西宁铁路运输法院行政判决书（2020）青8601行初72号原告青海汇金金融服务有限公司，统一社会信用代码91633100399953398M（1-1），住所地青海生物科技产业园纬二路**西旺大厦**。法定代表人王忠，该公司总经理。委托诉讼代理人郑绍辉，青海军辉良剑律师事务所律师。被告西宁市住房保障和房产管理局，统一社会信用代码11630100015007192E，，住所地西宁市黄河路**法定代表人景福，该局局长。出庭应诉负责人陈焰，该局副局长。委托诉讼代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。原告青海汇金金融服务有限公司（以下简称汇金公司）不服被告西宁市住房保障和房产管理局（以下简称西宁市房产局）于2020年4月2日作出的宁房市(2020)10号《关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定》，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于2020年4月27日向被告西宁市房产局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告汇金公司的委托诉讼代理人郑绍辉，被告西宁市房产局的副局长陈焰及其委托诉讼代理人田宪周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西宁市房产局2020年4月2日作出的宁房市(2020)10号《关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定》，认定青海省年丰投资集团有限公司开发建设的的影艺大厦项目位××区，目前该项目施工至全部工程量的90%后处于停工状态，法人张惠明也被公安机关羁押，案件处于调查阶段。经对该项目4至20屋办公用房商品买卖合同签约情况梳理后发现，青海省年丰投资集团有限公司与汇金公司签订的商品房买卖合同关系实为第三方担保关系，且房屋价格明显低于当期市场价，同时房屋债权关系也存在争议，故西宁市房产局对上述已签订的商品房买卖合同备案不予支持，决定对已办理的合同备案业务予以撤销。原告汇金公司诉称，2015年10月29日，汇金公司与青海正溢商贸有限公司签订《借款合同》，约定借款总金额为2800万元，此后汇金公司与青海年丰投资集团有限公司签订《股东会决议》，根据协议约定，青海年丰投资集团有限公司同意将位于昆仑路15#6#楼10000平方米的办公用房以买受形式（单价为2800元/平方米）为青海正溢商贸有限公司向汇金公司的借款2800万元提供担保。此后，青海年丰投资有限公司和汇金公司签订了《西宁市商品房预售合同》，并按照规定完成了网上备案的手续。但西宁市房产局于2020年4月2日作出《关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定》，对汇金公司和青海年丰投资有限公司已办理的合同备案业务予以撤销。原告认为西宁市房产局的撤销文件严重侵犯了原告的合法权益。在程序方面，被告在作出该行政行为之前并未告知行政相对人作出该决定的事实、理由及依据，也未听取行政相对人的陈述，也未告知行政相对人申请救济的权利，在程序上严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》等法律的相关规定。在实体方面，合同当事人之间具体属于何种法律关系，应该由人民法院予以确认，行政机关无权认定双方之间的法律关系，并且该《商品房预售合同》的签订系合同双方的真实意思表示，且不存在《合同法》中关于合同无效的规定，因此该合同合法有效，应受到法律的保护，原告依据合法有效的合同办理房屋的合同备案业务，程序正当、合法，也应受到法律的保护。此外，根据西宁市中级人民法院（2016）青01执343号之一执行裁定书、青海省高级人民法院（2018）青执异1号执行裁定书中，将位于西宁市昆仑路15号影艺大厦部分约10000平米写字楼以“房屋买卖网签”形式（共计41份网签合同），为正溢商贸向汇金公司提供借款担保，并办理了登记备案手续等事项在裁定书中予以确定，现被告西宁房产局无视人民法院生效裁定据以认定的事实，撤销原告的合同备案的决定错误明显，且证据不足。为此，向人民法院提起诉讼，请求：一、依法撤销西宁市房产局宁房市(2020)10号行政决定；二、本案诉讼费由被告承担。原告汇金公司向本院提交了五组证据：第一组证据：西宁市房产局《关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定》（宁房市(2020)10号）；第二组证据：借款合同；第三组证据：补充协议、股东会决议；第四组证据：青海省高级人民法院（2018）青执异1号执行裁定书、西宁市中级人民法院（2016）01民初212号民事调解书、西宁市中级人民法院（2016）青01执343号之一执行裁定书；第五组证据：西宁市商品房预售合同。被告西宁市房产局辩称，青海省年丰投资集团有限公司开发建设的的影艺大厦项目位××区，目前该项目施工至全部工程量的90%后处于停工状态，法人张惠明目前被公安机关羁押，案件处于法院审判阶段。经对商品房买卖合同签约情况梳理后发现，签订的商品房买卖合同关系实为第三方担保关系，同时房屋价格明显低于市场价，房屋债权关系也存在争议，故对其商品房买卖合同备案不予支持，决定对已办理的合同备案业务予以撤销。作出的撤销决定事实清楚，内容正确，原告的诉讼请求及事实理由不能成立，应予驳回。被告西宁市房产局向本院提交了以下证据：1.《关于年丰影艺大厦项目相关情况的汇报》（部分）；2.西宁市房产局《关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定》（宁房市(2020)10号）。经庭审质证，原告对被告提交的《关于年丰影艺大厦项目相关情况的汇报》（部分）、西宁市房产局宁房市(2020)10号行政决定的真实性不持异议，对证明方向有异议。被告对原告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第二组证据、第三组证据均认为真实性被告方无法核实；对第四组证据真实性无异议，对证明方向有异议；对第五组证据真实性、合法性无异议。本院对上述证据认证如下：1.《关于年丰影艺大厦项目相关情况的汇报》（部分），系西宁市公安局城西公安分局经侦大队的一份内部汇报材料，并非行政机关撤销商品房买卖合同备案的情形，故在本案中不予认定。2.西宁市房产局《关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定》（宁房市(2020)10号）的真实性，双方均无异议，本院对其真实性予以认定。3.借款合同、补充协议、股东会决议与本案并无关联，本案中不予评述。4．青海省高级人民法院（2018）青执异1号执行裁定书、西宁市中级人民法院（2016）01民初212号民事调解书、西宁市中级人民法院（2016）青01执343号之一执行裁定书系人民法院生效判决、执行文书，本院予以认定。5．西宁市商品房预售合同，双方对其真实性、合法性及证明内容均无异议，本院予以认定。经审理查明，2015年10月29日，青海正溢商贸有限公司向汇金公司借款2800万元。为担保青海正溢商贸有限公司的此笔债务，青海年丰投资集团有限公司将其开发建设的位于青海省西宁市昆仑路15号青海影艺大厦办公楼部分10000平方米（第11层至第22层）的写字楼，以“房屋买卖网签”的形式，为青海正溢商贸有限公司向汇金公司提供借款担保，并办理了登记备案手续。2020年4月2日，西宁市房产局作出宁房市(2020)10号关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定。本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”的规定，商品房预售合同备案登记制度作为一种行政管理制度，具有强制性，既是房地产开发企业的义务，也是县级以上政府房地产主管部门的职责。行政部门对商品房预售合同进行备案后向社会予以公示，具有对商品房买卖合同的公示效力。商品房买卖合同备案登记后虽然不能直接导致房屋所有权的设立或变动，但已经进行备案登记的商品房买卖合同的购房人由此获得预售房屋的期待权，并取得了一种请求将来发生物权变动的排他权利，限制了房地产开发企业的权利，避免房地产开发企业“一房多卖”给购房人的合法权益造成侵害。由于行政机关的行政行为具有单方性，为了保障行政相对人的权益，法律要求行政机关在作出行政行为时必须依法依规依程序进行，且一经作出即具有公定力、确定力和拘束力。在没有法律法规明确规定和授权下，行政机关不得随意作出任何行政行为，也即“法无授权即禁止”。本案中，西宁市房产局对其主动撤销合同备案的行政行为既未提供明确的法律依据，亦未能提供相应的证据证实该撤销行为的合法性。《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规只对商品房预售合同备案登记有明确规定，而对于行政主管部门是否能依职权撤销备案登记并无规定，也无法律法规的明确授权，故西宁市房产局撤销备案登记的行为属于超越职权的行为，应予撤销。对汇金公司关于“被告作出的行政行为在程序上违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定”的主张，由于西宁市房产局所作出的撤销备案行为不属于行政处罚行为，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，该主张于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：撤销被告西宁市住房保障和房产管理局作出的（宁房市[2020]10号）《关于撤销青海汇金金融服务有限公司商品房买卖合同备案的决定》。案件受理费50元，由被告西宁市住房保障和房产管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。审判长 赵静华审判员 马正福审判员 管 宁 二〇二〇年六月十七日法官助理 马 惠书记员 罗 斌 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法律程序的；超越职权的；滥用职权的；