怀化铁路运输法院行 政 判 决 书(2020)湘8603行初256号原告陈菊妹（系张君之妻），女，1982年6月19日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。委托代理人瞿红福。被告湖南怀化经济开发区管理委员会，住所地湖南省怀化市鹤城区河西滨江北路**。单位负责人韩秋生，常务副主任，主持工作。委托代理人向建，湖南金州（怀化）律师事务所律师。委托代理人禹秀，湖南金州（怀化）律师事务所律师。原告陈菊妹因认为被告湖南怀化经济开发区管理委员会不履行征地补偿安置法定职责，于2020年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月29日立案后，于2020年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案，原告陈菊妹、委托代理人瞿红福，被告湖南怀化经济开发区管理委员会负责安置工作的单位负责人张惠军、委托代理人向建、禹秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈菊妹于2019年3月8日向被告信访办要求对新增人员即原告进行补偿安置，被告的下设机构安置房管理办公室口头回复以安置协议为准，对新增人员不予安置。原告陈菊妹诉称，怀化经济开发区管理委员会决定征收怀化市鹤城区河西办事处民小组集体土地及房屋，2019年6月20日，委会与被告的职能部门怀化经济开发区管理委员会安置房管理办公室签订了《安置补偿协议》，协议第一条约定“按照乙方及其村民提出的安置资格审查截止时间为2018年5月31日”，但在该协议签订时，落款时间均未填写，实质上在2018年5月31日并没有划地安置的落实行动，当时未签订协议，直到2019年6月20日，被告才与签订安置协议，但被告在落款时间却填写成2018年6月1日，被告欲抹煞自2018年5月31日至2019年6月20日这段时间新增人口的补偿安置资格，且依照该协议内容实施了自2018年5月31日以后新增人口不予安置，原告发现这一情况后，立即向被告反映该情况，并要求被告对原告进行安置，但被告至今不予安置。原告陈菊妹于2018年10月11日与湾滩村民张君结婚，2018年10月22日户口就迁入了，系该集体经济组织成员，应该享受该集体经济组织的权益，原告系集体经济组织成员，不对其进行安置，违反了《中华人民共和国土地承包法》，被告不给予原告补偿安置的行为系违法行为。请求法院判决：1.确认被告不给予原告补偿安置的行为违法；2.判令被告给予原告补偿安置；3.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.户籍信息，拟证明原告主体资格、原告迁入的时间是2018年10月22日、原告的户主为张君的情况；2.工商信息，拟证明被告的主体资格；3.《安置补充协议》，拟证明该协议的落款日期当时是空白的，真正签订日期是2019年6月20日；4.《村民安置协议》，拟证明岔湖村民小组户主潘某与被告签订村民安置协议书时，只有潘某签字和被告盖章，并没有填写日期的事实；5.《村民安置协议》及拍摄照片，拟证明村民丁玮与被告签订协议时，被告未签字盖章，也未签订时间，实际上签订的日期是2019年5月16日；6.村民信访意见书，拟证明村民上访维权；7.怀政信复核字（2019）05号《信访事项复核意见书》，拟证明怀化市人民政府于2019年7月15日撤销了被告怀化经开区管委会于2019年7月1日作出的怀经开管函[2019]29号意见书；8.《关于怀化市经开区管委会2019年7月1日上访的复查申请书》，拟证明原告主张权利的事实；9.村民代表会议决议及会议内容，拟证明2018年4月26日，各组代表到村部开会商议安置问题，但并未签订补偿安置协议时间的事实；10.证明，拟证明《安置补充协议》于2019年6月20日在经开区安置办签订；11.杨雪与被告签订的村民安置协议，拟证明村民安置协议实际签订的时间是2019年2月17日，被告篡改为2018年5月31日的事实。原告申请证人潘某出庭作证，拟证明原告与被告签订村民安置协议的时间是在2018年11月左右。被告湖南怀化经济开发区管理委员会辩称：一、被告在辖区内征地及安置系行使行政职权。怀化市人民政府办公室《关于印发的通知》（怀办发[2009]2号）第四条规定了被告负责区内农用地转用、土地征收报批、征地拆迁及补偿安置，怀化市人民政府关于进一步理顺湖南怀化经济开发区管理体制的决定（怀发[2009]3号）第四条规定了根据省人民政府有关规定，赋予经开区“准政府”职能。根据上述文件，被告具有辖区内征地拆迁及补偿安置的行政职权。二、被告对怀化市河西街道办事处进行征收程序合法。2014年因怀化经济开发区服装加工区建设项目，怀化市国土资源局向湖南省人民政府申请怀化市河西街道办事处农用地转用、土地征收审批，并获得了批准。根据怀化市人民政府《关于印发的通知》（怀政发［2014］2号）第十条的相关规定，怀化市人民政府于2014年3月31日发布了关于征收鹤城区河西街道办事处、花背村、溪坪村有关土地的公告，根据第十一条的相关规定，怀化市国土资源局于2014年5月6日发布了关于征收鹤城区河西街道办事处、花背村、溪坪村有关土地补偿安置方案的公告。根据该规范性文件第四条的相关规定，怀化市国土资源局负责案涉房屋征收补偿安置的管理工作，由被告会同相关单位具体实施。被告根据《中华人民共和国土地管理法》《怀化市城市规划区集体土地上房屋征收补偿安置办法》等规定，充分听取被征地拆迁的村民意见，经双方协商，于2012年4月29日、2016年8月9日与河西街道办事处村民委员会签订了《征收土地房屋拆迁安置协议》《安置地置换协议书》，根据上述两个协议，双方于2018年6月1日签订了《安置补充协议》，协议明确了安置对象为1988人并附有具体安置对象名册。对于给被征收户安置的具体方案是严格根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2012］46号）文实施的，也是与被征地拆迁后村民协商一致的结果，符合法律规定。三、原告不具有安置资格，不属于安置对象。根据土地管理法第四十七条第二款、土地管理法实施条例第二十五条、土地管理法第四十七条第三款之规定，安置对象系被征收土地上的农业人员，安置对象是对被征收土地享有所有权和使用权的权利人。根据物权法第二十八条之规定，征收决定生效后，被征收的土地所有权由农村集体所有转为国家所有，此后被征收土地上不再增加或减少农业人口，故必须是征地决定生效前属于被征收集体土地上的农业人口或人员才具有安置资格。被告在工作中查明：原告与张君于2018年10月11日结婚，迁入农户张君同户籍的时间是2018年10月22日，而涉案农村集体土地的征收决定公告时间为2014年3月31日，即在此后家庭成员增加，新增人员不再具有安置资格。被告根据物权法、农村土地承包法、土地管理法之规定，对原告不予安置，事实清楚，法律依据充分，程序合法。四、原告户口于征收公告发布之后即被征地集体经济组织享有的土地所有权已经消灭后才迁入，而在被征地集体经济组织享有的土地所有权已经消灭的情况下，被征地集体经济组织成员也因此转为城市居民，农村集体经济组织不再存在，因此，原告不具备被征地集体经济组织成员资格，原告与房屋征收安置行为没有利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。五、张君与怀化经济开发区安置房管理办公室于2018年5月31日签订协议，而原告与张君结婚的时间是2018年10月11日，迁入张君户籍时间是同年10月22日，原告于当日就知道被告不给其安置名额以及享受和该组其他成员同样的待遇，但原告2020年5月28日才提起行政诉讼，显然超过法定起诉期限。被告向本院提交以下证据：1.湘政办函[1998]185号、湘编办[2007]30号、怀办发[2009]2号、怀发[2009]3号、怀办[2009]30号文件。拟证明：（1）湖南省机构编制委员会于2007年7月同意设立湖南怀化经济开发区管理委员会的事实；（2）怀办发[2009]2号文件第四条规定了被告负责区内农用地专用、土地征收报批、征地拆迁及补偿安置的事实；（3）怀发[2009]3号文件第四条规定了根据省人民政府有关规定，赋予被告“准政府”职能的事实；（4）被告虽不是一级人民政府，但享有行政职权的事实；2.湖南省人民政府农用地专用、土地征收审批单、怀政函［2014］57号公告、怀国土资函［2014］71号公告各1份。拟证明：（1）怀化市国土资源局申请对怀化河西街道办事处等村用地，经湖南省人民政府审批的事实；（2）2014年3月31日、2014年5月6日怀化市人民政府、怀化市国土资源局分别发布征收土地公告、土地补偿安置方案公告的事实。3.2012年4月29日征收土地房屋拆迁安置协议1份。拟证明被告与怀化市鹤城区河西街道办事处民委员会就征地拆迁村民安置等事宜签订拆迁安置协议的事实。4.2016年8月9日安置地置换协议书1份，拟证明因城市规划要求，需置换怀化市鹤城区河西街道办事处村民委员会两块安置地，被告与就相关事项签订安置地置换协议的事实。5.2018年6月1日《安置补充协议》、安置对象名册各1份，拟证明安置资格审查截止时间为2018年5月31日，核定安置对象为1988人，并确定安置对象名单系最终名单，审查截止时间之后的新增人员一律不享受安置的事实。6.一到十组一、二、三榜公示公告及名单1份，拟证明一、二、三榜公示的时间和张君及其家庭成员为安置对象的事实。7.2018年5月31日《村民安置协议》1份，拟证明张君及其家庭成员认可其所在村集体提出的安置资格审查截止时间为2018年5月31日，此后其人员增加，新增人口不再享受安置的事实。8.房屋征收补偿协议及房屋搬迁证明，拟证明张君或户主与怀化经济开发区征收安置办公室签订房屋征收补偿协议的时间以及房屋搬迁完毕的时间。9.房屋及房屋周边附属物公示的公告第一轮、第二轮、第三轮及第三轮公示照片各一份，拟证明怀化经济开发区征收安置办公室进行房屋实物量一榜、二榜、三榜的公示的时间及张贴的事实。实物量调查第三榜公示时间是2017年7月14日。10.《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》（2002版）。11.怀政发[2014]2号、怀政发[2016]9号文件。双方当事人对对方的证据发表以下质证意见：原告对被告的证据1、证据2的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的有异议；原告对被告证据3和证据10的真实性、合法性和关联性均无异议，但从该份协议的第二条第二点可以看出安置对象为1794人，而补充协议是1988人，是预留了足够的土地用于安置协议签订之日至交地期间的新增人员，根据该份协议，更加证明了原告是交地期间的新增人员，符合补偿安置协议的内容；对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；对证据5的落款时间的三性均有异议，认为不能达到被告的证明目的；对证据6的真实性、合法性无异议，但关联性有异议，该份证据证明了原告是符合协议的新增人员，达不到被告的证明目的；对证据7真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为被告篡改了落款时间，不能达到被告的证明目的；对证据8真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据9中的第一榜、第二榜的真实性、合法性和关联性无异议，但对第三榜的真实性、合法性和关联性均有异议，原告没有看到过第三榜公示；对证据11的真实性无异议，但对其合法性和关联性有异议，认为不能以该规范性文件确定安置资格。被告对原告的证据1、证据2无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，但对其关联性和证明目的有异议，认为补充协议的签订时间是2018年6月1日；对证据4、证据5的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，与本案无关联性；对证据6和证据7的真实性无异议，但对其关联性和证明目的有异议，认为申请书的内容与事实不符，结合被告提交的证据，本案当事人签订安置协议的时间是2018年5月31日，在这份复查申请书的落款上，没有原告及其张君的签字无法确定原告主张权利和权益；对证据8的真实性、合法性和关联性均有异议，认为不能达到原告的证明目的；对证据9的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为村民代表大会已经决定最后一榜日期为2018年5月30日；对证据10的真实性有异议，认为不符合证据形式的要求；对证据11的关联性有异议，认为与本案无关；被告认为原告申请的证人潘某当庭所作的证言不真实，因为证人连新增人口的户主人员搞不清，只是笼统的说应该是2018年11月份左右，且证人本人身份是的村民，是本次征地安置户，与原告有利益关系，且不能证明本案原告就是2018年11月签订的村民安置协议。本院对双方当事人的证据认定如下：被告的证据1至证据9来源合法，真实有效，与本案有关联，本院均予以确认；证据10和证据11系法律法规和规范性文件，不作为证据使用；原告的证据1、证据2、证据3以及证据10来源合法，真实有效，且证据3与证据10相互关联，可以证明被告与委会签订补充协议的实际签订日期为2019年6月20日，本院对这一日期予以确认；原告的证据4、证据5以及申请的证人潘某的证言，均拟证明原告与被告签订村民安置协议的日期，但证据4上并无签订日期，证据5拟证明签订日期是2019年5月16日，而证人潘某当庭陈述其与被告签订村民安置协议的日期为2018年11月，故原告的证据5与证人当庭所作证言相互矛盾，且与证据8中自述的签订协议日期不符，本院结合原告的证据4、证据5、证据8以及证人潘某的证言，根据行政诉讼的认证规则，综合认定原告与被告签订村民安置协议的实际日期为2018年12月31日；原告的证据6、证据7和证据8可以证明原告与其它35户村民因为没有得到安置而进行上访维权的事实和时间，并可以说明原告在该上访材料中自认签订协议的时间是2018年12月底，本院对该三份证据予以确认；原告的证据9真实合法，可以证明村民代表大会形成了两个决议，本院对该两个决议的事实予以确认，但原告拟用该证据证明并未签订安置协议的时间，因村民安置协议的签订时间已在上面进行了认定，故本院对原告的这一证明目的不予确认；原告的证据11落款日期有涂改，且双方当事人陈述不一致，即使该份协议没有被涂改，也不能达到原告拟证明其与被告签订协议的日期是2019年2月17日的事实，因为签订村民安置协议的事实本院已综合原告的证据4、证据5、证据8以及证人证言进行了综合认定，杨雪的协议与上述认定有冲突，故本院对该份证据不予确认。经审理查明，2012年4月29日，被告与一至十组签订《征收土地房屋拆迁安置协议》，双方对安置原则、安置对象、安置范围以及安置方法作了约定。2014年1月7日，经湖南省人民政府（2014）政国土字第28号《农用地转用、土地征收审批单》批准，怀化市人民政府决定依法征收鹤城区河西街道办事处、花背村、溪坪村共计17.6479公顷集体土地。2014年3月31日，怀化市人民政府公布《关于征收鹤城区河西街道办事处花背村溪坪村有关土地的公告》（怀政函［2014］57号）。2014年5月6日，怀化市国土资源局发布《关于征收鹤城区河西街道办事处花背村溪坪村有关土地补偿安置方案的公告》（怀国土资函［2014］71号）。张君系湖南省怀化市鹤城区河西办事处湾滩村民小组村民，属征收补偿安置范围。2016年8月9日，被告与委会签订《安置地置换协议书》，其中第四条载明：考虑划地安置时间久、周期长，为妥善解决新增安置人员安置地问题，现暂按1800人计算（最终安置人数以交地后三榜公示为准）共计宗地面积374亩。2017年7月1日、2017年7月7日、2017年7月14日，被告分别公示实物量调查一、二、三榜，并在进行了张贴。2017年12月2日，被告下设机构怀化经济开发区征收安置办公室与张君签订《房屋征收补偿协议》。12月12日，怀化经济开发区征收安置办公室出具证明，载明张君被征收的共368.6平方米的房屋搬迁完毕。2018年2月14日、2018年5月9日、2018年5月25日，被告分别发布关于××组拟安置对象名单公示的一、二、三榜公告，并进行了张贴。其中第三轮公示名单载明，张君户三口人张君、彭飞、张源庭属于拟安置对象。2018年4月26日，召开村民代表大会，对安置有关事宜进行决议。会议应到人数65人，实到人数59人，最终形成决议：1、最后一榜截止日期为2018年5月30日；2、安置方式，划拨地和出让地并存，自愿选择。2019年6月20日，被告下设机构安置房管理办公室与怀化市鹤城区河西街道办事处村民委员会签订《安置补充协议》，其中第一条“名词释义”第1项载明：本补充协议所称安置对象，是指按照及其村民提出的安置资格审理截止时间（2018年5月31日），经双方及所辖村民小组和所处街道办事处联合审查符合安置资格的村民。第二条“安置人数”载明：“经双方审查，核定安置对象1988人（具体名单详见附件），本协议不含已采取纯货币安置方式安置到位的125名村民（名单附后）。本安置对象名单系最终名单，审查截止时间之后的新增人员，一律不享受安置”。在该补充协议附件中，张君户安置人员分别为张君、彭飞、张源庭三人，原告不在此协议的补偿安置范围内。该补充协议的落款时间为2018年6月1日。原告与张君结婚的时间是2018年10月11日，迁入张君户籍时间是同年10月22日。2018年12月31日，张君与被告下设机构安置房管理办公室签订《村民安置协议》，其中第一条载明：乙方本人及其家庭成员认可其所在村集体提出的安置资格审查截止时间（2018年5月31日），乙方本人及家庭成员共3人的安置资格已经甲方及乙方所在组、村、办事处联合审查认定，对其后乙方人员增加，新增人口不再享受安置。该协议落款日期为2018年5月31日。另查明，2019年3月8日，因原告的安置资格问题，原告与董维军、潘白红等36户有新增人口的村民联名到被告处反映信访诉求，并于2019年7月1日向怀化市人民政府信访，在信访材料中自述所有新增人口签订协议日期为2018年12月底。本院认为，根据《湖南省人民政府办公厅关于同意怀化市河西新区的批复》（湘政办函［1998］185号）的规定，被告系湖南省人民政府批准成立的机构，具有诉讼主体资格。根据《湖南怀化经济开发区管理体制实施办法》第四条第二款“经开区负责区内农用地转用、土地征收报批、征地拆迁及补偿安置”的规定，被告具有在本区域内行使征地拆迁及补偿安置的法定职责，是本案的适格被告。原告在被征集体土地与房屋实施后与张君结婚，与被告征收集体土地与房屋的行为具备一定的利害关系，可以以自己的名义提起行政诉讼，至于是否具备补偿安置资格需进行实体审理。故被告关于原告于征收公告发布之后与张君结婚、与房屋征收安置行为没有利害关系、不具有提起本案诉讼的原告主体资格的理由不能成立，本院不予支持。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定,公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，原告就其被征集体土地与房屋的补偿安置事项与被告处于协商过程中,被告未履行补偿安置法定职责一直处于延续状态。故原告于2020年5月提起本案诉讼并未超过上述法定起诉期限，被告认为原告的起诉超过起诉期限的理由亦不能成立,本院不予支持。《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2016]9号）第三十三条规定，安置对象确认时间截止至土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束之日。第三十八条第一款规定，本办法自公布之日起履行，原有关规定与本办法不一致的，按本办法执行，本办法实施过程中，国家、省、市出台新的相关政策的，按国家、省、市出台的新政策执行。第三十八条第二款规定，怀化市市本级城市规划区内征收补偿安置按照《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》（怀政发[2014]2号）执行，安置资格确定按本办法执行。根据上述规定，在怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置中，并非只要符合集体经济组织成员的身份即可获得安置资格，同时还要符合在土地征收公告发布之后实物量调查第三榜公示结束日之前这一安置资格认定的时间节点，之后新增的人口，在集体经济组织内享有一定权利并承担义务，但政府不再进行补偿安置。本案中，涉案集体土地征收公告公布之后，实物量调查第三榜公示的时间是2017年7月14日至2017年7月21日，应当适用《怀化市集体土地与房屋征收补偿安置办法》（[2016]9号）的相关规定确认安置资格。原告与张君结婚的时间是2018年10月11日，迁入张君户籍时间是同年10月22日，系实物量调查第三榜公示结束日之后的新增人员。被告根据上述规定作出原告不是本次征收补偿安置的对象、不具备安置资格的认定，并无不当。申言之，安置资格的确定是受法律、法规或规范性文件所羁束，而与补偿安置协议的签订时间并无法律上的必然因果关系。本案中，被告与签订补充协议的时间以及与张君签订村民安置协议的时间跟原告的安置资格认定并无必然关联。无论张君与被告是何时签订的村民安置协议，也无论委会与被告何时签订的安置补充协议，均不影响原告在实物量调查榜第三榜公示结束日之后结婚、不具备安置资格的既往认定。需要特别说明的是，本案的补偿安置资格截止时间之所以延期到2018年5月31日，是经村民代表大会决议通过，并经委会、村民小组、河西街道办事处与被告联合审查之后而给予民的一种优益措施，是考虑到涉案被征集体土地与房屋补偿安置周期长、时间久而将安置资格审查截止日期进行相对合理的延长，已经充分考虑了公平、公正原则和被征收集体土地的相关因素，具有一定的合理性。且被告与签订的《安置补充协议》以及被告与张君签订的《村民安置协议》中都对该安置资格截止日期进行了认可。故这种安置资格截止日期的相对合理延长不能被无限制、无条件的扩大和延续，更不能成为原告要求被告履行补偿安置法定职责的依据。诚然，被告没有及时与村委会和张君签订补充协议和村民安置协议，是一种工作上的瑕疵甚至是过失，但是这种工作上的瑕疵或过失并不必然导致原告可以获得补偿安置的资格，也没有法律、法规规定被告要因此而履行对原告重新进行补偿安置的法定职责。易言之，假使本案被告没有将签订补充协议的时间前移，而是直接落款于实际签订补充协议的时间2019年6月20日，原告亦不能因此而必然获得补偿安置的资格。原告利用被告工作上的迟延和失误而要被告承担补偿安置的法定职责是对被征集体土地和房屋补偿安置资格认定法律法规和规范性文件的一种误判。综上，原告与张君结婚的时间是2018年10月11日，迁入张君户籍时间是同年10月22日，不但是在涉案集体土地与房屋实物量调查第三榜公示结束日之后，亦是在委会、村民小组、河西街道办事处与被告联合审查认定的安置资格截止日期之后。被告据此认定原告不符合安置资格，不是本次集体土地与房屋征收的安置对象，不给予原告补偿安置的行为不违反法律、法规以及规章的禁止性规定，且符合怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置的普遍做法，并无不当。原告要求确认被告不予补偿安置的行为违法且要求被告履行补偿安置法定职责的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。原告认为被告与签订《安置补充协议》的实际日期是2019年6月20日，因此应当给予在此日期之前的新增人口进行补偿安置的理由没有事实依据，也没有法律、法规或规范性文件依据，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告陈菊妹的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈菊妹负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长 苏 立审判员 颜 葵审判员 杨 勇审判员 蒋 斌审判员 钟奇峰审判员 唐 明审判员 向 春二〇二〇年六月二十九日法官助理杨夏媚书记员姚芸附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。