广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终530号上诉人（原审原告）：广东水保生态工程咨询有限公司，住所地广州市天河区***********。法定代表人：吴某某，总经理。委托代理人：叶某某、周某，广东格林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区新龙镇人民政府，住所地广州市黄埔区***********。负责人：李某某，镇长。上诉人广东水保生态工程咨询有限公司（以下简称水保公司）因诉被上诉人广州市黄埔区新龙镇人民政府收地通知一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4376号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。原审法院经审理查明，2013年2月1日，原告水保公司的法定代表人吴某某向广州市萝岗区******二经济合作社、广州市萝岗区******四经济合作社租赁约140亩农用耕地，约定土地用途为农业科技园艺开发、推广、培训、服务及农业园林种植，租期15年，自2013年2月1日起至2028年1月31日止。2013年4月27日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局发出穗萝国土征预字[2013]8号《征收土地预公告》，公告拟征收广河高速以北、九龙镇周边土地3000公顷用作知识城建设用地。2013年8月13日，中新广州知识城社会事务管理中心发出搬迁公告，公告九龙镇平岗河项目范围内土地已规划为中心知识城建设用地，该中心为该地块房屋搬迁的拆迁人，将依照广州开发区、萝岗区通过的《中新广州知识城房屋拆迁补偿安置方案》对各住户进行拆迁补偿安置等。2013年12月30日，中新广州知识城社会事务管理中心（甲方）、广州市萝岗区******经济联合社（乙方）、广州市萝岗区******经济合作社（丙方）、广州市谷城企业管理服务有限公司（丁方）签订穗知社管征[2013]072号/201***********010《征地补偿协议书》，其中约定甲方征收九龙镇XX村X四经济合作社的集体土地42.873亩，征地综合补偿款527.3379万元，征地综合补偿款已包含征地面积范围内的土地补偿费、青苗补偿费、一般附着物补偿费（含一般水利设施补偿费、农耕道路补偿费、田间小型建构筑物补偿费），但不包括住宅房屋，村社集体自筹资金建设的水泥道路、大中型水利设施、有合法报建手续地上建构筑物补偿费、持有合法经营证照企业和种养殖场拆迁补偿费和坟墓的迁移补偿费；乙、丙方收到甲方按协议约定的补偿款后，应在八个月内完成对权属人的青苗、鱼塘和一般附着物的补偿工作，并签署《交地确认书》，将本协议约定的土地全部交付甲方管理和使用；等等。同日，中新广州知识城社会事务管理中心（甲方）、广州市萝岗区******经济联合社（乙方）、广州市萝岗区******X二经济合作社（丙方）、广州市谷城企业管理服务有限公司（丁方）签订穗知社管征[2013]142号/201***********010《征地补偿协议书》，约定甲方征收九龙镇XX村X二经济合作社的集体土地32亩，征地综合补偿款393.6万元，征地综合补偿款已包含征地面积范围内的土地补偿费、青苗补偿费、一般附着物补偿费（含一般水利设施补偿费、农耕道路补偿费、田间小型建构筑物补偿费），但不包括住宅房屋，村社集体自筹资金建设的水泥道路、大中型水利设施、有合法报建手续地上建构筑物补偿费、持有合法经营证照企业和种养殖场补偿费和坟墓的拆迁补偿费；乙、丙方收到甲方按协议约定的补偿款后，应在八个月内完成对权属人的青苗、鱼塘和一般附着物的补偿工作，并签署《交地确认书》，将本协议约定的土地全部交付甲方管理和使用；等等。2019年5月23日，中新广州知识城合作项目服务管理中心向被告新龙镇政府发出穗开知合[2019]23号《关于下达2019年度中新广州知识城重点项目征拆交地任务的通知》，将2019年度知识城重点项目（该中心为征拆业主包括基础设施建设项目和产业项目）的征拆交地任务予以下达，涉及XX村的征地在征拆交地任务表内。2019年7月3日，被告新龙镇政府向新龙镇XX村（上X、廖X、X新、X丫、田X、X二、X四及经济联社）发出穗埔新龙府通[2019]28号《关于XX村的收地通知》(以下简称被诉《收地通知》)，因中新广州知识城平岗河项目建设需要，根据中新广州知识城社会事务管理中心与你社签订的《征地补偿协议书》穗知社管征[2013](071号、072号、136号、137号、138号、139号、140号、142号)的相关约定，就项目所在的已征土地使用事宜通知如下：一、收地范围和时间1、具体收地范围和位置见附图；2、2019年7月5日前将属于收地范围内的约331.8亩已征土地交付建设单位使用。二、有关要求。请在收地范围内的村民、农作物种植户，于2019年7月5日前自行清理地上农作物，并完成鱼塘的鱼苗清理、迁移山坟等工作。逾期不清走农作物的，视为自动弃置处理，届时不得以任何理由阻拦建设单位进场施工。附件：具体收地范围及位置图。原告以被告违法发出被诉《收地通知》导致其种植场内的苗木被推倒、铲除，诉至原审法院请求予以撤销该通知。另查明，因机构编制调整，2015年原中新广州知识城社会事务管理中心的征拆职能划入中新广州知识城土地开发中心，2019年原中新广州知识城土地开发中心变更为中新广州知识城合作项目服务管理中心。庭审中，原告陈述称其不清楚涉案的征地行为涉及到原告具体多少承包地，也不清楚损坏的范围是否仅限于征地的范围，原告并不属于被诉《收地通知》的村民、农作物种植户，强推苗木的行为由广东省水利水电第三工程局有限公司(以下简称水利三局)实施，但在相关的民事诉讼中，水利三局提交被诉《收地通知》作为证据证明其施工依据。被告陈述称其受中新广州知识城合作项目服务管理中心下达的交地任务而发出被诉《收地通知》，该通知的范围包括原告的承包地，但具体牵涉多少不清楚，该通知的对象是涉案征地补偿协议范围内的村民、农作物种植户，通知对象不包括原告，被告未实施清场行为，亦未实施强推原告苗木的行为。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中，被告受中新广州知识城合作项目服务管理中心下达的交地任务，根据原中新广州知识城社会事务管理中心与相关经济社签订的穗知社管征[2013](071号、072号、136号、137号、138号、139号、140号、142号)《征地补偿协议书》而发出被诉《收地通知》，涉案征地补偿协议已明确征地综合补偿款不包括持有合法经营证照企业和种养殖场拆迁补偿费，且被诉《收地通知》的对象为新龙镇XX村（上X、廖X、X新、X丫、田X、X二、X四及经济联社）在收地范围内的村民、农作物种植户，原告的承包地虽位于收地范围内，但原告并非该通知的对象，被诉《收地通知》与原告无利害关系。此外，被告的上述行为为受委托而实施的行为，该通知的内容仅是根据《征地补偿协议》的约定，对收地范围内的约331.8亩已征土地交付使用事宜进行告知。故被诉《收地通知》仅是一种告知、提示性行为，并未对相对人设定新的权利义务，亦不会原告权利义务产生实际影响。至于原告的苗木被他人所推倒、铲除，不属于本案审查范围，原告可另循途径解决。根据上述规定，原告的起诉不符合行政诉讼的受理条件，依法应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定驳回原告广东水保生态工程咨询有限公司的起诉。上诉人水保公司不服原审裁定，上诉称：一、上诉人具有原告主体资格，虽然被诉《收地通知》指向对象仅限收地范围内的村民、农作物种植户，但根据该通知作出的实际收地行为，涉及上诉人租赁土地的范围，且上诉人的苗木已遭受实际损失；二、被上诉人的工作人员承认苗木被毁是因实施被诉《收地通知》所为，且上诉人另案起诉广东省水利水电第三工程局有限公司举证过程中，该公司提交被诉《收地通知》作为其施工行为的依据；三、被诉《收地通知》并非是简单的告知、提示性行为，该告知强调了逾期未处理的后果，被上诉人根据被诉《收地通知》实施的清表行为已对上诉人的实体权利义务产生实际影响；四、上诉人作为土地承租人及苗木所有权人，相关征地主体至今未与上诉人签订补偿协议，上诉人也未收到苗木补偿款，被上诉人此情况下作出被诉《收地通知》系程序违法，且被诉《收地通知》与苗木被推倒、铲除之间存在因果关系。综上，请求撤销原审裁定，裁定原审法院受理和审理本案，本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人新龙镇政府答辩称：一、该府经中新广州知识城合作项目管理中心授权委托作为征收代理人，有权发出被诉《收地通知》，上诉人即非被诉《收地通知》的通知对象，也与被诉《收地通知》没有利害关系，不具备行政诉讼主体资格；二、被诉《收地通知》主要内容是通知土地权属人尽快将已被征收的土地交付至征收单位，属于告知、提示性行为，并非含有强制内容的行政决定，不属于可诉的行政行为；三、被诉《收地通知》与该府的清场行为并无关联，上诉人称其苗木于7月23日被不明人员进入用施工机械推倒、铲除200多棵名贵树木，该行为并非由该府实施。综上，一审裁定驳回起诉并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人与被诉《收地通知》是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告资格。所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。在征收补偿案件中，若承租人对被征收土地具有合法的承包经营权，其作为被征收土地的地上附着物的所有权人，收地行为有可能对地上附着物造成不同于其他人的特别损害或不利影响。本案中，上诉人自2013年2月1日起承租了广州市萝岗区******X二、X四经济合作社共140余亩农用耕地进行农业园林种植，该两经济合作社在2013年12月30日分别签订涉案两份征地补偿协议，由中新广州知识城社会事务管理中心征收两经济合作社的集体土地74.873亩。被上诉人承认其发出的被诉《收地通知》中确定的收地范围涉及上诉人的承包地，上诉人亦有证据证明建设单位水利三局依据被诉《收地通知》对上诉人承包地中的苗木等地上附着物实施强制清表，对其合法财产权益产生实质影响，故上诉人与被诉《收地通知》存在利害关系，具有原告主体资格。原审法院认为被诉《收地通知》仅是一种告知、提示性行为，裁定驳回上诉人的起诉，存在法律适用错误，处理不当，本院依法予以纠正，上诉人的上诉理由成立，本院予以采信。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4376号行政裁定；指令广州铁路运输法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年六月三日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞