山东省济宁市任城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0811行初57号 原告：汤戈喜，男，1965年9月21日出生，汉族，农民，住山东省嘉祥县。 委托诉讼代理人：杨力，山东济州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：于艳霞（系原告之妻），女，1964年4月27日出生，汉族，住山东省嘉祥县。 被告：济宁经济技术开发区管理委员会。住所地：济宁市经济开发区麟祥路1号。 法定代表人：陈秋生，主任。 委托诉讼代理人：陈雨，山东文康（济宁）律师事务所律师。 出庭负责人：李大浩，男，1991年4月13日出生，汉族，住济宁市任城区。 被告：济宁经济技术开发区疃里镇人民政府。住所地：嘉祥县疃里镇驻地。 法定代表人：杨孔申，镇长。 出庭负责人：史亚楠，女，1987年10月4日出生，汉族，住济宁市嘉祥县。系疃里镇人民政府乡村规划管理办公室副主任。 委托诉讼代理人：侯现印，山东众翊轩律师事务所律师。 原告汤戈喜诉被告济宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府（以下简称疃里镇政府）房屋行政强制一案，于2020年4月15日向本院提起诉讼。本院当日受理后，于2010年5月12日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告汤戈喜的委托诉讼代理人杨力、于艳霞，被告经开区管委会出庭负责人李大浩及委托诉讼代理人陈雨，被告疃里镇政府出庭负责人史亚楠及委托诉讼代理人侯现印均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告汤戈喜诉称，汤久全名下有宅基一处，原告为其儿子，该宅基分家时分给了原告。为了侵占原告家的宅基地，2019年12月27日，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府组织其工作人员，到了疃里镇东汤村，用挖掘机推到了原告家的房屋，该处房屋院落长14米、宽14米。该房屋院落是原告家的合法财产，且已居住多年，里面的家具等室内物品被砸毁，树木、机井、卷帘门、铁大门等被毁坏。 被告济宁经济技术开发区管理委员会在丈量房屋面积时，本来房屋建筑面积是196平方米，却在自行丈量时，错误记录为130.26平方米。未经依法批准，就强占农民土地。采取强制拆除时，没有送达任何书面法律文书，更没有告知复议起诉权利，就严重违反法定程序、超越职权实施拆除行为，因此，根据行政诉讼法的规定，依法起诉。原告请求：1、要求确认被告强行拆除原告房屋院落的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告汤戈喜提交的证据:1、宅基证一份，户主为汤久全，系原告的父亲，证明涉案房屋用地面积为长14米、宽14米。 2、汤久全与其妻子王洪兰的户口注销证明各一份、嘉祥县公安局嘉诚路派出所证明一份、案外人汤自田、汤小芬、汤戈英、汤戈峰（原告的兄弟姐妹）四人写的声明各一份、四人的身份证复印件各一份，证明涉案房屋的户主汤久全与其妻子王洪兰均已去世，汤久全有五个孩子，除了以上四人以外，还包括原告，涉案房屋登记在汤久全名下，分家时分给了原告，其他四人不主张任何权利。以上证据证明原告有起诉资格。 3、照片6页，证明涉案房屋拆除前的原状与拆除后的现状；证明室内家具等物品以及树木被毁坏及在丈量房子时，疃里镇副镇长田新在场。 4、光盘一张，证明涉案房屋拆除前后的原状与现状。 5、110接处警现场处置回执单一份、照片一张、出警录音谈话内容打印件一份，语音在证据4中的光盘之中，证明2019年12月27日原告的房屋被毁坏，原告报警，接警人员为嘉诚路派出所民警谢忠楠，谢忠楠说系政府拆房，杨镇长在现场指挥，政府实施的拆除行为。 6、被告的答辩状、被告提供的会议纪要、被告提供的山东省住建厅通知，证明被告管委会认可对拆迁进行指导，召开村民会议时，镇政府人员杨孔申、阮久兵等人列席，本次拆迁属于棚户区改造。如果不是被告强拆，仅凭村委会根本无法实施，单独一个东汤村村委会也没有权利与能力对好几个村进行棚户区改造。 7、任城区法院（2019）鲁0811任行初105号行政判决书，案情与本案基本相同，也是在棚户区改造中，原告村民的房屋被强拆，被告太白湖区管委会与许庄街道办事处不承认，原告证据不足，但法院推定是政府行为，尤其是判决书第13页第一段最后的内容，认为即使是村委会实施拆除行为，也应认定是政府委托或授权村委会实施。该判决书送达后，各方当事人均没有上诉，已经生效。 8、嘉祥法院（2018）鲁0829行初54号行政判决书一份，原告就是本案的原告，被告系本案的镇政府，原告有二处房屋院落，在该案的这处房屋被拆时，被告也不承认，最后法院推定是镇政府实施了拆除行为。二审维持原判。 被告经开区管委会辩称，东汤村棚户区改造项目被鲁建住字【2016】13号文列入了2017年第二批棚户区改造计划。2018年8月1日，东汤村召开党员、村民代表会议，会议就《疃里镇东汤村三期房屋征收补偿安置方案（草案）》进行了谈论和研究，该方案明确载明补偿安置工作由经开区管委会房屋征收管理办公室指导，东汤村村民委员会负责具体实施，会后与会党员及村民代表一致赞同以上方案；2018年8月22日，东汤村村民委员会对《疃里镇东汤村三期房屋征收补偿安置方案》进行了公示，公示后，2018年9月9日至2018年9月16日东汤村村民委员会与本村村民就被搬迁房屋进行了集中签订协议活动。 东汤村现有人口1634人，农户557户，院落619个，自2016年12月份、2017年8月份、2018年8月份三次开展房屋搬迁补偿安置工作至今，东汤村99.52%的院落已经完成搬迁工作，目前仅有原告在内的三户村民未签订补偿安置协议，严重影响了已搬迁村民的后续安置工作，导致东汤村99.52%已搬迁村民的生活利益受损。 综上，东汤村房屋搬迁补偿安置工作由东汤村村民委员会具体实施，被告经开区管委会不是东汤村房屋搬迁补偿安置的实施主体，没有强制拆除原告的房屋，也没有实施具体的行政行为，因此请求驳回原告对经开区管委会的诉讼请求。 被告经开区管委会提交的证据：证据一：1-1《东汤村党员、村民代表会议纪要》1份（附件：东汤村参会党员、村民代表名单2页、《疃里镇东汤村三期房屋征收补偿安置方案（草案）》1份）； 1-22018年8月22日，东汤村村民委员会公示《疃里镇东汤村三期房屋征收补偿安置方案》时拍摄的照片3张（附《疃里镇东汤村三期房屋征收补偿安置方案》1份）； 1-32018年9月20日，东汤村村民委员会出具的《东汤村关于第三期拆迁参与安置人员的说明》1份；以上证据证明东汤村村内的房屋搬迁补偿安置工作由东汤村村民委员会负责具体实施，济宁经济技术开发区管理委员会房屋征收管理办公室仅是对该工作进行指导，不是具体实施单位，没有实际拆除涉案房屋。 证据二：2-1山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源局共同下发的鲁建住字【2016】13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》文件1份； 2-2东汤村村民委员会出具的本村《搬迁补偿安置工作进度统计》；以上证据证明东汤村棚户区改造项目被鲁建住字【2016】13号文列入了2017年第二批棚户区改造计划，并且东汤村99.52%的院落已经完成搬迁工作。 被告疃里镇政府辩称,1、根据《土地管理法》第四十六条的规定，涉及集体土地房屋的征收拆迁，实施机关是县级以上人民政府。因此被告疃里镇人民政府不是东汤村房屋征收的实施主体，没有强制拆除原告的房屋，请求依法驳回对被告疃里镇政府的诉讼请求。2、原告的房屋属于东汤村所在范围，根据鲁建住字【2016】13号文的规定，东汤村被列入村棚户区改造项目。但是在项目实施过程中，政府部门仅是处于指导地位，相关房屋的拆除及补偿方案的作出，均是东汤村村委会在召开村两委会议和群众代表会议的基础上形成，充分体现了村民自治情形。东汤村房屋搬迁补偿安置工作由东汤村村民委员会具体实施，被告疃里镇政府没有拆除原告的房屋，也没有实施具体的行政行为。3、现在东汤村仅有原告在内的散户村民未签订补偿安置协议，且东汤村原址已经不适宜村民居住，拆除房屋也是完全为了公共利益的需要，符合绝大多数村民的利益。 综上，被告疃里镇政府既不是涉案房屋的征收主体，也不是拆除主体，应驳回原告对疃里镇政府的诉讼请求。 被告疃里镇政府未提交证据。 被告经开区管委会对原告汤戈喜提交的证据，质证意见如下：对于证据2中的派出所出具的证明真实性、合法性有异议，该证明中没有负责人及办理人签字，根据最高人民法院适用民事诉讼法司法解释第115条，单位向人民法院出具证明的，应当有该单位的负责人或办理人签字。因此对于该证据的证明效力不予认可。对于该证据中案外人，汤自田、汤小芬、汤戈英、汤戈峰出具的证明真实性、合法性均不予认可，四人出具的证明属于证人证言，根据法律规定证人应当出庭作证，因此对于该四人的证明内容不予认可。 对于证据7的真实性及关联系不予认可，该判决书系复印件，不符合证据的法定形式要件。同时该证据与本案的房屋拆除行为没有任何关联性。 对证据8的真实性无异议，关联性有异议，该证据载明的内容与管委会无关。 对录音的合法性、关联性、真实性有异议，该录音中通话人的身份无法确定，不能证实是派出所民警，即使该录音中有派出所民警的陈述，该民警也是主观猜测，并未进行核实。 对于其他证据均无异议，但是不能证明原告的证明观点。 被告疃里镇政府对原告汤戈喜提交的证据，质证意见如下：除同第一被告质证意见外，对于证据3中的照片拍摄时间、拍摄背景有异议，根据原告的陈述，涉案房屋在拆除时，原告并不在场，对于田新在现场的照片所实施的行为并不能认定为被告镇政府对原告的房屋进行了强制拆除，原告证明目的显示的也是在房屋丈量时，田新在场，对于该照片中田新在场时，所行使的行为是否代表了疃里镇政府的行政职能利益，该证据不能证实。 对于证据6、村民在召开会议时，疃里镇政府工作人员是否在场，也不能直接认定疃里镇政府实施了强制拆迁行为。 对证据8的真实性无异议，但该判决书中涉及的案件事实以及相关的证据与本案均不一致，并且该判决书中法院也仅是推定拆除行为系被告组织实施，我方认为与本案不存在关联性，也无法证实对于原告本次诉讼涉及的行为系被告疃里镇政府实施的违法行为。 对于原告提供的录音，除同第一被告质证意见外，对原告提供的录音来源有异议，同时该录音无法证实被告镇政府实施了拆除房屋的行为。 对于其他证据均无异议，但是不能证明原告的证明观点。 对此，原告汤戈喜认为，1、派出所民警谢中楠录音的真实性被告否认，但是原告同时提供了出警回执以及谢中楠出警现场照片，且该派出所归被告管辖，涉案房屋也在被告的行政范围之内，因此被告应对该录音的不真实有举证责任； 2、派出所出具的证明是随机生成与打印，不是后来总结出具的证明，不需要所长签字； 3、《土地管理法》第46条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级县级以上政府公告并组织实施。山东省土地征收管理办法第五条规定：市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作，乡镇政府按照上级政府的统一安排，协助做好土地征收相关工作。因此，除非被告能够证明其不知情的情况下由其他主体强拆，或者其不参与征地实施工作，否则，应首先推定被告组织实施或委托村委会或其他人实施。 4、原告的房屋被拆除后，最大的受益人是被告，可以在安置原有村民以后，将土地出让，用于收取土地出让金，也就是卖地赚钱。 5、在毁坏原告的房屋时，政府人员设置警戒线，不让录像拍照，造成原告举证困难。聚集几百口人，公然大张旗鼓毁坏农民房屋，性质极其恶劣，如果不是政府强拆，公安机关早已按照故意毁坏财物罪，追究刑事责任。 原告汤戈喜对被告经开区管委会提交的证据，质证意见如下：对证据一中的会议纪要，对村民签名的真实性有异议，没有录像或公证处证明村民签字的真实性，不能确定是村民本人签字；42个村民代表之中，第19、20、21个代表没有签字，内容空白；这些代表不是村民推选产生，只能代表他本人，不能代表多数村民意志，该会议纪要恰恰证明被告镇政府人员列席拆迁会议，回迁社区为新河社区，而新河社区位于西汤村，且安置方案加盖了被告的印章，如果没有被告主导，东汤村民没有能力回迁到西汤村。证据一中的其他证据均不能证明被告没有实施强拆行为。 对证据二的真实性无异议，恰恰证明了本案属于棚户区改造过程中的土地征收，县级政府是土地征收主体，虽然表面上以村委会的名义实施，但结合土地的用途，以及东汤村村民回迁到外村，已经超越了东汤村一个村委会的权利与能力范围，受益人是被告，即使是村委会强拆，也应当视为被告委托或授权的行为，其法律后果也应由委托授权人被告承担。因此被告的主要理由是把责任推脱给村委会，土地征收后，安置完原有村民以后，剩余土地由被告出让，收取土地出让金，政府是最大的收益人。因此，以村委会名义作出的任何行为，都应当视为协助被告作出的征地行为。 对此，被告经开区管委会认为，原告依据现有证据推测房屋被拆除的实施主体为经开区管委会和镇政府没有任何事实依据，东汤村进行了三次房屋搬迁工作，均是有村民自治完成，被告经开区管委会作为县一级人民政府对东汤村村委会的自治行为进行监督与指导，不属于具体的行政行为，东汤村完成搬迁工作以后，改善了东汤村村民的居住环境和生活条件，最终获益的东汤村的全体村民，被告经开区管委会并未获益。 被告疃里镇政府认为，本案涉及集体土地的征收，被告镇政府不具备相关的职能，也不存在强制拆除原告房屋的行为，本案原告应当举证证明被告行政行为存在，而本案原告并未举证证实被告具体行政行为存在的事实，关于原告陈述的行政指导及协助，不属于可诉的具体行政行为。镇政府并非是原告房屋拆除后的受益主体，本案涉及的房屋拆除是基于棚户区改造项目，并非是镇政府的行政行为。 被告疃里镇政府对被告经开区管委会提交的证据，质证意见如下：对于所有的证据均无异议，可以看出涉案房屋拆除系棚户区改造项目，但从村民会议纪要显示，镇政府不是涉案房屋拆除的实施主体，根据土地管理法和山东省土地征收办法的规定，集体土地征收由市县级人民政府负责，镇政府不具备相关职能。 对当事人提交的证据,本院认证如下：原告汤戈喜提供的第1-2号证据证明了原告具有主体资格，本院予以采信。第3-5号证据对原告房屋被强制拆除的事实，形成了证据链条，本院予以确认。第6号证据和被告经开区管委会提供的证据相重叠，说明原、被告双方对该证据均没有异议，本院予以确认。第7-8号证据，系本院及嘉祥县人民法院的行政判决书，对该证据的真实性，本院予以确认。 经审理查明，原告汤戈喜系济宁市经济技术开发区管委会疃里镇东汤村村民，其通过分家方式取得登记在其父汤久全名下的院落一处（长14米、宽14米）。2012年，原告汤戈喜将原有旧房拆除，在涉案宅基地上新建住宅一处。2016年8月5日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出鲁建住字【2016】13号文，公布了山东省2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目，其中东汤村棚户区改造项目被列入改造计划。后疃里镇东汤村大部分村民签订了征收补偿安置协议，绝大部分房屋被拆除，仅有包括原告在内的几户村民未签订补偿安置协议。2018年8月21日，济宁市经济技术开发区管委会房屋征收管理办公室、被告疃里镇政府、疃里镇东汤村村民委员会共同制定了疃里镇东汤村三期房屋征收补偿方案。其中第一条征收范围：疃里镇东汤村剩余所有房屋；第三条征收实施主体：被征收人的征收补偿安置工作由济宁市经济技术开发区管理委员会房屋征收管理办公室指导，疃里镇政府和东汤村村民委员会负责具体实施。同时对征收房屋的补偿、安置方式等进行了详细规定。2019年12月17日，原告的该房屋被强制拆除，原告汤戈喜认为系被告经开区管委会、被告疃里镇政府实施了拆除行为，诉至本院。 本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点主要包括三个：一是原告主体是否适格的问题；二是被诉强制拆除行为实施主体的认定问题；三是被诉强制拆除行为的合法性问题。 一、原告主体是否适格的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织可以提起诉讼。本案中，原告通过分家析产方式取得登记在其父名下的院落后，又新建了涉案房屋，原告对该房屋拥有合法的所有权。涉诉行政拆除行为已经对原告的相关权利产生实际影响，故原告具有本案主体资格。 二、被诉强制拆除行为主体的认定问题。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《山东省土地征收管理办法》第五条规定，“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排,协助做好土地征收的有关工作。”根据上述规定在集体土地征收过程中,国家是征收土地的唯一主体并交由县级以上地方人民政府代表国家具体行使征收集体土地的权力，其他任何单位和个人都无权征收土地,集体土地征收的整个过程均系行政权行使的过程。因而,除非县级以上地方人民政府能举证证明地上建筑物确系在其不知情的情况下由其他主体实施拆除或其不参与征地组织实施工作,否则应首先推定系征收实施主体组织实施或者委托实施。 本案中，在山东省住房和城乡建设厅等四部门联合作出鲁建住字【2016】13号《关于公布2017年第二批棚户区改造任务分解落实项目的通知》后,被告经开区管委会房屋征收管理办公室、被告疃里镇政府，疃里镇东汤村村民委员会共同制定了房屋征收补偿安置方案，被告经开区管委会下属的房屋征收管理办公室负责对征收安置工作进行指导。原告的房屋属于被征收的剩余房屋。2019年12月17日，原告的该房屋被强制拆除。首先,原告的房屋被拆除后,产生的客观结果是被告经开区管委会组织实施的土地征收工作得以推进,因此,原告的房屋被拆除后的受益主体首先为被告经开区管委会。其次，根据上述规定，被告经开区管委会对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体拆除工作是由其下属的房屋征收管理办公室指导，并交由被告疃里镇政府及东汤村村委会实施。这充分说明，被告经开区管委会是该房屋征收、实施的行政主体。在被告未举证说明拆除行为系在其不知情的情况下由其他主体实施，被告应承担举证不能的法律后果。同时结合房屋被拆除后原告的报警录音、视频、及被告提供的房屋征收补偿安置方案，应认定被告疃里镇政府、疃里镇政府东汤村村村民委员会亦是实施本案拆除行为的主体。在没有其它证据证明系疃里镇政府东汤村村民委员会私自实施的拆除行为的情况下，应认定系两被告委托或授权该村委会实施，疃里镇政府东汤村村民委员会不能作为本案的行政主体。综上,原告主张系二被告强制拆除了其涉案房屋的观点,应予以支持。 三、关于被诉强制拆除行为的合法性问题。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，二被告在未提供任何强制拆除的合法证据下,直接组织实施强制拆除的行为并不具有合法性。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定,判决如下: 确认被告济宁经济技术开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府组织实施强制拆除原告汤戈喜房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告济宁经济技术开发区管理委员会、被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  朱玉娥 审 判 员  付新胜 人民陪审员  韩晓丽 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  王 晨