广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初61号原告郭春晓，女，1969年4月26日出生，汉族，住佛山市禅城区**********，公民身份号码：440************843。被告佛山市禅城区人力资源和社会保障局，住所地佛山市禅城区*******。法定代表人邓激扬，局长。行政负责人梁品超，副局长。委托代理人霍永坚，该局工作人员。委托代理人龙蓓蓓，该局工作人员。被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区********。法定代表人朱伟，市长。委托代理人周蜜，佛山市司法局工作人员。原告郭春晓不服被告佛山市禅城区人力资源和社会保障局（以下简称禅城人社局）作出的禅人社职补〔2019〕03号《职级补贴审批决定书》（以下简称《审批决定书》）及佛山市人民政府（以下简称市政府）作出的佛府行复〔2019〕298号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2019年11月1日向本院提起行政诉讼。经原告补充起诉材料，本院于2020年1月6日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月11日公开开庭审理了本案。原告郭春晓，被告禅城人社局的行政负责人梁品超以及委托代理人霍永坚、龙蓓蓓，被告市政府的委托代理人周蜜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告禅城人社局于2019年8月27日作出《审批决定书》，经核原告的个人档案及其他提交资料，依据佛府函〔2003〕98号《关于给企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴的通知》（以下简称佛府函〔2003〕98号通知）、佛劳社〔2004〕26号《关于实施企业职级补贴工作中具体问题的处理意见》以及佛府办函〔2004〕202号《关于给企业退休技师、高级技师发放职级补贴的复函》的相关规定“职级补贴的范围和对象为国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员”，因原告就职的佛山市燃气集团股份有限公司（以下简称佛燃股份）的企业类型为中外合资企业，因此原告不符合办理申领企业退休干部和专业技术人员职级补贴的条件，禅城人社局决定不予批准办理。原告对该《审批决定书》不服，向被告市政府申请行政复议。市政府于2019年10月25日作出《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持禅城人社局作出的《审批决定书》。原告诉称，原告就职的佛燃股份为国有相对控股公司，公司章程显示有3个发起人，佛山市气业集团有限公司出资比例为48%,港华燃气投资有限公司出资比例为43%,佛山市众成投资股份有限公司出资比例为9%。佛山市气业集团有限公司出资人为佛山市公用事业股份有限公司，佛山市公用事业股份有限公司出资人为佛山市人民政府国有资产监督管理委员会。依据《中华人民共和国企业国有资产法》，原告就职的佛燃股份国有资本占48%,属于国有资本相对控股的国有企业。禅城人社局按照佛人社函〔2018〕574号《佛山市人力资源和社会保障局关于职级补贴国有企业界定问题的复函》（以下简称佛人社函〔2018〕574号复函）的规定，认定佛燃股份国有股权占比在50%以下不属于国有企业，据了解佛山市其他四区人社局没有设定国有股权占比50%以上才认定为国有企业，国家出资企业的退休人员都享有职级补助。佛山市五区只有禅城区这样认定，显然有失公允。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五条规定，该法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。根据中央组织部、财政局、国务院国资委、国家税务总局四部委组通字〔2017〕38号文件第一条规定，国有企业包括国有独资、全资和国有资本绝对控股、相对控股企业。佛山市公用事业股份有限公司对原告就职公司一直按国有企业要求进行管理，比如每年的工资总额都要提交佛山市国资委审核。2017年11月在深交所上市时，《南方都市报》报道佛燃股份为佛山市首家上市的市属国企。佛山市副市长赵海在致辞中对佛燃股份上市表示了祝贺，表示佛燃股份的成功上市是佛山市国资发展改革的突破，接下来还会有更多的国有企业进入资本市场。事实上，早在2019年初，佛山市国企改革已经进入了第三个阶段战略性发展期，本阶段的国有资产改革主题被定位为“战略引领集中发展期”，明确提出了“发展”作为改革主题，国有资产从单纯的“退出”转向“有退有进”和“重点发展”。而佛燃股份成功上市，通过资产资本化、证券化，进一步增强资产流动性和融资能力，是佛山市国企改革的重要方向。《佛山日报》报道佛燃股份（002911）在深圳证券交易所A股正式上市，成为佛山市首家由市国资委控股的上市企业。原告单位的工作人员于2019年4月到佛山市禅城区社会保险基金管理局祖庙分局为原告办理退休手续时，被告知该局系统登记原告的身份为“干部”。但原告单位的工作人员于2007年10月15日在佛山市社会保险基金管理局禅城分局张槎办事处办理的《佛山市职工社会保险增减变动申报表》一栏的用工形式为“合同”，该局的系统录入有误。为配合该局，原告单位的工作人员于2019年4月19日向佛山市禅城区社会保险基金管理局祖庙分局提交了《关于原告参保身份的情况说明》《参保人员个人基本资料变更申请表》及2007年10月的《佛山市职工社会保险增减变动申报表》复印件，故不存在办理放弃干部身份改按工人序列管理的相关退休手续一事。佛府函〔2003〕98号通知第四点规定：“……企业退休干部和专业技术人员享受职级补贴，由政府人事部门牵头，会同退休人员所在单位的原主管部门和资产经营公司审定，社会保险经办机构代发。”禅城人社局作出的《审批决定书》并未显示有会同有关就职公司的上级主管公司（佛山市公用事业控股有限公司）和资产经营公司（佛山市国资委）审批。根据国统函〔2003〕44号《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》的回复意见，国有企业有广义、狭义之分，广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为纯国有企业、国有控股企业、国有参股企业。国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式，国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。综上，禅城人社局作出的《审批决定书》及市政府作出的《行政复议决定书》都是错误的，应予撤销。请求法院判决：1.撤销禅城人社局作出的《审批决定书》，责令禅城人社局重新作出行政行为；2.撤销市政府作出的《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由禅城人社局承担。原告在诉讼中向本院提交了《审批决定书》《行政复议决定书》、佛府函〔2003〕98号通知、佛人社函〔2018〕574号复函、《中华人民共和国企业国有资产法》、南方日报、南方都市报及佛山日报的截图、国统函〔2003〕44号《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》，证明原告就职的佛燃股份是市级国有企业，原告作为财务人员清楚该企业按照国有企业经营管理，每年的工资总额都由国资委核定，非国有企业不需要这种程序，每年是股东方审计，佛燃股份是相对控股的国有企业，两被告认为应按国有控股比例为50%以上的国有企业退休人员才能享受该职级补贴是不正确的，所以原告应该享受涉案的职级补贴。被告禅城人社局辩称，一、禅城人社局作出《审批决定书》的主体适格。根据禅人字〔2004〕41号《关于企业退休干部职级补贴审核问题的通知》的规定，从2004年7月1日起，企业退休干部职级补贴审核工作，由禅城区劳动和社会保障局（现更名为禅城区人力资源和社会保障局）办理。禅城人社局为有权作出企业退休干部职级补贴审核工作的部门。二、禅城人社局作出的《审批决定书》认定事实清楚。原告于1969年4月出生，于2019年8月2日向禅城人社局提出申领职级补贴申请，禅城人社局当日予以受理。2019年8月6日，经初审，原告所提交的申请材料不完整，禅城人社局出具申领职级补贴提交补正材料告知书，告知原告于2019年8月26日前补正材料。经核，原告自2007年10月起在佛燃股份工作，并于2019年4月办理放弃干部身份改按工人序列管理的相关手续退休，退休前工作单位为佛燃股份。原告持有的会计人员（财务管理）一级证书属于高级技师级别。另查明，原告就职的佛燃股份由佛山市气业集团有限公司等三名股东共同出资，其中佛山市气业有限公司为最大股东（国有控股），出资比例为48%。其他两名股东均不含有国有资本。以上事实有申领职级补贴申请书、受理回执存根、原告的身份证复印件、专业技术职称复印件、佛山市社会保险参保缴费证明、申领职级补贴提交补正材料告知书、协助函、佛燃股份章程予以佐证。三、禅城人社局依职权作出的《审批决定书》程序合法。根据佛府函〔2003〕98号通知第四点“职级补贴的资金来源和发放办法”的规定，企业退休干部和专业技术人员享受职级补贴，由政府人事部门牵头，会同退休人员所在单位的原主管部门和资产经营公司审批，社会保险经办机构代发。为进一步规范佛山市属及禅城区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴核定审批工作,细化审批流程，禅城人社局制定了禅人社〔2016〕23号《佛山市属及我区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴核定审批操作规程》，对职级补贴的申请条件、受理时限及审批流程等内容作出了明确的规定。禅城人社局根据上述操作规程，依法对原告的职级补贴申请进行受理、告知补正材料及作出决定。四、禅城人社局作出的《审批决定书》适用法律正确。佛府函〔2003〕98号通知第一条第一点规定：“职级补贴的范围和对象为国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员。”佛人社函〔2018〕574号复函规定：“将国有股权占比50%以上（大于50%）的企业作为办理企业退休干部和专业技术人员职级补贴的国有企业定义范围。”职级补贴的范围和对象为“国有股权占比50%以上”的“国有、集体企业”相关人员。原告退休时所在单位为佛燃股份，该公司的国有控股比例为48%，未达到国有股权占比50%以上，不属于“办理企业退休干部和专业技术职级补贴的国有企业定义范围”。佛山市人力资源和社会保障局作为佛府函〔2003〕98号通知的制定和解释部门，其对于职级补贴相关解释应当作为禅城人社局审批的依据。故禅城人社局据此于2019年8月27日作出《审批决定书》，并于当日送达原告，并告知其救济途径，适用法律正确、程序合法。综上所述，禅城人社局作出的《审批决定书》认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，请求依法予以维持。被告禅城人社局在诉讼中向本院提交了如下证据、依据：1.申领职级补贴申请书、受理回执存根、原告的身份证复印件、原告的专业技术职称复印件、佛山市社会保险参保缴费证明，证明原告于2019年8月2日向禅城人社局提出申领职级补贴申请。2.申领职级补贴提交补正材料告知书、协助函、送达回证，证明禅城人社局对佛燃股份的股份占比情况进行补充调查。3.佛燃股份章程，证明佛燃股份的控股比例。4.《审批决定书》、送达回证，证明禅城人社局于2019年8月27日作出审批决定并于当日寄给原告，原告于次日签收。5.禅城人社局的统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明书，证明禅城人社局的主体资格。被告禅城人社局在诉讼中向本院提供了以下规范性文件：佛府函〔2003〕98号通知、禅人字〔2004〕41号《关于企业退休干部职级补贴审核问题的通知》、佛人社函〔2018〕574号复函、禅人社〔2019〕20号《佛山市属及我区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴核定审批操作规程》。被告市政府辩称，一、市政府作出的《行政复议决定书》合法。（一）市政府具有作出《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》的相关要求，市政府具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）市政府作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。原告于2019年8月2日向禅城人社局提出申领职级补贴申请，申请佛山市国有集体企业干部和专业技术人员职级补贴，禅城人社局同日出具受理回执。同年8月6日，禅城人社局作出申领职级补贴提交补正材料告知书，要求原告于同年8月26日前提供佛燃股份的企业性质和股份比例资料，以及持股各企业的企业性质资料。同年8月12日，禅城人社局向佛燃股份发出协助函，让其协助提供企业性质和股份比例资料，以及持股各企业的企业性质资料。佛燃股份的类型为股份有限公司（中外合资、上市），佛燃股份公司章程显示：佛燃股份由佛山市气业集团有限公司、港华燃气投资有限公司及佛山市众成投资股份有限公司共同出资，其中佛山市气业有限公司出资比例48%，港华燃气投资有限公司出资比例43%，佛山市众成投资股份有限公司出资比例9%。佛山市气业集团有限公司类型为有限责任公司（非自然人投资或控股的法人独资），出资人为佛山市公用事业股份有限公司，佛山市公用事业股份有限公司类型为有限责任公司（国有独资）。2019年8月27日，禅城人社局作出《审批决定书》，认为根据佛府函〔2003〕98号通知、佛劳社〔2004〕26号《关于实施企业职级补贴工作中具体问题的处理意见》以及佛府办函〔2004〕202号《关于给企业退休技师、高级技师发放职级补贴的复函》的相关规定，职级补贴的范围和对象为国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员。因原告就职的佛燃股份的企业类型为中外合资企业，因此原告不符合办理申领企业退休干部和专业技术人员职级补贴的条件，禅城人社局决定不予批准办理，并于同日向原告邮寄《审批决定书》。（三）市政府作出的《行政复议决定书》程序合法。原告不服禅城人社局作出的《审批决定书》，于2019年9月3日向市政府申请行政复议，市政府于同日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2019年9月4日将申请材料副本寄送给禅城人社局，禅城人社局收到申请材料，在法定期限内向市政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由市政府两名工作人员共同审理。根据本案的证据材料，市政府于2019年10月25日作出了维持原行政行为的行政复议决定，并于2019年10月29日向双方当事人邮寄该决定书。因此，市政府关于复议案件的审理，程序合法。（四）市政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。市政府作出的《行政复议决定书》确认禅城人社局作出的《审批决定书》内容合法，依据有佛府函〔2003〕98号通知第一点、第四点、第八点规定。市政府作出《行政复议决定书》程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》的规定，市政府认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。（一）原告请求撤销禅城人社局作出的《审批决定书》和市政府作出的《行政复议决定书》，理由为两被告作出的行政行为认定事实错误。市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：原告在起诉状中提出的以上理由，市政府已在《行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《行政复议决定书》“本府认为”部分。（二）市政府于2019年10月25日作出《行政复议决定书》，并告知原告“如不服本行政复议决定，可以在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，以被申请人和本府为共同被告向佛山市顺德区人民法院提起诉讼”。经查询，原告于2019年10月30日已签收《行政复议决定书》，原告起诉状落款日期为2019年12月17日，市政府收到应诉通知书的日期为2020年1月13日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，原告的起诉已超期，应依法驳回原告的诉讼请求。综上所述，两被告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的起诉超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.行政复议申请书、申请人提交证据材料清单，证明市政府于2019年9月3日收到原告的行政复议申请。2.《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》、EMS邮单及查询结果，证明市政府于2019年9月3日依法受理，并向禅城人社局发出《提出行政复议答复通知书》。3.《行政复议决定书》、EMS邮单及查询结果，证明市政府于2019年10月25日依法作出《行政复议决定书》，于同年10月30日送达原告及禅城人社局。被告市政府在诉讼中向本院提供了以下法律依据及规范性文件：《中华人民共和国行政复议法》、佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》、佛府函〔2003〕98号通知。庭审中，本院向各方当事人出示了立案说明，证明原告于2019年11月1日通过邮寄方式提交了起诉材料，经审核原告的起诉材料缺失，原告于2019年12月17日重新提交了起诉材料。经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：原告与两被告提供的证据，各方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据来源合法，与本案相关联，本院予以采纳。经审理查明，原告郭春晓于2019年8月2日向被告禅城人社局提交申领职级补贴申请书及个人档案、佛山市社会保险参保缴费证明、专业技术职称证书等材料，申请佛山市国有集体企业干部和专业技术人员职级补贴，禅城人社局于同日受理。2019年8月6日，禅城人社局作出申领职级补贴提交补正材料告知书，要求原告在限期内向其提交佛燃股份的企业性质和股份比例资料以及持股各企业的企业性质资料，并于同日送达原告。原告于2019年8月9日向禅城人社局提交佛燃股份及佛山市气业集团有限公司的企业性质和股份比例资料，未提供港华燃气投资有限公司与佛山市众成投资股份有限公司的资料，称该两家公司没有国有股份。同日，禅城人社局发出协助函，要求佛燃股份限期内协助提供上述材料，并于同年8月13日向其送达。佛燃股份向禅城人社局提交了公司章程等材料。经调查核实，禅城人社局于2019年8月27日作出《审批决定书》，并于次日送达原告。原告对该《审批决定书》不服，于2019年9月3日向被告市政府申请行政复议，市政府于同日予以受理，于同年9月5日向禅城人社局送达《提出行政复议答复通知书》，禅城人社局向市政府提交了作出行政行为的证据材料。经调查核实，市政府于同年10月25日作出《行政复议决定书》，并于同月30日分别送达原告及禅城人社局。另查，原告自2007年10月入职佛燃股份工作直至2019年4月退休，于2016年10月17日取得会计人员（财务管理）一级证书。佛燃股份是中外合资的股份有限公司，该公司章程显示其发起人及出资比例为：佛山市气业集团有限公司出资48%、港华燃气投资有限公司出资43%、佛山市众成投资股份有限公司出资9%。佛山市气业集团有限公司为非自然人投资或控股的法人独资，出资人为佛山市公用事业股份有限公司，类型为有限责任公司（国有独资）。港华燃气投资有限公司为外国法人独资，佛山市众成投资股份有限公司为自然人投资或控股。又查，佛府函〔2003〕98号通知规定：“一、职级补贴的范围和对象：（一）国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员（以下简称专业技术人员）。……四、职级补贴的资金来源和发放办法：国有、集体企业退休干部和专业技术人员的职级补贴，在实行企业退休人员社会化管理之前，原则上自行解决，确有困难无力支付的，经批准后由同级财政拨款解决。实行企业退休人员社会化管理之后，统一由同级财政拨款解决。……企业退休干部和专业技术人员享受职级补贴，由政府人事部门牵头，会同退休人员所在单位的原主管部门和资产经营公司审定，社会保险基金经办机构代发。……七、今后如国家、省出台相应的职级补贴政策，本通知作相应调整。八、本通知由市劳动和社会保障局负责解释。”佛劳社〔2004〕26号《关于实施企业职级补贴工作中具体问题的处理意见》第1点规定：“《关于给企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴的通知》中的国有、集体企业是指市属、区属国有、集体企业，不包括中央、省属企业以及民营企业。”佛府办函〔2004〕202号《关于给企业退休技师、高级技师发放职级补贴的复函》规定：“从2004年7月起，对国有、集体企业的退休技师、高级技师参照执行佛府函〔2003〕98号文发放职级补贴，职级补贴的标准分别参照中、高级职称专业技术人员的标准执行。”国统函〔2003〕44号《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》内容为：“国有企业有广义、狭义之分。广义的国有企业是指具有国家资本的企业。可分为三个层次：一、纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有。二、国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）。三、国有参股企业。是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第二、三层次中。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。”佛人社函〔2018〕574号复函内容为“同意禅城人社局的意见，将国有股权占比50%以上（大于50%）的企业作为办理企业退休干部和专业技术人员职级补贴的国有企业定义范围”。本院认为，根据禅人字〔2004〕41号《关于企业退休干部职级补贴审核问题的通知》的规定，企业退休干部职级补贴审核工作自2004年7月1日起交由禅城区劳动和社会保障局（现更名为区人力资源和社会保障局）办理。被告禅城人社局作为禅城区劳动保障行政部门，依法享有对本行政区域内的企业退休干部职级补贴审核工作进行调查处理的职责。禅城人社局受理原告的申请，经调查核实后作出《审批决定书》并送达原告，告知其享有复议或诉讼的权利，履行了作出行政行为的相关程序，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定以及佛府行复委办函〔2019〕7号《佛山市人民政府行政复议委员会办公室关于进一步深化行政复议体制改革试点相关工作的通知》的相关要求，市政府具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权。市政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，告知了当事人诉讼权利，并送达各方当事人，程序合法，本院亦予以确认。本案中，各方当事人对佛燃股份的国有资本占比不到50%以及原告是佛燃股份退休的高级技师的事实均无异议，证据充分，本院予以确认。本案争议焦点主要在于原告是否符合办理申领企业退休干部和专业技术人员职级补贴的条件，两被告作出的行政行为是否合法。原告认为，佛燃股份国有资本占比48%，属于国有资本相对控股的国有企业，佛山市其他四区人社局均未设定国有股权的占比，禅城人社局设定国有股权占比50%以上才认定为国有企业有失公允。经查，为了提高佛山市企业退休干部生活待遇，加快推进佛山市企业退休人员社会化管理工作，市政府决定从2003年7月1日起，给佛山市企业退休干部和专业技术人员发放职级补贴，并于2003年11月24日发出佛府函〔2003〕98号通知，明确了职级补贴的范围和对象、补贴标准、核发办法、资金来源和发放办法等事项，在该通知第七点载明今后如国家、省出台相应的职级补贴政策，本通知作相应调整，本通知由市劳动和社会保障局负责解释。根据上述通知的规定，国有、集体企业的退休干部和中、高级专业技术人员属于职级补贴的范围和对象。佛劳社〔2004〕26号《关于实施企业职级补贴工作中具体问题的处理意见》第1点明确上述通知中的国有、集体企业是指市属、区属国有、集体企业，不包括中央、省属企业以及民营企业。上述关于发放职级补贴的文件均未对国有、集体企业的国有股权占比作出要求。2018年9月19日，佛山市人力资源和社会保障局就禅城人社局关于职级补贴问题的请示作出佛人社函〔2018〕574号复函，同意禅城人社局将国有股权占比50%以上（大于50%）的企业作为办理企业退休干部和专业技术人员职级补贴的国有企业定义范围。禅城人社局依据该份复函，于2019年3月21日修订了《佛山市属及我区国有、集体企业退休干部和专业技术人员职级补贴审批操作规程》，将职级补贴申请条件第一项中的国有企业明确要求国有股权大于50%。因此，对于原告2019年8月2日提交的职级补贴申请，禅城人社局认为原告就职的佛燃股份的企业类型为中外合资企业，不符合办理申领企业退休干部和专业技术人员职级补贴的条件，决定不予批准办理。对此，本院认为，现有证据显示佛山市发放职级补贴的政策依据是佛府函〔2003〕98号通知，未对国有、集体企业的国有股权占比作出要求。本案中，禅城人社局并不能提供国家、省出台的相应职级补贴政策，须对上述通知作相应调整。虽然佛府函〔2003〕98号通知由市劳动和社会保障局负责解释，但是佛山市人力资源和社会保障局作出的佛人社函〔2018〕574号复函，将上述通知中国有企业限定为国有股权占比50%以上（大于50%）的企业，限制缩小了可申请职级补贴的国有企业范围，增设了国有企业退休人员申请职级补贴的条件，减损了国有股权占比不到50%的国有企业退休人员享受职级补贴的权益，明显超出了解释的范畴，已构成对申请条件进行了实质上的调整。而根据佛府函〔2003〕98号通知的规定，在国家、省没有出台相应职级补贴政策或市政府对职级补贴政策调整作批准的前提下，佛山市人力资源和社会保障局只能对该份通知进行解释而无权直接调整，故禅城人社局根据佛山市人力资源和社会保障局作出的不公开的佛人社函〔2018〕574号复函，将职级补贴申请条件中的国有企业限制为国有股权大于50%的企业，进而认定原告不符合申领职级补贴的条件缺乏依据，作出的《审批决定书》主要证据不足，依法应予撤销。被告市政府作为复议机关，对禅城人社局作出的审批决定存在主要证据不足的情形未予以查明纠正，故对其作出的行政复议决定亦应予撤销。综上，原告要求撤销两被告作出的被诉行政行为以及责令禅城人社局重新作出行政行为的诉请的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条规定，判决如下：一、撤销佛山市禅城区人力资源和社会保障局作出的禅人社职补〔2019〕03号《职级补贴审批决定书》；二、撤销被告佛山市人民政府作出的佛府行复〔2019〕298号《行政复议决定书》；三、被告佛山市禅城区人力资源和社会保障局在本判决发生法律效力之日起三十日内重新作出行政行为。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市禅城区人力资源和社会保障局、佛山市人民政府共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈跃北审 判 员  田婷婷人民陪审员  陈润明二〇二〇年六月十七日书 记 员  罗盛权