山西省长治市潞州区人民法院行政判决书（2020）晋0403行初14号合议庭成员：﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍﹍原告：长治市路通广告策划有限公司，住所地长治市旧长邯路1号。法定代表人：王路路，该公司总经理。委托代理人：王文超，山西金壶律师事务所律师。被告：山西省公路局长治分局，住所地长治市紫金东街64号。法定代表人：韩洪泽，职务局长。负责人：梁晓晔，该局路政支队长。委托代理人：牛步田，山西大路律师事务所律师。被告：山西省长治市公路管理段，住所地长治市。法定代表人：郭志荣，职务段长。委托代理人：冯军，职务路政大队副队长。委托代理人：冯亚云，山西大路律师事务所律师。原告长治市路通广告策划有限公司(以下简称路通公司）诉被告山西省公路局长治分局（以下简称公路局）、长治市公路管理段（以下简称公路段）行政确认一案，本院于2020年3月23日受理后，依法组成合议庭进行了审理，原告特别授权委托代理人王文超、被告公路局负责人梁晓峰、特别授权委托代理人牛步田、被告公路段法定代表人郭志荣、特别授权代理人冯军、冯亚云到庭参加诉讼。本案现已审查终结。原告诉称，原告系位于长治市××区+450M处单立柱式非公路交通标志广告牌的所有权人。原告于2014年1月向山西省公路局长治分局申请设立单立柱式非公路标志广告牌，该局经审查准予原告设置非公路标志一处，并下发了山西省非公路交通标志设置许可证，许可期限自2014年1月16日至2024年1月16日。后原告投入大量资金在长治市××区+450M处合法建设广告牌一处。2019年10月15日被告在未通知原告到场，未下达《责令限期拆除决定书》、未举行听证会听取原告陈述、申辩、未下达履行行政决定催告书、未下达行政强制执行决定书等执行程序违法的情况下，强制拆除了原告所有的广告牌，给原告造成了经济损失15万元。为此，特起诉至法院，请求确认被告强制拆除原告所有的位于长治市××区+450米处单立柱式非公路交通标志广告牌的行政行为违法，判令二被告赔偿原告因强制拆除广告牌给原告造成的经济损失15万元，诉讼费由二被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据材料：1、山西省非公路交通标志设置许可证（正本）复印件一份，证明山西省公路局长治分局于2014年向原告作出行政许可设立单立柱框架式广告牌一块，被告一是行政许可的合法主体。2、图片13张，证明2019年10月15日原告所属的广告牌在未经法定程序下被强制拆除的事实。3、行政裁定书，证明原告起诉过长治市城市管理局，从侧面证明二被告主体适格，城市管理局仅仅是实施单位。被告公路局辩称，一、被告公路局没有实施行政强制拆除行为，故请人民法院驳回原告起诉。被告公路局系被告山西省长治市公路管理段的主管单位，二者都是独立的事业法人。被告公路局虽在行政许可上盖章，但并无任何行政强制拆除行为。原告未能依照《行政诉讼法司法解释》第五十四条规定提供任何证据证明被告公路局实施行政强制拆除行为,就仅凭被告公路局在行政许可上盖章而起诉被告公路局。如果依此类推，显然将无限扩大行政诉讼主体，故请人民法院驳回原告起诉。二、被告公路局同意被告山西省长治市公路管理段的全部答辩观点。综上,请人民法院查明事实，依法驳回原告起诉。被告公路局为支持其抗辩意见，向本院提交了如下证据材料：被告公路局曾向城市管理局做出的关于拆除国道208线K1000+450处非公路标志的情况说明，该情况说明是在城市管理局向被告公路局了解本案诉争的广告牌情况时，被告公路局对该情况的实际反映，同时证明实施该拆除行为的主体不是二被告，而是长治市城市管理局。被告公路段辩称，一、路通广告公司起诉答辩人对象错误，实施拆除行为的主体不是被告公路段,请求法院裁定驳回起诉。路通广告公司经山西省公路局长治分局审批,于2014年1月16日作出行政许可决定,为路通广告公司颁发了《山西省非公路交通标志设置许可证》,路通公司签署承诺书,自愿承诺“标志设置期间,如遇国家建设性需要和公路改扩建以及大中修工程需要占用该地时，许可机关提前一个月通知被申请人拆除,申请人应当在10日内无偿拆除”,以及与被告公路段签订的行政合同即协议书第三条约定“如遇甲方干线公路拓宽改造，乙方必须无条件拆除，费用自理”,2017年因208国道环线改扩建工程建设需要,路通广告公司设置的擎天柱式非公路标志的地点属于改造施工路段,影响施工需予拆除,被告公路段从2017年4月25日开始多次向路通广告公司下达拆除通知书,要求其在限定期限内自行拆除，并告知如在规定期限内未拆除的,将由长治市综合执法大队强制拆除，但路通广告公司收到通知书后一直拒绝自行拆除,被告公路段也没有进行强制拆除，因该标志严重影响施工进度，长治市政府便安排长治市城市管理局综合执法大队对该广告牌进行了强制拆除，故实施拆除行为的主体是长治市城市管理局,而不是被告公路段，请求裁定驳回起诉。二、本案拆除广告牌行为系履行行政合同行为，不是行政强制执行行为，因此不适用行政强制执行程序规定。本案路通公司与被告公路段签订行政合同,路通公司作为合同一方当事人，应当根据合同全面履行义务,按照协议书第三条约定，因公路扩建所需时，路通公司应无条件拆除广告牌,在其不履行的情况下,长治市城市管理局综合执法大队因其综合各单位的行政执法职能，故被告公路段认为其根据合同约定,强制拆除广告牌的行为系强制履行行政合同行为，不适用行政强制执行程序规定。三、根据行政合同约定，路通广告公司在合同约定事由出现时，应当自行拆除广告牌，且费用自理，合同系双方当事人的真实意思表示,那么根据合同约定，路通广告公司即应当无条件拆除广告牌，其无权主张赔偿损失。四、路通广告公司设置擎天柱非公里路标志的行政许可因其不办理年审年检手续,根据法律法规规定和行政合同约定,其行政许可已经失效，故其从2015年2月16日到期后已不具有合法的权益，赔偿请求亦不应得到保护。根据《山西省公路沿线非公路交通标志设置管理办法》第二十条“设置公路沿线非公路交通标志,须经省交通运输厅批准，颁发《山西省非公路交通标志设置许可证》，并实行年审制度。非公路交通标志设置未通过年审的,由省交通运输厅责令限期自行拆除。在规定期限内未拆除的，依法强制拆除，有关费用由设置者承担”之规定,以及路通广告公司与被告公路段签订的行政合同即协议书第九条“乙方(路通广告公司）必须在年审年检期限一个月内到甲方办理非交通标志《行政许可证》的年审年检手续,并且向甲方交纳管理费，否则将取消设置《行政许可证》”，路通广告公司在2014年缴纳过一次年管理费9000元外，之后没有再交纳过管理费，且不办理年审手续，因此路通广告公司的许可证已经失效，那么相应的也不具有合法权益，无权得到赔偿。综上所述，被告公路段认为路通广告公司起诉被告，诉讼对象错误,本案争议的拆除行为并非被告公路段实施，应裁定驳回起诉。另根据法律规定，路通广告公司设置的广告牌属于失效的行政许可,相应的赔偿请求权也属于非法权益，不应得到保护。最后根据行政合同约定及承诺书的约定,其也应自行主动拆除广告牌,其无权主张损失。被告公路段举证：1、第一组证据山西省非公路交通标志设置许可证（副本）、非公路设置审核意见表、交通行政许可决定书、交通行政许可申请受理通知书、送达回证、申请书、授权委托书、法人和被委托人身份证复印件、项目施工方案、项目设计方案、设置非公路交通标志安全与管理承诺书、建设单位、社工单位相关资质、勘验检查笔录、协议书、山西省××路产损坏赔偿费收据一支，证明：（1）长治市公路段在为原告颁发许可证前，双方签订行政合同及协议书，在协议中第三条明确约定“如遇甲方（公路段）干线公里路拓宽改造，乙方必须无条件拆除，费用自理”，另在原告签署的承诺书中第八条也明确“标志设置期间，如遇国家建设性需要和公路改扩建以及大中修工程需要占用该地时，许可机关提前一个月通知被申请人拆除，申请人应当在10日内无偿拆除”，根据合同约定本案中被拆除的广告牌因208国道环线改扩建，影响工程施工，因此应当无条件自行拆除，且费用自理。（2）协议书第九条约定“乙方（原告）必须在年审年间期限一个月内到甲方办理非交通标志《行政许可证》的年审年检手续，并且向甲方缴纳管理费，否则将取消设置《行政许可证》”，原告在领取许可证时缴纳一年管理费9000元外，之后没有再交过管理费，也未办理年审年检手续，因此，原告的许可证现已经失效，那么相应的广告牌的设立已经违法，因此，不应再受法律的保护，因此，原告主张对非法设立的广告牌被拆除请求赔偿不应得到法院支持。2、第二组证据：四份拆除通知书，证明：（1）长治市公路段在2017年直至2019年向原告送达“拆除通知书”，要求其在接到通知后限定期限内自行拆除广告牌，并告知，如不拆除的，将有长治市综合执法大队进行强制拆除，但原告接到通知后拒绝自行拆除，因该广告牌严重影响道路扩建工程施工进度，长治市城市管理局综合执法大队便进行了强制拆除。（2）证明原被告双方签订行政合同后，由于原告出现合同约定的应当自行拆除广告牌的事由出现时，原告拒不履行合同义务，被告在法定的期限内多次且合理的向原告履行了督促管理义务，要求其自行拆除，但最终仍不自行拆除。3、第三组证据：照片是11张、视频截图二张，证明向原告送达拆除通知书时原告有自己签收的以及委托赵红青签收的，被告并对该过程进行了拍照录像，证明原告收到拆除通知书。4、第四组证据:晋-D8E163车辆登记信息，证明原告向法庭提交证据照片中拆除时在现场的公务车辆所有人是长治市郊区文体广电新闻出版局，同样不是被告的车辆，原告所提交的照片所显示的执法人员及车辆均不是二被告的实施合法主体的车辆。被告公路局对原告的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，关联性有异议，争议焦点是本诉的行政行为拆除主体，而原告证明的行政许可的主体不符合证明的关联性原则。证据2照片，原告所举的照片不能证明原告的举证目的，仅凭照片无法判断实施拆除行为是否是在法定程序下进行，更无法判断实施拆除的主体是第一被告。证据3，虽然公路管理段曾经下达过拆除通知书，但是并未下达强制拆除决定书，并未实际实施拆除行为，原告曾向被告公路局做过调查，被告公路局就广告牌现状项城市管理局做过汇报。被告公路段对原告的证据质证如下：证据1同意被告一的质证意见，同意原告的举证目的，原告举证证明被告一是行政许可的合法主体，我们也认可被告一是合法的行政许可主体，而合法的行政许可主体并不代表着本案争议的强制拆除主体是二被告；证据2原告提供该组照片，仅体现了拆除的过程，而证明不了实施拆除行为的主体是二被告，照片上所显示的穿着制服的人员很明确不是二被告的工作人员，从照片显示工作人员的臂章是城市管理大队。最后一张照片的公务用车也不是二被告的车辆。证据一和二综合质证意见：无法证明法庭归纳的争议焦点即二被告是本次实施拆除行为的合法主体；证据3与本案不具有关联性，虽原告向法院起诉过，被主体不适格驳回起诉，也并不能证明城市管理局不是适格主体，二被告作为行政许可主体就一定是本次实施拆除广告牌的行政主体。原告对被告公路局的证据发表如下质证意见：该程序不合法，真实性不予认可，其次该情况说明属于原告的辩解辩驳。被告公路段对被告公路局的证据没有异议。原告对被告公路段的证据发表如下质证意见：1、第一组材料其中除了协议书以外其他均无异议，2014年1月17日签订的协议书，原告认为该协议甲方长治市公路管理段路政大队没有法人资质，其为二被告下设内设机构，没有独立对外订立行政或民事合同的主体资格，该协议应从本质上认定为无效协议。2、拆除通知书四份，在原告举证过程中，其中第三份，原告也说明过拆除通知书曾经收到过，但是原告收到的和被告收到的显然是两个版本，原告收到的时间没有送达人签名，拆除通知书的下达单位原告认为应当认定为本案争议的实际拆除单位；3、照片11张和视频，根据证据规则，视频资料应当当庭播放，而且不能证明被告的证明内容，签字地点签字人员不清楚，从证据的形式要件上不符合法律规定。4、车辆登记信息与本案无关联，原告照片证明内容是证明违法拆除的过程，而不是证明车辆是不是违法拆除人的。被告公路局对被告公路段的证据发表如下质证意见：这份协议没有经过法院审查是否有效，因此原告认为不能作为定案依据，下达单位应认定为本案的拆除单位，行政主体在原告不履行行政合同义务时，行使督促管理权，而且在该拆除通知书中，是要求原告自行拆除，并不意味着该通知书是被告实行行政强制执行行为中的一个程序，所以不能直接被认定为本案的争议的拆除主体。本院对上述证据认证如下：原告所举证据1、3内容真实，与本案具有关联性，本院予以采纳，证据2无法证明本案强制拆除行为的实施主体；被告公路局所举证据情况说明系被告公路局单方出具，无法确认真实性，本院不予采纳；被告公路段所举证据1--3内容真实，与本案具有关联性，本院予以采纳，证据4无法证明本案强制拆除行为的实施主体不是被告公路段，与本案关联性不足，本院不予采纳。本院经审查查明：2014年1月17日，原告作为乙方与甲方山西省长治市××路签订了一份协议书，约定甲方同意乙方在国道208线1000KM+450M处，安装单立柱式非公路标志壹幢，标志牌设置时间为2014年，即2014年1月16日至2024年1月16日，第三条约定“如遇甲方（公路段）干线公里路拓宽改造，乙方必须无条件拆除，费用自理”，第九条约定“乙方（原告）必须在年审年间期限一个月内到甲方办理非交通标志《行政许可证》的年审年检手续，并且向甲方缴纳管理费，否则将取消设置《行政许可证》”，后山西省公路局长治分局颁发了晋交路政（2014）许001号山西省非公路交通标志设置许可证，准予原告长治市路通广告策划有限公司设置在208国道1000KM+450M处设置非公路标志一个，许可期限自2014年1月16日至2024年1月16日。2017年4月25日，山西省长治市公路管理段向路通广告有限公司作出拆除通知书一份，内容为：“按照长治市政府《关于长治市境内国道208线过境环线改造工程》施工要求，你单位在国道208线K1000+450处设置的擎天柱非公路交通标志的地点属于改造施工路段,影响施工。现依据《中华人民共和国公路法》、《山西省公路沿线非公路交通标志设置管理办法》等有关规定，要求你单位接到通知7日内自行拆除,如在期限内未拆除的，将依照相关法律、法规进行强制拆除。”其上加盖了山西省长治市公路管理段的公章。后山西省长治市××路分别于2019年4月22日、7月2日、8月1日向长治市路通广告策划有限公司作出三份拆除通知书，通知原告限期拆除该广告牌，并加盖了山西省长治市××路的公章。上述四份通知书均未载明原告依法享有的陈述权和申辩权。上述四份拆除通知书送达原告后，原告未自行拆除。2019年10月15日，案涉广告牌被强制拆除。另查明，山西省长治市××路段系独立的法人，山西省长治市××路段的内部机构，具有独立的执法权。本院认为，关于二被告是否是本诉行政行为的合法主体。本案，原告主张二被告是实施强制拆除行为的行政主体，二被告辩称其不是实施强制拆除的行政主体，但被告公路局提供的其向城市管理局作出的关于拆除国道208线K1000+450处非公路标志的情况说明系单方出具，无法证明强制拆除的实施主体不是二被告，而是城市管理局，被告公路段提供的2017年4月25日山西省长治市公路管理段向原告下达的拆除通知书和2019年4月22日、7月2日、8月1日山西省长治市××路向原告下达的拆除通知书，其上分别加盖有山西省长治市××路的公章，其不能提供证据证明确系其他主体对涉案广告牌实施了强制拆除行为，应当承担举证不能的后果，故本院认定本案拆除主体是下达拆除通知书的部门，即被告山西省长治市公路段。关于被告对原告位于国道208线1000KM+450M处的广告牌强制拆除是否违法的问题。山西省公路局长治分局颁发了晋交路政（2014）许001号山西省非公路交通标志设置许可证，准予原告设置在208国道1000KM+450M处设置非公路标志一个，许可期限自2014年1月16日至2024年1月16日，故本案涉案广告牌系原告经被告公路局许可后合法设置，行政机关作出强制拆除该广告牌的行政行为应当符合法律规定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。该法第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。该法第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”。本案中，因原告位于208国道1000KM+450M处式非公路交通标志广告牌属于改造施工路段,严重影响了施工进度，被告公路段及山西省长治市××路向原告下达了《拆除通知书》，催告原告限期履行拆除义务，但该通知书未载明当事人依法享有的陈述权和申辩权，违反法律规定的程序。在原告未在指定期限履行拆除义务后，被告未按照法律规定的程序作出强制执行决定，而直接将涉案广告牌予以强制拆除，亦不符合法定程序。综上，被告公路管理段对原告广告牌的强制拆除行为，违反法定程序,应确认违法。关于被告是否应当赔偿原告经济损失15万元。原告认为其经济损失包括广告牌的设立成本及从2019年至2024年的租金大约每年三万元，但并未举证证明该损失，原告可在确定经济损失后向行政机关提出赔偿请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告山西省长治市公路管理段强制拆除原告位于长治市××区+450M处单立柱式非公路交通标志广告牌的行政行为违法；二、驳回原告长治市路通广告策划有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告山西省长治市公路管理段承担。如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山西省长治市中级人民法院。审 判 长 杜树升人民陪审员 张 雯人民陪审员 牛红霞 二〇二〇年六月十日法官 助理 李怡洁书 记 员 魏 媛书 记 员 孙菲菲