湖南省道县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1124行初64号 原告胡建国，男，汉族，××年××月××日出生，住湖南省永州市零陵区。 委托代理人刘可心，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。 被告永州市零陵区自然资源局，住所地永州市零陵区潇水中路**。 负责人唐成，该局副局长。 委托代理人李国发，该局政策法规信访室主任。 委托代理人贺栩溪，湖南瑞盈律师事务所律师。 原告胡建国请求确认被告永州市零陵区自然资源局变更行政协议违法一案，原告于2020年4月2日向本院提起诉讼。本院当日受理后，于2020年4月10日向被告永州市零陵区自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告胡建国及其委托代理人刘可心，被告永州市零陵区自然资源局委托代理人李国发、贺栩溪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2009年8月20日，永州市零陵区自然资源局（原永州市零陵区国土资源局，下同）为甲方，原告胡建国为乙方，签订了《房屋拆迁协议书》，约定乙方选择火炉岭安置小区35、36号安置地为建房用地。后因城市规划需要，2013年9月零陵区区规委会会议决定将火炉岭安置户搬迁到永连公路安置区进行安置，被告于2019年11月27日将变更安置地点的《通知》送达原告。 原告胡建国诉称：原告是湖南省永州市零陵区七里店办事处老埠头村村民，2009年8月被告与原告签订了《房屋拆迁补偿协议书》，协议中约定被告对原告房屋拆迁实行一次性货币补偿和安置用地，安置地点为“老埠头村火炉岭永州职业技术学院安置点”，安置地面积为8米×15米，房号为35、36号，建筑物层高为6＋1层。原告认为，自双方签订《房屋拆迁协议书》后，原告积极按照协议约定完成了搬迁，被告却10年未履行划地安置义务。原告及其他安置户多次找到被告要求解决此事，2018年，七里店街道办事处传达被告会议精神称，将原告的问题并入棚改打包一并解决，但并未出具任何变更协议所依据的合法性文件。2019年11月27日被告向原告送达了《通知》写明当年因“文惠路”通过原火炉岭安置区，从而停止原告建设房屋，原告通过信息公开得知至今火炉岭小区所在土地仍无详细性规划。原告并不认可被告的更改协议行为，理由为：一、被告未出具任何变更协议所依照的合法性文件。二、被告更改后的协议内容违法。 综述，被告违法变更协议，且更改后的协议内容违法错误，致使原告承担经济损失，侵害了原告的合法权益。故原告向法院起诉，请求依法确认被告违法变更《房屋拆迁补偿协议书》的具体行政行为违法；并判令被告依据原协议约定对原告进行划地安置。 原告胡建国向本院提交了以下证据： 1、身份证复印件，拟证明原告的身份； 2、房屋拆迁协议书，拟证明原、被告签订房屋拆迁补偿协议的事实，按协议约定安置地点为火炉岭安置小区； 3、通知，拟证明被告因棚改通知原告火炉岭安置小区搬迁至永连安置小区； 4、银行流水，拟证明因被告不让原告建房，原告一直领取过渡安置费至今。 被告永州市零陵区自然资源局辩称： 本案已超过行政诉讼起诉期限。 根据湖南省永州市中级人民法院（2020）湘11行终51号《行政裁定书》查明的事实（第2页），原告已经于2014年3月知悉行政协议变更的事实。根据法律规定，原告未在法定起诉期限内提起诉讼，应依法裁定驳回其起诉。 被告基于公共利益变更行政协议的行为合法。 2012年9月20日，永州市人民政府作出《关于生态新城片区控制性详细规划的批复》（永政函[2012]157号），同意永州市住房和城乡规划建设局编制的《永州市生态新城片区控制性详细规划》。根据前述规划，文惠路将穿过原安置地点（火炉岭安置小区），火炉岭安置小区无法继续进行建设。永州市零陵区规划委员会于2013年9月决定将火炉岭安置小区的安置户搬迁至永连公路安置小区安置。2013年10月21日，永州市零陵区零陵大道零陵段扩建工程指挥部编制《火炉岭安置区搬迁方案》，并于2014年3月26日通过会议形式告知原告。基于行政协议和行政管理的公共利益目的，被告作为行政机关享有行政优益权，有权单方变更涉案行政协议。同时在《火炉岭安置区搬迁方案》中明确载明了搬迁费补偿和相关奖励措施，尽量降低对原告造成的影响，符合比例原则。 综述，原告的诉讼请求于法无据，且与社会公共利益相悖，依法应予驳回。 被告在举证期限内向本院提交了下列证据： 1、房屋拆迁协议书，拟证明原告与被告2009年签订《房屋拆迁协议书》的事实； 2、湖南省永州市中级人民法院行政裁定书，拟证明前述法律文书已生效，原告已于2014年3月知悉行政协议变更的事实，原告起诉已超过起诉期限，且前述法律文书已确认被告单方变更行政协议系基于行政管理与公共利益需要所享有的优益权； 3、关于火炉岭安置小区搬迁事项的情况说明（七里店街道办事处），拟证明原告已于2014年知悉行政协议变更的事实，已过起诉期限，被告变更协议的原因是《永州市生态新城片区控制性详细规划》中文惠路通过安置区中心； 4、火炉岭安置区搬迁方案（2013年10月21日），拟证明永州市零陵区零陵大道零陵段扩建工程指挥部于2013年10月21日编制《火炉岭安置区搬迁方案》的事实； 5、零陵大道火炉岭安置区安置户搬迁工作包干协议，拟证明2013年12月2日，永州市零陵区零陵大道零陵段扩建工程指挥部将安置区搬迁工作交由七里店街道办事处的事实； 6、《关于生态新城片区控制性详细规划的批复》（永政函[2012]157号）-规划图，拟证明根据规划，原安置地点已无法建设，被告变更行政协议符合社会公共利益的事实。 被告对原告提交证据的质证意见：被告对原告提交的证据1无异议。被告对原告提交的证据2三性无异议，对证明目的有异议，认为协议书是2009年签订的，已于2013年由被告变更，且于2014年3月26日以会议纪要的形式告知了所有原告，该协议已不能履行。被告对原告提交的证据3的关联性有异议，认为与本案无直接关联，2014年3月26日已告知原告，部分安置人员已搬迁至永连安置小区，因部分未搬迁所以重新进行了通知。被告对原告提交的证据4的合法性、真实性不能确认，对关联性、证明目的有异议，认为流水不能证明是本案的安置费，也不能证明被告不让原告建房。 原告对被告提交证据的质证意见：原告对被告提供的证据1、2的真实性无异议。原告对被告提交的证据3的真实性、合法性、证明目的均有异议，认为七里店办事处出具的证明属于被告及所属单位的自行陈述，原告自2019年11月份开始才收到被告下发的书面通知，被告应提供有44户签名的会议记录及视频等资料证明2014年被告明确告知的事实存在，且原告自2009年签订协议后一直领取过渡安置费，被告没有启动任何合法搬迁程序，所以被告陈述的2014年原告已经知道协议变更的事实是虚假陈述。原告对被告提交的证据4的三性均有异议，认为原告所在的火炉岭安置区已经属于原告的权利，再次搬迁应属于二次征收，零陵大道零陵段扩建工程指挥部无权做出搬迁方案，且该方案没有政府或主管部门批准，没有任何效力，对原告无约束力，被告制作的补偿标准无任何法律依据。原告对被告提交的证据5的三性均有异议，认为包干协议形式、内容、主体违法，零陵大道零陵段扩建工程指挥部既不是集体土地征收的法定实施单位，也不是补偿主体，针对原告安置地搬迁工作无权与七里店街道办事处签订包干协议，包干工作的激励政策违法，违反依法行政基本原则。原告对被告提交的证据6的三性均有异议，认为批复没有具体的文本、说明书、图表，生态新城片区的具体位置不明确，该批复无法证明与原告有关联。图纸没有加盖任何单位公章，真实性无法确定且不能证明与批复有关联性。原告作为批复的直接利害关系人至今不知道批复的存在，相关职能部门包括被告没有给原告进行过任何告知，该批复不具备合法性，不能作为政府二次搬迁的依据。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据做如下确认： 原告提交的证据1、被告提交的证据1、2因对方无异议，本院予以采信。原告提供的证据2-4、被告提交的证据3-6符合证据的三性要求，且与本案案件事实有关，本院予以采信。 经审理查明：因城市建设需要，原告所在的永州市零陵区七里店街道办事处老埠头村集体土地上的房屋被征收。2009年8月20日，原告与原永州市零陵区国土资源局（现更名为零陵区自然资源局）协商一致签订了《房屋拆迁协议书》，其中第三条“安置办法”约定原告自愿选择火炉岭安置小区35-36号安置地为建房用地。2013年底原告开始打房屋地基，2014年3月政府相关部门通过会议告知原告因需要修文惠路，火炉岭安置点已变更，原告遂停止建房。从2009年开始至2019年，原告一直领取被告发放的房屋安置费。2019年10月8日，零陵区自然资源局组织七里店街道办事处、老埠头村委会干部等在老埠头村委会召开会议，会议主要内容是零陵区自然资源局告知由于永州市城市管理规划的原因，原“老埠头村火炉岭永州职业技术学院安置点”的安置用地已经变更至永连公路安置小区，并给予搬迁补偿和奖励8万元/间，要求涉案拆迁户去拆迁小组变更协议。2019年11月27日，被告向原告送达了《通知》，载明因2008年零陵大道扩宽和2009年永州职业技术学院建设时征收了原告房屋并安置在火炉岭安置小区。在实施建设过程中，因《永州生态新城片区控制性详细规划》中的文惠路通过安置区中心被要求停建。为妥善解决安置问题，区委召开会议，成立工作组，制定了“火炉岭安置区搬迁方案”，决定将安置在火炉岭安置区的43户搬迁到永连公路安置小区，并对用地安置的搬迁户给予搬迁补偿和奖励8万元/间。 另查明，原告于2019年11月5日向本院起诉，请求被告零陵区自然资源局履行2009年8月20日与原告签订的《房屋拆迁协议书》。本院以行政机关行使行政优益权变更行政协议，原协议已无法履行为由作出（2019）湘1124行初189号行政裁定书裁定不予立案。原告不服，向永州市中级人民法院提起上诉。永州市中级人民法院作出（2020）湘11行终51号行政裁定书维持了本院的不予立案裁定，并指明原告可以就被告单方变更行政协议的合法性另行起诉。故原告向本院起诉，要求确认被告单方变更行政协议违法。 本院认为，本案的焦点问题为被告单方变更行政协议是否违法。 一、（2020）湘11行终51号行政裁定书确认了被告于2019年11月27日以书面通知的形式变更了《房屋拆迁协议书》第三条的内容，即变更原协议安置用地的地点及搬迁补偿和奖励。由此可知，原告是在2019年11月27日之后才得知被告单方变更了行政协议的内容的，故对被告提出本案已过起诉期限的辩论意见，本院不予采信。 二、行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。本案中，2009年8月30日原、被告双方签订的《房屋拆迁协议书》并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，当事人本应当按照约定全面履行自己的义务。但根据（2020）湘11行终51号行政裁定书查明的事实，因永州市城市管理规划的原因，修建的文惠路通过原火炉岭安置点，被告已于2014年3月26日、2019年10月8日以会议动员、2019年11月27日以书面通知的形式变更了《房屋拆迁协议》的安置地点、搬迁补偿和奖励标准。故被告为了公共利益的需要，而单方变更行政协议的行为合法，并无不当，原告要求被告按原协议约定进行安置的诉讼请求本院不予支持。 三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款规定，被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。作为国家机关，维护公共利益是行政机关的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，应优先考虑公共利益的实现，但是承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现。被告零陵区自然资源局出于公共利益的需要，单方变更协议，必须对相对人进行补偿。该补偿既包括被告零陵区自然资源局根据变更后的《通知》对原告胡建国进行安置补偿，也包括被告零陵区自然资源局因单方变更协议，给原告胡建国造成损失的补偿。被告对原告的房屋征收拆迁补偿在2009年实际上已经履行完毕，现仅有安置地点变更，但被告给原告进行的是等额等面积安置，安置地点虽然改变了，但整个征收补偿的标准并没有改变。被告在《通知》中列明的“8万元/间”注明了是对搬迁户给予的房屋搬迁补偿及奖励，该8万元/间的标准是在考虑时间、经济等因素后，针对原老埠头村共43户搬迁户所作出的一种普惠制的补偿，属于另外增加的补偿。如原告认为其在2013年已经打好地基，有材料和人工等物质损失，那原告应针对这些损失部分提供证据另行起诉要求被告进行补偿。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告胡建国的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告胡建国负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  何荣双 人民陪审员  文 浩 人民陪审员  张凯成 二〇二〇年六月八日 法官 助理  黄 惠 代理书记员  朱兴华 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。