吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终157号 上诉人（原审原告）长春净月高新技术产业开发区新湖镇新兴村岭上屯村民小组。 诉讼代表人沐亚忠，男，住吉林省长春市南关区。 诉讼代表人张东宽，男，住址同上。 诉讼代表人唐守华，男，住址同上。 被上诉人（原审被告）长春净月高新技术产业开发区管理委员会，住所地长春净月高新技术产业开发区福祉大路**。 法定代表人曲国辉，主任。 委托代理人黄波，长春市规划与自然资源局净月开发区分局局长。 委托代理人高树成，北京大成（长春）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所，住所地长春市人民大街**div> 法定代表人张志军，市长（代理）。 委托代理人钱朋斌，长春市司法局行政复议备案审核处处长。 原审第三人长春净月高新技术产业开发区新湖镇人民政府，住所地长春净，住所地长春净月高新技术产业开发区新湖镇长伊公路27公路处 法定代表人彭道明，镇长。 委托代理人李喜彬，信访办主任。 委托代理人宋猛，北京大成（长春）律师事务所律师。 上诉人长春净月高新技术产业开发区新湖镇新兴村岭上屯村民小组（以下简称岭上屯村民小组）因诉被上诉人长春净月高新技术产业开发区管理委员会（以下简称净月管委会）、被上诉人长春市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人长春净月高新技术产业开发区新湖镇人民政府（以下简称新湖镇政府）土地行政决定及行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：1959年左右，原大南公社（现为新湖镇政府）利用修建水库移民集体资金和补偿资金，由各生产队抽调人员和部分外来人口，兴建了大南公社畜牧场。1974年大南公社搞农业开发，全乡开荒。本案争议的20多公顷大甸子土地系1974年左右由畜牧场职工开荒形成，并一直耕种至1982年。1982年左右畜牧场解体，原畜牧场部分人员留在原地落户形成岭上屯。大甸子土地刚开始分给原畜牧场人员作为口粮田和菜地，后因上游大坝决堤，该地大面积出现弃种。1988年大南公社开会决定将大甸子土地无人耕种部分统一由乡进行承包。1989年左右，大甸子部分土地由大南公社时任书记陈德新发包给吴文海、郊区水利局耕种。1992年左右大南公社组织用畜牧场的机动地与大甸子土地进行调换，其中唐守华等五户未进行调换，一直耕种大甸子土地。部分大甸子土地在弃种期间，有村民陆续捡种。1999年范凤林代表岭上屯与曹兴国等5人签订了水田承包合同，该承包金收入、支出在岭上屯账目中公布。2003年新兴村将岭上屯账目实施村委会统一核算。2003年新湖镇政府与当时承包大甸子土地的承包人签订收回土地使用权补偿协议，后将土地租赁给宏达园林抵顶该公司修建新湖镇公益事业的环镇公路工程款。岭上屯村民小组认为上述行为侵犯了其对大甸子土地的所有权，经过多次上访，净月管委会作出长净管（2007）77号《关于新湖镇大甸子土地权属争议问题的答复意见》，确认大甸子集体土地所有权属大南公社（现新湖镇）集体经济组织全体成员共同所有。岭上屯村民小组不服，诉至长春市经济技术开发区人民法院，该院作出（2008）长经开行初字第8号行政判决，驳回诉讼请求。岭上屯村民小组提起上诉，原审法院作出（2009）长行终字第3号行政判决，驳回上诉，维持原判。岭上屯村民小组向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院提审裁定撤销两级法院生效判决，发回长春市经济技术开发区人民法院重审。长春经济技术开发区人民法院作出（2016）吉0191行初第1号行政判决，撤销前述答复意见，责令重新作出处理决定。2018年6月15日，净月管委会作出本案《关于新湖镇大甸子土地权属争议行政处理决定书》。岭上屯村民小组不服，向市政府申请复议。市政府作出长府复[2019]1282号行政复议决定，维持净月管委会作出的处理决定。岭上屯村民小组不服，诉至原审法院，请求：1.撤销本案行政处理决定及复议决定；2.改判案涉大甸子土地（22公顷水田地，含沟渠22.96公顷）归其所有及使用；3.申请依法将第三人及二被告办案人员违纪情况移送监察或上级行政机关；4.诉讼费由二被告承担。 原审认为，本案涉及的土地所有权争议因历时较久，在原始证据不足的情况下，只能根据现有证据以及秉承“尊重历史，面对现实”的原则来判断。一、关于畜牧场性质问题。因根据双方提供的现有证据，可以证明畜牧场是大南公社利用修建水库移民集体资金和补偿资金，由各生产队抽调人员和部分外来人员兴建。畜牧场最初也称农场。双方对以上事实并无争议，争议主要是畜牧场属于社办企业还是生产大队属性。根据被告提供的证据显示畜牧场的人员任命及工资管理由公社调整，但原告提供的部分证据上显示“农场”曾下辖4个生产队，此后变为“畜牧场”后，下辖无生产队。在《农村人民公社基本情况》表中显示基本核算单位按生产大队核算。在《社办企业工人工资出勤天数统计表》中显示统计的企业中包括“農场”。综合以上证据，可以看出当时的管理十分混乱，这也是双方产生争议的源头。根据畜牧场的由来以及公社对畜牧场的管理方式、对畜牧场解体后的资产等综合因素，本院倾向于畜牧场为社办企业属性。二、关于争议土地的权属问题。双方对唐守华等五户一直使用的16770平方米土地的权属无异议，有争议的土地主要是剩余的242903平方米土地所有权问题。根据被告提供的1988年2月28日大南公社的会议记录可以看出，大南公社对当时无人耕种的土地在当年要求收回统一由乡承包。吴文海及范凤林的询问笔录中均称在1989年左右吴文海在时任大南公社书记陈德新书记处承包了一年大甸子的部分土地。范凤林于1999年以岭上屯的名义与曹兴国等人签订了水田承包合同，但其自称当时是乡里让其代替乡政府管理，因管理混乱，承包金在其手中管理未上交，但费用支出是代替政府开销支付工资及补助。同时《关于新兴村岭上屯1991-2004年集体财务若干问题的审计表报告》表明，1995年至2003年岭上屯的财务由范凤林自行负责，2003年由村委会进行统一规范管理，故其对外公示的账目中是否包含其自称代管部分无从考证。原告主张案涉土地1982年至2003年由岭上屯管理的证据是岭上屯与吴文海签订的承包合同、范凤林在1999年代表岭上屯与曹兴国等人签订的水田承包合同以及对外公示的账目，但经过当庭与吴文海确认，其与岭上屯签订的合同实际并未履行，最终是在时任公社书记处交钱承包的土地。据此，综合双方提供的所有证据，结合双方主张，被告净月管委会提供的证据相较而言能够形成较完整的证据链条，其认定第三人新湖镇政府在畜牧场建立与后期一直由大南公社负责以及1982至2003年由第三人新湖镇政府管理的事实较为客观。被告净月管委会根据认定的事实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将242903平方米土地确认归新湖镇农民集体所有并无不当。案涉行政复议决定符合法定程序，未举行听证并不违反规定，原告诉讼理由不能成立，遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告诉讼请求。 二审岭上屯村民小组上诉称：（一）原审判决认定事实和适用法律错误。1.认定畜牧场为社办企业属性错误，违背客观事实。原审判决将双方均提交的证据《社办企业工人工资出勤天数统计表》中文字“渔场”错误采纳成“農场”，违反规定。2.原审判决采纳范凤林调查笔录未经查证属实的内容违法，认定范凤林代表镇政府管理岭上屯缺乏法理基础和事实根据。3.采纳新兴村村委会出具的岭上屯归属说明违法。4.对行政复议期间无法证实由净月管委会或新湖镇政府究竟哪方提交的2019年5月17日调取的1988年2月28日大南公社党委会议记录证据采信违法。5.根据本案具体情况，原审判决适用法律错误。（二）本案长府复[2019]1282号行政复议决定违背客观事实，违反法律。1.畜牧场并不存在党委，应该是公社党委会议记录，1978年8月30日大南公社党委会议记录证明畜牧场当时具有户籍所在地属性。2.1988年2月28日大南乡党委会议记录，市政府称系第三人在行政复议中提交，并不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十四条关于行政复议有效证据范围的规定，但是在行政复议决定书中未显示第三人新湖镇政府提出复议意见、提交任何证据。无论该证据由净月管委会或新湖镇政府哪方提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第三项的规定，被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。3.长府复[2019]1282号复议决定审理查明的相关事实，由该机关核查认定的47份证据予以证明(复议决定书第19-22页)，其中“范凤林调查笔录、王文斌调查笔录以及岭上屯行政管理变化2003年之后归新兴村管理(复议决定书第16页第7-10行)”没有核查认定的证据予以证明，却引用其中观点，明显违法。（三）被上诉人净月管委会于2018年6月15日作出的《关于新湖镇大甸子土地权属争议行政处理决定书》违背客观事实和法律规定。1.该决定显示新湖镇政府认为1983年4月7日党委会议记录单独记录“畜牧场产值16万元，上交5000元，产值达到22万元，奖励书记、会计”“表明当年效益不错”(行政决定书第5页第4-6行)，另经原告提交的长春市郊区1983年总结表彰大会光荣册第16页证实王文斌已经不在位了，行政决定书第11页第9-10行“1984年畜牧场无法扭亏为赢，原大南公社党委书记王文斌决定解散畜牧场”，无论从时间上还是解体原因上都是错误的。2.依据《土地权属争议处理暂行办法》第二十一条：“对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的依据”的规定，对于第三人提交的范凤林和赵国廷调查笔录，以及新兴村村委会出具的关于岭上屯归属的情况说明未查证属实，直接采信明显违法。3.畜牧场1982年并非因经营不善而解体，而是属于因落实农业生产责任制实行分田到户所带来的经营模式改变的政策性变更。4.在畜牧场的经营过程中，大南公社对畜牧场个别领导的任免不能改变畜牧场作为人民公社基本核算单位的客观事实。5.有证据证明畜牧场解体后大甸子水田地由上诉人使用和管理。综上，本案行政处理决定和复议决定及原审判决错误，故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人净月管委会于2018年6月15日作出的《关于新湖镇大甸子土地权属争议行政处理决定书》及案涉复议决定；3.改判案涉争议22公顷（含沟渠22.96公顷）土地归岭上屯村民小组集体所有；4.申请依法将原审第三人及二被上诉人办理本案人员违纪情况移送监察或上级行政机关，将原审枉法裁判问题移交监察或检察机关；5.诉讼费由二被上诉人承担。 被上诉人净月管委会二审答辩称：（一）畜牧场基本情况及性质。1959年原大南公社（现新湖镇政府）组织人员在新兴大队西泉眼沟屯组建了大南公社畜牧场，属大南公社集体企业，实行独立核算、自负盈亏，所使用土地通过大南公社协调柳树村东后柳屯、新兴村西沟屯、红田村土别岭屯取得。畜牧场人员一部分为当时各生产队成员，另一部分为大南公社招聘的技术人员，畜牧场建设资金为新立城水库移民资金（性质为大南公社集体所有）。1974年，大南公社搞农业开发，组织全乡对大甸子土地进行了开荒，后期为解决畜牧场口粮田问题经大南公社同意由畜牧场耕种。1978年，畜牧场经营不善亏损严重，大南公社党委决定，畜牧场人员凡户口没落到场内的从哪来回哪去，原答应一人给一份口粮田取消，户口在小队农场干活的一律吃小队粮，外队来场的户口在生产队的单身汉一律回生产队。1982年以后，畜牧场无法扭亏为盈，大南公社党委决定解散畜牧场，畜牧场解散后改称为岭上屯，人员能够返回原籍的，回到原籍参加第一轮土地承包；没有返回原籍的，留在畜牧场落户。畜牧场建立之初由大南公社负责处理土地、人员、资金等事项，后期经营管理、人员工资标准、债务由大南公社负责。畜牧场人员任免由大南公社直接决定，与生产大队人员任免不同。虽然在相关账目中畜牧场与其他大队都出现在同一表格中，但不宜认定为生产大队，而是大南公社管理的企业。（二）案涉大甸子土地情况。1976年，大南公社组织人员对大甸子进行开荒，为解决畜牧场人员口粮及牲畜饲料问题，开荒后的土地交由畜牧场耕种。后期因大甸子水源上游水坝决堤，导致无法继续种植，经村民协商同意用畜牧场没有分配的土地（机动地）与大甸子土地进行交换，唐守华等5家没有调换，一直使用至今。此后由于无人耕种，导致大甸子土地荒芜，附近其它村的农民在大甸子荒芜土地上进行捡种。1985年至1989年期间，陆续有村民承包大甸子荒芜土地。2003年11月1日，新湖镇政府与岭上屯村民张东成等人签订《土地使用权收回补偿协议》，将大甸子部分土地使用权收回并租赁给宏达园林公司（王臣使用），用于抵偿镇政府因修路所欠的工程款。2003年11月21日，岭上屯部分村民上访要求归还原畜牧场土地等集体资产问题，大甸子土地所有权纠纷由此产生。2017年，经村民指界和现场测绘，确认大甸子土地总面积259673平方米。其中，岭上屯村民唐守华、唐守财、付景珍、齐永海、朱殿才五户使用16770平方米，岭上屯村民吴文海检种使用12060平方米，柳树村村民检种使用86121平方米，宏达公司使用144722平方米。畜牧场为原大南公社管理的企业，其土地所有权应归大南公社所有。1982年至2003年对大甸子土地（除唐守华等5人除外）进行土地承包时由范凤林以新湖镇政府名义管理岭上屯工作，在后期土地承包时，范凤林代替新湖镇政府与村民签订集体土地承包合同并收取承包金。综上，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，本案争议的大甸子土地中，唐守华等五户农民持续使用的16770平方米土地已超过二十年，应归岭上屯农民集体所有，其使用权不变；剩余大甸子242903平方米土地1976年至1980年由岭上屯耕种，时间不足二十年，应归新湖镇农民集体所有，由新湖镇农村集体经济组织经营管理。净月管委会作出的《关于新湖镇大甸子土地权属争议行政处理决定书》有事实和法律依据，请二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府二审答辩同净月管委会答辩意见。 原审第三人新湖镇政府二审陈述同净月管委会答辩意见。 二审上诉人以原审期间未调取到为由提交以下证据：1.《社办企业工人工资出勤天数统计表》（称原审提交过的模糊不清，此为清晰版），证明表中无农场或者畜牧场，原审据此认定畜牧场是企业错误。2.《伊通县志》（1991年版）第174-175页，证明1958年农场就已存在，并参加大炼钢铁和水库建设相关活动。3.《长春市郊区志》（1994年版）第22页，证明大南公社在1959年7月才成立，农场先于大南公社存在。大南公社以前叫伊通县十四区，归伊通县管理，1959年划归长春市郊区管理才成立大南公社。农场在归伊通县管理时就已存在，并参加了伊通县的大跃进活动。4.《伊通三大水库用人车工损失情况统计》等表五张（称五张表名头不同，均为1960年以后，具体时间不清），体现农场和红田、常山管理区以及红日、红旗社后期移民一起参与伊通大跃进活动，证明农场不是利用移民费形成，在移民前就已存在。5.《年报情况统计表》（无时间），体现农场是二类管理区，下辖四个生产队，证明农场是集体经济组织而非企业。6.《基本情况》（1962年6月29日），体现农场下辖四个生产队和农场老虎沟本部，证明农场是集体经济组织而非企业。 二审被上诉人净月管委会质证称：证据1未显示农场和畜牧场，但不能说明农场或者畜牧场就不是企业，因为农场或畜牧场人员是领取工资，而不是靠耕种土地生活，人员来源也不是本地村民，领导组成也不是选举产生，这些事实在以往调取的杨岐书记、范凤林主任的笔录中都有所体现，这些特征是企业和村民小组的根本区别。证据2在伊通县志中体现的是1958年大跃进时期的一些现象，包括大炼钢铁运动等，但未见关于农场或者畜牧场的相关报道。证据3对大南公社在1959年7月成立无异议，但此前在归伊通县管理时就已经有管理组织，属于乡一级的管理机构。证据4无法确认真实性，无法确认该农场是本案的畜牧场。证据5无时间，无法确认真实性和关联性，沐义笔录体现1986年畜牧场解体。证据6中的泉眼沟屯是新兴村，土别岭屯是洪田村，后柳树屯是柳树村，他们并不都属于现在的新兴村，也并不属于农场大队，对此证据的真实性有异议。 二审被上诉人市政府质证称：畜牧场是1982年解体，其他同净月管委会的质证意见。 原审第三人新湖镇政府质证称：同净月管委会质证意见。 本院对上述证据审查认为，二审上诉人提交的证据1《社办企业工人工资出勤天数统计表》第三项文字显示为“渔场”，二审各方当事人对此均无异议，本院对该文字内容予以确认。另原审中提交的此证据模糊不清，原审将此文字确认为“農场”，并据此认定相关事实不当，本院予以指正。但本案二审上诉人提交的上述六份证据（包括证据1）均无法证明案涉畜牧场与证据中体现的农场具有关联，亦无法证明上诉人主张的畜牧场为集体经济组织性质而非企业以及上诉人对案涉争议土地具有所有权，本院对上诉人关于以上证据证明目的的主张，不予采纳。 本院经审理查明的案件事实除前述《社办企业工人工资出勤天数统计表》所涉情况外，与原审认定一致，本院予以确认。 本院认为，（一）本案所涉行政处理决定及复议决定并无不当。本案有证据证明原大南公社（现新湖镇政府）于1959年利用修建水库移民集体资金和补偿资金，占用集体土地由各生产队抽调人员和部分外聘技术人员兴建了案涉畜牧场，陆续从事养殖（养鹿、牛、猪等）、果园经营、林业、榨油厂、油毡纸厂、轮胎翻新厂等经营活动，该畜牧场领导任命及人员工资调整由大南公社决定。虽然在1974年大南公社组织全乡对公社集体荒地进行开荒时，本案争议大甸子土地主要系由畜牧场开荒并由公社交其使用，但直至1982年左右畜牧场解体，并无证据证明该土地所有权已归属畜牧场。本案所涉行政处理决定及复议决定认定在畜牧场存续期间，畜牧场对案涉争议土地并不具有所有权，并无不当。本案畜牧场解体后，由留下来的人员形成现岭上屯，并继续使用了案涉争议地数年，但本案有证据证明除唐守华等五人耕种的16770平方米土地外，对其他案涉争议土地曾因水源等问题存在多年撂荒及调换其他土地耕种情况，并有证据证明在撂荒期间存在其他村村民捡种情况。综上，本案证据不足以证明从1982年左右畜牧场解体至2003年原审第三人收回土地期间，案涉争议土地已由上诉人连续使用满二十年（不含唐守华等五人使用的土地）。因此，被上诉人净月管委会将案涉唐守华等五人耕种的16770平方米土地确权给岭上屯集体所有及使用，将其他争议土地确权给原审第三人集体所有及使用，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定。本案净月管委会于2018年6月15日作出的《关于新湖镇大甸子土地权属争议行政处理决定书》及长春市政府长府复[2019]1282号行政复议决定，并无不当。 （二）关于上诉人称原审错误采纳证据的主张。除前述《社办企业工人工资出勤天数统计表》外，原审对本案其他相关证据的采纳并无不当。另关于上诉人所称1988年2月28日大南乡党委会议记录证据采纳问题，因该证据系原审第三人在复议程序中提交，并不违反《中华人民共和国行政复议法》第二十四条：“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”的规定，亦不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：……（三）原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。”的情形，故对上诉人的此项主张不予支持。 （三）关于上诉人提出将原审第三人和二被上诉人办理本案人员违纪情况移送监察或上级行政机关，以及将原审枉法裁判问题移交监察或检察机关的主张。因不属本案审理范围，不予支持。 综上，原审判决结论正确，本院予以维持。上诉人长春净月高新技术产业开发区新湖镇新兴村岭上屯村民小组的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人长春净月高新技术产业开发区新湖镇新兴村岭上屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴先明 审 判 员 杜 鹃 审 判 员 许家娟 二〇二〇年六月五日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 杨双璐