国家首批能源示范县、积极争取国家金太阳示范工程扶持资金、“绿色能源示范县”等，定边县人民政府以工程学院26个科技项目向陕西省人民政府申报土地最终获批，可以看出三方都在积极履行协议内容；4.土地使用权获批后，定边县人民政府、新区管委会违反协议约定，拒绝向其提供土地构成违约，严重侵害其合法权益，应当承担赔偿责任。请求：1.撤销一审裁定，发回重新审理；2.诉讼费由定边县人民政府、新区管委会承担。   被上诉人定边县人民政府答辩称：框架协议签订方没有金圣公司。合作协议是三方意向协议，具体权利义务还需进一步商定合作合同来规制，三方至今没有签订合作合同，金圣公司的诉讼请求在三方意向协议里体现不出来。请求驳回上诉，维持一审裁定。   被上诉人新区管委会答辩称：协议是意向性协议没有具体实施，一审驳回起诉正确，应予维持。   一审第三人工程学院提交意见称：其同意定边县人民政府的答辩意见。其属于二级单位，不具有独立的主体资格。   经审理查明，2018年10月10日，金圣公司提起本案诉讼，诉讼请求是：1.依法确认框架协议、合作协议有效，并予以解除；2.判令定边县人民政府、新区管委会将利用其26个科技项目从陕西省人民政府及陕西省国土资源厅获批核准的1396亩土地（坐落于定边县XX区XX区XX路以东，横九路以北）交付其使用，由其继续用于招商引资；3.判令定边县人民政府、新区管委会支付利用其26个科技项目的管理费2760万元；4.判令定边县人民政府、新区管委会赔偿其为招商引资支付的招商引资费、招待费、差旅费、考察学习费、建设费及其他费用17487569元（详见费用清单）；5.判令定边县人民政府、新区管委会赔偿因单方毁约给其造成的损失12952715元；6.本案的诉讼费用由定边县人民政府、新区管委会承担。二审询问中，金圣公司明确，其第2、3、4、5项诉讼请求系基于合作协议提出的相关请求。   另查明，框架协议由定边县人民政府和工程学院于2007年11月30日签订，主要有科技合作、组织实施、其他等三项内容。合作协议由定边县人民政府、工程学院和金圣公司于2008年7月8日签订，主要有合作三方职责定位、达成共识、建园的XX路XX路、建园总体规划、组织实施、其他等六项内容。   还查明，金圣公司、工程学院诉定边县人民政府、新区管委会合同纠纷一案，榆林市中级人民法院于2018年6月30 日作出（2016）陕08民初457号民事裁定，以本案应属行政合同管理范畴，不属于民事法律关系调整范畴为由裁定驳回金圣公司、工程学院的起诉。该裁定为生效裁定。   再查明，新区管委会系由定边县人民政府举办的事业单位。工程学院系北京交通大学的二级学院。   上述事实，有起诉状、二审询问记录、（2016）陕08民初457号民事裁定、新区管委会事业单位法人证书等证据证实，证据确实、充分，足以认定。   本院认为，从金圣公司提起本案诉讼的诉讼请求来看，其第2、3、4、5项诉讼请求均依附于其第1项诉讼请求，故本案应当审查的核心问题是，金圣公司针对框架协议和合作协议提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。   《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织就行政协议提起的行政诉讼。本案中，框架协议和合作协议的一方主体是定边县人民政府，属于为了实现行政管理和公共服务，具有行政法上权利义务内容的行政协议，依法属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”具体到行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务，因此，在判定行政协议案件中原告资格时不局限于民事合同的相对性原则。本案中，金圣公司虽然并非框架协议的签订主体，但其与框架协议之间是否具有利害关系取决于框架协议与合作协议之间是否具有关联关系、金圣公司是否实际履行了框架协议等事实，一审法院对上述问题未予审查，仅以金圣公司不是框架协议的相对方，认定其不具有针对框架协议提起行政诉讼的原告主体资格，依据不足。关于金圣公司针对合作协议的起诉是否符合起诉条件的问题，本院认为，金圣公司作为合作协议的相对方，基本诉权应当保护。意向性协议并非关于协议性质的分类，对于合作协议中是否约定了协议签订方的权利义务、金圣公司是否实际履行了合作协议、金圣公司的诉讼请求能否成立等问题均应当通过实体审查予以认定。因此，一审法院认定合作协议是意向协议，未体现金圣公司的诉讼请求内容，并以此驳回金圣公司针对合作协议的起诉，属适用法律错误。   还需指出的是，新区管委会、工程学院是否具有诉讼主体资格的问题，关系到本案被告和第三人的确定，还需进一步审查认定。金圣公司的各项诉讼请求之间是否存在不明确、相矛盾等问题，一审法院应当在继续审理中依法进行释明。   综上，金圣公司的上诉请求部分成立，本院予以支持。一审裁定以金圣公司的起诉没有事实根据为由驳回金圣公司的起诉错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销榆林市中级人民法院（2018）陕08行初43号行政裁定；   二、本案指令榆林市中级人民法院继续审理。         审判长  王勇   审判员  张慧颖   审判员  张安品         二〇二〇年六月十六日     书记员  刘婉楠          1