安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0621行初34号 原告淮北市相山区江南印象饭店，住所地安徽省淮北市相山区任圩镇长山中路跃进河南岸，统一社会信用代码92340603MA2NXH737K。 经营者张来宾，男，1987年10月3日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托代理人钱峰，安徽律诚律师事务所律师。 被告淮北市相山区任圩街道办事处，住所地安徽省淮北市相山区万达广场对面，统一社会信用代码11340603667944149F。 法定代表人张明，该街道办主任。 参加诉讼行政机关负责人郑杰，该街道办副主任。 委托代理人窦宝峰，安徽安港律师事务所律师。 被告淮北市相山区城市管理局，住所地安徽省淮北市相山区人民政府，统一社会信用代码11340603560678370P。 法定代表人黄思华，该局局长。 参加诉讼行政机关负责人万福威，该局副局长。 委托代理人马福申，该局法制办主任。 委托代理人陈允节，安徽淮信律师事务所律师。 原告淮北市相山区江南印象饭店（简称江南印象饭店）因要求确认被告淮北市相山区任圩街道办事处（简称任圩街道办）及淮北市相山区城市管理局（简称相山区城管局）行政强制拆迁行为违法，于2020年3月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向任圩街道办及相山区城管局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。江南印象饭店经营者张来宾及委托代理人钱峰，任圩街道办副主任郑杰及委托代理人窦宝峰，相山区城管局副局长万福威及委托代理人马福申、陈允节，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 任圩街道办于2019年1月6日将原告的案涉建筑物予以拆除。 江南印象饭店诉称，原告经营者张来宾祖籍相山区任圩镇李桥行政村二组44号。2009年，张来宾在其承包的农用地上建设“淮北市相山区宾志养殖场”，养殖场停止经营后，又于2015年6月24日依法设立“淮北市相山区江南印象饭店”。2018年1月，淮北市国土资源局以该饭店没有经过批准建设为由，认定属违建。2019年1月，任圩街道办在没有依法告知原告的情况下，组织、协调相山区城管局共同违法将饭店拆除，店内全部物品被损坏后当做垃圾拉走。经评估饭店内物品及其可利用材料价值达4728600元。被告擅自强拆、故意损坏饭店内物品的行为严重违法。该行为给原告造成惨重的经济损失，为此诉至法院，请求依法确认被告的行政强制拆迁行为违法。 江南印象饭店为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 1.江南印象饭店营业执照。证明江南印象饭店于2015年6月24日设立，该饭店坐落于淮北市相山区任圩镇长山中路跃进河南岸，在被告行政管辖辖区内。 2.淮国土资罚字[2018]2002号《行政处罚决定书》（简称《2002号处罚决定》）。证明淮北市国土资源局作出该处罚决定后，任圩街道办据此所实施的强拆行为是违法的。 任圩街道办辩称，1.江南印象饭店占用土地的行为属于非法占地行为，被淮北市国土资源局认定为违建，对违建的拆除是合法的。2.江南印象饭店实际是几人共同合伙建设的，应将合伙人一并列为原告；饭店地址已经变更，营业执照上的住所和现在的住所不一致。新建的2489㎡建筑物被没收，作为原告无权针对新建部分主张权利。3.原告诉状所称有不属实的内容，其住所地已××为××相××道中央花城北区11＃、12＃（一楼100㎡、二楼720㎡）。拆除时店内全部物品被清理搬出，没有遭受任何损失，拆除的仅仅是地面附属物。评估报告不属实、不合法。任圩街道办是执行上级命令对原告地面附属物进行拆除，该行为合法，依法应驳回原告的诉讼请求。 任圩街道办在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.相农[2019]5号文件。证明拆除非法占用的土地上新建的建筑物的行为合法的规范性文件依据；政府清理“大棚房”目的是坚决遏制农地非农化乱象。 2.淮国土资监听字[2018]2002号《国土资源行政处罚听证告知书》。证明原告经营者占用案涉土地3.73亩建设江南印象饭店的行为，属非法占地行为，拟被处罚：（1）责令退还非法占用的3.73亩土地；（2）没收在非法占用的土地上新建的建筑物2489平方米；（3）处以罚款12445元。政府已没收在非法占用的土地上新建的建筑物2489㎡，江南印象饭店对该建筑物已无所有权，不具备原告主体资格。按照上级政府统一安排、部署，下级行政机关拆除行为合法。 3.关于“江南印象”饭店违建问题的调查核实情况。证明：1、原告经营者申办营业执照的证明材料违法；2、原告经营者在非法占用的土地上新建的建筑物2489㎡，已由财政局没收；3、行政处罚中责令退还非法占用的3.73亩土地及罚款12445元，已申请法院强制执行；3、按照上级政府统一安排、部署，下级行政机关拆除行为合法。 相山区城管局辩称，原告诉状诉称不是事实，任圩街道办并没有组织本局拆除其饭店;本局不是本案适格被告。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。 相山区城管局在法定期限内未向本院提交证据、依据。 经庭审举证，任圩街道办及相山区城管局对江南印象饭店所举证据的质证意见为:对证据1的真实性无异议，但该营业执照的申办材料来源不合法，故其不具有合法性。原告住所地已变更，经营地如有经营行为就是违法；对原告主体资格存在异议。对证据2的三性均无异议，对证明目的有异议，拆除的是被政府没收的建筑物（新建的2489㎡），街道办根据上级机关的指示，拆除被没收的建筑物，该拆除行为不违法。 江南印象饭店对任圩街道办所举证据的质证意见为:对证据1的真实性无异议，但与本案没有关联性，该案件认定违建是2018年1月，被告强拆是2019年的1月3日或者5日，而该文件是2019年1月19日下发的，该组所有规范性文件都是在强拆之后出台的。该文件都是针对农用地上的大棚房如何进行清理整治的规范，而涉案房屋不是大棚房。原告在涉案土地上建设房屋不是非法占地，该地是李桥村分给张来宾的，认定违法是因为涉案房屋的建设没有经过审批。证据2属实，但不能由此认定任圩街道办的强拆行为是合法的，相反能够证明其强拆行为违法。证据3，形式不合法，来源不明，且与案件没有关联性。 本院对上述证据审核认证如下：原告所举证据1、2及任圩街道办所举证据2，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院对其证明效力均予以认定。任圩街道办所举证据1，不能作为其拆除案涉建筑物合法的依据；证据3，来源和形式不符合法律规定，对其证明效力均不予认定。 经审理查明，淮北市相山区江南印象饭店类型系个体工商户，其经营者为张来宾。2014年，张来宾在未取得合法用地手续的情况下即建设该饭店。2018年1月30日，淮北市国土资源局对张来宾的上述行为作出了《2002号处罚决定》,决定处罚:1.责令退还非法占用的3.73亩土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物2489平方米;3.处以罚款12445元整。张来宾于2018年2月收到该处罚决定后，未申请复议亦未提起诉讼。2019年1月6日，任圩街道办将处罚决定中所认定的“在非法占用的土地上新建的建筑物2489平方米”予以拆除。2020年3月6日，江南印象饭店诉至本院。 本院认为,本案争议焦点是:一、江南印象饭店是否具有本案原告的主体资格；二、任圩街道办及相山区城管局是否实施了强制拆除案涉建筑物的行政行为；三、涉案强制拆除行政行为的作出是否违法。 一、江南印象饭店是否具有本案原告的主体资格 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，淮北市国土资源局依据土地管理法相关规定，对江南印象饭店经营者张来宾作出行政处罚决定，对所占土地责令退还，对涉案建筑物2489㎡予以没收。该处罚决定虽已发生法律效力，但如因江南印象饭店经营者未就上述内容主动执行，该处罚决定需依据相关规定强制执行。而在强制执行的过程中，强制执行的主体是否符合法律规定，强制执行的程序和手段是否合法，是否对江南印象饭店的合法财产造成不应有的损害，均与江南印象饭店具有利害关系。故，江南印象饭店具有本案原告的主体资格。任圩街道办辩称案涉建筑物已被没收、江南印象饭店无权主张权利，理由不成立，本院不予支持。 二、任圩街道办及相山区城管局是否实施了强制拆除案涉建筑物的行政行为 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，但这并不是说，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。对于指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这是原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也是其诉讼请求能够成立的实质理由。本案中，江南印象饭店诉称相山区城管局实施了强制拆除案涉建筑物的行政行为，但庭审中相山区城管局陈述其并未实施案涉行政行为，且江南印象饭店所举证据亦不能证明相山区城管局实施了强制拆除行为。另庭审中，任圩街道办自认实施了强制拆除案涉建筑物的行为。据此，本院认定实施强拆涉案建筑物行为的是任圩街道办，相山区城管局不是本案适格被告。江南印象饭店要求确认相山区城管局强制拆除涉案建筑物行为违法的请求，本院不予支持。 三、涉案强制拆除行政行为的作出是否违法 行政强制拆除是对行政处罚的强制执行手段，行政机关应当在合法依据情形下依照法定程序实施强拆行为。具体到本案，淮北市国土资源局对江南印象饭店经营者张来宾作出《2002号处罚决定》生效后，如经营者未就处罚内容主动执行，淮北市国土资源局应依法向法院申请强制执行。经法院对处罚决定的合法性审查后，如裁定准许强制执行，案涉建筑物所在地的区（县）政府才可以组织实施拆除。而任圩街道办在未获得法院准许强制执行裁定，亦未经区政府组织的情况下,直接对涉案建筑物实施了强制拆除行为,且拆除前亦未按照行政强制法的规定进行催告、公告等。可见，任圩街道办所实施的强制拆除行为超越职权且程序违法,该行为既不符合依法行政原则,也不符合保障建筑物所有人合法权益的理念。因该强制拆除行为系事实行为，无可撤销内容,应依法确认该强拆行为违法。故，本院对江南印象饭店要求确认任圩街道办强拆案涉建筑物行为违法的诉讼请求，予以支持。对于任圩街道办以案涉拆除行为是按照上级政府统一安排部署，该行政行为合法的抗辩意见，因缺乏事实和法律依据，依法不予采纳。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下: 一、确认被告淮北市相山区任圩街道办事处，于2019年1月6日强制拆除原告淮北市相山区江南印象饭店涉案建筑物的行政行为违法; 二、驳回原告淮北市相山区江南印象饭店的其他诉讼请求。 案件受理费50元,由被告淮北市相山任圩街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  张 侠 审 判 员  张勤爱 人民陪审员  丁方芹 二〇二〇年六月二十八日 法官助理文灿 书记员桑婉清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为: (一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法: (一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。