贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行再4号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：陈光林，又名陈光玲，男，1953年10月29日出生，汉族，住贵州省遵义市汇川区。委托诉讼代理人：黄军平，贵州子尹律师事务所律师。委托诉讼代理人：田红林，贵州子尹律师事务所实习律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：杨代会，女，1953年3月25日出生，汉族，贵州省遵义市汇川区。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：欧建星，女，1978年7月10日出生，汉族，贵州省遵义市红花岗区。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：欧黄星，女，1981年2月15日出生，汉族，贵州省遵义市汇川区。以上三被申请人共同委托诉讼代理人：周厚可，贵州藏拙律师事务所律师。原审被告：遵义市汇川区人民政府，住所地：遵义市汇川区汇川大道****。法定代表人：曾征，区长。委托诉讼代理人：谢永强。委托诉讼代理人：赵廷友，贵州大智律师事务所律师。原审第三人：遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会。住所地：。住所地：遵义市汇川区团泽镇九龙v>负责人：刘金合，村委会主任。再审申请人陈光林因与被申请人杨代会、欧建星、欧黄星、原审被告遵义市汇川区人民政府（以下简称“汇川区政府”）、原审第三人遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会（以下简称“四合村委会”）土地行政管理纠纷一案，不服本院作出的（2019）黔03行终228号行政判决，向贵州省高级人民法院申请再审，贵州省高级人民法院于2019年12月20日作出的（2019）黔行申431号裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人陈光林及委托代理人黄军平，被申请人杨代会、欧建星、欧黄星及委托代理人周厚可，原审被告遵义市汇川区人民政府委托代理人谢永强到庭参加诉讼，原审第三人遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。陈光林申请再审称，申请人1986年为了照顾岳父母，落户原遵义县团泽镇三合村花台村民组，户下有7人份承包地。1998年申请人退还了原在团泽镇四合村桂花村民组7份承包地中的3份，三合村又向申请人发包了花台村民小组的3份土地。截止今日，申请人户仅有7个人口的承包地，并未增加承包地份额，被申请人杨代会、欧建星、欧黄星在1998年以前已经“农转非”，三合村将土地收回重新发包符合当时的政策规定。特申请再审予以改判。杨代会、欧建星、欧黄星答辩称，1.原审已经查明三答辩人在1992年的时候买的居民户口；2.申请人在原团泽镇××村花台组××七人，第一轮承包分得7人的土地，第二轮土地承包分得6人的土地，虽然人口变动，但是申请人一直承包的7人土地。陈光林在2004年转了一人的户籍。第二轮承包时是1998年得证，1994年的时候就已经划为自己的承包地。在1986年的时候陈光林户并没有将户籍转入四合村。因此，申请人的申请于法无据，请求驳回再审申请。汇川区人民政府述称，1.陈光林户在1998年第二轮土地延包时承包土地为7人份，与第一轮土地承包时的人份数相同，原遵义县人民政府给陈光林户办法涉案土地承包经营权证符合当时的政策规定；2.现有证据可充分证明陈光林户从1998年承包、耕种涉案土地至今，并从1998年起承担涉案土地的征、购粮任务和农业税缴纳任务，三合村花台组村民未提出任何异议。因此，陈光林户承包涉案土地程序合法，请法院依法支持答辩人的理由。原审第三人遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会未提交书面意见。杨代会、欧建星、欧黄星不服农村土地承包经营权登记，以遵义市汇川区人民政府为被告起诉至法院。一审经审理查明：杨代会、欧建星、欧黄星为母女，原系原遵义县团泽镇三合村花台组村民，1981年第一轮土地承包时，以杨代会之夫欧天福（现已故）为户主承包4个人口的集体耕地。1983年，欧天福参加工作并转为非农业户籍，村集体收回其本人承包地，剩余3个人口的承包地即小地名“毛坪”、“欧家秧地”、“白香林”、“黄泥巴土”、“岩脚”、“龙家后头”、“生斗坡”、“南丫坵”耕地，以杨代会为户主继续承包。第三人陈光林原系遵义县团泽镇四合村桂花组村民，1981年第一轮土地承包时在四合村桂花组承包7个人口的集体土地。陈光林之妻欧天美系欧天福之姐。1986年，陈光林户以照顾欧天福、欧天美之父母为由将户籍迁入三合村花台组，杨代会户将其承包土地交由陈光林户耕种。1990年代，三原告转为小城镇户口非农业人口。1998年第二轮土地承包（延包）时，三合村未经村民大会或者村民代表大会讨论，未作出收回杨代会户承包土地决定，将上述杨代会户承包地除“黄泥巴土”外，全部发包给陈光林户，并报原遵义县人民政府登记备案，于1998年8月24日颁发土地承包经营权证，承包经营权证书记载：承包户陈光玲，身份证号码5221215********，人口3，承包期限1994年9月30日至2043年9月30日。1998年9月4日，陈光林取得团泽镇四合村桂花组农村土地承包证，载明：承包户陈光林，人口7，承包期限1994年9月30日至2043年9月30日。2004年，设立遵义市汇川区，团泽镇划归汇川区管辖。随后，团泽镇原三合、四合、九龙、农民四个村合并为四合村，村民组名称未发生变化。2016年农村土地确权登记，原告于2016年2月29日在原遵义县档案馆查询获悉上述登记情况，遂请求政府处理，又提起民事诉讼。2017年3月17日，经遵义市汇川区人民法院通过团泽镇人民调解委员会诉前调解，原告杨代会与第三人陈光林案涉土地承包权达成调解协议。随即，陈光林以调解协议非其真实意思反悔，2017年6月17日，团泽镇人民调解委员会终结调解程序，并告知当事人依法维权。三原告遂以遵义市播州区人民政府为被告提起行政诉讼，请求撤销登记。经习水县人民法院释明后，于2018年3月申请撤回起诉，习水县人民法院于2018年3月20日作出（2018）黔0330行初67号行政裁定书，裁定准许撤诉。原告遂提起本案诉讼。一审法院认为，依照《中华人民共和国农村集体土地承包法》第二十四条规定，农村集体土地承包经营权登记及颁发土地承包经营权证，是对土地承包经营权的确认和公示，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项的规定，具有行政可诉性。本案土地承包经营权登记系原遵义县人民政府的行政行为，2004年案涉土地所在的团泽镇划归汇川区，相应行政权利义务由汇川区政府行使，汇川区政府系本案适格被告。本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限；二、登记颁证行为是否合法。一、关于起诉期限。本案被诉登记行为未告知当事人诉讼权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，但未规定未告知诉权的行政行为的起诉期限如何计算。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999年）第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。行政诉讼法修订后至2018年2月6日前，没有相关法律和司法解释对此作出规定。2018年2月6日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案原告错列遵义市播州区人民政府为被告的行政诉讼于2017年11月提起，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的2年起诉期限。原告因错列被告撤诉后一个月内重新起诉，构成起诉期限的中断。因此，原告的起诉在起诉期限内提起，被告所持原告超过起诉期限的理由不能成立。二、关于被诉登记行为是否合法。农村集体土地家庭承包方式的承包方是本集体经济组织的农户，以家庭承包方式取得的承包经营权，承包期内，发包方不得收回，国家保护进城农户的土地承包经营权。1998年第二轮土地承包实质是1981年第一轮土地承包的延续，也称延包。依据当时政策规定，对第一轮承包土地的农户承包的土地不作调整，政策规定需要调整收回的，除自愿交回土地外，应当经村民会议或者村民代表会议三分之二以上多数作出决定，调整出的土地承包方案应当经村民会议或者村民代表会议三分之二以上多数通过。本案中，原告在第一轮土地承包期内进城落户为小城镇户口，按政策及现行《中华人民共和国农村集体土地承包法》第二十七条的规定，属于不收回土地承包经营权对象。被告及第三人均不能提供证据证明原告自愿交回土地或者召开村民会议或村民代表会议形成收回土地决定，也不能证明原告自愿将其土地承包经营权流转给第三人或者召开村民会议或村民代表会议决定案涉土地发包给第三人陈光林。同时，陈光林作为原桂花组村民，在桂花组依然承包集体土地。因此，陈光林取得案涉集体土地承包经营权依据不足，程序违法。原遵义县人民政府基于依据不足、程序违法的基础材料对陈光林集体土地承包经营权进行登记并颁发承包经营权证的行为证据不足，应予撤销。被告及第三人陈光林所持登记行为合法的理由不能成立，应不予支持。综上，被诉行政登记行为证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销原遵义县人民政府于1998年8月24日作出的承包方陈光玲、承包地块欧家秧地（田）、白相林（田）、南丫坵（田）、毛坪（田）、岩脚（旱地）、龙家后头（旱地）、生斗坡（旱地）、毛坪（旱地）土地承包经营权登记及相应的土地承包经营权证。案件受理费五十元，由被告遵义市汇川区人民政府负担。宣判后，陈光林不服一审判决，向本院提出上诉。本院二审认为，本案被诉土地承包经营权证系原遵义县政府于1998年9月颁发给上诉人陈光林，被上诉人主张其于2016年2月29日在原遵义县档案馆查询获悉被诉颁证，对此，被上诉人于2017年11月向人民法院提起诉讼主张权利，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的最长保护期限，也未超过2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的知道行政行为具体内容但不知道诉权最长两年的起诉期限的规定。本案被诉土地承包证系1998年第二轮土地延包过程中，由原遵义县人民政府颁发给上诉人陈光林的，应适用当时的相关法律及政策规定。《中华人民共和国土地承包法》于2003年3月1日起施行，根据实体从旧，程序从新的法律适用原则，一审法院适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定认定被上诉人案涉土地不属于收回对象存在不当，本院依法予以纠正。被诉土地承包证上载明的土地系被上诉人在上世纪八十年代初第一轮土地下户中依法承包的土地，在1998年第二轮土地延包时，由原遵义县政府将上述土地登记颁证给上诉人陈光林。中共贵州省委、贵州省人民政府于1997年12月5日作出的《关于贯彻的意见》（省发[1997]24号）中第一条载明：“一、认真做好延长土地承包的工作……5、在延长土地承包期工作中，要按规定认真清理并由集体收回下列农户和人口的承包地：一是正式农转非的农户和人口……。”及中共遵义县委、遵义县人民政府于1998年7月22日作出的《关于延长土地承包期工作的意见》（县发[1998]12号）中第四条载明：四、延长土地承包期限若干具体问题的处理原则（一）第一轮土地承包期以来至1998年10月1日期间的下列人口的承包地收回，重新发包或转包：“1、正式农转非的农户和人口。即（1）除国家征用土地外的农转非人员；（2）已分配工作的大中专毕业生（含计划外）；（3）农村去参军后提干或转入志愿兵的；（4）顶招后农转非的（顶招中的非转农不能冲抵）；（5）其直系已农转非的死亡人员；（6）劳教刑满释放就业人员。……”的规定，本案中，被上诉人于上世纪八十年代末、九十年代初将户籍转为小城镇户口非农业人口属实，但根据上述政策规定，被上诉人涉案承包地是否应当被收回，原遵义县政府作为土地登记机关未进行认真审查，其将案涉土地颁证登记颁证给上诉人陈光林依据不充分，存在事实不清，依法应予撤销。一审法院判决撤销原遵义县人民政府于1998年8月24日作出的承包方陈光玲、承包地块欧家秧地（田）、白相林（田）、南丫坵（田）、毛坪（田）、岩脚（旱地）、龙家后头（旱地）、生斗坡（旱地）、毛坪（旱地）土地承包经营权登记及相应的土地承包经营权证并无不当。综上，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈光林负担。本院再审过程中，申请人提供以下证据：1、两份四合村委会的证明，拟证明陈光林户承包涉案三份土地是经过原村民开会讨论表决通过的；2、常驻人口登记表及户口本复印件。拟证明贾胡会户仅有其与欧天琪、欧天淑三人，没有被申请人。申请人在1989年12月31日时就将全家的户口转入花台组。被申请人杨代会、欧建星、欧黄星对该组证据的真实性不予认可，原审被告汇川区人民政府认可该组证据。被申请人提供以下证据：1、陈光林户籍变动情况。拟证明陈光林的户籍是在2004转入涉案土地，在2014年才转入城镇户口；2、土地延长承包花名册。拟证明陈光林在三合村和四合村均有名字，涉及争议地和原户籍土地。申请人陈光林对该组证据的三性均不予认可，汇川区人民政府质证称：第一份证据如果是在公安机关调取的证据就认可。对于第二份证据一人只能承包一块地，不能多份。各方当事人均坚持原审的举证目的和质证意见。再审查明的事实与原审认定事实一致，本院予以确认。本院再审认为，双方争议的焦点问题为：原遵义县人民政府对涉案土地的颁证行为是否合法。首先，根据《遵义县延长土地承包期农户花名册》载明的内容可知，陈光林在第二轮土地延包时因重新承包本案争议土地，遂将原团泽镇四合村桂花组7人份的土地退还了三人份，故其实际上并未多获取新的承包地。其次，根据陈光林提供的团泽镇四合村村民委员会证明、原遵义县人民政府粮食定购任务通知书、遵义市汇川区团泽镇四合村村民委员会证明等证据表明，陈光林实际管理土地至今，且被申请人于上世纪八十年代末、九十年代初将户籍转为小城镇户口非农业人口，故原遵义县人民政府根据土地的现实状况将涉案土地发包给陈光林更符合客观事实。虽然在收回涉案土地承包权的凭证上存在瑕疵，但鉴于当时的客观情况及相关制度的不完善，且陈光林管理土地至今20余年，不能据此直接否定政府颁证的合法性。故原判认定原遵义县人民政府的颁证行为不合法，没有事实和法律依据，应予纠正。综上所述，陈光林再审中的请求成立，应予支持；原审认定事实不清，证据不足，应予改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：一、撤销本院（2019）黔03行终228号行政判决和贵州省遵义市播州区人民法院（2018）黔0321行初579号行政判决；二、驳回杨代会、欧建星、欧黄星的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由杨代会、欧建星、欧黄星负担。本判决为终审判决。审判长  张鹏审判员  王妤审判员  张荣二〇二〇年六月十二日法官助理殷欢欢书记员张晓丽