山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终406号 上诉人（原审原告）韩明霞，女，1978年11月12日出生，汉族，户籍所在地山东省齐河县，现住青岛市城阳区，身份证号码：×××。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路**。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人叶文，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。 韩明霞因诉青岛市人民政府行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2019年11月25日作出的（2019）鲁02行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年9月24日，原告韩明霞向被告青岛市人民政府提交《行政复议申请书》及相关证据材料，被申请人为青岛市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、青岛市即墨区人力资源和社会保障局（以下简称即墨区人社局）、青岛市城阳区人力资源和社会保障局（以下简称城阳区人社局）。2019年9月27日，被告作出青政复办补字【2019】81号《补正行政复议申请通知书》，通知原告于7日内补正相关材料，主要内容为：“一、根据《中华人民共和国行政复议法》《青岛市人民政府关于印发的通知》（青政字【2014】39号）等有关规定，对区（市）政府工作部门行政行为不服的，应当直接向区（市）政府提出行政复议申请。因此，你对城阳区人社局的行政行为不服的，应当依法分别向城阳区人民政府、即墨区人民政府提出行政复议申请。二、针对你确认市人社局‘未依法处理申请人投诉事宜的行政行为违法’的复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第一项之规定，请你补充提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。针对你要求被申请人赔偿社会保险费、滞纳金、赔付赔偿金的复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第二项之规定，请你提供受行政行为侵害而造成损害的证明材料”。 原告于2019年9月30日签收上述《补正行政复议申请通知书》，并于2019年10月8日向被告提交补正后的《行政复议申请书》、证据清单、市人社局出具的《告知单》及两份《投诉申请书》。其中，补正后的《行政复议申请书》载明的复议请求为：1、确认被申请人城阳区人社局违法办理用人单位和申请人解聘手续的行政行为违法；2、确认城阳区人社局不为申请人清欠、征缴社保费怠履职的行政行为违法；3、确认城阳区人社局不履行定期告知申请人社保缴纳情况的行政行为违法；4、确认城阳区人社局和市人社局丢失或者扣押申请人档案的行政行为违法；5、确认市人社局未依法处理申请人投诉事宜的行政行为违法；6、确认城阳区人社局拒绝为申请人清欠、征缴社保费的行政行为违法；7、确认即墨区人社局拒绝履行完善申请人备案信息、清欠社保费、征缴社保费的行政行为违法；8、被申请人赔偿申请人（2006年10月-2007年7月、2008年10月-2009年6月、2009年8月-2019年8月）社会保险费、滞纳金43万元；9、被申请人赔付申请人赔偿金45万元。2019年10月13日，被告作出青政复不字【2019】23号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称23号不予受理决定），决定不予受理原告的行政复议申请。该不予受理决定书列明的被申请人为市人社局，不予受理的主要理由为:“申请人认为被申请人未依法处理申请人投诉事宜的行政行为违法，提供了其于2019年7月14日向被申请人寄送的‘投诉城阳区人社局的投诉申请’，请求被申请人监督、督促两区人力资源和社会保障局清欠、征缴社会保险费，并恢复完善用工登记信息和其他信息。该投诉申请，实际上系申请人请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关行政行为的层级监督行为，对申请人的权利义务未产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围。申请人也未提交被申请人存在丢失或者扣押申请人档案的相关证据材料。因此，不符合行政复议的受理条件”。2019年10月14日，被告向原告邮寄送达23号不予受理决定书，原告于2019年10月19日签收。 另查明，原告在补正期限内向被告提交的两份《投诉申请书》均是向市人社局进行投诉的材料，投诉事项分别为“请求监督、督促城阳区人社局将青岛世门皮革有限公司欠缴投诉人的2006年11月份-2007年6月份的社会保险费征缴清欠到位；将青岛宝晟鞋业有限公司（如今的青岛宝晟化学有限公司）欠缴、中断欠缴投诉人的社会保险费征缴清欠到位，欠缴时间为2007年12月份-2008年10月、11月、12月，2009年1月-2009年6月份，2009年8月份-2010年12月份的社会保险费，并要求恢复完善用工登记信息和其他信息”和“请求监督、督促即墨区人社局将青岛伊韩工艺品有限公司欠缴投诉人的社会保险费清欠、征缴到位，时间段为2011年1月份-2019年7月份，并且缴纳到补缴日期，同时将投诉的社保申报完善备案”。 原审法院认为，1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，有符合规定的被申请人和属于行政复议法规定的行政复议范围，是当事人的行政复议申请得以受理并进入实体审理的前提。本案中，因原告的行政复议申请中列明的被申请人涉及城阳区人社局、市人社局三个不同的行政机关，且对该三个行政机关的行政行为进行复议的复议管辖机关亦不相同，故被告向原告发送了《补正行政复议申请通知书》，通知其进行补正。但是，原告补正后的《行政复议申请书》中仍然将上述三个行政机关均列为被申请人。按照《中华人民共和国行政复议法》和《青岛市人民政府关于印发的通知》等规定，对城阳区人社局的行政行为不服，提出行政复议申请的，复议机关应分别为青岛市城阳区人民政府和青岛市即墨区人民政府，故被告仅将其具有复议管辖权的市人社局列为本案复议被申请人，且仅针对原告复议请求中涉及市人社局的内容进行审查并无不当。关于原告提出的三个行政机关以共同名义实施了侵害原告合法权益行为的主张，经庭审查证，原告并未提供三个行政机关以共同名义联合作出或实施其所主张行为的证据材料，对于原告的该项主张，依法不予支持。 原告针对和涉及市人社局的复议请求共有四项：（1）请求确认城阳区人社局、市人社局丢失或者扣押原告档案的行政行为违法；（2）请求确认市人社局未依法处理原告投诉事宜的行政行为违法；（3）赔偿原告（2006年10月-2007年7月、2008年10月-2009年6月、2009年8月-2019年8月）社会保险费、滞纳金43万元；（4）赔付原告赔偿金45万元。关于上述第一项复议请求，原告并未提供证据证实市人社局实施了丢失或者扣押其档案的行为，故该项请求缺乏事实根据；关于上述第二项复议请求，在被告要求原告补正证据材料后，原告提交了两份《投诉申请书》，从该两份《投诉申请书》的请求事项来看，是申请市人社局履行对于城阳区人社局的监督督促职责，即系申请上级行政机关履行对下级行政机关的内部层级监督职责，因该层级监督不具有对外性、不直接创设权利义务，故不属于行政复议案件受案范围。关于上述第三、四项复议请求，系行政赔偿请求，行政赔偿请求是基于违法行政行为而提出，因原告对市人社局所提出的前两项涉及行为的复议请求不符合行政复议受理条件，故而对于行政赔偿请求的复议申请亦应一并不予受理。 综上，被告作出23号不予受理决定书，对原告的复议申请不予受理的理由和结果均正确。 2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，被告于2019年9月24日收到原告提出的行政复议申请，于2019年9月27日作出《补正行政复议申请通知书》，在原告于2019年10月8日提交补正材料后，于2019年10月13日作出被诉不予受理行政复议申请决定，符合上述期限规定，且依法向原告送达，行政复议程序合法。 综上，被告青岛市人民政府作出23号不予受理决定的行为认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告韩明霞的诉讼请求。 韩明霞不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决,改判撤销23号不予受理决定书。理由是：原审法院审理的事实不清；适用法律错误。1.《中华人民共和国行政复议法》第十五条(四)款对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请行政复议。即墨、城阳两区人社局的上一级行政机关是青岛市人社局，因行政复议权利集中取消了垂直机关受理行政复议的权利，共同上一级复议机关就是被上诉人青岛市人民政府。即使不把青岛市人社局作为被复议申请人被上诉人也应当受理行政复议申请。2.《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议法实施条例》中不存在“上级行政机关监督和纠正下级行政机关行政行为的层级监督行为”这个术语只有具体行政行为。赔偿请求事项应当得到受理。 被上诉人青岛市人民政府认为原审法院判决正确，请求予以维持。 经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”行政复议申请的对象，应当是行政机关作出的特定行政行为。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，因此，如果在一个行政复议中同时对两个或两个以上的行政行为进行审查，不利于聚焦被申请行为，影响被申请行为的及时审查和纠正。本案中，上诉人的复议申请包含了针对城阳区人社局、市人社局三个不同的行政机关在不同阶段作出的行为或不作为，其中针对城阳区人社局的申请，应当向两行政机关的同级人民政府或市人社局提出。《中华人民共和国行政复议法》第十五条第（四）款规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请行政复议。该条款规范的是两个或两个以上行政机关以共同名义作出的某特定行政行为，并非是指对两个行政机关各自作出的行政行为均不服，可以同时向共同的上一级行政机关申请复议。上诉人关对即墨、城阳区人社局的行为不服应当向青岛市人民政府申请复议的理由于法无据，本院不予支持。上诉人认为其申请复议的多个行政机关的多项行为属于同一法律关系且应当在一件复议案件中审查的主张，没有事实和法律根据。青岛市人民政府仅将其具有复议管辖权的市人社局列为本案复议被申请人，并针对复议请求中涉及市人社局的内容进行审查，并无不当。 上诉人针对市人社局的申请，主要针对其丢失或扣押上诉人档案的行为违法、对其投诉事宜未予处理，以及提出的赔偿申请。经审查，上诉人并未提供证据证实市人社局实施了丢失或者扣押其档案的行为，故该项请求缺乏事实根据；投诉并非申请行政复议，对投诉事项未予处理，并不能产生复议不作为的法律后果。上诉人向市人社局投诉内容是要求其履行对于城阳区人社局的监督、督促职责。上级机关对下级机关工作进行监督、督促，本身并不产生对外法律后果，能够对外发生法律效力的是被监督机关以自己名义作出的行政行为。上诉人所主张的《行政复议法》、《行政复议法实施条例》中不存在“上级行政机关监督和纠正下级行政机关行政行为的层级监督行为”，只有具体行政行为，亦可佐证上级对下级机关的监督、督促不属于行政复议法律法规调整的范围。 因此，被上诉人青岛市人民政府以申请人未提交被申请人市人社局存在丢失或者扣押申请人档案的相关证据材料、层级监督行为不属于行政复议受案范围为由，作出23号不予受理决定，并无不当，原审法院判决驳回诉讼请求，亦无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人韩明霞的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩明霞负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 李 拙 二〇二〇年六月二十二日 书记员 孟 真