广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3406号上诉人（原审被告）：广州市白云区水务局（原广州市白云区住房和建设水务局）。住所地：广州市白云区*******。法定代表人：李化军，局长。委托代理人：李霖致，广东法制盛邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈恒新，男。原审第三人：广州市泰邦物流市场经营管理有限公司。住所地：广州市白云区***********。法定代表人：陈恒新，经理。上诉人广州市白云区水务局（以下简称白云区水务局）因与被上诉人陈恒新、原审第三人广州市泰邦物流市场经营管理有限公司（以下简称泰邦物流管理公司）行政强制纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2762号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年，为配合沙河涌综合整治工程的要求，广州市泰邦物流有限公司经广州市交通委员会审批同意，将原沙太路奥邦停车场搬迁至广州市白云区**************。原告陈恒新为经营泰邦货运市场成立了广州市泰邦物流市*经营管理有限公司，公司住所地为广州市白云区***********（市场地址：广州市白云区***********广州市泰邦物流信息市*），陈恒新为该公司法定代表人。2015年10月15日，广州市白云区交通管理总站向泰邦物流管理公司核发了道路运输经营许可证，地址为广州市白云区***********（仅限于站场内自编一、二、三、四号楼开业经营），经营范围为货运站经营。2017年6月14日，原广州市白云区住房和建设水务局就沙坑涌范围内建设妨碍河道行洪建（构）筑物案到广州市白云区************进行现场勘验、拍照并制作了《水行政案件现场勘验笔录》，勘验结论分别为：A栋、2号楼、3号楼、4号楼、5号楼位于沙坑左岸，A栋面积为198㎡、2号楼占地面积为427㎡、3号、4号楼总占地面积为1624㎡、5号楼占地面积为752㎡，以上建（构）筑物为两层结构，核算总占地面积为3001㎡。同日，白云区水务局作出穗云住建水询通〔2017〕205号《询问调查通知书》通知泰邦物流管理公司，请其于2017年6月15日10时接受询问调查及听取处理意见，并作出穗云住建水责改〔2017〕208号《责令限期改正通知书》，该通知书载明：经初步调查，泰邦物流管理公司未经水行政主管部门审批，擅自在沙坑涌大源村泰邦物流园段河涌范围内建构筑物4处（A栋、2号、3号、4号、5号）楼，违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款第1项的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国水法》第六十五条第一款第1项的规定，责令泰邦物流管理公司立即停止违法行为，于2017年6月21日前自行拆除所建的4处建构筑物，恢复河道原状，逾期不拆除，不恢复原状，强行拆除等。于同日在泰邦物流管理公司场所内张贴上述改正通知书，并邀请两名见证人拍照取证。次日，白云区水务局再次到泰邦物流园进行现场勘验并制作《水行政案件现场勘验笔录》，勘验结论为：泰邦物流园西区仓库2栋，位于沙坑涌右岸临河区域，总占地面积为4831平方米。同日，泰邦物流管理公司的法定代表人陈恒新到白云区水务局接受调查询问，白云区水务局制作《调查询问笔录》，陈恒新在笔录中述称：泰邦物流园于2006、2007年在交委的立项支持下开始施工并投入使用，物流园内的建筑是依据穗府会纪〔2006〕233号文、云府函〔2006〕121号文、穗交函〔2007〕122号文、会议〔2007〕32号文进行边建边报，向区规划局报建。白云区水务局当场向泰邦物流管理公司发出的穗云住建水责改〔2017〕209号《责令限期改正通知书》载明：经初步调查，泰邦物流管理公司未经水行政主管部门审批，擅自在沙坑涌大源村泰邦物流园段河涌范围内右岸建构筑物（西区仓库2间）违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，责令泰邦物流管理公司立即停止违法行为，在2017年6月22日前自行拆除右岸所建的2处建构筑物，恢复河道原状，逾期不拆除，不恢复原状，强行拆除。陈恒新对上述笔录予以签认，白云区水务局对送达上述通知书给陈恒新现场予以拍照取证。2017年6月22日，白云区水务局作出穗云住建水强拆告〔2017〕3号《行政强制拆除公告书》，主要内容为：经调查，位于太和镇沙坑涌大源村段未经水行政主管批准在河涌范围内建（构）筑物6处（A栋、2号、3号、4号、5号楼、西区仓库2间），违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，依法应当予以拆除。白云区水务局已于2017年6月14、15日发出《责令限期改正通知书》，责令违法建设当事人在2017年6月22日前自行拆除上述违法建设。现根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，白云区水务局对上述违法建设予以公告督促违法建设当事人在上述处罚决定规定的期限内自行拆除，逾期不拆除的，将移送城管部门依法实施强制拆除，所需费用由当事人承担。并告知违法建设当事人在公告期间依法享有陈述权、申辩权。上述公告书未列明行政行为相对人，白云区水务局于当日向陈恒新留置送达上述公告书，并在泰邦物流管理公司场所内进行了张贴。2017年6月28日，白云区水务局将陈恒新列为当事人，作出穗云住建水强执〔2017〕3号《行政强制执行决定书》，主要内容为：你违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款，本机关于2017年6月14、15日对你发出的《责令限期改正通知书》（穗云住建水责改〔2017〕208号、穗云住建水责改〔2017〕209号），责令你在2017年6月22日前自行拆除所建棚屋，恢复原状。另外，本机关于2017年6月22日发布《行政强制拆除公告书》（穗云住建水强拆告〔2017〕3号）督促你限期自行拆除。现《责令限期改正通知书》（穗云住建水责改〔2017〕208号、穗云住建水责改〔2017〕209号），已经发生法律效力，且你无正当理由逾期未履行拆除义务，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条及《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，本机关决定在7日内强制拆除，所需费用由被强行拆除人承担。请你在强制拆除前自行搬出相关财物。未搬出财物的，执行机关将对财物进行登记，制作物品清单，代为临时保管；临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失，由你承担；并告知救济的方式。白云区水务局于当日向泰邦物流管理公司留置送达上述决定书，并在该公司场所内进行了张贴。2017年8月30日，白云区水务局向泰邦物流管理公司、陈恒新作出《行政执法文书补正通知》，认为穗云住建水强执〔2017〕3号《行政强制执行决定书》存在笔误，将该决定书第一段“当事人：陈恒新身份证号码：441************170地址（住所）：广州市白城区************联系电话：138*****928”更正为“当事人：泰邦物流管理公司统一社会信用代码：914************495住所：广州市白云区***********（市场地址：广州市白云区**********广州市泰邦物流信息市*）”。白云区水务局于次日向泰邦物流管理公司留置送达上述补正通知，并在该公司场所内进行了张贴。另查明，广州市白云区人民政府于2006年9月21日向广州市交通委员会发出云府函〔2006〕121号《关于清理关闭奥邦停车场有关方案（初稿）的函》。2006年10月27日，广州市人民政府就协调解决道路货运市场由过渡区搬迁至发展区的有关问题召开了会议，根据穗府会纪〔2006〕215号《关于协调过渡区道路货运市场搬迁有关问题的会议纪要》记载，会议要求各相关单位应积极配合，按照“先建后搬”的原则，尽快落实搬迁安置用地，完善筹建手续，确保搬迁工作按时完成。2006年12月3日，广州市人民政府就研究落实过渡区货运市场搬迁到发展区安置用地的有关问题召开了会议，根据穗府会纪〔2006〕233号《关于过渡区货运市场搬迁到发展区安置用地问题的会议纪要》记载，会议议定事项如下“……四、对货运发展区内拟新建的货运市场安置项目，各有关单位要按职能分工，加快有关建设和竣工验收手续的办理，大力促进过渡区货运市场的搬迁安置工作”。2007年1月31日，广州市交通委员会与广州市白云区*********货运市场调整搬迁与安置筹建工作，以及沙河涌整治工程沿线货运场的搬迁问题召开了会议，根据会纪〔2007〕32号《关于加快道路货运市场调整搬迁与安置建设有关事项的会议纪要》记载，会议议定事项如下“……二、根据2007年落实沙河涌综合整治工程的要求，结合沿线征地拆迁工作，沙河涌沿线有关货运场必须实施整改，其中奥邦等6个货运场必须先实施整场搬迁，并把它作为我市过渡区货运市场搬迁的试点。……五、根据市政府穗府会纪〔2006〕233号文件精神，对市交委已经批准立项的发展区内新建货运市场项目，由白云区有关部门在项目选址工作上给予大力支持，并加快项目建设审批手续的办理工作。发展区内已建、在建货运市场项目的建设单位，要根据穗府会纪〔2006〕233号文件精神，到有关部门完善临建报批手续，由白云区给予支持，加快过渡区货运市场搬迁安置项目的落实工作。”2007年5月31日，广州市人民政府就河涌综合整治的有关问题召开水系建设办公会议，根据穗府会纪〔2007〕101号《关于河涌综合整治有关问题的会议纪要》记载，会议议定事项如下“……五、几个具体问题：（一）沙河涌沿线货场搬迁安置问题。白云区政府、区规划分局、区国土房管分局要做好黄金围货场、金盘岭隧道以北、广从路沿线已建、在建货场的临建审批手续，7月底前由市交委会同白云区政府做好沙河涌沿线45万平方米货场经营业户的安置工作。……”再查明，泰邦物流管理公司曾向原审法院提起行政诉讼，请求撤销白云区水务局作出的穗云住建水强执〔2017〕3号《行政强制执行决定书》，该院于2017年9月21日立案受理，并于2017年12月29日作出（2017）粤7101行初3305号《行政判决书》。白云区水务局不服，上诉至本院，本院于2018年8月17日作出（2018）粤71行终755号《行政裁定书》，裁定撤销原审判决，案件发回广州铁路运输法院重审，案号为（2019）粤7101行初833号。陈恒新经法庭释明，坚持诉讼请求。陈恒新、白云区水务局以及泰邦物流管理公司当庭确认，涉案的建构筑物已经被强制拆除。原审法院认为，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第五十九条第一款规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。”据此，白云区水务局具有在本辖区内对水资源统一管理、监督以及对违反水法的行为进行查处的职权。《中华人民共和国水法》第三十七条规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一、二款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，白云区水务局开展河涌管理范围内违法建设整治工作，于2017年6月14日、15日就沙坑涌范围内建设妨碍河道行洪建（构）筑物案到广州市白云区***********泰邦物流园进行现场勘验，并制作勘验笔录，后又向泰邦物流管理公司进行调查，泰邦物流管理公司在白云区水务局调查的过程中并未能提供其曾经向水务部门进行报建的资料。白云区水务局即认定该公司未经水行政主管部门许可，擅自在沙坑涌大源村段河道管理范围内建设妨碍行洪的建构筑物即涉案建筑物，违反《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，并向泰邦物流管理公司发出两份《责令限期改正通知书》，该两份限改通知书对泰邦物流管理公司的涉案违建行为进行了认定，并责令该公司限期拆除。因泰邦物流管理公司未按照涉案限改通知书的内容进行整改，白云区水务局对位于太和镇沙坑涌大源村段未经水行政主管批准在河涌范围内建（构）筑物6处（A栋、2号、3号、4号、5号楼、西区仓库2间）的当事人发出《行政强制拆除公告书》，督促违法建设当事人在限期内对上述6处构筑物自行拆除，并告知依法享有陈述权、申辩权。又因《行政强制拆除公告书》所指的当事人未在限期内拆除涉案建构筑物，白云区水务局向陈恒新发出《行政强制执行决定书》，决定在7日内拆除涉案建构筑物。本案各方当事人当庭确认涉案建构筑物已被强制拆除。后白云区水务局发现所作的《行政强制执行决定书》错列陈恒新为当事人，遂作出《行政执法文书补正通知》。从本案白云区水务局查处涉案建构筑物的过程可以看出，白云区水务局始终将泰邦物流管理公司作为其查处的对象，以两份限改通知书的形式对该公司的涉案建设行为作出了处理，后按照强制执行程序发出了《行政强制拆除公告书》，虽然该公告书未明确列明违法建设的当事人，存在瑕疵，但是该公告书所列地址及违法建设，与其查处的涉案建构筑物的地址及违法建（构）筑物一致，且向泰邦物流管理公司进行了送达，因此白云区水务局认定的违法行为人应为泰邦物流管理公司。白云区水务局作出的《行政强制执行决定书》将陈恒新列为当事人确实有误，对此作出了《行政执法文书补正通知》对原《行政强制执行决定书》内容进行了变更，涉案建构筑物已被强拆，原《行政强制执行决定书》已不具有可撤销内容，依法应确认原《行政强制执行决定书》违法。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决确认原广州市白云区住房和建设水务局于2017年6月28日作出的穗云住建水强执〔2017〕3号《行政强制执行决定书》违法。上诉人白云区水务局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审作出确认违法的判决无法律依据。上诉人的行政行为具有充分的事实和法律依据，程序合法，对涉案违法建设作出的行政处理合法。原审判决查明上诉人始终将泰邦物流管理公司作为执法对象，以限期责改通知对泰邦物流管理公司涉案违法建设作出处理，且依据法定程序发出《行政强制拆除公告书》，虽未明确列明当事人，但违法建筑地址与查处的涉案违法建筑地址一致并进行了送达。虽送达回证受送达人一栏写明受送达人是陈恒新，但陈恒新是泰邦物流管理公司的法定代表人，该瑕疵属于笔误，对陈恒新的实体权利义务并未产生任何重大影响，陈恒新实际不是本案适格的原告诉讼主体，依法应驳回起诉，而原审法院确认被诉行政决定违法，属于适用法律错误。二、原审法院对同一行政行为在两个案件中作出裁判，处理矛盾，程序违法。行政诉讼的审查客体恒为被诉行政行为，人民法院一旦受理案件，都将在对被诉行政行为的合法性进行全面审查的基础上，对被诉行政行为的合法性作出裁判，不会因不同的当事人参加诉讼而对被诉行政行为的合法性作出不同裁判，亦不能针对同一行政行为在两个案子作出裁判。本案与（2019）粤7101行初833号案件进行合并审理，而（2019）粤7101行初833号已查明上诉人自始均是针对泰邦物流管理公司的违法建设行为进行处理，而后又在本案中再次对涉案《行政强制决定书》作出同样的确认违法判决，实质是对同一行政行为作了两次处理。请求撤销原审判决，裁定驳回被上诉人陈恒新的起诉，案件受理费由被上诉人承担。被上诉人陈恒新二审期间未提交答辩意见。原审第三人泰邦物流管理公司二审未陈述意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院另查明，陈恒新于2017年8月向原审法院提起行政诉讼，请求撤销白云区水务局作出的被诉《行政强制执行决定书》，该院立案受理后于2017年11月28日作出（2017）粤7101行初2852号行政判决，认为白云区水务局作出的被诉《行政强制执行决定书》主要证据不足、程序不合法，判决撤销被诉《行政强制执行决定书》。白云区水务局不服，上诉至本院，本院于2018年8月23日作出（2018）粤71行终598号行政裁定，认为涉案《行政执法文书补正通知》是对原行政行为作出的变更，在白云区水务局变更原行政行为的情况下，原审法院未向陈恒新进行释明并确定被诉行政行为的情况下即作出裁判，显属不当，裁定撤销原判，发回原审法院重审。原审法院经审理，作出了本案原审判决即（2019）粤7101行初2762号行政判决。本院认为，上诉人白云区水务局于2017年6月28日作出的被诉《行政强制执行决定书》，对于其职权依据及作出程序方面的合法性审查，原审裁判业已援引法条并论述理由，本院经审查亦予认同，不再重复论述。本案二审争议焦点在于被诉《行政强制执行决定书》是否对被上诉人陈恒新的权利义务产生实际影响，原审判决确认被诉行政行为违法的处理是否正确。本案中，原《行政强制执行决定书》在经《行政执法文书补正通知》更正前，所列的当事人系本案被上诉人，经审查，被上诉人系原审第三人的法定代表人，而在执行决定作出前，上诉人到原审第三人场所进行调查、涉案两份《责令限期改正通知书》均向原审第三人作出，上诉人错误地以被上诉人为对象发出原《行政强制执行决定书》，为被上诉人设定了义务，因此，被上诉人与更正前的原《行政强制执行决定书》明显具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。本案中，上诉人自向被上诉人作出的原《行政强制执行决定书》时起、至作出《行政执法文书补正通知》更改原《行政强制执行决定书》的当事人为原审第三人时止，期间长达近二个月，上诉人没有提交证据证明被上诉人的权利义务在此期间未受任何影响，因此，可以认为被上诉人要求继续确认改正前的行政行为违法，具有诉的利益。原审法院以更正前的原《行政强制执行决定书》错列当事人为由，判决确认上诉人作出该行政行为违法，具有事实根据与法律依据，处理并无不当。上诉人将原《行政强制执行决定书》与经补正后的行政强制执行决定混同，将错列当事人认为是瑕疵及笔误，该主张不能成立，本院不予支持。原审裁判亦不存在针对同一行政行为进行重复处理，理由如前所述。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，确认上诉人所作原行政行为违法的处理亦正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区水务局负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年六月十一日书记员 罗子晴