河南省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫行终1487号上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人王发军，中原区莲湖街道办事处工作人员。委托代理人郑冉，河南正润律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李飞，男，汉族，1980年10月29日出生，住郑州市中原区。委托代理人李雪铮，女，汉族，1981年12月7日出生。上诉人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）因李飞诉其强制拆除房屋违法一案，不服郑州市中级人民法院(2020)豫01行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。李飞一审诉称：李飞在郑州市中原区须水镇李曰庄村60号付1号（陇海路与富民路交叉口向南2公里处路西）有合法的土地使用权和房屋一处，房屋共四层，建筑面积共621.78平方米。2019年7月12日早晨，李飞发现自己的房屋被非法强制拆除，李飞对此不服，提起行政诉讼，请求：1、确认中原区政府强制拆除李飞房屋的行为违法；2、由中原区政府承担本案的诉讼费用。郑州市中级人民法院一审查明：1、李飞2006年在中原区须水镇常庄村第九村民组申请一处宅基，证号为郑中原集用(2006)第0042号，使用权面积为168㎡。2、中共郑州市中原区委办公室于2014年7月18日下发了《关于成立中原区常庄村拆迁安置工作指挥部的通知》(中原办文[2014]25号)。3、中原区常庄村拆迁安置工作指挥部依据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文[2009]127号）和相关法律、法规及政策，于2014年9月9日出台了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，并依据该方案开展了常庄村的改造拆迁补偿安置工作。4、李飞于2014年10月18日签字确认了其附属物普查表。后因李飞对补偿标准有异议，拒绝与中原区常庄村拆迁安置工作指挥部签订补偿安置协议，涉案房屋于2019年7月被拆除。5、为“迎接民族盛会，庆七十华诞”，中原区政府依据郑州市等上级政府部署要求决定开展违法建设专项整治活工作，莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件于2019年7月将李飞的涉案房屋拆除。6、李飞因要求确认中原区政府莲湖街道办事处强拆房屋行为违法，向河南省郑州市中原区人民法院提起行政诉讼，该院于2019年12月20日作出（2019）豫0102行初444号行政裁定书，认定莲湖街道办事处拆除涉案房屋的行为在法律上应当视为委托，以中原区政府莲湖街道办事处主体不适格，裁定驳回李飞的起诉。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于郑州市中原区政府在本案中作为被告是否适格。中原区政府辩称，涉案房屋由莲湖街道办事处拆除，本案李飞以中原区政府为被告，被告主体资格不适格。经审查，河南省郑州市中原区人民法院作出的（2019）豫0102行初444号行政裁定并无不当。中原区常庄村拆迁安置工作指挥部制定了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，李飞房屋在拆迁范围内，在李飞对补偿标准有异议未签订拆迁补偿协议的情况下，房屋被拆除，虽莲湖街道办事处参与了房屋拆除，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，县级以上人民政府组织实施土地征收工作，办事处不具有征收土地的职能，且涉案房屋拆除中原区政府是征收土地的受益者，莲湖街道办事处的拆除行为是在政府的统一指挥下进行的，这种行为在法律上应当视为其受中原区政府的委托。综上，中原区政府是本案的适格被告；（二）关于中原区政府拆除涉案房屋的行政事实行为是否违法问题。本案中，中共郑州市中原区委办公室于2014年7月18日下发了《关于成立中原区常庄村拆迁安置工作指挥部的通知》(中原办文[2014]25号)。中原区常庄村拆迁安置工作指挥部依据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文[2011]258号）、《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文[2009]127号）和相关法律、法规及政策，于2014年9月9日出台了《中原区常庄村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，并依据该方案开展了常庄村的改造拆迁补偿安置工作。李飞于2014年10月18日签字确认了其附属物普查表，后因李飞对补偿标准有异议，拒绝与中原区常庄村拆迁安置工作指挥部签订补偿安置协议，涉案房屋于2019年7月被拆除。为“迎接民族盛会，庆七十华诞”，中原区政府依据郑州市等上级政府部署要求决定开展违法建设专项整治活工作，莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件于2019年7月将李飞的涉案房屋拆除。中原区政府辩称：李飞拒不搬迁的行为严重损害了公共利益，拆除不构成违法。常庄村2014年开始进行城中村改造，距今已有6年之久，常庄绝大多数村民早已搬迁并按照《补偿安置方案》签订了拆迁补偿安置协议，而李飞提出不合理的过高要求，迟迟不签订补偿安置协议，也不搬迁，指挥部一直与李飞协商补偿事宜，但指挥部并没有拆除案涉房屋，即使涉案房屋现已被拆除，指挥部仍同意按照《补偿安置方案》与其签订补偿安置协议。但因李飞的房屋一直没有拆除造成常庄城中村改造的集体土地上附属物无法清零，造成无法进行土地收储及办理安置房的规划、建设、施工许可手续，城中村改造工作严重滞后，常庄村安置房也无法按期建设，整个村庄已搬出去的村民不能按时回迁，严重损害了常庄村村集体及村民的合同权益。由于2019年9月在郑州市召开全国少数民族运动会，并且适逢中华人民共和国七十华诞，因李飞拒不搬迁，影响了民族动运会场地建设及国庆七十周年庆典，影响郑州市的对外形象，李飞房屋被拆除并不是属于违法行为。一审法院认为，中原区政府认为李飞拒不搬迁的行为严重损害了公共利益，其可依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七、第四十四条的相关规定，作出强制执行决定，申请人民法院强制执行。本案中，中原区政府未提供相应的证据证明其依法作出强制执行决定，并由具有行政强制执行权的机关依法强制执行，而案涉房屋最终是由莲湖街道办事处以开展违法建设专项整治活为由拆除，依法应确认拆除李飞宅基地上房屋的行政事实行为违法。综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认郑州市中原区人民政府拆除李飞宅基地上房屋的行政事实行为违法。中原区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院认定涉案房屋是因城中村改造工作被拆除,而同时又认定是因莲湖街道办事处开展违法建设专项整治活动而被莲湖街道办事处拆除,系认定事实不清,前后矛盾；（二）上诉人从未因城中村改造项目而拆除或委托莲湖街道办事处拆除涉案房屋。一审法院仅推断上诉人是“征收土地的受益者”,从而认定莲湖街道办事处拆除涉案房屋的行为应视为上诉人的委托，系认定事实错误，而根据《土地管理法》的规定,土地征收由市、县人民政府实施,中原区政府没有土地征收权,不是土地征收的受益主体；（三）被上诉人的房屋是因为郑州市整治违法建筑而拆除的,一审法院查明该项整治违法建筑工作系郑州市等上级政府下达的工作要求,相关法律责任不应由上诉人承担。在此情况下,一审法院认定上诉人应承担违法拆除涉案房屋的法律责任系认定事实不清；（四）涉案房屋并非因城中村改造而被拆除,并且城中村改造系村集体自愿进行土地性质转化的行为,而非国家征收土地行为,一审法院适用有关国家土地征收的法律规定从而认定或推定上诉人为涉案拆除行为的责任主体系适用法律错误；（五）被上诉人的房屋是由于郑州市整治违法建筑而被拆除的,并不是因城中村改造拆除的,上诉人不是本案适格诉讼主体,也不是被上诉人房屋拆除的责任主体,上诉人不应承担责任,上诉人作为本案被告主体不适格。综上,请求二审法院撤销一审判决，改判驳回李飞的诉讼请求或发回重审。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）关于中原区政府作为被告是否适格问题。根据本案查明事实，被上诉人房屋位于本案城中村改造范围内，上诉人在2019年也开展了违法建设专项整治工作。莲湖街道办事处根据中原违治办（2019）18号文件将涉案房屋拆除，根据郑州市中原区人民法院生效的（2019）豫0102行初444号行政裁定，莲湖街道办事处的拆除行为应视为受上诉人委托实施，一审法院将中原区政府作为本案适格被告，符合法律规定；（二）关于一审法院适用法律是否正确问题。上诉人未与被上诉人就拆除事宜达成一致意见，也无证据证明被诉拆除行为履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，一审法院确认上诉人被诉拆除行为违法，处理正确。本案实体处理仅适用《中华人民共和国行政强制法》的规定即可，无需适用其它法律。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市中原区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年六月二十四日法官助理王宁书记员陈瑞丹