吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终9号 上诉人（原审原告）张宏利，男，住吉林省安图县。 委托代理人张艳辉（系张宏利妻子），女，住址同上。 委托代理人章赛艳，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地池北区池北大街。 法定代表人王强，区长。 委托代理人彭展，池北区房屋征收经办中心工作人员。 委托代理人孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林省长白山保护开发区管理委员会，住所地池北区池北大街。 法定代表人王库，主任。 委托代理人陈广明，该管委会法制科副科长。 委托代理人朱春艳，吉林达公伟业律师事务所律师。 上诉人张宏利因诉被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）、被上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）房屋征收补偿决定及复议决定一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：案涉《池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的主要内容包括：……九、征收范围、调查、登记。（一）征收范围内的调查登记。包括登记产权证、土地证、身份证、低保证、房产交易协议、经营许可证等相关证明，填写征收房屋原始踏查表（有经济苗木填写种植概算面积和单平方米苗木平均概算株数），标明归属人，并留有影像资料装档备查。（二）征收范围确定后，下列行为不予补偿：1.房屋征收人员进场登记后，新建、改建、扩建、装修房屋；2.改变房屋和土地用途；3.进行分户等不当增加补偿费用的其他行为；4.突击种植经济作物或增加养殖活动等行为。对上述行为，确有证据的（以原始踏查表，照片、影像资料为准），一律不予补偿。情节严重涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。十、无籍房屋的认定和安置补偿：（一）无籍房屋的认定。由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。（二）安置补偿。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。1.院内有多处05年之前建设的无籍房屋，除有一处享受上述安置政策外，其余房屋按实际面积累加为最后回迁安置面积。2.对主房前接后搭的附属房屋（和主房连通一体，改造为厨房、餐厅、客厅等），视为增加主房面积，只按房屋实际面积叠加到主房当中，增加安置面积。未能在奖励期限内签约的，视为被征收人放弃产权调换及相关优惠政策，该房屋按原面积由评估公司按市场重置价（建筑成本价）评估后给予货币补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。十一、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。十二、货币补偿。1.被征收人选择货币补偿自行购买住房安置的，经评估机构评估后，住宅房屋按征收房屋评估分户评估价的10%给予购房补助。2.对被征收房屋的附属物设施及地上附着物等，按照评估机构评估的补偿价格予以补偿。3.被征收房屋用途由住宅改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅、酒吧、美发厅、游戏厅、修理部等商业服务用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），正在经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿。对累计经营至今（下达征收决定时间为节点）10年以上的（含10年），参照商业房屋予以补偿安置，并交纳结构差价款；对累计经营一年以上（含一年）、10年以下的，按被征收房屋评估价格，以每年递增10%的幅度增加货币补偿（按照整年计算）。累计经营不满十年的，实行货币补偿，选择产权调换的，按照被征收房屋产权证登记的用途给予产权调换，增加补偿部分给予货币补偿。上述所指的“累计经营时间”，以工商、税务部门出具的证照原件或相关证明材料为准，累计经营时间以十年为上限。“住改商”房屋经营面积确认，由测绘部门按照实际经营面积进行测绘。经有关部门认定为2005年1月1日之前的未经登记房屋，用于经营上述活动的，所增加的补偿标准参照以上条款执行（评估机构按照同类房屋的市场价值予以评估），不予商业产权调换，累计经营时间以十年为上限。以上累计经营年限的确定，以“住改商”时限调查小组调查的结果为依据。符合上述条款选择住宅产权调换的，除按“征一还一”安置补偿外，另外给付三个月停产停业损失费。临时商业，由评估公司按市场价值对该房屋进行评估，给予货币补偿，不予产权调换。如确需购买商业房，等面积回购价格给予优惠，并给付三个月停产停业损失费。4.对住宅房、2005年1月1日前建设的无籍房内从事冷库经营，能确定合法经营的，由评估机构根据产权性质并结合该房屋经营收益情况按市场价值评估后，给予货币补偿。该房屋不享受上述条款经营年限累加后上浮的优惠政策。（二）产权调换。被征收人住宅性质房屋选择产权调换安置的，按原面积（房屋产权证登记的建筑面积）“征一还一”。在以上基础上，被征收人需要再增加安置房面积的，未超过10平方米（含本数）的部分，按安置房优惠价交纳扩大面积款，超过10平方米的，按市场价格交纳扩大面积款。（三）优惠政策。被征收人住宅房屋选择产权调换的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，安置被征收房屋产权证标注面积的百分之二十给予面积奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励；被征收人住宅房屋选择货币补偿的，在评估分户报告送达后并在签约期限内迁出的，按照被征收房屋每平方米评估价格的百分之二十标准给予货币奖励，逾期不予奖励，奖励面积不足5平方米的，按5平方米进行奖励，逾期不予奖励。同一宗土地范围内，且属唯一住房的，被征收住宅房屋产权证标注面积低于45平方米的，无偿安置到45平方米。（按原产权证标注的面积给予奖励）。十三、回迁安置地点及选房方式。回迁安置房地点：位于该征收范围内拟建小区。回迁房屋选房方式：按照“先签先搬先选”“就近上靠户型”的原则执行。即按照签订协议时间与房屋腾空验收时间相加除以二的数值确定选房顺序。被征收人在补偿协议约定的期限内未搬迁的，由房屋征收部门指定安置层位。十四、搬迁费。房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费，选择产权调换的，每户2000元；选择货币补偿的，每户1500元；承租户一次性发放每户搬迁费1500元。十五、临时安置费。被征收人自行安置过渡房屋的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按原房屋面积向被征收人支付临时安置费，临时安置费按被征收房屋建筑面积计算（不足45平方米按45平方米计算），过渡期限在30个月以内时，按每平方米每月15元标准发放；过渡期限超过30个月的，按当时周转用房租赁价格，由池北区组织相关部门进行价格听证后，以文件形式确定补偿标准。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费每户1000元。选择产权调换的，以上费用支付至回迁房屋交付之日；选择货币补偿的一次性交付3个月的临时安置费。十六、停产停业损失补偿费。选择货币补偿，或住宅房屋、临时房屋内合法经营的，参照本条一次性补偿3个月的停产、停业补偿费。选择产权调换的，停产停业补偿费补偿至产权调换房屋交付之日后3个月为止。十七、奖励费。被征收人在签约期限15日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励20000元，被征收人在签约期限20日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励15000元，被征收人在签约期限30日内签订补偿安置协议并搬迁的，每户奖励10000元，逾期不予奖励。本区段被征收人，由池北区房屋征收经办中心按征收户数（如20-50户）比例划分征收单元，如本单元内所有被征收人按期全部签约并搬迁，每户另行给付10000元奖励。正在合法经营的生产、加工、收储类小型企业和具有一定规模的养殖行业，自评估结果送达之日起30日内签约并搬迁的，按照被征收房屋的评估金额百分之十进行奖励，逾期不予奖励。十八、保障政策。被征收人（含无籍认定房确权人）享受保障性住房补贴或者享受低保条件之一的，被征收人产权证标注的面积不足50平方米的，住宅产权安置时无偿给被征收人补足50平方米，产权归被征收人所有，并一次性给予入住补助金每户人民币6000元；同时符合以上两款条件的，每户一次性给予8000元入住补助金。 张宏利在被征收区域内有产权房屋一座，房屋坐落为二道镇西区松蒲街61号，二层，建筑面积63.2平方米，涉及用途为住宅，建筑年份为1985年。张宏利另持有2005年7月11日案外人倪田江名下的《建房批准书》，地号为文明路61号，批准面积为44.8平方米，张宏利从倪田江处购买了该房屋。除该约44.8平方米的建筑物（张宏利主张该建筑物面积约46平方米），张宏利家另有一个17.1平方米建筑物。2017年3月21日，评估公司工作人员及测绘公司工作人员共同对被征收房屋进行了踏查，张宏利的委托代理人张云峰在现场踏查表上签字。2017年4月30日，远大评估公司对张宏利作出《池北区国有土地上房屋征收补偿分户评估报告》并向其送达。张宏利提出复估申请。该评估公司于2017年5月15日作出复估报告。复估报告的主要内容为：房屋建筑面积63.20平方米房屋，评估单价为3073元，房屋评估金额为194213元；附属物评估金额为51198元；装修评估金额为54612元；苗木评估金额为600元；评估金额合计300623元。2017年5月24日，该复估报告送达至张宏利。张宏利没有申请专家委员会鉴定。在规划部门制作的《池北区2005原始测绘图》中，在张宏利家被征收范围内没有17.1平方米及44.8平方米左右的建筑。该44.8平方米左右的建筑物曾被认证为有照房，但经核实被告撤回了该认证，最终该建筑物被认定为附属物。 原审另查明：张宏利于2013年12月13日注册经营了“长白山保护开发区池北恒达土特产商行”（以下简称“恒达土特产商行”），为个体工商户，在工商部门注册的营业场所为白林文明路61号，档案中所附《住宅改商业用经营场所使用承诺书》中记载营业场所建筑面积为44.8平方米，实际该商行亦在该房屋中经营。池北区管委会分别于2017年5月26日、5月28日、7月14日、同年8月与张宏利就征收补偿事宜进行谈话，双方未能达成一致意见。 2017年8月3日，被告池北区管委会作出池北管房征补[2017]132号《池北区管委会关于对张宏利房屋征收补偿决定》（以下简称《补偿决定》），内容有：“……三、征收补偿决定（一）对被征收人征收补偿方式：实行货币补偿或房屋产权调换。1.货币补偿：房屋建筑面积为63.2平方米，房屋评估单价为3073元/m2，因此，征收部门一次性支付给被征收人房屋补偿费金额为194213元；装修补偿金额为54612元（BA-17号评估单）；附属物补偿金额为51198元（BA-17号评估单）；苗木补偿金额为600元（BA-17号评估单）；补偿金额合计人民币300623元（大写：叁拾万零陆佰贰拾叁元整）。2.产权调换：63.2平方米的房屋，产权调换房屋的地点在该项目回迁区，按照“征一还一”的原则回迁商业房屋，回迁房屋与被征收房屋的相差面积按征收方案规定多退少补，房屋分配方式按征收方案的规定选定。另外装修补偿金额为54612元（BA-17号评估单）；附属物补偿金额为51198元（BA-17号评估单）；苗木补偿金额为600元（BA-17号评估单）；货币补偿金额合计人民币：106410元（大写：壹拾万陆仟肆佰壹拾元整）。3.如有其他无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿。（二）搬迁补助费：签订协议后，若被征收人选择产权调换，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费2000元；若征收人选择货币补偿，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁费1500元。（三）临时安置费或者周转用房：若被征收人选择货币补偿，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人一次性支付3个月的临时安置费；若选择产权调换，产权调换房屋交付前，房屋征收部门按房屋征收面积向被征收人支付临时安置费。过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费1000元（周转房位于池北区保护局家属楼4号楼2单元103）。（四）搬迁期限：被征收人应自补偿决定送达之日起十日内到池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目房屋征收办公室确认回迁房屋事宜并履行搬迁义务……”该决定于2017年8月15日送达。张宏利不服该《补偿决定》，向长白山管委会申请复议，长白山管委会于2018年7月4日作出长管复决字[2017]44号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持了上述《补偿决定》。该决定于2018年8月14日送达。 原审再查明：原审法院此前已就同一征收区域的同类案件作出判决，该判决中认定池北区管委会具有管辖区域内的土地规划、征用、开发工作管理的法定职权。池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目符合2016年度国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、《池北分区规划》总体要求、安图县二道白河镇（2006-2020年）土地利用总体规划，项目征收补偿资金已足额到位。《征收决定》《补偿方案》合法，选定评估机构的程序合法，评估程序合法。吉林省高级人民法院作出的终审判决维持了原审法院的判决。各方当事人对该事实无争议。 原审认为，根据各方当事人的陈述，本案的审理焦点如下： 第一，关于本案被告的主体资格、《征收决定》《补偿方案》的合法性、选定评估机构的程序合法性、评估程序的合法性等问题。此前已就同一征收区域的同类案件作出判决，认定池北区管委会是本案适格被告，《征收决定》《补偿方案》合法，选定评估机构的程序合法，评估程序合法。吉林省高级人民法院作出的终审判决维持的判决，故在本案中对上述问题不再赘述。 第二，关于原告提出的其与主房一起架构完成的阳台、室内楼梯的面积应该算入主房面积，一个17.1平方米的厨房和卫生间的面积，应该算入主房面积的问题。《补偿方案》第十条“无籍房屋的认定和安置补偿”规定：“（一）无籍房屋的认定。由规划部门按照相关规定进行调查、认定和处理。（二）安置补偿。2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的（独立房屋，不包括主房的前接后搭，墙高2.2米以上，墙厚24厘米以上，有保暖设施且水、电齐全），为同一宗土地范围内且属本人唯一住宅的，能够在签约期限内签约的，参照有照住宅房屋安置补偿。1.院内有多处05年之前建设的无籍房屋，除有一处享受上述安置政策外，其余房屋按实际面积累加为最后回迁安置面积。2.对主房前接后搭的附属房屋（和主房连通一体，改造为厨房、餐厅、客厅等），视为增加主房面积，只按房屋实际面积叠加到主房当中，增加安置面积。未能在奖励期限内签约的，视为被征收人放弃产权调换及相关优惠政策，该房屋按原面积由评估公司按市场重置价（建筑成本价）评估后给予货币补偿。2005年1月1日以后建设的无籍房屋，由相关部门进行调查、认定和处理。”本案中，原告产权证上的面积为63.2平方米，原审认为，房屋产权证为相关部门经过实地测量之后颁发，被告依据产权证上的面积对原告进行安置补偿，符合法律规定。本案中，原告主张室内楼梯面积及封闭阳台面积不在产权证照确定的面积范围内，应增加计入主房面积，但其未能提供充分证据予以证明，不予支持。另外，17.1平方米的建筑并非于2005年1月1日之前建设，不符合《补偿方案》中关于增加到被认证房屋面积中的规定。故对原告提出的17.1平方米的建筑面积应增加到有照房屋面积的主张，因事实及法律依据不足，亦不予支持。 第三，关于原告主张的约46平方米左右（建房批准书为44.8平方米）的房屋能否被认证为有照房进行补偿的问题。如前所述，《补偿方案》规定，2005年1月1日之前建设的房屋才能被认证为有照房，或将其面积累加至主房面积中。本案中，根据该房屋的《建房批准书》以及《池北区2005原始测绘图》，该房屋并非于2005年1月1日之前建设，不能被认证为有照房，故被告虽曾经对该建筑进行过认证，但最终核实后未予认证的行为符合法律规定。原告提出的该房屋应被认证为有照房屋进行补偿的主张，因事实及法律依据不足，不予支持。 第四，关于是否应对“恒达土特产商行”所在房屋增加经营性补偿的问题。《补偿方案》第十二条“货币补偿”规定：“……3.被征收房屋用途由住宅改为饭店、超市、商店、旅店、歌厅、酒吧、美发厅、游戏厅、修理部等商业服务用途的（不含生产、收购、加工和养殖等），正在经营并依法纳税，在按照住宅评估的基础上增加补偿……”本案中，“恒达土特产商行”的注册地址是有《建房批准书》的约44.8平方米的房屋（原告主张约46平方米），该商行实际也在此房屋中经营，但此房屋并非有照房屋，也未被认证，属于附属物，在附属物上注册经营地址不符合上述《补偿方案》中对增加补偿的规定。故原告提出的该房屋应增加经营性补偿的主张，法律依据不足，不予支持。 第五，关于《复议决定》合法性问题。本案中长白山管委会根据原告的复议申请，经审理作出《复议决定》维持了池北区管委会作出的《补偿决定》。原审认为长白山管委会作出的《复议决定》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，原审认为池北区管委会作出的《补偿决定》和长白山管委会作出的《复议决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张宏利的诉讼请求。 二审张宏利上诉称：1.被上诉人池北区管委会作出的《补偿决定》认定事实不清，证据不足，程序违法。原审认定评估机构的选择和评估程序合法明显错误。《补偿决定》认定事实不清，证据不足，侵犯上诉人的合法权益。《补偿决定》对上诉人房屋的住房面积认定错误，特别是没有对无籍房和室内楼梯、室内阳台的面积进行认证，事实认定错误。《补偿决定》将上诉人有《建房批准书》的46平米房屋认定为31.2平米的附着物加14.8平米的门斗过道，不予产权置换，明显错误。对该44.8平米的房屋没有予以“经营性损失”“停产停业损失补偿”和“被征收房屋评估金额10%的奖励”。《补偿决定》没有保证上诉人原址回迁或者就近回迁的权利。池北区管委会没有对上诉人未经登记的房屋进行调查、认定和处理。2.被上诉人长白山管委会作出的复议决定违法。3.原审判决的作出违反“调解优先、调判结合”的工作原则违法。故上诉请求：撤销原审判决及本案《补偿决定》《复议决定》；本案诉讼费用由被上诉人承担。 二审被上诉人长白山管委会答辩称：1.本案选定评估机构的程序合法，评估程序合法。2.池北区管委会按照房屋产权证载明的建筑面积进行补偿，符合法律规定和补偿方案。17.1平方米建筑在测绘图中未体现，不属于无籍房认证范围，不能按照有照房补偿。上诉人主张的建房批准书为44.8平米的建筑不属于《补偿决定》中规定2005年1月1日之前建设的无籍房，属于附属物，不符合商业用房涉及的停产停业补偿及奖励问题。3.本案复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律在正确。4.原审判决不存在违反“调解优先、调判结合的工作原则的问题”。故请求维持原判，驳回上诉。 二审被上诉人池北区管委会答辩称：原审认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，应予维持。 经审查案件事实与原审认定一致，对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，（一）关于案涉评估程序问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中评估机构由池北区管委会直接组织被征收人投票确定，虽然缺少被征收人协商环节，但按照少数服从多数原则投票确定房地产价格评估机构，亦能体现多数被征收人的意见。池北区管委会根据多数被征收人的意见，选定相关评估公司作为本案征收补偿评估单位，选定评估机构的主要程序合法。另根据池北区管委会提交的《现场踏查表》和征收部门工作人员与上诉人的谈话笔录，可以认定评估机构和测绘公司对上诉人的房屋进行了实地查勘，虽然出具评估报告的估价师未在《现场踏查表》中签字，但不能以此否定评估报告的真实合法性。 （二）关于案涉63.2平方米有照房屋的室内阳台及楼梯面积问题。因房屋产权证书为相关部门经实地测量后颁发，且按照相关规定，房屋登记建筑面积包含室内阳台及楼梯按水平投影等方式并入的面积。被上诉人池北区管委会按该房屋产权证所记载的63.2平方米建筑面积并经现场测绘及评估后作出相应安置补偿决定，并无不当。上诉人主张被上诉人对该房屋室内阳台及楼梯面积未予认证导致对该房屋总面积认定错误的证据及依据不足，上诉人亦或对相关面积计算方式理解有误。原审对此主张未予支持，亦无不当。 （三）关于案涉17.1平方米建筑物问题。案涉《补偿方案》中规定对主房前接后搭的无籍附属房屋补偿亦应满足系2005年1月1日前建造的条件，而本案17.1平米建筑物在2005年测绘图中并未体现，上诉人主张将该建筑物面积计入主房面积予以补偿的证据及依据不足。原审对此主张未予支持，并无不当。 （四）关于案涉上诉人主张的约46平方米建筑物问题。因依照2005原始测绘图及该建筑的《建房批准书》，不能认定该建筑系2005年1月1日前建设，故被上诉人池北区管委会经核实后对该建筑未参照有照房屋予以补偿及经营性补偿，符合本案《补偿方案》的规定。原审对此主张未予支持，并无不当。 （五）关于本案复议决定问题。本案被上诉人长白山管委会于2018年7月4日作出的案涉《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 （六）关于上诉人主张原审违反调解原则违法的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条及《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》规定，调解是人民法院在审理行政案件时，可以根据案件实际情况作为解决行政争议的一种方式，并非唯一方式或必经程序。原审判决程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人张宏利的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张宏利负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴先明 审判员  杜 鹃 审判员  许家娟 二〇二〇年六月十八日 书记员  杨双璐