河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3688号上诉人（一审原告）：翟喜云，女，1975年2月28日出生，汉族，住河南省巩义市。委托代理人：江庆兰，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：巩义市人民政府，住所地河南省巩义市**政通路**。法定代表人：袁聚平，该市市长。上诉人翟喜云因诉被上诉人巩义市人民政府行政复议决定一案，不服河南省郑州市中级人民法院(以下简称一审法院)（2019）豫01行初388号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2011年，翟喜云开始在黄河滩经营养鸡场。2018年6月12日，巩义市康店镇人民政府在巩义市林业局、巩义市森林公安局、巩义黄河河务局配合下对翟喜云的养鸡场实施强制拆除。2018年9月27日，翟喜云以巩义市康店镇人民政府为被申请人，向巩义市人民政府提出行政复议申请。巩义市人民政府受理了翟喜云的行政复议申请并于2018年9月29日对被申请人巩义市康店镇人民政府下发巩政复受〔2018〕48号《行政复议答复通知书》。后经巩义市康店镇人民政府申请，决定中止该行政复议案件的审理。2019年8月9日巩义市人民政府决定恢复该行政复议案件的审理。2019年8月14日，巩义市人民政府作出巩政复决〔2018〕48号《行政复议决定书》。该决定书查明：2018年5月28日，巩义市人民政府办公室下发了《巩义市人民政府办公室关于印发黄河湿地自然保护区人类活动遥感监测问题整改处理工作方案的通知》（巩政办明电〔2018〕31号）文件，对巩义市黄河湿地自然保护区需要整改的点位、时间、补偿办法等进行了安排部署。2018年6月6日，被申请人印发公告，要求辖区内57户遥感点位上的建筑全部拆除。申请人认为补偿标准过低，拒绝签订补偿协议。2018年6月6日，被申请人对申请人作出公告，要求申请人于6月7日18时前自行搬离并签订协议。为完成黄河湿地遥感监测问题整改工作，2018年6月12日，被申请人组织对申请人的养鸡场建筑予以拆除。另查明，申请人的养鸡场位于黄河滩地，属黄河河道管理区域，申请人在此进行建设，未报经黄河河道主管机关批准。该决定书认为：一、被申请人未与申请人就拆除养鸡场建筑的补偿达成一致意见，即拆除申请人的养鸡场建筑，被申请人亦未能提供证据证明其拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制拆除的规定，应当依法确认被申请人拆除申请人养鸡场建筑的行为违法。二、申请人、被申请人提供的证据均不能证明被申请人实施了损毁申请人其他设施设备等物品的行为，申请人请求确认被申请人损毁设施设备等物品的行为违法，该机关不予支持。三、申请人请求追究相关人员责任，不属于行政复议受理范围。四、巩政办明电〔2018〕31号和巩政办明电〔2017〕11号文件属于行政机关内部行政行为，并不直接对申请人的权利义务产生实质影响，不属于行政复议审理范围，也不符合《中华人民共和国行政复议法》关于对规范性文件进行附带审查的规定，申请人请求确认上述文件违法，该机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）的规定，决定确认被申请人组织拆除申请人的养鸡场建筑的行为违法。翟喜云不服巩义市人民政府所作巩政复决〔2018〕48号《行政复议决定书》，诉至法院,请求1.撤销巩义市人民政府作出的巩政复决〔2018〕48号《行政复议决定书》；2.判令巩义市人民政府限期重新作出行政复议决定；3.诉讼费用由巩义市人民政府承担。另查明：1.2018年3月14日，巩义市康店镇人民政府会同巩义市国土局、巩义市农委、巩义市畜牧局、巩义市环保局、巩义市林业局，对翟喜云养鸡场附属物进行清点丈量登记并制作《黄河湿地遥感点位拆迁附属物登记明细表》，上述各单位及翟喜云在该明细表上签字。2.2018年6月6日，巩义市康店镇人民政府对翟喜云养鸡场张贴《公告》，内容如下：按照巩政办明电〔2018〕31号文件，关于对黄河湿地自然保护区人类活动遥感监测问题整改处理工作方案的通知要求，为有效保护湿地生态平衡，做好保护区环境整治工作，2018年1月市财政局、林业局、畜牧局、国土局等对该镇遥感监测点位附属物进行清点丈量，2018年5月28日巩义市召开拆迁动员会，要求各镇6月10日前全面完成拆迁任务。该镇于5月28日下午全面部署此项工作，对涉及该镇57户遥感监测点位上的违建全部拆除，必须于6月10日全面结束。现要求6月7日下午18:00前自行搬离并签订协议，如未按时搬离者，将停水停电，造成损失概不负责。3.2018年6月8日，郑州黄河河务局巩义黄河河务局对翟喜云养殖户下发《通知》，认定翟喜云建房养鸡的行为侵占了水利设施用地。依据《河南省黄河河道管理办法》的规定，翟喜云养鸡场所处区域属于河务局管辖的控导工程护坝地，限翟喜云两日内自行拆除所建房屋及鸡舍，否则将依法进行处理。一审法院认为，翟喜云向巩义市人民政府提出的行政复议申请，系针对被申请人巩义市康店镇人民政府提出的。其复议请求有两项：一是请求依法确认被申请人强制拆除申请人鸡舍及毁损设施设备等物品行政行为违法，追究相关人员的责任；二是请求一并审查巩政办明电〔2018〕31号文件、巩政办明电〔2017〕11号文件的合法性。翟喜云与巩义市康店镇人民政府及相关单位对其养鸡场附属物进行清点丈量登记，制作《黄河湿地遥感点位拆迁附属物登记明细表》并共同签字确认，其以当时没有看清楚且不清楚补偿标准为由否认该明细表的真实性的意见，该院不予支持。翟喜云仅以巩义市康店镇人民政府为被申请人提出行政复议申请且并未提出赔偿损失的复议请求，其提起本案行政诉讼，主张被诉《行政复议决定书》认定错误，“应确认康店镇人民政府强拆翟喜云鸡场及毁损鸡场设施设备等物品行政行为违法并赔偿损失”，以及被诉《行政复议决定书》遗漏参加强拆行为的巩义市林业局、巩义市森林公安局、巩义市河务局为被申请人的诉讼理由，缺乏事实根据及法律依据。巩义市人民政府针对翟喜云的两项复议请求，根据《中华人民共和国行政复议法》等法律的相关规定，并根据被申请人未能提供证据证明其拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，以及申请人、被申请人提供的证据均不能证明被申请人实施了损毁申请人其他设施设备等物品行为的相关事实，对申请人要求确认被申请人损毁设施设备等物品的行为违法的复议请求，追究相关人员责任的复议请求以及一并审查巩政办明电〔2018〕31号文件、巩政办明电〔2017〕11号文件合法性的复议请求不予支持，并决定确认被申请人组织拆除申请人的养鸡场建筑的行为违法，所作被诉巩政复决〔2018〕48号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上，翟喜云要求撤销巩义市人民政府所作巩政复决〔2018〕48号《行政复议决定书》的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：1.驳回原告翟喜云的诉讼请求；2.案件受理费50元，由翟喜云负担。翟喜云上诉称：1.巩政复决〔2018〕48号《行政复议决定书》的作出遗漏上诉人的“予以赔偿”的复议请求，一审判决书没有对《行政复议申请书》的合法性合理性全面审查；2.就鸡场物品损坏上诉人已完成了初步的举证责任，既然康店镇政府没有证据证明其实施强拆时未损害鸡场物品，应承担举证不能的不利后果并承担赔偿责任。综上，请求二审法院支持上诉请求并依法改判。本院二审经审理查明事实与一审查明事实一致。本院认为：翟喜云向巩义市人民政府提出行政复议申请时，其复议请求有两项：一是请求依法确认被申请人强制拆除申请人鸡舍及毁损设施设备等物品行政行为违法，追究相关人员的责任；二是请求一并审查巩政办明电〔2018〕31号文件、巩政办明电〔2017〕11号文件的合法性。巩义市人民政府针对翟喜云的两项复议请求进行审理，认定被申请人未与申请人就拆除养鸡场建筑的补偿达成一致意见，即拆除申请人的养鸡场建筑，被申请人亦未能提供证据证明其拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制拆除的规定，应当依法确认被申请人拆除申请人养鸡场建筑的行为违法，同时认定申请人请求追究相关人员责任，不属于行政复议受理范围，巩政办明电〔2018〕31号和巩政办明电〔2017〕11号文件属于行政机关内部行政行为，并不直接对申请人的权利义务产生实质影响，不属于行政复议审理范围，也不符合《中华人民共和国行政复议法》关于对规范性文件进行附带审查的规定，对申请人请求追究相关人员责任和确认上述文件违法的主张，不予支持。一审对此予以认定，无有不当之处。翟喜云向巩义市人民政府提出行政复议申请时，其复议请求还包括“依法确认被申请人毁损设施设备等物品行政行为违法”。从翟喜云提交的物品清单看，这些设施设备等与其开办养鸡场进行养殖均有关联，与养鸡场的其他建筑等是一个整体，不可分割，行政复议决定确认被申请人拆除申请人养鸡场建筑的行为违法，实质上包含毁损养鸡场设施设备等物品的行政行为也违法。也就是说翟喜云没有必要单独请求确认毁损设施设备等物品的行政行为违法，复议机关也无需对毁损设施设备等物品的行为是否违法进行审理、评价并作出认定，复议决定第二项既不合法，也无意义和必要。在已经确认被申请人拆除申请人养鸡场建筑违法的情况下，自然可以认定毁损养鸡场设施设备等物品的行政行为违法，翟喜云即有权基于拆除人的违法强拆行为，就其遭受的损失，包括养鸡场建筑及相关设施设备等物品，向拆除人主张赔偿，至于最终能否得到支持、能够支持多少，则要根据举证责任结合拆除的具体过程，予以认定。综上，翟喜云的上诉理由部分成立，应予支持，但一审处理结果无损其实质权益，其请求复议机关重新处理没有必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由翟喜云负担。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  张书强审判员  王文科二〇二〇年六月二十八日法官助理上官宁书记员王夷恒