中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再108号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）广西壮族自治区灵山县伯劳镇彭屋村委会清水垌村民小组。 负责人张雪香。 被申请人（一审原告，二审被上诉人）广西壮族自治区灵山县伯劳镇彭屋村委会禾塘冲村民小组。 负责人张很香。 一审被告广西壮族自治区钦州市人民政府。 法定代表人谭丕创。 再审申请人广西壮族自治区灵山县伯劳镇彭屋村委会清水垌村民小组（以下简称清水垌村民小组）因广西壮族自治区灵山县伯劳镇彭屋村委会禾塘冲村民小组（以下简称禾塘冲村民小组）诉广西壮族自治区钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）林地确权行政复议决定一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终11号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月31日作出（2019）最高法行申11614号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 广西壮族自治区钦州市中级人民法院一审查明，争议的2幅林地分别名为猫岭、海冲岭。猫岭四至为:东以本岭脚为界、南以本岭脚为界、西以往大麓坡小路本岭脚为界、北以本岭脚为界，面积约6.2公顷。海冲岭四至为：东以本岭脚为界、南以本岭脚上石头坳软坳为界、西以石头坳软坳落麓为界、北以本岭脚为界，面积约5.1公顷。争议林地在土改时分给禾塘冲村民小组村民所有，合作化时期由禾塘冲村民小组村民带入高级社，1962年“四固定”时落实给禾塘冲村民小组所有。1964年彭屋大队与钦廉林场签订《林权山界落实合约》，将争议林地划给钦廉林场所有。1976年3月13日，彭屋大队与钦廉林场再次签订《调整山林土地协议书》，又将争议林地调整归还禾塘冲村民小组所有。由于禾塘冲村民小组疏于管理，清水垌村民小组在未取得禾塘冲村民小组同意的情况下在争议林地的岭脚下开垦出零星坡地，并一直以来逐渐往岭顶开垦扩大种植，后来禾塘冲村民小组发现后提出异议而产生纠纷。禾塘冲村民小组于2015年6月5日向广西壮族自治区灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）提出权属确权申请。灵山县政府立案受理后，组织了争议双方到现场进行勘查，并经调查取证及调解未果后，于2017年8月31日作出灵政处（2017）19号《关于灵山县伯劳镇彭屋村委会禾塘冲村民小组与清水垌村民小组林地权属纠纷的处理决定》（以下简称19号处理决定），将争议林地确权给禾塘冲村民小组所有。清水垌村民小组不服向钦州市政府申请行政复议。钦州市政府立案受理后，向争议双方发出了《关于征求行政调解、和解意愿的通知》，但双方不同意调解。钦州市政府于2018年2月24日作出了钦政复决字（2018）10号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），决定撤销灵山县政府作出的19号处理决定，责令灵山县政府在法定期限内重新调查取证并作出具体行政行为。禾塘冲村民小组对钦州市政府作出的复议决定不服，遂向一审法院提起诉讼。 另查明，清水垌村民小组在庭审过程中对争议林地猫岭、海冲岭的四至、面积以及该争议范围内的林地属于禾塘冲村民小组所有均无异议，但认为争议林地岭脚的坡地由其开垦并管理，应归属清水垌村民小组所有。 广西壮族自治区钦州市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，钦州市政府享有作出被诉行政行为的法定职权，具有合法的行政主体资格。钦州市政府受理清水垌村民小组的复议申请后，依法送达了复议程序中的相关材料、并组织禾塘冲村民小组、清水垌村民小组进行调解，调解未果后，经审查作出复议决定并依法送达，因此钦州市政府作出复议决定的程序合法，但本案中，争议猫岭、海冲岭的林地自1962年“四固定”及1976年签订的《调整山林土地协议书》已明确归属禾塘冲村民小组所有，清水垌村民小组未经禾塘冲村民小组同意擅自开垦坡地属侵权行为，本案不能以清水垌村民小组将争议林地岭脚开垦成坡地并进行了管理的事实来确定坡地的权属，清水垌村民小组以此来主张对争议林地岭脚的坡地权属，有悖《中华人民共和国物权法》不设立占有而取得物权的制度。在争议林地四至范围内，坡地也属林地的一部分，是在开垦林地的基础上形成的，没有必要将林地、坡地明确划分出来，只要确定了争议林地的权属，在争议林地四至范围内坡地的权属亦相应可以确定下来。钦州市政府对涉案林地、坡地定性不准，认定事实不清，作出10号复议决定撤销灵山县政府作出的19号处理决定并责令灵山县政府重新作出行政行为错误，一审法院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、六项和《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条的规定，判决撤销钦州市政府10号复议决定，责令钦州市政府在法定期限内重新作出行政行为。 广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 广西壮族自治区高级人民法院二审认为，本案的被诉行政行为即钦州市政府10号复议决定合法与否，要结合灵山县政府19号处理决定进行判断。猫岭、海冲岭林地自1962年“四固定”及1976年签订的《调整山林土地协议书》已明确归属禾塘冲村民小组所有，对此争议双方并无异议。存在争议的是猫岭、海冲岭的范围。10号复议决定认为争议范围未划清林地、坡地，且坡地权属没有明确，灵山县政府将争议范围内的坡地确权归禾塘冲村民小组所有，属于认定事实不清，依法应当撤销。清水垌村民小组主张猫岭、海冲岭的约40亩熟坡地属其所有。针对10号复议决定的上述理由及清水垌村民小组的上述主张，本案需就灵山县政府19号处理决定确权范围内坡地是否依法属清水垌村民小组所有作出判断，分析如下: 山岭的四至范围，在无特别指明的情况下，一般包括山顶到山脚的范围。本案猫岭、海冲岭的四至范围，按照《调整山林土地协议书》所附《双方协议山林土地权属表》的描述，没有特别指明仅包括山顶、而不包括山脚。《双方协议山林土地权属表》记载猫岭(三个主峰)，应当是指猫岭有三个主峰，而不是指猫岭的范围仅包括三个主峰。清水垌村民小组主张猫岭的四至范围仅包括三个主峰，并不符合常识，不予采纳。根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定，土地、山林的权属以“四固定”为准，“四固定”之后政府或当事人调整的，以调整的结果确定权属，1976年《调整山林土地协议书》依法可作为禾塘冲村民小组取得猫岭、海冲岭权属的根据，禾塘冲村民小组据此取得猫岭、海冲岭的所有权，其四至范围以1976年《调整山林土地协议书》所附《双方协议山林土地权属表》记载为准，即包括山顶到山脚的范围。林地、坡地是对土地使用方式的区分，对权属不产生影响，故该范围内的土地，不分林地、坡地，依法应属于禾塘冲村民小组所有。我国法律不设立占有而取得物权的制度，即使19号处理决定确权范围内的部分坡地是清水垌村民小组的村民所开垦、使用，仍不能成为取得该坡地权属的合法事由。 综上所述，灵山县政府19号处理决定将争议地猫岭、海冲岭山顶至山脚范围的林地、坡地确权属禾塘冲村民小组所有，有事实根据和法律依据，是正确的。钦州市政府10号复议决定撤销19号处理决定错误，依法应当撤销。一审法院撤销钦州市政府10号复议决定正确，依法应当维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 清水垌村民小组不服二审判决，向本院申请再审称：1.原审认定事实错误，清水垌村民小组对争议地一直合法使用，并非1976年在未取得同意的情况下开垦；2.一审法院未区分林地与熟坡地，不符合历史事实，清水垌村民小组种植的熟坡地和禾塘冲村民小组所有的林地一直泾渭分明；3.1964年政府划拨林地归钦廉林场时未与清水垌村民小组确认，划到相邻权属土地，且1976年钦廉农场与禾塘冲村民小组签订《调整山林土地协议书》时，清水垌村民小组不在场也未签字，其四至范围不合法，不能作为判断权属的依据；4.一、二审未进行现场勘验，程序违法。请求依法再审本案，判决撤销一、二审判决，维持钦州市政府10号复议决定。 本院经审理查明，钦州市政府于2019年7月26日重新作出钦政复决字（2019）72号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称72号复议决定），以清水垌村民开垦、使用争议林地而变成的坡地并不能改变林地的权属为理由，维持灵山县政府的19号处理决定。清水垌村民小组不服，向一审法院提起诉讼，一审法院于2019年11月29日作出（2019）桂07行初165号判决，判决驳回清水垌村民小组的诉讼请求，清水垌村民小组不服，提起上诉，现该案尚在二审审理中。 本院认为，本案被诉的具体行政行为是钦州市政府作出的10号复议决定是否合法。清水垌村民小组是基于对一、二审法院判决撤销10号复议决定不服而申请再审，但钦州市政府在本案申请再审前，已根据生效的二审判决重新作出72号复议决定，10号复议决定因而失去法律效力，故清水垌村民小组的再审请求也已失去诉的基础和利益，确无再审必要，故对清水垌村民小组的再审主张，本院不予支持。 应当指出的是，《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据该条规定，在满足撤销复议决定法定条件的情形下，如果原行政行为认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法的，应当在判决撤销复议决定的同时，一并判决恢复原行政行为的法律效力，不应再判决责令复议机关重新作出复议决定。本案中，一、二审法院认定灵山县19号处理决定正确，10号复议决定不当，在判决撤销钦州市政府10号复议决定同时，却责令钦州市政府重新作出行政复议决定；如此处理，又将本应恢复稳定的法律关系再次置于不确定状态，有违诉讼经济的处理原则，与上述司法解释的精神相违背。为了实质性化解行政争议，有效节约司法资源，减轻当事人诉累，一、二审法院应当在判决撤销10号复议决定的同时，一并判决恢复19号处理决定的法律效力，而非判令钦州市政府重做复议决定。鉴于本案已无再审必要，对此予以指正。 综上所述，清水垌村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人广西壮族自治区灵山县伯劳镇彭屋村委会清水垌村民小组的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  刘艾涛 审判员  田心则 二〇二〇年六月二十二日 书记员  陈丹超 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第八十九条复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。