安徽省滁州市琅琊区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1102行初11号原告：王祖平，男，1958年4月6日出生，汉族，住安徽省滁州市琅琊区，统一社会信用代码341102195804062435。委托诉讼代理人：杨冰，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人：车欣，北京冠领律师事务所律师。被告：滁州市琅琊区城市管理行政执法局，住所地安徽省滁州市琅琊新区欧阳修大道99号，统一社会信用代码11341102MB0U28801K。法定代表人：刘万勇，该局局长。出庭负责人：熊伟，该局副局长。委托诉讼代理人：薛明湘，安徽苏滁律师事务所律师。原告王祖平不服被告滁州市琅琊区城市管理行政执法局（以下简称区行政执法局）限期拆除决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月2日立案后，向被告区行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告王祖平及其委托诉讼代理人杨冰、车欣，被告区行政执法局的出庭负责人熊伟及其委托诉讼代理人薛明湘到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告区行政执法局于2020年1月20日根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告王祖平作出了（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号限期拆除决定。王祖平诉称：王祖平在滁州市琅琊区扬子路255号拥有合法房屋，系通过政府招商引资合法获得土地及房屋。该地段地理位置优越，临近街边，交通便利，现因扬子花园周边改造原因，相关征收单位欲征收王祖平的房屋，但因补偿标准不合理，王祖平目前未与任何单位签署安置补偿协议。2020年1月20日，区行政执法局向王祖平下达了《限期拆除决定书》，该决定书将王祖平合法房屋认定为违法建筑，并要求王祖平在接到决定书之日起3日内自行拆除，否则将给强制拆除。王祖平认为区行政执法局作出《限期拆除决定书》违法，侵犯其合法权益，理由在于：1、区行政执法局作出《限期拆除决定书》主体违法，2、区行政执法局作出《限期拆除决定书》缺乏实体要件；3、区行政执法局作出《限期拆除决定书》程序违法，4、区行政执法局作出《限期拆除决定书》适用法律依据错误。故王祖平请求依法判令，一、撤销区行政执法局作出的（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》；二、本案诉讼费用由区行政执法局承担。区行政执法局辩称：一、王祖平在没有取得建设工程规划许可证情况下建设，区行政执法局依法作出限期拆除决定证据充分、适用法律正确。区行政执法局根据巡查发现，依法立案。立案后，区行政执法局安排执法人员进行了调查取证，通过询问、走访、查阅核实权证，获得的证据表明了王祖平违反《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，在未取得建设工程规划许可证情况下，在琅琊区扬子街道扬子路255号建设了面积550.93㎡的砖混结构房屋。上述事实有区行政执法局的现场检查（勘验）笔录、《关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情况予以认定的复函》等证据佐证，事实足以认定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，王祖平在未取得建设工程规划许可证的情况下，非法建房，违反了法律规定，区行政执法局对王祖平的违法建筑物作出处理，合法有据，适用法律正确；二、区行政执法局作出决定的程序合法。在查明案件事实的基础上，区行政执法局作出限期拆除决定，依法送达王祖平，依法告知王祖平享有的陈述、申辩以及申请行政复议和提起诉讼的权利。综上所述，区行政执法局作出的决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；王祖平起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请予驳回。为支持其诉讼请求，王祖平向本院举证如下：一、滁集建（89）字第27058号《集体土地建设用地使用证》一份，证明王祖平系案涉土地的使用人及使用土地的面积；二、《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》一份，证明王祖平除住宅外营业场所面积为530㎡；三、征收单位张贴房屋丈量认定表照片一份，证明征收单位认定了王祖平的建筑面积为757.22㎡，没有违法建筑；四、《滁东乡关于农民进镇建房经商的有关规定》复印件一案，证明王祖平建房经过政府认可，且建房范围属乡政府规划范围，而非城市规划范围；五、（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》一份，证明区行政执法局主体及被诉具体行政行为。经庭审质证，区行政执法局对王祖平所举证据一的真实性无异议，证明目的不认可；对证据二的真实性无异议，但对证明目的不认可，认为公安消防机关并非认定建筑合法与否的部门；对证据三、四不予认可，认为无法核实，且与本案并无关联，对证明目的不认可；对证据五的真实性无异议。区行政执法局提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：一、王祖平的身份证复印件一份，证明被决定人的身份；二、立案审批表及现场检查（勘验）笔录各一份，证明王祖平的违法建设情况；三、滁州市琅琊区人民政府作出的《琅琊区人民政府关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情形予以认定的函》及滁州市自然资源和规划局作出的《关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情况予以认定的复函》各一份，证明王祖平在滁州市琅琊区扬子街道扬子路255号建设面积550.93㎡砖混结构房屋未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响情形；四、案涉《限期拆除事先告知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》以及送达文书的照片一组，证明区行政执法局行政程序符合法律规定，相关文书已送达王祖平；五、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，证明区行政执法局作出限期拆除决定的法律依据充分。经庭审质证，王祖平对区行政执法局所举证据、依据质证意见如下：对证据一的真实性无异议；对证据二中立案审批表的合法性不认可，且区行政执法局未对王祖平房屋的建设时间进行查明，王祖平房屋建设时不需要办理规划手续，区行政执法局以王祖平未办理建设工程规划许可证未由进行查处并无事实依据。对现场检查（勘验）笔录的真实性不认可，该文件没有王祖平的签字确认，见证人的身份信息及工作信息无法确认，亦未提供执法人员的执法证件；对证据三的合法性不认可，滁州市琅琊区人民政府未提供被查询人的身份信息及具体的卫星定位信息，无法确定查询人的具体地址，滁州市自然资源和规划局即违法确定具体地位置信息，就无法提供正确的查询结果。另外，王祖平所有房屋建设于1999年之前，在建设时并不需要办理任何规划手续，滁州市琅琊区人民政府依据的《中华人民共和国城乡规划法》及《安徽省城乡规划条例》的实施时间远远晚于该时间，因此，王祖平的房屋根本无法办理规划手续，且王祖平房屋属于乡村规划区内；对证据四中案涉《限期拆除事先告知书》，区行政执法局在未询问当事人的情况下作出该文件违法，且该文件适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及六十四条规定属于适用法律错误，加之《限期拆除事先告知书》中仅记载当事人拒签，且留有原件在区行政执法局，王祖平认为《限期拆除事先告知书》并未实际送达。对案涉《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》主要质证意见如下：1、案涉房屋系基于政策鼓励下建设，且建设时不需要办理任何规划手续。案涉系在原滁州市滁东乡人民政府农民进镇建房经商的政策鼓励下建设，该房屋办理有集体土地使用证，且建设的房屋全部在证载面积之内。王祖平建设房屋时，并无法律要求办理规划许可证，属于历史遗留问题，区行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条认为王祖平需要补办手续，但是从该条款来看，仅是对需要新建的建筑物办理规划手续，并未对补办相关规划手续进行规定。另外，即使区行政执法局认为存在需要补办规划手续的情形，那么也应当是《中华人民共和国城乡规划法》实施后未办理规划许可证而建设的行为，对于新法实施之前建设的房屋依据法不溯及既往的原则，则无需补办规划许可手续。案涉房屋在2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建设完成，其房屋作为一种状态的存在，不能因为法律的实施而导致房屋产生完全相反的效果。另外，如果必须补办规划手续的话，将导致国内大面积的房屋处于违法状态，这并不是《中华人民共和国城乡规划法》的立法精神。2、区行政执法局适用法律错误。区行政执法局承认其对于案涉房屋处于何种规划区并不清楚，在其调查过程中也并未进行调查确认。但是案涉房屋处于何种规划区内对于处罚主体及适用的法律完全不同。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条系针对城市、镇规划区内建筑物需要办理规划手续的规定，第四十一条系针对乡、村庄内建筑物需要办理规划手续的规定。因此，区行政执法局在未查清案涉房屋属于何种规划区内，而直接适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定对王祖平进行处罚属于适用法律错误。3、区行政执法局向滁州市自然资源和规划局查询王祖平是否办理有规划手续的方式错误。案涉房屋系在原滁州市滁东乡人民政府农民进镇建房经商的政策鼓励下建设，因此建设时是经过滁东乡人民政府批准建设，即使相关单位给王祖平办理过规划许可手续，文件也应当是存放在乡政府处，而非滁州市自然资源和规划局。此外，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，案涉房屋属于乡村规划区，应当由乡镇政府颁发建设规划许可证。因此，区行政执法局无法查询到王祖平是否办理规划许可手续也是情理之中，但是因区行政执法局查询单位错误，不能证明案涉房屋未办理规划许可证件，区行政执法局认定案涉为违法建筑证据不足。4、区行政执法局在作出处罚决定之前并未询问王祖平，也未进行调查取证，程序违法。首先，区行政执法局在检查过程中未制作笔录。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查过程中应当制作笔录。本案中，区行政执法局仅提供王祖平未签字确认的现场检查记录，并未提供对王祖平或者其他相关人员笔录，无法真实反应调查现场的情况。其次，区行政执法局在调查过程中并未询问王祖平。因王祖平对于房屋是否办理规划手续，是否有相关证件等问题较为清楚，因此区行政执法局在作出行政处罚之前应当就是否办理相关证件等问题向王祖平核实。但是区行政执法局未对原告进行询问，也未要求王祖平配合调查，侵犯了王祖平的合法权益。最后，区行政执法局作为拆迁执法工作的具体负责和执行机构，有义务进行告知王祖平补办房屋批建手续的时间、地点、方式、程序和流程，而不是仅仅以确认违法处罚来处理这一历史问题。综上，王祖平认为区行政执法局作出的《限期拆除决定书》没有事实及法律依据，程序违法，依法应予撤销。本院认为，王祖平所举证据一、五与区行政执法局所举证据、依据均具有客观性、合法性，且与本案具有关联性，对其证明效力均予采信；王祖平所举证据二、四与虽具有客观性、合法性，但与本案并无关联性，对其证明目的不予采信；王祖平所举证据三因无法核实其真实性，区行政执法局亦不认可，本院不予采信。依据双方提供的证据并结合庭审调查，本院查明事实如下：1989年7月，王祖平就原滁州市滁东乡五里庵小区滁水路北侧办理了《集体土地建设用地使用证》，用地面积达442.86㎡，其中建筑占地123.46㎡。1989年9月，王祖平就用地上建筑办理了《房屋所有权证》，证载砖混建筑面积206.29㎡。2019年12月5日，滁州市琅琊区人民政府向滁州市自然资源和规划局发出《琅琊区人民政府关于对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边谢勇等7户建设情形予以认定的函》，表明该区正对滁阳街道河坝组、丰乐北路及扬子花园周边涉嫌违法建设进行查处，其中包含了王祖平一户，且经初步查明得出王祖平的房屋属砖混结构，位于琅琊区扬子路255号，面积达757.221㎡。2019年12月19日，滁州市自然资源和规划局回函，称未查到琅琊区扬子路255号王祖平建筑的建设工程规划许可审批材料，且属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”情形。2020年1月10日，区行政执法局对琅琊区扬子路255号房屋现场进行检查（勘验），得知王祖平户房屋包括共三层砖混结构面积为757.22㎡，其中包含《房屋所有权证》载面积206.29㎡。2020年1月13日，区行政执法局向王祖平送达《限期拆除事先告知书》，告知拟对其作出限期拆除的决定，同时告知其有权进行陈述和申辩。2020年1月20日，区行政执法局以王祖平违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，向其作（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》并送达，同时予以公告。王祖平不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，双方争议焦点较多，本院一一评析如下：一、区行政执法局是否有权作出决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条及安徽省人民政府法制办公室《关于同意滁州市开展相对集中行政处罚工作的批复》（皖府法﹝2004﹞72号）和《滁州市城市管理相对集中行使行政处罚权暂行办法》（滁政﹝2005﹞26号）第八条的规定，区行政执法局是行使滁州市琅琊区城市管理领域相对集中行政处罚权及行政强制措施的行政机关，对其辖区范围内的违法建设依法定程序作出行政处罚及行政强制措施是其职责之一。本案中，王祖平认为区行政执法局无权作出限期拆除决定，作出主体违法，理由不能成立，本院不予支持。二、区行政执法局作出决定是否缺乏主体要件。该焦点意指区行政执法局作出决定认定的事实是否清楚，是否证据充分。本案中，区行政执法局依据对其执法人员现场调查、城乡规划部门的回函、王祖平提供的涉案房屋的材料认定涉案房屋存在违法建设的情况，事实清楚，证据充分，本院予以采信；本案中，区行政执法局依据城乡规划部门的回函认定涉案房屋的违法建设属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”情形，事实清楚，证据充分，本院亦予以采信。王祖平认为因涉案房屋均建设在建设用地使用证载面积之上而均属合法建筑，该主张与其名下房屋所有权证载面积相矛盾，本院不予支持；王祖平认为涉案房屋在建设时无须办理建设工程规划许可，该主张与其名下房屋所有权证的办理矛盾，本院不予支持；王祖平认为，滁州市自然资源和规划局在无法确认涉案房屋的具体信息情况下即认定涉案房屋为“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”情形，不应作为区行政执法局认定涉案房屋属违建与否的依据，对此，本院认为涉案房屋及其占用范围内的土地已被列入征收范围，其建筑不论违章与否均已经实质影响城市规划的实施，且该建设采取改正措施亦无法消除对城市规划的影响，故本院对该主张不予支持。三、区行政执法局作出决定适用的法律是否正确。本案中，王祖平称涉案房屋分别于1986年、1993年、1997年建设完成，无须亦无法办理建设工程规划许可，与其于1989年9月已办理《房屋所有权证》的事实相矛盾，且涉案房屋此后亦未依法补办相关行政许可，涉案房屋存在违法建设的状态一直持续至今，故区行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定对涉案房屋的违法建设作出处理并无不当，本院予以采信，对王祖平提出区行政执法局适用法律错误的主张不予支持。四、区行政执法局作出决定的程序是否符合法律规定。本案中，区行政执法局的立案、现场调查等均是对王祖平涉案房屋是否系违法建设履行的程序性环节，且依法向王祖平送达了《限期拆除事先告知书》、《限期拆除决定书》、《限期拆除公告》等法律文书，同时告知了救济途径，被诉行政行为完全符合法律规定，程序合法，本院予以采信；王祖平认为其区行政执法局未提供询问其的笔录、未提供具有其签字的法律文书即证明区行政执法局程序违法的主张，本院不予支持。综上，区行政执法局对王祖平作出的（琅行执）限拆决字﹝2019﹞FL1019号《限期拆除决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王祖平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王祖平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审 判 长 王 苏人民陪审员 高 燕人民陪审员 王大强二〇二〇年六月三十日书 记 员 石 阳附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。