广西壮族自治区来宾市兴宾区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1302行初5号 原告来宾市国宾机动车驾驶员训考服务中心，住所地:广西来宾市象州县马坪乡龙兴村委新圩村。 法定代表人徐兆佑,执行董事。 委托代理人吴昊，广西广正大（鹿寨）律师事务所律师。 被告来宾市兴宾区自然资源局，住所地:广西来宾市兴宾区城南新区裕达新世纪****。 法定代表人罗瑶,局长。 委托代理人韦宏，该局工作人员。 委托代理人潘纤纤，广西天际律师事务所律师。 原告来宾市国宾机动车驾驶员训考服务中心（以下简称来宾国宾机动车训考服务中心）不服被告来宾市兴宾区自然资源局（以下简称兴宾区自然资源局）行政处罚决定一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告来宾国宾机动车训考服务中心委托代理人吴昊，被告兴宾区自然资源局委托代理人韦宏、潘纤纤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴宾区自然资源局于2019年7月8日作出兴自然资行罚决字〔2019〕80号行政处罚决定书，该决定书认定的主要事实：2013年5月，来宾国宾机动车训考服务中心开始在来宾市红星路南侧建设机动车培训考试场地。经实地勘测，该项目占地面积为81722.05平方米，折合122.583亩（其中旱地72.91平方米，折合0.109亩；林地1338.30平方米，折合2.008亩；其他草地16.06平方米，折合0.024亩；城市80061.94平方米，折合120.093亩;农村道路204.09平方米，折合0.306亩；设施农用地28.75平方米，折合0.043亩）。该服务中心所占用的土地中，在土地使用证范围内面积为78062.48平方米，折合117.094亩；超出土地使用证范围面积为3659.57平方米，折合5.489亩。该项目用地范围不符合土地利用总体规划。被告认为,来宾国宾机动车训考服务中心取得的国有土地使用证（证号：来国用（2014)第0908020126号），土地用途为工业用地，现状为机动车培训考试场地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条和《中国人民共和国土地管理法实施条例》第六条的规定，构成不按批准用途使用土地的行为。同时该服务中心超出土地使用证占用3659.57平方米土地的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，构成非法占用土地的违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，兴宾区自然资源局决定对来宾国宾机动车训考服务中心作如下行政处罚：一、责令来宾国宾机动车训考服务中心交还不按批准用途使用的78062.48平方米土地（已取得土地使用证部分）；退还非法占用的3659.57平方米土地（未取得土地使用证部分），限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。二、对来宾国宾机动车训考服务中心不按批准用途使用的78062.48平方米土地按每平方米25元处以罚款，共计罚款人民币1951562.00元；对非法占用的3659.57平方米土地按每平方米20元处以罚款，共计罚款人民币73191.40元。合计共处罚款人民币2024753.40元。 原告来宾国宾机动车训考服务中心诉称，一、被告处罚对象错误。原告尽管是地号为0908020126位于来宾市红星路南侧面积为80220.017平米土地的《国有建设用地使用权证》持证人，但由于在取得该地块的使用权后没有合适的投资项目，故将该土地出租给案外人来宾市鸿祥机动车驾驶员训考服务有限公司使用，案外人在租用该土地经营过程中的违法行为与原告无关。二、被告在处罚过程中事实认定不清，证据不充分。被告在兴自然资行罚决字﹝2019﹞80号《行政处罚决定书》中罗列了9份证据材料据以认定原告的违法事实，但这些材料均不能反映现场具体情况。原告持有的《国有建设用地使用权证》登记土地面积为80220.017平米，在没有现场勘验图、现场照片等证据材料进行比对的情况下，无法确认原告超出土地使用证范围违法用地面积为3659.57平方米。三、被告在行政处罚过程中遗漏当事人。原告在2016年即将涉案的土地出租给案外人来宾市鸿样机动车驾驶员训考服务有限公司使用，后续的场地建设均为案外人所为，超出原告土地使用证范围违法用地的实际行为人是案外人来宾市鸿祥机动车驾驶员训考服务有限公司。被告在查处过程中没有进行全面调查，遗漏当事人。四、被告的处罚过重，直接决定收回原告通过合法途径花巨资购买得来的土地使用权，有违处罚与教育相结合的处罚原则，也与自治区《关于进一步深化改革创新优化营商环境的若干意见》中“降低土地成本，支持工业企业盘活土地资源，提高土地利用率”的指导意见相违背的。原告将该土地出租，也是为了盘活土地资源，提高土地利用，其违法行为的产生主要还是由于对国家土地法规政策的不了解，主观上不具有恶意。案外人来宾市鸿祥机动车驾驶员训考服务有限公司尽管在承租该土地后没有按照批准的土地用途使用土地，但是也还是将该土地用于企业的生产经营。因此，在对该起违法事件处以高额罚款的同时，没有给原告一个改正的机会，直接没收原告的土地，处罚明显过重，也不利于来宾营商环境的塑造。 综上，原告认为,被告作出的兴自然资行罚决字﹝2019﹞80号《行政处罚决定书》有错误。请人民法院依法撤销被告兴自然资行罚决字[2019]80号《行政处罚决定书》。 原告就其诉讼请求向法庭提供下列证据：1.身份证复印件;2.营业执照复印件,证明原告主体资格。3.行政处罚决定书（兴自然资行罚决字﹝2019﹞80号）,证明被告作出了行政行为。4.送达回证,证明被告送达了兴自然资行罚决字〔2019〕80号《行政处罚决定书》。5.来国用（2014)第0908020126号国有土地使用证，证明原告已取得80220.17平方米的案涉土地使用权。6.来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司营业执照复印件;7.国家企业信用信息公示系统企业信用信息公示报告;8.来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司工商档案，证明鸿祥公司才是被处罚地块的实际使用人。 被告来宾市兴宾区自然资源局辩称,一、本案被告的处罚对象没有错误。2019年3月19日，马坪机动车驾驶员训考中心副主任徐淇铖陈述，位于来宾市红星路南侧的机动车培训考试场地为来宾国宾机动车训考服务中心(马坪机动车驾驶员训考中心)所建。二、被告行政处罚决定，事实清楚，证据确凿。根据马坪机动车驾驶员训考中心建设用地红线图与广西树维测绘工程有限公司出具的马坪机动车驾驶员训考中心现场勘测图，经勘测与实际用地范围内已发证面积为78062.48平方米，折合117.094亩；用地范围内未发证面积为3659.57平方米，折合5.489亩，证据材料有测绘人员现场测绘图片。2019年6月11日，徐淇铖已在马坪机动车驾驶员训考中心现场勘测图上签字，确认面积属实。三、被告行政处罚决定不存在遗漏当事人。2019年3月19日，马坪机动车驾驶员训考中心副主任徐淇铖陈述，位于来宾市红星路南侧的机动车培训考试场地为马坪机动车驾驶员训考中心所建，不存在原告将涉案的土地出租给外人使用，超出原告土地使用范围违法用地的实际行为人依然是马坪机动车驾驶员训考中心。四、被告不存在处罚过重。原告取得的国有土地使用证（证号：来国用（2014)第0908020126号），土地使用权人为马坪机动车驾驶员训考中心，地类（用途）为工业用地，现为机动车培训考试场地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条和《中华人民共和国土地管理实施条例》的六条的规定，构成不按批准用途使用土地的违法行为，不按批准用途使用的土地面积达78062.48平方米，违法使用的土地面积巨大，根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，要求原告交还不按批准用途使用的78062.48平方米土地；退还非法占用的3659.48平方米土地，限期拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对原告共处以2024753.40元罚款。行政处罚适用的法律条款准确，不存在处罚过重，且程序合法。 综上所述，被告行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，原告诉请没有事实与法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告兴宾区自然资源局向本院提交了以下证据：1.询问笔录，证明徐淇铖陈述红星南侧的机动车培训考试场地为马坪机动车驾驶员训考中心建设。2.现场勘测笔录，证明马坪机动车驾驶员训考中心的位置位于来宾市红星路南侧。3.营业执照复印件，证明马坪机动车驾驶员训考有营业执照。4.法人代表身份证复印件，证明法人代表徐兆佑。5.委托书，证明马坪机动车驾驶员训考中心委托徐淇铖作为委托人。6.委托人身份证复印件，证明委托人为徐淇铖。7.土地使用证复印件（来国用（2014)第0908020126号），证明土地使用权人为马坪机动车驾驶员训考中心，土地位置于来宾市红星路南侧，用途为工业用地。8.建设用地批准书，证明马坪机动车驾驶员训考中心获得工业用地建设项目用地的批准。9.建设用地规划许可证，建设用地规划许可证审批单存根，证明马坪机动车驾驶员训考中心获得建设用地规划许可证，用地性质为工业用地，面积为80220.017平方米。10.马坪机动车驾驶员训考中心用地宗地图，证明用地位于来宾市红星路南侧，总面积为80220.017平方米。11.规划红线图，证明该块土地的规划位置，项目为工业用地。12.规划设计条件等材料，证明建设面积为80220.017平方米，用地性质为工业用地。13.马坪机动车驾驶员训考中心现场勘测图，证明经过广西树维测量工程有限公司作出勘测，证实原告用地范围内已发证面积为78062.48平方米，未发证面积为3659.57平方米。14.现场勘测图片，证明2019年3月19日，对马坪机动车驾驶员训考中心进行现场勘测。庭审中，补充提交两份证据：1.行政处罚听证告知书及法律文书送达回证，证明被告告知原告可对行政处罚决定在三个工作日之内申请听证，原告2019年7月2日签收。2.营业执照，证明广西树维测绘有限公司具有测绘的资质。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：证据3-12无异议。证据1真实性、关联性无异议，对合法性有异议。徐淇铖被询问当日没有取得原告的授权。证据2的质证意见与证据1是一致的。证据13真实性、合法性有异议，在上面签字面积属实的人没有得到原告的授权资格，原告没有看到被告提交勘测机构的法定资质。证据14(原告现场看原图）真实性、合法性、关联性有异议，这个照片上面没有原告的签字确认，而且拍摄时间原告也无法确定。照片中所显示的人员没有任何标注，无法确认是原告的员工还是被告的执法人员，相关的拍摄地点没有标注，无法确认是在何地进行拍摄。对被告庭审中补充提交两份证据的质证意见：对被告送达行政处罚听证告知书及法律文书无异议，但签收该法律文书的人原告并没有授权,视为这二份文书没有送达给原告。营业执照真实性无异议，营业执照并不能证明广西树维测绘有限公司具有测绘的资质。 被告对原告提供证据的质证意见：证据1-5无异议。证据6-7真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告据此二份证据所证明的内容与本案没有关联性。 本院对上述证据认证如下：被告提供证据1-14及庭审中补充提交两份证据,原告提供证据1-8,这些证据能够证明本案有关事实,且具有真实性、关联性,可以作为认定本案有关事实的证据,予以确认。 经审理查明，2014年12月19日,原来宾市国土资源局向马坪机动车驾驶员训考中心(来宾国宾机动车训考服务中心)颁发来国用（2014)第0908020126号国有土地使用证，该证载明:土地使用权人为马坪机动车驾驶员训考中心，土地座落来宾市红星路南侧，用途为工业用地,使用权类型为转让,使用权面积为80220.017平方米。兴宾区自然资源局根据群众举报马坪机动车驾驶员训考中心在来宾市红星路南侧建设机动车培训考试场地线索,于2018年12月26日通知来宾国宾机动车训考服务中心配合调查。2018年12月29日,来宾国宾机动车训考服务中心委托本中心副主任徐淇铖配合兴宾区自然资源局调查。兴宾区自然资源局通过对涉案占地类型、面积及建筑物现场勘测，以及调查、收集相关证据，认为其已查清来宾国宾机动车训考服务中心在来宾市红星路南侧建设占地面积为81722.05平方米(折合122.583亩)机动车培训考试场地,占用土地超出其持有土地使用证范围面积为3659.57平方米(折合5.489亩),用地范围不符合土地利用总体规划,以及该中心虽取得的国有土地使用证（证号：来国用（2014)第0908020126号），土地使用证批准土地用途为工业用地，但现状为机动车培训考试场地的事实。同时认为该中心的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第五十六条和《中国人民共和国土地管理法实施条例》第六条的规定，构成不按批准用途使用土地和非法占用土地的违法行为。2019年7月2日，兴宾区自然资源局向来宾国宾机动车训考服务中心送达行政处罚听证告知书，告知该中心作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时依法告知该中心享有要求举行听证的权利。2019年7月8日，兴宾区自然资源局作出兴自然资行罚决字〔2019〕80号行政处罚决定，决定对来宾国宾机动车训考服务中心作如下行政处罚：一、责令来宾国宾机动车训考服务中心交还不按批准用途使用的78062.48平方米土地（已取得土地使用证部分）；退还非法占用的3659.57平方米土地（未取得土地使用证部分），限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。二、对来宾国宾机动车训考服务中心不按批准用途使用的78062.48平方米土地按每平方米25元处以罚款，共计罚款人民币1951562.00元；对非法占用的3659.57平方米土地按每平方米20元处以罚款，共计罚款人民币73191.40元。合计共处罚款人民币2024753.40元。来宾国宾机动车训考服务中心以兴宾区自然资源局作出行政处罚决定，事实不清，证据不足，程序违法为由，不服兴宾区自然资源局行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销被告行政处罚决定。 另查明，2016年11月11日，来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司注册成立，公司住所地:来宾市红星路南侧，经营范围为驾驶员训练、考试提供车辆、场地、设备和技术服务。2016年11月10日，来宾国宾机动车训考服务中心与来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司签订《土地租赁协议书》，约定来宾国宾机动车训考服务中心将位于来宾市××南侧××120亩建设用地（详见红线图）租赁给来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司,作为来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司机动车驾驶员训考场。被告兴宾区自然资源局在查处本案过程中,于2018年11月22日曾向来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司送达责令停止土地违法行为通知书,责令该公司停止土地违法行为。 本院认为，被告兴宾区自然资源局具有本案行政执法主体资格和法定职权。本案争议的主要焦点包括：一是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分？二是被诉行政处罚决定适用法律、法规是否正确？是否符合法定程序？ 一、关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。行政机关作出影响相对人合法权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件。一定事实要件是否存在，需要一系列的证据加以证明。本案中,从各方当事人提供的证据来看,被告兴宾区自然资源认定本案原告来宾国宾机动车训考服务中心构成不按批准用途使用土地和非法占用土地的违法事实依据：徐淇铖询问笔录;现场勘测笔录及来宾国宾机动车训考服务中心驾驶员训考中心现场勘测图;国有土地使用证;建设用地批准书及建设用地规划许可证等证据,认为这些证据足以证明原告存在上述违法事实，而对原告作出行政处罚决定。原告虽拥有部分涉案土地使用权，但原告提供《土地租赁协议书》证明其2016年11月10日已将涉案土地租赁给来宾市鸿祥机动车训考服务有限公司,作为鸿祥公司机动车驾驶员训考场,且鸿祥公司注册地在涉案地块,以及被告在查处本案过程中,曾责令鸿祥公司停止土地违法行为,鸿祥公司是否在来宾市红星路南侧建设机动车培训考试场地,被告在没有对鸿祥公司进行核实调查的情况下，仅凭询问笔录、现场勘测笔录及来训考中心现场勘测图作为主要证据，认定原告不按批准用途使用土地和非法占用土地的违法事实，据以作出行政处罚决定认定的事实,不能由此得出原告存在违法事实的唯一性，不能排除其他可能性，属于认定事实不清，主要证据不足。 二、被诉行政处罚决定适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序的问题。本案中,被告兴宾区自然资源局提供的证据尚不足以证明行政处罚决定所依据的全部事实,证据没有达到确实充分的法定证明标准，在此情形下,兴宾区自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出行政处罚决定，适用了不应该适用的法律、法规，故兴宾区自然资源局行政处罚决定，适用法律、法规错误。同时,兴宾区自然资源局在收集训考中心现场勘测图等有关书证中，提供由有关部门保管的书证原件的复印件，没有注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章，不符合最高人民法院《关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第十条第（二）规定的提供书证要求。在查处本案过程中，也没有按照《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）项规定，向原告送达责令停止土地违法行为通知书,不符合法定程序。 综上所述，被告兴宾区自然资源局行政处罚决定,事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误,不符合法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下： 一、撤销被告来宾市兴宾区自然资源局作出的兴自然资行罚决字〔2019〕80号《行政处罚决定书》； 二、责令被告来宾市兴宾区自然资源局重新作出行政行为。 本案诉讼费50元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。 审 判 长  谢丽行 人民陪审员  谭春琳 人民陪审员  朱建英 二〇二〇年六月十日 书 记 员  陆金发 附相关法律、法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国土地管理法》 第六十七条县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施： （一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制； （二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明； （三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测； （四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第八十条依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。 超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。