山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行初10号 原告马东江，男，1973年12月25日出生，汉族，住山东省临朐县。 原告武传娟，女，1975年1月21日出生，汉族，住山东省临朐县。系马东江之妻。 委托代理人贾国昌、谭鹏涛，北京市炜衡律师事务所律师。 被告临朐县人民政府。住所地：临朐县县城民主路3268号 法定代表人田元君，县长。 到庭负责人王永刚，县委常委。 委托代理人王振河，男，汉族，临朐县海岳新区搬迁指挥部工作人员。 委托代理人杨宪军，山东宇明律师事务所律师。 原告马东江、武传娟因认为临朐县人民政府未履行作出征收补偿决定的法定职责，于2020年3月6日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2020年3月10日向原告送达了受理案件通知书、合议庭组成人员及书记员告知书、举证通知书，向被告送达了起诉状副本、合议庭组成人员及书记员告知书、应诉通知书及举证通知书。同日，本院作出《行政争议审前委派和解通知书》，将本案委派临朐县行政争议审前和解中心先行和解。因和解未果，本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告武传娟及其委托代理人贾国昌、谭鹏涛，被告临朐县人民政府的负责人王永刚及其委托代理人王振河、杨宪军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月17日，原告向临朐县人民政府邮寄《作出补偿决定申请书》一份，要求临朐县人民政府依法对原告作出补偿决定。2019年12月20日，临朐县人民政府收到上述申请书后未作答复。 原告诉称，原告系临朐县三元小区居民，因临朐县海岳新区项目面临拆迁。因双方无法达成协议，原告于2019年12月17日依法向被告提出作出补偿决定的申请，被告于2019年12月20日签收，但时至今日未作出补偿决定。被告超过《行政诉讼法》第四十七条规定的两个月未履行法定职责，依法应当确认违法。根据《行政诉讼法》第七十二条的规定，应当判令被告限期作出处理决定。故提起本案诉讼，请求依法确认被告未履行法定职责的具体行政行为违法，并判决被告限期作出补偿决定。 原告为支持其诉讼主张提供了如下证据材料复印件：证据1、2018年9月8日的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》1份，证明原告房屋在征收范围之内，签约搬迁期限以公开信为准，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”及方案第8页第（六）项救济途径部分之规定，被告负有作出补偿决定的职责。证据2、原告邮寄《作出补偿决定申请书》的快递单1份。证据3、快递签收单1份。证据4、《作出补偿决定申请书》1份；证据2-4共同证明原告于2019年12月17日向被告邮寄了《作出补偿决定申请书》，2019年12月20日被告签收，但至今未作出补偿决定。证据5、《临朐县海岳新区搬迁指挥部公开信》2份，时间分别是2018年11月2日、2019年11月23日。证据6、原告身份及权属证明1套，包括原告身份证、结婚证、户口簿、房屋所有权证、国有土地使用证各1份。证据7、2019年12月3日临朐县人民政府办公室作出的《政府信息公开告知书》1份，证明证据1即2018年9月8日的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》系由被告提供。证据8、高音喇叭广播扰民、破坏楼房门窗、烟熏火燎、渗水、断电的视频和照片的光盘1张。证据9、2020年2月28日的《临朐县海岳新区项目房屋征收范围的公告》1份；证据8、9证明具体搬迁过程带有强制性，并非被告答辩所称的协议搬迁，而是存在诸多违法情节。被告未按照法定程序依法作出征收决定，实施征收但却未提供该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证据，被告的答辩意见不成立。证据10、2020年4月3日的《临朐县海岳新区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）及修改情况的公告1份，证明原告房屋在临朐县住房和城乡建设局2020年4月3日作出的《临朐县海岳新区改造项目房屋征收补偿方案》范围之内，临时安置补偿费原为每户800元，现调整为1000元。公告第二条第2项规定，征收范围的房屋均适用临朐县住房和城乡建设局2020年4月3日作出的《临朐县海岳新区改造项目房屋征收补偿方案》，各项补偿费用应当按照2020年4月3日的方案确定的标准进行补偿，不应当按照2018年的方案进行补偿。 被告临朐县人民政府辩称，海岳新区搬迁改造工程自2018年9月到2020年2月28日前实行的是协议搬迁，未实行房屋征收。原告于2019年12月17日向被告提出申请，要求被告作出房屋补偿决定，缺乏事实基础，原告以同样理由提起诉讼，同样缺乏事实基础。协议搬迁是双方当事人协商一致，自愿签订房屋处置合同，是自愿行为，不存在强制性，不需要作出房屋征收决定和补偿决定。综上，被告未依原告申请作出房屋征收补偿决定，并无不当，请求依法驳回原告的起诉。 被告临朐县人民政府在法定期限内除向本院提交关于对原告等户未作补偿决定的说明、关于临朐县住房和城乡建设局对2018年9月8日的临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案的情况说明外，未向本院提交证据。 经庭审质证，被告临朐县人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对1号、10号证据的真实性无异议，1号证据2018年9月8日的补偿方案中确定的实施主体已经变更，由原临朐县城关街道棚户区改造建设指挥部变更为临朐县海岳新区搬迁指挥部，该补偿方案在2019年已经作了调整，现执行的是1000元的临时补助安置费标准，与2020年4月3日的补偿方案基本没有区别。对2、3、4号证据无异议，原告邮寄的申请被告已经收到。对5号证据中2018年11月2日的公开信无异议，2019年11月23日的公开信被告没有查到，原告未提交原件，暂时不予认可，庭后继续核查。对6号证据身份权属证明等均无异议。对7号政府信息公开告知书予以认可。对8号证据不予认可。对证据9无异议，确实发布了该公告。 经审查，本院认为，原告提交的证据1、2、3、4，证据5中的2018年11月2日公开信，以及证据6、7、9、10，被告对其真实性均无异议，上述证据均具有真实性、合法性、关联性，予以采信；原告提交的证据5中的2019年11月23日公开信，系拍摄照片后复印，被告虽不认可，但未提交反驳证据，亦予以采信。上述证据确认为本案的有效证据。原告提交的证据8，被告不认可，且与本案被告应否履行作出补偿决定法定职责的被诉行政行为并无直接关联性，故不予采信。 依据本院认定的有效证据及双方陈述，本院确认如下事实： 2018年9月8日，临朐县住房和城乡建设局发布《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》，载明：为进一步改善群众居住条件和生活环境，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，制定本征收补偿方案。一、征收范围：县城兴隆路以北、华特路以南、骈邑路以东、弥河以西范围内国有土地上的房屋及其他附属物。第九条第（六）项权利救济途径：…在规定签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由临朐县住房和城乡建设局报请临朐县人民政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。原告的涉案房屋在上述征收范围之内。 2019年12月17日，原告向临朐县人民政府邮寄《作出补偿决定申请书》一份，要求临朐县人民政府依法对原告作出补偿决定。2019年12月20日，临朐县人民政府收到上述申请书后未作答复。 2020年2月28日，临朐县住房和城乡建设局发布《临朐县海岳新区项目房屋征收范围公告》，载明：一、征收范围：县城兴隆路以北、华特路以南、弥河以西、骈邑路以东及弥河路以北、栗山路以南、骈邑路以西、民主路以东地块上的国有土地上房屋及其他附属物。原告的房屋位于该征收范围之内。 2020年4月3日，临朐县住房和城乡建设局发布《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿），载明征求意见期限自2020年4月3日至2020年5月3日…。征收范围与上述公告范围一致。第九条第（六）项权利救济途径：…在规定签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由临朐县住房和城乡建设局报请临朐县人民政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。2020年5月5日，临朐县住房和城乡建设局公布关于《海岳新区改造项目房屋征收补偿方案》征求意见及修改情况的公告，决定对2020年4月3日发布的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》不予修改。 在书面答辩中，被告辩称涉案征收项目涉及非宅基地住户655户，2018年9月开始协议搬迁，至原告提起本案诉讼时已有638户签订安置补偿协议，占比97.4%。庭审中，被告称此前主要是对集体土地的征收，实施的是协议搬迁，被告不存在下达征收补偿决定的职责，原告要求被告下达征收补偿决定不成立；海岳新区自2020年4月份进入到征收程序，现在征收实施过程当中，即将进入房屋评估、协议签订过程，评估结束后，达不成协议的情况下，被告可履行下达征收补偿决定的职责。 本院认为，本案双方争议的焦点问题是被告应否履行作出征收补偿决定的法定职责。 （一）被告具有作出征收补偿决定的法定职责。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”之规定，县级人民政府是国有土地上房屋的征收主体。同时，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”之规定，在达不成协议的情况下，被告是作出补偿决定的法定主体，负有依法作出补偿决定的法定职责。 （二）被告应否履行作出征收补偿决定的法定职责。从原告提交的1号证据看，2018年9月8日临朐县住房和城乡建设局作出的《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》已经明确载明系依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行征收；从被告答辩情况看，涉案征收项目涉及非宅基地住户655户，2018年9月开始协议搬迁，至原告提起本案诉讼时已有638户签订安置补偿协议，占比97.4%。据此，至本案原告提起行政诉讼时，虽然被告临朐县人民政府未作出正式的征收决定，但相关的公开信、征收补偿方案以及征收范围公告等证据足以证实涉案海岳新区项目已事实上进行了征收。有征收必有补偿。从涉案海岳新区项目的实际操作方式来看，被告临朐县人民政府主要采取了协议搬迁的方式，这种方式没有完全按照《国有土地上房屋与补偿条例》规定的程序实施征收，而是采取在自愿基础上实施协议搬迁，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过行政协议来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性。但是在现行法律制度缺乏对协议搬迁方式进行征收的法律规定的前提下，对未达成搬迁协议的房屋，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿决定程序来解决。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定以及临朐县住房和城乡建设局《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》第九条第（六）项中关于“在规定签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由临朐县住房和城乡建设局报请临朐县人民政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”之规定，在本案原告未签订搬迁协议的情况下，被告应当及时作出补偿决定。在2019年12月20日，被告收到原告《作出补偿决定申请书》之后，应当履行作出征收补偿决定的法定职责，本院对原告于2020年3月6日提起本案诉讼要求被告履行作出补偿决定法定职责的请求予以支持。鉴于被告相继在2020年2月8日发布征收范围公告、在2020年4月3日对《临朐县海岳新区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）进行公告等，对涉案征收项目按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定采取相关补救措施，同时考虑到被告作出补偿决定之前尚需进行相关的准备、履行相应的程序，本院酌情限定被告在两个月内向原告作出补偿决定。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，判决如下： 被告临朐县人民政府于本判决生效之日起两个月日内向原告马东江、武传娟作出补偿决定。 案件受理费50元，由被告临朐县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李正良 审 判 员  郭明明 人民陪审员  王 莹 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  徐 铭