湖南省常德市鼎城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0703行初18号 原告湖南省常德亿利达医疗废物处置有限公司，住所地湖南省常德市青年路**。 法定代表人陈禹明。 委托代理人邓逢科，男，该公司工作人员，代理权限为一般授权代理。 被告常德市自然资源和规划局，，住所地湖南省常德市武陵大道** 法定代表人陈爱喜，该局局长。 委托代理人陈锋，男，该局工作人员，代理权限为一般授权代理。 委托代理人邓立群，湖南凌星律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 第三人常德市安邦医疗废物处置有限公司，住所，住所地湖南省常德市武陵区穿紫河街道晓岛社区柳叶大道金色晓岛**div> 法定代表人王仁林，该公司总经理。 委托代理人高锋，湖南博集律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人彭淑君，湖南博集律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告湖南省常德亿利达医疗废物处置有限公司（以下简称亿利达公司）诉被告常德市自然资源和规划局、第三人常德市安邦医疗废物处置有限公司（以下简称安邦公司）不履行土地行政处理法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告亿利达公司于2019年7月17日向被告提出申请，要求对原登记在常鼎国用（2006）1011号土地使用权证项下的土地权属进行处理。被告未给予回复。 原告亿利达公司诉称，亿利达公司于2003年12月注册成立，经过近两年的报批及建设，取得位于常德市鼎城区.94平方米土地的划拨土地使用权50年，后完成了地面的厂房、设备及外置配套设备的投资。2006年，亿利达公司因注册资金问题被工商局吊销营业执照，公司未经清算、注销。常德市鼎城区国土资源局（以下简称鼎城国土局）未经亿利达公司同意，未经招、拍、挂的法定程序，于2006年将亿利达公司的上述土地出让给安邦公司，并为安邦公司办理了常鼎国用（2006）字第1011号国有土地使用权证（以下简称1011号土地使用权证）。鼎城国土局的违规行为致使亿利达公司已经具备运行条件的近千万元资产瞬间变成了安邦公司的资产。亿利达公司既未收到原划拨土地的土地补偿款，也因无资产和土地无法正常运转。后在鼎城区的督促下，鼎城国土局于2010年1月4日作出常鼎国土资决字［2010］01号《注销国有土地使用证决定书》，注销了安邦公司上述土地使用权证。安邦公司向原常德市国土资源局（以下简称市国土局）申请行政复议，市国土局于2010年3月22日作出常国土资决字［2010］2号《关于撤销行政行为决定书》，撤销了鼎城国土局于2010年1月作出的常鼎国土资决字［2010］01号决定书。鼎城国土局违法出让了属于亿利达公司的土地，后纠正错误作出注销决定，是对自己当时有管理权的具体行政行为的纠错，没有超出自己的管理权限，市国土局以鼎城国土局超出管理权限为由撤销鼎城国土局的纠错决定，却没有履行行政职责，对实体问题作出处理，致使亿利达公司无法行使权利并失去医疗废物处理经营权，每年产生损失数百万元。市国土局存在过错，应承担30%的赔偿责任。 2017年11月28日，常德市人民政府作出行政行为注销了安邦公司的1011号土地使用权证，相关地上房屋的所有权证已于2010年2月4日被鼎城区房管局注销。原属于亿利达公司，后登记在安邦公司名下的土地、房屋现均符合原始登记状态条件。故原告诉至法院，请求判令被告履行土地权属确认的法定职责。 被告常德市自然资源和规划局辩称，1.原告的诉讼请求不明确。原告于2019年7月17日提交的《关于要求对土地权属作出处理的报告》（以下简称报告）及其2019年12月23日的行政诉状列明的请求不明确，报告的标题为对土地权属作出处理，但报告内容却系要求变更登记，报告陈述的理由又是要求政府对涉案土地收回予以补偿，行政诉状中的内容与报告情形相同，诉讼请求不清晰、不明确。2.原告的诉求没有事实和法律依据，依法不应予以支持。首先，如原告的诉求是请求对涉案土地使用权权属进行确认，其诉求不能成立。一是根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条规定，被告虽系土地行政主管部门，却没有对土地使用权权属作出行政处理的法定职权；二是涉案土地的使用权权属属于安邦公司，涉案土地权属无需另行行政处理。安邦公司对涉案土地的使用权系在报经鼎城区人民政府审批同意后，签订《国有建设土地使用权出让合同》、缴纳土地出让金后取得，相关职能部门于2006年3月30日为安邦公司颁发1011号土地使用权证。该证虽于2017年11月28日被常德市人民政府注销，但常德市人民政府对该证的颁证程序合法性作出否定性评价，并未因此否定安邦公司对涉案土地的使用权，故安邦公司完善相关法定程序后，仍可申请办理涉案土地的使用权证；三是亿利达公司曾于2016年8月1日以安邦公司为被告向常德市武陵区人民法院提起返还涉案土地使用权的民事诉讼，该案经两级人民法院一、二审程序审理，均裁判确认诉争土地属于安邦公司，故涉案土地的国有土地使用权权属确定，无需另行通过行政处理确定，另行确定将可能造成行政权与司法权的对立。其次，如原告的诉求是要求办理变更登记也不能得到法律支持。一是变更登记应当向常德市不动产登记中心在市民之家设立的登记窗口递交申请，而非向被告提交报告。常政发[2016]12号文件第一条规定由常德市国土资源局（2018年12月机构改革为常德市自然资源和规划局）所属不动产登记中心负责办理不动产登记事务，而不动产统一登记的办理地点、地址、咨询电话、相关程序早已由常德市不动产登记中心通过微信公众号向社会公示，且登记窗口也有纸质宣传资料；二是《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条明确规定了申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记应当提交的材料，原告向被告提交报告时，被告工作人员将相关要求告知了原告；最后，常德市人民政府注销安邦公司土地使用权证的行政行为不产生物权变动的法律效果，涉案土地的使用权仍属于安邦公司，原告对涉案土地不享有使用权，原告也不具有对涉案土地使用权申请变更登记的主体资格。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人安邦公司述称，1.亿利达公司提起行政诉讼不符合起诉条件，应驳回其起诉。首先，亿利达公司提出的土地权属处理前提不存在。根据《土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权存在争议，当事人之间协商不成的，由人民政府处理。本案的土地权属明确，安邦公司通过签订土地出让合同并办理了登记手续，取得了涉案土地的使用权。相关权证虽被常德市人民政府以行政处理决定的形式注销，但注销理由系颁证程序存在瑕疵，并未否定安邦公司取得土地使用权的事实，故涉案土地不存在权属争议；其次，即使涉案土地的使用权存在争议，也不是由本案被告常德市自然资源和规划局作出处理；再次，亿利达公司在报告中一方面要求对土地权属作出处理，一方面认为涉案土地是无主土地符合办理变更登记条件。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条规定，变更登记是由于登记信息本身的变化而对相关的登记信息进行变更。而本案涉案土地实际仍系安邦公司拥有使用权的土地，无需进行任何变更登记；最后，即使涉案土地符合变更登记条件，申请主体不仅仅提交一纸报告，而应符合《不动产登记暂行条例实施细则》相关要求。2.安邦公司依法享有涉案土地使用权。亿利达公司原虽对涉案土地取得国有土地使用权证，但其虚报注册资本被原常德市工商行政管理局吊销营业执照，亿利达公司不能继续从事常德市的医疗废物处置工作。此种情况下，亿利达公司于2006年1月26日出具声明“自即日起自动放弃常德市医疗废物处置项目的所有筹建事项及后续建设工作，由此引起的一切损失由我公司自负。”2006年3月28日，常德市医疗废物处理中心向常德市发改委出具报告，载明“由于亿利达公司虚报注册资金被市工商局吊销营业执照，现处理中心建设已具备运行条件…为顺利完成今年我市国家环保模范城市验收，急需企业名称办理各种相关手续，特此申请投资业主变更名称为常德市安邦医疗废物处置有限公司”，常德市发改委批复“拟同意该项目投资业主由常德市亿利达医疗废物处置有限公司变更为常德市安邦医疗废物处置有限公司”。此种情况下，安邦公司与鼎城国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，并交纳了土地出让金，办理了1011号土地使用权证。安邦公司依法办证，亿利达公司虚报注册资本导致其土地使用权被依法收回，亿利达公司自身存在过错。亿利达公司名下土地被重新办理了土地出让手续，其可向出让方主张权利，而不应向现土地使用权人主张权利，更不能影响到现土地使用权人的利益。3.常德市人民政府的行政处理决定违法。首先，行政处理决定无效。实行不动产统一登记后，常德市人民政府已无权作出土地登记，也无权注销土地使用权证，即使常德市人民政府有权作出注销登记，其以市政府内设机构土地管理科室名义作出，也不能对外产生法律效力；其次，处理决定认定事实错误。安邦公司并非以亿利达公司更名为安邦公司的理由申请办理国有土地使用权变更登记，而是根据国有土地使用权出让合同办理的初始登记；再次，根据湖南省人民政府行政复议意见书的内容，安邦公司成立以后，一直从事常德市医疗废弃物收集、处置业务，该业务符合社会公共利益需要。常德市人民政府注销安邦公司的国有土地使用权证，导致安邦公司陷入无法经营的境地，不仅严重侵犯民营企业的合法权利，而且可能损害社会公共利益。为妥善处理本案，湖南省人民政府建议常德市人民政府依法保障安邦公司的合法权益，确保不因注销涉案国有土地使用权证而影响正常经营，在2020年6月25日前妥善解决安邦公司经营场地土地使用权问题。综上，原告起诉不符合起诉条件，应驳回其起诉。 经审理查明：2003年12月22日，亿利达公司办理工商登记手续，股东为蔡文刚、陈禹明、郑小琴。2004年5月20日，亿利达公司法定代表人由郑小琴变更为陈禹明，之后，法定代表人再未发生变更。2004年11月3日，鼎城区人民政府为亿利达公司颁发常鼎国用（2004）第1118号国有土地使用权证（以下简称1118号土地使用权证），该证载明：土地位于鼎城区，地号02-16-，地号02-16-23-455，地类设施，使用权类型为划拨，使用权面积为10017.94㎡。2005年9月13日，亿利达公司被吊销营业执照。2006年2月20日，亿利达公司法定代表人陈禹明与股东郑小琴作为甲方与乙方郑赵辉、陈雨初签订《转让协议书》，约定将属于亿利达公司的国有划拨土地使用权以及地面上的建筑物、废物处置设备等以人民币280万元价格予以转让。2006年2月，安邦公司向鼎城国土局递交《关于请求土地证书更名的报告》，称公司原名为亿利达公司，因工商执照变更，更名为安邦公司，申请将常鼎国用（2004）第1118号土地使用权证的使用权人亿利达公司变更为安邦公司。但在两公司的工商登记材料中，没有亿利达公司更名为安邦公司的备案登记。2006年3月16日，原常德市工商行政管理局作出《企业名称预先核准通知书》，该通知载明：同意核准陈禹明出资、注册资本100万元，在常德市美景大厦设立的有限责任公司企业名称为常德市安邦医疗废物处置有限公司。2006年3月29日，常德市鼎城区人民政府国有土地使用权出让审（报）批单［（2006）政土让字201号］附表二《出让国有土地使用权附加表》载明：受让方为安邦公司、法定代表人陈禹明。同日，安邦公司（受让人）与鼎城国土局（出让人）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：出让人将位于鼎城区宗土地出让给受让人；出让宗地的用途为工业；出让期为50年；出让金为每平方米人民币23元，总额为人民币23.04万元；受让人分两期向出让人支付上述土地使用权出让金，于2006年3月29日支付10万元，于2006年5月28日支付13.04万元；受让人在按合同约定支付全部出让金之日起30日内持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取国有土地使用权证，取得出让土地使用权。安邦公司在该合同受让人处加盖印章，郑小琴在受让方的法定代表人一栏签字。2006年3月30日，鼎城区人民政府颁发常鼎国用（2006）第1011号国有土地使用权证，该证载明的土地范围与地号、位置均与1118号土地使用权证登记的内容一致，但使用权人为安邦公司，使用权类型为国有出让。2006年4月7日，湖南德源联合会计师事务所对安邦公司作出《验资报告》，载明土地使用权被作为无形资产作价70万元。2006年4月14日，郑赵辉、陈雨初以受让的亿利达公司资产出资设立安邦公司，并办理工商登记，后该公司股东历经多次变更，现股东为常德源成环境卫生管理有限公司、长沙瀚洋环保技术股份有限公司。2010年1月4日，鼎城国土局作出常鼎国土资决字［2010］01号《注销国有土地使用权证决定书》，决定注销安邦公司常鼎国用（2006）第1011号土地使用权证。2010年3月22日，市国土局作出《关于撤销行政行为决定书》，认为鼎城国土局超出其管辖范围，撤销了上述《注销国有土地使用权证决定书》。2017年11月28日，常德市人民政府作出《行政处理决定书》，决定注销常鼎国用（2006）字第1011号国有土地使用权证。安邦公司不服该决定，向湖南省人民政府申请行政复议，后又撤回复议申请，湖南省人民政府同意安邦公司撤回复议申请并作出行政复议意见书，认为安邦公司取得涉案国有土地使用权证，系常德市人民政府、亿利达医疗废物处置有限公司以及安邦公司等各方面主体混合过错导致；安邦公司成立以后，一直从事常德市医疗废物收集、处置业务，该业务符合社会公共利益需要。常德市人民政府注销安邦公司的土地使用权证，使违法颁发国有土地使用权证的法律后果由安邦公司一方承担，导致安邦公司陷入无法经营的困难境地，不仅严重侵犯民营企业的合法权利，而且可能损害社会公共利益。为妥善处理本案，建议常德市人民政府依法保障安邦公司的合法权益，确保不因注销涉案国有土地使用权证而影响安邦公司的正常经营，在2020年6月25日前妥善解决安邦公司经营场地土地使用权问题。2019年9月24日，常德市不动产登记中心在常德市自然资源和规划局官网发布1011号土地使用权证的注销公告。亿利达公司于2019年7月17日向被告提交《关于要求对土地权属作出处理的报告》，认为涉案土地现在系无主状态，符合变更登记条件，要求对涉案土地权属作出处理。被告未作出回复，原告遂于2020年1月17日向本院提起行政诉讼，要求判令被告对涉案土地权属作出处理。因原告诉求不明确，本院庭审中向原告释明后，原告进一步明确诉讼请求为要求被告履行土地权属确认的法定职责。 另查明，2014年12月，亿利达公司原股东蔡文刚向常德市武陵区人民法院起诉陈禹明、郑小琴、陈雨初、郑赵辉，要求确认该四人于2006年2月20日签订的《转让协议》无效。常德市武陵区人民法院作出（2015）武民初字第00054号民事判决，判决确认陈禹明、郑小琴、陈雨初、郑赵辉签订的《转让协议》无效。后亿利达公司基于该合同无效的生效判决，向常德市武陵区人民法院提起民事诉讼，请求判令安邦公司、陈雨初、郑赵辉返还因无效合同占用的原价值280万元的土地、厂房、设备，常德市武陵区人民法院作出（2015）武民初字第01612号民事裁定，驳回亿利达公司的起诉。亿利达公司不服上诉至常德市中级人民法院后，常德市中级人民法院于2016年6月2日作出（2016）湘07民终551号民事裁定，指令常德市武陵区人民法院进行审理。常德市武陵区人民法院审理后，于2016年12月9日作出（2016）湘0702民初2081号民事判决，驳回亿利达公司的全部诉讼请求。亿利达公司仍不服该判决上诉至常德市中级人民法院，常德市中级人民法院于2017年2月21日作出（2017）湘07民终15号民事裁定，认为该案审理结果需以亿利达公司与常德市人民政府、常德市国土局关于注销常鼎国用（2016）字第1011号国有土地使用权证的行政诉讼案审理结果为依据，据此裁定中止审理。另案行政诉讼案件在二审审理中，亿利达公司申请撤回起诉和上诉，常德市中级人民法院于2017年6月29日作出（2017）湘07行终31号行政裁定，准许亿利达公司撤回起诉与上诉。该行政诉讼案件审结后，亿利达公司申请恢复前述返还之诉的审理，常德市中级人民法院于2018年5月30日作出（2017）湘07民终15号民事判决，驳回亿利达公司的上诉，维持原判。 本院认为，涉案土地于2004年划拨给亿利达公司并由当时的职能部门向亿利达公司颁发了土地使用权证，即1118号土地使用权证，现该证未经法定程序撤销、注销，划拨给亿利达公司的该块土地也未经法定程序收回，但相关职能部门又将同一块土地通过签订出让合同的方式出让给安邦公司，并给安邦公司办理了1011号土地使用权证，安邦公司据此占有使用该涉案土地至今。现1011号土地使用权证被常德市人民政府注销，1118号土地使用权证被收回未注销，但土地使用权证只是土地使用权的载体，是土地使用权归属的一种表现形式，土地使用权证的缺失不能确定土地使用权的丧失。土地使用权的权利来源于划拨、出让等，本案原告以划拨的方式获得涉案土地使用权，相关登记也载明土地系划拨性质，之后该土地未经依法收回，第三人又通过出让的方式获得相同土地的土地使用权并持续占有使用，双方均系依法定方式取得涉案土地的土地使用权，现双方均无合法有效的权属证书，经原告明确诉讼请求为要求确认涉案土地使用权属于原告后，本案争议实质涉及土地使用权的权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理，当事人对人民政府的处理决定不服的可依法向人民法院起诉。故土地使用权确权属于人民政府的职权，且需先由人民政府处理，人民政府处理程序属于法定的前置程序，只有对人民政府的处理决定不服的，才能向人民法院起诉。常德市自然资源和规划局不是土地使用权权属的确权机构，不具备确权职责，原告起诉常德市自然资源和规划局履行土地确权职责主体错误。原告就涉案土地的使用权归属问题在人民政府处理前直接向本院起诉常德市自然资源和规划局履行确权职责，既不符合起诉条件，被告的主体也不适格。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告湖南省常德亿利达医疗废物处置有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。 审 判 长  田晓晖 审 判 员  周元梅 人民陪审员  杨桂花 二〇二〇年六月二日 法官助理陈阿妍 书记员金圆媛 附法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。