广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终69号上诉人（原审原告）茂名市电白区沙院镇琼凡村那碌山经济合作社。住所地：广东省茂名市电白区******那碌**。法定代表人严志边，社长。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。住所地：广东省茂名市茂南区********。法定代表人梁荣杰，局长。上诉人茂名市电白区沙院镇琼凡村那碌山经济合作社（以下简称那碌山社）因诉被上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名自然局）不履行法定职责一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初138号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年5月4日，原广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2015]703号《广东省国土资源厅关于茂名市电白区2014年度第三十三批次城镇建设用地的批复》，对茂名市人民政府上报的《关于茂名市电白区2014年度第三十三批次城镇建设用地的请示》（茂国土资请[2015]22号）予以批复，主要内容如下:同意茂名市将电白区高地街那花社区*边、排山经济合作社，沙院镇信联村下塘、老板经济合作社，琼凡村那碌山经济合作社属下的集体农用地32.5852公顷（耕地1.2896公顷、园地11.5559公顷、林地19.7397公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地1.4763公顷、未利用地0.3863公顷，以上合计34.4478公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为电白区域镇建设用地。2015年7月8日，原茂名市国土资源局作出茂国土资公告[2015]16号《茂名市国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，对该次征地涉及的高地街那花社区南边、排山经济合作社，沙院镇信联村属下的下塘、老板经济合作社，琼凡村那碌山经济合作社集体农用地34.4478公顷的补偿安置情况予以公布。那碌山社认为其合法拥有56.65亩承包地，四至为：东至六哥坑，南至下塘村、那碌山村，西至茂名一中东门公路，北至崩井村，该土地中已有13.914亩土地被征收，但还有40多亩的土地是没有经过土地征收的，其在该40多亩的土地上种植的林木及其他地上附着物于2018年11月6日被强制损毁，其后该土地被茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司非法动工强行围占。为此，那碌山社于2019年2月12日通过EMS邮政特快专递方式分别向原茂名市国土资源局和茂名市国土资源局水东湾新城分局邮寄《查处违法占地申请书》等材料，申请依法查处其合法承包的拜春岭和新园岭（四至为：东至六哥坑，西至茂名一中东门公路，南至下塘村、那碌山村，北至崩井村）40多亩土地被非法围占的行为。其中寄往原茂名市国土资源局的邮件单号为1044337679228，该邮件于2019年2月13日被签收；寄往茂名市国土资源局水东湾新城分局的邮件单号为104437680128，该邮件于2019年2月13日被签收。那碌山社认为茂名市国土资源局水东湾新城分局收到上述查处违法占地申请后，一直没有依法履行查处茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司违法占地的职责，侵害了原告的合法权益，遂于2019年5月8日以茂名市自然资源局水东湾新城分局为被告诉至原审法院。因茂名市自然（国土）资源局水东湾新城分局是茂名市自然资源局的派出机构，非本案适格被告，经本院释明后，那碌山社变更本案被告为茂名自然局，并请求：一、依法确认被告未依法履行查处茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司违法占地行为的法定职责违法；二、判令被告依法查处茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司非法占用原告56.65亩集体土地，并责令茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司停止施工及违法占用土地的行为；三、诉讼费用由被告承担。原审法院另查明，在本案诉讼过程中，茂名市国土资源局水东湾新城分局于2019年5月29日向那碌山社作出《关于电白区沙院镇琼凡村那碌山经济合作社反映违法占地事项的告知书》，对那碌山社通过邮政快递向茂名市国土资源局水东湾新城分局提出的上述查处违法占地申请作出处理，主要内容如下：那碌山社反映茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司围蔽施工的地点位于市一中东侧，该土地在茂名市电白区2014年度第三十三批次城镇建设用地报批范围内，已报广东省人民政府同意并经原广东省国土资源厅批复，为合法建设用地；该批次范围内原属于那碌山社的集体土地已签订了征地协议，且足额支付了征地补偿款；茂名世茂悦盈房地产开发有限公司通过公开挂牌的方式合法取得了市一中东侧地块的土地使用权，其用地行为不属于违法用地行为。该告知书于2019年5月31日向那碌山社送达。原审法院又查明，茂名市国土资源局水东湾新城分局是茂名市国土资源局的派出机构，因机构改革，茂名市国土资源局整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市国土资源局原审法院认为，本案的争议焦点有两个方面：一是茂名自然局是否收到那碌山社邮寄的《查处违法占地申请书》，二是茂名自然局是否存在不履行法定职责行为。关于茂名自然局是否收到那碌山社邮寄的涉案《查处违法占地申请书》的问题。经查明，那碌山社于2019年2月12日分别向原茂名市国土资源局和茂名市国土资源局水东湾新城分局邮寄了涉案的《查处违法占地申请书》等材料各一份，根据该两份邮件的投递查询结果可知，原茂名市国土资源局和茂名市国土资源局水东湾新城分局均于2019年2月13日收到那碌山社上述《查处违法占地申请书》等材料。故茂名自然局称没有收到那碌山社上述涉案的《查处违法占地申请书》等材料，缺乏事实依据，应不予采纳。关于茂名自然局是否存在不履行法定职责行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原茂名市国土资源局和茂名市国土资源局水东湾新城分局均于2019年2月13日收到了那碌山社邮寄的涉案《查处违法占地申请书》等材料，直至那碌山社提起本案诉讼之日即2019年5月8日，茂名市国土资源局水东湾新城分局及茂名自然局均逾期未对那碌山社提出的涉案查处违法占地申请作出处理，构成行政不作为，属不履行法定职责。因在本案诉讼中，茂名自然局的派出机构茂名市国土资源局水东湾新城分局已于2019年5月29日就那碌山社提出的涉案查处违法占地申请作出了《关于电白区沙院镇琼凡村那碌山经济合作社反映违法占地事项的告知书》，对那碌山社提出的涉案查处违法占地申请作出答复告知，并于2019年5月31日送达了该告知书给那碌山社，故依法不需再判决茂名自然局履行相关法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”以及《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决”的规定，对茂名自然局涉案不履行法定职责行为依法应确认违法，对那碌山社提出的第二项履责诉讼请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款的规定，判决：一、确认茂名自然局对那碌山社2019年2月12日提交的《查处违法占地申请书》不履行法定职责行为违法；二、驳回那碌山社的第二项诉讼请求。上诉人那碌山社不服原审判决，向本院上诉称：一、根据上诉人申请信息公开查询了解的情况，我社在涉案土地中被依法征收的土地为13.914亩，但还有四十多亩未被依法征收的土地被茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司违法占用。根据《土地管理法》第七十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门应当责令退还非法占用的土地。故茂名自然局对违法占用我社土地的单位应当作出行政处罚并责令其退还多占的土地给我社。二、原审认定事实错误，茂名自然局没有依法履行查处职责，侵犯了上诉人的合法权益。涉案土地在未经有批准权的人民政府批准征收为国有前，茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司占用我社的土地行为就属违法侵权行为。我社依据《国土资源执法监督规定》《国土资源行政处罚办法》的相关规定，申请茂名自然局对该违法占用土地行为予以处罚，具有充分的事实和法律依据。原审法院以茂名市国土资源局水东湾新城分局对我社作出了《关于电白区沙院镇琼凡村那碌山经济合作社反映违法占地事项的告知书》，认定茂名自然局已履行了查处职责，明显认定事实错误。因茂名自然局的查处职责包括依法实地调查、核实、勘测、认定、处罚等多个环节，经查处环节后，茂名自然局应当告知我社查处情况。但被上诉人在没有到涉案地块实地调查勘测的情况下，直接作出上述告知书告知我社不存在违法占地的行为，明显违背事实和常理逻辑。在茂名自然局一直没有组织查处非法占地的行为，没有依法履行查处违法占地的职责，其行为已明显构成行政不作为，请二审法院判决茂名自然局履行查处职责。为此，特上诉请求：依法判令茂名自然局履行查处茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司非法占用我社56.65亩集体土地的职责，并责令茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司停止施工及违法占用土地的行为。被上诉人茂名自然局没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案是那碌山社因茂名自然局未依据其申请履行查处茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司非法占用其56.65亩集体土地的职责所提起的行政诉讼，而茂名自然局针对那碌山社的申请是否履行相关处理职责则是本案重点审查的焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。依据该规定，茂名自然局对违反上述规定非法占用土地的行为具有查处的行政职责。本案中，那碌山社已向茂名自然局和茂名市国土资源局水东湾新城分局分别邮寄了要求对茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司多占其社集体土地的行为予以查处的申请，但茂名自然局于2019年2月13日收到该申请后直至那碌山社提起本案诉讼，均未对那碌山社的申请作出处理，其行为显然属于不履行法定职责的情形，构成行政不作为。虽然茂名市国土资源局水东湾新城分局在一审诉讼中已对那碌山社的申请作出了《关于电白区沙院镇琼凡村那碌山经济合作社反映违法占地事项的告知书》，认为茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司不存在违法占用那碌山社土地的行为，履行了相应的处理职责，但其对那碌山社作出告知的时间已超过了法定的履职期限，该逾期履行职责的行为亦属违法。由于茂名市国土资源局水东湾新城分局是茂名自然局的派出机构，不具有独立的法人资格，故其作出涉案告知行为的责任应由茂名自然局承担，应视为茂名自然局的行为。原审法院据此判决确认茂名自然局对那碌山社的申请不履行法定职责的行为违法，并无不当。那碌山社上诉要求茂名自然局履行查处茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司违法占地的职责，并责令其退还多占土地的意见，因涉案告知书已明确认定茂名世茂悦盈房地产开发有限公司、浙江省东阳第三建筑工程有限公司不存在违法占用土地的行为，在此情况下，那碌山社再要求茂名自然局对该公司予以查处，没有事实根据和法律依据，但那碌山社如对涉案告知书的告知内容不服，可另寻途径解决。因此，对那碌山社的主张本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，裁判结果正确，本院予以维持。上诉人那碌山社请求撤销原审判决缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区沙院镇琼凡村那碌山经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年五月二十日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。