甘肃省定西市安定区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘1102行初18号 公益诉讼起诉人定西市安定区人民检察院。 被告定西市安定区水务局，住所地定西市安定区友谊北路90号。 法定代表人梁君涛，该局局长。 出庭负责人何富，该局副局长。 委托诉讼代理人张爱东，甘肃实诚律师事务所律师。 委托诉讼代理人王正龙，甘肃实诚律师事务所律师。 公益诉讼起诉人定西市安定区人民检察院以被告定西市安定区水务局未依法履行监督管理职责为由，向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年3月17日立案后，于2020年3月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人定西市安定区人民检察院指派检察员陈建明、书记员车福银出席法庭，被告定西市安定区水务局的出庭负责人何富及委托诉讼代理人张爱东、王正龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 定西市安定区人民检察院于2019年6月3日向被告定西市安定区水务局发出检察建议，建议定西市安定区水务局对定西市安定区××镇永定村马家岔河道管理范围内倾倒有大量生活、建筑垃圾的现象依法进行查处，清除河道管理范围内的垃圾，采取有效措施制止继续倾倒垃圾，保障河道行洪安全。积极履职，加强对河道管理范围的监管，杜绝此类情况的发生，加大河道巡查力度，把河道治理工作纳入长效管理，维护良好的河道环境。2019年8月1日，定西市安定区水务局以已整改到位为由向定西市安定区人民检察院作出书面回复。定西市安定区人民检察院跟进监督后，认为定西市安定区水务局未完全履行职责，社会公共利益仍持续处于受侵害的状态，故向本院提起行政公益诉讼。 公益诉讼起诉人安定区人民检察院诉称，定西市安定区××镇永定村马家岔河道管理范围内倾倒有大量生活和建筑垃圾，严重影响河道的行洪安全，侵害了社会公共利益。根据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作”及《定西市安定区人民政府办公室关于印发定西市安定区水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》“安定区水务局负责全区水利设施、河道及其岸线的管理与保护工作”的规定，被告负有全区河道监督管理的职责。2019年6月3日，公益诉讼起诉人向被告发出安检行公[2019]62110200021号《检察建议书》。2019年8月1日，被告书面回复称已整改到位。2019年8月13日，公益诉讼起诉人对整改情况进行回访调查时，发现该河道管理范围内的垃圾依然如故，社会公共利益仍处于受侵害的状态。公益诉讼起诉人认为，被告对定西市安定区××镇永定村马家岔河道内倾倒有大量生活、建筑垃圾，妨碍河道行洪安全的问题，未全面履行监管职责，其行为违反了《中华人民共和国防洪法》第八条第三款、第二十二条第二款及《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条第一款的规定，致使社会公共利益受到侵害。公益诉讼起诉人向被告提出检察建议后，被告未完全履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定提起诉讼，请求：1.确认被告定西市安定区水务局对定西市安定区××镇永定村马家岔河道存在的垃圾及影响河道行洪的问题，未履行监督管理职责的行为违法；2.判令被告定西市安定区水务局依法履行监管职责，限期清理定西市安定区××镇永定村马家岔河道的垃圾。2020年6月1日，公益诉讼起诉人向本院提交变更诉讼请求决定书，撤回其第二项诉讼请求。 公益诉讼起诉人安定区人民检察院向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据、依据： 1.《定西市人民检察院线索移交函》（定检民〔2019〕5号）。 2.《定西市安定区人民检察院立案决定书》（安检行公[2019]62110200021号）。 3.《甘肃省人民检察院关于定西市安定区水务局怠于履行对凤翔镇马家岔河道存在垃圾监管职责案一案的批复》。 4.《定西市人民检察院关于定西市安定区水务局未依法履行对凤翔镇马家岔河道存在垃圾监管职责一案的批复》。 综合证明公益诉讼起诉人依法提起行政公益诉讼。 第二组证据、依据： 1.定西市安定区水务局统一社会信用代码证书复印件。 2.《定西市安定区人民政府办公室关于印发定西市安定区水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（安政办发〔2010〕130号）。 证明被告的主体资格及其具有法定职责的事实。 第三组证据、依据： 1.2019年4月24日现场勘验笔录及照片。 2.2019年6月4日现场勘验笔录及照片。 综合证明被告不作为的事实。 第四组证据、依据： 1.《检察建议书》（安检行公[2019]62110200021号）及送达回证。 2.《定西市安定区水务局关于对62110200021号检察建议书办理情况的报告》（安水发〔2019〕230号）。 综合证明公益诉讼起诉人履行诉前程序的事实。 第五组证据、依据： 1.2019年8月13日现场勘验笔录及照片。 2.2019年9月10日现场勘验笔录及照片。 综合证明社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。 第六组证据、依据： 兰州交通大学土木工程学院专家意见书。 被告定西市安定区水务局辩称，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》“各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护……水污染防治、水环境治理等”的规定，案涉河道垃圾的管理和清理属于水污染防治、水环境治理的范畴，依法应由相关河长负责。根据《定西市安定区全面推进河长制工作方案》“区级河长办公室设在区水务局，办公室主任由区水务局长兼任……负责本级各职能部门河长制相关工作职责的划分、协调，建立健全工作制度，组织开展工作监督检查”的规定，被告对包括河道垃圾清理的河道水污染防治、水环境治理工作仅负有监督职责。根据《定西市安定区河道突出问题整治责任清单》“对辖区内所有河道垃圾要按照‘属地管理’的原则……明确责任分工……责任单位：各乡镇”的规定，案涉河道位于定西市安定区××镇辖区内，河道垃圾的清理责任应由定西市安定区××镇人民政府承担。针对定西市安定区境内河道倾倒垃圾比较普遍的现象，从2017年开始，被告通过区防汛抗旱指挥部、防汛抗旱指挥部办公室和河长制办公室文件多次督促各乡镇、相关部门对侵占河道、影响行洪等问题进行排查整治，履行了监管职责。2019年3月，被告针对案涉河道堆放垃圾的问题，向定西市安定区××镇人民政府发出督办函，要求其清理整改。同年6月，被告收到检察建议书后，再次向定西市安定区××镇人民政府发出督办函，尽到了监督责任。各乡镇收到文件及督办函后及时进行了整改清理，但由于周边住户偷倒垃圾现象屡禁不止，河道内垃圾又出现堆积。因此，公益诉讼起诉人关于被告未履行监督职责的诉称不成立。《中华人民共和国防洪法》《定西市安定区人民政府办公室关于印发定西市安定区水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的相关规定仅是对被告水行政管理及河道执法权限的授权，而对河道内倾倒垃圾的行为，并未赋予被告管理处罚的权力，故公益诉讼起诉人适用的法律规定对被告不具有针对性，属适用法律错误。综上，公益诉讼起诉人提出的被告未履行监督管理职责的诉称违背客观事实，其诉讼请求不能成立，请求判决驳回其诉讼请求。 被告定西市安定区水务局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据、依据： 1.《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于全面推行河长制的意见〉》。 2.《中共定西市安定区委办公室定西市安定区人民政府办公室关于印发〈定西市安定区全面推进河长制工作方案〉的通知》（安办发〔2017〕84号）。 3.《中共定西市安定区委办公室定西市安定区人民政府办公室关于印发定西市安定区河道突出问题整治责任清单的通知》（安办发〔2018〕51号）。 4.《定西市安定区人民政府关于印发〈定西市安定区综合执法试点工作实施方案〉的通知》（安政发〔2015〕198号）。 5.《定西市安定区人民政府办公室关于印发〈定西市安定区全域无垃圾治理专项整治行动实施方案〉等六个方案的通知》（安政办发〔2018〕57号）。 综合证明：各级河长负责相应河道的管理和保护工作；被告及其他政府职能部门在关于河道垃圾清理的职责划分，被告为监管职责，住房和城乡建设局为牵头单位，各乡镇（街道）为责任单位；被告的行政执法权全部调整归并到综合执法局，被告无执法权限；定西市安定区全域无垃圾治理专项整治行动实施方案进一步明确被告对河道垃圾仅负有监督权限。 第二组证据、依据： 1.《定西市安定区河长制办公室关于联合巡查河道中发现问题的通报》（安河办发〔2017〕1号）。 2.《定西市安定区人民政府督查室关于对全区河道环境突出问题进行交办的通知》。 3.《定西市安定区河长制办公室关于做好河道安全管理工作的紧急通知》（安河办发〔2018〕8号）。 4.《定西市安定区河长制办公室关于持续开展河湖“清四乱”专项行动的通知》（安河办发〔2019〕1号）。 5.《定西市安定区河长制办公室关于对河道“清四乱”发现问题及全区河道环境突出问题进行“回头看”的通知》（安河办发〔2019〕4号）。 6.《定西市安定区河长制办公室督办函》（安河办函发〔2019〕2号）。 7.《定西市安定区河长制办公室督办函》（安河办函发〔2019〕20号）。 8.《定西市安定区××镇人民政府关于呈报凤翔镇李家咀河段和南廿里铺河段等河段坑道回填及垃圾清理情况的报告》（安凤镇政发〔2019〕326号）。 9.《定西市安定区××镇人民政府关于呈报凤翔镇永定村马家岔河道管理范围内倾倒有大量垃圾整改情况的报告》（安凤镇政发〔2019〕397号）。 10.《定西市安定区水务局关于对62110200024号检察建议书办理情况的报告》（安水发〔2019〕359号）。 11.《定西市安定区水务局关于凤翔镇永定村马家岔沟道垃圾清理情况的报告》（安水发〔2020〕20号）。 12．《定西市安定区水务局河道管理台账》2份。 综合证明被告履行了监督职责，督促相关职责单位限期履行，不存在违法行政行为。 被告定西市安定区水务局当庭向本院补充提交了以下证据、依据： 第一组证据、依据：《定西市安定区水务局关于凤翔镇永定村马家岔沟道保洁情况的报告》（安水发〔2020〕80号），证明被告再次履行监督责任，督促各相关单位对涉案河道垃圾进行清理，并向公益诉讼起诉人报告的事实。 第二组证据、依据： 1.《中共定西市安定区委办公室定西市安定区人民政府办公室关于调整定西市安定区水务局职能配置、内设机构和人员编制的通知》（安办发〔2019〕53号）。 2.《中共定西市安定区委办公室定西市安定区人民政府办公室关于成立定西市安定区防灾减灾救灾委员会的通知》（安办字〔2019〕12号）。 综合证明被告的职责于2019年调整，将全区流域环境的保护职责划给定西市生态环境局安定分局，将区防汛抗旱指挥部的职责划给安定区应急管理局，区防汛抗旱指挥部办公室也设立在区应急管理局，被告不再履行区域内的防洪组织、协调、监督和指导职责及对全区河道的管理职责。 第三组证据、依据： 1.《定西市安定区机构编制委员会关于整合全区有关执法机构及人员编制调整的通知》（安机编发〔2015〕79号）。 2.《定西市安定区人民政府关于印发〈定西市安定区综合执法试点工作实施方案〉的通知》（安政发〔2015〕198号）。 3.定西市安定区水务局河道管理台账10份。 综合证明撤销定西市安定区水政监察大队，被告的行政处罚权划转给综合执法局集中行使，被告不再履行对河道内倾倒垃圾违法行为的处罚职责。被告针对包括河道内倾倒垃圾的行为履行监督职责，将违法行为移交给相关行政主管部门，结果也移送综合执法局处理的事实。 经庭审质证，被告定西市安定区水务局对公益诉讼起诉人安定区人民检察院提交的第一组证据无异议；对第二组证据的证明目的有异议，认为该组证据不能证明定西市安定区水务局系本案适格被告；对第三组证据的证明目的有异议，认为该组证据不能证明被告没有履行监管职责；对第四组证据有异议，认为该组证据能够证明被告在相关职责单位完成清理后，被告书面回复公益诉讼起诉人的事实；对第五组证据的证明目的有异议，认为该组证据不能证明社会公共利益受到损害的事实；对第六组证据有异议，认为鉴定人不具备鉴定资格，鉴定书系以个人名义出具的，没有形成完整的鉴定报告，不符合证据的形式要件，不能作为本案的定案依据。公益诉讼起诉人安定区人民检察院对被告定西市安定区水务局提交的第一组证据的证明目的有异议，认为该组证据不能证明被告没有监督管理职责，亦不能证明被告履行了监督管理职责；对第二组证据的关联性有异议，认为证据1-7恰恰能够证明被告没有履行监督管理职责，证据8、9、10、12与本案无关，证据11并非公益诉讼起诉人送达于被告。 本院对以上证据认证如下：公益诉讼起诉人定西市安定区人民检察院提交的证据，来源合法、客观真实，与本案事实具有关联性，本院依法予以确认，并认定与本案相关的部分事实。被告定西市安定区水务局在举证期限内提交的证据，真实合法，但第一组证据1、2与本案无关联，第一组证据证据3及第二组证据不能证明被告已履行法定职责的事实，第一组证据4、5不能证明被告没有相关职责的事实，故对上述证据的证明效力不予采信。被告定西市安定区水务局在庭审中补充提交的证据，已超过行政诉讼的举证期限，本院不予审查。 经审理查明:定西市安定区人民检察院在履行公益诉讼职责中发现，定西市安定区××镇永定村马家岔河道管理范围内倾倒有大量生活、建筑垃圾，致使社会公共利益受到侵害。2019年5月27日，定西市安定区人民检察院作出安检行公[2019]62110200021号《检察建议书》，并于2019年6月3日送达于定西市安定区水务局，建议定西市安定区水务局“对定西市安定区××镇永定村马家岔河道管理范围内倾倒有大量生活、建筑垃圾的现象依法进行查处，清除河道管理范围内的垃圾，采取有效措施制止继续倾倒垃圾，保障河道行洪安全。积极履职，加强对河道管理范围的监管，杜绝此类情况的发生，加大河道巡查力度，把河道治理工作纳入长效管理，维护良好的河道环境。”2019年7月31日，定西市安定区水务局作出《关于对62110200021号检察建议书办理情况的报告》（安水发〔2019〕230号），书面回复公益诉讼起诉人，称其及时衔接定西市安定区××镇人民政府组织力量进行集中清理，河道内倾倒垃圾已整改到位，该地人居环境有所改善。公益诉讼起诉人于2019年8月13日、9月10日进行跟进监督，发现案涉河道管理范围内倾倒的垃圾并未完全清除，严重影响河道行洪安全，社会公共利益仍处于受侵害的状态。针对定西市安定区水务局怠于履行职责的行为，公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼。本案审理过程中，因定西市安定区水务局彻底清理了案涉河道管理范围内倾倒的垃圾，定西市安定区人民检察院于2019年6月1日向本院提交变更诉讼请求决定书，以其第二项诉讼请求已经实现为由撤回其第二项诉讼请求，请求判决确认定西市安定区水务局对定西市安定区××镇永定村马家岔河道存在的垃圾及影响河道行洪的问题未履行监督管理职责的行为违法。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本案中，公益诉讼起诉人定西市安定区人检察院已在诉前向被告定西市安定区水务局提出书面检察建议，履行了相关诉前程序，并向本院提交了被告定西市安定区水务局怠于履行职责的初步证明材料，其提起本案行政公益诉讼，符合上述规定。 被告定西市安定区水务局作为县级以上人民政府的水利行政主管部门，对其行政区域内的河道具有监督管理职责，负有清除河道中倾倒的垃圾、保持河道畅通的法定职责。河长制是党中央、国务院的一项制度设计，但并未以此取代水利行政主管部门的法定职责，被告定西市安定区水务局提出的其没有对定西市安定区××镇永定村马家岔河道存在的垃圾及影响河道行洪问题的监督管理职责的辩称，于法无据，本院不予采纳。截至本案起诉前，定西市安定区××镇永定村马家岔河道内垃圾堆积，影响河道行洪安全的问题仍未解决，故被告定西市安定区水务局存在履行法定职责不到位的情形。因此，对公益诉讼起诉人定西市安定区人民检察院请求确认被告未履行监督管理职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。 至本案开庭审理前，被告定西市安定区水务局已督促定西市安定区××镇人民政府完全清除了案涉河道内倾倒的垃圾，消除了对河道行洪安全的影响，本院对其行为予以肯定。现公益诉讼起诉人定西市安定区人民检察院的第二项诉讼请求已全部得以实现，公益诉讼起诉人定西市安定区人民检察院在开庭审理前依法变更诉讼请求，符合《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许”的规定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条规定，判决如下： 确认被告定西市安定区水务局未履行对定西市安定区凤翔镇永定村马家岔河道存在的垃圾及影响河道行洪问题的监督管理职责的行为违法。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃矿区人民法院。 审 判 长  魏晓东 审 判 员  刘 鹏 审 判 员  翟 婷 人民陪审员  祁红梅 人民陪审员  何军红 人民陪审员  贠自禄 人民陪审员  赵艳琴 二〇二〇年六月十一日 法 官 助理安永功 书记员许大林