广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终296号上诉人（原审原告）：蒋松友，男，汉族，1954年6月26日出生。被上诉人（原审被告）：江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区会城同庆路1号。法定代表人：梁明建，区长。委托代理人：童铁东，该府法制局工作人员。委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。上诉人蒋松友因与被上诉人江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）土地权属争议行政受理纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2018）粤07行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：坐落于江门市XX区XX镇XX村东安一社84平方米宅基地是蒋松友于1987年向原新会县沙堆镇建设委员会提出宅基地申请，并办理沙建87编号XX《新会县村镇宅基地使用证》所获得使用的。根据该证记载：“宅基地户主姓名：蒋松有；宅基地四至：东至蒋高渠、南至蒋忠盛、西至蒋钦荣、北至鱼塘”。1996年，蒋东豪因住房紧缺申请江门市新会区沙堆镇梅阁东安村作为村民建房使用宅基地，并获得批准。1997年，蒋东豪办理了新府集建字（1997）XX号《集体土地建设用地使用权登记卡》。2018年5月23日，蒋松友向新会区政府提交《土地权属争议处理申请书》，认为约在2014年，蒋培光侵占了蒋松友上述的土地，因此与其发生争议，为了解决纷争，明确土地使用权权属，遂向新会区政府提出申请，请求新会区政府依法处理。2018年6月15日，新会区政府作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为：“……你提供的《新会县村镇宅基地使用证》(沙建87编号XX)应根据《广东省土地证书颁发办法》规定在1992年底前换发新证，逾期换证，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护……，你的申请不符合申请调查处理土地权属争议的条件，决定不予受理”。蒋松友不服上述不予受理决定，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.判决撤销新会区政府于2018年6月15日作出的新府告[2018]3号《土地权属争议案件不予受理决定书》；2.判决新会区政府受理蒋松友关于坐落于江门市新会区沙堆镇梅阁村东安一社84平方米宅基地使用权(宅基地四至为：东至高渠、南至蒋忠盛、西至蒋钦荣、北至鱼塘)的土地权属争议处理申请，并在法定期限内对权属争议作出裁决；3.本案诉讼费由新会区政府负担。原审法院认为，本案属土地行政受理纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案中，新会区政府有对蒋松友提出涉案宅基地的争议进行处理的职权，其执法主体适格，予以确认。本案的争议焦点为:1.蒋松友与涉案宅基地是否具有利害关系；2.新会区政府作出涉案的《土地权属争议案件不予受理决定书》是否合法。一、关于蒋松友与涉案宅基地是否具有利害关系的问题。本案中，蒋松友持有1987年由原新会县沙堆镇建设委员会颁发的沙建87编号XX《新会县村镇宅基地使用证》，关于该证的效力问题，是随着不同时期法律法规的变更、废止而产生不同的效力。根据原1987年12月3日广东省发布的《广东省土地证书颁发办法》第四条“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织(以下简称集体土地所有者)，以及使用国有或集体所有土地的单位和个人（以下简称土地使用者），必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”、第九条“领证（换证）工作截止于1992年底……”、第十条第三款“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护”的规定，虽然《广东省土地证书颁发办法》于2008年1月废止，不再适用，但在当时《广东省土地证书颁发办法》是有效的，相关土地使用者应依据当时有效的政府规章依法进行申领或换领土地证书，只有这样，土地证书才能继续产生物权法律效力，才受法律保护。但本案中，蒋松友未依据当时颁布的有效政府规章依法在规定期限内持该凭证申请更换相关权属证书或申请暂缓办理，故蒋松友持有的沙建87编号XX《新会县村镇宅基地使用证》已失去作为物权凭证的法律效力，不受法律保护。因此，蒋松友与涉案宅基地不具有直接利害关系。二、关于新会区政府作出涉案的《土地权属争议案件不予受理决定书》是否合法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，蒋松友于2018年5月23日就涉案宅基地权属问题向新会区政府提交《土地权属争议处理申请书》。由于前述已明确蒋松友与涉案宅基地没有直接利害关系，同时，涉案宅基地已明确登记在蒋东豪名下，故其申请不符合上述法律规定的申请调查处理土地权属争议的条件。新会区政府据此认定蒋松友的涉案申请不符合申请调查处理土地权属争议的条件，并依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定在法定的期限内作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》，并依法送达给蒋松友，其程序和实体上均未违反法律的规定，予以确认。综上所述，新会区政府作出涉案的《土地权属争议案件不予受理决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，予以维持。蒋松友提出的诉讼请求，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告蒋松友的诉讼请求。蒋松友不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审判决认定上诉人与涉案宅基地没有利害关系，是认定事实错误，上诉与涉案宅基地存在明确的、现实的利害关系。1、首先，上诉人是涉案宅基地的最初使用权人，目前仍持有《新会县村镇宅基地使用证》，无论该证是否合法有效，都涉及到上诉人的权益，显然，上诉人与涉案宅基地有利害关系。2、上诉人认为《新会县村镇宅基地使用证》并未作废，即使依已失效的《广东省土地证书颁发办法》的规定于1992年底作废，但人民政府并未收回上诉人的土地，而且，在1996年1月，政府就涉讼土地有关问题进行处理时仍确认土地使用权为上诉人所有，因此，即使《新会县村镇宅基地使用证》作废，但人民政府仍同意由上诉人使用涉案宅基地，由此可见，上诉人与涉案宅基地确实存在利害关系。二、一审判决认为上诉人持有《新会县村镇宅基地使用证》已作废，从而认定上诉人与涉案宅基地没有利害关系不当。一方面，对利害关系的认定，应当以客观上是否存在利害关系为判断标准，而不是以《新会县村镇宅基地使用证》是否作废为标准；另一方面，《新会县村镇宅基地使用证》是否作废，上诉人是否享有涉案宅基地权利，依法应当先由人民政府裁决，但一审法院越过了这个前置程序，直接替人民政府作出了裁决。三、蒋东豪取得土地使用证也是违法的，其取得土地使用证也是无效的，则涉案宅基地事实上不属于蒋东豪，被上诉人以涉案宅基地登记在蒋东豪名下为由不受理上诉人的土地权属争议申请是错误的。1、蒋东豪是香港居民，并非村集体组织成员，涉案宅基地也不是返还给华侨的土地，因此，蒋东豪依法无权申请使用宅基地，但被上诉人却违法将宅基地登记到其名下，是侵害了村集体组织成员的利益，该登记行为应当依法认定无效。2、一审判决后，上诉人向审批的工作人员了解，被上诉人提交的《(97)宅地XX号村民建房使用宅基地呈批表》在“管理区意见”一栏中“蒋维友”的签名并不是蒋维友亲自签名，蒋维友表示根本不知情，也无签过名，不认识蒋东豪，依宅基地政策，不会批地给非本村人员。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，撤销被诉《土地权属争议案件不予受理决定书》，判决被上诉人受理上诉人关于坐落于江门市XX区XX镇XX村东安一社84平方米宅基地使用权(宅基地四至为：东至高渠、南至蒋忠盛、西至蒋钦荣、北至鱼塘)的土地权属争议处理申请，并在法定期限内对权属争议作出裁决。一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人新会区政府二审辩称：上诉人申请调查处理土地权属争议，不符合申请条件。我府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》合法；上诉人提出的争议不属于土地权属争议案件，依法不作为争议案件受理；上诉人认为其与涉案宅基地存在利害关系，要求法院撤销被上诉人作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》没有事实和法律依据；综上，我府请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地权属争议行政受理纠纷，二审争议焦点为新会区政府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定:”本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条规定：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系的；（二）有明确的请求调处对象、具体的调处请求和事实根据；（三）符合人民政府调处的范围。”根据上述规定，申请调处土地权属争议，应当提供证据证明其与涉案土地存在直接利害关系。本案中，上诉人蒋松友主张其对涉案土地具有宅基地使用权，仅提供了1987年由原新会县沙堆镇建设委员会颁发的沙建87编号XX《新会县村镇宅基地使用证》。1987年12月3日广东省发布的原《广东省土地证书颁发办法》第四条规定：“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织(以下简称集体土地所有者)，以及使用国有或集体所有土地的单位和个人（以下简称土地使用者），必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”、第九条规定：“领证（换证）工作截止于1992年底……”第十条第三款规定：“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”根据上述规定，上诉人持有的沙建87编号XX《新会县村镇宅基地使用证》未经换证，其证载土地使用权已不受法律保护。此外，涉案土地为宅基地，上诉人未提供证据证明其在1987年取得沙建87编号XX《新会县村镇宅基地使用证》后，在涉案土地上实际盖房居住，持续使用涉案土地。据此，上诉人对涉案土地既不能提供有效的权属凭据，也无实际使用管理的事实，被上诉人新会区政府认为其申请不符合申请调查处理土地权属争议的条件，决定不予受理，并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，亦无不妥，本院予以支持。综上，上诉人蒋松友的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人蒋松友负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年六月三十日书记员  陈玲茹