呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2020）内01行终53号上诉人(原审原告)杨会军，男，住呼和浩特市。委托代理人：吴苑玮，内蒙古蒙旺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：呼和浩特市人力资源和社会保障局，住所地呼和浩特市新华东街87号奈伦国际B座。法定代表人：伊月文，局长。委托代理人：夏兰兰，该局就业服务中心工作人员。委托代理人：周连平，内蒙古伊坤律师事务所律师。原审第三人：原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组，住所地呼和浩特市工业和信息化局（公章代管）。负责人：郭成岗，组长。委托代理人：温立纲，内蒙古蒙信律师事务所律师。上诉人杨会军因不履行养老保险金申请及缴纳职责一案，不服呼和浩特市新城区人民法院（2019）内0102行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨会军及其委托诉讼代理人吴苑玮，被上诉人呼和浩特市人力资源和社会保障局（以下简称呼市人社局）的委托诉讼代理人夏兰兰、周连平，原审第三人原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组的委托诉讼代理人温立纲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，杨会军原系呼和浩特市油泵油嘴厂企业转制时的安置职工。2010年12月30日，原呼和浩特市油泵油嘴厂与杨会军签订《职工分流安置协议书》，根据国家、自治区和呼和浩特市有关国有企业依法破产职工分流安置政策的规定，以及原呼和浩特市油泵油嘴厂职工安置的实施方案，杨会军自愿辞职，并由原呼和浩特市油泵油嘴厂支付给杨会军相应的安置费，其中包括职工养老保险中企业应缴标准计算的费用。上述安置费，包括1998年至2010年职工养老保险中按企业应缴费用计算的部分，杨会军自认已全部领取。依据呼和浩特市人民政府办公厅文件呼政办发﹝2010﹞186号《呼和浩特市人民政府办公厅关于成立解决转制企业遗留问题协调领导小组的通知》文件，在解决转制企业遗留问题的工作中由市劳动和社保局牵头负责核实安置费用、职工入社保工作。根据该文件要求，呼市人社局制定呼人社字[2011]130号《关于进一步做好破产转制企业职工安置遗留问题处理工作的通知》，成立处理破产转制企业职工安置遗留问题领导小组，并明确职责分工。2010年4月20日，呼和浩特市人民政府决定成立原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组。2019年9月5日，杨会军拿着原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组出具的《关于补缴杨会军、杨会军养老保险情况说明》、《委托证明》等材料向呼市人社局申请办理其本人1998年1月至2010年12月期间养老保险补缴事宜。2019年9月20日，呼市人社局向杨会军答复不能按市社保中心核定的原企业及职工个人养老保险及利息缴费通知单申请职工安置经费并予以缴纳，且职工个人应缴部分应由杨会军承担。故杨会军于2019年10月24日向一审法院提起诉讼，请求判令呼市人社局履行为杨会军申请养老保险安置费，并用该笔安置费补缴原呼和浩特市油泵油嘴厂1998年-2010年期间企业和个人应缴养老保险费用的本金及利息。另查明，2014年4月15日，呼和浩特市人力资源和社会保障局及呼和浩特市经济和信息化委员会共同向呼和浩特市人民政府作出《关于原油泵油嘴厂职工安置中个别遗留问题处理意见的请示》，该请示中拟定的第二条处理意见为，原油泵油嘴厂职工“首次安置到二次安置期间（1998年1月1日至2010年12月31日）职工补缴养老保险费时产生的利息、滞纳金由企业转制专项资金承担，职工凭票给予返还。”该请示内容已经批准并实施。原审法院认为，本案的争议焦点为:一、杨会军是否具有原告主体资格；二、呼市人社局是否有为杨会军申请养老保险安置费的职责；三、如果呼市人社局有该项职责，呼市人社局是否应当为杨会军申请养老保险安置费。针对焦点一，本案所诉行政行为是呼市人社局未为杨会军申请养老保险安置费并用该笔费用缴纳养老保险，该行政行为与杨会军存在直接的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，杨会军在本案中具有原告主体资格。针对焦点二，依据呼和浩特市人民政府办公厅文件呼政办发﹝2010﹞186号《呼和浩特市人民政府办公厅关于成立解决转制企业遗留问题协调领导小组的通知》中载明“市劳动和社保局牵头负责核实安置费用、职工入社保工作”及呼和浩特市人力资源和社会保障局文件呼人社字[2011]130号《关于进一步做好破产转制企业职工安置遗留问题处理工作的通知》，可知呼市人社局负责企业转制职工安置工作中相关社保事宜，包括按照企业转制安置职工的养老保险安置费的核定和申报。针对焦点三，呼市人社局已经按照文件要求将杨会军养老保险安置费核定后申报，杨会军也已经领取到相关安置款项，即呼市人社局为杨会军核定、申报养老保险安置费的职责已经履行完毕。杨会军主张原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组出具的《补缴杨会军养老保险情况说明》系上级机关对下级机关的指令，对此原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组在庭审过程中予以否认，且从形式及内容均无法认定该份说明中含有杨会军所主张的意思表示，故对于该主张不予采纳。杨会军关于安置协议书中企业将社保费一次性发放给个人并由个人接续是无效条款的主张，属于基于杨会军与原呼和浩特市油泵油嘴厂的劳动合同关系的民事法律关系的范畴，不属于本案审理范围，不予采纳。关于杨会军要求呼市人社局在履行为其申请养老保险安置费后，为其补缴油泵油嘴厂在1998年-2010年期间企业和个人应缴养老保险费用的本金及利息的诉讼请求，呼市人社局已经履行了按照文件要求为杨会军核定、申报养老保险企业应缴费用标准计算自1998年至2010年的安置费的职责。根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，养老保险个人缴费部分应当由杨会军个人承担。根据所查明的事实，1998年1月1日至2010年12月31日期间，原油泵油嘴厂转制安置职工补缴养老保险费时产生的利息、滞纳金由企业转制专项资金承担，职工凭票给予返还，故不存在呼市人社局不履行为杨会军申请养老保险安置费的情况，从而也不存在用该笔安置费补缴杨会军企业原呼和浩特市油泵油嘴厂1998年-2010年期间企业和个人应缴养老保险费用的本金及利息。综上所述，杨会军要求呼市人社局履行职责理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨会军的诉讼请求。案件受理费50元（杨会军已预交），由杨会军承担。杨会军上诉请求：1.撤销（2019)内0102行初82号判决，支持杨会军的诉讼请求。2.判令呼市人社局承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组不是独立的诉讼主体，一审法院将其作为第三人参与庭审应属程序不当。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组是呼和浩特市政府为了解决呼市油泵油嘴厂转制相关问题而设立的临时的领导小组，不是常设的政府机关，不具有以自己的名义行使国家行政职权和独立承担行政责任的能力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条和中华人民共和国行政诉讼法司法解释第20条，法院应追加呼和浩特市政府为本案第三人，而非呼和浩特市政府授权的原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组。二、一审法院对杨会军在一审中提交过的部分证据未予认定,存在漏判行为。除一审判决书中列出的证据外，杨会军还曾向法院出示、递交过呼市人社局党组成员、副局长韩景荣，呼市人社局党组成员、副局长兰军和呼市人社局科长郭乡分别就处理杨会军养老保险问题下达的指示。其中，在韩局长和郭科长的指示中明确提到要为杨会军办理养老保险的核算和补缴。此三份证据能够清晰、明确地表明呼市人社局曾承诺过为杨会军补缴养老报险，是影响本案认定的重要证据。对此三份证据，一审法院既未组织举证质证，在判决中也未予以提及。三、《呼和浩特市原油泵油嘴厂职工分流安置协议书》应为具有行政效力的行政协议，一审法院认定其为民事协议应属认定不当。呼市油泵油嘴厂转制遗留问題协调领导小组是呼和浩特市政府授杈处理呼市油泵油嘴厂转制相关问题的专门的行政机构，杨会军是呼市油泵油嘴厂的职工。呼市油泵油嘴厂转制遗留问題协调领导小组在呼市政府办公厅9号会议纪要的指示下，为了解决杨会军的分流安置问题主动联系杨会军，就养老保险、医疗保险等问题进行了约定，并在杨会军签署的《呼和浩特市原油泵油嘴厂职工分流安置协议书》上加盖了呼市油泵油嘴厂转制遗留问題协调领导小组安置职工专用章，杨会军有理由相信此安置协议的行政效力。因此，安置协议的背景、主体、客体、内容均具有明显的行政特征，应属行政协议，受到相关行政法律法规和司法解释的调整，属于行政诉讼的管辖范围。根据《社会保险费征缴暂行条例》第二条、第四条和第七条的规定，养老保险属于用人单位必须向当地社会保险经办机构办理社会保险登记、参加的社会保险种类，任何单位和个人不得挪用。安置协议第二条“将职工养老保险一次性付给个人”的约定违反了法律法规的禁止性规定，应属无效。综上，一审法院认定安置协议为民事协议应属认定不当，二审法院应根据《社会保险费征缴暂行条例》对安置协议第二条的效力予以审查，判令杨会军将个人收受的养老保险费退还给社会保险经办机构，再为杨会军依法办理补缴。四、一审对于部分证据认定有误。在一审中，杨会军曾经向法院提交过一份《补缴杨会军养老保险情况说明》。此证据由领导小组出具，在抬头中明确写明了说明对象为“呼和浩特市人力资源和社会保障局”，在正文部分也表明应根据呼市人民政府会议纪要《2010》9号要求，为杨会军补齐单位和个人应缴保险费用的本金和利息，办理参保手续。但是在一审判决书中一审法院却对此证据未予采纳，也未说明未采纳理由，一审对此证据的认定有误。五、现判决严重损害杨会军的根本权益。首先，杨会军虽然拿到了一次性付给个人的企业应缴养老保险费，但是根据社保部门出具的《社会保险缴费通知单》，此“养老保险费”与杨会军在呼市油泵油嘴厂工作了十三余年实际的企业应缴养老保险金有四万多的差距，安置协议和安置方案显失公平。其次，根据现行的社会保险法等法律法规，个人不能去社会保险经办机构为个人办理养老保险补缴。因此，杨会军和原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组签署的安置协议、《原呼市油泵油嘴厂职工安置方案》中关于养老保险给付个人再由个人办理补缴的约定既违反法律法规，在实践中也根本不能施行。养老是公民的基本问题，养老保险是公民养老的基本保障，而养老保险又是根据参保人的缴费记录次数和累计缴费金额为公民提供相应的养老待遇。如依一审判决，杨会军将不仅损失掉这十三年工作期间企业应缴的四万余本金，还将损失掉这十三年工作、缴纳六万余元养老保险金退休后应享受到相应养老保险待遇。这无疑严重损害杨会军的根本权益。呼市人社局辩称，一、杨会军1983年参加工作，为1997年油泵油嘴厂转制时的安置人员。根据《呼和浩特市人民政府印发关于进一步加快中小企业转制实施意见的通知》（呼政发【2002】51号）、2010年第9号市长办公会议纪要及市政府批准的《关于拟定原呼市油泵油嘴厂职工安置方案》的有关规定，在原呼和浩特市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组统一的组织下，原呼和浩特市油泵油嘴厂与杨会军签署了《职工分流安置协议书》。根据安置协议，杨会军分别在2011年4月领取了安置费8435元（合计17000元减去原大力公司在1997年已发的辞职分流费8565元），1998年1月至2010年12月的养老保险21256元;2011年8月22日领取了补发的1998年1月至2010年12月的养老保险费2060元；2016年4月16日又领取了大专学历系数费用1200元。即杨会军共计领取了33075元的安置费及养老保险费。根据《安置协议书》第（一）条第（2）项“职工在1998年至2010年的养老保险按企业应缴费标准一次性付给个人，之后按规定由个人接续”的规定，杨会军诉请的养老保险安置费及1998年至2010年的养老保险费用早在2011年底就已经全部发放给了其本人，根本不存在杨会军所诉的欠付事实。二、不管是杨会军诉请的安置费还是养老保险费用，这些费用都是由市财政企业转制资金发给杨会军的，属于专款专用，呼市人社局只负责相关费用的换算核定工作，将核定好的安置人员名单及对应的费用核定表报请市政府，经市政府批准后，由市财政委托指定的兴业银行统一发放给具体的安置人员。故此杨会军诉请的这些费用的责任主体都不是呼市人社局，呼市人社局根据杨会军与其企业签订的《安置协议书》确定的费用标准已经履行了代为换算核定的职责，呼市人社局再无为杨会军发放诉请费用的任何义务。三、杨会军认为呼市人社局拒绝履行“呼人社字【2011】130号”文件规定的职工安置职责，无事实和法律依据，“呼人社字【2011】130号”文件名称是《关于进一步做好破产转制企业职工安置遗留问题处理工作的通知》，此文件是呼市人社局为了配合市政府处理破产企业职工安置工作的顺利进行、协调内部各科室的分工而出台的内部工作分工协调性的文件，目的是服务破产企业职工安置工作。属于内部性的文件，对杨会军没有约束力，即使是在此文件里，规定的也只是核定性的工作，没有为杨会军发放安置费用的义务。四、杨会军拿着原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组为其出具的《补缴杨会军、杨会军养老保险情况说明》文件让呼市人社局为其缴纳养老费用，一审法院为了查明案件事实追加原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组参加诉讼完全符合法律规定。《职工分流安置协议书》是杨会军和企业签订的，签订主体平等，解决的也是破产企业对职工安置方面的民事权益，意思表示真实，杨会军基于安置协议也已经享受到了企业的安置补偿费用，故此安置协议对双方均有约束力。同时本案中，杨会军诉请的是呼市人社局为其补缴养老保险费用，与安置协议的性质无关、更与原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组是否为行政主体无关。杨会军认为呼市人社局处的相关领导的意思表示就是呼市人社局为其补缴养老保险费用的依据，实属是对法律的错误理解。呼市人社局的行政行为是以法律法规规章为依据，而非相关领导的意思表示，再说相关领导也并没有表示人社局负有为杨会军补缴养老费用的义务，杨会军实属故意曲解相关事实。综上，杨会军的诉请无事实和法律依据。一审法院的判决认定事实、适用法律正确，请求维持一审法院的判决。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组述称，一、一审法院将原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组列为第三人并非-审被告，故一审法院审理程序并无不当。杨会军以原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组为临时机构不具有主体资格主张一审审理程序不当，要求追加呼和浩特市人民政府的理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条之规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”要求追加呼和浩特市人民政府需要满足如下条件：1.原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组以自己的名义作出了行政行为；2.原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组作为一审被告参与诉讼。通过本案的庭审情况可知，原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组参与诉讼系因原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组出具了“情况说明”，一审中原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组已对“情况说明”的性质及出具的原因进行了解释。该情况说明并非原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组作出了具体行政行为。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组参与本案讼也并非作为被告，而是一审法院为查明事实要求原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组以第三人的身份进行解释说明。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组既没有作出过行政行为，也没作为本案一审被告。当然不能符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条所规定的情况。一审法院未追加呼和浩特市人民政府为本案第三人并无程序不当的问题。二、“补缴杨会军养老保险情况说明”并非原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组作出的行政行为，其仅具有证明、建议性质。2018年8月27日，杨会军到原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组处称办理补缴养老保险需由原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组出具情况说明。情况说明中的呼市人民政府9号会议纪要内容，系原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组向呼市人社局的对会议内容和精神的阐述，并非依据该会议纪要指令呼市人社局作出行政行为。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组的设立之初是为综合协调各个单位开展工作，对各单位出具的文书仅具有协调、建议性质。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组既无法定职权指令呼市人社局办理养老保险补缴事宜，也未经授权，因此原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组并无职权向呼市人社局作出行政命令。三、杨会军并非代表原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组办理补缴养老保险事宜，“委托证明”是为配合办理养老保险补缴事宜。2019年杨会军向原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组声称，呼市人社局已经准许其办理补缴养老保险，需原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组出具委托证明配合办理相关流程。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组作为原呼市油泵油嘴厂转制的临时协调机构，现该企业转制已完成，原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组已无任何职能与职责。因此原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组并无义务为杨会军办理养老保险补缴事宜，原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组印章仅用于原呼市油泵油嘴厂转制完成后，在办理后续事宜时配合办理相关手续，这并不代表原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组有职责和主体资格委托杨会军办理养老保险补缴事宜。综上所述，原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组并无职权指令呼市人社局作出行政行为，原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组出具的“补缴杨会军养老保险情况说明”并不具有行政命令性质。原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组现已无任何职能与职责，印章仅用作原呼市油泵油嘴厂转制完成后办理相关手续，原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组出具的“委托证明”正是基于此目的。二审期间杨会军向本院提交如下证据；国办发【2003】2号。呼市人社局对该证据的真实性认可，但关联性不予认可，原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组认为该证据与其并无关联，不予质证。因杨会军向本院提交的材料不符合证据的形式，本院不予采信。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。另查明，一审判决对杨会军所举的证据进行了表述，并确认对杨会军所提交证据的真实性认可。本院认为,本案的争议焦点是：呼市人社局是否应为杨会军申请养老保险安置费,并用该笔安置费补缴杨会军企业原呼和浩特市油泵油嘴厂1998年至2010年期间企业和个人应缴养老保险费用的本金及利息。呼政办发﹝2010﹞186号《呼和浩特市人民政府办公厅关于成立解决转制企业遗留问题协调领导小组的通知》中载明“市劳动和社保局牵头负责核实安置费用、职工入社保工作”，及根据呼人社字[2011]130号《关于进一步做好破产转制企业职工安置遗留问题处理工作的通知》，可知呼市人社局负责企业转制职工安置工作中相关社保事宜，包括按照企业转制安置职工的养老保险安置费的核定和申报。呼市人社局已经按照文件要求将杨会军养老保险安置费核定后申报，杨会军也已经领取到相关安置款项，即呼市人社局为杨会军核定、申报养老保险安置费的职责已经履行完毕，综上，本院对争议焦点的论证意见与一审法院一致，故杨会军提出的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。关于杨会军提出原呼市油泵油嘴厂转制遗留问题协调领导小组不是独立的诉讼主体，一审将其作为第三人参与庭审属程序不当的上诉理由，本案中，原审第三人的行为与被诉的行政行为有一定的关联性，且其并非以自己的名义作出行政行为，为了查清案件事实，一审法院将其作为第三人参加诉讼并无不当，杨会军提出的该上诉理由因无事实及法律依据，故不能成立。关于杨会军提出一审法院对其提交过的部分证据未予认定及认定有误的上诉理由，一审判决载明对杨会军所提交证据的真实性认可，已经对杨会军提交的证据进行了认定，故杨会军提出的该上诉理由无事实依据不能成立。关于杨会军提出其与呼和浩特市原油泵油嘴厂签订的《职工分流安置协议书》是行政协议的上诉理由，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”根据上述法律规定，杨会军与呼和浩特市原油泵油嘴厂签订的《职工分流安置协议书》不属于行政协议，故其提出的该上诉理由无事实及法律依据，不能成立。综上所述，杨会军的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（杨会军已预交），由上诉人杨会军负担。本判决为终审判决。审 判 长 徐金平审 判 员 郭丑红审 判 员 王静宇 二〇二〇年六月二十八日法官助理 韩慧媛书 记 员 云天婷