吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终440号 上诉人（原审原告）集安市天诚安绿石加工有限公司。 法定代表人陈剑，执行董事。 委托代理人陈长斌，北京德恒律师事务所律师。 委托代理人王莹，北京德恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）通化市人民政府。 法定代表人李平，市长。 委托代理人陈本忠，通化市高速公路建设管理办公室主任。 委托代理人焦袆薇，吉林阳光博舟（通化）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）集安市人民政府。 法定代表人杨文慧，市长。 委托代理人张光勋，吉林祥程律师事务所律师。 原审第三人吉林省高等级公路建设局。 法定代表人孟昕，局长。 委托代理人张莹，该单位法规处工作人员。 委托代理人田大原，吉林衡丰律师事务所律师。 上诉人集安市天诚安绿石加工有限公司（以下简称天诚安公司）因诉被上诉人通化市人民政府（以下简称通化市政府）、集安市人民政府（以下简称集安市政府）、原审第三人吉林省高等级公路建设局（以下简称省高建局）行政征收补偿一案，不服吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天诚安公司的委托代理人陈长斌、王莹，被上诉人通化市政府的委托代理人陈本忠、焦祎薇，被上诉人集安市政府的委托代理人张光勋，原审第三人高建局的委托代理人田大原、张莹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审认定：2011年10月13日，吉林省矿业权交易管理中心对集安市高台子蛇纹岩矿采矿权进行挂牌出让，经过现场挂牌出让并确定集安天诚安公司为竞得人，成交价格为人民币166.6万元，并于同时签订了“采矿权挂牌成交确认书”。2011年10月14日至10月27日，对出让集安市高台子蛇纹岩矿采矿权项目在相关网站进行了公示。公示期间未接到反馈意见。2011年10月28日，吉林省矿业权交易管理中心出具“集安市高台子蛇纹岩矿采矿权项目挂牌出让公示结果”确定为公示结果无异议。同时，天诚安公司缴“探矿权采矿权价款”166万元。2011年10月31日缴“探矿权采矿权价款”6000元。 2013年，中共集安市委、集安市政府决定成立集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部，负责集双高速公路集安至通化段工程建设的配合协调工作。2014年12月8日，省高建局与通化市政府签订了“集安至通化高速公路征地拆迁承包协议书”，双方对征地拆迁工作具体实施进行了约定，并于2016年3月5日、2017年3月22日签订了补充协议。2015年11月26日，集安市政府作出拟征收土地通知书，决定拟征收集双高速公路集安至通化段途经的集体土地463公顷，用于高速公路建设。 2016年11月4日，集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部同天诚安公司签订协议书约定：集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部同意因其建设的集双高速公路集安至通化段工程压覆天诚安公司名下集安市高台子蛇纹岩石矿并占用天诚安公司林地和林木给予天诚安公司经济赔偿，赔偿金额以双方共同选定的有资质的评估机构确定的评估金额为准；集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部、天诚安公司应于本合同签订当日共同通过抽签选定一家有资质的评估机构对集安市高台子蛇纹岩石矿价值和集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部施工占用的天诚安公司林地和林木价值进行评估。评估机构确定评估金额后15日内，按照评估金额一次性给付天诚安公司赔偿金。如集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部未按照前款确定的赔偿金额和期限给付天诚安公司赔偿金，每延迟一日，集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部应按照应付金额的万分之三向天诚安公司支付违约金。2016年12月28日双方又签订补充协议约定，集安市集双高速集安至通化段指挥部在2017年2月12日前提供压矿评估报告（按玉石矿经济价值评估）并签订补偿协议。并于2017年5月1日前按照评估结果和补偿协议支付全额补偿金。2017年2月12日前集安市集双高速集安至通化段指挥部不能提供评估报告，或者天诚安公司对评估报告的评估金额有异议，双方抽签选择有资质的权威评估机构再次评估，并再次协商补偿金额，或者双方各选一家有资质的评估机构进行评估。双方可根据三家评估结果协商决定最后补偿金额。或者由通化市人民法院最后裁定。2017年3月12日，吉林长城资产评估有限责任公司出具了集安市高台子蛇纹岩矿采矿权评估报告书，评估结果载明“经评估人员现场查勘和对矿产品价格的综合分析，按照采矿权评估的原则和程序，选取适当的评估方法和评估参数，通过评定算，确定集安市高台子蛇纹岩矿采矿权评估价值为19066.12万元”。2017年5月22日，通化市国土资源局作出《关于撤销集安市高台子蛇纹岩矿挂牌出让的决定》，将集安市高台子蛇纹岩矿挂牌出让决定予以撤销。天诚安公司向吉林省国土资源厅申请复议，吉林省国土资源厅于2018年9月18日作出行政复议决定书，以“被申请人（通化市国土资源局）未履行相关程序，行政行为缺乏基本的行政程序要件”为由，决定“撤销被申请人（通化市国土资源局）作出的《关于撤销集安市高台子蛇纹岩矿挂牌出让的决定》”。 2018年5月7日，天诚安公司诉至集安市人民法院，要求省高建局给付赔偿金及违约金。集安市人民法院于2018年11月26日作出（2018）吉0582行初14号行政裁定书，驳回集安天诚安公司的起诉。集安天诚安公司不服上诉至通化市中级人民法院，该院于2019年3月4日作出（2018）吉05行终102号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2019年3月27日天诚安公司提起本案诉讼，要求集安市政府支付补偿款共计190661200.00元，并支付自其逾期支付上述补偿款之日起至实际支付之日止期间的违约金（该违约金以人民币190661200.00元为基数，按照约定违约金每日57198.36元计算，自2016年11月28日起算，暂计算至2019年3月24日，合计人民币48447010.92元）;集安市政府承担本案诉讼费用。 原审认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百一十七条、第一百二十一条、第一百二十三条、《中华人民共和国矿产资源法》第四条第一款的规定，依法取得的探矿权、采矿权等用益物权受法律保护。但为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，对不动产进行征收，致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人可以依法获得相应补偿。本案中，天诚安公司通过挂牌出让的方式竞得的采矿权应受法律保护。关于补偿主体的认定。征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。本案中集安市人民政府所作出的拟征收土地通知书，正是基于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等法律、法规所确定履行法定职责的行为，其为当然补偿主体。关于补偿范围及数额认定。2010年9月8日国土资源部国土资发（2010）137号文件（以下简称137号文）中规定：补偿的范围原则上应包括：“1、矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款；2、所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”本案中，原告天诚安公司未对被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴价款及相应的勘查投资、开采设施投入等相关直接损失提供证据证明。但其实缴“探矿权采矿权价款”166.6万元及存款利息应为直接损失，应予补偿，利率按一年期存款利率为宜。关于2016年11月4日、2016年12月28日，集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部同天诚安公司签订协议及补充协议，因该协议签订主体（工程指挥部）无明确授权，协议所确定的赔偿方式及范围亦违反相关规定，故该协议所确定的主要依据该协议所作出的鉴定报告，该院不予认定。综上，集安市政府作为征收补偿主体，对因修建高速公路而压覆矿产资源，致使天诚安公司的矿业权消灭，应给予补偿。依照《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百一十七条、第一百二十一条、第一百二十三条、《中华人民共和国矿产资源法》第四条第一款之规定，判决：一、集安市政府于判决生效后立即支付给天诚安公司补偿款166.6万元并支付利息（利息按一年期存款利率自2011年10月31日起计算至给付完毕时止）。二、驳回原告天诚安公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告集安市政府负担。 上诉人天诚安公司上诉称：1.集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部为被上诉人设立的临时机构，其实施具体行政行为的法律后果应由被上诉人承担，即被上诉人应按案涉协议约定向上诉人履行给付义务。2.我国现行法律法规并未对压覆矿产补偿方式及范围作出明确规定，在此背景之下，根据行政法范畴的信赖保护原则，以及民法范畴的诚信原则，被上诉人应依案涉协议约定方式向上诉人履行给付义务。本案不属于137号文适用的范畴，且137号文效力层级至多为部门规章，不能作为法院裁判依据。3.一审法院超诉讼请求裁判，应予纠正。上诉人一审诉讼请求为请求被上诉人按照案涉协议约定依评估报告确定的金额向上诉人履行给付义务，一审法院非但回避案涉协议效力，反而依据137号文认定补偿范围及数额，该认定没有任何事实及法律依据，属于超出诉讼请求裁判，应予纠正。综上，请求：1.撤销（2019）吉05行初13号行政判决第1项，改判被上诉人依约向上诉人支付补偿款共计190661200.00元，以及自被上诉人逾期支付上述补偿款之日起至实际支付之日止期间的违约金（该违约金以人民币190661200.00元为基数，按照约定违约金每日5719836元计算，自2016年11月28日起算，暂计算至2019年3月24日，合计人民币48447010.92元）;2.判令被上诉人承担本案二审诉讼费用。 被上诉人集安市政府答辩称：1.被答辫人实际上处在已签订成交确认书、未取得采矿许可证阶段，其尚未取得法律意义上的采矿权，故不应对预期收入进行补偿。2.《集安市高台子蛇纹岩矿采矿权评估报告书》已超过一年有效期，不应作为征收补偿的依据。3.根据137号文第四条第（三）项规定，应重新对补偿金额进行评估，确定被答辩人的直按损失，而不是被答辩人要求的1.9亿元。4.2016年2月12日前评估公司未作出评估报告，依据集安市集双高速集安至通化段指辉部与被答辩人签订的补充协议第六条的约定，应以通化市中级人民法院裁判的补偿数额为准。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 被上诉人通化市政府答辩称：1.通化市政府并非与天诚安公司签订补偿协议的一方主体，所以不是拆迁补偿的主体。2.根据通化市政府与高建局与签订的征地拆迁承包协议及补充协议，通化市政府仅负责具体组织实施集安至双辽高速公路集安至通化段通化市境内的征地拆迁事宜，最终补偿费用应由吉林省高等级公路建设局承担，此协议也可以证明通化市政府不是拆迁补偿费的支付主体。3.2015年6月23日高建局签署委托书，委托集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部负责集双高速公路集安至通化段公路集安市境内征地拆迁工作，签订补偿协议并兑现各种补偿费用。根据上述委托内容，在实际进行征地拆迁工作过程中，集安境内的征地拆迁工作由指挥部负责，通化市政府并未参与本案相关的征地工作。4.2015年11月26日集安市政府作出拟征收土地通知书，因此集安市政府为案涉土地的征收主体，与通化市政府没有关系。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 省高建局述称：天诚安公司与集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部就拆迁、补偿等内容达成协议，并签订了补偿协议，而集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部不是高建局的职能部门，省高建局与被天诚安公司无行政法律关系，没有给付天诚安公司补偿款及违约金的法律基础。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，2011年12月1日通化市国土资源局作出[2011]0003号《划定矿区范围批复》，批复的矿区范围预留期为1年。2012年，天诚安公司在划定矿区范围预留期限届满前，向国土部门申请办理划定矿区范围延续并获得批准。2013年国土部门通知天诚安公司因划定矿区在拟建集双高速公路集安至通化段项目建设区内，停办划定矿区保留延续手续。2014年至2017年，天诚安公司每年均向国土部门申请划定矿区范围延续并获得批准。本案查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：一、关于本案补偿主体的问题 本案纠纷系因集安至双辽高速公路集安至通化段工程建设对集安市高台子蛇纹岩石矿矿产资源进行压覆，天诚安公司未获得补偿而引发。集安市政府是对集双高速公路集安至通化段建设项目组织实施征收补偿工作的法定主体，虽然案涉协议书为集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部与天诚安公司签订，但该指挥部是集安市政府为配合集双高速公路集安至通化段工程建设而成立的临时机构，其不具备独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，应由组建该机构的集安市政府承担补偿责任。 二、关于天诚安公司是否享有案涉矿区采矿权的问题 《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置等需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款规定，国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。第六条第二款规定，采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。国务院《矿产资源开采登记管理办法》（1998年）第十三条规定，采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。登记管理机关依照本办法第三条规定的权限确定招标的矿区范围，发布招标公告，提出投标要求和截止日期；但是，对境外招标的矿区范围由国务院地质矿产主管部门确定。登记管理机关组织评标，采取择优原则确定中标人。中标人缴纳本办法第九条、第十条规定的费用后，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人，并履行标书中承诺的义务。《吉林省矿产资源勘查开采管理条例》（2005年）第八条规定，勘查、开采矿产资源，必须依法申请登记，经批准领取勘查许可证、采矿许可证，取得探矿权或采矿权。 根据上述法律法规规定，国家是通过行政许可的方式对采矿权进行管理的。采矿权可以通过“招标拍卖挂牌”的方式有偿取得，但只有取得采矿许可，方为依法取得了采矿权。办理采矿权登记手续、领取采矿许可证，是依法取得采矿权的必经程序，采矿权人的确认应以登记许可为准。本案中，天诚安公司于2011年10月13日以166.6万元竞得集安市高台子蛇纹岩矿采矿资格，与吉林省矿业权交易管理中心签订《采矿权挂牌成交确认书》，并取得国土部门划定矿区范围批复，但后期因该矿区在集双高速公路集安至通化段建设范围内，故国土部门仅每年批准天诚安公司延续划定矿区范围预留申请。虽然天诚安公司未能办理采矿权登记手续及采矿许可证有一定客观原因，但确未依法取得案涉集安市高台子蛇纹岩石矿的采矿权。天诚安公司称其取得案涉矿区采矿权的主张不能成立，本院不予支持。 三、关于对天诚安公司的补偿问题 首先，天诚安公司应当获得补偿。本案中，天诚安公司虽尚未取得案涉矿区法律意义上的采矿权，但已签订“采矿权挂牌成交确认书”，缴纳了采矿权出让价款，并在2011年即向国土部门申请划定矿区范围，且经多次批准预留期延续至2018年1月22日。天诚安公司未能办理采矿权登记手续、未能获得采矿许可的主要原因不在于该公司自身，而是由于案涉矿区被集双高速公路建设项目必然性压覆，导致其财产权益受到损害，故其损失应当获得补偿。 其次，天诚安公司主张的补偿依据不能采信。如前所述，天诚安公司并未依法取得案涉矿区的采矿权，不是采矿权人，因此不具有对案涉矿产资源占有、使用和收益的权利。而集安市集双高速公路集安至通化段工程指挥部与天诚安公司协议明确是对采矿权的补偿，该协议的基本前提存在谬误，不能适用于本案行政争议。关于吉林长城资产评估有限责任公司出具的评估报告，该报告采用的评估原则、评估方法以及所得出的评估结论，都是对案涉矿区采矿权价值进行的评估，是基于预期收益原则和效用原则，通过计算待估矿业权所对应的矿产资源储量开发获得预期收益的现值估算待估矿业权价值，而本案被压覆矿产资源至今仍处于未开采状态，结合矿产资源市场因素考量，上述评估价值明显属于不必然实现的期待利益，不属于行政补偿法律关系补偿范围，故该报告亦不能作为本案补偿标准的依据。 最后，天诚安公司应当就直接损失获得补偿。行政补偿的目的在于填补当事人已经产生的损失。本案中，补偿范围应为案涉高速公路建设项目给天诚安公司造成的直接损失。依据现有证据能够认定的直接损失为该公司为获得采矿权付出的对价，即其缴纳的采矿权价款166.6万元，以及该笔款项产生的法定孳息，本院综合全案情况认为，对法定孳息的保护从2011年10月31日之日起按中国人民银行五年期贷款利率计算至给付完毕时止较为合理。另对于天诚安公司主张的其他直接损失，因其未能提供证据予以证明，本院不予支持。 综上，原审判决认定主要事实清楚，审判程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项之规定，判决如下： 一、变更吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初13号行政判决第一项为：“集安市人民政府于本判决生效后三十日内给付集安市天诚安绿石加工有限公司补偿款1666000元并支付利息（利息以1666000元为基数，按中国人民银行五年期贷款利率，自2011年10月31日起计算至给付完毕时止）”; 二、撤销吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初13号行政判决第二项; 三、驳回集安市天诚安绿石加工有限公司的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人集安市天诚安绿石加工有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王翼博 审判员  孔德岩 审判员  卢增鹏 二〇二〇年六月二十九日 书记员  陈佳玉