广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终106号上诉人（原审原告）：丁葵章，女，汉族，1978年12月20日出生，身份证住址：广东省东莞市大岭山镇农场三队82号之一，公民身份号码：441************628。被上诉人（原审被告）：东莞市大岭山镇人民政府，住所地：广东省东莞市大岭山镇政府大院内，统一社会信用代码：114**********197XP。法定代表人：黄德洪，镇长。委托代理人：黎叙伦，该镇人民政府办事员。委托代理人：赖小红，广东赋诚律师事务所律师。上诉人丁葵章因与被上诉人东莞市大岭山镇人民政府（以下简称“大岭山镇政府”）其他行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初532号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年6月28日，丁葵章向原审法院提起行政诉讼，请求判令：撤销大岭山镇政府于2016年6月12日在《大岭山镇组级重大事项民主决策程序审查表》(讨论及表决达联厂C地块“三旧”改造项目的事项)中作出的审批意见。原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”可见，对于涉及集体土地行政行为不服的，土地使用权人或者实际使用人可以以自己的名义起诉；作为非土地使用权人、非实际使用人的村民不服的，若村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，则应由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，丁葵章诉请撤销的大岭山镇政府于2016年6月12日在《大岭山镇组级重大事项民主决策程序审查表》(讨论及表决达联厂C地块“三旧”改造项目的事项)中所作审批意见，显然属于大岭山镇针对农场第一股份经济合作社（以下简称“第一经合社”）的集体土地事项作出的审批行为，涉及的是农村集体土地的合法权益。丁葵章未能举证证明其是审批行为所涉集体土地的使用权人或实际使用人，依据上述规定，其以个人名义提起本案诉讼，显然不具有原告主体资格。因此，丁葵章所提本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，应裁定驳回起诉。丁葵章主张其有一栋房屋位于农场社区“三旧”改造C地块范围之内，大岭山镇政府于2018年12月10日作出的《关于大岭山电信分局片区“三旧”改造调整方案及土地、房屋权籍调查明细表批前公示的通知》，可知其位于C地块的房屋被排除在征收拆迁范围之外，其与案涉审批行为具有利害关系。原审法院认为，案涉审批行为所涉及的集体土地是农场社区“三旧”改造C地块，丁葵章的房屋不属于该“三旧”改造地块的对象，即案涉审批行为所涉集体土地明显不包括丁葵章之房屋用地，故丁葵章主张是案涉审批行为所涉集体土地的使用权人或实际使用人，无事实根据，原审法院不予采纳。综上，丁葵章所提本案诉讼不符合原告主体适格的起诉条件。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回丁葵章的起诉。本案一审不收取案件受理费。一审宣判后，丁葵章不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.原审法院依法受理丁葵章的起诉。事实和理由：1.C地块在土地出让中违反相关政策法规的规定，大岭山镇政府却在履行重大事项审查中作出审批同意的决定，属于行政违法行为。2.本案不涉及大岭山镇政府对村集体土地征收征用、土地出让、土地登记、土地许可、土地处罚、土地确权和强制措施等行政行为，原审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》认定丁葵章不具有原告主体资格错误。3.丁葵章是“农场经联社”和“上场经合社”的村民和股东成员，不是“第一经合社”的村民和股东成员，“第一经合社”是C地块的所有人，就集体土地的权益关系而言，丁葵章与C地块没有权利义务影响的因果关系。但丁葵章有一栋房屋位于C地块征收拆迁范围之内。地产商曾多次主动与丁葵章提及房屋征收问题，丁葵章认为C地块出让违反相关法律法规规定，自己的房屋被征收存在巨大的风险，该巨大的风险来自于C地块违规出让以后是否会被政府或机关部门责令改正，可能导致项目开发中止搁置，涉及地产商征收人能否兑现置换商品楼交付丁葵章的重大问题，丁葵章经过慎重考虑认为有必要等待相关手续完善并项目如期推进后再协商征收拆迁补偿事宜，后来丁葵章获悉该房屋被排除在被征收拆迁范围之外。丁葵章认为，只要具体行政行为对丁葵章的权利义务产生了实际影响就存在法律上的利害关系，大岭山镇政府的案涉审批行政违法行为对丁葵章的权利义务已产生实际影响，与丁葵章有密切利害关系。综上，丁葵章依法具备行政诉讼主体资格。原审裁定适用法律错误、认定事实错误，请二审法院公正处理。被上诉人大岭山镇政府答辩称：案涉行政行为所涉集体土地不包括丁葵章的房屋用地，丁葵章并非案涉集体土地的使用权人或者实际使用人，与案涉行政行为不具有法律上的利害关系，不具备法定的原告诉讼主体资格。大岭山镇政府作出案涉审批意见之程序合法，在案涉事项表决程序符合规定，且不存在违反相关政策及法律法规等强制性规定的情形的前提下，大岭山镇政府基于充分尊重集体经济组织独立进行经济活动的自主权，作出案涉审查意见并无不当。丁葵章的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审院驳回丁葵章的上诉请求。本院认为：本案二审争议焦点是丁葵章的起诉是否符合法定条件。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，丁葵章诉请撤销的大岭山镇政府于2016年6月12日在《大岭山镇组级重大事项民主决策程序审查表》(讨论及表决达联厂C地块“三旧”改造项目的事项)中所作审批意见，属于大岭山镇政府针对第一经合社的集体土地事项作出的审批行为，涉及的是农村集体土地的使用，属于前述司法解释规定的涉及农村集体土地的行政行为。根据大岭山镇政府于2018年12月10日作出的《关于大岭山电信分局片区“三旧”改造调整方案及土地、房屋权籍调查明细表批前公示的通知》，案涉审批行为所涉集体土地明显不包括丁葵章之房屋用地。丁葵章不是第一经合社的村民和股东，也不是案涉审批行为所涉集体土地的使用权人或实际使用人，不符合上述规定中可以提起诉讼的主体。丁葵章诉请撤销大岭山镇政府于2016年6月12日在《大岭山镇组级重大事项民主决策程序审查表》(讨论及表决达联厂C地块“三旧”改造项目的事项)中所作的审批意见，并非为救济自己的权益提起诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的相对人或利害关系人，故丁葵章不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院驳回丁葵章的起诉，并无不当。丁葵章主张本案不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条所指的涉及农村集体土地的行政行为，于法无据，本院不予采纳。综上，丁葵章的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审法院驳回丁葵章的起诉，依据充分，处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年五月二十七日书记员  王凤梅