安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行初19号 原告马兴照，男，汉族，1982年4月9日出生，住安徽省肥西县。 委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被告合肥市人民政府，住所地合肥市东流路**。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人陆再琳，合肥市司法局工作人员。 原告马兴照不服被告合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议一案，于2019年12月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告马兴照及其委托代理人闵济宏，被告合肥市人民政府的委托代理人陆再琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告马兴照于2019年9月2日向被告合肥市政府提起行政复议申请，请求确认肥西县人民政府（以下简称肥西县政府）、肥西县花岗镇人民政府（以下简称花岗镇政府）占用马兴照家庭农业承包地、宅基地的行政行为违法。被告合肥市政府于2019年11月20日作出合复决【2019】235号《行政复议决定书》（以下简称235号《决定书》），驳回马兴照的行政复议申请。 原告马兴照诉称，原告系肥西县花岗镇蔡冲村××村民组的农民，全家依靠耕种农业承包地为生。原告家庭承包地的面积为16亩，且所承包耕地位于基本农田保护区内，属于基本农田。另外，原告家庭使用的宅基地面积约510平方米。大约2013年底，肥西县政府、花岗镇政府以建设“产城融合示范区”为由，开始对原告家庭住宅实施拆迁，并通知原告及其他村民承包地被征收，从2014年1月起，不允许再耕种家庭农业承包地，原告家庭只能停止耕种承包地。2019年6月，原告向安徽省自然资源厅申请政府信息公开，并于2019年7月中旬收到公开的政府信息。经核对，原告发现，经安徽省人民政府批准征收的土地极少，只有《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》【皖政地（增减挂钩）2018第192号】涉及的少量土地。原告家庭承包地基本不在该批复界限范围内，家庭宅基地也不在该批复范围内，肥西县政府、花岗镇政府存在未经批复占用农业承包地的违法行为。为此原告向合肥市政府提起行政复议申请，2019年11月22日，原告收到了合肥市政府作出的235号《决定书》，以政府有合法依据、不构成占用土地为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为，合肥市政府作出的行政复议决定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销，理由如下：一、合肥市政府在行政复议过程中，未依法律规定通知花岗镇政府参加复议，未要求花岗镇政府提交答复意见，违反法定程序。二、合肥市政府未查明征地批复范围界线与原告家庭承包地位置关系，未查明原告家庭承包面积以及被合法征收的面积，未查明占地时间与批复时间之间的差距，行政复议决定书认为政府用地与法有据属事实不清、证据不足。三、肥西县政府、花岗镇政府未取得合法征地批复的情形下，以建设“产城融合示范区”为由，以征地的名义，未经原告同意并依法定程序签订土地流转协议书，单方面占用原告家庭农业承包地的行为违反法律规定，侵犯原告合法权益。四、肥西县政府、花岗镇政府以征地拆迁名义要求原告搬迁，原告一直以为是取得合法征地批复的征地拆迁行为，但却被欺骗签订了搬迁协议，而且搬迁协议仅针对房屋，肥西县政府、花岗镇政府占用原告宅基地的行为违法，侵害了原告的合法权益。综上，合肥市政府作出的复议决定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求人民法院依法撤销合肥市政府做出的235号《决定书》，并由合肥市政府承担本案诉讼费用。 原告向本院提供的证据及证明目的：1、肥西县政府关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知（肥政［2013］114号），证明：（1）肥西县政府指示批准花岗镇人民政府共同对原告所在村征迁并付诸实施，征收范围包括原告承包地、宅基地在内的整村土地；（2）从2013年9月开始实施土地征收，2014年1月1日起禁止原告及其他村民耕种承包地，并要求原告及其他村民将房屋搬迁。实施过程中，对不愿搬迁的村民房屋强制拆除。2、房屋征迁协议，3、承包地、宅基地现状照片，证明：（1）肥西县政府和花岗镇政府对原告及村民承包地、宅基地实施征迁的事实；（2）证明肥西县政府和花岗镇政府将肥政［2013］114号征迁文件付诸实施的事实。4、安徽省自然资源厅信息公开答复书（皖自然资公开［2019］159号），5、行政复议申请书。证明：（1）原告于2019年7月15日收到安徽省自然资源厅于2019年7月3日作出的信息公开答复书及所附的征地批复后，才知道原告承包地和宅基地并没有被征收，肥西县人民政府和花岗镇政府系违法占用土地行为，2019年7月16日应为原告行使诉权的起算时间点；（2）原告承包地、宅基地的征地批复只有一份，即皖政地（增减挂钩）［2018］192号批复；（3）原告于2019年9月2日申请行政复议，并未超过法定期限。6、行政复议决定书，证明：（1）原告因知道不存在征收行为而向被告合肥市政府申请行政复议，于2019年11月22日收到合肥市政府送达的复议决定书，起诉并未超过法定期限；（2）合肥市政府未审查征地批复界线图与实际占地四至范围、占地时间的不同，采用模糊论述，驳回复议申请之决定，事实不清、证据不足、适用法律错误，应依法撤销行政复议决定；（3）证明政府实施了征收原告承包地和宅基地的行政行为，原告此前也认为是征收行为，但实为欺骗占用原告土地。7、《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》【皖政地（增减挂钩）［2018］192号】（含附图），证明：（1）根据征地批复所附平面图，批准征收地块位于花岗镇蔡冲村位于金寨××与××交叉口地块该征地，并不涉及原告的家庭承包地和宅基地，不存在征收行为；（2）批复文件显示批准征地的时间是2018年5月22日，而原告被禁止耕种的时间是2014年1月1日，在被批准征收前，同样不存在征收行为；（3）用地单位是肥西县政府，是共同占地用地机关，与合肥市政府调查的一致。8、承包地、宅基地资料，证明原告承包地位于蔡冲村××村民组，有合法的土地承包经营权和宅基地使用权。9、基本农田保护区公示牌照片，证明原告承包地所属地块为基本农田保护区，征用该地块依法应经国务院批准，变更规划也应当遵循法定程序。 被告合肥市政府辩称，一、被告作出行政复议决定的程序合法。2019年9月2日，被告收到原告的行政复议申请，其认为肥西县政府及花岗镇政府占用其家庭农业承包地、宅基地的行政行为违法，请求责令改正。被告经审查后予以受理。2019年9月3日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向肥西县政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年9月15日，肥西县政府作出行政复议答复书，并提交了有关材料。因案情复杂，2019年10月31日，被告依法进行了延期。2019年11月20日，被告通过书面审查及实地勘察，在查明事实的基础上，作出了235号《决定书》，驳回了申请人的行政复议申请，并于22日送达原告和肥西县政府。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。二、被告作出行政复议决定的实体合法。经调查，原告所称肥西县政府强占其承包地的行为不存在，原告与花岗镇政府签订了《搬迁交房协议（集体）》，故被告依法驳回了其复议申请。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合肥市政府向本院提供的证据及证明目的：第一组、《行政复议申请书》，证明原告向合肥市政府提起行政复议。第二组、《提出答复通知书》（合复答﹝2019﹞235号）及送达回证，证明合肥市政府于收到复议申请之日起七日内，将副本送达肥西县政府。第三组、《行政复议答复书》及证据目录，证明肥西县政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料。第四组、延期通知书及送达回证。证明依法延期。第五组、235号《决定书》及送达回证，证明合肥市政府及时作出行政复议决定并送达。第六组：1.《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地有关情况的说明》；2.《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》；3.《合肥市国土资源局关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地项目审查意见的报告》；4.《肥西县人民政府关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》；5.《肥西县人民政府关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征收土地的公告》，证明案涉地段的部分土地被依法征收。第七组：1.《关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》；2.《搬迁交房协议（集体）》，证明肥西县政府在案涉地段实施了拆迁，原告签订了《搬迁交房协议（集体）》。第八组：1.《肥西县花岗镇蔡冲村蔡南、蔡北地形图》；2.《花岗镇土地利用总体规划图（2006-2020）调整完善》，证明原告承包地的位置。 经庭审举证质证，原告对被告所举证据的质证意见如下：对第一组证据的关联性、真实性、合法性及证明目认可；对第二、三、四组证据的真实性认可，对证明目的不认可，第三组证据肥西县政府的回复中，表明原告承包地位于红线范围外,对其他内容不认可；对第五组证据的真实性认可，但对合法性不认可，被告未通知花岗镇政府参加复议，被告经复议认为花岗镇政府和肥西县政府的占地行为合法与事实不符；对第六组证据的真实性认可，对合法性不认可，原告的承包地位于征地批复的界线图以外；对第七组证据的真实性认可，合法性不认可，对证明目的予以认可，说明经合肥市政府调查，肥西县政府和花岗镇政府在蔡冲村实施征收拆迁包括原告的承包地和宅基地；对第八组证据的真实性认可，对规划调整的合法性不认可，涉及基本农田保护区的规划调整应当根据国务院批准的建设项目实施调整，不符合法定程序的规划调整不合法。 被告合肥市人民政府对原告所举证据的质证意见如下：对证据1的关联性、真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该文件是针对肥西产城融合示范区集体土地上房屋征迁安置实施方案，不涉及集体土地征收的相关政策，无法达到原告诉称的2014年元月禁止承包地耕种的证明目的，该文件没有对不愿搬迁的村民实施的强制拆除的内容；对证据2的协议名称应为房屋搬迁交房协议，并非房屋征迁协议，对该协议的关联性、真实性、合法性无异议，证明了原告是自愿搬迁；对证据3的关联性、真实性、合法性有异议，承包地应当有承包合同反映承包的面积和位置，经实地勘察，并与红线图比对，原告的承包地不在征地红线范围内，且承包地属于撂荒状态，土地性质未改变；对证据4、5的关联性、真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，信息公开的时间不能代表原告知道或者应当知道行政行为作出的时间，原告辩称收到信息公开答复才知道违法占地行为与行政诉讼法的规定相悖，其诉称的行使诉权的时间应当是自知道行政行为作出之日起即其起诉状中称的2014年元月开始计算，可以说明其提起行政复议超过法定复议期限；对证据6的关联性、真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，合肥市政府的受理行为不影响对该案是否超过复议或者起诉期限进行审查，原告的起诉及复议申请超过法定时限；对证据7的关联性、真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该证据说明原告诉称的占用时间是2014年元月1日，印证了其起诉超过期限；对证据8的存折无异议，对图片的关联性、真实性、合法性有异议，承包地、宅基地的面积有直接证据可以证明；对证据9的关联性、真实性、合法性有异议，图片无拍摄时间和地点，是否是原告的承包地无法证实。 本院对上述证据认定如下：原、被告双方所举的235号《决定书》系案涉行政行为，本院对其不做证据认定；原告所举的证据1-5、7、8，被告所举的证据可以证实原告承包地基本现状、房屋搬迁的事实以及复议决定作出的过程，本院予以认定。 本院经审理查明，原告系肥西县花岗镇蔡冲村村民，在该村有承包地和宅基地。2013年9月，肥西县政府印发了《肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案》（肥政【2013】114号），制定了对在肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目规划征迁红线范围内的各类建筑物、构筑物及附属物的征迁补偿方案。2013年9月6日，花岗镇政府与马兴照户签订了《搬迁交房协议（集体）》，该协议约定了马兴照户将房屋自愿交付，并由镇统一组织拆除，马兴照户领取搬迁奖励款。 根据安徽省人民政府《关于肥西县2014年第24批次城镇建设用地的批复》（皖政地【2014】1572号）、《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（皖政地（增减挂钩）【2018】192号），肥西县政府对涉“肥西产城融合示范区”的部分集体土地进行征收。 2019年9月2日，原告向合肥市政府申请行政复议，以其家庭农业承包地、宅基地均不在上述征地范围内为由，请求确认肥西县政府、花岗镇政府占用其家庭农业承包地、宅基地的行为违法。合肥市政府受理后，于2019年9月3日向肥西县政府送达《提出答复通知书》，要求肥西县政府提交作出行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。肥西县政府于2019年9月15日提交了《行政复议答复书》。因情况复杂，合肥市政府办理了复议程序延期，后经审查，于2019年11月20作出235号《决定书》，以原告未能提供充分证据证明肥西县政府、花岗镇政府存在占用其家庭农业承包地和宅基地的行为为由，驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院，请求判如所请。 另，原告在庭审中称协议签订后，宅基地上的房屋已交给花岗镇政府，并另行安置了房屋；其承包地被勒令禁止耕种，现基本处于撂荒状态。 本院认为，原告以肥西县政府、花岗镇政府存在违法占用土地的行为而申请行政复议，复议机关应当对行政机关占用土地行为是否存在及违法进行实体审查。违法占用行为的客观表象在于将他人合法的土地使用权强行据为己有，本案中，原告与花岗镇政府签订了《搬迁交房协议》并已履行，其已将宅基地上的房屋交付给花岗镇政府处理，花岗镇政府的占有是基于双方协议约定，并非无据的强行占有，原告认为该协议系在被误导为征收的情形下签订，亦应当先行解决协议的相关争议，不能直接主张占用行为违法。关于原告主张违法占用承包地的问题，复议机关在审查阶段以及本院在审理阶段均查明，原告的承包地并未交付给肥西县政府、花岗镇政府，土地使用权仍在原告处，原告主张土地撂荒系行政机关勒令禁止耕种所导致，仅为口头陈述，并无充分证据证明。综合以上，合肥市政府在复议决定中认定肥西县政府、花岗镇政府违法占地行为不存在，并驳回原告的复议申请，并无不当。 关于合肥市政府的行政复议程序合法性问题，经审查，原告在向合肥市政府申请行政复议时，主张的被申请人为肥西县政府和花岗镇政府，但合肥市政府在复议过程中，并未要求花岗镇政府提交行政复议答复和相关证据，行政复议决定亦未向花岗镇政府送达，该程序不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第三十一条的规定，构成程序违法。鉴于合肥市政府作出驳回原告行政复议申请的决定并无不当，上述程序违法并未对原告的权利义务产生实际影响，故原告要求撤销被告作出的行政复议决定的诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下： 确认合肥市人民政府作出的合复决【2019】235号《行政复议决定书》行为违法。 案件受理费50元，由合肥市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 张 虹 审判员 张 俊 审判员 潘 攀 二〇二〇年六月十五日 书记员 丁亚敏 附本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。