安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行初5号 原告王继云，女，1957年12月23日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。 委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。 委托代理人刘月，北京京润律师事务所律师。 被告宣城市人民政府，地址安徽省宣城市宣州区鳌峰中路**。 法定代表人孔晓宏，该市市长。 委托代理人束龙霞，宣城市司法局行政复议与应诉科副科长。 委托代理人陶丽，安徽辰青律师事务所律师。 原告王继云因要求确认宣城市人民政府（以下简称“宣城市政府”）于2017年5月13日强制拆除其房屋行为违法，于2019年3月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，经审理认为王继云提起的诉讼已超过法定起诉期限，于2019年8月14日作出（2019）皖18行初22号行政裁定：驳回王继云的起诉。王继云不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理，于2019年11月4日作出（2019）皖行终1152号行政裁定：撤销原裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月6日重新立案，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告王继云及其委托代理人李海霞、刘月，被告宣城市政府的委托代理人束龙霞、陶丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 王继云诉称，其系宣城市××号房屋的所有权人。因宣城市北门棚户区改造项目，其前述房屋需要拆迁，但因拆迁工作人员未向其告知拆迁政策和补偿标准，致双方未能就补偿问题达成一致意见。2017年5月13日，宣城市中心城市大建设指挥部（以下简称“大建设指挥部”）指挥宣城市政府所属其他部门，在没有任何合法有效手续，且未遵守法定程序的情况下，共同强制拆除了其房屋。因大建设指挥部系宣城市政府组建的机构，故应由宣城市政府承担相应的法律责任。请求：1.确认宣城市政府强制拆除其房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费由宣城市政府承担。 王继云向本院提举了以下证据： 第一组： 1.宣证字第Ｓ10401631号《房屋所有权证》，拟证明其是宣城市××号房屋的权利人。 2.房屋位置图，拟证明其房屋在北门棚户区改造项目范围内。 第二组： 1.[2019]3号《政府信息公开答复书》，拟证明北门棚户区改造项目系经宣城市政府批准。 2.《宣城市区北门改造工程实施方案》（建城[2007]591号），拟证明北门棚户区改造项目的拆迁征收主体为宣城市政府。 3.中共宣城市委办公室宣城市人民政府办公室《关于成立宣城市中心城市大建设指挥部的通知》，拟证明宣城市委、市政府经研究决定成立“宣城市中心城市大建设指挥部”，其中明确北门棚户区范围内房屋的征收工作由土地房屋征收三部负责，宣城市政府副市长郭金友为大建设指挥部的常务副指挥长。 4.宣城市关于“清零行动”的报道（标题为：宣城市“清零行动”：14次清零，助推城建大迈步），拟证明“到7月21日，我市共开展了14次清零行动，拆迁房屋200多户，面积达7万平方米，20多个无法开工或是受到影响的民生工程破土动工”、“市委书记韩军、市长张冬云多次亲临征迁一线，副市长郭金友连续14次现场指挥清零行动”。 5.宣城市政府网站发布的市领导介绍，拟证明郭金友为宣城市政府副市长。 6.2017年5月16日《皖南晨刊》刊登的新闻报道（标题为：我市开展第八次集中“清零行动”），拟证明“北门改造办主任杨帆告诉记者：这23间门面房……直至当日下午2点左右，终于完成了清零行动，占地3648平米的31处建筑物被拆除”，前述23间门面房包含了王继云的案涉两间门面房。 7.《关于请求督促申俊同志回宣商谈征迁事宜的函》，拟证明其房屋位于道汊河改造项目泵站连接工程位置，大建设指挥部办公室曾通知其儿子申俊回宣城协商补偿事宜。 8.房屋被强拆前的照片，拟证明涉案房屋被拆除前的状况。 9.房屋被强拆后的照片，拟证明涉案房屋被拆除后的状况。 10.强拆视频说明及光盘和视频截图，拟证明宣城市政府会同其所属部门对其房屋实施了强制拆除。 第二组证据拟综合证明宣城市政府是北门危旧房改造项目的拆迁征收主体，应当对被诉强拆行为承担法律责任。 对王继云所举证据，宣城市政府的质证意见为：第一组证据，对证据“三性”无异议，虽然房产证载明的房屋面积是25㎡，但2018年从宣城市不动产登记中心调取的产权证明上载明的房屋面积是23.99㎡。第二组证据，证据1-6，对真实性、合法性均无异议，但这些证据不能证明案涉房屋系由宣城市政府拆除；证据7-10，系电子证据，不能反映现场情况，且这些电子证据由王继云一方制作，对其证据“三性”均有异议，不能作为认定本案事实的依据。 宣城市政府辩称，一、北门棚户区改造项目的拆迁人系宣城市土地收购储备中心（以下简称“土地收储中心”），并非宣城市政府。2007年，宣城市委、市政府将“北门旧城区改造项目”列为该年市重点公共利益工程项目之一。2008年1月25日，土地收储中心依法取得《房屋拆迁许可证》。同日，原宣城市建设委员会对该《房屋拆迁许可证》的相关内容进行了公告。王继云所有的案涉房屋位于该《房屋拆迁许可证》所涉拆迁范围内。二、土地收储中心曾多次与王继云协商补偿问题，但最终未能达成一致意见。三、王继云所提交的证据不能证明宣城市政府系案涉房屋的拆除主体，相关新闻报道中也没有明确说明在“清零行动”中拆除的房屋包括王继云的案涉房屋。请求：驳回王继云的诉讼请求。 宣城市政府向本院提举了以下证据： 1.拆许字（2008）第1号《房屋拆迁许可证》、房拆字[2008]1号《宣城市建设委员会房屋拆迁公告》、北门棚户区改造选址红线图（JX-2007-103#）、《房屋拆迁延期通知书》11份，拟证明：1.土地收储中心系北门棚户区改造项目的拆迁人；2.王继云的房屋在《房屋拆迁许可证》所涉范围内。 2.《宣城市北门危旧房改造房屋拆迁补偿安置协议》、《宣城市北门危旧房改造房屋拆迁补偿费用测算表》、《王继云户上门动迁记录》及《关于王继云户房屋拆迁补偿安置情况说明》，拟证明拆迁人土地收储中心曾多次与王继云及其家人协商补偿安置事宜，但未能达成一致意见。 王继云对宣城市政府所举证据的质证意见为：证据1，（1）《房屋拆迁许可证》不能证明其房屋位于此证所涉拆迁范围内，土地收储中心没有进行拆迁的法定职权；（2）本案实际拆迁人为宣城市政府，并非土地收储中心；（3）根据行政许可法第47条的规定，在作出行政许可前行政机关应告知行政相对人享有听证的权利，但是该拆迁许可未告知其等利害关系人享有听证的权利，故该次拆迁不合法，且与本案被诉强拆行为无关联；（4）宣城市政府未提举证据证明其以张贴方式进行了公告；（5）这些证据不能看出系拆迁实施单位具体实施了房屋拆除行为，显然系宣城市政府强制拆除了其房屋；（6）公告与本案无关联。证据2，（1）同对前述《房屋拆迁许可证》的质证意见；（2）本案被诉行政行为为强制拆除房屋行为，故补偿安置协议与本案无关联；补偿安置协议系宣城市北门棚户区改造工程建设指挥部办公室（以下简称“北门棚改办”）单方制作，其并未签名认可；补偿安置协议后附“说明”载明由宣城市政府对该协议进行解释，由此可以说明宣城市政府系案涉房屋的拆除人和案涉项目的拆迁人；（3）《王继云户上门动迁记录》与本案无关，北门棚改办系宣城市政府针对北门棚户区改造项目组建的拆迁机构，故案涉项目的拆迁工作实际由宣城市政府完成，即房屋拆除人为宣城市政府；（4）《关于王继云户房屋拆迁补偿安置情况说明》第2条反映出案涉项目的拆迁人和实际拆迁工作均由宣城市政府完成，并非由土地收储中心完成；（5）从宣城市政府提交的补偿文件可以看出涉案所有拆迁工作均系宣城市政府完成，否则宣城市政府不应当保存前述拆迁相关证据；（6）《关于王继云户房屋拆迁补偿安置情况说明》所载补偿内容未经评估确定，不符合《宣城市城市房屋拆迁管理办法（试行）》第38条的规定。 本院经审查认为，双方当事人所举证据均符合证据“三性”，认定为本案有效证据。 经审理查明，2007年2月宣城市委、市政府作出宣发〔2007〕1号《关于加快2007年市级重点项目建设的意见》，将“北门旧城区改造项目”（位于宣城市××澄江路周围地段）列为该年市级重点建设项目。2008年1月25日，原宣城市建设委员会发布房拆字［2008］1号《房屋拆迁公告》，决定对市区北门老城区范围内的房屋及其附属物进行拆迁，公告载明“一、拆迁范围：东至宛溪河，西至环城北路、工业干道，南至市一小、中医院和开元小区，北至云山新村（详见规划红线图），二、拆迁时间：2008年1月26日至2008年12月31日，三、拆迁人：宣城市土地收购储备中心，四、拆迁实施单位：宣城市德和房屋拆迁有限责任公司、宣城市志成物业发展有限责任公司、宣城市顺成房屋拆迁有限责任公司，五、拆迁补偿和安置……。”同日，原宣城市建设委员会就该改造项目向土地收储中心颁发了拆许字（2008）第1号《房屋拆迁许可证》，证载拆迁期限自2008年1月26日至2008年12月31日。此后，原宣城市住房和城乡建设委员会数次同意顺延该项目的拆迁期限。宣城市政府成立了宣城市北门棚户区改造工程建设指挥部，该指挥部设办公室具体负责北门棚户区改造项目的相关事务。王继云系宣城市××号房屋（门面房）的所有权人，此房在前述拆迁范围内。就该房的补偿安置事宜，虽经北门棚改办与王继云户协商，最终未能达成一致意见。 2017年2月21日，宣城市委、市政府为加快推进宣城市中心城市建设，成立了“宣城市中心城市大建设指挥部”。2017年5月13日，大建设指挥部指挥北门棚改办及相关部门强制拆除了王继云的案涉房屋。 本院认为：本案的争议焦点为：1.对王继云户房屋实施强制拆除的行政主体如何认定；2.对王继云户房屋的强制拆除行为是否合法。 关于争议焦点1，即房屋的拆除主体问题。本案中：1.在案的新闻报道可以证明大建设指挥部于2017年5月13日对市区澄江北路23间门面房实施了强制拆除，而王继云的案涉门面房位于此处且系于2017年5月13日被强制拆除；2.北门棚户区改造项目系市级重点项目，且宣城市政府专门就该项目成立了北门棚户区建设指挥部，且该指挥部办公室具体负责项目所涉事务，其中包括与被拆迁户（包括王继云户）协商补偿安置事宜；3.拆除现场有公安、城管、宣城市政府、北门棚改办等部门的工作人员；经对前述因素的综合考量，本院认定拆除王继云房屋的主体为大建设指挥部。因大建设指挥部系宣城市委市政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，应由组建该指挥部的行政机关即宣城市政府作为被告并承担相应的法律责任。 关于争议焦点2，即被诉强拆行为的合法性问题。北门旧城区改造项目的拆迁工作始于2007年，根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，在拆迁人与被拆迁人就补偿安置事宜不能达成补偿安置协议的情况下，拆迁人应申请房屋拆迁管理部门进行裁决，在对被拆迁人依法予以补偿后方能依法进行强制拆除。2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行，该条例明确规定《城市房屋拆迁管理条例》废止，在该条例施行前已经依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。据此，2011年1月21日之后，行政机关强制拆除房屋应以经人民法院司法审查准许强拆为前提。宣城市政府在未经人民法院司法审查准许强制拆除且王继云未依法获得补偿的情况下即对王继云的案涉房屋实施强制拆除，违反了前述条例的规定，应当确认违法。 综上，王继云的诉讼主张成立，本院对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告宣城市人民政府于2017年5月13日强制拆除原告王继云位于宣城市××号房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告宣城市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 许 鹏 审判员 胡少华 审判员 谢 贞 二〇二〇年六月十九日 书记员 程 佩 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条…… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……