青海省海东市中级人民法院行政判决书（2020）青02行初10号原告海东市乐都区新民种植专业合作社。法定代表人权某，系该合作社理事长。被告海东市乐都区人民政府。法定代表人曾某。委托代理人董某。委托代理人张某1，系青海智凡律师事务所律师。被告海东市乐都区瞿昙镇人民政府。法定代表人谷某。负责人马某。委托代理人张某2，系青海磐佑律师事务所律师。原告海东市乐都区新民种植专业合作社（以下简称新民种植合作社）不服被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区政府）、海东市乐都区瞿昙镇人民政府（以下简称瞿昙镇政府）强制拆除养殖场行为，于2019年7月11日向本院提起行政诉讼，本院以原告不是本案的适格原告主体为由，作出（2019）青02行初33号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院作出（2019）青行终129号行政裁定，裁定指令本院继续审理。本案于2020年3月20日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告新民种植合作社法定代表人权某，被告乐都区政府委托代理人董某、张某1，被告瞿昙镇政府负责人马某、委托代理人张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年2月28日，被告乐都区政府、瞿昙镇政府组织联合执法队对位于海东市××区的养殖场予以强制拆除。原告海东市乐都区新民种植专业合作社诉称，原告系2010年10月27日经被告及其职能部门批准设立的合法种植企业，通过自有资金及国家扶持资金建设而成，场区共建有办公室、厂房共计3000余平米，并依据青海省农牧厅颁发的《青海省黄河、湟水河流域特色农牧业发展规划》的要求进行经营，且在经营过程中得到被告的鼓励，并打造成为乐都地区特色种养殖企业，为当地种养殖业发展作出了贡献。2019年1月28日二被告在不告知原告任何理由的情况下，要求原告于2019年1月29日18时之前自行拆除。2019年2月28日，被告在未告知原告、未给原告出具任何法律文书及工作证件的情况下，组织多部门人员，非法调集公安人员，粗暴的对原告法定代表人及其父亲违法使用警用械具，限制其人身自由后，将原告合法建设的种植企业的厂房及其他附属设施全部进行强制拆除，种植场内设备设施全部毁损。原告认为，被告及其有权认定违章建筑的行政机关未作出认定原告企业的厂房及办公室属于违章建筑的行政处罚决定书并依法送达原告，且拆除前未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据、原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限，执法人员在现场未出示工作证件的前提下，组织多部门人员，非法调集公安人员，采取突击，限制原告及其父亲人身自由，进行暴力强拆原告厂房的行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，其违法强拆原告种植场的行为无事实依据且程序严重违法，由于被告的强制拆除行为造成原告厂房、办公室等其他附属设备全部损毁，给原告造成了巨大的经济损失。为维护原告的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及相关司法解释的规定，提起诉讼，请求：1.依法确认二被告强制拆除原告种植合作社的具体行政行为违法；2、依法判令被告赔偿因违法强拆给原告造成的经济损失150万元；3、本案全部诉讼费用由二被告承担。被告乐都区政府辩称：一、本案原告诉讼主体不适格，应当予以驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，提起行政诉讼的原告应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案为保护耕地，严厉打击违法违规非农建设的行为，就乐都区辖区内存在的大棚房问题全面排查。通过排查发现海东市乐都区瞿昙镇人民政府辖区内乐都新鸿养殖场存在非法占地修建养殖场的问题，属于“大棚房”问题专项清理工作内容范围内，故被告依法拆除的主体是乐都新鸿养殖场。经查，乐都新鸿养殖场为2010年4月16日依法由海东市乐都区工商行政管理局登记成立的个人独资企业，其具有《中华人民共和国行政诉讼法》“其他组织”的原告主体资格。因此，原告以“海某”作为原告起诉与本案所涉行政行为没有利害关系，其无权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，应当予以驳回原告的起诉。二、被告具有耕地保护、遏制农地非农化及对违法违规非农建设行为强制拆除的法定职权。依照《土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告乐都区人民政府具有责成相关部门对原告厂房及附属设施进行拆除的法定职责。三、被告组织相关部门依法强制拆除原告厂房等附属设施符合法律规定。被告根据上级单位下发的文件精神指导，根据本辖区实际情况，特印发《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于的通知》，对本辖区内存在的“大棚房”问题进行全面清理排查，经过排查，乐都新鸿养殖场在未取得用地手续情形下，占用村集体土地修建养殖场，属于“大棚房”整治清理工作范围内容，工作人员即开展排查清理工作，包括对乐都新鸿养殖场的厂房及设施进行丈量、对所有物品进行登记等。清查工作完毕后于2019年1月28日向乐都新鸿养殖场下发《限期拆除通知书》，要求乐都新鸿养殖场自行拆除，但乐都新鸿养殖场未能自行拆除，后于2019年2月25日向乐都新鸿养殖场下发《强制拆除通知书》，并组织联合执法队强制拆除乐都新鸿养殖场厂房及设施。在拆除过程中，工作人员严格遵守法律规定，无任何违法拆除行为。故被告针对乐都新鸿养殖场的拆除行为事实清楚，程序合法。四、被告强制拆除行为为履行法定职责的合法行为，原告获取行政赔偿被诉的行政行为应当是违法行政行为，因此，原告要求赔偿应以第一项诉求为前提，且本案中原告主张150万元损失无事实与法律依据，应依法予以驳回。综上，本案原告诉讼主体不适格，被告具有拆除的法定职权，且被告的拆除行为事实清楚、程序合法，应当予以驳回起诉。被告瞿昙镇政府辩称内容与被告乐都区政府一致。被告乐都区政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：第一组证据：1.原告工商信息；2.拆除现场照片。第一组证据证明被告拆除的主体为新鸿养殖场。第二组证据：1.东政办[2018]207号《海东市人民政府办公室关于印发的通知》；2.乐政办[2012]194号《乐都县人民政府办公室转发县水利局关于》；3.乐办发[2018]13号《中共海东市乐都区委办公室、海东市乐都区人民政府办公室关于印发的通知》；4.乐政办[2018]200号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于的通知》；5.《2019年瞿昙镇新联村权某拆除房屋登记表》；6.《“大棚房”农家乐排查情况表》；7.《“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表》；8.《限期拆除通知书》；9.《强制拆除通知书》，第二组证据证明乐都区人民政府就辖区内存在的“大棚房”问题进行排查，通过排查发现乐都新鸿养殖场存在违法用地的情形，乐都区人民政府依法向乐都新鸿养殖场发出限期拆除通知，在乐都新鸿养殖场不能自行拆除的情形下，被告责成瞿昙镇人民政府组织相关部门依法对乐都新鸿养殖场进行强制拆除。第二被告瞿昙镇政府的证据，同乐都区政府的证据一致。原告当庭对二被告提供的证据不发表质证意见。本院认为被告提供的证据符合证据的三性要求，对其证明效力本院予以确认。根据各方当事人庭审陈述及对上述证据的认证，本案认定事实如下：为了认真贯彻落实农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案通知》，海东市人民政府根据《青海省“大棚房”问题大棚房专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》，于2018年10月10日下发了东政办［2018］207号《海东市“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》，要求辖区各县区人民政府、市政府有关部门认真贯彻执行。2018年10月12日，海东市乐都区人民政府办公室下发乐政办［2018］200号《海东市乐都区“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》。根据上述方案，瞿昙镇政府对本辖区内存在的“大棚房”问题进行清理排查，经过排查，确认权某的乐都新鸿养殖场在未取得用地手续情形下，占用村集体土地修建养殖场，属于“大棚房”整治清理的范围。2019年1月28日瞿昙镇人民政府制作出《瞿昙镇“大棚房”排查问题整改方案》，针对瞿昙镇权某养殖场整治的问题提出整改方案。同日，瞿昙镇政府向权某作出《限期拆除通知书》，认为权某未取得用地手续，在本村占用村集体土地修建养殖场，违背了《中华人民共和国土地管理法》和《关于集中开展严厉打击各类违法用地专项整治行动实施方案的通知》，权某占地建房行为属于非法占地，并通知权某自接到本通知之日起至1月29日18时之前自行拆除违法建筑，逾期没有拆除的，将依法组织强制拆除。2019年2月25日，瞿昙镇人民政府向权某下达《强制拆除通知书》，具体内容为：“瞿昙镇人民政府于2019年1月28日向你下达《限期拆除通知书》，请你在限期内自行拆除违法建筑，由于为你未按通知书要求自行拆除，3日后镇政府将组织联合执法对你违法建筑依法进行强制拆除，请在收到本通知后自行清理搬运相关物品及设施，否则造成的损失将自行承担”。同年2月28日，乐都区政府、瞿昙镇政府组织联合执法队对位于海东市××区的养殖场予以强制拆除，并制定了2019瞿昙镇新联村权某拆除房屋登记表。又查，2019年3月18日，权某以被告的强制拆除行为违法为由，以海某为原告，向本院提起行政诉讼。本院经审查认为，本案被告强制拆除的对象是新鸿养殖场，而非海某，该种植专业合作社不是本案的适格原告，并作出（2019）青02行初33号行政裁定，裁定驳回原告海某的起诉。后原告不服，上诉于青海省高级人民法院，青海省高级人民法院经审理查明，2010年10月27日，权某设立乐都县新民养殖专业合作社。2019年1月24日，经海东市乐都区市场监督管理局审查，准予权某将乐都县新民养殖专业合作社更名为海某。海某和乐都新鸿养殖场的的经营场所均位××区。该院认为，案涉专业合作社更名前后的法定代表人均是权某，且住所地均在乐都区瞿昙镇新联村**，故此能确定权某所有的的位××区的新民种植专业合作社与本案强制拆除行为具有利害关系，原告具有原告主体资格，并作出（2019）青行终129号行政裁定，裁定撤销本院（2019）青02行初33号行政裁定，指令本院继续审理。本院认为，审查、确认原告的诉讼请求能否成立，涉及的争议焦点及具体问题有四：1、关于本案强制拆除的执行依据《限期拆除通知书》的合法性问题，即权某的养殖场是否应当予以拆除的问题；2、关于被告实施的强制拆除行为是否符合法定程序的问题。3、关于被告是否具有行政强制执行权，即被告是否具有强制拆除权的问题；4、原告要求赔偿因强制拆除给原告造成的经济损失150万元的行政赔偿请求是否成立的问题。1、关于本案强制拆除的执行依据《限期拆除通知书》的合法性问题，即权某的养殖场是否应当予以拆除的问题；《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第三十六条规定：“.....禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”本案权某的养殖场，在未取得用地审批手续情形下，在乡镇、村庄规划区内，占用农用地修建养殖场设施、厂房，属于《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定的关于禁止擅自在耕地上建房的情形；根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条关于在乡、村庄规划区内进行乡镇企业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证的规定，权某的养殖场设施厂房没有取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑。同时原告也没有根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款关于“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”的规定，办理用地审批手续，属于农地非农化“大棚房”违法用地专项清理整治的范围。被告于2019年1月28作出的《限期拆除通知书》符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定。故此，本案强制拆除的执行依据《限期拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确、权某的养殖场依法应当予以拆除。2、被告实施的强制拆除行为是否符合法定程序的问题。被告在落实全国性的“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化中，面对任务重、时间紧的压力，在对权某的养殖场实施强制拆除之前，先行按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，于2019年1月28日向其下达了《限期拆除通知书》，保证了其自行拆除的权利。经催告原告无正当理由，逾期仍不履行行政决定，被告瞿昙镇政府遂按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，于2019年2月25日向权某下达了相当于强制执行决定的《强制拆除通知书》，在实施强制拆除的过程中制定了《2019瞿昙镇新联村权某拆除房屋登记表》，故此，被告实施的强制拆除行为符合法定程序。3、关于被告是否具有行政强制执行权，即被告是否具有强制拆除权的问题；本案被诉强制拆除行为，既有被告乐都区政府责成与组织的行为，又有被告瞿昙镇政府以自己名义作出的《强制拆除通知书》，原告以乐都区政府与瞿昙镇政府为被告起诉，符合本案强制拆除的实际情况。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”尽管被告实施强制拆除的行为是为了落实上级部门《关于集中开展严厉打击各类违法用地专项整治行动实施方案》，但是具体到本案被诉行政行为的性质，则为强制拆除违法建筑，依据上述法律规定，本案二被告具有行政强制执行权。4、关于原告要求赔偿因违法强制拆除造成150万元经济损失的行政赔偿请求是否成立的问题。原告的养殖场没有按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款的规定，取得乡村建设规划许可证，擅自在耕地建厂房，违背了《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第三十六条第二款规定，属于违法建筑，依法应当予以强制拆除。其拆除造成的损失不是当事人的合法财产，不属于国家赔偿法中的合法权益。被告在实施强制拆除中，不存在剥夺行政相对人自行拆除权等程序违法问题，原告也没有提出被告存在野蛮违法拆除，导致拆除损失扩大的问题。且原告对其所主张的150万元经济损失的具体数额没有提供相应的事实与证据。故此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告要求赔偿因违法强制拆除造成150万元经济损失的行政赔偿请求不能成立。综上，被告于2019年2月28日实施的强制拆除行为，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告提出的行政赔偿请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告海东市乐都区新民种植专业合作社的诉讼请求。本案案件受理费50元由原告海某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祝玉芝审判员 丁 亮审判员 薛红玲 二〇二〇年六月二日（法官助理 马玉兰书记员 宋久艳 附：相关法律规定1、《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。2.《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第三十六条非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第七十四条违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。3.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。4.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。