河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行终114号上诉人（原审原告）牛明孝，男，汉族，1955年11月18日生，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区农业农村局。住所地河南省洛阳市开元大道**洛龙区行政中心**，统一社会信用代码：11410311MB1606426R。负责人赵胜利，局长。委托代理人沈建刚，该局工作人员，特别授权。委托代理人翟恩超，河南思宏律师事务所律师，一般代理。上诉人牛明孝与被上诉人洛阳市洛龙区农业农村局农业行政管理一案，不服河南省洛阳市洛龙区人民法院（2019）豫0311行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人牛明孝，被上诉人洛阳市洛龙区农业农村局的委托代理人沈建刚、翟恩超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，1988年7月2日，牛明孝与寺沟村一组签订《土地租赁协议书》，内容为寺沟一组将北沟、官爷沟交由牛明孝租赁经营，租赁地段：南至沟口三组地边沿大路上，北至沟底花园村地边，东至北坡地边的所有荒坡，西至花元村翟家坟及荒坡，包括沟内的14亩耕地及设施。租赁时间从1988年9月1日至2008年8月31日止，计20年。2002年8月23日，为落实龙门西山“万亩森林公园”绿化工程建设。洛龙区龙门镇政府与寺沟村委会（现为龙门石窟世界文化遗产园区龙门石窟街道办事处寺沟社区居民委员会，以下简称“寺沟居委会”）签订《龙门西山绿化土地转包合同书》。村委会将本村638.25亩土地转包镇政府经营，镇政府有权转包，每年每亩支付400公斤小麦，时间从2002年9月20日起至2052年9月20日，牛明孝所租赁的土地包含在上述土地之内。2002年9月20日，龙门镇政府与洛阳神龙山生态科技有限公司（以下简称神龙山公司）签订《土地承租经营合同书》，将寺沟、花园等村的3234.79亩土地承租给神龙山公司。2007年9月3日，牛明孝以洛阳神龙山生态园林工程有限公司为被告向提起民事诉讼，要求神龙山公司：1、归还北沟、官爷沟土地租赁范围内建成的70亩枣园牧场；2、要求神龙山公司补偿工厂被损毁掉的直接损失28万多元及利息；3、强占牧场五年间粮款39.2万元。因牛明孝不预交诉讼费，洛龙区人民法院作出（2007）洛龙民初-5字第1065号裁定书，按撤诉处理。2008年3月18日，神龙山公司三股东将承租的园区划分为三家公司各自经营，其中春华秋实公司占地2144.65亩，包括寺沟村土地413.5亩。同日，春华秋实公司与龙门镇政府签了《龙门西山重点绿化工程土地承租经营合同书》。2009年8月21日，牛明孝以春华秋实公司为被告提起诉讼，因牛明孝不预交诉讼费（再次缓交），洛龙区人民法院于2009年10月28日作出（2009）洛龙民初字1482号裁定书，按撤诉处理。2009年12月7日，牛明孝以春华秋实公司、寺沟村村委会、寺沟村委会一组为被告提起民事诉讼，洛龙区人民法院作出（2010）洛龙民初字第252号判决书。牛明孝上诉后，市中级法院发回原审法院重新审理。民事诉讼的第一项诉讼请求是：判令被告春华秋实公司、寺沟村委会、寺沟村委会一组支付原告牛明孝多开垦的70.1亩枣园牧场每年56080斤粮款，从2002年8月23日起到实际履行时，按照龙门西山万亩森林公园支付各农户粮款现行价格计算支付，暂定为392560元。洛龙区人民法院另行组成合议庭继续审理，2015年5月22日作出（2012）洛龙民重字第29号民事判决书，驳回原告牛明孝的所有诉讼请求。牛明孝接到判决并未提起上诉，判决书生效。之后，牛明孝以（2012）洛龙民重字第29号民事判决书损害其合法权益，向洛阳市中级人民法院提起再审申请。2018年1月2日，市中院作出（2018）豫03民申2号民事裁定书，驳回牛明孝的再审申请。（2012）洛龙民重字第29号民事判决书确认牛明孝承租的土地和荒坡没有70.1亩，龙门镇政府作出（经牛明孝提出修改意见）的《关于对寺沟村牛明孝北沟、官爷沟土地承租区处理的决定》，已按20亩支付粮款，且已执行完毕，要求按70.1亩支付粮款，证据不足，理由不充分。现牛明孝提起行政诉讼，请求确认：被告区农业农村局没有对本人在2002年个人租赁开垦退耕的84.2亩枣园牧场，全家四口人开垦计税口粮田退耕22.05亩银杏园颁发河南省退耕还林（草）检查验收卡片的行为违法；判令被告区农业农村局给本人及家庭依法颁发退耕还林卡片。区农业农村局辩称，牛明孝提起行政诉讼超过法定期限，且区农业农村局未收到牛明孝家所在村委会及镇政府上报的84.2亩退耕还林材料，无法向牛明孝出具检查验收证明。牛明孝主张22.05亩退耕还林地，实际面积只有20亩，已在2003年发放了退耕还林分户建卡卡片，牛明孝享受退耕还林政策规定。况且寺沟村委会在2002年8月已将寺沟村土地638.25亩（牛明孝所租赁的土地包含在内）转包给龙门镇政府，龙门镇政府又转包给神龙山公司统一经营。需要说明事项：1、2002年起牛明孝未实际经营涉案土地，且龙门镇政府已将2003年至2008年的20亩退耕还林补助粮款发放，牛明孝已领取完毕。2、牛明孝所租赁的土地在2008年8月31日租赁期限届满，寺沟一组已将上述土地收回。一审法院认为：农村承包土地需要经村集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组，拟定并公布承包方案，召开村集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案，公开组织实施承包方案，签订承包合同，然后由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。况且牛明孝所租赁的涉案土地在2008年8月31日租赁期限届满，寺沟村一组已经将上述土地收回。退一步，即使牛明孝认为依据国家政策，对所租赁的承包土地应当延包50年，同样需要按照规定程序进行确认，重新发放经营权证。故牛明孝提出在租赁土地内开垦84.2亩枣园牧场，及家庭开垦的计税口粮田22.05亩，没有相应的手续证明是本人及家庭承包经营的合法土地，请求区农业农村局颁发退耕还林卡片主张没有事实和法律依据。自2002年8月以来，牛明孝因涉案土地承包经营及相关纠纷，多年来不断通过信访、诉讼方式主张权利，引起诉讼时效中断，故被告区农业农村局提出牛明孝诉讼超过法定期限的主张，不予认定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牛明孝的诉讼请求。案件受理费50元，由牛明孝承担。一审判决送达后，牛明孝不服，提起本案上诉。上诉人牛明孝上诉称：一、本案我所诉的是行政颁证案，一审查明事实采用是我所诉的民事财产侵害赔偿案，这明显的不是一个案、一回事。本案我是按照市法院的要求和河南省人民政府（2000）60号文件规定和退耕还林土地确权颁证解答，把我要求洛龙区政府和龙门园区社会事务局颁发土地承包经营权证的诉求去掉了。洛龙区法院认定事实却以县级以上人民政府按照规定重新发放了经营权证。我请求农业农村局颁发退耕还林卡片就没有事实和依据，驳回我颁卡诉求，我坚决不服。二、我租赁的两条乱石沟2008年8月31日合同到期，寺沟一组已经将该地收回，洛龙区法院没有按这驳回我的诉求。我租赁的两条乱石沟是今后组长工资地。该合同期限是按照国家政策规定,土地一轮承包期20年,荒山沟60年。二轮土地延包期30年,荒山沟50年,退耕还林宜林荒山沟一律延包50年。在学习国家政策文件的三次村民大会上均同意我继续承包。2001年6月6日，寺沟一组各户村民均给原郊区（现在洛龙区）区委，区法院写了保证书，内容是“牛明孝承租14亩土地和荒坡寺沟一组今后不再要了，谁造成损失谁赔牛明孝”。洛龙区法院第三次在寺沟村张贴公告。洛龙区法院在庭审交换证据，双方认证、质证部分确认事实虽然有错，我递交法院一组又一组的证据链在可以证明。我的合同期限不是20年，是60年，到2050年以后。2002年8月23日，未经通知我，龙门镇政府与寺沟村委签订转包合同把我84.2亩枣园、牧场转租神龙山公司了。这违反河南省退耕还林由乡、镇政府对农户的文件规定，这是明显的违法行政行为。就是被上诉人没有给我颁发退耕卡片和土地承包经营权证而不作为的行政违法行为造成。我的枣园、牧场是2002年8月经区、市、省林业部门检查验收，龙门镇政府9月20日转租神龙山公司638.25亩（包括我84.2亩枣园牧场）全部是各农户的白地。我种的枣树和牧草咋申报成春华秋实公司的万株枣园、牧场了？从2007年10月7日起，两个私有公司依仗镇、区政府做靠山就垒成围墙强制霸占了我的枣园、牧场，我怎么经营呢？我在龙门镇领取5年补助粮款，是我家4口人分得沼泽沟、石板坡、乱石堆开垦出来的，20亩银杏园，计税480.80元。我提交的第六组证据写的清楚明白。决不是我个人租赁荒山沟开垦出来84.2亩枣园牧场中填在我名下20亩，荒山沟不属计税地。在我名下是两个20亩，这绝不是一架山，决不是一回事。故，提起上诉，请求：1、撤销洛龙区法院（2019）豫0311行初127号行政判决书。2、依法确认被上诉人违犯《退耕还林条例》规定，没有给我和我家颁发河南省退耕还林检查验收卡片的行政行为违法。3、依法改判被上诉人给我个人颁发84.2亩枣园、牧场，给我家庭颁发22.05亩银杏园的河南省退耕还林检查验收卡片。被上诉人洛阳市洛龙区农业农村局答辩称：一、牛明孝要求答辩人为其颁发退耕还林检查验收卡没有事实根据和法律依据，一审判决驳回牛明孝的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。答辩人一审提交的证据可以证明，牛明孝承租的北沟、官爷沟土地面积仅有37.652亩，其中耕地面积仅有20.908亩。牛明孝租赁土地在2002年已经被原寺沟村委会转包给龙门镇政府，经龙门镇政府与牛明孝协商，在2003年至2008年龙门镇政府已向牛明孝支付了20亩耕地的退耕还林补助粮款。2008年租赁土地期限届满后，寺沟村一组已经收回了上述土地，牛明孝对上述租赁土地已经不享有任何权利。此外，牛明孝既不能提供合法手续，证明目前其仍然对涉案土地享有占有、使用、处分等权利，也不能证明其实际开垦了84.2亩枣园牧场和22.05亩银杏园。所以，牛明孝要求答辩人为其颁发84.2亩枣园牧场和22.05亩银杏园退耕还林验收卡片的诉讼请求不能成立。二、牛明孝提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，一审判决以诉讼时效中断为由未采纳答辩人的主张，实属不当。牛明孝所在的寺沟村实施退耕还林的时间是2002年，牛明孝对此是明知的。牛明孝租赁土地被转包后，其先后通过提起民事诉讼和信访的方式向寺沟村一组、寺沟村委会、洛阳神龙山生态园林工程有限公司、洛阳春华秋实现代农林科技发展有限公司、龙门镇政府等主张权利，但一直没有向答辩人提出过颁发退耕还林检查验收卡的申请，也没有就本案提起过行政诉讼。由于行政诉讼的起诉期限不同于民法的诉讼时效，不存在中断和中止的情形，起诉期限届满后，当事人即丧失诉权。本案中，自2002年退耕还林距今已将近18年，牛明孝此时提起本案诉讼，早已超过行政诉讼法规定的起诉期限，一审法院应依法驳回牛明孝的起诉。综上所述，请二审法院依法查明本案事实，客观公正裁判，驳回牛明孝的上诉。本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《退耕还林条例》第二十四条规定，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。第三十三条规定，县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。上诉人不能证明其签订了退耕还林合同，也没有证据证明其向被上诉人提出颁发退耕还林检查验收卡片的申请。故上诉人要求确认被上诉人未向其颁发河南省退耕还林检查验收卡片违法，并向其个人颁发84.2亩枣园、牧场，给其家庭颁发22.05亩银杏园的河南省退耕还林检查验收卡片之诉求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。一审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭合议，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人牛明孝承担。本判决为终审判决。审判长  叶乃君审判员  李太山审判员  李扬丽二〇二〇年六月十六日书记员  杨孟华附:本案判决所适用的法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。