广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2019）粤71行终3041号上诉人（原审原告）：何鉴行，男。委托代理人：曾洁珍，女。委托代理人：唐高翔，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府桥南街道办事处。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：廖浩文，主任。委托代理人：杨兵，广东华誉品智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区城市管理和综合执法局。住所地：广州市番禺区**********。法定代表人：贺建文，局长。上诉人何鉴行因与被上诉人广州市番禺区人民政府桥南街道办事处（下称桥南街道办）、广州市番禺区城市管理和综合执法局（下称番禺执法局）城建行政强制纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初417号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：案涉建筑位于广州市番禺区*****************（旧址：市桥镇南郊455号）。何鉴行于1990年7月8日取得《国有土地使用证》（番府国用字（1990）第01-09121、01-03985号），用途“住宅”，“自有使用权面积”与“建筑占地面积”均为52平方米。原房屋为一层。1993年原番禺市建设委员会以《建设工程规划许可证》（编号01838）同意何鉴行在案涉地址红线范围内按原墙加建一层为二层住宅。2016年，何鉴行何鉴行将原二层房屋拆除，重新建设一幢地上五层建筑物即案涉建筑并投入使用。案涉建筑基底面积65.54平方米，建筑面积369.38平方米。2018年7月30日，原广州市国土资源和规划委员会向原广州市城市管理综合执法局番禺区分局作出《关于协助提供规划意见的函》（穗国土规划业务函〔2018〕4520号），认为案涉建筑属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。2018年8月10日，原广州市城市管理综合执法局番禺区分局对何鉴行作出穗综番违建处字〔2016〕G202*《违法建设行政处理决定书》（以下简称202号处理决定），认为何鉴行未取得建设工程规划许可证建设案涉建筑构成违法建设，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对何鉴行作出限期拆除违法建设的处理决定。何鉴行不服，向广州市番禺区人民政府申请行政复议，广州市番禺区人民政府于2018年10月9日作出番禺府行复〔2018〕149*《行政复议决定书》（以下简称149号复议决定），复议维持202号处理决定。2018年9月30日，桥南街道办聘请施工队将案涉建筑强制拆除。桥南街道办在实施强制拆除案涉建筑前未向何鉴行作出过相关法律文书，在实施强制拆除行为时没有制作笔录、物品清单。桥南街道办称案涉建筑内没有财物，何鉴行亦未向本院提供案涉建筑内物品的相关证据。在强制拆除时，因何鉴行的妻子曾洁珍泼洒不明液体，被公安机关工作人员强行带离现场。何鉴行主张曾洁珍被强行抬走致受伤住院治疗，住院期间为2018年10月1日至2018年10月3日，并提供了门诊病历、出院记录等证据，根据该证据显示，曾洁珍的入院症状为头晕。另，何鉴行认为是广州市公安局番禺区分局的工作人员将曾洁珍强行抬走，申请将广州市公安局番禺区分局追加为本案共同被告。另查明，因广州市番禺区***工程建设需要，需对沿线扩建范围内的资产进行征收补偿，何鉴行的案涉建筑位于征收范围内，为确定相关补偿金额提供价值参考依据，桥南街道办于2017年委托广州业勤资产评估土地房地产估价有限公司对案涉房屋进行资产评估。2019年2月20日，该评估公司作出业评资字〔2019〕第0268号《广州市番禺区人民政府桥南街道办事处拟征收补偿涉及何鉴行位于南顺大街11号的房地产及地上附着物市场价值追溯性评估项目资产评估报告》（以下简称0268号资产评估报告），评估案涉建筑的市场价值为2896078元；该评估公司同日作出《广州市番禺区人民政府桥南街道办事处拟征收补偿涉及何鉴行位于南顺大街11号的房屋建筑物及地上附着物重置价值追溯性评估项目资产评估报告》（业评资字〔2019〕第0267号），评估案涉建筑的重置价值为925610元，重置价值为给予被征收人回购安置房的情况下的征收房屋补偿价值。上述评估的评估基准日为2017年12月5日，以68.32平方米作为土地评估面积，案涉建筑实测一、二层面积分别为65.52平方米，三、四层面积分别为82.74平方米，五层面积为72.68平方米，在第五层上另建有9.96平方米的不锈钢板房。评估报告以“总建筑面积369.2平方米，准建面积224.96平方米，超建面积144.24平方米，地上附着物面积9.96平方米”进行评估。再查明，何鉴行于2018年10月16日针对原广州市城市管理综合执法局番禺区分局作出的202号处理决定及广州市番禺区人民政府149号号复议决定向提起行政诉讼，原审法院以（2018）粤7101行初6041号立案受理。2019年2月20日，原广州市城市管理综合执法局番禺区分局变更名称为广州市番禺区城市管理和综合执法局。原审法院认为：案涉建筑是由桥南街道办聘请施工队予以拆除，番禺执法局并未实施拆除行为，本案的适格被告为桥南街道办。何鉴行请求追加广州市公安局番禺区分局为共同被告，根据双方当事人庭审中的陈述，有公安机关工作人员在现场维持秩序，但无证据证明广州市公安局番禺区人民政府桥南街道办共同实施了拆除行为，对于何鉴行的追加被告申请，不予支持。关于桥南街道办是否具有拆除案涉建筑职权的问题。桥南街道办辩称案涉建筑为违法建设，但是对于违法建设，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第二款“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设”的规定，街道办事处并无查处违法建设的法定职权。桥南街道办拆除案涉建设属于超越职权的行政行为，且桥南街道办在实施强制拆除行为前亦未依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定实施强制程序，因此，桥南街道办拆除案涉建筑行为违法。关于何鉴行请求赔偿的问题。何鉴行请求赔偿999万元，但未提交该赔偿数额的计算依据。何鉴行主张桥南街道办赔偿曾洁珍的住院费用，因曾洁珍是由于其泼洒不明液体被维持秩序的公安人员带离现场，并非桥南街道办的行政行为，对于何鉴行的上述主张，不予支持。因案涉房屋位于南城路扩建工程的征收范围，桥南街道办已对案涉房屋进行了评估，评估区分了案涉房屋的准建面积与超建面积。原广州市城市管理综合执法局番禺区分局作出的202号处理决定已认定案涉建筑为违法建设，虽然何鉴行已对该处理决定书提起了行政诉讼，但案涉建筑确实属于未取得规划许可。因桥南街道办拆除案涉房屋超越职权又程序违法，鉴于征收拆迁，故参照案涉房屋市场价值评估标准予以补偿较为合理，根据0268号资产评估报告，案涉房屋及地上附着物的市场价值评估为2896078元，桥南街道办应就拆除案涉房屋向何鉴行补偿2896078元。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项的规定，判决：一、确认广州市番禺区人民政府桥南街道办事处拆除何鉴行位于广州市番禺区*****************的房屋违法；二、限广州市番禺区人民政府桥南街道办事处于本判决生效之日起一个月内向何鉴行支付房屋补偿款2896078元。上诉人何鉴行不服原审判决，向本院提起上诉称：一、强拆行为是桥南街道办、番禺区执法局、广州市公安局番禺区分局共同作出的违法行政行为，本案须追加广州市公安局番禺区分局为共同被告，并应当确认该三个行政机关的行政行为违法。原审法院未对上诉人追加被告的申请裁定驳回或书面通知其参加诉讼，违反法律规定。二、二被上诉人实施的强拆行为系重大且明显违法的行政行为，侵犯了上诉人的合法权益，关于被强拆房屋的损失，应当依照国家赔偿法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，全面充分赔偿。同时，上诉人房屋用于自住、出租，其他损失也应予以赔偿。上诉人已提交光盘资料证实强拆过程，光盘能清晰显示拆除时的状况，二被上诉人违法实施强拆行为的证据确凿。被上诉人桥南街道办实施强拆行为未进行屋内物品登记、清点，在强拆前也已停水停电，并将上诉人房屋租客赶走，属于严重违法行为，由此造成无法自住的损失、租金损失、屋内物品损失等应由被上诉人桥南街道办赔偿。三、案涉资产评估报告存在重大差错，不具有合法效力，不能作为判决依据。因报告存在重大差错，上诉人向广东省财政厅、广东省住房和城乡建设厅、广东省资产评估协会提出申请，要求撤销评估报告并对评估机构、评估人员作出行政处罚。目前，广东省财政厅已作出回复，证实评估公司于2019年4月3日已作废两份评估报告。这表明，案涉评估报告不具有效力，不能作为判决依据。综上，上诉人请求：1.撤销原审判决，依法改判确认二被上诉人拆除上诉人房屋违法，改判被上诉人桥南街道办赔偿上诉人999万元，或依法追加广州市公安局番禺区分局为共同被告，发回重审；2.一、二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人桥南街道办二审答辩称：一、案涉建筑已被认定为违法建设，上诉人的违法利益不应受到法律保护。根据《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》的相关规定，番禺执法局于2016年8月10日作出案涉202号处理决定，将案涉建筑认定为违法建设，责令限期拆除。二、上诉人要求999万元赔偿没有事实和法律依据。原审认定街道办不具有案涉违建房屋的拆除职权，参照0268号资产评估报告中确定的案涉房屋及地上附着物的市场价值评估为2896078元，判决桥南街道办应就拆除案涉房屋向上诉人补偿2896078元，具有合理性。请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人番禺执法局二审未提交答辩意见。二审经审查，原审判决依据的0268号资产评估报告，在原审判决前已被评估机构作撤销作废处理。关于上诉人另案起诉案涉202号处理决定及149号复议决定一案，原审法院于2019年4月23日作出（2018）粤7101行初6041号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求。上诉人不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月18日作出（2019）粤71行终2722号行政判决，改判撤销案涉202号处理决定及149号复议决定，该判决已发生法律效力。以上事实有上诉人二审期间提交的广州业勤资产评估土地房地产估价有限公司向广东省财政厅出具的《回函》、中华人民共和国财政部财复议〔2019〕112号《行政复议决定书》、原审法院和本院行政判决等证据证实，双方当事人均无异议。原审判决查明的其他事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：原审判决认定被上诉人桥南街道办实施被诉强制拆除行为违法正确，本院同意其裁判理由，不再赘述。对于上诉人一并提起的行政赔偿请求，原审法院亦已进行了审查。但是，原审判决是按照0268号资产评估报告确定被拆房屋的价值及赔偿金额，而上诉人二审期间提供证据证明该评估报告在原审判决作出前已被评估机构作撤销作废处理。因此，原审判决所依据的主要证据发生了重大变化，导致认定被拆房屋价值的事实不清。此外，上诉人在二审过程中提出了新的诉讼请求，即在其原主张的被拆房屋价值、医疗费用的基础上，新增加了因房屋被拆除无处居住而产生的费用、房屋用于租赁而损失的租金、屋内物品的损失等。对以上因被诉强制拆除行为导致的其他损失，本院在另案中已经组织本案双方当事人进行调解而未果。综上，由于二审期间发现原审认定被拆房屋价值的主要证据发生了重大变化，如由本院迳行作出判决，将形成事实上一审终审的情况，不利于充分保障双方当事人的法定诉讼权利，故本案宜发回原审法院重新审判。基于实质解决行政争议、减少当事人讼累的考虑，对上诉人二审中所提出的新的赔偿请求可由原审法院在重新审判过程中一并予以处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初417号行政判决；二、本案发回广州铁路运输法院重审。本裁定为终审裁定。审判长 丁 玮审判员 闵天挺审判员 余树林二〇二〇年六月一日书记员 罗子晴