广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终14号（2020）粤02行赔终5号上诉人（原审原告）罗圳优，女，1946年8月7日出生，汉族，住广东省始兴县太平镇城北莲子头63号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人钟兴源，男，1975年6月13日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区伦教街道办事处荣华豪苑22-603号。系罗圳优的儿子。被上诉人（原审被告）始兴县自然资源局。住所地：广东省始兴县太平镇红旗西路23号。法定代表人李新兵，局长。委托代理人叶骞，始兴县城市管理综合行政执法大队中队长。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。上诉人罗圳优、钟兴源因与被上诉人始兴县自然资源局（以下简称始兴自资局）自然资源行政强制、行政赔偿两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初323号、（2019）粤0203行赔初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，罗圳优、钟兴源为母子关系。罗圳优于2017年2月21日领取原始兴县住房和城乡规划建设局颁发的私房地字第44022220170003号《建设用地规划许可证》后，于2017年7月开始在位于始兴县太平镇城北村莲二组（现始兴县太平镇城北居委会莲二组）的土地上建设占地80平方米的住宅楼。2017年8月27日，始兴城管大队在巡查中发现罗圳优、钟兴源在建的住宅楼并未按照规划图纸进行施工，遂要求其停止违法行为，因罗圳优、钟兴源经劝阻后仍然继续不按规划图纸进行施工，始兴城管大队于2017年11月7日向罗圳优作出始城综停字〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》，该通知书内容为“罗圳优：经查实，你（户）在未经城乡规划主管部门批准的情况下，擅自在始兴县太平镇莲子头未按规划图纸违规建设东边阳台的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定。依据该法第六十四条的规定，责令你（户）立即停止违法行为，并按照规划图纸施工建设，逾期不整改，我大队将依据有关法律法规对你进行查处。”2017年11月10日，因罗圳优、钟兴源仍不按规划图纸施工，始兴城管大队强制凿穿了其建设的房屋东面阳台楼板并切断了部分钢筋。2018年9月29日，罗圳优、钟兴源向一审法院提起行政诉讼，要求撤销始兴城管大队于2017年11月7日作出的始城综停字〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》，并要求始兴城管大队赔偿其经济损失236040元。一审法院经审理后作出（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号行政判决书，判决驳回了罗圳优、钟兴源的诉讼请求。罗圳优、钟兴源不服上诉至广东省韶关市中级人民法院，该院经二审审理认为，始兴城管大队作为始兴县城市管理执法部门，并未提供相关的法律、法规、规章等规范性文件，说明其依法具有对本辖区范围内违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为进行行政执法的法定职责，不仅如此，始兴城管大队作出的有关责令停止建设的行政行为，属于行政命令行为，对该行政行为始兴城管大队也没有提供相关的法律、法规说明其已经授权该行政主体具有作出行政命令的职权，因此该大队以自己的名义作出的《责令停止违法行为通知书》主体是否适格，一审法院在（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号行政判决书中未能查清，另外，一审法院也未能根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，查清本案始兴城管大队作出行政命令的行为，是否属于有关行政部门委托的行为，或是超越职权的行为，导致本案的基础性事实不清。为此，广东省韶关市中级人民法院于2019年3月22日作出（2019）粤02行终22号、（2019）粤02行赔终7号行政裁定书，裁定撤销一审法院作出的（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号行政判决书，并将两案发回一审法院重审。案件重审阶段，一审法院另立（2019）粤0203行初175号、（2019）粤0203行赔初51号两案进行处理。始兴城管大队向一审法院提交一份《行政执法委托书》，该《行政执法委托书》的委托机关为始兴县住房和城乡建设规划局，被委托单位为始兴城管大队，委托时间为2017年7月8日，《行政执法委托书》的内容为“根据《行政处罚法》第十八条和《中华人民共和国城乡规划法》、《城市燃气管理办法》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》规定，经研究，本机关决定将（委托的行政执法事项）建设；城乡规划建设管理、建设；市政管理、建设；公用事业管理、建设；燃气管理、建设；城市监察、城市管理综合执法、城建监察、市容环境卫生监督、市政；城市道路管理、市政园林管理、市政园林、公园管理委托给（被委托单位）始兴县城市管理综合行政执法大队实施。委托权限：对始兴县境内城市综合管理相关业务进行全权管理。委托期限：自2017年7月8日至2019年7月8日止。被委托单位应在委托权限内进行行政执法，并接受委托机关的监督，由此产生的一切法律后果，由委托单位承担。被委托单位不得再委托其他单位或者个人进行行政执法，委托权限仅在委托期限内有效。”始兴城管大队在该案庭审中确认其单位通过切断钢筋等行为阻止罗圳优、钟兴源进行建设，也是履行《行政执法委托书》中载明的有关城乡规划建设管理、建设的执法行为。据此，一审法院向罗圳优、钟兴源释明被告主体资格问题，罗圳优、钟兴源明确拒绝变更被告，一审法院为此于2019年5月23日作出（2019）粤0203行初175号、（2019）粤0203行赔初51号行政裁定书，裁定驳回罗圳优、钟兴源的起诉。罗圳优、钟兴源上诉至广东省韶关市中级人民法院。2019年9月11日，广东省韶关市中级人民法院作出（2019）粤02行终90号、（2019）粤02行赔终23号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。罗圳优、钟兴源遂以继续行使城乡规划职能的始兴自资局为被告向一审法院提起行政诉讼。对比罗圳优、钟兴源的行政起诉状内容，除索赔金额部分存在差异外，其起诉的事实、理由和请求基本与罗圳优、钟兴源在（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号及（2019）粤0203行初175号、（2019）粤0203行赔初51号案件中提交的行政起诉状内容一致。庭审中，罗圳优、钟兴源确认其起诉的行政行为实际有两个，并明确其第二项诉讼请求的损失是行政机关强制拆除其房屋行为所导致，并认为撤销始城综停字〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》对其意义不大，其要求确认行政强制行为违法，并要求始兴自资局对该违法的行政强制行为进行赔偿。始兴自资局则明确不需要举证和答辩期限，并认为始兴城管大队对罗圳优、钟兴源所建房屋实施的强制破拆行为属于行政强制措施，行政强制措施不能委托，原始兴县住房和城乡建设规划局对始兴城管大队的授权委托并不包括本案的行政强制，应由实际实施该行为的主体即始兴城管大队为被告。一审法院另查明，《始兴县城市总体规划（2007-2025）》于2009年6月4日经韶关市人民政府批准同意实施，本案罗圳优、钟兴源所建房屋位于始兴县城市总体规划范围内，罗圳优除取得《建设用地规划许可证》外，并未取得《建设工程规划许可证》。罗圳优取得粤（2019）始兴县不动产权第0001963号《不动产权证书》，该证书登载的权利类型为农村宅基地使用权。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”所规定的“一并提出”行政赔偿诉讼，应当是指所主张的行政赔偿损失系由所复议或者所诉的行政行为导致的。根据罗圳优、钟兴源起诉状所列事实、理由和请求的内容，既认为始兴城管大队作出的始城综停字〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》违法，同时又认为始兴城管大队违法强制破拆房屋对其二人造成经济损失，并为此请求赔偿。因此，罗圳优、钟兴源在行政诉状中事实与理由部分涉及的行政行为有两个，一个是行政命令，另一个是行政强制。而从罗圳优、钟兴源设置的诉讼请求来看，罗圳优、钟兴源的起诉并非是《中华人民共和国国家赔偿法》第九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款所规定的“一并提出”情形，鉴于一审法院已经对罗圳优、钟兴源的起诉按“一并提出”情形进行了一并受理，且罗圳优、钟兴源在庭审中明确选择对行政强制行为及该行为造成的损失进行诉讼，一审法院对罗圳优、钟兴源所明确的被诉行政行为及赔偿请求进行审查，一审法院原定案由资源行政命令、行政赔偿应纠正为资源行政强制、行政赔偿。根据双方当事人的诉辩内容，案件争议的焦点主要有：一、始兴自资局是否为适格被告；二、罗圳优、钟兴源就行政强制行为提起诉讼是否超过法定起诉期限；三、被诉的行政强制行为是否合法；四、罗圳优、钟兴源的赔偿请求应否予以支持。对于上述争议焦点，一审法院评判如下。一、关于始兴自资局是否为适格被告的问题。（一）根据原始兴县住房和城乡建设规划局于2017年7月8日向始兴城管大队出具的《行政执法委托书》的内容，原始兴县住房和城乡建设规划局委托始兴城管大队进行行政执法的权限并不限于行政处罚，而是包含城乡规划建设管理执法的全部业务，属于未区分执法内容的概括授权。（二）始兴城管大队在一审法院（2019）粤0203行初175号、（2019）粤0203行赔初51号案件庭审中确认其单位通过切断钢筋等行为阻止罗圳优、钟兴源进行建设，系履行《行政执法委托书》中载明的有关城乡规划建设管理、建设执法职责，始兴自资局对此并无提交证据进行反驳。（三）虽然始兴自资局提出行政强制措施依法不能委托，但行政强制措施依法不能委托是法律规定的应然状态，并不代表行政机关在进行执法委托之时遵循了该条规定。综上，一审法院认定始兴城管大队系根据原始兴县住房和城乡建设规划局的委托对罗圳优、钟兴源的房屋实施了包括被诉行政行为在内的阻止建设行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”、第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，始兴自资局作为继续行使始兴县城乡规划职权的行政机关，是被诉行政强制行为和行政赔偿的适格被告。二、关于罗圳优、钟兴源就行政强制行为提起诉讼是否超过法定起诉期限的问题。始兴自资局提出，始兴城管大队在2017年11月10日对罗圳优、钟兴源所建房屋的东面阳台进行了拆除，罗圳优、钟兴源就行政强制行为提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。始兴自资局的上述主张能否成立，有赖于罗圳优、钟兴源就行政强制行为提起行政诉讼时间的确定。根据查明的案件事实，始兴城管大队在对罗圳优、钟兴源所建房屋的东面阳台进行拆除时，并未告知罗圳优、钟兴源权利救济的途径和期限，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，罗圳优、钟兴源对此仅有六个月的起诉期限，但该起诉期限至2018年2月8日尚未届满，故依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，罗圳优、钟兴源针对行政强制行为的起诉期限可适用一年的规定，即至2018年11月10日。罗圳优、钟兴源最早于2018年9月29日向一审法院提起（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号两案行政诉讼，后该两案历经二审发回重审，一审法院重审后裁定驳回起诉，罗圳优、钟兴源再上诉，二审裁定驳回上诉，罗圳优、钟兴源才提起本次审理的（2019）粤0203行初323号、（2019）粤0203行赔初90号行政诉讼，上述诉讼中，罗圳优、钟兴源起诉的事实、理由和请求并不存在实质性差异，故应视为罗圳优、钟兴源已经对不服的行政行为在法定起诉期限内寻求司法救济，之后诉讼过程中经过的时限应视为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，罗圳优、钟兴源多次诉讼之间的期限也在合理区间内，即便计入起诉期限，也尚不足认定罗圳优、钟兴源超过法定起诉期限提起行政诉讼。而关于罗圳优、钟兴源就行政强制行为提起诉讼有无超过法定起诉期限问题，还应考虑罗圳优、钟兴源在提起（2018）粤0203行初285号、（2018）粤0203行赔初45号，（2019）粤0203行初175号、（2019）粤0203行赔初51号等行政诉讼时，有无针对行政强制行为提出诉讼，如果罗圳优、钟兴源在之前的诉讼中并未对本次审理的行政强制行为提起行政诉讼，也不能认为罗圳优、钟兴源之前的起诉所耗费的期限可以被认定为不属于其自身的原因耽误的起诉期限。经比对罗圳优、钟兴源历次诉讼的起诉状内容，罗圳优、钟兴源起诉的事实、理由及请求均不存在实质性差异，在起诉状中，罗圳优、钟兴源一方面主张始城综停字〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》违法要求撤销，另一方面又以始兴城管大队违法强制破拆其二人所建房屋的阳台造成经济损失为由请求赔偿，罗圳优、钟兴源起诉并非“一并提出”行政赔偿情形，而是针对两个行政行为提起诉讼，并对其中的一个行政行为造成的损失主张行政赔偿，但一审法院对罗圳优、钟兴源的历次起诉均按照其“一并提出”行政赔偿的情形一并进行受理且均未释明行政诉讼“一案一诉”的原则以便罗圳优、钟兴源对起诉的两个行政行为作出选择，本次审理中，罗圳优、钟兴源明确就行政强制行为提起诉讼，应视为其明确选择起诉的行政行为而非变更诉讼请求。从罗圳优、钟兴源已对其实际不服的两个行政行为提起行政诉讼的事实以及保障原告诉权角度，一审法院认为罗圳优、钟兴源在之前的诉讼中已经针对行政强制行为请求司法审查，罗圳优、钟兴源针对行政强制行为的起诉未超过法定起诉期限，且也不属于在起诉状副本送达被告后变更诉讼请求的情形，现罗圳优、钟兴源明确请求人民法院对本案的行政强制行为进行审查符合法律规定。三、关于被诉的行政强制行为是否合法的问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，有权责令其停止建设。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，城乡规划主管部门可以分别对已建成和在建的违法建筑物、构筑物、设施进行执法，其中，对于已经建成的违法建筑物、构筑物、设施，可以作出限期拆除决定，县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除，此时，强制拆除属于行政强制执行，应履行《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”规定的程序；而对于在建违法建筑物、构筑物、设施，城乡规划主管部门有作出责令停止建设或限期拆除的法定职权，逾期不自行拆除的，县级以上人民政府责成的有关部门有权采取查封施工现场、强制拆除在建违法建筑物、构筑物、设施等行政强制措施，有关部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等采取查封或强制拆除行政强制措施的，则不受《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期限届满限制。罗圳优、钟兴源在建的房屋位于《始兴县城市总体规划（2007-2025》范围内，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，依法应当申领《建设工程规划许可证》，但其二人实际并未领取即进行房屋建设，对于罗圳优、钟兴源的违法行为，城乡规划主管部门有权作出停止建设或限期拆除的处理，在作出限期拆除决定后其二人逾期不自行拆除的情况下，县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等行政强制措施。但始兴城管大队在接受原始兴县住房和城乡建设规划局有关城乡规划执法委托之后，向罗圳优发出始城综停字〔2017〕4号《责令停止违法行为通知书》要求停止违法建设行为，而在并未作出限期拆除的处理决定也并未获得县级以上人民政府“责成”的情况下，同时也未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行行政强制措施程序的情况下，即组织执法人员对罗圳优、钟兴源在建的房屋实施破拆，有违《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第十七条“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”、第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序”的规定。四、关于罗圳优、钟兴源的赔偿请求应否予以支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述条文内容，行政机关因其违法的行政行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法应当承担行政赔偿的法律责任，即“行政机关行政行为违法”和“当事人合法权益存在损害”是当事人取得国家赔偿的条件，二者缺一不可。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”的规定，行政赔偿案件的原告应当对行政行为给其造成的损害提供证据证明，否则应当承担举证不能的不利法律后果。罗圳优、钟兴源主张行政机关强制拆除其房屋导致其损失，并且详细列明索赔的项目和金额，包括房屋损失26000元、人工损失6040元、建筑材料损失1400元、误工等经济损失42000元、利息损失38750元、房租7800元、律师费500元、建房差价损失20100元、精神损害抚慰金180000元、差旅费损失3000元、房屋预计收入损失30000元、生意损失10000元，总计455590元，并要求始兴自资局向其赔礼道歉。（一）罗圳优、钟兴源主张其二人损失的依据为其二人的证据六、七、二十五、二十六、二十八、三十二、三十四至三十八、四十、四十一、四十三、五十至五十二，但罗圳优、钟兴源的上述证据材料均非可以证实其损失的合法、有效的佐证材料。（二）更为重要的是，罗圳优、钟兴源在未依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定取得《建设工程规划许可证》的情况下，即在始兴县城市规划区范围内从事房屋建设，罗圳优、钟兴源对其违法建设的房屋不享有受《中华人民共和国国家赔偿法》保护的合法权益，虽然行政机关在强制破拆其房屋过程中存在程序违法，但该违法行为并非罗圳优、钟兴源可得就此主张国家赔偿的理由。至于罗圳优、钟兴源要求始兴自资局赔礼道歉的诉讼请求，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的规定，行政机关承担赔礼道歉赔偿责任的前提，应当是行政机关的违法行政行为侵犯国家赔偿权利人的人身权，本案罗圳优、钟兴源系针对始兴城管大队对其所建房屋的行政强制行为不服提起的行政诉讼，不符合承担赔礼道歉的条件，一审法院不予支持。罗圳优、钟兴源主张，已经领取私房地字第44022220170003号《建设用地规划许可证》并已经领取粤（2019）始兴县不动产权第0001963号《不动产权证书》，可以证实其房屋为合法建筑。对此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”的规定，虽然《建设用地规划许可证》也属于城乡规划范围内的一项许可，但该许可仅在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目适用，并不同于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定的《建设工程规划许可证》，罗圳优持有的《建设用地规划许可证》并不能代替《建设工程规划许可证》进行使用，也不得以此主张其建设行为不违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。至于罗圳优获颁的粤（2019）始兴县不动产权第0001963号《不动产权证书》，该证书记载的权利仅为宅基地使用权而非房屋权属，罗圳优取得该宗宅基地的使用权并不能说明其在该宗土地上所建设的任何建筑物均属合法，因该宗宅基地位于始兴县城市规划区范围内，故所建建筑物依法还应符合《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。综上，一审法院对罗圳优、钟兴源的前述主张不予采纳，并对行政赔偿的诉讼请求依法不予支持。综上所述，罗圳优、钟兴源就始兴城管大队于2017年11月10日对其二人所建房屋进行破拆的行为，以始兴自资局为被告提起行政诉讼，符合法律法规的规定；经审查，始兴城管大队受城乡规划主管部门委托实施的强制拆除行为不合法，但因罗圳优、钟兴源所建房屋位于始兴县城市规划区范围内却未依法领取《建设工程规划许可证》，罗圳优、钟兴源以始兴城管大队违法强制拆除其所建房屋东面阳台为由主张行政赔偿，没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，第二十六条第五款、第六款，第六十九条，第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决：一、确认始兴自资局委托始兴县城市管理综合行政执法大队，于2017年11月10日对罗圳优、钟兴源位于始兴县太平镇城北居委会莲二组的房屋进行强制拆除的行为违法；二、驳回罗圳优、钟兴源的其他诉讼请求。上诉人罗圳优、钟兴源不服原审法院判决向本院提起上诉称：一、莲子头村民小组的村民建房都没有《建设工程规划许可证》，过错方是始兴自资局。涉案土地是集体土地，是农村用地转为农村宅基地，不是国有土地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款的规定，在乡、村庄规范区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。罗圳优、钟兴源所在的村庄规划内，有一部分是利用原有农村宅基地，适合该条法规，由省制定规划管理办法，也没有明确要《建设工程规划许可证》。二、原判确认强拆行为只是一天行为，但是始兴自资局采取行政强制的行为是连续不断的，从2017年8月17日开始到现在。三、《不动产权证书》是依法审查核实，准予登记的证书，说明该证书是符合法律法规才准登记，故原判认为有《不动产权证书》不能说明在该土地所建设的任何建筑物均合法，没有依据。四、罗圳优、钟兴源所建是合法建筑，始兴自资局强拆违法，且罗圳优、钟兴源已经递交相关的证据，也说明了理由，依法应由始兴自资局给予行政赔偿。上诉请求：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初323号、（2019）粤0203行赔初90号行政判决，并依法改判。二、由始兴自资局赔偿罗圳优、钟兴源损失合计455590元。被上诉人始兴自资局答辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，罗圳优、钟兴源未取得建设工程规划许可证进行建设违法。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条的规定，行政机关因违法给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法应当承担行政赔偿的法律责任，而罗圳优、钟兴源未取得建设工程规划许可证进行建设本身构成违法，始兴自资局的行政强制行为并未对罗圳优、钟兴源的合法权益造成损害，且罗圳优、钟兴源提出的赔偿金额并未提供证据予以佐证。因此，罗圳优、钟兴源提出的国家赔偿没有依据。请求二审法院依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：一、2019年3月20日，原始兴县国土资源局核发的《中华人民共和国不动产权证书》登记的内容为：“权利人：罗圳优”“坐落：始兴县太平镇城北居委会莲二居民小组”“不动产单元号：440222001017JC00728W00000000”“权利类型：宅基地使用权”“权利性质：批准拨用”“用途：农村宅基地（072）”“面积：80㎡”。在该证“附图页”中，标注“界址点坐标表”写明了面积为80平方米；附图内罗圳优建筑物的北、东、南都注明是“檐”而不是“飘楼”。在二审询问时，罗圳优、钟兴源确认罗圳优、钟兴源兴建的建筑物，不仅仅为一层楼，一楼之上的楼面，即被强拆部分为“飘楼”，而不是“檐”。二、涉案《建设用地规划许可证》所附罗圳优的《申请》记载，申请的“住宅”长10米，宽8米，面积80平方米。三、2017年2月，始兴县建筑设计室出具的《始兴县太平镇城北村莲二组罗圳优住宅楼方案图》中“二、三层平面图”没有飘楼；“立面图”没有飘楼。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”明确了行政机关侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，并造成损害，受害人才能取得国家赔偿。本案罗圳优、钟兴源领取的《中华人民共和国不动产权证书》所登记的有关：“‘面积：80㎡’。在该证‘附图页’中，标注‘界址点坐标表’写明了面积为80平方米；附图内罗圳优建筑物的北、东、南都注明是‘檐’而不是‘飘楼’”等内容，涉案《建设用地规划许可证》所附罗圳优的《申请》记载，申请的“住宅”长10米，宽8米，面积80平方米以及始兴县建筑设计室于2017年2月出具的《始兴县太平镇城北村莲二组罗圳优住宅楼方案图》中“二、三层平面图”没有飘楼；“立面图”没有飘楼的内容，证明了涉案被拆的部分建筑物，未经有关部门批准或者登记发证，不属于合法权益。因此，一审法院判决不予行政赔偿，符合法律、法规规定。综上所述，始兴自资局的行政行为违反法定程序，应当确认违法；但罗圳优、钟兴源申请行政赔偿理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由罗圳优、钟兴源负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年六月十七日法官助理  张文康书 记 员  郑翠莹