江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1382号 原告倪某某，男，1947年6月6日生，××族，住启东市。 委托代理人朱建新，启东市久隆法律服务所法律工作者。 被告启东市东海镇人民政府，住所地启东市东海镇新安集镇新丰街**。 法定代表人陈卫东，职务镇长。 应诉负责人王向辉，职务副镇长。 委托代理人周峰、梅寄望，江苏江海明珠律师事务所律师。 原告倪某某诉被告启东市东海镇人民政府（以下简称东海镇政府）行政强制及行政赔偿一案，于2019年11月4日向本院提交了起诉材料。后本院通知其补正材料，其于2019年12月3日向本院提交了相关补正材料。本院于2019年12月10日立案受理，于2019年12月12日向被告东海镇政府送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等。被告东海镇政府在规定时间内向本院提供了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭于2020年4月20日、5月19日公开开庭审理了本案。原告倪某某及其委托代理人朱建新，被告东海镇政府副镇长王向辉及委托代理人周峰（参加第一次庭审）、梅寄望（参加第二次庭审）到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告倪某某诉称，2018年6月29日，被告向原告发出公告，限原告在2018年9月15日之前拆除位于启东市××兴旺村的939平方米养殖场。同年11月16日，被告派遣有关人员将原告800平方米的养殖场强行拆除。该养殖场建于2004年，案涉土地属原“林带”集体所有，自2004年至2014年期间原告每年均交纳了土地占用费。为了规范用地手续，2015年11月16日原告与被告又重新签订了土地承包合同。原告的养殖行为和用地行为并无不当。被告在没有作出行政处罚决定或强制拆除决定书等履行处罚程序的情况下强制拆除原告800平方米养殖场的行为无法律依据，明显违反了法定程序，超越了法定职权。故原告诉至法院请求确认被告拆除原告793平方米养殖场的行为违法，并赔偿原告损失317200元（793平方米×400元/平方米）。 原告倪某某向本院提供了下列证据：1.2018年6月29日公告，证明被告于2018年6月29日向原告发送公告的事实；2.2015年11月26日的土地承包合同，证明原、被告双方在2015年11月26日补签用地承包合同，案涉养殖场不属违法占地和违章建筑的事实；3.2004年7月13日至2014年10月26日交费发票12份，证明自2004年起原告租用原东海乡林业队土地并支付占用费的事实；4.2015年11月26日至2018年6月29日交费发票3份，证明原告与被告签订土地承包合同后每年向东海镇行政执法局交付土地占用费的事实；5.原告养殖场原貌照片复印件一份，证明原告在启东市××兴旺村建有939平方米养殖场的事实；6.开发区法院行政诉讼告知书；7.调查笔录，证明其他户按照400元每平方米进行赔偿；8.证明一份，证明倪某某当时建设猪棚时被处罚款1000元，已经办理了罚款手续。 被告东海镇政府辩称，一是原告搭建的养殖场属于违章建筑，被告拆除行为未损害原告的合法权益。根据被告现场勘查，原告倪某某搭建了939平方米养殖场建筑物，其中695平方米的建筑物占用农业设施用地，其余244平方米的建筑物占用基本农田。对于占用农业设施用地的建筑物，目前已经拆除534平方米，且已着手补偿；对占用基本农田的建筑物，已经全部拆除。原告倪某某占用农用地兴建养殖建筑物时没有任何审批和备案手续，不具有合法性，其搭建的养殖场依法属于违章建筑。同时经被告与其多次沟通，原告倪某某及其配偶王瑞香同意自行拆除养猪场，并由王瑞香代倪某某出具承诺书，承诺在2018年8月15日前自行拆除养猪场，逾期未能拆除的，同意由被告强制拆除，所造成的一切经济损失由原告本人负责。由于原告未能按照承诺书内容履行拆除义务，后由被告予以拆除，不存在未经原告同意的强制拆除行为。原告要求确认拆除行为违法没有事实依据。二是原告要求按照400元每平方米进行赔偿缺乏事实依据。原告在基本农田上搭建的244平方米建筑物违反土地管理法和国土资源部的相关通知精神，且被告是按照承诺书的内容进行拆除，并未损害原告的合法权益，故无需赔偿。同时，对于原告在设施农用地上搭建的695平方米建筑物，被告于2019年6月20日已与原告签订棚舍拆除复垦协议书，被告按照50元每平方米进行了补偿。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告东海镇政府向本院提供了如下证据材料：1.启政办发（2019）20号、启政办发（2018）51号、启政办发（2016）80号及启政办发（2015）114号文，证明对于完成补充耕地任务以内的乡镇，每亩定额补助5万元,折算到每平方米为74.9元；2.东海镇党委会会议纪要、施工招标文件、东海镇工程项目招投标审批表、投标函、东海镇畜禽养殖污染整治工程合同，证明对于东海镇畜禽养殖污染整治工程，经过镇党委会会议讨论并经公开招投标，最终确定由钱向东建筑工程队以29.75元/平方米进行施工，结合上述每亩补助5万元的标准，扣除29.75元的拆迁成本后，棚舍拆除复垦协议书约定按50元/平方米进行补偿，具有事实依据；3.土地利用现状图、影像图、东海镇土地利用总体规划局部图（2018版本）、土地利用总体规划（2006-2020）局部图、倪某某养殖场现场勘测定界图，证明经现场勘测，其中3、4、10和11养殖棚舍系占用基本农田，面积为244平方米，其余养殖棚舍系占用设施农用地，面积为695平方米；4.棚舍拆除复垦协议书，证明对原告倪某某在农业设施用地范围内建造的养殖建筑物，被告已经与其达成补偿协议；5.承诺书及光盘，证明2018年6月14日原告倪某某出具《承诺书》，承诺在2018年8月15日前自行拆除猪棚，如到时间未完成拆除，由被告强制拆除，所造成的一切经济损失由原告负责；6.到庭证人李某,4证言，证明棚舍拆除复垦协议书系原告自愿签订。 经庭审质证，对被告东海镇政府提交的证据，原告质证后认为，证据1-3与待证事实无关联性，不能证明被诉行为的合法性；对证据4的真实性不予认可，签订该协议时没有具体数额，也没有签署具体日期；证据5中承诺书不是原告本人所签，原告并未委托原告妻子王瑞香签署，非原告真实意思表示，光盘视频系偷拍，应为无效证据；证据6无其他证据予以佐证，对其真实性不予认可。 对原告提供的证据，被告质证后认为，对证据1的三性无异议，能证明被告拆除案涉违建已经履行了合法程序；对证据2的三性无异议，但双方在合同中约定不得改变案涉土地的用途；对证据3、4的三性无异议，但不能达到原告的证明目的；对证据5的三性无异议，该证据能看出原告违建非法占地的情况；对证据6的真实性、合法性无异议，但与本案无关；对证据7、8的三性均有异议。 本院认为，原、被告双方的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，自2004年开始倪某某租赁原东海乡林业队土地（收取相关费用单位先后分别为启东市国防林东海乡林业队、启东市东海镇财政所、启东市城建监察大队东海镇中队、启东市城市管理行政执法局东海镇中队）并在该土地上建设猪舍从事养殖工作。2018年6月14日，原告倪某某的妻子以“承诺人倪某某”的名义向被告东海镇政府出具承诺一份，载明“本人承诺在2018年8月15日前自行拆除猪棚，如到时间未完成拆除，东海镇人民政府将强制拆除，所造成的一切经济损失由本人负责”。2018年6月29日，被告东海镇政府作出案涉公告，决定对位于东海镇兴旺村4家养殖场进行集中整治，其中认定原告倪某某砖混结构违建面积939平方米，并要求按照时间节点及时清棚停养，否则将采取停水停电等措施，造成的一切经济损失自行负责。之后原告先后将案涉养殖场内生猪予以出售，但原告并未按照上述承诺的内容在2018年8月15日前自行拆除猪棚。后在原告已将猪棚内生猪售出的情况下，被告东海镇政府组织人员先后于2018年8月、11月两次对原告上述养殖场猪棚等建筑进行了拆除。至2018年11月16日被告东海镇政府拆除了其中793平方米猪棚等建筑物，剩余部分目前未予拆除。 另查明，1.原告养殖场内猪棚等建筑总面积为939平方米，拆除的793平方米猪棚等建筑所占土地部分为基本农田，部分为一般农用地，上述建筑建造时未办理相关用地及建设审批手续。2019年6月20日，被告东海镇政府与原告倪某某签订棚舍拆除复垦协议书，对原告倪某某位于兴旺村14组（林带）被拆除的面积为695平方米棚舍按照50元/平方米进行补偿，补偿金额为34750元。根据被告陈述，该协议是对原告位于非基本农田范围内的猪棚进行的补偿。2.在本院（2019）苏0691行初764号原告倪某某诉被告东海镇政府撤销行政行为一案中，本院对被告东海镇政府于2018年6月29日作出的《公告》中涉及原告倪某某的部分予以撤销。3.被告陈述系原告腾空猪棚后自愿交付被告拆除，但庭审中原告对此予以否认，被告未能提供证据证明原告系自愿交付拆除。 本院认为，案件的争议焦点为：1.被诉拆除行为是否为强制拆除，是否具有事实依据和法律依据；2.原告提出的赔偿请求应否支持。 一、关于被诉拆除行为是否为强制拆除及是否具有事实依据和法律依据的问题。 首先，案涉拆除行为系强制拆除行为。行政执法实践中行政机关实施拆除行为根据不同情况可分为两种不同性质的行为：一、协议搬迁双方根据协议约定自愿腾空并交付行政机关拆除，此时的拆除行为属于协议拆除，不存在行政强制行为；二、行政协议一方相对人拒绝履行腾空并交付拆除义务，在此情况下行政机关实施的拆除行为应认定为行政机关强制相对人交付房屋拆除的行政强制行为。从本案庭审调查来看，虽然原告倪某某妻子出具了承诺书，承诺2018年8月15日前自行拆除猪棚。但原告并未按照上述承诺在2018年8月15日前自行拆除猪棚，也未有证据证明原告自愿主动交付被告实施拆除。而结合承诺书的内容来看，如到时间未完成拆除，东海镇政府将强制拆除。因此，在被告未能提供证据证明系原告自愿交付拆除的情况下，本院认为被告实施的拆除行为系强制拆除，对原告诉称强制拆除的主张予以采信。 其次，被告东海镇政府实施的拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告东海镇政府强制拆除前，未针对原告作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，亦未听取当事人的陈述申辩等。因此，案涉强制拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序，应当确认违法。 二、关于原告提出的赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，只有合法权益受到损害才能取得赔偿，反之，如果是不法权益受到损害就不能获得国家赔偿。2007年国土资源部、农业部发布了《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号），该文件就促进规模化畜禽养殖发展的用地问题作出了规定，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，但在用地程序方面需办理用地备案手续。2010年国土资源部、农业部颁发了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），该文件对促进设施农业健康有序发展，完善设施农用地管理作出了明确规定，兴建农业设施符合条件占用农用地的，不需要办理农用地转用审批手续，但严禁占用基本农田，且农业设施的建设与用地须由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核（组织国土部门和农业部门进行审核）同意。同时该文对历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地也作出了规定，要求按照本通知规定要求予以妥善处理。2014年国土资源部、农业部颁发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）对设施农用地管理亦提出明确要求，该文亦规定各类畜禽养殖、水产养殖等设施建设严禁占用基本农田。本案中，拆除原告倪某某猪棚等建筑物面积为793平方米，其中部分为基本农田，部分为一般农用地。就案涉猪棚等建筑物用地而言，原告倪某某并未办理任何用地备案、审批等手续，且部分占用基本农田，显然不符合上述文件规定的要求，案涉房屋应属于违章建筑。就案涉拆除行为而言，在原告将猪棚内生猪出售并将相关设备清空的情况下被告才予以实施，并未对原告其他合法财产造成不必要的损害，也未超出合理的限度。“任何人不能因违法行为而获利”是法律的基本原则之一，故原告要求对违章建筑的拆除进行赔偿缺乏法律依据。 综上，虽然案涉强制拆除行为被确认违法，但被告东海镇政府组织人员对案涉猪棚等建筑进行拆除，仅仅是消除了此种不法状态，并未损害原告合法权益，原告要求赔偿的诉讼请求不应予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告启东市东海镇人民政府强制拆除原告倪某某案涉793平方米猪棚等建筑物的行为违法； 二、驳回原告倪某某的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告启东市东海镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  何美娟 人民陪审员  陆惠球 二〇二〇年六月二日 书 记 员  徐 烨 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。