贵州省纳雍县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）黔0525民初2703号 原告（反诉被告）:纳雍县自然资源局，住所地纳雍县经济开发区同心园1栋四楼。 法定代表人：肖斌，该局局长。 委托诉讼代理人：徐某，该局职工。 委托诉讼代理人（特别授权）：谢吉华，贵州贵翔律师事务律师。 被告（反诉原告）：贵州恒达房地产开发有限公司，住所地贵州省毕节市纳雍县雍熙街道办事处（原雍熙镇）环城路。 法定代表人：陈付容，该公司经理。 委托诉讼代理人：王骥，贵州佳合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：廖黎莉，贵州佳合律师事务所律师。 原告纳雍自然资源局（以下至判决主文前简称“自然资源局”）与被告贵州恒达房地产开发有限公司（以下至判决主文前简称“恒达公司”）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2019年7月4日受理后，恒达公司在答辩期限内以同一法律关系提起反诉，本院一并审理。本案适用普通程序组成合议庭分别于2019年8月6日、2019年9月3日依法公开开庭进行了审理，自然资源局的委托诉讼代理人徐涛、谢吉华及恒达公司的委托诉讼代理人穆仕苇、廖黎莉到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。 原告自然资源局向本院提出诉讼请求：一、判决被告立即向原告支付国有土地出让金2530.8394万元；二、本案的全部诉讼费用由被告承担。事实及理由：2007年9月10日，经毕节地区行政公署批准，通过挂牌出让程序，被告取得纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有建设用地使用权，双方于2007年12月4日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让价款共计2402万元，后因项目容积率调整，需补缴土地出让金，双方又于2014年2月25日签订《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权补充合同》，约定应补交价款为2530.8394万元。补充合同签订后，因容积率调整产生的2530.8394万元出让价款一直未支付给原告，为确保国有土地出让收入不流失，特诉至贵院，望判如所请。 被告恒达公司辩称，一、我公司与原告签订的《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权出让合同》项下约定的土地出让金2157万元（扣除地块前期开发费用245万元后），我公司已于2013年8月23日向原告全部缴清。二、我公司因调整项目容积率增加的土地出让金25308394元并非恶意拖欠，而系政府部门已明确承诺该土地出让金可与我公司产生的土地开发成本进行抵扣，我公司拆除项目土地上的两栋保留建筑所产生的土地开发成本29411464.72元足以抵扣。我公司并未欠付土地出让金。 反诉原告恒达公司向本院提出诉讼请求：一、判决反诉被告自然资源局立即支付反诉原告因拆迁“恒达?雍熙御园”项目土地上两栋保留建筑所产生的土地开发成本4103070.72元（拆迁安置补 偿费24846518.8元+拆迁过渡费4564945.92元-25308394元=4103070.72元）；二、判决反诉被告立即为反诉原告开发建设的“恒达?雍熙御园”项目上已竣工的房屋办理所有权登记手续；三、本案诉讼费由反诉被告承担。在审理过程中，反诉原告于2019年9月11日撤回了第二项诉讼请求。事实及理由：反诉被告诉请要求我公司立即向其支付国有土地出让金25308394元，该笔土地出让金应与我公司因拆除“恒达?雍熙御园”项目土地上两栋保留建筑所产生的土地开发成本29411464.72元进行抵扣。2007年11月2日，反诉被告在纳雍县人民政府门户网站发布《纳雍县国土资源局挂牌出让纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权公告》，2007年12月4日，案外人陈远以2402万元竞得项目地块国有土地使用权并与反诉被告签订《纳雍县国土资源局挂牌出让纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权出让合同》，约定土地出让金2402万元，扣除地块前期开发费用245万元，应缴纳土地出让净收益为2157万元。因案外人陈远作为自然人不能直接进行房地产开发，反诉被告与我公司于2008年8月29日签订了《纳雍县国土资源局挂牌出让纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权土地出让合同（补充）》，将原出让合同项下涉及案外人陈远的所有权利义务等法律责任全部转由案外人陈远控股的公司即我公司承继。后在我公司对地块进行开发建设过程中，因反诉被告所交付土地面积不符合双方的合同约定，部分土地存在权属纠纷、拆迁未完成，导致我公司在项目开发建设过程中不能有效使用部分土地，自2009年向原告多次反映，直至2013年经政府有关部门对项目土地面积进行复测认定后，2014年6月10日，反诉被告重新向我公司颁发了土地使用权证，载明土地使用面积为50405.215㎡。后我公司分六次向反诉被告缴清了土地出让金21656430元。2009年2月，政府有关部门决定将我公司受让的项目土地上原保留建筑占地面积纳入我公司的项目红线范围，并由我公司对保留建筑进行拆除重建，拆迁补偿费用由我公司先行垫付。2009年10月15日，纳雍县人民政府出台《纳雍县人民政府关于进一步促进旧城拆迁改造的奖励意见》，对自2007年6月1日以后实施的拆迁项目提高了拆迁安置补偿标准，增加拆还房量。从而导致我公司开发成本剧增，拆迁安置补偿费为24846518.8元、拆迁过渡费4564945.92元。鉴于此，政府相关部门建议以提高项目容积率的方式来缓解我公司的经济压力，并同意我公司因调整容积率增加的土地出让金可与我公司产生的拆迁安置成本进行抵扣。2014年2月25日，反诉被告与我公司就“恒达?雍熙御园”项目容积率调整事宜签订了《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权（补充合同）》，约定调整容积率所增加的土地出让金为25308394元，反诉原告因调整项目容积率增加的土地出让金应与我公司新增的拆迁安置补偿等土地开发成本予以抵扣。但反诉被告违背招标要约承诺及政府承诺，拒不将该笔土地出让金与我公司所产生的土地开发成本进行抵扣，甚至停办了我公司“恒达?雍熙御园”项目的所有手续，造成我公司项目停工停滞，为此，我公司特向贵院提起反诉，恳请贵院依法判决。 反诉被告自然资源局辩称，一、恒达公司的反诉请求于法无据，与我局无关，不应由我局承担责任，首先恒达公司所称的要约承诺是前期挂牌出让的条件，但出让后我局已经与反诉原告签了出让合同，所有的权力义务应当以出让合同为准，出让合同中并未明确可以扣除土地开发成本，且本案中我局要求反诉原告支付的系土地出让的补交金额，更不应当予以扣除，其次反诉原告称因政府承诺可以扣除，但政府承诺与我局无关；二、在反诉中无法认定我局是反诉的适格被告，反诉原告因政府承诺未得到实现，应该要求政府承担责任，故我局不是本案的适格主体；三、关于反诉的第二项请求，我局认为与本案无关，反诉原告应另案起诉。 原告自然资源局对其提出的诉讼请求所依据的事实及反驳恒达公司的反诉请求所依据的事实提供了如下证据: 一、《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权出让合同》（以下简称为《出让合同》），证明2007年12月4日原被告签订了土地出让合同，该合同约定原告将总面积为66982.3㎡的土地出让给被告，土地出让金为2402万元。 二、《纳雍县人民政府关于恒达?雍熙御园修建性详细规划容积率调整的批复》（纳府批字【2010】46号）[以下简称为【2010】46号批复]、《纳雍县人民政府关于恒达?雍熙御园项目用地调整修建性详细规划指标补交土地出让金的批复》（纳府批字【2013】143号）[以下简称为【2013】143号批复]，该两份批复文件明确批复同意被告的容积率调整，后原告向纳雍县政府请求由被告补交容积率调整的土地出让金，纳雍县政府表示同意，且明确批复该土地补交价款为25308394元。 三、《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权（补充合同）》（以下简称为《土地使用权（补充合同）》），证明因被告容积率调整，原告向政府请示后认为要增加土地出让金，后与被告签订了该合同，合同中约定被告应补交的价款为25308394元。 四、《催缴通知书》、《送达回证》共13张，证明原被告双方签订补充合同后，被告未按合同约定按时向原告补交土地出让金，原告于2014年起至2019年一直向被告催缴该土地出让金。 五、《一般款项单》，证明原告收取的土地出让金资金流向于地方财政局，未上划。 六、《关于印发的通知》（纳党办发【2019】45号）[以下简称为“纳党办发【2019】45号文件”]，证明原告系由原纳雍县国土资源局与原纳雍县城乡规划局调整而来。 恒达公司对自然资源局提供的证据发表质证意见如下：对证据一《出让合同》无异议，该合同载明土地出让金2402万元，扣除地块前期开发费用245万元，应缴纳的净收益2157万元。对证据二【2010】46号批复、【2013】143号批复的真实性无异议，但不影响合同及招投标的约定，且该批复并没有明确指示两部门，土地出让金不能与土地出让开发成本抵扣。对证据三《土地使用权（补充合同）》的真实性、合法性无异议，该补充合同系土地挂牌招标文件及出让合同的补充协议，该《土地使用权（补充合同）》不能违背招标文件及主协议，合同第二条约定可予以证实。对证据四《催缴通知书》、《送达回证》不持异议，但签收行为并不意味着放弃主张土地开发成本冲抵土地出让金的权利。对证据五《一般款项单》无异议，与我公司提供的证据三、四组一致，不能证明该资金流向。对于证据六纳党办发【2019】45号文件无异议，根据该组证据第二条、第三条，原告属于纳雍县人民政府工作部门，对于纳雍县人民政府作出的决定及交办的任务应当严格执行。因此纳雍县人民政府作出的以开发成本冲抵土地出让金的优惠政策，原告是出让合同的一方主体，除应按合同约定进行冲抵而外，亦应严格执行该项优惠政策。 恒达公司对其反诉请求所依据的事实及反驳自然资源局诉讼请求所依据的事实提供了如下证据： 一、《纳雍县国土资源局挂牌出让纳雍县雍熙镇城南片区部分地块国有土地使用权公告》（以下简称为《土地出让公告》）、《雍熙镇北部片区局部地段旧城改造地块和雍熙镇城南地块挂牌出让结果公告》（以下简称为《土地出让结果公告》），该二份公告来源政府网。《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权出让合同》（以下简称为《出让合同》）、《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权出让合同（补充）》[以下简称为《出让合同（补充）》]、《国有土地使用权证》（纳国用（2018）第0514号）[以下简称为“第0514号土地使用证”]，原件存于自然资源局，证明自然资源局于2007年1月2日公开挂牌出让纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权，土地现状为“生地”，挂牌报价方式采用报“熟地”价格，但前期开发费用可冲抵土地出让金的报价方式。恒达公司于207年12月4日取得纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权，土地出让金为2402万元，扣除地块前期开发费用245万元后，土地出让金为2157万元。恒达公司于2008年8月29日取得纳国用（208）第514号《国有土地使用权证》（镇城南片区局部地块）。 二、《关于缓交土地金的报告》、《国有土地使用权证》（纳国用【2014】第0215号）[以下简称为“第0215号土地使用证”]、《恒达?雍熙御园总用地红线复测图》、《贵州省行政事业性收费专用收据》2张、《一般缴款书》4张，证明自然资源局交付的土地面积不符合合同约定，部分土地存在权属争议，恒达公司申请缓交剩余土地出让金。经纳雍县政府有关部门对“恒达?雍熙御园”项目总用地红线进行复测，认定实测面积比原规划面积少了1597.12㎡，自然资源局于2014年6月10日重新向恒达公司颁发了第0215号土地使用证。恒达公司自2007年12月11日起，分六次向自然资源局缴纳了土地出让金21656430万元。 三、《“恒达?雍熙御园”修建性详细规划容积率调整论证意见》（以下简称为《论证意见》）、《纳雍县人民政府关于进一步促进旧城拆迁改造的奖励意见》（纳府发[2009]56号）[以下简称为《奖励意见》]、《恒达?雍熙御园修建详细规划容积调整公示》（以下简称为《容积调整公示》）、《关于“恒达?雍熙御园”修建性详细规划容积率调整建议》（以下简称为《容积调整建议》）、《纳雍县人民政府关于恒达?雍熙御园修建性详细规划容积率调整的批复》（以下简称为《容积调整批复》）、《纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权（补充合同）》（以下简称为《土地使用权（补充合同）》），证明纳雍县人民政府决定拆除恒达公司受让的纳雍县雍熙镇城镇南片区局部地块上两栋保留建筑（安置房）交由恒达公司整合开发，《奖励意见》提供了拆迁安置补偿标准，增加拆还房量等多种原因增大恒达公司土地开发成本，纳雍县政府有关部门建议对恒达公司“恒达?雍熙御园”项目地块容积率进行调整，经纳雍县人民政府批复同意。恒达公司因调整“恒达?雍熙御园”项目容积率新增的土地出让金为25308394元。 四、《关于解决茶林路拆迁改造项目实施遗留问题的报告》、《协议书》、《补充协议》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用权证》（纳国用【2014】第0135号）[以下简称为“第0135号土地使用证”]，证明纳雍县政府有关部门协调将贵州铭源房地产开发有限公司开发的茶林路地块交由被告统一开发，由被告向贵州铭源房地产开发有限公司支付补偿费用600万元。原告于2014年3月21日向被告颁发第0135号土地使用证（茶林路地块）。 五、《会议记录》（2014.7.29）、《纳雍县招商引资优惠政策（新）》（以下简称为《招商优惠政策》）、《恒达?雍熙御园保留建筑拆迁费用统计表》（以下简称为《拆迁费用统计表》）及支付凭证、《征收拆迁补偿的房地产资产评估报告》（北方亚事评报字[2017]第19-001号）[以下简称为《评估报告》]、《征收拆迁补偿的房地产资产评估说明》（北方亚事评报字[2017]第19-001号）[以下简称为《评估说明》]，证明纳雍县人民政府同意恒达公司按照纳府发[2009]56号文件享受旧城改造优惠条件，恒达公司因调整项目容积率新增的土地出让金与因拆迁项目土地上保留建筑产生的拆迁成本相抵。恒达公司拆除“恒达?雍熙御园”项目地块上两栋保留建筑产生拆迁过渡费4564945.92元。2017年12月22日，纳雍县城乡规划局与恒达公司共同委托北京北方亚事资产评估事务所，对自然资源局需支付恒达公司所代垫的“恒达?雍熙御园”项目拆迁补偿款进行评估，经评估，恒达公司拆除地块上保留建筑产生的拆迁安置补偿款为24846518.80元。以上2、3两项土地开发成本合计为29411464.72元。 六、《贵州恒达房地产有限公司关于恒达?雍熙御园、御景园项目相关紧急问题的请示报告》（2014.3.12）[以下简称为《3.12请示报告》]、《会议记录》（2014.7.29）、《贵州恒达房地产开发有限公司关于“恒达?雍熙御园”容积率调整后土地出让金交纳的请示报告》（2014.12.30）[以下简称为《12.30请示报告》]、《贵州恒达房地产开发有限公司关于恒达?雍熙御园项目有关问题的紧急报告》（2017.7.12）[以下简称为《7.12请示报告》]、《贵州恒达房地产开发有限公司关于恒达御景园项目相关紧急问题的请示报告》（2017.11.30）[以下简称为《11.30请示报告》]，证明原告未按照政府承诺将被告拆除项目地块上保留建筑产生的土地开发成本与调整项目容积率新增的土地出让金进行抵扣，被告一直积极向纳雍县政府及有关部门请示汇报，请求协助原告按照原招标文件要约承诺及政府承诺履行抵扣义务，被告并非恶意拖欠、拒不支付调整项目容积率新增的土地出让金。 七、《房屋拆迁安置补偿合同》28份，证明28户被拆迁户的拆迁补偿费已通过房屋置换方式支付清偿。 自然资源局对恒达公司出示的证据发表质证意见如下：关于证据一，对《土地出让公告》《土地出让结果公告》的真实性无异议，但认为该公告仅仅系原告出让前的一份公告文件，具体权利义务，应以出让合同为准；对《出让合同》的三性无异议，但该合同中并未明确所有的土地出让金包括补交土地出让金应当扣除前期开发费用，对《出让合同（补充）》、第0514号土地使用证无异议。对证据二《论证意见》、《奖励意见》、《容积调整公示》、《容积调整建议》、《容积调整批复》、《土地使用权（补充合同）》的真实性均无异议，但该组证据仅仅证明被告交纳的是补充协议之前土地出让价款，对于《出让合同（补充）》约定的25308394元，被告实际并未缴纳。对证据三《论证意见》、《奖励意见》、《容积调整公示》、《容积调整建议》、《容积调整批复》、《土地使用权（补充合同）》的真实性无异议，但所有的批复及承诺奖励意见及容积率调整系政府作出的决定与本案诉请无关，对《土地使用权（补充合同）》无异议，恰好证明被告应向原告补交出让金2530394万元。对证据四《关于解决茶林路拆迁改造项目实施遗留问题的报告》、《协议书》、《补充协议》、《国有建设用地使用权出让合同》、第0135号土地使用证的真实性无异议，但对关联性有异议，报告及协议书等系被告与第三方签订的，且该茶林路的地块并不是原告挂牌出让的地块，该地块并未与原告方签订出让合同，所以不能与本案中出让合同中约定的地块统一而论，该地块并未约定可以扣除土地开发费用，该地块的出让与原告无关。对证据五《会议记录》《招商优惠政策》、《拆迁费用统计表》及支付凭证、《评估报告》、《评估说明》均无异议，但是上述证据中的纳雍县政府文件的优惠政策，应当由纳雍县政府兑现，《拆迁费用统计表》系复印件，无法核实其真实性，与本案无关联性，达不到被告的证明目的，《评估报告》、《评估说明》与本案无关。关于证据六《3.12请示报告》、《会议记录》、《12.30请示报告》、《7.12请示报告》、《11.30请示报告》，请示报告系被告单方的行为，原告无法核实其向相关部门提交，也不能作为被告拒绝支付土地出让补交金额的理由，该组证据的真实性无法核实，其不具有合法性，达不到被告的证明目的。对证据七《房屋拆迁安置补偿合同》无异议。 经双方当事人质证，对当事人没有争议的证据自然资源局提供的《出让合同》、【2010】46号批复、【2013】143号批复、《土地使用权（补充合同）》、《催缴通知书》、《送达回证》、《一般款项单》、纳党办发【2019】45号文件，以及恒达公司提供的《出让合同》《出让合同（补充）》、第0514号土地使用证、《关于缓交土地金的报告》、第0215号土地使用证、《恒达?雍熙御园总用地红线复测图》《贵州省行政事业性收费专用收据》《一般缴款书》《论证意见》《容积调整公示》《容积调整建议》《容积调整批复》即【2010】46号批复、《土地使用权（补充合同）》《房屋拆迁安置补偿合同》予以采信，作为认定案件事实的依据。 本院对自然资源局对恒达公司提供的证据有争议的部分认证如下：《土地出让公告》《土地出让结果公告》《会议记录》《奖励意见》、《招商优惠政策》，经审查，上述证据与本案土地出让事实存在关联，本院予以采信。但《招商优惠政策》是行政指导性文件，发布单位不是自然资源局，与本案无关联性。《拆迁费统计表》及支付凭证，经审查，认定垫付4334685.18元。《评估报告》《评估说明》，原告对真实性无异议，但认为与本案无关联，经审查，该评估系对容积率调整后的土地拆迁费进行评估，与本案存在关联，本院予以采信，作为认定案件事实的依据。《3.12请示报告》《12.30请示报告》《7.12请示报告》《11.30请示报告》虽系被告恒达公司单方制作，但能证实恒达公司针对涉案土地出让金问题请示的事实。《关于解决茶林路拆迁改造项目实施遗留问题的报告》《协议书》《补充协议》《国有建设用地使用权出让合同》、第0135号土地使用证，经审查，上述证据系关于茶林路地块的相关材料，与本案审理的地块不是同一地块，与本案争议不具有关联性。 据以双方当事人的陈述及提供的证据进行审查，本院认定事实如下：2007年11月2日，原告自然资源局即原纳雍县国土资源局发布《土地出让公告》，公告载明出让地块基本情况及报价方式。在公告期限内，案外人陈远以最高报价2042万元取得该土地使用权。土地宗地号为Ｊ××号。 2007年12月4日，自然资源局作为出让方与案外人陈远作为受让方签订了《出让合同》，第三条约定出让地块名称为纳雍县雍熙镇城南片区局部地块，位于雍熙镇城南大道两侧，净出让土地面积为51049.85㎡。出让人按规划宗地将出让宗地交付给受让人，受让方自行按《宗地图》进场拆迁建设。宗地内现有建筑物、基础设施、市政道路、连接电力公司道路以及绿化、市政地下、地上管线设施、环卫基础设施等均由最终竞得人按经建设主管部门批准的规划方案投资拆迁建设。受让方在开发建设中产生的各种税费、全额就地交纳入纳雍财政，如有未在纳雍交纳的情况，等额赔偿出让方。为保证受让方利于就地交纳税费，在开发建设过程中重新注册以竞得人为法人的新开发公司的，可与出让方签订补充合同另行约定，不作为转让，但需办理变更登记手续。第六条约定，土地出让金为人民币2402万元，扣除地块前期开发费用245万元，应交纳土地出让净收益为2157万元，受让人在合同签订后30日内交纳完毕。同时，受让人应承担收回合法附属土地使用权补偿费（在实际拆迁过程中再计算交纳）；土地评估费6万元，土地出让工作业务费107.85万元，共计115.85万元，受让人应在出让后30日内交纳完毕。本条款未列明而政府实际为出让该宗地所产生的其他费用，由受让方承担。合同第七条约定，受让人同意一次性向出让人支付上述土地使用权出让收入纯收益和出让工作经费等相关费用，收回合法附属土地使用权补偿费在拆建过程中按出让方实际支付情况支付。因陈远为自然人，而按国家规定，自然人不能直接进行房地产开发，必须注册成立房地产开发公司进行开发建设活动。经受让人陈远向出让人申请，要求将受让人变更为以合伙人叶忠为法定代表人的恒达公司。2008年8月29日，国土资源局作为出让人与被告恒达公司作为受让人签订了《出让合同（补充）》，约定：2007年12月4日出让人与受让人签订的《出让合同》内涉及受让人（陈远）的所有权利、义务等法律责任全部转由新受让人恒达公司承担。出让人的权利义务和法律责任不变。同日，纳雍县人民政府向恒达公司颁发了纳国用（2008）第0514号土地使用权证，载明地类（用途）为商业住房。命名为“恒达?雍熙御园”。合同约定的出让金已支付清偿，全部归于纳雍财政收取。 纳雍县人民政府为促进旧城拆迁改造，于2009年10月15日颁发了纳府发【2009】56号文件，针对被拆迁户规定了奖励意见，将该文件抄送到各房开企业。因涉案土地出让性质为“净地”出让，按照地块出让规划设计条件，委托北京蓝图工程设计有限公司编制了该地块修建性详细规划，并经纳雍县人民政府批准实施。在项目实施过程中存在四个方面问题：其中之一是该地块内原有两栋保留建筑约为6435.25㎡房屋立面造型严重影响小区整体形象。2010年6月12日，纳雍县城乡规划局拟制了《论证意见》，建议拆除重建；提高拆迁安置补偿标准，增加拆还房量，增大拆迁成本；对容积率进行调整。容积率调整方案：调整前南区用地面积32095㎡，总建筑面积88605㎡，容积率2.5，建筑密度34%，绿地率35%，停车泊位385辆；北区用地面积38687㎡，总建筑面积104177㎡，容积率2.5，建筑密度36%，绿地率35%，停车泊位315辆。调整后南区用地面积28377㎡，总建筑面积121052㎡，容积率4.3，建筑密度30.1%，绿地率36.3%，停车泊位390辆。北区用地面积38687㎡，总建筑面积134366㎡，容积率3.47，建筑密度35.7%，绿地率36.3%，停车泊位不少于317辆。调整方案通过专家论证，2010年8月10日，纳雍县城乡规划局以文件形式即纳规呈【2010】8号文件向纳雍县人民政府呈递了容积率调整建议。2010年9月20日，纳雍县人民政府下发了《容积率调整批复》文件，批复内容之一“原则同意在小区整体布局、道路骨架基本不变的前提下，在建筑密度不增大、绿地率不减少、停车位适当增多、满足规划技术规定的原则下，适当调整容积率。”批复内容之四“容积率调整后，由县国土资源局进行土地评估，贵州恒达房地产开发有限公司交纳容积率调整后增加的土地收益。”原被告双方于2014年2月25日签订《土地使用权（补充合同）》，约定容积率调整后，恒达公司应补交土地价款25308394元，合同签订之日起60日内付清。恒达公司未按约支付，原告多次书面催交未果。恒达公司也多次向纳雍县委、县人民政府书面请示用拆迁开发成本抵扣土地出让金，未得到书面答复意见。关于容积率调整后，需要拆除规划红线内纳雍市政公司拆迁安置楼一栋和余世明住宅楼一栋共28户住户产生的开发成本，经纳雍县城乡规划局和恒达公司共同委托北京北方亚事资产评估事务所贵州分所评估。纳雍县城乡规划局于2017年10月21日出具给北京北方亚事资产评估事务所贵州分所的《评估说明》中载明“后规划调整要求对两栋保留建筑拆除统一规划、建设，由房开企业代表政府直接与两栋楼的业主进行拆迁协调工作，拆迁安置及相关补偿费用暂由房开企业垫付，后续工作由县人民政府与房开企业尽快协调处理。”2017年12月22日，北京北方亚事资产评估事务所据以恒达公司已签订的《房屋拆迁安置补偿合同》约定的房屋置换方式补偿明确的房号为据，出具了评估报告，被拆迁的两栋房屋价值24846518.8元。恒达公司已按评估价向涉拆迁两栋房屋的28家被拆迁户以房屋置换方式依据北京北方亚事资产评估事务所的评估意见垫付了拆迁安置补偿费24846518.8元。已垫付过度安置补偿费4564945.92元-230260.74元=4334685.18元，恒达公司的反诉请求中230260.74元无支付依据。已垫付的拆迁安置补偿费加上已垫付的拆迁过渡费共计29181203.98元。 2012年1月2日，纳雍县人民政府在其网站上转发公布了来源于纳雍县投资促进局发布的《招商优惠政策》，第十九条第七项规定“凡2008年1月1日以后在我县投资的，办理完毕各种手续，注册资金到位后，到县招商引资局登记备案，享受下列优惠扶持政策：……（七）房地产开发项目，在新区建设方面，政府每年收取的城市建设维护费原则上用于新区建设，新区开发收取的各项规费、税费原则上用于新区建设；在旧城改造方面，对开发企业免收基础设施配套费，土地出让金地方所得部分全额返还给开发企业作为基础设施建设，建设部门收取的费用除上交部分外，只收取工本费。……”第三十七条规定“县直有关主管部门根据职能分工，对应本优惠政策的相关条款制定的实施细则，必须报送县委办、县政府办审核把关后方可执行。本办法自行文下发之日起实施，由县人民政府法制办公室负责解释。国家、省、地有更优惠的新规定的以及我县为推进产业发展制定的相关政策有更优惠条款的从其规定，县内原有关招商引资的优惠政策同时废止。” 另查明，2019年3月28日，原纳雍县国土资源局、原纳雍县城乡规划局已调整合并为纳雍县自然资源局。 根据双方当事人的诉讼请求、诉辩意见结合本院对证据的审查，本案争议焦点是：一、被告恒达公司开发涉案地块即拆除《土地使用权（补充合同）》明确的两栋建筑物产生的拆迁费、过渡费能否抵消自然资源局土地出让金;二、超过抵消土地出让金部分的拆迁费、过渡费，原告自然资源局是否应当支付给恒达公司。 本案经本院审判委员会讨论认为，原告纳雍县自然资源局以挂牌出让方式将纳雍县雍熙镇城南片区局部地块国有土地使用权出让给恒达公司作为商品房开发建设，双方先后签订的《出让合同》、《出让合同（补充）》和《土地使用权（补充合同）》合法有效，恒达公司应按约定支付土地出让金。土地出让金分两个部分，一部分是合同约定的净出让土地面积51049.85㎡的出让金2402万元，原被告双方均认可已支付完毕，本院予以确认。另一部分为《土地使用权（补充合同）》约定的容积率调整后增加的土地出让金25308394元未支付，双方对未交付的事实及金额均不持异议，恒达公司应当支付。 关于焦点一,被告恒达公司开发涉案地块即拆除《土地使用权（补充合同）》明确的两栋建筑物产生的拆迁费、过渡费能否抵消自然资源局土地出让金。恒达公司抗辩其应支付土地出让金25308394元，但拆除项目土地上的两栋保留建筑所产生的土地开发成本应与土地出让金进行抵扣，土地开发成本29411464.72元，抵扣土地出让金25308394元后，余额还有4103070.72元。其理由是：一、《土地出让公告》载明了前期开发费用抵扣土地出让金。二、《招商优惠政策》已明确冲抵。三、政府已承诺以拆迁安置费用抵扣土地出让金。恒达公司所持理由在其提供的证据中均无开发成本抵扣土地出让金的文字表述。自然资源局反驳理由：一、自然资源局不是反诉的适格被告；恒达公司因政府承诺未得到实现，应该要求政府承担责任。二、合同未约定抵消和扣除开发成本；三、《土地出让公告》是前期挂牌出让的条件，所有的权利义务应当以出让合同为准。综合自然资源局与恒达公司的诉辩理由，在《土地使用权（补充合同）》及恒达公司提供的证据没有明确约定恒达公司垫付的两栋建筑物产生的拆迁费、过渡费抵消土地出让金的情况下，是否能抵消。要解决此问题，首先要明确国有土地使用权转让是否包括地上建筑房屋，被拆除的两栋房屋是在规划出让的红线区内,《土地出让公告》保留了这两栋建筑房屋，在开发建设过程中规划部门对拆除这两栋建筑房屋的建议符合部门行政规章规定。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）“二、实行建设用地使用权'净地'出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”处理处罚的法律依据：《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）“三、严格执行招拍挂出让制度和操作程序，规范房地产用地出让行为......省（区、市）国土资源止管部分要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，对发现存在超面积出让、捆绑出让、“毛地”出让、住宅用地容积率小于1、出让主体不合法等违反政策规定的出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任。”土地现状（地类）包括“生地”、“熟地”、“毛地”、“净地”。“熟地”是指具备完善的城市基础设施、土地平整能直接进行建设的土地。“生地”是指不具备城市基础设施的土地。“毛地”是指城市基础设施不完善、地上有房屋拆迁的土地。“净地”是指政府已经完成了出让前的土地使用权收回和拆迁补偿。依据前述两个《通知》，《土地使用权（补充合同）》指向的土地尚属“毛地”地类，不是“净地”出让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”依此规定，自然资源局是国有土地出让的权利义务主体，应在完善出让土地使用权收回和拆迁补偿工作后在出让给恒达公司，然则，将拆迁安置补偿工作交给恒达公司完成，由此将恒达公司增加的开发成本认为是恒达公司与纳雍县人民政府之间的关系，与其无关的理由不能成立。应当指出，在未完善出让土地使用权收回和拆迁补偿工作的前提下，双方签订的《土地使用权（补充合同）》有所不当，但鉴于拆除的两栋房屋地块已经开发修建成房屋的事实，恒达公司为拆除两栋房屋垫付的拆迁安置补偿费、过渡费基于《土地使用权（补充合同）》成立，应由自然资源局支付给恒达公司。恒达公司差欠自然资源局土地出让金，双方之间形成互负债务关系，恒达公司主张抵消的抗辩理由成立，本院予以支持。关于抵消部分，应以恒达公司实际垫付的金额为准。恒达公司垫付金额29181203.98元，是原被告双方依据《评估报告》、拆迁费支付凭证及《房屋拆迁安置补偿合同》逐一核对认可，本院予以确认。抵消土地出让金25308394元后，剩余3872809.98元。 关于焦点二。超过抵消土地出让金部分的拆迁费、过渡费，原告自然资源局是否应当支付给恒达公司。基于同一事实，恒达公司的抗辩抵消主张已获支持，同理，恒达公司的反诉理由随之成立，其反诉主张亦应支持。但恒达公司无证据证明的过度安置补偿费230260.74元，不予支持。自然资源局应支付恒达公司垫付的拆迁补偿费、拆迁安置过渡费3872809.98元。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十九条《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款，第五十八条第一款第二项、第二款，《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条，第十二条，最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、被告贵州恒达房地产开发有限公司于本判决生效之日起30日内支付原告纳雍县自然资源局土地出让金2530.8394万元；被告贵州恒达房地产开发有限公司用为纳雍县自然资源局垫付的拆迁补偿费、拆迁安置过渡费其中的2530.8394万元予以抵消； 二、反诉被告自然资源局于本判决生效之日起30日内支付反诉原告贵州恒达房地产开发有限公司垫付的拆迁补偿费、拆迁安置过渡费3872809.98元； 三、驳回反诉原告贵州恒达房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 本诉案件受理费168342元，由被告贵州恒达房地产开发有限公司负担；反诉案件受理费39624元，由反诉原告贵州恒达房地产开发有限公司负担2224元，反诉被告纳雍县自然资源局负担37400元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提交副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长 张 弦 人民陪审员 徐 霞 人民陪审员 郭义利 二〇二〇年六月三日 法官助理彭朝婷 书记员岑佳佳