辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终241号上诉人（一审原告）冯树昌，男，1970年7月13出生，汉族，农民，现住辽宁省黑山县。上诉人（一审原告）钟彦珍，女，1973年10月29出生，汉族，农民，现住辽宁省黑山县。委托诉讼代理人：冯树昌，男，1970年7月13出生，汉族，农民，现住辽宁省黑山县。被上诉人（一审被告）黑山县人民政府，住所地辽宁省黑山县庞河经济开发区中山路1号。法定代表人张昊，该县政府县长。委托诉讼代理人唐国顺，该政府办公室工作人员。原审第三人黑山县英城子乡人民政府，住所地辽宁省黑山县英城子乡小磨子村。法定代表人吕明阳，该乡政府乡长。委托诉讼代理人夏桂君，辽宁智源律师事务所律师。上诉人冯树昌、钟彦珍因与被上诉人黑山县人民政府、原审第三人黑山县英城子乡人民政府土地征用一案，不服辽宁省沈锦州市中级人民法院（2019）辽07行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人冯树昌，钟彦珍的委托代理人冯树昌，被上诉人黑山县人民政府的委托诉讼代理人唐国顺，原审第三人黑山县英城子乡人民政府的委托代理人夏桂君到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2006年12月20日原告冯树昌与被告黑山县××城××村民委员会签订西山承包合同一份，合同约定将位于黑山县××城××村的西山山地（除道路外）承包给原告冯树昌，承包期限为2007年1月1日起至2036年12月31日止。2011年，被告黑山县人民政府根据黑山县乡村公路的具体情况，为了解决村民出行难问题，发展农村经济改善乡村面貌，安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会。工作安排是各乡镇修各自的路，砂石料人工各项费用由各乡镇自己负责，乡镇政府帮助协调取砂石料，村委会安排取沙石料。2011年-2013年第三人在公路会战期间对英城子乡团山子村山地中的砂石料进行采取。一审法院认为，人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案焦点之一，被告是否实施了无偿征用土地的行为及指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为。关于原告第一项诉请认为：“被告实施了无偿征用原告土地的行为”，经庭审调查，被告承认安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会，但无偿征用的是采石场并非土地。第三人亦认可其与黑山县××城××村民委员会对原告承包土地上的石料进行过采取，但并非征用行为。原告认为是被告组织征用土地，但没有提交证据证明被告参与原告诉求的征用土地的任何文件或相关行为且土地性质并没有发生变化。该院综合认定关于原告诉求确认被告征用土地行为违法的问题，没有事实依据。关于原告第二项诉请认为：“被告指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为”，经庭审调查，该行为是黑山县公安局于2012年9月2日以严重扰乱单位秩序为由作出锦公0黑公（治）决字（2012）第325号公安行政处罚决定，给予原告钟彦珍行政拘留八日的行政处罚行为，该处罚决定经锦州市中级人民法院（2013）锦行终字第00066号判决予以撤销，原告认为被告有指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为但未能提交证据，仅凭被告号召其下属机关开展“公路会战”工作进而认定其指使黑山县公安局拘留原告证据不足，该院不予采信。该院综合认定关于原告诉求确认被告指使黑山县公安局拘留原告钟彦珍的行为违法问题，没有事实依据。本案焦点之二，关于被告安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会的行为是否可诉？根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条的规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第六十四条第一款的规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”法律规定地方人民政府设立必要的工作部门，通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。同时便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。具体到本案，被告黑山县人民政府安排了“公路会战”工作，并在电视上召开动员大会，但无偿征用的是采石场并非土地,涉案土地的性质亦未发生变化，第三人黑山县英城子乡人民政府认可其与黑山县××城××村民委员会对土地上的石料进行过采取，但并非接受被告明确的指令。那么，当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的被告的“公路会战”行为，就不符合法定的起诉条件，故原告的起诉列黑山县人民政府为被告没有事实依据，该院不予支持。鉴于被告黑山县人民政府主体不适格，经该院释明原告拒绝变更被告，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款第一项、第三项的规定，裁定如下：驳回原告冯树昌、钟彦珍的起诉。案件受理费50元，退还给原告冯树昌、钟彦珍。冯树昌、钟彦珍上诉请求：（1)请求法院依法撤销辽宁省锦州市中级人民法院（2019)辽07行初40号行政裁定(2)依法确定黑山县人民政府为被告并赔偿上诉人的所有损失。(3)上诉费、路费、住宿费、误工补工费由被上诉人承担。事实与理由：本案中2011年至2013年的修路是被上诉人黑山县人民政府组织的公路会战，被上诉人提出在修路的过程当中一切都要服从政府的命令和要求去完成任务，修路的具体事宜均由被上诉人制定，每个取料的料点事先都由被上诉人指定的情况下取料，并且被上诉人在各个取料点都派了多名后备役干部驻守。公路会战期间，县宣传组组织县内媒体全方位报道战况，广播电视台制作专题新闻、实况等节目滚动播出，还推出公路会战《特快专递》30期，形成了强大的宣传攻势。黑山县电视台播出上诉人因阻拦取料被拘留一事是黑山县政府的指令，因此黑山县政府应为此事负责。黑山县人民政府辩称，县政府为解决百姓出行难问题，开展公路会战，是公益行为，县政府发出号召，上诉人要求县政府承担义务没有事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。黑山县英城子乡人民政府辩称，上诉人的上诉请求没有依据，请求维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。本院二审查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，上诉人在提起诉讼时，应当证明被诉行政行为存在以及该行为由被上诉人作出等基本事实。本案中上诉人没有提交证据证明被上诉人下发了上诉人所主张的征用土地的任何文件或实施了相关行为，且本案土地性质并没有发生变化。因此，上诉人请求确认被上诉人实施了征用土地行为且该行为违法，没有事实依据，原审裁定不予支持并无不当。关于上诉人提出被上诉人实施了指使黑山县公安局拘留钟彦珍的违法行为的主张，与本案不是同一法律关系，亦缺乏证据证明。综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月二十三日法官助理张廓书记员鞠林