四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1502行初25号 原告徐清成，男，1975年8月24日出生，汉族，户籍地：四川省高县，现住宜宾市叙州区。 委托代理人潘婷婷，北京京师律师事务所律师，执业证号：11101201511427520。 被告宜宾市自然资源和规划局，住所地：四川省宜宾市南岸长江大道中段8号。统一社会信用代码：11511200MB1503910A。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人褚苓娟，该局工作人员。 委托代理人杨华，四川宏成律师事务所律师，执业证号：15115200311281447。 原告徐清成不服被告宜宾市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）责令限期拆除违法建设决定，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案后，依法向被告市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告徐清成及其委托代理人潘婷婷，被告市自然资源和规划局出庭负责人刘一及委托代理人褚苓娟、杨华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市自然资源和规划局于2019年12月30日作出市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定徐清成在翠屏区永兴社未取得建设工程规划许可证擅自修建建（构）筑物（一层，面积为39.68平方米），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令徐清成自收到决定之日起15日内自行拆除该违法建（构）筑物。逾期未拆除，将依法强制执行。并告知：若不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内向宜宾市人民政府或四川省自然资源厅申请行政复议，也可在6个月内直接向宜宾市翠屏区人民法院提起行政诉讼。 原告徐清成诉称，原告系宜宾市翠屏区永兴社大岩筐的居民，拥有合法的房屋用于居住和生活。因滨水文化特色街区项目，将原告的房屋列入征收房屋之内。2001年，安阜旧戎村永兴社区为了利用有限土地，决定在大岩筐建福利房。2001年1月20日，原告依据社员权利与永兴社区签订《旧戎村永兴社售房合同》，对所售房屋的价格、收款方式、双方权利义务进行了明确约定。合同签订后，原告取得了合同中所售房屋的所有权，后原告一直在所购房屋中居住。为了改善生活，提高生活质量，根据社区大部分社员的普遍做法，原告于2006年在原有房屋基础上加盖了一楼用于居住和生活。2019年12月30日，原告收到被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号）。被告为了避开法定的征收程序、加快拆除进程，以拆代征收作出的案涉行政行为事实不清，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予以撤销。故诉讼请求：1.判决撤销被告于2019年12月30日对原告作出的《宜宾市自然资源和规划行政执法责令限期拆除违法建设决定书》（市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号）；2.诉讼费由被告承担。 原告徐清成向本院提供的证据有：1.《责令限期拆除违法建设决定书》（市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号），证明存在被诉行为，且该行为适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。2.旧戎村永兴社售房合同、购房款收据，证明原告对案涉房屋拥有合法的所有权，该房屋建设时间在2000年之前，来源合法，被告适用法律错误。3.宜宾市公安局翠屏区分局对徐清成申请“人身财产安全保护申请书”的答复、宜宾市翠屏区人民政府办公室政府信息公开申请答复书〔2020〕-2、宜宾滨水文化特色街区项目现场指挥部现场办公照一组、关于发放安阜街道新街社区永兴社房屋补偿（助）款的公示，证明案涉房屋被列入滨水文化街区项目范围，被告以拆违代征收违反法律法规规定，案涉行为依法应予撤销。 被告市自然资源和规划局辩称，1.2019年11月5日，被告依法对“徐清成涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设案”立案调查。11月6日，被告向徐清成送达了《宜宾市自然资源和规划行政执法调查通知书》，通知徐清成于11月7日前到安阜××××队接受调查，并要求其提供建房的相关手续。原告于11月7日前来接受调查，并陈述2001年向旧戎村永兴社购买了两间房屋，面积80平方米左右，于2006年在楼顶修建了40平方米左右的砖体结构房，修建时未办理建设工程规划许可证。之后，被告依法进行了现场检查（勘验），确定徐清成未取得建设工程规划许可证在翠屏区的房屋投入使用，总面积为39.68平方米。徐清成一直未提供该房屋的相关审批手续。11月28日，宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局出具了翠资源规划函（2019）197号《关于徐清成在翠屏区永兴社修建的建（构）筑物进行规划认定的复函》，认定徐清成修建的建（构）筑物属于宜宾市城市规划区范围内，徐清成修建的建（构）筑物一层（面积为39.68平方米）未办理审批手续，该建设行为属“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”范畴。被告依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条作出市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号《责令限期拆除违法建设决定书》并送达徐清成，被告作出的该决定书证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。2.对徐清成购买的原房屋（加盖前）仍然属于未取得审批手续建设的违法建筑，被告已依法作出并向修建主体永兴农业合作社送达了市资源规划监安阜限拆〔2019〕第020号《责令限期拆除违法建设决定书》。综上，被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回徐清成的诉讼请求。 被告市自然资源和规划局向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1.宜宾市自然资源和规划行政执法案件来源登记表、宜宾市自然资源和规划行政执法立案呈批表、宜宾市自然资源和规划行政执法调查通知书、宜宾市自然资源和规划行政执法文书送达回执、宜宾市自然资源和规划行政执法询问（调查）笔录1份、宜宾市自然资源和规划行政现场检查（勘验）记录附现场照片、建设平面图、宜宾市自然资源和规划局翠屏区分局关于对徐清成在翠屏区永兴社修建的建（构）筑物进行规划认定的复函、宜宾市自然资源和规划行政执法责令限期拆除违法建设呈批表、市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号《宜宾市自然资源和规划行政执法责令限期拆除违法建设决定书》、宜宾市自然资源和规划行政执法文书送达回执及送达照片、旧戎村永兴社售房合同、市资源规划监安阜限拆〔2019〕第020号《宜宾市自然资源和规划行政执法责令限期拆除违法建设决定书》，证明被告作出市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号《责令限期拆除违法建设决定书》的证据确凿，程序合法。2.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，证明被告作出市资源规划监安阜限拆（2019）第018号《责令限期拆除违法建设决定书》适用法律法规正确。 被告市自然资源和规划局提供的证据，原告徐清成对来源登记表三性有异议，认为是复印件，没有来源单位加盖公章，真实性不认可，形式上属于内部文件，不能证明行为合法性；立案呈批表中立案理由依据的是城乡规划法，根据法不溯及既往原则，该法律依据明显错误，内容表述上模糊不清，未载明案涉房屋四至位置范围，也没有房屋土地测绘技术报告；行政执法调查通知书与本案不具有关联性，原告也未收到该通知；现场检查（勘验）记录附照片没有加盖公章，照片模糊不清，没有体现出真正的拍摄时间；建设平面图不符合规定，应当有现场勘验测绘报告;现场检查应当进行测绘，没有房屋现状、房屋建筑面积、四至位置；调查笔录的证明目的不予认可，对房屋基本情况没有体现，内容不明确、不具体，仅是对房屋的大概性的询问；复函没有告知原告陈述申述的权利，形成时间是在原告房屋所涉及征收项目的程序启动之后进行的，明显是为拆迁来认定违建；责令限期拆除违法建设呈批表系复印件，对其三性不予认可；对第018号责令限期拆除违法建设决定书的关联性和合法性均有异议，没有任何认定原告房屋为违建的文件，且没有告知原告的房屋为违建，该份决定适用法律为城乡规划法，应适用城市规划法，法律适用错误；售房合同与本案没有关联性；第020号责令限期拆除违法建设决定书系对案外人作的决定。 原告徐清成提供的证据，被告市自然资源和规划局对第018号责令限期拆除违法建设决定书无异议，但对原告的证明目的有异议；旧戎村永兴社售房合同，购房款收据的证明目的有异议，只能证明房屋的来源，不能证明原告有合法所有权；答复、答复书、办公照、公示的关联性有异议，不能证明原告的建筑是否合法。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告市自然资源和规划局的证据，及原告提供的第1、2组证据，真实、合法，与案件具有关联性，本院予以采信。原告提供的第3组证据，与本案争议的涉案房屋是否违法建设没有关联，在本案中不予采纳。 经审理查明，宜宾市翠屏区安阜街道办事处旧戎村永兴农业开发社在本社大岩筐修建房屋。2001年1月20日，原告徐清成（乙方）与该社（甲方）签订《旧戎村永兴社售房合同》，其中约定有：一、价格，邓安明旁边的6间一楼一底房屋，售价每平方米500元，面向旧戎村办公楼的第一排房屋，售价每平方米500元，后面所有的房屋，售价每平方米400元……三、大岩筐所建的现行面积的福利房如遇土地部门一切罚款，一律由甲方承担。以后楼面建房由乙方自行负责。四、该房出售，是卖地面建筑物，不卖土地，即乙方只有房屋建筑物所有权。甲方不出具任何建房手续给乙方，即乙方所购买的房屋没有任何建房手续。八、如遇国家征、占用该土地，建筑物赔偿归乙方，土地及其他赔偿归甲方，甲、乙双方互不赔偿对方。徐清成购买的系平层房屋，在2001年1月18日、6月4日，向永兴社支付了购房款。2006年，其在上述房屋的基础上加盖第二层砖混体结构房屋，加盖房屋未办理建设工程规划许可证。 2019年11月5日，被告市自然资源和规划局对“徐清成涉嫌未取得建设工程规划许可进行建设案”立案调查。11月6日，市自然资源和规划局向徐清成送达了《宜宾市自然资源和规划行政执法调查通知书》，通知徐清成于11月7日前到安阜××××队接受调查，并提供建房的相关手续。11月7日，徐清成前往安阜××××队接受调查，调查人员告知其享有陈述和申辩的权利。徐清成陈述“我是2001年给旧戎村永兴社（现新街社区）购买房屋两间，面积80平方米左右，购房款陆万元左右。于2006年在楼顶修建砖体结构房，面积40平方米左右，修建时未办理建设工程规划许可证及其他相关准建手续”。同时，调查人员告知原告，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，其建房的行为涉嫌“未取得建设工程规划许可证进行建设”。11月12日，市自然资源和规划局对现场进行勘查，现场检查（勘验）记录载明：1.该建（构）筑物由徐清成于2002年修建。2.该建（构）筑物为砖体结构房一层一处，建筑面积为：39.68平方米。3.现勘时已投入使用。4.当事人现场未能提供《建设工程规划许可证》或其他经允许建设该房屋的相关证明材料。并附现场检查照片以及建设平面图。建设平面图载明：建设单位徐清成，现场地址永兴农业合作社，结构砖体结构，面积39.68平方米，长12.4米、宽3.2米的示意图。11月28日，宜宾市自然资源和规划局翠屏分局向宜宾市城市管理综合执法局翠屏区分局出具《关于对徐清成在翠屏区永兴社修建的建（构）筑物进行规划认定的复函》，查实翠屏区永兴社属我市城市规划区范围内，徐清成在该处修建的建（构）筑物（一层，面积为39.68方米）未在城乡规划行政主管部门办理相关规划审批手续，该建设行为属“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”范畴。12月30日，市自然资源和规划局作出市资源规划监安阜限拆〔2019〕第018号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定徐清成在翠屏区永兴社未取得建设工程规划许可证擅自修建建（构）筑物（一层，面积为39.68平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令徐清成自收到决定书之日起15日内自行拆除该违法建（构）筑物。逾期未拆除，将依法强制执行。并告知徐清成不服该决定，可以申请行政复议或提起行政诉讼。当日，规划执法人员将《责令限期拆除违法建设决定书》张贴在徐清成底楼卷帘门上，送达回证注明留置送达方式送达。徐清成不服该决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年12月30日，市自然资源和规划局作出市资源规划监安阜限拆〔2019〕第020号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定永兴农业合作社在翠屏区永兴社未取得建设工程规划许可证擅自修建建（构）筑物（共四处，其中：第一处为砖混结构房二层，面积576.3平方米；第二处为砖混结构房一层，面积848.47平方米；第三处为砖混结构房一层，面积785.91平方米；第四处为砖混结构房二层，面积675平方米；总面积为2885.68平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令永兴农业合作社自收到决定书之日起15日内自行拆除该违法建（构）筑物。逾期未拆除，将依法强制执行。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。市自然资源和规划局作为本行政区域内的城乡规划主管部门，具有作出责令限期拆除决定的职权。本案争议的焦点有二：一是违法建筑建成于《中华人民共和国城乡规划法》实施前，规划部门在该法实施后作出处罚，应当适用《中华人民共和国城市规划法》还是适用《中华人民共和国城乡规划法》；；二是被告作出责令限期拆除决定的程序是否合法、事实是否清楚。 关于争议焦点一，法律适用问题。1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”，第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条仍保留了原城市规划法的上述相关规划许可的内容。可见，无论过去的法律还是现行法律，均明确规定了在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为具有违法性、应受惩罚性。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，在行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但该《纪要》还规定，“有下列情形的除外：（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”。根据全国人大法工委法工办发（2012）20号意见，即同意建设部关于“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据行政处罚法第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”徐清成在市城市规划区范围内，未取得建设工程规划许可证件进行建设，修建的建筑物直至行政机关作出责令限期拆除决定前仍未拆除，该违法行为对实施城市规划的影响始终存在，应当认定其违反城市规划的行为处于继续状态，行为仍未终了。市自然资源和规划局对违法建设行为进行查处，未超过追诉时效，应当适用作出处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。 关于争议焦点二，程序及事实问题。被告立案后，依法向原告送达行政执法调查通知书，执法人员对当事人进行了调查询问，听取了当事人陈述、申辩。被告通过询问当事人、现场勘验、调取书证等一些列调查程序，收集的证据能证明原告未取得规划许可违法修建建筑物的事实，且该建设行为对规划实施的影响持续至今，故被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》有事实依据，且符合法定程序。虽被告送达《责令限期拆除违法建设决定书》的方式不符合留置送达的规定，但因原告已对责令限拆决定书提起诉讼，尚未对其诉权产生影响，本院对此送达瑕疵行为予以指正。关于徐清成加盖第二层房屋的时间，被告证据中的现场勘验记录与原告陈述有出入，但并不影响被告对原告加盖房屋系违法建设的认定。综上，市自然资源和规划局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上，原告诉请撤销被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告徐清成的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告徐清成负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  陶 刚 审 判 员  邹 洪 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  陈 素 书 记 员  蒋倩倩