内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内07行终42号上诉人（原审原告）蔡义起，男，现住内蒙古自治区满洲里市。委托代理人白淑玲（与蔡义起系夫妻关系），现住内蒙古自治区满洲里市。委托代理人奚鹏，辽宁成功金盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队。法定代表人佘宇。委托代理人王罡世，内蒙古蒙信律师事务所律师。委托代理人丁秀娟，内蒙古蒙信律师事务所律师。上诉人蔡义起因确认行政行为违法一案，不服内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院（2019）内0702行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审了本案。上诉人蔡义起的委托代理人白淑玲、奚鹏，被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队的法定代表人佘宇及委托代理人王罡世、丁秀娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告系满洲里兴安木业有限责任公司的东车间承包人。2017年5月26日23时许，满洲里市进口资源加工园区内满洲里铁丰木业有限公司院内东南方向废木料堆起火。被告接警后立即赶到现场实施救援。但火势蔓延到原告厂区，厂区内的原料、设备及厂房均被烧毁。原告认为，被告负有扑救火灾的法定义务。但是被告驱离了原告组织的自救人员，阻止原告自防自救，导致火灾蔓延酿成原告厂区全面烧毁的结果，属于被告严重失职。被告违反了法律规定的义务和职责，原告的损失与被告的违法行为有直接关系。请求人民法院依法判决确认被告行为违法。本案审理过程中，原告当庭放弃其行政赔偿诉讼请求。原审法院认为，根据《中华人民共和国消防法》第四条的规定，被告呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队负责实施本行政区域内的消防工作。原告蔡义起提交的证据互相佐证，可以认定原告租用了满洲里市兴安木业有限公司东车间，本案原告适格。本案审理过程中，原告申请追加满洲里市人民政府作为共同被告，虽然地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作，但消防救援工作法律明确规定由被告实施，原告申请追加没有法律依据，对原告的申请该院不予准许。原告主张被告驱离原告自防自救人员导致火灾的蔓延，但被告设立警戒区并清除警戒区内无关人员，禁止现场群众和无可靠安全防护措施的施救人员、装备进入警戒区是依照《公安部消防部队执勤战斗条令》第八十五条的规定进行的，未违反相关法律规定。原告提交的证据不能证明原告的消防设施确实存在且安全防护措施可靠。没有证据证明原告的自防自救完全可以防止火灾的蔓延。被告的行为与火灾蔓延至原告厂区之间不具有充分必要的因果关系。原告诉讼请求不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告蔡义起的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人蔡义起上诉称，一、原审法院查明“本案审理过程中，原告当庭放弃其行政赔偿诉讼请求”与庭审事实明显不符。庭审中，上诉人就确认被上诉人行政行为违法和请求赔偿损失一并提出诉请。原审法院向上诉人释明可以先行请求确认被上诉人行政行为违法，再行起诉请求赔偿，该释明符合行政诉讼法律规定，上诉人对原审法院的释明表示接受，但绝不是放弃行政赔偿请求。原审判决查明上诉人放弃行政赔偿请求系明显错误。二、一审法院的判决书中对被上诉人在火灾中对上诉人不施救、不作为、不履行职责的严重失职行为是否构成违法没有判定、没有态度、只字未提。上诉人在一审诉讼请求中提出要求确认被上诉人阻止上诉人自救火灾且不施救的行政行为违法。造成上诉人财产损失的原因，一是被上诉人过早驱离上诉人公司的志愿消防队及护厂自防自救的职工；二是被上诉人没有及时对上诉人的厂区进行保护。一审判决只对被上诉人阻止上诉人进行自救的行为进行了判定，没有对是否施救进行判定。一审庭审过程中，被上诉人提交了视频证据，上诉人在庭后观看过后提交了书面质证意见，认为视频存在剪接，但一审法院并未对此部分内容进行评议。上诉人认为被上诉人的行为违反《中华人民共和国消防法》第三十六条、《内蒙古自治区消防条例》第四十七条、《公安消防部队执勤战斗条令》第七十二条及第七十四条的规定，属于不履行法定职责。三、被上诉人不施救的行为与火灾蔓延至上诉人公司厂区有直接因果关系。上诉人厂区具有完善的消防设施，足已扑灭火种和风吹火灾。一审法院认定“没有证据证明原告的自防自救完全可以防止火灾蔓延”是种假说。火源上方与上诉人公司之间有一条五十米宽马路，且上诉人公司有志愿消防队和护厂职工，上诉人在火灾来临前已经启动了消防预案，能够扑灭飞来火星。四、被上诉人在火灾扑救中严重失职、失误，已构成违法。被上诉人在火灾扑救中违反了《中华人民共和国消防法》第二条、第五条的规定，忽视了单位全面负责，阻止了公民积极参与，把灭火工作当成消防队自己的事。被上诉人在火灾发生时，向上诉人对面的工业园区派出所进行不间断喷水降温作业，致使其在大火中完好无损。一审法院对被上诉人提交的证据未作分析和说明，即认定“客观、真实、来源合法，能够形成证据链条，充分证明案件事实”，属于认定事实不清。被上诉人提交的《兴安木业火灾扑救情况说明》，是扎赉诺尔区消防大队提供的，其与被上诉人有利害关系，且其未派人出庭作证，不能作为认定案件事实的证据。被上诉人在一审中提交的所有火灾现场视频和照片是摆拍、补拍的，均不能证明其依法履行职责。五、一审法院未追加满洲里市人民政府为共同被告或第三人。被上诉人在一审时提交的《满洲里5.26铁丰木业火灾战例》第三页“满洲里市委、市政府领导及满洲里市公安局主要领导先后赶赴现场协调指挥灭火救援行动”的表述，证明被上诉人的行为是由被上诉人及满洲里市人民政府共同作出的，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，满洲里市人民政府应当为本案共同被告或第三人。上诉请求：1、撤销内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院（2019）内0702行初33号行政判决，确认被上诉人在火灾中驱离上诉人公司志愿消防队违法，确认被上诉人在火灾中对上诉人不施救、不作为、不履行法定职责的行为构成行政违法；2、判决被上诉人赔偿上诉人直接经济损失1688770元；3、判决被上诉人承担起诉费、上诉费；4、支持上诉人追加被告或第三人的申请，将满洲里市人民政府列为共同被告或第三人。被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队答辩称，一、一审法院认定答辩人依法履行职责正确，上诉人所称的失职行为没有事实和法律依据。消防部门实施灭火和应急救援工作是《中华人民共和国消防法》规定的法定职责，《公安消防部队抢险救灾勤务规程》规定了具体操作要求。《公安消防部队抢险救援勤务规程》第三条规定：“公安消防部队必须遵循‘救人第一，科学施救’的指导思想，快速反应，快速调派力量，正确判断灾情，科学决策，及时采取有效措施营救遇险人员，控制灾情发展，最大限度减少事故危害。”在涉案火灾发生后，答辩人全力施救，依法依规履行了法定职责。（一）做到了快速反应。2017年5月26日23时02分，正在临近扑救火灾的满洲里市合作区中队发现铁丰木业有限公司起火，立即抽调现场2车10人赶赴火场，于23时05分到达铁丰木业有限公司，同时请求呼伦贝尔市公安消防支队特勤大队一中队增援，并于11分钟内赶赴现场。（二）做到了快速增派力量。呼伦贝尔市消防支队指挥中心调集满洲里周边地区的消防队进行增援。同时满洲里市委、市政府、合作区管委会调集园林洒水车等设备及168名各类工作人员参与救火。（三）做到了正确判断灾情，科学决策。在涉案火灾现场成立了满洲里市政府领导亲自挂帅的火场指挥部，按照“先控制，后消灭”的灭火战术原则，根据火灾现场情况和火灾蔓延态势，制定了“堵截火势，分片合击”的战术措施，全力施救，发挥现场救援力量的最大效能。（四）做到了及时采取有效措施营救遇险人员，控制灾情发展，最大限度地减少事故危害。火灾现场所在的工业园区位于满洲里市东部，火灾发生时共有毗邻木材厂七家，园区内共有木材加工企业八十二家，还有其他易燃易爆单位。火灾被成功扑灭，未造成人员伤亡，最大限度保全了周边多家木材企业，保护财产价值近亿元。二、上诉人所称的自救能力并无相应证据予以佐证，且与事实不符。上诉人的一些想法和推论属于主观臆想，并无科学依据，一审认定事实清楚，适用法律正确。兴安木业有限公司在涉案火灾现场的工作人员并没有四十多名，根据现场消防员回忆和上诉人一审提交的应急预案能证明，兴安木业有限公司仅有六名义务消防队员。兴安木业有限公司厂区内的灭火器材仅为已经使用了一半的手推式灭火器，上诉人所称的灭火器材不存在或因停电无法使用。上诉人所称其可以自救的说法，从消防专业角度来看根本无法实现。消防大队及所属人员在涉案火灾现场没有实施过阻止上诉人在兴安木业有限公司自救火灾的行为。消防大队在胪膑大街合鑫木业有限公司和兴安木业有限公司部署了两台消防车，实施拦截飞火和扑救兴安木业有限公司火灾的行为。三、上诉人对答辩人的无私救助行为不存感激之情，却要求答辩人因挽救了他人的财产，而对其承担赔偿责任，上诉人这种法律碰瓷行为应当受到法律的严惩和道德的谴责。消防部门应当按照“规定动作”履行法定职责，但消防部门的救助不能杜绝所有火灾的损失后果。依据《中华人民共和国消防法》第四十四条规定的消防队的法定职责，而不是上诉人错误理解的消防队甚至是国家需要承诺扑救火灾的后果，并要承担火灾损失。四、消防部门紧急避险的行为不产生国家赔偿的法律后果。依据《中华人民共和国消防法》第四十五条的规定，在灭火及应急救援的紧急情况下，消防部门有权实施紧急避险行为，即使造成损害也不产生国家赔偿的法律后果。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请二审法院查明事实，维持一审判决。二审期间，上诉人蔡义起向本院提交了以下证据：火灾现场照片四张，证明：这四张照片在一审时没有提交，但提交了类似的照片。照片中能够显示着火地点和方向，中间有一条五十米宽的大道。火灾后，与上诉人公司一墙之隔的仁华木业有限公司完好无损，上诉人公司全是一片废铜烂铁。被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队的质证意见：上诉人蔡义起在二审期间提交的证据不属于其新发现的证据，也不是新形成的证据，因此不属于新证据。二审庭审后，被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队向本院提交了以下证据：呼伦贝尔消防支队指挥中心出具的《呼伦贝尔满洲里市木材园区铁丰木业火灾调动情况》。证明：满洲里市木材园区铁丰木业火灾调动满洲里市支队共10车44人，启动跨区域增援预案后，调动周边7个大队，共计14车69人。上诉人蔡义起的质证意见：对该份证据的关联性有异议，被上诉人有关救援力量的调派，应有电脑记录的接警出动报告表，且以该表为准，该份证据不能证明被上诉人在火势蔓延到兴安木业有限公司前，对上诉人公司采取了法定补救措施，与上诉人的诉请和主张无关。上诉人蔡义起向本院申请调取2017年5月26日满洲里铁丰木业有限公司火灾调查卷和满洲里兴安木业有限责任公司建设工程竣工消防验收备案档案。上诉人蔡义起对该调取证据的意见如下：对火灾调查卷的真实性无异议，但其中满洲里5.26铁丰木业火灾情况说明中写明，合作区公安消防中队将中队分为两个战斗组，在东西两侧阻截火势蔓延，但当时风向为西南风和南风，被上诉人在救火时采取了错误的战术，未履行法定职责；对建设工程竣工消防验收备案档案的真实性无异议，满洲里兴安木业有限责任公司建设工程竣工消防验收备案档案能够证明兴安木业有限公司厂区内的消防设施存在，且安全防护措施可靠，被上诉人对兴安木业有限责任公司进行过消防检查，且未记载消防设施不存在或不能使用，证明兴安木业有限责任公司的消防设施存在且完好可用。被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队对该调取证据的质证意见：对火灾调查卷的真实性无异议，但当时参与救援的有包括园林部门在内的多家单位，作战的部署不能仅依据该份情况说明断章取义，且上诉人的说法没有事实依据，不符合常理；对建设工程竣工消防验收备案档案的真实性无异议，抽查备案是能证明抽查的时间节点的消防设施的情况，不能证明企业以后的消防设施情况，即使企业的消防设备完善，也无法证明其有救火的能力。本院对上述证据认证如下：对上诉人蔡义起提交的四张照片，上诉人在一审时提交过类似的照片，依据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，本院不予采信。对被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队提交的证据的真实性予以确认。对本院依申请调取的2017年5月26日满洲里铁丰木业有限公司火灾调查卷和满洲里兴安木业有限责任公司建设工程竣工消防验收备案档案的真实性予以确认。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2017年5月26日23时，满洲里市瞬时风力为六级，瞬时风向为南，极大风力为七级，极大风向为南，整点最高气温为25.7℃。满洲里市日最高气温为34.2℃，日最低气温为14℃，未监测到雷电天气发生，无降水天气。再查明，呼伦贝尔消防支队指挥中心出具的《呼伦贝尔满洲里市木材园区铁丰木业火灾调动情况》的内容为：“2017年5月26日23时02分，呼伦贝尔市消防支队特勤大队接到报警称满洲里市铁丰木业发生火灾，立即调派满洲里市大队出动3车10人赶赴现场。辖区中队于当日23时08分到场，先后调集特勤一中队6车20人、特勤二中队2车19人、机场消防队2车5人，共计10车44人到场增援。2017年5月27日0时11分，启动跨区域增援预案，调集海拉尔大队3车12人、鄂温克大队2车8人、新左旗大队1车4人、新右旗大队1车6人、战勤保障大队2车9人、陈旗大队2车6人、支队全勤指挥部3车24人，共计14车69人赶赴现场。全部增援力量于2017年5月27日7时11分全部到场。”《满洲里市“5.26”铁丰木业火灾扑救战例》第三页内容为：“2017年5月26日23时02分，满洲里市支队特勤大队值班室接到报警称满洲里市铁丰木业发生火灾。此次火灾扑救，支队先后调集支队全勤指挥部、10个消防大队、2个企业消防队及园林等其他联动单位车辆共计113辆，人员177人。其中指挥车1辆，运兵车2辆，现役消防车25辆、企业队消防车3辆，园林洒水车25台，钩机11台，装载机14台，叉车8台，翻斗车17台，吊车3台，平板车4台，出动各类工作人员168人。”本院认为，关于上诉人蔡义起是否为本案适格原告的问题。2017年6月22日，兴安木业马总经理（马某）召集兴安木业火灾受损者参加会议，该会议纪要载明要求各家申报损失额度，兴安木业公司马某、上诉人蔡义起等人在会议纪要中的兴安木业火灾受损者处签字，故上诉人蔡义起作为兴安木业火灾受损者有权就本案提起诉讼。依据《中华人民共和国消防法》第四条的规定，被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队有负责实施消防工作的职权。关于被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队于2017年5月26日火灾发生后，是否履行了法定职责的问题。本案中，通过被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队提交的证据，在满洲里市铁丰木业有限公司发生火灾后，消防救援机构依据《中华人民共和国消防法》及《公安部消防部队执勤战斗条令》的相关规定履行了消防救援的法定职责。其依据《中华人民共和国消防法》第四十五条第一款“消防救援机构统一组织和指挥火灾现场扑救，应当优先保障遇险人员的生命安全。”及《公安部消防部队执勤战斗条令》第八十五条第（二）项：“清除警戒区内无关人员，禁止现场群众和无可靠安全防护措施的施救人员、装备进入警戒区；”在火灾发生后，调派人员到场，后因火势启动跨区域增援预案，调集满洲里市周边消防力量进行增援，调集园林洒水车、钩机、叉车等设备，出动各类工作人员，并采取了相应的战术,这既体现了“救人第一”的指导思想，又是消防机构依法履行职责的具体表现。上诉人蔡义起上诉主张被上诉人驱离上诉人的志愿消防队属违法行为，没有事实和法律依据。消防救援具有一定的专业性和危险性，在灭火过程中，消防救援机构有权根据火灾现场情况，采取有针对性的灭火救援措施。对于被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队是否履行了消防救援的法定职责，不能仅针对其中一个被救助对象的救援结果来评判其是否履行了职责，应当从此次火灾救援的整体角度来进行评估判断，不应当苛责其每次救援行为都要能够避免一切损失。关于被上诉人呼伦贝尔市公安消防支队满洲里大队是否需要对上诉人蔡义起的火灾损失进行赔偿的问题。一审中，已向上诉人进行释明“待确认违法之后再提行政赔偿”，上诉人表示同意，在二审期间本院对此请求不予审理。另一审查明事实为“原告当庭放弃其行政赔偿诉讼请求”的表述不准确，应予纠正。关于是否应当追加满洲里市人民政府为被告的问题。本案中，上诉人蔡义起在一审中已经向一审法院申请追加满洲里市人民政府为被告或第三人，一审法院未予准许。其在二审期间再次提出该项上诉请求，依据《中华人民共和国消防法》第四条第一款的规定，满洲里市人民政府仅对本行政区域内的消防工作负监督管理职责，消防救援机构是具体实施机构，火灾现场的扑救是由消防救援机构组织和指挥，并承担火灾扑救任务，故对上诉人蔡义起申请追加满洲里市人民政府为被告或第三人的上诉请求，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人蔡义起的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡义起负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨丕军审 判 员 于 兰审 判 员 张吉春二〇二〇年六月二十八日法官助理 谢 杨书 记 员 张 旭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。