海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终73号   1   海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终73号   上诉人(原审原告)陈某1，男，1980年5月2日出生，汉族，住海南省临高县。   委托诉讼代理人王某1，海南外经律师事务所律师。   委托诉讼代理人陈某2，男，1981年8月12日出生，汉族，住海南省临高县。   被上诉人(原审被告)临高县博厚镇人民政府，住所地海南省临高县博厚镇中心大道。   法定代表人李某，该镇镇长。   委托诉讼代理人王某2，海南威盾律师事务所律师。   上诉人陈某1因与被上诉人临高县博厚镇人民政府（以下简称博厚镇政府）房屋拆迁管理行政强制纠纷一案，不服海南省临高县人民法院（2019）琼9024行初20号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年4月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。   被诉行政行为，博厚镇政府于2018年10月31日强制拆除陈某1位于××县石铁坡荒地猪舍。   陈某1向一审法院诉请：确认博厚镇政府强制拆除陈某1建设位于××县石铁坡荒地猪舍的行政行为违法。   一审法院查明，陈某1根据临府办〔2011〕106号《临高县人民政府办公室关于印发临高县2011年农民养猪增收财政补贴资金实施方案的通知》（以下简称《实施方案的通知》）及《临高县2011年农民养猪增收财政补贴实施方案》(以下简称《实施方案》)，提交《2011年农民养猪增收计划拟新建扩建猪舍申请审核表》（以下简称《申请审核表》)，拟新建彩钢板母猪栏237.6平方米、彩钢板肉猪栏326.4平方米，临高县博厚镇乐豪村民委员会（以下简称乐豪村委会）及博厚镇人民政府在该申请表签署同意意见，但该表中的县畜牧兽医局及领导小组栏空白；之后，陈某1建成猪舍，于2011年12月13日向临高畜牧兽医局（以下简称临高县畜牧局）提交验收申请；2011年12月19日，相关验收单位及领导小组组长均在《2011年西部农民养猪增收新建扩建猪舍验收报告》（以下简称《验收报告》）上签名，确认陈某1获准建设的猪舍结构及面积为彩肉栏400平方米，应补贴金额为人民币80000元。陈某1投入饲养生猪，直至2017年后停止饲养。陈某1在停止饲养生猪后，一直居住在乐豪村委会文东村004号的家中，该房屋距离涉案猪舍距离约400-500米，而陈某1则每天都会从涉案猪舍前路过，特别是在涉案猪舍被拆除前5、6日，其还前往涉案猪舍查看。   另查明，在2018年8月初，博厚镇政府的国土巡查员在巡查中发现，位于乐豪村委会文东村旁的农田建设的涉案猪舍，经向乐豪村委会主任王建威询问，无法查明涉案猪舍的建造人。博厚镇政府于2018年8月27日对涉案猪舍进行违法立案登记。博厚镇政府于2018年8月27日作出博字〔2018〕第85号《责令停止违法行为通知书》及博字〔2018〕第86号《责令限期改正通知书》，当天在乐豪村委会主任王建威的见证下，以张贴在涉案猪舍的方式向陈某1进行送达。陈某1未在博字〔2018〕第86号《责令限期改正通知书》送达后十日内予以改正，或是向博厚镇政府主张权利；博厚镇政府在2018年9月6日作出博字〔2018〕第99号《强制拆除违法建筑告知书》，当天在乐豪村委会主任王建威的见证下，以张贴在涉案猪舍的方式向陈某1送达。陈某1未依照该告知书明确的三日内向博厚镇政府提出陈述、申辩和听证；博厚镇政府于2018年9月20日作出博字〔2018〕第105号《强制拆除违法建筑决定书》，当天在乐豪村委会主任王建威的见证下，以张贴在涉案猪舍的方式向陈某1送达。陈某1未在规定期限内向临高县人民政府申请复议，或向人民法院提起诉讼；博厚镇政府于2018年10月10日作出博字〔2018〕第113号《强制拆除违法建筑公告》，当天在乐豪村委会主任王建威的见证下，以张贴在涉案猪舍的方式向陈某1送达。因陈某1并未依照公告的内容，清退涉案猪舍内的财物，博厚镇政府于2018年10月31日拆除涉案猪舍。   一审法院认为，本案的争议焦点为：一、博厚镇政府将陈某1所建造的涉案猪舍认定为违法建筑，是否具有事实及法律依据；二、若陈某1所建的涉案猪舍确系违法建筑，博厚镇政府的强制拆除过程是否合法。关于第一项争议焦点，博厚镇政府辩称，其强制拆除陈某1的涉案猪舍，是由于陈某1在涉案猪舍建成前后，未依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，取得乡村建设规划许可证，已成为违法建筑，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第三十九条、第四十条及《中华人民共和国行政强制法》第二条之规定，对陈某1所建的违建涉案猪舍予以强制拆除。陈某1认为，其所建造的涉案猪舍，是根据《实施方案的通知》，提交《申请审核表》并获得相关部门批准后建造，且已经验收合格并领取了人民币8万元的财政补贴，根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条及《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第2条之规定，其所建造的猪舍，不需要办理农用地转审批手续，无需办理建设工程规划许可证。一审法院认为，一是《实施方案》的载明内容中，并未明确许可陈某1在建成涉案猪舍后，无需申领取得乡村建设规划许可证；二是陈某1所建成涉案猪舍虽经验收，但验收的主要目的是根据《实施方案》内容向陈某1发放补贴金额，陈某1始终无法提供其他证据佐证，通过验收的猪舍，系合法的建筑；三是在《中华人民共和国畜牧法》第三十七条的载明内容中，虽然明确，农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡(镇)土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理，但并未明确许可陈某1在建成涉案猪舍后，无需申领取得乡村建设规划许可证，而且按农用地管理的规定与申领取得乡村建设规划许可证间并无矛盾之处；四是《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，已在(2017)第38号《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》的附件中，被明令废止。综上，博厚镇政府将陈某1所建涉案猪舍认定为违法建筑，于法有据、有理可依，应予以支持。关于第二项争议焦点，陈某1认为，博厚镇政府在强制拆除涉案猪舍前，并未将相关法律文书直接向其送达，程序违法。根据庭审查明的事实，博厚镇政府在强制拆除涉案猪舍前，已向乐豪村委会主任王建威询问，涉案猪舍的具体建造人，在无法具体查知涉案猪舍系陈某1所建的情况下，博厚镇政府可根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条之规定，在乐豪村委会主任王建威的见证下，通过拍照、录像等方式记录，将相应催告书、行政强制决定书进行留置送达。陈某1主张博厚镇政府在查证涉案猪舍的建造人及送达相应催告书、行政强制决定书的过程中，要求乐豪村委会主任王建威对此保密，以及博厚镇政府对相应催告书、行政强制决定书进行张贴送达后即行撕除，但未能提供相应证据予以证明，理应承担相应不利的法律后果，并且，根据陈某1在庭审中的陈述，其所居住的房屋距离涉案猪舍仅四、五百米远，其每天都会路过涉案猪舍，特别是在涉案猪舍被拆除前五、六天，还前往查看，故对陈某1的上述主张一审法院不予采信。另外，陈某1虽然认为，博厚镇政府于2018年9月20日作出《强制拆除违法建筑决定书》，2018年10月31日即对涉案猪舍进行了强制拆除，在6个月的法定起诉期限届满前即将涉案猪舍强制拆除违法；但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条之规定，在具体行政行为作出后，无论是行政复议或是行政诉讼，在非法定情形下，不停止具体行政行为，故对于陈某1此项主张一审法院不予采信。综上，博厚镇政府在本案中的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，而陈某1的诉讼请求无事实与法律依据，一审法院不予支持。一审法院根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十五条，《中华人民共和国行政强制法》第二条、第三十八条，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条，《中华人民共和国畜牧法》第三十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、第六十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条，判决：驳回陈某1的诉讼请求。案件受理费50元由陈某1负担。   上诉人陈某1上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一、一审判决和被上诉人认定上诉人建造的涉案猪舍为违法建筑事实不清，证据不足。涉案猪舍是经上诉人申请、被上诉人等多部门审批建设、验收合格且符合当时实行的法律规定的建筑。(一)上诉人建造涉案猪舍符合政策和法律。根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(2007年9月21日起生效)第二条第二款“畜禽养殖用地，实行分类管理，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”之规定，上诉人猪舍按照农用地管理，无需办理农用地转用审批手续，亦无需建设工程规划许可证，是合法建筑。即使该政策已于2017年被废除，但在2011年上诉人申请建设猪舍是合法有效的。一审判决以上诉人涉案猪舍未取得乡村建设规划许可证为由支持被上诉人的意见，认定猪舍为违法建筑系事实错误。(二)上诉人建造涉案猪舍经过被上诉人等机关部门依法审批。上诉人根据《实施方案》的具体要求，在规定时间内向被上诉人提交申请建设栏舍计划，提交《申请审核表》和平面设计图，2011年9月1日经乐豪村委会及被上诉人审批同意，上诉人在承包地上修建了519.82平方米的猪舍。该猪舍于12月20日经被上诉人、临高县监察委、审计局、财政局、畜牧兽医局等多部门组成验收小组对猪舍验收合格并报领导小组审批，在临高电视台和镇政府公示7天无异议后，拨付8万元补贴资金。《申请审核表》、《验收报告》共同证明所有部门均盖章批准确认。涉案猪舍历经申请、审批、验收并已获得财政补贴，整个过程被上诉人均参与其中。被上诉人同意建设案涉猪舍，又认定其为违法建筑，其做法自相矛盾，违背行政信赖保护原则。一审判决否定临高县人民政府下发的文件规定，直接改变被上诉人等行政机关审批《申请审核表》、《验收报告》的效力，超越了法院审判权限。(三)上诉人建造涉案猪舍不需要申领乡村规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”以及《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)规定：“设施农用地是直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地”，设施农用地属于农用地，不属于建设用地，是不需要办理规划许可证的。加之《实施方案》未明确许可猪舍建成后需申领取得乡村建设规划许可证，应该推定上诉人建造猪舍不需申领。(四)上诉人在集体荒地上建造猪舍经过了集体经济组织的批准同意。2011年10月1日，乐豪村委会、乐豪村委会文东村民小组与上诉人签订了《租债协议书》，同意将坐落于乐豪村委会文东村石铁坡的一片荒地租给上诉人建造养猪场经营养殖。上诉人作为乐豪村村民，系本集体经济组织成员，租用本村土地经村委会、村民小组同意即可，不需要经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。(五)被上诉人辩称的涉案猪舍土地属于环保自然保护区与事实不符，证据不足。被上诉人提交的证据一、二不符合证据的形式要求，无法证明所建猪舍土地属于环保自然保护区范围内。该规划图及卫星影像图并没有相关部门盖章，不具有合法性和真实性，并且该图是2018年的数据，与上诉人2011年建设的猪舍毫无关联。二、一审判决关于被上诉人强制拆除上诉人建造的涉案猪舍程序合法的认定与事实不符，证据不足。(一)一审判决认定上诉人知道被上诉人出具和张贴的一系列法律文书事实不清。一审判决查明：陈某1的家距离涉案猪舍约为400-500米，每天都从涉案猪舍前路过，特别是在涉案猪舍被查处前5、6日，其还前往涉案猪舍查看。一审判决查明与事实不符，“路过”猪舍并不等于“看过”猪舍，更不等于“看到过文书”。涉案猪舍在距离村外的野外荒地上，并非处在交通要道，也不是村民或者上诉人日常生活的必经之地，离公路有一段距离，而且被上诉人贴公告的位置在背对公路的育肥栏而不是面对公路方向的养猪栏。2017年停止饲养后上诉人几乎没去看过猪舍。猪舍周围长满杂草，即便上诉人路过猪舍外面的公路也因遮挡而无法看到或看清告知书。上诉人对被上诉人辩称于2018年8月张贴的《责令限期改正通知书》、9月张贴的《强制拆除违法建筑告知书》、《强制拆除违法建筑决定书》和10月张贴的《强制拆除违法建筑公告》实际上均无法知情。(二)一审判决认定被上诉人对涉案猪舍的建造人无法查明是无赖之词。上诉人申请建造涉案猪舍，并提交申请所需的所有文件，被上诉人均有备案存档。而在所有申请文件中，均载明上诉人为申请人和建造人，如《申请审核表》、《验收报告》、《验收报告附表》等。因此，一审判决查明的被上诉人和乐豪村支部书记、村委会主任王建威不知道猪舍的实际建造人，也不知道上诉人的地址纯属虚构，无事实根据。因此，被上诉人出具的一系列文书不适合留置送达的条件，应直接送达给上诉人。(三)被上诉人张贴文书的照片无法说明采取了留置送达。被上诉人提供的张贴文书照片无法排除其张贴拍照后即当场撕毁的可能性，无法充分说明被上诉人采用留置送达的方式向上诉人送达相关文书。(四)被上诉人严重剥夺上诉人的申请复议权和起诉权。本案中，被上诉人于2018年9月20日作出《强制拆除违法建筑决定书》，于2018年10月31日将上诉人合法建筑强制拆除。从被上诉人作出强制拆除决定到实际进行拆除，两者时间相距仅有一个月，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，被上诉人径行将上诉人合法建筑强制拆除的行为严重违反法定程序，直接剥夺上诉人的复议权和起诉权。三、一审判决适用法律错误。被上诉人作出强制拆除决定到实际进行拆除，两者时间相距仅有一个月。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，是法律对行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序，被上诉人在未满6个月的法定起诉期限内将上诉人合法建筑强制拆除行为违法。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条属法律适用错误。《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》于2007年9月21日起生效，涉案猪舍于2011年申请建设，涉案猪舍不需要办理农用地转用审批手续。一审法院以该政策于2017年被废止为由不适用属于法律适用错误。综上，一审判决查明事实不清，认定事实和适用法律错误，严重损害上诉人的合法权益。请求二审法院支持上诉人上诉请求。   被上诉人博厚镇政府辩称，上诉人建设猪栏选址未经被上诉人许可，属违法建筑物。上诉人领取8万元补助款被上诉人不知情，亦未参与验收，违反《实施方案》规定，属违法行为。因此,被上诉人拆除猪舍过程中认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法；上诉人上诉理由不成立，请求予以驳回。   双方当事人在原审中提交的证据已随案移送至本院。上诉人在一审中提交的证据二《申请审核表》、证据三《猪舍平面图》、证据四《申请审核书》、证据五《验收报告》、证据六《2011年西部农民养猪增收新建扩建猪舍验收报告附表》、证据七照片（猪栏建成照片）、证据八《2011年农民养猪增收计划拟新建扩建猪舍申请审核表》(博厚镇)、证据九陈某1邮政储蓄存折，共同证明陈某1建519.82平方米猪舍获得乐豪村委会和博厚镇政府同意，经临高县监察局、审计局、财政局、畜牧兽医局等单位验收合格，陈某1获得8万元财政补贴。经对上述证据进行审查，本院认为，上诉人系乐豪村委会的村民，在该村委会的农业用地上建猪舍，根据《实施方案》的精神及该方案所附的《申请审核表》、《验收报告》并结合《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》[国土资发[2010]155号（2014年09月29日失效）]关于农业设施建设审核规定，可认定上诉人建涉案猪舍经乐豪村委会和博厚镇政府同意并按实施方案规定经相关部门验收合格。一审法院对上述证据真实性、合法性、关联性予以认定，但认为上诉人建猪舍未经博厚镇政府同意错误,本院予以纠正。本院对其他证据的认证意见与一审法院认证意见一致。   本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。另查明，《实施方案》规定，农村养猪重占户、专业户（下称业主）7月25日前向所在镇政府申请建设栏舍计划，申报材料包括建设栏舍申请审批表和平面设计图。经村委会同意，镇政府初审后上报给县畜牧局，由县畜牧局汇总上报领导小组会审，业主根据会审意见及时施工。项目完成后业主向领导小组提出验收申请，领导小组组织镇政府、审计局、监察局、财政局、畜牧局等部门组成验收小组对项目进行验收。验收合格后报领导小组审批，分别在临高电视台和镇政府公示7天无异议后，由县财政局拨付补贴资金。   陈某1与乐豪村委会文东村小组签订租地协议，使用位于××村石铁坡的一亩土地建造养猪场，该协议经乐豪村委会盖章同意。涉案猪舍占用的土地地类为园地。   本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的主要争议焦点为涉案猪舍是否为违法建筑物；博厚镇政府强拆涉案猪舍的行政行为是否合法。   关于涉案猪舍是否为违法建筑物的问题。博厚镇政府作出《责令停止违法行为通知书》《责令限期改正通知书》《强制拆除违法建筑决定书》《强制拆除违法建筑公告》均认定，陈某1建造涉案猪舍行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十九条规定，所建猪舍为违法建筑物。但从被上诉人的提交的详规图来看，陈某1建涉案猪舍占用乐豪村委会文东村小组集体土地的地类为园地，属农业用地，而非城市、镇规划区内或乡、村庄规划区内的建设用地，博厚镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，认定陈某1未取得建设工程规划许可证，所建涉案猪舍为违法建筑物错误。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，2014年09月29日失效）第二条第（一）项规定：“兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。兴建农业设施占用农业用地的，不需办理农用地转用审批手续”、第三条规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”，本案中，上诉人根据《实施方案》的指引，在兴建猪舍前与当地村委会、村小组签订用地协议，向博厚镇政府申报并附涉案猪舍平面设计图，经博厚镇政府初审，上报给临高县畜牧局，涉案猪舍建成后通过了临高县人民政府组成的领导小组验收，获得8万元补贴。陈某1为建涉案猪舍签合同、申报、申请验收并通过验收等行为符合上述通知的规定，其主张涉案猪舍不属于违法建筑物有事实与法律依据，本院予以支持。一审法院认定陈某1建猪舍未取得建设工程规划许可证为违法建筑物属适用法律错误，本院予以纠正。   关于博厚镇政府强拆涉案猪舍的行政行为是否合法的问题。关于认定事实方面，如前所述，陈某1建涉案猪舍的行为符合《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，2014年09月29日失效）的规定，博厚镇政府未予查清，便对涉案猪舍实施强拆，属认定事实不清。关于法律适用方面，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据上述规定，对非法占用土地上的建筑或设施的强制拆除由行政机关申请人民法院执行，对乡、村庄规划区内违反规划所建的建筑或设施由行政机关自行查处。本案中，如博厚镇政府认定上诉人非法占用农用地建猪舍的理由成立，博厚镇政府应根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，申请人民法院执行，而非依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，自行拆除，博厚镇政府实施强拆行为适用法律显然错误。鉴于涉案猪舍已被拆除，博厚镇政府的强拆行为已不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法”的规定，应确认博厚镇政府拆除涉案猪舍的行政行为违法。   综上，上诉人陈某1上诉理由成立，本院予以支持，一审法院认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：   一、撤销海南省临高县人民法院（2019）琼9024行初20号行政判决；   二、确认被上诉人临高县博厚镇人民政府于2018年10月31日强制拆除上诉人陈某1位于海南省××县石铁坡地上猪舍的行政行为违法。   一、二审案件受理费各50元，由被上诉人临高县博厚镇人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○二○年六月十八日   书记员 陈会甫   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。