河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终245号上诉人（一审原告）：金保玲，男，汉族，1955年12月21日出生，现住郑州。上诉人（一审被告）：郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人：王新亭，主任。委托代理人：马振兴，该单位工作人员。委托代理人：燕雪松，河南坦言律师事务所律师。上诉人金保玲因与上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政赔偿一案，双方均不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）豫01行赔初73号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人金保玲、高新区管委会的委托代理人马振兴、燕雪松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，金保玲系郑州市高新技术开发区石佛镇大里村人。1992年9月25日，金保玲取得集体土地建设用地使用证，证载用地面积为214㎡，建筑占地80㎡。金保玲称其对涉案宅基进行了翻建，扩建为六层建筑，实际占地228.36㎡，建筑一至五层为砖混结构，第六层为钢架结构，共1370.16㎡。金保玲家庭七口人在该建筑物内居住并将大部分房屋出租使用。2015年12月24日，金保玲涉案房屋在其所在村庄实施城中村改造过程中被强制拆除。2016年1月9日，金保玲以高新区管委会、郑州高新区枫杨办事处、第三人郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会强拆违法为由向该院提起行政诉讼，该院经审理后作出（2016）豫01行初37号行政判决，判决确认高新区管委会组织实施拆除金保玲房屋的行为违法。高新区管委会、郑州高新区枫杨办事处及第三人郑州高新区枫杨办事处大里村民委员会均不服，向本院提起上诉，本院于2017年6月20日作出（2017）豫行终1104号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。后金保玲向高新区管委会递交行政赔偿申请书，请求赔偿损失。高新区管委会于2017年11月13日作出《不予行政赔偿决定书》，决定对金保玲提出的行政赔偿请求不予赔偿。金保玲不服，提起行政赔偿诉讼，请求：1.判决高新区管委会按金保玲被拆除房屋，原地恢复或安置同区域、同地段、同面积的土地，由金保玲自建被拆除房屋实际居住面积1370.16平方米，高新区管委会承担建筑费用；若无条件由金保玲重新自建被拆房屋，则参照金保玲被拆房屋总面积标准，按1:1标准置换同区域内的安置房屋或商品房屋。2.判决高新区管委会赔偿金保玲被拆房屋附属设施、装饰装修、果树、花卉、家具、物品、现金、债券、金银首饰、珠宝等损失人民币91.11万元。3.判决高新区管委会赔偿金保玲房屋被强拆,金保玲失去原房屋出租经济损失，按45间房屋出租、租金按每月每间房屋350元计算，每月房屋出租款为1.575万元计算，自2015年12月24日金保玲房屋被强拆之日起至实际赔付到位之日止。4.判决高新区管委会赔偿金保玲房屋被强拆其外出租房损失，房租按每月3000元计算，自2015年12月24日金保玲房屋被强拆之日起，至实际赔付到位之日止。5.判决高新区管委会赔偿金保玲房屋被强拆，按照郑州市城镇居民人均收入标准每天257.8元人民币（按200天计算），共51560元，因维权造成误工费经济损失。6.判决高新区管委会赔偿金保玲房屋被强拆，古董、祖传遗物、证件等具有特殊纪念意义物品灭失精神损害赔偿金25.67万元。7.判决高新区管委会赔偿金保玲房屋被强拆外出搬迁与回迁费用人民币6万元。金保玲当庭明确，如果第一项诉讼请求无法实现，请求高新区管委会赔偿2138.1347万元（原地开发房屋的售价15605元/平方米*1370.16平方米）。金保玲当庭提出追加诉讼请求：判决撤销高新区管委会作出的《行政赔偿决定书》。另查明，2019年9月19日，高新区管委会作出《行政赔偿决定书》，决定：对金保玲一户赔偿安置房550㎡（应缴纳相应的安置房房款）、附属物赔偿款188,880元、室内物品损失及其他损失30,000元。一审法院认为：一、关于高新区管委会是否是本案的赔偿义务机关。对于此问题，高新区管委会认为原确认违法判决未证明其实施了涉案拆除行为而认定其应该承担的是监管不力的行政责任，其不是本案的赔偿义务机关；金保玲则认为涉案两份生效行政判决明确认定是高新区管委会组织实施了对金保玲涉案房屋的拆除，不仅仅是监督不力问题，实际上被告是涉案城中村改造的行政主体，具有不可推卸的主体责任。该院认为，该院（2016）豫01行初37号行政判决（以下简称37号判决）以高新区管委会未能举证证明其未组织实施涉案强制拆除行为为由推定其对涉案强制拆除行为承担责任，同时以其未能举证证明涉案强制拆除行为合法为由判决确认高新区管委会组织实施拆除金保玲涉案房屋的行为违法，即37号判决认定高新区管委会组织实施了涉案拆除行为并确认该拆除行为违法。在高新区管委会等不服该院37号判决向本院提起上诉后，本院作出（2017）豫行终1104号行政判决（以下简称1104号判决）对本院37号判决予以维持。1104号判决明确表述“金保玲的房屋被强制拆除，是高新区管委会组织领导监管不力所致，高新区管委会具有不可推卸的行政主体责任”，上述表述并未认定高新区管委会就涉案拆除行为仅“应该承担的是监管不力的行政责任”，且1104号判决还从监管不力等多个方面阐述了高新区管委会“未提交证据证明强制拆除主体以及强制拆除行为的合法性，应当承担举证不能的法律后果”的理由。故高新区管委会提出的该诉讼理由不能成立，高新区管委会是本案的赔偿义务机关。二、关于高新区管委会于2019年9月19日作出的行政赔偿决定是否属于本案的审查范围。该问题的提出主要是为了解决金保玲当庭提出增加“撤销高新区管委会于2019年9月19日作出的行政赔偿决定（以下简称涉案行政赔偿决定）”的诉讼请求问题，其实质是本案行政赔偿案件审理是否应以涉案行政赔偿决定被撤销为前提的问题。该院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定，赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：(1)原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。根据上述规定可知，赔偿请求人对相应行政赔偿决定涉及的赔偿的方式、项目、数额有异议的，可以在法定起诉期限内向人民法院提出行政赔偿诉讼。赔偿请求人通过行政赔偿诉讼提出具体的赔偿请求而非是主张对相关行政赔偿决定或不予赔偿决定的合法性进行审查。相应地，相关行政赔偿决定或不予赔偿决定仅是赔偿义务机关基于赔偿请求人的赔偿申请予以处理的前置程序性行为，并不妨碍赔偿请求人依法提起行政赔偿诉讼，其并非独立的可诉讼的行政行为。故在本案行政赔偿诉讼中，金保玲提出的具体赔偿请求成立与否无需以涉案行政赔偿决定撤销为前提，金保玲无需增加新的诉讼请求。同时，从本案实际情况来看，金保玲提出增加新的诉讼请求也已超过法定诉讼期限和阶段，故对金保玲提出的增加诉讼请求的申请，该院不予准许。三、关于金保玲的赔偿请求是否成立。（一）关于金保玲第一项赔偿请求。金保玲第一项赔偿请求原为“判决高新区管委会按金保玲被拆除房屋，原地恢复或安置同区域、同地段、同面积的土地，由金保玲自建被拆除房屋实际居住面积1370.16平方米，高新区管委会承担建筑费用；若无条件由金保玲重新自建被拆房屋，则参照金保玲被拆房屋总面积标准，按1:1标准置换同区域内的安置房屋或商品房屋。”对此项赔偿请求，该院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，金保玲涉案房屋已被强制拆除，其所在村庄也已进行拆迁安置，本案行政赔偿应以支付赔偿金的方式进行，故金保玲提出的上述诉讼请求不予支持。金保玲当庭明确，如果原第一项诉讼请求无法实现，请求高新区管委会赔偿2138.1347万元（原地开发房屋的售价15605元/平方米*1370.16平方米）。对此，该院认为，首先，本案原、被告对涉案房屋的结构和建筑总面积存在异议。在结构方面，金保玲主张涉案房屋共计6层，其中1-5层为砖混结构，第6层为彩钢房；高新区管委会则认为涉案房屋共计6层，3层以下为砖混结构，4-6层为彩钢房，具体情况不掌握。根据本案证据材料所反映的涉案房屋情况以及生活常识来判断，该院认定涉案房屋共计6层，其中1-5层为砖混结构，第6层为彩钢房。在建筑面积方面，金保玲主张涉案房屋实际占地面积为228.36平方米，总建筑面积为1370.16平方米（228.36平方米*6）；高新区管委会则认为金保玲提供的集体土地建设使用证载建筑占地80平方米，原告所主张的实际占地面积超出了《河南省实施办法》第五十三条规定的面积，且金保玲没有提供证据证明翻建或者扩建的相关建设许可手续，更没有提供建房成本、建筑结构、建筑面积等证据，无法对其建筑物面积进行证明。该院认为，金保玲提交的集体土地建设使用证用地面积为214平方米，高新区管委会亦认可其在涉案行政赔偿决定中按照214平方米计算附属物赔偿款。而原告主张的扩建翻建房屋面积已超过土地使用证面积，在没有审批手续情况下超盖部分不能等同于合法建设，且金保玲未能提供其建房成本、建筑结构、建筑面积等情况证据，高新区管委会亦未进行拆迁前的测量工作，致使本案中金保玲的实际建房面积无据可证。综上，涉案房屋建筑面积应以每层214平方米加以认定，总建筑面积为1284平方米。其次，金保玲主张对涉案房屋赔偿应按照每平方米15605元的标准计算，其标准是参照涉案房屋所在地原地开发的商品房销售单价确定。同时，金保玲在庭后提交书面申请，请求“评估被拆除房屋周边国有土地房地产市场价格。”对此该院认为，涉案被拆除房屋系金保玲在原有宅基地上自建房屋，在土地性质、房屋结构、配套设施、房屋品质、区位价值等方面均与相应地区商品房存在较大差异，故金保玲所主张的上述房屋赔偿标准和评估申请，该院不予采纳和准许。综合本案被拆房屋的地理位置、建筑结构、现阶段房地产价格、物价变动等因素，并参照附近地段都市村庄中结构类似、年代相近房屋评估情况，该院酌定对金保玲涉案房屋1-3层，共计642平方米，按照4900元/平方米标准进行赔偿，对该部分房屋，被告高新区管委会应予赔偿3145800元（4900元/平方米*642平方米）。对金保玲涉案房屋4、5层（砖混结构），参照郑州市人民政府下发的郑政文〔2014〕142号文件《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》中的相关规定，结合该部分房屋本身缺乏合法手续的因素，该院酌定对涉案房屋4、5层，共计428平方米，按照400元/平方米标准进行赔偿，对该部分房屋，高新区管委会应予赔偿171200元（400元/平方米*428平方米）。同理，该院酌定对金保玲涉案房屋第6层（彩钢房），共计214平方米，按照160元/平方米标准进行赔偿，对该部分房屋，高新区管委会应予赔偿34240元（160元/平方米*214平方米）。（二）关于金保玲第二、四项赔偿请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，金保玲的房屋被高新区管委会违法拆除，高新区管委会违反正当程序，不依法公证或者依法制作被拆除房屋有关物品清单，给原告履行举证责任造成困难，且被告高新区管委会未提供证据证明涉案房屋内实际损失金额，参考金保玲提交的损失清单、日常生活常识、物品属性特点以及物品市场价值和使用年限、本案举证情况等因素，酌定金保玲第二项诉讼请求中所涉各项损失为70000元。金保玲所主张的外出租房损失（第四项诉讼请求），金保玲一步明确为该项损失金额按每月3000元计算，自2015年12月24日涉案房屋被强拆之日至实际赔付到位之日止。虽然金保玲未举证证明其租房费用，但其房屋被拆除，其另行寻找居住地势必付出代价，因此金保玲主张租房费用有现实需要性，且符合情理，要求按照3000元／月支付，未超过必要限度，该院予以支持。故高新区管委会应从金保玲房屋被强拆之日起计算至实际履行赔偿义务之日止按照每月3000元的标准支付金保玲该项损失。（三）关于金保玲第三、五、六、七项赔偿请求。金保玲主张的原房屋出租损失（第三项诉讼请求）以及因维权造成误工费损失（第五项诉讼请求），不属于由高新区管委会违法强制拆除造成的直接损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，该院不予支持。金保玲还主张赔偿房屋被强拆外出搬迁与回迁费用（第七项诉讼请求），从本案案情来看，其主张涉案房屋系高新区管委会组织人员“暴力拆除，造成原告房屋、房屋装饰装修、家具家电及生产生活用品等灭失或毁损”，且金保玲在本案中针对上述物品均已提出具体赔偿请求，并不需要其所称外出搬迁费用。同时本案中，金保玲对房屋已明确主张货币赔偿，自然亦不存在所谓回迁问题，故对金保玲该项诉讼请求，该院不予支持。此外，金保玲提出了具有特殊纪念意义物品灭失损失及精神损害赔偿金（第六项诉讼请求）。鉴于其中所涉古董、祖传遗物以及证件等物品的特殊属性以及生活常识，其应当但并未提供任何证据或证据线索以初步证明上述物品存在以及灭失的事实，该院不予支持。而对于其中所涉其他日常书籍、相片等生活用品，该院酌情确定赔偿1000元。至于金保玲因上述物品灭失主张的精神损害赔偿，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条或者第十七条规定的侵犯人身权行为引起的精神损害国家赔偿情形，不符合该法第三十五条规定的精神损害国家赔偿范围，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条、第三十二条、第三十六条第八项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、郑州高新技术产业开发区管理委员会于该判决生效之日起三十日内赔偿金保玲房屋损失3351240元；二、郑州高新技术产业开发区管理委员会于该判决生效之日起三十日内赔偿金保玲附属设施、装修装饰及室内家具、家电、室内物品等损失71000元；三、郑州高新技术产业开发区管理委员会于该判决生效之日起三十日内按每月3000元的标准赔偿金保玲租房损失，自2015年12月24日起至被告实际履行赔偿义务之日止；四、驳回金保玲的其他诉讼请求。金保玲上诉称：一、一审未参照周边房地产市场价格进行评估赔偿不合法，不符合相关法律规定和最高院典型案例精神；二、一审将案涉房屋区分三部分，并适用不同的标准进行赔偿法律依据不足，且不符合房屋建造实际情况，明显偏低；三、一审判决远低于按拆迁补偿安置方案规定的标准，依据补偿方案规定的奖励补助等也应属于法定赔偿范围，一审未予考虑错误；四、一审对装饰装修、设备设施和屋内物品赔偿明显偏低；五、一审判决以货币方式赔偿，应当自房屋被强拆之日或强拆行为确认违法之日起计算赔偿款利息，一审未予支持显失公平；六、一审判决以货币赔偿违背了上诉人的真实诉求，上诉人明确要求按拆除房屋1:1面积进行产权置换，若条件达不到，货币赔偿的数额应该要买得到所赔偿房屋每平方米的款项；七、一审法院关于过渡费未采信上诉人提供的郑政文（2014）191号文，属认定错误。综上请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。高新区管委会答辩及上诉称：一、金保玲上诉主张产权置换与一审诉请不一致，且请求主张按照市场价进行评估不能成立；二、金保玲主张装修、货币补偿利息、过渡费没有事实法律依据；三、一审作出的判决内容在《行政赔偿决定书》已经作出了认定，实现了权益救济，若对赔偿决定书不服，可依法对该赔偿决定书提起新的行政诉讼；四、金保玲提供的相关损失证据不充分，根据宅基地使用证面积认定三层以上应该不是合法建筑，仅应支付拆工费且物品损失无证据证明；五、一审判定的租房损失无依据，该损失属于金保玲自身原因造成的扩大损失，应自行承担。综上，请求二审法院查明事实，依法作出公正判决。金保玲辨称：一、房屋是92年建设的，后期又有加盖，有被拆房屋图片可证明，不予认可建筑面积为80平米的认定；二、房屋建设时并无规定不允许建造，三层以上面积也应认定为合法建筑，理应按照市场价赔偿；三、安置补偿方案未经市政府批准，诉讼中也未见过，过渡费、装饰装修等一系列费用和损失的赔偿应与其实际的损失相当。本院二审查明的案件事实与一审查明事实一致。本院认为，一、一审将相关行政赔偿决定认定为赔偿义务机关基于赔偿请求人的赔偿请求予以处理的前置程序性行为，不妨碍赔偿请求人依法提起行政赔偿诉讼，并非独立的可诉行政行为，并无不当。在本案诉讼正常进行中，高新区管委会就金保玲的赔偿请求作出行政赔偿决定，一审法院对决定内容不予审查和处理，也无不妥。在法院就本案金保玲的赔偿请求作出的实体判决生效之后，高新区管委会就金保玲的赔偿请求作出的行政赔偿决定自然不再具有法律效力。二、关于房屋结构和面积。关于房屋结构，在双方对此存在争议的情况下，一审根据本案证据材料所反映的案涉房屋情况以及生活常识，认定涉案房屋共计6层，其中1-5层为砖混结构，第6层为彩钢房并无不当；关于房屋面积，金保玲持有的集体土地建设使用证用地面积为214平方米，房屋被强制拆除时现场也无人记录，根据当地建房习惯，一审认定涉案房屋建筑面积应以每层214平方米为准，6层共计1284平方米，并无不当。三、关于赔偿标准。涉案房屋被认定为共计6层，根据郑州市人民政府的有关文件，该房屋3层以下共计642平方米可以按合法面积进行赔偿。根据案涉房屋的具体状况，一审参照附近地段都市村庄中结构类似、年代相近房屋评估情况，决定按照4900元／平方米进行赔偿，符合本案实际情况，并无明显不当。3层以上砖混结构则按每平方米400元予以赔偿，4-5层参照郑州市政府规定的400元/平方米标准进行赔偿，6层按照160元/平方米进行赔偿，也无不妥。金保玲主张应参照周边房地产市场价格进行评估赔偿，及应给付赔偿款的利息，没有事实和法律依据，本院不予支持。四、关于奖励补助。在双方未达成一致意见、房屋被强拆、金保玲不同意按照补偿安置方案进行安置的情况下，金保玲请求按照补偿安置方案的规定给予奖励补助，没有事实和法律依据，不应予以支持。五、关于装饰装修、设施设备和室内物品等及金保玲的租房损失的赔偿，一审处理也无明显不当，可予维持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。金保玲和高新区管委会的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年六月二十八日法官助理上官宁书记员王夷恒