广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行赔终162号 上诉人（一审原告）江端昌，男，1971年8月26日出生，汉族，住来宾市兴宾区 被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地：来宾市城南新区兴宾大道1号。 法定代表人周廷新，该区区长。 委托代理人陆露，该区生态环境局工作人员。 委托代理人覃汉录，广西天际律师事务所律师。 江端昌因诉来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）行政赔偿一案，江端昌不服来宾市中级人民法院（2019）桂13行赔初3号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开审理了本案，上诉人江端昌，被上诉人兴宾区政府的委托代理人陆露、覃汉录到庭参加诉讼。本案现己审理终结。 来宾市中级人民法院一审审理查明，2017年10月11日，来宾市环境保护局作出《关于来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂年产5000吨塑料颗粒项目环境影响报告书的批复》（来环审〔2017〕81号），同意江端昌塑料制品厂按照《报告书》中所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺，环境保护对策措施及下述要求进行项目建设；该项目设计、建设、运行管理要结合《报告书》要求重点做好以下环境保护工作：（四）加强废水污染防治。项目生产废水经沉淀处理后全部循环回用，不外排。后期不满足回用要求情况下，须通过罐车抽至来宾市水质净化有限责任公司河东污水厂或市河南污水处理厂处理；生活污水经三级化粪池处理达到《农田灌溉水质标准》（GB5084-2005）旱作标准后，用于城厢村东面的旱地施肥。建设单位要严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的环保“三同时”制度。在落实本批复和《报告书》提出的各项环境保护措施后，建设单位可自行决定项目投入试运行的具体时间，试运行前请以书面形式报告来宾市环境保护局并函告当地环境保护部门，作为项目竣工环境保护验收管理的依据。试运行期间，应按照要求开展竣工环境保护验收，经验收合格后方可投入正式运营。违反本规定的，承担相应的法律责任。来宾市环境保护局委托市环境监察支队组织开展建设项目监督检查，兴宾区环境保护局按规定做好项目的日常监督管理，发现环境问题及时处理并上报来宾市环境保护局。2018年6月13日，中央环境保护督察“回头看”广西迎检工作组作出《关于认真办理中央环境保护督察组交办群众举报问题（第六批）的通知》（桂环督信〔2018〕76号），要求来宾市人民政府针对中央环境保护督察组于2018年6月12日在来宾市督察期间收到群众举报问题迅速查处，来宾市人民政府要求被告兴宾区人民政府按要求抓好落实，及时组织力量进行查处，原告江端昌塑料制品厂生产产生的废水直接排放进入红水河，废气恶臭异味明显问题列入其中；2018年6月15日，兴宾区环境保护局执法人员对江端昌塑料制品厂进行现场检查，发现该厂东南边建设有3个沉淀池，其中，2个沉淀池及洗水池内贮存大量废水，厂区南边有2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，靠河边水管口有残留的墨黑色废水流出，该厂东南边下游约200米处为来宾市兴宾区城厢镇城厢村饮用水取水口，检查发现江端昌塑料制品厂利用2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，表面是抽红水河河水用作生产用水，实际是利用塑料水管进行直排废水。2018年6月16日，兴宾区环境保护局委托广西科特环境监测有限公司对江端昌塑料制品厂设施塑料管内废水、沉淀池、西边水塘内废水进行采样监测；2018年6月22日，广西科特环境监测有限公司作出监测报告（科特监字〔2018〕151号），监测结论为：1＃塑料管内废水化学需氧量超标1.77倍，悬浮物超标0.47倍，总磷超标0.91倍，邻苯二甲酸二辛酯超标34倍；2＃南边沉淀池废水化学需氧量超标8.84倍，总磷超标1.46倍，邻苯二甲酸二辛酯超标17.23倍；3＃西边水塘内废水邻苯二甲酸二辛酯超标5.13倍。2018年6月25日，兴宾区环境保护局向兴宾区人民政府作出《关于请求关闭江端昌塑料制品厂的请示》（兴环报19号），认为邻苯二甲酸二辛酯是一种有毒有机污染物，对人体危害极大，而且江端昌塑料制品厂东南边下游约200米处为来宾市兴宾区城厢镇城厢村饮用水取水口，该水口目前仍在使用。江端昌塑料制品厂的以上行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，请求兴宾区人民政府责令江端昌塑料制品厂关闭。2018年6月25日，兴宾区人民政府作出《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》（兴政电〔2018〕10号），认为江端昌塑料制品厂的以上行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，经兴宾区人民政府研究决定：责令江端昌塑料制品厂自收到本决定书之日起立即关闭。原告江端昌塑料制品厂不服该关闭决定，申请行政复议。来宾市人民政府经复议后，于2018年10月22日依法作出来政复决字〔2018〕55号行政复议决定：维持兴宾区人民政府作出的《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》（兴政电〔2018〕10号）。江端昌塑料制品厂不服，于2018年11月8日向该院提起行政诉讼，认为被告兴宾区人民政府对江端昌塑料制品厂作出责令关闭决定的行政行为严重违法，给原告带来了巨大的经济损失，侵害了原告的合法权益，请求该院依法撤销来宾市人民政府作出的来政复决字〔2018〕55号行政复议决定书、撤销被告兴宾区人民政府作出的兴政电〔2018〕10号《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》。2018年12月25日，该院作出（2018）桂13行初112号行政判决：1.确认被告来宾市兴宾区人民政府责令原告来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的行政行为违法；2.驳回来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂的诉讼请求。宣判后，原告江端昌提出上诉，2019年5月30日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2019）桂行终407号行政判决，维持来宾市中级人民法院（2018）桂13行初112号行政判决第一项，即确认来宾市兴宾区人民政府责令江端昌塑料制品厂关闭的行政行为违法；撤销来宾市中级人民法院（2018）桂13行初112号行政判决第二项；确认来宾市人民政府来政复决字（2018）55号行政复议决定违法。江端昌向兴宾区人民政府提出行政赔偿申请，要求兴宾区人民政府赔偿江端昌经济损失514379元，追究相关执法人员的行政责任。2019年8月22日，兴宾区人民政府作出兴政行赔字〔2019〕1号行政赔偿决定，认为江端昌经营的塑料厂经政府依法处理，责令关闭，得到了一、二审法院的支持，政府在作出责令关闭塑料厂的决定时，只是程序违法，并不影响政府依法责令关闭塑料厂。虽然下达了《责令拆除通知书》，但政府并未实施拆除工作。来宾市公安局兴宾分局依照法定程序，对江端昌作出行政拘留决定，依法履职，不存在违法或错误拘留行为。兴宾区政府作出的行政处罚决定存在程序违法，但该程序违法与江端昌受到的损失并没有直接的因果关系，程序违法不能作为其主张国家赔偿的理由。江端昌提出的行政赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第三款及第十四条第二款之规定，兴宾区人民政府经研究决定：对江端昌提出的行政赔偿请求，不予赔偿。原告江端昌不服，于2019年8月30日向该院提起行政赔偿诉讼。另查明，江端昌因江端昌塑料制品厂存在违法排污废水，造成废水污染物超标，于2018年6月26日被来宾市公安局兴宾分局决定行政拘留15日处罚（自2018年6月26日至7月11日止）。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，原告江端昌经营的江端昌塑料制品厂在试运行生产过程中，没有按照来宾市环境保护局来环审（2017）81号《关于来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂年产5000吨塑料颗粒项目环境影响报告书的批复》的要求，违法利用2根塑料水管连接沉淀池、洗水池至红水河边，进行直排废水，造成塑料管内、西边水塘内废水化学需氧量、悬浮物、总磷、邻苯二甲酸二辛酯严重超标，对红水河水生生物造成毒害，而且江端昌塑料制品厂东南边下游约200米处为来宾市兴宾区城厢镇城厢村正在使用的饮用水取水口，严重危害人民群众的身体健康，情节严重，江端昌塑料制品厂的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条规定，兴宾区人民政府作出《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》；兴宾区人民政府在作出关闭决定前，没有按照法律的规定，应当在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有进行陈述和申辩、举行听证的权利，程序违法。但兴宾区人民政府责令江端昌塑料制品厂关闭，属于公共利益的需要，如撤销兴宾区人民政府责令江端昌塑料制品厂关闭的行政行为会给社会公共利益造成重大损害，该院（2018）桂13行初112号行政判决和广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终407号行政判决均确认被告兴宾区人民政府责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的行政行为违法，但不撤销该行政关闭行为；虽然被告兴宾区人民政府对涉案来宾市兴宾区江端昌塑料厂关闭的行政行为违法，但来宾市兴宾区江端昌塑料厂违法利用塑料水管进行直排工业有毒废水到来宾市兴宾区城厢镇城厢村正在使用的饮用水口，严重损害人民群众的身体健康，情况严重，江端昌要求兴宾区人民政府赔偿财产损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，依法不应予以赔偿。原告主张人身自由权赔偿金、精神损失费14739.1元，经查，对原告江端昌作出行政拘留十五日处罚决定的是来宾市公安局兴宾分局，江端昌主张人身自由权赔偿金、精神损失费的赔偿问题，其依法应当向来宾市公安局兴宾分局提出，而不是向兴宾区人民政府提出，其主张不属于人民法院受理行政赔偿案件的范围；被告兴宾区人民政府作出对原告江端昌不予赔偿正确。原告江端昌提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告江端昌的赔偿请求。 江端昌不服一审判决，向本院提起上诉，请求1、判决兴政行赔字（2019）1号《来宾市兴宾区人民政府行政赔偿决定书》违法；2、撤销来宾市中级人民法院（2019）桂13行赔初3号《行政赔偿判决书》；3、依法裁定来宾市兴宾区人民政府赔偿申请人因被违法行政所造成的人身损害和财产损失。 事实和理由：1、上诉人属合法企业应受法律保护，上诉人企业是经过政府相关行政许可部门审批和通过环境风险评估审核的受法律保护的合法个人独资企业，企业的生产和排污行为并不可能也完全不存在所谓“给社会公众利益造成重大损害”的事实和依据。2、被上诉人违规使用违规和不合格的监测数据。3、上诉人不存在所谓“给社会公众利益造成重大损害”的事实和依据。4、被上诉人已被判决行政行为违法。5、被上诉人违法行政是直接造成上诉人被错误行政拘留和企业被关闭取缔的主要原因。6、上诉人请求给予赔偿的诉求合理合法，上诉人被错误行政拘留15天，合计应赔偿4739.1元，精神损失10000元，两项合计应赔偿14739元。并造成了企业财产和投资损失。请求判决被上诉人依法承担违法行政给上诉人造成的人身损害和财产损害，并进行合理赔偿，同时依法追究相关执法人员的违法行政责任。 兴宾区政府答辩称：上诉人提出行政赔偿缺乏事实和法律依据，应当依法驳回其上诉请求。理由如下：1、上诉人环境违法行为事实清楚，证据充分，答辩人依法对上诉人作出责令关闭行政决定，有法可依，具有法律效力。答辩人作出责令关闭行政决定一案，已经生效判决确认答辩人作出行政行为程序违法，基于公共利益需要，但不予撤销，该行政决定具有法律效力。2、答辩人作出责令关闭行政决定没有侵犯被答辩人的合法权益，上诉人环境违法行为情节严重，严重损害了社会公共利益，答辩人为了制止上诉人继续实施环境违法行为，依法作出责令关闭行政决定，该决定针对的是上诉人环境违法行为，非法权益所做的处罚。不属于侵犯被答辩人的合法权益。3、答辩人作出责令关闭行政决定还没有进入强制执行程序，没有给上诉人造成实质损害。上诉人因未经建设行政主管部门批准，在没有取得合法建设手续的情况下擅自建设的厂房已于2018年6月16日被来宾市城市管理综合执法局依法强制拆除，答辩人于2018年6月25日作出责令关闭行政决定时，上诉人厂房已经被依法拆除，答辩人的行政决定没有给上诉人造成实质的财产损害。4、上诉人受到的损害是其环境违法行为造成，无权主张行政赔偿。5、上诉人因环境违法被公安机关行政拘留处罚，如果其认为公安机关行政拘留行为违法，要求赔偿，应向公安机关提出赔偿申请，答辩人不是公安机关作出行政拘留的赔偿义务人。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被答辩人提出的行政侵权赔偿请求缺乏事实和法律依据，其上诉理由不成立，应当依法驳回其上诉请求。 经二审公开开庭审理，对经一审庭审举证、质证并经一审判决认可的证据，本院予以采信。据此，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，被上诉人兴宾区政府于2018年6月25日作出《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》的行政行为已经本院（2019）桂行终407号行政判决确认为违法，但基于公共利益的需要，该判决并未撤销该行政行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利”的相关规定，只有公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害才能获得国家赔偿的权利。江端昌经营的塑料制品厂涉嫌直接排放废水污染环境问题经中央环境保护督察组移交来宾市人民政府，来宾市人民政府转交兴宾区人民政府进行查处。经兴宾区环境保护局执法人员现场检查，并经委托第三方环境监测公司采样监测，监测结论为江端昌塑料厂向红水河排放的废水中邻苯二甲酸二辛酯严重超标，已违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条的相关规定。兴宾区政府据此作出《关于责令来宾市兴宾区江端昌塑料制品厂关闭的决定》（兴政电〔2018〕10号），兴宾区政府作出的该责令关闭的行政行为不属于侵害江端昌合法权益的行为，江端昌要求兴宾区政府行政赔偿，于法无据，本院不予支持。 另，江端昌塑料制品厂建设厂房时因未取得相关行政规划部门许可，其建设的厂房在被兴宾区政府责令关闭工厂之前已被来宾市城市管理综合执法局强制拆除。并涉污染环境违法，来宾市公安局兴宾分局对江端昌作出行政拘留15日处罚决定。现江端昌主张兴宾区政府赔偿其厂房被拆除的经济损失、人身自由损害赔偿金及精神损失，因本案兴宾区政府不是江端昌的厂房拆除赔偿及行政拘留人身损害赔偿的行政机关，江端昌提起该项请求无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人江端昌的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴中权 审 判 员 麦济艰 审 判 员 古华强 二〇二〇年六月四日 法官助理 黄海铭 书 记 员 韦泉丞