四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1102行初21号 原告：张霞，女，1975年5月10日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托代理人：费超，四川仙山律师事务所律师。 委托代理人：李继奎，四川仙山律师事务所律师。 被告：夹江县自然资源局。住所地：四川省夹江县迎春东路**。 法定代表人：季孟伦，该局局长。 出庭负责人：盖煦，该局副局长。 委托代理人：陈平，四川点道律师事务所律师。 第三人：夹江县土地储备中心。住。住所地：四川省夹江县迎春东路**/div> 法定代表人：宋界，该中心主任。 委托代理人：王群，该中心工作人员。 原告张霞诉被告夹江县自然资源局土地行政撤销一案，于2020年1月21日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》的规定，于同日立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因夹江县土地储备中心与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于同年4月7日、4月30日两次公开开庭审理了本案。原告张霞及其委托代理人费超，被告夹江县自然资源局的负责人盖煦副局长及该局的委托代理人陈平到庭参加了两次庭审，第三人夹江县土地储备中心的委托代理人王群到庭参加了第二次庭审。 2019年11月19日，被告夹江县自然资源局作出夹自然资〔撤〕（2019）2号《关于撤销张霞安置约定的决定》（以下简称《张霞撤销决定》），认为张霞与原夹江县国土事务管理所（以下简称原夹江县国土所）于2016年4月13日签订的《征地拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》）第八条约定“经双方协商同意，王敏强、张霞、王南臻、王南锦享受农业户口安置合户为**，享受门市和住房的优惠购买。毛玉英作为城市常住人口安置，并可以单独一户优惠购房30㎡，都执行2010年30号文件”，但张霞的丈夫王敏强、儿子王南臻、王南锦户籍为城镇户口，不属于在古社区3社的农业人口，明显违背了夹府发〔2010〕30号《关于印发的通知》（以下简称夹府发〔2010〕30号文件）第五章第二十八条的规定。本着有错必纠、依法行政的原则，被告于2019年11月1日向张霞发出告知书，告知其在收到告知书之日起15日内提供书面陈述和申辩。截至目前，被告未收到张霞提交的任何可以证实第八条合法有效的证据材料。被告认为，《补偿安置协议书》第八条的约定不符合夹府发〔2010〕30号文件第五章第二十八条规定的安置政策，决定予以撤销，同时告知张霞可以在送达之日起60日内提起行政复议或6个月内提起行政诉讼。 原告张霞诉称：2016年4月13日，原夹江县国土所与原告签订《补偿安置协议书》，在该协议中明确约定：“经双方协商同意，王敏强、张霞、王南臻、王南锦享受农业户口安置合户为**，享受门市和住房的优惠购买。毛玉英作为城市常住人口安置，并可以单独一户优惠购房30㎡，都执行2010年30号文件”。原告按照被告的要求于2016年4月18日前搬迁完建、构筑物和附着物（含墙体及附属设施），并清场交付宅基地。夹江县征地拆迁领导小组于2016年4月18日支付了原告房屋拆迁补偿费、过渡费等共计360036元，于2019年8月16日支付原告过渡费11872元。但被告一直未履行协议约定的安置义务，原告无奈之下于2019年10月18日向乐山市市中区人民法院提起诉讼，要求被告继续履行协议。在原告诉讼期间，被告于2019年11月19日作出了《张霞撤销决定》。原告认为《补偿安置协议书》系双方自愿签订，该协议约定的内容既不违反法律、行政法规的强制性规定，也未损害社会公共利益，该协议合法有效，不存在无效或可撤销、可变更情形，被告不符合行使行政优益权的条件。因此被告作出的《张霞撤销决定》违法，应予撤销。请求判决：1.撤销被告于2019年11月19日作出的《张霞撤销决定》；2.本案的诉讼费用由被告负担。 被告夹江县自然资源局辩称：1.2015年4月13日，四川省人民政府作出川府土〔2016〕285号《关于夹江县2015年第1批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2016〕285号征地批复），依法征收本案涉及的四川省夹江县（以下简称在××3社）的集体土地，本案属于农村集体土地征收而产生的征地补偿和拆迁安置，案涉的张霞户房屋所占土地属于征收范围，张霞户选择按夹府发〔2010〕30号文件执行。2.本案中张霞系在××3社农业户口人员,按规定可以按照农业户口进行安置,在张霞完善相关安置手续后可以对其进行安置。王敏强、王南锦、王南臻、毛玉英居住在夹江县，为城镇户口,且与王敏强的父亲王贵洪共立一户,因其并不是在××3社集体经济组织成员,也不享受在××3社集体经济组织利益分配,故根据夹府发〔2010〕30号文件第二十四条的规定不能享受农业人口安置。并且王敏强的父亲王贵洪系夹江县公安局退休职工,该户在2000年享受了房改优惠购房政策,因此根据夹府发〔2010〕30号文件第二十八条的规定也不应享受优惠购房政策。如果按照《补偿安置协议书》第八条的约定对王敏强、王南锦、王南臻及毛玉英进行安置必将严重损害国家利益和社会公共利益,导致对本村组其他类似人员的不公,不符合依法行政、合理行政的本质要求。故被告做出《张霞撤销决定》在实体上符合法律规定。3.被告作出的《张霞撤销决定》程序合法。综上，请求法院判决驳回原告张霞的诉讼请求。 第三人夹江县土地储备中心述称：1.第三人系被告下属事业单位，根据中共夹江县委机构编制委员会下发的夹编发〔2019〕9号《关于印发〈夹江县事业单位机构改革工作方案〉的通知》（以下简称夹编发〔2019〕9号文件），第三人承继了原夹江县国土所的职权职责。2.其他意见同被告答辩意见一致。综上，请求法院判决驳回原告张霞的诉讼请求。 经审理查明：原告张霞与王敏强系夫妻关系，王南臻、王南锦系二人之子。毛玉英系王敏强之母，王贵洪系王敏强之父。张霞的户籍所在地为在××3社。毛玉英、王敏强、王南臻、王南锦的户籍所在地均在四川省夹江县，属于城镇户口，该户户主为王贵洪。王敏强现无业；王南臻于2018年9月参军入伍，现系现役军人；王南锦于2017年9月至今就读于西昌学院，系在校大学生；毛玉英系公办教师，2001年8月退休。王敏强的《常住人口登记表》载明其自1988年10月25日农转非投父母，由夹江云吟在××3社迁入。位于四川省夹江县。 2016年3月2日，四川省人民政府作出川府土〔2016〕285号征地批复载明，同意将夹江县漹城镇永胜村4社、在××3社4.9786公顷集体农用地（其中：非基本农田耕地3.9024公顷，园地0.5591公顷，其他农用地0.5171公顷）转为建设用地。同时将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地1.7347公顷、未利用地0.2555公顷，合计6.9688公顷土地征收为国家所有，作为夹江县2015年第1批城市建设用地。 2016年5月12日，夹江县人民政府和原夹江县国土资源局分别作出夹府公〔2016〕6号《公告》和夹国土资征公字〔2016〕第04号《关于2015年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》，并予以张贴。两个公告均载明该批次需将87名农业人口转为非农业人口。其中，夹江县人民政府作出的夹府公〔2016〕6号《公告》载明安置方式严格按照《省政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障的通知》（川办发〔2008〕15号）及有关法律法规进行安置；夹国土资征公字〔2016〕第04号《关于2015年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》载明被征土地地上建筑物、构筑物、附着物及青苗的种类、数量、补偿标准按川府函〔2012〕98号文件标准执行。 原告张霞、王贵洪户在上述川府土〔2016〕285号征地批复范围内有房屋等建（构）筑物。2016年4月13日，张霞（乙方）作为户主与原夹江县国土所（甲方）签订《补偿安置协议书》，约定：“根据城市规划建设的需要，需征用乙方（张霞）所在集体土地并拆迁征地范围内所有建、构筑物和附着物。按照征地拆迁相关法律法规和夹府发〔2010〕30号文的有关规定，经甲、乙双方协商，达成如下拆迁补偿安置协议。一、拆迁补偿：根据对乙方房屋的勘丈及拆迁补偿的有关规定，经计算，甲方对乙方建、构筑物和附属物搬迁补偿费为360036元（含过渡费和搬迁费，详见调查情况表和补偿结算清单）。二、拆迁时间与奖励：根据拆迁公告所规定的拆迁时间，乙方于2016年4月23日前搬迁完建、构筑物和附着物（含墙体及附属设施），并清场交付宅基地的，经拆迁单位现场验收合格后，由拆迁单位按被拆迁的主体房建筑面积给予被拆迁人奖励。具体奖励办法按拆迁安置奖励相关规定办理。三、安置方式：乙方房屋拆迁属城市规划区范围内拆迁，安置方式为统建安置。具体安置办法按夹府发〔2010〕30号文件规定执行。乙方自愿服从统一规划建设安置。甲方按规定支付乙方过渡费用后，乙方房屋拆迁一律实行自行过渡。四、乙方所有建、构筑物在规定的时间内自行负责搬迁，搬迁过程中的一切安全责任由乙方自行负责。甲方不承担任何责任。五、付款方式：甲、乙双方签定本协议之日起六日内，甲方按结算清单的总金额支付乙方100%的补偿费，即360036元。……八、其它：该户中王贵洪价购83.5㎡，只享受半年过渡费，养殖房按30号文件规定同等结构上浮40%补偿，新建砖木结构房屋165㎡按48号文件规定70%即420元/㎡补偿，养殖房和新建房屋无过渡费、搬迁费。经双方协商同意，王敏强、张霞、王南臻、王南锦享受农业户口安置，合户为一户，享受门市和住房的优惠购买，毛玉英作为城市常住人口安置，并可以单独一户优惠购房30㎡，都执行2010年30号文件。”协议还约定了其他有关事项。 2016年4月18日，张霞向原夹江县国土所出具《搬迁残值放弃承诺》，同日，原夹江国土所向张霞出具《漹城镇在××3社搬迁验收记录》，载明：“根据拆迁公告，被拆迁人：王贵洪、张霞已于2016年4月18日将已补偿的所有建、构筑物和附属物全部搬迁完毕，并将宅基地全部交付使用”。同日，原夹江县国土所通过转账支票方式向张霞、王贵洪支付了拆迁补偿款共计360036元。 2018年4月20日和同年7月5日，原夹江县国土资源局和夹江县漹城镇人民政府就在××3社、5社村民第一批拟货币安置还房人员名单进行两次公示，两次公示的安置人员名单中均无张霞、王敏强、王南臻、王南锦。张霞多次要求夹江县土地储备中心按协议安置未果。2019年10月18日遂起诉来院，要求被告夹江县自然资源局按《补偿安置协议书》履行安置义务。 2019年11月1日，被告向张霞发出《告知书》，载明：“……经我局审查，认为《补偿安置协议书》第八条所注明的相关约定的具体行政行为违反了夹府发〔2010〕30号文件第五章规定，本着有错必纠，依法行政的原则，我局拟撤销该协议书第八条所涉及的王敏强、张霞、王南臻、王南锦享受农业户口安置合户为**，享受门市和住房的优惠购买；毛玉英作为城市常住人口安置，并可以单独一户优惠购房30㎡的具体行政行为。如有不同意见，请在收到本告知书之日起15日内提供书面陈述和申辩意见，并提供相关证据材料……”该《告知书》于同日向张霞送达，张霞于同月14日向被告提交《答辩意见》。同月19日，被告夹江县自然资源局作出前述《张霞撤销决定》，并于同月21日张贴在张霞务工的商铺外墙。庭审中，张霞陈述其务工的商铺老板向其转发了被告张贴东西的照片，但其不清楚具体内容，其是在（2019）川1102行初245号行政案件开庭时才清楚《张霞撤销决定》的具体内容。 另查明：1.2015年8月6日，原夹江县国土资源局作出夹国土公〔2015〕第8号《房屋拆迁公告》，载明决定对包括在××3社在内的已征收土地范围内村民房屋及附属设施实施依法拆迁，公告了房屋拆迁补偿安置标准、拆迁范围、签订协议、拆迁房屋期限、协议签订地点等事项。 2.中共夹江县委、夹江县人民政府作出的夹委发〔2019〕3号《关于印发的通知》载明：“……将县国土资源局的职责，以及县农业局的林业职责，县发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责，县住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，相关部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门……不再保留县国土资源局……” 中共夹江县委机构编制委员会作出的夹编发〔2019〕9号文件载明，夹江土地储备中心是县自然资源局下属公益一类事业单位，主要职责包括协助主管部门依法征收全县国有、集体土地等事项。 原夹江县国土所系原夹江县国土资源局下属单位，受原夹江县国土资源局委托从事夹江县区域内的征地补偿和拆迁安置工作。夹江县土地储备中心承继了原夹江县国土所的职权职责。 3.夹府发〔2010〕30号文件第五章“搬迁安置”第二十四条规定：“被征收土地集体经济组织范围内享有农村宅基地使用权利，并且参加农村集体经济组织利益分配的常住农村户口的村民，为征地搬迁安置对象，享受本办法规定的安置政策。被征收土地范围内因征收土地由农业户口转为非农业户口的被搬迁人，以及其转为非农业户口之后、搬迁安置前出生的子女、未享受过征地农转非人员住房安置政策的、原户口在征地范围内的现役义务兵、在校大中专学生、服刑和劳教人员。以原户籍合并计算户数和人口，享受本办法规定的农业人口住房安置政策，与现仍为农业户口的家庭成员合并计算户数和人口，不得单列户口和人口安置……”。第五章第二十八条规定“……在城市规划区范围内属于征收土地搬迁范围内的夫妻双方，其一方是非农业人口或全非农业人口的搬迁户，在征地搬迁前长期居住在被搬迁的主体房内，在工作单位又没有享受过房改政策和未分配过福利住房，可享受搬迁人提供的30m2的有偿住房安置，不享受搬迁人提供的门市安置。其所属建、构筑物搬迁补偿按附表七标准补偿……”。 夹江县征地拆迁统建安置指挥部于2011年7月编印了《征地拆迁统建安置政策汇编》，其中《夹江县征地拆迁统建安置有关问题的解释（一）》第一条“拆迁安置人员范围：1.拆迁安置对象：凡在征收土地范围内，拆迁其所有主体房屋需进行安置的，符合夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定的范围内的人员，属拆迁统建安置对象。……5.户口不在本社，有房产和承包地的非农业人口的安置：现户籍关系不在本社，有房产和承包地的非农业人口（国家行政事业人员含国有企业安置人员除外），……经核实后，本人可享受夹府发〔2010〕30号文关于农业人口安置的政策。因读书而择校的农转非人员，其父母属拆迁安置的农业人口且本人户籍不在本社的，……经核实后，本人可享受夹府发〔2010〕30号文关于农业人口安置的政策。因轮换回乡落户的人员和九二年购买户口的农转非人员，本人享受房屋产权、宅基地和承包地的（国家行政事业人员除外），……经核实后，本人可享受夹府发〔2010〕30号文关于农业人口安置的政策，并纳入拆迁户中进行合户安置。子女轮换出去工作的，不享受夹府发〔2010〕30号文关于农业人口安置的政策。6.户口不在本社，有房产无承包地的非农业人口的安置：现户籍关系不在本社，有房产但没有承包地的非农业人口（在工作单位没有享受过房改政策和未分配过福利住房），……经核实后，按照夹府发〔2010〕30号文关于非农业人口的安置政策进行安置，可享受搬迁人提供的30m2的有偿住房安置，也可选择产权价购，不享受搬迁人提供的门市安置……”。 上述事实，有被告在举证期限内提交的川府土〔2016〕285号征地批复、夹府公〔2016〕6号《公告》、夹国土资征公字〔2016〕第04号《关于2015年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》、夹国土公〔2015〕第8号《房屋拆迁公告》《补偿安置协议书》《拆迁房屋勘丈调查记录》《建筑物、附着物清点情况统计表》《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》《商业银行进账单》《夹江县征地拆迁领导小组办公室付款凭证》、张霞、王贵洪、毛玉英、王敏强、王南锦、王南臻的常住人口登记卡、张霞、王敏强的常住人口登记表、《房屋信息摘要3》《告知书》《送达回证》《答辩意见》《张霞撤销决定》及照片、夹府发〔2010〕30号文件、《征地拆迁统建安置政策汇编》《夹江县征地拆迁统建安置有关问题的解释（一）》、夹委发〔2019〕3号《关于印发的通知》、夹编发〔2019〕9号文件，原告张霞提交的《搬迁残值放弃承诺》《漹城镇在××3社搬迁验收记录》、（2019）川1102行初245号《受理案件通知书》《结婚证》《入伍通知书》《参军服兵役注销户口证明》《录取通知书》，第三人夹江县土地储备中心提交的《公告》《漹城镇在××3社货币安置人口公示表（第一批第一次）》《漹城镇在××3社货币安置人口公示表（第一批第二次）》以及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，被告具有依法对该县范围内的集体土地实施征收并给予补偿安置的职权。原夹江县国土所作为原夹江县国土资源局的下属事业单位，受原夹江县国土资源局委托与张霞签订《补偿安置协议书》不违反法律规定。《张霞撤销决定》所涉及的《补偿安置协议书》所涉土地已经川府土〔2016〕285号征地批复批准征收，也发布了相关公告，《补偿安置协议书》前置行政行为也无重大明显违法情形。 结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点是被告作出的《张霞撤销决定》是否具备合法性。对此，本院作如下评判： 一、《补偿安置协议书》第八条约定的内容不合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织成员和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。该规定表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。案涉的《补偿安置协议书》中明确载明补偿安置协议系按照征地拆迁相关法律法规和夹府发〔2010〕30号文件的有关规定达成的，故该协议内容也应当符合夹府发〔2010〕30号文件的相关规定。根据本案审理查明的事实，本院认为，对于张霞，因其属于在古村三社的集体经济组织成员，被告也认可属于夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定的征地搬迁安置对象，其应享受夹府发〔2010〕30号文件关于农业人口安置的政策。对于王敏强，《常住人口登记表》载明其自1988年10月25日农转非投父母，由夹江云吟在××3社迁入夹江县漹城镇衙后街1号附21号其父亲王贵洪户，其户籍信息显示是城镇居民，其提交的证据不足以证明其是在××3社的集体经济组织成员，在该村社享有承包地，其不属于夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定的征地搬迁安置对象，不享受夹府发〔2010〕30号文件关于农业人口安置的政策。对于王南臻、王南锦，二人的户籍信息显示是城镇居民，不属于夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定的征地搬迁安置对象，不享受夹府发〔2010〕30号文件关于农业人口安置的政策。对于毛玉英，其2001年8月退休前系公办教师，且与王贵洪系夫妻，已享受房改政策，不属于夹府发〔2010〕30号文件第二十八规定的可享受优惠购房30ｍ2的条件。故该协议第八条关于“经双方协商同意，王敏强、张霞、王南臻、王南锦享受农业户口安置合户为**，享受门市和住房的优惠购买，毛玉英作为城市常住人口安置，并可以单独一户优惠购房30㎡，都执行2010年30号文件”的约定内容，不符合法律规定。 二、被告撤销《补偿安置协议书》第八条适用法律法规错误。本院认为，信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。 从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 如前所述，本案《补偿安置协议书》第八条的约定不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出原告方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，作为行政协议相对方的原告方在签订协议时并无过错。相反作为具有征地补偿安置法定职责的被告，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任。基于此，被告作出的《张霞撤销决定》单方面解除了与原告签订的《补偿安置协议书》第八条约定，明显不符合上述信赖保护原则和政府诚实守信原则，属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，判决如下： 撤销被告夹江县自然资源局于2019年11月19日对原告张霞作出的夹自然资〔撤〕（2019）2号《关于撤销张霞安置约定的决定》。 案件受理费50元，由被告夹江县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  万 敏 审 判 员  王 涛 人民陪审员  鲁珈瑜 二〇二〇年六月二十三日 书 记 员  田 萌