广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终620号上诉人（原审原告）：黎某某，男，1974年11月27日出生，汉族，住广州市番禺区**********，公民身份号码************。被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心，住所地广州市南沙区**********。法定代表人：杜某某，主任。委托代理人：黄某某，该中心工作人员。委托代理人：胡某某，国信信扬（南沙）律师事务所。上诉人黎某某因诉广州南沙开发区土地开发中心征地补偿与行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院(2019)粤7101行初3110号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1999年11月23日，XX镇XX村经济合作社（发包方）与黎某某（承包方）签订《鱼塘承包合同书》，黎某某承包22亩鱼塘用于养殖，承包期限从1999年5月10日至2006年12月31日。2006年12月15日，广州市南沙区******经济合作社（三队）（发包方）与黎某某（承包方）签订《鱼塘承包合同》，黎某某承包85亩鱼塘用于养殖，承包期限从2007年1月1日至2011年12月31日。2010年9月19日，广州市番禺区******经济联合社（发包方）与黎某某（承包方）签订《土地承包合同书》，续签上述85亩鱼塘，承包期限从2012年1月1日至2014年12月31日。2013年5月9日，南沙土发中心（补偿单位）、广州市南沙区XX镇XX经济联合社（被征地单位）、广州市南沙区横沥镇人民政府（协助征地单位）签订《集体土地征收补偿合同》（穗南开土地征[2013]0026号），南沙土发中心征收位于XX镇XX村的214.156亩土地，约定了土地补偿费、安置补偿费。2013年12月3日，XX镇XX村民委员会向南沙土发中心出具《土地移交确认书》，确认南沙土发中心已完成上述凤凰大桥项目XX村段214.156亩用地的征地工作，征地补偿款、青苗及地上附着物补偿款均已拨付至交地方，交沙村民委员会现将该地块交付收地方。2013年12月18日，上述三方单位及广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室又签订《青苗和地上附着物补偿合同》（穗南开土地征[2014]0012号），约定青苗和地上附着物补偿款合计4197488.29元，其中黎某某的53.727亩鱼塘及棚架、树木等共补偿636061.9元，黎某某于2015年5月5日签领该笔补偿款。上述征地实际包含原告12.1164亩鱼塘，但因受影响的水面有53.727亩，因此按53.727亩鱼塘面积进行补偿。黎某某与广州市南沙区************土地承包合同纠纷一案，广州市南沙区人民法院作出（2015）穗南法民二初字第289号《民事判决书》，认为黎某某向XX经济联合社承包的85亩鱼塘中的12.1164亩鱼塘被征收，已有生效裁判确认，合同约定的承包期限已届满，黎某某未归还案涉鱼塘构成违约，判决黎某某于判决发生法律效力之日起三十日内将其余72.8836亩鱼塘交还给广州市南沙区XX镇XX经济联合社接收。案经二审，广州市中级人民法院于2016年9月23日作出（2016）粤01民终10393号《民事判决书》，维持原判。2017年1月4日，南沙土发中心（征收补偿单位）、广州市南沙区XX镇XX经济联合社（被征地单位）、广州市南沙区横沥镇人民政府、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（协助征地单位）签订《集体土地征收补偿合同》（穗南开土地征[2017]0005号），南沙土发中心征收XX镇XX村的941.26亩土地，其中包括原告承包的72.884亩鱼塘。原告的72.884亩鱼塘及树木等补偿金额共1193176.47元。被告认为原告与XX村就该承包合同有纠纷且经过了法院判决，因此将该补偿款支付给XX村，由XX村与原告自行解决补偿款的分配。2017年3月15日，XX镇XX村民委员会向南沙土发中心出具《土地移交确认书》，确认南沙土发中心已完成XX村第三生产队315.245亩土地征收补偿工作，将该315.245亩土地交付收地方。2018年10月28日，原告向被告邮寄《申请书》，申请事项为“1、支付申请人位于XX镇XX村3队养殖场的青苗和地上附着物补偿款；2、实施征地过程中对申请人养殖场造成的损害作出赔偿。”被告于2018年10月29日收到申请后，于2018年11月12日作出《受理告知书》（穗南开土地〔2018〕457号），并于2018年12月20日作出《关于黎某某反映事项的答复》（穗南开土地〔2018〕526号），答复内容为“经核，您所反映的养殖场地原属XX村的集体土地，该土地被依法征收，我中心与XX镇XX村于2014年1月签订了《青苗及地上附着物补偿合同》，我中心已按合同约定支付补偿款给XX村，您已于2015年5月去到横沥镇财政所签收属于您的青苗及地上附着物补偿款，故不存在未支付青苗及地上附着物补偿款问题，更不存在损害赔偿问题。”原告于2018年12月22日签收上述答复。庭审中，原告称其主张的赔偿是针对发生在2014年11月开始的违法强填原告鱼塘的行为，被告称在该期间土地已经移交，移交之后应该是施工单位进行施工，被告不清楚是谁填平原告的鱼塘。另查明，原告于2018年9月25日向横沥镇政府邮寄《申请书》，请求与其向被告邮寄的涉案《申请书》相同，横沥镇政府于2018年11月20日作出南横公信复〔2018〕105号《关于黎某某申请的答复》，该答复主要内容如下：一、关于“支付申请人位于XX村3队养殖场的青苗及地上附着物补偿款”的问题。经查，因凤凰大桥项目建设需要，2013年5月9日，广州南沙开发区土地开发中心（补偿单位）、XX经济联合社（被征地单位）、横沥镇政府（协助征地单位）签订《集体土地征收补偿合同》（穗南开土地征[2013]0026号），征收XX经济联合社214.156亩土地。你所承包的XX经济联合社第三生产队85亩鱼塘中的12.1164亩鱼塘位于征地范围内，应补偿面积为53.727亩（含红线内12.1164亩，余下为受影响面积），青苗及地上附着物补偿费为636061.9元。你已于2015年5月5日领取。因横沥岛尖开发建设需要，2017年1月4日，广州南沙开发区土地开发中心（征收补偿单位）、XX经济联合社（被征地单位）、横沥镇政府、横沥镇征收办（协助征地单位）签订《集体土地征收补偿合同》（穗南开土地征[2017]0005号），征收XX经济联合社941.260亩土地。XX经济联合社第三生产队74.884亩鱼塘位于征地范围内，青苗及地上附着物补偿费为1193176.47元，XX经济联合社第三生产队已于2017年3月17日领取。综上，涉及征收XX经济联合社第三生产队85亩鱼塘的青苗及地上附着物补偿费已经支付完毕，相关政府信息你已通过政府信息公开申请取得，如你认为上述青苗及地上附着物补偿费均应归你所有，你可向人民法院提起民事诉讼。二、关于“实施征地过程中对申请人养殖场造成的损害作出赔偿”的问题。根据以上《集体土地征收补偿合同》（穗南开土地征[2013]0026号、穗南开土地征[2017]0005号），XX经济联合社第三生产队85亩鱼塘的征收补偿单位为广州南沙开发区土地开发中心，我镇政府为协助征地单位。根据《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》（穗南开管办〔2013〕9号）第三条“区土地征收部门依照本办法，统一组织征收土地的补偿安置工作，包括组织调查拟征收土地现状情况，制定、实施征地补偿安置方案，与被征收土地的所有权人、使用权人协商补偿安置事宜，签订补偿安置合同和支付款项等具体事项。根据工作需要，区土地征收部门可以将上述具体事项委托被征收土地所在的镇政府、街道办事处负责”之规定，在土地征收补偿过程中，我镇政府为受委托单位。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关”之规定，我镇政府不属于土地征收补偿过程中的赔偿义务机关。你向我镇政府提出“实施征地过程中对申请人养殖场造成的损害作出赔偿”的申请，缺乏事实和法律依据，你可另循法律途径解决。对横沥镇政府作出的南横公信复〔2018〕105号《关于黎某某申请的答复》，原告也已向原审法院提起行政诉讼，原审法院以（2019）粤7101行初2034号受理。原审法院认为，原告的申请包含两个事项，一是征收85亩鱼塘的青苗和地上附着物补偿款；二是征地过程中填平鱼塘的损害赔偿。被告作出的被诉答复即《关于黎某某反映事项的答复》（穗南开土地〔2018〕526号）也包含了这两个事项。行政补偿与强制征收产生的赔偿是两个不同的行政行为，原告不能同时对两个行政行为在一个案件中提起诉讼，因此原告的诉讼请求并不明确。对于第一个申请事项即85亩鱼塘的征地补偿，该85亩鱼塘的征收涉及两批次征地行为，是分别发生于2014年与2017年的两个不同的行政行为，不能在一个案件中审理。而且被诉答复关于补偿款的内容是一个告知行为，是对已发生的征地程序的告知，不具有可诉性，原告如对征地补偿款有异议，可以直接对征地补偿款提起诉讼，而不是对被告关于补偿款的告知提起诉讼。另，原告也向横沥镇政府提出了相同的申请，横沥镇政府在被告作出被诉答复前也向原告进行了答复，答复内容包括了被告所作被诉答复中关于补偿款的问题。因此被诉答复中关于补偿款的答复是重复告知行为。被诉答复关于补偿款的告知，不属于行政诉讼受案范围。对于第二个申请事项即征地过程中的损害赔偿。因被告南沙土发中心是征地部门，如果被告在征地过程中作出强制征地行为导致原告的合法利益受到损害，被告应当是赔偿义务机关。但是原告主张的强制征地损害行为发生在2014年11月，原告并未对该行为提起过确认违法之诉，且对该行为提起行政诉讼也已超过法定起诉期限，因此在未确定存在违法行政行为的情况下，原告直接请求行政赔偿，不符合行政诉讼受理条件。综上，原告对被诉答复提起诉讼不符合行政诉讼受理条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告黎某某的起诉。上诉人黎某某不服原审判决，上诉称：一、上诉人作为涉案养殖场的土地使用权人，依法应该享有相应的征收土地的补偿权益，但被上诉人对上诉人作出的答复认定不存在青苗补偿及损害赔偿的问题，侵害了上诉人依法应该享有的补偿权益；二、上诉人养殖场被全部征收，并无其他人占有、使用、经营，即便其他案件认定上诉人需归还养殖场，但在养殖场归还前上诉人仍为实际使用权人，且上诉人需要归还的主要原因是被上诉人违法征地行为导致；三、被上诉人作出的被诉答复不属于信访答复，该答复认定结果侵害上诉人应有补偿权益，属于行政诉讼受理范围；四、被上诉人强收上诉人的土地，未对涉案养殖场土地除土地补偿费、安置补偿费以外的其他补偿费用实施补偿，该土地现还有大部分未开发利用，上诉人不确认土地已交付给被上诉人，故被上诉人至今未停止对上诉人的权益实施违法侵害，上诉人提起行政赔偿未超过法定起诉期限。综上所述，请求撤销一审裁定，指令本案继续审理。被上诉人广州南沙开发区土地开发中心二审答辩称：一、原审裁定认定上诉人起诉不符合起诉条件，事实清楚，适用法律法规正确；二、上诉人所申请的85亩鱼塘范围内的青苗及地上附着物实际已进行补偿，其要求进行损害赔偿缺乏依据；三、上诉人的承包的85亩鱼塘承包期限至2014年12月31日止，其中12.1164亩鱼塘于2013年被征收，相应的青苗及地上附着物补偿款已支付给上诉人，剩余72.884亩鱼塘于2017年被征收，因上诉人承包期限已满，相应款项被上诉人支付给了XX村集体。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。经审查，原审裁定查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼,应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条规定,行政相对人认为行政主体所作行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益的,有权向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于的解释》第六十九条第一款第(八)项规定，对公民、法人或者其他组织的合法权益明显不产生实际影响的行政行为，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人承包广州市番禺区******经济联合社85亩土地用于鱼塘养殖，承包期限至2014年12月31日。在上诉人承包期间，所承包的养殖鱼塘中有12.1164亩被征收使用，上诉人在2015年5月领取补偿款。此后，据已生效的民事判决，由于上述承包合同期限届满，双方承包经营关系解除，上诉人须将剩余的72.8836亩鱼塘交还给广州市番禺区******经济联合社接收。该部分的鱼塘在2017年由国家征收，作为所有权人的XX镇XX村在取得补偿款后已将该土地移交给被上诉人。现上诉人向被上诉人请求支付涉案鱼塘的补偿款，因上诉人在2015年已领取涉案鱼塘中12.1164亩的补偿款，且从未提出异议。对于剩余的72.8836亩鱼塘，上诉人不是所有权人和合法使用权人，亦无证据证明上诉人对该部分土地上的附着物享有合法权益，上诉人向被上诉人申请支付补偿款缺乏请求权基础。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第4项的规定，单独提起行政赔偿诉讼的，应以该行政行为被确认违法为条件。上诉人主张2014年11月强制征收行为损害其合法权益，但该行为未曾被确认违法。被上诉人作出被诉答复，将涉案鱼塘有关征收补偿、赔偿事项向上诉人告知，未对上诉人的合法权益造成实际影响，根据前述法律规定，上诉人的起诉不符合法律规定的受理条件，原审裁定驳回起诉，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求，理据不足，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年六月十九日法官助理 汪姝丽书 记 员 陈土飞