四川省资中县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川1025行初48号 原告周大友，男，1963年10月14日出生，汉族，资中县人，住资中县。 委托代理人张宇，北京大成（成都）律师事务所律师。 被告资中县明心寺镇人民政府，住所地资中县明心寺镇茅店子村四社。 法定代表人廖盛华，镇长。 出庭负责人李锟，该镇副镇长。 委托代理人杨礼义，该镇司法所所长。 原告周大友诉被告资中县明心寺镇人民政府（以下简称“明心寺镇政府”）生猪屠宰特许经营行政协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告周大友诉称：原告与被告于2004年3月26日签订了《资中县明心寺镇生猪屠宰场经营权转让合同》，合同约定由被告向原告有偿转让生猪屠宰经营权20年，原告向被告支付转让金233000元。从合同内容来看，该合同应属于“政府特许经营协议”。根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议……”、第九条“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：……（三）请求判决确认行政协议的效力……”的规定，本案应属于行政诉讼受案范围。 根据《行政许可法》规定，就有限资源开发利用、公共资源配置及直接关系公共利益的特定行业市场准入等事项实施行政许可时，不得收取任何费用。依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费，被告无权向原告收取任何经营权转让金。当时有效的《生猪屠宰管理条例》（1997）第二条规定：“国家对生猪实行定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营的制度”、第四条规定：“定点屠宰厂（场）的设置规划由省、自治区、直辖市人民政府按照统一规划、合理布局、有利流通、方便群众、便于检疫和管理的原则，结合本地实际情况制定”、第五条规定：“定点屠宰厂（场）由市、县人民政府根据定点屠宰厂（场）的设置规划，组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件审查、确定，并颁发定点屠宰标志牌”，之后实施的《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利事项”。根据以上规定可知，当时有效的《生猪屠宰管理条例》已规定，生猪屠宰经营权是因直接关系公共利益，需由市、县级人民政府依照规定的条件审查、确定后通过行政许可程序授予的特许经营权。被告明心寺镇政府不具有实施该行政许可行为的主体资格。《中华人民共和国行政许可法》（2004年7月1日起施行）第八十三条规定：“本法施行前有关行政许可规定的，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行”。据此，四川省人民政府办公厅于2007年9月9日发出《关于规范生猪收费有关问题的通知》（川办函[2007]246号），明确指出：“停止对生猪定点屠宰经营权的有偿出让工作。凡已进行转让的，由当地人民政府予以纠正，并积极做好相关善后工作”，由此可见，案涉生猪屠宰经营权的有偿转让行为也在因不符合《行政许可法》相关规定在被清理和停止执行的范围之内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格”的规定，明心寺镇政府与周大友签订的《生猪屠宰经营权转让合同》应属无效合同。 由于《生猪屠宰场经营权转让合同》系无效合同，明心寺镇政府收取经营权转让金233000元、经营权保证金20000元及环境污染保证金3000元缺乏合同依据。根据当时有效的行政法规及相关文件，该收费也不属于合法的“行政事业性收费”。当时有效的《国家计委关于不得分散物价管理行政事业性收费职能的通知》（1995年12月16日施行）载明：“一、行政性、事业性收费均是一种特殊形式的价格，是价格体系的重要组成部分”，审核、制定行政事业性收费项目和标准、颁发收费许可证、实施收费年审制度和开展收费监督检查是国家赋予物价部门的重要职责。1987年9月，国务院发布的《中华人民共和国价格管理条例》第三十六条规定：“行政性收费、事业性收费，物价部门应当根据国家的价格方针、政策进行管理和监督，并会同有关部门核定收费标准”。1990年9月，《中共中央国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发[1990]16号）规定：“行政事业性收费项目，审批权限集中在中央和省（不含计划单列市）两级。根据收费项目情况，分别由国家物价局、财政部和省物价、财政部门审批，重要项目须报国务院或省政府批准”。1993年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于治理乱收费的规定》（中发办[1993]18号）规定：“收费单位必须到计划（物价）部门办理收费许可证，坚持持证收费，接收社会和群众监督”。1993年8月，《国务院关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价水平过快上涨的通知》（国发[1993]60号）规定：“各级物价部门要加强服务收费的管理，认真实施行政事业性收费年审制定，通过规范化管理，促进收费秩序好转”。可见，当时合法有效的行政事业性收费应由国务院授权的中央和省（不含计划单列市）两级政府及其物价部门进行审批。本案中，无论是资中县人民政府还是明心寺镇政府，均无权审批行政事业性收费。因此，本案明心寺镇政府向周大友收取的经营权有偿转让金233000元、经营权保证金20000元及环境污染保证金3000元均不是合法的行政事业性收费。 本案中，原告周大友与资中县人民政府、明心寺镇政府形成了不同的行政法律关系。其首先通过与明心寺镇政府签订《生猪屠宰场经营权转让合同》，缴纳经营权有偿转让金及环境污染保证金的方式取得了被资中县人民政府审查的资格；然后由资中县人民政府组织当地商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他有关部门，依照相关规定，进行了条件审查，确定最终获得行政许可，获颁定点屠宰标志牌。以上三个法律行为中，明心寺镇政府因不具备合法行政主体资格，其与原告周大友签订《生猪屠宰经营权转让合同》的行为无效；其收取经营权有偿转让金及环境污染保证金的行为违法；但资中县人民政府依据《生猪屠宰管理条例》的行政许可程序对周大友进行审查，并最终给予行政许可的行为并未违反当时法律、法规及文件的相关规定，该行为合法有效。 综上，被告无权就协议中约定“生猪屠宰场经营权”进行转让，无权就该转让行为收取任何费用。被告的上述行为。已然侵害了原告的合法权益，为确保原告权益得到有效保护及实现，原告请求：1.判令原、被告签署的《资中县明心寺镇生猪屠宰场经营权转让合同》无效；2.判令被告向原告退还经营权有偿转让金233000元；3.判令被告向原告退还环境污染保证金3000元；4.判令被告向原告退还经营权保证金20000元；5.判令被告自合同确认无效之日起，按照银行同期贷款利率向原告支付上述2、3、4项请求256000元的利息至清偿完毕之日；6.判令本案诉讼费用、律师费用等其他实现债权的费用（按原告实际支付费用为准）由被告承担。 经审理查明，2003年9月2日，四川省召开全省生猪屠宰集中整治电视电话会议，副省长黄小祥作了重要讲话。该讲话系为了落实国务院于同年7月18日召开的全国实施食品药品放心工程电视电话会及同日国务院七部委联合召开的全国生猪屠宰市场集中整治电视电话会议精神，对全省生猪屠宰市场进行集中整治。该讲话的相关内容有“……要按照国务院的要求，9月底前全省要完成对现有定点屠宰厂（场）的清理普查工作，摸清底数，提出进一步整治的意见；结合全省开展的生猪定点屠宰厂（场）分级达标工作，坚决淘汰一批达不到标准的定点屠宰厂（场），要积极推行泸州市政府统一规划，通过招标拍卖，以‘BOT’方式兴建和经营定点屠宰厂(场)的经验，指导成都、南充、德阳等大中城市整合现有的定点屠宰厂（场），规划建设供应城区市场鲜销的机械化定点屠宰场……”、“……对从事生猪屠宰加工的企业要进行全面清理，未取得定点屠宰资格的生猪屠宰加工企业不得核发营业执照，已经领取了营业执照的非定点屠宰企业，要立即予以吊销……”等。2003年9月12日，内江市人民政府办公室向各县（区）人民政府、市政府有关部门制发了《内江市生猪屠宰市场集中整治方案》[内府办发（2003）76号]，该文件相关内容有“……严格控制定点屠宰厂（场）数量。各县（区）在清理整治生猪定点屠宰厂（场）工作中，要严格按照《生猪屠宰管理条例》和《四川省生猪屠宰管理办法》的规定，对生猪定点屠宰厂（场）的数量进行清理，不得突破规定的定点数量（肉联厂除外）；城区定点屠宰工作，应积极推行泸州市政府统一规划，通过招标拍卖，以“BOT”方式兴建和经营定点屠宰厂（场）的经验。城区和各乡镇的生猪定点屠宰厂（场），数量控制在1-2个（肉联厂除外）为宜……”。2003年12月23日，资中县人民政府就建设规范化生猪屠宰场的有关问题召开会议进行专题研究，并形成了资中县人民政府《关于建设规范化生猪定点屠宰场的会议纪要》（简称“《会议纪要》”），该纪要的相关内容有“……全县生猪定点屠宰场的规划、选址、建设等工作在县政府领导下，由县畜牧局牵头，相关部门配合，以镇（乡）为主进行。1、县政府专门制发建设规范化生猪定点屠宰场的文件……”、“三、对几个具体问题的处理。1、关于选址问题，由各镇（乡）初选、报县领导小组确认。确认后需征地的统一立项。2、屠宰场的经营权，初步确定为20年。经营业主取得经营权后，不得擅自转让，如确需转让，必须报县政府批准……”。2004年2月20日，资中县人民政府向各镇乡人民政府、县政府有关部门制发了《关于建设规范化生猪定点屠宰场的通知》（资中府发[2004]14号，简称“《通知》”），该通知的相关内容有“……三、定点屠宰场规划及建设方式。（一）定点屠宰规划。全县设定生猪定点屠宰场33个，屠宰点53个（见附表），实行以场管点、场负责点的管理办法……。（三）定点屠宰场建设确定业主的方式和条件：1、定点屠宰场建设采取招标方式确定业主，在县生猪定点屠宰管理领导小组指导下，镇乡人民政府负责招标的具体工作。重龙镇、水南镇定点屠宰场经营权实行拍卖，由两镇在县屠宰领导小组指导下完成。2、招标单位或个人条件：有一定资金实力，无不良信用记录，在同等条件下有屠宰场业主具有优先权……”、“四、定点屠宰场管理方式。……（三）招标拍卖经营权收入分配与管理。全县生猪定点屠宰场一律按公正、公平、公开的原则，实行招投标；定点屠宰场经营权为20年，其经营权不能转让，若需转让必须报县人民政府批准，从水南、重龙两镇城区定点屠宰场的招标拍卖经营权总收入中提取20%，其余镇乡的招标拍卖经营权总收入中提取10%,作为县品种改良发展基金，由县畜牧食品局专户存储。剩余的部分归镇乡人民政府，主要用于生猪屠宰管理和生猪生产发展……”。该通知对资中县各镇乡定点屠宰场、点进行了规划，其中明心寺镇规划定点屠宰场一个，屠宰点一个。 2004年3月16日，明心寺镇政府制定了《生猪屠宰场经营权有偿转让公开竞标规则》，以明心寺镇政府作为招标人，对明心寺镇生猪屠宰场经营权进行招标拍卖。2004年3月26日上午，明心寺镇政府在政府会议室召开了生猪屠宰场经营权转让竞标会，周大友以233000元的价格中标。同日，明心寺镇政府与周大友签订了《生猪屠宰场经营权转让合同》，该合同约定的相关内容为：“为了提高人民群众生活质量水平，加强生猪屠宰管理，根据中央、省、市、县关于对生猪实行定点屠宰，集中检疫，统收税费，分散经营的有关规定和县政府资中府发[2004]14号文件精神，本着公平、公开、公正的原则，甲方将明心寺镇生猪屠宰经营权实行有偿转让并于2004年3月26日，经过公开招标方式，乙方最终以233000元中标，取得明心寺镇20年的生猪屠宰场经营权，为维护双方的合法权益，经协商达成以下协议，双方共同遵守。一、乙方自愿投资经营资中县明心寺镇生猪定点屠宰场（含川硫屠宰场和万福屠宰点，以下合称屠宰场），从事生猪定点屠宰业务。二、有偿转让期限20年（从屠宰场建成验收合格之日起计算20年）。三、经营权有偿转让金为233000元，乙方于2004年3月29日一次性交清。四、屠宰场建设。由乙方于2004年3月30日前自行投资在审批的地点修建屠宰场……。五、保证事项。为确保合同的履行，乙方向甲方交纳经营权保证金贰万元（不计息），合同期满无违约情况，如数退还乙方。乙方并向甲方交纳环境污染保证金三仟元（不计息），在屠宰场建成验收合格壹年后退还给乙方。如乙方在经营中违规或造成第三方损失，又不主动赔偿的，甲方有权在经营保证金中本着合理、合法的原则，予以先行赔偿，乙方应当在10日内补交齐经营权保证金……”，合同中还对双方其他权利和义务、解除合同的条件、违约责任等进行了约定，并于2004年3月31日由资中县公证处进行公证。该合同签订后，周大友向明心寺镇政府缴纳了经营权有偿转让金233000元，经营权保证金20000元，环境污染保证金3000元。2004年10月，原告建成定点屠宰场并经相关部门验收合格，资中县人民政府向原告颁发了定点屠宰标志牌。原告取得经营生猪定点屠宰场的许可后，以个体工商户形式自行经营，至2011年经营形式变为普通合伙，企业名称为资中县明心寺镇弘邦生猪定点屠宰场（普通合伙）。 本院认为，被告通过公开招标拍卖的方式对本镇唯一的生猪定点屠宰场经营权进行有偿转让，系按照省、市、县各级政府的会议精神和文件要求实施的行政行为，通过该种形式确定定点屠宰场的经营者，只有中标的单位或个人在与作为招标方的镇政府签订《经营权转让协议》后，并按协议约定缴纳经营权有偿转让金等费用后，才能获得相关部门对生猪定点屠宰的许可。原、被告之间签订的《经营权转让协议》系原告具有获得生猪屠宰特许经营许可的准入条件，被告对生猪屠宰经营权进行有偿转让系为了实现对生猪屠宰市场进行管理的目的，故双方签订的协议应属行政协议。 根据《生猪屠宰管理条例》（国务院令238号、1998年1月1日施行）第五条第一、二款“定点屠宰厂（场）由市、县人民政府根据定点屠宰厂（场）的设置规划，组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他有关部门，依照本条例规定的条件审查、确定，并颁发定点屠宰标志牌。定点屠宰厂（场）应当将定点屠宰标志牌悬挂于显著位置”、《生猪屠宰管理条例实施办法》（国内贸易部1998年2月18日发布）第十一条“申请设立定点屠宰厂（场），必须提交书面申请和有关技术资料。经市、县人民政府商品流通行政主管部门会同有关部门审核后，由同级人民政府批准确定”、《四川省生猪屠宰管理办法》（1998年8月4日省人民政府第10次常务会通过）第五条“申请设立定点屠宰厂（场）的单位和个人，必须提交书面申请和有关技术资料。经市或县人民政府商品流通行政主管部门会同农牧部门和其他有关部门审核，报同级人民政府批准后，发放定点屠宰标志牌”的规定，申请设立定点屠宰场应当向市、县人民政府申请，经相关部门审核后，由市、县人民政府对生猪定点屠宰经营权予以行政许可并发放定点屠宰标志牌，而不是由镇乡人民政府确定生猪屠宰经营权。资中县人民政府为了落实省、市人民政府关于集中整治生猪屠宰市场的相关精神，行使对生猪屠宰市场进行管理的行政职权，通过召开会议和制发文件，确定对生猪定点屠宰经营权通过招标拍卖进行有偿转让，以此来确定生猪定点屠宰场的业主，招标的具体工作由镇乡人民政府负责。被告明心寺镇政府对生猪屠宰经营权通过招标拍卖的形式进行有偿转让，并与原告签订《生猪屠宰场经营权转让合同》，系为了执行资中县人民政府的相关《会议纪要》和《通知》精神，系履行上级机关的决定，应视为资中县人民政府委托明心寺镇政府对该镇的生猪屠宰场经营权进行招标拍卖并与中标的原告周大友通过案涉《生猪屠宰场经营权转让合同》设定了相应的权利义务关系。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”和《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第四条第二款“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”的规定，本案被告应是资中县人民政府。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条（一）项“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”的规定，本案应当由中级人民法院管辖。根据《行政诉讼法》第四十九条（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告向本院提起本案诉讼，不符合由本院受理的条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，应当驳回原告的起诉，其可另行以资中县人民政府为被告，向有管辖权的中级人民法院提起诉讼。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条（一）项、第二十六条第五款、第四十九条（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第四条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告周大友的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民人民法院。 审 判 长 张    畅 人民陪审员 练  玉  方 人民陪审员 钟  方  燕 二〇二〇年六月二十三日 书 记 员 张代敏（代）