河南省汤阴县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0523行初93号原告：孟位灵，女，1969年12月29日出生，汉族，住滑县。委托诉讼代理人：刘照奎，1971年2月10日出生，汉族，住址。被告：滑县老店镇人民政府，住所地滑县老店镇小屯村**。法定代表人：许红涛，镇长。委托诉讼代理人：刘敏，滑县老店镇人民政府土地所副所长。委托诉讼代理人：靳晓翰，河南丁当律师事务所律师。被告：滑县人民政府，住所地滑县道口镇解放中路。法定代表人：陈忠，县长。委托诉讼代理人：许峰，滑县人民政府工作人员。第三人：刘文党（刘同党），男，1970年8月19日出生，汉族，住滑县。委托诉讼代理人：仝现素（第三人刘文党妻子），女，1968年7月2日出生，汉族，住址。第三人：滑县老店镇西马胡寨村村民委员会，住所地老店镇西马胡寨村。法定代表人：刘善奎，村委会主任。原告孟位灵不服被告滑县老店镇人民政府、滑县人民政府及第三人刘文党土地权属争议行政处理决定及行政复议决定一案，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月5日作出（2019）豫0523行初93号行政判决，被告滑县老店镇人民政府不服提起上诉，安阳市中级人民法院于2019年10月22日作出（2019）豫05行终367号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。本院依法另行组成合议庭，依法追加滑县老店镇西马胡寨村村民委员会作为第三人参加诉讼，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告孟位灵及其委托诉讼代理人刘照奎，被告滑县老店镇人民政府（以下简称镇政府）委托诉讼代理人刘敏、靳晓翰，被告滑县人民政府（以下简称县政府）委托诉讼代理人许峰，第三人刘文党委托诉讼代理人仝现素到庭参加诉讼。第三人滑县老店镇西马胡寨村村民委员会（以下简称村委会）经本院合法传唤无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告起诉的行政行为：2018年11月10日，被告镇政府作出老政〔2018〕232号文件《关于孟位灵与刘文党土地权属争议纠纷的处理决定》，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，决定争议地（该地块东西1.1米，南北7.6米）归西马胡寨村村民委员会（第三人）管理使用。原告不服，向被告县政府申请行政复议。被告县政府于2019年3月6日作出滑政复决字〔2018〕40号行政复议决定，维持被告镇政府处理决定。原告向本院提出诉讼请求：1.撤销被告镇政府的土地权属争议纠纷处理决定；2.撤销被告县政府的行政复议决定；3.判令被告镇政府重新作出处理决定，将争议地块使用权确权给原告。事实和理由：根据1951年的土地房产所有证和1980年取得土地的字据，原告于2006年在自己的宅基地上翻建房屋，屋后留有空地，房屋西墙外土地（东西1.1米、南北7.6米）是原告的宅基地。2011年，原告发现第三人刘文党占用原告西墙外土地放置柴草杂物，并以享有土地使用权为由拒不清理，原告即以信访形式向被告镇政府反映。被告镇政府经现场调查、参照村委会意见，于2012年5月27日作出信访事项处理意见，明确上述争议地块由原告使用，并责成村两委落实处理意见，第三人村委会无力落实，第三人刘文党拒不清理柴草杂物，致使原告无法建院墙。原告于2012年至2018年间多次向被告镇政府反映，要求落实处理意见。2018年在上级政府部门督促下，被告镇政府立案调查，对原告提交的证据不予采信，却依据第三人村委会所谓的决议、第三人刘文党及案外人张顺香言辞，作出收归集体的处理决定，实际上仍由第三人刘文党继续侵占。处理决定认定事实错误，适用法律法规明显不当，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，侵犯原告的合法权益。被告滑县政府没有实地调查，对原告的合法权益被侵害没有作出正确处理，复议决定不符合法律规定。原告为证明自己的主张，向本院提交证据：1.被告镇政府老政〔2018〕232号处理决定、被告县政府滑政复决字〔2018〕40号行政复议决定书；2.被告镇政府2012年5月27日作出的信访事项处理意见书、2016年1月29日信访事项处理意见书、2017年11月21日法定途径办理告知书；3.滑县信访局2017年6月14日信访事项程序性受理告知书；4.第三人村委会2017年3月10日证明；5.照片4张；6.1951年3月20日《土地房产所有证》、1980年10月23日《字据》。被告镇政府辩称：镇政府受理确权申请后，询问了西马胡寨村部分群众及村两委成员，查看了该村村委会证明、村两委决议，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条的规定，作出处理决定有充足的事实依据，程序合法。50年代的土地证已经废止，不具有法律效力。信访处理意见可以视为处理决定，但是附条件的，不适用于本案，而且原告没有按信访处理意见执行，原告和第三人刘文党之间形成了新的矛盾，与信访处理意见解决的矛盾无关。根据现有情况，争议土地涉及到村民通行，相邻居民居住状况发生重大变化，不宜确权给原告或者第三人刘文党。原告一直不使用造成土地闲置，所以确定归村集体使用。请法院驳回原告的诉讼请求。被告县政府辩称：县政府有受理行政复议申请并依法作出行政复议决定的法定职权。县政府依法受理原告的行政复议申请，镇政府提交书面答复并提供作出处理决定的证据依据。因案件情况复杂，经批准依法延长案件审理期限30日。县政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请法院驳回原告的诉讼请求。镇政府作出的信访事项处理意见书不能视为行政行为，就解决本案宅基地纠纷，具有一定的行政处理决定效力，但不适用本案。二被告在法定期限内向本院提交了证明行政行为合法的以下证据、依据：一、土地权属争议证据材料：1.土地确权申请书、土地权属争议事项受理告知单及送达回证，2.2012年原告信访材料、镇政府调查笔录、证据材料，3.镇政府2012年5月27日老政〔2012〕38号文件《关于老店镇西马胡寨村孟位灵信访反映问题的调查处理报告》《信访事项处理意见书》；4.2016年、2017年原告信访材料，5.镇政府2017年11月21日法定途径办理告知书,6.镇政府调查笔录，7.镇政府老政〔2018〕232号处理决定及送达回证；二、行政复议证据材料：1.立案审批表，2.行政复议申请书、身份证复印件，3.行政复议答辩状，4.老政〔2018〕232号处理决定，5.询问笔录，6.延期审理审批表，决定延期通知书，7.行政复议案件审批表，8.滑政复决字〔2018〕40号行政复议决定书及送达回证，9.第三人村委会证明、仝现素证明，10.行政复议申请书，行政复议案件受理通知书，行政复议文书送达回证，行政复议答辩状，行政复议决定书。第三人刘文党述称：原告的诉称不符合事实，镇政府的处理决定应当维持。争议土地是第三人刘文党家的。请求法院驳回原告的诉讼请求。第三人刘文党提供证据：1987年3月15日《证明》。第三人村委会未到庭应诉，也未提交陈述意见。本案经庭审质证，本院查明以下事实：原告住宅与第三人刘文党住宅均位于滑县老店镇西马胡寨村，坐北朝南，前后相邻，第三人刘文党住宅位于原告住宅西北侧。原告房屋翻建于2006年，原告住宅现西邻刘善奎（刘同科孙子、刘玉泰侄子）。原告与第三人刘文党争议的土地位于原告房屋（北屋）西山墙外、第三人刘文党住宅前面（南面），东西1.1米，南北约7.6米，东至原告房屋西山墙，西至空地，南至刘善奎北屋后墙，北至原告房屋后墙。2012年2月，原告夫妇以第三人刘文党侵犯其合法权益，占用其房屋西山墙外宅基地堆放柴草杂物且拒不清除，提起信访事项。被告镇政府按信访事项处理程序进行了相应的调查取证，于2012年5月27日出具老政〔2012〕38号文件《关于老店镇西马胡寨村孟位灵信访反映问题的调查处理报告》，并出具《信访事项处理意见书》，处理意见为：“信访人孟位灵所反映的其邻居刘同党在其屋边堆放柴草的问题属实，但要求其归还宅基的问题，其提供不出有力的证据证明该争议地块的归属，其北邻刘同党对该争议地块的所有权没有相关证据。本着‘尊重历史、面对现实，方便群众生产、生活’的原则，参照村委会的意见，该地块（东西长1.1米，北至孟位灵北墙根、南至刘玉泰北墙根，长约7.6米）由孟位灵使用。村两委负责具体协调，由刘同党将柴草清走，孟位灵在一个月内拉起院墙。”同日，《信访事项处理意见书》送达原告。因第三人村委会未能成功协调解决纠纷，第三人刘文党未按《信访事项处理意见书》将柴草清除，原告未能建起院墙，原告夫妇于2016年2月3日再次提起信访。被告镇政府针对原告的信访事项，于2017年9月28日出具《信访案件审结签》，处理意见为：建议通过诉讼、仲裁等法定途径予以解决。2017年11月1日，滑县人民政府信访事项复查委员会对被告镇政府作出《关于孟位灵信访事项的退办函》，要求对争议地块使用权作出权属处理决定。2017年11月21日，被告镇政府决定启动土地权属争议处理程序。2017年11月22日，原告夫妇提交土地确权申请书，请求责令第三人刘文党退还强占原告夫妇的土地、将该地块使用权确定给原告夫妇。2018年5月18日，被告镇政府对原告作出土地权属争议事项受理告知单，受理原告夫妇的土地确权申请。被告镇政府工作人员调查走访第三人村委会主任刘善奎、党支部书记刘布勋、村民刘同会、刘守快、刘占士、张顺香等人，询问第三人刘文党，收集了相关证据材料，于2018年11月10日作出老政〔2018〕232号文件《关于孟位灵与刘文党土地权属争议纠纷的处理决定》，将争议地确定归第三人村委会管理使用，并于2018年11月26日将决定书送达原告。处理决定记载：“截止2017年9月28日因信访人原因，孟位灵夫妇没能按照处理意见在一个月内拉起院墙。院墙未能拉起、处理意见没有落实，责任在信访人。经调查，现争议地块现在已经变更，西马胡寨村村民委员会于2018年9月19日针对孟位灵、刘文党争议地块，经集体研究做出《西马胡寨村村民委员会决议》，对此处争议地块的使用权问题暂归集体管理使用。”原告不服该处理决定，依法向被告县政府申请行政复议。被告县政府于2018年12月14日作出行政复议案件受理通知书，于同日询问原告并制作询问笔录，因案情复杂于2019年1月29日决定延期至2019年3月14日前作出行政复议决定，并向各方当事人送达决定延期通知书。被告县政府经书面审理，于2019年3月6日作出滑政复决字〔2018〕40号行政复议决定书，维持被告镇政府的处理决定，并送达当事人复议决定书。另查明，原告提交的1951年3月20日《土地房产所有证》记载：户主刘同聚（刘照奎爷爷），房产栏记载“场”，四至：东刘西顺，西刘同科，南刘运来，北砦，长二十二步，宽九步。原告提交的1980年10月23日《字据》内容为：“刘西顺后场地一片和刘广泰相邻，因无使用经协商后同意作价137元卖于刘广泰名下，南北二十二步，东西二丈二尺五寸。立据人刘西顺、刘广泰，中人刘西智、刘宗太”。经本院现场查看，第三人村委会和被告镇政府对本案争议土地无实质性的规划利用。上述事实，有原告、被告及第三人刘文党的陈述和提供的证据材料予以证明。本院认为，根据修改前《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条、第六十二条、第六十五条的规定，被告镇政府具有处理宅基地使用权权属争议、确定集体土地建设用地使用权以及相应的土地管理法定职责。本案审查行政行为所涉及的问题：一、信访处理意见的行政行为属性。原告夫妇因与第三人刘文党宅基地使用权发生纠纷提起信访事项，被告镇政府依照信访事项处理程序，对原告夫妇与第三人刘文党的宅基地纠纷以镇政府的名义作出信访事项处理意见（2012年5月27日），确定原告对争议宅基地享有使用权，该处理意见应视为土地使用权争议处理决定。信访处理意见虽依照处理信访事项的程序作出，并就处理意见的执行提出了具体的实施办法（村委会协调第三人刘文党将柴草清走，原告一个月内建起院墙），且告知了信访人依照处理信访事项的救济途径（申请复查），但不影响其作为土地使用权争议处理决定的行政行为属性。二、处理决定的行政行为种类。根据《土地管理法》第十条、第六十二条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民建住宅可以依法使用农民集体所有的土地的。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定，乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地，对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。本案中，被告镇政府作出的处理决定，是认定原告未按照信访处理意见使用已确权的争议宅基地，造成土地闲置，决定将争议宅基地使用权归村集体使用。该处理决定实际上是收回了原告的宅基地使用权。三、处理决定的事实依据。被告镇政府作出收回土地使用权处理决定的依据有三：一是原告未能按照处理意见所确定具体实施办法而实际使用争议宅基地，造成土地闲置；二是争议地块使用现状已经变更；三是第三人村委会已就争议宅基地的使用权作出新的决议，收归村集体使用。首先，原告未能实际使用争议宅基地并建起院墙的原因，是因为原告客观上不能使用。其次，即使存在原告未能积极行使法律救济途径，也不能认定原告对争议宅基地占而不用，造成土地闲置。再次，根据《土地管理法》第六十五条的规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告镇政府虽认为争议地块使用现状已经变更，并依据第三人村委会收归村集体使用的决议，但均不属于上述法律规定的收回土地使用权的情形。目前，被告镇政府对争议土地无实质性的规划利用，其收回土地使用权的处理决定缺乏事实依据和法律依据。四、行政行为的重新作出。本院已经确认被告镇政府的信访处理意见视为土地使用权争议处理决定，判决撤销处理决定后，是否重新作出行政行为属于行政机关行政职权事项，法院不宜作出评价和裁判。综上，被告镇政府作出处理决定，主要证据不足，适用法律、法规错误，应依法予以撤销。被告县政府复议决定依法应予一并撤销。第三人村委会经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销被告滑县老店镇人民政府于2018年11月10日作出的老政〔2018〕232号《关于孟位灵与刘文党土地权属争议纠纷的处理决定》土地权属争议行政处理决定；二、撤销被告滑县人民政府于2019年3月6日作出的滑政复决字〔2018〕40号行政复议决定。案件受理费50元，由被告滑县老店镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本（共十一份），上诉于河南省安阳市中级人民法院。审 判 长  王加山人民陪审员  贺丽萍人民陪审员  陈秀叶二〇二〇年六月十二日书 记 员  郑翌晨