江苏省苏州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏05行赔终2号 上诉人（原审原告）谢江新，男，1961年10月7日出生，汉族，住张家港市。 上诉人（原审原告）奚海姣，女，1988年9月16日出生，汉族，住张家港市。 委托代理人谢江新，即本案上诉人之一。 被上诉人（原审被告）张家港市教育局，住所地张家港市老宅路**。 法定代表人杨志刚，局长。 委托代理人吴一红，张家港市教育局工作人员。 委托代理人章安琦，江苏漫修（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）张家港市杨舍镇人民政府，住所地张家港市国泰南路**。 法定代表人赵国锋，镇长。 委托代理人景炜，江苏国瑞律师事务所律师。 上诉人谢江新、奚海姣因教育管理行政赔偿一案，不服昆山市人民法院（2019）苏0583行赔初4号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月22日，张家港市教育局对谢江新、奚海姣作出了张教罚字〔2018〕第20号《行政处罚决定书》，内容为谢江新、奚海姣在张家港市××镇××村七组××路××号举办的好孩子看护中心未经教育局正式备案，于2015年9月至2018年9月间违法招生运营。该看护中心未取得合法有效的园舍房屋、消防、卫生及其它合格证明材料，未取得户外活动场地土地使用权，不符合《苏州市学前儿童看护点建设管理暂行办法》所规定的看护点设置要求，存在安全隐患。本机关认为上述行为违反了《中华人民共和国教育法》第二十七条第三款、《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条、《教育行政处罚暂行实施办法》第十条。依据《中华人民共和国教育法》第二十七条第三款、第七十五条、第七十六条，《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条，《教育行政处罚暂行实施办法》第十条的规定，决定对谢江新、奚海姣作出如下行政处罚：一、撤销违法举办的教育机构、停止招生、停止办学；二、退回已招收幼儿、退回2018年6月至2018年9月间收取的保育教育费、书本费、伙食费等费用，共约壹佰叁拾万元。 谢江新、奚海姣对该行政处罚决定书不服，向张家港市人民政府提出行政复议。审查后，张家港市人民政府于2019年3月2日作出了〔2018〕张行复第64号《行政复议决定书》，认为“好孩子看护中心”在未取得办学许可的情况下，以“好孩子幼儿园”名义招生办学，属于违法举办教育机构的行为。被申请人张家港市教育局对申请人奚海姣违法举办“好孩子看护中心”进行立案调查后，最终认定申请人奚海姣、谢江新违法举办教育机构“好孩子看护中心”并作出行政处罚，其主要依据是“好孩子看护中心”系由奚海姣、谢江新筹建。但看护中心的筹建活动与违法办学活动属于不同行为，不能据此直接认定筹建人奚海姣、谢江新二人共同实施了违法办学活动。被申请人在调查过程中，没有取得其他能够证实何人为“好孩子看护中心”实际举办者的证据材料。因此，其认定申请人奚海姣、谢江新为“好孩子看护中心”实际举办者的证据不足。被申请人作出的行政处罚告知书、听证通知书、行政处罚决定书等文书，仅向奚海姣一人进行送达，而未向谢江新进行送达，该行政处罚程序不符合法律规定。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，决定撤销张家港市教育局作出的张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书。 谢江新、奚海姣于2019年4月18日向张家港市教育局提交《对杨舍镇泗港好孩子看护中心行政处罚决定违法一案所造成的经济损失和精神损失依法给予行政赔偿的申请书》，要求张家港市教育局赔偿其筹建、扩建、改造、投入的教育配套设施及精神损失300多万元。同年6月16日，张家港市教育局作出《对杨舍镇泗港好孩子看护中心申请行政赔偿的答复》，内容为：经本机关集体讨论，认为本机关作出的《行政处罚决定书》（张教罚字〔2018〕第20号)被撤销的主要理由系程序不符合法律规定，并没有任何证据表明因该行政行为违法导致你们人身权或财产权遭受直接损害，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）关于行政赔偿的规定。该《答复》于同日送达。 原审庭审中，谢江新、奚海姣及张家港市教育局陈述“好孩子看护中心”系被泗港办事处拆除。谢江新、奚海姣陈述张家港市教育局未按张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书对谢江新、奚海姣进行强制执行。 原审法院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，谢江新、奚海姣基于张家港市教育局向其作出的张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书被复议机关撤销而要求张家港市教育局予以行政赔偿，因此张家港市教育局系本案适格被告。而张家港市杨舍镇人民政府（以下简称杨舍镇政府）并非〔2018〕第20号行政处罚决定书的作出机关，因此杨舍镇政府并非本案适格被告，杨舍镇政府作为共同被告主体不适格。 《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。依照上述法律规定，行政赔偿的前提是公民的合法财产权益受到国家机关和其工作人员作出的行政行为侵犯并造成损害，且该行政行为与损害结果之间存在因果关系。本案中，张家港市教育局作出了张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书后，未按决定书内容执行，谢江新、奚海姣也无证据证实其合法财产权益受到张家港市教育局作出的行政行为的侵害并造成损害。因此，谢江新、奚海姣主张确认张家港市教育局作出的答复违法并由张家港市教育局赔偿各项损失的诉讼请求无事实及法律依据，原审法院不予支持。 《国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定，赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。本案中，张家港市教育局于2019年4月18日收到赔偿申请，经审查后于同年6月16日作出《答复》并于同日送达谢江新、奚海姣，其程序合法。 综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回谢江新、奚海姣的赔偿请求。 上诉人谢江新、奚海姣上诉称，1.原审法院认定事实不清。上诉人向原审法院提交的证据充分证明了两被上诉人违法侵权的行为是客观成立的。上诉人合法权益受侵害，但原审法院对被上诉人的故意侵权行为置若罔闻，违背了法院有效监督原则。2.原审判决适用法律错误。上诉人的“好孩子看护中心”是在2015年2月12日通过被上诉人张家港市教育局批复同意的，并通过消防验收、房屋鉴定、餐饮卫生许可、土地房屋情况证明、操场建设等，均由镇人民政府盖章确认同意开办，具备行政机关许可等行为，符合国家政策和苏州市人民政府政策支持鼓励，是依法成立的经营主体。原审法院不顾事实，否认了上诉人经营主体的合法性，适用法律不当。上诉人的财产权受到了实质性的损害，直接损失300万元。两被上诉人的违法侵权与上诉人的直接财产权益损失之间有直接的因果关系。3.原审法院曲解了上诉人原审的法律意图和被上诉人的侵权事实。两被上诉人违法的滥用职权行为符合《国家赔偿法》的第四条第一项的违法实施责令停产停业等行政处罚的规定。综上，请求撤销原审判决，依法改判，判令被上诉人赔偿上诉人经济损失300万元。诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张家港市教育局答辩称，1.上诉人的财产权未受任何实质性损害。《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。据此，行政赔偿的前提是公民的合法财产权益受到国家机关和其工作人员作出的行政行为侵犯并造成损害，且该行政行为与损害结果之间存在因果关系。上诉人只有在其合法财产权益受到行政行为直接损害时，才能获得行政赔偿。本案中，被上诉人的张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书虽然被复议机关撤销，但无论从复议决定书的说理，还是从被撤销的行政处罚决定书的具体内容及执行情况看，上诉人均未有财产权利受损。上诉人从未取得过被上诉人颁发的办学许可证，不存在所谓的经营权损失。被上诉人不应承担赔偿责任。2.上诉人未对其主张的300万损失承担举证责任。本案中，上诉人提出300万损失的赔偿主张，却未见任何证据得以证明其300万的构成，也无任何证据证实其合法财产权益受到被上诉人所作行政行为的侵害并造成损害。上诉人一方面称其为办学的举办人提起赔偿，另一方面又否认违法办学与其有任何关联。无论如何，被上诉人的张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定对上诉人均未产生直接的财产损害。3.被上诉人的书面答复程序合法。上诉人在2019年4月18日向被上诉人提出行政赔偿申请，被上诉人于2019年6月13日进行集体讨论，于2019年6月16日作出答复，并依法对两上诉人进行了送达。被上诉人作出的答复经过合法程序。综上，原审判决正确，请求驳回上诉。 被上诉人杨舍镇政府答辩称，杨舍镇政府不是本案的共同被告，主体不适格。 二审中，上诉人谢江新、奚海姣向本院补充提交了一组照片，证明“好孩子看护中心”附近有道路交通标识，该看护中心是经政府同意开办的。被上诉人对该组照片不予认可，认为与本案上诉人所提出的行政赔偿没有关系。本院经审查认为，上诉人补充提交的该组照片与其提出的行政赔偿请求不具有关联性，亦不能证明其证明目的，本院依法不予确认。 本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，被上诉人张家港市教育局对上诉人谢江新、奚海姣所作的张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书，已于2019年3月2日被张家港市人民政府作出的行政复议决定予以撤销，张家港市教育局该行政处罚决定并未实际执行。上诉人向张家港市教育局提出赔偿申请，要求赔偿其筹建、扩建、改造、投入的教育配套设施及精神损失300万元，但上诉人未提供证据证明张家港市教育局所作的行政处罚决定对上诉人造成了该300万元的损失，也无证据证明张家港市教育局的处罚行为对上诉人的其他合法财产权益造成了损害。因此，上诉人要求张家港市教育局行政赔偿的请求缺乏事实和法律依据。张家港市教育局收到上诉人于2019年4月18日提交的赔偿申请后，经审查，不符合行政赔偿的规定，于2019年6月16日向上诉人作出不予赔偿的答复，并向上诉人说明了不予赔偿的理由，符合《国家赔偿法》第十三条的规定，程序并无不当。被上诉人杨舍镇政府并非张教罚字〔2018〕第20号行政处罚决定书的作出机关，上诉人在提起本案行政赔偿诉讼时将杨舍镇政府列为共同被告，其所列的被告主体不适格。 综上所述，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  姚一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇二〇年六月二十八日 书记员  孙晓宝