江西省景德镇市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣02行初2号 原告浮梁县万鹏瓷业有限公司。住所地：江西省浮梁县三龙镇杨家店村，统一社会信用代码：913602225508675224。 法定代表人万翠娥，该公司董事长。 委托代理人谢叶，北京市中伦文德律师事务所律师。 委托代理人田天，北京市中伦文德律师事务所律师。 被告浮梁县人民政府。住所地：浮梁县朝阳东大道**。 法定代表人程新宇，该县县长。 委托代理人胡征，浮梁县司法局副局长。 委托代理人金娟，江西景之元律师事务所律师。 被告浮梁县自然资源和规划局。。住所地：江西省浮梁县朝阳大道**统一社会信用代码：11360222014560340A。 法定代表人胡建繁，该局局长。 委托代理人金尚锋，该局法规股干部。 委托代理人彭剑，江西昌南律师事务所律师。 第三人景德镇市万胜瓷业有限公司。。住所地：江西省景德镇市珠山区朝阳路**统一社会信用代码：91360200759954117K。 法定代表人万翠娥，该公司董事长。 第三人万翠娥，女，1952年9月1日出生，汉族，住江西省景德镇市珠山区。 上述二第三人的委托代理人谢叶，北京市中伦文德律师事务所律师。 上述二第三人的委托代理人田天，北京市中伦文德律师事务所律师。 原告浮梁县万鹏瓷业有限公司（以下简称万鹏公司）因要求被告浮梁县人民政府、浮梁县国土资源局（诉讼期间组建为浮梁县自然资源和规划局）履行行政协议纠纷一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告万鹏公司的法定代表人万翠娥及其委托代理人谢叶，被告浮梁县人民政府的委托代理人胡征、金娟，被告浮梁县自然资源和规划局的委托代理人金尚锋、彭剑，第三人景德镇市万胜瓷业有限公司（以下简称万胜公司）的法定代表人万翠娥、第三人万翠娥及其委托代理人谢叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告浮梁县人民政府及原浮梁县国土局与原告万鹏公司及二第三人于2018年5月21日达成调解协议，协议对地块置换及相关补偿进行约定。然约定期限届满，两被告并未按照约定置换土地。原告为此诉至法院，其诉称：2018年5月21日，在景德镇市中级人民法院主持下，原告及第三人与二被告就行政赔偿纠纷一案，以2017年签署的调解协议为基础，达成新的调解协议。协议约定，二被告同意将涉案地块浮国用2010年第302号《国有土地使用权证》土地置换成浮梁县三龙工业基地土地，具体面积以原土地证确定为准，将土地图纸上标明“万鹏”字样的地块置换给原告并加盖公章确认，承诺置换土地做到产权无争议，清晰明确，且交付时达到“三通一平”，满足正常生产条件。交付合格土地及新旧土地证交换的时间为2018年6月底。但事实上，至今二被告都没有向原告交付土地和办证。期间，原告多次催促二被告交付土地、换发新《国有土地使用权证》，以尽快重建新厂，均遭到二被告百般推拖，导致原告留在原厂区的设备报废无法搬迁使用，损失重大。对此，原告认为，二被告应依法行政，诚信履行调解协议交付土地和换发新证责任。二被告上述行为严重损害了原告的合法权益，继续扩大了原告因二被告颁发无效国有土地使用权证所遭受的损失。原告为维护自身合法权益，依据行政诉讼法等相关法律法规，向法院提起诉讼，请求：1.判令二被告按照调解协议确定的地块向原告交付土地和新《国有土地使用权证》；2.判令二被告赔偿因迟延交付土地和新《国有土地使用权证》给原告造成的损失313万元；3.判令二被告承担本案全部诉讼费用，包括但不限于交付土地及办证、评估鉴定等为实现调解协议约定事项发生的相关费用；4.如二被告负责人不出庭应诉，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并建议有关机关依法作出处理。 被告浮梁县人民政府辩称:原告请求判令被告赔偿损失313万元无相关证据支持。 被告浮梁县自然资源和规划局辩称：1.协议签订属实，但该协议中很多地方不明确；2.原告要求交付新的《国有土地使用权证》诉请不符合法律规定。根据《不动产登记暂行条例》规定，国有土地使用权证是依申请登记，原告要求赔偿313万元无证据支持；3.原告要求承担全部诉讼费用，包括各种办证费用，该费用不应由政府部门支付。 第三人万胜公司及万翠娥述称：同意原告意见。 为实现诉讼请求，原告提交二组证据： 第一组证据：2018年5月21日本院主持下签订的调解协议、2017年1月10日江西省高级人民法院主持签订的调解协议以及本院（2018）赣02行初2号行政裁定，拟证明该两份协议都备注了置换土地的位置，明确了土地和证的交付时间； 第二组证据：三份合同、在原旧址土地上原告建造的三个炉窑向银行支付款项凭证、购买钢材款的发票，拟证明由于二被告延迟交付土地，造成三个炉窑和上面电线不能用，该损失亦应由二被告赔偿。 针对原告举证，被告浮梁县人民政府质证认为：1.第一组证据中调解协议真实性和合法性无异议；2.原告主张的损失是2011年，而协议达成时间为2018年，已经有相应损耗，且该损耗已经涵盖在协议约定的补偿范围内。被告浮梁县自然资源和规划局同意浮梁县人民政府质证意见，并补充涉案协议部分内容不明确、原告设备并未有鉴定报废意见。 二第三人针对原告举证无异议。 二被告及二第三人在举证期限内未提交证据。 为查实协议约定的置换土地是否流转，本院责令二被告提交该内容证据材料。庭审后，二被告提交四份证据：1.国有建设用地使用权成交确认书（地块号（地块号2018015-1）;2.浮规设通（2018）――008号规划设计条件通知书；3.浮梁县工业基地A区A2－09块工业储备用地规划设计条件通知书附图；4.浮梁县工业园控制性详细规划，拟证明景德镇朝蓬生物能源技术有限公司通过竞拍已取得原、被告约定置换的土地，该土地已纳入建设规划。 针对该四份证据，原告及第三人质证认为，该四份证据真实性无异议，根据协议约定，该地块应于2017年元月协调时已经置换到原告名下，二被告2018年3月27日又将该地块出让，违反诚信，且造成原告及第三人重大损失。 本院对上述证据认证如下：1.原告提交的第一组证据证实原、被告及第三人就涉案土地置换达成调解，可作为定案依据；2.原告提交的第二组证据是原告2010年、2011年购买设备签订的合同和开具的票据，不能直接证明为被告违约造成的损失，该组证据不能采纳；3.二被告提交的四份证据证实被告已将涉案土地出让给案外人。 经审理查明，由于二被告前期将未履行报批手续土地浮国用2010年第302号《国有土地使用权证》土地登记在原告名下，该行政行为违法性已为生效裁判确认。在该案二审审理期间，2017年1月10日，原告与二被告在江西省高级人民法院主持下，签订调解协议。协议约定，二被告（乙方）同意将涉案地块置换成浮梁县三龙工业基地土地向甲方交付，乙方承诺置换地块无产权争议，清晰明确，且交付地块时需达到“三通一平”，满足正常生产条件。针对在该土地开发的厂房等不动产，乙方同意按重置评估价予以补偿。然该协议未得到完全履行。原告遂向本院提起行政赔偿诉讼，在本院审理过程中，原告（甲方）、第三人及二被告（乙方）于2018年5月21日，在2017年1月10日调解协议的基础上再次达成调解协议。协议关于土地置换内容与前一份协议大概相同，只是附加“乙方向甲方交付合格土地及甲乙双方新旧土地证交换的时间为2018年6月底”。协议还对涉案土地房产建筑、搬迁费用和利息损失补偿进行约定。协议签订后，二被告未能按照约定兑现土地置换义务。 另查明，案外人景德镇朝蓬生物能源技术有限公司通过竞拍取得原、被告签订协议拟置换的地块，原浮梁县国土资源局于2018年3月27日与案外人签订国有建设用地使用权成交确认书，该地块也纳入浮梁县工业园区控制性详细规划。诉讼中，本院也多次协调由被告从涉案土地周边调剂数量相等土地通过法定程序置换给原告，双方为此也多次协调，由于原告部分诉请被告无法满足，协调未果。 本院认为，在推进法治政府建设的征程中，行政机关应当遵循诚信和法治原则，在履行行政协议时应自觉履约，取信于民，不能出尔反尔、言而无信。本案第一份调解协议签订于2017年1月10日，此时双方对置换土地约定比较成熟、内容比较明确，而被告却未能依照约定交付土地，或者预留土地在后期交付，没有履约诚意，致使原告诉至法院。在法院的主持调解下，原、被告双方又于2018年5月21日签订第二份调解协议，该协议在2017年1月10日协议内容基础上更加明确了履约时间和相关内容。根据该协议约定，被告应在2018年6月底向原告交付土地并换发新证。然而，协议签订后，土地置换约定又无法兑现再次落空。究其原因，在于原浮梁县国土资源局与案外人在2018年3月27日就置换土地就已达成国有建设用地使用权成交确认书，土地置换无法实现。原浮梁县国土资源局在履行协议时主观上存在过错，客观上构成违约。然鉴于涉案土地已为案外人通过合法方式取得，协议内容客观上无法履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条明确，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。结合本案案情和前期协调情况，本案采取经济赔偿方式、遵从全面赔偿原则，由被告对原告的损失进行一次性赔偿到位予以补救，更宜于行政争议的实质性化解和利于原告及第三人尽快从漫长的诉讼中超脱，减少当事人诉累，实现诉讼经济。为此本院责令被告按照裁判生效后、实际赔偿时涉案土地市场价值给予原告一次性赔偿，同时查实因违约给原告造成的经济损失，一并作出赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决如下： 一、责令被告浮梁县人民政府、被告浮梁县自然资源和规划局在本判决生效之日起九十日内对原告浮梁县万鹏瓷业有限公司依法予以全面赔偿； 二、驳回原告浮梁县万鹏瓷业有限公司其他的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告浮梁县人民政府、被告浮梁县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审判长 李 锋 审判员 方 莉 审判员 程丽君 二〇二〇年六月五日 法官助理杨菁怡 书记员赵红良 附本判决适用的相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。