广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终254号上诉人（原审原告）郭礼学，男，1988年5月11日出生，汉族，住贵州省沿河土家族自治县*********，公民身份号码：522************734。委托代理人李志，广东华法律师事务所律师。委托代理人王静怡，广东华法律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区应急管理局，住所地广东省佛山市三水区****碧堤路9号。法定代表人林耀强，局长。委托代理人王鹏，该局工作人员。被上诉人（原审被告）被告佛山市三水区人民政府，住所地广东省佛山市三水区****人民三路139号。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人李梓琪，佛山市三水区司法局工作人员。委托代理人陆堃基，佛山市三水区司法局工作人员。上诉人郭礼学因诉佛山市三水区应急管理局（以下简称三水应急局）作出的安监行政处罚和佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初957号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年12月14日，位于佛山市三水区****河口十二普勘探大队东区十四座（吴建义仓库），郭礼学操作汽车起重机吊装钻机，在吊装第五台钻机时，因捆绑钻机的钢索被拉断，导致工人韦子托被脱落的钻机砸中头部，经抢救无效死亡的事故。事故发生后，根据三水区政府的要求，成立了由原三水区安监局、区纪委监委、区人社局、区公安分局、区总工会、区国土城建和水务局（住建）、区交通运输城管局（交通）、西南街道办等单位人员组成、由三水区安监局的副局长邓亮佳担任组长的“12•14”物体打击事故调查组。经调查，事故调查组于2019年1月30日出具《事故调查报告》，该报告认定：一、事故基本情况。（一）事故相关人员基本情况。吴建义租用位于****河口十二普勘探大队东区十四座480平方米场地作为仓库，用于存放钻机等物。吴建义聘用相对固定的两名工人龚建华和韦子托负责仓库的日常管理等工作。吴建义承接工程后，临时招聘工人，工人工钱按天给付（在案涉事故中死亡的韦子托按300元/天计报酬），完工后将用于打井的钻机等材料存放到租用的仓库，经调查，吴建义租用的该仓库不需要办理营业执照，吴建义与所有人员没有签订劳动合约和购买相关保险。郭礼学持有有效的B2驾驶证和机械施工作业操作证，其操作的车牌号为粤K*****中联牌汽车起重机未列入特种设备目录；经勘查，汽车起重机相关性能和车况符合该次吊装要求。2018年4月郭礼学和倪俸豪合伙购买了该起重机，该车登记人倪俸豪，双方各出资50%，约定利润平分。郭礼学作为承揽人，吊装作业时未明确吊装作业指挥员；未对捆绑钻机的钢索检查，确定是否符合安全标准。（二）吊装实施情况。2018年12月14日，韦子托拉了6台钻机和其他货物到吴建义仓库。由郭礼学驾车来吴建义仓库吊卸。双方未明确卸货的钢索由哪方提供和现场人员如何协助完成吊装工作等。双方人员除了工作上的一些必要协助外，均不受对方的监督管理。二、事故发生经过和善后处理情况。三、事故造成的人员伤亡和直接经济损失。事故造成韦子托一人死亡，没有造成直接经济损失。四、事故调查情况。五、事故发生的原因和事故性质。（一）事故直接原因。韦子托安全意识不强，违反起重臂下严禁站人的规定，躲避不及时，被脱落的钻机砸中；郭礼学在视线不清，状况不明，使用不确定是否符合安全标准的钢索捆绑钻机的情况下，盲目、冒险违规吊装作业，钢索突然断掉，处置不及时，造成事故的发生。（二）间接原因。吴建义未建立安全生产责任制；未督促、检查员工按要求佩戴安全帽等劳动防护用品；未按要求落实安全生产管理职责，是事故发生的间接原因。（三）事故性质。“12·14”物体打击事故是一起一般生产安全责任事故。六、事故责任认定及处理建议。（一）事故责任的认定。韦子托对事故的发生负有直接责任，因其在事故中死亡，不再追究。郭礼学违反操作规程，盲目、冒险违规吊装作业，因钢索突然断掉，处置不及时，是事故的直接原因，对事故发生负有责任，建议区安监局对其依法进行行政处理。吴建义未建立安全生产责任制，未安排专门人员进行现场安全管理；未督促、检查员工按要求佩戴安全帽等；未按要求落实安全生产管理职责，是事故的间接原因，对事故的发生负有责任。建议区安监局对其依法进行行政处理。该事故报告还载明了事故防范和整改措施等内容。2019年2月2日，经三水区政府批复，同意事故调查组在上述《事故调查报告》中对三水区“12•14”物体打击事故发生的原因和性质、事故责任的认定及其提出的处理意见和提出的防范整改措施等报告请示内容。因郭礼学对“12•14”物体打击事故负有责任，三水应急局于2019年2月19日进行立案。经调查讨论后，该局于同年3月22日作出（三）安监罚告〔2019〕6号《行政处罚告知书》及（三）安监听告〔2019〕6号《行政处罚听证告知书》，告知郭礼学涉案事故发生的事实，其对事故的发生负有责任，违反了《安全生产法》第十八条第（一）、（五）项的规定，根据《安全生产法》第一百零九条第（一）款的规定，拟对其处以22万元的罚款，并告知其享有陈述、申辩及有权要求举行听证的权利。郭礼学收到上述告知书后，于同年3月25日向三水应急局提交了听证申请书。同年4月2日，三水应急局就本案举行了公开听证会，听取了郭礼学的意见。三水应急局经复核讨论后，于2019年4月11日作出（三）安监罚〔2019〕6号《行政处罚决定书（个人）》(以下简称《处罚决定书》)，认定2018年12月14日在三水区西南街道河口十二普勘探大队东区十四座（吴建义仓库），发生一起汽车起重机吊装钻机时因捆绑钻机的钢索被拉断导致一名工人被脱落的钻机砸中头部死亡的事故，该事故被定于一般生产安全责任事故。郭礼学作为汽车起重机操作员违反操作规程，盲目、冒险违规吊装作业，其实施吊装作业时未明确吊装作业相关人员安全生产责任制，对捆绑钻机的钢索未检查，未确定钢索是否符合安全标准，消除安全隐患不及时，对事故发生负有责任。郭礼学违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八第（一）项、第（五）项的规定，根据该法第一百零九条第（一）项的规定，决定对郭礼学处以22万元罚款。上述处罚决定于同日送达当事人。再查，根据三办发〔2019〕26号《中共佛山市三水区委办公室佛山市三水区人民政府办公室关于印发〈佛山市三水区应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，区应急管理局负责全区负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作。依法行使安全生产综合监督管理职权，指导协调、监督检查区有关部门和各级政府安全生产工作，创新和加强安全生产综合监管。组织指导生产安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况等职能。原审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款、第十九条的规定，基于本案事故属于造成1人死亡的一般事故，三水区政府成立以三水应急局及其他多个部门人员组成的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由三水应急局对相关责任人及单位违反《安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，三水应急局作为安全生产监督管理部门，依法享有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理并对发生一般事故的单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，三水区政府作为三水应急局的本级人民政府，有权受理不服三水应急局作出的《处罚决定书》而提起的行政复议申请。该府在受理本案复议申请后，经审查在法定期限内作出三府行复〔2019〕57号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），依法告知相关诉讼权利，并将该决定书送达当事人，程序合法。本案为安全生产行政处罚纠纷案，争议焦点在于郭礼学作为自然人是否属于生产经营单位，以及三水应急局对其作出的行政处罚决定是否合法。首先，郭礼学是否属于生产经营单位。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”；《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。本案中，郭礼学承接吊装机工程，利用汽车起重机进行生产经营，获取收益，故其属于《中华人民共和国安全生产法》规定的生产经营单位。其次，三水应急局对郭礼学作出的行政处罚决定是否合法。对于案涉事故的发生经过以及造成1人死亡的事实各方均无异议。在该事故发生后，三水应急局根据三水区政府的委托通知，组成事故调查小组对涉案事故进行立案调查，并形成了比较完整全面的《事故调查报告》。该报告认定案涉事故的性质为一般安全责任事故，而造成该事故的直接原因之一在于郭礼学在视线不清，状况不明，使用不确定是否符合安全标准的钢索捆绑钻机的情况下，盲目、冒险违规吊装作业，因钢索突然断掉，处置不及时。郭礼学对事故的发生负有责任。涉案事故调查组出具的《事故调查报告》对案涉事故发生的经过、原因分析和责任认定事实清楚，符合因果关联性的逻辑，应予确认。郭礼学作为接受吴建义交付吊装业务的承揽人，作为操作汽车起重机的直接操作者，在吊装作业之前，应保障基本的生产作业安全，应检查汽车起重机及其钢索的基本条件，判断其是否符合该项作业的基本要求。履行《安生生产法》规定的生产经营单位应当履行的各项义务。而根据本案的证据材料及事故报告显示，郭礼学未明确吊装作业相关人员安全生产责任制，对捆绑钻机的钢索未检查，在不确定是否符合安全生产条件的情况下，盲目冒险从事作业，是本案事故发生的直接原因之一。综上看来，涉案事故的发生是因为郭礼学没有根据《安全生产法》第十八条的相关规定全面履行相关的职责，其行为违反了上述法律规定。三水应急局根据本案《事故调查报告》，结合对郭礼学、龚建华、吴建义、罗仕权等人作的调查笔录等证据材料，进而认定郭礼学作为操作汽车起重机进行生产作业的经营单位，未履行好安全生产主体责任，对案涉事故发生负有责任，违反了《安全生产法》第十八条等规定的事实清楚，证据充分。《安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，因本案事故属一般事故，三水应急局在查明前述事实基础上，根据案情在上述法定的处罚额度内对郭礼学作出处以22万元的行政处罚决定于法有据，处罚适当，应予确认。郭礼学认为本案未查清捆绑钻机的钢丝绳的来源，该钢索是由韦子托提供并指示其进行使用的，因而事故报告书对事故责任并未分清，进而导致本案处罚事实不清。经查，根据《操作手册》第Ⅰ-8规定，起重机操作者要做到“十不吊”，其中包括光线阴暗视线不佳不吊以及指挥信号不明确不吊。而郭礼学在围墙遮挡视线不能观察到围墙内地面状况并且不清楚是否有人指挥其操作起重机的情况下操作，本身就违反了该十不吊的规定，而无论捆绑钻机的钢索来源于郭礼学还是韦子托，均不能免除郭礼学对案涉事故发生负有责任的事实，故对上述主张应不予采纳。郭礼学还认为三水应急局对其与吴建义分别作出不同的行政处罚显失公平。本案是就三水应急局对郭礼学的处罚是否合法进行审查，而该局对案外人吴建义的处罚是否合法并非本案的审理范畴。而根据本案的证据材料及以上分析，三水应急局对郭礼学作出的行政处罚并无不当。三水应急局在对本案事故立案后，依法办理了延期的手续并在期限内办结本案。三水应急局在作出行政处罚决定前，依法告知了郭礼学拟作出行政处罚的事实、理由、依据及陈述、申辩和申请听证的权利。依申请举行了公开听证会，听取了郭礼学的申辩意见。经复核讨论后作出被诉《处罚决定书》并送达郭礼学，并告知其复议、诉讼的权利和期限，本案行政处罚行为的程序基本符合《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关规定。最后，《安全生产违法行为行政处罚办法》三十五条第一款规定：“当事人提出听证要求后，安全监管监察部门应当在收到书面申请之日起15日内举行听证会，并在举行听证会的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”本案中，三水应急局至迟应在2019年3月25日向郭礼学通知听证的时间，但该局在次日才向郭礼学送达听证通知，但郭礼学如期参加了听证并陈述了自己的申辩意见，上述听证程序存在轻微瑕疵，但并不对郭礼学的实体权利义务造成影响，仅予以指正。综上，三水应急局对郭礼学所作的（三）安监罚〔2019〕6号《行政处罚决定书（个人）》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序基本合法。三水区政府作出的三府行复〔2019〕57号《行政复议决定书》处理结果正确，程序合法。郭礼学请求撤销上述处罚决定和复议决定的请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郭礼学的诉讼请求。上诉人郭礼学上诉称：首先，一审法院认定捆绑钻机的钢丝绳来源不能免除上诉人对案涉事故发生负有责任是错误的。此次事故的发生是因为捆绑钻机的钢丝绳突然断掉导致，故钢丝绳的提供者应当对该钢丝绳的质量承担责任，钢丝绳的来源会影响事故责任的划分。故三水应急局在该事实不清的情况下，所做出的责任划分及行政处罚也必定错误。其次，一审法院以本案不审查案外人吴建义的行政处罚合法性为由，而对本案行政处罚是否合理不予审查存在适用法律错误。虽然本案不审查案外人吴建义行政处罚的合法性，但应当综合考虑三水应急局对同案其他当事人的处罚标准，从而判定本案行政处罚是否公平、合理或有无明显不当。本案中《事故调查报告》认定死者韦子托负事故的主要责任，上诉人及吴建义对事故负有责任，即上诉人与吴建义的责任相当，但对吴建义的罚款金额仅为1万元，故对上诉人的处罚金额明显不当。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为明显不当时，人民法院应当判决撤销或者部分撤销。最后，一审法院认定三水应急局没有严格按照规定时间进行听证通知的程序轻微瑕疵不对上诉人的实体权利义务造成影响，故未撤销本案《处罚决定书》属于适用法律错误。根据《行政诉讼法》第七十条第三项的规定，只要行政行为违反法定程序，无论该程序违法是轻微还是严重，有无对实体权利义务造成影响，人民法院均应当判决撤销或者部分撤销；且程序合法是实体权利义务公平合法的前提和保障，程序不合法何来实体权利义务的合法。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，请求二审法院撤销原审判决，撤销三水应急局作出的(三)安监罚[2019]6号《行政处罚决定书(个人)》、三水区政府作出的三府行复[2019]57号《行政复议决定书》。被上诉人三水应急局在二审中未提交书面答辩意见。被上诉人三水区政府辩称，三水应急局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，在复议程序中依法提供了作出行政行为的证据材料和依据，据此作出行政复议决定符合法律法规规定。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的诉讼请求没有依据，恳请二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于被上诉人三水应急局作出本案被诉之(三)安监罚[2019]6号《行政处罚决定书(个人)》的主体资格及职权依据的合法性，诉讼当事人并无异议，本院予以确认。至于三水应急局在处罚前的听证程序中没有严格按照规定提前七日通知上诉人听证事项的程序问题。经查，该局已提前六日通知上诉人听证时间、地点，且上诉人也如期参加听证并陈述意见，故上述程序瑕疵并无影响其听证权利的行使。上诉人以此为由主张被诉处罚决定应当撤销或者部分撤销，显然不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）的规定精神，本院不予支持。就本案处罚决定的事实认定和法律适用而言，上诉人争议的焦点在于对其事故责任的划分是否正确以及处罚数额是否合理。经查，关于案涉安全生产事故的发生经过及产生原因的事实，诉讼当事人并无异议。但上诉人主张捆绑钻机的钢丝绳是由韦子托提供，故钢丝绳断裂导致钻机脱落砸中其头部致死的事故责任不应由上诉人承担。对此本院认为，上诉人作为涉案吊装业务的承揽人，以及汽车起重机的直接操作者，在吊装作业之前，应保障生产作业的诸如起重机、钢缆等工具和设备符合安全生产基本条件；在吊装作业过程中，应当遵守《操作手册》第Ⅰ-8规定的做到“十不吊”，其中包括光线阴暗视线不佳不吊以及指挥信号不明确不吊。不论吊装作业的设备来源如何，作为使用者的上诉人在吊装作业前都应检查并确保捆绑钻机的钢索以及其他吊装设备是否符合安全标准，上诉人以涉案断裂的钢索是韦子托提供而减轻或免除其该项安全生产责任的主张显然不能成立。另外在吊装作业过程中，上诉人在围墙遮挡视线不能观察到围墙内地面状况并且不清楚是否有人指挥其操作起重机的情况下操作，本身就违反了该“十不吊”的规定。因此，《事故调查报告》认定韦子托安全意识不强，违反起重臂下严禁站人的规定，以及上诉人在视线不清、状况不明、使用不确定是否符合安全标准的钢索捆绑钻机的情况下，盲目、冒险违规吊装作业，均为造成事故发生的直接原因是正确的，本院予以支持。综上，被上诉人三水应急局认定涉案事故的发生是因为上诉人违法了《安全生产法》第十八条的规定没有全面履行相关的职责，并根据该法第一百零九条第一款第（一）项的规定对郭礼学作出处以22万元的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。关于被上诉人三水应急局对上诉人作出的处罚金额是否公平合理的问题。首先，《安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。”对照该规定，本案中的处罚金额在法定幅度内且属接近处罚幅度起点。其次，对涉案事故另一责任人吴建义的处罚是基于不同性质的责任主体及相应的罚则条款而作出，并不能作为本案处罚数额是否合理的评判标准。故上诉人以吴建义的罚款金额为1万元而认为对上诉人的处罚金额明显不当的主张，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。原审判决驳回上诉人要求撤销涉案处罚决定和复议决定的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元由上诉人郭礼学承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年六月十七日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹