广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行初929号原告：何锡锦，男，汉族，1976年10月6日出生，身份证住址广东省佛山市顺德区****逢沙永安南路一巷5号，公民身份号码440************016。委托代理人：杜喜深，广东法制盛邦律师事务所律师。委托代理人：王丽媛，广东法制盛邦律师事务所实习律师。被告：广东省人民政府。住所地：广东省广州市********。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：蔡槿，广东省自然资源厅工作人员。委托代理人：李军，广东省司法厅工作人员。原告何锡锦因诉被告广东省人民政府不履行行政裁决职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告何锡锦及其委托代理人杜喜深、王丽媛，被告广东省人民政府的委托代理人蔡槿到庭参加诉讼。现已审理终结。原告何锡锦起诉称：一、原告为广东省佛山市顺德区****办事处逢沙村委会永丰规划区B-26号地地上房屋的所有权及宅基地使用权人。2004年7月22日，原告通过自建房屋，并办理登记取得了位于广东省佛山市顺德区****办事处逢沙村委会永丰规划区B-26号地地上房屋的所有权及宅基地使用权，取得房地产权证（粤房地证C2690084号）。证载房屋情况：建基面积为104.7平方米；建筑面积376.6平方米。证载土地情况：使用权类型为集体。二、2015年7月3日，被告批准同意征收原告的宅基地。2015年7月3日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于顺德区2015年度第一批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字〔2015〕1019号），内容为：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你区（佛山市顺德区人民政府）将大良街逢沙股份合作经济社属下的集体农用地39.7513公顷（耕地12.8398公顷，园地2.9831公顷，养殖水面20.9572公顷，其他农用地2.9712公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地30.2153公顷，以上合计69.9666公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续，……四、请你区人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。区人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；区土地行政主管部门（佛山市顺德区国土城建和水利局）应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施，征收补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地”。原告的宅基地位于逢沙村，被列入征地范围。三、2015年7月6日，佛山市顺德区人民政府发布征收土地及补偿安置方案公告。2015年7月6日，佛山市顺德区人民政府发布《征收土地及补偿安置方案公告》（顺建告〔2015〕95号）。公告内容包括，建设用地项目名称：大良街道城镇建设用地；被征收土地位置：大良街逢沙村范围内；地上附着物或建（构）筑物的拆迁和安置按有关规定执行。四、2015年7月7日，佛山市顺德区国土城建和水利局发布地上附着物（房屋）补偿安置方案公告。2015年7月7日，佛山市顺德区国土城建和水利局发布《佛山市顺德区国土城建和水利局关于顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案公告》（顺建告〔2015〕97号）。该公告附件1为《顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案》。五、2015年7月22日，佛山市顺德区人民政府作出顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案批复。2015年7月22日，佛山市顺德区人民政府作出《顺德区人民政府关于顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案的批复》（顺府复〔2015〕76号），第四条拆迁补偿方式规定：“本项目房屋拆迁中，住宅原则上采用货币补偿，货币补偿方式可选择“房地分别计算”或“房地一并计算”，也可选“一户一宅”综合补偿方式或产权置换补偿方式。”六、2015年8月1日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出《行政决定书》。2015年8月1日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出《行政决定书》（顺建处〔2015〕49号），责令原告于“2015年8月6日前交出佛山市顺德区****办事处逢沙村委会永丰规划区B-26号地（现门牌地址为佛山市顺德区****办事处逢沙村委会永安南路一巷5号，房地产权证证号粤房地证字第C2690084号）占用范围的土地。”七、2015年8月1日，佛山市顺德区国土城建和水利局要求原告领取土地及地上附着物补偿安置款的通知。2015年8月1日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出《领取土地及地上附着物补偿安置款的通知》（顺建函〔2015〕1393号），要求原告于2015年8月15日前到大良街道国土城建和水利局领取上述补偿款（2724747.52元）。八、原告不同意按货币补偿方式进行补偿，要求按“产权置换补偿方式”进行补偿。至今未签订补偿协议，未领取补偿款。九、2016年12月29日，佛山市顺德区国土城建和水利局、佛山市顺德区****办事处、佛山市顺德区**********未经原告同意，将原告的案涉房屋擅自拆除。十、2018年8月，原告向佛山市人民政府申请协调。佛山市人民政府按信访程序处理，转交佛山市顺德区人民政府信访局处理。佛山市顺德区人民政府信访局建议以邮件的方式向佛山市顺德区人民政府申请协调。十一、2018年10月16日，原告向佛山市顺德区人民政府寄出快件，申请协调。十二、2019年1月25日，佛山市顺德区人民政府办公室作出《信访事项处理意见书》，认为原告与顺德区国土城建和水利局未能达成一致意见。十三、2019年3月7日，原告向被告申请行政裁决，按照被告的要求向省政府行政复议办公室递交《拆迁补偿标准争议行政裁决申请书》。十四、2019年5月，广东省自然资源厅以《拆迁补偿标准争议行政裁决申请书》引用的法律法规不正确，要求原告改正后重新提交。2019年5月29日，原告按广东省自然资源厅的要求再次向被告重新提交《行政裁决申请书》，但至今被告未作出行政裁决。原告认为，作出行政裁决是被告依法应当的职责，被告未在法定的期限作出行政裁决，未履行保护原告财产权的法定职责，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”；第四十七条：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”等规定，请法院依法裁决。诉讼请求：1.判决被告就佛山市人民政府、佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局、佛山市顺德区****办事处、佛山市顺德区****土地储备发展中心未按照依法批准的征地补偿、安置方案对原告进行补偿、安置引发的争议进行裁决；就原告于2019年5月29日递交的《行政裁决申请书》作出裁决。2.本案的诉讼费由被告承担。被告广东省人民政府答辩称:一、原告所提涉案申请不属于《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条对征地补偿标准提起的行政裁决事项，属于《征收土地公告办法》第十五条的裁决争议。2019年3月7日，被告收到原告的涉案申请，申请人的核心请求为按照《佛山市顺德区人民政府关于顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案的批复》（顺府复〔2015〕76号）第五条、第六条、第七条、第八条的规定进行补偿，被告交广东省自然资源厅处理。根据《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”、《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，本案中，原告的核心诉求不是对征地补偿标准提出异议，而是对采用何种补偿方式提出异议，因此不属于《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款裁决的情形，属于《征收土地公告办法》第十五条未按照征地补偿安置方案进行补偿、安置引发争议的裁决情形。因此，经与原告沟通，其于2019年5月29日重新向被告提交了涉案申请，被告于同日作出《广东省人民政府行政复议办公室关于转送行政裁决申请材料的函》(粤府办〔2019〕55号）交广东省自然资源厅办理。二、本案因涉及征地补偿安置方案的补偿方式引发争议，基于实事求是和解决行政纠纷的原则，以协调为主，目前该案一直在协调沟通解决中，仍在审理阶段。原告所提涉案申请，实质为对征地补偿安置方案的补偿方式而非征地标准提出的裁决，征地补偿安置方式涉及征地实施中是否存在可实现的实际情况处理，基于实事求是和解决行政纠纷的原则，以协调为主，由广东省自然资源厅督促佛山市自然资源局顺德分局与原告积极协调，根据佛山市顺德区****国土城建和水利局作出的《关于逢沙何锡锦案的情况说明》，目前该案一直在与被告协调沟通解决中，仍在审理阶段。综上，被告对原告的涉案申请一直在履行法定职责，目前该案仍在协调审查阶段，原告的主张没有事实和法律依据。请法院依法驳回原告提出的全部诉讼请求。经审理查明：2015年7月3日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2015〕1019号批复，批复主要内容为“经广东省人民政府批准，同意将逢沙股份社的集体农用地39.7513公顷（耕地12.8398公顷、园地2.9831公顷、养殖水面20.9572公顷、其他农用地2.9712公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地30.2153公顷，以上合计69.9666公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续，依照规划安排作为顺德区城镇建设用地。”2015年7月6日、7月7日佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局先后作出顺建告〔2015〕95号《征收土地及补偿安置方案公告》及顺建告〔2015〕97号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案的公告》，公开征询被征地单位佛山市顺德区****逢沙股份合作经济社和村民的意见，上述补偿安置方案公告期满后逢沙股份社加具了对该方案无异议的意见。2015年7月22日，经佛山市顺德区国土城建和水利局请示，佛山市顺德区人民政府作出顺府复〔2015〕76号《顺德区人民政府关于顺德新城逢沙项目地上附着物(房屋)补偿安置方案的批复》，批准实施《顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案》。方案内容中有“五、拆迁补偿标准（一）住宅（自建住宅）被拆迁人可自行选择货币补偿方式中的房地分别计算方式或房地一并计算方式；如被拆迁人户内股民的固化宅基地份额全部被政府收购的，则可以选择一户一宅综合补偿方式。被拆迁人也可以选择产权置换补偿方式。”原告的涉案房产占用的土地在粤国土资（建）字〔2015〕1019号批复的征地范围内，因原告在限期内未交土地，佛山市顺德区国土城建和水利局于2015年8月1日向原告作出顺建处〔2015〕49号《行政决定书》及顺建函〔2015〕1393号《领取土地及地上附着物补偿安置款的通知》，责令其逾期不交土地，则申请法院强制执行；同时核算涉案地块的征地补偿安置款为2724747.52元。原告不同意该房屋补偿方案，亦未能与该项目的房屋拆迁实施单位大良街道办签订补偿协议。原告于2019年3月7日向被告提交申请，请求按照上述顺府复〔2015〕76号批复安置方案中的第五第（一）款第3项“产权置换补偿方式”、第六条、第七条、第八条的规定进行补偿，申请被告根据《中华人民共和土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定作出裁决。被告经与原告沟通，原告于2019年5月29日重新提交了涉案申请，变更申请依据为《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定作出裁决。被告于同日作出粤府办〔2019〕55号《广东省人民政府行政复议办公室关于转送行政裁决申请材料的函》交广东省自然资源厅办理，广东省自然资源厅对该裁决事项组织了协调，但一直未作出裁决。原告不服，诉至本院。诉讼期间，因各方当事人协调无果，被告于2020年5月25日作出《征地拆迁补偿安置争议裁决书》，根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十五条规定，裁决佛山市人民政府、佛山市顺德区人民政府按《顺德区人民政府关于顺德新城逢沙项目地上附着物(房屋)补偿安置方案的批复》（顺府复〔2015〕76号）规定的第五点“拆迁补偿标准”第（一）项住宅（自建住宅）第3点产权置换补偿方式给予原告补偿，在收到本裁决书之日起60日内提供补偿安置方案中确定的本项目提供指定楼盘供原告选择。该裁决书已经送达原告。鉴于被告在诉讼期间已经作出裁决，本院依法向原告进行释明，原告认为被告在裁决中没有为其确认具体置换房屋，不同意撤回起诉，坚持要求确认被告不作为违法。以上事实有各方当事人提供的《拆迁补偿标准争议行政裁决申请书》、粤府办〔2019〕55号《广东省人民政府行政复议办公室关于转送行政裁决申请材料的函》、《关于逢沙何锡锦案的情况说明》、粤房地证C2690084号《房地产权证》、粤国土资（建）字〔2015〕1019号批复、顺建告〔2015〕95号《征收土地及补偿安置方案公告》、顺建告〔2015〕97号《佛山市顺德区国土城建和水利局关于顺德新城逢沙项目地上附着物（房屋）补偿安置方案的公告》、顺府复〔2015〕76号《顺德区人民政府关于顺德新城逢沙项目地上附着物(房屋)补偿安置方案的批复》、顺建处〔2015〕49号《行政决定书》、顺建函〔2015〕1393号《领取土地及地上附着物补偿安置款的通知》等证据证明，当事人亦陈述在案。本院认为，本案焦点问题系被告对原告的申请事项是否依法拥有行政裁决权，以及被告是否存在不履行法定职责的违法情形。《征用土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”原告不接受佛山市顺德区国土城建和水利局为其提存的征地补偿安置款2724747.52元，亦不同意采用顺府复〔2015〕76号批复安置方案中的货币补偿方式，在协调不成的情况下就其补偿安置争议申请行政裁决，请求按照顺府复〔2015〕76号批复安置方案中的第五点第（一）款第3项“产权置换补偿方式”进行补偿，属于上述《征用土地公告办法》第十五条第一款规定的裁决情形。被告作为上一级地方人民政府，对原告的申请事项拥有行政裁决权。《征用土地公告办法》虽然规定了上一级地方人民政府对于补偿、安置争议拥有行政裁决权，但并未规定行政裁决的具体办理程序和时限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的两个月，并非被告依原告申请作出行政裁决的法定期限，而仅是为了明确原告起诉期限的起始时间。在司法实践中，判断行政机关在收到当事人履行职责申请后两个月内未作出相应行政行为是否构成违法，主要应审查其是否具有法定的或者合理的事由。关于原告的补偿安置问题，在原告向被告申请裁决之前，既未签订补偿安置协议，当地人民政府也未作出补偿决定；而从原告在诉讼过程中所表达的诉求来看，其不仅要求采取产权置换的补偿方式，还希望直接确认具体置换房屋。鉴于当地人民政府尚未对具体置换房屋事项先行处理，被告不能越过该环节而直接裁决满足原告的该项诉求；为了实质解决原告与当地人民政府之间的补偿、安置争议，被告以协调为主，指导当地人民政府与原告通过协商解决争议，该做法合理，并无不当。在经过反复协调，原告与当地人民政府之间仍无法通过协商解决争议的情况下，被告及时作出裁决，支持了原告要求按照产权置换方式进行补偿安置的请求，依法履行了法定职责，本案不属于被告无正当理由不履行法定职责的情形。综上所述，原告请求确认被告不履行法定职责违法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告如对市、县人民政府根据被告裁决的补偿方式作出的补偿决定不服的，可依法另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何锡锦的诉讼请求。本案受理费50元，由原告何锡锦负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  丁 玮审 判 员  易鸣娟审 判 员  林 彦二〇二〇年六月十五日法官助理  陈嘉祥书 记 员  张 凡