安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖10行初26号 原告刘勇，男，1975年11月6日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。 委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。 被告黄山市屯溪区人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路**，统一社会信用代码11341002003143189D。 法定代表人杨林，区长。 委托代理人林宸，黄山市屯溪区房屋征收管理局工作人员。 委托代理人孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 原告刘勇不服被告黄山市屯溪区人民政府（以下简称屯溪区政府）房屋征收补偿决定，于2019年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月18日立案，并于2019年9月23日向被告屯溪区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月2日公开开庭审理了本案。原告刘勇及其委托代理人王令、杨轶群，被告屯溪区政府的委托代理人林宸、孙晓萍到庭参加诉讼。庭后，经双方当事人同意，本院主持双方进行了多次协商，终因双方意见分歧较大，致使协商未果。本案现已审理终结。 2019年1月28日，被告屯溪区政府作出屯政征补〔2019〕1号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），提供货币化安置（政府组织购买、直接货币补偿两种方式）或房屋产权调换两种补偿方式供刘勇选择，并详细列明两种补偿方式的各项补偿费用。 原告刘勇诉称，刘勇房屋位于黄山市××区长××路××室，屯溪区政府以实施市医院周边地块棚户区改造项目为由，决定征收上述房屋。因屯溪区政府所作补偿方案中的安置补偿价格严重偏离案涉房屋的实际市场价格，不足以保障刘勇的生活水平不因房屋征收而下降，其难以接受，双方至今未能就补偿安置达成一致意见。2019年4月3日，刘勇收到案涉《补偿决定》。刘勇认为，屯溪区政府基于已失效的评估报告作出《补偿决定》严重违反法律规定，且安置方式不符合相关法律法规的要求，侵害了其合法权益。故诉至法院，请求撤销屯溪区政府作出的《补偿决定》。 原告刘勇向本院提交了以下证据：一、身份证复印件，证明刘勇的身份情况；二、房屋产权证复印件，证明房屋权属；三、土地使用权证复印件，证明案涉房屋的土地性质；四、房地产估价（分户）报告，证明相关行政行为；五、《补偿决定》，证明屯溪区政府作出的具体行政行为。庭审中，刘勇补充以下证据：六、黄山市中心城区国有建设用地使用权挂牌成交公示（1923-1926地块），证明其中的1924地块是被征收房屋的周边地块，该地块的楼面价格已经达到10900元/㎡；七、地图截图，证明1924号地块与被征收房屋所在地块的直线距离不到300米；八、装修工程合同、装修设计图、装修项目列表和房屋内的照片，证明刘勇房屋是在2015-2016年新装修的，补偿决定中没有对屋内装修进行补偿。 被告屯溪区政府辩称，一、补偿内容合法。（一）补偿对象合法。被征收房屋产权证登记所有权人为刘勇，屯溪区政府将其作为被征收人，认定的征收补偿对象合法。（二）补偿项目及标准合法。一是补偿的项目合法。《补偿决定》明确补偿的项目包括房屋及室内配套、装修、附属物设施及搬迁费、临时安置补助费等项目，并且按照评估价格以及《市医院周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）标准进行计算，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定。二是补偿安置方式合法。《补偿决定》明确可以选择货币化安置，也可以选择产权调换，以及两种补偿方式最终获得的补偿款项及标准，产权调换房屋的具体地点，安置地点位于和谐家园，符合就近安置原则。三是告知救济权利合法。《补偿决定》明确告知权利救济的方式及相关的期限。二、补偿程序合法。（一）评估机构选择合法。黄山市屯溪区房屋征收管理局（以下简称屯溪区征收局）作为房屋征收部门，于2016年11月23日发出通告，公开征集评估机构，对各评估机构的资质进行审查，对参选的评估机构进行公示，在未收到书面异议的情况下组织被征收人协商选定黄山市华民房地产评估测绘有限公司（以下简称华民评估公司），并将协商选定结果进行公告，与华民评估公司签订房屋征收评估委托合同，评估公司的选定程序符合法律规定。（二）评估报告作出及送达程序合法。屯溪区征收局公示由华民评估公司出具的房屋初步评估结果后，华民评估公司出具的分户评估报告由两名有资质的估价师签字确认，评估报告符合法律规定。屯溪区征收局于2017年9月13日向刘勇送达分户评估报告，送达程序合法有效。刘勇收到评估报告后，未在规定时间内向评估公司书面申请复核评估，评估报告已生效。屯溪区政府在评估报告确定的应用有效期内完成送达，使用评估报告符合规定。（三）《补偿决定》作出的程序合法。房屋征收部门多次与刘勇户协商，但其提出的要求偏离补偿标准，导致双方无法达成补偿协议。经房屋征收部门依法报请，屯溪区政府作出《补偿决定》，通过留置送达的方式向刘勇有效送达并在征收范围内进行公告，通过先补偿后搬迁方式推进棚改项目征收补偿工作，符合法律法规规定。三、征收决定合法。案涉地块房屋征收决定已经安徽省高级人民法院（2018）皖行终536号行政判决予以维持。四、补偿适用依据正确。（一）适用规范性文件正确。屯溪区政府依据《黄山市中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置暂行规定》规定的补助标准对刘勇进行补偿，适用规范性文件合法。同时，该地块的征收为棚户区改造项目，适用《黄山市屯溪区棚户区改造货币化安置实施细则》确定安置方式，同时根据《补偿方案》的标准进行补偿，适用规范性文件正确。（二）适用法律依据正确。该地块为国有土地上房屋征收棚改项目，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《国有土地上房屋征收评估办法》正确。综上，请求法院依法维持《补偿决定》。 被告屯溪区政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：一、屯溪区政府办公室组织机构代码证，屯溪区征收局组织机构代码证及屯溪区委办《关于成立屯溪区房屋征收管理局的通知》。证明征收主体、征收实施单位的主体资格。二、黄山市屯溪区长干西路7号406号房屋产权证。证明被征收人认定合法。三、《关于评选参与市医院周边棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的通告》及公示照片，各参选评估机构备案审批表，黄山市房地产估价机构备案情况一览表，《市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收参选评估机构的公示》及公示照片，《关于市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收协商选定房地产价格评估机构结果的公告》及公示照片，房屋征收评估委托合同，关于公布黄山市国有土地上房屋征收评估机构名录的通知。证明评估机构选定合法。四、黄山市屯溪区中心城区棚户区改造和老旧小区整治提升指挥部办公室与安徽华冶地源信息技术有限公司的委托合同，黄山市屯溪区中心城区棚户区改造和老旧小区整治提升指挥办公室与黄山华一拆迁服务有限公司的委托合同。证明《补偿决定》程序合法。五、《市医院周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋合法性面积认定公示》、附表及公示照片，《关于市医院周边地块棚户区改造项目房屋初步评估结果的公示》、附表及公示照片；六、分户图，房屋征收入户调查表及公示照片，附属物征收价格补偿费用一览表；七、房地产估价（分户）报告及送达回证。证据五至七证明评估结果合法，程序合法。八、与被征收人多次谈话笔录；九、房屋征收补偿测算结果，柴间测绘图，会议纪要；十、《补偿决定》以及送达、公告材料。证据八至十证明《补偿决定》作出及送达符合法定程序。十一、安徽省高级人民法院（2018）皖行终536号行政判决书。证明案涉地块房屋征收决定已经法院判决维持。十二、《补偿方案》，《黄山市中心城区国有土地上房屋征收与补偿安置暂行规定》，《黄山市屯溪区棚户区改造货币化安置实施细则》（屯政〔2016〕59号）。证明适用规范性文件合法。十三、《征补条例》，《国有土地上房屋征收评估办法》。证明适用法律依据合法。 经庭审质证，刘勇对屯溪区政府提交证据的质证意见为：证据一至六，三性无异议。证据七，真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到证明评估结果合法的目的。缺乏法定的必要内容，房地产估价报告应当包括估价技术报告，即估价的技术路线方法和测算过程，案涉报告缺少该内容；缺少按照市场比较法选用的五个交易实例，不知道报告的依据，不清楚测算的方法、路线以及最终价格的得出。违反住建部房屋征收估价办法，案涉报告里说有交易实例，应当选用市场比较法，而不应当选用收益法，因为案涉房屋是用来居住，不存在收益一说。评估报告得出的结论背离市场价值。案涉地块土地出让的楼面价已高达10900元/㎡，但评估报告确定的评估价仅5575元/㎡，远远低于该地段的实际房地产价值。证据八，真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议。从谈话笔录的内容可以看出刘勇反映的诉求都是合法合理的，但在《补偿决定》中没有考虑，屯溪区政府并未就征收补偿安置问题与刘勇进行实质协商。证据九，真实性、关联性无异议，合法性有异议。房屋征收补偿测算结果错误违法。产权调换方式测算结果直接将刘勇88.2㎡的房屋与92.1㎡的安置房进行冲抵，以房换房，但是即使按屯溪区政府的评估价格来算，是以5575元/㎡冲抵3500元/㎡的房屋，显然造成刘勇的损失和居住水平的下降。对柴间测绘图无异议。对会议纪要有异议，不能以会议纪要来确定柴间的补偿标准、价格。证据十、十一，无异议。证据十二、十三，是法律依据，不属于证据。 屯溪区政府对刘勇提交证据的质证意见为：证据一至五，三性无异议。证据六、七，真实性、合法性无异议，关联性有异议，达不到证明目的，是2019年形成的材料，不能证明原先的价格。证据八的关联性有异议，达不到其证明目的；该部分已经有评估公司进行评估，根据国有土地上房屋征收评估办法的规定，对于附属物如果协商不成的话，以评估报告为准。 本院对上述证据认证如下：刘勇提交的证据一至五可以证明其是市医院周边地块棚户区改造项目的被征收人；证据六、七与本案无关联性；证据八不能达到其证明目的。 屯溪区政府提交的证据一、二，可以证明屯溪区政府成立屯溪区征收局负责房屋征收工作，并对刘勇户的房屋实施征收；证据三，可以证明通过协商选定华民评估公司作为案涉地块的房地产价格评估机构；证据四、五，可以证明对纳入项目征收范围的房屋进行征收补偿价值评估，对房屋征收初步评估结果进行公示；证据六、七，可以证明华民评估公司出具评估报告后，刘勇本人签收该评估报告；证据八，可以证明与刘勇进行过协商；证据九，可以证明对房屋征收补偿作出了测算及柴间情况；证据十，是本案被诉行政行为；证据十一，可以证明案涉地块的房屋征收决定经法院审理确认合法；证据十二至十三，为作出案涉房屋征收补偿决定的依据。 经审理查明，刘勇拥有安徽省黄山市屯溪区房屋一套，房地产权证号为房地权黄（昱）字第××号，登记房地产权利人为刘勇，用途为住宅，建筑面积为88.20㎡。 2016年11月23日，屯溪区政府作出《征收决定》，附件为《补偿方案》，就市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收及补偿事项进行了公告，明确被征收人与房屋征收部门签订征收补偿协议的签约期限自2016年12月25日至2017年3月25日止，明确了按期签约资金奖励、按期签约面积奖励和按期签约搬迁奖励的办法，并同时公布产权调换的安置房地点在和谐家园、桑园小区以及仙人洞安置区。刘勇的房屋被屯溪区政府纳入案涉棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围。 同日，屯溪区征收局发布《关于评选参与市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的通告》，面向社会公开征集房屋征收价格评估机构。 2016年11月28日，屯溪区征收局发布《市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收参选评估机构的公示》，对报名参选的两家评估机构予以公示。 2016年12月8日，屯溪区征收局发布《关于市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，根据协商结果，选定华民评估公司作为案涉地块的房地产价格评估机构。 屯溪区征收局组织对征收范围内房屋权属、用途、建筑年代、面积等以及各户装潢、附属设施进行调查登记，并对调查结果予以公示。 2016年12月11日，屯溪区征收局出具《委托书》，委托华民评估公司对纳入项目征收范围的房屋进行征收补偿价值评估。 2016年12月12日，屯溪区征收局与华民评估公司签订《房屋征收评估委托合同》[合同编号：华民评2016（0703）]，委托华民评估公司对纳入项目征收范围的房屋进行征收补偿价值评估。 2016年12月17日，屯溪区征收局发布《关于市医院周边地块棚户区改造项目房屋征收初步评估结果的公示》，对房屋征收初步评估结果进行公示，其上载明，刘勇户房屋建筑年代1998年，房屋用途为住宅，土地性质为国有划拨，房屋结构为砖混，建筑面积为88.20㎡，评估单价为5280元/㎡，评估总价为465696元。 2017年1月9日，华民评估公司出具华民征估（屯）字[2016]第1201-370号《房地产估价（分户）报告》，该报告载明，对坐落于黄山市屯溪区市医院周边地块棚户区改造项目范围内屯溪区长干西路7号406室刘勇户建筑面积88.20㎡被征收房屋的补偿价值进行评估，在进行现场实地查勘、广泛收集有关市场信息和估价对象信息的基础上，运用比较法和收益法最终确定刘勇户被征收房屋在价值时点2016年11月23日的征收补偿价值为人民币491715.00元（5575元/㎡×88.20㎡），估价报告应用有效期为壹年（自2017年1月9日始至2018年1月8日止），有注册房地产估价师金丹、成正兵二人的签名，并加盖了华民评估公司的公章。 另外，屯溪区征收局将刘勇户附属物调查情况予以公示，刘勇未提出异议。屯溪区征收局委托华民评估公司对房屋附属物价值进行评估，华民评估公司出具《附属物征收价格补偿费用一览表》，认定刘勇户房屋附属物项目25项，补偿费用共计56095元。 2017年9月13日，刘勇签收上述《房地产估价（分户）报告》，但未依法申请复核评估，亦未申请鉴定。 2017年9月13日、2017年9月16日、2017年9月20日，屯溪区征收局分别与刘勇进行了协商，但双方未能达成补偿协议。 2019年1月28日，屯溪区政府作出屯政征补〔2019〕1号《补偿决定》，主要内容有：一、对刘勇名下的座落于黄山市××区长××路××室房屋实施征收，按照《补偿方案》的规定给予货币化安置或房屋产权调换两种补偿方式供其选择。二、如刘勇选择货币化安置方式，根据华民评估公司对房屋及附属设施的评估结果和《补偿方案》的规定，货币化安置提供两种方式供刘勇选择。一是政府组织购买方式，刘勇应得补偿为房屋（含增加总价值30%补助）、柴间及室内配套、装修、附属设施补偿费为699570元，搬迁、临时安置（过渡）补助费12584元，合计712154元，全部存储于征收部门专户中；二是直接货币补偿方式，刘勇应得补偿为房屋（含增加总价值10%补助）、柴间及室内配套、装修、附属设施补偿费为601227元，搬迁、临时安置（过渡）补助费12584元，合计613811元，全部存储于征收部门专户中。三、如刘勇选择房屋产权调换方式，按照《补偿方案》，屯溪区政府提供刘勇位于和谐家园小区（高层）4幢1804室房屋，建筑面积为92.1㎡，安置房屋与被征收房屋的成新差价款及刘勇应得的搬迁费、临时安置费、室内配套、装修、附属设施补偿费等按照《补偿方案》结算后，屯溪区政府应支付刘勇84477元。四、限刘勇在收到本决定书之日起五日内与棚户区改造项目征收办公室（屯溪区昱中街道东里巷9号）办理房屋征收补偿安置和移交手续，并在办理手续后十五日内将黄山市××区长××路××室房屋腾空。同时，屯溪区政府还告知刘勇申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但是，屯溪区政府在该补偿决定中，没有附有关用于产权调换的安置房即和谐家园小区4幢1804室房屋在征收决定公告日的价值评估结果及依据。 2019年4月3日，屯溪区征收局前往刘勇住所黄山市××区长××路××室向其送达案涉《补偿决定》并进行公示。刘勇不服上述《补偿决定》，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。 另查明，刘勇等十人不服屯溪区政府于2016年11月23日作出的《征收决定》，向本院提起行政诉讼，请求撤销上述征收决定。本院于2017年12月6日作出(2017)皖10行初5号行政判决，驳回刘勇等十人的诉讼请求；刘勇等十人不服本院一审判决，向安徽省高级人民法院提出上诉，安徽省高级人民法院于2018年8月6日作出（2018）皖行终536号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，屯溪区政府于2016年11月23日发布案涉地块的《征收决定》和《补偿方案》，将刘勇户房屋纳入征收范围。为实施房屋征收，屯溪区政府确定由屯溪区征收局组织实施房屋征收与补偿工作。屯溪区征收局对征收范围内房屋权属、用途、建筑年代、面积以及各户装潢、附属设施进行调查登记后予以公示，最终确定刘勇户房屋建筑面积为88.20㎡，房屋附属物项目25项。为确定被征收房屋在征收时点的价值，屯溪区征收局经主持协商选定评估机构，委托华民评估公司对纳入项目征收范围的房屋进行征收补偿价值评估，并将评估结果向刘勇户进行了送达，刘勇对该评估结果未申请复核评估，亦未申请鉴定。后因与刘勇户协商安置补偿事宜未果，屯溪区政府按照《征补条例》等相关规定，依据华民征估（屯）字[2016]第1201-370号《房地产估价（分户）报告》，对刘勇户作出《补偿决定》，同时赋予其选择货币补偿和房屋产权调换二种方式补偿，并告知了提起行政复议或行政诉讼的权利。屯溪区政府履行了房屋征收补偿职责。故，本案的争议焦点为：案涉《补偿决定》是否合法，是否足以实现公平补偿。 《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿；第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。据此，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。 市、县级人民政府应当在何期限内作出补偿决定，《征补条例》等法律文件未规定如何判断相应的“合理期限”。但根据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年”的规定，市、县级人民政府宜在评估报告作出一年内签订补偿安置协议或者作出补偿决定，市、县级人民政府在评估报告作出一年后才进行补偿的，应进行合理的解释说明，如果能够证明过分延迟作出补偿决定是因为被征收人的原因造成的，或虽延迟作出补偿决定但足以实现公平补偿的，可认定补偿决定的合法性；如果过分延迟作出补偿决定是因房屋征收部门或市、县级人民政府造成的，且在此期间房屋价格发生较大幅度上涨，不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”作为确定补偿的评估时点。因此，关于上述“合理期限”，人民法院不宜动辄轻率否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性，也不宜简单以“征收决定公告之日”起或者估价报告出具之日起的“一年”或者“两年”作为判断标准，而是应当结合《征补条例》有关及时补偿的立法精神，依据有关在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应当作出补偿决定的规定，以及房地产市场价格波动的剧烈性，确定相应的“合理期限”。 本案中，屯溪区政府在《补偿方案》中明确被征收人与房屋征收部门签订征收补偿协议的签约期限自2016年12月25日至2017年3月25日止，根据《征补条例》第二十六条关于在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议即应作出补偿决定的规定，屯溪区政府应在2017年3月25日签约期限届满后，立即启动补偿决定程序，并在合理的期限内作出补偿决定。屯溪区政府于2016年11月23日发布征收决定公告，案涉《房地产估价（分户）报告》载明的应用有效期为一年，即从2017年1月9日始至2018年1月8日止。而屯溪区政府于2019年1月28日作出《补偿决定》，已经超出被征收房屋价值评估时点即征收决定公告之日二年二个多月，亦超出评估报告应用有效期一年多，且从2016年11月23日到2019年1月28日间，案涉市医院周边地块位于屯溪区中心城区的房价大幅上涨，此时，被征收房屋和产权调换房屋的价格均已发生较大变化，如仍以2016年11月23日房屋征收决定公告之日作为确定补偿的评估时点，则无法保障刘勇得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，或者以产权调换方式得到同等价值的补偿安置。且屯溪区政府未提交对用于产权调换的房屋价值，已经按照房屋征收决定公告日的价值时点作出了评估的证据，亦未提供延迟作出补偿决定是因为刘勇的原因造成、或虽延迟作出补偿决定但足以实现公平补偿的证据。因此，屯溪区政府未能在2017年3月25日签约期限届满后的合理期限内及时作出补偿决定，使得刘勇获得公平补偿的权益受到影响，其行为明显不当。屯溪区政府虽辩称因刘勇不配合以及双方多次协商从而导致2019年才作出补偿决定，但屯溪区政府作为征收主体在被征收人不配合征收补偿工作时，依法有权作出相应处置。当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿安置纠纷经年得不到解决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高相应补偿安置成本。 综上，刘勇关于撤销案涉房屋征收补偿决定的主张，本院予以支持。屯溪区政府作出案涉房屋征收补偿决定，确定给予货币化安置或房屋产权调换两种补偿方式供选择，符合相关法律与《征补条例》的规定；但其在无正当理由的情况下，迟延作出房屋征收补偿决定，不能体现公平补偿原则，本院不予支持。屯溪区政府应按照房屋征收补偿决定作出时点对案涉被征收房屋和用于产权调换房屋价值进行评估，并按照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条、第三十条的规定确定类似房地产的市场价格，对案涉被征收房屋重新作出房屋征收补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销黄山市屯溪区人民政府于2019年1月28日作出的屯政征补[2019]1号房屋征收补偿决定； 二、责令黄山市屯溪区人民政府于本判决生效之日起六十日内，对刘勇拥有的黄山市××区长××路××室房屋依法重新作出房屋征收补偿决定。 案件受理费50元，由被告黄山市屯溪区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  邹有春 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二〇年六月十二日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。