河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终727号上诉人（一审被告）温县人民政府。住所地：焦作市温县黄河中路**。法定代表人李培华，县长。被上诉人（一审原告）曹二柱，男，1954年2月19日出生，汉族，住河南省温县。一审被告温县赵堡镇人民政府。。住所地：温县赵堡镇计生办院内法定代表人刘虎臣，镇长。一审被告温县自然资源局。。住所地：温县黄河路东段**法定代表人张世奇，局长。曹二柱诉温县赵堡镇人民政府、温县自然资源局、温县人民政府确认强制拆除行为违法一案，焦作市中级人民法院依法作出（2019）豫08行初114号行政判决。温县人民政府（以下简称温县政府）不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。曹二柱一审诉称，其系河南省焦作市温县赵堡镇辛堂村村民，在本村拥有合法住宅一处。2019年3月26日，曹二柱通过政府信息公开申请得知，温县政府发布温政[2018]22号《关于温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，决定实施太极镇棚户区改造一期项目(以下简称案涉项目)，曹二柱案涉房屋在其征收范围内。但是案涉房屋所在范围土地性质为集体土地，温县政府并未取得征地批复文件，尚不具备征收集体土地及其地上附着物的条件。且其制定补偿安置方案的法律依据明显错误，补偿安置标准完全不能保障曹二柱的生活水平不降低。因此，曹二柱未同意与征收单位签订补偿安置协议。2019年7月11日，一审被告加快推进案涉项目进程，将曹二柱案涉房屋强制拆除。现曹二柱为维护自身合法权益，特提起本案诉讼，一审请求：1、依法确认一审被告强制拆除曹二柱位于赵堡镇辛堂村房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费由一审被告承担。焦作市中级人民法院一审查明，2018年8月26日，温县政府决定实施太极镇棚户区改造，印发了《温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案》，第四条：征收主体及实施单位：1.征收部门：温县国土资源局；2.征收实施单位：温县赵堡镇人民政府。第九条：违法违规建筑、超过批准期限的临时建筑，一律自行拆除，但在房屋征收实施期限内，配合房屋征收工作按要求时限进行拆除的，参照焦政文〔2014〕8号文件标准的50%给予拆除费用补助；不配合房屋征收工作的，依法予以强制拆除并给予行政处罚。曹二柱的案涉被拆房屋位于征收范围内，自称房屋建于2018年，没有宅基地证，也没有申请办理建设工程规划许可证。2019年6月22日，温县赵堡镇人民政府（以下简称赵堡镇政府）以曹二柱未办理用地和规划审批手续，属违规建设行为，作出《违规建设整改告知书》，告知曹二柱立即自行整改，依法主动拆除违规建设状态，自行拆除在违规建设的建筑物和构筑物，恢复土地原状。2019年7月3日，赵堡镇政府又作出《责令（限期）改正通知书》和《责令停止违法行为通知书》，责令曹二柱自收到通知书之日起三日内改正违法行为，立即停止违法建设行为，于2019年7月4日携带相关资料到温县赵堡镇建设发展中心接受处理，并进行案件登记，现场测量，准备初步调查。2019年7月8日，赵堡镇政府作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知拟对曹二柱作出处罚，要求曹二柱自收到本决定之日起三日内，拆除位于辛堂村南，一号路北的违法建筑一栋2层框架结构楼，建筑面积560平方米。逾期不拆除的，依法强制拆除。并告知书面陈述、申辩意见或要求听证的期限和权利。2019年7月11日，赵堡镇政府作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，拟对曹二柱作出处罚，要求曹二柱自收到本决定之日起三日内，拆除位于辛堂村南，一号路北的违法建筑一栋2层框架结构楼，建筑面积560平方米。逾期不拆除的，依法强制拆除。并告知可以申请复议和提起行政诉讼。2019年7月11日，曹二柱位于辛堂村南，一号路北的房屋被拆除。一审另查明，2019年7月11日，曹二柱以赵堡镇政府为被告，以《违规建设整改告知书》违法为由，向沁阳市人民法院提起诉讼，2019年8月9日，经曹二柱申请，沁阳市人民法院准许曹二柱撤诉。一审认为，本案的争议焦点是，本案强制拆除行为的主体是谁及该拆除行为是否合法。一、关于强制拆除行为的主体。温县政府在一审开庭中认可曹二柱的案涉被拆除房屋位于太极镇棚户区改造项目范围内，其印发的《温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案》，也显示征收补偿安置方案是由县政府负责制定的。尽管一审被告均认为拆除活动系赵堡镇政府进行的，是依据拆除违法建筑进行拆除的，但根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除，本案温县政府没有责令有关部门拆除，且从曹二柱提供的拆除现场录像及照片看，拆除现场有温县政协主席等，该拆除活动应视为温县政府所实施。故一审认定拆除涉案房屋的行政主体应为温县政府。曹二柱将赵堡镇政府、温县自然资源局列为被告缺乏依据，不予支持。二、关于强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，曹二柱所提起的诉讼请求为确认强制拆除行为违法，尽管赵堡镇政府作出了《违规建设整改告知书》、《责令（限期）改正通知书》、《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》和《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，但赵堡镇政府在作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的当天，就拆除了曹二柱的房屋，且温县政府也没有责令其拆除曹二柱的房屋，故其拆除行为没有法律依据，应予确认违法。违法行为应由温县政府承担。综上，温县政府拆除曹二柱房屋的行为不符合规定，应确认违法。曹二柱要求确认温县政府拆除其房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。但曹二柱将赵堡镇政府、温县自然资源局列为被告依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决：一、确认温县政府于2019年7月11日强拆曹二柱位于现居住五排51号南边的房屋的行为违法；二、驳回曹二柱对赵堡镇政府、温县自然资源局的起诉。案件受理费50元，由温县政府负担。温县政府不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人所诉的其房屋于2019年7月11日被强行拆除的行为,是因为其房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》规定，而由赵堡镇政府依法进行拆除,对此事实一审庭审当中赵堡镇政府予以承认,且赵堡镇政府也认可上诉人并未组织、实施和参与该强行拆除行为，被上诉人也并未提供任何有效证据证明该强制拆除行为是上诉人组织实施的。一审以《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定建设工程所在地县级以上地主人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施，而上诉人没有责令有关部门拆除为由错误。该法条的用语是“可以”，而“可以”不是“必须”，不是强制性规定,而是任意性规定，不能适用此条文。赵堡镇政府对被上诉人违章房屋强行拆除，是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定实施的,赵堡镇人民政府完全具有执法主体资格。不能因为拆除现场有温县政协主席就认定是上诉人组织拆除的。一审根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，认为上诉人可以责令有关部门强拆,那么,现场有政协主席为什么不能认定是上诉人已经责令了呢?因此,一审判决上诉人承担强制拆除的法律后果，缺乏事实根据，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求或者裁定驳回对上诉人的起诉。被上诉人曹二柱未提交书面答辩意见。一审被告温县自然资源局、赵堡镇政府均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，尽管赵堡镇政府曾因涉案建筑物对曹二柱下达过责令停止违法行为告知书、行政处罚听证告知书、责令限期拆除违法建筑处罚决定书等行政文书，赵堡镇政府可能实施了涉案的拆除行为，但是，涉案建筑物被拆除是在温县政府组织实施的棚户区改造背景下进行的，根据曹二柱提供的录像证据，强制拆除时又有温县政协主席等在场，由此，认定温县政府组织实施了涉案的拆除行为更为妥当。由于涉案的拆除行为是在送达责令限期拆除违法建筑处罚决定书的当天实施的，明显违反法定程序，应确认该拆除行为违法。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人温县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年六月一日书记员 玄晟颐