辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终58号上诉人（原审原告）：张占平，男，1951年12月20日出生，汉族，住址兴城市。委托诉讼代理人：张占印（张占平弟弟），男，1955年10月9日出生，汉族，住址兴城市。委托诉讼代理人：卜范刚，辽宁卓辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：兴城市人民政府，住所地辽宁省兴城市兴海南街137—**。法定代表人：白剑锋，该市政府市长。委托诉讼代理人：马海胜，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：吴越，该市司法局工作人员。张占平因诉兴城市人民政府（以下简称兴城市政府）按照征地安置补偿的同一标准给付地上附着物补偿款、利息损失并安置一套回迁房一案，辽宁省葫芦岛市中级人民法院作出了（2018）辽14行初159号行政裁定，驳回张占平的起诉。张占平不服，向本院提起上诉。本院作出了（2019）辽行终290号行政裁定，撤销原审裁定指令原审法院继续审理。原审法院经审理，作出了（2019）辽14行初120号行政裁定，张占平不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年5月21日对双方当事人进行了询问，上诉人张占平及其委托诉讼代理人张占印、卜范刚，被上诉人兴城市政府的委托诉讼代理人马海胜、吴越到庭参加了询问活动。原审法院经审理查明，2012年7月17日，辽宁省人民政府作出《关于兴城市实施县级规划批次用地的批复》（辽政地字〔2012〕559号），兴城市政府根据上述批复，决定征收兴城市城东街道办事处南辛庄村集体土地，作为兴城市县级规划建设用地。张占平承包的土地在征收范围内。其因认为兴城市政府对其被征土地地上附着物的株数、测量的面积与实际不符，且给付的补偿款各户不是同一标准。张占平曾于2015年12月4日向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令兴城市政府按同一标准给付其地上附着物补偿款，补偿60平方米回迁楼一套。原审法院认为根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。原审法院审理认为张占平作为土地权利人对补偿标准有异议，应先申请行政机关裁决，未经行政机关先行裁决，不属于法院行政案件受理范围，故作出（2015）葫行初字第00161号行政裁定，驳回张占平的起诉。张占平不服上述裁定，向本院提起上诉，本院作出（2016）辽行终709号行政裁定予以维持。张占平于2016年10月14日就争议提出裁决申请，2016年10月17日，葫芦岛市人民政府作出葫政征补安争裁不字［2016］第2号不予受理决定，认为张占平作为裁决申请人未曾就该争议申请协调，直接申请裁决不符合规定程序，并且超过了规定的申请期限。张占平依据上述不予受理决定于2016年11月1日向兴城市政府申请协调未果，又于2017年5月25日向兴城市政府邮寄“关于要求兴城市人民政府履行法定职责”的告知函，但兴城市政府未给予答复，张占平于2017年8月1日向原审法院提起行政诉讼，请求判令兴城市政府履行协调的法定职责，原审法院作出（2017）辽14行初58号行政判决，判决兴城市政府于判决生效后30日内对张占平的申请事项履行法定职责。兴城市政府对上述判决不服，上诉至本院，本院作出（2017）辽行终1271号行政判决，该判决在“关于申请裁决是否已超期限，兴城市人民政府是否应当履行协调职责问题”这一焦点的论理中认为，《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》第六条第一、三款规定的申请协调期限的规定，针对的是“当事人对征地补偿安置方案有争议”的情形，《裁决办法》并未针对“对青苗补偿、地上附属物补偿、被征地户具体被征地面积产生争议”的情形规定申请协调的期限，同时该判决在这一争议焦点中还认为，申请裁决的期限也是自协调不成之日起15日内，而该案并未经过协调程序，15日期限也无从谈起。由此该判决驳回了兴城市政府的上诉，维持原判。判决生效后，张占平向原审法院申请执行（2017）辽14行初58号行政判决，执行过程中，兴城市政府提出执行异议，理由之一是生效判决所依据的《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》已于2017年6月1日经辽宁省人民政府决定宣布失效。故张占平撤回了执行申请，原审法院裁定终结执行。原审法院作出的（2017）辽14行初58号行政判决经本院作出（2017）辽行终1271号行政判决维持后，兴城市政府向最高人民法院提起再审申请，最高人民法院经审理后，作出（2018）最高法行申9398号行政裁定，驳回兴城市政府的再审申请，最高人民法院作出的行政裁定认定：“本案中，兴城市政府根据辽宁省人民政府批复征收张占平所在村集体土地，张占平认为其被征收土地面积及种植树木株数与实际不符，属于征地实施过程中产生的补偿安置争议，兴城市政府作为对案涉土地实施具体征收和补偿的法定主体，具有作出协调、裁决处理的法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》对土地征收补偿安置行政协调、裁决程序均未作出明确规定，亦未明确限定被征收人申请协调的期限。张占平于2016年11月1日向兴城市政府申请协调，因未获协调，又于2017年5月25日向兴城市政府邮寄关于要求兴城市政府履行法定职责的告知函，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。张占平于2017年5月25日向兴城市政府邮寄关于要求兴城市政府履行法定职责的告知函，应当视为其向兴城市政府再次申请履行协调职责，未获答复后，2017年8月1日提起本案诉讼，没有超过法律规定的六个月的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，一、二审法院判决兴城市政府履行法定职责，并无不当。兴城市政府申请再审的理由不能成立，本院不予支持。”2018年10月26日，张占平再次以与（2015）葫行初字第00161号行政诉讼相同的诉讼请求向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令兴城市政府按同一标准给付地上附着物补偿款，给付从补偿之日起至本案审结之日期间的中国人民银行同期贷款利息，并因有看护房认为是其唯一住房，请求安置60平方米回迁楼一套。原审法院经审理后作出（2018）辽14行初159号行政裁定驳回张占平的起诉，裁定认为“张占平在本案中再次就同一诉求诉至法院，根据现行有效的行政法规和司法解释的规定，本案补偿争议未经行政机关先行裁决，仍不属于法院行政案件受理范围，且已经（2015）葫行初字第00161号行政裁定所羁束。故张占平提起本案的行政诉讼属重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，裁定驳回张占平的起诉。案件受理费50元，免予收取”。张占平不服（2018）辽14行初159号行政裁定，向本院提起上诉，本院作出（2019）辽行终290号行政裁定，撤销原裁定指令原审法院继续审理。原审法院认为，张占平于2015年12月就与本案相同的诉讼请求向原审法院提起诉讼后，原审法院作出的（2015）葫行初字第00161号行政裁定驳回张占平的起诉，驳回起诉的理由为“本案补偿争议未经行政机关先行裁决，不属于法院行政案件受理范围”，该裁定已经本院予以维持。根据（2015）葫行初字第00161号行政裁定的指导，张占平申请行政机关协调、裁决未果的情况下，诉至原审法院请求判决兴城市政府履行法定职责，原审法院作出（2017）辽14行初58号行政判决，责令兴城市政府履行法定职责，该判决经本院以（2017）辽行终1271号行政判决予以维持。后兴城市政府就本院作出（2017）辽行终1271号行政判决向最高人民法院提起再审申请，最高人民法院经审理后作出（2018）最高法行申9398号行政裁定驳回兴城市人民政府的再审申请，且在该行政裁定中认定：“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定……《征收土地公告办法》第十五条第一款规定……。兴城市政府根据辽宁省人民政府批复征收张占平所在村集体土地，张占平认为其被征收土地面积及种植树木株数与实际不符，属于征地实施过程中产生的补偿安置争议，兴城市政府作为对案涉土地实施具体征收和补偿的法定主体，具有作出协调、裁决处理的法定职责……张占平于2017年5月25日向兴城市政府邮寄关于要求兴城市人民政府履行法定职责的告知函，应当视为其向兴城市政府再次申请履行协调职责，未获答复后，2017年8月1日提起本案诉讼，没有超过法律规定的六个月的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，一、二审法院判决兴城市政府履行法定职责，并无不当。兴城市政府申请再审的理由不能成立，本院不予支持”。至此，对于张占平诉请人民法院判决兴城市政府履行法定职责的案件，原审法院已经作出（2017）辽14行初58号行政判决，该判决也已经本院二审判决予以维持，最高人民法院驳回兴城市政府的再审申请，因此（2017）辽14行初58号行政判决已经生效且未得到有效执行。由此可见，张占平就本案的诉讼请求依然应当先由政府机关作出协调、裁决，且未超过期限。2018年10月26日张占平再次以与（2015）葫行初字第00161号行政诉讼相同的诉讼请求向原审法院提起行政诉讼，再一次请求判令兴城市政府按同一标准给付其地上附着物补偿款，给付从补偿之日起至本案审结之日期间的中国人民银行同期贷款利息，因有看护房且认为看护房是其唯一住房而请求安置60平方米回迁楼一套。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第十五条第一款之规定，本案张占平主张的诉讼请求应当先由政府机关作出协调、裁决，因张占平申请先由政府机关作出协调、裁决的救济途径并未消灭，其提起本案的行政诉讼不属于人民法院受案范围，该案的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回张占平的起诉。且张占平于2018年10月26日再次以与（2015）葫行初字第00161号行政诉讼相同的诉讼请求向原审法院提起行政诉讼，在（2015）葫行初字第00161号行政裁定向张占平所指导的救济途径未灭失的情况下，张占平的起诉属重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（六）项之规定，裁定：驳回张占平的起诉。案件受理费50元，免予收取。张占平上诉称：1、张占平主张兴城市政府对其进行补偿，属于人民法院行政诉讼受案范围。2、上诉人对补偿标准并无异议，（2019）辽行终290号行政裁定亦明确，张占平“对兴城市政府制定的征地补偿安置方案所确定的补偿标准并无异议，不属于必须先经裁决才能提起诉讼的法定情形。”故张占平直接提起行政诉讼符合法律规定。3、本案不属于重复起诉。故，请求撤销原审裁定，直接改判或发回继续审理。本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。兴城市政府答辩称：1、该案不属于行政诉讼受理范围，法院依法不应予以受理。2、在土地行政部门作出责令交出土地决定之前，张占平所谓的地上物已经灭失，其要求补偿无事实和法律依据。3、张占平多次重复起诉，违背了一事不再理的原则。4、本案法院已有生效裁判文书，应驳回张占平的本次诉讼。5、原审裁定适用法律正确，依法应予以维持。本院经审理查明的事实与原审裁定一致。本院认为，本案系本院（2019）辽行终290号行政裁定指令原审法院继续审理的案件。在该行政裁定书中，归纳本案的焦点问题是非因对补偿标准有异议而产生的征地安置补偿争议是否属于裁决前置案件以及张占平提起本案诉讼是否属于重复起诉。针对第一个焦点问题，认为张占平非因对补偿标准有异议而产生的征地补偿安置争议即无需先经裁决程序，其直接提起行政诉讼符合法律规定，人民法院依法应当立案受理；针对第二个焦点问题，认为张占平有权在完成先行裁决的前置程序后或者先行裁决的前置程序已不复存在的情况下再行起诉，原审法院认定张占平提起本案诉讼与其之前提起的（2015）葫行初字第00161号诉讼构成重复起诉系适用法律错误。结论为张占平的起诉符合法定条件，依法应予审理。故撤销原审法院（2018）辽14行初159号行政裁定，指令原审法院对本案继续审理。原审法院继续审理后，仍裁定驳回张占平的起诉。张占平不服，再次提起上诉。在本院组织的询问活动中，张占平再次表明，其并非对补偿标准有异议，而是请求兴城市政府按照之前的标准对其履行补偿职责。经本院审查，张占平的起诉符合法定条件，依法应予以审理；原审裁定驳回张占平的起诉不符合法律规定，应予以撤销。具体理由本院（2019）辽行终290号行政裁定已经进行了充分的论述，在此不再赘述。应当指出的是，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定，第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。根据上述规定，第二审人民法院裁定指令原审人民法院继续审理，除了认为原审法院不予立案、驳回起诉的裁定确有错误外，还需要满足“符合起诉条件”这一必要条件。换言之，只有在第二审法院经全面审查认为当事人的起诉完全符合起诉条件的情况下，才能指令原审法院继续审理。原审法院继续审理，则必须对案件进行实体审理，而不能以当事人的起诉不符合起诉条件为由，再次作出不予立案或驳回起诉裁定。本案中，本院（2019）辽行终290号行政裁定在充分审查的基础上，认为张占平的起诉符合法定条件，依法应予审理。原审法院继续审理后，应对张占平的起诉进行实体审理，但却以原驳回裁定相同理由再次驳回了张占平的起诉，不是依法行使审判权的体现，对此问题本院予以指出。综上，张占平的起诉符合法定条件，依法应予审理。原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，裁定结果不当，依法应予撤销。张占平的上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初120号行政裁定；二、指令葫芦岛市中级人民法院对本案继续审理。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  李 明二〇二〇年六月二十三日法官助理杨智超书记员赵晓迪（代）