河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行终89号 上诉人（原审原告）尚锁柱，男，1968年4月25日出生，汉族，现住河北省保定市莲池区。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（原保定市莲池区城市管理行政执法二局），住所地河北省保定市莲池区玉兰大街**。 法定代表人苏秀军，该队大队长。 委托代理人宋乐，该队工作人员。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区人民政府，住，住所地河北省保定市莲池区七一中路**/div> 法定代表人刘晓鹏，该区区长。 委托代理人史建忠。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 上诉人尚锁柱因被上诉人保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（以下简称：市莲池区行政执法二大队）行政处罚、被上诉人保定市莲池区人民政府行政复议一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，原保定市莲池区城市管理行政执法二局于2019年4月17日作出保莲城执罚决字［2019］第10号行政处罚决定书，载明，当事人：尚锁柱,本机关于2019年1月24日对你违法建设一案进行立案调查。经查实，你于2013年在建设的房屋，未经规划审批程序批准擅自进行建设，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，违法建设共计壹处，砖混结构，建筑面积约1000余平方米，你至今未取得建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，决定拆除你的违法建筑物。限你在2019年4月21日前，将你建设的违法建筑物拆除完毕。逾期，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由你承担。本决定书自送达你时发生法律效力。如你不服本处罚决定，可在收到本决定书之日起60日内申请行政复议，或者在收到本决定书之日起6个月内向人民法院提起诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止本决定的执行。原告尚锁柱不服，向被告保定市莲池区人民政府申请行政复议，被告保定市莲池区人民政府于2019年5月15日作出保莲政复决［2019］第11号行政复议决定书，载明，本机关认为：申请人尚锁柱在乌马庄××××宅基地，根据保定市自然资源和规划局的《征求为中城市规划建设用地范围内村庄意见》的复函、《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条规定，申请人尚锁柱擅自建设房屋的违法事实清楚，被申请人做出的保莲城执罚决字［2019］第10号行政处罚决定书证据充分，程序合法，予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，本机关决定如下：保定市莲池区城市管理行政执法二局做出的保莲城执罚决字［2019］第10号行政处罚决定书的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持该行政行为。决定作出后将决定书进行了送达。原保定市莲池区城市管理行政执法二局现更名为保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队。 原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”之规定，原保定市莲池区城市管理行政执法二局对违反规划建设管理的行为有实施行政管理的职责，对违反规划管理的违法建设有权作出责令限期拆除、强制拆除等行政行为，具备作出行政处罚决定权限；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”之规定，被告保定市莲池区人民政府作出维持保定市莲池区城市管理行政执法二局作出的行政处罚决定书的决定，是本案适格被告。原保定市莲池区城市管理行政执法二局作出决定具备立案、调查询问、现场勘验、告知陈述申辩权、告知处罚的理由依据、集体讨论、审批、作出决定、送达等程序，办案程序符合法律规定。原保定市莲池区城市管理行政执法二局经调查认定原告位于建设的房屋，仅取得宅基地使用证，至今未办理案涉地上建筑物的规划、建设审批手续，属未经规划审批程序批准擅自进行建设，认定事实清楚。原保定市莲池区城市管理行政执法二局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，作出要求原告限期拆除其违法建筑物，逾期将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由原告承担的决定，并无不当，其适用法律正确。被告保定市莲池区人民政府履行了受理、通知答复、收取答复及对证据材料进行了书面审查、作出复议决定、向原告及原保定市莲池区城市管理行政执法二局送达行政复议决定书等程序，所作被诉决定程序合法，适用法律依据正确。综上，二被告行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告尚锁柱的诉讼请求。 上诉人尚锁柱不服上诉称，一、被上诉人市莲池区行政执法二大队既无诉讼主体资格也无行政执法主体资格，其作出的行政行为无效。1、被上诉人市莲池区行政执法二大队无诉讼主体资格。根据被上诉人在一审庭审中的陈述及其提供的《保定市南市区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》内容可知，被上诉人属于区政府直属事业单位，非行政机关，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，被上诉人无诉讼主体资格。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款、第三款规定，被上诉人未提交证据证明其是依据法律、法规、规章授权还是行政机关委托。故被上诉人不具备诉讼主体资格。2、被上诉人市莲池区行政执法二大队无执法主体资格。根据《保定市南市区城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的内容、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第十八条规定，被上诉人属于行政事业单位，非行政机关，没有法律、法规、规章授权行使执法权。同时，被上诉人未提交相关证据证明经过行政机关委托实施行政处罚。3、被上诉人市莲池区行政执法二大队作出的行政行为无效，法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定。二、被上诉人市莲池区行政执法二大队作出的行政行为适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三章相关规定，被上诉人没有提供任何证据证明其具有法定处罚权。该章没有规定集体土地需要取得规划许可证。被上诉人作出行政行为时依据的《中华人民共和国城乡规划法》实施时间为2008年，即使被上诉人主张涉案宅基地于2011年被纳入城市规划区的主张成立，上诉人房屋的建设属于乡镇规划，无需办理建设工程规划许可证。被上诉人在上诉人对其行政行为提起复议、诉讼阶段强拆其房屋，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定。三、被上诉人市莲池区行政执法二大队作出的处罚行为，认定事实错误，程序违法。被上诉人提供的证据涉嫌伪造，其作出的处罚决定中认定的面积、建筑时间等与事实不符。四、被上诉人市莲池区行政执法二大队以拆违促拆迁，滥用职权。五、希望二审法院能守住法律的底线，让上诉人在本案中感受公平正义。综上，请求撤销一审判决并支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队未提交书面答辩意见。 被上诉人保定市莲池区人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于本案被上诉人市莲池区行政执法二大队所作行政处罚决定是否合法的问题。 《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、河北省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的实施意见》（冀政〔2004〕19号）、省政府授权河北省人民政府法制办公室《关于在保定市市区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》（冀法函〔2007〕100号）的相关规定，保定市城市管理行政执法局集中行使有关城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证以及其他影响城市规划行为的行政处罚权。故本案中市莲池区行政执法二大队具有查处违法建筑的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，涉案行政行为的作出主体系市莲池区行政执法二大队，故其具有诉讼主体资格。 根据本案在案证据，上诉人尚锁柱2013年未经规划审批程序批准，擅自在建设房屋。被上诉人市莲池区行政执法二大队根据上述查明事实，将其所建房屋认定为违法建筑，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款等规定，作出诉争行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。在作出涉案行政处罚决定前，被上诉人市莲池区行政执法二大队依法履行了立案、调查询问、现场检查、集体讨论、审批等程序，并在该处罚决定作出后送达当事人，程序合法。 关于上诉人所在是否于2011年划入城市规划区的问题。保定市人民政府门户网站公开的保定市人民政府关于发布《保定市城市总体规划（2011-2020年）》的公告、保定市自然资源和规划局门户网站公开的保定市城市总体规划（2011-2020年）中心城区用地布局规划图明确显示保定市2011年至2020年的城市规划情况及具体的中心城区用地规划范围，上诉人所在位于该规划范围内，证明上诉人所在已于2011年划入城市规划区。上诉人在二审过程中提交的关于征求拟修改保定市城市控制性详细规划ＮＳ-06控制单元（局部地块）地块内）地块内利害关系人意见的通知市规划区范围内的用地性质进行局部优化，不能证明上诉人涉案房屋未违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。本院对于上诉人的该项主张不予认可。 被上诉人保定市莲池区人民政府在收到上诉人的复议申请后，依法受理、审查，作出行政复议决定书并进行送达。 综上，二被上诉人的行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审法院判决驳回尚锁柱的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人尚锁柱的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人尚锁柱负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二〇年六月三十日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东