安徽省滁州市琅琊区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1102行初8号原告：安徽永盛机电设备工程有限公司，住所地安徽省滁州市南谯区龙蟠大道（新城国际大厦）商务办公单元713室。法定代表人：鲁桂召，该公司董事长。委托诉讼代理人：马继东，安徽环滁律师事务所律师。委托诉讼代理人：林冲，安徽环滁律师事务所律师。被告：滁州市琅琊区住房城乡建设交通局，住所地安徽省滁州市琅琊区欧阳修大道99号。法定代表人：宗胜永，该局局长。出庭负责人：潘敬，该局副局长。委托诉讼代理人：高志文，北京市京师（南京）律师事务所律师。第三人：滁州市琅琊国有资产运营有限公司，住所地安徽省滁州市琅琊区环滁西路699号。法定代表人：谢君，该公司董事长。委托诉讼代理人：高志文，北京市京师（南京）律师事务所律师。原告安徽永盛机电设备工程有限公司（以下简称永盛设备公司）不服被告滁州市琅琊区住房城乡建设交通局（以下简称区住建局）工程建设项目招标投标活动投诉处理决定一案，本院于2020年1月16日立案受理后，向被告区住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。因滁州市琅琊国有资产运营有限公司（以下简称琅琊国资公司）与本案的处理结果存在关系，本院遂依职权追加其为第三人。因本案与（2020）皖1102行初7号案件系因同类行政行为发生的行政案件，经各方当事人同意，本院遂合并审理，于庭前组织了证据交换。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭进行了审理。原告永盛设备公司的委托诉讼代理人马继东，被告区住建局的出庭负责人潘敬及其委托诉讼代理人高志文，第三人琅琊国资公司的委托诉讼代理人高志文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。区住建局于2019年11月4日就永盛设备公司的投诉作出了琅琊住建（公）复﹝2019﹞2号《关于琅琊区滨河印象小区项目施工的投诉处理决定书》。永盛设备公司诉称：2019年10月12日，琅琊国资公司委托招标代理机构安徽中润国元工程项目管理有限公司就编号为czgc201910-040的琅琊区滨河印象小区项目施工进行公开招标。在《琅琊区滨河印象小区项目施工招标交易文件》（第110页）第七章技术标准和要求主要材料、设备推荐品牌一览表第15项及为电梯，（第111页）附件-电梯推荐品牌及相关要求2、电梯推荐品牌及对应生产厂家包括奥的斯（OTIS）、上海三菱电梯、蒂森克虏伯（ThyssenKrupp）、迅达电梯、杭州西奥电梯、通力（KONE）共六种品牌电梯。永盛设备公司认为招标人发布的琅琊区滨河印象小区项目施工、滁州市城东花园三期住宅小区工程施工总承包两个项目的交易文件中将电梯货物类包含在工程类中项目进行招标、以及在交易文件中推荐电梯品牌行为违法。2019年10月28日，永盛设备公司提出投诉。2019年11月4日，区住建局针对投诉作出了琅琊住建（公）复﹝2019﹞2号《关于琅琊区滨河印象小区项目施工的投诉处理决定书》，决定驳回投诉。永盛设备公司认为，上述决定违法，应予撤销，理由如下：一、案涉项目的招标文件中电梯部分未独立招标行为违法。1、电梯不属于工程建设有关的货物。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二条规定：“招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。……所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等”，因此，电梯不属于构成工程不可分割的组成部分，也不属于为实现工程基本功能所必需的设备。中华人民共和国财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（2017年10月1日起施行）第七条规定：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。”，而《政府采购品目分类目录》中分为A货物、B工程、C服务，在A002通用设备中标明为A02051228电梯，说明电梯和工程分属政府采购项目中货物类和工程类，《政府采购品目分类目录》不能将货物类打包进入工程类招标。2、案涉项目的电梯部分必须独立招标。案涉项目中的电梯均约50部，价值均约1500万元。《工程建设项目货物招标投标办法》第三条规定：“工程建设项目符合《工程建设项目招标范围和规模标准规定》规定的范围和标准的，必须通过招标选择货物供应单位。任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。”、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条规定：“本规定第二至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：……（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；……”、国家发展改革委《必须招标的工程项目规定》第五条规定：“本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：……（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；……”、《安徽省政府采购监督管理办法》第六条规定：“货物服务采购项目达到公开招标数额标准的，必须采用公开招标方式。因特殊情况需要采用公开招标以外方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市以上人民政府财政部门的批准。”、安徽省财政厅《安徽省2018-2019年政府集中采购目录及采购限额标准》第三条：“公开招标数额标准：政府采购货物、服务类项目，省级单项或批量采购预算满200万元，市、县级单项或批量采购预算满100万元的，必须采用公开招标方式。”，从上述规定可以看出案涉项目的电梯采购价均超过200万元，必须独立招标。综上，电梯不属于工程建设有关的货物，案涉项目的电梯采购价均超过200万元，必须独立招标，区住建局依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十九条规定的“招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标”，将电梯打包招标，违背法律法规规章规定。另外，区住建局在招标文件中将电梯打包进入工程类项目招标，剥夺了电梯供应商参与投标的机会，不利于规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益；二、招标人推荐电梯品牌违背法律规定。《中国人民共和国政府采购法》第五条规定：“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。”、《中华人民共和国招标投标法》第二十条规定：“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。”、《政府采购招标投标管理办法》第六条规定:“任何单位和个人不得阻挠和限制供应商自由参加货物服务招标投标活动，不得指定货物的品牌、服务的供应商和采购代理机构，以及采用其他方式非法干涉货物服务招标投标活动。”，根据上述法律法规规定，区住建局在招标文件中推荐奥的斯（OTIS）等六种品牌电梯行为违法，且推荐的电梯品牌不在同一档次，相互间差价较大，明显限制了和排斥了其他投标人参与投标活动。综上所述，案涉项目招标文件电梯部分未独立招标行为违法，区住建局所作决定书程序违法、认定事实错误，永盛设备公司请求撤销区住建局作出的琅琊住建（公）复﹝2019﹞2号《关于琅琊区滨河印象小区项目施工的投诉处理决定书》，并由区住建局所作承担本案诉讼费用。区住建局辩称：区住建局接到永盛设备公司对案涉项目的投诉后，依法调取查阅了招标文件，并针对投诉的理由给予了答复，在认定其投诉理由不能成立的情况下，作出被诉的行政行为。所以，处理招标过程中的投诉，主要是审查其投诉理由的合法性。首先，永盛设备公司投诉理由中要求将电梯施工项目单独招标，没有事实和法律依据。电梯是建设工程的必要组成部分，脱离建设工程，电梯将没有实际的使用价值，电梯在建设工程施工过程中，将固化为建设工程的一部分，而不是单纯以交付而支付对价的货物采购行为。所以电梯是《中华人民共和国招标投标法》所述与工程建设有关的货物，是构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备。所以，永盛设备公司投诉理由中要求将电梯单独招标，没有事实和法律依据，招标人将电梯作为建设工程施工总承包的内容之一进行招标，既符合法律规定，也符合建设工程招标的惯常作法；其次，永盛设备公司投诉招标人推荐品牌违反了招标投标法律法规的相关规定，没有法律和事实依据。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定，招标人限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商等行为的，将构成以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。通过分析招标文件，涉及到电梯品牌参数的在技术标准与要求一部分中，而该部分主要在于规范建设工程采购中的技术标准，结合其特别提醒中“1、本工程，发包人对主要设备及材料提供了不少于三个的参考品牌。对于业主推荐品牌的材料，投标单位可选用推荐品牌或不低于推荐品牌质量标准的其他品牌；如采用其他品牌的，应在商务标中投标函后附投标函附件注明并提供相关技术参数、业绩等供评委会评审，……3、对于业主推荐品牌的材料，投标人如认为业主推荐的品牌有限定性、唯一性、明显不在同一档次等级或者有其他异议的，应当在本项目疑问提出的截止时间前通过交易中心电子交易平台提交……”，可以看出招标人对相关主要材料和设备推荐品牌，主要是达到某一质量标准，在不低于该质量标准的基础上，符合技术参数的要求。所以，永盛设备公司投诉的内容，区住建局认为并不构成以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人，没有限定或指定特定品牌的行为。另外，电梯系特种设备，区住建局并非专业机构，在考虑其推荐品牌合理性时，区住建局向招标代理机构进行了了解，招标代理机构回复推荐品牌考虑的因素主要系其长期从事招标代理工作，对相关品牌的技术参数多有了解，推荐的品牌大多为一线品牌，技术参数和质量标准均能符合该建筑工程的使用需要；而且，招标文件中的表述，并不是唯一限定的，投标人使用其他电梯品牌，只要提供技术参数并经评标委员会认可，均不会影响中标。综上，永盛设备公司的投诉理由均不成立，区住建局依法回复，驳回其投诉，符合法律规定，并无不妥，请求驳回永盛设备公司的诉讼请求。琅琊国资公司述称意见同区住建局辩称意见。为支持其诉讼请求，永盛设备公司向本院举证如下：一、永盛设备公司的《营业执照》、《法定代表人身份证明》及身份证复印件各一份，证明其主体情况；二、《投诉函》一份，证明琅琊国资公司在发布的《琅琊区滨河印象小区项目施工招标交易文件》、《滁州市城东花园三期住宅小区工程施工总承包交易文件》中将电梯货物类包含在工程类中项目进行招标、以及在交易文件中推荐电梯品牌行为，永盛设备公司认为违法，进而投诉的情况；三、区住建局作出的琅琊住建（公）复﹝2019﹞2号《关于琅琊区滨河印象小区项目施工的投诉处理决定书》及送达回证各一份，证明区住建局处理投诉的情况；四、《琅琊区滨河印象小区项目施工招标交易文件》一份，证明琅琊国资公司在招标交易文件中将电梯货物类包含在工程类中项目进行招标以及在交易文件中推荐电梯品牌行为的违法情况；五、《政府采购品目分类目录》一份，证明政府采购品分类目录中分为A货物、B工程、C服务，在A002通用设备中标明为A02051228电梯，说明电梯和工程分属政府采购项目中货物类和工程类。经庭审质证，区住建局对永盛设备公司所举证据真实性均无异议，但认为均不能达到永盛设备公司的证明目的，不能证明区住建局的投诉处理决定违法。琅琊国资公司对永盛设备公司所举证据的质证意见同区住建局对永盛设备公司所举证据的质证意见。此外，永盛设备公司申请本院向区住建局调取案涉项目交易文件或评审资料中共21栋住宅楼的电梯暂估价总价或报价总价的资料。对此，区住建局已认可若将电梯剥离出来作单独招标，必然达到了以公开招标方式采购的限额标准，但是法律未规定必须将电梯从总承包项目中剥离出单独招标，认为永盛设备公司申请调取证据与达到其证明目的并无任何关联。区住建局提交了证明行政行为合法性的以下证据：一、《滁州市城东花园三期住宅小区工程施工总承包交易文件》一套及安徽省招标集团股份有限公司出具的《滁州市城东花园三期住宅小区工程施工总承包电梯相关情况说明》一份。二、《琅琊区滨河印象小区项目施工招标交易文件》一套及安徽中润国元工程项目管理有限公司出具的《情况说明》一份。上述证据证明案涉项目招标的基本情况及招标代理机构对电梯参数有关情况的合理说明，特别是安徽省招标集团股份有限公司对招标过程中，在电梯推荐品牌及相关表述方面，区住建局已经注意到可能存在的问题，但电梯属于特种设备，经过专业机构的合理说明，区住建局遂没有再干预有关招标文件的制作，认为对电梯质量标准提出要求是合理的，不能对总承包单位使用何种电梯没有任何要求。经庭审质证，永盛设备公司对区住建局所举证据真实性无异议，但认为在《滁州市城东花园三期住宅小区工程施工总承包交易文件》中第42页商务标评审4.2.2响应性评审标准及《琅琊区滨河印象小区项目施工招标交易文件》第45页商务标评审4.2.2响应性评审标准均注明了评审因素为“暂列金额、专业工程暂估价、分部分项工程材料及设备暂估价”，说明了案涉项目对电梯部分是以暂估价形式列出的，而区住建局所作决定均认定“是以报价形式包括在项目工程总报价中”，与招标文件的要求相违背，与客观实际不相符；永盛设备公司对两份《情况说明》的合法性有异议，违背了招投标方面的法律规定，据永盛设备公司了解，案涉项目电梯总价均在1500万元左右，根据诉状所列法律法规规章的规定，电梯应当独立招标。琅琊国资公司对区住建局所举证据均无异议。琅琊国资公司未就其述称向本院提供证据。本院认为：永盛设备公司所举证据一、二、三及区住建局所举证据均具有真实性、合法性，并与本案具有关联性，本院予以采信。永盛设备公司所举证据四、五均具有真实性、合法性，但对证明目的，本院不予采信。永盛设备公司申请本院向区住建局调取案涉项目交易文件或评审资料中共21栋住宅楼的电梯暂估价总价或报价总价的资料，因区住建局不认可调取证据与本案具有关联性，经审查亦确无必要，本院不予准许。经审理查明：2019年8月，招标单位琅琊国资公司发布滁州市城东花园三期住宅小区工程施工总承包的招标公告，招标代理机构为安徽省招标集团股份有限公司，并制作了交易文件，其第一章3.投标文件3.2投标报价3.2.1载明“投标人应按第八章‘工程量清单报价书’的要求填写相应表格”，其第七章技术标准和要求对电梯推荐品牌及对应生产厂家对了列表，共六种，并特别提醒“1、本工程，发包人对主要设备及材料提供了不少于三个的参考品牌。对于业主推荐品牌的材料，投标单位可选用推荐品牌或不低于推荐品牌质量标准的其他品牌；如采用其他品牌的，应在商务标中投标函后附投标函附件注明并提供相关技术参数、业绩等供评委会评审，……3、对于业主推荐品牌的材料，投标人如认为业主推荐的品牌有限定性、唯一性、明显不在同一档次等级或者有其他异议的，应当在本项目疑问提出的截止时间前通过交易中心电子交易平台提交……”。2019年9月5日，安徽省招标集团股份有限公司作出《情况说明》，载明“本项目工程量清单及最高投标限价中明确电梯的数量，由投标人自行报价。……同时，为保证电梯质量和使用的基本功能，防止合同履约过程中发生纠纷，本项目在招标文件中明确了电梯的基本功能和性能要求，本次技术要求中电梯功能和性能要求均为关于电梯的基本要求，电梯生产厂家均能满足上述要求，不存在歧视和限制性。同时，招标人可根据造价咨询单位确定的电梯控制价合理推荐不低于三个电梯参考品牌。”。2019年10月，招标单位琅琊国资公司发布琅琊区滨湖印象小区项目施工的招标公告，招标代理机构为安徽中润国元工程项目管理有限公司，并制作了交易文件，其第一章3.投标文件3.2投标报价3.2.1载明“投标人应按第八章‘工程量清单报价书’的要求填写相应表格”，其第七章技术标准和要求对电梯推荐品牌及对应生产厂家对了列表，共六种，并特别提醒“1、本工程，发包人对主要设备及材料提供了不少于三个的参考品牌。对于业主推荐品牌的材料，投标单位可选用推荐品牌或不低于推荐品牌质量标准的其他品牌；如采用其他品牌的，应在商务标中投标函后附投标函附件注明并提供相关技术参数、业绩等供评委会评审，……3、对于业主推荐品牌的材料，投标人如认为业主推荐的品牌有限定性、唯一性、明显不在同一档次等级或者有其他异议的，应当在本项目疑问提出的截止时间前通过交易中心电子交易平台提交……”。2019年10月30日，安徽中润国元工程项目管理有限公司作出《情况说明》，载明“本项目工程量清单及最高投标限价中明确电梯的数量，由投标人根据满足文件中参数自行考虑报价。为保证电梯质量和使用的基本功能，防止合同履约过程中发生纠纷，在招标文件中明确了电梯的基本功能和性能要求，招标人可根据造价咨询单位确定的电梯控制价合理推荐三种以上电梯参考品牌供投标人参考（不局限于推荐品牌，也可以选用其它品牌）。本次技术要求中电梯功能和性能要求均为关于电梯的基本要求，电梯生产厂家均能满足上述要求。”。2019年10月28日，永盛设备公司向滁州市琅琊区发展和改革委员会投诉，其认为1、滁州市城东花园三期住宅小区工程施工总承包项目与琅琊区滨湖印象小区项目施工中的电梯采购放到工程项目进行总承包招标，违反了相关法律规定，电梯属于货物采购，应另行招标，2、招标人指定推荐六个品牌电梯，排斥了其他非推荐品牌的潜在投标人，亦违反了相关法律规定，故请求单独进行对电梯的采购招标，并取消推荐品牌。2019年11月4日，区住建局作出琅琊住建（公）复﹝2019﹞2号《关于琅琊区滨河印象小区项目施工的投诉处理决定书》，查明招标人在交易文件中对电梯部分并未以暂估价形式列出，而是以报价形式包括在该项目工程总报价中，依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》，招标人电梯打包招标符合法律要求；同时，查明此次招标为总承包招标，电梯并未单列招标。且招标人根据本项目的施工特点要求，对设计院设计电梯参数在本项目招标前进行市场调查，对能满足设计文件参数要求的品牌电梯推荐了六种品牌，投标人也可以选择其它满足参数要求的品牌参与投标。招标人对其他电梯品牌并无排斥倾向。故认定永盛设备公司投诉事项不成立，根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第（一）项之规定，驳回投诉。永盛设备公司不服，遂提起行政诉讼。本院认为，区住建局作为辖区内工程建设项目职能部门，依法受理其辖区范围内工程建设项目招标投标活动的投诉是其职责之一。鉴于各方对区住建局所作决定的行政程序并无异议，本院经审查亦合法，遂本案的争议焦点在于永盛设备公司所投诉事项是否成立，本院予以分别评析：一、招标人是否应当对案涉项目中的电梯进行单独采购招标。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，必须进行招标：……”及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二条“招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等……”之规定，案涉项目必须进行招标。而就如何招标，根据《中华人民共和国招标投标法》第二十九条规定，“招标人可以依法对工程以及工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。前款所称暂估价，是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额”，案涉项目可以实行总承包招标。本案中，永盛设备公司认为案涉项目中的电梯部分应当剥离出总承包工程进行单独招标，不符合案涉项目实行总承包招标的实际要求，亦无法律依据，本院不予支持；永盛设备公司诉称案涉项目以暂估价形式作出招标要求进而认为案涉项目不可以实行总承包招标，与案涉项目交易文件中确以报价形式的实际要求不符，系对“暂估价”的释义错误理解，本院不予支持；永盛设备公司认为电梯属于“与工程建设有关的货物”“且达到国家规定规模标准”，应当单独招标，系对法律法规的错误理解，本院亦不予支持。二、招标人指定推荐了相关品牌电梯是否排斥了其他非推荐品牌的潜在投标人。根据《中华人民共和国招标投标法》第二十条“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”及《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十二条“……招标人有下列行为之一的，属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人：……（五）限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商；……”之规定，案涉琅琊区滨湖印象小区项目交易文件不得以限定或者指定特定的品牌或者供应商而排斥包括永盛设备公司在内的潜在投标人。本案中，案涉琅琊区滨湖印象小区项目交易文件虽就电梯推荐了六种品牌及对应生产厂家，但并未限定于此六种，仅以此六种品牌电梯所含技术要求供潜在投标人或者投标人参考，不存在法律法规规定的“以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人”情形，故本院对永盛设备公司诉称交易文件排斥其作为潜在投标人资格的主张，不予支持。另，区住建局所作琅琊住建（公）复﹝2019﹞2号《关于琅琊区滨河印象小区项目施工的投诉处理决定书》，虽名为“关于琅琊区滨河印象小区项目施工”，但实质对永盛设备公司所投诉的全部两个项目一并进行了处理，并未对投诉事项遗漏处理，本院对此予以释明。综上，永盛设备公司的各项投诉事项均不能成立，区住建局依法驳回其投诉，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十八条、第三十九条、第七十三条第（二）项之规定，判决如下：驳回原告安徽永盛机电设备工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽永盛机电设备工程有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。审 判 长 王 苏人民陪审员 黄 勇人民陪审员 肖宏艳二〇二〇年六月二十二日书 记 员 石 阳附本案适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十八条对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据清单的情况记录在卷。当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。第三十九条当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。第七十三条根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：……（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；……