山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终598号 上诉人（原审原告）张璐，女，1973年11月27日出生，汉族，住历城区。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路**。 法定代表人曹殿军，代区长。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府唐冶街道办事处，，住所地济南市文苑路** 法定代表人亓玉华，主任。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原审第三人陈乃平，男，1969年11月5日出生，汉族，住济南市历城区。 张璐因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐冶街道办事处（以下简称唐冶街道办）履行拆迁补偿法定职责一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初987号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原审第三人陈乃平系济南市历城区人民政府唐冶街道办事处章灵三村集体经济组织成员，案外人庞桂英系第三人陈乃平前妻。济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称雪山指挥部）系为推动雪山片区项目建设由历城区政府成立。2010年6月29日雪山指挥部作出济历城雪指（2010）1号冻结通告，载明：“二、在雪山片区项目规划范围内涉及到的历城区、章灵一村、章灵二村、章灵三村四个村庄，除依法婚嫁、生育、退役（退伍）、退学、大中专（技校）学生毕业后未落实就业单位、劳改释放等原因需迁入和恢复户口的（不含离、退伍人员）以外，其他人员从本通告发布之日起停止办理入户、分户手续。对已迁入规划范围之内且不符合正常户口迁入规定的人员不予安置补偿。”2012年9月15日雪山指挥部作出安置办法。2012年9月在章灵三村选房登记过程中，陈乃平、庞桂英、陈**（陈乃平之子）、刘秀兰（陈乃平之母）四人选房两套，分别是114平方米和94平方米。陈乃平、庞桂英两人于2014年3月份协议离婚，经双方协商同意，陈乃平、陈**、刘秀兰选房登记改为两套分别为67平方米和94平方米，庞桂英自愿与本村本组的村民刘格云（庞桂英弟媳）、庞云帆（庞桂英侄女）两人协商同意合选两套分别为67平方米和94平方米。2014年10月9日，陈乃平与原告张璐登记结婚，并将原告张璐户口迁入章灵三村。2014年12月12日，陈乃平、刘格云分别与雪山指挥部签订《济南市历城区雪山片区整合村民住宅拆迁安置补偿协议》。陈乃平签订的协议中确定的被安置人员为陈乃平、陈**、刘秀兰；刘格云签订的协议中确定的被安置人员为刘格云、庞云帆、庞桂英。2017年8月15日，雪山指挥部作出补充安置意见，载明：“在一期安置中，前妻（夫）已经安置，离婚或丧偶后再婚并把再婚配偶户口迁入的，不予安置，不能购买。”原告认为其应符合补偿安置条件，诉至法院。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”本案争议的核心系原告是否具有安置资格问题，属于因土地征收补偿安置引发的争议，应当先由行政机关协调、裁决（复议），对裁决（复议）结果不服的，才可以向人民法院起诉。原告张璐直接向人民法院提起诉讼不符合起诉条件，对其起诉应予驳回。 土地补偿安置，无论是对补偿安置标准存在异议，还是对不依照补偿安置标准予以补偿安置的行为存在异议，其核心问题都是权利人对行政机关的安置补偿行为的合法性、公正性产生质疑，最终解决争议的方式还是要在政府和权利人之间的利益方面能够实现平衡。土地征收补偿安置争议涉及复杂的权利人身份确认及土地、地上、地上附着物等各类财产价值确定问题涉及的是安置补偿的合理性问题。囿于审判权与行政权之间的关系，人民法院通过合法性审查，很难对安置补偿合理性问题作出判断，不利于对权利人合法权益的保护，相反，将补偿安置争议交由人民政府先行裁决（复议），不仅审查合法性问题，同时审查其合理性，可以充分发挥行政机关熟悉相关业务、统筹全面、手段多样的优势，更有利于及时、彻底解决行政争议，同时也有利于缓解行政审判面临的压力，避免审判权对司法权的不当干预。 综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张璐的起诉。 张璐不服原审法院裁定提起上诉称:上诉人对安置方案没有异议，上诉人也符合安置方案的要求，只是请求被上诉人按照安置方案对上诉人进行安置。原审法院认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审法院裁定，发回原审法院重审。 被上诉人历城区政府提交书面答辩意见称：上诉人要求被上诉人履行拆迁过程中的房屋安置义务，其实质是对被上诉人确定的征地补偿有异议，应属于政府裁决事项，不符合人民法院直接受理范围。上诉人要求房屋安置的诉求并不符合片区已定的安置方案及政策依据，依法不应予以支持。请求维持原审裁定，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人唐冶街道办提交书面答辩意见称：上诉人要求被上诉人给予其房屋安置，但上诉人所在的村属于雪山片区拆迁改造范围之中，系由历城区政府成立的雪山指挥部组织实施，被上诉人不具有认定分配安置房屋的主体资格与职权。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关程序性事实。 本院认为：根据原审法院查明的事实，2014年10月9日，陈乃平与原告张璐登记结婚，并将原告张璐户口迁入济南市历城区人民政府唐冶街道办事处章灵三村。2010年6月29日雪山指挥部作出济历城雪指（2010）1号冻结通告，载明：“二、在雪山片区项目规划范围内涉及到的历城区、章灵一村、章灵二村、章灵三村四个村庄，除依法婚嫁、生育、退役（退伍）、退学、大中专（技校）学生毕业后未落实就业单位、劳改释放等原因需迁入和恢复户口的（不含离、退伍人员）以外，其他人员从本通告发布之日起停止办理入户、分户手续。对已迁入规划范围之内且不符合正常户口迁入规定的人员不予安置补偿。”2017年8月15日，雪山指挥部作出补充安置意见，载明：“在一期安置中，前妻（夫）已经安置，离婚或丧偶后再婚并把再婚配偶户口迁入的，不予安置，不能购买。”上诉人主张其符合补偿安置条件，因被上诉人未按照补偿安置办法对其进行安置而形成此纠纷。根据本案审理查明的事实及安置办法的规定，原审法院认定本案争议的核心系上诉人是否具有安置资格问题并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”根据上述法律规定，上诉人是否具有安置资格问题，属于因土地征收补偿安置引发的争议，应当先由行政机关协调、裁决（复议），对裁决（复议）结果不服的，才可以向人民法院起诉。上诉人直接向人民法院提起诉讼不符合起诉条件，原审法院驳回其起诉并无不当。原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 侯 勇 审判员 孙晓峰 审判员 李莉军 二〇二〇年六月四日 书记员 杨柳青