安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终532号 上诉人（一审原告）葛张根，男，1970年7月17日出生，汉族，住安徽省潜山市。 委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。 委托代理人陈朝阳，北京万典律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路370号。 法定代表人梅耐雪，该市市长。 委托代理人王余应，该县司法局副局长。 被上诉人(一审被告)安徽省潜山市梅城镇人民政府，住所地安徽省潜山市梅城镇。 法定代表人林胜利，该镇镇长。 上诉人葛张根因诉安徽省潜山市人民政府、安徽省潜山市梅城镇人民政府土地行政强制一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 葛张根向一审法院诉称，原告系潜山市梅城镇太平村新闸组村民，在本村有合法承包地。原告2018年在自己的承包土地上种植了水稻，两被告于2018年12月22日强行丈量原告土地，因为没有公示征地审批文件，原告予以拒绝丈量。2018年12月25日两被告对原告的承包地强行清表，土地面积0.6亩，原告土地被毁坏无法耕种。同时被告将原告土地在内的土地予以强行圈占，建起围墙阻止原告等使用出入。原告认为被告的强制清表行为违反法律的强制性规定，依法应予以纠正，具体理由如下:一、被告无权对原告的承包地实施清表行为。涉案土地为集体土地，如果征收也应当由国务院或省一级人民政府批准征收，县市级人民政府具体实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，潜山市土地行政主管部门从未作出责令交出土地决定，也未申请人民法院强制执行，被告强制征收土地清表的行为严重违反法律规定。二、原告承包的土地并未被有权机关依法征收，原告有权继续耕种。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第十四条等规定，未依法进行征收土地公告的，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。该区域未依法进行征收土地公告、征地补偿、安置方案公告，原告有权拒绝办理征地补偿安置手续，并继续耕种。三、两被告共同实施了该行政行为。2018年12月22日测量田亩数人员包括天柱山旅游度假区管理委员会工作人员，还有梅城镇太平村村民委员会书记和梅城镇董主任。2018年12月25日现场清表加围墙的有潜山市政府、梅城镇政府、天柱山旅游度假区管理委员会的工作人员、太平村村民委员会人员等。其中，挖土机清除田埂铲平的是天柱山旅游度假区管理委员会，该管委会系潜山市政府派出机构，其责任应由潜山市政府承担，故两被告适格。四、原告有权提起本案诉讼。该宗承包地系葛张根家庭承包，历年来原告一直耕种该宗土地，土地也从未被征收。2018年12月22日强行丈量原告土地时，因为并未征收土地方案公告张贴，原告拒绝丈量及交出土地。被告的违法行为直接损害了原告的合法权益。诉讼请求：确认两被告于2018年12月25日对原告位于潜山市梅城镇太平村新闸组的承包地强行清表的行为违法。 一审法院审理查明，2018年4月20日，原潜山县城乡规划局向潜山县卫生和计划生育委员会核发建设用地规划许可证，用地项目“潜山县医院新区建设项目”，用地位置“潜山县旅游度假区风情大道”。2018年5月14日，安徽同济建设集团有限责任公司、中煤科工集团重庆设计研究院有限公司在潜山县医院新区门急诊综合楼等工程项目设计、总承包招标中，成为中标单位。2018年10月26日，安徽省人民政府作出《关于潜山市2018年度第01批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕779号），同意征收潜山市梅城镇太平村的部分集体土地，被征收土地用于潜山市立医院新区建设项目。2018年12月23日，安徽同济建设集团有限责任公司的潜山市立医院新区门急诊综合楼等工程项目现场施工负责人沈桂节作为代表与潜山市梅城镇太平村新河组、新闸组、许湾组、长征组、幸福组、丰收组六个村民组的组长（代表）签订了《市立医院工程施工协议书》，该协议约定为加快市立医院项目建设，该项目辖区内田地的清表，交由当地村民组组织实施，清表层必须达到15公分，清表工期为一天，工程验收结束后一次性付清工程款。2018年12月25日，潜山市立医院新区建设项目范围内的土地按照上述协议约定进行清表施工。葛张根系潜山市梅城镇太平村新闸组村民，其有0.6亩土地在潜山市立医院新区建设项目范围内，2018年12月24日，其账户收到15346.80元征地补偿款。 一审另查明，原告不服安徽省人民政府作出的《关于潜山市2018年度第01批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕779号），向安徽省人民政府申请行政复议。2019年10月，安徽省人民政府作出行政复议决定，维持上述批复。2019年11月，原告认为潜山市政府、梅城镇政府于2018年12月25日对其承包地实施了强行清表行为，该行为违法，遂向该院提起诉讼。 一审法院认为，根据查明的事实，涉案土地已被安徽省人民政府批准征收，用于潜山市立医院新区项目建设，原告也已收到了征地补偿款。本案中原告所诉2018年12月25日的土地清表行为，系潜山市立医院新区门急诊综合楼等工程项目的中标单位安徽同济建设集团有限责任公司，为了潜山市立医院新区项目建设，委托潜山市梅城镇太平村六个村民组实施的。虽然2018年12月25日涉案土地清表时，有相关政府工作人员及公安民警等在场，但现有的证人证言等证据，只能证明其是为了维持当时的施工现场秩序。潜山市政府提交的《市立医院工程施工协议书》，有六个村民组组长（代表）的签字，也表明被征土地的村民组对被征收土地的交付并无异议。据此，原告提供的证据不能证明两被告2018年12月25日实施了被诉的土地强制清表行为，原告的起诉没有事实根据。至于原告认为被告的征地行为违法，可另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回葛张根的起诉。 葛张根上诉称，1、涉案土地未达成补偿安置协议，被上诉人未向其下发书面交出土地通知，其于2018年12月25日作出的强制清表行为违法。2、在实施清表过程中，被上诉人的工作人员在场，潜山市政府和梅城镇政府是适格被告。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回重审。 潜山市人民政府答辩称，该市政府无强制清表行为。在2018年12月25日之前，涉案村民组已经同意交地，所谓清表行为系建设单位安徽同济建设集团和涉案的五个村民组通过签订施工协议组织实施的。政府工作人员在现场系维持现场秩序。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 梅城镇政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案系因2018年12月25日的行为引发，本案审查的关键问题是，该行为是否侵犯葛张根的合法权益及适格被告如何选择。其一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，2018年12月25日土地平整行为是否侵犯葛张根的合法权益，需要查明葛张根主观上是否有拒绝交出土地的意思表示；客观上该土地平整行为是否侵犯其合法权益。从主观上看，葛张根与相关征地职能部门未达成补偿安置协议，对相关部门单方支付的征地补偿款提出异议，并对2018年12月25日的行为直接起诉，因此葛张根主观上是拒绝交出土地的。从客观上看，根据上述法律规定，对阻挠交地的，应当由土地主管部门作出责令交出土地通知。因此，在尚未作出交出土地通知的情况下，2018年12月25日的行为致使其无法继续使用土地，对其产生影响。其二、关于适格被告的选择问题。涉案土地经皖政地〔2018〕779号《关于潜山市2018年第01批次城镇建设用地的批复》批准征收，2018年11月9日，潜山市政府对上述征地批复予以公告，2018年12月25日，潜山市国土资源局对相应征地补偿安置方案予以公告。潜山市（潜山县）人民政府于2018年8月27日作出的《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》第五条规定，县人民政府统一组织、领导集体土地征收工作。相关乡镇人民政府为本辖区内集体土地征收工作的具体实施单位。因此，上述规范性文件对涉案土地所在的乡镇人民政府设定了实施集体土地征收的义务。本案中，虽由施工单位和相关村民组具体组织实施了平整土地行为，但没有证据证明该行为与征收土地行为无关，葛张根提交相关证据证明梅城镇人民政府相关工作人员在场，涉案土地又位于潜山市梅城镇管辖范围内，因此，2018年12月25日应当视为征地实施机关的委托行为，应当由梅城镇人民政府承担法律责任，故梅城镇人民政府应当为本案适格被告。但由于级别管辖的规定，葛张根应当向相应地基层人民法院提起行政诉讼。 需要指出的是，一审法院裁定驳回葛张根对潜山市政府的起诉并无不当；但对梅城镇政府的起诉应移送未移送，全案驳回确有不妥之处，本院依法予以指正。故葛张根可持本裁定在法定起诉期限内向有管辖权的人民法院直接提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年六月二十二日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。