河南省商丘市睢阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1403行初22号原告:商丘缔华房地产开发有限公司，住所地商丘市睢阳区。法定代表人：盈河。委托代理人：丁大伟，职务：该单位工作人员。代理权限：特别授权。委托代理人：张继荣，河南金学苑律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告：商丘市自然资源和规划局，地址：河南省商丘市睢阳区。法定代表人：王新立，职务：局长。委托代理人：刘勤广，职务：该单位工作人员。代理权限：一般代理。委托代理人：卞德利，河南君盟律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告：商丘市人民政府，住所地：河南省商丘市神火大道中段。法定代表人：张建慧，职务：市长。委托代理人：陶伯明，职务：系该单位办公室工作人员。代理权限：一般代理。原告商丘缔华房地产开发有限公司要求撤销被告商丘市自然资源和规划局与商丘市人民政府作出的行政处罚行为一案，于2020年3月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告商丘缔华房地产开发有限公司及其代理人丁大伟、张继荣，被告商丘市自然资源和规划局及其代理人刘勤广、卞德利，被告商丘市人民政府及其代理人陶伯明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月20日，被告商丘市自然资源和规划局作出商自然资规罚决字（2019）第04号行政处罚决定书，认定原告商丘缔华房地产开发有限公司在神火大道西侧、蓬莱路南侧建设的“帝景花园·南苑（二期）”项目，未按照建设工程规划许可证规定进行建设，认为上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，已构成违法，违法行为等级为严重，决定对原告商丘缔华房地产开发有限公司作出如下处罚：对违法建设1252.173㎡（其中幼儿园641.214㎡、门厅140.54㎡、商业246.996㎡、停车棚223.423㎡）处建设工程造价9%的处罚，罚款人民币125,472元。原告商丘缔华房地产开发有限公司不服，于2019年12月27日向被告商丘市人民政府申请复议，商丘市人民政府于2020年2月12日作出商政复决【2019】16号行政复议决定书，决定维持商丘市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》（商自然资规罚决字（2019）第04号）。原告商丘缔华房地产开发有限公司诉称，原告认为商丘市自然资源和规划局作出的商自然资规罚决字（2019）第04号行政处罚决定证据不足、认定事实和适用法律错误，理由如下：1、针对原告公司的幼儿园、门厅、停车棚等建设行为，是为人民群众创造良好的生活环境，被告实施处罚违背城乡规划法的立法目的。被告针对所谓幼儿园、门厅、停车棚等建设违法行为是否应该改正，是行政处罚作出时必须考虑的因素；2、原告建设的幼儿园的行为符合国家规划的强制标准，被告将部分工程不符合图纸的整个工程认定为违反规划进行处罚属于认定事实不清；3、加建门厅没有任何社会危害性，被告对原告加建门厅进行处罚，违反上级指示，商丘市人民政府的行政复议决定对此维持属于不讲诚信，出尔反尔；4、居民住宅楼应当建设电动自行车集中停放车棚，是新形势下消防法律法规和相关部门政策的要求，有利于杜绝火灾隐患，不具有社会危害性；5、被告行政处罚程序违法，至少存在着轻微违法情形，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；被告2019年11月15日向原告送达听证通知书，11月18日举行听证，属于程序违法；6、被告的行政处罚决定在内容上不符合法律规定，缺少责令限期改正的内容，是选择性执法，是为罚款而执法，属于适用法律错误和滥用职权。处罚程序上违反《行政处罚法》第64条的规定；7、被告的行政处罚认定原告的行为构成严重违法并按2019年工程造价进行处罚没有事实和法律依据。据此，被告所作出的行政处罚决定违背城乡规划法的立法目的，事实不清，适用法律错误，程序违法，商丘市人民政府的复议决定有违行政程序原则，依法应予以一并撤销，为维护其权益，特向法院诉请：撤销商丘市自然资源和规划局作出商自然资规罚决字（2019）04号行政处罚决定书和商丘市人民政府商政复决【2019】16号行政复议决定书。原告向本院提交了以下证据：1、商丘缔华房地产开发有限公司营业执照复印件；2、商自然资规罚决字（2019）04号行政处罚决定书，证明原告有诉讼资格；3、商丘市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组会议纪要（2019）5号文件，证明政府对门厅等现状认可，不予处罚；4、证人张某、陈某、王某证言三份，证明被告处罚所用的图纸发生变更，不能作为现状处罚依据。被告商丘市自然资源和规划局辩称：原告未按照建设工程规划许可证规定进行建设，违法建设门厅、商业、两个自行车棚、幼儿园共计1252.173平方米，违反《城乡规划法》第六十四条的规定，被告经过立案、调查取证、处罚告知、召开听证会后依法作出的商自然资规罚决字（2019）04号行政处罚决定书，该行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告的诉请不能成立，依法应予以驳回。被告商丘市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、立案审批及执法证，证明行政处罚之前被告进行了立案；2、送达地址确认书及委托书，证明立案之后原告向被告提交了送达地址确认书及委托书；3、现场勘验笔录、调查笔录、照片、规划核实平面图和总平面图，证明被告存在未按照建设工程规划许可证规定的内容进行建设的事实；4、案件审理委员会会议纪要，证明对原告作出的行政处罚决定书之前进行了研究；5、行政处罚事先告知书、听证告知书和送达回证，证明行政处罚决定书作出之前被告依法向原告送达了行政处罚事先告知书、听证告知书，拟对原告的处罚，原告有陈述、申辩、要求听证的权利；6、听证通知书、听证会记录，证明行政处罚决定书作出之前被告依法召开了听证会听取了原告的意见；7、商自然资规罚决字（2019）04号行政处罚决定书及送达回证，证明被告依法作出商自然资规罚决字（2019）04号行政处罚决定书并依法送达给被告。被告商丘市人民政府辩称：其作出的《行政复议决定书》（商政复决【2019】16号），认定事实清楚，证据确凿，用法律、法规正确，程序合法，原告在行政诉状中所述理由及请求均不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告商丘市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、商丘市人民政府行政复议立案审批表；3、行政复议受理通知书；4、行政复议提出答复通知书；5、行政复议答复书；6、商丘市人民政府行政复议决定发文稿；7、商政复决【2019】16号《行政复议决定书》；8、行政复议文书送达回证，证明其作出的商政复决【2019】16号，程序合法。经庭审质证，原告对被告商丘市自然资源和规划局出示的证据异议为，对于第1、2组证据真实性无异议，对于第3组证据，勘验笔录没有看到勘验的方法，实际建设面积和图纸不符合，对于照片证明不了什么目的，商品房买卖和本案无关，对于关于处罚12万的工程造价计算书的证据被告商丘市自然资源和规划局没有提交，处罚应依据总平面规划图，而规划图是错误的，图纸上的幼儿园与小区太近，我们申请过变更图纸，这个规划图不是我申请过以后的图。行政处罚决定书处罚的情形不构成严重违法是轻微违法。第四组证据，这个案件审理委员会纪要2019年9月27日作出的，听证举行是2019年10月18日，纪要是9月27日，对案件的纪要决定已经作出，程序上是违法的。对于第五证据无异议；对于第六组证据，对听证会记录有异议，没有显示听证会证据，只是笼统的提到听证会意见，证据没有在听证会上质证。本证据没有听证会质证也无法证明原告违法。对于程序上，行政处罚决定书应该经过法律审核，否则不能作出处罚，证据中没有发现法律审核意见书。听证告知时间没有告知原告平面图和照片。原告对被告商丘市人民政府出示的证据无异议。被告自然资源和规划局对原告出示的证据异议为，第四组证据的证人证言，证人没有出庭作证，证言与本案没有关联性，达不到原告证明的目的。改变规划需要经过法定的程序，本案原告经规划部门依法批准的建设规划许可证到目前为止未经被告同意改变规划，被告没有批准和认可改变规划。对于第三组证据，真实性无异议，但是作为规划部门应当严格按照行政处罚法和城乡规划法的规定依法处罚，事实上被告作出的处罚是依据法规作出的。被告商丘市人民政府对原告出示的证据异议为，在行政复议过程中没有提交第三组证据。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证人证言，因证人没有出庭，不能对证言进行质证核实，故不予采纳。其他原、被告提交的证据，对真实性没有提出异议，对证据内容及证明目的存在异议，证据与本案具有关联性，可以作为证明本案有关事实的证据，本院予以确认。经审理查明，原告商丘缔华房地产开发有限公司2007年9月7日取得位于神火大道西侧、蓬莱路南侧地块的商国用（2007）第3108号土地使用权证，2008年4月26日取得《建设用地规划许可证》，2010年8月25日取得帝景花园·南苑（二期）建字第（2010）14号《建设工程规划许可证》。此后原告对帝景花园·南苑（二期）项目建设并出售。2019年被告商丘市自然资源和规划局对原告在帝景花园·南苑（二期）项目中未按照建设工程规划许可证规定进行建设的行为立案查处。经被告调查、测量，原告在帝景花园·南苑（二期）项目中私自加建门厅合计140.54平方米，私自加建商业面积合计246.996平方米，私自加建自行车棚和棚面积合计为223.423平方米，幼儿园两层面积641.214平方米未按照规划建设，合计违建总面积1252.172平方米。2019年10月15日被告向原告送达了《商丘市自然资源和规划局行政处罚事先告知书》、《商丘市自然资源和规划局行政处罚听证告知书》，并于2019年10月18日进行了听证。2019年12月20日被告作出商自然资规罚决字（2019）第04号《行政处罚决定书》，决定对原告作出如下行政处罚：对违法建设1252.173㎡（其中幼儿园641.214㎡、门厅140.54㎡、商业246.996㎡、停车棚223.423㎡）处建设工程造价9%的处罚，罚款人民币125,472元。行政处罚决定书并于当日向原告送达，原告不服于2019年12月27日向被告商丘市人民政府申请行政复议，商丘市人民政府于2020年2月12日作出商政复决（2019）16号《行政复议决定书》，决定维持商丘市自然资源和规划局作出的商自然资规罚决字（2019）第04号《行政处罚决定书》。2019年10月28日，商丘市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组在（2015）9号文件《市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组会议纪要》中，有针对问题楼盘帝景南苑三期项目纪要内容，但被告作出的商自然资规罚决字（2019）第04号《行政处罚决定书》是针对原告的帝景南苑二期项目违建处罚。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十四条规定，商丘市自然资源和规划局有对本行政区域内城乡规划实施情况进行监督检查的职责，对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有可以进行责令停止建设、限期改正、限期拆除、罚款等行政处罚职权。本案原告认可其所建的幼儿园、门厅、停车棚等与行政规划许可的规划图不符，是为了创造良好的生活环境、杜绝火灾隐患等，并认为所建幼儿园符合建筑工程强制性标准，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条规定，建设单位申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，有人民政府城乡规划主管部门核发建筑工程规划许可证，人民政府城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的，必须向规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。从上述规定可以看出，建设单位不经许可是不准许改变规划许可证许可的规划图。本案原告没有提交有效证据证实被告同意其改变规划许可的规划图进行建设，故原告改变规划许可证规划图私自建设的行为违法，并造成了既成事实的面积较大的违法建筑，被告认定原告的行为属严重违法是符合相关法律规定的。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚程序进行调查、作出处罚决定、听证、下达行政处罚决定书，处罚程序合法。原告对被告商丘市人民政府提交的证据没有提出异议，故原告的诉讼请求本院不予支持，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告商丘缔华房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告商丘缔华房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审 判 长  李 萍审 判 员  李艳梅人民陪审员  李秀英二〇二〇年六月二十四日书 记 员  王兰芹