长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8601行初379号 原告历旭明，男，1949年10月2日出生，汉族，住湖南省宁乡县。 委托代理人历配军，男，1974年12月5日出生，汉族，住湖南省宁乡县，系原告儿子。 委托代理人王光群，湖南湘正律师事务所律师。 被告宁乡市黄材镇人民政府，住所地宁乡市黄材镇青羊社区。 法定代表人戴永星，该镇镇长。 行政机关负责人谭饶，该镇副镇长。 委托代理人桂芳。 委托代理人肖喜兰，湖南森力律师事务所律师。 原告历旭明诉被告宁乡市黄材镇人民政府（以下简称黄材镇政府）行政强制及行政赔偿一案，于2020年4月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告历旭明及其委托代理人历配军、王光群，被告黄材镇政府的行政机关负责人谭饶及委托代理人桂芳、肖喜兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告历旭明诉称，原告于1993年被准许在××乡××村××幢，建筑占地面积183㎡。1993年4月4日，由宁乡县人民政府审批办理了该房屋农村集体土地使用证，土地使用者为原告历旭明，地号为63040605。2012年4月3日，原告儿子历配军在本村另行立户建房，并申请房屋初始登记。2012年4月16日宁乡镇房屋产权管理服务中心给原告颁发了房屋产权证，产权证号为：宁黄材字第712002352,并明确为历配军单独所有。历配军已成家立业，养育两个孩子，符合分户条件，但经申请当地公安不予分户，故历配军系合法建房，不属于“一户二宅”。2019年10月31日，被告以原告不符合“一户一宅”，属于“空心户房”为由，强拆原告名下于1993年4月4日取得了农村集体土地使用证的房屋。农村居民建造住宅只要经乡镇政府审核，县政府批准后，就算没有宅基地和建房证，也不能认定是违章建筑。原告认为被告未履行任何法定手续，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知救济途径和期限等，也没有进行任何补偿，其强拆行为无法律和事实依据，且程序严重违法，侵害了原告合法权益，原告特提起行政诉讼，请求：1.确认被告于2019年10月31日强制拆除的行政行为违法；2.责令被告对原告依法进行赔偿，赔偿金额暂定60万元；3.被告承担本案诉讼费用及合理开支。 原告历旭明向本院提交了以下证据： 1.身份证复印件，拟证明原告的主体资格。 2.社会信用代码公示查询，拟证明被告的主体资格。 3.原告家庭人口登记卡，拟证明原告家庭6口人,是拆迁补偿款项计算依据,应当按照6口人来支付拆迁补偿款项。 4.土地登记审批表、房屋面积图、原告房屋强拆前后状况图片，拟证明涉案房屋经合法登记，属于原告合法财产,涉案房屋面积是183㎡,是拆迁补偿款项的计算依据。 5.房权证书，拟证明该房屋经合法登记在原告儿子历配军名下,该房屋与原告房屋所有权人不同，系历配军经合法审批取得，且历配军已成家立业,不属于一户二宅。 6.中纪委规范拆迁行为的通知、司法案例、补偿参考标准，拟证明中纪委通知规定,“取消行政强制拆迁,先补偿后拆迁,禁止暴力威胁迫使搬迁……。”被告在行政强制拆迁之前没有办理评估补偿手续是不合法的,应当依法纠正。 7.地契，拟证明原告旧宅至今几百年了。 8.村民建房前详细情况调查报告，拟证明房屋面积为183㎡。 9.村民建房用地许可证，拟证明房屋已经登记到历配军名下，不存在一户二宅。 10.历旭明房屋于2019年10月31日被黄材镇政府强制查处情况说明及自估损失清单，拟证明有组长证明原告损失清单的真实性。 11.县城建设统征地项目拆迁腾地通知书，拟证明拆迁补偿项目及相关程序，被告突然强拆原告房屋违法。 被告黄材镇政府辩称：一、历旭明同一个户名下共有六个家庭成员，根据相关制度，拆旧建新要满足“一户一宅”原则，新建房屋后，要拆除原有旧房，或者在原有宅基地上拆除旧房之后再新建房屋，历旭明老宅应在易地新建后主动拆除。在历旭明《村民建房用地申报表》上宁乡县黄材区国土管理所、宁乡县人民政府（村民住房用地审批）均要求原告旧屋宅基地“还耕旱土”，但历旭明不按规定办事，严重违法。因汛期来临，沩水河流域综合治理项目工期紧，为保证周围居民安全，黄材镇政府、黄材镇自然资源所及沙坪村民委员会对涉案房屋进行协助拆除，该行为不违法。二、《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定标准，《长沙市国土资源局关于规范和改理农村宅基地管理的实施意见》要求对于在长沙县、望城区、浏阳市和宁乡县范围内，每户宅基地占地面积根据地类确定，明确了宅基地占地面积标准，且明确建房分户的基本原则。当时历旭明以户主名义代表包含7人的家庭成员申请宅基地，现一家为六口人，历旭明一家用水田建房，审批面积为184㎡，实际面积有209.5㎡，远超法律规定面积，历旭明一家六口从法律上无法拥有两处宅基地。三、《中华人民共和国户口登记条例》第五条、第十七条和公安部三局关于执行户口登记条例初步意见第九条规定“户ロ登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。”本案中不管旧宅申请人，还是新宅建房申请人都是历旭明，只是新宅登记人是历配军，实际就是一个户主下的一家人。新宅建成后，旧宅宅基地所有权属于村民小组集体，个人只有使用权无所有权，村民小组早就有权收回该荒废多年的宅基地。根据《长沙市国土资源局关于规范和改理农村宅基地管理的实施意见》规定，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型，但父母必须伴靠一农业户口子女建房。本案中即使历配军与历旭明分户，也只能在一处建房，何况两者没有分户。综上，原告历旭明的诉请无法律和事实依据，请法院驳回其全部诉请。 被告黄材镇政府向本院提交了以下证据： 1.村民建房用地申报表,拟证明宁乡县黄材区国土管理所、宁乡县人民政府村民住房用地审批都要求宅基地还耕旱土,历旭明早就应拆除涉案房屋。 2.宁乡市黄材镇沙坪村民委员会出具的《历旭明房屋拆除情况说明》。 3.劝拆工作照片六张。 证据2-3拟证明：黄材镇政府多次派人做工作要求原告履行申请和审批宅基地时的约定，建新房拆旧宅，原告不予理睬，被告对涉案房屋进行助拆合理合法。 4.常住人口登记表，拟证明历旭明一家一直没有分户，适用一户一宅的基本原则。 5.照片3张，拟证明房屋荒废多年，且其中并未住人，放置杂物，价值低。 针对被告提供的证据，原告质证认为：证据1真实性无异议，合法性及证明目的有异议，该表与被告国土所鉴定的“不能复垦”有冲突，是否还耕还旱这个事实应按照法律规定来认定；证据2不具有真实性。证据3三性均有异议，照片没有时间和照片的制作人；证据4三性均无异议，证明目的有异议。证据5真实性无异议，证明目的有异议，房屋中有木材等有价值的财产，被告既没有对原告财产进行清点，也没有将原告财产搬出，违反程序。 针对原告提供的证据，被告质证认为：证据1-5三性无异议，证据3-5证明目有异议，涉案房屋虽经合法登记，但国土所、宁乡县政府均明确要先拆除旧宅，原告有拆除义务，被告只是进行协助原告拆除。且涉案房屋是废弃房屋，不能按照正常的拆迁补偿标准进行补偿。房屋申请人和旧宅申请人均为原告，后房屋登记人为历配军，一家人共同生活，新宅建成后均在其中生活，两房所有权人不同，不能证明该户属于可以分配两户宅基地的情况；证据6-7及证据11-12与本案无关；证据8-9真实性无异议，证据8只是一份调查报告，建新宅是以行政审批意见为准，审批表上明确要还耕旱土，证据9证明新建房屋申请人也是原告本人，只是最后登记不动产时登记在历配军名下，因此两房均是其一家人当时拥有的；证据10三性均有异议，涉案房屋是套废弃的泥巴土房，没有经过维修。且安放的东西均系杂物，并没有清单上所列物品，且不是正常的房屋，不能用正常的补偿标准来计算。 根据原、被告举证及质证，本院认证如下：原告证据6-7、11与本案无关，原告证据10无其他证据予以印证，原告上述证据不具有证明效力。原告其他证据、被告证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为本案认定事实的依据。至于证明目的，本院将根据全案予以综合认定。 经审理查明，原告历旭明系其家庭户户主，家庭成员有其妻子陈**、儿子历配军、儿媳刘**、孙子历*雄、孙子历*灯，原告在宁乡县沙坪乡沙坪河边有老宅一处（即涉案被拆除建筑）。1995年5月10日，原告历旭明向有关部门提交“村民建房用地申请表”。宁乡县沙坪乡国土管理所在该申报表上作出以下实地察看意见：“经实察：该户房屋破烂、拥挤，三代人六口五间房，加之该户地受历年的洪水威胁之地，因此他户强烈要求迁出原址，使用水田靠屋新建在九幺亩组机公路边，需占用水田面积184㎡，其中建筑占地144㎡，即8×18㎡，非建筑占地40㎡，即8×5㎡。请上级审批。”后宁乡县黄材区国土管理所于1995年5月16日出具以下审核意见：“经实地察看，该户属洪水受灾户，可考虑统一搬迁，按村级规划联建，使用水田184㎡，其中建筑用地8×18＝144㎡，非建筑用地8×5＝40㎡，旧屋宅基地还耕旱土180㎡。”1995年5月26日，宁乡县人民政府同意原告该申请，并给原告历旭明颁发编号（95）宁政村土许字第1735号《村民建房用地许可证》。该许可证载明：土地使用权人为原告历旭明，全家人口为七人，家庭住址××乡××村××组，批准新、改、扩建用地类别面积为水田184㎡，其中建筑用地8×18＝144㎡，非建筑面积8×5＝40㎡，用地四至界址距离见用地申报表。2012年4月3日，原告儿子历配军申请房屋初始登记，其提交的“宁乡县房屋初始登记（询问）申请表”中载明以下信息：产权人：历配军；房屋坐落：宁乡县黄材镇沙坪村；产权来源：95年自建；建筑时间：95年；规划用途：住宅；土地使用证号：**宁政村土许字第**。2012年4月16日，宁乡县乡镇房屋产权管理房屋中心为历配军颁发了宁房权证黄材字第7××2号房屋产权证。 2018年，因沩水河流域综合治理项目，历旭明原沙坪村石子组老屋属于拆除范围，经黄材镇政府、沙坪村民委员会多次上门对历旭明进行政策宣传与解释，劝其进行自拆，历旭明不同意自拆。2019年10月31日，被告黄材镇政府组织相关部门对原告涉案老屋予以拆除，原告认为被告强拆行为违法，提起本案行政及行政赔偿诉讼。 针对双方当事人的争议焦点，本院分析认证如下： 一、涉案旧屋是否应当予以拆除的问题 《湖南省土地管理实施办法》（1992年修正）第三十条规定，农村村民建住宅，应当按照乡（镇）村建设规划的要求进行……不得占用耕地。……申请和批准用地手续按照《实施条例》第二十五条的规定办理。农村村民建住宅，每户用地面积（包括住房、杂屋、厕所和畜舍），使用荒山荒地的不超过二百一十平方米，使用耕地的不超过一百三十平方米，使用村内空闲地和其他土地的不超过一百八十平方米。……易地建房的，原有宅基地的使用权收回。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）第二十五条规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。结合上述规定来看，历旭明取得的《建房用地许可证》记载使用土地面积184㎡，所以被告在给原告审批涉案用地许可时规定“旧宅基地还耕旱土”符合法律规定，原告在建设好新的住宅后应自行拆除涉案老宅，原有宅基地的使用权由被告收回。故被告在多次与原告沟通无果情形下组织拆除涉案老宅，以收回原告涉案老宅所在的宅基地使用权，于法有据。 针对原告关于登记在其儿子历配军的名下的房屋系历配军自己分家另居、单独所有，与涉案老宅无关的诉称，本院认为，原告儿子历配军2012年4月10日申请房屋产权初始登记，其“产权来源”为95年自建，“土地使用证号”为（95）宁政村土许字第1735号，即历配军申请房屋产权初始登记使用的用地许可证就是原告1995年5月26日申请的用地许可证，故原告关于登记在其儿子历配军的名下的房屋系历配军自己另外的房屋与涉案老宅无关的诉称与事实不符，原告该诉称本院不予采信。 二、被告强制拆除涉案房屋的行为是否合法的问题 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，原告非法占用老宅土地，应由宁乡县人民政府土地管理部门责令退还非法占用的土地，被告黄材镇政府不具有拆除原告涉案老宅的职权。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条之规定，行政机关作出强制拆除违法建筑的决定前，应当先书面催告当事人履行义务，保障当事人陈述和申辩的权利，告知当事人相关救济途径，并将强制拆除违法建筑的内容在一定范围内进行公告，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强拆。结合本案情况，被告强制拆除原告涉案旧屋前未履行书面催告义务，也无证据证明其告知了原告救济途径，保障了原告陈述申辩的权利，其强拆行为程序违法。 三、原告提出要求获得赔偿的请求是否应予支持的问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”即获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。本案中，原告应当依照1995年申请建设用地时相关部门出具的审批意见拆除涉案旧屋，但原告并未履行自行拆除的义务，被告拆除原告涉案旧屋，并未损害原告的合法权益，相关损失不属于国家赔偿的范围。但行政机关违反法定程序及不适当的方式导致房屋内可移动的物品及有重复使用的建筑材料受到不合理损毁的，行政机关应当承担赔偿责任。 原告提出被拆房屋建筑材料、装潢费用及屋内物品损失合计506800元，但根据原、被告提供的旧宅被拆除前照片，原告被拆房屋年久失修，从外观看，并不具备可居住条件，其被拆除后的建筑材料不具有可回收利用价值。且屋内无可正常使用的物品。针对原告提出的赔偿请求，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告宁乡市黄材镇人民政府于2019年10月31日对原告历旭明所建位于宁乡县沙坪乡沙坪河边旧屋实施的拆除行为违法； 二、驳回原告历旭明的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宁乡市黄材镇人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长 汪 琼 人民陪审员 徐 红 人民陪审员 胡敏莉 二〇二〇年六月十七日 法官助理张雅静 书记员周依洁 附：引用法律原文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。