重庆市黔江区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）渝0114民初7862号 原告：冉景（井）超农村承包经营户。 代表人：冉景超，男，土家族，1973年8月15日出生，住重庆市黔江区。 委托诉讼代理人：黄光甫，重庆云霁律师事务所律师。 被告：黔江区太极乡人民政府，住所地重庆市黔江区太极乡太极居委1组，统一社会信用代码11500114774893711E。 负责人：李其华，该乡乡长。 委托诉讼代理人：李政，重庆黔立律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张治方，重庆黔立律师事务所律师。 第三人：宁康明，男，1954年12月19日出生，土家族，住重庆市黔江区。 委托诉讼代理人：李科，重庆纵深律师事务所律师。 第三人：重庆市黔江区太极乡太极社区居民委员会，住所地重庆市黔江区太极乡太极居委1组。 法定代表人：周涛，该居委会主任。 原告冉景超农村承包经营户诉被告黔江区太极乡人民政府及第三人宁康明、重庆市黔江区太极乡太极社区居民委员会（以下简称重庆黔江太极居委会）确认合同无效纠纷一案，本院于2019年10月22日立案受理后，依法适用简易程序，于2019年12月4日、12月24日公开开庭进行了审理。原告冉景超农村承包经营户的委托诉讼代理人黄光甫，被告黔江区太极乡人民政府的委托诉讼代理人李政、张治方，第三人宁康明的委托诉讼代理人李科到庭参加诉讼，第三人重庆黔江太极居委会经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 冉景超农村承包经营户向本院提出诉讼请求：1．确认被告与第三人宁康明于2000年1月15日签订的《土地使用权转让协议》无效；2．确认被告与第三人重庆黔江太极居委会于2000年1月27日签订的《土地征用协议》无效；3．被告承担诉讼费用。 事实及理由：2000年1月15日，被告与第三人宁康明签订《土地使用权转让协议》，同时，被告违法与第三人重庆黔江太极居委会于2000年1月27日签订《土地征用协议》，非法征用太极乡太极村一组小地名“河坝”的农田共计11.889亩（实际为14.889亩，涉及多征少报），涉及到农户10户。原告被征用耕地面积为1.358亩，征地对价为每亩一万元经济补偿，无人员安置。在原告等农户交出土地后，被告将涉案耕地转让给第三人宁康明种植果树及渔业养殖，被告每年收取第三人宁康明1000元。被征地农户意识到被欺骗后，开始上访维权，黔江区国土局作出《责令改正违法行为通知书》，被告于2017年6月6日收到通知书后拒不纠错，原告被迫起诉。先前起诉的案件被黔江区法院以不属于“行政协议范畴”驳回起诉，原告现提起民事诉讼，望判如所诉。 黔江区太极乡人民政府辩称，1．原告主体不适格。原告诉称的《土地使用权转让协议》及《土地征用协议》所指向的土地早就不属于原告的承包经营范围，所以原告与本案不具有法律上的利害关系，原告没有诉讼主体资格。2．被告不是本案纠纷适格的主体。根据合同相对性的原理，原告与被告没有签订任何协议，双方不存在法律意义上的相对性，原告所列被诉主体错误。3．本案存在漏列诉讼主体的情形。案涉土地属于集体所有，村集体应是利害关系人，且还有涉及的土地承包经营户未参与到诉讼中来。4．原告所诉的两个协议均不是民事协议，故本案不应当作为民事诉讼来处理。虽然说《土地征用协议》不属于“行政协议范畴”，但也不必然属于民事案件受案范围；而《土地使用权转让协议》应该属于具有行政性质的协议，不属于民事诉讼的受案范围。5．原告在本案中适用的法律关系混乱。原告错列和漏列诉讼主体，两个协议的相对方不一样，不应在一个案件中处理，两个协议是具有行政性质的协议。6．涉案土地补偿价值已经实际得到履行，且高于当时征地补偿标准，故不管原告纠结的程序问题是否存在瑕疵，均没有实际意义。对原告等农户已经按照远高于当时黔江征地补偿标准进行了补偿，当时标准为8000元/亩，实际补偿为10000元/亩，原告当时也签字认可并领取了补偿款。7．原告诉称的内容存在法不溯及既往，即已经超过法律所保护的诉讼时效期间。在2000年时，《土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都没有出台，不能用现行的法律制度去规范当年的行为。8．原告诉称的事实及理由与客观事实不符。原告在诉状中所述内容均不属实，一是原告无证据证明其观点；二是涉案土地在当时是经村民授权委托给太极村村民委员会，同意其代为转让，并签署了《授权委托书》。不存在原告诉称的事实，更不存在被告“一手操纵、越权签订协议、牟利并隐瞒真相”的说法。9．两个协议真实合法有效，是经过法律服务所见证，有太极村村委会、太极乡政府、金溪区工委等部门盖章确认，从行政角度，区工委是代表县政府，符合当时的政策及法律规定，不违反当时法律的强制性规定。根据现在的流转规定来看，也是合法有效的，该流转取得了发包方的同意，经过了村委会及乡政府的批准。10．该承包地上现有900平方米经过黔江区建委、国土局及黔江区政府的审批用于养殖，原告应先行撤销该行政审批。总之，原告诉称的事实和理由与客观事实不符，原告的农村土地使用权转让并不违反当时法律的禁止性和强制性规定，同时原告与被告均不是本案件纠纷的适格主体，请求驳回原告的诉讼请求。 宁康明述称，1．赞同被告的答辩意见；2．原告不是本案适格的主体，现原告不是涉案土地的承包经营权人，因此原告不是利害关系人；3．两个协议具有行政合同的性质，不属于民事案件受案范围；4．两个协议涉及到两个法律关系，不应将两个协议在一个案件中处理；5．两个协议所涉及的土地的征用和转让在当时是普遍的操作模式，两个协议的形成得益于当时的土地承包人、土地所有权人、村委会及相关部门的同意或审批，该协议不损害任何一方的利益；6．第三人宁康明取得该土地的使用权后，投入大量资金进行农牧渔业生产经营，如果原告要确认协议无效，那么第三人近四、五百万元的损失原告应当承担责任。 重庆黔江太极居委会未到庭参加诉讼，也未提交陈述意见和证据。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：2000年初，为加快农业产业结构调整步伐，根据“以土地和优惠政策吸取资金”的政策，黔江区太极乡人民政府招商引资实施水产养殖，该养殖项目需要占用重庆黔江太极居委会一组部分土地。经协商，太极乡太极村一组被占地的村民（含原告）就土地补偿事宜委托给太极村村民委员会进行处理。黔江区太极乡人民政府作为甲方与太极乡太极村村民委员会（现为重庆黔江太极居委会）作为乙方签订《土地征用协议》，约定甲方征用乙方位于一组小地名“河坝”的土地11.889亩（其中含原告被征用的土地面积为1.358亩）及四至界限（东至杨关龙、杨关云、杨关生田埂；南到杨代波田埂；西至杨代波、杨润周田埂及杨宗秀田和土埂；北迄杨润昌、冉思龙田埂），征地费按10000元/亩核算，其中冉景超13580元，且甲方征用土地不得改变土地用途。该协议于2000年1月27日经原黔江土家族苗族自治县金溪区法律服务所见证。同时，黔江区太极乡人民政府（甲方）与其招商引资的投资人宁康明（乙方）签订《土地使用权转让协议》，约定甲方将位于太极乡太极村一组的地块14.889亩（四至界限：东至杨关龙、杨关云、杨关生田埂；南到杨代波田埂；西至杨代波、杨润周田埂及杨宗秀田和土埂；北迄杨润昌、冉思龙田埂）的土地使用权转让给乙方，由乙方进行开发投资经营；甲方将土地使用权永久转让给乙方，乙方在使用有效期限内不得擅自转让、出租等；土地使用权转让费为10000元/亩；土地使用费为1000元/年（用于农业税、统筹款等费用）。该协议经原中共黔江土家族苗族自治县委金溪区工作委员会及黔江土家族苗族自治县金溪区法律服务所见证。 前述两份协议签订后，2000年1月27日，宁康明向黔江区太极乡人民政府缴纳征地费118890元。当日，被占地的村民均从黔江区太极乡人民政府处领取土地征用费，原告领取金额为13580元。随后黔江区太极乡人民政府将土地交由宁康明进行投资开发，宁康明进行投资修建鱼塘及种植果树等。 本院认为，根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，原告依法承包集体发包的位于黔江区太极乡太极居委一组小地名“河坝”的1.358亩土地后，其依法享有土地承包经营权。现该土地的使用权已经被第三人宁康明取得，而第三人宁康明取得该土地使用权与黔江区太极乡人民政府作为合同一方签订的《土地征用协议》、《土地使用权转让协议》有关。本案的焦点为《土地征用协议》、《土地使用权转让协议》的合同目的及是否应当确定为无效。结合当事人当庭陈述及在案证据，本院作如下评述： 首先，《土地征用协议》不是政府的行政征用行为。黔江区太极乡人民政府签订《土地征用协议》并非为了公共利益的需要，而是根据国家经济发展政策进行的招商引资。从《土地征用协议》签订主体来看，合同相对方表面上虽然是重庆黔江太极居委会，但重庆黔江太极居委会系代表被占地的原告等农户签订合同。宁康明仅取得涉案土地的使用权而非所有权，涉案土地的所有权仍属于重庆黔江太极居委集体所有，且宁康明在使用土地过程中不得改变土地性质，只能进行水产养殖，更不得进行转让、出租等经济活动。原告享有的土地承包经营权并未完全被剥夺，虽然现在其无权进行占有、使用，但由于收取了土地补偿费而以另一种方式体现了收益的权利。黔江区太极乡人民政府不存在牟利行为，宁康明缴纳的土地补偿费当日就全部转付给原告等被占地农户；虽《土地使用权转让协议》约定黔江区太极乡人民政府收取土地使用费为1000元/年，但该款系用于涉案土地的农业税、统筹款等费用，并非系黔江区太极乡人民政府通过原告等被占地农户的土地谋取自身利益。由此可见，《土地征用协议》不是黔江区太极乡人民政府实施的征用行为，而是黔江区太极乡人民政府在招商引资过程中主导的农户与投资商间的土地流转。 其次，在黔江区太极乡人民政府的参与和组织下，通过签订《土地征用协议》、《土地使用权转让协议》，将原告承包的土地交给第三人宁康明发展水产养殖，其实质为在黔江区太极乡人民政府主导下进行的土地流转，将原告的承包地的使用权（经营权）流转给第三人宁康明使用。该行为符合2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》中关于通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的规定，但《中华人民共和国农村土地承包法》是自2003年3月1日起施行，而本案《土地征用协议》、《土地使用权转让协议》是于2000年签订，早于《中华人民共和国农村土地承包法》施行的时间，因此《中华人民共和国农村土地承包法》关于土地流转的规定不适用于本案的处理。虽然案涉土地流转程序不符合现行的法律规定，但是由于事发当时并没有明确的土地流转相关法律规定，仅有相关的政策，应视黔江区太极乡人民政府、宁康明及重庆黔江太极居委会的行为系在土地流转实践中的积极探索，不应过于苛刻。原告等村民土地流转的意思表示真实，其也获得土地流转的相应补偿，且符合国家政策，当时法律并未规定两份协议应为无效，故原告的请求不应支持。 最后，虽然本院不认定《土地征用协议》、《土地使用权转让协议》无效，但是不可否认《土地征用协议》、《土地使用权转让协议》部分内容与土地承包经营权流转的现行法律规定冲突。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”的规定，涉案土地使用权流转期限不得超过承包经营期限，故黔江区太极乡人民政府与宁康明约定土地使用权永久流转应为在土地承包期内的流转。对此，建议当事人就剩余承包经营期限届满后土地流转问题另行协商或依法主张权利。 综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第六条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条规定，判决如下： 驳回原告冉景超农村承包经营户的诉讼请求。 案件受理费80元，减半收取计40元，由原告冉景超农村承包经营户负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审判员粟艳平 二〇二〇年六月一日 书记员罗敏