广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤07行终80号上诉人（原审原告）江门市达进房地产有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人茹乃权，该公司执行董事。委托代理人吴年发、关超鸿，均系广东广能律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人何锡基，该镇镇长。出庭负责人陈勇，该镇镇委副书记。委托代理人麦晓茵、林淑贞，均系广东明思律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江门市蓬江区自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人莫锡灿，该局局长。出庭负责人何芳，该局副局长。委托代理人谢少波、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。原审第三人江门市蓬江区棠下镇村镇建设开发公司。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人陈振强，该公司经理。委托代理人曾超英、房海滨，均系广东方尚律师事务所律师。上诉人江门市达进房地产有限公司（以下简称“达进房地产公司”）因与被上诉人江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）、江门市蓬江区自然资源局（以下简称“蓬江区资源局”）、原审第三人江门市蓬江区棠下镇村镇建设开发公司（以下简称“棠下村镇公司”）行政协议纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，为切实推进江门市旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造工作，江门市人民政府于2010年1月12日印发江府[2010]1号《关于印发江门市推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的指导意见的通知》。2010年5月，棠下镇政府提交《棠下镇镇墟改造意向书》，称棠下镇目前道路狭窄不平，环境卫生、生活服务等公共设施缺乏，“脏、乱、差”现象比较严重，居民群众迫切要求尽快改善镇墟的落后面貌，提高生活居住质量，故棠下镇政府决心集中力量将旧镇墟公开出让改造为一个适宜居住、购物的商业、居中中心，棠下镇镇墟改造第一期位于豪畔路、三元路、茶行路、逢源路。棠下镇政府的前述项目改造申请经蓬江区三旧改造工作领导小组办公室（以下简称蓬江区“三旧”办）、江门市国土资源局、江门市城乡规划局、江门市推进三旧改造工作领导小组办公室（以下简称江门市“三旧”办）审核，均同意认定为“三旧”改造项目。2012年7月16日，棠下镇政府提交《蓬江区“三旧”改造方案申请表》（公开出让改造方式），经蓬江区“三旧”办、江门市国土资源局、江门市城乡规划局、江门市住房和城乡建设局、江门市“三旧”办审核同意后，江门市人民政府于2012年12月18日审批同意。2012年11月16日，棠下镇政府与达进房地产公司签订《“三旧”改造合作协议书》，内容为：“甲方：棠下镇人民政府乙方：江门市达进房地产有限公司甲方为了改善墟镇的镇容镇貌，拟将长兴路以北、三元路以南、逢源路以东、豪畔路以西地块进行‘三旧’改造项目建设，经镇委、镇府联席会议同意，通过邀标、向社会公开招标等程序，并与乙方协商，特签订本合作协议书……二、协商依据及原则1、规划设计条件（江规设字（2011）179号）；2、‘三旧’改造建筑物重置建设成本价（江‘三旧’办[2012]7号）；3、汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》。三、甲方权利及责任1、拆迁。甲方负责地块的征地拆迁工作，并签订拆迁补偿协议，按协议对各拆迁户作出搬迁、停业、租金、临建补偿等经济补偿。2、用地。甲方协助乙方办理地块的招拍挂手续，并以棠下村镇公司的名义办理土地权证，交由乙方开发建设……4、经济补偿。参照汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》，该项目需亏损2295.668万元（含甲方负责的拆迁补偿费用544.752万元，未计合理利润）。经双方协商，按建设工程基本成本造价5222.184万元，合理利润按12%计，其合理利润为662.662万元，即由甲方对乙方作出亏损和合理利润部分的补偿2413.578万元（亏损+合理利润-甲方负责的拆迁补偿费用）。付款方式：自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给乙方。四、乙方权利及责任1、拆迁补偿要求。①乙方必须承认甲方委托棠下村镇公司与各拆迁户签订的拆迁补偿协议中各项条款包括实物补偿、货币补偿和租金补偿等；②乙方必须执行棠下村镇公司与各拆迁户签订的拆迁补偿协议中有关实物补偿部分，即须提供首层商铺1703.91平方米给甲方及住宅2642.75平方米给甲方作拆迁户的安置房……乙方负责对各拆迁户的原土地证、房产证面积办证费用，而多于原土地证、房产证面积的办证费用由各拆迁户负责，少于原土地证、房产证面积部分双方不用负责办理。2、投资要求。地块在土地移交之后半年内动工开发建设，土地移交后两年内按规划条件完成整体项目竣工验收。若如期完成，则拆迁户的租金补偿由甲方负责，若不能如期完成，则拆迁户的超期租金补偿等由乙方负责按拆迁补偿协议执行。除不可抗力因素外，所有经营和经济等风险由乙方负责。3、手续及责任……乙方以棠下村镇公司的名义进行开发建设，涉及该项目的所有报建和办房屋产权证手续及各项税收和费用、安全均由乙方负责，甲方提供协助……5、实施要求。乙方可与江门市蓬江区棠下镇村镇建设开发公司签订补充协议，明确如下原则：①所有资金、人力、设备投入均由乙方负责；②独立设置台账，乙方派员具体管理，债权债务互不相干……④该补充协议为本协议组成部分，与本协议具有同等法律效力……”2013年12月28日，棠下村镇公司与达进房地产公司签订《“三旧”改造项目合作补充协议书》，棠下镇政府作为见证单位在该补充协议书上予以盖章，协议内容为：“甲方：棠下村镇公司乙方：达进房地产公司……三、合作方式1、甲、乙双方同意，以成立的项目部作为本项目开发主体。甲、乙双方对本项目进行合作开发，本项目投入资金为人民币6000万元（其中：甲方投入资金0元，占投入资金0%；乙方投入资金6000万元，占投入资金100%）……六、项目利益分配……本项目投资收益分配，应在本项目开发建设完毕，向政府有关部门缴清各项税费，并进行财务核算后，本项目的利益分配按甲方占0%，乙方占100%的比例进行分配。七、风险承担该项目的全部收益及开发过程中所产生的一切债权债务、经济纠纷、法律风险均由乙方负责……十三、争议解决本协议履行过程中出现争议，应协商解决，协商不成，任何一方均可向项目所在地的人民法院提起诉讼……”。2018年8月7日，达进房地产公司以棠下镇政府未按协议约定履行义务为由，向原审法院提起行政诉讼，请求判令棠下镇政府按照协议约定向其支付补偿2413.578万元及利息。原审法院于2018年12月29日作出（2018）粤0704行初325号《行政裁定书》，认为达进房地产公司应依照相关协议约定的解决方式处理，且其提起行政诉讼已经超过法定起诉期限，故裁定驳回达进房地产公司的起诉。达进房地产公司不服，上诉于本院。本院于2019年5月10日作出（2019）粤07行终95号《行政裁定书》，认为涉案《“三旧”改造合作协议书》属于行政协议范畴，达进房地产公司以棠下镇政府未按照约定履行协议为由提起本案诉讼，属于人民法院行政案件的受理范围，同时，从此类行政协议的性质以及此类案件的审判实际情况考虑，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的有关规定，达进房地产公司于2018年8月7日提起本案诉讼，未超过民事法律规定的诉讼时效，故裁定撤销原审法院前述行政裁定并指令原审法院继续审理，遂成本案行政诉讼。另查明，江门市人民政府于2010年2月3日印发江府[2010]3号《关于印发江门市区“三旧”改造实施意见（试行）的通知》，该通知中将“三旧”改造项目的拆迁补偿和安置工作分为自行改造项目和公开出让项目，其中规定，公开出让的“三旧”改造项目，拆迁补偿安置工作由区“三旧”办或区成立的拆迁公司负责。2010年5月13日，棠下镇政府向蓬江区“三旧”办提交《关于我镇旧镇墟改造实施主体的申请》，根据江府[2010]3号文有关精神，向蓬江区“三旧”办申请棠下镇旧镇墟“三旧”改造拆迁补偿安置工作由棠下镇政府负责。蓬江区“三旧”办于次日作出《关于棠下镇旧镇墟改造实施主体申请的函》，内容为：“根据棠下镇‘三旧’改造的实际情况和江府[2010]3号文有关公开出让项目的拆迁补偿安置工作由区‘三旧’办或区成立的拆迁公司负责的精神，经请示上级同意，棠下镇旧镇墟改造拆迁补偿安置工作由棠下镇人民政府负责实施。”2019年3月28日，中共江门市蓬江区委办公室江门市蓬江区人民政府办公室发出蓬江办发〔2019〕20号《关于印发的通知》，规定蓬江区资源局具有统筹推进全区“三旧”改造工作，会同有关部门拟定“三旧”改造政策并组织实施的职责。再查明，2011年9月13日，江门市城乡规划局作出江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》，规划用地面积为7391㎡，建设用地面积为5245㎡，综合容积率≤3.0，建筑密度≤25%，绿地率≥30%，公共设施配套建设中包含了社区活动中心（含居委会）项目（建筑面积370㎡，用地面积585㎡，其中：居委会建筑面积150㎡）。经棠下镇政府委托，汇和造价公司于2012年8月6日作出《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表（容积率3.0、建筑密度25%）》，估算出该项目的建设工程成本为5222.184万元，项目需亏损2295.668万元（含棠下镇政府负责的拆迁补偿费用544.752万元）。后因棠下镇政府对前述规划条件提出调整申请，根据江门市规委会控规专委2012年第三次工作会议的审议意见及江门市“三旧”办的审核意见，江门市蓬江区国土规划和环境保护局于2012年12月5日作出蓬规〔2012〕48号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》，将涉案“三旧”改造项目的建筑密度调整为≤60%，绿地率调整为≥15%，并取消社区活动中心（含居委会）。又查明，涉案“三旧”改造项目已建成并办理竣工验收及初始确权登记手续，安置房已交付各拆迁户使用，但尚未办理过户登记手续。原审法院认为，本案系行政协议履行问题引起的纠纷。本案的争议焦点为：一、蓬江区资源局在本案中的被告主体是否适格；二、达进房地产公司诉请棠下镇政府及蓬江区资源局向其支付补偿2413.578万元及利息有无事实和法律依据。至于棠下镇政府、蓬江区资源局在答辩意见中分别对达进房地产公司起诉的诉讼时效及本案是否属于行政诉讼受案范围提出的异议，由于本院作出的生效《行政裁定书》已对此作出认定，原审法院不再将此纳入本案的争议焦点中。关于争议焦点一，蓬江区资源局在本案中的被告主体资格是否适格的问题。本案中，棠下镇政府为实现改善镇容镇貌的公共利益及行政管理目标，经批准以公开出让方式对棠下镇墟镇实施旧城镇改造，在此过程中与达进房地产公司签订了《“三旧”改造合作协议书》，对涉案项目拆迁安置补偿工作的开展以及经济补偿等内容进行了约定。根据江府[2010]3号《关于印发江门市区“三旧”改造实施意见（试行）的通知》中的相关规定，公开出让的“三旧”改造项目，拆迁补偿安置工作由区“三旧”办或区成立的拆迁公司负责。涉案“三旧”改造项目属于公开出让的“三旧”改造项目，按照前述文件规定，该项目的拆迁补偿安置工作应由蓬江区“三旧办”或蓬江区成立的拆迁公司负责。本案现有材料显示，蓬江区“三旧”办于2010年5月14日向棠下镇政府发出《关于棠下镇旧镇墟改造实施主体申请的函》，根据前述文件规定的精神，经请示上级同意，将涉案“三旧”改造项目的拆迁补偿安置工作交由棠下镇政府负责实施。该授权应视为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托，同时蓬江区“三旧”改造工作现由蓬江区资源局统筹推进并组织实施，蓬江区“三旧”办的职责已并入蓬江区资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及第六款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，蓬江区资源局具有本案适格被告主体资格。蓬江区资源局辩称前述文件规定的“拆迁补偿安置工作”仅指对“三旧”改造过程中拆迁补偿安置的标准和实施方案进行监督和审核的职能，拆迁补偿安置具体工作应由作为改造主体的棠下镇政府承担。蓬江区资源局的该项辩解意见理据不足，且若如其所述，其将监督和审核职能委托给承担拆迁补偿安置具体工作的“被监督者”棠下镇政府，明显不符合常理，故原审法院不予采纳。关于争议焦点二，达进房地产公司的诉请有无事实和法律依据的问题。本案中，棠下镇政府与达进房地产公司签订的《“三旧”改造合作协议书》明确约定“经济补偿。参照汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》，该项目需亏损2295.668万元（含甲方负责的拆迁补偿费用544.752万元，未计合理利润）。经双方协商，按建设工程基本成本造价5222.184万元，合理利润按12%计，其合理利润为662.662万元，即由甲方对乙方作出亏损和合理利润部分的补偿2413.578万元（亏损+合理利润-甲方负责的拆迁补偿费用）。付款方式：自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给乙方。”首先，涉案协议是棠下镇政府、达进房地产公司基于江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》以及汇和造价公司于2012年8月6日作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》等协商一致的结果，该《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》亦是汇和造价公司以江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》为依据估算出的结果，估算结果中的建设工程成本及项目盈亏情况即为涉案协议中约定的“经济补偿”金额的计算标准。但在涉案《“三旧”改造合作协议书》签订后，江门市蓬江区国土规划和环境保护局又于2012年12月5日作出蓬规〔2012〕48号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》，对涉案地块原规划条件进行了相应调整，将建筑密度由“≤25%”调整为“≤60%”，绿地率由“≥30%”调整为“≥15%”，并取消了原规划条件中的“社区活动中心（含居委会）”项目。这些规划条件的调整，对涉案“三旧”改造开发建设项目的建设工程成本、盈亏情况等均会产生一定影响，故以原规划条件为依据作出的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》的基础已丧失，估算结果已不再具有合理性和可参考性，以该估算结果为依据约定的经济补偿金额与新形成的客观实际已不再适应，若要求协议双方继续按照涉案《“三旧”改造合作协议书》中约定的“经济补偿”金额履行，对其中一方当事人明显不公平。然，在涉案地块原规划条件有所调整的情况下，棠下镇政府、达进房地产公司均未对涉案“三旧”改造开发建设项目重新进行估算，也未就涉案协议约定的“经济补偿”金额重新协商并作相应调整，加之房地产市场行情的变化，从公平合理原则出发，该协议中约定的经济补偿的计算方式及有关比例（合理利润按建设工程基本成本的12%计算，经济补偿=项目亏损+合理利润-棠下镇政府负责的拆迁补偿费用）应予以维持，但计算标准应以涉案“三旧”改造开发建设项目的实际建设工程成本及盈亏情况为准。由于涉案“三旧”改造开发建设项目的台账由达进房地产公司独立设置并管理，达进房地产公司理应掌握该项目的各项收支情况，但其在本案中没有提交证据证明实际建设工程成本及盈亏情况，经原审法院询问，也表示不对此申请评估，应当承担举证不能的相应法律后果。达进房地产公司主张涉案协议中约定的“经济补偿”并不以项目的实际盈亏为条件。根据一般理解，补偿的定义为“弥补缺陷，抵消损失”，即基于公平原则而作的填补性约定，目的是为了填补协议一方因履行协议而出现的亏损或未实现的合理利润，在约定时需要考虑双方利益均衡，故应以项目的实际盈亏为条件。因此，达进房地产公司的该项主张，理据不足，原审法院不予支持。综上所述，达进房地产公司的诉请缺乏事实和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回达进房地产公司的诉讼请求。上诉人达进房地产公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审法院作出的（2019）粤0704行初223号行政判决，依法改判支持达进房地产公司的诉讼请求，蓬江区资源局和棠下镇政府共同向达进房地产公司支付补偿人民币2413.578万元及利息（利息以2413.578万元为基数，自2014年1月1日起算，按照人民银行贷款利率计，暂计至起诉之日为5890806.42元，请法院判利息至款项付清之日）；2、蓬江区资源局和棠下镇政府承担本案一审和二审的诉讼费用。主要事实和理由：1、棠下镇政府成立专门工作小组对涉案项目组织实施，委托评估公司按照当时房地产市场行情对涉案项目盈亏进行评估，两次会议研究项目实施方案，双方签订的协议内容，已经棠下镇政府会议集体讨论决定。2、棠下镇政府对达进房地产公司补偿人民币2413.578万元是确定的，这在涉案协议中非常具体明确，即棠下镇政府应于2016年12月31日前将全部补偿支付给达进房地产公司，并不以项目完成之后的实际盈亏为条件，也和项目建成后的销售情况无关。按照合作协议约定，达进房地产公司留存该部分房屋给棠下镇政府用于拆迁户补偿。达进房地产公司已经完成涉案“三旧”改造的投资建设，房屋已经竣工验收合格，并已确权登记在棠下村镇公司名下，达进房地产公司已经履行完合作协议的项目改造投资建设义务，实现了棠下镇政府改善镇容镇貌的公共利益及行政管理目标。棠下镇政府和蓬江区资源局应共同向达进房地产公司履行支付补偿人民币2413.578万元及相应利息。3、一审法院认为棠下镇政府申请规划的调整丧失了补偿基础，应以项目实际亏损为补偿条件，没有事实和法律依据。涉案项目地块规划条件的调整是棠下镇政府提出的，并不是达进房地产公司提出的。虽然取消了社区活动中心的建设，但因为增加了建筑密度，即增加了基础建设面积，从而增加基础建设投入成本。按照合作协议，棠下镇政府负责地块的拆迁工作，在合同履行中因为棠下镇政府对部分拆迁户的拆迁未谈妥，延期了拆迁和向达进房地产公司交地的期限，期间由于人工、建筑材料的猛涨，水电增容的投入等，实际上增加了达进房地产公司对项目的投入成本。棠下镇政府与达进房地产公司并没有关于项目建成后以实际盈亏给予补偿的约定，也没有约定此种情形的计算补偿的方式方法。达进房地产公司当初参与该项目的投资建设的前提是，棠下镇政府在双方协议中承诺的补偿。棠下镇政府拒不履行补偿的行为，有违政府诚信，对达进房地产公司不公平。4、棠下镇政府关于诉讼时效的答辩状中，承认了棠下镇政府按照合作协议第三条第4点，应在期限内支付所有补偿的事实。本院作出的（2019）粤07行终95号《行政裁定书》和一审法院于2018年12月29日作出的《行政裁定书》，已经认定棠下镇政府应予补偿及履行期限，并据此认定本案诉讼时效的起算时间，不存在补偿数额不确定的问题。综上，恳请二审法院支持达进房地产公司的上诉请求。被上诉人棠下镇政府二审辩称：1、《“三旧”改造合作协议书》约定支付经济补偿是有条件的，即在达进房地产公司出现严重亏损的情况下，棠下镇政府才给予补偿。本案中，达进房地产公司没有提供任何证据证明其在该项目中出现亏损，达进房地产公司对此应承担举证不能责任。而且一审法院询问达进房地产公司是否需要就涉案项目进行审计，以查清涉案项目是否亏损，但是该公司予以拒绝。此外，涉案项目的所有资料均由达进房地产公司持有，应推定该公司在涉案项目中不存在亏损，棠下镇政府无需对其进行补偿。2、根据涉案《“三旧”改造合作协议书》约定，因开发建设涉案项目的收益及风险均由达进房地产公司承担。由于房价增长，达进房地产公司建设项目盈利可观，不可能出现协议里面约定的亏损。达进房地产公司称因为规划变更导致成本增加，但没有提供证据证明。汇和造价公司在2012年8月6日出具的《棠下镇“三旧”改造项目（成本）估算表》仅仅是估算价格，与实际情况严重不符，不应作为确定达进房地产公司亏损的依据，在未出现亏损的情况下事先约定棠下镇政府向该公司支付经济补偿是非常不合理的，极有可能损害棠下镇政府的利益。在达进房地产公司没有提供证据证明其出现严重亏损的情况下，《“三旧”改造合作协议书》中约定的“经济补偿”条款不应适用。3、达进房地产公司提起的诉请已经超过诉讼时效。本案属于行政纠纷，诉讼时效应适用行政诉讼法律规定，不应参照民事法律规定。本院作出的（2019）粤07行终95号《行政裁定书》中关于诉讼时效的认定错误。被上诉人蓬江区资源局二审辩称：1、一审法院追加蓬江区资源局作为被告，是错误理解了原蓬江区“三旧办”的职责，应予纠正。原蓬江区“三旧办”是临时设立的协调机构，只是负责监督执行拆迁补偿和安置标准和实施方案的审核。拆迁补偿中的谈判、签约则是由改造主体负责实施，并不存在一审法院认定的“委托”行为，所以不需要对棠下镇政府实施的行为承担法律责任。2、涉案项目是“旧城镇”改造项目，按照省、市“三旧”改造政策，政府应负责制定规划、出让土地及拆迁补偿和安置标准，而事实上政府已经履职完毕。棠下镇政府与达进房地产公司签订的《“三旧”改造合作协议书》，不属于政府履行“三旧”改造政策所行使的管理职能，属于民事协议，应驳回达进房地产公司的起诉。原审第三人棠下村镇公司的二审陈述意见与棠下镇政府的二审答辩意见一致。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审法院查明“2011年9月13日，江门市城乡规划局作出江规设字〔2011〕179号《棠下镇墟镇三旧改造地块规划条件》”，该时间有误，应改为“2011年9月15日”。另查明，棠下镇政府在庭审中确认涉案的建设工程实际开工日期是2015年4月10日，竣工日期是2016年10月21日。棠下镇政府在庭审中还确认其未支付补偿金的原因是达进房地产公司在实际履行协议过程中没有亏损。本院认为，本案属于行政协议纠纷。结合各方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点如下：一、蓬江区资源局在本案中的被告主体是否适格；二、达进房地产公司诉请棠下镇政府及蓬江区资源局向其支付补偿2413.578万元及利息有无事实和法律依据。关于第一个焦点问题。棠下镇政府为实现改善镇容镇貌的公共利益及行政管理目标，与达进房地产公司签订了《“三旧”改造合作协议书》。达进房地产公司因协议履行问题提起本案诉讼，蓬江区资源局并不是该协议的签约方，亦无证据证明其委托棠下镇政府签订该协议。蓬江区资源局在“三旧”改造过程中只是履行相关政策制定以及监督审核的职能，不具体参与“三旧”改造的实施工作。故蓬江区资源局不应作为本案行政协议纠纷的适格被告。一审法院将蓬江区资源局列为被告不当，本院予以纠正。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”涉案《“三旧”改造合作协议书》约定“自2013年起，每年12月31日前给付一次，分四年补偿给乙方”，还约定“所有经营和经济等风险由乙方负责”。现有证据显示，棠下镇政府认为达进房地产公司在履约过程中不存在亏损，故至今没有依约履行支付补偿金的义务。但是，涉案协议并没有约定需要对完工后的建设项目进行最终核算进而决定是否支付补偿金，而且协议已经明确约定由达进房地产公司自负盈亏。可见，协议双方当事人在签约之时，已经预见到履约过程可能存在经营风险，协议并未将盈亏与否作为支付补偿金的前提条件，显然这是协议双方自愿协商的一致意思表达，双方当事人理应全面履行合同义务，这是诚实信用原则的必然要求。《中华人民共和国合同法》第六十六条规定：“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求。”第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”本案现有证据显示，涉案《“三旧”改造合作协议书》不仅约定棠下镇政府支付补偿金的义务，还分别约定了棠下镇政府及达进房地产公司的其他合同义务。协议双方均互负义务，而每一项义务的履行都对合同对方当事人的义务履行产生密切的影响。棠下镇支付补偿金义务的履行情况，与棠下镇政府的其他合同义务，以及达进房地产公司的其他合同义务的履行情况密切相关。一审法院对协议双方当事人涉案合同义务是否存在履行顺序以及是否全面履行没有全面核查清楚。一审法院认为由于达进房地产公司不同意评估，应承担举证不能的责任，进而驳回达进房地产公司的诉讼请求，属于事实认定不清，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初223号行政判决；二、发回广东省江门市江海区人民法院重审。审 判 长  周 奇审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年六月五日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪