安徽省无为市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0225行初24号 原告无为市泉塘士杰米厂，住所地安徽省芜湖市，统一社会信用代码91340225MA2NOPLP8A. 法定代表人余士杰，该米厂厂长。 委托代理人周羊，安徽耕天律师事务所律师。 被告芜湖市无为市生态环境分局，住所地安徽省无为市，统一社会信用代码19340200MB1521852R. 法定代表人肖**，局长。 委托代理人李福林，安徽伟明律师事务所律师。 原告无为市泉塘士杰米厂因认为被告芜湖市无为市生态环境分局（以下称无为环境分局）不履行法定职责，于2020年1月17日向本院提起行政诉讼，本院于2020年2月3日立案后，2020年2月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告无为市泉塘士杰米厂法定代表人余士杰及其委托代理人周羊，无为环境分局监察大队邢星及被告委托代理人李福林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月29日，原告无为市泉塘士杰米厂向被告无为环境分局申请环评，当日无为环境分局作出回复，对原告的申请不予受理。 原告无为市泉塘士杰米厂诉称，1994年无为市（原无为县）泉塘工业园区成立,为响应国家号召,原告法定代表人余士杰积极筹措资金购买土地,取得国有土地使用权后积极建造厂房,1995年成立无为县（现无为市）泉塘士杰米厂,原告也按照相关法律规定,办理了营业执照、卫生许可证、全国工业产品生产许可证等证件。在政府的支持鼓励下,原告在2002年对厂房进行扩建并对设备进行更新,现原告厂房占地面积约5亩,设备投资数百万元,聘请人员从事大米加工、销售,不仅带动了数十人就业,同时其法定代表人还获得致富带头人的荣誉称号。2018年无为市泉塘镇人民政府为响应国家环境整治号召,对“未批先建”项目环境整治责任单位进行审查,原告于2018年8月9日如实填报意见表,说明了原告无为市泉塘士杰米厂的主要污染源现状(灰尘),并提交无为市泉塘镇人民政府,泉塘镇政府加盖公章并同意报送被告无为环境分局,但被告在对原告厂房进行查看之后认为周边有幼儿园、居民区等原因不同意受理环评,并告知原告和政府商量幼儿园的问题,暂且推迟环评手续。2018年12月17日,被告在没有向原告下达任何通知或者处罚决定的情形下直接将原告厂房内机械设备进行查封,造成原告至今停产停业,同时致使当年收购的60万斤稻谷因无法烘干而腐烂,给原告带来巨额损失。2019年5月15日因被告对原告作出责令停产停业的处罚,原告要求给予拆迁补偿,但被告认为原告的建设项目未履行环评报批手续,擅自投入生产,对于责令停产停业的处罚属于依法行政行为,对于原告的拆迁补偿请求作出不予受理告知。2019年7月29日,原告向被告提交了履行环评手续的申请,同日被告作出不予受理环评行政行为。原告认为,被告作出的回复在形式上属于不予受理,但实体上又以原告单位紧邻幼儿园、泉塘中心小学、住宅小区等理由进行审查,从而作出了一个矛盾的具体行政行为。被告的行为显然是行政推诿、行政不作为,应当依法予以纠正。 综上,原告按照人民政府要求提交环评申请,但被告却不予受理,直接对原告作出责令停产停业的处罚没有法律依据。现原告为维护自身合法权益,依据《行政诉讼法》相关规定,依法提起诉讼,请求判令被告受理原告提交的环评申请,并履行环评法定职责。 被告无为环境分局辩称，原告2019年7月29日向无为环境分局提出环评申请,要求进行环评审查。无为环境分局认为此企业不具备环评审查条件,作出不予受理回复,是正确的。理由如下:一、法律规定项目建设前应有经审批通过的环境影响评价文件。全国人大《环境影响评价法》二十五条规定，在中华人民共和国内的建设项目的环境影响评价文件未经批准不得开工建设。国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批。二、因“未批先建”项目很多,为了整治相关部门出台多个文件。其中有：1.环保部于2018.2.24出台环办环评(2018)18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》。此通知要求，对未批先建建设项目进行拉网式排查并依法予以处罚。并对“未批先建违法行为”作了定义(建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书(表)或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书(表),擅自开工建设的违法行为)。2.安徽省环保厅2018年4月10日作出了皖环函(2018)426号《关于开展“未批先建”建设项目专项排查工作的通知》。通知要求对全省“未批先建”建设项目进行全面拉网式排查,通过依法查处“未批先建”违法行为，依法受理和审查“未批先建”建设项目环评手续，将所有建设项目依法纳入环境管理。3.无为市政府2018年7月23日作出政办秘(2018)106号《关于开展“未批先建”项目专项整治活动的通知》。通知要求建设项目所在地政府,对整改无望的企业取缔关闭,符合条件的出具“整改达标后保留”和“符合镇(开发区)总体规划”的初审意见,报环保局审核。县环保局不予受理无项目备案(审批)与用地手续的未批先建项目。对2018年底前不完成整治工作的未批先建项目予以关闭。三、原告不具备环评申请条件。理由为：1.2018年10月16日,经被告调查发现原告未经环评仍在生产,被告已对其作出查封决定。2.原告于2018年底前仍未完成“未批先建”建设项目环评手续,按无为市政府文件规定应予以取缔。2019年5月5日，无为环境分局已向原告所在地的无为市泉塘镇人民政府发出监察函，监察意见是责令于2019年5月20日前对该企业予以取缔。3.2019年7月29日,原告无为市泉塘士杰米厂向被告提出环评手续,因该企业在2018年底前未完成“未批先建”建设项目的整改,属于被取缔的企业,没有申请环评的基础。另外,无为市泉塘士杰米厂递交申请时也没有递交建设项目环境影响报告书(表)等基本材料。事实上即使请第三方做出报告书(表)，也不能审查通，仍要被取缔，因此不受理申请是正确的，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 无为市泉塘士杰米厂向本院提交了以下证据： 一、营业执照、卫生许可证、生产许可证、税务登记证、土地使用权证，证明原告积极筹资购土地，取得国有土地使用权后建造厂房，1995年成立无为市泉塘士杰米厂，原告也因此办理了营业执照、食品卫生许可证及全国工业产业生产许可证等证件； 二、“未批先建”项目环境整治责任单位审查意见表、“未批先建”项目总投资额评估表，证明2018年泉塘镇政府为执行环境整治对“未批先建”项目环境项目整治单位进行审查，原告于2018年8月9日如实填报意见表，说明了原告单位的主要污染源现状（灰尘），并提交无为市泉塘镇人民政府； 三、封条、工厂机械设备照片，证明2018年12月17日，被告没有向原告下达任何通知或者处罚决定的情形直接将原告厂房内机械设备进行查封，造成原告至今停产停业，给原告带来巨额损失； 四、不予受理告知书，证明2019年5月15日因被告对原告作出责令停产停业的处罚，原告要求给予拆迁补偿，但被告认为原告的建设项目未履行环评报批手续，擅自投入生产，对于责令停产停业的处罚属于依法行政行为，对于原告的拆迁补偿请求作出不予受理告知； 五、原告申请及被告关于无为市泉塘士杰米厂申请履行环评手续的回复，证明2019年7月29日，原告向被告提交了履行环评手续的申请，同日被告作出不予受理环评的回复，证明被告行政不作为。 经庭审证，被告认为原告提交的证据一至四与本案的诉讼请求没有任何关联性。证据二只能说明原告只提交了申请，但没有就具体的环境影响评价的文件递交到给被告，也没有获得批准。因此不能证明获得环境影响评价。被告对原告提交的证据五的质意同其答辩意见三，即原告不具备环评申请条件。 本院对原告提交的证据认证如下： 原告提交的证据一至四与本案请求履行法定职责不具关联性，证据五能够证明原告申请被告予以环评，被告答复不予受理的事实。被告的质证意见本院予以采纳。 无为市环境分局向本院提交了以下证据、依据： 1、《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》，证明在中华人民共和国内的建设项目的环境影响评价文件未经批准不得开个建设； 2、环保部关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知（环办环评［2018］18号）、安徽省环保厅关于开展“未批先建”建设项目专项排查工作的通知（皖环函［2018］426号）、无为市关于开展“未批先建”项目专项整治活动的通知（政办秘［2018］106号），证明：①“未批先建”违法行为定义为建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表）或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为。②对未批先建项目应进行拉网式排查并依法予以处罚。③无为市对无项目备案（审批）与用地手续的“未批先建”项目不予受理。④无为市内未批先建项目于2018年底前如未完成整治应关闭取缔； 3、查报告、现场照片、查封决定书，证明2018年10月16日无为环保局经调查对泉塘士杰米厂未经环评仍在生产决定查封； 4、无环［2019］68号监察意见函，证明因泉塘士杰米厂于2018年底前未办理经审批的环境影响评价，被告向企业所在地方政府发出监察函，建议当地政府以此企业予以取缔。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的真实性没有异议，但认为达不到其证明目的。原告厂房不属于“未批先建”性质。原告在二十世纪九十年代是响应政府号召所建的企业，并且企业的选址也是在地方政府规划的工业园区。企业的设立和审批手续均符合相关规定。所以认为原告的厂房并不属于被告所说的这个“未批先建”。对第二组证据的真实性无异议，但认为该组证据恰好证明被告不予受理原告的环评申请是违法的。根据环保部文件第三条及安徽省环保厅文件第二条第二款均明确规定，环保部门对未批先建等违法行为作出处罚后，建设单位主动报批环境影响报告书，有审批权的环保部门应当受理。被告没有依据环保部文件及安徽省环保厅文件予以受理，而是依据无为市人民政府文件去执，显然是以下位法对抗上位法。被告的行政行为显然是没有法律依据的。第三组调查报告、现场照片、查封决定书，对该组证据的真实性不持异议，但认为达不到被告的证明目的。被告在向原告发出查封决定，责令原告停产停业，没有告知原告有听证的权利，该处罚行为显然违反行政执法程序。对证据4无为市政府的文件，对其真实性没有异议，认为达不到被告证明目的。该份证据证明被告2009年5月5日向泉塘政府发出函，要求原告责令停产停业。在5月20日前要求泉塘镇政府将原告公司予以取缔，根本没有告知原告听证的权利。 本院对被告无为环境分局提交的证据认证如下： 被告所提交的证据相互印证，能够反映案件事实的真实情况，与待证的事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院对其在本案中的证明效力予以确认。 经审理查明，上世纪九十年代，余士杰即开设了精米加工厂（个人独资企业），后办理了营业执照、卫生许可证等证照，但一直没有依法办理相关建设环评报批手续。在2017年11月的环境整治中，无为环境分局发现原告企业的建设项目未依法履行环评报批，且无污染防治设施和措施，至检查发现时仍在使用燃煤热风炉进行大米烘干生产。经调查后于2018年12月17日作出无环查字［2018］55号查封决定，对无为市泉塘士杰米厂的大米加工设备（燃煤热风炉）进行了查封。2019年5月5日，无为环境分局向无为市泉塘镇人民政府发出无环［2019］68号《关于无为市泉塘士杰米厂环境问题监察意见函》，要求当地人民政府责令该企业立即停止生产加工活动，限2019年5月20日前予以取缔。2019年7月29日，原告向无为环境分局申请履行环评手续，但并没有同时提交建设项目环境影响报告书(表)。当日无为环境分局予以回复，对其申请不予受理。2019年12月11日，原告以被告无为市泉塘镇人民政府及无为环境分局为被告向本院提起诉讼，请求撤销被告无为县泉塘镇人民政府2019年6月12日向原告作出的《告知书》，撤销两被告对原告作出的查封、责令停产停业的行政行为，判令两被告连带赔偿原告的损失978.15万元。本院以原告无为县泉塘士杰米厂在该案中提出的诉讼请求涉及不同的行政机关作出不同的行政行为，原告的诉求不符合《行政诉讼法》第二十七条确定的共同诉讼。同时，原告在同一案中同时提出该三项诉讼请求也不符合行政诉讼“一行为一诉讼”原则等驳回原告了的起诉，案经芜湖市中级人民法院审理维持了本院裁定。2020年1月17日原告向本院提起被告无为环境分局不履行法定职责之诉。 本院认为：大米加工有粉层和噪声等污染。二十世纪九十年代无为市泉塘士杰米厂项目建设时生效的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。当时生效的《建设项目环境保护设计规定》第十四条规定，产生有害气体、粉层、烟雾、恶臭、噪声等物质或因素的建设项目与生活区之间，应保持必要的卫生防护距离，并采取绿化措施。《中华人民共和国环境评价法》第二十五条也规定了建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。即对环境有影响的建设项目，如果开工建设，应当先进行环境影响评价，并依法报经批准，其与2014年4月通过的新环境保护法第十九条规定一致。原告的粮食加工企业一直没有办理“环评”应当属“未批先建”项目。在环保部发出环办环评［2018］18号通知、安徽省环保厅皖环函［2018］426号通知及原无为县人民政府［2018］106号《关于开展“未批先建”项目专项整治通知》后，无为市泉塘士杰米厂因其周边有幼儿园及居民区存在无法完成整改，无为环境分局在环境整治活动中要求当地人民政府责令该企业立即停止生产加工活动，限2019年5月20日前予以取缔符合法律、法规及规范性文件的规定。原告在其被列为关闭取缔项目后向无为环境分局申请予以“环评”，同时无建设单位报送环境影响报告书（表）和项目用地手续，原告申请已没有进行环评的基础。 综上所述，原告请求被告受理环评申请，已经不符合法律、法规及规范性文件的规定，原告请求被告芜湖市无为市生态环境分局对其申请履行环评的法定职责已无法律依据，依法不予支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告无为市泉塘士杰米厂的诉讼请求。 案件受理费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  刘 霞 人民陪审员  汤桂林 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。