广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初19号原告：李建成，男，汉族，1953年10月25日出生，住广东省江门市江海区****，公民身份号码：440************。委托代理人：蔡振波，广东太平洋联合律师事务所律师。被告：鹤山市桃源镇人民政府，住所地：广东省鹤山市**********。法定代表人：麦婉芬，镇长。出庭负责人：梁颖聪，镇党委委员。委托代理人：吕嘉浩，广东皓朗律师事务所律师。第三人：广东色色环球影城文化有限公司，住所地：广东省鹤山市*********（李建成5座）。法定代表人：李建成，总经理。委托代理人：邓春梅，该公司员工。第三人：广东色色婚纱摄影有限公司，住所地：广东省江门市蓬江区**********。法定代表人：李建成，执行董事。委托代理人：江建强、刘珊珊，广东巨信律师事务所律师。原告李建成诉被告鹤山市桃源镇人民政府（以下简称“桃源镇政府”）、第三人广东色色环球影城文化有限公司（以下简称“色色文化公司”）、第三人广东色色婚纱摄影有限公司（以下简称“色色摄影公司”）镇政府行政强制决定纠纷一案，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月20日公开开庭进行了审理。原告李建成的委托代理人蔡振波，被告桃源镇政府的出庭负责人梁颖聪、委托代理人吕嘉浩，第三人色色文化公司的委托代理人邓春梅，第三人色色摄影公司的委托代理人江建强、刘珊珊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年11月26日，鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局作出《责令拆除通知书》，认为李建成没有办理有关建筑物审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》的规定，并责令李建成停止有关违法施工行为，并于15日内自行拆除违法建筑。李建成诉称：2013年至2017年鹤山市政府、桃源镇政府、市发展改革局、市国土资源局、市住房城乡建设局、市文广新局、市城乡规划局、市国税局、市地税局、市公安消防大队及色色摄影公司、色色文化公司多次联席会议，及2015年7月15日鹤山市政府通过《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》批示李建成名下色色摄影公司土地规划调整项目建设及申报工作。该项目已经在申报当中，见《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕46号）。且该项目2012年-2016年获得广东省文化旅游厅的文化旅游项目扶持资金、江门市、鹤山市文化产业发展扶持资金共200多万元。鹤山市政府也组织国土、工商、发改委、环保等多个部门多次联席会议，协调解决项目的土地指标及环保等问题，对项目的规划要加快落实发展，加快项目申报完成。桃源镇政府内属部门鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局2019年11月26日发出《责令拆除通知书》，其作为鹤山市政府下级工作部门，无权作出否定上级有效会议及会议纪要的通知。且桃源镇政府没有依照法律程序召开听证会，在2019年12月7日开始以联合执法为名，强行拆除色色基地内的所有木屋树屋、配套设施及山林防火水池。因此，李建成在无奈之下，为了维护自身及其企业的合法权利，唯有提起诉讼，请求判令：一、撤销鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局于2019年11月26日作出的《责令拆除通知书》；二、本案诉讼费由桃源镇政府承担。经本院释明后，李建成同意变更本案第一项诉讼请求为：确认鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局于2019年11月26日作出的《责令拆除通知书》违法。李建成向本院提供的证据有：1、李建成身份证复印件、色色文化公司、色色摄影公司营业执照；2、桃源镇政府主体材料；3、《责令拆除通知书》两份；4、《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕46号）；5、《关于加快广东色色环球影视文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》；6、《广东省自然资源厅广东省文化和旅游厅广东省林业局关于加快发展森林旅游的通知》；7、《色色基地木屋树屋拆除情况反映》；8、拆除前色色基地图片及拆除木屋设备设施后图片（拆前8张，拆后5张）；9、《广东色色影视婚庆文化项目广东省文化旅游融合发展示范区申报》；10、富安国际投资有限公司及色色摄影公司及李建成之投资协议；11、会议录音光盘。以上证据共同证明李建成的主张属实。桃源镇政府辩称：1、李建成在未经规划许可的情况下，擅自在地上非法建构筑物，已违反《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，桃源镇政府依法履行法定职责，采取行政强制行为主体适格。李建成在鹤山市************的土地上未经过建设规划许可审批，私自建设含有钢筋混凝土机构的“木屋”、“树屋”等建构筑物，属于擅自兴建的行为。该行为已经违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”以及第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，桃源镇政府依法履行法定职责向其发出《责令拆除通知书》，责令其停止建设、限期改正。故本案中，桃源镇政府采取行政强制行为主体适格。2、李建成虽然在鹤山市桃源镇从事婚纱摄影及旅游项目，但涉案土地至今尚未办理土地规划调整等手续，其所建设的建构筑物是违法建筑，故桃源镇政府作出的《责令拆除通知书》于法有据。2002年1月1日，李建成与鹤山市桃源镇甘棠经济联合社、甘棠村委会下湴坑村签订《土地租赁合同》，租赁了涉案土地。从李建成所作出的《询问笔录》中，可以明确涉案的“木屋”、“树屋”是由李建成以及色色摄影公司投资建设的，李建成也清楚知悉该土地为农村集体土地，而且未办理有关用地手续和建设规划手续。因此，桃源镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条等有关规定向李建成作出《责令拆除通知书》于法有据。综上所述，李建成未经规划许可非法建设建构筑物，桃源镇政府在行政强制过程中认定事实清楚程序合法，适用法律正确，桃源镇政府作出的《责令拆除通知书》合法有效。因此，恳请人民法院依法驳回李建成的诉讼请求，以维护法律的尊严。桃源镇政府向本院提供的证据有：1、桃源镇政府统一社会信用代码证书；2、询问笔录；3、现场勘测笔录；4、《责令拆除通知书》3份；5、现场照片；6、法律依据。以上证据共同证明被诉行政行为合法。色色文化公司陈述称：1、涉案木屋、树屋是李建成、色色文化公司和色色摄影公司共同投资兴建的，是三方共有财产。色色文化公司的公司注册地及经营地在鹤山市**********的色色环球影城内（下称影城），涉案被拆除的木屋树屋是影城内的其中一个景区，由李建成、色色文化公司及色色摄影公司于2013年至2015年期间投资兴建的，是三方共有财产。色色摄影公司由于香港上市计划失败，严重资不抵债，于2018年7月9日被江门市中级人民法院裁定破产清算，色色文化公司和色色摄影公司由于在业务及投资上有关联关系也受影响。色色文化公司因建设木屋树屋度假区有数百万工程款未结算，被施工队多次集结到影城追债闹事，桃源镇政府曾出面调解，桃源司法所李锦平也签名见证此事，工程款至今仍未结算。另外，色色文化公司于2019年11月21日与香港和黄金沙湖控股有限公司共同成立广东和黄色色影城旅游文化有限公司，拟投资百亿文化旅游项目，一切正有序申报中。该涉案木屋树屋属于三方共同财产，财产应当由破产管理人与色色文化公司及李建成合并管理，或由色色摄影公司牵头召开债权人会议审议处置方案。桃源镇政府强制拆除行为，严重损害了色色文化公司及李建成和色色摄影公司全体债权人的合法权益。2、李建成和色色摄影公司及色色文化公司在影城内共同投资兴建的木屋和树屋属于合法投资项目。2013年起为打造《广东色色影视婚庆文化项目》，广东省文化厅、江门市文化局和鹤山市分别向该项目支付合计200多万元的扶持资金，用于影城内该项目的建设，包括兴建木屋和树屋。2014年至2017年期间，为加快《广东色色影视婚庆文化项目》建设，鹤山市政府曾多次召集鹤山市发展改革局、鹤山市国土资源局、鹤山市文广新局、鹤山市城乡规划局、桃源镇政府等多个部门进行协商，并形成了《关于加快广东色色环球影城文化有限公司(鹤山公司)项目建设工作会议纪要》。2016年江门市文化广电新闻出版局、江门市旅游局共同向广东省文化厅、广东省旅游局发出《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》(江文市〔2016〕46号)，并将色色摄影公司的《广东色色影视婚庆文化项目》作为江门市推荐的申报广东省文化旅游融合发展示范区项目。综上，影城内的木屋和树屋是李建成及色色文化公司和色色摄影公司经过广东省、江门市、鹤山市政府和桃源镇政府等多个单位许可投资兴建的项目，属于合法建筑物和构筑物。桃源镇政府的强拆行为违背了当时的政府决定，损害了政府形象。3、桃源镇政府的强拆行为违法。（1）色色文化公司至今没有收到桃源镇政府的任何通知或行政决定。鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局并不是一个独立的行政机关，只是桃源镇政府的职能部门，它不具有行政处罚权。桃源镇政府至今未向色色文化公司发出任何通知或强拆的决定。（2）桃源镇政府的强拆行为程序违法。根据《行政处罚法》第三十条、第三十二条、第四十条、第四十二条规定，桃源镇政府存在以下程序违法行为:桃源镇政府在进行强拆行为前，在明知色色文化公司是影城项目的投资人及运营单位却没有通知色色文化公司，强行剥夺了色色文化公司依法享有的权利。桃源镇政府在进行强拆行为前，没有作出行政处罚决定，更没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。拒绝听取李建成、色色摄影公司的陈述、申辨。没有告知李建成、色色摄影公司、色色文化公司有要求举行听证的权利。根据我国《行政处罚法》第三条第二款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”因此，桃源镇政府的强拆行为属于无效行为，严重损害了李建成和色色摄影公司及色色文化公司的合法权益。4、如果影城内的木屋和树屋属于违建，那么也属于不再予以强制拆除的情形。根据《行政处罚法》第二十九条第一款规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”影城内的木屋和树屋是在2013年开始投资兴建，在2015年已经建成。如果影城内的木屋和树屋属于违建，那么自该违建行为终止日至2019年12月(即桃源镇政府强制拆除时间)已经远远超过二年，属于不再给子行政处罚的情形。综上，影城内的木屋和树屋属于李建成及色色文化公司和色色摄影公司的共同财产，桃源镇政府的强拆行为程序违法，且严重损害了李建成、色色摄影公司和色色文化公司的合法权益，及让企业重生的机会。但涉案木屋树屋色色文化公司将保留向桃源镇政府追索的权利，恳请贵院依法支持李建成的诉讼请求。色色文化公司向本院提供的证据有：1、色色文化公司营业执照复印件；2、《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示（江文市〔2016〕46号）；3、《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》；4、《广东色色影视婚庆文化项目广东省文化旅游融合发展示范区申报》；5、银行回单；6、（2018）粤0784民初1318号《民事判决书》；7、强拆前后色色环球影城木屋树屋区照片（强拆前6张，强拆后6张）；8、110紧急求助电话录音；9、强拆现场的视频。色色摄影公司陈述称：1、江门市中级人民法院已裁定受理债权人对色色摄影公司的破产申请，该司兴建的木屋和树屋均属于破产财产。色色摄影公司因不能清偿对李欢宜等人的债务，2018年4月4日李欢宜向江门市中级人民法院申请对色色摄影公司进行破产清算。2018年7月9日江门中院依法作出（2018）粤07破申1号《民事裁定书》，裁定受理李欢宜申请色色摄影公司的破产清算申请，并指定江门市红叶会计师事务所有限公司为色色摄影公司破产管理人。因江门市红叶会计师事务所有限公司无法继续履行管理人职责，江门市中级人民法院于2019年5月15日决定解除江门市红叶会计师事务所有限公司的色色摄影公司破产管理人职务，并指定广东巨信律师事务所为色色摄影公司破产管理人。鹤山市************色色基地内的木屋和树屋属于色色摄影公司2013年至2015年期间投资形成。根据《企业破产法》第二十五条、第三十条和第六十一条规定，上述木屋和树屋属于色色摄影公司破产财产，应当由本管理人进行管理，并由色色摄影公司债权人会议审议处置方案。桃源政府强制拆除行为，严重损害了色色摄影公司全体债权人的合法权益。2、李建成和色色摄影公司在色色基地内的木屋和树屋属于合法兴建。2013年为打造鹤山市************色色基地摄影文化，广东省文化厅、江门市和鹤山市分别向色色公司支付合计约280万元的扶持资金，用于色色基地各方面建设，包括兴建木屋和树屋。2014年至2015年期间，为加快色色基地建设，鹤山市人民政府曾多次召集鹤山市发展改革局、鹤山市国土资源局、鹤山市文广新局、鹤山市城乡规划局、桃源政府等多个部门进行协商，并形成了《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》。2016年江门市文化广电新闻出版局、江门市旅游局共同向广东省文化厅、广东省旅游局发出《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕6号），并将色色摄影公司的“广东色色影视婚庆文化项目”作为江门市推荐的申报广东省文化旅游融合发展示范区项目。综上，色色基地内的木屋和树屋是经过江门市、鹤山市和桃源政府等单位许可兴建的项目。桃源政府的强拆行为违背了当时的政府决定，损害了政府形象。3、桃源政府的强拆行为违法。（1）色色摄影公司至今没有收到桃源政府的任何通知或行政决定。2019年11月28日本破产管理人收到鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局送达的《责令拆除通知书》，并于2019年12月4日向该所发出《关于的异议书》。鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局并不是一个独立的行政机关，只是桃源政府的职能部门，它不具有行政处罚权。桃源政府至今未向色色摄影公司或本管理人发出任何通知或强拆的决定。（2）桃源政府的强拆行为程序违法。根据我国《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十条、第四十二条规定，桃源政府存在以下程序违法行为：桃源政府在进行强拆行为前，没有作出行政处罚决定，更没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。拒绝听取李建成、色色摄影公司的陈述、申辩。没有告知李建成、色色摄影公司有要求举行听证的权利。根据我国《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”因此，桃源政府的强拆行为属于无效行为，严重损害了李建成和色色摄影公司的合法权益。4、如果色色基地内的木屋和树屋属于违建，那么也属于不再予以强制拆除的情形。根据《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”色色基地内的木屋和树屋是在2013年开始兴建，在2015年已经建成。如果色色基地内的木屋和树屋属于违建，那么自该违建行为终止日至2019年12月（即桃源政府强制拆除时间）已经远远超过二年，属于不再给予行政处罚的情形。综上，色色基地内的木屋和树屋属于色色摄影公司的破产财产，桃源政府的强拆行为程序违法，且严重损害了李建成和色色摄影公司的合法权益。色色摄影公司及本管理人将保留向桃源政府追索的权利，恳请贵院依法支持李建成的诉讼请求。色色摄影公司向本院提供的证据有：1、（2018）粤07破26—11号《决定书》；2、（2018）粤07破26—12号《公告》；3、《木屋供货及安装合同》、《木屋购销合同》；4、《土地承包合同》；5、银行回单；6、《关于加快广东色色环球影城文化有限公司（鹤山公司）项目建设工作会议纪要》；7、《关于推荐新会陈皮村和广东色色影视婚庆文化项目申报2016年广东省文化旅游融合发展示范区的请示》（江文市〔2016〕46号）；8、《关于的异议书》。经审理查明：2002年，李建成与鹤山市桃源镇甘棠经济联合社鉴订了《土地租赁合同》，约定由李建成对涉案土地进行投资建设。2013年，李建成开始动工建设涉案的树屋、木屋共78间。桃源镇政府向本院提供鹤山市自然资源局于2019年11月25日对本案涉嫌土地违法问题进行现场勘测的《现场勘测笔录》及鹤山市自然资源局桃源自然资源管理所于2019年11月26日对本案涉嫌土地违法问题，向李建成进行询问的《供询问笔录》以作为鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局作出涉案行政行为的事实查明的证据。李建成在上述笔录中主张涉案的木屋、树屋是色色摄影公司和李建成共同投资兴建，并在笔录中承认涉案的木屋、树屋的建设用地没有经过审批，也没有相关部门的许可文件，只是相关政府部门针对其投资项目有多次的联席会议。2019年11月26日，鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局向李建成和色色摄影公司作出《责令拆除通知书》，通知书的内容一致，载明：“经核查，你在桃源镇色色摄影基地搭建的木屋等建筑物没有办理有关建筑审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》的有关规定，现责令立即停止有产违法施工行为，并于本通知书发出后15天内自行拆除该违法建筑物。”李建成不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案属于镇政府行政强制决定纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案《责令拆除通知书》是否合法。关于本案行政行为的执法主体的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”基于上述法律规定，对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府履行责令停止建设、限期改正、拆除等职权。本案中，鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局是桃源镇政府的内设机构，法律、法规或规章并未授权其可以自己的名义处理涉嫌违规建设的行政职权，故其以自己的名义作出涉案的《责令拆除通知书》应视为桃源镇政府的委托，有关的法律责任应由桃源镇政府承担。故桃源镇政府是本案适格的被告，其执法主体资格，本院予以确认。关于本案行政行为的程序和实体处理的问题。首先，根据上述《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，镇政府若对涉嫌在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为进行处理，应查明违反规划许可的事实，再决定是否责令停止建设、限期改正，待行政相对人逾期未改正时，镇政府才可以拆除。现有证据显示，桃源镇政府在作出涉案《责令拆除通知书》前，自身没有勘查和询问，仅以鹤山市自然资源部门关于李建成涉案土地违法行为的《现场勘测笔录》和《询问笔录》作为本案是否违反乡村规划事实的依据，无论是从查明违法事实依据的针对性，还是查明内容的关联性而言，都违反了行政行为作出前需要具备的“事实清楚”的基本要求，据此，桃源镇政府被诉行政行为事实不清。其次，现有证据显示桃源镇政府在查处李建成及色色摄影公司违反乡村规划行为时，并没有给予其相应陈述和申辩的机会，其也没有遵循责令停止建设、限期改正后，待行政相对人逾期未改正时，镇政府才可以拆除的规定，该行政行为违反了法定程序。最后，涉案《责令拆除通知书》虽然指出李建成违反的是《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》，但未在法律文书中列明具体的法律条文，该行为构成适用法律错误。综上所述，涉案《责令拆除通知书》依法应当撤销，但因该通知所指向的对象已被拆除，并无可撤销的内容，依法应确认违法为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：确认鹤山市桃源镇城镇建设管理与环保局于2019年11月26日作出的《责令拆除通知书》违法。本案案件受理费50元（已由原告李建成预交），被告鹤山市桃源镇人民政府负担50元。原告李建成已预交的诉讼费50元，由本院予以退回；被告鹤山市桃源镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  肖庆文人民陪审员  孙艳秋人民陪审员  曾贺云二〇二〇年六月十六日书 记 员  胡惠敏