四川省巴中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川19行终4号 上诉人（原审原告）姚荣禄，男，生于1963年3月20日，汉族，住四川省巴中市巴州区。 委托代理人谭守龙，四川九朝律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）巴中市城市客运管理局，住所地四川省巴中市巴州区状元桥街**。 法定代表人张健，局长。 委托代理人魏小波，男，1975年9月27日出生，汉族，系该局副局长，住四川省巴中市巴州区。 委托代理人余燎，四川同善律师事务所律师。 上诉人姚荣禄与被上诉人巴中市城市客运管理局行政处罚一案，不服四川省巴中市巴州区人民法院作出的（2019）川1902行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人姚荣禄及其委托代理人谭守龙，被上诉人巴中市城市客运管理局委托代理人魏小波、余燎到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，2019年4月12日上午8时30分左右，巴中市城市客运管理局执法人员在上路执行职务时，发现在巴中市巴州区江北大道中段区环保局路口处的川YAQ9**比亚迪小轿车疑似从事非法营运，执法人员出示证件后，要求该涉嫌非法营运的车辆接受检查，制作了现场笔录，进行了现场录音录像，将涉嫌非法营运的川YAQ9**比亚迪小轿车予以扣押，并将驾驶员宁磊依法带至巴中市城市客运管理局办公室接受调查、询问。经乘客证实不认识川YAQ9**比亚迪小轿车驾驶员，通过招手搭乘该车并支付车费五元。同日，巴中市城市客运管理局作出川巴城客立案（2019）0503号立案审批表予以立案调查。于2019年4月12日询问了宁磊，其承认驾驶川YAQ9**比亚迪小轿车进行非法营运并收取车费五元；于2019年4月18日询问了姚荣禄，其承认川YAQ9**比亚迪小轿车系其所有，其雇佣宁磊驾驶川YAQ9**比亚迪小轿车跑车挣钱。2019年4月12日，巴中市城市客运管理局依法作出四川省交通运输行政强制措施决定书，决定对川YAQ9**比亚迪小轿车予以扣押30日，并书面告知宁磊可以提出听证申请、进行陈述及申辩的权利。逾期后，宁磊未提出听证申请，亦未进行陈述及申辩。 2019年4月18日，巴中市城市客运管理局经集体讨论，并于当日作出川巴城客行处（2019）0503号行政处罚告知书，告知姚荣禄处罚的事实、依据及陈述、申辩、听证的权利，在法定期限内姚荣禄未提出听证申请，亦未进行陈述及申辩。巴中市城市客运管理局遂于2019年4月22日作出川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书：姚荣禄的行为系未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动，违反了《巡游出租汽车经营服务管理规定》，决定给予责令改正，并处以10000元罚款的行政处罚。并于同日向姚荣禄送达了该处罚决定书。姚荣禄对行政处罚决定不服，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审同时查明，2019年4月22日，巴中市城市客运管理局作出川巴城客行解（2019）0503号解除行政强制措施通知书，于同日将该法律文书向姚荣禄予以送达，并将扣押的川YAQ9**比亚迪小轿车退还姚荣禄。 原审还查明，姚荣禄原驾驶川Ｙ×××××号面包车从事班车营运，营运线路为“街心花园至大佛寺”。后因车站搬迁、线路改变等，运输主管部门已将其《道路运输证》和《经营许可证》予以注销，姚荣禄便多次向各部门信访反映。 原审法院认为，巴中市城市客运管理局前身系巴中市交通运输管理局内设机构城市客运管理办公室。2012年4月23日，中共巴中市委机构编制委员会办公室以巴编办发〔2012〕33号《中共巴中市委机构编制委员会办公室关于市政府机构调整和市区事权划分机构编制、职责调整事宜的通知》：为方便统一管理，将中心城市规划区内未取得道路运输经营许可、擅自从事客运车辆的行政处罚权划归市交通运输局城市客运管理办公室，并从巴州区运管所划转10名人员、编制到市交通运输局城市客运管理办公室。2015年8月17日，中共巴中市委机构编制委员会办公室以巴编办发〔2015〕122号《中共巴中市委机构编制委员会办公室关于印发交通运输局所属参照公务员法管理事业单位主要职责内设机构和人员编制规定的通知》：根据（巴府办发〔2012〕61号精神，设立巴中市城市客运管理局，其行使原巴中市交通运输管理局内设机构城市客运管理办公室的行政管理职责，为巴中市交通运输局所属参照公务员法管理事业单位，机构规格为正科级，专门负责巴中市中心城市公交客运、出租汽车客运的行政审批和行政管理工作等事务。故巴中市城市客运管理局具有对本辖区内非法营运的出租汽车的行政管理职责，其具备行政执法主体资格。 姚荣禄请求依法撤销巴中市城市客运管理局川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书。原审法院认为，通过本案庭审中双方提供的证据，可以证实姚荣禄未取得巡游出租汽车经营许可，其系从事非法营运，该违法事实清楚，证据确实、充分，姚荣禄的诉请理由不成立，不予支持。 姚荣禄诉请审查和确认其原“街心花园至大佛寺”城客《道路运输证》和《经营许可证》的合法性。原审法院认为，本案审理的是姚荣禄未取得巡游出租汽车经营许可而擅自从事非法营运。关于其原办理的《道路运输证》和《经营许可证》的合法性问题，由于城市框架的扩大，姚荣禄原从事的线路班线已经不复存在，且两证的合法性审查及确认亦不属本案审理的范围。故姚荣禄的该项诉请，不予支持。 姚荣禄诉请要求巴中市城市客运管理局承担相关损失费用，但未提供证据证实，不予支持。 姚荣禄未取得巡游出租汽车经营许可，驾驶非营运车辆从事营运活动，其行为违反了《巡游出租汽车经营服务管理规定》。巴中市城市客运管理局作为行政执法主体，有权对非营运车辆从事非法营运的行为进行调查、处理，并在调查核实的基础上，按照相关法律、法规的规定，作出行政处罚决定，该决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，该行政行为合法，予以支持。姚荣禄要求撤销巴中市城市客运管理局作出的川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书，无事实依据及法律依据，其理由不成立，不予支持。 综上，为了规范城市客运出租汽车正常的经营、管理秩序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回姚荣禄的诉讼请求。 一审宣判后，姚荣禄不服提起上诉，其主要上诉理由：1.针对上诉人请求一审法院依法撤销巴中市城市客运管理局作出的川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书的诉请。上诉人认为被上诉人于2019年作出的川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定缺乏事实依据，且处罚程序不合法。上诉人享有“街心花园至大佛寺”线路的经营权，办理了《道路运输证》和《经营许可证》，且上诉人在经营过程中亦按规定缴纳了相关费用。运输主管部门违法作出巴市运（2006）124号文件，注销了上诉人的《道路运输证》和《经营许可证》，致使上诉人的权益受到了严重侵害，导致上诉人的生活异常困难，上诉人不得已才雇佣宁磊驾驶比亚迪小汽车从事客运服务，以维持家庭生活开支，且注销《道路运输证》和《经营许可证》的单位与作出行政处罚的单位系同一单位，法定代表人也系同一人，只是单位名称有变动。同时，被上诉人在查处上诉人违法运输过程中，调查、取证等程序没有完全按照相关规定进行，其取得的证据不应被人民法院采信。故被上诉人对上诉人作出的川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书不合法，应予撤销。2.关于上诉人要求审查和确认上诉人“街心花园至大佛寺”城客《道路运输证》和《经营许可证》合法性的诉请，一审法院认定“由于城市框架的扩大，上诉人原从事的线路班线已经不复存在，且两证的合法性审查及确认亦不属于本案审理的范围，故上诉人的该项诉请本院不予支持”。上诉人认为一审法院适用法律错误，既然一审法院认为该项诉请不属于本案的审理范围，那么一审法院就不该在未对该项诉请进行实质性审查的情况下，就对该项诉请作出“该项诉请本院不予支持”的实体性判决，而应该告知上诉人另案起诉。一审法院驳回了上诉人的该项诉请，根据“一事不再理”的原则，上诉人针对该项诉请就只能上诉或再审，那么上诉人就天然丧失了对该项诉请的诉权。恳请二审法院改判确认上诉人“街心花园至大佛寺”城客《道路运输证》和《经营许可证》合法，或告知上诉人就该项诉请另案起诉。综上所述，被上诉人作出的行政处罚程序错误，其处罚决定应予撤销，上诉人要求确认两证合法性的诉请事实清楚、理由正当，应予支持。其上诉请求：1.依法撤销巴中市巴州区人民法院（2019）川1902行初23号行政判决；2.改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销巴中市城市客运管理局作出的川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书，确认原“街心花园至大佛寺”城客《道路运输证》和《经营许可证》合法；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人巴中市城市客运管理局辩称：1.被上诉人作出的处罚决定事实清楚，程序合法。一审中被上诉人提交了相应的事实依据和程序依据，上诉人对一审的证据基本认可且在诉状中提到雇佣驾驶员宁磊驾驶比亚迪小汽车从事客运服务这一事实，并且对道路运输证和经营许可证已经被注销也予以认可。2.一审判决认定事实清楚，程序合法。3.上诉人提出确认“街心花园至大佛寺”《道路运输证》和《经营许可证》合法的问题与本案无关。上诉人提出确认“街心花园至大佛寺”《道路运输证》和《经营许可证》合法的问题，应当向行政相对方提出，被上诉人不是适格主体，人民法院驳回其诉请，上诉人并没有丧失该诉权。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人姚荣禄对被上诉人巴中市城市客运管理局作出被诉行政处罚决定的职权依据未提出异议，本院经审查后予以确认。本案二审争议的焦点为：1.被上诉人巴中市城市客运管理局于2019年4月22日作出的行政处罚决定书认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法；2.人民法院在本案中是否应当审查和确认上诉人姚荣禄以前的《道路运输证》和《经营许可证》的合法性。 关于被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法的问题。被上诉人巴中市城市客运管理局在作出行政处罚决定前，对上诉人的违法行为进行立案调查，经集体讨论后作出行政处罚告知书，告知处罚的事实、依据及陈述、申辩、听证的权利，在法定期限内上诉人未提出听证申请，亦未进行陈述及申辩，被上诉人遂作出川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书，故被上诉人作出行政处罚的程序并无不当。 本案中，巴中市城市客运管理局在行政处罚程序中收集了上诉人姚荣禄所有的小汽车搭乘一名乘客的视频资料、姚荣禄及其所雇驾驶员的询问笔录、乘客作证的视频资料，该证据能证实上诉人从事小汽车营运的事实。同时，上诉人不能提供可以进行出租汽车经营的合法手续，故上诉人未取得巡游出租汽车经营许可，从事非法营运，违法事实清楚，证据确实充分，被上诉人根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条的规定作出本案被诉的行政处罚决定，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。故上诉人姚荣禄提出的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于人民法院在本案中是否应当审查和确认上诉人姚荣禄以前的《道路运输证》和《经营许可证》合法性的问题。“一行政行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。本案中，上诉人姚荣禄起诉要求撤销巴中市城市客运管理局川巴城客罚（2019）0503号行政处罚决定书，法院应针对该诉请进行审理，其要求审查以前的《道路运输证》和《经营许可证》的合法性，不属于本案审理范围，故对该请求本院不予支持。 综上所述，姚荣禄的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚荣禄负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李晓云 审 判 员 杨 垚 审 判 员 孙万民 二〇二〇年六月十八日 法官助理 黄 涛 书 记 员 雒 颖 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……