山西省阳泉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋03行终2号 上诉人（原审被告）阳泉市应急管理局，地址阳泉市城区××镇河下村。 法定代表人孙金宁，职务局长。 出庭负责人马元祥，该局副局长。 委托代理人徐文静，该局工作人员。 委托代理人王建伟，山西新东律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）阳泉市李白演出有限公司，地址阳泉市郊区荫营镇下荫营村闫迎春自建楼**。 法定代表人李作平，职务经理。 原审被告阳泉市人民政府，地，地址：阳泉市城区南大街**/div> 法定代表人雷健坤，职务市长。 委托代理人马元祥，该市应急管理局副局长。 委托代理人王建伟，山西新东律师事务所律师。 原告阳泉市李白演出有限公司诉被告阳泉市应急管理局、阳泉市人民政府行政处罚决定一案，已由阳泉市城区人民法院于二〇一九年十月十八日作出（2019）晋0302行初14号行政判决书，宣判后，被告阳泉市应急管理局不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于二〇二〇年五月十二日公开开庭审理了本案，上诉人（原审被告）阳泉市应急管理局出庭应诉机关负责人马元祥，委托代理人徐文静、王建伟，原审被告阳泉市人民政府委托代理人马元祥、王建伟，被上诉人（原审原告）阳泉市李白演出有限公司法定代表人李作平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，2018年8月6日，原告与××村签订演出合同，定于2018年8月15日夜间文艺演出一场。并于2018年8月13日以原告名义办理了演出许可。签订演出合同后，原告将本次文艺演出发包给昔阳县××文化服务有限公司（以下简称××公司）。2018年8月15日18时30分左右，××公司法定代表人胡某某组织有关人员到达××村舞台开始搭桁架，在未与村电工联系的情况下，自行将舞台电气设备接入××村舞台配电箱。19时50分左右，××公司翟某某等6人，进行舞台设备安装时，翟某某触电倒下。事故发生后，翟某某被送到阳泉市第一人民医院救治，因抢救无效宣布死亡。后经阳泉市公安司法鉴定中心鉴定：翟某某损伤系在高温、潮湿、封闭的环境下，皮肤电阻减小，在低电压、接触面大、接触时间短的情况下触电形成，结合全身的明显窒息征象，死者系电击死亡。 针对上述事故，经阳泉市人民政府批准，成立了一般事故调查组，对该事故进行调查。该调查组经调查后认定该事故为一起一般事故，事故发生的直接原因是翟某某在涉事光束灯电源线火线与地线搭接，导致光束灯地线、外壳带电，致使舞台桁架带电的情况下径行作业；间接原因是翟某某在未采取接地保护、未安装漏电保护开关、未经过电工特种作业培训、未按照安全操作规程规范、未穿长袖工作服、未穿绝缘鞋的情况下作业。调查组还对事故有关责任人员和责任单位、事故单位的处理提出了建议，并于2018年9月20日作出了《阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故调查报告》。2018年9月26日，被告阳泉市应急管理局作出阳安监政字[2018]23号《阳泉市安全生产监督管理局关于审核批复的请示》文件，向阳泉市人民政府报呈批复。2018年10月22日，阳泉市人民政府作出阳政办发[2018]105号《阳泉市人民政府办公厅关于对阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故调查报告的批复》，载明“……经市政府研究，同意事故调查组提出的对事故责任人和责任单位处理意见……”。根据市政府办公厅阳政办发[2018]105号文件，被告阳泉市应急管理局于2018年11月12日作出（阳）安监立[2018]执10号《立案审批表》。于2018年11月13日作出（阳）安监罚告[2018]执22号《行政处罚告知书》拟对其上述违法行为作出罚款人民币叁拾伍万元的行政处罚、同日作出（阳）安监听告[2018]执22号《行政处罚听证告知书》告知其享有申请听证的权利并于当日直接送达原告。原告于2018年11月14日递交听证申请，被告阳泉市应急管理局于2018年11月20日作出（阳）安监听通[2018]2号《行政处罚听证会通知书》，于2018年11月22日向原告送达，2018年11月29日组织召开了听证会。2018年12月19日形成了（阳）安监处呈[2018]执13号《案件处理呈批表》，同日被告阳泉市应急管理局作出（阳）安监罚[2018]执14号《行政处罚决定书（单位）》，对原告的上述违法行为罚款人民币叁拾伍万元，并于当日将文书送达原告。原告对被告阳泉市应急管理局作出的案涉行政处罚不服，于2019年1月14日向被告阳泉市人民政府申请行政复议。被告阳泉市人民政府受理原告的复议申请后，于2019年4月10日作出阳政行复决[2019]1号《行政复议决定书》，维持了被告阳泉市应急管理局对原告作出的行政处罚。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。 原判认定上述事实，有下列经庭审举证、质证的如下证据予以证实。 阳泉市应急管理局所提交证据，1、阳泉市安全生产监督管理局值班要情。2、阳泉市安全生产监督管理局阳安监政字（2018）20号文件关于立案调查阳泉市李白演出有限公“8·15”触电一般事故的请示。3、阳泉市安全生产监督管理局阳安监政发（2018）121号文件。4、阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故调查方案。5、阳泉市城区安全生产监督管理局关于××镇××村意外触电时间报告。6、××镇人民政府关于××镇××村意外触电事件报告。7、××村村民委员会情况说明。8、阳泉市城区安全生产监督管理局关于“8·15”××镇××村触电事故报告情况说明。9、××镇人民政府关于“8·15”××镇××村触电事故的情况说明。10、阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故应急处置评估报告。11、阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故技术分析报告。12、阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故责任查证报告。13、××村庙会期间活动实施方案。14、××村庙会期间文艺汇演应急预案。15、阳泉市李白演出有限公司营业执照（副本）。16、阳泉市李白演出有限公司营业性演出许可证（副本）。17、李作平身份证复印件。18、昔阳县××文化服务有限公司营业执照（副本）。19、演出合同书。20胡某某身份证复印件。21翟某某居民死亡医学证明书。22、协议书。23、阳泉市李白演出有限公司8·15演出触电事故直接经济损失证明。24、阳泉市郊区文化局阳郊文发（2017）48号文件。25、阳泉市郊区文化局阳郊文发（2017）49号文件。26、关于同意城区××镇××村举办演出活动的许可证明第011号。27关于同意阳泉市李白演出有限公司在我区演出的函第011号。28、演出活动承诺书。29、××村演出活动安全预案。30、申请报告。31、演出剧（节）目。32、演员名单。33、阳泉市李白演出公司审批资料。34、阳泉市公安司法鉴定中心翟某某(阳)公（司）鉴（尸）字[2018]48号鉴定文书。35、何某某询问笔录（共二次）。36、胡某某询问笔录（共三次）。37、石某某询问笔录。38、石某甲询问笔录。39、王某某询问笔录。40、张某某询问笔录。41、石某乙询问笔录，42、王某甲问笔录。43、李作平询问笔录（二次）。44、张某甲问笔录，45、张某询问笔录。46、王某乙询问笔录。47、范某某询问笔录。48、刘某某询问笔录。49、石某丙询问笔录。50、董某某询问笔录。51、阳泉市安全生产监督管理局阳安监政字（2018）23号文件。52、阳泉市人民政府办公厅阳政办发（2018）105号文件。53、关于阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故调查报告额批复网站截图。54、阳泉市郊区文化局阳郊文字（2018）40号文件。55、非税收入一般缴款书（回单）。56、立案审批表（阳）安监立（2018）执10号。57、李作平行政处罚告知书（阳）安监罚告（2018）执21号。58、李作平行政处罚听证告知书（阳）安监听告（2018）执21号。59、阳泉市李白演出有限公司行政处罚告知书（阳）安监罚告（2018）执22号。60、阳泉市李白演出有限公司行政处罚听证告知书（阳）安监听告（2018）执22号。61、李作平申请召开听证会书。62、阳泉市李白演出有限公司申请召开听证会书。63、阳泉市李白演出有限公司行政处罚听证会通知书（阳）安监听通（2018）2号。64、李作平行政处罚听证会通知书（阳）安监听通（2018）3号。65、文书送达回执。66、阳泉市李白演出有限公司授权委托书、律师资格证书、法定代表人身份证明书、李作平身份证复印件。67、听证笔录。68、听证词。69、听证会告知书（阳）安监听报（2018）2号。70、案件处理呈批表（阳）安监处呈（2018）执13号。71、李作平行政处罚决定书（阳）安监罚（2018）执14号。72、阳泉市李白演出有限公司行政处罚决定书（阳）安监罚（2018）执14号。73、申请书。74、保证书。75、阳泉市李白演出有限公司延期（分期）缴纳罚款审批表。76、阳泉市李白演出有限公司延期（分期）缴纳罚款批准书（阳）安监缴批（2018）执1号。77、非税收入一般缴款书（回单）。78、阳泉市李白演出有限公司延期（分期）缴纳罚款批准书（阳）安监缴批（2018）执3号。79、文书送达回执。80、阳泉市人民政府办公厅阳政办发（2018）105号文件。81、《安全生产法》第四十六条、第一百条、第一百零九条。 阳泉市人民政府所提交证据，1、阳泉市人民政府阳政行复决[2019]1号行政复议决定书及文书送回证（二份）。2、阳泉市人民政府对李白演出有限公司、李作平作出的行政阳政行复函[2019]1号行政复议受理通知书及文书送达回执（二份）。3、行政复议申请书。4、阳泉市人民政府对市安全生产监督管理局作出的阳政行复函[2019]1号行政复议答复通知书。5、李作平身份证复印件及阳泉市李白演出有限公司营业执照（副本）。6、李作平行政处罚决定书（阳）安监罚（2018）执14号。7、阳泉市人民政府行政复议延期审理通知书阳政行复延（2019）1号及文书送达回证（二份）。8、阳泉市应急管理局被申请人答复书。9、阳泉市人民政府办公厅文件阳政办发（2018）105号。10、阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故调查报告。11、阳泉市人民政府公文批办单。12、阳泉市安全生产监督管理局阳安监政字（2018）20号文件。13、演出合同书。 原判认定，本案的争议焦点是,被告阳泉市应急管理局对原告作出行政处罚认定违法事实是否清楚，法律适用是否正确，行政处罚程序是否合法。本案中，1、法律适用方面：被告阳泉市应急管理局以原告违反《安全生产法》第一百零九条第一款的规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；”对原告处以叁拾伍万元的罚款。但同时，被告阳泉市应急管理局已经根据同一案涉事故违反《安全生产法》四十六条第一款规定“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”，依据该法第一百条第一款“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。”对原告的法定代表人李作平作出罚款壹万伍仟元的处罚。被告阳泉市应急管理局根据同一案涉事故同一违法行为再对原告作出处罚，违反了一事不再罚原则，属重复处理行为。且《安全生产法》第一百条第一款相较于第一百零九条第一款而言是特殊法条与普通法条的关系，根据特殊优于一般的法律适用原则，案涉事故应优先适用《安全生产法》第一百条第一款的规定，本案被告阳泉市应急管理局适用法律错误。2、行政处罚程序方面:(1)、依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十三条的规定，“除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可先行调查取证，并在5日内补办立案手续”本案中，被告阳泉市应急管理局于2018年8月16日向阳泉市人民政府作出《关于立案调查阳泉市李白演出有限公司“8·15”触电一般事故的请示》，2018年8月31日阳泉市人民政府下发同意成立事故调查组的通知，被告阳泉市应急管理局于2018年11月12日作出（阳）安监立[2018]执10号立案审批表，立案时限与上述规定不符。（2）、依据《行政处罚法》第四十二条第二项的规定，“（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间，地点，地点&rdquo中，被告阳泉市应急管理局作出的（阳）安监回[2018]2号文书送达回执显示听证会通知书送达时间为2018年11月22日，而听证会的举行时间是2018年11月29日，不符合七日前通知的法律规定。被告阳泉市应急管理局在行政处罚程序中存在上述轻微违法情形。3、事实认定方面：被告对本案事实认定清楚，证据确实充分。原告所诉理由与事实不符，本院不予采信。但因被告阳泉市应急管理局法律适用错误，故该行政处罚决定应予撤销。被告阳泉市人民政府作出的阳政行复决[2019]1号行政复议决定中关于维持上述行政处罚决定的内容亦与法相悖，该复议决定已经我院(2019）晋0302行初15号行政判决撤销，本判决不再处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告阳泉市应急管理局于2018年12月19日作出的（阳）安监罚[2018]执14号行政处罚决定（单位）。 上诉人阳泉市应急管理局诉称，1、原审法院认定事实错误，上诉方对阳泉市李白演出有限公司同时进行事故责任处罚，和根据同一案涉事故同一违法行为，再对李作平个人进行处罚，违反了一事不再罚的原则，属重复处理行为。上诉人认为根据《中华人民共和国安全生产法》第109条第一款之规定，对被上诉人阳泉市李白演出有限公司给予了行政处罚后，又根据《中华人民共和国安全生产法》第46条第一款、第一百条第一款之规定，给予李作平行政处罚，不属于重复处理。首先上诉人是对被上诉人及李作平两个不同主体进行的处罚，并非同一行政相对人。其次上诉人对被上诉人的处罚是基于被上诉人应承担的经营者责任，而对李作平的处罚是基于李作平作为企业主要负责人应承担的管理者的责任。二者违法行为及承担责任内容均不相同，上诉人并非对同一违法行为进行的重复处理。2、原审法院适用法律错误。原审法院认为《中华人民共和国安全生产法》第100条第一款与第109条第一款相比较而言，第100条第一款为特殊法条，应当优先适用，上诉人认为该观点不能成立。上诉人认为《中华人民共和国安全生产法》第100条第一款与第109条第一款之间不存在特殊法条与一般法条的关系。因为在100条第一款当中，对于一般事故并未规定给予何种行政处罚，且第100条第一款规范的是违法转包问题，而第109条第一款规范的是一般事故处理问题，两个法条并非是针对同一违法行为作出的规定，故不存在法条竞合和优先适用问题。其次，在被上诉人同时存在多个违法行为的情况下，应适用重法优于轻法的法律原则，选择适用法律。本案中上诉人依据第109条第一款给予被上诉人行政处罚，显然符合法律规定。本案当中被上诉人与昔阳县××文化服务有限公司之间并无任何书面协议，全部演出手续及演出事宜均由被上诉人直接办理并负责，可以认定被上诉人是本次安全事故直接责任人。在此情况下选择以轻法给予被上诉人处罚显然不能成立。3、上诉人立案程序并无瑕疵，原审法院依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第23条的除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门，发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案。认定上诉人立案时间违法明显错误。上诉人认为在安全生产违法行为行政处罚办法第23条当中明确写明了只有在安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员应当给予行政处罚的行为的才应当予以立案。本案中上诉人未经法定的事故调查程序，根本不能确认是否应当给予被上诉人行政处罚。立案条件根本不具备。反观上诉人在事故调查组调查报告明确各方责任后予以立案查处的行为，更能体现了上诉人执法的严肃性和合规性，根本不存在原审法院所认定的立案瑕疵。上诉人的听证程序也不存在瑕疵。依据《中华人民共和国行政处罚法》第42条第二项之规定，上诉人作为听证机关负有的法定义务为将听证时间、地点、地点与听证7日前告知被上诉人上本案上诉人早在7日前电话告知了被上诉人具体的听证时间、地点、地点上诉人均以各种理由推诿，至2018年11月22日才签署书面送达回证。上诉人认为上诉人通过电话方式对被上诉人进行告知，已履行了法定的告知义务，且告知时间符合法律规定，上诉人不存在违法情形。综上，上诉人认为原判认定事实不清，适用法律错误，恳请二审法院依法查明案件事实，撤销原判，改判驳回原告诉讼请求。 原审被告阳泉市人民政府意见同上诉人意见。 被上诉人（原审原告）阳泉市李白演出有限公司意见同原审意见。 二审审理查明的事实及证据认定均与一审一致。 本院认为，本案争议焦点有三个，一是被上诉人阳泉市李白演出有限公司违法行为的法律适用问题；二是本案是否构成重复处罚的问题；三是本案上诉人阳泉市应急管理局处罚程序是否存在瑕疵的问题。 关于被上诉人阳泉市李白演出有限公司违法行为的法律适用问题，被上诉人阳泉市李白演出有限公司（以下简称李白公司）在本次安全生产事故中的主要行为是将演出合同违法转包给无营业性演出资质的昔阳县××文化服务有限公司（以下简称××公司），李白公司并未实际开展此次演出活动，认定上述事实有何某某、胡某某等人的询问笔录，以及阳泉市人民政府的相关调查报告，关于上诉人所提李白公司实际开展演出活动的意见，无证据支持，本院不予采纳。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百条对生产经营单位违法转包、发包、出租的法律责任作出了明确规定，同时该法第一百零九条对发生安全生产事故，负有责任的生产经营单位也要给予相应的行政处罚。本案中，被上诉人李白公司的违法转包行为也系发生安全生产事故的原因之一，对于安全生产事故负有责任，该行为同样适用安全生产法第一百零九条之处罚。由此可知被上诉人李白公司的一个违法行为同时触犯了《安全生产法》第一百条和一百零九条之规定，属于法条竞合。对于法条竞合之情况，如何处罚应当根据法条之间的关联关系和案件事实，选择特殊法优于一般法或者择一重处的方式。原判认为本案应当适用特殊法优于一般法之情况，本院认为并无不当，但是其认定《安全生产法》第一百条为特殊法，属认定错误，考察《安全生产法》第一百条和一百零九条内容可知，生产经营单位违法发包、转包或出租生产经营项目后，并不一定发生生产事故，发生生产事故系特殊情形，因此可知，对于本案之情形，《安全生产法》第一百零九条相对于第一百条明显属特殊法，处罚亦较重，应当优先适用。故上诉人阳泉市应急管理局2018年12月19日作出的（阳）安监罚[2018]执14号行政处罚决定（单位）认定被上诉人的违法事实有何某某、胡某某等人询问笔录、阳泉市人民政府调查报告等证据予以证实，适用法律亦无不当，本院予以确认，原判认为上诉人所作涉案行政处罚决定适用法律错误的意见不当，应予纠正。 关于本案是否构成重复处罚之问题，考察《安全生产法》对直接负责的主管人员或直接责任人员处罚有两种情况，第一种是单独对责任人员进行处罚，例如第一百零六条，“生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级撤职的处分......”；第二种情况是在对生产经营单位处罚后，同时对相关的责任人员进行并处，例如第一百条之规定。行政处罚是针对行为之罚，没有行为即无处罚，分析上述两种对相关责任人员行为的处罚，第一种是明确规定相关责任人员作出的行为违反了法律的相关规定，应当受到行政处罚，行为是明确的；而第二种情形是生产经营单位作出了某种行为，违反了法律规定，在处罚单位的同时，一并处罚相关责任人员，这种情况下，对外实施违法行为的主体是单位，个人的行为通过职权已经转化为单位行为，对外并无个人行为之存在，本无处罚之基础，但因法律作为加重罚而规定进来，方有进行处罚之可能。由此可知，在第二种情况下，对个人处罚是依附在对单位处罚的基础上，无单位之处罚也无个人之处罚。本案中，上诉人阳泉市应急管理局在适用《安全生产法》第一百零九条对被上诉人李白演出公司进行处罚后，因第一百零九条并未对直接责任人员处罚之规定，故不应当再对李白演出公司的法定代表人进行处罚，但被上诉人又以第一百条之规定仅对李白演出公司的法定代表人进行处罚，虽不属于重复处罚，但属于适用法律错误，应当依法予以撤销。 关于上诉人阳泉市应急管理局处罚程序是否存在瑕疵的问题，经查，本案中上诉人只有经法定的事故调查程序，方能够得知是否应给予被上诉人行政处罚，故上诉人在事故调查组调查报告明确各方责任后予以立案查处的行为，并无不当。依据《中华人民共和国行政处罚法》之规定，上诉人作为听证机关负有的法定义务为将听证时间、地点、地点与听证7日前告知被上诉人中上诉人早在7日前电话告知了被上诉人具体的听证时间、地点、地点上诉人之原因导致送达回证签署日期至听证不足七日，但被上诉人各项听证权利均予给予了充分的保障，故上诉人之处罚并不存在程序瑕疵之问题，上诉人所提意见予以采纳。 综上，上诉人阳泉市应急管理局2018年12月19日作出的（阳）安监罚[2018]执14号行政处罚决定（单位）认定事实清楚，适用法律准确，原判有误，予以纠正。原审被告阳泉市人民政府作出的阳政行复决[2019]1号行政复议决定在关联案件中审查，本判决不再处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销阳泉市城区人民法院作出（2019）晋0302行初14号行政判决书； 二、驳回被上诉人（原审原告）阳泉市李白演出有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由上诉人（原审原告）阳泉市李白演出有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 林 审判员 黄哲霞 审判员 王保才 二〇二〇年六月五日 书记员 翟 燕