银川铁路运输法院行政判决书（2019）宁8601行初651号原告宁夏华业盛冶炼有限公司，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人张华民，该公司总经理。被告宁夏贺兰工业园区管理委员会，住所地：宁夏回族自治区贺兰县德胜工业园区。法定代表人何晓锐，该管委会负责人。出庭行政机关负责人王恩清，该管委会副主任。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县综合执法局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人孙明，该局局长。出庭行政机关负责人吕宁，该局副局长。委托代理人黄宁华，该局法规室主任，特别授权代理。委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师，特别授权代理。原告宁夏华业盛冶炼有限公司（以下简称华业盛冶炼公司）诉被告宁夏贺兰工业园区管理委员会（以下简称贺兰工业园区管委会）房屋强制拆除一案，本院于2019年12月20日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经向原告释明，本院依申请追加贺兰县综合执法局为本案被告。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告华业盛冶炼公司的法定代表人张华民，被告贺兰工业园区管委会的副主任王恩清及委托代理人黄立娥，被告贺兰县综合执法局的副局长吕宁及委托代理人黄宁华、耿靖婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年1月5日8时许，贺兰工业园区管委会副主任组织人员和机械，在没有任何手续的情况下，强行闯进原告厂区，推倒原告的厂房，包括办公室、会计室、库房、工具室、锅炉房等，致使原告的许多重要文件、证件、财务报表、设备、配件等被砸烂、损坏、掩埋，并强行卸掉原告厂区大门，后离开原告厂区。当天，原告法定代表人张华民向贺兰县洪广镇派出所报案，接警民警答复，强拆是政府行为，派出所收到了通知，并有民警在现场维持秩序，不予立案。次日，原告向贺兰工业园区管委会副主任询问此次强拆是否为个人行为,被告知依据贺兰县委[2019]148号文件整治清理，拆除原告的房屋是政府行为，不可能是个人行为。原告认为，被告强拆原告房屋前没有通知、没有公告，没有签订拆迁协议，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第二十七条，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第八条。现原告起诉请求判令：1.被告强行拆除原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。被告贺兰工业园区管委会辩称，一、贺兰工业园区管委会不是本案适格被告。1.贺兰工业园区管委会系贺兰县人民政府下属事业单位，负责园区招商引资工作，不具有行政主体资格，仅是以园区管理者的身份配合相关行政部门的具体工作，原告将贺兰工业园区管委会列为被告错误。2.2018年12月24日，贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室联合下发《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》(贺党办发[2018]148号)，计划对长期停产企业及存在环保问题企业清理整治，并成立了清理整治工作领导小组，下设六个专项工作组，原告属于清理整治第一组的整治企业。在2019年1月3日至1月5日进行整治的过程中，第一清理整治组包括水务局、国土局、住建局、园区、城管局、安监局等各部门，且以城管局为主，贺兰工业园区管委会不是实施拆除行为的主体，不是本案适格被告。二、贺兰工业园区管委会不存在违法行为。1.依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告厂区内的建筑，没有房屋规划手续及建设手续，贺兰工业园区管委会作为园区的管理部门，配合其他部门履行职责，不存在违法行为。2.贺兰县暖泉工业园区管委会与原告签订《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》及《暖泉工业区进区企业建设投资（合同）补充协议》，原告未按合同约定投资建设，园区有权对原告土地使用情况进行监督，对原告行政事务进行管理。2013年，工业和信息化部、财政部联合下发《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》(工信部联产业[2013]336号)。该通知下发后，银川市财政局、银川市工业和信息化局联合下发《关于下达2013年关闭小企业中央财政补助资金分配的通知》（银财发[2014]85号)，其中关闭的小企业就包含原告。因此，原告在2013年9月就处于关闭状态。3.2019年1月3日，贺兰工业园区管委会将《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》(贺党办发[2018]148号)向原告进行了送达，原告法定代表人张华民签字确认。中和资产评估有限公司宁夏瑞衡分公司、原告法定代表人及贺兰工业园区管委会共同对拆除建筑物进行了确认。贺兰工业园区管委会履行了相关程序。三、原告的起诉超过了起诉期限。依据原告诉状中所述，拆除行为发生在2019年1月5日，原告法定代表人当天就知道了此事，却在2020年1月2日才提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，已经超过了法定的起诉期限。综上，请求驳回原告的各项诉讼请求。被告贺兰县综合执法局辩称，根据原告诉状中的陈述，贺兰县综合执法局未参与原告所称的拆除行为，也未要求贺兰工业园区管委会对原告实施拆除行为。贺兰县综合执法局既不是拆除行为的决定机关，也不是拆除行为的实施机关，原告所诉拆除行为与贺兰县综合执法局无关。贺兰县综合执法局并非本案适格被告，依法应当驳回原告对贺兰县综合执法局的起诉。原告为支持其诉讼主张，向法庭提交如下证据：证据一：照片2张、《宁夏华业盛冶炼有限公司建筑物拆除明细表》1份、原告公司门卫陈万海2019年12月18日出具的证人证言1份。证明目的：2019年1月5日，贺兰工业园区管委会组织人员强制拆除原告房屋。贺兰工业园区管委会对照片的真实性、合法性、关联性不认可，认为照片没有拍摄时间，且从照片中可确认当时管委会只有一名工作人员在场，其他工作人员均非管委会人员，不能确定是管委会实施的拆除行为，更不能确定是管委会组织了本次拆除活动。且该证据反映原告企业是杂乱无章的，按照自治区要求，原告在2013年领取小企业关闭补助资金后应自行进行清理，但因原告未清理，相关人员帮助原告清理，故该证据不能证明贺兰工业园区管委会实施了强拆行为。对陈万海证人证言的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为证人应当出庭接受法庭质询，否则该证言的真实性、合法性无法确定，不能作为本案定案依据。对拆除明细表的真实性、合法性、关联性无异议，从该表可证明拆除的建筑物经第三方中和资产评估有限公司瑞衡分公司与原告、管委会三方进行确认并达成协议，说明管委会履行了相关程序，不存在违法强拆。贺兰县综合执法局对照片的真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，认为照片上没有执法局工作人员，不能证实贺兰县综合执法局参与拆除。对证人证言的真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，认为证人未出庭，没有接受当庭质询，其证言不应被采信，且证言未反映出贺兰县综合执法局参与拆除。认为拆除明细表与贺兰县综合执法局无关，贺兰县综合执法局对该明细表不知情。证据二：贺党办发[2018]148号《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》、第一清理整治组签到册、陈万海出具的没有落款日期的证人证言一张、贺兰工业园区管委会2019年7月27日下发的《通知》。证明目的：1.贺兰县综合执法局参与并主导了涉案房屋拆除活动；2.被告强拆原告房屋没有出示任何手续和身份证明；3.被告贺兰县综合执法局强拆原告房屋时雇佣了二三十名不明身份人员。贺兰工业园区管委会对《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》的真实性、合法性、关联性无异议，认为依据该文件可以确定原告公司属于暖泉片区环保突出问题及停产企业，属于本次整治对象，被列入清理整治范围。按照原告提交的签到册记载，2019年1月5日，安监局、住建局、国土局、城管局、园区各安排一名工作人员到达现场，不可能实施强制拆除行为。对陈万海证人证言的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为该证据反映的是1月6日发生的事情，证言内容前后矛盾，不能作为定案依据。对《通知》的真实性、合法性不表异议，但认为该证据与本案无关，该《通知》是在2019年1月5日对违章建筑物进行集中清理整治后，要求原告清运垃圾，因原告迟迟未清运厂区垃圾，贺兰工业园区管委会向原告下发该《通知》，并非强拆通知。贺兰县综合执法局对《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》没有异议，该文件内容仅反映综合执法局是清理整治组成员单位，不能直接证明综合执法局实施了拆除行为。对证人证言的真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，认为与证据一中的证人证言是同一个人出具的，但所述内容存在矛盾，不应予以采信。《通知》与本案所诉行为没有关联。第一清理整治组签到册的签字没有问题，但是人数不对，该人数是综合执法局派员到场的总人数，不只是在第一组的人数，且综合执法局只是派员到场，不能证明综合执法局参与了拆除行为。证据三：贺国用×××号国有土地使用证、贺兰县房权证×××号房屋所有权证、《城镇土地使用税、房产税纳税申报表》、2017年3月21日记账凭证。证明目的：新建的华业盛冶炼公司的土地是原告所有。贺兰工业园区管委会对房产证和土地证的真实性无异议，但房产证上记载的面积及建筑物与拆除明细表中记载的内容无一对应，在原告不能确认哪些建筑物系贺兰工业园区管委会拆除的情况下，该证据不能作为定案依据。记账凭证与本案无关。贺兰县综合执法局同意贺兰工业园区管委会的质证意见。被告贺兰工业园区管委会为证明其行政行为合法，向法庭提交如下证据：证据一：工业和信息化部、财政部作出的工信部联产业[2013]336号《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》、银川市财政局、银川市工业和信息化局作出的银财发[2014]85号《关于下达2013年关闭小企业中央财政补助资金分配的通知》、贺党办发[2018]148号《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》。证明目的：原告属于关闭小企业范围，依据上述文件，原告对企业进行关停并领取了相应补助资金，但未按规定要求自行进行清理。因原告厂区存在环保突出问题，且属于长期停产企业，2018年12月24日被列入整治范围，贺兰工业园区管委会按照县委的指示和要求，对原告进行整治，不是强拆。原告对该组证据予以认可。贺兰县综合执法局对该组证据无异议。证据二：《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》及《补充协议》。证明目的：1.原告未按照合同约定投产达效，投资规模等未达到合同要求，经营情况与合同约定不符，长期处于停产停业状态；2.原告被拆除的建筑物没有相关产权手续，违反合同约定，贺兰工业园区管委会联合其他部门实施的监管和整治行为符合合同约定。原告对该组证据的证明目的不予认可，认为合同和补充协议是过去的企业签的，并不是原告。贺兰县综合执法局认为该组证据与其无关，其并不知情。证据三：《贺兰工业园区暖泉片区停产企业调查表》。证明目的：原告未办理规划手续，属于暖泉片区的停产企业，应当进行自行清理整治，但其领取补助资金后未进行清理整治。原告对该证据不认可，认为其有规划手续。贺兰县综合执法局对该证据无异议。证据四：中和资产评估有限公司宁夏瑞衡分公司出具的原告公司拆除前后照片、《宁夏华业盛冶炼有限公司建筑物拆除明细表》。证明目的：原告厂区长时间处于停产状况，存在环保问题，属于散乱污、脏乱差企业，应按照工信部文件清理整治。2019年6月12日，经评估公司对未清理的建筑物丈量测绘，贺兰工业园区管委会与原告、评估公司共同对拆除建筑物进行了确认。原告对照片和拆除明细表的真实性认可，但认为在2019年6月12日之前其未见过评估公司的人员，也没有和贺兰工业园区管委会及评估公司达成协议。贺兰县综合执法局认为该证据所述事实执法局未参与，对此不知情。证据五：文件送达书。证明目的：2019年1月3日，贺兰工业园区管委会向原告送达了《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号），原告的法定代表人签收确认。原告对该证据无异议。贺兰县综合执法局对该证据无异议。被告贺兰县综合执法局未向法庭提交证据。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，原告提交的两份陈万海的证人证言，证明内容相互矛盾，且证人无正当原因未出庭作证，该证据本院不予采信。原告提交的《城镇土地使用税、房产税纳税申报表》、2017年3月21日记账凭证，与本案审理的房屋拆除行为没有直接关联性，本院不予采信。贺兰工业园区管委会提交的《贺兰工业园区暖泉片区停产企业调查表》没有其他证据佐证，不能达到其证明目的。原告和贺兰工业园区管委会提交的其他证据均客观真实，与本案具有关联性，本院均予以采信。经审理查明，2005年3月23日，张华民、余月芝、石萍、余行录共同成立宁夏华业盛冶炼有限公司，张华民是法定代表人。公司成立后，宁夏华业盛冶炼有限公司取得贺兰暖泉工业园区13390.44平方米工业用地，土地四至为北至丰源炭素公司，南至泰新冶炼，西至东二支路，东至宝荣工贸冶炼，并办理了贺国用×××号国有土地使用证。此后，宁夏华业盛冶炼有限公司陆续建设办公室、宿舍、车库、库房、生产车间等建筑。并于2005年办理了贺兰县房权证×××号房屋所有权证，该房产证上记载建筑物包括单层20.68平方米混合结构工业用房、单层389.55平方米框架结构工业用房、单层187平方米混合结构工业用房。厂房建成后，宁夏华业盛冶炼有限公司开始进行硅钙生产。2013年，宁夏华业盛冶炼有限公司根据工业和信息化部、财政部的工信部联产业[2013]336号《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》，申请了2013年中央财政关闭小企业补助资金，并于2013年12月5日办理了注销登记。2014年3月27日，银川市财政局和银川市工业和信息化局下发银财发[2014]85号《关于下达2013年关闭小企业中央财政补助资金分配的通知》，给予宁夏华业盛冶炼有限公司补助资金45.47万元。2017年1月17日，原告法定代表人张华民在原地址再次注册公司，公司名称与此前已经注销的宁夏华业盛冶炼有限公司相同，股东为张华民、余月霞。2018年12月24日，中共贺兰县委办公室和贺兰县人民政府办公室联合下发贺党办发[2018]148号《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》，成立清理整治工作领导小组，领导小组下设六个专项工作组，对长期停产企业和存在环保问题的企业进行清理整治。原告属于长期停产企业，由清理整治第一组负责整治。《实施方案》中，对工作任务、实施步骤、组织领导、补偿原则、工作要求进行了明确，其中针对长期停产企业，在实施步骤中明确一是逐步核查，采取“一企一策”的办法，制定清理整治工作实施方案；二是发布公告；三是依法清理，对手续齐全的企业，按照补偿原则给予补偿，清理整治由企业自行实施；四是分类施策。在清理整治补助原则中，明确地上附着物由企业自行拆除，逾期不拆除的，由清理整治工作组进行拆除，拆除费用从补偿款中扣除。2019年1月3日，贺兰工业园区管委会将上述实施方案向原告进行送达，并由原告的法定代表人张华民签收。2019年1月5日，贺兰工业园区管委会联合安监局、住建局、国土局、城管局等部门，对原告的办公室、宿舍、车库、库房、大车间、生产车间、平房进行了拆除。2019年6月12日，原告、贺兰工业园区管委会、中和资产评估有限公司宁夏瑞衡分公司共同在《宁夏华业盛冶炼有限公司建筑物拆除明细表》上签字确认。2019年7月27日，贺兰工业园区管委会向原告下发《通知》，要求原告必须在2019年7月30日前对拆除后的建筑垃圾进行清运，并对厂区环境进行整治加盖滤网，如逾期仍未清运，园区将组织运输队伍对厂区内拆除的建筑垃圾进行清理，清运整治所产生的费用由原告承担。原告对拆除行为不服，提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，拆除行为实施前，贺兰工业园区管委会向原告送达《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》；拆除行为实施过程中，贺兰工业园区管委会派人参与清理整治；拆除行为实施后，贺兰工业园区管委会与原告确认拆除建筑物，向原告下发拆除后建筑垃圾清运通知。结合上述事实，可以确定贺兰工业园区管委会是作出涉案拆除行为的实施主体。贺兰县综合执法局主张其虽派人到场，但仅是配合相关部门执法，未实施拆除行为，不是适格被告，贺兰工业园区管委会对此未提出异议，结合本案现有证据，本院确认贺兰县综合执法局不是拆除行为的实施主体。根据自治区党委办公厅、人民政府办公厅关于印发《开发区整合优化和改革创新实施方案》的通知（宁党办[2018]82号）和中共银川市委机构编制委员会《关于印发的通知》，贺兰工业园区管委会作为银川市委、政府的正处级派出机构，由贺兰县代管，具有行政主体资格，是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，原告提交贺兰县×××号房屋所有权证，其中有三处建筑，共597.23平方米。经核实，原告厂区尚有一个厂房和门房未被拆除，原告自称门房属于贺兰县房权证×××号房屋所有权证记载的一处建筑，房屋所有权证上记载的其他两处建筑已被拆除。贺兰工业园区管委会仅提供其与原告、中和资产评估有限公司宁夏瑞衡分公司共同签署确认的《宁夏华业盛冶炼有限公司建筑物拆除明细表》，证明被拆除建筑物八处，面积共2045.16平方米，均无房产证。但该明细表不足以确定原告的建筑物是否办理了规划手续，是否属于违法建筑，故贺兰工业园区管委会认定原告的被拆除建筑物系违法建设属事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八的规定，强制拆除程序以限期拆除决定为前提，包含强制拆除决定和强制拆除实施行为等阶段。本案中，贺兰工业园区管委会在实施强制拆除行为前，没有按照上述法律规定的程序作出有效的限期拆除决定，在强制拆除过程中没有作出强制执行决定并送达，存在违反法定程序的情形。贺兰工业园区管委会以原告厂区环境脏乱差，建筑物没有合法手续为由，依据《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号），对原告厂区的建筑物强制拆除，缺乏法律依据。鉴于现拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的情形，故原告提出判令被告强行拆除原告房屋的行为违法的请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宁夏贺兰工业园区管理委员会2019年1月5日拆除原告宁夏华业盛冶炼有限公司厂区内房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告宁夏贺兰工业园区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 严 辉审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月十二日法官助理 晏润芝书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。