河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫11行初13号原告：黑小莉，女，汉族，1972年10月6日出生，住河南省商丘市。委托诉讼代理人：李新奇，上海力帆律师事务所律师。被告：平顶山市城乡一体化示范区管理委员会，住所地：河南省平顶山市新城区宏图路中段管委会院内。法定代表人：刘明毓，该管委会主任。出庭负责人：可建宏，该管委会副主任。委托诉讼代理人：杨洪涛，该管委会征迁安置办公室主任。委托诉讼代理人：侯智红，河南金豫律师事务所律师。原告黑小莉诉被告平顶山市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平顶山示范区管委会）履行征收补偿行政承诺纠纷一案，由河南省高级人民法院于2019年2月18日作出（2019）豫行指2号行政裁定，指定本院管辖。本院经审理于2019年6月12日作出（2019）豫11行初75号行政判决书。原告黑小莉不服，上诉至河南省高级人民法院。河南省高级人民法院于2019年12月25日作出（2019）豫行终2266号行政裁定书，发回本院重新审理。本院依法另行组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告黑小莉的委托诉讼代理人李新奇，被告平顶山示范区管委会的出庭负责人可建宏及委托诉讼代理人杨洪涛、侯智红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黑小莉起诉称，原告父亲系平顶山市新城区薛庄乡西留村村民，在该村自建房屋并取得房产证，父亲去世后，原告经公证取得该房屋的相关权利。但被被告示范区管委会组织人员强行拆除，后被告指派工作人员代表与原告方协商，并于2018年3月3日出具《承诺书》，该《承诺书》记载“管委会对西留村西部七处房屋，经商议，每处总补偿款叁佰玖拾万园，下周一先支付壹佰万园，余额待相关手续完善后于下周五支付，承诺代理人王书军”，被告支付了一百万元后不再支付，2018年4月25日，被告又向原告作出《征迁补偿通知》，明确说明“按照商定承诺的金额兑现”，时至今日，依然没有将补偿款兑现，为了维护原告的合法权益，故特提起诉讼，请求判令被告履行2018年3月3日出具的《承诺书》，支付原告下余补偿款290万元及利息损失，并由被告承担本案诉讼费用。被告平顶山示范区管委会答辩称，河南省人民政府于2014年1月26日发布《关于平顶山市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》、2015年12月25日发布《关于平顶山市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》，同意将包括平顶山市新华区西留村在内的农用地实施转用并征收，平顶山市政府为实施上述批复，下达了征收土地实施方案及征地补偿方案的通告，原告居住的房屋在征收范围内。鉴于原告没有在法定的期限内申报权利，在工作人员多次做工作无效的情况下，对原告房屋进行了拆除，考虑到原告的实际投入，2018年3月6日，平顶山市城乡一体化示范区滨湖街道办事处筹备组向原告预先支付征迁补偿款100万元。2018年4月25日，被告职能部门征地拆迁安置办公室向被答辩人发出通知，提出征迁补偿按照“房屋主体、室内外装修、货币安置、拆迁物品损失”由征迁办分批予以补偿，但是被告和原告始终未就具体补偿数额达成协议，也从未对原告作出过承诺，也没有委托任何工作人员向原告出具承诺书。原告提供的承诺书内容模糊、缺乏事实依据和法律依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。另，庭审答辩时被告补充如下答辩理由：1、王书军的承诺内容并非被告及其本人的真实意思表示；2、王书军没有得到被告的授权；3、原告房屋属于违法建筑，对其进行高额补偿是不正确的。原告为证明其主张，除了同原先一审提供的证据（包含1.原告身份证、户口本，证明原告的身份；2.承诺书，证明原、被告经过协商，确定被告赔偿原告390万元；3.征迁补偿通知，证明被告没有及时履行承诺在一周内支付全部款项；4.转账业务回单，证明被告按照承诺书仅支付了前期约定的100万元，下欠290万元；5.报纸）外，本次审理中另向本院提交下列证据：1.房屋面积测绘报告，证明被拆除房屋的面积、建筑结构，以便查明房屋价值；2.价目表、购房合同，证明同地段同等类型房屋市场价，该地段恒大房屋销售14000-15521元每平方；3.村镇房屋所有权证，证明原告房屋系合法建造，政府发有证件；4.许昌中院和河南高院关于撤证案的判决书，证明原告房屋系合法建造；5.最高人民法院相关案例，在城市规划区集体土地建造的房屋拆迁安置标准参照国有土地上房屋补偿标准进行，且不得低于同地段房屋市场价格；本案补偿原告390万元，并不违反任何法律法规，且补偿协议应当履行；6.平顶山市城乡一体化示范区规划图，西留村在平顶山市城乡一体化示范区区域范围内，对原告被拆迁房屋的安置补偿，应参照国有土地上的房屋进行补偿；7.录音光盘一份，当时和一体化示范区管委会有关领导和工作人员的通话情况。被告平顶山示范区管委会质证称：对于原先的证据质证意见同以前的质证意见（对原告黑小莉提供的身份证、判决书、转账业务回单、征迁补偿通知、报纸的真实性无异议，但认为在承诺书上签名的是滨湖路街道办筹备处党工委书记王书军，并非示范区管委会，承诺主体缺乏、落款和委托手续不明确，不能对委托人产生效力，承诺的对象不明确，系向不特定的群体作出，不具有特定性，该承诺书的内容缺乏事实基础和法律依据，不具有法律效力，即使是王书军签署的承诺书，也不能代表示范区管委会；征迁补偿通知系在有四户已经签订补偿协议的情况下，为了打消顾虑而作出的履行通知，并非履行承诺书所承诺的事项；管委会下属征迁办公室主要负责拆迁补偿事宜，滨湖路街道办只是负责维稳工作，和征迁工作无关）。对于本次庭审中原告新提供的证据，质证如下：1.对测绘报告，真实性不予认可，没有经过我方同意和授权，属于单方委托，对测绘结果不认可，不能按照原告所提供的测绘面积为准。同时原告提供的证据之间相互矛盾，测绘结果与房屋所有权证书载明面积之间存在很大差距；2.对同地段房屋价格的证据，买卖合同并没有核实到备案信息，真实性有异议，内容来说现在的房价不代表拆迁时房价，平顶山房价暂未超过每平米9000元，不知道原告提供的房价标准从何而来；3.该证据仅仅标明当时有关部门向原告发放证书，但是不能证明原告房屋系合法建造，我们已经向法庭提供证据，证明原告违规取得土地、非法占地的事实；4.许昌中院和省高院的判决书真实性无异议，证明目的不认可，只能证据行政部门没有提供相应的依据而败诉，但是不代表原告行为合法；5.最高院案例不能作为证据使用，证明目的不能实现；6.规划图是国务院在2016年批复的，涉案征地在前2014年，在本案中不能采用；7.对录音资料，领导个人的发言目的是为停访息诉，个人的意见未经集体研究后形成区管委会的意见，不能代表区管委会意见，对录音真实性不予认可，该录音系原告一手策划所形成，原告在录音过程中对问题的提问、表达方式是精心谋划好的，有目的性的录音不能作为证据使用，不能客观的反映当时的实际情况。对证明目的有异议，每个被录音者仅仅表达平息信访的态度，其目的是为了平息信访，是迫于当时的信访压力造成的，其个人意见没有形成政府的结论，某个人的话不能造成国有资产的流失，补偿是有法定程序的，没有经过合法的补偿程序，我方不认可。被告平顶山示范区管委会除了同原先一审提供的证据（1.河南省高级人民法院（2018）豫行终562号行政判决书，证明被告征收行为的合法性；2.征迁补偿通知，证明示范区管委会下属的征迁部门负责征迁工作）外，本次审理中答辩期内另向本院提交下列证据：行政判决书两份、王书军承诺书的情况说明、《平顶山市新城区整体征迁村庄房屋拆迁补偿安置办法》以及对原告违建进行查处的文件一份供法院参考。庭审后根据法院要求又提供了如下证据：第一组证据：1.河南省政府批复征地文件——豫政土（2014）94号、（2015）1225号批复以及2015年当时的卫星图片。证明涉案土地征收得到省政府批准；批文中显示征收西留村等8个农村集体经济组织耕地、园地、林地、其他农用地，证明被告占用土地是从农村集体农用地的性质进行转用征收，原告称村里划分宅基地的情形是不存在的，农用地的性质不同于集体建设用地，原告违法占用的土地是不应该得到补偿的，农用地不应补偿给除村集体外的个人，原告要求按照周边商品房价格以及土地补偿是不能被支持的；2.平顶山市国土资源局发布的涉案土地的补偿方案，证明补偿方案对补偿范围、内容、标准、对象等进行了公示；第二组证据：新城区与西留村签订的土地补偿协议书，证明补偿款已足额拨付给西留村集体，由西留村统一向村民进行安置；第三组证据：西留村西小山其他拥有证件的别墅的补偿合同和标准，证明按照安置补偿方案，除七原告外其他同类别墅已经按照补偿方案进行了补偿；也证明周边同样通过违法占地取得房产的补偿标准，对于本案的处理具有可比性，不能因为原告信访给予的压力，导致政府某领导个人说出的话，让整个片区的征迁工作显失公平，导致新的社会矛盾发生；第四组证据：原告七户的房屋调查表和附属物补偿款结算表，两者是一套，结算表中的面积同房屋调查登记表中的面积。房屋调查表都有原告的签字，证明对房屋面积、位置进行了确认，原告认可。原告被拆房产面积与登记表一致，是实际的拆除面积；第五组证据：国务院批复平顶山市总体规划的通知一份，时间是2016年10月23日，是在本案征地之后；第六组证据：七原告别墅被拆迁现场的录像及图片资料。证明原告财产损失不存在，视频图片显示刘建军、孟艳平房屋内物品已贴标签，通过搬家公司搬到原告指定地点。段清珍由于搬家时无人在家，房屋内物品搬到滨湖办事处租用仓库，保存至今。黑山、彭文博为空房无人居住无装修。樊春来、马立人房屋内物品在房屋拆除前已自行腾空；第七组证据：《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》；第八组证据：西留村委会出具的证明以及四村民签的请愿书。原告黑小莉质证称：对于原先的证据质证意见同以前的质证意见（对被告提供的判决书、征迁补偿通知的真实性无异议，证明原告房屋合法，且征迁补偿通知与承诺书内容、时间互相印证）。新提交的行政判决书不具有相似性、关联性，和本案无关，不具有参照性；对新提供的文件，签发人是被告的法定代表人，相当于被告的自辩书，本案7名原告建造的土地权属证书，经过各级法院多次审判生效判决认定房屋是合法建造，判决处于生效状态，在本案中，再提房屋的合法性问题毫无价值。对本次庭审后被告提供的证据质证意见为：对第一组证据真实性无异议，七原告房屋所在地在两批复范围内。但是在省政府文件里第二页第三条最后一句要求把村民安置好，才能使用土地。至今为止被告没有做到这些。被告属于违法用地。市国土局的补偿方案，是针对土地的，不是针对房屋的。本案是行政协议履行纠纷，与本案无关；对第二组证据补偿协议书和本案无关；对第三组证据，其他人的房子对原告的房子不具有参照性，别的拆迁户怎么签协议怎么补偿对我们没有参考价值，没有关联性，真实性无法核实；对第四组证据，原告房屋面积的调查表无异议，调查表面积和我们提供的测绘面积是一致的；对补偿结算表真实性无异议，但是当时双方的承诺书和达成的协议、结算表表是为了完善手续所用，但是最后的承诺数额以390万为准。对第五组证据无异议，但是原告房屋拆除时间在批复之后；对第六组证据我们不在现场对方来拍摄的，房子是原告的；对第七组证据包括新城区管委会（2014）75号补偿办法均不属于有权机关作出的规范性文件，不具有强制执行效力；对第八组证据西留村委会出具的证明以及四村民签的请愿书，这是个别人的个人行为，不代表本案的真实情况，入户时间应当以公安机关的入户登记为准，村委会出具的证明不具有法定性和准确性。本案是行政协议履行纠纷，被告提供的大量证据、关于本案补偿标准等问题均与本案无关联。本院依职权从平顶山市建设工程标准定额管理站调取了《平顶山市2018年上半年建筑工程造价经济指标》、《平顶山市2018年下半年建筑工程造价经济指标》；从平顶山市房地产交易管理所调取了平顶山市城乡一体化示范区2018年新建商品房均价以及涉案被拆房屋所在地新开发的楼盘项目恒大御景半岛2016-2018年度均价；从平顶山市自然资源与规划局调取了2018年平顶山一体化示范区土地出让面积和价款。并组织原、被告双方发表了意见。经审理查明，2018年3月3日，时任平顶山市城乡一体化示范区滨湖街道（筹备组）党工委书记的王书军向原告黑小莉等七人书写承诺书一份，该承诺书记载“管委会对西留村西部七处房屋，经商议，每处总补偿款叁佰玖拾万圆，下周一先支付壹佰万圆，余额待相关手续完善后，于下周五支付”。本次审理中被告出具的《关于王书军承诺书的情况说明》记载：……2018年3月，王书军任平顶山市城乡一体化示范区滨湖街道（筹备组）党工委书记，时逢全国两会召开之际，该街道所辖西留村西小山七户拆迁户组织14人赴京上访，借机谋取高额不合法拆迁款项向示范区施压，七户分工明确，两名代表王明先、刘建军在家留守与示范区信访工作人员谈判，其余人员在北京信访施压，王书军前去留守代表家作维稳工作。3月3日晚，王书军在刘建军住处，迫于信访压力，按照王明先、刘建军的要求给其写出了承诺……。原告于2018年3月6日收到100万元后，一直未收到剩余款项。2018年4月25日，平顶山新城区征迁办、新城区滨湖街道办事处（筹备组）向黑小莉出具《征迁补偿通知》一份，该通知记载“依据相关法律、法规和征迁补偿标准，经管委会同意，你户征迁补偿按照房屋主体、室内外装修、货币安置、拆迁物品损失和停访息诉奖补分别由征迁办、街道办事处分批予以补偿，补偿总金额按照管委会主要领导与你户商定承诺金额兑现”。原告以被告至今未履行承诺剩余款项为由诉至法院。另查明，原告黑小莉的父亲黑山（已故）为城镇非农业户口居民，原非平顶山市新城区滨湖街道办事处西留村世居村民，后将户口迁入该村，在该村建有住宅一套。黑山去世后，该房产由原告黑小莉继承。2003年10月9日平顶山市新华区人民政府向黑山颁发了《村镇房屋所有权证》，该证记载所有权人为黑山，所有权性质为私有，房屋坐落为焦店镇西留村6组，房屋种类为楼房，建筑结构为砖混，层数为2层，建筑面积为348.16㎡，宅基地面积为201.28㎡。原被告双方认可的2018年2月9日房屋调查表绘有房屋平面图，右下角处有合计总面积586.56㎡的字样。被告提供的《新城区东片区西留村房屋附属物补偿款结算表》记载面积和房屋调查表一致，并计算附属物补偿总合计金额549916.8元（具体载明二层及以上楼房混凝土结构890元/㎡,面积586.56㎡，金额522038.4；其他附属物10281.6元；破坏性拆除及奖励费17596.8元）。原告提供的郑州金维测通科技有限公司2017年6月2日出具的《平顶山市新城区黑小莉房屋面积测绘报告》显示，委托人为李桂莲，有效的建筑面积共503.1965平方米，院落的面积是390.267平方米。涉案房屋已于2017年腊月24日（公历2018年2月9日）拆除。再查明，河南省人民政府于2014年1月26日发布的《关于平顶山市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》(豫政土〔2014〕94号)及2015年12月25日发布的《关于平顶山市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1225号），同意将包括平顶山市新华区西留村在内的农村集体经济组织农用地实施转用并征收，原告涉案房屋在征收范围之内。根据《平顶山市机构编制委员会关于明确平顶山市城乡一体化示范区机构编制事项的通知》(平编〔2017〕2号)文件规定，平顶山市城乡一体化示范区对新城区所辖乡镇(街道办事处)实施直接领导，示范区和新城区实行高度融合；涉及新城区管委会应诉案件一律使用示范区管委会印章和统一社会信用代码证。根据《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》（2012年2月）规定关于房屋二层以上楼房钢筋混凝土结构补偿标准是640元/㎡、砖混结构是610元/㎡。《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》（2017年9月）关于房屋二层以上楼房钢筋混凝土结构补偿标准是840-890元/㎡、砖混一等是740-800元/㎡，砖混二等是730-770元/㎡。本院从平顶山市建设工程标准定额管理站调取的文件显示：2018年上半年住宅楼地上17层、地下**土建造价为1559.12元/㎡；住宅楼地上16层、地下**土建造价为1657.18元/㎡。从平顶山市房地产交易管理所调取的数据显示：平顶山城乡一体化示范区2018年新建商品房均价为5055元/㎡；涉案被征收范围内新开发的楼盘恒大御景半岛2016年均价为8889元/㎡，2017年均价为8005元/㎡，2018年无数据。从平顶山市自然资源与规划局调取的2018年平顶山一体化示范区土地出让面积共957.27亩、出让价款86147.0187万元，折合1349.90元/㎡。本院认为，本案争议焦点为：一、涉案承诺书是否对被告平顶山示范区管委会具有拘束力；二、涉案承诺书具体应如何履行。关于焦点一，(一)根据平顶山市新城区管理委员会印发的《平顶山市新城区整体征迁村庄房屋拆迁补偿安置办法》，平顶山市新城区管理委员会将平顶山市新城区规划区范围内的拆迁补偿安置工作委托给了镇政府、街道办事处组织实施。被告出具的《关于王书军承诺书的情况说明》亦认可承诺人王书军时任平顶山市城乡一体化示范区滨湖街道（筹备组）党工委书记。平顶山日报于2018年7月18日刊登的平顶山新城区拆迁工作新闻中亦载明承诺人王书军作为滨湖街道办事处的党工委书记积极组织、参与了拆迁工作。此外，2018年3月3日王书军出具承诺后，滨湖街道办事处向原告黑小莉等人各支付了100万元，已部分履行了承诺内容。因此，王书军向原告黑小莉等人出具承诺书的行为系在政府拆迁过程中履行职务的行为。(二)2018年4月25日,平顶山新城区征迁办、滨湖街道办事处向原告黑小莉出具的《征迁补偿通知》载明“。经管委会同意，你户征迁补偿按照房屋主体、室内外装修、货币安置、拆迁物品损失和停访息诉奖补分别由征迁办、街道办事处分批予以补偿，补偿总金额按照管委会主要领导与你户商定承诺金额兑现”。被告虽否认该征迁补偿通知是对王书军出具承诺内容的确认，但是该通知内容与双方存在征收补偿纠纷、原告黑小莉等人信访、受委托实施拆迁安置补偿工作的滨湖街道办事处已向原告黑小莉等作出承诺的情形相吻合，对此，被告平顶山示范区管委会未能作出合理解释，亦未能举证除王书军出具的承诺外尚存在该通知载明的示范区管委会主要领导向原告黑小莉等人作出其他承诺的证据，因此,虽然该征迁补偿通知与王书军承诺内容不完全一致,但是应认为系平顶山新城区征迁办、滨湖街道办事处对王书军出具的承诺书内容向原告黑小莉等人的确认。(三)平顶山新城区征迁办系平顶山市新城区管委会成立、滨湖街道办事处亦受平顶山市新城区管委会委托，因此，虽然王书军时任滨湖街道（筹备组）党工委书记，并非被告平顶山示范区管委会的工作人员，但是其向黑小莉等人出具的承诺，系其作为滨湖街道办事处党工委书记在受平顶山示范区管委会委托履行拆迁安置补偿工作中的职务行为，该承诺对被告平顶山示范区管委会具有约束力。关于焦点二，（一）被告平顶山示范区管委会作为土地征收的实施主体，其实施征收并向被征收人作出补偿安置系行使国家行政权力，其目的是为了改善居民生活条件、实现社会公共利益。如果承诺内容严重突破安置补偿政策、过高于其房屋市场价值，那么履行承诺势必将增加政府的征收及城区改造过程中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，应综合黑小莉等人在建设房屋时已取得合法建房手续、其对此享有合理信赖利益、房屋市场价值、安置补偿政策、出具承诺书的信访背景等因素,与承诺金额相比较，除过高部分外，对黑小莉等人的承诺应予履行，从而维护诚信政府的形象，保障行政相对人的合法利益。（二）根据原告黑小莉持有的《村镇房屋所有权证》记载涉案房屋种类为楼房，建筑结构为砖混，层数为2层，建筑面积为348.16㎡，宅基地面积为201.28㎡。根据房屋调查表和补偿款结算表显示涉案房屋实际建筑面积为586.56㎡。本院认定《村镇房屋所有权证》证载建筑面积348.16㎡为合法面积，参照平顶山城乡一体化示范区2018年新建商品房均价5055元/㎡，计算为1759948.8元；剩余部分面积238.4㎡（586.56㎡-348.16㎡），虽《村镇房屋所有权证》记载结构为砖混，但补偿款结算表记载为混凝土结构，按照《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》（2017年9月）关于房屋二层以上楼房钢筋混凝土结构补偿标准840-890元/㎡、砖混一等补偿标准740-800元/㎡、砖混二等730-770元/㎡的规定，按照就高不就低的原则，本院认定为890元/㎡，计算为238.4㎡*890元/㎡=212176元。由于涉案房屋所占用土地为集体土地，上述参照新建商品房计算的房屋价值损失包含了土地出让价值，因此，还应当扣除土地出让金。根据本院从平顶山市自然资源和规划局调取的数据土地出让金折合1349.90元/㎡，黑小莉宅基地面积为201.28㎡，因此，应扣除土地出让金为271707.87元。此外，附属物补偿款结算表还记载了其他附属物10281.6元、破坏性拆除及奖励费17596.8元，合计27878.4元，被告也应予以补偿。关于涉案房屋室内外装修损失及拆迁物品损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告应当提供初步证据或作合理说明。本案中，原告没有提供任何能证明自己损失的证据，被告提供了拆迁时的录像及照片，考虑到该损失确实存在，本院酌定为50000元。综上，原告黑小莉涉案被拆房屋及附属物损失共计为1778295.33元。（三）通过将原告上述损失数额与承诺书390万的承诺数额的比较可以看出，涉案承诺书承诺数额390万过高，对过高部分本院不予支持。因此，除之前支付的100万元外，被告平顶山示范区管委会还应支付原告黑小莉补偿款778295.33元。由于被告平顶山示范区管委会应支付而未支付上述款项，必然导致利息损失，因此，对原告请求的利息损失，本院予以支持。根据涉案承诺书承诺的日期“余额待相关手续完善后，于下周五支付”，承诺书书写于2018年3月3日，“下周五”即为2018年3月9日，利息应从次日2018年3月10日开始计算，按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算至实际履行之日止。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下：一、被告平顶山市城乡一体化示范区管理委员会于本判决生效后60日内向原告黑小莉支付补偿款人民币778295.33元及利息（利息按中国人民银行公布的同期同类贷款利率从2018年3月10日起计算至实际履行之日止）；驳回原告黑小莉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告平顶山市城乡一体化示范区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审 判 长 吴增光审 判 员 刘光耀审 判 员 汪立胜二〇二〇年六月二十九日书记员代 晨 园