四川省成都市青白江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0113行初8号 原告：贺美俊，男，1974年3月12日出生，汉族，住四川省彭州市。 委托诉讼代理人：李俊章，四川嘉世律师事务所律师。 被告：彭州市综合行政执法局，住所地四川省彭州市牡丹大道南段**。 法定代表人：周琳，局长。 委托诉讼代理人：李正，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘昌玉，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 被告：彭州市人民政府，住所地四川省成都市彭州市金彭东路**。 法定代表人：王锋君，市长。 委托诉讼代理人：郑启尧，四川运逵（彭州）律师事务所律师。 原告贺美俊诉被告彭州市综合行政执法局（以下简称彭州综合执法局）、被告彭州市人民政府（以下简称彭州市政府）国土行政处罚行政复议一案，本院于2020年1月6日立案受理，并依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭进行了审理。原告贺美俊及其委托诉讼代理人李俊章、被告彭州综合执法局的委托诉讼代理人李正和刘昌玉以及彭州综合执法局党组成员秦仲华、被告彭州市政府的委托诉讼代理人郑启尧以及彭州市司法局副局长欧新铁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月9日，彭州综合执法局向贺美俊作出“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》，认定贺美俊未取得相关用地审批手续，擅自占用彭州市濛阳镇双林村7组、电光村6组、电光村8组土地修建驾校训练场的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，决定：1、责令退还非法占用的不符合彭州市土地利用总体规划（2006-2020年）的基本农田4.06亩（按每亩等于666.667㎡计算，共计2706.67㎡），限期（自收到处罚决定书之日起15日内）拆除在该4.06亩土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2、责令退还非法占用的未利用地0.58亩土地上新建的建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者协商处置，并处每平方米15元的罚款，即5800.05元；3、责令退还非法占用的符合彭州市土地利用总体规划（2006-2020年）的建设用地10.34亩（按每亩等于666.667㎡计算，共计6893.34㎡），对10.34亩土地上新建的建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者协商处理，并处每平方米28元的罚款，即193013.52元。该《行政处罚决定书》中告知了当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。2019年11月1日，贺美俊不服上述决定书，向彭州市政府提起行政复议。2019年12月23日，彭州市政府作出“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议决定书》，决定：维持彭州综合执法局作出的“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》。 原告诉讼请求：一、依法撤销彭州综合执法局作出的“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》；二、依法撤销彭州市政府作出“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议决定书》。事实与理由：一、程序错误，2019年9月2日原告收到彭州综合执法局的行政处罚听证告知书时当即口头告知对方要求举行听证，但彭州综合执法局在没有举行听证的前提下强行裁判；听证告知书并未写明必须书面申请听证，因此原告口头提出听证是合法的。二、实体错误，原告自2007年起租用荒地开办驾校训练场，先后投入200多万元，训练场得到了成都市运管部门的批准，原告作为该训练场的独立投资人和管理人合法运营至今；原告曾向彭州市土地管理部门申报过，政府实际默认原告使用土地，因此这是历史遗留问题，应当尊重历史协商处理，在没有协商的前提下进行处罚，违背实事求是和公平原则。据此诉至法院。庭审中，原告补充，彭州综合执法局在作出行政处罚时存在漏罚现象，应当对四川省蜀安驾校有限公司（以下简称蜀安驾校）和教练场所在地村委会一并进行行政处罚；在彭州综合执法局作出行政处罚时，案涉教练场占用基本农田部分已经被濛阳镇政府强制复耕。 原告贺美俊在举证期限内提交了以下证据： 1、贺美俊的身份证复印件1份； 2、彭州综合执法局2019年9月9日作出的“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》； 3、彭州市政府2019年12月23日作出“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议决定书》； 4、贺美俊向彭州市政府提交的《行政复议申请书》； 5、蜀安驾校的《企业法人营业执照》复印件； 6、彭州综合执法局2019年9月2日向贺美俊作出的“彭综执国土资监听告字〔2019〕第4号”《行政处罚听证告知书》； 7、彭州综合执法局2019年9月2日向贺美俊作出的“彭综执国土资监听告字〔2019〕第4号”《行政处罚告知书》； 8、原彭州市国土资源局（以下简称原彭州国土局）2019年2月21日向蜀安驾校濛阳训练场作出的“彭国土监责改字〔2019〕致第2-21号”《责令改正国土资源违法行为通知书》； 9、贺美俊与村民签订的租期30年（或20年）的土地使用权《租赁协议》24份复印件； 10、贺美俊与村民签订的租期为30年的《农村土地承包经营权出租合同》复印件； 11、贺美俊自行制作的落款时间为2011年8月18日、请求“各部门给予我办驾校时各方面的支持和帮助”的《关于修建驾驶训练场申请报告》； 12、2012年8月23日彭州市濛阳镇双林村村民委员会及村民曹良彬、王周聪出具的《证明》复印件1份，村民龚元礼等25人出具的《证明》复印件1份；2016年4月8日彭州市濛阳镇双林村村民委员会出具的《证明》复印件1份，同日彭州市濛阳镇电光村村民委员会出具的《证明》复印件1份；以上《证明》主要证明贺美俊经与农户自行协商，租用荒地开设驾校训练场的事实； 13、2014年6月21日濛阳镇双林村8组（16个代表人）与贺美俊签订的《租用补充协议》； 14、2011年8月18日蜀安驾校与贺美俊签订的《协议书》复印件； 15、2012年2月20日蜀安驾校就彭州市濛阳镇双林村7、8组训练场向交通运输部门提交的《机动车驾驶培训机构训练场申报表》复印件； 16、成都市交通运输委员会道路运输管理处2015年6月25日公示的“成交运发〔2015〕65号”《关于驾驶员培训机构教练场核准情况（第四批）的通知》复印件；证明蜀安驾校彭州市濛阳镇双林村教练场经核准并公示； 17、2015年7月1日蜀安驾校与贺美俊签订的《训练场合作协议书》复印件； 18、2019年四川省彭州市濛阳镇蔬香村村民委员会出具的《土地使用证明》，彭州市濛阳镇人民政府、彭州市国土资源局致和国土资源所在该证明上备注并签章； 19、濛阳镇政府和国土部门拆除驾校训练场时的录音资料（2019年2月26日）； 20、综合执法局笔录（2019年5月5日）； 21、综合执法局送达告知书录音资料（2019年9月3日）； 22、（2019）川01行终1668号生效行政判决书； 23、原驾校训练场土地复耕后照片5张。 上述证据经质证，被告彭州综合执法局对证据1-4、6-8、20三性无异议，但对证明目的不予认可；对证据5无原件，且与本案无关联性；对证据9、10、15无原件，三性不予认可；对证据11-14、16、17、19、23三性不予认可；对证据18，证据不完整且不能达到证明目的；对证据21真实性认可，但合法性和证明目的不认可；对证据22真实性合法性认可，但关联性不认可。被告彭州市政府对证据1-4、6-8、20三性无异议，但证明目的持异议；对证据5无原件，且与本案无关联性；对证据9-14、17-19、23三性不予认可；对证据15-16关联性持异议；对证据21合法性不认可；对证据22真实性合法性无异议，关联性持异议。经本院审查，对上述证据的真实性均予以确认。 被告彭州综合执法局辩称，彭州综合执法局作出的“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。经依法调查核实，贺美俊自2010年5月起未经批准占用四川省彭州市濛阳镇双林村7组、电光村6组、电光村8组土地14.98亩修建驾校训练场，根据彭州市规划和自然资源局出具的地块土地利用总体规划截图所示，其违法用地面积为14.98亩，包括符合用地规划的面积10.34亩、未利用地面积0.58亩，不符合用地规划面积4.06亩，其中不符合用地规划的4.06亩土地全部为基本农田。贺美俊的上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》规定，彭州综合执法局依法对其进行处罚；彭州综合执法局依法向贺美俊送达《行政处罚听证告知书》时，告知了贺美俊依法享有的权利，贺美俊当场仅表示会申请听证、会提起诉讼的意愿，但当执法人员再次向贺美俊明确时，贺美俊并未做任何申请听证的意思表示，且在法定期限内也未向彭州综合执法局提出书面申请。庭审中，彭州综合执法局明确，彭州综合执法局行政处罚所涉基本农田与濛阳镇政府强制复耕的基本农田并非同一基本农田。 被告彭州综合执法局在举证期限内提交了以下证据材料： 1、2019年5月16日彭州市规划和自然资源局作出的“彭自然资移〔2019〕024号”《彭州市综合行政执法行政案件移送（接受）表》； 2、2019年5月17日彭州综合执法局“2019（443）号”《立案审批表》； 3、2018年3月6日彭州市国土资源局向四川省蜀安驾校濛阳训练场作出的“彭国土资监责字〔2018〕致第362号”《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证； 4、2019年5月5日彭州综合执法局工作人员对贺美俊的《国土资源违法案件询问笔录》； 5、2011年8月18日四川蜀安驾校有限公司与贺美俊签订的《协议书》； 6、2019年5月7日彭州综合执法局工作人员与贺美俊对涉案驾校训练场进行勘察形成的《现场勘查记录》； 7、彭州市规划和自然资源局出具的涉案区域2006年至2020年《地块土地利用总体规划截图》； 8、贺美俊的身份证复印件；证据1-8项证明彭州综合执法局依法对贺美俊违法行为依法立案调查，并经询问、勘查、调取规划截图等，查明贺美俊未经批准非法占用土地的事实； 9、贺美俊提交的蜀安驾校组织机构代码证、企业法人营业执照、税务登记证、法定代表人罗维炳的身份证复印件； 10、贺美俊提交的贺美俊租赁村民土地的《租用协议》复印件1份、《租用补充协议》复印件1份； 11、贺美俊提交的贺美俊租赁村民土地的《租赁协议》复印件24份； 12、贺美俊提交的贺美俊租赁村民土地的《农村土地承包经营权出租合同》复印件1份； 13、贺美俊提交的村民龚元礼等25人为贺美俊出具的《证明》复印件1份、2016年4月8日彭州市濛阳镇双林村村民委员会出具的《证明》复印件1份、2012年8月23日彭州市濛阳镇双林村村民委员会出具的《证明》复印件1份、2016年4月8日彭州市濛阳镇电光村村民委员会出具的《证明》复印件1份、2019年四川省彭州市濛阳镇蔬香村村民委员会出具的《土地使用证明》，彭州市濛阳镇人民政府、彭州市国土资源局致和国土资源所在该证明上备注并签章； 14、贺美俊提交的2012年2月20日蜀安驾校就彭州市濛阳镇双林村7、8组训练场向交通运输部门提交的《机动车驾驶培训机构训练场申报表》复印件； 15、贺美俊提交的成都市交通运输委员会道路运输管理处2015年6月25日公示的“成交运发〔2015〕65号”《关于驾驶员培训机构教练场核准情况（第四批）的通知》复印件；证据9-15项系贺美俊向彭州市综合行政执法提交，证明彭州综合执法局在调查过程中充分听取贺美俊的陈述申辩，并收取了贺美俊提供的证据，但贺美俊所提交证据均不能作为其合法用地的审批手续； 16、《行政处罚案件有关事项审批表》； 17、《彭州综合执法局贺美俊非法占地案案件调查终结报告》； 18、《彭州综合执法局行政处罚案件送审呈批表》； 19、《彭州综合执法局案件核审表》； 20、《彭州综合执法局案件集体讨论记录》及会议签到表； 21、彭州综合执法局发文稿纸、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证； 22、彭州综合执法局行政处罚决定审批表； 23、彭州综合执法局发文稿纸、行政处罚决定书、送达回证。证据16-23项证明彭州综合执法局依法经集体讨论后对贺美俊履行了行政处罚告知和听证告知义务，贺美俊在法定期限内未依法申请听证和陈述申辩，彭州综合执法局依法作出行政处罚决定符合法律规定。 上述证据经质证，原告贺美俊对证据1-2、6、16-23真实性无异议，对合法性及关联性持异议；对证据3-4、7三性均持异议；对证据5真实性合法性无异议，对证明目的持异议；对证据8-15三性无异议。被告彭州市政府对彭州综合执法局所提交证据三性均不持异议。经本院审查，对上述证据的真实性均予以确认。 被告彭州市政府辩称，彭州市政府的行政复议行为及其作出的《行政复议决定书》，程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确。贺美俊在彭州综合执法局向其送达《行政处罚听证告知书》的过程中，口头表达了应当听证的意向，却未在收到告知书后的法定时间内向彭州综合执法局提出听证申请，因此贺美俊主张其已提出口头申请的主张不应采信。 被告彭州市政府在举证期限内提交了以下证据材料： 1、彭州市政府2019年12月23日作出“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议决定书》； 2、2019年12月24日贺美俊及彭州综合执法局签收行政复议决定书的《送达回证》； 3、行政复议决定书的《印鉴使用审批表》； 4、“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议申请受理通知书》； 5、2019年11月7日贺美俊签收行政复议申请受理通知书的《送达回证》； 6、行政复议申请受理通知书及行政复议答复通知书的《印鉴使用审批表》； 7、贺美俊提交的行政复议申请书、贺美俊的身份证复印件、行政处罚告知书、行政处罚决定书、土地使用证明及录音光盘； 8、2019年11月1日彭州市司法局收取贺美俊行政复议证据材料的《收件单》； 9、2019年11月5日向彭州综合执法局作出的《行政复议答复通知书》； 10、2019年11月8日彭州综合执法局签收行政复议答复通知书及受理通知书等材料的《送达回证》； 11、2019年11月14日彭州综合执法局向彭州市政府提交的“彭综执复答字〔2019〕第5号”《行政复议答复书》及证据材料目录。以上1-11项证据证明，彭州市政府作出的行政复议行为及复议决定，主体适合、程序合法。 12、彭州综合执法局向彭州市政府提交的行政复议证据材料，包括：关于协商处置和拆除违法占地上新建建（构）筑物的函、立案审批表、贺美俊非法占地案案件调查终结报告、行政处罚案件送审呈批表、案件核审表、案件集体讨论记录、案审委会会议签到表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、法律文书送达回证、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书、贺美俊的身份证复印件、行政案件移送（接受）表、责令停止国土资源违法行为通知书、国土资源违法案件询问笔录、现场勘验记录、租用协议、协议书、农村土地承包经营权出租合同、证明、土地使用证明、机动车驾驶培训机构训练场申报表、地块土地利用总体规划截图、行政处罚案件有关事项审批表。证明彭州综合执法局处罚行为合法，复议决定内容合法。 上述证据经质证，原告贺美俊对证据1-11的三性不持异议，但证明目的不认可；对证据12中各项证据的质证意见与此前被告彭州综合执法局提交证据的质证意见一致。被告彭州综合执法局对彭州市政府所提交证据的三性均不持异议。经本院审查，对上述证据的真实性均予以确认。 结合上述有效证据，本院查明事实如下： 贺美俊系彭州市濛阳镇双林村**村民，自2007年4月起陆续在濛阳河畔租用濛阳镇双林村、电光村部分村民土地使用；自2010年5月起在上述租用土地上修建汽车驾驶教练场（以下简称教练场），并于2011年8月18日与蜀安驾校签订合作协议，将该教练场地提供给蜀安驾校教学使用（依据“成交运发〔2015〕65号”文件核准，该教练场场地总面积为34.46亩，核定面积为33.5亩），以收取费用。 2018年3月6日，原彭州国土局确认案涉教练场存在占用基本农田修建情况，向其作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为听候处理。该通知书于2018年3月6日现场送达，被拒绝签收后留置送达。 2019年2月21日，原彭州国土局再次向案涉教练场作出《责令改正国土资源违法行为通知书》，责令其自收到通知书之日起五日内改正，逾期不改的，将依法追究相应的法律责任。 2019年2月26日，濛阳镇政府依据向原彭州国土局申请调取的案涉教练场《地块土地利用总体规划截图》及《贺美俊濛阳镇双林村蜀安驾校濛阳训练基地影像图》，对案涉教练场占用基本农田部分中地面硬化的场地（面积3.6亩）进行了强制拆除还耕。 2019年5月5日，彭州综合执法局工作人员就案涉教练场相关问题向贺美俊进行询问。贺美俊明确，修建案涉教练场未办理过相关用地审批手续；在2010年向彭州市国土资源局和濛阳镇政府提交过相关用地申请手续，但一直没有得到处理；修建案涉教练场向村、组报告过并得到了同意，在修建过程中镇、村、组均未到现场制止过。 2019年5月7日，彭州市规划和自然资源局出具案涉教练场的《地块土地利用总体规划截图》，显示案涉教练场占用建设用地10.34亩、占用基本农田4.06亩、占用河流水面0.58亩。同日，经彭州综合执法局工作人员对案涉教练场现场勘查、贺美俊签字确认，查明教练场内修建有钢架结构休息棚、砖混结构房屋、场地进行了硬化，占用面积与《地块土地利用总体规划截图》面积一致。同时，彭州市规划和自然资源局向彭州综合执法局出具的《地块土地利用总体规划截图》所载明基本农田范围（4.06亩）与原彭州国土局向濛阳镇政府出具的《地块土地利用总体规划截图》所载明基本农田范围（3.6亩）并非同一区域范围。 2019年5月16日，彭州市规划和自然资源局因贺美俊未经批准占用土地修建教练场属违法用地，向彭州综合执法局移交案件，建议彭州综合执法局立案调查。2019年5月17日，彭州综合执法局立案调查。 2019年9月2日，彭州综合执法局向贺美俊作出“彭综执国土资监告字〔2019〕第4号”《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，于2019年9月3日在案涉教练场向贺美俊送达。送达过程中，彭州综合执法局工作人员三次向贺美俊明确其有提起听证的权利。第一次告知时，贺美俊表示“这是必须要听证，不但要弄，而且要弄到最高人民法院，这点算什么，青白江法院最多算个过程，到时我全部弄到高院去……”；第二次告知时，贺美俊未予回应；在贺美俊明确表示拒绝签收后，彭州综合执法局工作人员在留置送达前第三次告知贺美俊“如果你要求听证也可以”，贺美俊表示“到时喊到法院起诉我，我现在只认法院，其他哪儿都不认……”。贺美俊在彭州综合执法局向其留置送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》后，在听证申请期（三个工作日）内未再就听证事宜向彭州综合执法局表达诉求。 2019年9月9日，彭州综合执法局向贺美俊作出“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》，并于2019年9月10日在案涉教练场向贺美俊送达，贺美俊拒绝签收后，彭州综合执法局工作人员向其留置送达。 2019年11月1日，贺美俊不服上述决定书，向彭州市政府申请行政复议。彭州市政府依法受理复议后，依法进行调查，并于2019年12月23日作出“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议决定书》，决定维持彭州综合执法局作出的“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》。 另查明，2019年2月，彭州市推行行政机构改革，原彭州国土局的职责划归彭州市规划和自然资源局，不再保留彭州市国土资源局；将彭州市市级相关机构的法律、法规、规章规定的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政检查权、行政命令权以及法律法规规定的相应行政措施职责等整合，组建彭州综合执法局。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款及《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，彭州综合执法局、彭州市政府具有作出本案被诉行政行为的行政职权。 贺美俊在濛阳河畔租用村民土地，未经审批修建教练场，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定；彭州综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《四川省国土资源厅规范行政处罚自由裁量实施标准（土地部分）》第六项及《国土资源违法行为查处工作规程》之规定，对贺美俊作出行政处罚，事实清楚、证据充分、适用法律正确。 彭州综合执法局工作人员在案涉教练场向贺美俊送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》时，曾三次向贺美俊明确其有提起听证的权利，贺美俊仅在第一次被告知时提及听证，但并不能认定其属于提出申请听证的意思表示，其余两次均未对听证作出意思表示。同时，结合贺美俊在彭州综合执法局工作人员向其留置送达后的听证期限（三个工作日）内未提出听证申请的事实，可以认定贺美俊在《行政处罚听证告知书》告知的听证申请期限内并未向彭州综合执法局作出申请听证的意思表示。彭州综合执法局作出《行政处罚决定书》不存在程序违法。 针对贺美俊主张彭州综合执法局未对租用案涉教练场的蜀安驾校以及案涉教练场所在地村委会一并进行行政处罚的意见，不属于本案评价范围。针对贺美俊主张彭州综合执法局行政处罚中所涉基本农田在行政处罚前已被强制复耕的意见，与本院查明事实不符。 综上，彭州综合执法局作出的“彭综执国土资监决字〔2019〕第4号”《行政处罚决定书》及彭州市政府作出的“彭府复决字〔2019〕第35号”《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。贺美俊主张撤销上述决定书的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贺美俊的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告贺美俊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  袁伟博 人民陪审员  沈定芳 人民陪审员  王京玲 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  夏娜娜