四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川32行终13号 上诉人（原审原告）：汶川县元通建材有限公司。 法定代表人：易文海，系该公司董事长。 委托诉讼代理人：王晓蓉，四川蜀坤律师事务所律师。 委托诉讼代理人：曹司宇，四川蜀坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：汶川县水务局，住所地：四川省汶川县威州镇。 法定代表人：毛旭，系该局局长。 委托诉讼代理人：李超，汶川县水务局工作人员。 被上诉人（原审被告）：汶川县林业和草原局，住所地：四川省汶川县园林路**。 法定代表人：席传江，系该局局长。 委托诉讼代理人：王奇文，汶川县林业和草原局工作人员。 被上诉人（原审被告）：汶川县自然资源局，，住所地：四川省汶川县威州镇 法定代表人：陈代军，系该局局长。 委托诉讼代理人：张联波，男，汶川县环境保护和林业局工作人员，现住四川省汶川县威州镇。 被上诉人（原审被告）：汶川县公安局，，住所地：四川省汶川县西街** 法定代表人：付旧军，系该局局长。 委托诉讼代理人：马云杰，汶川县公安局工作人员。 被上诉人（原审被告）：汶川县生态环境局，，住所地：四川省汶川县威州镇园林路** 法定代表人：杨继雄，系该局局长。 委托诉讼代理人：王蓉巧，汶川县生态环境局工作人员。 以上五被上诉人共同委托诉讼代理人：王世兵，四川维州律师事务所律师。 上诉人汶川县元通建材有限公司（以下简称：元通公司）因其他行政管理行政处罚及行政赔偿一案，不服汶川县人民法院(2019)川3221行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日对本案进行了公开开庭审理，上诉人元通公司的法定代表人易文海及委托诉讼代理人王晓蓉、曹司宇，被上诉人汶川县水务局（以下简称：水务局）的委托诉讼代理人李超，被上诉人汶川县林业和草原局（以下简称：林草局）的委托诉讼代理人王奇文，被上诉人汶川县自然资源局（以下简称：资源局）的委托诉讼代理人张联波，被上诉人汶川县公安局（以下简称：公安局）的委托诉讼代理人马云杰，被上诉人汶川县生态环境局（以下简称：环境局）的委托诉讼代理人王蓉巧，五被上诉人共同委托诉讼代理人王世兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院查明，元通公司成立于2013年9月24日，并办理了工商登记，经营范围为砂石加工、销售，建辅、建材销售（危险化学品除外）。2018年3月27日，汶川县农业畜牧和水务局、汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局、汶川县公安局联合发布《关于依法取缔23家砂石场的通告》（以下简称：《取缔通告》），该通告载明：“…经县人民政府研究，决定对我县范围内的23家非法砂石场进行依法关停。现将有关事宜通告如下：…”元通公司属于该通告载明的23家关停取缔砂石场之一。《取缔通告》发布后，元通公司自行拆除了大部分生产设备、构筑物及建筑物。元通公司认为《取缔通告》确认其为非法砂石场并关停取缔的行政行为违法，起诉至原审法院。 另查明，因机构改革，原汶川县农业畜牧和水务局变更为汶川县水务局、汶川县国土局变更为汶川县自然资源局、汶川县环境保护和林业局变更为汶川县林业和草原局和汶川县生态环境局，汶川县林业和草原局承接林业职责，汶川县生态环境局承接环境保护职责。 在发布《取缔通告》时元通公司未取得采砂许可证以及合法的用地使用手续。资源局经过调查向元通公司送达了责令停止违法行为通知书。 原审法院认为，根据国务院对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函，汶川县农业畜牧和水务局、汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局、汶川县公安局发布《取缔通告》是在查明元通公司存在违法用地的行为向其发出的停止生产经营活动并要求其自行拆除非法建筑的行政命令，而非行政处罚。本案中，元通公司在收到《取缔通告》后，在规定的期限内自行拆除大部分生产设备、构筑物及建筑物，水务局、林草局、公安局、生态局、资源局均没有参与拆除。故对元通公司请求确认水务局、公安局、生态局、资源局行政行为违法的理由不成立，对元通公司的诉讼请求，原审法院不予支持。因林草局在机构改革后承接的是汶川县环境保护和林业局的林业职责，故对元通公司请求确认被告林草局行政行为违法的理由不成立，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了元通公司的诉讼请求。案件受理费50元，由元通公司承担。 元通公司上诉称，一、《取缔通告》将元通公司定性为“非法砂场”，必须“关停取缔”，属于典型的行政处罚行为。但原审法院将该《取缔通告》定性为“行政命令”属于对案件基本事实定性错误。（一）《取缔通告》形式上是“通告”，但内容上是对上诉人进行“责令停产停业”的行政处罚。（二）从《取缔通告》的落实看，完全符合行政处罚的“责令停产停业”，而不仅仅是行政命令。一是被上诉人将《取缔通告》当面送达元通公司，有针对性。二是《取缔通告》认定上诉人为“非法砂场”必须“关停”后，相关部门对上诉人予以强制断电，堵塞道路禁止将成品料向外运输，并要求上诉人拆除设备，正是按被上诉人《取缔通告》的要求对上诉人进行强制“关停”。二、上诉人是依法成立的合法企业，被上诉人以《取缔通告》认定上诉人属于非法砂场，无论从实体上，还是程序上，都构成违法。原审判决径行认定上诉人属于非法砂场，应当拆除，属于审查事实不清，导致定性错误。（一）从实体上看，上诉人是经被上诉人认可并接受被上诉人日常行政管理的合法砂石场，按时向被上诉人缴纳砂石资源费并照章纳税，是合法企业，而非非法砂场。一是上诉人从成立到被上诉人认定为非法砂石场，期间都是在当地相关部门的管理下生产经营，并无违法行为。二是上诉人“处理垮塌体”本无需采砂许可证，被上诉人作为主管部门也从未要求上诉人办理“采砂许可证”。三是上诉人与村委会及村民签订土地使用协议，合法取得土地使用权。但原审法院径行认定“未取得合法的用地手续”属于偏听偏信。（二）从程序上看，被上诉人作出《取缔通告》的行为违反法定程序，但原审认定被上诉人的行为合法，属于违背事实和违反法律的错误认定。三、原审法院存在适用法律明显错误的情形。请求二审法院：1.撤销汶川县人民法院(2019)川3221行初4号行政判决；2.依法改判确认被上诉人认定元通公司为非法砂石场并关停取缔其砂石场的行政行为违法；3.依法改判被上诉人承担本案的全部诉讼费用。 被上诉人水务局、林草局、公安局、生态局、资源局共同辩称，一、原审法院的证据采信过程，不存在偏听偏信的行为，判决载明的事实与被上诉人出示的证据中上诉人元通公司自行作出的相关承诺书，结合出具《汶川县砂石企业“三个一批”实施方案》，巡视巡查记录等证据相互印证。元通公司的确收到了相关的文件资料，其工作人员也接受了相应的巡查和调查，被上诉人也告知了办理相关手续的事宜。因此，相关证据能证实，元通公司主张的被上诉方未告知其需办理手续不是事实。二、关于四家单位联合发布《取缔通告》不属于行政处罚行为，根据通告的相关内容可看出，该系建议和劝告元通公司履行相应义务，改正相应的错误，达到对区域内相关企业的管理，通告第三条明确说明如果没有关停，在之后的过程中将依法予以处罚，并没有明确指出会作出何种处罚和法律后果。2017年，该通告发布之前上诉人主动向自然资源局及水务局出具了承诺书，承诺退出的具体期限。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，发布通告的行为未对上诉人的合法权益造成损害，其赔偿的请求不应得到支持；三、原审法院适用法律正确，原审法院对限期拆除行为、限期改正的行为是否属于行政处罚行为的认定，有国务院法制办专门针对四川省法制办请示作出的答复，该答复不仅引用了《城市规划法》的相关规定，《行政处罚法》第二十三条的规定，说明发布的《取缔通告》的行为仅是在实施行政处罚前的要求当事人责令改正或限期改正的具体行政行为，而非行政处罚行为；四、被上诉人发布通告的行为与最终元通公司自行拆除的行为之间并非基于行政强制，不存在任何违法行政强制行为，根据原审上诉人与被上诉人提交的证据可证实及原审法院认定的事实，上诉人自身不具备采砂许可证资格和用地手续，经环保督查存在一定的问题，其生产经营过程中，砂石资源属于矿产资源，开采生产时应当具备采砂许可证，上诉人在不具备相关手续的情况下，进行砂石加工和销售，明显存在违法行为，发布通告未侵犯上诉人的合法权益，根据《国家赔偿法》第二条的规定，上诉人的赔偿依据不充分，其自行拆除的行为与《取缔通告》之间无因果关系，因此，上诉人主张的赔偿缺乏事实和法律依据。另，林草局原审中向法庭出示了机构改革的文件，明确汶川县林业草原局，不再负责通告中涉及的任何行政行为，只负责辖区内林地和草原的管理。因此其主体不适格，不应在一审作为被告，二审作为被上诉人。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：被上诉人水务局、林草局、自然资源局、公安局、环境生态局作出的《关于依法取缔23家砂石场的通告》是否合法。 根据国务院对四川省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函，汶川县农业畜牧和水务局、汶川县环境保护和林业局、汶川县国土资源局、汶川县公安局发布《关于依法取缔23家砂石场的通告》是在查明元通公司存在违法用地的行为，也未取得采砂许可证，向其发出的停止生产经营活动，并要求其自行拆除非法建筑的行政命令，而非行政处罚。该通告本身并不具有行政处罚内容，而是被诉行政机关的应急管理措施和手段，其目的是让其辖区内的违法企业停止非法行为或取消无证生产经营行为等，恢复被损害的生态资源。本案中，上诉人元通公司在收到《关于依法取缔23家砂石场的通告》后，在规定的期限内自行拆除大部分生产设备、构筑物及建筑物，被上诉人均没有参与拆除。故，被上诉人水务局、公安局、生态局、资源局作出《关于依法取缔23家砂石场的通告》并无不当。元通公司提出该通告将元通公司定性为“非法砂场”，必须“关停取缔”，属于典型的行政处罚行为，原审法院对案件事实定性错误等上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。因林草局在机构改革后承接的是汶川县环境保护和林业局的林业职责，故对上诉人元通公司请求确认林草局行政行为违法的理由不成立，本院不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元,由上诉人汶川县元通建材有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长  许志英 审判员  昌 玲 审判员  胡晓莹 二〇二〇年六月十一日 书记员  秋里措 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。