河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再194号再审申请人(一审被告、二审上诉人)郑州高新技术产业开发区管理委员会,住所地河南省郑州市高新区国槐街6号。法定代表人王新亭,该管理委员会主任。委托代理人马振兴,郑州高新技术产业开发区枫杨办事处工作人员。委托代理人吴莹,河南辰中律师事务所律师。被申请人(一审原告、二审被上诉人)史遂德,男,1974年9月25日出生,汉族,住河南省郑州市高新技术开发区。委托代理人史爱梅,女,1963年3月24日出生,汉族,住河南省郑州市中原区。委托代理人张胜军,河南九澳律师事务所律师。原审第三人郑州高新区枫杨办事处东史马村民委员会,住所地河南省郑州市高新区牡丹路。负责人任江,该村民委员会主任。委托代理人刘兴展,河南晟海律师事务所律师。委托代理人吴诚诚,河南晟海律师事务所实习律师。再审申请人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称郑州高新区管委会）因史遂德诉其及原审第三人郑州高新区枫杨办事处东史马村民委员会（以下简称东史马村委会）不履行行政协议一案，不服本院（2018）豫行终3146号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申6705号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人郑州高新区管委会委托代理人马振兴、吴莹，被申请人史遂德及其委托代理人史爱梅、张胜军，原审第三人东史马村委会委托代理人刘兴展、吴诚诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2012年5月25日,郑州高新区管委会所属郑州高新区枫杨管区东史马村城中村拆迁改造指挥部、东史马村委会,与史遂德签订两份编号为1-110、1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》,史遂德认为郑州高新区管委会未交付约定余下260㎡安置房,提起本案诉讼。请求判令郑州高新区管委会履行补偿安置协议,向其交付260㎡验收合格的回迁安置房;判令郑州高新区管委会向其支付逾期安置期间的过渡费48,000元(从2015年8月16日起开始计算至2016年4月30日);判令郑州高新区管委会赔偿逾期交房给其造成的经济损失96,000元(自2015年8月16日起按照月租金4000元计至起诉之日)。河南省郑州市中级人民法院一审查明：史遂德系郑州市高新区枫杨办事处东史马村一组村民,有两儿一女,两个儿子是双胞胎,三个孩子都有准生证。2012年5月25日,郑州高新区管委会所属郑州高新区枫杨管区东史马村城中村拆迁改造指挥部、东史马村委会根据郑政文〔2009〕127号《关于东史马村各类附着物搬迁补偿方案的通告》(第3号）、《关于东史马村城中村改造安置方案的通告》(第4号)和相关法律法规的规定,与史遂德签订两份编号为1-110、1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》,由史遂德填写《选房意向表》,两份《搬迁补偿安置协议》自签订之日生效,但协议原件没有给史遂德。协议约定拆迁补偿方式为产权调换加货币补偿,产权置换给史遂德家800㎡安置房,并为史遂德出具《东史马村安置房及房款找补凭证》。《搬迁补偿安置协议》签订后,史遂德搬出住宅并交出宅基地,后郑州高新区管委会拆除了史遂德的住宅。2016年5月,郑州高新区管委会为史遂德安置540㎡的房屋。因郑州高新区管委会未交付约定余下260㎡安置房,史遂德诉至法院。河南省郑州市中级人民法院一审认为：案涉1-110、1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》是郑州高新区枫杨管区东史马村城中村拆迁改造指挥部、东史马村委会与史遂德的真实意思表示,对双方当事人均具有约束力,且该两份协议并不违反法律的强制性规定,应当认定该两份协议的效力。协议生效并且在史遂德履行了应履行的全部义务之后,郑州高新区管委会以史遂德及其家庭成员不符合800㎡安置房的条件、其已全面履行向史遂德交付房屋的义务为由拒绝继续履行协议,没有事实依据和法律依据。史遂德要求判令郑州高新区管委会依法全面履行1-110、1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》,向其交付余下260㎡回迁安置房的诉讼请求合法有据,依法应予支持。史遂德根据2015年8月16日其所在村回迁时间,以及2016年5月郑州高新区管委会为其安置540㎡房屋的时间,计算郑州高新区管委会应当向其支付逾期安置期间(自2015年8月16日起至2016年4月30日)过渡费共计48,000元合理有据,予以支持。史遂德要求判令郑州高新区管委会赔偿逾期交房给其造成房租收益经济损失的诉讼请求,以及其当庭变更增加的支付过渡费及逾期交房经济损失的诉讼请求,缺乏法律依据,不予支持。2018年8月20日，河南省郑州市中级人民法院作出（2017）豫01行初873号行政判决：一、郑州高新区管委会继续履行其与史遂德签订的1-110、1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》的约定,交付剩余未交付的房屋260㎡;二、郑州高新区管委会支付史遂德逾期安置期间(自2015年8月16日起至2016年4月30日)过渡费共计48,000元(肆万捌仟圆整)；三、驳回史遂德其他诉讼请求。本院二审查明事实同一审法院查明事实基本一致。本院二审认为：郑州高新区管委会所属郑州高新区枫杨管区东史马村城中村拆迁改造指挥部、东史马村委会与史遂德签订的《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》是双方的真实意思表示,该协议一经签订即具有相应的法律效力,在未被依法确认无效或被撤销之前,双方均应严格依照协议的约定履行各自的义务。根据该协议的约定,郑州高新区管委会应向史遂德分配800㎡的回迁安置房,并支付相应的过渡费。现在史遂德已全面履行自身义务的情况下,郑州高新区管委会仅为其分配540㎡的安置房不符合协议约定,故一审法院据此判决郑州高新区管委会向史遂德交付260㎡的安置房并支付逾期安置期间的过渡费48,000元并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,于2018年12月14日作出（2018）豫行终3146号行政判决：驳回上诉,维持原判。郑州高新区管委会再审称：1.史遂德已实际分配540㎡房屋，再交付260㎡安置房证据不足。根据《东史马村城中村改造安置方案的通告》（第4号）第三条搬迁安置办法的规定，史遂德家庭只能分配550㎡的安置房。且2016年4月29日史遂德出具保证书，同意选房七套，面积共630㎡，超出安置面积之外的按规定的每平方米7,500元的标准缴纳房款。后史遂德反悔，实际分配6套房屋540㎡。原审判决对该事实置之不理，明显违背真实性。2.东史马村已于2015年8月进行回迁，由于史遂德个人原因，不同意安置房的分配拒绝搬迁，原审判决郑州高新区管委会向史遂德支付房屋拆迁过渡费所依据的证据不足，且明显不合理。请求撤销原审判决并依法驳回史遂德的诉讼请求。史遂德答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。郑州高新区管委会作为政府出尔反尔，歪曲事实、颠倒黑白，不讲诚信，至今没把安置补偿协议的原件交给史遂德违反法律规定。史遂德的保证书没有写放弃对剩余250㎡安置面积主张权利。原审法院判决郑州高新区管委会履行案涉的两份补偿安置协议具有事实和法律依据，史遂德已经申请强制执行原审判决，郑州高新区管委会已经支付了逾期安置的过渡费，但剩余的260㎡安置房还没有执行。东史马村委会述称：同意郑州高新区管委会的意见。本院再审查明的事实与原审一致，另查明：（一）史遂德家庭成员共五人，有史遂德及妻子、长女（协议签订时17岁）、两子（双胞胎、协议签订时8岁）。《关于东史马村城中村改造安置方案的通告》（第4号）第三条搬迁安置办法规定：“1.对本村现有合法宅基地，长期居住并享受村民待遇的家庭，按每证（宅）400㎡予以安置。2.家有两个以上（含两个）男孩家庭，次子年满18周岁，且均享受村民待遇，并符合新划宅基地（含分户）条件者，按应分户数予以每户400㎡安置房。3.家有两个以上（含两个）子女家庭，且均享受村民待遇，但不符合新划宅基地（含分户）条件者，在每证（宅）享受400㎡安置面积基础上，再分配150㎡安置房。”（二）2012年5月25日，东史马村城中村拆迁改造指挥部、东史马村委会与史遂德签订1-110《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》约定，对史遂德应安置面积550㎡；同日，双方签订1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》约定，对史遂德应安置面积250㎡。（三）郑州高新区管委会在一审中提交了2016年4月29日史遂德出具的保证书一份，内容为：“根据村委会安排，我于2016年4月29日参加村里选房，由于家里人口较多，我选七套房，总面积约630㎡。我家的安置面积是550㎡，超出安置面积部分，我保证依照村委会规定按7,500元/㎡的标准缴纳房款，绝不反悔，否则一切后果由我本人承担。此保证书一式三份，办事处、村委会和我本人各一份，具有同等效力。”（四）史遂德提交并经庭审示证、质证，盖有郑州高新区枫杨办事处社会治安综合治理办公室公章的《信访事项处理意见书》显示：按照政策，史遂德家应分配安置面积550㎡，史遂德在拆迁过程中认为家中多子女且未违反计划生育，要求给予800㎡安置房，当时为了加快拆迁进度，拆迁工作组与其签订两份拆迁安置协议书（一份550㎡，一份250㎡）。2015年8月，东史马村民回迁分房，经分房领导小组对村民回迁安置面积进行初审，发现史遂德安置信访表上安置面积550㎡+250㎡，东史马村代表和群众对公示的安置面积提出异议，经东史马村分房领导小组研究，对没有争议的550㎡安置房给予安置，剩余250㎡的安置房因当时房源不足，暂不安置，只能作为安置房分配遗留问题在二次分配时再进行处理。史遂德不同意上述意见，也未选取550㎡安置房，多次到京、省、市、区上访。后经多次协商，史遂德同意安置意见，并于2016年4月29日选取7套630㎡安置房（实际分得6套540㎡），超出550㎡以外的部分，史遂德同意按照分房时的规定以7,500元/㎡进行购买。因超出550㎡的房未按要求交费，没有交给史遂德钥匙。村两委研究处理意见：1.史遂德、张小焕提出因多子女再分配250㎡安置房，不符合东史马村当时的拆迁安置政策要求，不予支持；2.针对史遂德、张小焕提出250㎡安置遗留问题，将在东史马二次分房时作为多子女类问题一并研究。史遂德2017年6月7日签字表示不同意。本院再审认为，一、史遂德出具的保证书构成对案涉1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》的解除。以东史马村党支部、东史马村委会、东史马村城中村改造指挥部名义公告的《关于东史马村城中村改造安置方案的通告》（第4号）是城中村改造过程中对东史马村村民进行安置补偿的依据。案涉1-110、1-110-1安置补偿协议是在东史马村城中村改造过程中签订的，并不符合《通告》的规定。按照《通告》第三条搬迁安置办法规定的标准，史遂德及其家庭成员只能分配550㎡安置房。为了加快拆迁进度，双方分两次签订了共计800㎡拆迁安置协议书。初审时东史马村代表和群众对公示的安置面积提出异议。经东史马村“两委”和分房领导小组研究，对没有争议的550㎡安置房给予安置，剩余250㎡的安置房作为遗留问题，在东史马二次分房时作为多子女类问题再一并研究。后史遂德同意安置意见，选取630㎡安置房，并出具保证书，承认其家庭安置面积为550㎡，承诺其选7套共630㎡房屋，超出550㎡的部分保证依照村委会规定按7,500元/㎡的标准缴纳房款。因史遂德对超出550㎡的部分未按要求交费，实际分得6套540㎡安置房。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。按照《中华人民共和国合同法》第七十七条之规定，当事人协商一致，可以变更合同。根据上述事实经过和法律规定，史遂德出具的保证书有其签字。办事处、村委会和史遂德各持一份，郑州高新区管委会同意按照史遂德保证书的内容进行安置，应当视为双方对补偿安置问题达成了新的合意。保证书虽然仅有史遂德一方签字，但合同另一方当事人对保证书的内容亦予以认可，故保证书是史遂德对其家庭所有安置房屋补偿进行的变更，可以认定双方对1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》予以解除，从而使得史遂德家庭安置补偿符合《通告》的规定，应当对双方产生法律效力。因此，按照保证书的内容对协议进行变更并未损害史遂德的合法权益，且已经开始履行。在双方已经就案涉房屋安置面积重新约定的情况下，郑州高新区管委会已经不具有履行原行政协议的义务，史遂德仍要求其按照原协议进行安置，不应予以支持。1-110安置补偿协议约定剩余的10㎡房屋应当履行。二、城中村改造拆迁安置房等经济利益的分配、发放依法应由村民会议讨论决定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十四条的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产；征地补偿费的使用、分配方案作为涉及村民利益的事项，由村民会议讨论决定。在涉案1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》已经解除的情况下，村民会议是否确定对史遂德家庭再行分配250㎡安置房，属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。村两委研究决定，对史遂德、张小焕提出250㎡安置遗留问题，将在东史马二次分房时作为多子女类问题再一并研究。在村组未确定对史遂德家庭再行分配250㎡安置房等经济利益的情况下，史遂德要求判令郑州高新区管委会、东史马村委会按照变更前的协议向其家庭再行分配260㎡安置房并支付安置期间过渡费的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。对此，史遂德可依据法律法规及有关政策申请另行处理。需要指出的是，在东史马村城中村拆迁改造过程中，郑州高新区管委会为了达到拆迁的目的，其所属的东史马村城中村拆迁改造指挥部、东史马村委会与史遂德违反《通告》另行签订1-110-1《枫杨管区东史马村城中村改造搬迁补偿安置协议书》，存在依法行政意识不强，诉讼中不重视出庭应诉、诉讼能力不足等问题。今后的工作中应努力构建和打造诚信政府、法治政府。综上，一、二审判决适用法律错误，本院予以纠正。史遂德的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销本院（2018）豫行终3146号行政判决和郑州市中级人民法院（2017）豫01行初873号行政判决；二、驳回史遂德的诉讼请求。一审诉讼费50元、二审诉讼费50元，由郑州高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  韦贵云审判员  段励刚二〇二〇年六月十九日法官助理张翼书记员李文慧