四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终1674号 上诉人（原审原告）安忠全，男，1974年5月12日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。 上诉人（原审原告）杨素清，女，1931年9月15日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。系安忠全之母。 上诉人（原审原告）安先锋，男，1992年10月8日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。 被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区人民政府。住所地四川省南充市嘉陵区同庆路**。 法定代表人史燚，区长。 上诉人安忠全、杨素清、安先锋因诉被上诉人南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）履行征地安置补偿的法定职责一案，不服四川省南充市中级人民法院（2019）川13行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2011年5月2日，四川省人民政府（以下简称省政府）以川府土[2011]397号《关于南充市2010年第5批城市建设用地的批复》（以下简称397号批复），同意将南充市嘉陵区河西乡楼房沟村5、6、7社，宝山村2、3、4、5社集体土地转为建设用地。2011年6月30日，省政府以川府土[2011]521号《关于南充市2010年第12批城市建设用地的批复》（以下简称521号批复），同意将南充市嘉陵区河西乡楼房沟村7组，宝山村1、2、3、4、5、7组集体农用地转为建设用地。案涉土地及房屋位于被征收范围内。1984年8月5日，四川省南充县房产所有证载明，户主安广荣，共有瓦房5间，房屋面积116平方米。2011年12月8日，南充市房屋拆迁事务所作出《被拆迁房屋现场勘丈登记表》，产权人安广荣，砖混结构房屋234.47平方米。安忠全代为签字。2011年12月20日，南充市房屋拆迁事务所出具《搬迁交房证明》，载明被拆迁户安广荣的房屋已于2011年12月20日8时30分搬迁交房完毕，并同意立即拆迁房屋。安忠全代为签字。2012年3月28日，安忠全作出《承诺书》，承诺该次拆迁是其唯一的一处房屋，再无其他房屋。2012年4月6日，南充市化学工业园嘉陵区征地拆迁还房工作指挥部作出《关于研究化学工业园遗留问题的会议纪要》，认定安忠全房屋116平方米面积没有合法手续，为违法建筑，依法强制拆除。2018年7月3日，嘉陵区河西镇人民政府作出《关于邱裕明等6户农房拆迁遗留问题的会议纪要》，认定安忠全已经取得其父安广荣的宅基地修建房屋并取得土地使用证，其父安广荣的房产证应该作废，安忠全提供的其父安广荣“四川省南充县房产所有证存根”（面积116平方米）复印件无效，拆迁中不予认定。 一审同时查明，安广荣与其妻杨素清共育有安忠国、安忠林、安忠斌、安忠全四子，安广荣与安忠斌现已去世，安忠斌育有一子安先锋。2018年11月14日，安忠全向被告嘉陵区政府邮寄《拆迁补偿安置申请书》，请求被告依法履行法定职责，对其土地及房屋履行拆迁补偿安置，对其耕地和林地履行征收补偿及失地农民社保安置，嘉陵区政府在法定时限内未做出回复。原告提起本案诉讼，请求判令被告嘉陵区政府依法履行法定职责，对原告的土地及房屋履行拆迁补偿安置。 一审法院认为，原告请求判令被告履行征地安置补偿的法定职责,人民法院首先应当审查被告是否具有被诉的法定职责,故本案的争议焦点是被告嘉陵区政府是否具有对原告进行安置补偿的法定职责。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第一款、第三款的规定，征地实施机关应当是被征收土地所在地的市、县人民政府，而并非市县级人民政府。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，市、县人民政府土地行政主管部门负责组织实施安置补偿工作。由于案涉土地属市辖区范围内土地，故征地主体应是南充市人民政府（以下简称南充市政府），四川省人民政府2010年5月2日和6月30日的征地批复认定的征地机关也是南充市政府。虽然（南府函[2009]214号）《南充市城市规划区征地房屋拆迁补偿安置暂行办法》（以下简称南充市征地补偿办法）第四条明确嘉陵区政府是房屋拆迁补偿安置的责任主体，负责组织实施本辖区房屋拆迁补偿安置工作，嘉陵区政府是本案适格的被告，但由于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）及土地管理法实施条例并未规定安置补偿的法定职责可授权其他机关行使，故《南充市城市规划区征地房屋拆迁补偿安置暂行办法》第四条的规定只能视为委托，即南充市土地行政主管部门委托嘉陵区政府履行征地安置补偿职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，仍应以委托机关为被告。故市、县人民政府土地行政主管部门是组织实施征地安置补偿的法定主体，嘉陵区政府不具有对原告进行征地安置补偿的法定职责，原告请求判令被告履行对其进行征地安置补偿的法定职责，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定：驳回原告安忠全、杨素清、安先锋的起诉。 安忠全、杨素清、安先锋上诉称，《四川省人民政府办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的通知》（川府办发电[2010]41号）中明确要求，各市（州、县（市、区）人民政府是征地拆迁安置工作的责任主体，要进一步加强领导，明确职责，建立完善政府主要领导对本行政区域内征地拆迁补偿安置工作负总责。案涉房屋拆迁公告和征地房屋拆迁补偿安置办法均明确征地实施责任主体是嘉陵区政府，嘉陵区政府依法具有对上诉人补偿安置的法定职责。一审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销一审裁定，依法对上诉人提起的合法诉求进行审理。 本院二审查明事实与一审一致。 本院认为，土地管理法第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”土地管理法实施条例第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述规定，市、县人民政府是代表国家组织实施土地征收活动的主体，依法负有对被征地集体组织、被征地农户人进行补偿安置的职责。当然，在市、县人民政府依法制定征地补偿安置方案后，市、县人民政府土地管理部门也有组织实施补偿安置方案、具体进行补偿安置的义务。在与被征地集体组织或农户就补偿安置事项无法通过协商达成协议的情形下，市、县人民政府及其土地管理部门有义务及时作出补偿决定，依法完成补偿安置职责。本案中，安忠全、杨素清、安先锋的土地和房屋被依法征收，省政府397号批复、521号批复确定的征收主体均是南充市政府，也就依法妥善做好征地补偿安置，切实安排好被征地农民的生产生活，认真做好被征地农民的就业培训和社会保障工作，对南充市政府提出明确要求，因此，一审法院关于本案的征地主体是南充市政府，补偿安置职责应由南充市政府承担的认定并无不当。 《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四条第一款规定“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。”职权法定以及职权职责统一原则，决定了行政机关不得仅行使行政权力，而放弃行使权力所必须承担的相应义务，更不得在无法律法规明确规定的情形下，以将职权下放的方式，规避承担应尽的职责。本案中，南充市征地补偿办法确有关于嘉陵区政府是房屋拆迁补偿安置的责任主体，负责组织实施本辖区房屋拆迁补偿安置工作的规定，但是在土地管理法律法规没有授权征收土地的市、县人民政府可以将征收土地的职权下放，交由其它机关或组织行使，且本案土地征收主体也是南充市政府的情况下，一审法院关于南充市征地补偿办法的相关规定，不产生补偿安置职责转移效力的认定是正确的。安忠全、杨素清、安先锋以南充市政府已将嘉陵区范围的征地拆迁补偿工作确定由嘉陵区政府承担，嘉陵区政府负有对其补偿安置义务的上诉理由不能成立。 综上，一审裁定适用法律正确。安忠全、杨素清、安先锋的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 牟 琼 审判员 刘洪峰 审判员 王代伍 二〇二〇年六月五日 书记员 杨 晴