湖南省株洲市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘02行初52号 原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司，住所地湖南省株洲市渌口区朱亭镇浦湾村桂花组**。 法定代表人戴武军。 被告株洲市渌口区人民政府，，住所地株洲市渌口区渌口镇学堂路** 法定代表人刘克胤，区长。 委托代理人游双，株洲市渌口区司法局公职律师，代理权限为特别授权。 委托代理人王剑，湖南天隆律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司（以下简称祥能公司）诉被告株洲市渌口区人民政府（以下简称渌口区人民政府）其他行政行为及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月14日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭进行了审理。原告祥能公司法定代表人戴武军，被告渌口区人民政府委托代理人游双、王剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉讼请求：1、确认被告渌口区人民政府株县办[2017]9号文件中同意、通知（承诺）原告在不符合土地利用总体规划的土地上建设厂房一栋的行为违法；2、赔偿原告经济损失3896.356万元。事实和理由：被告株县办[2017]9号文通知原告2017年5月开工建设厂房，12月竣工。原告根据渌口区发改委项目的备案文件及株县办[2017]9号文的时间节点，完成厂房建设。直至2019年6月11日，原告才从渌口区自然资源局下达的《行政处罚决定书》中知道株县办[2017]9号文是没有依法按照土地利用总体规划确定的用途而同意、通知（承诺）原告建设厂房。因被告的违法行为，造成原告的经济损失3896.356万元。 被告渌口区人民政府辩称：1、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告株县办[2017]9号文对原告的权利义务没有产生实际影响。该文件附件《株洲县2017年县级重点项目计划表》对原告不具有强制性，如未完成计划内容，原告无需承担任何后果。案涉文件是答辩人在其职责范围内未实现行政目的而采取的符合法律规则或政策的指导、建议邓行为，不直接产生法律效果，是一种类似行政指导行为。2、即便属于人民法院行政诉讼受案范围，也已过起诉期限。3、原告所主张的行政赔偿请求无事实和法律依据。原告实际投入仅仅数十万元，其所主张的近四千万元损失没有证据支撑，原告在项目未进行真正备案立项（经纪委调查核实，发改局出具的备案手续系用于经信局“小升规”数据统计用，并非出于被告申请所发），土地未完成农用地转用审批手续，未履行任何报建手续的情况下，擅自建设厂房一栋，即便有损失也系其自身违法行为所致。4、原告多次缠诉、一事多诉。 原告举证：1、有关国家发明专利、重大创新科研成果、获奖通知、竹类新材料标准制定通加、与领导往来邮件批示等、联合国环境暑有关文件，证明原告生产的产品及取得的科研成果；2、租地协议、转租协议，证明原告与政府和村民签订相关协议，该地可征可租；3、株洲县发展和改革局备案批复，证明原告已经得到国土局的用地预审和选址；4、2017年2月27日株洲县委、县政府办[2017]9号文件，证明株洲县委县政府同意、许可原告在2017年动工建设该产业园厂房；5、2017年4月现场会、研发基地现场考察的照片，证明县委、县政府、县政协主要领导与国土局、县发改局、经科局、朱亭镇等部门负责人,知道并要求原告加快建设进度,完善报批等手续,边报批边建设；6、原告产业园、研发基地的现场现状及照片等，证明原告产房现状及产品设备现状；7、2018年9月26日朱亭国土中心所“回复”文件,证明由株洲市渌口区自然资源局工作人员来调查，要求我们立即停产停业，恢复土地原状；8、当地村民堵门阻工部分照片，证明村民阻工事实；9、封贴在原告大门的《限期拆除通知书》原件的照片打印件,该照片由原告守厂员工金会民拍摄，证明被告对原告进行的行政处罚；10、株渌自然资罚告字[2019]第13号处罚决定书、告知书，证明被告行政行为违法。 被告质证：对证据1关联性有异议，与本案无关；2、对证据2真实性有异议，没有看到原件。关联性有异议，即便签订了协议，也应当履行相应的审批手续；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，批复单独进行了诉讼，该批复不是正式有效的批文，该批文是针对经信局用于对小升规数据统计需求，不是向原告下达的；对证据4关联性有异议，主要是针对政府的各部门要求完成项目攻坚的方案，该文件没有同意许可原告没有完成审批手续建厂。对证据5-8三性均有异议，没有办法确认真实性，也与本案无关。证据9、10关联性有异议，与本案无关。 被告举证：株县办[2017]9号文件，证明本案被诉行政行为是一个行政指导行为；对原告的实际权利义务不产生实际影响；不属于法院行政诉讼的受案范围。 原告质证：真实性无异议，证明目的有异议，之前被告陈述原告公司没有办手续，原告依据发改局的文件，该文件是正式文件，与小升规没有关系。是作为正规文件给原告公司的，已经经过法院质证证明是真实的。原告根据备案、县委县政府指令**建厂建房。 本院对原告、被告证据予以综合认定。 经审理查明：2016年1月18日，株洲县发展和改革局向原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司作出《株洲县发展和改革局关于祥能公司建设项目备案的通知》，主要内容为：“对祥能公司涉案项目准予备案，该公司接到通知后，请依法办理相关手续，争取早日动工建设。”2016年12月，原告与朱亭镇浦湾村及该村桂花组、兴隆组、石桥组签订土地租赁协议，租用位于浦湾村原京珠高速废弃搅拌场土地50亩。2017年2月27日，中共原株洲县委办公室、原株洲县人民政府办公室对各镇党委和人民政府、各企事业单位、县直机关各单位、各人民团体和省、市属在县各单位发布株县办〔2017〕9号《株洲县2017年“项目攻坚年”活动实施方案》。主要内容为：“围绕‘三十工程’，重点推进57个重点项目，带动全县固定资产投资完成126亿元。……（三）优化建设环境。研究制定重点项目行政审批‘绿色通道’实施程序，凡纳入‘绿色通道’范围的县重点项目，从项目立项到竣工验收、交付使用等全过程，实行特事特办、优先办理。各相关职能部门在用地、供电、供水、交通、安全、环保、林业、通讯等方面要给予优先考虑，确保项目建设工作顺利进行。”附件3为《株洲县2017年重点项目计划表》。其中第37项，项目名称祥能新竹材产业园。项目性质新建。建设期2017年2月22日。2017年计划投资6000万。2017年主要建设内容厂房建设一栋，15000平方米、生产线安装一条、研发基地建设。项目业主株洲县祥能新竹材产业园开发有限公司。责任单位经科局、朱亭镇。备注市级重点项目。 2017年3月，原告祥能公司在未完成农用地转用审批手续且未进行招拍挂出让的情况下，于2017年11月底，在浦湾村桂花组案涉地块上建成钢架结构厂房一栋，占地面积840.8平方米（原告自认建设厂房花费22万元）。原告于2017年12月开始生产，但因村民阻工及行政查处等原因，断断续续停产，2018年7月初已完全停止生产。2018年5月4日，株洲市渌口区自然资源局对原告法定代表人戴武军以建设厂房涉嫌非法占用土地予以立案，后作出国土资法字（2018）第5号《违法建筑物限期拆除通知书》，限戴武军于2018年5月19日之前自行拆除。2019年2月，株洲市渌口区自然资源局对原告涉嫌非法占用土地的行为予以立案。2019年6月11日，株洲市渌口区自然资源局对原告作出渌自然资罚字[2019]13号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，要求原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对非法占用土地行为处以16816元。 另查明：根据株洲县朱亭镇土地利用总体规划图（2006-2020），案涉地块地类为林地、设施农用地。 本院认为，本案系其他行政行为及行政赔偿案。争议焦点是原告起诉是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告作出的株县办[2017]9号《株洲县2017年“项目攻坚年”活动实施方案》是关于推进原株洲县重点项目的一个工作计划，要求各职能部门对原株洲县重点项目在用地、审批、验收等方面提供全面支持，《实施方案》附件列明祥能新竹材产业园项目计划2017年建设厂房一栋等。但该《实施方案》对原告及各职能部门是起到一个督促、指导及政策支持作用，并未强制设定原告的权利义务，原告未完成《实施方案》列明的计划，不会承担任何后果和责任，《实施方案》也未规定原告不需办理相关审批、报建手续即可建设厂房，对原告的权利义务并不产生实际影响。原告提供的原株洲县发展和改革局作出的《关于祥能公司建设项目备案的通知》，原株洲县发展和改革局虽同意原告案涉项目备案，但注明原告需依法办理相关手续后，才能动工建设。现原告并不能提供证据证明被告及其职能部门强行要求原告开工建设厂房，原告在手续不全的情况下开工建设厂房，其责任只能自行承担。故原告起诉该《实施方案》的相关行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告起诉。需要说明的是，原告自2017年3月建设厂房，至2017年11月底完工，被告及其职能部门既知原告未取得相关手续开工建设，但未及时制止，疏于监管。现原告多次诉讼和信访，建议被告与原告协商，妥善化解相关纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告株洲祥能新竹材产业园区开发有限公司的起诉。 本案不收取诉讼费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  彭 华 审 判 员  梁小平 人民陪审员  叶利君 二〇二〇年六月十八日 法官 助理  苏新柱 书 记 员  匡惠颖