山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终410号 上诉人（原审原告）宫瑞亭，男，1955年3月23日出生，汉族，住青岛市市**（原四方区），智力残疾肆级。 法定代理人王建萍，女，1956年1月8日出生，汉族，住青岛市市**（原四方区），系上诉人宫瑞亭之妻。 委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市**延吉路**。 法定代表人张永国，区长。 委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。 宫瑞亭因诉青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）行政告知一案，不服青岛市中级人民法院于2019年12月19日作出的(2019)鲁02行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案争议由来如下：市北区政府于2017年6月20日作出《未登记建筑认定结果告知书》，认为宫瑞亭提出的要求认定青岛市市北区瑞昌路137号3号楼108户面积约40平方米的未登记房屋，经市北区政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：该未登记建筑不符合认定条件，不予以认定。宫瑞亭不服，向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销市北区政府作出的《未登记建筑认定结果告知书》。 原审法院认定以下事实：1、2015年5月16日，被告市北区政府作出青北政发〔2015〕15号《关于瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收决定》，决定自该日起正式启动瑞昌路三角地片区改造项目的房屋征收与补偿工作。该决定载明：房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织协调单位为青岛市市北区人民政府四方街道办事处；房屋征收范围为人民路326号……杭州路183号……瑞昌路137号3号楼的合法房屋。同日，被告市北区政府发布《关于对瑞昌路三角地片区改造项目实施房屋征收的公告》，同时公告了《瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收补偿方案》。该补偿方案第十条“未登记建筑和临时建筑处理办法”第一项规定，征收范围内未经登记的建筑，由区政府组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法等部门进行认定，并出具意见。 2、原告宫瑞亭在瑞昌路137号3号楼108户有合法房屋一处，房地产权证号为青房地权市字第房改56196号，证载房屋建筑面积31.48㎡，设计用途为住宅。原告主张其有未登记房屋与上述有证房屋相连，并提交营业执照一份，以证明其在涉案未登记房屋内从事经营，符合认定条件。2017年3月11日，青岛市市北区人民政府四方街道办事处在原告涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处张贴了一份《通知》，告知原告：根据青岛市人民政府《关于贯彻实施的通知》（青政发〔2013〕16号）规定，未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿：……。你主张瑞昌路137号3号楼108户存在自建房屋应当予以补偿，请你按照上述文件要求提供相关材料到征收现场办公室，逾期不提交将以政府相关部门调查材料进行认定。 3、2017年6月19日，青岛市市北区人民政府办公室印发了青北政专〔2017〕第2-21期《政务专报》，该专报载明：2017年5月24日，区委常委、区政府副区长主持召开房屋征收项目第四次认定会议，财政局、开发建设局、综合执法局、房管一处、房管二处、市北区市场监管局、规划市北分局和海伦路街道、辽宁路街道、兴隆路街道、大港街道、即墨路街道、延安路街道、四方街道有关负责同志参加会议，会议听取了开发建设局、相关街道办事处关于未登记建筑、停产停业损失、代管房屋认定情况的汇报，就有关事项确定如下：一、关于未登记建筑认定事宜:1、……2、会议对四方街道、辽宁路街道、兴隆路街道、即墨路街道、延安路街道提报的280户居民（附件2：2017年第四期“未登记建筑未认定补偿情况汇总表”）未登记建筑情况进行了研究，因不符合青政发〔2013〕16号文件规定认定标准，不予认定，其中就包括原告宫瑞亭主张权利的涉案未登记房屋。2017年6月20日，被告对原告作出《未登记建筑认定结果告知书》，告知原告：关于你提出的要求认定瑞昌路137号3号楼108户面积约40平方米的未登记房屋，经市北区政府组织召开的未登记建筑认定会议讨论并确定：以上未登记建筑不符合认定条件，不予以认定，同时告知了原告救济权利和期限。2018年10月25日，被告将该告知书张贴于涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处，并电话通知原告之妻，有见证人现场见证。庭审中，原告之妻认可其收到拆迁办工作人员的电话，但同时称其并未按照电话里的约定到拆迁办看被诉《未登记建筑认定结果告知书》，且因原告一家早就不在涉案有证房屋处居住，被告以张贴形式予以送达程序违法，因而原告也一直不知道该告知书的具体内容，直到原告另案起诉市北区政府房屋征收补偿一案证据交换时，即2019年7月11日才看到该告知书，为此原告才提起本案行政诉讼。 另查明，涉案青北政专〔2017〕第2-21期《政务专报》所附的2017年第四期“未登记建筑未认定补偿情况汇总表”关于涉案未登记建筑的信息显示，该房屋于（上世纪）70年代建成，有居住和使用功能，为此原告庭审时主张涉案未登记房屋符合认定条件，且原告户籍信息也在该房屋上。但被告提交的“情况说明”显示，原告宫瑞亭及其家人的户籍均在涉案瑞昌路****楼**房屋内。原告庭审时还主张，其虽早就不在涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处居住，不过一直在涉案未登记房屋处从事经营。但原告庭审时提交的2016年8月2日核发的营业执照副本显示：经营场所为“青岛市四方区瑞昌路137号3号楼108户”。另外，庭审时原、被告均确认，被告就涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋所作的房屋征收补偿决定已按照该房屋证载建筑面积给予原告经营性损失补偿。 原审法院认为：一、关于原告的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。庭审时，被告主张其于2018年10月25日将被诉《未登记建筑认定结果告知书》张贴于涉案瑞昌路137号3号楼108户房屋处，该告知书已经告知原告相应的救济权利及期限，且张贴同时还电话通知原告之妻，故原告于2019年8月才提起本案行政诉讼，显然超过了法定的六个月起诉期限。但通过庭审调查可知，原告之妻虽认可其收到拆迁办工作人员的电话，但其并未到拆迁办去看被诉《未登记建筑认定结果告知书》，且被告张贴该告知书时亦知道原告已不在该处居住，在电话中告知时对内容及权利救济也说的不清楚，故不能以2018年10月25日作为原告提起本案行政诉讼的起诉期限起算点。另外，鉴于庭审时原告称其于2019年7月11日在另案起诉市北区政府房屋征收补偿一案证据交换时才看到该告知书，故根据上述规定，原告于2019年8月9日提起本案行政诉讼并未超过法定起诉期限，被告上述主张不能成立。 二、关于被告所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》的认定结论是否成立。2013年5月1日施行并于2017年7月28日修订实施的《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、财政等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理。具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府于2013年6月6日发布实施的青政发〔2013〕16号《青岛市人民政府关于贯彻实施的通知》第五条规定，认真调查，合理认定，做好未登记建筑和用途不清房屋的征收与补偿。（一）未登记建筑是指未取得合法产权证照的住宅房屋、非住宅房屋等建筑物及构筑物。（二）区政府指定区房屋征收部门或其他相关单位对征收范围内未登记建筑和用途不清房屋的权属、区位、用途、建筑面积、结构等情况进行调查的，未登记建筑和用途不清房屋的产权人或使用人应当积极配合。区政府负责组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、财政等部门对调查情况进行认定，并出具意见。（三）未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿：1、在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工户口或工商营业登记、组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2、已依法取得规划或者施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或者施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3、已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。 本案中，因涉案未登记房屋既不属于已取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的房屋，也不属于已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，因此被告所作被诉告知行为的具体依据应是上述文件第五条第三项中的第一种情形，即建成于1989年9月1日，使用人在房屋内有常住户口或工户口或工商营业登记、组织登记，且具备居住条件或使用功能的未登记建筑，符合认定条件。根据本案现已查明的事实，原告主张权利的涉案未登记房屋于（上世纪）70年代建成，有居住和使用功能，但因原告常住户口登记户口登记在原告涉案瑞昌路****楼**有证房屋内，登记房屋内，且原告提交的营业执照副本也显示所登记的经营场所系该有证房屋，亦不是该未登记房屋。因此，根据上述规定，虽然涉案未登记房屋建成于1989年前且具备居住使用条件，但因该未登记房屋内既没有原告的常住户口登记，也没有户口登记，记，显然不符合应予认定的条件，因此被告市北区政府所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》，对原告主张的涉案未登记房屋不予认定，结果并无不当。 三、关于被告的认定程序是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，被告于2015年5月16日作出青北政发〔2015〕15号《关于瑞昌路三角地片区改造项目房屋征收决定》，根据有关单位的调查情况于2017年5月24日组织召开房屋征收项目第四次认定会议，并于2017年6月20日作出被诉《未登记建筑认定结果告知书》，显然违反了上述条例规定的应在房屋征收决定作出前对未登记建筑进行调查、认定和处理的程序，显然不当。但被告的该违法程序对原告的权利义务不产生实际影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，应确认被告上述认定程序违法。 综上，被告所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》程序违法，依法予以确认，但因该认定结果并无不当，依法不予撤销。鉴于此，原告要求撤销被告所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》的诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告市北区政府于2017年6月20日作出的《未登记建筑认定结果告知书》违法。案件受理费人民币50元，由被告市北区政府负担。 宫瑞亭不服原审法院判决提起上诉，请求撤销山东省青岛市中级人民法院(2019)鲁02行初190号行政判决，撤销被上诉人市北区政府作出的《未登记建筑认定结果告知书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：1.原审法院依据《青岛市人民政府关于贯彻实施的通知》第五条第（三）项中的第一种情形认定被上诉人做出的涉案未登记房屋不予认定结果并无不当错误。上诉人的房屋建成于上世纪70年代，当时没有关于规划许可的规定，《城乡规划法》实施后也没有关于之前已经存在的无证房屋怎样处理的规定，因此涉案类似房屋不可能进行登记也就不可能在此房屋上设立户口或以此房屋地户口或以此房屋地址办理工商营业执照，题，不利法律后果不应由上诉人承担。另外，无证部分房屋与有证房屋整体相连，上诉人户口及办理的营业户口及办理的营业执照地点涵盖涉案房屋并非不合理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定作出判决错误。涉案未登记告知剥夺了上诉人在房屋征收行为中获得合法合理补偿的权利，侵害了上诉人实体权益。并且涉案未登记告知程序严重违法，而非“程序轻微违法”，只有无法撤销或撤销给社会公众利益造成更大损害的情况下才确认违法，本案被上诉人作出的涉案行为完全可以撤销。 被上诉人市北区政府未提供书面答辩意见。 各方当事人在原审期间提交的证据材料已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。 本院认为： 上诉人主张被上诉人对涉案未登记房屋不予以认定，结果错误。根据《青岛市人民政府关于贯彻实施的通知》（青政发〔2013〕16号）第五条第（三）项的规定，未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿：1、在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登户口或工商营业登记、，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2、已依法取得规划或者施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或者施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3、已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。根据已查明事实可知，本案涉案未登记房屋不属于上述条款规定的已取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的情形；也不属于已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程的情形。虽然该房屋建成于（上世纪）70年代，有居住和使用功能，但因上诉人常住户口登记在瑞昌路户口登记在瑞昌路****楼**有证房屋内，内，而上诉人提交的营业执照副本也显示所登记的经营场所系该有证房屋，亦不是该未登记房屋，故涉案未登记房屋也不属于上述条款规定的第一种情形。因此，被上诉人市北区政府所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》，对上诉人主张的涉案未登记房屋不予以认定，结果并无不当。 上诉人还主张原审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，是指对于行政行为程序违法不影响行政行为结果的情形，人民法院可以判决确认违法，但不予撤销。本案被上诉人作出被诉《未登记建筑认定结果告知书》虽存在程序违法情形，但对涉案未登记建筑性质的认定并无影响，不影响涉案行政行为的结果，符合上述法律规定的情形，原审法院据此作出判决适用法律亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由宫瑞亭负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 蒋炎焱 审 判 员 王修晖 审 判 员 李 拙 二〇二〇年六月九日 法官助理 姚美科 书 记 员 孟 真