广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终628号上诉人（原审原告）：中山市石岐区员峰股份合作经济联合社，住所地广东省中山市石岐区员峰振兴路**。代表人：肖锡培，社长。委托代理人：钟凌志，广东融朗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府石岐区办事处,住所地广东省中山市石岐区康华路**，统一社会信用代码11442000007333131U。法定代表人：邹小龙，主任。委托代理人：钟莉，该办事处工作人员。委托代理人：罗树秀，广东弘力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，，住所地广东省中山市**松苑路**市政府大楼统一社会信用代码11442000722460762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：潘国康，广东金丰华律师事务所律师。原审第三人：黄金燕，女，1965年11月1日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。上诉人中山市石岐区员峰股份合作经济联合社（以下简称员峰经联社）因与被上诉人中山市人民政府石岐区办事处（以下简称石岐区办事处）、中山市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人黄金燕政府行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2094号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，黄金燕于1965年11月1日出生，为员峰村的村民。1994年，黄金燕与黄某结婚。黄金燕原居于员峰光明**号（员峰四队），2003年4月18日因120号文转统，2005年10月6日迁至现户籍地中山市石岐区光明**号之一。黄金燕参加了员峰村自1985年起至1999年开展的第一期农村土地承包。1999年5月1日起的第二期土地承包员峰村已城市化，全体股民基本不用再承包责任田。该期的土地承包员峰经联社并不直接将承包的责任田分配给承包人，而是由生产队统筹管理，承包人取得的是责任田的份额。除遵守计划生育、服兵役等国家法律法规规定的义务外，员峰经联社、各经济社基本没有其他义务。员峰经联社于2002年开展农村股份合作制作改革，实行一级一种股份，即员峰经联社股份。1999年1月23日，员峰经联社制定了《中山市北区员峰村民承包责任田方案》（以下简称《方案》），规定了承包责任田的条件、承包期等相关内容，该《方案》第一条规定：“承包期为三十年（1999年5月1日至2028年4月30日）”。第二条规定：“享受承包责任田的条件。（1）按1984年承包责任田时现尚在册的人口，可以再延长三十年。（2）可延长三十年者，他的同为一户的直属农业人口可以参加承包。（3）可延长三十年者，如果本人已转为统销户的，其家属在员峰有户籍的可以参加。（4）1984年没有承包或中途退出承包责任田的农户可以参加，但现在必须是农业人口，属统销户籍的人不能参加。（5）结婚已迁移户口或应迁不办理手续者（包括统销户）不予参加。（6）属国家企事业退休的职工干部不予参加。（7）从国外和港、澳、台回乡定居的不予参加。（8）员峰村的非农户、外地迁入和招工的人员不予参加。（9）参加延长三十年承包期的截止日期为1999年4月30日，过期的不管是出生或迁入者一概不再办理”。该《方案》第三条规定：“根据各生产队目前拥有的土地总额按一人一份的方法，计算实际份额应承包责任田的面积”。该《方案》第十条规定：“凡承包责任田份额者将享受生产队的一切福利待遇和分配利益，也必须承担应尽的一切摊分任务”。2002年11月10日，员峰经联社制定了《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》（以下简称《草案》），规定了员峰村级股份合作制股东的股民资格、配置比例及股民权利义务等相关规定并施行至今。该《草案》第一条规定：“一、符合下列条件者享有全股份。凡是参加了1999年员峰村土地承包经营权的原始在册者，不论年龄大小，均是股东，享有全股份（即100%）”。该《草案》第二条规定：“符合下列条件者，享有全股份的50%（即半个全股份）。1.凡享有全股份的男性，其在1999年1月1日至2002年12月31日期间结婚已拥有员峰户籍的妻子，补办了员峰土地承包经营权后，可成为股东，但只享有50%的股份。2.凡是双方都是股东，在1999年1月1日至2002年12月31日期间按计划生育的规定而生育的子女，办理了户籍登记和补办了员峰土地承包经营权者可成为股东，但只享有50%的股份。3.凡享有全股份的女性，在1999年1月1日至2002年12月31日，因结婚而男方属非农业户籍的，本人户籍可以留在员峰者，期间所按计划生育的第一胎儿女，办理了员峰户籍登记和补办了员峰土地承包经营权后可成为股东，但只享有50%的股份”。该《草案》第四条第2款规定：“虽然有员峰村农业户籍（含员峰社区居民），但没有资格参加1999年员峰村土地承包经营权者，不能成为员峰村级股份合作制的股民”。黄金燕现不享有任何股份。2017年6月9日，黄金燕向石岐区办事处提出处理申请，请求：1.确认《方案》中关于结婚已迁移户口或应迁不办理手续者不予参加包田的条款违反法律法规规定；2.确认黄金燕享有员峰经联社一份股份的待遇；3.责令员峰经联社补发黄金燕2010年至2017年的股份分配款11万元（其中2010年1月应发未发10000元，2011年8月应发未发50000元，2017年4月应发未发50000元）。石岐办事处受理后，分别对黄金燕、陈某进行调查并制作了调查笔录；向员峰经联社发出询问函。石岐区办事处收集了《员峰村年终利益分配办法》、《方案》、《草案》、《2012年员峰股份合作经济联合社医疗福利会管理章程》、证明2份等资料。2019年3月18日，石岐区办事处向员峰经联社作出责令限期改正违法行为通知书，要求员峰经联社自收到通知书之日起十五日内依法确认黄金燕享有一份股份待遇及向黄金燕补发2015年6月9日至2017年6月9日的股份分配款50000元。同年4月3日，石岐区办事处向员峰经联社作出行政处理告知书，告知员峰经联社的违法行为、拟作出的行政处理决定及依法享有的陈述和申辩的权利。同年5月8日，石岐区办事处作出责令改正违法行为通知书，责令员峰经联社自收到通知书之日起十五日内对《方案》中有关女性结婚后户口应迁不办理手续者不予参加包田的内容予以依法修改。同日，石岐区办事处作出中石调处字[2017]110号行政处理决定，认为对于黄金燕的第一项请求，该办事处已向员峰经联社发出责令改正违法行为通知书，责令员峰经联社就有关方案中女性结婚后户口应迁不办理手续者不予参加包田的条款予以依法修改，故该办事处已另行处理，在本决定中不再处理。黄金燕是原员峰村人，户籍于2005年10月6日前保留在员峰村。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款和第十六条的规定，黄金燕属员峰经联社的社员。黄金燕有参加员峰村第一期责任田承包，员峰村开展第二期土地承包之际黄金燕应能顺延包田资格，于员峰经联社实行股份制改革之时具备员峰经联社成员资格，依法能与其他成员同等地享受农村集体经济组织的分配。员峰经联社以违反法律规定的方案内容未为黄金燕第二期承包责任田资格、配置相应股份和给予股份分配，侵害了农村集体经济组织成员的合法权益。除去违反法律规定部分的内容，根据《方案》第二条的规定，黄金燕具备参加第二期责任田承包的资格，根据《草案》第一条的规定，黄金燕能享受员峰经联社一份股份的待遇。因此对黄金燕关于享有一份股份待遇的权利主张，该办事处予以支持。黄金燕要求员峰经联社补发股份分配款，属于与员峰经联社之间应发而未发的分配款争议，在双方之间形成了民事法律上的债权债务关系，黄金燕于2017年6月9日提出处理决定申请，因此可以参照民事法律的相关规定，对请求中已超过两年诉讼时效的部分，该办事处不予支持。为此，决定确认黄金燕享有员峰经联社农村集体经济组织成员一份股份的待遇，员峰经联社于收到行政处理决定书十五日内向黄金燕补发2015年6月9日至2017年6月9日的股份分配款50000元，驳回黄金燕的其他申请请求。石岐区办事处于同年5月14日将上述行政处理决定书分别送达给员峰经联社及黄金燕。员峰经联社不服，向市政府申请行政复议，该府于2019年11月19日作出中府行复[2019]805号行政复议决定，维持了石岐区办事处作出的上述行政处理决定。员峰经联社不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销石岐区办事处所作的编号为中石调处字[2017]110号行政处理决定书；2.撤销市政府所作的编号为中府行复[2019]805号行政复议决定书；3.责令石岐区办事处重新作出行政处理决定，驳回黄金燕的全部行政处理申请请求；4.判决由石岐区办事处、市政府承担本案的诉讼费用。原审法院另查明：员峰经联社于2017年4月27日向全股股民发放50000元分配款。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，同时参照[2011]2号《市府常务会议决定事项通知》的规定，石岐区办事处具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。关于黄金燕要求确认《方案》中关于结婚已迁移户口或应迁不办理手续者不予参加包田的条款违反法律法规规定请求，因石岐区办事处已另行作出责令改正违法行为通知，故石岐区办事处不在涉案决定中予以处理，并无不当。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”以及《方案》第二条“享受承包责任田的条件。（1）按1984年承包责任田时现尚在册的人口，承包期可以再延长三十年……”、《草案》第一条“一、符合下列条件者享有全股份。凡是参加了1999年员峰村土地承包经营权的原始在册者，不论年龄大小，均是股东，享有全股份（即100%）”的相关规定，黄金燕为员峰村村民，户籍于2005年10月6日之前一直保留在员峰村，并参加了第一期土地联产承包，在员峰经联社开始第二期土地承包之际黄金燕理应顺延土地承包资格，在取得股民资格、分配集体收益与其他村集体经济组织成员应当享有平等的权利。但员峰经峰社以黄金燕属于应迁未迁的外嫁女为由，剥夺了黄金燕参加第二期农村土地联产承包的承包权，继而在股权配置时以此为由未为黄金燕配置股份，侵犯了黄金燕的合法权益。关于黄金燕要求员峰经联社补发2010年至2017年的股份分配款11万元的请求，属于与员峰经联社之间应发而未发的分配款争议，黄金燕于2017年6月9日提出处理决定申请，石岐区办事处参照民事法律的相关规定，对请求中已超过两年诉讼时效的部分，不予支持，并无不当。为此，石岐区办事处决定确认黄金燕享有员峰经联社农村集体经济组织成员一份股份的待遇，员峰经联社于收到行政处理决定书十五日内向黄金燕补发2015年6月9日至2017年6月9日的股份分配款50000元，驳回黄金燕的其他申请请求，原审法院予以支持。综上，石岐区办事处作出的中石调处字[2017]110号行政处理决定，符合法律规定，并无不当。市政府作出中府行复[2019]805号行政复议决定，维持上述行政处理决定，亦无不当。员峰经联社要求撤销石岐区办事处作出的中石调处字[2017]110号行政处理决定书、市政府作出的中府行复[2019]805号行政复议决定书及责令石岐区办事处重新作出行政处理决定，驳回黄金燕的全部行政处理申请请求的诉讼请求，理据不充分，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回员峰经联社的诉讼请求。案件受理费50元，由员峰经联社负担。上诉人员峰经联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。1.被上诉人认为我社剥夺了黄金燕参加农村土地联产承包权没有事实依据，黄金燕没有证据证明其承包了我社的第一期以及第二期责任田，按照《方案》第二条第一项的规定，即使黄金燕承包了第一期责任田，也不必然有承包第二轮责任田的资格，黄金燕未承包第二轮责任田的原因是其未主动申报，不愿意承包第二期的责任田，而且从1999年1月23日实施《方案》以来，到2003年1月1日《草案》生效时，黄金燕从未要求要承包责任田，而且，有承包责任田的资格并不代表承包了责任田，黄金燕没有履行承包责任田的义务，因此不应享有股民待遇；二、涉案行政处理决定适用法律错误，我社制定的《方案》、《草案》符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，合法有效，且黄金燕在提出涉案行政处理申请之前，从未对《方案》、《草案》提出反对意见，应视为黄金燕认可我社的《方案》、《草案》；三、我社不为黄金燕配股的原因是其条件不符合《草案》的规定，《草案》出台的时间早于《广东省农村集体经济组织管理规定》、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》的施行时间，不能以此为依据认定《草案》的效力；四、被上诉人要求我社向黄金燕补发2015年6月9日至2017年6月9日的股份分配款错误，我社于黄金燕提出涉案申请之前就已经向全体股民发放完毕，即使黄金燕享有股民待遇，也应当从被上诉人作出涉案行政处理决定之日起开始享有，而且分配款是以可分配金额除以股民的人数计算出来的，如果黄金燕被确定为股民，那么可分配额不变的情况下，人均可分配的数额是少于50000元的；五、被上诉人作出的行政处理决定会打乱已经稳定的社会秩序。综上所述，请求二审法院判令：1.撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2094号行政判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求；2.本案案件受理费由被上诉人负担。被上诉人石岐区办事处辩称：一、我办事处具有作出涉案行政处理决定书的职权依据。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，我办事处依法享有对本案涉及的农村集体经济组织成员股权纠纷作出行政处理决定的职权。二、我办事处作出的涉案行政处理决定书认定事实清楚。1.员峰经联社否认黄金燕参与了承包，但未能提供相关资料予以证明。因此，员峰经联社提出黄金燕未承包第一期责任田的主张不成立。2.根据《方案》第四条及《草案》第一条的规定，《方案》确认的其实只有一种承包资格，即承包的责任田只是个份额，而不直接实际承包土地。3.黄金燕未承包第二期责任田，进而无法达到股东资格，丧失股民资格，是由于员峰经联社制定的违反法律规定的《方案》所致。4.对黄金燕申请补发股份分配款的主张，在现行行政法律法规未有规定的情况下，我办事处参照民事法律诉讼时效的规定予以处理，并无不当。三、我办事处作出的涉案行政处理决定书适用法律正确。1.员峰经联社以黄金燕从未提异议，而推测出《方案》并未违反《中华人民共和国村民委员会自治法》的任何规定属于逻辑错误。另，根据《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十七条的规定，《方案》内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，否则由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。2.《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》均有关于保护妇女权益及农村集体经济组织、自治的法律规定，广东省的两部地方性法规是贯彻落实上述两部法律原则的具体办法，因此对于员峰经联社在作出《方案》及股权分配等村民自治行为中是否存在违反国家法律之处具有溯及力。四、我办事处作出的涉案行政处理决定书程序合法。综上所述，我办事处作出的涉案行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回员峰经联社的上诉。被上诉人市政府辩称：一、石岐区办事处作出的涉案行政处理决定和我府作出的行政复议决定，事实清楚，程序合法；二、上诉人提出的上诉事实及理由均无法律依据，不应获得支持。原审第三人黄金燕述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。二审庭审时，员峰经联社确认承包责任田是以家庭户作为承包主体，黄金燕与其母为同一家庭户成员，其母所在的家庭户承包了员峰经联社第二期责任田。本院认为，本案为政府行政处理决定案。审查本案中石岐区办事处所作中石调处字[2017]110号行政处理决定是否合法，在于审查其认定事实是否清楚、适用法律及处理结果是否正确，程序是否合法。在认定事实、适用法律和处理结果方面，本案中，对于黄金燕是否应享有员峰经联社股民待遇的身份，原审法院已对此作充分论述，本院不再赘述。员峰经联社以黄金燕未承包第二期责任田为由认为黄金燕不享有员峰经联社股民待遇，对此，由于员峰经联社确认第二轮承包责任田的是以家庭户为单位实施承包，而黄金燕所在的其母亲这一家庭户亦承包了第二轮责任田，因此以黄金燕未承包第二轮责任田为由对黄金燕不予配股明显不妥，本院对于员峰经联社的上述主张不予支持；对于员峰经联社提出黄金燕于2017年6月9日提出行政处理申请，因此即使应给予黄金燕股民待遇，其在此之前的股份分配款也不应向黄金燕予以补发，对此，本院认为，石岐区办事处要求员峰经联社向黄金燕补发2015年6月9日至2017年6月9日的股份分配款，而该款项于2017年4月27日就已经向所有股民分配完毕，而黄金燕向石岐区办事处提出涉案行政处理申请的时间为2017年6月9日，在分配款项之后，要求员峰经联社向黄金燕补发上述款项不具有可执行性，而且，基于取得身份与获得收益相一致的行政处理原则，黄金燕在2017年6月9日之后才享有员峰经联社的股民身份，石岐区办事处要求员峰经联社向黄金燕补发其取得股民身份之前的待遇，明显不符合上述原则，本院对此予以纠正。市政府在作出涉案行政复议决定时，对上述事实认定错误，本院一并予以纠正。综上所述，员峰经联社上诉主张理据部分充分，本院予以采信。原审判决认定事实有误，导致判决结果错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款，第八十九条第一款第（二）项，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初2094号行政判决；二、撤销被上诉人中山市人民政府于2019年11月19日作出中府行复[2019]805号行政复议决定；三、变更被上诉人中山市人民政府石岐区办事处于2019年5月8日作出中石调处字[2017]110号行政处理决定的第一项“确认申请人黄金燕享有被申请人员峰经联社农村集体经济组织成员一份股份的待遇”为“确认申请人黄金燕从2017年9月6日起享有被申请人员峰经联社农村集体经济组织成员一份股份的待遇”;撤销被上诉人中山市人民政府石岐区办事处于2019年5月8日作出中石调处字[2017]110号行政处理决定的第二项，即“被申请人员峰经联社于收到本决定书十五日内向申请人黄金燕补发2015年6月9日至2017年6月9日的股份分配款50000元”；四、驳回上诉人中山市石岐区员峰股份合作经济联合社的其他上诉请求。一、二审案件受理费50元，由被上诉人中山市人民政府石岐区办事处、中山市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 陶香琴审判员 高 琳二〇二〇年六月二十九日书记员 肖炫霓