河南省郑州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）豫01民初124号原告：新郑市薛店镇人民政府。法定代表人：孙现峰，镇长。委托诉讼代理人：李瞻，河南豫新律师事务所律师。被告：新郑市中医院。法定代表人：赵培林，董事长。委托诉讼代理人：王新民。被告：新郑市第二人民医院。法定代表人：赵培林，董事长。委托诉讼代理人：胡天宏，河南长胜源律师事务所律师。原告新郑市薛店镇人民政府与被告新郑市中医院、新郑市第二人民医院追偿权纠纷一案，本院于2020年1月21日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告新郑市薛店镇人民政府的委托诉讼代理人李瞻、被告新郑市中医院的委托诉讼代理人王新民、新郑市第二人民医院的委托诉讼代理人胡天宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新郑市薛店镇人民政府向本院提出诉讼请求：1、请求法院判令二被告返还原告垫付款5216万元及利息。2、本案一切诉讼费用由二被告承担。事实和理由：为妥善解决新郑市第二人民医院新址建设引发的农民工群访群诉问题，维护辖区内社会稳定,原被告三方于2017年1月10日签订《协议书》,约定由原告向二被告提供资金5216万元(含农历2015年底即阳历2016年2月5日,新郑市薛店镇人民政府已付的1000万元）用于解决农民工工资问题,利息为月息1分。原告垫付该款项后,二被告未依约如期返还该款项。最高人民法院于2019年6月28日作出（2019）最高法民终254号民事判决，判决新郑市第二人民医院应支付海南中航天建设集团有限公司工程款108288284.1元。根据协议书第五条第三款约定，自2019年6月29日起30日内，二被告应返还垫付款，根据合同约定，二被告除返还垫付款外，应支付利息以5216万元为基数，按照年利率12%，自2019年6月29日支付至实际返还之日止计算。新郑市第二人民医院辩称，一、被告应当偿还原告的借款数额为45752641.9元，原告发农民工工资超过的6407358.1元应由原告向案外人追偿，不应当由新郑市第二人民医院偿还。新郑市第二人民医院向薛店镇政府的借款是专门用于发放对承建二院新址建设的海南中航天公司的农民工工资。经薛店镇劳保所发放的农民工工资总款项为新郑市第二人民医院转款3000万元、又向原告借资5216万元、合计8216万元。可最高人民法院生效判决认定中航天公司只收到了农民工工资75752641.9元；也就是说这中间有6407358.1元是薛店镇劳保所自己做主发超的部分。依据2017年1月10日，原、被告签订的借款协议书第六条约定，原告对多垫付的农民工工资、发超过的部分应由原告负责追偿，被告新郑市第二人民医院不负偿还责任。原告本次诉讼中的5216万元应当减去薛店镇劳保所发放超过的6407358.1元，被告应当偿还原告的借款45752641.9元。二、原告在本次诉讼中要求被告需支付借款月息一分的利息，该主张利息的诉讼请求不应得到支持。原告向被告出借的资金是为了社会稳定、化解群体性信访事件、为了履行政府的社会管理职能，在被告未参与情况之下直接发放的农民工工资。是为了社会稳定履行社会管理职能的行政行为，不是平等民事主体之间的民间借贷法律行为。该资金是新郑市财政局的储备也是市政府的维稳专用资金，是属于公款性质。如果将该公款性质的资金出借后用来赚取月息一分的利息进行营利活动，就违犯了我国刑法有关挪用公款的强制性规定。该合同的效力是无效合同，约定的利息条款人民法院应当认定为无效条款。因此，被告只能偿还其借款本金，支付利息的诉讼请求违犯了挪用公款的刑法规定，不应得到支持。三、本案中的借款协议应属于行政协议的范畴，依据行政诉讼法司法解释的规定，该协议系行政机关在管理公共事务职能中为维护社会稳定采用行政措施而形成的协议书，并直接利用行政手段发放了农民工工资，不是民事行为将资金出借给被告。因此，应当依照行政诉讼程序进行审理此案。中航天公司从农民工工资中又取走了110万元的诉讼费、七十多万元的鉴定费，中航天的负责人沈红权在这里边直接在发放工资表上借支260万元，包括项目管理人员，每个人都是六十多万元工资，我们没有同意和确认，也就是说镇政府作为原告愿意去借给他。原告应当对这5216万款项协议如何履行、如何发放进行举证。新郑市中医院辩称，同意新郑市第二人民医院答辩意见。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1、2013年12月16日和2014年1月9日，新郑市第二人民医院与海南中航天建设集团有限公司先后签订《补充协议书》和《协议》，由海南中航天建设集团有限公司承建新郑市第二人民医院新址项目。2015年2月4日，双方协商签订《解除建设工程施工合同协议书》，海南中航天建设集团有限公司退出工地。后双方因工程款支付发生纠纷，经河南省高级人民法院一审和最高人民法院二审，河南省高级人民法院（2016）豫民初2号民事判决书判决新郑市第二人民医院向海南中航天建设集团有限公司支付工程款108288284.1元及利息。最高人民法院于2019年6月28日作出（2019）最高法民终254号民事判决书，维持一审判决书。河南省高级人民法院（2016）豫民初2号民事判决书对双方无争议的事实中确认“中航天建设公司认可2015年从新郑薛店镇政府收到新郑市第二人民医院支付农民工工资35271010.9元；2016年从新郑薛店镇政府收到新郑市第二人民医院支付农民工工资42140991元，同意在工程款中扣除。”2、为解决新郑市第二人民医院新址建设引发的农民工群访群诉问题，维护辖区社会稳定，经新郑市人民政府批准，新郑市薛店镇人民政府（甲方）和新郑市中医院（乙方）、新郑市第二人民医院（丙方）就薛店镇人民政府垫付农民工工资问题于2017年1月10日签订《协议书》。《协议书》约定：“第一条甲乙丙三方均同意由甲方提供资金人民币5216万元（含2015年底新郑市薛店镇人民政府已付的1000万元）用于解决新郑市第二人民医院新址建设该工程中涉访的农民工工资问题。第二条乙丙方同意以甲方规定的方式由甲方监督支付给海南中航天建设集团有限公司，用于发放农民工工资，并由海南中航天建设集团有限公司出具相应手续。第三条乙丙方应向甲方按照月息1分标准支付利息。……第五条因丙方与海南中航天建设集团有限公司之间的工程尚未进行结算，双方纠纷正在河南省高院诉讼审理中，对于出现的问题分别作以下处理：1、如果这次给付海南中天航天建设集团有限公司的农民工工资与丙方原支付工程款总和超出生效判决书或调解书确定的丙方应付的工程款总额，若超出金额等于或多余垫付款，乙丙两方不承担还款责任，若超出金额小于垫付款，乙丙方应与于生效判决后30日内对超出部分承担本息还款责任；2、如果生效判决或调解书确认丙方不再向海南中天航天建设集团有限公司支付工程款，乙丙方两方对甲方所垫付项不负还款责任；3、如果生效判决或调解书确定丙方应向海南中航天建设集团有限公司支付工程款高于甲方所垫付款项及丙方原支付工程款总和，乙丙两方应于生效判决后30日内偿还甲方本息。第六条甲方多垫付的农民工工资，应由甲方负责追偿，乙丙方不负责任。第七条违约责任乙丙方违反本协定约定的，甲方有权提前收回提供的所有资金，乙丙方除向甲方支付利息外，还应向甲方支付提供款项总20%的违约金……”。3、《协议书》签订后，2017年1月12日，海南中航天建设集团有限公司出具《委托书》，委托新郑市薛店镇人民政府通过薛店镇劳动保障所账户（账号00×××24）代发农民工工资2000万元，其同日出具《借条》“今借薛店镇人民政府现款贰仟万元整（2000万元），此款用于兑付承建二院新址项目工程剩余农民工工资”，公司作为借款人签章、代表人沈红权签字确认。薛店镇人民政府提交的《申请财政性资金划款明细表》显示薛店镇劳动保障所上述账户入账2000万元，新郑市市国库支付中心和新郑农村商业银行营业部签章确认。同上述模式和同一账户，新郑市薛店镇劳动保障所2017年1月16日入账1000万元、1月19日入账700万元、1月24日入账300万元、2月24日入账150万元、6月5日入账66万元，海南中航天建设集团有限公司分别出具《借条》予以确认。新郑市薛店镇人民政府提交的新郑市第二人民医院《借条》、《委托书》和新郑农村商业银行薛店支行《进账单》显示，2016年2月5日，新郑市财政局薛店镇分局向刘惠敏623059100201693402账户付款1000万元。刘惠敏系薛店镇劳动保障所工作人员。薛店镇劳动保障所及其工作人员共计收到5216万元。本院认为，一、关于涉案《协议书》效力及性质问题。原告新郑市薛店镇人民政府作为基层行政机关，为解决辖区内因建设工程引发的农民工群访群诉问题，维护辖区社会稳定，经上级人民政府批准与二被告签订《协议书》，由新郑市市国库支付中心将资金拨付新郑市薛店镇劳动保障所，由薛店镇人民政府作为代付人并在其监督下代被告支付给海南中航天建设集团有限公司以发放农民工工资，二被告亦认可同意，该《协议书》是三方真实意思表示，且不违反国家法律、行政法规强制性规定，未损害社会公共利益，故该协议为有效协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一、二条明确规定了行政协议的定义和范围。该《协议书》系三方作为平等主体就特定事项签订的具有借款性质的协议，具有内容的特定性和协商性，并非系原告基于自己的法定职权履行法定程序、履行法定职责、为了实现行政管理或者公共服务目标而签订的具有行政法上权利义务内容的协议，不符合行政协议的主体要素、目的要素、内容和意思要素，故被告抗辩《协议书》为行政协议应当按照行政诉讼程序进行审理的意见不能成立，本院不支持。二、关于二被告应付款项数额及利息问题。依法成立的合同，自成立时生效，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。原告新郑市薛店镇人民政府与二被告签订《协议书》后，海南中航天建设集团有限公司向原告出具代付款《委托书》指定新郑市薛店镇劳动保障所账户进行统一代发，原告按照《委托书》委托和《协议书》约定由新郑市财政局国库支付中心将资金拨付新郑市薛店镇劳动保障所指定账户，海南中航天建设集团有限公司出具《借条》对款项及其用途进行确认，应认定原告新郑市薛店镇人民政府已经按照约定履行了《协议书》的合同义务。2016年2月5日的1000万元系《协议书》签订之前被告借原告的款项，新郑市第二人民医院出具《委托书》和《借条》，且有新郑农村商业银行的《进账单》在卷佐证，故综合原告提供的证据，应认定为原告已代被告向海南中航天建设集团有限公司支付了5216万元的款项。被告抗辩称其在2015年10月-2016年2月自己向新郑市薛店镇劳动保障所支付3000万元用以发放海南中航天建设集团有限公司欠付的农民工工资并根据河南省高级人民法院（2016）豫民初2号民事判决书认定的海南中航天建设集团有限公司认可的农民工工资数额主张应当扣除6407358.1元的意见，因《协议书》订立时间为2017年1月10日，5216万元中除2016年2月5日的1000万元借款外，均系2017年后的新发生款项，均在河南省高级人民法院受理海南中航天建设集团有限公司诉新郑市第二人民医院建设工程施工合同纠纷一案之后，且三方在《协议书》中对2016年2月5日的1000万元已明确约定，二被告已认可将该款项包含在本次诉讼的总额内，故二被告的抗辩意见不能成立，本院不予支持。被告认可原告支付海南中航天建设集团有限公司的款项和其原支付农民工工资共计8216万元，河南省高级人民法院（2016）豫民初2号民事判决书和最高人民法院（2019）最高法民终254号民事判决书认定新郑市第二人民医院应支付海南中航天建设集团有限公司款项总额为322996180元，其中已付金额为214707895.9元，仍欠付108288284.1元。根据《协议书》第五条，生效判决确定新郑市第二人民医院应支付海南中航天建设集团有限公司工程款高于原告所垫付款项及新郑市第二人民医院原支付工程款总和，故二被告应当偿还原告本息。关于利息问题。原告新郑市薛店镇人民政府用以代发农民工工资的款项系财政资金，性质不同于一般的民间资金，该款项具有特定用途，故本院酌定二被告偿还原告的利息按照全国银行间同业拆借中心发布的贷款市场报价利率计算。《协议书》第五条约定“如果生效判决或调解书确定丙方应向海南中航天建设集团有限公司支付工程款高于甲方所垫付款项及丙方原支付工程款总和，乙丙两方应于生效判决后30日内偿还甲方本息。”河南省高级人民法院（2020）豫执23号海南中航天建设集团有限公司申请执行新郑市第二人民医院建设工程施工合同纠纷一案卷宗显示，最后一方当事人签收日期为2019年9月9日，故二被告应从2019年10月10日起向原告支付利息。综上所述，原告新郑市薛店镇人民政府的诉讼请求部分成立，本院予以部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：被告新郑市中医院、新郑市第二人民医院于本判决生效之日起十日内向原告新郑市薛店镇人民政府支付本金5216万元及利息（以5216万元为本金，自2019年10月10日起至实际清偿之日止，按照全国银行间同业拆借中心发布的贷款市场报价利率计算）。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费302600元，由新郑市中医院、新郑市第二人民医院负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  王玮琦审判员  张向军审判员  董忠智二〇二〇年六月三十日书记员  张菲莉