广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤19行终177号上诉人（原审被告）：东莞市沙田镇人民政府，住所地：广东省东莞市**********，统一社会信用代码：114***********320N。法定代表人：叶淦奎，该镇镇长。委托代理人：林敏聪，该单位工作人员。委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：叶伟明，男，1973年3月20日出生，汉族，住广东省东莞市***************，公民身份号码：441************811。被上诉人（原审原告）：吴炳均，男，1973年10月21日出生，汉族，住广东省东莞市***************，公民身份号码：441************815。被上诉人（原审原告）：吴炳雄，男，1980年9月24日出生，汉族，住广东省东莞市***************，公民身份号码：441************817。被上诉人（原审原告）：张振华，男，1973年4月17日出生，汉族，住广东省东莞市***************，公民身份号码：441************810。被上诉人（原审原告）：陈镇财，男，1977年12月6日出生，汉族，住广东省东莞市*************，公民身份号码：441************813。原审被告：东莞市人民政府，住所地：广东省东莞市******。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：林伟忠，市司法局工作人员。委托代理人：李振玉，市司法局工作人员。上诉人东莞市沙田镇人民政府（以下简称“沙田镇政府”）因与被上诉人叶伟明、吴炳均、吴炳雄、张振华、陈镇财（以下简称“叶伟明等人”）以及原审被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初915号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年11月22日，叶伟明等人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销沙田镇政府作出的沙府公开〔2019〕16l号《关于政府信息公开的答复》；2.撤销东莞市政府作出的东府行复〔2019〕625号《行政复议决定书》；3.沙田镇政府重新作出答复；4.本案诉讼费由沙田镇政府、东莞市政府承担。原审法院查明：2019年7月25日，叶伟明等人向沙田镇政府递交《沙田镇政府信息公开申请表》，申请公开东莞市沙田镇2016年第29期党政联席会议批准同意的党政联席会复〔2016〕575号，关于中围村沙头顶建设临时垃圾堆放场的信息。同日，沙田镇政府向叶伟明等人出具了沙府公开回执〔2019〕69号《政府信息公开申请收件回执》。2019年8月22日，沙田镇政府向叶伟明等人出具并送达沙府公开〔2019〕147号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，告知叶伟明等人将延期至2019年9月20日前作出答复。2019年9月20日，沙田镇政府作出了沙府公开〔2019〕161号《关于政府信息公开的答复》，主要内容为：经审查，叶伟明等人申请的上述信息是过程性信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，不予公开。叶伟明等人不服沙田镇政府的上述答复，于2019年9月26日向东莞市政府申请行政复议。东莞市政府收到叶伟明等人申请后，于2019年10月8日向叶伟明等人、沙田镇政府分别出具东府行复〔2019〕625号《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》并送达。2019年11月13日，东莞市政府经审查作出东府行复〔2019〕625号《行政复议决定书》，决定维持沙田镇政府作出的涉案《关于政府信息公开的答复》，并分别送达。叶伟明等人仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：本案的争议焦点为叶伟明等人申请公开的政府信息是否属于过程性信息。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”的规定，过程性信息应当是还未正式形成行政决策或决定、不对外直接产生法律效力的信息。本案中，经审查，党政联席会复〔2016〕575号文件有文号、标题、发文机关、发文对象、正文、印章等内容，该文件系发文机关经会议讨论后作出的行政决定，决定事项明确，属对外发生法律效力的行政决定文书，并非会议讨论记录等过程性信息。综上，沙田镇政府作出的沙府公开〔2019〕161号《关于政府信息公开的答复》及东莞市政府作出的东府行复〔2019〕625号《行政复议决定书》适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销东莞市政府作出的东府行复〔2019〕625号《行政复议决定书》；二、撤销沙田镇政府作出的沙府公开〔2019〕161号《关于政府信息公开的答复》；三、责令沙田镇政府于本判决生效之日起的法定期限内对叶伟明等人的申请重新作出答复。本案收取诉讼费人民币50元，由沙田镇政府、东莞市政府承担。一审宣判后，沙田镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审判决，改判驳回叶伟明等人的诉讼请求。事实和理由:原审法院认定575号文属于对外发生法律效力的行政决定文书错误。1.沙田镇政府无权作出设立垃圾场的行政决定文书。根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，建设临时垃圾堆放场属于城管部门的法定职责，乡镇政府并无此职责。沙田镇政府作为镇级政府没有审批设立垃圾堆放场的法定职责，无权作出相应行政决定文书。2.575号文属于过程性信息，是应镇公用事业服务中心的请示作出的内部批复，该批复没有直接给任何行政管理相对人创设权利义务，没有影响到行政管理相对人的合法权益，不属于对外发生法律效力的行政决定文书。涉案批复仅是内部答复文件，不具有行政行为的基本特征。575号文虽有文号、标题、发文机关、发文对象、正文、印章等内容，但这是党政机关公文格式的基本要求，并不能以此认定其是对外发生法律效力行政决定文书。被上诉人叶伟明等人在二审法定期间未提出答辩意见。原审被告东莞市政府辩称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。首先，575号文虽有文号、标题、发文机关、发文对象、正文、印章等内容，但这仅是党政机关公文格式基本要求，并不能以此认定其是对外发生法律效力的行政决定文书。其次，575号文是应镇公用事业服务中心的请示作出的内部批复，该批复并没有影响到行政管理相对人的合法权益，不属于对外发生法律效力的行政决定文书。且对外发生法律效力的行政决定文书一经作出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力，但575号文只是内部答复文件，显然不具有行政行为的基本特征。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。另查明，2018年6月26日，沙田镇公用事业服务中心向市国土资源局沙田分局作出一份《关于沙田镇中围村沙头顶垃圾堆放场的相关情况说明》，主要内容为：根据市政府文件的要求，沙田的生活垃圾于2016年9月14日停止外运处理。由于沙田辖区内没有垃圾填埋场，经2016年第29期党政联席会议研究，同意在中围村头顶建设临时垃圾堆放场（党政联席会复〔2016〕575号）。同年10月，启用该应急垃圾临时堆放场。本院认为：本案系政府信息公开及行政复议纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。本案中，叶伟明等人申请公开的是“东莞市沙田镇2016年第29期党政联席会议批准同意的党政联席会复〔2016〕575号，关于中围村沙头顶建设临时垃圾堆放场的信息”。根据《关于沙田镇中围村沙头顶垃圾堆放场的相关情况说明》的内容可知，该党政联席会复〔2016〕575号文虽然是经过沙田镇政府党政联席会议讨论，但并不属于讨论记录，亦不是处于讨论、研究或者审查过程的信息，而是结论性意见，对外产生直接约束力，不属于过程性信息。沙田镇政府以该信息属于过程性信息，不予公开，存在适用法律错误的问题，依法应予撤销，并应当重新针对案涉信息公开申请进行答复。东莞市政府在行政复议中未能纠正该问题，作出的《行政复议决定书》亦应予撤销。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不妥。综上所述，沙田镇政府上诉请求缺乏事实与法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由东莞市沙田镇人民政府负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年六月二十二日书记员  于晓婷