安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终404号 上诉人（一审原告）钱开金，男，1981年2月5日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。 上诉人（一审原告）赵凤云，女，1983年10月20日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区，系钱开金的妻子。 上诉人（一审原告）潘兴春，女，1936年12月21日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区，系钱开金的外祖母。 上诉人（一审原告）钱德胜，男，1953年8月19日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区，系钱开金的父亲。 上诉人（一审原告）刘水英，女，1955年8月28日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区，系钱开金的母亲。 以上四上诉人潘兴春、钱德胜、刘水英、赵凤云共同委托代理人钱开金，男，1981年2月5日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市湖西南路**。 法定代表人沈春霞，该区区长。 钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）土地行政复议一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初53号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，因城市建设需要，经安徽省人民政府批准，包括安徽省马鞍山市雨山区佳山乡三联村在内的涉案地块于2014年被征收。征收单位按规定对钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英的承包地等予以补偿安置。因项目建设需要，佳山乡政府于2019年5月29日组织相关人员对上述土地上的蔬菜大棚等建设予以拆除。钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英认为，佳山乡政府的行为造成其损失，其于2019年6月11日向雨山区政府申请行政复议，要求佳山乡政府赔偿其经济损失600000元。雨山区政府受理后，于2019年7月23日组织了钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英及佳山乡政府听证，听证会上，钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英陈述，佳山乡政府拆除其蔬菜大棚的行为违法，涉案地块的征迁文件没有看到，要求按照国有土地的征迁政策予以赔偿600000元。因案情复杂，雨山区政府于2019年7月29日作出《延期审理通知书》，决定延期至2019年9月8日，该通知书送达各方当事人。2019年9月5日，雨山区政府作出雨复决〔2019〕6号行政复议决定认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条的规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人申请赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议或者在行政诉讼时一并提出。根据该规定，提出国家赔偿应当建立在赔偿义务机关的行政行为被确认违法的前提下，在行政行为没有被确认违法的情况下直接提出赔偿请求，缺乏先行处理的程序。本案中，申请人在行政复议申请书上没有要求对佳山乡政府的行政行为确认违法。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一第二项的规定，决定驳回其行政复议申请。钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英不服该决定，提起本案行政诉讼，要求撤销雨山区政府于2019年9月5日作出的雨复决〔2019〕6号行政复议决定，判决其重新作出行政复议决定，案件受理费由雨山区政府负担。 一审法院认为，本案的争议焦点为钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英的行政复议请求事项是否符合行政复议的受理条件；雨山区政府作出的雨复决〔2019〕6号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据该规定，行政复议的审理对象是行政机关作出的行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据该规定，提起行政赔偿复议请求的前提是对行政机关的行政行为经过复议后已经确认违法或撤销、变更。本案钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英向雨山政府申请行政复议时，并未对佳山乡政府的拆除行为的合法性要求确认。因此，其单独提起行政赔偿复议申请缺乏事实根据和法律依据。雨山区政府在受理钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英的行政复议申请后，履行了法律、行政法规规定的相应程序，其作出的行政复议决定符合法律规定。综上，钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英的起诉理由不能成立，其请求事项缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英的诉讼请求。 钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英上诉称，1、本案事出行政强拆、畜禽禁养等行政行为，该行政行为显然违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，佳山乡政府未履行法定的行政决定程序、行政告知程序、行政催告程序，未向上诉人送达任何法律文书，没有给上诉人陈述、申辩的机会，未依法申请人民法院强制执行，于2019年5月29日无端将上诉人家庭承包地上的蔬菜场直接强拆，违反上述法律强制性规定，属于滥用行政权力。2、被上诉人的违法行政行为业经行政程序予以确认。本案强拆发生后，上诉人根据国家赔偿法第九条第二款等规定向佳山乡政府提出赔偿请求，后又参加了其上级人民政府召开的听证会，但最终没达成赔偿协议，已穷尽行政救济手段和途径。之后上诉人选择了行政复议和行政诉讼等救济途径，符合最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，即：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。综上，佳山乡政府的违法强拆业经其及雨山区政府确认。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审撤销一审判决，改判被上诉人雨山区政府赔偿上诉人经济损失60万元，本案诉讼费用由雨山区政府承担。 雨山区政府答辩称：1、上诉人在申请复议时直接提出行政赔偿请求不符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应该同时决定被申请人依法给予赔偿。同时，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。按照上述法律规定，原告在申请行政复议时不能单独提出行政赔偿请求，应与请求撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法一并提出。本案中，上诉人向答辩人提交的行政复议申请书及在听证过程中仅单独提出行政赔偿，在整个行政复议过程中也一直未请求撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法，答辩人据此作出驳回行政复议申请的行政复议决定符合法律规定。2、上诉人未请求撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法不属于答辩人书面告知的对象。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。上诉人提交的行政复议申请材料齐全，具体请求明确，并无表述不清楚的地方，不请求撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法是其行使个人权利的自由，复议机关无权干涉，也无书面告知的义务。3、上诉人诉称拆除等行为“显然违法”及“违法行为”已经行政程序予以确认不属实。案涉的拆除行为是否违法需经有权机关认定，而上诉人从未向答辩人要求确认具体行政行为违法，其认为拆除行为“显然违法”仅系其主观判断，明显缺乏事实及法律依据。在上诉人从未要求确认具体行政行为违法的情况下，答辩人自然也从未对“违法行为”进行确认。综上，答辩人所作行政复议决定适用法律正确，符合法定程序。一审判决正确。请求二审维持原判。 雨山区政府在一审中向法庭提供了以下证据和法律依据：1.统一社会信用代码证一份，证明被告的诉讼主体适格； 2.行政复议申请书一份，证明原告在申请行政复议时只请求佳山乡政府赔偿其经济损失，未提出要求撤销、变更具体行政行为或确认具体行政行为违法的申请； 3.行政复议听证笔录一份，证明原告在听证时只请求佳山乡政府赔偿其经济损失，未提出要求撤销、变更佳山乡政府作出的具体行政行为或确认佳山乡政府作出的具体行政行为违法的事实。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款，证明原告的行政复议申请及听证笔录显示原告请求佳山乡政府赔偿其经济损失，未提出要求撤销、变更佳山乡政府作出的具体行政行为或确认佳山乡政府作出的具体行政行为违法，同时证明被告作出行政复议决定的法律依据。 钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英在一审中向法庭提供了以下证据：1.原告钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英身份证各一份，证明原告的诉讼主体资格； 2.雨山区政府作出的雨复决[2019]6号行政复议决定一份，证明①复议决定书的第五页第2-7行证明了双方未达成协议即实施强拆的事实；②原告复议申请通篇主张佳山乡政府违法强拆依法应予以赔偿，复议决定认为原告没有要求确认违法系认定错误；③确认违法，才存在赔偿；④复议决定书的第五页第2-7行，也证明了雨山区政府命令佳山乡政府强拆的事实。 3.雨山区政府行政复议听证通知书一份，证明：①2019年7月23日雨山区政府主持了听证会；②听证会上，原告重申了要求确认强拆行为违法和赔偿的诉求。 4.延长复议期限告知书一份，证明：①被告认为案件复杂延长复议期限一个月；②被告有时间有义务告知原告完善复议申请事项，被告没有告知。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。根据上述法律规定，向行政复议机关要求解决行政赔偿争议，应当是在申请行政复议请求撤销、变更行政机关的行政行为或者确认行政机关的行政行违法时一并提出。本案中，上诉人钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英向雨山区政府申请行政复议时，并未请求撤销、变更行政机关的行政行为或者确认行政机关的行政行违法，故上诉人直接向雨山区政府提出行政赔偿复议申请，明显缺乏事实根据和法律依据。本案雨山区政府在受理上诉人的行政复议申请后，履行了法律、行政法规规定的相应程序，后作出驳回行政复议申请的行政复议决定，符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人上诉主张佳山乡政府的违法强拆业经其及雨山区政府确认但没有提供证据予以证明，其上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钱开金、赵凤云、潘兴春、钱德胜、刘水英负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱达远 审判员  陈 默 审判员  姜 明 二〇二〇年六月二十九日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……