广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤02行审复9号复议申请人（原申请执行人）仁化县林业局。住所地广东省仁化县建设路**。法定代表人廖永香，局长。委托代理人傅良臣，仁化县公安局森林分局丹霞山派出所民警。委托代理人李键，仁化县公安局森林分局丹霞山派出所民警。被申请人（原被执行人）张学武，男，1984年1月25日出生，汉族，住广东省仁化县丹霞街道办事处车湾村民委员会石下村民小组**。复议申请人仁化县林业局不服广东省仁化县人民法院（2020）粤0224行审22号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。仁化县林业局于2020年4月7日向广东省仁化县人民法院申请强制执行仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》:限期在2020年1月19日前恢复原状。广东省仁化县人民法院认为：一、适用法律错误。仁化县林业局认定张学武擅自雇请挖掘机开挖林地，建设房屋，擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款之规定，已构成违法。但《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”本案张学武并非建筑工程设施，故仁化县林业局依据该法条认定其行违法，属适用法律错误；二、事实不清。对于张学武建设房屋所占用的土地，仁化县国土资源局丹霞国土资源所认定为“其他草地”，而仁化县林业局森林资源管理股认定为“竹林地”，对于土地类别的认定不一致，直接影响到本案的处理，该事实仁化县林业局未予查清而直接作出处罚，明显缺乏事实根据；三、程序违法。仁化县林业局决定撤销原有行政处罚，重新作出行政处罚，未经集体讨论，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”；而在重新作出仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》前，未依法履行先行处罚告知义务，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条的规定，裁定不准予强制执行仁化县林业局申请的仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》的处罚。复议申请人仁化县林业局申请复议称：一、适用法律正确。工程的定义：1、土木建筑或其他生产、制造部门用比较大而复杂的设备来进行的工作；2、泛指某项需要投入巨大人力和物力的工作（该解释摘录自在线汉语字典）。设施的定义：1、安排布置；2、为某种需要而建立的机构、组织、建筑等（该解释摘录自在线汉语字典）。建筑工程指通过对各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动所形成的工程实体。其中“房屋建筑”指有顶盖、梁柱、墙壁、基础以及能够形成内部空间，满足人们生产、居住、学习、公共活动需要的工程（该定义摘录自科普中国科学百科）。按释义，张学武建设的房屋属于房屋建筑工程，其中包括墙壁、梁柱、水电线路等附属设施。《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款规定，本案张学武修筑房屋属于修筑其他工程设施，故仁化县林业局依据该法条认定张学武行为违法，不存在适用法律错误。二、事实已调查清晰。林业部门与国土部门对林地界定的差异在全国各地普遍存在。根据《中华人民共和国森林法》第十一条规定和《中华人民共和国森林法实施条例》第十一条第二款规定，仁化县林业局负责森林资源调查工作。2017年3月24日，仁化县林业局委托仁化县林业调查规划与资源资产评估中心工程师现场评估，张学武开挖山场建房位置被占用林地面积为0.575亩（384平方米）。根据《广东省林业局办公室关于启用2018年度林地“一张图”数据的通知》(粤林办函[2019]142号），仁化县林业局已于2019年7月9日启用，2018年度林地“一张图”数据，该数据是各地根据国家林业和草原局的部署，于2018年组织开展林地变更调查的成果数据，并报经国家林业和草原局审核同意启用，具有极强的专业性。2020年2月25日，仁化县林业局森林资源管理股经核对2018年度林地“一张图”数据，确认张学武开挖山场建筑房屋位置地类为竹林地，林种为水土保持林，事权等级为国家级，林地保护等级为II级。同时在办案过程中仁化县林业局办案人员对涉案地块进行现场勘验，通过图片可以明显看出该位置已将山体挖低，周围林相为竹林地，且通过张学文、郑镜昌等人的笔录可以证明张学武开挖山场建房位置原为竹林地，本着以事实为依据的原则，仁化县林业局经多次调查确定涉案地块地类性质为竹林地。三、不存在程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款，本案张学武建房面积为0.575亩（折384平方米），根据《广东省林业行政处罚自由裁量权实施办法及实施标准》中擅自改变防护林、特种用途林林地用途面积在1亩以下属于较轻分档的规定，仁化县林业局认为该案不属于情节复杂或者重大违法行为，故无集体讨论。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，该案仁化县林业局于2017年3月30日立案，于2017年3月31日下达仁林罚权告字[2017]第2508号《林业行政处罚先行告知书》，并于2017年4月5日下达仁林罚决字[2017]第2508号《林业行政处罚决定书》，因程序存在瑕疵，仁化县林业局于2019年7月15日下达仁林罚撤字[2019]第2501号《林业行政处罚撤销决定书》撤销仁林罚决字[2017]第2508号《林业行政处罚决定书》，并于2019年8月5日重新下达仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》。在办案过程中，仁化县林业局未对该案件进行撤案，也未撤销仁林罚权告字[2017]第2508号《林业行政处罚先行告知书》，因此该法律文书应依然有效。复议请求：一、撤销广东省仁化县人民法院作出的(2020)粤0224行审22号行政裁定；二、申请强制执行仁化县林业局对张学武作出的仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》中“责令2020年1月19日前恢复原状”的处罚。被执行人张学武认为，涉案林地属于自家合法使用的林地，不存在非法占用，不同意强制拆除。经审理查明：仁化县林业局于2017年4月5日作出的仁林罚决字[2017]第2508号《林业行政处罚决定书》，对张学武处罚如下：1.责令2017年7月1日前恢复原状；2.罚款叁仟捌佰肆拾元整。仁化县林业局以张学武未申请行政复议或提起行政诉讼，经催告仍未履行处罚内容，遂申请广东省仁化县人民法院强制执行。2017年11月10日，仁化县林业局以程序上存在瑕疵为由撤回该执行申请，广东省仁化县人民法院裁定准许仁化县林业局撤回对仁林罚决字[2017]第2508号《林业行政处罚决定书》的强制执行。2019年7月15日，仁化县林业局作出仁林罚撤字[2019]第2501号《林业行政处罚撤销决定书》，以认定程序方面有瑕疵，决定撤销2017年4月5日作出的仁林罚决字[2017]第2508号《林业行政处罚决定书》。2019年8月5日，仁化县林业局重新作出仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》，认定张学武于2016年12月期间，在未办理征用林地手续的情况下，擅自雇请挖掘机到仁化县丹霞街道车湾村“牛岸湖”山场开挖林地，建设房屋，擅自改变林地用途。经仁化县林业调查规划与资源资产评估中心现场测算，“牛岸湖”山场被占用林地总面积为0.575亩（折384平方米）。其行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条第一款之规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《广东省林业行政处罚自由裁量权实施办法及实施标准》中擅自改变防护林、特种用途林林地用途面积在1亩以下属于较轻分档的规定，决定对张学武处罚如下：1.责令2020年1月19日前恢复原状；2.罚款叁仟捌佰肆拾元整。《林业行政处罚决定书》于当日送达给张学武，张学武于2019年8月7日缴纳罚款3840元。2020年2月11日，仁化县林业局作出仁林催告[2020]2502号催告书，催告张学武恢复原状。经催告张学武未履行义务。2020年2月25日，仁化县林业局作出《张学武擅自改变林地用途恢复原状、罚款的风险评估》：“四、强拆、罚款风险。风险程度：高。”2020年2月25日，仁化县林业局向广东省仁化县人民法院申请强制执行。本院认为：一、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”仁化县林业局在作出仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》之前，未告知张学武作出行政处罚决定的事实、理由和依据，也未告知张学武对此依法享有的陈述和申辩等权利，属于程序违法。二、张学武建设房屋所占用的农用地，仁化县国土资源局丹霞国土资源所认定为“其他草地”，而仁化县林业局森林资源管理股认定为“竹林地”，对于土地类别的认定直接影响到本案实施处罚的主体，该事实仁化县林业局未予查清而直接作出处罚决定，明显缺乏事实根据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条：“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（二）明显缺乏事实根据的；”的规定，原审裁定不准予强制执行仁化县林业局申请的仁林罚决字[2019]第2508号《林业行政处罚决定书》并无不当。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年六月十二日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健