安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终326号 上诉人（一审原告）灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组。 诉讼代表人胡正青，男，1952年5月2日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 诉讼代表人李红灵，男，1955年3月9日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 诉讼代表人姚明学，男，1974年11月21日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 被上诉人（一审被告）安徽省灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务中心。 法定代表人赵明，该县县长。 委托代理人孙国威，该县司法局工作人员。 委托代理人陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路。 法定代表人杨军，该市市长。 被上诉人（一审第三人）灵璧县高楼镇朱庄村村民委员会。 法定代表人朱士峰，该村委会主任。 上诉人灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组（以下简称郭庄二组）因诉安徽省灵璧县人民政府（以下简称灵璧县政府）土地确权决定及宿州市人民政府（以下简称宿州市政府）行政复议一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2019）皖13行初184号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，灵璧县高楼镇郭庄农场筹建于1970年。在建设之初，农场由高渔路路北部分及路南部分组成，均占用了郭庄二组的土地。其中，路南占用土地5亩左右，路北所占土地均为郭庄二组土地。路北的农场地块为南北走向，东至郭庄二组的梨树地，西至南北沟，北至生产路，南至高渔路。为补齐占用郭庄二组的土地，郭庄大队协调一组、三组、四组、五组给郭庄二组配地；为方便耕种，即由三组、四组、五组将土地统一调给一组，再由一组配给郭庄二组。1975年，郭庄农场被灵璧县高楼区收回。后为方便管理，经时任郭庄大队书记宋德勋等人协商，将高渔路路北农场中（中间靠北）的横沟北部的土地与郭庄二组的梨树地进行调换，调换后，横沟北部的原农场土地由郭庄二组村民耕种，原农场东的梨树地由农场耕种。1981年，经高楼区干部杨春民、刘坤銮及高楼区财政所所长刘夫芬，村干部宋德勋、丁庭银、时任农场场长王道文等人协商，由高楼区社队企业办与郭庄大队签订了农场转让合同，合同约定：现农场所在地占有郭庄土地〔包括大队和三、四小队（即郭庄二组）土地，三、四小队的土地、树等由大队土地、树调换〕永远交农场使用；东至闸河小沿，西至南北沟，北至横沟，南至高渔路，计40亩（依现有界限为准）。1991年，因高楼农场经营不善，经高楼镇委、镇政府同意，将高楼农场移交给原郭庄村。2011年，原郭庄村与其他村合并为朱庄村。郭庄二组认为原郭庄农场占用其土地，即到有关部门反映问题。2016年9月1日，灵璧县国土资源局受理了郭庄二组的土地确权申请；9月11日灵璧县国土资源局向朱庄村委会发送答辩通知书；10月朱庄村委会提交答辩意见；2018年8月10日，灵璧县国土资源局形成调查处理意见，报灵璧县政府。灵璧县政府于2018年10月16日作出案涉的土地权属争议处理决定。郭庄二组不服，向宿州市政府申请复议，宿州市政府于2019年7月9日作出宿复决字（2019）102号行政复议决定，以程序轻微违法为由，确认灵璧县政府作出的1号权属争议处理决定违法。 一审法院另查明，郭庄二组申请确权时称其与朱庄村委会争议土地共18.5058亩，依据郭庄二组提供的勘测定界图，郭庄农场总面积为39005.58平方米，按每亩667平方米计算约为58.48亩，按每亩867平方米计算约为44.99亩，结合灵璧县政府提供的土地利用现状图，横沟以北土地为3335平方米，按每亩667平方米计算为5亩，按每亩867平方米计算约为3.85亩，横沟以南土地为35670平方米，按每亩667平方米计算为53.48亩，按每亩867平方米计算约为41.14亩。1981年合同书中约定郭庄农场北至为横沟，且郭庄农场横沟以南土地已超40亩（按867平方米每亩计算），故横沟以北3335平方米土地自合同书签订后已不属郭庄农场所有，不应列入双方争议土地范围，双方实际争议土地为横沟以南的13亩多土地。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、灵璧县政府作出的1号权属争议处理决定结果是否正确；二、宿州市政府作出的行政复议决定结果是否正确。 一、对于第一个争议焦点，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条之规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。本案中，根据1981年郭庄农场与郭庄大队签订的土地使用权转交合同书的约定，东至闸河小沿、西至南北沟、北至横沟、南到大路范围内的土地均为郭庄农场使用的土地，合同书中记载亩数为40亩，该范围内土地实测面积为35670平方米，按每亩667平方米计算约为53.48亩，按每亩867平方米计算约为41.14亩，在实地面积与合同约定面积不一致的情况下，应按实地界线确定土地的使用权和所有权，故合同书中记载四至范围内的土地使用权均应归原郭庄农场，郭庄二组主张郭庄农场多占其13亩多土地的理由不能成立，在郭庄农场已解散的情况下，灵璧县政府将案涉争议土地所有权确认归朱庄村集体所有并无不当。 对于郭庄二组提出在1981年签订用地协议时郭庄二组没有人员参加签字的理由，经审查，用地协议中约定将原高渔路路北的农场中横沟以北的土地与郭庄二组的梨树地进行调换，协议签订后，梨树地即实际由农场使用，横沟以北的土地也实际由郭庄二组的村民耕种，说明郭庄二组虽然未在用地协议上签字，但之后双方均已按照协议内容实际履行，郭庄二组对协议的内容是知道也是认可的，故对郭庄二组提出的这一理由本院不予支持。 二、对于第二个争议焦点。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见；因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。本案中，灵璧县国土资源局于2016年9月1日受理了郭庄二组的确权申请，于2018年8月10日才形成调查处理意见报灵璧县政府，且未提供证据证明办理了延长期限的审批手续，调查处理程序超出法定期限。因灵璧县国土资源局的调查处理程序是灵璧县政府对权属争议处理程序的组成部分，灵璧县国土资源局的处理程序超出法定期限，也导致灵璧县政府作出确权决定超出合理期限，程序存在瑕疵。按照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第（二）项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，应确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条（一）项规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”。本案中，虽然灵璧县政府作出确权决定的时间超出合理期限，但并未对郭庄二组的听证、陈述、申辩等权利产生实质影响，故应确认灵璧县政府的土地权属争议处理决定违法。宿州市政府作出的行政复议决定依法确认案涉土地权属争议处理决定违法符合法律规定。 综上，郭庄二组的诉讼请求不能成立，依法不予支持。灵璧县政府作出的土地权属处理决定虽程序存在瑕疵，但认定事实清楚，确权结果并无不当。宿州市政府认定灵璧县政府确权程序存在瑕疵，依法确认该权属处理决定违法并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组的诉讼请求。 郭庄二组上诉称，1、本案争议的土地属于1950年国家土地改革划分给二组的土地，又是1962年“四固定”时确认属二组的土地，《六十条》明文规定“在生产队范围内的土地都归生产队所有”，争议土地的权属属于二组非常清楚，根本不存在权属上的争议，只是农场多占二组的18亩土地不还引起的。1970年郭庄5个生产队和张场、耿庄等是一个大队，经时任大队书记王德民、会计耿玉喜等人以667平方米为1亩筹集耿庄土地，和郭庄二组路南8亩、路北32亩共40亩土地（后由郭庄5个组配地充平），办的是张场大队农场。1973年郭庄与张场分开自立为郭庄大队，郭庄5个组配40亩土地和张场一起办的农场，自然就是郭庄农场了。1975年高楼区把耿庄和郭庄农场土地要去办高楼区农场，区农场把郭庄农场要去后，在郭庄农场靠北100米处挖一条东西沟，从郭庄农场东边、在二组土地上向东延伸140米到沿路，在郭庄农场西边，又在二组土地上向西延长50米处挖一条南北沟与路南耿庄一条南北沟对冲，形成一个完美的高楼区农场，却把路北原郭庄农场一块南北地长216米，宽100米的32亩土地，改成一块东西地长290米，宽123米是53.505亩土地（有测绘图为证）。区农场Jl、J2、J3、J4的四至范围里只占郭庄农场（长116米，宽100米）17亩土地，占二组36亩土地，也是合同上确认的区农场占有郭庄土地（包括大队和三四小队即现二组土地）。因农场沟北大队土地（长、宽各1）只是15亩，和二组梨树地调换后还少21亩。自1975年换地后冲突不断，多少年来，二组是被承受和履行。1991年区农场解散，土地还给郭庄村，村没有把农场多占二组的土地还给二组，反而随手都包给外村人了，二组不服，向郭庄村要地。1997年还给二组3亩（也是按每亩667平方米算的），还欠18亩多。我们要，村里不给，镇县又不处理。二组根据《土地管理法》第八、第九条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（简称《确权规定》）第十九条和二十三条的规定，在2009年就耕种农场40亩以外属于自己的土地。因村干部宋德灵带机耖二组3次庄稼，妨害二组生产，二组才依法申请县政府处理依法归还，制止村干部破坏二组庄稼。灵璧县国土资源局2016年9月1日受理案件，到2018年10月16日才处理，并且还把二组受法律保护的土地确认给朱庄村。郭庄5个生产组、二组和其余4个组打官司，申请人**提供的证人是历史事实农场经办人、见证人，又不是**里的人，应有证明效力。而被申请人提供的证人都是他们4个组里的成员，不是合法的证据。第一被告的处理决定和第二被告的行政复议决定，都对土地按每亩867平方米计算错误。政府文件应以国家公布标准为依据，每亩667平方米是50年代国务院在统一度量衡时作出的规定，90年代重申，对高楼来说就从来没有按每亩867平方米交农业税的。郭庄5个组从1955年到2005年向国家完粮纳税用的总地亩数是1998亩。从2005年国家向郭庄农民返回粮食补贴款用的还是1998亩，已证实郭庄交农业税用的是每亩667平方米，不是每亩867平方米，也不是1997年才使用的。郭庄交农业税要是按被告每亩867平方米算的话，郭庄总地亩数是1998亩，是1732266平方米，按每亩667平方米计算是2597亩，国家财政每年就少给郭庄农民599亩土地补贴款6万多元，到2019年就是80多万元。再者，区农场占用土地是35670平方米，按867平方米计算是41.4亩也不是40亩，所以说被申请人找不到事实根据，才到农场量地，照葫芦画瓢，称农场40亩土地面积按每亩867平方米算法是伪造的。两被告和一审法院认可被申请人每亩867平方米的说法不能成立。2、关于区农场四至问题。两被告都均认定农场土地以合同约定的四至为准。关键是谁与谁约定的事，要是和郭庄二组约定的四至，二组就没有要地的理由，以合同为证，区农场是和郭庄大队约定的四至（实际是区农场任意在郭庄二组土地上标的四至），路北郭庄大队只是32亩土地，原则上约定四至是不能超出32亩土地的，农场是在郭庄二组范围内办的，超出1亩也属侵占二组土地。区农场四至内是53亩（有图为证）只占郭庄大队17亩，占二组36亩，区农场沟北郭庄大队只有15亩，和二组梨树地调换后还少21亩，二组能不要回土地吗？合同上又明确认定包括二组土地，没有二组土地在内只是32亩，不会形成53亩。无论是从事实上还是从法律上讲，村镇农场都不办了，多占二组的土地应当依法归还才对。被告提供的证人证据都是其余4个组人自编的，不合法，提供孟山乡证明和郭庄各组土地登记表虽然合法，但起不到证明目的。被告提这些证据，不只是单单证明郭庄二组土地没减少，同样也证明了郭庄其余4个组土地都没有减少，只能证明郭庄5个组没有配地办农场，证明不了区农场没占二组地，也证明不了区农场合同上40亩土地是按每亩867平方米计算的。一审法院合法证据不采信，有法不依，失去了审判监督政府部门依法行政的职能。明明是被告举证不具有合法性（不能定案），不能起到证明目的作用，反而称原告提供的农场经办人，历史见证人的证言起不到证明目的作用。一审判决理当撤销。3、灵璧县政府真假不分，违法行政。明明是区农场任意改变原郭庄农场地形，在二组土地面积上强行扩大原郭庄农场土地面积，侵占二组土地特别明显。宿州市政府在行政复议中严重失去了行政复议保障相对人利益的重要职权。两被告及灵璧县国土资源局工作人员王万超在办理该案中，不负其责，未尽到审慎审查义务，在其余4个组自编不是合法有效的证据特别是按每亩867平方米说法涉嫌伪造情况下，仍将二组受法律保护的土地错误的决定给朱庄村。综上所述，灵璧县政府的行为是违法行为，包括事实认定，属于整体违法。宿州市政府所作复议决定认为原处理决定仅程序违法，明显不当。请求二审撤销一审判决，撤销灵璧县政府《关于高楼镇朱庄村郭庄二组与朱庄村民委员会土地权属争议处理决定书》和宿州市政府《行政复议决定书》，判令第三人限期返还郭庄农场多占二组的18亩土地。 灵璧县政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、农场用地合同书，证明1981年时，郭庄农场对占用郭庄二组的土地已进行了补偿；2、调查笔录及证明一组，证明郭庄农场占用了郭庄二组的土地，但已对占用土地进行了补齐，郭庄农场调换土地时是按867平方米一亩计算的；3、孟山乡人民政府证明，证明郭庄村1978年至1990年实际纳税土地面积未减少，郭庄二组的土地无变动。4、郭庄二组村民名册、郭庄村纳税表、高楼镇张场村郭庄二组农业税清单、1983年郭庄大队农业税征收手册、灵璧县土地利用现状图；证明在1997年前，郭庄大队对土地亩数计算不规范，郭庄二组的纳税土地未减少；5、高楼镇人民政府土地权属处理意见，证明争议土地系郭庄农场土地，未多占郭庄二组土地；6、土地确权申请书、案件通知书、答辩通知书、朱庄村委会答辩状、灵璧县国土资源局土地确权意见请示、1号权属争议处理决定书及送达回证，证明灵璧县政府依法作出确权决定。 宿州市政府在一审中向法庭提供了以下证据：1、行政复议申请书及相关材料，证明郭庄二组提出复议申请；2、行政复议答复通知书及快递单据、行政复议答复通知书；3、参加行政复议答复通知书及快递单据；4、行政复议决定书及送达回证。上述证据证明宿州市政府在收到郭庄二组的复议申请后，依法向各方送达了法律文书，在法定期限内作出复议决定并送达，复议程序合法。 郭庄二组在一审中向法庭提供了以下证据：1、王德民的证明；2、耿玉喜的证明；3、农场用地合同书；4、2012年3月5日灵璧县高楼镇人民政府关于朱庄村郭庄农场土地权属的处理意见；5、土地勘测定界技术报告书。上述证据共同证明郭庄农场实际占用郭庄二组土地58亩，并非40亩。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，在《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时至，签订过用地协议的（不含租借）和经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了土地调整或经过一定补偿的，分别属于该乡（镇）或村民集体所有。第五十六条之规定，土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。本案中，灵璧县郭庄农场筹建于1970年，农场用地由郭庄大队五个生产队共同配地。1975年，郭庄农场被灵璧县高楼区收回。为方便管理，经时任郭庄大队书记宋德勋等人协商，将高渔路路北农场中（中间靠北）的横沟北部的土地与郭庄二组的梨树地进行调换，形成了东至闸河小沿，西至南北沟，北至横沟，南至高渔路的农场土地范围。该四至范围经1981年高楼区社队企业办与郭庄大队签订的农场转让合同得以确认，约定调换的土地、树木永远交农场使用。自1981年之后，原高渔路路北农场中横沟以北的土地调整由郭庄二组耕种，原高渔路路南农场5亩土地经该协议调整由其他村民组耕种。1991年高楼区将农场移交给原郭庄村，至2011年原郭庄村与其他村合并为朱庄村。涉案争议最早发生于2009年，系因郭庄二组在区移交农场的土地上抢种被原郭庄村铲除庄稼，至2016年郭庄二组以“共配地40亩在二组内办的农场经2011年测量为58亩，多占二组土地18亩”为由向灵璧县国土资源局提出土地确权申请。从事实情况看，涉案争议土地现状系因郭庄大队建办农场及后来高楼区办农场土地调整形成，其四至范围经1981年农场转让合同确认，且相关村组耕种调整土地至今，超过二十年至2009年开始发生争议。灵璧县政府本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，依据上述规定，对争议土地四至范围内的土地面积与协议亩数不一致的，按实地四至界线将争议土地的所有权确权归高楼镇朱庄村集体所有，合法适当。因灵璧县国土资源局于2016年9月1日受理郭庄二组的确权申请，至2018年8月10日才形成调查处理意见报灵璧县政府，且未提供证据证明办理了延长期限审批手续，调查处理程序超出法定期限，导致灵璧县政府作出确权决定超出合理期限，程序存在瑕疵。因灵璧县政府所作确权决定程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，依法应确认违法但不撤销。宿州市政府经复议确认灵璧县政府所作权属争议处理决定违法，符合法律规定，复议程序亦属合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回郭庄二组的诉讼请求并无不当。上诉人郭庄二组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵璧县高楼镇朱庄村郭庄二组负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年六月十八日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……