甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终25号上诉人（原审原告）李国平。上诉人（原审原告）李志斌。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府，住所地：甘肃省兰州市城关区中央广场1号。法定代表人唐仁健，甘肃省省长。委托代理人李景海、蒙艳，甘肃省司法厅公职律师。上诉人李国平、李志斌因诉被上诉人甘肃省人民政府行政复议决定一案，不服兰州市中级人民法院（2019）甘01行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告李国平、李志斌系庄浪县水洛镇西关村五社农民。2003年水洛镇政府修建水洛汽车修理市场，占用了西关村委会部分村民的土地，自2003年至2017年西关村委会向被占地农户支付每亩1000元占地补产费用。二原告的土地也被该项目占用，属于每年领取占地补产费用的村民。2003年8月16日，庄浪县人民政府向平凉市人民政府上报《关于2003年度庄浪县第一批次转用农用地的请示》（庄土建字[2003]01号），一并上报：1、《建设项目呈报说明书》《农用地转用方案》《补充耕地方案》；2、拟占用土地利用现状图；3、补充耕地位置图；4、土地入股联建协议。拟将庄浪县水洛镇西关村、李庄村集体农用地5.39公顷（其中:西关村3.897公顷，李庄村1.493公顷）转为建设用地，用于庄浪县蔬菜果品批发市场、庄浪县水洛镇汽车修理市场、庄浪县水洛镇汽车停车场、庄浪县医药公司中药材生产线的修建。庄浪县人民政府上报的《建设用地项目呈报说明书》所附《建设项目用地审批会签单》初审意见表述为“在土地利用总体规划确定的县城建设范围内”《农用地转用方案》中，土地利用总体规划符合规划项下“规划级别”栏目填写为符合县级规划；农用地转用计划拟使用年度计划指标项下“本年度计划指标”栏目填写5.39公顷，“本项目拟使用计划指标”栏目填写农用地5.39公顷。2003年8月23日，平凉市人民政府作出《关于庄浪县2003年度第一批次农用地转用（乡镇企业）的批复》（平国土建字[2003]23号)，批准将庄浪县水洛镇西关村、李庄村集体耕地5.39公顷实行农转用，用于果菜粮油批发市场、汽车修理市场、汽车公用停车场、中药材生产线等建设项目。根据平凉市人民政府向甘肃省人民政府上报的《关于平凉市庄浪县2017年城市批次建设农用地转用和土地征收的请示》（平国土建字[2017]68号），2018年5月30日甘肃省人民政府作出《关于庄浪县2018年第1批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发[2018]188号），批准将该宗土地征收为国有土地。庄浪县人民政府根据甘肃省人民政府188号批复，于2018年7月10日作出庄征公告[2018]5号《庄浪县人民政府征地公告》，公告中明确建设用地项目名称和用途为庄浪县棚户区改造汽修市场片区项目，征收土地位于庄浪县水洛镇西关村，汽修市场片区东起紫荆南街，西至迎宾南路，南至南洛河北岸，北至汽修市场北侧，征收土地涉及单位为庄浪县水洛镇西关村，以及对集体土地征收补偿安置、房屋及地上附着物征收补偿安置等其他事项。为核实征收决定的合法性，原告于2018年12月10日向原庄浪县国土资源局申请政府信息公开。2018年12月14日原告收到平凉市人民政府作出的23号《批复》。原告认为23号《批复》违法，遂向被告甘肃省人民政府提出行政复议申请，2019年3月19日甘肃省人民政府作出《行政复议决定书》（甘政复字[2018]155号），认为平凉市人民政府作出的23号《批复》，未审查涉案四宗拟转用农用地系实施县级还是乡（镇）级土地利用总体规划及符合土地年度利用计划情况；未审查涉案四个用地项目性质；属认定主要事实不清。但由于23号《批复》转用范围内涉及申请人原承包地的汽车修理市场已建成并运营，且该宗用地已经《甘肃省人民政府关于庄浪县2018年第1批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发[2018]188号），批准征收为国有建设土地，基于公共利益需要188号批复不可撤销，故确认平凉市人民政府作出的23号《批复》违法。另查明，2017年7月4日，庄浪县人民政府发布庄政发[2017]85号《征收决定》，明确经庄浪县政府研究，决定对汽修市场片区棚户区改造项目规划范围内的土地、房屋及附属设施进行依法征收。其中征收范围为：该片区东至紫荆南街，西至迎宾南路，南至南洛河北岸，北至汽修市场北侧，占地53893.6平方米（合80.8亩）。该范围内的建筑物和构筑物均列入被征收范围，依法实施征收”，其中对集体土地征收补偿标准和房屋征收补偿办法和标准、征收补偿签约期限、征收主体、征收实施单位及被征收人提起复议或提起诉讼均进行规定，并同时附《庄浪县汽修市场（一期）片区棚户区改造项目土地房屋征收补偿实施方案》，该实施方案规定征收范围为“主要征收对象为征收范围内的土地及地上附着物”。原告认为该《征收决定》违法，遂向白银市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销庄浪县人民政府作出的《征收决定》。白银市中级人民法院于2019年1月21日判决确认庄政发[2017]85号《征收决定》违法。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，平凉市人民政府作出的23号《批复》，未审查涉案四宗拟转用农用地系实施县级还是乡（镇）级土地利用总体规划及符合土地年度利用计划情况，未审查涉案四个用地项目性质，认定主要事实不清。但由于23号《批复》转用范围内涉及申请人原承包地的汽车修理市场已建成并运营，且该宗用地已经批准征收为国有建设土地，基于公共利益需要，如撤销涉案批复将会破坏基于该批复所衍生的社会交易秩序，因此甘肃省人民政府遂决定对李国平、李志斌关于撤销涉案批复的复议请求不予支持，并确认涉案批复违法，符合上述法律规定。故李国平、李志斌要求撤销甘肃省人民政府作出的《行政复议决定书》（甘政复字[2018]155号）的诉讼请求，本院不予支持。综上，甘肃省人民政府作出的《行政复议决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李国平、李志斌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李国平、李志斌承担。上诉人李国平、李志斌上诉称：1.一审未查明基本事实。上诉人诉请撤销的平凉市政府批复和《甘肃省人民政府关于庄浪县2018年第1批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》是无关联的两个行政行为。案外人平凉市政府在2003年违法批复庄浪县政府对于农用地转用包括基本农田，致使涉案土地被侵占并改变用途，其性质属于越权批复、未批先占。汽修市场和汽车停车场项目用地非集体建设用地，而是正在使用中的农用地含基本农田，汽修市场的营业执照非集体所有的乡镇企业，而是有限责任公司。平凉市政府批复农用地转用即使在县城城市规划区内，但因为相应规划用地没有被省级以上政府批准征转国有，平凉市政府无权对自己批准的庄浪县城市利用总体规划用地予以批准征转。2.一审判决涉及行政复议书结论的认定事实不清、证据不足。被上诉人没有出具2003年期间庄浪县县城城市规划和水洛镇区域规划等证据，应当视为被上诉人作出复议决定无证据。平凉市政府无权作出农地转征国有批复，尤其是涉案地块耕地包含基本农田。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审，撤销甘政复字[2018]155号《行政复议决定书》并责令重新作出复议决定。甘肃省人民政府答辩称：一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。请二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款、第三款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《甘肃省实施办法》第二十一条规定，在乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及农地转用的，由州、市人民政府（地区行署）批准。根据上述规定，平凉市人民政府有权按照土地利用年度计划对农用地转为建设用地进行审批。关于平凉市人民政府作出的《关于庄浪县2003年度第一批次农用地转用（乡镇企业）的批复》（平国土建字[2003]23号)是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。本案中，庄浪县人民政府于2003年8月16日向平凉市人民政府上报《关于2003年度庄浪县第一批次转用农用地的请示》（庄土建字[2003]01号），在附件《农用地转用方案》表中，填写土地利用总体规划符合县级规划，未附经审批的土地年度利用计划。平凉市人民政府作出的23号《批复》，未审查涉案拟转用农用地系实施县级还是乡级土地利用总体规划，未审查是否符合土地年度利用计划，未审查涉案四个用地项目性质，属认定主要事实不清。但案涉水洛镇汽车修理市场已建成运营，且该宗用地已经甘肃省人民政府批准征收为国有，甘肃省人民政府被诉复议决定认为基于公共利益需要确认平凉市人民政府23号《批复》违法并无不当。另外，甘肃省人民政府受理上诉人的行政复议申请后，经延期审理后作出被诉行政复议决定，复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，上诉人李国平、李志斌的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李国平、李志斌负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年六月二十七日书记员 张 婷