河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终189号上诉人（一审原告）赵爱，女，1947年7月20日出生，汉族，住河南省平顶山市高新区。上诉人（一审原告）吕延灵，女，1971年12月17日出生，汉族，住河南省平顶山市高新区。被上诉人（一审被告）平顶山市人民政府。住所地平顶山市新华区祥云路与怀仁路交叉口东。法定代表人张雷明，市长。被上诉人（一审被告）河南省人民政府。住所地郑州市郑东新区金水东路22号。法定代表人尹弘，省长。上诉人赵爱、吕延灵因诉平顶山市人民政府、河南省人民政府撤销征收补偿安置方案及行政复议一案，不服平顶山市中级人民法院（2019）豫04行初148号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。平顶山市中级人民法院一审审理查明：一、2018年4月28日，河南省人民政府作出豫政土[2018]641号《河南省人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位的批复》，该批复载明：“平顶山市人民政府：《平顶山市人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位的请示》（平政土[2018]40号）收悉。经审查，现批复如下：一、同意你市转用并征收高阳路街道小营村集体耕地18.9384公顷、其他农用地0.6637公顷，高阳路街道小营村集体建设用地0.4307公顷，共计20.0328公顷（其中耕地18.9384公顷），作为你市2018年度第一批城市建设调整区位用地。同意你市国土资源局拟定的分批次建设用地区位调整方案、农用地转用和土地征收土地实施方案。……”赵爱、吕延灵的耕地在该批征收土地范围内。二、2018年5月25日，平顶山市国土资源局作出《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年第一批调整城市建设用地区位征地补偿安置方案的通告》第（2018）6号并在小营村党务、村务公开栏进行了公示。三、2018年6月15日，平顶山市国土资源局作出平国土资文[2018]143号《平顶山市国土资源局关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的请示》。四、2018年6月21日，平顶山市人民政府作出平政土[2018]104号《平顶山市人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的批复》，批复同意平顶山市国土资源局拟定的征地补偿安置方案。五、赵爱、吕延灵等13人申请撤销平政土[2018]104号《平顶山市人民政府关于平顶山市实施2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案的批复》，向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2019年8月9日作出豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》。决定：“维持被申请人批准实施的平顶山市2018年度第一批城市建设用地区位征地补偿安置方案。如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”赵爱、吕延灵因此提起本案诉讼，请求:一、判决撤销河南省人民政府作出的豫政复决[2019]2544-2546号《行政复议决定书》；二、判决撤销平顶山市人民政府批准实施的平顶山市2018年度第一批调整城市建设用地区位征收补偿安置方案；三、本案诉讼费由河南省人民政府和平顶山市人民政府承担。平顶山市中级人民法院一审认为：一、依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，在补偿安置方案作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生实际影响，具有阶段性特点；产生实际影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为，因此不具有可诉性。从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，亦不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，征地补偿安置方案对赵爱、吕延灵的合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案，因征地补偿安置方案不属于行政诉讼的受案范围，河南省人民政府作出的维持决定，也并不对赵爱、吕延灵的权利义务产生实际影响，亦不属于行政诉讼的受案范围。综上，赵爱、吕延灵的起诉不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。但河南省人民政府在行政复议决定中“如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”告知错误，应在以后的工作中予以避免。综上，平顶山市中级人民法院作出（2019）豫04行初148号行政裁定：驳回赵爱、吕延灵的起诉。上诉人赵爱、吕延灵不服一审裁定，向本院上诉称:国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》明确规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。集体土地征收补偿安置方案属于具体行政行为，属于行政复议和行政诉讼的受案范围。案涉安置补偿方案直接影响了上诉人应得的补偿与安置，一审裁定认定其不对上诉人权利义务产生影响，与事实不符。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令继续审理本案。被上诉人平顶山市人民政府及河南省人民政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为：（一）被诉补偿安置方案不属于规范性文件。平顶山市人民政府批准实施的平顶山市2018年度第一批城市建设用地区位征地征收补偿安置方案，系针对高阳路街道小营村集体耕地及集体建设用地土地征收制定的补偿安置方案，征收及补偿安置的对象是特定的，仅对案涉土地及附属物的补偿具有约束力，不具有普遍约束力；该方案仅对本次土地征收适用，不能够反复适用。因此，该方案不属于规范性文件。（二）被诉补偿安置方案对当事人的权利义务产生影响。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案被诉补偿安置方案明确载明了征地范围、土地补偿安置费标准、青苗及附属物补偿标准、社保费用、征地费用的支付对象和支付方式、安置途径等，一经批准即进入实施阶段，明显会对上诉人的权利义务产生影响。一审法院以该补偿安置方案不会对上诉人的安置补偿利益产生影响为由，认定该方案不属于行政诉讼的受案范围，明显不当，属于适用法律法规错误。（三）集体土地征收补偿安置方案属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。集体土地征收补偿安置方案争议，主要针对的是补偿标准争议，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，对补偿安置方案有争议的，应当先由批准征用土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。同时，法律并没有规定对集体土地征收补偿安置方案的复议决定为最终裁决，因此，对复议决定不服的，仍可以提起行政诉讼。综上所述，一审裁定适用法律错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销平顶山市中级人民法院（2019）豫04行初148号行政裁定；二、指令平顶山市中级人民法院继续审理本案。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年六月二十二日书记员  宋雨珈