河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终69号上诉人（一审原告）：卢钦才，男，1966年1月30日出生，汉族，住郑州市管城回族区。委托代理人：黄晓丽，北京在明律师事务所律师。上诉人（一审被告）：郑州市管城回族区人民政府。住所地郑州市商城路**。法定代表人：张艳敏，该区政府区长。委托代理人：李凡，该区紫荆山南路街道办事处工作人员。委托代理人：陈阳，金博大律师事务所律师。第三人：郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺社区居民委员会。住。住所地郑州市管城回族区长江东路与爱心路交叉口东南角/div>法定代表人：臧新安，该办事处主任。卢钦才诉郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、第三人郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处十里铺社区居民委员会（以下简称紫荆山南路办事处）行政赔偿一案，因卢钦才、管城区政府均不服郑州铁路运输中级法院（以下简称一审法院）（2018）豫71行赔初136号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，卢钦才系十里铺居委会（原十里铺村民委员会）居民。其在该村有两处房屋，建设时均未取得建筑许可证。一处为本案房屋，其中三层以下（含三层）建筑面积：砖混结构570.48平方米；复合板房147.19平方米；铁皮房8.8平方米。三层以上建筑面积：砖混结构483.98平方米，复合板房285.39平方米。另一处系其在承包地上建设（原告已另案起诉）。2015年6月23日，本案房屋被郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处强制拆除。原告将管城区政府、郑州市管城回族区城市管理执法局、郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处诉至该院，请求确认“被告于2015年6月23日强制拆除原告房屋的行为违法”。该院于2016年3月30日作出（2015）郑铁中行初字第372号行政判决：一、确认被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处强制拆除原告卢钦才涉案房屋的行为违法；二、责令被告管城区政府对强制拆除原告卢钦才涉案房屋的行为采取补救措施；三、驳回原告卢钦才对郑州市管城回族区城市管理执法局的诉讼请求。该行政判决现已发生法律效力。2016年2月18日，管城区政府对原告在十里铺村所建的两处房屋作出《关于“卢钦才申请区政府对其承包地上被拆除房屋采取补救措施”的处理意见》（以下简称补救措施），主要处理意见为：一、依据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”之规定，农村承包地不得进行买卖，不得擅自用于非农建设。你未经土地部门批准，擅自在十里铺村承包地上建设的房屋属于违法建设，依法不受法律保护。按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》的规定，对你承包地上的部分房屋可以支付总计241136.8元的拆工费用，请你收到本意见后，于15日内到紫荆山南路街道办事处进行兑付。二、因你家庭符合分户条件，但未新划宅基地，目前整个家庭只有一处宅基地，按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》的相关政策，对你承包地上所建部分房屋进行补偿安置。依据《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》规定的标准，对你家庭两处宅基地上的房屋共计可以安置1080平方的住宅以及180平方的商业房。后原告于2018年3月19日向被告管城区政府提出行政赔偿申请，被告于2018年5月17日作出管政行赔字[2018]第13号《行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。原告不服上述行政赔偿决定书，将被告管城区政府诉至该院。该院受理本案后，按照法定程序委托郑州市诚信房地产评估咨询有限公司及备选机构河南方正房地产估价咨询有限公司对本案房屋进行评估，两家机构均认为不具备评估条件，退回评估件。一审法院认为，一、关于被告是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”（2015）郑铁中行初字第372号行政判决书已经发生法律效力，本案被告管城区政府应当承担原告房屋被违法拆除的行政赔偿责任。二、关于原告的损失应如何赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。第三十六条第四项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。1、关于房屋及附属物损失。被告在补救措施中愿意对原告部分房屋进行补偿安置，并表述“因你家庭符合分户条件，但未新划宅基地，目前整个家庭只有一处宅基地，按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》的相关政策，对你承包地上所建部分房屋进行补偿安置。依据《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》规定的标准，对你家庭两处宅基地上的房屋共计可以安置1080平方的住宅以及180平方的商业房”，结合上述情况以及原告在该村两处房屋均未取得建筑许可证的实际情况，该院认为，本案房屋可以参照合法宅基地上所建房屋确定损失。原告本案房屋三层以下（含三层）建筑面积：砖混结构570.48平方米；复合板房147.19平方米；铁皮房8.8平方米。三层以上建筑面积：砖混结构483.98平方米，复合板房285.39平方米。原告本案房屋三层以上的房产因其未进行房产登记，也不符合农村宅基地上的建房规划，应就其建筑成本计算赔偿数额。原告请求被拆除砖混结构房屋六层总面积1054.46平方米，损失按照周边房价13800元每平方米计算，没有法律依据。该院对本案房屋进行评估过程中，两家机构均认为不具备评估条件，退回评估件，故本案房屋三层以下砖混结构570.48平方米的单价无法确定，但鉴于被告在补救措施中愿意安置1080平方住宅及180平方商业房的实际情况，从赔偿不低于补偿并有利于原告的原则考虑，参考被告提供的安置房屋回购单价7500元/平方米，按安置房屋面积1080平方米×7500元/平方米及回迁安置区内180平方米商业房要优于按照原告实际建房面积三层以下砖混结构570.48平方米房屋价值、四层以上砖混结构等附属物拆工费，故该院酌定支持原告房屋及附属物损失1080平方米×7500元/平方米=8100000元及回迁安置区内180平方米商业房。2、关于房租损失、临时安置补助费。房租损失与临时安置补助费均是因本案房屋被拆除后产生的住房费用，只能存在一种关系而不能并存。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案原告关于其房租损失并未提供相应证据证明，且原告主张的房租损失系被拆房屋的租赁收益，不属于直接损失，故本院对原告主张的房租损失不予支持。鉴于原告同时还主张了临时安置补助费，原告的房屋被拆除之后，被告并未对原告进行安置，也未向原告提供周转用房，故被告应对原告主张的临时安置补助费予以合理赔偿。《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》关于过渡费规定：过渡费依据每户应享受的安置面积，按照每月8元/平方米的标准进行计算，付款方式为首付半年，以后每半年付款一次，过渡费的计算时间以房屋腾空交付（以空房验收单为准）之日算起。过渡期从整体村庄土地达到“三通一平”之日起，30个月后，过渡费加倍发放。本案房屋于2015年6月23日被违法拆除，结合原告本案房屋的实际情况并参考《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》关于过渡费标准的规定，该院酌定按1080平方米安置面积确定临时安置补助费，赔偿期间为原告房屋被拆除之日起即2015年6月23日起，至被告赔偿8100000元之日止。3、关于原告主张的房屋内财物损失。原告的屋内财物损失清单，符合涉案房屋日常生活的需求情况，依据生活经验并考虑折旧情况，该院酌定支持40000元。4、关于原告主张的搬迁费及其他直接损失（防盗窗、铁门、外墙砖、广告牌、树、围墙、地、地埋管水）。《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》规定：搬家费包括“拆迁补助费”、“在校中小学生交通补助费”以及由于拆迁安置造成的宅基地证内固定电话、互联网络、管道、燃气、有线电视、水表、照明电表、空调、地、地坪墙、树木等固定设备及附属物，按每户7000元的标准进行补偿；动力电表凭电力部门的安装手续或最近两个月的缴款凭证按（20A）3000元/块，（20A以上）5000元/块的标准进行补偿。鉴于相关物品已被损毁，具体数目、计量已无法确定，依据生活经验，考虑折旧情况并参考《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》的规定，该院酌定支持原告搬迁费及其他直接损失15000元。5、原告主张的利息损失，于法无据，该院不予支持。综上，被诉管政行赔字[2018]第13号《行政赔偿决定书》应予撤销。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项，第三十二条第一款，第三十六条第四项、第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，第六十九条，第七十条第六项的规定，判决：一、撤销被告郑州市管城回族区人民政府2018年5月17日作出的管政行赔字[2018]第13号《行政赔偿决定书》；二、被告郑州市管城回族区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告卢钦才房屋及附属物损失8100000元、房屋内财物损失40000元、搬迁费及其他直接损失15000元，共计8155000元，并在回迁安置区内赔偿原告180平方米商业房（商业房按《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》中集体经济用房的规定执行）；按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》确定的过渡费标准赔偿原告临时安置补助费（按1080平方米计算,自房屋被拆除之日起即2015年6月23日起，至被告赔偿8100000元之日止）；三、驳回原告卢钦才的其他赔偿请求。卢钦才向本院上诉称：一、一审法院以回迁安置房的市场成交价作为涉案房屋赔偿的计算标准无法律依据，且房屋面积的认定严重不合理；一审法院认定事实错误，上诉人在本村只有涉案的一处房屋，完全符合一户一宅政策；二、关于直接损失的认定问题。在确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是,赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，其中就包括因违法拆除行为造成的直接财产损失和作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益,如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费以及对动产造成的直接损失租房费、利息等；三、关于其他房屋征收安置补偿权益的问题。一审法院判决不予赔偿,违背了国家赔偿法的立法精神和最高法的裁判理念,应当撤销。上诉人认为该行政赔偿判决书中对上诉人房屋的补偿畸低，在相关标准的采纳上违反了法律规定，相关事实认定不清，故请求撤销一审法院作出的（2018）豫71行赔初136号《行政赔偿判决书》第二项除了赔偿上诉人180平方米商业房的其他事项及第三项;二、直接改判支持上诉人一审诉讼请求或将本案发回重审。管城区政府向本院上诉称：一、原审法院按照安置1080平方米房屋及180平方米商业房的标准作为赔偿的计算基础，显然是错误；二、国家赔偿的标准是应当按照实际合法房屋面积作为标准，而原审法院的裁判显然存在错误。国家赔偿法的规定,国家赔偿只适用货币赔偿一种方式，一审法院裁判给付180平方米商业房本就没有法律依据。而原审法院在判决赔付8100000元房屋损失后，又同时判决赔付180平方米商业房，更是错上加错，上诉请求:一、撤销（2018）豫71行赔初136号行政赔偿判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院二审查明事实除与一审查明一致外，另查明卢钦才在承包土地上的房屋损失赔偿已作处理，但对安置补偿费用需同本案一并裁决。同时，在询问过程中，本院也向当事人释明了行政赔偿与行政补偿在赔偿方式、赔偿范围、赔偿标准等方面的差异，提醒当事人慎重选择维权途径，以便更好地维护其利益。本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，管城区政府对涉案房屋的强拆行为已被生效判决确认违法，该行为导致被拆迁人卢钦才合法财产权益损害的，应依照该法的规定给予相应赔偿。本案中，上诉人卢钦才要求对违法强拆造成的经济损失支付相应赔偿金，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条规定的赔偿方式，应予支持；对管城区政府按照履行行政补偿义务之补偿方式和内容作出的管政行赔字[2018]第13号行政赔偿决定书，不完全符合前述法律规定，且该赔偿决定中对房屋货币补偿的标准缺乏合法性依据，一审判决撤销该决定正确，应予维持。具体到本案的裁判，应明确国家赔偿与行政补偿属不同法律程序，在价值体系、法律原则、标准尺度方面具有差异。前者注重对固有的合法财产权益赔偿，后者常带有一定福利待遇的性质，而“赔偿不低于补偿”的原则更多是整体利益的衡量，不宜局限于具体类目、个别条项的逐一比较，对补偿方案中的内容不应简单照搬套用在国家赔偿程序中。且在本案审理中，本院也就有关事项向各方当事人进行了释明，当事人可根据自身利益取舍，选择相对有利的程序路径，以期实现诉讼效果。阐述理由如下：关于案涉房屋损失的赔偿问题。本案中，上诉人卢钦才的三层房屋以下（含三层）砖混结构建筑面积570.48平方米；复合板房147.19平方米；铁皮房8.8平方米。三层以上建砖混结构筑面积483.98平方米，复合板房285.39平方米。而一审法院采纳管城区政府在补救措施中承诺为其安置1080平方米住宅及180平方商业房的予以赔偿，与同批关联案件裁判方式、结果不一致，处理显属不当，应予纠正。根据案涉两处房产管城区政府在《关于“卢钦才申请区政府对其承包地上被拆除房屋采取补救措施”的处理意见》中，认可卢钦才家庭符合分户条件，采用赔偿案涉两处房屋的合法面积（500平方米+570.48平方米）仍小于管城区政府按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》承诺应予安置的1080平方米房屋面积。为实质性化解行政赔偿争议，对本案房屋三层以下砖混结构570.48平方米视为合法面积予以赔偿，更具公平合理性。故参照管城区政府提供的安置房屋回购单价7500元/平方米标准计赔，该房产价值为4278600元（570.48平方米×7500元/平方米）；对三层以上建筑面积483.98平方米参照补偿方案的标准500元/平方米计赔，赔偿金额为241990元（483.98平方米×500元/平方米）；复合板房（285.39+147.19）平方米参照补偿方案的标准130元/平方米计赔，赔偿金额为56235.4元（432.58平方米×130元/平方米）；案涉铁皮房8.8平方米参照补偿方案的标准180元/平方米计赔，赔偿金额为1584元（8.8平方米×180元/平方米）。上述案涉房屋赔偿金额共计4578409.4元。对卢钦才上诉所称一审判决以回迁安置房的市场成交价作为案涉房屋赔偿的计算标准不当诉求，其并未提供具体证明支持该主张成立的证据，本院不予采纳。对卢钦才、管城区政府上诉所称案涉房屋面积认定、适用法律错误和没有法律依据的诉求，缺乏事实依据，本院不予支持。对管城区政府上诉所称一审判决按照安置1080平方米房屋及赔偿卢钦才180平方米商业用房无依据的上诉理由，本院予以采信。关于案涉房屋被违法强拆，给卢钦才造成室内物品损失，一审法院酌定对本案物品损失赔偿40000元并无不妥，应予维持。对卢钦才该项赔偿过高的上诉诉求，缺乏事实依据，本院无法采纳。关于室安置补助费、生活费、搬迁过渡费用等的赔偿问题。一审法院已参照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》中的相关规定，逐项据实进行认定并酌定赔偿15000元，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，结果并无不当，本院予以维持。但对卢钦才临时安置补助费按1080平方米计算赔偿不当，应予纠正。卢钦才、管城区政府的该项上诉理由均不能成立，本院不予支持。关于奖励费和利息损失的赔偿问题。因本案属物权损失的赔偿，一审法院以相关奖励费和利息损失的请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定精神，且卢钦才的主张缺乏相关事实证据证明和法律依据支持不予认定，并无不当，本院予以采信。综上，卢钦才上诉理由均不能成立，本院不予支持；对管城区政府的部分上诉理由，本院予以采纳；一审法院认定事实清楚，判决结果不当，在此予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、变更郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行赔初136号行政赔偿判决第二项为：郑州市管城回族区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿卢钦才房屋及附属物损失4578409.4元、房屋内财物损失40000元、搬迁费及其他直接损失15000元（上述损失共计4633409.4元），并按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》确定的过渡费标准赔偿卢钦才临时安置补助费（按1070.48平方米计算,自房屋被拆除之日起即2015年6月23日起，至郑州市管城回族区人民政府赔偿4633409.4元之日止）；二、维持撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行赔初136号行政赔偿判决第一、三项；三、驳回卢钦才的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长  付景辉审判员  王文科审判员  王 刚二〇二〇年六月二十日书记员  王梦歌