广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4732号上诉人（原审原告）：广州市增城区******第一经济合作社，住所地：广州市增城区************。负责人：陈锦培，社长。被上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府，住所地：广州市增城区*********。负责人：潘国，镇长。被上诉人（原审第三人）：陈锐坚，男，汉族，1972年6月17日出生，住广州市增城区*****************，公民身份号码：440************31X。被上诉人（原审第三人）：陈锦成，男，汉族，1961年2月14日出生，住广州市增城区*****************，公民身份号码：440************330。原审第三人：广州市增城区******经济联合社，住所地：广州市增城区******。负责人：徐炽滔，副书记。原审第三人：广州市增城区******第四经济合作社，住所地：广州市增城区******。负责人：陈景全，社长。上诉人广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社（以下简称西洲一社）因与被上诉人广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）、陈锐坚、陈锦成，原审第三人广州市增城区新塘镇西洲村经济联合社（以下简称西洲经联社）、广州市增城区新塘镇西洲村第四经济合作社（以下简称西洲四社）行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2365号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年1月16日，原告西洲一社召开社员大会，讨论并表决将逢恙用地租给他人使用。2006年6月15日，原告西洲一社（甲方）与第三人陈锐坚（乙方）签订《一社用地租赁合同》，约定甲方将位于逢恙（土名）的土地有偿租给乙方使用，面积共5500平方米（以实际测量为准），租用期限25年，自2006年6月15日起至2031年5月14日止，如遇国家征地，征地时涉及的有关补偿由甲方负责向征地单位交涉，土地补偿属甲方所有，厂房设备补偿乙方占90%，甲方占10%，产值补偿双方各占50%，等等。同日，第三人陈锐坚与第三人陈锦成签订《土地租赁合同》，约定陈锐坚将位于逢恙土地约400平方米有偿出租给陈锦成使用，租赁时间从2006年6月1日至2030年5月30日止，为期25年，租赁期间如遇国家征地合同自然终止，征地时涉及的有关补偿，由甲方负责征地单位交涉，土地补偿属甲方所有，生产费房屋补偿属乙方所有，等等。后第三人陈锦成、陈锐坚在上述地块上建设了厂房等用于生产经营。2018年9月10日，广州市增城区新塘镇西洲村民委员会、广州市增城区新塘镇市政管理所发布《公告》，公告根据镇政府工作布署，该镇拟实施新塘镇西宁路（东洲段）道路工程，因道路工程项目建设施工，需征用位于西洲村第一、第四经济合作社的集体无证土地8.457亩。。2018年9月30日，原告召开关于新塘镇西宁路（东洲路段）道路征地拆迁会议，参会人员为社长、队委社员代表，会议就征用该社土地面积4086.48平方，折6.13亩（拆迁面积其中陈锐坚面积6565.86平方建筑，建筑拆迁补偿款合共13781024.6元整，陈锦成建筑面积1036.62平方，拆迁补偿款合共1908036.9元整）商讨有关细节，一致通过有关条款，其中通过陈锐坚、陈锦成的拆迁补偿款合共15689061.5元整，按总款的10%即合共1568906.15元分成给生产社，通过将征地款和拆迁款直接转入该社基本账户后，补偿款的90%转回给陈锐坚、陈锦成的指定账户。2018年10月15日，被告新塘镇政府（甲方）与原告西洲一社、第三人西洲四社、第三人西洲经联社（乙方）签订《新塘镇房屋征收补偿协议书》（即涉案协议书），由甲方负责该镇重点建设项目西宁西路（东洲段）道路工程关于西洲经联社的房屋征收工作，其中约定，一、房屋及地上附着物征收补偿标准。根据《新塘镇市政道路基础设施配套建设项目工程土地及房屋征收补偿安置方案》（增新府[2014]129号）及《临江大道（增城段）征地拆迁及安置补偿方案》（增新府[2018]22号）补偿标准补偿；二、房屋及地上附着物征收情况。1、乙方在征收范围内的房屋及地上附着物产权属于乙方所有，2、经实地勘查及甲乙双方确认，乙方房屋及地上附着物面积共11577.97平方米（其中西洲一社陈锦成1036.62平方米、陈锐坚6565.86平方米，西洲四社陈浩全2478.34平方米、陈子添1497.15平方米）。根据征地拆迁补偿标准并经甲乙双方共同确认，甲方一次性补偿乙方房屋及地上附着物拆迁补偿款合计21654552.8元，其中西洲一社15689061.5元（陈锦成1908036.9元、陈锐坚13781024.6元），西洲四社5965491.3元（陈浩全3719766.3元、陈子添2245725元）。具体详见《新塘镇西宁路（东洲段）道路工程拆迁补偿统计表》（附件1）；三、征收补偿款的支付。甲乙双方签订征收补偿协议后20个工作日内，甲方一次性付清乙方补偿款；……。附件《新塘镇西宁路（东洲段）道路工程拆迁补偿统计表》显示，产权人陈锦成的厂房、飘蓬、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计1908036.9元；产权人陈锐坚的厂房、高压变配电系统630KVA、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计13781024.6元；产权人陈浩全的厂房、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计3719766.3元；产权人陈子添的厂房、停产停业补助费（包括搬迁费）补偿款合计2245725元；上述统计表均有相应的实勘人、产权人及西洲经联社、西洲一社或西洲四社的签名盖章。上述协议签订后，被告将协议约定的拆迁补偿款全部汇入第三人西洲经联社账户。另查明，2019年4月，原告西洲一社与第三人陈锐坚因土地租赁合同纠纷另案诉至广州市增城区人民法院，该案尚在审理中。诉讼中，原告称原告社员并不知道2018年9月30日召开关于新塘镇西宁路（东洲路段）道路征地拆迁会议，该会议内容涉及征地补偿款的计算及分配，涉及集体及社员的重大利益，未经法定程序公示也未经全体社员表决，不认可该会议记录的真实性和合法性。被告称涉案地块为集体土地，涉案地块的征收于2017年5月取得广州市增城区发展改革和金融工作局关于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程立项批复，于2018年7月取得广州市增城区土地开发储备中心《关于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程108.730亩征地拆迁及安置补偿方案的审核意见》，由广州市增城区新塘镇市政管理所于2018年9月10日对建设项目及拟征收用地面积等相关信息进行了公告。被告及第三人陈锐坚、陈锦成述称涉案地块上的房屋及地上附着物已被拆除。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”国家征收土地，应依照法定程序进行审批，在批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，对被征收土地及地上附着物等进行补偿。本案中，被告因建设西宁路（东洲段）道路工程需对西洲经联社的相关集体土地及地上附着物进行征收，与西洲一社、西洲四社、西洲经联社签订《新塘镇房屋征收补偿协议书》，该协议书是各方当事人的真实意思表示，被告已按协议的约定履行支付相应补偿款的义务，且涉案地块上的房屋及地上附着物已被拆除。因被告在未取得征地批复的情况下，组织实施征收行为签订涉案协议书，明显违反法律规定，且被告作为镇一级政府在未有授权的情况下，组织实施集体土地征收工作并就该集体土地上的房屋征收签订涉案协议书，超越法定职权，涉案协议书依法应当撤销，但被告征收涉案房屋用于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程建设，如撤销涉案协议书会给社会公共利益造成重大损害，故原审法院依法确认涉案协议书违法。至于原告提出的涉案协议书未经村民会议讨论决定应予撤销的主张，于法无据，原审法院不予采纳。至于原告与第三人陈锐坚、陈锦成关于房屋征收补偿款的内部分配问题，涉案协议书并未明确约定乙方收到补偿款后应直接将补偿款支付给第三人陈锐坚、陈锦成，涉案被征收房屋部分是由第三人陈锐坚、陈锦成建设，结合《关于新塘镇西宁路（东洲路段）道路征地拆迁会议记录》及涉案协议书附件《新塘镇西宁路（东洲段）道路工程拆迁补偿统计表》的记载，涉案协议书内容注明陈锐坚、陈锦成的补偿金额为对第三人陈锐坚、陈锦成所建设的房屋对应的补偿金额的确认，原告与第三人陈锐坚、陈锦成对该笔补偿款内部如何分配属于原告与第三人陈锐坚、陈锦成基于《租赁合同》而形成的民事关系，应另循民事途径解决。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决：确认被告广州市增城区新塘镇人民政府于2018年10月15日与原告广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社、第三人广州市增城区新塘镇西洲村第四经济合作社、第三人广州市增城区新塘镇西洲村经济联合社签订的《新塘镇房屋征收补偿协议书》违法。案件受理费50元，由被告广州市增城区新塘镇人民政府负担。上诉人广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：第一、原审法院存在认定事实部分错误。上诉人对于原审法院已认定被上诉人新塘镇政府超越职权、违反法律规定签订《新塘镇房屋征收补偿协议书》的事实没有异议。但该《新塘镇房屋征收补偿协议书》并非上诉人的真实意思表示，没有通过合法程序签订，违反法律强制性规定。上述协议书是上诉人原负责人梁镜森利用职务的便利与被告签订的。该协议书没有依法召开村民会议，经过集体讨论决策的，也没有对外公示。因此，原审法院认定该协议书是各方当事人的真实意思表示，与事实不相符。第二、法院应判决撤销《新塘镇房屋征收补偿协议书》。原审法院以撤销该协议书会造成社会公共利益受损，而仅确认该协议书违法，明显错误：撤销该协议书并不会造成社会公共利益受损，相反不予撤销该协议书会造成社会公共利益受损。无论是否撤销该协议书均不影响新塘镇西宁路（东洲段）道路工程建设正常进度。被上诉人陈锐坚、陈锦成所谓的土地租赁合同根本是无效合同。被上诉人陈锐坚、陈锦成可根据无效合同而取得原属于广大社员的征地拆迁款，该内容明显就是损害社会公共利益。第三、退一步而言，即使人民法院基于社会公共利益为由不予撤销《新塘镇房屋征收补偿协议书》，也应责令被上诉人新塘镇政府采取补救措施，采取有效的措施保障征地拆迁依法分配给上诉人广大社员。综上，上诉请求：1.撤销上诉人、被上诉人与原审第三人于2018年10月15日签订的《新塘镇房屋征收补偿协议书》；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市增城区新塘镇人民政府答辩称：一、涉案《新塘镇房屋征收补偿协议书》为各方当事人的真实意思表示。首先，根据上诉人的起诉书和上诉状，上诉人对涉案协议书中涉及的相关房屋及地上附着物的补偿面积、补偿标准及补偿金额均无异议，仅对补偿款的内部使用和分配有异议，但被上诉人新塘镇政府已按协议约定将相关征地补偿款支付至西洲经联社账户，至于西洲经联社如何对补偿款进行使用和分配，以及是否召开村民会议表决，是其内部的民事纠纷，与被上诉人新塘镇政府无关；其次，上诉人在签订涉案协议过程中是否召开村民会议属于上诉人的职责范围，在签订涉案协议时，上诉人的负责人梁镜森能够代表上诉人实施民事行为，上诉人主张其签订的涉案协议书并非上诉人的真实意思表示于法无据。二、上诉人主张撤销《新塘镇房屋征收补偿协议书》并要求被上诉人新塘镇政府采取补救措施或承担赔偿责任于法无据。首先，上诉人对征地补偿款分配有异议，认为其与被上诉人陈锐坚、陈锦成签订的土地租赁合同无效，应当待广州市增城区人民法院受理的上诉人与被上诉人陈锐坚土地租赁合同纠纷一案民事诉讼判决后，依据判决结果，由西洲经联社将相关款项拨付给房屋拆迁补偿款受益方，上诉人要求撤销涉案协议书于法无据；其次，被上诉人新塘镇政府征收涉案房屋是用于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程建设，被上诉人新塘镇政府已按协议约定履行了支付相应补偿款的义务，且涉案地块上的房屋及地上附着物已被拆除，如撤销涉案协议书会给社会公共利益造成重大损害，故不应撤销涉案协议书。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。被上诉人陈锐坚、陈锦成二审期间未提交答辩意见。原审第三人广州市增城区新塘镇西洲村经济联合社、广州市增城区新塘镇西洲村第四经济合作社二审期间未提交陈述意见。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（主席令第28号）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，新塘镇政府作为被诉《新塘镇房屋征收补偿协议书》的协议签订主体，由于其并非法定的征收土地实施主体，亦未提交证据其受有权机关委托组织涉案土地征收并签订被诉协议，因此，原审法院认为新塘镇政府超越法定职权，并无不当。经审查，被诉协议系由西洲一社与新塘镇政府、西洲经联社、西洲四社共同签订，各方当事人均盖章确认，因此，被诉协议是各方当事人真实意思表示。被诉协议约定的是对于涉案地块上房屋的补偿等事宜，而涉案地块上的厂房系由陈锦成、陈锐坚作为承租人进行建设并生产经营，陈锦成、陈锐坚对于涉案房屋的拆迁补偿具有法定权益，其作为产权人亦同西洲经联社、西洲一社以及实勘人等共同对涉案补偿统计表进行了确认。因此，被诉协议根据涉案补偿安置方案的补偿标准及涉案补偿统计表确认的数额，对于涉案房屋的补偿、停产停业补助费等进行约定，并无不当。考虑到征收涉案房屋系用于新塘镇西宁路（东洲段）道路工程建设且涉案地块上的房屋及地上附着物已被拆除，如撤销被诉协议会给社会公共利益造成重大损害，故原审法院确认被诉协议违法，但不撤销，并无不妥，本院予以支持。西洲一社提出被诉协议未经村民会议讨论决定应予撤销的上诉意见，于法无据，本院不予支持。根据被诉协议的约定，涉案补偿款已经支付给西洲经联社，因本案审查的是被诉协议的合法性，故对于涉案补偿款的下一步分配问题，原审法院认为可以另行解决，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，上诉人广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市增城区新塘镇西洲村第一经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年六月一日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁