中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申1338号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：建瓯市土地收购储备中心，住所地福建省建瓯市樟树下20号。 法定代表人：陶朝兴，该中心主任。 委托诉讼代理人：徐正，福建武夷律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林相琴，福建武夷律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：福建省建瓯市鼎业房地产开发有限公司，住所地福建省建瓯市水西鹧鸪岭(205国道边)1#综合楼。 法定代表人：魏健，该公司董事长。 再审申请人建瓯市土地收购储备中心（以下简称收储中心）与被申请人福建省建瓯市鼎业房地产开发有限公司（以下简称鼎业公司）确认合同无效纠纷一案，不服（2019）闽民终765号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。 收储中心认为：原判决关于《关于协议约定的开发权予以收回的补偿协议》（以下简称《补偿协议》）效力的认定错误，《补偿协议》无效。收储中心与鼎业公司于2015年8月31日签订的《补偿协议》是基于福建省建瓯市人民政府（以下简称市政府）原承诺，该承诺为：鼎业公司办理完成福建省建瓯市芝山街道豪栋路20号地段（以下简称20号地）置换事宜及完成地上拆迁工作后，给予鼎业公司20号地土地开发权，该承诺违反法律、行政法规强制性规定，是无效的；《补偿协议》是在市政府上述承诺无效的前提下，变相承认案涉地块开发权已归鼎业公司享有，属继续履行市政府的原承诺，《补偿协议》是以20号地变更用地性质，相关政府部门赋予该土地房地产开发指标，以其商业评估价值为标准与鼎业公司达成的协议；《补偿协议》违反了合同无效法律后果的处理，也违反了法律、行政法规的强制性规定，将造成国有资产流失。具体理由如下： （一）鼎业公司办理20号地置换事宜及完成地上的拆迁工作，与市政府原承诺给予鼎业公司20号地土地开发权有密不可分的关系，应当对市政府的承诺效力进行审查。原判决越过协议签订基础——市政府原承诺效力的审查，直接认定鼎业公司办理完成上述事宜可以取得补偿的认定是错误的 市政府原承诺鼎业公司办理完成20号地土地置换事宜及完成地上的拆迁工作后，给予鼎业公司20号地土地开发权。该承诺实际相当于市政府与鼎业公司达成合同合意。 鼎业公司完成市政府的委托，办理20号地土地的置换事宜及完成地上拆迁工作，并支付了相关费用，其目的是为了获得20号地的开发权。因此，不能将鼎业公司办理土地置换事宜及完成地上拆迁工作与市政府原承诺割裂开来。市政府原承诺给予鼎业公司开发权，就是相当于认可鼎业公司以其置换土地的相关费用作为取得20号地土地使用权所应支付的土地出让金。 依照《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第一百三十七条“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（以下简称招拍挂规定）第四条第一款“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的规定，市政府与鼎业公司达成的上述承诺涉及土地使用权出让事宜，该承诺违反上述法律、行政法规强制性规定，是无效的。收储中心与鼎业公司签订的《补偿协议》是在市政府上述承诺的基础上签订的，故《补偿协议无效》。 （二）市政府原承诺无效，依照法律规定，合同无效的法律后果应当是返还取得的财产或者折价补偿，即返还鼎业公司为土地置换事宜及完成地上拆迁工作支出的费用及财务成本（包括资金使用利息），《补偿协议》实际上就是履行市政府原承诺，原判决认定收储中心与鼎业公司签订《补偿协议》是对市政府原承诺无法实现后所作的处理，不符合事实和法律规定 首先，市政府［2009］39号《关于研究南京军区空军教导队(豪栋路20号))地块开发问题的纪要》已同意市政府在取得20号地后，承认该地块开发权归鼎业公司享有，同时确定委托或联合南京军区空军南昌房地产管理处对该地块的土地使用权进行挂牌出让，该地块所得土地出让金扣除土地置换、拍卖、挂牌等成本费用后，市政府只收取每亩10万元的土地出让纯收益金，超出土地出让金全部返还鼎业公司。而收储中心与鼎业公司签订的《补偿协议》，就是按照20号地的评估价值2.060275亿元扣除政府计提的基金和政府性资金、政府在每亩10万元等会议纪要中约定的部分后，按照1.815亿元支付给鼎业公司，其条件与市政府2009年确定委托鼎业公司进行置换土地时原承诺的条件是基本相同的。由此可见，收储中心与鼎业公司签订《补偿协议》实际上就是履行市政府原承诺，原判决认定收储中心与鼎业公司签订《补偿协议》是对市政府原承诺无法实现的处理，与事实不符。 如前所述，市政府原承诺无效，收储中心为履行市政府原承诺与鼎业公司签订的《补偿协议》也应当是无效的。 其次，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”规定，市政府原承诺无效的法律后果，应该是返还取得的财产或者折价补偿。因鼎业公司从始至终未取得20号地土地使用权。因此，无需将20号地土地使用权返还鼎业公司，也无需以20号地土地使用权价值进行折价补偿。退一步说，即使是要以20号地土地使用权价值进行折价补偿，也应当以20号地置换时的土地用途确定土地价值进行折价补偿，南京军分区确认20号地土地价值仅为2050万元。因此，依据上述法律规定以及从公平原则出发，对市政府原承诺无效的法律处理后果，应当是返还鼎业公司为土地置换事宜及完成地上拆迁工作的支出费用及财务成本（包括资金使用利息）。根据收储中心提供的证据显示，鼎业公司为置换上述地块已支出1783.601万元【含购买福建省建瓯市“中国笋竹城”B区6＃地块57亩土地使用权用于置换土地支出的533.601万元及支付土地差价支出的1250万元】，鼎业公司主张办理上述地块拆迁事宜也支出了成本，应由其提供证据予以确定。因此，根据上述法律规定，返还鼎业公司的财产应为其支出的置换土地费用1783.601万元以及为办理拆迁事宜支出的费用和所花费的财务成本。 而收储中心与鼎业公司签订的《补偿协议》，确定补偿鼎业公司1.815亿元，是在20号地土地用途从军事用地变更为商业用地并赋予开发指标后由第三方机构评估确定，经评估，20号地土地使用价值2.060275亿元，在扣除政府计提的部分费用后，按照1.815亿元对其进行补偿，与鼎业公司实际支出置换土地的成本费用相差近十倍，也与上述法律规定的无效合同的法律后果不符。同时，《补偿协议》中关于收回土地开发权的内容，属于变相确认20号地的土地使用权已经出让给鼎业公司后又收回，因该内容涉及土地使用权出让问题，违反物权法第一百三十七条及招拍挂规定第四条规定，《补偿协议》无效。 虽然补偿价款经过双方协商一致，是双方自愿，但该自愿是在违反法律、行政法规强制性规定的前提下达成的协议，也应当是无效的，故原判决的认定是错误的。 （三）行政部门对20号地进行土地用途的变更及赋予商业开发指标，该土地的评估价值1.815亿元属于地方财政收入，履行《补偿协议》将造成上亿国有资产流失 20号地的用途原为军事用地，其价值远达不到1.815亿元。土地的价值特别是商业土地的开发价值并不是土地本身具有的价值，而是福建省建瓯规划行政部门对20号地用地性质进行调整，将军事用地改为商住用地，并确定规划建设指标所产生的土地评估价值，并以此确认土地使用权出让底价，该部分收入应为地方财政收入。 收储中心依据福建武夷资产评估房地产土地估价有限公司评估20号地的土地使用权出让底价参考价作为补偿的依据，等于变相将地方财政上亿资产让利给民营企业，将会造成国有资产流失。原判决认为补偿价款是双方当事人协商一致的结果，该认定是片面及违法的。 （四）收储中心向鼎业公司已经支付的3900万元费用，并不是按照《补偿协议》约定履行义务，原判决认定收储中心已经在履行补偿协议是错误的 2018年2月5日收储中心与鼎业公司签订的《协议书》约定：“市政府承诺将该地块开发权给乙方和市政府为收回开发权，授权甲方收储中心与乙方签订《补偿协议》涉及是否符合法律规定问题。考虑到乙方为完成委托事项，前期为置换土地而支付的费用及相关凭证，市政府同意在已向乙方支付1900万元费用的基础上，再向乙方预付2000万元，剩余款项，乙方必须通过诉讼途径主张，在未通过诉讼途径解决双方纠纷的情况下不再向乙方预付任何费用。” 根据约定可知，收储中心陆续向鼎业公司支付3900万元并不是出于履行《补偿协议》的意思表示，而是考虑鼎业公司多年来已支出的费用及财务成本，先行返还其部分合理费用，以解决鼎业公司目前存在的财政困难。对于《补偿协议》是否要履行，收储中心认为应以人民法院判决为准。原判决认定收储中心已经在履行《补偿协议》，并以此认定《补偿协议》是双方真实意思表示是错误的。 综上所述，收储中心认为，《补偿协议》符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定情形，该协议无效，原判决认定该协议有效错误，请求撤销原判决并对本案进行再审，改判维持一审判决。 本院经审查认为，收储中心的再审申请事由不符合民诉法第六项规定情形。 收储中心称市政府的承诺违反物权法第一百三十七条及招拍挂规定第四条第一款规定，认为根据市政府原承诺签订的《补偿协议》符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定情形，《补偿协议》无效。鼎业公司经市政府委托办理地块置换工作，并承担土地置换过程中所需的费用及开支等，市政府承诺案涉地块的开发权归鼎业公司，在市政府的承诺不能实现时，收储中心与鼎业公司签订《补偿协议》，约定对鼎业公司给予经济补偿。该经济补偿是对鼎业公司在置换土地过程中支出的相关费用等进行的补偿。法律并未规定土地开发权，土地开发权与建设用地使用权并不属于同一概念。因此，本案不具备适用招拍挂规定第四条第一款规定的事实基础。收储中心关于原判决适用法律确有错误的再审理由不成立。 另，收储中心称原判决认定其已按《补偿协议》约定向鼎业公司履行部分付款义务错误，收储中心的该项主张属于事实查明范畴，不属于适用法律确认错误的情形，故对收储中心的该项再审理由不予审查。 综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下： 驳回建瓯市土地收购储备中心的再审申请。 审判长 肖 峰 审判员 张爱珍 审判员 张 颖 二〇二〇年六月十二日 法官助理秦润芝 书记员汤陈**