山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初38号 原告李德琛，男，1959年4月20日出生，汉族，初中文化，住济南市莱芜区。 委托代理人王波，山东吏朔律师事务所律师。 委托代理人王**龙，山东吏朔律师事务所律师。 被告济南市莱芜区口镇人民政府；住所地：济南市莱芜区口镇北街；统一社会信用代码：11371202004358165W。 法定代表人王静媛，镇长。 委托代理人朱文举，山东鲁中环宇律师事务所律师。 原告李德琛诉被告济南市莱芜区口镇人民政府（以下简称为“口镇政府”）强制拆除行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李德琛及其委托代理人王波、王**龙，被告口镇人民政府的分工负责人秦增平、委托代理人朱文举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2000年12月16日，原告与济南市莱芜区口镇田庄村委会（以下简称为“田庄村委会”）签订《田庄村畜牧小区合同书》并予以公证，约定由原告承包田庄村388.8平方米土地用于畜牧养殖，承包期自2001年1月1日起至2005年12月31日止。2006年1月1日，原告与田庄村委会续签承包合同并予以公证，约定原告承包期限自2006年1月1日起至2026年12月31日止。2019年6月3日，被告口镇政府作出2019-2432号《限期拆除通知书》，要求原告限期拆除相关建筑物。被告未履行相关告知、听证、公告等程序，未听取原告的陈述和申辩，即拆除原告建筑物，存在实体和程序违法，侵害原告的合法权益。请求法院确认被告于2019年6月10日强拆原告涉案建筑物的行为违法，诉讼费用由被告承担。 原告李德琛向本院提供了以下证据： 1、田庄村畜牧小区合同书的公证文书两份、承包费收款收据一宗，《国土部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，证明原告有完整的土地承包经营权，合同中也未禁止临时性用房及看护房建设，原告无需办理农用地转用手续； 2、现场照片十二张及视频资料一份，证明被告对原告养殖场强制拆除的过程； 3、信访件基本情况、受理通知书、信访事件处理意见、送达回执、手机缴费凭证（李德琛）各一份，证实原告通过信访维护自己合法权益；被告在信访案件处理中强拆，不符合相关文件精神。 被告口镇政府辩称，为贯彻中共济南市莱芜区委办公室、济南市莱芜区人民政府下发的《关于印发全面拆除违法建设的通知》,被告成立拆违拆临办公室、拆违拆临工作小组，在各村对违法建设进行摸底调查。经查，原告李德琛系田庄村村民，在村内另有住宅。涉案建筑系原告在其承包的养殖土地上建设的住宅，面积约为100平方米，及其他构筑物及临时建筑物面积约为389平方米。涉案建筑物位于禁养区内，2019年5月8日，经向相关部门查询核实，涉案建筑物无相关备案、审批的档案资料，认定为违法建筑事实清楚，证据充分。被告及村两委多次入户做工作，告知原告权利义务，听取了其陈述和申辩。因原告拒不听取劝解和解答，同年6月3日，被告作出限期拆除通知书，限原告于6月6日前自行拆除房屋，逾期将强制拆除。城乡规划法属于特别法、新法，行政强制法是普通法，被告依据城乡规划法及规划建设管理条例的规定对违建进行拆除，不受当事人提起复议和诉讼程序的限制。根据行政复议法第21条和行政诉讼法第56条的规定，复议、诉讼期间不停止行政行为执行，实施强拆程序合法。被告虽然向原告作出限期拆除通知书，但并未实施强拆行为，而是委托第三方对涉案房屋进行助拆，实施拆除前已将原告的室内物品搬离，原告并未阻拦或制止。原告的诉讼请求应予驳回。 被告口镇人民政府向本院提交了以下证据： 1、田庄村违法建设调查摸底上报明细表（复印件）一份，证明原告涉案建筑的位置、面积及占用土地情况，认定为违法建设事实清楚； 2、《莱芜市莱城区人民政府办公室关于印发莱城区畜禽养殖禁养区分布图的通知》（以下简称为“区养殖禁养区分布通知”）（复印件）一份，证明涉案建筑位于禁养区内，应予拆除并恢复原土地用途； 3、莱芜市口镇总体规划图（复印件）一份，证明涉案建筑位于规划区及禁养区内，应当符合规划并办理规划审批手续，原告自述涉案建筑建设于2001年不属实，认定为违法建设事实清楚； 4、协助查询函一份，证明原告涉案住房未经规划、审批、备案手续资料，认定为违法建设证据充分。 法律依据：《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称为“村镇规划建设条例”）、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称为“城乡规划法”）、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称为“复议法”）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为“行政诉讼法”）、莱芜室字【2019】第45号文件、济政办字（2019）18号文件。 经庭审质证，原告李德琛提供的证据，被告口镇政府有异议，提出其第1组证据中的公证书、收费凭证不能证明涉案建筑物的合法性，2006年的合同亦作了保持看护房原状的约定，原告以养殖的名义建设住宅有违合同约定；农业部的文件不属于证据，且文件规定农用地应报上级部门备案，在农用地上建设房屋亦存在严格流程。其第2组证据中的照片无拍摄时间、地点及拍摄人员，原告自述其不在拆除现场，照片反映涉案建筑物属于住宅。其第3组证据列明的信访人是杨广利，与原告无关。 被告口镇政府提供的证据，原告有异议，提出：其第1号证据系复印件，原告不予质证；其第2号证据系于2017年出台，原告与村委会签订合同的时间是2000年，后出的禁养政策不能约束原告之前的合法养殖行为；其第3号证据标识不清，无法反映具体内容；其第4号证据查询函系口镇乡村规划建设监督管理局自行制作，不符合调查程序，认定违法建筑的主管部门应当是县级以上城乡规划主管部门。 本院对上述证据认证如下：经审查，原告李德琛提供的证据，其第1组证据中的公证书及土地承包费交纳单据，能够证明其涉案土地使用权的来源，但不能证明涉案建筑物的性质及用途；国土资源部、农业部联合发出的国土资发（2010）155号文确实标示有兴建农用设施占用农用地不需办理农用地转用审批手续的内容，但在无充分证据证明涉案建筑属于农用设施的情况下，原告以该文件证明建设涉案建筑物无须办理农用地转用手续，本院不予采信；其2组证据不符合行政诉讼证据的形式要求，本院不予认定，其第3组证据与本案无关，本院不予认定。 被告口镇政府的提供的证据，其第1号证据提系复印件，在原告李德琛提出异议、被告又未能提供证据原件的情况下，本院对该证据不予认定。其第2号证据区养殖禁养区分布通知明确标了口镇行政区域内畜禽养殖禁养区的区域范围，原告所属的田庄村确在该畜禽养殖禁养区内；原告与田庄村委会签订畜牧小区合同书的时间远早于上述通知的发布、执行时间虽然属实，但原告据此主张其与田庄村委会签订的合同不受禁养政策约束亦不存在约定或法定依据，故对原告该质辩意见，本院不予采信。被告提供的第3号证据，原告所提异议成立，该证据内容标示不清，不存在评价、认定条件。被告提供的第4号证据标示的查询结果为“无相关备案，审批的档案资料”，该内容能够证明未查询到涉案建筑物存在备案、审批的档案资料，但被告据此主张涉案建筑物未经任何规划、审批，不具有当然证明效力，且在被告提供的第3号证据不能作出认定的情况下，被告以该证据主张涉案建筑物在口镇规划区内，亦不具有证明效力。 经审理查明：原告李德琛系济南市莱芜区口镇田庄村村民。2000年12月16日，田庄村委会与原告签订《田庄村畜牧小区合同书》，约定由原告承包本村土地0.583亩用于畜牧养殖，合同期限5年，自2001年1月1日起至2005年12月31日止；合同同时对土地承包费标准、交纳方式及期限、地上建筑物标准等作出了约定。因上述合同期满，2006年元旦，田庄村委会与原告续签《田庄村畜牧小区合同书》，约定由原告继续承包上述合同标的土地，承包期限为20年，自2006年1月1日起至2026年12月31日止（实为21年）；合同同时约定原告应“保持现有的看护房原状，不得翻建高于现状的房屋”；合同期内原告“只能用于养殖，不得另作他用”，否则田庄村委有权中止合同，“如遇国家、集体征用、占用时，双方按实际使用期限结清使用费”，土地占用费归村委，地上建筑物和附着物，按标准补偿给原告等。2017年6月19日，原莱芜市莱城区人民政府办公室向所属工业区管委会、各镇（街道）人民政府（办事处）、区政府各部门，区直各企事业单位发出关于印发该区畜禽养殖禁养区分布图的通知，通知上述单位贯彻执行区政府上述部署。按上述分布图所示，口镇田庄村在口镇畜禽养殖禁养区内。2019年4月，莱芜区开始开展违法建筑、临时建筑清理拆除工作。2019年6月3日，口镇政府向原告作出限期拆除通知书（编号2019-2432），责令原告限期拆除相关建筑物。2019年6月10日，原告涉案建筑物被强制拆除。本院于2020年4月3日受理本案。 诉讼中，原告李德琛主张涉案建筑物为养殖用房，建设于2001年；由被告口镇政府予以强制拆除。被告主张涉案建筑物住房（约100平米）及其他建筑物、构筑物（约289平米）组成；原告陈述的建设时间不属实；涉案建筑物系第三方拆除，且系助拆，未受到原告方阻拦或制止。 另，被告口镇政府于庭后向本院提交书面意见，主张原告李德琛系超法定起诉期限提起本诉，应作驳回起诉处理。 本院认为，本案审理重点在于：1、涉案建筑物拆除行为的实施主体是谁，该行为是强拆行为还是助拆行为；2、原告李德琛提起本诉是否超出了法定起诉期限；3、涉案建筑物拆除行为是否合法。 一、关于涉案建筑物拆除行为的实施主体及行为性质问题。本案中，被告口镇政府主张涉案房屋拆除行为系由第三方实施，但其并未提供证据予以证实；结合被告曾于2019年6月3日对原告李德琛制发限期拆除涉案建筑物通知的事实，以及其于诉讼中所作的拆除现场情况陈述（将原告室内物品搬出、拆离房屋门窗等），能够确定被告即是涉案建筑物强拆行为的实施主体。诉讼中，被告主张实施拆除时原告方未予阻拦或制止，拆除行为系在将其室内物品搬离，拆离房屋门、窗、檩等附件后实施，不属于强拆，是帮助原告拆除违法建筑，但原告对被告上述主张不予认可。在无证据证实涉案建筑物系经原告同意实施拆除的情况下，原告主张涉案建筑物系被强制拆除，本院予以认定。 二、关于本案是否系超起诉期限提起问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”强拆行为系事实行为，被告口镇政府虽于庭后提出了起诉期限抗辩意见，但其于诉讼中既未提供证据证实其于行为作出时，即已明确告知原告李德琛对该行为不服提起诉讼的期限，亦未提供证据证实原告知道或者应当知道起诉期限的确切日期，故对本案起诉期限进行审查，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定。本案中，原告于庭审中自述涉案建筑物系于2019年6月10日被强制拆除，被告对该行为时间作了默认；以原告于事发当日即知道强拆行为发生起计算，本院于2020年4月3日受理本案，仍在一年的起诉期限之内。被告政府关于本案起诉期限的抗辩意见无证据支持，本院不予认定。 三、关于涉案建筑物强制拆除行为是否合法问题： 本案中，原告李德琛主张涉案建筑物系养殖用房及设施；参照国土资发（2010）155号文的规定，养殖用房及设施属于农用设施。在原告与田庄村委签订有畜牧养殖用地承包合同的情况下，农用设施用地亦不需要办理农用地转用手续。但一切单位、组织或个人的行为均受国家法律及政策约束与调整。在原告与田庄村委会签订的承包合同期内，其所属地区政府根据本地经济、社会发展、建设需要，于2017年对区域内养殖产业布局作了规范、调整，口镇田庄村被列入畜禽养殖禁养区，故原告承包涉案土地用作畜牧养殖已不再符合政策要求，相应农用设施现亦已失去合法存在基础。 与原告李德琛上述主张不同，被告口镇政府主张涉案建筑物由住宅及其他建筑物组成，且位于口镇规划区内；但被告并未提供证据证明其上述主张成立，亦未提供有效证据证明该住宅及建筑物是否建成于口镇镇域规划作出之后、是否应受该规划调整。故对被告关于将涉案建筑物认定为违法建设事实清楚的主张，本院不予认定。 综上所述，本案中，原告李德琛与被告口镇政府对涉案建筑物的性质、用途、建设时间等，作出了不同界定与陈述，鉴于其双方均未提供有效证据证实其各自主张，故对相应问题，本院于本诉中无从作出评定。但无论是基于畜禽禁养政策的执行，还是基于涉案建筑物是否有违口镇镇域规划考量，有权机构均可在认定违法的基础上对原告作出整改涉案建筑物要求、直至实施强制拆除。依照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称为“行政强制法”）第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，对违法建筑实施强拆，应首先作出限期拆除决定；在当事人于规定期限内不履行义务的情况下，行政机关应催告其履行义务，当事人逾期不予履行且无正当理由的，行政机关应作出强制拆除决定；该强制拆除决定应予公告，限期当事人自行拆除，法定期限内当事人不复议、不起诉又不拆除的，行政机关方可实施强制拆除。本案中，被告虽已于2019年6月3日对涉案建筑物作出限期拆除通知，但在未进一步作出后续处理，未书面催告当事人履行义务，也未作出强制拆除决定的情况下，其即于2019年6月10日对涉案房屋实施强制拆除，违反了行政强制法的上述规定，构成程序违法。 诉讼中，被告口镇政府辩称城乡规划法属于特别法、新修正法，行政强制法属于普通法、旧法，该两部法律对强制实施建筑物拆除程序的规定不一致时，被告根据城乡规划法的规定拆除违法建筑的行为合法；但综观城乡规划法，该部法律虽然对乡镇政府拆除违反乡镇规划建设的建筑物作了赋权，但对乡镇政府实施乡镇规划管理职权对违法建筑予以强制拆除，并未作出详尽规定；故就对违法建筑实施强制拆除问题，乡镇规划法与强制法的规定不存在冲突。被告上述辩称意见不成立，本院不予支持；其对原告涉案建筑物实施强制拆除，应当遵守行政强制法关于行政强制程序的规定。另，行政复议法第二十一条及行政诉讼法第五十六条确实作出了复议、诉讼期间行政行为不停止执行的规定，但该规定对行政相对人提起行政行为合法性审查之诉不存在排除效力，也不具有可据此推定行政行为合法的涵意；且上述两条法律规定均对“法律规定停止执行的”情形作了（但书）例外规定，行政强制法第四十四条对违法建筑物实施强制拆除作出的“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，即属于“法律规定停止执行的”情形；相较于行政复议法、行政诉讼法，行政强制法亦属于特别法，相应规定应予适用。综合上述理由，被告主张其于当事人申请复议、提起诉讼期间实施拆除行为程序合法，不符合常规思维逻辑，亦无法律依据，本院不予认定。 综上，被告口镇政府实施的涉案建筑物强拆行为认定事实不清，程序违法，原告李德琛的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告济南市莱芜区口镇人民政府于2019年6月10日强制拆除原告李德琛涉案建筑物的行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区口镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。递交上诉状时，上诉人应向济南市中级人民法院预交上诉案件受理费50元；递交上诉状后七日内仍未预交上诉费又不提出缓（免、减）交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  韩继萍 人民陪审员  陈伦振 人民陪审员  吕海文 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  吕军婷