北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0109行初212号原告北京育德盛林投资顾问有限公司，住所地北京市门头沟区清水林场双林寺队院内。法定代表人朱燕霞，执行董事。委托代理人赵岩，北京隽格律师事务所律师。委托代理人朱熔元，北京育德盛林投资顾问有限公司工作人员。被告北京市门头沟区清水镇人民政府，住所地北京市门头沟区清水镇人民政府。法定代表人崔兴珠，镇长。委托代理人施军，北京市承光律师事务所律师。被告北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人王蓓，北京市门头沟区人民政府工作人员。第三人北京百花山国家级自然保护区管理处，住所地北京市门头沟区清水镇百花山林场。法定代表人刘东，主任。委托代理人陈广忠，男，汉族，1962年8月8日出生，北京百花山国家级自然保护区清水管理站（北京市门头沟区清水林场）站长，住北京市门头沟区。原告北京育德盛林投资顾问有限公司（以下简称育德盛林公司）与被告北京市门头沟区清水镇人民政府（以下简称清水镇政府）、北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）确认强制拆除行为违法及行政复议决定违法一案，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京百花山国家级自然保护区管理处（以下简称百花山管理处）与本案有利害关系，本院依法追加其作为第三人出庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告育德盛林公司的委托代理人赵岩、朱熔元，被告清水镇政府的机关负责人副镇长苏会会及委托代理人施军，被告门头沟区政府的机关负责人副区长王涛及委托代理人王雷，第三人百花山管理处的委托代理人陈广忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告育德盛林公司诉称：2007年1月原告与北京市门头沟区清水林场订立合同，有偿承租林场所在的北京市门头沟区清水镇双林寺内全部房屋建筑和二层楼一栋及建筑物周边用地，租赁期限至2027年12月31日。2007年，原告经与林场领导协商并向上级领导请示，在得到许可后，在租赁场地西北部建造了一座钢结构房屋和一座彩钢板房屋（以下简称涉案房屋），作为中国敬老志愿者教学培训大厅。同期，原告还投入了巨额资金，将双林寺内的基础设施建设改造完善。2018年，原告又与八路军研究会合作，在双林寺租赁场地内设立了八路军研究会冀热察分会双林寺红色教育基地。2019年6月20日，被告清水镇政府由镇政府领导组织人员闯入进行强拆，程序及其不合法，并造成了原告公司的损失，被告没有执法依据，行为不当，严重损害原告的合法权益。双林寺土地性质属于林业用地，应由林业局实施行政行为，被告清水镇政府没有相关的职权，且涉案房屋不属于违法建设，一直用于公益，没有用于经营，清水镇政府强制拆除原告在双林寺的公益建设的行为是违法的。门头沟区政府没有依据法律维护原告的合法权利，对被告清水镇政府多有偏袒，复议决定书存在违法行为。诉讼请求：1、请求确认被告清水镇政府于2019年6月20日对原告育德盛林公司建设的位于北京市门头沟区清水镇双林寺范围内钢结构房屋及彩钢板房屋实施的强制拆除行为违法；2、请求确认被告门头沟区政府作出的门政复字〔2019〕32号行政复议决定书违法；3、诉讼费由二被告承担。经庭前证据交换及质证，原告育德盛林公司向本院提交并出示如下证据：1、门政复字〔2019〕32号行政复议决定书，证明门头沟区政府作出的复议决定。2、《关于限期拆除违法建设的决定》，证明被告清水镇政府从未向原告出具、送达与拆除行为有关的通知、决定等法律文件、手续，从其内容可以看出该决定对象并非原告，认定违法建设缺乏相关依据，也未按照法定程序；被告的强拆行为明显违反法定程序。3、房屋所有权证，证明涉案房屋所在租赁场地原有房屋所有权人为清水林场。4、承租合同（2015年5月22日）、协议书（2007年1月10日）、补充合同（2007年1月10日）、转让合同（2007年1月10日）、承租合同（2012年1月1日）；5、请示、回复各一份。证据4、5证明原告与清水林场订立合同，原告在租赁场地扩建、改建建筑经林场同意，原告是涉案房屋建设方、使用方，属于被拆建筑当事人和利害关系人，具有主体资格。6、证明（中国老龄事业发展基金会出具），证明原告与中国老龄事业发展基金会敬老志愿服务工作委员会合作在双林寺设立敬老志愿者培训基地，用于公益活动，从未用于经营活动。7、基金会法人登记证书；8、基金会分支（代表）机构登记证书。证据7、8证明中国老龄事业发展基金会敬老志愿服务工作委员会系在国家民政部依法登记设立的公益组织。9、合作协议；10、八路军研究会冀热察分会（请示）；11、关于冀热察分会成立双林寺红色教育基地的批复；12、新闻网页截图。证据9-12证明2018年10月至11月间，八路军研究会冀热察分会在原告租赁场地设立双林寺红色教育基地，原告为该基地提供会议、活动场地；该基地用于开展红色教育，宣传八路军精神，进行学术研讨，提供红色公开课，并定期进行志愿者培训；涉案房屋用于公益活动，有利于党和人民事业，应当得到政府保护，但却遭到被告的打击、压制，以致被违法暴力强拆。13、社会团体法人登记证书；14、关于申请成立八路军研究会冀热察分会的批复。证据13、14证明八路军研究会及八路军研究会冀热察分会系在民政部门依法登记设立的社会团体。15、门头沟区清水镇双林寺项目山体治理初设报告，证明2001年双林寺被列为北京市市级文物保护单位；清水镇的强拆行为不合理也不合法。16、人民日报（海外）报道节选，证明孙明漳教授是我国著名的岩土、土质加固专家，在双林寺项目山体治理初设报告中所作结论具有科学性、权威性。17、关于红色教育基地内物品损坏的质问函，证明因清水镇2019年6月20日对原告建筑实施违法暴力强拆，损毁八路军研究会冀热察分会等相关单位的财产、物品，导致原告被问责；被告的暴力强拆行为已经严重侵害原告及第三方单位的合法权益。18、（2019）京0109行初5号行政裁定书，证明百花山管理处为事业单位，不具备相关行政管理职权，亦未取得行政授权或受到行政委托，其作出的《限期拆除通知书》不是行政行为，没有行政效力。被告清水镇政府辩称：一、原告不是行政诉讼的适格主体，应当予以驳回。清水镇政府向百花山管理处发布相关通知，要求拆除相关违建。通知发出后，清水镇政府、百花山管理处听取了原告的意见。原告否认其存在违法建设，并表明临时建筑有合法手续，亦未明确表示涉案违法建设为其所建。原告没有提交任何证据证明涉案房屋是原告所建。2008年文物局和林业局要求原告进行整改、拆除。原告如认为涉案房屋就是违反林业局和文物局相关的法律规定而建设的，希望法院追究原告违法建设的刑事责任。二、退一步讲，即使认定原告具备行政诉讼主体资格，清水镇政府认定原告在双林寺范围内临时建筑违法的事实清楚。经核实，原告在双林寺范围内加盖违法建设的事实已经被北京市文物局、北京市门头沟区林业局认定。涉案建筑系擅自改变林地用途在没有审批手续的情况下建设的，属于违法建筑。三、清水镇政府拆除原告在双林寺范围内违建行为程序合法。原告向百花山管理处发出限期拆除通知，百花山管理处已经向原告通知拆除相关违建。2019年6月6日，清水镇政府、百花山管理处及原告就拆除涉案违法建设进行交流，原告拒不承认违法建设事实，并拒绝主动拆除。2019年6月17日，清水镇政府就拆除涉案违建下达最后决定，后依法制定拆除违建行动方案，将涉案违建予以拆除。四、门头沟区政府的复议认可原告的主体资格适用法律错误，但基于对行政行为予以维持，对于行政复议结果清水镇政府予以认可。综上，原告主体不适格，应当驳回起诉，且清水镇政府依据《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定对涉违法建筑进行拆除不存在程序违法行为，请求人民法院驳回原告的起诉。经庭前证据交换及质证，被告清水镇政府向本院提交并出示如下证据：1、《关于拆除违法建设的通知》，证明2018年4月13日，清水镇政府向百花山管理处内一处无人认领的违建发布拆除通知。2、北京市文物局《行政处罚决定书》；3、《林业行政处罚决定书》及送达回证。证据2-3证明涉案建筑为违法建筑，系破坏林地兴建的。4、《限期拆除通知书》，证明2018年4月20日，百花山管理处向原告作出拆除通知，原告表示其不存在违建。5、双林寺违建问题的座谈会议记录及照片，证明通过开会形式向原告告知了拆除违建的通知，并听取了原告不存在违建的辩解。6、《关于限期拆除违法建设的决定》，证明2019年6月17日，清水镇政府就拆除涉案违建向百花山管理处下达最后通知。7、《关于联合拆除双林寺内违章建筑的行动方案》，证明百花山管理处、清水镇政府就拆除涉案违法建筑制定了行动方案，符合程序。被告门头沟区政府辩称：一、门头沟区政府于2019年8月2日收到原告提交的行政复议申请书及相关材料后，于同日依法受理。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向清水镇政府送达了行政复议答复通知书。清水镇政府在法定期限内作出了书面答复，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。二、经过书面审查认为，清水镇政府作出的限期拆除违法建设决定书的具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，门头沟区政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告和清水镇政府。综上，门头沟区政府作出的门政复字〔2019〕32号行政复议决定书，事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告门头沟区政府向本院提交并出示如下证据：1、行政复议申请书及相关材料、门政复字〔2019〕32号行政复议申请受理通知书及送达回证，证明门头沟区政府对原告的复议申请依法予以立案受理。2、行政复议答复通知书及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理原告行政复议申请后在法定期限内向清水镇政府送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本。3、行政复议答复书及证据材料，证明清水镇政府在法定期限内提交书面答复及证据材料。4、门政复字〔2019〕32号行政复议决定书及送达回证，证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并依法送达原告和清水镇政府。第三人百花山管理处陈述称，涉案房屋为育德盛林公司所建，对清水镇政府拆除违法建设的行为没有意见。第三人百花山管理处当庭出示了两份林罚书字门林（2008）第（004）号《林业行政处罚决定书》，证明第三人从林业局调取的处罚决定书与原告向第三人提交的处罚决定书内容不一致，原告进行过修改，把恢复原状进行了删除。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提交的证据1系被诉行政行为，不属证据范畴，本院在此不予评价；证据2-5、18的真实性、合法性予以认可，但达不到涉案建筑系合法建设的证明目的；证据6-17与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告清水镇政府提交的证据真实性本院予以认可，但不能证明被告清水镇政府作出被诉行为认定事实清楚，程序合法。被告门头沟区政府提交的证据4中被诉复议决定系被诉行政行为，不属证据范畴，本院在此不予评价。其他证据能够证明门头沟区政府在受理原告的复议申请后，作出被诉复议决定并送达的过程，本院予以采纳；但不能证明被告门头沟区政府的作出的被诉复议决定合法。第三人百花山管理处提交的证据符合提供证据的要求，本院予以采纳。经审理查明，2007年1月10日，北京百花山国家自然保护区清水管理站清水林场（又名北京市门头沟区清水林场，以下简称清水林场）与北京市玉海辉物业管理有限公司（以下简称玉海辉公司）签订承租合同，清水林场将位于门头沟区清水林场双林寺内全部房屋建筑和两层楼一栋及以上建筑周边用地约800亩，出租给玉海辉公司有偿使用，租赁期限自2007年1月1日至2026年12月31日。同日，清水林场与玉海辉公司、育德盛林公司签订补充合同，约定清水林场与玉海辉公司签订的承租合同玉海辉公司的权利和义务全部转让给育德盛林公司。2007年3月，育德盛林公司向清水林场作出请示，在租赁场地西北部建造一座钢结构房屋和一座彩钢板房屋作为培训大棚。2012年1月1日，清水林场与育德盛林公司签订承租合同，清水林场将位于门头沟区清水林场双林寺内全部房屋建筑和两层楼一栋及以上所建筑周边用地，出租给育德盛林公司承租有偿使用，租赁期限自2012年1月1日至2027年12月31日；育德盛林公司为经营所需经清水林场允许在租赁土地上扩建、改建了部分建筑，归育德盛林公司所有。2015年5月22日，清水林场与育德盛林公司再次签订承租合同，清水林场将位于门头沟区清水林场双林寺内全部房屋建筑和二层楼一栋及以上建筑物周边用地承租给育德盛林公司，租赁期限自2015年1月1日至2027年12月31日；育德盛林公司为经营所需经清水林场允许在可在租赁土地上扩建、改建建筑，如遇国家征用或征收，乙方扩建、改建的建筑物补偿金归乙方所有。2008年3月24日，北京市文物局作出京文物罚字[2008]第04号行政处罚决定书，认定育德盛林公司未经市政府批准，擅自在文物保护单位保护范围内进行了建设工程，搭建彩钢板教室及宿舍，其行为违反了《中华人民共和国文物保护法》第十七条的规定，其行为已造成严重后果，据此对育德盛林公司作出罚款5万元的行政处罚。2008年6月9日，北京市门头沟区林业局作出林罚书字门林（2008）第004号林业行政处罚决定书，认定玉海辉公司应育德盛林公司要求，于2007年5月至8月间，在未经林业主管部门批准的情况下，在门头沟清水林场双林寺的林地内，为育德盛林公司建多功能厅，擅自改变林地用途257.4平方米，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，责令育德盛林公司将擅自改变用途的林地限期恢复原状（2008年7月31日前完成），并处2574元罚款的行政处罚。2018年4月13日，清水镇政府向百花山管理处作出《关于拆除违法建设的通知》，主要内容为：你单位位于门头沟区清水镇清水村双林寺院内的彩钢养殖设施，因无相关规划、建设审批手续，属违法建设，现责令你单位于2018年5月13日前拆除违法建设。2018年4月20日，百花山管理处向育德盛林公司作出《限期拆除通知书》，主要内容为：你公司在百花山保护区管辖范围内双林寺区所建彩钢房为违法违章建筑，限你公司于20日内自行拆除。2019年6月6日，清水镇政府、百花山管理处与育德盛林公司工作人员就双林寺违建拆除相关问题进行协商，并告知育德盛林公司限期自行拆除期限为2019年6月15日，逾期将采取相关行政强制措施。2019年6月17日，清水镇政府向百花山管理处作出《关于限期拆除违法建设的决定》，责令百花山管理处对双林寺内违法建设于2019年6月18日前自行拆除，逾期未完成自拆，将对此处违法建设进行拆除。2019年6月20日，清水镇政府对涉案房屋进行了强制拆除。原告不服，于2019年8月2日向被告门头沟区政府申请行政复议。门头沟区政府于当日受理后，依法延长案件审理期限30日，后于2019年10月25日作出被诉复议决定，维持清水镇政府于2019年6月20日实施的强制拆除行为，并将复议决定送达原告及被告清水镇政府。原告不服，向本院提起行政诉讼。结合原、被告双方的诉辩主张，本院认为，本案的主要争议焦点为：一是育德盛林公司是否具有提起本案诉讼的主体资格；二是被告清水镇政府是否具有查处涉案建筑的职权；三是涉案建筑是否系违法建设；四是被告清水镇政府的强制拆除行为是否合法。关于育德盛林公司是否具有提起本案诉讼主体资格的问题。被告清水镇政府认为其作出限期拆除通知针对的是百花山管理处，且原告没有证据证明是其建设的涉案房屋。但根据本案查明的事实，涉案房屋实际建设人为育德盛林公司，庭审中百花山管理处亦认可涉案房屋为育德盛林公司所建，且结合北京市文物局、北京市门头沟区林业局的行政处罚决定书，均针对育德盛林公司建造涉案房屋的情形进行的行政处罚事实来看，应当认为原告对涉案房屋均具有利害关系，故育德盛林公司具有提起本案诉讼的主体资格。关于清水镇政府是否具有查处涉案房屋职权的问题。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。本案涉及的建筑物位于北京市门头沟区清水镇，属于清水镇政府管辖的行政区划内，清水镇政府对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处的职责。关于涉案房屋是否属于违法建设的问题。本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条的规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。规划许可证包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。该条例第九十二条规定，本条例所称的违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本案中，育德盛林公司述称建设涉案房屋只是取得了清水林场领导及上级领导的同意，未取得其他行政审批手续。北京市文物局、北京市门头沟区林业局分别根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国森林法实施条例》作出行政处罚，被告清水镇政府依据上述行政处罚决定认定涉案房屋属于违法建设不符合《北京市城乡规划条例》中对于违法建设的认定要求。故对于涉案房屋是否属于违法建设，还需被告清水镇政府依照上述规定进一步核实，本院在此不予评价。关于被告清水镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，行政机关作出行政行为应当有事实根据，应当符合正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，被告清水镇政府应当按照上述规定针对育德盛林公司建造涉案房屋的事实作出行政行为，但其未提供确实充分的证据证明其执法程序符合上述规定，被告强制拆除涉案建筑物属于执法程序违法。综上，鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容，本院应确认被告清水镇政府实施的强制拆除行为违法。被告门头沟区政府作出的被诉行政复议决定程序合法，但对清水镇政府实施的强制拆除行为程序违法等问题未予以纠正，故本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告北京市门头沟区清水镇人民政府于二○一九年六月二十日拆除原告北京育德盛林投资顾问有限公司所建设的位于北京市门头沟区清水镇双林寺范围内钢结构房屋及彩钢板房屋的行为违法。二、撤销被告北京市门头沟区人民政府于二○一九年十月二十五日作出的门政复字〔2019〕32号《行政复议决定书》。案件受理费人民币五十元，由被告北京市门头沟区清水镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  安 辉审 判 员  马冬梅人民陪审员  吕雪薇二〇二〇年六月二十八日法官 助理  韩明生书 记 员  刘秉深