广西壮族自治区博白县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0923行初20号 原告李奕礼，男，1948年10月15日出生，汉族，住博白县。 委托代理人李坤林，男，1971年5月4日出生，汉族，住博白县。 被告博白县自然资源局，住所地广西博白县绿珠大道。 法定代表人李荣，局长。 委托代理人冯山，博白县自然资源局干部。 委托代理人庞丹凤，博白县自然资源局干部。 第三人李敬伟，男，汉族，1955年8月11日出生，住博白县。 原告李奕礼与被告博白县自然资源局（以下简称自然资源局）及第三人李敬伟土地使用权颁发纠纷一案，于2019年6月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告李奕礼及其委托代理人李坤林，被告委托代理人冯山、庞丹凤到庭参加诉讼。第三人李敬伟经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案经合议庭合议，现已审理终结。 原告诉称，原告李奕礼系博白县旺茂镇旺茂村农户。本案涉案水田位于博白县旺茂镇旺茂村社根底（博龙公路东边），面积为0.56亩（373.34平方米）。上世纪八十年代初实行分田到户后，博白县旺茂镇旺茂村大田面生产队将涉案水田发包给原告，但未向原告颁证。自此，该水田一直由原告耕种管理。直到1994年4月15日，博白县人民政府绐原告颁发了涉案土地的土地承包经营权证，其中包含涉案土地即社根底的承包水田面积为0.56亩（373.34平方米），承包期限为1995年1月至2025年1月。随着农村城镇化发展，1996年、1997年位于水田周围的房屋建设导致水田水渠封闭，水田变为旱地。1998年11月，旺茂镇石垌村李毓权的土地与涉案土地是相邻土地，因石垌村李毓权建房子所需，便与原告商量从原告所承办的0.56亩（373.34平方米）土地中置换了29.8平方米，后原告又与旺茂镇太阳村蓝屋蓝庆辉从涉案土地中置换了29.8平方米；后原告与旺茂镇旺茂村李博从涉案土地中置换了248.53平方米。最后涉案土地只剩下65.21平方米的面积。到了2000年之后，城镇化进一步发展，该土地基本被房屋包围，已经不再适合种植，因此，荒废至此，但该土地承包经营权一直都在原告名下。第三人李敬伟伪造土地买卖协议，被告经查实认为第三人未经批准，擅自于1981年10月18日私自向原告协商同意，双方签订有买卖土地协议书，购买原告承包的集体水田65.21平方米建设住宅地，作出博土处字[2001]86号《博白县国土资源局行政处罚决定书》，决定取消买卖土地协议书并没收为国家所有。随后，被告根据博政发【1996】70号文件的规定，确定将涉案土地进行拍卖。2001年12月29曰，被告以第三人已付清购房款为由，向第三人出具拍卖没收房屋购房凭证，准许第三人李敬伟优先购房。2003年5月9日，被告为第三人李敬伟颁发博国用（2003)字第160542号《国有土地使用证》，使用权面积为65.21平方米。原告认为，被告的颁证行为主要证据不足、违反法定程序，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，撤销被告的颁证行为以及所颁发的《国有土地使用证》。理由如下：第一、原告与涉案土地有利害关系，具有原告资格。原告对涉案土地享有使用权，这是不争之事实，这在被告的行政处罚决定书中也是明确的，现被告将涉案土地颁证给第三人，侵犯原告对所承包集体土地的承包经营权，与本案具有利害关系，符合行政诉讼法所规定的原告资格。第二、被告侵犯了原告的土地使用权，其针对第三人作出的行政处罚事实不清、适用法律错误。我国法律严格保护农村集体所有土地，未经合法征用不得变更土地性质。本案中，涉案土地的使用权由原告所有，这是不争的事实，在被告对第三人所作的行政处罚中决定书中也认为涉案水田系原告承包的集体水田，因此，涉案土地的使用权确系原告所有。之后，被告以第三人与原告签订土地协议书存在买卖土地行为为由对该土地予以没收，原告认为被告的行为严重违法：首先，被告没收涉案土地的事实不清。是否存在应当予以处罚的事实存在，要解决该问题，应当审查原告是否与第三人签订土地协议，而被告没收该集体土地所依据的所谓的"土地协议"系第三人伪造，并未经原告协商，原告也未在协议上签名，也未收到第三人的土地转让金，纯属系第三人为非法占有原告的土地而伪造的协议，被告未对该协议予以核实而草率作出行政处罚，明显缺乏事实依据，主要证据不足，且被告在行政处罚决定书中确认经现场勘测核实，已建好房屋基础，而实际上直到现在，该土地一直保持原状，并未建有房屋基础，否则原告作为土地使用人一定会提出异议，阻止第三人的侵权行为。被告在作出行政处罚决定后也未将行政处罚决定书告知原告，导致原告作为涉案土地是使用权人一直不知晓土地被没收以及已颁证的行政行为的存在，严重损害原告的合法权益。其次，被告没收原告所使用的土地的法律依据适用错误。被告没收土地的法律依据为1986年的《土地管理法》第47条，规定“出租或者以其他形式非法转让土地的，没收违法所得，限期拆除或者没收在买卖、出租或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。我们从该法律规定中可以看出，能纳入没收范围的土地上的建筑物以及其他地上设施，并未包括土地。国家严格保护集体所有土地，在没有法律法规的规定的情况下，被告无权无视法律规定，曲意理解法律，擅自没收土地，明显属于法律适用错误，与土地管理法以及我国的土地政策原则相悖，该行政处罚是无效的，其没收涉案土地更是与法律、党的方针政策相悖的，不能作为颁发涉案土地《国有土地使用权证》的依据。第三、被告的颁证行为缺乏事实依据、程序违法，严重违背我国土地管理法以及我国土地政策原则，应当予以撤销。1986年《土地管理法》第11条以及现时生效的《土地管理法》均规定“土地的所有权与使用权受法律保护，任何人以及单位不得侵犯”集体所有要转为国有土地性质，必须经过合法的征收程序，否则就是违法的。本案涉案土地的权属明确，应属于原告的承包地，这是不争的事实。国家严格保护集体所有土地，未经合法征收，不得擅自改变土地的性质，本案被告依据错误的事实，错误的适用法律，从而没收原告使用的土地，继而要求第三人缴清罚款后申请办理国有土地使用权证，属于以罚代批行为，这是法律禁止的，是严重违法土地管理法等法律规定的，严重损害了集体土地所有人、使用权人的合法权益，为国法所不容，因此，被告越权对涉案土地予以没收并通过以罚代批、以罚代征的行为属于主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误、滥用职权的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应当撤销被告的颁证行为。根据存档于博白县国土资源局的补办征用出让土地申报审批表中的村民小组意见以及村委会意见中村民小组长以及村委负责人的签名并非本人签名，且村民小组长李奕兴并无此人，而当时村民小组长是李奕佳现已病故，并非李奕兴。据我方与李某核实，村委负责人李某并没有在村委意见一栏中签名。从上述可见，被告的颁证行为严重违反程序，请求法院：撤销博国用（2003）160542号《国有土地使用证》本案诉讼费由被告承担。 原告向法庭提供如下证据：1.原告身份证，证明原告的身份；2.土地承包经营权证，证明涉案土地是原告的承包地，原告享有承包经营权；3.博白县国土资源局行政处罚决定书，拍卖没收房屋购房凭证，证明第三人伪造事实非法侵占原告的土地，被告在未查清权属违法颁证的事实；4.国有土地使用证，证明原告颁证程序违法；5.补办征用出让土地申报审批表，证明被告通过以罚代征向第三人颁发国有土地证，该颁证行为程序违法；6.证人李某的证言，证明涉案土地申报审批表中的“李某”的签名并非本人签名的事实；7.照片，证明涉案土地现状，地上未见有房屋。 被告辩称，被告不具备本案原告主体资格，被告颁发给第三人的土地使用证权属来源清楚，证据充分，程序合法。 被告向法庭提交如下证据：1.博土处字【2001】86号行政处罚决定书；2.拍卖没收房屋购房凭证；3.补办征用出让土地申报表审批表；4.罚没款发票；5.博白县不动产档案，证据1-5证明土地权属来源合法；6.买卖土地契约复印件，证明涉案土地已转卖给第三人李敬伟。 第三人李敬伟未作答辩亦未提交任何证据。 经开庭质证，1.原告对被告提交的证据1的真实性没有异议，但认为证据所反映的内容均不是事实，原告根本没有与第三人签过任何买卖土地的协议，对证据2没有异议，对证据3有异议，认为审批表里“李奕兴”名是假的，原告村民小组里是没有这个人的，“李某”的签名也是假的，对证据4真实性没有异议，但认为不存在原告与第三人买卖土地的事实，对证据5有异议，对证明目的有异议，认为不能证明涉案土地证的权属来源合法，对证据6的真实性有异议，认为该协议是第三人伪造的，原告没有与第三人签订过协议，协议上“李奕礼”的签名不是李奕礼签的；2.被告对原告提供的证据1的三性没有异议，对证据2的真实性、合法性没有异议，证明目的有异议，认为不能证明涉案是原告的，对证据3、4、5、6、7的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，不能证明原告所要证明的内容。 本院依职权制作的争议勘验笔录及现场图，经庭审质证，各方当事人均无异议。 经开庭举证、质证，本院对本案证据认证如下：对原告提供的证据1-7，因内容真实，形式和来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。对被告提供的证据1-5，不能证明土地权属来源合法。被告提供的证据6因原告否认其的真实性，且被告及第三人不能提供该协议的原件，对该证据的真实性不予确认。 经审理查明，涉案水田位于博白县旺茂镇旺茂村社根底（博龙公路东边）。1981年落实生产责任制时，博白县旺茂镇旺茂村大田面生产队将涉案水田发包给原告李奕礼一户经营。1994年4月15日，博白县人民政府给原告颁发了包含涉案土地在内的土地承包经营权证，承包期限为1995年1月至2025年1月。2001年12月29日，被告作出博土处字【2001】86号行政处罚决定书（以下称86号处罚决定）。该处罚决定认定第三人李敬伟未经同意私自向原告购买涉案土地，并在涉案土地建房，处以没收该土地为国家所有的处罚并由第三人购买回该房。该处罚只处罚第三人李敬伟，没有处罚原告李奕礼，也没有将处罚内容告知原告。2001年，第三人李敬伟向博白县人民政府申请颁发国有土地使用权证，登记机关以86号处罚决定及购买房屋凭证和没收罚款发票作为土地权属来源合法的依据颁发博国用（2003）160542号《国有土地使用证》（下称被诉土地使用证）给第三人李敬伟。 另查明，涉案土地至今是空地，不存在房屋。根据《博白县机构改革实施意见》，原博白县国土资源局于2015年3月15日，组建成博白县自然资源局。 本院认为，一、关于原告诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”原告与被告颁证行为存在有利害关系，是本案的适格原告。二、关于土地权属来源是否清楚的问题。被告颁发的被诉土地证，其土地权属来源于博政处字【2001】86号行政处罚决定书、购买房屋凭证和罚没款发票，但86号处罚决定所载明的买卖土地协议、没收房屋、拍卖没收房屋的事实，与当时的客观事实不符，因被告及第三人均未能提供买卖土地契约的原件，且原告对契约的复印件不予认可，该契约不能认定原告与第三人之间存在买卖土地的事实，此外，当时涉案土地是空地，不存在房屋基础，因此，86号处罚决定所载明的基本事实不清，不能作为第三人取得土地使用权合法来源，被告依据86号处罚决定书进行颁证属重大且明显违法，被诉土地使用权土地权属来源不合法，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销原博白县国土资源局颁发给第三人李敬伟的博国用（2003）160542号《国有土地使用证》。 本案诉讼费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉林市中级人民法院。 审 判 长  谢 凤 人民陪审员  庞正栋 人民陪审员  黎俊兵 二〇二〇年六月二十九日 法官 助理  林思婷 书 记 员  吴 乐