广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初18号原告：李建成，男，汉族，1953年10月25日出生，住广东省江门市江海区****，公民身份号码：440************。委托代理人：蔡振波，广东太平洋联合律师事务所律师。被告：鹤山市自然资源局，住所地：广东省鹤山市*******。法定代表人：任建能，局长。出庭负责人：文振，该局党组成员。委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。第三人：广东色色环球影城文化有限公司，住所地：广东省鹤山市*********（李建成5座）。法定代表人：李建成，总经理。委托代理人：邓春梅，该公司员工。第三人：广东色色婚纱摄影有限公司，住所地：广东省江门市蓬江区**********。法定代表人：李建成，执行董事。委托代理人：江建强、刘珊珊，广东巨信律师事务所律师。原告李建成诉被告鹤山市自然资源局、第三人广东色色环球影城文化有限公司（以下简称“色色文化公司”）、第三人广东色色婚纱摄影有限公司（以下简称“色色摄影公司”）土地行政命令纠纷一案，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭分别于2020年3月31日、2020年5月20日公开开庭进行了审理。原告李建成的委托代理人蔡振波，被告鹤山市自然资源局的出庭负责人文振、委托代理人林达荣，第三人色色文化公司的委托代理人邓春梅，第三人色色摄影公司的委托代理人江建强、刘珊珊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年11月26日，鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所作出《责令改正自然资源违法行为通知书》，认为李建成未经批准，进行违法建设木屋树屋的行为，违反了法律规定，遂责令李建成停止违法建设行为，并于七日内自行改正，恢复土地原状和种植条件，逾期不改正的，将依法追究法律责任。李建成诉称：2013年至2017年鹤山市政府、桃源镇政府、市发展改革局、市国土资源局、市住房城乡建设局、市文广新局、市城乡规划局、市国税局、市地税局、市公安消防大队及色色摄影公司、色色文化公司多次联席会议，及2015年7月15日鹤山市政府通过《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》批示李建成名下色色文化公司土地规划调整项目建设及申报工作。该项目已经在申报当中，见《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕46号）。且该项目2012年-2016年获得广东省文化旅游厅的文化旅游项目扶持资金、江门市、鹤山市文化产业发展扶持资金共200多万元。鹤山市政府也组织国土、工商、发改委、环保等多个部门多次联席会议，协调解决项目的土地指标及环保等问题，对项目的规划要加快落实发展，加快项目申报完成。被告鹤山市自然资源局内属部门鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所2019年11月26日发出《责令改正自然资源违法行为通知书》，其作为鹤山市政府下级工作部门，无权作出否定上级有效会议及会议纪要的通知。且鹤山市自然资源局没有依照法律程序召开听证会，在2019年12月7日开始以联合执法为名，强行拆除色色基地内的所有木屋树屋、配套设施及山林防火水池。据此，为了维护李建成的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所作出《责令改正自然资源违法行为通知书》；二、案件受理费由鹤山市自然资源局承担。李建成向本院提供的证据有：1、李建成身份证复印件、色色文化公司、色色摄影公司营业执照；2、鹤山市自然资源局主体材料；3、《责令改正自然资源违法通知书》（桃自然资责改字[2019]16号）；4、《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2019〕46号）；5、《关于加快广东色色环球影视文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》；6、《广东省自然资源厅广东省文化和旅游厅广东省林业局关于加快发展森林旅游的通知》；7、《色色基地木屋树屋拆除情况反映》；8、拆除前色色基地图片及拆除木屋设备设施后图片（拆前8张，拆后5张）；9、《广东色色影视婚庆文化项目广东省文化旅游融合发展示范区申报》；10、富安国际投资有限公司及广东色色婚纱摄影有限公司及李建成之投资协议；11、会议录音光盘。以上证据共同证明李建成的主张属实。鹤山市自然资源局辩称：1、涉案行政行为的实施主体适格，鹤山市自然资源局依法具有对本行政区域内土地资源利用监督管理并作出涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第四条：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”的规定,鹤山市自然资源局作为鹤山市人民政府土地行政主管部门，对鹤山市辖区范围内的非法占用土地的违法行为具有监督管理的职责，具有作出涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》的法定职权。2、鹤山市自然资源局作出的涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》合法有据。（1）鹤山市自然资源局经线索初查，李建成存在未经自然资源行政主管部门依法批准，擅自使用位于鹤山市************的土地进行违法建设木屋、树屋的行为。初查的资料包括：1、卫星影像图；2、土地利用总体规划图；3、土地利用现状图；4、国土资源违法案件询问笔录；5、土地租赁合同。（2）因李建成上述非法占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”的规定，故鹤山市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，对李建成作出涉案的《责令改正自然资源违法行为通知书》，责令李建成自收到该通知书后立即停止上述违法行为，并于七日内自行改正，恢复土地原状和种植条件。据此，鹤山市自然资源局做出涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》适用法律、法规正确。（3）《国土资源违法行政查处工作规程》第4.6：“查处国土资源违法行为的基本流程：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定；（8）执行；（9）结案；（10）立卷归档”第6.2.1：“对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》”的规定，鹤山市自然资源局发现李建成具有非法占地的行为并经过初查后，及时作出涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》，责令李建成自收到该通知书后立即停止上述违法行为，并于七日内自行改正，恢复土地原状和种植条件，合法有据。3、鹤山市自然资源局作出的涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》对李建成的权利义务不产生实质性的影响，李建成提起本案行政诉讼不符合法律规定。如上所述，经线索核查后，鹤山市自然资源局发现李建成存在非法占地的情况时，有职责及时予以制止，据此鹤山市自然资源局向李建成发出了涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》，但显然该通知并不属于行政处罚决定，也不具有行政处罚的效力，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，鹤山市自然资源局作出的涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》对李建成的权利义务不产生实质性的影响，李建成提起本案行政诉讼不符合法律规定。4、李建成的起诉理由与事实不相符，鹤山市自然资源局不予认可。（1）李建成诉称鹤山市自然资源局在2019年12月7日开始以联合执法为名，强行拆除色色基地内的所有木屋树屋、配套设施及山林防火水池没有事实依据。事实上，该强拆行为并非鹤山市自然资源局实施，系由鹤山市桃源镇人民政府实施的。（2）李建成诉称的省、市两级政府及相关职能部门召开的多次联席会议，是针对有合法手续的两处建筑物，建设项目名称分别是“爱丽丝城堡主楼”[建设工程规划许可证号为：建字第440********0135号]、“地中海婚庆服务中心”[建设工程规划许可证号为：建字第440********0136号]。涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》所指向的非法占地建筑是不包括该两处建筑物的，通过鹤山市自然资源局提交的证据2可清晰反映。综上，鹤山市自然资源局作出涉案的《责令停止违法行为通知书》，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，应予维持。李建成提起本案诉讼没有任何依据，请贵院依法驳回李建成的诉讼请求。鹤山市自然资源局向本院提供的证据有：1、《责令改正自然资源违法行为通知书》（桃自然资责改字[2019]16号）及送达回执；2、鹤山市桃源镇2018年卫片图、鹤山市2018年度土地利用现状图、鹤山市桃源镇土地利用总体规划图（局部）（2010—2020）、国土资源违法案件询问笔录、土地租赁合同、现场勘测笔录、《建设工程规划许可证》（建字第440********0135）、《建设工程规划许可证》（建字第440********0136）、《建设用地规划许可证》（建字第440********0106）、《建设用地规划许可证》（建字第440********0105）；3、《责令拆除通知书》（两份）、《拆除公告书》（两份）及送达现场图片、《拆除催告通知书》（两份）及快递书（两份）；4、《中华人民共和国土地管理法》、《广东省国土资源监督检查条例》、《国土资源违法行政查处工作规程》（节选）。以上证据共同证明被诉行政行为合法。色色文化公司陈述称：1、涉案木屋、树屋是李建成、色色文化公司和色色摄影公司共同投资兴建的，是三方共有财产。色色文化公司的公司注册地及经营地在鹤山市**********的色色环球影城内，涉案被拆除的木屋树屋是影城内的其中一个景区，由李建成、色色文化公司及色色摄影公司于2013年至2015年期间投资兴建的，是三方共有财产。色色摄影公司司由于香港上市计划失败，严重资不抵债，于2018年7月9日被江门市中级人民法院裁定破产清算，色色文化公司和色色摄影公司由于在业务及投资上有关联关系也受影响。色色文化公司因建设木屋树屋度假区有数百万工程款未结算，被施工队多次集结到影城追债闹事，桃源镇政府曾出面调解，桃源司法所李锦平也签名见证此事，工程款至今仍未结算。另外，色色文化公司于2019年11月21日与香港和黄金沙湖控股有限公司共同成立广东和黄色色影城旅游文化有限公司，拟投资百亿文化旅游项目，一切正有序申报中。该涉案木屋树屋属于三方共同财产，财产应当由破产管理人与色色文化公司及李建成合并管理，或由色色摄影公司司牵头召开债权人会议审议处置方案。桃源镇政府的强制拆除行为，严重损害了色色文化公司及李建成和色色摄影公司全体债权人的合法权益。2、李建成和色色摄影公司及色色文化公司在影城内共同投资兴建的木屋和树屋属于合法投资项目。2013年起为打造《广东色色影视婚庆文化项目》，广东省文化厅、江门市文化局和鹤山市分别向该项目支付合计200多万元的扶持资金，用于影城内该项目的建设，包括兴建木屋和树屋。2014年至2017年期间，为加快《广东色色影视婚庆文化项目》建设，鹤山市人民政府曾多次召集鹤山市发展改革局、鹤山市国土资源局、鹤山市文广新局、鹤山市城乡规划局、桃源镇政府等多个部门进行协商，并形成了《关于加快广东色色环球影城文化有限公司(鹤山公司)项目建设工作会议纪要》。2016年江门市文化广电新闻出版局、江门市旅游局共同向广东省文化厅、广东省旅游局发出《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》(江文市〔2016〕46号)，并将色色摄影公司的《广东色色影视婚庆文化项目》作为江门市推荐的申报广东省文化旅游融合发展示范区项目。综上，影城内的木屋和树屋是李建成及色色文化公司和色色摄影公司经过广东省、江门市、鹤山市政府和桃源镇政府等多个单位许可投资兴建的项目，属于合法建筑物和构筑物。桃源镇政府的强拆行为违背了当时的政府决定，损害了政府形象。3、鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所作出责令改正自然资源违法行为不合法：（1）色色文化公司至今没有收到资源局的任何通知或行政决定。鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所不是一个独立的行政机关，只是资源局的职能部门，它不具有行政处罚权。资源局至今未向色色文化公司发出任何责令改正自然资源违法行为的通知。（2）如果鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所的行为是经资源局授权的行为，那么该行政行为的程序违法。2019年11月26日鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所送达的《责令改正自然资源违法行为通知书》(桃自然资源责改字[2019]16号)明确:“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你自收到本通知书后立即停止上述违法行为，并于七日内自行改正，恢复土地原状和种植条件。逾期不改正的，将依法追究相应的法律责任。”该通知内容明显具有行政强制性，属于行政决定。根据我国《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十条、第四十二条规定，资源局存在以下程序违法行为:资源局在进行强拆行为前，在明知色色文化公司是影城项目的投资人及运营单位却没有通知色色文化公司，强行剥夺了色色文化公司依法享有的权利。资源局没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。拒绝听取李建成、色色摄影公司的陈述、申辩。没有告知李建成、色色摄影公司及色色文化公司有要求举行听证的权利。根据我国《行政处罚法》第三条第二款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”因此，鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所的通知属于无效行为。综上，色色基地内的木屋和树屋属于色色摄影公司的破产财产，鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所无权作出责令改正自然资源违法行为的行政决定，且作出该决定的程序违法。恳请法院依法支持李建成的诉讼请求。色色文化公司向本院提供的证据有：1、色色文化公司营业执照复印件；2、《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕46号）；3、《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》；4、《广东色色影视婚庆文化项目广东省文化旅游融合发展示范区申报》；5、银行回单；6、（2018）粤0784民初1318号《民事判决书》；7、强拆前后色色环球影城木屋树屋区照片（强拆前6张，强拆后6张）；8、110紧急求助电话录音；9、强拆现场的视频。色色摄影公司陈述称：1、江门市中级人民法院已裁定受理债权人对色色摄影公司的破产申请，色色摄影公司兴建的木屋和树屋均属于破产财产。色色摄影公司因不能清偿对李欢宜等人的债务，2018年4月4日李欢宜向江门市中级人民法院申请对色色摄影公司进行破产清算。2018年7月9日江门市中级人民法院依法作出（2018）粤07破申1号《民事裁定书》，裁定受理李欢宜申请色色摄影公司的破产清算申请，并指定江门市红叶会计师事务所有限公司为色色摄影公司破产管理人。因江门市红叶会计师事务所有限公司无法继续履行管理人职责，江门市中级人民法院于2019年5月15日决定解除江门市红叶会计师事务所有限公司的色色摄影公司破产管理人职务，并指定广东巨信律师事务所为色色摄影公司破产管理人。鹤山市************色色基地内的木屋和树屋属于色色摄影公司2013年至2015年期间投资形成。根据我国《企业破产法》第二十五条、第三十条和第六十一条规定，上述木屋和树屋属于色色摄影公司破产财产，应当由本管理人进行管理，并由色色摄影公司债权人会议审议处置方案。鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所责令拆除的行为，严重损害了色色摄影公司全体债权人的合法权益。2、李建成和色色摄影公司在色色基地内的木屋和树屋属于合法兴建。2013年为打造鹤山市************色色基地摄影文化，广东省文化厅、江门市和鹤山市分别向色色摄影公司支付合计约280万元的扶持资金，用于色色基地各方面建设，包括兴建木屋和树屋。2014年至2015年期间，为加快色色基地建设，鹤山市人民政府曾多次召集鹤山市发展改革局、鹤山市国土资源局、鹤山市文广新局、鹤山市城乡规划局、鹤山市桃源镇人民政府等多个部门进行协商，并形成了《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》。2016年江门市文化广电新闻出版局、江门市旅游局共同向广东省文化厅、广东省旅游局发出《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕46号），并将色色摄影公司的“广东色色影视婚庆文化项目”作为江门市推荐的申报广东省文化旅游融合发展示范区项目。综上，色色基地内的木屋和树屋是经过江门市、鹤山市和鹤山市桃源镇人民政府等单位许可兴建的项目，属于合法建筑物和构筑物。3、鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所作出责令改正自然资源违法行为不合法。（1）色色摄影公司至今没有收到资源局的任何通知或行政决定。2019年11月28日本破产管理人收到鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所送达的《责令改正自然资源违法行为通知书》，并于2019年12月4日向该所发出《关于的异议书》。鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所不是一个独立的行政机关，只是资源局的职能部门，它不具有行政处罚权。资源局至今未向色色摄影公司或本管理人发出任何责令改正自然资源违法行为的通知。（2）如果鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所的行为是经资源局授权的行为，那么该行政行为的程序违法。2019年11月26日鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所送达的《责令改正自然资源违法行为通知书》（桃自然资源责改字[2019]16号）明确：“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，现责令你自收到本通知书后立即停止上述违法行为，并于七日内自行改正，恢复土地原状和种植条件。逾期不改正的，将依法追究相应的法律责任。”该通知内容明显具有行政强制性，属于行政决定。根据我国《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十条、第四十二条规定，资源局存在以下程序违法行为：资源局没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。拒绝听取李建成、色色摄影公司的陈述、申辩。没有告知李建成、色色摄影公司有要求举行听证的权利。根据我国《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”因此，鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所的通知属于无效行为。综上，色色基地内的木屋和树屋属于色色摄影公司的破产财产，鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所无权作出责令改正自然资源违法行为的行政决定，且作出该决定的程序违法。恳请法院依法支持李建成的诉讼请求。色色摄影公司向本院提供的证据有：1、（2018）粤07破26—11号《决定书》；2、（2018）粤07破26—12号《公告》；3、《木屋供货及安装合同》、《木屋购销合同》；4、《土地承包合同》；5、银行回单；6、《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》；7、《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕46号）；8、《关于的异议书》。经审理查明：2002年，李建成与鹤山市桃源镇甘棠经济联合社鉴订了《土地租赁合同》，约定由李建成对涉案土地进行投资建设。2013年，李建成开始动工建设涉案的树屋、木屋共78间。2019年11月25日，鹤山市自然资源局桃源镇自然资源管理所对本案涉嫌土地违法问题进行现场勘测。2019年11月26日，鹤山市自然资源局桃源镇自然资源管理所对本案涉嫌土地违法问题，向李建成进行询问，李建成主张涉案的木屋、树屋是色色摄影公司和李建成共同投资兴建，并在笔录中承认涉案的木屋、树屋的建设用地没有经过审批，也没有相关部门的许可文件，只是相关政府部门针对其投资项目有多次的联席会议。2019年11月26日，鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所作出涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》，认为李建成违反了修改前的《中华人民共和国土地管理法》第三十四条、第三十六条、第四十三条和第四十四条的规定，已构成了非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六的规定，责令其自收到通知书后立即停止违法行为，并于七日内自行改正，恢复土地原状和种植条件，逾期不改正的，将依法追究法律责任。李建成不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案属土地行政命令纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、本案是否属于行政诉讼的受理范围；二、涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》是否合法。一、关于本案是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”从涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》的内容看，是影响李建成财产权的行政行为，且该行政行为并没有附属于土地行政处罚等相关的行政行为当中，应视为是一个独立的、对李建成产生影响的行政行为，依法属于人民法院行政诉讼的受理范围。二、关于涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》的合法性问题。2019年适用的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”基于上述法律规定，对于涉嫌未经批准非法占用土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门具有法定的执法职权。本案中，鹤山市自然资源局桃源镇自然资源管理所是鹤山市自然资源局的派出机构，法律、法规或规章并未授权其可以自己的名义处理涉嫌未经批准非法占用土地的行政职权，故其以自己的名义作出涉案的《责令改正自然资源违法行为通知书》应视为鹤山市自然资源局的委托，有关的法律责任应由鹤山市自然资源局承担。故鹤山市自然资源局是本案适格的被告，其执法主体资格，本院予以确认。2019年适用的《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。”第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”由此可见，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。没有合法的用地审批手续，涉嫌非法占用土地，并受自然资源部门依法处理。李建成的涉案项目建设行为，虽存在政府扶持，但亦需要先取得用地审批手续再行建设，否则自然资源管理部门有权依法进行处理。行政机关对行政相对人课以义务的一般行政行为需要给予其相应的陈述、申辩权或者告知依法受罚等法律后果，目的是保障相对人在行政程序中的救济权。鹤山市自然资源局桃源镇自然资源管理所在勘查和调查过程中，虽然没有明确告知李建成陈述、申辩权，但是依《中华人民共和国土地管理法》的规定作出行政命令，并未明确认要求行政机关必须履行陈述和申辩的的告知义务，只是依行政正当程序原则，行政机关应当在程序上保障相对人享有知情和救济的权利。鹤山市自然资源局桃源镇自然资源管理所经过现场勘查，确认李建成建设行为所占用的土地为坑塘和林地，经询问后，李建成亦自认其建设行为没有获得的相应的许可和批准，并表示愿意对涉嫌违法占地建设行为接爱自然资源部门的调查。据此，鹤山市自然资源局桃源镇自然资源管理所的涉案行政行为程序中的告知，虽不是以正式而标准的形式进行，但在程序上已充分保障了李建成的陈述、申辩权，亦查清了李建成涉嫌违法占地建设的行为，在此基础上，该所按照上述法律规定作出涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》，没有违反法律规定。此外，李建成主张涉案《责令改正自然资源违法行为通知书》作出前，需要告知听证的权利，该主张没有法律依据，本院对此不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李建成的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告李建成负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  肖庆文人民陪审员  孙艳秋人民陪审员  曾贺云二〇二〇年六月十六日书 记 员  胡惠敏