江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初698号 原告朱继红，女，1965年8月24日生，××族，住如东县。 原告胡艳宇，女，1990年7月1日生，××族，住址同上。 两原告共同委托代理人丁斌，北京大成（南通）律师事务所律师。 被告如东县自然资源局，住所地如东县掘港镇长江路**。 法定代表人倪劲松，职务局长。 应诉负责人葛鹏洲，职务副局长。 委托代理人徐荣，该单位工作人员。 委托代理人张捷，南通南黄海律师事务所律师。 第三人南通纬纶纺织有限公司，，住所地如东县河口镇中天工业园区园中路 法定代表人冒国平，职务执行董事、总经理。 委托代理人戴鸿儒，如东县景安法律服务所法律工作者。 第三人江苏如东农村商业银行股份有限公司景安支行，，住所地如东县河口镇立新桥居委会**** 负责人曹沛，职务行长。 原告朱继红、胡艳宇诉被告如东县自然资源局（以下简称如东资源局）土地行政登记一案，原告于2019年5月28日向本院提起诉讼，本院于6月3日立案，于6月10日向被告如东资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通纬纶纺织有限公司（以下简称纬纶公司）、江苏如东农村商业银行股份有限公司景安支行（以下简称农商行景安支行）与本案存在利害关系，本院依职权通知该两单位作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年10月24日、2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告朱继红及两原告共同委托代理人丁斌，被告如东资源局副局长葛鹏洲及委托代理人徐荣、张捷，第三人纬纶公司委托代理人戴鸿儒，第三人农商行景安支行行长曹沛到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月，现已审理终结。 如东县人民政府于2004年7月20日向第三人纬纶公司颁发了东国用（2004）第530009号《国有土地使用证》，面积为6745.61平方米，使用终止日期至2054年6月29日止，土地性质为国有土地使用权，土地用途为工业用地，坐落于如东县××××组。 原告朱继红、胡艳宇诉称，1999年8月25日，南通景盈机械有限公司（以下简称景盈公司）所用的土地为如东县河口镇锦成村集体土地，原告朱继红和前夫胡建泉购买了景盈公司的三间平房。两原告及胡建泉都是本村村民，原告胡艳宇系朱继红、胡建泉之女，原告一家在村里没有其他宅基地。2001年2月20日，经政府批准，收取了朱继红基础设施配套费后，政府把该处房屋作为原告家唯一的宅基地进行土地放线，并批准翻建，盖了一幢三层楼房，县公安局为该楼房发放了门牌号码，两原告以该房屋作为永久居住地办理了身份证。2004年7月20日，被告为第三人纬纶公司办理了案涉国有土地使用权证，其中包括了原告一直居住的案涉房屋土地。2015年5月4日，朱继红与胡建泉离婚，约定房屋归两原告居住所有。2018年12月16日，纬纶公司要求被告拆除房屋并支付土地使用费，原告才知纬纶公司领取土地证一事。被告为纬纶公司办理土地证时，程序违法，没有及时通知原告，非法剥夺了原告陈述、申辩和申请听证的权利，且侵犯了原告依法获得司法救济的权利，侵犯了原告的知情权和财产权。请求：1.撤销或者部分撤销东国用（2004）第530009号《国有土地使用权证》；2.诉讼费由被告承担。 被告如东资源局辩称，1.如东县人民政府向纬纶公司颁发东国用（2004）第530009号土地使用权证材料齐全，权属合法，界址清楚，面积准确，发证程序合法。原如东县国土资源局对登记申请和地籍调查结果进行了审核，正确履行了法定职责。原告称案涉土地使用权证宗地包含了作为其家庭唯一的宅基地，并经依法批准翻建，盖了一幢三层楼房，不符合事实。原告称其购买了景盈公司三间房屋，也不能证明其合法取得了房屋占地的土地使用权，景盈公司用地性质为生产、综合用房，其将三间房屋转让给胡建泉居住也是无效的，胡建泉不能取得三间房屋的物权。原告在占用的土地上翻建三层楼房，并未取得合法批准手续，即使如原告所称，被告颁发案涉土地使用权证也无不当。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人纬纶公司述称，1.纬纶公司取得案涉土地的程序合法、界址清楚、面积准确，纬纶公司已经根据规定支付了款项，并缴纳税费。2.被告发给纬纶公司的案涉国土使用权证已经履行了全部合法程序，发证行为合法有效。3.原告2001年2月的建房行为违法，原告诉称其建房行为经政府批准，原告的说法没有法律依据，没有证据支持，农村村民建房应当向所在村委会提出申请，然后由政府相关部门审批，其批准合法手续有两种，建设许可证和建设用地许可证，原告不能凭政府部门收取了相关管理费用就认为建房手续合法。建房手续合法应以政府部门发放许可证为准。即便乡政府曾承诺批准，这种批准也是违法的，案涉土地在1993年已经被其他公司征用，由集体土地变为国有土地，乡镇批准建房条件仅能在集体土地范围内批准，农村村民在国有土地上建房，乡政府无权批准。因此，原告诉称政府批准合法建房没有法律依据。4.原告购买案涉地块地上的建筑物，并不导致土地性质发生改变，原告购买的仅是地上附着物，原告没有在购买之后对土地进行审批准许。 第三人农商行景安支行述称，其根据合同法及担保法的要求办理不动产抵押登记，相关的抵押合同合法有效，请求法院依法处理。 经审理查明，1993年3月10日，原如东县土地综合开发公司与原如东县景安乡路窑村三组签订征用土地协议书，征用路窑村三组7.55亩土地。同年4月5日，经如东县人民政府批准，原如东县土地管理局同意原如东县土地综合开发公司征用原景安乡路窑村三组7.55亩土地（其中耕地2.99亩），所征土地给南通汉龙机械有限公司（以下简称汉龙公司）用于扩建生产、综合用房，后汉龙公司更名为景盈公司。 1999年8月25日，原告朱继红前夫、胡艳宇父亲胡建泉以2.6万元购买景盈公司东厂区前排靠近马路边的三间平房，协议约定土地使用权变更费用按照有关规定办理，由胡建泉承担。1999年9月24日，南通市产权交易中心如东分部作出东产权（1999）6号《产权交易成交确认书》，对顾歆才、胡建泉分别购买景盈公司资产的交易事项进行确认，其中确认胡建泉购买景盈公司资产的交易行为符合有关政策法规，其交易结果合法有效，胡建泉购买景盈公司东厂区宿舍三间，价格为2.6万元，产权交易成交确认后，胡建泉购买的资产归胡建泉个人所有，依法享有资产所有者的一切权利，承担相应的责任，产权交易成交后，交易双方应按照规定及时办理有关变更登记手续。此后，就交易的三间平房，双方未办理产权变更登记手续。2001年2月，胡建泉以景盈公司名义向原如东县景安乡财政所缴纳10228元基础设施配套费、500元管理费，将三间平房拆除，并在原有平房占地基础上进行了扩建，沿街建成“L型”的三层楼房一幢。 2001年8月2日，景盈公司由如东县轻工工业公司划交给吴窑镇人民政府管理，并进行改制。2002年，纬纶公司购买了景盈公司资产，申请将原汉龙公司的7.55亩国有土地使用权调整给纬纶公司。2002年6月，原如东县国土资源局批准同意将位于景安镇立新桥居委会原景盈公司闲置国有土地6745.61平方米变更给纬纶公司使用，其中超过原用地批准面积约1712.28平方米，同意用原锦成小学使用的1712.28平方米国有非农建设用地进行置换，供地方式为租赁。同月，纬纶公司办理了东国用（2002）字第420001号《国有土地使用权证》，使用权类型为租赁，用途为工业，终止日期至2005年5月25日。2004年6月，纬纶公司与原如东县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，受让河口镇立新桥居委会（原景安镇立新桥居委会）6745.61平方米国有土地，缴纳了土地出让金708289元，并支付相关税费。2004年7月5日，纬纶公司申请办理案涉国有土地使用权证，并提交国有土地使用权出让合同、土地出让金发票、契税发票等材料。同年7月20日，原如东县人民政府颁发东国用（2004）第530009号《国有土地使用权证》，使用权面积为6745.61平方米，使用权类型为出让，用途为工业用地，终止日期为2054年6月29日。胡建泉原购买的三间平房及重建后的三层楼房均位于该土地范围内。 另查明，朱继红与胡建泉于1989年结婚，于2015年5月4日离婚。离婚当日，双方签订一份协议，约定河口镇锦成村十六组207号（原河口镇立新桥居委会二组20号）楼房一幢（即胡建泉2001年所建房屋），财产所有权归胡艳宇个人所有。 还查明，原属如东县人民政府的不动产登记职能现由被告如东资源局行使。案涉土地从2016年9月开始陆续发生多笔抵押。2020年1月7日，该土地抵押给第三人农商行景安支行并办理抵押权证。 经查询关联案件，2019年1月4日，如东县人民法院立案受理纬纶公司诉朱继红排除妨碍纠纷，纬纶公司以其系土地使用权人为由，要求朱继红返还所占用土地378平方米，并支付自2004年7月至2018年12月占用土地使用费10万元。 本院认为，本案争议焦点为：一、原告是否具有提起本案行政诉讼的主体资格；二、如东县人民政府向第三人纬纶公司颁发的东国用（2004）第530009号《国有土地使用权证》是否合法，是否应撤销或部分撤销。 关于原告是否具有提起本案行政诉讼的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。结合该法第二条第一款有关“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定精神,在行政行为的撤销诉讼中,判断原告是否适格,应主要审查原告是否享有所主张的合法权益、被诉行政行为是否对该合法权益的形成、变更或者消灭产生直接影响。本案原告起诉请求撤销案涉《国有土地使用证》,系主张该登记侵犯其房屋所占土地的使用权。案涉三层楼房确实建在东国用（2004）第530009号《国有土地使用权证》的土地范围内，该房屋系胡建泉、朱继红夫妻关系存续期间所建，两人离婚时协议赠予胡艳宇，两原告作为房屋的建造者、使用人、所有人，案涉登记行为对原告的合法权益产生实际影响。事实上，纬纶公司以其系土地使用权人为由，提起民事诉讼，要求朱继红返还土地并支付土地使用费。故案涉《国有土地使用证》的颁发对原告的权益存在影响，原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于如东县人民政府向第三人纬纶公司颁发的东国用（2004）第530009号《国有土地使用权证》是否合法，是否应当撤销或部分撤销的问题。第一，当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明案中,纬纶公司向申请登记时提交了登记申请、土地权属来源证明、地、地籍调查表地图及宗地界址坐标等相关材料,却未提供地上附着物权属证明，形式上就不符合相关法律、法规、规章的规定。事实上，案涉土地上存在原告的房屋，房屋的建设行为发生在纬纶公司受让土地之前，无论案涉房屋的建设合法与否，案涉房屋的权属并不属于纬纶公司。如东县人民政府未审查附着物权属即颁发涉案《国有土地使用证》，颁证行为不合法。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，即便胡建泉于1999年购买三间平房取得房屋所占土地的使用权，但其已拆除原有平房扩建了三层楼房，多占土地并无任何事实和法律依据，更不能因其违法建房就当然取得现有房屋建筑占地的土地使用权。因胡建泉购买的三间平房早已拆除，现已无法确定原三间平房的四至位置及占地面积，故无法部分撤销案涉《国有土地使用权证》。纬纶公司通过合法途径善意受让土地，支付了土地出让金及相关税费，并办理土地使用权证，原告房屋所占土地仅是其中很小的一部分，该土地使用权也登记了抵押权，抵押给农商行景安支行。如撤销整个土地证可能影响公共利益，不利于维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全，也侵犯抵押权人的利益，且撤销后无法准确作出新的土地使用权证。因此，该行政行为不可撤销。 综上，如东县人民政府于2004年7月20日向第三人纬纶公司颁发的东国用（2004）第530009号《国有土地使用权证》依据的证据不足，应予撤销；但撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认违法。因原属如东县人民政府的不动产登记职能现由被告如东资源局行使，则相应的法律后果由被告如东资源局承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 确认如东县人民政府于2004年7月20日向南通纬纶纺织有限公司颁发东国用（2004）第530009号《国有土地使用权证》行为违法。 案件受理费50元，由被告如东县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  管丽君 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  于 佳 二〇二〇年六月二日 书 记 员  施逸凡 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； …