四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终380号 上诉人（原审原告）四川元聪现代农业投资有限公司。住所地：四川省成都市双流县彭镇交通路三段**。 法定代表人黄元聪，总经理。 委托代理人余中华，男，1965年6月25日出生，汉族，住四川省内江市市中区。 上诉人（原审被告）成都市双流区人民政府。。住所地：四川省成都市双流区东升镇顺城街** 法定代表人鲜荣生，区长。 委托代理人李莉，四川和普律师事务所律师。 委托代理人李兴奎，四川棠湖律师事务所律师。 上诉人四川元聪现代农业投资有限公司（以下简称元聪公司）因与上诉人成都市双流区人民政府（以下简称双流政府）行政允诺一案，不服四川省成都市中级人民法院（2016）川01行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2007年9月5日，元聪公司（原四川山宫果业有限公司）与原成都昆山都市农业园区管理委员会签订《投资协议》，约定元聪公司在双流县彭镇租用土地，投资建设葡萄产业园。后元聪公司分别与双流县彭镇的沿河村、木樨村、羊坪村、金湾村签定土地租赁合同，租赁土地用于种植生态有机葡萄苗。2008年，元聪公司栽种的葡萄产品获得有机转换产品认证，2010年，正式获得有机产品认证。2011年12月23日，元聪公司被国家农业部、国家旅游局认定为全国休闲农业与乡村旅游示范点。2009年后，双流政府先后出台双委发[2009]11号《双流县加快现代服务业发展打造成都重要的现代服务业基地的若干政策》（以下简称[2009]11号若干政策）等规范性文件，对符合相关标准的项目给予奖励补助进行了规定，其中涉及到土地流转补助、有机生产补助、示范点奖励的规定。2013年11月，元聪公司以双流政府未支付行政允诺款项为由提起诉讼，起诉请求包括：2009年5月至2011年4月有机生产奖励704万元（3520亩×1000元/亩×2年=704万元），土地整理费261万元，2011年土地流转费补贴253.7054万元（土地亩数3520亩），示范点奖励100万元，土地流转费补助和有机生产补助16.09万元。该案一审法院经审理作出（2015）成行终字第576号生效行政判决部分支持了元聪公司的诉讼请求，责令双流政府对元聪公司提出的兑现土地流转费补助、有机生产补助、示范点奖励的申请作出处理，驳回了元聪公司关于16.09万元尾款的诉讼请求。2015年12月11日，双流政府按照上述判决作出197号决定，内容如下：一、对于申请土地流转费补助的决定，经查，元聪公司未及时足额支付租用彭镇沿河村、木樨村等村土地的土地流转费，不符合双委办[2011]67号《中共双流县委办公室双流县人民政府办公室关于印发〈双流县发展现代农业若干扶持激励办法奖励补助实施细则（暂行）〉〈双流县发展现代农业贷款贴息资金管理实施细则（暂行）〉的通知》（以下简称[2011]67号实施细则）第四条“按时足额支付流转费、无撂荒土地”有关规定，对土地流转费补助申请不予支持。二、对于申请有机生产补助的决定，经查，元聪公司于2010年4月取得栽种葡萄产品有机产品认证证书，但至今未取得年审复评，不符合[2011]67号实施细则第八条第一款“从取得有机农产品转换认证至取得有机农产品认证证书，通过年审复评的，每年补助……”规定，对2010年、2011年有机生产补助申请不予支持。三、对于申请示范点奖励的决定，经查，2011年12月，元聪万亩生态休闲农业田园区取得“全国休闲农业与乡村旅游示范点”认定后，未达到申请时的总体目标和示范点带动作用，与政策鼓励扶持示范带动企业的原则不相符，且2013年元聪公司申请示范点奖励时，该园区实际经营权已变更为四川槐丰生态农业投资有限公司，不符合[2009]11号若干政策关于示范点奖励的规定，对示范点奖励申请不予支持。本案元聪公司起诉请求：1.撤销双流政府的197号决定；2.双流政府立即履行行政允诺，支付补助奖励款共计1188.9052万元。2011年、2012年租赁土地补助费403.4108万元（6723.5140万元/年×30%×2年=403.4108万元）、有机生产奖励685.4944万元（3427.472亩×1000元/亩×2年=685.4944万元）、示范点称号奖励100万元。 以上事实及下述土地流转费补助、有机生产补助及示范点奖励补助事实有原被告双方提交原审法院确认的下列证据证实：（2015）成行终字第576号生效行政判决、《投资协议》《补充协议》《土地租赁协议》《四川元聪现代农业投资有限公司（原山宫果业）欠彭镇政府资金情况》《山宫果业欠彭镇政府资金情况》、双委发[2009]13号《双流县发展现代农业若干扶持激励办法（暂行）》（以下简称[2009]13号办法）、[2011]67号实施细则、双委办[2008]126号《中共双流县委办公室双流县人民政府办公室关于加快发展有机农业的实施意见》（以下简称[2008]126号意见）、2008年5月30日和2009年5月18日颁发的有机转换产品认证证书、2010年4月13日颁发的有机产品认证证书、《关于四川元聪现代农业投资有限公司有机产品认证情况说明》《国家认证认可监督管理委员会关于提供核实结果的函》、2010年12月奖励补助验收表及验收小组成员名单、农企发[2011]9号《农业部国家旅游局关于认定全国休闲农业与乡村旅游示范点的通知》、[2009]11号若干政策、双委发[2012]35号《中共双流县委双流县人民政府关于印发〈双流县实施产业倍增战略加快天府新区建设打造中西部现代服务业发展高地的若干政策〉的通知》（以下简称双委发[2012]35号若干政策）等。 原审法院认为，元聪公司在双流政府租赁土地用于种植生态有机葡萄苗，双流政府应按照承诺履行补贴、奖励义务。本案的争议焦点是补贴金额，即双流政府不予支付土地流转费补助、有机生产补助、示范点奖励金是否合法的问题。 一、土地流转费补助的问题。元聪公司认为其已经按时足额支付租金，应当按[2009]13号办法的规定从第二年起连续三年每年按土地流转费的30%领取补助。 经审理查明有关土地流转费补助的基本事实。根据《补充协议》第一条“元聪公司租赁的案涉土地实行先交租金后使用的方式，租金由彭镇政府代收代支，在2007年9月30日元聪公司预付100万元和彭镇政府第一年土地流转费补贴100万元，共200万元用于支付当年的土地租金，不足的土地租金由彭镇政府垫付，并由元聪公司于2008年9月30日前归还”的约定，以及《四川元聪现代农业投资有限公司（原山宫果业）欠彭镇政府资金情况》《山宫果业欠彭镇政府资金情况》记载的元聪公司与彭镇政府的来往帐目内容，除2007年的土地租金应当于2008年9月30日前付清外，元聪公司应当每年9月30日前支付下一年度的土地租金，但2007年至2011年元聪公司每年均未足额入付土地租金。基于上述事实，一审法院认为，《投资协议》第十条、[2009]13号办法第二条第（三）项规定、第二十四条规定，以及[2011]67号实施细则第四条、第十六条、第十八条规定，均对土地流转费补贴的支付问题进行了明确，但是对于支付土地流转费补贴是由彭镇人民政府或是双流政府支付，适用15%或是30%的标准，是否把按时足额支付土地租金的约定作为支付土地流转费补贴的前提，是否把按时足额支付土地租金作为成效显著的判断标准等问题均存在争议，但因按时足额支付土地租金系元聪公司与双流区彭镇人民政府的合同约定，且[2011]67号实施细则进行了明确要求，同时原、被告双方均认可以按时足额支付土地流转费作为支付土地流转费补贴的条件，故双流政府认为元聪公司在原审诉讼中提出的支付其2011年土地流转费补贴253.7054万元的请求，应以是否按时足额支付土地租金为条件，元聪公司未足额支付相应的土地租金，双流政府作出不予给付的决定正确。元聪公司与彭镇人民政府之间关于“由政府代收代支以及土地流转费未缴足部分由彭镇政府垫付”的约定，不能免除元聪公司按时足额支付土地流转费的责任。且未足额支付土地流转费即以土地流转费总额30%比例支付补贴，明显不符合适当补助土地流转费的本意。另，对元聪公司在本案中提出的2012年土地流转费补助，并未在另案（2015）成行终字第576号行政诉讼中提出，不属于双流政府作出的197号决定处理的范围，故不属于本案审查的范围，不予支持。 二、有机生产补助的问题。元聪公司自述已经享受2009年即2008年4月至2009年4月的有机生产补助，根据[2008]126号意见、[2009]13号办法连续三年支付有机生产补助的规定，仍有2010、2011年共计两年的有机生产奖励双流政府未兑现。 经审理查明有关有机生产补助的基本事实。元聪公司于2008年5月30日取得有机转换产品认证证书，认证范围：葡萄，证书有效期为2008年5月30日至2009年5月29日，第一次复评时间为2009年5月18日，证书有效期至2010年5月17日，第二次复评时间为2010月4月13日，元聪公司取得有机产品认证证书，证书有效期至2011年4月12日，第三次复评时间为2011年4月22日，因评审认为高速路通车后对基地的影响无法判断，未颁发第三次复评认证证书。对于原、被告均认可已经支付一个年度的有机生产补助，一审法院予以认可。 2008年8月11日颁布的[2008]126号意见第四条规定、2009年2月26日颁布的[2009]13号办法第六条第四项、第二十三条、第二十四条规定，以及2011年7月13日颁布的[2011]67号实施细则第八条、第十六条、第十八条规定等，均要求对从事有机生产进行相应的补助，但在补助的执行时间、项目及金额等方面存在不一致的规定。基于上述事实，一审法院认为，因2008年8月11日颁布的[2008]126号意见执行半年即被2009年2月26日印发的[2009]13号办法废止，[2008]126号意见存在法律效力仅有半年期间，其规定每年支付有机补助的条款自然不能产生法律后果。[2009]13号办法第六条第四项规定“从第二年起”，但未明确规定承继[2008]126号意见的效力，因行政允诺行为具有奖励性质，且奖励对象重在针对实际取得的效果，一般应当严格按文件规定执行，不宜作有利于被奖励人的理解。故双流政府认为对于元聪公司的有机生产补助从[2009]13号办法于2009年2月颁布的第二年，即2010年2月后起算的主张，一审法院予以认可。[2009]13号办法规定实行有机标准即进行补助，未明确要求认定有机标准的依据是否以获得有机生产认证及复评为年度计算的节点，但因文件明确规定解释权在政府，亦明确要求制定奖励办法的实施细则，且元聪公司申请上述补助时[2011]67号实施细则已经出台并作出具体要求，且无论从政府支付有机生产补助的本意，或者是有机生产认证本身存在认证和复评两个阶段性认定来看，均鼓励有机生产能够通过复评，且较长期间保持有机生产状态，真正达到有机生产的目的。故双流政府以[2011]67号实施细则的规定作为认定有机生产的标准，认为元聪公司仅有2010年4月至2011年4月年度取得有机生产认证并通过复评，符合支付有机生产补助的条件，未违反法律规定，并无不当。 三、示范点奖励的问题。元聪公司主张其于2011年被国家农业部、国家旅游局认定为全国休闲农业乡村旅游示范点，应当适用当时有效的[2009]11号若干政策的规定，取得相应的示范点奖励。 一审法院认为，2009年2月17日颁布执行的[2009]11号若干政策第24条规定“对新晋升为国家级工业、农业旅游示范点，一次性奖励业主100万元”，第51条规定“享受本扶持、奖励政策的服务业企业，必须是本县工商注册和税务登记的企业”，第54条规定“本扶持、奖励政策由县打造成都重要的现代服务业基地工作领导小组办公室负责解释”。2012年5月31日颁布执行的[2012]35号若干政策未对获得农业旅游示范点可获得相关奖励作出规定。元聪公司2011年被国家农业部、国家旅游局认定为全国休闲农业乡村旅游示范点，应适用当时有效的[2009]11号若干政策的规定。关于[2009]11号若干政策要求“在本县工商注册”是指获得示范点的当年还是申报奖励的时间等问题存在争议，但按通常理解应当指获得示范点称号的当年，元聪公司虽于2013年2月26日申报示范点奖励，但不应影响其取得示范点奖励的实体权利。故双流政府以元聪公司申请时已将上述示范基地转让，即丧失了取得示范点奖励的资格的理由不能成立。[2009]11号若干政策的第24条及政策全文均未规定除取得示范点称号以外的其他条件，双流政府已经发文向社会公布取得示范点奖励的行政允诺，相对人也按行政允诺的要求取得了示范点称号，双流政府就应承担履行允诺内容的义务。双流政府其后以元聪公司虽取得示范点称号，但未取得相应示范效应为由，不支持元聪公司的申请，属于增设条件，其以未取得示范效应即不支付相应示范点奖励的理由亦不能成立。对于双流政府作出的197号决定的第三项内容，于法无据，应当予以撤销。 综上，元聪公司的诉讼主张部分成立，对其请求部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十三条的规定，判决：一、撤销双流政府于2015年12月11日作出的197号决定中第三项“关于对申请示范点奖励的决定”内容；二、双流政府于判决生效之日起15日内向元聪公司支付100万元示范点奖励；三、驳回元聪公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由双流政府负担。 上诉人元聪公司上诉称：（一）根据协议约定及元聪公司与彭镇人民政府资金往来情况表记载，上诉人元聪公司已足额支付土地租金，甚至在最后结算时多支付了一年。[2009]13号办法与[2008]126号意见是相互承继关系，关于实施时间、奖励政策和扶持内容等规定应结合认定，一审法院割裂理解，导致多项内容存在歧义。元聪公司已按约定履行义务，符合[2009]13号办法规定的连续五年获得30%土地流转费补助的条件，双流政府应当支付2011、2012年土地流转费补助。（二）根据[2008]126号意见、[2009]13号办法规定，元聪公司连续三年获得有机产品认证证书，应当获得有机生产补助。2011年7月颁布的[2011]67号实施细则才增加了“年审复评”的审核条件，该细则不得适用于2008年已取得有机转换产品认证的元聪公司。2010年12月双流县农发局牵头对元聪公司的葡萄园进行验收符合标准，应当兑现有机生产补助。一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决中的第三项内容，改判双流政府支付元聪公司土地流转费和补助有机生产补助共计1088.9052万元。 上诉人双流政府上诉称，（一）[2009]11号若干政策第51条规定“凡享受本扶持、奖励政策的服务业企业，必须是在我县工商注册和税务登记的企业”，根据元聪公司工商注册的经营范围，元聪公司是一家从事农业项目投资的公司，不具有享受[2009]11号若干政策所涉扶持和奖励政策的企业主体资格。（二）即使元聪公司具有享受扶持和奖励政策的企业主体资格，但其在取得示范点荣誉前后均存在拖欠土地租金的行为，给当地造成了极坏的社会影响。而且元聪公司于2013年提出奖励申请时，已经将获得示范点荣誉的园区转让给了四川槐丰生态农业投资有限公司，不但没有起到示范点的示范作用，且已经失去了取得示范点荣誉的园区的基础支撑，不符合、也不能满足双委发[2009]11号若干政策所涉政策制定初衷和目的：促进县域经济又好又快发展。（三）双委发[2009]11号若干政策第54条规定：“本扶持、奖励政策由县打造成都重要的现代服务基地工作领导小组办公室负责解释”，对示范点荣誉取得后如何兑现，文件明确了解读权在双流政府。综上，一审法院对土地流转费补助及有机生产补助的诉请，认定事实清楚，适用法律正确，但对“示范点奖励”事实认定错误、适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回元聪公司的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予 以确认。 本院认为，上诉人元聪公司此前起诉上诉人双流政府履行各项行政允诺款项共计1334.7954万元一案，一审法院作出（2015）成行终字第576号生效判决，判处双流政府对元聪公司提出的兑现2011年土地流转费补助、2009年至2011年的有机生产补助、2011年获得全国休闲农业与乡村旅游示范点称号奖励申请作出处理；驳回了元聪公司的其他诉讼请求。双流政府据此作出197号决定。元聪公司本案诉请是撤销双流政府作出的197号决定，判令双流政府支付其各项补助奖励款共计1188.9052万元。本案审查焦点即为197号处理决定所涉元聪公司在前案中提出的补助款项申请有无事实和政策依据、双流政府作出197号不予补助决定是否正确。对元聪公司超出前案申请范围、新增的2012年土地流转费补助请求，不属本案审查范围，不予审查。现就本案焦点问题评判如下： 一、关于2011年土地流转费补助问题。 元聪公司主张按照[2009]13号办法第二条“对签订土地流转合同十年以上，流转土地100亩以上，发展规模化、标准化种植、养殖以及休闲观光农业，成效显著的，从第二年起，连续五年每年按土地流转费用的30%予以补助”规定，其应当连续三年领取30%的土地流转费补助。双流政府197号决定认为：元聪公司未及时足额支付土地流转费，不符合[2011]67号实施细则第四条“按时足额支付流转费、无撂荒土地”规定，不予支持。 根据甲方彭镇人民政府与乙方元聪公司签订的《投资协议》和《补充协议》“元聪公司应先支付土地租金，后用地；除第一年2007年的土地租金于2008年9月30日还清外，元聪公司应当在每年9月30日前一次性付清下一年度的土地租金”内容，按时足额支付土地租金系双方合同的约定。又根据元聪公司主张该项补助的政策依据[2009]13号办法第二十三条、二十四条规定：“奖励补助资金实施细则，由县委农村工作领导小组另行制定。本办法从发布之日起实施，由县委农村工作领导小组负责解释，并根据我县产业发展实际作相应的调整和完善。原有的产业奖励扶持办法同时废止”，以及双流政府主张的[2011]67号实施细则第一条、十六条、十八条规定：“为认真贯彻实施双委发[2009]13号办法精神，结合我县实际，特制定本实施细则。……[2009]13号办法的具体实施以本细则为准。……本细则自发布之日起实施”。元聪公司于[2011]67号实施细则公布实施后申请主张2011年土地流转费补贴253.7054万元，应依据[2009]13号办法及其实施细则综合认定。 [2011]67号实施细则第四条规定：“按时足额支付流转费、无撂荒土地，发展二、三产业符合规划、国土等部门相关政策规定，品牌创建和产业发展成效突出的，连续3年补助30%土地流转费”。同时，双方当事人在一二审中也都认可按时足额支付土地租金是支付土地流转费补助的条件。据此，根据2013年1月15日元聪公司与彭镇人民政府共同核对确认的《四川元聪现代农业投资有限公司（原山宫果业）欠彭镇政府资金情况》，因元聪公司未按时足额入付2011年的土地租金，其主张2011年的土地流转费补贴，与上述扶持奖励办法规定及双方的约定不符，不应予以支持。 二、关于2009年至2011年的有机生产补助问题。 元聪公司主张根据[2008]126号意见、[2009]13号办法规定，双流政府应连续三年支付其有机生产补助每亩1000元，除2008年4月至2009年4月的已付外，双流政府仍有2009年5月至2011年4月两年的有机生产奖励未兑现。双流政府197号决定认为：元聪公司于2010年4月取得栽种葡萄产品有机产品认证证书，但至今未取得年审复评，不符合[2011]67号实施细则第八条第一款“从取得有机农产品转换认证至取得有机农产品认证证书，通过年审复评的，每年补助……”、第二款“取得有机认证、实行有机种植，通过年审复评的，每年补助……”规定，对2010年、2011年有机生产补助申请不予支持。 根据在案证据，元聪公司2008年5月30日取得有机农产品转换认证证书，2009年5月18日有机转换认证通过年审复评。2010年4月13日，元聪公司取得有机产品认证证书后，未通过年审复评。元聪公司与双流政府均认可已支付一个年度的有机生产补助，本院予以认可。由于双方提交的证据不足以证明已支付的有机生产补助的具体年度及时间，关于双方各自主张的年份，本院不予支持。 关于双流县有机农业项目的扶持政策，根据2009年2月发布 的[2009]13号办法第二十四条：“该办法自发布之日起实施，由县委农村工作领导小组负责解释，并根据我县产业发展实际作相应的调整和完善。原有的产业奖励扶持办法同时废止”规定，此前2008年8月11日颁布的[2008]126号意见已被废止，当然不能作为执行依据。[2009]13号办法第六条规定：“对发展规模化、标准化、设施化特色果蔬，经营时间在一年以上的，采取以奖代补的方式进行扶持：......（四）集中连4片50亩以上，实行有机标准生产果蔬的，从第二年起，连续三年每年按1000元/亩的标准给予以奖代补”、第二十三条规定：“奖励补助资金实施细则，由县委农村工作领导小组另行制定”。据此，元聪公司在[2009]13号办法规定的有机生产补助政策颁布实施后，于2009年5月18日通过有机转换产品认证复评，从政策实施第二年起，符合取得该项补助的条件。且2011年7月13日发布的该办法的实施细则即[2011]67号实施细则第八条“从取得有机农产品转换认证至取得有机农产品认证证书，通过年审复评的，每年补助1000元/亩，最长不超过3年，取得有机认证、实行有机种植，通过年审复评的，每年补助1000元/亩，最长不超过2年”内容，也佐证了元聪公司2010年通过年审复评，有取得该项补助的资格。此后，因元聪公司有机生产认证未通过复评不应获得补助。综上，元聪公司主张仍有两年有机生产补助双流政府未兑现的主张，本院不予支持。 三、关于100万元示范点奖励问题。 元聪公司主张其于2011年被国家农业部、国家旅游局认定为 全国休闲农业乡村旅游示范点，应当适用当时有效的[2009]11号若干政策规定，取得相应的示范点奖励。双流政府197号决定认为：元聪公司未达到申请时的总体目标和示范点带动作用，与政策鼓励扶持示范带动企业的原则不相符，且2013年元聪公司申请示范点奖励时，该园区实际经营权已变更为四川槐丰生态农业投资有限公司，不符合[2009]11号若干政策关于示范点奖励的规定，不予支持。 在案证据农企发[2011]9号《农业部国家旅游局关于认定全国休闲农业与乡村旅游示范点的通知》及附表证明，元聪公司2011年被国家农业部、国家旅游局认定为全国休闲农业乡村旅游示范点。根据当时有效的[2009]11号若干政策第24条“对新晋升为国家级工业、农业旅游示范点，一次性奖励业主100万元”的明确规定，元聪公司符合双流政府允诺的奖励100万元的条件。关于[2009]11号若干政策第51条规定的：“享受本扶持、奖励政策的服务业企业，必须是本县工商注册和税务登记的企业”，只能按通常理解的获得示范点称号、有权获得奖励的当年属于原双流县工商注册和税务登记的企业。元聪公司2013年提出该项奖励申请时经营权已变更，不构成元聪公司该项权利灭失的正当理由。且双流政府所提元聪公司未达到申请时的总体目标和示范点带动作用属于政府文件外新增设的条件。因此，双流政府对元聪公司的该部分奖励不予支持，依据不足。元聪公司请求示范点称号奖励的诉讼主张成立，应予以支持。双流政府197号决定的第三项内容不当，应当撤销。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人双流政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王世樑 审判员  舒劲松 审判员  刘永红 二〇二〇年六月三日 书记员  邱 方