湖南省吉首市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3101行初21号原告向宽云，男，1959年6月22日出生，汉族，湖南省凤凰县人，住凤凰县。原告向前，男，1984年10月30日出生，汉族，湖南省凤凰县人，住凤凰县。原告向玉祥，男，1988年4月26日出生，汉族，湖南省凤凰县人，住凤凰县。以上三原告共同委托代理人汤志强，湖南广湘律师事务所律师。被告凤凰县城市管理和综合执法局，地址凤凰县沱江镇民俗园综合大楼**。负责人龙江，局长。出庭负责人白开文，副局长。委托代理人吴建华，湖南延群律师事务所律师。委托代理人彭超，湖南延群律师事务所律师。原告向宽云、向前、向玉祥诉被告凤凰县城市管理和综合执法局（以下简称“凤凰城管执法局”）行政处罚一案，于2020年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月30日立案后，于2020年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告向宽云、向前、向玉祥及三原告共同委托代理人汤志强，被告凤凰城管执法局的出庭负责人白开文及委托代理人吴建华、彭超均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月10日，被告凤凰城管执法局作出湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》认定：向宽云、向前、向玉祥未取得建设工程规划许可证共同在凤凰县的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《湖南省实施办法》第四十七条之规定，决定：责令当事人向宽云、向前、向玉祥在收到本决定书之日起15日内自行拆除该违法建筑。逾期不拆除的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《湖南省实施办法》第五十条之规定，将报请凤凰县人民政府责成相关部门依法实施强制拆除。原告诉称，原告在凤凰县房屋一套，作为原告一个大家庭的生活之用，系原告一家人的生活场所。2020年3月10日被告向原告送达湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》要求原告在15日内自行拆除房屋。原告认为上述《限期拆除决定书》事实认定不清，证据不足。原告房屋是在经过村组、村委以及沱江镇政府审批同意后于2015年建设的，而当时并未有政府单位告知原告需要申请建设工程规划许可证，也没有任何公告公示告知村民大坳村七组已经被纳入城市规划区。在这种情况下原告已经依法进行了建房申请程序，被告将原告房屋认定为违法建筑明显事实认定不清，因此该《限期拆除决定书》的作出严重侵害了原告的合法权益。为此，原告提起行政诉讼，请求：1．湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》；2．本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据及依据（均系复印件）：1．申请住房报告，拟证明原告建房得到批准；2．土地承包经营权证，拟证明原告建房在其承包地内；3．现场照片，拟证明大坳村七八组无任何手续建房者众多，足以证明被告滥用职权；4．火车票截图，拟证明向玉祥回凤凰日期为2020年4月8日，向玉祥不在家，何来拒签；5．德馨园小区强规公告，拟证明开发商并未征收原告承包土地，不能把原告的房屋规划在其开发区内；6．指界通知书（2020.5.22），房屋合法，要求原告去现场指界。被告凤凰城管执法局辩称，1．凤凰城管执法局对原告的行政决定认定事实清楚、证据确凿。2020年1月15日，凤凰城管执法局收到凤凰县自然资源局《关于沱江镇大坳村七组村民向宽云、向前、向玉祥建设行为规划认定的复函》（凤自然资函［2020］5号），该函认定案涉建筑物属违法建筑。2020年2月21日，凤凰城管执法局予以立案。同日，凤凰城管执法局执法人员前往现场检查、测量、拍照，并制作《现场检查笔录》、《现场示意图》、取证照片等。经调查，该房屋动工时间为2015年初，2015年下半年完工，共建4层（包含一层架空楼层），经测量该房屋占地面积351㎡，总建筑面积1404㎡，用于居住，原告未能提供相关规划审批手续。因案情需要及保障当事人的合法权益，现场检查后执法人员对原告向宽云、向前调查询问，并制作询问笔录，二人无正当理由均拒绝签字。调查询问后，调查人员并向原告向宽云、向前出示了相关证据，其拒绝发表质证意见并拒绝签字。以上事实有现场检查笔录、现场示意图、取证照片、向问笔录、规划认定的复函、身份证复印件、户籍资料、证据发表意见登记表等证据予以认定，即原告建房未办理规划建设相关手续，该建筑物属违法建筑的认定事实清楚，证据确凿。2．凤凰城管执法局对原告作出的限期拆除决定适用法律法规正确、符合法定程序。凤凰城管执法局为凤凰县集中行使行政处罚权的行政机关，具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内对未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行政处罚权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《湖南省实施办法》第四十七条的规定，同时参照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条、第八条第一款第二项的规定，原告未取得规划建设相关手续建设的房屋属于无法采取改造措施消除对规划实施影响的情形，故凤凰城管执法局对其作出限期拆除的决定，适用法律法规正确。凤凰城管执法局作出限期拆除决定符合法定程序。第一，凤凰城管执法局进行调查时，系由两名执法人员进行检查，出示了证件，并制作了询问笔录，符合《行政处罚法》第三十七条之规定。第二，凤凰城管执法局调查终结后，对本案的调查结果进行了集体讨论，履行内部程序经讨论一致同意对原告作出限期自行拆除该违法建筑物的决定，符合《行政处罚法》第三十八条之规定。第三，凤凰城管执法局在作出限期拆除决定之前，于2020年3月2日向原告作出并送达了湘（州）凤城执限拆告字［2020］10号《限期拆除事先告知书》，告知凤凰城管执法局拟对其作出限期自行拆除该违法建筑物的决定，告知其有陈述、申辩以及要求听证的权利，可以在收到告知书后的三日内向凤凰城管执法局进行陈述、申辩、申请听证，符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定。第四，2020年3月4日凤凰城管执法局收到原告的申辩书后，于2020年3月9日即作出了陈述申辩复核意见书，并于2020年3月10日作出湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》，责令原告在收到本决定书之日起15日内自行拆除该违法建筑，送达原告并张贴《限期拆除违法建筑物公告》，符合《行政处罚法》第三十九条、第四十条之规定。3．原告诉称“其房屋是在经过村组、村委以及沱江镇政府审批同意后于2015年建设的，而当时并没有政府单位告知其需要申请建设工程规划许可证，也没有任何公告公示告知村民大坳村七组已经被纳入城市规划区。在这种情况下，其已经依法进行了建房申请手续，凤凰城管执法局将该房屋认定为违法建筑事实不清”，对此，凤凰城管执法局认为：凤凰县城乡规划管理局（现为：凤凰县自然资源局）作为凤凰县人民政府城乡规划主管部门经法定程序制作并发布《凤凰县城市总体规划（2004年-2020年）用地规划图》，于2004年已将原告建设房屋占地区域划入了城市总体规划区域内，随后对《凤凰县城市总体规划（2004年-2020年）用地规划图》进行了修改，制作并发布了《凤凰县城总体规划（2009-2020）2013修改土地利用规划图》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条之规定“在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”。同时，凤凰县自然资源局《关于沱江镇大坳村七组村民向宽云、句前、向玉祥建设行为规划认定的复函》（凤自然资函［2020］5号）进一步明确认定原告建房占地区域在城市总体规划区域内，其建房时应向凤凰县人民政府城乡规划管理部门办理规划建设相关手续。原告诉称的凤凰县沱江镇大坳村村民小组、凤凰县沱江镇大坳村村民委员会、凤凰县沱江镇人民政府的批示是一种逐级审查行为，并不能等同凤凰县人民政府城乡规划管理部门颁发的建设工程规划许可证。综上所述，凤凰城管执法局作出的湘（州）凤城执限拆决［2020］10号《凤凰县城市管理和综合执法局限期拆除决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，请贵院依法查明事实，驳回被答辩入的全部诉讼请求。被告凤凰城管执法局向本院提交了以下证据（均系复印件）：1．湖南省人民政府《关于在凤凰县城区景区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函［2006］181号）、中共凤凰县委办公室、凤凰县人民政府办公室关于印发《凤凰县机构改革方案》的通知（凤办发［2019］l号）、中共凤凰县委办公室、凤凰县人民政府办公室关于印发《凤凰县城市管理和综合执法局职能配置、内发机构和人员编制规定》的通知（凤办发［2019］19号），拟证明被告为凤凰县集中行使行政处罚权的行政机关，具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内对未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行政处罚权；2．立案审批表、现场检查笔录、现场示意图、取证照片、执法证复印件、见证人身份证复印件、询问笔录（向宽云、向前）、身份证复印件及户籍卡、凤凰县自然资源局《关于沱江镇大坳村七组村民向宽云、向前、向玉祥建设行为规划认定的复函》（凤自然资函［2020］5号）、凤凰县城总体规划（2009年、2020年、2013年修改土地利用规划图，拟证明被告对原告未办理规划手续在沱江镇大坳村七组进行建设进行现场调查、询问等，经凤凰县自然资源局认定该建筑在城市总体规划区域内，未办理规划建设相关手续，属于《湖南省实施办法》第四十七条第二款第一项之规定的情形，影响城乡规划实施，应认定该建（构）筑物属违法建筑；原告对相关证据拒绝发表质证意见并拒绝签字；3．案件调查终结报告、集体讨论笔录，拟证明被告对原告未办理规划手续进行建设一案进行集体讨论并作出决定；4．湘（州）凤城执限拆告字［2020］10号《限期拆除事先告知书》及送达回证，拟证明被告对原告履行了事先告知的义务，并告知原告享有陈述、申辩及听证的权利；5．申辩书、陈述申辩复核意见书及送达回证，拟证明原告提出书面申辩，被告作出书面答复；6．案件处理呈批表，拟证明被告作出行政行为已履行内部程序；7．湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》及送达回证、限期拆除违法建筑物公告及照片，拟证明被诉行政行为，已送达原告及进行公示，并告知其享有复议和诉讼的权利；8．现场照片五张、航拍图及光盘一张，拟证明原告在建设涉案房屋之前，在凤凰县还另行拥有五处房产，原告存在隐瞒该事实以住房困难一户一宅骗取村组，不具有合法性；光盘是证明本案中涉及的录音录像。经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议，对其他证据均有异议，认为凤凰城管执法局认定案涉建筑物为违法建筑的程序违法，向玉祥不在凤凰无法签收，不存在拒签情形，证据8庭前未提交，违反举证规定，达不到被告的证明目的。被告对原告提交的证据1、证据2、证据3、证据5真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，对证据4真实性不清楚，证据6当庭提交，不符合举证规定。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、证据2具有真实性、合法性、关联性，予以采信，提交的证据3、证据5与本案无关，不予采信，证据4无法证明2020年4月8日前的行程，对该证据不予采信，证据6未在举证期间内提交且无正当理由，不予采信。被告提交的证据8未在举证期间内提交且无正当理由，不予采信，其余证据是作出被诉行政行为的证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信，作为本案定案依据。经审理查明，2015年3月11日，向前、向玉祥书写《申请住房报告》称：“因家里只有二级路边的一栋房，同父母、奶奶、三弟向慧一起居住，现已分成4户，住房很困难”，故申请两兄弟共同修建新房，面积在230个平方米。凤凰县沱江镇大坳村第七村民小组在该报告是签署“情况属实”并盖章，3月13日，凤凰县沱江镇人民政府在该申请报告上签署“同意按一户一宅政策建房”并盖章。其后，向宽云、向前、向玉祥在凤凰县，经测量，占地面积约351平方米，共建四层（包含一层架空楼层），建筑总面积为1404平方米。2020年1月15日，凤凰县自然资源局向凤凰城管执法局发出凤自然资函〔2020〕5号《关于沱江镇大坳村七组村民向宽云、向前、向玉祥建设行为规划认定的复函》认定：因未办理规划建设相关手续，向宽云、向前、向玉祥修建的案涉房屋为违法建筑。2020年2月21日，凤凰城管执法局对向宽云、向前、向玉祥涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设行为立案，并于当日安排工作人员现场拍照、测量，制作了现场检查笔录、询问笔录。经调查及内部讨论，凤凰城管执法局于2020年3月2日向原告送达了湘（州）凤城执限拆告字［2020］10号《限期拆除事先告知书》，告知原告拟对其作出责令限期自行拆除案涉违法建筑物的决定，并告知其陈述、申报和要求听证的时限。当日，向宽云向凤凰城管执法局提交《申辩书》。2020年3月9日，凤凰城管执法局作出《陈述申辩复核意见书》，不予采纳向宽云的申辩意见。2020年3月10日，凤凰城管执法局作出湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》，决定责令向宽云、向前、向玉祥自行拆除案涉违法建筑，并告知了向宽云、向前、向玉祥不限期自行拆除的后果及救济途径。向宽云、向前、向玉祥不服，向本院提起行政诉讼。另查明，向前系向宽云长子，向玉祥系向宽云次子。本院认为，本案的争议焦点是：1．原告修建房屋的违法事实是否存在；2．被告凤凰城管执法局能否对原告进行处罚，处罚依据是什么；3．被告凤凰城管执法局作出处罚是否适当。对此，本院评判如下：关于焦点1，原告修建房屋地段在2013年已列入凤凰县城总体规划区内，按照《中华人民共和国城市规划法》的规定，原告应依法先取得《建设工程规划许可证》并按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设。本案中，原告于2015年3月修建房屋，虽然其辩称已完成《申报住房报告》手续，但履行报告手续，并不代表在建房过程中可以免除办理《建设工程规划许可证》的义务，故原告修建房屋行为违法。关于焦点2，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”规定，原告修建房屋违法事实至目前始终存在，违法行为有继续状态，被告凤凰城管执法局应对其违法行为进行处罚。原告于2015年修建房屋，被告凤凰城管执法局于2020年3月10日对原告作出《责令限期拆除通知书》，应适用现行《中华人民共和国城乡规划法》。关于焦点3，原告修建房屋行为并不属于可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定限期原告自行拆除违法建设处罚适当。原告主张未向向玉祥送达相关文书，程序违法，但其未提交有效证据予以证明，且向玉祥与向宽云、向前为一起居住生活的家人，向玉祥未签字并不影响送达效果。本院对被告凤凰城管执法局作出的湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》行政行为合法性进行了审查，该行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。综上所述，原告请求依法撤销凤凰城管执法局作出的湘（州）凤城执限拆决字［2020］10号《限期拆除决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告向宽云、向前、向玉祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告向宽云、向前、向玉祥承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  李 洪人民陪审员  陈万东人民陪审员  龙菊英二〇二〇年六月二十九日代理书记员  陈 雯附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。