浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终102号 上诉人（原审原告）嵊州市浙中旅游开发有限公司，住所地嵊州市长乐镇福全村。 法定代表人杨仲春，执行董事。 委托代理人潘足飞、叶佳林，浙江潘源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市自然资源和规划局，住所地嵊州市剡湖街道官河路**。 法定代表人王锦超，局长。 出庭行政机关负责人张锡明，副局长。 委托代理人张焕军，浙江三惟律师事务所律师。 上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司因土地出让行政协议一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本院不开庭进行了审理。上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司法定代表人杨仲春，委托代理人潘足飞，被上诉人嵊州市自然资源和规划局的副局长张锡明及该单位委托代理人张焕军到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司于一审时诉称，2013年1月22日，原告受让被告出让的坐落于嵊州市××镇××出让地块（长乐镇福全村）的两宗土地，出让宗地面积分别为8499平方米、7084平方米，国有建设用地使用权出让价款分别为人民币500万元、390万元，双方签订了编号为3306832013Ａ21002号、3306832013Ｂ00050号《国有建设用地使用权出让合同》两份，合同约定：受让人同意在2013年1月22日前，一次性付清国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳滞纳金；由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。出让人未能按期交付土地的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。合同签订后，原告在同年3月21日全额支付土地出让金890万元。由于原告迟延交付土地出让金，被告按照合同约定向原告收取了滞纳金31万元（含另一宗地Ｂ2012-05的滞纳金）。另外，原告因受让该土地使用权，向税务机关缴纳税费共计683860.21元（含另一宗地Ｂ2012-05的税费）；上述滞纳金及税款应属原告的经济损失。被告至今未按约定交付案涉土地，原告多次催促，被告多次协调，但没有任何结果，直至今日依然未交付上述土地使用权。综上所述，原告已经按照合同约定支付土地出让金及滞纳金，但被告至今未按约交付土地，其行为已构成违约。因被告的违约致使原告不能实现合同目的。为此，原告诉请要求解除案涉合同，返还土地出让金并承担违约责任，符合法律规定。据此，特提起诉讼，请求判决解除原、被告于2013年1月22日签订编号为3306832013Ａ21002号、3306832013Ｂ00050号的《国有建设用地使用权出让合同》；判决被告返还原告土地出让金890万元及支付自2013年4月1日起至实际返还之日止的按日1‰计算的违约金；赔偿原告经济损失993860.21元；本案诉讼费由被告承担。庭审中，经释明，原告变更诉讼请求，请求判决解除原、被告于2013年1月22日签订编号为3306832013Ａ21002号的《国有建设用地使用权出让合同》；判决被告返还原告土地出让金500万元及支付自2013年4月1日起至实际返还之日止的按日1‰计算的违约金；赔偿原告经济损失993860.21元；本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，2013年1月22日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定将坐落于嵊州市长乐镇B2012-06号出让地块（长乐镇福全村）的国有建设用地，面积8499平方米，出让用途商业用地（零售商业），出让年限40年，以出让价500万元出让给原告，合同还就土地出让金的支付、土地交付、违约责任等作了约定。合同签订后，原告在2013年3月21日向被告支付了土地出让款500万元，2013年3月30日，原告向被告支付了延期付款滞纳金31万元（按比例计算其中案涉地块的延期付款滞纳金为174157.30元，B2012-05地块的延期付款滞纳金为135842.70元）。因涉案地块至今尚存他人茶林及坟墓等未清除，致该地块至今未交付原告，为此，原告特诉至法院。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。故被告自然资源和规划局系嵊州市的土地行政管理部门，负有代表人民政府行使签订国有土地出让合同的职责，履行有关合同权利义务，其主体适格。本案原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方当事人真实意思表示，出让程序合法，内容不违反法律规定，应认定合法有效。本案争议焦点：1、被告有否按合同约定交付了案涉国有土地，其是否存在违约，原告主张解除案涉合同是否应予支持。2、合同依法解除后，违约责任如何确定。案涉合同第六条约定，出让人同意在受让人全额支付土地出让金后10个工作日内将出让宗地交付给受让人。本案原告于2013年3月21日支付案涉合同的全部土地出让金500万元，故被告应当在2013年4月7日（2013年4月4日至6日为清明节放假）前交付原告案涉宗地。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地）地块位置用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。虽法律法规未对“净地”概念作出明确定义，但结合土地出让的相关政策及实际，净地应指已完成建筑物、构筑物拆除、符合通平条件，且在法律关系上权属清晰，不存在权利限制的土地。根据查明的事实，案涉出让地块至今尚存茶树农作物、坟墓构筑物等未迁移，应不属于符合出让要求的净地。被告辩解其已为原告办理案涉土地权属登记，应属于已交付案涉宗地。该院认为，土地登记与土地交付属不同的法律关系，不能当然将土地登记视同土地交付的事实，对其辩解，不予采信。交付符合开发条件的“净地”系被告的义务，合同虽约定现状土地条件为现状土地，但未能因此免除被告应交付“净地”的义务，现被告未按约交付案涉宗地，显属违约。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。故原告主张因被告未能履行交付案涉宗地的义务，致使其不能实现合同目的，要求解除案涉合同，返还原告已支付土地出让金500万元，符合法律规定，应予支持。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。案涉合同第三十七条约定：受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地，由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金……。被告庭审中辩解案涉合同约定的违约金过高，要求酌情予以适当减少。该院认为，当事人约定的违约金计算方式，只要不违反法律规定，一般应予尊重。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第二款规定：当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。本案被告未按规定交付宗地显属违约，但原告怠于主张权利或行使合同解除权，致案涉合同长达六年多未履行，导致损失扩大。根据合同履行情况及原告的实际损失，本院确定迟延履行违约金按合同约定应当交付土地次日起即自2013年4月8日起至判决确定履行之日止以500万元为基数，按中国人民银行公布的同类同期银行贷款利率计算确定，对于原告主张的过高部分违约金，本院不予支持。原告主张要求被告赔偿迟延付款滞纳金31万元的诉讼请求，该院认为，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第七条第二款规定，土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。……。本案原告未按合同约定支付土地出让金，其按合同约定向被告支付日1‰迟延付款滞纳金系其应当承担的违约责任，且符合法律规定，对原告的该项主张该院不予支持。对于原告主张要求被告赔偿因办理案涉合同宗地下的相关契税及土地使用税等经济损失税费683860.21元，因其提供依据不足，该院无法确认，故对其该项主张，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条，《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条、第一百二十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十二条、第二十七条、第二十九条之规定，判决1.解除原告嵊州市浙中旅游开发有限公司与被告嵊州市自然资源和规划局于2013年1月22日签订的合同编号为3306832013A21002号的《国有建设用地使用权出让合同》；2.被告嵊州市自然资源和规划局应返还原告嵊州市浙中旅游开发有限公司土地出让金500万元；3.被告嵊州市自然资源和规划局应赔偿原告嵊州市浙中旅游开发有限公司按本金500万元计算的自2013年4月8日起至判决确定付款之日止的按中国人民银行同期贷款利率计算的利息损失；4.驳回原告的其他诉讼请求。上述二、三项款项均应在本判决生效后十日内履行。如未在本判决指定的期间履行义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费129838元，由原告嵊州市浙中旅游开发有限公司负担70838元，由被告嵊州市自然资源和规划局负担59000元。 上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司上诉称：1.一审认定上诉人怠于主张权利或者行使合同解除权，致涉案合同长达六年多未履行，导致损失扩大，这一认定事实不清。（1）被上诉人一审答辩的理由是由于土地及房地产的不景气，上诉人开发土地可能亏损，并没有抗辩是上诉人怠于主张权利或行使合同解除权，一审判决的这一认定系主观臆断，与事实不符。（2）根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，被上诉人应当在2013年4月7日交付涉案土地，但涉案地块至今存在农作物、坟墓等构筑物。长乐镇人民政府虽然帮助协调，但均无果，上诉人至今未取得案涉地块。（3）上诉人作为企业，从受让土地使用权后，希望取得涉案土地的土地使用权，但在起诉前，长乐镇人民政府已将涉案土地安排给其他科技企业，鉴于此，被上诉人实际上也无法交付涉案土地，双方之间的合同目的不能实现，上诉人才要去解除合同。2.一审判决违约金的数额缺乏事实根据和法律依据。本案还应当适用《中华人民共和国合同法》第五条、第六条、第八条、第一百一十四条第一款之规定。根据涉案《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定，被上诉人应当自2013年4月8日起至判决确定履行之日止以500万元为基数，按日1‰支付违约金。一审法院判决违约金支付标准按照中国人民银行同期贷款利率计算明显缺乏依据。上诉人因为没有按照约定支付土地出让金，被上诉人曾经按照1‰的标准收取违约金31万元，被上诉人未按时提供出让土地，依法应当按照合同约定的1‰支付延迟交地违约金。因被上诉人未交付土地，上诉人直接损失1173053.6元，按一审判决确定的同期贷款利率计算，被上诉人支付违约金1468125元，明显不对等和显失公平。参照最高人民法院（2017）最高法民终561号民事判决认定，上诉人主张按照1‰支付违约金。请求撤销一审判决第三、四项判决，并判决被上诉人赔偿上诉人违约金（以500万元为基数自2013年4月8日起至实际返还之日止，按日1‰计算）及赔偿上诉人经济损失558348元（按比例计算：案涉地块的延期付款滞纳金为174157元，税费为384191元），一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人嵊州市自然资源和规划局答辩称：1.被上诉人已经履行合同及相关法定职责，上诉人对土地情况是充分了解的，挂牌出让公告中也明确挂牌土地以现状土地条件出让，成交后上诉人与被上诉人签订出让合同，并办理土地使用权证。2.本案过错方在上诉人，上诉人在拍得涉案土地之后没有对土地项目进行规划设计并上报方案，一直没有对涉案土地进行施工，上诉人有圈地嫌疑。土地闲置至今，不利后果应当由上诉人承担。本案即使解除合同，利息不应当由被上诉人承担。请求撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，经本院咨询国家税务总局嵊州市税务局，上诉人为涉案土地已经缴纳印花税2500元，契税150000元，土地使用税223098.75元，对此，上诉人与被上诉人均无异议。 本院认为，首先根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”的规定，并参考《闲置土地处置办法》第八条、第十三条的规定，结合一审查明的事实及被上诉人在二审中的陈述，涉案土地长期未达到“净地”出让的标准，被上诉人未依法履行交付土地的法定职责，一审判决解除涉案土地出让合同并无不当。被上诉人认为，涉案土地上农作物和坟墓没有处理的原因是上诉人没有规划施工，本院认为，上诉人的规划施工行为与土地“净地”出让义务不存在关联性。且如因土地受让方的原因造成土地闲置的，根据《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第九条规定，被上诉人作为主管部门也应当及时履行职责，有效处置闲置土地。而本案中被上诉人并未作出任何履职行为，其主张已经交付土地的答辩理由本院不予采纳。 其次，涉案《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条已经约定，出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同。上诉人在支付土地出让金之后至本案起诉长达六年时间内，并未积极行使合同解除权，在一审举证期限内也未提供证据证明其曾经向被上诉人主张过合同权利。一审法院由此认定上诉人存在怠于主张权利或行使合同解除权有事实依据。基于上述理由，一审法院确定违约金按照2013年4月8日起至判决确定履行之日止以500万元为基数，按中国人民银行公布的同期银行贷款利率计算并无明显不当。关于上诉人主张已经缴纳的涉案土地税款引发的经济损失，本院认为，上述费用的产生基于土地出让合同的履行，在上诉人并未实际使用涉案土地且出让合同亦符合法定解除条件的情况下，其主张上述损失应当予以支持。根据本院从国家税务总局嵊州市税务局调取的资料显示，上诉人为涉案地块缴纳印花税、契税、土地使用税等共计375598.75元，对该损失被上诉人应当予以赔偿。至于31万元的滞纳金，因上诉人未按照协议约定交付土地出让金而产生，系上诉人为此承担的违约责任，一审未予支持并不当。 综上，上诉人的上诉请求本院部分予以支持，同时根据《浙江省高级人民法院关于在裁判中统一贷款利率计付标准的通知》规定，本院对一审判决第（三）项内容作出变更。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、维持绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初159号行政判决第（一）项、第（二）项； 二、变更绍兴市柯桥区人民法院（2019）浙0603行初159号行政判决第（三）项内容为：嵊州市自然资源和规划局应赔偿嵊州市浙中旅游开发有限公司按本金500万元计算的自2013年4月8日起至判决确定付款之日止的利息，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计付； 三、被上诉人嵊州市自然资源和规划局赔偿上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司人民币375598.75元； 四、驳回上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司其他诉讼请求。 上述一、二、三项涉及的款项均应在本判决生效之日起十日内履行。如未在本判决指定的期间履行义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费129838元，由原告嵊州市浙中旅游开发有限公司负担70838元，由被告嵊州市自然资源和规划局负担59000元。二审案件受理费129838元，由上诉人嵊州市浙中旅游开发有限公司负担127000，由被上诉人嵊州市自然资源和规划局负担2838元。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 傅芝兰 审判员 范卓娅 二〇二〇年六月二日 书记员 谈亚红