山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁行终478号 上诉人（原审原告）赵益武，男，1957年1月28日出生，汉族，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**，现住址历城区。 上诉人（原审原告）赵金芳，女，1956年2月5日出生，汉族，，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**现住址历城区。 上诉人（原审原告）陆鲁南，男，1979年11月21日出生，汉族，原，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**住址历城区。 上诉人（原审原告）赵某，女，1982年7月22日出生，汉族，原住，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**址历城区。 上诉人（原审原告）陆永军，男，1944年4月24日出生，汉族，原住济，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**历城区。 上诉人（原审原告）徐秀云，女，1945年4月24日出生，汉族，原住济南，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**城区。 上诉人（原审原告）陆某，女，2004年11月27日出生，汉族，原住济南市，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**区。 法定代理人赵某（系上诉人陆某母亲），女，1982年7月22日出生，汉族，原住济南市历，原住济南市历城区唐冶街道章灵丘二村**历城区。 上述七上诉人共同委托代理人齐淑梅、孙晋芳，均系北京市隆安（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人冯延冲，山东元序律师事务所律师。 原审第三人济南市历城区唐冶街道办事处章灵丘二村村民委员会，，住所地南市历城区唐冶街道办事处章灵丘二村 法定代表人湛军，主任。 委托代理人冯延冲，山东元序律师事务所律师。 赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云（以下简称赵益武等七人）因要求济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）履行房屋拆迁安置补偿协议一案，原审法院于2018年4月11日作出（2017）鲁01行初1109号行政判决。赵益武等七人不服提起上诉，本院作出（2018）鲁行终1770号行政裁定，认为原审认定事实不清，裁定撤销原判，发回重审。原审法院重新组成合议庭进行了审理，并于2019年11月18日作出（2019）鲁01行初311号行政判决。赵益武等七人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2015年6月6日，被告成立的济南市历城区雪山片区建设指挥部（甲方）与原告赵益武（乙方）签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》，主要内容为，确定乙方家庭共有人口7人符合安置条件，按照人均47平方米标准安置，合计选房面积349平方米，其中按建设成本价购买20平方米。甲方应支付乙方房屋面积奖励费1598.1元，搬家费1400元，过渡费33600元，合计36598.1元。后，被告认为，上述协议有误，本案原告陆永军、徐秀云非本集体经济组织成员，按照《雪山片区四村整合拆迁安置办法》，不应对陆永军、徐秀云进行安置，于2017年7月31日向原告赵益武发出《告知书》，告知赵益武于2017年8月1日至2日下午5点之前到唐冶街道办事处雪山片区指挥部办理更改手续。原告赵益武不同意更改，双方最终未能达成新的协议。被告自2017年6月停发了原告陆永军、徐秀云的过渡费，自2017年9月停发了原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某的过渡费。原告认为，目前该项目已经具备分配安置房的条件，被告没有依照双方签订的协议对全部原告进行安置违法，遂诉至法院。 《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第七条规定：“按照相关政策给予安置的人员应符合以下条件：(一)被安置人为本村村集体经济组织成员，在本村有合法集体建设用地使用证，现户口在本村且长期生活居住的人员;(二)被安置人为现役士兵或服役不满十年的现役士官，安置房面积加算给其直系亲属，本人退伍返乡后不再另行安置住房;无直系亲属的，暂由农村集体经济组织代管，本人退伍返乡后由代管人将安置房交付被安置人；(三)被安置人员正在服刑或劳动教养的，经本人同意，安置房可以由直系亲属代管;本人不同意或无直系亲属的，暂由农村集体经济组织代管，待其刑满释放或解除劳动教养后，由代管人将安置房交付被安置人；(四)被拆除房屋的非农村集体经济组织成员的配偶或未成年子女为被征地拆迁村集体经济组织成员，或者父母为被征地拆迁村集体经济组织成员本人未婚的，现户口在本村并且在被拆迁房屋中长期生活居住并有合法房屋手续的非农村集体经济组织成员，在外无房改房和福利分房，经村民代表大会表决通过，由村委会公示后无异议的；(五)对有合法收养手续且被收养人在被征地拆迁村有户口的，给予住房安置；(六)原户口及现户口在被征地村的已毕业大中专学生，本人未就业(区级以上劳动部门出具缴纳社会养老保险证明为依据)，且在本村长期生活居住的;(七)原户口及现户口在被征地拆迁村且在该村有集体建设用地使用证和住房长期生活居住，在外无房改房和福利分房的非农村集体组织成员，本人与原户口及现户口为本村的配偶、子女凡是失业下岗人员的(区级以上劳动部门出具缴纳社会养老保险证明为依据)给予人均47平方米的房屋安置(结婚的子女也应提供在外无房改房和福利分房证明)。”第九条规定：“按照相关政策以下情况人员不予安置、不能购买：……(三)对户口在被征地拆迁村，但无责任田、无集体建设用地使用证及合法住宅的；……” 至原告赵益武等七人向提起行政诉讼时，原告原有涉案房屋已被拆除，对此事实，原、被告均无异议。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被诉的《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》，甲方为济南市历城区雪山片区建设指挥部，乙方为章灵丘二村赵益武（户主）。该指挥部系由被告历城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其与原告赵益武签订拆迁安置补偿协议，其相应的法律后果应由历城区政府承担。依据上述规定，历城区政府系本案的适格被告。 本案争议的焦点在于被诉的拆迁安置补偿协议的内容是否符合相关安置政策，是否具有明确的法律依据，应否继续履行。 《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款规定：“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿。”根据济南市历城区雪山片区建设指挥部于2012年9月15日作出的《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第九条第（三）项之规定，对户口在被征地拆迁村，但无责任田、无集体建设用地使用证及合法住宅的人员不予安置、不能购买安置住房。本案原告陆永军、徐秀云系章灵丘二村村民赵某的公公和婆婆，户口于2008年5月23日由山东省昌邑市卜庄镇大陆村迁入章灵丘二村，原告并未提交其在章灵丘二村有责任田及集体建设用地使用证的证据，且两原告不符合《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第七条列举的七项安置条件。因此，原告赵益武代表七原告与被告签订的拆迁安置补偿协议中对于陆永军和徐秀云安置的部分不符合雪山片区四村整合拆迁安置政策。 本案被告历城区政府的行为实质是在行使行政优益权，单方变更与原告签订的行政协议相关内容。对于行政机关的行政协议单方变更、解除权，目前法律或司法解释规定尚不明确，但从行政协议制度设立初衷来看，行政机关的单方变更权应受到一定限制，只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，或者履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案协议的履行涉及政府对片区内居民的安置问题,而居民是否符合安置条件、是否应予安置，要求政府必须依照当地安置政策予以认真审查和考量。在最终履行协议之前,若行政机关发现协议内容存在不当之处，应采取补救措施，变更协议相关内容。本案中,被告经过审查,认为陆永军、徐秀云不符合安置条件,于2017年7月31日向赵益武发出更改安置补偿协议的《告知书》，告知其涉案拆迁安置补偿协议有误，通知其办理相关更改手续，属于单方面对协议的变更。结合查明的事实,原审法院认为被告的行为具有事实依据。原告要求被告继续全面履行该协议并对陆永军、徐秀云进行安置的诉求,缺乏明确的法律依据，不予支持。但被告历城区政府应依法安置原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某五人，双方应在本判决生效后积极配合，尽快签署拆迁安置补偿协议并办理上述五人的房屋安置手续，保障五原告居住权。 需要注意的是，法治政府建设需要政府诚信、依法行政。正所谓“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”，行政机关为履行拆迁安置行政管理职责，与行政相对人签订行政协议，即应诚信履约，践行承诺，作为行政机关，其作出的承诺应有相应的公信力。若无视自己作为国家机关的承诺，无视值得保护的国家公信及民众对行政机关的信赖利益，将造成行政相对人不满，损害政府公信力。因此，行政机关作出行政行为前应勤勉尽责，杜绝疏漏，以确保行政行为客观公正，事实清楚，于法有据。在行政协议订立和履行过程中，行政机关对相关问题事先没有作出明确界定，事后又不能作出合法有据的解释，此种情形下一般应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议的方式拆除相对人的房屋，侵害相对人的合法权益。除非发生法定情形，行政机关不能随意单方面更改协议。就本案来看，本案原告陆永军、徐秀云虽不符合安置条件，不应依照片区政策予以安置，但在原被告双方签订安置协议前，行政机关本应仔细核查材料，确定安置人数，释明安置政策，让原告自愿选择是否同意签订安置协议，此时，原告尚有选择权和更多救济途径，也不会发生本案中这种被告先是与原告签订安置协议，约定安置人数，待原告房屋被拆除后再单方要求减少变更协议中约定的安置人数，造成原告不服进而提起诉讼，至今未得到安置，直接影响生活的情况。被告历城区政府对本案发生，应当承担相应的责任。行政案件的审理应围绕原告的诉讼请求进行，对原告未提出的诉讼请求，不属于案件审查范围。原告若有证据证明其基于对被告历城区政府的信赖与其签订补偿安置协议，但被告历城区政府在涉案房屋被拆除后再提出对原告陆永军、徐秀云不予安置的行为造成自身损失，可依法主张权利。 另，对于七原告要求被告支付交付房屋前的过渡费暂计（自2017年6月至8月共计3个月两个人，自2017年9月至2019年4月共计19个月七个人）166800元的诉讼请求，因原告陆永军、徐秀云不具备《雪山片区四村整合拆迁安置办法》确定的安置条件，被告对其不予支付过渡费，并无不当。根据庭审时被告陈述，自2017年7月份开始，雪山片区安置房开始选房，被告对于赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某五人的安置资格没有异议，愿意向其交付安置房，但原告拒绝更改安置补偿协议，未办理相关手续，导致其未能如期选房。被告认为对因原告自身原因而造成的后续过渡费用，应由原告承担相应的责任。原审法院认为，被告虽提交证据证明向原告告知特定期限前到指挥部更改安置补偿协议，逾期不办理，视为自动放弃的事实，但被告并未提交证据证明其已经告知原告自2017年9月开始不再发放赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某五人过渡费，也未提交曾与原告协商先行对赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某五人进行房屋安置而原告予以拒绝的证据，且实际情况是上述五人自2017年9月开始既未得到房屋安置，也未获得过渡费，此种情形明显减损上述五人合法权益，故应判决被告自2017年9月开始依照片区最新的安置政策向上述五人支付过渡费。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决：一、驳回原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云请求被告济南市历城区人民政府继续履行《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》，向七原告交付安置房屋的诉讼请求；二、被告济南市历城区人民政府在本判决生效之日起60日内依照片区安置政策对原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某予以房屋安置;三、被告济南市历城区人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某过渡费114000元。（自2017年9月至2019年4月共计20个月5人，其中2017年9月至10月共2个月执行最新过渡期标准，每人每月600元，数额为6000元；2017年11月开始至2019年4月共计18个月执行超出过渡期政策，翻倍发放，数额为108000元）;四、驳回原告赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云其他诉讼请求。案件受理费2908元，由被告济南市历城区人民政府负担。 上诉人赵益武等七人不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决并依法改判；案件受理费由被上诉人承担。理由：一、原审法院判决认定上诉人陆永军、许秀云不符合雪山片区四村整合拆迁安置政策是错误的。2017年7月31日，被上诉人通知上诉人更改协议，但未提供证据证明拆迁安置补偿协议无效或应撤销。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律、政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。原审法院认定被上诉人的行为实质是行使行政优益权缺乏事实和法律依据。关于争议的二上诉人是否具备集体经济组织成员的资格，政府及相关组织没有做出明确界定，签订协议时被上诉人已经做了相应的调查核实，并最终签订《拆迁安置补偿协议》，基于签订的协议，上诉人将房屋拆除，被上诉人要求变更协议缺乏依据。二、原审法院判决认定被上诉人应支付的过渡费数额及截止时间错误。1.协议约定过渡期系30个月，即截止2017年10月，但实际上到2017年7月过渡期就届满了，原审法院由此计算的过渡费数额错误。2.原审法院仅判决支持过渡费支付到2019年4月是错误的。上诉人至今未得到安置房，也未获得过渡费，过渡费的发放截止日期应至上诉人收到安置房之日。 被上诉人历城区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案的争议焦点被诉拆迁安置补偿协议的内容是否符合相关安置政策，应否继续履行，重点是被上诉人以陆永军、徐秀云不符合安置条件为由不履行补偿安置协议，对上述二人不予安置是否正确。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。根据上述司法解释的精神，行政机关行使行政优益权，单方变更、解除协议，必须是基于国家利益、社会公共利益的考量。本案协议的履行涉及政府对片区内居民的安置问题，若协议的内容存在不符合安置政策、损害公共利益之处，行政机关可以提出变更协议内容。因此，上诉人陆永军、徐秀云是否符合安置条件是确定被上诉人提出变更协议是否正确的关键。济南市历城区雪山片区建设指挥部于2012年9月15日作出的《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第九条第（三）项之规定，对户口在被征地拆迁村，但无责任田、无集体建设用地使用证及合法住宅的人员不予安置、不能购买安置住房。本案中，上诉人陆永军、徐秀云的户口于2008年5月23日由山东省昌邑市卜庄镇大陆村迁入章灵丘二村，上诉人并未提供证据证实二人在章灵丘二村有责任田、集体建设用地使用证，且二人不符合《雪山片区四村整合拆迁安置办法》第七条列举的七项安置条件。上诉人赵益武代表七上诉人与被上诉人签订的拆迁安置补偿协议中对于陆永军和徐秀云安置的部分不符合雪山片区四村整合拆迁安置政策。因此，被上诉人于2017年7月31日向赵益武发出更改安置补偿协议的《告知书》的行为具有事实依据。关于上诉人所提原审法院判决认定上诉人陆永军、许秀云不符合雪山片区四村整合拆迁安置政策错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人所提2017年7月过渡期届满，原审法院以此计算的过渡费数额错误的上诉理由，缺乏事实根据，本院不予支持。关于上诉人在二审中主张的过渡费应计算至上诉人收房之日的上诉请求已超出其诉讼请求范围，本院不予支持。 需要指出的是，被上诉人应在协议签订前对上诉人陆永军、徐秀云是否符合安置条件进行认真审查，以确保行政协议的签订符合安置政策及社会公共利益，同时亦能充分保障上诉人的选择权。而本案被上诉人在协议签订后再以上诉人不符合安置条件为由提出单方变更协议内容的做法，无疑是对政府公信力的巨大损害，对此，本院予以批评，希望被上诉人在今后的工作中，认真严谨，杜绝此类情况的发生。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵益武、赵金芳、陆鲁南、赵某、陆某、陆永军、徐秀云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 李莉军 二〇二〇年六月八日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青