四川省成都高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0191行初108号 原告陈先明，男，1984年10月13日出生，汉族，住成都市青白江区。 被告成都市规划和自然资源局。住所地：成都高新区蜀绣西路**。 负责人唐晓东，局长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）律师事务所律师。 委托代理人罗杨，国浩律师（成都）律师事务所律师。 原告陈先明不服被告成都市规划和自然资源局（以下简称市规自局）作出的《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号），向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日立案受理后，依法向被告市规自局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告市规自局在举证期限内向本院递交了答辩状并提供了相应证据材料及依据。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告陈先明，被告市规自局的负责人委托的工作人员佘明勇，被告市规自局的委托代理人喻雷，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市规自局于2020年2月11日作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）,认为成都市青白江区规划和自然资源局作出的临时用地批复对原告的权利义务不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回原告的行政复议申请。 原告陈先明诉称，原告系成都市青白江区的村民，在该村享有合法的承包耕地及林地。2019年12月5日，原告通过向成都市青白江区规划和自然资源局申请政府信息公开才得知，其所在的太平村6组所有土地均被成都市青白江区规划和自然资源局批准为临时用地，批复文件分别为《成都市青白江区规划和自然资源局关于中交第三公路工程局有限公司堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函［2019］187号）和《成都市青白江区规划和自然资源局关于中国五冶集团堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函［2019］188号）。该两份临时用地批复文件所确定的临时使用地块的位置均包含了原告户的部分承包耕地和林地，严重侵犯了原告对承办耕地和林地的经营权，故原告于2019年12月15日向被告邮寄行政复议申请书，后经被告书面通知补正相关信息后，于2019年12月22日和2019年12月26日分别向被告邮寄行政复议申请书，2020年2月14日，原告收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复［2019］245号）。被告未严格依法履行法定职责，作出的《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复［2019］245号）认定事实不清，适用法律错误，故起诉至人民法院，请求判令：1.撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复［2019］245号），并判令被告重新作出复议决定；2.本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据材料及依据： 第一组：《农村土地承包经营权证》。证明原告的主体资格。 第二组：EMS邮寄单及物流信息一组、成都市武侯区人民法院材料收据。证明本案诉讼流程。 第三组：EMS邮寄单及物流信息一组。证明原告向被告申请行政复议的事实。 第四组：《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）。证明被告作出的驳回行政复议申请决定。 被告市规自局辩称，被告于2019年12月23日收到原告提交的《行政复议申请书》，被告审查后依法予以受理并向成都市青白江区规划和自然资源局作出《行政复议答复通知书》（成自然资复[2019]245号），在规定期限内，被告作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）。成都市青白江区规划和自然资源局根据中交第三公路工程局有限公司提交的《临时用地申请书》，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款的规定作出临时用地批复，批准同意中交第三公路工程局有限公司因建设需要临时使用清泉镇太平村6组土地138.26亩作为临时堆土常用地，但该批复并未具体确定临时使用地块的位置，中交第三公路工程局有限公司尚需与拟使用的地块所在的集体经济组织（或村民委员会）和村民签订临时使用土地租赁合同和补偿协议，确定临时用地位置，因此成都市青白江区规划和自然资源局为中交第三公路工程局有限公司所作的临时用地批复对原告的权利义务不产生实际影响，原告如认为其承包地被侵占，其承包经营权被侵犯，应该向决定具体临时用地的所在集体经济组织（或村民委员会）主张权利，故原告的申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定的情形，被告所作《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）并无不妥，综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市规自局为证明《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）的合法性，向本院提交了以下证据材料及依据： 第一组：被告《统一社会信用代码证书》《行政复议申请书》及附件、EMS邮单。证明被告有权受理原告提出的对成都市青白江区规划和自然资源局的行政复议。 第二组：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款。证明被告主体资格。 第三组：《行政复议受理通知书》（成自然资复[2019]245号）及EMS邮寄单、《行政复议答复通知书》（成自然资复[2019]245号）及EMS快递单、《行政复议答复书》及其附件、《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）及EMS快递单。证明被告依法对行政复议进行受理、审查，并按期作出行政复议决定，该行政复议决定事实依据及法律依据充分，符合相关法律法规规定。 经庭审举证、质证，被告市规自局对原告陈先明提交的证据材料真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。原告陈先明对被告市规自局提交的第一组、第二组证据材料三性无异议；对被告市规自局提交的第三组证据材料不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的《农村土地承包经营权证》与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予认定；原告提交的其他证据能够证明原告提起复议的时间、程序以及诉讼的程序，与本案具有关联性，本院予以认定。被告提交的证据能够证明被告作出行为行政的依据、程序及认定的事实，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，2019年10月17日，成都市青白江区规划和自然资源局作出《成都市青白江区规划和自然资源局关于中交第三公路工程局有限公司堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]187号），同意申请人中交第三公路工程局有限公司临时使用清泉镇太平村6组土地138.26亩作为临时堆土场用地。临时用地期间的补偿，按双方签订的《临时用地协议》执行，充分尊重农民权益和确保农民的利益。原告于2019年12月15日向被告寄交《行政复议申请书》，请求撤销成都市青白江区规划和自然资源局作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中交第三公路工程局有限公司堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]187号），被告于2019年12月16日收到上述申请书后于2019年12月20日作出《补正行政复议申请通知书》（成自然资复[2019]245号）告知原告对申请事项予以明确。经补正，被告于2019年12月25日分别向原告作出《行政复议受理通知书》（成自然资复[2019]245号），向成都市青白江区规划和自然资源局作出《行政复议答复通知书》（成自然资复[2019]245号）。2020年1月3日，成都市青白江区规划和自然资源局向被告作出《行政复议答复书》并提交相应附件材料。经审查，被告于2020年2月11日作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号），认为成都市青白江区规划和自然资源局对中交第三公路工程局有限公司作出的临时用地批复对原告的权利义务不产生实际影响，故对原告的行政复议申请决定予以驳回。被告于当日向原告邮寄送达上述《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定。本案被告市规自局作为成都市青白江区规划和自然资源局的上一级主管部门，对原告以成都市青白江区规划和自然资源局为被申请人提起的行政复议申请具有复议审查的职权。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”及第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，本案被告于2019年12月23日收到原告寄交的补正的复议申请后，于2019年12月25日分别向原告作出《行政复议受理通知书》（成自然资复[2019]245号）向成都市青白江区规划和自然资源局作出《行政复议答复通知书》（成自然资复[2019]245号），并在收到成都市青白江区规划和自然资源局提交的《行政复议答复书》及附件后进行审查，于2020年2月11日作出《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号），并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”之规定，行政复议申请应当满足其申请的行政行为与其自身具有利害关系。本案争议焦点在于成都市青白江区规划和自然资源局作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中交第三公路工程局有限公司堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]187号）对原告的权利义务是否产生影响。行政法上利害关系是指相对人或相关人的权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响，以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在行政法上利害关系的重要标准。具体到本案中，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款规定“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。临时土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”从该行政实体法律规范可以看出，土地行政主管部门在对临时用地进行审批时，仅要求临时用地的申请人按照双方签订的临时用地协议，充分尊重农民权益和确保农民的利益，但对于协议的具体内容则属于申请人与权利人之间的平等民事主体间的协商范畴，不在土地行政主管部门作出审批时所须考量和审核的范畴。结合本案查明的事实，成都市青白江区规划和自然资源局在作出临时用地批复的内容中确不涉及具体的用地范围、用地费用等内容，仅要求按双方签订的临时用地协议进行补偿，并充分尊重农民权益和确保农民的利益。对于临时用地协议中所用地块的位置及用地费用等均不在其审核的范围，其也未对临时用地范围和用地费用作出限定。其作出的《成都市青白江区规划和自然资源局关于中交第三公路工程局有限公司堆土场临时使用土地的批复》（青自然资函[2019]187号）并未对实际临时用地的权利人的权利义务产生实际影响，产生实际影响的是土地权利人与临时用地人所签订的临时用地协议，若原告认为其土地权益受到侵害，其应当向决定具体临时用地的所在集体经济组织主张权利。因此，被告所作《驳回行政复议申请决定书》（成自然资复[2019]245号）驳回原告的复议申请并无不当，原告的诉讼主张不成立，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下： 驳回原告陈先明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈先明负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长 范 聪 人民陪审员 杨 喆 人民陪审员 申敬华 二〇二〇年六月十一日 书 记 员 刘 恒