上海市浦东新区人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪0115行初260号原告上海申雁制冷设备股份有限公司，住所地上海市宝山区。法定代表人程钊。委托代理人张凤宾，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。被告上海市宝山区杨行镇人民政府，住所地上海市宝山区。法定代表人陈江。委托代理人袁华，男。委托代理人成胜男，上海瀛泰律师事务所律师。第三人上海市宝山区杨行镇湄浦村村民委员会，住所地上海市宝山区。法定代表人程德龙。委托代理人沈春，上海艾克律师事务所律师。原告上海申雁制冷设备股份有限公司(以下简称申雁公司)诉被告上海市宝山区杨行镇人民政府(以下简称杨行镇政府)行政补偿一案，本院于2020年4月8日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。因上海市宝山区杨行镇湄浦村村民委员会(以下简称湄浦村村委会)与本案的处理有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。原告申雁公司诉称，原告成立于1998年，2007年通过政府招商引资项目，与第三人湄浦村村委会签订《厂房租赁合同》，租赁位于杨行镇湄星路XXX号-3、面积约为4,036平方米的建筑(以下简称涉案厂房)，租赁期限自2007年9月1日起至2019年8月31日止。2015年，原告为在E板上市，以《杨行镇暂无房产证楼宇企业办理工商登记核定表》(以下简称《核定表》)向市场监管部门申领了住所地为湄星路XXX号-3的营业执照，被告杨行镇政府在其中“所在镇政府、街道办事处、园区管委会意见”一栏中注明：“集体资产、暂无权证”并加盖杨行镇政府公章，被告下属杨行规土所也在意见栏中加盖了公章。其后，原告在上海股权交易托管中心科技创新板挂牌，销售额逐年稳定增长。但2019年，被告杨行镇政府下属五违整治办公室向第三人发出《宝山区杨行镇湄浦村违法用地治理告知书》(以下简称《违法用地治理告知书》)及向原告发出《简复告知书》《不予受理告知书》，导致原告不得不停止生产，搬离涉案厂房，被告杨行镇政府违反了信赖保护原则，破坏了营商环境，造成原告巨大经济损失。原告认为，根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第八条、《优化营商环境条例》第三十一条、《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条、《最高人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》第四条第2点、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》第二条第9点，被告应当依法保护原告对行政机关信赖而形成的利益。《核定表》系市场监管部门对原告作出的行政许可，被告杨行镇政府在《核定表》中加盖公章构成政策承诺，对原告经营、使用土地及房屋的合法性进行了确认。但2019年2月22日，被告下属五违整治办公室向第三人湄浦村村委会发出《违法用地治理告知书》，要求第三人告知有关经营户、租赁户等相关人员务必在2019年3月31日前完成人员物品清场、拆除违法建筑、土地复垦，原告也在2019年3月、4月向被告杨行镇政府信访反映协调过渡的问题，被告于2019年3月11日、2019年4月4日分别作出《简复告知书》《不予受理告知书》，对原告信访事项未予解决，原告遂于2019年5月14日搬离涉案厂房。被告杨行镇政府作出的上述三份告知书，使原告不能继续在涉案厂房继续经营，强制变更了原告经营地，构成变更原《核定表》许可原告使用涉案厂房的行为，共计造成了原告3,324.08万元(以下币种均为人民币)的经济损失，原告于2019年12月30日向被告邮寄《行政补偿申请书》，被告于2019年12月31日签收，但至本案诉讼仍未依法履行补偿职责，故原告诉至法院，请求确认被告不履行行政补偿责任违法，并判决被告依法对因违反信赖保护原则、破坏营商环境的行为导致原告3,324.08万元的经济损失承担行政补偿责任。被告杨行镇政府辩称，被告未对原告作出任何行政许可或者赋权性行政行为，也未与原告签订过任何行政协议，故根本不存在被告违反信赖保护原则而应对原告予以补偿的事实基础和逻辑前提。至于原告所称的《核定表》，其备注明确注明“此件仅作为暂无房产证楼宇企业办理工商登记时使用，不作他用”，而被告于2015年3月24日在“所在镇政府、街道办事处、园区管委会意见”一栏注明“集体资产、暂无权证”的行为，仅系为了协助原告办理工商登记所为，该注明不构成任何政策承诺、行政许可。此外，原告在挂牌上市的《法律意见书》中披露，其对涉案厂房系无证建筑明确知晓，并正在寻找产权证照完整的厂址，故原告不存在正当合理的信赖。原告仅系涉案厂房的承租人，涉案厂房系由案外人、出租人拆除，并非由被告实施拆除，原告搬离厂房等事宜属于租赁合同履行中的民事纠纷，应通过民事救济渠道向出租人主张，故原告以被告违反信赖保护原则损害其合法权益为由要求被告予以补偿的诉讼主张，缺乏基本的事实根据与法律依据，依法应当裁定驳回原告的起诉。第三人湄浦村村委会述称，涉案厂房由案外人向原告转租并由案外人实施拆除，第三人并未直接与原告签订租赁合同，涉案厂房也并非被告或第三人拆除，故同意被告答辩意见，依法应当裁定驳回原告的起诉。经审理查明，2007年起，原告承租位于本市宝山区湄星路XXX号-3的涉案厂房开展经营，租赁期限自2007年9月1日起至2019年8月31日止。2015年，原告因公司改制E板上市，以《核定表》向市场监管部门办理工商登记。被告杨行镇政府在《核定表》中“所在镇政府、街道办事处、园区管委会意见”一栏注明：“集体资产、暂无权证”并加盖公章，在“杨行规土所意见”一栏中，杨行规土所也加盖了公章。2019年2月22日，被告下属五违整治办公室向第三人湄浦村村委会发出《违法用地治理告知书》，记载“请你单位(个人)告知有关经营户、租赁户等相关人员，务必在2019年3月31日前，完成人员物品清场、拆除违法建筑、土地复垦。”同年3月11日、4月4日，被告对原告信访反映的“要求协调动迁安置场地或补偿动迁安置费”及“要求给予半年的过渡期限”事项，分别向原告作出杨群信访(2019)B008号《简复告知书》及杨群信访(2019)A029号《不予受理告知书》。庭审中，原告自述其于2019年5月14日搬离涉案厂房，其后该涉案厂房被拆除。另查明，2019年12月30日，原告向被告杨行镇政府邮寄《行政补偿申请书》，要求被告补偿原告3,324.08万元经济损失。因被告未依法履行补偿责任，故原告诉至本院。以上事实由《核定表》《违法用地治理告知书》《简复告知书》、《不予受理告知书》《行政补偿申请书》及当事人庭审陈述等予以证实。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定，提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据。本案原告提起补偿之诉，应当具有相应的事实根据。在庭审中，原告明确其基于《核定表》及被告的标注盖章行为产生了使用涉案土地及房屋合法经营的信赖，并因被告作出的《违法用地治理告知书》《简复告知书》《不予受理告知书》的行为实际变更了先前许可原告的经营地址，认为被告违反信赖保护原则、破坏营商环境，损害了原告的信赖利益。而原告是否具有正当的信赖利益、被告行为是否造成了原告信赖利益的损害，是判断原告提起本案补偿之诉是否具有事实根据的关键前提。关于原告是否具有正当的信赖利益，本院认为，首先，正当的信赖利益须首先具备信赖基础，即据以产生信赖的公权力行为。本案中，被告认为其在《核定表》中标注“集体资产、暂无权证”并盖章的行为，主要是基于配合原告办证需要，且仅系对涉案厂房事实状态的客观描述，其下属杨行规土所的盖章，也并非对原告用地及房屋的合法性作出的确认或许可，结合《核定表》备注一栏明确记载：“此件仅作为暂无房产证楼宇企业办理工商登记时使用，不作他用”，故本院认为被告解释具有一定的合理性。原告仅凭此两处盖章及标注，不能证明被告对原告作出了有任何实质意义的政策承诺或曾订立行政协议，原告所称据此产生使用涉案土地及房屋合法经营的信赖，明显缺乏相应的信赖基础。其次，正当的信赖利益须具备信赖表现，即基于对公权力行为的信赖而行事。但原告自述其于2007年开始在涉案厂房内经营直至2019年搬离，即原告在2015年被告标注盖章之前，其已在涉案厂房内正常生产经营数年之久，其生产经营之持续状态也并未因2015年被告的标注盖章而发生改变，故原告并无据信赖以行事的信赖表现。第三，正当的信赖利益须具备正当性。结合原告庭审陈述，其自2007年经营之始，对涉案厂房无权证的事实主观上即为明知，亦有“寻找产权证照完整的厂址”持续经营的意思表示，其作为市场主体已经认识到租赁无权证房屋经营的商业风险，故原告的信赖利益缺乏正当性，本案原告不具备正当的信赖利益。关于被告行为是否造成了原告信赖利益的损害，本院认为，被告作出的三份告知书中，《违法用地治理告知书》系被告对第三人湄浦村村委会作出，《简复告知书》《不予受理告知书》系被告按信访程序对原告作出的信访答复，上述告知书均未直接对原告产生实际影响，原告仅凭三份告知书就认定被告强制变更先前许可的原告经营地址的观点，显然不能成立。原告要求对其损失予以评估的申请，本院亦不予准许。综上，原告以被告违反信赖保护原则、破坏营商环境为由要求行政补偿，缺乏相应的事实根据，其提起本案补偿之诉不符合法定的起诉条件，依法应当裁定驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告上海申雁制冷设备股份有限公司的起诉。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，退还原告上海申雁制冷设备股份有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  孙忠耘审 判 员  袁文瀚人民陪审员  忻慧萍二〇二〇年六月二十二日书 记 员  何林蕊附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……二、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……