河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1446号上诉人(一审原告)王冬梅，女，1968年5月16日出生，汉族，住三门峡市湖滨区。委托代理人陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。被上诉人(一审被告)三门峡市湖滨区人民政府，住所地三门峡市河堤北路中段。法定代表人李涛，区长。委托代理人邓琳丹，该区政府办公室工作人员。委托代理人贾政民，河南长浩律师事务所律师。一审第三人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处，住所地三门峡市湖滨区虢国路中段。法定代表人韩建忠，主任。委托代理人卫琦，该崖底街道办事处农业部主任。委托代理人高莎，河南长浩律师事务所律师。一审第三人三门峡市湖滨区自然资源局，住所地三门峡市上阳路南段。法定代表人赵川，局长。委托代理人水云斌，该局执法大队土地中队工作人员。委托代理人高清胜，河南共同律师事务所律师。一审第三人三门峡市湖滨区农业农村局，住所地三门峡市崤山路七街坊**院内。法定代表人卫兵，该局局长。委托代理人李国英，该局副局长。王冬梅因诉三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）、一审第三人三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处（以下简称崖底街道办事处）、三门峡市湖滨区自然资源局（以下简称区自然资源局）、三门峡市湖滨区农业农村局（以下简称区农业局）强制拆除一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初236号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明，2014年3月11日，王冬梅填写《养殖用地申请表》以实际流转利用6亩土地进行规划养殖，同日，王冬梅向湖滨区畜牧局提出《关于建设家王庄万只蛋鸡养殖场的申请》，所在村委及崖底街道办事处在上述两份申请上加盖了印章。2014年3月14日，湖滨区畜牧局在《畜禽养殖场建设备案表》上签署“项目符合农业产业结构调整和现代设施农业发展政策，准予养殖。项目设施要按照动物防疫条件要求进行建设。”同时备注“请到国土资源管理部门办理养殖用地备案（或批复）手续”。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案》（农农发［2018］3号），2018年9月28日，三门峡市人民政府办公室下发《关于印发三门峡市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案的通知》（三政办明电［2018］63号），2018年10月30日，湖滨区政府办公室下发《关于印发湖滨区开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案的通知》（三湖政办［2018］17号）。2019年3月5日，崖底街道办事处、湖滨区农业畜牧局、湖滨区国土资源局作出《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》，该通告载明“王冬梅：你（单位）在湖滨区崖底街道家王庄村所建非农业设施，根据河南省开展“大棚房”问题专项清理行动领导小组办公室文件精神，属于违规建设的“大棚房”。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，自本通告下发之日起自行拆除。拒不拆除的，将采取强制拆除措施，并将进行相应处罚。”2019年3月15日，王冬梅涉案养鸡场被拆除。2019年4月15日，王冬梅以崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局，区自然资源局为被告，向三门峡市陕州区人民法院提起诉讼，要求确认上述三被告于2019年3月15日强制拆除其养鸡场的行政行为违法。三门峡市陕州区人民法院经审理于2019年10月25日作出（2019）豫1203行初12号行政裁定，该裁定书认为崖底办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局、区自然资源局被告主体不适格，裁定驳回王冬梅的起诉。据此，王冬梅将湖滨区政府列为被告，提起本案诉讼，请求支持王冬梅的诉讼请求，请求确认湖滨区政府于2019年3月15日对王冬梅养鸡场实施的强制拆除行为违法。2020年5月6日，三门峡市陕州区人民法院作出（2020）豫1203行监字第1号行政裁定，该裁定书认为“一审法院（2019）豫1203行初12号行政裁定以三门峡市湖滨区人民政府崖底街道办事处、三门峡市湖滨区农业畜牧局、三门峡市湖滨区自然资源局并非本案适格被告为由，裁定驳回原告（王冬梅）的起诉，存在法律适用错误，应当启动审判监督程序予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第一款的规定，裁定本案由一审法院再审。”一审另查明，2019年1月10日，中共湖滨区委、湖滨区政府作出《关于印发〈湖滨区机构改革方案〉的通知》（三湖发［2019］1号），组建湖滨区农业农村局，不再保留湖滨区农业畜牧局。组建湖滨区自然资源局，不再保留湖滨区国土资源局。一审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；……”第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是其所属工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织所属有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示、指令，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体工作实施还应当由其所属工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义予以落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。本案中，根据国家、省市区开展“大棚房”问题专项清理整治行动文件精神，开展“大棚房”问题专项整治行动，严格落实属地管理责任，明确责任主体，中央统筹、省级抓总、县级落实、部门协同。区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任，区（市、县）长是第一责任人，负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作。各级农业农村、自然资源等部门按照相关法律法规规定，在政府统一部署下，加强专项行动指导和督促，各尽其责、共同负责，加强配合、联合行动，落实专项行动各项措施。由上述文件规定精神可以看出，“区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任”，是区（市、县）政府负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作，该主体责任是区（市、县）政府通过内部组织领导、督促交办、责令落实等工作方式，对其所属工作部门开展“大棚房”问题专项整治行动工作进行安排部署、施加影响，“大棚房”问题专项整治行动的具体工作实施还应由农业农村、自然资源等部门按照相关法律法规规定，根据其法定管辖权以自己的名义予以落实。因此，在王冬梅涉案养鸡场拆除前，崖底街道办事处、湖滨区农业畜牧局、湖滨区国土资源局已经作出《关于违规建设“大棚房”依法限期拆除的通告》、崖底街道办事处自认实施拆除行为、拆除现场有其他单位工作人员在场的情况下，且王冬梅提供的证据不能证明湖滨区政府直接具体实施了涉案养鸡场的拆除行为，根据行政诉讼“谁实施、谁担责”的基本原理，其起诉要求湖滨区政府对其2019年3月15日涉案养鸡场的拆除行为承担法律责任没有事实根据，即湖滨区政府不是本案适格被告，王冬梅本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的条件。同时，需要指出的是，三门峡市陕州区人民法院对王冬梅起诉崖底街道办事处、区农业局，区自然资源局要求确认三被告于2019年3月15日强制拆除其养鸡场的行政行为违法的案件，已经启动审判监督程序进入再审，王冬梅关于2019年3月15日拆除其养鸡场的诉求可在该案件中主张。综上，王冬梅起诉要求确认湖滨区政府于2019年3月15日对其养鸡场所实施的强制拆除行为违法，不符合法定起诉条件，裁定驳回王冬梅的起诉。上诉人王冬梅不服一审裁定，向本院上诉称，2019年10月25日，三门峡市陕州区人民法院作出（2019）豫1203行初12号《行政裁定书》，认为该案各被告中，被告崖底街道办事处是湖滨区政府派出机关，其行政行为的后果应当由设立它的行政机关负责，被告区农业局、区自然资源局是三门峡市湖滨区政府工作部门，相互之间无隶属关系，在其所属的政府组织下共同参加行政活动，其行为后果应由所属的政府承担。其次，农业农村部、自然资源部“大棚房专项治理方案”，作为国家部级行政机关，制定下发规范性文件已明确了区政府是实施专项行动的主体责任，故起诉主体应为湖滨区政府。一审中提到的三门峡市陕州区人民法院（2020）豫1203行监字第1号行政裁定，上诉人至今都未收到裁定书，不能影响本案的审理。综上，一审裁定错误，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人湖滨区政府未提交书面答辩意见。一审第三人崖底街道办事处、区自然资源局、区农业局均未提交书面述称意见。本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，上诉人王冬梅的涉案养鸡场在湖滨区政府落实中央国家机关部署开展的“大棚房”问题专项清理整治行动中被拆除，根据一审时的在案证据，直接实施拆除行为的行政机关是崖底街道办事处，王冬梅提供的证据不能证明湖滨区政府直接实施或参与了涉案养鸡场的拆除行为，按照行政诉讼“谁实施、谁担责”的基本原理，王冬梅以湖滨区政府为被告，要求确认2019年3月15日对其涉案养鸡场的拆除行为违法没有事实根据，湖滨区政府不是本案适格被告。王冬梅以农业农村部、自然资源部印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化实施方案》（农农发［2018］3号）中规定的“区（市、县）政府承担实施专项行动的主体责任”为依据，认为湖滨区政府应当对拆除涉案养鸡场的行为承担法律责任，属于对文件精神的错误解读。根据上述文件第四部分第（三）项的规定，区（市、县）政府承担的是实施专项行动的主体责任，而非责任主体，并明确规定了区（市、县）政府履行主体责任的主要职责是，负责专项行动组织落实，做好进度安排、任务落地、资源调配、整治整改等工作，并将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇（街道）、村组。由此可见，区（市、县）政府在“大棚房”问题专项清理整治行动中承担的是动员部署、组织协调、推动落实等内部行政管理责任，并不具体实施对“大棚房”违法认定、强制拆除等外部行政行为。故本院对王冬梅的上述理由不予采纳。至于王冬梅就本案诉求在三门峡市陕州区人民法院对崖底街道办事处、区农业局，区自然资源局提起诉讼被裁定驳回起诉的问题，因该案已经启动审判监督程序进入再审，王冬梅的诉求可在该案件中主张。就本案而言，一审裁定驳回王冬梅起诉，事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审裁定。上诉人王冬梅的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇二〇年六月十六日法官助理王立威书记员王贺霞