湖南省常德市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘07行初8号 原告杨双林，男，1943年12月14日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。 原告尹桃兰（杨双林之妻），1951年5月4日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。 共同委托代理人肖伟，湖南金州律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 共同委托代理人喻恒健，湖南金州律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告常德市鼎城区人民政府，住所地湖南省常德市鼎城区红云街道临沅路。 法定代表人朱金平，区长。 行政机关出庭应诉负责人熊以富，分管房屋征收工作。 委托代理人钟润初，湖南如金律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 第三人常德金纺市场服务有限公司，住所地湖南省常德市鼎城区玉霞街道临江社区。 法定代表人朱代贵，经理。 委托代理人胡中福，男，1964年7月31日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区，代理权限为一般授权代理。 原告杨双林、尹桃兰诉被告常德市鼎城区人民政府（以下简称鼎城区政府）及第三人常德市金纺市场服务有限公司（以下简称金纺公司）行政强制关闭一案，本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案，原告尹桃兰及其委托代理人肖伟、喻恒健，被告鼎城区政府的负责人熊以富及委托代理人钟润初，第三人金纺公司的法定代表人朱代贵及委托代理人胡中福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2019年5月23日，鼎城区政府对金纺公司、常德市鼎城区第五运输公司改制工作组、常德市鼎城区市场服务中心轻纺所、湖南省烟草公司常德市公司（以下简称金纺公司等四家单位）作出常鼎政函[2019]10号《关于关闭桥南轻纺城的通知》，依据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》及《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》、《消防监督检查规定》等规定，经区政府研究，同意于2019年5月31日依法关闭桥南轻纺城。 原告杨双林、尹桃兰起诉称：桥南轻纺城系鼎城区政府于1991年依法批准设立，是由金纺公司、常德市第五运输公司、湖南省烟草公司常德市公司三家单位提供建设用地，桥南轻纺城全体经营户提供各自商铺的建设资金共同重建而成，其系桥南轻纺城经营户之一。2019年5月23日，鼎城区政府作出《关于关闭桥南轻纺城的通知》，决定对桥南轻纺城实施整体关停，后又采取断水、断电、修建围墙、关门落锁禁止人员出入、强制要求经营户搬走市场内存放的货物等方式强行关闭桥南轻纺城市场，且未告知轻纺城全体经营户理由，其至同年11月13日才得知上述通知的存在。其认为根据《安全生产法》第一百零八条规定，对于不具备安全生产条件的单位，行政机关应先责令停产停业整顿，经整顿后仍不具备安全生产条件的，才能予以关闭。鼎城区政府认为其所在的市场2019年4月23日至5月22日期间经停产停业整顿仍未整改到位，仍不具备安全生产条件，但又没有任何证据证明上述情况，遂作出《关于关闭桥南轻纺城的通知》，程序严重违法，应予撤销。且事实上，鼎城区政府关闭市场的真实目的在于无偿收回桥南轻纺城的门面及土地产权，谋取商业利益。综上，其为了维护自身合法权益，故请求：1、依法撤销鼎城区政府2019年5月23日作出的《关于关闭桥南轻纺城的通知》。2、依法判令鼎城区政府赔偿其停产停业损失106800元。3、案件受理费由鼎城区政府负担。 被告鼎城区政府答辩称：一、桥南轻纺城修建于上世纪90年代，土地系行政划拨，由于该轻纺城建设年代久远，当时设计不规范，投资主体较多，导致先天不足。2012年5月起，消防部门多次通知、多次整改，仍存在火灾隐患。2019年4月1日，桥南轻纺城发生火灾，因抢救及时才避免重大损失。金纺公司等四家单位为消除火灾隐患，于同年5月13日出台《桥南轻纺城整体关闭奖励办法》，规定：同年5月20日前签订《承诺书》并搬出桥南轻纺城的经营户，每户奖搬家费3000元，过渡经营奖励一类经营户10000元、二类5000元，对原经营门面装修不补偿。同年5月23日，鼎城区政府对金纺公司等四家单位作出《关于关闭桥南轻纺城的通知》，同意于2019年5月31日依法关闭桥南轻纺城。故其未作出行政强制关闭桥南轻纺城的决定，只是同意金纺公司等四家单位自行关闭。二、常德市金陵实业开发总公司（现为金纺公司）建设桥南轻纺城后，出租经营门面，期限为1997年12月18日至2007年12月17日，经营户必须一次性缴纳经营权出让金，且永久不退还。1997年7月23日，杨双林向该公司缴纳70000元，取得“0513”号门面经营权，未签订《桥南轻纺城门面租赁合同》，该门面一直由尹桃兰的弟弟尹忠辉代为经营至市场关闭。2019年10月17日，常德市鼎城区国有资产经营管理中心认定该市场土地及门面等建筑属于国有资产。故杨双林、尹桃兰既没有土地使用权和门面所有权，也不是行政管理相对人或利害关系人，根据行政诉讼法第二十五条规定，其不具有诉讼主体资格。三、2019年5月20日，尹忠辉代表两原告向金纺公司签订了《承诺书》，领取了搬家费3000元，过渡经营奖励10000元，并主动搬出市场。故杨双林、尹桃兰要求鼎城区政府赔偿其停产停业损失，无事实依据。综上，请求人民法院依法驳回杨双林、尹桃兰的诉讼请求。 第三人金纺公司述称：一、因桥南轻纺城未能达到安全经营场所的消防要求，存在重大火灾隐患，故其根据常德市人民政府督查室向鼎城区政府作出的《关于限期关闭鼎城区桥南轻纺城市场服务中心、德运市场、金纺市场、五运市场的督办通知》，于2019年5月13日作出关闭市场的决定，并通知了各经营户。二、其与桥南轻纺城经营户只签订十年门面租赁合同，合同期满后，门面就给各经营户无偿使用，其每月只收取一定的卫生管理费。且市场土地属划拨性质，其与经营户只有门面租赁合同，无合伙建市场的协议，故经营户不享有门面所有权。三、根据合同杨双林、尹桃兰在桥南轻纺城只能经营至2007年12月，但距现在已有13年之久，故其要求赔偿其停产停业损失，无事实和法律依据。综上，请求人民法院依法驳回杨双林、尹桃兰的诉讼请求。 本院经审理查明：1997年左右，鼎城区政府及相关职能部门为常德金陵实业开发总公司（现为金纺公司）在交汇处划拨一块土地，该公司在该土地上修建了商业门面，建成后，该公司将经营门面出租给各经营户，经营户向其缴纳十年的门面经营权出让金，且永不退还，另外，门面租金另行计算。杨双林、尹桃兰夫妇于1997年7月23日向常德金陵实业开发总公司缴纳70000元的门面经营权出让金，用于租赁0513号门面，面积约为23.6平方米，租赁期限为1997年12月至2007年12月止。杨双林、尹桃兰夫妇每月还向金纺公司缴纳260元的门面租金。涉案的0513号门面在关闭前一直由杨双林、尹桃兰夫妇经营管理使用（实际是尹桃兰的弟弟尹忠辉经营使用）。涉案门面无相关产权证书。 由于桥南轻纺城修建年代久远，前期规划设计缺陷，存在未设置自动喷水灭火系统、未按照规范要求设置防火分区、疏散指示标志设置不符合标准等重大火灾隐患，尤其是2017年7月以来，常德市安全生产委员会、常德市鼎城区安全生产委员会等相关单位均下达交办函，鼎城区消防大队下达责令改正通知书，要求对桥南轻纺城进行安全隐患整改，但后来均未达到整改要求。2019年4月1日，桥南轻纺城的市场门面发生火灾事故。同年4月2日，常德市商务局下发常商发[2019]5号文件，要求关闭桥南轻纺城。同年4月3日，常德市政府督查室下发常政督办[2019]1号文件，要求鼎城区政府于2019年5月31日前关闭桥南轻纺城。同年4月23日，鼎城区消防大队对桥南轻纺城进行消防监督检查，发现存在火灾隐患，同日，鼎城区消防大队对金纺公司作出《重大火灾隐患整改通知书》，责令金纺公司于2019年5月22日前完成整改。同年5月13日，金纺公司对向其管理的经营户发出《通知》，内容为：金纺公司市场存在重大消防安全隐患，经多次整改，无法达到省、市的督办要求，不具备市场经营条件，经公司研究决定于2019年5月31日前关闭市场，请各经营户做好闭市搬离准备。为了做好闭市和搬离工作，对在规定期限内支持闭市搬离的经营户给予适当的奖励，并推荐引导进入桥南市场和新桥南副食城经营。同日，金纺公司等四家单位制定《桥南轻纺城整体关闭奖励办法》。同年5月20日，尹忠辉向金纺公司出具《承诺书》，其认为整个关闭工作考虑了其诉求和关切，为了支持区政府依法依规关闭桥南轻纺城的决定，其承诺在5月25日前搬出轻纺城。随后金纺公司向尹忠辉支付了3000元的搬家费和10000元的过渡经营奖励费。同年5月23日，鼎城区消防大队对桥南轻纺城的整改情况进行复查时，发现火灾隐患未整改到位，仍具有特别严重的火灾风险。同日，鼎城区政府经研究作出常鼎政函[2019]10号《关于关闭桥南轻纺城的通知》，同意金纺公司等四家单位于2019年5月31日依法关闭桥南轻纺城。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，但在提起诉讼时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。由此可见，起诉人提起行政诉讼，应当提供证据初步证明与被诉行政行为有利害关系，具有原告资格。 首先，杨双林、尹桃兰夫妇系涉案门面的承租人而非所有权人。杨双林、尹桃兰夫妇原用于经营的0513号门面是由金纺公司修建后出租给杨双林、尹桃兰夫妇的，租赁期限为1997年12月至2007年12月。杨双林、尹桃兰夫妇向金纺公司缴纳的70000元“投资款”属于经营涉案门面的十年租金，且租赁经营的期限已经到期。另外，杨双林、尹桃兰夫妇诉称其已取得涉案门面的产权的主张无事实与法律依据。第二，杨双林、尹桃兰夫妇并非鼎城区政府作出常鼎政函[2019]10号《关于关闭桥南轻纺城的通知》行为的行政相对方。鼎城区政府作出常鼎政函[2019]10号《关于关闭桥南轻纺城的通知》，是针对金纺公司等四家单位作出的。金纺公司在收到鼎城区政府作出的上述《关于关闭桥南轻纺城的通知》之前，已经以公司名义向杨双林、尹桃兰夫妇等经营户作出关闭市场的通知。第三，金纺公司在给各经营户发布关闭市场的《通知》及奖励办法后，涉案门面的实际经营人尹忠辉于2019年5月20日向金纺公司签订了《承诺书》，并领取了相应的搬家费和过渡经营奖励费。而且尹忠辉向金纺公司签订《承诺书》并领取奖励在前，鼎城区政府作出的常鼎政函[2019]10号《关于关闭桥南轻纺城的通知》在后。故鼎城区政府作出的常鼎政函[2019]10号《关于关闭桥南轻纺城的通知》与杨双林、尹桃兰夫妇无利害关系。 综上所述，杨双林、尹桃兰夫妇作为涉案门面的承租人与鼎城区政府作出的常鼎政函[2019]10号《关于关闭桥南轻纺城的通知》无利害关系，其二人请求撤销该关闭通知，不具有原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回原告杨双林、尹桃兰的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年六月三日 法官助理 管宏明 书 记 员 王梦璇 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的； (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； (三)错列被告且拒绝变更的； (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； (六)重复起诉的； (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的； (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； (十)其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。