江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初750号 原告海门市新海蕃茄农庄有限公司，住所地海门市海永镇东西场大队**。 法定代表人姜某华，经理。 委托代理人夏某天、陈某昌（实习），北京市某某（上海）律师事务所律师。 被告海门市自然资源局，住所地海门市长江南路**。 法定代表人刘某凌，局长。 应诉负责人江某华，副局长。 委托代理人陈某，江苏平帆律师事务所律师。 委托代理人陆某峰，工作人员。 被告海门市人民政府，住，住所地海门市北京中路**/div> 法定代表人郭某敏，市长。 委托代理人陆某、郭某丽，海门市司法局工作人员。 原告海门市新海蕃茄农庄有限公司（以下简称新海公司）不服被告海门市自然资源局、被告海门市人民政府行政处罚及行政复议，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于6月17日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告海门市自然资源局、被告海门市人民政府分别于6月28日、6月26日向本院提交了答辩状及相应的证据材料。本院依法组成合议庭于2020年6月1日公开开庭审理了本案，原告新海公司委托代理人夏某天，被告海门市自然资源局副局长江某华及委托代理人陈某、陆某峰，被告海门市人民政府委托代理人陆某、郭某丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原海门市国土资源局于2019年1月23日作出海国土资监决（2018）16号行政处罚决定书（以下简称16号处罚决定书），认为新海公司在租用的原海永乡东西场大队453.9亩土地内进行基础建设并新建建、构筑物共计2094平方米（其中占用的1847平方米为耕地，不符合海永镇土地利用总体规划；247平方米中236平方米为耕地，11平方米为原有建设用地，符合海永镇土地利用总体规划）。新海公司的上述行为违反了《土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条相关规定，根据《土地管理法》第七十六条的规定，责令其退还非法占用的2094平方米的土地，没收符合土地利用总体规划的247平方米土地上所新建的建构筑物及其他设施。在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除不符合土地利用总体规划的1847平方米土地上所新建的建构筑物及其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币50950元。原告收悉后，于2019年3月26日向被告海门市人民政府申请行政复议，该府于2019年5月21日作出[2018]海行复第22号行政复议决定书（以下简称22号复议决定书），维持了16号处罚决定书。 原告新海公司诉称，原告违法用地和违章建设事实不成立，被告海门市自然资源局对违法用地主体认定错误，其作出的处罚决定认定事实不清，处罚理由和依据错误，程序违法，应予撤销。被告海门市人民政府复议维持原行政行为错误。遂诉至本院，要求撤销案涉16号处罚决定书和22号复议决定书。 原告新海公司向本院提供了以下证据： 第一组：1.投资合作协议，补充协议一、二，证明海门市蕃茄农庄生态农业观光园项目2009年5月25日成立，该项目由海门市海永乡人民政府招商引资并共同签署三方投资合作协议，投资合作协议签订后，新海公司作为项目投资管理公司；2.营业执照及工商登记材料，证明原告为投资建设管理经营主体；3.海门市人民政府办公室办文单（2010）1469号复印件，证明建设蕃茄农庄得到海门市委市政府的高度重视和充分肯定；4.海门市人民政府专题会议纪要第13号，证明蕃茄农庄项目由投资合作协议主体之一的海永乡人民政府负总责；5.海门日报2011.7.16头版，副市长朱志强重要讲话指示，证明项目得到海门市人民政府积极支持，蕃茄农庄建设规划纳入全市休闲观光农业发展总体规划；6.海门日报2012.11.26头版，证明建设项目符合政府要求的基础建设与功能配套同步，为海永乡休闲旅游景点群；7.2013年2月起多次由政府主要领导召集组织项目推进会，证明政府大力推进项目建设，蕃茄农庄项目所有建设内容在海永乡已登记在册，政府提供管家式服务；8.通农财2010号，证明建设行为系被政府鼓励嘉奖的行为；9.海办（2014）100号第三届人才节的通知；10.2013年原告在建项目；证据8-10证明投资建设计划得到政府认可和大力支持、宣传；11.各政府官网及官方媒体报道，证明各级政府当时积极鼓励、推进原告进行项目基础设施的投资建设，政府招商引资的行为在当时合法合规。 第二组：1.蕃茄农庄获得农业部2015年全国休闲农业与乡村旅游三星级示范企业；2.全国休闲农业与乡村旅游三星级示范园区申报材料；3.海永乡观光休闲农业发展规划；4.蕃茄农庄旅游度假区设计规划；5.蕃茄农庄旅游度假区观光旅游图；上述证据证明原告项目纳入南通市、海门市、海永乡等各级政府发展规划，“番茄农庄规划”获各级政府批准立项，原告获2015年全国休闲农业与乡村旅游三星级师范企业。 第三组：部分大事记，证明原告建设项目获得海门市政府大力支持。 第四组：海国土资移[2019]31号罚没财物移交书，证明财物移交程序违法。 第五组：大棚房整治的相关文件，海政办发[2018]101号、海“棚”办[2018]1号、执法监察函，证明被诉处罚决定作出的背景。 第六组：1.海永信复[2019]1号信访事项处理意见书；2.海永信告[2019]8号受理告知书；3.海永信复[2019]7号信访事项处理意见书；4.海永信复[2019]13号信访事项处理意见书；证据1-4证明海永镇政府承诺拆除时会尊重历史、尊重现状、妥善处理；5.新海蕃茄代表与镇政府征收补偿协商会议照片四张，证明被诉主体应该是政府，不是投资人。 被告海门市自然资源局辩称，案涉处罚决定实体、程序上均合法，不应撤销。原告片面强调招商引资和政府支持而忽视了依法用地的要求，原告所述称的理由不能成立。原告系案涉土地使用者和违建行为实施者，被告认定其为违法用地主体准确。招商引资与违法建设不能划等号，即便招商引资的项目也必须依法建设，不可突破法律底线。被告经过调查后向原告送达了处罚告知书，告知其享有陈述申辩权及听证权，在原告提出听证申请后，被告依法组织听证，作出处罚决定后向原告予以送达，被告程序合法。被告作出的处罚罚款金额在自由裁量标准幅度内，量罚适当。综上所述，原告的诉请无事实和法律依据，请求法院予以驳回。 被告海门市自然资源局向本院提供了以下证据： 一、事实证据 1.2018年11月27日被告工作人员对原告代理人的调查笔录，证明原告明确项目用地无用地批文，只有海门市和海永镇政府的会议纪要，案涉处罚的6幢木屋停车场等均由原告公司组织建设，并且也认可收到过国土部门有关停工通知；2018年12月6日对原告管理人员范某扩的询问笔录，原告管理人员对案涉违法建设行为予以证实，其也证明目前房屋基本为自家居住；2018年12月6日对海永镇东西场大队党支部书记姜某迁的调查询问笔录，证实原告租用案涉地块的事实以及案涉地块的用地未取得相关用地手续； 2.原告营业执照、法人代表身份证、委托书和受托人身份证，证明案涉地块的用地主体信息； 3.2009年海永镇土地利用总体规划图、现状图，对比规划图证明被处罚小木屋占地总计247平米，符合规划，规划为建设用地，其中236平米耕地原本规划用途是建设用地，其余1847平米土地规划用途为耕地，现状也是耕地。 4.测绘示意图两张、现场照片八页，证明原告实际占用2094平米土地进行建设； 5.2009年5月25日海门市蕃茄农庄生态农业观光园项目投资合作协议，证明原告向东西场大队租用案涉地块，协议上明确现状为农田，性质为农用地，原告应当依法使用土地，如改变土地用途需依法办理手续。 二、程序证据 6.执法证，证明案件调查人员具有执法资格； 7.2018年12月14日关于蕃茄农庄违法占地案的会审纪要，证明作出案涉处罚前被告负责人以及相关人员经过集体讨论； 8.行政处罚告知书及送达凭证，证明作出案涉处罚决定前依法向原告进行了告知，并告知原告有陈述申辩和申请听证的权利； 9.听证通知书及送达凭证，证明原告提出听证申请后被告组织听证； 10.行政处罚听证笔录，证明被告举行听证，听取了原告的陈述申辩； 11.案涉行政处罚决定书及送达凭证，证明被告作出行政处罚决定并及时送达原告。 三、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款、第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条 被告海门市人民政府辩称，其作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告海门市人民政府向本院提供了以下证据： 1.原告申请行政复议时提交的行政复议申请材料，证明原告的行政复议请求和提起行政复议的时间； 2.《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》、及送达回证，证明被告依法受理复议申请并在法定期限内通知答复； 3.海门市自然资源局《行政复议答复书》、证据目录及行政复议案件收文清单，证明海门市自然资源局在法定期限内进行了答复并提交了证据材料； 4.《行政复议决定书》及送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定并依法予以送达； 5.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。 经审理查明，2009年5月25日，上海市蕃茄农庄有限公司、国营海门市永隆沙良种场东西场大队、海门市海永乡人民政府签订“海门市蕃茄农庄生态农业观光园”项目投资合作协议，由该公司租赁海永乡东西场大队土地投资建设经营观光农业休闲农业项目。协议载明了用地租赁期限、租金标准、支付办法、各方权利义务等基本内容，还载明，项目用地现状为农田，性质为农业用地，上海市蕃茄农庄有限公司租赁后应依法使用土地，如改变土地用途等，需依法办理相关手续。此后，原告新海公司在上述租地范围内进行基础建设并投资新建6幢木屋、停车场及餐厅、门卫等。原海门市国土资源局接到信访举报发现原告可能存在违法情形，遂于2018年11月对原告展开调查并委托测绘公司进行测绘。经测绘表明，新海公司建筑占地总面积为2094.07平方米，套合海永镇土地利用总体规划和现状图，247平方米符合镇土地利用总体规划（其中236平方米现状为耕地，11平方米现状为建设用地），1847平方米不符合镇土地利用总体规划，现状均为耕地。2018年12月12日，原海门市国土资源局承办人员建议立案查处，12月14日经呈批立案。同日，原海门市国土资源局负责人及其他工作人员对该案进行会审，会审一致同意对新海公司按非法占地处罚。12月17日，原海门市国土资源局向原告发出行政处罚告知书，告知了原告其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。12月21日，原告提出听证申请。12月29日，原海门市国土资源局向原告发出听证通知，决定于2019年1月14日进行听证。2019年1月14日，原海门市国土资源局举行听证，听取了原告的陈述申辩。1月23日，原海门市国土资源局作出16号处罚决定书并于1月25日向原告邮寄送达。原告收悉后不服，于2019年3月26日向海门市人民政府提起行政复议。3月29日，海门市人民政府予以受理并通知海门市自然资源局进行书面答复。5月21日，海门市人民政府作出22号复议决定书并于次日寄交送达原告。 另，原海门市国土资源局的职权现由海门市自然资源局行使。 本院认为，结合当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于被诉处罚决定书和复议决定书的作出是否合法有据，主要在于被诉处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律和量罚是否准确适当。 第一，被诉处罚决定书认定事实清楚，新海公司占用土地建设建构筑物，属于未经批准擅自占用。在土地上进行建设必须以合法取得土地使用权和符合用地规划、土地用途为前提，否则法律就形同虚设。修改前的《土地管理法》第三十一条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据上述规定可以看出，国家实行耕地保护政策，建设项目确需使用农用地的，须由有权部门审批，依法办理农用地转建设用地审批手续。即便使用国有土地进行建设，也需要建设单位按照上述法律第五十三条的规定，持相关文件向有批准权的部门提出建设用地申请并报本级人民政府批准。本案中，投资合作协议中亦明确载明“租赁后应依法使用土地，如改变土地用途等，需依法办理相关手续”，原告新海公司所建建构筑物占地现状为耕地和建设用地，无任何审批手续，违反了上述法律规定，属未经批准非法占地。原告认为，项目系政府招商引资，无需审批即可建设，于法无据。 第二，被诉处罚决定书适用法律准确，所作处罚合理适当。修改前的《土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定予以处罚的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准》中对于不符合土地利用总体规划的非法占地行为，非法占用耕地，决定并处罚款的，并处每平方米20元以上25元以下罚款；对于符合土地利用总体规划的非法占用行为，非法占用未利用地、原有建设用地的，决定并处罚款的，并处每平方米5元以下罚款；非法占用耕地的，决定并处罚款的，并处每平方米10元以上20元以下罚款。本案中，原告新海公司非法占用的土地为2094平方米，套合海永镇土地利用总体规划，1847平方米不符合镇土地利用总体规划，占用的为耕地，247平方米符合镇土地利用总体规划（其中236平方米现状为耕地，11平方米现状为建设用地），原海门市国土资源局经调查后依法作出案涉行政处罚，责令原告退还非法占用的2094平方米的土地，没收符合土地利用总体规划的247平方米土地并自行拆除不符合土地利用总体规划的1847平方米土地上新建的建构筑物及其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币50950元（对占用不符合土地利用总体规划的1847平方米耕地罚款标准为每平方米25元，对占用符合土地利用总体规划的236平方米耕地罚款标准为每平方米20元，对占用符合土地利用总体规划的11平方米原建设用地罚款标准为每平方米5元），不违背上述法律法规的规定，其量罚幅度符合江苏省国土资源行政处罚自由裁量标准，量罚得当。 第三，被诉处罚决定书程序合法，保障了原告的陈述申辩及听证权利。《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；第二十七条规定，违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作行政处罚告知书，送达当事人，当事人应当在收到行政处罚告知书后三个工作日内提出陈述和申辩；《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。本案中，原海门市国土资源局接到信访举报后发现原告可能存在违法情形遂及时进行调查并委托测绘，套合对比了海永镇土地利用总体规划图和现状图，向原告代理人调查了解情况，并向原告送达了行政处罚告知书，在原告提出听证申请后依法进行了听证，听取了原告的陈述申辩。案件于2018年12月14日经呈批立案，作出处罚前，原海门市国土资源局负责人参与集体讨论并一致会审通过调查结果，于2019年1月23日作出案涉处罚决定并向原告送达，程序并无不当之处。 海门市人民政府复议过程中，按照《行政复议法》等相关规定依法进行了受理、通知答复、审查等程序，在规定期限内作出22号复议决定书并送达，其复议维持16号处罚决定书结论正确、程序合法。 综上，16号处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律准确、量罚得当，22号复议决定书亦合法有据，原告新海公司的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告海门市新海蕃茄农庄有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海门市新海蕃茄农庄有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  莫晴晴 人民陪审员  吴 灿 人民陪审员  沈惠群 二〇二〇年六月二十四日 书 记 员  张杨瑶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。