陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终483号 上诉人（原审原告）：张小玉，女，1963年2月26日出生，汉族，住陕西省西安市碑林区。委托诉讼代理人：陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市碑林区人民政府。住所地：陕西省西安市碑林区。法定代表人：卢光文，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：刘捷，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：李建西，陕西再创律师事务所律师。上诉人张小玉因诉西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）强制拆除违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：张小玉系碑林区夏家庄120号幢号81号房屋所有权人之一。2018年12月10日，碑林区政府作出《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（碑房征决字〔2018〕2号）（以下简称2号征收决定），载明：“……区政府决定对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。……三、征收部门：西安市碑林区房屋征收管理办公室。四、征收实施单位：西安市碑林区建设和住房保障局、西安市碑林区城中村（棚户区）改造办公室、西安市碑林区长安路中央商务区管理委员会、西安市碑林区长安路街道办事处。……”张小玉的房屋位于征收范围内。2019年12月31日，西安市碑林区住房和城市建设局向张小玉户作出《拆除决定书》（碑拆决字〔2019〕038号）（以下简称38号拆除决定）。2020年1月2日，西安市碑林区住房和城市建设局向张小玉户作出《拆除公告》（碑拆公告字〔2019〕038号），载明：“限你户自本公告送达之日起一日内自动拆除该Dsu级危房，你户在规定期限内不履行拆除义务，本单位将于2020年1月3日开始依法拆除你户位于西安市碑林区XX庄XX号XX房。”2020年1月3日，张小玉户的房屋被拆除。张小玉不服，提起行政诉讼，请求：1.确认碑林区政府于2020年1月3日强制拆除张小玉位于西安市碑林区XX庄XX幢XX号XX号的房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由碑林区政府承担。另查明，2016年6月6日，碑林区政府办公室作出《关于印发的通知》（碑政办发〔2016〕37号）载明：“……设立西安市碑林区建设和住房保障局，为区政府工作部门，挂‘西安市碑林区房屋征收管理办公室’牌子。……”2016年6月15日，西安市碑林区机构编制委员会下发《关于调整区建设和住房保障局所属事业单位的通知》，载明:“……一、将‘碑林区房屋征收管理办公室’更名为‘碑林区房屋征收管理服务中心’……” 2019年3月29日，中共西安市碑林区委办公室、西安市碑林区人民政府办公室作出《关于印发的通知》（碑办字〔2019〕43号）载明:“西安市碑林区住房和城市建设局是区政府工作部门，为正处级。……（二）贯彻执行国家、省、市有关国有土地上房屋征收与补偿的法律、法规和规章；负责全区房屋征收与补偿的监督和日常管理工作。……（四）贯彻执行国家、省、市有关建筑工程安全的法律、法规和规章；按权限负责做好房屋建筑工程质量安全监管工作。……（十一）负责城中村（棚户区）改造建设、房屋管理职能。……（十五）按权限依法对建筑市场、房屋建筑工程质量、房屋租赁、物业服务、国有土地上房屋征收与补偿、房屋使用安全等方面违法违规行为进行行政处罚；组织、协调、指导纠纷调处。”原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，对其行为后果承担法律责任。由此可知，在房屋征收与补偿工作中，市、县级人民政府、房屋征收部门以及房屋征收实施单位的职责分工不同，法律地位也不同。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，根据涉案项目房屋征收决定，征收部门为西安市碑林区房屋征收管理办公室，征收实施单位为西安市碑林区建设和住房保障局等四部门。因此，张小玉对房屋征收过程中发生的强制拆除行为不服提起诉讼，应当以房屋征收部门西安市碑林区房屋征收管理办公室为被告。经在案证据及调查询问，原西安市碑林区房屋征收管理办公室（现西安市碑林区房屋征收管理服务中心）系原西安市碑林区建设和住房保障局（现西安市碑林区住房和城市建设局，以下简称碑林区住建局）的下属事业单位，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，应以碑林区住建局为本案被告，且碑林区住建局亦自认其委托西安市碑林区城中村和棚户区XX中心（以下简称碑林区XX中心）对张小玉户的房屋进行了拆除。因此，在法律法规规定内容清晰、部门职责明确的情况下，张小玉将碑林区政府列为本案被告缺乏法律依据。经向张小玉释明，张小玉不同意变更被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项规定，裁定：驳回张小玉的起诉。上诉人张小玉上诉称：（一）原审法院认定事实错误，碑林区政府系本案适格被告。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，碑林区政府作为县级人民政府，负责本行政区域内的房屋征收与补偿。《碑林区国有土地上房屋征收与补偿工作实施细则》第一条规定，区政府负责本区域内房屋征收与补偿工作。2018年12月10日，碑林区XX号征收决定，故应由碑林区政府负责征收补偿工作，应为本案适格被告。2.碑林区政府设立的小雁塔历史文化片区综合改造指挥部（以下简称小雁塔指挥部），具体负责涉案房屋征收补偿工作。涉案房屋是由小雁塔指挥部的组成部门碑林区XX中心实施拆除。被上诉人当庭承认，碑林区房屋征收管理办公室与碑林区住建局是一套班子两块牌子，碑林区房屋征收管理办公室只是名义上的征收部门，实际上协议签订、房屋拆除均是各片区指挥部在小雁塔指挥部的统一领导下实施。故碑林区政府作为小雁塔指挥部的设立机关，是本案的适格被告。3.碑林区XX中心作为夏家庄地块责任片区征收工作的具体实施单位，其实施的房屋拆除行为应当由委托人碑林区政府承担法律责任。碑林区住建局是小雁塔指挥部的重要组成单位，其所有的征收补偿工作需向小雁塔指挥部负责和汇报。故设立小雁塔指挥部的碑林区政府为本案的适格被告。（二）原审法院适用法律错误。本案中，碑林区XX号征收决定中，明确碑林区房屋征收管理办公室为征收部门。但实际的征收补偿工作是小雁塔指挥部实施的，碑林区房屋征收管理办公室未参与也未委托其他单位实施征收行为。碑林区政府也未提交相关委托证明，碑林区房屋征收管理办公室委托其他单位实施了房屋拆除的行政行为。原审法院仅凭碑林区住建局自认实施了房屋拆除行为，从而认定上诉人所列被告不适格，属适用法律错误。请求：撤销原审裁定，将本案发回重审或依法改判。被上诉人碑林区政府提交答辩意见称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据。（一）碑林区政府并非本案适格被告。碑林区政府不是小雁塔历史文化片区项目征收的房屋征收部门，碑林区政府并未对上诉人实施强制拆除行为，也未委托任何单位对上诉人房屋实施强制拆除。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政行政诉讼法〉的解释》的相关规定，上诉人提起诉讼应以征收管理部门为被告。（二）上诉人的房屋被拆除是基于上诉人的房屋经鉴定属于Dsu级危房，存在重大安全隐患，经碑林区住建局根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》的规定，作出《拆除决定书》及《拆除公告》等行政法律文书。在依法告知了上诉人行政复议和行政诉讼的权利后，对上诉人的房屋实施了拆除。（三）碑林区住建局作为碑林区政府的职能部门，兼有碑林区房屋征收管理部门的工作职能，属于机关法人，具有法定的行政执法权，是独立的行政执法主体。碑林区XX中心作为独立事业法人单位，配合碑林区住建局行政执法，并非受到碑林区政府指派或委托，上诉人认为强制拆除行为应由碑林区政府承担的理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：碑林区政府是否是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，2018年12月10日，碑林区XX号征收决定，上诉人的房屋位于征收范围内。2019年12月31日，碑林区住建局以上诉人的房屋是危房为由作出38号拆除决定。2020年1月3日，上诉人的房屋被强制拆除。房屋拆除后，碑林区住建局作出情况说明，涉案房屋的拆除是因上诉人未在规定期限内自行拆除危房，碑林区住建局委托碑林区XX中心XX房实施了拆除。根据上述事实，从表面上看，上诉人的房屋被拆除是因上诉人未在规定期限内履行碑林区住建局作出的38号拆除决定内容。但考虑到上诉人的房屋位于碑林区XX号征收范围内，上诉人的房屋已经属于被征收的房屋，且上诉人的房屋在碑林区XX号拆除决定前，已经因属于被征收的房屋而受到破坏的事实。故碑林区住建局虽自认涉案房屋是因危房原因被拆除，但并不能排除涉案房屋属于征收范围面临被拆除的事实，即在征收实施过程中，是否存在以排除危房为由代替征收拆除的行为。对于该问题的具体审理，将确定上诉人的房屋拆除究竟是因碑林区住建局作出的38号拆除决定被拆除，还是因碑林区XX号征收决定被拆除。而且，2号征收决定确定的征收部门是原西安市碑林区房屋征收管理办公室，亦非碑林区政府。因此，从现有的证据可以确定的是，承担上述行为法律后果的主体并不是碑林区政府，即碑林区政府并非本案的适格被告。原审法院对上诉人释明后，在上诉人拒绝变更被告的情况下，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人张小玉的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。                              审  判  长    刘  雁                           审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯                               二〇二〇年六月二十九日 法官助理    温永宏                            书  记  员    刘  媛  1