内蒙古自治区通辽市科尔沁区人民法院行政裁定书（2020）内0502行初1号原告：张某1，公民身份号码：×××。委托诉讼代理人：张某2，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：李某，北京市京师律师事务所实习律师。被告：扎鲁特旗鲁北镇人民政府。法定代表人：张某3，镇长。负责人：陈某。委托诉讼代理人：张某4。委托诉讼代理人：呼某。第三人：姜某，现住内蒙古通辽市，公民身份号码：×××。委托诉讼代理人：梁某，北京市尚衡律师事务所通辽分所律师。原告张某1与被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府（以下简称鲁北镇政府）、第三人姜某土地（林地）处理决定一案，原告张某1于2019年7月4日向本院提起行政诉讼，后本院作出（2019）内0502行初38号行政裁定，裁定对张某1的起诉不予立案。原告张某1不服该行政裁定，向通辽市中级人民法院提起上诉，通辽市中级人民法院于2019年10月29日作出（2019）内05行终100号行政裁定，裁定撤销通辽市科尔沁区人民法院（2019）内0502行初38号行政裁定，本案由通辽市科尔沁区人民法院予以立案。本院于2020年1月2日受理后，于2020年3月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。原告张某1及其委托诉讼代理人张某2、李某，被告鲁北镇政府负责人陈某以及被告鲁北镇政府委托诉讼代理人呼某、张某4，第三人姜某及其委托诉讼代理人梁某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鲁北镇政府根据第三人姜某的信访问题，于2015年9月14日作出鲁政发（2015）7号《关于中兴村村民姜某反映与张某1林地争议一案的处理决定》，该处理决定内容为：“一、反映事项：上访人反映与张某1林地争议一案申请鲁北镇政府依法作出处理决定。二、经查：姜某鲁北镇中兴村人，在2007年4月12日，申请再审人姜某诉至一审法院称，姜某与中兴村村委会于1995年4月28日签订了土地承包合同，合法取得了河东沿沙滩地的承包经营权，承包期限30年。经过12年的治理，现树木成行，地邻张某1欲坐享其成，自2006年便不让姜某的车辆从基地边通行。2007年春季，张某1又在姜某林地树趟内挖坑植树，侵犯了姜某土地承包经营权，经村镇领导多次调解未果，要求张某1停止侵害，排除妨碍，恢复原状。姜某原来经营的土地52亩，张某1原来经营土地8亩，经核实双方争议的43亩地是东河向西改道所形成的新河滩，在姜某52亩的范围之内，归姜某所有。如不服本处理意见，信访人依据《信访条例》第三十四条规定，可自收到本意见书之日起30日内向旗人民政府提出复查申请，逾期不申请复查，本意见书即为此信访事项的终结性意见”。被告鲁北镇政府为证明被诉行政行为合法，在举证期限内向本院提交了以下证据和依据：1、鲁政发（2015）7号《关于中兴村村民姜某反映与张某1林地争议一案的处理决定》（以下简称鲁政发（2015）7号《处理决定》）一份，证明该文件是信访处理意见；2、内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2014）通民再终字第37号民事裁定书一份，证明鲁政发（2015）7号《处理决定》的法律依据；3、扎鲁特旗群众来访登记单一份，证明第三人姜某依据通辽市中级人民法院（2014）通民再终字第37号民事裁定书申请信访处理与原告张某1的林地争议；4、扎访转字（2015）088号来访事项转送单一份，证明由扎鲁特旗鲁北镇人民政府依法具体处理第三人姜某与原告张某1的林地争议；5、扎访催字[2015]41号信访事项督查催办单一份，证明鲁政发（2015）7号《处理决定》是由鲁北镇政府依法延期做出的信访处理意见；6、姜某与鲁北镇中兴村村委会1995年4月28日签订的《承包土地合同书》一份，证明姜某1995年4月28日从中兴村委会承包52亩土地；7、姜某与鲁北镇中兴村村委会2008年6月14日签订的《林地承包合同》一份，证明姜某2008年6月14日向中兴村村委会承包43亩林地；8、扎鲁特旗嘎查村财务收款专用凭证一份，证明中兴村委会收取姜某43亩林地承包费用，姜某依法取得43亩林地的承包经营权；9、扎林证字（2009）第1719000703号林权证一份，证明扎鲁特旗林业局向姜某颁发43亩林地的林权证，姜某依法享有对43亩林地的合法承包经营权。原告张某1诉称，原告张某1自1984年开始在中兴村河东地开荒种植农作物，1988年姓朴的外地人在河东地修筑土坝种植水稻，曾因地界与张某1发生争议经当时的村领导调处，确定姓朴的外地人与张某1双方以土坝为界。1990年左右，张某1开始在争议地块栽植树木，并以120.00元价款转包了本村农户石某与张某1毗邻的30亩地，并自1991年至2007年每年向鲁北镇中兴村民委员会交纳了部分承包费。到了1995年，第三人姜某开始承包姓朴的稻田，并于1995年3月15日向村委会预交了承包费200.00元。在2000年至2002年期间，在郭学武（1980年至1997年4月任村支部书记，以后至2002年末任村会计）任村委会会计期间应第三人姜某所求为其书写了（未经村领导批准、未经村委会同意）1995年5月10日的合同（注：在1996年实行土地二轮延包政策之前，鲁北镇中兴村民委员会与各农户均未签订书面土地承包合同）；时任村主任张宝友指令时任会计的刘海云（2000年9月后任村会计）书写了（按郭学武书写的第一份合同内容）1995年4月28日合同（上面年份经过涂改）。2005年3月26日村委会召开两委班子会议，决定把河东地块改为林梁间作地，将原有农户的承包地按其交纳的农业税票载明的亩数确定，余下的另行发包。鲁北镇中兴村民委员会例会决定对本村河东地农户原有承包地重新核实亩数，签订书面合同，收取承包费。姜某于2006年开始在争议地砍树，双方发生纠纷，经村镇领导调处未果，第三人姜某向法院提起诉讼。判决生效之后，张某1向扎鲁特旗人民检察院提起抗诉，扎鲁特旗人民检察院工作人员依法向郭学武、张宝友、刘云海进行了调查，并委托北京法源司法科学证据鉴定中心对第三人姜某与鲁北镇中兴村民委员会签订的两份合同的形成时间进行鉴定，结论为：“检材（1995年5月10日的承包土地合同书）与样本（1995年12月9日的收孙广清义务工款凭据）形成的时间间隔在2年以上”。而且，在鲁北镇中兴村民委员会于2005年3月26日召开‘村两委班子’会议时，第三人姜某也没有出示过落款为1995年5月10日的《承包土地合同书》。因此，从该角度分析，可以得出第三人姜某与鲁北镇中兴村民委员会既没有签订过土地承包合同，也没有形成事实上的土地承包经营关系。第三人姜某自2006年开始在原告所属承包地地块上砍树，原告予以阻止，之后，第三人姜某以土地承包经营权纠纷诉至扎鲁特旗人民法院。原告张某1与姜某、扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会关于土地承包经营权侵权纠纷案件，经扎鲁特旗人民法院于2007年6月18日作出（2007）扎鲁民初字第398号民事判决。原告提起上诉，通辽市中级人民法院于2007年9月17日作出（2007）通民终字第615号民事判决。原告张某1依法向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院于2010年4月1日作出（2009）内民申字第1354号民事裁定，指令通辽市中级人民法院再审。通辽市中级人民法院于2010年8月2日作出裁定“一、撤销扎鲁特旗人民法院（2007）扎鲁民初字第398号和本院（2007）通民终字第615号民事判决；二、发回扎鲁特旗人民法院重新审理”。此后，扎鲁特旗人民法院于2011年12月7日作出（2007）扎鲁民初字第398号民事判决，驳回了姜某的诉讼请求。姜某提起上诉，通辽市中级人民法院于2012年10月15日作出（2012）通民终字第358号民事判决，维持了扎鲁特旗人民法院于2011年12月7日作出（2007）扎鲁民初字第398号民事判决。姜某不服该判决向通辽市中级人民法院申请再审，通辽市中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）通民申字第62号民事裁定，本案由通辽市中级人民法院另行组成合议庭再审。最终，通辽市中级人民法院于2015年3月30日作出了（2014）通民再终字第37号《民事裁定书》，认为林权争议应由人民政府依法处理，不属于人民法院管辖。撤销了通辽市中级人民法院（2012）通民终字第358号民事判决及扎鲁特旗人民法院2011年12月7日作出的（2007）扎鲁民初字第398号民事判决。被告作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》认定事实错误，超越法定职权、缺乏依据且适用法律错误，严重违反法定程序要求，应当予以撤销。具体理由如下：第一，鲁政发（2015）7号《处理决定》查明的事实错误。张某1与扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会之间在事实上是形成了土地承包经营关系的。（1）土地承包费收据所载内容（“91.11.28林地10亩×2=20山地8亩×5经手人张宝友”；“92.11.22林地10亩×2=20山地8亩×5经手人张宝友”；“2001.12.8提留款山地10亩×20甸子地5×30元林地10×5，收款人刘海云”；“O2.12.12承包费20亩×16.3林地5×5；03.12.10林地10亩×5元，收款人刘海云”；“04.11.20山地20×10林地10.5；06.1.20，林地10亩×5，（2005），收款人刘海云”；“07.1.8承包地8亩×10林地10×5；08.1.9耕地承包费8亩×5”）能够证明原告与扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会形成了事实上的土地承包关系，并在该地块上植树。也证明了鲁北镇中兴村民委员对张某1就争议地块事实上的土地承包关系是认可的。同时，扎鲁特旗人民检察院对张宝友的询问笔录内容也能反映出争议地块上的树木是张某1栽种的。（2）鲁北镇中兴村村民委员会《2005年3月26日两委班子会议记录》，证明了经营河东地的农户与村委会事实上的土地承包关系也是得到认可的。（3）以往庭审裁判中证人苑某证言、到庭证人石某的证言、到庭证人张某5的证言，证明了原告自1984年之前就开始经营河东的地块并种植农作物，其与扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会形成了事实上的土地承包关系。原告自承包涉案地块后开始交纳争议地块部分承包费是经过扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会同意的。并且符合内蒙古自治区的林业政策，符合《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第三条“林业建设应当贯彻以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针；坚持谁建设、谁所有、谁受益的原则。”的规定。该事实也有原审法院查明的多项事实予以证明。（4）涉案地块自原告种植农作物时，是经过鲁北镇中兴村民委员会当时的同意并依法承包的，由证据1994年的（170号、171号）土地承包费《凭据》、新证据1996年的土地承包费（225号）《凭据》、新证据1998年土地承包费（1193号）《凭据》、新证据1999年地税提留款（1394号）《凭据》、新证据2000年预交地税提留款（NO：113151）《扎鲁特旗嘎查（村）财务收款专用凭证》等均能证明原告与鲁北镇中兴村委会之间形成了事实上的土地承包关系；新证据《证明》（注：2015年12月9日来源于鲁北镇中兴村委会）也能够反映出本案涉案地块已经扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会发包的事实；新证据《通知》（注：来自扎鲁特旗鲁北镇人民政府）能够证明涉案地块上树木为原告所有，并已经自行清除。原告于2015年12月9日获取的证据，即《证明》（注：来自鲁北镇中兴村民委员会）也能够反映出本案涉案地块已经鲁北镇中兴村民委员会发包给原告的事实。上述几份证据均得到了原审法院的查明和确认。（5）鲁政发（2015）7号《处理决定》中认为姜某与中兴村委会于1995年4月28日签订了土地承包合同，即认为其取得了涉案地块承包经菅权，明显属于认定事实错误。扎鲁特旗人民检察院向郭学武、张宝友、刘海云进行的调查笔录内容，以及其委托的北京法源司法科学证据鉴定中心对落款为1995年5月10日的土地承包合同的形成时间进行了鉴定，结论为：“检材（1995年5月10日的土地承包合同书）与样本（1995年12月9日的收孙广清义务工款凭据）形成时间应在2年以上。”。因此，1995年5月10日的土地承包合同书明显不具有真实性，也不应当被作为认定相关事实的依据。通辽市中级人民法院作出的（2014）通民再终字第37号《民事裁定书》中第17页就‘1995年4月28日签订了土地承包合同’、‘1995年5月10日的土地承包合同书’问题，法院认为合同有争议地块有无实际交付是关键，该节事实都没有举证充分证明村委会是否交付涉案地块？因此，该裁定认为上述合同均不能作为认定姜某与中兴村委会就涉案地块成立承包经营关系的依据。各方主张成立的承包经营关系无法确认。同时，通辽市中级人民法院作出的（2014）通民再终字第37号《民事裁定书》中第16页中亦查明如下内容，2008年6月14日姜某与中兴村集体经济管理委员会签订的林地承包合同书、收据及43亩争议林地的《林权证》这几份证据均是当初姜某起诉原告侵权案件审结后形成的。之后，该侵权案件一、二审生效判决已被撤销。故，也不能以此证据证明姜某享有涉案林地权属。因此1995年4月28日签订了土地承包合同不能被采信用于涉案地块权属确认的证据。本案被告却依据该份合同，认定涉案地块43亩归姜某所有属于认定事实错误，作出处理决定的依据错误。就原告所知，姜某已于2010年左右与中兴村委会签订土地承包经营权合同，确定其承包田是不包括涉案地块的。由此可见，其不能对涉案地块主张利益。第二，被告不具有就涉案土地权属争议作出处理决定的法定职权。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第四条规定了，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。上述办法第五条规定了个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。由此可知，就土地权属争议案件具有处理决定职权的为县级以上人民政府，承担具体调查和调解工作的为县级以上国土资源行政主管部门。就本案而言，并不存在原告和姜某共同向被告申请土地权属争议的处理决定事项。因此，被告无权就原告与姜某争议土地的权属案件进行受理和处理，被告作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》明显属于超越法定职权的行为。第三，被告作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》缺乏依据。首先，《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定了国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。本案中，《处理决定》中认为争议的43亩地归姜某所有明显缺乏依据，没有审查争议事项之前经过的法院裁判文书，被告也没有就之前法院查明的事实作为依据，更没有审查争议事项有关的证明文件。其次，《林木林地权属争议处理办法》（林业部令[第10号]）第八条规定了，土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：....（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。原告持有明显能够证实承包土地经营权缴费的大量凭据，能够准确反映林木权属及土地承包权益，被告却未进行调查，也未将其作为证据采信。第四，被告作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》严重违反法定程序。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。第十五条规定，国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。在被告受理涉案地块争议事项中，未将姜某的申请书向原告发送，导致原告所享有的提交答辩书和有关证据材料的权利丧失；被告也未指定承办人员就争议事项进行调查，没有向作为争议事项一方的原告告知相关处理事项，导致原告近期从其他渠道才获知就拥有权属的地块已由被告作出了鲁政发（2015）7号《处理决定》，严重侵犯原告的合法权益。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定了，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定了，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。被告在处理涉案地块争议时未遵循上述规定，没有依法组织原告与姜某进行调解，同时，林权争议处理机构也未作出相关的处理意见书，严重违反了法定程序。第五，原告于2019年4月17日方才获知被告以作出鲁政发（2015）7号《处理决定》方式确认涉案地块权属归姜某所有。被告作出上述决定之时，以及接受相关争议处理事项之初均没有告知原告该相关事项，也没有告知原告任何享有的答辩和提交证据的权利，作出的该决定也没有送达或告知原告，原告对被告作出的该行为一直无从知晓。原告于2019年4月17日至鲁北镇档案室查询到该鲁政发（2015）7号《处理决定》的存在及内容，该处由原告提交的来自鲁北镇党委政府信访办公室于2019年4月17日出具的《证明》予以证实。第六，原告享有对该鲁政发（2015）7号《处理决定》提起诉讼的权利。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条规定了，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《林木林地权属争议处理办法》第二十二条亦规定了，当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第十二条规定了，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，被告向第三人姜某单方面作出并为其确认了涉及原告重大财产合法权益的行政处理决定，该处理决定与原告具有明显利害关系。在该处理决定事项上，原告在法律事实上应当属于被告作出涉案地块争议一案处理决定的当事人一方。因此，依据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及第四十九条的规定，原告有权提起行政诉讼主张自己的合法权益。综上所述，被告作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》超越法定职权、缺乏依据且适用法律错误，严重违反法定程序要求，侵犯原告的合法权益，应当予以撤销。为此原告张某1提起行政诉讼，请求判令撤销被告鲁北镇政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》；并承担本案诉讼费。原告张某1为证明其诉讼主张向本院提供了下列证据和依据：1、鲁政发（2015）7号《处理决定》一份，证明被告认定的事实错误，违反程序，缺乏依据；2、土地承包票据十四枚，证明原告与中兴村委会之间形成了事实上的土地承包关系，原告在承包经营期间缴纳地税提留款部分土地承包费用经村委会同意，符合内蒙古林业政策；3、通知一份，证明涉案地块上的树木为原告所有，涉案地块已被扎鲁特旗政府征收并用于河道改造项目建设，原告对涉案地块在此之前具有合法的使用权属；4、证明一份，证明中兴村委会已将涉案地块发包的事实；5、询问笔录三份，证明涉案地块上的树木为原告所栽种，为原告所有，从侧面证明了本案中涉及的1995年4月28日及1995年5月10日两份合同都是虚假的；6、姜玉才证明一份，证明1988年前后原告因地界发生争议，由郭学武解决的事实，因当年闹水灾存在的普遍情况，中兴村委会与承包户没有签订书面的合同，姜玉才没有在1995年4月28日及1995年5月10日的两份合同上签字确认，姜玉才为当时的村主任；7、张宝友证明一份，证明原告与姜某承包地以土坝为界，涉案地块使用权属为原告；8、中兴村委会2005年3月26日会议记录一份，证明经营合同地的农户与村委会事实上的土地承包合同关系认可，原告与村委会存在事实上的土地承包关系，由于当时普遍存在的客观情况，在1996年事实土地二轮承包政策之前，村委会与承包户没有签订过书面的合同，故被告提交的1995年的合同不具有真实性；9、扎鲁特旗人民检察院司法鉴定文书一份，证明1995年5月10日及4月28日的承包合同书不具有真实性；10、（2007）扎鲁民初字第398号民事判决书一份、（2007）通民终字第615号民事判决书一份、（2009）内民申字第1354号民事裁定书一份、（2010）通民再终字第39号民事裁定书一份、（2007）扎鲁民初字第398号民事判决书一份（2011年12月7日）、（2012）通民终字第358号民事判决书一份、（2014）通民申字第62号民事判决书一份、（2014）通民再终字第37号民事裁定书一份，证明就涉案地块，原告与第三人自2006年产生纠纷，之前法院以土地承包经营权为由受理并裁判，通辽市中级人民法院做出的37号民事裁定已经否认了将第三人与中兴村委会在1995年4月28日签订的土地承包合同及1995年5月10日签订的土地承包合同作为确认涉案地块权属的依据，该裁定书同样认为本案中的2008年6月14日的林地承包合同书及被告提交的收据及争议林地的林权证均是当初姜某起诉侵权案件审结后形成，也不能以此证明第三人享有涉案林地的权属；11、发文稿件一份、证明一份，证明被告未将姜某的申请材料向原告发送，导致原告享有的答辩权及提交证据的权利丧失，被告未指定承办人员就争议事项进行调查，没有向原告告知相关处理事项，没有在做出行为时送达处理决定，严重违反法律程序，原告在2019年4月17日前对该处理决定及内容无从知晓，在该日到被告的档案室查询才获知被告作出的处理决定的存在及内容，原告提起诉讼符合法定期限要求；12、土地示意图两份，证明涉案地块的过往情况，原告对涉案地块具有使用权属；13、扎鲁特旗人民政府不予受理行政复议处理决定书一份，证明涉案争议不属于复议程序，原告提起的诉讼符合起诉条件要求；14、林地承包合同一份，证明第三人与中兴村委会已经形成了其他土地权属，该所有使用权的土地是不包括涉案地块的。被告鲁北镇政府辩称，一、鲁北镇政府具有对林地权属争议作出信访处理意见的法定职权。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。《林木林地权属争议处理办法》（1996年10月14日中华人民共和国林业部令第10号）第二条规定“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法”。第四条第一款规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”。鲁北镇政府是依据上述规定依法作出鲁政发（2015）7号《处理决定》。二、鲁北镇政府鲁政发（2015）7号《处理决定》认定事实正确。处理决定是依据姜某与扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会1995年4月28日签订的《承包土地合同书》，2008年6月14日签订的《林地承包合同》和2008年6月14日扎鲁特旗鲁北镇中兴村民委员会收姜某43亩林地承包费的扎鲁特旗嘎查（村）财务收款专用凭证，2009年3月30日扎鲁特旗林业局颁发的扎林证字（2009）第1719000703号林权证，原告张某1与第三人姜某争议的43亩林地，鲁北镇政府信访处理意见归第三人姜某所有。三、鲁北镇政府作出的处理决定符合信访法定程序。第三人姜某依据通辽市中级人民法院（2014）通民再终字第37号民事裁定书，向扎鲁特旗信访局申请信访处理与原告张某1的林地纠纷。扎鲁特旗信访局按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送鲁北镇政府，由鲁北镇政府负责处理第三人姜某与原告张某1的林地纠纷。鲁北镇政府在法定期限内作出的处理决定，符合信访法定程序。四、原告张某1不享有对处理决定提起诉讼的权利。（一）处理决定是信访处理意见，依据《信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”。第三十五条“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”。原告张某1应依据信访三级终结程序到扎鲁特旗信访局复查和到通辽市信访局复核。（二）依据最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函（[2005]行立他字第4号）第二条“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”规定原告张某1不享有对处理决定提起诉讼的权利。综上，答辩人作出的处理决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确，请法庭依法驳回原告张某1的诉讼请求，维护被告的合法权益。第三人姜某述称，1、第三人姜某同意被告的答辩意见。第三人认为被告作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》，认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以驳回原告的诉讼请求。2、原告诉称的事实与客观不符，原告对涉案的43亩争议林地并不享有合法权利。原告所持有的证据也均不能证明其与扎鲁特旗鲁北镇中兴村村委会形成了事实上的承包关系。3、原告主要依据，扎旗检察院于2009年委托的北京法源司法科学证据鉴定中心作出的笔迹形成时间鉴定结论，认为姜某持有的1995年5月10日签订的土地承包合同书不具有真实性，是虚假的。姜某认为该鉴定依据不具有合法性和客观性，不能采信，不能依据此鉴定结论来否定姜某对涉案林地享有合法的权利的事实。主要理由是2009年做此鉴定时所依据的是司法部的相应的鉴定规范，该规范已经被废止，现笔迹形成时间鉴定适用新的国家标准即《文书制作时间鉴定技术规范》。并且笔迹形成时间鉴定，对委托人所提供的比对的样本要求非常严格，该样本的书写人与所送的检材需为同一人书写，并且必须经双方当事人进行质证后再进行鉴定。而鉴定时委托人既未提供合法的比对样本又未对检材和样本进行质证，鉴定规范又被废止，故原告不能依据此鉴定结论来否定姜某对涉案林地享有合法的使用权，对地上的林木享有所有权。4、原告认为，依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，被告超越职权，无权作出权属认定以及程序不合法等。姜某认为被告有权作出认定，并未超越职权，程序合法。《森林法》第17条第2款：个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。《林木、林地权属争议处理办法》第2条：本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权和使用权的归属而产生的争议。而《土地权属争议调查处理办法》第2条规定的土地权属争议是指土地所有权或使用权归属争议。而本案争议的为林地使用权争议，并不能适用《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。5、被告鲁北镇政府已于2015年9月14日作出了鲁政发（2015）7号《处理决定》，原告如果对该决定不服，只能通过相关行政程序进行复查和复核，原告不能提起行政诉讼，该决定不属于行政诉讼的受案范围。即使符合行政诉讼的受案范围，原告提起本案诉讼时也早已超过法律规定的诉讼时效，故应依法予以驳回。6、第三人对涉案的43亩林地享有合法的使用权，对地上的林木享有所有权。因为第三人有其与村委会签订的土地承包合同、交纳承包费的收据、林权证等直接证据，还有相关的间接证据能够予以佐证，能够证明涉案43亩林地的合法权利人为第三人。综上，被告鲁北镇政府于2015年9月14日作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，而原告的起诉没有法律依据和事实依据，故依法应予以驳回，以维护第三人的合法权益。第三人姜某为证明其诉讼主张向本院提供了下列证据和依据：1、会议记录一份，证明2005年3月26日，村两委班子研究河东地发包方案，会议决定了按照缴纳税票所定亩数确定分配，打乱分，重新发包，多余收回，每年每亩5元，姜某是以会议记录确定了发包方案及1995年与村委会签订的土地承包合同及姜某缴纳过的税票等为依据，再次与中兴村委会签订了争议的43亩地块的合同。此合同签订时间虽然是在原判决生效后签订的，但却不是依据此生效判决签订的合同，原告曾对争议地块享有事实承包权，缴纳相应的土地税票，但其却未依据此发包方案与村委会签订合同，足以说明原告对涉案林地并不享有事实上的承包经营权；2、2008年6月14日林地承包合同一份、收据一枚，证明姜某依据2005年3月24日会议记录确定的发包方案承包了涉案地块43亩，期限自2006年3月20日至2036年3月20日，同时姜某缴纳了承包费，取得了涉案地块的权益；3、林权证一份，证明姜某对争议地块办理了林权证，取得了物权，林木所有权人及林地使用权人为姜某；4、1995年5月10日姜某与中兴村委会签订合同及收据各一份，证明姜某自1995年开始在河东承包了土地，面积为52亩，期限为10年，用途为中间耕种大田，西部河沿及南北头造林护地，承包费用已经缴纳，合同合法有效，本案争议林地系姜某承包地的西部河沿造林护地后形成的；5、1995年4月28日林地承包合同一份，证明合同内容与1995年5月10日合同内容一致，在1995年5月10日合同到期前续签的，真实签订时间是2001年左右，但是书写时间为1995年4月28日，对此刘海云也认可此事实；6、（2014）通民再终字第37号民事裁定书一份，证明生效的法律文书对姜某与中兴村委会分别于1995年5月10日及1995年4月28日签订两份合同的效力予以确认，姜某的两份承包合同书的林地由三部分组成。第一部分是合同内面积52亩，第二部分是承包地南北头造林护地的面积31亩，第三部分是承包地西部河沿造林护地的承包地43亩，对于第一、二部分，通辽市中院已经确认了归姜某所有，第三部分即本案争议林地，在该1995年的两份合同的承包林地范围内，姜某在西部河沿进行了造林护地，并占有使用多年，只不过是与原告相邻，应该归第三人所有，同时还证明原告提交的证据不能证明其与中兴村委会形成了事实上的承包关系；7、收款收据二十六枚，证明从1990年开始，姜某开始缴纳1995年承包合同内52亩土地的农业税、提留款及义务工，但1990年至1995年之间没有签订书面合同，争议地块就是52亩地西部河沿造林护地的林地归姜某所有；8、2007年4月1日姜某与中兴村委会签订的林地承包合同的补充合同一份，证明姜某自1995年开始承包机动地，面积为52亩，姜某已经按照年度缴纳承包费，西部河沿及南北头造林护地的面积不在承包的机动地面积之内，但按照国家林业政策规定，谁造谁有，谁治理谁收益，姜某在西部河沿进行了造林护地，即争议的地块应归姜某所有；9、2012年4月18日郭学武的证明材料一份，证明姜某与中兴村委会于1995年签订的合同是有效的，其在检察院做笔录时称后补的合同并不是指的该份合同，其所称的后补合同是姜某与曲文润、赵清树相邻的南边土地的承包合同；10、2012年5月2日郭学武与姜玉才的证实材料一份，证明姜某在1995年开始承包土地时与村上做过合同，也缴纳过承包费，且姜某在承包地西部河沿及南北头进行了造林护地，说明了姜某从1995年开始对争议地块享有合法权益的事实；11、2010年7月7日通辽市中级人民法院审理本案的庭审笔录一份，证明在2010年，内蒙古自治区高级人民法院指定通辽市中级人民法院进行再审时，土地的发包方即中兴村委会认可争议地块是由中兴村委会与被申请人合法签订的，应受法律保护，当时案件的被申请人是本案的第三人，故争议地块应归姜某所有；12、（2016）内0521行初6号行政裁定书一份、（2018）内行申221号行政裁定书一份，证明科左中旗法院在审理原告诉扎鲁特旗人民政府撤销林权证一案时，姜某已经在法院举证时陈述，争议林地正在确权的事实，原告知道或应当知道鲁北镇政府确权的事实，故原告起诉已经超过诉讼时效，且原告在高院审理期间也将被告作出的处理决定书作为证据予以出示；13、中兴村委会与村民朱宝桐于1990年3月20日签订的造林合同书一份，证明中兴村委会在1990年时就有过与村民签订书面的林地承包书的事实。该合同足以否认了原告所提交的证据6及证据8所要证明的问题；14、鲁政发（2015）7号《处理决定》一份，证明被告作出的该决定程序合法，适用法律正确，认定事实正确，将此地块确认给第三人的事实。经庭审质证，本院对原、被告及第三人所举证据作如下认证：原告张某1出示的：证据1系本案被诉的处理决定，能够证实被告鲁北镇政府作出案涉行政行为的具体内容及过程，本院对此予以确认；证据10能够证实原告张某1与第三人姜某之间因案涉林地争议的历次诉讼过程，同时也证明原告张某1与案涉《处理决定》具有利害关系，其有权提起本案诉讼的事实，本院对此予以确认；证据11能够证实原告张某1于2019年4月17日从鲁北镇政府信访办获取了鲁政发（2015）7号《处理决定》及该处理决定的发文稿纸的复印件，该发文稿纸明确载明了“主送姜某”的事实，本院对此予以确认；证据13，能够证实张某1就案涉鲁政发（2015）7号《处理决定》向扎鲁特旗人民政府申请行政复议，扎鲁特旗人民政府决定不予受理的事实，本院对此予以确认；本院对原告张某1出示的其他证据的真实性及证明指向本案中不予确认。被告鲁北镇政府出示的：证据1系本案被诉的处理决定，能够证实被告鲁北镇政府作出案涉行政行为的具体内容及过程，本院对此予以确认；证据2系通辽市中级人民法院对张某1、姜某林地争议终审裁定，该裁定认定张某1、姜某双方之间的纠纷为林地使用权纠纷，不属于人民法院管辖的事实，本院对此予以确认；证据3、4、5能够证实被告鲁北镇政府以信访事项办理案涉林地争议的事实，本院对此予以确认；证据6、7、8、9系被告作出案涉鲁政发（2015）7号《处理决定》的事实依据，与本案待证事实具有关联性，本院予以确认。第三人姜某出示的：证据6系通辽市中级人民法院对张某1、姜某林地争议终审裁定，该裁定认定张某1、姜某双方之间的纠纷为林地使用权纠纷，不属于人民法院管辖的事实，本院对此予以确认；证据12能够证实科尔沁左翼中旗人民法院、内蒙古自治区高级人民法院作出的行政裁定未撤销姜某取得的林权证，裁定驳回张某1起诉的事实，同时能够证实内蒙古自治区高级人民法院于2019年4月4日作出的（2018）内行申221号行政裁定书记载在该案申请再审过程中第三人姜某提交的答辩意见中提及了涉案的鲁政发（2015）7号《处理决定》的事实，本院对此予以确认；证据14系本案被诉的处理决定，能够证实被告鲁北镇政府作出案涉行政行为的具体内容及过程，本院对此予以确认；本院对第三人姜某出示的其他证据的真实性及证明指向本案中不予确认。根据当事人双方的庭审陈述及经本院审查确认的证据、依据，本院查明本案事实如下：2007年，姜某以其合法取得的中兴村河东沿河沙滩地被张某1侵权为由，将张某1诉至扎鲁特旗人民法院，扎鲁特旗人民法院于2007年6月18日作出（2007）扎鲁民初字第398号民事判决，判决认定张某1构成对姜某土地使用权的侵权。张某1不服，向通辽市中级人民法院提起上诉，通辽市中级人民法院于2007年9月17日作出（2007）通民终字第615号民事判决，判决驳回了张某1的上诉，维持原判。后张某1向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院于2010年4月1日作出（2009）内民申字第1354号民事裁定，裁定指令通辽市中级人民法院再审。通辽市中级人民法院于2010年8月2日作出（2010）通民再终字第39号民事裁定，裁定撤销扎鲁特旗人民法院（2007）扎鲁民初字第398号和通辽市中级人民法院（2007）通民终字第615号民事判决，发回扎鲁特旗人民法院重新审理。扎鲁特旗人民法院重新审理后于2011年12月7日作出（2007）扎鲁民初字第398号民事判决，判决驳回了姜某的诉讼请求。姜某不服，向通辽市中级人民法院提起上诉，通辽市中级人民法院于2012年10月15日作出（2012）通民终字第358号民事判决，判决维持扎鲁特旗人民法院于2011年12月7日作出的（2007）扎鲁民初字第398号民事判决。后姜某向通辽市中级人民法院申请再审，通辽市中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）通民申字第62号民事裁定，裁定本案由本院另行组成合议庭再审。2015年3月30日通辽市中级人民法院作出（2014）通民再终字第37号民事裁定，裁定认定：“本案虽以侵权之诉立案，实为林地使用权争议纠纷。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款‘个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。’林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第二条‘本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。’该办法第四条第一款‘林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。’依据上述规定，林权争议由各级人民政府依法处理，不属于人民法院管辖，故应撤销原裁判，驳回起诉”。裁定：一、撤销本院（2012）通民终字第358号民事判决及扎鲁特旗人民法院2011年12月7日作出的（2007）扎鲁民初字第398号民事判决；二、驳回申请再审人姜某的起诉。该裁定发生法律效力后，姜某于2015年5月12日向扎鲁特旗信访局提出信访事项，扎鲁特旗信访局在《扎鲁特旗群众来访登记单》案件概况一栏载明“姜某与张某1林地争议一案经通辽市中级人民法院裁定林权争议由各级人民政府依法作出处理决定，给予合理解决”。当日，扎鲁特旗信访局出具扎访转字（2015）088号《来访事项转送单》，该单载明“鲁北镇政府：姜某等2人来旗政府上访反映林地争议一案申请鲁北镇政府依法作出处理决定，按照《信访条例》有关规定予以接待处理。并将接待处理情况按信访三级终结程序书面答复信访人，函告旗信访局”。鲁北镇政府接到该转送后，于2015年9月14日作出了鲁政发（2015）7号《关于中兴村村民姜某反映与张某1林地争议一案的处理决定》，该处理决定内容为：“一、反映事项：上访人反映与张某1林地争议一案申请鲁北镇政府依法作出处理决定。二、经查：姜某鲁北镇中兴村人，在2007年4月12日，申请再审人姜某诉至一审法院称，姜某与中兴村村委会于1995年4月28日签订了土地承包合同，合法取得了河东沿沙滩地的承包经营权，承包期限30年。经过12年的治理，现树木成行，地邻张某1欲坐享其成，自2006年便不让姜某的车辆从基地边通行。2007年春季，张某1又在姜某林地树趟内挖坑植树，侵犯了姜某土地承包经营权，经村镇领导多次调解未果，要求张某1停止侵害，排除妨碍，恢复原状。姜某原来经营的土地52亩，张某1原来经营土地8亩，经核实双方争议的43亩地是东河向西改道所形成的新河滩，在姜某52亩的范围之内，归姜某所有。如不服本处理意见，信访人依据《信访条例》第三十四条规定，可自收到本意见书之日起30日内向旗人民政府提出复查申请，逾期不申请复查，本意见书即为此信访事项的终结性意见”。该《处理决定》的发文稿纸中记载“主送姜某”。2016年3月29日，张某1以扎鲁特旗人民政府在张某1与姜某林地争议民事案件审理过程中，向姜某核发了扎林证字（2009）第1719000703号林权证，该行为所依据的主要证据不足，违反法定程序，侵害了张某1享有的土地承包经营权为由，将扎鲁特旗人民政府、姜某诉至科尔沁左翼中旗人民法院，要求撤销扎鲁特旗人民政府核发的扎林证字（2009）第1719000703号林权证。科尔沁左翼中旗人民法院于2016年9月1日作出（2016）内0521行初6号行政裁定，驳回了张某1的起诉。后张某1向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院于2019年4月4日作出（2018）内行申221号行政裁定，驳回了张某1的再审申请。在该案再审审查过程中，姜某提交的答辩意见中提及了鲁政发（2015）7号《处理决定》。2019年4月17日，张某1向鲁北镇政府申请调取鲁政发（2015）7号《处理决定》，当日鲁北镇政府信访办公室向张某1提供了该决定以及该决定的发文稿纸的复印件。发文稿纸中记载“主送姜某”。张某1获取该决定后，就该决定于2019年5月16日向扎鲁特旗人民政府申请行政复议。扎鲁特旗人民政府于2019年5月16日作出扎政复不字[2019]2号《扎鲁特旗人民政府不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认为，鲁政发（2015）7号《处理决定》是鲁北镇政府经上访人姜某申请依据《信访条例》作出的处理意见，张某1的申请不符合《行政复议法》第六条的规定，决定不予受理。本院认为，根据通辽市中级人民法院（2014）通民再终字第37号民事裁定认定，张某1与姜某之间系林地使用权争议。姜某持此裁定结果到扎鲁特旗信访局信访，要求人民政府对林地使用权进行处理。扎鲁特旗信访局将该信访事项转交鲁北镇政府处理。鲁北镇政府最终依据《信访条例》作出了鲁政发（2015）7号《处理决定》。该决定将张某1与姜某发生争议的地块归姜某所有。本案被告是镇政府，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，鲁北镇政府是具有处理公民之间林权纠纷行政职权的行政机关。本案被告鲁北镇政府作出的《处理决定》在形式上是以信访答复的形式作出，在通常情况下，按照《信访条例》的规定，信访程序作为我国特有的一种监督复查程序，不同于行政行为的程序，它有自己独特的处理方式，享有行政终局处理权，不能通过司法程序解决，不具有可诉性。《信访条例》规定，不服信访答复通常以信访程序进行救济，但以信访答复形式履行行政管理职责的行为，如果对相对人的权利义务产生确切的实际影响，则应纳入行政诉讼受案范围。本案中，被告鲁北镇政府作出的案涉《处理决定》，貌似信访性质的答复，实质是林地权属争议处理决定，其明确认定将争议林地归第三人姜某所有，已经给原告张某1造成了实际影响，作为行使行政职权的行政机关在其职权范围内，作出对相对人权益产生实际影响的行为，在本质上应属于行使行政管理职权的行为，是一种具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。根据上述规定，张某1、姜某之间的林地使用权争议，在鲁北镇政府作出案涉《处理决定》后，张某1对该决定不服应经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼。故本案应复议前置。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定，法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。上述法律及司法解释规定是关于复议前置及行政复议与行政诉讼衔接的相关规定。相对人对行政行为不服，应当先向复议机关申请复议，对复议机关的复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；未经申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议前置情形下，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的，公民、法人或者其他组织不服，起诉的对象应是复议机关的不予受理决定或者在法定期限内不作出复议决定的行政不作为行为，而不能是原具体行政行为。复议前置的案件，应当在行政复议机关对原行政行为经过合法性和合理性进行审查并作出复议决定后，行政相对人才可以对原行政行为起诉。本案中，张某1对鲁北镇政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》向扎鲁特旗人民政府申请行政复议，扎鲁特旗人民政府作出不予受理决定，扎鲁特旗人民政府并未对原行政行为的合法性和合理性进行审查。根据上述规定，张某1起诉的对象应是复议机关的不予受理决定的行政不作为行为，而不能是原具体行政行为，即鲁北镇政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》。综上所述，本案中，张某1对鲁北镇政府作出的鲁政发（2015）7号《处理决定》不服，应当先行申请行政复议，才可提起行政诉讼。张某1未经实质行政复议程序，直接针对鲁政发（2015）7号《处理决定》提起行政诉讼，不符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国森林法》（2009年8月27日修订施行）第十七条第二款，《中华人民共和国行政复议法》第十九条、第三十条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款，《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条、第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定如下：驳回原告张某1的起诉。案件受理费50.00元，退回原告张某1。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。审 判 长 王玉玫人民陪审员 苗 华人民陪审员 肖汉华 二〇二〇年六月一日书 记 员 毕 丹