上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初190号原告上海汇盛农业开发有限公司，住所地上海市松江区。法定代表人杨云中。委托代理人施晅，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人顾羽馨，上海市锦天城律师事务所律师。被告上海市松江区泖港镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人杜劲松。行政负责人陈波，副镇长。委托代理人许静雯，上海巨明律师事务所律师。原告上海汇盛农业开发有限公司(以下简称汇盛公司)不服被告上海市松江区泖港镇人民政府(以下简称泖港镇政府)作出的责令限期拆除违法建筑决定案，向本院提起诉讼。本院经审查于2020年3月6日立案受理后，于同年3月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人施晅、顾羽馨以及被告的副镇长陈波、委托代理人许静雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年8月8日作出松(泖)城管责拆决字[2019]第110081号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称被诉限拆决定)，载明：原告在松江区泖港镇黄桥村陆庄455号存在违法搭建的建(构)筑物。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项、《城乡规划法》第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条、第二十三条的规定，责令原告在收到本决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。原告汇盛公司诉称，被告于2019年8月8日向原告作出被诉限拆决定，责令原告自收到该决定书之日起10天内自行拆除松江区泖港镇黄桥村陆庄455号的违法建筑(以下简称案涉建筑)。原告认为该决定书认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序。一、案涉建筑并非违法建筑。1.案涉建筑于2006年建造，产权属上海泖港资产经营管理有限公司(以下简称泖港资产管理公司)所有，该公司以案涉建筑作价入股原告成为股东之一，案涉建筑由原告经营使用。上海市松江区泖港镇村镇建设管理办公室(以下简称泖港镇村镇建管办)作为泖港镇政府的组成部门，出具证明案涉建筑可作为商业用房使用，其出具的文件具有法律效力。同时，根据上海市农业委员会办公室2010年2月12日印发的《关于进一步推进松江浦南“三农”工作试点区发展专题协调会纪要》(以下简称《协调会纪要》),案涉建筑是由被告改建作为农业旅游接待用房。泖港资产管理公司作为泖港经济联合社出资99%股权的公司接收案涉建筑后作价出资给原告，原告使用案涉建筑亦是对被告改建行为的信赖。2.案涉建筑有关手续问题应当是由被告负责落实。根据《协调会纪要》，案涉建筑所在的浦江源度假村项目是经过上海市松江区农业委员会(以下简称松江区农委)、松江区发改委认可的项目。案涉建筑作为全市“三农”工作试点区的松江浦南地区，可先行先试，由被告尽快办理相关手续。被告不仅未落实协调会纪要，反而要求原告拆除案涉建筑，违反了文件规定。3.原告开展农业旅游，将房屋依法用于农业旅游经营使用符合国家、本市的相关文件规定。根据《关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展的规划土地政策实施意见》，在符合规划、安全、环保要求的前提下，鼓励集体经济组织利用合法取得的废弃工矿用地、废弃宅基地、公共设施用地等存量集体建设用地，建设民宿体验、餐饮服务、农产品展销等休闲农业和乡村旅游服务设施，以及公共配套服务设施。案涉建筑经区农委、发改委批准，在公共设施用地上由集体经济组织新建的房屋用于乡村旅游符合文件规定。二、该决定书未查明违法对象。被告未查明案涉建筑的权利人、权利权属、形成原因、建造人即对原告作出行政行为，属于未查明事实导致证据不足。案涉建筑是在原19户宅基地上改建形成，原19户宅基地均有合法的宅基地使用权证，后原19户宅基地及地上建筑均被泖港镇村镇建管办收购。根据《协调会纪要》，置换出来的农民宅基地系由被告进行改建和适度平移，案涉建筑并非由原告建设。被告未查明所涉19户宅基地使用权证是否仍然有效，未查明建设案涉建筑的实际违法对象，亦未查明原告与案涉建筑之间的权属关系，即对实际使用人作出行政行为缺乏依据。三、行政行为违反法定程序。被告作出行政行为未告知原告享有陈述权、申辩权。在通知原告违法行为当日即对原告作出被诉限拆决定，亦未给予原告合理的陈述、申辩的准备期限，明显违反法定程序。且被告在明知案涉建筑不是违法建筑，明知案涉建筑是经市、区政府相关部门同意先行先试，明知原告使用案涉建筑经营是符合相关试点工作，明知案涉建筑拆除后会对原告造成停产停业等重大的后果的情况下，未告知原告可以要求举行听证，亦明显违反法定程序。四、案涉建筑建设时所在地区没有乡村庄规划。有乡村庄规划才依法适用《城乡规划法》。被告作出的依据是《城乡规划法》第四十一条，其适用的范围仅适用于乡镇企业、乡村公共设施以及公益设施建设这三类。案涉建筑不属于其中任何一类。故被告适用《城乡规划法》错误。综上所述，原告认为被告作出具体的行政行为主要证据不足、存在明显程序违法，已严重损害原告的合法权益。现起诉至法院，要求确认被告泖港镇政府于2019年8月8日作出的被诉限拆决定违法。原告向本院提供如下证据：1.《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明被告于2019年8月8日作出本案被诉限拆决定。2.泖港镇村镇建管办出具的《房屋产权证明》，证明案涉建筑虽未取得产证，但可作为商业用房使用，及被告未查明违法对象。3.《协调会纪要》，证明案涉建筑可先行先试，由被告落实房屋手续问题，手续问题是指营业执照、餐饮许可证及住宿许可证的证照问题，非指建设规划许可证。且案涉建筑是区发改委等部门拨款的。4.《关于上海汇盛农业开发有限公司(浦江源温泉农庄)项目建设有关事宜》(区政府专题会议纪要)文件，证明案涉建筑所在的浦江源温泉农庄是经区政府同意的项目，区政府要求保证项目尽快投入运营。5.《关于下达2009年度农业旅游项目专项扶持资金的通知》，证明部分案涉建筑是由泖港镇农业技术服务中心建设，并且领取了市财政的专项扶持项目补贴。6.宅基地使用权资料及相关承诺书，证明被告未查明违法对象。7.《关于建立泖港镇郊野单元规划编制实施工作领导小组的通知》，证明案涉建筑物建设时，所在地区没有乡、村庄规划区。被告于2014年5月30日方才成立泖港镇郊野单元规划编制实施工作领导小组。8.关于《松江区泖港镇黄桥村村庄规划》方案公告网页截图，证明上海市松江区规划和土地管理局于2016年6月8日才公告《松江区泖港镇黄桥村村庄规划》方案，公告中提到该规划系根据市政府工作报告“加大城乡统筹力度，加快郊区新城和新农村建设”的总体要求编制。9.2014年上海市政府工作报告(打印件)，证明“加大城乡统筹力度，加快郊区新城和新农村建设”系时任杨雄市长于2014年1月提出的2014年主要任务。结合证据7-8,2014年出工作报告，2014年成立领导小组，2016年出方案公告，时间线上合理。10.上海市松江区人民政府关于报请审批〈松江区泖港镇黄桥村村庄规划〉的批复》，证明上海市松江区人民政府于2016年8月8日才同意《松江区泖港镇黄桥村村庄规划》的上报。11.《关于〈上海市松江区泖港镇郊野单元(村庄)规划(2017-2035年)〉入库的请示》，证明上海市松江区规划和自然资源局(以下简称松江区规资局)于2019年10月31日向上海市规划和自然资源局提交入库申请。12.原告公司章程，证明原告建设的浦江源建设项目不属于“乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设”。13.房屋产权证明，证明被告分别于2010年11月18日、2013年6月18日出具证明，证明涉案地区房屋4000平方米归原告所有，可以作为商业用房使用。被告的二名副镇长周留昌、沈巧英分别在前述文件上签字。14.《关于成立泖港镇历史违法用地处置工作领导小组的通知》，证明2011年5月18日，周留昌系泖港镇政府副镇长，沈巧英系泖港镇镇经发办主任，二位均是泖港镇历史违法用地处置工作领导小组成员。原告认为有这二位领导签署的证明，可以证明房屋产权证明的合法性，故案涉建筑不需要建设规划许可证。15.泖港镇第四届人民代表大会第三次会议胜利召开网页截图，证明2013年1月18日，沈巧英任泖港镇政府副镇长。16.房屋转让合同、记账凭证、费用报销单、收款凭证，证明案涉部分建筑物60平方米系由原告向黄桥村民委员会购买取得。17.《关于同意将松江区泖港镇建设精品蔬菜基地计入设施菜田面积的批复》，证明上海市农业委员会于2009年6月8日同意松江区农委请示的建设精品蔬菜基地(2600平方米玻璃温室)。18.《关于同意泖港镇在林地内建设林种研发和特种苗木引繁基地的批复》，证明松江区农委于2009年7月14日同意被告请示的建设2600平方米的热带雨林大棚，区域范围为泖港镇黄桥村村北范浜生产队林地。19.《关于在黄桥村建设花卉培育暖棚的批复》，证明松江区农委于2010年5月12日同意被告请示的黄桥村沿黄浦江南侧原废弃鱼塘位置建造一座面积为800平方米的花卉培育暖棚。20.《关于保护“白杨”古建筑项目有关事宜》文件(缺页)，证明“白杨”古建筑总建筑面积为445平方米，经松江区农委参与的专题会议讨论，形成意见由原告收购，所用土地作为泖港黄浦江涵养林林地管护设施用地，有关用地手续由松江区林业站会同相关部门按照沪规土资综[2009]1072号文件精神办理，建成后用于黄浦江涵养林管护用房。21.《关于泖港镇生态林林地管护设施建设的批复》，证明松江区农委于2010年5月20日同意被告请示的，于三国道西侧黄桥港东侧涵养林建设4座临时性林地管护设施。其中一座占地面积为300平方米，建筑面积为300平方米；一座占地面积为153.6平方米，建筑面积为307.21平方米；一座占地面积为92.22平方米，建筑面积为184.44平方米；一座占地面积为95.94平方米，建筑面积为191.87平方米。22.《关于下达2008年度农业旅游补充项目专项补助资金的通知》，证明上海新浦江源休闲农庄获得2008年度上海市农业旅游补充项目专项资金补助，资金用于接待中心建设，配套设施及景观改造。23.《农业旅游项目责任书(2011年1月-2011年12月)》，证明2011年松江区农委、松江区财政局同意原告增建接待设施400平方米，休闲垂钓100亩等并补贴资金。24.《农业旅游项目责任书(2015年1月-2016年10月)》，证明2015年松江区农委、松江区财政局同意原告景观工程改建200平方米，接待设施改造853.6平方米，改造停车场工程2400平方米，热带雨林改造302平方米等并补贴资金。25.《关于加快推进本市农业旅游发展的若干政策意见》，证明根据2009年上海市相关规定，农业旅游由当地区县政府出具证明文件。经区、县政府批准后，允许使用农民宅基地上的既有建筑物，进行修缮后发展。26.《松江区农业旅游(农家乐)资格初审表》，证明原告经营农业观光旅游经松江区农委于2009年11月16日批准同意。27.《中共上海市松江区委上海市松江区人民政府上海佘山国家旅游度假区暨松江全域旅游发展实施意见》(节选)，证明浦江源度假村在2016年仍是松江区委、区政府重点发展对象，符合松江区委、区政府建设浦南乡村旅游休闲区的要求，是推进全区重点旅游工程项目建设之一。被告泖港镇政府辩称，被告具有作出被诉限拆决定的职权。黄桥村陆庄455号不在泖港镇的集镇区范围内，是属于泖港镇的乡村庄规划区范围，不属于城市规划区。此外，原告在泖港镇黄桥村陆庄455号地址范围内共建有17幢建筑物；经被告调查核实，该17幢建筑物均未取得乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证。因案涉建筑均未取得乡村建设规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十一条第一款之规定，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，应予拆除。被告经前期调查，核实了案涉建筑均系违法建筑，并就案涉建筑的具体情况与原告进行了确认。根据《上海市拆除违法建筑若干规定》，被告依法向原告作出并送了被诉限拆决定。综上，被告作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确、符合法定程序，合法有效。要求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：一、职权依据为《城乡规划法》第六十五条、《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项、《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条的规定。二、适用的法律依据为《城乡规划法》第四十一条第一款的规定。三、认定事实方面的证据。1.《上海市松江区人民政府关于同意泖港镇集镇区控制性详细规划的批复》及图示，证明案涉建筑位于泖港镇乡村庄规划区范围内，不在城市规划区范围。2.《现场检查笔录》、光盘(视频)、照片，证明被告于2019年7月26日在案涉建筑现场制作了一份《现场检查笔录》，在原告代理人的陪同下再次去现场进行了检查，对案涉建筑逐一确认。原告代理人对于被告记载的案涉建筑的具体情况进行了确认。3.《谈话通知书》，证明被告于2019年7月26日向原告送达了谈话通知，通知原告为了配合关于案涉建筑的调查，提供相关材料。4.《询问笔录》《营业执照》、原告法定代表人杨云中及原告代理人徐明新的居民身份证、《授权委托书》，证明2019年7月30日，被告向原告就案涉建筑的情况进行询问。原告对案涉建筑的具体点位进行确认，原告系搭建人，亦确认了案涉建筑均未取得建设规划审批手续。5.《协助调查函》《执法协助书面意见》，证明2019年7月31日，被告向松江区规资局请求协助核实黄桥村陆庄455号内17幢建筑是否依法取得建筑规划许可证；2019年8月16日，该局回函，明确认定了陆庄455号内17幢建筑物均未核发过“建设工程规划许可证”。6.《违法搭建法律后果告知单》《送达回证》，证明2019年8月8日，被告向原告送达了上述告知单。7.《责令限期拆除违法建筑决定书》《送达回证》，证明2019年8月8日，被告向原告送达了被诉限拆决定。8.《责令限期拆除违法建筑公告》，证明2019年8月8日，被告作出上述公告。9.执法证复印件，证明执法队员的身份。四、程序依据为《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条的规定。五、程序方面的证据。1.《责令限期拆除违法建筑决定书》《送达回证》，证明2019年8月8日，证明被告向原告送达了被诉限拆决定。2.《责令限期拆除违法建筑公告》，证明2019年8月8日，被告作出上述公告。经庭审质证，原告汇盛公司对被告泖港镇政府的职权依据无异议，但不认可法律依据及执法程序方面的依据，认为本案案涉建筑建造时尚未设定规划区，且原告也不属于《城乡规划法》第四十一条第一款中规定的三类企业；此外，被告未给予原告陈述、申辩的权利。关于被告泖港镇政府认定事实方面的证据真实性均无异议，但认为原告在建造案涉建筑时，并不需要建设规划许可证，且被告未能举证案涉地址系乡村庄规划区，且被告未给予合理的陈述申辩期限即作出本案被诉限拆决定。被告对原告提供的证据，除对证据2因原告无法提供原件而不认可，以及对证据16真实性无法确认外，其余证据的真实性均未表示异议。但是认为村镇办无权对房屋产权进行认定；原告若要证明案涉建筑系合法建筑，必须提供相关规划审批手续；原19户宅基地使用证均已被注销，被注销之后的地上建筑物均为违法建筑，原告对上述建筑物进行改建或重建，未取得乡村建设规划，仍属违法建筑。经审查，本院对上述证据认证如下：被告泖港镇政府提供的证据能够反映其进行现场检查、调查取证、作出决定的过程，相关证据客观真实、来源和形式合法、与本案待证事实相关，符合定案证据的要件，本院予以确认。原告汇盛公司提供的证据2未能提供原件，本院无法采纳；证据16涉及原告与案外人交某，真实性在本案中无法查明，亦无法予以确认。原告提供的其余证据，被告就真实性未持异议，本院对真实性予以确认。针对原、被告提供的证据、依据及双方质证意见、陈述，本院认定如下事实：为推动“浦江源温泉农庄”项目建设，由泖港资产管理公司以泖港镇黄桥村原19户宅基地地上建筑物作价入股原告汇盛公司。后原告对上述地上建筑物进行了改建或重建，形成别墅；并在2010年至2015年期间陆续建造了玻璃大棚、蔬菜大棚、涵养林林地管护设施，以及接待中心、停车场、热带雨林等，最终形成了本案所涉位于泖港镇黄桥村陆庄455号内的17处案涉建筑。2019年7月26日被告对案涉建筑进行现场检查、拍照取证，并制作《现场检查笔录》。同年7月30日，被告制作《询问笔录》就案涉建筑的具体点位、有无取得建设规划许可证以及翻建情况等均进行了核实。2019年7月31日，被告向松江区规资局发送《协助调查函》，该局回复称经查阅资料及现场踏勘，案涉建筑物未核发“建设工程规划许可证”。被告经调查核实，确认案涉建筑未取得乡村建设规划许可证，属违法建筑，遂于2019年8月8日作出被诉限拆决定，并连同《违法搭建法律后果告知单》送达原告。同日，被告执法人员将《责令限期拆除违法建筑公告》予以张贴。原告不服，遂诉至本院。再查明，根据2009年10月27日沪松府(2009)142号文件以及2016年6月8日由原上海市松江规划和土地管理局发布的《关于方案公告》显示，案涉建筑系属黄桥村村庄规划区内。本院认为，根据《城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定，被告泖港镇政府依法具有对本行政辖区的乡、村庄规划区内的违法建筑进行查处的法定职权。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告汇盛公司先对19户宅基地地上建筑进行改建或重建，后又进行了多次增建，最终形成本案17处案涉建筑并实际使用，因此系本案案涉建筑的当然搭建人及实际使用人。本案中，原告虽就案涉建筑所属的“浦江源温泉农庄”项目由政府扶持进行举证，以及就案涉建筑的权属情况做了说明，但始终未能就案涉建筑是否取得了乡村建设规划审批予以举证。被告泖港镇政府经调查核实，确认案涉建筑未取得乡村建设规划许可，属违法建筑，遂依据《城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》的相关规定作出被诉限拆决定，后送达原告并张贴公告，适用法律正确，程序合法。原告认为泖港镇政府作出被诉限拆决定前未告知其享有陈述、申辩及听证的权利。本院认为，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条，“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。拆违实施部门应当依法将责令限期拆除决定送达当事人，并予以公告。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式，告示期限自通告发布之日起不少于十日。”上述规定并未规定被告在作出被诉限拆决定前必须给予当事人陈述、申辩及听证的权利。因此，对原告的上述主张，本院不予采纳。综上，被告泖港镇政府作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实基础及法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海汇盛农业开发有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海汇盛农业开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  杨亦兵审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年六月二十八日法官 助理  沈春燕书 记 员  沈春燕附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。