淮安市清江浦区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0812行初490号 原告孟庆春，男，汉族，1947年12月24日出生，住淮安市清江浦区。 委托代理人浦永军，江苏漫修（淮安）律师事务所律师。 委托代理人浦凯，江苏漫修（淮安）律师事务所实习律师。 被告淮安市清江浦区卫生健康委员会，住所地淮安市清江浦区西安路166号。 负责人段波，职务主任。 行政机关出庭负责人袁宏，该委员会副主任。 委托代理人孙晓曙，该委员会工作人员。 委托代理人李群，江苏引航律师事务所律师。 原告孟庆春诉被告淮安市清江浦区卫生健康委员会（以下至判决主文前简称清江浦区卫健委）撤销行政处罚一案，于2019年10月22日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，于次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。原告孟庆春及其委托代理人浦永军、浦凯，被告清江浦区卫健委行政机关出庭负责人袁宏及委托代理人孙晓曙、李群到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月20日，被告清江浦区卫健委作出清卫医罚〔2009〕009号《行政处罚决定书》，该处罚决定的被处罚人为“庆春医疗美容诊所”。处罚决定查明以下事实：一、2017年3月19日，孟庆春与安彝锦、赵文明、周蕾三人签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》，协议内容表明孟庆春不参与诊所的日常运营、人员招聘、财务管理、物品采购等，不承担诊所经营风险和法律责任，证明庆春医疗美容诊所存在出借《医疗机构执业许可证》行为。二、孟庆春出借《医疗机构执业许可证》是以营利为目的。三、庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》并获利42万元的行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十三条的规定。依据《医疗机构管理条例》第四十六条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条的规定，结合《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准（2012版）》JS080000WS-CF-0010D第3条的规定，被告对庆春医疗美容诊所作出以下行政处罚：1、没收非法所得42万元；2、罚款4000元；3、吊销《医疗机构执业许可证》。 原告孟庆春诉称：一、被告作出的行政处罚决定认定事实错误 （一）被告认定庆春医疗美容诊所出借《医疗执业机构许可证》事实错误。原告与安彝锦、赵文明、周蕾等三人于2017年3月19日签订了《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》、2017年6月13日双方又签订了《淮安市庆春医疗美容诊所合作经营附协议三》，从该两份协议可以看出，原告与该三人希望通过资本合作、管理合作，将原个体经营的淮安市清河区庆春医疗美容诊所打造成“公司”性质的淮安市庆春医疗美容有限公司，以提高诊所品位和服务水平，便于对外交往。《淮安市清河区庆春医疗美容诊所》营业执照注销，申请注册了《淮安市庆春医疗美容有限公司》营业执照、上述协议及实际合作运营的事实表明，被告认定庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》事实不成立。淮安市清河区庆春医疗美容诊所升级为公司后，营业范围没有变，诊疗科目没有变。升级没有改变医疗机构和营业执照的属性关系，按照国家工商相关法规，统一注册“庆春”冠称，表明淮安市庆春医疗美容有限公司依存于庆春医疗美容诊所，庆春医疗美容诊所不存在出借的事实。 （二）被告认定原告获得42万元非法所得事实错误。首先，被告认定孟庆春未参加庆春医疗美容诊所的日常运营与客观事实不符。孟庆春与安彝锦、赵文明、周蕾合作经营后，并未退出诊所，而是仍作为诊所的主要负责人，一直在诊所上班，负责诊所内外事务，并参与医疗美容手术的诊疗活动、病历审核、讨论手术方案、门诊咨询，还要完成卫生行政主管部门布置的各项工作任务。被告在行政处罚决定中对合作协议的语言作片面理解，没有尊重客观事实。第二，被告认定孟庆春儿媳王萍并非甲方成员，不应该领取工资与客观事实不符：1、王萍岗位是诊所的注册护士，一直在诊所内上班，其应有相应的工资报酬；2、孟庆春是个体工商户，家庭经营，王萍作为家庭成员，其有相应执业资格，在合作协议中孟庆春工资包含了王萍的工资。第三，被告认定孟庆春领取的工资42万元为非法所得错误：1、孟庆春在合作经营期间累计领取工资共376849元，并非42万元；2、孟庆春的工资中含有孟庆春本人的工资、儿媳王萍的工资、已投入诊所的装修、医疗设备、器材的折旧等费用。 二、被告作出的行政决定程序违法 1、被告作出的行政处罚被处罚主体错误。淮安市清河区庆春医疗美容诊所是孟庆春实际经营的个体工商户，如果违法应以实际经营业主作为被处罚主体。被告将个体工商户的字号作为被处罚主体显然是错误的。另外，淮安市清河区庆春医疗美容诊所在升级过程中，个体工商户已经注销，不能成为被处罚主体。2、被告作出行政处罚决定未经行政机关负责人集体讨论决定。《行政处罚法》第三十八条规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，被告未履行相应程序。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实错误，程序违法，适用法律错误，请求法院判决：1、撤销被告于2019年6月20日作出的清卫医罚〔2009〕009号《行政处罚决定书》；2、对《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准（2012）版》中与本案相关的条款合法性进行审查。 为支持其诉请，原告向本院提交以下证据： 1、清卫医罚〔2009〕009号行政处罚决定，证明被诉行政行为是存在的。 2、淮安市清河庆春医疗美容诊所执照、淮安市清河庆春医疗美容诊所注销信息、孟庆春身份证复印件，证明淮安市清河庆春医疗美容诊所为个体工商户，营业执照已注销，被告处罚主体错误。孟庆春有原告诉讼主体资格。 3、2017年3月19日《合作经营协议书》及附件3份、2018年9月10日《合作经营协议书》，证明孟庆春与安彝锦等人之间存在合作经营关系，而不是借用医疗机构执业许可证。庆春美容诊所已升级为庆春医疗美容有限公司。原告根据协议一直在诊所上班，并承担诊所日常事务；合作协议中已约定升级导致的涉及法律问题由乙方负责。 4、淮安市清河孟庆春医疗美容诊所执照，证明该诊所为个体工商户；王萍护士证，证明原告的儿媳一直作为甲方家庭成员，在诊所工作，其工资包含在甲方工资范围内；薪资协议书，主诊医师年薪18万，加提成8%，孟庆春与儿媳作为甲方领取年薪28万元（其中包含场所装修、医疗设施、设备折旧等）属正常工资待遇，不属于非法所得；门诊病历，原告对诊所医疗安全及病历客观的审核行为。 被告清江浦区卫健委辩称：一、原告孟庆春诉讼主体不适格。2017年8月15日，孟庆春为主要负责人的《医疗机构执业许可证》载明：医疗机构名称是庆春医疗美容诊所，而非淮安市清河区庆春医疗美容诊所，亦非淮安市庆春医疗美容有限公司。因此，根据《医疗机构执业许可证》核准的“庆春医疗美容诊所”作为被处罚主体作出案涉处罚决定正确。如果孟庆春对该处罚决定不服，应当以“庆春医疗美容诊所”的名义提出而非个人，故本案原告的诉讼主体不适格。 二、庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》给淮安市庆春医疗美容有限公司使用，并获取非法所得42万元，事实清楚，证据确凿充分。2018年12月19日，答辩人在对原告位于淮安市盛和名都A1幢5室6室进行现场检查时发现：门牌悬挂“庆春医疗美容医学整形”和“淮安市庆春医疗美容机构”字样，与《医疗机构执业许可证》核准名称“庆春医疗美容诊所”不相符。根据孟庆春2018年12月21日和2019年2月28日，向答辩人提供两份《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》（以下简称《合作经营协议书》）以及三份合作运营附协议书可知，孟庆春将庆春医疗美容诊所的证照资质，包括与医疗机构名称相同的单位及财务公章全部出借给乙方使用，自己不参与诊所的经营管理。庆春医疗美容诊所的日常经营活动由乙方负责，诊所的一切人、财、物及风险责任均由乙方承担，与孟庆春无关。孟庆春每年从乙方处获得28万元固定工资收入。截至2018年12月，共获利42万元。以上事实，有答辩人提供的现场检查笔录、孟庆春和安彝锦等人的询问笔录、《合作经营协议书》、现场照片和视频资料等证据充分证实，原告孟庆春出借《医疗机构执业许可证》给淮安市庆春医疗美容有限公司使用，获得非法所得42万元，事实清楚，证据确凿充分。 三、答辩人严格按照法定程序处罚庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》的行为。在案件查处过程中，答辩人严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法进行了受理、立案、调查取证、告知、听证、讨论、裁决、宣布送达等程序。2019年5月31日，答辩人对本案进行集体讨论，形成《合议记录》，认为原告违法事实清楚，应当予以处罚。并于当日向孟庆春送达《行政处罚事先告知书》，告知其作出行政处罚的事实、理由及依据，以及相应的陈述申辩和听证的权利。孟庆春阅读《行政处罚事先告知书》后当场签收。2019年6月3日，孟庆春申请听证，当日，答辩人向原告送达《行政处罚听证告知书》。次日，孟庆春到答辩人处进行陈述和申辩。2019年6月14日，原告参加听证，后答辩共同讨论研究，形成听证意见书。2019年6月20日，答辩人作出行政处罚决定书并送达。 四、答辩人对庆春医疗美容诊所作出的行政处罚决定适用法律正确，处罚适当。答辩人根据《医疗机构管理条例》第二十三条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条的规定，对庆春医疗美容诊所作出没收非法所得42万元、罚款人民币4000元、吊销《医疗机构执业许可证》适用法律正确。 五、《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准（2012）版》系淮安市卫生健康委员会制定的，不是答辩人制定的，故原告要求在本案中附带审查该基准相关条款的合法性，被告主体不适格。综上，原告违法事实清楚，证据确凿充分，处罚程序合法，适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告清江浦区卫健委于法定举证期限内向本院提交以下事实证据及法律依据： 第一组证据：1、《医疗执业许可证》；2、孟庆春身份证复印件。证据1-2，证明孟庆春是庆春医疗美容诊所的主要负责人，因此，被处罚主体是庆春医疗美容诊所，而非孟庆春个人，原告诉讼主体不适格。 第二组证据：3、2018年12月19日《现场检查笔录》、《现场调查取证视频资料》；4、2018年12月19日《证据先行登记保存决定书》；5、孟庆春的询问笔录5份；6、安彝锦的询问笔录4份；7、《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》2份；8、《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书》、《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书二》、《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书三》；9、现场检查照片47张及视频资料。证据3-9，证明：（1）被告对位于淮安市盛和名都A1幢5室6室进行现场检查发现，该诊所开展医疗美容诊疗活动，门牌与医疗机构执业许可证核准名称不一致。（2）孟庆春将庆春医疗美容诊所的《医疗机构执业许可证》、单位及财务公章全部出借给淮安市庆春医疗美容有限公司使用。（3）孟庆春不参与庆春医疗美容诊所内人员的分配、管理，不承担药材采购、设备购置等一切费用，诊所的日常经营管理和一切人、财、物及风险责任均由庆春公司承担。（4）孟庆春每年从庆春公司获得固定工资28万元，截至2018年11月30日，孟庆春已领取固定工资42万元。 10、张玉敏的询问笔录，证明原告每年领取工资28万元。 11、淮安三淮联合会计事务所《专项审计报告》，原告询问笔录自认、支付的依据、安彝锦的询问笔录、会计张玉敏的询问笔录包括协议书等都约定年薪固定工资28万元，共支付42万元。 第三组证据：12、《案件受理记录》；13、《立案报告》；14、《关于延长庆春医疗美容诊所出借》案办案时间的请求；15、《案件调查终结报告》；16、《合议记录》；17、《行政处罚事先告知书》、《送达回执》；18、《卫生行政执法事项审批表》；19、《行政处罚听证申请》；20、《行政处罚听证通知书》；21、《陈述和申辩笔录》、《陈述和申辩内容》；22、《听证公告》；23、《听证笔录》、《听证意见书》；24、《卫生行政执法事项审批表》；25、《行政处罚决定书》、《行政处罚决定书送达回执》。证据12-25，证明被告在查处原告出借《医疗机构执行许可证》过程中，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法进行受理、立案、调查取证、告知、听证、裁决、送达等程序，被告行政处罚程序合法。26、《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准》一份，证明《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准》制定主体是淮安市卫生健康委员会，而非被告，故原告要求附带审查该基准相关条款合法性的被告主体资格不适格。 法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条；《医疗机构管理条例》第二十三条、第四十六条；3、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第（二）项。 经庭审质证，结合各方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实： 2018年12月19日，被告执法人员在淮安市盛和名都A1幢5室6室现场执法检查时发现，场所悬挂“庆春医疗美容医学整形”和“淮安市庆春医疗美容机构”字样门牌，营业执照名称为“淮安市庆春医疗美容有限公司”。现场查见《医疗机构执业许可证》（医疗机构名称：庆春医疗美容诊所，主要负责人：孟庆春，诊疗科目：口腔科/医疗美容科；美容外科）。 经查，2017年6月以前，原告孟庆春在爱民路经营庆春医疗美容诊所，并于2006年9月16日取得《医疗机构执业许可证》，许可证上载明的机构名称“庆春医疗美容诊所”。2009年9月18日进行个体工商户登记，名称“淮安市清河区庆春医疗美容诊所”，经营范围及方式：美容外科、口腔科服务。2017年6月12日该个体工商户注销。 2017年3月19日，甲方孟庆春与乙方赵文明、安彝锦、周蕾签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书》，协议书约定，甲乙双方共同合作运营庆春医疗美容诊所，开展美容整形诊疗活动。同时还约定的内容包括：甲方孟庆春权利义务：1、乙方提供诊所变更地址以及相关材料，甲方协助乙方向上级主管部门申请办理诊所执业地点变更手续。2、甲方负责监督医疗安全，不参与乙方诊所内人员的分配、管理，可提出合理化建议。3、甲方提供本诊所完备的证照资质，包括与医疗机构相同名称的单位及财务公章。与工商营业执照相同的单位及财务公章等。4、甲方协助参与上级卫生行政部门组织的、必要的专业及行政活动。协助办理年检手续和参加必要的相关会议。5、甲方有义务协助乙方处理医疗纠纷方面的问题。6、甲方向乙方提供医疗美容信息资源。包括淮安庆春诊疗美容门诊网站宣传拓展业务。7、甲方不参与诊所变更后的装修，药材采购，设备配置等一切费用。8、在合作期内，甲方不得自已以诊所的名义开展美容整形业务。甲方原有顾客以及甲方介绍到诊所消费，所产生的利润（扣除材料成本费），可获得30%奖金提成。9、合同签订前庆春医疗美容诊所的一切债务（包括所欠钱、物）由甲方偿还，与乙方无关。乙方权利义务：1、乙方重新确立医疗专业负责人，负责本机构内诊疗活动的分配和管理，并对诊所开展的医疗活动全权负责。2、乙方应聘有资质的医护人员，在本诊所医疗许可范围内开展执业活动，严格执行医疗护理操作常规，杜绝医疗差错和事故的发生、对提供的专业诊疗活动全权负责。3、乙方需保留原有临床科室，聘用现在在职医护人员，从事原有科室的诊疗活动。4、乙方不得聘用非医技人员从事医疗手段的诊疗活动。5、乙方在本机构经营过程中发生的医疗纠纷、差错、事故而导致的经济赔偿及法律责任由乙方全权负责。甲方保留仲裁后继续追偿乙方责任和损失补偿权利。6、乙方应向甲方支付固定工资（具体细则见附协议书）。7、本协议执行过程中，如与国家法律法规相抵触，乙方应无条件整改，由此产生的一切后果和经济损失均由乙方全权负责。8、乙方在经营期间，不得购进、不得使用未经国家药械总局批准的药品和器械。9、合作之日起，乙方优先采购甲方剩余部分药品、器械、医疗设备。10、合作期间，乙方一切外债（包括所欠钱、物）均由乙方负责偿还，与甲方无关。《附协议书》约定甲方享受年薪待遇，每年年薪为280000元。工资支付方式：1、2017年6月1日起，甲方工资按照每月一次进行发放。每月甲方工资金额为23000元，截止2018年5月31日，支付总工资为280000元。2、2018年6月1日起，工资为半年一次结算，即人民币140000元/半年。3、工资发放时间为每月10日。 2017年3月23日，双方签订《淮安市庆春医疗美容诊所合作运营附协议书二》，对于孟庆春的工资补充说明：2018年6月1日起甲方工资为半年结算一次，分别为元月10日和6月10日。2017年6月13日，双方签订《淮安市庆春医疗美容诊所合作经营附协议书三》，甲方孟庆春向乙方声明：1、任何由于“升级”导致本诊所不能正常运营，责任由乙方承担。与甲方无关。2、任何由于“升级”导致经济债务问题，由乙方承担。与甲方无关。3、“升级”后的法人代表应由乙方有代表资格的人担当。对“升级”后的有限公司负法律责任。任何由于“升级”公司而导致的涉及法律问题由乙方负责，与甲方无关。2018年9月10日，因周蕾、赵文明先后退出，孟庆春与安彝锦重新签订《淮安庆春医疗美容诊所合作经营协议书》，内容与原协议相同。 签订协议之后，2017年8月15日，庆春医疗美容诊所的《医疗机构执业许可证》办理变更登记,地址变更为淮安市盛和名都A1幢5室6室。2017年9月，甲乙双方按照协议约定的内容，美容诊所正式营业。 对庆春医疗美容诊所涉嫌出借《医疗机构执业许可证》一案，被告于2018年12月21日正式立案。案件调查过程中，被告分别向孟庆春、赵文明、王萍、安彝锦、会计张玉敏等人进行询问并制作询问笔录。关于合作期间孟庆春所得工资的部分，分别陈述如下： 孟庆春：2017年6月1日至2018年5月31日乙方“支付我280000元工资，协议中我的工资是每月23000元，后来我提议一年280000元整，这个工资包括护士王萍（我儿媳妇）的工资”“在2018年6月10日乙方支付我140000元整工资，这个工资为2018年6月1日至2018年11月30日工资”“合作第一年280000元工资是每个月发放，前几个月（具体几个月不记得）是打到我的银行卡，后来就是现金支付给我的，第二年的1400000元是一次性支付给我的，具体怎么支付我记不清了”。 安彝锦：陈述同孟庆春，即一共支付给孟庆春42万元，包括孟庆春儿媳妇王萍的工资。同时陈述，王萍是淮安市庆春医疗美容有限公司护理部护士。公司没有发工资给王萍，王萍的工资由孟庆春支付。 王萍：王萍与孟庆春共用一张工资卡（邮政银行），开户名孟庆春。公司没有单独发放王萍工资，期间共收到二人共同工资450000元。 张玉敏：孟庆春一年工资280000元，平均每个月不低于23333元，有时候给现金，有时候打银行卡。 赵文明：每个月支付孟庆春工资，孟庆春带人过来做手术另外领取提成。 同时查明，王萍为孟庆春儿媳，在淮安市庆春医疗美容有限公司上班，公司中其他护士工资为1800元/月。 2019年3月13日，经淮安市卫生健康委员会批准，被告延长本案办案时间3个月。2019年3月26日，受被告委托，淮安三淮联合会计师事务所作出淮三联会专审字[2019]第021号《专项审计报告》，以“淮安市庆春医疗美容有限公司”47本会计凭证为基础，审计了“淮安市庆春医疗美容有限公司”2017年7月至2018年12月的收支情况。该审计报告附件“淮安市庆春医疗美容公司”收支明细表中，孟庆春2017年8月至2018年12月薪资合计376849元，2017年6月、7月两个月工资在审计报告中没有体现。 2019年5月31日，被告对庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》案进行集体合议，合议建议：责令庆春医疗美容诊所立即停止违法活动，并拟处以下行政处罚：1、没收非法所得42万元；2、罚款4000元；3、吊销《医疗机构执业许可证》。当日，被告根据合议结果向庆春医疗美容诊所作出清卫医告〔2009〕009号《行政处罚事先告知书》，告知庆春医疗美容诊所拟作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权利。2019年6月3日，原告孟庆春提出听证申请。次日，被告听取孟庆春的陈述和申辩。被告于2019年6月14日举行听证并作出听证意见书。2019年6月20日，被告以庆春医疗美容诊所为被处罚人作出案涉行政处罚决定书并送达孟庆春。孟庆春对此不服，提起本案行政诉讼。 另查明，“淮安市庆春医疗美容有限公司”成立于2017年6月14日，法人代表周超，孟庆春不是该公司股东。 再查明,关于个人诊所办理工商登记的问题，有以下相关文件作出规定： 1、《最高人民法院行政审判庭对吉林省高院“关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照的请示”的答复》（[1996]法行字第14号）：关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照问题，法律、行政法规未作明确规定。人民法院审理这类案件时，如地方性法规有明确规定，可参照地方性法规的具体规定办理。 2、《卫生部关于川卫医法（1995）第008号问的批复》（1995年5月30日）：个体医疗机构从事的是医疗服务，既不属于工业，也不属于商业，而且根据1994年国务院《医疗机构管理条例》规定，医疗机构的登记是由卫生行政部门负责。所以，个体医疗机构不符合《城乡个体工商户管理暂行条例》规定的“个体工商户”条件，不属于该条例调整范围。因此，要求个体医疗机构进行工商登记，违反了现行的《城乡个体工商户管理暂行条例》和《医疗机构管理条例》。现阶段确实存在某些盈利的医疗机构。这类机构主要是合资、私人开办的医疗机构，它们是否进行工商登记照章纳税应进一步研究后决定。 3、《卫生部法监司关于职工医院、个体诊所不用办理工商营业执照的答复》（1999年10月15日卫生部）：根据国务院（1994）第149号令《医疗机构管理条例》的有关规定，医疗机构执业必须进行登记，取得《医疗机构执业许可证》后即可开展相应诊疗活动。在国家出台新的法规和政策之前，有关医疗机构登记注册管理，仍按照《医疗机构管理条例》执行。 4、卫生部、国家中医药管理局、财政部和国家计划委员会于2000年7月18日联合颁布的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》第一条第（一）项、第二条第二款、第三条第（五）项规定，以医疗机构所得收益用于投资者经济回报的城镇个体诊所为营利性医疗机构，取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，按有关法律法规还需到工商行政管理、税务等有关部门办理相关登记手续。 本院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。被告清江浦区卫健委作为清江浦区人民政府卫生行政部门，对本辖区内医疗机构进行监督管理系履行法定职责。 原告孟庆春于2017年6月以前经营“庆春医疗美容诊所”（《医疗机构执业许可证》上名称），并注册个体工商户“淮安市清河区庆春医疗美容诊所”。后孟庆春与安彝锦等人签订合作协议，注销“淮安市清河区庆春医疗美容诊所”个体工商户营业执照，成立“淮安市庆春医疗美容有限公司”，并在协议中约定双方的权利义务。 本案的争议焦点为以下三点：一、被告以《医疗机构执业许可证》上的名称“庆春医疗美容诊所”为被处罚人是否正确以及原告是否具有提起本案行政诉讼的主体资格。二、庆春医疗美容诊所是否存在出借《医疗机构执业许可证》的违法行为。三、被告认定非法所得42万元事实是否清楚。 关于争议焦点一。被告以《医疗机构执业许可证》上的名称“庆春医疗美容诊所”为被处罚人符合法律规定。“庆春医疗美容诊所”曾经注册过个体工商户“淮安市清河区庆春医疗美容诊所”，后于2017年6月12日注销，本案需要认定的是，在没有进行工商登记的情况下，卫生部门对个人诊所的违法行为应以谁作为被处罚主体。 首先，根据《医疗机构管理条例》第十五条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》。”第十六条规定：“申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：……（六）能够独立承担民事责任。”第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”。可见，《医疗机构执业许可证》是医疗机构是否合法执业的认定依据，医疗机构的登记是由卫生行政部门负责。在2000年《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》出台之前，没有法律、法规、规章等对个人诊所办理工商登记作出规定，卫生行政部门对个人诊所的主体认定一律以《医疗机构执业许可证》上的机构名称为准。 其次，对于个人诊所的责任主体认定问题。一方面，《最高人民法院行政审判庭对吉林省高院“关于个体诊所是否应向工商行政部门办理营业执照的请示”的答复》（[1996]法行字第14号）、《卫生部关于川卫医法（1995）第008号问的批复》（1995年5月30日）、《卫生部法监司关于职工医院、个体诊所不用办理工商营业执照的答复》（1999年10月15日卫生部）等文件多次重申个体行医不是工商经营活动、个体诊所不是个体工商户。另一个方面，《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发[2000]233号）又规定“取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，按有关法律法规还需到工商行政管理、税务等有关部门办理相关登记手续”。关于卫生部、国家中医药管理局、财政部和国家计划委员会联合的《实施意见》，本院认为，《中华人民共和国行政许可法》规定只有法律、行政法规可以设定行政许可，且目前尚未存在法律、行政法规对个人诊所办理工商登记作出规定。 综合考量以上两点，本院认为，在庆春医疗美容诊所工商登记已经注销的情形下，庆春医疗美容诊所属于工商未登记状态。被告作为卫生行政部门，依照《医疗机构管理条例》的有关规定，以《医疗机构执业许可证》上的名称“庆春医疗美容诊所”为被处罚人作出行政处罚决定并不违反法律规定。原告孟庆春作为《医疗机构执业许可证》上的主要负责人，承担该个人诊所违法的法律责任，亦不影响行政处罚决定生效后的执行，且处罚事项中“没收非法所得42万元”，实际是孟庆春在合作期间所获金额，故而原告孟庆春与该行政处罚决定具有行政法上的利害关系，亦具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于争议焦点二。本院认为，庆春医疗美容诊所存在出借《医疗机构执业许可证》的违法行为。《医疗机构管理条例》第二十三条第一款规定，《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。第四十六条规定，违反本条例第二十三条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。关于出借的事实认定，庆春医疗美容诊所的经营者孟庆春与案外人赵文明、安彝锦、周蕾（乙方）签订的协议明确约定，孟庆春协助乙方办理诊所执业地点变更手续、提供本诊所完备的证照资质，包括与医疗机构相同名称的单位及财务公章等，孟庆春不参与乙方诊所内人员的分配、管理，乙方负责本机构内诊疗活动的分配和管理，并对诊所开展的医疗活动全权负责，诊所的装修、药材采购、设备配置等均由乙方负责，诊所的经营收入全部由安彝锦支配。可见，形式上虽然孟庆春是《医疗机构执业许可证》的主要负责人，但实际并不参与“淮安市庆春医疗美容有限公司”的投资、经营与管理，而是由乙方安彝锦等人全权负责，即安彝锦实际控制与管理该诊所的运营。关于原告提出的协议双方为了扩大经营而将诊所升级为公司，孟庆春仍是诊所主要负责人，负责诊所内外事务并参与诊疗活动的诉讼主张。经查，孟庆春、赵文明、安彝锦在调查期间均证实，孟庆春很少去门诊、也没有开展过医疗美容手术。在孟庆春2018年12月21日的谈话中，被告工作人员询问孟庆春平时是否去诊所上班时，孟庆春自述“我去的少，上面有通知开会我就会去”。综上，所谓升级后的公司，孟庆春既不是公司的法人代表，也不是公司的股东，故原告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。本院认为，在案证据能够综合反映出孟庆春不实际参与诊所的经营管理，而是交由安彝锦实际控制和管理，名为“公司升级”，实为出借《医疗机构执业许可证》，被告对庆春医疗美容诊所作出罚款4000元、吊销《医疗机构执业许可证》的处罚符合法律规定。 关于争议焦点三。本院认为，被告认定庆春医疗美容诊所非法所得42万元事实清楚。理由如下：关于孟庆春在庆春医疗美容诊所出借《医疗机构执业许可证》期间工资收入问题，存在以下四种调查与结论：第一，根据孟庆春与安彝锦等人签订的《附协议书》约定，孟庆春享受年薪待遇，每年年薪为280000元，2017年6月1日至2018年5月31日每月支付一次（23300元/月）。2018年6月1日起，工资为半年一次结算。即根据双方协议约定，自2017年6月1日起，至2018年12月被告查处庆春医疗美容诊所违法行为时，孟庆春所得工资应为42万元。第二，调查期间，安彝锦、张玉敏、孟庆春均证实，合作期间孟庆春所得工资收入42万元，其中包括护士王萍（孟庆春儿媳）的工资。第三，王萍在调查笔录中陈述，至今共收到孟庆春、王萍工资共45万元。第四，淮安三淮联合会计师事务所作出淮三联会专审字[2019]第021号《专项审计报告》附件中，孟庆春2017年8月至2018年12月薪资合计376849元。上述四组数据中，双方协议约定以及调查期间孟庆春、赵文明、张玉敏等陈述相一致，即孟庆春2017年6月至2018年5月31日期间实际收入所得为42万元。关于审计报告中数字是376849元而非420000元的问题，因《专项审计报告》是以“淮安市庆春医疗美容有限公司”47本会计凭证为审计依据，审计期间为孟庆春2017年8月至2018年12月薪资合计376849元。上述审计内容中缺少孟庆春2017年6月、7月的工资收入。实际上，根据本院调取的孟庆春中国邮政储蓄银行账户对账单，2017年6月10日、7月10日孟庆春分别收到赵明文汇款24686.98元、23300元，该两笔收入未在审计报告中体现。加入上述两笔收入后，孟庆春合作期间工资收入424835.98元，与被告调查结果相符合。 关于原告提出的孟庆春工资中包含护士王萍工资的诉讼主张。本院认为，首先，孟庆春在调查期间称，其每月23300元工资中有三分之二即15200元属于儿媳王萍的工资，该陈述与其他护士仅1800元/月的工资明显不符，且不合常理。其次，孟庆春在此期间的工资收入为42万元，其中是否包含王萍工资，系孟庆春对其非法所得的再分配问题，并不影响对孟庆春非法所得的认定。故对原告未能提供证据证明的上述主张，本院不予支持。 关于原告要求对《淮安市卫生局行政处罚自由裁量基准（2012）版》（以下简称《基准（2012）版》）中与本案相关的条款合法性进行审查。本院认为，《基准（2012）版》关于转让或者出借《医疗机构执业许可证》的罚款幅度与《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条的规定相同，均为3000-5000元罚款，并不违反上位法的规定。原告的该项主张，本院不予支持。关于原告提出的被告作出行政处罚决定未经行政机关负责人集体讨论决定、程序违法的问题。对此，被告在作出行政处罚决定之前，已经组织包括行政机关负责人在内的9人对该案进行集体合议，原告的此项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被告清江浦区卫健委作出的清卫医罚〔2019〕009号《行政处罚决定书》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告孟庆春的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告孟庆春承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院；开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行；账号：6232636100129284710）。 审 判 长  周万春 审 判 员  左文洁 人民陪审员  高东生 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  厉 月 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。