江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终305号 上诉人（原审原告）张日建，女，汉族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道**。 法定代表人王晖，南通市人民政府市长。 委托代理人沈锋、潘杰，南通市司法局工作人员。 上诉人张日建因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院作出的（2019）苏06行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，张日建系如皋市城北街道杨宗村**村民，因涉及承包地征收，如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）于2013年7月始每月向张日建发放失地保障养老金待遇。2013年8月，张日建办理企业职工退休手续，自2013年9月起每月领取基本养老保险金。2017年7月，如皋人社局停止向张日建发放失地保障养老金待遇。2019年1月29日，张日建以如皋人社局为被申请人向如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）提交依法履职申请书一份，请求如皋市政府：1、纠正如皋人社局的错误行为，责令如皋人社局按月发放其失地农民生活养老补助金。2、依法补足其被停发的失地农民生活补助费及生活养老补助金。同年2月13日，如皋市政府向张日建作出答复称，“你于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障。根据《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》第二十二条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障。你在2013年8月份办理城镇企业职工养老保险待遇领取手续，依照前述规定，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，所以被征地农民基本生活保障资金管理中心暂时停发你的失地保障养老金待遇。对你的履职申请不予支持。”张日建不服，于同年4月6日向南通市政府提出复议申请，请求责令如皋市政府依法履职并支持其请求；对《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》第二十二条予以合法性审查，确认该条违法并予以撤销。南通市政府的复议机构于4月9日收悉该申请，经审查，南通市政府受理了张日建的复议申请，并通知如皋市政府答复，如皋市政府在法定期限内进行了答复。2019年5月24日，南通市政府作出[2019]通行复第59号《行政复议决定书》，认定张日建的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，决定驳回张日建的复议申请，并于5月28日向张日建邮寄送达。 原审法院认为，行政复议与行政诉讼同为行政争议的解决方式，具有共同的法律属性和适法条件，对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为，亦不属于行政复议的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，张日建向如皋市政府申请履职事项是纠正如皋人社局未按月发放失地农民生活养老补助金的错误行为，责令如皋人社局按月向张日建发放相关待遇。张日建请求如皋市政府履行的职责系县级人民政府对其所属工作职能部门的督促履责行为，如皋市政府是否履责以及如何履责均不属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。本案中，基于张日建提起复议的行政行为不属于行政复议的受案范围，张日建一并提起的对如皋市政府制定的规范性文件的审查申请亦不符合行政复议的受理条件。南通市政府在受理张日建的复议申请后，经复议决定驳回张日建的复议申请具有法律依据，应予支持。南通市政府的行政复议机构于2019年4月9日收到张日建的复议申请后，于5月28日向张日建邮寄送达被诉复议决定，程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于作出复议决定期限的规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张日建的诉讼请求。 上诉人张日建上诉称：原审判决认定事实和适用法律均错误。上诉人的承包地及宅基地被征收，但未能依法享受失地农民基本生活保障。上诉人的土地被征收后得不到足额补偿是如皋市政府作出的规定所致。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条的规定，上诉人要求如皋市政府履行征地补偿职责，不属于上下级行政机关的层级监督行为。如皋市政府答复上诉人不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定。如皋市政府拒绝依法履职，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，上诉人可依法申请行政复议和提起行政诉讼。请求本院撤销原审判决并依法改判支持上诉人原审诉讼请求。 被上诉人南通市政府提交书面答辩意见称：张日建于2013年8月办理城镇企业职工养老保险待遇领取手续，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。张日建请求如皋市政府履行的职责是县级人民政府对其所属工作职能部门的督促履责行为，如皋市政府是否履责及如何履责均不属于人民法院行政诉讼受案范围和行政复议受案范围；上诉人一并提起的规范性文件的审查亦不符合行政复议受理条件；南通市政府作出的行政复议程序合法。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求本院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，江苏省人民政府令（第26号）《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。土地行政主管部门具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理；财政部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理；审计部门依法加强对征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的审计监督；监察、公安等部门按照各自职责，共同做好相关工作。根据该条规定，被征地农民基本生活保障资金的发放管理由各级劳动和社会保障部门负责，具体由农保经办机构办理。本案中，上诉人向如皋市政府提交《依法履职申请书》，请求：1、纠正如皋人社局的错误行为，责令如皋人社局按月发放其失地农民生活养老补助金。2、依法补足其被停发的失地农民生活补助费及生活养老补助金。上诉人的申请内容实质上是要求如皋市政府督促其下属工作职能部门履行法定职责，属于要求上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出督促履责行为，如皋市政府是否履职以及如何履职，都不对上诉人的权利产生直接影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。因上诉人申请行政复议的事项不属于行政复议受案范围，故上诉人申请行政复议时提出的对如皋市政府作出的规范性文件一并审查的申请亦不符合行政复议受理条件。上诉人在如皋市政府作出有关答复后，申请行政复议，南通市政府审查后在法定期间内作出[2019]通行复第59号《行政复议决定书》，决定驳回上诉人的行政复议申请并送达上诉人，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决未支持上诉人要求撤销南通市政府作出的[2019]通行复第59号《行政复议决定书》，责令南通市政府受理其复议申请并支持其复议请求的诉讼请求，亦无不当。 综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张日建负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇二〇年六月十日 书记员  陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。