广州铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）粤71行终571号 上诉人（原审原告）：王锡棠，男。 上诉人（原审被告）：广州市南沙区万顷沙镇人民政府。住所地：广州市南沙区**********。 法定代表人：林建锋，镇长。 原审第三人：广州市南沙区万顷沙镇工程村民委员会。住所地：广州市南沙区************。 负责人：钟桂妹，主任。 原审第三人：广东省广州市南沙区万顷沙镇工程经济联合社。住所地：广州市南沙区************。 负责人：钟桂妹，理事长。 二原审第三人共同委托代理人：王**、刘清山，广东丰信律师事务所律师。 上诉人王锡棠因与被上诉人广州市南沙区万顷沙镇人民政府（以下简称万顷沙镇政府）以及原审第三人广州市南沙区万顷沙镇工程村民委员会（以下简称工程村委会）、广东省广州市南沙区万顷沙镇工程经济联合社（以下简称工程村经联社）行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3655号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，王锡棠户籍所在地为广州市南沙区************，为工程村所在地。王锡棠父亲王标南及母亲高金好均落户工程村，王标南于2018年5月11日因死亡注销户口，高金好于2017年3月27日因死亡注销户口，王锡棠妻子温桂英、儿子王泳、王茁议亦均随王锡棠落户工程村。 2018年12月28日王锡棠向镇政府提交行政处理申请，请求责令工程村委会、工程村经联社与王锡棠签订的农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）（合同编号：440************016J）的承包方家庭持股总数一项填写6人，承包方家庭按股确份额面积一项填写6.6亩。镇政府于2019年2月21日作出南万府行决〔2018〕27号行政处理决定书，确认自王锡棠与工程村经联社签订承包合同之日起至2023年2月24日，王锡棠一户承包耕地按6人承包，承包耕地面积为6.6亩，不支持王锡棠的其他行政处理请求。王锡棠不服上述行政处理决定书，向广州市南沙区人民政府申请行政复议，广州市南沙区人民政府于2019年4月26日作出行政复议决定书，认为南万府行决〔2018〕27号行政处理决定书未就王锡棠一户2023年2月25日至2028年12月31日期间的承包情况予以阐述说明及处理，因此认定上述处理决定书关于王锡棠一户承包期限问题存在遗漏处理，并以此为由撤销了南万府行决〔2018〕27号行政处理决定书，责令镇政府在收到复议决定书之日起60日内重新作出行政处理决定。 镇政府在重作阶段，对王锡棠的处理申请进行进一步明确及调查，王锡棠在本案处理申请中其实质是请求确认工程村委会、工程村经联社与王锡棠签订的农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）的承包方家庭持股总数一项填写6人，承包方家庭按股确份额面积一项填写6.6亩，时间段为从合同签订之日起至2028年12月31日止。工程村委会、工程村经联社则认为王锡棠一户从2008年2月25日至2023年2月24日期间按照6人承包6.6亩固定田，2023年2月25日至2028年12月31日按照5人承包5亩耕地。工程村委会、工程村经联社与该村承包户签订两次农村土地承包合同，分别是2008年2月以及2017年12月，该两次合同王锡棠一户均以各种理由未在承包方一处签名。 另查明，2008年2月15日，工程村委会通过民主程序表决2008年土地承包分配方案规定确定本次发包固定田每个村民可承包1亩，承包期限为15年，即2008年2月25日至2023年2月24日止，预留田承包期限为三期，共15年，至2023年2月24日止，第一期5年，每个村民可承包0.173亩。王锡棠一户曾于2008年3月6日向镇政府提起行政处理申请，镇政府作出南万府行决〔2008〕10号行政处理决定书，确认王锡棠一户6人在2008年2月25日至2023年2月24日期间可享受承包固定田的权利，每人可承包固定田1亩，6人共可承包固定田6亩；确认王锡棠一户6人在2008年2月25日至2023年2月24日期间享有承包预留田的权利，每人可承包预留田0.173亩，6人共可承包预留田1.038亩。该处理决定书已经生效，且王锡棠一户按照上述决定内容耕作至今。 2017年11月26日，工程村经联社经该社户代表会议三分之二以上户代表表决通过《南沙区万顷沙镇工程村经济联合社股份固化章程》，该章程第三条规定：“股份制改造的原则是对‘集体资产（股本）’和‘股东’实行固化，即以2017年11月30日24时前本社所拥有的全部集体资产（包括集体土地）为股本，按一定时间期限为界限（2017年11月30日24时前），对符合本章程规定条件的人员确认其股东身份并对其配发股份，实行固化，简称‘固化’。股东人数及持股量固化后，今后本社的股东人数及股权数实行‘出生不增、死亡不减、迁入不增、迁出不减’。每一个家庭或家族在人口的自然生老病死和互相继承股份中达到家庭或家族内部的利益平衡。”第十六条关于股东资格的界定规定：“（一）享受配股分红人员。在配股截止时间2017年11月30日24时前，凡符合下列资格的人员，均可同时获得配股和分红：1、在配股截止时间前，属本社在册户籍，享受本社集体福利分配的村民（有入户挂靠协议的挂靠户村民除外）……”同时通过《农村土地承包经营权确权方案》，该方案第8点规定：“以2017年11月30日24:00为截止时点，以户为单位，对村民进行登记造册。经法院判决生效享有村民资格的人员应纳入确权对象。”第9点规定：“户内于2017年11月30日24:00前的经联社社员核定为本次农村土地承包经营权确权对象（由于户籍一元化管理政策的实施，在2017年3月1日至2017年11月30日24:00时期间正常出生和正常婚嫁的原农业户口迁入均有确权资格，原居民户口迁入、挂靠和新修订的村规民约（村民公约）中不符合条件的除外）。”2017年11月30日工程村土地确权和股份固化人员名单，王锡棠一户有5人，为王标南、王锡棠、温桂英、王泳、王茁议。据此，2017年12月，工程村经联社再次与各股份固化后的村民签订农村土地（耕地）承包合同，合同期限至2028年12月31日，王锡棠一户再次未签署，并由此于2018年12月28日向镇政府提交本次行政处理申请书。 经过上述调查后，镇政府于2019年6月26日作出南万府行重决〔2019〕3号行政处理决定书，确认自王锡棠与工程村经联社签订承包合同之日起至2023年2月24日，王锡棠一户承包耕地按6人承包，承包耕地面积为6.6亩；确认自2023年2月25日至2028年12月31日，王锡棠一户承包耕地按5人承包，承包耕地面积为5亩。不支持王锡棠的其他行政处理请求。上述行政处理决定书依法送达王锡棠。王锡棠不服，遂诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”因此，本案镇政府作为镇级人民政府，依法有权对辖区居民要求解决集体土地承包经营权的取得争议作出处理决定，是本案适格的被告。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”第十九条规定：“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。”第二十二条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”本案中，王锡棠对于其一户6人在2008年2月25日至2023年2月24日期间可享受承包固定田的权利，每人可承包固定田1亩，6人共可承包固定田6亩；确认王锡棠一户6人在2008年2月25日至2023年2月24日期间享有承包预留田的权利，每人可承包预留田0.173亩，6人共可承包预留田1.038亩无异议，并且亦实际在耕作。但其针对的主要是2017年12月重新签订的合同约定的内容有异议，认为从2023年2月25日至2028年12月31日其应按照承包方家庭持股总数为6人，承包方家庭按股确份额面积为6.6亩，而非承包耕地按5人承包，承包耕地面积为5亩。经查，工程村经联社已经该社户代表会议三分之二以上户代表表决通过《南沙区万顷沙镇工程村经济联合社股份固化章程》及《农村土地承包经营权确权方案》，该章程对于股份固化明确为享受配股分红人员为2017年11月30日24时前，属本社在册户籍，享受本社集体福利分配的村民，而确权方案第9点亦明确了户内于2017年11月30日24:00前的经联社社员核定为本次农村土地承包经营权确权对象，并制作了土地确权和股份固化人员名单，王锡棠一户中，其母亲于2017年3月27日死亡注销了户口，因此王锡棠所在的户截止2017年11月30日24时为5人，即王锡棠所在的户符合章程及确权方案的股东及土地承包经营权的确权对象应为5人，应分得的耕地面积为5亩。因此，镇政府作出南万府行重决〔2019〕3号行政处理决定书并无不当，予以支持。 综上，镇政府作出的南万府行重决〔2019〕3号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，王锡棠请求撤销上述行政处理决定书于法无据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王锡棠的诉讼请求。 上诉人王锡棠不服原审判决，上诉称，其在签订农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）（合同编号：440************016J）时发现，合同第一条的家庭持股总数一项人数不正确及承包方家庭按股确认份额面积（亩）一项空白。上诉人要求工程村补正遭拒，请求被上诉人作出处理。而被上诉人作出的被诉行政处理决定未就上诉人提出的两项请求进行处理，系处非所诉，导致法院的判决执行不能。工程村的村民会议决议与《农村土地承包法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定相抵触，应为无效。故原审判决适用法律错误，请求撤销原判与被诉行政处理决定，责令被上诉人重新作出行政行为。 被上诉人万顷沙镇政府二审未提交答辩意见。 原审第三人工程村委会、工程村经联社二审陈述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》中规定耕地承包期限为30年，但这是耕地最长承包期的规定，只要不超过30年即合法。本案中，工程村于2017年依法组织相关人员表决通过了《南沙区万顷沙镇工程村经济联合社股份固化章程》及《农村土地承包经营权确权方案》，确定新一轮土地承包期限没有超过30年，符合法律规定。被上诉人万顷沙镇政府在保障上诉人一户先一轮土地承包权益的基础上作出的行政处理决定正确。请求依法驳回上诉，维持原判。 经审查，原审法院查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。 本院认为，虽然《中华人民共和国物权法》第一百二十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条均规定，耕地的承包期为三十年，但这是关于耕地最长承包期的规定，并不是指所有的耕地承包期必须统一为三十年，只要不超过三十年即可。本案中，被上诉人于2008年5月21日作出南万府行决〔2008〕10号《行政处理决定书》，确认上诉人一户6人在2008年2月25日至2023年2月24日期间可承包工程村集体所有的耕地，该处理决定已经生效并执行至今。2017年11月26日，工程村经联社经该社户代表会议三分之二以上户代表表决通过《南沙区万顷沙镇工程村经济联合社股份固化章程》及《农村土地承包经营权确权方案》，对本村享受配股分红人员进行股份固化，对社员承包经营的耕地进行确权，上述章程及方案并未违反我国农村土地承包法的相关规定。根据上述章程及方案确定的股份固化时点和土地确权，上诉人一户中因上诉人母亲已于该时点前死亡，工程村经联社认定上诉人一户中符合章程及方案的土地承包经营权确权对象为5人，具有事实根据与法律依据。同时，在合同实际履行过程中，工程村经联社同意仍按2008年通过的土地承包分配方案（6人）继续履行土地承包合同有关承包期限的约定至2023年2月24日，自上述章程及确权方案通过后，对每户家庭人口数重新核实登记在册，由经联社与承包户签订《农村土地（耕地）承包合同》，约定承包期限至2028年12月31日止，亦无不当。故被上诉人经过调查、核实并作出被诉行政处理决定，程序合法，处理适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王锡棠负担。 本判决为终审判决。 审判长 朱 琳 审判员 闵天挺 审判员 王 荣 二〇二〇年六月十五日 书记员 罗子晴