审判长签署：                       合议庭成员签署：                            阜新市海州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽0902行初13号 原告刘某，男，1962年8月20日，现住阜新市清河门区。 委托代理人徐某，辽宁三邦律师事务所律师。 被告阜新市自然资源局，住所地阜新市海州区法定代表人孙战，局长。 委托代理人佟某，该局公职律师。 委托代理人杨某，辽宁凯旋律师事务所律师。 原告刘某诉被告阜新市自然资源局（下简称市自然资源局）不服行政处罚纠纷一案,原告于2020年5月15日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭进行了审理。原告刘某及其委托代理人徐某，被告阜新市自然资源局的委托代理人佟某、杨某，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 阜新市自然资源局于2020年3月18日作出了阜自然资土执罚字〔2019〕清01号《行政处罚决定书》。决定书载明：经调查核实，刘某于2018年春天未经自然资源行政主管部门批准擅自占用阜新市清河门区新北街道北园子社区土地进行非农业建设建煤场。总占地面积19551.88平方米，其中占设施农用地19270.86平方米、国有建设用地274.50平方米、耕地6.52平方米。该用地不符合清河门区土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成未报即用的违法用地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定和阜新市自然资源局行政处罚自由裁量权指导标准。我局决定对刘某做出行政处罚如下：1、退还违法占用的土地19551.88平方米；2、限十五日内自行拆除在违法占用的19277.38平方米农用地（耕地、设施农用地）上新建的构筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处违法占用耕地每平方米20元、其他地类每平方米10元的罚款，罚款总计为：195，584.00元。 原告刘某诉称：2012年6月12日，杨翠平（原告刘某前妻）通过同阜矿集团房地产监察大队签订《委托代管土地协议》取得16.3亩土地的经营权，这部分土地在杨翠平签订合同前已经是清河门区新北集团公司建成的养殖场。行政处罚决定书所涉及的其余土地也涵盖在该养殖场范围之内，且在清河门区新北集团公司建养殖场前该土地是被堆满垃圾的荒沟。杨翠平承包养殖场后没有任何扩建行为。2020年4月20日，被告以原告未经批准擅自占用清河门区新北街道北园子社区土地进行非农业建设建煤场为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、四十三条、七十六条对原告做出行政处罚。责令原告退还19551.88平方米土地、拆除19277.38平方米土地上新建的构筑物和其他设施、恢复土地原状、罚款195584元。杨翠平是基于合法有效的承包合同占有的土地，是合法占有，不存在违法占用一说，更没有理由退还。其次，杨翠平占用土地前，养殖场已经建成，杨翠平的行为没有对土地造成任何伤害，被告对一个无害的行为处以巨额罚款违反行政处罚罚责相当的公正性。基于上述理由，诉请法院撤销被告阜自然资土执罚字（2019)清01号行政处罚决定书。本案诉讼费由被告承担。 原告提供证据：委托代理协议一份，证明涉案土地的实际经营人是杨翠平。 被告阜新市自然资源局于2020年68月2日提交答辩并在庭审中辩称：一答辩人对原告作出的行政处罚行为符合法律规定。国家土地督查沈阳局在例行督查过程中发现刘某违法占地建煤场的行为，责成答辩人依法查处。2019年3月6日，答辩人责令阜新市自然资源局清河门分局进行调查核实。经调查核实，刘某在2018年春天未经自然资源行政主管部门批准擅自占用阜新市清河门区新北街道北园子社区土地进行非农业建设建煤场。同日，答辩人向刘某送达《责令停止违法行为通知书》。2019年3月11日，答辩人对原告违法行为正式进行立案。2019年3月12日，阜新市国土资源规划调查处对现场进行了测量并出具了勘测定界图。2019年4月10日，承办人员在上述材料的基础上形成了《土地违法案件调查报告》。答辩人在收到案件承办人报送的《违法案件处理决定呈批表》后于2019年5月30日组织召开负责人集体会议对违法案件进行审查，形成会审意见拟对原告进行处罚。因会审意见拟进行较大数额罚款，2019年12月30日，答辩人依法向原告下达了《行政处罚听证告知书》，刘某于当日提出听证申请。2020年1月7日，答辩人向刘某下达听证通知书，2020年1月20日召开听证会。2020年3月5日，答辩人政策法规科出具了法律审核意见书。2020年3月5日，答辩人再次组织案件重审会议，会议同意维持《行政处罚听证告知书》（阜自然资土执告字[2019]清01号）拟对当事人刘某做出的行政处罚建议。2020年3月18日，向原告下达了《行政处罚决定书》。二答辩人处罚结果合法。刘某未经自然资源行政主管部门批准擅自占用阜新市清河门区新北街道北园子社区土地进行非农业建设建煤场事实清楚，总占地面积19551.88平方米，其中：占设施农用地19270.86平方米、国有建设用地274.50平方米、耕地6.52平方米。该宗地不符合土地利用总体规划，违反了《土地管理法》第四十三条的规定，答辩人依据《土地管理法》七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条进行相应处罚符合法律规定。综上所述，答辩人对原告的行政处罚行为完全符合法律规定，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告提供的证据有：1.违法线索登记表、责令停止违法行为通知书及送达回证、询问笔录；2.立案呈批表；3.现场勘测笔录、勘测图、现场照片；4.证据四、阜新市自然资源局清河门分局所做的刘某占地地类说明、土地利用现状图、规划图、影像图；5.土地违法案件调查报告;6.违法案件处理决定呈批表;7.违法案件集体审查记录;8.行政处罚听证告知书及送达回证、刘某听证申请书、听证通知书送达回证及听证笔录;9.法制审核意见书;10.违法案件集体审查记录（第二次）;11.处罚决定书及送达回证。 原告对被告提供的证据的质证意见为：对证据1、2、3真实性没有意见，需要说明该块土地实际使用权人是杨翠平，不是原告，所以向原告下达上述材料不合法。对证据4意见，杨翠平是在2012年占用该块土地，被告依据2017年数据库中的数据核实该土地的性质明显不合适，应该用2012年的有效数据来确定该块土地的地类。对证据5、6、7、8、9、10、11真实性没有意见，但体现不出与原告的关联性。 被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据的真实性没有异议，但认为此份证据与答辩人对原告作出的行政处罚没有关联性。在被告向本庭出示的证据中原告刘某是实际的违法占地人，其开设煤场行为未经相应审批，且在答辩人调查过程中也未体现出是杨翠平在违法用地，因此其出示的证据与本案无关。 上述证据，经过庭审质证，本院认为，原告刘某提供的证据因涉及到被处罚地块的实际使用权人，与本案有关联性，故本院予以采信。被告阜新市自然资源局提供的证据1-11，原告对其真实性均没有异议，其反映了被告的事实认定及作出处罚的过程，原告仅对被告认定的事实有异议，这也是本案的审查客体之一，因此本院予以采信。 根据上述有效证据，认定以下事实：杨翠平为原告刘某前妻，2007年离婚。2012年6月12日，阜矿集团房地产监察大队与杨翠平签订《委托代管土地协议》，双方约定将阜矿集团所有的16.3亩土地委托杨翠平代为管理并使用。该16.3亩土地包含在涉案土地中。2019年，国家土地督查沈阳局在例行督查过程中认为原告刘某存在违法占地建煤场的行为，责成被告市自然资源局依法查处。被告经查认定原告刘某在2018年春天未经自然资源行政主管部门批准擅自占用阜新市清河门区新北街道北园子社区土地进行非农业建设建煤场。同日，被告向原告送达《责令停止违法行为通知书》。2019年3月11日，被告市自然资源局对上述案件正式立案。2019年3月12日，阜新市国土资源规划调查处对现场进行了测量并出具了勘测定界图。2019年4月10日，承办人员在上述材料的基础上形成了《土地违法案件调查报告》。被告市自然资源局在收到案件承办人报送的《违法案件处理决定呈批表》后于2019年5月30日组织召开负责人集体会议对上述案件进行审查，形成会审意见拟对原告进行处罚。2019年12月30日，被告市自然资源局向原告刘某下达了《行政处罚听证告知书》，原告于当日提出听证申请。2020年1月7日，被告向原告下达听证通知书，2020年1月20日召开听证会。2020年3月5日，被告市自然资源局政策法规科出具了法律审核意见书。同日，被告再次组织案件重审会议，会议同意维持《行政处罚听证告知书》（阜自然资土执告字[2019]清01号）拟对原告刘某做出的行政处罚建议。2020年3月18日，被告向原告下达了阜自然资土执罚字〔2019〕清01号《行政处罚决定书》。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条及《国土资源行政处罚办法》（国土资源部第60号令）第六条的规定，被告阜新市自然资源局具有监督检查本辖区内违反土地管理法律、法规行为的法定职责。但本案被告作出的行政处罚决定，却并非在查清案件事实的基础上作出。首先涉案土地的土地性质，被告并未查清，也未找到阜新矿业集团有限责任公司核实过土地所有权归属问题及上述《委托代管土地协议》的真实性。其次，被告并未查实涉案土地的实际使用人是谁，是刘某还是杨翠平，仅凭询问笔录就认定刘某为土地的实际使用人并进行处罚属于认定事实不清。最后被告作出行政处罚决定依据的是其2017年建立的土地调查数据库的标准对照进行处罚，该土地2012年的情况并未进行核实，无法确定上述占用土地行为到底是属于历史遗留问题还是属于根本违法行为，因此对于其处罚的合理性及适当性无法确定。因此本院认为被告作出的行政处罚决定是在未查清案件基本事实的基础上作出的，故该处罚决定应予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告阜新市自然资源局阜自然资土执罚字〔2019〕清01号《行政处罚决定书》并于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告阜新市自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省阜新市中级人民法院。 此页无正文 审 判 长  王明壮 人民陪审员  杨景波 人民陪审员  李 敬 二〇二〇年六月二十四日 法官助理于淼 书记员贺馨灜