广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂06行初18号 原告广西壮族自治区国有钦廉林场，住所地：钦州市南珠东大街**。 法定代表人蒋林，场长。 委托代理人周毅、黄龙维，均为北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 被告防城港市防城区人民政府，住，住所地：防城港市防城区防北路/div> 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人黎业剑、黄宇昌，均为防城港市防城区林业局工作人员。 被告防城港市人民政府，住，住所地：防城港市中心区迎宾路/div> 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅、朱金凤，均为防城港市司法局工作人员。 第三人莫明琮，男，1967年4月12日出生，汉族，户籍地:广西柳州市鱼峰区，现住南宁市青秀区。 第三人杨家创，男，1968年2月6日出生，汉族，住防城港市防城区。 原告广西壮族自治区国有钦廉林场（以下简称钦廉林场）不服被告防城港市防城区人民政府(以下简称防城区政府)山林权属纠纷调解处理领导小组办公室（以下简称防城区调处办）作出的防区林调[002]号不予受理决定和被告防城港市人民政府(以下简称防城港市政府)作出的防政复决[2020]9号行政复议决定，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告钦廉林场及委托代理人黄龙维，被告防城区政府的委托代理人黎业剑、黄宇昌，被告防城港市政府的委托代理人黄允毅、朱金凤到庭参加诉讼。第三人莫明琮、杨家创经依法通知无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 防城区调处办于2019年9月29日给钦廉林场作出防区林调[002]号《不予受理决定书》，载明：“经审查，林地上的林木纠纷属于农村集体土地承包经营合同引起的土地使用权争议。本机关认为，你单位提出的林木权属纠纷调处申请不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四十三条规定的条件，依法应不予受理。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条的规定，本机关决定：不予受理。” 钦廉林场不服，向防城港市政府提出行政复议申请。防城港市政府于2020年3月20日作出防政复决[2020]9号行政复议决定，驳回申请人的行政复议申请。 原告钦廉林场诉称，2019年9月5日，原告向防城区政府递交《调处申请书》，请求对位于防城港市防城区茅岭镇××村××组、江北组1512.19亩林地上桉树权属进行调解处理，确认该桉树归原告所有。2019年9月28日，防城区政府以防城区调处办公室名义作出防区林调[002]号《不予受理决定书》，以林地上的林木纠纷属于农村集体土地承包经营合同引起的土地使用权争议，不符合法律规定的受理条件为由决定不予受理上述申请。上述答复对原告权利义务产生了实质影响。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定，“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理”。防城区调处办作为防城区政府成立的临时协调机构，不具备以自己名义做出不予受理林木权属纠纷决定的法定职权，其答复超越职权，应予撤销，其行为的法律后果应由防城区政府承担。此外，原告申请确权的对象仅是林木所有权、使用权，不涉及土地使用权，防区林调[002]号认为确权对象是“土地使用权”，据此作出《不予受理决定书》，认定事实及适用法律错误。此后，原告依法向防城港市政府申请行政复议。防城港市政府作出防政复决[2020]9号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理”，上述政复议决定亦错误。请求;1、撤销防区林调[002]号《不予受理决定书》、防政复决[2020]9号《行政复议决定书》；2、责令被告防城区政府在法定期限内对原告的申请作出具体行政行为；3、请求判令二被告承担本案的全部诉讼费用。 原告钦廉林场向本院提交了以下证据：1、调处申请书，2、防区林调[002]号《不予受理决定书》，3、行政复议申请书，4、防政复决[2020]9号《行政复议决定书》，证明原告向防城区政府申请对林木权属进行调处，防城区政府以防城区调处办名义不予受理，原告继而向防城港市政府申请行政复议，防城港市政府驳回原告的请求。证据5（补充证据）民事裁定书及法院专递邮件详情单，证明钦州市钦南区人民法院生效判决认为，如需处理原告与莫明琮之间关于本案林木的争议，需先经过人民政府处理。 被告防城区政府辩称，一、防城区调处办作出《不予受理决定书》程序是合法的。钦廉林场向防城区政府提出调处申请后，防城区调处办经审核，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条和第四十三条规定的有关程序。二、防城区调处办作出《不予受理决定书》依据事实清楚，证据确凿，实体处理是实事求是的。经查明：钦廉林场所主张的林木权属于防城港市防城区茅岭镇响水村江南、江北组集体林地范围内，面积1512.9亩，该片林地于2005年8月10日，杨家创经村民代表会议等合法程序分别与防城港市防城区茅岭镇响水村江北、江南组签订《林业用地承包合同书》，约定两个生产组将属于其所有的总面积约2490亩荒山第发包给杨家创用于种植速生桉经济林。合同签订后，两个生产组按约定将荒山交给杨家创使用，杨家创按约定向两个生产组支付了承包金，并在承包的林地上种植了速生桉经济林。2011年莫明琮找到杨家创商谈上述林地及林木的转让事宜。在征得防城区茅岭镇响水村江北、江南组同意后，莫明琮与杨家创双方于2011年6月3日签订《协议书》，约定：杨家创将上述林地承包经营权（原合同面积2490亩，林业部门验收面积2050亩，实际种植有林面积1800亩）及地上林木转让给莫明琮，转让价款为410万元。2011年8月，因莫明琮与钦廉林场合作造林，应莫明琮要求，杨家创与莫明琮于2011年8月10日签订《林地（林木）经营权转让合同书》，并约定该合同作为2011年6月3日所签订《协议书》的附件。同日，莫明琮与杨家创又签订《协议书》，该协议除了对转让承包的总价款410万元进行确认外，还约定：若莫明琮违反付款规定未能按所订条件按时付款，杨家创有权单方面终止和莫明琮签订的合同，并有权处置和变卖该林地上的林木来抵偿莫明琮未按时支付的林地承包经营权的欠款，并由莫明琮承担违约所产生的一切法律责任和后果。2012年12月1日，莫明琮与钦廉林场签订《合作造林合同》。合同约定双方进行合作造林，由钦廉林场按额定的标准负责造林投资，莫明琮以负责支付地租及地租税金并承包造林管护的方式参与合作。另查明，杨家创向防城区法院另案起诉，防城区法院依法作出[2018]桂06**民初716号民事判决书，判决解除杨家创与莫明琮2011年6月3日签订的《协议书》及2011年8月10日签订的《林地（林木）经营权转让合同书》；莫明琮将双方协议书约定的位于防城港市××城区茅岭镇××村江北组、××组的林地承包经营权（原合同面积2490亩，林业部门验收西积2050亩）返还给杨家创。该判决已经于2019年4月28日生效。（直至该案判决生效，莫明琮依然没有依照协议约定足额支付给杨家创林地承包经营款，山上原有林木已经基本被他人砍伐完毕。）钦廉林场申请的《调处申请书》的请求林木确权申请属于农村集体土地承包经营合同引起的土地使用权争议，适合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四十三条规定。三、防城区调处办作出《不予受理决定书》适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条和第四十三条的规定条件，适用法规是正确的。请予以维持。 被告防城区政府向本院提交了以下证据、依据：1、调处申请书，证实原告向区政府提出调处申请；2、林业用地承包合同书，证实杨家创与江北组签订承包林地合同；3、协议书，证实杨家创将江北组林地转包给莫明琮；4、林地（林木）经营权转让合同，证实杨家创将林地（林木）转让给莫明琮；5、合作造林合同。证实莫明琮与钦廉林场合作造林；6、防城港市防城区人民法院（2018）桂0603民初716号民事判决书，证实判决解除杨家创与莫明琮签订的《协议书》，证明莫明琮未取得林地使用权；7、防城港市防城区人民法院民事判决书（2018）桂0603民初321号，证实判决驳回钦廉林场的请求；8、不予受理决定书，证实作出不予受理的决定；9、防城港市人民政府行政复议决定书防政复决[2020]9号，证实维持防区林调[002]号文；10、文件及条例，证实防区林调[002]号《不予受理决定书》适用的文件及法规。 被告防城港市政府辩称，防城港市政府作出的防政复决[2020]9号行政复议决定书程序合法。1、防城港市政府依法有权受理钦廉林场提出的行政复议申请。钦廉林场不服防城区政府作出的防区林调[002]号《不予受理决定书》，于2019年12月12日申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”防城港市政府作为防城区政府的上一级人民政府，依法可以受理。2、防城港市政府依法作出行政复议决定。钦廉林场申请行政复议后，防城港市政府进行审查，依法作出防政复决[2020]9号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》有关程序的规定。二、防城港市政府的防政复决[2020]9号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。经审查查明：1、原告钦廉林场主张1512.19亩林地上桉树的土地权属为防城区茅岭镇××村××组、江北组集体所有。2、2005年8月10日，经法定程序，防城区茅岭镇××村××组、江北组将约2490亩荒山承包给杨家创种植桉树。3、2011年6月3日，经防城区茅岭镇××村××组、江北组同意，杨家创将上述林地转包给莫明琮。4、2011年12月1日，莫明琮引进钦廉林场合作造林。钦廉林场主张1512.29亩林地上桉树的土地权属是明确并没有权属争议，为防城区茅岭镇××村××组、江北组集体所有。杨家创从防城区茅岭镇××村××组、江北组集体所有的土地承包经营权是移转取得，并不是创设取得。因此，杨家创转包给莫明琮，莫明琮再引进原告钦廉林场在该土地上的经营行为，受民法的调整和约束。钦廉林场申请确权对象是林木所有权、使用权，但所申请的林木所有权、使用权并不属于林地权属确权范围，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”的土地权属纠纷受理条件。钦廉林场复议请求不予支持。防城区调处办有权对山林权属纠纷案件调解、处理工作。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三条第二款之规定，山林纠纷的调处受理与否是调解、处理的具体工作范畴，属于防城区调处办的工作职责。三、防城港市政府的防政复决[2020]9号行政复议决定书适用法律正确。系根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定作出决定，适用法律正确。综上，请驳回原告的诉讼请求。 被告防城港市政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书，证实原告向市政府申请行政复议；2、防区林调[002]号，证实被复议的具体行政行为；3、受理通知书、提出答复通知书，证实市政府依法受理；4、防政复决[2020]9号行政复议决定书，证实市政府依法作出复议决定书；5、送达回证，证实市政府依法送达。 经庭审质证，对被告防城区政府提供的证据，被告防城港市政府没有异议；原告钦廉林场对被告防城区政府政府提供的证据的真实性均无异议，但对证据6、7的关联性有异议。被告防城港市政府提供的证据，被告防城区政府和原告钦廉林场均无异议。原告钦廉林场提供的证据，被告防城区政府、防城港市政府均无异议，但认为不能证明其所要证明的内容。 本院对上述证据认证如下：被告防城区政府提供的证据6、7与待证的事实有关联，被告防城区政府提供的其他证据，被告防城港市政府提供的证据，原告提供的证据，对方当事人均无异议，本院均予以确认。 经审理查明，原告钦廉林场主张1512.19亩林地上桉树的权属位于防城区茅岭镇××村××组、江北组集体土地范围。2005年8月10日，防城区茅岭镇××村××组、江北组经法定程序将约2490亩荒山承包给杨家创种植桉树。2011年6月3日，经防城区茅岭镇××村××组、江北组同意，杨家创与莫明琮签订《协议书》，将上述林地转包给莫明琮。2011年8月，因莫明琮与钦廉林场合作造林，应莫明琮要求，杨家创与莫明琮于2011年8月10日签订《林地（林木）经营权转让合同书》，并约定该合同作为2011年6月3日所签订《协议书》的附件。2011年12月1日，莫明琮与钦廉林场签订《合作造林合同》，合同约定双方进行合作造林。 另查明，2017年，钦廉林场向钦州市钦南区人民法院提起民事诉讼，请求判决莫明琮继续履行双方于2011年12月1日签订的《合作造林合同》。2017年11月10日，钦州市钦南区人民法院作出（2017）桂0702民初2623号民事裁定，以“处理本案争议首先要对林木权属进行确权为前提，林木确权是本案的基础法律关系，应当由人民政府处理作为前置条件，原告未经人民政府处理方向本院起诉不符合法律规定，故本案不属于人民法院受理的范围”为由，裁定驳回钦廉林场的起诉。该案原、被告没有提出上诉。 2018年5月，杨家创向防城港市防城区人民法院法院提起民事诉讼，防城区人民法院于2019年2月12日作出[2018]桂06**民初716号民事判决：一、解除杨家创与莫明琮2011年6月3日签订的《协议书》及2011年8月10日签订的《林地（林木）经营权转让合同书》；二、莫明琮将双方协议书约定的位于防城港市××城区茅岭镇××村江北组、××组的林地承包经营权（原合同面积2490亩，林业部门验收西积2050亩）返还给杨家创。 2018年2月，钦廉林场向防城港市防城区人民法院提起民事诉讼，请求判决莫明琮继续履行双方于2011年12月1日签订的《合作造林合同》、莫明琮协助钦廉林场将防城区茅岭镇××村××组、江北组（1512.19亩）林木资产的所有权登记于钦廉林场名下等。防城区人民法院于2019年5月9日作出[2018]桂06**民初321号民事判决：其中另查明中叙述，该院作出的[2018]桂06**民初716号，“该判决已经于2019年4月28日生效。直至该案判决生效，莫明琮依然没有依照协议约定足额支付给杨家创林地承包经营款，山上原有林木已经基本被他人砍伐完毕。”防城区人民法院[2018]桂06**民初321号民事判决：驳回钦廉林场的诉讼请求。该案各方当事人均没有上诉。 归纳各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，防城区调处办作出不予受理决定以及被告防城港市政府作出的复议决定有没有事实根据和法律依据。 本院认为，其一，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理。第三条规定，县级以上人民政府的土地山林水利权属纠纷调解处理机构负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体组织、督促指导工作，并负责人民政府交办的土地山林水利权属纠纷案件调解、处理的具体工作。本案中，防城区调处办符合上述地方法规的规定，具有具体处理土地山林水利权属纠纷的职权。但应当指出的是，在具体处理土地山林水利权属纠纷的法律文书中，应当加盖防城区政府的公章而非防城区调处办的公章。钦廉林场向防城区政府申请调处，而防城区政府移送、交办给防城区调处办具体负责审查，形成了事实的委托行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定。钦廉林场在本案中亦将防城区政府列为被告，并无不当。其二，钦廉林场提出的案涉林木与莫明琮、杨家创存在权属争议，似乎应适用《中华人民共和国森林法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，由防城区政府受理并作出处理决定。但实质上，案涉林木的权属系基于杨家创与防城区茅岭镇××村××组、江北组承包种植，杨家创转包给莫明琮，莫明琮与钦廉林场合作开发的基础事实。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条的规定，林地承包经营权人对林地享有占有、使用、收益的权益，而享有林木所有权是林地承包经营权人实现收益权的必要前提。本案中，钦廉林场与莫明琮合作开发种植林木基于莫明琮从杨家创转包的行为，而防城区人民法院[2018]桂06**民初716号生效的民事判决，已判决解除杨家创与莫明琮签订的《协议书》及签订的《林地（林木）经营权转让合同书》，由莫明琮将双方协议书约定的位于防城港市××城区茅岭镇××村江北组、××组的林地承包经营权（原合同面积2490亩，林业部门验收西积2050亩）返还给杨家创。据此，在法律层面上，案涉林木的确权，防城区政府如受理则不可避免要审查相关承包、转包经营行为是否合法有效，并不可避免地要审查承包土地的权益等，而根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四十三条“因农村集体土地承包经营合同引起的土地使用权争议、行政区域边界争议，不适用本条例”的规定，则本案基于这一特别规定不宜由人民政府受理、调处。其三，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条规定，申请确权处理时应当提供下列材料：其中（一）能够证明权属归属的有关证明材料。本案中，经审查，钦廉林场向防城区政府申请对涉案林木确权，如上所述，林地权属、承包权益均与钦廉林场无关，钦廉林场虽提供其与莫明琮协议合作开发的合同，但因莫明琮的转包行为已被依法解除，且通常认为，林木所有权应随林地承包经营权的流转而流转，土地承包经营权转包的流转方式属债权行为，亦即钦廉林场在本案中可以向莫明琮协商或诉求承担违约责任，也可以与杨家创协商合作开发、共同经营或诉求补偿，但仅凭其与莫明琮协议合作开发的合同不足以主张涉案林木的物权，换言之，在涉案林木的物权方面，钦廉林场尚未能提供能够证明权属归属的有关证明材料，应承担举证不能的不利后果。 综上，被告防城区政府作出不予受理决定以及被告市政府作出的复议决定有事实根据和法律依据。原告钦廉林场申请被告履行法定职责理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告广西壮族自治区国有钦廉林场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告广西壮族自治区国有钦廉林场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  陆雄林 二〇二〇年六月三十日 书 记 员  莫骐祯 附：本判决适用的相关法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,同时，应在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。