河南省新乡市牧野区人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫0711行初33号原告：梁秋景，女，汉族，1965年9月15日出生，住河南省卫辉市。原告：李德军，男，汉族，1966年11月20日出生，户籍所在地：卫辉市，现住址。被告：卫辉市孙杏村镇人民政府，住所地：卫辉市孙杏村镇大任庄村。法定代表人：李华蕾，镇长。委托代理人：刘营斌，男，汉族，1987年5月8日出生,系卫辉市孙杏村镇人民政府工作人员。委托代理人：杜胜强，卫辉市铭理法律服务所法律工作者。第三人：卫辉市孙杏村镇娘娘庙后街村村民委员会，住所地：卫辉市孙杏村镇娘娘庙后街村。法定代表人：柴希利，村委会主任。委托代理人：杨国军，男，汉族，1975年11月4日出生，住卫辉市。系该村党支部书记。委托代理人：郭晓东，卫辉市铭理法律服务所法律工作者。原告梁秋景、李德军诉被告卫辉市孙杏村镇人民政府（以下简称“孙杏村镇政府”）、第三人卫辉市孙杏村镇娘娘庙后街村村民委员会（以下简称娘娘庙后街村村委会）行政答复纠纷一案，本院于2019年4月12日立案后，于2019年8月12日作出（2019）豫0711行初10号行政裁定书，裁定驳回了原告的起诉。原告不服上诉至新乡市中级人民法院，新乡市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）豫07行终215号行政裁定书，裁定撤销原一审裁定，指令我院审理。我院立案后依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理。原告梁秋景、李德军，被告孙杏村镇政府的委托代理人刘营斌、杜胜强，第三人娘娘庙后街村村委会的委托代理人杨国军、郭晓东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告梁秋景、李德军诉称：关于原告要回建房所兑地之事，2018年10月25日孙杏村镇政府作出孙政（2018）157号行政答复意见。该答复意见错误认定了以下事实：1、原告的耕地亩数不应为0.28亩，应为0.3亩，有村委会出具的证明为证。2、孙杏村镇政府和娘娘庙后街村村民委员会进行丈量所确定的土地，违反了公路法和村民委员会组织法等相关规定，进行丈量时定的四角桩在马杏线公路路肩上，已占用了公路用地，根据《中华人民共和国公路法》第三十四条规定，县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道下同）外缘起不少于一米的公路用地。在丈量的地块之外，马杏线路西，娘娘庙小区错对面有足够的土地进行丈量，丈量时原告就提出了异议，要求避开马杏线进行丈量，但丈量人员未采纳原告的意见。故提起诉讼，诉讼请求：判决确认孙杏村镇政府作出的孙政（2018）157号行政答复意见违法，撤销该答复意见；2、判令被告和第三人对原告家的0.3分耕地重新丈量，确定合理位置，判令被告重新作出答复意见。被告孙杏村镇政府辩称，1、被告做出的（2018）157号行政答复意见不具有行政诉讼意义，法院应裁定驳回起诉，该行政答复意见系对信访人屡次信访做出的答复，虽然冠以行政名义，但其实是政治行为。即使该答复意见被界定为行政行为，对信访人的合法权益也并未构成侵犯；2、本案原告不具有行政诉讼主体资格，启动行政诉讼程序没有事实和法律依据。（2018）157号答复所答复的问题与原告李德军没有权利义务关系，李德军不是后街村集体组织成员，与涉案宗地没有法律关系，答复意见也对其不具有任何法律影响力。答复意见是针对信访人李德军做的并未针对另一原告梁秋景，其法律效力不溯及梁秋景，梁秋景同样不具有行政诉讼主体资格；3、（2018）157号答复意见所反映的内容是村集体与集体成员内部问题，村民委员会是群众性自治组织，被告无权干涉，事实上也未干涉，答复意见不具有行政实体法意义，至于在答复意见最后给信访人告知的诉权纯属工作失误，请法院明察；4、原告要求被告重新丈量土地没有事实及法律依据。原告提出的《村民委员会组织法》第三十六条与本案没有关系，不适用本案。综上，要求法院驳回原告的起诉。第三人娘娘庙后街村村委会称，1、原告在一审和二审中均明确表示撤回要求第三人对原告家耕地重新丈量的诉讼请求，仅表示保留对镇政府的诉求，所以本案和第三人无关；2、镇政府的行政答复是行政机关履行法定义务的行为，不是可诉的具体行政行为；3、行政诉讼法规定的可诉行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。行政答复不具备这一特征，无论是从名称还是内容均是一种信访形式的申诉，行政答复是对申诉咨询内容逐项做了明确的说明，是告知行为，不能引起被答复人权利义务的变更和灭失，这种行政答复不具有任何实际意义，因此是不可诉的行政行为；4、本案原告不具备行政诉讼主体资格，原告李德军并不是第三人村集体组织成员，涉案宗地与其没有法律关系。村镇两级本着化解矛盾、实事求是的原则耐心做调解工作，原告不仅不给予理解配合，反而出言不逊，直接导致了本不该有的行政诉讼案件；5、第三人在2018年娘娘庙后街村村两委换届后，针对信访人也即本案原告李德军屡次信访反映的问题，为停访息诉，严格按照“4+2”工作法也就是四议两公开的步骤程序进行工作，经村两委召开党员、群众代表会议研究，现场表决形成决议，决议结果张榜公示7天，公示期间原告并未提出任何异议，证明原告对第三人的行为是认可的，故第三人无需承担任何责任；6、根据《宪法》、《村民委员会组织法》相关规定，村民委员会是群众性自治组织，对村集体的土地依法享有所有权，村委会是所有权人，村集体成员只是用益物权人，第三人对原告的实体权利没有造成任何影响，更未对原告增设新的义务或减损任何权利，完全不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性；7、原告诉称为其丈量的土地已占用公路用地不是事实。马杏线公路穿村而过，村民出门即是公路，第三人为原告丈量的土地离马杏线公路边缘实际距离为二米二，根本不存在占用公路之说。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1、对被告孙杏村镇政府提供的信访材料真实性予以确认。2、对被告和第三人提供的孙杏村镇娘娘庙后街村村委会“四议两公开”工作步骤材料的真实性予以确认。3、对原告提供的2017年3月21日娘娘庙后街村村委会证明，因该证明内容显示“经四队原分地人李德刚证明有李德军三分地”，但并未提供李德刚的书面证明或原始分地记录予以印证，且原村支部书记杨生军在后来纪委对其谈话中承认当时只询问了李德刚，没有经过调查核实，故该份证明因缺乏其他证据相互印证，本院对其证明效力不予确认。4、对原告提供的原玉忠等三人的证言，证明涉案公路之前并非穿村而过，后来在路东盖的小区，因被告及第三人对此未予否认，故对证言的证明效力予以确认。对李金海等三人的证言证明丈量土地时镇政府的人员在场，对此事实被告亦未否认，对该组证言的证明效力予以确认。对董玉成等多名村民的证言，证明给原告丈量土地时应从哪丈量问题，因该组证言均系证人自己的主观意见，并非对事实的客观描述对其证明效力不予确认。经审理查明：梁秋景系娘娘庙后街村人，李德军系其丈夫，李德军为城镇户口，二人有两子，梁秋景与其两子均为娘娘庙后街村村民，三人在该村分有菜地共计不到0.3亩。2003年娘娘庙后街村村民杨生群、李**、李德银（已故）三家商量一起建房，李德军想与他们一起兑地建房，因李德军、梁秋景家的地与这三家不相邻，李德军和李德刚调换了菜地便于四家建房。后因李德军调换后的菜地上面有高压线不能建房，杨生群等三家就在四家的地上建了三座房，每家都分别占用了李德军家的一部分菜地。李德军以地被其余三家所占为由，要求杨生群等三家予以赔偿，自2003年起至2011年，杨生群等三家每年按照每亩一千斤麦子、一千斤玉米的标准对李德军家进行赔偿。后李德军又与同村村民董玉成协商，占用董玉成家的地建了房屋，也同样给予董玉成相应的占地赔偿。2012年后按照李德军的要求，杨生群等三家将占地赔偿款直接给付给了董玉成。2017年以来，李德军以要回建房所兑地为由多次上访，娘娘庙后街村村委会多次调解未果。2017年9月7日，孙杏村镇政府对李德军的信访事项进行处理，认为其诉求不合理，其要求返还已占用土地的主张存在履行不能，建议双方继续按照原约定继续履行。2018年元月，李德军、梁秋景再次信访，孙杏村镇政府受理后于2018年4月10日作出处理意见，建议按原来四家的约定执行或经司法途径解决。2018年9月25日，娘娘庙后街村村委会两委换届后，为息诉罢访，对李德军所反映的问题，按照“四议两公开”工作法的步骤召开党员、村民代表会议，经现场表决，一致同意从北边界石向南、马杏线以西2米处向西丈量，量够0.28亩归李德军耕种。2018年10月11日上午9时，在孙杏村镇政府工作人员现场监督下，娘娘庙后街村两委会按照决议对土地进行了丈量，由马杏线向西除2.2米量至李德银房跟，再往南丈量13.5米，量够0.28亩由李德军家耕种。李德军仍不服，又向孙杏村镇政府继续反映，认为丈量时离公路太近，违反公路法关于公路用地的规定，且认为丈量的亩数不够。孙杏村镇政府于2018年10月25日作出孙政（2018）157号“关于李德军反映问题的行政答复意见”，内容为：我镇政府同意由娘娘庙后街村两委严格按照“4+2”工作法，在调查、核实的基础上为李德军丈量耕地0.28亩由其耕种。”本院认为：被告作出的孙政（2018）157号关于李德军反映问题的行政答复意见未显示依据《信访条例》做出，也不能明确系针对原告的哪次信访进行答复，故该答复意见不属于对信访事项作出的答复行为。本案第三人孙杏村村委会为原告丈量土地的原因是基于原告与其他村民之间的土地使用权争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，乡镇人民政府具有对个人之间、个人与单位之间的土地争议进行处理的行政职权，被告孙杏村镇政府作出的（2018）157号行政答复意见同意第三人娘娘庙后街村村委会在调查、核实的基础上为李德军丈量耕地0.28亩由其耕种，该意见有对事实的认定和最终的处理意见，属于对土地争议的处理。二原告认为该答复意见侵犯了其权利，根据《中华人民共和国复议法》第三十条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据该规定，二原告应先申请行政复议，原告李德军提交的证据材料中虽然有一份“行政处罚立案复议申请书”，但该申请书没有明确的复议请求或要求复议的行政行为，也不能证明该申请向复议机关正式提交经过了复议程序，或即便申请已提交复议机关未予受理的，原告也应该对复议机关不予受理的决定起诉，而不能直接向法院起诉原行政行为，本案二原告的起诉违反了复议前置原则，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告梁秋景、李德军的起诉。本案受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状正本一份、副本七份，上诉至新乡市中级人民法院。审 判 长  侯丽芳人民陪审员  刘拥军人民陪审员  陈光华二〇二〇年六月十日书 记 员  张小杰