广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终766号上诉人（原审原告）：李水金，男。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：陈佳丽、陈均汉，广州市规划和自然资源局海珠区分局工作人员。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广东省广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：周恩莹，广州市司法局工作人员。原审第三人：广州市海珠区住房和建设局。住所地：广东省广州市海珠区********。法定代表人：陈伟锋，局长。委托代理人：李耀文，该局工作人员。委托代理人：黄晓民，北京市盈科（广州）律师事务所律师。原审第三人：广州市海珠区南洲街三滘经济联合社。住所地：广东省广州市海珠区******。负责人：陈永杰，社长。上诉人李水金因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、广州市人民政府（以下简称市政府）以及原审第三人广州市海珠区住房和建设局（以下简称海珠区住建局）、广州市海珠区****滘经济联合社（以下简称三滘经联社）行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年11月23日，土地管理部门向李水金调查，并制作询问笔录，李水金称：于2004年开始租用后滘西大街75号之7空地地块，面积约2000平方米；2006和2009年潘鹤公园一、二期征地分别以500平方米和1500平方米把其租用的地块征完；当时因暂时没有地方搬迁，其继续使用该地500平方米；该地块原始地貌是没人管理、倾倒垃圾及余泥的空闲地；2006年之前存在两间简易房子，2008年至2018年，其陆续铺设道路，搭建简易防晒棚，经营废品收购站，面积约为2000平方米等。经现场核查，李水金确认其使用地块为后滘西大街75号之8、9潘鹤公园北侧地块，并在地块位置范围示意图上签名确认。根据土地管理部门提供的询问现场照片显示，有两名土地管理部门工作人员向李水金询问并制作询问笔录。询问笔录上有李水金签名，还有三名土地管理部门工作人员签名。李水金未能提供涉案地块的用地批准手续。2018年12月12日，土地管理部门对涉案后滘西大街75号之8、9潘鹤公园北侧地块进行现场勘测，发现该地块存在硬化地面、堆放废品、搭建铁棚等情况。经李水金现场指界，测得占用土地的面积为2529.59平方米(其中占用303.36平方米水浇地，属耕地；占用587.29平方米果园，属一般农用地；占用1638.94平方米城市，属建设用地)。李水金使用该地块未办理《建设用地通知书》或《建设用地批准书》等合法用地批文。根据《广州市海珠生态城功能片区土地利用总体规划(2013-2020年）调整完善方案》，该地规划情况为城乡建设用地区及交通水利用地区。2019年1月10日，土地管理部门作出了穗国土规划海罚告〔2019〕2号《土地违法案件行政处罚告知书》及穗国土海听告〔2019〕2号《土地违法案件行政处罚听证告知书》告知李水金拟作出的行政处罚所依据的事实证据、法律依据及处罚内容，并告知李水金对此提出陈述申辩和听证的权利和期限，李水金于2019年1月16日签收上述两份告知书。2019年1月17日，李水金提出听证申请。2019年2月26日，土地管理部门召开听证会。2019年3月12日，土地管理部门作出穗规划资源海资罚〔2019〕5号行政处罚决定，以李水金未经国土部门批准，擅自在后滘西大街75号之8、9潘鹤公园北侧地块硬化地面、堆放废品、搭建铁棚、占用土地面积2529.59平方米(其中占用303.36平方米水浇地，属耕地；占用587.29平方米果园，属一般农用地；占用1638.94平方米城市，属建设用地)的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第十条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，作出如下处罚：1.退还非法占用的土地；2.清理堆放废品，恢复土地原状；3.没收非法占用土地上建筑物和其他设施；4.对非法占用耕地的303.36平方米处以每平方米30元的罚款，非法占用一般农用地的587.29平方米处以每平方米20元的罚款，非法占用建设用地的1638.94平方米处以每平方米10元的罚款，处罚面积共计2529.59平方米，处罚金额共计人民币37236元。处罚决定书一并告知被处罚人对处罚决定不服提起行政诉讼和行政复议的权利和期限。2019年4月9日，李水金不服市规资局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》，申请行政复议。2019年6月6日，市政府作出《行政复议决定书》，维持市规资局作出的穗规划资源海资罚〔2019〕5号土地违法案件行政处罚决定。李水金不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”市规资局对违反土地管理法律、法规的行为负有查处职责。市规资局经过询问李水金、现场勘验、举行听证会等程序，认定李水金非法占用土地，依法作出本案被诉行政处罚，事实清楚，证据充分，程序并无不当，处罚幅度在法定范围内。李水金提出的抗辩意见与本案既有证据反映的情况相矛盾，或无相应证据予以证实，不予采纳。涉案地块的权属问题，不影响李水金违法行为事实认定。复议机关作出行政复议决定的程序、实体处理均无不当。李水金的诉讼请求不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李水金的诉讼请求。上诉人李水金不服原审判决，上诉称：被上诉人市规资局作出的被诉行政处罚决定程序违法，其工作人员在询问上诉人时并未提供证据证明两名工作人员均具有国土资源执法证件并向上诉人出示，不能证明其具有行政执法资格，通过违法的行政执法程序取得的《土地违法案件询问笔录》不具有证明力，进而作出的处罚决定结论错误，原审法院对此并未作出认定，属于事实认定错误、法律适用错误。上诉人请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人市规资局作出的行政处罚决定及市政府作出的行政复议决定；3.本案一、二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人市规资局、市政府二审答辩意见与原审意见均一致，请求判决驳回上诉，维持原判。原审第三人海珠区住建局二审陈述意见与原审意见一致。原审第三人三滘经联社二审陈述其不是本案适格的第三人，请求驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，涉案地块已于2016年被征收为国有用地，原审第三人三滘经联社亦与原广州市海珠区建设和市政局、广州市海珠区******签订土地征收补偿协议。在案土地测量情况表、现场勘测记录、《广州市海珠生态城功能片区土地利用总体规划(2013-2020年）调整完善方案》等证据亦显示，涉案地块的土地规划类型有耕地、一般农用地及城市建设用地。被上诉人市规资局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职权，该局经过询问、现场勘验、举行听证会等程序后，认定上诉人未经国土行政主管部门批准，擅自在涉案地块硬化地面、堆放废品、搭建铁棚，非法用地的事实清楚，证据确凿，本院予以确认。被上诉人据此作出被诉行政处罚决定，具有事实根据和法律依据，且已充分保障上诉人的陈述、申辩、申请听证的权利，程序合法，处罚幅度亦在法定范围内。被上诉人市政府对上诉人提出的行政复议申请依法受理、审查并作出复议决定，处理亦无不当。上诉人提出的上诉理由和请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李水金负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年六月二十三日书记员 罗子晴