中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2018）最高法行再196号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）陈少华，男，1962年12月14日出生，土家族，住湖南省石门县。 委托诉讼代理人曾建国，湖南楚江律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省石门县人民政府。住所地：湖南省石门县楚江镇。 法定代表人郭碧勋，县长。 委托诉讼代理人尹昌俊，石门县人民政府办公室副主任。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）唐汇沅，男，1952年3月17日出生，土家族，住湖南省石门县。 委托诉讼代理人张晋阳，湖南楚江律师事务所律师。 再审申请人陈少华诉被申请人湖南省石门县人民政府（以下简称石门县政府）土地行政登记一案，湖南省常德市中级人民法院作出（2012）常行初字第26号行政裁定，以石门县政府非适格被告为由，裁定驳回陈少华的起诉。陈少华上诉后，湖南省高级人民法院作出（2013）湘高法行终字第129号行政裁定，撤销（2012）常行初字第26号行政裁定，指令湖南省常德市中级人民法院继续审理。湖南省常德市中级人民法院作出(2014)常行重字第2号行政判决，撤销石集建字（1999）字第1629号集体土地建设用地使用证（以下简称1629号土地证）；责令石门县政府在判决生效之日起两个月内重新作出行政行为。唐汇元上诉后，湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终67号行政判决，以陈少华的起诉超过起诉期限为由，撤销(2014)常行重字第2号行政判决；驳回陈少华的诉讼请求。陈少华不服，向本院申请再审，本院作出(2017)最高法行申2846号行政裁定,提审本案。本院提审后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 1993年7月，石门县罗坪乡人民政府（以下简称罗坪乡政府）向曹兴发颁发了罗土字（私建93）第021号建房证，用地面积72平方米，四至为：东至集镇街道西侧规划线，南至建筑队用地北界，西至岩墈，北至自南向北8米。曹兴发因无资金建房将上述土地转让给陈敏田，陈敏田修建了一栋楼房，后由其女婿唐植海居住。2001年8月26日，唐植海将该住房出售给陈少华。 1993年11月，唐汇沅紧靠陈敏田南墙并排建房，申办了罗土字（私建）第026号建房证，面积为143.4平方米，四至为：东至集镇规划线，南至由北往西9米，西至茶厂院墙，北至与曹兴发共楼梯地基。1998年12月28日，因唐汇沅超出原审批面积扩建住房，罗坪乡政府、罗坪乡国土所为唐汇沅扩建房屋占用的土地办理了石私建(98)补第275号村民新、扩、改建房审批单，扩充了包括唐植海屋后集体空坪以西部分的49平方米土地。1999年7月，石门县政府为唐汇沅换发了1629号土地证，该证包含唐汇沅罗土字（私建）第026号建房证和石私建字（98）补第275号审批单的面积，证载面积192.05平方米（尾数有差异）。但罗坪乡国土所的经办人员涂改了原始资料，将唐植海屋后的“集体空坪”涂改为“唐汇沅空坪”，将该集体空坪纳入1629号土地证平面图，使该证实际面积增至200余平方米。 对于唐植海屋后的集体空坪，唐汇沅与唐植海一直存在权属纠纷。唐植海将住房出售给陈少华后，陈少华与唐汇沅也多次发生纠纷，唐汇沅与陈少华双方先后在集体空坪修建水泥平台、厕所、楼梯等。罗坪乡政府于2003年9月27日作出了《土地权属处理决定书》。陈少华申请复议，石门县政府复议维持上述处理决定。陈少华提起行政诉讼，石门县人民法院于2004年2月28日作出（2004）石行初字第5号行政判决，以罗坪乡政府超越职权为由，撤销其《土地权属处理决定书》，判令罗坪乡政府对该权属争议依法重新作出具体行政行为。之后，陈少华一直要求罗坪乡政府履行法院判决。罗坪乡政府于2010年5月5日向石门县国土资源局发出《关于重新确定土地权属的函》，请其依法确定该争议土地的所有权和使用权。2011年5月3日，罗坪乡政府作出《关于陈少华申请履行判决的回复》（以下简称《回复》），称土地所有权和使用权由县级政府确定，土地管理部门具体承办，乡镇政府无权对土地所有权和使用权进行确权，建议陈少华通过法律途径解决纠纷。陈少华于2011年7月15日向石门县政府提交了《关于重新确定土地权属的申请报告》，石门县政府法制办公室于2011年10月13日作出《关于陈少华申请重新确定土地权属报告的回复》，认为陈少华与唐汇沅各自拥有的房屋所使用的土地均进行了土地登记，土地四界清楚、权属明确，对陈少华的申请不予受理。陈少华不服，于2012年6月15日提起本案诉讼，请求确认石门县政府行政不作为违法；确认石门县政府为唐汇沅颁发的1629号土地证违法并予以撤销；判决石门县政府限期履行职责，重新确权。 常德市中级人民法院（2014）常行重字第2号行政判决认为：罗坪乡政府、罗坪乡国土所在为唐汇沅扩建房屋占用的土地办理石私建(98)补字第275号审批单及办理1629号土地证时，罗坪乡国土所的工作人员涂改原始资料，将“集体空坪”涂改为“唐汇沅空坪”。石门县政府亦认可唐汇沅超出原审批面积扩建住房的事实。石门县政府在为唐汇沅办理集体建设用地登记的过程中，其国土管理部门的相关工作人员未尽到审慎义务，并违规办理登记手续，任意涂改宅基地平面图及四至内容，且登记申请的审核结果也未予公告，程序违法。陈少华要求撤销石门县政府为唐汇沅颁发的1629号土地证的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决撤销石门县政府1629号土地证；由石门县政府判决生效之日起两个月内重新作出行政行为。唐汇沅不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。 湖南省高级人民法院（2016）湘行终67号行政判决认为：陈少华作为相邻权人与涉案行政行为有利害关系，具有原告主体资格。关于陈少华要求确认石门县政府行政不作为违法的诉讼请求。石门县人民政府法制办公室于2011年10月13日作出《关于陈少华申请重新确定土地权属报告的回复》，对陈少华的申请不予受理，该回复即是石门县政府作出的具体行政行为。陈少华起诉石门县政府行政不作为，没有事实依据。关于陈少华要求确认唐汇沅的1629号土地证违法并予以撤销的诉讼请求。唐汇沅的1629号土地证于1999年7月取得，陈少华于2001年8月向唐植海购买与之相邻的房屋后，双方即开始发生纠纷；罗坪乡政府于2003年就双方的争议作出《土地权属处理决定》，陈少华于2004年就该处理决定提起行政诉讼，故最迟于2004年，陈少华已经知道1629号土地证的内容。陈少华于2011年10月25日提起诉讼，显然超过了2年的起诉期限，且本案中并无特定事由或者不可抗力等扣除与延长起诉期限的情形。虽然陈少华一直在向相关行政机关主张权利，但当事人通过非诉方式主张权利或者不清楚法律规定而导致逾期起诉的，属于归责于当事人自身的原因，不是可以延长起诉期限的法定事由。 综上，一审判决适用法律错误，应予纠正。本案存在判决驳回诉讼请求和裁定驳回起诉分别处理的情形，为节约司法成本，采用判决形式一并处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第一项、《最高人民法院关于适用 陈少华申请再审称：1.二审判决认定事实错误。石门县政府具有重新确定土地权属的职责，其是针对石门县政府不重新确定土地权属的不作为提起的行政诉讼，而不是对石门县政府的《回复》提起诉讼。2.二审判决适用法律错误。涉案土地权属纠纷自2003年起即在法院的审理过程中及申请石门县政府处理的过程中，即使起诉超过了两年的起诉期限，也是由石门县政府的不作为导致的。请求：撤销二审判决，发回重审或改判支持再审申请人的诉讼请求。 石门县政府辩称：1.陈少华的申请再审理由均不能成立。石门县政府有具体的行政行为，不能因为未支持陈少华的观点就构成行政不作为。2.二审判决适用法律正确，陈少华起诉已超过起诉期限。3.石门县政府向唐汇沅颁发1629号土地证符合相关规定，应予维持。请求维持二审判决。 唐汇沅辩称：1.陈少华受让取得的房屋用地仅90平方米，超出的范围与其无关。2.二审认定事实清楚，适用法律正确。请求维持二审判决。 本院认为，关于陈少华的起诉是否超过起诉期限的问题。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，对于陈少华和唐汇沅之间的争议，罗坪乡政府于2003年9月27日作出《土地权属处理决定书》，认可了1629号土地证的法律效力。至迟于此时，陈少华已经知道了1629号土地证的内容，起诉期限应开始计算。后因陈少华对《土地权属处理决定》不服申请复议并提起行政诉讼，石门县人民法院于2004年2月28日作出（2004）石行初字第5号生效行政判决，撤销《土地权属处理决定书》，判令罗坪乡政府对该权属争议依法重新作出具体行政行为。之后陈少华要求罗坪乡政府履行生效判决，但直至2011年5月3日，罗坪乡政府方才作出回复，称土地所有权和使用权由县级人民政府确定，其无权进行确权。陈少华遂于2011年7月15日向石门县政府提交《关于重新确定土地权属的申请报告》，石门县政府法制办公室于2011年10月13日作出《回复》，对陈少华的申请不予受理。2003年9月27日起至2011年10月13日，陈少华一直通过申请复议、提起诉讼、要求政府履行生效判决的法律程序解决争议，上述期间属于非因陈少华自身原因耽误起诉期限的时间，不应计算在起诉期限内。陈少华于2012年6月15日提起本案诉讼，并未超过2年的起诉期限。二审判决认为陈少华的起诉超过起诉期限，适用法律错误。 关于唐汇沅的1629号土地证是否合法的问题。罗坪乡国土所的工作人员涂改原始资料，将“集体空坪”涂改为“唐汇沅空坪”纳入红线图，导致1629号土地证红线图面积和证载面积不符。石门县政府在办理1629号土地证时未尽到审慎义务，违规办理登记手续，且未将登记申请的审核结果予以公告，程序违法。1629号土地证严重违法，应予撤销。一审判决撤销1629号土地证，适用法律正确。石门县政府应当依照一审判决对集体空坪的权属作出认定，然后再依法进行土地登记。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项，第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下： 一、撤销湖南省高级人民法院（2016）湘行终67号行政判决； 二、维持湖南省常德市中级人民法院（2014）常行重字第2号行政判决。 一、二审案件受理费共100元，由被申请人湖南省石门县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨志华 审判员  熊俊勇 审判员  刘艾涛 二〇二〇年六月三十日 法官助理寇秉辉 书记员方雅婷 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。