河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初31号原告：申某某，女，1952年7月25日出生，汉族，住郑州市。委托诉讼代理人：郭百淼、刘贺，河南亚洋律师事务所律师。被告：郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人：苏建设，区长。委托诉讼代理人：陈冬菊，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托诉讼代理人：姚艳秋，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告申某某诉被告郑州市二七区人民政府请求撤销行政决定及继续履行行政协议纠纷一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告申某某的委托诉讼代理人郭百淼、刘贺，被告郑州市二七区人民政府（以下简称：二七区政府）的委托诉讼代理人陈冬菊、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告申某某诉称，2013年，被告成立郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部（以下简称：合村并城指挥部）负责马寨镇合村并城拆迁工作。2013年10月25日，原告丈夫时银亮与合村并城指挥部签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，后被告一直按照该拆迁协议履行。2019年11月26日，合村并城指挥部对原告作出《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》，原告认为合村并城指挥部作出的《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》没有合法依据，且程序违法，严重损害原告的合法利益，故原告依法提起诉讼。请求：1.依法撤销被告作出的《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》；2.判令被告继续履行《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》的协议内容；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下三组证据。第一组证据为《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》一份，拟证明：虽然该决定名称是变更决定，但是内容上实际上是撤销决定。原告家庭在拆迁时凭独生子女父母光荣证已经实际取得独生子女多一人份110平方米的奖励。故被告意图以原告家庭生育二孩为由取消原告家庭享有的独生子女多一人份110平方米的奖励没有合法依据。第二组证据为《回迁协议书》一份，拟证明：2017年9月，指挥部与原告签订回迁协议书，再一次确认原告拆迁时实际享有安置房面积600平方米，本次分配安置224.9平方米，剩余375.1平方米。第三组证据为《河南省人口与计划生育条例》、河南省卫生计生委关于贯彻落实新修订的国家《人口与计划生育法》的通知（豫卫指导［2015］11号文）、《郑州航空港经济综合实验区管理委员会关于完善合村并城房屋征收补偿和村民安置有关政策的通知》（郑港［2017］126号文）各一份，拟证明：1.《河南省人口与计划生育条例》第三十一条规定：“凡领取《独生子女光荣证》的，凭证享受下列待遇：。(三）农村在调整责任田时，对独生子女父母按每人按两人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置。征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份；”2.河南省卫生计生委关于贯彻落实新修订的国家《人口与计划生育法》的通知（豫卫指导［2015］11号）规定：“对于2016年1月1日以后生育孩子的夫妻，不再给予独生子女父母奖励，将来也不再纳入计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度；2016年以后又生育的，停止享受独生子女父母奖励，2015年12月31日之前已经享受的奖励不再退回”；3.和被告同属郑州市人民政府管辖的航空港区管委会作出文件，第二条规定了：“2016年1月1日前违反计划生育政策再生育者，按再生育时房屋市场价依法追缴此60平方米的购房差价款，且对再生育的子女不再予以安置；2016年1月1日后又生育的，停止享受独生子女父母奖励，2015年12月31日前已经享受的奖励不再退还”；4.以上文件都规定了2016年1月1日后又生育的，2015年12月31日前已经享受的奖励不再退还。具体到本案而言，2013年签订拆迁协议时原告家庭符合拆迁方案关于独生子女奖励的规定，并且已经实际取得独生子女多一人份110平方米奖励。在此之后原告家庭也没有违反国家计生政策。2017年10月原告家庭生育二孩，属于合法生育。原告家庭按规定向被告申请二孩生育证并进行登记，被告在此时就已经知晓原告家庭生育二孩的事实，并未对此提出异议。被告郑州市二七区人民政府答辩称，1、原告的诉求不能同时选择，只能选择一项；2、被告的行政行为符合法律、法规及相关政策的规定、且程序合法，应予维持，原协议无法继续履行。依据《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿办法》第九条第1项“凡持有1973年1月1日至2013年10月20日发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受给予多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”2013年10月，原告丈夫时银亮（后去世，协议主体变更为申某某）作为户主与被告合村并城指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，同时原告儿子时晓军与被告签署了《合村并城优惠政策落实承诺书》，承诺“1、在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育（含抱养）的，取消多1人份的安置面积。2、对因申请二孩生育证等其它原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受的多一人份安置房款。”2017年10月13日，原告儿子的二孩出生，虽然其没有违背时令的《人口与计划生育法》的有关规定，但明显已经不再是独生子女家庭了。根据2016年5月《河南省人口和计划生育条例》第38条“领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，终止享受相关的优惠待遇，注销《独生子女父母光荣证》，其在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间领取的独生子女父母奖励费不再收回。”根据该条例第31条第1款的规定，上述“奖励费”指的是“从发证之月起至子女满十八周岁止，奖给独生子女父母每人每月奖励费二十元以上”。《河南省人口和计划生育条例》第31条规定的优惠待遇也是仅针对领取《独生子女父母光荣证》的家庭。故被告在拆迁过程中给原告独生子女家庭多110平方米的补偿，仅是基于当时的原告家庭为独生子女家庭才有的待遇。现在原告家庭随着其子二孩的出生，已经不再是独生子女家庭了，其子原领取的《独生子女光荣证》已经被注销，更不应该再享有独生子女家庭应享受的优惠待遇。尽管条例规定的是每人每月二十元的奖励费不再收回，但同时还规定了“终止享受相关的优惠待遇”。那么，按照双方签订的《拆迁安置补偿协议书》及申请人的承诺书，撤销协议中关于独生子女家庭多补110平方米的约定，同时停发相应的过渡费，符合法律规定。被告在采用了面谈、协商的方式，并给予其充分的陈述、申辩的机会，在协商无果的情况下，于2019年11月26日，被告再次当面向原告送达了处理决定，并明确告知了原告在法律规定的期限内享有行政复议和行政诉讼的权利，程序合法。2019年12月27日，又按照处理决定的内容，再次向其送达了关于停发过渡费抵扣需退还的已发过渡费。综上所述，被告做出的具体行政行为，程序合法、适用法律正确，应予以维持，原协议无法继续履行。请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。被告郑州市二七区政府向本院提交了以下五组证据。第一组证据为河南省人口与计划生育条例（2016年5月）一份，拟证明：该条例第31条优惠待遇是仅针对领取《独生子女父母光荣证》的家庭。该条例第38条“领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，终止享受相关的优惠待遇，注销《独生子女父母光荣证》，其在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间领取的独生子女父母奖励费不再收回。”而根据第31条第1款的规定，上述“奖励费”指的是“从发证之月起至子女满十八周岁止，奖给独生子女父母每人每月奖励费二十元以上”。第二组证据为《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》一份，拟证明：《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》第九条第1项“凡持有1973年1月1日至2013年10月20日发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”第三组证据为原告的拆迁档案一套，包括与被告合村并城指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》、家庭人口户籍信息、《独生子女父母光荣证》及《合村并城优惠政策落实承诺书》等，拟证明：在签订协议时，原告家庭依据独生子女证享受了多一人份110平方米的安置房补偿，原告儿子时晓军同时签署承诺书，承诺“1、在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育（含抱养）的，取消多1人份的安置面积。2、对因申请二孩生育证等其它原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受的多一人份安置房款。”第四组证据为原告儿子二孩的生育登记服务表一份，拟证明：2017年10月13日，原告儿子的二孩出生。第五组证据为《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》、《通告》及相关送达的证据各一份，拟证明：2019年11月26日，在多次与原告协商无果的情况下，被告当面给原告送达了撤销决定，并明确告知了其诉权。后于2019年12月27日，又送达了停发过渡费用于抵扣需退还已发过渡费的通告。该决定内容、程序均符合相关法律规定，合法有效。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据一的真实性无异议，证明目的有异议。原告家庭有《独生子女父母光荣证》，根据《河南省人口与计划生育条例》第31条规定：“凭《独生子女父母光荣证》可享受在按人分配城镇拆迁安置。征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份。”恰能证明原告家庭取得多一人份奖励合法有据。第38条规定的终止享受相关的优惠待遇对应的是该条款后面规定的奖励费不再退回，而非是指终止享受多一人份110平方米奖励。奖励费仅是奖励的一部分。对证据二的真实性无异议，证明目的有异议。该证据恰能证明原告在2013年签订拆迁协议时，原告家庭持有独生子女父母光荣证，依据拆迁办法相关规定合法取得了独生子女多一人份110平方米奖励的事实。对证据三的真实性无异议，证明目的有异议。拆迁档案中独生子女父母光荣证、原告家庭的户籍信息及拆迁协议均能够证明原告家庭在拆迁时，符合享受多一人份110平方米的条件，并且已经实际取得的事实。《承诺书》的实质内容是：在拆迁时持有1973年1月1日至2013年10月20日期间发放的《独生子女父母光荣证》或是政策内双女结扎户，依据规定，享受多一人份110平方米安置。在此期间虽有以上证件，但又违反计生政策的家庭，不能享受给予多一人份110平方米安置。其内容是对违反计生政策的一种约束，但是该规定是基于当时国家提倡一个家庭生育一个子女这一特定情况而作出的。在2016年1月1日之后我国实施新的《中华人民共和国人口与计划生育法》，并规定2016年1月1日之后生育二孩的，属合法生育。所以原告家庭生育二孩并不违反计生政策及相关法律规定，并未违反《承诺书》实质内容。对证据四的真实性无异议，证明目的有异议。原告家庭在2016年1月1日后生育二孩属于合法生育，不违反计生政策和法律规定。证据五的《变更决定》名称虽然是变更，但内容实际上是撤销，原告在该决定中签字明确表示不同意、不认可。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据一的真实性无异议，对其证明目的有异议。该变更决定的做出是基于《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》的规定及双方签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》、《合村并城优惠政策落实承诺书》的约定，原告家庭因为是独生子女家庭才多得的110平方米安置房面积，而该安置补偿协议签订后，原告家庭违背了协议和承诺，又生育了二孩，就不应该再享受关于独生子女家庭应该享受的优惠政策。故被告根据附条件的合同约定，变更合同条款，是合法有效的，且程序合法。对证据二的真实性无异议，但对其证明目的有异议。签订《回迁协议书》的前提是按照《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿办法》、《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》的相关规定，履行安置房安置的义务，但并非证明被告指挥部知晓原告儿子已生二孩的事实。原告家庭生育二孩，由于其仅到马寨镇计生办办理生育登记，并不到被告指挥部报备，如果不是后期有人举报，指挥部不可能知晓。且在该协议第四条第1款明确约定“凡享受独生子女、双女户110平方米奖励的，在回迁后又生育子女或抱养的，按《合村并城优惠政策承诺书》的条款执行”。这又进一步明确110平方米的奖励是针对独生子女的。生二孩不违法，但随着二孩的出生，就不再是独生子女家庭了，就不应该再享受对独生子女的优惠政策。对证据三的真实性无异议，但对其证明目的有异议。首先，《通知》不是对《河南省人口与计划生育条例》的解释和补充，当它与法律、法规不一致或相冲突时，应以法律、法规为准。其次，原告所引用的该《条例》第31条，更证明了拆迁补偿待遇是针对独生子女家庭的、是凭独生子女证才能享受的。而本案原告之子，在申请生育二孩时，其就不是独生子女家庭，所谓的独生子女证已经被收回。第三，该条第1款明确规定，“奖励费”指的是“从发证之月起至子女满十八周岁止，奖给独生子女父母每人每月奖励费二十元以上”。且该《条例》第38条“领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，终止享受相关的优惠待遇，注销《独生子女父母光荣证》，其在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间领取的独生子女父母奖励费不再收回。”故依据该条例，仅是指每月20元的奖励费不再收回，并非其它如拆迁补偿的待遇不能收回。“奖励”不同于“奖励费”，“待遇”更不同于“奖励”，概念不能混淆。关于航空港的补偿政策，无参照性，更无可比性。每个区有它自己不同的拆迁补偿办法，针对本案，适用和依据的应该是《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》、及双方签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》、《回迁房协议》和原告为此做出的书面承诺。经庭审质证,结合双方当事人的有关陈述,本院经审查后认为，原、被告提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的法定形式,可以作为证据使用,且双方就对方证据的真实性予以认可，双方证据亦与本案具备关联性，本院予以采信。对其证明目的本院将综合阐述。本院经审理查明如下事实。2013年10月19日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部制定的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》第九条第（一）项规定：凡持有1973年1月1日至2013年10月20日期间发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。2013年10月25日，原告之子时晓军签署了《合村并城优惠政策落实承诺书》，承诺：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”2013年10月27日，原告丈夫时银亮作为户主与合村并城指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，在签订该协议时，原告家庭人口为5人，原告之子持有《独生子女父母光荣证》。协议约定：乙方宅基证面积为166.**平方米，可计算安置面积为504平方米；乙方家庭享受有安置房资格的家庭成员人均安置面积不足110平方米，可按300元/平方米的标准补交基本建设成本后，补足人均110平方米，应补面积46平方米。享受计生奖励政策多一人份安置房面积110平方米，乙方共计安置面积660平方米。选择货币补偿面积60平方米，实际安置面积600平方米。2017年6月16日，原告儿子时晓军、儿媳王贵兰夫妇填写生育登记服务表，办理生育二孩登记。2017年7月10日，原告与合村并城指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿（补充）协议书》，将协议签订人变更为原告。2017年9月22日，原告于刘胡垌村安置小区一期建成并达到交付条件后，签署了《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置回迁协议书》，接受回迁安置房屋分配。2019年11月26日，合村并城指挥部作出《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》，决定：一、自本通知作出之日起，撤销与您在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》中第二项第三条关于独生子女奖励条款，该计生政策多一人份安置房面积110平方米不再履行；协议的其他条款继续生效。二、请您自收到本决定之日起5日内，退回独生子女奖励面积已发放的过渡费110880元。合村并城指挥部将该决定直接送达原告。2019年12月27日，合村并城指挥部就上述决定的内容，再次向原告送达。原告认为合村并城指挥部作出的上述决定没有法律依据且程序违法，严重损害原告权益，遂提起行政诉讼。本院认为，根据郑政文［2011］257号《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》第四条第（十四）项规定：各区政府（管委会）对合村并城的拆迁安置补偿负总责，在实施合村并城过程中应当文明守法，严格审核确认拆迁安置基数以及土地、规划等相关数据。本案中，虽然《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》由郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部做出，但二七区政府作为马寨镇政府的上一级地方政府，对马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置相关工作负有法定职责。本案中，原告与二七区政府合村并城拆迁安置部门签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》系行政协议。行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位；履行行政协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方依法变更、解除协议。但为了保证行政主体对该权利的正确行使，在行政协议中对行政主体行使该权利的情形可予以约定，以明确行政主体行使该权利的范围，确保在国家法律政策和协议约定的基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下，行政主体才可以直接依据行政协议的约定对协议内容予以单方面的变更、解除。具体到本案中，《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁补偿安置办法》依据法律法规规定对符合条件的独生子女家庭“给予多1人份110平方米的安置”，同时明确规定“在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置”。原、被告双方签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》中约定的“享受计生政策多一人份安置面积110平方米”也是以原告家庭为独生子女家庭为前提。原告儿子在《合村并城优惠政策落实承诺书》中亦承诺“对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多一人份的安置”。法律法规关于独生子女家庭享受优惠待遇的相关规定，目的是为奖励独生子女家庭因执行计划生育基本国策，承诺只生育一个子女，为人口与经济、社会、资源、环境协调发展做出的贡献；生育或收养第二个子女的家庭不是法律法规相关规定的优待对象，不应享受给付给独生子女家庭的优惠待遇。现原告儿子时晓军、儿媳王贵兰夫妇在拆迁安置补偿协议签订后，房屋分配前，又生育二孩，违反了上述拆迁安置补偿办法的相关规定及安置补偿协议的约定和自我承诺，即原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》所依据的基础事实已经发生变化，其家庭已不再属于独生子女家庭，继续享受独生子女家庭的相关优惠待遇，并不符合法律法规的立法精神，对遵守规定、履行约定和信守承诺的其他独生子女村民家庭也不公平，亦对诚实守信为原则的社会公共利益造成损害，故被告在协商变更无法达成一致意见后，依据上述法律精神、办法规定及行政协议约定和原告承诺对行政协议关于独生子女奖励部分予以单方面的变更、解除并无不妥，且该变更、解除并不影响拆迁安置补偿协议其他内容的继续履行，充分保障了原告其他补偿安置利益的实现。关于独生子女奖励部分变更、解除后，因该拆迁优惠政策享受的安置补偿待遇应予退回。被告做出案涉决定后，当面向原告送达了该处理决定，并明确告知了原告在法律规定的期限内享有行政复议和行政诉讼的权利；之后就决定内容又再次予以送达，程序合法。综上所述，原告关于依法撤销被告做出的《关于变更申某某拆迁安置协议的决定》的诉请不能成立，本院不予支持；因原、被告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》相关内容已经变更，故原告主张继续履行原协议的请求本院亦不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告申某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告申某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  刘祖一审判员  姚付良审判员  王 冰二〇二〇年六月二十六日法官助理杨金广书记员宫雨露