广东省阳江市阳东区人民法院发文稿纸签发意见：审核意见：拟稿人及拟稿时间：校对人：打印份数：广东省阳江市阳东区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1704行初25号原告：陈里，男，1973年1月5日出生，汉族，住广东省阳江市阳东区***************之一。公民身份号码：441************034。原告：陈章华，男，1949年9月11日出生，汉族，住广东省阳**东城镇报平村委会新村**。公民身份号码：440************055。上列两原告的共同委托诉讼代理人：冯朵，广东真智律师事务所律师。上列两原告的共同委托诉讼代理人：邝美云，广东真智律师事务所实习律师。被告：阳江市阳东区城市管理和综合执法局。住所地：阳江市阳东区********。法定代表人：林进勇，局长。委托诉讼代理人：周嘉馨，该局工作人员。委托诉讼代理人：梁荣创，该局工作人员。原告陈里、陈章华不服被告阳江市阳东区城市管理和综合执法局（以下简称阳东城管局）规划行政处罚决定纠纷一案于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月12日立案后，依法向被告阳东城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。原告陈里、陈章华及其共同委托诉讼代理人冯朵、邝美云，被告阳东城管局的委托诉讼代理人周嘉馨、梁荣创到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阳东城管局于2019年9月9日作出东城管综执一罚决字[2018]第39号行政处罚决定，没收被处罚人陈里、陈章华的违法收入5613800.00元。原告陈里、陈章华共同诉称：阳东城管局认为陈里、陈章华的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《广东省城乡规划条例》第四十条的规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，于2019年9月9日作出东城管综执一罚决字[2018]第39号《行政处罚决定书》，决定处罚没收陈里、陈章华的违法收入人民币伍佰陆拾壹万叁仟捌佰元整（¥5613800）。陈里、陈章华认为上述行政处罚没有事实与法律依据，违反《行政处罚法》第四条关于行政处罚遵循公正、公开的原则，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的规定，既不符合情理，也不符合法律规定，应予撤销。一、情理方面，本案的处罚不公平，不合理，处罚结果不当。1、涉案房屋所在土地原属村民集体土地。报平村被征地后，村民为解决居住问题，在村中原址建房使用，是村民一直以来的历史习惯。涉案房屋原址旧的房屋已是危房，出于安全考虑，拆旧建新，因此并没有给社会造成太大的影响，或者造成危害。纵观整个阳东、阳江，甚至全国，农村如此建房比比皆是，但被处罚了寥寥无几，如果真要处罚，就应当做到公平公正，一视同仁，但本案处罚明显是区别对待，仅对包括陈里、陈章华在内的几户人作出处罚，显然是有意的针对性执法，甚至是一种报复性执法，不公平也不合理。2、涉案房屋在建房时并没有相关部门出面告知违法，也没有要求停止施工。修建完成后，阳东镇政府对该地区这类房屋的问题进行协调，陈里、陈章华也听从了政府部门的意见补交了征地补偿款。如今在政府已经处理的情况下，阳东城管局依然对陈里、陈章华进行针对性、报复性执法，不但不利于该地区的稳定，而严重影响政府的公信力。在报平村，有许多此类房屋已使用多年，居民生活安定，阳东城管局所作出的处罚，势必会造成恐慌，加剧矛盾，不利于地区稳定。3、本案处罚金额巨大，陈里、陈章华根本无能力支付，也难以执行，但对陈里、陈章华的家庭却造成毁灭性的打击。同时，对社会也不能起到示范性作用，处罚应当考虑处罚结果与危害情节相当和兼顾社会效果。二、法律方面，本案处罚存在严重违法情形。1、本案处罚没有事实依据。首先，本案建房的土地并非农用地，农用地一般是指耕地、林地、牧草地等，但处罚决定书认定的农用地仅是笼统一个说法，说明阳东城管局也没有查明该事实。实际涉案房屋所在的地址原是陈里、陈章华陈章华旧屋原址，属于宅基地性质，并非农业用地，说明本案处罚对事实未查清。2、处罚对违法收入的认定没有事实依据。首先处罚对违法收入的认定标准没有明确；其次，违法收入并非等同于交易收入。例如交易除了包含建房的成本，还包括了装修、家具家电，实际掺杂了其他物品在内一同交易的，但这些并非房屋的交易收入。最后，交易还包括了土地价值，但处罚仅应限于建筑部分，阳东城管局笼统将交易价格来认定违法收入，是不负责任的做法，也不符合客观事实。3、阳东城管局直接作出没收处罚不符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，根据该规定，违法建设工程，应当是先要求限期改正或处罚，在无法消除影响的情况下，限期拆除，不能拆除的，才没收违法收入。但本案处罚是在撤销原来罚款决定下，直接加重重新作出没收处罚的决定，根本就没有要求限期改正、消除影响这个程序，因此本案的处罚显然违法。4、针对涉案房屋的问题，阳东城管局已作出过处罚，在同一事实的基础决定撤销原处罚，再加重重新处罚，不合法。根据行政处罚法《行政处罚决定书》一经送达即具有确定力、拘束力、公定力、执行力等法律效力，非经监督纠错、复议或诉讼等法定条件或程序，不得自行撤销、更改、停止执行--公定力之要求（不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关的当事人都应当先加以遵守或服从。这是行政效率原则的要求）。现阳东城管局以区人民政府行政执法监督及《广东省行政执法监督条例》第四条、第三十一条的规定为由，撤销原来的处罚决定，理据并不充分。首先，所谓的处理不当，仅是认为作出罚款这一结果属于不当，但根据城乡规划法，罚款也在该规定范围内，符合法律规定。其次，在重新作出行政处罚决定时，与原行政处罚决定所依据的事实、理由、证据完全相同，结果却加重了，然而撤销程序并未依法履行和送达，因此撤销结果未生效。在法律意义上，同一事件同时作出两份生效的处罚决定，属于重复处罚。综上所述，涉案房屋所在区域是农村，而根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条的规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。不顾客观事实，一而再再而三，三翻四次地处罚处理，显然不是依法行政的行为，应依法撤销本案处罚决定。为维护自身权益，陈里、陈章华根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，特向法院提起行政诉讼，请求：一、请求阳东城管局作出的东城管综执一罚决字[2018]第39号行政处罚决定；二、本案诉讼费由阳东城管局承担。原告陈里、陈章华对其起诉的事实，在举证期间内共同提供如下证据：1、身份证，用以证明陈里、陈章华的身份情况。2、行政处罚决定书，用以证明阳东城管局认为陈里、陈章华的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《广东省城乡规划条例》第四十条的规定，于2019年9月9日作出东城管综执一罚决字[2018]第39号《行政处罚决定书》，决定处罚没收陈里、陈章华的违法收入人民币伍佰陆拾壹万叁仟捌佰元整（¥5613800）。3、拟作出行政处罚告知书（东城管综执一罚告字[2018]第39号），用以证明：（1）阳东城管局曾于2019年2月21日就同一事件，以同样理由进行过处理，如今重复处罚违反一事不再罚的原则；（2）本次处罚的事由及依据与此前的处罚一致，没有任何变化，但有意加重中处罚结果，属于行政违法行为；（3）原拟处罚的结果未依法撤销，却再重复处罚，属于程序违法。4、照片，用以证明本案所修建的房屋是在原址所修筑的，是住宅地。原房屋已是危房，是为了保障生命安全和改善居住条件而修建，事出有因，请予以同情和理解，酌情处理。本次处罚过重，难以负担。5、2017年解决滨河片区征地历史遗留问题补偿方案汇总表，用以证明东城镇政府已扣缴土地补偿款，同意使用土地。当地都是按该方式解决历史问题，不应只针对陈里、陈章华。被告阳东城管局辩称：一、阳东城管局作出《行政处罚决定书》（东城管综执一罚决书〔2018〕第39号）没有超越法定职权。经阳江市阳东区住房和城乡规划建设局《关于阳东区东城镇报平村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的复函》（东住建函〔2018〕365号）认定，陈里、陈章华建设的房屋在阳东区城市规划区内。根据《广东省人民政府关于在阳江市阳东县开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕37号）、《中共阳江市阳东区委办公室阳江市阳东区人民政府办公室关于印发的通知》（东办发〔2019〕28号）的规定及《中华人民共和国城乡规划法》第十一条：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，我局是阳江市阳东区行政区域内集中行使城乡规划行政处罚权的行政机关，依法具有对违反城乡规划的行为实施行政处罚的法定职责。因此我局对陈里、陈章华作出的行政执法行为并没有超越法定职权，是适合的行政执法主体。二、阳东城管局作出的行政决定认定事实清楚，证据充分。阳东城管局根据现场勘验、对陈里、陈章华的询问笔录以及阳江市阳东区住房和城乡规划建设局于2018年11月27日作出的《关于阳东区东城镇报平村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的复函》（东住建函〔2018〕365号）等证据资料，认为陈里、陈章华于2014年5月30日签订《建房协议书》，陈章华出地，陈里出资，在未办理《建设工程规划许可证》等相关手续的情况下，共同擅自在位于阳江市阳东区***************边的农用地上建设房屋，现已建成11间四层半混合结构房屋，总占地面积478㎡，总建筑面积2356㎡，房屋建成后，自编门牌号为平丹大道1号、3号、5号、平丹大道三街一巷1号、3号、5号、7号、9号、11号、13号、15号。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《广东省城乡规划条例》第四十条的规定，构成违法建设行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，阳东城管局依法对陈里、陈章华作出以下行政处罚：没收陈里、陈章华的违法收入，没收违法收入人民币伍佰陆拾壹万叁仟捌佰元整。作出处罚决定的依据包括：1、现场检查笔录；2、现场勘查丈量图；3、视听资料；4、当事人陈里、陈章华的询问笔录；5、当事人陈里、陈章华的身份证复印件；6、建房协议书复印件；7、阳江市阳东区城市管理和综合执法局《关于对阳东区东城镇报村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的函》；8、《关于对阳东区东城镇报平村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的复函》；9、平丹大道1号、3号、5号、平丹大道三街一巷1号、5号、7号、11号、13号、15号的房屋断卖契约（砂纸契复印件）；10、平丹大道三街一巷3号、5号、7号、9号屋主询问笔录。因此，阳东城管局作出的行政决定认定事实清楚，证据充分。三、本案行政处罚的程序合法。本案从立案查处到送达《行政处罚决定书》，每个环节的程序均依法进行，是合法的。查明陈里、陈章华未办理《建设工程规划许可证》手续的情况下擅自建设的违法事实后，2019年2月21日向陈里、陈章华发了《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚告字〔2018〕第39号）。之后，区人民政府在行政执法监督中，发现我局拟作出的《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚告字〔2018〕第39号）的具体行政行为存在处理不当的问题，责令纠正或者撤销。我局依法对该案进行复查，确实存在处理不当的问题，根据《广东省行政执法监督条例》第四条、第三十一条的规定，撤销《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚告字〔2018〕第39号）。2019年5月21日作出《行政决定书》（东城管综执一撤字〔2019〕第2号），撤销《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚告字〔2018〕第39号），由陈里、陈章华签收。2019年7月11日，我局拟作出的《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚再告字〔2018〕第39号）并告知了陈述、申辩权和申请听证的权利，由陈里、陈章华签收。2019年7月12日，陈里、陈章华向阳东城管局提出申请听证，2019年7月26日在区城市管理和综合执法局举行听证，处罚意见为同意《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚再告字[2018]第39号）拟作出的行政处罚。2019年9月9日作出的《行政处罚决定书》（东城管综执一罚决书〔2018〕第39号），由陈里、陈章华签收，这符合送达的有关法律规定,办理本案的整个程序都是依法进行的，程序是合法的。综上所述，本案行政处罚是以陈里、陈章华未办理《建设工程规划许可证》手续的情况下擅自建设的违法事实作出的，对此查明事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院维持阳东城管局作出的行政处罚决定，驳回陈里、陈章华的行政诉讼请求。被告阳东城管局在举证期限内提供如下证据：1、《广东省人民政府关于在阳江市阳东县开展综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2014〕37号）；2、《中共阳江市阳东区委办公室阳江市阳东区人民政府办公室关于印发的通知》（东办发〔2019〕28号）；证据1至2用以证明阳东城管局作出《行政处罚决定书》（东城管综执一罚决书〔2018〕第39号）没有超越法定职权。3、现场检查笔录；4现场勘查丈量图；5、视听资料；6、当事人陈里、陈章华的询问笔录；7、当事人陈里、陈章华的身份证复印件；8、建房协议书复印件；9、阳江市阳东区城市管理和综合执法局《关于对阳东区东城镇报村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的函》；10、《关于阳东区东城镇报平村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的复函》（东住建函〔2018〕365号）；11、平丹大道1号、3号、5号、平丹大道三街一巷1号、5号、7号、11号、13号、15号的房屋断卖契约（砂纸契复印件）；12、平丹大道三街一巷3号、5号、7号9号屋主询问笔录；证据3至12用以证明陈里、陈章华在未取得《建设工程规划许可证》建设的违法行为。13、立案审批表；14、案件调查终结报告；15、集体讨论笔录；16、行政处罚审批表；17、《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚告字〔2018〕第39号）；18、《拟作出行政处罚告知书》送达回证；19、《行政决定书》（东城管综执一撤字〔2019〕第2号）；20、《行政决定书》送达回证；21、《拟作出行政处罚告知书》（东城管综执一罚再告字〔2018〕第39号）；22、《拟作出行政处罚告知书》送达回证；23、《听证通知书》（东城管综执听通字〔2019〕005号）；24、《听证通知书》送达回证；25、听证报告；26、《行政处罚决定书》（东城管综执一罚决书〔2018〕第39号）；27、《行政处罚决定书》送达回证；28、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；29、《广东省城乡规划条例》第四十条、第八十条证据13至29用以证明阳东城管局作出行政处罚的程序合法，适用法律正确。经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下：原告陈里、陈章柱对被告阳东城管局提交提交的证据1、2的真实性、关联性、合法性无异议，但阳东城管局是否有法定的职权由法院认定。对证据3、4有异议，但该检查不是现场的检查，是阳东城管局事后填写好内容，打印好再让陈里、陈章华签名的，有意针对性执法。对证据5的真实性无异议。对证据6的真实性无异议，但认为该询问笔录反映在旧屋土地上建房符合农村建房的习惯，而且房屋建好至今并未造成严重的影响，也没有纠纷，阳东地区普遍是这样的，不应该只针对陈里、陈章华执法。对证据7无异议。对证据8的真实性无异议，认为该证据反映了是拆旧建新，符合农村建房的规定，房屋建好至今并未造成严重的影响，也没有纠纷，阳东地区普遍是这样的，不应该只针对陈里、陈章华执法，对证据9的真实性无异议。对证据10的真实性无异议，对证明内容有异议，认为该证据明确说明了两陈里、陈章华合伙建设的只有4间房屋属于无法采取改正措施，消除对规划实际影响的情形，但阳东城管局对涉案的11间房屋作出没收违法收入的处罚，显然是违法了城乡规划法第64条规定，应先履行责令停建，限期改正等改正措施的法定程序后，在确定无法消除违建对规划的实际影响时才可以采取行政处罚措施的规定，因此阳东城管局的处罚决定应予撤销，该证据未能反映是什么原因无法采取改正措施，消除对规划的实际影响，阳东城管局在所有证据中也没有相关论证。对证据11不予认可，认为不能据此作为认定违法收入的依据。对证据12不予认可，认为不能以单方的陈述认定违法收入的依据。对证据13的真实性无异议，但认为立案表中的房屋面积的平方数与现场检查测量的数字一样，但是立案表的时间是2018年10月25日，现场丈量的时间是2018年10月29日。没有测量，立案时怎么会有准确的数据？恰好证明了阳东城管局提供的证据3、4中，所谓的现场测量是阳东城管局事先拟好的资料让陈里、陈章华签的，从而反映了阳东城管局未查明事实就已经判定陈里、陈章华违法，足以说明阳东城管局是针对性执法的。对证据14的真实性、合法性、关联性由法院认定，但认为直接作出没收违法收入的处罚意见不符合城乡规划法第64条和广东省城乡规划条例第80条的规定。对证据15的真实性由法院认定，但对合法性有异议，认为该集体讨论的内容并没有论证涉案房屋是否属于可以拆除，可以消除影响就直接作出没收处罚，明显不符合法律的规定；该集体讨论存在违法，根据行政处罚法第34条规定，听证结束后行政机关才能依照第38条规定作出决定，而第38条规定了对情节复杂或者是重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当计提讨论决定，因此听证结束后作出处罚决定前，应当由行政负责人计提讨论作出决定，本案是有举行听证的，但是阳东城管局提供的证据，听证后阳东城管局没有集体讨论，在这样的情况下，作出的没收处罚是行政违法；另外，阳东城管局集体讨论参会人员并非行政机关负责人，不符合法律规定，所以该讨论结果不具有法律效力，不能认定本案的行政处罚经过行政机关负责人人的集体讨论。对证据16不予认可，认为根据行政处罚法第31条规定，行政机关作出行政处罚决定前应该告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据并且告知当事人依法享有的权利，同时，第32条的规定也规定了当事人有陈述和申辩的权利，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实理由，行政机关应当采纳，但明显阳东城管局的行为剥夺了当事人的陈述申辩权利，该审批表明显反应了阳东城管局未听取陈里、陈章华的意见，即已计划作出处罚决定显然是违法的。对证据17的真实性无异议，但认为该证据证明阳东城管局是重复处罚的，先作出拟罚款决定，后作出撤销拟罚款的行政决定，程序混乱，在作出撤销拟罚款行政决定后，阳东城管局没有重新立案，在原来已经罚款的基础上再次作出本案没收违法收入的行政处罚决定显然是程序违法，一个案号多次重复处罚。对证据18的真实性无异议。对证据19的真实性无异议，但认为该告知书并没有说明涉案房屋属于不可拆除消除影响的情形，也没有反应相关的结论性内容，直接发出没收违法收入的决定，不符合法律规定。对证据20至24的真实性无异议，和对证据17的质证意见一致。对证据25有异议，认为该报告没有反应有行政机关负责人集体讨论的意见，报告的内容也不客观，未查明事实，不能作为认定处罚的依据。对证据26处罚结果有异议，认为程序违法，适用法律错误，不予认可，应予撤销。对证据27无异议。对证据28、29认为该两项法律规定不能直接适用没收处罚，阳东城管局所作的处罚决定明显适用法律错误。被告阳东城管局对原告陈里、陈章柱提交的证据1的真实性无异议。对证据2有异议，认为阳东城管局作出的处罚是具有法律依据，符合法律规定。对证据3认为阳东城管局当时是撤销了拟作出处罚决定后再作出行政处罚告知书，根据广东省行政执法监督条例第4、31条的规定，撤销行政处罚告知书后，发到当事人手上。对证据4、5无异议.对二原告、被告一致确认的以上有效证据，本院对其事实予以确认。本院对当事人提交的其他互有异议的证据，将根据认定的事实综合审查、采信。经审理查明，2018年10月25日，阳东城管局对陈里、陈章华涉嫌未办理《建设工程规划许可证》建设的行为进行立案调查，并于当日对建筑物现状进行拍摄。2018年10月29日，阳东城管局对阳江市阳东区***************边进行现场核查时，发现被检查对象陈里、陈章华现已建成11间四层半混合结构房屋，总占地面积478平方米，总建筑面积2356平方米。阳东城管局于是制作了《现场检查笔录》及制作现场勘查丈量图。2018年10月30日，阳东城管局对陈里进行调查询问，其陈述：阳江市阳东区***************1号、3号、5号，平丹大道三街一巷1号、3号、5号、7号、9号、11号、13号、15号共11间房屋是陈章华和陈里共同建设，陈章华出地，陈里出资，于2014年开始建设的，现已建成11间四层半混合结构房屋，总占地面积478平方米，总建筑面积2356平方米，房屋建成后自编门牌号平丹大道1号、3号、5号、平丹大道三街一巷1号、3号、5号、7号、9号、11号、13号、15号；该处土地为村庄用地，土地权属为陈章华所有；2014年10月9日，陈里和陈章华签订《建房协议书》，由陈里出资，陈章华出地，在该处建房18间，上述11间包含在其中，协议书原本协议共建13间，后改为18间，是口头商定，协议书并未修改；没有办理农用地转用手续及《建设工程规划许可证》或报建手续；房屋建好后陈里分的11间，陈章华分的6间，还有一间一人一半，其中平丹大道1号卖给冯忠益，3号卖给何传仕，5号卖给洪天干，平丹大道三街一巷1号卖给陈延捷，3号卖给王宗桥，5号卖给谢兴普，7号卖给梁凤，9号卖给陈文，11号卖给林良战，13号卖给何锦龙，15号卖给冯叶朋。2018年11月6日，阳东城管局向阳江市阳东区住房和城乡规划建设局作出东城管函[2018]76号《关于对阳东区东城镇报平村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的函》，请阳江市阳东区住房和城乡规划建设局对陈里和陈章华合伙建设的位于阳江市阳东区***************的18间房屋作出认定：1、建筑物是否在阳东区城市规划区内；2、上述建筑物是否已取得《建设工程规划许可证》或办理了规划报建手续；3、若上述建筑物是违法建设，是否属于可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年11月27日，阳江市阳东区住房和城乡规划建设局向阳东城管局作出东住建函[2018]365号《关于对阳东区东城镇报平村委会平丹大道及中片村拿那（土名）的41间建筑物予以认定的复函》，载明：1、根据市政府2014年批准的《阳东县县城区总体规划修编》（2012-2030），来函中所涉及的41间房屋和3处简易设施彩瓦棚在该总规划范围内；2、陈里、陈章华在建设时没有办理《建设工程规划许可证》或其他规划报建手续；3、位于平丹大道属于陈里和陈章华合伙建设的4间房屋根据《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第三项的规定该建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2018年11月30日，阳东城管局对陈章华进行调查询问，其陈述：阳江市阳东区*****************、3号、5号，平丹大道三街一巷1号、3号、5号、7号、9号、11号、13号、15号共11间房屋是陈章华和陈里于2014年开始建设的，现已建成4.5层混合结构房屋，占地面积约168平方米，建筑面积约828平方米，该11间房屋其中平丹大道1号卖给冯忠益，3号卖给何传仕，5号卖给洪天干，平丹大道三街一巷1号卖给陈延捷，3号卖给王宗桥，5号卖给谢兴普，7号卖给梁凤，9号卖给陈文，11号卖给林良战，13号卖给何锦龙，15号卖给冯叶朋；该处土地是属于陈章华的，1982年第二次分田报平村第四生产队分的，1984年按政策开始养猪开鱼塘，后建成猪舍和瓦房；该土地没有被征收；2014年10月，陈里和陈章华签订建房协议，由陈章华出地，陈里出资，在该处土地建设18间房屋，建好后陈章华分的6间半，3间用于自住，剩下的归陈里，有协议书证明，协议书原本是共建13间，后口头改成建18间；该处土地没有办理农用地转用审批手续及《建设工程规划许可证》或报建手续，建设事宜都是陈里负责；2019年2月21日，阳东城管局对陈里、陈章华作出东城管综执一罚告字[2018]第39号《拟作出行政处罚告知书》，告知告知陈里、陈章华拟根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，对其违法建设行为处以罚款233678.00元。并于当日送达陈里、陈章华。2019年5月21日，阳东城管局作出东城管综执一撤字[2019]第2号《行政决定书》，以处理不当为由决定撤销上述东城管综执一罚告字[2018]第39号《拟作出行政处罚告知书》，并于当日送达陈里、陈章华。2019年5月28日，阳东城管局对该案进行集体讨论，由该局分管负责人主持，相关执法人员进行讨论，一致同意根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条的规定没收陈里、陈章华的违法收入。2019年7月11日，阳东城管局对陈里、陈章华作出东城管综执一罚再告字[2018]第39号《拟作出行政处罚告知书》，告知陈里、陈章华拟根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，没收其违法收入5613800.00元。并告知陈里、陈章华可以在收到告知书之日起三日内提出陈述、申辩和申请听证，逾期不陈述、申辩和申请听证的，视为放弃陈述、申辩和申请听证的权利。同日，阳东城管局向陈里、陈章华送达该告知书。后陈里、陈章华于2019年7月12日向阳东城管局提申请听证。2019年7月26日，阳东城管局举行了听证会。2019年9月9日，阳东城管局对陈里、陈章华作出东城管综执一罚决字[2018]第39号行政处罚决定，载明：现已查明2018年9月，阳东城管局接到区住建局通报以及区国土局移交的信息材料，在阳江市阳东区***************边有违法建设行为。经查，陈章华位于平丹大道边有农用地一块，2014年5月30日陈里和陈章华签订《建房协议书》，陈章华出地，陈里出资，在未办理《建设工程规划许可证》等相关手续的情况下，共同擅自在位于阳江市阳东区***************边的农用地上建设房屋，现己也成11间四层半混合结构房屋，总占地面积478平方米，总建筑而积2356平方米，房屋建成后，自编门牌号平丹大道1号、3号、5号、平丹大道三街一巷1号、3号、5号、7号、9号、11号、13号、15号。被处罚人陈里、陈章华未取得《建设工程规划许可证》等相关于续建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款以及《广东省城乡规划条例》第四十条的规定，构成共同违法建设行为，经区住建局认定，上述建筑物没有办理《建设工程规划许可证》或其他规划报建手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条的规定:没收陈里、陈章华的违法收入5613800.00元。并将该决定书送达陈里、陈章华。陈里、陈章华不服，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼，请求撤销阳东城管局作出的上述行政处罚决定。另查明，根据阳东城管局提交的询问笔录及《房屋断卖契约》，涉案11间房屋全部出卖，其中平丹大道1号卖给冯忠益购房款为553000.00元，3号卖给何传5613800仕购房款为560000.00元，5号卖给洪天干购房款为538000.00元；平丹大道三街一巷1号卖给陈延捷购房款为488000.00元，3号卖给王宗桥购房款为500000.00元，5号卖给谢兴普购房款为480000.00元，7号卖给梁凤购房款为520000.00元，9号卖给陈文购房款为520000.00元，11号卖给林良战购房款牛尾488000.00元，13号卖给何锦龙购房款为478000.00元，15号卖给冯叶朋购房款为488800.00元。以上共计5613800.00元。再查明，阳东城管局没有提交证据证明案件调查终结时其负责人已经对调查结果进行了审查和经其负责人集体讨论的证据。本院认为，本案为规划行政处罚纠纷。根据《中共阳江市阳东区委办公室阳江市阳东区人民政府办公室关于印发的通知》（东办发〔2019〕28号）第三条：“……（十二）职能转变。……2、将原区住房和城乡规划建设局行使的住房城乡建设领域的法律、法规、规章规定的全部行政处罚权及相关的监督检查、行政强制职权划入。……”的规定，阳东城管局系阳江市阳东区行政区域内集中行使城乡规划行政处罚权的行政机关，依法具有对违反城乡规划的行为具有实施行政处罚的法定职责。本案的争议焦点为阳东城管局作出的被诉行政处罚决定是否符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，本案中，陈里、陈章华涉案建筑物的用地范围已纳入《阳东县县城区总体规划修编》（2012-2030），陈里、陈章华未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，阳东城管局对陈里、陈章华作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分，适用法律正确。而陈里、陈章华主张涉案建筑物所占土地属于其农村宅基地，且阳东城管局作出被诉行政处罚属于重复处罚，没有事实依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”的规定，阳东城管局没收陈里、陈章华的违法收入5613800.00元属于较重的行政处罚，而阳东城管局未提供证据证明案件调查终结时其负责人已经对调查结果进行了审查，也未提供经过本单位负责人集体讨论的证据。因此，阳东城管局作出的被诉行政处罚决定程序违法。但该违法情形对陈里、陈章华权利不产生实际影响。如果撤销该行政处罚决定，将导致阳东城管局重新对案件进行调查审理和讨论，而陈里、陈章华亦需参加到该行政程序中，造成程序空转，给国家利益、社会公共利益和行政相对人的利益造成损害。因此，本院确认阳东城管局作出被诉行政处罚决定程序违法，保留其效力。陈里、陈章华请求撤销被诉行政处罚决定的理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第一款第二项的规定，判决如下：确认被告阳江市阳东区城市管理和综合执法局于2019年9月9日作出的东城管综执一罚决字[2018]第39号行政处罚决定违法。本案受理费50元，由原告陈里、陈章华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省阳江市中级人民法院。审 判 长  姚智发人民陪审员  钟英杰人民陪审员  庄彩兰二〇二〇年六月二十二日法官 助理  魏丛丛书 记 员  谭丹婷附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。