广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终430号上诉人（原审原告）：梁润祥，男，1974年2月27日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：周杰，男，1982年9月30日出生，汉族，住广东省中山市。上诉人（原审原告）：钟源枝，男，1981年3月9日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市黄圃镇人民政府，住所地广东省中山市黄圃镇，统一社会信用代码114***********393K。法定代表人：梁煊华，镇长。委托代理人：刘奕康，该镇政府工作人员。委托代理人：余协辉，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市公安局黄圃分局，住所地广东省中山市**********，统一社会信用代码11442000K30805112K。代表人：沈淼，政委。委托代理人：余伟华，该局工作人员。委托代理人：曾梓，该局工作人员。原审第三人：中山市土地房屋征收管理中心，住所地广东省中山市***************，统一社会信用代码124************915。法定代表人：李志勇，主任。委托代理人：朱家兴，该中心工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人梁润祥、周杰、钟源枝因与被上诉人中山市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）、中山市公安局黄圃分局（以下简称黄圃公安分局）及原审第三人中山市土地房屋征收管理中心（以下简称市土地房屋征收中心）行政强制行为一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1556号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，梁润祥、周杰、钟源枝是中山市**镇**村吴栏第十六股份合作经济社（以下简称吴栏第十六经济社）的社员。2019年6月19日，梁润祥、周杰、钟源枝发现原属于吴栏第十六经济社所有和使用的涉案集体土地被强制清收。梁润祥、周杰、钟源枝认为上述强制行为系由黄圃镇政府、黄圃公安分局实施，其合法权益受到侵害，遂诉至原审法院，请求确认黄圃镇政府、黄圃公安分局于2019年6月19日实施的强制交出土地行为违法并判令黄圃镇政府、黄圃公安分局承担本案诉讼费用。原审法院另查明，2019年4月8日，自然资源部作出自然资函[2019]191号《自然资源部关于新建广州南沙港铁路中山段工程建设用地的批复》，同意广东省人民政府将中山市等农民集体所有农用地52.4477公顷、未利用地0.6049公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地13.8828公顷。涉案被强制清收的集体土地是在该批复同意征收的土地范围之内。原审法院又查明，2016年12月21日，原中山市土地房屋征收管理办公室与黄圃镇政府签订《南沙港铁路项目（黄圃镇）土地房屋征收工作合同》，委托黄圃镇政府负责具体实施该项目在中山市黄圃镇境内的土地房屋征收工作。原审庭审中，梁润祥、周杰、钟源枝称涉案被强制清收土地在被国家征收之前的所有权人和使用权人都是吴栏第十六经济社，主张虽涉案被强制清收的集体土地并非其三人实际使用和承包，但涉案被强制清收的集体土地是没有具体分给村民使用，而是由吴栏第十六经济社的全体村民（社员）共同管理耕种，其三人作为吴栏第十六经济社的村民（社员），同时又拥有该社的土地承包经营权证，故与涉案强制清收行政行为具有利害关系。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告的主体资格是行政诉讼的起诉条件之一，行政诉讼的原告应为行政行为的相对人或与该行政行为具有利害关系的公民、法人或其他组织。本案被诉行政行为为集体土地的强制清收行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，与涉及农村集体土地行政行为具有利害关系而对该行为提起诉讼的，一是村民委员会或是村集体经济组织，村民委员会或村集体经济组织不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织的名义起诉；二是土地使用权人或实际使用人。本案中，涉案被强制清收的土地在被国家征收之前的所有权人和使用权人为吴栏第十六经济社，梁润祥、周杰、钟源枝承认涉案集体土地被强制清收之前是由吴栏第十六经济社的全体村民共同管理耕种，没有具体分给村民，其三人并未实际使用和承包涉案被强制清收土地。即梁润祥、周杰、钟源枝非涉案被强制清收土地的使用权人及实际使用人，与涉案强制清收行为不具有利害关系，不具备本案原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回梁润祥、周杰、钟源枝的起诉。上诉人梁润祥、周杰、钟源枝不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人有位于高滘的土地。2017年9月16日，黄圃镇政府未经任何法定程序强行与吴栏第十六经济社签订了《广州南沙港铁路项目（黄圃镇吴栏村）征地补偿协议》，上诉人集体（过半数）提起诉讼后，中山市中级人民法院作出（2019）粤20行终2号行政判决，确认该协议违法。上诉人拒绝交出黄圃镇政府违法征收的涉案土地，2019年6月19日，黄圃镇政府征地拆迁办书记冯注章及黄圃公安分局大量民警到现场强制上诉人交出土地，让违法占地的广州南沙港铁路责任有限公司大型勾机到现场施工。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，即使违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，也只能由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，也只能申请人民法院强制执行，黄圃镇政府、黄圃公安分局不具有强制上诉人交出土地的职权。涉案土地系吴栏第十六经济社（十六组）所有，但已按承包经营权属份额按户分给社内各家各自管理耕种，上诉人也分有土地耕种使用，并且上诉人也是吴栏第十六经济社（十六组）的其中一名成员，权益受到侵害有权提起诉讼，一审裁定驳回上诉人的起诉不合法。为此，特提起上诉，请求依法撤销中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1556号行政裁定，责令中山市第一人民法院对本案继续审理。被上诉人黄圃镇政府辩称：一、原审裁定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。二、黄圃镇政府并非本案适格被告。原中山市土地房屋征收办公室与黄圃镇政府签订《南沙港铁路项目（黄圃镇）土地房屋征收工作合同》，约定南沙港铁路项目在中山市黄圃镇境内的土地房屋征收工作由黄圃镇政府负责具体实施。黄圃镇政府是受原中山市土地房屋征收办公室的委托从而实施征收行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，相应的法律责任应由原中山市土地房屋征收办公室承担，故黄圃镇政府不是本案适格被告。三、上诉人不具备提起本案行政诉讼的主体资格。涉案土地的所有权人和使用权人都是吴栏第十六经济社，并没有具体分给村民，上诉人并未实际承包涉案土地，即上诉人与本案不具有利害关系，不具备本案原告主体资格。此外，上诉人等村民因不服《广州南沙港铁路项目（黄圃镇吴栏村）征地补偿协议》，遂以吴栏第十六经济社的名义提起行政诉讼，法院经审理后已作出行政判决，上诉人现又以同样事由提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（六）项的规定，属于重复起诉，依法也应当裁定驳回起诉。被上诉人黄圃公安分局辩称：一、黄圃公安分局非征地拆迁主体，依法行使职权符合法律规定。2019年6月19日上午，黄圃公安分局接警情称位于中山市**镇**村的广州南沙港铁路有限公司铁路建设工地有阻挠施工纠纷。接警后，黄圃公安分局派出警力到现场处置，并经了解案情后对涉嫌非法阻挠施工的村民进行劝离和法制宣传。期间，未对相关人员进行传唤询问或采取强制措施。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作……”因非法阻挠施工的村民涉嫌违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，黄圃公安分局依法对该违法行为进行处置符合法律规定。二、黄圃公安分局未参与收地行为，上诉人非本案的适格主体。其一，黄圃公安分局接报警后到现场进行制止违法行为，并未参与第三方的收土行为。黄圃公安分局基于综合因素研判，为避免现场再次发生违法事件，在现场采取适当的预防性措施如驻守警力等，符合相关法律规定。其二，黄圃公安分局在本案执行职务过程中亦未对上诉人的权利义务产生实际影响，故上诉人并非本案的适格主体。原审第三人市土地房屋征收中心述称：一、上诉人不具备提起本案行政诉讼的主体资格，对上诉人的起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，若上诉人以村集体的名义提起诉讼，应就提起本案行政诉讼的人数（或户数）已过半数进行举证，若上诉人以土地实际使用人的名义提起诉讼，则应提供土地使用权证、承包合同等实际使用土地的凭证。上诉人不能证明以上内容的，应承担举证不能的责任。本案中，上诉人以土地实际使用人名义起诉，但未提交相应的证据予以证实，其不具备提起本案行政诉讼的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应驳回上诉人的起诉。二、涉案用地经有权机关批准，相关征地行为合法，且市土地房屋征收中心并非本案被告，在本案中不承担责任。2019年5月29日，广东省自然资源厅向中山市人民政府作出关于转发《自然资源部关于新建广州南沙港铁路中山段建设用地的批复》的函，将《自然资源部关于新建广州南沙港铁路中山段工程建设用地的批复》（自然资函[2019]191号）转发给中山市人民政府，即涉案土地经有权机关批准征收，相关征地行为合法。本院查明，原审查明的事实清楚，本院予以确认。本院另查明，梁润祥、周杰、钟源枝在一审中提交了三人的吴栏第十六经济社股权证明复印件，同时提交了周某（周杰父）、钟某（钟源枝父）以户为单位的土地承包经营权证复印件，其上显示的承包期均自2000年1月1日至2029年12月30日。另，原审庭审中，梁润祥、周杰、钟源枝一开始称涉案土地属于全社成员共同管理耕种，并非分给其中一部分村民，后来又称每户都分得一块土地用于鱼塘养殖和种植香蕉，土地是根据每户的人口份额分给每户自行管理。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。本案中，自然资源部已作出《自然资源部关于新建广州南沙港铁路中山段工程建设用地的批复》，征收的范围包括涉案土地，土地的原所有权人吴栏第十六经济社已收取相关征地补偿款，即土地的原所有权人已同意土地被征收，并且具有向土地征收机关交付土地的义务，土地征收的实施机关强制收地的行为影响的是土地所有权人的权益，而非使用权人的权益，土地使用权人只对土地的征收补偿行为具有利害关系。且梁润祥、周杰、钟源枝在原审庭审中表示涉案土地属于全社成员共同管理耕种，并非分给其中一部分村民，虽然之后又改变说法，但并未提供证据证明。因此梁润祥、周杰、钟源枝以土地使用权人的名义提起本案诉讼，不属于有利害关系的合法诉权人，原审法院认定梁润祥、周杰、钟源枝不具备提起本案行政诉讼的主体资格，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，驳回梁润祥、周杰、钟源枝的起诉并无不妥。综上所述，上诉人梁润祥、周杰、钟源枝的上诉意见缺乏理据，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年六月二十二日书记员 陈 怡