北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京04行初229号原告范江林，男，1976年8月29日出生，汉族，住北京市朝阳区。委托代理人商宁，北京普然律师事务所律师。被告北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路**。法定代表人孙硕，区长。委托代理人郭文瑞，北京市西城区政务服务管理局党组副书记。委托代理人李某，北京市西城区司法局应诉综合科科长。被告北京市人民政府，，住所地北京市通州区运河东大街**法定代表人陈吉宁，市长。委托代理人张磊，北京市司法局干部。委托代理人李辉，北京简明律师事务所律师。原告范江林诉被告北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）政府信息公开及被告北京市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月28日立案后，于法定期限内向被告西城区政府、市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告范江林的委托代理人商宁，被告西城区政府的委托代理人李某，被告市政府的委托代理人张磊、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西城区政府于2019年11月27日作出西政公开（2019）第135号-答《政府信息答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：经查，“动物园批发市场疏解”是北京市疏解非首都功能的重要组成部分，是产权方与市场方的市场行为，责任主体是各产权方和市场方，而非西城区政府。西城区政府是按照市政府“疏解整治促提升”工作的有关要求开展本辖区疏解，主要承担沟通、协调、督促等工作。西城区政府未就“动物园批发市场疏解工作”另行制作会议纪要、未在“动物园批发市场及世纪天乐大厦疏解过程中”制作或获取过“‘以股权换疏解’的具体方案或文件”、未制作或获取过“2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的相关文件”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号，以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条第（四）项的规定告知原告申请获取的上述信息不存在。关于原告申请获取的“西城区政府作为主责单位在疏解动物园批发市场相关工作中制作或保存的决定、指示、函、批复或备案及其他相关文件”，属于西城区政府内部工作流程产生的信息，不直接对产权方或市场方的权利义务产生影响。根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款和《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定告知原告所申请获取的信息属于内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。原告范江林不服被诉告知书，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2020年3月20日作出京政复字〔2020〕38号《北京市人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：《政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，西城区政府具有政府信息公开的法定职责。《北京市政府信息公开规定》第二十五条第一款规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经本行政机关政府信息公开工作机构负责人同意，并书面告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，西城区政府在法定期限内作出本案被诉告知书，程序符合上述规定。《政府信息公开条例》第十六条第一款规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。第三十六条第（三）项规定，对政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。第三十六条第（四）项规定，对政府信息公开申请，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（五）项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中，根据北京北展地区建设指挥部回函情况，西城区政府在被诉告知书中作出了合理说明，并告知申请人其要求获取的第三项政府信息属于内部管理信息，不属于应当公开的政府信息；对于申请人要求获取的第一、二、四项政府信息，北京北展地区建设指挥部未制发、获取、保存过相关信息，西城区政府内部档案系统中进行了查找，亦未找到相关信息，并告知申请人该政府信息不存在。综上，西城区政府作出的被诉告知书事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持西城区政府于2019年11月27日作出的被诉告知书。原告范江林诉称：原告享有世纪天乐大厦商铺18年的经营权和租赁权。2017年9月25日北京市华远集团有限公司（以下简称华远集团）收购世纪天乐大厦的产权方北京新湖阳光物业管理有限公司（以下简称新湖阳光公司）100％股权，并签订股权转让协议。为顺利实现股权收购，新湖阳光公司与北京世纪天乐国际服装市场有限公司（以下简称世纪天乐公司）在原告存在8年合同权利未行使的情况下，联合发布以6万元奖励作为补偿的疏解公告，要求与原告等商户终止商铺经营权合同和租赁合同。华远集团的股权收购行为导致新湖阳光公司、世纪天乐公司违约和原告的合同利益损失。根据华远集团于2017年12月13日在其官方网站公示的企业信息“世纪天乐市场疏解与产业提升项目已于2017年10月6日顺利实现世纪天乐市场平稳闭市。该项目是8月29日区委区政府下达的紧急任务，后续工作正在积极的推进中”可知，被告向华远集团曾下达过“紧急任务”，但被告在被诉告知书中答复“未制作或获取过‘2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的相关文件’，原告申请的上述政府信息不存在”。被告在被诉告知书中提出原告申请获取的“西城区政府在疏解动物园批发市场相关工作中制作或保存的决定、指示、函、批复或备案及其他相关文件”属于被告内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。但以上文件皆是影响市场方、产权方以及被疏解商户实体权利的相关文件，并实际造成了世纪天乐市场疏解闭市，致使原告无法继续承租经营，显然具有外部效力，被告应当依法向原告公开。原告针对被诉告知书向市政府申请行政复议，被告市政府维持了被诉告知书，故诉至法院，请求撤销被诉告知书；撤销被诉复议决定；责令被告西城区政府对原告的信息公开申请重新作出答复。原告范江林在法定期限内向本院提供了以下证据：第一组证据：1.《北京市人民政府关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017-2020年）的实施意见》；2.《王宁在北展地区建设指挥部调研时强调坚定信心攻坚克难平稳完成疏解目标》；3.《2016年西城区政府工作报告》；4.《关于北京市西城区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》；5.《北京市西城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；6.《北京市西城区人民政府办公室印发〈北京市西城区关于财政支持疏解非首都功能构建高精尖经济结构的意见〉的通知》；7.《关于北京市西城区2017年财政预算执行情况和2018年财政预算草案的报告》；8.《北京市西城区2017年预算执行情况和2018年预算（草案）》；9.《西城区政府召开第26次常务会议区长王少峰主持》；10.《北展指挥部发布致商户一封信“动批”市场明确疏解时间表》；11.《疏解整治促提升科学治理促和谐---西城区实施十大专项行动》；12.《西城区做好“动批”等区域性批发市场疏解工作总体情况》；13.《区委召开专题会研究“动批”疏解工作加大力度推动产业转型升级》；14.《北京市西城区住房和城市建设委员会关于印发〈西城区人口疏解补偿安置实施办法〉的通知》；15.《30年“动批”疏解记》。证据1-15证明，西城区政府及其各部门在动物园批发市场的疏解工作中履行了行政管理职能，造成包括原告范江林在内的商户被疏解清退，无法继续经营，财产权受到损失。可见疏解相关文件影响着商户们的实体权利，具有外部效力。经查找，原告申请获取的部分疏解相关文件已经在西城区政府的官方网站予以公开，而西城区政府却答复相关文件属于不应公开的内部管理信息或不存在，显属不当。第二组证据：《北京市西城区人民政府办公室关于印发北京北展地区建设指挥部组建方案的通知》，证明从北展指挥部的职责可见，其实际制定并组织实施了疏解方案，作为区政府的临时机构联合市区其他单位履行了行政管理职责，落实疏解政策。第三组证据：（2019）京02民终6234号民事判决书，证明动批商户与市场方解约是因疏解非首都功能的需要，不可归责于市场方和产权方，其原因是区政府及其部门在疏解工作中履行行政管理职能。被告西城区政府辩称：其具有依申请公开政府信息的法定职责，其作出的被诉告知书认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，原告的诉讼理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告西城区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《西城区政府信息公开申请表》及相关材料，证明原告提交信息公开申请；2.《登记回执》及邮寄单、签收截图，证明西城区政府依法进行登记；3.被诉告知书、更正声明、邮寄单及签收截图，证明西城区政府在法定期限内作出答复；4.《关于提供王劲松、范江林申请政府信息公开相关情况的函》及《回函》，证明西城区政府尽到勤勉的查找义务；5.内部检索截图，证明目的同证据4；6.《致动物园商圈商户朋友的一封信》，证明动物园批发市场疏解的责任主体是产权方与市场方,而非西城区政府；7.北京世纪天乐国际服装市场疏解公告张贴照片，证明目的同证据6；8.被诉复议决定，证明行政复议情况。被告市政府辩称：被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》，2.邮寄信封及收文记录，证据1、2证明被告市政府收到原告行政复议申请材料；3.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告市政府通知西城区政府答复；4.《行政复议答复书》及证据目录，证明西城区政府答复情况；5.被诉复议决定及送达回证、EMS速递业务详情单，证明被告市政府在法定期限内作出行政复议决定并向原告及西城区政府送达。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告范江林提交的证据和被告西城区政府、市政府提交的全部证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：经审理查明，2019年11月11日被告西城区政府收到原告提交的政府信息公开申请，申请内容为“1.西城区政府对动物园批发市场疏解工作的会议纪要；2.西城区政府在动物园批发市场及世纪天乐大厦疏解过程中作出的‘以股权换疏解’的具体方案或文件；3.西城区政府作为主责单位在疏解动物园批发市场相关工作中制作或保存的决定、指示、函、批复或备案及其他相关文件；4.西城区政府在疏解世纪天乐国际服装市场有限公司、新湖阳光物业管理有限公司及世纪天乐大厦的工作中于2017年8月29日给华远集团下达紧急任务的相关文件。”同日，被告西城区政府出具《登记回执》，并邮寄送达原告。2019年11月13日，被告西城区政府就原告的申请事项向北京北展地区建设指挥部（以下简称北展指挥部）发出《关于提供王劲松、范江林申请政府信息公开相关情况的函》。2019年11月18日，北展指挥部回函称：1.该部未以自身名义制发过“针对动物园批发市场疏解工作的会议纪要”、“关于动物园批发市场或世纪天乐大厦‘以股权换疏解’的具体方案、相关文件”及“下达给华远集团关于‘疏解世纪天乐国际服装市场有限公司、新湖阳光物业管理有限公司’的‘紧急任务’的相关文件，亦未获取保存过西城区政府制发的以上文件”。2.该部代拟了部分关于“动物园批发市场疏解”相关的材料，但内容均为行政机关内部的工作汇报、磋商函等，只涉及内部事务的上下沟通、磋商，此信息属于行政机关的内部管理信息。3.动物园批发市场疏解工作作为疏解非首都功能的重要组成部分，西城区主要负责督促产权方、市场方完成市场疏解任务。疏解工作责任主体是各产权方和市场方，而非区政府。西城区系按照市政府对“疏解整治促提升”有关要求开展本辖区疏解工作，在疏解过程中主要承担统筹推进、督促落实等工作，并非政府在履行法定职责过程中作出的具体行政行为。同时被告西城区政府就原告申请信息，以“动物园批发市场疏解”为关键词对区政府专题会议题和区政府常务会议题中进行检索查询，以“股权换疏解”“华远任务”为关键词在区政府收发文及归档文件系统中进行查询，均未查找到符合原告申请内容的政府信息。2019年11月27日，被告西城区政府作出被诉告知书，并于当日向原告邮寄,原告于次日收到。2020年1月21日，被告市政府收到原告提出的行政复议申请，次日作出《行政复议答复通知书》。被告西城区政府于2020年2月7日收到该通知书，于2月13日提交《行政复议答复书》及证据材料。被告市政府于2019年3月20日作出被诉复议决定，维持了本案被诉告知书，并向原告和西城区政府送达。原告于3月25日收到被诉复议决定后不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，依据《政府信息公开条例》第四条及第二十七条之规定，被告西城区政府作为地方人民政府，依法具有应原告范江林的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，市政府作为西城区政府的上一级政府，具有应原告的申请作出行政复议决定的法定职权。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十六条规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十六条第（三）项、第（四）项规定，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（五）项、第（六）项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息；申请公开的政府信息所涉事项属于本机关公开范围，但本机关未制作、未获取，或者未以一定形式记录、保存的，应当告知申请人申请的信息不存在并说明理由。本案中，被告西城区政府在收到原告范江林提交的政府信息公开申请后，分别在区政府专题会议题和常务会议题、收发文系统和档案系统中进行了查找和检索，均未查找到符合原告申请内容的政府信息。同时，被告向负责统筹推进动物园疏解、改造、业态调整升级工作的北展指挥部发函了解情况，根据北展指挥部的回函，确定原告申请公开的第3项政府信息为上下级行政机关间因工作关系形成的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。被告亦在被诉告知书中将上述情况予以告知并说明了理由。综上，通过法庭审查的上述事实可以认定被告西城区政府已经履行了法定告知义务，其作出的被诉告知书符合法律规定，并无不当。本案中，被告西城区政府在收到原告范江林的信息公开申请后，依据《政府信息公开条例》的规定履行了登记、答复等法定程序，作出被诉告知书的程序亦无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。该解释第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，被告市政府收到原告的行政复议申请后履行了行政复议的受理、答复通知、复议审查等行政复议程序，于2020年3月20日作出被诉复议决定并向原告和西城区政府送达，作出被诉复议决定符合法律规定。综上，原告范江林的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告范江林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告范江林负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 岩人民陪审员  范秀新人民陪审员  吕 京二〇二〇年六月二十八日法官 助理  张 伟书 记 员  高晶晶