内蒙古自治区克什克腾旗人民法院行政裁定书（2019）内0425行初57号原告：刘成国，男，1962年4月17日出生，汉族，公民身份号码×××，农民。委托代理人：马利伟，河北正围律师事务所律师。被告：克什克腾旗民政局，统一社会信用代码111504250115807415，地址：克什克腾旗经棚镇。法定代表人：韩晓峰，职务：局长。委托代理人：刘振森，内蒙古贡格尔律师事务所律师。委托代理人：姜美丽，女，1987年3月3日出生，汉族，公民身份号码×××，职工。原告刘成国与克什克腾旗民政局（以下简称克旗民政局）行政诉讼一案，于2019年12月9日向本院提起的行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，开庭审理了本案，原告刘成国及其委托代理人马利伟，被告克旗民政局的委托代理人刘振森、姜美丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告刘成国称，1、请求依法判决确认被告不列原告为正式候选人的具体行政行为违法；2、判决撤销被告在2019年10月21日作出的关于对元宝山嘎查村民委员会候选人资格进行审核的批复；3、判决被告重新作出确认原告为正式候选人的批复。事实与理由：原告在乌兰布统苏木元宝山嘎查第十届嘎查委员会补选过程中，元宝山嘎查选举委员会在组织预选确定正式候选人时，已经按程序确定原告刘成国为正式候选人之一。在2019年10月16日选举时，原告刘成国获得225票，李军获得213票，刘庆龙获得23票。乌兰布统苏木人民政府向被告报送了(乌政字[2019]154号)《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》，被告克旗民政局收到该请示后，在2019年10月21日做出了《关于对元宝山嘎查村民委员会候选人资格进行审核的批复》的具体行政行为，该批复“不能列刘成国为正式候选人，其他5人无异议”，被告做出的该批复剥夺了原告正式候选人资格，于是在2019年10月30日的选举中，又将李军、刘庆龙列为正式候选人，没有将原告列为正式候选人，但是选票上记载可以另选他人，原告又被当选获得213票，李军获得187票，刘庆龙获得10票，间隔一个小时的时间，又在李军和刘庆龙二入中竞选（在另选他人处被打了双X），李军得了164票，刘庆龙得了20票，原告被踢出。被告的确认行为侵犯了原告在选举中享有的公平竞争权。被告做出的该具体行政行为欠缺证据支持，该具体行政行为没有事实和法律依据。原告不存在违法犯罪记录，没有影响社会稳定，原告遵纪守法，一直以来从未受到过治安管理处罚。同时根据选举过程中原告两次获得多票当选的事实，足以证实，原告在群众中的威信是相当高的。原告才是本次最终当选的人员。综上，由于被告作出的该行政行为，违反行政程序，已经对行政机关外部行政相对人的权利义务产生直接实质性的影响，剥夺了行政相对人的被选举权和公平竞争权。村民委员会是村民自治性组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条、第二条、第三条、第十一至二十条的规定，根据内蒙古自治区实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第第十条至第四十六条的规定，原告具备正式候选人资格，依法享有被选举权和公平竞争权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。被告克旗民政局辩称，因刘成国诉我单位行政诉讼纠纷一案，答辩如下：一、乌兰布统苏木浩斯敖包、小红山子、元宝山嘎查委员会嘎查达选举一事，经乌兰布统苏木人民政府于2019年10月16日向答辩人处提交的乌政发【2019】154号《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》，克什克腾旗信访局《关于对嘎查村委会成员候选人初步人选征求意见函的复函》确定了刘成国确实属于中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案》的通知第七页对有下列十种情形之一的人员不宜推选为嘎查村“两委”班子成员候选人的第六项：长期无理上访或组织、煽动群众上访，影响社会稳定的，答辩人也正是依据克什克腾旗信访局《关于对嘎查村委会成员候选人初步人选征求意见函的复函》确定的事实，于2019年10月21日做出了《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》，答辩人的该行为是有事实与法律依据的，并且上列文件属于政府机关内部传送的文件，对外不产生强制力。二、最终取消刘成国选举权的是选举委员会，并不是答辩人作出的批复取消的，并且对外发生法律效力的文书上署名的机关也是选举委员会，根据《民事诉讼法》第一百八十一条，公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉之规定，刘成国应先行向选举委员会提起申诉，如不服处理决定，应在选举日的5日前，向人民法院起诉。该案应属于选民资格案件系民事诉讼特殊程序，故本案不在行政诉讼受案范围内。三、上述《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》系答辩人的指导、答复，不具有法律强制力，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项：不具有强制力的行政指导行为规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围以及根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。其次，行政相对人与作出批复的上级机关之间不具有直接的法律上的利害关系，不能作为适格主体针对行政批复行为提起行政诉讼。因为行政机关作出的批复行为，是行政机关的内部行政行为，对外不直接发生法律效力，故答辩人作出的行政批复不在行政诉讼受案范围内。原告起诉状是原告的自认行为，从起诉状看出，本案诉讼的批复在其起诉状中是基于乌兰布统元宝山嘎查的请示做出的批复，原告对这一点是有认知的，因此可看出本案的所诉克旗民政局的批复不是一个具体的行政行为，是两个机关之间的内部传送文件，具有指导责任。最终被取消的选举是在选举过程中通过选举委员会第二次选举取消原告的选举权，因此可看出该行为是选举委员会作出的，因此和本案的指导性文件没有任何关系，因此证明被告的指导性文件针对的不是原告的唯一主体，不是特定主体，不是具体行政行为，因此本案应属于民事程序的特别诉讼。关于原告的权利，克旗民政局没有针对原告作出具体行政行为，被告的文件是对不特定的多数人作出的，因此原告关于其陈述申辩等程序性权利的主张不成立。在克旗民政局作出文件的合法性上，其发起是由乌证字2019-154号的请示而作出的批复，是内部机关的请示批复，有事实依据，且他的启动不是针对原告一人作出的文件，而是内部请示的批复。批复文件是基于相关政策，内蒙古自治区党委办公厅，自治区人民政府办公厅印发的关于认真做好关于嘎查村两委换届选举工作的指导意见的通知，内证颁发2018-7号，第二大项的第二小项中第二款第6条的规定作出，这是文件作出的依据。民政局基于这一点对2019年10月17日克什克腾旗信访局作出的克什克腾旗信访局关于嘎查村委员会成员候选人初步人选候选人的复函的第一项确定了把原告的无理诉求作为长期上访，被告是通过该复函确定原告系无理上访，长期上访，影响社会秩序。根据克党办发2018-18号文件第4项第3款第6项规定的依据确定被告文件的合法性和根据扫黑除恶中第6项的规定也能够确定被告文件的合法性。综上，根据《内蒙古自治区各级人民代表大会选举实施细则》第十一条第二款的规定，答辩人做出的批复是政府内部机关之间的内部行为，所以不违反法律规定及行政程序。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，答辩人作出的行政批复不在行政诉讼受案范围内。被告克旗民政局为证明其行为不是具体行政行为，同时证明其行为合法性，向本院提交了以下证据：证据一、提交乌证字2019-154号文件复印件一份，证明请示的主体是乌兰布统苏木人民政府，请示的单位是克旗民政局，克旗民政局是针对乌兰布统政府的答复进行的批复，是两个机关之间的内部文件传送。证据二、提交2019年10月17日克什克腾旗信访局作出的克什克腾旗信访局关于嘎查村委员会成员候选人初步人选候选人的复函复印件一份，证明函的启动主体是克旗人民政府，答复主体是克旗信访局，该函也是机关的内部传送函，通过该证据看出被告在给乌兰布统苏木政府的批复中确定的原告为长期上访，越级上访属于无理诉求，因此被告下发的文件有事实依据。证据三、提交被告下发的批复复印件一份，证明我们答复的主体是乌兰布统苏木人民政府，而不是给原告的，因此原告不是具体行政行为的相对人，该批复不能定性为具体行政行为，应定性为指导性文件。是在乌兰布统苏木政府和被告之间进行的机关内部传送文件，对外不具有法律强制性。因此不能作为本案的受案主体。证据四、提交内蒙古自治区党委办公厅，自治区人民政府办公厅印发的关于认真做好《关于嘎查村两委换届选举工作的指导意见的通知》内证颁发2018-7号复印件一份；证据五、提交两委换届选举工作指导手册复印件一份；证据六、提交扫黑除恶专项斗争应知应会手册复印件一份，证据四、五、六证明被告做出的行政指导的法律依据，证明该行为不是具体行政行为。经庭审质证，原告刘成国对被告克旗民政局所提供的证据质证称：对证据一无异议，该证据客观证明乡政府已经正式确定原告为本次候选人名单，该证据没有否定原告不是正式候选人。进一步证明被告确认的将原告剔除选民资格，被告克旗民政局作出的批复侵害了原告的公平竞争权利和被选举权，该批复是对外发生法律效力的具体行政行为，超出内部行政行为的权限，证明被告是适格主体。对证据二客观存在没有异议，原告是否上访、长期上访，是否扰乱社会秩序是公安机关的权限，不是信访局的权限，信访局无权界定原告影响社会稳定。信访局是接待群众信访的行政机关，因此信访是合理合法的。对证据三客观存在没有异议，该证据是针对乡政府上报的已经确认原告为正式候选人的请示，但被被告修改，让被告批复后否认原告不具有候选人资格，这是原告的诉讼依据，已经超出内部机关的权限，克旗民政局剔除原告，导致原告不能当选，且在批复下发之后选举还没有结束，因此是因为该批复的出现导致原告不能当选。在文件中，被告是经过针对其他机关的审查意见作出该批复，因此被告应当出示这些机关的意见，否则被告不具有作出该批复的事实依据。被告经审核称原告因信访、走访，最终认定属于长期上访，影响社会稳定，已经超出被告的法定权限，因为这是公安的权限。被告的行为已经超出了行政指导的范围，因此原、被告主体适格。对证据四的内容没有异议，该文件尊重村民自治，尊重选民代表意见，尊重选民结果。但该证据不能作为被告答辩的依据，被告适用法律、法规错误。对证据五没有异议，但被告使用的法律条文适用错误，不适用本案。对证据六没有异议，但原告没有被公安机关列入扫黑除恶黑名单中，公安机关没有原告违法违纪记录，因此该证据不适用本案。原告刘成国为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：证据一、被告作出的批复一份，证明在该批复的一些内容中，该批复的主体、审核的主体均是本案的被告，最终认定原告是长期上访，影响社会稳定。其作出的行政行为超出了行政管理的权限，其行使了公安机关的权利，被告没有该权利。也证明本案是对外发生法律效力的行政行为，对原告的公平竞争权和被选举权进行了权利限制，超出内部行政行为的权限，变成了对外发生法律效力的具体行政行为。还证明被告是适格主体，且乡政府的请示已经确认原告为正式候选人。证据二、提交选民的表决选举原告为候选人的签名表一份，证明将原告选举为正式候选人是民意，但因为被告的批复原告没有成为正式候选人。证据三、提交国务院信访条例复印件一份，证明在该条例中允许公民信访，这是公民的权利，信访是畅通的信访渠道，原告存在信访行为是为了行使信访权利。原告上访没有扰乱社会秩序，且是否扰乱社会秩序应当是公安机关进行界定，也应当有公安机关的备案，若没有备案，则没有扰乱社会秩序。证据四、提交克什克腾旗人民法院出具的（2019）内0425民特8号民事裁定书复印件一份，证明原告依据民事诉讼法在开始选举前提起了候选人资格民事诉讼，但法院驳回，理由为属于村民自治范围不是法院受理范围。因此之后原告才提起行政诉讼。被告克旗民政局根据原告提交的证据质证意见如下：对证据一，对该证据的三性没有异议。该批复应结合154号文件结合，原告的举证证明目的是片面的，因为在154号文件已经做出决定，被告是基于这点做出的批复；对证据二，对该证据的三性均无法核实，均有异议，该证据什么时间、如何形成，和本案的关联均无法核实且和本案没有关联。对证据三，对该证据的三性均没有异议，但对证明目的有异议，不能证明原告的证明目的，因为没有明确的法律规定。对证据四，通过该该证据可看出原告的诉讼选择特别诉讼，即原告认可该诉讼应当选择选民资格诉讼。经审理查明，2019年10月16日在克旗元宝山嘎查委员会嘎查达选举时，克旗乌兰布统苏木人民政府向被告克旗民政局报送了（乌证字[2019]154号）《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》，被告克旗民政局依据2019年10月17日克旗信访局下发的《关于对嘎查村委员成员候选人初步人选征求意见函的复函》确定的事实，原告刘成国属于中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举工作方案》的通知，有下列十种情形之一的人员不宜推选为嘎查村“两委”班子成员候选人。克旗民政局于2019年10月21日依据中共克旗委办公室、克旗人民政府办公室关于印发《克旗嘎查村“两委”换届选举的工作的通知（克党办法（2018）18号）等有关规定确定正式候选人的条件》及克旗信访局《关于对嘎查村委会成员候选人初步人选征求意见函的复函》作出了《关于对嘎查村民委员会选人资格进行审核的批复》。克旗民政局在批复审核时作出了，乌兰布统苏木确定的嘎查刘成国等个人分别于2018年6月5日到克旗信访局走访，2018年12月10日在内蒙古自治区信访局走访，2019年5月8日到赤峰市农牧业局走访，2019年2月12日重点时段又到了内蒙古自治区信访局走访，并多处报送材料，反映草牧场确权等问题，乌兰布统苏木政府告知书面答复三次，刘成国等人反应的情况属于无理诉求，其属于长期上访，已影响社会稳定，不能列为正式候选人，其他5人无异议。原告刘成国对被告克旗民政局作出的批复不服，于2019年10月23日向克旗人民法院起诉，要求确认具备候选人资格。本院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第十二条、第十四条的相关规定，起诉人刘成国确认在克旗乌兰布统开发区元宝山村民选举委员会有选民资格，该请求属于村民自治范围，不属于人民法院受理的案件范围。据此，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条的规定，驳回起诉人刘成国的起诉，另查明，2019年10月30日的第二次选举中，又将李军、刘庆龙列为正式候选人，第二次将原告刘成国剔除，没有将原告刘成国列为正式候选人。被告克旗民政局并未参加此次选举的工作，原告刘成国获得克旗民政局的批复，是在乌兰布统苏木副乡长允许的情况下进行拍照后获取。本院认为，具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织，或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，克旗民政局于2019年10月21日作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》是基于乌兰布统苏木人民政府于2019年10月16日提交的乌政发[2019]154号《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示》作出的批复，其下发对象为乌兰布统苏木人民政府，不属于具体行政行为中对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的对象，其不具备具体行政行为的对象特定性，且该文件亦属于克旗民政局与乌兰布统人民政府两个行政单位之间的文件请示与批复行为，该行为属于内部行为，不具有对外效应。原告刘成国庭审陈述获得该文件的获取途径为在乌兰布统苏木副乡长办公室拍照获取，克旗民政局的送达对象并非原告刘成国，因此原告刘成国不属于此行政行为的特定对象。因此，克旗民政局于2019年10月21日作出的《关于对元宝山嘎查委员会嘎查达候选人进行审查的请示的批复》属于行政机关内部的文件传送，不应属于具体行政行为。且根据《村民委员会组织法》和内蒙古自治区人大制定的《内蒙古自治区村民委员会选举暂行办法》等相关法律法规，对村民委员会选民资格审查的权力，解释或者更正的权力，包括主持选举工作的全部的权力，都是由村民会议或者各村民小组选举产生的村民选举委员会，属于村民自治范围。克旗民政局的批复行为，并非民政局亲自主持选举亦未对原告刘成国实际选举产生影响，具体选举行使权力是选举委员会，政府部门的指导、答复、批复不具有法律强制力，不具有强制力的行政指导行为规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原告刘成国请求人民法院请求依法判决确认被告克旗民政局不列原告为正式候选人的具体行政行为违法，判决撤销被告在2019年10月21日作出的关于对元宝山嘎查村民委员会候选人资格进行审核的批复，判决被告重新作出确认原告为正式候选人的批复，本院不予支持，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项的规定，裁定如下：驳回原告刘成国的行政起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 李炳洲审 判 员 翁秀财人民陪审员 谷春光 二〇二〇年六月二日书 记 员 张有恒