广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终458号上诉人（原审原告）：中山市横栏镇驰彩灯饰厂，住所地广东省中山市****************第5卡，统一社会信用代码92442000MA4Y51NE6R。经营者：蒋铁光，男，1973年6月19日出生，汉族，住湖南省双峰县。委托代理人：李清、李欣琦，广东国煌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。法定代表人：杜敏，局长。委托代理人：张恺琦，中山市生态环境局横栏分局工作人员。委托代理人：温斯斯，广东衡德律师事务所律师。上诉人中山市横栏镇驰彩灯饰厂（以下简称驰彩灯饰厂）因与被上诉人中山市生态环境局（以下简称市生态环境局）生态环境行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1263号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，驰彩灯饰厂于2016年7月12日经核准登记成立，类型为个体工商户，经营范围为加工、销售：照明灯具。2018年9月6日，原中山市环境保护局（以下简称原市环保局）根据举报对驰彩灯饰厂进行现场检查，发现该厂主要从事灯饰配件生产项目，生产车间有两个，分别是五金加工车间和灯罩加工车间，其中五金加工车间的主要生产设备有旋压机4台，灯罩加工车间的主要生产设备有激光切割机2台、灯罩吹塑机12台、雕刻机1台。被检查时，该厂正在进行生产，激光切割产生的有机废气经管道收集对外排放、灯罩吹塑产生有机废气经排气扇对外排放。工作人员调查时进行了现场拍照取证，并制作了环境监察现场检查笔录，驰彩灯饰厂的现场负责人蒋某在该现场检查笔录中签名确认“无异议”。同日，原市环保局的工作人员对蒋某进行询问，并制作调查询问笔录。蒋某在笔录中称，驰彩灯饰厂于2015年3月建成并投入正式生产，该厂并未向原市环保局报批环境影响评价文件，也未开展环境保护竣工验收手续，亦未取得排污许可证。原市环保局立案后，于2018年10月8日作出中（横）环责改字[2018]109号责令改正违法行为决定，认为该厂灯饰配件加工项目需要配套的环境保护设施未经验收合格就投入使用，遂责令该厂限期15日内改正违法行为，逾期不改正的处100－200万元的罚款。同日，蒋某签收了上述责令改正违法行为决定书。2019年3月19日，市生态环境局作出中（横）环罚告字[2019]027号行政处罚告知书，告知驰彩灯饰厂未经环评审批，生产项目需配套的环保设施未经验收合格，该厂已于2015年3月将该项目投入生产，因此，拟对该厂处罚41万元，同时告知了法律依据和享有陈述申辩的权利。驰彩灯饰厂于2019年4月16日向市生态环境局提交了行政处罚申辩书，未提出听证要求。2019年4月22日，市生态环境局作出中（横）环罚字[2019]045号行政处罚决定，认定驰彩灯饰厂实施的违法事实与行政处罚告知书一致，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对驰彩灯饰厂处以罚款41万元。市生态环境局于同年5月8日向驰彩灯饰厂送达了前述行政处罚决定书。驰彩灯饰厂不服，诉至原审法院，请求判令撤销市生态环境局作出的中(横)环罚字[2019]045号行政处罚决定书。原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市生态环境局,行使原市环保局职权，且不再保留中山市环境保护局。原审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十八类第47点的规定，塑料制品制造，人造革、发泡胶等涉及有毒原材料的；以再生塑料为原料的；有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的，需编制环境影响报告书；其他的则需编制环境影响报告表。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”据此，驰彩灯饰厂从事灯罩等塑料制品加工应编制环境影响报告表，且配套建设的环境保护设施应经验收合格后才能投入生产或使用。然而，驰彩灯饰厂自认于2015年3月投产，直至2018年9月被检查时仍在从事灯罩等塑料制品加工制造，但一直没有办理环评审批以及环保竣工验收等环保手续。因此，市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”的规定，对驰彩灯饰厂罚款41万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。市生态环境局经调查取证、处罚前告知后再行作出行政处罚决定，程序合法。综上所述，驰彩灯饰厂要求撤销市生态环境局于2019年4月22日作出的中（横）环罚字[2019]045号行政处罚决定书的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回驰彩灯饰厂的诉讼请求。案件受理费50元，由驰彩灯饰厂负担。上诉人驰彩灯饰厂不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。市生态环境局无证据证明上诉人排出了废水废气，也未测量具体排出多少有害物质。现场调查照片不能反映上诉人违法排废水废气。上诉人不是塑料生产企业，上诉人生产加工灯罩仅仅是对购回的PVC板通过模具热压缩成形，不产生废水废气。二、市生态环境局作出的行政处罚决定书适用法律错误。上诉人登记的地址是租赁的，该建设项目（厂房）的所有权人并非上诉人，不应对作为其中一名租客的上诉人进行处罚。另外，上诉人是规模较小的以加工塑料灯罩为主的个体工商户，不电镀及喷漆，生产过程中不产生废水废气废渣等污染物，不属于需要编制环境影响报告书或报告表的类别，仅需办理工商登记即可。三、行政处罚应有合理、合法、公平性原则。上诉人是一家规模较小的个体工商户，且在主观上没有污染环境的故意，客观上也未污染环境。涉案处罚对上诉人来说是天文数字，将上诉人推向破产的边缘。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。被上诉人市生态环境局答辩称：一、我局具有作出涉案行政处罚决定书的合法职权。我局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，具有环境保护监督管理的职责。二、我局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分。由现场调查发现，上诉人主要从事灯饰配件生产项目，并正在生产，未配套建设废气处理设施等。经调查及询问上诉人工作人员得知，上诉人建成并在未经环保部门同意前提下投入生产，未报批环评文件，未办理污染物排放许可证，需配套建设的环境保护设施也未建成，在生产过程中直接排放污染物。三、我局作出的行政处罚决定书适用法律正确，量罚合理。依据《建设项目环境保护管理条例》第七条，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十八类第47点的规定，上诉人的灯饰配件生产项目属塑料制品制造，应编制环境影响报告表。但其未按规定编制报告表，未建成配套环境保护设施，属违法行为。又根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条第一款及参照《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（2007修订版）的规定，对上诉人作出处罚41万元的行政决定，是合法且处罚幅度合理。四、我局作出的行政处罚决定程序合法。我局对上诉人进行现场检查、拍照取证，对相关人员进行调查询问并制作了检查笔录、询问笔录。立案后，对上诉人送达了相关文件并告知其享有的权利及行使权利的期限。五、上诉人认为其不属于需编制环境影响报告表的类别，明显错误。上诉人的经营范围是加工、销售照明灯具。上诉人车间主要有五金加工车间和灯罩加工车间。五金加工车间有旋压工序，主要生产设备有旋压机4台。灯罩加工车间有激光切割、灯罩吹塑、雕刻工序。上诉人从事灯罩等塑料制品加工制造应符合编制环境报告表，并配套建设的环境保护设施。六、上诉人认为其不是处罚对象没有法律依据。法律法规调整的对象是对环境有影响的建设单位和建设项目。上诉人作为涉案建设项目的实际经营管理者，有实际使用权和控制权，而厂房的所有权人作为出租方与上诉人的违法行为无直接的法律关系。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为不服环境保护行政处罚案件。根据驰彩灯饰厂的上诉意见，审查涉案处罚决定的合法性，在于审查市生态环境局的涉案行政处罚事实是否充分，适用法律是否正确，处罚结果是否适当的问题。首先，对于涉案处罚决定的事实认定是否充分问题。市生态环境局根据驰彩灯饰厂现场检查情况，如车间情况、机器使用功能、加工制造工序、环境保护设施情况等，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，认定上诉人的建设项目属于塑料制品制造类，属于需编制建设项目环境影响报告表的审批类环境影响评价类别，且未能出示建设项目环境影响评价批复文件以及建设项目环保竣工验收批复文件，事实依据充分。对于驰彩灯饰厂认为其仅仅是把购买好的PVC板热压缩成形，属于加工而非制造，仅需要办理工商登记即可的上诉意见，是其对加工和制造的理解有误，亦无依据，本院不予采纳。另外，对于驰彩灯饰厂关于其并非建设项目（厂房）的所有权人，涉案违法行为应由建设项目（厂房）所有权人或建设项目（厂房）所有租户共同承担的上诉意见，因相关规定所指的建设项目并非是建筑物厂房，而是指用于生产、制造的建设项目，驰彩灯饰厂的此项上诉意见明显缺乏理据，本院不予采纳。市生态环境局根据驰彩灯饰厂生产经营的事实认定其违法行为，事实依据充分。其次，对于涉案处罚决定适用法律是否正确问题。市生态环境局认定驰彩灯饰厂属于需编制建设项目环境影响报告表的类别，且未经验收投入生产后，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款及《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》（2017修订版）的规定对驰彩灯饰厂罚款41万元的处罚，适用法律正确。对于驰彩灯饰厂关于其不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十八类第47条规定的类别，不应适用相关法律对其进行处罚的主张，与前述认定事实不符，本院不予采纳。最后，对于涉案处罚决定的处罚结果是否适当问题。第一，驰彩灯饰厂主张其生产项目不造成污染，不应对其处罚，是对环境保护法律法规赋予生产企业环境保护责任的误读，无论是“未批先建”还是“未验先投”行为被环境保护法律法规所禁止，均是旨在赋予生产企业防止发生环境污染的责任，而不是在实际发生污染后生产企业才负有治理污染的责任。对此，驰彩灯饰厂该上诉意见不能成为其豁免“未验先投”违法行为责任的理据。第二，经济发展不应以牺牲环境保护利益为代价，在保护环境的前提下进行合法的生产经营是社会生产可持续发展的题中之意，驰彩灯饰厂以其债务偿还能力低下，面临破产为规避其环境保护责任理据，明显不应予以支持。综上，市生态环境局作出的涉案处罚决定是在法定处罚幅度内根据自由裁量量化标准作出，处罚适当，本院予以确认。综上所述，上诉人驰彩灯饰厂上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市横栏镇驰彩灯饰厂负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年六月二日书记员  李海珠