广东省汕头市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤05行终23号上诉人（原审被告）汕头市*******，住所地汕头市龙湖区碧霞庄****301、401、501。法定代表人邓宏光，主任。委托代理人林少强，该中心工作人员。委托代理人徐英鹏，广东粤威律师事务所律师。被上诉人（原审原告）林基松，男，汉族，1964年5月15日出生，住汕头市龙湖区***********阳光海岸花园一区*栋302房。公民身份号码440************23X。委托代理人洪一涛、马朝辉，广东盈信律师事务所律师。上诉人汕头市*******因被上诉人林基松诉其暂扣不动产产权证书行政纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院作出的（2019）粤0511行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月29日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人林少强、徐英鹏，被上诉人的委托代理人洪一涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1994年8月28日，汕头市**建设开发总公司（下称金园建设公司）将汕头市*******（后改为金华街**1座）首层1-6号铺面出售给汕头经济特区建通实业总公司（下称建通实业公司），建通实业公司于1996年2月14日将该6套房产（未办理权属证书）用于抵押，并办理了抵押登记，至今尚未注销。1996年3月22日，金园建设公司又与林基松签订《汕头市商品房预售契约》，向林基松出售汕头市************面，林基松于同年3月25日支付了购房款后实际使用该房产。2010年**月15日，林基松向原汕头市房产管理局申请办理涉案房产登记，2011年3月16日，汕头市金平土地房产交易管理所在汕头报刊刊登《房地产登记通告》，通告林基松申报向金园建设公司购买金华街**1座***号房。2011年7月，原汕头市房产管理局根据林基松的申请，为其办理了涉案房产登记手续，并核发了涉案粤房地权证汕字第10000771**《房地产权证》，2011年11月23日，林基松领取了该《房地产权证》。2013年3月1日，林基松委托房产中介郑宏帆（系林基松外甥），将涉案房产出售给马昭伟，并签订了汕头市*******合同。三方于2013年3月21日前往汕头市金平区房产交易所，提交了涉案《房地产权证》及其他材料办理二手房交易，被告知该房产上存在抵押，无法交易。林基松又持相关资料到汕头市*******查询房产登记情况。林基松在提交资料申请交易、申请查询房产登记情况的过程中，《房地产权证》被汕头市*******或汕头市金平区房产交易所留存并存放到汕头市房地产档案馆涉案该房产原登记时的产权档案中。2019年8月29日，林基松向汕头市*******申请补发涉案《房地产权证书》，汕头市*******向林基松开具了《协查房地产权介绍信》，让林基松前往汕头市房地产档案馆查询，查询后发现涉案房地产权证书存放在汕头市房地产档案馆涉案该房产原登记时的产权档案中。2019年9月30日，汕头市*******向林基松发出《告知书》，告知林基松因房产涉及开发商一房多卖的违法行为未理楚，该《房地产权证》需存放在汕头市*******处，暂不能发放。林基松遂向一审法院起诉，请求判令汕头市*******立即向其返还涉案《房地产权证》，并承担本诉讼费用。原审法院认为：本案的焦点为林基松诉称汕头市*******扣留其《房地产权证》的事实是否存在；汕头市*******依法可否将该《房地产权证》存放在其单位，暂不发放。首先，根据《不动产登记暂行条例》第二十一条规定，“……不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”在本案中，林基松通过支付对价购买了涉案房产，并按照程序向房产登记部门申请登记，经过在报刊登载通告等程序后，原汕头市房产管理局于2011年7月为林基松办理了房产登记手续，并核发了涉案《房地产权证》，林基松也于2011年11月23日领取了该《房地产权证》。根据《房地产权证》登记内容，该涉案房产的房地产权属人为林基松，涉案《房地产权证》应由林基松持有。林基松持有的该《房地产权证》为何会存放到汕头市房地产档案馆档案中，现有证据显示林基松已于2011年11月23日领取了该《房地产权证》，故可排除原汕头市房产管理局核准登记后发放该《房地产权证》前，基于房屋产权存在争议等因素，不将《房地产权证》发放给林基松，而将其存放到房产档案中的可能。林基松陈述是其取得《房地产权证》后将房屋出售，在提交资料申请交易、申请查询房产登记情况的过程中，被汕头市*******扣留，并提供了相关的证据材料证明；汕头市*******辨称该房产证不是被其扣押，并举证了该房产涉及一房多卖和存在抵押登记，但对该《房地产权证》为何会存放到汕头市房地产档案馆档案中，没有进行查证并提供证据，根据林基松和汕头市*******双方的陈述、举证及行政诉讼证据规则，可认定林基松在提交资料申请交易、申请查询房产登记情况的过程中，《房地产权证》被汕头市*******或汕头市金平区房产交易所留存并存放到汕头市房地产档案馆中。汕头市*******在向林基松发出的《告知书》中，也陈述该《房地产权证》需存放在汕头市*******处，暂不能发放。其次，汕头市*******以房产涉及开发商一房多卖的违法行为未理楚，告知林基松该《房地产权证》需存放在汕头市*******处，暂不能发放的行为是否合法。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定：“因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。”汕头市*******作为不动产登记机构，收回不动产权属证书的前提应为不动产权利灭失等情形出现。《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案汕头市*******在业务工作中发现涉案房产存在一房多卖的违法行为，可及时将违法犯罪线索移交相关部门查办；发现涉案房产存在抵押登记的情况下又申请、取得房屋产权登记，且该《房地产权证》并未按原汕头市国土房产局《他项权利证明》的要求，交给抵押权人收存，可通过自查或移送相关部门调查，查明出现问题的原因，经查如属于不动产登记、交易机构工作人员违反规定，对不符合登记条件的登记申请予以核准登记的，应依法查处；如属于申请人采用提供虚假材料等欺骗手段申请、取得登记，并非善意取得涉案房产所有权的，依法追究相应的责任，并可根据利害关系人申请，或依职权启动注销登记。在查明事实真相、认定林基松并非善意取得涉案房产所有权前，本案林基松经登记所有的房产，即使存在权属争议，也并不当然产生林基松不动产权灭失的法律后果；未经注销登记，仍受法律保护。汕头市*******认为其未扣留林基松的《房地产权证》，但其告知书中已明确答复林基松“该《不动产权证书》（即涉案《房地产权证》）需存放在我中心，暂不能发放。”可见，该《房地产权证》目前的状态可视为已被汕头市*******收回，存放在汕头市*******处。汕头市*******认为其没有扣留林基松《房地产权证》的理由不成立，本院不予支持；留存林基松的《房地产权证》没有法律依据，应予归还。综上，林基松请求汕头市*******返还汕头市************《房地产权证》的理由成立，予以支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：汕头市*******应在本判决生效之日将粤房地权证汕字第1000077126号《广东省房地产权证》返还林基松。本案受理费50元，由汕头市*******负担。上诉人汕头市*******不服原审判决，上诉称：原审判决认定事实不清、适用法律错误，应依法予以改判。事实和理由如下：一、原审判决没有将涉案房产存在权属争议的事实作为权属证书是否应该发放的前提，属于认定事实不清。上诉人经查阅档案资料，包括涉案106号房在内的6套房产原于1994年8月28日被开发单位金园建设公司出售给建通实业公司，建通实业公司于1996年2月将该6套房产（未办理权属证书）用于抵押，并办理了抵押登记，106号房至今尚未注销。金园建设公司此后于1996年3月22日又将涉案房产出售给被上诉人，原汕头市房产管理局在处理商品房确权发证遗留问题时，未发现上述房产已出售以及办理了抵押登记的情况，于2011年7月根据被上诉人的申请为被上诉人办理了涉案房产的登记手续，并核发了粤房地权权证汕字第10000771**房地产权证》，被上诉人于2011年11月23日领取了该《房地产权证》。由此可见，涉案房产涉及开发单位一房多卖的违法行为，前述已办理的抵押登记与涉案房产的权属登记存在矛盾，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”的规定，“不动产发证登记”是包括申请、受理、审核、登簿、发放等一系列程序在内的综合行为，而不是单纯的登记或发放，回到本案，因涉案房产的权属登记属于“应当不予登记”的法定情形，只是由于开发单位一房多卖的原因造成了最终发证行为，但既然涉案房产的权属证书已客观上存放于上诉人处，则上诉人认为应该将涉案房产权属恢复到“应当不予登记”的审核环节，不宜再次将涉案的《房地产权证》发放给被上诉人并无不妥。而原审判决没有将涉案房产存在权属争议的事实作为权属证书是否应该发放的前提，属于认定事实不清。二、原审判决依据《物权法》认为涉案房产“未经注销登记，仍受法律保护”，以此认定上诉人应归还涉案房产权属证书，属于适用法律错误。上诉人认为，如果按照原审判决所适用的法律规则，则与涉案房产同样情形的涉及一房多卖的权利人也有同样请求发证的权利，在存在权属争议的客观情况下适用一审判决所适用的法律依据，明显不当。特别需要强调的是，在涉案房产权属没有厘清的情况下，原审判决判令上诉人向被上诉人发放权属证书，将会导致涉案房产再次交易或被重复抵押的情况出现，从而造成第三人利益受损的风险及更多纠纷的产生，增加市场交易秩序的不稳定因素。因此，鉴于涉案房产权属证书现存放于上诉人处的客观情形，结合涉案房产权属争议尚未明晰的客观事实，上诉人告知被上诉人涉案房产权属证书需存放在上诉人处暂不能发放的行为，是对上述不可控因素的重视及作为行政机关的责任和担当。综上，恳请二审法院查明事实，正确适用法律，依法判决：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人林基松提交书面答辩意见，当庭答辩称：本案涉案房屋已经依法完成了登记，依照法律规定，应当向产权人核发不动产权属证书，本案不存在房屋应不应该登记的问题，而是上诉人是否有权扣押被上诉人产权证的问题。上诉人扣押被上诉人涉案房地产权证于法无据，原审法院判决上诉人应当返还被上诉人涉案房地产权证，适用法律正确，依法应予维持。原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2019年9月30日上诉人向被上诉人出具汕不动产〔2019〕228号《告知书》，告知被上诉人：你向我中心申请的位于金华街5号1幢106号房的《不动产权证书》遗失补证手续。经查，上述房产原已核发的《不动产权证书》存放在产权档案中，没有遗失；另经查阅档案资料，该房产原于1994年8月28日被开发商金园建设公司出售给建通实业公司，未办理《不动产权证书》。1996年2月由该购房人办理抵押登记，尚未注销。1996年3月22日金园建设公司又将该套房出售给你。因涉及开发商一房多卖的违法行为未理楚，你可另寻法律途径维护你的合法权益。故该《不动产权证书》需存放在我中心，暂不能发放。本院认为，本案系因被上诉人不服上诉人出具上述汕不动产〔2019〕228号《告知书》引起的行政纠纷，本案审查的主要问题是上诉人出具汕不动产〔2019〕228号《告知书》并暂扣涉案《房地产权证》的行政行为是否合法。首先，《中华人民共和国物权法》第十四条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十七条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《不动产登记暂行条例》第二十一条规定，“登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”根据上述规定，只要房屋登记机构将房屋权利及其他应当记载的事项记载于不动产登记簿，房屋登记便发生效力，不动产登记机构应当依法向不动产权利人核发不动产权属证书。本案中，被上诉人通过支付对价购买了涉案房产，并按照程序向房产登记部门申请登记，原汕头市房产管理局经过审核、公告后，于2011年7月为被上诉人办理了不动产登记手续，并向被上诉人核发了涉案《房地产权证》，涉案房屋登记便已经发生效力。涉案《房地产权证》是被上诉人享有涉案不动产物权的证明，依法应由被上诉人持有。其次，《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十六条规定，“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”本案中，上诉人以涉案房产涉及开发商一房多卖的违法行为为由暂扣涉案《房地产权证》，性质上属于行政强制措施。但上诉人一直未能提供其可以实施暂扣涉案《房地产权证》行政强制措施的法律、法规依据，故上诉人暂扣涉案《房地产权证》的行政行为缺乏法律依据，原审判决上诉人应当将涉案《房地产权证》返还被上诉人并无不当，本院予以维持。关于上诉人上诉提出，涉案房地产因涉及开发商一房多卖，存在权属争议，应该将涉案房产权属恢复到“应当不予登记”的审核环节，不宜再次将涉案的《房地产权证》发放给被上诉人的意见，经查，如上所述，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，自不动产登记机构记载于不动产登记簿时发生法律效力。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定：“因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；……”上诉人在未经法定程序在不动产登记簿上注销产权登记，仅以扣押被涉案《房地产权证》的措施，并不能将涉案房产权属恢复到“不予登记”的状态，故该上诉意见缺乏法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人上诉提出涉案房产权属没有厘清，若上诉人向被上诉人发放权属证书，会导致涉案房产再次交易或被重复抵押的情况出现，增加市场交易秩序的不稳定因素的意见，经查，《不动产登记暂行条例》第八条第三款规定，“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；（四）其他相关事项。”上诉人经审查发现涉案房地产被他人设定抵押权，可能涉及开发商一房多卖的，可以通过在不动产登记簿上设定不动产权利限制、提示的事项等方式限制涉案房地产交易或再次设定抵押，而事实上，上诉人也已经通过此种方式限制了被上诉人将涉案房地产转让给他人的交易行为。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”故上诉人该上诉意见，亦缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。原审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汕头市********担。本判决为终审判决。审判长  陈舜川审判员  林艺枝审判员  陈勇蓬二〇二〇年六月二十二日书记员  颜东彤