甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终94号上诉人（一审原告）孙多增。委托代理人刘某，甘肃竭诚律师事务所律师。被上诉人（一审被告）酒泉市肃州区人民政府。住所地：甘肃省酒泉市肃州区西大街**。法定代表人王某,区长。委托代理人李某1，肃州区司法局干部。委托代理人郝某，甘肃长治律师事务所律师。被上诉人（一审被告）酒泉市自然资源局肃州分局。住所地：甘肃省酒泉市肃州区玉门东路**国土大厦。法定代表人陈某，该局局长。委托代理人李某2，甘肃长治律师事务所律师。原审第三人酒泉市肃州区泉湖镇水磨沟村村民委员会。住所地：甘肃省酒泉市肃州区泉湖镇水磨沟村。法定代表人杜某，该村委员会主任。委托代理人妥某，该村委会法律顾问。上诉人孙某因诉被上诉人肃州区人民政府（以下简称肃州区政府）、酒泉市自然资源局肃州分局（以下简称肃州分局）、第三人酒泉市肃州区泉湖镇水磨沟村村民委员会（以下简称水磨沟村委会）征收程序违法一案，不服甘肃省张掖市中级人民法院（2019）甘07行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院认为，原告孙某诉请的367.4亩土地属于水磨沟村1组全体村民的集体土地，原告孙某仅有其中的5.4亩承包地，孙某个人不能代表全体村民对367.4亩土地的征收提起诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，集体土地征收既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容具体行为的程序也不尽相同。人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就多个行政行为的程序一并审理并作出合法性评价。本案原告孙某经本院释明后，仍坚持诉请征地实施程序违法，该诉讼请求不具体、不明确，不符合《中人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项有关“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和实施根据”的规定。案经合议庭评议，依据《中人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款一项之规定，裁定驳回原告孙某的起诉。上诉人孙某上诉称：一、一审裁定既没有释明，也没有依据。上诉人第一次起诉时的诉讼请求是确认征地行为违法，开庭后被上诉人抗辩诉讼请求不具体、不明确，经法庭释明后，上诉人撤诉后重新起诉。第二次、第三次的诉讼请求是确认征地实施程序违法。法庭询问上诉人是否变更诉讼请求后，遂继续审理。因而不存在“本院释明”的情形。二、法庭询问上诉人是否变更诉讼请求，与“本院释明”安全是两回事。一审裁定认为征地行为包括多阶段、不同内容，而上诉人仅诉请征地实施程序这一阶段。土地补偿费归集体经济组织所有，安置补助费支付给集体经济组织用于安置村民，征地补偿费分配的多与少、合法与否，与上诉人的切身利益相关，上诉人作为水磨沟**居民，有权对本组的全部土地提出诉求。上诉人既不是代表全体村民，也不可能代表全体村民，有权就367.4亩土地提起诉讼，而非仅限于自己的5.4亩承包地和宅基地及自留地。综上，上诉人诉求合法具体。请求二审依法撤销一审裁定，指令张掖市中级人民法院继续审理。被上诉人肃州区政府答辩称：一、上诉人诉讼请求不明确，不具体。本次征收泉湖镇水磨沟村一组367.4亩集体土地，不是在一个征收公告中完成的征收，而是根据土地不同用途，被上诉人肃州区政府分多批次进行征收，每一批次征地发布的公告文号不一样。根据上诉人提出确认“征地实施”程序违法，无法确认上诉人究竟对征收哪一个批次的哪一个文号的集体土地程序违法。“征地实施”行为不单纯的是一个行政行为，包括多种行为，有发布公告行为、报请审批行为、签订征收补偿协议等一系列行为，上诉人没有明确在征收集体土地过程中对哪一个具体行政行为要求确认程序违法，故其诉讼请求不明确、不具体，应当驳回上诉人的诉讼请求。二、上诉人不具备提起诉讼的主体资格，其无权提起确认征收泉湖镇水磨沟村一组367.4亩集体土地的行政行为程序违法之诉。根据《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定和一审查明的事实，367.4亩土地属于泉湖镇水磨沟村1组集体土地，上诉人只有其中的5.4亩承包土地，根据上述规定，上诉人个人不能代表全体村民对367.4亩集体土地的征收行为提起行政诉讼。如果对征收该367.4亩集体土地作出的行政行为有异议而起诉，应当由村委会或过半数的村民提起诉讼，故其以个人名义提起诉讼主体不适格。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人肃州分局答辩称：一、上诉人孙某的诉讼请求不明确、不具体，应当驳回起诉。上诉人诉状无法确认其究竟对征收哪一个批次的哪一个文号的集体土地要求确认程序违法。“征地实施”行为不单纯是一个行政行为，其没有明确在征收集体土地过程中哪些具体行政行为程序违法。二、上诉人孙某不具有起诉主体资格，其无权提起确认征收泉湖镇水磨沟村一组367.4亩集体土地的行政行为程序违法之诉。三、上诉人孙某起诉肃州分局主体错误。根据〈甘肃省土地征收程序暂行规定〉第三条,市、县人民政府是土地征收的责任主体，负责本行政区域内土地征收的组织领导工作，所属国土资源管理部门负责具体实施工作。据此，被上诉人不是本案责任主体，故其将被上诉人肃州分局列为本案被告，起诉主体错误。综上，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审依法驳回上诉，维持一审裁定。原审第三人水磨沟村委会述称，2017年4月29日，第三人在村民小组召开户主大会，由48户户主与第三人签订了农民集中居住小区征收土地《协议》，明确告知了征收土地的范围，补偿标准等内容，上诉人和妻子李淑霞到会并签字同意。2017年8月7日、9月1日、11月23日、2018年1月19日，酒泉市国土资源局肃州分局向第三人水磨沟村村民委员会送达了《肃州区城市批次建设项目拟征收土地告知书》后即在一组文化室进行了悬挂公告，经村委会、村民代表会议讨论并咨询相关专业机构人士后，向酒泉市国土资源局肃州分局出具了《听证回复》。据上事实，上诉人孙某以“肃州区人民政府组织实施征地，侵害其知情权、异议权、听证权、财产权等诸多合法权益为由，提起的行政诉讼，缺乏事实根据。本院认为，本案的审查焦点是孙某的起诉是否符合法定起诉条件。提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织保护其合法权益的重要途径。人民法院应当认真履行审判职责，符合法定条件的，应当依法立案，切实保护公民、法人和其他组织的诉权。公民、法人或者其他组织行使诉权亦应当依法进行，不符合法定条件的，人民法院应当裁定不予立案，或立案后裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当由具体诉讼请求和事实根据。即原告提起诉讼，首先要明确被诉行政行为，才能提出相应的诉讼请求。只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，原告不能明确被诉行政行为，属于起诉无事实根据和诉讼请求不明确，不符合法定的起诉条件。就本案而言，上诉人孙某认为肃州区政府征收水磨沟一组367.4亩的土地违反征地程序，侵害其合法权益，向法院提起行政诉讼。征收土地行为是由一系列行政行为构成的，即由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或补偿协议，再到强制拆除、交出土地等一系列行政行为构成的，包含诸多独立的行政行为，并非一个独立行政行为。本案上诉人孙某所诉请求究竟指向具体哪一个或哪几个行政行为并不明确，其笼统以征收水磨沟一组367.4亩集体土地征地实施违反征地程序为由提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，没有具体明确诉讼请求的情形。同时，《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“村民委员会或者集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”据此，上诉人系酒泉市肃州区泉湖镇水磨沟村****村民，因涉诉367.4亩土地是泉湖镇水磨沟村一组农民集体所有的土地，其作为该组集体经济组织成员以自己的名义提起行政诉讼不符合上述规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。故本案应当裁定驳回起诉。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，驳回起诉结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年六月十二日书记员 戴蕴鹏附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。