甘肃省高级人民法院行政赔偿判决书（2019）甘行赔终177号上诉人（原审原告）杨某1，住甘肃省秦安县，公民身份号码：×××。委托代理人杨某2，北京盈科（成都）律师事务所律师。委托代理人王某，北京盈科（成都）律师事务所律师。上诉人（原审被告）秦安县人民政府。法定代表人程某。委托代理人贾某。委托代理人李某。杨某1诉秦安县人民政府（以下简称秦安县政府）行政赔偿一案，双方均不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨某1的委托代理人杨某2、王某，上诉人秦安县政府出庭负责人沈葳，委托代理人贾某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年12月30日，秦安县房屋征收补偿管理中心发布了《关于城南片区综合改造提升工程郑川区域土地及房屋拟征收范围的通告》。2017年3月1日，秦安县人民政府在拟征收范围内发布了《秦安县人民政府关于征求意见建议的公告》。该征求意见稿对征收范围、征收主体、实施单位、实施期限、征收补偿原则、征收补偿方式与标准、住宅改为经营性用房的补偿、搬迁费和临时安置费、宅基地补偿、奖励、补偿协议、其他事项等均作出了具体规定。2017年5月7日，天水市人民政府给秦安县政府下发了《天水市人民政府关于秦安县2016年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》（天政土发[2017]26号），同意将秦安县兴国镇丰乐村、南关村、王新村、刑泉村、何川村、郑川村集体农用地10.8548公顷（其中耕地2.4617公顷，园地8.3325公顷）转为建设用地，连同集体建设用地46.9946公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地57.8494公顷，作为普通商品住房用地。2017年7月12日，秦安县人民政府作出《秦安县人民政府关于兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收的决定》（秦政发[2017]75号），秦安县郑川园艺场的土地房屋位于被征收范围内。房屋征收主体为秦安县政府，实施单位为秦安县兴国镇人民政府、秦安县房屋征收补偿管理中心，征收补偿按照《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》执行。同日，秦安县政府发布了《秦安县人民政府关于兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收的公告》及附件《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》。2017年7月13日，秦安县房屋征收补偿管理中心发布了《关于天水市国有土地上房屋征收范围内房地产价格评估机构名录的公告》。2017年7月17日，天水中恒房地产评估咨询有限公司受秦安县房屋征收补偿管理中心的委托，作出《关于秦安县兴国镇郑川村待征收范围内所涉及的秦安县园艺场拥有的地上房产及附属物、构筑物市场价值估计报告》，估价结果为：地上房产及附属物市场价格合计638113元。2017年11月2日，秦安县城南片区综合改造领导小组办公室向秦安县果业局、郑川园艺场分别发出《限期拆除通知书》。主要内容为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《秦安县人民政府关于秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收决定》的相关规定，限你单位在2017年11月9日前达成征收补偿协议并拆除房屋，否则我领导小组将依法按照程序进行处理。2017年12月28日，秦安县城南片区综合改造领导小组办公室再次向郑川园艺场发出《限期拆除通知书》，限郑川园艺场在2018年1月7日前达成征收补偿协议并拆除房屋。2018年1月29日，秦安县城南片区综合改造领导小组办公室第三次向秦安县兴国镇郑川园艺站发出《限期拆除通知书》，要求组织职工于2018年1月30日前搬离，届时将组织人员进行拆除。2018年2月10日，秦安县政府组织人员在拆除园艺场房屋及地上构筑物时，将杨某1于2008年前后在郑川园艺场国有土地上筹资自建约34平方米的房屋一并予以强制拆除，屋内尚未搬出的财产被毁损。房屋被拆前，杨某1被强制带离现场，在拆迁办临时办公室突发高血压病，遂入住秦安县人民医院治疗4天，产生医疗费2247.31元。另查明，天水中恒房地产评估咨询有限公司在对园艺场房屋评估时，未对杨某1自建房屋进行单独评估。杨某1房屋被拆除前，房屋征收部门工作人员未与杨某1就房屋补偿问题进行协商。一审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：......（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：......（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；......（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”现秦安县人民政府于2018年2月10日强制拆除杨某1自建房屋的行政行为已被本院（2019）甘12行初11号行政判决确认违法，故杨某1有权提起行政赔偿请求。杨某1自建房屋因所在土地为园艺场国有土地，且自建房的行为系未经法定程序审批擅自建设，不具有合法性，故秦安县人民政府可只对地上房屋被强拆造成的损失进行适当赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”秦安县人民政府在强拆过程中，应当对杨某1自建房的面积、结构及屋内财物等进行丈量、登记、拍照或视频，因其不能提供证据予以证明，只能根据杨某1提供的证据予以认定。杨某1自建房按照34平方米计算，每平方米参照天水中恒房地产评估咨询有限公司作出的《关于秦安县兴国镇郑川村待征收范围内所涉及的秦安县园艺站拥有的地上房产及附属物、构筑物市场价值估计报告》中房屋评估最高价1352.40元计算，杨某1被强拆房屋损失为45981.60元。因秦安县人民政府同样不能提供杨某1房屋被强拆时屋内有无财产的证据，也只能根据杨某1提供的证据酌情予以认定。对于杨某1书写的《理赔申请书》上记载的其房屋被强拆后屋内财产损失情况，除不予认定的之外，根据杨某1自报价计算，应当认定财产的价值为43720元。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”由于杨某1自报价无证据支持，部分财产数量及价格明显过高，遵循法官职业道德和生活经验，酌定财产价格按50%折算为宜，秦安县人民政府应当赔偿21860元。杨某1系郑川园艺场退休职工，因其对园艺场分配居住的公房无产权，其对在园艺场国有土地上的自建房仅能供自己家人居住使用，在有关部门未对自建房屋行为依法处理的情况下，可以在人民政府征收中仅就自建房部分获取相应补偿，但根据《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》，被征收人为郑川园艺场（站），杨某1不能成为秦安县人民政府房屋征收过程中的被安置对象，也无权要求秦安县人民政府按照房屋征收补偿方案对其进行实物安置，也不能享有临时安置费及奖励费。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、秦安县人民政府在本判决生效之日起一个月内赔偿杨某1被强拆房屋损失45981.60元及其他财产损失21860元；二、驳回杨某1其他诉讼请求。上诉人杨某1上诉称：1.一审法院认定事实不清。一审未查清涉案房屋被强制拆除时，房屋内的财产情况。上诉人在一审中提交的《理赔申请书》拟证明上诉人所遭受的财产损失，但一审法院认为上诉人提交的《理赔申请书》中两块梅花表、2万5千余元现金、黄金戒指、银镯子等总价值8万余元便于携带的贵重物品应当随身携带，故未认定在房屋倒塌的时候而毁损。一审法院忽略了当日的强制拆迁为突发、紧急的违法暴力拆迁。上诉人不可能将贵重物品先行搬离。上诉人杨某1所提交的申请书均是普通家庭的日常物品以及生活必需品，人民法院应当予以确认。上诉人杨某1属于《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》的适用对象。一审以天水中恒房地产评估咨询有限公司做出的《评估报告》中的标准计算上诉人房屋损失系错误，应当参照《补偿方案》第六条之规定，以每平方3850元计算房屋损失。2.一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因秦安县政府违法的拆迁行为，导致上诉人被限制人身自由，难以提供相对充足的证据，人民法院应当将举证责任分配给秦安县政府。上诉人已经尽到举证责任，应当支持上诉人的主张。请求二审撤销一审判决，改判支持上诉人杨某1的全部诉讼请求。上诉人秦安县政府上诉称：一审法院认定事实不清，上诉人确定的房屋征收部门拆除房屋的行为不是行政强制拆迁行为。一审法院认定上诉人拆除了园艺场国有土地上杨某1的自建房屋，应对其进行适当赔偿并不成立。该被拆迁对象应是秦安县郑川园艺场。上诉人在拆除秦安县郑川园艺场地上建筑物及附着物、构筑物时对该土地上所有的建筑物和附着物、构筑物都进行了评估，并将所有款项已打入郑川园艺场的账户。一审法院认为上诉人的拆除行为造成了杨某1屋内财产损失，认定事实不清，因为郑川园艺场在拆除前，秦安县果业局已负责安排园艺场职工搬离。请求二审撤销一审判决，依法改判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系强制拆除房屋而一并提起的行政赔偿之诉。结合当事人双方的上诉理由及一审有关判决论理应否予以支持，本案的争议焦点为以下两个方面，现分析如下：一、上诉人杨某1是否具备赔偿请求权《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案上诉人杨某1因房屋被强制拆除提起诉讼，一审法院作出（2019）甘12行初11号行政判决，确认秦安县政府于2018年2月10日强制拆除杨某1自建房屋的行政行为违法。本院于2019年12月4日作出（2019）甘行终412号行政判决，予以维持。故上诉人杨某1具备赔偿请求权。上诉人秦安县政府称其拆除房屋的行为不是行政强制拆迁行为的上诉理由，因有生效判决已确认强制拆除房屋行为违法，故本院不予支持。二、关于上诉人杨某1主张的赔偿范围、标准及数额的认定问题（一）对于杨某1主张的房屋内动产等损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”本案上诉人杨某1就房屋内财产损失向法庭提交了《理赔申请书》，详细记录了房屋内物品及价格等，但未向法庭提交相应具体证据。因上诉人秦安县政府在拆除上诉人杨某1的房屋时，违反法定程序，将杨某1强制带离，故对于房屋内物品的损失等应由秦安县政府承担举证责任。但是，对于超出正常生活消费水平的贵重物品等，杨某1仍负有举证责任。因秦安县政府也未向法庭提交对房屋内物品进行登记、造册、转移并妥善保管，以及通知杨某1领取相关物品、是否公证的相应证据。故一审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条，酌情确定上诉人杨某1的房屋内动产损失为43720元×50%即21860元并无不当，应予维持。据此，上诉人杨某1称其不可能将贵重物品先行搬离，提交的申请书均是普通家庭的日常物品以及生活必需品，人民法院应当予以确认的上诉理由，本院不予支持。上诉人秦安县政府称郑川园艺场在拆除前，秦安县果业局已负责安排园艺场职工搬离，一审法院对于杨某1屋内财产损失认定事实不清的上诉理由，本院不予支持。（二）对于涉案房屋损失的确定。首先，本案系因征收房屋而引发的纠纷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。可见，在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，在房屋征收之前，行政机关应当对被征收房屋依法予以甄别，作出处理。行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应依法予以行政赔偿。本案中，上诉人杨某1因家庭人口增加等原因，于2008年前后在郑川园艺场国有土地上筹资自建约34平方米的房屋，且该房屋位于《秦安县人民政府关于兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收的决定》确定的征收范围内。上诉人秦安县政府未提交在征收之前对涉案房屋依法甄别作出处理的相关证据，即认定涉案房屋属于违法建设的证据，且上诉人杨某1修建的34平方米房屋仅为满足其居住，居住权属于公民的基本权利，故秦安县政府应当予以赔偿。一审判决认定涉案房屋不具有合法性，又予以适当赔偿，论理相互矛盾，且不符合上述法律规定，应予纠正。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第二款规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条第（四）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。因涉案房屋被强制拆除，且该房屋属于征收范围内，已无法恢复原状，故应当支付赔偿金。本案虽系行政赔偿案件，但实质上仍属于房屋征收的行政补偿范畴。因此，行政赔偿的项目、数额不能少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案中，上诉人秦安县政府确定的秦安县房屋征收补偿管理中心委托天水中恒房地产估价咨询有限公司对秦安县园艺场拥有的地上房产及附属物、构筑物进行了评估。在涉案房屋被拆除时，上诉人秦安县政府对涉案房屋未进行评估，现房屋已经灭失，一审法院参照该评估报告确定案涉房屋评估价1352.40元/m2来计算赔偿标准，比通过走访询价更为合理。但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。而《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》中直接确定被征收房屋货币补偿金额为3850元/m2。据此，按照充分赔偿原则，以补偿安置方案确定的补偿金额作为赔偿标准更符合国家赔偿法的立法精神。上诉人杨某1被强制拆除房屋损失应以34m2×3850元计算即为130900元。故一审判决以1352.40元/m2来计算赔偿标准，不符合立法精神予以纠正。（三）关于临时安置费和奖励费是否应予赔偿及赔偿多少的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。按照行政赔偿的项目、数额不能少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额的充分赔偿原则，对杨某1的赔偿损失不仅包括因违法拆除给杨某1造成的损失，也包括按照上述法律规定应补偿利益的损失。故临时安置费和奖励费应予赔偿。上诉人杨某1不属于《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》中确定的安置对象，实则因上诉人秦安县政府在征收补偿过程中制定补偿方案时，遗漏了国有土地上房屋补偿对象及项目，造成上诉人无法按照补偿方案获得相应的补偿利益，故应参照补偿方案中关于临时安置费和奖励费的内容对上诉人杨某1予以赔偿。上诉人秦安县政府提交的《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》中载明，临时安置费按被征收人家庭户籍人口每人每年2000元予以一次性支付。该补偿方案亦载明，被征收人在评估结果公示期满之日起10日内签订征收协议并按照协议约定搬迁的，每处宅院奖励8万元；15日内签订征收协议按照协议约定搬迁的，每处宅院奖励5万元；20日内签订征收协议并按照协议约定搬迁的，每处宅院奖励3万元；20日后签约的不予奖励。本案中，上诉人杨某1提交的户籍材料显示，杨某1家庭人口6人，从杨某1房屋于2018年2月10日被拆除起，截止实际支付之日，秦安县政府应按照上述标准赔偿临时安置费。在征收过程中，秦安县政府没有与杨某1就房屋补偿问题进行协商，如按照正常征收补偿程序，杨某1可能获得奖励费，故酌情确定上诉人秦安县政府赔偿奖励费3万元。一审法院认为杨某1不能成为秦安县政府房屋征收被安置对象，不能享有临时安置费及奖励费，本院不予支持。（四）对于房产实物安置的问题。《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》中载明，户籍人口5人（含5人）以下拥有一处合法宅基地，实物安置2套房屋（总面积200平方米）。户籍人口6人（含6人）以上再无其他宅基地的被征收人享受人均40平方米实物安置面积，所享受部分由被征收人每平方米补缴800元。可见，房产实物安置的前提是被征收人拥有合法宅基地。本案上诉人杨某1在秦安县园艺场使用的国有土地上，自筹资金建设34平方米的房屋，其不拥有合法宅基地，不具有实物安置的前提，且就房屋损失本院已支持了其的诉求。故一审法院认为杨某1无权要求秦安县政府按照房屋征收补偿方案对其进行实物安置，本院予以支持。综上，一审判决适用法律及赔偿范围、数额方面存在错误，应予纠正。上诉人杨某1的部分上诉理由成立，上诉人秦安县政府的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条以及第三十六条第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行赔初2号行政赔偿判决第一项，即秦安县人民政府在本判决生效之日起一个月内赔偿杨某1被强拆房屋损失45981.60元及其他财产损失21860元；二、维持甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行赔初2号行政赔偿判决第二项，即驳回杨某1其他诉讼请求；三、判令秦安县人民政府在本判决生效之日起一个月内赔偿杨某1涉案房屋损失13.09万元、房屋内动产损失21860元、奖励费30000元、临时安置费[计算方法：按照6口人计算，每人每年2000元，2018年2月10日起至实际交付之日]。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本判决为终审判决。审判长 徐文娟审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年六月九日书记员 张 婷附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；