江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1274号 上诉人（原审原告）代世兰，女，汉族，住江苏省东台市。 被上诉人（原审被告）东台市人民政府，住所地在江苏省东台市北海中路**。 法定代表人王旭东，该市市长。 委托代理人杜珉珉，江苏峰路律师事务所律师。 委托代理人程根祥，中共东台市委农村工作办公室农经站工作人员。 上诉人代世兰因与被上诉人东台市人民政府（以下简称东台市政府）不履行法定职责一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年农村土地二轮承包前，东台市三仓镇官苴村（以下简称官苴村）境内小康路东侧部分集体土地被规划为中心村建设用地，其中涉及代世兰家庭在农村土地一轮承包期间承包的部分土地（4.23亩）。1998年8月19日，原中共东台市委农村工作部作出《关于农村土地承包工作中有关具体问题的补充意见》（东委农［1998］22号），要求各乡镇在农村土地二轮承包工作中，对各种建设用地要及早规划，安排预留；对中心村建设用地，有条件一步到位的可以一步到位；对预留地，在未办理有关用地手续前，要安排临时承包，防止抛荒。同年9月18日，东台市政府向代世兰之夫黄士平颁发了JX80号《农村土地承包经营权证》。该证书载明，黄士平家庭承包的土地中，包括在一轮承包中黄士平户已放弃的由同村村民万月明种植多年的2.12亩土地，亦登记了前述被规划为中心村建设用地的4.23亩土地（注明系“预留地”）。1999年，官苴村村民委员会（以下简称官苴村委会）因中心村建设需要，向黄士平户收回了上述4.23亩土地。同年11月3日，黄士平从官苴村委会领取了中心村建设先期占用的2.98亩土地的青苗补助费2312.90元。 因万月明拒绝让出前述2.12亩土地，黄士平为此提出异议，并要求官苴村委会、三仓镇政府予以解决。1999年12月3日，三仓镇政府司法办公室（以下简称三仓司法办）经与该镇经营管理站、官苴村委会、官苴村人民调解委员会、官苴村第三村民小组共同会办，作出一份《东台市三仓镇人民政府关于官苴村三组黄士平、万月明土地承包纠纷的会办处理意见》〔仓政发（1999）第24号；以下简称《会办处理意见》〕：1、黄士平种植的预留地4.23亩必须按中心村建设需要给予配套建设使用，有关青苗费按规定发给；2、万月明代种的2.12亩土地已属黄士平土地承包经营权证书确认，应属黄士平种植收益；3、如有不服，可在接到意见书后十五日内起诉于东台市人民法院。此后，万月明将上述2.12亩土地交黄士平耕种。涉案4.23亩土地中，有2.98亩已被用于中心村建设；其剩余的土地后由黄士平之父黄圣余及黄士平的兄弟黄士监、黄士庆相继种植至今。 2003年，黄士平病故。2016年5月6日，代世兰向三仓镇政府反映称，1999年官苴村中心村建设时占用其承包地4.23亩，官苴村委会只为其置换了2.12亩，要求补足其未得到置换的2.11亩承包地，并支付该2.11亩土地自1999年10月1日起至耕地返还之日止的土地使用费。当日，三仓镇政府作出《关于代世兰信访事项答复意见书》载明：经调查，黄士平承包经营权证书登记的4.23亩土地为中心村预留地（土地台账上反映的也为中心村预留地）；万月明代种的2.12亩土地已交由黄士平耕种。你反映的问题与事实不符，不存在再安排2.11亩土地确权到你名下的问题，更谈不上补偿。如不服本处理意见，可自收到本意见书之日起30日内向东台市政府书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。后代世兰向东台市政府申请复查，东台市政府于同年6月6日作出《申请复查不予受理告知书》，告知代世兰“根据《信访条例》第21条第1款‘对已经或者应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理’的规定，我市人民政府对您提出的申请不予受理。若您认为您的合法权益受到侵害，您应当依法维权。” 2017年1月14日，代世兰向东台市政府邮寄一份《请求东台市政府履行法定职责申请书》，请求东台市政府履行土地管理法第十六条规定的法定职责，依法处理其与官苴村委会之间4.23亩土地使用权的争议。东台市政府将该申请书交由东台农工办作调查答复。同年2月22日，东台农工办对代世兰作出《告知书》载明：三仓司法办于1999年12月作出的会办处理意见及三仓镇政府于2016年5月作出的信访事项答复意见，已明确4.23亩土地为中心村预留地；东台市政府于2016年6月6日作出的不予受理告知书，已明确告知对您提出的申请不予受理；若您认为自己的合法权益受到侵害，应当依法维权。故您应当依法维权。代世兰对此仍不服，于2017年8月28日提起本案诉讼。 另查明，《东台市农村集体土地承包归户清册》（1998年编制）所登记的黄士平名下的承包地，与前述承包经营权证书登记一致（对涉案4.23亩土地标注为“中心村预留地”）。 还查明，黄士平的土地承包经营权证书中，在涉案4.23亩预留地项的备注栏内，后被注明“转让”。该证书第5页的土地承包经营权流转登记表中，后被记入“受让”的内容：受让面积为“4.23”；受让方用途为“中心村建设”；起始日为“10月1日”，截止日为“永久”；签署日期写为“99年10月1日”。但上述签注内容无任何人的签名或盖章。 本案审理过程中，代世兰仍主张其承包经营权证书中登记的2.12亩土地，系官苴村委会用以置换其原承包的4.23亩土地的，原因在于4.23亩土地被列为中心村预留地。代世兰并主张“预留地就是把这块地预留，另作他用”“预留地发包只能是临时性的”。 2018年2月26日，官苴村委会作出说明：1、黄士平原种植的4.23亩土地，在农村土地二轮承包前即已被规划在中心村建设用地范围内。土地二轮发包时，被规划为中心村建设用地的土地不作为一般耕地向农户长期发包。故该4.23亩土地在1998年土地二轮发包时即已被列为中心村预留地。2、土地二轮发包时，因涉案4.23亩土地被安排为预留地，村组才将原由万月明实际种植的2.12亩土地调整确定给黄士平承包（承包经营权证书发放时即已登记入证）。该调整与其他被调整的农户一样，系非等面积一次性调整，也是与黄士平协商一致的。3、中心村预留地只能临时种植至中心村建设启动时止。土地二轮发包时，村组安排黄士平户临时种植上述4.23亩预留地，系为防止抛荒；黄士平的承包经营权证书，在发放时记入该4.23亩土地并标注为“预留地”，系为便于统计种植面积，并将该登记区别于一般承包地登记。当中心村建设启动时，黄士平户必须让出该预留地，由村组收回。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据该规定，东台市政府具有对辖区内当事人提出的个人与单位之间的土地权属争议处理申请进行审查，对属于土地权属争议的予以受理并依法作出处理决定的法定职责。 本案中，代世兰要求东台市政府处理其与官苴村委会之间关于4.23亩土地使用权的争议，必须以其与官苴村委会之间存在土地权属争议为前提。从代世兰提出的主张看，其认为承包经营权证书在发放时已记入的2.12亩土地系用以置换其原承包的4.23亩土地的，置换的原因是4.23亩土地被安排为中心村预留地，这表明，代世兰实际主张4.23亩土地在其承包经营权证书发放时（二轮发包时）即已被列为中心村预留地；代世兰认为“预留地就是把这块地预留，另作他用”“预留地发包只能是临时性的”，说明代世兰亦明知并认可中心村预留地只能临时种植至中心村建设需要之时。再从官苴村委会说明的情况看，其亦主张涉案4.23亩土地在二轮发包时即已被列为中心村预留地，且主张该预留地只能临时种植至中心村建设启动时止。由此可见，涉案4.23亩土地虽在农村土地二轮发包时被作为预留地记入代世兰户的土地承包经营权证书，但代世兰户仅有权在中心村建设启动前对该土地临时种植，在中心村建设启动后不享有该土地的使用权。对此，代世兰与官苴村委会的认识一致，双方之间实际不存在对该土地使用权归属的争议。因此，东台市政府对代世兰提出的“4.23亩土地使用权争议”处理申请，未作为土地权属争议处理申请进行处理，而由工作承办机构按《信访条例》的有关规定，告知“对您提出的申请不予受理；若您认为自己的合法权益受到侵害，应当依法维权”，并无不当。东台市政府已经履行了相应的法定职责。代世兰要求确认东台市政府未履行处理土地权属争议法定职责的行为违法，缺乏法律依据。 综上，代世兰的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回代世兰的诉讼请求。案件受理费50元，由代世兰负担。 代世兰上诉称，涉案4.23亩土地在首轮承包中系上诉人的承包地，二轮承包时，官苴村委会未经法定程序，将他人的2.12亩土地记入上诉人的土地承包经营权证书中，将上诉人的4.23亩承包地写成“中心村预留地”，致上诉人2.11亩土地使用权被非法剥夺，进而引发一系列的信访、处理事项，不存在原审所称“认识一致”的事实。（1999）79号《会办处理意见》无上诉人丈夫参加、签名，更未向上诉人送达，应属无效。涉案2.11亩土地应当由上诉人长期使用，故涉案2.11亩土地存在使用权争议，被上诉人应当履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条的法定职责。请求：撤销原审判决，查明事实后依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，对于当事人诉请履行法定职责的行政案件，人民法院除审查当事人是否提出了申请、行政机关是否拒绝履行之外，还应当审查该行政机关是否具备当事人所要求履行的法定职责，以及当事人是否具有提出该项申请的实体法上的权利，也即是否具有请求权基础。代世兰起诉要求确认东台市政府未履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的法定职责违法。根据该法第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。而国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。根据以上规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议不属于人民政府处理土地权属争议案件的受理范围。代世兰要求东台市政府处理其与官苴村委会之间涉案4.23亩土地使用权的争议，属于土地承包经营权争议，而非土地权属争议，并不属于东台市政府的法定职责范围。在东台市政府没有相应法定职责的情况下，代世兰起诉要求确认东台市政府未履行法定职责的行为违法，没有法律根据。 根据原审已查明的事实，本案诉争4.23亩土地，在土地二轮承包前被规划为中心村建设用地，在土地二轮承包过程中经过调整，相关争议在1999年已形成《会办处理意见》，明确预留地4.23亩必须按中心村建设需要给予配套建设使用，黄士平户并且领取了被用于中心村建设占用土地的青苗费，该争议已经处理且履行完毕。2016年5月，代世兰向三仓镇政府反映要求再安排2.11亩土地，三仓镇政府作出《关于代世兰信访事项答复意见书》，代世兰不服该答复意见书，向东台市政府申请复查，东台市政府根据《信访条例》的规定，对其复查不予受理。据此，代世兰已明知涉案4.23亩土地更迭的情况，现其再次要求东台市政府处理其与官苴村委会之间就该4.23亩土地承包经营权争议，属于重复信访行为。原审法院对此诉请，应当不予受理，已经受理，应当裁定驳回起诉。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行初131号行政判决； 二、驳回代世兰的起诉。 一、二审案件受理费各50元，免于收取，分别由原审法院及本院予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 刘小花 二〇二〇年六月三十日 书 记 员 任子悦