山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终221号   上诉人（原审原告）李永同，男，汉族，1970年2月23日出生，住山西省泽州。   委托代理人李利萍，女，汉族，1972年12月5日出生，住山西省泽州县，系李永同妻子。   被上诉人（原审被告）泽州县人民政府。   法定代表人张军，该县县长。   出庭负责人张翀，泽州县人民政府副县长。   委托代理人陈泽华，北京盈科（晋城）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）泽州县自然资源局。   法定代表人侯占方，该局局长。   出庭负责人张彩云，泽州县自然资源局副局长。   委托代理人聂风娥，泽州县自然资源局工作人员。   委托代理人李剑涛，北京盈科（晋城）律师事务所律师。   李永同因诉泽州县人民政府、泽州县自然资源局土地行政补偿一案，不服山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李永同的委托代理人李利萍，被上诉人泽州县人民政府出庭负责人张翀及委托代理人陈泽华，被上诉人泽州县自然资源局出庭负责人张彩云及委托代理人聂风娥、李剑涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，组织实施征地补偿、安置方案的法定职责由市、县人民政府土地行政主管部门行使。原告李永同要求被告给予其耕地补偿费、青苗补偿费并补交社会保障费，即要求被告泽州县人民政府、泽州县自然资源局履行征地补偿、安置的法定职责。但本案中进行征地补偿、安置的法定职责依法应由泽州县自然资源局行使，泽州县人民政府并不是本案的适格被告，故李永同对泽州县人民政府的起诉，因被告不适格依法应驳回起诉。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当符合“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件。本院对以泽州县自然资源局为被告的案件不具有管辖权。李永同对泽州县自然资源局的起诉，亦应依法予以驳回起诉。李永同可向具有管辖权的人民法院提起本案诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回原告李永同的起诉。   李永同上诉称，一、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一条规定，严格执行土地管理法律法规；第十五条规定，要加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、直辖市、自治区人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。村委没有制定分配方案的权利。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和第二款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案被依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。原审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，属于适用法律错误。泽州县自然资源局的上级主管部门是泽州县人民政府，所以泽州县自然资源局和泽州县人民政府作为被告的诉讼主体是适格的。   泽州县人民政府答辩称，一、答辩人被告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据该规定确立的举证责任分配原则，上诉人在提起诉讼时应当负有证明被诉行政行为系由答辩人作出等基本事实的义务。而在本案中，答辩人泽州县人民政府并未作出任何具体行政行为，上诉人也未举证证明答辩人作出了与其有利害关系的具体行政行为。故泽州县人民政府并非本案适格被告主体。二、答辩人的行政主管部门正在加紧督促相关单位对涉及被征地农户的社会保险费进行核算，以保护被征地农户的合法权益得到落实。答辩人的下属国土部门已于2020年1月9日向被征地所涉乡镇人民政府下发了《关于加快办理被征地农民社保手续的函》，督促所涉及到的被征地村委制定被征地农民参加基本养老保险补贴方案，审核补贴对象名单及金额，做好报审资料的上报工作，加快推进项目社保手续的办理，保障被征地农户的合法权益不受侵害。综上所述，答辩人未针对国道G342晋城市国境段改线工程项目作出过任何具体行政行为，非本案适格被告主体。此外，为维护被征地农民的合法权益，泽州县自然资源局作为泽州县人民政府的职能单位，正在收集相关资料并督促相关单位履行征地报批前的社保审核和补贴资金的预存工作。因此，请求依法驳回上诉，维持原审裁定。   泽州县自然资源局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，应依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条之规定，“基层人民法院管辖第一审行政案件”。答辩人作为泽州县人民政府的职能部门，具有独立的法人地位，独立行使自己的职责。因此，上诉人如果认为答辩人作出的行政行为损害其合法权益的，应当向有管辖权的基层人民法院提起一审诉讼。本案中，上诉人对答辩人提起的诉讼，原审法院并不具有管辖权。因此，原审法院驳回起诉正确，应依法予以维持。二、诉争土地尚处于收集资料、准备阶段，尚未进行报审。答辩人目前根据晋自然资函[2020]237号《山西省自然资源厅关于认真贯彻实施新修订＜土地管理法＞依法做好征地管理工作的通知》的文件要求，正在对相关材料进行收集准备，以协助完成征地报批程序。答辩人之前做出的勘测定界、发出听证告知书、举行听证等行为均是征地报批前的准备行为。因诉争土地涉及项目尚未报审，新土地管理法已生效，根据《山西省自然资源厅关于认真贯彻实施新修订＜土地管理法＞依法做好征地管理工作的通知》（晋自然资函[2020]237号），为贯彻落实新法有关要求，加快征地报批工作，答辩人正在根据文件要求重新履行报审程序。目前国道G342晋城市过境段改线工程项目正处于收集材料准备报审阶段。三、答辩人正在对违法占地的建设单位依法进行处罚。诉争土地上进行的国道G342晋城市国境段改线工程项目属于省重点工程，建设单位为加快完成建设任务，保证改线工程顺利进行，在依法缴纳了占地补偿费的前提下已提前进场施工。答辩人在了解到相关情况后已依法进行了调查核实，目前正在根据相关法律法规对建设单位进行处罚。四、答辩人已将预征地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费一次性支付给了辘轳井村村委。用地单位进地施工后，为维护被征地农民的合法权益，保障其正常生活，答辩人已提前将预征地土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等费用按照《山西省人民政府办公厅关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（2018年6月4日施行）中所规定的标准支付给了辘轳井村村委。五、上诉人对征地补偿费的分配不满，应当通过其他途径解决。本案一审时上诉人认为村委未对其享有的自留地进行补偿，但是其并未出具相关的权属证明，答辩人将征地范围内的土地补偿费足额支付给辘轳井村村委符合法律规定。上诉人对征地补偿费的分配不满，应当通过其他途径解决。六、答辩人正在加紧督促相关单位对涉及被征地农户的社会保险费进行核算，以保护被征地农户的合法权益得到落实。答辩人已于2020年1月9日向被征地所涉乡镇人民政府下发了《关于加快办理被征地农民社保手续的函》，督促所涉及到的被征地村委制定被征地农民参加基本养老保险补贴方案，审核补贴对象名单及金额，做好报审资料的上报工作，加快推进项目社保手续的办理，保障被征地农户的合法权益不受侵害。综上所述，当前该预征地项目正处于资料收集阶段，答辩人未作出过实际影响上诉人权利义务的行政行为，此外，为维护农民的合法权益，相应的补偿款已经提前支付给辘轳井村村委，且社会保险费正在加紧核算实施。故上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉请求，依法维持原审裁定。   二审经审理查明，泽州县人民政府拟征收上诉人所在南村镇辘轳井村集体土地作为国道G342晋城市过境段改线工程（泽州段）项目用地。上诉人的承包地位于涉案国道G342晋城市过境段改线工程（泽州段）项目用地范围内。2018年5月16日，泽州县自然资源局（原泽州县国土资源局）向南村镇辘轳井村下发《征收听证告知书》（国土资听告字[2018]第79号）。2018年6月27日，南村镇辘轳井村村民委员会向泽州县自然资源局提出听证申请，2018年7月10日，泽州县自然资源局针对征地补偿事宜形成听证会议纪要。2018年8月20日，泽州县自然资源局第二次下发《征收听证告知书》（国土资听告字[2018]第122号），告知南村镇辘轳井村村民委员会拟征收该村土地范围及补偿标准，南村镇辘轳井村村民委员会放弃征地听证，同意按照该方案执行。2018年10月22日，泽州县自然资源局作出《关于征缴被征地农民社会保障费用的函》（泽国土资利函[2018]16号），告知泽州县人力资源和社会保障局及时清算被征地农民社会保障费用。   本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款和第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，市、县人民政府及土地行政主管部门是代表国家负责土地征收与补偿的法定主体。   关于支付征地补偿等费用的责任主体，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定，“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。另外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收与补偿安置组织实施方面有明确的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施，其中包括征收土地的各项费用的支付等。市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收过程中应当严格依照法定程序履行各自的法定职责，确保被征收人的正当权益获得公平及时的实现，否则将依法承担相应的法律责任。换言之，一般情况下，征收土地补偿安置费用的支付属于土地行政主管部门的职责，但市、县人民政府如未履行征收土地方案公告和征地补偿、安置方案批准等法定职责，则不能排除其亦负有支付征收土地补偿安置费用的职责。本案中，被上诉人主张所涉征地的相关补偿费用已全额支付给上诉人所在村委会，却未能在举证期限内提交征地补偿、安置方案的批准文件。在此情况下，上诉人请求判令行政机关履行支付补偿费用的职责，市、县人民政府亦可成为行政诉讼的适格被告。因此，本案中上诉人有权请求泽州县人民政府及其土地行政主管部门泽州县自然资源局履行补偿职责。   综上，原审法院以泽州县人民政府的被告主体不适格为由裁定驳回起诉欠妥，应予纠正。上诉人的上诉理由成立。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：   一、撤销山西省长治市中级人民法院（2019）晋04行初81号行政裁定；   二、本案指令山西省长治市中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 刘 群   审判员 耿转成   审判员 李克恭     二○二○年六月二十九日   法官助理 郭 伟   书记员 田显军