山东省东阿县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1524行初40号原告：张庆太，男，1938年10月10日生，汉族，原聊城市邮电局退休职工，住聊城经济技术开发区。委托代理人：张殿忠，男，1968年11月5日生，汉族，聊城公交公司职工，住东昌府区。委托代理人：任金洋，聊城东昌援众法律服务所法律工作者。被告：聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处。住所地：聊城经济开发区辽河路**。法定代表人：王**林，主任。出庭负责人：王**林，主任。委托代理人：刘书利，山东万航律师事务所律师。委托代理人：甄天伦，山东万航律师事务所律师。第三人：张成凯，男，1990年9月24日生，汉族，农民，住聊城经济技术开发区。委托代理人：孙爱荣，聊城高新辰阳法律服务所法律工作者。委托代理人：魏红云，女，1964年8月20日生，汉族，农民，住聊城经济技术开发区。原告张庆太不服被告聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处（以下简称蒋官屯办事处）2014年1月20日为第三人张成凯颁发的《村镇规划选址意见书》（以下简称《选址意见书》），向聊城市东昌府区人民法院提起诉讼，东昌府区人民法院以（2019）鲁1502行初13号行政裁定书驳回原告起诉。原告不服，向聊城市中级人民法院提起上诉，聊城市中级人民法院以（2019）鲁15行终220号行政裁定书撤销聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初13号行政裁定，指令聊城市东昌府区人民法院继续审理。2019年12月20日，聊城市中级人民法院以（2019）鲁15行辖90号行政裁定书将本案指定本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告张庆太及委托代理人张殿忠、任金洋，被告聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处出庭负责人王**林及委托代理人刘书立，第三人张成凯及委托代理人孙爱荣、魏红云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年1月20日，聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处建设委员会为第三人张成凯颁发了《选址意见书》。该意见书显示张成凯住房建筑规模为130m2；用地面积为400m2；项目选点的地点、位置为：东：路，西：空地，南：张同寨，北：张成才；并包含附图。根据《中华人民共和国村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《村镇规划建设条例》）第十八、十九、二十条之规定，聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处建设委员会认为该建设项目的选址用地性质、位置符合村镇规划要求，为第三人颁发该证书。原告张庆太诉称，原告与第三人张成凯均系大孟营村村民。2009年，张清华为其儿子张成凯建房时与原告发生争议。经大孟营村委会调解，原告与张清华于2010年4月30日达成如下书面协议：“张清华宅基南北长16.5米，以外归张庆太使用当路走，下水道埋管子；张清华房屋四间以西归张庆太使用，如果落土，留四十公分的台子，不往西平土……。”根据该协议，张成凯院落与张同寨院落中间留出大约3.5米的宽的胡同由原告使用。2018年政府为村内修公路、胡同时，张清华及张成凯却以胡同为其宅基地且被告已向其颁发证书为由阻碍铺设胡同。后经了解发现被告下设的建设委员会已于2014年1月20日为张成凯颁发了《选址意见书》，确定张成凯宅基地南北长为20米，直接将胡同划归张成凯所有。原告认为被告为张成凯出具的《选址意见书》违背了客观事实，改变了胡同的使用性质，违反了《村镇规划建设条例》等相关法律规定，侵害了原告的合法权益。请求撤销被告蒋官屯办事处2014年1月20日为张成凯颁发的《选址意见书》。原告向本院提交了以下证据：1、2010年4月30日大孟营村委会主持下原告与张清华达成的协议。证明被告为第三人颁发的选址意见书与协议内容不符。2、现场照片打印件。该照片右边为第三人家，左边为张同寨家，胡同内部为原告家，选址意见书将胡同划为第三人使用，原告将无路可走，侵害了原告通行权利。3、原告申请证人张某1出庭作证，证人证明经大队调解，在村委会干部张殿贵和张某1在场的情况下，2010年4月30日，张清华和张殿忠就双方的宅基纠纷签订了协议，该协议由张某1书写后，张殿忠、张清华签字捺印。4、部分村民出具的证明复印件，证明张成凯现在的宅基原系张庆太祖传宅基的一部分。被告蒋官屯办事处辩称，一、作出《选址意见书》的行为不属于行政诉讼受案范围。《选址意见书》只是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，准许办理土地审批手续和申请开工的法律依据，其依附于后续的决定行为，本身缺乏独立性，不能单独影响原告的合法权益，并非完整的行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（六）项、第（十）项之规定，该行为引发的争议不属于行政诉讼受案范围。二、原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限。案涉《选址意见书》于2014年1月20日出具，原告于2018年才提起诉讼，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限，其起诉应予驳回。三、收到大孟营村村委会呈报的申请后，被告根据《村镇规划建设条例》等规定进行了审核，发现涉案宅基选址用地性质、位置符合村镇规划要求，依法为第三人颁发了《选址意见书》，被告为第三人颁发《选址意见书》的行为符合法律规定。综上，请求法院依法审查，驳回原告起诉。被告蒋官屯办事处向本院提交了2009年9月6日大孟营村委会出具的呈报申请。证明2009年因张清华孩子到了法定婚龄，其向大孟营村委会申请规划宅基，经村委会研究通过后向蒋官屯办事处建设委员会提请审批。经审查，宅基地符合村镇规划，于2014年1月20日出具了涉案《选址意见书》。第三人张成凯述称，一、第三人对被告的答辩无异议。二、原告主体不适格，原告张庆太是聊城邮电局退休职工，原告及其子女均是城镇户口，不是本村村民，不具有签订协议的主体资格，且原告所称协议是张清华与原告儿子签订，张清华当时受到胁迫，请求法院确认该协议无效。三、被告出具的《选址意见书》符合客观事实和法律规定。2009年，因张清华的孩子到了法定婚龄没有房子，张清华向大孟营村委会申请安排宅基，经村委会研究通过后上报审批。当时该宅基是八米的大坑，由张清华夫妻拉土垫好。张庆太家大门朝南开，门外有大路可走，但为方便开了侧门往东走，要求张清华在垫好的宅基上留出3.5米宽的胡同，否则将上告、贴大字报。村委会为了维稳，答应张庆太只要让张清华盖成房子，协议内容由张庆太确定，张清华迫于压力，在违背真实意思的情况下签订了该协议，从协议内容“……以上内容双方执行，从明天开始张庆太不再上告，今后发生任何事情和张庆太无关”即可看出张清华受胁迫的事实。按照村镇规划，在张清华垫平的宅基地上并无胡同，此处宅基以西的两处宅基地均被张庆太占用，作为不是本村村民的张庆太，却在本村拥有多处宅基，违反了土地管理法等法律规定。按照大孟营村委会关于安排宅基的规章制度，第三人张成凯的宅基地应当是长、宽各20米。原告的不合理要求影响了第三人的宅基地使用权，原告应当赔偿第三人损失。综上，被告蒋官屯办事处出具的《选址意见书》符合客观事实，程序正当合法，符合法律规定，请求驳回原告的起诉。第三人向本院提交了以下证据：1、照片11张。证明原告家有向南走的大门，门外有大路可走；原告在其院落中间留的侧门，胡同在第三人宅基上；原告将房子东面的南北胡同圈进院子；原告在村中拥有多处宅基，出租两处；原告在第三人房子西面挖深沟致第三人房子严重受损。2、《大孟营村委关于安排宅基的规章制度》。3、证人张某2的证言。证据2、证据3证明第三人的宅基应为长、宽各20米，面积0.6亩，案争的土地在第三人的宅基内。经审理查明，原告在大孟营村的案涉院落处于被诉《村镇规划选址意见书》载明院落的西面。原告案涉院落有南大门，其在南大门北侧东墙处开有一向东的侧门。原告与第三人争议的是该侧门向东南北宽度为3.5米的土地。原告主张该宽度为3.5米的土地为其通行的胡同，该土地不应登记在涉案《选址意见书》用地范围内。2010年，因第三人在该意见书载明院落用地范围内建房，双方发生争议。经大孟营村委会调解，2010年4月30日，原告之子张殿忠与第三人之父张清华达成协议，约定双方争议的土地归张庆太使用。之后，第三人未将争议土地圈入所建院落院墙内。2018年，政府为村内修路时，第三人以被告已就争议土地出具《选址意见书》为由进行阻止，双方发生争议。原告张庆太提起本案诉讼，要求撤销被告为第三人颁发的《选址意见书》。本院认为，本案的争议焦点主要为以下三项：一、关于被告蒋官屯办事处为第三人颁发的《选址意见书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《选址意见书》是村镇规划区内各类建设项目符合村镇规划，办理土地批准手续和申请开工的法律依据。基于案争《选址意见书》，张成凯有权在包括案争土地在内的宅基地范围内进行建设，并得以排除他人在该用地范围内建设，故《选址意见书》系行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为，属于行政诉讼受案范围。二、关于原告提起本案诉讼是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。蒋官屯办事处为第三人颁发《选址意见书》时并未向原告张庆太告知起诉期限。2018年，在政府为村内修路时，第三人以被告已就争议土地出具《选址意见书》为由进行阻止后，原告才了解到被告为第三人颁发了《选址意见书》。根据东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初13号行政诉讼卷宗记载，2018年11月28日，东昌府区人民法院收取了原告提供的起诉状，因此原告起诉时并未超过法定的起诉期限。三、关于被告蒋官屯办事处为第三人颁发的《村镇规划选址意见书》是否合法的问题。（一）根据《村镇规划建设管理条例》第十八条第一款的规定，办理选址意见书的法定审批部门为县级人民政府建设行政主管部门。本案中，蒋官屯办事处的职能部门颁发选址意见书属于超越职权，应当依法予以撤销。（二）本案中，张殿忠与张清华于2010年4月30日签订了协议，协议约定张庆太对案涉土地享有通行权。蒋官屯办事处为张成凯颁发的《选址意见书》将上述土地包含在内，侵犯了原告的通行权，对此，蒋官屯办事处应提供作出行政行为的事实依据，蒋官屯办事处提供的证据只有村委会为张清华办理建房证件的申请，除此之外，无确定项目选定的地点和位置的证据，无第三人对案争土地享有使用权的证据，被诉《选址意见书》属认定事实不清，证据不足，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：撤销被告聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处2014年1月20日为第三人张成凯颁发的《村镇规划选址意见书》。案件受理费50元由被告聊城经济技术开发区蒋官屯街道办事处承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  刁安生审 判 员  唐 明人民陪审员  孟宪慧二〇二〇年六月二十日书 记 员  史宇晨