陕西省华阴市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕0582行初2号 原告：孟川州，男，1960年1月25日出生，汉族，住华阴市。 委托诉讼代理人：赵丽丽，北京市盈科律师事务所律师。 委托诉讼代理人：贾新颖，北京市盈科律师事务所律师。 被告：华阴市住房和城乡建设局。 住所地：华阴市。 法定代表人：杨柯，局长。 委托诉讼代理人：安永刚，男，1976年10月5日出生，汉族，该局干部。 委托诉讼代理人：展永，陕西华岳律师事务所律师。 原告孟川州诉被告华阴市住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）要求履行行政协议一案，本院于2019年1月7日立案受理，并向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，并于2019年5月14日作出（2019）陕0582行初6号行政判决，原告孟川州不服判决提出上诉，渭南市中级人民法院审理后认为，本案认定基本事实不清，发回本院重新审理，本院另行组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案，原告孟川州及其委托诉讼代理人赵丽丽、贾新颖，被告住建局委托诉讼代理人安永刚、展永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孟川州诉称，其土地和房屋位于华阴市XXX路段，属于华阴市XXX路项目征收范围内，原被告经协商就拆迁安置事宜达成一致意见：住建局决定按照原告现有土地证明文件的面积、几何尺寸，将其安置在华阴市XXXX路北段新征土地上，住建局配合做好新征土地的相关证明文件。安置协议达成后，其多次催促被告履行协议，被告拒不履行，严重损害了原告的合法权益，故诉至法院请求判令被告继续履行协议。 被告住建局辩称，1.2009年在华阴市XXX路建设过程中，因原告房屋未取得建设工程规划许可证，被告依法对其处罚要求拆除。2012年7月13日对原告作出行政强制拆除决定，原告不服起诉至法院请求撤销强制拆除决定，经华阴市人民法院、渭南市中级人民法院审理，维持了强制拆除决定，驳回原告的诉讼请求。鉴于土地使用权问题尚未解决，为确保XXX路建设施工正常进行，被告多次与原告协商拆迁安置事宜，期间为尽快安排下一步工作，被告工作人员提出了框架协调安置方案，愿意“配合做好新征的土地相关证明文件”，同时向答辩人提出“如果乙方对安置地点没有异议，请在本协议上签字认可，甲方将进行下一步工作安排”，协议起草好交由原告签字时，原告反悔拒绝签字，并就被告的行政处罚行为继续申诉，2015年5月10日其申诉被渭南市中级人民法院驳回。2018年9月华阴市城市管理执法局依法强制拆除了原告所建房屋，原告始终未认可履行“2014年8月25日关于孟川州拆迁安置协议”。从上述事实看出，原告所持拆迁安置协议，具有明显的时间特征。首先协议以时间作为冠名，无非是为了尽快完成XXX路的施工建设，用协调置换土地配合做好相关手续的方式，换取原告尽快自行拆除所建设的房屋，确保公路基础建设早日完成；其次被告并非征地主管部门和土地管理部门，只是承诺配合做好新征土地的相关证明文件，不是直接提供土地使用权，原告长期拒绝认可并履行协议，致使所建房屋在4年后被执法部门强制拆除，严重违背了原协商缔约的根本目的。现原告在其违法建设的房屋被强制拆除后，要求被告履行协议，违背事实，违反了诚信、公平原则。2.被告不是拆迁安置主体，不具备土地置换安置职能，本案所形成的协议不属于行政协议。案涉协议的目的明确为农用地转为国有土地使用权下的土地置换安置，属于政府土地管理部门的法定职责，被告与原告之前约定的权利义务是协助办理土地合法手续，不是行政管理隶属关系，不符合行政协议的实质要件，不属于行政协议。3.案涉协议内容违法无效。根据土地管理法第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。据此土地使用权转换的行政主体应为政府土地主管部门，并非被告，被告作为处罚违法行为的行政主体，在依法强制拆除决定被华阴、渭南两级法院维持其效力合法的情况下，超越自身职权与行政相对人签订协助其以农用地转国有土地的协议，属于重大且明显违法情形，应属无效。4.本案所涉协议形成于2014年8月25日，距原告起诉近4年半，即使协议合法有效，原告此前从未向被告主张履行，现已超过诉讼时效，应依法予以驳回。5.案涉协议的内容仅仅是协助原告办理相关合法土地手续，并非行政法意义上的管理与被管理关系，按照2015年行政诉讼法修改之前的法律规定，人民法院应当作为民事案件受理，本案不属于行政诉讼受案范围。6.协议内容是协助办理原告农用宅基地置换至XXXX路的相关合法手续，在当时的历史条件下，为尽快完成市政XXX路相关管网建设的需要，被告可以通过市政府来协调各部门努力实现这一协助事项，完成下一步工作，由于原告当时未能与被告达成一致意见，历经四年后，华阴市政府依法强制拆除了原告的违法建筑，原告的行为不但违背了缔结协议的宗旨，而且完全丧失了当时的历史环境条件，特别是被告并非政府土地管理部门，无法办理农用地转换为国有土地的置换手续。综上，原告要求被告继续履行协议的诉讼请求依法不应支持。 原告孟川州提交下列证据： 第一组：1.阴集建字第188号集体土地建设用地使用证；2.华阴市人民政府法制办2011年9月26日收材料收据；3.华阴市岳庙办XXX村委会2006年3月证明；4.华阴市XXX办事处2001年9月5日证明；5.2007年9月3日XXX村委会证明；6.2001年10月原告向华阴市国土局递交的申请书。拟证明原告土地使用权手续合法。 第二组：7.2014年8月25日关于孟川州拆迁安置协议； 88.2016年12月11日华阴市岳庙办XXX村委会证明。拟证明：涉诉协议合法有效，被告应按照原告现有土地证明文件的面积、几何尺寸（现有房屋）进行安置并配合原告做好新征土地相关证明文件。 第三组：9.2006年9月20日华阴市人民政府授权书；10.原告报案材料；11.华阴市国土资源局于2013年1月13日出具内容为复印件与原件一致，等待集体土地换发证时依法给予补办的证明；12.2013年12月30日华阴市国土资源局证明。拟证明涉诉土地和房屋合法有效。 第四组：13.张某某等21人证明；14.华阴市XXX村委会证明。拟证明案涉房屋已于2018年9月20日被华阴市政府强拆，被告一直未履行拆迁安置协议；同时证明原告起诉未超过诉讼时效。 第五组：15.案涉土地施工照片；16.XXX村委会证明。拟证明案涉土地上正在进行华阴市XXX路雨水改造工程，建设单位是被告，被告应当履行拆迁安置协议；另证明被拆除的房屋是原告唯一住宅。 第六组：17.会议记录复印件。拟证明在涉诉协议签订前，双方协商、沟通的记录。 第七组：18.（2019）陕05执300号结案通知书、陕政土批（2009）230号《关于华阴市2008年度第三批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》、（2008）第03号《建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案》。拟证明建设XXX路属违法建设项目，被告无权占用原告土地。 本院应原告申请到华阴市政府调取2014年8月25日以前市政府关于孟川州房屋拆迁安置的会议纪要，拟证明被告作为政府指定的主体具备相应职责，应履行安置协议。政府办机要室工作人员答复，经查常委会、办公会、电脑，均无此会议纪要。 被告住建局质证意见：认可证据12的证明内容，对机要室成舒平答复无异议；认为证据1-6、9-11、13-14，与本案不具有关联性；对证据7的合法性有异议，提出原告拒绝签字，协议未成立，协议内容亦因被告不具有土地管理的法定职权，不是行政协议；证据8不具有真实性，原告证明目的不能实现；证据15-16，与本案无关，被告不是拆迁单位，而是XXX路改造工程的施工单位，该行为不是在履行行政协议的内容；证据17系复印件，不具有真实性；证据18与本案协议不具有关联性。 被告住建局提交下列证据： 第一组：1.（2012）阴行初字第00010号行政判决书；2.（2013）渭中行终字第00011号行政判决书。拟证明原告与被告之间具有行政处罚的行政关系，原告所建房屋属违法建筑。 第二组：1.（2014）渭中行申字第00003号驳回再审申请通知书；2.2015年3月31日听证笔录。拟证明原被告在原告申请再审期间形成本案协议文稿，原告不认可2014年签订的协议，未签署也没有履行该协议。 第三组：华阴市城市管理执法局阴城执告字（2018）第001号行政强制执行公告。拟证明原告拒绝服从强制拆除处罚，没有接受安置协议，原告房屋被强制拆除。 第四组：（2019）陕0582行初6号案庭审笔录。拟证明：原住建局总工程师蓝某某2014年多次联系原告签署本案所涉协议，原告一直不同意签字；2016年底至2017年初华阴市公安局民警牟某某受市领导委托与原告协商四五次，原告仍不同意本案所涉协议内容，拒绝签字；原告无法说清和证明所持协议签署的时间、签署时承办的人员，房屋被强拆后原告主张被告履行未形成一致意见的协议，不应支持。 第五组：社会统一信用代码证、阴办字（2019）39号文件。拟证明被告并非自然资源管理部门，无权自主决定土地置换；涉案协议内容是由被告负责协调，并非负责安置。 原告质证意见：对被告所举五组证据的真实性不持异议，但均达不到被告的证明目的；第一组生效裁判文书形成时间在案涉协议之前，第三组证据不具有合法性，强拆主体应是华阴市人民政府；第四组证据中蓝某某、牟某某之所以出面协商，是因华阴市政府协调住建局、法院、检察院、司法局等所有相关部门人员一起参会，要求本案被告出具协议，被告接受任务后，先后派出不同的工作人员与原告协商，协商时已明确提到了本案安置补偿协议中的相关内容，被告明确的法定职责是签署并履行协议。蓝某某、牟某某能证明被告是经授权并享有相应的职责，原告的诉请具有事实及法律依据。证据五职能文件形成于涉诉协议之后，与本案无关。 本院对上述证据认证意见如下：对双方均无异议的证据认定证据效力。 对原告所举第一组至第五组、第七组证据的真实性予以认定，可以证明原告对被强拆房屋所附土地拥有集体土地建设用地使用证，但不能证明房屋具有合法性，原、被告之间经数年多次协商后原告在案涉协议上签名；第六组证据系复印件且不完整，原告不能提供原件核对，不具有证据效力。 对被告所举第一组至第五组证据中的社会统一信用代码证的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证明原告被行政处罚后多次诉讼过程，且均被驳回诉讼请求；为了XXX路建设，华阴市政府曾组织多部门与孟川州进行协商，住建局向孟川州提供了加盖该局印章的2014年8月的拆迁安置补偿方案，后孟川州在该协议上签名的事实；阴办字（2019）39号文件，与本案不具有关联性。 根据以上认证意见，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实： 1998年孟川州在华阴市XXX路段西侧属XXX村集体所有的土地上建房居住，未办理建设工程许可证。孟川州对房屋所占土地持有集体土地建设用地使用证（土地面积16.4X80平方米，其中建筑占地176.69平方米），该使用证由华阴市国土资源局于2001年10月12日填发。 2009年12月4日原华阴市建设局以孟川州违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定向孟川州送达了（2009）第125号行政处罚决定书，责令限期拆除所建建筑，孟川州在法定期限内未提起行政诉讼或者申请行政复议，亦未自行拆除所建房屋。2012年6月15日、7月13日住建局依法向其送达了行政强制执行催告书和行政强制执行决定书。孟川州、华阴市华山太极武术协会、华阴市华山太极武术康疗研究所不服该强制执行决定书，于2012年7月向本院提起诉讼，本院于2013年1月4日作出（2012）阴行初字第00010号行政判决，维持住建局作出的行政强制决定书；孟川州等不服上诉至渭南市中级人民法院，渭南市中级人民法院于2014年1月17日作出（2013）渭中行终字第00011号行政判决，驳回上诉，维持原判；孟川州等又不服申请再审，渭南市中级人民法院于2015年5月14日作出（2014）渭中行申字第00003号驳回再审申请通知书，对其再审申请予以驳回。 2014年被告住建局按照市政府安排，为了尽快完成XXX路施工建设，用协调置换土地配合做好相关手续的方式，换取原告尽快自行拆除所建设房屋，起草了《2014年8月25日关于孟川州拆迁安置的协议》，协议内容为“甲方：华阴市住建局。乙方：华阴市西城村村民孟川州为了加快我市城市基础设施建设，完善城市道路网络布局，解决XXX路与华岳路口的交通问题，安置好在XXX路口居住的村民孟川州的拆迁安置工作，经双方协商就拆迁安置地点达成如下协议：一：甲方征得乙方及家人意见后，经甲方研究决定将乙方安置在华阴市XXXX路北段新征土地上，并按照乙方现有土地证明文件的面积、几何尺寸，沿XXXX路安置。甲方并配合做好新征的土地相关证明文件。二：如果乙方对安置地点没有异议，请在本协商上签字认可，甲方将进行下一步工作安排。”该协议由住建局加盖公章，送交孟川州签字，但孟川州不同意协议内容。后华阴市人民政府组织协调拆迁安置工作，住建局派总工蓝某某联系原告，原告一直不同意签字；2016年底至2017年初华阴市人民政府抽调华阴市公安局民警牟某某与原告孟川州协商四五次，原告不同意自行拆迁，仍然拒绝签字；2018年9月6日华阴市城市管理执法局作出阴城执告字（2018）第001号行政强制执行公告，2018年9月20日对孟川州所建房屋进行了强制拆除。之后，孟川州持本人签字、住建局加盖印章的协议向本院起诉要求住建局履行拆迁安置协议。 另查明，住建局为行政机关，法定职能中没有集体土地征收安置职权。 本院认为，结合原被告的诉辩意见，本案争议焦点主要为：1.案涉协议是否成立，且属行政案件受案范围；2.原告孟川州的起诉是否超过诉讼时效；3.被告住建局是否是拆迁安置主体，案涉拆迁协议是否合法有效。 关于案涉协议是否成立的问题，被告提出协议以2014年8月25日冠名，具有明显的时间特征，原告没有在当天签署，该协议没有成立。从案涉协议来看，全文没有限定孟川州签署协议的时间和期限，且2014年8月以后到2017年间被告还多次派人做原告工作，促其同意拆迁安置协议，现案涉协议上有双方的盖章和签名，故被告关于案涉协议不成立的观点缺乏事实和法律依据。对于被告提出本案不属于行政案件受案范围的观点，从查明的案件事实来看，案涉协议订立在2015年5月1日之后，适用行政诉讼法及最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定。我国行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。根据上述规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即协议一方必须是行政机关，包括法律、法规、规章授权的组织；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，即协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方必须协商一致。从案涉协议来看，符合行政协议的四个要素，故原告起诉要求被告住建局履行行政协议，属于人民法院行政案件的受案范围。 关于原告起诉要求履行行政协议的诉讼时效问题，被告提出从案涉协议形成至起诉时，原告从未向被告主张权利，已超过诉讼时效。在本案诉讼中，被告自认其在行政协议上签字时间在2016年12月左右，在原告房屋被强制拆除前，华阴市人民政府安排包括被告在内的单位和人员与孟川州就拆迁问题协商多次，被告亦未举证证明原告起诉超过诉讼时效，故该主张依法不予支持。 关于被告是否是超越法定职权，行政协议是否无效的问题。被告根据土地管理法第四十七条第一款的规定即国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，提出其没有土地征收权利，向原告提出的拆迁协议框架只是为了XXX路的建设配合做好相关土地的证明手续，并非直接用杨震北路新征土地与原告进行土地置换，目前，该置换地点已失去了安置条件，住建局无权也无法履行。从本案查明事实来看，住建局与孟川州达成的拆迁安置协议，实际上是土地置换协议，是将孟川州拥有使用权的农村集体土地征收并置换为国有土地。目前并无合法有效的证据证明住建局与孟川州签订拆迁安置协议是受华阴市人民政府的委托实施，法律法规或规章亦没有对住建局有相应的授权，故案涉协议属于住建局超越职权的行为，应属无效协议。 经本院释明后，原告以行政协议无效要求被告返还案涉土地。经查，案涉土地上的房屋在2018年9月20日被华阴市城市管理执法局等强制拆除，该幅土地已被建成XXX路的一部分，目前住建局是华阴市XXX路雨水改造工程的建设单位，被告陈述该工程是华阴市政府交给住建局市政工程公司建设，被告对XXX路包括案涉土地并不具有使用和管理权。由于住建局并未基于拆迁安置协议取得案涉土地权益，故孟川州要求住建局返还土地的请求，无法得到支持，被告可向有相关征地安置职能的行政机关主张权利。 综上原告孟川州要求住建局履行行政协议的请求，因住建局不是法定集体土地征收主体，在无市政府委托授权的情况下，超越行政职权与孟川州订立拆迁安置协议，导致协议无效，不能履行；住建局未从拆迁安置协议上取得相关土地权利，故孟川州基于协议无效要求住建局返还土地的请求，亦无法律依据，可向有关土地征收安置机关主张权利。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回孟川州的诉讼请求。 案件受理费50元，由孟川州负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审 判 长  王 颖 人民陪审员  万西凤 人民陪审员  刘屯仓 二〇二〇年六月十七日 书 记 员  宁晓松