安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0621行初17号 原告张亚强，男，1970年2月2日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。 委托代理人王继玲，安徽锦相邑律师事务所律师。 委托代理人孙文件，安徽锦相邑律师事务所实习律师。 被告淮北市烈山区烈山镇人民政府，住所地安徽省淮北市烈山区宁山路与沱河路交叉口南100米。 法定代表人史庆超，该镇镇长。 参加诉讼行政机关负责人蔡礼顺，该镇副镇长。 委托代理人赵雪峰，该镇工作人员。 委托代理人杜春雷，安徽律诚律师事务所律师。 原告张亚强认为被告淮北市烈山区烈山镇人民政府（简称烈山镇政府）未按照约定履行征收补偿协议，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向烈山镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年2月28日公开开庭审理了本案。张亚强及其委托代理人王继玲，烈山镇政府负责人蔡礼顺及委托代理人赵雪峰、杜春雷，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张亚强诉称，2016年10月19日，原被告在平等自愿的基础上签订了《烈山区棚户区改造项目征收补偿协议书》（简称《征收补偿协议》），该协议约定了补偿依据、补偿方式，约定了以购房券形式安置补偿。购房券金额为529056元（合法宅基地220㎡×0.8×原地产权调换市场评估价3006元/㎡）。协议签订后，被告仅仅支付了原告过渡安置费35200（176㎡×8元/㎡×25个月），未按照约定给原告购房券，而是直接要求原告选择在烈山区境内安置。上述协议一式六份，各方各持一份，但协议签订后，被告将所有协议原件收回，没有给原告一份。现原告已被迫选择100㎡住房一套（至今也未交付），剩余面积至今尚未兑现。原告已按协议约定腾房，被告却违反协议约定，拒不安置剩余76㎡安置房。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求判令被告依法履行双方签订的《征收补偿协议》，向原告支付购房券529056元或在烈山区境内给予安置面积为176㎡房屋;判令被告继续支付原告安置费19712元（按照8元/㎡，面积176㎡，暂自2018年11月19日计算至2020年1月19日）；判令被告将双方签字盖章的《征收补偿协议》原件交付原告一份。 张亚强为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 1．《征收补偿协议》。证明双方签订了《征收补偿协议》，约定购房券金额为529056元；烈山区政府未按照上述协议履行支付购房券或在烈山区境内安置176㎡安置房，存在违约。 2．中国农业银行存单。证明张亚强收到过渡安置费、奖励、搬家费合计48040元；从该过渡安置费可以看出，烈山区政府应当安置的面积为176㎡，但至今未安置到位。 烈山镇政府辩称，1、2016年10月19日，镇政府与张亚强签订了《征收补偿协议》。协议签订后，镇政府按约定支付了过渡安置费35200元、奖励10000元及搬家费800元，合计48040元。但在该协议履行当中，审计机关依法对整个棚户区项目补偿进行审计的过程中，发现涉案补偿协议对张亚强合法宅基地面积等相关补偿多计算，所以停止履行了协议。2、涉案合同是行政协议，行政协议除了具备双方达成合意等民法和合同法所规定的自由原则之外，同样要具备行政管理的性质。协议签订并不代表行政机关不能行使行政管理的职权，如果当协议的继续履行会影响到公共利益或行政管理目标的实现时，根据行政协议的特殊性，不需要双方达成合意，行政机关即可变更或解除该协议。如果涉案协议继续履行，将会造成国有资金的流失，镇政府将准备对包括张亚强在内的类似拆迁户的协议进行变更或解除，并根据被拆迁户实际被拆迁面积等相关情况予以计算，另签协议进行补偿。综上，请求依法驳回张亚强的诉讼请求。 烈山镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1．情况说明； 2．烈山区国土资源管理所说明； 3．审计报告及其附件。 以上证据证明张亚强的合法宅基地面积应是121.14㎡。 经庭审质证,烈山镇政府对张亚强所举证据的质证意见为:对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，该协议签订和履行过程中，在审计机关审计过程中发现补偿的面积数额多计算了。对证据2无异议。 张亚强对烈山镇政府所举证据的质证意见为:对证据1是否存在超期举证问题，建议法庭予以审核；该书证没有相关人员签名盖章，不符合单位出具证明的形式要件，该证据不能作为有效证据采信；该证据的真实性、合法性均有异议，1994年分地是按6口人分的而不是4口人。原村民3组组长张光美可以作证，原告所栽的树是在自家院内，不是证言说的在集体的沟里。证言中分地扣除20%的公摊是没有任何法律依据的；在签订协议之前实际测量的面积为228㎡，协议体现的220㎡是因为村里领导说根据文件要求每户不得超过220㎡；原告虽于2019年7月15日领取了一套房屋，但该房子至今未交付，且被告仍存在拖欠安置费这一客观情形。对证据2形式要件的质疑意见同证据1，该证据不能作为证据使用；对该证据的真实性、合法性均有异议，证明内容不属实，原告土地面积实际测量为228㎡，该份说明并非是法定的土地使用权证书，不能达到被告证明目的。对证据3真实性、合法性均有异议，审计报告是审计烈山区政府对棚户区改造财务支出的审计，被审计对象与原告无关，该审计系政府内部行为，对原告不发生效力；该审计报告附件中的表格均是被告单方制作，并没有原告签名，原告不予认可；在原被告所签订的协议没有被撤销或变更之前，被告应当按照协议履行补偿义务。 本院对上述证据审核认证如下：张亚强及烈山镇政府所举证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，本院对其证明效力均予以认定。 经审理查明，张亚强在烈有自建房一处，该房在烈山区棚户区改造项目征收范围内。2016年10月19日，烈山镇政府与张亚强签订了《征收补偿协议》，约定以购房券形式予以安置补偿，购房券金额为529056元（合法宅基地220㎡×0.8×原地产权调换市场评估价3006元／㎡）；过渡安置费35200元（176㎡×8元／㎡×25个月），奖励10000元，搬家费800元。2016年11月16日，烈山镇政府按约定如数支付了张亚强过渡安置费、奖励及搬家费，合计48040元；张亚强在烈山区境内安置区（花山小区）已选面积为100㎡安置房（目前尚未交付）。张亚强认为烈山镇政府未完全履行双方所签订的协议，故诉至本院。庭审中，张亚强将其诉讼请求第一项变更为：根据协议，要求烈山镇政府继续履行安置76㎡（176㎡-100㎡）的安置义务。 2018年12月7日，淮北市审计局对烈山区壇山棚户区项目征收补偿费用管理和使用情况的审计出具了《审计报告》(淮审固报[2018]81号)，征收补偿费用的审核结果为：烈山区壇山棚户区存在占用农用地、集体建设用地等违规建房作为宅基地补偿，签订补偿协议中的宅基地面积认定超过国土部门认定的合法宅基地面积……该项目协议面积139823.98㎡，审计核实面积127722.52㎡，核减12101.46㎡；协议补偿金额373301438.65元，审计核实金额341954809.78元，核减金额31346628.87元（见附件1）。附件3《壇山棚户区征收补偿项目国土所公示宅基地面积与协议书面积比较差异计算表》中关于张亚强户所载为：协议宅基地补偿面积220㎡，国土所公示面积121.14㎡，面积差异98.86㎡，多算补偿金额237744.54元，多算过度安置费15818元。烈山镇凤凰社区居委会出具的情况说明，证明张亚强所选安置房已超过还原面积3.1㎡（100㎡-121.14㎡×0.8）。 庭审中烈山镇政府陈述，按协议约定确有76㎡没有安置，自2018年11月19日起亦未支付过渡安置费，但根据审计结果镇政府所安置的面积已超标3.1㎡，过渡安置费也应按121.14㎡计算，前期多支付的重新计算，多退少补。因此原协议不能再履行。烈山镇政府当庭口头告知张亚强，将原协议的宅基地面积变更为121.14㎡，过渡安置费也按照121.14㎡计算。 另，2020年3月6日，张亚强收到烈山镇政府作出的《关于变更征收补偿协议书的通知》（简称《通知》），将原协议第二条第二项变更为：1购房券金额：合法宅基地121.14㎡×0.8×原地产权调换市场评估价3006元/㎡=291311.46元。2过渡安置费：19382元。 本院在收到烈山镇政府递交的《通知》后，依法向张亚强进行了释明，告知其如对《通知》不服可另提起诉讼，但张亚强要求在本案中增加新的诉讼请求：要求撤销烈山镇政府作出《通知》的行政行为。另，张亚强要求烈山镇政府给付其《征收补偿协议》原件一份，烈山镇政府于庭后提交本庭，张亚强已领取。 本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系，法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，而不必经过双方的意思合致。 具体到本案，烈山镇政府为实现棚改公共利益，在平等协商的基础上与张亚强签订了案涉《征收补偿协议》，该协议显属行政协议。在该协议的履行过程中，2018年12月，淮北市审计局在对烈山区壇山棚户区项目征收补偿费用管理和使用情况的审计报告中指出，烈山区壇山棚户区存在签订补偿协议中的宅基地面积认定超过国土部门认定的合法宅基地面积等现象，并核减协议面积及协议补偿金额，其中张亚强户被核减宅基地面积98.86㎡、协议补偿金额237744.54元及过渡安置费15818元。据此，烈山镇政府向张亚强下发了《通知》，将原协议中的宅基地面积、购房券金额及过渡安置费均作了变更。本院认为，烈山镇政府单方作出的上述变更协议行为，是行使法律赋予其行政优益权的体现。在该《通知》已送达张亚强且未被有权机关撤销或确认无效的情况下，张亚强仍要求烈山镇政府继续履行原协议，已无事实和法律依据。故，对张亚强要求烈山镇政府按原协议继续履行安置76㎡的义务，并支付过渡安置费的诉讼请求，本院不予支持。 对张亚强在诉讼期间提出的新的诉讼请求，即要求撤销烈山镇政府作出《通知》的行政行为问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。另，该项诉求所针对的行政行为与本案所审理的行政协议是两个不同的行政行为，亦不符合一案一诉原则。故，本院对张亚强所提出的上述诉求不予准许。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张亚强的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张亚强负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  顾国安 审 判 员  张 侠 人民陪审员  丁方芹 二〇二〇年六月十五日 法官助理文灿 书记员桑婉清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。