贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终165号上诉人（一审被告）遵义市红花岗区人民政府，住所地：遵义市红花岗区海尔大道。组织机构代码证：00950508-0。法定代表人游劲松，区长。委托代理人何全强。委托代理人孙赞翔，贵州子尹律师事务所律师。被上诉人（一审原告）遵义市红花岗区南关街道南山村胡寨组。负责人何文光，该组组长。被上诉人（一审原告）遵义市红花岗区南关街道南山村跳灯（磴）组。负责人陈学勇，该组组长。委托代理人陈学良，男，汉族，1949年8月28日出生，遵义市红花岗区人，住贵州省遵义市红花岗区。一审原告遵义市红花岗区南关街道南山村村民委员会。住所地：遵义市南部新区南山路**。统一社会信用代码：54520302750199936G。法定代表人樊兴龙，代理村主任。委托代理人刘照刚。一审被告遵义市人民政府。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人黄伟，市长。委托代理人李创，贵州君磊律师事务所律师。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村营山组。负责人罗仕杰，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村吴寨组。负责人吴义昌，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村谢寨组。负责人郭开平，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村石围组。负责人许章华，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村罗石组。负责人冯云飞，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村大堰组。负责人杨生荣，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村半坎组。负责人韦忠跃，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村高堰组。负责人贺仕兵，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村双堰组。负责人肖润生，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村花园组。负责人苏彬，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村拱桥组。负责人廖忠吉，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村坪桥组。负责人苏之伍，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村埃河组。负责人孙万红，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村林顶组。负责人刘裕涛，组长。一审第三人遵义市红花岗区南关镇南山村檬桩组。负责人杨兰清，组长。上诉人遵义市红花岗区人民政府(以下简称“红花岗区政府”)因土地行政确权及行政复议一案，不服遵义市播州区人民法院(2019)黔0321行初580号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被告红花岗区政府于2019年5月18日作出红府决字（2019）6号行政处理决定，认定南山村由胡寨、跳灯、花园、石围等17个村民组组成。1981年家庭联产承包和1998年地二轮土地承包，都只对耕地进行了家庭联产承包。跳灯、胡寨两组申请对131.82亩土地所有权进行确权，该土地来源是根据当时和平大道、八七厂搬迁等项目征地红线范围面积减去丈量赔付面积所得，几个项目征地范围包含胡寨、跳灯、石围、吴寨、营山五个村民组。从土改至今，没有具体的村民组界限证据。1998年南山村委会制作的《红花岗区第二轮土地承包登记表》记载了17个村民组名称及两轮承包的承包人口、耕地面积对照，各村民组均维持第一轮土地承包的基本状况，未打破村民组界限重新承包。而2003年、2012年土地所有权登记颁证时，各村民组之间的权属界线不清，也无资料和图件进行佐证。2009年11月，因建设湘江工业园区，胡寨、跳灯两村民组的集体土地被全部征收，并陆续得到贵州省人民政府批准转为建设用地。2018年，遵义市两级人民法院两审终审判决撤销红花岗区政府颁发给南山村委的遵红区集有（2003）字第005号、遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及其对应的农村集体土地所有权登记。决定：一、撤销本府向南关镇南山村民委员会颁发的遵红区有（2003）字第005号《集体土地所有证》、遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及其对应的农村集体土地所有权登记；二、该案所涉土地征收前土地所有权属申请人南山村胡寨组、南山村跳灯组和第三人营山组、罗石组、吴寨组、谢寨组、大堰组、半坎组、高堰组、双堰组、花园组、拱桥组、坪桥组、石围组、埃河组、林顶组、村檬桩组17个村民组农民集体所有。三原告均申请行政复议。遵义市政府于2019年9月8日作出遵府行复（2019）186号行政复议决定，维持红府决字（2019）6号行政处理决定。一审法院经审理查明：遵义市红花岗区南关镇南山村前身为南山大队，由胡寨、跳灯、花园、埃河、石围等17个生产队组成。1981年实行家庭联产承包责任制时，跳灯生产队和胡寨生产队分别作为土地发包方与农户签订《农业承包合同手册》，并在《农业承包合同手册》第一条规定由生产队对土地实行统一领导和管理。其时，跳灯生产队有人口144人，承包土地169亩；胡寨生产队有人口116人，承包土地136亩。1983-1984年间农村基层政社分设，南山大队改为南山村，17个生产队改为原告胡寨、跳灯和第三人营山、花园、埃河、石围等17个村民组。1998年，按照长期不变、增人不增地、减人不减地原则，延长承包期50年，坚持不打散重来、不打破村民组界线、不留集体机动地的方式，实行第二轮土地承包。时跳灯组有承包人口142人，承包土地166.8亩；胡寨组有承包人口109人，承包土地127.81亩。南山村委盖章的《红花岗区第二轮土地承包登记表》登记了17个村民组名称及两轮承包的承包人口、承包耕地面积对照，各村民组均维持第一轮承包基本状况，未打破村民组界线重新承包。2003年，遵义市红花岗区开展农村集体土地所有权初始登记颁证工作，区政府及其下属的南关镇人民政府分别制定了工作方案，南关镇政府制定了技术方案。方案规定：“以行政村为单位、调查土地的所有权及其界线、界址点”；“村民小组农民集体所有的土地采取‘组有村管’的方式，调查到村但要在权属调查表中相应注明各个村民小组农村集体经济组织的名称、土地现状”。2003年11月14日，南山村委向红花岗区政府递交土地登记申请表，载明土地所有者为“南关镇南山村”，并提交了负责人时任村委主任吴广元的身份、职务情况证明及2003年9月23日至10月17日作出的地籍调查表，2003年12月25日，红花岗区政府作出土地登记审批表，载明：地：地号002-001-001，图号G-48-22-（15）村辖区总面积708.27公顷，扣除国有土地、飞地43.12公顷，该宗地总面积665.15公顷，其中农用地545.37公顷、建设用地46.9公顷、未利用地72.88公顷，土地所有者为南关镇南山村所辖17个村民组。同月，红花岗区政府向南山村委颁发遵红区集有（2003）字第005号集体土地所有证，载明：土地所有者为“遵义市红花岗区南关镇南山村村民委员会”，备注“土地所有者包括南山村所辖17个村民组”，其余内容与审批表一致。2012年，因行政区域调整，需根据新的行政区域界线对土地进行变更登记并重新颁证。2012年11月3日，南山村村民委员会向红花岗区国土分局递交土地登记申请表，记载：土地所有人为“南关镇南山村村民委员会”，提交了2012年11月9日作出的有村委负责人吴雄基签字的地籍调查表，2012年11月17日，红花岗区政府作出土地登记审批表，记载：土地所有者为“遵义市红花岗区南关镇南山村村民委员会”，地，地号520302102002JA00001地总面积为447.64公顷。2012年11月21日，红花岗区政府向南山村村民委员会颁发遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证，内容与登记审批表一致。2009年11月，遵义市红花岗区因建设湘江工业园区，原告两村民组的集体土地被全部征收，并陆续得到贵州省人民政府批准转为建设用地并征为国有。经红花岗区自然资源局出具土地图并签章确认，黔府用地函（2011）3号、（2010）138号、（2010）158号批准征收并转为建设用地的南山村土地即为原告胡寨组、跳灯组集体土地，第三人石围组、营山组、吴寨组及相邻的遵义市播州区龙坑街道谢家社区在图上签字确认与原告胡寨组、跳灯组边界清楚。原告两村民组因与南山村委征收补偿款纠纷于2015年8月13日向遵义市中级人民法院提起民事诉讼，遵义市中级人民法院于2016年4月21日作出（2015）遵市民初字第272号民事判决，认为原告两村民组的集体土地，虽以南山村名义征收，但不能改变属于原告两村民组农民集体所有的性质，南山村委截留补偿款没有法律依据，判决南山村委会返还截留的原告两村民组的征收补偿款。南山村委不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2016年11月19日作出（2016）黔民终419号民事裁定，认为应当按登记情况确认土地所有权，涉案被征收土地登记所有权人为南山村委，所有权不属于原告两村民组，土地被征收，补偿款分配属南山村村民自治范围，不属法院民事受案范围，裁定撤销原判，驳回原告两村民组的起诉。原告两村民组不服，申请再审，最高人民法院于2017年6月22日作出（2017）最高法民申2300号民事裁定，认为在经合法程序撤销土地所有权登记前，本案所涉土地所有权登记及权利证书仍属合法有效，裁定驳回原告两村民组的再审申请。原告跳灯组、胡寨组向法院提起行政诉讼，请求撤销遵红区集有（2003）字第005号和遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及相对应的登记事项。本院于2018年4月23日作出（2018）黔0321行初5号行政判决，撤销遵义市红花岗区人民政府向遵义市红花岗区南关镇南山村村民委员会颁发的遵红区集有（2003）字第005号《集体土地所有证》、遵红区集有（2012）第0028号《集体土地所有证》及其对应的农村集体土地所有权登记。红花岗区政府上诉后，遵义市中级人民法院于2018年8月8日作出（2018）黔03行终135号行政判决，驳回上诉，维持原判，同时向被告红花岗区政府发出（2018）黔03行终135号司法建议，建议红花岗区政府：针对南山村所辖村民小组土地未突破小组界限承包的事实，结合跳灯组、胡寨组耕管和使用土地的实际情况，明确涉案地块在征收前的权属，对涉案土地及相关附属设施的款项组织各方妥善分配，妥善化解争议。红花岗区政府将原告胡寨组、跳灯组列为申请人，将原告南山村委会列为被申请人，于2018年12月7日作出红府决字（2018）8号行政处理决定书，未列第三人，写明申请人胡寨组、跳灯组请求针对两村民组131.82亩“根据国家政策及人民法院生效判决，办理村民组土地所有权及村民组集体土地征用补偿款、管理费的偿还”。决定一、撤销本府向南关镇南山村民委员会颁发的遵红区有（2003）字第005号《集体土地所有证》、遵红区集有（2012）第0028号集体土地所有证及其对应的农村集体土地所有权登记；二、该案所涉土地征收前土地所有权属申请人南山村胡寨组、南山村跳灯组和第三人营山组、罗石组、吴寨组、谢寨组、大堰组、半坎组、高堰组、双堰组、花园组、拱桥组、坪桥组、石围组、埃河组、林顶组、村檬桩组17个村民组农民集体所有。原告胡寨组、跳灯组申请行政复议，遵义市政府于2019年3月8日作出遵府行复（2019）24号行政复议决定：一、维持红府决字（2018）8号行政处理决定第一项；二、撤销红府决字（2018）8号行政处理决定第二项；三、责令红花岗区政府在收到复议决定之日起60日内重新作出行政行为。红花岗区政府遂在增××其余××村民组为第三人后作出本案被诉行政行为，即红府决字（2019）6号行政处理决定。原告胡寨组、跳灯组、南山村委会均申请行政复议，遵义市政府遂作出本案被诉行政复议决定，即遵府行复（2019）186号行政复议决定。胡寨组、跳灯组不服，提起诉讼，请求撤销被诉处理决定及复议决定；判令红花岗区政府重新作出具体行政行为。一审法院认为：行政机关作出行政行为，应当在本机关依法享有的行政权限范围内依法作出，行政行为应当做到证据确凿，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，处理适当。本案中，红花岗区行政区域范围内的原告胡寨组、跳灯组与原告南山村委会发生集体土地征收补偿款分配争议，解决争议需以征收前集体土地所有权确认为依据，本质上是征收前集体土地所有权争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，应当由县级以上人民政府解决。红花岗区政府作出土地确权处理决定，是其法定职权范围。土地确权，本质上是行政裁决。裁决程序应当依据争议当事人的申请启动，并在争议双方当事人请求解决的争议范围内作出处理决定。本案审理中，被告红花岗区政府未提交任何程序性证据，包括争议当事人的确权申请、变更诉求申请等程序启动依据。其作出的红府决字（2018）8号行政处理决定书记载，系以人民法院司法建议为裁决程序启动依据，又写明申请人跳灯组、胡寨组的请求为申请办理132.82亩土地所有权及村民组集体土地征收补偿款、管理费的偿还。该处理决定被行政复议撤销后，重新作出的被诉行政处理决定又写明申请人胡寨组、跳灯组依据人民法院生效判决请求确定村民组土地所有权。两次处理决定记载，原告南山村委会的诉求均是未分配的土地征收补偿款“待全村土地征收完毕”“再议定分配方案”，说明南山村委会主张的是土地征收补偿款分配。被诉行政裁决行为启动程序合法性没有证据证明，被诉行政行为记载的争议当事人裁决主张不明确。按其记载，原告主张131.28亩土地所有权及征收补偿款，认定事实和裁决理由部分均未认定争议地的地点、边界、面积，处理结果是明确“涉案土地”被征收前的土地所有权。“涉案土地”是全村土地抑或部分土地还是特定地块或特定面积，指向不明，不能确定是否超越争议当事人的争议范围，处理结果与处理决定书记载的争议不相对应。被诉行政行为违反法定程序。红花岗区政府作出被诉行政行为依据遵红区集有（2003）字第005号、（2012）第0028号集体土地所有证及其关联登记材料，以及对17个村民组长的调查笔录，认定17个村民组之间土地界限不清。但上述两个集体土地所有权证及其对应的登记事项已被人民法院生效判决撤销，对17个村民组长的调查笔录，其中15位第三人负责人的笔录除被调查人身份信息以外，内容完全相同，到庭的4位有3位的当庭陈述完全相反，且调查程序违法，本院不予采信。原告提交的经红花岗区自然资源局签章、相邻的3名第三人签字、播州区相邻社区签章确认的争议地区域图，已明确争议地界限清楚，与人民法院生效判决书确认的两轮土地承包均未突破村民组界限的事实相印证。按照司法审判证据规则，人民法院生效裁判文书确认的事实，当事人无需提供证据加以证明，但有相反证据证明的除外。司法证据规则是最严格的证据规则，行政程序当然应当遵守。本案中，原告已经提供补强人民法院生效判决书认定事实的证据，而被告红花岗区政府违背该规则，在没有相反证据证明的情况下，置人民法院生效判决认定的事实于不顾，径行认定各村民组之间土地界限不清，违反法律。但被诉行政处理决定书又在认定事实部分写上“未打破村民组界限重新承包”，自相矛盾。且被告未收集原告胡寨组、跳灯两村民组区域内被征收土地的批地函。因此，被诉行政行为证据不足，事实不清。依照《中华人民共和国物权法》第五十九条、第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条和《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农村集体土地所有权为三级所有制度，即村农民集体所有、村民小组或者村内农村集体经济组织农民集体所有、乡镇农民集体所有，所有权主体为农民集体，集体经济组织、村民委员会、村民小组依法代表集体行使所有权。行政机关在集体土地所有权确权时，应当按照《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发（2001）359号）关于“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农民签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可以采取两种方式进行：一是有条件的地区可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取‘组有村管’的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组”，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）关于“确定农村集体所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治’原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。在土地登记薄的‘权利人’和土地证书的‘土地所有权人’一栏，集体土地所有权主体按‘xx组（村、乡）农民集体’填写”等规定，红花岗区政府在裁决集体土地所有权争议时，应当查明所有权状况，能够确权到村民组集体的，应当以具体的村民组农民集体为所有权人，不能确权到村民组集体的，应当根据土地状况和历史沿革确权到村农民集体或者乡镇农民集体。但被诉行政行为将“涉案土地”确权给17个村民小组农民集体所有，致使所有权主体不明确，人为增加所有权行使难度，可能引发社会稳定隐患。因此，被诉行政行为适用法律法规错误，处理结果明显不当。遵红区集有（2003）字第005号、（2012）第0028号集体土地所有证及其对应登记事项，已经人民法院生效判决撤销。按照《中华人民共和国物权法》第二十八条和行政诉讼法规定，人民法院撤销行政行为的裁判文书产生法律效力之日起，被撤销的行政行为即不复存在，除经过审判监督程序改变生效裁判以外，任何机关和组织不得以任何可能产生社会影响的方式另行评价。被诉行政行为将已经被人民法院生效判决撤销的登记行为再行撤销，违反法律规定，且纯属多余。综上，被诉行政行为证据不足，事实不清，适用法律法规错误，程序违法，处理结果明显不当。虽然被诉行政行为缺乏程序启动依据，但已经启动的程序不可逆转，且人民政府有责任解决其辖区内应当由其处理的土地争议，红花岗区政府应当在准确确定争议当事人的诉求、争议标的的基础上，收集充分证据，查清争议土地面积，依法重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（六）明显不当的”的规定，被诉行政行为应当撤销，并判令红花岗区政府重新作出行政行为。遵义市政府作出的行政复议决定，程序合法，但对红花岗区政府作出的行政处理决定存在的诸多问题没有纠正，并予维持的处理结果错误，应当一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告遵义市红花岗区人民政府红府决字（2019）6号行政处理决定和遵义市人民政府遵府行复（2019）186号行政复议决定书；二、由被告遵义市红花岗区人民政府在判决生效后六个月内重新作出行政行为。案件受理费五十元，由被告遵义市红花岗区人民政府负担。红花岗区政府不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决认定事实不清。1.上诉人作出被诉行政确权行为属于法定职权方位，主体适格、程序正当，不需要当事人的确权申请。2.关于被诉行政确权行为证据是否充分的问题，一审法院认为调查笔录存在疑点，可案件情况依职权进行调查，其在未进行调查的前提下认定上诉人提交的调查笔录不实，采信证据不当。二、一审判决适用法律错误。南山村所辖的各村民组之间从未划分过权属界线，2003年、2012年两次权属登记均采取“组有村管”的方式将《集体土地所有证》发放到村，壁挂注明土地所有权分别由村内各村民小组集体所有。一审判决认为被诉行政确权行为致使所有权主体不明确，缺乏合理理由。综上，一审判决认定事实不清，在证据认定和法律适用均存在问题，请求二审法院查明本案基本事实，依法判决撤销一审判决，依法改判或发回重审。胡寨组二审答辩称：一、一审法院认定被诉行政处理决定应当在争议双方当事人请求解决的争议范围内作出处理，被诉行政处理决定记载的争议当时的裁决主张不明确，裁决认定事实和理由部分均未认定争议地的地点、边界、面积，不能确定是否超越当事人的争议范围，被诉行政处理决定违反法定程序，系正确判定。二、一审法院认定被诉行政处理决定证据不足、事实不清有充分的事实依据和法律依据，不存在上诉人所称的不当。三、一审判决适用法律正确。综上，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人无理上诉。一审原告跳灯组、南山村村委会未提交书面答辩意见。一审原告遵义市政府未提交书面答辩意见。一审第三人营山组等15个村民组均未提交书面答辩意见。本院确认一审判决查明的案件事实。另查明，本院（2018）黔03行终135号行政判决书载明“红花岗区政府的上述登记行为〔遵红区集有（2003）字第005号、（2012）第0028号集体土地所有证〕，忽视南山村所辖村民小组土地未突破小组界限承包的事实，违反农村集体土地三级所有制度，混淆了所有权人与所有权行使人的关系……”。本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为系红花岗区政府作出的红府决字（2019）6号行政处理决定及遵义市政府作出的遵府行复（2019）186号行政复议决定。关于红花岗区政府作出的红府决字（2019）6号行政处理决定是否合法的问题，第一，红花岗区政府前后两次处理决定书所载其启动确权程序的理由不一致，且未提供证据证明其确权程序如何启动，当事人的诉求是什么，程序不合法。第二，胡寨组、跳灯组是否对争议地享有独立的所有权、与其它村民组的土地是否有区分所有的边界的问题是本案争议的核心问题，胡寨组、跳灯组提交了经红花岗区自然资源局签章、相邻村民组负责人签字的争议地区域图，红花岗区政府未采信该图纸，但没有提出确实充分的相反的证据、也未说明不予采信该证据的理由，事实不清。并且，生效判决已明确案涉土地争议应考虑农村集体土地三级所有制度的实际予以处理，红花岗区政府违背该规则，在没有相反证据证明的情况下，置人民法院生效判决于不顾，径行认定各村民组之间土地界限不清，明显不当。第三，遵红区集有（2003）字第005号、（2012）第0028号集体土地所有证及其对应登记事项，已经人民法院生效判决撤销。红花岗区政府在被诉处理决定中再行撤销，从实体结果而言虽无不当，但其重复撤销的行为缺乏法律依据。因此，红花岗区政府作出的红府决字（2019）6号行政处理决定程序违法、事实不清、部分处理内容明显缺乏法律依据。一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项的规定判决撤销该处理决定，并责令其重新作出行政行为并无不当。遵义市政府作出的遵府行复（2019）186号行政复议决定，虽复议程序未违反法律规定，但未查明红花岗区政府红府决字（2019）6号行政处理决定存在的前述问题，复议维持红花岗区政府红府决字（2019）6号行政处理决定，一审判决予以撤销，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人所持上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市红花岗区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黎光勇审判员方兵审判员冯再军二〇二〇年六月二十九日法官助理袁瑾书记员张枝茂