温州市鹿城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0302行初87号 原告温州新商人企业发展有限公司，住所地温州市鹿城区藤桥镇下冯山村下厦公路1号 法定代表人程亨娒，董事长。 委托代理人朱元宗（特别授权），该公司股东。 委托代理人程约（特别授权），浙江震瓯律师事务所律师。 被告温州市鹿城区民政局，住所地温州市鹿城区洪殿北路128号。 法定代表人林明武，局长。 出庭负责人陈飞义，副局长。 委托代理人高晓帆、李尚节（特别授权），北京京师（温州）律师事务所律师。 第三人温州市鹿城区山福镇人民政府，住所地温州市鹿城区山福镇临江东街208号。 法定代表人夏爱睦，镇长。 委托代理人谷海南（一般授权）。 第三人温州市鹿城区山福镇夏家山村村民委员会，住所地温州市鹿城区山福镇夏家山村。 法定代表人夏朝林，主任。 原告温州新商人企业发展有限公司（以下简称新商人公司）不服被告温州市鹿城区民政局（以下简称鹿城区民政局）民政行政决定，向本院提起诉讼。本院于2020年3月10日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告新商人公司的委托代理人朱元宗、程约，被告鹿城区民政局的负责人陈飞义及委托代理人高晓帆，第三人温州市鹿城区山福镇人民政府（以下简称山福镇政府）的委托代理人谷海南，第三人温州市鹿城区山福镇夏家山村村民委员会（以下简称夏家山村委会）的法定代表人夏朝林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鹿城区民政局于2018年12月6日对第三人山福镇政府作出《关于同意注销夏家山公益性生态公墓的通知书》（以下简称被诉通知书），主要内容如下：你镇《关于要求注销夏家山公 益性生态公墓的函》收悉，根据《行政许可法》和公墓管理有关规定，经研究同意你镇提出要求注销夏家山公益性生态公墓的行政许可（温鹿民[2012]155号）文件，注销后你镇向有关部门办理相关手续，并做好善后工作。 原告新商人公司诉称，2011年11月19日，因开发建设夏家山村红豆杉林及公墓事宜，第三人夏家山村委会经村民民主决议方式同意后，与原告签订协议，双方约定：“1.夏家山村委会以坭花坛为中心的475亩林地作为建造红豆杉林及公墓用地为入股条件，占整个项目15%股份；2.该项目10年总投资一亿元，第一期3年内投入3000万元，全部由新商人公司出资，占整个项目的85%股份……”。2012年12月17日，鹿城区民政局作出温鹿民［2012］155号《关于同意兴建藤桥镇夏家山公益性生态公墓的批复》，同意兴建面积为15亩的夏家山公益性生态公墓（以下简称涉案公墓）。2013年5月16日，夏家山村委会取得《鹿城区公益性公墓建设项目开工许可证》（编号：×××01）。后原告投入大量人力、物力、财力建设涉案公墓，截至2019年11月27日，原告已投入资金共计300万元。2018年12月6日，被告作出被诉通知书，同意注销涉案公墓行政许可。原告认为，涉案公墓系原告和夏家山村委会共同开发建设的项目。被告作出被诉通知书，未进行事实调查，也未告知原告，剥夺了原告陈述、申辩的权利，程序违法，侵害了原告的合法权益，给原告造成巨大的损失。现请求依法判决撤销被诉通知书，并由被告承担本案诉讼费用。 原告新商人公司向本院提交了以下证据：1.营业执照，证明原告的诉讼主体资格。2.2011年11月18日村民代表会议记录；3.协议书。证据2-3证明第三人夏家山村委会经村民民主决议方式同意后，与原告就夏家山村红豆杉林及涉案公墓建设签订协议书的事实。4.鹿城区公益性公墓审批表；5.鹿城区民政局《关于同意兴建藤桥镇夏家山公益性生态公墓的批复》（温鹿民［2012］155号）；6.鹿城区公益性公墓建设项目开工许可证（编号：×××01）。证据4-6证明鹿城区民政局审批通过涉案公墓建设项目，并颁发了开工许可证。7.2013年1月22日夏家山村村民代表会议记录，证明第三人夏家山村委会就涉案公墓建设事项召开村民代表会议。8.被诉通知书，证明被告作出同意注销涉案公墓行政许可的行政行为。9.关于开发建设夏家山公墓的报告，证明原告进行涉案公墓建设已取得镇政府的同意，并由镇政府报送被告处办理。10.测绘合同（ＧＦ-95-0306）；11.地形测量发票；12.《温州市鹿城区夏家山生态公墓景观规划设计方案》。证据10-12证明原告委托温州市勘察测绘研究院对夏家山、下冯山地形进行测量，并根据夏家山的实际状况制定景观规划设计方案。13.温州市鹿城区殡葬改革领导小组办公室关于召开公墓会审会议的通知，证明鹿城区殡葬改革领导小组针对涉案公墓召开会审会议，原告指派朱元宗代表夏家山公墓有限公司参加会议。14.墓穴样本；15.公益性公墓墓穴证书。证据14-15证明原告完成墓穴样本经被告验收后，被告制作墓穴证书交原告。16.夏家山公墓现状照片，证明原告为涉案公墓建设已投入大量人力物力。17.涉案公墓原审批档案中相关材料，包括2011年11月18日村民代表会议记录、夏家山村委会关于涉案公墓建设可行性报告、夏家山村委会关于涉案公墓任免负责人的通告（由朱元宗变更为夏朝林）、土地勘测定界报告，上述证据系经原告申请，由本院向被告调取，用以证明被告明知原告是利害关系人而没有告知原告。 被告鹿城区民政局辩称，一、原告并非被诉行政行为的相对人及利害关系人，无权提起本案诉讼，其主体不适格。首先，根据《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉通知书函告对象系本案第三人山福镇政府，并非原告。且申请兴建、注销涉案公墓的均为第三人山福镇政府，被告作出同意兴建涉案公墓的行政许可(温鹿民[2012]155号)的函告对象也为第三人山福镇政府。因此，原告并非本案行政行为相对人，也与被诉行政行为没有直接利害关系，无权提起本案诉讼。其次，原告与本案第三人夏家山村委会签订的《协议书》，系民事债权债务关系。如原告认为涉案公墓被注销影响该合同履行，可以夏家山村委会为被告另案提起民事诉讼，主张自身合法权益。二、原告提起本案行政诉讼已经超过法定期限，依法应当予以驳回。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被告于2018年12月6日作出的通知书中明确告知“如不服本决定，可以自收到本通知书之日起六十日内，依法向鹿城区人民政府或温州市民政局申请行政复议，也可以在三个月内直接向鹿城区人民法院提起行政诉讼”。但是，原告直至2019年11月27日才提起行政诉讼，已经远远超过六个月的法定期限。三、被告作出被诉通知书的程序及内容均合法。《浙江省殡葬管理条例》第二十三条规定：“建立乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地，应当经乡(镇)人民政府审核同意后，报县(市)民政部门审批。建立公墓，应当经市、县民政部门审核同意后，报省民政部门审批。建立公墓、乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地应当依法向计划、土地、规划、林业等部门办理有关审批手续。任何单位和个人未经批准，不得擅自建立公墓、乡村骨灰存放处和乡村公益性墓地。”被告机构职能是负责鹿城区的殡葬管理，指导公墓建设和管理工作。第三人山福镇政府于2018年11月25日向被告递交《关于要求注销夏家山公益性生态公墓的函》，并附了相应的夏家山村村民代表会议决议记录，主要内容系因村民思想得不到统一导致涉案公墓建设无法实施，因此申请注销。且山福镇政府已将表决结果粘贴在村办公楼、宣传公告栏、人流密集场所等地进行公示。被告经审查认为第三人山福镇政府提交的相关材料符合注销要求，故于2018年12月6日作出被诉通知书。 被告鹿城区民政局向本院提交了以下证据、依据：1.夏家山村村民代表会议决议记录及会议现场照片，证明夏家山村村民代表会议决定取消涉案公墓。2.关于撤销2012年夏家山村申报的公益性生态公墓的预公示；3.公示照片。证据2-3证明夏家山村村民代表大会作出上述决议后，山福镇社会事务管理办公室就撤销涉案公墓进行了公示。4.关于撤销2012年夏家山村申报的公益性生态公墓无人举报说明，证明在公示期内无人举报的事实。5.关于要求注销夏家山公益性生态公墓的函，证明第三人山福镇政府向被告发函要求注销涉案公墓。6.《中华人民共和国行政许可法》第七十条第六项、《浙江省殡葬管理条例》第二十三条的规定，系被告作出被诉通知书的法律法规依据。 第三人山福镇政府述称，同意被告的答辩意见，对被诉通知书没有异议。原告新商人公司和第三人夏家山村委会合作开发的事情镇政府并不清楚，涉案公墓之前就是经审批给夏家山村作为公益性生态公墓。后因关于公墓选址意见村民无法统一，镇政府告知该村如果要注销也要和之前申请一样，经过相应村民表决的流程。2018年11月，夏家山村召开村民代表会议，决定注销涉案公墓。对夏家山村上述村民表决意见，镇政府在该村人流密集处均进行了公示，公示时间为7天，公示期间没有收到任何异议。此后，山福镇政府向被告申请注销，被告遂依据镇政府提交的材料作出被诉通知书。 第三人山福镇政府未向本院提供有关证据。 第三人夏家山村委会述称，对被诉通知书没有异议。涉案公墓建设主体系夏家山村委会，原经审批后，确实已开始建设，但村民对涉案公墓建设一直存在争议。由于村民思想不统一，故召开村民代表会议，经表决同意注销涉案公墓的行政许可。原告所称与村委会的协议系前任村委会主任签订，原告的建设行为没有经过村民同意，系擅自建设，此事到现在还没有处理。 第三人夏家山村委会未向本院提供有关证据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据综合认证如下：1、对原告提供的证据，被告对证据15真实性、关联性及合法性均有异议；对原告提供的其他证据真实性没有异议，但认为涉案公墓是公益性公墓，而证据3协议书内容是对经营利益进行分配，是原告与村委会的内部合作经营协议，与本案被诉行为无关联；证据4-6记载的有关主体均系山福镇政府或夏家山村委会，与原告无关联性；证据9报告内容系要求建设经营性公墓，与本案没有关联性；证据10-12与本案无关联性；证据13会议通知及签到记录中朱元宗出席系代表夏家山村委会而非原告；证据14、16与本案被诉行为无关联；证据17中通告系夏家山村委会出具，即使朱元宗曾任临时负责人也是村委会指定，建设可行性报告中关于资金筹措内容系村委会单方提出的方案，土地勘测定界报告载明是夏家山村委会委托进行的，上述证据均与原告无关。两第三人质证意见同被告。本院认为，原告提供的证据1-8均真实，可以证实涉案公墓原申请批准建设及被告作出被诉通知书，以及原告与第三人夏家山村委会签订协议等事实，本院予以采信。但是，其中相关审批表、批复、开工许可证、被诉通知书等可证明涉案公墓建设主体均记载为夏家山村委会；协议书系原告与第三人夏家山村委会之间就有关红豆杉林及公墓投资经营事项签订，并未改变对外以夏家山村委会作为涉案公墓建设主体的事实。原告提供的证据9-16并非被告作出涉案公墓审批及被诉通知书的相关材料，其中报告、测绘合同及设计方案等仅能证明原告曾与夏家山村委会一起要求开发建设经营性公墓及委托测绘、设计等；公墓会审会议通知记载的参加人员中并无原告新商人公司，朱元宗参加会议时签到所写单位系“夏家山公墓有限公司”，故不能证明朱元宗系代表原告参加会议；公墓证书、样本、现状照片等，对夏家山村委会系建设主体的事实并无影响。上述证据9-16与本案被诉行政行为之间无关联性，本院不予采信。原告申请调取的证据17，系涉案公墓原审批材料，其真实性可以认定，本院予以采信。但其中建设可行性报告及通告系由夏家山村委会作出，土地勘测定界报告亦由夏家山村委会委托作出，即上述证据仍证明建设主体为夏家山村委会。2、对被告提供的证据，原告对其真实性无异议，但认为上述证据可以证明被告作出被诉通知书前没有通知原告。两第三人对被告提供的证据均无异议。本院认为，被告提供的证据均真实，可以证明被告依据上述材料作出被诉通知书的事实，本院予以采信。 经审理查明，2012年8月17日，第三人夏家山村委会向被告鹿城区民政局申报建设夏家山公益性公墓，地址夏家山泥花塘，负责人朱元宗，主办单位夏家山村委会，主管部门藤桥镇政府。藤桥镇政府签署意见同意上报，并向被告鹿城区民政局出具《关于要求批准建设藤桥镇夏家山公益性生态公墓的函》。2012年12月17日，被告向藤桥镇政府作出温鹿民［2012］155号《关于同意兴建藤桥镇夏家山公益性生态公墓的批复》。2013年5月16日，被告就涉案公墓颁发《鹿城区公益性公墓建设项目开工许可证》（编号：×××01），证载主办单位为夏家山村委会。后夏家山村划归山福镇政府管辖。2018年11月10日，夏家山村召开村民代表会议，决议内容记载“关于夏家山村于2012年申报公益性公墓，面积为15亩地，由于村民思想得不到统一，无法实施，经村民代表大会决定取消，一致表决通过，请上级有关部门给予取消。”同年11月14日，山福镇社会事务管理办公室作出《关于撤销2012年夏家山村申报的公益性生态公墓的预公示》，并载明如有异议请在公示之日起7日内向山福镇社会事务管理办公室反映。同年11月22日，山福镇社会事务管理办公室出具《无人举报说明》。同年11月25日，山福镇政府向被告出具《关于要求注销夏家山公益性生态公墓的函》。同年12月6日，被告作出被诉通知书。原告不服，于2019年11月26日向本院提交诉状材料，本院于当日以（2019）浙0302引调6882号予以登记，开展诉前调解。因调解不成，本院于2020年3月10日正式受理。 另查明，2011年11月18日，夏家山村召开村民代表会议，决议内容记载：“1、夏家山村以泥花塘为中心的475亩林地作为建造红豆杉及公墓用地为入股条件。2、该项目10年总投资1亿元，第一期3年内投入3000万元，全部由新商人公司出资。3、夏家山村475亩林地涉及到有关农户的事项，由村委会负责理清关系……”。同年11月19日，原告新商人公司与第三人夏家山村委会就共同开发建设夏家山村红豆杉林及公墓签订《协议书》，协议书除载明上述村民代表会议决议内容外，还载明“夏家山村委会占整个项目15%股份，新商人公司占整个项目85%股份，今后收益按股份分配”等。 本院认为，本案首要审查的争议是原告新商人公司与被诉行政行为有无利害关系，是否具有提起本案诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述规定的“与行政行为有利害关系”是指行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响，包括行政行为的相对人和相关人。但是，也不能简单理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，均有权就该行为提起行政诉讼。行政诉讼究其本质是公法之诉讼，行政诉讼中的利害关系，一般也应指公法上的利害关系。本案中，涉案公墓以乡村公益性公墓性质申报建设。根据《浙江省殡葬管理条例》第二十三条第一款规定，建立乡村骨灰存放处、乡村公益性墓地，应当经乡（镇）人民政府审核同意后，报县（市）民政部门审批。涉案公墓无论申报建设还是申请注销，均以第三人夏家山村委会作为主办单位，属地镇政府作为主管部门审核并报请被告审批。被告作出被诉通知书的相对人系第三人山福镇政府，原告新商人公司并非被诉行政行为的相对人，亦非涉案公墓主办单位。原告以其与夏家山村委会签订协议，实际投资建设涉案公墓为由，提起本案诉讼。但是，原告与村委会之间的协议属于其二者之间签订的民事协议，上述协议并非公益性公墓建设审批材料，亦未改变夏家山村委会系涉案公墓主办单位的事实，即被告依据法律、法规对涉案公墓申报建设或注销进行审批时，并不负有考量和保护原告合法权益的义务，故原告与被诉通知书之间不具有利害关系。如原告认为其基于自身与夏家山村委会之间的民事协议产生的权益受到损害，应依法通过其他途径进行主张。综上，原告与被诉行政行为之间不存在利害关系，其起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告温州新商人企业发展有限公司的起诉。 本案受理费依法免收。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长 李 元 人民陪审员 余 俊 人民陪审员 陈振中 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员 曾舒瑶