西安铁路运输法院 行政裁定书 （2020）陕7102行初492号 原告西安市雁塔区电子城街道办事处蒋家寨村民委员会，住所地西安市雁塔区。负责人杜鹏志，村委会主任。委托代理人雷海虹，上海邦信阳中建中汇（西安）律师事务所律师。委托代理人王东，上海邦信阳中建中汇（西安）律师事务所实习律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。法定代表人齐海兵，主任。委托代理人李婷，该管委会工作人员。委托代理人范甜甜，陕西洪振律师事务所律师。原告西安市雁塔区电子城街道办事处蒋家寨村民委员会（以下简称XX村委会）诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告XX村委会诉称，原告名下有土地一宗，位于西安市高新区XX路XX号，国有土地使用证号为西高科技国用（2010）第37242号，该宗土地原地面建筑为蒋家寨商贸城，2010年，经被告内设机构规划部门批准，拆除了该大楼，同意原址重新开发利用。原告遂与第三方陕西鑫诺房地产开发有限公司（以下简称鑫诺公司）签订协议，在原址联合开发柠檬时代广场项目，2014年，该项目经被告内设机构规划部门批准，容积率确定为8.5，项目总平面图及单体图均已经被告规划部门盖章确认，相关审批也通告了被告内设机构国土资源管理部门，由于该项目占用土地已经不足40年，应补交从规划调整日至2054年的土地出让金，缴纳完毕后方能将土地使用权证从原告过户至第三方鑫诺公司名下。从规划批准至今，原告多次要求被告国土管理部门为原告计算土地出让金数额，方便原告缴纳，但每次被告的窗口办事人员均未有回应和答复。2019年8月10日，原告正式向被告国土部门递交了书面申请书（关于《柠檬时代广场》项目补缴土地出让金的申请），被告至今未答复。从原告与第三方之间的合作协议签订以来，柠檬时代广场项目第三方鑫诺公司陆续已经完成不少于2亿元投入，早已具备项目土地转让条件，也缴纳了除土地出让金外所有的政府审批税费，目前因被告怠于履行职责，造成巨大的经济损失及非常恶劣的社会影响。一是土地使用权无法变更，致使其他相关证件亦无法办理，持续5年时间，第三方鑫诺公司财务成本累计巨大；二是原告村民生存保障与该项目收益息息相关，原商贸城拆除后原告村民收入锐减，新的项目建设完毕后相关村民保障才能进一步落实，目前由于被告内部机构互相推诿扯皮致使合作项目无法继续进行，导致群众到被告信访部门多次上访，2019年11月，在被告信访部门的主持下，被告国土、规划部门与原告XX村委会、第三方鑫诺公司及上访群众进行了会议商洽，确定了具体办理流程，但截至原告起诉时，被告仍然未作任何回应。原告认为，收取辖区内土地出让金，办理土地使用权过户手续是国土资源高新分局的法定职责，其确在长达5年的时间里，经原告多次口头及书面申请，一直秉承不告知、不办理的原则，拒绝就原告的申请内容做出任何回应，其行为属于行政不作为，依法应予已纠正。被告高新管委会作为法规授权的组织，行使统一管理西安市高新技术产业开发区的职权，国土高新分局是西安高新技术产业开发区管理委员会主管国土资源的内设机构，其行为后果应由被告承担法律责任。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十五条、第二十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、第六条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款、第二十一条，《西安市开发区条例》第二条、第九条、第十条第（四）项之规定，诉至法院，请求：1.判令被告长期未受理原告《补交土地出让金申请》行为违法；2.判令被告受理原告之《补交土地出让金申请》，依法按照2014年容积率调整批准文件的标准收取原告名下（土地证号：西高科技国用（2010）第37242号）土地补交的土地转让金。被告高新管委会辩称：一、原告XX村委会所诉《柠檬时代广场》是违法建筑，请求法院依法驳回XX村委会的起诉。首先，依据2008年1月1日生效的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，任何建设工程都应当申请办理建设工程规划许可证、土地使用权证等相关材料。其次，在规划管理方面，建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见书等，均是具有特定内涵、意义的法定文书，其相互之间并不具有可替代性，特别是我国《中华人民共和国城乡规划法》已于2008年1月1日起施行，因此任何建设单位与个人都应遵守该法，按照该法进行工程建设，可原告未提供任何建设工程规划许可证等相关手续。从原告XX村委会的行政起诉状内容和柠檬时代广场实际情况可看出，柠檬时代广场建设一直未取得用地规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、土地使用权证、预售证等相关证书。因此，依据上述法律、法规等规定，原告的柠檬时代广场项目属于违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的违法建设。二、原告XX村委会未批先建，不服从相关行政部门的执法要求，违法向部分群众售卖《柠檬时代广场》房屋的行为违法，其应自行承担违法后果，与高新管委会无关，请求法院依法驳回XX村委会诉讼请求。原告在起诉状中描述“其于2010年与第三人签订协议在原址上开发柠檬时代广场项目”，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，原告自2010年起因自身原因一直未向有关部门提交手续，未缴纳土地出让金，未申请办理相关手续，并自2013年起在未取得相关手续的情况下开工建设，建设过程中，高新区国土规划建设执法监察队（按照2012年管委会部门设置，该执法监察队是与规划建设局并列的正处级内设机构，行使国土、规划、建设执法监察执法权）自2013年5月起，采取多种措施多次挡停并督促其完善手续，但该项目施工单位与XX村委会配合，采取昼停夜动、利用节假日突击施工、“你来我停、你走我建”等方式逃避监管，建设断断续续历时3年。在此期间，第三方鑫诺公司在未取得预售证的情况下对社会群众进行销售，经了解截止目前已销售500余套，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条、《商品房预售管理办法》第六条、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条的规定。原告的上述违建行为和未取得商品房预售许可证的售房行为均违反我国相关法律规定，相关部门曾多次对其违建项目进行查处，并责令其停止建设和销售，但原告仍一意孤行继续加大对违法项目的违建和销售，故其应对自身的违法行为承担相应的法律责任。三、原告XX村委会在2019年8月才向国土部门提交书面申请，国土部门已经在2019年9月、10月、11月的信访答复会上向其口头进行了答复，因其违建项目违法，违建项目容积率超过相关文件规定的最大容积率，无法对其进行批复，请求法院依法驳回XX村委会的诉讼请求。根据《住房和城乡建设部关于印发的通知》第四条、第五条、第七条、第八条、第九条、第十三条、第十四条以及2018年3月10日《西安市人民政府办公厅关于印发的通知》（市政办发[2018]27号）文件第3条区域内的商业用地容积率不得大于3.0的规定，原告XX村委会申请以8.5的容积率进行审批，明显违反上述规定，被告无权对上述违建项目进行批复，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。四、2020年4月26日，西安市国土资源局高新分局对原告作出“对《项目补缴出让金申请》的回复”，明确答复原告“申请调整容积率补缴出让金，需在符合法律法规及相关政策规定条件的情况下报经西安市自然资源和规划局批准；申请延长土地合同出让年限事宜应按《国有土地出让权合同》约定执行”。五、补交出让金不属于行政审批事项，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。补交出让金及容积率调整是经城市、县级人民政府规划部门批准后产生的义务，在未经批准前，不具有缴纳的义务，容积率调整延长土地使用的审批权依法属于市、县级人民政府自然资源管理部门，被告高新管委会依法无该审批权。经审理查明，原告XX村委会于2019年8月23日向西安市国土资源局高新技术产业开发区分局（以下简称国土高新分局）提出《关于项目补缴土地出让金的申请》，被申请人为“西安市高新国土局”，申请内容为：“蒋家寨商贸城位于高新区XX路XX号，国有土地使用证号为：西高科技国用（2010）第37242号，土地性质为商服，占地面积约4771㎡的5层商贸大楼。2010年高新区为了提升整体城市形象，也为了提高村民的生活质量，经高新规划部门批准，拆除该大楼。西安市XX村委会与陕西鑫诺房地产开发有限公司在原地址上联合开发《柠檬时代广场》项目，规划总建筑面积为53190㎡，地上26楼，地下3层。目前该项目总平面、单体已审批，各项费用均已缴纳。2014年经高新规划局批准本项目容积率从1.5调为8.5，鉴于此项目为拆除重建项目，所以特向贵局申请补缴从调整后至2054年的土地出让金。”2020年4月26日，西安市国土资源局高新分局对原告作出“对《关于项目补缴土地出让金的申请》的回复”，称“我分局收到你单位《关于项目补缴土地出让金的申请》后，已多次口头向你单位委托人进行了回复，并在历次《柠檬时代广场》项目信访协调会上明确答复。申请调整容积率补缴出让金，需在符合法律法规及相关政策规定条件的情况下报经西安市自然资源和规划局批准；申请延长土地合同出让年限事宜应按《国有土地出让权合同》约定执行。”落款为“西安市国土资源局高新分局”。另查明，2007年1月9日，西安市机构编制委员会下发市编办发（2007）2号《关于市国土资源局高新技术产业开发区分局经济技术开发区分局曲江新区分局更名的批复》，内容为：“市国土资源局：……撤销市国土资源和房屋管理局，成立市国土资源局的精神，同意西安市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局、经济技术开发区分局、曲江新区分局更名为西安市国土资源局高新技术产业开发区分局、经济技术开发区分局、曲江新区分局。”2019年12月11日，市编办函[2019]108号《关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函》“市自然资源和规划局：组建市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、经济技术开发区分局、曲江新区分局、浐灞生态区分局、国家民用航天产业基地分局、阎良国家航空高技术产业基地分局、国际港务区分局，为市自然资源和规划局的派出机构……”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告……”《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”本案中，原告称其向国土高新分局提出申请，坚持认为国土高新分局是被告高新管委会主管国土资源的内设机构，故以高新管委会为被告向本院提起不履行法定职责之诉，经查明，被告高新管委会是经国务院批准设立的开发区，如原告对高新管委会职能部门作出的行政行为不服的，应以该职能部门为被告提起诉讼。而国土高新分局是西安市自然资源和规划局的派出机构，其收到原告的申请后作出涉案“对《关于项目补缴土地出让金的申请》的回复”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，原告对国土高新分局不履行法定职责或以自己的名义作出的行政行为不服的，应当以西安市自然资源和规划局为被告提起诉讼。因此，原告XX村委会以高新管委会为被告提起本案诉讼，被告不适格，但原告坚持其诉讼请求，依法应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据……”《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”如原告坚持以高新管委会为被告进行本案诉讼，应当提交其向高新管委会提交申请的证据，但原告并无相应证据提交，其起诉被告高新管委会没有事实根据，根据《最高人民法院关于适用法>的解释》第九十三条第一款的规定，原告未向被告高新管委会提出申请的情况下，提起本案诉讼，亦应当裁定驳回起诉。综上，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十三条第一款的规定，裁定如下：驳回原告西安市雁塔区电子城街道办事处蒋家寨村民委员会的起诉。本案诉讼费50元，退还原告西安市雁塔区电子城街道办事处蒋家寨村民委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军  审  判  员  孙青青  审  判  员  王得志   二Ο二Ο年六月二十九日  书   记  员  鬲  博          附法律条文：1.《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。2.《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条：原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。  人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 1