辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0103行初260号原告杜进臣，男，1964年11月25日出生，汉族，住址沈阳市和平区。被告沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街**。法定代表人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人王锟，该局工作人员。委托诉讼代理人何东旭，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会，住，住所地沈阳市和平区浑河站西街道上河湾村/div>负责人张永辉，该村委会主任。委托诉讼代理人万玉福，该村委会书记。委托诉讼代理人李秀梅，该村委会工作人员。原告杜进臣不服被告沈阳市自然资源局行政处罚决定，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会与本案被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日、2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告杜进臣，被告沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人王锟、何东旭，第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会的委托诉讼代理人万玉福、李秀梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告沈阳市自然资源局于2019年7月29日作出沈自然资和平罚决字〔2019〕003号《行政处罚决定书》，决定：1、责令退还非法占用的土地3329.28平方米给上河湾村村委会；2、限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款66585.6元人民币，大写：陆万陆仟伍佰捌拾伍圆陆角。（灌溉水田3329.28平方米×20元/平方米＝66585.6元）。原告杜进臣诉称，沈阳城南，绕城三环路以外500米，有条横亘东西的古河道，史记名曰牤牛河。牤牛河系典型的季节性泻洪河流。其河床高度与两岸土地相差无几，低洼地段河床且高于两岸；多年的泥沙淤积、防洪固坝，牤牛河已基本上形成了一条地上河；旱季污水横流臭气熏天，雨季内涝之水无处排，外溢洪水难抵挡，两岸农田饱受泻洪威胁。种植业生产，从单季种蔬菜、苞米到栽果树都难以摆脱旱涝困惑。2004年初，东陵区浑河民族经济技术开发区批准了浑河站西街道办事处上河湾村民委员会的申请，将牤牛河流域上河湾村河段北岸，绕城三环路以南低洼地段的土地变更为：畜牧业用地。浑河站西街道办事处亦将上述地块列入了：乡街养殖规划区域。2006年，沈阳市政府网发表：中共东陵区委书记沙波涛、区长许艺伟《三大“方略”谋划新农村》的号召：“千方百计促进农民增收。今年进一步壮大畜牧、蔬菜、林果、花卉四大主导产业，新建设8个规模养殖小区，6个规模养殖场，使畜牧业占大农业总产值达到45％以上，逐步扩大树莓、寒富苹果等订单面积，确保农民实现人均纯收入7700元，增长13.2％的预期目标。”根据上述政策环境，原告自行投资并经申请筹建了《沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场》。2019年8月1日，原告收到被告作出的沈自然资和平罚决字〔2019〕003号《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》中载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……可以并处罚款”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”和《沈阳市规划和国土资源局行政自由栽量权适用规则及基准规定》3“（一）非法占用耕地以外其他土地的，处每平方米10元罚款；（二）非法占用基本农田以外般耕地的，处每平方米20元罚款；（三）非法占用基本农田的，处每平方米30元罚款”的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地3329.28平方米给浑河站西街道上河湾村村委会；2、限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款66585.6元人民币，大写：陆万陆仟伍佰捌拾伍圆陆角。”1999年12月29日，国土资源部、农业部发布《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》说：“在符合土地利用总体规划前提下，农民可以在耕地包括基本农田上调整种植业生产格局，发展油料、瓜菜、花木、桑茶、特产品和其它经济作物；可以将生产能力、生产条件差的一般耕地改为草场，种植牧草或饲料作物，建造临时性畜牧场和饲养场，发展畜牧业；”。原告响应政府号召兴建农业设施的行为符合国土资源部、农业部发布《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》的相关规定。自从2010年3月16日浑河站西街道办事处划归和平区之后，被告的名字经常与沈阳长白岛经济区管理委员会土地房屋征收处并列于《关于清理违法占用土地非法建筑物的通告》等拆违公告之中。2018年10月18日，被告已经作出过“沈规国土和平责改字［2018］15号《责令改正违法行为通知书》”。《责令改正违法行为通知书》载有：“你（单位）未经土地行政主管部门批准，擅自在和平区浑河站西街道办事处上河湾村耕地上建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起15日内予以改正，责令拆除地上建筑物，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”。被告的《责令改正违法行为通知书》既然引用了土地管理法第三十六条的规定，就应该主动依据国土资源部、农业部发布的《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》、《国土资发〔2010〕155号通知》、《国土资发〔2014〕127号通知》甄别原告的房屋是否属于非农业建设。毫无事实依据，单以土地管理法第七十四条就“责令拆除地上建筑物，恢复土地原状”实属荒唐。时未过载，同一地、同一事被告又以“沈自然资和平罚决字〔2019〕003号《行政处罚决定书》”，责令原告15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；退还非法占用的土地3329.28平方米给上河湾村村委会；并处罚款66585.6元人民币，大写：陆万陆仟伍佰捌拾伍圆陆角。这一回被告杜撰了一条含省略号的法条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状可以并处罚款”，还引用了《沈阳市规划和国土资源局行政自由栽量权适用规则及基准规定》，这份未公示的文件。综上所述，惯于独断专行的被告，面对设施农用地由国土、农业部门共同监管的责任机制而不顾，对国土资源部、农业部发布的《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》、《国土资发〔2010〕155号通知》《国土资发〔2014〕127号通知》更是置若罔闻。被告予以毁灭性的处罚强制剥夺原告的土地承包经营权。其行为既无事实依据，更无法律依据。为此，诉求法院主持公道。诉讼请求：1、撤销沈自然资和平罚决字〔2019〕003号《行政处罚决定书》；2、本案的案件受理费用由被告承担。原告杜进臣向本院提供以下证据：1、沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场的营业执照副本，证明新的《民事诉讼法》司法解释第五十九条规定：“在诉讼中个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人。”被告应以沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场为当事人。沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场的营业执照副本可以证明被告的“沈自然资和平罚决字〔2019〕003号行政处罚决定书”错列了处罚主体，且被告拒绝更改；2、2009年1月10日原东陵区浑河站西街道办事处为沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场开具的乡街养殖规划区域证明，证明沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场的建场行为合法；3、2007年7月25日甲方上河湾村民李相国将本人承包的2.15亩土地转让给乙方杜进臣而签订的协议书，4、2007年2月8日甲方上河湾村民马文龙将本人承包的3亩土地转让给乙方杜进臣而签订的协议书，3-4号证据证明两协议符合《中华人民共和国土地承包法》的规定，沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场使用该地块合法；5、养殖场鸟瞰图；6、国土资发〔1999〕511号文件《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（1999年12月29日）；7、沈阳市城市中心区集体土地房屋拆迁管理办法、沈阳市村镇房屋拆迁管理办法；8、国函〔2000〕4号国务院关于沈阳市城市总体规划的批复；9、沈阳市人民政府关于加强浑河新城区开发建设管理的通告；5-9号证据证明东陵区浑河站西街道办事处批准的《乡街养殖规划区域证明》及现在的养殖场鸟瞰图符合政策规定，原告的用地及建设行为合法；10、2007年4月25日上河湾村鸟瞰图；11、沈阳市和平区人民法院民事判决书（2016）辽0102民初4739号民事判决书；12、沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场业主杜进臣缴纳的占地费收据；13、和平区浑河站西街道办事处紧急通知，10-13号证据证明根据《东陵区区长会议纪要》（第18号）精神，2006年至2007年沈阳市东陵区浑河站西街道上河湾村开始对上河湾村进行村屯全面改造。2006年10月25日，沈阳市东陵区浑河站西街道上河湾村与沈阳九洲房地产开发有限公司签订征地协议书，约定：征地范围东至沈苏东路，西至铁路编组站，南至新立屯地界，北至牤牛河，胜利南街路东上河湾土地预留给医科大学。由此至今，沈阳市东陵区浑河站西街道包括上河湾村的土地就彻底改变了原农业用途，各类生产经营业云集站西街道。上河湾村开始对租用、使用土地的各类生产经营业户按招商引资规定收取占地费；原农地之上乱建、抢建成风；14、沈阳市沈河区人民法院（2015）沈河行初字第43号行政判决书；15、辽宁省沈阳市中级人民法院（2015）沈中行终字第499号行政判决书；16、辽宁省高级人民法院（2016）辽行终1279号行政判决书；17、沈阳长白岛经济区管理委员会、土地房屋征收处、沈阳市城市管理行政执法局和平分局、沈阳市规划和国土资源局和平分局、沈阳市和平区村镇建设办公室、沈阳市和平区浑河站西街道办事处、沈阳市公安局和平分局联合发布《关于清理违法占用土地非法建筑物的通告》以清理违法的名义强拆、强占了《沈阳市和平区钧欣隆野生动物养殖场》；18、被强拆、强占的《沈阳市和平区钧欣隆野生动物养殖场》照片。19、城乡结合部拆违联合执法行动实施方案，14-19号证据证明近十年之中，和平区政府委托沈阳长白岛经济区管理委员会（沈阳满融经济区管理委员会）对浑河站西街道办事处境内土地开发房地产业的过程中，频频出现沈阳市规划和国土资源局和平分局（现名称自然资源局）的身影，其以违法占用、使用土地、非农用地之名为强拆、强征土地提供借口，其名也频频出现于败诉判决之中。并非如其在“违法线索登记表”中所述：应“区政府要求而核查”而是罔顾事实、滥用职权、越权行政。被告的执法行为破坏了养殖场的经营秩序；20、国函〔2017〕92号《国务院关于沈阳市城市总体规划的批复》（2017年07月14日）；21、辽宁省政府专题专栏《中央生态环保督察“回头看”在辽宁》工作动态；22、沈和国土资征告字〔2018〕第3号《征地告知书》；23、自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知，20-23号证据证明沈自然资和平罚决字〔2019〕003号行政处罚决定书良莠不分、显失公平。被告沈阳市自然资源局辩称，一、被告具有作出被诉处罚决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告是市级土地行政主管部门，根据上述规定，具有作出被诉处罚决定的法定职权。二、被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿。原告未经土地行政主管部门批准，擅自占用上河湾村耕地3329.28平方米建设厂房，占用的土地位于限制建设区，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。上述违法事实有下列证据证实：询问笔录、现场照片及影像图、现场勘测笔录及坐标测量回执、图斑面积统计表、关于核定土地利用总体规划的情况说明等。原告起诉申辩案涉土地为设施农用地，但根据被告2018年12月21日对原告进行的询问，案涉土地原告已经不再进行养殖使用，而是堆放杂物，原告的申辩并不成立。三、被告作出的被诉处罚决定适用法律、法规正确。被告基于以上认定的正确事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对原告作出被诉处罚决定，适用法律、法规正确。四、被告作出的被诉处罚决定符合法定程序。被告依法履行了立案、调查、告知权利、作出决定、送达等程序，被告作出的被诉处罚决定程序合法。五、被告作出的被诉处罚决定量罚适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十六第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，《沈阳规划和国土资源局行政裁量权适用规则及基准规定》规定，“非法占用基本农田以外一般耕地的，处每平方米20元罚款”。根据上述法律规定，并结合《沈阳规划和国土资源局行政裁量权适用规则及基准规定》之规定，被告对原告处以责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状、并处非法占用土地每平方米20元罚款的行政处罚，量罚适当。综上所述，被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适当，原告要求撤销的事实和理由并不成立，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告沈阳市自然资源局向本院提交了行政行为合法性的以下证据、依据：1、询问笔录；2、执法人员执法证复印件；3、杜进臣的身份证复印件；4、营业执照；5、驯养繁殖许可证；6、农业承包合同；7、土地承包经营权证；8、卫星影像图；9、现场照片，1-9号证据证明原告存在非法占地建房的行为；10、坐标测量回执；11、现场勘测笔录，10-11号证据证明原告占用土地面积为3329.28平方米；12、图斑面积统计表，证明原告占用土地地类为灌溉水田，为浑河站西街道上河村集体所有；13、关于核定土地利用总体规划的情况说明，证明原告占用的土地位于限制建设区；14、违法线索登记表；15、核查报告；16、责令改正违法行为通知书，14-16号证据证明违法线索来源；17、立案呈批表，证明被告履行了立案程序；18、关于杜进臣在上河湾村非法占地建房厂房的调查报告，证明被告进行了调查并形成了调查报告；19、重大执法决定法制审核意见书，证明被告对涉案违法行为进行了法制审核；20、违法案件会审记录，证明被告对案涉违法行为进行了审理；21、违法案件处理决定呈批表，证明被告对案涉违法行为作出处理决定前进行了报批；22、行政处罚告知书；23、法律文书送达回证；24、行政处罚听证告知书；25、法律文书送达回证；22-25号证据证明被告进行了权利告知；26、沈自然资和平罚决字〔2019〕003号《行政处罚决定书》；27、法律文书送达回证，26-27号证据证明被告作出处罚决定并依法向原告送达。第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会述称，对原告的诉求和事实与理由没有意见，具体事实第三人不清楚。关于是否应该退还土地，原告与本村村民签订流转协议，将本村村民的土地承包，按照合同向村委会交土地承包费每亩260元，直至流转期满，对于处罚决定第三人没有意见。第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会未向本院提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提供的1-25号、27号证据，本院对其真实性予以确认；被告提供的26号证据，系本案审查的客体，不能直接作为证据使用。原告提供的1-10号、12-13号、20号证据，本院对其真实性予以确认；原告提供的11号、14-19号、21-23号证据，与本案不具有关联性，本院不予认证。经审理查明，被告沈阳市自然资源局于2019年7月29日作出沈自然资和平罚决字〔2019〕003号《行政处罚决定书》，主要内容为：杜进臣未经土地行政主管部门批准，擅自占用上河湾村耕地3329.28平方米建设厂房（不符合土地利用总体规划）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定：1、责令退还非法占用的土地3329.28平方米给上河湾村村委会；2、限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款66585.6元人民币，大写：陆万陆仟伍佰捌拾伍圆陆角。原告不服，起诉来院。另查明，2007年7月25日，转让方李相国与杜进臣签订土地转让协议书，约定李相国将上河湾村委会发包给自己的一处土地转让给乙方杜进臣，土地面积为2.15亩，作价壹拾万零伍千元整。2007年2月8日，甲方马文龙与杜进臣签订协议书，约定马文龙有3亩土地转让给乙方杜进臣。沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会为杜进臣出具收款收据，收到杜进臣交纳的土地占用费。杜进臣提供的2011年4月20日的营业执照，载明：经营者为杜进臣；名称为沈阳市和平区杜进臣野生动物养殖场，组织形式为个人经营，经营范围为兰狐、貉子；驯养繁殖，经营场所为沈阳市和平区浑河站朝鲜族乡上河湾村，成立日期为2011年4月20日，有效期至2014年12月31日。辽宁省林业厅于2009年1月13日为沈阳市东陵区杜进臣野生动物养殖场颁发辽宁省重点保护野生动物驯养繁殖许可证，准许驯养繁殖。杜进臣提供的2009年1月10日乡街养殖规划区域证明，载明：单位名称：沈阳市东陵区杜进臣野生动物养殖场；负责人：杜进臣；饲养品种：兰狐、貉子；占地面积：5亩，建筑面积1500平方米，建场时间为2007年；是否养殖规划区域：是；土地性质：空白。街道（乡）办事处（政府）审核意见处盖有沈阳市东陵区浑河站西街道办事处公章。再查明，被告处罚时，上述场所用于存放货物。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”，被告沈阳市自然资源局具有作出被诉处罚决定的法定职权。本案争议的焦点是被告作出的行政处罚决定是否合法。本案被告是对原告涉嫌非法占用土地的违法行为进行的行政处罚。被诉行政处罚决定认定原告杜进臣未经土地行政主管部门批准，擅自占用上河湾村耕地3329.28平方米建设厂房（不符合土地利用总体规划）的行为。而被告在庭审中主张原告存在地上建筑用于出租住户、仓储等非农业用途，其在未办理用地审批的情况下，占地建设经营行为，涉嫌非法占用土地。并且在被告提供的的案件调查报告、会审记录中也认定原告存在地上建筑用于出租住户、仓储等非农业用途。故被告行政处罚决定认定的事实与其主张处罚的违法事实并不一致，属认定事实不清。被诉行政处罚决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告沈阳市自然资源局于2019年7月29日作出沈自然资和平罚决字〔2019〕003号行政处罚决定。诉讼费50元，由被告沈阳市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  高 红人民陪审员  唐占刚人民陪审员  崔凤英二〇二〇年六月八日法官 助理  张家乐书 记 员  周禹岑本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；