广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终66号上诉人(原审原告)杨永春，男，1963年4月30日出生，汉族，户籍所在地广东省茂名市茂南区**********，现住广东省茂名市茂南区********。被上诉人(原审被告)茂名市茂南区住房和城乡建设局。住所地：茂名市茂南区*******。法定代表人杨宇怀，局长。委托诉讼代理人周怀志，广东诚挚律师事务所律师。委托诉讼代理人梁湘，茂名市茂南区住房和城乡建设局工作人员。上诉人杨永春与被上诉人茂名市茂南区住房和城乡建设局不履行法定职责一案，上诉人杨永春不服茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2020年4月28日组织法庭调查，上诉人杨永春，被上诉人茂名市茂南区住房和城乡建设局行政机关负责人戴其敏副局长及其委托代理人周怀志、梁湘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年6月19日上午5时许，市政府宿舍楼十六栋四楼发生燃气泄漏爆炸事故，致使1人受重伤。原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2016年6月20日成立市政府宿舍“6·19”燃气爆炸事故调查组。该事故调查组于2016年7月21日作出《茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故的调查报告》，其中专家组对事故的意见：“这是一起用户用燃气后不及时关闭表后阀（灶前阀），用户搞灶台卫生，松动橡胶软管与燃气灶接口，导致橡胶软管从接口处脱落，造成液化石油气泄漏，且漏气时间较长，漏气量较大；用户门窗大部分紧闭，空气没有很好对流，泄漏液化石油气大量沉积在户内；住户未能按照《燃气客户使用手册》要求，先检查用气设施，确认安全后才开气点火煮早餐，从而导致燃气爆炸燃烧事故的发生，是一起用户使用燃气不当引发的突发事故。”2016年8月2日，茂名市茂南区人民政府作出茂南府复[2016]34号《茂名市茂南区人民政府关于茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故调查报告的批复》，批复“同意《茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故的调查报告》对该宗事故原因的分析和事故性质为用户使用燃气不当引起的突发事故的认定。”2016年8月3日，杨永春向原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局递交《关于对“6·19”燃气泄漏事故重新调查的申请》，其在该申请中称“鉴于事故调查报告与实际情况严重不符。本人对你局组织的所谓‘专家’出具的事故调查报告不接受、不承认”，故向原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局申请对事故进行重新调查。2016年8月8日，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出《关于〈关于对“6·19”燃气泄漏事故重新调查的申请〉的回复说明》，回复称“该起不幸燃气泄漏爆炸事故不属于生产安全事故（范畴）”。杨永春认为茂名市茂南区住房和城乡建设局未依法履行职责，遂于2019年7月2日诉至茂名市茂南区人民法院。一审法院另查明，茂名市茂南区住房和城乡建设局于2019年2月14日挂牌成立，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的职责由茂名市茂南区住房和城乡建设局承接。一审法院认为，关于茂名市茂南区住房和城乡建设局是否存在不履行法定职责的行为问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条规定“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作”第二十二条规定“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查”《广东省燃气管理条例》第五条第二款规定“县级以上人民政府燃气行政主管部门负责本行政区域内的燃气管理工作”、第四十五条第二款规定“发生燃气安全事故后，燃气行政主管部门、安全生产监督管理部门、公安机关消防机构等部门，应当根据各自职责，立即采取措施防止事故扩大，根据有关情况启动燃气安全事故应急预案，并依照国家、省有关生产安全事故报告和调查处理的法律、法规进行报告和调查处理”，根据上述规定，茂名市茂南区住房和城乡建设局作为燃气行政主管部门，应当对涉案事故进行调查处理。茂名市茂南区住房和城乡建设局于2016年6月20日成立涉案事故调查组，对涉案事故进行调查，并由事故调查组于2016年7月21日作出了《茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故的调查报告》后，依照规定向茂名市茂南区人民政府报告。茂名市茂南区人民政府于2016年8月2日作出茂南府复[2016]34号《茂名市茂南区人民政府关于茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故调查报告的批复》。杨永春亦知悉了上述报告的内容，并向茂名市茂南区住房和城乡建设局申请对事故进行重新调查。因此，应认定茂名市茂南区住房和城乡建设局已经依照规定履行了法定职责。至于杨永春起诉请求“一并审理解决被告认定的‘个人行为’所导致的相关民事责任争议”，该请求实质上是对被告于2016年7月21日作出的《茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故的调查报告》不服。由于该调查报告是由事故调查组作出的，且是事故调查组是临时工作机构，调查报告亦非终局性行为，不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。因此，杨永春此项请求于法无据，一审法院不予支持。综上，原告杨永春的诉求，理由不成立，证据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨永春的诉讼请求；案件受理费50元（原告已预交），由原告杨永春负担。上诉人杨永春不服一审判决，向本院提出上诉请求：1.撤销(2019)粤0902行初200号行政判决书或直接予以改判；2.判决被上诉人承担一、二审诉讼费用。上诉理由：1.一审法院并未对杨永春提出的“出具附带证据的合法有效事故调查书面报告”的诉讼请求做出判决。茂名市茂南区住房和城乡建设局提供附带证据的事故调查书面报告既是法律的强制性规定，也是提供给当事人作为证据使用的法定义务。《中华人民共和国消防法》第五十一条“……及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”；《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条事故调查报告应当包括下列内容：“（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；事故调查报告应当附具有关证据材料……”；《火灾事故调查规定》第三十二条“公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人申请复核的权利。无法送达的，可以在作出火灾事故认定之日起七日内公告送达。公告期为二十日，公告期满即视为送达”（法律规定公安消防部门是事故调查组成员，因此上述法规适用）。茂名市中级人民法院(2018)粤09民终693号判决书认为事故调查不属于人民法院的鉴定业务，应由行政主管部门作出。由此可见，作出事故调查报告是判定是否履行法定业务的标准。但茂名市茂南区住房和城乡建设局至今仍然无法向杨永春和事故当事方提供事故调查报告。一审法院仅凭茂名市茂南区住房和城乡建设局提交的非证据材料“事故调查报告（茂名市茂南区住房和城乡建设局自述内部请示汇报使用）”而作出茂名市茂南区住房和城乡建设局履行了法定职责的认定，明显错误。2.杨永春无法向事故责任方追究民事赔偿责任的原因是因为缺少被上诉人提供的事故调查报告。3.茂名市茂南区住房和城乡建设局成立的事故调查组不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条的规定。本案事故调查的最主要依据是国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》。但茂名市茂南区住房和城乡建设局成立的事故调查组成员均是本部门工作人员，不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条的规定。4.履行法定义务的前提必须是依法依规。茂名市茂南区住房和城乡建设局作为涉及生命安全的燃气行政主管部门，违反国务院《城镇燃气管理条例》第四十五条、《广东省燃气管理条例》第四十八条的规定，在“专家”未到过事故现场、无消防部门提供事故现场材料的情况下作出事故调查结论，前置程序已经不合法。5.茂名市茂南区住房和城乡建设局与涉案的事故方茂名中燃公司存在利害关系。茂名市茂南区住房和城乡建设局是燃气生产经营部门的管理部门，依法应当对长期非法经营管道燃气的中燃公司采取行政纠正和处罚措施。因为茂名市茂南区住房和城乡建设局本身一直存在失职的行为，必然导致其不可能依法公正履行法定职责。6.事故调查结论或者报告，茂名市茂南区住房和城乡建设局一直都没有向社会或者其他主管部门公开。茂名市茂南区住房和城乡建设局根本没有形成一个结论性的事故调查报告，其报告不符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条规定。7.茂名市茂南区住房和城乡建设局的调查事故报告并没有附带任何的证据材料，因此其报告后面没有任何一位调查组组成人员的签名。请求二审法院撤销或直接改判原判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人茂名市茂南区住房和城乡建设局辩称，一、茂名市茂南区住房和城乡建设局已依法履行职责，但茂名市茂南区住房和城乡建设局不是消防救援机构，依法无权制作火灾事故认定书。（一）茂名市茂南区住房和城乡建设局在职权范围内成立调查组，并将调查结论告知杨永春。2016年6月19日燃气泄漏爆炸引发火灾，造成茂名市人大退休干部即杨永春父亲杨汉周受伤，后抢救无效死亡。根据《广东省燃气管理条例》第四十五条第二款“发生燃气安全事故后，燃气行政主管部门、安全生产监督管理部门、公安机关消防机构等部门，应当根据各自职责，立即采取措施防止事故扩大，根据有关情况启动燃气安全事故应急预案，并依照国家、省有关生产安全事故报告和调查处理的法律、法规进行报告和调查处理。”规定，2016年6月20日原燃气行政主管部门茂名市茂南区国土环境和城乡建设局（以下简称区国土城建局）在职责范围内依法组成事故调查组进行调查处理，聘请专家参与调查。2016年7月份区国土城建局将调查处理情况向茂南区人民政府报告。2016年8月2日茂南区人民政府作出批复，同意“6·19”燃气爆炸事故性质为用户使用燃气不当引发的突发事故的认定。杨永春在知悉调查结果后于2016年8月3日要求重新调查。2016年8月8日区国土城建局作出《关于的回复说明》，不再对燃气泄露爆炸事故重复调查处理。可见在发生燃气安全事故后，区国土城建局已根据《生产安全事故调查报告和调查处理条例》规定对燃气泄露爆炸事故作出调查处理，也将事故处理的情况告知被答辩人杨永春，已履行了法定职责。（二）茂名市茂南区住房和城乡建设局不是消防救援机构，依法无权制作火灾事故认定书。根据《中华人民共和国消防法》第五十一条“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照消防救援机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”之规定，只有消防救援机构才有职权调查火灾原因，统计火灾损失，制作火灾事故认定书。故答辩人区住建局无制作火灾事故认定书的职权。二、杨永春关于一并解决民事争议的主张不属于行政诉讼一并审理的法定事由，依法不能一并审理，应另行提起民事诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。而本案为不履行法定职责的行政诉讼，杨永春要求“个人行为”导致的相关民事责任不属于法定一并审理的行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决范围，所以不能一并审理。三、事故调查报告不属于行政复议行政行为，依法不得进行行政复议，被答辩人杨永春主张《关于对“6·19”燃气泄漏事故重新调查的申请》是申请行政复议，无法律依据。若按《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定，生产安全事故调查组可以由各职能部门组成，也可以聘请专家参与调查，是一种临时的、专门的工作机构，不具有被诉的行政主体资格，其所作出的调查报告不属于行政行为。参照国家安监总局《安全生产行政复议规定》第七条规定，安监部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：（一）生产安全事故调查报告；（二）不具有强制力的行政指导行为和信访答复行为。杨永春主张《关于对“6·19”燃气泄漏事故重新调查的申请》是申请行政复议，显然依法无据。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请维持一审判决，驳回被答辩人杨永春上诉请求。本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审调查情况，对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为茂名市茂南区住房和城乡建设局是否已履行法定职责。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条规定“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作”《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定:“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”《广东省燃气管理条例》第五条第二款规定“县级以上人民政府燃气行政主管部门负责本行政区域内的燃气管理工作”，第四十五条第二款规定“发生燃气安全事故后，燃气行政主管部门、安全生产监督管理部门、公安机关消防机构等部门，应当根据各自职责，立即采取措施防止事故扩大，根据有关情况启动燃气安全事故应急预案，并依照国家、省有关生产安全事故报告和调查处理的法律、法规进行报告和调查处理”，根据上述规定，茂名市茂南区住房和城乡建设局作为燃气行政主管部门，具有对涉案事故进行调查处理的法定职责。涉案事故发生后，茂名市茂南区住房和城乡建设局于2016年6月20日成立了涉案事故调查组，对涉案事故进行了调查，并由事故调查组于2016年7月21日作出了《茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故的调查报告》。其后，依照规定向茂名市茂南区人民政府报告。茂名市茂南区人民政府于2016年8月2日作出了茂南府复[2016]34号《茂名市茂南区人民政府关于茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故调查报告的批复》。杨永春亦知悉了上述报告的内容，并于2016年8月3日向茂名市茂南区住房和城乡建设局申请对事故进行重新调查。茂名市茂南区住房和城乡建设局于2016年8月8日作出了《关于的回复说明》。因此，茂名市茂南区住房和城乡建设局已经依照规定对涉案事故履行了调查处理的职责，并对杨永春请求重新调查的申请进行了答复处理。茂名市茂南区住房和城乡建设局已经依照规定履行了法定职责。杨永春认为茂名市茂南区住房和城乡建设局未依照规定履行法定职责的意见，本院不予支持。上诉人杨永春在一、二审诉讼过程中，认为茂名市茂南区住房和城乡建设局作出的事故调查报告程序违法，认定事实错误，证据不足，该意见实质是对茂名市茂南区住房和城乡建设局所作出的《茂名市区“6·19”管道液化石油气泄漏爆炸事故的调查报告》有异议，应另寻途径解决。关于杨永春于本案中提出一并解决“个人行为”导致的相关民事责任的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议作出的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是本案系诉行政机关不履行法定职责的行政诉讼，不属于可一并解决相关民事争议的行政诉讼案件范围，杨永春亦未在诉讼中提出明确的民事诉求。因此，对于杨永春提出的一并解决“个人行为”导致的相关民事责任的请求，一审法院不予处理正确，本院予以维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨永春负担。本判决为终审判决。审 判 长 欧卫慧审 判 员 张国平审 判 员 封桢莉二〇二〇年六月九日法官助理 柯国梁书 记 员 王晓婷附：适用法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。事故发生地有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者有关部门的事故调查处理工作，并提供必要的便利条件。参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合，提高事故调查处理工作的效率。第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。《广东省燃气管理条例》第五条省人民政府建设行政主管部门负责全省的燃气管理工作。县级以上人民政府燃气行政主管部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依法做好燃气管理的相关工作。第四十五条发生燃气安全事故后，燃气经营企业应当立即启动本单位燃气安全事故应急预案，组织抢险、抢修并立即向燃气行政主管部门报告。燃气经营企业进行燃气设施抢修时，可以采取紧急措施，有关单位和个人应当给予配合，不得以任何理由阻挠或者干扰抢修。发生燃气安全事故后，燃气行政主管部门、安全生产监督管理部门、公安机关消防机构等部门，应当根据各自职责，立即采取措施防止事故扩大，根据有关情况启动燃气安全事故应急预案，并依照国家、省有关生产安全事故报告和调查处理的法律、法规进行报告和调查处理。