广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终65号上诉人（原审原告）：中山市黄圃镇锦绣金属煤炭经销部，住所地广东省中山市******指北水闸以下滩涂地，统一社会信用代码914********435233U。投资人：吴锦钊。委托代理人：秦肖敏，北京京师（天津）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：中山市黄圃镇人民政府，住所地广东省中山市黄圃镇，统一社会信用代码114***********393K。法定代表人：梁煊华，镇长。委托代理人：夏晓霞，该政府党委委员。委托代理人：余协辉，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：谢韵彤，该局黄圃分局工作人员。上诉人中山市黄圃镇锦绣金属煤炭经销部（以下简称锦绣金属煤炭经销部）、中山市黄圃镇人民政府（以下简称黄圃镇政府）因与被上诉人中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）行政强制拆除行为一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1234号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，锦绣金属煤炭经销部投资人吴锦钊于2010年10月26日，租用中山市******民委员会所有的位于中山市******土名“指北水闸边地”地段大堤靠河边处的土地，并修建涉案建筑物作锦绣金属煤炭经销部的经营场所、仓库用途。2019年6月20日，黄圃镇政府根据《广东省河道堤防管理条例》的规定和粤水建管[2018]111号《广东省水利厅关于印发全省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》以及2018年第1号《关于在全省江河湖库全面开展“五清”专项行动的动员令》的要求，组织人员对涉案建筑物进行强制拆除，并通知辖区公安、交警、农业、住建、水利、司法、供水供电及市城管执法局下属黄圃分局到现场协助。锦绣金属煤炭经销部不服该强制拆除行为，诉至原审法院，请求判令：1.确认黄圃镇政府、市城管执法局强制拆除锦绣金属煤炭经销部房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费由黄圃镇政府、市城管执法局承担。原审法院另查明，1992年8月22日，中山市水利电力局作出中水（1992）第95号《关于黄圃镇三乡围水利会在堤外坦地搞永久性建筑的批复》，同意黄圃镇三乡围水利会（以下简称三乡围水利会）在堤外坦地搞永久性建筑物。1994年1月,三乡围水利会与吴锦钊的父亲吴耀开签订《租用堤外滩地协议》，约定把指北闸下堤外滩地租给吴耀开作收铁中转码头使用。租用期间，三乡围水利会将涉案土地转交给中山市******民委员会（以下简称鳌山村委会）管理。2010年10月26日，吴锦钊与鳌山村委会签订《租用堤外滩地协议》，约定把指北闸下堤外滩地租给吴锦钊作收购废铁及氧化皮中转之用。同年11月8日，吴锦钊、黄锦泉与鳌山村委会签订《租用指北闸下堤外滩地协议》，约定把指北闸下堤外滩地租给吴锦钊、黄锦泉作收购废铁氧化皮中转之用。其中，黄锦泉与吴锦钊一起租用的土地和吴锦钊个人向鳌山村委会租用的土地相连，租用时已有建筑物，由吴锦钊父亲建设，租用后黄锦泉与吴锦钊一同出资进行翻修。2012年1月1日，黄锦泉与吴锦钊签订《协议书》，约定黄锦泉无偿转让鳌山村指北水闸下面，东至兆丰七队，西至吴锦钊用地的土地和地上建筑物给吴锦钊。2013年12月1日，吴锦钊与梁玲华签订《厂房租赁合同》，约定将鳌山村指北水闸旁，东至吴锦钊、黄锦泉用地，南至河边，西至吴锦钊金属加工厂，北至圃珠公路的厂房出租给梁玲华使用。原审法院又查明，2015年间，原中山市国土资源局作出中土执法决字〔2015〕401号行政处罚决定，认定梁玲华未经批准，于2013年开始占用中山市******土名“指北水闸边地”地段处的土地实施建设星棚结构建筑物及附属设施，作仓库用途，依法对梁玲华作出：1.责令退还非法占用的1608平方米土地；2.罚款16080元。原审法院再查明，梁玲华在庭审中向原审法院确认涉案建筑物属吴锦钊所有，其与该建筑物没有任何权利义务关系，不对涉案土地和建筑物主张相关权利。原审法院此外查明，中山市黄圃镇锦绣金属煤炭经销部为个人独资企业，投资人为吴锦钊，2012年8月14日成立，经营范围为销售：民用蜂窝煤、钢材、氧化铁；在广东省内回收、加工：非生产性废旧金属、废塑料；加工：五金制品。原审法院认为：本案为不服行政强制纠纷。本案中的行政强制行为，黄圃镇政府承认是其组织实施的，法律后果应黄圃镇政府承担。锦绣金属煤炭经销部认为市城管执法局实施了该涉案行政行为的诉讼请求，没有事实依据，原审法院不予支持。市城管执法局辩称涉案行政强制行为非其作出的诉讼意见，原审法院予以采纳。依据《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第五条和参照《广东省河道堤防管理条例》第二条“各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行；……。”、第十九条“对违反本条例的当事人须作出责令拆除、清理、修复及赔偿、罚款等处罚的，由当地县级以上河道堤防主管部门决定。……”的规定，中山市河道堤防管理行政主管部门是中山市水务局。黄圃镇政府不是水利行政主管部门，其在没有水利行政主管部门授权的情况下，依照《广东省河道堤防管理条例》及有关文件的规定，对锦绣金属煤炭经销部的涉案涉嫌违法建筑物实施强制拆除行为，超越法定职权，构成行政违法。因黄圃镇政府实施的行政强制行为是事实行为，不具有可撤销的内容，原审法院依法确认黄圃镇政府涉案行政强制行为违法。黄圃镇政府认为其强制行为合法的辩解意见，没有法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，锦绣金属煤炭经销部要求确认黄圃镇政府强制拆除锦绣金属煤炭经销部建筑物行政行为违法的诉讼请求，理由成立，原审法院予以支持。其要求确认市城管执法局涉案行政强制违法的诉讼请求，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认黄圃镇政府于2019年6月20日对辖区内中山市******内锦绣金属煤炭经销部建设的星棚结构建筑物及附属设施进行强制拆除的行为违法；二、驳回锦绣金属煤炭经销部其他诉讼请求。案件受理费50元，由黄圃镇政府负担。上诉人锦绣金属煤炭经销部不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实错误，原审判决认定上诉人的房屋“涉嫌违法建筑物”，明显属认定事实错误。1.原审法院根据《广东省河道堤防管理条例》就认定上诉人的建筑物涉嫌违法建筑，上诉人的建筑物用地符合《中山市黄圃镇土地利用总体规划2010-2020年》土地利用规划，且早在1992年时，中山市水利电力局已经允许在涉案土地上建造永久性建筑物，涉案地块属于龙珠路扩宽范围，在征收范围内，黄圃镇政府强制拆除上诉人的房屋，其目的不纯。2.原审法院以判决的形式认定上诉人的房屋属违法建筑，属于越权行为。综上请求二审法院判令：1.撤销（2019）粤2071行初1234号行政判决中对锦绣金属煤炭经销部的涉案涉嫌违法建筑实施强制拆除行为的事实认定；2.本案诉讼费用由黄圃镇政府承担。针对锦绣金属煤炭经销部的上诉，黄圃镇政府辩称：1.涉案建筑属于违法建筑，原审判决认定事实清楚，根据（2015）中二法行非诉审字第1113号行政裁定查明的事实，本案的厂房系非法占用土地所建设，而且根据《广东省河道堤防管理条例》第七条的规定，锦绣金属煤炭经销部未经批准在滩地上建设，属于违法建筑。2.违法建筑不属于法律保护的合法财产，根据原中山市国土资源局作出的中土执法决字[2015]401号行政处罚决定，已证明涉案厂房未办理立项、规划许可审批等合法建造手续，依法不应当受到保护。被上诉人市城管执法局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。上诉人黄圃镇政府上诉称：1.原审判决适用法律错误。上诉人有权对涉案违法建筑实施清拆；2.《广东省河道堤防管理条例》是认定锦绣金属煤炭经销部的涉案建筑是否为违法建筑的依据，并非上诉人的职权依据；3.违法建筑不属于法律保护的合法财产权益，涉案建筑未办理立项、规划许可等审批，依法不应受到保护，综上，请求二审法院判令：1.撤销（2019）粤2071行初1234号行政判决，驳回锦绣金属煤炭经销部的诉讼请求；2.本案案件受理费由锦绣金属煤炭经销部承担。针对上诉人黄圃镇政府的上诉，锦绣金属煤炭经销部辩称：1.锦绣金属煤炭经销部的房屋建于1994年，是经中山市水利电力局批准建设的，系合法建筑；2.在未经水利部门审查认定的情况下，原审法院以判决形式认定锦绣金属煤炭经销部的房屋属违法建筑，明显不妥；3.原审法院适用法律错误。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案为政府行政强制案。首先对于涉案强制拆除的实施主体的问题，由于黄圃镇政府承认是其组织实施的，而市城管执法局辩称涉案行政强制行为非其作出，且本案现有证据并不能证明市城管执法局实施了涉案强制拆除行为，对此，原审法院认为应由黄圃镇政府承担强制拆除的法律后果并无不妥，本院依法予以维持；其次，对于涉案强制拆除的合法性问题，本案中，锦绣金属煤炭经销部被强拆的涉案土地位于堤外滩地，依据《中华人民共和国河道管理条例》第四条、第五条和参照《广东省河道堤防管理条例》第二条“各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行；……。”、第十九条“对违反本条例的当事人须作出责令拆除、清理、修复及赔偿、罚款等处罚的，由当地县级以上河道堤防主管部门决定。……”的规定，中山市河道堤防管理行政主管部门是中山市水务局。黄圃镇政府不是水利行政主管部门，其在没有水利行政主管部门授权的情况下，依照《广东省河道堤防管理条例》及有关文件的规定，对锦绣金属煤炭经销部的涉案建筑物实施强制拆除行为，超越法定职权，构成行政违法，原审法院依法确认黄圃镇政府涉案行政强制行为违法正确，本院予以维持；最后对于涉案地上建筑物是否为违法建筑物的问题，由于本案所审查的行政行为系黄圃镇政府的行政强制拆除行为，故本院在此对涉案地上建筑物是否为违法建筑物不予审查，原审法院在本案中直接认定涉案建筑为违法建筑不妥，本院予以纠正。综上所述，锦绣金属煤炭经销部、黄圃镇政府上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实部分清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市黄圃镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹏审判员 陶香琴审判员 高 琳二〇二〇年六月二十二日书记员 肖炫霓