四川省射洪市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0922行初22号 原告：遂宁市恒鼎投资实业有限公司，住所地四川省遂宁市开发区川中大市场物业9号楼，统一社会信用代码91510900786694269C。 法定代表人：李建刚，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：李季，系该公司副总经理。 原告：四川红弧投资有限公司，住所地四川省遂宁市船山区盐关街32号界福金都1栋1单元3层2号，统一社会信用代码9151090366539442XF。 法定代表人：梁建波，该公司执行董事。 二原告共同委托诉讼代理人（特别授权）：岳鹏，四川斗城律师事务所律师。 被告：蓬溪县自然资源和规划局，住所地四川省遂宁市蓬溪县赤城镇政通街88号，统一社会信用代码11510821MB1505529Y。 法定代表人：任河，该局局长。 委托诉讼代理人（特别授权）：李杰，该局股长。 委托诉讼代理人：李忠源，四川诚中成律师事务所律师。 原告遂宁市恒鼎投资实业有限公司（以下简称恒鼎公司）、四川红弧投资有限公司（以下简称红弧公司）诉被告蓬溪县自然资源和规划局（以下简称蓬溪自规局）行政撤销一案，本院于2020年4月27日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月21日、6月19日公开开庭审理了本案。原告恒鼎公司的委托诉讼代理人李季及原告恒鼎公司与原告红弧公司的共同委托诉讼代理人岳鹏，被告蓬溪自规局法定代表人任河及委托诉讼代理人李杰、李忠源到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。 本案被诉行政行为，被告蓬溪自规局于2019年9月16日作出的《关于201101宗地补缴土地出让收益相关情况的复函》(以下简称《复函》)。 原告恒鼎公司与原告红弧公司诉称，2011年，二原告以9510万元竞得原县蚕种场土地使用权，并与蓬溪县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得了出让土地面积53477.26平方米(80.21亩）、规划净用地面积56975.85平方米（85.46亩）、容积率2.6的该宗建设用地使用权。《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》及原告审核通过的香溪美地规划设计方案，所载明的规划净用地面积也为56975.85平方米，容积率不大于2.6。2019年9月16日被告作出了《复函》，要求原告补缴土地出让收益。原告认为，原告以9510万元拍得80.21亩土地使用权系按照土地总价而不是单价计价。被告的《复函》实际认可了规划净用地面积均为85.46亩，容积率不大于2.6的事实，被告现拟按照出让土地面积80.21亩、2.6容积率重新计算计容建筑面积，与土地出让时的规划设计条件不符，属重复征收土地出让金的行为，于法无据，也违反合同约定行为。被告的《复函》依据不充分，违反法律规定，损害了原告权益。被告在《原蚕种场地块拍卖规划图》上标注“图所示数据为图上匡算，具体面积以国土地籍确权为准”属无效标注，城市国有土地使用权在出让前土地面积应是明确的，且地块面积应当标注在规划设计条件上，该标注的内容、位置违法。土地拍卖出让土地面积53477.26平方米，而规划净用地面积56975.85平方米，两者范围不同，缺乏匡算的基础，不具有可操作性。办理土地确权登记是依申请登记，而不是强制登记，确权时间点由原告选择，规划地块面积不应以国土地籍确权为准。原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》及其所附的《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》《原蚕种场地块拍卖规划图》应属格式条款内容，依据《中华人民共和国合同法》的规定，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。因此，本案应采用净用地面积56975.85平方米（85.46亩），容积率2.6。综上，现诉至法院，恳请依法撤销被告作出的《复函》决定，并判决原告无需支付9096.334平方米土地出让收益。 原告向本院提交了以下证据（均为复印件）： 1.《复函》，证明被告向原告作出了具体的行政行为，即要求补缴土地出让收益，因为该补缴土地出让收益的内容是土地出让价款之外的行为，是一个行政行为。 2.《国有建设用地使用权拍卖公告》，证明原告是基于拍卖资料和在规划条件通知书中载明的用地面积是85.46亩，容积率不大于2.6等条件下才参与竞拍；拍卖资料附图中右下角的标注是违法标注；我们取得的土地权属就是合同规定的80.21亩，要让我们取得另外5亩多的土地的使用权是不符合法律规定，是变相的追加国有规划道路土地出让金，这是违法的。 3.《蓬溪县城乡规划委员会第三十三次会议纪要》（以下简称《会议纪要》），证明原告提交的香溪美地的设计方案是经过蓬溪县规划局、蓬溪县国土局及蓬溪县城乡规划委员会的同意。 4.《蓬溪县规划委员会建设项目方案审批表》，证明对香溪美地规划的85.46亩是予以确认了的。 5.香溪美地方案设计，证明同意原告按该方案实施，方案载明的面积也是85.46亩，原告取得的80.21亩土地合法有效，按照规划设计条件及合同进行设计是合法有效的。 6.《公证书》，证明原告是以整体价款取得的土地，而非依照每亩单价取得的土地，因此以容积率乘以地块面积所算的可建房屋面积与规划设计条件所计算出来的可建房屋面积不一致。 7.《关于妥善处理拍卖的土地与规划不一致遗留问题的请示》及《关于恳请纠正口头通知补缴土地出让金的再次请示》，证明被告作出的复函是具体行政行为，属于行政管理的范围，具有可诉性。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见如下：对证据1-7的真实性均无异议。对证明观点提出，证据1只是针对原告的请示进行的解释性回复，该行为是不具有可诉性的；证据2附注的问题，原告取得的面积是80.21亩，想要行使85.46亩土地进行修建是不合理的，附注是普遍现象；证据4，被告认可规划方案，只是认为14万多的规划方案超出了原告缴钱购买的规划条件，超出的部分按照法律法规应当补缴；对其余证据证明观点无异议。 被告辩称，1.该宗地所在原蚕种场地块用途商业、住宅用地，土地面积56975.85平方米(85.46亩），建筑密度不大于28%，容积率不大于2.6，建筑控制高度不大于80米，绿地率不低于35%。该地块规划条件规划图中包含了规划道路范围的面积，并明确指出：“图所示数据为图上匡算，具体面积以国土地籍确权为准”。2011年7月我局对201101宗土地公开拍卖出让，二原告通过公开拍卖联合竟得，双方签订的国有建设用地使用权出让合同中再次明确了用地界线范围，土地面积53477.26平方米，成交总价款9510万元，建筑容积率不高于2.6，计可修建容建筑面积139040.876平方米，用途商住。2019年7月，二原告给我单位来文《关于恳请纠正口头通知补缴土地出让金的再次请示》中提出不应收取9096.334平方米的土地收益。我局以《复函》书面答复了二原告。2.《复函》法律适用准确。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条和五十六条，《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）第四条和第三十条的规定，国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）第八条的规定，本案该宗土地出让合同载明，二原告以9510万元取得出让面积53477.26平方米的土地。现原告提出以规划条件中包含道路范围面积56975.85平方米进行修建，造成了容积率的增加。为防止国有资产流失，就需要补缴土地出让收益才能享有相应的容积率，补缴土地出让金是一种合同行为，不是增收行为，征收行为是国家基于公共利益的需要将农民的土地或者私人财产征为国有，被告认为原告混淆了征收和交纳的概念。3.关于复函，我们认为复函只是根据原告的请示内容依法作出的解释解答，按照未取得的市政面积85.46亩来过规划方案，肯定是改变了出让取得的80.21亩的使用条件，也改变了土地使用范围，就是典型的增加了容积率，被告的复函是告知原告，如果原告按这样做是肯定要交土地出让金的，但具体怎么收取，是县政府说了算。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交了以下证据原件与复印件： 1.《蓬溪县人民政府关于国有土地使用权拍卖方案的批复》蓬府地【2011】11号，证明土地使用权拍卖合法性； 2.《国有建设用地使用权拍卖公告》，证明拍卖合法性； 3.《国有建设用地使用权出让合同》，证明双方以平等主体签订的合同，原告竞拍土地只有80.21亩的事实； 4.《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》，证明土地在拍卖之前已经赋了规划条件； 5.《会议纪要》，证明拍卖的地块进行了使用条件的规划； 6.《蓬溪县城乡规划委员会建设项目审批表》，证明拍卖的土地经过规委会过规是允许使用的，进一步证明出让土地的合法性； 7.国发【2001】15号、国土资发【2006】114号、国土资发【2010】204文件，证明复函要求按照合同的约定，应当缴纳土地出让金，被告履职的合法性； 8.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》，证明《复函》合法性； 9.组织机构代码证复印件、法定代表人身份证复印件、法定代表人职务证明原件，证明被告基本情况。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据2的真实性无异议，但公告第四条载明的内容与《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》载明的面积85.46亩及土地性质为商业住宅用地，容积率不大于2.6，原告是基于该规划设计条件的85.46亩净用面积及容积率才参与竞拍且以9510万的整体价获得地块；对证据5的真实性予以认可，该《会议纪要》在本案涉及的行政复议过程中已经核实，在该《会议纪要》第五条载明的内容与原告提交的香溪美地设计方案载明的规划的土地面积和容积率是一致的，香溪美地过规面积是85.46亩。对证据6，该审批表载明的香溪美地规划的总用地面积也是85.46亩，地上建筑面积是14.8余万平方米，且该审批表是被告加盖印章，规委会及规划局均同意该意见。对证据7，是行政管理的范畴，不适用于原、被告土地出让的这种平等关系，被告出具的复函载明的是“应补缴土地出让收益”，而被告所称的土地出让收益，是不在《国有建设用地使用权出让合同》的9510万元之内，所以被告出具的《复函》是在《国有建设用地使用权出让合同》之外要求原告补交支付土地出让收益，是典型的行政行为，且依照被告出具的国务院的文件，也是追缴的土地出让金，而被告要求原告补缴土地出让收益，不知出于哪一部法律；对证据8，这些法律依据都能证实被告所要求原告补缴土地出让收益是于法无据的；对其余证据无异议。 本院收集了蓬委办【2019】44号关于印发《蓬溪县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，证明被告的职能职责。对本院收集的证据，双方当事人均无异议。 经合议庭评议，对双方当事人提供及本院收集的证据因原、被告对证据的真实性均无异议，只是对部分证据的证明观点提出异议，而证明观点合议庭评议时根据证据内容予以确定，故本院对上述证据均予以采信，作为定案依据。 经审理查明，2011年5月11日，蓬溪县政府批复同意蓬溪县国土资源局将位于××镇×××街场口（原县蚕种场）的国有土地53477.26平方米（80.21亩，编号201101）进行公开拍卖。2011年7月11日，蓬溪县国土资源局在网上及媒体发布《国有建设用地使用权拍卖公告》，该公告明确了拍卖地块位置、用途、土地使用权面积（53477.26平方米）、容积率（不高于2.6）、起始价等信息，并在其内容四载明：“本次拍卖出让土地为现状交地，其详细资料和具体要求见拍卖出让文件。”在相关出让文件中，附件《原蚕种场地块拍卖规划图》中载明，规划用地面积56975.85平方米，并标注图所示数据为图上匡算，具体面积以国土地籍确权为准；附件《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》（附件3）中载明，净用地面积为56975.85平方米（85.46亩）、容积率不大于2.6。2011年8月，二原告联合竞得上述土地使用权，并与蓬溪县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，取得了出让土地面积53477.26平方米，出让价款为9510万元，建筑容积率不高于2.6，建筑密度不高于28%的国有建设用地使用权。《国有建设用地使用权出让合同》的第十三条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”。 原告香溪美地设计方案（规划总用地面积为56975.85平方米，容积率不大于2.6）于2011年11月24日经蓬溪县规划委员会第三十三期审批，后经蓬溪县规划局、蓬溪县规划委员会审核通过。2019年7月25日，二原告向被告提交《关于妥善处理拍卖的土地与规划不一致遗留问题的请示》，请示提出：“二公司2011年8月通过公开拍卖取得的国有建设用地使用权，并一次性过规同意在53477.26平方米出让土地上修建148137平方米的房屋建筑面积。第一期建筑面积8万多平方米已竣工交付，在办理第二期房屋建设的土地使用权手续时，自规局工作人员以其中9090平方米属该出让土地上新增容积率建筑面积，多次口头通知要求再补缴土地出让金或者取消9090平方米房屋建设的两种方式中选择。二公司认为，自规局不应重复征收9090平方米房屋建设的土地出让金也不应取消9090平方米的房屋建设面积。”2019年8月28日，二原告再次向被告提交《关于恳请纠正口头通知补缴土地出让金的再次请示》，提出蓬溪自规局多次口头通知两公司补缴土地出让金的决定，属于重复征收行为，请求予以纠正。2019年9月16日，被告作出了《复函》，复函称：“1.土地出让情况。土地出让宗地面积53477.26平方米，规划容积率≤2.6；2.用地规划情况。2011年7月该宗地《蓬溪县拍卖地块规划设计条件通知书》规划用地面积56975.85平方米，在《原蚕种场地块拍卖规划图》上明确标注：图所示数据为图上匡算，具体面积以国土地籍确权为准。我局在拍卖出让公告中明确告知该宗土地出让面积为53477.26平方米，拍卖土地范围为净用地范围未包含规划道路面积。因此，你公司应以《国有建设用地岀让合同》载明的用地面积进行规划、建设。3.土地补缴收益。现竞得人提出以规划条件中包含道路范围面积进行修建，规划条件中面积为56975.85平方米，按过规容积率计算，二者之间建筑面积相差9096.334㎡，竞得人将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益。”原告对被告作出的《复函》不服，遂于2020年4月27日向本院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求。 另查明，蓬溪县自然资源和规划局成立于2019年3月，系原蓬溪县国土资源局、蓬溪县规划局和蓬溪县林业局三个具有法人资格的独立的行政机关合并而成。 本院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点为：被告蓬溪自规局作出的《复函》是否具有可诉性，是否属于人民法院受案范围。行政行为，是指拥有国家行政职权的机关、组织及其工作人员实施的与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或者其他组织的权益产生实质影响的行为以及相应的不作为。一个可诉性行政行为必须直接对行政相对人发生并导致法律关系的发生、变更或消灭的效果，其应具备特征之一是对行政相对人权利义务发生实际影响。本案中，被告是基于二原告提交的《关于妥善处理拍卖的土地与规划不一致遗留问题的请示》和《关于恳请纠正口头通知补缴土地出让金的再次请示》作出的《复函》，从二原告的两次请示内容来看，被告口头通知的是二原告要么再补缴土地出让金要么取消9090平方米房屋建设的两种方式中选择。被告《复函》称：“你公司应以《国有建设用地使用权出让合同》载明的用地面积进行规划、建设。现竞得人提出以规划条件中包含道路范围面积进行修建，规划条件中面积为56975.85平方米。按过规容积率计算，二者之间建筑面积相差9096.334㎡，竞得人将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益。”从被告的《复函》的主要内容来看，其目的是告知二原告应就双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》载明的用地面积进行规划、建设，若将未出让土地容积率纳入项目建设中，实际造成了容积率增加，应补缴土地出让收益。该《复函》是被告针对二原告的请示内容进行的解释解答，并非对二原告重复征收土地出让金，亦未给二原告重新设定新的权利义务，对二原告没有产生约束力，故被告作出的《复函》对二原告的权利义务没有产生实质影响，不具有可诉性行政行为的特征，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项之规定不属于人民法院的受案范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告遂宁市恒鼎投资实业有限公司、四川红弧投资有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费，原告遂宁市恒鼎投资实业有限公司、四川红弧投资有限公司已预交的案件受理费50元本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长  唐晓岚 人民陪审员  任道红 人民陪审员  田文芳 二〇二〇年六月十九日 法官 助理  王耀萍 书 记 员  谭椿腾