广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终337号上诉人（原审原告）佛山市禅城区石湾镇街道里水村里水股份经济合作社（原广东省佛山市禅城区石湾镇街道里水村里水股份合作经济社），住所地佛山市禅城区石湾镇街道里水大道**。法定代表人潘国锋，社长。委托代理人林汉明，广东南岭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区石湾镇街道办事处，，住所地佛山市禅城区魁奇二路**法定代表人吉江鸿，主任。委托代理人陈开国，该办事处工作人员。委托代理人刘嘉惠，广东昊法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区人民政府，，住所地佛山市禅城区岭南大道**法定代表人孔海文，区长。委托代理人曹青恒，该府工作人员。委托代理人何婉怡，该府工作人员。原审第三人李某某，女，2001年2月22日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人陈玉金，广东瀚法律师事务所律师。上诉人广东省佛山市禅城区石湾镇街道里水村里水股份经济合作社（以下简称里水股份社）因与被上诉人佛山市禅城区石湾镇街道办事处（以下简称石湾街道办）乡政府行政处理以及与被上诉人佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1092号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，李某某的母亲潘某某生前是里水股份社及广东省佛山市禅城区石湾镇街道里水股份合作经济联合社（以下简称里水经联社）的成员，享有1股股权。潘某某于1994年11月2日登记结婚，于2001年2月22日在政策外生育李某某，同年2月已交清社会抚养费。2001年7月31日，李某某随母入户佛山市禅城区*****************，户口至今未迁移。2003年12月2日，潘某某为李某某向当时的里水经联社交纳了购股款12000元，李某某已取得里水经联社的成员资格。因里水股份社不确认李某某的成员资格，李某某于2017年7月14日向石湾街道办申请行政处理，要求石湾街道办责令里水股份社确认其享有里水股份社的股东资格及股东权利、福利待遇、分红收益。石湾街道办受理李某某申请后，向李某某的父亲李某豪进行调查，同时向里水股份社发送《举证通知书》，要求里水股份社就李某某的申请进行举证。里水股份社为此作出《回复》，认为根据《佛山市禅城区澜石镇里水股份经济合作社》（以下简称《2003年章程》）第八条第2点规定，李某某无配股资格，其母亲也无要求为李某某配股，故李某某不是该社股东，另外，该社在2003年12月31日股份已固化，之后一律无配股，再无新增股东。经调查，石湾街道办于2019年5月31日作出《行政处理决定书》：一、确认李某某具有里水股份社的配股股东资格，股数为壹股；二、里水股份社自收到本决定书之日起十五日内，按《2003年章程》第九条规定的出资购股金额（12000元）为申请人李某某办理完成出资购股手续；购股完成当日起，享受其所属集体经济组织的股份分红及与其他配股股东享受同等的福利待遇的全部权利。并于同年6月12日分别送达里水股份社及李某某。里水股份社不服，于2019年8月5日向禅城区府申请行政复议。禅城区府受理后，向石湾街道办送达《提出行政复议答复通知书》。石湾街道办在期限内提交了书面答复及相关证据材料。禅城区府经审查于2019年9月30日作出维持石湾街道办《行政处理决定书》的复议决定，同时认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第一款“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定，《2003年章程》作为集体经济组织章程，其内容不得与法律、法规和规章、国家政策的规定相抵触，再根据《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定，石湾街道办作出行政处理决定时并未否定《2003年章程》的整体合法有效，但其中的第八条第2点因将外嫁女股东子女区别对待，违反男女平等原则，不应作为否定李某某具有里水股份社配股资格的依据，对里水股份社提出的石湾街道办适用的相关法律依据无溯及力的主张不予支持。《行政复议决定书》于2019年10月1日分别邮寄送达给石湾街道办及里水股份社。里水股份社于2019年10月2日收到上述复议决定书。另查，《佛山市澜石镇里水管理区经济联社经济社股份合作章程》（以下简称《1994年章程》）（1994年6月30日制订）第三条规定：“区、村两级的集体资产按原来所属不变，分别折为股份，经联社的股份归全区股东所有，经济社的股份归所在村（即原生产队）的股东所有。股权界定分配后不再调整，为股民永久占有。”第七条规定：“有下列情况之一者，股东资格及分红按下列三种类型处理：1.一九八六年十一月一日后出嫁及其生育子女，户口仍在本村的，经济社的股权界定按原习惯；2.空挂户口的，不能享有股东资格；3.一九八零年一月一日后违反计划生育超生部分的子女，十六岁前由其父母抚养，十六岁后恢复股东权及分红。”2003年11月14日，里水股份社制订《2003年章程》。该章程第三条规定：“里水股份经济合作社的股份归全社股东所有，股权界定后不再调整，为股民永久占有。把股份固化下来，做到生不增，死不减，迁入不增，迁出不减。”第四条规定：“股权固化的时间为2003年12月31日。”第八条规定：“关于配股……2.凡一九九四年五月三十一日后出嫁的妇女，户口仍在本社的，其子女不能购股。”第九条规定：“有下列情况之一者，股东资格及分红按下列类型处理：……2.九四年五月三十一日后至二零零三年十二月三十一日止违反计划生育超生的子女，一次性出资12000元预购股权，年满16周岁方能享受股份分红和福利待遇，否则，作自动放弃购股资格。……”一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，石湾街道办作为经批准设立的禅城区府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，其对李某某的请求事项予以处理，依法有据。石湾街道办在收到李某某的申请后，分别向里水股份社及李某某进行调查，经调查后作出《行政处理决定书》并送达给各方当事人，履行了作出行政行为的正当程序，法院予以确认。禅城区府作为设立石湾街道办的人民政府，对里水股份社不服石湾街道办的行政处理决定而提起的行政复议，有权按照《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定予以受理并作出行政复议决定，禅城区府受理了里水股份社的行政复议申请后，经调查核实，作出《行政复议决定书》，并依法送达，程序合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，李某某的母亲潘某某属于里水股份社的集体经济组织成员，李某某作为里水股份社成员的子女，出生后于2001年随母入户里水股份社所在地，根据上述地方政府规章规定，李某某在履行里水股份社章程规定的义务后可享有里水股份社的成员资格。又因《1994年章程》对李某某一类不符合计划生育政策出生的子女是否具有里水股份社股东资格及需履行何种义务未作具体规定，而根据《2003年章程》第九条第2点规定，在1994年5月31日至2003年12月31日期间违反计划生育政策超生的子女，可一次性出资12000元预购股权，年满16周岁后开始享受股份分红和福利待遇。李某某属于2001年出生的人员，向石湾街道办申请行政处理时已年满16周岁，因此，李某某在履行出资12000元的购股义务后，可取得里水股份社的成员资格，并按其持有的股权份额享受相应的成员待遇。对里水股份社提出该社股份在2003年已固化，根据公平合理及男女平等原则，李某某无配股资格的意见，里水股份社通过制定章程的方式不允许外嫁女违计生育的子女享有该社成员资格，导致李某某的成员身份在股份固化前未能被确认，其过错在里水股份社，不能归责于李某某。如上所述，李某某在股权固化前有取得里水股份社成员资格的法定权利，里水股份社股份已固化不能作为剥夺李某某成员资格的依据。里水股份社的主张明显不成立，法院不予支持。里水股份社认为李某某的母亲属于1994年5月31日后出嫁的妇女，根据《2003年章程》第八条第2点、第九条第2点规定，李某某无配股资格，《2003年章程》在当时合法有效，石湾街道办和禅城区府适用的2006年《广东省农村集体经济组织管理规定》、2007年《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》、《中华人民共和国村民委员会组织法》全部是2006年后才颁布施行，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，上述法律、地方、地方性法规不适用于本案。对此，男女平等是《中华人民共和国宪法》规定的基本原则，里水股份社在《2003年章程》第八条第2点规定“凡一九九四年五月三十一日后出嫁的妇女，户口仍在本社的，其子女不能购股”，但对户口在该村的男性村民子女未作同等的限制，明显违反男女平等原则，故里水股份社认为《2003年章程》相关条款在当时合法的主张明显于法无据。即使《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施的时间后于李某某入户的时间，但为更好地保护妇女的合法权益，禅城区府在《行政复议决定书》中予以适用，符合《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定。另外，关于《广东省农村集体经济组织管理规定》在本案中是否适用的问题，虽然该地方政府规章施行的时间为2006年10月1日，但因李某某申请行政处理的时间为2017年，故石湾街道办、禅城区府适用上述地方政府规章作为行政处理的依据，并无不当。至于《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第二款“符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益”的规定，适用该条款的对象应为符合生育规定的成员子女，李某某的出生不符合计划生育政策，故禅城区府作出行政复议决定时适用该地方政府法规确实存在不当，法院予以指正。里水股份社又主张石湾街道办作出行政决定是越权行为。虽然里水股份社作为农村集体经济组织有独立进行经济活动的自主权，但该权利的行使须以符合法律、法规、规章的规定为前提。石湾街道办在查明里水股份社非法剥夺外嫁女子女合法权利的情况下，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，通过行政处理的方式对里水股份社的违法行为予以纠正，并不违法。里水股份社的主张于法无据，法院不予支持。综上，石湾街道办根据在卷证据，适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，作出《行政处理决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。禅城区府作出维持上述行政处理的复议决定处理正确。里水股份社要求撤销《行政处理决定书》及《行政复议决定书》的诉请理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回里水股份社的诉讼请求。案件受理费50元，由里水股份社负担。上诉人里水股份社诉称：一、石湾街道办作出行政处理决定是越权行为，职权违法。1.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条、第八条、第九条之规定，政府农业行政主管部门只有对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务的职权，无确认农村集体经济组织成员资格及收益分配等职权。另外，农村集体经济组织成员资格及其相关权利义务等由农村集体经济组织成员大会表决通过。故李某某是否属于农村集体经济组织成员，是否具有配股资格，配股股数，购股金额，是否享有分红等均属于里水股份社的自治范围，石湾街道办无权取代里水股份社予以确认。2.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并无授权地方各级人民政府有权对农村集体经济成员资格和股权分配等事项进行确认。二、一审法院认为石湾街道办有权对里水股份社的违法行为予以纠正，属适用法律错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条之规定，各级人民政府、村民委员会对农村集体经济组织的经济活动虽有监督权，但该法规并未赋予各级人民政府、村民委员会有纠正权。三、李某某无里水股份社的配股资格。1.根据2003年章程的第三章第八条第二款规定：“凡1994年5月31日后出嫁的妇女，户口仍在本社的，其子女不能购股”。李某某的母亲于1994年11月2日结婚，李某某不符合配股条件。2.根据2003年章程约定，政策外所生子女的母亲必须是1994年5月31日前结婚，且必须在2003年12月31日股权固化前一次性缴交12000元，由于李某某的母亲未在规定时间内登记结婚，又没有在2003年12月31日股权固化前一次性缴交12000元，李某某无权配股。3.《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》全部是2006年之后才颁布实施的，上述法律法规均无溯及力，不应作为行政处理决定的依据。四、被诉行政处理决定超出了李某某的请求处理范围，程序违法。李某某提出的请求是“责令里水股份社确认其享有里水股份社的配股股东资格及其他配股股东享受同等福利待遇的全部权利”，该请求不涉及配股股权数、配股金额以及缴款方式等请求，石湾街道办作出的行政处理决定不但有配股股数、配股金额还有如何缴款等实质性内容，超出了李某某请求处理的范围。综上，被诉行政处理决定、禅城区政府的行政复议决定均没有法律依据，请求：一、撤销（2019）粤0606行初1092号行政判决；二、撤销石湾街道办作出的禅石街行决[2019]第9号行政处理决定；三、撤销禅城区府作出的禅城府行复[2019]第451号行政复议决定；四、案件一、二审诉讼费用由石湾街道办、禅城区府承担。被上诉人石湾街道办辩称：一、石湾街道办具有作出行政处理决定的职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（六）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，石湾街道办作为禅城区政府的派出机关，依法有权对李某某的股东资格和福利待遇作出处理决定的职权。二、石湾街道办作出的行政处理决定事实清楚，法律适用正确，请求二审法院予以维持。被上诉人禅城区府辩称：一、一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、法律适用正确。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，禅城区府对石湾街道办作出的行政处理决定具有履行行政复议的法定职责。且禅城区府在办理复议案件的过程中，受理、送达、审查、决定等各个环节均严格依照法定程序，职权和程序均合法。故一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请二审法院依法予以维持。原审第三人李某某述称：1.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十八条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的相关规定，李某某的合法权益受到里水股份社的侵害，李某某有权请求石湾街道办作出行政处理决定。2.里水股份社《2003年章程》第八条第二款明显带有性别歧视，违反男女平等原则，应为无效，不应作为判断李某某是否具备配股资格的依据。3.虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》等颁布时间晚，但上述文件是为了保障当地群众的合法权益，故本案以此为据作出行政处理决定符合法律规定。4.李某某在行政申请书的事实部分已经明确提出要求石湾街道办责令里水股份社确认李某某的股东资格，否则李某某按《2003年章程》自缴纳12000元购股金之日起享有股东资格和相应的福利待遇。所以石湾街道办并没有超出李某某的请求作出案涉行政处理决定。综上，石湾街道办及禅城区府作出案涉行政处理决定和复议决定，事实清楚，法律适用正确，请求二审法院予以维持，驳回里水股份社的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审另查明，上诉人里水股份社于2019年12月14日换发《农村集体经济组织登记证》，里水股份社的名称已由广东省佛山市禅城区石湾镇街道里水村里水股份合作经济社改为佛山市禅城区石湾镇街道里水村里水股份经济合作社，法定代表人为潘国锋。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人禅城区府作出案涉《行政复议决定书》的职权依据及程序的合法性并无异议，本院予以确认。同时，诉讼各方当事人对李某某的母亲潘某某为里水股份社及里水经联社的成员，李某某属计划外生育第二孩，且潘某某已为李某某向里水经联社交纳购股款12000元的事实无异议，本院亦予以确认。各方争议的焦点是石湾街道办作出的行政处理决定是否合法，即李某某作为外嫁女的超计划生育子女能否享有里水股份社的配股资格。关于程序。李某某向石湾街道办申请确认其具有里水股份社的股东资格，享有里水股份社股东所有的股东权利、福利待遇和分红收益。石湾街道办应李某某的申请，在听取里水股份社的意见和查明相关事实的情况下，作出被诉行政处理决定，并告知复议和诉讼权利，程序合法。里水股份社主张石湾街道办作出的行政处理决定超出了李某某提出的请求范围。经查，石湾街道办作出的行政处理决定中关于配股股数、配股金额还有如何缴款等内容，实际是对李某某请求享有里水股份社其他配股股东同等待遇的具体体现，且便于里水股份社以及其他有权机关后续处理案涉行政处理决定。故该上诉意见，系里水股份社的错误理解，本院不予支持。关于职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条之规定，乡、镇人民政府具有依法维护农村集体经济组织和成员的合法权益以及对集体经济组织处理其成员身份和资格问题的合法性进行监督的法定职权。粤委办［2006］142号《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》亦规定，因土地承包或集体收益分配引发的争议，当事人对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼。据此，石湾街道办具有对李某某的申请事项作出行政处理的职权。里水股份社关于石湾街道办没有确认农村集体经济组织成员资格及收益分配等职权的上诉意见，理据不足，本院不予支持。关于法律适用。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省计划生育条例》（1999年修正）第四十六条第二项规定：“（二）农业人口超计划生育一个子女的，夫妻双方分别按当地乡（镇）上年人均收入百分之三十以上百分之五十以下，一次性征收七年的计划外生育费”《1994年章程》第七条第三点规定：“一九八零年一月一日后违反计划生育超生部分的子女，十六岁前由其父母抚养，十六岁后恢复股东权及分红。”《2003年章程》第九条第2点规定：“九四年五月三十一日后至二零零三年十二月三十一日止违反计划生育超生的子女，一次性出资12000元预购股权，年满16周岁方能享受股份分红和福利待遇……”本案中，李某某的母亲为里水股份社的股东，李某某出生后入户在里水村委会里水村。虽然李某某的出生不符计划生育政策，但当时有效的法规和章程也只是要求超生子女的父母承担一定的经济责任以及满足出资购股和禁止超生子女获得一定期限的福利待遇作为获得成员资格以及配置股权的前提条件，并未剥夺16周岁以上的超生子女获得成员资格以及配置股权的权利。而李某某的母亲潘某某在其出生之后交清了社会抚养费，虽然潘某某的丈夫李某豪在其《调查笔录》中承认其没有向里水股份社交纳李某某的购股款12000元，但其亦陈述由于里水股份社拒绝确认李某某的成员资格才导致无法向里水股份社交纳上述购股金。同时，里水股份社《2003年章程》第八条第二款规定外嫁女子女不能购股。即李某某未履行出资购股义务的过错在里水股份社，不能归责于李某某。根据上述事实并结合法规规定，李某某应当具备里水股份社集体经济组织成员资格以及获配股权的权利。故石湾街道办作出确认李某某的股东资格，并责令里水股份社按12000元的购股标准为李某某办理出资购股手续，并从购股完成当日享有股东福利待遇的行政处理决定，于法有据，处理得当，本院予以确认。里水股份社上诉主张根据《2003年章程》关于“凡1994年5月31日后出嫁的妇女，户口仍在本社的，其子女不能购股”的规定，李某某无权配股。但上述规定不仅直接剥夺了外嫁女子女的配股资格，也违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》有关男女平等的原则，故上述规定应属无效，里水股份社的上述主张缺乏理据，本院不予支持。上诉人里水股份社还称禅城区府作出复议决定所依据的法律法规全部是2006年之后才颁布实施的，上述法律法规均无溯及力，不应作为案涉行政复议决定的依据。本院认为，里水股份社不予确认李某某股东资格的违法行为持续至今，禅城区府适用李某某申请行政处理时有效的法律法规作出案涉行政复议决定并无不当。里水股份社的该上诉意见，理据不足，本院不予支持。综上，里水股份社的上诉理由不成立，本院应予驳回。一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅城区石湾镇街道里水村里水股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年六月二十三日法官助理  谢 童书 记 员  孔艳玲