山东省高密市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0785行初26号 原告：綦宗富 被告：高密市综合行政执法局 法定代表人：毛凤龙 委托诉讼代理人：刘培庆 委托诉讼代理人：潘美辰 原告綦宗富诉被告高密市综合行政执法局不履行法定职责一案向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月17日受理后,依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告綦宗富、被告高密市综合行政执法局委托诉讼代理人刘培庆、潘美辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于2019年7月1日向被告发送《查处违法占地行为申请书》，被告收到后，没有在法定期限内作出回复。原告于2019年9月3日向高密市人民政府发送了行政复议申请，请求依法确认被告在法定期限内没有回复的行为违法。2019年11月26日高密市人民政府作出（2019）高复决字第63、64号行政复议决定书，责令被告收到决定书之日起20日内对原告的政府信息公开申请作出答复。被告于2019年12月16日向原告作出了《关于綦宗富〈查处违法占地行为申请书〉的答复意见》，主要内容为：“经调查，截止本答复意见出具之日，高密市人民政府、夏庄镇人民政府未在高密市高新技术开发区进行开发建设，故不存在违法占地行为，同时，高密市高新技术开发区内也未发现有违法用地的企业。如有其他违法用地线索，可向我局进行举报，感谢您对我局工作的支持。” 原告向本院提出诉讼请求：1、依法撤销被告作出的关于《查处违法占地行为申请书》的答复意见；2、依法判令被告重新作出答复。事实与理由：自2010年开始，原告村2000亩集体土地被划入了高密市城北（夏庄）高新工业园区范围内。从此大片基本农田都以土地流转的方式被非法征占，农民不同意就强行抢占。2012年9月24日，夏庄镇政府为圈占土地，在原告毫不知情的情况下，指使承包商雇人将原告承包地上的61棵果树毁坏。2014年4月24日，高密市政府组织100多人，在没有履行任何法定程序、没有办理任何许可证的情况下，暴力将原告承包地上十三年生长期的607棵杨树砍伐，所属土地被非法侵占。2013年10月27日，原告家人因不同意土地流转，其2亩家庭承包地上的农作物被擅自清除并给他人建了厂房，农民赖以生存的土地就这样被抢占。之后，原告通过政府信息公开申请得知，建设高密城北（夏庄）高新工业园区，没有办理任何立项手续。依据《土地管理法》、《建设用地审查报批管理办法》规定：用地手续办理的前提条件，必须要获得相应的立项批准。可见高密市建设城北（夏庄）高新工业园区，根本没有获得任何手续，已严重的违法占地，并涉嫌严重的刑事犯罪。另外，原告通过村务公开綦家村2018年财务公开榜公布的村务信息中得知：高密市政府征占原告村集体土地1241亩，征地补偿款为1365100元。原告经过与多名村民一起详细的测量，确定征占原告村集体土地为1910亩，与村务公开的征占面积多出670亩。这被多占的670亩集体土地单土地补偿费就高达几千万，属于典型的违法占地行为。并且高新园区内的所有企业占地都存在少批多占现象。可见，高密市人民政府、夏庄镇人民政府相关领导利用职权，以瞒天过海的方式欺上瞒下，以租代征、未批先建、少批多占、非法占有的行为，属于重大违法占地事项，并且涉嫌严重的刑事犯罪。依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，应当依法严惩。原告于2019年7月1日向被告发出了《查处违法占地行为申请》，但被告于2019年7月2日收到后，没有对违法占地行为进行查处，并且在法定期限内没有作出回复，严重违法。原告于2019年9月10日向高密市人民政府作出了行政复议申请，请求依法确认被告在法定期限内没有回复的行为违法。高密市人民政府作出了行政复议决定延期的通知。被告于2019年12月22日作出答复称：高新园区内不存在违法占地行为，也没有违法占地企业。这充分说明，被告枉顾事实，继续充当违法占地企业的保护伞，已涉嫌严重的徇私枉法、渎职侵权行为。基于此，特依法提起诉讼，以保护原告的合法权益。 原告向本院提交了以下证据： 1、潍坊市发改委信息公开答复书； 2、高密市发改局信息公开答复书； 以上证据证明高密市开发建设城北工业园区没有办理立项手续、严重违法的事实。 3、高密市城北高新技术工业园规划图；证明高密市规划建设城北高新技术园区的事实。 4、綦家村财务公开表；证明建设高密市高新工业园区征占原告村集体土地1241亩，土地补偿费1365100元，远远低于土地补偿费的标准，并且原告实际丈量实际征占原告村土地1910亩，多占用670亩，属于严重的违法占地行为。 5、实际丈量征占土地面积图；详细介绍了征占土地的位置。 6、查处违法占地行为申请书；证明原告依法向原告申请查处违法占地的事实。 7、行政复议申请书；证明原告向被告发出的查处违法占地申请书，被告在法定期限内没有作出回复的事实，原告依法向高密市人民政府提起行政复议申请。 8、行政复议答复书；证明高密市政府收到原告的复议申请后，作出被告在法定期限内没有作出回复的事实，确定了原告申请查处对象是原告所在的集体经济组织所在的土地，与原告有利害关系，并责令被告在20日内作出答复的事实。 9、答复意见；证明被告收到复议决定后，作出了答复。但被告声称高密市政府、夏庄镇政府未在高密市高新技术开发区进行开发建设，故不存在违法占地行为，同时，高密市高新技术开发区内未发现有违法用地的企业，充分证明被告枉顾事实，充当违法占地企业的保护伞，侵害原告合法权益的事实。 10、邮政快递查询单；证明原告收到被告答复意见的查询单。 11、潍坊市自然资源和规划局作出的[2019]第46号《政府信息公开告知书》；证明高密市建设城北工业园区实际征收原告村集体土地地块11个，面积301亩，而实际占用1910亩，属于严重的少批多占的违法占地行为。 12、“少批多占”违法用地企业占用原告村集体土地详情；证明“少批多占”违法用地企业的具体情况。 13、“未批先建”违法用地企业占用原告村集体土地详情；证明“未批先建”违法用地企业的具体情况。 14、高密市自然资源和规划局作出的[2020]第3号《政府信息答复书》；证明高密市国土局作出的信息公开答复确认修建月谭路建设原告村集体土地，未征收，明显属于违法占地行为。 15、违法修建公路占用原告村集体土地面积详情；证明违法修建公路占用土地的具体情况。 16、违法闲置土地地块详情；证明鲁政土字[2012]1240号批复的土地至今未开工建设，一直闲置，属于违法占地行为。 17、高密市自然资源和规划局（高自然资复字[2019]1号）答复意见；证明被告拥有土地违法查处权，答复书称若有违法用地线索，可向我市综合行政执法局进行举报。 18、中共高密市委、高密市人民政府关于综合行政执法体制改革试点工作的实施意见； 19、高密市机构编制委员会办公室文件《关于明确相关执法工作任务分工的通知》； 20、山东省人民政府《关于高密市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》； 21、高密市人民政府《行政复议决定书》； 以上证据证明被告拥有违法占地处罚权。 22、山东省高密市人民法院（2019）鲁0785行初41号《行政判决书》； 23、山东省高密市人民法院（2019）鲁0785行初80号《行政判决书》； 24、山东省潍坊市中级人民法院（2020）鲁07行终143号《行政判决书》； 以上判决均认定，根据高密市市委、市政府关于综合行政执法改革的实施意见、高密市机构编制办公室关于明确相关执法工作任务分工的通知等文件，自2016年3月28日起实施综合行政执法体制改革，被告负有查处违法占地的职责和职权。 被告辩称，一、原告无权就被告作出答复意见提起行政诉讼，且该答复意见仅是告知性答复，不具有可诉性，依法应驳回原告的起诉。公民、法人或者其他组织是否可以就某种事项向行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章是否规定了投诉举报请求权以及规范目的是否在于保障投诉举报人个人的合法权益，因此没有法定请求权的情况下，公民、法人或者其他组织无权向行政机关投诉举报，行政机关也无需向投诉人作出答复，即使作出答复，也是告知性答复，不具有可诉性。关于对行政机关受理举报投诉之后的处理结果不服，投诉人能否提起行政诉讼的问题。投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，因此能够提起行政诉讼也应当依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权，在没有法定请求权的情况下，投诉人即使对处理结果不服，也无权提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及山东省的地方性法规均没有规定针对违法占地投诉举报的请求权，因此原告无权就违法占地行为投诉举报，被告更无需向原告作出任何答复意见，即使已经作出了答复意见，但该答复意见也仅是告知性答复，不具有可诉性。鉴于法律、法规或者规章没有规定对违法占地为第三人施加负担的请求权，即使原告对投诉处理结果不服，也无权提起行政诉讼，依法应当驳回原告的起诉。二、原告投诉的违法占地行为不存在，没有任何部门对违法占地的事实作出认定，被告根据事实对原告作出的告知性答复正确。综上，请求法庭查明事实的基础上，依法驳回原告的起诉。 被告未向向本院提交相应证据。 对原告提交的上述证据，被告提出以下质证意见：对证据1、2真实性有异议，系复印件，即使提交原件，经法庭查证属实后，该两份告知书也仅能证明原告申请公开的政府信息并非是潍坊市发展和改革委员会制作，不能证明原告所主张的事实。对证据3的来源有异议，该证据系照片，对照片的拍摄时间和地点均不能确认，且即使规划存在也不能证明原告主张的违法占地事实。对证据4、5原告所主张的实际占地数量仅是单方测量，无法律依据，不能证明其实际占地亩数与审批亩数不一致。对证据6、7、8、9、10真实性无异议，证明目的有异议，原告并未提供任何单位已认定存在违法占地的证据，因此被告根据事实做出的答复正确。对证据11因原告提供的系复印件，对真实性不认可，若庭后提交原件，经查证属实，仅能证明征收綦家村地块11个面积301.11亩的事实。对于原告所主张的实际占地亩数与征收亩数不一致不认可。且原告所主张的实际占地亩数仅是单方测量，无证据支持。对证据12、13均是原告单方拍照记录，不能作为有效证据使用，其主张的实际占地亩数没有证据支持。对证据14因原告提供的系复印件，对真实性不认可，若庭后提交原件，经查证属实，仅能证明月谭路占有土地未征收的事实，无法证明原告所主张的违法占地事实。对证据15系原告单方制作，不具证明效力。对证据系原告单方拍照、书写的内容，不具有证明效力。对证据17系复印件，根据该答复意见的内容显示原告所主张的违法占地事实不存在。对证据18、19、20、21的真实性无异议，即使被告具有违法占地处罚权，也应当由相关部门对违法事实认定后再处罚。在被告作出答复前没有任何单位对违法占地的事实做出认定，因此被告作出的答复意见正确。对证据22.23.24真实性无异议，质证意见同证据18。 经当事人质证，对原告提交的证据，本院经审查认为：除原告提交的证据1－5、11－17与本案无关联性外，其余均真实，合法、与本案有关联，对本案事实有证明力，确认为有效证据。 上述证据结合当事人陈述，可证明以下事实：原告綦宗富系高密市夏庄镇綦家村村民。原告于2019年7月1日向被告发送《查处违法占地行为申请书》，被告收到后，没有在法定期限内作出回复。原告于2019年9月3日向高密市人民政府发送了行政复议申请，请求依法确认被告在法定期限内没有回复的行为违法。2019年11月26日高密市人民政府作出（2019）高复决字第63、64号行政复议决定书，责令被告收到决定书之日起20日内对原告的政府信息公开申请作出答复。被告于2019年12月16日向原告作出了《关于綦宗富〈查处违法占地行为申请书〉的答复意见》，主要内容为：“经调查，截止本答复意见出具之日，高密市人民政府、夏庄镇人民政府未在高密市高新技术开发区进行开发建设，故不存在违法占地行为，同时，高密市高新技术开发区内也未发现有违法用地的企业。如有其他违法用地线索，可向我局进行举报，感谢您对我局工作的支持。”原告对该答复意见不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，一、本案是否属于行政诉讼案件受案范围。 根据《中共高密市委、高密市人民政府关于综合行政执法体制改革试点工作的实施意见》（高发[2016]1号文件）等文件的规定，自2016年3月28日起实施综合行政体制改革，被告高密市综合行政执法局已集中行使国土资源行政处罚权。《山东省人民政府关于高密市相对集中行政处罚权开展综合行政执法的批复》（鲁政字[2016]113号）规定“上述行政处罚权相对集中后，高密市综合执法局依法行使相关法律、法规、规章规定的行政强制权的执法监督权”“行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使（由乡镇政府行使的除外）”。因此在原告递交查处申请时，被告高密市综合行政执法局已具有国土资源行政处罚权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，被告作为县级人民政府土地行政管理部门，具有对土地违法行为的监督检查职责。《土地违法案件查处办法》（国家土地管理局（1995）第3号）第十三条、十五条、十六条规定，土地管理部门对群众举报的土地违法案件应当受理，并审查是否属于自己管辖、是否符合立案条件。对符合立案条件的，应当及时立案查处；对不符合立案条件的，应当告知举报人。第十三条：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”原告綦宗富申请被告对违法占地行为进行查处，是对违法行为进行的控告，而非信访事项。《中华人民共和国土地管理法》及实施条例，《土地违法案件查处办法》及查处工作章程对国土资源违法行为查处的程序和适用的标准均作了详细规定。因此查处土地违法行为是国土资源主管部门的法定职责，原告向被告发送书面材料举报违法情况，有明确请求的，应当适用相关法律法规规定的行政程序办理，不能按信访事项处理。因此对被告辩称：“本案系投诉举报事项，人民法院不应作为行政案件受理”的意见，无法律依据，本院不予采信。 二、被告高密市综合行政执法局作出的答复是否合法。 被诉行政机关的答复行为不等同于履行职责的行为，由于行政机关不履行法定职责的行为本身具有消极性、隐蔽性及非强制性特点，所以行政机关形式上对行政相对人要求保护人身权财产权等合法权益的请求作出了答复，但对被投诉事项未予查明并作实质认定，对行政相对人的请求未作实体调查处理的，人民法院应当认定该被诉行政机关未履行法定职责。本案中原告綦宗富要求对高密市城北工业园区违法占地行为进行查处，被告应当按照《中华人民共和国土地管理法》及《土地违法案件查处办法》有相关规定进行处理，符合立案条件的应当及时立案查处，不符合立案条件的，应当向原告说明调查情况及不予立案的理由。本案被告仅是简单地以“违法占地行为不存在”而作形式上的答复并不符合完全履行法定职责的要求，其作出的答复意见应当予以撤销，并重新作出答复。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十二条的规定，判决如下： 一、撤销被告高密市综合行政执法局于2019年12月26日向原告綦宗富作出的《关于綦宗富〈查处违法占地行为申请书〉的答复意见》； 二、限被告高密市综合行政执法局政府于本判决生效后30个工作日内重新向原告綦宗富作出答复。 案件受理费50元,由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  马 森 人民陪审员  耿全运 人民陪审员  李储谨 二〇二〇年六月十一日 法官 助理  刘鹏程 书 记 员  台艳林