云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终224号上诉人（一审被告）大理市人民政府。住所地：云南省大理市海东新区独秀路。法定代表人严启红，市长。委托代理人喻觅，云南谦恒律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审被告）大理市凤仪镇人民政府。住所地：云南省大理市凤仪镇凤鸣兴凤路6号。法定代表人杨益智，镇长。委托代理人郭兆龙，云南谦恒律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）大理市闽航建材厂。住所地：云南省大理市凤仪镇石龙村四家小组。投资人范金锁，男，1978年9月8日生，汉族，住云南省昆明市盘龙区。委托代理人杨立高，云南海月律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人大理市人民政府（以下简称大理市政府）、大理市凤仪镇人民政府（以下简称凤仪镇政府）因与被上诉人大理市闽航建材厂（以下简称闽航建材厂）拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年3月23日立案后，依法组成合议庭于2020年5月18日对本案进行了调查询问。上诉人大理市政府的委托代理人喻觅，上诉人凤仪镇政府的委托代理人郭兆龙，被上诉人闽航建材厂的委托代理人杨立高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：1.闽航建材厂于2011年4月开始筹建，2012年11月取得相关行政生产许可，建成占地面积23亩，日生产能力10万块、年生产规模5万吨的遂道窑（三条焙烧道）页岩空心砖生产线、厂房及附属设施，属依法成立的个人独资企业。2016年3月31日、4月1日，范金锁与原投资人李勇及其合伙人签订《砖厂买卖合同》《补充协议》，以5300066元的价款收购了该建材厂，并办理了投资人为范金锁的工商登记和采矿可证变更登记手续；2.2016年8月28日，凤仪镇政府向闽航建材厂作出《停产通知》，要求闽航建材厂停产。闽航建材厂在《营业执照》《采矿许可证》未到期，无违法生产的情形下，根据凤仪镇政府要求进行了停产。2017年1月19日，闽航建材厂向凤仪镇政府提出“给予批准恢复生产，并承诺采用来料加工，坚决配合政府相关部门办理完善环保、水保等各项手续”的请求。同年2月6日、3月31日，凤仪镇政府分别向闽航建材厂作出《关于提供恢复砖厂生产所需材料的通知》《关于办理恢复生产相关手续的通知》，要求闽航建材厂完善环境影响评价、排污许可或者提供原建材厂环评有效依据，编报水土保持方案报告书，到相关部门办理环保、水保手续并到大理市工信局备案，对没有办理上述手续的砖厂将进行断电停产处理。8月1日，凤仪镇政府再次向闽航建材厂作出《关于辖区机关企事业单位排污限期整改通知》，要求做好雨水、污水分流等事项。2018年6月6日，大理市环境监察大队对建材厂进行现场检查，作出《现场检查整改通知书》，要求停止生产，尽快安装脱硫设备，完善环保相关手续。对于上述要求，闽航建材厂有的已经办理完毕或者正着手办理。同月13日，凤仪镇政府向闽航建材厂作出《关于对凤仪辖区非煤矿山暨来料加工企业进行全面停业整顿的通知》，要求从6月13日起停止一切生产作业，直至调查全面结束，恢复生产时间另行通知，在停业整顿期间，出现阻碍、不配合相关部门开展关停工作的及关停期间私自恢复生产的将实行永久关停处理。闽航建材厂已按通知要求停产；3.2018年6月25日，凤仪镇政府作出《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》，要求闽航建材厂于2018年6月25日前将砖厂的生产、生活设施及时拆除并搬离现场，同时自行拆除所有建筑物，否则凤仪镇政府将于26日组织相关部门进行强制拆除。同月27日，凤仪镇政府组织相关部门强制拆除了闽航建材厂的生产设施、设备。12月21日，闽航建材厂收到凤仪镇政府转发的大理市非煤矿山整治工作领导组办公室（以下简称整治领导组）《关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》，要求“两区一委”、各乡镇人民政府，在23日前对已关闭非煤矿山内还未拆除干净的生产生活设施全面彻底干净，做到不留一片瓦予以拆除。2018年12月30日，凤仪镇政府再次组织相关部门第二次强制拆除了闽航建材厂的办公室等全部生活设施。为此，闽航建材厂提出了前述诉讼请求。一审法院基于以上事实认为，1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，闽航建材厂以大理市政府、凤仪镇政府强制拆除其砖厂的行政行为侵犯其合法权益提起行政诉讼，并要求赔偿强制拆除损失的请求，符合法律规定，是本案适格原告；2.大理市政府虽然否认对闽航建材厂作出过通知停产、行政处罚、行政复议、实施强制拆除等行为，辩称上述行为是整治领导组执行大理白族自治州人民政府（以下简称大理州政府）决定的行为，但在案证据证明，整治领导组系大理市政府成立的组织机构，凤仪镇政府也是根据整治领导组《关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》及附件《大理市洱海流域非煤矿山生产生活设施拆除情况表》、大理市政府办公室大市政办发【2018】84号《大理市人民政府办公室关于开展非煤矿山排查整治专项行动的通知》《大理市非煤矿山和林地管理综合整治领导组的通知》及其下发的《非煤矿山整治工作移交清单》等文件、通知要求，对闽航建材厂的生产、生活设施予以强制拆除。由于整治领导组属大理市政府成立的临时机构，其作出上述文件、通知，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，应当认定大理市政府是作出上述文件、通知的行政主体，凤仪镇政府是组织相关部门强制拆除闽航建材厂生产、生活设施的执行主体，故，均属于本案适格被告；3.大理市政府为了实现洱海保护公共利益需要，根据国家环境保护督察组、省、州政府及相关职能部门的部署、安排，责成凤仪镇政府拆除闽航建材厂，市、镇两级政府本应依照法定程序进行及时、公平、合理的补偿或者予以征收后方能拆除。本案大理市政府、凤仪镇政府对闽航建材厂强制拆除前，虽然该企业存在《林木采伐许可证》《安全生产许可证》《采矿许可证》分别于2012年12月31日、2015年11月20日及2018年2月4日到期未被许可延期的事实，但相关行政机关并未针对上述证照未被延期作出相应行政决定，仅针对其存在排污、废气排放、脱硫设施不达标等作出责令其整改、暂停矿山生产等行政决定，也未对闽航建材厂作出过限期拆除《行政处罚决定》。对闽航建材厂陈述已经根据政府要求进行了停业整改，《采矿许可证》到期后，并未继续采矿，生产原料以购买进行生产等事实，两级政府并未提出异议。所以大理市政府、凤仪镇政府不能依据《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》《关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》及相关行政机关责令整改、暂停矿山生产等行政决定，作为其行使行政强制权力的理由、依据。市、镇两级政府虽然辩称闽航建材厂是由经营者自行拆除，因闽航建材厂否认自行拆除，政府又不能提供证据支持其辩解观点，故确认闽航建材厂生产、生活设施是大理市政府、凤仪镇政府强制拆除。由于市、镇两级政府两次强制拆除闽航建材厂生产、生活设施时，未依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，告知其采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径，也未听取的陈述和申辩。同时，在实际行政强制拆除过程中，未留合理处置生产设施的时间。该强制拆除闽航建材厂的拆迁行政强制行为，有悖于《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条等相关规定。故，大理市政府责成、安排凤仪镇政府强制拆除闽航建材厂的行为有悖于法律规定，具有违法性。本案中，凤仪镇政府在无法定授权或生效裁判准许执行情形下，行使了无权行使的行政强制执行行为，其主体、行为均具有违法性。大理市政府、凤仪镇政府共同强制拆除闽航建材厂的拆迁行政强制行为，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，确认违法；4.闽航建材厂虽然被大理市政府确定为应当关闭的非煤矿山，市、镇两级政府也辩称闽航建材厂属于不合法企业，其财产权不受法律保护的辩解意见，但在案证据证明闽航建材厂是经过相关行政机关依法批准成立的合法企业，其生产、生活设施属于投资人的合法财产，应当受法律保护。大理市政府、凤仪镇政府未经法定程序，违法对闽航建材厂的生产、生活设施强制拆除，闽航建材厂有权依据《中华人民共和国行政强制法》第八条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，提出赔偿请求。大理市政府、凤仪镇政府的违法行政强制拆除行为，有悖于2016年11月中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的相关规定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款以及第三十六条第（八）项规定，闽航建材厂财产损失，应当由大理市政府、凤仪镇政府共同承担赔偿责任。其次，闽航建材厂在被强制拆除时，大理市政府、凤仪镇政府未对该企业的生产、生产设施等物品清点登记造册，妥善保管或委托有资质的中介机构进行评估或者鉴定，导致闽航建材厂损失的具体数额无法举证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定。闽航建材厂已经向法庭提交了大理市发展和改革局2011年8月23日出具备案证号【2011】22投资项目备案证，证明闽航建材厂属于新建私营企业，厂房及附属设施项目总投资额为4500000元。2016年3月31日、4月1日，投资人范金锁以5300066元的价款与原投资人李勇及合伙人转让取得闽航建材厂，所签订《砖厂买卖合同》《补充协议》、银行转账记录及大理州玉洱公证处对该转让协议出具的（2016）云大玉洱证字第1692号公证书，已穷尽举证手段证明损失的存在，由于大理市政府、凤仪镇政府不能提供否定闽航建材厂合法财产损失低于5300066元的证据，其举证不能的法律后果应当自行承担。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，闽航建材厂生产生活设施价值5300066元，应当作为本案裁判赔偿的依据。另，闽航建材厂虽然主张其经济损失，还包括进行技改投入1000000元及已经支付的购买生产用渣土价款127700元、煤炭价款503642元、购买风机预付款10000元、购买脱硫塔预付款90000元、建雨污分流水池9530元、改造环保设施129631元等损失，但上述证据因属单方记录、自书证据，无其他证据佐证，对上述赔偿请求不予支持。据此判决：一、大理市政府、凤仪镇政府共同强制拆除闽航建材厂的拆迁行政强制行为违法；二、由大理市政府、凤仪镇政府于本判决生效后10日内共同赔偿闽航建材厂各项财产损失5300066元；三、驳回闽航建材厂的其他诉讼请。案件受理费人民币50元，由大理市政府、凤仪镇政府共同负担。大理市政府上诉请求：撤销一审判决，驳回闽航建材厂的全部诉讼请求。事实及理由：1.一审判决程序违法，应当撤销原判，发回重审。大理市政府举证的第一、三组证据及凤仪镇政府举证的第一、二组证据一审已经认定为有效证据，该证据可以证明，2016年决定拆除闽航建材厂的决定人为大理州政府，2018年大理州政府再次决定关闭闽航建材厂在内的57个非煤矿山，与本案有法律和事实上的利害关系，应当参加本案诉讼，一审遗漏当事人程序违法。同时，一审判决引用大理市政府办公室大政办发【2018】84号《大理市非煤矿山和林地管理综合整治领导组的通知》，该文件各方均未提交，判决书除20页外也未出现，该证据未经质证，直接认定为裁判依据程序违法；2.一审判决认定事实错误。一审判决认定闽航建材厂生产、生活设施是大理市政府、凤仪镇政府强制拆除错误。《大理市闽航建材厂转型申请书》《大理市闽航建材厂转型建设临时仓储物流项目建设的申请》可以证明，闽航建材厂系自行拆除，一审认定系两级政府进行拆除错误；3.闽航建材厂经营证照过期和确实，其资产不受法律保护。闽航建材厂《采矿许可证》2018年2月4日过期，《林木采伐许可证》2012年12月31日过期，《安全生产许可证》2015年11月20日过期。闽航建材厂的建设生产没有合法依据，属于非法投资建设厂矿，依法不受法律保护；4.一审判决财产数额认定错误。一审判决对财产数额以2016年3月期间《砖厂买卖合同》《补充协议》认定，因2016年以后，闽航建材厂的生产和生活设施发生了较大改变，2018年拆除时以2016年受让价格认定财产数额不客观，认定不当造成判决错误。凤仪镇政府上诉请求：撤销一审判决第一、二项，改判驳回闽航建材厂的全部诉讼请求。事实和理由：1.一审判决认定闽航建材厂生产、生活设施是市、镇两级政府强拆错误，庭审查明事实及在案证据，足以证明闽航建材厂是由于政策原因并基于自身发展考虑，自行拆除生产设备及厂房，转型建盖仓储大棚和厂房设施；2.一审判决认定闽航建材厂生活设施价值5300066元错误。根据举证规则，事实具体行政行为、具体行政行为产生的损害后果的举证责任在闽航建材厂，而其并未提供，应当承担举证不利法律后果。一审判决认定因政府原因导致闽航建材厂无法举证错误，市、镇两级政府未实施具体拆除，清点造册及妥善保管等义务并未转嫁给市、镇两级政府，不存在因政府原因导致闽航建材厂无法举证的问题；3.一审判决根据《砖厂买卖合同》《补充协议》认定损失5300066元依据不充分，其一，该交易行为并无第三方认证。其二，一审判决实际上是“推定”出这一损失金额。其三，即便交易价格真实，也不能反映出拆除这一节点的真实损失价格，从2016年9月2日至2018年6月28日这一长时间段内，闽航建材厂自主完成生产、生活设施的拆除，以交易价格认定最终损失价值错误；4.闽航建材厂开采经营权超期后，未获得新的行政许可审批，其资产不受法律保护。同时，决定拆除的机构为大理州政府，整治领导组，起诉市、镇两级政府属于诉讼主体错误，应当驳回起诉。闽航建材厂请求确认行政行为违法，赔偿经济损失的诉讼请求，没有充分证据证明，依法应当驳回起诉。闽航建材厂答辩称：依法判决驳回大理市政府、凤仪镇政府上诉请求，维持原判。具体理由为：1.本案被告主体适格，未遗漏当事人。整治领导组由大理市政府组建，其要求凤仪镇政府强拆闽航建材厂的行为属于外部行政行为、具体行政行为，大理市政府是关停整改工作的责任主体，市、镇两级政府是本案适格被告。本案拆除闽航建材厂的依据是凤仪镇政府下发的《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》及由整治领导组下发的《非煤矿山整治工作移交清单》《关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款，大理市政府作为整治领导组的组建单位，被告主体适格。凤仪镇政府根据整治领导组相关文件进行强制拆除，被告主体适格。大理州政府下发给大理市政府、凤仪镇政府文件的行为是内部行政行为，非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，大理市政府该上诉理由没有事实及法律依据；2.闽航建材厂是大理市政府、凤仪镇政府强制拆除。大理市政府、凤仪镇政府以闽航建材厂被强拆后递交转型申请为由主张闽航建材厂自行拆除，属歪曲事实。整治领导组下发《非煤矿山整治工作移交清单》决定对建材厂在内的砖厂予以拆除。之后，凤仪镇政府下发《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》，明确将强制拆除闽航建材厂。后因部分生活设施未拆除完毕，整治领导组再次作出《关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》，上述文件均可证明本次拆除为强制拆除。闽航建材厂的申请仅因在生产设施已被强拆情况下为减少损失，请求给予批准转型，而并非自行拆除；3.闽航建材厂经营证照过期并非进行强拆的正当理由。闽航建材厂提交的《关于对凤仪辖区非煤矿山暨来料加工企业进行全面整顿的通知》明确，只有在建材厂停产停业期间出现阻碍、不配合开展关停工作或私自复产的单位，才实行永久关停。《大理白族自治州人民政府办公室关于开展大理州非煤矿山排查整治专项行动的通知》明确“...对暂时停产的矿山进行重点排查...违法违规采矿的严厉打击、坚决取缔...”，闽航建材厂按照大理市政府、凤仪镇政府要求，在停产停业期间未出现任何违法违规行为，在此情况下，市、镇两级政府依据上述文件强制拆除闽航建材厂无任何依据，即便经营执照过期也并非强制拆除的法定事由，且两级政府进行拆除的依据也并非经营证照到期，其上诉称经营证照过期导致资产不受法律保护，没有任何法律依据；4.一审判决认定闽航建材厂生产生活设施价值5300066元有事实及法律依据。闽航建材厂负责人范金锁与原投资人签订的《砖厂买卖合同》《补充协议》经公证处公证，可以证明该损失。且接手闽航建材厂后又进行大量投资，凤仪镇政府于2018年6月25日晚下发限期拆除通知，6月26日即牵头进行拆除，按照法定程序应当由两级政府对拆除对象进行价值评估，但其未经评估鉴定便强拆建材厂，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条，应由两级政府提供证据证明其强拆造成的损失，闽航建材厂已穷尽方法证明。二审过程中，闽航建材厂向本院提交1.2018年6月24日大市政发【2018】84号《大理市人民政府办公室关于开展非煤矿山排查整治专项行动的通知》，欲证明大理市非煤矿山排查整治工作领导小组（以下简称排查领导组）由大理市政府成立，且闽航建材厂并无文件所列违法违规行为，要求拆除生产生活设施没有事实及法律依据；2.《大理市强制拆除37家非煤矿山加工企业设备设施新闻报道》，证明闽航建材厂设备设施系于2018年6月26日被强制拆除；3.照片一组，证明2018年6月27日，两级政府强制拆除闽航建材厂生产设施设备，之前生产设备完好；4.视频光盘一张，证明视频显示2018年6月27日，生产设施被强制拆除，并非自行拆除，之前设备完好可正常生产经营。大理市政府经质证对四组证据的三性均不认可，认为，84号文件载明成立的机构是排查领导组，而非整治领导组，并非闽航建材厂所诉。该文件在一审没有质证的情况下在一审判决出现，二审提交该证据错误；州、市政府新闻栏目任何人均可发表文章，该新闻材料未经核实；照片并无时间地点记录，视频录制是2016年与本案无关，无法反映是凤仪镇政府工作人员所为。凤仪镇政府经质证认为，四组证据不属于一审不能调取，不能作为二审定案证据。第1、2组来源不明，三性不予认可，被报到的对象及内容均未经确认；第3组证据三性不予认可，照片时间、地点及相应人员身份信息均无法确认；第4组证据的真实性无异议，但对证明内容不予认可，进场是确认拆除结果，无法证明拆除行为系谁指派，且内容显示只有石棉瓦等，并未生产设备。本院认为，证据1能够证明排查领导组系大理市政府组建，证据2、3不能证明其主张的事实，证据4能够证明闽航建材厂被拆迁的事实。一审判决认定事实清楚，且有相应证据予以印证，本院予以确认。同时查明，排查领导组系大理市政府组建。本案的争议焦点为，大理市政府、凤仪镇政府拆除闽航建材厂的行为是否违法？闽航建材厂所主张因强制拆除造成的损失5300066元是否应当支持？本院认为，首先，本案在案证据《大理市非煤矿山和林地管理综合整治领导组非煤矿山整治工作移交清单》、凤仪镇政府《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》《关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》等通知、文件等均明确，对闽航建材厂的生产生活设施进行拆除，风仪镇政府是组织相关部门进行强制拆除的执行主体。整治领导组虽下达相关文件，但该机构是大理市政府所成立的临时机构，其行政行为的法律后果应由大理市政府承担，故应认定大理市政府是作出上述文件的行政主体，大理市政府、凤仪镇政府诉讼主体适格。大理市政府、凤仪镇政府认为根据闽航建材厂《大理市闽航建材厂转型申请书》《大理市闽航建材厂转型建设临时仓储物流项目建设的申请》可以证明闽航建材厂系自行拆除的观点，与所查明事实不符，且并无其他证据予以证实，对该上诉观点本院不予采纳。其次，大理市政府、凤仪镇政府在未作出行政处罚决定情况下，仅以《关于限期拆除非煤矿山（砖厂）生产及生活设施的通知》《非煤矿山整治工作移交清单》《关于再次彻底干净拆除洱海流域已关闭非煤矿山生产生活设施工作的紧急通知》作为对闽航建材厂进行强制拆除的依据，且未根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条充分听取当事人的意见，亦未根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，告知闽航建材厂采取行政强制措施的依据及救济途径，未保障其陈述辩解的权利，也未给予闽航建材厂处置生产设施的合理时间。大理市政府、凤仪镇政府未经法定程序对闽航建材厂的强制拆除行政行为违法。第三，根据《中华人民共和国行政强制法》第七条第二款、第八条及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，闽航建材厂未经法定程序被强制拆除，有权对大理市政府、凤仪镇政府对其造成的财产损害提出赔偿请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因大理市政府、凤仪镇政府强制拆除过程中，未对企业生产、生活设施进行评估鉴定，导致具体损失数额无法确定，该举证责任应由大理市政府、凤仪镇政府承担。本案中，大理市政府、凤仪镇政府上诉认为闽航建材厂所提交的《砖厂买卖合同》《补充协议》、（2016）云大玉洱证字第1692号公证书确认的赔偿数额5300066元不客观、不合理，但并未提交对该赔偿数额足以进行否认的证据，对该上诉观点，本院不予采纳。第四，对大理市政府认为大理州政府与本案有法律和事实上的利害关系，应当参加本案诉讼，一审遗漏当事人程序违法的上诉理由，因大理州政府作出关闭非煤矿山的决定是内部指导行为，并未直接对闽航建材厂作出行政行为，故其与本案并无利害关系，对该上诉请求不予支持。综上所述，上诉人大理市政府、凤仪镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大理市人民政府、大理市凤仪镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长 鲁军审判员张庆泽审判员苏静巍二〇二〇年六月二日书记员 杨            涛