安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终564号 上诉人（一审原告）侯玉祥，男，1954年9月16日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412220031739862。 法定代表人刘牧愚，该县县长。 委托代理人张炜，该县司法局局长。 委托代理人刘加勇，该县人民政府法律顾问。 上诉人侯玉祥因诉太和县人民政府不履行迁建补偿安置职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 侯玉祥向一审法院起诉称，其使用的宅基地及地上房屋由太和县人民政府组织实施征收后，太和县人民政府具备条件但并未采取以迁建安置的方式进行补偿安置。根据《中华人民共和国物权法》《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》《安徽省关于加强农村宅基地管理工作的通知》及《太和县农村宅基地管理暂行办法》等规定，太和县人民政府可以依职权以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式对其进行补偿安置，不需以其申请为条件。太和县人民政府在具备对其以迁建安置即重新安排宅基地建房方式进行补偿安置的情况下，不予迁建安置，侵害了其合法权益。请求确认太和县人民政府不履行以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式补偿安置其的法定职责违法。 一审法院经审理查明，2015年8月24日，安徽省人民政府作出皖政地〔2015〕584号《关于太和县2015年第3批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》，同意在该批次申报的太和县城关镇祥和路村、桥西社区，太和经济开发区唐路口村用地范围内，将集体农用地17.5148公顷（其中耕地15.3511公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地20.8189公顷，用于城镇保障性安居工程建设。同年9月15日，太和县人民政府作出太政地〔2015〕83号《关于2015年第3批次城镇建设用地（保障性安居工程）征收土地方案公告》，太和县国土资源局于9月28日作出太国土资〔2015〕324号《征地补偿安置方案公告》并于10月16日报经太和县人民政府批复同意。2016年5月5日，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕527号《关于太和县2016年第6批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的太和县城关镇桥西社区用地范围内，征收集体建设用地6.7842公顷，用于城镇建设。同年5月25日，太和县人民政府作出太政地〔2016〕50号《征收土地方案公告》，太和县国土资源局于5月30日作出太国土资〔2016〕163号《征地补偿安置方案公告》并于6月17日报经太和县人民政府批复同意。侯玉祥系太和县××镇××村委会××庄居民并在此建有住房，在上述批复征收范围内。侯玉祥认为太和县人民政府征收其宅基地及地上房屋后，未履行对其以迁建安置即重新安排宅基地的方式进行补偿安置的法定职责，诉至该院。 一审法院另查明，因房屋被拆除，侯玉祥诉至该院。2017年3月6日，该院作出（2016）皖12行初227号行政裁定，认定太和县城关镇人民政府对其房屋实施了拆除。 一审法院再查明，2015年3月4日，太和县人民政府作出并印发太政〔2015〕15号《关于印发〈太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）〉的通知》，该通知在被征收房屋安置一项中规定了货币安置和产权调换两种安置方式。根据太和县城总体规划（2013-2030）显示，涉案地块已纳入城市规划区。 一审法院认为，本案中侯玉祥的诉讼请求是确认太和县人民政府不履行以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式补偿安置其的法定职责违法。因此，太和县人民政府是否具有本案以迁建安置即重新安排宅基地建房的方式补偿安置侯玉祥的法定职责是首先要考虑的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，太和县人民政府负有对侯玉祥进行安置补偿的法定职责，太和县人民政府在经过协商未能与被征收人达成安置补偿协议的情况下，应当积极主动履行安置补偿职责，及时作出安置补偿决定。但是《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例并没有规定具体的安置方式，《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》规定“因地制宜采取迁建安置、货币安置或实物补偿等多种安置方式，妥善解决好农户生产生活用房问题”。因此，到底采取什么样的安置方式应当由行政机关根据当地实际，综合考虑后自主决定。《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》根据本地实际将太和县城市规划区内集体土地征收中的安置方式确定为货币安置或产权调换，并无不当。根据该《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》的规定，侯玉祥认为太和县人民政府未对其采取重新安排宅基地建房的方式进行补偿违法的理由不能成立。其次，根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条第一款第（四）项的规定，农村村民原有宅基地被依法征用的可以申请使用宅基地。因此，即使采取重新安排宅基地建房的方式，仍应以侯玉祥的申请为启动条件，侯玉祥应按照上述办法第四十四条第二款的规定，提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。第三，本案中，太和县人民政府已经对侯玉祥的房屋进行了评估，安置房也已经预留，因此侯玉祥完全可以通过要求太和县人民政府履行安置补偿法定职责等方式维护自己的合法权益。综上，侯玉祥的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回侯玉祥的诉讼请求。 侯玉祥上诉称，1、一审认定基本事实不清，证据不足。一审法院没有查明其所在集体经济组织尚有剩余土地未被征收、太和县人民政府具备迁建安置的条件、太和县人民政府负有迁建安置的法定职责。其宅基地和地上房屋属于农村郊区，应当采用迁建安置的方式予以安置。2、一审法院适用法律、法规错误。一审判决违反了《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》及《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》的规定。请求撤销原判，改判支持其一审诉讼请求。 太和县人民政府答辩称，其不具有采取迁建安置方式为侯玉祥“重新安排宅基地建房”的法定职责。1、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发［2010］96号）第（八）项规定：“在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房，在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。”侯玉祥所在的村属于中心城区规划的范围，不属于城市远郊和农村地区，不具备采取迁建安置方式为侯玉祥“重新安排宅基地建房”的条件。其根据当地实际情况将城市规划区内集体土地征收的安置方式确定为货币安置或产权调换符合法律、法规、规章的规定。2、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条规定，农村村民原有宅基地被依法征用的，可以申请使用宅基地。由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。即使侯玉祥符合迁建安置的条件，也应当由侯玉祥按程序申请使用宅基地，依法报批。3、侯玉祥的房屋及房屋所占用的土地被征收后，其对侯玉祥的房屋进行了评估，预留了安置房，其愿意按照征地补偿安置方案对侯玉祥进行补偿安置，但需要侯玉祥选择具体的安置方式，签订补偿安置协议。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 太和县人民政府一审中向法庭提交了以下证据、依据：1、安徽省人民政府皖政地〔2016〕527号《关于太和县2016年第6批次城镇建设用地的批复》、太和县国土资源局太国土资〔2016〕173号《关于太和县2016年第6批次城镇建设用地征地补偿安置方案的请示》、太政地〔2016〕61号《太和县人民政府关于2016年第6批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》、安徽省人民政府皖政地〔2015〕584号《关于太和县2015年第3批次城镇建设保障性安居工程用地的批复》、太和县国土资源局太国土资〔2015〕324号《征地补偿安置方案公告》、太和县国土资源局太国土资〔2015〕340号《关于太和县2015年第3批次城镇建设用地（保障性安居工程）征地补偿安置方案的请示》、太政地〔2015〕87号《太和县人民政府关于2015年第3批次城镇建设用地（保障性安居工程）征地补偿安置方案的批复》及张贴公示图片，证明侯玉祥居住的房屋被依法征收后，其依法实施了征地行为，已经履行了补偿安置职责。2、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁安置暂行办法（修订）》，证明文件规定在太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁安置方式为货币安置、产权调换两种方式，不存在迁建安置情形。 侯玉祥一审中向法庭提交了以下证据：1、安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初227号行政裁定书，证明其房屋和使用的土地被列入征收范围，太和县人民政府对其使用的集体建设用地组织实施征收；其房屋已被非法拆除，至今无家可归。2、照片，证明太和县人民政府组织实施征收其使用的集体建设用地后，其所在农村集体经济组织尚有集体土地未被征收，具备迁建安置的基本条件。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，侯玉祥在一审起诉时、一审庭审中均明确其诉讼请求是对征收的宅基地及地上房屋采取迁建安置即“重新安排宅基地建房”的方式予以补偿，本案的争议焦点是被征收人坚持要求按上述特定的安置方式予以补偿能否成立。 根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收补偿主要有以下几个环节：地方人民政府拟定征收土地方案--有权机关批准征收土地方案--市、县人民政府公告征收土地方案--职能部门拟定补偿安置方案并公告--市、县人民政府批准征地补偿安置方案--实施部门实施征地补偿工作。因此，上述经市、县人民政府批准的征地补偿安置方案是法定的补偿依据。本案中，太和县国土资源局根据相应征收土地决定对涉案土地分别作出太国土资〔2015〕324号、太国土资〔2016〕163号《征地补偿安置方案公告》，上述方案均经太和县人民政府批准后，由实施部门组织实施。同时，太和县人民政府针对城市规划区内集体土地征收工作出台了太政〔2015〕15号《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》，该办法第五部分规定，被征收人可以选择货币安置或产权调换方式予以补偿。因此，对涉案集体土地应当采用货币安置或产权调换方式予以补偿。同时，本院了解到太和县人民政府对其他被征收户均系按货币或产权调换的方式予以安置补偿，侯玉祥的安置房也已经预留。因此，《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》已经规定了对被征收人补偿的方式，侯玉祥要求在该规定之外以“重新安排宅基地建房”方式予以补偿，显然缺乏依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。侯玉祥的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人侯玉祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年六月二日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。