河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终528号上诉人（一审被告）温县人民政府。住所地：焦作市温县黄河中路**。法定代表人李培华，县长。被上诉人（一审原告）郭欣，男，汉族，1972年4月2日出生，住河南省温县。郭欣诉温县人民政府确认强制拆除行为违法一案，焦作市中级人民法院依法作出（2019）豫08行初154号行政判决。温县人民政府（以下简称温县政府）不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。郭欣一审诉称，郭欣在温县温泉镇前上作村西有私有产权房一处，房屋所有权证号为温房权证温字第**，房屋总层数为2层，房本面积为250.05平方米，实际面积为328平方米。2019年3月28日，温县政府作出［2019］第1号《温县人民政府关于前上作棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称“征收决定”），依据该征收决定，郭欣合法拥有的位于河南省焦作市温县温泉镇前上作村的房屋被纳入该征收决定的征收范围，郭欣一直未与温县政府签订任何涉及搬迁安置的协议。但温县政府却于2019年10月10日晚趁郭欣不在家强行将郭欣房屋拆除。一审请求：1、确认温县政府强制拆除郭欣房屋的行为违法；2、本案的诉讼费用由温县政府承担。焦作市中级人民法院一审查明，2004年9月13日，温县房产管理局作出温房房权证温字第**房所有权证，该证载明：房屋所有权人为郭欣；房屋坐落为温泉镇前上作村西；土地使用情况未填写。2019年3月28日，温县政府作出温政征字［2019］1号《关于前上作棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，决定对前上作棚户区改造项目范围内国有土地上房屋依法实施征收。2019年3月28日，温县政府作出［2019］第3号《征收土地方案公告》，将批准的《征收土地方案》内容进行公告。温县政府一审庭审中称征收的集体土地和对国有土地上房屋进行征收均是用于棚户区改造项目，因范围内有国有土地和集体土地，所以有温政征字［2019］1号和［2019］第3号两个公告。郭欣的房屋在该范围内，但郭欣认为其房屋所在土地为国有土地，而温县政府认为是集体土地。2019年6月28日23时40分，温县张羌街道办事处与郭欣妻子张小捧签订《前上作村棚户区改造房屋搬迁补偿安置协议》（编号：7-015），并于当日在《选房结果确认书》上签字。2019年10月10日，郭欣的房屋被拆除。2019年12月2日，温县温泉街道办事处向郭欣作出《信访事项处理意见书》（信访编号：412019110600023），该意见书称，我单位工作人员2019年7月参与了温县棚户区改造拆迁工作，隶属第七小组，……2019年9月，拆迁区共500多户，仅余几户未签协议或反悔，提出种种与拆迁政策、补助相违背的赔偿标准。郭欣属于签了协议反悔的户。当时郭欣家90年代建造的两层半砖混结构住房（不足300㎡）房屋已腾空，拆迁工程队在对整个腾空的小区房屋进行拆迁时误将其房屋拆除。处理意见为：郭欣按照拆迁政策及补助标准该享受的房屋补偿和资金补偿随时可以兑付。郭欣认为温县政府强制拆除其房屋的行为违法，于2019年11月5日提起本案诉讼。一审认为，本案审理的关键在于拆除郭欣房屋的实施主体以及拆除行为的合法性问题。一、关于拆除房屋的实施主体。双方当事人对郭欣房屋已经被拆除的事实均无异议，但温县政府否认拆除行为由其组织实施，因此，在郭欣已经向法院提供了基本证据的情况下，确定本案实施拆除主体应当综合全案作出认定。其一，温县政府为实施棚户区改造项目，需要对改造范围内国有土地上房屋、集体土地进行征收，同时拆除征收范围内地块上的附着物亦是温县政府进行公共建设所经程序。因此，温县政府的棚户区改造项目与郭欣房屋被拆除之间具有密切的联系。其二，温县政府认为郭欣房屋系由温县温泉街道办事处实施拆除，但根据温泉街道办事处向郭欣出具的信访事项处理意见书，温泉街道办事处自称其单位工作人员参与了棚户区改造拆迁工作，因此，即使郭欣房屋被拆除的具体实施行为人是温县温泉镇街道办事处，温泉街道办事处的行为亦是在温县政府组织下进行，该行为的后果应当由温县政府承担。综上，一审确定拆除本案郭欣房屋的实施主体为温县政府，温县政府是本案适格被告。二、拆除行为的合法性。行政机关实施行政行为必须有法律依据，同时应当履行相应的程序。政府因公共利益需要使用土地的，同样需要依法依规进行，而不能在未履行程序的情况下，采取强制拆除的方式。温县温泉街道办事处的《信访事项处理意见书》中称郭欣属于反悔的户，对于郭欣的房屋属于误拆，但可以看出郭欣对其妻子张小捧签订的协议是不同意的，且该协议也未履行。温县政府在未解决郭欣补偿问题，又未履行法定程序的情况下，拆除郭欣的房屋明显无法律依据，该拆除行为应确认违法。综上，温县政府拆除郭欣房屋的行为不符合法律规定，应确认违法。郭欣要求确认温县政府拆除房屋行为违法的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认温县政府2019年10月10日将郭欣位于温县温泉镇前上作村西的房屋强制拆除的行为违法。一审案件受理费50元，由温县政府负担。温县政府不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人并未组织、实施被上诉人所诉的强行拆除行为,一审认定上诉人组织实施了被上诉人所诉的强行拆除行为,属于事实认定错误。一审认定上诉人组织实施该强行拆除行为的理由也是不成立的。一审不能因为被上诉人的房屋在棚户区改造范围内,需要进行征收,上诉人的棚户区改造项目与被上诉人的房屋被拆除之间具有密切的联系为理由就认定是上诉人组织的强拆。土地征收项目启动、征收土地批复及公告、安置补偿方案批复及公告、安置补偿方案实施、安置补偿标准协调裁决等是一个多层次、多部门、多环节的系统性行政活动。在该过程中,县人民政府及其职能部门根据法律、行政法规等规范性文件的规定在不同阶段分别承担和履行不同的职能,相互之间泾渭分明又紧密关联,形成井然有序行政管理体系,并非所有事务和职责均由县人民政府全部承担。上诉人的前上作棚户区改造工作中,明确由温泉街道办事处、张羌街道办事处作为征收实施单位。本案中,上诉人并没有组织实施被上诉人所诉的强行拆除行为,温泉街道办事处或张羌街道办事处也并没有提请上诉人组织实施强制拆除其房屋。因此,一审判决上诉人承担强制拆除的法律后果,缺乏事实根据,适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人对上诉人的起诉。被上诉人郭欣未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，温县政府在涉案被拆除房屋所在范围内下达了征收决定，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、二十八条的规定，如果与被征收人不能达成补偿协议，温县政府就应当作出补偿决定，在被征收人不履行补偿决定时，则申请法院强制执行。由此也可以看出，温县政府是拆除房屋的权力和义务主体，而承担房屋征收实施的单位不具有拆除的权力和义务。从一般法理角度看，合法房屋涉及公民基本的财产权利，在征收过程中至少应由县级以上政府才能行使拆除权力，也只有如此，才能体现对公民财产权的充分重视和保护。就本案的拆除行为来说，温县温泉街道办事处只是认可其参与了房屋拆除工作，至于拆除主体或组织实施主体并不明确，这种情况下推定具有职务利益的温县政府组织实施了涉案的拆除行为，符合行政管理的一般规律及正常理性。另外，既使温县温泉街道办事处明确认可其采取了涉案的拆除行为，由于该办事处是温县政府的派出机关，在法律上和事实上很难违背温县政府的意志，难以排除其欲推脱温县政府责任的嫌疑，对于这种可能严重侵害公民权利的行为，也宜由派出他的机关即温县政府承担拆除行为的法律责任。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人温县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年六月十日书记员 玄晟颐