河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行初74号原告朱海军，男，汉族，1977年8月29日出生，住河南省焦作市马村区。原告范明国，男，汉族，1961年9月14日出生，住河南省焦作市马村区。原告王小白，女，汉族，1962年2月27日出生，住河南省焦作市马村区。原告李建军，男，汉族，1977年5月12日出生，住河南省焦作市马村区。原告康黑旦，男，汉族，1975年9月12日出生，住河南省焦作市马村区。原告蒋国安，男，汉族，1957年5月8日出生，住河南省焦作市马村区。原告穆艳荣，女，汉族，1965年8月9日出生，住河南省焦作市马村区。原告朱胜利，男，汉族，1954年4月16日出生，住河南省焦作市马村区。原告李全有，男，汉族，1967年7月22日出生，住河南省焦作市马村区。原告苏雨，男，汉族，1986年8月6日出生，住河南省焦作市马村区。原告苏双喜，男，汉族，1975年1月4日出生，住河南省焦作市马村区。原告李**，男，汉族，1972年1月8日出生，住河南省焦作市马村区。原告李红卫，男，汉族，1976年9月28日出生，住河南省焦作市马村区。原告康海国，男，汉族，1981年7月21日出生，住河南省焦作市马村区。原告尹梦实，男，汉族，1992年7月28日出生，住河南省焦作市马村区。原告郑虎龙，男，汉族，1969年4月14日出生，住河南省焦作市马村区。原告康四长，男，汉族，1965年8月27日出生，住河南省焦作市马村区。诉讼代表人朱海军，男，汉族，1977年8月29日出生，住河南省焦作市马村区。17名原告共同委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。被告焦作市人民政府。住所地：焦作市解放区人民路**。法定代表人徐衣显，市长。委托代理人陈莹莹，焦作市人民政府工作人员。原告范明国、王小白、康黑旦、蒋国安、朱胜利、苏雨、李**、李红卫、李建军、穆艳荣、李全有、苏双喜、康海国、尹梦实、郑虎龙、康四长、朱海军诉被告焦作市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告范明国、王小白、康黑旦、蒋国安、朱胜利、苏雨、李**、李红卫、李建军、穆艳荣、李全有、苏双喜、康海国、尹梦实、郑虎龙、康四长、朱海军向本院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的焦政复不受字［2020］1-17号《不予受理行政复议申请决定书》；2、判令被告依法受理原告的行政复议申请；3、由被告承担诉讼费用。事实与理由：原告在焦作市马村区安阳城乡义庄村各有房屋一处。原告的房屋处于政府的征收拆迁范围内并与征收方签订了征迁安置协议。2018年12月4日，原告在确认签订的《焦作市东海大道（马村区段）征迁安置协议》无效诉讼中，对方焦作市马村区安阳城街道办事处作为证据提交了《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》。该实施细则作为签订补偿协议的依据适用，原告认为该补偿细则侵犯了原告的合法权益。由于该补偿细则系马村区东海大道项目征迁工作指挥部制定，指挥部系马村区人民政府批准设立，故原告以马村区人民政府为被申请人向被告焦作市人民政府提出行政复议申请，请求撤销《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》。被告收到申请人后于2018年12月25日作出的告知书，就告知书内容来看实际上是拒绝受理复议申请，后原告经过一审、二审最后由河南省高院裁定由济源中院审理该案，确认被告不受理行为违法。然而，被告以抽象行政行为为由再次不予受理原告的行政复议申请，原告认为被告拒绝受理原告的复议申请没有事实和法律依据。具体行政行为的法律效果要件，要从权利义务的设定、消灭上把握。并且，法律效果应当是表示于外部的、针对特定人或事件的法律效果，就本案中，《焦作市东海大道（马村区段）征迁安置协议》签订的依据就是该《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》。据此，该细则是具体行政行为，其本身具有无需借助于其他行政行为的法律效果。因此原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起本案诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。被告焦作市人民政府辩称，被答复人17人请求撤销马村区人民政府作出的《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》，向答辩人提起行政复议申请。经审查，答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，行政复议的范围主要限于具体行政行为。本案中，《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》是对东海大道项目范围内土地、土地上的房屋等征收补偿相关事宜作出的指导性意见，性质上属于抽象行政行为，不是具体行政行为，因此，被答复人的复议请求不属于行政复议的受案范围。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定：不予受理被答复人的行政复议申请。因此，答辩人作出的焦政复不受字［2020］1-17号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，被答辩人的诉讼请求及理由不能成立，请求贵院驳回被答辩人的诉讼请求。经审理查明，马村区东海大道项目征迁工作指挥部办公室发布《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》，明确了征迁补偿标准、协议签订及资金拨付和搬迁费、过渡费及奖励等内容。马村区东海大道项目征迁工作指挥部由马村区人民政府成立。2017年5月份，17名原告均与焦作市马村区安阳城街道办事处义庄村村民委员会、焦作市马村区安阳城街道办事处签订了《焦作市东海大道（马村区段）征迁安置协议》。2018年12月24日，17名原告向被告焦作市人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》。2018年12月25日，焦作市人民政府法制办公室向17名原告邮寄《告知书》，该告知书认为：申请人的复议请求虽为“撤销《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》”，但实质是对东海大道项目征迁补偿方案不服。依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）中“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”之规定，你们须在确定批准征地补偿、安置方案的政府（市政府或县政府）后，向该政府的上一级政府申请裁决。17名原告不服该告知书，于2019年1月7日向河南省济源中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销焦作市人民政府2018年12月25日作出的告知书，判令焦作市人民政府受理其复议申请。河南省济源中级人民法院于2019年1月11日作出（2019）豫96行初4号不予受理行政裁定，17名原告不服，提起上诉，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终681号行政裁定，指令河南省济源中级人民法院予以立案。2020年1月13日，河南省济源中级人民法院作出（2019）豫96行初19号行政判决，判决撤销焦作市人民政府2018年12月25日作出的告知书。2020年2月4日，焦作市人民政府向原告邮寄《中止行政复议通知书》，以河南省启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，由于疫情防控致使该机关不能再行政复议期间内正常开展行政复议申请审查工作为由，决定自2020年2月4日起中止该行政复议案件的审查。2020年3月10日，17名原告以河南省已降为二级响应地区为由，向焦作市人民政府申请恢复对其行政复议的审查。2020年3月13日，焦作市人民政府作出恢复审理通知，并向原告作出补正行政复议申请通知书。2020年3月19日，焦作市人民政府作出焦政复不受字［2020］1-17号《不予受理行政复议申请决定书》，原告于2020年3月20日收到，因不服该决定书，于2020年3月25日向本院提起本案诉讼。另查明，本案17名原告于2018年11月向武陟县人民法院提起行政诉讼，请求确认其与焦作市马村区安阳城街道办事处、焦作市马村区安阳城街道办事处义庄村村民委员会签订的征迁安置协议无效。武陟县人民法院经审理后判决驳回了原告的诉讼请求。2019年1月，本案17名原告中的范明国、王小白、康黑旦、蒋国安、朱胜利、苏雨、李**、李红卫、穆艳荣、李全有、苏双喜、康海国、尹梦实、朱海军以焦作市马村区人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，请求确认焦作市马村区人民政府拆除其宅基地上房屋的行为违法。本院经审理后分别作出行政裁定，驳回了该14名原告的起诉。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从行政诉讼的角度讲，判断一个行政行为是否可诉，主要看这个行政行为是否对行政相对人特定的、具体的权利、义务产生实际影响。本案中，各方当事人均未提供相关市、县区人民政府为实施东海大道项目建设而进行了土地征收的相关证据。因此，焦作市马村区人民政府为保障东海大道项目的实施而制定的补偿安置实施细则，并非按照法律、法规规定的征收程序作出《补偿安置方案》，该实施细则对案涉征迁范围内的村民不具有法律上的强制力、约束力。从该实施细则的内容上看，主要对征迁范围内的征迁补偿标准和方式作出了一般性规定，其实质上是马村区人民政府为推动协议签订的要约邀请行为，征迁范围内的村民是否与马村区人民政府或其指定的部门达成征迁安置协议，是村民户在接受补偿安置实施细则的前提下，与相关部门本着自愿原则协商而定。根据本案被诉补偿安置实施细则的内容和效力形式，马村区人民政府亦不具有行政强制手段与村民户签订征迁安置协议。基于以上情况分析，可以判断案涉征迁补偿安置实施细则对当事人的权利义务并不产生实际影响。该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。因该征迁补偿安置实施细则对当事人的权利义务并不产生实际影响，焦作市人民政府对原告的复议申请是否受理或作出决定，人民法院均不予受理。综上，17名原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告李全有、朱海军、范明国、李**、李红卫、康四长、王小白、苏雨、郑虎龙、朱胜利、穆艳荣、蒋国安、李建军、康海国、尹梦实、康黑旦、苏双喜的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年六月二十八日书记员  孙 泉