甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终82号上诉人（原审原告）赵某，住甘肃省兰州市。上诉人（原审原告）甘肃上庄汽配市场管理有限公司。法定代表人赵某。二上诉人共同委托代理人张某，北京市惠诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐某。委托代理人王某。委托代理人李某。上诉人赵某、甘肃上庄汽配市场管理有限公司（以下简称上庄汽配公司）因诉甘肃省人民政府（以下简称甘肃省政府）不履行法定职责一案，不服兰州市中级人民法院（2019）甘01行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2011年9月6日，原国土资源部作出《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）：你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下：“一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案……”2011年10月20日，原甘肃省国土资源厅作出《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号），内容为：你市《关于报批兰州市2011年度城市建设用地的请求》（兰政建〔2011〕46号）已由省政府报经国务院批准，根据国土资源部《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号），通知：核减你市申报用地210公顷，其中新增建设用地120公顷，农用地80公顷（含耕地49公顷），同意将农用地310.9285公顷转为建设用地（含耕地230.8856公顷），同时办理857.7048公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地857.7048公顷，其中新增建设用地370.234公顷。2012年10月21日，兰州市安宁区人民政府向兰州市人民政府上报《关于安宁区2011年度城市建设用地的请示》（安政发〔2012〕106号），上报集体农用地0.859公顷（耕地：0.6463公顷，园地：0.2127公顷），建设用地0.1411公顷，未利用地4.7476公顷，以上共计5.7477公顷。新增建设用地面积5.6066公顷。2012年11月13日，兰州市人民政府向甘肃省人民政府上报《关于报批我市安宁区2011年度第6批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕186号）。2013年2月1日甘肃省人民政府作出《关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》（甘政国土发〔2013〕129号），批准建设用地5.7477公顷作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中安宁区商服用地。2013年3月6日，兰州市人民政府向安宁区人民政府下发《关于城市建设征收安宁区集体土地的通知》（兰政建〔2013〕72号），批准建设用地5.7477公顷作为兰州市安宁区2011年度城市建设用地实施方案中商服用地。2013年12月6日，安宁区人民政府发布《兰州市安宁区人民政府公告》，依法对位于安宁区北滨河路以北、T511#规划路以南、新华物流园项目用地以东、兰州沙井驿汽车城用地以西，面积5.7477公顷的地块进行征收。其中，农用地0.8590公顷，集体土地建设用地0.1411公顷，未利用地4.7476公顷。并将以上集体所有土地转为国有建设用地，作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案安宁区第6批用地。另查明，2012年4月4日，赵某与兰州市安宁区银滩路街道上庄社区签订《联营协议书》一份，协议书约定：社区以位于兰州市××区沙井驿七一滩（张家滩）西邻新华物流园、东至金阜康汽车销售公司、北靠宏建公司、南到北滨河路集体土地40亩入股，作为联营办项目的投入，不参与联营企业建设，生产等一切经营管理活动。赵某负责承担联营企业基本建设、生产等全部投资，并全权负责企业的生产经营管理。经赵某申请信息公开，2019年1月17日兰州市安宁区人民政府作出《关于对申请政府信息公开的答复》，内容为：赵某、上庄汽配公司，根据您的申请，现公开甘政国土发〔2013〕129号文件（2013年2月1日）；兰政建〔2013〕72号文件（2013年3月6日）；兰州市安宁区人民政府公告（2013年12月6日）。由于您所申请公开的土地原属于街道集体所有，未向个人承包，地面无建筑物，构筑物以及农作物，区政府与银滩路街道确认了《兰州市安宁区人民政府公告》（2013年12月6日）发布后，即签订了《征地补偿协议书》，未发布土地征收补偿安置方案。本案于2019年6月11日立案登记，同日向甘肃省人民政府邮寄送达起诉状副本等法律文书，2019年7月3日向赵某、上庄汽配公司送达答辩状副本。2019年8月12日，赵某、上庄汽配公司向本院提交申请书，提出对位于兰州市××区沙井驿七一滩（张家滩）的土地40亩被征收给予二申请人征收补偿33558621元，或者直接将该宗地出让给申请人使用，给予申请人的补偿款折抵出让费用后剩余出让费用由申请人补足。同时，提交申请人民法院调取证据的申请书。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该条法律规定，不受司法审查的行政终局裁决包括：1.国务院和省级人民政府的对行政区划的勘定、调整或者征用土地行为；2.省级人民政府根据上述决定确定土地等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定。本案中，赵某、上庄汽配公司起诉的甘政国土发〔2013〕129号《关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》作出之前,国务院已经对征地予以审批,该批复未在国务院所作征地批准行为之外设定新的权利义务,并非新的征地审批行为,对当事人的权利义务不产生实际影响。因此，赵某、上庄汽配公司对甘政国土发〔2013〕129号《关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”故，赵某、上庄汽配公司提起本案诉讼不符合法定的起诉条件。关于赵某、上庄汽配公司申请征收补偿款的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。本案于2019年6月11日登记立案，同日该院向被告甘肃省人民政府邮寄送达起诉状副本等法律文书，2019年7月3日该院向赵某、上庄汽配公司邮寄送达答辩状副本。2019年8月12日，赵某、上庄汽配公司向该院提交申请书，提出对位于兰州市××区沙井驿七一滩（张家滩）的土地40亩被征收给予其征收补偿33558621元，或者直接将该宗地出让给其使用，补偿款折抵出让费用后剩余出让费用由其补足。该院经审查认为，赵某、上庄汽配公司在该院已将起诉状副本送达甘肃省人民政府后，申请要求对被征收的涉案土地支付补偿款或者进行受让，属于《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定的起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的情形，因其没有正当理由，该院不予准许。关于赵某、上庄汽配公司申请调取证据的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条规定：“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”经审查，赵某、上庄汽配公司对省级人民政府土地征收批复提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，因此没有调查收集证据的必要，故该院对赵某、上庄汽配公司调取证据的申请不予准许。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告赵某、甘肃上庄汽配市场管理有限公司的起诉。上诉人赵某、上庄汽配公司上诉称：1.一审法院认定被诉批复未在国务院作的征地批准行为之外设定新的权利义务，并非新的征地行为没有事实依据，该认定事实不清，证据不足。2一审法院以行政复议法第三十条第二款规定认定上诉人的起诉不属于人民法院的受案范围，属于适用法律错误。被上诉人作出的批复属于土地征收批复，上诉人提起的诉讼不是根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，由省、自治区、直辖市人民政府确认土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，而是一份征收土地的批复。3.一审法院不予准许上诉人提出的一并解决民事争议的申请没有法律依据。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院受理上诉人的起诉并依法作出判决。被上诉人甘肃省政府答辩称：行政复议法第三十条第二款规定的行政终局裁决包括以下两种情形，一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。本案被诉批复是省政府依据原国土资源部《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号），对兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批次用地所作批复。兰州市年度城市建设用地征收批准机关为国务院，而国务院作出的征用土地的决定属于行政终局行为。国务院批准征收土地后，省级人民政府批准实施方案不是行使法定批准权限，不能视为省级人民政府的审批行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，上诉人的起诉不具备法定起诉条件。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定,公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。该法第十三条第（四）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。据此，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”因此，对于国务院或者省级人民政府征收土地的决定，公民、法人或者其他组织不服的，应当先申请行政复议。省级人民政府对征收土地决定作出的行政复议决定，属于法律规定的最终裁决行为。本案中，赵某、上庄汽配公司的诉讼请求为：撤销甘肃省政府作出的甘政国土发〔2013〕129号《关于兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地的批复》中涉及到银滩路街道土地征收的决定。而被诉批复是经国务院批准兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案后，甘肃省政府针对兰州市2011年度城市建设实施方案安宁区第6批用地征收为国有的批复，根据上述规定，公民、法人或者其他组织不服被诉批复，应当先申请行政复议，但即使省级人民政府作出行政复议决定，该行政复议决定也属于行政复议法规定的最终裁决行为，不属于行政诉讼的受案范围，故上诉人直接针对被诉批复提起行政诉讼也不属于行政诉讼的受案范围。上诉人的起诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。关于上诉人提出的申请一并解决民事争议的问题。上诉人赵某、上庄汽配公司于2019年8月12日向一审法院提交申请书，请求事项是：“对位于兰州市××区沙井驿七一滩（张家滩）的土地40亩被征收给予其征收补偿33558621元，或者直接将该宗地出让给其使用，补偿款折抵出让费用后剩余出让费用由其补足”。该申请是要求对被征收的涉案土地支付补偿款或者进行受让，不属于与被诉批复相关联的民事争议范畴，一审法院将该申请视为提出新的诉讼请求而不予准许并无不当，上诉人的该上诉理由不能成立。综上，一审裁定驳回赵某、上庄汽配公司的起诉正确，上诉人赵某、上庄汽配公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 薛 扬二〇二〇年六月二日书记员 张 婷