黑龙江省龙江县人民法院行 政 判 决 书(2020)黑0221行初3号原告张志顺，男，1959年6月16日出生，汉族，农民，住辽宁省沈阳市浑**。委托代理人巴树春，男，1948年8月29日出生，汉族，退休教师，住黑龙江省齐齐哈尔市铁峰区，由沈阳龙松苑园林景观工程有限公司推荐。委托代理人朱一，黑龙江朱一律师事务所律师。被告龙江县公安局，住所地黑龙江省龙江县龙江镇县府街**。法定代表人关利文，职务局长。委托代理人夏义春，男，龙江县公安局副局长。委托代理人赵忠鹤，男，龙江县公安局法制信访大队科员。委托代理人于天水，男，龙江县公安局杏山派出所指导员。原告张志顺诉被告龙江县公安局不服公安行政处罚、要求行政赔偿一案，本院于2020年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理。原告张志顺及其委托代理人朱一、巴树春、被告龙江县公安局委托代理人夏义春、赵忠鹤、于天水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月20日，龙江县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，作出龙公（杏）行罚决字〔2019〕1414号行政处罚决定书，决定对张志顺行政拘留十五日，并于同日交由龙江县拘留所执行拘留。原告张志顺诉称，2019年11月份，张志顺按正常上访程序到北京市的各有关部门反映妻子杜凤芹被两次劳动教养一事，被告龙江县公安局以张志顺存在《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定的其他寻衅滋事行为，对其作出拘留十五日的行政处罚决定。张志顺认为，龙江县公安局作出的处罚决定事实不清，证据不足，存在严重违法行为。一、张志顺上访是为妻子杜凤芹被两次劳动教养一事，该事项未包含在杜凤芹签署的息诉罢访承诺书的八起案件中，此次上访的事由未经任何部门确定为无理访；二、张志顺并无越级上访行为，即使有越级上访行为也并不必然构成寻衅滋事行为。原告认为，寻衅滋事是指《信访条例》第二十条规定的情形，即信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集、围堵，冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。原告张志顺的行为并未违反以上各项规定，故龙江县公安局认定张志顺是寻衅滋事行为是错误的。三、龙江县公安局作出的处罚决定证据不充分，依据不正确。龙江县公安局没有任何现场证据，包括原告是否在上访时存在过激行为，是否扰乱了国家机关的正常单位秩序，以及是否造成了严重的后果均未能提供证据证明。另，根据《行政处罚法》第三十条规定，即使张志顺的行为违反了相关规定，也要先经过劝阻、批评和教育，这些教育手段无效后再由公安机关予以警告、训诫或者制止。而龙江县公安局未采取上述前置程序，直接对张志顺采取行政拘留的处罚不但证据不充分，程序也违法。四、程序违法，剥夺了原告的复议权。龙江县公安局对张志顺作出行政处罚决定后，依法应将决定书送达给张志顺，而被告非但未将处罚决定书送达给张志顺，反而在张志顺家属多次向工作人员索要时也以种种理由拒绝，致使张志顺未能对该处罚决定申请行政复议。综上，张志顺因反映妻子杜凤芹被劳动教养一事非越级访，未构成寻衅滋事，龙江县公安局给予张志顺行政拘留十五日的处罚决定违反法律规定，给张志顺造成精神和物质上的损失，应当给予经济补偿。请求判决：1.依法确认原告不构成行政违法；2.依法确认龙江县公安局限制原告人身自由十五天的执法行为违法；3.依法要求龙江县公安局赔偿原告经济损失7,390.60元。原告向本院提交了下列证据：第一组证据，黑龙江省公安机关处理信访事项答复意见书复印件一份、申请复查书复印件两份、紧急控告信复印件一份、被拘留人物品清单复印件一份、证言材料复印件三份、行政复议申请不予受理决定书复印件一份、说明材料复印件两份、公安机关受理控告申诉答辩意见书复印件一份、群众上访问题答复意见书一份、最高人民检察院处理来访介绍信复印件一份、来访人员登记表复印件一份。拟证明张志顺没有越级上访和非法上访的事实。第二组证据，齐劳字（2004）第196号劳动教养决定书复印件一份、黑劳复决字(2008)第029号劳动教养复议决定书复印件一份、行政起诉状复印件一份、解除劳动教养证明书复印件一份、齐市龙沙区法院（2015）龙行初字第50号行政裁定书复印件一份、齐市中院（2016）黑02行终89号行政裁定书复印件一份、黑龙江省高院（2016）黑行申386号行政裁定书复印件一份、齐检民（行）监（2017）23020000039号不支持监督申请书复印件一份、情况说明复印件二份、2018年11月20日申诉状复印件一份，证明原告张志顺之妻杜凤芹因劳动教养一案逐级进行行政诉讼。第三组证据，齐劳字（2007）第252号劳动教养决定书复印件一份、黑劳复决字（2008）第002号劳动教养复议决定书复印件一份、解除劳动教养证明书复印件一份、齐市龙沙区法院（2015）龙行初字第51号行政裁定书复印件一份、齐市中院（2016）黑02行终88号行政裁定书复印件一份、黑龙江省高院（2016）黑行申385号行政裁定书复印件一份、齐检民（行）监（2017）23020000038号不支持监督申请书复印件一份、情况说明复印件二份、2018年11月20日申诉状复印件一份，证明原告张志顺之妻杜凤芹因劳动教养一案逐级进行行政诉讼。第四组证据，通话录音光碟一张并附文字稿一份，证明被告未给原告下发行政处罚决定书、程序违法。第五组证据，交通费票据原件三张、拼车收据一张及所雇车辆照片一张、复印刻录费收款收据一张、误工证明一份、住宿费发票五张，证明原告在被告违法拘留期间造成了经济损失。被告龙江县公安局辩称，一、原告张志顺主张其行为不构成行政违法与案件事实不符，应不予支持。2015-2019年，张志顺违反《国务院信访条例》的相关规定，多次以讨要说法为名在国家重要时间节点进京越级信访。张志顺的诸多上访理由中包括其妻子杜凤芹被劳动教养一事，而该起信访事项己定案终结。黑高法（2006）235号的情况通报中，确认了张志顺爱人杜凤芹的信访事项终结，杜凤芹偏又于2007年7、9月份去到国务院信访接待处、中共中央办公厅信访接待处和全国人大接待室上访，并在此过程中吵闹、辱骂工作人员。2007年9月30日，齐齐哈尔劳动教养管理委员会依规定，决定对杜凤芹劳动教养一年。杜凤芹不服该决定申请复议，2008年1月8日，黑龙江省劳动教养管理委员会复议后维持原决定。2019年11月17日，张志顺以不服妻子杜凤芹被劳动教养的复议决定为由，购票进京到国家信访局、最高人民检察院、最高人民法院等国家机关越级上访。张志顺的行为涉嫌寻衅滋事，2019年11月20日，龙江县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，决定给予张志顺行政拘留十五日的行政处罚，执行期限自2019年11月20日至2019年12月5日止，张志顺拒绝接受行政处罚决定书。同日，张志顺被送至龙江县拘留所。二、张志顺主张龙江县公安局的行政执法行为违法，不应支持。2019年11月20日，龙江县公安局依法作出的龙公（杏）行罚决字[2019]1414号行政处罚决定书载明张志顺的基本情况、违法事实、处罚依据、执行方式和救济途径等内容，执法行为合法、正当，请求人民法院对龙江县公安局正当的执法行为予以确认。三、张志顺要求龙江县公安局赔偿其经济损失，应不予支持。经济损失是指损失了财产性利益，龙江县公安局对张志顺的行政处罚决定，以事实为依据，以法律为准绳，保护了正常的社会秩序免受破坏和侵犯，张志顺因其自身的行为违法而导致的损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的内容，因此其主张无法律依据，依法不应支持。综上，杜凤芹被劳动教养一事，经过复议维持了原决定，并且，杜凤芹于2013年7月29日对涉及其夫妻的八起案件自愿签署了息诉罢访承诺书，而张志顺因上述事项自2015年以来6次越级上访，此次又选择在重要的敏感时间节点到国家信访局上访，目的就是给当地政府施压，强迫政府满足其不合理诉求，足以认定张志顺的行为构成寻衅滋事。龙江县公安局对张志顺的行政处罚决定，证据确实充分、依据明确，程序合法，裁量得当，依法应予维持。被告龙江县公安局在法定期限内，提交了下列证据：1.行政处罚决定书；2.呈请行政处罚报告书；3.受案登记表；4.受案回执；5.综合材料和权利义务告知书；6.张志顺的询问笔录两份；7.书证（息诉罢访承诺书、谈话笔录、收据、张志顺信访情况登记表、劳动教养决定书、劳动教养复议书、不予受理告知书、齐市政府的复核意见、黑龙江省高院的情况通报）；8.张志顺户籍证明；9.张志顺现实表现材料；10.行政处罚告知笔录；11.行政拘留执行回执；12.行政拘留家属通知书。以上均为复印件，证明张志顺所受的行政处罚事实清楚、证据确实充分，裁量得当。经质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，对证明目的有异议，认为原告张志顺的违法事实不存在，证据1-5的立案审批手续等材料均是错误的；证据6张志顺的笔录中没有承认本人有非法越级上访的内容；证据7息诉罢访承诺书中不包含杜凤芹劳动教养一案。综上，张志顺的信访不属于非法访，不构成寻衅滋事行为。经审查，本院依法对被告所提交证据的合法性、关联性、真实性予以确认。被告对原告提交的五组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。被告质证认为，第一组证据是复印件，出处不详，证据来源有疑问，并且该组证据只体现了原告在所属县一级上访，没有省、市两级的信访材料，原告主张的逐级上访没有依据；第二组证据中仅对2018年11月20日递交的申诉状有异议，申诉状当中第一页要求撤销的不支持监督申请决定书的行文号码有变动，不能确定杜凤芹是否真正递交了针对该决定书的申诉状；对第三组证据无异议；对第四组证据的内容无异议，对证明目的有异议。杜凤芹在录音当中所说的是“拘留证”，而非“行政处罚决定书”，并且依据《中华人民共和国治安管理法》第97条之规定，行政处罚决定书只送达给被处罚人；第五组证据，除三张车票是真实的外，其余证明均不具有真实性，且均与本案无关联。本院经审查认为，原告提交的证据，能够证实张志顺之妻杜凤芹因不服两次被劳动教养而逐级进行行政诉讼，但无法证明张志顺本人2019年11月17日到北京国家信访局上访之前去到省、市两级的国家信访部门上访，无法达到原告的证明目的，本院不予确认。被告龙江县公安局提交的证据事实清楚、程序合法，本院予以确认。本院根据上述有效证据及庭审中当事人的陈述认定以下案件事实：原告张志顺与杜凤芹系夫妻关系。2004年9月3日和2007年9月30日，杜凤芹因与龙江县杏山乡东六九村民委员会（以下简称杏山乡东六九村委会）之间的土地纠纷等问题在上访的过程中严重扰乱机关单位和信访部门的工作秩序，被齐齐哈尔市劳动教养管理委员会两次决定劳动教养，且该两次劳动教养均经过黑龙江省劳动教养管理委员会复议维持。杜凤芹对“齐劳字[2004]第029号”、“齐劳字[2007]第252号”劳动教养决定和两份复议决定不服，于2015年8月12日向齐齐哈尔市龙沙区人民法院（以下简称龙沙区法院）提起行政诉讼，2015年11月28日，龙沙区法院作出（2015）龙行初字第50、51号行政裁定驳回杜凤芹的起诉。杜凤芹不服，上诉至齐齐哈尔市中级人民法院（以下简称齐市中院），2016年3月7日，齐中院作出（2016）黑02行终89、88号行政裁定对一审裁定结果予以维持。杜凤芹不服，申诉至黑龙江省高级人民法院（以下简称黑龙江省高院），2016年9月28日，省高院作出（2016）黑行申386、385号行政裁定，驳回杜凤芹的再审申请。随后，杜凤芹不服齐中院（2016）黑02行终89、88号行政裁定，向齐齐哈尔市人民检察院（以下简称齐市检察院）申请审判监督，2018年7月18日，齐市检察院作出齐检民（行）监[2017]23020000038、23020000039号不支持监督申请决定书。2013年7月29日，杜凤芹向龙江县人民法院自愿签署了息诉罢访承诺书，承诺书载明杜凤芹对八起案件息诉罢访，永不上访。这八起案件包括：杜凤芹与杏山乡东六九村委会赔偿一案、张志顺与杜耀忠债务纠纷一案、张志顺与杜耀先债务纠纷一案、张志顺与杏山乡东六九村委会土地承包合同纠纷一案、杏山乡东六九村委会与杜凤芹、张志顺债务纠纷一案、杜凤芹与龙江县公安局的治安处罚纠纷一案、（2003）龙江民初字第1613号执行案件。基于张志顺、杜凤芹夫妇与杏山乡东六九村委会之间的纠纷，和对杜凤芹两次被劳动教养一事的处理结果不服，2015年3月13日，张志顺持齐齐哈尔市政府出具的齐政信复字[2010]32号复核意见书，去到国家信访局上访反映与杏山乡东六九村委会土地纠纷一事并要求赔偿损失；2017年3月14日，张志顺再次到国家信访局上访反映其与杏山乡东六九村委会土地纠纷一事并要求赔偿损失。2017年3月28日和5月27日，龙江县杏山镇人民政府作出两份不予受理告知书，告知张志顺所提出的信访事项已有复核意见（齐齐哈尔市人民政府于2005年7月27日作出的关于杜凤芹反映土地纠纷等问题的复核意见），故对再次提出相同的信访事项，未提出新的事实或理由应不再受理。2018年12月17日、2019年7月8日、2019年8月20日张志顺先后三次去到国家信访局上访，反映其妻子杜凤芹被劳动教养一事，表示对劳动教养决定不服。2018年12月29日、2019年7月10日，龙江县杏山镇人民政府两次对张志顺相同的上访理由作出不予受理告知书，告知张志顺所反映的问题应通过诉讼途径解决，根据《信访条例》规定，请向龙江县人民法院提出。2019年11月18日，张志顺仍以不服杜凤芹劳动教养一事到国家信访局、最高人民检察院和最高人民法院上访。2019年11月20日，龙江县公安局依法受案登记，对张志顺进行了传唤调查。查明，自2015年起至2019年，张志顺违反《国务院信访条例》相关规定，多次以讨要说法为名在国家重要节点进京越级非法上访。2019年11月17日17时许，张志顺以不服妻子杜凤芹被劳动教养的终审判决为由再次购票进京到国家信访局等国家机关非法上访。龙江县公安局经调查认定，张志顺的行为已构成寻衅滋事，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定作出龙公（杏）行罚决字〔2019〕1414号行政处罚决定书，给予张志顺行政拘留15日的处罚，且已经实际执行。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。被告龙江县公安局作为违法行为人居住地的公安机关具有对张志顺违法行为给予治安行政处罚的法定职权，是本案适格被告。信访、申诉是法律赋予公民的一项基本权利，但当事人应当依法、有序进行。《信访条例》十六条、十八条、二十条和四十七条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有处理权的本级或者上一级机关设立或者指定的接待场所提出，不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为，对违反规定，不听劝阻，情节严重，构成违反治安管理行为的，公安机关应当依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规依法进行处理。本案中，原告张志顺上访反映的诉求是其妻子杜凤芹被两次劳动教养一事，该诉求经齐市龙沙区法院一审、齐市中级人民法院二审、齐市检察院决定不支持监督申请和黑龙江省高级法院驳回再审申请。现该案在我国现有法律制度框架内的所有救济程序已终结，张志顺作为杜凤芹家属，本应服判息访，但其无视政府部门下发的不予处理告知书，多次到国家信访机关，特别是在重点敏感地区的非涉法信访机关登记走访，已构成滋事行为。庭审中，张志顺称该案于2018年11月20日已向最高人民检察院提交了申诉状，但未向本院提交有效证据证实其主张，反而对其为何除了到最高人民检察院寻问案件进展情况又去到国家信访局和最高人民法院上访登记解释不清，故对原告主张系合法的上访行为，本院不予采信。综上，原告张志顺对已经做出终结处理意见的事项多次进京上访，借故生非，连续在国家信访局登记，占用公共资源，扰乱正常的信访秩序，其主观上有利用上访行为给各级行政机关和政法部门施加压力的故意，客观上实施了扰乱正常上访秩序的行为，构成寻衅滋事，被告龙江县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定，对其作出拘留15日的行政处罚并无不当。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，原告张志顺请求依法确认其不构成行政违法，因未在《行政诉讼法》第十二条规定的受理公民提起的诉讼范围内，本院不予审查。原告张志顺请求确认龙江县公安局限制原告人身自由十五天的执法行为违法的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。对于原告张志顺据此请求赔偿经济损失7,390.60元于法无据，亦不予支持。龙江县公安局作出的龙公（杏）行罚决字〔2019〕1414号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：一、驳回原告张志顺要求确认龙江县公安局限制原告人身自由十五天的执法行为违法的诉讼请求；二、驳回原告张志顺要求龙江县公安局赔偿非法限制人身自由损失费、误工费、交通费、住宿费、复印费7,390.60元的诉讼请求。诉讼费50.00元，由原告张志顺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。审 判 长  刘明月人民陪审员  贾荣福人民陪审员  杨全秀二〇二〇年六月八日书 记 员  高云华