广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终282号上诉人（原审原告）宾建春，男，住湖南省衡山县。委托代理人黎露丝，广东高泰律师事务所律师。委托代理人陈伟忠，广东高泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地广东省佛山市高明区********。法定代表人朱立坚，镇长。行政机关负责人黎庆华，副镇长。委托代理人樊娅君，广东融卓律师事务所律师。上诉人宾建春因诉佛山市高明区杨和镇人民政府（杨和镇政府）不履行职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初857号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1999年2月1日，原佛山市高明区杨梅镇政府承包了枫坳村143亩耕地，期限为1999年2月1日至2014年1月31日。2000年3月21日，原佛山市高明区杨梅镇政府委托杨梅发展公司将上述143亩耕地在内的一带土地发包给陈**使用，期限从2000年4月1日至2020年3月30日。因杨梅发展公司与陈**签订的承包合同期限超出了杨梅镇人民政府的承包期限，2013年8月2日，枫坳村、杨梅发展公司、陈**签订三方《协议书》，约定自2014年2月1日（即原佛山市高明区杨梅镇人民政府承包期满之日）至2020年3月30日期间，上述143亩耕地的承包方与发包方的权利义务由陈**与枫坳村参照此前陈**与杨梅发展公司签订的《土地承包经营合同》进行。2013年1月1日，宾建春作为乙方与作为甲方的陈**委托代理人李**签订《转卖猪栏协议》，主要内容为：1.甲方转卖给乙方杨梅丰坳南松猪栏及住房一次性转卖给乙方养殖，并无偿提供部分土地给乙方搭建；2.转卖费172000元，期满后不动产归甲方所有；3.转买猪栏协议有效日期为2013年1月1日至2019年9月1日止。因计划对辖区内部分河涌周边的养殖场进行整治，杨和镇政府于2018年5月10日作出《关于杨和镇主要河道周边养殖场整治的通知》，并发放给该范围内的养殖场主。宾建春的案涉养殖场位于可自愿申请主动清拆的限养区。宾建春在接收通知后，到案涉养殖场所在地杨和镇石水村委会填报《杨和镇禽养殖场（户）申请自行清拆基本信息登记表》。2018年6月26日，杨和镇政府依据石水村委会提交的信息登记表派员对案涉养殖场进行测量，同时按照明府办〔2018〕53号文的要求，向宾建春派发了申领补偿补助金的相关制式材料。在宾建春主动对案涉养殖场进行清拆后，杨和镇政府于2018年8月27日派员对案涉养殖场清拆项目进行初步验收。其后，宾建春向杨和镇政府提交了《养殖场建场承诺书》《畜禽养殖场自行清拆申请书》《畜禽养殖场清拆关闭协议书》（附现场丈量示意图）、《自行清拆验收证明书》《畜禽养殖场自行关闭停养承诺书》、面积确认表、身份证复印件、银行卡复印件等材料。但因《养殖场建场承诺书》《畜禽养殖场自行清拆申请书》《高明区杨和镇畜禽养殖场三方清拆面积确认表》没有所在村委会的盖章确认，不符合明府办〔2018〕53号文的要求。杨和镇政府没有向宾建春支付相关补偿补助金395256.6元。2018年10月16日，杨和镇政府组织案外人李**、枫坳村就案涉养殖场清拆补偿事宜召开协调会。2019年1月9日，宾建春向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，请求判决确认杨和镇政府不履行2018年6月26日签订的《畜禽养殖场清拆关闭协议书》中的第二条的行政行为违法，判令该府向其支付禽畜养殖场清理补偿补助金395256.6元。顺德法院于2109年3月13日公开开庭审理了该案，宾建春在庭审中被问及“拆除后有无向杨和镇政府申请给予补偿款”时，回答称“正式申领的报表已经提交给杨和镇政府，该府也认为提供的材料已经完善，只是有些材料缺少村委会的盖章，同时由于李**、村委会主张补偿款应该由其收取，杨和镇政府也多次组织三方进行协调，协调的行为表明该府对相关材料已经收取的确认”。另外，宾建春也确认杨和镇政府不同意发放不是出于相关材料或者履行期限未届满，而是由于村委会及其他人对补偿款主张权利，但认为杨和镇政府不应拒绝发放相应款项。2019年4月1日，宾建春以根据相关规定为由申请撤回起诉。顺德法院于2019年4月9日作出（2019）粤0606行初94号行政裁定，准许其撤回起诉。2019年4月29日，宾建春向杨和镇政府邮寄《养殖场建场承诺书》《畜禽养殖场自行清拆申请书》《畜禽养殖场清拆关闭协议书》（附现场丈量示意图）、《自行清拆验收证明书》《畜禽养殖场自行关闭停养承诺书》、面积确认表、身份证复印件、银行卡复印件。杨和镇政府于2019年5月6日收到上述材料。2019年5月14日，宾建春再向杨和镇政府邮寄《申请书》，申请发放案涉养殖场清理补偿补助金395256.6元，该府于2019年5月15日收到该邮件。但因宾建春提供的《养殖场建场承诺书》《畜禽养殖场自行清拆申请书》《高明区杨和镇畜禽养殖场三方清拆面积确认表》没有养殖场所在的石水村委会的盖章确认，杨和镇政府认为不符合明府办〔2018〕53号文的要求，仍没有支付宾建春养殖场清理补偿补助金395256.6元。2019年7月24日，宾建春向原审法院提起本案诉讼，诉状所列诉讼请求为：1.确认杨和镇政府对宾建春于2019年5月15日提出的申请发放禽畜养殖场清理补偿补助金395256.6元至今不回复的行政不作为违法；2.判令杨和镇政府按照《畜禽养殖场清拆关闭协议书》的约定向宾建春支付禽畜养殖场清理补偿补助金395256.6元；3.诉讼费由被告承担。庭审中，宾建春明确其诉讼请求为请求法院判决杨和镇政府向其支付补偿金，不需要法院责令杨和镇政府对其于2019年5月15日提出的申请作出回复，撤回第一项诉讼请求。另查，2018年6月15日、2018年6月21日，佛山市高明区人民政府办公室先后下发明府办〔2018〕50号文及明府办〔2018〕53号文。其中《佛山市高明区禽畜养殖场清理补偿补助方案》的附件1明确列明畜禽养殖场清理补偿补助金申请需提供“养殖场建设时间的相关证明材料”、“《高明区各镇（街道）畜禽养殖场清拆面积确认表》”等材料。又查，石水村委会曾于2019年1月18日出具《关于石水村民委员会不给出具宾建春在高明区畜禽养殖场三方清拆面积确认表中签名盖章的情况说明》，认为李**向该村委会提出宾建春清拆行为侵权，因案涉养殖场猪舍权属存在争议，故该村委会不同意在宾建春申领案涉补偿补助金材料中签名盖章。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的。”本案的争议焦点是宾建春提起本次诉讼是否属于“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的情形。经查，宾建春曾于2019年1月9日就杨和镇政府不履行《畜禽养殖场清拆关闭协议书》的行为，向法院提起行政诉讼后撤回起诉，顺德法院于2019年4月9日作出（2019）粤0606行初94号行政裁定予以准许。现宾建春再次就同一事由提起行政诉讼，其前诉和后诉的诉讼请求均为要求杨和镇政府按照《畜禽养殖场清拆关闭协议书》的约定向其支付案涉禽畜养殖场清理补偿补助金395256.6元。宾建春前诉的主要理由是认为根据其与杨和镇政府签订的《畜禽养殖场清拆关闭协议书》约定，如其在2018年8月20日前自行整体拆除养殖场的，该府将根据2018年高明区禽畜养殖场清理补偿补助方案给予一定的经济补偿补助，并于验收合格之日起六个月内将补偿补助金全额发放到宾建春指定的银行账户，宾建春已按照杨和镇政府的要求于2018年6月26日将养殖场棚舍清拆完毕，并由该府验收合格，故其应向宾建春支付养殖场清理补偿补助金395256.6元。宾建春后诉的主要理由是认为杨和镇政府没有履行2018年6月26日签订的《畜禽养殖场清拆关闭协议书》第二条关于向其支付案涉禽畜养殖场清理补偿补助金的约定，宾建春于2019年4月29日、5月14日通过EMS邮寄的方式向杨和镇政府提交了申请补偿补助金的相关材料及申请书，申请发放禽畜养殖场清理补偿补助金395256.6元，该府已于2019年5月15日收到申请书，但至今仍没有给予回复。可见，宾建春前诉与后诉的事实和理由相比，只是后诉多了已正式向杨和镇政府提交申请补偿补助金的相关材料及申请书的事实。而关于杨和镇政府向宾建春发放养殖场清理补偿补助金是否需要其提交书面申请的问题，经查，根据（2019）粤0606行初94号案中杨和镇政府提交的答辩状及开庭笔录反映，杨和镇政府在该案诉讼中已明确提出因案涉养殖场权属存在争议，宾建春一直未能按照明府办〔2018〕53号文的规定提交齐全申领补偿补助金的材料，才导致案涉补偿补助金发放条件未成就。而宾建春在该案庭审中亦确认杨和镇政府已收取其提交的申请支付禽畜养殖场清理补偿补助金的相关资料。由此可知，宾建春通过前案的审理已清楚知道杨和镇政府不向其支付禽畜养殖场清理补偿补助金的原因并非其未提交正式书面申请材料，而是案涉养殖场权属有争议。故在宾建春未能提交齐全的申领补偿补助金材料证明权属争议已解决的情况下，其以2019年4月29日、5月14日已向杨和镇政府重新提交了支付补偿补助金《申请书》，但该府仍未支付相关款项为由提起本案诉讼，实际仍是以“以同一事实和理由重新起诉”。另外，宾建春在前诉中申请撤诉的理由是“根据相关规定”，由此可知，其在前诉中撤诉是基于自身意愿，并无行政机关的因素。至于宾建春在庭审中提出因杨和镇政府在前诉中明确答复拒绝接受材料的理由是验收合格未满6个月，故其撤回起诉。经查，杨和镇政府在（2019）粤0606行初94号案中并未提出付款期限未届满而拒绝接收宾建春申请材料及以此为由拒绝支付养殖场清理补偿补助金395256.6元的答辩意见，且宾建春要求杨和镇政府履行的《畜禽养殖场清拆关闭协议书》，实际只有其单方签名，政府并没有盖章确认，该协议中第二点关于验收合格之日起六个月内支付补助款的约定对杨和镇政府并没有约束力，故亦不存在需待付款期限届满后，宾建春才能主张权利提起诉讼的问题。综上，宾建春提起本案诉讼，明显属于“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（七）项的规定，裁定驳回宾建春的起诉。上诉人宾建春上诉称：首先，上诉人曾就杨和镇政府不履行补偿协议的行为提起过诉讼，杨和镇政府在该诉答辩中认为补偿补助金发放条件未成就的原因为：1、上诉人提交的申领补偿补助金的材料未齐备；2、《畜禽养殖场清拆关闭协议书》约定的履行期限未届满；3、案涉养殖场权属存在争议。一审法院认定杨和镇政府在该诉讼中并未提出付款期限未届满，仅明确提出案涉养殖场权属存在争议才导致补偿补助金发放条件未成就存在对事实的认定错误。其次，杨和镇政府在本次诉讼中一直声称上诉人提交的申领补偿补助金材料不齐全，但其在收取申领资料时并未向上诉人出具回执，也未向上诉人出具补正材料告知书。在前诉案件的庭审中杨和镇政府也存在同样情形，尽管有提及材料不齐全，却拒绝明确收取了上诉人什么材料，也未告知应补充什么资料。而上诉人认为在正式提交书面材料前，无权要求其作出补正材料告知，只有在正式提交了书面材料后，才能确定其是否存在行政违法行为。因此在前诉撤诉后，上诉人按照明府办[2018]53号文的规定通过EMS邮寄方式正式向杨和镇政府提交了书面材料，若其认为上诉人提交的材料不全或存在其他不应发放补偿补助金的行为，应以书面形式正式告知而非置之不理，其不予答复的行为已违反了法律的规定。第三，一审法院认为《畜禽养殖场清拆关闭协议书》没有杨和镇政府盖章确认，故对其没有约束力属于事实认定不清。该府已派员对被拆养殖场进行了测量，并提供了相关协议书及自拆现场丈量示意图，由政府参与人员签名确认，此时否认协议的效力性是对事件的不负责任。第四，尽管前诉和后诉均是请求杨和镇政府发放养殖场自行清拆补偿补助金，但在前诉开庭后，上诉人认为补偿补助金确需依申请发放，在未正式提出书面申请的情况下，该府确实不存在违法行为，且前诉起诉时协议约定的履行期限确实没有届满，故上诉人向法院申请撤回前诉。在前诉撤回后，上诉人正式以书面形式按照明府办[2018]53号文的规定通过EMS邮寄方式提交了申请发放补偿补助金的材料，杨和镇政府在收到材料后应针对上诉人的申请给予回复，但该府至今不予回复已构成行政不作为，这足以构成新的事实和理由。第五、杨和镇政府对辖区内部分河涌周边的养殖场进行整治是出于对环境的保护，上诉人主动积极配合是出于对政府工作的支持，现清拆工作已完成，但却无法保障上诉人的利益，使上诉人遭受重大的损失。故请求二审法院撤销原审裁定，依法裁定发回重审。被上诉人杨和镇政府答辩称：首先，上诉人基于自身意愿撤回(2019)粤0606行初94号案起诉并非政府的因素，撤诉后无正当理由再次提起本诉，依法应当裁定驳回起诉。上诉人自行对案涉养殖场进行清拆后，杨和镇政府接收其申领案涉补偿补助金的材料后启动了申领程序，并已告知其需补充提交的相关材料及相关内容。前诉中杨和镇政府又再次重申了案涉补偿补助金发放条件未成就的原因是案涉养殖场权属存在争议、上诉人未能按照明府办(2018)53号《通知》的规定提交齐全申领材料，并再次向其明确需要补充材料的具体名称及内容。前诉的庭审笔录也能印证，上诉人已清楚申领程序早已启动且补偿补助金未能发放的原因，不存在需要其重复提交书面申请材料的情形。其次，上诉人于2019年4月29日、5月14日重复向杨和镇政府邮寄申请补偿补助金的相关材料是为启动本诉刻意而为。上诉人借邮寄材料及申请书一举，提出杨和镇政府不回复的行政不作为违法的诉请，从而达到掩饰本案就前诉相同诉讼当事人、诉讼标的、诉讼请求重复起诉的事实，将案由从前诉的乡政府行政合同变更为本案的行政处理，达到再次启动诉讼程序的目的。本案进入审理程序后，上诉人又撤回了要求杨和镇政府回复的诉请，此举再次印证上诉人清楚案涉养殖场补偿补助金申领程序早已启动，不存在需要其重复申请的情形。第三，《禽畜养殖场清拆关闭协议书》约定的履行期限对上诉人提起诉讼不构成影响，更不构成上诉人撤回前诉及重复提起本诉的正当理由。该协议只有上诉人单方签名，且第二款关于验收合格之日起六个月内支付补偿补助金的约定，并未成为杨和镇政府拒收申领材料、拒启申领程序和拒支案涉补偿补助金的理由。上诉人在前诉庭审过后，明知案涉补偿补助金未能发放的原因，却以其自认的需要提交补偿补助金书面申请、支付补偿补助金期限未届满等原因撤回起诉，是上诉人基于自身理解和自身意愿对自己诉讼权利的处分，应当承担因撤诉而产生的相应后果。第四，即便真如上诉人所称《禽畜养殖场清拆关闭协议书》对杨和镇政府具有约束力，而该府在启动案涉补偿补助金申领程序后就已明确告知上诉人未能支付案涉补偿补助金的原因与履行期限无关，一审法院也依法启动前诉诉讼程序，协议履行期限未届满的情形在前诉过程中已消失，也无需上诉人因此而撤诉。最后，一审法院在充分查明本案事实及调取、研究前诉相关诉讼材料的基础上，认定本诉属于“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的情形而裁定驳回上诉人起诉，具有充分的事实和法律依据，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人宾建春提起本案诉讼是否属于“撤回起诉后无正当理由再行起诉”的情形。经查，对比上诉人提起的前案诉讼和本案诉讼，其实质诉求均是要求被上诉人杨和镇政府按照《禽畜养殖场清拆关闭协议书》的约定向其支付禽畜养殖场清理补偿补助金395256.6元，但经过前案的诉辩和庭审过程，上诉人已能明确知道被上诉人未能支付上述补偿补助金的根本原因在于因案涉养殖场的权属存在争议，导致上诉人提交的申领补偿补助金材料不符合明府办〔2018〕53号文的规定，从而无法办理款项发放手续，故上诉人以根据相关规定为由申请撤回了前案起诉。虽然上诉人在提起本案诉讼前通过邮寄方式向被上诉人再次提交了申领补偿补助金的相关材料，但该申领材料与前案诉讼中的双方当事人出示申领材料并无本质区别，即根本没有解决因案涉养殖场存在权属争议而导致申领材料不符合文件规定的问题，且被上诉人在前案诉讼也并未否认收到了上诉人提交的申领材料，故该邮寄申领材料的行为并不能构成上诉人重新提起本案诉讼的新事实或理由，且在本质上也不能解决其无法获得涉案补偿补助金的障碍。至于上诉人主张提起前案诉讼时申领补偿补助金的期限尚未届满，而本次诉讼时该条件已经成就。首先，《禽畜养殖场清拆关闭协议书》第二款关于自验收合格之日起六个月内支付补偿补助金的约定，并不意味着上诉人要自验收合格之日起满六个月后才能提出申请。其次，该所谓的期限障碍在前诉过程中已消失，上诉人无需因此而撤诉，故也不能成为上诉人重新提起本案诉讼的新事实或理由。综上，上诉人属于撤回前案起诉后，以同一事实和理由重新提起本案诉讼，原审法院裁定驳回上诉人的本案起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年六月二十九日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹