广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终179号上诉人（原审原告）李盛春，男，汉族，住广东省深圳市南山区。被上诉人（原审被告）龙门县公安局。法定代表人叶光明，局长。上诉人（原审原告）李盛春因与被上诉人（原审被告）龙门县公安局行政复议一案，不服惠州市博罗县人民法院（2019）粤1322行初401号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年8月13日，龙门县公安局龙江派出所接到原告李盛春报警称其位于龙门县***********的鸡场被龙门县龙江镇人民政府工作人员强行拆除。龙江派出所于2019年8月16日作出《不予调查处理告知书》，告知其所报警情不属于公安机关管辖范围，公安机关依法不予调查处理。原告当天签收上述告知书。2019年8月19日，原告李盛春到龙门县公安局申请复议，请求：1.撤销龙江派出所作出的《不予调查处理告知书》；2.请求龙门县公安局指令龙江派出所对2019年5月24日龙江镇人民政府相关人员强拆申请人养殖场（鸡场）一案进行立案侦查，依法追究其刑事责任。龙江派出所当天出具（龙）受案字〔2019〕01162号《受案登记表》依法受理。龙门县公安局经调查认为没有犯罪事实，于2019年8月22日出具（龙）不立字〔2019〕00012号《不予立案通知书》，告知其于2019年8月19日提出控告的龙江镇人民政府拆除鸡场，经审查认为没有犯罪事实，决定不予立案，并告知如不服本决定，可在收到本通知书之日起七日内向龙门县公安局申请复议。李盛春于2019年8月26日签收该通知书。2019年8月23日，龙门县公安局作出龙公复驳字〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》，认为“李盛春于2019年8月13日向龙江派出所报称龙江镇人民政府强拆李盛春养殖场，请求龙门县公安局立案侦查，龙门县公安局于2019年8月22日依法作出不予立案决定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，决定驳回李盛春的行政复议申请。”2019年8月27日，原告李盛春签收了该决定书。原告不服遂于2019年9月2日诉至原审法院成讼。另，原告李盛春不服龙门县公安局于2019年9月26日作出的龙公刑复字〔2019〕506号《刑事复议决定书》，向惠州市公安局申请刑事复核。惠州市公安局于2019年11月4日作出惠公刑复核字〔2019〕22号《刑事复核决定书》，决定维持原刑事复议决定。原审法院认为，我国的公安机关具有双重性质，即对于依法管理社会治安的职责而言，公安机关系行政机关；而对于刑事案件的侦查职责而言，公安机关又属于刑事司法机关。本案中，原告李盛春要求被告龙门县公安局履责对龙江镇人民政府工作人员强拆行为追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”被告龙门县公安局依法受理后经调查，认为原告李盛春的养殖场（鸡场）占用永久基本农田被龙江镇人民政府联合龙江镇国土资源所进行拆除属于行政机关具体行政行为，没有犯罪事实，不属于犯罪行为，遂于2019年8月22日依法作出不予立案决定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，被告龙门县公安局作出龙公复驳字〔2019〕1号《驳回行政复议申请决定书》于法有据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李盛春的诉讼请求。上诉人（原审原告）李盛春不服原审判决，上诉称：被上诉人驳回上诉人的行政复议申请认定事实不清，适用法律错误；因为上诉人不存在占用“基本农田”一事，提起的行政诉讼，业经博罗县人民法院（2019）粤1322行初401号行政判决书一审判决，该判决的双方证据在庭审质证存在异议的情况下，一审法院未对有异议的证据予以认定，以及上诉人的辩论意见和庭后补充意见未进行综合评释，违反了案件审判的法定程序。同时一审法院驳回上诉人诉讼请求错误。一、上诉人开设、经营的养殖场是经获相关部门批准、同意的，其合法经营行为应当受到法律保护，在2015年12月份上诉人承包龙江镇桥背村山地名称为“大凹山”，总面积十五亩到二十亩，原于2003年1月1日先由平陵镇新鱼塘村村民谢怡强承包使用，承包期为三十年，在谢怡强承包期间种过桔子和龙眼，因为山地土壤是风化石泥土，无法种植，无法维持生计，又在2015年12月份转包给上诉人，上诉人为了发展集体经济，合理利用本村的土地发展经济，办起了养殖场，同时也经过龙江镇广尾村民委员会和平陵镇路滩村民委员会同意后才办的养殖场，上诉人并无强行或非法占用土地行为，应受法律的保护。由于此山地为龙江镇和平陵镇交界的位置，在平陵镇管辅范围由平陵镇国土所负责区域，上诉人在2016年12月份同谢怡强一起到平陵镇国土所办理备案手续，随后在2016年12月30日到龙门县国土局进行测绘鸡场图纸，并交付相关费用；国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》明确规定“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”和“用地协议备案，不符合相关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府，农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正”。至今有五年之久，上诉人从未接到相关部门有关备案或任何违法通知。二、在2019年4月30日龙门县第三次全国国土调查，图斑照片上明确显示上诉人土地是路滩村龙门县地类图斑，地类名称为设施农用地；此次调查由龙门县委托第三方公司按照第三次全国土地调查内容：土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况，此次调查确认都是以国家名义调查，依法依规进行调查为依据。再加上国土、农业相关部门出台对农业发展扶持的利好政策，如粤国土资利用发〔2016〕50号《关于合理界定和规范管理设施农用地进一步支持设施农业发展的补充通知》、惠农〔2019〕85号《关于全面落实设施农用地政策的通知》和自然资规〔2019〕4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》等出台，不应该视为违法行为。对于上诉人因行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法行为，应结合信赖利益保护原则，充分考虑裁判的公平正义价值及实际效果，行政机关对上诉人作出授益行政行为后，即便发现有违法情形，只要这种违法情形不是上诉人的过错造成的，行政机关应当承担法律责任。三、被上诉人没有依法调查涉案土地是否为“基本农田”。上诉人在立案申请、行政复议期间已经提交过诸多证据来证明上诉人山地经过合法手续和备案，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定，涉案山地不适宜划入“基本农田”。上诉人也邀请桥背二村小组成员到龙江镇国土所，证实过不是“基本农田”的事实；什么时候划为“基本农田”连龙江镇广尾村桥二村村民都不知情！也很多村民在议论，这样的山地是如何划为“基本农田”？种过果树都很难生长、又没有水源，根本就不符合划入“基本农田”，没有相关科学依据也不具有合理性。据上诉人了解到被上诉人调查过原承包人，原承包人也证实是山地，而不是“基本农田”。被上诉人在庭审过程中也没有提供相关部门批准和科学相关依据来证明上诉人的山地是“基本农田”，也没有到过现场调查，结合实际情况来判定；同时行政相关部门也违反了《广东省土地利用总体规划条例》和《土地利用总体规划管理办法》相关规定。人民法院应当基于我国行政诉讼相关法律法规，在具体的司法实务和裁判中坚持贯彻信赖利益保护原则，要求行政机关在违反信赖利益原则时承担法律责任。在《中华人民共和国宪法》中也有相关规定一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律特权。因此，法院应当对上诉人与被上诉人有异议的证据予以认定。结合事实进行公平、公正的判决。四、上诉人在2019年8月16日接到龙江派出所郑所长电话，通知上诉人已调查清楚了是龙江镇人民政府拆除，但不属于公安机关管辖范围，作出《不予调查处理告知书》。上诉人不服，于8月19日向被上诉人龙门县公安局提出行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”因此上诉人在2019年8月19日提出行政复议申请是直接交给负责法制工作的负责人，即为受理之日；被上诉人认为五日内进行审查符合后才算受理之日是错误的。因此，龙江派出所在2019年8月21日19时左右电话通知上诉人，并对上诉人进行询问以及调查拆除过程；被上诉人在22日又作出《不予立案通知书》和23日作出《驳回行政复议申请决定书》签收日期均为2019年8月26日；而上诉人在19日已经向被上诉人提出行政复议并受理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”所以在8月19日作出《受案登记表》、21日对上诉人《询问笔录》和22日作出《不予立案通知书》都是不合法的，违反了法律相关规定。五、龙江派出所在2019年8月19日又同意立案，但没有告知或书面通知上诉人同意立案；既然8月19日同意立案，应当先将8月16日作出《不予调查处理告知书》撤销后再重新作出新的调查处理才符合法定程序。本案中的诉讼请求是针对《不予调查处理告知书》提出行政复议而引起的诉讼。因此，一审法院驳回上诉人的请求错误。综上所述，一审法院并未体现出法律的公平、公正的审理与判决，为了维护上诉人的合法权益，上诉请求：1.撤销博罗县人民法院（2019）粤1322行初401号行政判决书。2.重新审理本案。3.一、二审费用全部由被上诉人承担。被上诉人（原审被告）龙门县公安局未向本院提交答辩意见。本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，被上诉人（原审被告）龙门县公安局是依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，作出了驳回上诉人（原审原告）李盛春的行政复议申请的决定，该决定不属于因复议申请不符合受理条件为由而驳回。上诉人（原审原告）李盛春对该驳回其行政复议申请的决定提起本案行政诉讼，一审法院应当追加龙江派出所为共同被告，但一审法院没有追加龙江派出所为共同被告，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，属遗漏了应当参加诉讼的当事人，违反法定程序。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初401号行政判决；二、发回广东省博罗县人民法院重审。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月八日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、司法解释等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释一百三十三条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。三、中华人民共和国行政复议法实施条例第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。