广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终638号上诉人（原审被告）：广州市白云区江高镇人民政府。住所地：广州市白云区********。法定代表人：利应都，镇长。被上诉人（原审原告）：黄德锦，男。被上诉人（原审原告）：黄德炉，男。被上诉人（原审原告）：黄德林，男。三被上诉人共同委托代理人：孟桂红、李硕，广东宏诚律师事务所律师。上诉人广州市白云区江高镇人民政府（以下简称江高镇政府）因与被上诉人黄德锦、黄德锦、黄德炉行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年3月23日，广州市白云区国土资源和规划局江高国土规划所的工作人员分别对原告黄德锦、黄德炉、黄德林进行询问并制作《询问笔录》，三人在笔录中均述称三人在白云区江高镇茅山村新东经济社“郭塘埠”（土名）地块建设房屋的土地属于茅山村新东经济社的集体土地，位于该社的铁路边，以前是烂木瓦房，是1985年铁路征地拆迁时补偿给三兄弟家建房的，没有相关的书面证明材料。现三人是该地现在的使用人，地块上的房屋是三兄弟共同投资建设，三兄弟平分，从2014年9月份开始基础施工，目前建成的一栋三层村民住宅框架房占地116平方米，没有办理用地手续，三人建房符合“一户一宅”，该房准备作为三人家庭住宅使用。黄德林还述称其家有7口人，其有3个儿子，都已30多岁，符合分户条件，现有一处约90平方米的旧住房。黄德炉还述称其家有3口人，儿子已经成年，现在广州市海珠区有一处面积约30平方米的住房，在茅山村没有住房，其和弟弟黄德锦是1987年在铁路征地拆迁后把户口迁至广州市区的。黄德锦还述称其家有3口人，有1个儿子，现在茅山村有一处约60平方米的旧祖屋，现已破烂无法居住，其和二哥黄德炉是1987年在铁路征地拆迁后把户口迁至广州市区的。黄德锦、黄德炉、黄德林对各自的《询问笔录》均予以签名确认。同日，广州市白云区国土资源和规划局江高国土规划所的工作人员还向茅山新东经济社的社长黄演钊进行询问并制作《询问笔录》，黄演钊在笔录中述称三原告在白云区江高镇茅山村新东经济社“郭塘埠”（土名）地块建设房屋的土地属于该社的集体土地，位于该社铁路边，以前是烂木瓦房，现三原告是该地块的使用人，该地块是1985年铁路征地拆迁时补偿给三原告家建房的，没有相关的书面证明材料。现在建设的房屋是三原告共同投资建设，从2014年9月份开始基础施工，目前建成一栋三层村民住宅框架房，没有办理用地手续，地是前任社长分配给他们家的，准备作为村民住宅。黄德林家现有7口人，有3个儿子，都已30多岁，已符合分户条件，现有一处约90平方米的旧住房。黄德炉和黄德锦在铁路拆迁后不久把户口迁至广州市市区。黄演钊对《询问笔录》均予以签名确认。2016年4月6日，广州市白云区土地执法专项行动领导小组办公室向被告江高镇政府作出云土地执法办〔2016〕21号《区土地执法专项办关于重点督办江高镇茅山村新庄“铁路边”（土名）地块整改的通知》的主要内容为，2015年12月以来，经区国土规划局工作人员动态巡查发现，该镇茅山村新庄“铁路边”（土名）地块存在多名村民抢建房屋，造成违法用地宗数多、面积大，且占用基本农田，由于该地区涉及重点项目广州铁路东北货车外绕线项目征地，此类大范围抢建搏补偿的行为，如不能及时有效制止，将形成恶劣的社会影响。上述地块现场为28栋在建框架，其中涉及违法用地的共12栋，该通知的附件《江高镇茅山村新庄“铁路边”（土名）地块用地明细表》显示用地人黄德锦、黄德炉、黄德林建设的一栋三层占地面积为0.2亩、耕地面积为0.2亩、土地利用总体规划（2010-2020年）为基本农田、2014年土地利用现状地类为水浇地。并附2015年卫星影像图、2014年土地利用现状图、现场照片等。2016年8月16日，原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）作出云国土行处〔2016〕202号《土地违法案件行政处罚决定书》的主要内容为，被处罚人为三原告，经查，三原告未经国土管理部门批准，擅自于2014年9月份开始在白云区江高镇茅山村新东经济社“郭塘埠”（土名）地块处建设****框架房，违法用地面积116平方米。根据《白云区江高镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，被占用的地块为基本农田保护区（116平方米）。根据2013年土地利用现状，被占用的地块为农用地（水浇地116平方米）。三原告的行为违反了《基本农田保护条例》第十七条有关规定。根据相关规定决定责令三原告限期改正或治理在白云区江高镇茅山村新东经济社“郭塘埠”（土名）地块处非法占用的116平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件，并处11136元罚款，逾期不执行将依法申请人民法院强制执行。同时告知不服上述决定可申请复议或者诉讼的权利。2017年，原市国规委对上述《土地违法案件行政处罚决定书》向原审法院申请强制执行，该院于2017年10月20日作出（2017）粤7101行审4933号《行政裁定书》，认定三原告建房所处地块属于江高镇茅山村新东经济合作社的集体土地，是1985年铁路征地拆迁补偿该三原告家建房使用的，其建房符合一户一宅政策。原市国规委作出该处罚决定书属认定事实不清，裁定不准予强制执行云国土行处〔2016〕202号《土地违法案件行政处罚决定书》。2019年2月25日，被告江高镇政府作出的《关于强制拆除违法建设的通告》主要内容为，三原告未经国土管理部门批准，擅自于2014年9月份开始在茅山村新东经济社“郭塘埠”（土名）建设一栋三层框架房，占用基本农田116平方米。上述行为违反了《基本农田保护条例》第十七条有关规定，根据广州市规划部门出具的《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处〔2016〕202号），认定该违法建设须恢复原种植条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》《广州市违法建设查处条例》规定，需对该违法建设进行强制拆除，责令违法建设内的住户于2019年2月26日17点前自行搬迁，并清理个人物品，该镇将于2019年2月27日对该违法建设实施拆除，逾期未搬迁清理造成损失的，后果自负。并张贴在涉案现场，三原告表示次日知悉上述通告。2019年2月28日，江高国土规划所作出《关于江高镇茅山村外绕红线范围内被征收房屋明细表涉及违法用地的情况说明》，主要内容为，使用人为三原告，占地面积约116平方米，2015年土地利用现状为水浇地，2017年土地利用现状为水浇地，功能片区土地利用总体规划调整完善方案为水浇地，并附2015-2018年卫星影像图以及2015、2017年土地利用现状图、2013-2020年空港经济区南部功能片区土地利用总体规划调整完善方案等。2019年5月22日，被告拆除了三原告位于广州市白云区******新东经济合作社东北街69号之一的三层房屋。另查明，2016年4月13日，广州市白云区******新东经济合作社和广州市白云区******民委员会出具《证明》载明，该村新东队村民黄德林位于东北经济社铁路边（土名“郭塘埠”）自建四层住宅（即下图右侧房屋，占地110.5平方米）地块为1985年铁路补偿拆迁屋地。2016年4月21日，广州市白云区******民委员会出具《证明》载明，该村新东经济社村民黄德林为广州市白云区************之一房屋业主，该房屋占地面积110.5平方米，属农村宅基地自有产权，由于历史原因，未办理宅基地证。2017年8月20日，广州市白云区******新东经济合作社和广州市白云区******民委员会出具《证明》载明，该收据是铁路征地拆迁的补偿款，该款用于该村民自行重建住房；茅山大队（仅茅山村民委员会）划给村民黄镜棠户的重建住房的宅基地就是现在的郭塘埠的宅基地地块，现址为白云区江高镇茅山村新东经济合作社东北街69号之一。该户在划给的宅基地地块上以分期分批的方式重建住房。庭审中，三原告表示涉案房屋已经封顶，没有人居住，放有杂物、建筑材料、木头等。被告主张在强拆涉案房屋前将屋内物品搬离，放在涉案房屋旁边，因原告在拆除现场，所以没有制作物品清单。三原告表示被告没有搬离屋内物品。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”据此，被告江高镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处以及强制拆除的行政职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，被告在拆除涉案房屋前仅依据原市国规委作出的云国土行处〔2016〕202号《土地违法案件行政处罚决定书》作出《关于强制拆除违法建设的通告》，要求三原告限期搬离，但原审法院于2017年10月20日作出的（2017）粤7101行审4933号《行政裁定书》认定云国土行处〔2016〕202号《土地违法案件行政处罚决定书》认定事实不清，裁定不准予强制执行。现被告依据认定事实不清、不具有强制执行力的处罚决定书作出上述通告并强制拆除涉案房屋，缺乏事实和法律依据。此外，被告在强制拆除涉案房屋前也没有作出催告、公告、强制拆除决定等程序性的书面文件以及保障三原告陈述和申辩的权利，严重违反法定程序，因涉案房屋已被强制拆除，不具有可撤销的内容，故应依法确认被告于2019年5月22日强制拆除涉案房屋的行政行为违法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认广州市白云区江高镇人民政府于2019年5月22日强制拆除黄德锦、黄德炉、黄德林位于广州市白云区******新东经济合作社东北街69号之一房屋的行政行为违法。上诉人江高镇政府不服原审判决，提出上诉称：上诉人调查事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。（一）三被上诉人侵占基本农田建设房屋，原市国规委已作出云国土行处〔2016〕202号《土地违法案件行政处罚决定书》，对三被上诉人予以处罚，该处罚决定已经生效，应予以执行。根据《白云区江高镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，涉案地块功能片区土地利用总体规划调整完善方案为水浇地，村委无权违反土地用途把该地块农业用地划分为宅基地分给被上诉人使用。（二）涉案地块违法用地及违法建设，根据白云区土地执法专项行动领导小组的相关文件及安排，上诉人负责整改，多次与被上诉人沟通无果，并多次召开会议，被上诉人均置之不理，上诉人按照《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《广州市违法建设查处条例》等相关规定，组织清拆工作，具有法定的职权依据，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，判令诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人黄德锦、黄德炉、黄德林二审答辩称：一、上诉人执法依据的《土地违法案件行政处罚决定书》已被原审法院于2017年10月21日作出的（2017）粤7101行审4933号《行政裁定书》裁定不准予强制执行，上诉人于2019年5月22日强制拆除被上诉人房屋的行为缺乏执法依据。二、上诉人的强拆行为严重超越法定职权，属于越权执法，原市国规委没有强制执行权，就行政处罚决定只能申请法院强制执行，经法院准许后才可进行强制执行。三、上诉人的行为剥夺了被上诉人的诉讼救济权利。2019年2月25日，上诉人作出《关于强制拆除违法建设的通告》，2019年5月22日，上诉人在未对三被上诉人进行告知的情况下，强行拆除三被上诉人的房屋，被上诉人可以起诉的期限是6个月，根据行政强制法规定，强制执行应当在起诉期限届满后方可进行，上诉人强制拆除行为未按法律规定的程序进行，程序违法。请求二审驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。经审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，根据《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，上诉人江高镇政府具有对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设进行查处以及强制拆除的行政职权，原审法院认定清楚，本院经审查亦予认可。本案二审争议焦点是上诉人江高镇政府于2019年5月22日对涉案房屋实施的被诉强制拆除行为是否合法。本案中，上诉人依据云国土行处〔2016〕202号《土地违法案件行政处罚决定书》，作出涉案《关于强制拆除违法建设的通告》，要求三被上诉人限期搬离，继而对涉案房屋实施了强制拆除措施。涉案土地违法案件行政处罚决定已因未能有效核实涉案地块的权属性质、争议事实及非法占用等情况，属认定事实不清而被原审法院裁定不准予执行。本案没有证据显示上诉人在实施强制拆除行为前，对相关事实进行了查明，其向三被上诉人作出的《关于强制拆除违法建设的通告》，亦不具备事实根据。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》《广州市违法建设查处条例》的相关规定，上诉人在实施强制拆除前，未听取相对人陈述和申辩，未依法作出强制拆除决定及催告等，即对涉案房屋实施强拆，属于严重程序违法。鉴于涉案房屋已被强制拆除，不具有可撤销的内容，原审判决确认被诉强制拆除行为违法，并无不当。上诉人所提上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市白云区江高镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年六月二十八日书记员 罗子晴