洛阳市老城区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0302行初1号原告苗五有，男，1962年7月16日出生，汉族，住洛阳市洛龙区。被告洛阳市洛龙区国土资源局。住所地：洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人柴世雄，该局局长。委托代理人吕国栋，该局工作人员。委托代理人麻继红，河南大鑫律师事务所律师。原告苗五有因要求确认被告洛阳市洛龙区国土资源局（以下简称洛龙国土局）于2018年4月3日作出的洛龙国土资执罚（2018）015号《行政处罚决定书》违法纠纷一案，本院于2018年12月12日作出（2018）豫0302行初81号行政判决书，原告苗五有提起上诉。洛阳市中级人民法院作出（2019）豫03行终47号行政裁定书，撤销原判，发回重审。本院于2020年1月6日立案，依法另行组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告苗五有及被告洛龙国土局的委托代理人吕国栋、麻继红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告洛龙国土局于2018年4月3日作出洛龙国土资执罚（2018）015号《行政处罚决定书》，该决定书载明，苗五有未经批准于2014年8月擅自占用李楼镇火龙庙村基本农田1797.444平方米建砖混房及猪舍的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出以下行政处罚：1、责令苗五有退还非法占用的李楼镇火龙庙村基本农田1797.444平方米；2、拆除在非法占用土地上新建的1797.444平方米建筑物和其他设施；3、对非法占用的耕地处以每平方米25元的罚款，共计44936元。原告苗五有诉称，一、被告的行政行为没有事实依据。2014年原告响应国家大力发展养殖业的号召，在自家的责任田里修建了养猪场，从事养殖业，按照规定并不需要办理任何手续。原告系在自家承包地里从事农业经营，不属于非法占地。二、被告的行政行为没有法律依据。原告的养猪场建设于2014年8月，至今已有四年，被告的处罚超出行政处罚的追诉期限。三、被告的行政行为程序违法。被告对原告罚款44936元，属于数额较大的罚款，根据相关规定，原告有权利申请听证，但被告未告知原告享有听证的权利。四、依据行政处罚法相关规定，被告在作出行政处罚决定前，应当履行告知义务，告知相应法定内容，而被告未履行告知义务，剥夺了原告的知情权、陈述权、申辩权、申请听证权等权利。请求：1.要求确认被告洛龙国土局作出的洛龙国土资执罚（2018）015号《行政处罚决定书》违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告苗五有向本院提交证据如下：证1、行政处罚决定书复印件一份。证明被告对原告作出了洛龙国土资执罚（2018）015号行政处罚决定书。证2、土地承包经营权证书复印件一份。证明被告处罚的地块是原告的承包地，原告的土地承包经营权应受法律保护。证3、原告于2018年11月15日拍摄的养猪场内部照片8张。证明1、被告主张的非法占地范围内，原告事实上全部用于养猪、养鹅、养鸡、种菜、种庄稼，全部用于农业用途。依据有关文件，原告不是非法占地，被告的非法占地主张不成立。2、原告养猪不是兴办企业，被告的行政处罚法律适用错误。证4、原告于2018年11月15日拍摄的养猪场外部照片5张。证明被告依据的规划图与实际状况不符，原告猪场周围多为经济林，并非农用地。证5、原告2018年5月、9月通话清单一份、微信截图四页、电脑屏幕截图一页。证明1、被告未依法向原告送达洛龙国土资执罚（2018）015号行政处罚决定书及其他程序性文书；2、证明被告2018年3月6日、2018年3月20日、2018年3月22日、2018年3月30日、2018年4月3日、2018年4月18日并未向原告实际送达相关文书，是让原告一次性签名，日期也是被告工作人员添加。被告洛龙国土局辩称，一、原告的起诉超过法定的诉讼时效。被告对原告于2018年4月3日作出洛龙国土资执罚（2018）015号行政处罚决定书，当日送达原告。于2018年4月18日作出洛龙国土资执催告（2018）015号行政决定履行催告书，当日送达原告。该行政处罚决定书明确告知原告“如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起六十日内依法向洛龙区人民政府或洛阳市国土资源局申请复议，或者六个月内依法向人民法院起诉（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在收到本处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉）。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行”。原告在法定期限内既未申请复议，亦未向法院起诉。原告于2018年9月29日提起诉讼显然超过诉讼时效。二、原告的诉讼请求及事实理由与基本事实相悖。被告依据法定职责权限，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，严格执行法定程序规范，在查明案件事实，充分履行告知义务的前提下，对原告拒不履行所负限期拆除义务的行为作出处罚决定，并催告履行。被告的行政行为完全符合法律规定。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。被告洛龙国土局向本院提交证据如下：证1、立案呈批表一份。证2、办案人员执法证复印件两份。证3、责令停止违法行为通知书及送达回证两份。证4、询问笔录。证5、当事人身份证复印件。证6、租用土地协议。证7、现场勘查笔录一份。证8、实测坐标图一份。证9、占地现场照片两份。证10、土地现状图一份。证11、土地利用总体规划图（局部）一份。证12、国土资源违法案件调查报告。证13、违法案件会审记录。证14、行政处罚案件法律审核意见书一份。证15、违法案件处理决定呈批表一份。证16、行政处罚告知书及送达回证。证17、行政处罚听证告知书及送达回证。证18、行政执法罚款备案表。证19、行政处罚决定书及送达回证。证20、行政处罚履行催告书及送达回证。证21、罚没清单。证22、非法财物移交书及送达回证。共同证明被告作出的洛龙区国土资执罚（2018）015号行政处罚决定书，具有法定职责权限，程序合法，查明认定事实清楚，于法有据，行政行为合法，应依法维持。经庭审质证，原告苗五有对被告洛龙国土局提交的证1有异议。认为承办人王满、张敬涛、承办单位洛龙区国土资源监察大队领导代凤龙、审查人刘学军、单位主管领导雷红涛，于同一天在立案呈批表上签字不合常理。承办人和承办单位意见的署名时间是同一人书写。大部分内容是电脑打印，主要违法事实部分也是电脑打印，足以说明立案呈批表是事后补办，非正常形成。对证2无异议。对证3有异议。认为该通知书并未送达原告，只是让原告在送达回证上签了名字。原告没有违法行为，原告建猪舍从事养殖业不违法。原告建猪舍从事养殖业不是兴办企业，被告适用土地管理法第二条，第六十条属法律适用错误。原告不存在继续修建或者扩大修建违法建设行为，被告责令停止的违法行为不存在。对证4有异议。认为询问笔录第一页被询问人后边这个指印和第二页上的三个指印均不是原告所捺，该指印系被告工作人员所捺，被告工作人员在上边按指印有伪造证据的嫌疑。从询问笔录的内容看，可以证明被告并没有在3月6日当天把《责令停止违法通知书》送达原告。对证5、证6无异议。对证7有异议，认为现场勘查笔录中看不到笔录的任何内容。3月20日被告工作人员没有去过现场，被告工作人员曾去过现场但不是3月20日，当时去了八个人，不是只有张敬涛、王满两个人。被告当场就把面积算出来，不符合日常生活逻辑。笔录上的签名不是在3月20日签的，是被告工作人员在3月6日和4月3日拿了一叠送达回证，让原告签署一次性形成的。3月20日这一天原告没有去过被告处。对证8有异议。认为被告工作人员没有实地丈量，是使用卫星定位测量，与实际状况有15公分误差的可能性，原告的猪舍不是违法占地。对证9有异议，认为被告工作人员穿的是厚厚的羽绒服，3月20日已是春季，气温回暖，从被告工作人员的穿着看，这张照片实际拍摄时间不是3月20日。同时说明3月20日被告工作人员根本就没有来过原告处。说明被告工作人员前来执法没有依法穿着制式服装，没有佩戴执法记录仪，被告工作人员行为不符合执法规范。对证10有异议。认为该图由被告工作人员制作，是否属实原告无法核实，其与原告提供的猪舍周围的实际土地利用现状照片不符。对证11有异议。质证意见同证10。对证12有异议。认为该调查报告系事后补办。原告没有违法行为，该调查报告不属实。对证13有异议。认为是事后补办，事后为应付诉讼炮制。签名在首页，签名不写时间，会审意见在会审内容之前、会审意见之后、白凤龙的处罚建议之后有较大空格，不符合常理。页码是空白，说明是事后补做。对证14有异议。认为属于事后炮制，同一天现场勘查，同一天出调查报告，同一天违法告知，同一天会审，同一天出具法律审核意见，同一天呈批，所有的人都在3月20日签字，显然是事后补办。对证15有异议。同对证14的质证意见。对证16有异议。认为该告知书被告从未送达原告，从未告知原告，被告仅仅是让原告在告知书送达回证上签了个字，时间是被告工作人员所写。3月22日这一天原告没有去过被告处。对证17有异议，认为该告知书被告从未送达原告，从未告知原告，被告只是让原告在告知书送达回证上签了个字，时间是被告工作人员所写。3月30日这一天原告没有去过被告处。对证18有异议，认为原告放弃听证不属实。报送备案部门分管领导意见为空白，只有签字，显然是事后补办。备案受理机关意见系空白，没有备案受理机关公章，显然没有备案。依据该备案表下边的“注”，并没有附罚款事由应附的书面报告、处罚决定书清样、询问笔录复印件，显然系事后应付诉讼炮制。对证19异议。认为原告在自家的责任田养殖并不违法，被告行政处罚决定书在认定事实、法律适用及结论均不成立。在2018年4月3日，被告根本没有将处罚决定书送达原告，只是让原告在送达回证上签了名。4月3日处罚决定书根本没有作出，不可能送达原告。对证20有异议。认为催告书没有送达原告，原告也未在2018年4月18日去过被告处，日期是被告工作人员添加。对证21有异议。认为卷宗中没有相应内容，说明被告向法院提交的卷宗系格式卷宗，是事后补做，属于非法证据。对证22有异议。认为卷宗中没有相应内容，说明被告向法院提交的卷宗系格式卷宗，是事后补做，属于非法证据。经庭审质证，被告洛龙国土局对原告苗五有提交的证1无异议，证2证明方向有异议，该证据不能证明原告享有在承包地上建房、养猪的权利。对证3真实性无异议，对证明方向有异议。认为法律对农业用途、用地有相关规定，原告主张是农业用途实际上已经改变了基本农田的用途。对证4真实性无异议，对证明方向有异议。认为该证据证明原告占用的土地为基本农田，四周均为庄稼地，原告的行为已经对周边的耕地造成严重的破坏。对证5真实性及证明方向均不予认可。认为原告在送达文书上均有亲笔签名，原告作为完全民事行为能力人，对送达文书的签字确认应承担法律后果。经审理查明，苗五有为洛龙区李楼镇火龙庙村人，家庭承包经营本村4.46亩土地（基本农田），承包期限为1998年8月1日至2028年7月31日止。2014年8月，苗五有在其承包的基本农田中修建1797.444平方米的砖混房及猪舍进行养猪经营且没有办理相关用地手续。2018年3月6日，洛龙国土局作出洛龙国土资执责停（2018）015号责令停止违法行为通知书并于当日送达，责令苗五有立即停止该违法行为。2018年3月22日，洛龙国土局作出洛龙国土资执告（2018）015号行政处罚告知书并于当日送达，告知苗五有享有陈述和申辩的权利。2018年3月30日，洛龙国土局作出洛龙国土资执听告（2018）015号行政处罚听证告知书并当日送达，告知苗五有享有陈述、申辩和听证的权利。苗五有在规定的期限内未提出陈述、申辩意见和听证申请。2018年4月3日，洛龙国土局作出洛龙国土资执罚（2018）015号行政处罚决定书并于当日送达。该行政处罚决定以苗五有未经批准，于2014年8月擅自占用李楼镇火龙庙村基本农田1797.444平方米建砖混房及猪舍的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对苗五有作出以下行政处罚：1、责令苗五有退还非法占用的李楼镇火龙庙基本农田1797.444平方米；2、拆除在非法占用土地上新建的1797.444平方米建筑物和其他设施；3、对非法占用的耕地处以每平方米25元的罚款，共计44936元。并告知苗五有如不服该处罚决定，可以在自收到该处罚决定书之日起六十日内依法向洛龙区人民政府或洛阳市国土资源局申请复议，或者六个月内依法向人民法院起诉，其中关于对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当在自收到该处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉。2018年4月18日，洛龙国土局向苗五有作出洛龙国土资执催告（2018）015号行政处罚履行催告书并于当日送达。苗五有至今仍未履行该行政处罚决定。本院认为，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续使用。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设。(二)依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。苗五有所建养猪场占用的承包地性质为基本农田，依照《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”、“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”等规定，基本农田上的农业结构调整应在种植业范围内进行，只能用于粮、棉、油、蔬菜等种植业生产，而不能用于挖塘养鱼和进行禽畜养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动。苗五有在其承包的基本农田中修建砖混房及猪舍进行养猪经营行为违反相关法律法规。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十四条规定，违反本规定，占用耕地建窑、建坟或者在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或治理，可以并处罚款。苗五有所建养猪场虽然是在其承包土地上，但因该承包地性质为基本农田，苗五有在其中构筑养猪、养鸡等设施用于养殖等活动，该建设养猪场改变耕地用途的行为未经过相关部门批准，故其行为违法。被告洛龙国土局有对其上述行为进行处罚的职权。苗五有主张洛龙国土局未向其履行相关告知义务，没有告知听证权利，因其没有证据予以证明，本院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因苗五有在基本农田内建养猪场进行经营的违法行为一直处于继续状态，故洛龙国土局向其作出行政处罚符合相关法律规定。洛龙国土局依据查明的事实，按照法定程序作出的洛龙国土资执罚（2018）015号行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告苗五有要求确认被告洛龙国土局行政行为违法的理由不能成立，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告苗五有的诉讼请求。本案受理费50元，由原告苗五有负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  王成明审 判 员  吉明飞人民陪审员  梁 丽二〇二〇年六月二十八日书 记 员  山艺萌