山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初15号 原告孙召霞，女，1949年2月23日出生，汉族，住济南市莱芜区。 委托代理人吴修刚，男，1975年12月11日出生，汉族，大学文化，住济南市莱芜区。系原告孙召霞之子。 被告济南市自然资源和规划局；住所：济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦；统一社会信用代码：11370100ＭＢ2864523Ｂ。 法定代表人杨永斌，局长。 委托代理人刘明刚，该单位工作人员。 委托代理人徐国红，山东德衡（济南）律师事务所律师。 第三人孙守立，男，1952年10月5日出生，汉族，小学文化，住济南市莱芜区。 委托代理人时振平，济南莱芜振成法律服务所法律工作者。 第三人莱芜经济开发区张家洼街道办事处沙家庄村民委员会。 原告孙召霞与被告济南市第二不动产登记中心（以下简称为“第二不动产登记中心”）、第三人孙守立、第三人莱芜经济开发区张家洼街道办事处沙家庄村民委员会（以下简称为“沙家庄村委会”）土地行政登记一案，本院于2020年2月12日受理；后经本院释明，原告孙召霞于2020年3月19日向本院递交申请，将被告变更为济南市自然资源和规划局（以下简称为“济南市自规局”）。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孙召霞及其委托代理人吴修刚，被告济南市自规局的分工负责人王金升及委托代理人刘明刚、徐国红，第三人孙守立及其委托代理人时振平到庭参加诉讼；第三人沙家庄村委会经合法传唤未到庭。本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 2019年6月14日，被告济南市自规局所属的第二不动产登记中心对原告孙召霞作出编号：第00001号不予登记告知书，以相应土地使用权已收回，原宅基地使用证登记合法，相应土地使用权归属及地上房屋的权属尚存在争议，其本人提交的申请更正登记材料无法证实与相应宅基地使用权是否存在关联、无法证实第三人孙守利登记时的房屋及土地使用状况、无法证实登记事项错误等为由，根据《土地管理法》第八条，《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十九条、第五十二条，《不动产登记暂行条例》（以下简称为“不动产登记条例”）第十七条、第二十二条，《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称为“条例实施细则”）第二十五条、第八十二条之规定，告知原告对其于2019年6月6日提出的土地登记申请无法办理更正登记及异议登记。 原告孙召霞诉称，原告孙召霞之父孙守安于1988年6月去世，生前为莱芜经济开发区张家洼街道沙家庄村村民，在该村留有住宅一套，原告是该住宅的唯一合法继承人和权益人。2018年10月，原告得知第三人孙守立与沙家庄村委出具虚假证明材料，到国土部门将上述宅基地登记在第三人名下。2019年6月6日，原告向被告提交了更正登记申请书，请求将涉案宅基地变更至原告名下，被告于6月14日作出不予登记告知。被告所作不予登记告知查明事实错误：一是第三人于1991年办理登记时称地上房屋系其新建与事实不符，相应登记材料均证实地上房屋系建于1965年，足以证明1991年办理登记时第三人系伙同村委出具虚假证明的事实；至于房屋被拆除，则是由于第三人签订了拆迁补偿协议所致，不是被告不予登记的理由。二是原告是孙守安的唯一继承人，本人从未对涉案宅基地及地上房屋作出处分。第三人申请登记时，登记机关未认真审核，仅凭村委一纸证明即将原告的宅基地登记在第三人名下，严重与事实不符。另，被告所作不予登记告知法律依据不足，所引用的条例实施细则相应规定与原告的申请无关；作出的不予登记决定不属于不动产登记条例第十七条及第二十二条规定的不予登记情形。请求法院撤销被告作出的不予登记告知行为，责令其对涉案宅基地进行变更登记；诉讼费由被告承担。 原告孙召霞向本院提交了以下两组证据（复印件）： 1、涉案宅基地（编号：0110）登记材料一宗，证明被告认定事实不清； 2、涉案宅基地及地上房屋归原告所有的材料一宗，证明被告对原告的变更登记申请未作实质调查即作出不予登记告知，程序违法，适用法律法规错误。 被告济南市自规局辩称，（一）2019年6月6日原告孙召霞递交更正登记申请后，第二不动产登记中心经调查落实，第三人孙守利办理宅基地使用证初始登记时提交的材料齐全、符合法定形式，登记合法；另经向沙家庄村委会调查涉案宅基地及地上房屋情况，所涉房屋已灭失，土地使用权已收回，且房屋及土地使用权存在权属争议，不动产权利归属尚不明确。（二）原告于申请时提交的买卖协议、村委会出具的证明、村民出具的证明等材料不能证实原登记记载事项错误，不符合更正、变更宅基地及地上建筑的登记的法定要件。（三）原告提交的申请材料不符合变更登记的法定条件，第二不动产登记中心根据不动产登记条例第十七条、第二十二条之规定作出涉案不予登记告知，程序合法，适用法律正确。 被告济南市自规局本院提交了以下证据（复印件）： 1、第二不动产登记中心于2019年6月14日作出的编号：第00001号不予登记告知书一份，证明涉案不予登记告知行为合法； 2、沙家庄村编号：0110宅基地及地上建筑登记档案材料一宗，证明涉案土地登记合法，不符合变更登记条件； 3、原告于2019年6月6日提交的材料一宗，证明目的同上。 第三人孙守立述称，原告诉称一直管理、使用涉案房屋无事实依据。涉案争议宅基地在1991年即已经由法定程序确定为第三人使用，第三人交纳了有偿使用费。原告与第三人就涉案房屋争议多次起诉，原莱芜中院的终审判决已驳回原告的诉讼请求。原告申请对涉案宅基地进行变更登记于法无据，应予驳回。 第三人孙守立未向本院提交证据。 第三人沙家庄村委会未提出述辩意见，亦未向本院提供证据。 经庭审质证，原告孙召霞提供的证据，被告济南市自规局不予认可，提出其两组证据均不能证明其举证主张；第三人孙守立则主张涉案宅基地已灭失，原告提供的两组证据无实际意义。被告提供的证据，第三人无异议，原告有异议。原告主张被告提供的证据不予登记告知书不能证明其行为合法，且该告知书载明的事由与事实不符，不仅不能证明涉案宅基地登记行为合法，相反能证明该登记行为违法 本院对上述证据认证如下：经审查，原告孙召霞提交的第1组证据系涉案宅基地于1991年进行登记时的申请登记材料，原告的举证目的为证明被告在作出行政登记时认定事实不清，但本案审理内容为审查被告济南市自规局对原告所作不予登记告知决定是否合法，涉案宅基地使用权原登记行为是否合法与本案审理内容不存在直接关联，故对原告提供的该组证据，本院不作认定。原告提供的第2组证据系涉案房屋来源证明、相关证人个人以及沙家庄村委会出具的证明，该组证据中的相应证明不符合行政诉讼证据规定要求，本院不作认定；其中的房屋买卖契约作为相应宅基地使用权及房屋来源证明，本院予以认定，但该契约对应的房屋买卖行为发生于1965年，在无其他证据作佐证的情况下，该证据对涉案房、地权属不具有排他性证明效力。 被告济南市自规局提交的第1号证据系被诉行政行为载体，不具有自证合法的证明效力；其提供的第2组、第3组证据分别与原告提交的第1组、第2组证据相同，本院认证意见同上，但该两组证据所反映的内容均不属于被告对原告提出的登记申请作出不予登记决定的正当事由，被告以该两组证据证明被诉不予登记告知行为合法，本院不予采信。 经审理查明，原告孙召霞之父孙守安与第三人孙守立均系第三人沙家庄村村民，孙守安已于1988年去世。2019年6月6日，原告以孙守安名下的宅基地被错误登记在孙守立名下为由，向被告济南市自规局所属的第二不动产登记中心提出涉案登记申请。第二不动产登记中心于2019年6月14日作出编号：第00001号不予登记告知书，告知原告：经调查核实，相应房屋已拆除灭失、土地使用权已收回；孙守利办理宅基地使用证时提交的申请材料齐全、符合法定形式，登记合法；目前相应房屋及土地使用权存在权属争议；孙召霞提交的买卖协议、村委会及村民出具的证明等材料，无法证实申请更正的土地使用权与孙守利登记的宅基地使用权存在关联，无法证实孙守安登记当时的房屋及土地使用状况，无法证实登记记载的事项错误。综合上述事由，第二不动产登记中心认为虽然孙守利的土地使用证并未注销，但该不动产使用权实际已消灭，存在法律法规规定不予登记情形，故根据《土地管理法》第八条，《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十九条、第五十二条，不动产登记条例第十七条、第二十二条以及条例实施细则第二十五条、第八十二条之规定，对原告于2019年6月6日提出的申请不作办理更正登记及异议登记处理。 诉讼中，被告济南市自规局及原告孙召霞均未提交原告于2019年6月6日提交的登记申请书。被告称已于送达不予登记告知书时一并退还给原告；原告则称仅收到了不予登记告知，但被告并未将其提交的申请书退回。 另，第三人孙守立于诉讼中陈述，其本人姓名的正确写法为“孙守立”，涉案宅基地登记的使用权人“孙守利”系其曾用名。原告孙召霞对第三人陈述的上述内容予以认可。 本院认为，本案的审理重点在于确定原告孙召霞的具体申请事项及第二不动产登记中心作出的涉案不予登记告知是否系针对原告的申请事项作出；该不予登记决定是否合法。 关于原告孙召霞提出的登记申请事项的确定问题。不动产登记条例第十七条规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当区分情况作出处理：不属于本机构登记范围的，应当当场告知申请人不予受理并告知申请人向有权机构申请；属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理并书面告知申请人；材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正的应当受理并书面告知申请人；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。从以上规定可见，被告作为不动产登记职能部门，对原告的申请负有作出甄别并对原告作出登记释明的义务，无论原告提交的土地登记申请冠以何种名称，被告均应向原告进行核实，确定原告的真实申请登记意向，并依法作出处理。本案中，被告济南市自规局及原告孙召霞均未向本院提供原告于2019年6月6日向第二不动产登记中心提交的登记申请书的原本或副本。根据原告诉状载明的起诉事由，原告提出的系“更正登记申请”，具体为将第三人孙守立名下的宅基地使用权变更登记至原告名下；根据第二不动产登记中心作出的涉案不予登记告知书载明的内容，该中心系针对原告“更正登记申请”，因“无法办理更正登记及异议登记”，作出了涉案不予登记决定。土地使用权“更正登记”、“变更登记”、“异议登记”分属于不同的法律概念，相应法律行为规制标准亦不相同。在涉案材料、当事人陈述就原告涉案申请登记事项所作反映不一致，原、被告双方又未能提供涉案登记申请书原本或同等效力副本的情况下，原告涉案申请登记事项的具体内容在本诉中存在确定不能情形。 关于涉案不予登记决定合法与否的问题。鉴于本案存在原告涉案申请确定不能问题，故第二不动产登记中心作出的涉案不予登记是否系针对原告的申请事项作出，亦不能确定；且该不予登记告知书载明的不予登记理由或无证据证实，或对土地“更正登记”、“变更登记”、“异议登记”不存在确定排除效力，属于行政决定证据不足、认定事实不清情形。 综上，第二不动产登记中心对原告孙召霞所作不予登记告知书认定事实不清，原告要求撤销于法有据，本院予以支持；第二不动产登记中心作为被告济南市自规局的内设机构，其行为后果依法应由该局承担。因本院于本案中不能查明原告提出的涉案土地登记申请事项的具体内容，亦无从确定其登记申请是否符合法定条件，故对原告关于判令被告依其申请对涉案宅基地进行变更登记的请求，本院不予支持；但同前所述，被告作为土地登记职能部门，负有妥善保管原告提交的土地登记申请书的义务，并负有继续厘清原告申请事项，以及对原告的土地登记申请是否应予准许先行作出行政处理的义务，按照不动产登记条例第二十条之规定，被告办结上述事务的期限为30日。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市自然资源和规划局下属的济南市第二不动产登记中心于2019年6月14日对原告孙召霞作出的编号：第00001号不予登记告知书； 二、责令被告济南市自然资源和规划局于本判决生效之日起30日内，对原告孙召霞的涉案土地登记申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书收到之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于山东省莱芜市中级人民法院。 审 判 长  韩继萍 人民陪审员  张瑞亮 人民陪审员  吕海文 二〇二〇年六月十日 书 记 员  吕军婷