河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初222号原告张森友，男，汉，1941年2月16日生，住周口市。委托代理人杨磊，河南荟智源策律师事务所律师，特别授权。被告河南周口经济开发区管理委员会。法定代表人刘涛，主任。委托代理人陈倩，河南锦实律师事务所律师，一般代理。委托代理人袁建委，河南周口经济开发区管理委员会工作人员，一般代理。原告张森友于2020年5月7日向本院提起诉讼，请求撤销周口经济开发区城市管理委员会两违治理办公室2020年4月3日作出的周开城委“两违”办罚责改【2020】第026号《责令（限期）改正通知书》。本院于同日立案后，依法向被告河南周口经济开发区管理委员会发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告张森友的委托代理人杨磊，被告河南周口经济开发区管理委员会委托代理人陈倩、袁建委到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张森友诉称，原告在周口市川汇区川东工业基地黄滩村拥有合法宅基地及住宅一处,证号为周口市集建土字第162058号集体土地建设用地使用证,2008年因原有住宅年久失修,经批准原告将该处宅基地上的房屋翻建为现状,并居住至今。然而,2020年4月3日,被告所属周口经济开发区管理委员“两违”治理办公窒却在原告住宅张贴周开城委“两违”办罚责改【2020】第026号责令(限期)改正通知书,限原告5个工作日内自行拆除.原告认为,被告作出的该行政行为没有事实及法律依据,且被告也没有该职权,依法应予撤销.为维护原告的合法权益,特诉至贵院,请求:依法撤销周开城委“两违”办罚责改【2020】第026号责令(限期)改正通知书。原告张森友提供了下列证据：第一组证据，1、张森友身份证；2、责令（限期）改正通知书。证明目的：原告与被诉行为有利害关系，具备原告主体资格。被告向原告送达责令（限期）改正通知书程序违法。第二组证据，1、原告户口本；2、周口市集建土字第162058号集体土地建设用地使用证；3、周开建字0003439号河南省周口市经济开发区房屋建设申请表。证明目的：原告拥有合法的集体建设用地使用权，建造房屋亦经过批准，原告的房屋为合法建造，不属于两违建筑。第三组证据，周口经济开发区棚户区（城中村）改造房屋征收与补偿安置工作实施细则。证明目的：被告的执法目的不是为了严格农村土地管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序，违法征收拆除原告合法房屋，属于滥用职权。被告河南周口经济开发区管理委员会答辩称，一、被答辩人的房屋是违法建筑。根据《农村土地承包法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”被答辩人不是黄滩行政村集体经济组织成员,没有承包、使用黄滩行政村集体土地的主体资格,其占有、使用黄滩的集体土地,属于违法占地。根据《城乡规划法》第四十条规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。在城市、镇规划区内进行建筑物建设,无论是构筑物,还是建筑物,建筑单位或者个人均应当依法向市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理并经批准。而本案被答辩人的房屋未有规划部门的规划审批，依法应当属于违法建筑。二、违法建筑依法应当拆除。《城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除,不能拆除的，没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。根据上述规定，对于违法建筑,应当限期拆除。三、本案限期改正通知书程序合法。根据2011年5月8日周口市人民政府作出的周政【2011】26号文及2017年7月14日周口市中心城区集中整治违法用地违法建设专项行动领导小组作出的周治违【2017】1号文件,对周口市中心城区“两违”建设进行集中整治,采取属地管理、部门联动、联合执法、全力拆除的原则,答辩人对辖区内的“两违”，有限期拆除的通知权利。答辩人于2020年3月31日对被答辩人的违法建筑下达了责令(限期)改正通知书。工作人员在下达决定书时,采用了现场送达,但被答辩人拒绝接收,答辩人采用留置送达的方式予以送达。综上,答辩人认为送达给被答辩人的责令(限期)改正通知书事实清楚,证据充分,程序合法,被答辩人的诉求无理无据,不能成立，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告河南周口经济开发区管理委员会提供了以下证据：1、周口市人民政府周政﹝2011﹞26号文件；2、周口市中心城区集中整治违法用地违法建设专项行动领导小组文件周治违（2017）1号文件。证明目的:周口经济开发区管理委员会作为属地管理责任人有义务对违法建筑进行查处责令限期拆除，有法定职权。对于原告提供的证据，被告的质证意见是：对第一组证据对原告的身份证和责令限期改正通知书的真实性均无异议，但是证明目的有异议。原告房屋既没有取得建设规划主管部门的审批，而且原告也不属于黄滩集体经济组织成员，涉案房屋属于违法建筑，根据被告提交的两份材料，被告由属地管辖原则，对违法建筑可以下发责令限期改正通知书，该组证据达不到原告的证明目的。第二组证据，对原告的户口本真实性无异议。对162058号集体土地建设用地使用证以及003439号周口经济开发区房屋建设申请表，这两份证据的真实性有异议。根据原告提交的户口本上显示，原告是于2014年2月28日迁入周口原户籍是沈丘县，而集体土地集体土地建设用地使用证颁发的时间确实1991年8月19日，该集体土地使用证明显是造假的，原告应当为其提交虚假证据，承担法律责任。原告提交的房屋建设申请表，该申请表并没有取得规划建设主管部门的批准同意。根据房屋建设申请表遵守事项第四项以及第五项可知，此申请表经过批准之后，应当由主管部门合发村镇建筑许可证方能进行施工建设而原告并没有取得存村镇建筑许可证。涉案房屋不属于合法建筑，该组证据达不到原告的证明目的。对第三组证据对征收安置工作实施细则真实性无异议。根据实施细则第一条，可以明显地看出在房屋征收过程中属于两违建设的，根据周正（2011）26号文以及周办文（2012）14号文件精神，应当依法予以拆除，不予补偿。而原告的房屋恰巧正属于违法建筑。两违建设应当依法予以拆除，原告不属于被安置补偿的对象。对于被告提供的证据，原告的质证意见是：对这两个证据的真实性有异议，且即便该两份证据真实，该两份证据属于规范性文件，不能创设行政处罚的职权也不能改变规划法第64条所规定的实施违反规划部门行为的行政处罚应当由县级以上地方人民政府、城乡规划主管部门实施，且被告没有提供及实施本案行政行为的合法性证据，应当视为其没有提供证据。经庭审质证，本院认为，原告、被告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告张森友在周口市川汇区川东工业基地黄滩村有宅基地一处，并建有房屋。1991年8月19日办理有周口市集建土字第162058号集体土地建设用地使用证，2008年7月1日办理有周口经济开发区房屋建设申请表，进行了房屋翻建。2019年，河南周口经济开发区管理委员会启动黄滩居委会棚户区（城中村）改造项目，将原告的涉案房屋纳入征收范围，双方未能就安置补偿问题达成一致。2020年4月3日，河南周口经济开发区管理委员会内设机构周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十六、六十八条的规定，对张森友作出周开城委“两违”办罚责改【2020】第026号《责令（限期）改正通知书》，限张森友5个工作日内自行拆除涉案房屋。张森友不服，诉至本院。另查明，原告张森友涉案房屋现已被拆除。本院认为，一、关于本案适格被告。周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室是河南周口经济开发区管理委员会的内设机构，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己名义作出的行政行为，应由设立该机构的河南周口经济开发区管理委员会承担法律责任，故河南周口经济开发区管理委员会是本案适格被告。二、关于涉案《责令（限期）改正通知书》的合法性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对违反城乡规划建设行为的认定和处理是县级以上人民政府城乡规划主管部门的法定职权，县级以上人民政府及各类开发区管委会均不具有该职权。因此，周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室以原告的房屋违反城乡规化法为由对原告作出内容为“限期拆除”的《责令（限期）改正通知书》，属超越职权。另外，国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定，行政机关要严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。本案中，被告未能提供证据证明涉案《责令（限期）改正通知书》作出之前，听取了张森友的陈述、申辩，不符合程序正当原则。综上，河南周口经济开发区管理委员会内设机构周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室对张森友作出的周开城委“两违”办罚责改【2020】第096号《责令（限期）改正通知书》，超越职权且违反程序正当原则，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：撤销被告河南周口经济开发区管理委员会内设机构周口经济开发区城市管理委员会“两违”治理办公室于2020年4月3日对张森友作出的周开城委“两违”办罚责改【2020】第026号《责令（限期）改正通知书》。案件受理费50元，由被告河南周口经济开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年六月二十八日法官助理范帅印书记员杨颖