广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂01行初219号 原告上林县澄泰乡大坡村拉岜经济联合社。所在地：上林县澄泰乡大坡村拉岜庄。 诉讼代表人苏文美，主任。 委托代理人赵俊刚，北京市索邦律师事务所律师。 被告南宁市人民政府。所在地：南宁市青秀区嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 原告上林县澄泰乡大坡村拉岜经济联合社（以下简称拉岜经联社）诉被告南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告拉岜经联社起诉称，该经联社与上林县澄泰乡大坡村那浪经济联合社（以下简称那浪经联社）有土地纠纷。自2004年经多次诉讼及政府处理，2010年5月20日，上林县人民政府（以下简称上林县政府）对双方争议地作出《关于澄泰乡大坡村那浪经联社与拉岜经联社土地权属纠纷的处理决定》（上政发〔2010〕22号，以下简称22号处理决定）。拉岜经联社当时虽不服该决定，但未就该决定进行上诉。2018年4月，拉岜庄村民韦氏母的后人在清理韦氏母遗物时，发现一份1952年上林县政府颁发的《土地房产所有证》，证明位于拉岜庄的岽嵝土地（面积71.546亩）在土改时期就归拉岜村民耕种，故22号处理决定将岽嵝土地确权给那浪经联社是错误的，应予以改正，重新确权。22号处理决定中将横岭确权给那浪经联社也是错误的，拉岜经联社1964年至1985年间一直在横岭建有瓦窑进行生产，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，横岭的瓦窑土地20亩所有权和使用权也应该归拉岜经联社所有。拉岜经联社曾于2018年5月向上林县政府提交新证据并要求重新确权，上林县人民政府以该经联社在2010年没有就22号处理决定进行诉讼或申请复议，现提交的证据不属于新证据为由拒绝重新确权。拉岜经联社于2019年5月21日向被告南宁市政府邮寄《重新确权申请书》等相关证据材料，截至起诉时，南宁市政府都未对该经联社进行任何答复。南宁市政府作为上林县政府的上级部门，具有直接处理下级政府有权处理的权属纠纷，应对该经联社的申请作出决定或答复，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，提起本案诉讼，请求：一、判决南宁市政府履行法定职责，对拉岜经联社提交的《重新确权申请书》予以处理；二、责令被告南宁市政府重新作出行政行为，撤销上林县政府于2010年5月20日作出的22号处理决定；三、请求将堆墓土地（73.381亩）、塘兵土地（21.771亩）、岽嵝土地（71.546亩）、横岭瓦窑地（20亩）、塘沟（20.823亩）确权给拉岜经联社所有。 被告南宁市政府辩称，拉岜经联社申请该政府就涉案土地权属争议“重新确权”缺乏法律依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国行政复议法》第六条的相关规定，拉岜经联社对上林县政府已经依法作出的22号处理决定不服的，应当依法申请行政复议或提起行政诉讼。拉岜经联社申请南宁市政府对已经由上林县政府依法作出处理决定的土地权属争议重新确权，其本质是要求南宁市政府基于内部层级监督关系，对22号处理决定进行检查、监督或纠正，根据《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，南宁市政府对其申请的处理依法不属于行政诉讼受案范围。综上，请求驳回拉岜经联社的起诉。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法及其司法解释规定的起诉条件。本案中，原告拉岜经联社的诉讼请求有三，一是判令南宁市政府对其提交的《重新确权申请书》予以处理，二是责令南宁市政府撤销上林县政府作出的22号处理决定，三是将争议地确权为该经联社所有。 关于判令南宁市政府对拉岜经联社提交的《重新确权申请书》予以处理诉讼请求的处理。根据拉岜经联社在起诉状中所述理由，该经联社系请求上林县政府重新就案涉争议地进行确权遭到拒绝后，向上林县政府的上一级政府提出的确权要求。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款，第十八条第一、二款的规定，单位之间发生的林木、林地权属纠纷，主要由县级人民政府处理，只要在纠纷涉及跨乡镇、跨县或跨设区的市行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，才由共同的上一级政府、自治区人民政府或其指定的处理机关处理。本案原告拉岜经联社与案外人那浪经联社所涉争议地位于上××辖区内，依法应由上林县政府进行处理。现拉岜经联社诉请要求南宁市政府对其确权申请进行处理，但该申请不属于南宁市政府的权限范围，故拉岜经联社的该项诉讼请求无法律依据，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，应予裁定驳回。 关于请求责令南宁市政府撤销上林县政府作出的22号处理决定诉讼请求的处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。这里的法定职责，指的是行政机关依据法律、法规、规章的规定，具有针对行政相对人申请直接进行处理、解决行政相对人诉求的职责，并不包括上级人民政府对下级人民政府基于层级监督产生的管理职责。行政相对人对于具有管辖权的人民政府的处理不满意，可以向上级人民政府投诉、举报、反映，要求上级人民政府监督、督促具有相应管辖权的行政机关履行职责。上级人民政府依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律规定进行相应处理。行政相对人对上级人民政府的处理不服，并以上级人民政府为被告，要求人民法院责令上级人民政府履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上级人民政府基于层级监督形成的职责属于内部监督管理行为，不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。本案中，拉岜经联社该项请求实质即是要求南宁市政府履行层级监督职责。如前所述，该内部层级监督行为不属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，对该项诉讼请求，亦应裁定予以驳回。 关于要求人民法院将案涉争议地直接确权给拉岜经联社诉讼请求的处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、三款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。上述法律对于土地山林权属纠纷的处理路径作出了明确规定，即应当先经有权人民政府作出处理决定，并经过复议前置程序后，才由人民法院进行审查。现拉岜经联社直接要求人民法院将案涉争议地的权属确定给该经联社，与上述规定不符，该诉讼请求不属于人民法院受案范围，根据行政诉讼法及其司法解释的前述规定，同样应予裁定驳回。 综上，原告拉岜经联社的诉讼请求或无法律依据，或不属于行政诉讼受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告上林县澄泰乡大坡村拉岜经济联合社的起诉。 本案不收取案件受理费，原告上林县澄泰乡大坡村拉岜经济联合社预交的案件受理费50元，由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  黄影颖 审判员  韦影年 审判员  晏 琼 二〇二〇年六月十六日 书记员  彭 丹 附相关法律、司法解释条文： 1.中华人民共和国行政诉讼法 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.中华人民共和国行政复议法 第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。 3.中华人民共和国土地管理法 第十四条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 第十六条个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理。 单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。 第十八条跨乡镇或者跨县行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由权属纠纷当事人各方共同的上一级人民政府处理。 跨设区的市行政区域的土地、山林和水利工程权属纠纷，由自治区人民政府处理或者由自治区人民政府指定处理机关处理。 上级人民政府认为有必要的，可以直接处理下级人民政府有权处理的权属纠纷。 5.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。