山东省济南市历下区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁0102行初245号 原告耿某某，男，1973年7月26日出生，汉族，身份证住址山东省桓台县。 被告淄博市自然资源局，住所地淄博市。 法定代表人孙中华，局长。 委托诉讼代理人王继锋，淄博市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人闫照俭，淄博市自然资源局工作人员。 被告山东省自然资源厅，住所地济南市。 法定代表人李琥，厅长。 原告耿某某诉被告淄博市自然资源局、被告山东省自然资源厅未履行法定职责向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月30日受理后，依法向被告淄博市自然资源局、被告山东省自然资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告耿某某诉称，原告于2019年4月8日向山东省自然资源厅邮寄《行政违法查处申请书》要求贵厅履行法定职责，查处山东金城石化科技有限公司关于新上MZRCC联产EPM及配套工程违法征用占用《基本农田》建设项目，要求立即停止该建设项目将相关人员移交司法机关处理。山东省自然资源厅在2019年4月25日做出《山东省自然资源局执法局》红头文件，你反映的山东金城石化科技有限公司新上项目违法占地问题，我们已于2019年4月25日向淄博市自然资源局下发了《关于调查处理群众举报桓台县山东金城石化科技有限公司违法占地问题的通知)(厅查通字[2019]60号)，交由淄博市自然资源局进行调查处理。至今山东省淄博市自然资源局对该项目违法征用占用《基本农田》没有查处，也没有责令停止违法建设。耿某某于2019年7月27日向山东省自然资源厅履行法定职责申请书，山东省自然资源厅对耿某某的履行法定职责申请书，至今没有将受理情况和处理结果书面告知申请人，二被告属于严重行政违法、不作为、渎职。原告依据相关法律法规提起行政诉讼，恳请贵院在核实事实的基础上依法公正判决。原告诉讼请求：1.依法确认山东省自然资源厅及淄博市自然资源局不履行法定职责行政违法、行政不作为;2.依法判令山东省自然资源厅及淄博市自然资源局履行法定职责，查处山东金城石化公司非法违破坏法占用《基本农田》违法;3.判令被告承担本案诉讼费用。 被告淄博市自然资源局辩称，一、?本案起诉人与被诉行政行为无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》(2017)?第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼……”第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发[2017]25号)?规定，要准确把握新行政诉讼法第二十?五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。据此，当事人提起行政诉讼的动机须是因主观认为相关行政行为侵害其合法权益，此处的合法权益是指涉及特定当事人自身的权利，而不包括公共利益。亦即适格的行政诉讼原告应当是为行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:?(一)原告是符合本法第二十条规定的公民、法人或者其他组织……”也就是说，?不具备前述条件的起诉人行政诉讼的原告身份不适格。此外，参考最高人民法院在审理再审申请人王红红诉被申请人山东省人民政府履行法定职责一案作出的《行政裁定书》(?[2019]?最高法行申6783号)中的观点，在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为的行为产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，且并非明显不属于被告职责范围内的事项。只有该“权利”存在，申请人所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人产生法律上的利害关系。经查，本案起诉人举报的山东金城石化科技有限公司新上MZRCC联产EPM及其配套工程项目占用桓台县马桥镇辛庄村三宗土地，总计1203.2?亩。前述土地已经山东省人民政府分别以(鲁政土字[2017]411号)、(鲁政土字[2017]601?号)、（鲁政土字[2017]602号）三个批复分别批准农转用并征收。根据桓台县自然资源局提供的区星图片，与起诉人有利害关系的土地并不在前述土地范围内、故起诉人的起诉不符合提起行政诉讼的法定条件。二、本案起诉人的起诉超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法)(2017)第四十七条规定:“公民、?法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民，法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。……《最高人民法院关于适用的解释》(法释(2018)1号)第六十六条规定:“公民、?法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”在本案中，2019年4月15日，被告山东省自然资源厅收到起诉人对山东金城石化科技有限公司新上项目违法占地的举报。2019年4月25日，山东省自然资源厅以厅查通字[2019]60号文件交答辩人调查核实并要求书面向举报人反馈。结合上述法律依据及事实依据可知，答辩人履行法定职责的期限最迟不得超过2019年6月25日，起诉人提起相关行政诉讼的期限最迟不得超过2019年12月25日。本案起诉人向案件受理法院提起行政诉讼的日期为2020年3月30日，明显已经超过法定的起诉期限。三、本案起诉人的诉讼请求无事实及法律法规依据。《国土资源行政处罚办法》(国土资源部令第60?号发布)第二条规定:“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”第六条规定:“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条第二款规定:“上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”据此，省市两级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件，县级国土资源主管部门查处一般违反国土资源管理法律法规的行为。在本案中，对起诉人举报的山东金城石化科技有限公司新上项目违法占地行为事实上并不存在，更谈不到属于本行政区域内重大、复杂的国土资源违法案件。对于涉案土地所处区域的国土资源违法案件，具有法定查处职责的主体为桓台县自然资源局，而非本案的被告山东省自然资源厅和答辩人。答辩人认为，履行法定职责之诉成立的前提条件之一是被申请履职的行政机关具有相应法定职责，即被申请履职行政机关对履职申请具有相应的事务、地域和层级管辖职权。如果行政机关明显不具有相应的事务、地域或者层级管辖职权，则行政相对人的履职申请明显不成立，相应履行法定职责之诉亦不能成立，也更谈不上是否应当履职、是否已经依法履职等实体问题。此情况下，无论行政机关对申请人履职申请不予答复或者答复不予处理或者答复无法让申请人满意，对其权利均不构成实际影响，依法均不属于行政诉讼受案范围。同时，即使上级行政机关基于组织法上的监督权能，具有相应对下监督、查处、督促职责，也有权以自己名义启动相应的调查并履行相应的职能;但是相较于申请人直接向依法具有事务、地域、层级管辖权的行政机关寻求直接、便捷、有效的救济而言，即申请人本来可以通过其他更为简捷、完整、迅速或者便宜等更符合事实需要的途径，达到请求保护目的的，其舍近求远而针对上级行政机关提起的履行职责之诉，属于无效率的权利保护，因而一般也不应许可。也即对于以上级行政机关为被告而提起的实质为要求履行对下监督查处职责的履职之诉，一般不具有通过行政诉讼予以救济的必要性和实际效果，原则上人民法院可以迳行裁定驳回起诉，而无需进入实体审理。四、答辩人已经对起诉人的举报作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定:“人民法院审理行政案件，参照规章。”2012年1月1日起施行的《山东省行政程序规定》(山东省人民政府令第238号)第九十三条第四款规定:“行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动，涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结;……第九十五条第二款规定:……行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定理由或者其他正当理由未启动行政执法程序的，属于不履行法定职责……”本案中，2019年4月15日，被告山东省自然资源厅收到起诉人对山东金城石化科技有限公司新上项目违法占地的举报。2019年4月25日，山东省自然资源厅以(厅查通字(2019)60号)文件交答辩人调查核实并要求书面向举报人反馈。2019年4月30日，答辩人将相关举报转桓台县自然资源局调查核实。经查，山东金城石化科技有限公司新上MZRCC联产EPM及其配套工程项目总计占用桓台县马桥镇辛庄村三宗土地，总计1203.2亩。山东金城石化科技有限公司已分别于2017年4月5日、6月20日、9月4日竞得前述土地的国有土地使用权。2018年9月18日，原桓台县国土资源局曾以《信息公开答复意见书》的形式将上述内容告知本案起诉人。也就是说，在本案起诉人2019年4月8日向山东省自然资源厅邮寄涉案举报信之前，相关土地已经被依法批准征收为国有建设用地，其举报的违反国土资源管理法律法规的行为是不存在的。综上所述，本案起诉人的起诉不符合法定条件，其诉讼请求无事实依据及法律法规依据，建议人民法院依法驳回起诉人的起诉。 经审理查明，2019年4月8日，原告耿某某通过邮寄方式向被告山东省自然资源厅提交名为《行政违法查处申请书》，主要内容为：“……向山东省国土资源厅提出申请对，山东金城石化科技有限公工司关于新上MZRCC联产EPM及配套工程项目的存在，生产及建设，申请查处，违法建设，要求立即停止该项目建设，履行法定职责。要求移交司法机关处理”。 2019年4月25日，被告山东省自然资源厅执法局作出《自然资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》，主要内容为：“……你的举报材料已收悉。你反映的山东金城石化科技有限公司新上项目违法占地问题，我们已于2019年4月25日向淄博市自然资源局下发了《关于调查处理群众举报桓台县山东金城石化科技有限公司违法占地问题的通知》（厅查通字[2019]60号），交由淄博市自然资源局进行调查处理，相关问题请向淄博市自然资源局查询。” 2019年4月25日，山东省自然资源厅执法局作出厅查通字[2019]60号《关于调查处理群众举报桓台县山东金城石化科技有限公司违法占地问题的通知》，主要内容为：“淄博市自然资源局：2019年4月25日，省厅收到群众举报，反映山东金城石化科技有限公司新上项目违法占地的问题。请你局立即派员调查核实，并将调查处理情况书面向申请人反馈。调查处理和反馈情况请于2019年5月7日前书面报省厅……” 2019年4月28日，淄博市自然资源局向山东省自然资源厅作出淄自然资呈[2019]218号《关于群众举报桓台县山东金城石化科技有限公司违法占地问题调查处理情况的报告》。 另查明，2019年7月27日，原告耿某某通过邮寄方式向被告山东省自然资源厅提交名为《履行法定职责查处申请书》，以山东省淄博市自然资源局为被该申请人，申请事项为：“1.请贵厅依法履职，查处被申请人行政违法、不作为；2.依法将受理情况和处理结果书面告知申请人。” 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。请求事项不属于行政审判权限范围的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，原告2019年7月27日向被告山东省自然资源厅提交《履行法定职责查处申请书》，该申请中根据内容分析，其实质是要求被告山东省自然资源厅履行行政机关内部的层级管理和监督行为。而上级行政机关对下级行政机关的监督行为系基于其内部管理职权，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。综上，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。 据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，第三款之规定，裁定如下： 驳回原告耿某某的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  任 军 人民陪审员  高成琳 人民陪审员  郭建忠 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  于喜龙