陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终706号 上诉人（原审原告）：卜万铭，男，汉族。被上诉人（原审被告）：韩城市新城街道办事处。住所地：陕西省韩城市。法定代表人：李江，该街道办事处主任。委托代理人：宁胜伟，该街道办事处综治办主任。委托代理人：冯振南，陕西建宾律师事务所律师。上诉人卜万铭因诉被上诉人韩城市新城街道办事处（以下简称新城街办）土地行政强制纠纷及行政赔偿一案，不服渭南市中级人民法院（2018）陕05行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卜万铭，被上诉人新城街办的委托代理人宁胜伟、冯振南到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：原告卜万铭系新城街办河渎村6组村民，在该组有7亩承包地和1.18亩机动地，经营期限自1995年10月1日至2025年9月30日。2015年韩城市委、市政府将本市高速路城区段绿化工程列为重点项目，其中新城辖区的绿化工程需占用新城街办五星村、河渎村等六个村组土地。2015年3月20日，被告新城街办按照韩城市人民政府的要求作出新政发（2015）8号《新城街道办事处关于高速路绿化城区段新城辖区土地流转赔偿标准的通知》，决定对河渎村等六个村组的3846余亩的土地进行流转，流转的方式为长期租赁，且该通知也明确了对土地的租金、青苗及农作物的补偿的标准。其中原告经营的8.18亩土地亦在这次土地流转的范围之内。因原告不同意将自己的承包地进行流转，双方就此未达成一致意见，原告卜万铭未与被告新城街办签订土地流转合同。2015年8月11日原告向被告出具保证书，承诺于8月19日自行将地面附着物进行清表。2015年9月8日，被告新城街办在河渎村村委会及六组组长吴兰章的见证下对卜万铭承包地的面积和地上附着物进行了清点，形成现场勘仗图。2015年10月27日，被告新城街办按照确定的补偿标准以转账的方式向原告支付了土地租赁和附着物补偿费共计91059元。并于2015年12月9日在城建、街道办、政法委设立的优化投资环境办公室、公安等部门的见证下对原告的地面附着物进行了清表，并占用了原告经营的土地。双方就此发生纠纷。另查明，被告新城街办每年按标准支付卜万铭土地流转费10605元，至土地承包合同期满。原告因被告占用其土地，诉至法院，请求：1.被告占用原告土地的行政行为违法；2.由被告归还原告的承包地；3.被告赔偿原告的土地恢复费10000元每亩；4.判令被告赔偿承包地财产损失767688元；5.通过新闻媒体等形式公开道歉；6.2015年12月9日起每农业生产年度标准赔偿每亩12000元的损失；7.诉讼费由被告承担。原审认为：被告新城街办与原告卜万铭所在集体组织以土地流转方式长期租赁涉案土地用于修建绿化带工程，改变了土地的农业用途，被告新城街办亦不具有农业经营能力，不属于法律规定的土地流转主体，在租赁涉案土地过程中亦未征得原承包人即原告卜万铭本人同意，租赁期限未到，单方强行对土地进行了流转，且超过了原告卜万铭承包经营的剩余期限，该行为违反了相关法律规定，应属违法。之后被告新城街办单方实施对该土地“清表”占用行为，侵害了原承包人卜万铭的合法利益，亦属违法。鉴于将该土地已用于绿化建设，撤销该行为将会损害社会公共利益，故依法应确认被告的行政行为违法，可不予恢复和返还土地，故原告诉请每亩土地恢复费10000元之诉不予支持。由于被告新城街办流转占用行政行为违法对原告的合法权益造成了损害，其应该承担相应的赔偿责任。重审期间，原告卜万铭曾申请对其损失进行鉴定，但拒绝交纳鉴定费用，未能委托鉴定。故对卜万铭的损失可根据本案实际情况，结合当地同类作物的收益情况及生活经验，由被告向卜万铭按每亩2万元予以赔偿。关于原告所诉要求自2015年12月9日起每年按农业生产年度标准赔偿每亩12000元的损失之诉，经查，被告新城街办已按规定每年给付卜万铭土地流转承包费10605元，原告要求每年每亩赔偿损失12000元之诉依法无据，故对原告此项诉请亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项及第六十九条之规定，判决：一、被告韩城市新城街道办事处占用原告卜万铭土地的行政行为违法。二、由被告韩城市新城街道办事处给予原告卜万铭经济赔偿163600元。三、驳回原告卜万铭的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告韩城市新城街道办事处负担。上诉人卜万铭上诉称：（一）新城街办占用基本农田，没有审批手续，属于违法占地。新城街办作出的涉案项目的土地流转赔偿标准，违反了土地管理法及农村土地承包法的相关规定。（二）新城街办自称市城建、街道办、公安等部门参加强占土地并破坏财产的行动，故上诉人认为应当追加韩城市人民政府为第一被告。（三）上诉人自始不同意土地流转，且从未出具过保证书。每年土地流转承包费是被上诉人单方制定的，上诉人不同意流转土地，也没有拿过土地流转承包费。（四）关于赔偿费用问题。上诉人认为事实清楚，不需要鉴定，也没有钱交鉴定费用。上诉人的损失应当依照陕西省政府公布的合法征地标准计算赔偿数额。果园产值每年13至18万元是实际产值，属于合法收入。每亩每年生产损失12000元，是按照果园年产值的75%计算的，请求法院依法支持。综上，请求：1.追加韩城市人民政府为第一被告；2.请求维持一审判决第一项；3.请求撤销一审判决第二项，改判被上诉人新城街办赔偿上诉人财产损失847688元；4.判令被上诉人新城街办归还上诉人承包地并承担恢复土地费用163000元；5.判令被上诉人新城街办赔偿上诉人生产损失每亩每年12000元（2016年至2019年共计392460元）；6.判令被上诉人新城街办赔偿上诉人证人出庭的交通费、生活费、误工费共计4600元。被上诉人新城街办答辩称：（一）新城街办按照确定的赔偿标准对卜万铭的8.18亩承包地上附着物，进行清点后，予以赔付。且连同2015年度土地流转收入10605元一并给付卜万铭。即新城街办根据土地流转赔偿标准，已对卜万铭赔付到位。现卜万铭要求新城街办赔偿其全部财产损失847688元，于法无据。（二）土地流转是基于城市发展，现已绿化建设完毕。本次土地流转涉及6个村，2000余户村民，99.8%的村民均支持此项举措，同意土地流转赔偿标准。故卜万铭要求返还土地，承担土地复耕费及四年生产损失的请求，没有依据。（三）卜万铭要求的因主张权益造成的交通、食宿等费用，于法无据，不应支持。新城街办虽然对一审判决有异议，但从维护稳定，有利于群众生活权益的角度考虑，认同一审判决。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：卜万铭以韩城市人民政府、新城街办为被告，向渭南市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认强制流转土地行为违法并赔偿。渭南市中级人民法院作出（2016）陕05行初19号行政裁定书和行政判决书。裁定书内容为，韩城市人民政府不是适格被告，裁定驳回对韩城市人民政府的起诉。判决书内容为：1.被告新城街办占用卜万铭土地的行政行为违法；2.驳回卜万铭的其他诉讼请求。卜万铭不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终428号行政裁定书和（2017）陕行终428-1号行政裁定书，其中428号裁定内容为，维持原审裁定。428-1号裁定内容为，1.撤销原审判决。2.发回渭南市中级人民法院重审。本案系发回重审后，渭南市中级人民法院另行组成合议庭审理的。一审查明其余事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点：一是新城街办占用卜万铭涉案土地行为是否合法；二是如何依法确定行政赔偿范围、标准的问题。（一）关于新城街办占用卜万铭涉案土地行为是否合法的问题。本案中，新城街办于2015年以土地流转之名，占用卜万铭涉案土地，根据当时有效的《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。”第三条规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。”第九条规定：“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。”根据上述法律规定，土地流转应以双方自愿协商为基础，不得改变农业用途，流转期限不得超过承包期剩余期限，受让方应具有农业经营能力。本案中，卜万铭并不同意将涉案土地流转给新城街办，且新城街办占用涉案土地用于修建绿化带工程，改变了土地的农业用途。故本案不符合土地流转的法律规定情形，新城街办称其因土地流转占用涉案土地的辩称理由不能成立。之后，新城街办未征得卜万铭同意，单方实施对涉案土地的清表占用行为，侵害了卜万铭合法权益，应属违法。新城街办亦未向法庭提交其他证据证明其经审批有权占用卜万铭涉案土地。故新城街办在没有依据的情形下强行占用卜万铭涉案土地的行为违法，原审法院判决新城街办占用卜万铭土地行为违法正确。（二）关于本案行政赔偿标准、范围如何确定的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定，新城街办应承担因违法占用涉案土地而对卜万铭合法权益造成损害的行政赔偿责任。根据该法第三十六条规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，新城街办违法占用卜万铭涉案土地造成的直接损失，应包含两部分，一是清除涉案土地地面附着物产生的损失；二是卜万铭剩余承包期限内的经营利益损失。关于涉案土地地面附着物的损失部分，由于涉案土地地面附着物被清除前，双方没有形成一致认可的具体种植情况清单，但双方均认可种植有果树等农作物及面积，故原审法院在卜万铭未缴纳鉴定费未能委托鉴定的情形下，结合当地同类农作物及生活经验，按每亩2万元标准给卜万铭予以赔偿，并无不妥。但原审法院以新城街办每年给付卜万铭土地流转费10605元为由，未考虑卜万铭剩余承包期限的经营利益损失，属于适用法律错误，应予纠正。新城街办与卜万铭之间不符合土地流转法律关系，新城街办占用卜万铭涉案土地没有法律依据。卜万铭因新城街办违法占地，无法在其剩余承包经营期限内继续使用土地并获得收益，故新城街办应赔偿卜万铭涉案土地剩余承包期限内的经营利益损失。由于该部分损失的认定和计算方式，没有统一的法律规定标准，故本院结合卜万铭诉讼请求、双方当事人提交的涉案土地上情况、果树的生长周期规律、当地同类作物的收益及生活经验等因素综合考量，酌情按每亩每年4000元的标准，以双方认可的涉案占用8.18亩土地面积为准，从2015年12月9日新城街办实施清表占地行为之日起至本案审结前2020年6月9日止共计四年半期间的经营利益损失，酌定赔偿147240元（8.18×4000×4=32720×4=130880元；32720÷2=16360元；16360+130880=147240元）。对2020年6月9日之后至承包经营期限届满日止期间的经营利益损失，由于尚未发生，故对该期限内的损失，应根据实际发生情况，决定卜万铭可否另行主张权利。关于卜万铭要求追加韩城市人民政府为共同被告的上诉请求，经查，陕西省高级人民法院作出的（2017）陕行终428号生效行政裁定书，认为韩城市人民政府不是本案适格被告，故卜万铭该项上诉理由依法不能成立，本院不予支持。综上，上诉人卜万铭要求赔偿其剩余承包期限内的经营利益损失部分的上诉理由，本院依法酌情予以部分支持。卜万铭请求维持原审判决第一项的上诉请求，本院依法予以支持。卜万铭其余上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决未考虑卜万铭剩余承包期限内的经营利益损失，适用法律错误，本院予以纠正，依法增判该部分赔偿数额。原审判决其余内容正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项、（二）项之规定，判决如下：一、维持渭南市中级人民法院（2018）陕05行初21号行政判决中第一项、第三项内容；二、撤销渭南市中级人民法院（2018）陕05行初21号行政判决中第二项内容；三、判令被上诉人韩城市新城街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人卜万铭损失163600元及2015年12月9日至2020年6月9日期间因违法占用涉案土地造成的经营利益损失147240元，两项合计310840元。二审案件受理费50元，由被上诉人韩城市新城街道办事处承担。本判决为终审判决。 审  判  长    肖宏果审  判  员    马小莉审  判  员    杨成会 二0二0年六月十二日  法官助理    王  鑫书  记  员    铁梦瑶  1