内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内07行终46号上诉人（原审被告）牙克石市房屋征收与补偿中心。法定代表人陈菲菲。委托代理人葛辉。委托代理人宋艿佺，内蒙古君海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）温巨利，男，现住内蒙古自治区牙克石市。被上诉人（原审原告）左洪丹，女，现住内蒙古自治区牙克石市。被上诉人（原审原告）温琦，女，现住内蒙古自治区牙克石市。三被上诉人的委托代理人孔志伟，内蒙古博园律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）内蒙古栖林格尔房地产开发有限公司，住所地内蒙古自治区牙克石市。法定代表人曹锐，经理。被上诉人（原审第三人）牙克石市瑞融房地产开发有限公司，住所地内蒙古自治区牙克石市。法定代表人赵利国，经理。上诉人牙克石市房屋征收与补偿中心因房屋拆迁补偿协议一案，不服内蒙古自治区满洲里市人民法院（2019）内0781行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2010年牙克石市因棚户区改造工程建设需要，对牙克石市爱林路东侧、铁路专用线西侧、兴安东街南侧、胜利东街北侧区域进行拆迁，该拆迁地块名称为2010年棚户区C号地块。2011年8月12日，原告温巨利、温琦、温某与牙克石市正鑫房地产开发有限公司（以下简称牙市正鑫公司）签订牙克石市房屋拆迁补偿安置协议（编号分别为xxxxxxxx、xxxxxxxx、xxxxxxxx），约定：补偿安置形式为房屋产权调换；产权调换的房屋坐落于12地8号楼4号门市、12地8号楼5号门市、12地8号楼3号门市（期房），建筑面积分别为103.6平方米、55平方米。后因牙市正鑫公司交付的房屋不具备商用条件，温巨利拒绝接收。2012年至2016年期间原告温巨利一直向有关机关申诉信访反映问题。2015年5月25日，牙克石市人民政府为加快城市建设，满足群众物质文化需求与内蒙古栖林格尔房地产开发有限公司（以下简称栖林格尔公司）签订牙克石市妇女儿童活动中心项目、体育馆项目、东兴街道办事处社区服务中心项目建设合作协议书，约定栖林格尔公司于2016年5月底前开发建设2010年棚户区C、E地块，2018年10月底前项目竣工交付使用。2015年10月30日，牙克石市常委、副市长李某受市长倪某委托召开牙克石市城乡规划委员会第三次会议，牙克石市规划局准备会议汇报材料建议将原2010年棚户区C、E地块变更为住宅兼容商业用地，牙克石市城乡规划委员会同意调整《中心城区规划》，《兴安新城控规》中有关地块用地性质、控制指标。2016年6月13日，原告温巨利、左洪丹、温琦（乙方）与被告牙克石市房屋征收与补偿中心（甲方）签订牙克石市房屋征收与补偿安置协议书，协议约定：1、过渡期限为2016年6月13日至2017年12月30日止；2、门市600㎡以上（1-2层同等面积）；3、住宅200㎡-220㎡以上（实用面积）；4、车库四套，每套21.5㎡以上；5、以上面积如超出，在乙方同意的情况下需要增补房款，甲方需按2010年标准执行，住宅2400元/平方米，门市2800元/平方米，车库3500元/平方米计算收取房款；6、以上合同约定面积为最低面积，甲方必须保证各合同所签订的楼房面积，甲方如提供的楼房面积不足时，甲方必须按照交房时的市场销售价格向乙方退还楼房面积差额款。违约责任第四项约定：甲方自合同签订日起至2017年12月，期间没有任何过渡费用及其他补偿费用，如果2017年12月末甲方未按照合同约定交付房屋，甲方自愿支付违约金，违约金按每年10万元的双倍计算。（略）……被告牙克石市房屋征收与补偿中心、第三人栖林格尔公司在此协议上加盖公章。2017年7月12日，栖林格尔公司向牙克石市规划局提交变更申请，因栖林格尔公司资质等级问题无法开发建设，申请变更吉林市瑞融房地产开发有限公司承建该项目。吉林市瑞融房地产开发有限公司承担栖林格尔公司的一切事宜，并完成牙克石市妇女儿童活动中心、体育馆、东兴街道办事处便民服务中心的建设项目。2018年6月29日，牙克石市瑞融房地产开发有限公司（以下简称牙市瑞融公司）向牙克石市规划局提交申请，吉林市瑞融房地产开发有限公司于2017年6月拟在爱林路东侧、铁路专用线西侧、兴安东街南侧、胜利东街北侧建设开发华业国际小区。因三级资质不具备入驻内蒙古，因此由2018年6月13日成立的全资子公司牙市瑞融公司开发建设此地块。2018年6月27日，牙克石市国土资源局与牙市瑞融公司签订国有建设用地使用权出让合同，将牙克石市爱林路东侧、铁路专用线西、兴安东街西侧、胜利东街北侧的土地出让牙市瑞融公司。2018年6月29日，牙市瑞融公司向牙克石市规划局提交建设项目申请表拟对牙克石市爱林路东侧、铁路专用线西、兴安东街西侧、胜利东街北侧开发建设住宅、商用性质房屋，建设项目名称为华业国际小区（现名为林城首府）。该小区所建房屋已竣工并部分交付，签约给本案原告温巨利的房屋已由牙市瑞融公司网签出售。另查明，栖林格尔公司于2013年7月22日注册登记，法定代表人曹锐，自然人股东曹锐持股比例20%，认缴出资额200万元人民币；自然人股东黄某持股比例80%，认缴出资额800万元人民币。2017年2月20日，栖林格尔公司登记备案，股东由崔某、曹锐变更为赵利国、曹锐，监事由崔某变更为赵利国；股东出资情况赵利国认缴出资金额800万元，出资比例80%，曹锐认缴出资金额200万元，出资比例20%。2017年4月20日，栖林格尔公司登记备案，股东变更为赵利国、顾某，法定代表人、执行董事、经理由曹锐变更为赵利国，监事由赵利国变更为顾某，股东出资情况为赵利国认缴出资金额950万元，出资比例95%，顾某认缴出资金额50万元，出资比例5%。2017年9月8日，栖林格尔公司再次进行公司登记备案，执行董事、法定代表人、经理由赵利国变更为曹锐，监事由顾某变更为崔某。股东由赵利国、顾某变更为崔某、曹锐，股东出资情况崔某认缴出资金额800万元，出资比例80%，曹锐认缴出资金额200万元，出资比例20%。2018年6月6日，牙市瑞融公司申请登记备案，法定代表人赵利国，认缴出资金额1900万元，出资比例95%，曹某认缴出资金额100万元，出资比例5%。原审法院认为，本案争议焦点为温巨利、左洪丹、温琦与牙克石市房屋征收与补偿中心签订的房屋征收补偿安置协议书是否有效；被告牙克石市房屋征收与补偿中心是否应履行协议约定内容。一、房屋征收补偿安置协议为行政协议，既有行政管理的行政性一面，同时具备公私合意合同性一面，既有行政行为的属性又兼具合同制度的特征。因此，对于行政协议无效的判断，同时亦适用民事法律规范调整。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家利益、集体、或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。温巨利、温琦、左洪丹与牙克石市房屋征收与补偿中心签订房屋征收补偿安置协议书并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效情形。二、被告牙克石市房屋征收与补偿中心虽辩称其为解决信访问题以见证人身份在原告与第三人栖林格尔公司达成协议后加盖公章，仅表明知晓此户情况并非系被告征收该地块，原告应要求栖林格尔公司履行协议约定内容，且该地块在2017年已转交吉林市瑞融房地产开发有限公司开发建设，因不具备三级资质无法进驻内蒙古自治区，由其全资子公司牙市瑞融公司承建该项目，故应由牙市瑞融公司兑现协议约定内容。但其未能向法院提供证据证明牙市瑞融公司承接栖林格尔公司开发建设此项目的权利义务。被告牙克石市房屋征收与补偿中心作为征收方与原告温巨利、左洪丹、温琦签订房屋征收补偿协议，应知晓由此产生的一切法律后果，切实履行房屋征收与补偿安置协议书，方不违背信赖利益保护原则要求。信赖利益保护原则指行政相对人对行政主体作出行政行为合理性、正当性的信赖利益应当被保护。就行政主体而言，行政行为一经作出即产生行政法上的法律效力，非经法定事由及法定程序，不得随意撤销、更改行政行为的内容或者重新作出新的行政行为；就行政相对人而言，行政相对人在行政行为作出之后不得擅自否定行政行为的具体内容或者歪曲理解其内容。牙克石市人民政府出于解决信访问题，化解社会矛盾目的，要求被告牙克石市房屋征收与补偿中心与原告温巨利、温琦、左洪丹签订房屋征收补偿协议，被告牙克石市房屋征收与补偿中心应承担由此产生的一切法律后果，故被告应履行与原告温巨利、温琦、左洪丹签订牙克石市房屋征收与补偿安置协议书约定内容。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。本案原告与被告签订房屋征收与补偿安置协议书中明确约定甲方自合同签订日起至2017年12月，期间没有任何过渡费用及其他补偿费用，如果2017年12月末甲方未按照合同约定交付房屋，甲方自愿支付违约金，违约金按每年10万元的双倍计算。故原告要求被告支付三年违约金共计300000元，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：一、被告牙克石市房屋征收与补偿中心于本判决生效之日起十日内向原告温巨利、左洪丹、温琦交付房屋征收与补偿安置协议书中确定的门市、住宅及车库；二、被告牙克石市房屋征收与补偿中心于本判决生效之日起十日内向原告温巨利、左洪丹、温琦支付违约金300000元；三、驳回原告温巨利、左洪丹、温琦的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告牙克石市房屋征收与补偿中心负担。上诉人牙克石市房屋征收与补偿中心上诉称，一、上诉人不是2010年棚户区C地块的征收方、安置义务人，实际的安置义务人及拆迁人是牙市正鑫公司。2011年8月12日，温巨利等三人与牙市正鑫公司签订房屋补偿安置协议（协议编号xxxxxxxx、xxxxxxxx、xxxxxxxx）约定：补偿安置形式为房屋产权调换；产权调换的房屋坐落在12号地8号楼4号门市、12号地8号楼5号门市、12号地8号楼3号门市。该房屋补偿安置协议中的拆迁人为牙市正鑫公司，当时上诉人尚未成立，依据当时拆迁政策、法规实际进行开发的企业承担安置补偿义务，牙市正鑫公司应对温巨利等人进行补偿，上诉人在牙市正鑫公司与温巨利的房屋拆迁纠纷中不具有补偿义务。二、上述产权调换房屋建成后，温巨利等三人提出房屋不具备商用条件拒收，并在2012年至2016年期间向有关机关信访。牙市正鑫公司、栖林格尔公司与温巨利等人多次协商达成一致，产权调换房屋从牙克石市滨河湾小区改为栖林格尔公司拟开发的牙克石市爱林路东侧、铁路专用线西、兴安东街西侧、胜利东街北侧地块（现名为林成首府小区）。因涉及信访，温巨利等人要求上诉人参与，上诉人出于见证目的在2016年6月13日的补偿合同上盖章，确认由栖林格尔公司返迁房屋，上诉人不是温巨利等人原有房屋地块的征收人也不是返迁义务人，没有向温巨利等人返迁的义务。三、2016年6月13日的补偿合同中涉及到上诉人作为补偿主体的条款应为无效。上诉人为牙克石市人民政府下设的行政主管部门，资金来源于政府专项拨款、专款专用，上诉人不是温巨利等人原有房屋地块的征收人也不是返迁义务人，故此也没有专项资金来源给付。若因本案强加给上诉人不具有的返迁补偿义务，将导致国家、集体的财产遭受损失，致使本应承担返迁补偿的企业不当得利。四、牙市瑞融公司涉嫌欺诈，不当得利，以合法的形式掩饰非法目的。2016年6月13日的补偿合同签订后，牙市瑞融公司的法定代表人赵利国在经过股东股权变更后实际掌控栖林格尔公司，并将拟对温巨利等人返迁的项目以栖林格尔公司的资质为借口，将项目转由牙市瑞融公司实际开发建设，变更开发主体为其另外实际控制和掌握的牙市瑞融公司，拒不履行协议，从而逃避返迁义务。五、上诉人没有承担赔偿责任的理由，若法院判决上诉人承担赔偿责任，并执行上诉人账户，会引发社会不稳定事件的发生。上诉人不是温巨利等人原有房屋地块的征收人也不是返迁义务人，不应承担不能交付房屋的赔偿责任。上诉人的账户是用于保障百姓利益的房屋征收款项，是未发放完的百姓的土地款、房屋征收补偿款、过渡费等款项，若法院作出判决后又执行了上诉人账户中的民生专项款项，将会引发企业、征收户的群体上访事件，负面影响不可预估，还有可能引发这部分利益相关人员群体到法院上访，请求法院考虑此案的前因后果和上诉人账户的实际情况。综上，原审认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：1、依法撤销原判第一项、第二项；2、依法判决由牙市瑞融公司向温巨利、左洪丹、温琦交付安置协议书确定的门市、住宅及车库；3、依法判决由牙市瑞融公司承担向温巨利、左洪丹、温琦支付违约金的义务。被上诉人温巨利、左洪丹、温琦答辩称，一、上诉人关于“牙克石市房屋征收与补偿中心并不是温巨利、左洪丹、温琦原有房屋所在地块的征收方及安置义务人”的上诉理由不能成立。首先，虽然温巨利等人与牙市正鑫公司签订三份《牙克石市房屋拆迁补偿安置协议》时，原有房屋所在区域地块（2010年棚户区C号地块）的拆迁主体为牙市正鑫公司，但牙克石市人民政府于2015年5月25日将包括该地块在内的土地一并与栖林格尔公司签订了《项目建设合作协议书》，上诉人基于上述原因自愿与答辩人签订了《房屋征收与补偿安置协议书》，上诉人现在拒绝履行合同义务，违反了合同的诚信原则。其次，上诉人与答辩人签订《房屋征收与补偿安置协议书》是发生在2016年6月13日，此时上诉人的独立法人地位已经形成并确立，答辩人出于对作为政府行政主体部门的信赖，才与上诉人签订协议，上诉人拒绝履行合同义务，违反了信赖利益保护原则。二、上诉人关于“因牙克石市房屋征收与补偿中心是出于见证目的，才在《房屋征收与补偿安置协议书》中盖章，所以该协议书不能作为上诉人承担安置补偿的依据。”的主张不能成立。首先，根据2016年6月13日签订的《房屋征收与补偿安置协议书》的内容看，没有任何字样可以证明上诉人在该协议书中的合同地位为“见证人”，上诉人的合同地位恰恰是“甲方”，也就是合同约定的安置补偿义务主体。其次，协议约定的安置补偿标的、期限、违约责任均是针对上诉人及答辩人而约定，上诉人提出其不是安置补偿义务主体的说法，与协议约定内容不符。三、上诉人关于“2016年6月13日双方签订的《房屋征收与补偿安置协议书》为无效合同”的主张不能成立。参照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，2016年6月13日双方签订《房屋征收与补偿安置协议书》时，不存在欺诈、胁迫，损害国家、集体及第三方利益，恶意串通，及违反法律、行政法规强制性规定等合同无效的法定情形，上诉人提出的该协议书无效的主张，显然依法无据。四、上诉人关于“第三人牙市瑞融公司涉嫌欺诈，不当得利，以合法形式掩盖非法目的”的主张与本案无关。依据上诉人与答辩人签订的《房屋征收与补偿安置协议书》，上诉人系该协议书中约定的安置补偿义务主体，依据合同相对性原则，当上诉人出现违约及拒不履行合同约定义务之情形时，答辩人有权对上诉人提出诉讼主张。五、上诉人关于“若法院判决上诉人承担赔偿责任，并执行上诉人账户，会引发社会不稳定事件发生”的主张依法不能成立。首先，上诉人是政府下设的行政部门，其管理职责仅是房屋征收与安置，其是否应当承担责任与社会稳定事件毫无关系。其次，法院判决后如何执行，是执行阶段的执行问题。再次，责任法定是行政诉讼的基本原则，上诉人所称的“引发社会不稳定事件”实为推诿承担责任的表现。综上，答辩人认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院在查清事实的基础上，依法维持原判，驳回上诉人的全部上诉请求。被上诉人栖林格尔公司、牙市瑞融公司均未进行答辩。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，2011年8月12日，因棚户区改造工程需对牙克石市爱林路东侧、铁路专用线西侧、兴安东街南侧、胜利东街北侧区域（2010年棚户区C号地块）进行拆迁，牙市正鑫公司（经办人曹锐）作为拆迁人与被拆迁人温巨利等人签订了三份《牙克石市房屋拆迁补偿安置协议书》，约定了产权调换房屋的面积、位置、过渡方式和过渡期限等内容，后因产权调换房屋不具备商用条件，致使协议约定产权调换房屋未能交付使用。2015年5月25日，牙克石市人民政府与栖林格尔公司签订了《牙克石市妇女儿童活动中心项目、体育馆项目、东兴街道办事处社区服务中心项目建设合作协议书》，将2010年棚户区C、E地块交由栖林格尔公司开发建设，并约定了竣工交付使用时间。棚户区改造是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程，是顺应人民群众新期待的重大举措，是为了公共利益的需要，牙克石市房屋征收与补偿中心是政府确定的房屋征收部门组织实施棚户区改造区域的房屋征收与补偿工作，其作为征收方与温巨利等三人、栖林格尔公司（经办人曹锐）于2016年6月13日签订《牙克石市房屋征收与补偿安置协议书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定。行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的协议。行政协议已经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应诚实地履行约定的义务，否则将依法依约承担相应的责任。故牙克石市房屋征收与补偿中心应承担履行其与温巨利等人签订的《牙克石市房屋征收与补偿安置协议书》约定的交付产权调换房屋的义务及未能按期交付产权调换房屋的违约责任。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人牙克石市房屋征收与补偿中心的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人牙克石市房屋征收与补偿中心负担。本判决为终审判决。审判长  杨丕军审判员  于 兰审判员  张吉春二〇二〇年六月二十四日书记员  张 旭附相关法律、法规的规定：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。