广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终348号上诉人（原审原告）：陈强，男，XX58年3月5日出生，汉族，住茂名市茂**。委托代理人：潘驰云、李士富，均为广东诚挚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市国土资源局。住所地：茂名市迎宾四路。法定代表人：柯小兵，局长。委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区国土资源局。住所地：电白县水东镇。法定代表人：李勇，局长。委托代理人：蔡志明，该局工作人员。原审第三人：茂名市茂南第二建筑工程有限责任公司。住所地：茂名市文明南路**大院**首层。法定代表人：柯国新，董事长。委托代理人：苏海，广东南天竹律师事务所律师。原审第三人：茂名市伟恒地产有限公司。住。住所地：茂名市双山三路南二巷****/div>法定代表人：柯国庆，经理。委托代理人：苏海，广东南天竹律师事务所律师。原审第三人：广东省茂名市国家税务局。住。住所地：茂名市迎宾三路/div>法定代表人：杨剑，局长。委托代理人：杨金星，广东文业律师事务所律师。委托代理人：李俊江，该局工作人员。上诉人陈强因与被上诉人茂名市国土资源局（以下简称茂名市国土局）、茂名市电白区国土资源局（以下简称电白区国土局）以及原审第三人茂名市茂南第二建筑工程有限责任公司（以下简称茂南二建公司）、茂名市伟恒地产有限公司（以下简称伟恒公司）、广东省茂名市国家税务局（以下简称茂名市国税局）土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2008）茂中法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1992年8月间，茂南二建公司改制前的9个下属单位经电白县国土局审批同意，征用电白县羊角镇南乡管理区新塘仔村的53970平方米的土地，并取得电地政集字[1992]XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XXX号《建设用地许可证》。1999年8月11日，茂名市茂南区人民政府体制改革办公室发文茂南体改[1999]07号《关于茂名市茂南第二建筑工程公司改制方案的批复》，批准原茂名市茂南第二建筑工程公司改组为“茂名市茂南第二建筑工程有限责任公司”。2001年11月26日，茂名市茂南区人民政府体制改革办公室行文给电白县国土局，将原茂名市茂南第二建筑工程公司下属82个单位的土地产权转入茂南二建公司经营管理。电白县国土局将电地政集字[1992]XX、88、89、90、92、94、96、97、102号《建设用地许可证》合发茂名市电白县[2001]国字第28号《建设用地批准书》给茂南二建公司，并签订了《国有土地使用权出让合同》，对该宗土地进行登记发证，核发电国用[2001]字第XXX号《国有土地使用证》给茂南二建公司。2002年1月6日，茂南二建公司与茂名市国税局签订《土地使用权协议书》，将电国用[2001]字第XXX号《国有土地使用证》的12882.75平方米的国有土地使用权转让给茂名市国税局，并申请电白县国土局登记发证。电白县国土局核发电国用[2002]字第XXX号《国有土地使用证》给茂名市国税局。后来，因茂名市城区扩大，该宗地划入茂名市国土局管理。2003年10月13日，茂名市国土局为该宗土地换发茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》给茂名市国税局。2008年5月，陈强起诉称茂南二建公司在2000年12月31日已经将电地政集字[1992]XX、XX、XX号证的30亩商住用地转让给其，茂名市国土局、电白区国土局发证给茂名市国税局侵害了其权益，请求：撤销茂名市国土局、电白区国土局为茂名市国税局核发的位于茂名市双山六路愉园小区地号为XXX号、证号为茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》。又查明，2014年4月18日，经国务院批准，撤销茂港区和电白县，合并设立电白区，电白县国土资源局更名为茂名市电白区国土资源局。原审法院认为：茂南二建公司改制前的9个下属单位经电白县国土局审批同意，征用电白县羊角镇南乡管理区新塘仔村53970平方米的土地,符合法律规定。电白县国土局核发电地政集字[1992]XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XXX号《建设用地许可证》给茂名市茂南第二建筑工程公司，土地来源清楚，程序合法。后因茂名市茂南第二建筑工程公司改制，申请电白县国土局将上述土地合并发证电白县[2001]国字第28号《建设用地批准书》给茂南二建公司，事实清楚，程序合法，并无不当。茂南二建公司依法向电白县国土局申请对该宗土地进行登记发证，交足土地出让金和各项税费，手续完备后，电白县国土局核发电国用[2001]字第XXX号《国有土地使用证》给茂南二建公司，该土地权属性质也从农民集体所有转变为国家所有，也符合《土地登记规则》的相关规定。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条、第四条、第六条、第七条规定，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让，土地使用权出让登记，由政府土地管理部门办理。茂南二建公司取得该宗土地的国有土地使用权后，转让部分土地使用权给茂名市国税局，符合我国土地管理法的相关规定。电白县国土局核发电国用[2002]字第XXX号《国有土地使用证》给茂名市国税局符合法律规定。由于城市的扩大，该地在茂名市区范围，该宗土地移交茂名市国土局管理，所以换发茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》给茂名市国税局程序合法。陈强以《土地转让协议书》主张争议地的使用权，认为茂名市国土局核发茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》给茂名市国税局侵犯其合法权益，请求撤销该证。但是，我国实行国有土地有偿使用和土地登记制度，在2000年12月31日的时候，该宗土地还是集体土地，还未转为国有土地，茂南二建公司还未依法取得该宗土地使用权，也未经国土主管部门登记发证。我国土地管理法规定转让集体土地的行为是违法的。陈强未取得土地使用权证书，仅凭《土地转让协议书》主张争议土地使用权，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。被诉的行政行为茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》是茂名市国土局作出的，电白区国土局不是本案适格的被告，应驳回陈强对电白区国土局的起诉。综上所述，陈强的诉求欠缺事实和法律依据，依法应予驳回。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回陈强对茂名市电白区国土资源局的起诉；二、驳回陈强请求撤销茂名市国土资源局为广东省茂名市国家税务局核发的位于茂名市双山六路愉园小区地号为XXX号、证号为茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》的诉讼请求。上诉人陈强不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决违反法定程序，应裁定驳回陈强对电白区国土局的起诉。一审法院对陈强提出的司法鉴定申请书未予采纳不当。二、一审判决认定事实错误。1992年11月电白县国土局批准茂南二建公司改制前的9个下属单位征用电白县羊角镇南乡管理区新塘仔村的农村集体土地用于建设用地，并颁发电地政集字[1992]XX号、XX号、XX号《建设用地许可证》给原茂名市茂南第二建筑工程公司，故该土地的使用权人是茂南二建公司而不再是农村集体所有，涉案集体土地性质已变为国有性质。因此，一审法院认为涉案土地在2000年12月31日之前属集体所有没有事实和法律依据。陈强与茂南二建公司在2000年12月31日签订的土地转让协议应受法律保护。三、被诉土地登记行为严重违法，电白县国土局在办证、换证、过户登记时不按办证程序违规、违法办证，应予撤销。1、电白县国土局将电地政集字[1992]XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XXX号《建设用地许可证》合并发证电白县[2001]国字第XX号《建设用地批准书》给茂南二建公司，存在程序违法。因此，导致电白县国土局将电白县[2001]国字第XX号《建设用地批准书》换发后，核发给茂南二建公司的电国用[2001]字第XXX号《国有土地使用证》也是错误的。2、根据茂名市茂南区人民法院于2005年7月11日所作的（2001）茂南法执字第427号民事裁定，电白县国土局在2001年11月26日核发电国用[2001]字第XXX号《国有土地使用证》时所涉土地尚处于查封状态。且根据茂南二建公司于2003年3月14日在茂名晚报的遗失声明可知，该发证行为是在缺失电地政集字[1992]XX、XX、XX、XXX号《建设用地许可证》的情况下核发的，明显程序违法。此外，根据伟恒公司与茂名市国税局于2003年1月28日签订的《土地使用权转让合同》、2003年2月28日伟恒公司、茂南二建公司出具给茂名市国税局的《关于购买土地办理国有土地使用证的补充说明》，以及2003年2月25日茂名市国税局、伟恒公司缴交的《契税完税证》足以证明土地发生转让的真实时间是2003年2月，且当时未发证。但茂南二建公司转让给茂名市国税局和伟恒公司的二宗地的转让发证时间是2002年1月。四、茂名市国土局对电白县国土局登记资料不作审查，就重新确权换证也是严重错误的。请求：1、撤销一审判决；2、撤销茂名市国土局为茂名市国税局核发的位于茂名市双山六路愉园小区地号为XXX号、证号为茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》。被上诉人茂名市国土局于二审时未作答辩。被上诉人电白区国土局于二审时答辩称：一审查明事实清楚，认定准确，判决正确，应予维持。原审第三人茂南二建公司、伟恒公司、茂名市国税局于二审时均未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。二审另查明：2000年12月24日，陈强与原茂名市茂南第二建筑工程公司签订《土地转让协议书》，约定：陈强同意受让原茂名市茂南第二建筑工程公司于电地政集字[1992]第XX、XX、XX号《建设用地许可证》内的商住用地共XX亩，价格为每亩76295.31元，共2288859.3元，协议生效后一个月内付清；付清款后，原茂名市茂南第二建筑工程公司在协议生效后12个月内将该地办证到陈强或指定的名下；协议还约定了双方的违约责任。本院认为：本案是土地登记行政纠纷，被诉行政行为是茂名市国土局于2003年10月13日核发给茂名市国税局茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》的行政行为。经查，茂南二建公司改制前的9个下属单位经电白县国土局审批同意，征用电白县羊角镇南乡管理区新塘仔村53970平方米的土地，并领取电地政集字[1992]XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XXX号《建设用地许可证》。改制后，电白县国土局将上述《建设用地许可证》合发为电白县[2001]国字第XX号《建设用地批准书》给茂南二建公司。2001年11月16日，经茂南二建公司申请登记，电白县国土局审核后核发了电国用[2001]字第XXX号《国有土地使用证》，该证载土地权属性质也从农民集体所有转为国家所有。之后，茂南二建公司将该证中的12882.75平方米国有土地使用权转让给茂名市国税局，并由电白县国土局核发电国用[2002]字第XXX号《国有土地使用证》给茂名市国税局。后又因城市规划的变化，该宗土地移交茂名市国土局管理，并由茂名市国土局于2003年10月13日换发茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》给茂名市国税局。现陈强起诉请求撤销电白区国土局、茂名市国土局核发给茂名市国税局的茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》（XX98年修订）第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”的规定，以及《中华人民共和国物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。……”的规定，陈强提起本案诉讼的请求权基础基于2000年12月31日其与原茂名市茂南第二建筑工程公司签订的《土地转让协议书》，约定陈强受让原茂名市茂南第二建筑工程公司电地政集字[1992]第XX号、第XX号、第XX号《建设用地许可证》内的商住用地XX亩。但是，虽然陈强与原茂名市茂南第二建筑工程公司签订了《土地转让协议书》，但并未经国土主管部门办理土地转移登记并实际领取国有土地权属证书。因此，陈强并未实际取得土地使用权。此外，茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》系由电国用[2002]字第XXX号《国有土地使用证》换发而来，在电国用[2002]字第XXX号《国有土地使用证》仍合法有效的情况下，陈强直接主张撤销茂名市国税局持有的茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》，缺乏事实根据和法律依据。原审法院判决驳回陈强关于撤销被诉土地登记行为的诉讼请求，理据充分，本院予以维持。由于茂国用[2003]字第XXX号《国有土地使用证》是茂名市国土局核发的，电白区国土局不是本案适格的被告，原审法院一并驳回陈强对电白区国土局的起诉，并无不当，本院亦予以维持。陈强上诉认为被诉土地登记行为违法，请求撤销一审判决及被诉土地登记行为等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈强负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年六月十一日书记员  肖 威王秋喆