福建省泉州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽05民终158号 上诉人（原审原告林福安妻子）：张宝华，女，1958年2月28日出生，汉族，住福建省泉州市洛江区。 委托诉讼代理人：林群芳，男，1979年10月31日出生，系张宝华之子。 被上诉人（原审被告）：国营福建省泉州双阳华侨农场，住所地福建省泉州市洛江区双阳街道阳山社区。 法定代表人：庄燕燕，该农场场长。 委托诉讼代理人：张炳华，福建师友律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑淑红，福建师友律师事务所律师。 上诉人林福安因与被上诉人国营福建省泉州双阳华侨农场（以下简称“双阳华侨农场”）所有权确认纠纷一案，不服福建省泉州市洛江区人民法院（2019）闽0504民初2076号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本院审理期间，林福安于2020年1月22日死亡，本院依法通知其继承人参与本案诉讼，其继承人张宝华作为上诉人参加诉讼。本案现已审理终结。 张宝华上诉请求：撤销一审判决，依法改判支持林福安的一审诉讼请求。事实和理由：一、一审法院对主要事实认定错误。1.林福安于1981年利用侨汇自建了案涉房屋，双阳华侨农场于1989年以格式合同的形式向林福安发出邀约，林福安依约向双阳华侨农场缴交了“房屋款”，双方对案涉房屋（31.7㎡）实际履行了买卖行为，林福安依法实际取得该房屋的所有权，且使用至今已达39年，居住使用三代人，并无任何纠纷。林福安一审时提交的证据也充分证明了案涉房屋目前的正常居住使用状况。2.一审法院已经认定了案涉《收费通知书》的内容，双阳华侨农场也就林福安依照该通知书内容缴交的款项，出具了相应的《收款收据》，两份证据载明的内容均符合买卖合同的要件，可以认定双方已经就案涉房屋建立了合法有效的房屋买卖合同关系，并完整履行了合同义务。3.由于双方已经建立了房屋买卖合同关系且实际履行，根据《关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法》、《关于印发全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》、《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》等关于归侨、侨眷在国内购房、买房的规定，均鼓励和支持归侨建设房屋，并明确了归侨自建房屋和所涉土地的权属，故案涉房屋的所有权和使用权应归林福安所有。4.1980年3月5日颁布实施的《关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法》第七条明确规定侨汇住宅建设使用的土地所有权属于国家，华侨、侨眷只有使用权，即林福安对于案涉房屋相应土地拥有使用权。且土地使用权登记制度是从1995年《中华人民共和国城市房地产管理法》实施时才开始施行，本案双方就案涉房屋的买卖行为在1989年已经发生，土地使用权登记制度对1980年就已被国家认可的土地使用权属没有溯及力。5.林福安在一审时提交的四张1989年核发的双阳农场其他居民的第一代身份证，已经证明了当时双阳农场还未采用门牌编号的管理形式，所以一审法院认定《住房收费通知书》及《收款收据》没有载明相关内容是错误的。二、《中华人民共和国土地管理法（1998年修订）》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的生效时间均在案涉房屋买卖关系发生之后，一审法院不应适用上述法律作出判决。三、一审法院未将林福安提供的证据内容和对双阳华侨农场提供证据的质证意见写入裁判文书，违反法律规定。四、一审法院未在收到双阳华侨农场答辩意见的五日之内将该答辩意见副本送达林福安，属于程序瑕疵。五、林福安关于确认双阳华侨农场没有房屋清退资质，并确认“清退行为”违法，以及确认《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》文件中关于“这次处理的所有旧房，房主及其后代有使用权和继承权，但没有转让权和出手权”的内容违法等诉求，属于民事诉讼案件受理范围，依法应当由人民法院审理。 双阳华侨农场辩称，1.案涉房屋系公房，属于国有资产，未经政策批准不得出售。双阳华侨农场于1989年出台的《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》以及随后出台的《关于住房制度改革有关处理旧房的补充规定》，明确了公房使用人仅享有使用权，不享有转让权和出售权，并不涉及公房出售，且在出现特定情形下，双阳华侨农场作为管理部门有权收回。张宝华主张双阳华侨农场将案涉房屋出售给林福安，没有事实依据。2.《住房收费通知书》及收款收据未载明基本信息，不具备房屋买卖合同的要件；《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》明确规定了收费的情形，说明双方之间不属于房屋买卖，所收费用也非购房款。3.林福安自建的38㎡房屋所涉土地使用权归属双阳华侨农场，林福安未经双阳华侨农场同意，也未经行政部门审批，擅自占用土地，自行在公房附近建设房屋，属于违法建筑，不能获得相关物权。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 林福安向一审法院起诉请求：1.依法确认林福安于1989年与双阳华侨农场关于阳山六区50号房屋的买卖事实成立，合同依法有效；2.依法确认址在泉州市洛江区双阳阳山六区50号房屋31.7㎡、自建房38㎡房屋使用权、房屋所有权归林福安所有；3.依法确认址在泉州市洛江区双阳阳山六区50号房屋31.7㎡、自建房38㎡的房屋土地使用权归林福安所有；4.依法确认双阳华侨农场没有房屋清退资质，并确认双阳华侨农场的清退行为违法；5.本案的诉讼费用由双阳华侨农场承担。诉讼过程中，林福安增加诉讼请求：1.依法确认《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》文件中关于“这次处理的所有旧房，房主及其后代有使用权和继承权，但没有转让权和出售权”的内容违法，并依法判决撤销；2.依法确认双阳华侨农场的“清退行为”是违法行为，并依法判决无效。 一审法院认定事实：林福安原系双阳华侨农场的归侨职工，双阳华侨农场根据有关政策，分配案涉房屋31.7㎡给林福安及其家属居住使用。林福安在双阳华侨农场分配给的房屋旁边建设了厨房等配套设施38㎡。1989年8月18日，双阳华侨农场制定出台《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》文件，对处理旧房的对象和条件、旧房的分类、价格及超面积收费、处理旧房后房主的责权利等内容作出规定，其中第三条第一款规定：这次处理的所有旧房，房主及其后代有使用权和继承权，但没有转让权和出售权。1989年8月25日，双阳华侨农场制定出台了《关于住房制度改革处理旧房的补充规定》，规定：这次处理的旧房，如房主长期不居住，一年内不维修造成旧房破损和漏雨的，影响邻居房屋安全，管理区有权没收。1989年9月10日，双阳华侨农场向林福安发出《住房收费通知书》，通知书记载：户主：林福安；你户现有居住面积31.7㎡，其中房31.7㎡；根据农场处理旧房收费的有关规定，应交购房金额1266元，其中标准收费23.8×20＝476，超面积收费7.9×100＝790，上列款项请在规定时间内上交管理区出纳，9月31日前交清者可给予20%的优惠，若欲分期付款者最迟不得超过今年12月31日，但第一期应在9月31日前先交60%。1989年10月13日，双阳华侨农场出具《收款收据》交林福安收执，该《收款收据》载明：缴款单位或缴款人：林福安；款项内容：房屋款1266×80%，人民币1012.8元。1989年12月15日，双阳华侨农场制定出台《关于职工购置住房的规定》，规定：已有旧公房者要申报购置新住房的一律要退回原居住房屋，退回的公房按有关规定处理。1993年9月1日，《泉州市出售公有住房实施细则》（下称《实施细则》）实施。《实施细则》规定了本细则适用范围，还规定：当前先出售四层（含四层）以上或符合小区规划要求的钢筋混凝土结构的砖混结构的单元式套房。楼外杂物间暂不出售。各单位出售公有住房时，应根据闽政（1993）1号文件和本《细则》的规定结合单位实际，制定具体实施意见，经主管部门同意，按市区属管辖范围分别报市房改办和区房改办批准后执行。区房改办批准的需抄报市房改办备案。对于购买两套以上公有住房（含有私房又买公房）者，应从严掌握，逐户审查，单列报告，经上一级主管部门审查（区属还需报区房办审核），报市房改办批准后执行。出售公有住房，售房单位应与购房人签订买卖合同，并按有关规定到有关部门办理买卖过户手续，按部分产权领取房屋所有权证和土地使用权证。购房人必须是申请购房者或其配偶。过去有关优惠出售公有住房的规定与闽政（1993）1号文件和本《细则》有抵触的，自本《细则》颁布之日起一律按闽政（1993）1号文件和本《细则》执行。企业出售自管公有住房可参照闽政（1993）1号文件和本《细则》制定方案后，按分工范围，报市房改办或区房改办批准后执行（区房改办批准的需抄报市房改办备案）。前述闽政（1993）1号文件系指福建省人民政府于1993年1月20日颁发的《福建省出售公有住房暂行规定》（下称《暂行规定》），根据该《暂行规定》，出售公有住房，售房单位应与购房人签订买卖合同，并到住房所在地房地产行政管理部门办理买卖过户手续，由购房人领取房屋、地产权属证件。1996年1月1日，双阳华侨农场制定出台《双阳华侨农场关于旧房拆迁、清退的规定》，规定：在迁新居时对原农场分配居住的房屋，一律办理退房，严禁私下处理；凡发现私下转让或出租者，限一星期内将房屋交回农场，逾期者将处以5000元以上罚金（最低5000元），并强行收回房屋；户主死亡或长期在外居住者，空房限壹个月内交出，不配合者将强行收回房屋；凡属需搬迁户在原住房前后左右搭盖的简易建筑物分三类给予补偿，不接受者可自行拆除，或由农场强行拆除；如不属原分配住宅延伸搭盖的，私自占用土地搭盖的不予补偿。1997年4月21日，双阳华侨农场制定出台《关于住房改革中若干问题的措施和规定》，规定：公房的所有权归农场，职工只有使用权；凡已批给土地建私房的或已购置集资房的，以及户口迁出外地和往港澳出国定居的，其居公房必须退回给管区；公房不得擅自转让或租赁他人，否则给予收回。2005年7月12日，泉州市洛江区双阳镇人民政府作出《关于对钟喜孟等十七位归侨同志询问函的答复》，其主要内容：1.阳山、坪山、南山、阳江社区归侨侨眷现在所居住的安置房属于公有性质的住房，未经政府房改部门审定核批并取得产权证书的不能改变其住房的公有性质；2.原农场职工在原安置房屋前后左右增建、扩建等建造的住房及厨房、浴室、仓库、禽畜养殖等附属物，其土地属国有土地，任何单位或个人未经有权部门审批而建造的房屋及附属物都属违章建筑。2005年7月19日，泉州市房地产管理局作出《关于对黄明安同志上访内容的答复意见》，其主要内容：黄明安于2005年5月28日、6月25日市建设系统“局长接待日”上访反映洛江区双阳华侨农场近500户归侨侨眷职工89年购买的房改房和自建房权属确权和房屋权属登记问题，经实地调研及召开有关座谈会，现答复意见如下：1.双阳华侨农场安置住房都属于政府出资组织建设安置归侨的公房性质;2.单位企业职工经安排的原租住的公房，或者已退出原租住公房重新参加集资房的，经政府房改部门审定发给房改房的产权证书;3.如果被鉴定为危房的公房，不能向职工出售，原公房的产权单位应将其列入改造建设计划，并对原居住户实施安置，确保居住安全;4.《城市私有房屋管理条例》《城市公有房屋管理条例》《关于开展房屋产权验证和房屋登记工作的通知》《城市房屋权属登记管理办法》均属于现行适用文件。2005年7月25日，泉州市洛江区双阳镇人民政府作出的《关于双阳华侨农场归侨旧住房及附属自建搭盖的说明》载明：双阳农场现有阳山、坪山、南山、阳江社区归侨所居住的旧住房都是由政府出资于上世纪60和70年代兴建的用于安置归难侨，这些住房由农场负责维修和管理，归难侨住户每月向农场交纳一定的租金；双阳华侨农场于1989年8月18日决定一次性向住户收取租金10年（原规定写为购房），同时明确说明居住者只有使用权，没有所有权。另查，李秀菊于1995年7月17日向双阳华侨农场交购房定金5000元（备注阳山），林福安（李秀菊）于1997年4月9日向双阳华侨农场交购房款30281.8元（备注阳山一幢304），林福安于1997年10月10日向双阳华侨农场交购房款21169元，林福安于1997年11月26日向双阳华侨农场交购房款14112.8元，林福安于2005年8月1日交发证费638.7元（项目：阳山侨居1＃楼304室）。2005年8月1日，泉州市洛江区双阳镇人民政府向林福安出具《证明》，其内容：我镇林福安其集资房阳山侨居1＃楼304室已缴清土地契税等费用。 一审法院认为，买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人、买受人支付价款的合同，而合同的内容由当事人约定，一般包括诸如当事人的名称或者姓名和住所、标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任、解决争议的方法等条款。而所有权则是所有人依法对自己的不动产或者动产享有占有、使用、收益和处分的权利。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条规定:“房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。”本案中，林福安提供的《住房收费通知书》及收款收据，既无标明房屋坐落、种类、地号、产别，亦未载明房屋幢（单元）号、房号、间数、总层数（所在层数）、建筑结构、建成年份、房屋东西四至等有关房屋状况，该《住房收费通知书》及收款收据无论从其样例内容还是从其法律特征看，均非所谓的房屋买卖合同，而除了前述证据外，林福安再无提供其与双阳华侨农场就案涉房屋另行签订了书面买卖合同或其他合同。因双方并未签订书面的房屋买卖合同，故林福安请求确认其于1989年与双阳华侨农场关于阳山六区50号房屋的买卖事实成立，合同有效，事实依据不足。退一步讲，纵使当事人之间存在房屋买卖的事实，如果未履行有关政策、法律法规规定的相关手续，买受人请求确认房屋使用权、房屋所有权及土地使用权归其所有，也无法得到法院的支持。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关政策、法律法规规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。凡以划拨方式取得土地使用权，均应向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。根据前述相关规定，房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。如涉及到以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，还应按规定上报有批准权的人民政府审批。公有房屋实行所有权登记制度。公有房屋所有权的合法凭证是《房屋所有权证》等。公有房屋产权人应当在规定期限内，到房屋所在地房地产行政主管部门办理所有权登记手续，经审查合格后领取《房屋所有权证》。公有房屋所有权转移、房屋状况变动和房屋灭失的，公有房屋产权人应当在规定期限内到房屋所在地房地产行政主管部门办理所有权转移、房屋状况变动和房屋灭失登记。购买公有房屋，办理公有房屋所有权登记、所有权转移登记和房屋状况变动登记手续时，应当提交原《房屋所有权证》、买卖合同和批准买卖的文件；划拨的房屋，应当提交原《房屋所有权证》和划拨的有关文件。公有房屋的买卖，买卖双方必须持有房屋所在地城市人民政府规定的证明文件。任何单位或个人不得擅自买卖公有房屋。公有房屋买卖时，应当根据国家规定进行房地产价格评估。公有房屋买卖必须经过交易所审核后，方可办理所有权登记。上述内容，均系当时施行的法律针对房地产转让行为所作的有关强制性规定。本案中，即使林福安与双阳华侨农场之间存在房屋买卖的事实，在当事人未依法履行申请、审批、办理房屋所有权、土地使用权变动、变更登记等相关手续的情况下，案涉房屋所有权也不能发生移转，遑论本案双方并未签订书面的房屋买卖合同，因此，林福安请求确认案涉31.7㎡房屋使用权、房屋所有权及土地使用权归其所有，不予支持。另外，未经有关行政主管部门审批而擅自占地建房，系属违法行为。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”“社员新修房屋需用的地基由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决”。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例》（《六十条》）第十七条规定：“全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用。”从上述文件规定可以看出，在《中华人民共和国土地管理法》实施之前，政府对土地的管理是有章可循的。上述文件规定了农村土地归合作社集体所有或者生产大队所有，社员建房需用土地必须申请并经过有关部门审批。现行的土地管理法明确规定：土地属于国家或者农民集体所有，任何单位和个人不得侵占；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请并经县级以上地方人民政府土地管理部门审批。本案中，林福安建设厨房等配套设施38㎡，未经有关行政管理部门审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律法规的强制性规定，该房屋依法不能获得相关物权，故林福安请求确认自建房38㎡房屋使用权、房屋所有权及土地使用权归其所有，于法无据，不予支持。 据此，林福安请求确认其与双阳华侨农场之间的房屋买卖事实成立，合同有效，并确认址在泉州市洛江区双阳阳山六区50号房屋31.7㎡、自建房38㎡房屋使用权、房屋所有权及土地使用权归其所有，因缺乏事实和法律依据，不予支持。林福安关于确认双阳华侨农场没有房屋清退资质，并确认双阳华侨农场的“清退行为”违法，依法判决无效；依法确认《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》文件中关于“这次处理的所有旧房，房主及其后代有使用权和继承权，但没有转让权和出售权”的内容违法，并依法判决撤销等诉求，不属于民事诉讼案件受理范围，不予处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第一、三款、第八条、第四十三条，《中华人民共和国物权法》第九条、第十条、第四十七条、第五十六条，《中华人民共和国合同法》第十二条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、第四十一条、第六十条、第六十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决：驳回林福安的全部诉讼请求。案件受理费2050元，减半收取计1025元，由林福安负担。 二审中，张宝华向本院提交新证据，本院依法组织当事人进行证据交换和质证，对当事人二审争议的证据和事实，本院认定如下：张宝华提交《关于双阳华侨农场职工身份的说明》及《中共福建省委关于的通知》各一份，拟证明双阳华侨农场是行政事业单位，关于案涉房屋权属的举证责任应由双阳华侨农场承担。经审查，该证据来源合法，内容真实，但仅能证明双阳华侨农场的机构设置、行政级别及职工身份，且双阳华侨农场于一审时已经充分举证证明案涉房屋的公房属性及权属。张宝华提供《双阳华侨农场处理旧房收费情况表》，拟证明案涉房屋已作为房改房经双阳华侨农场登记在册。经审查，该证据仅能证明双阳华侨农场的旧房收费情况，不足以证明案涉房屋经旧房改造后归林福安所有。一审法院认定事实属实，予以确认。 二审另查明，林福安于2020年1月22日死亡。林福安的妻子张宝华向本院提交《常住人口登记表》、《户口注销证明》、《户口簿》等材料，确认其作为林福安的继承人参与本案诉讼；林福安的儿子林群芳、女儿林君玉明确表示放弃继承，不作为当事人参与本案诉讼。 本院认为，根据双阳华侨农场1989年8月18日《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》第三项第1条“这次处理的所有旧房、房主及其后代有使用权和继承权、但没有转让权和出售权……”的规定，以及1997年4月21日《关于住房改革中若干问题的措施和规定》，并结合泉州市房地产管理局《关于对黄明安同志上访内容的答复意见》，上述证据足以证实案涉房屋属于政府出资建设安置归侨的公房，其所有权归双阳华侨农场，且根据一审查明事实，林福安已按照有关侨居优惠政策另行购买了集资房，不再符合公房使用条件。林福安提供的《住房收费通知书》及收款收据并非房屋买卖合同，内容并无体现具体房屋状况，不符合房屋买卖合同的基本法律特征，张宝华据此主张林福安对案涉房屋享有所有权，缺乏事实与法律依据，不予采纳。张宝华主张林福安对其自建的38㎡房屋（厨房及配套设施）享有所有权、使用权及土地使用权，但是未能提供证据证明该房屋系经有关行政主管部门审批后建设，也未能提供相应的权属证明，故对张宝华的相关上诉主张，不予采纳。张宝华关于确认双阳华侨农场没有房屋清退资质，并确认双阳华侨农场的“清退行为”违法，依法判决无效，以及依法确认《关于住房制度改革有关处理旧房的措施和规定》文件中关于“这次处理的所有旧房，房主及其后代有使用权和继承权，但没有转让权和出售权”的内容违法，并依法判决撤销等诉求，不属于法律规定的民事诉讼案件受理范围，一审法院对此不予处理正确。经审查，一审法院依法在庭审中组织双方发表诉辩意见、举证、质证及辩论等，并结合庭审相关情况，在裁判文书中对认定的案件事实进行表述，并无不当，予以确认。张宝华与此相关的上诉主张，缺乏依据，不予采纳。 综上所述，张宝华的上诉请求不能成立，予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2050元，由张宝华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林海峰 审 判 员 陈庆辉 审 判 员 傅嘉钦 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 王佳森 书 记 员 陈威鸿 附注本案适用的主要法条： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 第二百三十六条发生法律效力的民事判决、裁定，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可以由审判员移送执行员执行。 调解书和其他应当由人民法院执行的法律文书，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。 第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。 前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。