广东省广州市从化区人民法院民 事 判 决 书（2019）粤0117民初4428号原告：李继昌，男，1956年9月13日出生，汉族，住广东省广州市从化区，委托诉讼代理人：张海余，广东富来之正律师事务所律师。被告：杜敏生（曾用名：杜敏强），男，1974年11月17日出生，汉族，住广东省广州市从化区，委托诉讼代理人：莫敏燕、曾扬，广东安扬律师事务所律师。第三人广州市从化区城郊街道办事处，住所地广东省广州市从化区新村北路**，统一社会信用代码：11440118723782392L。负责人：巢金培，职务为主任。委托诉讼代理人：黄孝鑫，北京大成（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘志明，该单位工作人员。原告李继昌与被告杜敏生、第三人广州市从化区城郊街道办事处（以下简称城郊街道办事处）农村土地承包合同纠纷一案，本院于2019年9月3日立案后，依法适用简易程序进行审理。后根据被告的申请，本院追加城郊街道办事处作为第三人参加诉讼，并因案情复杂本案转为适用普通程序，组成合议庭公开开庭进行了审理。原告李继昌及其委托诉讼代理人张海余到庭参加诉讼，被告杜敏生的委托代理人莫敏燕、曾扬，以及第三人的委托诉讼代理人黄孝鑫、刘志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李继昌向本院提出诉讼请求：1.判令解除原告与被告于2013年12月24日签订的《出租荒山地协议书》；2.判令被告将荒山地恢复原状并返还荒山地给原告；3.本案诉讼费、公证费等费用由被告承担。事实和理由：1995年12月8日，原告与从化市城郊街城康第十三经济合作社、第十四经济合作社签订《承包荒山合同书》，合同约定原告承包从化市城郊镇城康第十三经济合作社、第十四经济合作社的梅子峒荒山，四至范围为：东至横江农场的山地分水为界，南至梅子峒山脚水溪中深处为界，西至本社石场火界为界，北至山顶山脊水流分水界，总面积一千亩，承包期限为1995年12月8日至2065年12月底。2013年2月24日，原告将其承包的上述荒山地出租给被告杜敏生，双方签订《出租荒山地协议书》，协议约定租期三十年，自2013年1月1日起至2042年l2月底止。根据协议约定，乙方（被告）只能在昌地（荒山地）上种植和养殖政府和有关管理部门允许的作物和动物，不作其他用途。如有违反，甲方（原告）无条件收回土地，不再出租给乙方，昌地上种植的作物、固定设施无条件归甲方所有，乙方所有付出的租金及其他费用，不予退还。后被告在未经有关国土部门批准以及未经原告同意的情况下，擅自变更荒山地农业用地用途，将该荒山地用作墓地，并修建了一条方便行走、祭拜的阶梯，至立案之日，荒山地已经初具墓地规模。原告得知后，多次联系被告解决问题，要求被告停止违约行为，被告均不予回应，据原告了解，该墓地至今还在修建中，不断有先人安葬进去。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，土地承包经营权流转应当遵循“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”之原则，《中华人民共和国合同法》第九十三条：“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成立时，解除权人可以解除合同。”以及第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的。根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”等法律规定，原告认为，被告擅自改变土地用途之行为既违法又违约，已经严重侵害到原告的法权益，对荒山地造成了不可逆转的损害。另，关于特殊协议中的几行字，被告当时说会与第三人合作，被告要跟谁合作原告管不了，但形式上原告只能租给被告。至于该租地用作何用，原告是不知情的。原告只是同意转租，但同意转租不代表同意用作公墓而且在双方添加的这几行字里也没有明确用途，被告应当按照合同约定的权利去赋予第三人相应的权利而不应当擅自扩大合同权利。被告用作公墓的面积是250亩，已经占了四分之一。被告与原告的出租合同中租期是到2042年12月底为止，而原告与发包方的承包合同的期限却是到2065年12月底，被告的承包期限届满后，原告尚有23年承包期限，届时原告如何进行土地开发利用将成为难题，原告出租土地的目的就是希望被告有能力对土地进行开发形成一定的种植规模。因此被告的违约行为已经致使我方合同目的不能达成。故原告依据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关法律规定，特向贵院提起诉讼，请求贵院依法维护原告的合法权益，判如所请。被告杜敏生辩称:一、被告杜敏生与原告李继昌签订的《出租荒山地协议书》合法有效，原告请求解除《出租荒山地协议书》不成立。双方在合同末尾手写部分是合同特别约定条款，同意第三人承租涉案土地作政府公益性骨灰安放地使用是双方的真实意思表示，对双方均有效力，原告应当遵守该约定。2013年2月24日，被告与原告签订《出租荒山地协议书》时，虽然双方对该荒地的用途和转租进行了约定，但当时双方均已经明确知道第三人城郊街道办事处将要租用涉案荒地中的分荒地，因此，双方在合同末尾对合同进行特别约定“如果城郊街道办事处要租用，租金归乙方（被告）所有，甲乙双方无异议”，该特别约定条款是对合同中被告不能转租他人条款的变更约定，也就是原告同意被告转租给第三人使用，至于第三人使用的用途，原告也是知晓并认可的，因此在特别约定时，列明第三人作为承租主体是从用于公益性用途进行概括的，进而突破其他承租主体限定用途的约定。双方的特别约定也得到涉案荒地的发包方从化市城郊街城康第十三、第十四两个经济合作社的同意并进行了见证。现原告诉称被告未经原告同意进行转租和改变土地用途没有事实和法律依据。二、经原告的同意，被告将承租的1000亩山地其中的250亩山地转租给第三人，作为政府公益性骨灰安放地使用，剩余700多亩，我方也投入数百万元种植竹子、树木，没有损害原告的利益，不存在违反《出租荒山地协议书》约定的行为，原、被告签订的《出租荒山地协议书》应当继续履行。《出租荒山地协议书》签订后，原告已经收取协议约定的全部租金，被告的给付义务已经履行完毕，原告的合同目的已经实现，被告将荒地转租给第三人合法使用，作为政府公益性骨灰安放地的行为不会对原告的利益产生任何实质影响，不会影响原告的权益，也未违反强制性法律规定，不会导致原告与被告合同目的不能实现的根本违约情况发生，也不足以导致解除合同的后果。承包土地后再转租、流转的行为，是符合我国土地承包法等相关法律规定的，也是政府现行政策所鼓励的，为了避免资源浪费，合理维护双方当事人的合法权益，非必须解除的合同，不应解除而应继续履行。三、2013年5月1日被告将荒地转租给第三人，之后原告2014年2月24日继续收取租金且并未提出任何反对意见，事过五年才起诉解除合同，远远超过六个月的除斥期间，应当视为原告同意且追认了被告的转租行为。《中华人民共和国合同法》第九十五条法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“租赁合同司法解释”）第十六条第一款规定：“出租人知道或者应当知道承租人转租，但在六个月内未提出异议，其以承租人未经同意为由请求解除合同或者认定转租合同无效的，人民法院不予支持。”未经出租人同意的转租合同，司法解释为了避免转租合同始终处于效力待定的状态，同时为了平衡经济活动各方权益，规定了出租人要求认定转租合同无效的除斥期间（即6个月内），如果超过除斥期间，人民法院不再支持。本案一个关键事实是，2013年5月1日被告将荒地转租给第三人作为政府公益性骨灰安放地，城郊街道办事处在租赁涉案荒山之前就已经向村委、经济社询问该荒山的出租与承租情况，为解决当地墓地不足的问题，第三人向市政府提出申请，市政府也批准了租用荒山作为墓地使用及租金的审批。2013年的下半年，第三人已经开始墓地的建设，村民的骨灰也开始在涉案土地上进行安放，原告对于此事已经知晓且未提出异议，原告2014年2月24日继续收取租金，事过五年后，现原告才向法院提起诉讼要求解除合同要求被告归还山地，故按照前述司法解释的规定，远远超过六个月的除斥期间，应推定原告同意转租。为此，原告请求解除合同，人民法院应当不予支持。四、政府为公益性事业已经投入几百万建设墓地，如法院判决解除原、被告签订的《出租荒山地协议书》要求被告交还土地，会导致各方利益失衡。涉案土地己由第三人依据政府的要求合法建设公益性骨灰安放地，政府已经投入几百万元，被告以承租方式取得土地后又再次对土地进行转租，并未违反法律、行政法规的强制性规定，该转租行为应为有效。如果法院判决解除原、被告签订的《出租荒山地协议书》要求被告交还土地，必然导致损失的进一步扩大，各方利益失衡，造成被告损失的同时，对第三人也不公平，也影响公益事业的建设，村民的骨灰无处安放。考虑本案实际情况，为平衡各方的利益，根据公平原则，被告认为《出租荒山地协议书》不宜解除。综上所述，恳切希望贵院驳回原告的全部诉讼请求，维护被告的合法权益。第三人城郊街道办事处述称，一、第三人承租案涉土地并建设公益性骨灰安放地、骨灰楼等事项，已得到从化区政府及其有关部门审批同意。原告李继昌以未经审批为由要求解除合同的主张不能成立。2013年1月29日，原从化市人民政府办公室（下称“区府办”）作出《关于解决城郊街象山园新租地费用的复函》[从府办复[2013]64]，同意第三人与承包人签订城郊街象山园新租地协议，每亩土地租50年的租金以l万元为上限，租金共250万元。2013年5月1日，第三人与被告签订《出租山地协议书》，约定被告将案涉土地转租给第三人，作为政府公益性骨灰安放地使用，使用期限合计50年，租金合计人民币250万元，与从府办复[2013]64号复函的要求一致。2013年6月26日，原从化市规划局作出《关于从化市公益性骨灰安放地（楼）规划情况的函》（从规函[2013]898号），同意第三人在使用的公益性骨灰安放地中建设骨灰楼选址申请。2013年7月29日，区府办作出《关于建设公益性骨灰安放地（楼）向通知》（从府办复[2013]485号），同意第三人在公益性骨灰安放地建设骨灰楼，并根据本行政区域户籍人口数量确定骨灰楼建设规模，按60年的使用时间来规划。2014年4月24日，原从化市发展和改革局（下称“区发改局”）作出《关于城郊街象山园建设工程立项的批复》（从发改投[20141173号），同意在城康建设象山园建设工程项目，包括建设道路、停车场、护坡、管理用房、休息棚、蓄水坝、树桩界、墓地、登山步级、拜祭台、种植绿化树等，项目总投资约350万元，由从化市财政资金解决，项目建设工期自2014年5月至2016年4月。以上事实足以充分反映我街承租案涉土地并建设公益性骨灰安放地、骨灰楼已得到从化区政府及民政、规划、发改等有关部门审批同意，不存在原告所述的未经批准擅自使用荒山建设目的的情形，原告以此为由主张解除合同，缺乏事实和法律依据。二、对于被告将案涉土地转租给第三人建设公益性骨灰安放地等事宜，原告李继昌知情并且同意，且上述转租事宜已得到土地所有权人即两经济社的同意。如前所述，第三人与承包人签订《出租山地协议书》并建设公益性骨灰安放地等事宜于2013年1月29日经过区政府审批同意。而原告与被告于2013年2月24日才签订《出租荒山地协议书》，在该协议的签章栏下方处，双方手写备注：“如果城郊街道办处要租用，租金归乙方所有，甲乙双方无异议”，上述备注由双方签字按手印确认。由上述事实可知，原告对于我街转承租案涉土地用于建设公益骨灰安放地这一用途是明确知晓的，也同意被告在上述用途下向第三人转租。退一万步来看，第三人于2014年4月经区发改局批复后，即开始施工建设象山园建设工程项目，并已于建成投入使用。自动工起长达5年余的时间里，原告已充分知道或者应当知道第三人转承租案涉土地建设公益性骨灰安放地的事实，但其并未提出过任何异议。依照《中华人民共和国合同法》第九十五条并参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十六条第一款之规定，应当视为原告同意被告将案涉土地转租给第三人建设公益性骨灰安放地、安放楼。此外，无论是在原告与被告于2013年2月24日签订的《出租荒山地协议书》中，还是被告与第三人于2013年5月1日签订的《出租山地协议书》中，均有土地所有权人城××第十三经济合作社、第十四经济合作社签章确认，足以证明本案被告对第三人的转租行为及租赁用途亦得到了土地使用权人的确认，合法有效。三、第三人早于2013年12月就向被告杜敏生付清案涉土地租金，并在案涉土地上投入财政资金数百万元进行建设，且案涉公益性骨灰安放地已投入使用多年，安放骨灰数量众多，基于维护国家利益、社会公共利益以及维护第三人合法权益的要求，不应解除原、被告之间的承包合同。第三人与被告杜敏生签订《出租山地协议书》后，经向原从化市财政局、原从化市土地储备中心申请，于2013年10月30日向被告支付案涉土地第一期租金200万元，并于2013年12月10日向被告支付案涉土地第二期租金50万元，合计250万元。至此，案涉土地的租金已全部付清。2014年4月，经区发改局批复同意，第三人动工建设象山园项目，项目总投资约350万元，由从化市财政资金解决。后因象山园山体滑坡，又由从化区慈善会支持25万元用于山体滑坡修复工程建设。2018年第三人经批准又进一步开展象山园新场优化建设，并对骨灰安放设施进行升级改造。截至目前，第三人在象山园已投入资金数百万元，多为财政资金支付。同时，象山园作为第三人群众骨灰安放地，在投入使用后，已有众多骨灰安放其中。基于上述，现原告无正当理由主张解除合同，将严重违反国家利益和社会公共利益。且对于第三人而言，第三人系基于原告同意，方与被告签订转租协议，并于2013年12月就将案涉土地租金付清，第三人作为善意相对方与杜敏生之间所发生的后续转租行为以及因此产生的租赁权益，依法应当得到保障。基于上述，第三人认为不应解除原、被告之间的承包合同。本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。经审理查明：1995年12月8日，原告李继昌与从化市城郊镇城康第十三经济合作社、从化市城郊镇城康第十四经济合作社签订《承包荒山合同书》，合同约定原告承包从化市城郊镇城康第十三经济合作社、第十四经济合作社的梅子峒荒山；总面积一千亩；四至范围为：东至横江农场的山地分水为界，南至梅子峒山脚水溪中深处为界，西至本社石场火界为界，北至山顶山脊水流分水界；承包期限为1995年I2月8日至2065年12月底。2013年2月24日，原告李继昌与被告杜敏生签订《出租荒山地协议书》，原告将其承包的上述荒山地，简称“昌地”出租给被告作种植和养殖用地。合同主要内容有：被告只能在昌地上种植和养殖政府和有关管理部门允许的作物和动物，不作其他用途。如有违约，原告无条件收回昌地，不再出租给被告，昌地上种植的作物、固定设施无条件归原告所有，被告所有付出的租金及其他费用，不得退还；租期三十年，自2013年1月1日起至2042年l2月底止；租金总额为80万元。合同第六条约定，原告只是将昌地租给被告，被告不能转租他人，如果被告转租他人，要经原告同意，如违约，原告无条件的收回，不再租给被告，昌地上的种植物和固定设施无条件归原告所有，被告所有付出的租金、及其它费用，不得退还。期满后，昌地上的所有固定设施归原告所有，被告不得破坏，如果有意破坏要按市价赔偿给原告，如被告和其他人合作投资要经原告同意。第十二条约定，如果原告违反协议，原告除退回已收的租金外，必须双倍赔偿被告，如果被告违反协议，原告无条件的收回租给被告使用的昌地，不再租给被告使用。被告支付的租金及其它费用不退回，，地上的固定设施作物归原告所有。双方还约定了其他相关权利义务。该协议书中有见证人从化市城郊镇城康第十三经济合作社、第十四经济合作社盖章见证。此外，同日，原告和被告在协议下方协议备注：“如果城郊街街道办事处要租用，租金归乙方所有，甲乙双方无异议。”2013年5月1日，被告杜敏生与第三人城郊街道办事处签订《出租山地协议书》，被告将其承包原告的上述山地（昌地）其中的250亩转租给第三人，第三人在昌地作为政府公益性骨灰安放地使用，第三人只能在该荒地上作为骨灰安放，同时建设生态园林式停车场等附属设施，不能造成原生态破坏。租期为20年，于2013年5月1日至2033年4月40日，期满后无偿给第三人使用三十年，从2033年5月1日至2063年4月30日。租金一次性付款给被告，每亩12500元/年，合计250万元。该协议第四条约定，被告只是将土地租给第三人作骨灰安放，第三人在开展道路等基础设施建设过程中被告应给予配合，在出租期内被告不承担第三人相关义务和责任，第三人应安纪守法、守责。双方还约定了其他相关权利义务。该协议书有见证人从化市城郊镇城康第十三经济合作社、第十四经济合作社盖章见证。该合同签订后，第三人已经向被告支付了250万元租金。并自2014年中旬开始陆续投入资金对骨灰安放设计进行了升级改造建设。另查明，2013年1月29日，从化市人民政府办公室对第三人作出从府办复[2013]64号《从化市人民政府办公室关于解决城郊街象山园新租地费用的复函》：一、同意城郊街道办事处与承包人签订城郊街象山园新租地协议，每亩土地租期50年的租金以1万元为上限，租金共250万元；二、市财政按租地协议确定的面积和付款期限，据实审核后拨付租金，所需资金从土地出让金中解决，列入明珠工业园区土地开发成本。2014年4月24日，从化市发展和改革局对第三人作出从发改投[2014]173号《关于城郊街象山园建设工程立项的批复》，同意城郊象山园建设工程项目建设，并就建设内容、规模、资金来源、工期等作出批复。2018年7月12日，广州市从化区国土资源和规划局对第三人作出从国土规划函[2018]1750号《从化区国土资源和规划局关于城郊街象山园新场建设工程项目土地利用总体规划情况的复函》，主要内容为，经核对《从化综合服务功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案（政务版）》，象山园新场拟选址范围约247.98亩，其中规划园地32.85亩，规划林地215.13亩，不涉及占用永久基本农田保护区。该场急需建设的拜祭台、爆竹池、水池、雨棚、卫生间、墓地及道路绿化等用地应在规划特殊用地范围内选址建设。本院认为，本案为农村土地承包合同纠纷。原告和被告签订的《出租荒山地协议书》是双方当事人的真实意思表示，没有违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。被告承包原告的荒山地约为1000亩，将其中约250亩转包给第三人，原告在上述协议下方“备注”处签名，故原告对此是知情并且同意的。但原告认为“备注”中没有约定用途，被告违反合同约定改变了山林用途,因此要求解除双方签订的《出租荒山地协议书》。本院认为，虽然原被告双方签订的《出租荒山地协议书》中约定了山地用途为种植和养殖政府和相关管理部门允许的作物和动物，但第三人将其承包的涉案山地作为公益性骨灰安放地早在2013年1月就已经得到从化市人民政府办公室的批复，可见第三人早于原告和被告于2013年2月24日签订《出租荒山地协议书》时即已经开始商谈此事，并确定了原告的涉案承包山地作为当地村民的公益性墓地，且原发包人从化市城郊镇城康第十三经济合作社、第十四经济合作社均知情，作为土地承包人的原告既然同意第三人向被告承包涉案山地，也理应知道第三人承包的用途。况且第三人对涉案承包山地进行了相应的升级改造，工程从2014年中旬开始陆续施工，至今长达近6年的时间，原告作为山地的承包人对此毫不知情，不符合常理，也未在合理的时间内提出过异议。被告、第三人已投入大量资金进行建设，解除合同也涉及到众多骨灰安放者的利益。因此，原告在本案中以未经其同意改变土地用途为由解除涉案《出租荒山地协议书》，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十九条，《中华人民共和国合同法》第九十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告李继昌的全部诉讼请求。本案受理费11800元，由原告李继昌负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内按不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费，向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  黄丽平人民陪审员  黄婉霞人民陪审员  邓洁红二０二０年六月二日书 记 员  谢晓颖