陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终708号上诉人（原审原告）：韩城市新城街道办事处五星村八组。住所地：陕西省韩城市。诉讼代表人：文克芳，男，汉族，住陕西省韩城市。诉讼代表人：薛金抗，男，汉族，住陕西省韩城市。诉讼代表人：陈合胜，男，汉族，住陕西省韩城市。上诉人（原审被告）：韩城市人民政府。住所地：陕西省韩城市。法定代表人：亢振峰，该市市长。委托代理人：李森，该市自然资源局干部。委托代理人：程少蕴，陕西行天律师事务所律师。上诉人韩城市新城街道办事处五星村八组（以下简称五星村八组）与上诉人韩城市人民政府（以下简称韩城市政府）履行行政允诺一案，均不服渭南市中级人民法院（2018）陕05行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人五星村八组的诉讼代表人文克芳、薛金抗、陈合胜，上诉人韩城市政府的委托代理人李森、程少蕴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2015年3月至2015年7月韩城市新城街道办事处根据韩城市政府作出的韩政发（2012）49号文件精神与五星村委会及原告五星村八组签定了土地征收协议书七份，共从五星村八组征收土地101.76亩，在征收过程中已按每亩土地10.3万元向原告支付了土地补偿费。2015年11月3日被告下发了韩政办发（2015）241号《关于印发韩城市进一步加强村级集体经济组织返还地管理工作实施意见的通知》（以下简称《241号通知》），其中规定：中心城区的被征地村民可享受相当于15%返还地指标的出让收益；原15%返还安置用地不再以土地实物返还，改为15%的土地出让受益部分由财政划入被征地村组用于安置群众；土地收益的确定为，无论该新增项目用地地块内规划用途为何种性质，土地性质无论是划拨、出让或其他形式，均按该项目区域用地商服用途的平均土地价款计算，土地等级为一级的，每亩以100万元出让价款计算应予返还的出让收益；土地等级为二级的，每亩按80万元出让价款计算应予返还的出让收益；土地等级为三级的，每亩按60万元出让价款计算应予返还的出让收益；村、组级返还地项目土地出让价款在扣除各项规费和市级留成后，应予返还的土地出让收益部分由市财政局负责拨付至镇办财政所统一管理，村级集体经济组织需使用该项资金时，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，报所在镇办审核，经财政所拨付至经管站复核，符合使用条件后予以拨付。本案涉诉的原告被征土地在被告确定的中心区域应返还土地出让收益的范围之内。后原告曾向韩城市新城街道办事处提出返还地款申请未果，即向法院提出诉讼，请求判令被告韩城市政府支付拖欠五星村八组的15%返还地的款项计人民币1500万元，从拖欠之日起按中国人民银行同期贷款利息计息。原审法院在审理过程中，组织双方就返还土地款进行协调，被告同意按照实施意见的规定向原告支付土地出让收益款，但在应返还的土地面积及土地等级的界定问题上意见分歧，未能达成一致意见。原审认为：关于原告主体资格问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。五星村八组中有97户村民，涉案的51户村民已达到本组过半数以上，可以以村组的名义提起诉讼，故原告具有诉讼主体资格。原告诉讼的七宗土地共涉及土地面积101.76亩，被告对其征收原告土地的事实及面积予以认可，对此本院予以认定。被告在征收土地过程中，为解决被征地农民的生产和生活问题，制定下发了《241号通知》，确定向被征地村组返还15%的土地出让收益，该实施意见一经下发即对被告具有约束力，可视为被告应当履行的法定职责，原告据此要求被告按实施意见的规定履行相应职责应当予以支持。对原告主张由被告向其返还1500万元土地款之具体请求，因双方对被征土地的等级意见分歧，原告无证据证明涉案土地属于实施意见中的一级土地，加之返还土地价款时还应扣除各项规费和市级留成，该部分费用无法确定，故对原告要求按1500万元返还的请求不予采纳，结合本案实际，责令被告按照实施意见向原告履行土地出让收益的行政职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决由被告韩城市人民政府于本判决生效后60日内按照韩政办发（2015）241号通知向原告韩城市新城街道办事处五星村八组返还101.76亩15%的土地出让收益。案件受理费50元，由被告韩城市人民政府承担。上诉人五星村八组上诉及答辩称：（一）五星村八组具有本案原告主体资格。该组共有97户，参加诉讼的53户，二次取证15户，共65户代表，超出《村民委员会组织法》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中规定的人数。且五星村八组作为被管理方，与本案被诉行政行为有利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。（二）原审判决未判具体数额错误。1.韩城市政府认可应该给五星村八组按15%返还地款，但认为应按二级土地每亩80万元支付，即使照此标准计算，也应该向五星村八组支付1200万元。何况，五星村八组提供的《农村土地承包经营权公示结果归户表》中显示土地地力等级为一级土地。因此应判决韩城市政府支付1500万元返还地款。2.原审判决中考虑“加之返还土地价款时还应扣除各项规费和市级留成”等因素，但韩城市政府在一审答辩状中并未提到此问题，答辩状是其真实意思表示，则韩城市政府无权再提扣费和留成等事宜。3.韩城市国土局曾向韩城市政府汇报关于五星村八组返还款的问题，该报告亦明确表示，“综上，需返还五星村八组土地收益款计913.3265万元”。（四）原审判决未涉及五星村八组要求韩城市政府支付延期付款利息的诉讼请求，属于漏判。故请求：撤销原判，依法改判由韩城市政府向五星村八组支付返还地款1500万元及利息。上诉人韩城市政府上诉及答辩称：（一）原审判决认定事实错误，文克芳、薛金抗、陈合胜无权代表五星村八组提起本案诉讼。文克芳、薛金抗、陈合胜等51人认为其所在村组集体土地权益受到侵害提起诉讼，虽经过法庭释明变更主体为五星村八组，但不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定。原审法院未核实该村组实际人数，未核实涉诉51人是否超过所在村组人数的半数，便认定51人即51户错误。故文克芳、薛金抗、陈合胜等51人不能以五星村八组名义进行诉讼，应当裁定驳回其起诉。（二）关于本案返还土地收益的拨付和使用问题的说明。根据《241号通知》，涉案返还地出让收益的拨付、使用应由村集体经济组织向镇办进行申请，镇办接到申请后提交国土局，由国土局核实征地面积。最后依据国土局、住建局核定应返还的面积确定返还指标。市财政局按照该指标负责将款项拨付至镇办财政所进行统一管理。若所在村集体欲使用该笔资金时，应由村集体经济组织所在的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，报所在镇办审核，经财政所拨付至经管站复核，符合使用条件后予以拨付。至今，五星村八组所在村集体未向镇办提出申请，镇办也未向国土局提交申请。国土局、住建局因未接到申请，无法启动核实征地面积的程序。综上，请求撤销一审判决，驳回五星村八组起诉。本院经审理查明：本案审理中,询问五星村八组组长对本案诉讼的态度，其称系连任三届的组长，因综合考量，其不便代表五星村八组直接提起诉讼，但其知道、支持本案诉讼，认同本村组大多数村民以村组名义提起的本案诉讼请求。该组共有97户。五星村八组曾向韩城市新城街道办事处、韩城市国土资源局征管中心提交“关于韩城市应当支付我村八组15%返还地款的申请”，要求对征用五星村八组101.76445亩土地，按照《241号通知》等文件规定支付1500万元。该申请加盖五星村村委会公章，八组组长陈忠胜签名，村民代表签名。2018年12月19日，韩城市国土资源局作出韩国土资字（2018）297号《关于新城办五星村八组要求返还土地出让收益的请示》，将该局前期统计的五星村八组要求返还土地收益的核算情况报韩城市政府。庭审中，韩城市政府称土地已拍卖出让。以上内容，有庭审笔录、询问笔录等在卷佐证。原审查明其余事实属实，本院予以确认。本院认为：关于五星村八组的原审原告主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本条规定的实质是，村民个人认为集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应通过法定的途径和方式，将个人意愿转化为村集体的意愿，以村集体名义对外主张权利。本案中，五星村八组组长称其因综合考虑，不宜直接出面代表村组提起本案诉讼。但其知道和支持本案诉讼，认同六十余户村民以五星村八组名义提起本案的诉讼请求。故在五星村八组组长支持涉诉村民提起本案诉讼、认同本案诉讼请求的情形下，提起本案诉讼的五、六十户村民能代表多数村民意愿，并非个别村民个人意愿，且与村组集体的意愿一致。据此，原审认为涉案五十余户村民可以以村组名义提起诉讼，具有原告主体资格，并无不妥。韩城市政府认为不能以五星村八组名义提起本案诉讼的上诉理由，本院依法不予支持。关于韩城市政府是否应支付五星村八组诉请要求的1500万元返还土地款的问题。经查，本案实质是五星村八组要求韩城市政府履行《241号通知》内容，兑现《241号通知中》承诺的返还征收土地出让收益的15%的义务。故本案实质是要求履行行政允诺之诉。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为或符合一定条件时即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体要遵守法定义务，当特定的行政相对人符合行政允诺事项条件时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。本案中，韩城市政府作出《241号通知》，是为加快征地拆迁和项目推进，其单方承诺对中心城区的被征地村民给予15%返还地指标出让收益的优惠政策，该行为符合行政允诺的构成要件和特征。且该行政允诺不违背法律法规，也在韩城市政府可行使的自由裁量权范围内，该行政允诺是合法的、可实现的。庭审中，韩城市政府称土地已经出让，也认可五星村八组符合《241号通知》规定的返还土地出让收益的范围。故韩城市政府具有向五星村八组按照《241号通知》规定履行行政允诺的义务。五星村八组曾向韩城市新城街道办事处、韩城市国土资源局征管中心提交“关于韩城市应当支付我村八组15%返还地款的申请”，该申请加盖五星村村委会公章。韩城市国土资源局对此作出韩国土资字（2018）297号文件上报韩城市政府，但韩城市政府至今未按照《241号通知》确定并拨付五星村八组名下土地出让收益款，已构成行政不作为。至于在确定上述款项时，政府各部门按照文件规定的分工，是韩城市政府内部管理问题，不能要求特定相对人分阶段、分部门提出申请，韩城市政府具有协调、督促，最终给符合条件的特定相对人统一确定款项并拨付的义务和职责。关于上诉人韩城市政府认为五星村八组所在村没有提出申请，没法启动程序的上诉理由。经查，五星村八组曾向韩城市新城街道办事处、及韩城市国土资源局提出返还出让土地收益申请，该申请还加盖村委会公章。韩城市国土资源局以文件形式就五星村八组的土地出让收益前期核算向韩城市政府请示汇报。故韩城市政府该项上诉请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。关于上诉人韩城市政府认为该款项依文件规定有特定使用程序问题的上诉理由，本院认为，该事项属于韩城市政府履行行政允诺后，下一步资金具体使用报批问题，不能成为拒绝履行行政允诺的理由，且与本案确定韩城市政府应履行行政允诺义务无关。故对该项上诉理由，本院依法不予支持。关于上诉人五星村八组认为应该判令韩城市政府向其支付1500万元款项的上诉理由。本院认为，本案实质是要求韩城市政府按照《241号通知》履行行政允诺义务之诉，《241号通知》中并未规定具体返还款项数额，具体返还款项数额，需要根据特定相对人被征收土地情况，由国土部门依照文件规定核算面积、等级等、财政部门核算后才能确定，韩城市政府具有统一协调各职能部门工作，最终对外确定具体返还款项的义务和职责。人民法院不应在行政机关尚未进行首次判断时，直接在判决中确定具体返还款项，这与行政诉讼审查原则不相符。故五星村八组该项上诉理由，没有法律依据，本院依法不予支持。综上，上诉人五星村八组、韩城市政府的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。原审判决适用法律错误，判决主文部分表述不够准确，为避免造成理解歧义，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销渭南市中级人民法院（2018）陕05行初55号行政判决；二、判令上诉人韩城市人民政府于本判决生效之日起60日内，按照韩城市人民政府作出的韩政办发（2015）241号《关于印发韩城市进一步加强村级集体经济组织返还地管理工作实施意见的通知》，向上诉人韩城市新城街道办事处五星村八组履行行政允诺义务，确定上诉人韩城市新城街道办事处五星村八组诉请要求的101.76亩征收土地15%土地出让收益金额，并按规定拨付专户。二审案件受理费50元，由上诉人韩城市人民政府负担。本判决为终审判决。审  判  长    肖宏果审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯 二0二0年六月十二日  法官助理    王  鑫书  记  员    铁梦瑶 1