湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0611行再3号原审原告宋先元，男，1971年7月7日出生，汉族，住岳阳市云溪区。委托诉讼代理人宋先肆，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人郭桂林，岳阳市岳阳楼区洛王法律服务所法律工作者。原审被告岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳大道**，统一社会信用代码11430600MB172406XU。法定代表人陈峰，该局局长。委托诉讼代理人刘强，该局工作人员。委托诉讼代理人柴立新，湖南昌言律师事务所律师。原审原告宋先元就与原审被告岳阳市自然资源和规划局（以下简称自规局）房屋征收管理及行政赔偿一案，于2019年6月20日诉至本院。因宋先元申请撤诉，本院于2019年12月13日作出（2019）湘0611行初49号《行政裁定书》，裁定准予撤诉，该裁定已经发生法律效力。本院院长认为，该案在审理中，原审原告并非自愿申请撤诉，裁定准予撤诉程序违法，将该案提交审判委员会讨论决定。本院于2020年4月3日作出（2020）湘0611行监3号行政裁定对该案进行原审。本院于2020年5月11日依法另行组成了合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告宋先元及其委托诉讼代理人宋先肆、郭桂林，原审被告自规局委托诉讼代理人刘强、柴立新到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原审原告诉称，2019年5月31日，原审被告以《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》〔（2017）政国土字第1082号〕为依据，向其作出岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》，原审原告对《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》〔（2017）政国土字第1082号〕不服，向湖南省人民政府提起行政复议。2019年5月13日，原审原告收到湖南省人民政府湘府决字〔2019〕42号行政复议决定书，确认《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》〔（2017）政国土字第1082号〕违法。原审被告的限期腾地决定无视湖南省人民政府行政复议决定确认审批单行为违法的事实，擅自违规作出腾地决定的行为严重违法。据此，原审原告认为原审被告作出的岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》违法，故向本院提起诉讼。原审原告请求：1、确认违法并予撤销岳阳市自规局岳资规腾决字〔2019〕G5号限期腾地决定书；2、判令原审被告因违法征地给原审原告宅基地、林地、茶园造成的侵害依法予以赔偿，合计人民币226,920元；3、由原审被告承担本案诉讼费及相关费用。原审原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：第一组，原审原告身份证，拟证明原审原告的主体资格适格。第二组，自规局岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》，自规局岳资规腾告字〔2019〕G5号《限期腾地告知书》，拟证明原审被告依据《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》〔（2017）政国土字第1082号〕向原审原告作出了限期腾地告知书，原审原告向原审被告回复其征拆行为违法后，原审被告无视湖南省人民政府行政复议决定书已确认审批单违法的前提下，原审被告依旧违法作出限期腾地决定书的事实。第三组，湖南省人民政府湘府复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》，拟证明湖南省人民政府湘府复决字〔2019〕42号行政复议决定书已确认《湖南省人民政府农业地转用、土地征收审批单》〔（2017）政国土字第1082号〕违法。第四组，农村土地承包经营权证，承包地（水田）被非法强占（征）的照片，拟证明原审原告系农场土地承包经营权人，该证有其承包地的详细信息，且已被原审被告非法强占（征）的事实。第五组，岳政发〔2013〕7号文件、岳云政通〔2010〕5号文件，拟证明岳阳市云溪区人民政府2010年已将原审原告所处范围纳入全区城镇建设用地严控范围，岳阳市人民政府2013年已将原审原告所处范围纳入城市规划区，即原审被告应当按照城市征拆标准予以补偿。原审被告辩称：1、2019年5月31日被申请人作出的岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确；2、原审被告依法履行了行政告知程序，认定了原审原告合法建筑面积及各项补偿费用，具体行政行为程序合法。3、原审原告相关赔偿请求，没有事实依据，因为至今原审原告的房屋都还存在，没有任何所谓损害事实，且湖南省人民政府湘府复决字〔2019〕42号《行政复议决定书》实际维持了1082号《农用地转用、土地征用审批单》。请求驳回原审原告全部诉讼请求。原审被告为证明其行政行为合法性，向本院提交了以下证据材料：第一组，《农用地转用、土地征用审批单》，拟证明本次征地依法经过了省政府批准。第二组，《岳阳市人民政府征收土地方案公告》《征地补偿安置方案征求意见公告》《征地补偿安置方案实施公告》，拟证明2017年就已经开始实施湖南省人民政府（2017）政国土第1084号《农用地转用单、土地征用审批单》。第三组，《征收土地方案公告》张贴照片、《征收补偿安置方案征求意见公告》张贴照片、《征收补偿安置方案实施公告》张贴照片，拟证明政府和原审被告依法发布了相关公告。第四组，被征拆户房屋位置示意图，拟证明原审原告的房屋在征地红线范围内。第五组，被拆迁户房屋合法性认定表及送达照片，被拆迁户房屋调查情况登记表，被拆迁房屋主体结构装饰（修）调查登记表，被拆迁户家庭人口调查情况登记表，宋先元家庭户籍资料，房屋拆迁补偿安置计算表，拟证明对原审原告补偿费用的计算的有关情况并对原审原告进行合法补偿。第六组，资信证明，拟证明本案征地的补偿资金已经依法到位。第七组，关于领取补偿款告知书送达回证，《关于提供身份证原件办理补偿款存折的告知书》及送达回证，专户储存的证明，拟证明给原审原告的补偿款已经依法储存在湖南农村商业银行临港支行。第八组，房屋征收补偿协议，房屋拆迁补偿安置通知书及送达回证，拟证明2019年4月4日通知原审原告签订《房屋收购协议》，但原审原告拒签。第九组，谈话笔录及照片，拟证明限期腾地之前征地拆迁工作人员上户宣传了征地拆迁补偿政策了解情况。第十组，〔2019〕G5限期腾地告知书及其送达回证，拟证明在作出限期腾地决定前对原审原告进行了告知，告知其享有陈述申辩的权利。第十一组，〔2019〕G5限期腾地决定书及其送达回证，拟证明对原审原告户下达了限期腾地决定书。经庭审举证、质证，本院查明：原审被告根据湖南省人民政府（2017）政国土字第1082号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，认定原审原告位于岳阳市云溪区的房屋所占土地被依法征收作为岳阳高档办公用纸加工生产项目建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，岳阳市人民政府于2018年11月30日发布了岳土征告字〔2018〕14号《岳阳市人民政府征收土地公告》，公示了具体征地范围、登记期限及补偿标准。岳阳市国土资源局于2019年1月4日发布了岳国土征补字〔2019〕1号《岳阳市国土资源局征地补偿安置实施公告》，公示了房屋及地上附着物拆迁补偿标准依照岳政发〔2014〕113号和岳云政发〔2014〕10号文件标准执行。原审被告确认原审原告房屋主体补偿费为725,878元，房屋装（饰）补偿费为306,333元，附属设施补偿费为667,688元，安置过渡补助及其他补偿费为10,200元，总计补偿金额为人民币壹佰柒拾壹万零玖拾玖元整（￥1,710,099元）。为确保该建设项目用地需求，保护被拆迁人的合法权益，征拆机构于2019年3月15日向原审原告送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》，通知原审原告在规定期限内签订《房屋收购协议书》，原审原告未照执行。原审被告于2019年4月22日向原审原告下达了《限期腾地告知书》，要求原审原告在规定期限内就告知书内容提出异议。后原审被告认定，该《限期腾地告知书》内容与事实相符，决定对原审原告提出的异议不予采纳。2019年5月31日，原审被告向原审原告作出了岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》。原审被告决定：依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《湖南省实施办法》第四十四条的规定，责令原审原告在接到本文书之日起五日内，腾出上述土地，逾期不执行，原审被告将依法申请人民法院强制执行。原审原告称，其承包土地被违法强制占用，造成了损失。但原审原告提供的证据显示承包方代表姓名是“宋自元”，与本案原审原告的姓名不符；另外，其提供的承包地被毁损的照片不能证明是哪个行政机关、组织或个人实施了填埋承包地的行为，本院没有依据认定原审原告承包土地上附着物及青苗损失的具体情况和损失的责任承担者。本院认为，1998年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，原审被告具有作出《限期腾地决定书》的行政职权。2014年颁布施行的《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《集体土地征收安置办法》）第九条至第二十条，对限期腾地决定的作出进行了一系列的具体规制。据此，人民法院在审查该限期腾地决定的合法性时，应当重点审查下列内容：是否发布《预征地公告》，是否发布《征收土地公告》，是否发布《征地补偿安置方案》，是否与被拆迁人签订《房屋拆迁补偿安置协议》等。本院对上述审查的诸项内容逐一认定如下：第一，是否发布《预征地公告》。原审被告在证据目录上列示了《岳阳市人民政府征收土地方案公告》，但证据材料的内容却是《岳阳市人民政府征收土地公告》（岳土征告字〔2018〕14号），显示在被诉《限期腾地决定》作出前，自规局仅发布了正式的征收土地公告，但未发布《预征地公告》，不符合《集体土地征收安置办法》第九条的规定。第二，是否发布《征收土地公告》。2017年7月8日，湖南省人民政府以（2017）政国土字第1082号《农用地转用、土地征收审批单》批复了原岳阳市国土资源局使用岳阳市云溪区云溪镇东风村20.2256公顷土地用作“岳阳高档办公用纸加工生产项目（低丘缓坡项目）”的申请。此后，2018年11月30日，岳阳市人民政府发布了《岳阳市人民政府征收土地公告》（岳土征告字〔2018〕14号），将征地批准机关、批准文号、批准用途、批准时间，被征地的所有权人、位置、地、地类积和补偿标准、农业人员安置方式以及办理征地补偿登记的期限、地、地点等被征地所在的乡镇（街道）、村（社区）、组予以了公示。以上事实可以确认在被诉《限期腾地决定》作出前，岳阳市人民政府发布了《征收土地公告》，符合《集体土地征收安置办法》第十二条的规定。第三，是否发布《征地补偿安置方案实施公告》。2018年12月4日，湖南城陵矶新港区管理委员会发布了《岳阳高档办公用纸加工生产项目征地补偿安置方案（征求意见稿）》。2019年1月4日，自规局发布了岳土征补字〔2019〕1号《岳阳市国土资源局征地补偿安置实施公告》。以上事实可以确认在被诉《限期腾地决定》作出前，自规局发布了征地补偿安置方案实施公告，符合《集体土地征收安置办法》第十四条的规定。第四，是否对被拆迁人进行了入户调查。受自规局委托，岳阳城陵矶临港产业新区云溪区工作委员会对原审原告的房屋进行了合法性认定。征拆机构进行了入户调查，制作了《被拆迁户房屋调查情况登记表（一）》《被拆迁房屋主体结构、装饰（修）调查登记表（二）》，在收集原审原告家庭人口信息基础上，制作了《被拆迁户家庭人口调查情况登记表（二）》。原审原告在上述三份登记表上均签字确认。本案另一个争议焦点问题是，原审原告的房屋是否属于征收范围。本院认为，湖南省人民政府（2017）政国土字第1082号审批单批准征收的土地面积为20.2256公顷，但岳土征告字〔2018〕14号征收土地公告只征收其中10.9472公顷土地，岳阳市人民政府在法律、法规允许范围内分批次征收土地并无不妥。庭审中，原审被告出示《被征拆户房屋位置示意图3262.3-426.0》，拟证明原审原告的房屋位于被征收土地红线范围之内。本院认为，示意图不是经过法定批准程序审定的红线图，不具有法律效力，因而也就不具有证据资格。本院依照行政诉讼证据规则的规定以及应实质化解行政争议的要求，责令原审被告补充提供岳土征告字〔2018〕14号征收土地公告第二条第二项载明的征地红线图，以确认原审原告的房屋是否如原审被告所出示的示意图所显示的属于征收范围。原审被告补充提供了《岳阳高档办公用纸加工生产项目勘测定界图3262.2-425.9》，该图是通过法定批准程序审定的红线图，该图显示原审原告的房屋位于10.9472公顷征地红线范围之内，本院据此认定原审原告的房屋位于征地范围之内。此外，原审原告提出了赔偿的诉讼请求，本院认为证据不足。若原审原告确有承包地上附作物及青苗损失，且在原审被告提存的补偿款中未予以计入，则原审原告可另行提出权利主张。综上，虽然原审被告作出腾地决定，程序上有瑕疵，但在原审原告拒签《房屋收购协议》、拒不领取补偿款并腾出土地的情况下，作出限期腾出土地决定，实体处理亦无不当。因原审被告未依照法律、行政法规以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，故案涉行政行为的作出程序仍然存在违法之处。原审原告主张被诉行政行为违法的理由成立，应予支持，但考虑到案涉限期腾地决定的结果是正确的，撤销重作可能导致程序空转，浪费行政资源和司法资源，导致公共利益受损，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本案行政行为应确认违法而不撤销，保留被诉限期腾地决定的效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院＜关于审理行政赔偿案件若干问题的规定＞》第三十三条的规定，判决如下：一、确认岳阳市自然资源和规划局岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》程序违法，但不撤销岳阳市自然资源和规划局岳资规腾决字〔2019〕G5号《限期腾地决定书》。二、驳回原审原告宋先元其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由岳阳市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数递交副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  万文华人民陪审员  张 君人民陪审员  付陆君二〇二〇年六月二十三日书 记 员  彭 贝附：本案适用的相关法律依据第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为违法，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微瑕疵，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，但不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的;（二）被告改变原违法行政行为，原告仍然要求确认行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有依约的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。