广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终75号上诉人（原审原告）李宇富，男，汉族，1979年8月10日出生，住广东省化州市鉴江区**********。委托代理人陈一德，广东法申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局（原化州市国土资源局）。住所地：广东省化州市北岸瓜垌小区。法定代表人冯孔浪，局长。上诉人李宇富诉被上诉人化州市自然资源局（以下简称化州自然局）行政处罚一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初179号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年12月10日，广东鉴江经济开发试验区规划建设办公室向李宇富核发了乡字第2xx号《乡村建设规划许可证》，核准李宇富使用化州市鉴江区**********旧茂化公路边的91.87平方米土地作住宅用地。李宇富取得《乡村建设规划许可证》后，即开始在上述住宅用地进行房屋建设，现已建好房屋的基础及一楼的主体。2018年11月16日，原化州市国土资源局（现化州市自然资源局）的派出机构化州市国土资源局鉴江国土资源所巡查发现李宇富未经批准，擅自占用上述住宅用地的其中35.4平方米集体建设用地建房，现场在建主体。经该所询问，李宇富确认其系使用村集体分配的宅基地建房，建房用地面积约为86.4平方米，建房用地中包括了其父亲李永国持有的化集建（91）字第0706xx号《集体土地建设用地使用证》项下51平方米土地，建房超建的土地面积为35.4平方米。2018年11月16日，原化州市国土资源局对李宇富未经批准擅自在化州市鉴江区**********位于旧茂化路边的上述建设用地35.4平方米建房的行为，向李宇富作出化国土资执法（停工）字[2018]鉴224号《责令停止违法行为通知书》，责令李宇富立即停止上述违法行为；同时作出化国土资执法（责改）字[2018]第鉴224号《责令改正违法行为通知书》，责令李宇富立即停止上述违法行为，并在十五天内自行退还非法占用的土地。以上《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》于2018年11月16日向李宇富送达。2018年12月7日，原化州市国土资源局向李宇富作出化国土资执法（处告）字[2018]鉴224号《行政处罚告知书》，告知李宇富其上述违法占用建设用地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十九条及第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，拟对李宇富作出如下行政处罚：1、没收李宇富非法占用建设用地上新建的建筑物和其他设施；2、对李宇富非法占用建设用地建房面积35.4平方米处以每平方米10元的罚款，共款354元整；同时告知李宇富对上述行政处罚享有陈述和申辩的权利。同日，原化州市国土资源局将该《行政处罚告知书》送达给李宇富。李宇富收到上述《行政处罚告知书》后，没有向原化州市国土资源局提出陈述、申辩。2018年12月12日，原化州市国土资源局向李宇富作出涉案的化国土资执法（决定）字[2018]第鉴江224号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对李宇富上述违法占用建设用地建房的行为作出以下行政处罚：1、没收李宇富违法占用建设用地上新建的建筑物和其他设施；2、对李宇富违法占用建设用地建房面积35.4平方米处以每平方米10元的罚款，共款354元整。该《行政处罚决定书》于2018年12月19日向李宇富送达。李宇富不服上述行政处罚，认为其涉案建房的建设用地是其祖遗宅基地，是大北国村集体和村民以及东方红村委会同意其建房的，且该地已办理包括涉案建房用地在内的乡字第2xx号《乡村建设规划许可证》，原化州市国土资源局对其作出处罚没有事实依据，遂于2019年6月10日诉至原审法院，请求：1、依法撤销原化州市国土资源局2018年12月12日作出的化国土资执法（决定）字[2018]第鉴江224号《行政处罚决定书》；2、案件受理费由被告承担。原审法院另查明，1991年9月8日，原化州县人民政府向李宇富的父亲李永国颁发了化集建（91）字第0706xx号《集体土地建设用地使用证》，四至为：东至空地，南至空地，西至李丰富屋公巷0.3米，北至空地，面积为51平方米。李宇富涉案的约86.4平方米建房用地，包括其父亲李永国以上《集体土地建设用地使用证》项下的51平方米土地，及未办理建房用地审批手续的上述35.4平方米建设用地。原审法院认为，《茂名市农村村民建房用地管理暂行办法》第二十三条规定：“建房户未经批准占用土地建房或超过批准面积多占的土地，按非法占用土地处理。”《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，李宇富确认其涉案建房用地面积约为86.4平方米，其中包括其父亲李永国持有的化集建（91）字第0706xx号《集体土地建设用地使用证》项下的51平方米土地，建房超建的用地面积为35.4平方米。经审查，对该超建的35.4平方米建设用地，李宇富虽然办理了包括该超建用地在内的共91.87平方米住宅用地的乡字第2xx号《乡村建设规划许可证》，但未依法办理该超建35.4平方米建设用地的建房用地审批手续即进行涉案房屋建设，其建设行为违反了上述法律规定，属未经批准非法占用土地进行房屋建设的情形。据此，原化州市国土资源局经调查，认定李宇富非法占用35.4平方米的建设用地建房，在依法履行相关行政处罚告知程序后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出涉案的化国土资执法（决定）字[2018]第鉴江224号《行政处罚决定书》，对李宇富处以没收违法占用建设用地上新建的建筑物和其他设施以及对李宇富违法占用建设用地建房面积35.4平方米处以每平方米10元的罚款共款354元的行政处罚，事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序。李宇富请求撤销上述《行政处罚决定书》，理据不足，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李宇富的诉讼请求。上诉人李宇富不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定上诉人未经批准非法占用集体土地建房，严重违背事实。上诉人的父亲李永国在1991年9月8日已持有化集建（91）字第0706xx号《集体土地建设用地使用证》，用地面积51平方米，并建有一座平房，一直居住至2015年12月。上诉人在此基础上进行拆旧建新，并依法进行扩建。其拆旧建新及扩建使用的土地，经广东鉴江经济开发试验区规划建设办公室批准向李宇富核发了乡字第2xx号《乡村建设规划许可证》，核准上诉人使用的建房用地为91.87平方米，该规划建设许可行为已经上诉人所在的大北国村集体和东方红村委会的同意。之后，上诉人就上述拆旧建新及扩建使用的土地依法填写了《化州市农（居）民申请建房用地呈批表》，大北国村经济合作社及东方红村委会均在该批准同意上诉人使用91.87平方米的土地建房。由此可见，上诉人根本不存在多占集体土地35.4平方米建房的事实，原审判决以此为由驳回上诉人的诉讼请求明显错误。二、从2015年12月至今，在长达四年的时间里，上诉人不间断地向化州自然局申请核发建设用地许可证，并依法多次提交了有关材料，但化州自然局拒绝给上诉人核发建设用地许可证，其行为是严重的行政不作为。化州自然局拒绝核发建设用地许可证给上诉人，不应成为对上诉人进行行政处罚的理由。化州自然局的行政不作为，上诉人已另案提起行政诉讼。为此，上诉人特提起上诉，请二审法院依法撤销原审判决和撤销被诉行政处罚决定。被上诉人化州自然局没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，2015年10月22日，李宇富就涉案土地向其所在的村集体和广东鉴江经济开发试验区东方红村民委员会申请建房用地许可，经批准同意后于当日向化州自然局申请建设用地许可证。2015年12月10日，广东鉴江经济开发试验区规划建设办公室就涉案土地向李宇富核发乡字第2xx号《乡村建设规划许可证》，核准建设面积91.87平方米。2017年10月22日，李宇富再次向化州自然局补充提交了行政许可申请书、一户一宅证明、村民小组长身份证明等材料。化州自然局收到上述材料后至今未对李宇富的用地申请作出处理。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依据该规定，公民、法人或其他组织使用土地建设必须经土地管理部门的批准，未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，其行为应当受到行政处罚。本案中，李宇富现使用的涉案土地虽然取得了建设规划许可证及其所在村集体、村委会的批准，但该土地中的35.4平方米土地李宇富从未获得土地管理部门批准及相关用地权属证书，故李宇富在未经土地管理部门批准的情况下占用35.4平方米的土地进行建设，显然构成非法占用土地的行为。化州自然局对此作出涉案行政处罚，并无不当。原审判决依据上述事实驳回李宇富的诉讼请求，亦无不妥。上诉人李宇富上诉称其使用涉案土地的行为已获得建设规划许可证及村集体、村委会的批准，不存在非法占用土地的行为。虽然李宇富的用地行为已经其所在的村集体、村委会的批准同意，并取得了该地的建设规划许可证，但该批准许可行为只是申请土地管理部门批准用地的前置条件，并不等同于使用土地的权属凭证。李宇富以此主张其行为不应受到行政处罚，缺乏法律依据，也与上述法律规定不符，故对其主张本院不予支持。应当指出的是，李宇富的用地申请在2015年就已向化州自然局提交，化州自然局本应在法定期限内对该申请予以审查并根据审查的结果作出处理，但化州自然局直至现在也没有对李宇富的用地申请作出处理，在此情况下还对李宇富的用地行为作出行政处罚，似有给人为罚而罚，以罚代管之嫌，不利于和谐社会的建设发展。为此，建议化州自然局尽快对李宇富的用地申请作出处理，以尽土地管理之职责。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人李宇富上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李宇富负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年五月十八日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。