北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初118号原告刘大武，男，1971年6月4日出生，汉族，住北京市密云区。被告北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街**。法定代表人龚宗元，区长。委托代理人谷雪聪，女，北京市密云区司法局工作人员。委托代理人伊波，北京市鑫宝律师事务所律师。原告刘大武诉被告北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后于法定期限内向被告密云区政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告刘大武、被告密云区政府的委托代理人谷雪聪、伊波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年11月15日，被告密云区政府作出《行政复议决定书》（密政复决字[2019]18号，以下简称被诉决定），主要内容如下：经审理查明：2019年5月30日，北京市密云区太师屯镇人民政府（以下简称太师屯镇政府）接到信访20190529004的批示件（密督批示）后，按照“镇街吹哨，部门报到”的工作机制，组织相关部门召开专题会，研究如何解决申请人提出的问题，并于2019年8月9日作出《太师屯镇人民政府关于对刘大武反映问题的处理意见》（以下简称《处理意见》）交于申请人。被告认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为。本案中，太师屯镇政府于2019年8月9日作出《处理意见》，对刘大武的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定，被告决定：驳回刘大武的行政复议申请。原告刘大武诉称，因邻居翻建房屋、宅基地使用权纠纷，其多次要求太师屯镇政府履行职责。2019年8月9日太师屯镇政府作出《处理意见》，原告于同年8月19日向密云区政府申请行政复议，密云区政府作出被诉决定驳回了原告的复议申请，侵害了原告的合法权益。故请求法院判决撤销被告作出的被诉决定。原告刘大武在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.原密云县土地管理局村民建房用地申请表及审批表；2.2015年5月20日东田各庄村村委会证明；3.2018年3月9日向太师屯镇长、书记反映问题的信件；4.2018年9月18日向潘临珠区长去信，没有答复；5.《关于太师屯镇东田各庄村刘大武反映问题的答复意见》（以下简称《信访答复意见》），证明通过市长信箱多次去信，得到太师屯信访办公室答复；6.信访复查申请；7.密信复查字（2019）21号密云区人民政府信访事项复查意见书，证明信访办公室以“不能以信访代替行政”为由建议行政复议；8.2019年4月1日向密云区监察委员会去信，提出对冯连英、谭凤兴、马守新进行行政监察；9.向密云区潘临珠去信反映冯连英、谭凤兴、马守新的问题；10.密督批示（2019）57号中共北京市密云区委办公室督办通知单；11.2019年8月10日向潘临珠去信，没有答复；12.2019年8月21日向潘临珠反映问题；13.2019年8月24日向潘临珠去信；14.《处理意见》；15.行政复议申请；16.延期审理通知书；17.被诉复议决定；18.太师屯镇政府提供的证据目录；19.2017年3月31日四邻协议书复印件；20.东田各庄村民委员会盖章的四邻协议书；21.刘梦发家农村建房申请表；22.刘梦发家农村建房申请审批表；23.刘梦发罚款收据；24.2019年5月22日证明，证明罚款的收款人不明；25.2017年4月1日刘永利危房证明；26.2019年5月17日刘永利赠予证明；27.2019年5月20日东田各庄村委会出具的证明；28.2019年4月24日东田各庄村委会出具的证明；29.刘永利村民建房规划用地申请审批表，证明冯连英、谭凤兴把无效的四邻协议当做有效的协议进行批复；30.刘大武家土地房产所有证，证明使用权至今有效；31.2006年证明，证明原告母亲拿到刘大华1999年宅基地批示；32.2016年2月5日东田各庄村调解委员会证明，证明村委会曾出示过刘梦发家后院有罚款；33.实地测量图，太师屯镇政府2016年左右到刘梦发家测量后的书面材料；34.照片，证明原告前院家原房屋滴水的高度及翻建后的高度；35.照片，证明刘永利家翻建后我家采光的情况；36.照片，证明刘梦发家后院没有批示，属于侵占土地；37.照片，证明太师屯镇政府2018年到刘梦发家测量后不能解决的书面材料；38.2019年8月27日行政复议答复书。39.收据照片复印件。被告密云区政府辩称，其作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。被告密云区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议申请人提交的证据材料，证据1、2证明被告收到原告行政复议申请及相关材料。3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议答复书及证据，证据3、4证明太师屯镇政府提交的答复书及材料。5.延期审理通知书及送达回证；6.被诉决定及送达回证，证据5、6证明被告在法定期限内作出被诉决定并送达。经庭审质证，本院认为：原告提交的证据3-13系其在信访程序的相关材料，可以证明密云区政府作出信访处理意见，要求太师屯镇政府履行法定职责。原告提交的其他证据中14-18、24、29、30、32、38系其在行政复议程序中提交的证据材料，可以证明其在行政程序中提交的相关证据材料，因被告仅对原告复议申请是否符合复议受理范围进行了审查，并未对太师屯镇政府的履行法定职责进行实质审查，故本院对上述证据的其他证明目的不予采信。原告提交的其他证据，因其在行政复议程序中未向被告提交，故对其证明目的，本院不予采信。被告提交的证据可以证明原告向被告提交了行政复议申请等材料、被告进行了受理、通知答复并作出被诉决定的相关事实，本院对此证明目的予以采信。根据上述合法有效的证据以及当事人的陈述，本院查明如下事实：原告多次向密云区政府、太师屯镇政府反映涉案宅基地及房屋等问题。2019年3月2日太师屯镇政府作出《信访答复意见》，该意见主要内容如下：关于刘大武、佟玉芝向党委政府反映的问题，根据实际情况予以答复。1、刘永利家翻建房高度的纠纷。刘永利在2017年申请翻建房时，房屋是六几年建的属于危房，村委会同意翻建，村委会规划员高宝明未经正规培训，填表时出现笔误，造成四邻协议上脊高填成上平高（脊高1.5米，填成上平高3.3米)，后进行了涂改，在佟玉芝签四邻协议时，涂改点已经存在，其当时知情。而且现实际刘永利所翻建的房子脊高1.5米，上平3.3米，地基1米，总高5.8米，不存在超高问题。2、与刘梦发宅基地面积的纠纷。刘梦发83年批宅基的原宅面积是294.8平方米。现状宅基地面积为395.96平方米，超出101平方米。1986年由当时东田各庄大队对刘梦发老宅院临时使用多占集体土地面积做出罚款处理，罚款的依据是根据当时的政策，有当时大队处理的收据为证。刘梦发家后院现在并无建筑，无需提供审批手续，其按照农村的习惯将后院空地占用，后院土地所有权归村集体所有，如村里因规划建设的需要占用该块土地，刘梦发应无条件让出，且东田各庄大队1986年对刘梦发进行的罚款处理中，并不包括后院占地。3、马路边建房翻建的问题。（1）刘大武的大姐户口是东田各庄，当时其大姐刘大华与在镇中心小学上班的张万利是夫妻，新建房批示是张万利的名字，1999年审批，审批两年内该户未建设，根据《北京市农村宅基地管理办法》第15条第一款之规定：自批准宅基地之日起满两年未动工兴建的，由村集体收回宅基地使用权。且经过村委会和当事人张万利核实，张万利已自动放弃新建房权利，因此，宅基地由村集体收回。（2）马路边的房屋是当时刘大华的妹妹刘大文和妹夫建的小卖部，该处建筑属逾期临时建设，不予审批翻建。4、关于老宅翻建的问题。佟玉芝本人为非农户，并不是东田各庄村农户，根据《北京市国土资源局关于加强农村宅基地审批管理有关问题的通知》第二条的规定，宅基地的申请主体必须是本集体经济组织内的农村村民，本集体经济组织以外的农村村民或居民不得申请使用宅基地建设住宅，否则应依法办理征地手续，因此，佟玉芝并不具备审批翻建宅基地房屋的资格。原告不服该决定，向密云区政府信访事项复查复核委员会办公室申请复查。2019年5月15日，密云区政府信访事项复查复核委员会办公室作出《信访事项复查意见书》，主要内容如下：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等规定，镇政府具有辖区内农村宅基地审核和查处该镇域内违法建设等法定职责。因此申请人举报村民违建及要求批准翻建房屋问题，应当按照法定程序提出。行政机关按照法定程序处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《信访条例》以及《国家信访局依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发（2017）19号）第十五条等规定，撤销镇政府信访答复意见书。申请人诉求，由太师屯镇人民政府按照法定程序处理，届时若申请人认为行政机关不作为，侵害其合法权益，可通过相应的法定救济途径提出。2019年8月9日，太师屯镇政府作出《处理意见》。原告不服，向密云区政府提出的行政复议申请，要求对《处理意见》中太师屯镇政府的不作为予以纠正。2019年8月19日被告作出行政复议答复通知书，并于8月21日向太师屯镇政府送达。2019年8月27日太师屯镇政府作出《行政复议答复书》，称《处理意见》是根据原告的多次信访问题，作出的信访答复意见，此意见不属于具体行政行为，未对原告设定实体权利和义务，据此《处理意见》不属于行政复议受理范围。2019年11月15日密云区政府作出被诉决定，后向刘大武送达。本院认为：为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，全国人民代表大会常务委员会于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》，后于2009年8月27日和2017年9月1日两次予以修订。该法对行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定等作出了明确规定。国务院依据《中华人民共和国行政复议法》，于2007年5月29日颁布《中华人民共和国行政复议法实施条例》，就相关事项作出具体规定。《国家信访局依法分类处理信访诉求工作规则》第十五条规定，信访复查（复核）机关在信访复查（复核）中，发现诉求应当适用信访程序以外其他法定途径而未适用，以信访处理代替行政处理，以信访处理意见代替应当适用信访程序以外其他法定途径作出的行政处理决定或者行政履职行为的，应当区分情况，撤销信访处理（复查）意见，要求原办理机关适用其他法定途径重新处理，或者变更原处理（复查）意见。本案中，密云区政府在《信访事项复查意见书》明确认定，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等规定，镇政府具有辖区内农村宅基地审核和查处该镇域内违法建设等法定职责。因此申请人举报村民违建及要求批准翻建房屋问题，应当按照法定程序提出。行政机关按照法定程序处理。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《信访条例》以及《国家信访局依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发（2017）19号）第十五条等规定，撤销镇政府信访答复意见书。刘大武诉求，由太师屯镇政府按照法定程序处理，届时若刘大武认为行政机关不作为，侵害其合法权益，可通过相应的法定救济途径提出。综上，密云区政府作出《信访事项复查意见书》后，太师屯镇政府应依照该内容依据相关法律法规履行法定职责，虽然其在行政程序中出示了信访程序中的批办单，但不能再依此将原告申请事项作为信访事项处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，刘大武以太师屯镇政府为被申请人向密云区政府提出行政复议申请，密云区政府具有对该申请进行审查并依法作出相应处理的法定职责。密云区政府负责复议工作的机构收到刘大武提出的行政复议申请后，应当依据法律和行政法规的规定，对太师屯镇政府是否具有法定职责、是否履行了法定职责进行审查并作出相应处理。在此情况下，密云区政府在未对太师屯镇政府作出《处理意见》过程中是否正确履行法定职责事宜进行调查认定的情况下，在被诉决定中认定《处理意见》对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议范围，属于认定事实不清，既未充分保护刘大武依法申请行政复议的权利，亦不利于及时有效解决涉案行政争议。综上，被告密云区政府所作被诉决定主要证据不足，依法应予撤销。对于刘大武要求撤销被诉决定的请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告北京市密云区人民政府于二〇一九年十一月十五日作出的《行政复议决定书》（密政复决字[2019]18号）；二、责令被告北京市密云区人民政府于法定期限内对原告刘大武的行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告北京市密云区人民政府负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  张 岩人民陪审员  赵桂兰人民陪审员  朱南平二〇二〇年六月二十九日法官 助理  张 伟书 记 员  高晶晶