广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行终80号 上诉人（原审原告）王宇威，男，1982年8月27日出生，壮族，身份证登记住址为广西田林县，现住田林县乐里林场宿舍区。 上诉人（原审原告）黄莉姿，女，1988年1月25日出生，壮族，身份证登记住址为广西田林县，现住田林县乐里林场宿舍区。 委托代理人黄伟旗，广西中名律师事务所律师。 委托代理人韦娟，广西中名律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）田林县卫生健康局。 法定代表人黄龙贵，该局局长。 委托代理人黄东海，广西万科律师事务所律师。 委托代理人张永爱，田林县卫生健康局法监股股长。 上诉人王宇威、黄莉姿因计划生育管理社会抚养费征收一案，不服田林县人民法院于2019年9月11日作出的(2019)桂1029行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王宇威、黄莉姿与委托代理人黄伟旗、韦娟到庭参加了诉讼，被上诉人田林县卫生健康局法定代表人黄龙贵经合法传唤不到庭参加诉讼，由其委托代理人黄东海、张永爱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告王宇威、黄莉姿系夫妻关系，2010年4月8日依法生育第一个小孩黄梓诚（男陔）。2014年3月，两原告以双女户招婿上门的情形向田林县八桂瑶族乡计划生育办公室（以下简称八桂计生办）要求办理二孩生育证，八桂计生办以原告户口未与女方母亲户口在一起，以及黄莉姿大学毕业后将户口落户在黄莉姿父亲黄炳胜所在的八桂供销社（八桂街2号）为城镇居民户为由不予受理。2014年12月2日，黄莉姿在没有获得计生行政部门二孩生育许可的情况下生育第二个小孩王露羲（女孩）。2018年王宇威参加广西公务员考试要求出具无违反计生的证明时，经多次与八桂计生办、定安镇计生办及被告协商未果，即向百色市卫计委请求审核确认王宇威没有违反计划生育政策事实并出具计划生育证明，后百色市卫计委将该信访件转被告处理，被告于2018年8月13日作出《信访事项处理答复意见书》，答复意见如下：1.王宇威、黄莉姿夫妇不属于双女户招婿上门的情形；2.王宇威、黄莉姿夫妇于2014年12月2日所实施的生育行为属于违法行为，计生行政部门不能为其出具无违反计划生育政策的证明。2018年10月12日，被告对原告王宇威、黄莉姿违法生育一个子女予以立案查处，后依法分别对两原告进行调查并制作了调查（询问）笔录；2018年11月23日，被告作出田卫计费征告字[2018]119号《社会抚养费征收告知书》并送达给两原告；原告王宇威、黄莉姿向被告申请听证，2018年12月7日，被告召开听证会，两原告及其委托代理人到庭参加；2018年12月26日，被告作出《违法生育案件听证意见书》并送达两原告；2018年12月28日，被告作出田卫计费征字[2018]119号《社会抚养费征收决定书》并送达给原告王宇威、黄莉姿，决定对王宇威按田林县2014年上一年度城镇居民人均可支配收入的19941元的3倍计征社会抚养费为59823元，对黄莉姿按田林县2014年上一年度农村居民年人均纯收入的4954元的3倍计征社会抚养费为14826元，两人合计为74685元，原告王宇威、黄莉姿对该决定不服，向本院提起了本案行政诉讼。 另查明，王宇威为城镇居民户口，黄莉姿现为农村居民户口（2014年5月28日由原城镇居民户口迁入）。因政府机构改革，原田林县卫生和计划生育局已撤销，其行政职能由新成立的田林县卫生健康局行使，田林县卫生健康局是本案适格被告。 2014年3月1日实施的《广西壮族自治区人口和计划生育条例》第十三条规定“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。……”、第四十三条第一项规定“有下列行为之一的，由县级人民政府人口和计划生育部门依法征收社会抚养费：（一）不符合本条例规定条件生育子女的；”。2015年12月27日，《中华人民共和国人口和计划生育法》进行修正，其中第十八条第一款规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”。2016年1月15日，广西壮族自治区人民代表大会常务委员会再次对《广西壮族自治区人口和计划生育条例》进行修正，其中第十三条规定“提倡一对夫妻生育两个子女，禁止违法生育子女。”。2016年5月30日，广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会作出《关于〈广西壮族自治区人口和计划生育条例〉执行中有关具体问题的答复》（桂人法工委[2016]3号），其中“一、关于修改后的《条例》实施前违法生育的认定是否适用修改前《条例》的规定问题。按照法不溯及既往原则，《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于修改〈广西壮族自治区人口和计划生育条例〉的决定》无溯及力。对该修改决定实施前发生的违法生育行为，在该修改决定实施后处理的，应当以违法生育行为发生时有效的计划生育法律、法规作为处理的依据。”。 一审法院审理认为，社会抚养费是为补偿社会公共资源和服务的消耗，对不符合计划生育法规规定生育子女的公民依法征收的费用，具有补偿性和强制性，不同于行政处罚，行政处罚是对违反行政法规的人给予的一种处罚性措施，本案是原告不服被告作出的社会抚养费征收决定而提起的诉讼，故原定案由为不服计划生育管理罚款处罚不妥，现案由变更为不服计划生育管理社会抚养费征收。被告田林县卫生健康局作为县级人民政府计划生育行政部门，依法履行对违反计划生育法规规定生育子女的公民作出社会抚养费征收决定的职责。本案中，两原告在没有取得计生部门二孩生育许可的条件下生育第二个子女，被告立案后依法进行调查、作出《社会抚养费征收告知书》、举行听证、出具了违法生育案件听证意见书，后作出的田卫计费征字[2018]119号《社会抚养费征收决定书》并送达给两原告，认定事实清楚，程序合法。 对于原告提出该征收决定适用法律错误的问题，本院认为，原告生育第二个小孩是在国家全面放开生育二孩政策之前即新法颁布实施前，被告作出征收决定是在新法颁布实施之后，根据2016年5月30日，广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会作出的《关于〈广西壮族自治区人口和计划生育条例〉执行中有关具体问题的答复》中规定，“对该修改决定实施前发生的违法生育行为，在该修改决定实施后处理的，应当以违法生育行为发生时有效的计划生育法律、法规作为处理的依据。”，广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会作为广西壮族自治区人大常委会的工作机构，依职权对人大常委会制定的地方性法规的执行适用问题等进行答复，现被告认定两原告生育第二个子女不符合2014年3月1日实施的《广西壮族自治区人口和计划生育条例》规定再生育子女的条件，属于违法生育，是以违法生育行为发生时有效的计划生育法规作为处理依据，适用法律正确。对于原告主张根据最高人民法院《关于审理行政案件使用法律规范问题的座谈会议纪要》的通知（法[2004]96号）中关于新旧法规范适用原则，在行政法中应适用“从旧兼从轻”即有利于行政相对人的原则的问题，本院认为，该会议纪要规定“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。”，认定两原告生育第二个子女的行为是否违法属于实体问题，应适用旧法规定；该会议纪要还规定“如适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外”，而两原告主张保护的是违法行为而不是合法权益，因此并不适用该条款。 对于原告提出被告在2018年全国全面放开二孩生育政策后才对2014年的行为征收社会抚养费是不合理的问题，本院认为，目前尚没有相关法律、法规、条例和办法规定对全面放开二孩生育政策前发生的违法生育二孩的行为不用征收社会抚养费，且征收社会抚养费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范畴，行政处罚法中有关“两年时效”的规定不适用于社会抚养费的征收，本案原告的违法生育事实存在，被告依法征收社会抚养费是合法合理的。 综上所述，被告对两原告作出的征收社会抚养费决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确、程序合法，故对原告要求撤销田卫计费征字[2018]119号《社会抚养费征收决定书》的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王宇威、黄莉姿要求撤销被告田林县卫生健康局作出的田卫计费征字[2018]119号《社会抚养费征收决定书》的诉讼请求。一审判决后，原告王宇威、黄莉姿不服，在法定期间内提起上诉。 上诉人王宇威、黄莉姿上诉称，上诉人认为一审法院作出的(2019)桂1029行初4号行政判决书认定的事实错误,适用法律错误,应当撤销,主要理由如下： 认定的事实错误。 两上诉人2014年3月以女户招婚上门的情形向田林县八桂瑶族乡计划生育办公室要求办理二孩生育证后至二孩出生至今均没有得到书面的答复是否可生,而一审法院认定“田林县八桂瑶族乡计划生育办公室以原告户口未与女方母亲户口在一起,以及黄莉姿大学毕业后落户在黄莉姿父亲黄炳胜所在的八桂供销社(八桂街2号)为城镇户为由不予受理”错误。两上诉人是2014年12月2日生育二孩,在怀有二胎之时已经依照相关规定进行申请,但是至今均没有得到书面能否生育二胎的书面答复,同村的人员在同一时期因违法生育二孩在当年均被征收社会抚养费,而被上诉人对两上诉人生育二孩并没有下达任何决定或者告知两上诉人违法生育、催收社会抚养费。至2018,被上诉人也并非是自查发现,而是上诉人王宇威考取得隆林县公务员后,在政审过程中被上诉人在未经核实情况下认定两上诉人存在违法生育未依法接受处理的行为并下达《社会抚养费征收决定》。 一审法院适用的法律错误。 2015年12月27日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》,将原来的人口与计划生育法第十八条规定变更为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”,《广西壮族自治区人口和计划生育条例》也于2016年1月15日进行修改。被告2018年作出的《社会抚养费征收决定》依据的是《中华人民共和国人口和计划生育法》第四十ー条第一款、《社会抚养费征收管理办法》第三条、《广西杜族自治区人口和计划生育条例》第四十三条第(一)项和《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》第二十三条第一款第(一)项的规定,均是已经被变更和废止的法律法规。而一审法院仍然依据已经变更和废止的法律法规进行判决,明显是法律适用错误。 被上诉人依照桂人法工委[2016]3号的答复作为维持《社会抚养费征收决定》错误。 首先,根据最高人民法院《关于审理行政案件使用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法[2004]96号)一、关于行政案件的审判依据可知,广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会作出的桂人法工委[2016]3号的答复并不是正式的法律渊源。 其次,广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会作出的桂人法工委[2016]3号的答复与上位法《中华人民共和国立法法》相冲突。 根据《中华人民共和国立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新规定与旧规定不一致的,适用新规定。”以及第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,不溯及既往但是为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益的而作的特别规定的除外。”,及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法[2004]96号)第三点关于新旧法律规范的适用原则的第(二)项,由此可知在行政法中也适用“从旧兼从轻”即有利于行政相对人原则。而广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会作出的桂人法工委[2016]3号的答复与《立法法》以及最高人民法院的通知均相违背。 两上诉人是2014年12月2日生育二孩,至2018,上诉人王宇威考取得隆林县公务员后,在政审过程中被上诉人在未经核实情况下认定两上诉人存在违法生育行为并下达《社会抚养费征收决定》。而在2016年,《计划生育法》已经进行修订,将原来的鼓励一对夫妻生育一个子女变更为提倡一对夫妻生育两个子女,被告应当以新法律法规为法律依据更能保护两上诉人的合法权益。 因此,被上诉人作出的《社会抚养费征收决定》不合法。 被上诉人作出的《社会抚养费征收告知书》不合理。 我国行政法学家王周户在《行政法学》中对行政合理性原则的论述为:行政合理性原则是指政府的行为应当符合法律的意图或精神,符合公平正义等法律理性。这里的“理”是指法的精神,即法理。 为完善人口发展战略,2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次会议的《中国共产党第十八届中央委员会第五次会议公报》中提出全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策,积极开展应对人口老龄化行动。2015年12月27日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》,将原来的《人口与计划生育法》第十八条规定变更为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”,《广西壮族自治区人口和计划生育条例》也于2016年1月15日进行修改,至今年2018年全国已经全面放开二孩。 全国全面放开生育二孩政策以后,其修改后的法律法规以及广西壮族自治区的条例、办法中均未提到对于2015年12月27日之前违法生育二孩的法律责任,更加没有授权计生部门对之前的违法生育行为催收社会抚养费,那么在2018全国全面施行放开二孩生育政策后,被上诉人才对2014年的行为进行催收明显是不合理的,且有滥用职权的嫌疑。 综上,两上诉人在2014年12月生育二孩,而被上诉人在2018年相关法律法规已经变更和废止以后才对两上诉人的行为进行处罚,一审法院依照已经变更和废止的法律法规做出判决,明显错误,请求二审法院依法撤销一审法院作出的(2019)桂1029行初4号行政判决书。 被上诉人田林县卫生健康局答辩称，一、两上诉人上诉称,其二人在怀有二胎之时已经依照相关规定进行申请,但是至今没有得到书面答复,与事实不相符。首先,根据《广西壮族自治区人口和计划生育管理条例》第十七条关于“符合本条例规定,要求生育第二个子女的夫妻，应当持下列证明材料,向女方户籍所在地乡镇人民政府或者城市街道办事处提出书面申请之规定,两上诉人如认为自己符合条例规定,要求生育二孩就应当提出书面申请并提供符合要求的证明材料,但至今为止两上诉人未向女方户籍所在地乡镇人民政府及被上诉人提出书面申请。事实上两上诉人在违法生育二胎前,只是向田林县八桂瑶族乡计划生育办公室工作人员对有关二胎生育的法律政策规定进行口头咨询,该办工作人员也只是口头答复其不符合二胎生育规定。因此,两上诉人关于事实部分的上诉理由不成立。 二、两上诉人在未提交生育二孩的申请,没有得到二孩生育证的情况下,生育第二个子女,属违法生育行为,这是本案的基本事实,是答辩人作出征收社会抚养费决定依据的事实,也是一审判决认定的基本事实。 三、答辩人认为,两上诉人关于一审法院适用法律错误不合理的上诉理由不成立,答辩人的答辩理由与一审判决书第11、12页认定的一致,在此不再重复。综上所述,一审判决认定事实准确,适用法律正确,判决合理,请求二审法院予以维持 四、补充意见，上诉人清楚，同村同屯的在当年有违法生育的已经被征收社会抚养费，当时上诉人没有被征收社会抚养费，时隔多年我们自查发现上诉人没有被征收社会抚养费，因两上诉人当时都是违法的生育行为，所以应该承担同样的社会抚养费的义务。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，双方当事人争议焦点是，被上诉人田林县卫生健康局征收上诉人的违法生育社会抚养费是否有事实和法律依据，一审法院判决维持被上诉人的征收决定是否合法。 上诉人于2014年12月2日在没有获得批准的情况下违法生育二孩，按照当时的法律法规规定违法生育是要缴纳社会抚养费的。我国于2015年12月27日才通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》,将原来的《人口与计划生育法》第十八条规定变更为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，即上诉人违法生育在前，国家修改法律法规允许生育二孩在后，我国新修改的法律是没有溯及力的。对此，2016年5月30日，广西壮族自治区人大常委会法制工作委员会作出《关于〈广西壮族自治区人口和计划生育条例〉执行中有关具体问题的答复》（桂人法工委[2016]3号），其中“一、关于修改后的《条例》实施前违法生育的认定是否适用修改前《条例》的规定问题。按照法不溯及既往原则，《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于修改〈广西壮族自治区人口和计划生育条例〉的决定》无溯及力。对该修改决定实施前发生的违法生育行为，在该修改决定实施后处理的，应当以违法生育行为发生时有效的计划生育法律、法规作为处理的依据。”。因此，被上诉人对上诉人依法征收社会抚养费是有事实和法律依据的，上诉人上诉主张新法出台后，按新法规定不应征收其社会抚养费的理由不成立，一审法院判决维持被上诉人的田卫计费征字[2018]119号《社会抚养费征收决定书》是正确的。 综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和判决正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王宇威、黄莉姿负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗锡平 审 判 员 罗 敏 审 判 员 许彩乐 二〇二〇年六月十二日 法官助理 劳 珍 书 记 员 苏燕艳