内蒙古自治区通辽市中级人民法院行政判决书（2020）内05行终29号上诉人（原审原告）张某，住内蒙古自治区通辽市。委托诉讼代理人董某，通辽市148指挥中心第三法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）库伦旗森林公安局。法定代表人王某。被上诉人（原审被告）库伦旗森林公安局扣河子森林派出所。负责人杨某。上诉人张某（张素兰）因履行法定职责一案，不服奈曼旗人民法院（2016）内0525行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2015年5月22日上午7时28分，库伦旗森林公安局扣河子派出所接到扣河子林业工作站负责人蔡沥涌的电话，称在扣河子镇北山去往水泉公路北的林地里，有一辆农用车正在开垦林地，接警后，森林公安派出所民警魏喜利、郑德存立即赶赴现场进行查看，在现场看到一辆农用车正在林地里开垦，办案民警依法将正在开垦林地的司机及车辆带回所里进行调查。上午10时许，扣河子镇扣河子村居民张素兰（张某）独自骑摩托车赶到森林公安派出所，到达派出所后，立即进入民警办公室，为森林公安派出所处理早晨北山林地开垦的事情对民警吵嚷，严重影响了正在办公的秩序，并在派出所的院里打了电话，约10分钟左右，张素兰的母亲被一辆轿车送到派出所，张素兰将其80多岁的母亲送到派出所办公室后，立即骑摩托车从派出所走了，其母亲也是哭闹，并躺倒在派出所办公室的地上，此时，派出所内有多名来报案和接受调查的群众，因为张素兰和其母亲的行为，影响工作人员办案。针对原告的行为，被告对其进行处罚。从原告举出的证据以及被告举出的证据证明原告翻的是林地，到2016年春季，被告工作人员包晓磊口头制止原告再次欲耕种林地的行为，并未作出法律文书。被告未有查封原告“北山”林地的行为。原审认为，本案在庭审中原告举出了“库伦旗扣河子镇扣河子村民委员会关于我村民张素兰经营北山林地的情况证明”一份，被告举出了2015年5月份对原告张素兰翻地现场勘验位置图一份、现场照片4张、库伦旗扣河子镇林业工作站出具的“林地证明”一份，以上证据充分证明原告在2015年5月22日翻地耕种的地类是林地。2016年春，原告张素兰欲耕种上年的林地被被告的执法工作人员包晓磊口头制止，不允许其耕种，没有下达法律文书，其制止原告耕种林地的行为并无不妥，符合法律规定。森林法实施条例第41条2款规定，对开垦林地由县级以上人民政府林业行政主管部门予以进行责令停止违法行为或处罚。被告工作人员包晓磊对原告进行制止耕种林地的行为不属超越权限，更不是滥用职权。对原告所称其耕种林地的行为符合“内蒙古自治区人民政府办公厅关于加快林下经济发展的实施意见”,强调“林粮兼作”。这份文件只是部门指导性意见，而不是必须在林地里实行“林粮兼作”做法，根据文件精神，是在“不改变林地性质、不采伐及毁坏林地、不影响林木生长、不破坏森林生态系统稳定的前提下”进行的，并且有组织、有规划有设计合理的方案。而原告欲耕种的林地没有合理的设计方案，不符合文件精神的规定，原告又未有对林地的变更合法手续，耕种林地的行为是违法的，被告的口头制止行为不构成违法。综上所述，对原告的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张某（张素兰）的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张某（张素兰）承担。张某（张素兰）上诉称：一、撤销（2016）内0526行初12号判决；二、确认被上诉人口头查封我林粮兼做的行为违法；三、请求撤销被上诉人口头查封我经营土地的行政行为。理由为：我家在1984年分到了扣河子村的北山林地一块儿。整个北山3千多亩林地、所有林业户一直延续了历史以来林粮兼做的经营模式。尤其温**总理上任后，连续下发了中央关于林下经济的政策，扣河子北山林地3千多亩一直都是林粮兼做。2015年5月2日开始，被上诉人强行停止我一家林粮兼做的生产经营，至今持续了5年，至今未告知停止我生产经营的原因和依据。2016年我起诉了被上诉人，要求答复什么时间允许我再生产，可是奈曼旗法院拖了三年后开庭。被上诉人的代理人在法庭上不但承认了2015年口头停止我生产经营，而且还在法庭上声明口头停止我生产经营直到永远。原审认定被上诉人这种行政行为合法，驳回了我的诉请，我不服。原审没审理被上诉人以口头方式永久性不允许我在北山林地林粮兼做的合法性是本案的审判焦点。原审没审查被上诉人口头停止我生产经营永远持续的行政行为的法律依据，而是审理我林粮兼做行为的合法性。原审的审判态度完全偏离了审判职责。审查行政机关做出的行政处罚，需要查证的有：主体、权限、内容、程序、形式和法律依据等，而原审一项没查。本案属于对当事人停产停业的行政处罚。根据《行政处罚法》第42条规定，行政机关做出责令“停产停业”的行政处罚，必须告知当事人有听证的权利。当事人要求听证的，必须举行听证程序。可见，被上诉人的行政行为没有经过法定程序，属于程序违法的行政行为。而原审对被上诉人口头停止我5年生产经营的行政行为任何一项有效要件没审查，显然原审存在对案件焦点失察之过！退一步说，即使我有《森林法实施条例》41条规定的：毁林采种或者违反操作技术规程，采脂、挖笋、掘根、剥皮及过度修枝，致使森林、林木受到毁坏的行为。被上诉人对我无论做出任何方式的行政处罚，必须遵从《行政处罚法》42条规定的法定程序。因为没有法律授权被上诉人一挥手即永远生效的权利！法无授权则禁止、法律禁止而为之，属于执法任性、滥用职权。我在北山林地林粮兼做不仅符合国家大政方针、更符合库伦旗扣河子北山林地40来年的经营模式，我的经营方式与整个北山林地3000多亩的其他人家经营方式没有任何区别。我更没有开垦林地、毁坏树木的违法事实。2015年以来，北山3000多亩的林业户，每年一直还是林粮兼做，可是被上诉人只针对我一家采取查封经营权的措施，这种明显打击报复的行为非常不公平。综上，被上诉人对我的口头行政处罚行为没有任何法律依据及事实依据，属于滥用职权的违法行为。被上诉人扣河子森林派出所、库伦旗森林公安局未提交书面答辩意见。二审查明的事实与证据的采信均与一审一致。本院认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条二款规定，“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”2015、2016年，被上诉人扣河子森林派出所工作人员认为上诉人张某欲耕种林地行为违反上述规定，从而前去阻止，系依照上述规定行使职权。上诉人认为的“被上诉人口头查封我林粮兼做的行为”，其实是被上诉人制止上诉人耕种林地的行为，上诉人所谓的“查封”并不存在。原审审查被上诉人口头制止上诉人耕种林地行为是否合法，并未偏离争议焦点。根据《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》（国办发〔2012〕42号）“（九）强化日常监督管理。严格土地用途管制，依法执行林木采伐制度，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质或乱砍乱伐、毁坏林木。要充分考虑当地生态承载能力，适量、适度、合理发展林下经济。依法加强森林资源资产评估、林地承包经营权和林木所有权流转管理。”、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加快林下经济发展的实施意见》（内政办发〔2015〕36号）“（二）基本原则。1.生态受保护，农牧民得实惠。在确保森林资源和生态环境安全、不改变林地用途的前提下，积极鼓励利用商品林发展林下经济，适度合理利用公益林发展林下经济。”“（四）强化林业监管服务。各级林业部门要加强对林下经济开发行为的监督管理，坚持生态优先、严格保护森林资源，只允许在具备一定生态承载容量的林地上科学发展林下经济，防止过度开发利用、引发森林火灾、乱砍滥伐、毁坏林地、水土流失、损害森林生态环境等现象的发生，切实加大对破坏森林资源行为的查处力度，确保产业发展与生态保护良性互动。”之规定。发展林下经济的前提必须是生态保护，发展林下经济也应当牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，“不负绿水青山，方得金山银山”发展林下经济必须符合特定的条件，不能危害林地林木生态承载能力。通过现场照片可以证明上诉人张某在自己稀疏林地内以发展“林下经济”为名大面积开垦林地进行耕种，上诉人在林地内进行耕种的行为显然超出发展“林下经济”的限度，林业部门依法对林下经济开发行为的监督管理，对上诉人张某的开垦林地行为进行制止并无不当。综上，上诉人张某的上诉理由不成立，不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张某负担。本判决为终审判决。审判长 韩静华审判员盖蓬蓬审判员 杨月英二〇二〇年六月十日书记员 齐卫东