辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0103行初261号原告闻守良，男，1968年10月27日出生，汉族，沈阳市公安局南湖分局派出所民警，现住址沈阳市浑**。被告沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街**。法定代表人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人王锟，该局工作人员。委托诉讼代理人何东旭，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会，住，住所地沈阳市和平区浑河站西街道上河湾村/div>负责人张永辉，该村委会主任。委托诉讼代理人万玉福，该村委会书记。委托诉讼代理人李秀梅，该村委会工作人员。原告闻守良不服被告沈阳市自然资源局行政处罚决定，于2019年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会与本案被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日、2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告闻守良，被告沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人王锟、何东旭，第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会的委托诉讼代理人万玉福、李秀梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告沈阳市自然资源局于2019年7月29日作出沈自然资和平罚决字[2019]002号《行政处罚决定书》，决定：“1.责令退还非法占用的土地1763.90平方米给浑河站西街道上河湾村村委会；2.限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处罚款35278元人民币，大写：叁万伍仟贰佰柒拾捌圆整。（灌溉水田1763.90平方米×20元/平方米=35278元）。”原告闻守良诉称，2004年初原告获悉东陵区浑河民族经济技术开发区批准了浑河站西街道办事处上河湾村民委员会的申请，将牤牛河流域上河湾村河段北岸，绕城三环路以南低洼地段的土地变更为畜牧业用地。浑河站西街道办事处亦将上述地块列入了乡街养殖规划区域。依据1999年12月29日国土资源部、农业部发布《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》的规定，中共东陵区委书记沙波涛、区长许艺伟又号召:“进一步壮大畜牧、蔬菜、林果、花卉四大主导产业，新建设8个规模养殖小区，6个规模养殖场，使畜牧业占大农业总产值达到45％以上”的环境和政策，姐姐闻慧拿出多年的积蓄投资筹建了沈阳市上河湾养殖场。2014年12月，沈阳市上河湾养殖场与相邻的沈阳市和平区明瑞野生动物养殖场双方达成联合经营的一致协议，即于当月18日注销了沈阳市上河湾养殖场。2018年10月18日被告送达了以“文守梁”做为行政管理相对人作出的“沈规国土和平责改字[2018]17号《责令改正违法行为通知书》”。《责令改正违法行为通知书》载有:“你(单位)未经土地行政主管部门批准，擅自在和平区浑河站西街道办事处上河湾村耕地上建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，现责令你(单位)自收到本通知书之日起15日内予以改正，责令拆除地上建筑物，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”2019年8月1日被告又送达了以原告做为行政管理相对人的沈自然资和平罚决字[2019]002号《行政处罚决定书》，责令原告15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;退还非法占用的土地1763.90平方米给上河湾村村委会;并处罚款35278元人民币。此次处罚，被告不但错列行政管理相对人，还杜撰了一条含省略号的法条:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……可以并处罚款”，又引用了《沈阳市规划和国土资源局行政自由裁量权适用规则及基准规定》，这份未公示的文件。因原告与“养殖场”无利益关系，曾要求被告变更错列的被处罚人，答复是:“我们以询问笔录为准”。原告与姐姐相依为命，姐姐建养殖场弟弟能袖手旁观吗?原告代表投资人如实回答行政机关询问的笔录就能替代投资人成为被处罚人吗?业余时间为姐姐建养殖场出工出力就能成为经营者吗?惯于独断专行的被告，面对设施农用地由国土、农业部门共同监管的责任机制而不顾，对国土资源部、农业部发布的《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》、《国土资发(2010)155号通知》、《国土资发(2014)127号通知》更是置若罔闻。被告滥用职权随意确认处罚主体的行为，既无事实依据，更无法律依据。诉讼请求：1.撤销沈自然资和平罚决字[2019]002号《行政处罚决定书》。2.本案的案件受理费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.原沈阳市上河湾村养殖场执照副本，证明当时已经办理了营业执照，当时是合法的，养殖场的经营人、投资人是闻慧；2.东陵区浑河站西街道办事处上河湾村村委会为闻慧出具的介绍信，证明该村委会为闻慧办理养殖场出具的介绍信，获得了土地管理所的批准，后到工商部门办理了营业执照，闻慧是养殖场的投资人、创办人、负责人；3.2012年5月3日情况说明，证明闻慧是沈阳市上河湾村养殖场负责人、经营人。4.闻慧的证人证言，证明地的实际使用人是闻慧，包括养殖场、设施的所有人是闻慧。5.上河湾村民郭明春将本人承包的3.5亩土地转租与乙方闻慧而签订的协议书，证明协议符合《中华人民共和国土地承包法》的规定，沈阳市上河湾养殖场使用该地块合法；6.东陵区浑河民族经济技术开发区批准的《畜牧业用地申报审批表》及建筑位置示意图；7.养殖场鸟瞰图；8.国土资发〔1999〕511号文件《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（1999年12月29日）；9.沈阳市城市中心区集体土地房屋拆迁管理办法(1999年7月19日)、沈阳市村镇房屋拆迁管理办法(2000年8月1日)；10.国函〔2000〕4号国务院关于沈阳市城市总体规划的批复（2000年1月10日）；11.沈阳市人民政府关于加强浑河新城区开发建设管理的通告(2000年3月19日)，6-11号证据证明原告的用地及建设行为合法；12.2007年4月25日上河湾村鸟瞰图；13.（2016）辽0102民初4739号民事判决书；14.占地费收据；15.浑河站西街道办事处紧急通知，12-15号证据证明2006年至2007年沈阳市东陵区浑河站西街道上河湾村开始对上河湾村进行村屯全面改造。2006年10月25日，沈阳市东陵区浑河站西街道上河湾村与沈阳九洲房地产开发有限公司签订征地协议书，上河湾村的土地就彻底改变了原农业用途，上河湾村开始对租用、使用土地的各类生产经营业户按招商引资规定收取占地费；为获取廉价的裸地，和平区浑河站西街道办事处紧急通知各个村，禁止增加地面负担，维护其专买、专卖的利益。证明案涉行政处罚决定书良莠不分、显失公平；16.（2015）沈河行初字第43号行政判决书；17.（2015）沈中行终字第499号判决书；18.（2016）辽行终1279号行政判决书；19.沈阳长白岛经济区管理委员会、土地房屋征收处、沈阳市城市管理行政执法局和平分局、沈阳市规划和国土资源局和平分局、沈阳市和平区村镇建设办公室、沈阳市和平区浑河站西街道办事处、沈阳市公安局和平分局联合发布《关于清理违法占用土地非法建筑物的通告》以清理违法的名义强拆、强占了《沈阳市和平区钧欣隆野生动物养殖场》；20.被强拆、强占的《沈阳市和平区钧欣隆野生动物养殖场》照片。21.城乡结合部拆违联合执法行动实施方案。16-21号证据证明和平区政府委托沈阳长白岛经济区管理委员会（沈阳满融经济区管理委员会）对浑河站西街道办事处境内土地开发房地产业的过程中，频频出现沈阳市规划和国土资源局和平分局（现名称自然资源局）的身影，其以违法占用、使用土地、非农用地之名为强拆、强征土地提供借口，其名也频频出现于败诉判决之中。并非如其在“违法线索登记表”中所述：应“区政府要求而核查”而是罔顾事实、滥用职权、越权行政。综上事实证明：被告的执法行为破坏了养殖场的经营秩序。22.国函〔2017〕92号《国务院关于沈阳市城市总体规划的批复》（2017年07月14日）；23.辽宁省政府专题专栏《中央生态环保督察“回头看”在辽宁》工作动态；24.沈和国土资征告字（2018）第3号《征地告知书》；25.自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知，22-25号证据证明原告建养殖场不违反当时的沈阳市土地利用总体规划。被告沈阳市自然资源局辩称，一、被告具有作出被诉处罚决定的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告是市级土地行政主管部门，根据上述规定，具有作出被诉处罚决定的法定职权。二、被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿。原告未经土地行政主管部门批准，擅自占用上河湾村耕地1763.90平方米建设厂房，占用的土地位于限制建设区，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。上述违法事实有下列证据证实：询问笔录、现场照片及影像图、现场勘测笔录及坐标测量回执、图斑面积统计表、关于核定土地利用总体规划的情况说明等。原告起诉申辩其不应为处罚相对人，案涉土地为设施农用地，但根据被告2018年12月14日对原告进行的询问，占用土地的系原告，而非其姐姐，案涉土地原告作为厂房对外出租，而非养殖使用，原告的申辩并不成立。三、被告作出的被诉处罚决定适用法律、法规正确。被告基于以上认定的正确事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对原告作出被诉处罚决定，适用法律、法规正确。四、被告作出的被诉处罚决定符合法定程序。被告依法履行了立案、调查、告知权利、作出决定、送达等程序，被告作出的被诉处罚决定程序合法。五、被告作出的被诉处罚决定量罚适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十六第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，《沈阳规划和国土资源局行政裁量权适用规则及基准规定》规定，“非法占用基本农田以外一般耕地的，处每平方米20元罚款”。根据上述法律规定，并结合《沈阳规划和国土资源局行政裁量权适用规则及基准规定》之规定，被告对原告处以责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状、并处非法占用土地每平方米20元罚款的行政处罚，量罚适当。综上所述，被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适当，原告要求撤销的事实和理由并不成立，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告沈阳市自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.询问笔录；2.执法人员执法证复印件；3.闻守良身份证复印件；4.畜牧业用地申报审批表，1-4号证据证明原告存在非法占地建房的行为；5.坐标测量回执；6.现场勘测笔录，5-6号证据证明原告占用土地面积为1763.90平方米；7.图斑面积统计表，证明原告占用土地地类为灌溉水田，为浑河站西街道上河村集体所有；8.关于核定土地利用总体规划的情况说明，证明原告占用的土地位于限制建设区；9.卫星影像图；10.现场照片，9-10号证据证明原告存在非法占地性；11.违法线索登记表；12.核查报告；13.责令改正违法行为通知书，11-13号证据证明违法线索来源；14.立案呈批表，证明被告履行了立案程序；15.关于闻守良在上河湾村非法占地建房厂房的调查报告，证明被告进行了调查并形成了调查报告；16.重大违法决定法制审核意见书，证明被告对涉案违法行为进行了法制审核；17.违法案件会审记录，证明被告对案涉违法行为进行了审理；18.违法案件处理决定呈批表，证明被告对案涉违法行为作出处理决定前进行了报批；19.行政处罚告知书；20.法律文书送达回证；21.行政处罚听证告知书；22.法律文书送达回证，19-22号证据证明被告进行了权利告知；23.沈自然资和平罚决字[2019]002号《行政处罚决定书》；24.法律文书送达回证，23-24号证据证明被告作出处罚决定并依法向原告送达；25.和平区纪律检查委员会两份谈话笔录，证明原告是案涉土地的实际承租人，并对案涉土地进行经营管理。第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会未陈述意见，未提供证据。本院对上述证据认证如下：被告提供的1-22、24-25号证据，本院对其真实性予以确认；被告提供的23号证据，系本案审查的客体，不能直接作为证据使用。原告提供的1-12、14-15、22号证据本院对其真实性予以确认；原告提供的13号、16-21号、23-25号证据，与本案不具有关联性，本院不予认证。经审理查明，被告沈阳市自然资源局于2019年7月29日作出沈自然资和平罚决字〔2019〕002号《行政处罚决定书》，主要内容为：闻守良未经土地行政主管部门批准，擅自占用上河湾村耕地1763.90平方米建设厂房（不符合土地利用总体规划）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，协议使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定:1.责令退还非法占用的土地1763.90平方米给浑河站西街道上河湾村村委会；2.限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处罚款35278元人民币，大写：叁万伍仟贰佰柒拾捌圆整。（灌溉水田1763.90平方米×20元/平方米=35278元）。原告不服，起诉来院。另查明，闻守良与案外人闻慧系姐弟关系。2005年1月1日闻守良以闻慧的名义与上河村村民郭明春签订《协议书》，约定郭明春将其承包土地3.5亩租给闻慧，租期2005年1月1日至2027年12月末，总租金72000元，用于农、牧业自主经营。2004年8月沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会出具介绍信，同意闻慧办理养殖营业执照。2005年7月12日闻慧注册名称为沈阳市上河湾养殖场的个人独资企业，地，地点在沈阳市东陵区××站乡××村营范围为猪饲养。该养殖场现已注销。2010年2月25日第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处上河湾村民委员会出具专用收款收据，载明：付款单位郭明春，人民币6300元整，收款事由2004-2009年地费（转闻守良）。再查明，2019年4月16日，沈阳市和平区监察委、纪委工作人员对原告的谈话笔录记载：“问：你在和平区上河湾村租土地了吗？答：2004年末我有个在长白地区搞养殖朋友叫王威，王威说上河湾村会计郭明春家有个葡萄园要出租，王威想让我租下来他帮我搞养殖。2005年1月我和王威找到郭明春签了土地出租的协议。问：你以谁的名义租的？答：我姐姐闻慧，因为租地的7.2万元是我姐拿的，但这块地的经营管理都是我来负责的。”本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”规定，被告具有作出被诉处罚决定的法定职权。本案争议的焦点是被告作出的行政处罚决定是否合法。本案被告是对原告涉嫌非法占用土地的违法行为进行的行政处罚。被诉行政处罚决定认定原告未经土地行政主管部门批准，擅自占用上河湾村耕地1763.90平方米建设厂房（不符合土地利用总体规划）的行为。而被告在庭审中主张原告存在地上建筑用于非农业用途，在未办理用地审批的情况下，占地建设厂房的行为，涉嫌非法占用土地；并且在被告提供的案件调查报告、会审记录中也认定原告存在地上建筑用于非农业用途，其在未办理用地审批的情况下，占地建设厂房的行为。故被告行政处罚决定认定的事实与其主张处罚的违法事实并不一致。另外，被告如针对建设厂房行为进行处罚，被处罚人应为建设行为人，从原、被告提到的证据体现建设厂房人为原沈阳市上河湾养殖场经营者，而被告对原告进行处罚的证据不足。综上，本案被诉行政处罚决定认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告沈阳市自然资源局于2019年7月29日作出沈自然资和平罚决字〔2019〕002号行政处罚决定。诉讼费50元，由被告沈阳市自然资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  黄耀宇人民陪审员  唐占刚人民陪审员  崔凤英二〇二〇年六月八日书 记 员  崔 悦本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。