广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂06行初30号 原告何美请，女，1965年10月出生，壮族，农民，住上思县。 被告上思县人民政府。 法定代表人覃森，县长。 第三人零文忠，男，成年，住上思县。 第三人零振凡，男，成年，住上思县。 原告何美请诉被告上思县人民政府履行土地确权法定职责一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告何美请诉称，请求：l、判决被告作为，对原告承包的汪党（地名）0.7亩责任田作出确权处理决定；2、本案的诉讼费由被告和第三人负担。事实与理由如下：1991年原告与驮割组的零振校结婚，是驮割组的村民。当时驮割组将本组已农转非农户的2亩承包地调整给原告承包，其中“汪党”0.7亩。2003年进行土地承包登记时，原告又依照承包“三不变”的规定填写了申领登记卡。但因当时的队长零祖强在填写《土地承包经营权证书》申领登记卡及《土地承包经营权证书》时，又将何美请的“请”字误写为“靖”，同时在填写《土地承包经营权证书》时，将申领登记卡中填写的“汪党”0.7亩误写为“七角”0.65亩。尽管误填，但该土地一直由原告经营至2001年，零振凡将原告的“汪党”0.7亩土地换给零文忠，当原告发现后，告知零文忠停止经营。2013年，因本组零振凡欲强占原告的另两块承包地，双前山0.9亩、江良（地名）0.4亩，原告不得己而申请要求上思县农村土地承包纠纷仲裁委会仲裁。该仲裁委作出上农仲裁字(2014)第7号《裁决书》明确维持了原告对该两块地的承包经营权。同时亦查明了“汪党”0.7亩是驮割组调整给原告的承包地。2003年第三人零文忠伪造《土地承包经营证》和伪造村委会登记卡，地名伪造为“多丁”0.5分，上述两份证件均是复印件，没有与原件相符的公章来认证。在未经过原告同意的情况下便强占属原告承包使用的“汪党”0.7亩土地。原告再三要求第三人将该地退给原告经营，但第三人拒不退还。原告无奈，又向上思县法院起诉，上思法院作出(2018)桂0621民初255号《民事裁定书》，认为该土地争议问题应由人民政府处理，原告多次找镇政府，镇政府有关人员告知原告的继承人来才行，申请土地确权是当事人的权利，继承人没有权利要求。原告于2018年8月29日向上思县思阳镇政府提出申请，要求对汪党0.7亩土地进行确权。但镇政府却以答复的形式给当事人，答复意见属于信访范围，不是土地确权，而且该答复歪曲事实、造假。为此，原告于2019年10月16日向县政府申请复议，至今已有5个多月了，但县政府不作为。原告于2020年5月7日用快递的方法把申请复议及有关材料寄给上思县人民政府县长覃森，但县长覃森（法定代表人）拒收，将相关材料退回给原告。为此，要求判决被告对汪党0.7亩土地作出行政确权处理决定，以维护原告财产的合法权益。 被告上思县人民政府未提供书面答辩意见。 经审理查明，何美请与零文忠对涉案土地承包使用权发生纠纷后，向上思县人民法院提起民事诉讼。上思县人民法院于2018年5月24日作出（2018）桂0621民初255号民事裁定，认为原、被告双方提供的证据均不能证明涉诉土地属自己承包经营，因此，本案属土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，本案应由行政机关进行确权，而不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原告应向行政机关申请确权。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定驳回何美请的起诉。之后，何美请向上思县思阳镇人民政府反映，要求对涉案土地的土地使用权进行确权。2019年6月26日，上思县思阳镇人民政府向何美请作出思政报【2019】60号《关于何美请信访事项答复意见书》，其中载明：信访人提出的信访事项，经过上思县思阳镇人民政府调查核实。处理意见如下：。综上所述，何美请位于“汪党（多丁）”0.55亩水田已互换位于“七角山”0.55亩水田并用于建房，与零文忠位于“汪党（多丁）”0.55亩水田不存在争议。何美请在起诉状中自述，其于2020年5月7日用快递的方法把申请复议及有关材料寄给上思县人民政府县长，但被拒收并将相关材料退回。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。经审查，本案中，何美请与零文忠对涉案土地使用权发生纠纷后，上思县人民法院已于2018年5月24日作出（2018）桂0621民初255号民事裁定，告知该纠纷属土地权属争议，应由行政机关进行确权，而不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应向行政机关申请确权。何美请后来向上思县思阳镇人民政府申请对涉案土地进行确权有事实根据和法律依据。应当指出的是，何美请虽以信访形式向上思县思阳镇人民政府反映诉求，但实质是明确要求上思县思阳镇人民政府对涉案土地的使用权进行确权，上思县思阳镇人民政府应当依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行调处，作出行政处理决定，而不宜以信访处理来代替行政处理。本案中，既然何美请已经书面（含信访）申请，明确要求上思县思阳镇人民政府对涉案土地的使用权进行确权，本案诉讼请求也是要求对涉案土地的使用权进行确权，故此，应将上思县思阳镇人民政府列为被告。虽然，个人之间土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，上思县人民政府也有职责直接进行处理，但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》行政诉讼法第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告申请的证据，而本案中，原告何美请并没有证据证明其在诉讼前已经向上思县人民政府申请对涉案土地的使用权进行确权。退一步而言，按照何美请自述，其曾用快递的方法把申请复议及有关材料寄给上思县人民政府主要负责人，但该性质也是不服上思县思阳镇人民政府对其作出思政报【2019】60号《关于何美请信访事项答复意见书》而申请的复议，即使有证据证实该复议申请已经寄到上思县人民政府而上思县人民政府逾期不予复议，也只能针对上思县人民政府对何美请申请相关复议不作为的起诉，而根据相关法律、法规的规定，信访处理、行政处理及行政复议、行政诉讼是解决行政争议不同的法定途径，涉及土地使用权争议要经过行政处理后，还应经过行政复议前置方能提起诉讼，而本案均缺乏相关程序的事实和证据，仅凭何美请自述其曾用快递的方法把申请复议及有关材料寄给上思县人民政府，原告就直接起诉请求判决上思县人民政府对涉案土地进行确权，没有事实根据和法律依据。换言之，根据原告的诉讼请求、诉讼目的及其提供的起诉材料，上思县人民政府不是适格的被告。原告何美请把上思县人民政府列为解决其涉案土地的使用权进行确权的被告，而不把上思县思阳镇人民政府列为被告，属于错列、漏列被告。 同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。经审查，本案上思县人民政府不是适格被告，而如若原告何美请变更被告后对上思县思阳镇人民政府提起诉讼的案件，不属于中级人民法院管辖第一审案件的范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，本案第一审应由上思县人民法院管辖。 综上，原告何美请向本院起诉，将上思县人民政府列为被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）（四）项的规定。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第（一）项、第（三）项规定，本案应当裁定驳回起诉。原告何美请变更被告上思县人民政府后可以另行向上思县人民法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）（四）项、第十四条、第十五条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第（一）（三）项的规定，裁定如下： 驳回原告何美请的起诉。 原告何美请预交的案件受理费50元，退回原告何美请。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  凌旭芳 审判员  郭传亿 审判员  田 海 二〇二〇年六月二十八日 书记员  莫骐祯 附：本裁定适用的相关法律法规和司法解释 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： 被告应当依职权主动履行法定职责的； 原告因正当理由不能提供的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （三）错列被告且拒绝变更的；