温州市鹿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0302行初542号 原告王云欢，男，1955年8月11日出生，汉族，住温州市鹿城区。 委托代理人李刚（特别授权），北京泰维律师事务所律师。 被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府，住所地温州市鹿城区藤桥镇南街183号。 法定代表人徐宁，镇长。 出庭负责人卢成盘，副镇长。 委托代理人徐海萍（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。 原告王云欢不服被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府（以下简称藤桥镇政府）城建其他行政行为，于2019年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2019年12月4日公开开庭审理了本案。原告王云欢及委托代理人李刚，被告藤桥镇政府的负责人卢成盘及委托代理人徐海萍到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，2020年1月23日至2月19日期间不计算在本案审理期限内。经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2020年7月23日。本案现已审理终结。 被告藤桥镇政府于2019年6月21日作出《拆违告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容如下：库银巷38号（后边），经我镇拆违领导小组办公室调查核实，你户存在违法建筑。现再次通知你户在3日之内（2019年6月24日前）自行拆除违法建筑。逾期若未完成自拆，藤桥镇人民政府拆违领导小组办公室实施拆违时造成的损失，由你户自行承担。 原告王云欢诉称，原告有合法房屋位于温州市鹿城区（以下简称涉案房屋）。2019年6月21日，被告藤桥镇政府下设拆违领导小组办公室向原告送达被诉告知书。该告知书称原告户房屋存在违法建筑，并限原告在3日内自行拆除。当日被告就违法查封房屋及电表，并强行拆除了电表。原告认为，被告下属拆违领导小组办公室作出被诉告知书，没有职权依据、事实依据及法律依据，严重侵害了原告的合法权益。现请求依法判决撤销被告作出被诉告知书的行政行为。 原告王云欢向本院提交了以下证据：1.身份证，证明原告主体资格。2.村委会证明，证明涉案房屋系原告所有。3.拆违告知书，证明被告作出被诉行政行为。4.户口簿，证明原告户内人员情况。5.集体土地使用证，证明原告已办理涉案房屋土地登记。6.照片两张，证明涉案房屋实际状况。7.建设工程规划许可证，证明建房审批情况。 被告藤桥镇政府辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。被诉告知书内容包括涉案房屋存在违法建筑，通知原告在3日内自行拆除，以及未完成自拆的后果。仅系告知原告涉案房屋存在违法建筑，要求其自行拆除及不予自行拆除所面临的一种后果，并没有对原告的权利和义务产生实际影响。二、被告作出被诉告知书的行为合法。根据2011年6月24日发布的温委办发（2011）89号文件第六条规定：区（功能区）人民政府（管委会）、街道办事处（乡镇人民政府）为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，全面负责组织、协调辖区内违法建筑整治和查处工作，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权，牵头组织开展对违法用地、违法建设的联合执法行动。上述规定确定被告对其辖区内的违章建筑有整治、查处并拆除的权利。原告所在的房屋在被告的辖区内，经被告的拆违领导小组办公室核查涉案房屋存在违法建筑，必须予以拆除。被诉告知行为仅仅系被告准备对原告涉案房屋作出具体行政行为前的温馨告知行为，系合法行为，没有实际损害原告的权益。三、涉案房屋存在484.42平方米的违法建筑，必须予以拆除。根据航拍图和温州市瓯海测绘工程院提供的材料显示，涉案房屋38号-1、38号-3、38号-4违法建筑面积为484.42平方米。被告多次与原告沟通要求其自行拆除均无果。无奈之下，被告作出被诉告知书，要求原告限期自行拆除违法建筑，并无不当。四、被诉告知行为不属于行政法上的完整的行政行为，而是阶段性行政行为，还未对原告产生实际影响。该阶段性行政行为对原告的影响只能是通过最终的行政行为表现出来。首先，行政诉讼审查的对象应该是对公民法人或者其他组织的权益产生确定效力的行为，行政机关在作出行政处理决定前的预备性或阶段性行为，尚未对公民法人或者其他组织的权益产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。其次，行政程序达到最后决定阶段才算是成熟，司法审查只是对最后决定的审查。被诉告知书已经被此后对涉案房屋拆除的行为所吸收，其是一个过程性行为，不能作为一个独立的行政行为。原告应当对最终的拆除行为进行诉讼，而不是中间的告知行为。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告藤桥镇政府向本院提交了以下证据：1.《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》（温委办发[2011]89号），证明被告负责处理辖区内违法建筑。2.房屋调查登记表（3份）；3.不动产登记信息查询记录；4.建设工程规划许可证。证据2-4证明涉案房屋未办理产权登记，仅在2006年取得建设工程规划许可证，以及根据航拍图和温州市瓯海测绘工程院测绘存在大量违法建筑。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据综合认证如下：1、原告提供的证据，真实性均可认定，可以证实原告身份情况、涉案房屋土地登记、规划审批等情况及被告作出被诉告知书的事实，本院予以采信。2、对被告提供的证据，真实性均可认定，但其中房屋调查登记表系旧村改造工作进行调查形成的材料，与被诉告知书合法性之间并无关联，本院不予采信；对被告提供的其他证据，本院予以采信。 经审理查明，原告王云欢有房屋位于温州市鹿城区。该房屋未办理产权登记，原告持有《集体土地使用证》及《建设工程规划许可证》。至今尚无规划、国土或综合行政执法等相关部门对于涉案房屋是否存在违法建筑作出认定或限期拆除的决定。2019年6月21日，被告藤桥镇政府向原告作出被诉告知书。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，根据被告作出的被诉告知书内容，其认定原告涉案房屋存在违法建筑，设定了自行拆除的具体义务，且明确了逾期未自行拆除将实施拆除并由原告承担损失的法律后果，属于对特定对象和特定事项设定权利义务的行政行为，对原告的权利义务产生了影响。被告主张被诉告知书属阶段性、过程性行政行为，对原告合法权益不产生实际影响，没有依据，本院不予支持。二、被诉告知书认定涉案房屋存在违法建筑，并限期原告自行拆除。但是，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第六十七条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并可责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。另据被告所提供的《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第六条、第七条规定，区（功能区）人民政府（管委会）、街道办事处（乡镇人民政府）为辖区内整治和查处违法建筑工作的主要责任主体，全面负责组织、协调辖区内违法建筑整治和查处工作，行使拆除本辖区内违法建筑的强制执行权，牵头组织开展对违法用地、违法建设的联合执法行动；规划、城管与执法、国土等相关职能部门是违法用地、违法建设的共同责任主体，依法履行各自职责，对违法建筑依照有关法律、法规处理。上述规定并未赋予乡镇人民政府对于房屋是否违法建筑进行认定及设定限期自行拆除义务的职权，且被告在作出被诉告知书时，尚无相关职能部门对涉案房屋是否存在违法建筑作出认定。因此，被告作出被诉告知书缺乏相应的职权依据及事实依据。另外，被告无证据证明其作出被诉告知书前，已向原告告知相应事实、理由、依据以及陈述申辩权利，有违程序正当原则，故程序违法。 综上，被告作出被诉告知书缺乏职权依据及事实依据，程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项的规定，判决如下： 撤销被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府于2019年6月21日向原告王云欢作出《拆违告知书》的行政行为。 本案受理费50元，由被告温州市鹿城区藤桥镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长 李 元 人民陪审员 陈 娟 人民陪审员 叶光峰 二〇二〇年六月三十日 书 记 员 曾舒瑶 ? 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。