山东省安丘市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0784行初151号 原告王新安，男，1969年7月2日出生，汉族，居民，户籍所在地潍坊市，现住潍坊市坊子新区，身份号码×××0216。 原告王鹏，男，1993年11月24日出生，汉族，居民，户籍所在地潍坊市，现住潍坊市坊子新区，身份号码×××0211。 二原告的委托代理人王龙，北京盛廷律师事务所律师。 二原告的委托代理人赵凤梅，北京盛廷律师事务所律师。 被告潍坊市坊子区人民政府，住所地潍坊市坊子区凤凰大街75号。 法定代表人张龙江，区长。 委托代理人周建珍，山东诚公律师事务所律师。 被告潍坊市自然资源和规划局坊子分局，住所地潍坊市坊子区凤凰街道71号。 法定代表人潘强，局长。 委托代理人孙云芝，女，该单位法规科科长。 委托代理人蒋蕊蕊，山东元仓律师事务所律师。 被告潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处，住所地潍坊市坊子区长宁街西首。 法定代表人卢春晖，主任。 委托代理人安邦，山东双和律师事务所律师。 第三人潍坊市坊子区坊城街道徐家大路村村民委员会，住所地潍坊市坊子区坊城街道徐家大路村驻地。 法定代表人徐之昆，村主任。 原告王新安、王鹏不服被告潍坊市坊子区人民政府（以下简称坊子区政府）、潍坊市自然资源和规划局坊子分局（以下简称坊子自然资源和规划局）、潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处（以下简称坊城街道办事处）行政强制拆除及行政赔偿行为一案，潍坊市中级人民法院于2019年8月22日作出（2019）鲁07行初181、178号行政裁定书，裁定上述两案移交本院审理。本院于2019年12月16日立案，后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因潍坊市坊子区坊城街道徐家大路村村民委员会（以下简称徐家大路村委会）与本案的处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭进行审理。因二原告方系共同家庭组织成员，且因涉案房屋被同一主体拆除，本院将该两案合并审理，且各方当事人均同意合并审理。原告王新安、王鹏及共同的委托代理人王龙、赵凤梅，被告坊子区政府的机关负责人三级调研员李夕勇及委托代理人周建珍，被告坊子自然资源规划局机关负责人副局长李梅及委托代理人孙云芝、蒋蕊蕊，被告坊城街道办事处机关负责人副主任郎丰军及委托代理人安邦，第三人徐家大路村委会法定代表人徐之坤，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王新安诉称，一、原告为徐家大路村村民，原告合法拥有的1992年的《集体土地建设用地使用证》、1999年《集体土地使用证》和1990年《山东省村镇农（居）民建房许可证》等证据证明原告及妻子赵玉娥、父亲王志增对110㎡房屋和227.5㎡宅基地拥有法定的合法房屋所有权和宅基地使用权，原告及家人也实际居住在，户口本、身份证均登记在此。二、被告依法应当对原告房屋被强拆承担法律责任。原告的宅基地及房屋位于2010年9月26日山东省人民政府作出（鲁政土字［2010］1358号）《山东省人民政府关于潍坊市坊子区年第九批次城市建设用地的批复》征地批文范围内，位于2010年10月15日潍坊市坊子区人民政府作出《潍坊市坊子区人民政府关于潍坊市坊子区年第九批次城市建设用地征收土地公告》的范围内，位于2010年11月10日潍坊市国土资源局房子分局作出《关于潍坊市坊子区年第九批次城市建设用地征地补偿、安置方案公告》范围内，以上事实有鲁政复决字［2018］217号行政复议决定书予以确认。2018年2月起，徐家大路村开始棚户区改造。对于棚户区改造项目，根据《山东省人民政府关于贯彻落实国发［2013］25号文件加快棚户区改造工作的意见》（鲁政发［2013］29号）第三条第一项之规定，市、县级政府是棚户区改造工作的责任主体，故坊子区政府系棚户区改造的责任主体。原告的宅基地及其房屋因补偿问题一直未谈妥，故一直没有签订协议，然而原告的房屋在2018年9月9日上午11时左右被人非法强拆，原告至今未得到任何补偿。因原告举证能力有限，实施强制拆除时人员较多，无法证明参与拆除行为的人员是由哪一级政府或者机关安排的，而以上被告均是原告房屋被拆除后的受益主体，因此参照相关案例、行政诉讼法的规定及司法解释以及土地管理法的相关规定，以上被告均是本案适格的主体。三、原告有权要求被告按照不低于宅基地面积1:1标准赔偿原告房屋安置补偿损失和被砸物品损失。1、补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，原告作为土地权利人有权请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，对原告进行安置补偿。2、根据《山东省人民政府关于贯彻落实国发［2013］25号文件加快棚户区改造工作的意见》第三条第（四）完善补偿安置政策。棚户区改造补偿安置采取房屋产权调换和货币补偿的方式，由棚户区居民自愿选择，鼓励以房屋产权调换方式安置。补偿标准按照被征收房屋所处区位新建普通商品房市场价格评估确定。3、对于空院落，依据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》之规定，原告有权要求将自己合法享有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。4、因被强拆房屋系征收强拆，根据任何人不得从非法行为中获利的法律原则，对原告的赔偿不应低于补偿，故根据公平原则，依据《徐家大路棚户区改造拆迁补偿安置实施细则》参照其他村民得到的补偿等，原告有权要求得到征收房屋所涉及的搬迁费、临时安置补助费、地上附着物补助费、居住房屋拆迁补偿安置费等费用。综上，原告认为被告强拆原告房屋行政行为严重侵犯了原告的合法权益，为维护自己的合法权益，特提起行政诉讼，请求：1.确认被告强拆原告房屋行政行为违法；2、依法判令被告赔偿因违法强拆而给原告造成的损失：227.5㎡宅基地项下房屋征收拆迁利益即不低于227.5㎡周边商品房的市场价值7452元∕㎡，装饰装修补偿费9600元、搬迁费800元、临时安置补助费12000元∕年、被砸室内物品损失60978元；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告王鹏诉称，一、原告世代为徐家大路村村民，原告及妻子邓凯丽、女儿对徐家大路村499号117㎡房屋和227.5㎡宅基地拥有法定的合法房屋所有权和宅基地使用权，因原告结婚需要，2016年村委会又批准了徐家大路村499号宅基地，完全符合一户一宅的法律规定。虽然，原告的宅基地和房屋位于鲁政土字［2010］1358号《山东省人民政府关于潍坊市坊子区第九批次城市建设用地的批复》征地批文范围内，但大部分村民完全不知道土地被征收的事实，鲁政复决字［2018］217号行政复议决定书确认相关部门并未依法对鲁政土字［2010］1358号《山东省人民政府关于潍坊市坊子区第九批次城市建设用地的批复》相关公告进行张贴告知等，且村委会划拨宅基地的时间也是在涉案土地被征收为国有之后。原告的房屋在2018年9月9日上午11时左右被人非法强拆，原告至今未得到任何补偿。二、被告依法应当对原告房屋被强拆承担法律责任。三、原告有权要求被告按照不低于宅基地面积1:1标准赔偿原告房屋安置补偿损失和被砸物品损失。上述二、三的诉讼理由同上述原告王新安的理由。其请求：1.确认被告强拆原告房屋行政行为违法；2.依法判令被告赔偿因违法强拆而给原告造成的损失：227.5㎡宅基地项下房屋征收拆迁利益即不低于227.5㎡周边商品房的市场价值7452元∕㎡，装修装饰补偿费68390元、搬迁费800元、临时安置补助费12000元∕年及被砸室内物品损失32195元；3.本案诉讼费用由被告承担。 二原告于审理过程中提交以下证据： 原告王新安提交的证据：1、身份证、户口本各一份，证明原告系本村集体组织成员，原告适格；2、《集体土地建设用地使用证》《集体土地使用证》和《山东省村镇农（居）民建房许可证》，证明原告宅基地面积227.5㎡、房屋面积110㎡均是经登记确认合法，受法律保护。 原告王鹏提交的证据：1、身份证、结婚证、户口本，证明王鹏具备集体经济组织成员资格，原告有获得宅基地的资格，其原告主体适格，王鹏享有499号宅基地和房屋相关权利，完全符合一户一宅的法律规定；2、徐家大路村棚户区改造房产和集体经济组织成员情况公示表一份，证明被强制前原告住房条件，原告的房屋已被确认合法。 二原告共同提交的证据：第一组证据：1、《山东省人民政府行政复议决定书》鲁政复决字［2018］217号；2、《关于同意坊城街道办事处徐家大路村迁村并点拆迁安置实施方案的函的复函》、坊城街道办事处徐家大路村迁村并点拆迁安置实施方案的函》、《坊城街道办事处徐家大路村迁村并点拆迁安置实施方案的申请》及附件；3、《潍坊市坊子区人民政府关于凤翔社区（徐家大路）棚户区改造项目搬迁安置实施方案的批复》、坊城街道办事处关于转报《凤翔社区（徐家大路）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》的请示及附件《凤翔社区（徐家大路）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》；4、网络打印件二份，证明内容：涉案宅基地被鲁政土字［2010］1358号《山东省人民政府关于潍坊市坊子区年第九批次城市建设用地的批复》批准征收，坊子区政府和坊子自然资源和规划局系征收补偿主体；征收报批前，迁村并点名义进行搬迁的主体就是区政府和坊城街道办事处；本次徐家大路的搬迁是以棚户区改造名义，由坊子区政府组织实施的，证明目的：无论土地征收、迁村并点，还是棚户区改造，坊子区政府均为法定的主体和实施工作中的责任主体、受益主体，坊子区政府应当承担强拆的法律后果，系适格被告；坊城街道办事处和坊子自然资源和规划局参与以上坊子区政府的工作，也是适格被告。 第二组证据：1、潍坊市城市总体规划2006-2020，证明房屋所在区域属于城市规划区；2、潍坊市坊子区在售商品房市场价格网络查询，证明2019年8月坊子区商品房均价为7452元/㎡；3、二原告分别的赔偿明细（均附照片及光盘，主要录制的涉案房屋拆除之前房屋现状），证明：房屋损失、装饰装修补偿、搬家费、过渡费、被损坏物品的具体数额，以上证据共同证明原告房屋所在土地在2010年被批准征收，现在对房屋进行安置时，已经属于城市规划区，原告有获得征收补偿的相关权利；原告有权要求参照周边类似房地产的市场价格进行赔偿；原告有权要求对空地进行赔偿。 被告坊子区政府辩称，1、被告不存在行政强制执行行为，原告要求被告赔偿损失没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部的有关规定，潍坊市人民政府根据土地利用总体规划，依法对涉案土地办理了土地征收手续，并报经山东省人民政府批准征收涉案土地。在涉案土地审批过程中，被告依法履行了征收土地公告、征地补偿方案公告、听证权利告知等相关程序，但该村土地征收材料经省政府以鲁政土字[2010]1358号批复后，因无具体实施单位，经潍坊市人民政府潍政土字[2013]132号批复同意将涉案土地的国有建设用地使用权划拨给徐家大路村代管，用途为住宅用地。故其房屋等地上附着物等也保持原状未进行拆迁，被告不存在行政强制执行行为。2、涉案房屋已由徐家大路村实施棚改，且截至目前棚改补偿安置工作已全部完成，其中仅有王新安、王新成两户拒绝签署补偿协议。2018年1月徐家大路村启动棚改工作，并就棚改征求各户意见，棚改搬迁安置实施方案由村两委、党员、村民代表共同酝酿，并在村内进行了公示征求村民意见。征求意见期间未收到村民的书面反馈意见，经徐家大路村民代表会议研究，通过了棚改搬迁安置实施方案，并上报区政府批复后进行拆迁，截止到3月底，全村494户共签订协议492户，签订协议率达99.6%，仅剩余王新安、王新成不同意村内棚改政策，要求每户新老两处房产均按合法宅基地、合法房产处理。3、王新成、王新安两户的安置补偿要求违反法律规定，不应被支持。王新成、王新安于1991年经时任村委批准各建房屋四间及 院落一处，1995年因徐家大路村煤矿开采，导致王新安房屋塌陷折落，后期王新成房屋也出现裂痕，王新安、王新成以此为由向村申请宅基地。徐家大路村委于2016年4月29日召开村两委会议，同意王新安、王新成建设新宅基地，但建成后需拆除原宅基地上房屋（有村委会议记录），此二人于2017年11月建成新房，但并未拆除旧房，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，故徐家大路村决定严格按照棚户区改造项目搬迁安置实施方案进行补偿安置，即两套房屋只认定新房为合法房产，老房子认定为其他房产，王新成、王新安不同意以上安置方案未签署补偿协议，也未领取补偿安置款。3、补偿原告王鹏与王彦军所诉的涉案土地和房屋是村委会经两委会研究决定，按照建新拆旧的名义，重新提供给王新成和王新安的，要求其二人在新批的宅基地建房后，拆除原有的宅基地上的房屋，这一事实已经山东省人民政府鲁政复决字[2018]217号行政复议决定书确认，另王新安、王新成在潍坊市中级人民法院（2019）鲁07行初79号及80号行政诉讼案件中进行自认，内容为其二人认可村委会批复的房屋归其二人所有，且以二人的名义提起征收补偿安置的诉求，故本案中王鹏的原告主体不适格。综上，涉案土地已经潍坊市人民政府批准划拨给徐家大路村代管，徐家大路村启动棚改政策，按棚改搬迁安置实施方案进行安置补偿，被告不存在行政强制执行行为，原告要求被告赔偿损失没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告坊子区政府于举证期间内提交以下证据： 1、潍政土字[2013]132号批复、国有建设用地划拨决定书，证明因无具体实施单位，2013年12月2日，潍坊市人民政府以潍政土字[2013]132号批复将涉案土地划拨给徐家大路村代管，地上附着物等也保持原状未拆除，不存在行政强制执行行为；2、坊城街道办事处关于转报《关于上报凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》的请示、《凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》、潍坊市坊子区人民政府关于凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案的批复，证明：经坊子区政府坊政复字（2018）3号文批准，涉案土地由徐家大路村于2018年3月份进行了棚户区改造，并按照本村制定的《凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》，用于安置居民；3、徐家大路村棚改项目启动及征求意见公示图片，徐家大路村各户房屋面积、人口等数据公示图片，《凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》公示及征求意见图片一宗，方案通过会议纪要及公示图片，《坊城街道徐家大路村棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，党员、村民代表全体通过收回王新成、王新安居民点剩余户宅基地使用权会议记录及表决图片，该组证据是徐家大路村向其单位提交的，证明：2018年1月徐家大路村启动棚改工作，并就棚改征求各户意见，棚改搬迁安置实施方案由村两委、党员、村民代表共同酝酿，并在村内进行了公示征求村民意见。征求意见期间未收到村民的书面反馈意见，经徐家大路村民代表会议研究，通过了棚改搬迁安置实施方案，并上报区政府批复后进行拆迁，截止到3月底，全村494户共签订协议492户，签订协议率达99.6%，仅剩余王新安、王新成不同意村内棚改政策。徐家大路村决定严格按照法律及棚户区改造项目搬迁安置实施方案进行补偿安置，并收回王新成、王新安居民点剩余户宅基地使用权。 被告坊子自然资源和规划局辩称，1、涉案房屋拆迁并非其单位所为，将其单位列为被告主体不适格。其单位仅对包括原告房屋所占土地在内的徐家大路村的土地经山东省人民政府批准依法进行了征收。征收后因无具体实施单位无法供地，暂时划拨给徐家大路村代管，土地用途为住宅用地，地上附着物等也保持原状未拆除。涉案土地征收用途是对该村进行棚户区改造，据了解，该村根据本村制定的《棚户区改造项目搬迁安置实施方案》的规定，在棚户区拆迁过程中，因涉案房屋没有按规定拆除，徐家大路村作出《会议纪要》，对涉案房屋实施了拆除。其单位既没有对涉案房屋作出任何决定，对涉案房屋的拆除也不知情，没有参与，将其单位列为被告不适格，其起诉请求依法应当予以驳回。2、涉案房屋所占土地征收后的用途是对徐家大路村进行棚户区改造，被拆迁户应按照本村制定的棚改方案进行安置补偿。经坊子区人民政府坊政复字（2018）3号文批准，涉案土地由徐家大路村于2018年3月份进行了棚户区改造，并按照本村制定的《棚户区改造项目搬迁安置实施方案》进行拆迁和补偿，对村民进行安置补偿。因此，对于原告主张的损失应按徐家大路村制定的《棚户区改造项目搬迁安置实施方案》由该村委会进行安置补偿。综上所述，原告主张的房屋补偿费、搬迁费等应按徐家大路村制定的《棚户区改造项目搬迁安置实施方案》由徐家大路村进行安置补偿，其单位并未参与对原告主张的涉案房屋的拆除，也对拆除不知情，其单位不是本案适格的被告，请求依法驳回原告的起诉，诉讼费用由原告承担。 被告坊子自然资源和规划局于举证期间提交以下证据： 1、潍坊市坊子区坊城街道徐家大路村会议纪要一份，证明被告并未对涉案房屋作出任何决定，因此对于原告主张的强拆其房屋一事，被告既不知情也未参与。因此，被告在本案中作为被告主体不适格，应当予以驳回；2、坊城街道办事处关于转报《关于上报凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》的请示、关于上报凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案、潍坊市坊子区人民政府关于凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置方案的批复，证明：徐家大路村制定了凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案，用于安置居民，经坊子区政府批复同意。原告主张的房屋补偿费、搬迁费等应按徐家大路村制定的《棚户区改造项目搬迁安置实施方案》由徐家大路村进行补偿；也同时证明被告并未对原告主张的涉案房屋进行强拆，并未作出任何行政行为，不是本案适格被告。 被告坊城街道办事处辩称，1、其单位并非本案适格的被告。其单位并非拆除房屋的行政主体，既未实际参与拆除工作，也未授权委托他人进行拆除，该拆除行为与其单位无关。2、拆除行为的实际实施人为徐家大路村委会。从原告提供的鲁政土字[2010]1358号批复文件可以看出，涉案土地被征收后由徐家大路村委会代管，涉案土地的实际管理人为徐家大路村委会。从其单位提供的坊子区人民法院（2018）鲁0784行初31号行政裁定书和潍坊市中级人民法院（2018）鲁07行终156号行政裁定书可以看出，原告没有证据证明徐家大路村委会实施的棚户区改造系经相关法律法规授权或者受其他行政机关授权或委托进行的，该拆除行为均系徐家大路村委会根据《村民委员会组织法》进行的村民自治行为。3、王鹏和王新安为父子关系。从原告提供的鲁政土字[2010]1358号批复文件可以看出，原告原来居住的一处宅基地因地下采煤受损，经徐家大路村两委会研究决定以“建新拆旧”的名义重新向其提供了一处土地建房，原告房屋建成后应自行拆除原宅基地房屋，原宅基地收回，但原告在村委会提供新的宅基地并建房使用后并未拆除原宅基地房屋，一直非法占用该宅基地。原告的行为违反了“一户一宅”的基本政策，因此原告请求赔偿损失数额没有法律和事实依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告坊城街道办事处提交于举证期限内提交以下证据： （2018）鲁07行终156号、（2018）鲁0704行初32号行政裁定书两份，证明徐家大路村实施的棚户区改造没有经过第三被告授权和委托，该拆除行为均系徐家大路村委会根据村民委员会组织法进行的村民自治行为。 第三人徐家大路村委会述称，涉案的四处房屋是其村委会拆的，棚户区改造要求一户一宅，王新成、王新安原有住宅因挖煤导致成危房，王新安、王新成因此向村委会申请新的宅基地，村委会开两会以进行拆旧的名义批的新的宅基地，老宅基地上的房屋也没有拆，棚户区改造是2018年1月份，这四户都在棚户区改造之内，2018年9月份开始拆的。 经质证，结合庭审中各方的质证意见，对于原被告提交的上述证据，本院认证如下：对被告坊子区政府和坊子自然资源和规划局提交的证据与原告提交的第一组证据在内容上部分一致，均客观真实，与案件待证事实有关联性，确认为有效证据；对于二原告分别提交的证据，亦均客观真实，与案件待证事实有关联性，本院确认为有效证据。对于被告坊城街道办事处提交的证据，该两份生效判决的诉讼标的为《徐家大路村棚户区改造拆迁通知》，与本案诉讼标的不一致，且法院驳回的主要理由是原告提交的证据不能证明该行为系行政行为，而在本次庭审中，原、被告均提交了大量的证据，且庭审中被告坊子区政府认可徐家大路村棚户区改造项目确实是其批准后实施的，因此对于徐家大路村棚户区改造项目的性质应结合本案中各方提交的证据进行重新定性。 经审理查明：2010年9月26日山东省人民政府作出鲁政土字[2010]1385号批复，同意征收坊子区坊城街道办事处集体建设用地325274平方米，该征收土地均是徐家大路村集体土地。因无具体实施单位，2013年12月2日潍坊市人民政府作出潍政土字[2013]132号批复，同意将上述用地的国有建设用地使用权划拨给徐家大路村代管，用途为住宅用地，其房屋等地上附属物没有进行拆迁也没有进行补偿。2018年1月份徐家大路村启动棚户区改造项目，徐家大路村经村两委、党员、村民公共酝酿，并经过村民代表大会研究制定了《凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》，其中该搬迁安置实施方案：“四、拆迁奖惩办法（三）被拆迁人在规定时间内不签订《拆迁补偿安置协议书》或签订协议后不按规定腾空的，按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》及其他有关规定将申请有关部门依法拆迁，以维护全村的大多数村民的利益。”该搬迁安置实施方案经坊城街道办事处转报给坊子区政府，2018年3月13日坊子区政府作出坊政复字[2018]3号批复，同意该搬迁实施方案，要求按照有关程序依法依规办理。 原告王新安系徐家大路村村民，其与原告王鹏系父子关系。原告王新安及王鹏作为家庭户在徐家大路村有两处房屋，其中一处房屋于1992年、1999年颁发过两次宅基地集体土地使用权证（分别为安集建（92）字第012676323号、潍集用（1999）字第D100080015号），另一处房屋于2016年向村委会申请、在2017年建设，未办理相关的产权证书，在《徐家大路村棚户区改造房产和集体经济组织成员情况公示表》显示：“户主姓名王新安家庭户性质集体经济组织成员户房产情况合法居住房屋正房面积117㎡合法宅基地规划使用面积227.5㎡建设时间2017年间数4房屋性质合法房产家庭成员情况户主王新安妻子赵玉娥儿子王鹏儿媳妇邓凯丽孙子王泽祎铭父亲王志增”，上述两处房屋均在上述批复范围内。因对上述两处房屋及宅基地的性质存在分歧，在原告未签订拆迁协议，对拆迁补偿未达成合意的情况下，2018年9月上述两处房屋及地上附着物被徐家大路村委会拆除。在审理过程中，法庭向原告释明在徐家大路村委会明确陈述其是涉案房屋拆除主体的情况下是否变更被告，原告明确表示不变更被告。 另查明，原告王新安在，王鹏在。 本院认为，本案争议的焦点为：1、王鹏是否具有本案适格的原告主体资格；2、三被告是否是原告房屋被强制拆除的主体；3、原告要求赔偿的诉讼请求应否的得到支持。 焦点一。原告王鹏与王新安系父子关系，其户口均在徐家大路村且长期在此居住，在《徐家大路村棚户区改造房产和集体经济组织成员情况公示表》中亦显示王鹏与王新安系家庭成员关系，且本案实质争议的对象为农村房屋及宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关土地法的规定，宅基地是以户作为申请主体，在被告及第三人未提交证据证明涉案的宅基地及房屋与王鹏无关的情况下，鉴于王鹏与王新安系同一家庭组织成员的事实，不能排除王鹏与本案被拆除房屋的利害关系，因此应赋予王鹏原告的主体资格。故对于被告坊子区政府关于王鹏原告主体不适格的主张，本院不予支持。同时也鉴于王鹏、王新安系同一家庭组织成员以及涉案房屋和宅基地的性质问题，在宅基地以家庭户申请的前提下，在原告未提交证据证明涉案的两处房屋及宅基地与其各自确定唯一关系的情况下，应将二原告作为对涉案两处房屋及宅基地的利益共同体来处理涉案两处房屋及宅基地更符合实际。 焦点二。本案中，原告涉案房屋被拆除的主体系第三人徐家大路村委会，但村委会并非行政主体，在其自认也有证据证明该村委会确系强制拆除行为实施主体的情况下，应从徐家大路村委会能否作为独立对外承担责任的主体、三被告与原告房屋被强制拆除的关系以及2018年徐家大路村棚户区改造项目性质分析各被告与本案的关系。 首先，在2010年徐家大路村集体土地征收时其实施单位系被告坊子自然资源和规划局，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收农民集体所有的土地时应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，但是在2010年坊子自然资源和规划局进行征收时并未对包括原告在内的村民住宅进行征收补偿，因此原告的房屋并未因2010年的集体土地被征收行为被拆除，而本案原告所诉的行政行为系强制拆除其房屋的行为，故原告依据2010年集体土地征收行为推定坊子自然资源和规划局是其房屋被强制拆除的主体，无事实依据，本院不予支持。 其次，坊城街道办事处虽然在棚户区改造过程中将徐家大路村委会制定的《凤翔社区（徐家大路村）棚户区改造项目搬迁安置实施方案》向坊子区政府请示，但该搬迁安置实施方案实施与否最终由坊子区政府作出决定，在徐家大路村委会明确认可系其实施强制拆除行为，且原告未提交其他有效证据予以证明坊城街道办事处实际参与强制拆除行为的情况下，原告推定坊城街道办事处是强制拆除行为的主体，无事实和法律依据，本院不予支持。 再次，因涉案的土地在2010年时其性质已转变为国有用地，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。据此对于国有土地上的房屋征收补偿的责任主体应为坊子区人民政府，且其有权确定房屋征收部门，通常情况下应由行政机关作为房屋征收部门。虽然本案中徐家大路村的房屋拆迁补偿工作是以棚户区改造项目的方式进行，其关键工作即搬迁安置实施方案系由徐家大路村委会制定，但通过被告提交的坊政复字［2018］3号批复，足以证明上述搬迁安置实施方案能否实施仍由坊子区政府决定，故坊子区政府应是徐家大路村棚户区改造项目的责任主体。因徐家大路村委会系村民自治组织，不是行政机关，且在其制定的搬迁安置方案中也明确载明“按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》及其他有关规定将申请有关部门依法拆迁”，因此徐家大路村委会在其村棚户区改造项目中所起的作用已经超过了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位，因此在徐家大路村棚户区村委会应为委托与被委托的关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案原告家庭的房屋系因徐家大路村棚户区改造项目而被强制拆除，在委托关系的情况下，坊子区政府是本案适格的被告。徐家大路村委会无强制拆除村民房屋的法定职权，在其未与原告家庭达成搬迁补偿协议、未经合法程序的情况下即强制拆除原告王新安、王鹏的家庭房屋明显属于违法行为，虽然坊子区政府没有要求徐家大路村委会强制拆除原告家庭的房屋，但徐家大路村委会强制拆除二原告的家庭房屋已经超出了坊子区政府批复同意的该村制定的搬迁安置实施方案内容，且在村委会强制拆除原告王新安、王鹏的家庭房屋时亦未予以制止和纠正，因坊子区政府是徐家大路村棚户区改造项目的责任主体，应对徐家大路村委会违法强制拆除二原告家庭房屋的行为承担法律责任，故二原告要求确认被告坊子区政府强制拆除其房屋的行为违法，本院予以支持。 焦点三。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”在原告家庭房屋被违法强制拆除的情况下，原告要求赔偿损失，理由正当。因原告家庭的房屋系由第三人徐家大路村委会实际实施的强制拆除行为，且从原告提交的证据以及庭审中各方的意见可以看出，涉案的王新安、王鹏的两处房屋均是经过村委同意后进行的建设且实施强制拆除行为时屋内尚有原告家庭的合法动产，因此对原告家庭房屋被强制拆除造成的损失，应由坊子区政府和第三人徐家大路村委会共同承担责任。《山东省农村宅基地管理办法》第十五条规定：“农村村民建住宅，由符合建房条件的农村村民向村民委员会提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报市国土资源部门审核，由市人民政府批准。”据此，坊子区政府应是其所管辖范围内农村村民宅基地审批的最终责任主体，而本案中对原告王新安、王鹏家庭房屋占用的宅基地是否为两户，是否符合“一户一宅”还是属于“建新拆旧”的情况，各方当事人争议较大，且该问题的认定直接关系赔偿的结果，在坊子区政府对该问题未作出认定前，司法权不宜代替行政权作出认定，应赋予行政机关首次判断的权利，同时鉴于二原告所在的村正在进行棚户区改造，因此坊子区政府和第三人徐家大路村委会在作出赔偿决定时，给予原告王新安、王鹏家庭的赔偿应不低于其应在棚户区改造项目中获得拆迁安置补偿，再结合被告坊子区政府与第三人徐家大路村委会的单位性质以及相互之间的关系，在作出赔偿决定时应以被告坊子区政府作为主体，由其决定其与徐家大路村委会在赔偿中承担的责任份额。因本次诉讼中，本院对具体的赔偿数额不作认定，故对于二原告共同提交的第二组证据，本院不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，判决如下： 一、确认被告潍坊市坊子区人民政府2018年9月份强制拆除原告王新安、王鹏家庭位于潍坊市坊子区坊城街道徐家大路村房屋的行为违法； 二、驳回二原告对被告潍坊市自然资源和规划局坊子分局、潍坊市坊子区人民政府坊城街道办事处的起诉； 三、被告潍坊市坊子区人民政府与第三人潍坊市坊子区坊城街道徐家大路村村委员会对二原告家庭房屋被违法强制拆除的行为承担共同责任，责令以被告潍坊市坊子区人民政府为主体于本判决生效后三十个工作日内对违法强制拆除原告王新安、王鹏家庭房屋的行为作出赔偿决定。 四、驳回原告王新安、王鹏的诉讼请求。 二案件受理费各50元，均由被告潍坊市坊子区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉， 向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  李娜娜 人民陪审员  张洪升 人民陪审员  辛会学 二〇二〇年六月十一日 书 记 员  李 瑶