安徽省宿州市埇桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1302行初249号 原告：王辉，男，1969年3月24日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 委托代理人：许来永，安徽玉金律师事务所律师。 被告：宿州市埇桥区自然资源和规划局，住所地宿州市埇桥区磬云路汇金广场。 法定代表人：王启林，局长。 委托代理人：王亚飞，该单位执法大队大队长。 委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 原告王辉不服被告宿州市埇桥区自然资源和规划局行政处罚一案，于2019年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告王辉的委托代理人许来永，被告宿州市埇桥区自然资源和规划局的委托代理人王亚飞、张雪玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宿州市埇桥区自然资源和规划局于2019年11月7日作出行政处罚决定书，主要内容为，王辉，我局于2019年8月26日对你非法占地一案立案调查。经查，你于2013年-2014年，未经批准，擅自在苗安乡××××县道南侧非法占用1734平方米（合计2.601亩）土地建设“2112”标准化厂房。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实：谈话笔录、现场勘测笔录、土地利用总体规划布局图、土地利用现状局部图、停工通知及其他证据。我局依法向你下达了《行政处罚告知书》（宿埇自然资规执告〔2019〕273号）、行政处罚听证告知书（宿埇自然资规执听〔2019〕273号），告知你依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。你在期限内提出听证申请，我局于2019年10月31日召开听证会。你出具的相关证据资料不影响对违法占地事实的认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第八条和《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施标准（实行）》的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的2.601亩土地；2、没收在非法占用的土地上新建的1150.91平方米建筑物和其他设施；3、并处罚款人民币23880元。 原告王辉诉称，原告认为宿埇自然资规执罚〔2019〕273号行政处罚决定书认定事实不清，法律适用错误，依法应予以撤销，具体理由如下：一、被告处罚主体错误，原告王辉并不是适格的行政相对人。原告认为建设厂房的是宿州市埇桥区春苗种植专业合作社（以下简称合作社），该合作社为农民专业合作社性质企业，法定代表人为王辉。即使用地过程存在问题，行政相对人也是合作社，而不是王辉。2013年11月21日苗安乡人民政府与合作社签订《“2112”工程标准化厂房建设协议书》，明确由苗安乡人民政府提供位于苗安乡××路南侧土地作为厂房建设用地，并且保证土地不存在任何纠纷，如使用过程有任何纠纷政府负全部责任，政府负责协调建设、经营、办证手续。合作社一次性交付征地款总计715948.9元。根据合同约定即使存在手续不完善等问题，责任主体应该是苗安乡人民政府承担，而不能让企业为政府的过错买单，更不能让自然人王辉承担责任。 二、被告认定非法占用土地系事实认定错误。第一，2013年8月28日，宿州市埇桥区“2112”工程指挥部办公室关于对“2112”工程标准化厂房建设用地的建议向埇桥区国土局致函，明确根据区委、区政府对“2112”工程特事特办的新要求，“2112”工程建设在土地类别、土地用途，外商愿意来埇桥投资工业项目并按“2112”工程要求建标准化厂房，在土地使用上先施工再办手续，保证工程顺利实施。所以合作社建设厂房用地与政府政策相吻合，且交付土地使用费，并不存在非法占用的事实。第二，2013年10月24日，宿州市埇桥区发展和改革委员会作出发改综合［2013］215号文件，该文件对于合作社在苗安乡新建厂房、购置、安装设备及建设配套设施等工业项目予以备案，该文件抄送：区政府，市发改委，区住建、国土、环保、安监局。该文件也可以证明案涉工程经备案，合法建设。第三，苗安乡人民政府签订的《“2112”工程标准化厂房建设协议书》、《征地补偿协议》能够证实，征地行为系政府行为，原告王辉并不是土地征用人，是苗安乡人民政府征地交由合作社使用，原告王辉不存在非法占用土地的事实。第四，2014年5月8日埇桥区“2112”工程重点项目基本情况表，苗安乡人民政府领导要求加快施工进度，争取早日竣工。证明政府对案涉项目高度重视，大力扶持的态度。第五，2014年7月2日，苗安乡人民政府出具的关于苗安乡“2112”工程项目建设基本情况的报告，证明自2013年3月至今，苗安乡共有“2112”工程项目5个，其中案涉工程建设地点：苗安乡××路南侧，属于在建。第六，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。以上几点均可证实案涉工程用地系政府提供，不存在非法占用土地的情形。既然不存在非法占用土地的事实，便不存在违法行为，本案应属于认定的违法事实不清，依法不得给予行政处罚。 三、被告作出的责令退还非法占用2.601亩土地，没收新建1150.91平方米建筑物和其他设施，并处罚款人民币23880元的行政处罚决定没有事实及法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第八条行政处罚的种类：罚款，没收违法所得、没收违法财物，结合本案客观情况，无论是合作社还是王辉均不存在违法情形。发改委备案项目，人民政府提供建设用地，合作社投资建设，在建设厂房过程中不存在任何违法情形。土地上新建的1150.91平方米建筑物和其他设施不属于违法建筑，依法不应予以没收，被告作出的处罚无法律依据。 四、被告作出的处罚违反行政合理性原则、诚信原则。如果说案涉土地及厂房存在问题，仅仅是厂房建成后，人民政府没有及时帮助办理土地使用证的瑕疵，该现象属于普遍现象，合作社一直在积极办理后续手续，但是由于政府原因一直没有成功办理。现苗安乡“2112”工程项目建设5个，均存在同样的情况。合作社响应政府政策的号召，按照政府要求和安排投资建厂，为苗安乡的发展添砖加瓦。现仅仅因为后续手续没能及时办理这一瑕疵，被告一纸处罚，合作社的巨额投资付之一炬，造成重大资源损失与浪费，明显违背了行政合理性原则。纵观全案，合作社基于对政府的信赖，在政府的扶持、鼓励、帮助下迈出实业兴乡步伐，在创业的道路上，没有被困难其他外界因素击败，反而被其信赖的政府给了一记当头棒喝。所以被告的处罚与诚信原则相违背。综上所述，被告作出的行政处罚决定书，认定事实不清，法律适用错误，请求予以撤销。 原告向法院提交如下证据：1、宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》、原告身份证复印件，证明原告有权作为诉讼主体提起诉讼；2、“2112”标准化厂房建设协议书一份、征地补偿协议、法人营业执照、组织机构代码证，证明宿州市埇桥区春苗种植专业合作社使用土地是合法有效的；3、关于“2112”工程标准化厂房建设用地的建议、区发改委〔2013〕215号文件，证明合作社是经过发改委备案的；4、合作社工商登记档案，证明合作社是合法成立的。 被告宿州市埇桥区自然资源和规划局辩称，本局作出宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》的事实清楚。原告占用苗安乡××××县道南侧土地建设“2112”标准化厂房。该宗地在《宿州市埇桥区土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善》上规划为：村镇建设用地1516平方、公路用地218平方；在《土地利用现状图》上显示为：耕地1521平方、公路用地213平方米。原告认为该宗土地是苗安乡人民政府征收给其使用的，双方签订了协议书，支付了土地使用费用，且该项目经政府立项审批，属于合法用地，不存在非法用地问题；另该宗土地的使用人也不是原告个人，是宿州市埇桥区春苗种植合作社。但经调查，案涉土地并没有依法办理用地审批手续，苗安乡人民政府与原告签订的协议书因苗安乡人民政府没有使用案涉土地的审批权，属于无效协议。因原告与苗安乡人民政府签订的协议只是其个人签字，没有加盖任何单位的公章，原告也自认该项目属于其所建，房屋租金也是原告个人收取，因此，被告认为该宗土地的违法主体是原告个人。综上，被告作出的宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿。二、被告宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》程序合法。2013年至2014年原告未经批准占用苗安乡××××县道南侧土地建设“2112”标准化厂房。2019年8月16日被告接到该案件线索后，进行了违法线索登记，2019年8月26日被告对原告非法占用土地一案进行立案。被告询问了原告和其他相关证人，进行了现场勘测，套合了《宿州市埇桥区土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善》，进行了案件会审形成《土地违法案件调查报告》，提请法制科进行了合法性审查，于2019年10月11日向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，依照原告的听证申请进行了听证。被告于2019年11月7日作出宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》，于2019年11月8日送达给原告。因此，被告的行政处罚决定书程序合法。三、被告作出的宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》适用法律适当。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，作出的处罚决定，适用法律正确。综上，被告对原告作出的宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 被告宿州市埇桥区自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：１、被告对王辉的询问笔录两份、对曹丙松的询问笔录、对承租人蒲善峰的询问笔录，证明王辉自认房屋是其个人所建，产权是属于个人的，蒲善锋是从王辉个人手里租用的，本案的行政相对人是王辉；2、宿州市埇桥区土地利用总体规划（2006-2020年），证明规划的土地可以由耕地转化为建设用地；3、照片一组，证明王辉违法建设厂房；4、2019年违法线索登记表、立案呈批表、土地违法案件调查报告、重大行政执法决定提请法制审核、重大行政执法决定法制审核审批表、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、法律文书送达回证、听证通知书、听证申请书、听证签到簿、听证笔录、行政处罚听证会报告书（违法用地处罚）、行政处罚决定书，证明被告作出宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》程序合法；5、《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条，《中华人民共和国行政处罚法》，证明被告作出的处罚决定适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告提交证据质证意见为，对事实证据真实性无异议，关联性有异议；对程序性证据有异议，对法律依据真实性无异议。对所有证据的合法性有异议。被告对原告提交证据质证意见为，证据1无异议，证据2协议书的真实性无异议，关联性有异议，该协议书与本案没有关联性；征地补偿协议是复印件，内容不合法，是无效的；营业执照与本案没有关联性；证据3与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的，发改委的文件与本案没有关联性，证明案涉土地是王辉个人行为；证据4真实性无异议，与本案无关联性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，来源合法，内容真实，与本案有关联性，证据效力予以确认。被告提交的证据真实性、合法性予以确认，关联性、证明目的不予确认。 经审理查明，原告王辉系宿州市埇桥区春苗种植专业合作社（以下简称春苗合作社）的法定代表人。2012年6月，王辉、徐春苗、王彦亮、朱从勤、李莉、朱井雷、朱井松、王井升八位农民发起设立春苗合作社，全体设立人按照章程选举王辉为理事长，并担任法定代表人。2012年7月23日办理了营业执照。2013年埇桥区“2112”工程重点工业项目启动，春苗合作社与苗安乡人民政府签订“2112”工程标准化厂房建设协议书，约定苗安乡政府为春苗合作社提供一块位于苗安乡××路南侧的土地，面积为20.57亩。春苗合作社必须在规定的建设时间内，按照区“2112”工程实施方案要求建成标准化厂房。王辉代表春苗合作社在该协议上签字，并根据协议约定向苗安乡政府交纳了征地补偿款715948.9元，苗安乡政府承诺交付的土地不存在任何纠纷，如因土地权属、土地使用过程中而导致的任何纠纷，由苗安乡政府负全部责任。2013年10月20日，春苗合作社在苗安乡曹集村村××县××南侧××2.601亩建设厂房1150.91平方米用于大豆深加工。另查明，案涉土地未依法办理用地审批手续。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。被告作为负责管理土地的部门，具有监督管理辖区范围内土地合法使用的职责。本案的争议焦点是被告作出的行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。本案中，原告根据对王辉等的问话笔录认定案涉土地及“2112”标准化厂房是王辉个人非法占用并承建，并对王辉个人进行行政处罚属于认定事实不清，主要证据不足。春苗合作社于2012年7月23日成立，2013年11月21日苗安乡人民政府与其签订协议，将案涉土地交付给春苗合作社使用，王辉在该协议上签字。王辉作为春苗合作社的法定代表人，其签字的行为是职务行为，被告不能据此认定是王辉的个人行为，进而对王辉个人做出行政处罚。故被告对原告作出的宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》主要证据不足，认定事实不清，依法应予以撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告宿州市埇桥区自然资源和规划局于2019年11月7日作出的宿埇自然资规执罚〔2019〕273号《行政处罚决定书》的行政行为。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  马 强 审 判 员  陈盼盼 人民陪审员  滕丙玉 二〇二〇年六月三日 书 记 员  解文维 附法律条文如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。