吉林省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉行终333号 上诉人（原审原告）吉林省德卡房地产开发有限公司扶余分公司。 法定代表人姜明阳，该公司经理。 委托代理人姜永库，该公司董事长。 委托代理人邹本生，辽宁国奥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扶余市人民政府。 法定代表人刘英杰，市长。 委托代理人郭东义，吉林省扶余市人民政府法制办公室副主任。 委托代理人白雪成，北京大成（长春）律师事务所律师。 上诉人吉林省德卡房地产开发有限公司扶余分公司（以下简称德卡公司）因诉被上诉人扶余市人民政府限价销售行政行为违法及赔偿一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人德卡公司的委托代理人姜永库、邹本生，被上诉人扶余市人民政府的委托代理人郭东义、白雪成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，2007年，扶余市共有3个区块进行棚户区改造及经济适用房建设。分别为：扶余县龙嘉花园、德卡城市花园、隆昌花园棚户区改造及经济适用房项目。经有关部门依法制定并由被告批准确定，上述3个棚改小区经济适用房最高限价为每平方米1250元。德卡城市花园系本案原告承建的棚户区改造及经济适用房建设项目。项目立项后，被告各部门按照棚改及经济适用房相关政策履行了各项行政审批手续。该建设项目于2009年完工并经过验收后，原告开始按照限价价格进行销售。原告于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，请求：一、判令扶余市人民政府限制原告售楼价格的行政行为违法；二、判令扶余市人民政府给付原告人民币6000多万元及利息损失；三、诉讼费由扶余市人民政府承担。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。该法律条、款是关于行政诉讼最长起诉期限的规定。本案中，2007年，经有关部门依法制定并由被告批准确定，包括本案原告承建的德卡城市花园建设项目在内的3个棚改小区经济适用房最高限价为每平方米1250元。原告对被告该确定棚改小区经济适用房最高限价行政行为不服，应在法定期限内通过行政诉讼主张权利。原告于2019年1月7日针对该行政行为向法院提起诉讼，已超过上述法律条、款关于行政诉讼最长起诉期限的规定，人民法院应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回德卡公司的起诉。 上诉人德卡公司上诉称：原审认定被上诉人对上诉人开发的商品房进行了限价，但认定上诉人的起诉已过起诉期限属认定事实错误，从而导致适用法律错误。上诉人请求对限价造成6000多万元的损失给予审理，一审法院却裁决起诉期限，偏离了上诉人对补偿金额的请求。《关于德卡公司反映问题的答复》第五条第二款明确载明2015年8月10日被上诉人单方面同意对上诉人的限价损失补偿2000万元，已实际补偿抵顶土地出让金800万元，德卡公司对拟补的2000万至今不同意，因为当时同期棚户区改造的财源、龙嘉和隆昌商品房销售价格每平方米最低是2280元、2728元和3380元，德卡公司的商品房限价销售是1250元/㎡，总商品房销售面积是41500平方米，每平方米差价2130元，总计6000多万元，与政府给的2000万差距巨大，政府限价行为一直在持续中。在被上诉人已经于2015年8月10日承认限价行为错误，双方只是对补偿金额有争议的情况下，原审法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉，违反不告不理的原则。综上，请求二审法院依法改判、撤销或者变更原审裁定。 被上诉人扶余市人民政府答辩称：1.德卡公司提起行政诉讼已超过法定起诉期限，原审裁定驳回起诉正确，应予维持。2.答辩人从未针对德卡公司作出限价的具体行政行为，也从未同意支付限价差额，德卡公司关于损失6000多万元的主张没有事实根据和法律依据。答辩人在辖区内执行经济适用房限价符合法律规定，对辖区内所有经济适用房均适用，但属于商品房范畴的则市场定价，德卡公司以自己的经济适用房售价对比其他房地产开发企业的商品房售价认为产生了损失，是对经济适用房与商品房性质认知上的偏差。如德卡公司获悉其他房地产开发企业违反限价政策高价出售经济适用房，可以向有关部门举报。3.《关于德卡公司反映问题的答复》仅是答辩人单方作出的，且已载明“如德卡公司有异议有新的诉求，可在接到此答复意见之日起三十日内书面提出，市委、市政府也不再执行前述处理意见，并就相关问题与德卡公司再另行沟通协商。”该答复发出后双方对答复所列事宜多有争议导致事实上并未履行，双方从未对限价差额问题达成合意。且答辩人从未同意支付限价差额，仅从支持企业发展的角度出发，在出让土地地价上给予德卡公司一定扶持，但德卡公司因自身原因未摘牌土地，相应后果应自行承担。4.德卡公司主张存在6000多万元损失没有事实和法律依据。综上，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，上诉人德卡公司向本院提交了以下证据材料作为新证据： 证据1.2010年吉林省纪委吉林卫视聚焦软环境没有兑现的承诺视频、2013年11月25日扶余副市长耿秀君在政府三楼调会会议记录视频、2015年5月22日视频，证明限价属于历史遗留问题。 证据2.2014年7月16日“中国经济报”“中国网”“中国日报网”等中央和地方媒体报道，证明德卡公司一直在维权。 证据3.行政起诉状、吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初4号行政裁定书、行政上诉状、扶余市人民政府答辩状、德卡公司代理意见、二审听证笔录，证明德卡公司起诉未超过行政诉讼最长起诉期限。 证据4.2013年12月10日、12月19日北京冠衡（长春）律师事务所出具的两份《关于解决德卡公司问题的建议书》，证明政府和德卡公司及北京冠衡律师事务所两次沟通关于限价的问题形成建议书，给德卡公司补偿800万元到900万元，德卡公司不同意。 证据5.2015年8月10日扶余县委县政府作出《关于德卡公司反映问题的答复》，证明扶余县委县政府答应给德卡公司2000万元，德卡公司不同意。 证据6.2012年4月9日扶余县国土资源局关于隆昌花园等四个棚户区改造及廉租房工程项目用地情况汇报，证明收取德卡公司412万元土地出让金，是出让不是划拨。 证据7.同时间棚户区改造的扶余市龙嘉、隆昌销售合同和财源的销售收据2份，证明龙嘉销售价格是2750元/㎡，隆昌销售价格是3380元/㎡。财源销售收据10号楼1单元202室2700元/㎡，10号楼1单元402室2580元/㎡，以上三家政府没有限价。 证据8.2019年3月省软环境办公室两次组织关于德卡公司反映问题的协调会，证明协调会主要内容办房照、剩余拆迁完成时间，欠款给付时间。 证据9.扶余（县）[2007]国土资建字第025号《建设用地批准书》，证明：2014年12月份延期申请带有“及经济适用房建设”字样。 证据10.2019年10月13日刘艳出具的情况说明，证明德卡公司在2014年提交建设用地延期申请，土地部门领导要求我公司将“及经济适用房建设”字加上。 证据11.扶余市人民政府提交证据材料中举证的第2-5、7、33、34、55、59、60页，证明德卡城市花园建设项目审批的是棚户区改造项目。 对上诉人提交的上述证据，上诉人质证认为：对证据1的关联性有异议，不能证明上诉人起诉未超过起诉期限；对证据2的真实性、关联性有异议，只是复印件，且不能达到证明目的；对证据3认为不属于证据，不予质证；对证据4的真实性无异议，对关联性、合法性均有异议，该证据系上诉人单方委托北京冠衡（长春）律师事务所作出的，被上诉人工作人员的签字仅能证明收到该建议书，并非对建议书内容的认可；对证据5、7、9一审已经提交，同一审质证意见；对证据6的关联性有异议；对证据8没有相关证据内容，无法质证；对证据10的真实性、合法性、关联性均有异议，该说明系德卡公司自己的工作人员出具的。 被上诉人扶余市人民政府向本院提交了以下证据材料作为新证据： 证据1.扶余市发展和改革局3份文件，证明扶余县隆昌房地产开发有限责任公司开发的隆昌花园项目与上诉人开发的德卡城市花园项目一致，均系棚户区改造及经济适用房项目。 证据2.隆昌花园棚户区改造及经济适用房买卖合同2份，证明隆昌花园按照经济适用房限价销售，上诉人主张限价仅针对其一家不成立。 证据3.龙嘉花园商品房销售合同2份，证明龙嘉花园按照经济适用房限价销售，上诉人主张限价仅针对其一家不成立。 证据4.德卡棚户区房屋销售合同2份，证明上诉人按照3500元/㎡、4580元/㎡出售房屋，上诉人主张其均按照限价每平方米1250元销售，系不实陈述。 证据5.扶余市自然资源局2019年10月14日出具的《关于对德卡公司土地出让金说明》，证明因上诉人改变划拨土地使用用途，扶余市自然资源局拟对改变土地使用用途部分追缴土地出让金，但上诉人尚未缴纳。 对被上诉人提交的上述证据，上诉人质证认为：对证据1的真实性有异议，政府提交人大常委会批准龙嘉、隆昌、德卡三家所开发项目均为棚户区改造项目，扶余市发改局立项也是棚户区改造项目，均没有经济适用房字样；对证据2、3的真实性、关联性有异议；对证据4的真实性、关联性有异议，该合同是商业房销售合同，不在限价范围；对证据5的真实性有异议，扶余县发展和改革局扶发改发[2007]47号文件载明建设项目本身包括住宅及商业建筑，因此不存在改变用途。 本院对上述证据审查认为，上诉人提交的证据4，被上诉人对其真实性予以认可，本院予以确认；上诉人提交的证据1、2、6、10与本案待证事实不具关联性，本院均不予确认；证据3、5、7、9、11系上诉人及被上诉人在一审中已经提交的诉讼材料或证据，不作为新证据；上诉人提交的证据8没有相关证据内容，本院无法确认。被上诉人提交的证据1-5，与本案待证事实不具关联性，本院均不予确认。 本院经审理查明，2007年1月29日，吉林省人民政府出台《吉林省人民政府关于县（市）城市棚户区改造的指导意见》（吉政发[2007]5号）文件，规定回迁房和经济适用房所需建设用地可以落在棚户区改造范围内，且享受经济适用住房政策。2007年3月5日，松原市人民政府作出《松原市人民政府关于松原市2007年度房地产市场评估指导价格的批复》（松政函[2007]24号），房权调换楼房平均价格为1250元/平方米。根据上述文件精神，扶余县人民政府出台了《扶余县人民政府关于扶余县棚户区改造住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）的通知》（扶政发[2007]15号）及《扶余县人民政府关于印发扶余县城市棚户区改造实施细则的通知》（扶政发[2007]17号）。《扶余县人民政府关于扶余县棚户区改造住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）的通知》（扶政发[2007]15号）中规定：“产权调换要进行面积差价结算和楼层差价结算，上靠一档后，楼房面积大于拆迁房屋面积部分按当年经济适用住房最高限价（2006年为1250元/平方米）结算。” 2009年德卡城市花园小区建设项目完工并经过验收后，德卡公司开始按照1250元/平方米的限价价格进行房屋销售，并签订《德卡棚户区经济适用住房销售合同》，大部分房屋均已销售。 2010年，德卡公司向扶余县人民政府反映其他同期建设的棚户区改造项目并未执行限价销售，提出要求补偿其2007年棚改及经济适用房与市场同期价格的差价。扶余县住房和城乡建设局经调查向扶余县人民政府提交调查报告，主要内容为：一、超限价售楼问题。2007年扶余县有扶余县龙嘉花园、德卡城市花园、隆昌花园三个区块进行棚户区改造及经济适用住房建设，经调查德卡花园和隆昌花园未发现有超限价售楼问题，龙嘉花园棚改小区发现部分一楼和六楼每平方米售价为1320元。这部分楼房超过限价，但超出部分有合理用途（分摊的花园和阁楼建筑成本），售楼时与购房人做了说明，都同意购买，没有异议。二、关于物业入住费问题。隆昌小区和龙嘉花园小区所聘用的物业公司向住户收取了最高每平方米230元的物业入住费。由于物业公司与小区的开发公司不是同一个法人单位，法人代表也不是一个人，所以无法就此认定是开发公司违背县政府政策高价售楼。该问题属于物业公司收费合理不合理问题，至于不合理收费处罚应由物价部门按《价格法》进行处理。 2013年12月10日、12月19日，北京冠衡（长春）律师事务所两次向扶余市人民政府发出《关于解决德卡公司问题的建议书》，其中包括棚户区改造中的房屋出售限价问题。 2015年8月10日，扶余市人民政府作出《关于德卡公司反映问题的答复》，其中记载：“五、关于建设经济适用房与市场同期价格差价款问题。2007年，德卡公司、龙嘉、隆昌等3家房地产开发企业承建经济适用房，销售限价1250元/㎡。龙嘉、隆昌小区聘用的物业公司，未经过物价管理部门审批备案，按230元/平方米向住户收取物业入住费，用于建设小区内服务设施和将来公共部位的维修，经物价部门确认为违规收费。德卡公司严格执行了经济适用房限价政策，符合国家政策规定。但德卡公司认为，与龙嘉、隆昌公司相比吃亏了，要求政府给予补偿。处理意见：市医院周边区块正常挂牌价应为950元/㎡以上，市政府确定拟由德卡公司10万平方米区块挂牌底价为750元/㎡，变相让利2000余万元，可弥补德卡公司提出的经济适用房销售中限价带来的损失……综上，如德卡公司同意上述各项处理意见，市委、市政府将按项逐条落实，如德卡公司有异议或有新的诉求，可在接到此答复意见之日起三十日内书面提出，市委、市政府也不再执行前述处理意见，并就相关问题与德卡公司再另行沟通协商。” 本院经审理查明的其他案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”。其中“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待就相关争议事项进行处理的期间。 根据一、二审查明事实，2009年德卡城市花园小区建设项目完工并经过验收后，德卡公司按照1250元/㎡限价价格销售房屋，签订《德卡棚户区经济适用住房销售合同》。2010年，德卡公司向扶余县人民政府反映其他同期建设的棚户区改造项目并未执行限价销售，提出要求补偿其2007年棚改及经济适用房与市场同期价格的差价，经相关部门调查认为，2007年进行棚户区改造及经济适用住房建设的三个区块，德卡花园和隆昌花园未发现有超限价售楼问题，龙嘉花园有部分楼房超过限价，但有合理用途，购房人没有异议。2015年8月10日，扶余市人民政府针对德卡公司反映的多个问题作出答复，其中第五项关于建设经济适用房与市场同期价格差价款问题，认为德卡公司严格执行了经济适用房限价政策，符合国家政策规定。同时提出处理意见：“市医院周边区块正常挂牌价应为950元/平方米以上，市政府确定拟由德卡公司10万平方米区块挂牌底价为750元/平方米，变相让利2000余万元，可弥补德卡公司提出的经济适用房销售中限价带来的损失。”同时，该答复明确表述“如德卡公司同意上述各项处理意见，市委、市政府将按项逐条落实，如德卡公司有异议或有新的诉求，可在接到此答复意见之日起三十日内书面提出，市委、市政府也不再执行前述处理意见，并就相关问题与德卡公司再另行沟通协商。”综上，德卡公司的诉讼请求为要求确认扶余市政府对德卡城市花园小区建设项目实行限价销售行为违法，其自2009年销售房屋时即应知道该限价行为，故本案起诉期限应从该时点计算。自德卡公司2010年向扶余市人民政府反映限价问题至扶余市人民政府于2015年8月10日出具最终答复意见，在此期间属于等待就相关争议事项进行处理的期间，应予扣除。但在扶余市人民政府已经作出明确答复后，德卡公司如有异议，应及时行使诉权，而德卡公司于2019年1月10日向一审法院提起本案诉讼，明显超过法定起诉期限。 综上，原审裁定驳回德卡公司的起诉，并无不当。德卡公司的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王翼博 审判员  杨 迪 审判员  孔德岩 二〇二〇年六月四日 书记员  陈佳玉