山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再34号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）丁华，女，1971年9月1日出生，汉族，户籍所在地胶南市，现住青岛市黄岛区。 委托代理人况宗昕、张歌扬，均系山东温成律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市公安局交通警察支队，住所地青岛市市**东海西路**。 法定代表人王广键，支队长。 再审申请人丁华诉青岛市公安局交通警察支队不履行法定职责一案，青岛市中级人民法院于2018年11月23日作出（2018）鲁02行终622号行政判决，该判决已经发生法律效力。丁华不服，向本院申请再审。本院于2019年1月10日作出（2019）鲁行申444号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，涉案车辆鲁Ｂ×××××号机动车登记所有人为丁华，2017年12月8日，原告持机动车驾驶证及机动车交通事故强制保险单到青岛市公安局黄岛分局交通警察大队申请发放年检合格标志，青岛市公安局黄岛分局交通警察大队以原告车辆存在违章未处理为由不予发放，原告不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，本案争议的焦点是：交通管理部门发放检验合格标志是否应当以涉案车辆的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕为前提。根据公安部《机动车登记规定》第二条之规定：“本规定由公安机关交通管理部门负责实施。省级公安机关交通管理部门负责本省（自治区、直辖市）机动车登记工作的指导、检查和监督。直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车登记业务。”因车管所系内设机构，故被告青岛市公安局交通警察支队是办理车辆检验合格标志业务的行政主体。《中华人民共和国道路交通安全法》第一条规定：“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，指定本法。”第十三条规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”《机动车登记规定》第四十九条规定：“机动车所有人可以在机动车检验有效期满三个月内向登记车辆管理所申请检验合格标志。申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。申请时，机动车所有人应当填写申请表并提交行驶证，机动车交通事故责任强制保险凭证、车船税纳税或者免税证明、机动车安全技术检验合格证明，车辆管理所应当自受理之日起一日内，确认机动车、审查提交的证明、凭证，核发检验合格标志。”《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的在于维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。道路交通管理是对人、车、路的通行和事故违法处罚的综合管理。通过将《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条与《机动车登记规定》第二条综合比对理解，法院认为，首先，《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条确立了对机动车定期进行强制性安全检验制度，其目的是为了保证在道路上行驶的机动车保持良好的安全技术状况，从道路准入环节有效地预防交通事故的发生，是对核发机动车检验合格标志的原则性、概括性规定，该条规定中“任何单位不得附加其他条件”仅针对机动车安全技术检验环节而言，而《机动车登记规定》第四十九条是对发放机动车检验合格标志的行政许可作出的具体实施意见和操作规程，并未设立新的行政许可事项，只是对核发检验合格标志作出程序上的具体规定，是对《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定的进一步细化，以便在实践中更具有可操作性。其次，《机动车登记规定》第四十九条出现两个词条，“机动车安全技术检验合格证明”和“机动车检验合格标志”，应系两个不同的概念，前者是为了证明机动车本身具备良好的使用性能，后者是机动车年审合格可以上路的标志，可见机动车符合国家安全技术标准进而发放检验合格证明，只是交通管理部门发放检验合格标志的必要条件，而非充分条件，在此之前，当事人还需将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕，这一规定完全符合《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的和应有之义，与第十三条对于核发检验合格标志的原则规定之间并无冲突，并非对十三条规定刻意附加条件，而是对该原则性规定的具体化。再次，《机动车登记规定》第四十九条规定在核发车辆检验合格标志的程序中，职能部门敦促交通违法行为人主动处理道路交通安全违法行为，既不违背道路交通安全法立法的初衷，也适应我国现阶段有限的道路交通行政资源与不断扩大的道路交通参与主体和车辆数量的现实情况，有利于实现科学、合理、高效道路交通安全综合管控，且亦未明显增加行政相对人的负担。道路交通违法行为给道路交通安全带来极大的安全隐患，如不通过车辆审验时对道路交通违法行为进行消除，势必助长和怂恿其交通违法行为，给其他道路通行者的合法权益带来损害，不利于道路交通安全管理。综合以上分析，法院认为《机动车登记规定》第四十九条规定是对《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定的具体化，符合《中华人民共和国道路交通安全法》的立法初衷，适应我国现阶段交通管理的现状，故交通管理部门发放检验合格标志应当以涉案车辆的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕为前提。本案涉案车辆有多起道路交通违法行为未处理，原告在其车辆违法行为没有处理完毕的情况下，仅仅依据机动车驾驶证和交强险证明到被告处申领机动车检验合格标志，不符合《机动车登记规定》第四十九条的规定，故对于原告要求被告为其合法检验合格标志的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国道路交通安全法》第二条、第十三条、公安部《机动车登记规定》第四十九条之规定，判决驳回原告丁华的诉讼请求。 丁华不服，提起上诉。二审法院以基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。 丁华向本院申请再审称：一、二审法院判决适用法律错误。《机动车登记规定》超出上位法的许可范围，设定了减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，不应适用。《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条第一款明确规定“对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”被申请人应当向申请人发放合格标志。违章处罚是对驾驶员的处罚，不是对车辆的处罚。对符合国家安全标准的车辆发放检验合格标志，是对涉案车辆的检验，并非针对驾驶员。一、二审法院将违章驾驶员的行为与《中华人民共和国道路交通安全法》的立法目的相联系，是不符合逻辑的。综上，请求：一、撤销一、二审法院判决；二、改判被申请人青岛市公安局交通警察支队为申请人鲁Ｂ×××××号机动车发放年检标志；三、判令被申请人青岛市公安局交通警察支队承担一、二审及再审诉讼费。 本院另查明，再审申请人已于2019年4月处理完车辆违法行为，并经被申请人核验取得了机动车检验合格标志。 本院认为，本案的争议焦点是青岛市公安局交通警察支队以丁华车辆有道路交通违法行为未处理完毕为由，不予核发机动车检验合格标志，是否合法。 合法行政的要求之一即为“法律优先”，法律已经规定的不能违反。即在行政立法方面，行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触，行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定；在行政执法方面，行政机关应积极履行和实施现行有效法律规定的行政义务，行政机关不积极履行法定作为义务，将构成违法。最高法人民法院《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（[2007]行他字第20号）称:“《道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定：‘对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。’法律的规定是清楚的，应当依照法律规定执行”。据此，只要申请人提供机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险单，且机动车经安全技术检验合格，公安交通管理部门就应当核发检验合格标志。本案中，再审申请人车辆符合免检年限，其提供了机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险单，具备了申请核发机动车检验合格标志的条件，被申请人应针对上述条件依法作出审查处理，决定是否核发。在已有法律对核发机动车检验合格标志的条件作出规定的情况下，被申请人在法律规定的条件之外附加条件，要求再审申请人必须将交通违法行为处理完毕作为核发机动车检验合格标志的前提，违反了“法律优先”的原则，不符合《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定和最高人民法院答复精神，应当确认为违法。 对于《机动车登记规定》第四十九条与《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定的理解与适用问题。其一，《机动车登记规定》是为实施道路交通安全法及其实施条例而制定的，属公安部的部门规章，其中第四十九条规定，机动车所有人申请检验合格标志前，应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。该规定将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，与《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条第一款“任何单位不得附加其他条件”的规定不一致，应当根据上位法《中华人民共和国道路交通安全法》认定被诉行政行为的合法性。其二，交通违法行为被处罚的对象主要是车辆驾驶人，而非机动车，其目的是惩戒和警示、避免违法驾驶行为的再次发生。车辆年检的对象是车辆本身，其目的是及时消除车辆的安全隐患、减少因车辆本身的状况导致的交通事故的发生。将交通违法行为的处理设定为核发车辆检验合格标志的前提条件，两者对象不一致，违反行政法上的禁止不当联接原则。一、二审法院认为《机动车登记规定》第四十九条是对《道路交通安全法》第十三条规定的具体化，被申请人发放检验合格标志应以再审申请人车辆违章处理完毕为前提，属于适用法律错误、认定结果不当，本院予以纠正。鉴于本案中，再审申请人丁华已取得了机动车检验合格标志，再判令被申请人履行法定职责已无实际意义，本院确认青岛市公安局交通警察支队以丁华车辆存在违章未处理完毕为由不予核发机动车检验合格标志的行为违法。 应当指出的是，被申请人要求先行处理交通违法行为才核发车辆合格标志，可以提高行政效率，亦隐含了对交通秩序的遵守和对个人生命的尊重。但于行政机关而言，法无授权即禁止；于公民个人而言，法无禁止即自由。故，于行政机关，行政效率的提高须在现行法律的框架内进行。但即便如此，因违法驾驶行为可能导致的潜在巨大风险，亦因遵守道路交通安全法律、及时纠正违法行为是驾驶人员和车辆所有人的法定义务，故对于违法驾驶行为应全力避免，一旦发生交通违法行为理应接受相应处罚。因此，较之对未消除违法驾驶记录的车辆拒发车辆检验合格标志行为的合法性，更值得被关注的是，有什么同样经济和高效的办法，能替代现行的行政管理方式，共同探寻符合我国实际的替代办法，在自由与效率、秩序甚至是生命之间寻求到一种平衡，才更是和每一位公民息息相关的事情。 综上，丁华申请再审的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销青岛市中级人民法院(2018)鲁02行终622号行政判决和青岛市市南区人民法院（2018）鲁0202行初23号行政判决； 二、确认青岛市公安局交通警察支队以丁华车辆存在违章未处理完毕为由不予核发机动车检验合格标志的行为违法。 一、二审案件受理费各50元，由青岛市公安局交通警察支队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郝万莹 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 李莉军 二〇二〇年六月八日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青