吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行再7号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐天林，男，1964年9月20日出生，汉族，住吉林省磐石市。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）磐石市林业局，住所地吉林省磐石市经济开发区。 法定代表人孙国臣，该局局长。 行政机关出庭负责人赵英武，该局党委副书记。 委托代理人马海峡，吉林洁廉律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）磐石市宝山国有林保护中心（原磐石市致富林场），住所地吉林省磐石市朝阳山镇拐子炕屯。 法定代表人李爱林，该中心主任。 委托代理人王大军，该中心党委书记。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）磐石市国家重点公益林致富管理站，住所地吉林省磐石市朝阳山镇拐子炕屯。 负责人王大军，该管理站站长。 再审申请人徐天林因诉被申请人磐石市林业局及磐石市宝山国有林保护中心（原磐石市致富林场）、磐石市国家重点公益林致富管理站行政赔偿一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（2019）吉02行赔终8号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年2月25日作出（2019）吉行申430号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，1982年，磐石市人民政府为磐石市朝阳山镇治安村长岗社颁发了编号为磐字No.000888号林权执照，林权所有者为六队，林种为用材林，面积为22.5亩，林地名称为张宝山大块地。2001年4月16日，磐石市朝阳山镇治安村长岗社与徐天林签订了林地承包合同，将上述案涉林地承包给徐天林，承包期限30年，承包费900元。2007年，磐石市朝阳山镇鼓励农户在退耕还林地范围内栽植各种经济树种，徐天林响应乡镇政府号召，在案涉承包林地上植桑并间种玉米。徐天林为植桑养蚕购买桑树苗花费24,000元，购买化肥农药等花费6,966元，人工费32,000元。磐石市林业局以徐天林植桑改变林种并间种玉米的行为违法为由，责令磐石市致富林场、磐石市国家重点公益林致富管理站将徐天林栽植的桑树及玉米予以铲除，并将林地收回。2011年8月24日，徐天林向一审法院提起行政诉讼，请求确认磐石市林业局铲除桑树及玉米、收回林地的行政行为违法。一审法院于2011年11月30日作出（2011）磐行初字第37号行政判决，判决确认磐石市林业局的上述行政强制行为程序违法。该判决已经发生法律效力。 另查明，2016年12月30日，二审法院作出（2016）吉02行赔终2号行政赔偿判决后，磐石市林业局依据该判决将诉争林地的承包经营权交付给徐天林。 再查明，2006年诉争林地的植树补贴7,098元被王金领取；2007年诉争林地的植树补贴7,098元被王生领取；2008年诉争林地的植树补贴6,552元被宋义顺领取；2009年至2015年诉争林地的植树补贴分别为6,552元、6,552元、6,552元、3,780元、3,780元、3,780元、3,780元均被宋义刚领取；2016年诉争林地植树补贴3,780元被李君领取；2017年诉争林地植树补贴3,780元被徐天林领取；2018年诉争林地植树补贴3,780元被徐天林之女徐莹领取。经吉林方舟资产评估有限公司吉舟评字[2019]第005号资产评估报告评估：2007年诉争林地上种植玉米损失为20,992元，诉争林地上林木价值为5,370元。 一审法院认为，（一）关于诉争林地返还的问题，磐石市林业局提交的现有证据无法否定案涉林权执照的真实性和合法性，亦无法否定徐天林与磐石市朝阳山镇治安村长岗社签订的林地承包合同的真实性和合法性。虽然磐石市林业局有权对诉争林地进行行政监管，但无论诉争林地是集体所有抑或是国家所有，磐石市林业局都无权自行收回诉争林地，徐天林有权经营诉争林地，因此磐石市林业局应当将诉争林地的承包经营权返还给徐天林至承包期届满。（二）关于徐天林桑树投入是否应当得到保护的问题，《中华人民共和国森林法》规定，用材林、经济林林地不得改为非林地。诉争林地的林权执照上记载的林种为用材林，徐天林栽植的桑树是经济林，对于这种改变林种而非改变林地用途的行为是否违法的问题，磐石市林业局始终无法说明用材林改为经济林的法定许可要件等案涉法律适用问题，亦未依照法定程序作出行政强制行为，因此徐天林的桑树投入应当予以保护。但徐天林主张的贷款利息及桑树价值均不属于行政赔偿意义上的直接损失，依法不予支持。（三）关于徐天林玉米种植利益是否应当得到保护的问题，《吉林省集体林业管理条例》第十三条规定，经营人在不改变林地用途、不破坏森林资源的情况下，可以利用林地开展林粮间作。而徐天林间种玉米面积较大，是否属于改变林地用途的情形，是否应当得到《中华人民共和国森林法实施条例》规定的县级以上人民政府林业主管部门审核同意，磐石市林业局始终未就案涉林粮间作问题的行政监管及实践应用的法律依据清晰举证。因此对于评估得出的徐天林2007年种植玉米损失20,992元，依法应当予以保护。（四）关于徐天林请求赔偿非法侵占林地损失的问题，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。诉争林地的所有权人是磐石市朝阳山镇治安村长岗六社，徐天林享有的只是林地承包经营权，因徐天林支出的2007年至2016年的林地承包费用与本案被诉行政强制行为具有直接对应关系，该项损失应当予以保护，但徐天林主张参照征、占用林地补偿法律关系对其进行补偿，于法无据，依法不能支持。（五）关于徐天林请求返还植树补贴的问题，植树补贴属于国家针对实际经营人的直接性财政补贴，该部分应认定为徐天林的直接性损失，符合行政赔偿的规定，应当予以支持。（六）关于徐天林请求赔偿精神损失费的问题，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条之规定，只有在行政机关及其工作人员侵犯人身权时才涉及精神损害抚慰金，磐石市林业局的行政行为侵犯的是徐天林的财产权，因此对于该项赔偿请求，依法不予支持。（七）关于徐天林请求赔偿邮寄费、律师费、诉讼费、鉴定费等此案诉讼期间发生的费用的问题，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因此上述费用不属于行政赔偿的范围，依法不予支持。（八）关于徐天林提出的追究相关人员刑事责任的问题，因不属于行政诉讼受案范围，不予审查。综上，对于徐天林的经济损失，应当予以保护的是2007年至2016年的林地承包费300元；购买桑树幼苗款24,000元；购买化肥、农药款6,966元；种植桑树人工费32,000元；2007年种植玉米损失20,992元；2006年至2016年的退耕还林工程兑现粮款及医疗补助款59,304元，合计143,562元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十五条、第三十六条之规定，一审法院作出行政赔偿判决：一、磐石市林业局将诉争林地的承包经营权返还给徐天林至承包期满；二、磐石市林业局赔偿徐天林143,562元；三、驳回徐天林其他诉讼请求。 二审法院审理查明，2019年3月，磐石市致富林场与宝山林场机构合并，合并后的机构名称为磐石市宝山国有林保护中心。其他事实与一审法院认定事实一致。 二审法院认为，磐石市林业局作出的林业强制行政行为已被人民法院行政判决确认违法，该违法行为造成了徐天林财产损失，违法行为与损害后果存在因果关系，符合国家赔偿责任的构成要件，磐石市林业局应承担赔偿责任。徐天林上诉主张与其一审诉讼请求无异，一审法院基于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对于徐天林各项损失数额予以确认，符合法律规定，本院予以确认。对于不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定应予赔偿部分，一审法院已作详尽论述，本院不再赘述。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。 徐天林再审称，1.纠正一、二审判决；2.请求依法撤销吉林市中级人民法院(2019)吉02行赔终8号判决。事实和理由：1.一、二审法院认定事实有误，而且未对被诉实体违法行政行为作出合理判决；2.徐天林承包的是集体林地，有林权执照和承包合同，是依法承包，合同合法有效，与致富林场并不存在任何争议；3.徐天林在承包地内栽植经济树种桑树，间种玉米，是林业部门主管领导招商引资的项目，栽桑树即顶替退耕还林面积，又享受国家补助，是响应政府和国家退耕还林的号召，并由村镇二级政府多次考察和组织栽植的结果，徐天林根本不存在违法行为，而且退耕还林桑树种苗是林业部门指定销售商，并提供了桑苗、技术和可行性报告，又组织农户签定退耕还林植桑养蚕法定合同，并非桑树未栽植成功价值为零；4.根据吉林资字【1991】876号文《吉林省占用林地砍伐林木补偿标准。的通知和《中华人民共和国森林法》的法律规定，按照《吉林省人民政府关于使用林地砍伐林木进行补偿的若干规定》的要求，集体林业用地补偿要按照《吉林省土地管理条例》第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条规定执行。幼龄人工林补偿标准为每株每年生1.1元，当年砍毁98,000棵树，林木补偿应为107,800元。林地补偿费加上安置补助费，结合委托评估的亩产量计算，应补偿749,658元；5.2007年植桑投入15万元，系民间借贷，因林木被砍，林地被占，导致民间借贷而无力偿还，贷款利息应由林业局承担；6.无故罗织罪名，取保候审限制人身自由一年，索取保证资金伍仟元，一年后无正当理由解保，给徐天林和家人造成精神损害和创伤，应赔偿精神损失费85,000元；7.应当追究相关人员的刑事责任；8.应赔偿徐天林因诉讼和上访所产生的误工费26万元。 磐石市林业局及磐石市宝山国有林保护中心（原磐石市致富林场）、磐石市国家重点公益林致富管理站辩称，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、公平公正，应驳回再审申请。徐天林的再审请求无事实和法律依据，其主张的再审事由不能成立。理由如下：1.本案属于行政赔偿案件，行政违法已被确认，徐天林要求审理行政违法没有必要；2.原审判决是在承包合同有效前提下确认的赔偿项目和金额，没有再确认合同效力的必要；3.徐天林所述的种植桑树是林业部门招商引资项目，林业部门指定销售商提供桑苗等等是虚假陈述，种植桑树并没有得到林业部门的批准。因种桑树养蚕本来就是骗局，所谓履行养蚕合同的损失并不存在。徐天林提出的追究相关人的刑事责任不属于法院审理范围。养蚕价值为零的鉴定原因是徐天林所购桑苗属于亚热带品种不适合东北种植，磐石市所有农户种植桑树均没有成果。4.本案不应适用徐天林所主张的征占林地补偿标准，如果存在损失，只能限于林木生长的预期损失。 本院再审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第六条第一款规定，“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”第九条规定，“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第三十六条规定，……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，磐石市林业局作出的林业行政强制行为已被人民法院生效判决确认违法，徐天林系案涉集体林地合法承包权人，因该违法行为给徐天林造成的损害，磐石市林业局应该承担责任。另因磐石市林业局在吉林市中级人民法院（2016）吉02行赔终2号行政赔偿判决生效后即已将林地承包经营权返还给徐天林，故本院不再就林地承包经营权返还问题进行裁判。关于徐天林主张的其他赔偿事项，具体分析如下： （一）关于徐天林主张赔偿承包费及地上物直接损失问题。 虽然徐天林改变林种属实，但因徐天林改种桑树是响应当地镇政府号召，且林业部门始终未明确林种改变以及林粮间作的案涉法律适用问题，在案涉行政强制行为程序违法的情况下，原审判决磐石市林业局赔偿徐天林林地占用期间承包费及地上物成本投入损失并无不当。具体包括承包费300元、购买桑树幼苗款24,000元、购买化肥、农药款6,966元、种植桑树人工费32,000元、2007年种植玉米损失20,992元，合计84,258元，本院对此予以确认。但因为徐天林的上述损害发生于2007年7月，而磐石市林业局至今未予赔偿，考虑本案历经多轮诉讼，时间久远，为最大化依法保护徐天林的损失，磐石市林业局应对上述损失另行支付利息，且按照中国人民银行公布的同期存款利率计算较为适当。同时，关于徐天林要求按照《吉林省占用林地砍伐林木补偿标准》赔偿被砍伐桑树幼苗损失的主张，已无重复保护之必要，本院不予支持。 （二）关于徐天林主张赔偿林地被占用期间的经营损失问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，应当包括当事人因违法行政行为造成的直接财产损失和其他必得利益。本案中，案涉林地被占用10余年，按照日常经验法则，以种植用材林计算，必然会产生自然增值，该增值应为徐天林的必得利益，所以徐天林因林地被占用而未经营的损失属于直接损失，磐石市林业局应予以相应赔偿。磐石市林业局占用该林地后改种了用材林，按理判决将树木返还给徐天林就能弥补上述的经营损失，但是，在磐石市林业局占用林地期间，林地发生火灾而烧毁了大部分树木，所以判决返还剩余的树木已不足以弥补徐天林的经营损失。另外，树木被烧毁也导致鉴定经营损失的基础条件丧失。为实质化解行政争议，本院参照《吉林省占用林地砍伐林木补偿标准》确定赔偿数额。根据上述标准规定，占用用材林地占用期3年以上的，补偿标准为所在单位或乡（镇）农田地前三年平均产值的2.5倍。按此标准计算，所在乡（镇）农田地前三年平均产值可参照原审法院委托的吉林方舟资产评估有限公司吉舟评字[2019]第005号资产评估报告的评估结果计算，即玉米每亩年产量为1900斤，收购单价为0.93元，每亩年产值为1,767元，22.5亩林地的年总产值为39,757.5元（1767×22.5=39757.5元），按照2.5倍计算，占用林地总补偿费为99,394元。故磐石市林业局应赔偿徐天林99,394元，该笔费用足以弥补徐天林的林地被占用期间的经营损失。 （三）关于徐天林主张应按《吉林省土地管理条例》的规定赔偿其土地补偿费和安置补助费问题。首先，案涉行政强制行为发生时该条例已经修正，不再适用。其次，即使适用，但根据该条例第五十二条“国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费给付本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用，任何单位和个人不得占用”的规定，徐天林也无权主张取得土地补偿费和安置补助费。最后，案涉行政强制行为发生时生效的《吉林省土地管理条例》（2005修正）也只规定因征收土地而永久失去土地使用权的情况下才支付安置补助费，案涉的占用林地性质与征收土地并不相同。故徐天林主张适用《吉林省土地管理条例》支付安置补助费的理由不能成立，本院不予支持。 （四）关于徐天林主张赔偿退耕还林工程兑现粮款及医疗补助款的问题。《退耕还林条例》第二十九条规定，“退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草。禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为。”第三十条规定，“退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地造林。”第三十一条规定，“县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任。退耕还林者应当履行管护义务。”据此，享受退耕还林资金和粮食补助需以符合上述规定的条件为前提。本案中，徐天林于2007年在案涉林地种植桑树并间种玉米，不符合享受退耕还林资金和粮食补助的条件。假如案涉行政强制行为未发生，徐天林于2007年之后对案涉林地的经营行为是否能符合享受退耕还林资金和粮食补助的条件具有不确定性，退耕还林资金和粮食补助不是其必得利益，故徐天林主张赔偿的退耕还林工程兑现粮款及医疗补助款不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”，本院不予支持。 （五）关于徐天林的其他主张问题。徐天林提出的赔偿贷款利息、误工费用问题不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，本院不予支持；徐天林要求赔偿精神损失费针对的是其被取保候审限制人身自由给其和家人造成精神损害，属于另一法律关系，不属于本案审理范围；徐天林提出的追究相关人员刑事责任问题，不属于行政诉讼受案范围，亦不属于本案审理范围。 综上所述，徐天林主张的再审事由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下： 一、撤销吉林省吉林市中级人民法院（2019）吉02行赔终8号行政判决和吉林省磐石市人民法院（2018）吉0284行赔初1号行政判决； 二、磐石市林业局于本判决生效后三十日内赔偿徐天林林地承包费及地上物直接损失84,258元及利息（以84,258元为基数，自2007年8月1日起至实际给付之日止，按中国人民银行公布的同期存款利率计算）； 三、磐石市林业局于本判决生效后三十日内赔偿徐天林林地被占用期间经营损失99,394元； 四、驳回徐天林的其他诉讼请求。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 光 审 判 员  杨 迪 审 判 员  孔德岩 二〇二〇年六月一日 法官助理  于 浩 书 记 员  周凯璇