云南省文山市人民法院行 政 裁 定 书(2019)云2601行初56号原告李某，女，汉族，1967年9月20日生，云南省西畴县人，高中文化，现住文山市。原告杨某，男，汉族，1967年10月29日生，广东省合浦县人，初中文化，现住文山市。被告文山市城乡管理综合执法局（以下简称市综合执法局），统一社会信用代码：11532621574655129W。法定代表人邱昌海，职务局长。住所地：位于文山市。委托代理人木生将，云南七乡律师事务所律师，特别授权。委托代理人段文华，特别授权。被告文山市国有资产监督管理局（以下简称市国有资产管理局），法定代表人金梅，职务局长。住所地：文山市。委托代理人杨云，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权。第三人文山市城市交通服务有限公司（以下简称市交通服务公司），统一社会信用代码：91532621251813097A。法定代表人高凤庆，职务：执行董事长兼总经理。住所地：文山市。委托代理人李祥，云南圆合圆律师事务所律师，特别授权。委托代理人王俣璋，特别授权。原告李某、杨某诉被告市综合执法局、市国有资产管理局、第三人市交通服务公司行政确认一案，本院于2019年10月21日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告李某、杨某，被告市综合执法局的委托代理人木生将、段文华，被告市国有资产管理局的委托代理人杨云，第三人市交通服务公司的委托代理人李祥、王俣璋到庭加了诉讼。本案现已审理终结。原告李某、杨某认为被告市综合执法局、被告市国有资产管理局在其国有土地使用权证上72平方米土地面积内设置摩托车位、盲道、人行道的行政行为侵犯其合法权益，为此诉至本院。原告诉称，2002年2月26日，原告与文山县土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，取得新城路北段264平方米土地使用权（文山市钟灵小区191号等2处），后于2017年5月27日办理了云（2017）文山市不动产权证第××号《不动产权证书》，宗地面积264平方米。2019年1月，市综合执法局、市国有资产管理局在未办理任何征用手续的情况下，就自行将原告使用的72平方米地砖路面拆毁，并铺设人行道、盲道路面，并在上面设置了10个摩托车位。原告认为，两被告未经任何法律手续，未经原告同意，就占用原告的土地使用面积铺设人行道、盲道，设置摩托车车位，其行为已经严重侵害了原告的合法权益。原告找被告反映多次，但被告市综合执法局、市国有资产管理局均答复说原告的反映无法答复。为维护原告的合法权益，为此诉至法院请求：撤销两被告在原告72平方米土地上设置的10个摩托车位、盲道、人行道的行政行为，并将路面恢复原状或由两被告赔偿原告的地砖路面损失12960元（180元／平方米×72平方米）。原告为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：《国有土地使用权出让合同》、《不动产权证书》，证明原告方依法取得本案国有土地使用权，原告的土地及土地上房屋已依法登记。被告市综合执法局辩称，一、被告有权对案涉地块进行建设、管理和养护。文山市民族村周边人行道由于停放车辆，导致人行道青石小板路面破损严重，影响城市美观和市民出行，为改善城市市容市貌，提升文山城市形象，方便市民出行，2018年2月26日，被告向文山市人民政府作出《关于请予实施民族村周边人行道青石小板维修改造的请示》，请示同意实施民族村周边人行道青石小板维修改造工程，将青石小板路面改造为彩色砼路面。2018年6月5日，市政府作出批复，同意按照有关规定组织实施。2018年12月27日，被告向文山市发展和改革局作出《关于请予实施文山市民族村周边人行道青石小板维修改造工程的请示》，2018年12月28日，文山市发展和改革局作出批复，同意实施，维修改造规模为25414.22平方米，其中：七花广场周边维修改造17297.74平方米，七花南路凤凰路交叉口至新闻路交叉口维修改造4575.8平方米，龙海路开化北路交叉口至交叉口维修改造3440.68平方米，及其相应的配套设施建设。被告认为，根据《云南省城市建设管理条例》第六条第二款以及文市办发【2019】46号文件的规定，被告有权对文山市城市规划建成区进行建设管理，故被告对案涉地块进行建设改造符合法律规定和工作职责的要求。二、原告诉称的案涉地块属于建筑红线退让部分。经被告向文山市自然资源局核实，原告所述地块属于临40米宽道路必须以道路红线退6米为建筑红线，因此，原告诉称的案涉地块属于建筑红线退让部分。被告认为根据原《文山县人民政府关于印发的通知》第二十三条的规定，在文山市城市规划和原告审批建房之初，案涉地块就属于《文山县城市规划技术管理规定》要求留出的必要的场地，用作绿化、停车和铺设附属工程等使用。并且，根据《云南省文山壮族苗族自治州城镇规划技术规定》第四十条的规定，本案涉案地块的用途属于绿化、停车和铺设附属工程等使用，在案涉地块铺设人行道、盲道路面和设置摩托车车位并无不当。三、在案涉地块铺设人行道、盲道路面及设置的摩托车位属于基础设施和市政公用事业的范畴。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。市政公用事业包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通事业，是城市经济和社会发展的载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有公用性、公益性、垄断性、投资大等特性。被告认为，根据《云南省城市建设管理条例》第四条第一款和第九条的规定，被告对案涉地块进行建设改造，均是对文山市城市基础设施和市政公用事业进行建设管理，于法有据，现案涉地块已铺设人行道、盲道路面和增设摩托车位，且纳入基础设施和公用事业特许经营管理范畴。原告请求予以撤销，暂且不论被告的行政行为是否合法，但该行政行为一旦撤销，将会严重影响居民车辆停放，导致交通公共秩序紊乱，损害区域内公共利益，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，本案原告的诉讼请求不应得到法院的支持。四、在案涉地块增设的摩托车位是文山市2018年度10件惠民实事之一，且案涉地块一直纳入市政管理范围。2018年2月11日，文山市人民政府印发了《关于做好2018年10件惠民实事的通知》，其中一件就是“增设临时停车泊位5000个”，在通知发布和实施过程中，原告均无意见。经过一年的实施，2019年3月28日，文山市人民政府印发《关于印发2019年政府工作报告的通知》并在政府网站公示，实际新增临时停车泊位1.65万个。因此，从上述来看，在案涉地块增设的摩托车位是文山市2018年度10件惠民实事之一，且增设的摩托车位具有临时性、惠民性、公益性等特点，并非永久性的停车泊位。本案涉案地块一直纳入文山市市政管理范围，经查询得知，在文山市城市规划和原告审批建房之初，案涉地块就属于《文山县城市规划技术管理规定》要求留出的必要的场地，用作绿化、停车和铺设附属工程等使用，原告从取得权属之日起就退让至今，在之前的市政建设过程中，原告均未进行干预，一直由市政主管部门进行维护、管理和改造，相应的资金均是由文山市政府划拨城市基础设施建设资金解决。被告认为，在案涉地块所作的行政行为，本身就是文山市2018年度10件惠民事实之一，利人利己，且从原告退让地块至今，均是由市政主管部门管护，所需资金都来源于政府，根据权利与义务并重的原则，原告也应当大力支持政府对文山市城市的建设和管护工作。综上，被告对案涉地块进行建设管理和增设摩托车位于法有据，原告诉称撤销被告的行政行为，一旦撤销将会严重损害社会公共利益，因此，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。被告市综合执法局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据（均为复印件）：第一组：文市办发【2019】46号《通知》，证明被告对案涉地块进行建设改造符合法律规定和工作职责的要求；第二组：文山市城管请【2018】20号《请示》、文市政复【2018】228号《批复》、文市管请【2018】88号《请示》、文市发改发【2018】348号《批复》、《施工图设计》复印件，证明被告对案涉地块进行建设改造，已获得文山市政府和相关主管部门的批准实施，案涉地块在政府批复范围内；第三组：文市城乡管理函【2019】174号《函》、文山市自然资函【2019】379号《复函》及其附件复印件，证明经被告向文山市自然资源局核实，原告所诉地块属于建筑红线退让部分，该地块用于绿化、停车和铺设附属工程等使用，对该地块进行建设改造和增设摩托车位并无不当；第四组：文市政办发【2018】34号《通知》、文市政发【2019】7号《通知》及其网站公示信息、《文山市道路清扫面积统计报告》及其附件复印件，证明增设临时停泊车位属于文山市10件惠民实事之一，在通知发布和事实过程中，原告均无意见，本案涉案地块一直纳入市政管理范围，原告从取得权属之日起就退让至今，在之前的建设过程中，原告均未进行干预，一直由市政主管部门进行维护、管理和改造，相应的资金均是由政府拨款解决。被告市国有资产管理局辩称，被告市国有资产管理局没有作出原告诉称的行政行为，原告也没有证据表明国有资产管理局作出了具体行政行为，本案应当予以驳回。其他答辩意见与被告市综合执法局一致。被告市国有资产管理局未向本院提交证据。第三人市交通服务公司述称，其与被告市综合执法局的意见一致。第三人为证明其主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：第一组：1.营业执照、2.法人身份证明书、3.法定代表人身份证复印件，证明第三人具备法定诉讼主体资格；第二组：1.《文山市人民政府关于规范文山市区临时占道停车管理的通告》（文市政通【2019】4号）、2.《文山市发展和改革局文件（文市发改发【2019】118号）》、3.《授权委托书》、4.《文山市人民政府关于城区临时占道停车泊位收费管理的公告》，证明第三人依法接受被告市综合执法局委托对包括原告所诉地块在内的文山市城区临时占道停车泊位进行规范管理。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，二原告对被告市综合执法局提交的第一组证据的真实性没有意见，该证据只能证明被告市执法局应当依法执法，不能证明被告可以对原告的土地进行建设改造；对第二组证据的真实性没有意见，但不认可合法性及关联性，请示批复的是公益性土地，请示批复没有授权可以侵占公民的合法土地进行改造及铺设；对第三组证据的真实性没有异议，但不认可合法性及证明观点，不属于行政规范性文件，不能作为执法依据。对第四组证据的真实性无异议，但对合法性及证明观点不予认可。原告对第三人市交通服务公司提交的第一组证据没有意见；对第二组证据的真实性无异议，但不认可合法性及证明观点，被告未经原告同意，未经征用手续就擅自改造原告土地，在法律上是一种违法行为。被告市综合执法局对二原告提交的证据真实性均无意见，但认为《国有土地使用权出让合同》中合同附件《土地使用条件》应视为原告同意政府及其相关部门在其宗地范围内进行公益工程、市政基础设施等工程的建设行为。被告市综合执法局对第三人市交通服务公司提交的证据均无异议。被告市国有资产管理局对原告提交的证据的质证意见与被告市综合执法局的质证意见一致，且原告提交的证据均不能证明行政行为系国有资产管理局作出。被告市国有资产管理局对被告市综合执法局、第三人市交通服务公司提交的证据均无异议。第三人市交通服务有限公司对原告提交的证据的质证意见与两被告的质证意见一致。第三人市交通服务公司对被告市综合执法局提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：二原告提交的全部证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信。被告市综合执法局提交的第一、二、三组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第四组证据与本案不具有关联性，本院不予采信。第三人市交通服务公司提交的第一、二组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信。经审理查明：2002年2月26日，二原告与原文山县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，取得新城路北段264平方米土地使用权（现文山市钟灵小区191号等2处）。2017年5月27日，二原告为其在建筑红线退让6米外建盖的五层房屋办得云（2017）文山市不动产权第××号《不动产权证书》，确认宗地面积为264平方米，建筑面积为823.35平方米。2018年2月26日，被告市综合执法局向文山市人民政府递交《关于请予实施民族村周边人行道青石小板维修改造的请示》，请示同意实施民族村周边人行道青石小板维修改造工程，将青石小板路面改造为彩色砼路面。2018年6月5日，文山市人民政府作出批复，同意按照有关规定组织实施。2018年12月27日，被告向文山市发展和改革局递交《关于请予实施文山市民族村周边人行道青石小板维修改造工程的请示》，2018年12月28日，文山市发展和改革局作出批复，同意实施，维修改造规模为25414.22平方米，其中：七花广场周边维修改造17297.74平方米，七花南路凤凰路交叉口至新闻路交叉口维修改造4575.8平方米，龙海路开化北路交叉口至交叉口维修改造3440.68平方米，及其相应的配套设施建设。上述维修改造范围包括原告建筑红线退让面积72平方米（属二原告土地使用权证登记面积）。现该面积内公共基础设施已维修改造完毕，新增设人行道、盲道以及10个摩托车临时泊车位。另查明，2019年5月6日，被告市综合执法局委托第三人市交通服务公司对文山市区临时占道停车泊位进行管理，上述10个摩托车临时泊车位属管理范围，至今未向社会公众收取摩托车停车费用。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”、第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当提供证据证明行政机关有作出对其权利、义务产生影响的具体行政行为的存在，结合二原告及被告市综合执法局提交的证据，在原告建筑红线退让面积内设置摩托车位、盲道、人行道的行政行为均系由被告市综合执法局作出，二原告提交的证据不能证明上述行政行为系被告市国有资产管理局作出或系被告市国有资产管理局与被告市综合执法局共同作出，故被告市国有资产管理局不是本案适格被告，二原告对其提起的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国物权法》第七条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”及《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条第一款“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设……”的规定，建设用地使用权系用益物权，其包括占有、使用、收益等权利，权利人在行使用益物权时应当尊重社会公德，不得损害公共利益，该法律规定系对权利人行使物权的一种合理、合法限制，并未实际影响权利人合法取得的建设用地使用权。结合本案证据，二原告在签订《国有土地出让权使用合同》及审批建房时，就明确知晓其需要依照法律、法规的规定在建筑退让红线外建盖房屋，退让部分在城市公共基础设施建设规划范围内，即为了公共利益，二原告必须依照法律、法规履行退让义务，其建设用地使用权中的使用权利被法律、法规所限制。另根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，被告市综合执法局依据《云南省文山壮族苗族自治州城镇规划技术规定》、《文山县城市规划技术管理规定》等规范性文件及城市规划建设、公共基础设施配套的需要，在原告建筑红线退让面积内设置人行道、盲道、临时摩托车位，其目的是为了方便市民出行，维持公共交通秩序，提升人民群众的生活质量，且设置的临时摩托车泊位至今并未收取任何费用，该行政行为并不影响二原告的正常居住生活，也未侵害二原告对退让土地的占有、收益等权利。故被告市综合执法局作出的行政行为对原告的权利义务不产生实际影响。综上，被告市国有资产管理局不是本案的适格被告。被告市综合执法局作出的行政行为二对原告的权利义务不产生实际影响，二原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告李某、杨某的起诉。案件受理费50元，退还原告李某、杨某。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  庞呈丰审 判 员  许 跃人民陪审员  李 薇二〇二〇年六月二十二日法官助理尹晨梦书记员骆诗艳