贵州省镇远县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2625行初16号 原告：文啟林，男，1962年2月26日出生，侗族，贵州省三穗县人，高中文化，务农，住三穗县。 委托代理人：文啟祥，贵州山一律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告:三穗县综合行政执法局，住所地为三穗县八弓镇金穗路**。 法定代表人：蒋声祥，该局副局长。 委托代理人：吴述榜，该局大队长，代理权限为一般授权。 委托代理人：罗国平，贵州永凌律师事务所律师，代理权限为一般授权。 原告文啟林诉被告三穗县综合行政执法局行政处罚一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日在镇远县人民法院公开开庭审理了本案。原告文啟林及委托代理人文啟祥，被告三穗县综合行政执法局的委托代理人罗国平、吴述榜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 三穗县综合行政执法局于2019年12月25日作出（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》，认定文啟林未经有权机关批准，于2015年8月开始在台烈镇非法占用土地1716.47平方米（2.575亩）建设房屋及其附属设施，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条和《基本农田保护条例》第七条的规定，故依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对文啟林作出限期30日内自行拆除非法占用土地上新建的占地面积为121平方米的1号厨房和占地面积为125.71平方米的2号厨房及其附属设施，并将在违法占地范围内已被水泥硬化的土地恢复土地原状；对文啟林占用的基本农田556.81平方米（0.835亩）处以每平方米30元的罚款，共计16704元。 原告文啟林诉称：1、被告作出的（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》主要证据不足。被告以三穗县台烈镇村民张吉德、唐艳的调查笔录为证据，但该证据并未附有该证人的身份证明复印件，不符合《国土资源行政处罚法》第十九条的要求，且在举行听证会过程中未向原告出示及质证，违反《行政处罚法》第四条第一款的规定，故张吉德、唐艳的调查笔录不能作为证据使用。被告以原告占地平面图作为处罚依据，该平面图没有注明日期、没有勘验鉴定人签名、没有当事人和被邀参加人及没有调查人员签名、没有单位公章，因此，该平面图不符合法律规定的证据要件，不可以作为证据使用。该平面图勘验时间为2019年5月1日，属非正常工作日，而该案立案时间为2019年8月13日，被告在立案前就已经调查，违反《国土资源行政处罚法》第十三条先立案后调查的规定。被告在《行政处罚决定书》将原告的猪圈认定为厨房，是对原告人格的侮辱。2、被告作出的（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》适用法律法规错误。《土地管理法》第四十三条于2019年8月26日已被全国人大常务会删除，原告建房行为发生在旧法实施期间，被告作出的行政处罚在新法实施之后，根据新法优先于旧法的规则，本案应当适用新法。被告称原告违反《土地管理法》第四十三条的规定不成立，原告与三穗县人民政府签订了《三黎高速公路（三穗段）房屋拆迁安置补偿协议》，在三穗县两高指挥部同意的情况下择地建房，而非擅自在耕地上建房。原告建房始于2015年，其持续建房状态终于2017年1月，被告对原告作出行政处罚超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的时效。3、被告对原告作出的行政处罚系滥用职权，被告于2019年8月13日立案，同年12月25日作出行政处罚，超过法定办案期限。涉案用地所建房屋系原告与长子文钊鑫、次子文思齐共同所建，被告却只处罚原告一人，违反公平公正原则。原告所在村200余户村民违规建房，被告唯独只处罚原告，被告作出的行政处罚行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款之规定。4、国家只赋予自然资源管理部门对土地负有资源管理监督的职责，本案中被告若不能证明国务院和贵州省人民政府授权其享有国土资源案件的行政处罚权，则被告对原告的处罚属于超越职权。5、被告未遵循先立案后调查的原则，超期限办结案件，违反了法定程序。综上，请求人民法院判决撤销被告于2019年12月25日作出的（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》，本案案件受理费和其他诉讼费由被告承担。 原告文啟林向本院提交以下证据材料： 1、2014年4月1日三黎高速公路（三穗段）房屋拆迁安置补偿协议复印件，拟证明原告因为支持三穗县人民政府三黎高速公路建设，原告房屋才被拆迁，按照协议原告属于分散安置，其用地建房系属合法用地，不存在未经批准擅自用地建房，被拆迁房屋属原告和文钊鑫两户，原告属于分散安置，行政协议规定原告自己解决建房用地和规定原告于2014年4月15日之前全部搬迁完毕，否则要承担违约责任； 2、2014年3月23日三黎高速（三穗段）建设截断水源无法恢复改种旱季一次性补偿兑现表，拟证明该兑现表中有原告文啟林签字领取补助，原告所建房占用的土地，由原农田依法变更为旱地，该土地属非基本农田，可进行产业调整，饲养属产业发展范畴，原告将其中部分土地用于饲养生猪，符合国家政策； 3、2012年2月2日，黔东南苗族侗族自治州人民政府文件（黔东南府发〔2012〕7号）《黔东南州人民政府关于印发三穗至黎平余庆至凯里凯里至羊甲高速公路建设项目拆迁安置补偿方案的通知》，拟证明当地政府应鼓励拆迁农户自行分散安置，积极支持和帮助农户办理相关用地手续，原告建房未完善字面和形式上的用地批准手续，三穗县人民政府及土地资源管理部门，负有不可推卸责任； 4、2014年3月，黔东南州高速公路房屋、附着物构筑物附属设施补偿统计表，拟证明三黎高速公路建设占用原告原房屋面积为678.65平方米，原告新建房屋面积未超过678.65平方米； 5、2017年1月30日视听资料（照片两张），拟证明涉案房屋、附属物竣工时间是2017年1月，本案立案调查时间是2019年8月13日，被告对原告作出对行政处罚已超过两年诉讼时效； 6、2019年12月16日视听资料（照片两张），拟证明原告建房附属物之二是猪圈，被告称是厨房，说明被告调查错误，对原告系人格侮辱； 7、2019年12月16日台烈镇人民政府、证明文件，拟证明原告所建房屋是安置房，竣工时间为2017年1月，包括主体全面竣工（含厨房和猪圈），被告对原告作出行政处罚超过两年诉讼时效； 8、建房施工工人陈德明书面证言，拟证明原告建房竣工时间是2017年1月之前，被告对原告作出行政处罚超过两年诉讼时效； 9、村民王绍锋书面证言，拟证明原告建房竣工时间是2017年1月之前，被告对原告作出行政处罚超过两年诉讼时效； 10、村民李贡培书面证言，拟证明原告建房竣工时间是2017年1月之前，被告对原告作出行政处罚超过两年诉讼时效； 11、建房施工工人何祖林书面证言，拟证明原告建房竣工时间是2017年1月之前，被告对原告作出行政处罚超过两年诉讼时效； 12、贵州省三穗县供电局2015年8月24日向原告出具的动力报装费收款收据三张，拟证明原告建房用地是得到政府许可，原告用地建房合法，因为按照相关政策，凡涉及违法违规建房的农户，政府一律不给予报装电表； 13、电表报装上墙图片，拟证明原告建房得到政府许可，原告用地建房合法，原告建房附属设施厨房已于2015年8月24日前竣工； 14、各类占地建房统计表，拟证明与原告同村的居民违法用地建房有200余户，被告亲自对调查有270户违法占地（该调查资料由被告三穗县行政综合执法局保存），但被告均未对其他村民作任何行政处罚，唯独处罚原告一人，违反行政处罚法公平、公正、平等对待原则； 15、原告文啟林、文思齐、文钊鑫三户户籍簿，拟证明原告**全部家庭成员系本村村民，用地建房具有合法性； 16、陈德明证人证言，拟证明原告建房竣工时间为2017年1月之前； 17、王绍锋证人证言，拟证明原告房屋竣工时间为2016年年底； 18、何祖林的证人证言，拟证明原告的房屋竣工时间为2016年底。 被告三穗县综合行政执法局辩称：1、被告作出的（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分。被告认定原告违法事实的证据经听证会公开展示并质证，证据之间能相互印证，充分证明原告未经有权机关批准，从2015年8月开始在三穗县台烈镇村委会旁违反土地利用总体规划修建房屋及附属设施。2、作出的（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》适用法律正确。虽《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日进行修订，但是原告的违法建房行为发生在法律修订前。根据“从旧兼从轻”的法律适用原则，因新修订的土地管理法对占地建房规定了严格的审批程序，并且规定对违法占地行为进行严厉的处罚，其处罚强度并未削弱，故被告在进行处罚时适用原告违法行为实施期间的法律并无不当。3、（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》程序合法。2019年8月5日，经三穗县扫黑办公室转办，被告对原告进行初步核查，核查后发现原告的违法占地行为符合立案条件。被告于2019年8月7日向原告送达《责令停止违法行为通知书》，并于2019年8月13日对原告进行立案查处。2019年11月27日被告依法向原告送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，于2019年12月17日举行公开听证会，被告充分保障了原告陈述、申辩的权利。听证会后，被告集体研究讨论了原告的涉案行为。因案件特殊、重大复杂，被告曾两次延长办案期限。被告在履行相关法定程序后作出行政处罚，程序合法。4、被告对原告作出行政处罚是依法履行职责，不存在超越职权、滥用职权的问题。被告是在三穗县机构改革中，依据中共贵州省委办公厅文件（黔委厅〔2016〕66号）《关于推进全省综合行政执法体制改革工作的指导意见》、贵州省人民政府办公厅文件（黔府发〔2017〕53号）《关于做好跨部门领域调整集中行政执法工作有关事项的通知》、中共黔东南州委办公室（黔东南党办通〔2019〕8号）《关于转发的通知》的方案行使国土资源行政处罚权及有关行政强制措施权。5、原告签署房屋拆迁安置补偿协议确实是对国家高速公路建设的支持，原告按照协议自行选择安置地建房也应遵守相关法律的规定，符合土地利用规划，履行相关审批手续。综上，被告作出的被诉行政行为认定事实正确，程序合法、正当，适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告三穗县综合行政执法局在法定期限内向本院提交以下证据：1、统一社会信用代码证书复印件，2、法定代表人证明复印件，3、身份证复印件，1-3号证据拟共同证明被告主体资格及法定代表人身份信息；4、中共贵州省委办公厅文件（黔委厅字〔2016〕66号）中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅印发《关于推进全省综合行政执法体制改革工作的指导意见》的通知，贵州省人民政府办公厅文件（黔府办发〔2017〕53号）省人民政府办公厅关于做好跨部门领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知，中共黔东南州委办公室（黔东南党办通〔2019〕8号）中共黔东南州委办公室黔东南州人民政府办公室关于转发《三穗县机构改革方案》的通知，中共三穗县委办公室（通知）（穗党办通〔2019〕45号）中共三穗县委办公室三穗县人民政府办公室关于印发《三穗县综合行政执法局（三穗县城市管理局）职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，拟证明被告系依法成立的政府工作部门，对土地违法行为进行处罚是依法履行职责；5、违法线索登记表，拟证明违法案件线索来源；6、核查报告，7、责令停止违法行为通知书，6-7号证据拟证明被告责令原告停止违法行为的事实；8、送达回证复印件，拟证明被告依法进行送达；9、立案呈批表、文啟林身份证复印件，10、文啟林询问笔录，9-10号证据拟证明原告认可建房所占用土地未经有权机关批准的事实；11、张吉德询问笔录，12、唐艳询问笔录、现场勘测笔录、平面图、现场照片，11-12号证据拟证明原告未经有权机关批准非法建房的事实；13、台烈镇文啟林违法占地平面图与《三穗县土地利用总体规划（2006-2020）调整方案》对比图（局部）、贵州省人民政府（黔府函〔2019〕224号）《省人民政府关于黔东南州及所辖县（市）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》，拟证明原告非法占用土地是农用地，还有一部分是基本农田的事实；14、台烈镇文啟林违法占地平面图与《三穗县土地利用现状图》对比图（局部），13-14号证据拟证明原告非法占用土地修建房屋的事实；15、土地违法案件调查报告，拟证明原告非法占用土地是农用地，所占土地中一部分是基本农田的事实；16、违法案件查处延期申请表，17、违法案件查处延期申请表，16-17号证据拟证明本案两次延期，本案具有特殊性，案件涉及三穗修到施秉的高速公路，案发时原告系书记；18、土地违法案件会审审批表，19、违法案件会审记录，20、行政处罚听证告知书，21、送达回执，18-21号证据拟证明被告依法告知原告听证的权利，并送达了相关法律文书的事实；22、行政处罚听证通知书，23、送达回执，24、三穗县综合行政执法局土地违法案件听证会记录，25、违法案件处理决定呈批表，26、行政处罚告知书，27、行政处罚决定书，28、送达回执，29贵州省行政执法证，22-29号证据拟证明被告作出行政行为程序合法，履行了相关程序。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人出示的证据作如下认证： 经审查，被告出示的1-3号证据具有合法性，客观真实性，能证明被告主体身份及负责人身份情况，本院予以认定。4号证据系三穗县实施机构改革，被告的主要职责有依照《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律、法规、规章的规定，依法对违反城乡规划管理、土地管理等行为进行行政执法，本院予以认定。5号证据系涉案违法线索来源，本院予以认定。6-8号证据系被告对原告非法占用土地建房进行核查及责令原告停止违法的事实，本院予以认定。9号证据系被告对原告违法占地建房立案呈批表，本院予以认定。10-14号证据具有客观真实性、关联性及合法性，能证明被告经对原告等人进行调查询问及现场勘查，确认原告未经批准违法占用农田、土地修建房屋及附属设施的事实，本院予以认定。15号证据系被告对原告违法占地建房的调查报告，本院予以认定。16-17号证据系被告两次申请延长办案期限审批的事实，本院予以认定。18-19号证据系被告对原告违反占地建房进行会审讨论，本院予以认定。20-24号证据能证明被告告知原告享有申请听证权利，及被告组织听证会，本院予以认定。25-26号证据系被告作出被诉行政行为前经审批及告知原告拟处罚决定书的事实，本院予以认定。27-28号证据系被诉行政行为，仅证明被诉行政行为的存在，不作为其他证据使用。29号证据系被告工作人员的执法资格证，本院予以认定。 经审查，原告出示的1号证据来源合法、内容客观真实，但不能证明原告建房已取得合法审批手续的目的，对其证明目的，本院不予采信。2号证据系原告领取旱季补偿情况，对其用于证明改变农田用途合法的证明目的，本院不予采信。3号证据来源合法、内容客观真实，但原告用于证明三穗县人民政府及土地资源管理部门对原告建房未完善办证负有责任的证明目的，本院不予采信。4号证据能够证明三黎高速建设占用原告房屋面积678.65平方米，本院予以采信。5、7、8、9、10、11、16、17、18号证据，能相互印证，证明原告于2015年下半年开始修建房屋及附属设施，于2017年1月竣工，本院予以采信。因非法占用土地仍处于持续状态，在未消除非法侵占事实的情况下，不存在超过处罚期限，故原告用于该证据证明超过处罚期限的证明目的，理由不成立，本院不予采纳。6号证据仅能证明原告建筑物的状态，对其他证明目的本院不予采纳。12、13、15号证据系原告户电表报装及户籍情况，对原告用于证明建房获得批准的证明目的，本院不予采信。14号证据系历年各类占地建房统计表，封面虽盖有三穗县台烈镇村民委员会印证，但该统计表无经办人签字，且村委会明显不属于确认违法建筑的法定职权机关，故该证据不具有合法性，对其证明目的，本院不予采信。 经审理查明：2014年，因三黎高速公路（三穗段）建设原告房屋被拆迁。2017年11月13日，贵州省人民政府（黔府函〔2019〕224号）《省人民政府关于黔东南州及所辖县（市）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》，同意《三穗县土地利用总体规划（2006-2020）调整方案》，原告所在的三穗县台烈镇的土地利用在上述规划方案内。2015年8月，原告在非法占用集体土地1716.47平方米修建房屋及附属设施，在允许建设区内有建设用地1159.66平方米，在限制建设区内占用农田建设面积为556.81平方米。2017年1月，原告在1716.47平方米的集体土地上建房及附属设施全部建成，建筑物占地面积为565.91平方米，庭院硬化占地面积为1150.56平方米。其中，房屋正房占地319.2平方米，在允许建设区占地280.71平方米，在限制建设区占地38.49平方米；1号厨房建筑物及附属占地面积121平方米，在允许建设区占地34.51平方米，在限制建设区占地86.49平方米；2号厨房建筑物（原告称“猪圈”）及附属设施占地125.71平方米，在允许建设区占地41.50平方米，在限制建设区占地84.21平方米。2019年8月5日，被告收到原告违法占地建房举报线索。8月7日，被告对原告违法占地建房进行核查，对原告等人进行询问，形成核查报告，当日向被告送达责令停止违法行为通知书。8月13日被告对原告违法占地建房进行立案查处。2019年9月25日被告经获准延长案件办理时限30日，10月25日获准延长案件办理时限60日。2019年11月27日，被告作出《行政处罚告知书》并于当日送达原告，告知原告的违法事实、处罚依据及如对拟作出的行政处罚有异议，享有陈述、申辩及要求听证的权利。12月17日组织听证会，听证会上被告出具2019年5月1日的现场勘测图及勘查笔录等证据材料，原告也出示相关证据材料，并对各方证据发表意见。2019年12月25日，被告对原告作出（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》，限期30日内自行拆除非法占用土地上新建的占地面积为121平方米的1号厨房和占地面积为125.71平方米的2号厨房及其附属设施，并将在违法占地范围内已被水泥硬化的土地恢复土地原状；对原告占用的基本农田556.81平方米（0.835亩）处以每平方米30元的罚款，共计16704元。该处罚决定书送达原告后，原告不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。另查明，2019年3月28日，根据三穗县机构改革方案，成立三穗县综合行政执法局，主要职责有依照《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律、法规、规章的规定，依法对违反城乡规划管理及违反土地管理等行为进行行政执法。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004修订)第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……。第七十七条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。……。”2019年3月，三穗县实施机构改革，由被告三穗县综合行政执法局履行依照《城乡规划法》《土地管理法》等法律、法规、规章的规定，对违反城乡规划管理及土地管理法等行为进行行政执法。故本案被告三穗县综合行政执法局对原告非法占用集体土地建设行为进行行政处罚是其履行的法定职责，本院予以确认。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修订)第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；”。本院认为，上述该条规定的违法情形有“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，”、“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，”、“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，本案中，根据《三穗县土地利用总体规划（2006-2020）调整方案》，原告修建1号厨房建筑物及附属设施占地面积121平方米，在允许建设区占地34.51平方米，在限制建设区占地86.49平方米；2号厨房建筑物（原告称“猪圈”）及附属设施占地125.71平方米，在允许建设区占地41.50平方米，在限制建设区占地84.21平方米，上述1号厨房和2号厨房（原告称“猪圈”）有部分符合上述土地利用总体规划，被告作出的处罚决定均限期原告拆除1号厨房建筑物及附属占地面积121平方米和2号厨房建筑物（原告称“猪圈”）及附属设施占地面积125.71平方米，明显不符合上述法律规定的情形即“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，”和“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。其次，被告认定原告在限制建设区内占用农田建设面积为556.81平方米，而作出的行政处罚决定对原告占用基本农田556.81平方米处以每平方米30元的罚款共计16704元，对该违法行为，被告以罚款予以处罚违反上述法律规定的“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，”的情形。故被告作出处罚结果与法律规定不符，且明显不当。 关于被告作出行政处罚是否超过处罚时效的问题。本院认为，原告的非法占用土地建设房屋及附属设施行为虽在2017年建成。但根据《行政处罚法》第二十九条第二款“……，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，违法行为应视有连续或者继续状态，仍应受到《土地管理法》的约束。故被告对原告的非法占用土地建设行为进行查处并无不当。原告提出该项诉讼意见，理由不成立，于法无据，本院不予采纳。 关于原告提出申请审查贵州省人民政府办公厅文件即（黔府办发〔2017〕53号）《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》中关于国土资源行政执法权调整至综合行政执法部门行使的规定是否合法，及审查中共贵州省委办公厅文件即黔委厅字〔2016〕66号《关于推进全省综合行政执法体制改革工作的指导意见》第二条第（二）项第2目的规定是否合法的审查请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，被告作出被诉行政处罚的依据并未涉及原告所要审查的文件内容，故原告提出审查上述附带性文件的请求，不符合法律规定，本院不予准许。 综上，被告三穗县综合行政执法局作出的（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》处罚结果与法律规定不符，且明显不当，依法应予撤销。原告的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告三穗县综合行政执法局作出的（穗综执罚〔2019〕2号）《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告三穗县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  邓怀兰 审 判 员  赵 斌 人民陪审员  周文琴 二〇二〇年六月十一日 书 记 员  卢 茜