广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终105号上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司。法定代表人丘海珍，董事长。委托代理人邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。委托代理人陈镜明，广东宝晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。法定代表人周文高，局长。委托代理人黄传斌，惠州市生态环境局博罗分局政策法规股股长。委托代理人欧阳少嫣，广东江畔律师事务所律师。上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司因与被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局环境行政处罚一案，不服惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司委托代理人邱月耀、陈镜明，被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局委托代理人黄传斌、欧阳少嫣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告的柏塘分公司位于惠州市博罗县******洋景坑小组登仔桥头，主要从事奶牛养殖和鲜奶生产，领取了统一社会信用代码为914********296787D的《营业执照》，负责人：颜*良，成立于2014年8月6日。博罗县环境保护局接环督（粤）信访转[2018]12号《惠州市第12批中央环境保护督察组交办案件清单（来电/来信）》，2018年6月17日，被告的博罗县环境保护局、博罗县环境保护监测站和博罗县柏塘镇人民政府到原告的柏塘分公司，在该分公司的现场负责人邓*贵陪同下对现场进行检查，检查结果：（一）该公司位于博罗县******洋景坑小组登仔桥头，占地面积约700亩，建有8栋牛舍，建筑面积约4万平方米，主要从事奶牛的养殖和鲜奶的生产。主要生产设备有：挤奶设备两套；养殖工艺流程：奶牛一饲养一挤奶一成品；饲养工序有废水、牛粪和臭味产生，建有1套废水处理设施（废水处理设施含2个固液分离池共2000立方米+沼气池3个共约3000立方米+生化处理池1套）和1个约2.5亩的无防腐防渗措施氧化塘，部分废水经废水处理设施处理后排入氧化塘，氧化塘的废水回用冲洗牛舍；部分废水经固液分离池固液分离后废水排放至外环境；牛粪经收集、压滤后打包外卖；臭味属无组织排放。二、检查时：1.该公司牛舍有养殖，现存栏奶牛1500头；2.废水处理设施有运作，废水排放口有废水排入氧化塘，氧化塘安装有一台回用水泵，储积有废水，氧化塘无废水外排；3.固液分离池有废水外排，外排的废水未收集未处理经晒粪场旁无防腐防渗措施的雨水沟直排外环境；4.晒场未堆放有牛粪。三、该公司办有营业执照，负责人是颜*良，未办有环保相关审批手续和未领取有排污许可证。博罗县环境保护局现场执法人员做了检查笔录（邓*贵签名确认）、调查询问笔录、拍照和录像，博罗县环境保护监测站工作人员在该公司的氧化塘内（废水处理设施排放口）、晒粪场旁雨水沟内进行采样监测。在2018年6月17日的《调查询问笔录》中，邓*贵陈述：1.公司从2006年5月开始建设，2012年10月初建设完工，当月中旬开始安装生产设备，当年12月底开始养殖生产至今；2.未办有环保相关审批手续，未领取到排污许可证，在2014年8月6日才领取到营业执照；3.现场检查笔录所记载的情况属实。氧化塘没有做防腐防渗措施、废水加药处理，固液分离池外排的废水未收集未处理经晒粪场旁无防腐防渗措施的雨水沟直接外环境，氧化池塘约2500立方米，废水满后才排放，经氧化塘的废水每日约3立方米，经雨水沟排放的废水每日约30立方米，至今外排废水约6万立方米废水等。2018年6月19日，博罗县环境保护监测站对上述采样经检测作出（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》，监测结论：氧化塘内（废水处理设施排放口）所测项目监测结果PH值超标准上限0.52个PH单位，化学需氧量超标0.8倍、氧氮超标6.0倍，磷酸盐（以P计）超标18.7倍；晒粪场旁排水沟内所测项目监测结果化学需氧量超标15.4倍、氨氮超标50.2倍，磷酸盐（以P计）超标259倍，PH值监测结果为达标。2018年6月23日，博罗县环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》（博环责改字〔2018〕882号），责令原告立即停止通过渗井、渗坑逃避监管的方式排放水污染物的行为，并于当天将该《责令改正违法行为决定书》和上述《检测报告》送达给原告。2018年6月23日，博罗县环境保护局在邓*贵陪同下对原告的分公司现场进行检查，制作了《现场检查笔录》，检查结果：（一）据邓*贵介绍，牛舍无养殖并无清栏；（二）博罗县环境保护局实际检查：1.牛舍无养殖并已清栏，牛舍无清洗废水产生；2.废水处理设备无运作、正在维护，废水排放口无废水排入氧化塘，氧化塘内无储积废水；3.固液分离池无废水外排，晒场旁雨水沟无残留废水。博罗县环境保护局对现场进行了拍照存证。邓*贵在笔录上签名确认。2018年6月23日，博罗县环境保护局对邓*贵进行调查询问并制作了《调查询问笔录》，邓*贵陈述：1.公司收到（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》，我清楚监测报告的结果，知道存在超标情况；2.确认2018年6月17日的检查结果；3.氧化塘未设置废水排放口，设置有回用水泵管道，用来冲洗牛舍；4.清楚氧化塘内的废水会渗漏至地下环境，公司知道排放的水污染物超过广东省《水污染物排放值》（DB44/26-2001）表4标准评价的行为是违法的等。2018年6月23日，博罗县环境保护局向原告的柏塘分公司发出《责令改正违法行为决定书》（博环责改字〔2018〕882号），认为原告分公司的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，“责令你（单位）收到本决定书之日起立即停止通过渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物的行为”等。2018年6月24日，博罗县环境保护局对原告的分公司进行现场检查并制作了《现场检查笔录》，检查结果：公司牛舍无养殖，牛舍已清栏，无清栏牛舍废水产生。博罗县环境保护局还对现场进行拍照、录像。原告的柏塘分公司盖章、邓*贵签名确认。2018年6月30日，博罗县环境保护局对原告的分公司进行现场检查并制作了《现场检查笔录》，检查结果：确认2018年6月23日的现场检查结果，并对现场拍照。原告的柏塘分公司盖章、邓*贵签名确认。2018年6月25日，博罗县环境保护局决定对原告的柏塘分公司环境违法行为进行立案处理。2018年6月26日，博罗县环境保护局对原告的柏塘分公司环境违法行为作出《调查报告》，经博罗县环境保护局集体讨论决定：依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（三）项、《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第一款、第三款的规定作出处罚建议：1.处罚；2.移送公安机关。2018年7月17日，博罗县环境保护局与柏塘镇人民政府一道对原告的柏塘分公司进行现场检查并制作了《现场检查笔录》，检查结果：牛舍已拆除，负责人颜*良及管理人员不在现场，博罗县环境保护局工作人员现场致电和短信方式告知颜*良及副场长邓*贵。同日，博罗县环境保护局用快递将《行政处罚听证告知书》（博环听告〔2018〕190号）送达给原告的柏塘分公司负责人。2018年7月27日，原告的柏塘分公司向博罗县环境保护局递交《行政处罚听证申请书》，要求举行听证。2018年8月7日，博罗县环境保护局向原告的柏塘分公司发出《行政处罚听证通知书》，决定在2018年8月29日下午15时00分在博罗县环境保护局内举行听证。也在2018年8月7日，原告的柏塘分公司向博罗县环境保护局出具《委托书》委托邓*贵签署博罗县环境保护局的相关材料及文件，配合环保执法检查等。2018年8月29日下午15时00分，博罗县环境保护局举行听证会，原告的柏塘分公司的罗伟雄及蒋平忠律师代表原告参加了听证会，并发表了相关意见等。2018年10月8日，博罗县环境保护局作出博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，决定给予原告的柏塘分公司如下行政处罚：处100万元罚款。决定书还有被处罚人的基本情况、处罚的事实及理由、被处罚人所违反的法律规定、不履行处罚决定的后果、不服处罚决定进行行政和司法救济的途径和期限、作出处罚决定的机关及时间等内容。因无法直接或者留置送达处罚决定，博罗县环境保护局于2018年10月17日以快递方式向原告指定的法律文件签收人送达《行政处罚决定书》。还查明：2011年，原告委托中山大学对其柏塘分公司奶牛场项目进行环境影响评估。中山大学经评估，于2011年11月作出《环境影响报告书》。2012年3月26日，环境技术专家作出《专家技术评审意见》，结论：“在满足国家清洁生产，落实污染防治以及加强环境风险防范和事故应急措施的前提下，从环境保护的角度，本项目的建设是可行的”等。2012年3月29日，博罗县******对原告的柏塘分公司作出博环技〔2012〕041号《关于的技术评估意见》，结论：“在满足国家清洁生产，落实污染防治以及加强环境风险防范和事故应急措施的前提下，从环境保护的角度，本项目的建设是可行的”等。原告不服博罗县环境保护局于2018年10月8日作出的博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。原审法院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。”根据被告提供的《惠州市第12批中央环境保护督察组交办案件清单（来电/来信）》，2018年6月17日的《现场检查笔录》《调查询问笔录》、照片、录像，2018年6月19日（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》，2018年6月23日的《现场检查笔录》和《调查询问笔录》、照片，《案件调查报告》《听证会会议记录》等证据，足以证明原告的柏塘分公司未取得《排污许可证》，利用渗井、渗坑（氧化塘、雨水沟）的方式向外环境排放水污染物，氧化塘内（废水处理设施排放口）所测项目监测结果PH值超标准上限0.52个PH单位，化学需氧量超标0.8倍、氨氮超标6.0倍，磷酸盐（以P计）超标18.7倍；晒粪场旁排水沟内所测项目监测结果化学需氧量超标15.4倍、氨氮超标50.2倍，磷酸盐（以P计）超标259倍。原告的柏塘分公司的行为明显违反上述法律规定，被告根据上述法律规定，决定给予原告的柏塘分公司罚款100万元人民币行政处罚，证据确凿，适用法律正确；被告接到中央环境保护督察组的交办案件清单后，立即对原告的柏塘分公司进行现场检查、调查，对现场拍摄照片及录像，对排放的废水取样监测，被告初步掌握到原告的柏塘分公司的环境违法证据后予以立案，进行进一步调查核实，举行了听证会，原告在听证会上对相关证据进行了质证，充分发表了意见。最后，被告经集体讨论通过，作出博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》，决定对原告的柏塘分公司处100万元罚款的行政处罚。该《行政处罚决定书》内容规范、适当，被告依法将该《行政处罚决定书》送达给了原告的柏塘分公司。被告对原告的柏塘分公司作出的行政处罚，行政程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第三十一条的规定，被处罚人的程序权利得到充分保障；根据被告查明的事实，原告的柏塘分公司的环保设施达不到环保要求，向外环境排放的水污染物中，氨氮、磷酸盐等排放超标极其严重，对环境造成污染和破坏是必然。被告在面对原告的柏塘分公司如此违法情形，根据上述法律规定，给予原告的柏塘分公司罚款人民币100万元的行政处罚，过罚相适；惠州市机构改革后，组建惠州市生态环境局，各县区设立分局，明确分局为惠州市生态环境局的派出单位。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，原博罗县环境保护局作出的行政行为所产生的法律后果由惠州市生态环境局承继，惠州市生态环境局系本案适格被告。综上所述，被告被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告的诉讼请求，理由不足，于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律的规定，判决驳回原告深圳市晨光乳业有限公司的诉讼请求。上诉人（原审原告）深圳市晨光乳业有限公司不服原审判决，上诉称：一、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》认定上诉人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物主要证据不足。（一）被上诉人将上诉人的氧化塘认定为渗井、渗坑，要求上诉人对经处理后的养殖废水采取防渗漏措施没有法律依据，也不符合常理。首先，被上诉人要求上诉人对氧化塘硬底化，采取防渗漏措施，但从未提供任何有相应规定的法律、法规、规章或者规范性文件。根据行政法的基本原则，行政机关是法无授权不可为，被监管者是法无禁止皆可为。同时，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条和第五十八条、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第十五条和第十六条、《畜禽养殖业污染防治技术规范》（HJ/T81-2001）“6污水的处理”等规定，国家鼓励和支持对畜禽粪便和养殖废水进行综合利用。其中，《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条规定：向农田灌溉渠道排放未综合利用的畜禽养殖废水、农产品加工废水的，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合灌溉水质标准。也就是说，未经综合利用的养殖废水，在保证下游最近灌溉取水点水质符合灌溉水质标准的情况下，可以排放到灌溉渠道。这也就意味着，在《中华人民共和国水污染防治法》中，有明确准许利用养殖废水进行灌溉的规定，就不能在养殖行业中对“渗坑”定义随意作扩大解释，否则，所有养殖废水排放到外环境的行为都是利用渗井、渗坑排放（因为废水流经渠道不可能都硬底化），这显然不符合事实常理。被上诉人不得随意要求上诉人对贮存经处理后的废水的氧化塘硬底化，不能随意依照《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定对“渗坑”定义作扩大解释，将该氧化塘随意认定为渗坑，更不能认定为渗井（井是指人工挖成的能取出水的深洞）。其次，根据上诉人提交的补充证据1《深圳晨光乳业有限公司博罗柏塘奶牛场项目环境影响报告书》第180页“本项目可能产生渗漏的环节包括牛舍、事故水池、污水处理设施、废水输送管线……厂区内污水设施、污水输送暗沟和管道均进行防腐、防渗漏处理，接头全部进行防渗处理。因此，厂内污水收集处理不会因渗漏污染地下水。”可见，奶牛场项目环评也未要求上诉人对处理后的废水进行防渗漏处理。最后，上诉人的废水处理设施自2012年投入使用以来，经处理后的废水都是流入氧化塘后再进行回用，六年来，被上诉人不知多少次对上诉人进行现场检查监督和采样监测，从未向上诉人指出氧化塘未硬底化贮存经处理后的废水是属于逃避监管排放污染物的违法行为，更未要求上诉人改正，却突然说上诉人逃避监管严重违法并顶格处罚，显然执法目的不正，于情于理不合。如果这样都可以成立的话，那被上诉人的有关执法人员和有关负责人就是六年来一直都在纵容、放任上诉人严重违法排污，做了违法行为的保护伞，依法应当追究相关人员失职渎职的刑事责任！（二）被上诉人将雨水沟认定为渗井、渗坑错误，也不符合常理。雨水沟的用途是排水，没有法律、法规、规章或者规范性文件要求雨水沟必须硬底化。向外环境排放废水必然要通过水沟、沟渠、渠道、河道等，而这些渠道等不可能都硬底化，如果将未硬底化的雨水沟、渠道等都认定为渗井、渗坑，那么所有排放废水的行为都是利用渗井、渗坑排污的违法行为，这显然是荒谬的。（三）认定上诉人通过雨水沟向外环境排放水污染物证据不足，被上诉人提交的证据自相矛盾。2018年6月17日被上诉人现场检查时，发现少量废水从固液分离池溢出后流到晒粪场旁的排水沟。出现这一情况的原因是畜禽粪便、废水等废弃物经固液分离后，废水经管道输送至沼气池的过程中，因管道有渣堵塞流水不畅，部分废水溢出，但水量非常少，从被上诉人提交的证据2中的录像可以看出来，只有很少量的水从废水处理设施缓缓流到旁边的雨水沟和香蕉地中（仍在上诉人的奶牛场范围内）。检查当天没有下雨，而且雨水沟旁边是香蕉地，雨水沟连接奶牛场中地势较低的2个分别约15亩和1个约60亩的氧化塘（鱼塘），废水没有也不可能流出外环境。《环境保护部办公厅关于印发的通知》（环办〔2011〕66号）阐明了环境行政处罚证据收集、审查的方法和要求，提供了常见证据制作示例，其中《示例2：现场检查笔录》中对现场检查笔录应当记录的内容提出了要求：应当记录现场检查时的建设、生产、设施运行、主要污染物处理及排放情况，点明污染物排放途径、路线、去向（区分正常情形和现场发现非正常情形、规避监管的方式）。被上诉人认为上诉人存在通过雨水沟逃避监管的方式排放污染物的严重违法行为，但却只在现场检查笔录中简单记录废水经雨水沟直排外环境，未按《环境保护部办公厅关于印发的通知》要求记录排放的途径、路线、去向，也未拍摄相片、视频证明溢出的废水从哪个地方流出奶牛场的边界范围，现场检查笔录显然不足以证明废水经雨水沟排出外环境。相反的，从被上诉人提供的录像中可看到奶牛场范围很大，废水溢出的位置距离场边界还有很远，未发现废水排出外环境。录像直观、清晰地反映现场情况，远比现场检查笔录客观、真实，其证明力显然远远高于现场检查笔录，现场检查笔录记录的废水直排外环境没有证据支持。而且，更重要的是：案中的废水处理设施、雨水沟、香蕉地、氧化塘至今仍客观存在。上诉人强烈请求二审法官亲临现场查看，便可知溢出的废水不可能流出外环境！（四）认定上诉人存在利用氧化塘、雨水沟逃避监管的方式排放污染物的故意不能成立。第一，根据环评报告书和技术评估意见等，上诉人经处理后的废水全部回用，事实上经处理后的废水仍不够用，尚需补充新鲜水，上诉人没必要故意排放废水。而且，通过氧化塘渗漏的方式排放废水水量非常有限，对上诉人来说有什么意义？大家都知道水池里的水会蒸发减少，如果上诉人这样贮存废水也算排放，按照这样的逻辑，那么废水蒸发是不是也算是故意排放呢？第二，上诉人将处理后的废水流入氧化塘贮存使用是明摆着的事情，如果这样也属故意逃避监管排放废水，那上诉人的故意违法的胆子也真够大了，竟然在被上诉人执法人员的眼皮底下严重违法排污，而且是六年之久！另一方面，奶牛场每日的废水量约七八十立方米（见环评报告书P47），从废水处理设施溢出流到旁边雨水沟和香蕉地的废水水量相比奶牛场每日的总废水量，几乎可以忽略不计，上诉人完全没有必要通过这样的方式偷排废水。从被上诉人提交的录像中可看出，溢出的废水从废水处理池旁边的路面流过，一眼就会被发现，上诉人显然不可能故意通过这样的方式排放废水。根据上述第一点第（三）项中的《示例2：现场检查笔录》对笔录内容的要求可知，排污情况分三种：正常排污、非正常排污、规避监管方式的排污，本案中废水溢出流到雨水沟和香蕉地的情形显然属于非正常排污，不属于规避监管方式排污。（五）邓*贵20**年6月17日的询问笔录中部分陈述不属实，不能证明上诉人的违法事实。税务部门要调查某个公司的偷税漏税违法情况，肯定是找公司的税务负责人或经办人等了解缴税情况的人调查询问，而不是找公司的环保负责人来调查。同理，邓*贵是负责育种和后勤工作的副场长，其不是场长，也不负责生产和环保，执行人员只将其作为调查上诉人环保违法情况的被调查人显然不合适。而且，当时执法人员并不是向其询问后做的笔录，而是自己写完笔录后执意要其签名。邓*贵看了笔录后，认为部分内容不属实，要求执法人员更正，但执法人员说“没事没事，只是为了完成调查工作，有记录就行，而且已经写好了，不要搞那么麻烦”，不同意修改，其为了配合执法才不得不签了名。由于邓*贵并不全面了解上诉人的建设、环保情况，其在询问笔录中的陈述多处不事实不符：1.询问笔录记录奶牛场占地面积约700亩，建筑面积约4万平方米，投资七千万元等均不符合事实，正确情况是：占地面积395825.2平方米，约600亩，建筑面积64710平方米，投资2500万元，原告提交的有关申报表和环评报告书技术评估意见等（证据4）可以证明；2.2018年6月17日的询问笔录记录：“我公司每日经氧化塘和晒粪场旁雨水沟排放废水分别约3立方米和30立方米，至今共排放约6万立方米的废水”。其实，就算是环保负责人也不知道氧化塘渗漏多少水，雨水沟排放多少水，更何况邓*贵是不负责生产和环保工作的人？在2018年6月23日的询问笔录中，邓*贵对这一说法进行了更正，说“不知道氧化塘每天会渗漏多少，也不知道至今共渗漏至地下环境约多少吨”。退一万步讲，即使邓*贵没有更正，上述这些排放水量的数据只是其根据其经历所作的判断或推测，而不是其亲历的具体事实，也不是通过监测得出，参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十六条的规定，这些数据也不能作为定案的依据。从被上诉人提交的录像可看出，溢出流到雨水沟的废水量很少，稍微有点生活常识的人也可以判断出不可能每天溢出30立方米；另一方面，废水溢出是管理不善出现的偶然情况，并不是持续多年的情况。根据被上诉人的执法人员李小波在听证会上的辩称，可知道所谓邓*贵所说的3立方米、30立方米、6万立方米其实都是李小波自己猜测和推算出来的，毫无事实根据。（六）被上诉人提交的（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》不能作为认定上诉人排污情况的证据。1.监测采样位置不对。养殖业废水与工业废水不同，《中华人民共和国水污染防治法》和国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》均规定，国家鼓励和支持畜禽养殖场对畜禽粪便、废水进行综合利用，采取种植和养殖相结合的方式消纳畜禽养殖废弃物，促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用。根据有关规定和环评报告的要求（见上诉人提交的证据4中《深圳晨光乳业有限公司博罗柏塘奶牛场项目环境影响报告书专家技术评审意见》第3页），原告对畜禽粪便、污水经物理、化学、生化处理后，废水流至约2.5亩的氧化塘抽回用于冲洗牛舍和浇灌玉米、甘蔗种植和绿化带等。在污水处理设施不能正常运行时，污水暂流入下面2个分别约15亩、1个约60亩的氧化塘，经塘中的芦苇、水浮莲、水葫芦、藻类及鱼、蚌、螺等水产水禽等组成的生态系统塘进行水质净化。这些都是畜禽养殖粪便、废水等废弃物可综合利用的特点所决定的，是《中华人民共和国水污染防治法》和国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》所鼓励和支持的。原告没有将2.5亩氧化塘中的水排出外环境，被告不能将该塘中的水的监测结果认定为原告排污情况，即使要采样，也是采集最后60亩氧化塘中的水作为参考。根据上诉人提交的补充证据4博罗县环境监测站（2012）第00567号、（2013）第00239号、（2013）第00246号等三次监测报告，也可看出监测采样的位置是氧化塘外排口（即废水排入新作塘入口处），在上诉人补充提交的证据博罗县环境监测站的一次监测现场勘查情况记录表中（一审判决书中遗漏了该证据），该站在原告养殖场排放口没水排放的情况下，是不作采样的。被上诉人为了取得对上诉人不利的监测结果，2018年6月17日，在上诉人没有排水的情况下仍要采样，而且将采样位置提前到生化处理池后，显然是不符合养殖业废水采样的有关技术规范和博罗县环境监测站自己之前的采样做法的（难道之前的三次采样都是错的？）。被上诉人这样目的不正的采样所得出的（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》不能作为认定上诉人排污情况的证据。2.评价标准采用广东省《水污染物排放限值》（DB4426-2001）表4标准错误。根据上诉人提交的证据4中的《深圳晨光乳业有限公司博罗柏塘奶牛场项目环境影响报告书专家技术评审意见》，“处理后的废水水质满足广东省《畜禽养殖业污染物排放标准》（DB44/613-2009）珠三角标准后……”。上诉人补充证据4博罗县环境监测站出具的（2012）第00567号、（2013）第00239号、（2013）第00246号监测报告中均采用广东省《畜禽养殖业污染物排放标准》（DB44/613-2009）珠三角标准，即化学需氧量标准是380，氨氮标准是70，总磷标准是7.0，按此标准，氧化塘的水样检测就不会超标。但被上诉人为使监测结果对上诉人不利，一反常态，采用广东省《水污染物排放限值》（DB4426-2001）表4标准（化学需氧量标准90，氨氮标准是10，总磷标准是0.5），明显违反行政机关的诚信原则，也不符合法律规定，其评价结果是错误的。二、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》适用法律错误。（一）适用《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项处罚错误。1.不满足《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项适用的条件。该条规定是：“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。”列举了4种逃避监管的方式。本案中，涉嫌的是利用渗坑（明显不是渗井）逃避监管的方式排放水污染物，适用的条件有三个：渗坑、逃避监管方式、排放水污染物，即除了是渗坑、排放水污染物外，还必须是逃避监管的方式，不是该方式的不适用该条款处罚。如上述第一点第（四）项分析，上诉人是由于管理的失职未及时发现废水溢出流至雨水沟的情况，显然是一种非正常排污的情形，而不是逃避监管的排污方式，所以不适用该条规定处罚。2.废水溢出的情形应当适用《固体废物污染环境防治法》第七十一条规定处理。《固体废物污染环境防治法》第八十九条规定：液态废物的污染防治，适用本法；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。即养殖场粪便、废液等如呈固态或液态时，在未排入水体的情况下，应当适用《固体废物污染环境防治法》第七十一条：“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款”的有关规定。本案中，没有证据证明溢出的废水排入水体，对上诉人废水溢出的行为应当适用《固体废物污染环境防治法》第七十一、八十九条规定进行处理。（二）被上诉人将上诉人的一个行为拆成两个行为予以处罚错误。由于博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》对上诉人环境违法行为的表述是：“利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放水污染物”，博环罚字[2018]318号《行政处罚决定书》对上诉人环境违法行为的表述是：“未取得排污许可证排放水污染物”，均未具体写明“排放水污染物”是什么时间、位置、方式、途径、路线、去向等。一审庭审中，上诉人及法官多次向被上诉人提问：“原告排放水污染物的行为具体是指什么样的行为”，被上诉人无法明确回答（作为作出处罚决定的单位，竟然连当事人的具体违法行为都无法明确、不敢明确？）。从被上诉人提交的《案件调查报告》看，博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》认定的上诉人“利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放水污染物”行为的具体表现应该是通过氧化塘渗漏排放废水和通过雨水沟排放废水，而博环罚字[2018]318号《行政处罚决定书》认定的上诉人“未取得排污许可证排放水污染物”行为的具体表现也是通过氧化塘渗漏排放废水和通过雨水沟排放废水。被上诉人认定上诉人两个违法行为的证据也是同一套。可见，被上诉人所称的上诉人的违法行为其实只有一个，就是通过氧化塘渗漏排放废水和通过雨水沟排放废水。本案一审判决和（2019）粤1302行初67号判决中的“本院认为”部分均认定上诉人未取得排污许可证，利用渗井、渗坑（氧化塘、雨水沟）的方式向外环境排放水污染物。国家环保部《环境行政处罚办法》第九条规定：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”被上诉人为了多处罚，对一个所谓的违法行为作出两个顶格的处罚，显然适用法律错误，一审法院不予纠正也是错误的。三、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》违反法定程序。（一）被上诉人拒绝听取上诉人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立。在2018年8月29日召开的听证会上，上诉人根据事实和法律提出了10项陈述申辩意见：1.贮存处理后废水的塘是氧化塘，没有利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放水污染物；2.监测报告所采用的标准不对，应当采用养殖业排放标准；3.依据畜禽养殖条例的规定，不应作出如此高的处罚，最高只能处罚五万元；4.邓*贵只负责接种和后勤工作，对污水处理和环保的有关情况并不清楚，所说“至今共排放了约6万立方米的废水”的表述内容与实际情况不符；5.国家对养殖业的氧化塘并没有明确规定必须硬底化；6.氧化塘从没有向外排放过废水，且氧化塘从未满过；7.本案之前被上诉人执法人员和当地镇环保办人员均有检查，均未发现固液分离池向外排放，溢出废水只有这一次；8.溢出的废水经过香蕉地、鱼塘（原告承包的），未排到外环境；9.对邓*贵的委托是被动的，是执法人员要求的；10.上诉人积极办理环保审批手续，但因被告暂停受理而导致上诉人无法办理。被上诉人的调查人辩称：1.6月17日的现场笔录和询问笔录均体现上诉人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物，对渗井、渗坑的认定是依据《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条所规定；2.针对排放标准问题，因上诉人未经环保审批，无相关执行标准，所以采用地标；3.处罚金额符合《中华人民共和国水污染防治法》的规定；4.邓*贵是上诉人有效委任的；5.对于“至今共排放了约6万立方米的废水”是通过每天排33立方米计算出来的；6.对于2017年的检查情况不是本案的内容。被上诉人调查人的说法是站不住脚的：1.其所说的上诉人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物是指氧化塘是渗井、渗坑，还是指雨水沟是渗井、渗坑？为什么氧化塘未硬化就是渗井、渗坑？为什么雨水沟就是渗井、渗坑？《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条并未规定什么是渗井、渗坑，被上诉人认定上诉人的是渗井、渗坑有何依据？2.未经环保审批就无相关执行标准吗？为什么要采用地标？所采水样是养殖废水为什么不采用相应标准？3.处罚金额不超过100万元就符合《中华人民共和国水污染防治法》了？4.邓*贵不是场长，只负责接种和后勤工作，对污水处理和环保的有关情况并不清楚，执行人员对此是知道的，怎么找不了解情况的人来做笔录材料并以此作为重大处罚的依据？5.“至今共排放了约6万立方米的废水”不是邓*贵说的，即使是他说的，也不能作为计算排水量的根据。首先，邓*贵不了解环保情况，后来已合理地更正；第二，言词证据不能单独作为证据，且这只是推测，本案毫无客观证据证明每日排水量；第三，本案之前从未发现废水溢出的相同情况，调查人也未调查废水溢出的持续时间，怎么就能计算总共的排水量？6.2017年检查并未发现废水溢出的情况，自然就否定了执法人员连续计算几年废水渗漏排放量的正确性，怎么与本案无关呢？尽管上诉人在听证会上提出的申辩意见有理有据，但听证会主持人未对上诉人与调查人争议的证据、相关事实及辩论意见等作出调查核实，会后也未写出《听证报告书》，未对上诉人提出的有关事实、理由和证据进行复核，在违法事实不清、证据不足的情况下，即简单笼统地以上诉人所陈述申辩的理由不成立为由不予采纳，也不说明具体理由。可见，被上诉人并未真正听取上诉人的陈述和申辩意见，而是铁了心要对上诉人处以“极刑”，其所召开的听证会只是“走过场”的一种形式。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十二条、第四十一条和《环境行政处罚办法》第四十九条的规定，被上诉人作出的处罚决定不能成立。（二）被上诉人做出处罚决定未经集体审议决定，严重违反行政处罚法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《环境行政处罚办法》第五十二条和《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》第十七条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，环保部门负责人应当集体审议讨论决定，集体审议过程和讨论情况应当予以记录，并阅卷归档。被上诉人对上诉人作出的博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》未经集体审议成员对违法事实是否清楚、证据是否确凿、调查取证是否符合法定程序、适用法律是否正确、处罚种类和幅度是否适当、上诉人在听证会上申辩的理由是否应当采纳等内容进行集体审议，即对上诉人作出顶格、重大的处罚，严重违反行政处罚法定程序。被上诉人在一审庭审中以集体审议笔录中还有其他审议内容不便提交为由而不予提交法庭是站不住脚的，也违反了行政诉讼的证据规则。四、博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》明显不当。如上所述，被上诉人并无客观证据证明上诉人向外环境排放了水污染物，只是上诉人管理不善，未及时发现少量废水从固液分离池溢出。执法人员指出问题后，上诉人非常重视，立即进行了整改、疏通管道，收集流出的废水，后来再未发现类似问题，在被上诉人2018年6月23日、24日、30日的几次检查笔录中也证明了这一点。而且，根据录像等证据证明，上诉人的该行为是管理不善的过失行为，而不是主观故意行为，该行为情节轻微并立即改正，也没有造成什么危害后果，奶牛场也已经被柏塘镇人民政府强拆，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款和国家环保部《环境行政处罚办法》第七条的规定，依法应当不予处罚。退一步讲，即使予以处罚，根据国家环保部《环境行政处罚办法》第六条规定，也应当综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响、当事人的过错程度、违法行为的具体方式或者手段、当事人改正违法行为的态度和效果等情节，作出合理适当的处罚。上诉人提交的证据3（2018年6月27日《惠州日报》第A4版）充分证明：经博罗县人民政府组织柏塘镇人民政府、县环保局、县农林局、县畜牧兽医局等部门调查结果为奶牛场流水下游的农作物长势良好，没有受污染症状。被上诉人作为上述参与调查行政部门，在没有证据证明上诉人向外环境排放废水、排放多少废水的情况下，仅仅以所谓的严重超标（采样位置、评价标准错误）就认定上诉人严重污染环境，与《惠州日报》上公告的调查结果相矛盾，而且在上诉人积极改正违法行为的情况下，仍然顶格作出两个处罚，且不在行政处罚决定中说明自由裁量的理由，明显不符合行政处罚自由裁量权公平合理的原则和立法目的，违反《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》和被上诉人自行制定的行政处罚自由裁量标准，处罚明显不当。五、一审法院未依法全面、客观和公正地审查判断证据，严重偏袒被上诉人。一审法院笼统地以“对相对方无异议的，本院予以确认；对相对方有异议的，本院在认定事实时予以参考”对证据进行模糊处理，不列举双方的质证意见，未对证据进行逐一审查认定和处理，不阐明证据是否采纳的理由；甚至对录像这一客观真实反映事实且与现场检查笔录、询问笔录有关情况相矛盾、对上诉人有利的证据有意遗忘分析不予采纳，却对采样位置和评价标准错误、对被上诉人不利的监测报告予以采纳，对上诉人的质证意见及庭后代理意见视而不见；在被上诉人毫无证据证明处罚决定经被上诉人的负责人进行集体审议讨论的情况下，直接认定处罚决定经被上诉人集体讨论通过。法院审理行政诉讼案件的目的是监督行政机关依法行使职权，保护行政相对人的合法权益，但相反，一审判决竟如此罔顾事实、法律和证据规则，严重偏袒被上诉人，这看似维护了政府部门的执法权威，实则严重损害政府部门的公信力，与党中央和国务院强力推进的依法治国新理念严重背离！还有，一审法院在无证据证明上诉人向外环境排放多少废水量、造成什么污染后果或者损失，还有上诉人所提交《惠州日报》、现场检查笔录及被上诉人提交的录像等相反证据的情况下，仅以水样监测严重超标就认定上诉人对环境造成污染和破坏是必然，显得缺乏常识，认为罚款100万元是过罚相适则更是难以成立。综上所述，被上诉人和一审法院所谓的“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，过罚相适，充分保障程序权利”都是大话、空话、套话。博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》认定上诉人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物的主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，且处罚明显不当；一审判决未依法审查采纳证据，认定基本事实不清，证据不足，均应予以撤销，请求二审法院依法改判。补充如下：根据一审判决第18页倒数第四行，一审法院实质上认定被上诉人的行政处罚是经过集体讨论通过作出的。这是认定事实错误。根据我们在一审庭审中，对这个问题我们曾经要求被上诉人举证，被上诉人是以集体讨论材料要保密为理由，拒绝提供，所以在一审阶段，被上诉方是没有提出任何证据证明作出行政处罚之前，是经过集体讨论作出的。所以一审法院认定被上诉方通过集体讨论之后作出的行政处罚，是没有任何依据的。上诉请求：1.撤销（2019）粤1302行初66号行政判决；2.撤销被上诉人作出的博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》；3.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局答辩称：一、被答辩人关于“博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》认定上诉人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物主要证据不足”的上诉事实和理由不成立。首先，答辩人在2018年3月24日现场检查时已经查明：被答辩人从事奶牛的养殖和鲜奶的生产过程中，部分废水经废水处理设施处理后排入氧化塘，部分废水经固液分离池固液分离后废水未收集未处理经晒粪场旁无防腐防渗措施的雨水沟直排外环境；其次，经博罗县环境保护监测站对上述晒粪场旁排水沟内进行采样监测，监测结论显示：化学需氧量超标15.4倍、氨氮超标50.2倍，磷酸盐（以P计）超标259倍，PH值监测结果为达标。被答辩人超标排放水污染物事实明确；再次，固液分离池的部分养殖原废水直接排至晒粪场旁的排水沟，而晒粪场旁排水沟是未做任何防渗漏（如硬底化）措施的。因此，被答辩人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物事实清楚、证据确凿。二、被答辩人关于“博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》使用法律错误”的上诉事实和理由不成立。被答辩人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放水污染物的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的规定，答辩人依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭；（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”的规定，作出“处壹佰万元（1000000元）罚款”的行政处罚，适用法律、法规正确。三、被答辩人关于“博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》违反法定程序”的上诉理由不成立。答辩人对被答辩人的现场执法严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定由两名执法人员进行现场检查、询问、拍照，并对本案依法进行立案、调查。答辩人在作出《行政处罚决定书》之前，已经依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，将《博罗县环境保护局行政处罚听证告知书》（博环听告字﹝2018﹞190号）送达给被答辩人，告知被答辩人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及拟作出的处罚决定，并告知被答辩人有进行陈述、申辩并要求听证的权利。被答辩人也提交了《行政处罚听证申请书》，并于2018年8月29日参加了听证。经审查，被答辩人在听证会所陈述申辩的理由不成立，答辩人不予采纳。答辩人于2018年10月8日作出《行政处罚决定书》后因无法直接和留置送达的情况下依法邮寄送达给被答辩人。故答辩人作出的《行政处罚决定书》符合法定程序。四、被答辩人关于“博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》明显不当”的上诉理由不成立。被答辩人自2012年至本案行政处罚前处于持续生产、排放水污染物的状态，显然并非一时的管理不善的过失行为，显然不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的不予行政处罚的情形。被答辩人利用渗井、渗坑逃避监管的方式排放的水污染物，严重超标，严重污染环境，且投资额达七千万元人民币，故答辩人依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，对被答辩人作出“处壹佰万元（1000000元）罚款”的行政处罚，处罚结果适当。综上所述，答辩人作出的《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持，故恳请二审法院驳回被答辩人的全部上诉请求。本院查明，收到环督（粤）信访转[2018]12号《惠州市第12批中央环境保护督察组交办案件清单（来电/来信）》后，2018年6月17日，博罗县环境保护局、博罗县环境保护监测站和博罗县柏塘镇人民政府到深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司进行现场检查，制作调查询问笔录、拍照和录像。其中《博罗县环境保护局环境监察分局现场检查笔录》载明：一、该公司位于博罗县******洋景坑小组登仔桥头，占地面积约700亩，建有8栋牛舍，建筑面积约4万平方米，主要从事奶牛的养殖和鲜奶的生产。主要生产设备有：挤奶设备两套；养殖工艺流程：奶牛一饲养一挤奶一成品；饲养工序有废水、牛粪和臭味产生，建有1套废水处理设施（废水处理设施含2个固液分离池共2000立方米+沼气池3个共约3000立方米+生化处理池1套）和1个约2.5亩的无防腐防渗措施氧化塘，部分废水经废水处理设施处理后排入氧化塘，氧化塘的废水回用冲洗牛舍；部分废水经固液分离池固液分离后废水排放至外环境；牛粪经收集、压滤后打包外卖；臭味属无组织排放。二、该公司办有营业执照，负责人是颜*良，未办有环保相关审批手续和未领取有排污许可证。三、检查时：1.该公司牛舍有养殖，现存栏奶牛1500头；2.废水处理设施有运作，废水排放口有废水排入氧化塘，氧化塘安装有一台回用水泵，储积有废水，氧化塘无废水外排；3.固液分离池有废水外排，外排的废水未收集未处理经晒粪场旁无防腐防渗措施的雨水沟直排外环境；4.晒场未堆放有牛粪。四、博罗县环境保护监测站工作人员在该公司的氧化塘内（废水处理设施排放口）、晒粪场旁雨水沟内进行采样监测。深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司的现场负责人邓*贵在该检查笔录上签名确认。在当天的《调查询问笔录》中，邓*贵陈述：1.公司从2006年5月开始建设，2012年10月初建设完工，当月中旬开始安装生产设备，当年12月底开始养殖生产至今；2.未办有环保相关审批手续，未领取到排污许可证，在2014年8月6日才领取到营业执照；3.现场检查笔录所记载的情况属实。氧化塘没有做防腐防渗措施、废水加药处理，固液分离池外排的废水未收集未处理经晒粪场旁无防腐防渗措施的雨水沟直接外环境，氧化池塘约2500立方米，废水满后才排放，经氧化塘的废水每日约3立方米，经雨水沟排放的废水每日约30立方米，至今外排废水约6万立方米废水等。同日，深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司向博罗县环境保护局出具《委托书》，授权邓*贵签署博罗县环境保护局的相关材料及文件，配合环保执法检查等。2018年6月19日，博罗县环境保护监测站对上述采样经检测作出（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》，监测结论：氧化塘内（废水处理设施排放口）所测项目监测结果PH值超标准上限0.52个PH单位，化学需氧量超标0.8倍、氧氮超标6.0倍，磷酸盐（以P计）超标18.7倍；晒粪场旁排水沟内所测项目监测结果化学需氧量超标15.4倍、氨氮超标50.2倍，磷酸盐（以P计）超标259倍，PH值监测结果为达标。2018年6月23日，博罗县环境保护局对深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司现场进行检查，制作笔录、拍照存证。《现场检查笔录》载明：一、据邓*贵介绍，牛舍无养殖并已清栏；二、我局检查：1.牛舍无养殖并已清栏，牛舍无清洗废水产生；2.废水处理设备无运作、正在维护，废水排放口无废水排入氧化塘，氧化塘内无储积废水；3.固液分离池无废水外排，晒场旁雨水沟无残留废水。邓*贵在检查笔录上签名确认。在同日制作的《调查询问笔录》中，邓*贵陈述：1.公司收到（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》，我清楚监测报告的结果，知道存在超标情况；2.确认2018年6月17日的检查结果；3.氧化塘未设置废水排放口，设置有回用水泵管道，用来冲洗牛舍；4.清楚氧化塘内的废水会渗漏至地下环境，公司知道排放的水污染物超过广东省《水污染物排放值》（DB44/26-2001）表4标准评价的行为是违法的等。同日，博罗县环境保护局向深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司发出《责令改正违法行为决定书》（博环责改字〔2018〕882号），认为深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十六条规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，“责令你（单位）收到本决定书之日起立即停止通过渗井、渗坑逃避监管的方式排放污染物的行为”等，并于当天将该《责令改正违法行为决定书》和（博）环境监测（督-水）字（2018）第00185号《监测报告》送达给深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司。2018年6月24日，博罗县环境保护局对深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司进行现场检查，制作笔录并拍照、录像留存。《现场检查笔录》载明：该公司牛舍无养殖，牛舍已清栏，无清洗牛舍废水产生。深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司盖章、邓*贵签名确认。2018年6月25日，博罗县环境保护局决定对深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司环境违法行为进行立案处理。《博罗县环境保护局案件调查报告》“集体讨论意见”栏记载：“依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（三）项、《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第一款、第三款的规定作出处罚建议：1.处罚；2.移送公安机关。”审核人签名处仅有一个人的签名，落款日期是2018年6月26日。而（2019）粤1302行初67号的证据《博罗县环境保护局案件调查报告》“集体讨论意见”栏记载：“依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（一）项的规定作出处罚建议。”审核人签名处仅有一个人的签名，落款日期是2018年7月1日。2018年6月30日，博罗县环境保护局对深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司进行现场检查，制作笔录并拍照留存。《现场检查笔录》载明：《责令改正违法行为决定书》（博环责改字〔2018〕882号）已于2018年6月23日送达该公司，该公司牛舍无养殖并已清栏，牛舍无清洗废水产生；废水处理设备无运作、正在维护，废水排放口无废水排入氧化塘，氧化塘内无储积废水；固液分离池无废水外排，晒场旁雨水沟无残留废水。深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司盖章、邓*贵签名确认。2018年7月17日，博罗县环境保护局与柏塘镇人民政府对深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司进行现场检查，制作笔录并拍照留存。《现场检查笔录》载明：已送达《行政处罚听证告知书》（博环听告〔2018〕190号、191号），该公司牛舍已拆除，负责人颜*良及管理人员均不在现场，我局工作人员现场致电和短信方式告知颜*良及副场长邓*贵。2018年7月27日，深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司向博罗县环境保护局递交《行政处罚听证申请书》，要求举行听证。2018年8月7日，博罗县环境保护局向深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司发出《行政处罚听证通知书》，决定在2018年8月29日下午15时在博罗县环境保护局内举行听证。同日，深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司向博罗县环境保护局出具《委托书》，授权邓*贵签署博罗县环境保护局的相关材料及文件，配合环保执法检查等。2018年8月29日下午15时，博罗县环境保护局举行听证会，深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司的罗伟雄及蒋平忠律师参加了听证会。2018年10月8日，博罗县环境保护局分别根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（一）和第（三）项的规定，分别作出博环罚字[2018]318号、319号《行政处罚决定书》，决定给予深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司各处100万元合计200万元的罚款。并于2018年10月17日以快递方式向深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司送达博环罚字[2018]318号、319号《行政处罚决定书》。原告不服博罗县环境保护局于2018年10月8日作出的博环罚字[2018]318号、319号《行政处罚决定书》，于2019年3月28日向原审法院提起行政诉讼。原审法院立案受理，案号分别为（2019）粤1302行初67号以及本案原审（2019）粤1302行初66号。另查，2020年6月1日，在本院对（2020）粤13行终107号案[对应原审案号是（2019）粤1302行初67号]的查询中，被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局承认“是有经过集体讨论的，但是当时一审没有作为证据提交。”在法定举证期限内，本案的被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局未提供证明其作出博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》有经过集体审议决定的证据。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定，水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。从上述规定看，对于水污染旨在预防，防治结合，处罚只是手段。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对于本案而言，在2018年6月23日向深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司发出《责令改正违法行为决定书》（博环责改字〔2018〕882号）后，次日，博罗县环境保护局对深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司进行现场检查，检查结果为：公司牛舍无养殖，牛舍已清栏，无清洗牛舍废水产生。至2018年7月17日，深圳市晨光乳业有限公司博罗柏塘分公司的牛舍已被拆除。而本案被上诉人于2018年10月对上诉人前后共作出两次罚款且均为顶格处罚，合计200万元，存在过当之情形。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。《环境行政处罚办法》第五十二条规定，案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。本案中，被上诉人在被诉行政处罚决定中认为上诉人“违法行为为特别严重”，对上诉人处以罚款100万元，属于较重的行政处罚，根据上述规定，应当由行政机关的负责人集体审议决定。但被上诉人提交的《博罗县环境保护局案件调查报告》的“集体讨论意见”一栏，仅有一个人的签名，且只载明“处罚建议”，并不能证明最终作出涉案处罚决定系经其负责人集体讨论决定的事实，应视为其并未在法定举证期限内提供证明经过集体讨论决定的证据，故原审对此认定被诉处罚决定系经过了其负责人集体讨论，属认定事实错误。综上所述，原审认定事实有误，本院予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初66号行政判决；二、撤销被上诉人（原审被告）惠州市生态环境局于2018年10月8日作出的博环罚字[2018]319号《行政处罚决定书》。一、二审受理费各50元，由惠州市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月三十日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、中华人民共和国水污染防治法第三条水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。三、中华人民共和国行政处罚法第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。四、环境行政处罚办法第五十二条案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予以记录。