广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行初1号原告惠州市中恒置地实业有限公司。法定代表人李星芬，总经理。委托代理人蒋枞，广东鸿园律师事务所律师。委托代理人李俊烽，广东鸿园律师事务所实习律师。被告惠州市惠城区人民政府。法定代表人翟树宇，区长。委托代理人夏波华，惠州市惠城区司法局工作人员。委托代理人郭伟华，广东万理通律师事务所律师。被告惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人余强，惠州市自然资源局储备中心主任。委托代理人汪玉玲，广东伟伦律师事务所律师。被告惠州市惠城区自然资源局。法定代表人陈若能，局长。委托代理人雷光辉，惠州市惠城区自然资源局工作人员。委托代理人孙东群，广东伟伦律师事务所律师。原告惠州市中恒置地实业有限公司因与被告惠州市惠城区人民政府、惠州市自然资源局、惠州市惠城区自然资源局土地行政征收及行政强制一案，于2019年12月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案，于2020年3月9日向被告惠州市惠城区人民政府、惠州市自然资源局、惠州市惠城区自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年4月16日和2020年4月30日公开开庭审理了本案。原告惠州市中恒置地实业有限公司委托代理人蒋枞、李俊烽，被告惠州市惠城区人民政府委托代理人夏波华、郭伟华，被告惠州市自然资源局委托代理人余强、汪玉玲，被告惠州市惠城区自然资源局委托代理人雷光辉、孙东群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告惠州市中恒置地实业有限公司诉称：2006年7月3日，惠州市惠城区马安镇人民政府与惠州市某土石方开发有限公司签订了《关于以地抵付工程款的协议书》，约定马安镇人民政府将位于马安镇大沥口总面积为92753.3㎡土地（以下简称涉案土地）抵给惠州市某土石方开发有限公司以抵偿马安镇人民政府欠惠州市某土石方开发有限公司的工程款。2010年12月15日，原告与马安镇人民政府、惠州市某土石方开发有限公司共同签订了《协议书》，约定：马安镇人民政府同意惠州市某土石方开发有限公司将《关于以地抵付工程款的协议书》项下的全部权利义务转让给原告。同日，原告与惠州市某土石方开发有限公司签订了《土地权益转让合同》，约定惠州市某土石方开发有限公司将涉案土地的土地权益转让给原告。至此，原告已经依法享有涉案土地的土地权益。2018年6月25日，被告惠州市惠城区自然资源局（2018年惠州市机构改革，惠州市国土资源局惠城区分局变更为惠州市惠城区自然资源局）发布惠城国土征预字[2018]23号《惠州市国土资源局惠城区分局关于桥东街道办文头岭及马安地段项目用地土地征收的预告》（以下简称23号预公告）称经惠城区人民政府批准，拟依法征收包括涉案土地在内的土地作为惠城区城市发展建设用地。2018年9月13日被告惠州市惠城区人民政府发布《清场公告》，称需对原告依法享有土地权益的涉案土地实施清场。在23号预公告、《清场公告》发布后，原告一直对被告发布23号预公告、《清场公告》等行为提出异议。2019年初，被告惠州市惠城区人民政府对涉案土地进行了清场。原告认为，原告已依法取得涉案土地的土地权益，原告对该土地的权益应受到法律保护。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条“（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第五条“市、县人民政府负责发布辖区内的征地公告，区人民政府报市人民政府发布征地公告。”被告惠州市惠城区人民政府批准征收土地的行为已经违反了法律法规的规定，被告惠州市惠城区人民政府作出《清场公告》、对马安围大沥口片区的市中恒石材厂地上附着物实施清场的行为，被告惠州市自然资源局作出惠市国土资函〔2018〕1763号《关于市中恒石材厂土地的委托清场函》的行为以及被告惠州市惠城区自然资源局作出23号预公告的行为均违反了法律法规的规定，应当予以撤销。为维护自身的合法权益，原告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、第七十五条的规定，特向法院提起行政诉讼，恳请法院依法判如所请。诉讼请求：1.撤销惠州市惠城区人民政府于2018年9月13日作出的《清场公告》；2.确认惠州市惠城区人民政府和惠州市自然资源局对马安围大沥口片区的市中恒石材厂地上附着物实施清场的行为违法；3.撤销惠州市自然资源局作出的惠市国土资函〔2018〕1763号《关于市中恒石材厂土地的委托清场函》；4.撤销惠州市惠城区自然资源局于2018年6月25日作出的惠城国土征预字[2018]23号《惠州市国土资源局惠城区分局关于桥东街道办文头岭及马安地段项目用地土地征收的预告》。被告惠州市惠城区人民政府辩称：一、答辩人不是适格的被告，请法院驳回原告对答辩人的起诉。答辩人是受原惠州市国土资源局委托，在授权范围内进行土地清场，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款关于“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，答辩人不是适格的被告。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，法院应裁定驳回原告对答辩人的起诉。二、原告请求撤销《清场公告》的诉讼请求，已过起诉期限。《清场公告》于2018年9月28日送达给原告的法定代表人吴秀霞，但是原告于2019年12月才提起本案诉讼，已超过1年，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，原告的该项诉讼请求已过起诉期限。三、答辩人受委托，依法依规行使土地清场行为。（一）原告惠州市中恒置地实业有限公司并未取得涉诉土地的使用权。原惠州市国土资源局惠城区分局经省国土资源厅同意补办用地手续（粤国土资电〔2004〕42号、补办用地手续申报表第52宗），于2004年12月28日作出惠城地政〔2004〕964号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》，将马安某自来水公司1993年征用位于马安镇柏田村64476㎡土地征为国有，作为马安镇人民政府的非农建设储备用地，由惠州市国土资源局惠城区分局统一管理。据此，原告虽然于2010年12月15日与惠州市某土石方开发有限公司签订《土地权益转让合同》，但是并未依法办理土地使用权出让手续，没有取得该地块的土地使用权。（二）惠州市自然资源局（原惠州市国土资源局）是惠州市人民政府工作部门，依法具有统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，和保护和合理开发利用国土资源的职责。位于惠州市惠城区马安围大沥口片区的63580.40㎡土地，是马安镇人民政府统征土地，原告并未依法取得土地使用权，惠州市自然资源局有权履行土地管理职责，对该地块进行清场。（三）答辩人有行使上级国家行政机关的决定和命令的职权。答辩人是县级人民政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（一）项的规定，有行使“上级国家行政机关的决定和命令”的职权。原惠州市国土资源局作为答辩人的上级国家行政机关，向答辩人发出惠市国土资函〔2018〕1763号《关于市某石材厂土地的委托清场函》，委托答辩人对马安镇人民政府的（惠城地政〔2004〕964号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》）统征地进行清场，要求答辩人严格参照惠府〔2017〕189号《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》补偿标准和惠市国土资〔2014〕447号《关于完善惠城区内国有统征建设用地清场程序和补偿标准的通知》要求，认真组织，督促马安镇人民政府做好清场工作。那么答辩人必须行使职权，督促马安镇人民政府做好对惠州市惠城区马安围大沥口片区的63580.40㎡土地的清场工作。（四）惠州市惠城区人民政府办公室和惠州市惠城区马安镇人民政府分别是答辩人领导的工作部门和下级人民政府，答辩人根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）项的规定，有行使“领导所属各工作部门和下级人民政府”的职权，有权根据土地清场工作安排和需要，由惠州市惠城区人民政府办公室发出《清场公告》，并督促马安镇人民政府做好清场工作。（五）《清场公告》的补偿标准符合规定。《清场公告》的内容符合惠市国土资函〔2018〕1763号《关于市中恒石材厂土地的委托清场函》的规定。地上附着物的补偿标准是参照惠府〔2017〕**《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》有关规定实施补偿。对于地上建筑物的补偿认定标准，是以2009年卫片执法的卫星影像图为参考，结合其他相关证据，能搬迁的按搬迁价格补偿，不能搬迁的参照惠府〔2017〕189号《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》标准清点补偿。2009年卫片执法的卫星影像图上没有的建（构）筑物一律不予补偿。这都符合惠市国土资〔2014〕447号《关于完善惠城区内国有统征建设用地清场程序和补偿标准的通知》的规定。（六）马安镇人民政府实施的清场行为是有效的。按照惠市国土资函〔2018〕1763号《关于市中恒石材厂土地的委托清场函》和《清场公告》，马安镇人民政府负责办理补偿登记手续等土地清场工作，因此马安镇人民政府向原告发出《通知》和《关于确认文头岭及马安地段237亩征地项目中恒石城租户权利人的函》等知原告对构（建）筑物及青苗的测绘数据进行查漏补缺、对补偿登记表进行确认，都在规定的清场工作范围内，是合法有效的。四、原告已自行拆除了涉案土地上的的建筑物。涉案土地上的建筑物已由原告自行拆除，马安镇人民政府只负责办理补偿登记手续等土地清场工作，所以原告认为答辩人对其地上附着物进行清场违法是与事实不符的。综上所述，答辩人受原惠州市国土资源局委托，依法依规开展清场工作，答辩人不是适格的被告，请法院驳回原告对答辩人的起诉。被告惠州市自然资源局辩称：一、答辩人出具委托函事实清楚、符合法律规定。涉案土地是于90年代由惠阳县人民政府作出的惠阳府办函[1993]544号《关于马安镇人民政府征用土地的批复》批复过同意征收的土地，于2004年12月28日在惠城地政〔2004〕964号《关于马安镇人民政府申请补办用地手续的批复》中已被批复同意纳入政府储备地，由惠州市国土资源局惠城区分局统一管理。该地征地补偿款已落实，征地所在农村集体经济组织无任何异议，现属于已批已征的统征地。答辩人作为惠州市土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条，有权对惠州市辖区内储备地进行管理。对于占用涉案土地的地上附着物，答辩人依法有权实施清场。答辩人有权将清场事宜委托具体管理涉案地块的惠城区人民政府，由惠城区人民政府具体执行。二、委托函属于内部公函，不具有可诉性。委托函属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，委托函系对清场职权的授权，是具体清场行为的过程性文件。委托函并未直接对当事人的权利义务产生影响，真正对当事人权利义务产生影响的是清场行为本身，而并非委托授权文件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条，委托函不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条，应当驳回起诉。三、被答辩人与本案不存在公法上的利害关系，不是适格原告。根据前述征地历史可知，被答辩人对涉案土地并不拥有合法使用权。被答辩人从未通过签订国有土地出让合同等合法方式取得过涉案地块的土地使用权。被答辩人所言对涉案土地拥有“土地权益”来源于被答辩人与惠州市惠城区马安镇人民政府、惠州市某土石方开发公司三者间所签订的《关于以地抵付工程款的协议书》《土地权益转让合同》和《协议书》等民事合同，而上述合同中关于土地使用权转让的部分约定因违反法律法规对于土地出让的强制性规定而不能产生法律效力。现被答辩人仅基于合同关系对合同相对方享有债权，并不享有对涉案地块的物权。故答辩人实际上与本次清场行为并无行政法意义上的利害关系。综上所述，答辩人作出委托函的行为是合法的，是行政机构之间的内部文件，不具有可诉性。被答辩人与本案无利害关系，并非适格原告。请求人民法院驳回被答辩人的起诉。被告惠州市惠城区自然资源局辩称：一、23号预公告的主体适格，事实清楚，证据充分，符合法律规定，是合法的。1.答辩人作出23号预公告主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，原惠州市国土资源局是惠州市土地主管部门，而原惠城区分局是该局的下属分局。该法第四十六条也规定了县级以上地方人民政府有法定职权将征收土地事项向被征地农村集体经济组织进行公告。《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第十三条规定，县（区）土地行政主管部门有权将土地征收情况发布预告。而答辩人作出的23号预公告正是根据原惠州市国土资源局惠市国土资〔2018〕64号《授权书》、惠市国土资函〔2018〕74号《惠州市国土资源局关于完善桥东街道办文头岭及马安地段土地整体征收的通知》以及惠城府纪〔2019〕117号《区政府工作会议纪要》的内容，答辩人发出23号预公告是有合法依据的。2.23号预公告内容合法、程序合法。23号预公告总共有15.8公顷，其中27166㎡土地是于90年代由惠阳县人民政府作出的惠阳府办函[1993]544号《关于马安镇人民政府征用土地的批复》同意征收的土地，且已经广东省国土资源厅粤国土资（建）〔2010〕86号《关于惠州市惠城区2008年度第六批次城镇建设用地的批复》，属于已批未征的统征地。该土地的补偿款已落实，农村集体经济组织也并无异议。其它剩余征地范围更与被答辩人没有任何法律关系。此次23号预公告是经惠城府纪〔2019〕117号《区政府工作会议纪要》决议，将该27166㎡土地与其他集体土地在23号预公告范围内的地块一并征收。因此，23号预公告事实清楚，内容合法。最后，23号预公告在答辩人官方网站上进行了公示，同时也在所征地范围内进行了张贴，这符合《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》第十三条的规定，是合法的。二、被答辩人与本案不存在公法上的利害关系，不是适格原告。1.根据上述征地历史可知，目前涉案的27166㎡土地属于已批已征的国有土地。被答辩人对涉案的27166㎡土地，从未通过签订国有土地出让合同完善用地手续的方式取得过涉案地块的合法使用权，并不拥有合法使用权。且被答辩人并非是所征收土地的集体经济组织或成员。而23号预公告所征收的是集体土地，其所针对的对象是所征土地的集体经济组织及其成员，而被答辩人两者皆不是，与23号预公告没有公法上的利害关系。2.被答辩人提出对涉案土地的“土地权益”来源于被答辩人与惠州市惠城区马安镇人民政府、惠州市某土石方开发公司三者间所签订的《关于以地抵付工程款的协议书》《土地权益转让合同》和《协议书》。而上述合同中关于土地使用权转让的部分约定因违反法律强制性规定而无效。现被答辩人仅基于合同关系对合同相对方享有债权，并不享有对涉案地块的物权。故被答辩人与23号预公告并无公法上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条，应当驳回其起诉。三、23号预公告不具有可诉性，依法应当驳回被答辩人的起诉。23号预公告并非一个独立的具体行政行为，而是对征地批文内容的告知。公告行为未对当事人的权利义务产生任何影响，23号预公告并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的受理范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条，应当驳回起诉。即使认为23号预公告可诉，被答辩人已于2018年6月25日针对不特定公众进行了公告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，被答辩人的起诉已超过法定的时限，依法应当予以驳回。综上所述，答辩人发布23号预公告的行为是合法的。被答辩人与本案无利害关系，并非适格原告。公告行为并非可诉的具体行政行为。请求人民法院驳回被答辩人的起诉。经审理查明，在2020年4月30日的庭审中，原告惠州市中恒置地实业有限公司将其第二个诉求，增加一个被告即惠州市自然资源局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告惠州市中恒置地实业有限公司的诉讼请求为：1.撤销惠州市惠城区人民政府于2018年9月13日作出的《清场公告》；2.确认惠州市惠城区人民政府和惠州市自然资源局对马安围大沥口片区的市中恒石材厂地上附着物实施清场的行为违法；3.撤销惠州市自然资源局作出的惠市国土资函〔2018〕1763号《关于市中恒石材厂土地的委托清场函》；4.撤销惠州市惠城区自然资源局于2018年6月25日作出的惠城国土征预字[2018]23号《惠州市国土资源局惠城区分局关于桥东街道办文头岭及马安地段项目用地土地征收的预告》。原告惠州市中恒置地实业有限公司的诉讼请求涉及土地征收、行政强制等不同的行政行为。经本院释明，原告惠州市中恒置地实业有限公司坚持其诉讼请求。原告惠州市中恒置地实业有限公司提起行政诉讼，应对其具体诉讼请求予以明确，本院对此已履行释明义务，原告惠州市中恒置地实业有限公司仍不予明确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告惠州市中恒置地实业有限公司的起诉。本案受理费50元，本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月二十四日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、司法解释条文一、中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。