黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑08行终35号上诉人（原审被告）桦川县自然资源局，住所地佳木斯市桦川县悦来镇。法定代表人高明文，局长。委托代理人张宏宇，该局信访室主任。委托代理人李子渊，该局法律顾问。被上诉人（原审原告）桦川县悦来镇东兴村民委员会，住所地佳木斯市桦川县悦来镇东兴村。法定代表人刘孝臣，主任。原审被告佳木斯市自然资源和规划局，住所地佳木斯市长安西路**。法定代表人李佳勇，局长。委托代理人于寿鸿，副局长。委托代理人杨兴杰，黑龙江君德律师事务所律师。原审第三人桦川县悦来镇敬夫村民委员会，住，住所地佳木斯市桦川县悦来镇敬夫村/div>法定代表人李洪波，主任。上诉人桦川县自然资源局因与被上诉人桦川县悦来镇东兴村民委员会、原审被告佳木斯市自然资源和规划局及原审第三人桦川县悦来镇敬夫村民委员会土地更正登记及土地行政复议一案，不服佳木斯市郊区人民法院作出的(2019)黑0811行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，桦川县在修建桦富路时，由于设计及公路走向的需要，将东兴村的土地拦腰切断，这一部分土地形成了桦富路北及路南两部分。案涉争议土地位于桦富路坎上弯道起往南有一条略平行于桦富路的小渠，以这条小渠东端点起往东至通江壕止，北至桦富路，南至现在的敬夫村土地。东兴村与敬夫村对该地权属争议多年，1997年11月26日桦川县人民政府作出桦政土字[1997]5号《土地权属争议行政案件处理决定书》。决定：“一、争议范围内的3垧土地确定为桦川县悦来镇敬夫村民委员会集体所有。具体位置，桦富路东下坎路南，争议地块与敬夫村土地边界往北，由通江壕往西划足3垧土地；二、争议范围内的剩余土地确定为桦川县悦兴乡东兴村民委员会集体所有；……”1999年12月8日，佳木斯市人民政府作出佳政复决字[1999]12号《行政复议决定书》，决定：一、撤销桦川县人民政府桦政土字[1997]5号《土地权属争议行政案件处理决定书》；二、责令桦川县人民政府在一个月内对该案重新作出行政处理决定。2003年9月11日，中共桦川县委常务委员会会议决定，对两村争议土地维持现状，不再重新作出确权决定。2008年5月14日，桦川县自然资源局组织悦来镇敬夫村和相邻权属各单位（其中包括悦来镇东兴村等）的法定代表人对各村相邻土地进行土地权属调查，进行相互指界、认界，包括悦来镇东兴村时任法定代表人姜贵君等人均在《土地权属界线协议书》上签字盖章。2012年桦川县人民政府根据上述“二调”成果为原告东兴村和第三人敬夫村分别颁发了集体土地所有权证。2018年3月21日，原告向桦川县国土资源局提交土地权属更正登记申请，要求落实桦政土字[1997]5号《土地权属争议行政案件处理决定书》中确定给原告所有的土地。2018年11月20日桦川县国土资源局作出了桦国土不更字[2018]001号《不予更正登记告知书》。2019年1月16日原告不服该告知书向佳木斯市自然资源和规划局申请行政复议，请求撤销桦川县国土资源局作出的桦国土不更字[2018]001号《不予更正登记告知书》。2019年4月12日佳木斯市自然资源和规划局作出佳自复决[2019]2号《行政复议决定书》，维持了桦川县自然资源局于2018年11月20日作出的桦国土不更字[2018]001号《不予更正登记告知书》。原告于2019年5月28日收到该邮件后，于2019年6月10日要求撤销被告桦川县自然资源局、佳木斯市自然资源和规划局、第三人桦川县悦来镇敬夫村民委员会行政行为和复议决定诉至本院。原审法院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第八十条规定：“不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正;但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人”。根据该法律规定，原告在申请更正登记时应向不动产登记机构提出，原告错误地向被告桦川县自然资源局提出申请，被告桦川县自然资源局超越职权作出的桦国土不更字[2018]001号《不予更正登记告知书》不符合法律规定，被告佳木斯市自然资源和规划局维持被告桦川县自然资源局越权作出的《不予更正登记告知书》亦不符合法律规定，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决撤销被告桦川县自然资源局作出的桦国土不更字[2018]001号《不予更正登记告知书》;撤销被告佳木斯市自然资源和规划局作出的佳自复决[2019]2号《行政复议决定书》。上诉人桦川县自然资源局上诉称：一、原审法院未查明上诉人是否具备作出桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书的行政主体资格。原审法院主要是从本案基本事实即实体方面进行审理，已查清本案基本事实，但就上诉人是否具备作出桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书的行政主体资格并未查明。被上诉人桦川县悦来镇东兴村民委员会在诉讼中没有对上诉人作出桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书的主体资格提出异议。原审法院认为桦川县悦来镇东兴村民委员会在申请更正登记时应向不动产登记机构提出，但并没有指明应向哪个不动产登记机构提出，原审法院已指出向桦川县自然资源局提出申请是错误的，但应向哪个机构申请并没有指明。原审法院判决对于认定桦川县自然资源局不是桦川县不动产登记机构，其所作出的桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书是不符合法律规定的超越职权，无事实和法律依据。二、桦川县自然资源局是桦川县人民政府确定的全县不动产登记机构，桦川县不动产登记中心是隶属于桦川县自然资源局的不动产登记经办机构，是桦川县自然资源局的工作部门。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导监督。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。黑龙江省机构编制委员会黑编〔2015〕27号文件《黑龙江省机构编制委员会关于整合市县不动产登记职责建立统一的不动产登记制度的指导意见》之一整合不动产登记职责中明确指出，按照国家关于不动产统一登记的要求，将市（地）、县（市）有关部门分散承担的房屋、土地等不动产登记职责整合，统一交由国土资源主管部门承担，国土资源主管部门统一负责指导和监管辖区内不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导和监督。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。2019年1月17日厅字〔2019〕55号中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅关于印发《桦川县机构改革方案》的通知明确指出《桦川县机构改革方案》经省委机构编制委员会办公室审核后，已报省委、省政府批准，现已印发，请认真组织实施。《桦川县机构改革方案》有关“县政府新组建和优化职责的机构”一项中“组建县自然资源局。将县国土资源局、县林业局的职责，以及县住房和城乡建设局的城乡规划、测绘地理信息行政管理职责，县发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责，县农业局和草原监督管理职责，县水务局等部分的资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，加挂县林业和草原局牌。不再保留县国土资源局、县林业局。”中共桦川县委办公室桦办发〔2019〕38号文件规定桦川县自然资源局主要职责共三十一项，其中第（四）项明确规定，负责自然资源统一确权登记工作。贯彻执行各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的国家和省相关规定。建立健全全县自然资源和不动产登记信息管理基础平台。负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等。指导监督全县自然资源和不动产确权登记工作。桦川县机构编制委员会桦编发〔2015〕9号文件《桦川县机构编制委员会关于整合不动产登记职责建立统一的不动产登记制度的通知》之一整合不动产登记职责中明确规定，按照国家关于不动产统一登记的要求将我县有关各局分散承担的房屋、土地等不动产登记职责整合，统一交由县国土资源局承担。国土资源局统一负责指导和监督辖区内不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导和监督。之二明确各部门职责分工中明确规定，县国土资源局负责指导监督全县范围内土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记等不动产登记工作；之三完善不动产登记机构设置中明确规定，组建统一的不动产登记经办机构。将分散在各有关部门和单位的不动产经办登记经办职责整合，组建桦川县不动产登记中心，为隶属于县国土资源局的财政全额拨款事业单位。桦川县人民政府桦政规〔2016〕1号文件《桦川县人民政府关于实施不动产统一登记的公告》中明确指出，桦川县人民政府决定自2016年6月7日起在全县行政区域内实施不动产统一登记制度，将全县土地、房屋、林地、草原等各类不动产登记职责进行整合，统一交由县国土资源局负责实施，桦川县不动产登记中心具体承办全县不动产登记工作。综上，被上诉人桦川县悦来镇东兴村民委员会向桦川县自然资源局申请更正登记并无错误，亦无不妥。上诉人桦川县自然资源局有作出桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书的行政主体资格，完全符合法律规定。佳木斯市自然资源和规划局经行政复议决定维持桦川县自然资源局作出桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书，完全符合法律规定。请求二审法院：1.撤销佳木斯市郊区人民法院（2019）黑0811行初50号行政判决，维持桦川县自然资源局作出的桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书及被上诉人佳木斯市自然资源和规划局作出的佳自复决〔2019〕2号行政复议决定的合法有效性；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人桦川县悦来镇东兴村民委员会未提出书面答辩意见。原审被告佳木斯市自然资源和规划局陈述称，原审法院认定桦川县自然资源局作出桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书是超越职权行为，属认定错误。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导监督。”第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”。黑龙江省机构编制委员会黑编（2015)27号文件《黑龙江省机构编制委员会关于整合市县不动产登记职责建立统一的不动产登记制度的指导意见》明确指出：“按照国家关于不动产统一登记的要求，将市（地）、县（市）有关部门分散承担的房屋、土地等不动产登记职责整合，统一交由国土资源主管部门承担，国土资源主管部门统一负责指导和监管辖区内不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导和监督。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”2019年1月17日中共黑龙江省委办公厅厅字（2019)55号中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅关于印发《桦川县机构改革方案》的通知明确指出“《桦川县机构改革方案》经省委机构编制委员会办公室审核后，已报省委、省政府批准，现已印发，请认真组织实施。”《桦川县机构改革方案》有关“县政府新组建和优化职责的机构”一项中“组建县自然资源局。将县国土资源局、县林业局的职责，以及县住房和城乡建设局的城乡规划、测绘地理信息行政管理职责，县发展和改革局的组织编制主体功能区规划职责，县农业局和草原监督管理职责，县水务局等部分的资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，加挂县林业和草原局牌。不再保留县国土资源局、县林业局。”中共桦川县委办公室桦办发［2019)38号文件规定桦川县自然资源局主要职责共三十一项，其中第（四）项明确规定“负责自然资源统一确权工作。贯彻执行各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的国家和省相关规定。建立健全全县自然资源和不动产登记信息管理基础平台。负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等。指导监督全县自然资源和不动产确权登记工作。”桦川县机构编制委员会桦编发（2015)9号文件《桦川县机构编制委员会关于整合不动产登记职责建立统一的不动产登记制度的通知》“之一整合不动产登记职责”中明确规定：“按照国家关于不动产统一登记的要求将我县有关各局分散承担的房屋、土地等不动产登记职责整合，统一交由县国土资源局承担。国土资源局统一负责指导和监督辖区内不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导和监督”；“之二明确各部门职责分工”中明确规定“县国土资源局负责指导监督全县范围内土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记等不动产登记工作”；“之三完善不动产登记机构设置”中明确规定：“组建统一的不动产登记经办机构。将分散在各有关部门和单位的不动产经办登记经办职责整合，组建桦川县不动产登记中心，为隶属于县国土资源局的财政全额拨款事业单位。”桦川县人民政府桦政规（2016)1号文件《桦川县人民政府关于实施不动产统一登记的公告》中明确指出“桦川县人民政府决定自2016年6月7日起在全县行政区域内实施不动产统一登记制度”，“将全县土地、房屋、林地、草原等各类不动产登记职责进行整合，统一交由县国土资源局负责实施，桦川县不动产登记中心具体承办全县不动产登记工作。”根据《不动产登记暂行条例》和上述省、县有关文件规定精神，桦川县人民政府已经确定桦川县自然资源局为本行政区域的不动产登记机构，按照国家关于不动产统一登记的要求，将桦川县土地、房屋、林地、草原等各类有关部门分散承担的不动产登记职责进行整合，统一交由桦川县自然资源局负责实施，组建桦川县不动产登记中心，隶属于桦川县自然资源局，具体经办全县不动产登记工作。亦即桦川县自然资源局是桦川县人民政府确定的全县不动产登记机构，是施政主体；而桦川县不动产登记中心是隶属于桦川县自然资源局的不动产登记经办机构，是施政主体的工作部门。原审原告向桦川县自然资源局申请更正登记并无错误，桦川县自然资源局作出的桦国土不更字〔2018〕001号不予更正登记告知书的行政行为完全符合法律规定。答辩人作出的佳自复决［2019]2号行政复议决定符合法律规定。综上，请求法院撤销一审判决，依法维持佳自复决［2019]2号行政复议决定。原审第三人桦川县悦来镇敬夫村民委员会未提出书面陈述意见。经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第七十条第四项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：超越职权的。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。根据上述规定，桦川县人民政府于2015年成立桦川县不动产登记中心，桦川县人民政府办理不动产登记的行政职责由桦川县不动产登记中心承接。2019年2月，桦川县人民政府组建桦川县自然资源局，原桦川县国土资源局的行政职责由桦川县自然资源局承接。桦川县自然资源局系桦川县不动产登记中心的行政主管部门。被上诉人桦川县悦来镇东兴村民委员会对桦川县人民政府为其颁发的集体所有权证有异议，申请更正登记，应当向桦川县不动产登记中心提出。桦川县自然资源局作为桦川县不动产登记中心的行政主管部门，对桦川县不动产登记中心具有指导、监督职责，但并不具有办理不动产登记及对外颁发不动产登记证的行政职责。被上诉人认为桦川县人民政府颁发给原审第三人桦川县悦来镇敬夫村民委员会的桦川县集有（2012）第0057号集体土地所有证中所涉约10公顷土地应归其所有，于2018年3月21日向原桦川县国土资源局提出变更登记申请，要求将该10公顷土地确定给被上诉人。因原桦川县国土资源局不具有办理不动产登记的行政职责，其应当向被上诉人释明，告知其向桦川县不动产登记中心提出申请，或将被上诉人提出申请的相关材料转交桦川县不动产登记中心，由桦川县不动产登记中心对被上诉人的申请作出答复。本案原桦川县国土资源局受理了被上诉人的土地更正登记申请，于2018年11月20日作出桦国土不更字[2018]001号不予更正登记告知书的行政行为，属超越职权，应予撤销。被上诉人对原桦川县国土资源局作出的不予更正登记告知书不服，以上诉人桦川县自然资源局为被申请人，向佳木斯市自然资源和规划局提起行政复议。佳木斯市自然资源和规划局未对原桦川县国土资源局受理更正登记申请并作出桦国土不更字[2018]001号不予更正登记告知书的行政行为进行纠正，而是作出佳自复决[2019]2号行政复议决定，维持桦国土不更字[2018]001号不予更正登记告知书，属于认定事实不清，程序违法，适用法律错误，也应予撤销。原审判决撤销原桦川县国土资源局作出的桦国土不更字[2018]001号不予更正登记告知书及佳木斯市自然资源和规划局作出的佳自复决[2019]2号行政复议决定并无不当。因桦川县自然资源局不具有办理不动产登记的行政职责，被上诉人桦川县悦来镇东兴村民委员会一审提出“要求二被告变更原行政行为”的诉讼请求不是本案审理范围，原审未予论述，在此予以指明。上诉人的上诉请求无事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人桦川县自然资源局承担。本判决为终审判决。审判长  石广玉审判员  肖宇峰审判员  卢伟艳二〇二〇年六月三十日书记员  柴 源