湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行初1号原告长沙电机厂有限责任公司。住所地：长沙市天心区新电路86号。法定代表人唐朝晖，董事长。委托代理人杨柳，该公司工作人员。委托代理人刘欣亚，北京市致衡律师事务所律师。被告长沙市自然资源和规划局。住所地：长沙市雨花区劳动东路238号。法定代表人冯意刚，局长。委托代理人苏慧娥，该局工作人员。委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被告长沙市天心区人民政府。住所地：长沙市天心区湘府中遗产298号。法定代表人黄滔，区长。委托代理人陈博伦，该政府工作人员。委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。原告长沙电机厂有限责任公司（以下简称长沙电机厂）因与被告长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市自规局）、长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府）国有土地使用权出让公告一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告长沙市电机厂的委托代理人杨柳、刘欣亚，被告长沙市自规局的委托代理人苏慧娥、晏明科以及天心区政府的委托代理人陈博伦、姜守瑞委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告长沙市电机厂向本院起诉，其诉讼请求为:1.请求判决撤销长沙市自规局《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第三条第八项挂牌条件第1.3款规定。2.请求判决撤销天心区政府《产业项目建设及运营发展监管协议》。事实与理由：2004年，原告与天心经济开发区管委会及其下属企业签订协议通过招商引资入驻大托镇新路村。协议同时约定，如原告能通过国土部门公开招拍挂拿下与其紧邻的大托镇新路村商住用地，管委会将给予极大优惠政策。后原告在入驻建厂时投资数千万元对整块地幅包括该商住用地一并进行了五通一平工作，但国土部门一直未对该商住地块进行公开招投标，因此原告自始至终一直在等待国土部门挂牌参与竞拍。2019年11月底，长沙市自规局终于出台了《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》，对大托镇新路村商住地块进行公示，并欲公开竞拍，同时一并捆绑出台了天心区政府的《产业项目建设及运营发展监管协议》。但上述两份文件严重侵犯了原告及他人的公平竞争权，长沙市自规局的挂牌出让须知第三条第八项第1、3款规定，竞得人须在本地块上建设央企总部，同时要求必须与天心区政府签订《产业项目建设及运营发展监管协议》后方可确认其成交。而天心区政府的协议第四条又要求竞得人必须为世界五百强央企，必须拥有公路施工总承包特级资质。从上述附加条件可知两被告不仅仅是限制了原告的公平竞争权，而是专门为某个竞拍人量身定制了该地块的竞买条件，使得他人无法参加竞拍，从而排除了绝大部分人参加此竞拍。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第11条:出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。《反垄断法》37条规定:行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。根据《行政诉讼法》第12条第八项规定:认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，属行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》12条第一项规定:被诉行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的，属于与行政行为有利害关系，公民、法人或其他组织有权提起诉讼。综上，原告认为两被告在国有土地拍卖及公告的行政行为中，人为设定限制竞争性附加条件，导致原告无法满足条件参与竞拍,严重侵害了原告及他人的公平竞争权,特此提起诉讼,请求贵院撤销不合理条款，以维护原告及他人的公平竞争权。被告天心区政府答辩称：一、天心区政府不是本案的适格被告。本案是长沙电机厂基于国有土地出让行为而提起的行政诉讼，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定:“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中，被诉的行政行为是涉案土地挂牌出让的行为，但该涉案土地挂牌出让行为的实施主体并非长沙市自规局，且依据长沙市自然资源和规划局《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)第三条第(八)项:“(八)根据长沙市土地管理委员会2019年第5次会议纪要精神，该宗地挂牌条件如下:……3.竞买人取得最高报价人资格后须向长沙市天心区人民政府提供相关资料,经审查符合条件并与长沙市天心区人民政府签订《产业项目建设及运营发展监管协议》...以及第五条第(一)项:“(一)挂牌文件取得。申请人登陆网挂系统，可于2019年11月29日至2019年12月31日，在网上浏览或下载本次挂牌出让相关信息，具体包括:……《产业项目建设及运营发展监管协议》”可知，长沙电机厂请求撤销的未签订的《产业项目建设及运营发展监管协议》系涉案土地挂牌出让行为中的条件之一,属于涉案土地挂牌出让须知中的一部分，该协议并非天心区政府作出的独立的行政行为，故天心区政府并非本案的适格被告。二、长沙电机厂请求撤销的《产业项目建设及运营发展监管协议》不具有可诉性。依据长沙电机厂的诉讼请求及其提供的证据材料，长沙电机厂请求撤销的《产业项目建设及运营发展监管协议》，从内容上看是属于行政协议，行政协议虽在性质上属于一种行政行为，但其仍然是一种合同，同样具有基于双方或多方当事人的意思合意、非强制性等与民事合同类似的特点。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定:“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”本案中，长沙电机厂请求撤销的协议是一份尚未签订的协议，该协议尚未成立。且该尚未签订的协议仅系涉案土地挂牌出让须知中的一部分，并非天心区政府作出的独立的行政行为，对长沙电机厂的权利义务并未产生实际的影响，故该协议不具有可诉性。综上所述，因天心区政府并非本案的适格被告，且天心区政府的《产业项目建设及运营发展监管协议》不具有可诉性，故请求驳回起诉。被告长沙市自规局答辩称：一、长沙电机厂与涉案挂牌行为之间不具有利害关系，长沙电机厂不具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第(一)项规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;”本案中，《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)第三条第八项规定:“(八)根据长沙市土地管理委员会2019年第五次会议纪要精神，该宗地挂牌条件如下:1.竞得人须在本地块，上建设央企总部项目……竞买人取得最高报价人资格后须向长沙市天心区人民政府提供相关资料,经审查符合条件并与长沙市天心区人民政府签订《产业项目建设及运营发展监管协议》后方可签订《成交确认书》,《产业项目建设及运营发展监管协议》与竞买须知一并公告，若不符合以上条件则竞买无效，竞买保证金扣除5%以后退还。”该挂牌条件系根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条和第七条的规定拟定，可以对竞买人的资格设定条件。长沙电机厂既未提交竞买申请书，也非挂牌竞买人，与出让须知中设定的条件之间不具有利害关系，故长沙电机厂不具备原告主体资格。二、《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(六)项规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;..”本案中，2019年11月29日，经长沙市人民政府批准，长沙市自规局决定以网上挂牌方式出让涉案宗地国有建设用地使用权，挂牌编号[2019]长沙市116号，发布公示了《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》及《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)2019年12月31日10时00分通过互联网使用长沙市国土资源网上交易系统举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动，竞买人中交一公司(长沙)建设投资有限公司取得《最高报价人确认书》，2020年1月3日，经审查核实确认竞得涉案地块,2020年1月8日，长沙市自规局与中交一公司(长沙)建设投资有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。从涉案挂牌程序来看，长沙市自规局发布的《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)是土地挂牌出让活动中的一个阶段性、过程性行为，对长沙电机厂的权利义务不产生实际影响，长沙电机厂的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、长沙市自规局在《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)中设定竞买申请人的资格条件符合法律法规的规定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定:“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”第七条规定:“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竟买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。”第九条第(三)项规定:“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容:……三.投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竟买资格的办法;……根据上述规定，挂牌出让地块的出让方案是根据出让年度计划，会同有关部门共同拟订，报经市人民政府批准后予以实施，出让方案中可以对竞买人的资格要求进行规定。本案中，长沙市自规局在《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)及作为附件的《产业项目建设及运营发展监管协议》中规定了竞买人的资格，其中同时符合世界500强央企(含母公司、子公司)和拥有公路施工总承包特级资质要求的竞买人至少有三家以上(全国拥有公路施工总承包特级资质的公司为108家，世界500强企业中由国务院国资委监管的中央企业共有48家),长沙市自规局所设定的竞买申请人主体资格没有产生排除合理竞争的效果，并未违反挂牌程序。综上所述，长沙电机厂与涉案挂牌行为之间不具有利害关系，长沙电机厂不具备原告主体资格;《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)不属于人民法院行政诉讼受案范围;长沙市自规局在《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》([2019]长沙市116号)中设定竞买申请人的资格条件并未违反法律法规的规定。请求人民法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，驳回长沙电机厂的起诉。原告长沙市电机厂向本院提交了如下证据：证据1、长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知。证明长沙市自规局在对天心区国有建设用地使用权挂牌出让时，要求竞买人必须与天心区政府签订协议才能确认成交。证据2、产业项目建设运营发展监管协议。证明对竞买人又作了限制性规定。该规定设定了影响公平、公正竞争的限制性条件，侵犯其他竞买人公平竞争权，导致原告无法参与竞买。证据3、最高院的批复。证明最高人民法院将土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为纳入行政行为，当事人有权提起行政诉讼。证据4、项目入园及土地转让协议书。证明原告在2004年与天心经济开发区管委会下属国有企业天环经济开发有限公司签订了土地转让协议，该协议约定的转让土地包含了今天案涉土地，当时的历史背景是允许开发区或各级政府为招商引资而自行签订转让土地。协议所约定的工业用地国土部门已配合天环公司与原告签订了土地出让合同，并办理了土地使用权证。商业用地，也就是案涉土地，约定了通过国土部门公开招称拍续程序进行拿地。但总价款已在协议中约定为6456万元。证据5、管委会的会议纪要。证明天心环保工业园管理委员会（即现在的天心经济开发区管理委员会），在下属企业天环公司签订入园及土地转让协议后因迟迟未能启动拆迁腾地工作，向原告作出承诺:06年12月份启动拆迁腾地，07年4月完成拆迁腾地。并对协议中的商业用地（即案涉用地）拍卖价超过协议约定价款的溢价部分承诺帮原告分担20%。证据6、关于要求继续履行土地协议的函。证明原告始终坚持本协议应继续履行,并要求天心经济开发区管委会及其下属企业对自身违约行为造成的后果承担违约责任及尽早配合原告拿下商业用地，原告始终在等待该商业用地上市挂牌并参与竞买。证据7、国有土地使用权出让合同。证据8、国有土地使用权证。证据7、8证明政府及国土部门对《项目入园及土地转让协议书》中的天环公司出让工业用地行为予以追认，并交付了国有土地使用权证。商业用地部分原告也始终在等待国土部门挂牌出让。证据9、付款凭证和缴款通知单。证明原告根据《项目入园及土地转让协议书》向国有天环公司支付了土地出让款总计为5252万。其中工业用地款项4512万元已全部支付完毕，商业用地款项已支付了740万元，余款等待国土部门挂牌出让时一并计算支付。因此原告始终在等待国土部门对该商业用地进行挂牌拍卖。对原告长沙市电机厂的证据，被告长沙市自规局质证称：对证据1、2的三性无异议，对证明目的有异议，被告作为主体可以对竞买资格设定条件，对证据3，认为本身并不是属于证据，不能作为证据使用，该批复是针对四川省高级人民法院的个案作出的答复，对于证据4-9的关联性有异议，协议书以及相关履行合同义务内容与被告在作出招标拍卖挂牌没有直接关联。根据行政诉讼法司法解释的规定，原告提起行政诉讼提交证据的时间节点最迟应当在开庭前，但是原告在举证质证的环节提交其起诉时未提交的证据不符合证据规则。被告天心区政府质证称：对证据1、2的三性无异议，对证明目的有异议，对证据3我方认为是原告理解批复错误。本案原告提起的诉讼并非针对招标拍卖挂牌。对证据4-9，原告与园区的相关公司签订协议以及履行协议的情况与本案无关。被告长沙市自规局向本院提交了如下证据：证据1、长沙市人民政府国有建设用地（出让）签报审批单（受理编号20190120YCSC）。证据2、《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》及《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》（〔2019〕长沙市116号）。证据3、长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书（编号0003378）。证据4、中交一公司（长沙）建设投资有限公司介绍信及长沙市自然资源和规划局行政许可审批文件送达回执。上述四份证据共同证明：1、原告与涉案挂牌行为之间不具有利害关系，原告不具备原告主体资格；2、原告的起诉不属于行政诉讼受案范围；3、被告在《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》（〔2019〕长沙市116号）中设定竞买申请人的资格条件符合法律法规的规定。对被告长沙市自规局的证据，天心区政府未提出异议。原告质证称：对于合法性不认可，违反了法律规定，滥用权力。被告天心区政府向本院提交了如下证据：证据1、《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》。证据2、《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》（[2019]长沙市116号）。证明长沙市天心区人民政府并非涉案土地挂牌出让的实施主体，且《产业项目建设及运营发展监管协议》仅系案涉土地挂牌出让行为中的条件之一，并非长沙市天心区政府作出的独立行政行为，故长沙市天心区政府并非本案的适格被告，且该协议不具有可诉性。对被告天心区政府的证据，长沙市自规局未提出异议。原告质证称：对证据的合法性不认可，两份文件违反反垄断法37条、行政诉讼法等法律规定，属于行政机关滥用行政权力制定的规定。本院对上述证据认证如下：原告的证据三不是用于证明本案相关事实，不属证据范畴，原告的其他证据与被告长沙市自规局、天心区政府提交的所有证据，均与本案有关，合法、真实，可以证明本案相关事实，本院予以采信。但能否达到证明目的，应综合全案事实以及有关规定予以判断，本院将结合事实认定和说理部分予以认定。经审理查明，2019年11月29日，长沙市自规局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，其中挂牌编号为［2019］长沙市116号的土地即为案涉土地，土地位置在天心区，出让面积为32695.46平方米，规划用途为商业、住宅。该地块的《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第三条第（二）项明确宗地范围为：东临芙蓉南路、长沙市轨道交通集团有限公司，南临新岭路，西邻长沙电机厂有限责任公司，北临新电路。第三条第（一）项明确土地使用权人及使用权类型为：本次出让宗地为长沙市土地储备中心储备地，长沙市土地储备中心是本次挂牌交易的申请方。第三条第（八项）明确挂牌条件包括：1.竞得人须在本地块上建设央企总部项目……3.竞买人取得最高报价人资格后须向长沙市天心区人民政府提供相关资料，经审查符合条件并与长沙市天心区人民政府签订《产业项目建设及运营发展监管协议》后方可签订《成交确认书》，《产业项目建设及运营发展监管协议》与竞买须知一并公告，若不符合以上条件则竞买无效，竞买保证金扣除5%以后退还……”长沙市天心区政府拟订的《产业项目建设及运营发展监管协议》第四条为：“1.乙方须是世界500强央企（含母公司、子公司），并在宗地上建设企业总部，项目开发须符合南部片区规划建设要求；乙方所提交资料须经甲方审查符合条件要求。2.乙方须拥有公路施工总承包特级资质，2020年乙方须在甲方缴纳税收2400万元以上，且在2020年之后的九年按照平均8%的增速递增（以每三年为一个考核期）……”长沙电机厂不服，认为湖南天心区环保工业园已以湖南天环经济开发有限责任公司的名义将涉案宗地协议转让给其，长沙市自规局的挂牌出让公告和天心区政府拟订的《产业项目建设及运营发展监管协议》侵犯了其公平竞争权，提起本案诉讼。另查明，2004年6月26日，湖南天环经济开发有限责任公司（甲方）与长沙通大集团长沙电机厂（乙方）签订《项目入园及土地转让协议书》，约定乙方在甲方权属范围内受让土地一宗，总面积约457亩，其中工业用地约376亩，商业用地面积81亩，同时约定工业用地单价每亩12万元，小计4512万元，商业用地单价每亩24万元，小计1944万元，总价6456万元。2006年11月10日，长沙市天心区有关领导、湖南天心环保工业园的有关领导和长沙电机厂有限公司的主要负责人就长沙电机厂有限公司整体搬迁的有关问题，在湖南天心环保工业园会议室召开了协商会议，并形成了会议纪要。会议纪要明确：“一、关于长沙电机厂有限责任公司承诺增付1000万的问题。根据长沙电机厂有限责任公司于2006年10月17日对湖南天心环保工业园的报告，长沙电机厂有限责任公司将增付1000万元给湖南天心环保工业园。现经双方充分协商确定该1000万元的用途为现有政策下拆迁成本增加的补偿。长沙电机厂有限责任公司于2006年12月18日以前(具体时间根据管委会办理拆迁许可证的需要)将增付的1000万元中的500万元支付到湖南天心环保工业园管委会指定帐户,余下的500万元在2007年1月底前支付到湖南天心环保工业园管委会指定帐户。”“二、关于工业用地红线和国有土地使用权证移交的问题。长沙电机厂有限责任公司将增付的人民币1000万元中的500万元支付到湖南天心环保工业园管委会指定帐户后,湖南天心环保工业园管委会在国土部门的监证下将长沙电机厂有限责任公司所征地的工业用地红线和国有土地使用权证交给长沙电机厂有限责任公司。”“四、关于商业用地摘牌价高于协议价的处置问题。长沙电机厂有限责任公司所征地的工业用地部分仍然按原合同的约定执行。商业用地部分，须经长沙市土地市场实行挂牌转让。如果摘牌总价超过1944万元（24万元×81亩）的，则超出部分的80%由长沙电机厂有限责任公司承担，超出部分的20%由湖南天心区环保工业园管委会承担”。之后，长沙电机厂向对方支付了部分款项。长沙电机厂主张共支付了5252万元，其中工业用地款项为4512万元，商业用地款项为740万元，余款待国土部门挂牌出让时一并计算支付。对此，天心区政府主张长沙电机厂承诺增付的1000万元为工业用地款项，其支付的5252万均为工业用地款项，尚余500万元至今未付，商业用地款项未经国有土地挂牌出让，至今未交付款项。还查明，案涉土地已由中交一公局（长沙）建设投资有限公司竞得，并已办理《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》等手续。本院认为：1.长沙市自规局（2019）长沙市116号《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》第三条第八项第1.3目关于挂牌条件的规定，对所有有意向参与涉案土地竞买的人员均为有效，和其他不确定的人员相比，原告与之并无特别的不同的利益关系，应认定为其与该规定无利害关系，其提起本案诉讼不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告资格，本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。关于原告主张湖南天心环保工业园早于2004年即以湖南天环经济开发有限责任公司的名义与其签订合同，将涉案商业用地转让给原告，故原告与案涉土地的挂牌出让具有利害关系的问题。对此，被告主张原告与天环公司签订的协议属无效协议，不应当被执行，同时，该协议对长沙市自规局和天心区政府均无约束力，不影响涉案土地的出让应依法进行。本院认为，涉案商业用地属未出让的国有土地，湖南天环经济开发有限责任公司对涉案商业用地并无权属，原告以天环公司已将涉案土地协议转让给其故其对涉案用地具有利害关系，理由不成立。2.《产业项目建设及运营发展监管协议》虽由天心区政府拟订，但其作为涉案土地挂牌出让条件的一部分，系由长沙市自规局对外公布，即以长沙市自规局的名义作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，天心区政府不是适格被告，原告起诉天心区政府，不符合法律规定。综上，本案起诉不符合法定条件，依法应予驳回。原告主张天环公司与其签订的合同应当履行的问题，不属本案审查范围，应另循合法途径主张。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项的规定，裁定如下：驳回原告长沙电机厂有限责任公司的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  周 永人民陪审员  龙新群人民陪审员  周玲芳二〇二〇年六月二十八日书 记 员  杨月婵附:本裁定适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。