广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终215号上诉人（原审原告）胡建群，女，汉族，1966年2月26日出生，住佛山市顺德区**************，公民身份号码：440************943。委托代理人梁惠芳，广东瑶琨律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区城市管理和综合执法局，住所地佛山市顺德区*********区政府西侧行政执法楼。法定代表人胡永峰，局长。委托代理人冯明坚，该局工作人员。委托代理人陈曙光，广东广捷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区*********。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人何银，佛山市顺德区司法局工作人员。委托代理人廖页洁，佛山市顺德区司法局工作人员。上诉人胡建群因诉佛山市顺德区城市管理和综合执法局(以下简称顺德城管局)强制拆违决定和佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区府）行政复议决定一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：经佛山市顺德区****红星股份合作经济社同意，将容桂街道聚胜工业区星晨路11号2560平方米的土地租赁给胡建群使用。后胡建群于2001年在租用的地块上修建建筑物并开办企业。2015年12月28日，胡建群与红星股份社签订《租赁土地协议书》，约定租用期至2020年12月31日。2019年6月25日，顺德城管局执法人员到位于佛山市顺德区****聚胜工业区星晨路11号进行检查，发现上述地址建设了一座砖墙锌铁棚结构建筑物，经顺德城管局执法人员现场拍照取证后，并对涉案建筑物进行了立案调查，核实案涉建筑物由胡建群于2001年建设，建筑面积为2504平方米。当日，顺德城管局执法人员对现场进行拍照取证并制作《现场检查（勘验）笔录》，并对胡建群涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设，属无法采取改正措施消除规划影响的行为进行立案处理。2019年6月27日，顺德城管局向胡建群进行询问调查，其表示案涉建筑物是于2001年开始建设，同年4月完工，并未取得《建设工程规划许可证》。同日，顺德城管局向佛山市自然资源局顺德区分局发函（附位置图）了解：1.聚胜工业区地块所在的位置属城市规划区还是乡村规划区；2.案涉搭建的建（构）筑物属于永久建（构）筑物还是临时建（构）筑物；3.案涉搭建的建（构）筑物是否办理规划报建手续；4.案涉搭建的建（构）筑物是否取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响等。2019年7月2日，佛山市自然资源局作出复函认定，案涉建（构）筑物未取得《建设工程规划许可证》，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年7月10日，顺德城管局作出《责令改正（停止）违法行为通知书》和《限期拆除告知书》，告知胡建群违法行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其停止违法行为，并拟对其作出以下决定：限其1日内自行拆除上述地块违法搭建的建（构）筑物，同时该告知书还告知了陈述申辩和申请听证的权利。当天顺德城管局将《责令改正（停止）违法行为通知书》和《限期拆除告知书》留置送达至胡建群的住址，有容山居委会工作人员刘付晓宇、胡启东见证并拍照确认。2019年7月12日，顺德城管局作出粤顺管容罚[2019]第A00099号《限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定》），限胡建群1日内拆除上述建筑物，拆除建筑总面积2504平方米。当天顺德城管局将《限拆决定》张贴至涉案建筑物上，红星居委会工作人员梁伟开、冼洁仪见证并拍照确认。因胡建群逾期未自动履行上述《限拆决定》，顺德城管局于2019年7月14日作出《催告书》，催告其履行行政决定，并于当日将《催告书》留置送达至其住所，有容山执法人员潘瑞希、余振荣见证并拍照确认。2019年7月16日，顺德城管局作出《限期拆除公告》，限胡建群在本公告公布之日起1日内拆除案涉地块搭建的建筑物，逾期不拆除，顺德城管局将依法予以强制拆除。顺德城管局将该《限期拆除公告》张贴于顺德城管局容桂分局、地块属地居委会公告栏以及涉案建筑物现场。2019年7月19日，顺德城管局作出粤顺管容罚[2019]第A00099号《强制拆除决定书》（以下简称《强拆决定》），依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，决定对胡建群位于佛山市顺德区****红星聚胜工业区星晨路11号地块的砖墙-锌铁棚顶结构建筑物实施行政强制拆除，拆除建筑面积为2504平方米。胡建群于2019年7月23日知道《强拆决定》的内容后，向顺德区府申请行政复议，顺德区府于同日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，后于同年7月25日分别送达胡建群、顺德城管局。在顺德城管局向顺德区府提交了《行政复议答复书》及证据材料后，顺德区府于2019年9月20日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长该案审查期限30日并于同年9月20日、9月22日分别送达顺德城管局和胡建群。2019年9月30日，顺德区府作出顺府行复[2019]299号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）维持了上述《强拆决定》，并于2019年10月14日、10月16日分别送达顺德城管局和胡建群。另查，顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》规定，佛山市顺德区环境运输和城市管理局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》，不再保留区环境运输和城市管理局，将区环境运输和城市管理局的市政公用、市容环卫、城市管理执法等相关职责等整合，组建区城市管理和综合执法局。又查，2019年7月19日，顺德城管局作出《自行搬出财物通知书》，要求胡建群在2019年7月21日前自行搬出该建筑物内财物，否则顺德城管局将对财物进行登记并临时保管。顺德城管局将该《自行搬出财物通知书》张贴在案涉地块的建筑物上及胡建群住所，有容山居委会工作人员见证并拍照确认。涉案建筑物已于2019年8月7日由顺德城管局组织强制拆除。原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》的规定，顺德城管局作为辖区内城市管理部门，依法对违法建（构）筑物具有调查处理的职权。胡建群主张顺德城管局无权作出强制拆除决定于法无据，应不予支持。本案争议焦点为案涉《强拆决定》是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中胡建群拒不履行顺德城管局作出的《限拆决定》中自行拆除违法建筑的义务，顺德城管局作出书面催告履行通知并予以公告，胡建群在规定的期限内无提出陈述和辩解意见的有效证据，也不履行自行拆除违法建筑的义务，顺德城管局依法作出被诉的《强拆决定》，认定事实清楚、适用法律正确。胡建群认定涉案建筑物应适用2008年前实施的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，顺德城管局认定涉案建筑物违法没有事实与法律依据。经查，无论是1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》，还是2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，均规定在城市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许可证，对未经规划许可或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，主管部门应依法作出处理。案涉建筑物为胡建群所建，建设时间为2001年，依照建设行为发生时的法律法规规定，亦属于违法建设，且这一违法行为存在继续状态，在《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，此继续状态下的行为仍属违法。对处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，顺德城管局适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》规定的罚则作出决定，并未违反“法不溯及既往”和“有利于行政相对人”的原则，适用法律并无不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据顺德城管局提交的《现场检查（勘验）笔录》、胡建群、胡敬祥的《调查询问笔录》、佛山市自然资源局作出《关于协助调查容桂街道红星居委会聚胜工业区地块违法建设一案的复函》可以证实，涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响情形的违法建筑，违反了上述《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，顺德城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出《强拆决定》于法有据，应予支持。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，顺德区府作为顺德城管局的本级人民政府，对胡建群不服该局作出的《强拆决定》提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。顺德区府在受理胡建群的复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》，并分别送达双方当事人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，复议结果正确，应予支持。综上，胡建群要求撤销上述《强拆决定》和《复议决定》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡建群的诉讼请求，案件受理费50元由胡建群负担。上诉人胡建群上诉称：一、一审法院以超过举证期限和不能证明邮寄材料内容为由，不予采纳上诉人在开庭时提交的邮政快递材料是错误的，该证据可以证明上诉人在合法期限内向顺德城管局提出了陈述申辩但被其拒收，故其作出《强拆决定》违反了法定程序。二、上诉人提交了证明涉案建筑物经营使用历史情况以及同区域相类似建筑分布情况的相关证据，但原审法院认为该证据与本案被诉行政行为合法性无关联是错误的。三、原审法院认为涉案建筑物依照建设行为发生时的法律法规亦属违法建设，且违法建设行为存在继续状态是错误的。四、涉案《强拆决定》的对象是案涉建筑物，涉及上诉人的重大事项，但被上诉人没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定举行听证，属于程序违法。五、被上诉人作出行政处罚应当遵循公正性。与上诉人相同情况租赁土地自建厂房大批存在，但顺德城管局只对上诉人作出《强拆决定》有失公允。综上，请求二审法院撤销一审判决和顺德区政府作出的《复议决定》，并确认顺德城管局作出的《强拆决定》违法。被上诉人顺德城管局辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《广东省城乡规划条例》第八十条，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，顺德城管局具有作出《强拆决定》的职权，主体资格适格。二、无论是依照《中华人民共和国城市规划法》还是现行《中华人民共和国城乡规划法》，都要求建设行为需要申领规划许可，但上诉人始终未取得规划许可，且违法行为持续至今，经规划部门认定属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因此上诉人的行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应当限期拆除。三、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条、第四十四条，经过作出《限拆决定》、催告、公告等程序后，顺德城管局作出本案被诉之《强拆决定》，内容及程序均符合法律规定。综上所述，顺德城管局作出行政行为的主体、程序合法，依法查明的事实清楚，证据确凿充分，内容恰当，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人顺德区府辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，顺德区府具有对本案《强拆决定》进行复议审查并作出决定的职权。顺德城管局于2019年7月12日作出《限拆决定》并送达上诉人后，其逾期未履行。经该局公告、催告后，其仍未履行拆除违法建筑物的行政决定。顺德城管局遂作出《强拆决定》并送达上诉人，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款、第四十四条的规定。上诉人于2019年7月23日提出行政复议申请，顺德区府审查后作出受理通知并于同月25日送达。后顺德区府依法决定延长审查期限30日，并作出《延长行政复议审查期限通知书》送达双方当事人，2019年9月30日顺德区府作出《复议决定》并于同年10月14、16日送达双方，上述复议程序合法。综上，顺德区府依职权作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉。上诉人在二审中提交了以下证据：1.关于相关机构职能的网页材料；2.录音资料；3.邮政快递材料；4.政府信息公开答复；5.违法建设咨询函及答复函；6.上诉人经营企业的环评批准书、用工许可证、合格证；7.涉案建筑拆除照片。经审查，证据4即政府信息公开答复产生于本案诉讼期间，属于新证据，但与本案被诉行政行为的合法性审查无关联，而其他证据均不属于新证据，本院在二审期间不予采纳。证据3即邮政快递材料，上诉人在一审中已经提交，本院认为该证据可以证明上诉人在2019年7月15日向顺德城管局邮寄了申辩材料而被拒收的事实。原审法院查明的其他事实，本院予以确认。本院认为：上诉人胡建群因不服被上诉人顺德城管局作出的《强拆决定》和被上诉人顺德区府作出的《复议决定》而提起本案诉讼。首先，需要明确的是本案诉讼标的是《强拆决定》而非《限拆决定》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，本案被诉之《强拆决定》是在当事人不履行生效行政决定即《限拆决定》的情况下而作出的强制执行决定，属于行政机关强制执行程序的范畴。而作为强制执行依据的相关行政决定，属于独立的前置行政行为，该行政行为的合法性不是本案强制执行行为的审查范畴，在无重大明显违法的情况下，可作为本案被诉强制执行行为的前提事实依据。因此，上诉人关于涉案厂房是否构成为违法建设、是否应当拆除、是否需要听证等事实认定及法律适用的异议主张，所涉及的均是《限拆决定》的合法性问题，不是本案审查范畴，本院不予采纳。其次，关于《强拆决定》的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依照规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应充分听取意见并复核。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。具体到本案中，在被上诉人顺德城管局作出《限拆决定》后，上诉人在该决定要求的期限内没有履行义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对违法建设的强制拆除属于行政机关的强制执行权范畴，故顺德城管局有权依照规定进行强制执行。该局在作出强制执行决定前，向上诉人发出了催告书，同时在违建物所在地张贴了限拆公告。上诉人收到催告书后向顺德城管局邮寄了申辩材料但被拒收，后顺德城管局作出了本案被诉之《强拆决定》，其内容符合《中华人民共和国行政强制法》第三十七条关于强制执行决定的内容要求。对照上述法律关于强制执行决定的要求来看，本案被诉之《强拆决定》的作出除了在程序上欠缺听取当事人陈述申辩之外，其他方面均符合法律规定。但上诉人就《强拆决定》已提起了复议和诉讼，其陈述申辩权已在后面的救济程序中得到充分行使，上述行政程序中的瑕疵已被治愈，仅就该程序欠缺而撤销《强拆决定》已无必要。因此，原审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的，本院予以支持。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元由上诉人胡建群承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年六月三日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹