河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终235号上诉人（一审原告）：郑州大河经济发展公司清算小组，住所地：河南省荥阳市向阳街**。负责人：王玉林，该清算组组长。委托代理人：谷介岭，该公司原法定代表人。委托代理人：朱安新，河南德高律师事务所律师，上诉人（一审被告）：荥阳市人民政府，住所地：河南省荥阳市索河路**。法定代表人：王效光，该市市长。委托代理人：王炜，该市政府工作人员。委托代理人：宋崇建，河南陆达律师事务所律师。上诉人郑州大河经济发展公司清算小组（以下简称大河公司清算组）因诉被上诉人荥阳市人民政府行政赔偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）豫01行赔初82号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。大河公司清算组一审诉讼请求：判令荥阳市人民政府按照土地及地上附属物的现有市场价值赔偿其公司经济损失3350万元。一审法院审理查明：1993年4月15日，郑州市宏利釉面砖厂（以下简称釉面砖厂）与赵家庄村委草签了征地协议。协议约定釉面砖厂征用赵家村委土地40.374亩，征地款28万元。后因资金及市场原因，釉面砖厂与郑州大河经济发展公司（以下简称大河公司）达成协议，将该土地转让给大河公司，大河公司支付征地款130万元，土地使用证由釉面砖厂负责办成大河公司名称。1993年6月17日大河公司通过银行向赵家庄大队汇征地款275000元。1993年8月28日大河公司与荥阳市廿里铺乡赵家庄村第三组、廿里铺乡赵家庄行政村、荥阳县土地管理局、廿里铺乡土地管理所就上述土地重新签订《征地协议》，协议载明：征地位置位于郑上路K609-285处北侧，东为生产道路，南为郑上公路，北为住宅区，西为瑞星制药厂，占地总面积40.374亩。征地总款为282490.84元。1993年12月30日荥阳市土地管理局向大河公司作出《关于申请建设用地的批复》，同意该单位在郑上路赵家段北侧（K609-285）征用廿里铺乡赵家庄村第三组集体所有土地40.374亩。请抓紧办理补偿、拆迁、安置等手续，领取土地使用证（耕地20亩整）。1994年1月31日荥阳市土地管理局向大河公司核发《用地许可证》，许可使用面积40.374亩，有效期限1994年元月31日至1995年元月31日止。在有效期届满后，1996年6月24日荥阳市土地局批准延期至1996年12月31日。1995年6月8日，赵家庄村委又与河南轻工技术学校签订征地协议，将80亩土地（含大河公司土地40.374亩）一并转交给河南轻工技术学校，其中约定河南轻工技术学校在征地手续未办妥之前，可以于1995年6月15日在该土地上进行建设。1995年10月大河公司发现土地被非法侵占，即向土地部门反映，但一直未能解决，故大河公司以河南轻工技术学校、荥阳市豫龙镇赵家庄村民委员会（原荥阳县二十里铺乡赵家庄行政村村民委员会）为被告，向荥阳市人民法院提起民事诉讼，要求河南轻工技术学校退回土地，拆除建筑并赔偿由此造成的损失。该院一审判决河南轻工技术学校应于判决生效后三十日内返还大河公司土地40.374亩，并查处在此土地上的非法建筑。河南轻工技术学校不服该一审判决，向该院提起上诉，因其未在规定期限内交纳上诉费，该院按自动撤回上诉处理。后因河南轻工技术学校未履行生效判决，大河公司向荥阳市人民法院申请强制执行。荥阳市人民法院立案受理。1998年6月荥阳市人民法院以找不到被执行人为由作出荥执字第828号民事裁定，中止案件执行。2014年8月19日大河公司向荥阳市人民法院申请恢复执行。荥阳市人民法院2014年8月25日受理其申请，重新立案执行。2005年1月18日荥阳市人民政府荥政会纪[2005]2号会议纪要：同意荥阳市土地局依法收回豫龙镇赵家庄村310国道北侧两宗国有土地，共计80.145亩，有偿出让给浙江精工阀门厂使用。其中，郑州大河宏利釉面砖厂40.37亩（已办理国有土地使用证），河南龙马电器有限公司40.108亩（未办证）。浙江精工阀门厂的项目由郑氏联谊中心牵头实施，精工阀门厂将土地款、群众占地补偿和地面建筑物及办理土地手续费用440万汇入郑氏联谊中心账户，分别支付各有关单位的相应费用。2005年2月2日浙江精工阀门厂与荥阳市豫龙镇人民政府、荥阳市国土资源局、荥阳市人民政府世界郑氏联谊中心签订《国有土地征用协议》。2005年4月8日，荥阳市土地管理局向大河公司作出《关于收回郑州大河经济发展公司的决定》，称该公司所使用位于荥阳市豫龙镇赵家庄村的国有划拨土地使用权，批准面积40.374亩，因该公司至今未动工建设造成土地长期闲置，经荥阳市人民政府批准，决定收回该宗土地使用权。2005年4月12日，由荥阳市国土局在大河报上公告。2005年7月5日上述土地出让给郑州华泰特阀有限公司作为工业用地使用。2005年12月22日大河公司收到荥阳市世界郑氏联谊中心支付的土地补偿款300000元。2006年12月7日7日大河公司收到荥阳市世界郑氏联谊中心支付的土地补偿款50000元。2006年12月29日大河公司收到荥阳市世界郑氏联谊中心支付的土地补偿款50000元。2015年大河公司对荥阳市人民政府收回其土地使用权不服，向该院提起行政诉讼。因荥阳市人民政府无正当理由未到庭参加诉讼，该院于2016年4月7日作出（2015）郑行初字第631号行政判决：一、确认荥阳市人民政府收回大河公司国有土地使用权的行政行为违法；二、驳回大河公司的其他诉讼请求。双方均不服一审判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月28日作出（2016）豫行终1036号行政判决，驳回上诉，维持原判。后大河公司向该院提起行政赔偿诉讼。2019年5月27日，该院作出（2018）豫01行赔初44号行政赔偿裁定，以大河公司提起本案行政赔偿诉讼缺乏事实依据为由，驳回大河公司起诉。大河公司向本院提起上诉，本院于2019年8月8日作出终审裁定，撤销该院（2018）豫01行赔初44号行政赔偿裁定，指令继续审理。另查明：1.大河公司在从釉面砖厂接收涉案土地时，为切实掌握受让资产的真实情况，委托荥阳县审计会计事务所对该土地及地上资产进行了评估。1994年5月12日，荥阳县审计会计事务所出具《关于对郑州大河经济发展公司资产评估报告》，评估资产净值为1397778元，其中包括砖混楼房360平方米（尚未完工），门面房60平方米，围墙、房屋框架（尚未完工），重估价值为183093元；土地40.374亩，重估价值为1211220元。在该评估报告关于评估方法说明和计算过程中，对评估对象概况的描述称：评估资产全产原归釉面砖厂所拥有。由于资金和市场的原因，该厂自愿放弃办厂计划，经与大河公司蹉合，征得荥阳县土地管理局同意后，于1994年元月正式将资产产权转让给大河公司。2.经该院2020年1月17日现场勘验查明，涉案土地现使用权人郑州华泰特阀有限公司指认其取得涉案土地时即有两栋四层楼房，但没有门窗，仅是框架，其在装修后作为办公室使用至今。对此事实，大河公司清算组予以认可。大河公司清算组指认其中一栋四层建筑系在釉面砖厂转让的未完工工程上增建而成，另一栋四层建筑为河南轻工技术学校所建。现场未看到大河公司清算组所主张的二期工程。庭审中大河公司清算组和荥阳市人民政府均称郑州华泰特阀有限公司在取得涉案土地后已经将地上原有的附属物全部拆除，重新建设厂房。一审法院认为：一、关于第一个争议焦点大河公司清算组的起诉是否超过法定起诉期限问题，本院（2019）豫行赔终389号生效裁定已经明确，本案“应当作出是否赔偿的实体判决”，并因此撤销该院（2018）豫01行赔初44号行政赔偿裁定，指令该院继续审理，受上述生效裁定的羁束，荥阳市人民政府主张本案大河公司清算组起诉超期的问题不再评述。荥阳市人民政府主张大河公司清算组起诉超期的理由不能成立。二、关于第二个争议焦点，大河公司清算组的赔偿请求能否成立问题。大河公司清算组的请求主要包括三部分：1.土地使用权40.374亩，单价67.2万元每亩，总价2713.13万元；2.地上附属物的损失：一期资产评估报告评估资产总价139.78万元；二期土建工程共1136平方米，总价42.35万元。3.其原欠债务违约金每日万分之五，截止2017年12月31日共计455.07万元。（一）大河公司清算组主张的土地损失及地上附属物损失，包括：资产评估报告中评估的资产139.78万元；二期土建工程1136平方米，总价42.35万元；土地市场价值2713.13万元。大河公司清算组提交的1994年5月荥阳县审计会计事务所对案涉土地及地上资产所作的评估报告，其评估的资产净值为1397778元，其中包括砖混楼房360平方米（尚未完工），门面房60平方米，围墙、房屋框架（尚未完工），重估价值为183093元（该部分附属物为大河公司清算组主张的一期工程）；土地40.374亩，重估价值为1211220元。根据荥阳市人民法院（1995）荥经初字第601号生效判决的认定，大河公司从釉面砖厂接收案涉土地及大河公司清算组所称的一期工程时，大河公司向釉面砖厂支付征地款130万元。该款项与大河公司清算组提交的资产评估报告所评估价值1397778元比较接近，故应当认定该130万元的资产中包含了案涉土地和大河公司清算组所称的一期工程的价值，此外，大河公司清算组还支付赵家庄大队征用土地款275000元，因此对大河公司清算组主张的土地和一期附属物的损失，应以其实际支付的数额为准，即1575000（1300000+275000）元。对大河公司清算组主张超出上述数额的部分，没有事实和法律依据，不予支持。关于大河公司清算组主张应按照现在土地出让市场价格赔偿其土地市场价值2713.13万元的问题。由于土地具有不可再生性，因此国家对土地资源的合理开发和利用具有严格的管控。为避免土地被闲置，保证土地资源得到有效的开发和利用，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置和荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续两年未使用的，政府可以无偿收回。具体到本案中，大河公司征收涉案土地，获取临时用地许可手续后，因为建设项目取消等原因，没有进行有效的开发利用，且根据当时的法律规定，建设单位在办理征用手续后，由土地管理部门划拨方式建设用地，大河公司当时并未以出让方式获取土地，因此大河公司清算组要求按照现在土地出让的市场价格予以赔偿，以获得土地增值的收益，没有事实依据和法律依据，不予支持。关于荥阳市人民政府主张大河公司未取得案涉土地的国有土地使用证，不具有使用权的问题。按照当时《中华人民共和国土地管理法实施条例》（自1991年2月1日起施行）的规定，建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。而大河公司在取得用地许可后，已经着手进行建设，但由于案外人的侵权以及其他原因，对地上建设项目未经验收，并取得国有土地使用证。且荥阳市人民政府收回大河公司土地使用权行为本身已经认可原权利人是大河公司，因此对荥阳市人民政府主张案涉土地大河公司未取得国有土地使用权的观点，不予支持。关于大河公司清算组主张的二期土建工程损失问题。大河公司清算组主张二期工程1136平方米，总价为42.35万元。支持大河公司清算组该主张的是大河公司与荥阳市王村城郊建筑公司第六施工队2001年3月12日签订的《建筑施工合同》，其后所附的《土建施工清单》显示土建施工总价款为423460元,且大河公司清算组提供的证人宋某证实上述二期工程是其代表荥阳王村城郊建筑公司第六施工队承建完成，郑州大河经济发展公司向其实际支付工程款42万多。大河公司清算组上述证据能够证明其二期工程建设投入42.35万元，因此大河公司清算组主张对二期建设的附属物赔偿42.35万元，予以支持。荥阳市人民政府以现在涉案土地上不能显示有二期工程为由，主张不存在大河公司清算组所称的二期工程。由于大河公司清算组和荥阳市人民政府双方在庭审中均认可现土地使用权人在取得涉案土地后已经将原有地上附属物拆除，故在现场勘验时未发现大河公司清算组主张的二期工程，不能作为该工程不存在的理由，荥阳市人民政府亦未提供其他证据能够推翻大河公司清算组的证据，故对荥阳市人民政府该主张，不予支持。关于荥阳市人民政府主张地上附属物为河南轻工技术学校所建问题，在该院组织现场勘验时，大河公司清算组当场指认河南轻工技术学校所建的违章建筑与大河公司清算组所主张的附属物并不在一处，而对于河南轻工技术学校所建的四层建筑，本就不在大河公司清算组主张的附属物赔偿范围内，对此荥阳市人民政府并无相反证据予以反驳，因此荥阳市人民政府以大河公司清算组主张的地上附属物系河南轻工技术学校所建违章建筑为由主张不予赔偿，不予支持。荥阳市人民政府还主张上述地上附属物在建设时并未取得准建手续，属于违章建筑，不属于合法财产，不应当赔偿。对此该院认为，大河公司清算组主张的一期附属物的建设行为发生于1994年之前，二期附属物的建设行为在2001年，根据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》（自1990年４月１日起施行）第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。本案荥阳县土地管理局1994年1月31日向郑州大河经济发展公司颁发临时用地许可证，未要求郑州大河经济发展公司提供建设用地规划许可证，在本案诉讼过程中，荥阳市人民政府也未提交证据证明涉案土地当时位于城市规划区内的相关证据，故荥阳市人民政府主张大河公司的地上附属物为违章建筑的理由不能成立，该院不予支持。（二）大河公司清算组主张赔偿其原欠债务违约金每日万分之五，截止2017年12月31日共计455.07万元。对此项损失，大河公司清算组未提供证据，不能证明大河公司清算组存在上述债务的事实，也不能证明该债务与荥阳市人民政府的收回土地之间存在何种因果关系，故其该项损失没有事实和法律依据，不予支持。综上，大河公司清算组就涉案土地实际支付1998500元，扣除荥阳市人民政府在收回土地时已经补偿的40万元，共计1598500元，属于大河公司清算组的直接损失，荥阳市人民政府应当给予赔偿。大河公司清算组其他诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。考虑到荥阳市人民政府自2005年4月收回大河公司的土地至今已近15年，大河公司一直未得到赔偿，故荥阳市人民政府应当在返还本金的基础上，还应支付自涉案土地被收回以来上述款项的利息损失。关于利息损失的标准，该院结合本案实际酌定。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条、第三十六条第八项之规定，判决如下：一、荥阳市人民政府于判决生效之日起三十日内向大河公司清算组支付赔偿金1598500元及利息（利息计算方法：从2005年4月12日起至款项实际支付之日止，以1598500元为基数，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算）;二、驳回郑州大河经济发展公司清算小组其他诉讼请求。大河公司清算组上诉称，一审判决第一项狭义界定直接损失，将涉案土地实际支出成本核算为直接损失并作为赔偿金基数不合法不合理，酌定按照一年期同类存款基准利率计算利息损失的标准有失公允。二、一审判决第二项认为其他诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回是错误的，予以撤销。故一审判决认定事实与适用法律错误，请求二审改判：荥阳市人民政府以确认案件二审判决生效时间节点的案涉土地的市场价格核定其公司的损失金额，并按照银行一年期同类贷款基准利率计算利息。荥阳市人民政府上诉并答辩称，一、涉案的土地收回发生在2005年的4月份，事发14年之后大和公司清算组提起诉讼，已经超过法定起诉期限。二、一审判决适用法律错误，涉案的临时建设用地使用权已经过期，大河公司对该宗土地已经不享有合法的权益。三、大河公司清算组主张的土地损失及一期工程附属物和其向赵家庄大队支付征地款27.5万元，不具有赔偿请求权。四、大河公司清算组未能提供证据证明二期工程真实存在，要求赔偿该损失，没有事实依据。故大河公司清算组的一审诉讼请求不能成立，请求二审改判驳回大河公司清算组的诉讼请求。大河公司清算组辩称，关于起诉期限的问题，确认案件已经予以审查，应以生效判决为准。关于一审法院是否适用法律错误，案涉土地确系大河公司征用，相关会议纪要也认可大河公司对案涉土地享有权利。关于地上附属物损失，因该地上附属物确系大河公司所有，荥阳市人民政府违法收回土地造成的损失，依法应当予以赔偿。荥阳市人民政府的上诉理由不能成立，请求二审予以驳回。本院审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，荥阳市人民政府收回案涉土地的行为已被生效判决确认违法，由此给大河公司合法权益造成的损害，荥阳市人民政府依法应予赔偿。关于本案是否超过起诉期限的问题，因本院（2016）豫行终1036号行政判决已经认定大河公司提起诉讼要求确认荥阳市人民政府收回案涉土地未超诉讼时效，故荥阳市人民政府认为大河公司申请赔偿超出起诉期限的主张，理由不能成立，本院不予支持。关于损失赔偿数额的认定，一审法院根据本案具体情况，考虑大河公司取得案涉土地时的实际成本，大河公司建造地上附属物的实际支出，扣除大河公司已经获取的补偿利益等因素，确定荥阳市人民政府违法行政行为给大河公司合法权益造成的损失基础，并判决荥阳市人民政府按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算利息损失，能够弥补大河公司实际损失，本院予以认可。关于大河公司清算组要求赔偿案涉土地市场价值和贷款利息的主张，因大河公司对案涉土地管理使用时间较短、投入有限，之后对案涉土地又长期脱管未能实际控制，故大河公司的该项上诉理由不能成立，不予支持。荥阳市人民政府关于大河公司未能提供证据证明其存在合法权益不应承担赔偿责任的主张，因荥阳市人民政府收回案涉土地的行为已被生效行政判决确认违法，大河公司为取得案涉土地的支出和大河公司在案涉土地上建造附属物的投入，当然属于大河公司合法权益受到的损害，一审法院判决由荥阳市人民政府对此承担赔偿责任，处理并无不当。荥阳市人民政府的其他上诉理由亦不能成立，本院不予支持。综上，大河公司清算组和荥阳市人民政府的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律和实体处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  李红芬审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年六月二十四日书记员  郭 凛