广东省茂名市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤09民终856号上诉人（原审被告）：茂名市电白区住房和城乡建设局。住所地：广东省茂名市电白区***********。负责人：何延卓，局长。委托诉讼代理人：朱永生，广东奇强律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：茂名市鼎威实业发展有限公司。住所地：广东省茂名市电白区工业园第四区*****。法定代表人：李和，董事长。委托诉讼代理人：罗丹梅，广东海法律师事务所律师。原审被告：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区******。法定代表人：谭剑锋，区长。委托诉讼代理人：林桂初，男，汉族，1968年10月25日出生，住广东省茂名市电白区**********。是茂名市电白区司法局工作人员。委托诉讼代理人：张春晖，茂名市电白区法律援助处法援律师。上诉人茂名市电白区住房和城乡建设局（以下简称电白建设局）因与被上诉人茂名市鼎威实业发展有限公司（以下简称鼎威公司）、原审被告茂名市电白区人民政府（以下简称电白政府）房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省茂名市电白区人民法院（2019）粤0904民初4285号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月20日立案后，依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。上诉人电白建设局的委托诉讼代理人朱永生，被上诉人鼎威公司的委托诉讼代理人罗丹梅，原审被告电白政府的委托诉讼代理人林桂初、张春晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。电白建设局的上诉请求：1.依法撤销广东省茂名市电白区人民法院（2019）粤0904民初4285号民事判决第一、二项；2.驳回鼎威公司的全部诉讼请求；3.判决鼎威公司承担本案全部诉讼费用。事实与理由：一、涉案房屋不是公租房，电白建设局与鼎威公司之间是平等的房屋租赁关系，鼎威公司无权享受公租房政策扶持。一审判决认定涉案房屋是公租房，明显认定事实错误。2012年1月5日签订的第一个合同《租建公租房协议书》，约定由鼎威公司利用在原电白县****的自有用地独资建设符合公租房规格438套房，总建筑面积23150平方米，建成验收合格后交由电白建设局用作公租房，根据实建面积，每月按10元/平方米补贴给鼎威公司为扶持款，电白建设局使用鼎威公司房屋作为公租房的时间不少于5年。若不到5年按5年补贴。租金由鼎威公司所得，并负责房屋维护和生活小区物业管理。从《租建公租房协议书》的内容来看，涉案房屋属于鼎威公司所有，实质并不是公租房，电白建设局仅是用于临时租给符合租赁公租房条件的人员居住。2014年4月17日签订的第二个合同《租赁鼎威公租房合同书》，更加明确涉案房屋是鼎威公司所有的房屋，电白建设局只是按市场价格租赁鼎威公司的房屋用作公租房使用。故此，电白建设局与鼎威公司之间是平等的房屋租赁关系，鼎威公司无权享受公租房政策扶持。一审判决认定涉案房屋是公租房，明显认定事实错误。二、涉案合同部分条款违反法律、行政法规的强制性规定导致合同部分无效，一审判决认定全部合同内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效，明显认定事实错误。电白建设局在一审提供了广东省审计厅粤审投报[2016]55号审计报告，证明在租赁房屋中支付补贴扶持款“擅自扩大支出范围，提高开支标准”，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》的规定。2014年4月17日《县政府常务会议决定事项通知》决定按市场价格租赁鼎威公司房屋，不再提及扶持补贴问题。涉案合同特别是2014年4月17日第二个合同《租赁鼎威公租房合同书》有关补贴扶持款等部分条款违反法律、行政法规的强制性规定，导致合同部分无效，一审判决认为涉案全部合同“是双方的真实意思表示，其内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效”，明显认定事实错误。三、本案实际出租房屋面积没有23150平方米，存在造假情形，应当准予评估测量，一审判决不准评估测量，程序明显违法。鼎威公司在一审起诉称按2500元/㎡（含土地）计算房屋建设成本，实际上鼎威公司改建涉案房屋的建设成本极低。工程造价涉及租金是否应递增及扶持款是否应支付等问题。电白建设局在一审已提出评估测量，应当依法准予评估测量，一审判决不准评估测量是错误的，程序明显违法。四、本案租金以递增方式计算至2018年达到12元/月/㎡，该租金标准已达到或超过市场价格，鼎威公司要求租金继续递增同时支付扶持款，明显违反市场规律，显失公平，一审判决支持鼎威公司的诉讼请求，就是支持鼎威公司获取不正当利益，明显错误。根据2014年4月17日《县政府常务会议决定事项通知》：按每月每平方米9元的标准整体租用工业园内鼎威公司所建设的公租房366套共24850元，该公租房出租的租金标准为每平方米5元，当时以9元/月/㎡租用鼎威公司房屋再以5元/月/㎡标准出租给符合租赁公租房条件的人员时，已在租金方面对租户进行了扶持补贴。故此，本案不应支持鼎威公司要求租金继续递增及同时支付扶持款的无理请求。五、一审判决适用法律错误。电白建设局已经履行支付租金等合同义务，一审判决依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零九条、第二百一十二条的规定判决电白建设局支付拖欠租金、违约金和扶持款及利息，明显适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误，属于依法应当撤销的法定情形，恳请二审法院查明事实，依法判如所请。鼎威公司辩称：一、电白建设局称一审判决认定涉案房屋是公租房（保障性住房），该主张完全是曲解一审判决原意。鼎威公司与电白房地产管理局（后权利义务由电白建设局承继）签订的三份涉案合同（协议），鼎威公司作为出租人，电白建设局作为承租人，两者是平等主体之间民事关系。至于电白建设局将所承租的房屋用作保障性住房出租给广大市民，是电白建设局承租鼎威公司房屋的用途，电白建设局与实际使用房屋的市民之间的租赁关系与本案无关，电白建设局对实际使用房屋的市民行政补助仅针对实际使用房屋的市民本人。一审判决并没有将鼎威公司与电白建设局法律关系认定为行政合同关系，也没有将涉案房屋认定为保障性住房，涉案合同所约定的“扶持款”并没有被一审法院认定为保障性住房的行政补贴，虽然名为“扶持款”，其实质只是合同价款的一部分。二、鼎威公司与电白建设局所签订的三份涉案合同是双方真实意思表示，其内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效合同。1.涉案合同所约定的内容是合同双方的真实意思表示。电白建设局为完成上级下达的建设保障性住房任务而主动联系鼎威公司签订涉案三份合同（协议），约定由鼎威公司自行出资出土地，按电白建设局的要求建设房屋，电白建设局支付鼎威公司“扶持款”及租金。作为合同相对方，上述合作条件已经电白政府讨论、审批、授权，才签订了涉案三份合同。很显然，涉案合同约定的内容是合同双方的真实意思表示，是双方合意的结果。2.涉案合同并没有违反法律、行政法规强制性规定，省审计厅粤审投报[2016]55号审计报告不能作为认定涉案合同违反强制性法律、行政法规的依据。首先，根据《审计法》第三条和《审计法实施条例》第二条对审计的规定，审计之本质是审计机关对审计监督对象的单位实施的监督活动，它体现的是监督与被监督的行政法律关系。鼎威公司与电白建设局是房屋租赁合同法律关系，属于平等主体之间的民事法律关系，并不属于审计法所调整的范畴。其次，电白建设局主张涉案合同部分条款违反法律、行政法规强制性规定，其实质是偷换“行政法规”的概念。粤审投报[2016]55号审计报告本身只是针对电白政府部门施政的审计结果，其本身并不是行政法规，电白建设局却直接以粤审投报[2016]55号审计报告作为认定涉案合同违反法律、行政法规强制性规定的依据。再则，粤审投报[2016]55号审计报告提及两个问题均事出有因。第一点：电白建设局多付鼎威公司197.72万。事实上，涉案房屋建设过程中受市政及电力设施影响，导致实际建筑面积为20452平方米，电白政府同意并经双方协商一致，以鼎威公司宿舍楼翻新改建作为出租房屋，总面积为24986平方米，合同双方已经同意以24850平方米作为计价面积，双方因此而调整了合同价款（以上事实在补充协议上已作说明）。第二点：“扶持款”没有发票列账。涉案合同并没有明确约定鼎威公司“扶持款”需要开具发票。如上文所述，对鼎威公司而言，其收到“扶持款”（不含税，不递增）、租金（含税，按年递增）是与电白建设局合作的条件，至于电白建设局以何种名义何种支付才符合审计部门的要求，属于电白建设局与其上级审计部门内部管理规定调整的范畴，不应以此作为对抗涉案合同双方的约定，且鼎威公司早已主动明确表示愿意配合电白建设局办妥相关手续。3.电白建设局在合同原所约定的租赁期间，从未主张否定合同效力。涉案合同原所约定的租赁期间到2018年12月31日止，2018年下半年起，甚至在本案一审庭审及庭审后，鼎威公司多次以口头、书面形式联系电白建设局商量是否续约、如何确定2019年度/2020年度的“扶持款”及租金，鼎威公司多次明确表示，如电白建设局不再承租房屋，可按合同约定退还鼎威公司，协商解除租赁合同，但电白建设局未曾给予正式答复。事实上，在涉案合同履行期间，直至本案一审立案前，电白建设局从未主张否定合同效力，从未主张涉案合同非自身真实意思或违反公平原则或违反法律、行政法规强制性规定，却在原约定租赁期满后，未与鼎威公司达成协议，继续实际使用房屋后，再以原合同价款条款无效而作为拒绝支付合同价款的抗辩理由，其行为有违背诚信原则。三、电白建设局主张一审判决未准予其测量涉案房屋面积、未准予评估房屋造价，属程序违法，该主张无事实及法律依据。1.关于涉案房屋面积。涉案房屋建设过程中受市政及电力设施影响，导致实际建筑面积为20452平方米，后经电白政府同意并经双方协商一致，以鼎威公司宿舍楼翻新改建租赁给电白建设局，总面积为24986平方米，但租金按24850平方米计算，以上事实，双方在《补充协议书》予以确认，证明双方对涉案房屋面积并无异议。再者，鼎威公司的房屋权属证书均由电白建设局核发，涉案房屋面积已经电白建设局测绘，现再申请委托第三方重新测量，实属多此一举。2.关于涉案房屋造价。合同双方对合同价款的计算方法均无异议的情况下才签订合同，鼎威公司所建造或改造的房屋是以电白建设局认定的设计图纸为准，配备了厨房、阳台和卫生间，房屋已经电白建设局验收合格。鼎威公司建造房屋的成本与合同价款无直接关联，鼎威公司无须说明建造成本，只要交付的房屋符合合同约定即可。四、电白建设局主张合同价款高于市场价格，该主张并无事实与法律依据。1.合同已明确约定租金的计算方法。根据2014年4月17日签订《租赁鼎威公租房合同书》第三条、第四条、第五条的约定，双方约定租金按每月每平方9元计算，租赁面积24850平方米，则2014年的租金为2683800元（24850×9），2015年度租金为2683800元，2016年度租金为2952180元[2683800×（1+10%）]，2017年度租金3247398元[2952180×（1+10%）]，2018年度租金为3572137.80元[3247398×（1+10%）]，2019年度的租金为3929351.58元[3572137.80×（1+10%）]，2020年度的租金为431586.73元[3929351.58×（1+10%）]。根据2012年1月5日签订《租建公租房协议书》第一条，《租赁鼎威公租房合同书》第五条第3点、第九条第1点，《补充协议书》第三条的约定，每年扶持款为2778000元。2.电白建设局主张合同价款明显高于市场正常价格毫无依据。电白建设局收悉鼎威公司请求签订续约的函件后，从未复函联系鼎威公司商谈合同价款或解除合同，却一直实际占有使用鼎威公司的房屋，又不按合同约定支付价款，反而直接简单粗暴地以合同价款高于市场价格迟延支付款项，电白建设局并没有举证证明市场正常价格是多少，应承担举证不能的不利后果。鼎威公司通过银行贷款建设房屋，交付电白建设局使用的房屋已经简单装修，即使按2500元/平方米（含土地）计算房屋建设成本，按银行贷款利率七厘五计算月息，每月每平方米成本为18.75元（2500×0.0075=18.75），即使按2019年租金加上扶持款平均到每月每平方米房屋上，也不外19.64元，即：（3929351+2778000）÷28450÷12=19.64元，同时鼎威公司还须按税率20.3%承担部分价款的租赁税，鼎威公司的利润空间极为有限。五、一审判决适用法律正确。电白政府述称：一、电白政府不是本案合同的签订方，不应成为本案的诉讼主体。本案中，三份协议（合同）的签订主体均是鼎威公司和电白建设局，电白政府不在合同上签名或盖章，根据合同相对性原则，电白政府不是合同的签订主体，不受合同约束，无须承担合同责任，一审判决驳回鼎威公司对电白政府的诉讼请求正确。二、涉案房屋本质不是政府建设的公租房，鼎威公司无权享受公租房扶持政策。电白建设局与鼎威公司签订的协议（合同）中，虽有“公租房”的表述，但这只是电白建设局租用鼎威公司的房屋作为公租房使用而己。电白建设局与鼎威公司之间的租赁关系并不代表涉案房屋本质就是公租房，不受公租房相关法律、法规和政策的调整，作为出租方的鼎威公司无权享受公租房政策扶持。广东省审计厅粤审投报[2016]55号审计报告已证明向鼎威公司支付补贴扶持款不符合《中华人民共和国预算法实施条例》的规定。可见，涉案房屋本质不是政府建设的公租房，鼎威公司作为房屋的所有权人、出租人根本没有依据享受公租房政策扶持，相关约定明显属违法无效。三、电白建设局没有支付鼎威公司房屋建设成本的义务，一审判决认为扶持款是分期支付的建设成本明显是理解错误。首先，鼎威公司是房屋的所有权人，也是房屋建设方，建设成本自然应由鼎威公司承担；《租建公租房协议书》亦明确“由鼎威公司利用在电白县****的自有用地独资建设符合公租房规格438套房屋作为公租房”。其次，鼎威公司将房屋出租给电白建设局使用并收取租金，这是鼎威公司的商业经营行为，鼎威公司收取租金行为本身就是收回成本和获取利润的过程，作为承租方的电白建设局没有另行向出租方支付建设成本的义务。第三，鼎威公司的房屋使用寿命至少有好几十年，而合同约定电白建设局租赁房屋时间仅是不少于5年，合同终止后，鼎威公司可自行将房屋出售、另行出租或另作他用，其尚可自由经营几十年，其要求电白建设局支付租金外还要另行支付建设成本既不合理，也不公平，更无依据。四、一审判决电白建设局支付扶持款利息给鼎威公司超出了诉请范围，违反了民事诉讼不告不理原则。鼎威公司在一审起诉状中，没有要求支付扶持款利息的诉求，在审理过程中亦没有变更或增加诉讼请求，合同没有扶持款违约金的约定，一审却作出了电白建设局支付鼎威公司扶持款利息138823.89元并支付后续利息的判决，该判决明显违反了民事诉讼中不告不理原则。原告鼎威公司向一审法院起诉请求：一、判令两被告连带支付原告租金357213.78元及扶持款2778000元；二、判令两被告连带支付原告违约金，直至全部租金、扶持款支付完毕之日止，暂从2019年1月1日计算至2019年10月31日止（共304天），产生违约金476552.49元；（一、二项合计人民币3611766.27元）；三、判令两被告承担本案的诉讼费用。一审法院认定事实：2012年1月5日，原告鼎威公司作为甲方与作为乙方的经电白县人民政府（其权利、义务后由被告电白政府承受）授权的电白县房地产管理局（其权利、义务后由被告电白建设局承受）签订《租建公租房协议书》，协议书的主要内容为：一、由甲方独资建设23150平方米住房，规格以甲、乙双方认定的图纸为准，建成验收合格后交由乙方用作公租房。根据实建面积，乙方每月按10元/m²补贴给甲方为扶持款，即每月231500元（23150m²×10元/m²），每年2778000元（231500元×12）。建筑实际面积以验收合格为准。补贴时间从公租房项目完成基础+0.000时开始计算。二、乙方使用甲方房屋作为公租房的时间不少于五年。若不到五年按五年补贴。若乙方不再用甲方房屋作公租房时，应提前一年以书面正式文件通知甲方。三、公租房各个时期租赁单价由县物价局核定批准执行，租金由甲方所得，租赁所产生税费由甲方负责，并负责房屋维护和生活小区物业管理。四、居住人员资格由甲乙双方审定，每年缴纳一次租金，应先交租金后入住，居住人员要与甲方签订租赁合同。五、……在本协议签订10天内，乙方预付一年的补贴扶持款给甲方，该款在甲方不适用公租房时的最后一年抵扣。六、补贴扶持款每半年支付一次，支付时间为每半年的前一个月。……八、协议生效后，甲方要即时兴建，并需在一年内竣工验收。若甲方违约不建，乙方有权无偿利用该土地自主建设，甲方无权干涉，且产权归乙方所有。九、本协议经电白县人民政府常务会议讨论通过后执行。若有未尽事宜，需请求县人民政府批准再签订补充协议……。2014年4月17日，原告鼎威公司作为甲方与作为乙方的经电白县人民政府授权的电白县房地产管理局签订《租赁鼎威公租房合同书》，合同书的主要内容为：……由甲方出资金建设，政府在规定年限内给予补贴的鼎威公租房现已通过竣工验收，……根据县政府2014年4月11日常务会议的决定，现县政府委托乙方就租赁该房作为公租房的有关事宜与甲方本着平等、自愿及公平、诚信的原则下签订本合同，供共同遵守执行。一、租赁房屋名称：鼎威公租房，二、租赁房屋地点：电白县***[即广州江高（电白）产业转移工业园第四区]。三、租赁面积与范围：鼎威公租房面积24850平方米（共6栋）。四、租金计算。1.……按每月每平方9元标准租赁，租金每一年向鼎威公司支付一次，所需经费由乙方按程序申请，本租赁价格含租赁税，但不包括其他一切税费。2.租赁价格从第三年开始每年按累计10%递增，以此类推。五、租赁时间和期限。1.从2014年1月1日起交付使用并计算租金。2.租赁期：5年，从2014年1月1日起至2018年12月31日止，合同期满，乙方如需继续租赁，同等条件下，需优先乙方，另签续约合同，租金标准根据当时物价指数报区政府讨论决定，如乙方不能及时将所租赁单元和设施全部交回不能及时签订租赁合同，即视为续租，续租单价按第六年递增后单价计算租金。3.甲乙双方于2012年1月5日签订的《租建公租房协议书》只是注明不少于5年，未具体明确租赁时间，除本合同涉及的租金外，政府补贴甲方每月每平方10元的有效期以本合同涉及的有效期为准（即2018年12月31日止），乙方必须按2012年1月5日签订的《租建公租房协议书》中约定的补贴标准补贴给甲方。六、付款方式和时间。乙方在合同签订时，7天内支付一年的租金即人民币223650元×12个月=2683800元给甲方作为首次的租金。租金一年一交，交租时间为次年开始的前一个月，不得拖欠，如逾期，甲方有权向乙方按每日万分之五收取滞纳金。如拖欠一个月以上，甲方有权终止合同，收回公租房，并继续追收所欠租金和费用。七、甲方责任。1.在合同签订后收到乙方的租金时，将鼎威公租房及时移交给乙方使用；2.没正当理由不得随意干涉乙方的公租房运营和管理情况；3.在租赁期间，若由于甲方的债权债务关系影响了公租房租户的正常居住，导致出现群体性事件或给社会造成恶劣影响，甲方要负完全责任，并负责由此产生的一切费用。4.甲方要保证新建的公租房一年内供水、供电、排水、排污等设施的正常运作，若出现问题，甲方要负责维护、维修、确保住户能正常生活。八、乙方责任。1.在租赁期内必须自行管理和爱护好房屋其他一切设施，不得擅自改变结构和增、加建，如遇损坏时及时按原样修复。2.租赁期内的安全、消防、治安、卫生、管理、水、电等一切费用概由乙方自理。3.乙方中途退、违约或租赁不够5年，必须向甲方缴纳足够5年的租金。九、合同到期。1.合同到期时，乙方如不能将所租赁公租房及时按原样（正常折旧和损耗除外）全部交回甲方，逾期不到一年需按一年向甲方缴纳一年的租金和按租建协议价格增补一年补贴款，逾期超过一年按二年计算，并以此类推。2.合同期满终止时，依法须交清各类费用，将鼎威公租房及一应设施全部按原样交回甲方，如损坏应按原样修复，修复不成时作价赔偿。十、租赁期内一切损失与甲方无关（由于建筑设计缺陷或减少期间遗留问题导致的除外）……。签订合同后，原告鼎威公司交付房屋给被告使用。2016年5月12日，原告鼎威公司作为甲方与作为乙方的经被告电白人民政府同意并授权的茂名市电白区房产管理局（其权利、义务后由被告电白建设局承受）签订《补充协议书》，协议书主要内容为：根据甲、乙双方于2012年1月5日签订的《租建公租房协议书》，由甲方利用在电白县****的自有土地独资按公租房标准建设住房租赁给乙方作公共租赁使用，协议约定规划总建筑面积23150平方米。由于建设过程中受市政和电力设施影响，建筑方案变更调整，导致实际建筑面积为20452平方米。为了确保乙方能完成上级下达公共租赁住房目标任务，经原县政府领导授意和在双方协商一致基础上，由甲方提供位于电白区工业园区第C、D栋员工宿舍翻新改建后补够不足的租建公租房面积，总面积24986平方米，已于2014年1月同时交付乙方使用。……现经区政府同意，补充如下协议，共同遵守执行。一、甲、乙双方同意甲方将位于电白区工业园区第C、D栋员工宿舍（面积4534平方米）翻新改建后纳入公共租赁住房补充原协议不足的租建公租房面积。二、补充的公租房与新建公租房甲方于2014年1月1日始交付乙方使用。三、乙方按原签订《租建公租房协议书》约定标准及时间以23150平方米租建公租房面积计算支付给甲方扶持款，补充的公租房超出原协议面积1836平方米不予计付扶持款。四、本协议是对甲、乙双方2012年1月5日签订的《租建公租房协议书》进行补充，其他权利和义务按原协议执行。五、本协议与原协议具同等法律效力。之后，原、被告按双方签订的合同履行。2018年10月23日，原告鼎威公司向电白区房产局发出“关于鼎威公租房租赁合同到期的函”，告知合同将于2018年12月31日到期，如需继续租赁原告房产，则应在2018年12月31日前签订公租房续租合同。2019年1月30日，茂名市电白区财政局通过银行转账的方式支付给原告款3572137.8元，备注为“2019年度租赁鼎威公租房租金”。2019年7月9日，原告向电白建设局发出“关于支付2019年度鼎威公租房、廉租房租金的函”，要求对方尽快支付拖欠的公租房租金。2019年8月20日，原告向电白建设局发出“关于催讨2019年度公租房、廉租房租金的函”，要求对方支付拖欠的公租房租金。2019年11月5日，原告以被告拖欠其租金及扶持款未付为由，诉至一审法院，要求办理。案在审理过程中，被告电白建设局向一审法院提出申请，要求一审法院委托有关测量机构：1、对原告鼎威公司按《租建公租房协议》约定建设公租房的面积、按《补充协议》约定翻新改造的电白工业园区第C、D栋员工宿舍面积进行测量；2、对原告鼎威公司按《租建公租房协议书》约定建设公租房的工程造价、按《补充协议书》约定对电白工业园区第C、D栋员工宿舍的翻新改造工程造价进行评估。另，被告电白建设局向一审法院提供广东省审计厅粤审投报[2016]55号审计报告，主张被告在租赁房屋中支付补贴扶持款“擅自扩大支出范围，提高开支标准”，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》的规定，2016年5月12日《补充协议书》是在审计报告支出问题后签订的，否定了2014年4月17日签订的《租赁鼎威公租房合同书》。一审法院认为，根据原、被告提供的证据及庭审查明的事实，本案争议的焦点主要有如下几方面：一、原、被告签订的三份合同（协议）的效力问题。2012年1月5日，原告鼎威公司与电白县房地产管理局签订的《租建公租房协议书》、2014年4月17日原告鼎威公司与电白县房地产管理局签订的《租赁鼎威公租房合同书》、2016年5月12日原告鼎威公司与茂名市电白区房产管理局签订的《补充协议书》，是原、被告的真实意思表示，其内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。原、被告均应按以上三份合同、协议约定的权利、义务履行。对于被告电白建设局辩称原、被告于2016年5月12日签订的《补充协议书》没有提及2014年4月17日签订的《租赁鼎威公租房合同书》，仅提及2012年1月5日的《租建公租房协议书》，双方放弃了对2014年4月17日的《租赁鼎威公租房合同书》的履行，该合同已被双方否定及放弃，不能再作为双方主张权利义务的依据的意见，原告对被告所述不予认可，认为2014年4月17日的《租赁鼎威公租房合同书》并未被双方否定，被告之后支付的租金均按照2014年的合同约定支付，该合同对双方仍有约束力。对此，一审法院认为，2016年5月12日的《补充协议书》并没有写明或经双方约定不再履行2014年4月17日的《租赁鼎威公租房合同书》，且2016年5月12日《补充协议书》主要是对增加公共租赁住房的约定，并就扶持款是否按增加的面积计算问题，而对扶持款的约定主要在2012年1月5日的《租建公租房协议书》中，在2014年4月17日的《租赁鼎威公租房合同书》中少有提及，故2016年5月12日的《补充协议书》中没提及2014年4月17日的《租赁鼎威公租房合同书》，也符合2016年5月12日双方签订补充协议的本意，故被告辩称双方已不再履行2014年4月17日的合同的意见，没有事实依据，理由也不足，一审法院不予采纳。2014年4月17日双方签订的《租赁鼎威公租房合同书》是双方协议的重要组成部分，双方均应按该协议履行。二、原、被告签订的三份协议（合同）是民商事合同还是行政合同问题。行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商、相互意思表示一致所达成的协议。行政合同中行政主体一方拥有行政优益权，具有行政管理者的身份，享有监督合同履行的权利，有权对相对人违反合同的行为进行纠正，甚至有裁判权。行政合同纠纷通常通过行政法的救济途径如行政诉讼等解决。而民商事合同则是平等主体之间签订的就民商事的权利、义务进行约定的合同。民商事合同可通过民事诉讼等途径解决纠纷。本案中被告为完成上级下达的建设保障性住房任务而与原告签订三份合同（协议），约定由原告自行出资出土地，按合同约定为被告建设公租房，被告支付扶持款给原告，该“扶持款”可理解为被告分期支付给原告的建设成本；原告建造好房屋后出租给被告作为公租房使用，收取相应的租金，由此可见，原、被告之间形成的是平等主体之间的租赁关系。在合同履行过程中，原告只需按双方合同约定的建筑面积、式样进行施工，并按期交付房屋，被告对原告没有监督、管理的权利，对原告的行为也没有行政制裁权，只能根据合同的约定主张对方承担合同责任，故原、被告之间形成的应是民商事合同关系。被告辩称本案合同属于行政合同，不属于民事诉讼范畴，应驳回原告起诉的意见，没有法律依据，一审法院不予采纳。三、被告电白建设局要求评估、测量的申请应否采纳问题。根据原、被告于2016年5月12日签订的《补充协议书》内容，原、被告原约定原告为被告建造23150平方米的公租房，后因受市政和电力设施影响，导致实际建造面积为20452平方米，后原告将其两幢员工宿舍改造为公租房，总面积达24986平方米，而原告只主张被告按24850平方米支付公租房租金，按23150平方米支付扶持款，且于2014年1月原告将公租房交付给被告使用，为此，原、被告签订了该份补充协议。根据以上事实，原、被告显然已对公租房的面积进行了丈量、测量，被告还提起测量申请，理由不足，一审法院不予采纳。原、被告在三份合同（协议）中已约定公租房租金按每平方米每月9元计算，扶持款按每平方米每月10元计算，被告为此还申请评估工程造价从而计算租金及扶持款，理由也不足，一审法院亦不予采纳。四、被告电白政府是否承担责任问题。本案中与原告鼎威公司签订三份协议（合同）的是被告电白建设局，而被告电白政府没在合同上签名盖章，并非合同的当事人，根据合同相对性原则，与原告发生合同关系的只是被告电白建设局，合同的权利、义务约束原告鼎威公司与被告电白建设局；虽被告电白建设局是经被告电白政府授权而与原告签订合同，但不能因此而认定被告电白政府为合同的当事人，需对原告承担合同责任，故原告主张被告电白政府承担支付责任，证据不足，一审法院不予支持，予以驳回。被告电白政府辩称并非合同权利义务的履行主体的意见，一审法院予以采纳。五、原告的诉讼请求应否支持问题。1、对于原告主张被告支付租金357213.78元的请求。根据原、被告于2014年4月17日签订的《租赁鼎威公租房合同书》第三条、第四条、第五条的约定，双方约定租金按每月每平方9元计算，租赁面积24850平方米，则2014年度的租金为2683800元（24850平方米×9元/月），2015年度租金为2683800元，2016年度租金为2952180元[2683800元×（1+10%）]，2017年度的租金为3247398元[2952180元×（1+10%）]，2018年度租金为3572137.8元[3247398元×（1+10%）]，2019年度的租金为3929351.58元[3572137.8元×（1+10%）]。被告于2019年1月30日支付2019年度租金3572137.8元，原告主张被告支付2019年度尚欠的租金357213.78元（3929351.58元-3572137.8元），合理合法，一审法院予以支持。被告辩称已付清2019年12月30日之前的全部租金的意见，没有依据，一审法院不予采纳。2、对于原告主张被告支付扶持款2778000元的请求。根据2012年1月5日原、被告签订的《租建公租房协议书》第一条，2014年4月7日原、被告签订的《租赁鼎威公租房合同书》第五条第3点、第九条第1点，2016年5月12日原、被告签订的《补充协议书》第三条的约定，原、被告约定扶持款按23150平方米、每月10元/m²由被告支付给原告；如被告不按期交回租赁物则需向原告增补一年补贴款。故原告主张被告支付2019年度的扶持款2778000元（23150平方米×10元/平方×12月），依据充分，一审法院予以支持。被告提供广东省审计厅粤审投报[2016]55号审计报告主张无须支付扶持款给原告，对此，一审法院认为，原、被告基于平等主体身份签订合同，双方均应按合同约定履行，合同中约定被告需支付2019年度扶持款给原告，被告应遵守合同并履行，被告内部资金的支付是否符合规定不能对抗原、被告之间合同的履行，故对被告的辩解意见，一审法院不予采纳。3、对于原告主张被告支付违约金问题。原、被告在2014年4月17日《租赁鼎威公租房合同书》第六条约定了如被告逾期拖欠租金则需向原告支付每日万分之五（月利率1.5%）的滞纳金，原告主张被告按每日万分之五支付从2019年1月1日至2019年10月31日共304天的违约金54296.49元（357213.78元×0.0005×304天），有合同依据，一审法院予以支持。对于扶持款的违约金，原、被告在三份合同（协议）中均没作约定，但被告直至开庭审理时止均未支付原告2019年度的扶持款2778000元给原告，造成原告的资金2778000元被被告占有，则应按年利率6%计算利息，按304天计算的利息为138823.89元（2778000元/年÷365天×6%×304天）。原告主张被告支付违约金，超过以上认定部分，一审法院不予支持，予以驳回。被告辩称没有违约行为，原告请求被告支付违约金没有事实依据的意见，理由不足，一审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零九条、第二百一十二条的规定，判决：一、限被告茂名市电白区住房和城乡建设局在本判决发生法律效力之日起十日内向原告茂名市鼎威实业发展有限公司支付拖欠的租金357213.78元及违约金54296.49元（计至2019年10月31日止的违约金为54296.49元，后续违约金以租金357213.78元为基数，按每日万分之五计，从2019年10月31日起计至付清租金之日止）；二、限被告茂名市电白区住房和城乡建设局在本判决发生法律效力之日起十日内向原告茂名市鼎威实业发展有限公司支付扶持款2778000元及其利息138823.89元（计至2019年10月31日止的利息为138823.89元，后续利息以扶持款2778000元为基数，按年利率6%计，从2019年10月31日起计至付清扶持款之日止）；三、驳回原告茂名市鼎威实业发展有限公司对被告茂名市电白区人民政府及其他的诉讼请求。如果被告茂名市电白区住房和城乡建设局未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，则应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费35694.13元（原告已预交），由原告茂名市鼎威实业发展有限公司负担2801.08元，被告茂名市电白区住房和城乡建设局负担32893.05元。二审期间，双方当事人没有提交新证据。二审查明，一审查明事实属实，二审予以确认。另查明，根据电白建设局支付租金和扶持款收据，电白建设局是按租赁面积24850平方米支付租金，扶持款是按23150平方米支付。电白建设局按2018年支付租金的标准支付了2019年租金3572137.8元，但尚未支付递增10%的租金357213.78元。电白建设局承认尚未支付2019年扶持款2778000元。鼎威公司、电白建设局均承认2014年1月1日至2018年12月31日的租金和扶持款已付清。又查明，2016年3月23日广东省审计厅的粤审投报[2016]55号审计报告载明，至2015年11月末，电白财政局以补贴扶持、租金等形式向鼎威公司支付保障性安居工程资金补贴款1218.3万元，用于新建公租房面积23150平方米，租期为2012年1月1日至2015年6月30日共42个月。而该项目实际开工日期为2014年4月1日，实际建筑面积20452.47平方米，按合同规定计算应付款项是1020.58万元，多付197.72万元，多付的款项中有797.65万元是无发票依据列账，导致收款方涉嫌偷漏税费140.38万元，上述行为不符合《中华人民共和国预算法实施条例》第三十八条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围，提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。电白区财政局应按合同规定收回多付款项，按国家规定向对方取得合法的票据进行财务核算。再查明，2016年5月8日电白政府向区房产局作出关于同意并授权补办公租房租赁协议书的批复，区房产局：你局《关于同意并授权补办公租房租赁协议书的请求》收悉。根据你局与鼎威公司原签订协议书的约定，鼎威公司应提供23150平方米公租房，但是建设过程中由于受到周边市政及电力设施影响，建设方案变更调整，导致新建设的公租房面积只有20452平方米，为完成上级下达的目标任务，经原政府领导同意，由该公司补充提供两栋员工宿舍住房（面积4534平方米）按公租房规格标准翻新改建后与新建设的公租房于2014年1月交付区房产局使用，该公司提供公租房总面积多于原协议书约定的面积。鉴于以上事实，经区政府研究，同意鼎威公司将该公司位于电白区工业园区第C、D栋员工宿舍翻新改建后租给区政府，补够原签订《租建公租房协议》提供不足部分的租赁住房面积，并授权你局与该公司补充签订租赁协议书。本院认为：根据诉辩双方意见,归纳本案争议焦点：1.鼎威公司与电白建设局签订的租赁合同约定补贴扶持款是否违反法律规定；2.一审不允许评估测绘是否程序违法；3.每年按10%递增租金是否还应支付扶持款；4.是否应支付租金的违约金和扶持款的利息。关于鼎威公司与电白建设局签订的租赁合同约定支付补贴扶持款是否违反法律规定的问题。房屋租赁是房屋所有权人将房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。本案的租赁合同是经电白政府授权电白建设局，通过租赁鼎威公司的房屋作为公租房出租给他人，鼎威公司与电白建设局是出租人与承租人关系，是普通的民事主体关系。电白建设局为完成上级下达的建设保障性住房任务,电白政府授权电白建设局于2012年1月5日与鼎威公司签订《租建公租房协议》，约定由鼎威公司自行出资出土地，独资建设23150平方米住房，交由电白建设局作公租房使用，每月按10元／㎡补贴扶持补贴款支付给鼎威公司。本协议经电白政府常务会议讨论通过后执行，若有未尽事宜，由电白政府批准再签订补充协议。因当时签订第一份协议时未经电白政府常务会议讨论决定，对租金计算亦没有约定。2014年4月11日电白政府召开常务会议后，同年4月17日鼎威公司与电白建设局签订《租赁鼎威公租房合同书》，明确每月租金９元／㎡计算及扶持补贴款仍按2012年1月5日签订的《租建公租房协议》标准执行。2014年4月17日签订的《租赁鼎威公租房合同书》是对2012年1月5日的《租建公租房协议》的补充完善。特别是在广东省审计厅于2016年3月23日出具审计报告后，电白建设局向电白政府《关于同意并授权补办公租房租赁协议书》的请示，电白政府同意鼎威公司与电白建设局签订《补充协议书》，补充协议是对2012年签订的协议约定的租赁面积补充，协议再次确认仍需支付扶持款，证明支付扶持款是没有违反法律规定的。广东省审计厅出具的审计报告，只是说明电白财政局以补贴扶持、租金等形式多支付资金197.72万元，没有确认本租赁合同支付扶持款是违规的。上述三份协议是后一份协议对上一份协议的完善补充，没有解除任何一份协议的意思表示。上述合同是经电白政府召开常务会议决定的，是双方当事人的真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效，双方当事人应按合同履行。故认定鼎威公司与电白建设局签订的租赁合同约定支付补贴扶持款没有违反法律法规规定。根据上述合同约定，电白建设局除支付租金外，还应支付每月10元/㎡的扶持款。电白建设局承认2019年的扶持款尚未支付，电白建设局应按合同约定支付2019年扶持款2778000元给鼎威公司。电白建设局称支付扶持款违反法律规定，该约定无效，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。关于一审不允许评估测绘是否程序违法的问题。双方签订的合同原约定租赁面积为23150平方米，因市政和电力设施影响，导致租赁面积只有20452平方米，后来鼎威公司翻新改建二栋宿舍楼，租赁面积达到24986平方米，且于2014年1月1日交付房屋给电白建设局使用后，电白建设局一直没有提出异议，电白建设局一直按面积24850平方米支付租金，证明双方对租赁面积没有意见，不必评估测绘面积，如允许评估测绘，会增加当事人的费用负担，造成不必要的支出，故一审不允许评估测绘不存在程序违法的问题。关于每年按10%递增租金是否还应支付扶持款的问题。鼎威公司与电白建设局于2012年1月5日签订《租建公租房协议》约定每月按10元／㎡支付扶持补贴款给鼎威公司。2014年4月17日鼎威公司与电白建设局签订《租赁鼎威公租房合同书》约定按每月租金９元／㎡计算，从第三年开始每年租金按10％递增，扶持补贴款继续按2012年1月5日签订的《租建公租房协议》标准执行。2016年5月12日鼎威公司与电白建设局又签订《补充协议》再确认扶持款按面积23150平方米支付。递增租金符合租赁市场的行情规律，合同约定从第三年起每年按累计10%递增租金后，扶持款也应支付。本案租赁房屋是鼎威公司自行出资出土地建好房屋后，再租赁给电白建设局作公租房使用，鼎威公司投入的资金较大，合同约定的扶持款带有补贴利息的性质，且当事人在合同中除约定支付租金外，也可以约定支付其他款项，每年按10%递增租金与支付扶持款没有矛盾。双方签订的合同有效，双方应按合同约定履行,故每年按10%递增租金后还应支付扶持款。因本租赁合同是不定期租赁合同，如电白建设局认为支付租金和扶持款过高，可以另辟途径解决。关于是否应支付租金的违约金和扶持款的利息的问题。双方签订的租赁合同期限已在2018年12月31日届满，合同期满后，双方没有续签合同，但电白建设局继续使用租赁物。根据《中华人民共和国合同法》第二百三十六条“租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期”的规定，双方签订的原租赁合同继续有效，租赁为不定期租赁。根据合同约定租金一年一交，交租时间为次年的前一个月，如逾期，电白建设局按每日万分之五收取滞纳金。电白建设局于2019年1月只按2018年的租金标准支付了2019年租金3572137.8元给鼎威公司，尚未支付递增10%的租金357213.78元给鼎威公司，电白建设局的行为构成违约，其应按合同约定支付违约金。一审判决电白建设局支付尚欠的租金357213.78元给鼎威公司并按合同约定每日万分之五计算违约金并无不当，应予维持。电白建设局称不应计算租金的违约金，依据不足，不予支持。合同约定每年支付扶持款2778000元，但没有约定应支付利息，一审从2019年1月1日起按年息6%计算利息至付清之日止不当，应予纠正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律部分不当，应予纠正。电白建设局上诉部分有理，有理部分予以支持，无理部分予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广东省茂名市电白区人民法院（2019）粤0904民初4285号民事判决第一项、第三项；二、变更广东省茂名市电白区人民法院（2019）粤0904民初4285号民事判决第二项为限上诉人茂名市电白区住房和城乡建设局在本判决发生法律效力之日起十日内支付扶持款2778000元给被上诉人茂名市鼎威实业发展有限公司。如果电白建设局未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，则应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费35694.13元，由上诉人茂名市电白区住房和城乡建设局负担31521.09元，被上诉人茂名市鼎威实业发展有限公司负担4173.04元；二审案件受理费32893.05元，由上诉人茂名市电白区住房和城乡建设局负担31523元，被上诉人茂名市鼎威实业发展有限公司负担1370.05元，多收部分不予退还，待执行时作扣减。本判决为终审判决。审判长 李 艳审判员 罗 文审判员 徐忠圣二〇二〇年六月二十八日书记员 郑旖皓书记员 赖桢桢