辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终480号上诉人（一审原告）：高璐，女，1982年1月1日出生，汉族，住址丹东市振兴区。委托诉讼代理人：高晓光（系高璐父亲），1958年11月15日出生，住址丹东市振兴区。委托诉讼代理人：刘野，辽宁泽宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：丹东市振安区人民政府，所在地址丹东市振安区九连城大街**。法定代表人：张远辉，该区政府区长。委托诉讼代理人：李刚，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：翟学艺，辽宁圣权律师事务所律师。高璐因诉丹东市振安区人民政府（以下简称振安区政府）房屋征收决定一案，不服丹东市中级人民法院（2019）辽06行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。振安区政府2018年6月15日作出丹安征字[2018]1号振安区人民政府房屋征收决定公告，明确振安区政府为征收人，丹东市振安区房屋征收管理局为征收部门，决定对东至东齐路，西至绿丹江苑小区，南至珍珠街，北至原鸭纸铁路专用线的未完成征收区域实施征收。高璐一审诉称：应确认振安区政府作出的丹安征字[2018]1号征收决定违法；本案未超过法定起诉期限；本案诉讼费应由被告承担。理由如下：1、振安区政府对灯泡厂周边地块房屋的征收，不是为了公共利益需要。为了公共利益需要，是进行房屋征收的法定前提条件，《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举了公共利益的五种情形，一至四项被告均不符合，至于第五项，振安区政府从未发文说明此次征收是为了“危房集中、基础设施落后”的“旧城区改建”，也未明确此次征收的具体范围、征收范围内国有土地面积、危房户数、危房面积、危房鉴定、基础设施落后情况以及详细规划内容等，此外，振安区政府委托的评估机构对征收区域基础设施的描绘也是道路通达、交通便捷、基础设备设施较完备等，足以证明征收范围内不是基础设施落后的地段，高璐房屋也不是危房。涉案土地在振安区政府2014年9月16日作出征收决定前，已由丹东市国土局于2014年7月4日公告出让，华孚公司于同月23日参加竞买并竞得案涉的67150m2土地使用权，华孚公司取得该土地开发权，属于商业开发而不是为旧城区改建的公共利益需要。2018年6月15日，振安区政府再次作出本案房屋征收决定和补偿方案，是以征收为名，为开发商拆迁清除障碍，牟取商业利益。高璐的房屋所有权证和土地使用权证至今仍在高璐手中，土地使用权的终止日期是2045年8月2日，说明丹东市国土局土地储备中心并没有将高璐享有合法使用权的土地收储回购，高璐土地不在华孚公司竞买的土地范围内。2、高璐起诉属于因不动产提起的诉讼，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第二款的规定，没有超过起诉期限。被诉征收决定作出时间为2018年6月15日，却没有证据证明其公告发布的时间、地点、对象，此外，高璐经常居住地在北京，不在丹东，高璐2018年6月15日在上海出差，不可能知道征收决定公告的内容，至2018年12月27日才知晓征收决定的内容，因此，高璐起诉没有超过法定起诉期限。一审法院查明：振安区政府对灯泡厂周边地块实施征收，并在征收区域张贴公告，公告丹安征字[2018]1号征收决定，公告落款日期为2018年6月15日，载明：“如对本政府作出的房屋征收决定不服，可在本公告发布之日起60日内向丹东市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内向丹东市中级人民法院提起行政诉讼。”高璐在征收区域内拥有房屋等财产，坐落于丹东市××区××号。2019年6月17日，高璐向一审法院提起行政诉讼，要求确认该征收决定违法。一审法院认为：行政诉讼法第四十六条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”振安区政府于2018年6月15日作出被诉征收决定并进行公告，公告时一并告知相应诉权，高璐如对该征收决定不服，最迟应在公告期满后的六个月内向法院提起诉讼，但高璐向一审法院提起本案诉讼时间为2019年6月17日，已超过法定起诉期限。关于高璐所称发布公告的真实时间与此不符的主张，缺乏证据支持，本案也不符合适用行政诉讼法第四十六条第二款最长起诉期限的情形，故高璐相关主张一审法院不予采纳。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款二项之规定，裁定：驳回高璐的起诉。案件受理费50元，返还给高璐。高璐上诉称：查明案涉丹2014-1号宗地（原灯泡厂、玻璃厂地块，面积67150㎡），是否是丹东市国土局收储出让的土地，是认定振安区政府的征收决定是否合法有效，高璐的起诉是否超过起诉期限的关键。高璐二审补充举证的证据可以证明，案涉丹2014-1号宗地（原灯泡厂、玻璃厂地块），是丹东市政府土地收储领导小组2014年4月14日会议审核批准的国有收储出让土地。该宗地规划红线内面积67150㎡，规划用途是二类居住兼商业服务业设施用地，出让起始价为28500万元，竞买保证金5700万元。高璐享有合法使用权的土地及地上建筑物就在规划红线内东南角。2014年8月6日，华孚公司对案涉宗地竞买成交。市国土局在与华孚公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中承诺到2015年4月15日前该宗地达到“净地”条件交付华孚公司。这说明，案涉宗地是丹东市国土局收储出让的“毛地净拍”土地。根据《土地储备管理办法》第一之（二）条规定，土地储备是指“县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储备以备供应的行为”。华孚公司竞买土地后进行了商品房开发。2020年3月13日，丹东市自然资源局根据华孚公司同年1月8日提出的上城梦想项目修详规调整申请，对华孚公司尚未施工部分即该宗土地东南角原规划一栋4层大型商业综合体规划修改成两栋25层住宅和酒店、写字楼及一栋2层商业体进行公示的行为足以证明，案涉宗地是市国土局收储出让的土地，案涉宗地的开发建设是华孚公司为追求利益最大化的商业开发行为，并不是振安区政府主导的为公益事业征收收回的土地。振安区政府明知原灯泡厂、玻璃厂地块是市国土局收储出让土地；明知华孚公司在该宗地上建设的上城梦想小区是商业开发行为；明知与市国土局收储范围相同的土地上不可能同时“为公益事业”而征收，其任务只是将尚未完成的“毛地”变为“净地”，这只能根据《土地收储管理办法》第三之（九）条规定，与房屋所有权人和土地使用权人平等协商收储事宜，而不得以征收名义强制征收房屋和土地。但振安区政府为了追求政绩，却滥用政府公权力，冒用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，蒙蔽不明真相的该宗地内房屋所有权人和土地使用权人，以“征收”为名，强制征收房屋，收回市国土局尚未收购的包括高璐的合法土地使用权在内的国有土地使用权，达到市国土局最终完成“净地”的出售目的。这是明显违反《土地储备管理办法》第三条关于“不得为收储而强制征收土地”和补偿标准应平等协商的规定的重大且明显违法的无效行政行为。综上，由于振安区政府隐瞒案涉宗地是市国土局收储出让用于商业开发的事实，高璐在上诉期间才知晓振安区政府的所谓“征收”是滥用政府公权力的重大且明显违法无效的假征收；由于市国土局在高璐不知情的情况下，把高璐享有合法使用权的土地（高璐至今持有《中华人民共和国国有土地使用权证》）未经收储就划入67150㎡规划红线内一起给招拍挂了，此事直到2018年12月28日高璐收到振安区政府邮寄的征收补偿决定时才知晓。这属于市国土局和振安区政府违反《物权法》和《土地收储管理办法》的规定，侵犯高璐物权的严重违法侵权行为。因此，高璐的起诉应不受《行政诉讼法》第46条第一款规定的六个月的起诉期限的限制。请求：撤销一审裁定，指令丹东市中级人民法院继续审理。一、二审诉讼费用由振安区政府承担。振安区政府答辩称：振安区政府于2018年6月15日作出涉案征收决定并予以公告，公告之时一并告知相应诉权，如果高璐不服该征收决定，应该在六个月内向法院提起诉讼。而高璐是在2019年6月提起诉讼，已经超过法定起诉期限，应驳回其起诉。高璐对涉案征收决定公告的发布时间提出质疑，但是没有提出证据予以证明。同时，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”行政法规对于征收决定的送达方式只规定公告一种方式，没有直接送达、留置送达等送达方式的要求，所以高璐关于送达方式的观点于法无据。综上，依据行政诉讼法第四十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项，一审法院驳回高璐起诉认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；高璐上诉请求及事实理由不能成立，应予驳回。本院经审理查明事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为高璐的起诉是否超过法定期限。行政诉讼法第四十六条第一款、第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。国法（2014）40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条规定，行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算；公告没有确定期限的，可以视为申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道行政决定的内容。本案中，振安区政府已于2018年6月15日对被诉房屋征收决定予以公告，该公告未确定届满期限，故可视为高璐自公告张贴之日起满10个工作日起知道被诉房屋征收决定的内容。同时，征收公告告知被征收人如对本政府作出的房屋征收决定不服，可在本公告发布之日起60日内向丹东市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内向丹东市中级人民法院提起行政诉讼。高璐于2019年6月17日提起本案诉讼显然已经超过六个月的法定期限，且无耽误起诉期限的法定事由。一审法院以高璐的起诉超过法定期限为由裁定驳回起诉正确，本院应予维持。关于高璐主张振安区政府作出的被诉征收决定无效，不应适用起诉期限的上诉理由。首先，高璐一审起诉时提出的诉讼请求是“确认振安区政府所作的丹安征字[2018]1号《振安区人民政府房屋征收决定》违法”，其在二审时提出确认被诉征收决定无效的诉讼请求，依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，其在二审期间变更诉讼请求没有法律依据。其次，高璐提出的证据不足以证明振安区政府作出被诉房屋征收决定符合行政诉讼法规定的“重大且明显违法”的无效情形，故其此点上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。高璐的上诉理由不能成立，对其上诉主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  姜凤武审判员  于长苓审判员  曹丽华二〇二〇年六月二十九日法官助理李鑫书记员鞠林