广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终1号上诉人（原审原告）崔伟明，男，1950年11月11日出生，汉族，身份证住址广东省茂名市电白区**********，现住广东省茂名市电白区*********。委托代理人程杰，广东公勤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市电白区自然资源局（原茂名市电白区国土资源局），住所地：广东省茂名市电白区水东镇海滨3路**。法定代表人李勇，局长。原审第三人茂名市电白区霞洞镇迈宵经济联合社。法定代表人林汉枢，社长。委托代理人高汉元，男，1950年7月18日出生，汉族，住广东省茂名市电白区*****。原审第三人茂名市电白区霞洞镇迈宵村下塘经济合作社。法定代表人崔金刚，社长。上诉人崔伟明因诉被上诉人茂名市电白区自然资源局（以下简称电白自然局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初174号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，崔伟明是茂名市电白区霞洞镇迈宵村下塘经济合作社（以下简称下塘社）的村民。涉案土地座落于茂名市电白区******，地号：440********6，面积5.1094公顷。2012年12月10日，茂名市电白区霞洞镇迈宵经济联合社（以下简称迈宵联合社）向电白自然局递交了《土地登记申请书》，为涉案土地申请集体土地所有权初始登记。电白自然局根据电白区霞洞镇迈宵村民委员会出具的土地权属证明，经过调查、审核后，于2012年12月29日向迈宵联合社颁发了电集有（2012）第xx号《集体土地所有权证》。2016年6月，迈宵联合社向茂名市电白区人民法院提起民事诉讼，要求崔伟明拆除建在涉案土地上的围墙，搬清堆放在涉案土地上的砖块。在该民事诉讼过程中，茂名市电白区人民法院委托茂名市电白区速腾测绘有限公司对涉案土地进行了测绘丈量。崔伟明根据茂名市电白区速腾测绘有限公司测绘出具的《茂名市电白区霞洞镇迈宵经济联合社与崔伟明土地红线图》，认为电白自然局于2012年12月29日颁发给迈宵联合社的电集有（2012）第xx《集体土地所有权证》项下的土地范围包含了属于下塘社所有的由其管理使用了30年的自留地及对换而来的果地（共约4亩地）在内，电白自然局的发证行为损害了崔伟明的合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述集体土地所有权证。原审法院另查明，崔伟明在庭审中表明涉案土地中其使用的东至迈宵乡道，南至入狗仔塘村小路，西至崔伟汉、崔伟书荔枝园地，北至林辉荔枝园地的约4亩果园地的土地所有权属其所在的下塘社。原审法院再查明，原审法院于2019年10月21日通知下塘社的负责人崔金刚到原审法院进行询问，其确认涉案土地不属其社所有。原审法院认为，根据各方的诉辩意见和案件查明事实，本案争议的焦点是电白自然局是否存在违法发证的事实。本案中，电白自然局提供的证据证实，其在受理迈宵联合社的土地登记申请后，进行了地籍调查，绘制了宗地图，履行了权属审核、公告等程序，在确认土地权属来源清楚，四至界址无纠纷后，依法向迈宵联合社颁发了《集体土地所有权证》。电白自然局的发证行为事实清楚、程序合法，依法应予确认。庭审中，崔伟明主张涉案土地中东至迈宵乡道，南至入狗仔塘村小路，西至崔伟汉、崔伟书荔枝园地，北至林辉荔枝园地的约4亩果园地的土地所有权属其所在的下塘社，但根据电白自然局提供的《电白县集体土地权属调查表》证实，下塘社对案涉土地的所有权并无异议，并在邻宗地指界人栏签字、盖章确认。崔伟明主张其对涉案土地中的部分土地享有占用、管理、使用的权利，但没有提供其所有涉案土地的权属登记证明。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，崔伟明在其所在的经济组织对涉案土地的所有权没有争议的情况下，以其对争议地享有的使用权受到损害，请求撤销电白自然局颁发给迈宵联合社的《集体土地所有权证》，缺乏事实依据和法律依据。综上，电白自然局作出的电集有（2012）第xx号《集体土地所有权证》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，崔伟明的诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决驳回崔伟明的诉讼请求。上诉人崔伟明不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院认定电白自然局的发证行为合法，明显错误。从迈宵联合社申请土地登记到颁发集体土地所有权证只用9天时间，且电白自然局颁发涉案土地证时，未进行任何公告，未对涉案土地权属进行调查，也未查明地上附着物的权属情况，就将涉案土地的所有权确权登记给迈宵联合社，该登记行为明显违反了《土地登记办法》的有关规定，应属违法行为，但原审判决却认定该发证行为合法，应属认定事实错误。二、电白自然局登记发证行为严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人位于迈宵村委会狗仔塘村约4亩果园地，是上诉人以其使用了30年的自留地对换而来的。该事实有霞洞镇人民调解委员会《有关迈宵狗仔塘村村民崔伟明土地纠纷案的情况说明》、霞洞派出所的询问笔录、证明材料等证据证实。电白自然局在没有土地调查、没有公示的情况下，将涉案土地确权给迈宵联合社，严重侵犯了其土地使用权，该发证行为依法应当予以撤销。三、原审法院审判程序违法。原审法院称其已通知原审第三人茂名市电白区霞洞镇迈宵村下塘经济合作社的负责人崔金刚到庭进询问，崔金刚确认涉案土地不属其社所有。但该询问笔录不在法庭庭审出示或宣读，也未经法庭质证，却被作为本案认定事实的依据，应属认证程序违法。况且，确认涉案土地是否属茂名市电白区霞洞镇迈宵村下塘经济合作社所有，是村集体的重大事务，应经村民会议讨论决定，而不是崔金刚个人表态就可以决定的。而且，茂名市电白区霞洞镇迈宵村下塘经济合作社已有36户已确认涉案土地所有权属于本社所有，故崔金刚私自以下塘经济合作社名义表态涉案土地不属下塘经济合作社所有，是不符合客观事实的，严重损害了下塘经济合作社和上诉人的合法权益，是无效的。因此，原审判决认定事实错误，程序违法，判决驳回上诉人的诉讼请求不当。恳请二审法院依法改判，撤销被诉行政行为。被上诉人电白自然局、迈宵联合社、下塘社没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另查明，2015年7月31日，崔伟明在茂名市公安局电白分局霞洞派出所所作的询问笔录中陈述，涉案土地所有权原先属迈宵村委会所有，是其在1987年以其他地方的土地兑换得来的。2016年4月1日，霞洞镇人民调解委员会作出《有关迈宵狗仔塘村村民崔伟明土地纠纷案的情况说明》，认定廖文珍在1987年承包迈宵村委会的土地种植荔枝时，因承包地块中有几小块的土地属崔伟明的自留地，为了整体管理，就提出以迈宵村委会所有的土地与崔伟明兑换使用。经协商后，崔伟明同意以其在廖文珍承包地块中的土地与迈宵村委会所有的涉案土地进行兑换。双方兑换土地后，崔伟明一直在涉案土地上种植荔枝使用至今。在本案二审审理期间，茂名市电白区霞洞镇迈宵村下塘经济合作社向本院出具书面《申请书》，认为涉案土地属迈宵联合社所有，不属其村集体所有的土地，其与本案被诉发证行为没有利害关系，不属本案第三人，故申请不参加本案的诉讼。本院认为，本案是崔伟明因不服电白自然局向迈宵联合社颁发电集有（2012）第xx号《集体土地所有权证》所提起的行政诉讼，其起诉的主要理由是该被诉发证行为侵犯其所在村集体的土地所有权和其享有的该地使用权。而本案所涉的土地登记行为，其确权登记的是土地所有权，并非土地使用权，涉及的是土地所有权的归属问题，不涉及使用权的归属问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，农村集体土地的所有权由农村集体经济组织享有，个人不享有土地所有权。崔伟明认为被诉发证行为侵犯其所在村集体的土地所有权，应当由村集体提起本案诉讼，其本人无权就涉及村集体利益的行政行为以个人的名义提起诉讼。如村集体不同意起诉的，其应当依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，经过半数村民同意，以村集体的名义起诉。至于崔伟明提出的被诉发证行为侵犯其使用了近30年的土地使用权的问题。因涉案土地的所有权原本就属于迈宵联合社所有，崔伟明只是通过与迈宵联合社兑换土地的事实而取得该地的使用权，该兑换行为本身仅是土地使用权互换，并不能改变土地所有权的归属，况且崔伟明所在的村集体也明确表示涉案土地的所有权仍属迈宵联合社所有，并未归属其村集体所有，故崔伟明认为涉案土地所有权的确权登记行为侵犯其土地使用权的理由，显然不能成立。崔伟明与迈宵联合社存在的土地使用权之争，实质是双方兑换土地行为后引发的争议，属民事纠纷的范围，并非土地所有权登记行为所导致的结果，且该土地所有权登记行为并不否认双方兑换土地使用权的法律效力。对因兑换土地之后所产生的争议，崔伟明应当通过双方协商、人民调解委员会的调解或民事诉讼等途径予以救济，而不是通过撤销迈宵联合社的土地所有权证的方式来解决。况且，崔伟明对涉案土地所有权原属迈宵联合社所有的事实也不否认，电白自然局依据该事实将涉案土地的所有权确权登记给迈宵联合社也并无不当。基于上述论述，崔伟明与本案被诉发证行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，但鉴于本案已进行了实体审理，且该审理的结果并未侵犯崔伟明的实体权利，故对原审判决的结果本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人崔伟明负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年五月二十日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。