山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行初22号 原告宋经法，男，1952年1月1日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人宋坤，男，1978年6月15日出生，汉族，住青岛市黄岛区，系原告宋经法之子。 委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路**。 法定代表人周安，区长。 出庭负责人劭睿，副区长。 委托代理人谢向阳，该区政府工作人员。 委托代理人云万林，山东倡通律师事务所律师。 原告宋经法因不服被告青岛市黄岛区人民政府所作青黄政地字〔2017〕9号《关于区国土资源和房屋管理局出让和划拨国有建设用地使用权的批复》，通过山东法院电子诉讼服务平台向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。原告宋经法及其委托代理人董琛、宋坤，被告青岛市黄岛区人民政府的出庭负责人副区长劭睿及委托代理人云万林、谢向阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宋经法诉称，其是青岛市黄岛区蜊叉泊村村民，其合法房屋位于该村197号，用于经营旅馆、超市和浴室。2017年2月13日，原告房屋被拆除，但没有依法获得补偿，涉案土地进行了“西海岸中南漫悦湾”项目的开发建设。2019年10月11日，原告向被告青岛市黄岛区人民政府申请公开“原告房屋所在地的招标挂牌出让文件”。2019年10月29日，原告收到2019第（114）号《政府信息公开告知书》及相关材料，得知被告曾作出青黄政地字〔2017〕9号《关于区国土资源和房屋管理局出让和划拨国有建设用地使用权的批复》（以下简称〔2017〕9号《批复》），原告涉案房屋所在地位于该批复“地;地块二&rdquo范围内。原告认为，根据《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》“二、实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，房子土地闲置浪费”的规定，“净地”是土地出让的必要前提，原告没有签署房屋拆迁补偿协议，也没有依法获得拆迁安置，被告作出涉案批复不符合出让的条件。因此，被告作出该批复的行为违法且侵害了原告的合法权益。为此，原告提起本案行政诉讼，请求：1、撤销被告于2017年1月24日作出的青黄政地字〔2017〕9号《批复》；2、诉讼费用由被告承担。 庭审时，原告宋经法向本院提交以下证据： 1、原告身份证； 2、黄辛集建（92）字第0508号集体土地建设用地使用证； 3、房屋建筑印契； 上述证据证明原告的身份信息及与被诉行政行为之间存有利害关系。 4、政府信息公开申请表及邮寄单； 5、政府信息公开告知书及签收快递单； 6、青黄政地字〔2017〕9号《批复》。 上述证据证明原告通过信息公开得知被告作出涉案批复的事实。 7、政府信息公开告知书及征收土地公告，证明山东省人民政府2005年作出的土地批复超过二年未实施，自动失效，故涉案〔2017〕9号《批复》违法，应予撤销。 8、（2019）鲁0211行初55号行政裁定书，证明原告涉案房屋拆除时间为2017年2月13日，被告作出涉案批复行为违法，应予撤销。 9、申请书、行政起诉状、立案短信通知、网上立案查询打印，证明原告已就山东省人民政府鲁政土字〔2005〕527号批复申请确认无效。 被告青岛市黄岛区人民政府答辩称，一、被告所作行政行为不产生外部法律效力，对原告权利义务不产生实际影响。原告要求撤销的被告于2017年1月24日作出的〔2017〕9号《批复》，是被告对原青岛市国土资源和房屋管理局黄岛国土资源分局（以下简称原黄岛国土资源分局）提交的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案予以批准行为，原告对该批准行为不服，提起本案行政诉讼。被告认为，该批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外产生外部法律效力，对原告的权利义务并未产生实际影响。对外直接发生法律效力的行为应为国土资源行政主管部门后续签订出让合同等实施行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项之规定，原告起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予裁定驳回。二、被告作出的〔2017〕9号《批复》事实清楚，证据充足，程序合法，适用依据正确。2017年1月23日，原黄岛国土资源分局向被告提交请示称，拟出让两宗国有建设用地使用权，其中“地;地块二&rdquo于黄岛区××路东、××北，面积为74771平方米，原为青岛市黄岛区辛安街道办事处蜊叉泊社区居民委员会（以下简称蜊叉泊社区居委会）集体所有农用地，农转用和征收手续已经山东省人民政府鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》及原国土资源部国土资函〔2007〕383号《关于青岛市城市建设农用地转用和土地征收的批复》予以批准。原黄岛国土资源分局已与原告所在的蜊叉泊社区居委会签订《征收土地协议书》，土地补偿费已经全部拨付到位。辛安街道办事处已对该宗地出具证明，宗地内土地补偿款已拨付到位，地，地上附着物已拆迁清偿完毕该宗地，原黄岛国土资源分局提交了原青岛市规划局青岛经济技术开发区分局出具青规开函业字〔2014〕201号《建设用地规划审查函复意见书》，原青岛市规划局作出青规开函业字〔2014〕446号《关于位于开拓路东、××北一宗国有建设用地确定配建幼儿园建筑面积的复函》，原青岛市规划局西海岸新区作出青规西函业字〔2016〕883号《位于前湾港路××、××路以东一宗国有建设用地出具规划条件并附图的复函》，青岛市黄岛区房产管理与住房保障中心出具青黄住配2016-34号《关于开拓路东、××北居住用地出让附加条件》，青岛市黄岛区教育体育局出具《关于开拓路东、××北宗地项目配套幼儿园建设的复函》及出让方案的主要内容。被告认真审查了原黄岛国土资源分局提交的请示及上述附件材料后，于2017年1月24日作出〔2017〕9号《批复》，符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定。综上，请依法驳回原告诉讼请求。 被告青岛市黄岛区人民政府在法定举证期限内向本院提交如下证据： 1、青黄政地字〔2017〕9号《批复》，证明被告所作行政行为不产生外部法律效力，对原告权利义务不产生实际影响。 2、青黄土资房呈〔2017〕38号《关于出让和划拨国有建设用地使用权的请示》； 3、鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》及国土资函〔2007〕383号《关于青岛市城市建设农用地转用和土地征收的批复》； 4、征收土地协议书； 5、辛安街道办事处出具的《证明》； 6、青规开函业字〔2014〕201号《建设用地规划审查函复意见书》及复函； 7、青岛市黄岛区教育体育局《开拓路东、××北宗地项目配套幼儿园建设的复函》； 8、青岛市黄岛区房产管理与住房保障中心《关于开拓路东、××北居住用地出让附加条件》； 9、出让方案。 上述2-9号证据共同证明被告所作行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 庭审中，原告对被告证据质证意见为：证据1不予质证，涉案批复违法，侵犯了原告合法权益，亦没有证据证明涉案土地被征收为国有土地。证据2的真实性、合法性、关联性认可，但对证据内容、证明效力不予认可，土地补偿到位的陈述与实际情况不符，涉案征收土地批复于2005年作出，但土地征收行为发生在2013年后，显然违背了原国土资源部关于征地批复文件有效期是两年的规定，已经自动失效。证据3的真实性合法性认可，但不认可关联性，其他意见同证据2。证据4的关联性及形式上的真实性与合法性认可，但不认可内容的真实性、合法性及证明效力，因涉案征地批复失效，所以协议不具备有效的基础，且原告也没有依法获得补偿。证据5的三性及证明目的均有异议，该证明的出具时间是2016年12月8日，当时原告涉案房屋还没有拆除，拆除时间是2017年2月13日，因此该证明涉嫌造假。证据6的关联性认可，但内容的真实性、合法性及证明目的不予认可，涉案函件不具备作出条件。证据7的关联性、内容真实性、合法性及证明目的均不予认可，与证据2批复所载的土地用途不符。证据8的内容真实性、合法性及证明效力均不予认可，涉案批复作出之时不是净地。证据9的质证意见同证据7与8。被告对原告证据1-3的真实性没有异议，但不认可证据2、3的证明目的；对证据4-6没有异议；对证据7-9的真实性没有异议，但认为不能证明原告的证明目的。 经审查，本院认为原告提交的所有证据、被告提交的证据2-4均形式合法，内容客观，且与本案待证事实相关，本院作为证据使用。被告证据1是原告所诉之对象，能够证明该批复的作出时间，本院对此予以确认。被告证据5-9仅作为原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局提报请示时的附件，本院仅对此予以确认。 经审理查明，1、原告宋经法系青岛市黄岛区辛安街道办事处蜊叉泊社区居民，其在该社区有宅基地一处，集体土地建设用地使用证证号为黄辛集建（92）字第0508号，证载地号为F2-06-174，用地面积197.4平方米，建筑占地123.3平方米。原告持有的青岛市黄岛区人民政府于1987年4月26日为其核发的房屋印契显示，5间平瓦房，坐落于黄岛区××叉××村。 2、山东省人民政府于2005年6月17日作出鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》，批复同意征收黄岛区辛安街道办事处、薛家岛街道办事处集体建设用地168580平方米，用于青岛市城市建设……。原国土资源部于2007年5月17日作出国土资函〔2007〕383号《关于青岛市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意青岛市将农村集体农用地108.0493公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地40.6149公顷、未利用地23.4715公顷，同意将国有农用地0.6713公顷转为建设用地，上述土地均用于城市建设。2013年11月20日，原黄岛国土资源分局与蜊叉泊社区居委会签订《征收土地协议书》，该协议书载明如下相关内容：批准文号“鲁政土字〔2005〕527号及国土资函〔2007〕383号”；建设用地项目名称“国有储备地”；被征收土地“位于前湾港路××、××路以东，土地面积76839.95平方米（115.26亩），其中……农村宅基地59584.69平方米”；征收土地标准“依据《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政土字〔2012〕288号文件）等规定，我（黄岛）区的征地区片综合地价是7.2万元/亩”；地；地面附着物补偿标准&ldquo据青岛市人民政府办公厅青政办发〔2005〕38号文和青岛经济技术开发区管理委员会办公室青开管办发〔2009〕63号文执行”；征地费用（土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费）总计2780072元。 3、2017年1月23日，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局向被告提报青黄土资房呈〔2017〕38号《关于出让和划拨国有建设用地使用权的请示》，拟出让两宗国有建设用地使用权，该出让方案所涉及的宗地二（地（地块二于开拓路东、××北，面积为74771平方米，土地补偿费已全部拨付到位。该请示亦涉及出让方案的规划指标、出让原则、竞买人资格、出让金缴纳、土地交付条件等内容。同时，原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局向被告提交了青规开函业字〔2014〕201号《建设用地规划审查函复意见书》、青规开函业字〔2014〕446号《关于位于开拓路东、××北一宗国有建设用地确定配建幼儿园建筑面积的复函》、青规西函业字〔2016〕883号《位于前湾港路××、××路以东一宗国有建设用地出具规划条件并附图的复函》、青黄住配2016-34号《关于开拓路东、××北居住用地出让附加条件》、《关于开拓路东、××北宗地项目配套幼儿园建设的复函》等附件材料。被告经研究，于次日作出〔2017〕9号《批复》，同意原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局拟定的出让方案，将面积共计111428平方米的国有建设用地使用权进行公开出让和划拨，其中“地;地块二&rdquo于开拓路东侧、××路北侧，面积为74771平方米，土地用途为城镇住宅用地，出让期限为70年。原告涉案宅基地位于上述“地;地块二&rdquo围内。 4、2019年10月29日，原告通过政府信息公开申请的形式获得被告于2017年1月24日作出的〔2017〕9号《批复》。原告不服，提起本案行政诉讼。庭审时，原告宋经法表示，其涉案宅基地上有4层楼，700多平方米，有房产证，但未签订补偿协议，在2017年2月13日被拆迁那天，有人塞给他两套房子的钥匙，大约200多平方米。被告庭审时表示，涉案〔2017〕9号《批复》项下的“地;地块二&rdquo于2017年6月9日公告招拍挂，后于2017年6月21日签订国有土地使用权出让合同。 另查明，原告宋经法于2019年3月21日向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，要求判决确认青岛市黄岛区综合行政执法局、青岛市黄岛区辛安街道办事处于2017年2月13日拆除其蜊叉泊村197号房屋并毁坏其屋内财产及附属设施的行为违法。经审理，青岛市黄岛区人民法院于2019年6月5日作出（2019）鲁0211行初55号行政裁定，以宋经法超过法定起诉期限为由裁定驳回其起诉。宋经法不服，向本院提起上诉。本院于2019年8月26日作出（2019）鲁02行终450号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。上述生效行政裁定书认定如下事实：2015年12月16日，青岛市黄岛区综合行政执法局作出青黄综合执法强执决字[2015]第0002210号《强制执行决定书》，载明：宋经法，“你未取得建设工程规划许可证在蜊叉泊社区197号把5间平房翻新加盖成3层楼房并在楼顶加盖一处彩钢房一案，本机关依据《中华人民共和国城乡规划法》下达了《行政处罚决定书》（青开行政执法罚决字[2014]第0002210号），经本机关催告，你无正当理由逾期仍不履行本机关行政决定。依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，本机关决定采取下列方式予以强制执行：一、依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，本机关决定于2015年12月25日起对该建筑物进行强制拆除。二、……。”庭审时，原告称其对（2019）鲁02行终450号行政裁定不服，现已向山东省高级人民法院提出再审申请，现在审查中。 再查明，因对鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》不服，原告宋经法于2019年8月7日向山东省人民政府提出申请，请求确认其作出的该批复失效。对此，山东省人民政府未作出答复，原告于2020年3月18日向济南市中级人民法院提起行政诉讼，要求责令山东省人民政府在法定期限内对原告提出的申请作出答复。 本院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条规定，国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划地进行。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。第六条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。本案中，根据山东省人民政府于2005年6月17日作出的鲁政土字〔2005〕527号《关于青岛市黄岛区2005年第七批次城市建设用地的批复》及原国土资源部于2007年5月17日作出的国土资函〔2007〕383号《关于青岛市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，并结合原黄岛国土资源分局与蜊叉泊社区居委会于2013年11月20日所签《征收土地协议书》的内容可知，包括原告涉案宅基地在内的蜊叉泊社区居委会7万多平方米的土地被征收为国有，并纳入国有储备用地范围，以用于城市建设。另外，根据被告庭审陈述，在其作出涉案〔2017〕9号《批复》后，原青岛市黄岛区国土资源局已经将涉案“地;地块二&rdquo过招拍挂的形式予以出让。因此，被告对原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局提交的关于出让和划拨上述部分国有建设用地使用权方案进行批准的行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生直接影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”规定，被告所作涉案〔2017〕9号《批复》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原告本案起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予裁定驳回。 至于原告庭审时主张其就涉案宅基地及地上房屋未依法得到补偿，且涉案宅基地上房屋系在被告作出〔2017〕9号《批复》后才被强制拆除的问题，均非被告所作涉案〔2017〕9号《批复》后给原告造成的直接影响，且原告庭审时亦称在其房屋被拆迁之日其已收到共计200多平方米两套房屋的钥匙，并对涉案房屋的行政强拆问题提出再审申请，因此原告对涉案宅基地上房屋的补偿安置有异议，不属于本案的审查范围，原告可另行通过合法途径予以主张。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告宋经法的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年六月四日 法官助理 杨竣童 书记员赵洪峰 书记员王倩倩