江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0691行初1221号原告田某，女，1952年4月14日生，××族，住启东市。原告田某1，男，1962年8月9日生，××族，住启东市。两原告共同委托代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。被告启东市海复镇人民政府，住所地启东市海复镇胜利西街。法定代表人金陆健，职务镇长。应诉负责人李忠、高源，职务副镇长。委托代理人周峰，江苏江海明珠律师事务所律师。原告田某、田某1不服被告启东市海复镇人民政府（以下简称海复镇政府）乡政府行政强制，于2019年10月29日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于11月4日立案后，于11月7日向被告海复镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案，两原告及委托代理人张大伟，被告海复镇政府的应诉负责人李忠、高源及委托代理人周峰到庭参加诉讼。在新冠××疫情期间，本案暂停审限。本案现已审理终结。原告田某、田某1诉称，原告田某的儿子王磊精神狂暴症二级，不能成家立业，靠父母生活。原告田某1属肢体残疾三级，无文化、无技术，以养猪为主业，解决生活困难。2000年，原告姐弟俩合资在家庭承包地上建造了养殖场舍从事养猪业，并积极投入资金，完善治污设施，自觉接受被告有关部门的指导，努力按照环保标准开展生猪养殖。2019年8月20日，被告中断了原告养猪场供电供水。8月22日，被告在未实测养猪场建筑面积，未对养猪场内生猪数量清点造册，未对拆迁补偿安置协商达成一致，也未作出拆除养猪场的强制执行决定并申请人民法院强制执行的情况下，违反法定程序强行拆除了原告所有的养猪场。请求：1.确认被告强拆原告养猪场的行为违法。2.判令被告恢复原状。3.诉讼费由被告承担。被告海复镇政府辩称，1.原告田某及其配偶王能冲建造的养猪用建筑物绝大部分占用基本农田，其余占用建设用地也未办理任何审批和备案手续，属于违法建筑，依法应当予以拆除。两原告诉称案涉养猪建筑物由两原告建造不是事实。2.案涉养猪用建筑物经当地农委组织验收不合格，污染防治不到位，且经沟通拒不整改，依法应当关停，不得投入生产、使用。3.被告系接受原告的委托，帮助拆除，不存在强制拆除的情况。2018年12月，原告田某的配偶王能冲向被告出具《限时关闭拆除承诺书》，承诺在2019年1月30日前自愿关闭拆除养殖场，如不按承诺在限定时间内关闭拆除的，同意无条件并委托被告拆除所有养殖场，并承担由此造成的一切损失。但原告并未按承诺确定的时间关闭养殖场，被告多次派员上门沟通，要求其自行拆除，但原告田某家人置之不理，甚至采取殴打被告工作人员的方式抗议。2019年8月22日，被告按照承诺书的内容，组织人员拆除了案涉建筑物，系接受原告的委托，帮助拆除，不存在强制拆除的情况。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2000年左右，两原告未经土地、规划等部门批准擅自在启东市海复镇××组承包地上建造了450平方米左右的建筑物，用于生猪养殖。2018年11月22日，启东市相关部门组织人员对原告的养猪场所进行环保验收，因雨污分离设施不到位，场内环境差，验收不合格。原告田某的丈夫王能冲在验收表上签字。2018年12月，王能冲在《限时关闭拆除承诺书》上签字，该承诺书载明本养殖户承诺自觉履行畜禽养殖污染防治主体责任，在2019年1月30日前自愿关闭拆除养殖场，关闭拆除的标准为：母猪、商品猪全部出售并拆除棚舍，苗猪待非洲猪瘟防控苗猪运输跨县（市）解禁后10天内全部出售并拆除棚舍，苗猪棚舍面积核定在0.5㎡/头内。并且在关闭前确保不发生污染环境的排污行为。如不按承诺在限定时间内关闭拆除养殖场或是在关闭前造成环境污染的，同意无条件并全权委托镇政府拆除所有养殖设施，达到土地复耕要求，并承担由此造成的一切损失，愿接受政府执法部门的任何处罚。此后，原告未能在承诺的期限内自行拆除养猪棚舍等建筑物。2019年8月22日，被告组织人员强制拆除了案涉建筑物。原告当日报警，民警到场后了解系乡城管在拆除田某家猪棚，告知原告与乡政府商量。11月11日，被告向王能冲农商行海复支行的银行卡（账号62×××15）转账畜禽整治拆除奖励36080元。以上事实有当事人提供的启东市畜禽养殖场污染治理核查验收表、限时关闭拆除承诺书、视频资料、启东市镇级财政直接支付凭证等证据在卷佐证。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被诉拆除行为是否合法。2.原告要求恢复原状的主张能否支持。关于拆除行为是否合法的问题。被告认为其系按照承诺书的内容，组织人员拆除了案涉建筑物，系接受原告的委托帮助拆除，不存在强制拆除的情况，但原告矢口否认。虽然被告提供了《限时关闭拆除承诺书》，但从时间来看，显然原告并未按照承诺书确定的时限自行关闭拆除。被告答辩时称被告多次派员上门沟通，要求自行拆除，但原告田某家人置之不理，甚至采取殴打被告工作人员的方式抗议。此说明原告以自己的行为表示不自愿关闭拆除养猪棚舍。在此情况下，被告或者其他有权机关应当依照法定职权，按照法律程序对违反土地、规划的建设行为进行处罚并依法拆除。而且，根据视频资料显示，拆除案涉建筑物的当日，被告设置警戒线，由工作人员控制住原告及家人，而后由实施人员拆除了案涉建筑物。被告辩称的受原告委托帮助拆除显然不能成立。被告主张案涉建筑物为田某所建，非田某1所建，但未提供任何证据佐证。而原告田某则称为姐弟俩合资建造，并提供了两原告缴纳养殖环保保证金凭证，故被告的该主张本院不予支持。《行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且不论被告是否具有实施强制行为的法定职权，实施强制行为也应当符合法定程序。不管案涉强制拆除行为的性质是属于行政强制措施还是属于行政强制执行行为，根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。被告未履行催告程序，未给予原告陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认被告实施的强制拆除行为违法。需要特别指出的是，上世纪八十年代我国就确立了保护环境的基本国策，“绿水青山就是金山银山”，保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活向往的追求，应当得到支持。再者，土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的底线，不容突破。本案被告的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，本院确认被告实施强拆行为违法并不意味着对环境违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为、土地违法行为进行处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。关于原告要求恢复原状的主张应否支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定，国家实行基本农田保护制度。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》明确设施农用地性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。用地人应将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设等。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。据被告现场勘查，原告建造的建筑物绝大部分占用基本农田。原告当庭承认案涉建筑物用地既没有取得土地、规划部门的审批手续，也没有向县级国土部门备案。因此，原告擅自搭建的建筑物属于违法建筑，原告要求恢复原状缺乏法律依据。综上，被告实施的强制拆除行为违法，原告要求恢复原状的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告启东市海复镇人民政府于2019年8月22日强制拆除原告田某、田某1养猪棚舍的行为违法。二、驳回原告田某、田某1的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告启东市海复镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  齐海生人民陪审员  顾春宇人民陪审员  周袁芳二〇二〇年六月十九日书 记 员  顾梦窈附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情况之一，不需要撤销或者判决履行时，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。