山东省济宁市任城区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁0811行赔初28号原告王某某，男，1956年3月10日出生，汉族，住山东省嘉祥县。委托代理人赵尊鲁，山东瑞文律师事务所律师。委托代理人赵树，山东瑞文律师事务所律师。被告济宁经济技术开发区管理委员会。住所地济宁经济技术开发区麟祥路1号。负责人陈秋生，主任。委托代理人邝梨花，山东公明政和律师事务所律师。委托代理人李大浩，该单位法制办副主任。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府。住所地济宁经济技术开发区疃里镇迎宾路36号。负责人杨孔申，镇长。委托代理人侯现印，山东众翊轩律师事务所律师。原告王某某与被告济宁经济技术开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府行政赔偿一案，于2020年4月10日向本院提起行政赔偿诉讼。本院立案后，向被告济宁经济技术开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告王某某委托代理人赵尊鲁、赵树，被告济宁经济技术开发区管理委员会委托代理人邝梨花、李大浩，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府出庭负责人张崇敬及其委托代理人侯现印，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王某某诉称，2017年11月，二被告以修建105国道为由，在未进行任何征地公示、未与原告签订征地补偿协议的情况下，强行征收原告耕地，损毁原告地上庄稼。后原告向济宁市中级人民法院起诉，济宁市中级人民法院作出(2018)鲁08行初19号行政判决确认二被告征收原告土地的行为违法。二被告不服一审判决向山东省高级人民法院上诉，山东省高级人民法院于2019年10月10日作出(2018)鲁行终1973号行政判决，驳回上诉，维持原判。原告于2020年1月13日向济宁经济技术开发区管理委员会申请赔偿，至今未果。综上，二被告在修建105国道过程中违法征收原告土地，侵害原告合法权益，对原告造成了巨大的经济损失。现原告诉至贵院，请求：1.判令被告赔偿原告土地补偿款60000元，青苗补偿1440元，其他地上物补偿18000元，共计794400元。2.本案诉讼费等相关费用均由被告承担。原告王某某向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：山东省济宁市中级人民法院作出（2018）鲁08行初19号行政判决书、山东省高级人民法院（2018）鲁行终1973号行政判决书各一份。证明1.被告强行占有、使用原告耕地的行政行为违法；2.原告取得确认被告行政行为违法的生效判决时间为2019年10月28日，因行政行为被确定违法是当事人获得行政赔偿的必要前提和基础，可视为引起行政赔偿诉讼时效中断的正当理由，本案不存在任何超过诉讼时效之情形。第二组证据：中国邮政快递邮寄单回执一份。证明原告于2020年1月13日向被告济宁经济技术开发区管理委员会书面提出赔偿申请。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府系协助被告济宁经济技术开发区管理委员会进行征收行为，原告向开发区管理委员会提出赔偿申请，应视为一并向疃里镇人民政府提出赔偿申请。至今二被告均未作出任何赔偿决定。第三组证据：《山东省人民政府关于调整山东省征地片区综合地价标准批复》鲁政字（2015）286号（附件《济宁市征地片区综合地价表》）。证明征收片区综合地价每亩5万元。《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》，证明原告诉求金额构成中有关征地地上附着物和青苗补偿标准的法律依据。第四组证据：原告合法拥有的土地承包经营权证（或村委会出具的相关证明）。证明原告对案涉土地拥有合法的经营承包权，依法受法律保护，他人不得任意践踏。第五组证据：案涉土地地上附着物照片一组。证明被征收土地地上附着物的品种、规格、数量。因被告强行违法征收土地，强行将原告驱离土地现场，原告不存在较为仔细全面清点附着物的客观条件。被告提交的证据五评估报告、证据六地上附着物清点材料清单，亦作为证据，证明原告被征收土地地上附着物的品种、规格、数量，同时证明原告关于地上附着物诉求金额的构成的客观依据。被告济宁经济技术开发区管理委员会辩称,一、原告提起行政赔偿请求，超过了国家赔偿法规定的赔偿请求时效。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定……”。根据原告的陈述和已生效判决书查明的事实，原告自2017年11月17日已经知道其土地上的附属物被强行清除的事实，其提起行政诉讼时并未一并要求行政赔偿，原告单独提起本次行政赔偿诉讼，超过了国家赔偿法规定的两年的国家赔偿请求时效。二、原告单独提起本次行政赔偿诉讼，不符合相关法律规定的起诉条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条规定了单独提起行政赔偿诉讼应符合的条件“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；符合法律规定的起诉期限。”上述条款适用的前提是赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿申请时没有超过赔偿请求时效。根据原告诉状陈述，其于2020年1月13日向被告申请行政赔偿时已经超过了两年的赔偿请求时效，且本次原告的起诉不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。三、原告要求赔偿损失的金额，没有事实与法律依据。1.关于土地补偿款。根据土地管理法实施条例的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，原告无权要求赔偿土地补偿款。据被告了解，相应的土地补偿款、安置费已经下发到原告所在的村集体，由村集体根据各村实际和补偿方案，固定按年发放。2.关于青苗、地上附属物补偿金额。在清除原告地上附属物前，经有资质的第三方评估公司根据当时实施的文件(鲁价费发〔2008〕178号)对原告土地上的青苗、附属物已经进行了核算、评估，根据评估公司评估结果据实补偿。综上，原告的起诉超过了法律规定的赔偿请求时效，且不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，请求贵院查明事实依法驳回原告的起诉。被告济宁经济技术开发区管理委员会未向本院提交证据。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府辩称，一、原告直接提起诉讼，要求疃里镇人民政府承担国家赔偿责任，不符合法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条规定了单独提起行政赔偿诉讼应符合的条件“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；符合法律规定的起诉期限。”而在本案中，根据原告诉状内容显示，原告仅是向济宁经济技术开发区管理委员会提出国家赔偿申请，并未向疃里镇人民政府提出国家赔偿申请，疃里镇人民政府无法作出具体的赔偿决定或者作出是否赔偿的决定。疃里镇人民政府认为，因修建105国道占用土地，赔偿标准和方案涉及国家土地征收，虽征收过程中行为违法，但是对于具体的赔偿，应该先由政府部门作出赔偿决定。因此，应驳回原告赔偿的诉求，判决责令赔偿义务主体在法定期限内作出赔偿决定。二、案涉土地是因105国道建设占用了原告的承包土地，在征收案涉土地前，济宁市人民政府已经发布拟征收土地公告和拟征地补偿、安置方案，并依法对土地进行测量和地上附着物清点及评估，对被征收土地进行测绘、评估。因此，即使赔偿，关于原告主张的青苗补偿费和地上物补偿费，应当按照评估报告，并参照山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁价费发〔2008〕178号)文件进行赔偿。三、原告要求赔偿土地补偿款，并主张一次性支付，没有事实与法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地补偿费归农村集体经济组织所有。原告无权要求赔偿土地补偿款。且原告仅是案涉土地的使用权人，所有权人为所在地的村委会。因此，原告主张土地补偿款没有法律依据。且经核实，相应的土地补偿款、安置费已经下发到原告所在的村集体，按照补偿方案和当地实际情况，被占地的农户每亩地一年领取1800元的补偿，按年发放。综上，请求依法驳回原告起诉或判决驳回其诉讼请求。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.济宁市人民政府拟征收土地公告（济征公告〔2016〕20号）、济宁经济技术开发区管理委员会征收土地公告(济开管征公告〔2017〕13号。2.济宁经济技术开发区105国道拟征地补偿、安置方案。3.合同书和会议记录。4.拟征公告等张贴公示照片。5.评估报告。6.地上附着物清点材料。7.原告所在村委会账户的相关呈报表和电子回单。证明补偿金的发放方式以及相关青苗补偿已发放给村委会。关于后王村十九户群众的补偿，其中涉及本案原告所在后王村委会的村民,共计是328502元,已经发放给后王村村委会。经庭审质证,原告王某某对被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性、合法性、关联性均有异议。原告已启动确认案涉行政行为违法的诉讼，且已确认被告存在行政违法行为，征收土地系耕地，被告未履行相关手续进行征收。对证据2,真实性、合法性、关联性均有异议。关于土地补偿、安置方案合法性的前提条件是正当合法的拆迁征收行为，被告的行政行为已被确认违法，所以该证据在本案中不应作证据使用。对证据3，合同书镇级政府无权签订,且被告的行政行为已被确认违法，该证据不具有合法性。且该合同形成时间为2018年2月28日，明显系土地被强行“占用”后补签。对会议纪要，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的事项，必须经村民会议讨论决定方可办理。本案涉及土地承包经营方案、征地补偿费的使用、分配方案，符合上述法条规定的情形，同时该法第二十一条规定村民会议由本村十八周岁以上的村民组成，村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知全体村民。本法第二十二条规定召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加。明显案涉村委会对召开会议的通知公告、召开方式、参会人数占村集体组织成员的比例表决程序均违法，不符合证据合法性的要求。对证据4,合法性有异议,不得作为政府开展行政征收行为的依据。对证据5、6，地上附着物清点时应有土地承包经营人在场，案涉耕地被强行征收，土地承包经营权人被强行驱离土地，不符合相关要求。地上附着物明显少于实际数量，但原告迫于客观上无法取证的事实，将被告提供的评估报告、地上附着物清点材料当作证据使用，证明被征收土地地上附着物的品种、规格、数量，同时证明原告关于地上附着物诉求金额构成的客观依据。对证据7，对两份证据的真实性、合法性、关联性均有异议。被告的行政行为已被确认违法，被告实际以租代征违反相关法律，该资金往来亦不符合相关财务制度。涉案相应的补偿款应当发放到村委会，而被告却发放到嘉祥县疃里镇经营管理站。通过该材料中土地款的数额结合两被告的陈述，两被告均认可系每年每亩1800元由镇政府发放至原告所在村委会。关于村委收据，不认可，收据中记载有交款单位，但没有记载收款单位。被告济宁经济技术开发区管理委员会对被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府提交的证据均无异议。被告济宁经济技术开发区管理委员会对原告王某某提交的证据，质证意见如下：对证据1，真实性无异议，证明观点有异议。原告在2018年1月份提起行政违法诉讼时，并未要求行政赔偿，原告陈述，具体行政行为是2017年11月，原告提起本案诉讼超过国家赔偿法规定的2年诉讼时效。对证据2，真实性无异议，证明观点有异议。即使原告于2020年1月向被告济宁经济技术开发区管理委员会提出过行政赔偿申请，但是其提出时超过了2年的行政赔偿期限。对证据3，真实性无异议，证明观点有异议。1.关于土地补偿费，鲁某2字〔2015〕286号文规定的是土地征收过程中的综合地价和补偿标准，但是根据土地管理法相关的规定，土地补偿费属于村集体所有，村集体可以对土地补偿费的分配作出处理。本案中原告所在村集体在分配土地补偿费时采用的是每年每亩1800元的方式支付，对地上附属物补偿标准，实施的时间是2017年12月份，但是涉案片区土地征收时间是2017年10月份，应适用当时的地上附属物补偿标准,鲁价费发〔2008〕178号文件当地的其他村民补偿时都是适用该文件的补偿标准。对证据4，土地承包经营权证原件和土地承包合同真实性无异议。对原告在本次土地征收过程中实际被征收的土地亩数，以第三方评估公司进行的核查为准。对证据5，真实性、关联性有异议。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府对原告王某某提交的证据，质证意见如下：对证据1、3、4、5，质证意见同被告济宁经济技术开发区管理委员会。对证据2，不知晓，原告并未向其提出国家赔偿申请，因此原告无权直接要求国家赔偿。本院对当事人提交的证据，认证如下，对原告王某某提交的证据，真实性予以认定，但不能证明其主张。对被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府提交的证据，本院予以确认采信。经审理查明，原告王某某系济宁经济技术开发区疃里镇李屯后王村村民，在本村享有承包土地。2016年11月11日，因济宁经济开发区2016年分批次城市建设用地需要，济宁市人民政府发布拟征收土地公告，其中第一条(六)显示：拟征收土地的位置范围为济宁经济开发区105国道西侧，涉及的农村集体经济组织包括原告所在后王村、东李村等，用途为交通用地。拟于2016年11月14日至2016年11月18日由济宁市国土资源局等有关部门组织勘测定界和调查清点地上附着物。2017年3月1日，济宁经济技术开发区管委会发布济开管征公告〔2017〕13号征收土地公告。同年3月19日，济宁经济技术开发区管委会发布105国道拟征地补偿、安置方案。同年3月14日，有资质的第三方山东舜天信诚资产评估有限公司对原告王某某承包土地上的附着物及青苗等进行核算、评估。2017年11月17日，原告王某某承包的涉案土地开始被征收，地上附着物等被强制清除。原告王某某等十八人于2018年1月12日向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认二被告征收原告王某某等十八人的承包土地行为违法。该院于同年5月22日作出（2018）鲁08行初19号行判决书，判决：确认被告征收原告土地的行为违法，责令被告采取补救措施。济宁市经济技术开发区管理委员会不服，提出上诉，山东省高级人民法院于2019年10月10日作出（2018）鲁行终1973号判决书，驳回上诉，维持原判。2020年1月13日原告王某某等十八人向被告济宁经济技术开发区管理委员会邮寄行政赔偿申请书，被告济宁经济技术开发区管理委员会在法定期限内未作出行政赔偿决定。原告王某某于2020年4月10日诉至本院，要求：1.判令被告赔偿原告土地补偿款60000元，青苗补偿1440元，其他地上物补偿18000元，共计794400元。2.本案诉讼费等相关费用均由被告承担。本院认为，本案争议的焦点为：一、原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合起诉条件。二、原告要求赔偿的诉讼请求能否得到支持。关于是否超过法定起诉期限，是否符合起诉条件问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案中，原告王某某在确认二被告征收行为违法的判决书生效后，于2020年1月13日向被告济宁经济技术开发区管理委员会邮寄赔偿申请书，被告济宁经济技术开发区管理委员会于同年1月14日签收，但一直未予回复。原告王某某于2020年4月10日向本院提起行政赔偿诉讼。根据上述法律规定，本案起诉期限应当从原告王某某2020年1月13日向被告济宁经济技术开发区管理委员会提出赔偿申请开始计算，其起诉未超过法定起诉期限。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府认为原告王某某未先向其提出国家赔偿申请，其无法作出具体的赔偿决定或者作出是否赔偿的决定，应驳回原告王某某的赔偿请求或判决责令其在法定期限内作出赔偿决定。本院认为，《中华人民共和国赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。对于这两种途径，赔偿请求人可以自行选择。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的途径，而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题。对于这种特殊请求如何处理，国家赔偿法没有明确规定。在这种情况下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上剥夺了赔偿请求人在赔偿程序上选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。本案中原告王某某已通过行政诉讼程序确认二被告征收土地的行政行为违法，再行提起行政赔偿诉讼，无需经过赔偿义务机关先行处理程序。因此，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府的答辨意见，本院不予采纳。二被告是否应赔偿原告王某某的损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……。（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，二被告土地征收行为，已被济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初19号行政判决书及山东省高级人民法院（2018）鲁行终1973号行政判决书确认违法。因此，二被告就该违法行为给原告王某某造成的财产损害应承担赔偿责任。关于土地补偿款的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。……”。本案中，二被告因修建105国道项目对济宁经济开发区疃里镇李屯后王村集体土地进行征收，应向李屯后王村村集体经济组织支付土地补偿费用，并由李屯后王村村集体经济组织内部合理分配。故，本院对原告王某某要求被告赔偿土地补偿款的主张，不予支持。原告王某某的土地补偿款，可通过其他途径另行主张。关于地上附着物及青苗等的赔偿。根据济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初19号行政判决书、山东省高级人民法院（2018）鲁行终1973号二审行政判决书及本院查明事实，原告王某某承包土地被征收，其地上附着物被强制清除，二被告应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……。；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，即赔偿应按侵权时财物的市场评估价格。二被告在清除原告王某某地上附着物及青苗等前，经有资质的第三方山东舜天信诚资产评估有限公司对原告王某某承包土地上的地上附着物及青苗等进行核算、评估，并参照山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁价费发〔2008〕178号)文件，按照《济宁经济技术开发区管委会发布105国道拟征地补偿、安置方案》，对原告王某某涉案土地上被强制清除的附着物及青苗等价值进行了认定，并无不妥。因此，原告王某某的损失包括：青苗补偿款1150元、纯粮食作物奖励5750元、名次奖5750元，以上共计12650元，二被告应予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告济宁经济技术开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告王某某地上附着物及青苗等损失共计12650元；二、驳回原告王某某的其他赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  谭培峰审 判 员  李 明人民陪审员  高钟钢二〇二〇年六月十五日书 记 员  程亚杰