广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行初26号 原告黄永保，男，1964年10月11日出生，住广西百色市田阳区。 被告百色市田阳区人民政府，住所地：百色市田阳区田州镇解放中路**。 法定代表人黄国哲，百色市田阳区区长。 委托诉讼代理人黄忠录，百色市田阳区司法局干部。 被告百色市田阳区自然资源局，住所，住所地：百色市田阳区田州镇金狮街**div> 法定代表人覃汉忠，田阳区自然资源局局长。 委托诉讼代理人黄莉莉，田阳区自然资源局法规股股长。 委托诉讼代理人罗敏，广西通阳律师事务所律师。 原告黄永保不服被告田阳区人民政府作出的阳政复不受字【2019】第20号《不予受理行政复议申请决定书》和被告田阳区自然资源局作出的《关于的处理意见》，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月22日立案后，向被告田阳区人民政府、田阳区自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告黄永保到庭参加诉讼，被告田阳区人民政府的法定代表人黄国哲因公务未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人黄忠录到庭参加诉讼，田阳区自然资源局的法定代表人覃汉忠因公务未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人黄莉莉、罗敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告田阳区自然资源局于2019年12月18日作出关于《要求确认采挖只能用作普通建筑材料砂、石、粘土权利申请书》的处理意见，对原告黄永保的申请作出答复，认为原告的申请不属于不用办理采矿许可证的情形，若需要在石场开采石灰岩矿，需办理采矿许可证。原告黄永保对田阳区自然资源局的答复不服，向田阳区人民政府申请行政复议。田阳区人民政府于2019年12月26日作出阳政复不受字【2019】第20号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告的申请不属于行政复议受案范围。 原告黄永保起诉请求:1、撤销田阳区自然资源局2019年12月18日作出的《关于的处理意见》。2、撤销田阳区人民政府2019年12月26日作出的阳政复不受字[2019]第20号《不予受理行政复议申请决定书》。3、判定确认原告在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息(地名(地名，开采普通建筑材料的砂、石、粘土用于自建楼房，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证合法。4、判决被告赔偿原告因被告不依法行政而给原告造成的经济损失8000元人民币。5、判决本案的诉讼费由被告共同承担。事实与理由：一、原告依照《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，经头塘镇人民政府批准，在头塘镇××××号拆旧屋建新屋，地上，地上建筑面积450m²降低成本原告决定自己开采用作普通建筑材料的砂、石岩石用于自建楼房，为此原告与那坡镇××屯第8村民小组签订了在其废弃的陇息(地名(地名开采石头协议书。依照《矿产资源法》的规定，田阳区自然资源局是田阳区域内的法定矿产资源执法部门，为此，原告于2019年12月12日向自然资源局提出要求确认“原告为生活自用在‘陇息石场’开采只能用作普通建筑材料的砂、石的石岩用于自建楼房，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证的行为合法”的申请。自然资源局于2019年12月18日作出了《关于的处理意见》(以下简称《意见》)确认“原告租用‘陇息石场’开采砂石矿来重建二塘屯25号新房，不属于不用办理采矿许可的情形，若确需在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息(地名(地名开采石灰岩矿。需按采矿权审批登记依据办理采矿许可证，确发现有无证开采行为，将依法查处。”自然资源局的行政行为违法，给原告的合法权益造成了损害，为此，原告依照《行政复议法》第六条第四款、第十一款的规定，向田阳区人民政府提出了行政复议申请，要求“撤销自然资源局的错误决定，确认原告在陇息石场开采石头用于自建房屋的行为合法。”但田阳区人民政府于2019年12月26日以原告的行政复议申请，不符合《行政复议法》第6条规定的受案范围为由，作出阳政复受字[2019]第20号不予受理行政复议申请书，不受理原告的行政复议申请。二、两被告的行政行为是违法的。2009年修订的《矿产资源法》第35条规定“国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑村料的砂、石、站土以及为生活自用采挖少量矿产……。”《矿产资源法实施细则》第40条规定“个体采矿者可以采挖下列矿产资源:(一)零星分散的小矿体或者矿点；(二)只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土。”2016年11月30日修订的《广西矿产资源管理条例》第18条规定：“开采矿产资源，应当向县级以上地质矿产主管部门办理采矿登记手续，取得采矿许可证。但是，开采矿产资源属于下列情形之一的，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证:(一)建设单位在工程建设项目批准占地范围内，因工程需要动用或者采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土并用于本工程建设的；(二)不以营利为目的，采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土并用于公益性建设的;(三)个人为生活自用在规定范围内采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的;(四)采挖用于抢险救灾的砂、石、粘土的。”原告在‘陇息石场’开采的是只能用作普通建筑材料的砂、石的石灰岩，并不是矿，在整个地球只能用作普通建筑材料的砂、石灰石灰岩占整个地球的40%，整个地球石灰石岩石取之不尽，用之不竭，千百年来，全世界人民一直用石灰石岩作为普通建筑材料的砂、石。因为两被告和有关行政部门的违法行为，在右江河田阳段的河道采砂、石，被两个单位垄断，细河沙从60元/m³上涨到160元/立方米，政府得到3000万元资源费，老百姓就多付了五亿元人民币，在田阳区作为普通建筑材料的砂、石的石灰岩被屈指可数的五个公司所垄断，老百姓自建房要开采石头来建房被当做违法行为来处理，石灰石岩来做的建筑细沙从50/元m³上涨到130元/m³，我国农村人口占全国人口的绝大多数，我国山区面积占全国面积的四分之三，作为普通建筑材料的石灰石岩占整个地球的40%，当占全国人口绝大多数的农村农民在在占全国四分之三面积的山区上要开采取之不尽用之不竭的占整个地球的40%普通建筑材料的石灰石岩都当作违法行为，甚至被当作犯罪予以处罚，农村的发展，农民的脱贫致富，只能是一句空话。原告在‘陇息石场’开采普通建筑材料的砂、石的石灰石岩用于自建楼房，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证，是符合《矿产资源法》第35条、《矿产资源法实施细则》第40条、《广西矿产资源管理条例》第18条的规定，是合法的。两被告的行政行为违反了《矿产资源法》第35条、《矿产资源实施细则》第40条、《广西矿产资源实施条例》第18条、《行政许可法》、《行政复议法》第6条的规定，给原告造成了损害，也给广大的老百姓造成了严重损害，为此原告依照《行政诉讼法》的规定向法院提起诉讼，请依法支持原告的诉讼请求。 原告黄永保向本院提交以下证据：1、私人住宅建设工程规划申请表，证明原告申请开采石头合法。2、租赁石场开采石头协议书，证明原告申请开采石头场地合法。3、要求确认采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的石灰石岩权利申请书，证明原告向自然资源局提出要求确认开采石头自建房合法权益申请。4、自然资源局作出的《关于的处理意见》，证明具体行政行为违法，损害了原告合法权益。5、行政复议申请书，证明原告向田阳区人民政府提出了行政复议申请。6、田阳区人民政府作出的阳政复不受字[2019]第20号《不予受理行政复议申请决定书》，证明田阳区人民政府没有依据履行法定职责，纠正自然资源局的违法行为，使原告的合法权益受到损害。 被告田阳区人民政府辩称：一、阳政复不受字[2019]第20号《不予受理行政复议申请决定书》没有违法，没有给原告的合法权益造成了损害。原告在诉状中称“被告的行政行为违法，给原告的合法权益造成了损害”该陈述的情况没有事实依据，没有损害具体内容。二、原告在《行政起诉状》第2页倒数第4行到第3页第15行中表述的法条，是断章取义，不足以达到自行开采石场的条件和依据。三、原告在《行政起诉状》第3页16行到第4页第1行陈述内容和本案无关。原告在《行政起诉状》第4页2行陈述内容：“原告在陇息石场开采普通建筑材料的砂、石的石灰石岩用于自建楼房，不需要办理采矿许登记手续、领取采矿许可证，是符合《矿产资源法》第35条、《矿产资源法实施细则》第40条、《广西矿产资源管理条例》第18条的规定，是合法的”。原告误解了生活自用石料来搞建筑的规定。原告需要建房有450平米，需要租赁一个每年1万元的石场，没有考虑用料成本，还有安全措施，爆炸物的取用和管理，而且时间跨度是2年，按正常的私人建房每层建设30天左右，四层四个月可以完成，因此，被告认为原告的请求不合常理。综上所述，恳请法院驳回原告的所有诉讼请求。 被告田阳区人民政府无证据向本院提交。 被告田阳区自然资源局辩称：一、田阳区自然资源局出具《处理意见》是一种行政指导行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（四）项“公民、法人或者其他组织对不具有强制力的行政指导行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，该《意见书》不具有可诉性。二、原告提起的行政诉讼不符合行政诉讼法的规定，依法应当予以驳回。 被告田阳区自然资源局无证据向本院提交。 经庭审质证，被告田阳区人民政府对原告所举的证据的质证意见如下：对证据1的关联性有异议，认为该证据不是开采石场的充分理由；对证据2的三性无异议；对证据3、5的真实性、关联性无异议，对证明内容合法性有异议；对证据4、6的三性无异议，恰好证明被告依法依规作出了对原告的答复。 被告田阳区自然资源局对原告所举的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，认为原告所举的证据恰好证明被告没有违法行政。 本院对上述证据认证如下：两被告对原告所举的证据的真实性均无异议，对证据来源合法且与本案有关联的证据，可作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2019年12月12日，原告黄永保向被告田阳区自然资源局（原田阳县自然资源局）递交《要求确认采挖只能用作普通建筑材料砂、石、粘土权利申请书》，要求田阳区自然资源局确认原告在那坡镇××屯第8村民小组陇息（地名（地名石场，采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土用于申请人自建房屋，是否属于《矿产资源法》第三十五条规定和《广西矿产资源管理条例》第十八条规定的“个人为生活自用在规定范围内采挖只能用作普通建筑材料的砂、石粘土的，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证”的合法行为。2019年12月18日，田阳区自然资源局向原告作出《关于的处理意见》，该意见如下：“1、根据中华人民共和国矿产资源法（2009年修正）和广西壮族自治区矿产资源管理条例（2016年修正）的规定“个人为生活自用在规定范围内采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土的，不需要办理采矿登记手续”。但来文要求是租用那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息（地名（地名开采砂石矿来重建头塘镇××××号新房，不属于不用办理采矿许可证的情形，如建设所需请通过市场购买。2、若确需在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息（地名（地名开采石灰岩矿，需按采矿权审批登记依据办理采矿许可证，如发现有无证开采行为，将依法查处。”原告不服该处理意见，于2019年12月20日向田阳区人民政府申请行政复议。2019年12月26日，田阳区人民政府作出阳政复不受字[2019]第20号《不予受理行政复议申请决定书》，认为黄永保的申请不符合行政复议受案范围,对其申请不予立案受理。原告黄永保不服，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告的第一项诉讼请求是否为中级人民法院的受案范围？二、原告的第三项诉讼请求是否为人民法院行政诉讼的受案范围？三、田阳区人民政府作出的阳政复不受字[2019]第20号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法？四、原告要求两被告赔偿经济损失是否有事实和法律依据？ 关于焦点一，原告黄永保称田阳区人民政府作出不予受理复议申请决定，使得田阳区自然资源局的违法行为得以继续，故将田阳区人民政府和田阳区自然资源局作为本案的共同被告，坚持诉请撤销两被告分别作出的处理意见和不予受理复议决定。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”原告黄永保诉请撤销田阳区自然资源局的处理意见，不属于中级人民法院行政诉讼受案范围。其次，复议机关的不作为行为既包括逾期未作出复议决定的消极不作为，也包括以明示方式不予受理的积极不作为。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，而应选择其一。这是因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果必然导致复议机关同样要求对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则。本案原告黄永保即起诉田阳区自然资源局的处理意见，又起诉田阳区人民政府的不予受理复议决定，违反上述原则。最后，田阳区自然资源局作出的《关于的处理意见》只是告知原告租用陇息石块采砂石矿建房不属于不用办理采矿许可证的情形，该意见对原告的合法权益明显不产生实际影响。综上，原告的第一项诉讼请求于法无据，应不予支持。 关于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”原告黄永保请求确认其在那坡镇××屯第8村民小组废弃的陇息石场，开采普通建筑材料的砂、石、粘土用于自建楼房，不需要办理采矿登记手续、领取采矿许可证合法，不属于行政诉讼受案范围。 关于焦点三，原告同时起诉田阳区自然资源局的处理意见和田阳区人民政府的不予受理复议申请决定，对同一争议同时进行两种法律程序，违反一事不再理原则。但鉴于原告诉请撤销田阳区人民政府作出的不予受理复议申请决定书符合本院行政诉讼受案范围，为避免讼累，本院对该诉请进行审理。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”由于田阳区自然资源局的处理意见对原告的合法权益明显不产生实际影响，根据上述行政复议法的规定，原告复议申请不属于行政复议受案范围，田阳区人民政府作出的阳政复不受字[2019]第20号《不予受理行政复议申请决定书》合法，故本院对原告请求撤销田阳区人民政府作出不予受理行政复议决定不予支持。 关于焦点四，由于田阳区人民政府作出的不予受理行政复议申请决定合法，原告黄永保没有证据证明田阳区自然资源局和田阳区人民政府的行政行为损害了原告的合法权益，故本院对原告请求两被告赔偿经济损失8000元不予支持。 综上，原告的诉讼理由于法无据，诉讼请求不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄永保的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户名称：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黄春雷 审 判 员  许彩乐 人民陪审员  何桂珍 二〇二〇年六月二十三日 书 记 员  韦元杰