贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行初59号 原告龙里县湾滩河镇金批村长林寨组（原羊场镇金批村长林寨组）。 负责人岳维录，该组组长。 委托代理人吴永阁，贵州阁福律师事务所律师。 委托代理人韦荣塔，贵州向君律师事务所律师。 被告龙里县人民政府，住所地龙里县太平寺。 法定代表人陈曦，该县政府县长。 委托代理人陈昌林。 委托代理人雷海，贵州晟仲合律师事务所律师。 被告黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路**。 法定代表人吴胜华，该州政府州长。 委托代理人龙兵、熊必梅。 第三人龙里县湾滩河镇金批村大方寨组（原羊场镇金批村第六、七组）。 负责人王永兰，该组组长。 委托代理人罗尹秀，贵州合兴律师事务所律师。 原告龙里县湾滩河镇金批村长林寨组（以下简称“长林寨组”）诉被告龙里县人民政府（以下简称“龙里县政府”）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔南州政府”）及第三人龙里县湾滩河镇金批村大方寨组（以下简称“大方寨组”）林业行政裁决及行政复议一案，于2020年4月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向二被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等，并依法组成合议庭于2020年6月16日公开开庭进行了审理。原告长林寨组负责人岳维录及委托代理人吴永阁、韦荣塔，被告龙里县政府委托代理人陈昌林、雷海，被告黔南州政府委托代理人龙兵、熊必梅，第三人大方寨组负责人王永兰及委托代理人罗尹秀，证人岳某1、岳某2、杨某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告长林寨组与第三人大方寨组因“枧槽冲”林地权属发生争议，原告于2017年12月21日向被告龙里县政府申请确权，被告龙里县政府于2019年11月25日作出龙府行决字〔2019〕第6号《贵州省龙里县人民政府行政决定书》（以下简称“被诉6号行政决定”），决定：一、争议林地由原告和第三人共同管理，权属各占一半；二、原告代表岳安平和李有华承包造林的林木归原告所有；三、原告中群众的责任田、土及原告用于打牛场的坝子，该片土地约20亩，归原告中群众所有。原告不服,申请行政复议，被告黔南州政府于2020年3月23日作出黔南府行复决字〔2020〕23号《行政复议决定书》（，以下简称“被诉23号复议决定”），维持被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定。 原告长林寨组诉称：一、被告龙里县政府作出的涉诉行政决定认定事实不清，适用法律错误。（一）本案争议地“枧槽冲”中有原告十多户村民的责任田，并有原告专用于打牛场的坝子，本身就证明了原告对争议地进行了管理。但是，被告龙里县政府却认定为只是说明田以及用于打牛场的坝子归原告所有，不能证明田以及用于打牛场的坝子的周围林地归原告所有。原告十多户村民的田包含在该争议地中，而该争议地一直由原告管理至今，根据“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的国家政策原则，该争议地当然归原告所有。另外，被告龙里县政府辩称，1964年四固定时主要固定田土和1983年三固定时主要固定山林，用推断的方式认定本案具体事实。实际上，原告十多户村民一直种植“枧槽冲”的田地并于1994年才得以登记。因此，被告龙里县政府认定事实不清。（二）原告于1999年开始在争议地“枧槽冲”植树造林，于2000年3月30日与龙里县世界银行贷款造林项目办公室签订《龙里县世界银行贷款造林承包合同》，该合同已公证，并有原羊场镇政府担保，向世行办理贷款，“枧槽冲”树木种植验收合格后，一直由原告委托本组村民精心管护。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”以及第八条“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；……。”之规定，该贷款造林承包合同已经足以准确的反映林木、林地的经营管理状况。另第十二条“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属。”之规定，本案争议地“枧槽冲”所有权、使用管理权应当归原告所有。此外，根据《贵州省林地管理条例》第十九条“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；……。”之规定，原羊场镇政府在贷款造林承包合同上盖章，当然是依法批准了原告使用该土地植树造林，以及根据《确定土地所有权权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为使用者所有；……。”之规定，原告在争议地上植树造林至今已有20多年，按照该规定，原告亦应依法对争议地“枧槽冲”享有管理使用权和所有权。因此，被告龙里县政府认定原告有在争议地造林种树并一直管护的事实，但又认为不能作为该幅林地权属归属的依据，属于认定事实不清，适用法律错误。（三）被告龙里县政府认定“据了解，1985年间，第三人村民罗平坤、唐训银、史淑仪等3户在当地林业部门处领取过树种（核松）到争议地进行撒播，但由于种种原因，成活率不高，没有成功”的事实完全是子虚乌有，根本不符合事实。该争议地自土地改革之后一直由原告管理，1999年没有种树之前也有原告委托本组村民专人管护，不让其他村组村民砍柴割草，第三人何时在该争议地撒播树种过。其实，第三人所有的林地在该争议林地的旁边，两宗地以从牛温堆山的山脊到粑米爬山顶为分界线，位于该分界线东面的是第三人的集体山，至今都还是荒山；位于该分界线西面就是本案争议林地“枧槽冲”，一直由原告管理并贷款种植树木，历经20几年的管护，现在树木成荫。争议过程中，第三人提供的《荒山承包合同书》内容显示承包的土地有5000亩左右，其四至范围已经包括藕寨组、长林寨组、第三人所有的土地和山林，5000亩地范围之广可想而知，根本不符合事实，其内容当然没有效力。另外，第三人提供的原羊场乡人民政府于1984年5月26日作出的羊场字〔1984〕第18号裁决书，列原告为一方，但是，从1984年直至2018年，原告村民却从未知晓该裁决书的存在，也没有任何组织或自然人告知过原告村民，也没有人签收过该裁决书，对原告根本不产生效力。第三人至今无法提供合法有效的证据证明其对涉案林地的管事和使用，而被告龙里县政府却决定涉案林地归原告和第三人共同管理，权属各占一半，严重损害了原告的合法权益。三、被告黔南州政府作出的被诉23号复议决定，认定事实不清，适用法律错误。（一）被告黔南州政府认定“第三人提交的原羊场乡人民政府于1984年5月26日作出的羊场字〔1984〕第18号裁定书具有真实性并能反映出本案林权争议早在1984年就已经产生”，该事实认定错误。其次，认定“第三人提交的《承包荒山合同书》记载的5000亩以及四至范围的文字叙述与本案争议林地四至范围的文字叙述一致”、“大方寨组提交龙证字〔1985〕第083号公证书佐证该合同书的真实性合法性，且经龙里县政府核实第三人承包林地之后进行了造林”及“该合同反映了林地经营管理使用状况”，混淆是非。被告黔南州政府虽作出维持被告龙里县政府的处理决定，但认定事实及适用法律均有改变龙里县政府认定的事实。（二）被告黔南州政府从“有利于社会安定团结，更有利于促进林业发展和管理使用”的角度，在第三人无法提交合法及有效的证据证实其对涉案林地的管理及使用的情况下，以牺牲原告的合法权益草率作出维持决定，严重损害了原告的合法权益。综上，被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定及被告黔南州政府作出的被诉23号复议决定，认定事实不清，适用法律错误，根据行政诉讼法的相关规定，特诉至法院，请求：一、判决撤销被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定及被告黔南州政府作出的被诉23号复议决定；二、责令被告龙里县政府重新作出处理决定，将“枧槽冲”争议林地使用权及所有权决定归原告所有、管理使用；三、被告承担本案所有的诉讼费用。 为证明其主张，原告长林寨组向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.《土地承包经营权证》，用以证明原告村民岳向德、岳向贵等11户村民田土在原告管理使用的争议地“枧槽冲”;地名范围的中间“枧槽冲”林地是原告集体所有的土地。 2．《龙里县世界银行贷款造林承包合同》、《造林合同公证书》及世行贷款造林验收图。用以证明原告于2000年通过龙里县世界银行贷款在该争议地“枧槽冲”造林,对树木管护至今已满20年,造林至今并没有其他村组干涉,该争议地使用权和所有权属应当归原告所有。 3.证人岳某1证言，证实争议地“枧槽冲”一直是原告的集体责任山，1999年由原告村民集体种植树木并委托专人管护至今。 4.证人岳某2证言，证实争议地“枧槽冲”于上世纪50年代至今一直是原告管理，1999年种树造林后也委托专人管护，至今已有几十年，已形成对该争议地实际管理和所有。 被告龙里县政府对原告长林寨组所举示证据发表质证意见为：对1号证据，被告从未否认原告村民在争议地范围内的承包地，但并不代表周围的林地都属于原告所有；对2号证据，仅证明原告在争议地贷款造林，并不是基于林地的所有权，该组证据恰好证明被告所作行政行为合法，说明双方均没有充分证据证明争议地的归属。对证人岳某1的证言，认为岳某1系原告村民，且从其证言来看，并非其亲身经历当时的情况，只是听说，不符证人作证的法律规定，其证言不能作为定案的依据；对证人岳某2的证言，认为岳某2系原告村民，其证言具有倾向性，土地权属经土改和四固定等阶段，但原告在任何阶段并无相应书面证据予以证实，不能仅凭据证人的陈述就确认争议地归原告所有，该证人证言应不予采信。 被告黔南州政府对原告长林寨组所举示证据发表质证意见为：对1、2号证据，同意被告龙里县政府的质证意见，另补充：对1、2号证据的三性认可，证明目的不予认可，因为土地承包证只能证明原告村民在争议林地范围内有承包地，不能仅凭有承包地就说明争议林地归原告所有，其次，造林合同只能证明有造林事实的存在，不属于林权证书，不能作为本案确权的依据使用，但是依法可以作为反映林地经营管理使用状况的凭证，可以作为本案确权的参考依据；对证人岳某1、岳某2的证言，同意被告龙里县政府的质证意见，另对证人岳某2的证言补充质证意见为，该证人说一直没有争议，但事实情况从1984年就发生了权属争议，1999年造林的时候也发生过诉讼，本案长时间存在纠纷。 第三人大方寨组对原告长林寨组所举示证据发表质证意见为：对1号证据，真实性、合法性认可，但认为与本案没有关联性；对2号证据，认为达不到原告的证明目的，合同未涉及林地权属及未明确造林的四至范围，且无林业部门的验收凭证，仅仅能证实原告存在贷款造林的行为，不能证明造林的具体情况，同时也证明被告龙里县政府在确权时，对原告贷款造林范围的画图无事实依据，根据合同中载明的合同期限为18年以及还贷计划表也证明了原告诉称其贷款造林满20年的事实与实际不符。对证人岳某1、岳某2的证言，同意被告龙里县政府的质证意见。 被告龙里县政府辩称：一、被告作出的被诉6号行政决定，事实清楚。（一）被告决定：“争议林地由双方共同管理，权属各占一半”，并无不当。一是根据《林木林地权属处理办法》第九条规定：“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考凭证。”原羊场乡人民政府于1984年5月26日作出的羊乡字〔1984〕第18号裁决书，系援用新中国成立前的依据来处理林权争议，明显无效；二是依据经验法则，原告村民岳向德等在争议林地内有责任田及打牛场坝子，不能当然作为原告对争议林地享有所有权的证据，因为争议林地中有村民的责任地及群众娱乐的打牛场坝子并不鲜见；三是2000年3月28日，岳安平和李有华代表原告与龙里县世界银行贷款造林办公室签订的世行贷款造林合同及公证书仅证明造林地点、承包人、树种、面积等，并不涉及林地权属确认，不能作为认定林地权属的依据；四是第三人村民罗平坤等三户的《荒山承包合同》，村级组织并不认可，且经过州、县两级法院诉讼，效力均未认定，不能作为确权依据。综上，被告在争议双方提供的证据均不能证明涉案林地属其所有的前提下，按各一半原则作出决定，符合实际。（二）被告认定：“原告代表岳安平、李有华承包造林的林木归原告所有”，与事实相符。经被告调查，岳安平、李有华代表原告利用世行贷款造林已经林业部门验收，造林面积为610.05亩。（三）被告确认：“原告中群众的责任田、土及原告用于打牛场的坝子，该片土地约20亩，归原告群众所有”，符合客观事实。经被告查明，在争议林地内，有原告村民岳向德、岳向品等11户村民面积20亩左右的责任田和原告群众举办斗牛比赛的坝子，因修水坝时被征收，相关农户和群众已领取补偿款。二、被诉6号行政决定程序合法。被告遵守确权规则，通过审查双方提供的证据，向知情人调查取证、组织专业人员现场勘验、召开听证会等方式，充分查明争议事实，严格按照法律规定作出决定，并无违反法定程序的情形。综上，被告作出的被诉6号行政决定，事实清楚，程序合法，复议机关予以维持并无不当，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告龙里县政府在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 1.羊场乡人民政府裁决书，证明裁决书系援引新中国成立前依据，不能作为确权依据。 2.造林合同、公证书，证明仅有贷款造林情形，不能作为确权依据。 3.承包荒山合同，证明无村级组织意见，不能作为确权依据。 4.调查笔录、现场勘验材料，无充分证据证明争议地权属。 5.送达回证、签到册、听证笔录，证明被告的涉诉行政行为程序合法。 原告长林寨组对被告龙里县政府所举示证据发表质证意见为：对1、5号证据无异议；对2号证据，三性无异议，但对证明目的不予认可，该证据恰好证明原告贷款造林至今已有20余年，根据确认土地所有权和使用权若干规定第21条规定，争议地应确权归原告所有；对3号证据，三性均不予认可，达不到被告的证明目的；对4号证据，不认可被告的证明目的，两组之间的证据存在矛盾，被告未查清事实。 被告黔南州政府对被告龙里县政府所举示证据均无异议。 第三人大方寨组对被告龙里县政府所举示证据发表质证意见为：对1号证据，三性均无异议，但达不到被告的证明目的，该裁决书制作时间是1984年，裁决书中所援引的新中国成立前的依据是乡政府考察的历史依据，该裁决书能证实自1984年双方发生争议时，均是第三人在管理经营的事实，因此，该裁决书应当作为本案林权争议的处理依据；对2号证据的证明目的无异议；对3号证据，三性均无异议，但达不到被告的证明目的，根据该合同所示，有村支书、村长、乡长、乡政府的签字签章确认，依法应作为本案处理林权争议的依据；4号证据中，对前3份调查笔录，直性均不予认可，认为与本案有利害关系，对后3份调查笔录无异议；对现场指认笔录和示意图，三性均不予认可，指界人并非第三人授权推选的代表人，其签字行为不能代表第三人，经与第三人签字人核实，签字人从未参与过林业局组织的指界；对5号证据无异议。 被告黔南州政府辩称：一、被告作出的被诉23号复议决定程序合法。被告于2019年12月17日受理行政复议申请，经过审查，核实原告的申请书、证据和相关书面材料及龙里县政府提交的答复书、相关证据和依据等书面材料后，于2020年3月12日作出复议决定并送达各方当事人，符合相关法律法规的规定。二、被告作出的被诉23号复议决定，事实清楚、证据确凿。本案争议林地地名为“枧槽冲”，又称“简槽冲”，四至为：东抵藕寨上院原四固定山界，南抵坡顶，西抵甲架田坝，北至河岸为界。1984年3月4日，因第三人在本案争议林地进行植树，原告与第三人发生林权争议。同年5月26日，原龙里县羊场乡人民政府调解委员会对双方争议的林地作出羊乡字〔1984〕第18号《羊场乡人民政府裁决书》，主要内容：争议地“简槽冲”除了已卖的两幅山外，“简槽冲”全部由第三人管理（除护林区外允许原告放牧）。1984年12月7日，第三人（原羊场乡金批村大方上院五六生产队）与本队村民罗平坤、唐训银、罗淑仪等三户签订《承包荒山合同》，将属于大方上院五六生产队，四至为东抵藕寨上院原四固定山界，南抵坡顶，西抵甲架田坝，北至河岸为界的集体荒山一幅，面积约5000亩，承包给罗平坤、唐训银、罗淑仪等三户管理、造林、护林，在合同尾部有发包人、承包人、公证机关龙里县羊场乡人民政府的盖章和发包人全体村民的签章。1985年5月2日，龙里县公证处出具龙证字〔1985〕第083号《公证书》，对该《承包荒山合同》进行了公证。1998年9月1日，被告龙里县政府分别为原告村民岳成奎、张忠兵等11户颁发《土地承包经营权证》，均记载有承包“枧槽冲”田一幅的内容。2000年3月28日，原告村民代表岳安平、李有华与龙里县世界银行贷款造林项目办公室签订龙林世字第03号《龙里县世界银行贷款造林承包合同》，在地名“枧槽冲”处营造用材林马尾松，面积610.05亩。2001年7月2日，龙里县公证处出具龙证字〔2001〕第032号《贷款造林合同公证书》对该造林承包合同进行了公证。2000年12月24日，黔南州中级人民法院作出（2000）黔南民终字第469号民事裁定书，以原告与第三人之间的“枧槽冲”林地纠纷，争议双方都未持有林木林地权属证书，应由人民政府处理，驳回了第三人的起诉。2017年12月30日，原告向被告龙里县政府申请确权。被告龙里县政府组织争议双方踏勘、绘制《林地纠纷示意图》，该示意图有原告与第三人签字捺印。2018年1月17日，被告龙里县政府组织争议双方进行听证，原告与第三人在听证会上认可了本案争议林地的四至范围。2018年5月30日，龙里县政府作出龙府行决字〔2018〕9号行政决定，原告不服，向被告申请行政复议，被告于2018年10月15日作出黔南府行复决字〔2018〕243号复议决定，撤销被告龙里县政府作出的龙府行决字〔2018〕9号行政决定。2019年1月22日，被告龙里县政府作出龙府行决字〔2019〕1号行政决定，原告不服，向被告申请行政复议，被告于2019年5月23日作出黔南府行复决字〔2019〕56号复议决定，撤销被告龙里县政府作出的龙府行决字〔2019〕1号行政决定。2019年11月25日，被告龙里县政府作出被诉6号行政决定。原告不服，向被告申请行政复议。被告复议认为，由于本案争议双方都无林权证书，只提供有反映林地经营管理使用状况的有效凭证，本着尊重历史，面向现实，兼顾各方合法权益，有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则，被告龙里县政府将争议林地确权为双方共同所有，把岳安平和李有华造林范围内的林木所有权确权归原告组所有，同时在确权之时将原告村民承包地、耕地等排除在本案确权范围之外，保障了原告村民的合法权益，也兼顾第三人的合法权益，较为公平合理。相比较而言，该种处理方式更利于社会安定团结，更利于促进林业发展和管理使用。被告龙里县政府在行政决定中认为“争议双方未提供有效证据”确权理由错误，但结果正确。考虑到本案纠纷发生时间久，多次确权多次复议，为减轻当事人之间的诉累，被告在纠正之后，依法予以维持。综上，被告作出的被诉23号复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告黔南州政府在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据，用以证明被告所作出的被诉23号复议决定程序合法： 1.行政复议申请书； 2.行政复议决定书； 3.行政复议受理通知书 4.答复通知书； 5.第三人参与行政复议通知书； 6.中止审理通知书； 7.恢复审理通知书； 8.邮件物流详情单。 原告长林寨组对被告黔南州政府所举示证据发表质证意见为：对被告黔南州政府所举示的证据用以证明其复议程序合法，无异议，但被告所作的复议决定主要证据不足，明显不当，依法应予撤销。 被告龙里县政府对被告黔南州政府所举示证据均无异议。 第三人大方寨组对被告黔南州政府所举示证据均无异议。 第三人大方寨组述称：一、第三人也认同被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定及被告黔南州政府作出的被诉23号复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。第一、二被告对第三人提供的羊乡字〔1984〕第18号裁决书，认定错误。二被告称该裁决书因援用土地改革以前的事实和证据进行裁决违反了法律法规禁止性规定，故不予认可。该份裁决虽是土地改革前的事实考证，但不可否认的是该份裁决书能够真实反映出本案争议林地“枧槽冲”自解放以前和解放后至双方发生争议时一直是由第三人在管理和使用的事实，且从当时乡政府考察的情况来看，第三人与原告的祖辈也是遵循裁决书中所查证的分配方案在执行，即“杉木坡”、“老公山”两幅林地自第三人卖出后一直交由原告管理使用，双方对此未发生争议。根据当时我国宪法及尚未废除的《中华人民共和国土地改革法》（有效期：1950年6月30日—1987年11月24日）第十一条、第十六条等相关法律法规规定，原羊场乡人民政府本着当时土地分配依照尽先分配给原管理者、经营者的原则，将“枧槽冲”争议林地交由第三人管理的裁决并无不当，且根据我国关于“法不溯及既往”的基本法治原则，《林木林地权属争议处理办法》自1996年10月14日起才予施行，故该部门规章第九条关于“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”的规定，对于其发布以前已作出的土地确权决定是不具有溯及力的。因此，该份裁决书适用法律法规正确、程序合法。二被告以此否认该裁决书的证明内容属于适用法律法规错误，认定事实不清。另外，根据《林木林地权属争议处理办法》第七条“尚未取得林权证，下列证据作为处理林权争议的依据：……；（四）人民政府作出的林权争议处理决定。”之规定，该份裁决书作出时间符合上述条件，且未经撤销前该裁决行为属于人民政府作出的合法有效的具体行政行为，故二被告所作行政决定书未将该份裁决书作为处理林权争议的依据，属于适用法律、法规错误。第二，第三人持有的《承包荒山合同书》、《补充规定》、龙证字〔1985〕第083号《公证书》与羊乡字〔1984〕第18号《羊场乡人民政府裁决书》能够相互印证，能够证实1984年乡政府已将争议林地“枧槽冲”确权归第三人所有的事实。1984年经乡政府明确争议林地权属后，第三人为使山林资源得到充分的利用和保护，随即以发包人的身份依法将争议林地发包给其农户罗平坤、唐训银、罗淑仪、罗治文、罗治贵进行经营管理，承包期限为五十年，自1984年8月1日至2034年8月1日，承包合同书所载荒山的四至与本案争议林地四至即“东抵藕寨上院原四固定山界，南抵坡顶，西抵甲架田坝寨山界，北至河岸为界”也完全吻合，能够清楚地反映出答辩人管理使用涉案林地的时间及面积范围。被告黔南州政府在其复议决定书中也对上述证据材料的真实性、合法性予以认可。根据《林木林地权属争议处理办法》第八条：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；……。”、第十二条：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”的规定，本案争议林地及林木依法应当确权为第三人所有，二被告作出的林地权属由原告与第三人各占一半的确权决定于法无据，且证据不足。第三，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”之规定，通过对比被告龙里县政府前后三次所作的行政决定书内容来看，二者作出的决定以及所依据的事实和理由几乎一致，且就被告黔南州政府作出的行政复议决定书中所提及的问题未进行逐一调查核实，也未能提供充分证据予以说明。二被告对于案件证据材料的认定意见也大相径庭，由此可以看出被告龙里县政府所作决定书认定事实不清，证据不足，适用依据错误，但被告黔南州政府却以“被告龙里县政府确权理由错误，但结果正确”为由对被告龙里县政府作出的具体行政行为予以维持，明显违背《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款之规定。二、原告诉称争议林地由其管理使用二十多年根本不属实，于法无据。第一，原告持有的《龙里县世界银行贷款造林承包合同》《贷款造林合同公证书》，只能证明原告村民存在植树造林的行为，但该合同及公证书并未提及争议林地的权属问题，因此原告提供的证据材料根本不能够证明其对开展植树造林活动时所占用的林地享有所有权。且该合同书中没有原告村民承包造林的林地四至范围，原告也未能提供其造林验收凭证，二被告在未查明岳安平、李友华造林验收数量及造林具体地理范围的情况下，作出原告享有争议林地一半的权属以及原告代表岳安平、李友华承包造林的林木归原告所有的决定实属认清事实不清，且遗漏了争议林地上不属于岳安平、李友华造林的林木确权认定。第二，原告与龙里县世界银行贷款造林项目办公室是于2000年3月28日才签订的合同，但“枧槽冲”林地早于1984年就经乡政府确权给了第三人，且同年第三人的村民罗平坤、唐训银等人在承包争议林地后也在本案争议林地处撒播了树种，树种得以存活长成林木后，大片林木又被原告村民强行砍伐毁坏另行栽种，通过现场勘验就能清晰地分辨出前后两种林木栽种方法的不同，故本案原告是在明知其对本案争议林地不享有权属的情况下抢造的林木，依据《林木林地权属争议处理办法》第十二条：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”的规定，原告村民在争议林地上抢造的林木不应当归原告所有，故二被告所作决定书认定事实不清，适用依据错误。综上，二被告所作处理决定认定事实不清，证据不足，适用依据错误，依法应予撤销。原告主张争议林地归其所有无事实和法律依据，请求人民法院查明事实，以确认第三人对本案争议林木林地享有的合法权益。 第三人大方组在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据： 第一组证据：羊乡字〔1984〕第18号《羊场乡人民政府裁决书》，用以证明1984年5月26日经龙里县羊场乡人民政府裁决，本案争议林地归第三人所有。 第二组证据：1.承包荒山合同书；2.补充规定；3.龙证字〔1985〕第083号）《公证书》。用以证明1984年，第三人作为本案争议林地的发包方（即林地所有权人），将涉案林地发包给本组村民罗平坤、唐训银等管理经营，且该承包合同经原羊场乡人民政府、公证处、村支书、村长及全体社员签章签字确认，承包期限为1984年8月1日起至2034年8月1日止。 第三组证据：龙府林证字〔2008〕第××号《中华人民共和国林权证》，用以证明第三人所有的小地名为“腊帽坡”的林地及林木部分被划入争议林地纠纷示意图范围内，该部分争议林地及林木依法归第三人所有。 第四组证据：1.村委会证明；2.农村家庭承包合同。用以证明通过龙里县林业局制作的林地纠纷示意图中无第三人村民推选代表人（即组长）王永兰、梁成美的签名以及示意图中争议林地与田坝寨交接的“营盘”描述为“云盘”，证实该示意图存在多处错误，且未经第三人签字确认，亦与客观事实不符。 第五组证据：证人杨某证言，用以证明原龙里县羊场乡人民政府作出羊乡字〔1984〕第18号《羊场乡人民政府裁决书》，裁决本案争议林地归第三人所有。 原告长林寨组对第三人大方寨组所举示证据发表质证意见为：对第一组证据，三性均不予认可，认为该裁决书涉及到原告与第三人的纠纷，但原告至今未收到该裁决书，这是单方行为，对原告不产生法律效力；对第二组证据，三性均不予认可，该承包合同书内容载明承包5000亩土地，已把原告的土地包含在内，且该承包合同并没有村委会的盖章确认，乡政府无权发包集体土地，公证书与本案无关联；对第三组证据，认为争议林地并未在该林权证记载的山林范围，而是另一片山林，与本案无关；对第四组证据，认为该承包合同承包的土地不在争议林地范围内，其记载的四至山蜀与本案无关，不能证明争议地是第三人的；对第五组证据证人证言，三性均不予认可，认为该证人证言不具有客观性，其在调查时没有调查原告方，乡人民政府所作的裁决书，原告至今未收到，在2017年因修建水库征收土地，原告才看到该裁决书。 被告龙里县政府对第三人大方寨组所举示证据发表质证意见为：对第一组证据，该裁决书明显违反土地使用权确权规定，该规定明确在土改前的权属依据不能作为确权的依据，裁决书载明的内容均是解放前的依据；对二组证据，承包合同没有村组或大队的公章，公证书虽证明承包合同是在公证员的面前签订的，但对承包内容本身不涉及，不能作为承包合同有效的辅助材料；对第三组证据，不能证明争议地在此林权证范围内；对第四组证据，该合同与本案争议的林地无关联。对第五组证据证人证言，认为该证人证言不能改变羊乡字〔1984〕第18号裁决书的合法性，该裁决书明显是违法的，不能作为本案确权的依据。 被告黔南州政府对第三人大方寨组所举示证据发表质证意见为：同意被告龙里县政府的质证意见。 原、被告及第三人提交的证据，经当庭举证、质证，证据的来源合法，内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。 经审理查明，本案争议林地地名为“枧槽冲”，又称“简槽冲”，四至为：东抵藕寨上院原四固定山界，南抵坡顶，西抵甲架田坝，北至河岸为界。1984年3月4日，因第三人在本案争议林地种植树木，原告与第三人发生林权争议。同年5月26日，原龙里县羊场乡人民政府调解委员会对双方争议的林地作出羊乡字〔1984〕第18号《羊场乡人民政府裁决书》，主要内容：争议地“简槽冲”除了已卖的两幅山外，“简槽冲”全部由大方寨管理（除护林区外允许条林寨放牧）。1984年12月7日，原羊场乡金批村大方上院六七生产队与本队村民罗平坤、唐训银、罗淑仪等三户签订《承包荒山合同》，将属于大方上院六七生产队，四至为东抵藕寨上院原四固定山界，南抵坡顶，西抵甲架田坝，北至河岸为界的集体荒山一幅，面积约5000亩，承包给罗平坤、唐训银、罗淑仪等三户管理、造林、护林，在合同尾部有发包人、承包人、公证机关龙里县羊场乡人民政府的盖章和发包人全体村民的签章。1985年5月2日，龙里县公证处出具龙证字〔1985〕第083号《公证书》，对该《承包荒山合同》进行了公证。1998年9月1日，被告龙里县政府分别为长林寨组村民颁发《土地承包经营权证》，其中，岳成奎户《土地承包经营权证》记载有“枧槽冲”田一幅，面积0.5亩，四至为东至岳成，南至沙坎，西至忠兵，北至坡；张忠兵户《土地承包经营权证》记载有“枧槽冲”田一幅，面积0.2亩，四至为东至沙坎，南至沙坎，西至坡，北至河；岳富成户《土地承包经营权证》记载有“枧槽冲”田一幅，面积0.6亩，四至为东至荒坪，南至坡，西至路，北至沙坎；岳向德户《土地承包经营权证》记载有“枧槽冲”田一幅，面积1.1亩，四至为东至岳伦成田，南至马路，西至河坎，北至河坎；岳旺成户《土地承包经营权证》记载有“枧槽冲”田一幅，面积0.9亩，四至为东至路，南至路，西至岳成田，北至沙坎。2000年3月28日，原告长林寨组村民岳安平、李有华与龙里县世界银行贷款造林项目办公室签订龙林世字第03号《龙里县世界银行贷款造林承包合同》，在地名“枧槽冲”处营造用材林马尾松，面积610.05亩。2001年7月2日，龙里县公证处出具龙证字〔2001〕第032号《贷款造林合同公证书》对该承包合同进行了公证。2009年11月25日，被告龙里县政府为第三人颁发龙府林证字〔2008〕第××号《中华人民共和国林权证》，该证载明：林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人金批村六组，坐落羊场镇金批村六组，小地名“腊帽坡”，小班00480，面积472.32亩，主要树种马尾松，林种用材林，四至：东至翠微村藕寨集体山界，南至联合村田坝寨山界（以山脊为界），西至本村集体山，北至本寨罗茂银田。2017年，因修建水库需征收涉案林地，原告与第三人再次发生权属争议。原告遂于2017年12月21日向被告龙里县政府提出确权申请，要求对争议地“枧槽冲”进行确权。2018年5月23日，被告龙里县政府作出龙府行决字〔2018〕第9号《贵州省龙里县人民政府行政决定书》，决定：一、争议林地由长林寨和大方寨共同管理，所有权属双方各半；二、长林寨组岳安平、李有华承包造林面积上的林木归长林寨承包造林户所有。原告不服，申请行政复议，被告黔南州政府于2018年10月15日作出黔南府行复决字〔2018〕243号《行政复议决定书》，撤销龙府行决字〔2018〕第9号行政决定，责令被告龙里县政府重新作出行政行为。2019年1月22日，被告龙里县政府作出龙府行决字〔2019〕第1号《贵州省龙里县人民政府行政决定书》，决定：一、争议林地由长林寨和大方寨共同管理，所有权属双方各半；二、长林寨组岳安平、李有华承包造林面积上的林木归长林寨承包造林户所有。原告不服，申请行政复议，被告黔南州政府于2019年5月23日作出黔南府行复决字〔2019〕55号《行政复议决定书》，撤销龙府行决字〔2019〕第1号行政决定，责令被告龙里县政府重新作出行政行为。2019年11月25日，被告龙里县政府作出被诉6号行政决定，决定：一、争议林地由申请人和被申请人共同管理，权属为各占一半；二、申请人代表岳安平、李有华承包造林的林木归申请人所有；三、申请人中群众的责任田、土及申请人用于打牛场的坝子，该片土地约20亩，归申请人中群众所有。原告不服，申请行政复议，被告黔南州政府于2020年3月23日作出被诉23号复议决定，维持被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定。原告不服，向本院提起诉讼，诉请如前所述。 本院认为，本案争议的焦点为，被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定及被告黔南州政府作出的被诉23号复议决定是否合法。 一、关于被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定是否合法问题。 根据《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”及《贵州省林地管理条例》第十八条“林地权属有争议的，由当事人协商解决;协商不成的，按照以下规定处理：……;（二）单位之间发生的林地所有权、使用权争议，在县级行政区域内的，由县级人民政府依法处理；……。”的规定，被告龙里县政府在受理原告与第三人林地权属纠份确权申请后，经过调查询问、现场勘验、听证，最后作出处理决定，符合法律、法规规定，程序合法。但其所作出的行政决定，认定第三人提供的龙府林证字〔2008〕第××号《中华人民共和国林权证》记载的林地不在争议林地范围内，事实不清，证据不足；其所作出的处理结果第一项，即“争议林地由原告与第三人共同管理，权属为各占一半”，仅明确争议地原告与第三人各享有一半，未明确具体界线和范围；第二项，即“原告代表岳安平和李有华承包造林的林木归原告所有”，仅明确岳安平和李有华承包造林的林木归原告所有，未明确具体界线、范围和面积，处理结果不明确、具体，亦属具体行政行为认定事实不清。 二、关于被告黔南州政府作出的被诉23号复议决定是否合法问题。 被告黔南州政府在受理原告的复议申请后，向当事人送达相关法律文书，充分保障了各方当事人的复议陈述、举证权利，并在法定期限内作出被诉23号复议决定，程序合法。但被告黔南州政府在被告龙里县政府所作出的被诉6号行政决定，认定第三人提供的龙府林证字〔2008〕第××号《中华人民共和国林权证》记载的林地不在争议林地范围内，事实不清，证据不足；所作出的处理结果第一、二项不明确、具体的情况下，仍然作出被诉23号复议决定，维持被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定，亦属具体行政行为认定事实不清，证据不足。 综上所述，被告龙里县政府作出的被诉6号行政决定及被告黔南州政府作出的被诉23号复议决定，认定事实不清，证据不足。原告诉请撤销并判令被告龙里县政府重新作出行政行为的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告龙里县人民政府于2019年11月25日作出的龙府行决字〔2019〕第6号《贵州省龙里县人民政府行政决定书》； 二、撤销被告黔南布依族苗族自治州人民政府于2020年3月23日作出的黔南府行复决字〔2020〕23号《行政复议决定书》； 三、由被告龙里县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。 一审案件受理费50元，由被告龙里县人民政府承担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长  游昌新 审 判 员  马 丹 人民陪审员  广家雍 二〇二〇年六月二十二日 法官助理王晓宏 书记员张迪佳