广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行初9号原告惠东县安墩镇白沙村委新围村民小组（以下简称新围村民小组）。负责人朱显钦，小组长。原告惠东县安墩镇白沙村委仓布村民小组（以下简称仓布村民小组）。负责人张国辉，小组长。委托代理人朱伟方，男，汉族，住惠东县安墩镇白沙村委仓布村。原告惠东县安墩镇白沙村委昂塘村民小组（以下简称昂塘村民小组）。负责人林飞程，小组长。上述三原告共同委托代理人郑勇涛，广东江畔律师事务所律师。被告惠东县人民政府（以下简称惠东县政府）。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人张寿如，惠东县林业局森林资源管理股股长。委托代理人刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原告新围村民小组、仓布村民小组、昂塘村民小组因不服被告惠东县政府未就青山林场林地权属争议问题作出处理决定，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案，于2020年4月3日向被告惠东县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告新围村民小组负责人朱显钦，原告昂塘村民小组负责人林飞程，原告仓布村民小组委托代理人朱伟方，三原告共同委托代理人郑勇涛，被告惠东县政府委托代理人张寿如、刘琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告新围村民小组、仓布村民小组、昂塘村民小组诉称：2016年6月13日，原告向惠东县人民政府山林纠纷调解处理办公室（以下简称惠东山林调处办）递交了关于青山林场的林地林木的权属争议纠纷的说明，超过两年时间惠东山林调处办未作出处理决定。2018年9月18日，原告向被告提起行政复议，被告于2018年11月13日作出惠东府行复〔2018〕50号《行政复议决定书》（以下简称50号复议决定），责令惠东山林调处办在法定期限内履行职责。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条之规定，调处机构应当在六个月内作出调处决定，情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。然而，从复议决定收到之日至今已超出一年期限，惠东山林调处办仍未作出任何决定。惠东山林调处办一直未履行职责，严重侵害了原告的合法权益，因惠东山林调处办为被告内部的职能部门，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条之规定，其行为的法律后果应当由被告承担，因此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定依法提起行政诉讼，以维护申请人的合法权益。诉讼请求：判决被告在法定期限内对涉案林木林地权属争议作出处理决定。原告新围村民小组、仓布村民小组、昂塘村民小组向本院提交以下证据：证据一、主体信息资料；证据二、50号复议决定。被告惠东县政府辩称：一、被答辩人认为答辩人存在不作为和不依法行政，与事实不符，依法无据。原松坑镇人民政府（以下简称松坑镇府）对青山林场林地权属争议问题于2004年5月18日向我办提出确定青山林场山林权属申请，答辩人的调处机构于2004年5月18日予以立案受理，组织争议当事人现场确认争议位置，调查收集证据和调取相关档案资料，召开座谈会、调解会，多次组织调解未果，答辩人于2005年12月13日作出惠东府行处字〔2005〕6号《关于松坑镇青山林场林木所有权和使用权的行政处理决定》（以下简称6号处理决定），三被答辩人不服答辩人6号处理决定向惠州市人民政府（以下简称惠州市政府）申请行政复议，在复议期间，因6号处理决定中内容需要进一步调查核实，答辩人于2006年4月28日作出撤销6号处理决定，惠州市政府于2006年5月9日作出惠府复决字[2006]9号《终止行政复议决定书》终止复议审查。在6号处理决定撤销后，答辩人的调处机构继续组织落实调查取证和调解、处理工作，于2006年5月9日发送《举证通知》给各方当事人要求提交有关青山林场的证据材料，根据通知精神于2006年10月26日欲组织多祝镇人民政府（以下简称多祝镇府）、安墩镇人民政府（以下简称安墩镇府）、原松坑林业站、两镇司法所、两镇林业站、三被答辩人代表到现场核查，三被答辩人均无人到现场参加勘界。此外，答辩人的调处机构分别于2014年12月29日、2015年1月14日、2015年4月9日、2015年4月10日、2015年6月18日召开调查和调解会议，鉴于本案涉及时间久远、取证难度大、案情复杂，案件仍未调结。2006年期间，由于本案申请人主体已发生变化，造成调处程序阻滞。原松坑镇府合并至多祝镇府，白沙村仓布、昂塘、新田三个村民小组并至安墩镇府管辖，因申请确权主体发生变更，根据《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）第十五条第（一）（二）项：“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。《林木林地权属争议处理申请书》应当包括以下内容：（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（二）争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图”，为此，答辩人调处机构于2015年6月18日组织三被答辩人和多祝镇府召开争议调解座谈会，答辩人的调处机构要求林地林权申请人应完善相关权属主张申请和相关材料提交至答辩人的调处部门，但申请人一直未补正和提交适格主体林地林木确权申请书、授权委托书、法定代表人身份证明、当事人按规定推举的代表、主张林地林木权属范围四至界线图等调处相关材料，造成调处程序阻滞。二、林权争议调处职能移交未完善，造成了部分调处案件滞后。去年我县进行机构改革，2019年3月25日，我县将调处森林、林木、林地权属争议的职能划给县自然资源局职能范围，截至目前为止林权争议调处职能移交还未完善。因林权争议调处职能移交未完善，造成了部分调处案件滞后。为此，2020年4月3日，县自然资源局发函县林业局从2020年3月1日至林权争议调处职能移交完善止委托县林业局代为办理林权争议调处业务。综上所述，三被答辩人要求答辩人在法定期限内履行行政职责，因本案申请人主体已发生变化，造成调处程序阻滞，三被答辩人可根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》相关规定以适格被申请人主体提出反申请，补正《林木林地权属争议调解处理申请书》和主张林地林木权属范围四至界线图。另补充：一、在原告的证据内没有发现原告村民小组的公章及本案诉讼经过民主决议，请求法庭核实。否则原告的主体是不适合的。二、从原告及被告的材料看，原告从来没有就调处事宜按照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十七条的规定向本府提出申请并提出相应的证据。也没有按照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十二条第一款的规定，提出反请求。且原请求人松坑镇府已经被撤销，承继其职能的多祝镇府也没有就该确权请求重新提出申请。综上，权属争议的双方均没有提出调处的申请，所以，被告无法就权属争议进行调处。故被告也不存在不履行职责一说。被告惠东县政府向本院提交以下证据：证据一、林地权属争议处理申请表；证据二至十、证明材料；证据十一至十五、询问笔录；证据十六至十八、谈话笔录；证据十九至二十、询问笔录；证据二十一、证明材料；证据二十二、现金收入票据；证据二十三、情况汇报材料；证据二十四至二十六、委托书；证据二十七至三十三、身份证复印件；证据三十四、上访书；证据三十五、证明材料；证据三十六、报告书；证据三十七、举报书；证据三十八至四十、投诉书；证据四十一、联名上访书；证据四十二、再三投诉书；证据四十三、土地权属界线核定书；证据四十四、行政申请书；证据四十五至六十六、证明材料；证据六十七至七十、集体零星林木分户管理证；证据七十一、处理意见；证据七十二、受理通知书；证据七十三至七十五、通知；证据七十六至七十九、送达回证；证据八十至八十二、询问笔录；证据八十三、调解通知书；证据八十四至九十二、送达回证；证据九十三至九十五、调解笔录；证据九十六、处理意见；证据九十七、协调会议纪要；证据九十八、现场勘界备忘录及争议界线图；证据九十九、青山林场四至界线图；证据一百、行政复议答复通知书；证据一百零一、6号处理决定；证据一百零二、关于撤销通知书；证据一百零三、终止行政复议决定书；证据一百零四、通知；证据一百零五、调查笔录；证据一百零六、通知；证据一百零七至一百零九、送达回证；证据一百一十、会议签到表；证据一百一十一、送达回证；证据一百一十二至一百一十六、会议记录；证据一百一十七至一百二十、送达回证；证据一百二十一至一百二十二、会议签到表；证据一百二十三、情况说明；证据一百二十四至一百三十一、证明材料；证据一百三十二、情况汇报；证据一百三十三、委托书。针对被告惠东县政府提交的证据，原告新围村民小组、仓布村民小组、昂塘村民小组发表以下质证意见：证据一，对三性有异议，且恰好证明被告不履行法定职责。原松坑镇府（现多祝镇府）在2004年5月18日已经向被告提出涉案林地的权属争议申请。证据二至证据二十三，真实性、合法性不予认可。从真实性看，该所有的证明材料和票据出具人均是松坑镇府，证明涉案林场所有人的问题，而我方是申请被告在法定期限内履行法定职责。与本案无关。不认可其真实性。证据二十四至七十，关联性不予认可。理由同上。证据七十一，三性不予认可。从真实性看，是惠东县林业局作出的处理意见，且是信访意见，没有证据予以支持。关联性不予认可，我方诉求是被告在法定期限内履行职责。而该证据是林场的权属问题。证据七十二，三性予以认可。该证据证明被告对涉案林地权属争议受理的时间是2004年5月18日，至今有二十多年没有作出处理决定。证明被告没有依法履行行政行为。证据七十三至一百三十二，三性不予认可。从关联性看，我方是要求被告在法定期限内履行职责，而该证据是权属情况，且出具证据的主体是惠东县林业局，故对真实性不进行质证，与本案无关。若有关联，也只是证明被告没有履行职责。证据一百三十三，合法性、关联性不予认可。本案属于行政诉讼，该证据是林业局出的文件，不能作为本案的依据使用。根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条、第二十四条，证明被告是唯一作出行政行为的主体。故对合法性不予认可。委托书作出时间是2019年3月1日，而权属争议提出时间是2004年，在2004年就产生争议。故对关联性有异议。针对原告新围村民小组、仓布村民小组、昂塘村民小组提交的证据，被告惠东县政府发表以下质证意见：证据一，“主体信息资料”的三性均有异议。因提起本案诉讼是涉及村民小组利益的事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一、二十二、二十四条的规定，未经村民会议讨论作出决定的，不得以村民小组名义提起诉讼，而本案原告系个人以村民小组名义起诉，没有村民小组盖章及村民会议讨论决定，属于诉讼主体不适格，依法应驳回其起诉。证据二，《行政复议决定书》的关联性有异议，无法证明其所要证明的内容。理由：其从复议书所载明的事实看，原告从未就权属争议调处按照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十七条规定提出申请书，结合被告所提供的证据可看出，原来的调处申请是松坑镇府组织，松坑镇府现在已经撤销，承受其涉案林地的多祝镇府也没有提出过申请，故不存在需被告就原告的调处申请履职这一说，更不存在被告不作为这一说。本院对上述证据采信如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2004年5月18日，原松坑镇府（现多祝镇府）就青山林场林地权属争议问题向被告惠东县政府提出确定青山林场山林权属申请，原告新围村民小组（原新田村民小组）、仓布村民小组、昂塘村民小组为被申请人。被告惠东县政府于2004年5月18日予以立案受理。2005年12月13日，被告惠东县政府作出6号处理决定。三原告不服该处理决定，向惠州市政府申请行政复议。2006年4月28日，被告惠东县政府作出惠东府函〔2006〕21号《关于撤销惠东府行处字〔2005〕6号文的通知》，以6号处理决定中的部分内容需要进一步调查核实为由，自行撤销该决定。2006年5月9日，惠州市政府作出惠府复决字[2006]9号《终止行政复议决定书》，以被申请撤销的行政行为不存在为由，终止复议审查。2015年6月18日，被告惠东县政府调处机构组织三原告和多祝镇府召开争议调解座谈会。后三原告以惠东山林调处办为被申请人向被告惠东县政府申请行政复议；被告惠东县政府作出50号复议决定，查明“……申请人（即三原告）于2016年6月13日向被申请人（惠东山林调处办）递交了关于‘青山林场’的林木林地的权属争议纠纷的说明，请求被申请人履行职责”，该复议决定责令惠东山林调处办在法定期限内履行法定职责。截至本案庭审结束，被告惠东县政府仍未就青山林场林地权属争议问题作出处理决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案三原告所诉的是被告惠东县政府不履行林地权属争议裁决法定职责，请求判决被告惠东县政府在法定期限内作出处理决定。因三原告系林权纠纷的当事人，是涉案青山林场林地权属处理决定的相对人，三原告针对被告作出的6号处理决定申请过复议，其已经实际参与到争议林地行政裁决的处理程序之中，被告惠东县政府是否重新作出处理决定关系到林权纠纷的实质性解决，处理决定的结果关系三原告的实体利益，故三原告与被告惠东县政府是否履行涉案林地行政裁决法定职责有利害关系，具有原告诉讼主体资格。被告惠东县政府虽撤销了其所作的6号处理决定，但申请人原松坑镇府（现多祝镇府）并未撤回确权申请，故该次行政处理程序并未结束，被告惠东县政府应重新作出处理决定。且，被告惠东县政府在惠东府函〔2006〕21号《关于撤销惠东府行处字〔2005〕6号文的通知》中载明“需要进一步调查核实，……待后重新处理”，被告惠东县政府作出50号复议决定中亦责令惠东山林调处办在法定期限内履行法定职责，表明重新作出处理决定是被告惠东县政府自行纠错后的主动行为。故三原告要求被告惠东县政府重新作出处理决定无需再提出确权申请，其起诉符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。本案中，原松坑镇府就青山林场林地权属争议问题向被告惠东县政府提出确定青山林场山林权属申请，三原告为被申请人，故被告惠东县政府具有处理本案林地权属争议的法定职责。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十五条第一款规定，林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月；情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。该条例第四十条规定：“林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的，调处机构应当提出处理意见，报本级人民政府依法作出处理决定，下达《林木林地权属争议处理决定书》，决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。”本案中，截至本案庭审结束，被告惠东县政府仍未就涉案青山林场林地权属争议作出处理决定。被告惠东县政府辩称林权争议调处职能移交造成争议调处滞后，但该事由属于被告惠东县政府在林权争议处理过程中的内部分工和处理程序问题，不能作为延时作出处理决定的正当理由。被告惠东县政府在合理的时限内未对本案所涉林权争议重新作出处理且无正当理由，三原告诉被告惠东县政府不履行法定职责的理由成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告惠东县人民政府于本判决发生法律效力之日起一百八十天内就涉案青山林场林地权属争议作出处理决定。本案受理费50元，由被告惠东县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 覃毅华审 判 员 邱炜炜二〇二〇年六月十九日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。二、中华人民共和国森林法第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。三、广东省林木林地权属争议调解处理条例第三十五条林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月；情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。调解期限自被申请人提交书面答复和有关证明材料之日起算，被申请人逾期未提交书面答复和有关证明材料的，自答复期限届满之日起算。第四十条林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的，调处机构应当提出处理意见，报本级人民政府依法作出处理决定，下达《林木林地权属争议处理决定书》，决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。作出行政处理决定的期限不得超过六个月，自行政调解期限届满之日起算。情况复杂的，经本级人民政府负责人批准可以延长六个月，并书面告知当事人延期理由。