贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终364号上诉人（一审被告）仁怀市人民政府。法定代表人汪能科，市长。委托诉讼代理人任轻松，贵州仁致律师事务所律师。委托诉讼代理人陈兴伟。被上诉人（一审原告）赵银，男，汉族。委托诉讼代理人张兴成，贵州佳信律师事务所律师。一审第三人仁怀市公路开发有限责任公司（以下简称仁怀市公路开发公司）。法定代表人范屿。委托诉讼代理人张兴德，贵州名城（仁怀）律师事务所律师。上诉人仁怀市人民政府（以下简称仁怀市政府）因与被上诉人赵银履行行政合同一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初695号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：赵银在仁怀市住房。2007年因遵赤公路白腊坎至茅台段高速公路建设需征收其房屋，当年3月1日，赵银与仁怀市公路开发公司签订《遵赤公路白腊坎至茅台段高速公路仁怀市房屋拆迁补偿协议书》（以下简称案涉补偿协议），其中协议甲方为：仁怀市公路开发公司，乙方为赵银。协议约定参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《贵州省城市房屋拆迁管理办法》和《茅台高速公路征地拆迁补偿安置方案》等规定，双方对被征收房屋的面积、补偿安置费用、奖励费用等进行约定。协议第四条约定：“四、安置形式。补偿安置形式采取一次性货币补偿。拆迁后，根据拆迁房屋所在镇（街道办事处）的规划等情况，采取集中区域划地建房或分散自选宅基地建房形式安置，自选宅基地建房安置，由镇（街道办事处）协助办理用地审批手续。”协议签订后除该条款外，其余条款已经履行完毕各方均无异议。双方针对协议的第四条的履行方式发生争议，赵银主张仁怀市政府并未履行该条款中规定的安置义务，遂提起本案诉讼。2007年1月22日，指挥部印发了实施细则，其中第二条第二项规定“实行分散安置和集中安置相结合的原则；城市规划区域内实行集中安置，城市规划区域外实行分散安置。”2007年9月4日，指挥部作出6号会议纪要，其中第二条规定，长岗和坛厂采取分散安置。另查明，赵银与第三人签订案涉补偿协议时，坛厂尚未纳入仁怀市城市规划区范围，其后纳入城市规划区。诉讼过程中，仁怀市交通运输局陈述，仁怀市公路开发公司是其下设的国有企业，目前正在办理注销程序中，同时其目前已没有划地安置的权利和职责，本案其从事的拆迁行为应当视为仁怀市政府的委托行为，仁怀市政府对此予以认可并表示本案法律责任由其承担，赵银为此撤回了对仁怀市交通运输局的起诉。庭审中赵银主张因仁怀市政府一直未履行案涉补偿协议的义务，其后续为居住需要自行在坛厂购买了土地建房。一审法院认为,首先，本案仁怀市交通运输局陈述其下属企业即第三人正在办理注销过程中，其代为应诉。诉讼过程中其又主张目前已没有划地安置的职权和职责，第三人的行为应视为仁怀市人民政府的委托行为。仁怀市政府对此认可并表示法律责任由其承担，赵银由此撤回了对仁怀市交通运输局的起诉，故仁怀市政府应当为本案适格被告。其次，“类案同判”系司法公正和司法公信的要求，赵银出示的一审法院36号生效行政判决应当作为本案重要参考。本案双方核心争议在于案涉补偿协议第四条履行方式的理解以及仁怀市政府是否已经履行了合同义务。赵银与仁怀市公路开发公司签订的案涉补偿协议第四条约定，根据拆迁房屋所在镇（街道办事处）的规划情况，采取集中区域划地建房安置或分散自选宅基地建房安置，双方对安置方式到底是集中安置还是分散安置约定并不明确。结合该协议抬头处只是描述“参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》…等规定，经甲乙双方协商”，对协议中没有记载的或者约定不明的事项，双方没有约定比如参照相关方案、规定或政府会议纪要等执行。仁怀市政府主张6号会议纪要规定了坛厂采取分散安置的方式，但该会议纪要2007年9月4日才印发，晚于案涉协议签订时间2007年3月1日，仁怀市政府也没有证据证明赵银同意该会议纪要，故不能以仁怀市政府后续、单方的会议纪要作为案涉协议第四条的争议解决方式。实施细则形成的时间虽然早于案涉补偿协议签订的时间，但案涉补偿协议中并未明确应当适用或“参照”该细则。协议抬头处虽然约定“参照”“茅台高速公路征地拆迁补偿安置方案”规定，但该方案中亦没有关于协议第四条中具体安置方式的规定。本案，在赵银、仁怀市政府采取通过协议的方式约定各自权利义务及解决争议的情形下，仁怀市政府在以此作为其已经履行安置义务的辩解缺乏正当性。本案从另一方面来讲，实施细则虽然不能作为仁怀市政府已经履行安置义务的证据，相反可作为仁怀市政府尚未履行协议约定义务的证据。细则第三条第六项规定：“集中安置或分散安置的拆迁户，都必须报有批准权的机关批准后方能修建，不准将回迁安置地块非法转让给他人。”一般情况下，农村宅基地作为我国农村集体经济组织成员在符合法定条件下获得的一种无偿的带有一定福利性质的权益，根据协议第四条之约定，赵银房屋被征收后，无论是划地集中安置还是自选宅基地建房，仁怀市政府都应当向赵银提供安置地块。本案赵银等人在当地通过有偿购入土地建房，该行为不能视为仁怀市政府已经履行合同义务。此外，案涉补偿协议系仁怀市政府提供的格式条款，在对协议第四条的履行方式上应当作出对仁怀市政府更加不利的解释，同时也应当赋予赵银选择安置方式的权利，在仁怀市政府没有证据证明赵银选择了分散安置的情形下，应当视为赵银具有要求划地安置的权利。至于安置地点，双方可自行协商，协商不成的，仁怀市政府亦可根据当地实际情况实行就近安置。最后，关于起诉期限的问题，在涉及行政机关履行法定职责的纠纷中，无论行政机关系基于法律、法规等规定亦或协议约定等方式一直负有履行某种履行职责的法定或合同义务但其并未依法履职的情形下，该职责不因时间的推移而消失，故赵银提起本案诉讼不应视为超过起诉期限；从另一方面来讲，案涉补偿协议并未约定安置的具体时间，赵银可随时要求履行，但要给仁怀市政府必要的准备时间。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决仁怀市政府在本判决生效后九十日内对赵银履行宅基地集中安置义务。案件受理费1500元，由仁怀市政府负担。一审宣判后，仁怀市政府不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求；2、判决一审、二审案件受理费由被上诉人承担。仁怀市政府上诉认为：1、一审法院事实认定不清。理由：（1）一审法院未采纳上诉人关于原告的起诉已超过了起诉期的抗辩理由系事实认定不清；（2）涉案协议明确按照《茅台高速公路征地拆迁补偿安置方案》签订，该方案明确安置形式以分散安置为主，集中安置为辅的原则，且协议第四条约定，自选宅基地建房后，由原告向属地乡镇提出申请，办理用地审批手续；（3）原告赵银本属于集中安置对象，但其放弃了集中安置。2008年6月3日召开的群众会议，已经明确告知原告，应在规定时间内提出申请，方可进行集中安置，否则视为放弃。2、一审裁判认定依据和适用法律错误。理由：（1）判决应采取相应补救措施为妥。根据行政诉讼法第78条第二款规定，被告无法继续履行或者履行无实际意义，人民法院判决采取相应补救措施，故一审人民法院判决履行划地安置系适用法律错误，如判决继续履行划地安置义务，原告签订协议后修建的房屋，势必将被视为违法建筑被拆除。若能采取补救措施，完善安置，并协助原告办理已经建成的宅基地用地手续，才是切实可行之路。（2）认定依据有失偏颇。首先，2017年1月22日，仁怀市茅台高速公路建设工程协调服务指挥部，下发《仁怀市茅台高速公路仁怀段房屋拆迁安置实施细则》，《细则》第二条载明，安置原则为实行分散安置和集中安置相结合原则，城市规划区域内实行集中安置，城市规划区域外实行分散安置；《细则》第四条载明，规划区域以外的拆迁户，由被拆迁户提出书面申请，并提交相关附件，送乡镇审核后办理相关手续。该细则已经通过召开会议的形式广而告之，并征求了原告的同意，且原告知晓坛厂不属于集中安置区域，只是已经无土地建房的拆迁户方可实行集中安置；其次，一审法院认定本案判决的重要依据为其在2017年3月31日作出的2017黔03行初36号判决，有失偏颇，因为36号判决与本案不是同一项目，且时间间隔长达5年之久，再次,一审法院于2017年11月15日作出2017黔03行初634号判决，判决驳回了原告的诉讼请求，且该案与634号判决，争议极其相似。一审第三人仁怀市公路开发公司二审陈述称，一、一审未判决第三人履行划地责任安置职责是正确的。理由为：仁怀市公路开发公司作为国有企业无地可划，协议实为代上诉人签订，应由上诉人履行。二、一审判决上诉人在判决生效后90日内，对被上诉人履行宅基地集中安置义务是错误的。理由为：案涉协议第四条有明确约定，因此履行集中安置义务的前提，是所在镇规划得有集中建房地块，而事实上该镇并没有这方面的规划地块，并且规划这么一块集中安置建房地块，需要办理规划调整农用地转为建设用地等审批手续，涉及仁怀市建设用地指标还有没有剩余，实现农用地的占补、平衡等诸多事宜，难以在90日内决定，因此一审判决上诉人在判决生效后90日内对被上诉人履行宅基地集中安置义务是错误的，也是不现实的。被上诉人赵银在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，1.坛厂镇于2010年纳入城市规划区，目前已不存在集中安置的条件。2.被上诉人于2008年在仁怀市坛厂街道樟柏村桶井组自行购买土地用于建房。3.上诉人在上诉状中明确，赵银属于集中安置对象，并在二审开庭审理中，上诉人认为应判决采取相应措施。本院认为，本案争议焦点为:一、被上诉人赵银的起诉是否超过起诉期限；二、上诉人仁怀市政府是否应当对被上诉人赵银履行宅基地集中安置义务。本案中，第一，本案系被上诉人与上诉人之间因履行行政合同关系产生纠纷，在双方签订的《遵赤公路白腊坎至茅台段高速公路仁怀市房屋拆迁补偿协议书》中，并未约定安置的具体时间，因此，因此，被诉人赵银提起本案诉讼未超过诉讼时效；涉案协议虽然按照《茅台高速公路征地拆迁补偿安置方案》签订，但该方案中并没有关于协议第四条中具体安置方式的规定，且协议第四条也没有明确以何种方式安置；上诉人上诉状中已明确赵银属于集中安置对象。其所称根据2008年6月3日召开的群众会会议记录表明赵银放弃了集中安置，因上诉人在庭审中明确不将2008年6月3日的群众会会议记录作为新证据提交，故该理由缺乏证据支持。对上诉人仁怀市政府诉称一审法院事实认定不清的理由，本院不予采纳。第二，上诉人称在其无法继续履行或者履行无实际意义时，人民法院应判决采取协助被上诉人办理已经建成的宅基地用地手续等相应补救措施为妥，并称坛厂镇现在虽属于城市规划区内，但已不具备集中安置条件。上诉人赵银已在一审庭审中明确表示需要集中安置，因此，上诉人仁怀市政府应当对被上诉人赵银履行宅基地集中安置义务。但鉴于坛厂镇于2010年纳入城市规划区，已不具备集中安置的条件，对此，上诉人应采取相应的补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”、第八十九条第一款第二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”之规定，判决如下：一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初695号行政判决；二、责令上诉人仁怀市人民政府于本判决生效之日起六十日内采取补救措施；三、驳回上诉人仁怀市人民政府的其他上诉请求。一审案件受理费1500元、二审案件受理费1500元，由上诉人仁怀市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 龙 雨审判员 柏龙金审判员 肖 瑶二〇二〇年六月十六日法官助理易思波书记员龙凤