南昌铁路运输法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣7101行赔初39号原告陶香莲，女，汉族，1957年7月9日出生，住江西省南昌市青山湖区。委托代理人张芳山，江西华邦律师事务所律师，执业证号：13601201620216119。被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局，住所地：江西省南昌市青山湖区南京东路**，统一社会信用代码：11360111553541894P。法定代表人胡国华，系该局局长。委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201911077470。委托代理人万丽，江西求正沃德律师事务所律师，执业证号：13601201211142271。原告陶香莲因诉被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局行政赔偿一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告陶香莲及委托代理人张芳山，被告出庭负责人副局长陶红平及委托代理人杜夏荷、万丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月21日，被告作出[2019]湖住建赔字第14号《国家赔偿决定书》（以下简称《赔偿决定书》）。原告诉称，被告在未下达书面拆除通知的情况下，违法强行将案涉房屋拆除，造成原告所有的房屋及屋内物品灭失。经法院生效判决认定，被告的强拆行为违法，原告向被告申请赔偿，被告于2019年9月21日作出了《赔偿决定书》，决定赔偿原告各项损失194755.34元。原告认为，案涉房屋地块早于2015年11月就纳入城市规划区内，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定以及最高人民法院的裁判案例，案涉房屋应按周边国有土地上类似房地产的市场价值予以赔偿。案涉房屋的赔偿还包括房屋装修（按照每平方米700元赔偿）、搬家费（按《南昌市房屋拆迁管理条例及拆迁补偿标准》500元+(面积-100)×3予以计算）、房屋租金损失（按每平方米12元予以计算）及被埋物品损失。据此，请求法院依法判令被告赔偿原告房屋损失1501877.6元、房屋租金损失54509.76元，以上共计1556387.36元。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：1.洪自然资依（2019）4号《信息公开回复》，用以证明南昌市青山湖区已纳入城市规划区内；2.《旧改倒房汇总表（可倒房屋）》，用以证明60余户简易房改为砖木结构予以安置；3.《关于梁万村旧改倒房奖励办法（三）》，用以证明当时的奖励措施，赔偿时也应当享受该奖励政策；4.Ｕ盘一个，内含最高院判例及对京东镇拆迁人员的录制音频，用以证明最高院判例观点为无证要赔，参照附近商品房价格，录音证明60余户简易房得到了改认安置，附近月坊村、连胜村等简易房全部予以安置；5.《土地收储协议书》及资金调拨单，用以证明梁万村2016年已收储为国有土地，土地款4200万元全部到位；6.原告身份信息，用以证明原告主体适格；7.南昌铁路运输中级法院《行政判决书》，用以证明被告强拆行为违法应依法赔偿；8.网页截图，用以证明案涉房屋周边商品房价格为每平方米一万六左右；9.物品损失清单，用以证明原告屋内物品损失的数量及金额；10.《调查摸底表》，用以证明案涉房屋的面积；11.被拆迁户梁小万提供的《调查摸底表》，用以证明梁小万手中有同一房屋两份内容不相同的摸底表照片，上面有住建局的盖章，所以摸底表是有变动的，随意性太大。被告质证认为，证据1的真实性由法院核实，若确属真实即合法性无异议，但对关联性和证明目的持有异议，该证据无法显示梁万村纳入城市规划区内，即便纳入也应依法将集体土地征收为国有土地；对证据2的三性均有异议，该证据没有落款、日期，无法证明出处，也不能证明有60户简易结构转变为砖木结构予以实物安置；对证据3的三性持有异议，该证据的出具主体为梁万村民委员会，与被告无关，原告也不符合该文件中载明的奖励条件；对证据4中最高院判例的关联性及证明目的持有异议，该案是国有土地上房屋征收，而本案系集体土地上房屋征收，对录音的真实性持有异议，即便是真实存在，也仅代表录音人员的个人观点，其他村的安置补偿情况与本案无关；对证据5的真实性持有异议，该证据为复印件，若是真实的，梁万村的征收项目也是该时段启动的，该房屋所占地为集体土地，资金单为打印件，无任何单位加盖公章确认；对证据6的真实性由法院核实；对证据7的三性无异议，被告依原告的申请作出了《赔偿决定书》；对证据8的三性持有异议，该截图为原告单方收集，且截图房屋属于国有土地上，与本案集体土地不同，不具有参考性；对证据9的三性持有异议，该清单为原告单方制作，不具有证明力；对证据10的意见应当以被告提供的为准；对证据11的三性有异议，该照片无出处，无法核实照片内容，应当以第三方测绘公司正式出具为准。本院认证认为，对三性无异议的证据予以采信；对真实性、合法性无异议的证据予以确认；对关联性及证明目的之异议均为本案争议焦点问题，即案涉房屋的各项损失如何予以认定，将在说理部分予以分析。被告辩称，原告于2019年7月22日向被告提交《国家赔偿申请书》，被告按照《中华人民共和国国家赔偿法》（简称《国家赔偿法》）第十三条的规定，在作出赔偿决定前组织各方协商，听取原告的意见，于2019年9月21日作出了《赔偿决定书》，程序正当、合法。《赔偿决定书》就赔偿方式、赔偿项目及数额系参照《青山湖区旧城改造项目农房拆迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）中各项补偿标准，并结合案涉房屋的调查摸底表，以及原告提交的材料，综合认定予以作出，事实清楚、证据充分，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提交如下证据：第一组证据：1.《行政赔偿申请书》；2.《行政赔偿申请书》收讫证明；3.组织协商赔偿大会照片；4.《关于沟通行政赔偿建议书》及被告作出的《复函》；5.《赔偿决定书》，用以证明被告收到原告的赔偿申请后，按程序听取原告的意见，与原告充分协商，于2019年9月21日作出《赔偿决定书》，程序正当，符合法律规定。第二组证据：1.《房屋拆迁公告》及《补偿方案》；2.《调查摸底表》，用以证明案涉房屋系集体土地农房，被依法纳入城中村改造项目范围，被告依据案涉房屋的面积及结构，参照《补偿方案》的各项标准作出的赔偿决定，具有事实及法律依据。原告质证认为，对第一组证据中证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的持有异议，不能证明被告作出的《赔偿决定》符合法律规定，对证据2、3、4的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，仅能证明被告组织了会议，不能代表实际听取村民的合理意见，对证据5的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，达不到公平的赔偿；对第二组证据中证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性持有异议，《补偿方案》是不合法且不合理的，案涉房屋已被强拆确认违法，故该证据与赔偿无关，对证据2的三性均有异议，摸底时原告并未在场，程序违法，对房屋的面积及性质存在明显问题。本院认证认为，对真实性、合法性无异议的证据，本院予以确认；对关联性及证明目的之异议均为本案争议焦点问题，即案涉房屋的各项损失如何予以认定，将在说理部分予以分析。经审理查明，2016年8月18日，南昌市青山湖区人民政府作出《青山湖区高新南大道及昌东大道周边地块—城中村改造项目房屋拆迁公告》并附《补偿方案》及项目规划红线图，该公告载明南昌市青山湖区旧城改造办公室（以下简称旧改办）系房屋征收部门及征收范围、签约时间，原告所有的案涉房屋位于内，属于征收红线范围内。2017年7月，因案涉房屋在签约期内未达成一致，旧改办即将该房屋予以强制拆除，经南昌铁路运输中级法院作出生效判决，确认旧改办强制拆除原告的案涉房屋的行政行为违法。2019年3月29日，南昌市青山湖区委办公室作出湖办字［2019］34号《区委办公室、区政府办公室关于调整区住房和城乡建设局职责机构编制事项的通知》，将原旧改办和区住房和城乡建设局的职责整合，区住房和城乡建设局设立旧改棚改科，主要职责是负责全区旧城改造工作总体编制、年度方案的初审、年度土地收储方案的制定并组织实施，资金测算、初拟相关计划并保送审批等。2019年7月22日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，被告收到申请后，随即组建赔偿事务工作组，召集所有申请人开会听取意见，并于2019年9月21日对案涉房屋作出《赔偿决定书》，决定：一、赔偿房屋损失166215.6元、搬迁补助费损失794.54元、装修损失27745.2元，以上共计194755.34元；二、对于赔偿请求人主张的其他损失，不予赔偿。原告不服，遂将被告诉至本院，要求判如所请。另查明，2016年8月11日，南昌市青山湖区人民政府作出《补偿方案》，载明：1.农房拆迁范围为青山湖区城中村改造项目规划红线内集体土地上房屋及其附属物（具体以规划用地红线为准）；2.房屋实行“限量实物安置、超标货币补偿”政策，即在标准安置面积以内部分实行实物安置，超出标准安置面积部分实行货币补偿，附属构建物实行货币补偿；3.每户按安置建筑面积不超过350平方米计算安置建筑面积，且每户（含分户）总安置建筑面积不得超过被征收房屋总建筑面积，超出标准安置建筑面积部分实行货币补偿，分户后的新增户临时安置补助、提前搬迁补助等不与分户挂钩；4.被拆迁房屋建筑面积小于或等于350平方米的，原则上按实际建筑面积予以安置，安置面积按就近靠档不调档的原则进行安置，人均面积不足30平方米，可以按照安置房建设成本价购足至人均30平方米；5.被征收房屋拆迁面积超过安置面积的部分，根据该房屋报建审批手续办理情况，分别按不同标准货币补偿，有区级人民政府相关部门报建审批手续的（有农房宅基地证、农房准建证、农房产权证其中之一，均视为合法报建手续），按安置房建设成本2310元给予补偿，无报建审批手续的，按房屋重置价格给予货币补偿（砖混为700元、砖木为520元、简易为240元、棚架为30元）；6.简易结构、棚架价格的房屋及未超过审批期限的临时建筑，按房屋重置价格给予货币补偿，不予安置；7.搬迁补助费按户建筑面积100平方米以内的每户每次500元，超过部分按照每平方米3元计算，需要二次搬迁的，在原来的补偿费标准基础上增加一倍补偿；8.临时安置费按每人每月300元的标准计发，每户每月不足1000元的按1000元计算，过渡期限原则上为36个月，逾期未安置的，临时安置补助费在原标准的基础上增加50%发放；9.提前搬迁奖励按每日200元补助，最多按提前60天计算；10.装修补偿按房屋征收当事人协商或委托有资质的房地产估价机构评估；11.有线电视按每户120元予以补偿，固定电话按每户128元予以补偿，宽带迁移费按200元予以补偿，分体壁挂空调迁移费每套300元、立式空调迁移费每套500元予以补偿，电、燃气热水器迁移费每套100元，太阳能热水器迁移费每套400元。又查明，2016年8月15日，因案涉房屋未办理权属证书，经被告委托江西有色地质测绘院对案涉房屋进行摸底调查后，作出编号为C161号《调查摸底表》，载明:案涉房屋简易面积84.12平方米，面积总计84.12平方米。案涉房屋未邀请第三方对装饰装修予以评估，也未与原告就案涉房屋的装修价值达成一致。本院认为，《国家赔偿法》第七条第五款规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”本案中，旧改办作为强制拆除原告房屋的主体，根据湖办字[2019]34号文件，其职责已和区住房和城乡建设局进行整合，由区住房和城乡建设局继续行使原旧改办的相关职权，故本案的赔偿义务机关为区住房和城乡建设局。在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要对行政机关违法拆除行为给予惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在难以对房屋以及其他损失进行鉴定的情况下，法院可以根据原告提出的诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的补偿标准，并确定行政赔偿项目和数额时应秉持赔偿不低于补偿的基本原则，直接对原告因征收拆迁所造成的各项损失予以裁判。根据诉、辩双方的意见及查明的事实，本案争议的焦点即原告申请的赔偿项目是否符合法律规定及其可获得赔偿的具体金额。一、案涉房屋价值的认定（一）关于案涉房屋性质的认定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”但该款规定的适用条件是集体土地在征收时，未涉及对原集体土地上的房屋及附属物进行补偿，时隔多年后又再次对原集体土地上的房屋及附属物予以征收，此时征收房屋所在地的土地性质已是国有土地。因此，重点审查的是在征收集体土地时是否一并对该土地上房屋及附属物作出安置补偿方案，并实质进行了安置补偿的相关程序，若仅因补偿金额未达成一致而未签订协议导致补偿安置未到位的，该情形不属于行政机关在征收土地时遗漏房屋及附属物征收之主观故意，即不属于上述法律规定的情形，不然将引导被征收人久拖不签或拒绝配合的情况出现，亦对其他已签约的被征收人不公平。本案中，为征收工作的顺利开展，土地主管部门与地方政府就集体土地及该土地上房屋征收分别履行征收职能，即在2016年开始征收拆迁工作，制定了详细《补偿方案》，已保证了土地所有人和房屋所有人的被征收权益，并未违反法律强制性规定，因旧改办违法强制拆除案涉房屋，引发本案行政赔偿诉讼，不属于上述法律规定的情形，故案涉房屋应以集体土地上房屋及附属物予以认定。（二）关于案涉房屋面积的认定。在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑。据此，因集体土地为村民集体所有，村民在集体土地上建造房屋保障生活居住，即便没有办理宅基地证或房屋权属证，也应当根据历史原因及客观现实，在不超过用地标准的情况认定房屋的合法性，应根据房屋建筑的构造及用途确认主体房、附属房及简易房，按照《补偿方案》制定的标准，予以计算安置及赔偿。本案中，案涉房屋在拆除前经过第三方的摸底调查，且双方均提交了一致的《摸底调查表》，原告亦未提供反证，故应以该表的内容作为本案案涉房屋赔偿的依据。（三）关于案涉房屋赔偿方式及标准。案涉房屋简易结构的面积为84.12平方米，根据《补偿方案》的简易结构重置价格进行货币补偿，房屋价值赔偿金额为240×84.12＝20188.8元。因案涉房屋均为简易结构，按照《补偿方案》第六条第（十）项“简易结构、棚架结构的房屋、未超过批准期限的临时建筑，按房屋重置价格给予货币补偿，不予安置”的规定，案涉房屋不符合实物安置的条件，故不予实物安置。二、其他损失的认定根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产造成损害的，一般按照直接损失给予赔偿。而此处的直接损失，是与间接损失相对的。间接损失是指由于侵权人侵害他人财产的行为，导致被害人在一定范围内与财产相关的未来利益的损失。间接损失不是现有财产的减少，而是可得利益的减少。本案中，原告主张的租金收益损失是案涉房屋未来出租后可得利益的减少，属间接损失，故该损失不属于国家赔偿中的直接损失，故对原告的该主张，本院不予支持综上，原告因被告的强制拆除其房屋造成的损失，被告应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局应于本判决生效之日起六十日内赔偿原告陶香莲房屋损失20188.8元；二、驳回原告陶香莲的其他诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  储 军审 判 员  楼 赟审 判 员  廖晓娇二〇二〇年六月三日法官助理  彭 颖书 记 员  蔡霖颖附：相关法律条文1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。3.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。4.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有实施根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。