河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行终97号 上诉人（原审原告）张池，男，1971年8月27日出生，汉族，现住河北省保定市莲池区。 委托代理人吴静，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人毕晨，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（原保定市莲池区城市管理行政执法二局），住所地河北省保定市莲池区玉兰大街**。 法定代表人苏秀军，该队大队长。 委托代理人宋乐，该队工作人员。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区人民政府，住，住所地河北省保定市莲池区七一中路**/div> 法定代表人刘晓鹏，该区区长。 委托代理人史建忠。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 上诉人张池因被上诉人保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（以下简称：市莲池区行政执法二大队）行政处罚、被上诉人保定市莲池区人民政府行政复议一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原保定市莲池区城市管理行政执法二局于2019年9月5日作出保莲城执罚决字［2019］第37号行政处罚决定书，载明，当事人：张池,本机关于2019年5月21日对你违法建设一案进行立案调查。经查实，你于2011年在建设的房屋，未经规划审批程序批准擅自进行建设，违法建设共计壹处，砖混结构，建筑面积约800余平方米，你至今未取得建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，决定拆除你的违法建筑物。限你在2019年9月9日前，将你建设的违法建筑物拆除完毕。逾期，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由你承担。本决定书自送达你时发生法律效力。如你不服本处罚决定，可在收到本决定书之日起60日内申请行政复议，或者在收到本决定书之日起6个月内向人民法院提起诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止本决定的执行。原告张池不服，向被告保定市莲池区人民政府申请行政复议，被告保定市莲池区人民政府于2019年11月6日作出保莲政复决［2019］第30号行政复议决定书，载明，本机关认为：申请人张池在擅自建设房屋的违法事实清楚，被申请人做出的保莲城执罚决字［2019］第37号行政处罚决定书证据充分，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，本机关决定如下：保定市莲池区城市管理行政执法二局做出的保莲城执罚决字［2019］第37号行政处罚决定书的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持该行政行为。作出决定后进行了送达。原保定市莲池区城市管理行政执法二局现更名为保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队。 原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”之规定，原保定市莲池区城市管理行政执法二局对违反规划建设管理的行为有实施行政管理的职责，对违反规划管理的违法建设有权作出责令限期拆除、强制拆除等行政行为，具备作出行政处罚决定权限；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”之规定，被告保定市莲池区人民政府作出维持被告保定市莲池区城市管理行政执法二局作出的行政处罚决定书的决定，是本案适格被告。原保定市莲池区城市管理行政执法二局作出决定具备立案、调查询问、现场勘验、告知陈述申辩权、告知处罚的理由依据、集体讨论、审批、作出决定、送达等程序，办案程序符合法律规定，原保定市莲池区城市管理行政执法二局经调查认定原告位于建设的房屋，仅取得宅基地使用证，至今未办理案涉地上建筑物的规划、建设审批手续，属未经规划审批程序批准擅自进行建设，认定事实清楚。原保定市莲池区城市管理行政执法二局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，作出要求原告限期拆除其违法建筑物，逾期将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由原告承担的决定，并无不当，其适用法律正确。被告保定市莲池区人民政府履行了受理、通知答复、收取答复及对证据材料进行了书面审查、作出复议决定、向原告及原保定市莲池区城市管理行政执法二局送达行政复议决定书等程序，所作被诉决定程序合法，适用法律依据正确。综上，二被告行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张池的诉讼请求。 上诉人张池不服上诉称，一审法院认定二被上诉人的行政行为证据确凿、适用法律、法规正确,符合法定程序,驳回上诉人的诉讼请求系事实认定错误,适用法律错误。一、被上诉人市莲池区行政执法二大队不具有实施行政管理的职责,无权作出行政处罚决定。二、一审法院罔顾客观事实，未对被上诉人提交的证据的真实性、合法性、关联性进行严格审查,将存在诸多违法情形的证据作为认定案件事实的依据,案件事实认定严重错误。1、上诉人建设房屋未取得建设工程规划许可证是历史遗留问题,上诉人合法拥有案涉房屋的宅基地使用权,因耕地被征收,市、区、乡各级政府为了保证村民生活水平鼓励上诉人在自有宅基地上兴建房屋进行出租收益。2、上诉人案涉房屋已经纳入河北省棚户改造范围,且上诉人所在村庄同样无建设规划许可证的房屋大多已经完成拆迁补偿。在相关部门与上诉人就棚改事宜未能达成一致的情况下,被上诉人强行介入棚改工作并作出《行政处罚决定书》的行为,其真实目的是以拆除违建零补偿相威胁,逼迫上诉人签署补偿协议,本质系以拆除违建之名,行征地拆迁之实,属于滥用职权的行为。3、被上诉人市莲池区行政执法二大队作出《行政处罚决定书》严重违反法律规定,其提交的证据材料漏洞百出,真实性、合法性存疑,且执法程序、送达程序严重违法。三、一审法院适用法律错误。《城乡规划法》第六十四条规定,未取得建设工程规划许可证的建筑处理应当考量该建筑对规划实施的影响程度。而根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条第一款的规定，只要符合控制性详细规划,即可办理建设工程规划许可证,而不能仅仅以未办理建设工程规划许可证,就径直得出该建筑破坏规划实施的结论,更不能得出该建筑应当被拆除的结论。上诉人依法享有宅基地使用权,其在自有宅基地上建设房屋的行为,虽未办理建设工程规划许可证,但并未破坏规划的实施,也未对周边环境造成不良影响,未能取得建设工程规划许可证属于历史遗留问题,属于尚可限期改正,补办建设工程规划许可证的情形。而被上诉人市莲池区行政执法二大队将上诉人案涉房屋认定为违法建设并意欲强制拆除的行为系事实认定错误,适用法律错误,程序明显违法。被上诉人保定市莲池区人民政府在未对案件事实进行调查复核的情况下,径直作出维持行政行为的复议决定亦错误。综上，请求依法撤销河北省保定市竞秀区人民法院作出的(2019)冀0602行初157号《行政判决书》；依法发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人市莲池区行政执法二大队答辩称，根据相关规定，被上诉人具备作出行政行为的法定职权和主体资格。被上诉人履行了调查询问等一系列程序，符合行政处罚法和城乡规划法的相关规定。被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉的主张没有有效的证据予以证实，依法不能成立。 被上诉人保定市莲池区人民政府答辩称，被上诉人在收到复议申请后，通知执法二大队提交答复，经审查，执法二大队作出的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，应予以维持。故被上诉人作出的被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，一审判决正确。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于本案被上诉人市莲池区行政执法二大队所作行政处罚决定是否合法的问题。 《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、河北省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的实施意见》（冀政〔2004〕19号）、省政府授权河北省人民政府法制办公室《关于在保定市市区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》（冀法函〔2007〕100号）的相关规定，保定市城市管理行政执法局集中行使有关城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证以及其他影响城市规划行为的行政处罚权。故本案中市莲池区行政执法二大队具有查处违法建筑的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，涉案行政行为的作出主体系市莲池区行政执法二大队，故其具有诉讼主体资格。 根据本案在案证据，上诉人张池2011年未经规划审批程序批准，擅自在建设房屋。被上诉人市莲池区行政执法二大队根据上述查明事实，将其所建房屋认定为违法建筑，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款等规定，作出诉争行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人所在是否于2011年划入城市规划区的问题。保定市人民政府门户网站公开的保定市人民政府关于发布《保定市城市总体规划（2011-2020年）》的公告、保定市自然资源和规划局门户网站公开的保定市城市总体规划（2011-2020年）中心城区用地布局规划图明确显示保定市2011年至2020年的城市规划情况及具体的中心城区用地规划范围，上诉人所在位于该规划范围内，证明上诉人所在已于2011年划入城市规划区。在作出涉案行政处罚决定前，被上诉人市莲池区行政执法二大队依法履行了立案、调查询问、现场检查、集体讨论、审批等程序，并在该处罚决定作出后送达当事人，程序合法。 关于上诉人在二审过程中提交的收回宅基地使用权申请审批表、委会关于收回本村全部宅基地使用权的公示、陈述申辩意见，经本院查实，该材料并非形成于本案一审行政诉讼结束后，不属于新证据，且未以书面形式提交上述材料。上诉人提交的关于征求拟修改保定市城市控制性详细规划ＮＳ-06控制单元（局部地块）地块内）地块内利害关系人意见的通知市规划区范围内的用地性质进行局部优化，不能证明上诉人涉案房屋未违反相关法律规定。 被上诉人保定市莲池区人民政府在收到上诉人的复议申请后，依法受理、审查，作出行政复议决定书并进行送达。 综上，二被上诉人的行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审法院判决驳回张池的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人张池的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张池负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二〇年六月三十日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东