河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终230号 上诉人（原审原告）河北千秋家业房地产开发有限公司。住所地：河北省平乡县丰州镇建设大街。 法定代表人徐佳维，该公司执行董事。 委托代理人刘二勇，河北元朔律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平乡县人民政府。住所地：河北省平乡县丰州镇中华路83号。 法定代表人贾芳，该县县长。 上诉人河北千秋家业房地产开发有限公司（以下简称千秋家业房地产公司）因诉平乡县人民政府（以下简称平乡县政府）行政协议一案，不服邢台市中级人民法院（2019）冀05行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，平乡县政府为了落实《国务院关于加快棚户区改造的意见》（国发[2013]25号）、冀改[2013]85号文件精神以及邢台市人民政府关于对棚户区改造的意见（邢政发[2015]11号），更好的加快平乡县城市化综合建设，完善城市功能，积极推进棚户区改造工作，通过鼓励和引导市场资金进行直接投资，2016年4月25日，平乡县政府与千秋家业房地产公司签订了《平乡县前进社区棚户区改造项目框架协议》，该协议对项目基本情况、项目实施、甲乙方权利义务、优惠政策、签署生效等事项进行了约定。其中约定：该项目共分两期进行，一期建设为原教育局和师范进修学校以及家属院部分，第二期为规划剩余部分；甲乙双方在签订合作框架协议后，都应本着诚实信用原则，在本项目约定的有效期内不得将该区域与第三方合作开发，超过有效期后，甲方有权与第三方合作开发。有效期间为：一期项目2016年至2018年建设完成，二期项目2018年至2021年建设完成。2017年3月10日，因千秋家业房地产公司在其“千秋尚城”项目（即平乡县前进社区棚户区改造项目）未取得《商品房预售许可证》的情况下，擅自以诚意金的形式收取房款，平乡县住房和城乡建设局作出平房罚决字[2017]第005号行政处罚决定，决定给予千秋家业房地产公司责令立即停止违法预售行为，没收违法所得99300元，罚款670元，共计99970元的行政处罚。另千秋家业房地产公司在履约过程中，违规将未取得手续、尚在规划建设的二期五栋楼与一期1号楼共同销售400余户。2018年1月份，千秋家业房地产公司的银行账户被查封，2018年3、4月份，千秋家业房地产公司的施工场地、售楼部、公司办公点全部被查封。徐桂仓、徐佳维亦被采取刑事强制措施。2019年5月8日，平乡县信访局出具《关于千秋尚城业主上访情况的报告》，该报告称千秋尚城400余户业主多次来县、到市、赴省、进京上访，反映购房后小区停建，要求开工交房。2019年6月19日，平乡县住房和城乡建设局向平乡县政府办公室作出《关于千秋尚城项目建设情况的汇报》，内容为千秋家业房地产公司在未取得《商品房预售许可证》的情况下，虚构事实，隐瞒真相，收取预购房者的预付款，存在严重违法行为。千秋家业房地产公司虚卖预售房，致使交款者上当受骗，造成群体性群众进省赴京上访，因千秋家业房地产公司涉嫌犯罪，公安机关正在侦办此案。2019年6月24日，平乡县政府向千秋家业房地产公司作出《通知书》，该通知书载明：2016年4月25日，平乡县政府与千秋家业房地产公司签订《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》后，千秋家业房地产公司法定代表人徐佳维和实际控制人徐桂仓将本项目预售房款挪作他用，致使资金链断裂，工程停工。因你公司法人及实际控制人违背诚实信用原则，抽逃转移公司大量资金，致使该项目无法正常进行，现已停工近两年时间，未如期按框架协议完成一期项目，给被拆迁户和购房户造成巨大损失，也给平乡县造成了巨大的经济损失和恶劣的社会影响，影响了平乡县经济社会的发展。依据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款，第九十六条的规定，平乡县政府依法解除与千秋家业房地产公司于2016年4月25日签订的《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》。千秋家业房地产公司不服该《通知书》，向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，一、行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，平乡县政府为了实现公共利益或者行政管理目标，即落实上级政府对棚户区改造的要求，更好的加快平乡县城市化综合建设，完善城市功能，与千秋家业房地产公司签订了《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》，故该框架协议属于行政协议，平乡县政府辩称双方签订的协议系民事行为，而非行政行为的主张，原审法院不予支持。二、行政机关在行政协议中享有行政优益权，即行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权。本案千秋家业房地产公司与平乡县政府签订的框架协议约定：该项目共分两期进行，一期建设为原教育局和师范进修学校以及家属院部分，第二期为规划剩余部分；甲乙双方在签订合作框架协议后，都应本着诚实信用原则，在本项目约定的有效期内不得将该区域与第三方合作开发，超过有效期后，甲方有权与第三方合作开发。有效期间为：一期项目2016年至2018年建设完成，二期项目2018年至2021年建设完成。在协议履行过程中，千秋家业房地产公司未按照约定完成一期项目工程，且违规收取了二期项目的房屋预售款，千秋家业房地产公司的法定代表人徐佳维和实际控制人徐桂仓将本项目预售房款挪作他用，致使资金链断裂，工程停工，造成相关拆迁户和购房户的巨大损失，致使400余户业主多次上访，给平乡县造成了巨大的经济损失和恶劣的社会影响，且影响了该县经济社会的发展稳定，基于上述情形，千秋家业房地产公司已无法实际履行该框架协议，平乡县政府为实现公共利益及其行政管理目标，于2019年6月24日向千秋家业房地产公司作出《通知书》，单方解除其与千秋家业房地产公司2016年4月25日签订的《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》，并无不当。千秋家业房地产公司要求撤销该《通知书》的请求缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回河北千秋家业房地产开发有限公司的诉讼请求。 上诉人千秋家业房地产公司不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审法院认定事实不清，证据不足。一审判决中，上诉人认可因工程停工导致群众上访这一事实，但对一审法院将工程停工归责于上诉人不予认可。第一，被上诉人未按照合作协议给上诉人创造良好的施工环境，落实相关政策，是造成工程停工的直接原因，上诉人在履行行政协议过程中并无重大过错。上诉人在实际改造建设中处处受阻，被上诉人协调工作措施不力，进展缓慢。被上诉人至今未能协调有关职能部门完成土地出让行政审批，造成改造工程无法正常进行。关于千秋尚城项目回迁楼不能开工问题，上诉人曾多次向被上诉人进行汇报，被上诉人多次组织协调会进行协调，迟迟不能取得进展。对此，上诉人在一审期间提交了平乡县政府会议纪要、相关情况汇报等证据证实，完成了初步举证责任。第二，上诉人公司的法定代表人徐佳维、实际控制人徐桂仓涉嫌挪用资金犯罪被公安机关采取强制措施，并未被最终判决认定为犯罪，其二人被采取刑事强制措施与工程停工关系不大。不能因为公司股东或法人代表被采取强制措施，就否定公司法人的独立性，就片面的认为该公司失去了经营能力。被上诉人在一审期间并未提供上诉人失去经营能力的证据，更未提供因徐佳维、徐桂仓被采取刑事强制措施导致公司失去经营能力的证据。第三，上诉人并不存在资金链断裂的问题，一审判定上诉人因资金链断裂导致工程停工缺乏事实依据。一审期间，被上诉人提交的平乡县住房和城乡建设局平房罚决字[2017]第005号行政处罚决定、平乡县信访局出具《关于千秋尚城业主上访情况的报告》等属于间接证据，并不能对其单方解除所依据的“上诉人违反诚实信用原则、资金链断裂导致停工、公司失去经营能力”事实形成完整的证据链。一审在没有其他证据证明导致停工原因的情况下，采信被上诉人的间接证据，不符合行政诉讼案件的证明要求，被上诉人单方解除框架协议的行为明显不当。二、一审判决适用法律错误。上诉人在一审时的诉讼请求是判决撤销被上诉人与上诉人解除开发平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议的通知，起诉内容存在明显欠缺。一审法院在接受诉状时，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容；在审理后，应当根据《行政诉讼法》第七十八条作出相应的判决，而一审法院却依据《行政诉讼法》第六十九条作出驳回上诉人诉讼请求的判决，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人关于与上诉人解除开发平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议的通知，或者发还重审。 被上诉人平乡县政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，平乡县政府为落实上级政府关于加快棚户区改造工作的要求，更好的加快平乡县城市化综合建设，完善城市功能，与千秋家业房地产公司签订的《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》，系基于实现行政管理与公共利益之目的，该框架协议属于行政协议。二、在履行行政协议过程中，由于实现公共利益或者行政管理目标的需要出现法律政策的重大调整或者可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关基于公共利益的需要享有行政优益权，可以单方变更或者解除行政协议。本案中，千秋家业房地产公司与平乡县政府签订的《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》约定：该项目共分两期进行，一期建设为原教育局和师范进修学校以及家属院部分，第二期为规划剩余部分；甲乙双方在签订合作框架协议后，都应本着诚实信用原则，在本项目约定的有效期内不得将该区域与第三方合作开发，超过有效期后，甲方有权与第三方合作开发。有效期间为：一期项目2016年至2018年建设完成，二期项目2018年至2021年建设完成。在协议履行过程中，千秋家业房地产公司未按照约定完成一期项目工程，且违规收取了二期项目的房屋预售款，千秋家业房地产公司的法定代表人徐佳维和实际控制人徐桂仓将本项目预售房款挪作他用，致使资金链断裂，工程停工，造成相关拆迁户和购房户的巨大损失，致使400余户业主多次上访，给平乡县造成了巨大的经济损失和恶劣的社会影响，且影响了该县经济社会的发展稳定。基于上述情形，千秋家业房地产公司已无法实际履行该框架协议，平乡县政府为实现公共利益及其行政管理目标，于2019年6月24日向千秋家业房地产公司作出《通知书》，单方解除其与千秋家业房地产公司2016年4月25日签订的《平乡县前进社区（棚户区）改造投资框架协议》，并无不当。千秋家业房地产公司要求撤销该《通知书》的请求缺乏事实根据与法律依据。三、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。但本案中，千秋家业房地产公司未提出补偿请求，千秋家业房地产公司与平乡县政府双方亦均未提交上述框架协议解除后应否补偿或补偿多少的相应证据，据此，关于该框架协议解除后应否补偿或补偿多少的问题，无法在本案一并处理，对此不作评述，千秋家业房地产公司可另行主张。综上，一审判决驳回千秋家业房地产公司的诉讼请求，认定事实清楚，处理结果并无不当，依法应予维持。综上，上诉人千秋家业房地产公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河北千秋家业房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  魏立超 审判员  韩锦霞 审判员  柴学哲 二〇二〇年六月十九日 书记员朱媛媛