广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终22号上诉人（原审原告）：周什胜，男，1953年2月20日出生，汉族，住广东省阳山县。上诉人（原审原告）：周什义，男，1957年11月11日出生，汉族，住广东省阳山县。上述两上诉人共同的委托诉讼代理人：张鼎铭、梁佩瑶，均系广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳山县自然资源局。住所地：广东省阳山县阳城镇北门路**。法定代表人：梁国敏，局长。出庭负责人：黄振杰，副局长。委托诉讼代理人：李燕雯、巫东莹，均是该局干部。原审第三人：阳山县岭背镇犁头村民委员会街尾村民小组（以下简称街尾村民小组）。负责人：毛建设，组长。委托诉讼代理人：王振国，广东叙法律师事务所律师。上诉人周什胜、周什义因与被上诉人阳山县自然资源局、原审第三人街尾村民小组林业行政登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初165号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。周什胜、周什义一审起诉请求：1.判决撤销阳林证字（2011）第110700xx8、110700xx9号《林权证》中对林地使用权人、森林和林木所有权权利人、森林和林木使用权权利人的确认；2.判决确认林证字（2011）第110700xx8、110700xx9号《林权证》中的林地使用权人、森林和林木所有权权利人、森林和林木使用权权利人为周什胜、周什义。一审法院查明：周什胜、周什义是周某的儿子，持有阳山县人民政府1953年颁发给周某家庭的《土地房产所有证》。街尾村民小组持有阳山县人民政府于1981年11月25日颁发的阳林证字№0037xx号《山权林权所有证》，第一、二栏登记的大地名都是“佛仔前墩”，第三栏登记的大地名是“陂头墩”，均备注“原山权属周某”。2008年3月，周什胜与街尾村民小组将涉案30亩“陂头墩”的林地租给他人经营砖厂使用，街尾村民小组从每年租金提成20%给原告周什胜。2018年12月22日，街尾村民小组召开代表大会，45位代表签名同意“佛仔前墩”山场的租金不分配给周什胜。2003年11月29日，街尾村民小组填写《林权登记申请表（草表）》，提供持有的1981年阳林证字№0037xx号《山权林权所有证》作为权利依据，要求对地名“佛仔前墩”、“陂头墩”林地换发林权证。2004年2月10日，阳山县岭背镇人民政府组织相关人员到“佛仔前墩”、“陂头墩”现场踏界，分别制作了《林权核查登记表》。2004年8月20日，阳山县岭背镇人民政府填写《林权登记公示表》，在阳山县岭背镇梨头村民委员会对“佛仔前墩”、“陂头墩”上述情况进行公示。2004年9月25日，街尾村民小组填写“佛仔前墩”、“陂头墩”的《林权登记申请表》，主要权利依据都是：“阳林证字№0037xx。”经阳山县岭背镇人民政府、阳山县林业局、阳山县人民政府逐级审核后，阳山县人民政府于2004年11月18日向街尾村民小组颁发了阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》，记载申请编号044182311112JDSYMSY00xx1“陂头墩”林地及申请编号044182311112JDSYMSY00xx2“佛仔前墩”林地的“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人”均是“岭背镇梨头村街尾组”。因林权改革，街尾村民小组于2010年9月25日填写《林权登记申请表（草表）》，要求对地名“佛仔墩”林地换发林权证。2011年4月15日，阳山县岭背镇人民政府组织相关人员到“佛仔墩”现场踏界，制作了《林地权属勘察登记卡》及现场蹅查图，相关工作人员、村小组、村委会代表，四邻接界人签名确认。2011年4月20日，阳山县岭背镇人民政府填写《林权登记公示表》在阳山县岭背镇梨头村民委员会对“佛仔墩”上述情况进行公示。2011年4月15日，街尾村民小组填写“佛仔墩”的《林权登记申请表》，主要权利依据是：“（2004）阳林证字第1112000xx号《林权证》”。经阳山县岭背镇人民政府、阳山县林业局、阳山县人民政府逐级审核后，阳山县人民政府于2011年8月20日向街尾村民小组颁发了阳林证字（2011）第110700xx8号《林权证》，编号04418231107JDSYMSY11xx1《森林、林木、林地状况登记表》登记主要内容为：小地名：“佛仔墩”，“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人”是“岭背镇梨头村街尾组”，面积133亩，主要树种：油茶，四至：东至芹竹冲山咀地边，南至芹竹冲山咀地边沿山脚地边至山脚三叉路，西至山脚三叉路沿路至山坳三叉路，北至山坳三叉路沿田边至芹竹冲山咀地边。并附有“森林、林木、林地四至范围图”。2010年9月25日，街尾村民小组填写《林权登记申请表（草表）》，要求对地名“陂头墩”林地换发林权证。2011年4月5日，阳山县岭背镇人民政府组织相关人员到“陂头墩”现场踏界，制作了《林地权属勘察登记卡》及现场蹅查图，相关工作人员、村小组、村委会代表，四邻接界人签名确认。2011年4月20日，阳山县岭背镇人民政府填写《林权登记公示表》在阳山县岭背镇梨头村民委员会对“陂头墩”上述情况进行公示。2011年4月5日，街尾村民小组填写“陂头墩”的《林权登记申请表》，主要权利依据是：“（2004）阳林证字第1112000xx号《林权证》”。经阳山县岭背镇人民政府、阳山县林业局、阳山县人民政府逐级审核后，阳山县人民政府于2011年8月20日向街尾村民小组颁发了阳林证字（2011）第110700xx9号《林权证》，编号04418231107JDSYMSY11002《森林、林木、林地状况登记表》登记主要内容为：小地名：“陂头墩”，“林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人”是“岭背镇梨头村街尾组”，面积33亩，主要树种：油茶，四至：地：地边至地边，西至地边，北至地边。并附有“森林、林木、林地四至范围图”。一审法院认为，本案是不服林权登记行政行为纠纷。阳山县范围内的林地登记等不动产登记职责已经整合划入阳山县自然资源局，阳山县自然资源局作为本案被告主体适格。人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案主要审查的是阳山县人民政府于2011年8月20日颁发的阳林证字（2011）第110700xx8号、第110700xx9号《林权证》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一点“基本原则”规定“…（七）坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权确认，并进行权属变更登记，颁发新的《林权证》；对符合国家法律、法规规定经营或使用林地、林木的，进行初始登记，颁发《林权证》。”《广东省林地林权登记发证工作方案》第四点“工作程序”规定“…（二）审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。1.…村民小组所有的林地、林木，登记申请由村委会现场审核，乡镇政府签署意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见；村民委员会所有的林地、林木，登记申请时，应附有本村委会内有关村民小组没有争议的证明材料，由乡镇政府现场审核并签署意见后，由县（市、区）林业主管部门提出审定意见；…”，《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第二点规定“1981年林业‘三定’以来，对同一山林地块如有重复颁发林权证的，有协议的按协议执行，有裁决或判决的按裁决或判决确定权属。如无协议，裁决或判决的，可参照‘四固定’时期所确定的权属，没进行‘四固定’的地方可参照土改或合作化时所认定的权属确定现有权属。……”从上述法律、法规可以知道，林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户，要以林业“三定”时期确定的权属为基础，进行权属登记，颁发新的《林权证》，在没有进行“四固定”的地方才可参照土改或合作化时所认定的权属确定现有权属。本案中，首先，涉案林地的权属依据问题。对涉案林地，街尾村民小组持有1981年颁发的阳林证字№0037xx号《山权林权所有证》作为权属依据，而周什胜、周什义持有的1953年《土地房产所有证》在1981年林业“三定”时期以来没有确权颁发《林权证》，因此阳山县人民政府认定涉案林地属街尾村民小组集体所有，从而颁发新的《林权证》符合上述法律、法规的规定，并无不当。虽然涉案林地在“公社合作化”前存在周某一家经营管理的事实，但“公社合作化”后涉案林地林木已经归集体所有，由村集体经济组织经营管理。从周什胜、周什义的陈述及租地给集体经济组织以外的个人经营砖厂的事实可知，其集体收益分配仍然以集体经济组织为主，周什胜、周什义家庭对涉案林地存在经营的情形不足以证实涉案林地林木归其所有及使用。其次，颁发涉案《林权证》的程序及适用法律问题。阳山县人民政府受理街尾村民小组提出的换发证申请后，进行了现场踏查，亦在林地所在地进行了张榜公告，经过了相关部门的逐级审核，履行了换发证的“申请、审查、踏查、公示、审核”等相关程序，符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》的相关规定。因此，阳山县人民政府颁发涉案《林权证》程序合法，适用法律、法规正确。综上，周什胜、周什义的诉讼请求依据不足，理由不成立，一审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回周什胜、周什义的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周什胜、周什义承担。上诉人周什胜、周什义不服上述判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案诉讼费用由阳山县自然资源局承担。事实与理由：一、案涉山林的林地使用权、林木所有权及使用权一直归周家所有。周家原居住在案涉山林上，案涉山林的茶树等经济林木，自解放前开始，就由周家种植、养护、管理、收获。在解放前夕，周家搬到犁头街居住。解放后，案涉山林有很长一段时间还是由周家经营管理。周家在案涉山林上一直有种植茶树。1956年前后，土地收归集体所有，作为犁头村当时唯一的山林，周家所有的山林变成了街尾村民小组所有。但街尾村民小组与周家约定，山林的产出，周家分二成，街尾村民小组分八成。这种情形一直持续到1981年家庭联产承包责任制实施。家庭联产承包责任制实施后，办理了集体山林证，即阳山县人民政府于1981年11月25日颁发的阳林证字№0037xx号《山权林权所有证》，由于案涉山林为街尾村民小组唯一山林，且是世代为周家所有，街尾村民小组根据当地的普遍做法，根据解放前土地的归属将土地、山林交付给原所有人承包经营管理，将该证交付给周家，由周家持有证书并经营管理案涉山林至今。直到现在，周家每年仍然在案涉山林植树造林。街尾村民小组将集体山林证交付给周家且由周家经营管理至今的行为，即是将案涉山林交付给周家承包经营的民事法律行为的体现。而街尾村民小组与周什胜、周什义协商一致由周什胜、周什义分取20％租金更能说明案涉山林的使用权、森林及林木所有权及使用权归周什胜、周什义所有的事实。一审判决中认定周什胜、周什义家庭对案涉林地存在经营的情形不足以证实涉案林地林木归其所有及使用，属事实认定错误。二、阳山县自然资源局于2004年11月18日向街尾村民小组颁发的阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》存在事实错误及程序违法。如上所述，案涉山林一直由周什胜、周什义经营管理，阳林证字№0037xx号《山权林权所有证》自1981年由阳山县人民政府颁发并由街尾村民小组交给周什胜、周什义后，原件一直由周什胜、周什义所持有，街尾村民小组自将该证交付给周家后再无持有过证书。一审判决所称街尾村民小组持有该证并于2003年11月29日提供该证作为权利依据申请对地名“佛仔前墩”、“陂头墩”林地换发林权证与事实不符。此外，阳山县自然资源局存在未组织相关人员到现场踏界的嫌疑，阳山县自然资源局提交的核查时间为2004年2月10日的林权核查登记表，多处存在冒签名的情形。再者，无论在一审举证阶段亦或是庭审阶段，阳山县自然资源局均未提供阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》，即使是已换发新证，阳山县自然资源局亦应当将旧证留存建档。周什胜、周什义有合理理由怀疑阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》中山林权的真实所有人并非街尾村民小组。根据《广东省林地林权登记发证工作方案》第一点第（一）项、第四点工作程序第（三）、（四）项的规定，案涉山林2004年的林权证明显是在街尾村民小组隐瞒林地使用权、林木所有权及使用权真实权属且未提供权属依据原件、而阳山县自然资源局未依法审查事实未依法验收建档的情况下颁发的，存在严重的程序违法。三、阳山县自然资源局于2011年8月20日向街尾村民小组颁发的阳林证字（2011）第110700xx8号及第110700xx9号《林权证》与事实不符，且存在程序违法。如上所述，案涉山林的山林使用权、森林或林木所有权及使用权均归周什胜、周什义所有，阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》与事实不符且颁证过程中存在程序违法，阳山县自然资源局在审查街尾村民小组的林权林地登记申请中过程中存在未核查真实权属、未核查申请材料的真实性、未留存旧证建档等违法行为，以阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》作为权属依据作出的（2011）第110700xx8号及第110700xx9号《林权证》乃错因所结之果，应当对该证予以撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法支持周什胜、周什义的上诉请求。被上诉人阳山县自然资源局答辩称：一、阳山县人民政府向街尾村民小组颁发阳林证字（2011）第110700xx8号和阳林证字（2011）第110700xx9号《林权证》的依据充分，程序合法。根据周什胜、周什义自述，案涉林地从林业“四固定”时期就已收归街尾村民小组集体所有，1981年11月25日，通过林业“三定”阳山县人民政府向街尾村民小组颁发了阳林证字№0037xx号《山权林权所有证》，将案涉林地、林权登记至街尾村民小组名下。2003年11月29日，街尾村民小组填写《林权登记申请表（草表）》，以阳林证字№0037xx号《山林林权所有证》为权利来源依据向阳山县人民政府申请换发证。2004年2月10日，阳山县岭背镇人民政府组织相关人员到“佛仔前墩”、“陂头墩”现场勘察，分别制作了《林权核查登记表》。2004年8月20日，阳山县岭背镇人民政府填写《林权登记公示表》，在阳山县岭背镇犁头村民委员会对勘察结果进行了公示。之后，根据街尾村民小组申请，经犁头村民委员会、岭背镇人民政府、阳山县林业局、阳山县人民政府逐级审核后，于2004年11月18日向街尾村民小组颁发了阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》，明确案涉两宗林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权和森林和林木使用权的权利人均为街尾村民小组。该颁证行为权利来源依据充分、程序合法。因林权改革，街尾村民小组根据阳林证字（2004）第1112000xx号登记的权利内容，于2010年9月25日填写《权利登记申请表（草表）》，申请对“陂头墩”和“佛仔前墩”两宗林地进行换发林权证。此后，经过阳山县岭背镇人民政府组织相关人员进行实地勘察，制作《林地权属勘察登记卡》及现场踏查图，并经相关工作人员、村小组、村委会代表，四邻接界人签名确认，再根据街尾村民小组登记申请，经犁头村村民委员会、岭背镇人民政府、阳山县林业局和阳山县人民政府逐级审核，于2011年8月20日向街尾村民小组颁发案涉的《林权证》阳林证字（2011）第110700xx8号和阳林证字（2011）第110700xx9号，再次确认案涉林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权和森林或林木使用权的权利人均是街尾村民小组。该颁证行为权利来源依据充分、程序合法。综上，可以知道，1981年阳林证字№0037xx号《山林林权所有证》、2004年颁发的阳林证字（2004）第1112000xx号《林权证》和2011年颁发的阳林证字（2011）第110700xx8、110700xx9号均是合法有效的不动产权属证件，均明确案涉不动产的全部权利属于街尾村民小组。因此，周什胜、周什义主张案涉林地的使用权、森林或林木所有权和森林和林木使用权的诉求没有依据，依法不应得到支持。二、周什胜、周什义依法不拥有案涉林地的使用权、森林或林木所有权和森林和林木使用权。2010年6月6日，街尾村民小组村民代表表决通过了《犁头村委会街尾村民小组集体林权制度改革实施方案》，该改革方案第六项第（一）点规定：“街尾村民小组已经划分农户的自留山、责任山面积均为零亩”；第（二）点规定：“本次改革后，山林由村民小组申领林权证，林地和林木极由村民小组集体统一组织经营管理，但经营形式为股份制经营，享有股份的农户都要履行自己的经营责任”。据此可知，案涉两宗林地归村民小组集体统一组织经营管理，未经村民小组集体协商，上诉周什胜、周什义依法不拥有对案涉林地的经营管理权利，亦不拥有对案涉林地的使用权、森林或林木所有权和森林和林木使用权。综上，阳山县人民政府颁发的阳林证字（2011）第110700xx8、110700xx9号《林权证》是合法、有效的，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予以维持；同时，驳回周什胜、周什义的全部诉讼请求。原审第三人街尾村民小组陈述称：一、涉案“佛仔前墩”、“陂头墩”林权、林权归街尾村民小组所有，由周什胜、周什义管理。2008年“陂头墩”出租，虽然街尾村民小组同意包括“佛仔前墩”的涉案山场、在有人租用时按照每年租金的20％提成分给周什胜、周什义，但并不能以此改变林地、林权所有权性质。周什胜、周什义认为村里2011年颁证瞒着周什胜、周什义是错误的，街尾村民小组已经充分告知周什胜，周什胜也参与了办证的踏山勘查。周什胜、周什义认为瞒着他明显是说谎。实际上，周什胜、周什义对“佛仔前墩”、“陂头墩”山权、林权归街尾村民小组所有，从来没有异议。只是在2018年“佛仔前墩”、“陂头墩”土地被征收，看到山场征收有补偿款，才开始提出。周什胜、周什义无非是想通过山场权属争议获取街尾村民小组的集体征地补偿款项，并不是真正对山权、林权的权属有异议。二、阳林证字（2011）第110700xx8号《林权证》、阳林证字（2011）第110700xx9号《林权证》，颁发程序合法、适用法律正确，且与实际的权属情况一致。2010年，为了响应国家林改工作，街尾村民小组拟对村里集体的林地、林木进行林改，即经村集体的集体土地、林木采取“分股不分山、分利不分林”的形式进行改革，将村里所有人工林分股到户。今后，每宗林地每次林木经营纯收益的30％由村民小组集体留作办公益事业，收益的70％按股分配到农户。2010年6月6日街尾村民小组召开村民代表大会，对村里的林改方案进行讨论、投票。村里58户户代表均表示支持，包括周什胜、周什义。综上，一审法院判决事实清楚、证据充分、适用法律正确，应当予以维持。二审期间，当事人未向本院提交新的证据。经审理查明，原审判决审理查明的事实属实，本院予以确认。另查明，二审庭审中，周什胜、周什义表示其父亲周某在合作社时期已带山（即涉案佛仔前墩、陂头墩山）入社（即现街尾村民小组），但后来并未领取自留山证或责任山证等证书。本院认为，本案系林权行政登记纠纷。人民法院审理上诉案件，应当对原审判裁和被诉行政行为进行全面审查。结合双方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点可归纳为：阳山县人民政府作出的涉案登记发证行为是否合法。根据原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十条、第十一条以及《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第七款、第四条第二款的规定，林木林地登记换发证书要以林业“三定”时期确定的权属为基础。林权登记应当做到权属明确、四至清楚、面积准确，且符合法定程序。本案事实表明，街尾村民小组实际是以其1981年№0037xx《山权林权所有证》为权利依据申领了涉案林权证。在登记发证过程中，阳山县人民政府履行了核查、公示、逐级审核等基本程序。据此，原审判决认定涉案登记发证行为认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，从而驳回周什胜、周什义的撤销请求，并无不当，本院依法予以维持。周什胜、周什义主张涉案权属的主要权利证书是其父亲周某1953年的土地房产所有证，但从我国林权体制历史演变来看，1956年《高级农业生产合作社示范章程》第十三条第一款规定，入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。涉案佛仔前墩、陂头墩山林在合作化时期已由周某带山入社，转变为街尾村民小组集体所有。在1981年林业三定时期，街尾村民小组依法取得山权林权所有证，但周某并未领取相应的自留山证或责任山证。虽然双方有关于山林收益分配二八分成的约定，但该约定系对山林入社或经营管理的适当补偿，并不足以证明街尾村民小组已将林地使用权、林木所有权及使用权发包。周什胜、周什义主张涉案登记发证行为侵犯其山林权益，请求撤销该登记发证行为，因理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周什胜、周什义负担。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年六月十日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；2.原国家林业局《林木和林地权属登记办法》第十条登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。3.广东省林地林权登记换发证工作方案一、基本原则（七）坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权的确认，并进行权属变更登记，颁发新的《林权证》；对符合国家法律、法规规定经营或使用林地、林木的，进行初始登记，颁发《林权证》。四、工作程序（二）审核登记在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。