广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终76号上诉人（原审原告）化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村第二村民小组。住所地：广东省化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村。法定代表人林振瑜，组长。委托诉讼代理人苏正海，广东粤强律师事务所律师。委托诉讼代理人李丽，广东粤强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局（原化州市国土资源局）。住所地：广东省化州市北岸瓜垌小区。法定代表人冯孔浪，局长。委托诉讼代理人彭文龙，化州市自然资源局干部。委托诉讼代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人林杨华，男，汉族，1959年4月5日出生，住广东省化州市XX。上诉人化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村第二村民小组（以下简称白毛埇村第二村民小组）因与被上诉人化州市自然资源局及原审第三人林杨华土地行政管理纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院作出的（2019）粤0902行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，本案涉案土地位于化州市笪桥镇柑村村委会白毛埇（冲）村，四至为：东至林火新宅2米，南至林亚海宅0.6米，西至林振河宅2.38米，北至林平猪栏10米，面积120平方米。白毛埇村第二村民小组称涉案土地为“土华地（禾）塘”。林杨华是化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村第一村民小组的村民，其在本案涉案土地上建有两层楼房。2012年3月22日，化州市自然资源局（原化州市国土资源局）向林杨华颁发化笪集字[20XX]第XX号《建设用地批准书》，同意林杨华使用涉案土地作为建设用地。2012年4月10日，林杨华向化州市自然资源局申请涉案土地的宅基地使用权初始登记，并提交了涉案土地的化笪集字[20XX]第XX号《建设用地批准书》作为土地权属来源证明文件。经地籍调查、审批等程序，2012年7月26日，化州市自然资源局向林杨华颁发了涉案土地的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》。白毛埇村第二村民小组不服该发证行为，以林杨华的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》和林亚海的化集建（20XX）字第XX号《集体土地建设用地使用证》为据，认为本案涉案土地历来属于白毛埇村第二村民小组集体所有和使用，化州市自然资源局为林杨华颁发的上述化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》，在实体和程序上违反相关法律法规，侵犯了白毛埇村第二村民小组的合法权益，于2019年7月2日诉至本院，请求：1.撤销化州市自然资源局颁发给林杨华的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》；2.本案的全部诉讼费用由化州市自然资源局承担。另查明，白毛埇村第二村民小组的小组长是林振瑜，又名林土华。白毛埇村第二村民小组提交的2019年6月27日《白毛埇村第二村民小组村（组）民会议决议》，反映白毛埇村第二村民小组就关于“土华禾塘”申请撤证的相关事宜召开村（组）民会议，该会议决议记录应到村（组）民代表12名，实际到会村（组）民代表11名，会议一致同意通过由林振瑜作为村（组）民代表全权处理与林杨华关于“土华禾塘”的法律纠纷及同意委托广东粤强律师事务所代为办理“土华禾塘”的法律纠纷相关事宜。该会议决议下方有11名村民代表的签名，分别是：林康福、林振雲、林振瑜、林振强、林娣、陈桂珍、林振洪、林水旺、林强、王沛英、林良冰。林杨华称上述签名的村民代表林娣、陈桂珍和林振强同属一个家庭。2019年11月14日，化州市笪桥镇柑村村民委员会出具的《证明》，证实白毛埇村第二村民小组共有**共135人，其中年满18周岁的有103人。又查明，2002年6月6日，化州市人民政府向林亚海颁发了化集建（20XX）字第XX号《集体土地建设用地使用证》，登记的土地位于笪桥镇柑村村委白毛埇村，用地面积为75平方米，四至为：东至振南地塘，南至龙景屋（巷2米），西至良玉地塘，北至土华地塘，土地用途为住宅。化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村（居）民小组与林杨华签订《土地使用协议书》，主要内容如下：化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村（居）民小组经村（居）民会议讨论决定将位于化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村的土地120平方米安排给林杨华建房使用，四至为：东至林火新屋，南至林亚海屋，西至林振河屋，北至林平猪栏；林杨华取得《建设用地批准书》后方能动工兴建，在新建房屋竣工后三个月内把旧屋拆除，并把宅基地40平方米（四至为：东至至林屋，南至陈光屋，西至林振屋，北至善裕屋）退还给化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村（居）民小组，由化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村（居）民小组安排使用。该《土地使用协议书》下方落款“村（居）民代表签字”处有林陈福、林振平、林振祥、林振河的签名及指模，“乙方（签字）”处有林杨华的签名，国土资源所意见（盖章）处加盖有化州市国土资源局笪桥国土资源所的公章。再查明，因机构改革，化州市国土资源局整合并入化州市自然资源局，不再保留化州市国土资源局。一审法院认为，《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（[2006]民立他字第23号）规定：“小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。”《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年12月29日修正）第二十二条第一款（该条文修正前为第十七条第二款）规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。”本案中，，化州市笪桥镇柑村村民委员会2019年11月14日出具的《证明》证实白毛埇村第二村民小组共有**人。毛埇村第二村民小组提交的《白毛埇村第二村民小组村（组）民会议决议》，反映白毛埇村第二村民小组于2019年6月27日召开的村（组）民会议实际到会村（组）民代表为11人，该次会议一致同意通过由林振瑜作为村（组）民代表全权处理与林杨华关于“土华禾塘”的法律纠纷及同意委托广东粤强律师事务所代为办理“土华禾塘”的法律纠纷相关事宜。根据上述规定，白毛埇村第二村民小组召开的该次村民会议符合法律规定的民主议定程序，其本案的起诉已依法履行民主议定程序并经到会人员的过半数同意通过。另，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”经查明，白毛埇村第二村民小组在本案系以林杨华的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》和林亚海的化集建（20XX）字第XX号《集体土地建设用地使用证》为据，主张本案涉案土地历来属其所有和使用，化州市自然资源局向林杨华颁发涉案土地的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》侵犯其合法权益。而据上述两个《集体土地建设用地使用证》登记的具体内容，该两证只是对证下两土地使用权人享有土地使用权的具体土地情况作出相关登记，并不能证明涉案土地属白毛埇村第二村民小组所有和使用，林杨华对白毛埇村第二村民小组该主张也予以否认，且林杨华以其持有的化笪集字[20XX]第XX号《建设用地批准书》作为涉案土地的权属来源证明文件，办理了涉案土地的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》，该化笪集字[20XX]第XX号《建设用地批准书》至今合法、有效。据此，白毛埇村第二村民小组未能提供初步的证据证明涉案土地属其所有或使用，其主张化州市自然资源局颁发给林杨华的涉案《集体土地建设用地使用证》损害其合法权益，缺乏事实根据，不能证明其与被诉的涉案土地登记发证行为有利害关系，故其本案的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村第二村民小组的起诉。本案免收案件受理费。上诉人白毛埇村第二村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉请求：一、请求依法撤销（2019）粤0902行初199号行政裁定，依法将本案发回重审；二、本案一审、二审的全部诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审裁定认定白毛埇村第二村民小组与涉案土地登记发证行为没有利害关系属认定事实错误，上诉人具有本案的原告主体资格。位于化州市笪桥镇柑村村民委员会白毛埇村，名为“土华地塘”，历来属于上诉人集体所有和使用。1962年，白毛埇村第二村民小组将该土地分配给组员作地塘使用，后该土地以组员林土华的名字命名为“土华地塘”并一直使用至今。从白毛埇村第二村民小组提供的《土地证存根》可以证明涉案土地属于上诉人所有，且从白毛埇村第二村民小组提交的《白毛埇村第二村民小组村（组）民会议决议》以及林杨华提供的化公调字（2012）第26号调解协议书等，均可以证实上诉人与林杨华对涉案土地的权属一直存在争议。在这种情况下，白毛埇村第二村民小组与涉案发证行为具有利害关系，上诉人有权提起本案行政诉讼，是本案适格的主体。且根据《行政诉讼法》第25条的规定，根据上述证据材料可以证实上诉人已经提供初步证据证明其与化州市自然资源局的被诉发证行为可能存在利害关系，而至于上述证明材料的证明力，不属于主体资格审查的范畴，故上诉人具有本案的原告主体资格。二、化州市自然资源局为林杨华颁发《集体土地建设用地使用证》的行政行为严重违反了法律规定的程序，应当予以撤销。1.在“登记申请”程序中，林杨华没有提交土地权属来源证明，也没有提交使用涉案土地已经经过村民会议的三份之二成员通过的决议证明，土地来源不清，不符合土地登记受理的条件。涉案土地的使用证，土地来源不清，主要证据不足，依法应予撤销。2.在“地籍调查”程序中，化州市自然资源局没有进行地籍调查即颁发《建设用地批准书》，也没有通知相邻土地的使用权人参与现场指界，程序违法。3.化州市自然资源局没有依法对林杨华申请登记的土地进行公告，程序违法。4.被上诉人无法证明原审第三人是否依法交清各种税费，就颁发《建设用地批准书》和《集体土地建设用地使用证》给原审第三人，程序违法。综上，化州市自然资源局为林杨华办理并颁发化集用(20XX)第XX号《集体土地建设用地使用证》，在程序上存在诸多严重违反法律规定的情形，其具体行政行为从程序到实体及法律适用都不合法，应予以撤销。三、原审裁定显失公平。在事实和法律面前本来应当人人平等，但在白毛埇村第二村民小组提供了大量合法有效证据，并作充分、合理辩论，足以证明白毛埇村第二村民小组的诉讼主张成立的情况下，原审裁定却对白毛埇村第二村民小组合法有效的证据及合情合理的辩论意见予以采纳，而化州市自然资源局及林杨华的证据全部采纳，严重侵犯了白毛埇村第二村民小组的合法权益。综上所述，原审裁定认定事实错误、证据不足、适用法律法规错误、裁定错误、显失公平，依法应当立即撤销并予以纠正。被上诉人化州市自然资源局答辩称：一、（2019）粤0902行初199号裁定驳回上诉人的起诉正确。白毛埇村第二村民小组诉答辩人核发给林杨华化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》侵犯其合法权益，在一审审理时，白毛埇村第二村民小组仅提交一份答辩人颁发给林亚海化集建（20XX）字第XX号《集体土地建设用地使用证》，从北至“土华地塘”，未证明涉案土地权属属于其集体的。答辩人核发给林亚海的《集体土地建设用地使用证》只是登记确认林亚海享有土地使用权具体界至范围、面积，并不能证明发证给林杨华的涉案土地权属属于白毛埇村第二村民小组。因此，白毛埇村第二村民小组主张涉案土地权属没有合法有效的权益登记。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，裁定驳回白毛埇村第二村民小组的起诉认定事实清楚，适用法律法规正确。二、答辩人发证事实清楚，程序合法。2012年2月5日，林杨华申请建房，其所在的笪桥镇柑村白毛冲村村民小组在林杨华的《化州市农（居）民申请建房用地呈批表》中出具“经村民小组会议研究三分之二以上的成员一致同意林杨华本村民使用本村的集体宅基地建屋120平方米”意见。2012年3月22日，答辩人经审批后，核发化笪集字[20XX]第XX号《建设用地批准书》给林杨华。2012年4月14日林杨华以《建设用地批准书》申请土地登记。2012年7月26日，答辩人经地籍调查、土地登记审批、报市政府批准等程序后，核发化集用(20XX)第XX号《集体土地建设用地使用证》给林杨华。核发化集用(20XX)第XX号《集体土地建设用地使用证》给林杨华，土地来源清楚，程序合法。综上所述，答辩人核发给林杨华的化集用(20XX)第XX号《集体土地建设用地使用证》土地来源清楚、程序合法，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法维持原审裁定，驳回上诉人的上诉。原审第三人林杨华答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律和裁定结果正确，二审法院应依法予以维持，驳回上诉人上诉。一、案涉土地一直属林杨华所在的白毛冲村第一村民小组集体所有，使用权一直归林杨华使用。1953年当时的化州县人民政府将案涉土地登记在林杨华父亲林善裕及其家人持有的《土地房产所有证》上，该证第二栏记载的：“……面积贰分，东至自己地塘，南至林举祥地塘，西至林善东地塘，北至林善福地塘仔”，就是案涉土地的界至，此后案涉的土地就一直由林杨华及其家人使用，白毛冲村分为第一、第二、第三村民小组后，林杨华作为第一村民小组成员，案涉土地所有权随林杨华归入第一村民小组所有，但使用权一直由林杨华使用至今。2012年3月22日，化州市自然资源局经法定程序为林杨华颁发了化笪集字[20XX]第XX号《建设用地批准书》，确认了这个事实。二、白毛埇村第二村民小组的代表人林土华（又名林振瑜）认可涉案土地属白毛冲村第一村民小组所有，使用权属林杨华。2012年5月6日因林杨华在案涉土地平整基础期间，林杨华妻侄与白毛冲村第二村民小组的林康福（林土华叔父）发生争吵打架，经化州市公安局笪桥派出所调解，林杨华之妻叶碧清与林康福、林土华达成调解协议，协议第三条约定“目前和以后叶碧清在已办到建设用地的屋地建房屋，林康福、林土华及其他人不得阻拦”，林土华也在调解协议上签字确认，该调解协议证实林土华（林振瑜）所代表的白毛冲村第二村民小组认可涉案土地使用权属林杨华所有，也即承认涉案土地所有权属于林杨华所在的白毛冲村第一村民小组所有。三、白毛埇村第二村民小组没有任何有效的证据证明案涉土地属其所有，故上诉人与本案被上诉人所颁发的涉诉的《集体土地建设用地使用证》行政行为没有利害关系。故一审法院驳回其起诉正确，符合法律规定。经审理查明，本院根据各方当事人提供的证据材料，对一审裁定查明的事实予以确认。本院认为,本案的争议焦点为白毛埇村第二村民小组对涉案行政登记行为是否具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人白毛埇村第二村民小组主张本案涉案土地历来属其所有和使用，请求撤销化州市自然资源局向林杨华所颁发的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》。为此，白毛埇村第二村民小组提交了林杨华的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》和该村民小组成员林亚海的化集建（20XX）字第XX号《集体土地建设用地使用证》为据，但据上述两个《集体土地建设用地使用证》登记的具体内容，该两证只是对证下两土地使用权人享有土地使用权的具体土地情况作出相关登记，且两证涉及的土地相邻，四至清楚，该村民小组成员林亚海的化集建（20XX）字第XX号《集体土地建设用地使用证》没有包罩涉案土地，据两证无法证实涉案土地属上诉人白毛埇村第二村民小组所有和使用，原审第三人林杨华亦予以否认。同时，被上诉人化州市自然资源局向原审第三人林杨华颁发化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》的权属来源依据是林杨华所持有的化笪集字[20XX]第XX号《建设用地批准书》。该《建设用地批准书》至今仍然合法有效。综上，上诉人白毛埇村第二村民小组未能提供初步证据证明涉案土地属其所有或使用，其主张化州市自然资源局颁发涉案的化集用（20XX）第XX号《集体土地建设用地使用证》损害其合法权益，没有事实依据，现有证据不能证明其与涉案登记发证行为有利害关系，故其起诉不符合行政诉讼的起诉条件，应予驳回。综上，一审法院裁定驳回白毛埇村第二村民小组的起诉适用法律正确，程序合法，应予维持；上诉人白毛埇村第二村民小组上诉请求事实和法律依据不足，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 欧卫慧审 判 员 张国平审 判 员 封桢莉二〇二〇年六月十九日法官助理 柯国梁书 记 员 王晓婷附：适用法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。