文书内容重庆市忠县人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）渝0233行赔初2号原告黄志平，男，生于1971年6月16日，汉族，住重庆市忠县。委托代理人任成羽，重庆市忠县忠州法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。被告忠县规划和自然资源局（原忠县国土资源和房屋管理局），住所地忠县忠州镇果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。负责人李心国，该局局长。出庭负责人周厚军，该局副局长。委托代理人罗真骅，该局工作人员。代理权限为一般代理。委托代理人戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告黄志平诉被告忠县规划和自然资源局行政赔偿一案，本院以（2018）渝0233行赔初3号《行政裁定书》裁定驳回起诉，该裁定书被重庆市第二中级人民法院（2018）渝02行赔终17号《行政赔偿裁定书》裁定撤销，并指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，公开开庭继续进行审理,期间，被告申请进行司法鉴定。原告黄志平及委托代理人任成羽、被告忠县规划和自然资源局出庭负责人周厚军及委托代理人罗真骅、戴宗宪到庭参加诉讼，被告忠县规划和自然资源局负责人李心国未到庭应诉。本案现已审理终结。原告黄志平诉称，原告为了在忠县XX镇XX村X组修建面条加工厂，向曾祥波等农户租用了承包土地，2016年3月21日，因需使用土地395.39平方米，向被告申请办理临时用地手续。3月22日，忠县黄金镇人民政府以《中华人民共和国乡村建设规划许可证》(乡字第2016039号)，准许原告在XX镇XX村X组规划区内修建面条厂（堆码仓库），批建面积800平方米。3月23日，忠县黄金镇人民政府以《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》（黄金府文［2016］34号）向忠县人民政府报请审批。4月21日，忠县人民政府作出《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号），同意原告临时占用黄金村一组集体农用地0.0694公顷。原告正在搭建面条加工厂钢架棚的2016年9月14日，被告作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》(忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328),责令原告停止建设面条加工厂。2017年5月31日，原告提起确认被告作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》违法的行政诉讼，忠县人民法院以（2017）渝0233行初33号《行政判决书》判决撤销《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》。原告以一审法院未确认被告的行政行为违法向重庆市第二中级人民法院提起上诉后，二审认为，一审判决已对被诉行政行为的违法性进行了确认，对原告的诉求进行了实质性回应，遂以（2018）渝02行终64号《行政判决书》判决驳回上诉，维持原判。综上，被告的违法行为给原告造成了巨大经济损失，故请求赔偿建设面条加工厂的实际支出及可得利益损失计405053元。被告忠县规划和自然资源局辩称，本案是因为使用土地违法引起的行政赔偿案件，法院判决撤销是基于被告作出行政行为时在程序上有瑕疵，不能反推原告的行为合法；案涉土地是临时用地，应当由忠县人民政府审批，从原告提交的批复来看，原告申请和批准的是堆码场临时用地，而原告建设的是面条加工厂，其基于建设面条加工厂修建永久性建筑物，擅自改变了土地用途，被告有权进行查处；被撤销的行政行为与原告所诉的损失没有法律关系。综上，应判决驳回原告的请求。原告提供证据：1、原告身份证复印件；2、忠县黄金镇人民政府《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》（黄金府文［2016］34号）；3、忠县人民政府《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号）；4、忠县国土资源和房屋管理局《责令停止违法行为通知书》(忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328)；5、（2017）渝0233行初33号《行政判决书》；6、（2018）渝02行终64号《行政判决书》；7、《租地合同》5份；8、临时租地协议；9、租地租金人员付款单；10、邓大同领款领据；11、青苗补偿费兑现统计（2016.12.1至2018.11.31）；12、吴启明领款单；13、黄林领条；14、黄林领款单；15、拖欠青苗赔偿费证明；16、营业执照；17、租金收据；18、土地复垦方案费收据；19、土地勘界费收据；20、重庆农村商业银行对公通存现金回单（复垦保证金）；21、场坪工时费收据；22、物质运单、收据、银行对私帐户明细；23、鑫发彩钢瓦清单；24、重庆增值税普通发票；25、送货单；26、收据及送货单；27、领条；28、重庆增值税普通发票（委托代理费）；29、诉讼费收据和缴费确认单；30、代销协议及送货单；31、面条厂现状图片；32、黄金村土地出租调解协议；33、承诺书。被告质证意见：第1-7份证据不能达到原告证明目的；第8份证据证明原告租用土地多年，是想永久性的占地；第12、13份证据与案件不相关联；第14-16份证据不具真实性；第17-22份证据与案件不相关联；第23份证据不具真实性；物质运单和收据不真实；委托代理费发票、送货单、收据及领条不真实；诉讼费收据和缴费确认单、代销协议及送货单与案件不相关；面条厂现状照片可以证明原告在该土地上修建的是永久性建筑物，而不是堆码场，原告明显是改变了土地的用途；其他证据不真实，也不能达到原告证明目的。被告提供证据、依据：1、忠县人民政府《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号）；2、黄志平拟建的面条加工厂现场核查照片；3、行政诉状；4、询问黄志平笔录及同步录音录像光盘；5、证人周泽洪、邓大同、吴玉万、方文义证言；6、责令改正违法行为通知书及送达回证；7、文书勘误补正通知书送达回证；13、相关法律法规规章规定摘编。原告认为被告超期举证，不符合行政诉讼法的规定；其举示的证据均不能达到被告的证明目的；四年之后被告针对同一事实再行调查，明显违法了行政处罚法的相关规定；证人证言不真实；责令改正违法行为通知书与责令停止违法行为通知书系基于同一行政事实作出的相同处罚，不具有真实性。本院认证，原告提供的青苗补偿费兑现统计及拖欠青苗赔偿费证明无相应证据支撑，不具真实性。重庆农村商业银行对公通存现金回单（复垦保证金）只能证明已实际缴存，不能证明损失已实际发生，不予采信。代销协议及送货单与案件不具关联性，不予采信。有关建设面条加工厂实际支出的其他证据有待进一步提供证据补强；被告提供的黄志平陈述及同步录音录像光盘，证人周泽洪、邓大同、吴玉万、方文义证言，黄志平拟建的面条加工厂现场核查照片在举证期限后提交，不能作为定案证据。责令改正违法行为通知书及送达回证、文书勘误补正通知书送达回证与本案不具关联性，不予采信；双方提供的其他证据依据，具有合法性、关联性和真实性，予以采信。经审理查明，2015年11月25日原告黄志平与忠县XX镇XX村X社村民吴启凡、吴玉万、吴明、邓大周、曾祥波分别签订《租地合同》，2016年3月19日与忠县XX镇XX村X社村民方文义签订《临时租地协议》。2016年3月21日，原告向被告提出主要内容为因建堆码仓库需使用土地395.39M2，请求办理临时用地的申请。2016年3月22日，忠县黄金镇人民政府以《中华人民共和国乡村建设规划许可证》（乡字第2016039号）批准原告在忠县XX镇XX村X组建设800㎡的堆码仓库。2016年3月23日，忠县黄金镇人民政府以《关于黄志平建设堆码仓库项目使用临时用地的请示》（黄金府文［2016］34号），同意原告使用XX镇X社集体土地0.0694公顷（未利用地），作为建设堆码仓库项目使用临时用地0.0694公顷，并向忠县人民政府请示。2016年4月21日，忠县人民政府作出《关于同意黄金镇黄志平堆码场项目临时占用土地的批复》（忠府土发［2016］1号），同意原告临时占用忠县XX镇XX村X组集体农用地0.0694公顷（其中耕地0.0574公顷），用于建筑材料堆码，批复该项目用地符合忠县黄金镇土地利用总体规划，临时用地期限从批准之日起算两年。2016年9月14日，被告作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》（忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328）送达原告，该书以原告在批准的临时用地上擅自修建永久性建筑物的行为建反《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，责令原告立即停止违法行为。2016年9月20日，被告以忠国土房管函[2016]17号给忠县黄金镇人民政府去函，主要内容是黄志平有嫌疑在临时用地上修建永久性建筑物，同日，建议不予立案。2016年10月21日，被告以忠国土房管函[2016]200号给县治违办去函，主要内容是加强对黄志平在临时用地上修建永久性建筑物的查处。2017年5月31日，原告诉请确认被告作出《忠县国土资源和房屋管理局责令停止违法行为通知书》（忠国土[责令停止书]［2016-9-14］号NO.0000328）行政行为违法。本院审理认为，被告虽然根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条二款：“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”的规定，在核查过程中作出责令停止违法行为通知书，但被告未按照《中华人民共和国国土资源部国土资源违法行为查处工作规程》的规定进行核查，且被告在核查结束建议不予立案后，未告知原告，存在程序违法，因被告的违法行为不符合法定判决确认违法情形，依法应判决撤销，遂作出（2017）渝0233行初33号《行政判决书》，判决撤销被告的行政行为。原告以一审未对行政行为违法性进行确认提起上诉。二审认为，责令停止违法行为通知属于程序性行为，但被告送达通知后未及时作出最终处理决定，其不予立案的决定也未送达原告，该通知适用法律错误，程序违法。虽然原告仅请求对行政行为的违法性进行确认，但该行为如不撤销，不足以对原告的合法权益予以保护，原审依职权判决撤销并无不当，且原审已对行政行为的违法性进行确认，对原告的诉求进行了实质性回应。二审以（2018）渝02行终64号《行政判决书》判决驳回上诉，维持原判。原告依据生效的撤销裁判提起行政赔偿诉讼。诉讼中，双方对损失是否应赔偿及赔偿数额发生争议，经调解无果，被告2019年3月4日申请鉴定。重庆中咨工程造价咨询有限责任公司于2020年3月26日作出《司法鉴定退件函》，退件理由：鉴定过程中，双方提供的鉴定资料和补充的提供的资料均不能满足司法鉴定需要，不能据此作出确定性意见、推断性意见和可选择性意见；重庆中鼎工程造价咨询有限责任公司于2020年4月9日作出《退件函》，理由：资料不完整，缺乏已实施部分工程的图纸和相关可以计算的资料。其中，基础部分已完成并覆盖，通过现场勘察无法量测，钢桁架部分的资料也没有，即使是材料采购的资料也无法得知其钢桁架采用的规格及品种，因此无法开展鉴定工作。之后，被告撤回鉴定申请。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”，第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，行政赔偿保护的是公民合法的人身权益和财产权益。原告现尚无证据证明被告责令停止其建设的面条加工厂属于合法建设。同时，《责令停止违法行为通知书》系因程序违法而被裁判撤销，其本质系行政处罚的程序性行为，此通知行为发生时，被告对面条加工厂尚未实施拆除等强制措施，仍由原告控制和占有，故并未对原告造成行政赔偿应赔偿的损失；《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。由此可见，对财产权的损害，国家赔偿范围仅限于对合法财产权造成的直接损失，故对原告关于面条加工厂可得利益损失不予支持；责令改正违法行为和责令停止违法行为是不同的行政行为，故对原告关于针对同一事实重复处理的质辩意见不予支持。综上，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，判决如下：驳回原告黄志平的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  钟 清人民陪审员  张绍炳人民陪审员  刘邦太二〇二〇年六月十二日书 记 员  吴海丽