广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终53号上诉人（原审原告）高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一经济合作社。住所地：高州市*********。法定代表人温国源，社长。上诉人（原审原告）高州市石仔岭街道荔枝圩村荔二经济合作社。住所地：高州市*********。法定代表人简志军，社长。上诉人（原审原告）高州市石仔岭街道荔枝圩村荔三经济合作社。住所地：高州市*********。法定代表人温红绿，社长。上诉人（原审原告）高州市石仔岭街道荔枝圩村荔四经济合作社。住所地：高州市*********。法定代表人温其禄，社长。被上诉人（原审被告）高州市自然资源局。住所地：高州市***。法定代表人温同新，局长。被上诉人（原审被告）高州市人民政府。住所地：高州市******。法定代表人朱春保，市长。原审第三人高州市高盛房地产开发有限公司。法定代表人张镇炎，经理。委托代理人邓雪丰，男，汉族，1981年2月6日出生，住高州市**********。系原审第三人高州市高盛房地产开发有限公司副总经理。上诉人高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一经济合作社、高州市石仔岭街道荔枝圩村荔二经济合作社、高州市石仔岭街道荔枝圩村荔三经济合作社、高州市石仔岭街道荔枝圩村荔四经济合作社（以下简称“高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社”）因诉被上诉人高州市自然资源局、高州市人民政府（以下简称“高州市政府”）土地行政登记及行政复议决定一案，不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初397号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，本案涉案土地位于广东省高州市***，面积558平方米。2010年10月14日，被告高州市自然资源局向第三人高州市高盛房地产开发有限公司核发了涉案的高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》。原告高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社不服被告高州市自然资源局的上述发证行为，于2019年5月31日向被告高州市政府申请行政复议。被告高州市政府受理后，经审查，于2019年11月28日作出涉案的高州府行复决[2019]27号《行政复议决定书》，认为被告高州市自然资源局向第三人高州市高盛房地产开发有限公司核发的高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》是由徐卓钦的高府国用（2010）第1XX5号《国有土地使用证》变更登记而来，并非来源于四原告的集体土地；发证土地在被告高州市自然资源局初始核发给高州镇磨粉厂的高府国用总字（92）第0009XX5号《国有土地使用证》的宗地四至范围内，第三人登记的558平方米国有土地使用权经政府出让后多次转让而取得；被告高州市自然资源局向第三人高州市高盛房地产开发有限公司核发的高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》的登记发证行为并没有损害四原告的权益，四原告与发证行为没有法律上的利害关系，遂根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回四原告的行政复议申请。四原告不服上述土地行政登记和行政复议决定，以高州市自然资源局和高州市政府为共同被告，于2019年12月16日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告高州市自然资源局颁发给第三人高州市高盛房地产开发有限公司的高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》；2、撤销被告高州市政府作出的高州府行复决[2019]27号《行政复议决定书》；3、由被告承担本案全部诉讼费用。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”而复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因复议机关并没有对原行政行为的合法性作出实体认定和处理。本案中，复议机关高州市政府以涉案土地登记发证行为并没有损害四原告的权益，四原告与涉案发证行为没有法律上的利害关系，其复议申请不符合受理条件为由，决定驳回四原告的复议申请，没有对原行政行为的合法性作出实体认定和处理。据此，在复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回四原告复议申请的情况下，四原告不服原行政行为及驳回复议申请决定的，有两种法律救济手段可以选择：一是直接起诉原行政行为；二是起诉复议机关作出的驳回复议申请决定。但是无论是直接起诉原行政行为还是起诉驳回复议申请决定，都不涉及另一机关作共同被告问题。虽然法律规定了上述两种救济途径，但四原告依法只能择一进行，不能对原行政行为和驳回复议申请决定均提起行政诉讼。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉行政复议决定，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销驳回复议申请的决定，但法院若依法撤销驳回复议申请的决定，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。据此，依据行政复议法第十六条第二款“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”的规定，如果同时起诉原行政行为和驳回复议申请决定，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动，故当事人不能针对同一争议同时提起行政诉讼和行政复议这两种法律程序。原审法院在本案立案审查阶段已告知四原告只能择一被告的行政行为提起行政诉讼，但四原告予以拒绝，坚持共同起诉涉案的原行政行为和行政复议决定，违反了上述法律规定。因此，在四原告提起的本案诉讼不属于复议机关决定维持原行政行为、作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的情形下，四原告以作出原行政行为的高州市自然资源局和复议机关高州市政府为共同被告提起本案诉讼，缺乏事实和法律依据，不符合行政诉讼的法定起诉条件，依法应予驳回起诉。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社的起诉。上诉人高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：上诉人是高州市石仔岭街道荔枝圩村委会下属的四个经济合作社。位于挂榜岭脚下、工业大道边的三粒珠岭是上诉人共有的山岭。该山岭在1971年11月被高州县革委会征用四亩七分后建设砖厂使用，并将征用土地用围墙围闭起来，该围墙至今还完整存在。除此之外，上诉人的三粒珠岭再没有被政府征收过。但近来，第三人高州市高盛房地产开发有限公司却在上诉人岭脚坡地围墙外的涉案土地推土，上诉人前往制止，第三人高盛公司则称其使用涉案土地是其从高州市磨粉厂受让所得，并出示了2010年登记在高州市磨粉厂的高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》。后经上诉人了解得知，被上诉人违法核发了（2010）第10XX号《国有土地使用证》给第三人，但被上诉人向第三人核发的高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》的登记行政行为存在认定事实不清、证据明显不足、登记程序违法的情形，故上诉人多次向相关部门投诉，但均未果。为此，上诉人向被上诉人高州市政府申请复议，但是被上诉人高州市政府作出行政复议决定，驳回了上诉人的行政复议申请。2019年12月16日，上诉人向原审法院提起本案行政诉讼，但是原审法院未经开庭审理，就草率地作出一审裁定驳回上诉人的起诉。上诉人特提起上诉，请求：1、撤销被上诉人高州市自然资源局核发给高州市高盛房地产开发有限公司的高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》；2、撤销被上诉人高州市政府作出的高州府行复决[2019]27号行政复议决定书；3、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初397号行政裁定书；4、由被上诉人承担本案全部诉讼费用。经审查，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，但当事人应当按照法律的规定正当规范地行使诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”根据上述规定，维持决定包括驳回复议申请的决定，但不包括因不符合受理条件为由驳回复议申请的情形。这是因为复议机关以复议申请不符合受理条件为由而作出的驳回行政复议申请的决定，并未对原行政行为的合法性作出实体认定和处理。当事人对该种情形的驳回行政复议申请决定不服，在法律没有规定复议前置的情况下，既可以选择直接起诉原行政机关作出的原行政行为，也可以选择起诉复议机关以复议申请不符合受理条件为由而作出的驳回行政复议申请的复议决定，要求复议机关受理其复议申请。但是，两种救济途径不能同时进行，只能择一而为。因为，起诉原行政行为，目的是要求法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议决定，直接的诉求虽然是要求法院撤销复议决定，但撤销复议决定的效果必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议决定，有违一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。本案中，上诉人高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社因不服被上诉人高州市自然资源局为原审第三人高州市高盛房地产开发有限公司核发高府国用（2010）第10XX号《国有土地使用证》的行政行为，向被上诉人高州市政府申请行政复议。被上诉人高州市政府经审查后认为涉案土地登记发证行为没有损害上诉人的合法权益，上诉人与涉案发证行为没有法律上的利害关系，遂以上诉人提出的行政复议申请不符合受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出高州府行复决[2019]27号《行政复议决定书》，决定驳回上诉人的行政复议申请。根据上述法律法规的规定可知，被上诉人高州市政府作出的上述高州府行复决[2019]27号行政复议决定不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，当事人对该复议决定不服而提起行政诉讼的，不能将复议机关与作出原行政行为的行政机关列为共同被告。上诉人既可选择以高州市政府为被告，对其作出的驳回复议申请的行政复议决定提起行政诉讼；也可选择以高州市自然资源局为被告，对其作出的土地登记行政行为提起行政诉讼。但如前所述，上述两种救济手段只能择一进行，不能同时进行。但是，经原审法院向上诉人释明后，上诉人仍坚持以作出原土地登记行为的行政机关高州市自然资源局和作出复议决定的行政复议机关高州市政府为共同被告，且同时起诉请求撤销原行政行为和以不符合受理条件为由驳回复议申请的行政复议决定，违反了上述法律法规的规定。因此，上诉人高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回其起诉。原审法院据此裁定驳回高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社的起诉并无不妥，本院应予维持。此外，关于上诉人诉称原审法院未经开庭审理即作出裁定，审判程序违法的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因此，一审法院在对本案进行阅卷后，认为本案事实清楚不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。由于上诉人的起诉不符合法定条件，且经原审法院释明后仍拒绝变更，故原审法院经阅卷后认为本案事实清楚不需要开庭审理，并迳行裁定驳回高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社的起诉，符合上述司法解释的规定，并未违反审判程序。上诉人的该项主张亦缺乏依据，本院不予采纳。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人高州市石仔岭街道荔枝圩村荔一、荔二、荔三、荔四经济合作社的上诉请求缺乏依据，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年五月二十九日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇