广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终27号上诉人（原审原告）：米志光，男，1965年10月10日出生，汉族，住广东省清远市清新区。上诉人（原审原告）：米志勇，男，1970年2月12日出生，汉族，住广东省清远市清新区。上述两上诉人的共同委托诉讼代理人：莫必权，广东新北江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区三坑镇人民政府。住所地：广东省清远市清新区三坑镇府前路。法定代表人：黄沛亮，镇长。出庭负责人：杨臻燊，副镇长。委托诉讼代理人：罗健章，广东法行律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑桂才，该府司法所干部。上诉人米志勇、米志光因与被上诉人清远市清新区三坑镇人民政府（以下简称三坑镇政府）土地行政强制及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初341号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：2015年11月2日，米志勇与原清新县三坑镇湴塘村村民委员会庙北村民小组（下称庙北村民小组）签订《承包鱼塘合同》，合同约定庙北村民小组将外好尾鱼塘发包给米志勇承包经营，面积为38亩，承包期为10年（2018年1月1日至2027年12月31日止）。2016年3月，米志勇与庙北村民小组签订《承包旱地合同》，合同约定庙北村民小组将大寨岗发包给米志勇承包经营，面积为13亩，承包期为20年（2016年5月1日至2035年4月30日止）。米志勇承包上述外好尾鱼塘、大寨岗后，未经任何报建手续，便于2017年年底、2018年年初与米志光合伙在外好尾鱼塘的塘基边、大寨岗建造了11个大小不一的养猪棚及有关附属设施。养猪棚均是用水泥对地面硬底化，棚体为钢架结构，棚顶为锌铁皮保温泡沫瓦，四周为0.9米-1.2米高的水泥墙。2018年4月24日，清远市国土资源局清新分局向米志勇发出《责令停止国土资源局违法行为通知书》，认为其未经批准擅自占用基本农田搭建养殖场，遂责令其立即停止施工，恢复原貌。米志勇收到上述通知后，仍继续进行建设养猪场。2019年1月24日，清新区政府发出清新府〔2019〕8号《关于限期清理整治养殖场的公告》。公告载明清理范围为“清远市清新区饮用水源保护区内的养殖场、占用基本农田的养殖场”，清理时间为“饮用水源保护区内的养殖场、省卫片图斑范围内占用基本农田的养殖场，在2019年2月5日前停止养殖，必须在2019年3月15日前自行拆除”“在2019年3月15日后仍未自行拆除的，各镇政府将依法组织相关职能部门进行清理，并追究建设单位及个人的法律责任”。经国土部门核查，米志勇、米志光上述养殖场中外好尾鱼塘东北角的3个养猪棚属于2018年卫片遥感监测图斑中的603图斑，图斑面积为5.05亩，基本农田5.05亩；大寨岗东边的2个养猪棚属于2018年卫片遥感监测图斑中的607图斑，图斑面积为2.89亩，其中基本农田1.59亩。2019年2月15日，三坑镇政府向米志勇、米志光发出《限期清理整治通知书》，认为根据清新区政府《关于限期清理整治养殖场的公告》的规定，其养殖场属于省卫片图斑范围内占用基本农田，遂责令其必须于同年3月10日前停止养殖，且于同年3月15日前自行拆除清理，恢复土地耕作层，否则三坑镇政府将依法组织相关职能部门进行清理。2019年4月16日，因米志勇、米志光未自行拆除上述养殖场，三坑镇政府遂组织相关人员拆除了其上述11个养猪棚中的5个养猪棚及附属设施，具体为：2018年卫片603图斑外好尾鱼塘东北角的3个养猪棚（面积为1057.79平方米、449.59平方米、756.13平方米）和3个饲料舍（面积为24.71平方米、20.94平方米、25.64平方米），2018年卫片607图斑大寨岗东边的2个养猪棚（面积为592.62平方米、655.25平方米），上述被拆养猪棚面积共计3511.38平方米，饲料舍71.29平方米。拆除时，上述养猪棚没有养殖生猪。米志光、米志勇不服，向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，本案系不服行政强制及行政赔偿纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、原、被告的主体资格是否适格；二、米志光、米志勇涉案被拆的5个养猪棚及附属设施是否占用基本农田建设；三、三坑镇政府作出的《限期清理整治通知书》是否合法及其基于该通知而实施的拆除行为是否合法；四、三坑镇政府应否承担行政赔偿责任。争议焦点一：关于原、被告政府的主体资格是否适格的问题。米志勇于2015年、2016年与庙北村民小组签订了承包合同，约定由米志勇对外好尾鱼塘、大寨岗进行承包经营，后其与米志光合伙建造了涉案养殖场。米志勇、米志光是三坑镇政府《限期清理整治通知书》的直接行政相对人，其当然具有原告主体资格。三坑镇政府关于米志勇、米志光没有原告主体资格的辩称，原审法院不予采信。对于三坑镇政府认为其是清新区政府清新府〔2019〕8号《关于限期清理整治养殖场的公告》的执行者，其并非作出行政行为的行政主体的辩称。由于三坑镇政府作出了《限期清理整治通知书》，且依据该通知实施了涉案拆除行为，而米志光、米志勇正是不服该通知及拆除行为才提起本案诉讼，三坑镇政府作为该通知的发出者、拆除行为的实施者，其作为本案被告主体适格。对于三坑镇政府上述辩称，原审法院亦不予采信。争议焦点二：关于涉案被拆的5个养猪棚及附属设施是否占用基本农田建设的问题。《基本农田保护条例》第二条规定“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地……”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”本案中，清远市自然资源局清新分局作为土地主管部门，其结合广东省自然资源在线巡查系统、《清新区卫片局部图》、《清新县土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》等认定涉案被拆的外好尾鱼塘东北角3个养猪棚及附属设施中有5.05亩占用基本农田，大寨岗东边2个养猪棚有1.59亩占用基本农田，并无不当。米志光、米志勇认为涉案被拆的5个养猪棚及附属设施所占用土地不属于基本农田的认知，不能改变土地的性质，原审法院对其主张不予采信。争议焦点三：关于三坑镇政府作出的《限期清理整治通知书》是否合法及其基于该通知而实施的拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田‘五个不准’，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动……”虽然按照原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，不需办理农用地转用审批手续。但该通知同时亦规定“（三）引导设施建设合理选址。……各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。”且规定设施农用地使用前亦应当按程序履行报批手续，用地协议、设施农用地建设方案由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，米志光、米志勇仅与庙北村签订了承包合同，其既未拟定设施建设方案，亦未与乡镇政府、庙北村民小组协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与乡镇政府、庙北村民小组签订三方用地协议，更谈不上将上述设施建设方案、三方用地协议报清远市清新区国土资源主管部门和农业部门备案，显然违反有关程序规定。米志光、米志勇建设养殖场时，国土部门已向其发出《责令停止国土资源局违法行为通知书》，责令其停止占用基本农田搭建养猪场的土地违法行为，但米志光、米志勇仍不听劝阻，继续施工。且米志光、米志勇在基本农田进行硬底化建造养猪场，属于严重破坏耕作层的生产经营活动，违反了国务院基本农田“五个不准”，其涉案5个养猪棚应当予以拆除。根据《基本农田保护条例》第二十九条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，对于非法占用基本农田的违法行为，应由县级以上人民政府土地行政主管部门依法予以处理。三坑镇政府作出《限期清理整治通知书》的主体不当，属于超越职权，该通知应当予以撤销。同理，三坑镇政府基于《限期清理整治通知书》而实施的拆除行为，也应予以确认违法。争议焦点四：关于三坑镇政府应否承担行政赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。如前所述，米志光、米志勇未经批准，擅自占用基本农田建设养猪棚，该养猪棚不属于受法律保护的合法权益，故其主张5个被拆养猪棚的建造损失1301869元，于法无据，原审法院不予支持。但是，对于其中的可回收利用建筑材料，属米志光、米志勇的合法财产，三坑镇政府应当予以赔偿。结合原审法院实地勘察情况，由于米志光、米志勇涉案5个养猪棚未进行养殖，原审法院依法酌情确定米志光、米志勇该部分可回收利用建筑材料损失为5万元，三坑镇政府应当予以赔偿，对于米志光、米志勇主张超出部分，原审法院不予支持。另外，国家赔偿实行直接损失赔偿原则，故对于米志光、米志勇主张养殖场3年经营损失1327158元，于法无据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第一款第一项及《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，原审法院判决如下：一、撤销三坑镇政府于2019年2月15日作出的《限期清理整治通知书》；二、确认三坑镇政府于2019年4月16日强制拆除米志光、米志勇在清远市清新区三坑镇湴塘村民委员会庙北村民小组5个养猪棚及附属设施的行政行为违法；三、三坑镇人民政府应于判决生效之日起十日内赔偿50000元给米志光、米志勇；四、驳回米志光、米志勇其他诉讼请求。本案件受理费50元，由三坑镇政府负担。上诉人米志勇、米志光不服上述判决，向本院提出上诉，请求：1.判决撤销一审第三、第四项判决；2.判决改判三坑镇政府赔偿上诉人位于清远市清新区三坑镇湴塘村委会庙北村外好尾鱼塘和大寨岗养殖场建造损失1301869元；3.改判三坑镇政府赔偿违法拆除养殖场三年经营损失1327158元。事实与理由为：一、原审错误认定涉案猪场建设用地属于占用基本农田。1.不顾涉案被拆的养猪棚及附属设施建设用地是鱼塘、乱葬岗和旱地历史事实。2.原审认定被拆的养猪棚及附属设施违反土地管理法、基本农田保护条例等相关规定，占用基本农田，违反法不溯及既往原则。3.涉案被拆养猪棚及附属设施建设用地没有划定为永久基本农田。是否属于基本农田，应当按照基本农田保护条例的规定来确定，清远市自然资源局清新分局只凭卫片、规划及认定属于基本农田，没有事实和法律依据。4.原审判决认定上诉人的养猪棚及附属设施违反法定程序错误。5.原审认定涉案5个养猪棚应予拆除不当。二、原审没有按法定程序，全面、客观的审查核实证据，对上诉人提供的承包合同、环境影响登记表、三坑镇政府农办情况说明、评估报告、庙北村民小组证明等重要证据不予采信；对被上诉人的证据却予以采信。三、原审适用法律和实体判决部分不当。根据国家赔偿法第三十六条第八项关于“对财产权造成损害其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，上诉人的赔偿请求合理合法，原审判决第三项、第四项没有事实和法律依据，依法应予撤销。被上诉人三坑镇政府答辩称：一、涉案被拆除的养猪棚侵占基本农田是客观事实，依法应予拆除，原审判决认定事实清楚。二、本案双方所提交的证据已经在一审质证阶段进行了充分的质证，原审判决根据本案的事实和法律法规，对本案证据作出认定予以认定并无不当。三、上诉人占用永久基本农田经营养猪场，不应受到法律保护，原审判决有利于打击非法占用基本农田的违法行为，符合国家、省的生猪养殖政策，应予以维持。二审期间，上诉人向本院提交《关于庙北村外好尾鱼塘和大寨岗养猪场用地的情况说明》及《证明》，拟证明涉案养猪棚占用的不是基本农田。被上诉人质证称：对《关于庙北村外好尾鱼塘和大寨岗养猪场用地的情况说明》的关联性、真实性、合法性不予认可，村民小组并不具有划定基本农田的职责；《证明》在一审期间已经提供。经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政强制及行政赔偿纠纷。关于涉案《限期清理整治通知书》及强制拆除上诉人5个养猪棚及附属设施的行为是否合法的问题，原审法院经审理认定上述行政行为超越职权，并分别作出撤销和确认违法的判决，双方当事人均未通过上诉对此提出异议。经本院审查，原审法院作出的上述判决结果并无不当。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可归纳为：涉案被拆的5个养猪棚及附属设施是否占用基本农田；原审对上诉人的赔偿请求酌情支持是否正确。关于涉案被拆的5个养猪棚及附属设施是否占用基本农田的问题。《基本农田保护条例》第二条规定：“国家实行基本农田保护制度。本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。……”第十一条第一款规定：“基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”《广东省基本农田保护区管理条例》第三条第一款规定：“省、市、县（区）人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门，依照本条例和本级人民政府规定的责任分工，负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”本案中，清远市自然资源局清新分局作为县级土地行政主管部门，其根据广东省自然资源在线巡查系统、《清新区卫片局部图》、《清新县土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》等证据判定涉案位于外好尾鱼塘东北角3个养猪棚及附属设施中有5.05亩占用基本农田，位于大寨岗东边2个养猪棚有1.59亩占用基本农田，并无不当。上诉人主张涉案被拆的5个养猪棚及附属设施占用的土地历史地貌不属基本农田，但其提交的证据不足以否定清远市自然资源局清新分局依据其职权作出的判定，本院对其主张不予采纳。关于原审对上诉人的赔偿请求酌情支持是否正确的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除时，当事人只有合法权益受到损害才能够获得行政赔偿；违法利益受损的，不能获得行政赔偿。本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”《基本农田保护条例》第十七条第一款“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及原国土资源部、农业部国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》关于“各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田”的规定，涉案被拆的5个养猪棚及附属设施系占用基本农田建设的畜禽养殖设施，且用水泥对地面硬底化，破坏了耕作层，违反上述土地管理法的相关规定，属于违法利益。其投入的租金成本是涉案被拆的5个养猪棚及附属设施实物的变形，同属违法利益。据此，原审法院对上诉人关于涉案5个被拆养猪棚及附属设施的建造损失1301869元及三年经营（租金）损失1327158元的赔偿请求不予支持，并无不当。鉴于被上诉人的强拆行为严重违法，而涉案被拆违法建筑确实存在钢架结构、锌铁皮保温泡沫瓦等可回收利用的建筑材料，且被上诉人未能证明已经采取合理拆除手段或对可回收利用建筑材料进行了妥善处置方式，原审法院结合现场勘查情况及涉案养猪棚尚未进行养殖的事实，酌情判决被上诉人赔偿上诉人5万元，并无明显不当，本院不予变更。综上所述，米志光、米志勇的上诉请求撤销原判主文第三项、第四项，理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人米志光、米志勇负担。本判决为终审判决。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年六月十八日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙