江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初177号 原告何萍，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人（特别授权）张才红，江苏安孚律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）曹汉甫，江苏庖丁律师事务所律师。 被告泰兴市张桥镇人民政府，住所地泰兴市张桥镇张华村****。 法定代表人李卉，镇长。 参与诉讼负责人张中义，人大主席。 委托代理人（特别授权）朱金海，张桥司法所所长。 委托代理人（特别授权）李容，江苏信尊律师事务所律师。 原告何萍诉被告泰兴市张桥镇人民政府（以下简称张桥镇政府）行政强制及行政赔偿一案，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2019年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2019年8月21日公开开庭审理了本案。原告何萍的委托代理人张才红、曹汉甫，被告张桥镇政府的参与诉讼负责人张中义及委托代理人朱金海、李容到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告张桥镇政府于2019年4月19日对原告何萍作出张强拆字〔2019〕009号《张桥镇行政强制拆除决定书》（以下简称强制拆除决定），载明：“经查明，你在张桥镇汤庄4组进行的未经有权部门批准非法占用集体土地实施住宅等设施建设，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，本机关于2019年4月3日向你送达了责令停止建设通知书，于4月13日下达违法违章建设限期改正通知书，你户仍拒不履行。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，泰兴市人民政府现已责成本机关实施强制拆除。本机关依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，现决定：对你位于汤庄四组违法建设实施强制拆除。请你在2019年4月20日前，自行清理存放于该建筑物内的各类财物。”被告张桥镇政府依据上述强制拆除决定于2019年5月10日对原告户案涉房屋实施了强制拆除。 原告何萍诉称，2017年下半年，原告看到所在村很多村民纷纷在其自留地、农田等地方新建楼房，原告也渴望新建一幢楼房改善居住条件，于是立即筹措资金，落实施工人员和建筑材料在自家自留地上新盖楼房，2017年11月进场施工，2018年5月建成，之后开始装修，长达近一年的建造期间，没有行政机关不让建房。2019年4月6日，被告下属单位泰兴市张桥镇村镇建设服务站工作人员向原告送交《限期纠违通知书》，要求立即停止房屋翻建行为。原告接到该通知后，没有继续实施装修行为。2019年4月24日，被告突然组织数十人来拆除原告新建的楼房且没有出示合法的拆除手续，原告及家人为保护财产，不顾生命危险爬上楼顶保护自己新建的楼房不被拆除。2019年5月10日清晨，被告在不通知原告的情况下，突然又组织了200人左右的队伍及大型机械，一瞬间将原告新建的楼房拆除了，同时将原告家人停放在被强拆房屋内的一辆小汽车严重毁损。原告为维护自己合法权益，诉至法院，请求法院判决确认被告强制拆除原告位于汤庄村××组新建房屋的行政行为违法，并赔偿原告建房损失245145元。 原告何萍向本院提交了以下证据和依据： 1.何萍身份信息、户口本及其父何小林身份信息，证明何萍具有诉讼主体资格； 2.2019年4月8日泰兴市张桥镇村镇建设服务站工作人员给原告送达《限期纠违通知书》，证明《限期纠违通知书》的发文机关是被告的下属部门泰兴市张桥镇村镇建设服务站，不是法律规定的强拆主体； 3.2019年4月24日被告出示的政府文件复印件，证明2019年4月24日，被告第一次组织强拆时，原告强烈要求被告出示强拆决定书，被告出示的政府文件复印件不是强拆决定书，不具有行政强制执行的法律效力； 4.2019年5月10日被告强制拆除原告房屋时的录像资料，证明被告组织实施了强拆原告房屋的行为； 5.被强制拆除房屋造价清单及承包协议等建造成本资料，证明被告强拆给原告带来了房屋实际损失是245145元； 6.汤庄村××组组长何伯林工作笔录，证明涉案房屋用地系原告家自留地； 7.营业执照、房屋照片、建房申请表、汤庄四队社员协议及报告，证明位于汤庄村××组马路边的房屋是商业房，是原告父亲做生意使用； 8.房产证、承诺书、公证书以及何梓洋出生医学证明，证明房产证编号169237的房屋被户主何小林、刘玉芳夫妇以遗嘱公证的方式遗留给次女何娟之子何梓洋； 9.江苏银行交易明细，证明何萍于2017年10月13日转账给其父亲何小林24万元，请何小林代建房屋。 被告张桥镇政府辩称，1.原告何萍非法占用农用地建房的违法建设行为事实清楚，何萍一家三口与其父何小林在同一户籍内，何萍不具备另行分配宅基地另行建房的条件；2.被告张桥镇政府拆除违法建设，程序并无不当，张桥镇政府根据泰兴市人民政府责成，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定进行立案、勘查，并向原告送达了《限期纠违通知书》《责令停止建设通知书》《违反违章建设限期改正通知书》，告知了原告享有的权利并听取了陈述、申辩；3.原告要求赔偿没有事实和法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告张桥镇政府为证明行政行为的合法性，向本院提交如下证据： 1.泰兴市人民政府办公室关于交办第一批违规法用地整改通知书； 2.泰自然资源罚改字（2018）263号《责令改正违法行为通知书》，与证据1共同证明被告进行强制拆除的措施符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，泰兴市人民政府责成被告进行拆除； 3.违法建设案件立案审批表； 4.现场勘验笔录、照片、建房平面图； 5.限期纠违通知书； 6.责令停止建设通知书及送达回执； 7.调查询问笔录； 8.违法违章建设限期改正通知书及送达回证、送达照片（照片3、4），证明2019年4月13日被告作出违法违章建设限期改正通知书并依法向原告户送达； 9.张桥镇行政强制拆除决定书及送达回证、送达照片（照片1、2），证明2019年4月19日被告作出行政强制拆除决定书并依法向原告户送达； 10.录像光盘； 11.结案审批表； 证据3-11,证明被告对该户进行拆除的这一强制措施的程序合法，被告在接到泰兴市人民政府责成强制拆除的任务后，严格依照程序以及泰兴市自然资源和规划局确定的限期拆除的期限，充分保障了被拆户的所有合法权益，但该户对被告送达的所有文书均予以拒收； 12.泰兴市万源土地测绘有限公司出具的违法用地勘测定界成果报告书，证明用于建设的土地性质是基本农田。 经庭审质证，被告对原告所举证据发表如下质证意见：对证据1-4、6、9真实性无异议，但认为证据1还能证明原告与何小林是父女关系，且在同一户口簿上，属于一户，证据2不能达到其证明目的，张桥镇村镇建设服务站仅是要求原告停止建设，不能就此推断张桥镇村镇建设服务站就是本次强拆的主体，证据3不能达到其证明目的，证据6不能达到其证明目的，农村从94年以后不存在自留地说法，即使房屋建在记载的土地上，那土地性质也是农田，不能用于建房，对证据7中营业执照真实性无异议，其他证据真实性无法确认，证据8与本案无关联性，证据9不能证明该笔转账用于涉案房屋建设；对证据5真实性、合法性、关联性均不予认可，该证据系原告自行制作，且原告所建房屋系违法建设，被告合法拆除不应承担赔偿责任。 原告对被告张桥镇政府所举证据发表如下质证意见：认可证据1的真实性、合法性，但不认可其关联性，该文件属于抽象行政行为，是被告的工作来源及工作范围，不具有行政处罚决定的效力，更不是本案行政强拆的合法依据；证据2的真实性请法院核实，关联性、合法性均不认可，原告从未收到过该通知；无法确认证据3-4的真实性，违法建设案件立案审批表中的责成交办和承办人意见里的内容不符合城乡规划法第六十八条的规定；认可证据5的真实性，但关联性、合法性不认可，原告收到过该通知书，但该通知书不具有行政处罚的终结性，不能成为被告行政强拆的合法依据，该通知送达时，原告的案涉房屋已建成，正准备装修；不认可证据6、8，被告没有向原告送达过该两份通知，不存在拒签事实，该通知书也不具有行政处罚的终结性，不能成为被告行政强拆的合法依据；认可证据7的真实性、合法性，关联性不认可，该笔录也证实了原告自认为自己符合住宅建设；不认可证据9，被告没有向原告送达过该决定书，不存在拒签事实，该决定书对原告没有法律约束力，被告实施强拆时间为2019年5月10日，该决定书制作时间为2019年4月19日，被告实施强拆时剥夺了原告的陈述权、申辩权和诉权，该决定不能成为被告本次行政强拆的合法依据；认可被告提供的编号22页的照片真实性，但证明目的不认可，该照片是2019年4月8日泰兴市张桥镇村镇建设服务站向原告何萍及其父亲何小林制作调查询问笔录的现场，不是被告向原告送达张桥镇行政强制拆除决定书的现场，其他送达照片看不清送达的是何种文书；认可证据10的真实性，证据11真实性不能确定，证据10、11进一步证明被告违法强拆原告房屋的事实；不认可证据12，作为行政机关认定土地性质应当进行相应的调查、取证、询问的过程。 本院对上述证据认证如下：对原告证据1-4的真实性予以确认，证据5系原告自行制作，且涉本案争议焦点，于下文中予以评述，证据6-9与本案所涉行政强制拆除行为合法性审查无关联性，本院不予采信；对被告提交的证据1-12的真实性予以确认，可作为本案认定事实的依据，对被告行政强制拆除行为是否合法，于下文中予以阐述。 经审理查明，原告何萍及其丈夫、儿子与其父何小林、其母刘玉芳在同一户籍，属于一户，户号005968。何小林户已在汤庄村的宅基地上自建了房屋。2017年9月，何萍未取得建设工程规划许可证在泰兴市××桥镇××组农用地新建了三间三层房屋。 2018年10月19日，泰兴市万源土地测绘有限公司受泰兴市自然资源和规划局（以下简称泰兴市资源局）委托作出《违法用地勘测定界成果报告书》，载明：何萍用地项目占用106平方米基本农田。2019年3月18日，泰兴市人民政府下发《市政府办公室关于交办第一批违规违法用地整改任务的通知》（以下简称第一批违法用地整改通知），载明：一、整改对象：……8、个人建房；……；二、整改要求：……（二）5、设施农用地、临时用地符合备案批准条件的4月30日前完善手续到位，否则拆除复耕；……；三、工作要求：……各乡镇（街道）、园区要高度重视，把2019年度第一批交办的违规违法用地整改工作作为当前一项政治任务、一项最紧迫的硬任务……。附件《张桥镇第一批违法违规用地整改任务交办单（个人建房)》载明：汤庄村××组21户个人建房中包含何小林户。《2018年度国家卫片194号图斑汤庄四组违建个人建房处置方案》载明：何小林户占用基本农田，一户两宅，4月20日前自拆一处宅基地上的房屋及固化地面，并复垦到位。2019年4月2日，泰兴市自然资源和规划局向原告何萍作出泰自然资罚改字〔2018〕263号《责令改正违法行为通知书》（以下简称责令改正违法行为通知书），载明：何萍户自2017年9月起，未经有权部门批准，非法占用张桥镇汤庄村4组集体土地106平方米实施住宅等设施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，现责令你户自收到本通知书之日起10日内予以改正，自行拆除在非法占用的106平方米土地上新建的建筑物和其他设施。 2019年4月2日，被告张桥镇政府对何萍户违法建设案件立案并进行现场勘验，制作了何萍所建房屋用地平面图，向何萍送达了《限期纠违通知书》，告知何萍户在汤庄村××组进行房屋翻建的行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》等有关规定，要求何萍户自接到通知之日起，立即停止违法行为，并于2019年4月12日前纠正到位。次日，被告张桥镇政府向何萍户作出《责令停止建设通知书》，载明：经查，你户在汤庄四组未经有权部门批准非法占用集体土地实施住宅等设施建设的行为，泰兴市资源局下达了责令改正违法行为通知书，并根据泰兴市人民政府办公室第一批违法用地整改通知，市政府办公室责成我镇处理。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条通知你户自接到本通知之日起，立即停止上述行为，并于2019年4月12日前纠正到位。限期内没有纠正到位的，后果自负。原告何萍拒绝签收该通知，被告留置送达，送达人及见证人汤某,4（村主任）在送达回证中签名。2019年4月8日，张桥镇村镇建设服务站工作人员向原告何萍调查并制作调查笔录，何萍陈述：新建房屋于2017年10月开工，3间3层，无建房手续，知晓拥有陈述、申辩的权利，认为该户不属于一户多宅，老房已给小女儿，新建房屋系为大女儿何萍。 原告逾期未纠正违法行为，被告张桥镇政府于2019年4月13日作出张证字（2019）第021号《违法违章建设限期改正通知书》，要求原告于三日内自行拆除违法建设，限期内没有自行拆除的，将对该户违法建设予以强制拆除。并告知了申请行政复议和提起行政诉讼的相关权利。原告何萍拒绝签收，被告留置送达，送达人及见证人汤某,4（村主任）在送达回证上签名。同日，被告张桥镇政府向何萍户履行了事先告知义务，告知原告何萍户，对于原告户违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，限定三日内自行拆除，限期内没有自行拆除的，将对该户违法建设予以强制拆除，同时告知了陈述、申辩权。 2019年4月19日，被告张桥镇政府作出强制拆除决定并送达原告何萍户，原告何萍拒绝签收，被告拍照后留置送达，送达回证有送达人及见证人汤某,4（村主任）签名。被告张桥镇政府依据上述强制拆除决定于2019年5月10日对原告户房屋实施了强制拆除。 庭审中，原告陈述：案涉房屋所占用的土地不是基本农田，是原告家的自留地。被告陈述：案涉房屋所占用的土地性质是基本农田，不属于城镇规划区。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.被告认定原告何萍所建房屋属于违法建设是否具有事实和法律依据；2.被告张桥镇政府拆除原告何萍所建房屋的行为是否合法；3.原告何萍的赔偿请求能否得到支持。 关于焦点1，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第六十六条第一款规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十七条第一款规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，原告何萍一家三口与其父何小林、其母刘玉芳同属一户，只能拥有一处宅基地，该户在宅基地上已拥有自建房屋。现何萍未经批准，占用基本农田建设案涉房屋，泰兴市资源局作为泰兴市人民政府土地行政主管部门对该户违反土地管理法律，非法占用土地建设住宅的行为，已作出责令改正违法行为通知书，被告据此认定原告何萍所建房屋属于违法建设具有事实和法律依据。对于原告认为其占用的是自家自留地、不属于基本农田、未违反一户一宅的意见，本院不予采信。 关于争议焦点2，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。本案中，原告何萍未经批准在基本农田上建房，系属于违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定的行为。 当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。第八十三条规定：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。本案中，虽然泰兴市人民政府下发的第一批违法用地整改通知要求被告张桥镇政府对原告何萍户的违法建设行为予以处理，但泰兴市人民政府不具有在集体土地上依据城乡规划法的相关规定责成被告张桥镇政府对原告何萍户在基本农田上违法建设的房屋实施拆除行为的法定职权。被告张桥镇政府虽于实施强制拆除行为前进行了立案、现场检查、勘验、绘制了平面位置图，并先后向原告何萍户送达了《限期纠违通知书》《责令停止建设通知书》《违法违章建设限期改正通知书》，履行了事先告知义务，但因泰兴市人民政府在集体土地上依据城乡规划法责成被告张桥镇政府实施强制拆除行为，适用法律错误，不具职权依据，被告张桥镇政府实施强制拆除行为无合法的权力来源，且不符合当时有效的《中华人民共和国土地管理法》中关于对非法占用土地新建房屋进行强制拆除规定的法定程序，案涉强制拆除行为应被确认违法。 关于争议焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一项规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依据上述规定，国家赔偿的对象是公民、法人和其他组织的合法权益。即行政机关的行政行为被确认违法，并不必然导致赔偿结果的发生。具体到本案，原告何萍户未经批准在基本农田上新建的房屋不属于原告何萍户的合法权益，从原、被告提供的录像证据均可看出，被告拆除的房屋系毛坯房，未发现拆除行为造成小汽车毁损，原告何萍户亦未举证证明拆除行为造成除案涉房屋外的其他合法权益损失，故原告主张被告张桥镇政府对其建房损失予以赔偿的诉讼请求本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告泰兴市张桥镇人民政府于2019年5月10日强制拆除原告何萍新建于泰兴市张桥镇汤庄村四组集体土地上的房屋的行政行为违法。 二、驳回原告何萍要求被告泰兴市张桥镇人民政府赔偿之诉讼请求。 案件受理费50元，由被告泰兴市张桥镇人民政府负担（原告已预交，被告于本判决生效后十日内迳交原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  杜 屏 人民陪审员  肖桂明 人民陪审员  毛宏涛 二〇二〇年六月十一日 书 记 员  陆 逸 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； …… 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。