广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终72号上诉人（原审原告）周崇冠，男，汉族，1980年10月30日出生，原住广东省高州市***********，现住广东省中山市东区*****************。委托代理人周崇宇、刘亚萍，均是广东海建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）高州市自然资源局（原高州市国土资源局）。住所地：广东省高州市*****。法定代表人温同新，局长。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。住所地：广东省茂名市茂南区*******。法定代表人梁荣杰，局长。上诉人周崇冠诉被上诉人高州市自然资源局（以下简称高州自然局）、茂名市自然资源局政府信息公开及行政复议一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初156号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年12月27日，周崇冠通过互联网向高州自然局（原高州市国土资源局）发送《（单位）政府信息公开申请表》，称因自身生活特殊需要申请高州自然局公开以下信息：l、《行政处罚决定书》[高国土资行决字（2018）第364号];2、对高州市***********周柱违章建房行为调查报告，调查取得的证据、笔录等；3、多次所发出的责令停工通知书及送达签收记录；4、《行政处罚决定书》[高国土资行决字（2018）第364号]的执行情况；5、周柱违法建房所涉田地的地类及规划图。该《（单位）政府信息公开申请表》上记载周崇冠的工作单位是广东高州市********，通信地址是广东省中山市东区*****************，电子邮箱是xxx@qq.com，提供政府信息的指定方式为纸质文本，获取政府信息的方式为邮寄。2019年1月8日，高州自然局向周崇冠作出《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》，答复周崇冠对其上述信息公开申请中的高国土资行决字（2018）第364号《行政处罚决定书》可以提供，其他政府信息系在日常工作中制作或者内部管理信息以及处于审查中的过程性信息，不属于政府信息公开的范围、不予公开。该《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》通过周崇冠上述申请表中提供的电子邮箱向周崇冠送达。周崇冠不服高州自然局作出的涉案《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》，向茂名市自然资源局申请行政复议。茂名市自然资源局受理后，经审查，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条的规定，认定高州自然局作出的涉案《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》并无不妥，于2019年4月30日作出涉案的茂自然资行复[2019]3号《驳回行政复议申请决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回周崇冠的行政复议申请。该《驳回行政复议申请决定书》于2019年5月7日向周崇冠送达。周崇冠不服高州自然局作出的涉案《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》及茂名市自然资源局作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》，认为其所申请的政府信息属于公开范围，高州自然局不予公开的依据错误，茂名市自然资源局适用法律错误，遂诉至原审法院。原审法院另查明，因机构改革，高州市国土资源局整合并入高州市自然资源局，不再保留高州市国土资源局。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”《广东省依申请公开政府信息工作规程》（试行）第三条规定：“本规程所称的依申请公开政府信息，是指公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要，依法向行政机关申请获取相关的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的。行政机关一般不承担为申请人加工、汇总或者重新制作政府信息（作区分处理的除外），以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”据此，上述规定所指的政府信息，应当是现有的载体，并以一定形式记录、保存且不需要加工、制作的信息，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。本案中，周崇冠主要是针对高州自然局对案外人周柱作出的高国土资行决字（2018）第364号《行政处罚决定书》而展开的信息公开申请，对周崇冠信息公开申请中所要求公开的高国土资行决字（2018）第364号《行政处罚决定书》，高州自然局答复可以提供，符合上述规定。而周崇冠申请公开的调查报告、调查取得的证据、笔录、责令停工通知书及送达签收记录、周柱违法建房所涉田地的地类及规划图等材料，均是高州自然局作出高国土资行决字（2018）第364号《行政处罚决定书》前在案件审查中所形成的过程性信息，系行政机关行政处罚案件的案卷材料，依据上述规定，依法不属于应公开的政府信息范围；周崇冠申请公开的高国土资行决字（2018）第364号《行政处罚决定书》的执行情况，并非是申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身等载体，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，非属应公开的政府信息范围。因此，高州自然局答复周崇冠其申请公开的上述部分信息不属于政府信息公开的范围、不予公开，符合上述法律规定。茂名市自然资源局受理周崇冠的行政复议申请后，经履行法定程序及依法审查，认定高州自然局作出涉案的《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》并无不妥。周崇冠认为高州自然局对其的信息公开申请以电子邮件方式答复，没有按照其指定的方式邮寄纸质文本不当。对该主张，原审法院认为，高州自然局虽没有按照周崇冠指定的纸质文本方式对其信息公开申请予以答复，但高州自然局已通过周崇冠提供的电子邮箱向其发送了涉案的《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》的电子文本，且电子文本的内容与纸质文本的内容一致，周崇冠也已经实际收到该答复，故高州自然局通过电子文本的方式对周崇冠的涉案信息公开申请予以答复，并未实际影响周崇冠的权利义务。综上，周崇冠请求撤销高州自然局作出的涉案《关于周崇冠申请政府信息部分公开的答复》及茂名市自然资源局作出的涉案《驳回行政复议申请决定书》，理据不足，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回周崇冠的诉讼请求。上诉人周崇冠不服原审判决，向本院上诉称：一、高州自然局作出的《关于对周崇冠申请政府信息部分公开的答复》明显违法。首先，上诉人所申请的政府信息属于公开的范围。从上诉人申请公开的五项信息来看，高州自然局不予公开的四项信息并非内部管理信息和处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，是属于以一定形式记录、保存且不需要加工、制作的信息。其中上诉人申请公开的调查报告、调查取证的证据、笔录、责令停工通知书及送达签收记录等信息，是高州自然局依职权对周柱违法行为处罚所涉及的信息，不属于内部管理的信息。而且，高州自然局对周柱的违法用地行为已经作出行政处罚并已执行，明显是已完成状态，不再是过程性信息；对于上诉人申请公开的行政处罚执行情况信息，必然涉及相关的处罚单据，而该处罚单据是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的政府信息，属于依法公开的政府信息，而不是原审法院认定的咨询事项；对于上诉人申请公开的涉案田地的地类和规划信息，是高州自然局日常行政管理过程中形成的信息，且在行政处罚案前已形成。原审法院认为该信息是过程性信息，系行政机关行政处罚案件的卷宗材料，明显适用法律错误。其次，高州自然局对上诉人的信息公开申请以电子邮件方式答复，没有按照上诉人指定的方式邮寄纸质文本，是行政违法行为。根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，高州自然局的上述行为属不依法行政的违法行为，原审法院不予纠正是错误的。二、茂名市自然资源局作出的驳回行政复议决定，适用法律错误，事实和理由与前述一致。综上，上诉人的政府信息公开申请的事项均为政府信息，属应当向申请人公开的政府信息，并非行政机关日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，也不属于咨询，原审法院适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决和撤销被诉行政行为。被上诉人高州自然局及茂名市自然资源局没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”对该条例所指的政府信息范围，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条明确规定：“《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”据此，上述规定所指的政府信息，应当是现有的载体，并以一定形式记录、保存且不需要汇总、加工、制作以及不属内部管理或者审查中的过程性信息。具体到本案中，周崇冠向高州自然局申请公开的政府信息主要为：1、《行政处罚决定书》；2、对高州市***********周柱违章建房行为调查报告，调查取得的证据、笔录等；3、多次所发出的责令停工通知书及送达签收记录；4、《行政处罚决定书》的执行情况；5、周柱违法建房所涉田地的地类及规划图。而上述信息除行政处罚决定书属于公开的政府信息外，其他信息均不属上述条例规定的政府信息范围。其中调查报告、调查取得的证据、笔录、责令停工通知书及送达签收记录等，均是高州自然局对周柱违法占地行为作出行政处罚前制作、获取的相关证据材料以及作出案件处理前的汇总意见，属内部管理和掌握的信息，具有过程性和决策性的特点，不属政府信息的范围。而上诉人申请公开的《行政处罚决定书》的执行情况、周柱违法建房所涉田地的地类及规划图等信息，并非是以一定形式记录、保存、准确、完整的政府信息，而是要求行政机关进行搜集、汇总、加工才能形成的信息，其实质是要求高州自然局对其申请的信息履行汇总、加工或者重新制作形成涉案信息的义务，故该信息亦不属上述条例规定的政府信息范围。高州自然局据此作出涉案答复，并无不当。茂名市自然局根据本案的事实作出行政复议决定，亦无不妥。上诉人周崇冠提出其所申请公开的政府信息均属于《政府信息公开条例》规定的政府信息，应当对其予以公开的意见，只是其个人主观认定，并无相关法律依据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人周崇冠请求撤销原审判决和撤销被诉行政行为，理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周崇冠负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年五月十八日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。