广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终646号上诉人（原审原告）：广州友福源清洁服务有限公司，住所地广州市黄埔区************（自主申报）。法定代表人：吴多力，总经理。委托代理人：周文隽、邱春江，广东金桥百信（黄埔）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市水务局，住所地广州市天河区********。法定代表人：龚海杰，局长。委托代理人：刘劲颖，该局工作人员。委托代理人：吴娟，北京大成（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：周秋妤，广州市司法局工作人员。上诉人广州友福源清洁服务有限公司（以下简称友福源公司）因与被上诉人广州市水务局（以下简称市水务局）、广州市人民政府（以下简称市政府）水务行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5218号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，友福源公司是经工商行政管理部门核准登记成立的有限责任公司（自然人独资或控股），经营范围为其他服务业。该公司持有市水务局于2017年11月11日核发的穗水排证许准〔2017〕字第403号《城镇污水排入排水管网许可证》，准予其向城镇排水设施排放污水的标准（mg/L）为：PH6.5-9.5；化学需氧量500；生化需氧量350；悬浮物400；氨氮45；总磷8；总氮70；石油类20；阴离子表面活性剂20。2018年7月19日，市水务局执法人员对友福源公司污水检测井的污水进行了现场取样，友福源公司法定代表人吴多力在旁见证并在《水行政案件现场检查笔录》《现场采样确认表》上签字。上述两份文件中注明污水检测井污水样品编号为P20180719343，水体外观浊、白、微臭。2018年7月26日，广州市城市排水检测站对污水样品检测后出具《检测报告》（编号：201807040），显示友福源公司排放污水样品中生化需氧量为1.44×103、pH值为6.39、化学需氧量为5.63×103、总磷为25、总氮为81.6（检测单位：mg/L），均不符合排水许可证规定的标准要求。2018年11月9日，市水务局执法人员对友福源公司法定代表人吴多力进行询问，并制作《询问笔录》。笔录显示，吴多力称友福源公司工艺流程当中的水是从后面环节(高温浸泡池)往前面的环节循环回用的，最终的排水是从第一个环节(除渣)排出的。在2018年9月之前，友福源公司工厂的排水通过过滤和隔油设备处理后排放进入市政管网。友福源公司工厂东北角落、隔油池后面的排水井内的管道是用来排蒸汽余留水的。同时能够与隔油池排放出来的污水混合冲洗管道，使管道顺畅。市水务局执法人员于2018年7月19日的排水执法检查中在吴多力的见证下提取的水样(样品编号为：P20180719343)，经检测发现样品生化需氧量、pH值、化学需氧量、总磷、总氮超标是实情,是因管理人员对隔油池清理不够及时导致。友福源公司承诺会在最短时间内让污水处理设施达到稳定的排放标准。同日，市水务局向友福源公司发出穗水责改〔2018〕448号《责令限期改正通知书》，责令其立即停止违法行为，在2018年11月24日前完成整改，保证达标排放。友福源公司于当日签收该通知书。2018年11月27日，市水务局执法人员再次对友福源公司污水检测井的污水进行了现场取样，友福源公司法定代表人吴多力在旁见证并在《水行政案件现场检查笔录》《现场采样确认表》上签字。上述两份文件中注明污水检测井污水样品编号为P20181127396，水体外观较清、浅黄、微臭。2018年12月7日，广州市城市排水检测站对污水样品检测后出具《检测报告》（编号：201811089），显示友福源公司排放污水样品中pH值为4.53、化学需氧量为3.96×103、总氮为91.1、总磷为15.7、生化需氧量为1.32×103（检测单位：mg/L），仍不符合排水许可证规定的标准要求。2019年1月24日，市水务局向友福源公司作出穗水听告〔2019〕401号《行政处罚听证告知书》，告知友福源公司拟对其作出吊销《城镇污水排入排水管网许可证》并罚款人民币49万元的行政处罚以及享有陈述、申辩、听证等权利。友福源公司于2019年2月21日签收上述告知书。同日，友福源公司向市水务局申请听证。2019年3月6日，市水务局作出穗水听通〔2019〕412号《水行政处罚听证通知书》。友福源公司于2019年3月7日签收上述通知书。2019年3月13日，市水务局组织召开听证会。听证过程中，市水务局执法人员称2019年7月19日对友福源公司进行排水检查时，打开第一口井准备取样，发现当事人向这口井排水的管道排放的水质过于清澈，鉴于友福源公司并未安装任何污水处理设备，执法人员对该水质感到异常，于是要求友福源公司打开了所有井盖，并对现场进行排查，在确认未有其他水流汇入的情况下，在下游井中进行了水样提取；2019年11月27日，执法人员对友福源公司进行复检时，友福源公司第一口井的排水情况正常，所以是在友福源公司的第一口井内拿的水样。两次取水样均是根据现场实际情况作出的，虽然不是同一口井，但是均系友福源公司唯一排出的水样，都是准确和有效的。根据排水接驳图显示，友福源公司的排水许可中核定的污水检测井是第一口井。2019年3月27日，市水务局再次对友福源公司法定代表人吴多力进行询问。根据《询问笔录》记载内容显示，吴多力陈述称市水务局执法人员刚才现场播放的2018年11月27日执法取证视频，市水务局执法人员是在第一个井取出的水样，情况属实，并对2018年11月27日抽取污水样品过程不存疑。2019年5月16日，市水务局作出穗水行罚〔2019〕424号《行政处罚决定书》，认定友福源公司存在不按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水的行为，违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款的规定，依据《城镇排水与污水处理条例》第五十条第二款的规定，对友福源公司作出如下处罚决定：吊销穗水排证许准〔2017〕第403号《城镇污水排入排水管网许可证》，并罚款人民币49万元。友福源公司于2019年5月23日签收该处罚决定书。2019年5月29日，友福源公司向市水务局提交《关于减少罚金和分期交纳罚金的报告》，申请减少罚金和分期交纳罚金。2019年6月14日，市水务局作出穗水分缴〔2019〕401号《行政处罚延期（分期）缴纳罚款决定书》，决定同意友福源公司于2020年7月30日前，分4期缴纳49万元罚款。友福源公司不服涉案处罚决定书，于2019年6月25日向市政府申请行政复议。2019年7月1日，市政府向市水务局发出《提出行政复议答复通知书》。市水务局于2019年7月11日向市政府提交《行政复议答复书》及证据材料。2019年8月19日，市政府作出穗府行复〔2019〕1125号《延长行政复议审查期限通知书》，决定将该案的审查期限延长30日。2019年9月17日，市政府作出穗府行复〔2019〕1125号《行政复议决定书》，维持了市水务局作出的涉案处罚决定书。友福源公司仍不服，向原审法院提起本诉。原审法院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门（以下称城镇排水主管部门）负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。”市水务局作为广州市排水行政主管部门，负责本市行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作，有对辖区内违反排水管理秩序的行为予以处理的职权。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第二十一条第二款规定：“禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。”《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款规定：“排水户应当按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水。”《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十二条规定：“排水户应当按照排水许可证确定的排水类别、总量、时限、排放口位置和数量、排放的污染物项目和浓度等要求排放污水。”《广州市排水管理办法》第二十三条规定：“排水行政主管部门向排水户核发的《排水许可证》，应当记载排水户名称、排水的水质、水量等情况以及有效期限等。排水户应当按照《排水许可证》记载的内容排水。”根据上述规定的要求，排水户应当按照《城镇污水排入排水管网许可证》的要求排放污水。本案中，友福源公司作为排水户，应当按照所持有的穗水排证许准〔2017〕字第403号《城镇污水排入排水管网许可证》的要求排放污水。经有资质检验机构两次取水检测，友福源公司排放污水的PH、化学需氧量、生化需氧量、氨氮、总磷项目均超标，该事实可由市水务局执法所形成的水行政案件现场检查笔录、询问笔录、现场采样确认表以及检测机构的检测报告等证据证实。《城镇排水与污水处理条例》第五十条第二款规定：“违反本条例规定，排水户不按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期改正，可以处5万元以下罚款；造成严重后果的，吊销污水排入排水管网许可证，并处5万元以上50万元以下罚款，可以向社会予以通报；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”市水务局经现场采样、立案、调查询问、责令改正、复核、告知、听证、再次询问等程序后，依照上述规定作出涉案处罚决定，并无不当。对于友福源公司提出市水务局所抽取检测样本的污水井中存在非其排污管道流出的污水的意见。从当庭播放的市水务局两次现场检查采样执法视频来看，市水务局根据友福源公司提供的《广州友福源清洁服务有限公司污水/雨水接驳图》排查出该公司的排污管道出口所在污水井的位置，在确认采样井中还有另一个排污管道出口后，当场与该公司工作人员确认该公司的排污管道出口所排污水为其公司经营所产生污水，井内无倒灌情况。在该公司工作人员全程见证下，执法人员从该公司的排污管道出口处用桶打出污水作为复核样本，并现场封存交由专业检测机构进行检测。该公司工作人员在现场并未提出相关采样异议，在听证之后，法定代表人也确认了复核采样的真实性。综合调查询问以及现场执法视频等证据材料，该院对友福源公司提出的采样有误的意见不予采纳。在市水务局确定友福源公司排放污水有多项超标，并有检测项目严重超标的情况下，认定已造成严重后果，参考相关自由裁量权规定对该公司予以处罚，于法有据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出涉案复议决定，亦无不当。综上所述，友福源公司要求撤销涉案处罚决定及涉案复议决定的主张，该院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告广州友福源清洁服务有限公司的诉讼请求。上诉人友福源公司上诉称：一、原审判决查明事实不清。（一）2018年7月19日市水务局所取的污水样本取自于第4口井。根据案涉场地的污水/雨水接驳图，该污水井除接驳了友福源公司所在厂房的污水外，还接驳了相邻另外二栋厂房的污水管道，是三栋相邻厂房污水汇流井。该所谓的相邻的“闲置”厂房，其实并非闲置，上诉人起诉时已提供证据，证明相邻厂房有“丰乐酒家”、“羽宙羽毛球会”等企业在经营，其产生的污水、化粪池的排污，一并排入取污水样本的第4口井内。即便上诉人的法定代表人吴多力当时认为该污水井没有其他水流汇入，也只能说明吴多力本人对事实的认知有误，吴多力当时没有见到其他污水汇入，并不等于在此之前没有除上诉人友福源公司之外的其他排污管道的污水汇入。因此，污水井中的污水，完全有可能包含另外二栋厂房排出的污水积存。被上诉人所取样的污水，不具有是上诉人排放的污水的唯一性。对于存在其他相邻厂房的排污管道并入这一事实，一审判决未予认定，是对案件事实认定不清。（二）原审判决认定两次取水样均是根据现场实际情况作出的，均系友福源公司唯一排出的水样，没有任何依据。根据当庭播放的取样执法取证视频，只能看到检测人员从污水井内取水做样本，并不能看到是直接从上诉人的排污管道流出口取污水样本，不能证明是属于上诉人一家企业排出的污水，不具有唯一性。从《友福源公司污水/雨水接驳图》可以看出，在两次取样的二口井的上方，最顶端，均存在另一个污水井，而这个污水井，才应该叫做自东而西的“第一口井”，从东往西计算，2018年11月27日取样污水井，实际上是“第二口井”，2018年7月19日取样污水井，实际上是“第五口井”。在最东端的污水井即第一口井，已经汇入了友福源公司所在厂房的南边和北边各一栋厂房的污水，这汇合了另外二栋厂房污水的排污管，再接驳进入上诉人友福源公司排污管汇合的自东而西的第二口井。因此，两次取样的污水井内的污水，不是只有友福源公司唯一一家排污。二、被上诉人作出行政处罚的程序不当。（一）在2018年7月19日执法过程中的“现场采样确认表”中，“执法人员签名”栏，市水务局只有一名执法人员“陈晓岸”签名，另外一个签名的“钟伟智”，并非该局的执法人员。在仅有一名执法人员陈晓岸参与执法的情形下，对该次执法的成果即取污水样本予以认可，并在此基础上作出案涉行政处罚决定，属于程序错误。（二）案涉污水样品取样、送检、检测过程均不合法，案涉的二份污水《检测报告》不具有法律效力。案涉的二份《检测报告》的编制人韦一鸣，系在2018年11月27日的《现场采样确认表》中的采样工作人员及检查人员，由其参与制作案涉二份《检测报告》，程序严重违法，该二份《检测报告》当然不具有法律效力。（三）市水务局在作出行政处罚决定前，进行了案件合议，合议成员共4人。根据我国法律对于合议制的规定，合议庭成员应为单数。被上诉人处理案件时组成合议庭的程序是违法的，根据合议意见而形成的行政处罚决定，也是无效的。市水务局还进行了重大案件讨论，2019年1月7日的《支队重大案件讨论笔录》显示参加讨论人员共九人，但在笔录上签名的却只有七人，龚丽和陈晓岸未在笔录上签名。该《支队重大案件讨论笔录》形成程序违法。三、案涉二次污水样本送检过程以及启封过程，上诉人没有全程参与，不能确定最后形成检测数据的污水样本，是否就是案涉当天封存的样本。综上所述，请求撤销一审判决、撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定，由被上诉人承担本案诉讼费。被上诉人市水务局二审答辩称：一、被诉行政处罚决定合法有据且数额合理，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、被上诉人作出被诉处罚决定的程序合法。三、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。（一）上诉人称存在其他排污管道并入，缺乏证据支撑，被上诉人的两次现场取样均系上诉人唯一排出水样，不存在其他排入水流。1、涉案《接驳图》为上诉人绘制并提交黄埔区水务局审核，图中显示上诉人两侧均为闲置厂房，不存在生产经营活动及污水汇流。根据《广州市排水管理办法实施细则》第十四、十五条的规定，涉案接驳图是上诉人在申请接驳公共排水设施时向黄埔区水务局提交，并由该局派专门技术工作人员对图中的管网检查核对后审核同意。根据该图，7.19取样井口仅接驳上诉人及相邻闲置厂房污水管道，11.27取样井口仅接驳上诉人污水管道，均不存在其他单位排水汇流。且上诉人在申请接驳、换证及后续检查中从未提出与接驳图不一致的情况，两次现场取样中均确认接驳图两侧为闲置厂房，取水井为上诉人唯一排水。执法人员经现场排查也确定并无其他污水汇入。2、两次取样均根据现场全面检查和询问情况，采集最反映上诉人排水水质客观事实的水样，不存在污水汇流。3、上诉人称污水井有其他污水汇流，与事实严重不符。被上诉人的取样视频也证实无污水汇流的事实。上诉人提交的图片无相对位置及拍摄时间，且排水位置前后矛盾，不具有证明力，无法证明取水时的现场情况。上诉人所称的附近汇流单位，设立时间均在2019年4月后。（二）本案现场执法及取样、送检、检测程序合法。根据《广州市排水管理办法》第二十七条的规定，广州市城市排水监测站作为排水水质监测机构，依法有权接受被上诉人的组织，对排水水质进行检验、监测和检查。韦一鸣作为排监站检验人员，提取水样并进行专业检测，经审核人和批准人审查同意后出具检测报告，符合规定，不属于程序违法。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请法院依法驳回上诉。被上诉人市政府二审答辩称，被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，法律适用正确，程序合法。请求依法驳回上诉人上诉请求，维持原审判决。经二审审查，原审判决查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案审查的是被上诉人市水务局作出的水务行政处罚决定和市政府作出的复议决定是否合法。对于被诉行政处罚决定及复议决定的合法性，原审判决已从事实根据、法律依据及程序等方面，进行了详细的论述，认定被诉行政处罚决定及复议决定合法。本院二审审查后，认同一审判决的认定，不再赘述。关于抽样检测的污水中是否存在其他排污管道流出的污水问题。经查：（一）友福源公司提供的《广州友福源清洁服务有限公司污水/雨水接驳图》，系该司向水务部门申请接驳公共排水时所制并经水务部门检查核对并审核同意由该司存档的排污接驳图。该图显示涉案2018年11月27日取样的水井仅接驳该公司污水管道（从北向南为第一口井，该井东侧上方的井口上诉人确认未连接）、7月19日取样的水井（从北向南为第四口井）仅接驳该司相邻闲置厂房的污水管道。（二）现场检查、取样视频及询问笔录证实：1、7月19日检查时，上诉人排水进入的第一口井水流清澈，且唯一的进水管道再次排入清水，鉴于上诉人为餐具清洁企业且未未安装污水处理设备，执法人员认为水质不合常理，向在场上诉人工作人员询问并进一步检查。上诉人法定代表人及工作人员确认属于排出蒸汽清水用于冲冼排水沟，该水排到第一口井。水务部门执法人员在上诉人在场情况下确认第一口井内排水口及流水状况，系友福源公司系唯一排水。因第一口井水样明显与公司现场排污状况不符，执法人员逐一排查下游几口井的排水情况，并根据接驳图、井内流水情况、现场闲置厂房情况，确认直至第四口井均无其他污水汇流，第四口井右侧汇入的水也是友福源空调水。经现场排查及友福源公司确认该井只有该公司所排污水后，在该司排入口位置取样。2、11月27日检查时，友福源公司法定代表人陈述该司在2018年9月之前没有安装污水处理设备，在隔油池后面的排水井内装了一条清水管道，用来排蒸汽余留水冲冼管道，现已关闭，并对7月19日检查取样情况再次确认。执法人员检查了污水处理设备及清水管道，在上诉人人员在场的情况下再次现场排查，与上诉人工作人员确认接驳图中的井口（从北向南1至4）系上诉人正常排污且只有上诉人唯一排水、无倒灌情况后，选择第一口井取样。（三）上述两次检查、取样，上诉人工作人员全程在场参与，对检查、取样均未提出异议。（四）上诉人的法定代表人在听证后的再次询问中亦对11月27日取样确认属实。综上，本案现有证据足以证明抽样检测的污水中不存在其他排污管道流出的污水。上诉人的相关上诉理由，与本案查明的事实不符，本院不予采信。关于取样、送检、检测程序是否合法问题。经查，两次检查取样，执法人员均有出示执法证件、录制视频，上诉人均有相关工作人员在场，取样过程有上诉人法定代表人或工作人员参与并确认、封存样品。排水监测机构工作人员参与取样并将样品带回排监站进行专业检测，检测后依照程序出具《检测报告》，并不违反规定。上诉人主张取样、送检、检测程序违法，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州友福源清洁服务有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年六月二十二日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪