大连市普兰店区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0214行初8号原告：逄玉斌，男，1972年5月10日出生，汉族，无业，住辽宁省大连市普兰店区。委托诉讼代理人：肖本春，系辽宁坤诚律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭丽萍，系辽宁坤诚律师事务所律师。被告：大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。法定代表人：刘东立，系该局局长。委托诉讼代理人：张化鹏，男，系大连市自然资源局工作人员，住辽宁省大连市普兰店区。委托诉讼代理人：周士彬，系辽宁丰源律师事务所律师。原告逄玉斌诉被告大连市自然资源局行政处罚争议一案，原告逄玉斌于2020年2月25日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，并于2020年2月26日向被告大连市自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书等相关材料。被告大连市自然资源局于2020年2月28日收到上述材料，并于2020年3月11日向本院递交了答辩状及相关证据材料。本院于2020年3月11日收到被告大连市自然资源局上述材料，并于2020年3月13日向原告逄玉斌送达了答辩状、证据材料。本院于开庭三日前向原告逄玉斌及被告大连市自然资源局送达了开庭传票。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告逄玉斌委托代理人肖本春及被告大连市自然资源局委托诉讼代理人周士彬、张化鹏到庭。本案现已审理终结。原告逄玉斌提出诉讼请求：一、请求依法撤销大自然资监普土罚字[2019]第173号行政处罚决定书。二、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2013年5月2日，原告与腾文龙签订《宅基地使用权转让协议》，约定金绍瑞将位于长山东山咀的宅基地使用权转让给原告，转让款60,000元。2014年3月6日，原告、案外人侯万江与金绍瑞签订《宅基地使用权转让协议》，约定金绍瑞将位于长山东山咀的宅基地使用权转让给原告，转让款为60,000元。2015年10月17日，丰荣街长山寺村民委员会（以下简称：“村委会”）召开村民代表议事，全村代表总数46人，实际参加人数42人，议事主要内容为：村委会南面，山咀北甸地，局面规划小区建房，前面受高压线影响无法建房，有空闲地8—9亩左右，为了土地面积不丢失，由建房户征用每亩地30,000元，使用期限50年。2015年11月1日，原告妻子修建志与村委会签订《土地征用合同》，约定修建志征用村委会山咀屯北甸子土地8.928亩，征用年限为50年，用于绿化生态园建设，征用土地补偿总费用267,840元。2016年1月29日，普兰店市国土资源执法监察大队向原告下发了普国土资监罚字2016第1009号处罚决定书，原告向其缴纳了余款9,540元，普兰店市国土资源执法监察大队向原告开具了辽宁省罚没款收据。2019年12月3日，被告向原告下发了大自然监普土罚字[2019]第173号《行政处罚决定书》，载明：2011年原告未经批准擅自占用大连市普兰店区丰荣街道长山寺村土地建房，项目占地8758平方米，建筑总面积834平方米，地面硬化面积3342平方米，土地类型为：耕地（旱地7902平方米）、农村道路274274平方米、未利用地（河流水面582平方米）项目用地不符合土地利用总体规划。原告未经自然资源行政主管部门批准，擅自占用土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》对原告作出如下行政处罚：1、责令原告将非法占用的8758平方米土地退还给大连市普兰店区丰荣街道长山寺村村民委员会。2、限期原告十五日内自行拆除在不符合土地利用总体规划的8758平方米土地上非法建设的834平方米建筑物和3332平方米硬化地面及其他设施，恢复土地原状。3、对原告非法占用7902平方米耕地、274平方米农村道路的行为处以每平方米20元罚款，582平方米未利用地的行为处以每平方米10元罚款，罚款金额合计169,340元整。2019年12月12日，大连市普兰店区丰荣街道办事处长山寺村向原告出具了一份《证明》，载明：本村成员金绍瑞、腾文龙将其私有的宅基地使用权转让给原告逄玉斌，原告逄玉斌在该处宅基地上建房，该房屋位于本村新农村建设规划小区内，符合本村土地利用规划。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，针对原告建造房屋的行为，普兰店市国土资源执法监察大队、大连市自然资源局先后分别对原告作出罚款的处罚决定，被告的行为违反了一事不再罚原则，故被告作出的大自然监普土罚字[2019]第173号《中华人民共和国行政处罚决定书》中的第三项违法，依法应予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的起先从违法行为发生之日起计算。原告的建房行为发生在2016年，而被告于2019年12月3日才下发处罚决定书，故被告的处罚行为已过处罚时效，依法应予撤销。原告的宅基地使用权系合法取得，根据宅基地使用权转让人当时向原告提供的农村村民宅基地审批表显示及村委会已向原告出具《证明》，原告房屋所处位置符合土地利用总体规划，本案中，原告的建房行为不违反土地利用总体规划。原告的行为只是单纯的民事行为，其效力由民事相关法律调整，不涉及行政违法。综上，原告不存在违法事实，被告行政处罚决定无任何事实和法律依据。故为维护原告的合法权益，请求贵院依法撤销大自然资监普土罚字[2019]第173号行政处罚决定书。为支持诉讼请求原告提供了如下证据：1、结婚证复印件一份，证明逄玉斌与修建志系夫妻关系。2、土地征用合同，证明原告使用的土地取得是合法的。3、长山寺村委会出具证明，证明原告在使用土地是符合村的土地规划，原告如果建筑非法也不是故意的，也是基于土地使用权人丰荣街道办事处长山寺村的诱导下。4、行政处罚决定书、辽宁省罚没款收据。原告向法庭提供的其他证据，在庭审中予以撤回，不作为证据提供，故本院不在本案中作为证据使用。被告大连市自然资源局对原告逄玉斌提供的证据发表质证意见：对证据1、4没有异议，对证据2、3被告认为原告追究村的责任与本案无关。被告大连市自然资源局辩称：不同意原告的诉讼请求。一、答辩人具有实施案涉行政行为的法定职权。根据修改前的《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。根据上诉法律规定，作为土地行政主管部门的答辩人有权对被答辩人的非法占地行为予以查处和处罚。二、答辩人的行政处罚适用的法律正确。根据修改前《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。根据修改前的《土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地的，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。根据修改前的《土地管理法》第七十六第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并出罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”及《大连市自然资源行政处罚自由裁量权指导标准》，根据上述法律、法规规定，被答辩人的非法占地行为应依法予以处罚，答辩人依法对被答辩人的非法占地行为予以处罚具有法律依据，且处罚正当。三、答辩人的行政行为程序合法。根据《行政处罚法》及《国土资源行政处罚办法》的规定，答辩人依据法定程序对被答辩人的非法占地行为进行立案、调查、集体讨论和处理，且依法作出国土资源拟行政处罚告知书和行政处罚决定书。上述文书均向被答辩人合法送达。四、答辩人的行政行为事实清楚、证据充分。答辩人依法调查收集的证据证实被答辩人具有非法占地行为，且被答辩人在诉状中自认未办理合法有效的用地手续。2011年被答辩人在未办理任何合法有效的用地审批手续的情况下，擅自占用大连市普兰店区丰荣街道长山寺村土地见方，项目占地8758平方米，建筑物总面积为834平方米、地面硬化面积3332平方米，土地类型为耕地（旱地7902平方米）、农村道路274平方米、未利用地（河流水面582平方米），项目用地不符合土地利用总体规划。被答辩人的上述非法占地行为有被答辩人居民身份证、被答辩人的询问笔录、被答辩违法用地现场照片、国有资源现场勘测笔录、卫星定位图、地籍证明表、勘测定界图土地利用总体规划审核表等证据予以证实，证据确凿。五、原告起诉的理由不成立。（一）不存在一事二罚的问题。1、关于行政罚款的收据是对侯万江的行政处罚，与本案处罚的违法用地的地块并不重合。2、对侯万江的违法用地行为，经过调查取证及行政处罚的程序，于2016年1月28日作出对侯万江的行政处罚，被处罚主体为侯万江，该行政处罚案件于2016年9月2日经普兰店法院裁定，认定事实清楚，程序合法，准予强制执行。3、本案是对逄玉斌的违法用地行为进行的行政处罚，且处罚的违法用地完全不一致，不存在一事二罚的情况。4、如果存在一事二罚，提起诉讼的主体也应是侯万江，而不是逄玉斌。（二）关于原告提出的时效问题。原告的违法用地行为是具有连续或者继续状态，且到今仍处于违法状态，其不符合两年内未被发现不在给予行政处罚的规定。依据《行政处罚法》第29条第二款，本案对答辩人进行行政处罚符合法律规定。（三）原告用地违法，其陈述的合法用地不成立。1、转让违法，（1）金绍瑞、滕文龙的宅基地使用权在2010年12月均失效。（2）农村宅基地的审批不同于国土土地使用权，不能进行转让。2、原告所提的两块宅基地不存在于涉案被处罚的地块。（1）滕文龙的宅基地审批表，明确列明该宅基地东为道路，占用未利用地，而本案处罚的地块存在于耕地中间，即不存在道路更不是未利用地，所以该宅基地与本案的行政处罚案件无关。（2）金绍瑞的宅基地的审批表，明确列明该宅基地东邻时文广的住宅，占用未利用地，而本案处罚的地块存在于耕地中间，即不存在时文广的住宅更不是未利用地，所以该宅基地与本案的行政处罚案件无关。3、在新的土地管理法实施前，农村土地的使用只能通过承包的方式用于农业生产，如果将农村土地用于建设，必须先调整土地利用总体规划，并在此基础上，报省级以上政府行政部门批准办理农用地转用为建设用地审批手续，再通过土地招拍挂程序完成土地使用权出让，竞拍人竞得土地才能够取得土地使用权。并在规划部门完成规划审批后，才能从事建设行为。本案《土地征用合同》的证据不是正规的土地出让手续，违反土地管理法的强制性规定，原告不能基于此证明其有合法的土地使用权。（四）“证明”的形式不合法，本“证明”系单位证明，依据诉讼法的相关规定，应当由长山寺村委会负责人签字并加盖公章，而本证明仅盖公章，证据形式不合法。且证明的内容违反普兰店土地规划并涉及占用农用地，对此纪检部门已经介入调查。（五）《新农村规划图》是否合法有效存在不确定性，是否涉及本案地块也无法确定。在普兰店地区进行任何的规划建设必须符合普兰店的土地利用总体规划。且涉案地块在国土部档案中仍为农用地，普兰店（2016—2020）年土地利用总体规划中对涉案地块未列入建设规划用地，本案长山寺村《新农村规划图》也不能违反普兰店的土地利用总体规划，说明本证明中提到的《新农村规划图》不能证明原告的违法建设行为符合普兰店地区的规划。综上，答辩人的行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，不能成立。故建议法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。为支持其辩解意见，被告向本院提交了以下证据：1、逄玉斌普兰店区国土资源监察案件卷一本中违法登记表，证明行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。2、责令停止违法行为通知书及送达回证。3、土地资源核查报告。4、抄告单及送达回证5、立案程批表、证明原告接到调查通知书及送达回证。6、证据清单及证据清单后附的原告身份证明，及原告现场建房图片，卫星图片及国土现场勘察笔录，地级证明表、土地总体利用规划审核表勘测定界图，原告土地违法项目基本情况表，勘测机构的资格证。证明本案原告在2011年对于本案涉的土地进行施工，没有办理相关手续，在笔录及图片中体现了违法建筑物的现状，卫星图片也体现了在涉案土地形成了建设，勘测图证明了涉案地块建筑物和硬质地面的面积与本案行政处罚是一致的。而且涉案地块是在耕地的范围内，周围除了耕地没有任何的农村房屋建筑。7、土地征用合同书、合同图片及收据，在作出行政处罚时是原告提供的，证明原告的土地取得是合法的。第一时间是2015年在原告行政违法之后的行为，在合同第五条办理国有土地出让时，从内容上看土地征用合同在签订的时候，修建志在征用时候需办理手续，被告当时没有办理，所以认定原告行政违法。8、违法案件调查报告，案件集体讨论笔录，拟告知书及送达行政处罚决定及送达对本案原告的行政处罚程序合法。9、责令退还土地告知书、案件延期表证明程序合法。10、侯万江普兰店区国土资源监察案件卷宗2016年1009号，包括非法用地现场图、地级表勘测定界图、行政处罚决定书，罚款通知单和罚没款收据，法院裁定书证明对侯万江的行政处罚是另案处罚，与原告涉地块不是同一地块，不存在一事二罚的问题。11、三份定界图。用于证明侯万江的处罚与逄玉斌的处罚不是重合。相连但是不是一个地块。原告对被告提供的证据发表质证意见：对证据1、3、4、5、没有异议，证据2、该证据真实性合法性没有异议，该份证据对原告处罚的是违法行为，而不是被告所说的违法状态，涉及到被告行政处罚是否在有效期内作出的问题。证据6、对于逄玉斌的身份信息没有异议，调查笔录也没有异议，但是笔录原告在取得了案涉土地是合法的受让权。原告施工是2011年，完工是2014年。被告作出的行政处罚是2019年已经超过了诉讼时效，地貌的卫星图片模糊不清楚无法看清现实的状况。无法反映被告所说的行政处罚占地范围现场勘测笔录，现场的勘测人原告注意到是本案的代理人，这个勘测和确定的具体位置与现实是否是真实地理状况原告不确定，因为本案不具备勘测的资质，是其自己记载测绘，只是显示出具体的位置，这个勘测测绘取得的面积和被告办案人现场具体所测的面积是否是一致的，需要被告向法庭举证。地级证明表上的公章看不清楚，而且上面没有市级的公章，所以这个表没有经过市级审查，真实性合法性无法确认。地块不是基本农田保护区这个负责人签章也不清楚是谁，如果是被告自己制作的，被告不是有资质的部门，而且被告提供的是彭玉斌不是逄玉斌，农用地不单是耕地，被告以农用地作为耕地来处罚没有事实依据，测绘作业结果没有异议，对被告制作的证据我们不认可，对有资质的测绘部门我们没有异议。证据7、真实性合法性没有异议，原告与案外人修建志是夫妻关系，并且案涉土地是丰荣街道办事处长山寺的，是修建志在丰荣办事处取得的土地使用权，使用中是否存在违法不影响合法取得土地的行为。该份合同签订是2015年4月1日，修正土地是2011年，该份土地取得了经过了土地所有权人丰荣街道办事处所的转让。证据8、第一条占用的土地通过被告向法庭提供的合同可以证明原告取得的土地是经过土地授权的，这个争议远高于土地所有权的纠纷，不是行政机关依法作出的行为，是否符合土地总体利用规划，原告在取得土地使用权时土地所有权记载是未利用土地，并向原告所证明该份土地符合村里的规划，对原告来讲是否符合总体规划原告不清楚，具体原告取得土地后正常建筑一直到2019年之前，没有任何部门对原告的建设行为进行制止，原告的具体建设行为既然违反了土地整体规划，原告主观上不存在过错，而且已经超过诉讼时效。被告作出行政处罚没有事实和法律依据。证据9、事实认可，但是超过了行政处罚的权限不具有法律效力。证据10、真实性合法性没有异议，对侯万江的处罚是否和本案中原告的处是重叠处罚还需要被告继续举证。证据11、真实性认可，图纸法庭记录在案就可以了，如果重合以现场实际状况为准。本院对上述证据认定如下：对原告提供的证据1、结婚证复印件。2、土地征用合同。真实性、合法性予以确认。3、长山寺村委会出具证明，证明原告在使用土地是符合村的土地规划，该证据本院依申请调取了普兰店区纪律检查委员会的案件调查笔录，能够证明原告取得来源不合法，不能作为证据使用。证据4、行政处罚决定书、辽宁省罚没款收据真实性合法性予以确认。被告提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、均合法有效，能够证明本案的事实，本院予以确认。就双方争议的事实，根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2015年11月1日原告逄玉斌妻子修健志与原普兰店市丰荣街道长山寺村民委员会、普兰店市丰荣街道办事处（现普兰店区）签订了土地征用合同，征用普兰店市丰荣街道长山寺村民委员会土地8.928亩，期限是50年（2015年11月1日至2064年10月30日），合同签订后，双方并没有办理合法的用地手续。随后原告逄玉斌开始在该土地上施工建设案涉的建筑物。2019年9月19日大连市自然资源局对逄玉斌违法用地进行调查，并下达了责令停止违法行为通知书、接受调查通知书并向逄玉斌做了调查、现场勘查笔录和照片。同时大连鹏程工程勘测设计有限公司对逄玉斌违法用地进行了测绘，认定逄玉斌违法用地总面积8758平方米，其中耕地7903平方米、农村道路274平方米、未利用地582平方米。2019年11月27日大连市国土资源局向逄玉斌送达了“大自然资监普土告字（2019）第173号”拟行政处罚告知书，逄玉斌在法律规定的时间内没有提起听证。2019年12月3日大连市国土资源局作出“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定书，1、责令逄玉斌将非法占用的8758平方米土地退还给大连市普兰店区丰荣街道长山寺村村民委员会。2、限逄玉斌十五日内自行拆除在不符合土地利用总体规划的8758平方米土地上非法建设的834平方米建筑物和3332平方米硬化地面及其他设施，恢复土地原状。3、对逄玉斌非法占用7902平方米耕地、274平方米农村道路的行为处以每平方米20元罚款，582平方米未利用土地的行为处以每平方米10元罚款，罚款金额合计169340元整。逄玉斌以大连市自然资源局违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚为由向本院提起行政诉讼。另查，2016年1月28日普兰店市国土资源局（被告）作出普国土资监罚字（2016）第1009号“国土资源行政处罚决定书”对案外人候万江在普兰店市××街道××）村违法占地面积477平方米，建筑面积1072平方米，作出了处罚决定，1、责令限期15日内整改。2、责令15日内将非法占用的477平方米土地退还给普兰店市××街道××）村村民委员会，限期15日内拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的477平方米土地上新建的1072平方米建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、对非法占用的477平方米旱地处以每平方米20元罚款，合计9,540元。2016年1月29日候万江缴纳了9,540元罚款。2016年8月22日普兰店市国土资源局向普兰店市人民法院依法申请强制执行，2016年9月2日普兰店市人民法院依法作出了（2016）辽0214行审299号行政裁定书，准予对普兰店市国土资源局作出的普国土资监罚字（2016）第1009号行政处罚决定予以强制执行。以上处罚均送达生效。本院认为，原告在庭审中对其提供的部分证据的撤回符合法律规定，本院予以准许。依照《土地管理法》的规定，被告大连市自然资源局具有作出案涉行政行为的法定职权。本案争议的焦点：为被告大连市自然资源局作出的“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定是否存在一事两罚的事实。经本院审查，被告2016年对案外人候万江违法用地位置与原告违法用地无障碍相邻，但被告作出的“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定中违法用地的面积，不包含案外人候万江2016年1月28日普兰店市国土资源局作出普国土资监罚字（2016）第1009号国土资源行政处罚决定书中所处罚的面积，是扣除案外人候万江2016年已经被处罚面积后，原告所违法用地的面积，所以被告作出“大自然资监普土罚字（2019）第173号”行政处罚决定不存在一事两罚的情形。被告认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。原告无足够证据证明其提起的诉讼符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告逄玉斌的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告逄玉斌承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审判长  肖明阳审判员  曲 跃审判员  王妃嫱二〇二〇年六月八日书记员  任志月本案引用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。