四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终918号 上诉人（原审被告）江油市人民政府。住所地：四川省江油市诗仙路东段**。 法定代表人柳江，市长。 委托代理人欧洋，江油市司法局工作人员。 委托代理人何开强，四川太白律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）江油市云集乡康家农场。经营场所：江油市云集乡牛郎村关天坝。 经营者康亮，男，1981年12月3日出生，汉族，住四川省江油市。 委托代理人康昭煜，男，1956年4月13日出生，汉族，住四川省江油市。系康亮之父。 委托代理人王书华，四川鼎天律师事务所律师。 上诉人江油市人民政府因被上诉人江油市云集乡康家农场（以下简称康家农场）诉江油市人民政府畜牧行政补偿一案，不服四川省绵阳市中级人民法院（2018）川07行初14号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 康家农场向原审法院诉称，2010年10月5日，经被告批准,原告取得了0.4911公顷设施农用地发展樱桃谷鸭养殖项目,在通过江油市环境保护局环评后,原告投资100余万元修建了5处鸭场和鸡场。由于有一处鸭场一直闲置,在2012年改养母牛。原告依法办理了营业执照、税务登记证、种畜禽生产经营许可证、动物防疫条件合格证等。新的《四川省水利工程管理条例》于2017年8月1日起施行,该新条例增加了“在水利工程管理范围内禁止围库造地、围垦种植、建池养殖、家禽家畜养殖等”的规定。2017年8月28日被告组织人员将原告的鸭场拆除了部分,鸭和牛迁往别处。2017年8月30日江油市水务局向原告送达通知(江水停字〔2017〕04号),要求在2017年9月5日前将饲养的鸭、牛转运出水库管理范围,拆除管理范围内的养殖设施。原告严格按要求撤除了剩余鸭场,并经相关部门测量备案。原告的鸭、牛迁往别处后无法喂养,不得不廉价处理，周围租用200亩农田种植的牧草无法利用,还需要巨额费用还耕,建设的畜禽活动场5处也废弃。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。且被告2017年7月3日的《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》中对补偿作出了相应规定,要求按照江府发〔2017〕8号文进行补偿。因此,原告多次要求被告解决补偿问题,被告一直不予答复。2017年12月原告以书面形式向被告提出行政补偿请求,按照被告对其他养殖户的补偿标准请求行政补偿2080702.72元。2018年1月26日被告召集原告和政府职能部门在一起答复原告通过诉讼处理。后在诉讼过程中,被告作出《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》,明确被告不给予行政补偿。该答复违反了国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定,应依法予以撤销。请求：1.撤销被告《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》;2.判令被告对原告养殖场因划定禁养区遭受的经济损失作出行政补偿;3.由被告承担本案诉讼费用。 原审审理查明，1993年4月30日，康亮之母作为乙方与甲方江油市云集乡人民政府（以下简称云集乡政府）签订《江油市云集乡关田坝水库承包合同书》，承包自主经营关田坝水库，承包期限为二十年，自1993年4月30日至2013年4月30日。2001年5月28日，云集乡政府作出《关于延长关田坝水库承包期限的决定》，在关田坝水库原承包合同的基础上，延长承包期限10年，即关田坝水库承包期限从1993年4月30日起至2023年4月30日止。 2010年10月15日，江油市人民政府作出《关于江油市云集乡康亮发展樱桃谷鸭养殖项目使用集体土地的批复》（江府函〔2010〕200号），同意云集乡康亮取得0.4911公顷设施农用地发展樱桃谷鸭养殖项目,在通过江油市环境保护局(江环政〔2011〕347号)环评后,依法办理了营业执照、税务登记证、种畜禽生产经营许可证、动物防疫条件合格证等，原告便投入资金进行养殖。由于有一处鸭场闲置,在2013年改养母牛。 2017年8月28日，接中央第五环保督查组转办件，江油市水务局会同相关部门到康家农场进行检查，经现场查看，该养殖场圈舍部分建在云集乡关田坝水库管理范围内。江油市水务局遂于2017年8月30日向原告送达《责令停止违法行为通知书》(江水停字〔2017〕04号),认为原告在云集乡关田坝水库管理范围内进行鸭、牛畜禽饲养的行为，违反了《四川省水利工程管理条例》第二十八条第一项的规定，根据《四川省水利工程管理条例》第五十二条的规定，责令：1.立即停止水库管理范围内进行饲养鸭、牛畜禽的违法行为；2.限期于2017年9月5日前将饲养的鸭、牛转运出水库管理范围,拆除管理范围内的养殖设施；3.于2017年8月29日前到江油市水务局接受调查。康家农场严格按要求撤除了剩余鸭场,并经相关部门测量备案。 2017年10月27日，云集乡政府向江油市水务局出具《关于康家农场养殖场完成关停拆除的函》（云府〔2017〕81号），载明：养殖场位于关田坝水库旁，根据2017年8月1日开始施行的《四川省水利工程管理条例》的规定，该养殖场在水库管理范围内，江油市水务局向该农场发出《责令停止违法行为通知书》，农场严格按照通知要求完成了关停和养殖场的拆除。云集乡政府进行了初步检查，特报请江油市水务局进行核查，并按政策规定办理。 2017年12月26日，原告向被告递交《补偿请求书》，请求被告按照《畜禽规模养殖污染防治条例》《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（江府发〔2017〕10号）及《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》（江府办函〔2017〕75号）对原告予以补偿。被告收到请求书后组织相关部门与原告沟通，双方未就补偿事宜达成一致意见,原告明确表示要通过法律途径解决。2018年3月26日，原告提起行政诉讼，请求被告对原告的补偿请求作出书面决定。诉讼过程中，被告于2018年5月22日作出《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》，认为经核实，康家农场在水利工程管理范围内的养殖设施，部分是由云集乡政府组织拆除，部分是康家农场按照江油市水务局《责令停止违法行为通知书》的要求自行履行了拆除义务。江油市人民政府从未对康家农场作出拆除养殖设施的相关行政行为，也未实施任何拆除养殖设施的事实行为。基于上述事实，江油市人民政府不是受理康家农场补偿申请的适格主体，亦无作出是否予以补偿决定的义务。之后，康家农场重新就被告的答复提起本案诉讼。 另查明，2017年6月30日，绵阳市环境保护督察工作领导小组办公室印发《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》，康亮经营的养殖场属于绵阳市禁养区外规模养殖场范围内。2017年5月27日、7月3日，江油市政府印发《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》（江府发〔2017〕10号）及《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》（江府办函〔2017〕75号），原告不在此次江油市划定的禁养区范围内。 原审法院认为,《四川省水利工程管理条例》第四条规定：“县级以上地方人民政府应当将水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，加强对水利工程管理和保护工作的领导，组织协调有关部门、机构和单位做好水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护等工作，推动水利科技进步，保障水利工程的安全和正常运行。乡（镇）人民政府应当按照上级人民政府及其水行政主管部门的要求，做好区域内水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护等方面的工作。”第五条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的管理、监督和指导工作，其所属的农田水利工作机构负责具体工作。”根据上述规定，县级以上地方人民政府与水行政主管部门对本行政区域内水利工程建设、管理、节约用水以及水生态保护等工作具有各自的职责。本案中，因《四川省水利工程管理条例》于2017年8月1日起施行,该条例第二十八条规定“在水利工程管理范围内，禁止下列活动：（一）围库造地、围垦种植、建池养殖、家禽家畜养殖等……”，故江油市水务局接到中央第五环保督查组转办件后，会同相关部门到原告农场进行检查，经现场查看，认为原告养殖场圈舍部分建在云集乡关田坝水库管理范围内，违反了前述规定。因此，江油市水务局根据《四川省水利工程管理条例》第五十二条的规定对原告作出了《责令停止违法行为通知书》。原告收到《责令停止违法行为通知书》后亦严格按照通知要求完成了关停和养殖场的拆除。江油市水务局依据新的行政法规规定，确定原告养殖场在水利工程管理范围内，并责令原告停止养殖并拆除养殖设施，该行为是基于加强水利工程保护和保障水利工程安全运行的社会公共利益需要。但是，原告系依法取得营业执照、税务登记证、种畜禽生产经营许可证、动物防疫条件合格证等的合法经营者，因新的行政法规实施而导致停止养殖及拆除养殖设施，由此造成的损失应当得到相应的补偿。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，本案原告的养殖场被确定为水利工程管理范围内的禁养区，需要停止养殖且拆除养殖设施而遭受经济损失，所以应当由县级以上地方人民政府依法予以补偿，即本案的被告予以补偿。被告抗辩称要求原告拆除养殖设施是江油市水务局作出的行政行为，其不是补偿主体的意见，与前述行政法规确定的补偿主体规定相悖，不予采信。关于根据《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》及《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》，原告经营的养殖场属于绵阳市禁养区外规模养殖场范围且不在江油市划定的禁养区范围内的问题，上述三份文件均是在2017年8月1日前作出的，而对原告作出《责令停止违法行为通知书》依据的是2017年8月1日起施行的《四川省水利工程管理条例》第二十八条规定，所以被告提供的三份文件并不能达到原告不在禁养区的证明目的。 综上，原告的养殖场基于社会公共利益、安全的需要被责令停止养殖并拆除养殖设施，其遭受的经济损失，应当由行政法规确定的补偿主体即本案的被告依法作出补偿决定。被告于2018年5月22日作出的《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》不符合相关法律、行政法规的规定，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、撤销被告江油市人民政府于2018年5月22日作出的《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》；二、限被告江油市人民政府于本判决生效之日起六十日内，对原告江油市云集乡康家农场的《补偿请求书》作出补偿决定。案件受理费50元，由被告江油市人民政府承担。 上诉人江油市人民政府上诉称，一审判决认定康家农场划入了禁养区的事实错误，康家农场不属江油市和绵阳市人民政府划定的禁养区范围内；一审判决认定康家农场系合法经营者，该事实认定不准确，可能掩盖康家农场在环评、环保、超范围养殖的违法行为；一审判决康家农场补偿适用《畜禽规模养殖污染防治条例》系适用法律错误，康家农场达不到适用《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的规模标准条件，即肉牛养殖场常年出栏100头及以上，肉鸭养殖场常年出栏量3万羽及以上；一审判决以《四川省水利工程管理条例》以及江油市水务局等相关具体行政行为来推定上诉人有补偿之责，适用法律错误。请求：1.撤销一审法院（2018）川07行初14号行政判决；2.改判驳回康家农场的诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由康家农场承担。 被上诉人康家农场答辩称，康家农场被划入禁养区是2017年8月1日起施行的《四川省水利工程管理条例》的规定；上诉人无任何证据证明康家农场存在环保违法，康家农场修建养殖圈舍和养殖行为完全符合相关法律法规的规定；一审判决适用《畜禽规模养殖污染防治条例》，适用法律正确，康家农场2016年、2017年牛出栏量都达到100头，属于规模养殖场；一审判决江油市人民政府为补偿主体符合相关法律法规的规定。请求驳回上诉，维持一审判决。 康家农场向一审法院提交的证据材料有： 证据一组：1.承包协议；2.江府函〔2010〕200号批复；3. 江环政〔2011〕374号批复；4.动物防疫条件合格证、种畜禽生产经营许可证。拟证明康家农场依法取得农村用地使用权，并审批了设施用地，通过了环保评审后，依法修建了养殖场，其依法享有所修建养殖场的所有权，并依法养殖鸭和牛。 证据二组：1.江水停〔2017〕04号通知书；2.云集乡政府〔2017〕81号文件；3.云集乡康家农场拆除调查确认表；4.租地协议。拟证明根据新的《四川省水利工程管理条例》康家农场的养殖场被划为禁养区，康家农场根据江油市水务局的要求拆除房屋的面积和处理养殖的鸭和牛的事实，以及康家农场所承包土地种植牧草荒芜，急需还耕的事实。 证据三组：1.补偿请求书；2.行政诉讼受理通知书；3.江油市人民政府对补偿申请的答复；4.撤诉裁定。拟证明康家农场向江油市人民政府提出补偿请求，江油市人民政府不予答复，康家农场提起行政诉讼后，在审理期间收到答复，明确不给予行政补偿，康家农场就该答复另案提出请求。 证据四组：1.《四川省水利工程管理条例》；2.国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条；3.江府办函〔2017〕75号通知；4.江府发〔2017〕8号文件。拟证明2017年8月1日起康家农场的养殖场才被划为禁养区；因划定禁养区确需关闭的畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿；江油市人民政府对划定禁养区的补偿标准。 江油市人民政府向一审法院提交的证据材料有： 证据一组：1.水事案件举报、受理登记表；2.水事违法案件立案审批表；3.现场测量记录；4.现场勘查笔录；5.责令停止违法行为通知书；6.行政执法公文送达回证；7.水行政执法检查（巡查）记录；8.照片；9.水事案件调查询问笔录；10.康家农场营业执照；11.江府函〔2010〕200号批文；12.水事案件调查报告；13.水事案件调查终结审批表；14.案件集体讨论记录；15.告诫书；16.行政执法公文送达回证；17.水事违法案件结案报告；18.康亮身份证复印件。证据1-17系江油市水务局水事违法案件卷宗材料，拟证明：1.康家农场因养殖场圈舍部分建在云集乡关田坝水库管理范围内，饲养鸭约2300只，牛53头，违反了《四川省水利工程管理条例》第二十八条的规定，被责令停止违法行为，2017年9月25日送达了江水告诫字〔2017〕01号《告诫书》，对康家农场的上述行为依法予以告诫，并依法告知复议和诉讼权利；2.康家农场在接到水务局《责令停止违法行为通知书》后，将饲养的鸭、牛转运出水库，拆除了管理范围内的养殖设施，且在收到《告诫书》后，未在法定期限内依法申请行政复议或提起行政诉讼；3.要求康家农场拆除养殖设施是江油市水务局依据水利工程管理的法规所作出的具体行政行为，江油市人民政府不是基于该行政行为提起赔偿或补偿的主体。 证据二组：1.关于印发《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》的通知及附件（绵环督办〔2017〕100号）；2.关于印发《江油市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区划定方案》的通知（江府办〔2017〕10号）；3.关于印发《江油市禁养区内畜禽养殖专业户关停搬迁方案》通知（江府办函〔2017〕75号）；4.关于印发《江油市征地拆迁补偿安置办法》的通知（江府发〔2017〕8号）。拟证明：根据绵阳市环境保护督促工作领导小组办公室印发的《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》的要求，各县市区重新划定了禁养区，并予以分别治理；禁养区内的规模养殖场和专业养殖户，应在2017年底前完成取缔搬迁，禁养区外的规模养殖场，是按照“减量化、无害化、资源化”的要求，到2017年底完成畜禽养殖污染问题的整治；按照附件2《绵阳市禁养区需取缔搬迁的规模养殖场（小区）和专业养殖户统计表》所进行的统计，康家农场不属于该文件所确定的绵阳市禁养区内规模养殖场的范围，不在江油市划定的禁养区78户畜禽养殖户的范围内，康家农场不属于关停补助对象。 证据三组：江油市人民政府《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》，拟证明江油市人民政府在收到康家农场的补偿申请后，核实了其申请补偿的事实和理由，认为江油市人民政府并不是受理补偿申请的适合主体，但为有效解决问题，召集了相关职能部门与康家农场进行了面对面沟通和交流。为充分保障其合法权益，江油市人民政府再次通过书面的形式对其补偿申请予以答复并送达。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实和证据予以确认。 本院认为，新修订的《四川省水利工程管理条例》于2017年8月1日起施行,该条例第二十八条规定“在水利工程管理范围内，禁止下列活动：（一）围库造地、围垦种植、建池养殖、家禽家畜养殖等……”本案中，康家农场的养殖场圈舍部分建在云集乡关田坝水库管理范围内，违反了前述规定，但此条例修订之前没有这样的规定。因实施新的行政法规是基于加强水利工程保护和保障水利工程安全运行的社会公共利益需要，如果因此而损害了康家农场的合法权益，行政机关应当给予相应的补偿。而新修订的《四川省水利工程管理条例》对此类补偿并未作出相应规定，但是根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。江油市人民政府上诉称康家农场达不到适用《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的规模标准条件，而根据《绵阳市畜禽规模养殖场（小区）和专业养殖户污染治理工作方案》的通知及附件（绵环督办〔2017〕100号），康家农场属于绵阳市禁养区外规模养殖场，即康家农场达到了规模养殖的标准条件。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域”。康家农场虽不在江油市和绵阳市人民政府2017年6月文件划定的禁养区范围内，但2017年8月1日修订的《四川省水利工程管理条例》施行后，康家农场属于《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条中法律、法规规定的其他禁止养殖区域内，其遭受的合法损失，应由该条例规定的县级以上地方人民政府予以补偿，即由上诉人江油市人民政府予以补偿。江油市人民政府《关于江油市云集乡康家农场补偿申请的答复》，未涉及对康家农场相关合法权益的任何补偿事宜，显然不妥，不符合相关法律和行政法规的规定。一审法院对该答复予以撤销，并判令江油市人民政府限期作出补偿决定，处理并无不当。综上，江油市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江油市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年六月四日 书记员 蓝若溪