开远铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)云7102行初2号 原告张金才，男，1949年4月7日生，住云南省弥勒市。 委托代理人穆兰芬，云南砺剑律师事务所律师。 被告弥勒市东山镇政府，住所地云南省弥勒市东山镇新寨村。统一社会信用代码11532526015203345J。 负责人何元华，该镇人民政府镇长。 委托代理人桂家春，云南湖泉律师事务所律师。 第三人弥勒市东山镇龙细村委会，住所地云南省弥勒市东山镇龙细村委会龙细村。 负责人张建福，该村委会主任。 原告张金才诉被告弥勒市东山镇人民政府（以下简称东山镇政府）、第三人弥勒市东山镇龙细村委会（以下简称龙细村委会）乡政府行政确认及行政赔偿一案。原告于2020年1月3日向本院提起诉讼，本院当日登记立案后，于2020年1月6日依法向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书等相关法律文书，被告于答辩、举证期限内向本院提交了证据材料及答辩状。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日与本院受理的（2020）云7102行初1号案件合并公开开庭进行了审理。原告张金才及委托代理人穆兰芬，被告东山镇政府党委副书记徐海春及委托代理人桂家春、第三人龙细村委会主任张建福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张金才诉称，2017年，东山镇政府根据《农业部办公厅关于印发2017年耕地轮作休耕制度试点工作方案的通知》，确定对其辖区内的龙细村委会等四个村委会实施耕地休耕，具体由各村民小组与农户签订休耕协议。2017年初，龙细村委会大宿衣村民小组（以下简称大宿衣村小组）宣传动员耕地休耕政策时，通知休耕农户签订休耕协议后，可以从休耕地中提起2块自行耕种。2017年10月7日，原告等农户与大宿衣村小组签订《弥勒市耕地休耕制度试点项目村小组与农户协议》，该协议约定原告家座落于红果树、村子前、马驮子凹下等共42.37亩承包地作为休耕地试点。大宿衣村小组在办理农户从休耕地中提起土地耕种手续时，未与农户重新签订书面协议，而是仅仅在东山镇政府组织绘制的农户休耕地块图纸上标注（农户在提起的地块上签名、或捺手印等特殊标记）。2018年原告按照村小组的许可在村子前的7.94亩的耕地上种植了约6500棵左右的烤烟。被告于20l8年6月14日早上组织人员和大宿衣村小组支部书记张保才一起，将原告家长势良好的烤烟全部砍除损毁。原告于2019年在同块休耕地上种植玉米，被告于2019年8月21日组织人员和大宿衣村小组支部书记张保才一起，将原告种植的玉米砍除损毁，后原告于2019年9月24日向弥勒市人民法院起诉要求由张保才赔偿损失。弥勒市人民法院（2019）云2504民初3376号民事裁定书以“不属于民事诉讼受理案件的范围，原告可提起行政诉讼”为由，裁定驳回原告张金才的起诉。原告为维护自身合法权益，特向法院起诉。请求：一、依法确认被告于2019年8月21日砍除原告家玉米的行为违法，并判令被告限期赔偿因其违法砍除原告家玉米给原告造成的经济损失人民币2万元整。二、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交并当庭出示了以下证据： 1.原告身份证复印件，欲证明原告的身份情况。 2.云（2018）弥勒市农村土地承包经营权第027××5号农村土地承包经营权证，欲证明原告承包土地的相关情况。 3.《弥勒市耕地休耕制度试点项目村小组与农户协议》、大宿衣村耕地休耕绘制图（部分）照片，欲证明原告2017年与大宿衣村小组签订了为期3年的休耕协议，休耕面积为42.37亩，村小组在与原告签订休耕协议时，许可原告从休耕协议确定休耕的承包地范围内提起村子前7.94亩和8.41亩的承包地自由耕种，并在绘制的休耕图上标注。 4.（2019）云2504民初3376号民事裁定书，欲证明被告砍除了原告承包地上栽种的玉米，原告农作物的损失系具体行政行为所导致。 5.两张原告家被砍的玉米照片、一张玉米收割完成后的照片，欲证明2018年原告家在村子前7.94亩的承包地上种植玉米被砍除的现状及张保才家种植玉米并收割完成。 被告辩称，一、本案客观事实如下：为认真贯彻落实中央、省、州、市耕地休耕政策，弥勒市农业和科学技术局（以下简称弥勒市农科局）和东山镇政府通过充分调研论证，报经市人民政府批准，决定在东山镇实施耕地休耕制度试点项目。2017年9月，弥勒市农科局派出技术力量并联合东山镇政府及全镇各符合休耕条件的村委会、村小组，通过开展宣传动员及认真听取群众意见、落实地块、信息公示和签订休耕协议等步骤，秉照农户自愿原则，最后在东山镇5个村委会，13个村小组实施休耕试点项目20000亩，涉及农户1152户，地块4039块。原告张金才是1152户中的l户，休耕地块座落在红果树、村子前、马驮子凹下等处，涉及休耕地块15块，面积42.37亩。休耕协议是张金才在2017年10月7日自愿与村小组签订的，休耕年限为3年，休耕时间从2017年10月起至2020年10月止。在休耕过程中，部分农户在享受休耕补助每年每亩500元的同时，违规种植休耕允许范围之外的农作物，违背了休耕恢复地力的目的。2018年违规种植农作物的农户有60余户，面积600余亩，都己做了相应处理。张金才家位于村子前的休耕地也在其中，种植非休耕作物烤烟。弥勒市农科局、东山镇政府、村委会协助对涉及的小组进行了整改，对休耕地种植的烤烟进行了铲除。2019年违规种植农户30余户，面积200余亩，弥勒市农科局、镇政府、村委会仍然协助将涉及的土地进行了整改。张金才2019年仍旧在同休耕地块内违规种植玉米，东山镇农科站接到举报后，2019年6月12日，弥勒市农科局园艺站站长付柱平、东山镇农科站工作人员袁有方、村委会干部张海红等人实地进行了核实，发现张金才确实在村子前的休耕地块内种植玉米，面积为7.94亩。随后被告工作人员一行人到张金才家，告知他本人必须整改，并于2019年6月14日书面下发了《弥勒市东山镇2019年大春季休耕地块作物种植情况农户告知书》，要求其整改，但原告张金才拒绝签字，拒绝整改。2019年8月2日，弥勒市农科局站长付柱平、龙细村委会农科员马双明等人再次实地核查，张金才家种植玉米的地块仍未整改，东山镇农科站于2019年8月5日再次向张金才下发了《弥勒市东山镇2019年大春季休耕地块作物种植情况农户告知书》，张金才仍然拒绝签字、拒绝整改。为确保休耕试点工作顺利推进，按照《弥勒市休耕制度试点项目村小组与农户协议》的规定，2019年8月21日，弥勒市农科局、东山镇政府、龙细村委会协助大宿衣村小组对张金才位于村子前且违反休耕协议种植的玉米地块进行了整改，对种植的玉米进行了铲除。二、被告铲除违反休耕协议农户的庄稼的行为，属于政府执行政策的行政行为，有事实根据，也有政策、法律依据，行为合法。综上所述，原告诉讼请求不成立，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交并当庭出示了以下证据： 1.弥政办发〔2017〕153号《弥勒市人民政府办公室关于印发2017年弥勒市耕地休耕制度试点项目实施方案的通知》，欲证明实施耕地休耕制度的意义及文件依据。 2.《弥勒市耕地休耕制度试点项目村小组与农户协议》，欲证明原告张金才于2017年10月7日与大宿衣村小组签订了弥勒市耕地休耕协议以及协议的内容。 3.《2017年东山休耕项目农户参与情况统计表》和《弥勒市2018年东山镇龙细村委会大宿衣村小组耕地休耕制度试点项目第一季耕地休耕情况核查表》，欲证明原告家参与耕地休耕制度后，原告对土地面积、位置进行逐一确认，与协议书上的地理位置和面积一致。 4.《弥勒市2017年耕地休耕制度试点项目第一年第一季度休耕资金兑现公示表》、2018年3月8日入账交易清单、《弥勒市2017年耕地休耕制度试点项目东山镇龙细村委会大宿衣村第二年第一季度休耕农户签字表》、2019年3月20日入账交易清单复印件各一份，欲证明原告领取了第一年小春季及第二年第一季度休耕补助，支付方式为转账。 5.《弥勒市2017年耕地休耕制度试点项目东山镇龙细村委会大宿衣村第一年第二季度休耕资金兑现表》、2018年7月31日入账交易清单复印件，欲证明原告张金才领取了第一年二季大春休耕补助款12711元，补助款是通过转账的方式支付给原告，时间为2018年7月31日。 6.《弥勒市东山镇2019年大春季休耕地块作物种植情况农户告知书》复印件两份，欲证明被告按照法定程序发农户告知书给原告，告知原告栽种玉米的行为违反了协议要求，要求3天内自行清除并按照约定栽种豆科类、油菜类、绿肥类，原告收到通知书后拒绝签字及清除。 7.弥勒市东山镇政府《关于休耕及对违反休耕管理要求整改的工作情况说明》，欲证明张保才的行为不是个人行为，而是政府行为，原告的行为严重违反了休耕协议，被告的行为是认真贯彻落实中央、省、州、市耕地休耕政策，原告拒绝履行自己的义务导致烤烟及玉米被清除。 8.弥勒市农科局、东山镇政府《关于违反休耕协议在休耕区域种植非休耕作物清除的通告》复印件一份，欲证明弥勒市农科局、东山镇政府于2018年5月4日向涉及参与弥勒市耕地休耕制度试点项目村小组与农户下达了违反休耕区域种植非休耕作物清除通知（具体到农户个人）及通知的内容，原告的烤烟种植因违反了协议且未在规定时间清除而被清除。 开庭过程中，被告当庭向法庭提交了东山镇政府与龙细村委会签订的休耕协议、龙细村委会与大宿衣村小组签订的休耕协议、关于2019年大春张金才不愿签字领取休耕补助资金的情况说明及转账凭证，欲证明被告主体资格适格以及被告已经按规定向原告发放大春补助。 第三人陈述称，耕地休耕是2017年根据政策开始实施的，原告栽种烤烟及玉米，是不符合规定的，我们根据图纸对比之后，确认了原告种植烤烟及玉米的土地属于休耕地域范围内，所以进行了铲除。 开庭结束后第三人向我院补充提交了东山镇政府与龙细村委会签订的休耕协议、龙细村委会与大宿衣村小组签订的休耕协议，欲证明签订协议是按照弥勒市人民政府办公室印发的休耕实施方案的要求，层层签订。 经庭审质证，被告对原告提交的第1、2组证据的三性及证明目的均无异议，对第3、4、5组证据的三性均无异议，但不认可其证明目的。原告对被告提交的第1组证据三性无异议，但不认可证明目的；第2、6、8组证据真实性、关联性无异议，不认可该组证据的合法性及证明目的；对第3组证据的真实性、合法性、证明目的有异议；对第4、5组证据无异议；对第7组证据三性及证明目的均不认可，对被告当庭提交的证据因未在举证期限内提交，不予质证。原告对第三人庭后提交的东山镇政府与龙细村委会签订的休耕协议、龙细村委会与大宿衣村小组签订的休耕协议的真实性无异议，不认可其合法性与证明目的。 本院对上述证据综合认证如下：对原告提交的1至5组证据及被告提交的1、4、5组证据，双方对三性均无异议，以上证据客观真实，能够证明原告身份情况、承包土地情况、签订休耕协议及种植玉米等案件事实，本院予以采用。对被告提交的第2、8组证据，原告对真实性及关联性均无异议，以上两组证据取证程序合法，能够证明本案的事实，故本院予以采用。对于被告提交的第3组证据，虽然原告不认可其三性，但有原告签名，原告也并未提出足以推翻签字并非其本人所签的证据，且该组证据能够证明原告已经知晓休耕参与情况及休耕核查情况的客观事实，与本案具有关联性，本院予以采用。对被告提交的第6组证据，原告虽然认可其真实性，但表示未收到，该证据不能证明被告已对原告进行告知的举证目的，故本院不予采用。对被告提交的第7组证据，原告不予认可，系被告单方制作并向其他机关作出的说明，本院不作为证据采用。对被告当庭提交的东山镇政府与龙细村委会签订的休耕协议、龙细村委会与大宿衣村小组签订的休耕协议，虽系逾期提交，但第三人在开庭时有提交该组证据的意思表示，在庭后提交了证据的原件或复印件，原告虽不认可其合法性及证明目的，但该组证据能够证明东山镇、龙细村委会、大宿衣村小组层层签订休耕协议事实，客观真实，故本院予以采用。对于被告当庭提交的2019年大春张金才不愿领取休耕补助资金情况的说明及转账凭证，因系逾期提交，且无法与其他证据相互印证，故本院不予采用。 经审理查明，2017年9月21日，弥勒市人民政府办公室印发《弥勒市2017年耕地休耕制度试点项目实施方案》，该方案明确了弥勒市2017年实施耕地休耕试点2万亩，选择在石漠化较严重、作物产量较低的东山镇大栗、旧城、舍木、龙细四个村委会进行试点。该试点项目由弥勒市政府统筹安排，弥勒市农科局负责技术指导，东山镇政府负责具体组织实施。依照农户自愿原则，由村委会提出申请上报，弥勒市农科局和东山镇政府确认，经公示认定后，镇、村、小组和农户层层签订休耕协议。东山镇政府根据休耕实施方案，对辖区内的龙细村委会等四个村委会实施休耕，并张贴了耕地休耕的通告。原告张金才户承包地块面积为42.37亩的耕地参与弥勒市耕地休耕制度试点，并于2017年10月7日与大宿衣村小组签订了《弥勒市耕地休耕制度试点项目村小组与农户协议》。大宿衣村小组于2017年11月13日与龙细村委会签订休耕协议，休耕面积为2245.88亩（含张金才户的42.37亩），2017年11月30日龙细村委会又与东山镇政府签订休耕协议，休耕范围包括龙细村委会片区。协议签订后，原告张金才签字确认并领取了由弥勒市东山镇政府发放的2018年小春、大春及2019年小春的补助款。2018年原告在休耕范围内的村子前7.94亩耕地上种植了烤烟。2018年5月4日，弥勒市农科局与东山镇政府联合发布《关于违反休耕协议在休耕区域种植非休耕作物清除的通告》。被告于2018年6月14日协同弥勒市农科局、龙细村委会成员及大宿衣村小组成员一起将原告种植的烤烟砍除。2019年原告在休耕范围内的村子前7.94亩耕地上种植了玉米。被告于2019年8月21日协同弥勒市农科局、龙细村委会成员及大宿衣村小组成员一起将原告种植的玉米砍除。 本案的争议焦点主要集中在被告铲除原告违反休耕协议种植的玉米的行为是什么性质的行为，是否符合法律法规的规定，给原告造成的损失应不应当赔偿。 本院认为，东山镇政府在其辖区内依法有行使行政管理的职权。《弥勒市2017年耕地休耕制度试点项目实施方案》，明确了东山镇辖区内的耕地休耕制度试点工作由东山镇政府具体负责实施，组织实施的方式为：“依照农户自愿原则，由村委会提出申请上报，弥勒市农科局和东山镇确认，经公示认定后，镇、村、小组和农户层层签订休耕协议。”本案被告在辖区内组织实施耕地休耕制度试点，并按照方案要求，与龙细村委会、大宿衣村小组层层签订了休耕协议，发放休耕补助款项，系依法履行自身职责，故弥勒市东山镇政府是本案适格的被告。 关于被告铲除原告玉米行为的性质。本案原、被告之间因为休耕协议的履行而引发纠纷。被告认为原告违反休耕协议，因而决定对原告种植的玉米进行铲除，并实际组织人员实施了铲除玉米的行为，这一行为的性质是强制原告履行义务的行为，属于行政强制执行。 关于被告的行政强制执行行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条也作出了类似的规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使七项职权，其中并没有规定乡、民族乡、镇的人民政府其有强制执行权。本案被告针对原告违反休耕协议而采取强制执行措施，并没有法律依据，违反了行政机关职权法定原则，因此，被告铲除原告玉米的行为违法。需要指出的是，即便被告有强制执行的职权，但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条等规定，行政强制执行程序要经过催告、听取当事人的意见、作出强制执行的决定、将催告书、行政强制决定书送达当事人等程序，才能进行强制执行。根据本案证据，被告亦未履行上述一系列程序，就铲除了原告种植的玉米，同样违反了法律规定的程序。 关于本案是否应当赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权的行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害的，国家才能承担行政赔偿责任，如受到的损害是不受法律保护的权益，国家不承担行政赔偿责任。本案中，原告自愿参与弥勒市耕地休耕制度试点项目，领取了休耕补偿款，却未按协议约定在休耕期履行休耕行为，而是在休耕地块上种植了非休耕作物，原告种植的玉米没有合法存在的基础，依照休耕协议应当被铲除。原告关于大宿衣村小组同意其提取两块地块自由耕种的主张，没有证据支持。虽然行政机关作出的强制执行行为违法，但被告的行为未侵犯到原告的合法权益。因此，被告依法不承担赔偿责任，原告要求被告承担赔偿责任的诉讼主张于法无据，本院不予支持。因第三人龙细村委会仅是根据政府方案组织村民自愿参与休耕活动，其不是开展休耕工作的主导者，故其在本案中不承担责任。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告弥勒市东山镇人民政府于2019年8月21日强制铲除原告张金才种植的玉米的行政行为违法； 二、驳回原告张金才的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告弥勒市东山镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审 判 长  王 权 审 判 员  李天程 人民陪审员  张 萍 二〇二〇年六月八日 法官 助理  邹润红 书 记 员  董 柯