安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终333号 上诉人（一审原告）魏中朝，男，1953年10月25日出生，汉族，住安徽省滁州市。 被上诉人（一审被告）滁州市人民政府，住所地安徽省滁州市龙蟠大道**。 法定代表人许继伟，该市市长。 被上诉人（一审被告）滁州市水利局，，住所地安徽省滁州市天长东路** 法定代表人郑田生，该局局长。 二被上诉人共同委托代理人颜崇静，江苏华庭律师事务所律师。 上诉人魏中朝因诉滁州市人民政府（以下简称滁州市政府）、滁州市水利局行政复议一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2019）皖11行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年6月17日，滁州市水利局向魏中朝作出滁水办函〔2019〕221号《关于魏中朝信访事项的回复》，以魏中朝信访提出办理退休手续要求，该局无权办理。魏中朝遂于2019年8月5日向滁州市政府申请行政复议，请求滁州市政府责令滁州市水利局为魏中朝办理医保、社保转交手续并发放社会保障金。滁州市政府于2019年8月9日作出滁复字〔2019〕40号不予受理行政复议决定，以滁州市水利局无法定职责，也无法定权限且重复申请为由，决定不予受理，并于2019年8月10日依法向魏中朝送达了复议决定书。魏中朝对不予受理行政复议决定不服，于2019年8月14日向该院提起行政诉讼。 一审法院另查明，魏中朝于2015年4月23日向滁州市政府申请行政复议，请求责令滁州市水利局和滁州市沙河集水库管理处为其办理退休手续并发放退休金。滁州市政府于2015年6月15日作出滁复字〔2015〕6号驳回行政复议申请决定。魏中朝起诉该复议决定，经该院和省高院审理，认定魏中朝起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉。该复议决定已生效。 一审法院认为，根据原告的起诉理由、被告的答辩意见，本案的争议焦点为：滁州市政府作出的不予受理行政复议决定是否合法，包括认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。 本案中，魏中朝在诉状中将滁州市政府和滁州市水利局列为共同被告，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款也确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是，“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”，既包括明确表示的“维持”，也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”，但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。判断驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为的“维持”关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回，则无论是驳回复议申请，还是驳回复议请求，均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断，而不能定性为“维持”，进而也就不符合共同被告的条件。本案中，滁州市政府作出的不予受理行政复议决定即是因魏中朝的复议申请不符合受理条件而决定不予受理，故不符合共同被告的起诉条件；且魏中朝的诉讼请求亦系请求撤销滁州市政府作出的不予受理行政复议决定，故滁州市政府系本案适格的被告，而滁州市水利局作为本案被告并不适格。据此，该院不再另行裁定驳回魏中朝对滁州市水利局的起诉。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案魏中朝不服滁州市政府作出的不予受理行政复议决定，其具有本案适格的诉讼主体资格，且其自收到复议决定书之日起十五日内向本院提起诉讼，符合法律规定。 “一事不再理”是行政诉讼的基本原则，其主要内涵是当事人基于同一事实、同一理由提起诉讼的，人民法院不予受理，已经受理的也应驳回起诉。行政诉讼和行政复议同为解决行政争议法律规定的救济途径，行政诉讼的“一事不再理”原则也同样适用于行政机关办理行政复议案件。本案中，魏中朝本次复议请求为要求责令滁州市水利局为其办理社保、医保转交手续并发放社会保障金，而魏中朝在2015年亦以同一事实、同样的理由向滁州市政府申请行政复议，要求责令滁州市水利局为其办理退休手续并发放退休金，而社保、医保转交手续均是办理退休时所应办理的手续，发放社会保障金与退休金亦是对退休工资待遇的不同称谓，本质均系同样诉求，故魏中朝向滁州市政府再次提出行政复议申请，其实质仍是对不予办理退休手续不服再次提出的行政复议申请，显然属于重复申请行为，不符合行政复议的受理条件。另外，魏中朝原系滁州市沙河集水库管理处职工，并非滁州市水利局单位工作人员，其医保、社保办理转交手续并非滁州市水利局的法定职责。因此，滁州市政府作出不予受理并无不当。 关于程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”该法第四十条第二款规定“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中滁州市政府于2019年8月5日收到魏中朝的行政复议申请，同年8月9日作出行政复议决定，系在法定期限内，且依法向魏中朝直接送达行政复议决定书，程序合法。 综上，滁州市政府作出的滁复字〔2019〕40号不予受理行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。魏中朝要求撤销该行政复议决定的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告魏中朝对被告滁州市水利局的起诉；二、驳回原告魏中朝的诉讼请求。 魏中朝上诉称，1、本案是一个经历数万次信访、多次的起诉、一审、二审、再审、申诉的案件。最基本的事实就是：滁州市水利局作出的水人[2002]226号《关于对魏中朝擅离单位处理请示的批复》至今尚未生效，此后没有任何有效的文件产生。2、滁州市水利局作出的批复文件对上诉人申请的事实根本没查。该批复设定上诉人在收到该文件后的十五日内向滁州市人才流动争议仲裁机构进行仲裁，上诉人遍访滁州市所有部门、单位、机构，发现该机构尚未成立，就及时向滁州市水利局反馈并提交《仲裁申请书》，该局当时的党委书记明确表示由本局负责仲裁立案。有当时形成的两份证据可以证明，请二审法院予以依法查证核实。3、滁州市水利局和沙河集水库一直声称本人未上班，事实上本人接到通知即去单位报到，但单位不安排工作，又没有任何文书告知，无法上班。后上诉人因举报受打击报复。请求二审法院全面审查。4、滁州市水利局对上诉人的申请，应该依法、依规予以明确，履行其法定职责，一审判决对此没有查清，更谈不上认定。因为，如果没有滁州市水利局（水人[2002]226号）这份文件，就没有所有的纷争和诉讼。事实上，该份文件除了年月日是真的，是一份彻头彻尾的假冒伪劣文件。一审判决认定该份文件非本案所审查的对象，不合逻辑。请二审法院依法审查。5、一审判决认定事实错误。滁州市政府复议决定认定滁州市水利局无法定职责是实实在在的违宪，应当纠正。6、本案将滁州市水利局列为被告是一审法院认可的（见证据四），一审判决的解释离奇，实际上是出尔反尔，笑话。综上，本案是一起胡审乱判的典范。请求撤销一审判决，将本案发回原审法院重审或者查清事实后依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 滁州市政府答辩称，1、答辩人作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。上诉人魏中朝于2019年8月5日向答辩人提起行政复议，经审查，上诉人的行政复议申请属于重复申请行为，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，答辩人于2019年8月9日作出《不予受理行政复议决定书》并依法予以送达。2、一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚、证据充分，符合法律规定。上诉人魏中朝以滁州市水利局未依法履行将其医保、社保手续转交至滁州市社保部门以及发放社会保障金的职责为由，向答辩人提起行政复议。经审查，上诉人已于2002年被辞退，人事关系已不存在，滁州市水利局无法定职责也无法定权限为其办理医保、社保的转交手续。上诉人曾以滁州市水利局和滁州市沙河集水库管理处未为其办理退休手续、发放退休金等相关事由于2015年4月23日向答辩人提起行政复议申请，答辩人依法作出驳回的行政复议决定，上诉人以答辩人为被告提起行政诉讼，滁州中院裁定驳回起诉，该案经省高院二审维持。综上，上诉人提起上诉无事实和法律依据。请求二审维持原判。 滁州市水利局答辩称，本案是对行政复议不服提起诉讼的案件，根据行政诉讼法第二十六条第二款的规定，答辩人不是本案适格被告。一审法院驳回魏中朝对答辩人的起诉适用法律准确。请求二审驳回魏中朝的上诉请求。 滁州市政府在一审中向法庭提供了以下证据： 证据一、行政复议申请书（2019年8月3日）； 证据二、不予受理行政复议决定； 证据三、行政复议申请书（2015年4月16日）； 证据四、滁复字〔2015〕6号驳回行政复议申请决定书（2015年6月15日）； 证据五、劳动仲裁和民事裁定法律文书[（滁）劳人仲不受字〔2013〕第28号作出不予受理决定。（2014）南民一初字第00808号、（2014）滁民一终字第01488号（2015）皖民申字第01048号]； 证据六、行政裁定法律文书[（2015）滁行初字第00034号、（2016）皖行终207号]； 证据七、送达回证。 以上证据证明其作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。 滁州市政府在一审中向法庭提供了以下证据： 证据一、安徽省滁州市南谯区人民法院（2014）南民一初字00808号民事裁定书、滁州市中级人民法院（2014）滁民一终字01488号民事裁定书、安徽省高级人民法院（2015）皖民申字01048号民事裁定书、滁州市政府滁复字（2015）6号驳回行政复议申请决定书、滁州市中级人民法院（2015）滁行初字00034号行政裁定书，证明复议部门和各级法院对辞退魏中朝的决定已予以处理，均给予驳回。 证据二、滁州市人力资源和社会保障局及侯万江证明，证明魏中朝陈述其提起仲裁申请，当时仲裁部门也予以处理。 魏中朝在一审中向法庭提供了以下证据：证据一、身份证复印件，证明其是本案的适格主体。 证据二、不予受理行政复议决定、送达回证、滁水办函〔2019〕221号《关于魏中朝信访事项的回复》，证明滁州市政府的行政行为，其在规定期限内起诉，符合法律规定。 证据三、滁州市水利局（水人〔2002〕226号）《关于魏中朝擅离单位处理请示的批复》、仲裁申请书、水利局人事科签收证明，证明：1、该批复内容没有事实依据，与事实不符。2、该文件设定的生效条款是由滁州市人才流动争议仲裁机构仲裁，但该机构尚未成立也未开展业务活动，该行为其无法实现。3、该文件尚未发生真正意义上的法律效力，是一份从内容到形式上的无效文书，除了日期是真的，其余都是假的。4、其在规定的日期内提出仲裁申请，并由滁州市水利局承诺承担完成仲裁的立案程序，其行为符合规定，已在期限内提起仲裁。滁州市水利局没履行文件设定的仲裁立案程序，该文件确实未生效。滁州市水利局设定的仲裁机构，至今也未成立，故完全可以认定该文件尚未生效。5、应该由滁州市政府责成滁州市水利局依法办理其相关的法定权益（社保、医保）手续，转移至社保部门或社区，发放社会保障金，办理退休手续，其得以返回上海户籍。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，魏中朝因不服滁州市政府作出的不予受理行政复议决定，在收到该复议决定书之日起十五日内提起本案行政诉讼，符合法律规定。本案的争议焦点为：滁州市政府作出滁复字〔2019〕40号《不予受理行政复议决定书》是否合法。 “一事不再理”是行政诉讼的基本原则，该原则同样适用于行政机关办理行政复议案件。本案中，魏中朝本次复议请求为：责令滁州市水利局为其办理社保、医保转交手续并发放社会保障金，而魏中朝在2015年曾就同一事项向滁州市政府申请行政复议，要求责令滁州市水利局为其办理退休手续并发放退休金。因社保、医保转交手续是办理退休时所应办理的手续，发放社会保障金与退休金亦是对退休工资待遇的不同称谓，两者本质系同样诉求，故魏中朝本次向滁州市政府提出行政复议申请，其实质是对不予办理退休手续不服再次提出的行政复议申请，显然属于重复申请行为，不符合行政复议的受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，滁州市政府决定不予受理合法正确。魏中朝要求撤销该行政复议决定的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。 关于魏中朝在起诉状中将滁州市水利局列为共同被告的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……。从魏中朝起诉的诉讼请求看，其请求撤销滁州市政府的复议决定并判令滁州市政府责成滁州市水利局依法作出对原告的行政复议申请的支持决定（即责成滁州市水利局履行相关职责），该请求仅针对滁州市政府的行政复议行为，适格的被告只能是滁州市政府，且在诉行政复议的案件中，滁州市水利局作为行政复议的被申请人，也不可能是行政复议诉讼的被告，故魏中朝将滁州市水利局列为共同被告明显属于错列被告的情形。从魏中朝上诉的理由和陈述看，其将滁州市水利局列为被告得到了一审法院立案审查的认可，但在审理中，合议庭应该通过法律释明要求魏中朝撤回对滁州市水利局的起诉，合议庭未进行法律释明虽有欠缺，但驳回魏中朝对滁州市水利局的起诉结果正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人魏中朝的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏中朝负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年六月十五日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……