辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终250号上诉人（一审被告）：大连金普新区农业农村局。住所地：辽宁省大连市金州区迎湖街1号。负责人：苗立锋，局长。委托诉讼代理人：闫志雄，该单位工作人员。委托诉讼代理人：张玮，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：大连大源房地产开发有限公司。住所地：辽宁省大连市普兰店区大谭街道大谭社区怡和街46号。法定代表人：张奎，总经理。委托诉讼代理人：杜美业，该公司工作人员。大连金普新区农业农村局（以下简称金普农业局）因与大连大源房地产开发有限公司（以下简称大源公司）行政处罚一案，不服大连海事法院（2019）辽72行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审判决认定如下事实，2013年12月6日，大源公司取得国海证2013D21021320875号海域使用权证书，用海方式为围海养殖，面积为29.9094公顷（约合448.64亩），其海域使用论证报告中表述：本项目总计申请海域面积为29.9094公顷，其中水域面积28.0713公顷，围堰占海面积1.8381公顷，主要建筑为围堰修筑。2014年6月，大源公司在取得围海养殖用海方式的海域向陆地一侧实施填海行为，并在其填海形成的土地上建造多栋建筑物，作为育苗室、办公楼、锅炉房、职工宿舍等，后因资金短缺，工程暂停。2018年3月16日，金普农业局对大源公司在玉兔岛西北侧海域的填海行为，予以立案调查，并委托辽宁国源土地矿业测绘有限公司对其填海造地面积进行测量，测量结果为填海造地5.9192公顷，合88.7880亩。2018年4月28日，金普农业局对大源公司填海造地行为的处罚进行会审，会审一致意见为：大源公司填海行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条及第四十二条，根据海域使用金的征收标准，填海造地用海一次性征收海域使用金为75万元／公顷，因大源公司在案件调查取证中能够积极配合执法人员调查取证，且该公司有依法用海的意识，对其适用十倍的从轻处罚，罚款计算公式为75万元／公顷×5.9192公顷×10＝4439.4万元。2018年5月25日，金普农业局组织大源公司进行听证后，于2018年5月31日作出大金普农执处罚（2018）003号行政处罚决定书。另查，2016年3月，大连市金州区海洋与渔业局（以下简称金州海洋局）与其他局合并为金普农业局，金州海洋局的工作职能划归新组建的金普农业局。另查，根据《省财政厅、省海洋与渔业厅关于加强海域使用金征收管理的通知》（辽财非［2007］427），对填海造地用海一次性征收海域使用金，标准为75万元／公顷。一审判决认为，合法的行政行为应当是在具有法定职权的前提下，在事实清楚、证据充分、适用法律准确、履行正当程序的基础上，依法作出的行为。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”该法第五十条：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。”据此，县级人民政府海洋行政主管部门有权依法作出海洋行政处罚，金普农业局由原金州海洋局与其他机关合并成立，金州海洋局的职能划归金普农业局，故金普农业局依法具有作出海洋行政处罚的法定职权。本案的争议焦点为大源公司的填海行为是否属于违法用海行为。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，根据该法第二十八条：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”据此，使用海域必须依法取得海域使用权，海域使用权人必须依照海域使用权证书批准的用海方式进行海域使用与利用，不得擅自改变用海方式。本案中，大源公司在案涉填海区域依法取得了围海养殖的海域使用权证书，则其应依法对该区域依照围海养殖的方式进行使用，该围海养殖项目用海的海域使用论证报告中，对围海占用的海域面积、围海后海水水域的面积及围海的施工工艺进行了全面的论述，其围海养殖在向陆地一侧无需围堰形成坝体，而是采用两端端进方式围合海域，并阐述由岸边开始进行围堰的填筑，南北侧围堰形成后再进行西侧围堰的填筑，先修的围堰可作为工程施工的临时路。大源公司称实施填海造地是作为进行围海施工的石料转运场地，而海域使用论证报告中关于围海施工的工艺仅表述“先修的围堰可作为工程施工的临时路”，并未有实施填海作为石料转运场地或专门用于施工道路的表述，从行政处罚卷宗中的现场照片看，其填海造地区域已经基本形成硬覆盖，且修建了多栋建筑物，分别用于办公楼、宿舍、育苗室等，并非作为石料转运场地，该围海养殖区域一侧为陆地，该侧也无需建成坝体，因此，对大源公司提出的在向陆地一侧进行填海造地是为了建设石料转运场地及修建围堰坝体的主张，本院不予采信。对大源公司提出的其修建的建筑物为临时建筑，且属海域附属设施，行政机关应责令其拆除而非对其进行处罚的主张，通常海域使用的附属设施，应与其取得的用海方式相符，填海造地修建办公用房等已超出了围海养殖的用海方式，不属于该用海的附属设施，从建筑外观看更非可移动的临时建筑，而属于永久性建筑物，即便大源公司围海养殖需要配套办公设施等，也应依法另行取得填海造地的用海审批，而非在围海养殖的海域内进行填海造地，故对其该项主张，本院亦不予采信；根据前述法律规定，大源公司在围海养殖的海域内，实施填海造地的用海行为属于未经批准擅自改变用海方式的违法用海行为。关于对大源公司前述违法用海行为予以处罚适用的法律条款，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”此条规定是指在“未经批准非法占用海域”的情形下，应如何进行处罚的规定，此条中“对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动，并处…罚款”的处罚规定，是指在“未经批准非法占用”海域基础上，进一步实施了围、填海行为的处罚规定，不是对所有未经批准进行围、填海行为的处罚规定。依照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条：“违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。”据此，对合法占用海域，但不依照海域使用权证书记载的方式进行海域使用的，应按照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六进行处罚。大源公司已合法取得案涉填海区域的海域使用权，大源公司是合法占用案涉填海区域的海域，但依法仅能依照海域使用权证书记载的方式及海域使用论证报告中的施工工艺进行围海养殖；该公司在围海养殖区实施填海造地，其违法用海情形属于在合法占用海域的情形下，擅自改变了用海方式，应适用《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条进行处罚，而非适用《海域管理法》第四十二条；金普农业局在对大源公司的填海行为进行调查过程中，亦向大源公司告知，其在已取得海域使用权证书的海域范围，擅自实施其他用海方式，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条，庭审中金普农业局主张因填海行为对海洋环境造成严重破坏，故选择《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条以适用更高倍数予以处罚，于法无据，本院不予支持。关于处罚时效问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”据此，对违法行为的处罚时效是指，从违法行为发生之日起两年内未被行政机关发现，或违法行为有持续状态的从行为终了之日起两年内未被发现，则不予处罚；案涉填海施工从2014年6月开始，因资金短缺在2018年3月时已经停工，尚等待资金继续施工，对此可视为大源公司对违法填海行为形成的结果始终予以占有、使用、支配，其违法行为处于持续状态且并未终了，因此，金普农业局对其进行处罚未超过处罚时效。综上，金普农业局对大源公司未经批准擅自改变用海方式的处罚，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销金普农业局作出的大金普农执处罚（2018）003号行政处罚决定书。案件受理费100元，由金普农业局承担。金普农业局上诉称，请求撤销大连海事法院（2019）辽72行初33号行政判决，发回重审或依法改判，驳回大源公司的诉讼请求。其上诉理由是：《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”由上可知，现行法律对于未经批准非法占用海域和未经批准进行围海、填海活动的法律责任作出的是并列项的规定，其中对于未经批准进行围海、填海活动的行为进行处罚并非以非法占用海域为处罚前提，而是作为独立的处罚项进行规定，应当适用于对全部类型的未经批准进行围海、填海活动的行为处罚。本案大源公司虽然取得了案涉海域使用权，但并未取得进行围海、填海活动的批准，其行为明显违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，金普农业局适用上述条款作出大金普农执处罚（2018）003号行政处罚决定适用法律正确。大源公司辩称，金普农业局作出的大金普农执处罚（2018）003号行政处罚认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院二审查明，2019年2月21日，中共大连市金州区委员会、大连市金州区人民政府转发《大连市金州区机构改革方案》的通知，将原大连××新区农业局的职能划归大连金普新区农业农村局。本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条规定：“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准。”第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”第四十六条：“违反本法第二十八条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。”本案中，金普农业局认定大源公司于2014年6月在大连××新区玉兔岛西北侧海域，未经批准擅自占用海域实施填海的行为。从庭审查明的事实来看，金普农业局认定大源公司的上述填海行为发生在其依法取得的海域使用权范围内，并非金普农业局认定的“未经批准擅自占用海域”，金普农业局对大源公司的填海行为性质认定有误，属认定事实不清。本案的另一争议焦点是在已经取得海域使用权的范围内实施了未经批准擅自填海的行为是应该适用《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条还是应该适用第四十六条的规定进行处罚。适用第四十二条进行处罚的前提是“对未经批准或者骗取批准非法占用海域”，进而进行围海、填海活动的。第四十六条规定的处罚前提是违反《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的规定，第二十八条规范的是“海域使用权人”的行为，从第二十八条和第四十六条上下文的逻辑来看，适用第四十六条处罚的前提应是“海域使用权人”的违法行为。大源公司已经取得合法的海域使用权，故对大源公司在海域使用权范围内违反经批准的用海方式的填海行为应适用第四十六条的规定进行处罚。金普农业局适用第四十二条的规定对大源公司进行处罚，适用法律错误。金普农业局作出的诉争处罚认定事实不清，适用法律错误，一审法院判决撤销金普农业局的处罚决定，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。金普农业局的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由大连金普新区农业农村局负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年六月二十八日法官助理倪弘毅书记员曲宏