山东省日照市岚山区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1103行初17号原告李业军，男，1967年6月27日出生，汉族，居民，住址日照市东港区。委托诉讼代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。被告日照市东港区综合行政执法局，住所地日照市东港区兴海路**，统一社会信用代码113711023493208406。法定代表人孙志强，局长。出庭应诉负责人孙志强，局长。委托诉讼代理人毕传伟，该局工作人员。委托诉讼代理人张君，山东舜铭律师事务所律师。被告日照市东港区西湖镇人民政府，住所，住所地日照市东港区西湖镇驻地社会信用代码113711020043190432。法定代表人刘晓，镇长。出庭应诉负责人贺伟，副镇长。委托诉讼代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。原告李业军诉被告日照市东港区综合行政执法局、日照市东港区西湖镇人民政府房屋拆除行政处罚一案，日照市中级人民法院于2019年12月21日作出（2019）鲁11行初248号行政裁定书，裁定将本案移送本院管辖。本院立案后，在法定期限内向被告送达了行政起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李业军及其委托诉讼代理人李艳龙，被告日照市东港区综合行政执法局出庭应诉负责人孙志强及委托诉讼代理人毕传伟、张君，被告日照市东港区西湖镇人民政府出庭应诉负责人贺伟及委托诉讼代理人丁志刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年10月22日，被告日照市东港区综合行政执法局（以下简称“东港区行政执法局”）作出的（日东综）执字[2019]第07034号责令限期拆除决定书。决定：由原告李业军在限期15日内拆除在大石河河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物，恢复原状。原告李业军向本院提出诉讼请求：1.请求撤销被告作出的（日东综）执字[2019]第07034号责令限期拆除决定书；2.诉讼费由被告承担。事实和理由：原告李业军不服被告东港区行政执法局作出的行政处罚决定，认为该决定侵害了其合法权益。原告对建设的房屋及使用的土地享有合法权利。被告处罚依据事实不足，违反行政处罚法及行政强制法的规定。被告东港区行政执法局辩称，原告未经水政、规划建设主管部门审查同意，在2004年开始擅自在其承包的村集体河滩土地上建设平房、简易棚各一处，建筑面积为283平方米。2008年进行了翻建,其中,房屋建筑面积为238平方米，简易棚建筑面积为45平方米。该建筑物、构筑物严重妨碍河道行洪，危害河岸堤防安全。被告根据《中华人民共和国水法》及《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》的规定，决定由原告李业军在限期内拆除该建筑物、构筑物，主体合法，事实清楚、证据充分，适用法律正确，且已根据原告提出的听证申请，组织了听证，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告日照市东港区西湖镇人民政府（以下简称“西湖镇人民政府”）辩称，为实施大石河河道的综合治理需要，由沿河的西湖镇大石头村委会召开村两委会议和老干部会议通过的拆迁、拆除和置换决定，属于民事行为。对于原告在承包的村集体土地上未经许可擅自建设平房、简易棚的行为，严重影响了河道行洪及河道安全，应将该建筑物、构筑物予以拆除，被告东港区行政执法局执法行为合法。原告所诉与事实不符。被告西湖镇人民政府为不适格被告。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告东港区行政执法局提交如下证据：1.《日照市水利局关于移交河道违建案件的函》，证明执法主体合格；2.大石头经济合作社出具的证明一份，证明原告涉案建筑物没有规划审批手续，属于违法建设；3.涉案建筑物现场照片，证明涉案建筑物存在的事实状态；4.现场检查笔录，证明现场检查情况以及房屋面积、建筑材料、距离河道的位置；5.现场勘验照片，证明勘验时涉案建筑物状态；6.承包合同及付款凭证，证明涉案建筑物土地承包情况，于2017年到期；7.李业军身份证复印件，证明原告身份信息；8.东港区政府办公室《关于印发东港区水利工程确权划界工作实施方案的通知》（东政办发[2013]16号）文件，证明涉案建筑物所在位置和护堤地范围内影响行洪影响河堤安全；9.责令限期拆除事先告知书（日东综）执告字[2019]第07034号及送达回证，证明被告履行了事先告知程序；10.责令限期拆除听证通知书（日东综）执听字[2019]第07034号及送达回证、听证笔录，证明被告履行了听证程序；11.责令限期拆除决定书（日东综）执字[2019]第07034号及送达回证，证明被告向原告合法送达了拆除决定并告知了救济途径；12.《山东省人民政府关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]228号）文件，证明被告东港区行政执法局在本行政区域内，有权行使水行政管理方面的行政处罚。原告质证认为，对证据1的合法性有异议。法律法规并没有授权水利行政主管部门可以将处罚的法定职权授予其他机关行使，行政主体错误。对证据2的真实性、合法性均有异议。涉案的土地所有权属于村集体所有，原告与村委会签订了《河滩承包合同》，原告进行蘑菇种植，原告不存在违法之处。原告在承包地上建设的建筑物是否属于违法建设，应当是由水利行政主管部门作出认定。大石头经济合作社出具的证明，无法认定是否属于违法建设。对证据3的真实性无异议。但该证据不能证明被告的证明目的，涉案简易棚的确存在，原告有权根据合同约定使用相关土地，进行用于农业大棚建设，并未改变土地性质，不属于违法建设。对证据4、5的真实性有异议，现场检查笔录中所记载的检查时间与实际时间不符，通过该笔录看出，原告是用于农业种植，并不属于违法建设，且在证据4现场笔录中第二页没有调查人员及当事人的签名，无法保证其真实性。对证据6真实性无异议，该证据可以证实原告承包了涉案土地并且用于农业种植合法。虽然该承包合同已于2017年到期，但此后原告方又缴纳了相关承包费，形成了事实上的承包关系。对证据7，原告的身份信息无异议。对证据8真实性和关联性均有异议。如果行政机关想要求承包人腾退土地返还水利部门的，应当作出详尽的调查。本案中并未有任何部门对此作出详尽调查，不符合文件的相关规定。该文件中并没有授权被告有权对于水利相关违法问题作出涉案的拆除决定。对证据9真实性没有异议，对其合法性有异议。如上所述，原告的大棚建设不属于违法建设。对证据10的真实性没有异议。通过该证据也可看出，原告在听证中作出了相关的陈述和申辩，符合相关的法律规定，但被告对于原告的陈述和申辩并没有采纳。对证据11责令限期拆除决定书，是涉案的行政行为，对其合法性不予认可。该决定书告知申请行政复议权利，违反了行政复议法的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级行政主管部门申请行政复议。但是，被告仅告知可向东港区人民政府申请行政复议，侵犯了原告的选择权。对证据12真实性、合法性、关联性都有异议。该批复并没有加盖山东省人民政府的公章，被告的举证期限，应当是在收到原告起诉状副本之日起15天内提交相关证据及法律依据。对于其当庭提交的证据，合法性不予认可。行政诉讼以法律、行政法规、地方、地方性法规为依据文件并不能作为行政案件审判的依据。在行政法规明确规定了行政机关的行政职权情形下，政府文件与其冲突的，应当属于无效，不能作为定案的依据。被告西湖镇人民政府提交了如下证据：1.2003年3月20日大石头村民委员会出具的原告与西湖镇大石头村委会签订的《河滩承包合同》一份。承包期自2003年1月1日起至2017年12月31日止；2.2019年3月29日，大石头村民委员会出具的西湖镇大石头村两委会议记录各一份；3.2019年4月28日大石头村民委员会出具的西湖镇大石头村两委和老干部会议记录各一份；4.大石头村民委员会出具的2019年6月1日村民李业村与西湖镇大石头村民委员会签订的《用地承包协议》一份；5.大石头村民委员会出具的涉案大棚尚未拆除照片一份；6.被告东港区行政执法局出具的责令限期拆除决定书一份；证据1-6，证明被告西湖镇人民政府不是本案的适格被告。根据原告与西湖镇大石头村签订的《河滩承包合同》，本案系原告与大石头村委会的土地承包流转争议，系民事纠纷。法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定。原告质证认为，对被告西湖镇人民政府提交的证据，除对证据1的真实性没有异议外，其他证据的合法性、真实性均有异议。证据1可以证明原告与村委会签订合法的承包合同，能够证实原告进行房屋及大棚建设，用于种植黑木耳，符合合同约定和相关法律规定。对证据2、3，所谓的村委会会议记录，并没有加盖任何的制作单位公章，对其真实性不予认可，并且也不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民委员会召开会议的人数及程序，对其所形成的决议，合法性不予认可。被告提交该组证据想证实其无权作出涉案限期拆除决定，不是本案的适格被告，但是通过被告提交的证据6，涉案的限期拆除决定书，可以看出在该通知书中加盖了被告西湖镇人民政府的公章，既然被告认为自己无权作出，却又在涉案的决定书上加盖了自己的公章，那么，被告西湖镇人民政府就是本案的适格被告。原告为证明自己的主张向法庭提供了如下证据：1.《河滩承包合同》，证明原告与村民委员会签订了合法的承包合同，并且按照合同的约定使用涉案土地，不存在违法建设行为。2.交款凭据二张，证明原告依合同约定缴纳了承包费用，在合同到期后在2018年原告仍然继续缴纳承包费，形成了事实上的承包关系。3.日照市东港区人民政府发布的文件，证明东港区人民政府要求在大石头村东南部沿河区域，打造1000亩食用菌标准化生产基地。原告正是响应该号召建设大棚，用于食用菌的种植。4.西湖镇人民政府下发的《关于加快农业产业结构调整工作的实施意见》，证明在该意见中也要求发展大石社区食用菌生产基地，16个生产食用菌专业村，其中包含了大石头村；证据3、4，证明原告是在政府号召的情况下建设的涉案建筑，符合相关政策的要求，并不在河道管理的范围内，不属于违法建设。5.由大石头经济合作社、大石社区村民委员会出具的证明，本案以拆除违建名义实施拆除，实际上是为进行修路需要。被告东港区行政执法局质证认为，对证据1承包合同的真实性不予认可，原告应当提交合同原件。对证据2收款凭证，真实性综合行政执法局不清楚，2003年这份收据看不清楚有任何公章。原告的承包合同已经于2017年到期，2018年11月2日的收据，无法证明与涉案的承包土地有关联性。对证据3东港区政府的这份文件的真实性需要核实。对于证据4西湖镇政府的文件真实性，综合行政执法局不清楚。并且，原告提交的无论承包关系是否成立，是否有效，是否真实，均不影响原告在没有任何规划许可的情形下在河道范围内违法建设建筑物、构筑物，影响河道管理、影响河道行洪、影响河道安全的事实存在。被告西湖镇人民政府质证认为，对原告提供的证据1真实性没有异议，但对证明目的有异议。该合同明确约定的用途是栽树，而不是原告擅自在河滩内建设房屋，且该合同已到期。对原告提供证据2的真实性没有异议。原告提供的证据2只能证实原告涉案承包合同的承包费交到了2018年，视为原告的承包期限顺延到2018年12月31日。从2019年1月1日，原告对涉案河滩没有任何的使用权。对原告提供的证据3、4的真实性没有异议，对证明目的有异议，东港区人民政府和西湖镇人民政府为发展食用菌产业，让农民发展致富，对铨园河流域专门划出一块20多亩的产业园。原告河道内的合同会涉及到行洪安全，并且原告从涉案承包地，当时的大石头村委会给养殖户规划了一处符合村庄规划的食用菌大棚用地。对证据5真实性不予认可，该件为影印件，没有经办人签字，证明内容与本案无关联性。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对被告东港区行政执法局和被告西湖镇人民政府提供的证据的真实性，本院予以确认。但对被告东港区行政执法局提供的证据12关于李宜奎的听证笔录，以及西湖镇人民政府提供的关于村民李业村《用地承包协议》，与本案无关联性，本院不予确认。对原告提供的证据真实性，本院予以确认，但对原告提供的证据5大石头经济合作社、大石社区村民委员会出具的证明，证据来源不明，本院对该证据的合法性不予确认。现场笔录均已由当事人签字认可，合法有效。经审理查明，2003年3月20日，原告李业军与东港区西湖镇大石头村民委员会签订了《河滩承包合同》，承包期限自2003年1月1日起至2017年12月31日止。合同约定，原告在承包地内栽树。在栽树时，户与户之间以边界线为准，各退后1.5米；靠河堤的，延沿堤脚向里进去1米栽树，靠路的，沿路边水沟沿进去1米栽树，违者视情节轻重进行处罚。村委会为栽树户负责办理采伐证，承包人须交纳办理采伐证手续费300元。承包期内，承包户开始了食用菌养殖。且未经水行政主管部门及规划部门审批审核同意，擅自在自己的承包地上建设起了用于食用菌养殖的房屋及大棚多处。原告李业军为满足种植黑木耳需要，在大石河南岸距离河道河堤背水坡脚6米外，于2016年3月在承包地上建设平房、简易棚各一处，建筑面积为283平方米。2008年进行了翻建。其中，房屋建筑面积为238平方米，简易棚建筑面积为45平方米。2019年5月27日，西湖镇大石社区大石头经济合作社出具证明：“我村村民李宜奎、李慎国、李业军、李宜环、李成事前事后未经村委向上级相关部门提供申请审批手续等资料，擅自在大石河南岸侵占河堤建设房屋、大棚多处，且拒不拆除。”2019年6月3日，日照市东港区水利局向被告东港区行政执法局提交一份《关于移交河道违建案件的函》，该函言明：“西湖镇大石头村村民李宜奎、李慎国、李业军、李宜环、李成5人，未经批准擅自在大石头村河道南岸河道管理范围内建设房屋、大棚多处，且拒不拆除，现移交你局，请尽快查处。”2019年6月3日，被告东港区行政执法局立案调查。2019年6月6日，被告东港区行政执法局经现场勘查，并询问了当事人。根据《东港区人民政府办公室关于印发东港区水利工程确权划界工作实施方案的通知》（东政办发[2013]16号）文件明确的事项，河道管理范围：有防护堤的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地，护堤地应按照河道等级，自河堤背水坡脚起5－10米宽度的标准划定；无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。保护范围：根据堤防的重要性，堤基土质条件等，经区（县）级以上人民政府批准，可在河道管理范围的相连地域划定50－200米的堤防安全保护区。被告认定，原告在河道管理范围内任意建设的建筑物、构筑物危害了河道堤防安全，妨碍了河道行洪。2019年7月18日，被告东港区行政执法局向原告送达了《责令限期拆除事先告知书》，原告提出听证申请。被告东港区行政执法局于2019年7月25日组织了听证。2019年10月22日，被告东港区行政执法局作出《责令限期拆除决定书》，原告不服该行政处罚决定，请求予以撤销。本院认为，本案争议的焦点是，被告东港区行政执法局是否有权对原告建设的涉案房屋及简易棚有权作出行政处罚；被告东港区行政执法局针对原告未经许可擅自建设的房屋及养殖大棚是否应予拆除，该行政处罚决定是否合法；被告西湖镇人民政府是否为本案的适格被告。根据山东省人民政府于2016年10月12日作出的《关于日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁证字[2016]228号），明确了日照市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的行权范围，日照市综合行政执法部门可以对“水行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权”集中行使行政处罚权。被告东港区行政执法局具有涉案拆除违法建筑物、构筑物的行政处罚权。对于被告当庭提交的该项证据，原告持有异议，认为已超过举证期限，本院认为，该批复为省政府规范性文件，被告可以当庭针对原告提出的行政主体异议理由进行答复，此符合行政诉讼法的规定。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定；“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除，不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案原告未经水行政、规划部门审批审核同意即擅自在河道管理范围内的河滩上建设起房屋及简易棚等建筑物、构筑物，原告主张是在自己的承包地上建设且用于黑木耳种植，并无违法之处，对原告的该项主张，本院认为，日照市东港区水利局已函示说明，该建筑物属于在河道管理范围内未经许可的违法建筑物，影响河道行洪安全，故对原告的该项主张不予支持。原告主张东港区人民政府及西湖镇人民政府均下发文件，大力发展食用菌产业，原告为响应文件号召，在承包村集体土地上开始种植黑木耳，但原告承包的土地按照合同约定用于栽树，原告擅自改变种植业项目，且合同承包期限已经到期，原告与村委会未续签合同，村委会不同意原告在原承包地上继续种植食用菌，如需种植可到统一规划的区域内种植，因此，原告为种植黑木耳而进行的建设，按照《河滩承包合同》也应当予以清理，更不能让其在河道管理范围内对河道管理产生安全隐患。被告东港区行政执法局涉案行政处罚拆除决定，针对原告在河道管理范围内未经水行政、规划主管部门许可擅自建设的房屋和简易棚各一处责令原告限期拆除，经过了现场检查等调查工作，认定应当清除，行政执法目的合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律行政法规正确。至于双方当事人主张的承包合同、承包期限、政府号召食用菌种植、建筑物用于种植合法等事由，均与被告依法查处的影响河道安全管理的事项无直接关联。被告东港区行政执法局已向原告送达拟行政处罚事先告知书，保障了原告享有的陈述申辩权利，以及可以申请听证的权利。根据原告提出的听证申请，被告组织了听证。被告依法作出《责令限期拆除决定书》，程序合法。该限期拆除决定属于行政处罚决定的行为，不属于强制措施或者强制执行行为。被告对行政处罚行为告知原告行政复议机关为东港区人民政府，不违反法律规定。本案被告西湖镇人民政府在《责令限期拆除决定书》上加盖了自己的印章，该行为视其与被告东港区行政执法局共同作出涉案行政处罚决定。根据行政诉讼法规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出的行政机关为共同被告。故被告西湖镇人民政府为本案的适格被告。综上所述，为加强河道安全规范管理、依法管理、综合治理，确保河道沿河流域国家利益、公共利益和人民群众的人身财产安全，对在河道管理范围内未经许可的擅自建设的建筑物、构筑物，必须依法予以清除。依据《中华人民共和国水法》规定，被告有权作出责令限期拆除决定，其行政行为合法。原告请求撤销该决定理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李业军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李业军负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。审 判 长  牟立华人民陪审员  张晓辉人民陪审员  胡宝章二〇二〇年六月十九日法官助理孙玮书记员孟竹格