福建省漳平市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0881行初1号 原告陈庆弘，男，1970年03月10日出生，汉族，农民，住漳平市。 原告陈美钗，女，1970年09月14日出生，汉族，农民，住漳平市。 被告漳平市农业农村局，住所地漳平市人民政府办公楼**，统一社会信用代码:11350881MB1802822C。 法定代表人郑庆钫，局长。 出庭负责人姜天忠，副局长。 委托代理人邱晓斌，漳平市天泽法律服务所法律工作者。 原告陈庆弘、陈美钗诉被告漳平市农业农村局不完全履行行政补偿协议一案，于2020年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月27日立案后，于2020年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告陈庆弘、陈美钗,被告漳平市农业农村局副局长姜天忠及被告委托代理人邱晓斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告夫妻是漳平市的养鸭户，长期以养鸭为业，2018年9月上旬，因原告家养的鸭子出现少量死亡现象，同年9月13日，漳平市农业局干部陈津飞、张新华及和平镇畜牧水产站、和平村两委干部等一行人找到原告家，说是原告家的鸭群出现××，要对原告家的鸭群全部扑杀作无害化处理。经过一番协商，原告支持政府和干部的工作，同意农业局对原告家鸭群（全部为活禽，市场价值约15万元）进行扑杀作无害化处理，由农业局对原告进行扑杀补偿，补偿计算方式为:①肉鸭按斤补偿，每斤12元，计7918.6斤，计补偿款95023.2元;②蛋鸭按只补偿，每只16元，计683只，计补偿款10928元:两项合计共105951.2元。议定扑杀补偿方案后，当日相关工作人员就对原告家鸭群进行了扑杀。2018年11月2日，经催讨，市农业局通过市财政国库支付中心先行转账支付了一半的补偿款（￥52975.6元），并以资金紧张为由，说待资金到位后再支付尾款￥52975.6元，原告也表示了理解。此后，由于尾款久拖未付，原告和原告的家人多次找漳平市农业局局长郑庆钫等索要尾款，但得到的答复都是“等有钱了再给你”。从2018年9月13日扑杀至今已一年多了，原告和原告的家人发展养殖业，还背负着借款及利息，作为市政府工作部门的农业局，依法履行职责防控疫情本应褒奖，但相关负责人法律观念极其淡薄，不履行应尽义务、不讲诚信，欺骗群众，漠视群众利益，严重损害了政府公信力，与中央依法行政、建设法治政府的要求背道而驰，逼得原告不得不寻求法院的救济，恳请法院主持公道，判令：1、被告履行未履行完毕的行政补偿义务，支付扑杀疑似疫情鸭群补偿款尾款人民币伍万贰仟玖佰柒拾伍元陆角（￥52975.6元）及延迟支付所产生的利息（从2018年11月2日被告拖欠尾款之日起开始计息，按银行同期存款利率计，至判决之日止）；2.被告承担本案全部诉讼费用。 原告在举证期限内提供的证据有：1、原告夫妻身份证、结婚证复印件证明原告系夫妻关系，且具有诉讼主体资格；2、2018年9月22日原告老父亲书写的申请付款的报告（漳平市委会和和平镇畜牧水产站的证明）证明被告支付补偿款；3、2018年9月13日漳平市农业局工作人员制作的询问笔录证明农业局确实有到原告鸭场进行扑杀且达成协议；4、2018年9月13日相关人员实施扑杀时形成的清点记录证明扑杀的鸭子有这些数量和斤量；5、漳平市农业局通过漳平市财政国库支付中心转账先行支付一半补偿款的凭证证明农业局支付一半的补偿款。 被告漳平市农业农村局辩称，一、被告漳平市农业农村局并未同意或作出决定以市场价标准对原告进行补助；被告对原告的补偿金额符合政策标准，不违反法律规定。2018年9月11日接和平镇政府关于漳平市陈庆弘鸭场送检12份样品均出现“禽流感”Ｈ5亚型抗源阳性的疫情报告，并请求作出处理。动物卫生监督所和动物疫防疫控中心及时入户核实，市动物卫生监督所工作人员对业主进行询问就扑杀无害化处理和补偿问题进行沟通，并做了笔录，但被告漳平市农业农村局并未同意或作出决定按询问笔录所提“市场价”补偿标准予以补助原告。2018年9月13日，因疫情需要，市农业局组织市动物卫生监督所和市动物疫防疫控中心及和平镇政府等有关人员计17人分成4组进行现场扑杀，后经漳平市鹏祥集中无害化厂进行无害化处理。2018年10月8日农业局召开的党组扩大会议《会议纪要》，其中因面对疫情防控严峻形势，会议议定“如组织对大深村染疫家禽进行扑杀，则按市场价的50%作为对养殖户的补助费用”。10月29日被告在审批该笔补助款时，认为原告要求市场价标准补偿畸高，事先也未得被告的同意，根据公平原则，在同一期间发生疫情而扑杀的补偿费用应根据2018年10月8日农业局召开党组扩大会议的《会议纪要》补助标准，所以决定按市场价的50%即52975.6元作为对原告的补助费用。本案被告对原告补助52975.6元符合农业部财政部颁布的《动物疫病防控财政支持政策实施指导意见》（农医发［2016］35号）和《福建省农业厅、福建省财政厅关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（闽农计（2016）290号）文件规定的标准，不违反法律法规等规定。二、本案行政行为已超过6个月行政诉讼时效。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告漳平市农业农村局于2020年3月25日向本院提供了的证据和依据：1、《检验报告》，证明原告陈庆弘鸭场感染H5亚型禽流感的事实；2、《畜禽交易市场价格调查说明》，证明漳平市动物卫生监督所于2018年9月10日所做禽类市场价格情况的事实；3、《询问笔录》证明漳平市动物卫生监督所在扑杀染疫畜禽前就补偿问题与原告询问沟通的事实；4、扑杀照片及扑杀数量记录证明原告鸭场扑杀具体情况的事实；5、《议会纪要》一份证明在漳平境内的芦芝镇大深村染疫家禽，如有组织扑杀，按市场价的50%作为对养殖户的补助费用的事实；6、报销封面一份及附件单据证明农业局根据《会议举要》确定标准，市场价的50%作为对原告的补助的事实；7、法律依据：《中华人民共和国动物防疫法》第七条第二款、第三十一条、第六十六条，《动物疫病防控财政支持政策实施指导意见》(农医发[2016]35号)第二条第（二）项，《福建省农业厅财政厅关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》（闽农计[2016]290号）第四条，《漳平市农业局（中共漳平市委农村工作领导小组办公室）主要职责、内设机构和人员编制规定》（漳委办[2015]62号文件）和《漳平市机构改革实施方案》（漳委办发[2018]16号文件），证明被告具有法定职责以及不履行补偿协议合法。 各方当事人提交的证据均经庭审质证，被告提供的证据1，原告有异议，认为检验报告在扑杀前没有看到，被告没有给原告看，原告第一次看到，恰恰可以证明被告单位的工作人员2018年9月13日实施扑杀，是职务行为。原告还认为鸭场是活禽，没有一个死鸭，如果是禽流感方圆内都要进行扑杀；证据2，原告对该证据有异议，认为原告是第一次见到，9月10日的市场价格调查是他们自己去调查的，与本案无关，我们都协议好了；证据3、4，原告无异议；证据5，原告有异议，认为会议纪要是被告的内部材料，跟本案的协议无关，不予置评。证据6，原告有异议，证明原告主张的事实清楚，被告支付了一半，还有一半未支付。 原告提供的证据1，被告没异议。证据2，被告有异议，认为没有收到这份证据，且内容不能证明原告的主张。证据3，被告对证据的真实性没有异议，但认为不能证明原告的主张：①形式上和法律性质来看，笔录是漳平市动物卫生监督所的工作人员就补偿问题与原告进行询问、沟通而作过程性记录，并非农业农村局作出行政补助决定或双方签订的补偿协议；②从权利主体看，签订协议或被告作补助的主体是农业农村局实施的，制作笔录的两位动物卫生监督所工作人员在事前、事中、事后在作出补助协议没有得到被告授权；③笔录内容看不能证明原告与被告签订协议，笔录第二页10行，我建议按斤补偿如何，小只的有几个，价钱可能按斤算，如果不行回去请示。现他们计算都是按只不是按斤，对补偿问题是要回去请示，由农业农村局作出决定，询问笔录并没有对补偿的数额进行确定；④笔录涉及标准看，是数倍高于农业部财政部，农业财政厅的规定的标准的数倍。证据4，被告没有异议。证据5，被告对证据的真实性没有异议，但认为不能证明原告的主张，只能证明被告作出市场价的一半给予补助决定。 本院对上述证据认证如下:原告提供的证据均具有真实性、合法性,与本案具有关联性,本院予以认定。被告提供的证据除证据5与本案不具有关联性,本院不予认定外，其余证据均具有真实性、合法性,与本案具有关联性,本院予以认定。对被告提交的法律依据，本院认为，被告提供的法律、规章及规范性文件，不违反上位法的规定，确认为审查本案的依据或参照。 经审理查明，原告陈庆弘与陈美钗系夫妻关系，夫妻在漳平市以养鸭为业。2018年9月10日,原告家养的鸭子被福建省龙岩市农产品质量安全检验检测中心检测出禽流感Ｈ5亚型抗原核酸。同日，为了确定原告养殖场禽类扑杀补助价格，原漳平市农业局的下属单位漳平市动物卫生监督所派工作人员对市场禽类交易价格进行调查，市场定价为：番鸭毛重每斤8-10（养90天左右），番鸭毛重每斤11-13（养100天以上）。2018年9月11日，原漳平市农业局的下属漳平市动物卫生监督所的2名工作人员到原告家制作《询问笔录》，《询问笔录》的主要内容：问：我们是漳平市农业局执法人员（出示证件），现依法向你进行调查。问：根据和平镇畜牧站和市疾控中心反映，今天我们来主要是对你的鸭进行扑杀无害化处理，你有何想法？答：如果是××我们支持你们政府做法，但赔偿问题不能让我们吃亏。目前鸭场存栏约2000只左右。问：你对扑杀补偿有何想法？答:能不能按个补偿，每只80元。问：按有关规定如果按只补偿是很低的，肉鸭每只才补12元，我建议按斤补偿如何？答：可以，按市场价每斤有13元，也有14元，另外这几天没吃料，体重很轻如何算？问：番鸭的市场价我也了解过，因你养的这批鸭是番鸭市场价有10元的，就定个中间价12元／斤，你看行不行，至于体重减轻，这个没法算。答：那小只的如何算，小只才养45天，不能按斤算。问：小只的有几个？价钱可能按斤算，如果不行我回去请示。答：小个的鸭现存栏700只左右，如果小个的按斤算我比较不接受。问：如果按个算，按规定每只只能补贴最高16元。答：那就按只算，每只16元。两名执法人员在笔录上签字，原告陈庆弘在笔录上签字并捺印。2018年9月13日,原漳平市农业局与漳平市和平镇及和平村的干部一道对原告鸭场的鸭子进行扑杀，其中扑杀肉鸭计7918.6斤、蛋鸭计683只。根据《询问笔录》中双方约定，肉鸭按每斤12元补偿标准计算，应付补偿款95023.2元;蛋鸭按每只16元的补偿标准计算，应付补偿款10928元，合计被告应支付原告补偿款为105951.2元。2018年11月2日，原漳平市农业局通过漳平市财政国库支付中心向原告陈庆弘支付了补偿款52975.6元，剩余款项至今未付。 另查明，原漳平市农业局已因机构改革其行政职权现由漳平市农业农村局行使。原告当庭将被告漳平市农业局变更为漳平市农业农村局。 本院认为，根据《中华人民共和国动物防疫法》第七条第二款、第六十六条，《漳平市农业局（中共漳平市委农村工作领导小组办公室）主要职责、内设机构和人员编制规定》的规定，原漳平市农业局具有动物疫病预防和控制、扑杀、补偿等工作职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，《中共漳平市委办公室、漳平市人民政府办公室关于印发的通知》规定，原漳平市农业局的职责划归漳平市农业农村局行使，故被告漳平市农业农村局具有本案被告的主体资格。 本案争议的焦点问题是：1、《询问笔录》是否属于行政协议？2、原告起诉是否超过起诉期限或诉讼时效？3、被告是否按照《询问笔录》约定履行了给付义务,如未按约履行是否存在正当理由？ 1、关于《询问笔录》是否属于行政协议问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”认定行政协议的标准应当包括以下三个方面:一是协议的一方当事人是行政机关;二是协议的内容涉及行政法上的权利义务;三是协议的目的是为了实现公共利益或行政管理目标。本案中,案涉《询问笔录》的一方为原漳平市农业局,显然属于行政机关;《询问笔录》约定的对原告家的鸭子进行扑杀无害化处理并作出予以补偿以及如何补偿的允诺等内容,均属于行政职权的范畴;《询问笔录》的目的是为防控动物疫情传染,明显也具有公共利益性质。因此,本案涉诉的《询问笔录》属于行政协议。 2、关于原告起诉是否已超过起诉期限或诉讼时效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”《询问笔录》中并没有明确扑杀后予以补偿的具体时间,原漳平市农业局于2018年9月13日对原告家的鸭子进行扑杀，于2018年11月2日向原告陈庆弘支付了补偿款52975.6元后，并未明确告知原告剩余补偿款项不予支付。原告于2020年2月27日以被告未履行完毕行政补偿义务为由向本院提起行政诉讼,属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条所规定的对行政机关未按照约定履行协议提起诉讼的情形。根据《中华人民共和国民法总则》中“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”的规定,原告的起诉未超过法定诉讼时效。被告以原告起诉已超诉讼时效为由进行抗辩,理由不成立,本院不予采纳。 3、被告漳平市农业农村局是否按照《询问笔录》约定履行了给付义务,如未按约履行是否存在正当理由问题。 依法缔结的行政协议,行政机关应当遵守法律规定,信守承诺自觉履行行政协议义务。本案补偿协议一经订立,应严格遵守,未依法变更、解除的,协议当事人应当按照约定全面履行自己的义务。行政主体依法为自己设定的有效的约定义务,对其而言等同于法定义务,违反该约定义务的行为,要承担违约责任。本案中,原告已经履行协议的鸭子交付扑杀义务,被告应该履行协议的给付义务。现该协议涉及的鸭子已扑杀并作无害化处理，被告的给付义务却迟迟不履行到位,被告依法应承担相应的违约责任。被告辩称其并未同意或作出决定按询问笔录所提“市场价”补偿标准予以补助原告；原告要求市场价标准补偿畸高，事先也未得被告的同意，根据公平原则，在同一期间发生疫情而扑杀的补偿费用应根据2018年10月8日农业局召开党组扩大会议的《会议纪要》补助标准，所以决定按市场价的50%即52975.6元作为对原告的补助费用；对原告补助52975.6元符合农业部财政部颁布的《动物疫病防控财政支持政策实施指导意见》(农医发[2016]35号)和《福建省农业厅、福建省财政厅关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》(闽农计(2016)290号)文件规定的标准，不违反法律法规等规定。经查,案涉《询问笔录》系被告下属单位的执法人员代表被告与原告就对鸭子进行扑杀无害化处理和补偿等问题充分协商后达成的协议，对被告具有法律约束力；被告出具的《会议纪要》是于2018年10月8日形成的，是在《询问笔录》后作出的，且被告在制作《询问笔录》前曾就市场禽类交易价格进行调查,对按何种标准补偿原告的鸭子损失进行了充分准备，并与原告进行充分协商。即便补偿标准偏高与相关规范性文件的规定不一致,亦属于被告自愿选择的结果,且被告作为曾多次处理动物疫情事宜的行政机关,应当对于如此约定的相应后果有清楚的认识。原告在动物疫情防控期间与行政机关签订协议,其基于该协议产生的信赖利益应当予以保护。因此,本院认定案涉《询问笔录》未违反法律强制性规定,也未损害公共利益或他人的合法权益,其内容应当得到履行,被告存在未完全履行该协议的情形,且其不履行的理由不能成立。至于利息的问题。本案中,被告在鸭子扑杀作无害化处理后，于2018年11月2日向原告陈庆弘支付了补偿款52975.6元,余款未得到补偿,该部分补偿款仍由被告实际占用,由此产生的资金占用利息属法定孳息,应当由被告支付给原告。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(七)项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(七)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息。”本案属要求行政机关履行行政补偿职责案件,可以参照上述规定按中国人民银行同期同类存款基准利率计算利息。计息的时点应选取被告支付补偿款的当日(2018年11月2日)。综上,被告应向原告支付补偿款52975.6元及该款项的利息,利息按照中国人民银行同期同类存款基准利率自2018年11月2日起计付至清偿之日。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十九条、第二十五条、第二十七条、第二十八条，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定,判决如下: 一、由被告漳平市农业农村局于本判决生效之日十五日内支付原告陈庆弘、陈美钗补偿款52975.6元; 二、限被告漳平市农业农村局于本判决生效之日起十五日内向原告陈庆弘、陈美钗支付以52975.6元为基数自2018年11月2日起至补偿款付清之日止按中国人民银行同期同类存款利率计算的利息。 案件受理费50元，由被告漳平市农业农村局承担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省龙岩市中级人民法院。 审 判 长  陈士毅 人民陪审员  陈永全 人民陪审员  林晓妹 二〇二〇年六月十二日 书 记 员  蒋巧静 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。 第二十五条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。 2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。 《中华人民共和国民法总则》 第一百八十八条第一款向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的,依照其规定。