甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终45号上诉人（原审原告）王某1，住临洮县。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）定西市临洮县人民政府。法定代表人许某。委托代理人张某。委托代理人王某2。原审第三人王某3，住上海市嘉定区。公民身份号码：×××。委托代理人王某4，住上海市普陀区。（系第三人王某3之子）。公民身份号码：×××。上诉人王某1因诉定西市临洮县人民政府（以下简称临洮县政府）行政复议一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，1993年4月16日，临洮县洮阳镇南槐巷居民委员会出具《宅基地权属来源证明》，内容为：“临洮县城区南关街（村）巷（庄）门牌59号王某3同志现宅基地权属来源是祖业的，属一九八二年前的老宅基地。权属来源合法，四至界限清楚。无争议。特此证明。”1996年11月5日，临洮县洮阳镇人民政府加注“情况属实”的意见后，加盖了公章。1993年4月20日，第三人王某3提出土地登记申请，并委托原告王某1办理，该宗土地性质为国有，用途为住宅用地，土地权属来源为祖业，用地面积为440.90平方米，建设占地67.31平方米。临洮县土地局于1993年4月16日进行了地籍调查，四至东邻李永吉宅基地，西至巷道中心线0.1米，南邻崔友军宅基地，北至巷道中心线3.75米。说明一栏注明“王某3与王某1为叔侄表兄弟关系。”地籍调查结果审核意见为合格，审核日期为1998年7月31日，1998年8月5日颁发了临城国用（1996）字第1542号《国有土地使用权证》。2017年5月27日，第三人王某3出具委托书一份，委托人为王某3，被委托人为王某4，委托事项：委托人名下位于××县房屋《国有土地使用权证》《房屋所有权证》已经遗失，委托王某4代办不动产权证及所需材料交纳相关费用，并且于当日对上述委托事项在上海市嘉定公证处办理了公证。2017年6月18日，临洮县国土资源局刊登了公告，声明王某3名下的临城国用（1996）字第1542号《国有土地使用权证》作废。2017年9月4日，临洮县不动产事务中心进行了权籍调查，使用权人为王某3，权利类型为国有建设用地使用权，坐落于临洮县洮阳镇南关，四至：北至巷道，东至李永忠、陈沐玉宅，南至崔友军宅，西至巷道、张天生宅。批准用途和实际用途均为城镇住宅用地，批准面积440.90平方米，宗地面积474.94平方米。2018年5月8日，临洮县国土资源局给王某3颁发了甘（2018）临洮县不动产权第0000308号《不动产权证》。2018年5月25日，王某3、杨妙玲夫妻二人出具《委托书》和《赠与合同》各一份，委托张春兰代为办理房屋、宅基地过户等相关手续，将上述房产赠与第三人王某4，并于2018年5月29日在甘肃省临洮县公证处对《委托书》和《赠与合同》进行了公证。2018年5月30日，临洮县国土资源局给王某4颁发了甘（2018）临洮县不动产权第0000416号《不动产权证》。2018年9月12日，原告王某1就该宗地行政登记问题向定西市安定区人民法院提起诉讼，2018年12月3日，定西市安定区人民法院作出（2018）甘1102行初31号行政裁定，以复议前置为由，裁定驳回申请人王某1的起诉。王某1上诉后，定西市中级人民法院于2019年3月15日作出（2019）甘11行终11号行政裁定，认为：因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或者主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。已经生效的[2000]临城民初字第39号民事判决确认诉争房屋所有权的情况下，王某1更不具有利害关系，无权以原告身份提起行政诉讼。裁定：驳回上诉，维持原裁定。原告王某1又于2019年6月18日向被告临洮县人民政府提出行政复议申请，请求：撤销被申请人临洮县自然资源局颁发的临城国用（1996）字第1542号《国有土地使用权证》、甘（2018）临洮县不动产权第0000416号《不动产权证》。被告临洮县人民政府经审查后，于2019年9月3日作出临政复决字〔2019〕4号行政复议决定，驳回申请人王某1的行政复议申请。另查明，第三人王某3诉王某1侵犯房屋所有权纠纷一案，临洮县人民法院作出[2000]临城民初字第39号民事判决，查明：被告王某1为原告王某3的侄儿，原告在外地工作，委托被告办理本县洮阳镇南关59号宅院的土地使用证、房产证，宅院内房产由被告之父代管，其父去世后，由被告代管，因房屋年久失修，其中1间倒塌，被告于1998年8月，又将剩余的三间拆除，原告起诉，要求被告停止侵害其房产，并恢复所拆三间房屋的原状。临洮县人民法院判决：被告王某1立即停止对原告王某3在××县宅院内房产的侵害，并恢复所拆北房3间的原状。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”从查明的事实看，第三人王某3早在1998年就依法取得了本案所争议的土地使用权，1993年4月16日，临洮县洮阳镇南槐巷居民委员会出具的《宅基地权属来源证明》，证实该争议地来源系第三人王某3祖业宅基地，属一九八二年前的老宅基地。且临洮县人民法院作出的[2000]临城民初字第39号民事判决也已确认了第三人王某3取得了争议地的土地使用权证和房产证。据此，原告王某1对本案诉争的××县内土地使用权及房屋所有权不享用任何权利，土地管理部门向第三人王某3及王某3之子颁发的临城国用（1996）字第1542号《国有土地使用权证》及甘（2018）临洮县不动产权第0000416号《不动产权证》与原告王某1无任何利害关系，并未侵犯原告王某1的合法权益。被告作出的临政复决字〔2019〕4号行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，决定驳回行政复议申请正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回原告王某1的诉讼请求。上诉人王某1上诉称，1.一审法院认定事实错误。涉案土地是上诉人的承包地，属于南街村委会，而临洮县自然资源局却凭借南槐巷居委会出具的宅基地证明就给第三人王某3办理了国有土地使用权证，属于未尽到审查义务。被上诉人与第三人一审称上诉人领取了涉案的土地证，但是没有提交相应的证据予以证实。涉案土地的各种税费都由上诉人缴纳多年，临洮县自然资源局给第三人颁证，被上诉人在行政复议中也未履行其法定调查职责，一审法院对该事实均未认定或认定错误。2.一审法院程序违法。一审法院对上诉人提交的东面相邻李永杰的房产证、南面相邻的崔友军的土地使用权证两份证据、《土地确权农户信息确认表》、甘（2017）临洮县农村土地承包经营权第105944号《农村土地承包经营权证》等证据不予采纳也未说明理由。除南槐巷居委会出具的宅基地证明外，被上诉人与第三人没有提交任何合法证据证明其行政行为合法及陈述真实有效，一审法院直接判决被上诉人行政复议认定事实清楚，适用法律正确，程序合法有效，属于程序严重违法。综上，请求撤销一审判决，撤销临洮县人民政府临政复决字（2019）4号行政复议决定书、撤销临洮县自然资源临城国用（1966）字第1542号《国有土地使用权证》、甘（2018）临洮县不动产权第0000416号《不动产权证》。被上诉人临洮县政府答辩称，一、上诉人申请行政复议要求撤销临洮县自然资源局临城国用1996字第1542号《国有土地使用权证》已超过法定的复议申请期限，被上诉人依法驳回上诉人的复议申请正确。该案所涉1996年字第1542号《国有土地使用权证》于1998年8月5日颁发，且系上诉人接受其叔叔王某3委托办理该证，上诉人在1998年8月5日颁发该证之日起就已经知道该行政行为，上诉人2019年6月18日才提出复议申请，显然已超过行政复议条例规定的复议期限。二、上诉人复议请求要求撤销临城国用（1996）字第1542号《国有土地使用权证》已于2017年6月17日依法由临洮县国土资源局刊登了公告，声明该证作废，已无可撤销的内容，而上诉人申请撤销已不存在的国有土地使用权证不符合行政复议法的规定，依法驳回其复议申请。三、上诉人就其复议请求中要求撤销的（2018）临洮县不动产权第0000416号《不动产权证》已向人民法院提起诉讼，且被人民法院驳回起诉，其再次申请复议不符合行政复议法的规定。四、上诉人称本案所涉土地系其承包地，但其提供的证据不具有真实性、合法性、关联性，一审未予采纳符合法律规定。一审庭审中，上诉人提供了土地确权农户信息表复印件、房屋所有权证、2017年颁发给王某1的甘（2017）农村土地承包经营权第105944号《农村土地承包经营权证》、被上诉人出具《信访事项复查意见书》。上述证据与已生效的[2000]临城民初字第39号民事判决确认的事实不符，故一审以上诉人提供的证据不符合证据的基本属性，与本案无关联为由未予采纳正确。五、一审法院认定上诉人对争议土地使用权及土地内房屋所有权不享有任何权利，并未侵犯上诉人的合法权益正确。一审中被上诉人提供了充分证据证实争议土地系第三人王某3祖业宅基地，且生效的[2000]临城民初字第39号民事判决也已确认了第三人王某3已取得的土地使用权证和房产证，且取得时间长达20多年，故上诉人对争议土地使用权不享有任何权利，被诉的颁证行为与上诉人无任何利害关系，未侵犯其合法权益。综上，被上诉人作出临政复决字（2019）4号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。一审据此作出（2019）甘05行初28号行政判决正确。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人王某3述称，案涉房产是1998年5月王某3委托王某1办理的，1998年第三人准备出售该房时，王某1阻扰并将房屋予以拆除，后经生效的临洮县法院作出民事判决，确认案涉房屋权属归第三人，但上诉人未执行生效判决强行占用至今。上诉人持有的《农村土地承包经营权证》上未有标明具体地点，不知其具体何指，且与第三人持有的《不动产权证》上标注的面积不相符，无法确定两证之间有何关系。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是：临洮县人民政府作出临政复决字〔2019〕4号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该条确立了行政诉讼案件的合法性审查原则。合法性审查在我国是指人民法院依法审理行政案件，进而对被诉行政行为是否合法进行评判并作出裁判的行为。本案中，上诉人王某1申请复议请求事项为：依法撤销被申请人作出的临城国用（1996）字第1542号《国有土地使用证》；依法撤销被申请人作出的甘（2018）临洮县不动产权字0000416号《不动产权证》。2019年6月13日，上诉人向临洮县政府申请行政复议，被上诉人临洮县政府收到该复议申请后，依法进行了受理，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款之规定，向被申请人临洮县自然资源局发出《行政复议答复通知书》、《延期审理通知书》，程序规范，符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利，行政复议机关和《中华人民共和国行政复议法实施条例》并未明确行政机关未履行该条例第十七条所规定的告知义务情况下，行政复议申请期限如何计算的问题。但这并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都有权在知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，否则将对业已长期稳定的社会秩序造成损害，不符合行政复议法救济程序设立的立法本义。鉴于行政复议在权利救济方面的准司法性质，故复议申请期限可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定。即行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者知道具体行政行为内容之日起最长不得超过1年。本案中，上诉人王某1请求临洮县政府依法撤销临洮县自然资源局颁发临城国用（1996）字第1542号国有土地使用证，该复议申请是否超过法定申请期限。根据原审查明的事实，案涉土地证作出时间为1998年8月5日，1993年4月20日是由原审第三人王某3提出土地登记申请，并于1998年5月22日委托王某1为其办理，当时上诉人对案涉土地登记一事由临洮县国土局进行地籍调查、权属审核及最后颁证行为的全过程是知晓的，且有已生效的[2000]临城民初字第39号民事判决在审理查明“被告为原告的侄儿，原告在外地工作，委托被告办理本县洮阳镇南关59号宅院的土地使用权证、房产证，宅院内房产由被告之父代管，其父去世后，由被告代管”中予以认定。至此，上诉人于2019年6月18日才向临洮县政府申请行政复议，其复议请求撤销该颁证行为显然已超过上述规定的法定期限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项规定：“在法定申请期限内提出，应当予以受理。”据此，上诉人复议申请未在法定期限内提出，被上诉人以上诉人复议申请超过期限为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其复议申请符合法律规定。关于上诉人提出诉争土地属其承包地，并提交《土地确权农户信息表》、2017年12月31日给其颁发甘（2017）农村土地承包经营权第105944号《农村土地承包经营权证》等证据，该主张不属于本案审查范围。另外，上诉人提出行政复议决定仅进行程序性审查，未进入实体审查的问题。由于上诉人申请复议已超过期限，不符合行政复议的受理条件，作为复议机关无需审查实体，故该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，被上诉人作出临政复决字（2019）4号行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回申请人王某1行政复议申请决定结果正确。原审认定事实清楚、适用法律正确，判决驳回上诉人王某1的诉讼请求并无不当。上诉人王某1的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王某1负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年六月二十三日书记员 戴蕴鹏