广东省中山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤20行终536号上诉人（原审原告）：冯剑辉等55人（身份情况附后）。诉讼代表人：梁树强，男，1971年1月8日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：梁福贵，男，1961年11月10日出生，汉族，住广东省中山市。诉讼代表人：梁丙心，男，1963年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市*******，统一社会信用代码114***********166E。负责人：黄声群，镇长。委托代理人：顾湛宽，副镇长。委托代理人：何卉，广东凯行律师事务所律师。上诉人冯剑辉等55人因与被上诉人中山市民众镇人民政府（以下简称民众镇政府）征地公告一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1203号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2017年11月10日，民众镇政府经中山市政府同意在中山市民众镇沿江村信息公开栏张贴《征地公告》，该公告载明：“政府因建设需要实施征地，涉及沿江村范围内用地约5838.7299亩（位置详见附图）。具体补偿标准参照《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字[2016]1号）和《中山市人民政府关于中山市公益性项目建设征收补偿的实施意见》（中府[2016]8号）的文件执行。上述范围内用地政府已组织现场勘察和测量，并采取三维航拍技术将上述土地现状进行实景拍摄并固化备案。自公告之日起，任何单位和个人严禁在征地范围内进行抢建、抢种、抢养殖等行为，违者一律不予补偿。经市政府同意特此公告。”冯剑辉等55名村民不服，诉至原审法院，请求判令：1.确认民众镇政府在2017年11月10日发布涉及沿江村范围用地约5838.7299亩《征地公告》违法，予以撤销；2.确认在2018年9月20日民众镇政府与第三人签订的《中山市民众镇土地征收补偿协议》违法，予以撤销。违法征收的502.9986亩中山市民众镇沿江村上浪第二经济合作社土地，归还全体村民。3.本案诉讼费由民众镇政府承担。针对本案中冯剑辉等55人提出的二项诉讼请求，原审法院于2019年8月20日向冯剑辉等55人释明，并制作了《询问笔录》，冯剑辉等55人在笔录中明确本案的诉讼请求为：请求法院确认民众镇政府在2017年11月10日发布涉及沿江村范围用地约5838.7299亩《征地公告》违法，予以撤销。原审法院另查明，涉案土地目前处于闲置状态，并未实施收回。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，民众镇政府于2017年11月10日发布的《征地公告》实际是征地预公告，系民众镇政府经市政府同意就因建设需要实施征地事宜对涉及被征地范围的农村集体经济组织、村民和其他权利人的一种告知行为，该告知行为对原告的权利义务不产生实际影响。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（八）项、第三款的规定，裁定：驳回冯剑辉等55人的起诉。上诉人冯剑辉等55人不服原审裁定，向本院提起上诉称，民众镇政府在2017年11月10日发布的涉及沿江村范围用地约5838.7299亩的《征地公告》内容违法，并不影响其征地公告的定性。一审法院违反居中裁判的立场，未经民众镇政府答辩即将《征地公告》解释为征地预公告，理由不成立。《征地公告》中显示的行政相对人是沿江村内的任何单位和个人，上诉人是沿江村上浪第二经济联合社集体经济组织成员，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第十七条、第十八条的规定，上诉人是涉案土地的承包使用人，有权维持土地的农业用途，当然是违法征地诉讼中的适格原告。中山市人民政府委托民众镇政府依照《征地公告》的内容，已经违法收地，禁止村民承包种植，《征地公告》对上诉人的权利义务产生实质影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，属于人民法院的受案范围。综上，请求：1.撤销（2019）粤2071行初1203号行政裁定书，确认民众镇政府在2017年11月10日发布的涉及沿江村范围用地约5838.7299亩的《征地公告》违法，予以撤销；2.本案诉讼费由民众镇政府承担。被上诉人民众镇政府辩称：一、上诉人起诉主体资格不适格，一审法院依法驳回起诉正确。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”。从一审法院送达给被上诉人的资料来看，无法确定上诉人冯剑辉等55人是以超过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼还是以土地使用权人或者实际使用人的身份，以自己的名义提起诉讼。二、上诉人的起诉请求已超过法定起诉期限，一审法院依法驳回起诉正确。涉案《征地公告》于2017年11月10日作出并张贴在中山市民众镇沿江村民委员会党务村务（财务）公开栏，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条的规定，上诉人应于2018年5月10日前提起行政诉讼，而上诉人2019年6月26日才提起本案诉讼，显然已超过法定起诉期限，依法应当驳回。三、《征地公告》的内容并不是直接将拟被征收土地直接征收为国有，仅是告知需对这些土地进行征收。被上诉人后续还依法开展协商征地、签订征地补偿协议、支付补偿款、督促村发放补偿款等各项工作。因此涉案《征地公告》实际是征地预公告，属于告知性文书，对于上诉人的权利义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。四、退一步讲，即便上诉人之起诉最终被认定符合法律规定，涉案《征地公告》也是按照现行征地政策及相关法规所做的预公告及土地征收前的协商、土地储备行为，并不违法。按照现行的征地政策，征收土地的程序为：发布征地预公告—开展征地调查—协商征地—征地听证—编制有关用地报批材料并上报—用地经有权批准的人民政府批准—发布征地公告及征地补偿安置方案公告并听取意见—确定征地补偿安置方案—按时足额支付征地补偿费和征收土地。根据广东省的政策，各地为了顺利征收土地，可以根据实际情况灵活操作。根据征收土地预公告的性质和现行征收土地实际操作的灵活性，涉案《征地公告》的发布，实际是对征地预公告项下的土地分批启动征收程序，预公告的范围为计划储备土地的范围，实际用地报批及征地是根据年度用地指标分批次实施的。被上诉人认为，政府部门在用地报批前先予预公告、进行协商补偿、签订征地补偿协议等，之后再向相关部门申请办理批准征用土地手续符合相关规定，是政府部门更温和、人性化的工作方式，并不违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。综上，上诉人之起诉不符合法律规定，应当驳回起诉；即便上诉人之起诉符合法律规定，上诉人之诉求亦无事实和法律依据，应当予以驳回。本院查明，原审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，冯剑辉等55人所诉的发布《征地公告》的行为是民众镇政府为征收土地而预先告知拟被征地的用途、位置、面积、补偿标准等有关信息的行为,是对拟征地行为作出的前期准备工作，是否产生征地的实际法律效果应以征地批复及批复后的公告为准，故该征地预公告行为对冯剑辉等55人的权利义务不产生实际影响,其请求事项不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回冯剑辉等55人的起诉并无不当。综上所述，上诉人冯剑辉等55人的上诉意见缺乏理据，本院对其上诉请求不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年六月十六日书记员 陈 怡附上诉人（原审原告）冯剑辉等55人的身份情况：1.上诉人（原审原告）：冯剑辉，男，1973年2月4日出生，汉族，住广东省中山市。2.上诉人（原审原告）：冯爱娣，女，1957年1月23日出生，汉族，住广东省中山市。3.上诉人（原审原告）：梁嘉恩，男，1987年2月4日出生，汉族，住广东省中山市。4.上诉人（原审原告）：梁桂森，男，1966年8月8日出生，汉族，住广东省中山市。5.上诉人（原审原告）：梁润森，男，1968年5月20日出生，汉族，住广东省中山市。6.上诉人（原审原告）：吴锡其，男，1958年7月13日出生，汉族，住广东省中山市。7.上诉人（原审原告）：梁少锋，男，1977年4月5日出生，汉族，住广东省中山市。8.上诉人（原审原告）：吴群娣，女，1943年10月6日出生，汉族，住广东省中山市。9.上诉人（原审原告）：梁月洪，男，1958年9月23日出生，汉族，住广东省中山市。10.上诉人（原审原告）：梁炎心，男，1955年6月2日出生，汉族，住广东省中山市。11.上诉人（原审原告）：苏月娇，女，1952年12月25日出生，汉族，住广东省中山市。12.上诉人（原审原告）：周转娣，女，1963年4月24日出生，汉族，住广东省中山市。13.上诉人（原审原告）：陈桂森，男，1968年7月9日出生，汉族，住广东省中山市。14.上诉人（原审原告）：陈光洪，男，1966年12月17日出生，汉族，住广东省中山市。15.上诉人（原审原告）：陈荣心，男，1953年10月28日出生，汉族，住广东省中山市。16.上诉人（原审原告）：陈炳心，男，1962年9月17日出生，汉族，住广东省中山市。17.上诉人（原审原告）：吴金华，男，1973年5月12日出生，汉族，住广东省中山市。18.上诉人（原审原告）：梁福根，男，1951年2月25日出生，汉族，住广东省中山市。19.上诉人（原审原告）：陈鉴洪，男，1962年5月8日出生，汉族，住广东省中山市。20.上诉人（原审原告）：陈淑仪，1991年10月26日出生，汉族，住广东省中山市。21.上诉人（原审原告）：吴雁好，女，1965年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。22.上诉人（原审原告）：梁耀东，男，1966年8月10日出生，汉族，住广东省中山市。23.上诉人（原审原告）：吴炎坤，男，1951年6月19日出生，汉族，住广东省中山市。24.上诉人（原审原告）：梁福荣，男，1945年11月7日出生，汉族，住广东省中山市。25.上诉人（原审原告）：梁福志，男，1958年2月5日出生，汉族，住广东省中山市。26.上诉人（原审原告）：梁福全，男，1950年11月24日出生，汉族，住广东省中山市。27.上诉人（原审原告）：梁福贵，男，1961年11月10日出生，汉族，住广东省中山市。28.上诉人（原审原告）：梁丙心，男，1963年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。29.上诉人（原审原告）：黄敬洪，男，1948年8月25日出生，汉族，住广东省中山市。30.上诉人（原审原告）：陈桂良，男，1973年9月6日出生，汉族，住广东省中山市。31.上诉人（原审原告）：麦桂枝，男，1970年12月3日出生，汉族，住广东省中山市。32.上诉人（原审原告）：陈桂养，男，1971年9月4日出生，汉族，住广东省中山市。33.上诉人（原审原告）：陈根养，男，1957年5月17日出生，汉族，住广东省中山市。34.上诉人（原审原告）：陈乞养，男，1955年11月8日出生，汉族，住广东省中山市。35.上诉人（原审原告）：梁树强，男，1971年1月8日出生，汉族，住广东省中山市。36.上诉人（原审原告）：陈满森，男，1957年7月28日出生，汉族，住广东省中山市。37.上诉人（原审原告）：罗志明，男，1973年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。38.上诉人（原审原告）：梁有根，男，1949年7月16日出生，汉族，住广东省中山市。39.上诉人（原审原告）：黄玉珍，女，1955年7月22日出生，汉族，住广东省中山市。40.上诉人（原审原告）：梁福好，女，1951年8月27日出生，汉族，住广东省中山市。41.上诉人（原审原告）：梁炳根，男，1961年11月1日出生，汉族，住广东省中山市。42.上诉人（原审原告）：罗惠明，男，1966年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。43.上诉人（原审原告）：梁锡根，男，1952年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。44.上诉人（原审原告）：梁锦华，男，1967年4月1日出生，汉族，住广东省中山市。45.上诉人（原审原告）：梁国强，男，1960年5月13日出生，汉族，住广东省中山市。46.上诉人（原审原告）：苏焕转，女，1951年8月19日出生，汉族，住广东省中山市。47.上诉人（原审原告）：吴锡洪，男，1955年11月13日出生，汉族，住广东省中山市。48.上诉人（原审原告）：吴焕娣，女，1945年11月12日出生，汉族，住广东省中山市。49.上诉人（原审原告）：梁松带，男，1948年11月9日出生，汉族，住广东省中山市。50.上诉人（原审原告）：梁永强，男，1957年12月27日出生，汉族，住广东省中山市。51.上诉人（原审原告）：梁财珍，女，1956年10月3日出生，汉族，住广东省中山市。52.上诉人（原审原告）：麦桂华，男，1952年7月4日出生，汉族，住广东省中山市。53.上诉人（原审原告）：马桂容，女，1960年2月12日出生，汉族，住广东省中山市。54.上诉人（原审原告）：陈焕娣，女，1932年4月17日出生，汉族，住广东省中山市。55.上诉人（原审原告）：梁培东，男，1978年8月30日出生，汉族，住广东省中山市。