辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1389号上诉人（一审原告）：韩太余，男，1942年5月16日出生，汉族，住址鞍山市铁**。委托诉讼代理人：韩放（系韩太余儿子），1975年9月10日出生，汉族，住址鞍山市铁**。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府，所在地址鞍山市南胜利路**。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，鞍山市司法局工作人员。委托诉讼代理人：于军，辽宁宇声律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：辽宁省人民政府，，所在地址沈阳市皇姑区北陵大街**委托诉讼代理人：刘通，辽宁省司法厅工作人员。一审第三人：鞍山世丰实业有限公司，所，所在地址鞍山市铁**一道街**/div>法定代表人：张甲岩，该公司董事长。委托诉讼代理人：徐文竹，辽宁方槊律师事务所律师。韩太余因诉鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）、辽宁省人民政府（以下简称省政府）及一审第三人鞍山世丰实业有限公司（以下简称世丰公司）土地出让批复及行政复议决定一案，不服鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初158号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明：2002年9月17日，国土资源部作出《关于鞍山市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资字【2002】348号），同意鞍山市将农村集体农业用地78.1105公顷（其中耕地49.448公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征用农村集体建设用地20.4923公顷，未利用地2.4377公顷，共计批准建设用地101.0405公顷，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设。同年11月11日，省政府作出《关于鞍山市2002年度第一批次城市建设用地的批复》（辽政地字【2002】302号）转发了国土资源部的批复。另查，韩太余持有鞍山市旧堡区土地管理局1991年12月向韩太余颁发集建（营）字第196号集体土地建设用地使用证一份，该证记载用地面积为534.36平方米，填发日期1996年12月24日。房屋所有权证三份，包括:1、营城子村房字第**，所有权人为韩太徐，填发日期1998年6月22日；2、营城子子村房字第**所有权人为韩太余，填发日期1996年12月25日；3、营城子村子村房字第**有权人为李东红，填发日期1996年12月25日。上述三份房屋所有权证及集体土地建设用地使用证所处的位置均在上述征地范围内。2009年5月22日，鞍山市国土资源局发布了《国有建设用地使用权挂牌出让公告》后，世丰公司参加并竞得涉案地块。在鞍山市国土资源局与世丰公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，鞍山市政府于2013年5月13日作出鞍政地字〔2013〕98号《关于向鞍山世丰实业有限公司出让土地使用权的批复》（以下简称98号批复），同意将位于铁东区××、××北，面积为8769.24平方米国有建设用地使用权出让给世丰公司作为普通商品住房及商业服务用地土地，出让金为每平方米2885元，出让期限为住宅用地70年，商业用地40年。一审法院认为：按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，当事人提起行政诉讼必须与行政行为有利害关系。就本案而言，韩太余持有鞍山市旧堡区土地管理局1991年12月向韩太余颁发集建（营）字第196号集体土地建设用地使用证所指的土地，已于2002年被征收，土地已由集体土地转为国有土地。对该土地的后续行政行为，韩太余不再享有利害关系。故韩太余不具备本案原告的主体资格。省政府作出的行政复议决定书，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，一审法院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，裁定：驳回韩太余的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后返还韩太余。韩太余上诉称：韩太余与本案有法律上的利害关系。国土部批准征地后，韩太余的土地在征收范围内。根据土地管理法第46-49条的规定，国家征用土地需要履行法定程序和征得村民意见、办理征地补偿登记、给予村民适当的补偿并且还要将征用土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。省政府转批后开始征收工作，但是征收程序严重违法，没有征得韩太余的意见，也未给予相应补偿的情况下将集体土地征为国有，严重侵犯韩太余合法权益。鞍山市政府作为实施征收工作的单位之一也无视征收程序的违法性将涉诉土地挂牌出让。韩太余作为涉诉土地未改变土地性质时的实际权利人，在未得到征收补偿的情况下，与被上诉人的违法征收行为有着直接的因果关系，具有本案原告主体资格。综上，请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。诉讼费用由被上诉人承担。鞍山市政府答辩称：韩太余的诉讼请求不符合行政诉讼法及相关的法律规定，市政府作出的98号批复不属于行政行为。请求驳回上诉，维持原裁定。省政府答辩称：省政府具有对韩太余的申请作出复议的法定职权。作出的复议决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。世丰公司向本院提交书面答辩状辩称：1、2002年国土资源部批复同意将鞍山市包括案涉土地在内的农村集体土地、建设用地、未利用地转为建设用地并办理征地手续。同年11月，省政府作出辽政地字【2002】302号批复转发了国土资源部的批复，韩太余使用的宅基地在上述征地范围内。因此案涉土地已经从2002年被批准征收，该土地性质已由集体土地转为国有土地，韩太余的原集体土地使用权人所享有的土地使用权灭失，其与后续针对土地的行政行为不再有利害关系。2、世丰公司通过招拍挂的法定程序得到案涉土地使用权，签订了《挂牌出让成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》，并交纳了全部土地出让金后，获得了土地使用权证，为合法获得。综上，请求驳回韩太余的上诉。本院审理查明事实与一审法院一致，本院予以确认。另查明：韩太余对98号批复不服向省政府申请行政复议。省政府于2018年7月6日作出辽政行复驳字〔2018〕61号驳回行政复议申请决定（以下简称61号复议决定），以“韩太余使用的宅基地已经被国土资源部批准征为国有，鞍山市政府将涉案地块国有土地使用权批准出让行为，与原集体土地使用人不具有利害关系”为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回韩太余的行政复议申请。韩太余对98号批复及61号复议决定不服，向一审法院提起本案诉讼，请求：撤销98号批复；撤销61号复议决定。本院认为：本案的争议焦点为韩太余的起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，韩太余持有的集体土地建设用地使用证项下土地已经被依法征收，土地性质已经转变为国有，韩太余与征收之后批复出让国有土地的行政行为没有利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，一审裁定以此为由驳回起诉并无不当。关于韩太余主张对其未予补偿，其与98号批复具有利害关系的上诉理由。对于补偿问题，韩太余可另行主张权利寻求救济，该理由不能成为其具有本案原告主体资格的依据。韩太余的此点上诉理由不能成立，本院不予支持。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，省政府以韩太余与98号批复无利害关系为由作出驳回行政复议申请决定，不符合上述规定中复议机关维持原行政行为应作为共同被告的情形。一审法院未向韩太余释明要求其明确诉讼请求，即将省政府列为共同被告，并对98号批复与61号复议决定一并审查错误。但如前所述，因98号批复与韩太余无利害关系，对于其针对61号复议决定的起诉亦应予以驳回，本案无指令继续审理的必要。综上所述，一审裁定认定事实清楚，裁定驳回起诉的结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇二〇年六月二十八日法官助理李鑫书记员鞠林