江苏省江阴市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0281行初142号 原告宜兴市万景花卉苗木专业合作社，住所地宜兴市周铁镇前观村大埂组。 法定代表人陈丽琴，该合作社经理。 委托诉讼代理人杨**，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人曾海情，北京市京师律师事务所实习律师。 被告宜兴市城市管理局（宜兴市综合行政执法局），住所地宜兴市宜城龙潭西路**。 法定代表人唐晓龙，该局局长。 出庭负责人王焱，该局副局长。 委托诉讼代理人吴旭伟，该局法制科科长。 委托诉讼代理人贾梦莹，江苏衡立律师事务所律师。 被告宜兴市周铁镇人民政府，住，住所地宜兴市周铁镇朝阳路**/div> 法定代表人汤皓，镇长。 出庭负责人弓力，该镇政法委员。 委托诉讼代理人许小琴，江苏路修律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨梦，江苏路修律师事务所律师。 原告宜兴市万景花卉苗木专业合作社（下称万景合作社）诉被告宜兴市城市管理局（下称宜兴城管局）、宜兴市周铁镇人民政府（下称周铁镇政府）规划行政强制一案，于2019年9月29日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月8日立案后，于10月10日向被告宜兴城管局、周铁镇政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年1月9日公开开庭审理了本案。原告万景合作社法定代表人陈丽琴、委托诉讼代理人杨**、曾海情，被告宜兴城管局出庭负责人王焱、委托诉讼代理人吴旭伟、贾梦莹，被告周铁镇政府出庭负责人弓力、委托诉讼代理人许小琴、杨梦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告万景合作社诉称：其成立于2010年6月，2016年向有关部门申请办理用地审批手续，被相关部门告知手续已审批，万景合作社遂在其法定代表人陈丽琴租赁的宜兴市周铁镇前观村土地上建造了房屋（下称涉案房屋）。2019年1月29日，宜兴城管局向其作出宜执改字第0029650号责令改正通知书，认为万景合作社的房屋系私搭乱建，要求立即拆除。2019年3月12日至3月15日期间，二被告强制拆除了涉案房屋。万景合作社认为二被告实施强拆行为没有事实依据，程序违法，理由为：一、涉案房屋位于合法租赁的土地上，且已经有关部门审批，其在此建造房屋合法，二被告以“私搭乱建”为由实施强拆，没有事实依据。二、根据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，二被告未依法作出强制拆除决定，未依法保障原告陈述、申辩的权利，未依法作出强制执行决定，程序严重违法。综上，请求法院确认二被告强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法，本案诉讼费用由二被告承担。 原告万景合作社向本院提交了如下证据： 1、营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证，证明其原告主体适格。 2、陈丽琴与村委会签订的土地租赁协议书，证明房屋所占土地来源合法。 3、责令改正通知书、现场照片，证明责令改正通知书由宜兴城管局作出，拆除现场既有宜兴城管局工作人员（身着制服），又有周铁镇政府工作人员，二被告参与实施了拆除行为，被告主体适格。 4、前观村村委会书记出具的情况说明、收复耕押金收款收据，证明万景合作社已按规定办理设施农用地的相关审批手续，涉案房屋曾经被举报过，周铁镇执法中队也调查过，但因有相关手续故未进行后续处理，涉案房屋合法。 5、商标注册证、《宜兴市优秀旅游企业》牌匾，证明万景合作社的设施一直用于农业经营、生产农业产品，涉案房屋合法。 被告宜兴城管局辩称：一、根据《江苏省政府办公厅关于宜兴市开展相对集中行政处罚权工作的函》、《无锡市人民政府关于宜兴市开展相对集中行政处罚权工作的批复》等相关规定，宜兴城管局依法对本市行政区域范围内违反城市规划管理方面的行为具有行政处罚权。万景合作社在周铁镇前观村建房，属于在本市行政区域内的建设行为，在其法定职权范围内。二、涉案房屋至今未依法取得土地使用许可手续和建设工程规划许可手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第四十条的规定，属违法建设。宜兴城管局依据该法第六十四条的规定作出责令改正通知书，于法有据。三、宜兴城管局未组织也未参与强拆行为，对此不知情，万景合作社诉称没有事实依据。综上，请求法院驳回万景合作社诉请。 被告宜兴城管局向本院提交了如下证据： 1、现场照片、执法人员工作证，证明执法人员对万景合作社在周铁镇前观村建设的房屋进行拍照取证。 2、宜国土资监[2018]34号土地行政处罚决定书，证明万景合作社未经批准非法占地，违法建设。 3、规划办情况说明，证明涉案房屋未取得建设工程规划许可证。 4、江苏省政府关于宜兴市城市总体规划的批复，证明宜兴市城市规划区范围为全市域（太湖水域除外）。 法律依据：《江苏省政府办公厅关于宜兴市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政办函〔2004〕33号）、《无锡市人民政府关于宜兴市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（锡政发〔2004〕180号）、《江苏省人民政府法制办公室关于宜兴市相对集中行政处罚权工作向建制镇延伸的复函》（苏府法函[2009]25号）、《宜兴市城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》、《宜兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，证明宜兴城管局具有职权依据和执法依据。 被告周铁镇政府辩称：一、万景合作社未能明确拆除房屋的主体，也未举证证明周铁镇政府组织、实施了拆除行为。该诉请不明确且缺乏事实依据，不符合法定起诉条件，应驳回起诉。二、根据宜兴市国土资源局2018年5月8日作出的土地行政处罚决定书及陈丽琴与前观村村民委员会（下称前观村委会）签订的土地租赁协议书，涉案房屋及水泥场所占用的土地系耕地、其他农用地，对万景合作社违法用地行为相关单位有权作出处罚。三、涉案房屋系违法建筑，相关单位可以对违法建设人作出责令停止建设或者限期拆除的决定。四、涉案房屋属于“大棚房”问题清理整治范围内，宜兴市国土资源局、宜兴城管局先后要求万景合作社限期拆除，万景合作社收到材料后未在法定时间内起诉或申请复议，应视为其对处罚决定的认可。宜兴市“大棚房”清理整治领导小组将“大棚房”整改清单下发并要求对“大棚房”的整治由属地镇政府来负责，其中包含万景合作社，周铁镇政府了解到国土部门已对万景合作社作出了行政处罚决定书，因此周铁镇政府工作人员是督导万景合作社履行处罚决定。综上，请求法院驳回万景合作社诉请。 被告周铁镇政府向本院提交了如下证据： 1、宜国土资监[2018]34号土地行政处罚决定书及送达回证，证明涉案房屋系违法建筑，万景合作社于2018年5月16日收到后未在法定期限内提起复议或诉讼，视为对该决定认可。 经庭审质证，对万景合作社提供的证据，宜兴城管局对证据1-3真实性无异议，对证明目的不认可，认为万景合作社未经规划审批改变了土地的使用性质，系违法建设，现场照片中身着制服的人员不是宜兴城管局的工作人员，宜兴城管局未实施强拆行为；对证据4真实性无法确认，由法庭依法认定，证明目的不认可，情况说明对是否办理用地手续并未明确，不能证明万景合作社使用土地合法；对证据5真实性无异议，但与本案没有关联性。周铁镇政府对证据1真实性无异议；对证据2质证意见与宜兴城管局一致；对证据3中责令改正通知书无异议，对现场照片真实性及证明目的不认可，该组照片未进行公证，拍摄时间、地点、、地点均无法确认，无法看出建筑原有状态以及是周铁镇政府强制拆除了该建筑，虽照片中身着红衣的系周铁镇政府综治办主任，但其是应宜兴市“大棚房”问题专项清理整治行动推进领导小组办公室要求作为属地政府在现场维持秩序，对其余身着制服的人员是否为周铁镇政府工作人员将庭后核实；对证据4真实性、证明目的不认可，认为个人出具情况说明不能代表村委会，更不能代表批准土地利用总体规划的机关；证据5与本案无关联性。 对被告提供的证据，万景合作社对宜兴城管局提供的证据1真实性、合法性、关联性均不予认可，执法人员身份由法院核实，认为照片无法显示拍摄时间、拍摄人、拍摄对象；证据2与本案不具关联性，该处罚决定是国土部门针对土地问题行使职能，而被告针对的是违法建设，非同一法律关系，二被告未证明国土部门书面授权二被告对涉案建筑实施强制行为，且国土部门未作出强制决定书，又曾明确告知交了罚款就可进行后续土地流转，万景合作社对于该处罚决定在实质上已经履行完毕；证据3真实性请法院核实，对合法性、关联性、证明目的均不予认可，二被告未证明涉案房屋所在地是属于城市规划区还是乡村规划区，在此情况下规划办不具有法定职权，其出具说明不符合法律规定，即使说明的内容是客观的，但未取得建设规划许可的行为并非等同于违法行为，也不能证明二被告实施的强拆行为就是合法的；证据4的真实性由法院依法核实。对周铁镇政府的证据同上述证据2的质证意见。 本院对上述证据认证如下：万景合作社提供的证据4中，情况说明系个人而非国土、规划等职能部门出具，即使情况说明中陈述属实也仅能证明万景合作社曾向国土部门申请办理用地手续，不能作为其取得建设用地审批手续或房屋准建手续的证明，收复耕押金收款与证据5与本案不具关联性，故该两组证据的证明目的、证明效力本院不予认定。其余各方提供的证据真实性、合法性、关联性本院均予以确认。 经审理查明：2009年12月19日，前观村委会（甲方）与陈丽琴（乙方）签订土地租赁协议书一份，甲方将前观村大埂组66.7亩、江家组16.18亩的生产经营权租赁承包给乙方，由乙方自筹资金从事农林种植业、养殖业等系列生产链产业经营，土地租赁适用的范围以地标图为准的农田，面积为82.88亩，租赁期19年，即2009年11月1日至2028年10月30日，经营范围：乙方在不改变土地的使用性质基础上，有权进行多种经营，乙方因生产经营需要，在政府规划许可下方可在上述土地上自筹资金建造适当的建筑物及增加设施设备，其产权归乙方所有。2010年6月13日，万景合作社注册成立，登记经营范围为花卉、苗木的种植、销售，灵芝、林果、蔬果的种植、销售，并在陈丽琴租赁的上述土地上建造了房屋，用于经营。 2018年5月16日，宜兴市国土资源局向万景合作社发送宜国土资监[2018]34号土地行政处罚决定书一份，认定万景合作社于2017年4月开始占用前观村土地建造房屋和水泥场，经测量该宗地面积为2239平方米（其中耕地758平方米、其他农用地1352平方米、未利用地102平方米），房屋占地面积1375平方米，房屋面积为2314平方米，水泥场面积为864平方米，经核查该地块不符合土地利用总体规划，宜兴市国土资源局决定对万景合作社处以如下处罚：1、责令退还非法占用的土地，2、限期30日内拆除建成的房屋2314平方米和水泥场864平方米，恢复土地原状，3、对非法占用的耕地、其他农用地、未利用地合计处罚37000元。万景合作社缴纳了罚款，但未履行退还土地、拆除房屋、恢复土地原状等义务。 2019年1月29日，宜兴城管局向万景合作社作出宜执改字第0029650号责令改正通知书，认为万景合作社的房屋系私搭乱建，要求立即拆除，逾期未改正的，该机关将依法予以行政处罚。万景合作社未自行拆除，2019年3月12日至3月15日，涉案房屋被实施了拆除，拆除现场有身着制服的工作人员，也有周铁镇政府的工作人员。周铁镇政府组织人员协助万景合作社将拆除后的部分物品进行了处理，部分物品尚堆放在周铁镇小学中。 审理中，万景合作社明确其被拆除的房屋即宜兴市国土资源局土地行政处罚决定书中载明要求限期拆除的房屋。对于身着制服人员的身份，宜兴城管局、周铁镇政府未能予以明确。 另查明，宜兴市全市域（太湖水域除外）均为城市规划区。经宜兴市周铁镇规划办核实，万景合作社建造的涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。 根据江苏省、无锡市、宜兴市等有关城市管理开展相对集中行政处罚权工作的文件以及《宜兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等规定，原宜兴市城市管理行政执法局现为宜兴市综合行政执法局，挂宜兴市城市管理局牌子，两个牌子一套班子，对宜兴市行政区域范围内违反城市规划管理行为有行政处罚权。相对集中行政处罚权延伸后，宜兴城管局在周铁镇派驻城管中队作为其下属机构，集中行使行政处罚权，宜兴城管局对派驻的下属机构实行统一管理、指导和监督。 本案争议焦点为：一、二被告是否为强制拆除行为的实施主体；二、若强制拆除行为系二被告实施，该拆除行为是否违法。 关于争议焦点一，原告主张系二被告拆除了涉案房屋，并提供了现场照片等证据予以佐证，虽二被告对此予以否认，但拆除现场既有身着制服的人员，亦有周铁镇政府的工作人员，对身着制服的人员的身份，宜兴城管局、周铁镇政府未能予以明确。而宜兴城管局作为违反城市规划管理行为的行政处罚机关，且已作出针对涉案房屋的责令改正通知书，具有拆除涉案房屋的动因。根据各方举证能力的大小及被告未能举证予以反驳的事实，本院推定拆除现场身着制服的工作人员系城管人员。而上述人员，无论是宜兴城管局局机关的工作人员亦或下属机构周铁镇城管中队的人员，对外执法行为的法律后果均应由宜兴城管局承担。同时，宜兴“大棚办”向周铁镇政府发送“大棚房”整改清单并要求由属地镇政府来负责整治，周铁镇政府作为属地政府也具有拆除涉案建筑的动因，其又派人在现场参与了拆除行为及拆除后的处置行为。在宜兴城管局、周铁镇政府未能举证证明具体实施主体为哪一方的情况下，本院认定宜兴城管局、周铁镇政府均为实施拆除的主体。 关于争议焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”，其后第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条对拆除违法建筑物应经催告、告知当事人陈述和申辩的权利、作出书面强制执行决定及公告等程序进行了明确的规定。根据国土部门、规划部门调查核实，涉案房屋占用的土地不符合土地利用总体规划，也未依法办理建设工程规划许可证，已被国土部门确认为违法建设。宜兴城管局作为对违反城乡规划管理行为行使行政处罚权的机关，对查处万景合作社未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有法定职权，但在履职过程中应依据法律规定及遵循正当程序原则。本案中，宜兴城管局作出责令改正通知书后，在万景合作社未自行拆除的情况下，未依法作出限期拆除违法建筑决定，未告知万景合作社申请行政复议或提起行政诉讼的权利，亦未经催告、作出强制执行决定、公告、依法实施强制拆除等程序，即与周铁镇政府共同实施了强制拆除行为，二被告违反了强制执行法定程序。原告请求确认该强制拆除行为违法，理由成立，本院予以支持。 综上，本院经审判委员会会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告宜兴市城市管理局、宜兴市周铁镇人民政府对宜兴市万景花卉苗木专业合作社建造的位于宜兴市周铁镇前观村的占地面积1375平方米、房屋面积为2314平方米的房屋强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告宜兴市城市管理局、宜兴市周铁镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。 审 判 长  黄 剑 审 判 员  孙 妍 人民陪审员  杨群雄 二〇二〇年六月九日 书 记 员  薛 娇 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。