内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终105号上诉人（原审原告）宫树文，1954年2月21日出生，满族，住内蒙古自治区通辽市。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府。法定代表人于会涛，区长。委托代理人何刚，男，1966年10月3日出生，蒙古族，内蒙古自治区通辽经济技术开发区管理委员会副主任，住内蒙古自治区通辽市。委托代理人尤晨，内蒙古典鉴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区通辽市人民政府。法定代表人郝茂荣，市长。委托代理人李红霞，1971年3月21日出生，蒙古族，内蒙古自治区通辽市司法局行政复议与应诉科科长，住内蒙古自治区通辽市。委托代理人徐洪波，内蒙古典鉴律师事务所律师。上诉人宫树文因诉内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民政府（以下简称科区政府）征收补偿决定及内蒙古自治区通辽市人民政府（以下简称通辽市政府）行政复议一案，不服内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2019）内05行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宫树文，被上诉人科区政府的委托代理人何刚、尤晨，被上诉人通辽市政府的委托代理人李红霞、徐洪波到庭参加诉讼，本案现已审理终结。内蒙古自治区通辽市中级人民法院经审理查明，科尔沁区人民政府于2018年7月2日作出《科尔沁区人民政府关于闫家片区房屋征收的决定》（通科政发[2018]217号），该决定主要内容：征收范围：西起创业大道，东止成吉思汗大道，南起清河大街，北止辽河大街北100米范围内的房屋及地面上附属物；启征日期：2018年7月2日；被征收人如对本征收决定有异议，可自公告之日起60日内向通辽市人民政府申请行政复议或在180日内向科尔沁区人民法院提起行政诉讼，并附件科尔沁区人民政府关于闫家片区房屋征收补偿方案。2018年7月2日科尔沁区人民政府将上述征收决定及征收补偿方案在征收现场张贴。法定期限内原告未针对上述征收决定及征收补偿方案提起行政复议或行政诉讼。科尔沁区人民政府于2018年7月12日对开发区闫家片区棚户区改造项目范围内的房屋及地上附属物组织选定评估机构，并选中通辽市新城房地产价格评估事务所。通辽市科尔沁区公证处针对上述选票结果进行公证，并于2018年12月6日出具（2018）通科证字第2104号公证书。通辽市新城房地产价格评估事务所于2018年9月26日作出评估报告。科尔沁区人民政府于2019年4月26日作出《通辽市科尔沁区人民政府关于对尚俊房屋征收补偿决定》（通科政发[2019]第177号），该决定主要内容：一、货币补偿：征收部门一次性支付给被征收人房屋征收补偿款705894.00元。其中:(1)主房补偿:80.41㎡×1.3×4541元/㎡=474684元；（2)其他建筑物及设施补偿：无证房屋①：80.96㎡×1500元/㎡=121440元；棚舍：49.68㎡×400元/㎡=19872元；自来水：1户×600元/户=600元；小眼井：1眼×5000元/眼=5000元；地面砖：70.70㎡×20元/㎡=1414元；院墙：25.25米×256元/米=6464元；空地上果树（大）：45棵×260元/棵=11700元；（3）搬家补助:2000元；(5)装修补助:80.41㎡×1.3×600元/㎡=62720元。此决定中不包含奖励,奖励部分按方案执行。二、产权调换：由被征收人按照补偿方案回迁规定选择相应面积的回迁房,回迁房屋价值不足或超出部分多退少补。三、搬迁期限：被征收人自接到本决定之日起十五日内到征收现场办公室选择补偿方式，并完成搬迁，交付被征收房屋。被征收人对本征收补偿决定不服的，可在决定送达之日起六十日内向通辽市人民政府申请行政复议；也可在决定送达之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，通辽市科尔沁区人民政府将依法申请人民法院强制执行。宫树文不服此征收补偿决定于2019年6月19日向通辽市人民政府申请行政复议。被告通辽市人民政府于2019年8月2日作出《行政复议决定书》（通政复决字[2019]第61号），决定维持科尔沁区人民政府于2019年4月26日作出的《科尔沁区人民政府关于对尚俊房屋征收补偿决定》（通科政发[2019]第177号）。另查明，2018年7月6日，内蒙古自治区人民政府作出《关于通辽市人民政府实施城镇规划2018年第九批次建设用地的批复》（内政土发[2018]395号），同意通辽经济技术开发区管理委员会将滨河街道闫家村集体建设用地54.8447公顷收为国有土地作为通辽市人民政府实施城镇规划2018年第九批次建设用地（核减建设用地4.8505公顷）。内蒙古自治区通辽市中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性”之规定，本案对科尔沁区人政府作出的《通辽市科尔沁区人民政府关于对尚俊房屋征收补偿决定》（通科政发[2019]第177号）及被告通辽市人民政府作出的《行政复议决定书》（通政复决字[2019]第61号）的合法性进行审查。一、关于征收决定的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地。征地决定（批复）所涉及的对象，包括批准范围内的土地、土地上的青苗和地上附着物，其中地上附着物包括房屋和其他建筑物、构筑物。因此，征地决定除征收土地外，还一并征收土地上的附着物，并由组织实施征地的地方政府对土地与地上附着物的价值给予补偿。本案闫家棚户区改造项目所涉土地经内蒙古自治区人民政府征地批复批准予以征收，征地批复本身具有征收被征土地上房屋等附着物的法律效力，因此科尔沁区人民政府再针对土地上的房屋作出《科尔沁区人民政府关于闫家片区房屋征收的决定》，仅是对征地批复中涉及房屋等地上附着物部分的重复行为，并未对被征收人设定新的权利义务，属于具体组织实施内蒙古自治区人民政府征地批复的性质。因土地管理法等涉及集体土地征收的法律并未单独规定征地时所涉房屋的补偿程序和标准，实践中，将集体土地上的房屋一律以地上附着物进行补偿，不利于保障被征收人的补偿权益。科尔沁区人民政府在征收集体土地时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序和标准，专门针对房屋作出征收决定，主要是为此后的安置补偿提供明确的程序和标准参考，但不能因此将国有土地上房屋征收决定的合法性要件适用于集体土地上房屋的征收。因此，在内蒙古自治区人民政府已经作出征地决定（批复）的情况下，科尔沁区人民政府针对集体土地上房屋作出的征收决定，不再具有单独进行合法性审查的意义。二、关于补偿决定的合法性问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，说明按照国有土地上房屋征收补偿标准已经包含房屋所在范围的土地补偿。本案中，原告房屋所在区域2010年就划定为城市规划区，2018年科尔沁区人民政府才决定征收，此时周围的房屋价格已经城市化，如果按照农村集体土地上附着物的标准补偿原告的房屋，难以解决原告的居住问题，无法保障原告的权益，因此可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的补偿标准予以补偿。且在征收补偿过程中，评估机构系闫家村村民投票选定产生，该评估机构也具有相应的资质，评估程序合法。原告对评估结果有异议，可根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，自收到评估报告之日10日内，申请复核评估，但原告并未在法定期限内申请复核评估，故对原告房屋的补偿标准应以评估报告确定的价格作为计算依据。综上，被告科尔沁区人民政府作出的《通辽市科尔沁区人民政府关于对尚俊房屋征收补偿决定》（通科政发[2019]第1787）认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。被告通辽市人民政府作出的通政复决字[2019]第61号行政复议决定，程序合法，依据充分。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宫树文的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告宫树文负担。上诉人宫树文上诉称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定,本条例只适用于征收国有土地上的房屋,不适用于征收集体土地上的房屋,科尔沁区政府要想按国有土地上的房屋征收,应先依法对集体的土地、宅基地进行审批与征收,征收集体土地、宅基地应给予补偿。科区政府作出的房屋征收决定、房屋补偿决定不合法，请求依法予以撤销。被上诉人科区政府称涉案土地于2018年7月经内蒙古自治区人民政府批复，征收为国有土地，但科区政府没有向闫家村支付征地款项。要求科区政府出示内政土发【2018】395号文件的批复文。被上诉人科区政府作出房屋征收决定的日期早于内蒙古自治区政府批复日期，科区政府作出房屋征收决定违返法定程序、没有法律依据。被上诉人通辽市政府所作行政复议决定中载明的土地面积与内蒙古自治区人民政府所作批复载明的土地面积不符，通辽市行政复议决定书违法。市国土储备中心在2019年5月15日挂牌出售闫家村宅基地,以370万/亩进行出售，公告编号:通自然资源挂字[2019]06号，政府以赢利为目的,并非公共利益的需要。综上，请求内蒙古自治区高级人民法院撤销一审判决；撤销科区政府作出的通科政发【2019】第177号《通辽市科尔沁区人民政府关于对尚俊房屋征收补偿决定》；撤销通辽市政府作出的通政复决字【2019】第61号行政复议决定。本案全部诉讼费用、交通费、误工费、住宿费由被上诉人承担。被上诉人科区政府答辩称，本案各上诉人提出的上诉理由均于法无据,请求二审法院依法驳回各上诉人的上诉请求。一、关于本案中答辩人适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的程序和标准对各上诉人的房屋实施征收补偿行为的合法性问题。我国目前的法律架构,对集体土地上的房屋实施征收的法律依据仅仅是《土地管理法》、《物权法》等些基本法律,但上述法律规定的主要是对土地的补偿,并未规定对房屋的补偿。集体土地上的房屋在法律上仍被定义为附着物。也就是说对集体土地上的房屋实施征收,法律并未像对国有土地上的房屋实施征收时那样,规定出具体的征收程序和补偿标准可供我们操作执行。鉴于上述法律状态,答辩人在对涉案房屋实施征收时，着重考虑到被征收房屋所在区域早在2010年就被纳入通辽市城市规划区，周边的房价已经商品化，如果仍按原来农村集体土地上附着物的标准，可以对各被征收户给予补偿，但难以解决被征收户的居住问题，又鉴于最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征收后土地上房屋拆迁补偿有关问题的答复和中共中央纪委、办公厅、监察部、办公厅等关于加强监督检查，进一步规范征地拆迁行为的通知中，均有已纳入城市规划区的集体土地上的房屋，可以参照国有土地上房屋进行补偿的具体规定，答辩人才决定参照国有土地上房屋征收补偿条例所确定的征收补偿程序和补偿标准，对各上诉人进行补偿，答辩人认为答辩人的上述做法有法律依据并无不当。二、关于未对被征收房屋占用范围内的宅基地给予补偿的问题。上诉人提出答辩人在对涉案的房屋实施征收时，未对宅基地进行补偿，该上诉理由无事实依据，如前所述，本次征收答辩人是参照国有土地上房屋征收与补偿条例所规定的程序和标准，对涉案房屋实施征收补偿的，房屋的补偿价值是征收部门通过合法程序选定的评估机构，依法评估所确定的，在评估机构的评估价格中本身就包含了被征收房屋占用范围内的宅基地价值，而且是按国有土地的价值标准进行的补偿评估，其补偿标准要远高于按集体土地上房屋进行征收补偿的价值，答辩人以最大限度地考虑了被各被征收人的利益，并充分考虑了法律规定的具体精神和中央的政策精神，各被征收户的合法权益并未因此受到任何损害，答辩人的行为也并无不当。至于上诉人提出的内蒙古自治区人民政府《关于通辽市人民政府实施城镇规划2018年第九批次建设用地的批复》做出后,答辩人并未根据该批复的要求依法组织实施对包括涉案房屋占用范围内的上诉人所在的集体经济组织土地进行征收并给予补偿的问题,则应属于另外的法律关系,既不是本案所应审理的范围,也不应影响本案中答辩人所做出的涉案行政行为的合法性。三、关于答辩人所做出的《科尔沁区人民政府关于闫家片区房屋征收的决定》的时间早于内蒙古自治区人民政府做出的《关于通辽市人民政府实施城镇规划2018年第九批次建设用地的批复》的时间是否对本案有实质影响的问题。本案中各上诉人均认为因答辩人所做出的《科尔沁区人民政府关于闫家片区房屋征收的决定》的时间为2018年7月2日，要早于自治区人民政府做出的《关于通辽市人民政府实施城镇规划2018年第九批次建设用地的批复》的时间,所以认为答辩人的本次征收行为程序违法。答辩人认为上诉人的上述观点于法无据。目前我国无任何法律规定对集体土地上房屋的征收,必须建立在其所占用范围内的土地已被征收为国有土地基础之上,否则就不能对其实施征收。相反,我国目前的《土地管理法》、《物权法》及《宪法》均规定无论是建设在国有土地上的房屋还是建设在集体土地上的房屋,国家均可因公共利益的需要而对其实施征收。只是对国有土地上的房屋实施征收,在征收程序及补偿标准上有《国有土地上房屋征收与补偿条例》及配套的部门规章可供执行,而对集体土地上房屋实施征收则相对缺少具体的规定。正因为如此,答辩人才依据最高人民法院的司法解释及中央相关政策所规定的精神决定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定对本案涉案房屋实施征收,在此情形下，自治区人民政府做出的征地批复的时间早晚，对答辩人征收行为的合法性已不发生实质性的影响，更不会影响到上诉人的征收利益。据此，上诉人的上述说辞不能成为认定答辩人所做的具体行政行为违法的理由。四、关于内蒙古自治区人民政府的内政土发[2018]395号批复的合法性问题。本案中部分上诉人提到内蒙古自治区人民政府于2018年7月6日所做出的《关于通辽市人民政府实施城镇规划2018年第九批次建设用地的批复》有越权之嫌，是无效的行政行为。对此,答辩人认为:首先，该批复是否合法不是本案的审理范围，因为该批复属于另外一个具体行政行为和另外的一个法律关系。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，省级人民政府对基本农田之外的其他土地征地批准权限是最高不超过70公顷，本案中395号批复批准的征地面积为54.8公顷，根本不存在越权的问题。各上诉人的上述理由无事实依据。综上所述,答辩人认为,上诉人的上述请求无事实和法律依据,要求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人通辽市政府答辩称，一审法院针对十五位上诉人作出的行政判决书，认定事实清楚，证据充分，结果正确，各上诉人的上诉请求不能成立，请求内蒙古自治区高级人民法院依法予以驳回。二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，科区政府在二审开庭期间提交2020年1月13日通辽经济技术开发区管理委员会和闫家村村委会签订的《土地补偿协议》，协议中约定：征地位置及面积：宗地位于清河大街以北，辽河大街两侧，保康路以东，成吉思汗大道以西，面积835亩。征地补偿标准：土地835亩，每亩补偿10000.00元，共计补偿8350000.00元。并提交2020年5月21日《财政直接支付入账通知书》及《农村集体经济组织统一凭证》，该凭证记载：收到通辽市自然资源局开发区分局征收闫家村村屯土地补偿资金8350000.00元，盖有通辽经济开发区滨河街道办事处闫家村村民委员会财务专用章。本院认为，根据土地管理法的规定，对农村村民住宅的补偿应当尊重农村村民意愿，保障居住条件改善，通过提供安置房或货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。因此，本案司法审查重点应集中于被诉补偿决定是否保障了被征收人的实体合法权益。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地。征地决定（批复）所涉及的对象，包括批准范围内的土地、土地上的青苗和地上附着物，其中地上附着物包括房屋和其他建筑物、构筑物。本案中，闫家棚户区改造项目所涉土地经内蒙古自治区人民政府征地批复批准予以征收。被上诉人科区政府针对被征收范围内的房屋亦作出《科尔沁区人民政府关于闫家片区房屋征收决定》及《科尔沁区人民政府关于闫家片区房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。上诉人宫树文所有的房屋位于该征收范围内，2019年4月26日，被上诉人科区政府针对上诉人宫树文所有的房屋作出本案被诉《通辽市科尔沁区人民政府关于对宫树文房屋征收补偿决定》（通科政发[2019]177号）（以下简称《补偿决定》）。其次，被上诉人科区政府作出的被诉《补偿决定》是在涉案土地已经被有权机关批准征为国有土地的情况下，科区政府在后续组织实施过程中通过制定整体征收安置补偿方案、依照国有土地上房屋征收程序、引入对涉案房屋进行评估等方式实施征收补偿。该《补偿决定》并未从根本上违反土地管理法所规定的征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的立法本意。且按照国有土地上房屋征收的补偿安置标准实施补偿，通常更为规范、更有利于保护被征收人的实体合法权益。第三，被上诉人科区政府于2018年7月12日对开发区闫家片区棚户区改造项目范围内的房屋及地上附属物组织选定评估机构，并选中通辽市新城房地产价格评估事务所。通辽市科尔沁区公证处针对上述选票结果进行公证，并于2018年12月6日出具（2018）通科证字第2104号公证书。通辽市新城房地产价格评估事务所于2018年9月26日作出评估报告。被上诉人科区政府据此作出本案被诉《补偿决定》，货币补偿部分包含：上诉人宫树文在征收区域内拥有砖木结构主房及其他建筑物及设施，搬家及装修补助，合计705894.00元。同时，《补偿决定》赋予被征收人产权调换的选择权，而且《补偿决定》及《补偿方案》中分别明确：关于产权调换部分由被征收人按照补偿方案回迁规定选择相应面积回迁，回迁房屋价值不足或进出部分多退少补及建设用于产权调换的住宅房屋为原址回迁，回迁区为闫家福田小区（或回购市场库存楼），签订住宅房屋产权调换协议后，建设单位不得随意变更安置住房建筑面积……类似新建商品住宅市场价格、装修补助评估单价应当在产权调换协议中予以明确等。对于被征收人选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，科区政府按照征收补偿方案向被征收人支付临时安置等费用。第四，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。上诉人若对于涉案征收土地行为不服，可另行寻求救济途径，并非本案审理范围。故其相关上诉理由不能成立。综上，被上诉人科区政府作出的《通辽市科尔沁区人民政府关于对宫树文房屋征收补偿决定》（通科政发[2019]177号）及被上诉人通辽市政府作出的通政复决字[2019]第61号行政复议决定，程序合法，依据充分。原审判决驳回诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,判决如下:驳回上诉，维持原判。案件受理费50元,由上诉人宫树文承担。本判决为终审判决。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 李 庆审 判 员 博 赫审 判 员 张 艳 二○二○年六月二十二日法官助理 吴阿荣书 记 员 关 荇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。