广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终829号上诉人（原审原告）：英德市石景河旅游有限责任公司。住所地：英德市石灰铺镇美村。法定代表人：陈明,经理。委托代理人：侯金炳，广东建基律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：许昕，广东浈阳律师事务所律师。委托代理人：杨盛斌。被上诉人（原审被告）：英德市石灰铺镇人民政府。住所地：广东省英德市石灰铺镇德政路。负责人：王柯孺，镇长。委托代理人：黄定球、赖丽芳，均为广东浈阳律师事务所律师。上诉人英德市石景河旅游有限责任公司（以下简称石景河旅游公司）与被上诉人英德市人民政府（以下简称英德市政府）、英德市石灰铺镇人民政府（以下简称石灰铺镇政府）行政强制拆除纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2002年10月11日，石灰铺镇政府（甲方）与广州宏天发展有限公司（乙方）签订《合作开发旅游项目的协议书》，双方拟定合作共同开发石灰铺地区旅游景点项目。石景河旅游项目经英德市政府“三堂会审”批准建设。2004年1月6日，石景河旅游公司成立。2013年3月24日，石景河旅游项目建成并开始营业。2017年3月9日，石景河旅游区所在地镇美村吴树林等农民群众向英德市委领导反映“石景河旅游区非法建设拦河坝导致村庄农田受浸，要求拆除拦河坝，确保排洪，保证生产安全”。针对反映的情况，英德市政府联合石灰铺镇政府及相关政府职能部门先后对石景河旅游区拦河坝及附属小电站进行现场勘察，开展调查调解工作。2017年4月17日，英德市水务局对石灰铺镇政府、英德市旅游局发出《关于协助提供石灰铺镇石景河旅游区审批手续相关资料的函》，主要内容为：“……为核实石景河旅游区的审批情况，尤其是拦河坝的审批情况，请贵单位于2017年4月19日前将该旅游区相关资料发至我局办公室邮箱。”2017年4月24日，石灰铺镇政府、英德市旅游局分别向英德市水务局书面复函，均称无石景河旅游区审批情况的相关资料。2017年5月10日，英德市水务局对石景河旅游公司发出内容相同的《关于提供石灰铺镇石景河旅游区审批手续相关资料的通知》，但石景河旅游公司未予回复。2017年5月22日，英德市水务局出示《证明》，内容为：“经查实，英德市石景河旅游有限责任公司在美村河下游的地下河溶洞内建设的拦河坝及附属配套的小电站未按水利工程建设程序办理任何报批手续，是违规建设的项目。”2017年5月24日，英德市政府设立的防汛防旱防风指挥部（以下简称英德市三防指挥部）向石灰铺镇政府发出英防［2017］24号《关于限期拆除石景河旅游区违建拦河坝的通知》（以下简称英防［2017］24号《限期拆除通知》），主要内容为：“……一、由你镇负责督促英德市石景河旅游有限责任公司在2017年5月30日前自行拆除违建拦河坝及附属小型水电站，并妥善处置废渣。二、如英德市石景河旅游有限责任公司拒不拆除的，由你镇组织力量拆除，拆除费用由英德市石景河旅游有限责任公司承担。……”同时英德市政府于2017年5月25日将该通知送达给石景河旅游公司收领，但石景河旅游公司拒绝签字。2017年5月31日，石灰铺镇政府向石景河旅游公司发出《关于限期拆除石景河旅游区违建拦河坝的通知》（以下简称《限期拆除通知》），主要内容为：“……一、请贵公司于2017年6月30日前自行拆除违建拦河坝及附属小型水电站，并妥善处置废渣。二、如贵公司在期限内拒不拆除的，我府将组织力量拆除，拆除所产生的所有费用由贵公司承担。……”通知发出后，石灰铺镇政府多次约谈石景河旅游公司负责人要求他们限期内尽快自行组织拆除，但石景河旅游公司仍未拆除。其后石景河旅游公司于2017年11月14日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销英德市政府于2017年5月24日作出的英防［2017］24号《限期拆除通知》；二、撤销石灰铺镇政府执行英德市政府上述文件于2017年5月31日作出的《限期拆除通知》。一审庭审前，英德市三防指挥部于2017年12月14日向石景河旅游公司发出英防［2017］31号《关于催促限期拆除石景河旅游区违建拦河坝的通知》（以下简称英防［2017］31号《催促限期拆除通知》），主要内容为：“……一、责令你公司5日内自行拆除违建拦河坝及附属小型水电站；自行拆除期限自本通知送达的次日起开始计算。二、如逾期不拆除的，请当地防汛指挥机构石灰铺镇人民政府三防办组织力量依法进行拆除，拆除费用由你公司承担。”2017年12月25日，石灰铺镇政府向石景河旅游公司再次发出《关于限期拆除石景河旅游区违建拦河坝的通知》（以下简称《限期拆除通知》），主要内容为：“……按照上级文件精神，我府将根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定组织力量依法拆除，拆除费用由你公司承担。请你公司配合我府的拆除工作。”一审庭审时，石景河旅游公司向原审法院递交紧急申请，要求增加诉讼请求一并审查英德市三防指挥部于2017年12月14日直接对石景河旅游公司发出英防［2017］31号《催促限期拆除通知》和石灰铺镇政府于2017年12月25日再次发出的《限期拆除通知》。原审法院认为：本案系不服行政措施决定引起的纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，主要围绕英德市三防指挥部于2017年5月24日作出的英防［2017］24号《限期拆除通知》和2017年12月14日作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》，石灰铺镇政府于2017年5月31日和2017年12月25日作出的《限期拆除通知》进行合法性审查。关于英德市三防指挥部是否有权作出行政决定的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”的规定，英德市三防指挥部有权对辖区河道范围内阻碍行洪的障碍物责令设障者限期清除，逾期不清除的，有权根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定组织强行清除。因此，英德市三防指挥部是作出行政决定的适格主体。关于英德市三防指挥部于2017年5月24日作出英防［2017］24号《限期拆除通知》的合法性问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。英德市三防指挥部作出英防［2017］24号《限期拆除通知》的内容和对象均为石灰铺镇政府，该通知属于上下级行政机关的内部文件，未对外发生法律效力，对石景河旅游公司的权利义务没有产生实际影响。因此，石景河旅游公司起诉请求撤销的英防［2017］24号《限期拆除通知》属于行政机关的内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对该项诉讼请求，依法予以驳回。关于英德市三防指挥部于2017年12月14日作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》的合法性问题。如上所述，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条的规定，英德市三防指挥部作为防汛指挥机构，对辖区内河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，有权责令限期清除，逾期不清除的，有权组织强制清除。英德市三防指挥部根据现场勘察及当地村民的反映，查明石景河旅游公司建立的拦河坝及附属配套小电站未按水利工程建设程序办理审批手续。该拦河坝及附属配套小电站的设立减少了行洪面积，在流域内发生较大洪水时加重了旅游区上游村庄农田的淹浸和灾害损失，对上游的影响十分明显。英德市三防指挥部根据调查的事实，依法向石景河旅游公司发出限期拆除石景河旅游区违建拦河坝的通知属于履行行政监管职能的行为。因此，对英德市三防指挥部于2017年12月14日作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》的合法性予以认可。石景河旅游公司未能提供水利工程建设审批手续，未能提供该项目的可行性报告，对其撤销该通知的请求不予采纳。关于石灰铺镇政府于2017年5月31日和2017年12月25日作出的《限期拆除通知》的合法性问题。根据上面的论述可知，英德市三防指挥部才是本案作出行政决定的适格主体，石灰铺镇政府无权作出行政决定，亦无权对涉案障碍物作出强制措施。石灰铺镇政府作出的该两份通知可视为其将上级决定转发送达给石景河旅游公司的告知行为，对石景河旅游公司的权利义务没有产生实际影响。真正对石景河旅游公司权利义务产生实际影响的为英德市三防指挥部作出的行政决定，即英德市三防指挥部于2017年12月14日作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》。因此，石景河旅游公司请求撤销石灰铺镇政府作出的两份通知，理据不足，不予采纳。石景河旅游公司认为英德市三防指挥部被诉通知未告知听证权利、剥夺了其陈述权和申辩权，违反法定程序。对此，根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条专项授权的规定，英德市政府防汛指挥机构可以直接根据法律授权作出责令限期拆除石景河旅游区违建拦河坝的行政措施，该行政执法措施一经发出直接发生法律效力，而在程序方面该法律并没有规定需要告知听证等程序。因此，石景河旅游公司上述主张法律依据不足。综上所述，英德市三防指挥部于2017年12月14日作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》认定事实清楚，程序合法，予以维持。英德市三防指挥部于2017年5月24日作出的英防［2017］24号《限期拆除通知》，石灰铺镇政府于2017年5月31日和2017年12月25日作出的《限期拆除通知》对石景河旅游公司的权利义务均没有产生实际影响，属于不可诉的行为，石景河旅游公司请求撤销该三份通知理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回英德市石景河旅游有限责任公司的诉讼请求。上诉人石景河旅游公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决违反法定程序，遗漏英德市规划局和英德市水务局等必须参加诉讼的当事人。英德市政府、石灰铺镇政府在作出被诉行政行为之前，从没有向任何单位进行调查和做询问笔录、勘验笔录，从没有向石景河旅游公司出示过其在行政诉讼中提供的任何证据，一审庭审时亦没有出示过原件，更没有相关证人和证明单位出庭作证和接受质证。一审法院没有对英德市政府、石灰铺镇政府的证据进行调查核实，也没有调取有关英德市规划局、英德市旅游局等历史档案证据材料。二、根据防洪法，涉河道范围的工程必须是违反防洪规划，也不符合防洪标准，即达到了严重影响防洪的程度，才可以决定责令拆除，否则政府应当责令补办手续和采取改建等补救措施的非强制行政行为。对于涉案工程是否影响防洪，英德市政府、石灰铺镇政府没有进行充分考察、专业论证，作出被诉行政行为主要证据不足。一审判决也没有依法责令英德市政府、石灰铺镇政府对防洪规划、防洪标准以及防洪影响评价报告等举证。并且英德市政府、石灰铺镇政府已经对涉案工程进行了现场拆除，一审未对拆除现场进行证据保全，导致石景河旅游公司巨大损失。石景河旅游项目自1999年建设开发至今，没有任何部门通知补办手续，是合法建设项目。石景河旅游公司对涉案项目享有合法的信赖利益，英德市政府未解决石景河旅游公司的补偿问题。三、一审判决适用法律错误，认定行政执法主体不当。本案根据《广东省河道堤防管理条例》第十九条的规定，拆除行为属于行政处罚，应由当地县级以上河道堤防主管部门决定，而不是行政监管行为。本案没有适用行政许可法和行政处罚法有关听证等规定，剥夺了石景河旅游公司的法定陈述权和申辩权等。且依据防洪法的相关规定，没有取得防洪规划同意书的涉水工程，均应由水务管理部门依据防洪法进行处理。除非紧急汛期期间，英德市三防指挥部仅能处理堵塞物，不得对工程进行紧急处置。因此，一审判决认定三份通知对石景河旅游公司的权利义务不产生实际影响，从而未进行合法性审查是错误的。综上所述，请求：一、撤销一审判决；二、改判支持石景河旅游公司的全部诉讼请求。被上诉人英德市政府于二审时书面答辩称：一审判决认定事实清楚，涉案拦河坝及附属设施属于违法建筑，英德市政府依法履行行政监管职能。石景河旅游公司未依法履行报建手续前不享有“信赖利益”，政府部门同意项目立项不代表石景河旅游公司可以未经许可违法建设涉案拦河坝及附属设施。涉案拦河坝及附属设施未依法按照水利工程建设程序办理审批手续，即涉案拦河坝及附属设施未取得行政许可受到法律保护。英德市三防指挥部发出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》对石景河旅游公司不构成信赖利益的侵害。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回石景河旅游公司的诉讼请求。被上诉人石灰铺镇政府于二审时书面答辩称：一、英德市三防指挥部才是本案作出行政决定的适格主体，石灰铺镇政府无权作出行政决定，亦无权对涉案障碍物作出强制措施。石灰铺镇政府于2017年5月31日和2017年12月25日作出的《限期拆除通知》是向石景河旅游公司传达英德市三防指挥部作出的行政决定，为告知行为，对石景河旅游公司的权利义务没有造成影响，属于不可诉行为。二、英德市规划局、英德市水务局并非本案必须要参加诉讼的当事人，石景河旅游公司一审也未申请追加英德市规划局、英德市水务局作为当事人参加诉讼，亦未就此提出异议。英德市规划局、英德市水务局均不是被诉行政行为作出的主体。一审未违反法定程序。请求驳回上诉。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：一审时英德市政府提供2017年5月期间英德市水务局组织英德市旅游局、石灰铺镇政府、石景河旅游公司等召开石景河旅游区信访事项协调会的通知、会议记录等证据。石灰铺镇政府一审时则主张于2017年6月至10月期间多次约见石景河旅游公司的负责人和相关人员协商拆除事宜，并提交了组织协商会谈的照片。一审法院亦对此予以质证。又查明：石景河旅游公司二审还提交了英德市三防指挥部于2018年2月1日作出的英防［2018］1号《关于石景河溶洞内建设拦河坝及附属水电站的询问通知书》，证明英德市三防指挥部没有履行告知陈述、申辩和听证的程序，在实施强制拆除涉案工程行为之前没有收集证据，且通知书的经办人并非英德市三防指挥部工作人员，而是英德市水务局水监大队工作人员，表明英德市水务局超越法定职权。本院认为：根据石景河旅游公司一审提出的诉讼请求，本案被诉行为是英德市三防指挥部于2017年5月24日作出的英防［2017］24号《限期拆除通知》和2017年12月14日作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》，以及石灰铺镇政府于2017年5月31日和2017年12月25日分别作出的《限期拆除通知》，二审围绕上述行政行为进行审查。《中华人民共和国防洪法》第四条规定：“开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则。江河、湖泊治理以及防洪工程设施建设，应当符合流域综合规划，与流域水资源的综合开发相结合。本法所称综合规划是指开发利用水资源和防治水害的综合规划。”第十七条第一款规定：“在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求；……”第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；……”第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”根据上述规定，英德市三防指挥部作为英德市政府设立的防汛指挥机构，具备对辖区河道范围内阻碍行洪的障碍物履行责令设障者限期清除、逾期不清除则可组织强行清除的法定职责。原审适用《中华人民共和国防洪法》确定英德市政府设立的三防指挥部为作出被诉限期拆除通知行为的有权主体，并无不当，本院依法予以维持。《广东省河道堤防管理条例》（2012年修正）第二条规定：“各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行；……”第七条规定：“凡在河道、滩地上修建工程设施的，不得影响河道行洪、排涝及上下游左右岸河道堤防安全，不得引起河势的不良变化，不得妨碍河道水文观测，不得危及水陆交通安全。在河道、滩地上修建工程设施，必须提出设计方案报经当地河道堤防主管部门和交通行政主管部门同意后，按下列分级管理权限呈报审批：……未经批准，任何单位或个人不得填堵河道，或在河道、滩地上抛石筑坝和围垦；不得在堤防或护堤地上修建各类建筑物或其他工程设施。……”对于石景河旅游公司建立的拦河坝及附属配套小电站，英德市水务局已向石灰铺镇政府、英德市旅游局发函调查审批情况。石灰铺镇政府、英德市旅游局均函复称无石景河旅游区审批情况的相关资料。石景河旅游公司在收到英德市水务局有关提供审批手续资料的通知后亦未回复或提供相关资料。英德市水务局出具的《证明》，证实石景河旅游公司对案涉项目未按水利工程建设程序办理任何报批手续，属违规建设项目。本案诉讼期间石景河旅游公司亦未提供相关审批资料。因此，一审结合英德市三防指挥部等职能部门的现场勘察情况及村民的反映，认定石景河旅游公司未能提供水利工程建设审批手续，项目影响到防洪，符合《广东省河道堤防管理条例》的上述规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。英德市三防指挥部于2017年5月24日作出英防［2017］24号《限期拆除通知》，该通知内容和对象均为石灰铺镇政府，属于上下级行政机关的内部文件，并未直接对外发生法律效力，对石景河旅游公司的权利义务没有产生实际影响。根据上述司法解释的规定，该通知不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，原审法院对于石景河旅游公司关于撤销英防［2017］24号《限期拆除通知》的诉讼请求不予支持，并无不当。英德市三防指挥部根据现场勘察及当地村民的反映，查明石景河旅游公司建立的拦河坝及附属配套小电站未按水利工程建设程序办理审批手续。该拦河坝及附属配套小电站的设立减少了行洪面积，在流域内发生较大洪水时加重了旅游区上游村庄农田的淹浸和灾害损失，对上游的影响十分明显。英德市三防指挥部根据调查的事实，向石景河旅游公司发出英防［2017］31号《催促限期拆除通知》限期拆除石景河旅游区违建拦河坝，属于履行《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定的行政监管职能的行为，具有事实和法律依据。虽然英德市三防指挥部作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》中未明确告知石景河旅游公司具有陈述和申辩的权利，但一方面，英德市水务局已发函要求石景河旅游公司提供相关审批资料，而石景河旅游公司一直未提交，且英德市水务局已组织包括石景河旅游公司在内的相关单位召开信访事项协调会听取了各方意见；另一方面石灰铺镇政府主张收到英德市政府的英防［2017］24号《限期拆除通知》后对石景河旅游公司是否办理相关报建审批手续进行了调查，并于2017年6月至10月期间多次约见石景河旅游公司的负责人和相关人员协商拆除事宜，一审期间石灰铺镇政府亦提交了组织协商会谈的照片。因此，综合各方面的证据材料，虽然英防［2017］31号《催促限期拆除通知》中未明确告知石景河旅游公司的陈述和申辩权确有不妥，但英德市水务局、石灰铺镇政府的一系列协商、调查行为，已实际听取石景河旅游公司的陈述、申辩意见，因此，上述程序不当之处并未对石景河旅游公司的权利义务产生实质影响。据此，原审法院认为英防［2017］31号《催促限期拆除通知》合法，判决驳回石景河旅游公司主张撤销该催促限期拆除通知行为的诉讼请求，亦无不当，本院予以维持。石景河旅游公司二审提交英德市三防指挥部于2018年2月1日作出的英防［2018］1号《关于石景河溶洞内建设拦河坝及附属水电站的询问通知书》，并不能否定英防［2017］31号《催促限期拆除通知》的合法性，本院不予采纳。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定，石灰铺镇政府不属于对辖区河道范围内阻碍行洪的障碍物责令设障者限期清除、逾期不清除则可组织强行清除的法定适格主体。故石灰铺镇政府分别于2017年5月31日和2017年12月25日作出的《限期拆除通知》，应视为将英德市三防指挥部分别于2017年5月24日作出的英防［2017］24号《限期拆除通知》和2017年12月14日作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》转发送达给石景河旅游公司的告知行为，石景河旅游公司对英德市三防指挥部的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》行为提起诉讼，已经实现了诉讼权利，因此应认定石灰铺镇政府的告知行为对石景河旅游公司的权利义务没有产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。对于石景河旅游公司起诉撤销石灰铺镇政府分别于2017年5月31日、12月25日作出的《限期拆除通知》，原审法院不予支持，理据充分，本院予以认可。石景河旅游公司上诉主张英德市政府、石灰铺镇政府在未进行调查询问和听证的情况下，对其司建立的拦河坝及附属配套小电站已经进行强行拆除，并于一审期间拆除完毕，导致其司遭受巨大损失，应进行行政补偿。由于石景河旅游公司起诉的行政行为是英德市三防指挥部作出的英防［2017］24号《限期拆除通知》、英防［2017］31号《催促限期拆除通知》，以及石灰铺镇政府于2017年5月31日和2017年12月25日分别作出的《限期拆除通知》，本院根据石景河旅游公司一审主张的诉求进行审查。虽然石景河旅游公司主张英德市政府、石灰铺镇政府最终实施的行政强制拆除行为违法及对其受到的损失应予行政补偿，但并未就此在一审中提出明确的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，对于石景河旅游公司二审过程中提出的上述主张，本院不作审查。石景河旅游公司可另行通过其他法律途径寻求救济。综上所述，原审法院认为英德市三防指挥部作出的英防［2017］24号《限期拆除通知》、石灰铺镇政府于2007年5月31日和2007年12月25日作出的《限期拆除通知》均属于不可诉的行为，维持英德市三防指挥部作出的英防［2017］31号《催促限期拆除通知》，并判决驳回石景河旅游公司的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。石景河旅游公司上诉请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求，理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市石景河旅游有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年六月二十四日书记员  肖 威王秋喆