安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终668号 上诉人（一审原告）陈胜彬，男，1970年1月30日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 被上诉人（一审被告）安徽省亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市行政中心，统一社会信用代码11341600733031381Y。 法定代表人杜延安，市长。 委托代理人袁乾伟，亳州市司法局工作人员。 委托代理人蔡梅，亳州市司法局工作人员。 上诉人陈胜彬因诉安徽省亳州市人民政府（以下简称亳州市政府）不予受理行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院(2020)皖16行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 陈胜彬一审起诉称，原告系安徽省××城区××后何庄村民，在安徽省××城区××后何庄拥有合法宅基地及住宅一处，房屋面积281.19ｍ2，并以此作为生产生活之基础。该房屋因“药博园及安置区项目”被纳入征迁范围。为核实本次征收的合法性，特向亳州市自然资源和规划局谯城分局申请信息公开，2019年10月29日，原告在诉亳州市自然资源和规划局谯城分局政府信息公开一案中，初次看到谯城区人民政府作出的谯政（2017）258号《亳州市谯城区人民政府关于征收土地的公告》（以下简称《征地公告》），原告认为该征收土地公告实体和程序皆违法，便向被告申请行政复议，但被告以《亳州市谯城区人民政府关于征收土地的公告》是对皖政地［2017］742号《关于谯城区2017年度第08批次城镇建设用地的批复》（以下简称《征地批复》）的送达，内容与涉案征地批复一致，并未增减新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响为由驳回。原告认为，被告作出亳复字［2019］123号《不予受理行政复议申请决定书》否认了《征地公告》行政行为的独立性，《征收土地公告办法》中规定了征收土地公告制作与公告方式，除了公告具有送达涉案征地批复的载体作用，同样具备承担违法制作和公告的责任能力，对原告的权利义务产生实际的影响，因此属于行政复议范畴。《最高人民法院第三巡回法庭农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》明确征收公告可以作为独立的行政行为进行诉讼，具有可诉性，所以对于该行政行为同样可以申请行政复议，因此被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序和实体均违法，严重地侵害了原告的合法权益。请求法院撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定书，指令被告依法受理。 亳州市政府一审答辩称，谯城区人民政府作出的谯政(2017)258号《征地公告》，是对皖政地[2017]742号《征地批复》的送达，该公告与该批复完全一致，没有在批复内容之外作减损征地补偿对象权利或者增加征地补偿对象义务新规定，且原告不服该批复，已于2019年7月22日向安徽省人民政府提起行政复议申请。同年10月14日安徽省人民政府对其申请已经作出行政复议决定，以报批前的签字存在问题为由，确认该批复违法，同时认定征地批复后的《征地公告》及《征地安置补偿方案》均依法张贴。因此，谯城区人民政府发布的《征地公告》对原告的权利义务不产生实际影响，原告的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第（五）项规定的受理条件，故被告作出的不予受理行政复议申请决定正确。另外，本案《征地公告》不属于最高人民法院第三巡回法庭解答中规定的情形。要求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2017年8月17日，安徽省人民政府作出皖政地[2017]742号《征地批复》，同年12月21日谯城区人民政府发布谯政(2017)258号《征地公告》，将《征地批复》的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告。原告在该批复批准征地范围内。原告不服该《征地公告》，向亳州市政府提出行政复议，2019年11月26日，亳州市政府作出亳复字[2019]123号不予受理行政复议申请决定书，以陈胜彬的申请不符合复议范围为由，决定不予理。陈胜彬向法院提起诉讼，要求撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定，指令被告依法受理。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政讼的受案范围。上述规定与《行政复议法》第六条规定的复议范围也是相一致的，因此，行政诉讼和行政复议虽然是行政相对人为维护自身合法权益可以寻求的两种不同救济方式，但两者在受案范围上是一致的。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在补征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。也就是说，市、县人民政府依法发布公告的行为，仅仅是对征收土地方案中已获审批的事项在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务并不产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续的相关征收土地行为。因此，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为，同理属于不可复议的行政行为。但是，被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由的除外。 本案中，原告请求撤销谯城区人民政府发布的《征收公告》，其实质是对征收公告行为的合法性提出质疑。事实上，《征收公告》是谯城区人民政府对安徽省人民政府作出的《征地批复》的具体落实，并未对原告权利义务产生实际影响，因此，不属于行政诉讼的受案范围，同理亦不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围。另外，原告也未提出证据证明征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符的情形。因此，被告依据《行政复议法》及《实施条例》的相关规定，对原告的行政复议申请不予受理，事实清楚、适用法律正确。原告要求撤销该不予受理行政复议申请决定的请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈胜彬的诉讼请求。 陈胜彬上诉称，2019年10月14日，安徽省人民政府作出皖行复（2019）227号《行政复议决定书》确认《征地批复》违法。该《征地公告》依据《征地批复》做出，《征地批复》违法，《征地公告》必然违法。上诉人并未看见谯城区人民政府张贴公告的图片。《征地公告》作出时间超过了法律法规规定的公告时间。上述公告程序明显违法，征收过程中程序是否合法直接关系到上诉人的的切身利益。被上诉人未对《征地公告》的制定、公告等程序进行全面审理，直接决定不予受理，系未履行行政复议法定职责，一审法院认定事实不清、适用法律错误。请求依法撤销一审法院作出的（2020）皖16行初1号行政判决书，并依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求。 亳州市政府答辩称，1、本机关作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。2019年11月20日，上诉人向本机关邮寄复议申请，经审查，本机关认为不符合受理条件，于11月26日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并邮寄送达上诉人。2、本机关作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，内容适当。本机关认为，谯城区政府作出的谯政(2017)258号《亳州市谯城区人民政府关于征收土地的公告》，是对皖政地(2017)742号《关于谯城区2017年度第08批次城镇建设用地的批复》的送达，该公告与该批复完全一致，没有在批复内容之外作出减损征地补偿对象权利或者增加征地补偿对象义务新规定。上诉人不服该批复，已于2019年7月22日向安徽省政府提起行政复议申请，安徽省政府对其申请已作出行政复议决定，以报批前的签字存在问题为由，确认该《批复》违法;但同时认定征地批复后的《征地公告》及《征地安置补偿方案公告》均依法张贴。因此，谯城区政府作出的谯政(2017)258号《亳州市谯城区人民政府关于征收土地的公告》对上诉人的权利义务不产生实际影响。本机关认为，上诉人的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理。另外，征收公告已经经过生效的法律文书确认其合法性，本机关不能对于上级复议机关已经认定的行为再次审查。3、本案不属于最高人民法院关于征收公告可诉的情形。最高人民法院第三巡回法庭《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》认为，征收公告具有可诉性的前提是:省级人民政府征地批复仍然不可诉，如果继续认为市、县人民政府的征收公告行为也不可诉，就容易让征地行为规避司法审查，难以保证《中华人民共和国土地管理法》和中央政策的顺利实施。而上诉人对于省政府做出的《征地批复》已经提起行政复议申请，且已经经过省政府复议做出决定，谯城区政府的公告行为在复议中被认定为对于《征地批复》的送达，不具有独立性，且已经认定合法。如果上诉人不服省政府的行政复议决定，不应该向亳州中院提起诉讼，而应当向国务院申请裁决。4、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 亳州市政府向一审法院提举以下证据：1.原告提交的行政复议申请书；2.原告行政复议期间提交的相关证据材料；3.行政复议案件审理审批表；4.不予受理行政复议申请决定书（亳复字（2019）123号）；5.送达回证。证明被告作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当。 陈胜彬向一审法院提交以下证据：1.行政复议申请书及邮寄单；亳复字（2019）123号行政复议申请书；2.最高人民法院第三巡回法庭《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》。证明原告向被告提交行政复议申请，被告不予受理行政复议申请违法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《征用土地公告办法》第四条、第五条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。据此，市、县人民政府依法发布征用土地公告的行为，仅仅是对征收土地方案中已经获得审批的事项予以公示、告知的行为，本身并不对被征收人产生新的权利和义务，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地决定以及后续相关征收实施行为，而非发布公告行为。因此，发布征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。本案中，谯城区政府作出的谯政(2017)258号《亳州市谯城区人民政府关于征收土地的公告》，是对皖政地(2017)742号《关于谯城区2017年度第08批次城镇建设用地的批复》的送达，并没有在批复内容之外对上诉人的权利减损或义务增加作出新规定。根据法律规定，对当事人权利义务不产生影响的行政行为不属于行政复议受案范围，故亳州市政府作出不予受理行政复议申请的决定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人陈胜彬的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈胜彬负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月二十九日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。