济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初319号 原告山东金池实业发展中心，住所地济南市马鞍山路50号 法定代表人曲春雨，经理。 委托代理人朱庄义，山东隆湶律师事务所律师。 委托代理人李真，山东隆湶律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府，住所地济南市长清区清河街1617号。 法定代表人赵居安，区长。 委托代理人扈静平，济南市长清区司法局工作人员。 委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。 被告济南市长清区自然资源局，住所地济南市长清区龙泉街。 法定代表人高远胜，局长。 委托代理人杨洪涛，济南市长清区自然资源局工作人员。 委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。 被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处，住所地济南市长清区万归路与莲花山路交叉口。 法定代表人纪永太，主任。 委托代理人李学文，济南长清诚业法律服务所法律服务工作者。 原告山东金池实业发展中心因要求确认被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区自然资源局、被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处于2019年12月16日至2019年12月24日强制拆除原告十栋别墅的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月28日立案后，依法向被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区自然资源局、被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案。原告山东金池实业发展中心的委托代理人朱庄义、李真，被告济南市长清区人民政府的委托代理人扈静平、周旭光，被告济南市长清区自然资源局的委托代理人杨洪涛、周旭光，被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处的负责人徐相刚、委托代理人李学文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区自然资源局、被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处于2019年12月16日至2019年12月24日将原告十栋别墅强制拆除。 原告山东金池实业发展中心诉称，原告所有的涉案十栋别墅共分两宗土地，第一宗土地于2001年8月31日办理了《建设用地规划许可证》，符合城市规划。2002年8月26日山东金池实业发展中心办理了《国有土地使用证》，土地用途为住宅用地。2004年4月16日山东金池实业发展中心缴纳了59463元的土地出让金。第二宗土地于2001年8月31日办理了《建设用地规划许可证》，长清县土地矿产管理局于2002年7月28日下达了《行政处罚决定书》，山东金池实业发展中心于2002年8月23日缴纳了12000元罚款，并与长清县土地矿产管理局签订了《征用土地协议书》、《国有土地使用权出让合同》并缴纳出让金50089元。2002年7月28日，长清县土地矿产管理局与五峰山乡(镇)、办事处东马村签订了《补办征用土地协议书》。2002年9月6日，山东金池实业发展中心缴纳了征地管理费和土地使用权出让金，共计57589元。2004年5月2日，济南市清理整治和规范土地市场秩序工作领导小组办公室出具了处理意见济青土处建字【2004】第331号文件，免于拆除处罚，补办征用出让土地手续。2005年，山东省政府以鲁政字(2004)961号文件批准该宗土地征为国有。期间，2001年8月31日长清村镇建设办公室为原告补办了《建设用地规划许可证》。因被告的原因未给原告办理《国有土地使用证》及相关的手续。2019年12月16日至2019年12月24日，三被告共同拆除了原告的10栋别墅。被告的拆除行为，缺乏法律依据。根据《行政处罚法》的相关规定及《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施，应当适当。第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。因此，只有法律和行政法规可以设定行政处罚，地方性法规、国务院部委规章可以在法律、行政法规设定的行政处罚范围内做细化规定。《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》和上级违章建筑分类处置的相关政策并不能设定行政处罚，所以上述被告拆除原告别墅的行为没有法律依据，系违法的行政行为。被告没有经过立案、调查取证、调查终结等行政处罚的一般程序，径行认定涉案建筑物属于违法建筑，直接拆除，没有告知山东金池实业发展中心依法享有陈述和申辩的权利。因此根据《行政处罚法》第41条、第42条的规定，被告对山东金池实业发展中心的别墅进行拆除系违法作出的。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据上述规定，建设工程所在的市县级以上人民政府责成的有关部门，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先子以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除；实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当，不得实施野蛮强拆。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政强制享有陈述权、申辩权；第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告以书面形式作出；第三十六条规定，当事人收到催告书后有权陈述和申辩，行政机关应当听取当事人意见；第三十七条规定，行政强制决定以书面形式作出，并且载明下列事项…(四)申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。从以上法律规定可以看出，被告在本案中，并没有告知当事人陈述、申辩的权利，对涉及公民人身、财产的处理也没有举行听证，没有告知申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。山东金池实业发展中心曾向五峰山办事处和济南市长清区自然资源局提交了听证申请书，但该两被告均未在法律规定的时限内做出答复和回应，侵犯了原告的陈述权和申辨权，违法行政。请求：1.确认被告于2019年12月16日至2019年12月24日强行拆除原告10栋别墅的行政行为违法；2.本案诉讼费由三被告承担。 原告山东金池实业发展中心提交了以下证据： 证据1.东马村与原告签订的《协议书》复印件一份，证明原告与东马村1998年1月18日签订了70年的非耕地使用协议，涉案土地系合法使用； 证据2.《建设用地规划许可证》原件一份、《建设用地规划许可证》申请表原件一份，证明涉案7栋别墅所用地（以下简称第一宗地）2001年8月31日获得了《建设用地规划许可证》，符合建设用地规划，属于合法用地；长清县村镇建设办公室在申请表审批意见一栏中注明“已建成补办规划用地手续”，证明被告对于涉案7栋别墅的事实是明知的； 证据3.《长清县土地矿产管理局补办征用土地协议书》原件一份，证明被告济南市长清区自然资源局与东马村2001年12月24日签订了《补办征用土地协议书》，已经对原告涉案土地进行了处罚，且同意补办土地征用协议； 证据4.《划拨土地协议书》原件一份，证明原告与被告济南市长清区自然资源局于2001年12月24日签订了《划拨土地协议书》； 证据5.长土补字（2001）26号文原件一份，证明被告济南市长清区自然资源局请示原告补办用地手续事宜，请求给予原告补办用地手续； 证据6.长政土字[2002]4号文原件，证明被告济南市长清区人民政府批复，同意给原告补办第一宗土地用地手续； 证据7.土地出让金专用票据复印件一份，证明2004年4月16日原告已向济南市长清区财政局缴纳第一宗土地出让金59463元； 证据8.《国有土地使用证》原件一份，证明2002年8月26日原告取得了第一宗用地的国有土地使用权证； 证据9.《限期办理土地出让手续通知书》复印件一份，证明2003年9月26日被告济南市长清区自然资源局通知原告办理第一宗地出让手续； 证据10.《关于办理国有土地使用权出让手续有关情况的说明》复印件一份，证明原告向国土资源局说明情况，已经办理了国有土地使用证，并缴纳了出让金。2004年4月上报市局市场处，因市局人员调整，导致原告上报的卷宗丢失，未能办理土地出让手续。证实未能办理相关手续是由于政府部门的原因； 证据11.长地评价[2004]字第016号土地估价报告原件一份，证实原告已经按照政府要求提供了涉案第一宗地继续办理出让手续的相关材料； 证据12.《土地勘测定界技术报告》原件一份，结合以上证据证明涉案7栋别墅具备合法用地手续，不应当被违法强拆，三被告强制拆除的行为系实体违法； 证据13.《建设用地规划许可证》原件一份、《建设用地规划许可证》申请表原件一份，证明涉案3栋别墅所用土地（以下简称第二宗地）于2001年8月31日获得了《建设用地规划许可证》，符合建设用地规划，属于合法用地；被告对于涉案3栋别墅已建成的事实是明知的； 证据14.双清办济清土处建字[2004]第331号文件复印件一份，证明涉案3栋别墅用地受到了行政处罚，原告也已经履行完处罚，至今土地手续办不下来，是由于区政府的原因； 证据15.山东省代收罚款收据原件一份，证明原告2002年8月23日已经缴纳长土矿罚字（2002）第37号罚款12000元； 证据16.长清县土地矿产管理局《补办征用土地协议书》复印件一份，证明2002年7月28日被告长清区自然资源局与东马村签订了补办征用土地协议书，自认已经对涉案土地做出了处罚。根据《土地管理法》和济政发[1996]47号文件规定，同意维持双方原签订的征地协议，补办征地手续； 证据17.征地公告图片、资料公告编号（2005）第48号复印件一份，证明2005年4月18日，区局、乡镇土管所、村委、用地单位四方依据鲁政字（2004）961号文件，发布了征地公告； 证据18.征地管理费、出让金缴款通知书原件一份、征地管理费、出让金缴款统一票据原件一份，证明2002年9月6日，长清区土矿局向原告发出出让金及管理费缴款通知，原告于当日缴纳了征地管理费及土地出让金； 证据19.济南市人民政府征用土地及补偿安置方案公告[2005]48号文复印件一份证据，证明2005年4月4日，济南市人民政府公告涉案土地的征用土地及补偿安置方案，批准征用涉案土地0.5009公顷； 证据20.长地评价[2004]字第017号土地估价报告原件一份； 证据21.《土地勘测定界技术报告》原件一份； 证据20-21证明原告已经按照政府要求提供了涉案第二宗地继续办理出让手续的相关材料。 证据22.长清区公安局五峰派出所《情况说明》复印件一份，孙兆辛、武建及相关挖子司机秦松松的笔录，李继顺提供给公安机关的通报会议照片复印件一份，证明是长清区人民政府张贴公告，区政府组织拆迁人员对该公司别墅的拆除，证明夜间张贴公告的方式不符合《行政强制法》38条和《行政处罚法》的送达方式。 证据23.2019年12月16日涉案别墅被拆除前的通报会议室照片，证明区政府、自然资源局、街道共同实施强拆； 证据24.拆除现场的照片及夜间施工照片、三被告负责人白天和夜间在拆除现场的照片，证明三被告工作人员均到达了拆除现场，在夜间指挥强制拆除； 证据25.长清区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室《关于山东金池事业发展中心、长清华鲁实业有限公司别墅情况的汇报》一份； 证据26.区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组办公室的文书照片一份； 证据27.济南市长清区城市建设历史遗留问题领导小组办公室给区违建别墅清查整治专项领导小组的文件打印件一份； 证据25-27证明涉案别墅手续真实合法有效，不能认定为违建别墅。 证据28.2019年11月25日《没收通知单》照片一份、2019年12月2日《交接清单》照片一份，证明被告未按照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条的有关规定作出行政行为。 证据29.《行政处罚异议书》原件一份及快递发送和签收记录打印件一份，证明原告收到没收通知后，分别邮寄了异议书，申请对没收进行听证，却没有得到任何回复，三被告的拆除行为违背了《行政处罚法》四十二的相关规定，属于行政程序违法。 证据30.原告员工张继才的情况说明一份，证明上诉证据来源真实、合法。 被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区自然资源局共同辩称，原告的第一宗土地建设中没有《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《房屋销售(预售)许可证》，涉案房屋属于违法建筑；第二宗土地建设中，没有《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程施工许可证》、《房屋销售(预售)许可证》，涉案房屋属于违法建筑。被告没有实施强制拆除行政行为，原告起诉被告属于行政主体不适格，请人民法院驳回原告的起诉。 被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区自然资源局未提交证据。 被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处辩称，原告的第一宗土地建设中没有《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《房屋销售(预售)许可证》，涉案房屋属于违法建筑；第二宗土地建设中，没有《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程施工许可证》、《房屋销售(预售)许可证》，涉案房屋属于违法建筑。原告并不是被强拆十栋别墅实际所有人，原告假借建设“专家公寓”的名义将别墅对外非法销售，已经涉嫌非法经营房地产。被告向被拆别墅户进行了公告，履行了行政处罚程序。按济南市人民政府会议精神和工作要求，涉案别墅位于山东长清张夏-崮山省级地质公园范围，并且只履行部分审批手续，没有履行全部审批手续，符合清查整治违建范围。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处向法庭提交了以下证据： 证据1.卫星航拍照片，证明涉案违建别墅位于山东长清张夏-崮山省级地质公园范围； 证据2.公告及张贴公告照片，证明对原告的违法事实，行政机关执行了公告程序； 证据3.济南市自然资源和规划局的复函，证明涉案违建别墅符合“所在位置”“违建”两个要害，被纳入违建问题清查整治范围。 经庭审质证，原告对于被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处提交的证据1、3的真实性有异议；对于被告所举的证据2的真实性无异议，合法性有异议。三被告对于原告所举的证据1-21、25-29的真实性无异议，但对关联性及证明目的有异议；对于原告所举的证据22的《情况说明》真实性无异议，证明目的有异议；对于原告所举的证据22的讯问笔录、23-24的真实性有异议。被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区自然资源局对被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告及被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处提交的证据均具备合法性、真实性，且与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，1998年1月18日，原告与东马村签订非耕地使用协议，占地8.9亩，期限为70年，协议书有东马村盖章及代表签字，后建成涉案10栋别墅。第一宗土地建别墅7栋，于2001年8月31日办理《建设用地规划许可证》。2001年12月24日被告济南市长清区自然资源局与东马村签订了《长清县土地矿产管理局补办征用土地协议书》，对原告涉案土地进行了处罚，并同意补办土地征用协议。2001年12月24日，原告与被告济南市长清区自然资源局签订了《划拨土地协议书》。2001年12月24日，被告济南市长清区自然资源局向区政府请示原告补办用地手续事宜。2002年3月11日，被告济南市长清区人民政府批复，同意给原告补办第一宗土地用地手续；2002年8月26日，山东金池实业发展中心办理了《国有土地使用证》，土地用途为住宅用地。2004年4月16日，山东金池实业发展中心缴纳了59463元的土地出让金。第二宗土地建别墅3栋，于2001年8月31日办理了《建设用地规划许可证》。2002年7月28日长清县土地矿产管理局做出《行政处罚决定书》，山东金池实业发展中心于2002年8月23日缴纳了12000元罚款，并与长清县土地矿产管理局签订了《征用土地协议书》、《国有土地使用权出让合同》。2002年7月28日，长清县土地矿产管理局与五峰山乡(镇)、办事处东马村签订了《补办征用土地协议书》。2002年9月6日，山东金池实业发展中心缴纳了征地管理费和土地使用权出让金。2004年5月2日，济南市清理整治和规范土地市场秩序工作领导小组办公室作出处理意见济青土处建字【2004】第331号文件，免于拆除处罚，补办征用出让土地手续。2005年，山东省政府以鲁政字(2004)961号文件批准该宗土地征为国有。2019年11月25日，被告五峰山街道办事处向原告作出《没收通知书》，内容为“限你于2019年11月27日前将上述违建别墅的所有个人物品清除完毕，逾期未清除，视为自动放弃财产权利。”原告工作人员签字并写明有异议。2019年12月2日，被告五峰山街道办事处作出《交接清单》，原告员工签字并写明有异议。2019年12月15日，被告五峰山街道办事处作出《公告》，内容为“根据《济南市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》中的规定，按照上级违章建筑分类处置的相关政策要求，五峰山街道办事处决定对济南金池实业发展中心别墅项目执行没收，依法处置。按照公告要求，立即停止一切活动，2019年12月16日上午十二点前全部清空关闭交接到位。”原告于同日向被告长清区自然资源局及五峰山街道办事处邮寄《行政处罚异议书》，要求进行听证或撤销处罚，被告长清区自然资源局于同年12月17日签收。2019年12月16日下午，涉案别墅开始被强制拆除。原告以财物损失为由报警后，民警认定该行为为政府拆迁行为。2020年2月10日，长清区公安分局五峰派出所出具《情况说明》，内容为“民警出警后了解是长清区人民政府提前张贴公告，政府组织拆迁人员对该公司财物进行的拆除。” 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。长清区自然资源局不具有对违建进行强制拆除的职权，现有证据亦无法证实被告长清区自然资源局实施了本次强拆行动。经本院释明，原告仍拒绝变更被告。济南市长清区人民政府五峰山街道办事处是长清区政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但长清区人民政府负有对其拆除行为的监督管理职责。被告五峰山街道办事处虽然自认强拆行为由其具体实施，但当庭陈述了长清区违建别墅问题清查整治专项领导小组系由被告长清区政府临时组建，长清区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组责成五峰山街道办具体实施，被告长清区人民政府作为长清区违建别墅问题清查整治专项领导小组成员参与指导了涉案强拆活动。在此情况下，出于实质解决纠纷的考虑，本院确认济南市长清区人民政府、济南市长清区人民政府五峰山街道办事处共同参与实施了本次强拆活动，为本案适格被告。 《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关实施行政强制拆除行为应当遵循法定程序。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，被告五峰山街道办事处于2019年11月25日向原告作出《没收通知书》，内容为“限你于2019年11月27日前将上述违建别墅的所有个人物品清除完毕，逾期未清除，视为自动放弃财产权利。”2019年12月15日，被告五峰山街道办事处对原告作出《公告》，内容为“五峰山街道办事处决定对济南金池实业发展中心别墅项目执行没收，依法处置。按照公告要求，立即停止一切活动，2019年12月16日上午十二点前全部清空关闭交接到位。”2019年12月16日，被告对涉案别墅进行强制拆除。上述行政行为的作出，可能影响到原告的合法权益。被告未提交能够证实其作出被诉行政行为已完备履行了法定程序，告知原告享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限的证据，根据上述规定，应确认违法。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、确认被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处于2019年12月16日强制拆除原告十栋别墅的行政行为违法。 二、驳回原告山东金池实业发展中心对被告济南市长清区自然资源局的起诉。 案件受理费人民币50元，由被告济南市长清区人民政府、被告济南市长清区人民政府五峰山街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蒋彦增 人民陪审员  谢良伟 人民陪审员  宋 雁 二〇二〇年六月二十九日 法官 助理  赵 曈 书 记 员  黄岩涛