广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行初32号 原告黄建朝，男，1944年5月12日出生，汉族，住钦州市钦**。 委托代理人施锋，广西众厚律师事务所律师。 被告钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人陈胜有，广西东方意远律师事务所律师。 第三人钦州市国裕食品有限责任公司（原钦州市食品总公司），，住所地钦州市市区环城南路南面河东污水处理厂东面、东干渠西面，统一社会信用代码91450702201130338P。 法定代表人林锋，执行董事。 原告黄建朝因不服被告钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）行政复议纠纷一案，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月15日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭进行了审理。原告黄建朝及其委托代理人施锋，被告钦州市政府的委托代理人邓红、陈胜有到庭参加诉讼，第三人钦州市国裕食品有限责任公司经本院依法传唤拒不当庭参加诉讼，本院依法缺席审判。本案现已审理终结。 被告钦州市政府于2020年3月20日作出《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》钦政复决字[2020]12号查明：1989年,钦州市政府核发《中华人民共和国国有土地使用证》[钦国用（1989）字第20-01-223号]给钦州市食品总公司犀牛脚食品站。2019年5月22日,钦州市食品总公司作出《关于变更基层单位土地不动产证名称的通知》(钦市食政[2019]32号),将下属23个基层站土地使用证名称统变更为“钦州市食品总公司”。2019年6月3日,原钦州市钦**工商行政管理局批准钦州市食品总公司企业名称变更为钦州市国裕食品有限责任公司(第三人)。2019年10月16日,第三人向钦州市自然资源局申请不动产权变更登记,钦州市自然资源局经审批后同意第三人变更登记,并为其换发《中华人民共和国不动产权证书》[桂(2019)钦州市不动产权第0170754号],原告不服,向被告钦州市政府提出行政复议申请。被告钦州市政府认为,第三人由于企业名称变更向钦州市自然资源局申请不动产权变更登记,钦州市自然资源局为其换发《中华人民共和国不动产权证书》(桂(2019)钦州市不动产权第0170754号)不属于新的不动产权确权行为。本案涉及的不动产已于1989年核发了《中华人民共和国国有土地使用证》[钦国用(1989)字第20-01-223号],根据相关法律规定,对涉及不动产的具体行政行为,从具体行政行为作出之日起最长受理期限为20年,超过20年的不再受理。原告不服钦州市自然资源局换发不动产权证书给第三人的具体行政行为,已经超过了最长20年的行政复议受理期限。因此,钦州市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原告的行政复议申请。原告对被告钦州市政府驳回行政复议申请的决定书不服，诉至本院。 原告黄建朝诉讼请求：1、撤销钦州市政府作出的钦政复决字[2020]12号《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》，并判令被告重新作出行政复议决定；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、自1962年始，原告分得位于现今被第三人钦州市国裕食品有限责任公司（原钦州市食品总公司、钦州市食品总公司犀牛脚购销站）侵占的0.7亩土地(该地四至为：东至苏勤甫自留地，南至水沟及电影院围墙，西至彭智耀自留地和食品站，北至铁厂)。该自留地自分田到户一直由原告耕作，后第三人在犀牛脚镇设立其分支点—钦州市食品总公司犀牛脚购销站，并且在未征得原告同意的情况下，强行侵占了原告的该地块违建房屋及围墙等，致使原告合法权益受到侵害。为此，原告多次向第三人反映要求归还该地块，但至今未归还，原告还向犀牛脚镇政府、司法所等部门反映，也多次向犀牛脚政府申请确权，并要求政府等相关部门依法责令第三人恢复该土地现状并交还原告经营管理。经钦州市钦南区犀牛脚镇人民调解委员会调解处理后，第三人至今依然强行霸占原告土地，拒不归还，严重侵犯了原告的合法权益，有钦州市钦南区犀牛脚镇调解委员会作出的《关于李惠芳、黄建朝申请处理位于犀牛脚食品站自留地的意见建议》和《关于李惠芳、黄建朝两户人是否有土地位于犀牛脚食品站内复核的情况汇报》、《调查笔录》、《补充调查笔录》，以及钦州市钦南区犀牛脚镇犀牛脚村民委员会、钦州市钦南区犀牛脚镇合作经济经营管理服务站及犀牛脚镇犀牛村委第十八队《证明》等证据予以证实，均充分证明了第三人侵占原告黄建朝0.7亩土地违建房屋及围墙等的事实。同时，钦州市食品总公司在回复犀牛脚镇政府的文件中已明确其有300平方米的土地系没有使用权的。综上，第三人侵占原告土地违建，经原告多次催告仍不返还，严重损害了原告合法权益。原告为维护合法权益多次向钦州市钦南区人民政府申请确权，钦州市钦南区人民政府指派钦州市钦南区自然资源局办理，钦州市钦南区自然资源局于2019年12月6日作出钦南自然不受字[2019]24号《不予受理通知书》，原告认为该《不予受理通知书》认定事实错误、适用法律错误，向被告钦州市政府申请复议，被告钦州市政府作出的钦政复决字[2020]12号《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》。二、原告认为钦政复决字[2020]12号有误。原因：（一）遗漏回避原告申请复议事项：1、原告在申请复议事项中，除了要求撤销其土地使用权证外，还要求其对被侵占的土地进行确权或责令钦州市钦南区人民政府受理确权申请，被告钦州市政府在复议中却有意回避问题，因此，该份复议决定内容错误。2、钦州市政府没有到现场对土地面积进行核实，也没有委派任何机构对该土地面积进行度量，在没有对侵占面积核实的情况下，便回复原告，是不依事实作出的回复决定，因此，该复议决定缺乏事实和证据支撑，是错误的复议决定。（二）被告认为该复议事项超过二十年时效是错误的。原告于2019年12月6日在钦南自然不受字[2019]24号《不予受理通知书》才获知第三人的土地使用权证书，自2019年至今尚未足一年，没有超过20年期限，因此，钦州市政府作出的复议决定是适用法律错误。1、《中华人民共和国民法通则》等法律规定，从知道之日起超过二十年才逾期，但钦州市钦南区自然资源局于2019年12月6日在其作出钦南自然不受字[2019]24号《不予受理通知书》才附上钦州市国裕食品有限责任公司、钦州市食品总公司、钦州市食品总公司犀牛脚购销站的土地使用权证书，原告才知道第三人拥有土地使用权证。因此，应从原告知道第三人有土地使用权证的时间为2019年12月起算，至今尚未够一年时间，根本未超过二十年期限，因此，被告钦州市政府的复议决定是错误的。2、2014年钦州市钦南区犀牛脚镇政府受理原告与钦州市食品总公司、钦州市食品总公司犀牛脚购销站、现钦州市国裕食品有限责任公司该土地纷争时，钦州市食品总公司作出了钦市食函[2016]1号《关于我公司犀牛脚站土地争议的复函》中明确了其围墙内有约300平方的土地没有办理土地使用权证，这300平方的土地正好是原告的土地。因此，被告钦州市政府的复议决定是错误的。（三）原告被侵占该土地后，自1963年起一直向钦州市食品总公司、钦州市食品总公司犀牛脚购销站、现钦州市国裕食品有限责任公司主张权利并要求归还，钦州市钦南区犀牛脚镇政府也受理了原告与钦州市食品总公司、钦州市食品总公司犀牛脚购销站土地侵权案，并连续多次向犀牛脚政府、钦南区人民政府、钦州港区工委等部门申请处理。（四）该0.7亩土地一直是原告的自留地。钦州市食品总公司犀牛脚购销站于1977年向原告借用涉案0.7亩土地作活动场所，原告于1986年离开该站回到生产队务农，在1997年原告曾经向时任钦州市食品总公司总经理杨焕书反映过钦州市食品总公司犀牛脚购销站借用原告土地之事，以后原告又于2000年、2002年间再次向杨焕书反映。随后杨焕书说用2至3千元钱把原告的土地买下，但原告不同意。钦州市食品总公司犀牛脚购销站在2004年强行利用原告的土地开墙界造地基，遭到原告坚决反对，随后原告把这件事如实反映到该站伍经理处，但伍经理不理睬。随后，原告便和当事人钦州市食品总公司犀牛脚购销站陈电昌理论，因陈电昌不归还该地，至双方争执产生冲突，然后陈电昌便找来犀牛脚镇犀牛脚村支书李世光和当地政府纪委书记张振现两人到现场询问该0.7亩土地是否属于原告，原告答复涉案土地属于原告的自留地。因此，该站就不敢利用原告的地建设。其后，陈电昌拆除其站旧屠场，用来建设新屠场，不敢在该0.7亩土地上建设屠场或房屋等，只是把原告的土地圈围起来而已。综上，该0.7亩土地是原告的自留地，原告的维权主张并没有超过二十年，从原告获知其土地使用权证之日起至今尚未超过一年，因此，被告钦州市政府作出的复议决定是错误的，恳请法院依法支持原告诉讼请求并作出公平公正的判决。 原告黄建朝在法定期限内提供以下证据：1、2015年、2016年犀牛脚镇人民调解委员会对争议地的意见和钦州市食品总公司的复函，拟证明：1.经过向村委、老生产队长等调查后，认为位于犀牛脚食品站内的争议地属于黄朝方，并向钦州市食品总公司建议如返还自留地，应对黄建朝等作出补偿处理，2.钦州市食品总公司于2016年，确认对于围墙内的约300平方米未办有土地使用证，该300平方米土地正好是黄建朝本次要求确认权属的土地，3.黄建朝在该次纪检处才知道土地使用证的存在；2、2018年黄建朝的信访申请确权材料，拟证明黄建朝向政府提出要求对争议的围墙内的0.7亩确认权属，但钦州市国土地局却将该土地认定与食品总公司的土地证有关，认为要撤销该证，不对黄建朝返还土地的要求作出决定；3、2019年黄建朝申请土地确权，拟证明黄建朝与村民小组一起申请土地确权，但钦南区自然资源局不实地勘查，又将土地与不包括该争议地在内的土地使用证扯在一起，认为要撤销土地证才能确权，黄建朝要求复议又被更改成撤销土地证的内容，才予以受理；4、土地使用证，拟证明1989年和2019年的土地使用证的面积没有变化，都不包括黄建朝现要确权的土地在内；5、补充证人证言，拟证明在犀牛脚食品站和钦州市食品总公司工作多年的杨焕书证明，除在2016年曾证明犀牛脚食品站占用在黄建朝的自留地外，现证明黄建朝自1985年起一直向犀牛脚食品站和钦州市食品总公司多次要求归还被占用的0.7亩土地。 被告钦州市政府辩称，一、被告作出的驳回决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。1989年，被告核发《中华人民共和国国有土地使用证》[钦国用(1989)字第20-01-223号]给钦州市食品总公司犀牛脚食品站。2019年5月22日，钦州市食品总公司作出《关于变更基层单位土地不动产证名称的通知》(钦市食政[2019]32号)，将下属23个基层站土地使用证名称统一变更为“钦州市食品总公司”。2019年6月3日，原钦州市钦**工商行政管理局批准钦州市食品总公司企业名称变更为钦州市国裕食品有限责任公司(即第三人)。2019年10月16日，第三人申请不动产权变更登记，钦州市自然资源局经审批后同意第三人变更登记并为其换发《中华人民共和国不动产权证书》[桂(2019)钦州市不动产权第0170754号]。原告不服，向被告申请行政复议请求撤销桂(2019)钦州市不动产权第0170754号证书，钦州市自然资源局为第三人换发的新证不属于新的不动产权确权行为，被告核发钦国用(1989)字第20-01-223号证书至今已经超过了最长20年的行政复议受理期限。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，驳回原告的行政复议申请。综上，被告作出的驳回决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。三、被告作出驳回决定程序合法。2019年12月13日，被告收到原告提交的行政复议材料并在法定期限内进行审查，作出《行政复议案件受理通知书》受理原告的行政复议申请。同时向钦州市自然资源局作出《提出答复通知书》以及向第三人作出《钦州市人民政府行政复议告知书》。钦州市自然资源局按期提交《行政复议答复书》及证据依据材料。2020年2月17日，因案情复杂，被告作出《行政复议案件延期通知书》决定延长作出行政复议的期限。2020年3月20日，被告作出《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》(钦政复决字[2019]12号)，上述法律文书均由被告依法送达原告、钦州市自然资源局和第三人。综上，被告作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的诉讼。 被告钦州市政府在法定期限内提供以下证据：1、《中华人民共和国国有土地使用证》[钦国用（1989）字第20-01-223号]，拟证明1989年，钦州市政府向钦州市食品总公司犀牛脚食品站核发国有土地使用证；2、《关于变更基层单位土地不动产名称的通知》（钦市食政[2019]32号），拟证明钦州市食品总公司下属23个基层站土地使用证名称统一变更为“钦州市食品总公司”；3、公司变更登记书，拟证明钦州市食品总公司企业名称变更为钦州市国裕食品有限责任公司；4、《中华人民共和国不动产权证书》桂（2019）钦州市不动产权第0170754号，拟证明第三人因企业名称变更，钦州市自然资源局重新登记发证；5、《行政复议申请书》，拟证明原告向实行钦州市政府申请行政复议的事实；6、《行政复议案件受理通知书》（钦政复受字[2019]104-1号），拟证明被告钦州市政府依法受理了原告的行政复议申请；7、《提出答复通知书》（钦政复受字[2019]104-2号），拟证明被告钦州市政府受理原告的行政复议申请后，要求钦州市自然资源局限期提交行政复议答复书及作出具体行政行为的证据、依据等材料；8、《钦州市人民行政复议告知书》（钦政复告字[2019]104-3号），拟证明被告钦州市政府受理原告的行政复议申请后，通知与具体行政行为有利害关系的第三人参加行政复议；9、《行政复议案件延期通知书》（钦政复延字[2020]4-1号、4-2号、4-3号），拟证明2020年2月17日，因案情复杂，被告钦州市政府决定延长作出行政复议决定的期限；10、《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》（钦政复决字[2020]12号，拟证明被告钦州市政府根据查明的事实作出行政复议决定；11、EMS邮政快递实物返单，拟证明被告钦州市政府作出的各项法律文书均已送达原告、钦州市自然资源局和第三人，行政复议程序合法。法律依据：《行政复议法》，拟证明被告钦州市政府作出行政复议决定适用法律正确。 第三人钦州市国裕食品有限责任公司没有参与庭审答辩，也没有提交书面答辩状和证据，视为其放弃答辩和举证质证的权利。 经庭审，各方当事人质证意见如下： 原告黄建朝对被告钦州市政府提供的证据质证认为：对证据1，一是土地证上的范围不包括原告借用给犀牛脚食品站0.7亩土地的，在原告提交的证据中是钦州市食品总公司2016年中的复函，注明不包括争议地在内的；二是对于该证原告直到申请确权才知道有该土地证的，该证与原告的申请确权无关；对证据2-3，无异议；对证据4，2019年的不动产权证范围与证据1的范围一致，都不包括争议地在内，与原告申请对争议地的确权没有关联性；对证据5，申请书，当时原告是向钦南区自然资源局提交的，提交的要求总共六项，但是在没有明确告知的情况下，内容进行了变更，导致了原告本来是申请土地确权的意思变成了要撤销该土地证，责任应该由政府部门来承担，该行政复议申请书删除了内容不是原告的真实意思表示；对证据6-11，没有异议。 被告钦州市政府对原告黄建朝提供的证据质证认为：对证据1，关联性有异议，如果原告的土地未办证三百多平方米，则与本案的不动产权证没有利害关系，调解委员会制作的意见只是单方面向黄立昌调查作出的结论，没有向第三人进行调查询问，不能作为依据；证据2，三性无异议，不能达到原告的证明目的，民事诉讼的诉讼时效不一样，向钦南区自然资源局提交申请不能中断不动产权证的诉讼时效；证据4，关联性有异议，原告主张1989年、2019年的更换土地证都不包含黄建朝的土地，原告涉案的土地与本案的不动产权证无关系；证据5，对证人证言三性不予认可。 经本院庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认： 被告钦州市政府提供的证据2-3、6-11，当事人均无异议，本院予以确认；证据1、4，具有真实性；证据5，原告认为其申请书内容遭到修改，但是其在庭审中表示对该部分内容记不清了，对其主张不予支持，因此，本院确认该份证据的三性。 原告黄建朝提供的证据1，确认其真实性，但是无法证明与本案争议地有关联性；证据2-4，本院确认证据的三性，但是达不到原告的证明目的；证据5，未出庭作证的证人证言不能单独作为认定案件事实的依据，因此，本院对该证据不作单独认定。 经审理查明，1989年,被告钦州市政府核发《中华人民共和国国有土地使用证》[钦国用（1989）字第20-01-223号]给钦州市食品总公司犀牛脚食品站。2019年5月22日,钦州市食品总公司作出《关于变更基层单位土地不动产证名称的通知》(钦市食政[2019]32号),将下属23个基层站土地使用证名称统变更为“钦州市食品总公司”。2019年6月3日,原钦州市钦**工商行政管理局批准钦州市食品总公司企业名称变更为钦州市国裕食品有限责任公司(第三人)。2019年10月16日,第三人钦州市国裕食品有限责任公司向钦州市自然资源局申请不动产权变更登记,钦州市自然资源局经审批后同意第三人变更登记,并为其换发《中华人民共和国不动产权证书》[桂(2019)钦州市不动产权第0170754号],原告不服,向被告钦州市政府提出行政复议申请，被告钦州市政府于2020年3月20日作出钦政复决[2020]12号行政复议申请决定书驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院。 综合当事人诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：被告钦州市政府驳回原告的复议申请是否有依据。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”第二十八条第一款第（四）项：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，就争议土地的权属，被告钦州市政府已于1989年向钦州市食品总公司犀牛脚食品站（现第三人）颁发钦国用（1989）字第20-01-223号《中华人民共和国国有土地使用》，被告钦州市政府2019年向第三人颁发桂（2019）钦州市不动产权第0170754号《中华人民共和国不动产证书》的行为属于换证行为，而不是确权行为。被告钦州市政府于1989年作出对土地使用颁证行为至原告2019年申请行政复议申请已经超过20年，因此，原告的行政复议申请已经超过了法定的期限，被告钦州市政府受理之后，依据相关法律规定，作出驳回行政复议申请的决定，并无不当，本院予以支持。 综上，原告的起诉请求没有依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条、第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄建朝的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄建朝承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 黄应锐审 判员阮真 审 判 员 何       海 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 杨雯民书记员班智晓