黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑08行终4号上诉人（原审原告）佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司，住所地黑龙江省佳木斯市东风区宝德路。法定代表人孙宝江，董事长。委托代理人胡靖宇，黑龙江鼎铎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佳木斯市自然资源和规划局，住所地黑龙江省佳木斯市郊区长安西路676号。法定代表人李佳勇，局长。委托代理人高嵩，该局四级调研员。委托代理人杨兴杰，黑龙江君德律师事务所律师。上诉人佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司因与被上诉人佳木斯市自然资源和规划局行政赔偿一案，不服佳木斯市向阳区人民法院(2019)黑0803行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决认定，2003年6月14日，佳木斯市人民政府召开了第五十九次会议，会议决定同意原告迁入佳木斯市，并决定制定相关政策。2003年7月22日，佳木斯市经贸委代表佳木斯市人民政府与原告签订了投资建厂的合作协议，约定“乙方（原告）按GMP标准，于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产，乙方（原告）如不能按期建厂投产，甲方（佳木斯市经贸委代表佳木斯市人民政府）有权收回土地使用权”。2003年7月24日，佳木斯市人民政府召开第六十次会议佳木斯市人民政府市长办公室会议纪要，制定了相关优惠政策给予规费减免。2003年8月18日，原告开始投资建厂。2003年11月11日，佳木斯市国土资源局第九次佳木斯市土地市场审批会议纪要记载，出让给原告的原佳木斯第二制药厂的3834.82平方米的土地未收取土地出让金。2004年2月23日，原告法定代表人孙宝江致函佳木斯市经贸委，以其患重病为由要求终止原告的投资。2004年5月6日，原告法定代表人孙宝江以其病情基本稳定为由，委托其弟孙宝田继续施工复建，孙宝田于2004年6月9日复建后，于2004年7月初又停建。2004年7月15日，佳木斯市经贸委代表市政府作出了佳经贸函[2004]36号关于佳木斯（哈尔滨）宝德药业有限公司在建工程有关意见的函，此函已由孙宝江的委托代理人孙宝田接收。函中明确告知原告法定代表人孙宝江：“一、一周内收回佳木斯第二制药厂院内的土地使用权；二、一周内该建设工程不能开工复建及年内不能通过GMP认证，收回佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权；三、本周内我委将向有关部门送达上述两块用地的保全申请”。佳木斯市经贸委所称的两块地即是指本案争议的三宗地。在原告未继续施工及年内未能通过GMP认证的情况下，2006年6月15日，佳木斯市人民政府作出佳政函[2006]58号佳木斯市人民政府关于收回佳木斯市（哈尔滨宝德）药业有限公司土地使用权的批复。批复中明确收回两块土地使用权。2006年7月26日，被告作出收回本案争议的三宗地的土地使用证声明的公告，该公告未向原告送达。2008年7月24日，原告向黑龙江省人民政府提出行政复议申请。黑龙江省人民政府于2008年10月21日作出黑政复决[2008]65号行政复议决定，维持佳政函[2006]58号批复。2017年6月15日，佳木斯市郊区人民法院作出（2016）黑0811行初22号行政判决，判令被告于2006年7月26日作出的在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用证作废的《公告》违法。2017年11月21日，佳木斯市中级人民法院作出（2017）黑08行终36号行政判决，判令驳回上诉，维持原判。2018年1月22日，原告请求被告予以行政赔偿，被告于2018年1月26日作出不予赔偿决定。2008年5月21日，佳木斯市中级人民法院于作出的（2006）佳执法字第64-3号、第60-3号、第65-2号执行裁定。原告在原第三砖厂土地上建成的建筑物最终拍卖成交价为400万元，此拍卖款用于偿还原告所欠工程款。原审法院认为，对于原告主张赔偿土地出让金17495432.64元的诉讼请求，因原告未缴纳土地出让金，故本院对该诉讼请求不予支持。对于原告主张按照《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第十条规定计算补偿费45488124.86元的诉讼请求，因该实施办法第二条规定：本省行政区域内征收农村集体所有土地的补偿安置，适用于本办法。案涉土地不是农村集体土地征收的对象，故本院对该诉讼请求不予支持。对于原告主张赔偿已投资建设的地上建筑物造价为531万元及利息损失的诉讼请求，因原告建成的建筑物被佳木斯市中级人民法院依法拍卖，拍卖款400万元用于偿还原告所欠工程款，故本院对该诉讼请求不予支持。佳木斯市郊区人民法院判令被告于2006年7月26日作出的在《三江晚报》上公布的收回原告土地使用权并将三宗地的土地使用证作废的《公告》违法，佳木斯市中级人民法院作出维持原判。被告在公告后未向原告送达属于程序违法，但并非确认被告收回原告三宗地的土地使用权的行政行为实体违法。虽然程序违法，但原告的赔偿请求与程序违法没有因果关系，其赔偿请求没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司的赔偿请求。上诉人佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司上诉称：一、一审认定“被上诉人于2006年7月26日作出收回上诉人三宗土地使用权并将土地使用证作废的《公告》后，未向上诉人送达属于程序违法，但并非确认被上诉人收回土地使用权的行政行为实体违法。虽然程序违法，但上诉人的赔偿请求与程序违法没有因果关系”，该认定存在明显的适用法律错误。1.行政行为不同于民事法律行为，民事法律行为的程序违法不一定导致实体权利受损，而行政行为的程序一旦被确认违法，该行政行为必然是违法且无效的，确认程序违法后该行政行为的后果必须是撤销、重作或者赔偿损失。2.本案诉争行政行为不仅仅是公告后未向上诉人送达的程序违法，佳木斯市中级法院已明确认定被上诉人在佳木斯市人民政府未作出行政处理决定的情况下，就公告收回上诉人的土地使用权和撤销土地使用证，属程序违法。该认定已明确了被告收回土地使用权及撤销土地使用证的行政行为本身不具有合法依据，属于行政行为程序重大且明显违法。该行政行为被确认违法的法律后果或者说现状是：被上诉人收回土地及撤销土地使用证的行政行为已不存在，那么被上诉人已将土地另行出让给他人，导致上诉人失去了合法所有的土地使用权，当然损害了上诉人的合法权益。3.被上诉人收回土地的行政行为实体同样严重违法。首先，佳木斯市人民政府无论以何种形式决定收回上诉人的土地使用权都是不具有法律依据的违法行为。根据我国关于土地管理的相关法律规定，对于土地管理部门已经发放《土地使用权证》，土地使用者已合法取得土地使用权的土地，无论人民政府等相关部门是否给予了减免土地出让金等优惠政策，收回土地都必须具有法定事由。上诉人通过合法方式取得诉争土地使用权、办理了土地使用证。在此情况下，佳木斯市人民政府如决定收回土地使用权必须依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，该条明确规定了可以收回土地使用权的情形只有五种，除此之外任何情形下都不得收回土地使用权。这五种情形中并不包括依据当事人之间的协议约定，更何况本案依据的协议只是佳木斯市经贸委与上诉人之间签订的协议，明显不合法。其次，佳木斯市人民政府作出的佳政函[2006]58号批复中决定收回的仅仅是上诉人从二药厂处取得的两块土地，并不包含上诉人从原三砖厂处取得的土地。该批复的“依据”是2003年第60次市长办公室会议纪要以及哈尔滨宝德有限公司和佳木斯二药厂的协议，会议纪要及协议中没有任何关于原三砖厂土地的规定和约定。批复收回土地的“原因”是哈尔滨宝德有限公司利用二药厂无形资产合作建厂后因故停建，造成了职工就业无着落、企业不能进行GMP认证等严重后果，该原因与原三砖厂同样没有任何关系。批复收回土地的“目的”是用于安置二药厂职工，与原三砖厂土地更不具有关联性。因此，该批复从依据、原因和目的三方面来看都与原三砖厂的土地不具有任何事实和法律上的关联性。被上诉人及一审法院在未向佳木斯市政府请示和核实的情况下，径行认为“两块”即是“三宗”，无事实和法律依据。二、一审以上诉人未缴纳土地出让金为由，不予支持原告主张的第一项诉讼请求，没有任何法律依据。上诉人取得土地使用权时是否享受政府的优惠政策从而减免土地出让金，并不影响上诉人依法取得该土地使用权，更不可能影响该土地被征收、征用或违法收回时上诉人获得土地补偿的权利。而土地被合法征收也好、违法收回也罢，体现土地价值、计算补偿标准或损失的依据当然是该地块的土地出让价格，上诉人据此主张土地被违法收回的损失符合法律规定。三、《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第十条明确规定：“建设项目施工和地质勘查等需要临时使用农民集体所有土地或国有土地，使用期为1年的，按征地区片综合地价的10%给予土地使用权人补偿，使用期为2年的，按20%给予补偿。”据此规定给予补偿的范围明确包括“国有土地”，一审以该办法仅调整农村集体土地为由不予支持上诉人的赔偿请求于法无据。综上，一审判决适用法律错误，导致判决结果错误，请求二审法院：撤销佳木斯市向阳区人民法院（2019）黑0803行初4号行政赔偿判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人佳木斯市自然资源和规划局未提出答辩意见。经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，哈尔滨宝德实业有限公司和佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司均为孙宝江投资设立。案涉项目投资初期，孙宝江于2003年7月22日以哈尔滨宝德实业有限公司的名义（乙方）与佳木斯市经贸委（甲方，代表佳木斯市人民政府）签订了《关于哈尔滨宝德实业有限公司在佳市投资建厂的合作协议》。该协议约定：“甲方协助乙方在佳木斯市办理征地（乌苏里药业西侧，三砖厂北侧的三砖厂取土用地约7万平方米）、厂区回填、铺设路面等三项事情。该土地只能用作药业项目建设，不得改变用途。乙方按GMP标准，于2004年6月31日前建成新厂，并投入生产，乙方如不能按期建厂投产，甲方有权收回土地使用权。”为了便于投资，孙宝江在佳木斯市成立了佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司，由佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司完成上述协议中的投资建厂项目。再查明，《佳木斯市土地市场审批会议纪要》（第九次）纪要内容载明：“同意佳木斯市大厦建材有限公司（原三砖厂废弃地）将位于东风区25委的一宗国有土地使用权转让给佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司使用，面积为65591.50平方米，批准用途为工业用地，出让年限为50年，从2003年11月7日起至2053年11月6日止。根据市政府2003年第59次市长办公会议纪要和佳政函（2003）44号文件精神，免收出让金”;“佳木斯第二制药厂为我市的一家国有企业，因各种原因已无力经营，被佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司整体收购并负责安置职工。现佳木斯第二制药厂办理改制土地资产处置手续。该宗地位于长安路与长青路交叉路口，面积为3834.82平方米，根据市政府2003年第59次市长办公会议纪要精神，以全部出让金安置职工。同意办理出让手续，批准用途为工业用地，出让年限50年，从2003年11月7日起至2053年11月6日止。”上诉人佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司由此取得上述两块土地使用权。因上述佳木斯第二制药厂地块内的土地用途不同，登记部门对该地块颁发了两个相应的土地使用权证，该地块从范围上为一块地，但从登记上体现为“两宗地”，加之上述原三砖厂地块的一宗土地，上诉人佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司共取得两个地块（三宗土地）的国有土地使用权。被上诉人佳木斯市自然资源和规划局于2006年7月26日在《三江晚报》上所发布公告中表述的“三宗地”，即上诉人佳木斯（哈尔滨宝德）药业有限公司取得土地使用权的上述两块土地。上诉人因拖欠佳木斯天润建筑工程有限公司、佳木斯恒泰建设集团有限公司及佳木斯第一建筑工程有限责任公司第十分公司工程款，被起诉至本院。本院于2006年2月15日分别作出（2006）佳民一初字第6号、第7号、第8号民事判决，判决上诉人偿还拖欠上述三公司的工程款及利息。后上诉人未能履行判决，本院依法对上诉人在原三砖厂地块上的主厂房4344平方米、办公楼3034.80平方米、锅炉房859平方米、SHCN2-1.25红光锅炉一台套、烟窗20米、蓄水池400米及四面围墙进行评估、拍卖。评估总价值为4752000.00元。经黑龙江农垦宝隆拍卖有限公司依法拍卖三次流拍后，本院在评估价格的基础上组织变卖，买受人佳木斯市人民政府国有资产监督管理委员会以4000000.00元的价格购买上述资产。该变卖价款用以偿还上诉人拖欠佳木斯天润建筑工程有限公司、佳木斯恒泰建设集团有限公司及佳木斯第一建筑工程有限责任公司第十分公司的工程款及利息。又查明，本案上诉人的赔偿请求为：1.赔偿案涉土地出让金17495432.64元。根据《全国工业用地出让最低价标准》的规定，本案争议土地的出让最低价格为每平方米252元，土地面积为69426.32平方米，土地出让金共计17495432.64元；2.赔偿案涉土地补偿金45488124.86元。因被上诉人违法收回案涉土地后一直未给予补偿，根据《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第十条规定，参照临时使用国有土地的补偿标准，使用两年或两年以上的，应当按照每年20%的标准给予补偿。自2006年8月至今已使用13年，补偿金额共计45488124.86元；3.赔偿上诉人投资损失9524836.11元。上诉人已投资建设的地上建筑物造价为531万元，自2006年7月26日至2019年4月25日的利息损失为4214836.11元，合计9524836.11元。以上三项金额合计72508393.61元。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第二条规定，本省行政区域内征收农村集体所有土地的补偿安置，适用于本办法。第十条规定，建设项目施工和地质勘查等需要临时使用农民集体所有土地或国有土地，使用期为1年的，按征地区片综合地价的10%给予土地使用权人补偿，使用期为2年的，按20%给予补偿。根据上述规定，本案上诉人未缴纳案涉土地出让金，其就土地出让金款项没有损失。上诉人主张按照《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》第十条规定赔偿案涉土地补偿款45488124.86元，该条款规定的是临时使用农民集体所有土地或国有土地予以补偿的情形，而案涉用地并非是临时使用，不存在该条款规定的土地补偿情形，不适用该条款规定。且该实施办法第二条明确规定，该办法的适用范围是本省行政区域内征收农村集体所有土地的补偿安置，案涉土地性质是国有土地，并非农村集体土地，上诉人并没有产生案涉土地补偿款的损失。对于上诉人提出的已投资建设的地上建筑物造价为531万元及利息的赔偿请求，因上诉人拖欠他人建筑施工工程款，其投资建设的该建筑物及附属设施已被本院依据另案生效民事判决依法变卖，变卖款400万元用于偿还上诉人所欠他人的建筑施工工程款，上诉人不存在已投资建设的地上建筑物造价为531万元的损失；国家赔偿遵循法定赔偿及有限赔偿原则，赔偿直接损失，不赔偿间接损失，建筑造价利息不属于直接损失，不予赔偿。被上诉人于2006年7月26日作出的在《三江晚报》上公布收回上诉人案涉土地使用权并将案涉三宗地的土地使用证作废的《公告》，虽经佳木斯市郊区人民法院和本院确认违法，但上诉人提出的各项赔偿请求中并不存在实际损失和直接损失。本案被诉行政行为未对上诉人主张的合法权益造成损害，依法不应赔偿。原审判决驳回上诉人的赔偿请求，并无不当，应予维持。上诉人的赔偿请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  石广玉审判员  肖宇峰审判员  卢伟艳二〇二〇年六月八日书记员  覃 泉