湖南省涟源市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘1382行初16号原告金华，男，1964年4月18日出生，汉族，住新化县。原告张绍文，男，1954年1月10日出生，汉族，住娄星区。二原告特别授权委托代理人姜毅，湖南广维律师事务所律师。二原告的委托代理人高建新，北京市中凯律师事务所律师。被告新化县自然资源局（原行政机关），住所地新化县梅苑开发区梅苑南路，统一社会信用代码11431322006522803H。法定代表人邹谊翔，系该局局长。特别授权委托代理人姜煜，男，1984年4月17日出生，汉族，系该局地产股副股长，住新化县。委托代理人陈伟炜，湖南迪坤律师事务所律师。被告娄底市自然资源和规划局（复议机关），住所地娄底市湘中大道**，统一社会信用代码11431300MB1687772F。法定代表人朱昌美，系该局局长。特别授权托代理人肖瑞玉，女，1979年1月3日出生，汉族，系该局法规科工作人员，住娄星区大科街道办事处黄泥居委会。委托代理人刘长中，系该局法律顾问、湖南泰涟律师事务所律师。原告金华、张绍文不服被告新化县自然资源局作出的取消竞得人资格决定、娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院1月14日受理立案后，于当日经EMS向二被告邮寄起诉状副本。因新冠肺炎疫情，新化县自然资源局申请延期举证后于2月4日提交证据及答辩状、本院于2月25日经EMS邮寄给原告，娄底市自然资源和规划局于2月7日提交证据、本院于4月1日经EMS邮寄给原告。本院依法组成合议庭，于6月24日公开开庭审理了本案。原告金华、张绍文及其特别授权委托代理人姜毅，被告新化县自然资源局的特别授权委托代理人姜煜、委托代理人陈伟炜，被告娄底市自然资源和规划局的特别授权委托代理人肖瑞玉、委托代理人刘长中，到庭参加诉讼。经本院通知，被告新化县自然资源局、娄底市自然资源和规划局的负责人均未到庭应诉。本案现已审理终结。2019年8月20日，新化县自然资源局向金华、张绍文作出《取消竞得人资格决定书》：1．取消你们娄新国土出告字［2018］17号、18号两宗地的竞得人资格，解除你们所签订的《成交确认书》。2．退还你们所缴纳的竞买保证金并不予计息，其余所缴纳的相关费用（交易服务费）不予退还。2019年12月26日，被告娄底市自然资源和规划局作出娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》，维持《取消竞得人资格决定书》。原告张绍文、金华诉称，请求人民法院判决撤销被告新化县自然资源局2019年8月20日作出的《取消竞买人资格决定书》，撤销被告娄底市自然资源和规划局作出的娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》。其事实和理由有，2018年6月4日，新化县国土资源局发布挂牌出让位于新化县宗土地的公告。7月4日，原告成功竞得该二宗土地，并签署《成交确认书》。7月11日，新化县商务粮食局告知原告“该地段加油站项目规划确认文件省商务厅已经审批并处于有效期限内，故对你所提交的申请不予受理”，并提供了他人新建加油站的申报表。原告多次提出异议、要求处理，新化县自然资源局避而不答，后于2019年8月20日作出的《取消竞得人资格决定书》是违法的。原告认为，一是新建加油站先已许可给他人，等同于一女二嫁，致使原告办证不能；涉案土地不能办理审批手续的责任不能归责于原告，应当由被告担责。二是设置限制条件违法违规：新化县2018年的其他三处加油站土地出让的公告都没有类似的限制性规定，本案挂牌出让却限定在二个月内办好新建加油站相关审批手续才签订建设用地出让合同，属于侵害原告权利的限制性规定，既无法又违法。三是新建加油站二个月的办证期限客观不能：办证流程涉及商务、规划、发改、消防、建设、应急、工商、环保、气象、交通、设计等十余个主管部门，其中娄底市应急管理局审查的危险化学品经营许可证新发的法定期限是30个工作日、危除化学品生储存建设项目安全条件的法定审查期限是30个工作日、消防部门的建设工程消防设计的审查期限是13个工作日，连同其他部门的审批与备案，远远超过被告限定的二个月的办理期限；规定二个月的期限，明显不当，客观不能，系滥用职权。综上所述，许可新建加油站被告和商务局互为关系，挂牌土地不是净地出让具有权利冲突，《出让公告》等的“相关审批、备案手续”所指不明，被告负有出让土地系净地的担保责任，被告违反公平公正非歧视性原则，强加原告责任，没有履行《出让公告》规定的解决纠纷义务，被告称原告明知办证不能参与竞拍负有责任的理由不能成立，被告设置限制性条件与取消原告的竞得人资格均系超越职权、明显不当，其行政行为证据不足、适用法律错误，依法应当予以撤销。被告娄底市自然资源和规划局对新化县自然资源局的违法决定视而不见，不予纠正，复议维持，亦应当予以撤销。为保护自身合法权益，故此起诉。原告张绍文、金华为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据（均为复制件）：1．娄新国土出让告字［2018］17号、18号《出让公告》，2页。拟证明被告2018年6月公告挂牌出让新化县天子山路南侧和北侧新建加油站的二处土地，限定竞买者二个月内办好新建加油站审批与备案手续，才签订国有建设用地使用权出让合同。2．天子山路南侧新建加油站《建设用地规划条件通知书》4页。拟证明该加油站用地于2018年5月10日核发《建设用地规划条件通知书》，开发期限2年。3．天子山路北侧新建加油站《建设用地规划条件通知书》4页。拟证明该加油站用地于2018年5月9日核发《建设用地规划条件通知书》，开发期限2年。4．《联合竞买协议》2页。拟证明二原告签订协议，联合竞买被告公告出让的天子山路北侧和南侧新建加油站的二处土地。5．竞买土地保证金缴纳凭证二份，1页。拟证明二原告于2018年6月26日按公告规定分别缴纳竞拍保证金230万元、260万元。6．《竞买资格确认书》二份，1页。拟证明二原告具有竞买涉案土地使用权的资格。7．《成交确认书》二份，2页。拟证明原告于2018年7月4日分别以400万元、520万元竞拍到涉案天子山路南侧土地、北侧土地的使用权。8．办理新建加油站审批手续期限的《一次性告知单》等三份，4页。拟证明办理新建加油站的审批、备案手续，流程涉及商务、规划、发改委、消防、建设、应急、工商、环保、气象、交通、设计等十余个主管部门，其中娄底市应急管理局审查的危险化学品经营许可证新发的法定期限是30个工作日、危除化学品生储存建设项目安全条件的法定审查期限是30个工作日、消防部门的建设工程消防设计的审查期限是13个工作日，连同其他部门的审批与备案，远远超过新化县国土资源局限定的二个月的办理期限；规定二个月的办证期限，明显不当。9．原告《关于新建新化县资江三大桥东加油站的申请》与《关于新建新化县资江三大桥西即沿河路加油站的申请》，以及新化县商务粮食局在该两申请上关于竞拍土地已经批给他人的书面答复，共2页。拟证明原告于2018年7月9日向新化县商务局提出申请，商务局批复“该地段加油站项目规划确认文件省商务厅已经审批并处于有效期内，故对你所提交的申请不予受理”。10．涉案竞拍土地已批给他人建设加油站的《湖南省新建加油站（点）申报表》４页。拟证明经新化县商务局2018年1月29日审查，湖南省商务厅已于2018年2月5日将原告竞拍所得的二处土地批准给曾永辉、陶胜君新建加油站。11．《律师函》2页。拟证明原告委托律师于2018年8月30日出具《律师函》，就原告竞拍土地已批给他人建设加油站的问题，向新化县国土资源局提出质询，但未获回复。12．娄新国土出让告字［2018］52号、53号、54号《出让公告》，3页。拟证明新化县国土资源局2018年12月三处加油站土地出让的公告都没有二个月内办好审批手续的规定，与本案公告不一；新化县国土资源局对本宗土地作出专门规定，区别对待原告，违反公平、公正原则。13．新化县自然资源局《取消竞得人资格决定书》2页。拟证明新化县自然资源局于2019年8月20日作出《取消竞得人资格决定》，以原告违反《出让公告》《成交确认书》关于二个月内办好新建加油站审批手续签订土地出让合同的规定为由，取消原告的涉案土地竞得人资格。14．娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》1页。拟证明原告不服《取消竞买人资格决定书》，申请行政复议，娄底市自然资源和规划局于2019年12月26日复议维持《取消竞得人资格决定书》。15．经原告申请调查令、法院准许，由原告代理律师姜毅等于2020年4月向娄底市公共资源交易中心调取的拍卖涉案土地相关资料：挂牌出让土地规划、申报、审批材料，所有竞买人报名竞买材料，娄新国土出告字（2018）52号、53号、54号出让土地竞买人《承诺书》。拟证明17、18号两宗土地的审批与竞买情况，与该二处加油站用地有关的曾永辉、陶胜君没有参与竞拍。16．经原告申请、法院调查，由新化县自然资源局于2020年6月15日复制并提供的涉案拍卖两宗土地的相关规划审批材料、国土资源储备中心的相关土地审批材料。拟证明规划部门在进行规划时，储备中心即已经获知商务部门将涉案土地的加油站项目规划确认文件许可在他人名下。被告新化县自然资源局辩称，一是原告的诉讼理由没有事实依据。受新化县国土资源局委托，娄底市公共资源交易中心于2018年6月4日公开发布娄新国土出告字［2018］17号、18号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》。在《出让公告》及其《出让须告》中均明确要求：竞得者在竞得该宗地二个月内办好新建加油站相关审批、备案手续，并持相关新建加油站审批手续签订国有建设用地使用权出让合同，否则将视为违约，报经政府批准后收回该宗土地使用权，退还所缴土地价款并不计利息，其余所缴费用（交易服务费）不予退还。原告竞价成功后，于2018年7月4日与娄底市公共资源交易中心签订的《成交确认书》也明确：竞得者应当根据《出让公告》的要求于成交之日起二个月内，持本确认书签订出让合同；不按期签订出让合同的，视为竞得人放弃竞买资格。《成交确认书》签订后，原告一直未按要求携带新建加油站相关审批手续来签订出让合同。新化县国土资源局于2018年12月7日下达《催告书》，于2019年1月16日作出《关于取消竞得人资格的告知书》，于2019年3月1日举行听证。原告在听证时既主张出让文件设置的条件违反规定，又要求签订出让合同。经县政府批准，新化县自然资源局于2019年8月20日作出《取消竞得人资格决定书》。二是原告的诉讼请求缺乏法律依据。原告从《出让公告》与《出让须告》中均已知晓相关权利和义务，如有异议在知晓之日即可提出，但事实是原告按公告与须知的要求参与竞拍，并签订成交确认书，以其行为对《出让公告》与《出让须告》进行了确认与认可。相关政策规定是“出让人在招标、拍卖、挂牌出让中不得设置影响公平、公正竞争的限制条件”，新化县国土资源局只设置了后置条件，即土地使用用途的限制，并不影响公平公正，对所有人都一视同仁，并不属于原告诉称的设置竞买人资格，并不具有排他性，亦不产生任何影响。新化县国土资源局与新化县粮食商务局是二个不同的部门，彼此没有隶属关系，目前没有实现二部门间的信息共享与互通，没有法律规定国土部门在办理土地使用权出让特别是加油站土地出让时需要事先征得商务部门的同意，也没有法律规定国土部门具有披露商务部门政府信息的义务。在竞买期间，新化县国土资源局工作人员在回答原告咨询时，明确告知其要去商务部门了解情况，原告明确表示自己是从事加油站行业的，对商务部门业务很了解。原告将未办理好加油站审批手续的责任强加给国土部门，没有任何事实与法律依据。综上所述，新化县国土资源局依照相关规定制定出让文件，依法向社会公开出让涉案土地，没有违反相关法律的规定；原告未能在约定期限内签订土地出让合同，属于违约方；新化县自然资源局依法依程序作出《取消竞得人资格决定书》，理应得到维持。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告新化县自然资源局为证明其行政行为的合法性，向本院提供了以下证据（均为复印件）：1．竞买申请书（娄新国土出告字［2018］17号）。2．竞买申请书（娄新国土出告字［2018］18号）。以上二份证据拟证明：申请人主动提出申请，并确认和认可《出让公告》与《出让须告》的内容，且愿意承担违约产生的损失和全部法律责任。3．新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（娄新国土出告字［2018］17号）。4．新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让须知（娄新国土出须字［2018］17号）。5．成交确认书。6．新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（娄新国土出告字［2018］18号）。7．新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让须知（娄新国土出须字［2018］18号）。8．成交确认书。以上六份证据拟证明：申请人按照出让公告、出让须告的要求签署了成交确认书，同时证明申请人对上述内容再次予以认可。9．催告书（新国土催告字［2018］1号）。10．催告书送达回证（金华）。11．催告书送达回证（张绍文）。12．关于申请延期签订土地出让合同的申请。以上四份证据拟证明：原告未按出让公告、出让须知、成交确认书的内容履行签约义务，已经构成根本违约，同时还证明本被告已经穷尽一切救济方式。13．关于取消竞得人资格的告知书（新国土资告字［2019］1号）及送达回证。14．国土资源听证笔录。15．取消竞得人资格决定书。16．取消竞得人资格决定书的送达回证。以上四份证据拟证明：基于原告严重违约，被告已经履行全部程序，《取消竞得人资格决定书》是依法依规依程序作出的。被告娄底市自然资源和规划局辩称，该局受理复议申请的主体适格，作出的行政复议决定合法合规。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十一条规定：中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。涉案的《出让公告》《出让须知》均明确申购一经确认资格，即视为对出让文件无异议并全部接受，竞得者在竞得该宗地二个月内办好新建加油站相关审批备案手续，签订建设用地出让合同，否则将视为违约，县国土资源局将上报县人民政府批准后收回该宗地使用权。原告在签订《成交确认书》后没有按照约定在二个月内签订出让合同，应视为放弃竞得资格。经催告、告知、听证等一系列程序后，新化县自然资源局2019年8月作出《取消竞得人资格决定书》，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，原告的诉讼理由和请求均没有事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告娄底市自然资源和规划局为证明其所作行政复议决定的合法性，向本院提供了以下证据（均为复制件）：1．行政复议申请书、身份证、取消竞得人资格决定书、新化县国土资源局关于金华张绍文两宗加油站用地有关情况汇报、刘学东律师函、国土资源听证笔录、刘学东律师听证代理意见、湖南日报社情民意文章、出让公告、成交确认书、新建加油站的申请、新建加油站申报流程、律师函、催告书、关于取消竞得人资格的告知书、听证通知书、取消竞得人资格决定书、湖南省新建加油站（点）申报表。拟证明金华、张绍文向娄底市自然资源和规划局提出复议申请，提交了相关证据，启动了行政复议。2．行政复议案件立案呈报表。拟证明娄底市自然资源和规划局于2019年10月16日收到复议申请书，经内部审查，于10月18日予以受理立案。3．行政复议答复通知书存根。拟证明娄底市自然资源和规划局于2019年10月18日向新化县自然资源局邮寄娄自然资复答字［2019］第9号《行政复议答复通知书》及复议申请书副本。4．行政复议答辩状、法定代表人身份证明、统一社会信用代码证书、身份证、证据目录及相应证据。拟证明新化县自然资源局提交了行政复议答辩状及相应证据，作出《取消竞得人资格决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。5．娄底市自然资源和规划局发文处理笺、娄自然资复告字［2019］第1号《行政复议决定延期告知书》。拟证明因情况复杂，延长行政复议期限。6．娄底市自然资源和规划局发文处理笺、娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》及其送达回证。拟证明娄底市自然资源和规划局按程序进行内部审查，经局领导审核，于2019年12月26日正式形成文稿，复议维持新化县自然资源局作出《取消竞得人资格决定书》的行政行为，并依法送达了文书。经庭审质证，对原告金华、张绍文提供的证据，新化县自然资源局的质证意见是：对证据1的“三性”没有异议，对证明目的有异议；对证据2至7、13、14没有异议；证据8系复印件、来源不明，对真实性、关联性、证明目的均有异议；对证据9、10、15的关联性有异议；对证据11的证明目的有异议；对证据12的关联性、证明目的均有异议；证据16中的城乡规划局与该局是不同的政府机构，该局当时对规划部门的相关情况不清楚。被告娄底市自然资源和规划局的质证意见是：对证据1至7、13、14没有异议，其余证据与本案二个涉诉行政行为均没有关联性。对被告新化县自然资源局提供的证据，原告金华、张绍文的质证意见是：对证据1、2的真实性没有异议，对证明目的的异议；对证据3至8的真实性没有异议，但被告当时没有告知，违反公开与公正原则；对证据9至16的真实性没有异议，但其所作决定违背事实和法律，所有的证据都不能达到其证明目的。被告娄底市自然资源和规划局没有异议。对被告娄底市自然资源和规划局提供的证据，原告金华、张绍文的质证意见是：对各证据的真实性没有异议，对关联性和证明目的均有异议；被告娄底市自然资源和规划局的证据系行政复议过程中的证据，不能证明被告新化县自然资源局所作决定是否合法。被告新化县自然资源局没有异议。本院对上述证据认证如下：原告金华、张绍文提供的证据13与14，被告新化县自然资源局提供的证据15，被告娄底市自然资源和规划局证据1所涉的《取消竞得人资格人决定书》、证据6所涉的《行政复议决定书》，系本案当事各方诉争与本院审查的对象；对各方当事人对真实性均没有异议的证据，本院对与本案相关联的部分予以采信，对与本案没有关联性的部分不予采信；对各方当事人对真实性存有异议的证据，本院结合本案其他证据采信与本案相关联的部分。根据各方当事人的诉辩主张、当庭陈述、举证及质证情况，结合本院的认证意见，本院确认如下基本法律事实：2018年5月9日，新化县城乡规划局核发新储地［2018］—26号《建设用地规划设计条件通知书》：建设地点为上梅街道办事处天子山路北侧，用地性质为加油站用地，开发期限为贰年。5月10日，新化县城乡规划局核发新储地［2018］—29号《建设用地规划设计条件通知书》：建设地点为经济开发区天子山路南侧，用地性质为加油站用地，开发期限为贰年。经新化县人民政府批准，受新化县国土资源局委托，娄底市公共资源交易中心于2018年6月4日公开发布娄新国土出告字［2018］17号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、娄新国土出须字［2018］17号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让须知》、娄新国土出告字［2018］18号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、娄新国土出须字［2018］18号《新化县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让须知》。17号《出让公告》与《出让须知》的主要内容有：土地位置为天子山路南侧，用途为商服（加油站），起始价230万元。18号《出让公告》与《出让须知》的主要内容有：土地位置为天子山路北侧，用途为商服（加油站），起始价260万元。前述《出让公告》与《出让须知》均明确“该宗地按现状进行出让。竞得者在竞得该宗地二个月内办好新建加油站相关审批、备案手续，并持相关新建加油站手续，与新化县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，否则将视为违约，县国土资源局将上报县人民政府批准后收回该宗地使用权，退还竞得者所缴纳的土地价款并不予计息，其余所缴纳的相关费用（交易服务费）不予退还”。前述《出让须知》还明确“申请人须全面审阅出让文件，对出让文件有疑问的，可以在提交竞买申请前以书面或口头方式向我中心咨询；申请人提交申请前应自行对拟出让地块进行现场踏勘，对出让地块现状有异议的应在申请前提出。申购一经受理确认资格后，即视为对挂牌出让文件及出让地块现状无异议并全部接受，申请人须对申购行为及有关承诺承担法律责任”。2018年6月26日，金华与张绍文签订《联合竞买协议》，共同在娄底市公共资源交易中心办理联合竞买申请手续，经金华的银行账户向该交易中心保证金专户分别缴纳保证金230万元、260万元。7月2日，娄底市公共资源交易中心向金华、张绍文出具《竞买资格确认书》二份。2018年7月4日，金华、张绍文分别以400万元、520万元竞得前述17号、18号《出让公告》所涉土地的使用权，并分别签订相应的《成交确认书》。该二份《成交确认书》均明确“竞得人交纳的保证金，按成交价款的20%自动转作受让地块的定金（余款转为地块预付款）。竞得人应当根据出让公告的要求于成交之日起二个月内，持本确认书与新化县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订出让合同的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任”。2018年7月9日，金华、张绍文向新化县商务粮食局递交《关于新建新化县资江三大桥东加油站的申请》与《关于新建新化县资江三大桥西（即沿河路）加油站的申请》。7月11日，新化县商务粮食局在该二份申请上均批复“该地段加油站项目规划确认文件省商务厅已经审批并处于有效期限内，故对你所提交的申请不予受理”。2018年8月30日，金华、张绍文委托律师向新化县国土资源局出具《律师函》。其主要内容有：一是金华、张绍文在2018年8月28日申请签订土地出让合同、办理相关手续和缴纳土地出让金时，新化县国土资源局以成交之日起二个月内没有办理好商务部门加油站审批手续为由，认为金华、张绍文已经违约，拒绝签订出让合同；二是该两宗土地地段加油站的规划确认文件，已由湖南省商务厅于2018年2月5日分别审批给他人；三是要求核实并回复以下四个问题：制订出让方案和6月4日发布《出让公告》时是否征求了商务部门意见或者核实了可否办理加油站审批手续，商务厅规划确认文件所涉的法人曾永辉、陶胜君是否是上述两宗土地的拍卖申请人，曾永辉、陶胜君是否参与该两宗土地的竞买，如果金华与张绍文不能办理审批手续将如何处理。2018年12月6日，金华、张绍文向新化县国土资源局递交《关于申请延期签订土地出让合同的申请》。其主要内容有：经向商务等部门申请政府信息公开及行政复议等程序，获悉涉案地段已由湖南省商务厅于2018年2月5日分别审批给他人，目前正在申请行政复议和提起行政诉讼，已经启动相关程序，尚未结案，故请求延期签订土地出让合同和办理相关手续。2018年12月7日，新化县国土资源局向金华、张绍文作出新国土催告字［2018］1号《催告书》。其主要内容有：至今未见你二人持新建加油站相关审批手续来我局签订出土地出让合同，限你们自接到本《催告书》之日起七日内持相关审批手续来我局签订土地出让合同，逾期将视你二人放弃竞得资格，并上报县人民政府批准后撤销你二人所签订的《成交确认书》。2019年1月16日，新化县国土资源局向金华、张绍文作出新国土资告字［2019］1号《关于取消竞得人资格的告知书》。其主要内容有：你们签订《成交确认书》后，经催告，至今仍未持相关审批手续来签订土地出让合同，告知将取消你们涉案两宗地的竞得人资格、解除所签订的成交确认书、退还保证金并不予计息等事项。金华、张绍文不服，于2019年1月18日申请听证。新化县国土资源局在2月15日书面通知金华、张绍文后，于2019年3月1日就其作出的《关于取消竞得人资格的告知书》是否侵害申请人权益举行听证会。金华、张绍文在该次听证会中主张：一是通过竞拍依法取得的土地使用权，受法律保护；二是金华、张绍文一直在积极办理审批、备案手续，未在二个月内办好审批手续，其责任不在原告，也不是撤销行政许可的法定事由；三是新化县国土资源局设置在二个月内办妥审批手续的限制性条件既不合理（该条件自始不能成就、涉嫌为利益关系人量身定制，且新化县当年的五十余宗土地包括其他三宗加油站土地的出让都没有这样的限制条件），又不合法（该限制条件违反现行政策与法律规定），不能作为土地拍卖出让行政许可的前置条件；四是新化县国土资源局设置限制性条件违法，在二个月内未办好审批手续不是撤销行政许可的法定事由，取消竞买结果更是错上加错，根据《成交确认书》保证金自动转为定金的约定，新化县国土资源局将承担双倍赔偿竞买人损失等法律责任；五是要求与新化县国土资源局签订出让合同。2019年8月20日，新化县自然资源局向金华、张绍文作出《取消竞得人资格决定书》。其主要内容有：你们未按《出让公告》及《成交确认书》的要求在规定时间内持新建加油站相关审批手续来我局签订《国有建设用地使用权出让合同》，原国土资源局2018年12月7日作出新国土催告字［2018］1号《催告书》，2019年1月16日作出新国土资告字［2019］1号《关于取消竞得人资格的告知书》，3月1日组织听证，根据出让文件和《成交确认书》等相关规定，经我局研究并报经县政府批准，决定：1．取消你们娄新国土出告字［2018］17号、18号两宗地的竞得人资格，解除你们所签订的《成交确认书》。2．退还你们所缴纳的竞买保证金并不予计息，其余所缴纳的相关费用（交易服务费）不予退还。金华、张绍文不服，于2019年10月16日向娄底市自然资源和规划局申请行政复议。娄底市自然资源和规划局于2019年10月18日受理立案，经延期，依法定程序进行行政复议后认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条明确“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同”，涉案《出让公告》与《出让须知》均要求在成交后二个月内持审批手续签订土地出让合同、不按期签订的视为放弃竞得资格，并特别提醒竞买人要认真咨询、了解标的现状，申购一经受理确认资格后即视为对出让文件无异议并全部接受，但申请人竞价成功并签订《成交确认书》后并没有按照约定时间签订土地出让合同，视为其放弃竞得资格，被申请人在履行催告、告知、听证等一系列程序后作出《取消竞得人资格决定书》，符合相关规定，故于2019年12月26日作出娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》，维持《取消竞得人资格决定书》。原告金华、张绍文对此仍然不服，即提起本案行政诉讼。本院另查明，1．2018年1月26日，分别以曾永辉、陶胜君（均为法定代表人）名义申报的《湖南省新建加油站（点）的申报表》记载：建站地址为资江三桥东端的新化县三桥东加油站（十二·五规划1221号），建站地址为资江三桥与新平沿河路交汇处的新化县沿河路加油站（十二·五规划1155号），湖南省商务厅均于2018年2月5日分别核发其规划确认文件。根据相关规定，新建加油站的规划确认文件的有效期为三年。2．新化县城乡规划局2018年5月作出涉案规划审批时，收集到了上述相关申报材料。3．新化县国土资源局2019年3月1日的《国土资源听证笔录》第25页记载：金华、张绍文一方称“我在2018年7月2日下午4点才在娄底市公共（资源交易中心）领到竞买资格确认书，当天晚上商务局长张贻华打了我电话，说这两个加油站已经审批给曾永林了，要我放弃参与竞拍”。4．经政府机构改革，于2019年4月成立的新化县自然资源局，承担原新化县国土资源局等部门的职责。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权范围的行政机关是被告”的规定，在政府机构改革后，新化县国土资源局在本案中的权利与义务，依法由新化县自然资源局概括承受。人民法院审理行政诉讼案件，依法对涉诉行政行为的合法性进行审查。在本案中，各方当事人诉争的焦点为：被告新化县自然资源局作出《取消竞得人资格决定书》的行政行为、被告娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定，是否合法。一、关于《出让公告》《出让须知》所涉时限等问题。竞买人金华、张绍文没有改变娄底市公共资源交易中心的要约邀请即《出让公告》及《出让须知》的内容，依法应当视为对交易中心要约邀请的完全接受。金华、张绍文在缴纳保证金、取得《竞买资格确认书》后，依法应当受到《出让公告》及《出让须知》的约束。金华、张绍文在竞价成功后签署《成交确认书》，再次确认应在二个月内持相关审批备案手续签订土地出让合同。关于签订土地出让合同与取得加油站规划确认文件等相关审批备案手续的时间先后顺序，相关法律、法规没有明确规定。在本案中，新化县国土资源局要求竞得人先办好新建加油站的相关审批备案手续，再签订土地出让合同，不违反法律、法规的规定，并无不当。关于土地挂牌出让成交至持相关审批备案手续签订土地出让合同的时间期限问题，相关法律、法规没有明确规定，土地行政主管部门对此拥有一定的自由裁量权。在本案中，《出让公告》与《出让须知》均明确“竞得者在竞得该宗地二个月内办好新建加油站相关审批、备案手续，并……”，虽然在时间上确实是十分紧迫，但并非绝对的客观不能，且面对的是所有的潜在竞买人，不属于影响公平竞争的限制性规定，并无明显不当。事实上，拍卖成交至今已将近二年，原告至今仍然没有办妥相关审批备案手续的根本原因，并不是该二个月的期限过于短促。因此，原告金华、张绍文诉称在二个月内办好相关审批备案手续签订出让合同的限制性条件，系客观不能、违反法律法规等主张，没有事实及法律依据，本院对此不予采纳。二被告有关该限制性规定不违反法律法规的答辩意见于法有据，本院予以采纳。二、关于商务主管部门规划确认等问题。土地行政主管部门与商务主管部门，是人民政府的不同工作部门，依法分别履行各自的职责。经挂牌取得土地使用权的，应当与土地行政主管部门签订国有建设用地使用权出让合同。从事成品油零售经营的，应当取得省级人民政府商务主管部门核发的加油站（点）规划确认文件。在本案中，湖南省商务厅于2018年2月将涉案地段加油站（点）的规划确认文件登记在他人名下，新化县国土资源局没有在挂牌前必须查明并披露该政府信息的法定职责，且没有证据证实新化县国土资源局当时对此知情，被告新化县自然资源局就此没有过错。新化县国土资源局2019年3月1日的《国土资源听证笔录》第25页记载：金华称“2018年7月2日…….当天晚上……打了我电话，说这两个加油站已经审批给曾永林……”。该笔录，系新化县国土资源局就《关于取消竞得人资格的告知书》是否侵害原告权益而举行听证会的笔录，二原告在诉讼过程中没有对此提供证据予以反证，应当认定二原告在2018年7月2日晚就已知晓涉案土地的加油站规划确认文件很可能登记在他人名下，即应当尽到必要的谨慎义务，对该情况进行进一步的查询与核实。原告没有提供此后进行过查询与核实的证据，依然于2018年7月4日参加拍卖会，且竞拍成功，签署《成交确认书》，依法应当对其行为及后果承担相应的法律责任。三、关于未签订土地出让合同的法律责任等问题。金华、张绍文于2018年7月4日签署《成交确认书》，7月9日即向新化县商务主管部门申请办理相关审批手续，系积极作为，尽到了必要的勤勉义务。但原告没有在二个月的期限内、且至今仍然没有办妥新建加油站的审批备案手续，实系涉案地段加油站（点）的规划确认文件已经登记在他人名下、致使商务主管部门不受理其申请所致。《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。在本案中，涉案《出让公告》与《出让须知》均明确“竞得者在竞得该宗地二个月内办好……否则将视为违约，县国土资源局将上报县人民政府批准后收回该宗土地使用权……”。《出让须知》亦同时明确“申购一经受理确认资格后，即视为对挂牌出让文件及出让地块现状无异议并全部接受，申请人须对申购行为及有关承诺承担法律责任”。《成交确认书》还明确“竞得人应当根据出让公告的要求于成交之日起二个月内……不按期签订出让合同的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任”。在涉案土地于2018年7月4日拍卖成交并签订《成交确认书》后，金华、张绍文未按照法律规定依约履行签订土地出让合同的义务，新化县国土资源局于2018年12月7日发出《催告书》，于2019年1月16日发出《关于取消竞得人资格的告知书》，于2019年3月1日举行听证，新化县国土资源局事实上已经采取了必要的补救措施，给予了原告超过一年的宽限期。在金华、张绍文迟延履行持新建加油站相关审批备案手续签订土地出让合同这一重要义务的情况下，经催告后在合理期限内仍未履行该义务，金华、张绍文已经构成严重违约，致使国有建设用地使用权出让的合同目的长时间不能实现。依照前述的《中华人民共和国合同法》的相关规定以及涉案《出让公告》《出让须知》《成交确认书》的相关约定，新化县自然资源局可以在报经县人民政府批准后，视为金华、张绍文放弃竞得人资格，解除与金华、张绍文签署的《成交确认书》，收回涉案土地使用权，并由金华、张绍文承担相应法律责任。新化县自然资源局于2019年8月20日作出《取消竞得人资格决定书》，认定事实清楚，证据确凿充分，行政程序合法，所作决定并无不当，依法应当予以支持。至于《取消竞得人资格决定书》所述系根据出让文件和《成交确认书》等相关规定作出决定，虽然其所述理由并不详细，但并不由此影响金华、张绍文的权利，也不影响所作决定的法律效力。娄底市自然资源和规划局所作的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，处理得当，其所作出的娄自然资复决字［2019］第9号《行政复议决定书》，依法应当予以支持。综上所述，原告金华、张绍文的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告金华、张绍文的全部诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告金华、张绍文负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。审 判 长  何雪竹人民陪审员  颜赛华人民陪审员  吴少雄二〇二〇年六月二十四日法官助理龙益书记员周丁丁附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《中华人民共和国合同法》第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。