广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终18号上诉人（原审原告）：吴美芬，女，1969年8月30日出生，汉族，住广东省连州市。委托诉讼代理人：郭雪来，男，1968年12月6日出生，汉族，住广东省连州市。系吴美芬丈夫。被上诉人（原审被告）：连州市公安局。住所地：广东省连州市连江路**。负责人：张月荣，连州市常委、政法委书记。出庭负责人：贺亚江，该局党委委员。委托诉讼代理人：冯联文，该局民警。委托诉讼代理人：王国军，该局公职律师。上诉人吴美芬因与被上诉人连州市公安局治安处罚决定及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初215号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：2019年2月春节后，吴美芬前往北京市相关部门进行上访。同年3月13日，吴美芬被连州市丰阳镇综治信访维稳中心从北京市接回移交至连州市公安局调查处理。连州市公安局对吴美芬的有关行为进行立案处理，并于同日21时许传唤吴美芬作进一步调查。在向吴美芬告知行政处罚的事实、理由、依据以及告知陈述申辩的权利后，连州市公安局于同年3月14日作出连公行罚决字〔2019〕00167号《行政处罚决定书》，认定“吴美芬于2017年至2019年期间，多次非法上访，扰乱了丰阳镇人民政府的办公秩序。”根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对吴美芬处以行政拘留10日，期限自同年3月14日起至3月24日止。上述行政拘留已执行完毕。吴美芬不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，吴美芬曾多次前往北京市等地上访。2017年9月19日，吴美芬在广州南站购买了高铁票准备到北京市进行上访，连州市丰阳镇人民政府获悉后派人将其从广州市劝返回连州市。2018年5月8日，吴美芬在广州东站购买了高铁票准备到北京市进行上访，连州市丰阳镇人民政府获悉后派人将其从湖南省长沙市劝返回连州市。同年6月，吴美芬在北京市进行上访，连州市丰阳镇人民政府获悉后派人将其从北京市劝返回连州市。同年10月24日，吴美芬在北京市天安门广场上访；同年10月26日，连州市公安局作出连公行罚决字〔2018〕01176号《行政处罚决定书》，对吴美芬处以行政拘留7日。行政拘留执行完毕后，吴美芬又继续到北京市相关部门进行上访。原审法院认为，本案系不服公安行政处罚决定及行政赔偿纠纷。人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行审查，本案审查的是连州市公安局作出的涉案处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。一、《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”本案中，吴美芬多次越级到北京市有关部门进行上访，该事实有连州市公安局对吴美芬制作的《询问笔录》《到案经过》、连公行罚决字〔2018〕01176号《行政处罚决定书》等证据证实，足以认定。吴美芬的上述行为属非正常信访行为，连州市丰阳镇人民政府为避免其扰乱北京市有关单位、公共场所秩序，遂多次派人将吴美芬劝返回连州市，故连州市公安局认定吴美芬于2017年至2019年期间多次非法上访，扰乱了连州市丰阳镇人民政府的办公秩序，并无明显不当。但原审法院注意到，连州市公安局在涉案处罚决定中仅是查明吴美芬于2017年至2019年期间多次非法上访，并未予以具体列明，连州市公安局在日后行政执法中应当加以改进，在类似案件中详细查明有关事实，以确定违法行为的客观基础。二、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”的规定，连州市公安局对吴美芬作出行政拘留10日的处罚，适用法律正确，处罚适当。三、连州市公安局履行了受理、传唤、权利义务告知、调查询问、听取陈述申辩等相关程序，处罚程序合法。吴美芬请求撤销连州市公安局作出的涉案处罚决定依据不足，原审法院不予支持；吴美芬要求连州市公安局行政赔偿及赔礼道歉，没有事实与法律依据，原审法院亦不予支持。对于吴美芬认为其每次上访均已受到处理，连州市公安局“一罪两罚”的主张。连州市公安局仅于2018年10月26日对吴美芬于同年10月24日在北京市天安门广场上访的违法行为作出过连公行罚决字〔2018〕01176号《行政处罚决定书》，剔除该次行政处罚，吴美芬于2017年至2019年期间仍有多次到北京市上访的行为，且连州市丰阳镇人民政府均派人将其劝返，但连州市公安局未对吴美芬该行为进行处罚，仅予以口头教育，故对于吴美芬上述主张，原审法院不予采信。综上所述，连州市公安局在作出涉案处罚决定前，履行了立案、调查取证、告知相关权利义务等程序，程序合法，其作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，处罚适当。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回吴美芬的诉讼请求。一审案件受理费50元，由吴美芬负担。上诉人吴美芬不服上述判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初215号行政判决；2.撤销被上诉人连州市公安局连公行罚决字〔2019〕00167号《行政处罚决定书》；3.责令被上诉人连州市公安局向上诉人吴美芬作出被拘留12天国家赔偿共计3600元；4.责令被上诉人连州市公安局向上诉人吴美芬支付本次诉讼期间的交通费、文件复印费共计1000元；5.二审案件费用由被上诉人承担。事实与理由：2019年3月12日下午，上诉人在北京市六里桥地铁站出口附近遇到广东省驻京办工作人员被带回酒店，随后被带回连州市丰阳镇派出所，于3月14日晚上对上诉人作出行政拘留10天的处理。连州市公安局作出的处罚决定并未指明上诉人扰乱的事实、时间、、地点过程等事实并且属于一罪两罚。原审法院认定事实错误、引用法律法规错误。被上诉人连州市公安局答辩称：一、吴美芬扰乱单位秩序，事实清楚，证据确凿充分。吴美芬于2017年至2019年间多次非法上访，扰乱丰阳镇政府的办公秩序，以上事实有受案登记表、吴美芬本人的陈述、证人证言等证实。二、连州市公安局对吴美芬的查处严格按照法定程序。三、连州市公安局对吴美芬作出的行政处罚适用法律正确，处罚方式适当。综上，请法院依法判决驳回吴美芬的上诉。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系治安行政处罚决定及行政赔偿纠纷。人民法院审理上诉案件，应当对原审裁判和被诉行政行为进行全面审查。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：连州市公安局作出的案涉处罚决定是否合法。《中华人民共和国信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序……”本案中，根据连州市公安局提供的吴美芬及连州市丰阳镇人民政府相关工作人员询问笔录、连州市丰阳镇人民政府出具的情况说明、连州市人民法院刑事判决书等证据，能够证明吴美芬因不满征地补偿及刑事处罚问题，于2017年至2019年期间，包括2017年9月19日、2018年5月8日、2018年6月、2019年2月春节后等，多次越级进京非法上访，被连州市丰阳镇人民政府派人前往劝返，客观上扰乱了连州市丰阳镇人民政府的正常工作秩序。因此，连州市公安局在履行了受理、调查询问、权利义务告知、听取陈述申辩等法定程序后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”的规定，对吴美芬作出行政拘留十日的涉案处罚决定，并无明显不当。原审判决在指出涉案处罚决定认定事实方面的瑕疵后，对其合法性予以认定，驳回吴美芬关于撤销涉案处罚决定及行政赔偿的诉讼请求，亦无明显不当。至于吴美芬上诉主张其每次上访均已受到处罚，连州市公安局构成重复处罚的问题，原审法院已作详尽分析，说理充分适当，本院无不同意见。故对吴美芬此节上诉主张，本院不予支持。综上所述，吴美芬的上诉请求理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴美芬负担。本判决为终审判决。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年六月九日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙