广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1437号上诉人（原审原告）：冯添祥，男。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区防汛防旱防风指挥部。住所地：广州市南沙区****************。负责人：王灿辉，该指挥部秘书。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区**********。法定代表人：董可，区长。上诉人冯添祥因诉被上诉人广州市南沙区防汛防旱防风指挥部（以下简称南沙三防指挥部）作出的《清障令》、广州市南沙区人民政府（以下简称南沙区政府）作出的《行政复议决定书》一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5313号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年6月17日，广州市南沙区***********向南沙三防指挥部作出《关于横沥镇长沙东街148-1号房屋未取得南沙区水行政部门许可情况的报告》，载明：横沥镇长沙东街148-1号建（构）筑物（户主：冯添祥），经我办调查，当事人没有取得南沙区水行政部门许可，且形成了河道障碍。2019年6月18日，南沙三防指挥部执法人员对涉案建筑物现场勘验并制作了《现场勘验笔录》《勘验情况记录》等，《勘验情况记录》载明：冯添祥擅自在横沥镇长沙涌迎水坡侧横沥镇长沙东街148-1号河道管理范围内建设建筑物。此建筑物：为两部分，其中主体房屋占地面积约110平方米，三层，总建筑面积约350平方米，另外，在该主体房屋西侧靠河涌范围内侵占河道水面约2米建设一栋约50平方米的一层楼房。用地地块及地上建筑物位于长沙涌迎水坡侧，属河道管理范围（详见《现场勘验笔录》），作居住之用。该房屋主体和西侧房屋对该河涌的泄洪造成了较大的影响，严重影响该河道的安全。并对涉案建筑物进行现场拍照。2019年6月18日，广州市南沙区横沥镇人民政府规划建设办公室出具《情况说明》，载明：经我办核查，村民冯添祥在广州市南沙区****************地址房屋于2007年建设，并未按照广州市***民住宅规划报建的要求依法办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》手续。2019年6月19日，广州市南沙区横沥镇人民政府向南沙三防指挥部作出南横请〔2019〕69号《关于对冯添祥下达清障令的请示》，载明：经调查，冯添祥在长沙涌迎水坡侧违法占用河道建设建（构）筑物，（具体地址：横沥镇长沙村长沙东街148-1号），形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条，特提请南沙区三防指挥部发出清障令，对该宗障碍物予以清障，保障河道行洪通畅及堤防安全。并附现场图片。2019年7月16日，南沙三防指挥部作出穗南区三防令〔2019〕67号《清障令》，认定冯添祥未经审批擅自在长沙涌迎水坡侧（具体地址：横沥镇长沙村长沙东街148-1号）违法占用河道建设建（构）筑物，形成了河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，现依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，限冯添祥在收到本令之日起七天内，自行拆除所建设的建（构）筑物；逾期不拆除的，由南沙三防指挥部依法组织强制拆除，并保留向冯添祥追偿强制拆除所需费用的权利，并告知冯添祥不服上述《清障令》的救济方式及途径。《送达回证》显示当日冯添祥拒收，并有两名见证人签名及送达照片为证。2019年7月30日，冯添祥对上述《清障令》不服，向南沙区政府邮寄《行政复议申请书》。南沙区政府受理后，于2019年8月6日向南沙三防指挥部送达《被申请人答复通知书》。2019年8月15日，南沙三防指挥部向南沙区政府提交《行政复议答复书》及相关证据。2019年9月26日，南沙区政府作出穗南府复决〔2019〕123号《行政复议决定书》，查明相关事实后依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持南沙三防指挥部作出的《清障令》（穗南区三防令〔2019〕67号）。冯添祥仍不服，诉至原审法院。另查明，2019年4月30日，广州市南沙区水务局向社会公开发布《南沙区河道管理范围公告》，通告：内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。庭审中，冯添祥称涉案房屋无宅基地证或产权证，整个镇都没有宅基地证。双方有协商，因补偿协商不成，至今未签协议。并主张南沙三防指挥部、南沙区政府以“拆违代拆迁”等。原审法院认为，《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”根据上述规定，南沙三防指挥部作为广州市南沙区防汛抗洪抗旱指挥机构，是法律法规授权的负责广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的主管机关，负有广州市南沙区行政区域范围内防洪工作的组织、协调、监督和指导等法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”现冯添祥起诉要求撤销南沙三防指挥部作出的清障令，南沙三防指挥部是本案适格的被告。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施”。《广州市水务管理条例》第十九条规定：“河道、河涌的管理范围按照以下原则划定：（一）有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地；无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（二）河涌的管理范围为蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外六米之间的全部区域；无堤防的河涌，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。水务行政主管部门应当对划定的河道、河涌管理范围进行勘界，设立界桩，并向社会公告。”本案中，广州市南沙区水行政部门根据上述规定向社会发布《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围。未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域。经现场勘查，南沙三防指挥部确认冯添祥所建涉案建筑物位于河道管理范围内的长沙涌迎水坡侧，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全；且冯添祥建设涉案建筑物并未报经河道主管机关批准，故南沙三防指挥部确认涉案建筑物属于行洪障碍物的事实清楚，予以支持。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”南沙三防指挥部在已核实冯添祥违法事实的基础上，依据上述规定作出《清障令》，责令冯添祥限期内自行拆除所建建筑物，逾期不拆除的，由该指挥部依法组织强拆，并无不当。南沙三防指挥部在作出涉案清障令时已告知其具有申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并将该清障令依法送达，程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，南沙区政府在收到冯添祥的复议申请后，依法予以受理并查明相关事实，在上述规定的期限内作出并送达涉案复议决定书，其复议程序合法。关于冯添祥提出的南沙三防指挥部、南沙区政府以“拆违代拆迁”损害其合法权益等主张。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款的规定，河道管理范围内的土地利用，应当符合行洪、输水的要求，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，以免影响河势稳定、危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪。南沙三防指挥部根据对涉案建筑物现状情况的勘查，认定涉案建筑物位于河道管理范围内，依据《广州市水务管理条例》等规定，已形成河道障碍。对于建筑物、构筑物是否危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪，是河道主管机关根据建筑物、构筑物现状及当地当年雨水、汛期等情况依法进行行政管理上的判断，这与建（构）筑物的建设是否经村委同意、是否符合“一户一宅”或者拆迁等等并无太大关联。结合本案查明的事实，南沙三防指挥部对涉案建筑物属河道障碍物的认定，符合实际情况，也符合《广州市水务管理条例》对河道管理范围及具体划定等相关规定，予以采纳。此外，防洪治洪均是为了维护人民的生命和财产安全，防洪工作也要遵从综合治理、局部利益服从全局利益的原则，河道管理范围内相关行政主管部门应当对河道进行科学治理，并妥善安置需外迁的河道内居民。综上，冯添祥诉请撤销涉案《清障令》及《行政复议决定书》的请求，理据不足，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回冯添祥的诉讼请求。上诉人冯添祥不服原审判决，上诉称：一、原审判决认定事实错误。涉案房屋是上诉人在原宅基地上经村委会同意重建的，对该房屋享有合法权益。被上诉人南沙三防指挥部在无事实及法律依据的情况下将上诉人的房屋纳入《清障令》决定拆除范围的行政行为违法，被上诉人南沙区政府未依法履职查明事实作出错误的行政复议决定。二、涉案河涌不具有行洪泄洪功能，其真正作用是方便村民生活和农田灌溉，被诉《清障令》称上诉人的房屋形成了河道障碍、阻碍河道行洪和堤防安全，属于歪曲事实。涉案房屋自建造完成及上诉人实际居住以来，亦未曾造成河道障碍，未曾阻碍泄洪且阻碍河道发挥其他相关功能，且根据《南沙区河道管理范围公告》，涉案房屋临河一面宽度为11.94米，长度为18.85米，房屋有12.85米之间的区域都因被上诉人错误的勘查而被纳入《清障令》范围内，原审认定事实及适用法律错误。三、涉案房屋已被纳入征地范围，征收部门在未依法履行法定征收程序且未与上诉人就征收补偿达成一致的情况下，以清障为名行强拆之实，原审未能正确评断征收事宜与清障之间存在的客观因果联系而作出的判决严重损害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销原审判决并依法改判，本案二审诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人南沙三防指挥部、南沙区政府二审未提交答辩意见。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，被上诉人南沙三防指挥部负有对辖区河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物责令限期清除的职权。本案中，上诉人冯添祥在横沥镇长沙涌迎水坡侧横沥镇长沙东街148-1号河道管理范围内建设房屋，形成河道障碍，严重阻碍河道行洪和堤防安全，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”的规定。被上诉人南沙三防指挥部经勘验调查对冯添祥上述违法事实予以认定，并作出被诉《清障令》，责令冯添祥限期拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除”的规定，并无不当，本院予以支持。被上诉人南沙区政府受理冯添祥的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，维持被诉清障令，符合法律规定，本院亦予维持。关于上诉人冯添祥提出涉案房屋未占用河道的主张。根据广州市南沙区水务局向社会公开发布的《南沙区河道管理范围公告》，通告内河涌管理范围为水系规划蓝线划定的范围；未划定蓝线的河涌，其管理范围为两岸堤防背水坡脚以外6米之间的全部区域，南沙三防指挥部经现场勘查，涉案房屋位于上述河道管理范围，故冯添祥的上述主张，理据不足，本院不予采纳。关于上诉人冯添祥提出涉案房屋已被纳入征地拆迁范围，征收部门在未与其就征收补偿达成一致的情况下，以清障为名行强拆之实的主张。一审诉讼中，南沙区三防指挥部提供了清障安置补偿方案，并表示考虑到实际情况，将会对清障对象进行合理的补偿。本院认为，防治洪水与人民群众的生命和财产安全密切相关，防洪工作应当予以支持。同时，根据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，防洪工作实行统筹兼顾的原则，有关部门在履行清理河道障碍物职权时，对于居住在行洪河道内的居民，应当给予合理安排。南沙三防指挥部于本案原审及（2019）粤7101行初4408号等关联案件开庭庭审中均明确表示，将根据清障安置补偿标准、征收补偿标准等有关标准，结合涉案当事人实际情况，对冯添祥等清障对象进行合理安置与补偿。本院对此予以认同，南沙三防指挥部应及时对涉案当事人进行合理安置与补偿。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人冯添祥负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年六月二十九日书记员 罗子晴