山东省济南市莱芜区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0116行初37号 原告孙建锋，男，1980年7月20日出生，汉族，住济南市莱芜区。 委托代理人王瑞琦，山东瑞文律师事务所律师。 委托代理人王永豪，山东瑞文律师事务所律师。 被告济南市莱芜区口镇人民政府；住所地：济南市莱芜区口镇北街；统一社会信用代码：11371202004358165W。 法定代表人王静媛，镇长。 委托代理人朱文举，山东鲁中环宇律师事务所律师。 被告济南市莱芜区口镇蔡家镇村村民委员会。 法定代表人许桂林，村主任。 原告孙建锋要求确认被告济南市莱芜区口镇人民政府（以下简称为“口镇政府”）、被告莱芜区口镇蔡家镇村村民委员会（以下简称为“蔡家镇村委会”）强制拆除行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告孙建锋及其委托代理人王永豪、王瑞琦，被告口镇人民政府的分工负责人秦增平、委托代理人朱文举到庭参加诉讼；被告蔡家镇村委会经合法传唤未到庭。本院依法缺席审理；本案现已审理终结。 原告孙建锋诉称，原告在口镇××村拥有房屋。2019年5月22日，口镇××村支部书记蔡润荀、口镇副镇长李连祥带领人员强行将原告的房屋拆除。本次强行拆除行为系政府行为，由被告口镇政府及被告蔡家镇村委会实施。实施强拆之前，被告没有履行合法程序，原告没有收到关于拆除房屋的任何合法材料。请求法院依法确认被告强拆原告房屋的行为违法，诉讼费用由被告承担。 原告孙建锋向本院提供了以下证据： 1、人民日报网页打印件一份，证明原告房屋系由被告口镇政府领导、协同被告蔡家镇村委会实施，两被告是适格被告； 2、拆迁现场视频录像六份，证明在违法拆除房屋现场，口镇政府负责人及蔡家镇村委书记负责并指挥违法拆迁的事实； 3、限期拆除通知书一份（复印件），证明被告口镇政府作为强拆主体，在仅仅下达拆除通知的情况下没有经过公示催告等法定程序，即将涉案房屋拆除。拆除行为程序违法； 4、（2019）鲁0116行初126号行政判决书（网页输出件、文末无法院章）一份，证明拆除房屋的行为系被告口镇政府的强制拆除行为,属违法行为。 被告口镇政府辩称，为贯彻中共济南市莱芜区委办公室、济南市莱芜区人民政府下发的《关于印发全面拆除违法建设的通知》,口镇政府成立拆违拆临办公室、拆违拆临工作小组，在各村对违法建设进行摸底调查。经查，涉案房屋位于蔡家镇村，原告系蔡家镇村村民，其原住宅在修路时被拆除，但已对其还房。2014年，原告未经审批，擅自修建涉案房屋及其他临时建筑共计468平方米。2019年5月8日，经向相关部门查询核实，涉案建筑物无相关备案、审批的档案资料，认定为违法建筑事实清楚、证据充分。口镇政府及村两委多次入户做工作，告知其权利义务，听取了其陈述和申辩。因原告拒不听取劝解和解答，同年5月12日，被告作出《限期拆除通知书》，责令原告限期自行拆除房屋。因原告拒不自行拆除，口镇政府将蔡家镇违建、临建拆除公示张贴于村务监督栏内进行公示、催告。城乡规划法属于特别法、新法，行政强制法是普通法。口镇政府依据城乡规划法及规划建设管理条例的规定对违建进行拆除，不受当事人提起复议和诉讼程序的限制。根据行政复议法第21条和行政诉讼法第56条的规定，复议、诉讼期间不停止行政行为执行，因此程序合法。口镇政府虽然向原告作出限期拆除通知书，但并未实施强拆行为，而是委托第三方对涉案房屋进行助拆。第三方在拆除涉案建筑物前已将原告的室内物品搬离，并未受到当事人的阻拦或制止。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告口镇政府向本院提交了以下证据： 1、鲁矿大道拆迁还房户新建住房名单（复印件）一份，证实原告合法住宅因修建鲁矿大道拆除，但已还房，原告无再建住宅的权利； 2、蔡家镇村违法建设调查摸底上报明细表（复印件）一份，证实原告涉案新建建筑的位置、面积，初步认定为违法建设； 3、违建拆除档案信息登记表（复印件，载明涉案房屋拆前拆后照片）一份，证明原告违法建筑的实际状况； 4、协助查询函一份，证明涉案房产无任何规划审批、备案等档案资料，认定为违法建设事实清楚，证据充分； 5、限期拆除通知书（复印件）一份，证实口镇政府按法律规定对原告作出了《限期拆除通知书》，程序合法； 6、蔡家镇违建、临建拆除公示照片（复印件）四张，证实口镇政府在村务监督栏内对违建进行了公示、催告，程序合法； 7、拆除时照片一张，证实拆除时，涉案房屋窗、门等已全部拆除，第三方的拆除行为未给原告造成不必要的损失。 被告蔡家镇村委会未作答辩，亦未向本院提交证据。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告口镇人民政府对其中的第1号、第3号证据无异议，但提出其第2号证据第一段视频能够证明原告室内所有物品都被拉到村委，没有被损坏；第二段视频视频无拍摄时间、拍摄人员、拍摄地点，不符合证据要求。原告提供的第4号证据，口镇政府主张与本案无关联。 被告口镇政府提供的证据，原告异议如下：其1号证据仅是一份名单，未标注制作主体，系复印件，无法核实名单真实性；其第2号证据系手写的明细表，不足以证明涉案房屋系违章建筑，违建认定应经法定程序作出；其第3号证据未标注制作主体，系复印件，无法核实真实性；其第4号证据与本案无关，载明查询“孙建峰所建设的房屋有无审批材料”，与本案原告“孙建锋”无关，该查询函上述内容系行政机关及本案被告内部行政行为；其第5号证据无法证明其强制拆除原告房屋的行为合法；其第6号证据系打印件，仅凭照片无法证明该证据的张贴时间及地点；其第7号证据系打印件，无法看出该证据制作时间和地点，不能证实被告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告口镇政府对其中的第1号、第3号证据无异议，本院对其真实性予以确认；对其中第2号证据视听资料一组，口镇政府虽有异议，但经审查，该组证据能够反映涉案房屋拆除现场及有关拆除情况，本院予以采信；原告提供的第4号证据虽系本院生效判决，但与本案不存在关联，本院不予认定。 被告口镇政府提供的证据，经审查，原告对其第1号、第2号、第3号证据所提异议成立；其第4号证据虽系针对“孙建峰”提出的规划审批查询，原告方亦否认“孙建峰”系其本人，但结合原告自身持有、提供的限期拆除通知书的标示内容，能够确定该证据标示的“孙建峰”系指本案原告，故原告对该证据所提异议不成立，但该证据在形式上不符合行政诉讼证据规定的要求，本院不予认定；其第5号证据限期拆除通知，系房屋强拆程序中的阶段性行为作为证明，对强拆行为的合法性不具有独立证明效力；口镇政府提供的第6组证据，原告所提异议成立；其第7号证据的举证目的与本案审理内容无关，本院不作证据效力评定。 经审理查明：原告孙建锋系口镇××村村民。2014年，原告占用本村土地468平米建设住宅房屋一套。2019年4月，莱芜区开始开展违法建筑、临时建筑清理拆除工作。后被告口镇政府成立的拆违拆临工作组入驻蔡家镇村摸排该村违建情况，确认原告涉案房屋无规划许可手续，系违法建筑。2019年5月12日，被告作出编号：2019-272《限期拆除通知书》并向原告送达，以原告在其本村私自建设房屋等建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第五十九条，以及《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条之规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定，责令原告于2019年5月15日前自行拆除并清理完毕，逾期则予以强制拆除和清理，费用由原告承担。2019年5月22日，原告涉案房屋被拆除。被告口镇政府于庭审中自述，涉案房屋拆除行为系在被告蔡家镇村委会的协助、配合下，由被告口镇人民政府委托第三方实施。原告主张涉案房屋强拆行为系由两被告共同实施，程序违法，向本院提起本诉。 另，被告口镇政府于庭后向本院提交书面意见，主张原告系超法定起诉期限提起本诉，应作驳回起诉处理。 本院认为，本案审理重点在于：1、原告提起本诉是否超出了法定起诉期限；2、是在于涉案房屋的拆除行为是强拆行为还是助拆行为，拆除行为责任主体如何确定；3、涉案房屋拆除行为是否合法。 关于本诉是否系超法定起限提起问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”强拆行为系事实行为，口镇政府于虽于庭后提出了起诉期限抗辩意见，但其于诉讼中既未提供证据证实其于行为作出时，即已明确告知原告对该行为不服提起诉讼的期限，亦未提供证据证实原告知道或者应当知道起诉期限的确切日期，故对本案起诉期限进行审查，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定。本案中，原告诉称涉案房屋系于2019年5月22日被强制拆除，被告口镇政府对该行为时间作了默认；以原告于事发当日即知道强拆行为发生起计算，其于2020年3月17日签具诉状提起本诉，仍在一年的起诉期限之内。被告口镇政府关于本案起诉期限的抗辩意见无证据支持，本院不予认定。 关于本案第二个争议问题。本案中，被告口镇政府对涉案房屋系被强制拆除予以否认，主张实施拆除时原告方未予阻拦或制止，己方系在将室内物品搬离，拆离房屋门、窗、檩等附件后对房屋实施的拆除，不属于强拆，是帮助原告拆除违法建筑。原告对被告口镇政府上述主张明确予以否认。在无证据证实涉案房屋系经原告同意实施拆除的情况下，原告主张涉案房屋系被强制拆除，本院予以认定。被告口镇政府当庭自认涉案房屋拆除行为系由己方实施，被告蔡家镇村委会予以协助、配合，结合房屋拆除系发生于违建、临建专项整治活动中的事实，能够认定涉案房屋强拆行为系口镇政府实施的行政行为，口镇政府是行为责任主体；被告蔡家镇村委会作为强拆活动配合、协助方，不承担强拆行为责任。 关于涉案房屋强制拆除行为是否合法问题。依照城乡规划法第六十五条之规定，被告口镇政府作为乡镇人民政府，认为辖区规划区内的涉案建筑未取得相应规划许可手续，经责令限期改正未果的，其有权予以拆除。但依照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称为“行政强制法”）第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条之规定，口镇政府对违法建筑实施强制拆除，应首先对其违法建设行为依法作出处理（作出限期拆除决定）；在原告于规定期限内不履行义务的情况下，应催告原告履行义务，原告逾期不予履行且无正当理由的，口镇政府应作出强制拆除决定；该强制拆除决定应予公告，限期原告自行拆除，法定期限内原告不复议、不起诉又不拆除，口镇政府方可实施强制拆除。本案中，口镇政府虽已于2019年5月12日对涉案房屋作出限期拆除通知书，但在未进一步作出后续处理，未书面催告当事人履行义务，也未作出强制拆除决定的情况下，其即于2019年5月22日对涉案房屋实施强制拆除，违反了行政强制法的上述规定，构成程序违法。 另，被告口镇政府于本诉中主张城乡规划法系特别法、新法，行政强制法系普通法、旧法，应当优先适用城乡规划法，且行政复议法、行政诉讼法均规定复议、诉讼期间不停止行政行为的执行。本院认为，特别法和一般法是相对而言，特别法是对于特定的人群和事项，或者在特定的地区和时间内适用的法律。行政强制法系规范行政强制行为的法律规定，城乡规划法系规范城乡规划管理行为的法律规定，二者在调整对象上并不存在法条竞合的情形，不存在优先选择适用问题。且行政复议法、行政诉讼法规定复议、诉讼期间不停止行政行为的执行，同时规定法律、法规规定停止执行的除外。行政强制法第四十四条明确规定对违法的建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在行政强制法和行政复议法、行政诉讼法就行政行为执行问题均存在规定的情况下，行政强制法的规定属于特别规定，应当优先适用。被告口镇政府关于行政强制法对涉案房屋强拆行为的执行不存在约束力的主张不成立，本院不予支持。 综上，被告口镇政府实施的涉案房屋强拆行为程序违法，原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持；被告蔡家镇村委会不是涉案房屋强拆行为的责任主体，原告孙建锋对蔡家镇村委会提出的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及第六十九条之规定，判决如下： 一、确认被告济南市莱芜区口镇人民政府于2019年5月22日强制拆除原告孙建锋位于口镇蔡家镇村的房屋的行为违法； 二、驳回原告孙建锋的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市莱芜区口镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  韩继萍 人民陪审员  陈伦振 人民陪审员  王永明 二〇二〇年六月二日 书 记 员  吕军婷