江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终173号 上诉人（原审原告）苏州卓联建设工程有限公司，住所地苏州高新区塔园路**。 法定代表人华志东，总经理。 被上诉人（原审被告）常熟市应急管理局，住，住所地常熟市富阳路**/div> 法定代表人姚卫东，局长。 委托代理人黄伟东，江苏世纪天合律师事务所律师。 委托代理人王晓澜，江苏世纪天合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市应急管理局，住，住所地苏州市姑苏区虎丘路**/div> 法定代表人刘军，局长。 委托代理人王炜，江苏拙正律师事务所律师。 委托代理人孙亚玲，江苏拙正律师事务所律师。 上诉人苏州卓联建设工程有限公司（以下简称卓联公司）因安全生产监督行政处罚及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2019)苏0508行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年11月23日，常熟恩斯克轴承有限公司（以下简称恩斯克公司）生产技术课保全系系长蔡韶发现二栋污水室地面上铺设的一块花纹钢盖板（盖板下为污水调节池）不平整以及部分管道破损，便联系卓联公司驻恩斯克公司的现场负责人陈斌，通知其带领工人尽快维修，双方口头确认维修事项后，未签订书面维修合同。2016年11月24日上午8:15左右，陈斌带领施工人员进入恩斯克公司进行维修作业。8:22左右，陈斌等人将铺在二栋污水室地面上一块花纹钢盖板搬出，搬至新发电机房内进行切割作业，并未在屋内池洞口设置安全防护措施，现场也无人进行安全管理。8:36左右，恩斯克公司员工沈志强走入二栋污水室。8:40左右，施工人员将切割好的花纹钢盖板盖回原处后离开二栋污水室。16:00左右，恩斯克公司发现无法联系到沈志强，随即召集工友寻找。17:28左右，公司职工在二栋污水室污水调节池内发现沈志强，在场人员即拨打110、120及119求救。随后消防人员于当晚19:30左右将沈志强尸体从池内打捞出。 2016年11月25日，原常熟市安全生产监督管理局（以下简称原常熟安监局）接到报告后，到达事故现场提取证据，并以事故调查组的名义对蔡韶、陈斌、付成明、桑友俊等人进行了询问并制作询问笔录。2016年11月26日，常熟市人民政府成立由公安局、安监局、检察院、总工会等部门组成的事故调查组，对卓联公司“11.24”一般淹溺事故进行调查。2017年1月16日，事故调查组完成事故调查报告，并向常熟市人民政府请示。该报告认定造成事故的直接原因：污水调节池上的花纹钢盖板被搬离后洞口未采取安全防护措施，沈志强进入二栋污水室后从洞口掉入污水调节池溺亡。间接原因：1.卓联公司维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄。2.恩斯克公司疏于安全管理工作，对外包单位的安全管理不到位，未与外包单位卓联公司签订专门的安全生产管理协议；对外来施工人员的安全教育不到位。事故调查报告提出处理建议如下：1.卓联公司疏于安全生产管理工作，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄，对事故的发生负有责任。建议由原常熟安监局对卓联公司作出行政处罚。2.恩斯克公司疏于安全生产管理工作，对外包单位的安全管理不到位，未与卓联公司签订专门的安全生产管理协议；对外来施工人员的安全教育不到位，对事故的发生负有责任。建议由原常熟安监局对恩斯克公司作出行政处罚。3.华志东作为卓联公司法人代表，疏于安全生产管理工作，未依法履行安全生产管理职责，未组织制定维修施工相关作业方案；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施，对事故发生负有责任。建议由原常熟安监局对华志东作出行政处罚。4.陈斌作为卓联公司驻恩斯克公司现场负责人，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施，对事故发生负有责任。建议常熟市公安局对陈斌依法追究刑事责任。2017年1月18日，常熟市人民政府作出常政发安（2017）4号《市政府关于卓联公司“11.24”一般淹溺事故调查报告的批复》（以下简称《4号批复》），同意事故调查报告对“11.24”事故的原因分析、责任认定以及对相关公司与人员提出的处理建议。 2017年1月18日，原常熟安监局对卓联公司等立案调查，同年4月11日，经原常熟安监局申请，原苏州市安全生产监督管理局（以下简称原苏州安监局）同意将案件延长至2017年7月16日前作出行政处罚决定。原常熟安监局经法制审核、内部集体讨论，于2017年4月21日向卓联公司送达行政处罚告知书及行政听证告知书，告知卓联公司对案涉淹溺事故的发生负有责任，拟对其罚款25万元，并告知其享有陈述、申辩、听证等权利。根据卓联公司申请，原常熟安监局于2017年5月15日依法组织听证。经再次内部集体讨论及呈报审批，原常熟安监局于2017年7月10日作出（常）安监罚〔2017〕28号行政处罚决定，对卓联公司罚款25万元，并依法送达。卓联公司对该处罚决定不服，申请行政复议。原苏州安监局于2017年10月18日收到申请，次日予以受理。因卓联公司就《4号批复》的合法性向苏州市中级人民法院提起行政诉讼，复议案件的审理结果需以该行政诉讼案件的审理结果为依据，原苏州安监局于2017年10月20日决定中止行政复议案件的审理并予以告知。期间因机构改革，原苏州安监局与原常熟安监局的相关职责分别由苏州市应急管理局（以下简称苏州应急局）与常熟市应急管理局（以下简称常熟应急局）承继。2019年5月21日，因中止原因消除，苏州应急局决定恢复复议案件的审理，并要求常熟应急局予以答复。经审查，苏州应急局于2019年7月10日作出[2017]苏应急行复第005号行政复议决定，维持原常熟安监局所作处罚决定。卓联公司仍不服，诉至原审法院。 原审法院另查明，原常熟安监局分别于2017年4月17日与7月10日作出（常）安监罚〔2017〕29号与（常）安监罚〔2017〕30号行政处罚决定，认定恩斯克公司与华志东对案涉淹溺事故的发生负有责任，分别罚款23万元与13950万元。 原审法院再查明，卓联公司因不服常熟市人民政府所作《4号批复》向苏州市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年12月25日作出（2017）苏05行初42号行政判决，认为本案所涉事故属于安全生产事故，事故调查报告对卓联公司与华志东的责任认定并无不当，最终判决驳回华志东的诉讼请求。华志东不服，上诉至江苏省高级人民法院。该院于2019年5月8日作出（2018）苏行终460号行政判决，也认为所涉事故属于安全生产事故，华志东对涉案事故发生负有责任，同时明确《4号批复》程序上的瑕疵对卓联公司的权利义务不产生实际影响，最终判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百一十条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六款的规定，原常熟安监局作为违法行为发生地的县级以上安全监管部门，有权作出处罚决定，常熟应急局作为原常熟安监局的职责承继单位，系本案适格被告；苏州应急局作出维持原行政行为的复议决定，为本案共同被告。 本案争议焦点为案涉行政处罚事实认定是否清楚、证据是否充分。《安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第三十二条第二款规定，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故的发生单位和有关人员进行行政处罚。”本案中，案涉事故致一人死亡，属一般事故。原常熟安监局经立案调查、法制审核、集体讨论、呈报审批、处罚告知、听证及延期审理后，确认卓联公司对事故的发生负有责任，最终对卓联公司作出罚款25万元的行政处罚，量罚适当、程序合法；苏州应急局复议予以维持，并无不当；且复议受理、中止恢复审理及告知、文书作出及送达等程序也符合法律规定。案涉事故属于安全生产事故、卓联公司对事故的发生负有责任已经生效裁判文书予以确认，故对卓联公司提出的非其经营行为、其对事故负有责任缺乏客观判断标准的主张，不予采纳。综上，原常熟安监局所作（常）安监罚〔2017〕28号行政处罚决定与苏州应急局所作[2017]苏应急行复第005号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，卓联公司要求撤销上述两项决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卓联公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由卓联公司负担。 上诉人卓联公司上诉称，一、一审判决无视涉案行政行为程序存在的错误和矛盾，对于程序瑕疵没有确认违法，未对事故调查报告没有签字的严重性程序违法进行审查。(一)事故调查报告提交主体和批复对象均违法，未经法定程序出具。本案事故调查报告完成和提交的主体错误，没有证据附件、未经调查组成员审议确认(没有签字和审议结论)，不符合法定程序，批复对应的主体也是错误的，应认定为违法并予撤销。(二)未依法进行现场勘验。事故调查组和安监局从未提交任何一份现场勘验记录，提供的照片竟然也是同样涉及事故责任的恩斯克公司提供，在缺少对现场全面掌握的情况下，对涉案场所存在多个出口、污水池存在多个缺口等重要事实均未能纳入考量范围。(三)一审对常熟安监局、事故调查组在事故处置和调查过程中的诸多错误和违法行为都未进行审查。二、虽然本案的相关案件已经二审判决，但是无法否认本案在客观事实认定以及法律适用上的问题，行政处罚以及复议都无法回避这些应对事实认定产生决定性影响的问题。本应由行政机关查明的事实，行政机关并未依法进行调查和固定相关的证据，导致在基本事实尚未能够查清的情况下，仅仅依靠推断作出错误的结论。相关行政机关的推定并不能排除其他可能性，在这种情况下简单粗暴地进行责任推定是缺乏常识逻辑和基本依据的。一审及其他关联案件的判决错误认定主要有以下三点：(一)在死者是否从认定的缺口掉入无法认定的情况下，一审错误认定可以推定死者从相关缺口掉入。相关判决认定“事故调查组根据现有证据并经过合理推断，认定此次安全事故发生的直接原因，并无不当”，实际上，根据现有证据并无法认定判决认定的事实，死者是否是从事故调查所称临时搬开的缺口掉入并无任何根据，且无法持除相关合理怀疑。(二)错误认定相关工事是卓联公司为恩斯克公司进行的正式维修项目。本案所涉及的钢板切割根本不属于卓联公司的维修业务，在没有法定和约定义务的情况下，陈斌等人无偿为恩斯克公司提供切割钢板，其法律性质属于义务帮工。根据现有证据明确显示，卓联公司和恩斯克公司之间的所有工程必须签订合同才有效，至少需要有订单和报价才可作为能够结算工程款的项目，平时大量的帮工实际都是帮忙，目前并无法认定为双方之间就涉案工程存在合同关系。而且在双方关于工程款项发生的纠纷之中，恩斯克公司甚至对诸多有报价和订单的工程都不予认可，更别说什么手续都没有且并不耗费什么人工和物料的小维修项目。一审没有查明卓联公司与恩斯克公司之间的合同关系及权利义务内容，却认定为卓联公司的生产经营活动，并进一步认定是卓联公司发生生产安全事故，没有依据。(三)一审未对被上诉人漏洞百出的证据进行审查，一概错误接受。一审故意回避被上诉人证据中存在的问题，相关案件同样无视漏洞百出和矛盾的证据，导致认定的事实错误：1.被申请人的事故调查组没有进行现场调查，没有进行拍照，竟然需要使用另外一家涉案单位拍摄的照片，照片说明和的注和均有虚假。现场监控录像和现场图未经法定程序调取，与现场照片不一致，不能证据证明目的，无法确定事故经过、时间和原因，不能排除其他可能原因和时间(现场二个出口，无法确定沈某某进入后马上掉入污水池)。在没有现场勘验报告的情况下，仅凭相关案件出庭人员的口头解释说没可能从现场其他地方掉入就不再对现场情况进行任审查，而事实上现场情况目前尚未能够查清。2.死亡证明推断的死亡原因是淹死和非致命性溺水，但没有相应鉴定结论确定的原因，而且推断书上面清楚标注死亡于救治机构以外的死亡原因系死后推断。3.错误认定卓联公司和华志东的现场责任。本案中恩斯克公司的法定负责人和相关责任人员竟然完全不负责任。因为并不是卓联公司的维修工程，现场作业方案应由恩斯克公司负责，是否制定作业方案、是否告知恩斯克公司、如何安排都是恩斯克公司的责任，与沈志强的死亡没有关联。最重要的是从现有证据可以明显看出，华志东并不清楚当时存在这个维修活动，认定其现场制定作业方案和管理责任没有任何依据。切割作业根本没有纳入卓联公司的合同事项，没有报价、没有批准、没有合同。既然双方不存在合同关系，也没有被负责安排作业的马建明进行安排和报告，那么作为法定代表人的华志东根本不在现场，其何以知道存在这个工程，何来组织制定维修方案的义务?其根本不在现场，何来现场进行安全管理并采取安全防护措施的义务?给其设定现场安全管理和采取措施的义务是不符合法律和常识的。4.相关的调查笔录明显能证明死者可能从其他洞口掉入、两家公司之间的关系是针对每个工程需要单独签订合同的等事项，但判决未对其中的矛盾和线索进行任何分析和评价。综上，一审所认定事实缺少证据并与事实相互矛盾，系在无法排除合理怀疑的情况下进行推定，以此来认定事故责任显示出被上诉人进行行政处罚、行政复议的时候并未能客观公正地全面考量证据和认定事实，且所涉的行政行为明显程序违法，被申请人批复未经法定程序，没有尽到对事故调查报告的审查责任，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求，由被上诉人承担一、二审所有诉讼费用。 被上诉人常熟应急局未作答辩。 被上诉人苏州应急局答辩称，答辩人于2017年10月18日收到上诉人的复议申请，并于次日决定受理。在行政复议期间，答辩人发现上诉人向苏州市中级人民法院提起行政诉讼，请求对常熟市人民政府《4号批复》的合法性依据进行审查，而复议的审理需要依据该行政诉讼案的审理结果，故根据《行政复议法实施条例》第41条第(七)项的规定，答辩人决定从2017年10月20日起中止该行政复议案的审理，并制作《中止行政复议通知书》送达上诉人。2019年5月8日，江苏省高级人民法院对行政诉讼作出终审判决，行政复议中止原因消除，答辩人于2019年5月21日恢复审理并制作《恢复行政复议审理通知书》。同日，答辩人向常熟应急局发放了行政复议答复通知书，后常熟应急局向答辩人提交了书面答复及相关证据材料。经答辩人审查，常熟应急局就涉案行政处罚立案后，履行了案件审理、法制审核、案件呈批、行政处罚告知、听证等程序。答辩人认为常熟市应急管理局对上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，在法定复议期限内作出了维持的行政复议决定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，《安全生产法》第一百零九条规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第三十二条第二款规定，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故的发生单位和有关人员进行行政处罚。” 本案所涉事故属于一般事故，相关事故调查报告经常熟市人民政府批复同意。根据该事故调查报告，上诉人卓联公司疏于安全生产管理工作，维修施工未制定相关作业方案，当日维修施工时未告知恩斯克公司；作业现场安全管理不到位，对存在的事故隐患未采取相关安全防护措施；对施工人员的安全教育培训不到位，施工人员的安全意识淡薄，对事故的发生负有责任。建议由常熟安监局对卓联公司作出行政处罚。 上诉人卓联公司不服该批复，向本院提起行政诉讼。本院经审理后认为事故调查报告对卓联公司与华志东的责任认定并无不当，故判决驳回卓联公司的诉讼请求。卓联公司不服，上诉至经江苏省高级人民法院，该院经过审理后，亦认为卓联公司对涉案事故发生负有责任，最终判决驳回上诉，维持原判。原常熟安监局据此对上诉人作出涉案行政处罚决定并无不当，量罚适当，处罚程序亦不存在违法之处。苏州应急局作出维持的行政复议决定亦无不当，程序合法。上诉人卓联公司的上诉理由主要针对事故调查报告，该事故调查报告的内容已由生效裁判文书所确认，本案不予理涉。综上，上诉人卓联公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州卓联建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 赵 芬 书 记 员 孙晓宝