江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初648号原告黄建飞，男，1946年12月27日生，××族，住湖南省长沙市天心区。委托代理人袁某斌，江苏某某律师事务所律师（法律援助）。被告海门市住房和城乡建设局，住所地江苏省海门市海门街道北京中路**。法定代表人施某，局长。应诉负责人钱某东，局长助理。委托代理人王某，江苏叠慧律师事务所律师。委托代理人朱某，工作人员。第三人海门市住房建设服务中心，住，住所地江苏省海门市人民西路**/div>法定代表人陈某彬，主任。委托代理人尹某刚，江苏某某律师事务所律师。第三人黄某新，男，1940年9月7日生，××族，住上海市卢湾区。委托代理人黄某（系黄某新儿子），男，1968年2月6日生，××族，住上海市金山区。委托代理人范某球（系黄某新妻子），女，1944年7月8日生，××族，住上海市卢湾区。第三人黄某珍，女，1934年9月18日生，××族，住江苏省海门市开发区。委托代理人周某（系黄某珍女儿），女，1968年12月14日生，××族，住江苏省海门市。委托代理人徐某英（系黄某珍女儿），女，1965年7月21日生，××族，住江苏省海门市开发区。原告黄建飞与被告海门市住房建设服务中心（以下简称海门住服中心）行政协议一案，于2019年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于5月20日立案后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及相关诉讼材料。被告向本院提供了答辩状及证据材料。经本院审查发现，被告海门市住房建设服务中心非本案适格被告，遂书面告知原告变更被告为海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）。原告同意将被告进行变更并重新向本院邮寄起诉状。本院于2020年3月20日向海门住建局邮寄送达了起诉状副本及相关诉讼材料，并依职权追加海门住服中心、黄某新、黄某珍作为本案第三人参加诉讼。海门住建局分别于2020年3月27日、4月6日向本院提交了答辩状及相应证据。本院依法组成合议庭分别于2020年4月10日、5月22日公开开庭审理了本案。原告黄建飞及委托代理人袁某斌，被告海门住建局应诉负责人钱某东及委托代理人朱某，第三人海门住服中心委托代理人尹某刚，第三人黄某珍的委托代理人周惠到庭参加第一、二次庭审，第三人黄某新及委托代理人黄某、范某球于上海参加网络庭审。被告海门住建局委托代理人孙某到庭参加第一次庭审，委托代理人王某到庭参加第二次庭审，第三人黄某珍到庭参加第一次庭审，第三人黄某珍的委托代理人徐某英到庭参加第二次庭审。因本案案情复杂，经报请江苏省高级人民法院批准，延长审限6个月，本案现已审理终结。原告黄建飞诉称，2018年7月20日，海门市房屋征收管理办公室趁原告不在家之际，隐瞒原告与第三人签订拆迁补偿安置协议，欲将原告父亲名下实际归原告所有和使用的位于海门市开发区××号房屋拆除。原告表示反对后，王志平与黄某新于2018年10月12日深夜强行将案涉房屋拉倒，致使屋内财产受损。原告认为，案涉房屋所有权人系黄某林，黄某林立有遗嘱，房屋已经全部由原告继承，第三人黄某珍、黄某新无权处分案涉房屋，其所签订的协议当属无效。遂诉至法院，请求确认编号为0002333号海门市住宅房屋补偿安置协议（以下简称补偿安置协议）无效。原告黄建飞向本院提交以下证据：1.黄某林2002年5月5日出具的遗嘱，证明原告通过遗嘱继承案涉房屋，案涉房屋应归原告所有;2.黄某林房屋产权证，证明黄某林对案涉房屋享有所有权和处分权;3.补偿安置协议，证明协议中无原告签名。4.照片若干，证明部分附属设施未纳入评估，存在漏评。被告海门住建局辩称，第一，原告既非案涉房屋所有权人，也非协议签订相对人，被告无权对遗嘱效力予以认定，也无权对黄某林名下遗产予以分割。在通过民事途径确权之前，原告非本案利害关系人，诉讼主体不适格。第二，被告并非协议当事人，也不是案涉拆迁法律关系行政职能部门，原告以其作为被告提起诉讼，被告主体不适格，原告应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，向职能机关（市县级人民政府）提起诉讼。第三，原告在2018年10月12日前就已得知协议存在，其应当在六个月内提起诉讼，原告提起本案之诉，已经超过法定起诉期限。第四，案涉纠纷系拆迁安置补偿纠纷，原告如认为协议的签订违法，应当以确认协议无效或侵权为由通过民事途径予以解决。同时，原告在起诉状中并未涉及对征收补偿方案或标准提出异议，因此，本案不属行政诉讼受案范围。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告海门住建局向本院提交以下证据、依据：一、证据：1.海办[2019]67号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》，证明被告主体不适格；2.黄某林户拆迁安置协议、产权证、验收单、评估表、选购确认单，证明从协议的签订、补偿款的确认到选房，均依照流程办理，不存在行政违法行为；3.北部新城（二期）征收办地块房屋搬迁补偿安置实施方案，证明本次征收属因保障性安居工程建设需要而进行，方案明确由海门住服中心对案涉地块进行搬迁综合改造；4.海办发[2018]9号文，证明被告并非拆迁征收的主管部门，案涉房屋拆迁在海门住服中心同××市××、财政局等相关部门组织制定的《2018年度城区房屋征收计划》中，牵头单位为海门住服中心。5.海政发[2006]65号《海门市城市房屋拆迁补偿安置实施细则》（本院责令提交），证明按照该补偿标准，案涉被拆房屋面积66.66平米，安置房面积拆一还一为66.55平米，每户照顾48平米，合计114.55平米，因没有刚好114.55平米的房屋，故同意其选购面积为126.93平米的房屋一套，并按照市场价找补差价。二、依据：《土地管理法》、《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《行政诉讼法》及司法解释。第三人海门住服中心述称，第一，其原名为海门市房屋征收管理办公室（以下简称征收办），2019年2月变更为现名。第二，其与黄某新、黄某珍签订的房屋补偿安置协议，是通过协商搬迁的方式，在不违反法律法规规定的情况下进行的协议搬迁，体现的是平等民事主体之间的权利义务关系，属于民事协议。第三，案涉协议签订于2018年7月20日，原告提起本案之诉，超过起诉期限。第四，案涉协议是其与黄某新、黄某珍协商一致后签订，体现了双方真实意思表示。黄某新、黄某珍是黄某林的子女，在黄某林死亡后，其有理由相信该两人能够代表黄某林的全体继承人与其签订协议。房屋拆迁后，相应补偿款及安置房尚待黄某林的相关继承人协商一致或通过诉讼途径确定继承份额后分别支付给各继承人或向各继承人安置。原告应享受的继承份额，并未因此而受到损害，补偿安置协议对其合法权益明显不产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受理条件，应予驳回。第三人海门住服中心向本院提交以下证据：1.海委编办发[2019]25号《关于市房屋征收管理办公室更名的通知》，证明协议上盖章的系海门市房屋征收管理办公室，2019年2月就更名为海门住服中心；2.补偿安置协议、房屋拆迁评估计算表、附属设施评估表、房屋所有权证、黄某新、黄某珍身份证复印件、搬迁房屋验收单，证明案涉协议系双方协商签订，且对案涉房屋已作出补偿安置。第三人黄某新述称，案涉房屋系其父母遗产房，其为大儿子，黄某珍为大女儿，长兄为父、长女为母，我们二人完全有权利处置房屋。原告的房产证和土地证系欺骗父亲所得，其持有父亲的申明证明，可以佐证。原告所谓的是房产唯一继承人是胡说八道，第三人签订的案涉协议有效。第三人黄某新向本院提交以下证据：1.[2001]门民一初字第1034号民事裁定书，证明黄某林曾经向法院提出诉讼，要求原告对其赡养；2.黄某林2001年10月4日申明，证明2001年黄某林委托黄某新执笔书写申明一份，申明中黄某林已经将该遗嘱作废，原告向法庭提交的遗嘱是虚假的；3.2002年2月25号黄某新、黄建飞、黄某珍三人签订的调解协议书，证明三人轮流照顾黄某林。第三人黄某珍述称，签订的协议是有效的。住服中心让我们拆房子，原告不同意签字，找我和黄某新签字，我们认为其他人房子都拆迁了，我们不拆不像话，所以我们就签字了。第三人黄某珍向本院提交调解协议书，证明黄某林是由原告以及第三人黄某新、黄某珍共同赡养，赡养老人是几个人一起赡养的，被继承人不可能将财产立遗嘱由原告一人继承，遗嘱是虚假的。经庭审质证，对被告海门住建局提供的证据，原告质证认为：对证据真实性不持异议，对拆迁安置协议的效力有异议，对房屋评估面积和评估报告有异议，补偿款也有异议，从起诉和应诉答辩中可以看出各方当事人承认签订案涉协议时原告明确表示不同意，而各方撇开原告签订了协议，在继承权纠纷未得到合法处理的情况下只和部分继承人签订协议是无效的。第三人均对被告所提供的证据不持异议。对原告黄建飞提供的证据，被告质证认为：遗嘱的真实性无法确认，在各遗产继承人有争议的情况下，应交由相关有权部门予以确认，行政机关无权对遗嘱真实性作出判断；房产证真实性无异议，但不能因为原告持有原件就证明其拥有所有权；协议真实性无异议，第三人黄某新与黄某珍作为拆迁户代表，签订该协议具有法律效力。第三人住建中心对原告证据质证认为：对遗嘱的真实性及效力无权确认也无法确认，对房屋产权证无异议，对协议的三性认可，黄某珍、黄某新作为黄某林遗产继承人之一来签订协议，住服中心有理由相信黄某珍、黄某新是代表全体继承人的意志。第三人黄某珍对原告证据质证认为：遗嘱是虚假的，没有遗嘱，房产证、协议真实性认可。第三人黄某新对原告证据质证认为：遗嘱是伪造的，其提供的申明可以佐证遗嘱的虚假性，原告无继承权；产权证是真的，是原告偷来的，黄某林起诉到法院要求原告归还证件并撤销遗嘱，但原告不予归还；协议真实有效。对第三人海门住服中心提供的证据，原告质证认为：对证据真实性无异议，对协议和附件的证明目的有异议，住建局和住服中心在继承权的问题上明显采用双重标准。在原告主张权利时，认为原告的继承权要通过有权部门认定才能确认，但在黄某珍和黄某新签订协议时就认为不需要经过确认。住服中心在明知道原告不同意签订协议的情况下还有理由相信第三人黄某珍、黄某新的行为代表全体继承人的利益，显然站不住脚。被告、第三人黄某珍、黄某新对海门住服中心的证据均不持异议。对第三人黄某珍提供的证据，原告认可真实性，不认可证明目的，被告不认可关联性。对第三人黄某新提供的证据，原告对民事裁定书和调解协议书关联性不认可，且认为两者互相矛盾，不认可申明的真实性，出具申明当时遗嘱尚不存在，不存在作废的说法。被告、第三人住服中心不认可第三人黄某新所举证据的关联性。本院对上述证据认证如下：各当事人提供的证据形式真实，原告提供的遗嘱和第三人黄某新提供的申明内容的真实性以及证明效力不在本院审查范围内，亦与争议焦点无涉。经审理查明，黄建飞与黄某新、黄某珍系兄弟姐妹关系，其父黄某林在原××海乡××（现××市开发区××）拥有建筑面积66.03平方米的砖木平房三间。黄某林于2002年去世，生前共生育五个子女，黄建英、黄素英早于黄某林去世。黄某林去世后，上述房屋由原告黄建飞实际占有使用。2018年2月3日，中共海门市委办公室、海门市人民政府办公室发布海办发[2018]9号文件，将2018年度海门市城区房屋征收计划下发给各区、镇党工委、政府、市委各部委办局、市各委办局等单位和部门。北部新城二期（占仁村和城兴村）区域被作为前期开发及出让项目列入2018年度海门市城区房屋征收计划，该区域牵头单位为征收办。2018年7月5日，征收办发布《北部新城二期征收办地块房屋搬迁补偿安置实施方案》，并负责该地块房屋搬迁的综合改造。案涉黄某林名下的遗产房位于搬迁范围之内。2018年5月3日，海门市公正房地产评估有限公司对案涉房屋出具房屋拆迁评估计算表，载明房屋为砖木结构，合法建筑面积为66.55平米，房屋区位为三类区，土地合法面积为134.81平米。建筑安装补偿额为23758元[400+（450-400）*40%*85%*66.55]，区位补偿额为36603元（66.55*550），宅基地面积差补偿额为11263元[（134.81-66.55）*550*30%]，附属设施补偿额为2440元（附明细表），上述各项共计74064元。2018年7月20日，征收办与黄某新、黄某珍签订了补偿安置协议，载明甲方（补偿人）征收办，乙方（被补偿人黄某林（已故），因城市规划建设需要，就房屋补偿安置事宜通过平等协商，达成协议。房屋坐落在海门××××北部新城（二期），房屋所有权人黄某林（已故），合法建筑面积66.55平方米，其中平房合法建筑面积66.55平方米，土地合法使用面积134.81平方米，土地权属性质为集体。甲方向乙方支付补助、补偿等总计85853元，乙方选择产权调换的房屋位于都市五星北区。同日，黄某新、黄某珍在搬迁房屋验收单上签字。目前，案涉补偿款85853元提存在第三人海门住服中心处。2018年12月21日，第三人黄某新选购了都市五星北区小区16幢1801室房屋（面积为126.93平方米）。因各继承人之间对继承份额存在争议，目前补偿款未向各方进行发放，安置房亦未结算。另查明，根据海政办发[2017]115号文件的规定，征收办为海门市住建局所属相当于正科级建制的全额拨款事业单位。2019年2月20日，中共海门市委机构编制委员会办公室发布海委编办发[2019]25号《关于市房屋征收管理办公室更名的通知》，将原征收办的行政职能划归市住建局，原征收办更名为市住房建设服务中心，更名后其隶属关系、机构规格、经费渠道、核定编制和领导职数保持不变。再查明，原告第二次庭审时提供的照片中能看出竹园、棚披等附属设施，第三人黄某珍、黄某新亦在庭审中表明竹栏杆、竹园、果树是存在的。庭后，被告海门住建局、第三人黄某珍、黄某新向本院邮寄情况说明称，同意就案涉协议之外的附属设施重新评估并依法作出补偿。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.原告是否具有诉讼主体资格；3.海门住建局作为本案被告是否适格；4.原告起诉有无超过起诉期限；5.案涉补偿安置协议是否存在应当确认无效的情形。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等提起的诉讼。可见，行政协议作为一种特殊的行政行为被纳入行政诉讼受案范围已是我国法律明文规定。案涉房屋所在的北部新城二期（占仁村和城兴村）区域被作为前期开发及出让项目列入2018年度海门市城区房屋征收计划，案涉协议系征收办与黄某新、黄某珍所签订，在协议搬迁过程中，明显体现出行政机关履行相关行政管理职能的行政色彩，案涉协议当属行政协议范畴，因该协议引发的纠纷属于行政诉讼受案范围。关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条也规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。由上述规定可见，与行政协议具有利害关系的公民有权提起行政诉讼。本案中，原告黄建飞作为案涉房屋继承人之一，认为签订协议的第三人无权处分案涉房屋且协议双方恶意串通，损害其自身权益而诉至法院，具有诉讼主体资格。关于海门住建局作为本案被告是否适格的问题。行政机关下属事业单位作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。案涉协议签订的一方系征收办，征收办为归属于海门市住建局的全额拨款事业单位，征收办更名为海门住服中心后其隶属关系保持不变。显然，本案应由海门住建局作为被告。关于原告起诉有无超过起诉期限的问题。根据《行政诉讼法》及相应司法解释的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，案涉协议签订于2018年7月20日，原告黄建飞在知道该行政行为内容的一年内向本院提起诉讼，未超过法定起诉期限。关于案涉协议是否存在应当确认无效情形的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。据此，人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，也可以适用相应民事法律规范。《民法总则》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第一百四十四条规定，无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。第一百四十六条规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。根据本院审查有关证据，结合诉辩双方的陈述，案涉协议不存在上述法律规定的应确认无效的情形。原告主张协议无效主要理由在于认为其因遗嘱继承而获得案涉房屋所有权，被告未与原告协商签订协议。本院认为原告的主张不能成立，主要理由如下：第一，在原告所出示的遗嘱未被相关有权机关确定为有效遗嘱情形下，仅凭该遗嘱难以认定原告为案涉房屋所有权人。案涉房屋的所有权证载明产权人为黄某林，黄某林去世后，征收办多次与其继承人之一的原告黄建飞沟通房屋拆迁事宜，沟通过程中，被告反映原告黄建飞始终未出示该份遗嘱。且案涉第三人作为法定继承人对该遗嘱的真实性、合法性均不予认可，在此情形下，法院不能仅凭一张效力待定的遗嘱就径行认定其有效性。第二，继承权并不直接等同于补偿安置权。虽然黄建飞系其父母去世后的继承人之一，案涉房屋作为遗产，其在未被剥夺继承权的情况下享有继承的权利，但是继承权的实现是基于民事法律的规定，对特定遗产享有继承的权利，继承权是对财产权的继承，通常不包括人身权利。而补偿安置系为实现行政管理的目的，基于行政法律法规的规定，由行政机关与被搬迁对象协商对被搬迁财物进行补偿安置，既有对房屋的补偿，也有对集体经济组织成员被剥夺宅基地使用权的安置，选择安置房安置的，通常还考虑集体经济组织成员人口因素。原告黄建飞并非案涉房屋所在集体经济组织成员，不属于被安置对象。结合《海门市城市房屋拆迁补偿安置实施细则》和《北部新城二期征收办地块房屋搬迁补偿安置实施方案》，海门对遗产房一般实行“拆一还一+48平方米”的补偿安置原则，不考虑人口因素。因此，仅仅对案涉房屋享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，各继承人可以通过民事诉讼途径主张分割遗产，即可以对遗产房补偿款及安置房屋主张相应权利。第三，农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《土地管理法》规定，农村村民只能拥有一处宅基地。基于房屋的整体性和农村宅基地的唯一性，在拆迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。虽然黄建飞兄弟姐妹对于父母的遗产未分割，属于共同共有，但是案涉遗产房存在数个继承人，且涉及代位继承等情况，寄希望于签订协议的行政机关考证所有继承人的身份、人数以及代位继承的情况，无疑对行政机关提出了过于苛刻的要求。最后，案涉补偿安置协议中的补偿款以及安置面积公平合理，未侵犯该户的安置补偿利益。案涉房屋确定的补偿数额已经过评估，补偿数额（包括建筑安装补偿额、区位补偿额、宅基地面积差补偿额、临时安置补助费、搬迁费、误工补贴、搬迁奖励、综合补贴）均基本符合当地拆迁补偿政策，可安置面积亦按照当地补偿安置政策予以确定，且第三人已选购房屋，选购的安置房面积超过案涉遗产房可安置面积。可见，案涉协议保障了各方的应得利益。需要指出的是，被告对协议之外的附属设施存在未履行补偿职责的情形，本院在此予以指正，被告应就该部分进行增评增补。被告庭后向本院邮寄书面材料，表示同意对该部分予以补偿。在此情况下，案涉协议所确定的补偿安置权益并不因黄建飞的参与而增加或减损，故确认补偿安置协议无效或责令重新签订实属浪费行政资源，还可能引发新的诉讼，徒增讼累。综上，原告黄建飞要求确认协议无效的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、驳回原告黄建飞的诉讼请求；二、责令被告海门市住房和城乡建设局在本判决生效之日起六十日内就案涉协议之外的附属设施部分履行补偿职责。案件受理费人民币50元，由原告黄建飞负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  莫晴晴人民陪审员  沈惠群人民陪审员  吴 灿二〇二〇年六月十七日书 记 员  张杨瑶附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。