广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终133号上诉人（原审第三人）区顺连，女，1971年12月10日出生，住广东省江门市蓬江区。委托代理人黎宏武，广东严冈律师事务所律师。被上诉人（原审原告）江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人区利民，该社主任。委托代理人伦荣彪，广东广能律师事务所律师。委托代理人黎莉，广东广能律师事务所实习律师。原审被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人暨出庭负责人石锦明，该镇镇长。委托代理人李锦平，该镇人民政府农业和农村工作室工作人员。委托代理人司徒健文，该镇人民政府工作人员。上诉人区顺连因与被上诉人江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社（以下简称“瑶村经联社”）、原审被告江门市蓬江区杜阮镇人民政府（以下简称“杜阮镇政府”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初484号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月28日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，区顺连于1971年12月10日出生，身份证地址为江门市蓬江区，属瑶村经联社集体经济组织所在地。2001年，区顺连与案外人郑某1登记结婚。各方当事人对“江门市蓬江区杜阮镇瑶村村实行股份制，在2006年之前实施的股份制没有固化，按年龄分配，但在2006年，瑶村经联社依据《江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社股份章程》（2006年版本）实行股份固化。区顺连结婚前一直享有瑶村经联社股权并享受股份分红。区顺连的享受福利分红的身份资格自2002年开始被取消，以及瑶村经联社在2006年进行股份固化时，瑶村经联社以区顺连系‘出嫁女’为由没有对其进行配股”等事实没有提出异议。2019年2月25日，区顺连以瑶村经联社为被申请人，向杜阮镇政府提交书面《申请书》，请求事项为：一、确认区顺连享有瑶村经联社集体经济组织成员资格；二、确认区顺连有权以瑶村经联社集体经济组织成员身份参与区坑留用地土地补偿款分配，并提交了区顺连身份证、区顺连出具的《确认书》、生育证、合作医疗费收据、区顺连配偶郑某1的身份证及户口簿、徐闻县迈陈镇东莞村东莞经济合作社出具的《证明》等材料。同日，杜阮镇政府向区顺连作出《行政受理通知书》《提交证据材料及书面意见通知书》，向瑶村经联社作出《提交证据材料及书面意见通知书》，上述文书于2019年3月1日送达区顺连，于2019年2月27日送达瑶村经联社，告知区顺连已受理其行政处理申请并于7天内将仍需要补充的证据提交杜阮镇政府，告知瑶村经联社于7天内将处理区顺连股份分红问题所依据的有关证明材料及对区顺连有关请求的书面意见提交给杜阮镇政府。2019年2月28日，杜阮镇政府对瑶村经联社的负责人区利民进行调查询问，并制作《询问笔录》，区利民在该次行政调查中确认瑶村经联社于2006年开始实行股份固化；区顺连没有享受瑶村经联社分红和其他福利待遇；瑶村经联社没有就区顺连是否享有该经联社分红权利的事情与区顺连达成过任何协议等事实。2019年3月1日，杜阮镇政府对区顺连进行调查询问，并制作《询问笔录》由当事人签名确认。瑶村经联社在涉案《行政处理决定书》的行政程序中向杜阮镇政府提交了《江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社章程》。杜阮镇政府在行政程序中向江门市蓬江区杜阮镇卫生和人口计划生育局调取了区顺连的《育龄信息卡》，显示区顺连在1999年政策外生育一孩。2019年4月23日，杜阮镇政府作出江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》，载明杜阮镇政府查明区顺连出生于江门市杜阮镇瑶村村民委员会，户籍自出生一直留在瑶村村，至今没有迁出等情况，认为区顺连出生于江门市蓬江区杜阮镇瑶村村，在瑶村村实施家庭联产承包责任制分田到户时领有责任田，户籍一直保留在瑶村村，没有成为其配偶所在地集体经济组织的成员，也没有与瑶村经联社签订过放弃集体经济收益分配权的具有法律效力的文书，履行法律、法规和集体经济组织管理章程所规定的义务，杜阮镇政府遂根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办[2009]1号）等规定，决定：确认区顺连具有瑶村经联社集体经济组织的成员资格，并从该决定书生效之日起享受瑶村经联社股民待遇，并载明如当事人不服该行政处理决定申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径和期限。杜阮镇政府分别于2019年4月24日、2019年5月10日将涉案《行政处理决定书》分别送达给瑶村经联社和区顺连。瑶村经联社不服该《行政处理决定书》，遂提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”蓬江委办[2009]1号《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》：“……三、解决农村出嫁女权益纠纷……（四）依法行政，通过法律手段解决出嫁女问题，维护社会稳定……各镇、街施行实施办法后，出嫁女仍有争议的，出嫁女应向镇人民政府、街道办事处申请行政处理，应当提交书面申请……”等规定，本案中区顺连现户口在瑶村经联社处，杜阮镇政府依法具有职权对其辖区范围内区顺连申请的关于确认农村集体经济组织成员资格以及因该成员资格涉及的分红、分配款等事项作出相应处理，其在本案中主体适格，原审法院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：杜阮镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款、第三款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案现有证据显示，区顺连于1971年12月10日出生，当时尚未实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定的“原人民公社、生产大队、生产队的成员”。因此，区顺连能否取得集体经济组织成员资格，应当根据前述《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款或第三款的规定进行认定，而当中首先必须查明区顺连是否“户口保留在农村集体经济组织所在地”。杜阮镇政府在涉案《行政处理决定书》中认定区顺连“户籍自出生一直留在瑶村村，至今没有迁移过”，但根据区顺连在行政处理阶段中向杜阮镇政府提交的证据材料及杜阮镇政府在行政处理阶段调查所得的《育龄信息卡》，仅显示区顺连现户籍地址为江门市蓬江区杜阮镇瑶村社区居委会中和村，未能证明区顺连的户口是否存在迁入、迁出集体经济组织所在地的情况，杜阮镇政府及区顺连在本案诉讼举证期限内亦未向本院提供能证明区顺连的户口“一直留在瑶村村，至今没有迁移过”的证据，属于主要证据不足的情况。另外，杜阮镇政府在涉案《行政处理决定书》中认定区顺连“遵守当时国家计划生育制度要求生育了儿子郑某2”，但根据杜阮镇政府提供的区顺连的《育龄信息卡》显示，区顺连于1999年生育儿子郑某2的政策属性为“政策外”，因此涉案《行政处理决定书》对区顺连生育情况的认定亦属证据不足的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”的规定，杜阮镇政府作出的涉案《行政处理决定书》主要证据不足，依法应予以撤销并由杜阮镇政府重新作出行政行为。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销杜阮镇政府于2019年4月23日作出的江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》。二、杜阮镇政府应在本判决生效之日起的法定期限内对区顺连于2019年2月25日向杜阮镇政府提出的涉案《申请书》重新作出行政行为。上诉人区顺连不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.驳回瑶村经联社的诉讼请求。主要事实和理由：一、一审判决关于区顺连户籍情况认定错误。区顺连的身份证记载住址是江门市蓬江区杜阮镇瑶村村民委员会，区顺连提供的户主为区某2的户口簿地址与上述地址一致，区顺连的常住人口登记卡记载区顺连系“1997年10月23日分户（所内迁居）广东省新会市瑶村村民委员会中和村来”。区某2是区顺连的二哥，常住人口登记卡注明是“分户”“所内迁居”“中和村来”，说明1997年因家庭分户的关系，区顺连与区某2从其父亲区某1的户籍独立出来，在杜阮派出所内办理了分户手续，没有迁出杜阮镇，是从中和村迁居到中和村，没有迁出瑶村经联社集体经济组织之外的地方。分户手续没有使户籍发生变化。二、一审判决关于区顺连生育情况的认定错误。区顺连遵守了当时的、现在的国家计划生育法律法规的规定。区顺连至今只生育了郑某2一个子女，没有超生。杜阮镇政府对区顺连的户籍、生育情况进行的调查事实清楚。三、区顺连由于未婚先育，已经按规定缴纳了社会抚养费4728元，承担了相应的行政处理结果。在区顺连申请确认集体成员资格时不能再作为认定依据，更不能作为否认成员资格的理由。区顺连政策外生育的行为不影响区顺连的集体组织成员资格的认定。被上诉人瑶村经联社二审答辩称，一、杜阮镇政府在涉案《行政处理决定书》中认定区顺连“户籍自出生一直留在瑶村村，至今没有迁移”主要证据不足。在行政处理阶段中，区顺连向杜阮镇政府提供身份证、户口簿，用以证明其户籍一直保留在瑶村村，但上述材料不足以证明区顺连的户口是否存在迁入、迁出瑶村村的情况。二、杜阮镇政府对区顺连生育情况的认定主要证据不足。根据杜阮镇政府在行政处理阶段调查所得的《育龄信息卡》显示，区顺连于1999年生育儿子郑某2的政策属性是“政策外”，而且区顺连于2002年7月1日以“非婚生育（一孩）”为由被征收社会抚养费。三、杜阮镇政府未对区顺连在瑶村经联社的居住生活情况进行实质审查，对其是否履行法律法规和组织章程规定义务未进行实质审查，只凭区顺连单方陈述即作出行政决定过于草率。区顺连没有证据证明其生活在瑶村并履行法律法规和组织章程规定作为集体经济组织成员的义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，涉案《行政处理决定书》依法应予撤销。1.杜阮镇政府受理行政申请时，仅向瑶村经联社送达区顺连的申请书，没有送达全部证据材料，导致瑶村经联社享有的对事实的陈述权和对证据的质证权被变相剥夺。杜阮镇政府一审提交的证据9确认书上的落款时间是2019年4月15日，是在杜阮镇政府向瑶村经联社送达申请书及询问后才形成的。2.杜阮镇政府在作出《行政处理决定书》过程中未书面明确告知瑶村经联社具有陈述、申辩、申请听证的权利，以及相应的不利后果。3.本案属于出嫁女问题，涉及瑶村经联社全体社员收益分配问题，涉及面广，是当地影响重大的案件，杜阮镇政府应当组织调解和听证，但其却没有组织。四、杜阮镇政府仅享有对集体经济组织活动的监督权，并不享有决定权，无权决定瑶村经联社关于内部社员成员资格确认和收益分配，应由瑶村经联社内部自行处理，杜阮镇政府作出涉案《行政处理决定书》超越职权。综上，区顺连的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法应驳回。原审被告杜阮镇政府二审述称，一、一审判决认定事实错误，请二审法院依法改判维持杜阮镇政府所做出的行政决定。（一）一审对于区顺连的户籍情况存在错误认定。关于区顺连的户籍问题，区顺连的身份证、区顺连的2004年的生育证，和江门市蓬江区杜阮镇卫生和人口计划生育局出具的《育龄信息卡》均显示区顺连的户籍为杜阮镇瑶村中和村，同时区顺连在《确认书》明确表明其出生之后，就随父母入户，户籍从未迁出，最重要的是瑶村经联社存有本村全部人的户籍登底册，以及杜阮镇政府在作出决定已告知瑶村经联社要将相关证据材料提交给杜阮镇政府，但是瑶村经联社一直没有提交，其要承担不举证责任。杜阮镇政府就上述证据作出区顺连户籍没有变迁，一直在杜阮镇瑶村中和村的事实没有认定错误。区顺连向一审法院提交了其户口本复印件，户口本注明“分户”“所内迁居”，即区顺连在杜阮派出所办理了从原户主分割出来独立一个户口，但户籍仍在瑶村中和村，这更加证明了区顺连的户籍一直在杜阮瑶村中和村。（二）杜阮镇政府虽对区顺连的生育事实认定存在错误，但是并不影响对区顺连享有瑶村经联社的成员资格认定。区顺连与郑某1于1999年5月13日生育了儿子郑某2，于2001年12月17日结婚，其儿子被认定为“政策外”，于2002年7月1日补缴了社会抚养费。依据当时适用的《广东省人口与计划生育条例（2009年版本）》第四十七条第一款规定，区顺连与郑某1补办了结婚证，以及补缴了社会抚养费，已履行了法律所规定的义务。因此，杜阮镇政府虽然对区顺连生育儿子郑某2的情况存在错误，但不影响杜阮镇政府依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定认定区顺连具有瑶村经联社的成员资格，享有瑶村经联社的社股民待遇的行政决定结果。二、关于杜阮镇政府作出涉案《行政处理决定书》的主体适格，并无超越其职权范畴。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，法律赋予了镇级人民政府对公民私人所有的合法财产、村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。三、瑶村经联社应对其怠于行使权利的行为承担法律后果。杜阮镇政府在作出涉案《行政处理决定书》前已对瑶村经联社送达了申请书以及相关材料，同时在对瑶村经联社的法定代表人的询问笔录中明确告知其享有的权利，并告知相关的法律后果。综上所述，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。区顺连在二审期间向本院提交了如下证据：《广东省计划外生育费收据》（NO.0099585），该证据是区顺连提交给杜阮镇政府及一审法院的补强证据，不属于新证据，在区顺连提交给杜阮镇政府的区顺连生育证中征收社会抚养费一栏已经记载了征收的理由是非婚生育（一孩），征收时间是2002年7月1日，金额是4728元。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。关于杜阮镇政府的执法主体资格，一审法院已经正确阐述，本院予以确认。结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：杜阮镇政府作出的江蓬杜行决字[2019]8号《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款、第三款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案现有证据显示，区顺连出生于江门市蓬江区杜阮镇瑶村村民委员会，现有证据并不能证实其曾经将户口迁出，而且区顺连结婚前一直享有瑶村经联社股权并享受股份分红。一审法院认为杜阮镇政府未能证明区顺连的户口是否存在迁入、迁出集体经济组织所在地的情况，属于事实认定错误。本院予以纠正。另外，依据现有证据，区顺连出生后户口一直未迁出，户口保留在农村集体经济组织所在地，且没有证据证明区顺连没有履行法律法规和组织章程规定的义务，杜阮镇政府根据调查结果，依法确认区顺连具有瑶村经联社集体经济组织的成员资格，并从该决定书生效之日起享受瑶村经联社股民待遇，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。综上所述，原审法院认定事实错误，导致处理不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初484号行政判决；二、驳回江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社预交），由江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社负担。二审案件受理费50元（已由上诉人区顺连预交），由被上诉人江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社负担。上诉人区顺连多预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回；被上诉人江门市蓬江区杜阮镇瑶村股份合作经济联合社应向本院补缴案件受理费50元。本判决为终审判决。审 判 长  周 奇审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年六月二十三日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪