上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初35号原告上海巨洋实业有限公司，住所地青浦区沪青平公路XXX号。法定代表人沈阿虎。委托代理人袁月冬，男。委托代理人吴少博，北京吴少博律师事务所律师。被告上海市青浦区金泽镇人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人凌敏。委托代理人方秋莉，女。委托代理人曹强，上海衡茂律师事务所律师。被告上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人余旭峰。委托代理人朱雯博，女。原告上海巨洋实业有限公司诉被告上海市青浦区金泽镇人民政府(以下简称金泽镇政府)、上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)乡政府行政强制一案，本院于2020年1月3日立案受理后，于同月6日向两被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告法定代表人沈阿虎及委托代理人袁月冬、吴少博，被告金泽镇政府委托代理人方秋莉、曹强，被告青浦区政府委托代理人朱雯博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告金泽镇政府于2019年6月11日对原告作出青(金)城管责拆决字〔2019〕第064号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称《限拆决定书》)，主要内容为：经查，你单位擅自在青浦区金泽镇沪青平公路XXX号涉嫌擅自搭建建(构)筑物，具体地块为1、10、11、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、27、28、29、30、31、32、33、34、35、36、37、38、41(测绘报告P2018Q150)，且未在责令改正期限内自行拆除，该行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十五条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条、《上海市城乡规划条例》第五十八条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条的规定，责令你单位在收到本决定书之日起3日内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法报请青浦区政府强制拆除。原告不服，向被告青浦区政府申请行政复议。被告青浦区政府于2019年10月24日作出青府复决字(2019)第86号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定书》)，维持了金泽镇政府作出的《限拆决定书》。原告上海巨洋实业有限公司诉称：原告成立于1998年12月23日，原名上海汤业食品有限公司，后于2007年11月15日更名为上海巨洋实业有限公司。2000年7月18日，原告取得了沪房地青字(2007)第012286号房地产权证，所载出让用地面积21,469.2平方米，建筑面积4,629平方米。1994年11月9日，原上海市青浦区西岑镇人民政府(以下简称原西岑镇政府，现为金泽镇政府)出资成立了上海淀山湖经济城，并由上海淀山湖经济城建设了案涉无证厂房、附房等建筑，合计3,761.7平方米。1999年，原西岑镇政府将上述房地产权证所载的土地、建筑以及上海淀山湖经济城所建的无证房屋，全部一并转让给原告，原告合法取得相关土地及房屋权利后，一直合法经营至今，期间无任何扩建、新建行为。原告认为，被告金泽镇政府作出的《限拆决定书》上所载的无证建筑4,309.83平方米并非原告所建，其中3,761.7平方米为上海淀山湖经济城所建，150.9平方米为前业主所建，397.23平方米为租赁原告厂房的租户所建。被告金泽镇政府认定全部4,309.89平方米无证建筑为原告所建，属于事实认定错误。原告位于水源保护区内，被告金泽镇政府也告知过原告存在回购政策，但回购事宜至今尚未完成。案涉厂房已建成20余年，期间各政府部门均未告知过原告存在违建行为，但在回购事宜发生后,被告金泽镇政府向原告作出《限拆决定书》，执法目的违法，违反法定程序。被告青浦区政府作出的复议决定亦属认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。故请求法院判决：一、撤销被告金泽镇政府于2019年6月11日作出的《限拆决定书》；二、撤销被告青浦区政府于2019年10月24日作出的《复议决定书》。原告为证明其主张提供以下证据：1、《限拆决定书》，证明2019年6月11日，被告金泽镇政府向原告作出涉案限拆决定，责令原告3日内拆除违法建筑，逾期不拆除的将强制拆除；2、营业执照，证明原告于1988年12月23日依法成立，在合法的营业期限内，具有独立诉讼主体资格；3、《上海市房地产权证》，证明原告取得上海市青浦区房地产登记处颁发的房地产权证，所载出让土地面积21,469.2平方米，建筑面积4,629平方米，使用期限为2000年7月18日至2050年7月17日，原告有使用权；4、企业信用信息公示报告，证明上海淀山湖经济城成立于1994年11月9日，主管部门(出资人)为原西岑镇政府，现为金泽镇政府管理；5、《关于配合黄浦江上游二级水源保护区工业企业关闭清拆工作的告知书》；6、《关于二级水源保护区关闭清拆企业现场测绘的函》，证据5-6证明2018年12月，被告金泽镇政府及金泽镇二级水源保护区工业企业关闭清拆办公室均向原告告知，二级水源保护区内工业企业将于2018年内完成关闭清拆，要求原告配合工作，其测绘目的是二级水源保护区清拆。被告金泽镇政府辩称：原告未经批准擅自搭建的建筑物、构筑物确系违法建筑，原告所提供的证据材料中亦没有相关的建设用地审批手续、建设规划许可证、房地产权证等相关材料，被告金泽镇政府作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉讼理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告金泽镇政府于法定期限内向本院提交了证明行政行为合法性的证据、依据：一、职权依据：《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条；二、程序依据：《上海市拆除违法建筑若干规定》第九条；三、法律规范依据：《上海市城乡规划条例》第三十五条第一款、第五十八条、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条；四、程序和事实证据：1、青规划资源执字[2019]059号《执法协助书面意见》以及《测量成果报告书》(项目编号：P2018Q150)，证明经过上海市青浦区规划和自然资源局(以下简称青浦区规划资源局)认定及报告显示原告处存在违法建筑，违法建筑面积为5,585.42平方米；2、2019年6月4日现场检查笔录及证据照片(图片)登记表、(金)城管改字〔2019〕第604号《责令改正通知书》、谈话通知书、2019年6月4日询问笔录、原告营业执照复印件、房地产权证复印件，证明2019年6月4日，被告金泽镇政府前往涉案房屋调查核实违法建筑情况，并告知原告要求其自行整改；3、2019年6月10日现场检查笔录(复查)及证据照片(图片)登记表(复查)、2019年6月11日询问笔录、《限拆决定书》及送达回证、青(金)城管违建告字[2019]第064号《违法搭建法律后果告知单》(以下简称《告知单》)及送达回证、青(金)城管责拆告字〔2019〕第064号《责令限期拆除违法建筑公告》(以下简称《限拆公告》)，证明2019年6月11日被告金泽镇政府作出《限拆决定书》，要求原告在收到决定书之日起3日内自行拆除违法建筑，同时予以公告；4、城管执法证件，证明本案执法主体适格，执法规范。被告青浦区政府辩称：不同意原告的诉讼请求。被告青浦区政府作出的《复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)的相关规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告青浦区政府于法定期限内提供了以下证据、依据：一、职权依据：《行政复议法》第十三条；二、程序依据：《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；三、法律规范依据：《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项；四、程序和事实证据：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明被告青浦区政府收到原告行政复议申请；2、青府复字(2019)第86号《行政复议申请受理通知书》、青府复字(2019)第86号《行政复议答复通知书》及送达凭证，证明被告青浦区政府受理原告的行政复议申请；3、《行政复议答复书》，证明被告金泽镇政府在法定期限内提交答复材料；4、《行政复议延长审理期限报批表》、青府复审字(2019)第86号《行政复议延长审理期限通知书》及送达凭证，证明被告青浦区政府延长审理期限；5、《谈话笔录》，证明被告青浦区政府组织双方阅卷谈话；6、《行政复议中止审理报批表》、青府复字(2019)第86号《行政复议中止审理通知书》及送达凭证，证明被告青浦区政府中止案件审理；7、《行政复议恢复审理报批表》、青府复字(2019)第86号《行政复议恢复审理通知书》及送达凭证，证明被告青浦区政府恢复案件审理；8、《行政复议案件审结报批表》《复议决定书》及送达凭证，证明被告青浦区政府作出复议决定并送达双方当事人。经质证，原告对被告金泽镇政府提供的职权依据有异议，认为按照《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)的要求，以未取得建设规划许可证作为认定违法建筑的法律依据，但被告金泽镇政府所陈述的并非是依据《城乡规划法》的要求，另外，《城乡规划法》实施时间是2008年1月1日，而原告涉案建筑的建造时间大部分都在20世纪90年代，且均非原告实施建造；对程序依据有异议，认为被告金泽镇政府应该依据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)进行拆除，《行政处罚法》明确赋予了当事人的陈述、申辩和听证的权利，但在被告金泽镇政府的执法过程中没有给予原告陈述、申辩、听证权利；对法律规范依据认为整个过程中均没有适用《城乡规划法》，被告金泽镇政府提交的证据中都是要求原告自行拆除，没有将采取改正措施的实体权利给予原告。原告对被告金泽镇政府提供的程序和事实证据发表如下质证意见：对证据1中的《执法协助书面意见》认为是内部交流文件，其针对主体并非是原告，对原告不产生任何法律约束力，另外该书面意见出具的时间也在《测量成果报告书》之后，原告认为被告金泽镇政府出具该书面意见的执法目的不当，且认为该书面意见仅仅表述了原告产证外的房屋是否具有规划审批文件，并非对原告房屋的合法性进行认定，不足以导致原告违法建筑的状态，也并非是被告作出限期拆除决定的充足依据；对证据1中的《测量成果报告书》真实性认可，但对合法性、关联性和证明目的不认可，认为其仅仅为金泽镇政府单方委托，且并非在违法建筑认定程序过程中所委托，由于被告金泽镇政府没有提交其违法建筑立案的相关依据，结合原告提供的证据，此《测量成果报告书》与二级水源保护区侵占可能有直接关联性，而并非本次违法建筑的认定依据，其委托及作出都并非是本次认定违法建筑的过程中所产生的，且测量结果被告金泽镇政府没有送达原告，原告对其测绘的准确性无法提出相应意见和异议。对证据2中现场检查笔录真实性认可，但对关联性、合法性、证明目的均不认可，认为没有相应的见证人进行现场见证，检查过程中没有尽到全面准确执法检测义务，对整个事实描述非常简约；对证据2中的证据照片(图片)登记表真实性认可，证明目的不认可，认为照片仅仅是反映建筑的外观，并不能达到任何实体证明目的；对《责令改正通知书》认为送达日期与调查日期是同一天，在调查过程中就对建筑合法性予以认定不符合相应严谨的执法程序，在责令改正的法律依据中首先应该依据《城乡规划法》后才能适用行政法规或地方性规章，对其中法律依据的适用原告不认可，其责令改正的范围面积以及具体措施在该通知书中均没有陈述，故原告对此通知书的合法性不予认可；对证据2中谈话通知书无异议；对询问笔录，认为整个执法程序应遵守《行政处罚法》的规定，原告法定代表人已在询问笔录中准确陈述过其他建筑都为其他公司搭建并且也陈述过相应建筑物均为原告买售取得，出售方是原西岑镇政府设立的集体公司，另外，认为上述文书的产生时间都是在2019年6月4日，原告认为被告金泽镇政府的执法过程是突击完成任务，没有严格按照规定执行，也没有尽到全面调查的义务；对证据2中原告营业执照复印件、房地产权证复印件认可。对证据3中的现场检查笔录(复查)，认为与前面提供的《责令改正通知书》在时间上产生了冲突，原告认为被告金泽镇政府复查的目的是为了弥补其程序及实体上的错误，对证据照片(图片)登记表(复查)真实性认可，证明目的不认可，认为照片仅仅是反映建筑的外观，并不能达到任何实体证明目的；对2019年6月11日询问笔录，认为原告法定代表人又进一步说明了建筑的状况，但是在此事实之下，被告金泽镇政府也没有对其他主体进行调查，原告对此有异议；对《限拆决定书》，认为该决定书形式及整个认定均不合法，被告金泽镇政府没有认定出所有涉嫌违建的面积，整个法律依据均没有适用《城乡规划法》和《行政处罚法》的相关规定，在被告金泽镇政府执法过程中，其明确表达其作出的依据是《行政处罚法》，《行政处罚法》中明确规定作为被处罚人具有陈述、申辩、听证权利，但是被告金泽镇政府没有在《限拆决定书》中将上述权利赋予原告，剥夺了原告的陈述、申辩及听证权利，原告认为其涉案建筑并非是违建，违建认定不能简单机械的去适用相应的法律，原告涉案建筑在2000年之间就建造完毕，且原告并非现有房屋的建造主体，由于历史的原因，由于原告对乡镇政府的信任购买的建筑，不应该以违法建筑进行实体认定，按照《城乡规划法》的规定，如不影响公共利益，可以进行改正，原告认为涉案房屋可以补办证件，如不能补办，也不能以违法建筑来认定，对送达回证无异议；对《告知单》，认为在本案中起不到证明效果，对送达回证无异议；对《限拆公告》，认为没有起到公告的法律效力，后面没有送达回证不清楚是否送达给当事人，也没有张贴的材料。对证据4无异议。原告对被告青浦区政府提供的职权依据和程序依据无异议；对法律规范依据认为不应该维持被告金泽镇政府的行政行为。原告对被告青浦区政府提供的程序和事实证据发表如下质证意见：对证据1-8真实性无异议，对合法性认为不应该中止，因为没有中止理由；对《复议决定书》内容有异议，认为不应该维持被告金泽镇政府的决定，在《复议决定书》最后一页中复议机关表达的观点，原告认为是错误的，被告青浦区政府没有全面调查了解原告所持有的建筑的建造时间和来源主体，简单的语言性表述是不客观的，且被告青浦区政府认定原告对租客搭建的建筑具有管理职责是错误的，搭建行为是租客所实施的，应该认定建造主体。被告金泽镇政府对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性认可；对证据2真实性认可；对证据3真实性认可,认为合法面积为4,629平方米；对证据4认为与本案无关，不能达到原告的证明目的，如果是买卖肯定有相关合同协议，但从上面没有体现出；对证据5、6认为与本案无关。经审查，本院认为，两被告所提供的职权依据、程序依据和法律规范依据合法、有效，均适用于本案，本院予以确认。两被告提供的事实和程序证据以及原告提供的证据1-3来源合法，与本案相关，证明效力本院予以确认。原告提供的证据4-6与本案行政行为的合法性审查不具有关联性，本院对该组证据不予确认。根据庭审质辩情况，本院认定如下事实：原告于2007年12月25日取得《上海市房地产权证》，编号为沪房地青字(2007)第012286号，房产坐落于青浦区沪青平公路XXX号，使用权来源为出让，土地用途为工业，房屋建筑面积为4,629平方米。2019年5月7日，青浦区规划资源局向被告金泽镇政府出具《执法协助书面意见》，内容为：经查，有关情况如下，上海巨洋实业有限公司位于青浦区金泽镇沪青平公路XXX号内产证登记建筑面积为4,629平方米，根据实测报告，超产证外建筑面积为5,585.42平方米，且未经我局核发过有关规划审批文件，并附《测量成果报告书》(项目编号：P2018Q150)。2019年6月4日9时10分，被告金泽镇政府下属城管中队前往上址进行现场检查，并拍摄了照片，检查情况为：根据项目编号P2018Q150的测绘报告，该公司沈阿虎确认1#、10#、11#、13#、14#、15#、16#、17#、18#、19#、20#、21#、22#、23#、24#、25#、27#、28#、29#、30#、31#、32#、33#、34#、35#、36#、37#、38#、41#建筑物是该公司搭建，现场未出示任何审批手续，原告法定代表人沈阿虎在该检查笔录上签字。同日，被告金泽镇政府向原告发出《责令改正通知书》，责令原告在2019年6月9日17时00分前将擅自搭建的建筑物、构筑物拆除，并向原告出具了谈话通知书，通知原告于2019年6月4日10时至被告金泽镇政府处接受调查询问。《责令改正通知书》和《谈话通知书》均由原告法定代表人沈阿虎签收。同日，被告金泽镇政府对沈阿虎制作了询问笔录，沈阿虎称其公司除有产权证房屋外，其他建筑物、构筑物目前无法提供相关手续材料。2019年6月10日14时00分，被告金泽镇政府下属城管中队再次进行现场检查，并拍摄照片，检查情况为：当事人未整改。2019年6月11日，被告金泽镇政府再次对原告法定代表人沈阿虎制作了询问笔录，沈阿虎称部分涉案建筑是由上海淀山湖经济城建造后卖给原告的，但确认这些房屋是由原告在使用。2019年6月11日，被告金泽镇政府向原告发出《告知单》，告知了违法搭建的法律后果，并向原告作出《限拆决定书》，并同时告知了原告复议和诉讼的权利。《告知单》和《限拆决定书》由原告法定代表人沈阿虎签收。被告金泽镇政府于同日作出《限拆公告》，责令原告自收到《限拆决定书》之日起3日内自行拆除上述违法建筑。原告不服，向被告青浦区政府申请行政复议。被告青浦区政府于2019年7月16日受理后，于当日通知金泽镇政府提出书面答复。因案情复杂，被告青浦区政府于2019年9月5日依法对该案延长审理期限30日。2019年9月9日，被告青浦区政府组织原告和被告金泽镇政府进行了谈话，并制作了谈话笔录。2019年10月9日，被告青浦区政府决定对该案中止审理。2019年10月24日，被告青浦区政府对该案恢复审理，并于当日作出《复议决定书》。原告仍不服，诉至本院。本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款及第十一条第一款第(八)项之规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，其中包括依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处。《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条规定，乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。根据上述规定，被告金泽镇政府具有以自己名义对涉案建筑开展调查，并作出被诉限拆决定的职权。本案中，被告金泽镇政府经调查取证，并根据青浦区规划资源局《执法协助书面意见》和《测量成果报告书》等证据，认定原告位于沪青平公路XXX号内，超产证外建筑面积为5,585.42平方米，未核发过有关规划审批文件，认定事实清楚。《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条规定：“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”第九条规定：“拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告……”。本案中，被告金泽镇政府经调查认定原告超产证外建筑面积5,585.42平方米的建(构)筑物属违法建筑，作出《限拆决定书》和《限拆公告》，并送达原告，程序合法。原告主张被告金泽镇政府不应认定原告为涉案违法建筑搭建人且负有拆违义务，对此，本院认为，原告虽主张涉案建筑并非其搭建，但未提供相关证据予以佐证，且原告也承认其系涉案建筑的实际占有、使用、控制人，故被告将其作为拆违义务人，并无不当。原告另主张涉案建筑建设年代久远，法不溯及既往，对此，本院认为，涉案建筑物的违法状态一直持续，违法建筑不因形成时间长而获得正当性，故原告的该主张本院不予采纳。被告青浦区政府在收到原告的行政复议申请后，及时予以受理，经审查后作出被诉行政复议决定并送达原告，复议程序并无不当。综上，原告的诉请缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告上海巨洋实业有限公司的全部诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  朱坚峰人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇二〇年六月二十九日法官 助理  周露露书 记 员  陶欣忆附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。