广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初1351号原告佛山市三水千叶花园房地产有限公司，住所地佛山市三水区云东海街道千叶花园**综合楼。法定代表人李朗辉，执行董事长。委托代理人杜志强，广东卓盈律师事务所律师。委托代理人植婷婷，广东卓盈律师事务所律师。被告佛山市三水区云东海街道办事处，住所地佛山市三水区云东海大道。法定代表人曾法强，主任。委托代理人卢一山，该办事处工作人员。委托代理人杜丽云，广东华法（三水）律师事务所律师。原告佛山市三水千叶花园房地产有限公司不服被告佛山市三水区云东海街道办事处作出的《关于要求千叶花园开发商尽快移交物业管理服务用房和物业资料的函》（以下简称《移交函》），于2019年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月23日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月17日公开开庭审理了本案。原告的委托人杜志强、植婷婷，被告的委托代理人卢一山、杜丽云均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，一、《移交函》首次设定了原告的权利义务，是被告作出的具体行政行为，该函同时亦实际侵犯了原告的合法权利，依法属于行政诉讼的受案范围。（一）《移交函》并非提醒函件，该函实际上未经有权部门审批，在该函作出前，没有任何部门出具过文件要求原告“将综合楼作为千叶花园小区物业管理用房向千叶花园业委会移交”，故《移交函》给原告创设了新的权利义务，属于行政诉讼受案范围。首先，佛山市自然资源局三水分局（以下简称三水分局）出具的佛自然资三函〔2019〕1102号《关于〈查询“千叶花园物业管理处”情况〉的回复》（以下简称佛自然资三函〔2019〕1102号回复）没有要求原告移交“综合楼”；其次，被告提到的佛山市三水区住房城乡建设和水利局（以下简称三水住建局）的《关于责令限期移交物业服务用房的通知》是2019年10月16日才出具，且三水住建局直至2019年11月25日才将该通知邮寄送达给原告。被告作出《移交函》时根本不可能将上述三水住建局作出的通知作为依据。原告认为，三水住建局在2019年10月16日出具一份与《移交函》内容对应的文件，是该两个部门内部为掩饰其违法行政行为而特意后补出具的文件。原告就佛自然资三函〔2019〕1102号回复及《关于责令限期移交物业服务用房的通知》申请了行政复议。（二）原佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称原三水国土局）出具的三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业服务用房的通知》也不能作为《移交函》出具的依据。该函内容仅是要求原告配置、建设小区物业管理用房，而非要求原告将“综合楼”作为物业管理用房移交，被告擅自增设原告责任，要求原告移交综合楼已经侵害了原告的合法权益。（三）被告出具《移交函》的行为系行政命令，属于可诉的具体行政行为。该行为是被告超越职权作出，在法院判决认定该行为违法或无效前，《移交函》对原告仍具有拘束力和执行力，该函也实际影响到原告的权利和义务，将引起综合楼占有和使用主体法律关系的变更，侵犯了原告的合法权益。1.被告出具《移交函》属于行政命令，对原告产生公法上的义务，具有法律上的拘束力。根据《物业管理条例》第六十一条规定，若原告不按照被告的行政命令移交综合楼，将面临10万元以上50万元以下的罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，限期责令改正是行政主体实施行政处罚的过程中对违法行为作出的一种作为命令，因此，《移交函》是行政过程中的一种独立的具体行政行为。2.《移交函》除了参照原三水国土局发出的三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业服务用房的通知》内容外，增加了要求原告移交综合楼的内容，增设了义务，对原告的权利产生实质影响，且该函也可给后续其他政府行为进一步作出或司法判决文书出具提供法律意义上的借鉴依据，最终置原告于不利的地位和后果。3.被告出具《移交函》，正是其根据政府的意思表示，针对原告个案作出增加原告义务、影响原告权利、产生法律效果的单方行为，属于具体行政行为。（四）原告与千叶花园业委会就综合楼是否属于物业管理用房、原告是否需要向千叶花园业委会移交综合楼的问题已经进入法院审判的流程，且（2019）粤0607民初70号民事判决已认定综合楼不属于物业管理用房并驳回了千叶花园业委会的起诉。但在上述案件二审开庭前，被告直接出具与上述判决结果相反的《移交函》，要求原告移交综合楼。因佛山市三水千叶花园第一届业主委员会（以下简称千叶花园业委会）在二审阶段提供了《移交函》作为证据，基于《移交函》的公信力，对法院产生“政府部门认定‘综合楼’属于千叶花园业主共有的物业管理用房”的认知和判断，且事实上也影响了该案法官对事实的认知和判决结果，对原告的权利义务产生了实质影响。故《移交函》属于可诉的行政行为。二、被告无权要求原告移交物业管理用房或者物业管理资料，其内设机构作出《移交函》的行为属于超越职权的违法行政行为，应当予以撤销。（一）《移交函》实际上是被告的内设部门佛山市三水区云东海街道国土城建和水务局（以下简称云东海国土局）以自身名义出具的，其作为被告的内设机构无权以其自身名义对外作出具体行政行为，应以被告名义作出。因缺乏行政主体资格，云东海国土局作出《移交函》属于超越权限的违法行政行为。（二）根据《广东省物业管理条例》第六十二条之规定，仅物业所在地县级以上人民政府房地产行政主管部门才有权责令建设单位提供物业服务用房或相关文件资料。被告作为佛山市三水区人民政府（以下简称三水区府）的派出机构，其责令原告提供物业服务用房或相关文件资料的行为，没有任何法律法规授权，也非其法定职责范围。因此被告内设机构作出《移交函》属于超越职权的违法行政行为，应当予以撤销。三、“综合楼”是被告（云东海旅游经济区管理委员会）在2003年向原三水国土局、建设局申建的综合办公楼后转让给原告，并非千叶花园小区物业管理用房，该事实有原告提供的证据可以证明。被告要求原告移交“综合楼”作为物业管理用房给千叶花园业委会无事实及法律依据，《移交函》认定事实不清，证据不确凿充分，应当被撤销。综上，法院应全面审查被诉具体行政行为的合法性，维护原告的合法权益。请法院判决：1.撤销被告内设机构云东海国土局于2019年9月29日出具的《移交函》；2.被告负担本案的诉讼费用。原告在诉讼中提供了以下证据：1.《移交函》及附件《关于再次催促移交物业用房的函》（千叶花园业委会出具），证明被告的内设机构云东海国土局以其名义于2019年9月29日出具了《移交函》，超越权限。2.三府行复〔2019〕123号《行政复议决定书》、EMS快递单及物流查询记录，证明三水区府作出行政复议决定，驳回原告的复议申请，并于2019年12月5日送达原告。3.佛自然资三函〔2019〕1102号回复、佛府行复〔2019〕341号《行政复议受理通知书》、佛山市自然资源局作出的《行政复议答复书》，证明《移交函》作出的依据是三水分局作出的佛自然资三函〔2019〕1102号回复，而该回复是千叶花园业委会查询三国土资函（2003）5号《同意使用土地作建设办公综合楼用地的复函》的回复，而不是对现今综合楼土地规划、性质的认定。原告已就佛自然资三函〔2019〕1102号回复向佛山市人民政府申请行政复议。复议过程中，佛山市自然资源局已作出《行政复议答复书》，明确承认佛自然资三函〔2019〕1102号回复并无对综合楼的权属进行认定，是对三国土资函（2003）5号《同意使用土地作建设办公综合楼用地的复函》的咨询回复，故不能作为被告认定“综合楼”权属的依据。上述文件“同意使用土地作建设办公综合楼用地的复函”回复的对象是被告并非原告，因此佛自然资三函〔2019〕1102号回复错误。4.三水住建局作出的《关于责令限期移交物业服务用房的通知》、EMS邮寄单，证明三水住建局《关于责令限期移交物业服务用房的通知》是在2019年10月16日才作出，晚于《移交函》的作出时间及原告就《移交函》申请复议的时间，原告认为该文件是为被告行政复议而后补的证据。原告在2019年11月25日才收到上述通知。5.三云函[2003]1号《关于要求办理森林公园综合楼用地的函》、三国土资函（2003）5号《同意使用土地作建设办公综合楼用地的复函》、佛山市建设工程规划许可证报批表、佛山市建设用地规划许可证报批表、《设计条件及要求（房屋建筑用）》[编号（2003）026]，证明2003年3月27日原三水国土局作出三国土资函（2003）5号《同意使用土地作建设办公综合楼用地的复函》，同意三水区云东海旅游经济社区管理委员会即现被告使用案涉综合楼所在地（千叶花园正门南侧）建设综合办公楼。综合楼（千叶花园正门南侧）是由三水区云东海旅游经济社区管理委员会（即现被告）申请报建，用于综合办公楼，而非物业管理用地。建设局审批的“佛山市建设工程规划许可证报批表”“佛山市建设用地规划许可证报批表”、“设计及要求”说明综合楼是三水区云东海旅游经济社区管理委员会申请报建的事实。6.千叶花园二期规划图（紫荆苑，玫瑰苑），证明根据2004年小区物业管理处规划图，原三水区云东海旅游经济区规划建设国土办公室及原佛山市三水区建设局审批同意在紫荆苑、玫瑰苑（即现牡丹苑）建设“物管部”，故小区原规划的物业管理用房并非综合楼所在地。7.佛山市规划局三水分局于2008年6月30日出具的《证明》、三规编〔2018〕292号《关于对〈有关明确千叶花园综合办公楼土地使用性质的请示〉的意见复函》，证明根据2008年云东海总体规划（2008-2020）要求，综合楼所在土地性质现今已经变更为道路和绿化用地，综合楼不可能成为小区物业管理用房。8.（2019）粤0607民初70号《民事判决书》，证明案涉综合楼是否属于物业管理用房、相关物业管理资料是否应当移交给业委会的案件已进入法院诉讼阶段，佛山市三水区人民法院（以下简称三水法院）一审已经认定综合楼并非小区物业管理用房。被告自行要求原告将综合楼作为“千叶花园”小区物业管理用房向千叶花园业委会移交与诉讼结果相违背，是以行政权力干扰司法审判的体现。9.（2019）粤06民终10323号《民事裁定书》，证明（2019）粤0607民初70号案二审开庭前几天，被告配合千叶花园业委会作出《移交函》并提交给二审法庭作为证据，致使二审法院采信该证据并判决案件发回重审，已实际影响了原告的权利义务，严重损害了原告的合法权益，被告作出《移交函》的行政行为属于行政诉讼的受案范围。10.原告向被告发出的《关于千叶花园申办物业用房的请示》（2018.5.10）、三云函〔2018〕104号《佛山市三水区云东海街道办事处关于千叶花园申办物业用房的复函》（2018.5.24）、《关于千叶花园建设物业用房的申请》及附件千叶花园二期规划图、《关于千叶花园建设物业用房的复函》（2018.5.31）、原告向原三水国土局出具的《报告》、原告向被告发出的《有关千叶花园物业用房的请示》（2018.6.28）、云物函2018【7】号《关于对〈有关千叶花园物业用房的请示〉的复函》（2018.7.10）、原告发出的《有关千叶花园小区物业用房的建议》（2018.8.21），证明千叶花园小区由于历史原因，没有配置小区业主共有的物业管理用房。原告已经积极配合被告部门进行物业服务用房的规划、配置，提供了多个物业用房的设置方案，从被告的回复反映，其一直要求原告配置建设的物业管理用房的选址、面积、布局需符合法律法规规定，从未要求原告移交“综合楼”。11.《关于佛山市三水千叶花园房地产有限公司综合楼情况说明》，证明被告在2018年9月出具说明，证明综合楼不在千叶花园项目的出让合同范围内，因此认定综合楼为物业管理用房无事实依据。12.佛府行复〔2020〕7号《行政复议受理通知书》，证明原告已就三水住建局出具的《关于责令限期移交物业服务用房的通知》申请行政复议。13.三府行复〔2019〕123号《行政复议受理通知书》，证明原告已于2019年10月9日就《移交函》申请行政复议，而三水住建局出具的《关于责令限期移交物业服务用房的通知》签署日期为2019年10月16日，故《关于责令限期移交物业服务用房的通知》是三水住建局在原告申请行政复议过程中后补的文件，《移交函》不可能作为《关于责令限期移交物业服务用房的通知》出具的依据。被告辩称，一、《移交函》只是一份提醒函件，对原告不产生实际影响。行政行为是指行政机关对公民、法人或者其他组织作出的行政意思表示。这种意思表示的目的是要发生一定的法律后果，使行政法上的权利义务得以建立、变更或者消灭。但《移交函》是根据下列文件作出，内容中只是告知原告应尽快按照通知及回复的内容进行移交资料，没有对原告建立新的权利义务，实际属于一份提醒函件。具体依据如下：2018年5月9日，原三水国土局向原告下发三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业服务用房的通知》，责令其限期提供物业用房，并同时将该通知抄送云东海国土局。但原告在接收通知后，没有按照通知履行相应的义务。2019年9月6日，三水分局作出佛自然资三函〔2019〕1102号回复，明确“森林公园千叶花园正门南侧的综合楼使用性质为办公管理……作千叶花园小区物业管理服务用途。”2019年10月16日，三水住建局向原告下发《关于责令限期移交物业服务用房的通知》，并同时抄送云东海国土局。该通知明确提出：由于原告未按规定移交物业管理用房和物业档案资料，由区住房城乡建设和水利局根据《佛山市房地产行业诚信管理办法》，对原告扣诚信分15分；同时，三水区住建局要求原告根据自然资源部门的认定，要求原告于2019年11月15日前向千叶花园业委会移交物业管理用房和物业档案资料。根据上述两份通知及回复，云东海国土局发函告知原告尽快按照上述两份通知和回复内容要求移交物业管理用房和物业资料，该行为对原告不产生实际影响。二、《移交函》不具备行政行为的必备特征，不属于行政行为。行政行为具有一些必备的特征，例如公定力，即确定力、拘束力、执行力等。行政行为的拘束力指的是行政行为的内容约束行政机关和行政相对人（包括具体行政法律关系的对方当事人和利害关系人），使其遵守和服从该具体行政行为的法律效力，行政行为的执行力指行政行为生效后，行政相对人必须自己履行相应行政行为规定的义务。《移交函》并没有产生新的权利义务内容要求原告遵守，即该《移交函》并不具有拘束力。因为不具备拘束力，也就没有具体的权利义务需要行政相对人遵守，更谈不上采取强制措施使其遵守，因此也不具备执行力。事实上，原告也并没有执行《移交函》，并且不执行《移交函》也没有对原告造成任何不利影响或产生法律责任。即《移交函》完全不具备行政行为的必备特征，不属于行政行为。三、本案不属于行政案件受理范围，法院应当不予以受理；受理后，应当裁定驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，《移交函》没有对原告建立新的权利义务且对原告不产生实际影响，根据上述规定不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。综上所述，本案不属于行政诉讼受理范围，《移交函》对原告的权利义务不产生实际的影响，请求法院驳回原告的起诉。被告在诉讼中提供了以下证据：1.《移交函》、佛自然资三函〔2019〕1102号回复，证明云东海国土局根据佛自然资三函〔2019〕1102号回复向原告发出《移交函》，提醒原告履行上述回复的内容。2.三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业服务用房的通知》《关于责令限期移交物业服务用房的通知》，证明云东海国土局在发出《移交函》时，有关部门已发出过内容相同的文件，因此《移交函》只是一份提醒函，没有对原告创设新的权利义务。3.三府行复〔2019〕123号《行政复议决定书》，证明经行政复议，三水区府认为《移交函》只是一份没有任何强制力的函，原告不履行《移交函》不会有不利后果，因此认为《移交函》不属于具体行政行为。4.《关于再次责令限期移交物业服务用房的通知》，证明直至现在，三水住建局仍要求原告提交物业服务用房。经审查查明，2018年5月9日，原三水区国土局向原告下发三建发〔2018〕124号《关于责令限期提供物业管理用房的通知》，责令原告自即日起三个月内提供千叶花园一期的物业服务用房，逾期不提供将按照《广东省物业管理条例》第六十二条第二款的规定处理。该通知同时抄送给云东海国土局。但原告在接收通知后，没有按照通知履行相应的义务。2019年9月6日，三水分局向千叶花园业委会作出佛自然资三函〔2019〕1102号回复，主要内容为：“……森林公园千叶花园正门南侧的综合楼使用性质为办公管理，根据三国土资函〔2003〕5号《同意建设物业管理处用地的复函》的精神，该综合楼实为‘千叶花园’物业管理处，作‘千叶花园’小区物业管理服务用途。”原告对上述回复不服，向佛山市人民政府申请行政复议。佛山市人民政府已于2019年10月8日受理，案号为佛府行复〔2019〕341号。2019年9月29日，云东海国土局向原告发出《移交函》（附件包括佛自然资三函〔2019〕1102号回复及《关于再次催促移交物业用房的函》），内容为根据佛自然资三函〔2019〕1102号回复，千叶花园正门南侧的综合楼为千叶花园物业管理处，作千叶花园小区物业管理服务用途，为确保物业管理工作顺利进行，要求原告尽快移交物业管理用房及物业管理资料。该函抄送给三水住建局及千叶花园业委会。原告对《移交函》不服，向三水区府申请行政复议，请求撤销被告内设机构出具的《移交函》。经审查，三水区府于2019年12月2日作出三府行复〔2019〕123号《行政复议决定书》，认为《移交函》只是一份没有任何强制力的函，不属于具体行政行为，不符合行政复议的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。另查，2019年10月16日，三水住建局向原告发出《关于责令限期移交物业服务用房的通知》，告知因原告未按规定移交物业管理用房和物业档案资料，该局根据《佛山市房地产行业诚信管理办法》，对原告扣诚信分15分。同时依据自然资源部门关于案涉综合楼为千叶花园物业管理处，作千叶花园小区物业管理服务用途的认定，根据《广东省物业管理条例》规定，责令原告于2019年11月15日前向千叶花园业委会移交物业管理用房及物业管理资料，逾期将按照上述条例作出处理。原告对上述通知不服，向佛山市人民政府申请行政复议。佛山市人民政府已于2020年1月8日受理，案号为佛府行复〔2020〕7号。又查，千叶花园业委会曾因物权保护纠纷以原告及佛山市三水千叶花园物业管理有限公司为被告，向三水法院提起民事诉讼，请求判令原告及佛山市三水千叶花园物业管理有限公司向千叶花园业委会无偿移交案涉综合楼及支付侵占期间的场地使用费。三水法院于2019年8月5日作出（2019）粤0607民初70号民事判决，判决驳回千叶花园业委会的诉讼请求。千叶花园业委会不服，向佛山市中级人民法院（以下简称佛山中院）提起上诉。经审理，佛山中院认为佛自然资三函〔2019〕1102号回复显示讼争房地产实为“千叶花园”物业管理处，具有小区物业管理服务用途，该新证据所反映的事实与一审法院所认定的基本事实可能相冲突，且一审法院未对千叶花园业委会请求该案两被告所必须的资料和财物的问题进行审查和处理，故作出（2019）粤06民终10323号民事裁定，裁定撤销三水法院（2019）粤0607民初70号民事判决，该案发回三水法院重审。本院认为，本案纠纷是因被告的内设机构云东海国土局对原告发出《移交函》引起。本案争议的焦点是云东海国土局作出《移交函》的行为是否属于行政诉讼的受案范围。《物业管理条例》第六十一条规定：“违反本条例的规定，建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物业管理用房的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。”本案中，虽然云东海国土局向原告发出《移交函》要求原告尽快移交物业管理用房及物业管理资料，但从《物业管理条例》第六十一条的规定可知，即使原告存在未配置千叶花园小区必要的物业管理用房的行为，也应由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门查处，云东海国土局并没有相应的职权。事实上，被告至今亦未对原告不履行《移交函》的行为作出任何处理，原告的合法权益未因该函的作出而受到侵害。且三水住建局在2019年10月16日向原告发出《关于责令限期移交物业服务用房的通知》后，对原告是否应履行移交物业管理用房及物业管理资料义务的问题，原告已通过申请行政复议的方式进行救济。另外，从（2019）粤06民终10323号《民事裁定书》可知，佛山中院裁定撤销三水法院（2019）粤0607民初70号民事判决的依据是佛自然资三函〔2019〕1102号回复，并非《移交函》。因此，《移交函》对原告的权利义务并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，云东海国土局作出《移交函》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告对《移交函》不服提起的诉讼，应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告佛山市三水千叶花园房地产有限公司的起诉。本案不收取受理费（原告佛山市三水千叶花园房地产有限公司已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  欧建柳人民陪审员  梁素媚二〇二〇年六月十九日书 记 员  黎晓昕