河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终354号 上诉人（原审原告）：河北宝山矿业有限公司，住所地石家庄市井陉县威州镇石棋峪村。 法定代表人杨春秀，该公司经理。 被上诉人（原审被告）：井陉县人民政府，住所地石家庄市井陉县建设南路3号。 法定代表人李杰，县长。 委托代理人张静超，河北新业律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：石家庄市人民政府，住所地石家庄市中山东路216号。 法定代表人邓沛然，市长。 委托代理人王立宏，河北新业律师事务所律师。 上诉人河北宝山矿业有限公司（以下简称宝山矿业）因请求确认违法并予以补偿一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初173号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月20日，宝山矿业以石家庄市人民政府（以下简称石家庄市政府）和井陉县人民政府（以下简称井陉县政府）为被申请人就相同事由，向河北省人民政府（以下简称河北省政府）申请复议，河北省政府于6月13日作出冀政复不[2019]2-84号《不予受理行政复议申请决定书》并送达。宝山矿业不服该复议决定，向石家庄市中级人民法院提起诉讼，石家庄市中级人民法院已于7月12日受理，现正在审理中。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期限内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案中，宝山矿业认为石家庄市政府、井陉县政府在修建平赞高速期间征收（压覆）其采矿权的行政行为和未予赔偿的行政行为违法，已经申请行政复议，复议机关作出不予受理复议申请决定，现宝山矿业已对该复议决定提起诉讼，该案正在审理中。宝山矿业又对已经申请复议的事项提起诉讼，不符合上述规定，依法应当不予立案，已经立案的，应驳回起诉。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款的规定，裁定驳回河北宝山矿业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还河北宝山矿业有限公司。 宝山矿业上诉称，一、本案立案时行政复议已经结束，不在法定复议期限内，不存在一审裁定所称“在法定复议期限内又向人民法院提起诉讼”的情形，一审裁定认定事实错误、适用法律错误，故请二审给予纠正。1、上诉人于2019年5月20日向河北省政府申请了行政复议，复议请求为：“确认被申请人石家庄市政府、井陉县政府在修建平赞高速期间征收（压覆）申请人宝山矿业的采矿权的行政行为和未予赔偿的行政行为违法；责令被申请人石家庄市政府、井陉县政府向申请人宝山矿业支付征收（压覆）矿山赔偿款2254.88万元，并按照同期银行贷款利率计算延迟支付赔偿款的利息，自2017年9月1日计算至付清日止”。复议机关于2019年6月13日做出了《不予受理行政复议申请决定书》，法定复议期限至2019年6月13日结束。2、本案立案时间为2019年7月24日，诉讼请求为：“确认石家庄市政府、井陉县政府在修建平赞高速期间征收（压覆）宝山矿业的采矿权的行政行为和未予赔偿的行政行为违法；判令石家庄市政府、井陉县政府向宝山矿业支付征收（压覆）矿山赔偿款2254.88万元，并按照同期银行贷款利率计算延迟支付赔偿款的利息，自2017年9月1日计算至付清日止；判令石家庄市政府、井陉县政府承担本案全部诉讼费用”。3、本案不存在《最高人民法院关于适用的解释》第57条规定的情形，适用该法条驳回上诉人的起诉显然错误的。二、上诉人起诉河北省政府行政复议纠纷一案，与本案不是同一案件，不涉及本案诉讼请求，故一审裁定以行政复议一案正在审理为由，驳回本次起诉，实属错误。1、上诉人因不服2019年6月13日河北省政府作出的不予受理行政复议申请决定书而提起诉讼，诉讼请求为“撤销河北省人民政府2019年6月13日作出的冀政复不［2019］2-84号《不予受理行政复议申请决定书》”，针对的是行政复议结论，而非本案涉及的诉讼请求。2、法定复议期间并不包括不服复议而提起诉讼的期间。故一审裁定将此次诉讼期间与《最高人民法院关于适用的解释》第57条规定的法定复议期间混为一谈，实属错误。《最高人民法院关于适用的解释》第56条规定，复议机关不受理复议申请的，公民、法人或其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应予受理。故本案中上诉人提起诉讼，法院应当受理并审理。3、本案所审理的诉讼请求与上诉人和河北省政府复议纠纷一案纯属不同的行政行为，对不同的行政行为分别提起行政诉讼是基本的行政诉讼原则，即“一行为一立案”原则，一审裁定错误的将两个行政行为混淆，实属错误。4、基于河北省政府在《不予受理行政复议申请决定书》中存在：（1）认定事实不清。将上诉人申请确认征收（压覆）采矿权的行为擅自变更为“征收企业用地”；将上诉人为宝山矿业石棋峪石灰岩矿的采矿权人错误认定为“申请人系井陉县微新庄采石厂的采矿权人”；（2）适用法律错误。将《中华人民共和国物权法》第118条、第121条、第123条规定的，采矿权作为用益物权可以被征收的法律规定错误理解为“采矿权不可以被征收”等。鉴于此，我们才提起了针对不予受理行政复议申请决定书的起诉，但在诉讼请求中并不要求其继续审理本案所涉及的诉讼请求，故一审裁定认定的事实是错误的。三、为便于上级法院全面审理，上诉人现将本案缘由及全部证据提交供二审人民法院参考。（一）2011年，河北省发改委、交通运输厅、国土资源厅等依职权确定和批准了平赞高速事宜:1.平赞高速的业主是石家庄市政府；石家庄市政府负责筹资、建设及运营管理；2.平赞高速需要压覆上诉人的矿山（依法取得采矿权证下的矿产资源）；3.上诉人系宝山矿业石棋峪石灰岩矿的采矿权人，诉讼主体资格合法；4.平赞高速主线建设完成，上诉人的矿山（依法取得采矿权证下的矿产资源）被实际征收（压覆），石家庄市政府存在“未赔先占、未赔先建”的违法行为；5.证明征收（压覆）矿山的主体单位是石家庄市政府，赔偿主体亦是石家庄市政府。详见第一、二组提交证据。（二）石家庄市政府、井陉县政府以规范性文件形式实施了征收（压覆）。石家庄市政府、井陉县政府以文件的形式实施了征收（压覆）上诉人采矿权，其中石家庄市政府74号文件明确了石家庄市政府出资，井陉县政府作为征地补偿的具体实施人；井陉县政府36号文明确载明“第二十一条，平赞高速通过的正在开采的矿山、矿点，没有合法手续的不予补偿，手续齐备的按评估价补偿”，所以将矿山的压覆作为征地补偿范畴处理是井陉县、石家庄市政府的文件规定，属行政行为，且石家庄市、井陉县政府均参与完成了对上诉人矿山的压覆行为，故将二者列为被上诉人于法有据。74号文、36号文均明确了赔付资金的管理相关事项，结合河北省政府同意石家庄市政府为业主，负责资金等相关文件，可以证明上诉人向石家庄市政府、井陉县政府主张赔偿于法有据。详见提交的第三组证据。（三）井陉县政府为落实石家庄市政府平赞高速公路建设要求，与上诉人等签署了一系列的协议，其内容均是征收（压覆）上诉人的矿山，进行赔偿等事宜。结合关于平赞高速业主、石家庄市、井陉县政府的文件，可以很明确的得出“石家庄市、井陉县政府应赔偿的结论”，但石家庄市政府、井陉县政府在本案答辩极力否定其自身责任，实属不作为、不诚信。详见第四组证据。（四）本案一审答辩期间，石家庄市政府、井陉县政府均否认其赔偿主体地位、均称“采矿权不可征收”，针对此问题，我们上诉一并略谈几点：1、采矿权可以被征收。《物权法》（用益物权编）第121条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。第123条依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。由此可知，采矿权属于用益物权，用益物权可以被征收，采矿权自然可以被征收。被上诉人答辩称采矿权矿山不可征收是错误的。2、压覆是针对采矿权征收的特殊称呼。《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发【2000】386号）及《河北省国土资源厅建设项目压覆矿产资源管理办法》均规定，压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致已查明矿产资源不能开发利用。本案建设工程平赞高速项目属于公共设施，其属于因公共利益的需要，经报批河北省国土资源厅批准压覆了上诉人持有的采矿权范围内即矿产资源，实质上属于政府征收采矿权的行为。我们认为，本案的压覆实质上是政府基于公共利益，对上诉人持有的采矿权（用益物权）进行征收，使得上诉人丧失用益物权的行政行为。或者说，政府为业主的建设项目中，压覆是一种针对采矿权的特殊征收行为。3、有且仅有石家庄市政府、井陉县政府能够成为征收主体。最高人民法院（2018）最高法行申3017号行政判决书明确指出：在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县政府具有依法征收房屋的职权。本案中，对上诉人采矿权的征收（压覆）的主体也只能是石家庄市政府、井陉县政府，而不能是其他机关，更遑论交建公司有此职权。上诉人的采矿权现已被实际征收（压覆），石家庄市政府、井陉县政府作为被上诉人，应予赔偿。4、平赞高速的建设单位是石家庄市政府。建设单位，即业主，负责筹资、建设及运营管理。平赞高速的业主经河北省政府同意确定为石家庄市政府，但石家庄市政府、井陉县政府在答辩状将建设单位说成是“交建公司”，难道省政府批准的文件抵不过一纸协议吗？实事求是地说，交建公司大不了是经授权的是施工人或经营单位，离建设单位的法人地位差之千里，故被上诉人将责任推卸给交建公司是不能成立的。河北省政府在确定石家庄市政府为业主的函件中明确指出，石家庄市政府负责筹资、建设及运营管理，在未经河北省政府同意的情况下，业主地位不因任何协议而改变。石家庄市政府74号文也承诺其支付征地补偿费用等，难道征地补偿你管，矿山补偿你就不管？这显然也是不符合实际情况的。所以，石家庄市政府赔偿的义务是不容推卸的。5、井陉县政府作为征收（压覆）的具体实施单位，交建公司作为施工单位也参与其中，但最终的责任应由石家庄市政府、井陉县政府承担。最高人民法院（2018）最高法行申2915号行政判决书指出：“大安市政府在本院组织的询问中，认可改造工程项目用地未经依法批准的情况下，先行进场施工建设，现已经实际建成通车，土地征收审批手续仍在办理中。因此，本案应当考虑市、县政府系法定征收实施主体，不能割裂征地与占地施工行为之间的联系。涉案土地虽未经批准征收，但大安市政府已先行作出征地告知行为，之后施工方对李春承包的涉案土地及地上附着物的占用、清理行为，应当视为其委托实施，由大安市政府承担法律责任”。本案中，征收（压覆）上诉人的采矿权已成事实，作为平赞高速的主业，石家庄市政府责任不可推卸，井陉县政府作为具体实施主体。被上诉人在答辩中均称是交建公司实际建设并压覆矿山，也就是认可压覆的事实。那么交建公司是基于何种权利压覆呢？无疑是来源于石家庄市政府、井陉县政府为了公共利益可以征收的行政职权，所以说，石家庄市政府、井陉县政府应承担法律责任。故请求1、撤销石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初173号行政裁定；2、指令石家庄市中级人民法院继续审理本案。 井陉县政府、石家庄市政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法不应被撤销。一审认定，2019年5月20日，宝山矿业以石家庄市政府和井陉县政府为被申请人，向河北省政府申请复议，复议机关于6月13日作出冀政复不[2019]2-84号《不予受理行政复议申请决定书》并送达。宝山矿业不服复议决定，向石家庄市中级人民法院提起诉讼，石家庄市中级人民法院于7月12日受理，现正在审理中。在该案尚未审结完毕时，宝山矿业于7月24日再次以相同事由提起行政诉讼。该事实，宝山矿业在上诉状中也进行了确认。根据上述事实，原审法院依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第五十七条的规定，“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”作出对7月24日立案的行政诉讼案件驳回起诉的裁定，适用法律正确。二、宝山矿业上诉理由不成立。宝山矿业提起行政复议和行政诉讼，其事由实为同一事由，宝山矿业对行政复议不服提起行政诉讼，与7月24日提起的行政诉讼，实为解决同一争议的诉讼，原审法院作出驳回起诉的裁定，裁判正确。宝山矿业重复起诉，浪费司法资源，其上诉理由不成立。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，一审裁定依法不应被撤销。请贵院依法驳回上诉人的上诉。 本院二审查明事实与原审查明事实一致，予以确认。 本院认为，宝山矿业先以井陉县政府、石家庄市政府为被申请人向河北省政府申请复议，河北省政府作出《不予受理行政复议决定书》后，宝山矿业针对该《不予受理行政复议决定书》，以河北省政府为被告向石家庄市中级人民法院提起请求撤销河北省政府《不予受理行政复议决定书》诉讼。在诉讼过程中又以井陉县政府、石家庄市政府为被告，提起本案确认违法诉讼。尽管宝山矿业在行政复议时已经得到行政机关的明释，即不能将井陉县政府、石家庄市政府列为共同被申请人，但在本案诉讼中，宝山矿业依然将井陉县政府、石家庄市政府列为共同被告，因此，原审法院应向宝山矿业释明错列被告的后果。然根据行政诉讼法及其解释的规定，法院释明不是强制性义务规定，原审法院未予释明尚非二审法院纠错的法定条件。故原审法院虽适用法律不妥，但裁定驳回宝山矿业起诉正确。宝山矿业的上诉请求不能成立，本院不予采信。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二〇年六月二十三日 书记员  底玉玉