银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初12号原告贺兰县宝荣活性炭有限公司，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人杨照鼎，该公司总经理。委托代理人孙雅萍，该公司工作人员，特别授权代理。被告宁夏贺兰工业园区管理委员会，住所地：宁夏回族自治区贺兰县德胜工业园区。法定代表人何晓锐，该管委会常务副主任。委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。被告贺兰县综合执法局，住所地：宁夏回族自治区贺兰县。法定代表人陈锋，该局局长。委托代理人黄宁华，该局法规室主任，特别授权代理。委托代理人耿靖婷，宁夏诚托律师事务所律师，特别授权代理。原告贺兰县宝荣活性炭有限公司（以下简称宝荣活性炭公司）诉被告宁夏贺兰工业园区管理委员会（以下简称贺兰工业园区管委会）房屋强制拆除一案，本院于2020年1月2日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经向原告释明，本院追加贺兰县综合执法局为本案被告。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告宝荣活性炭公司的委托代理人孙雅萍，被告贺兰工业园区管委会的委托代理人黄立娥，被告贺兰县综合执法局的委托代理人黄宁华、耿靖婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2019年1月5日8时许，贺兰工业园区管委会副主任组织人员和机械，在没有任何手续的情况下，强行闯进原告厂区，推倒原告的厂房、办公室、库房、工具室、锅炉房等，致使原告的许多重要文件、证件、财务报表、设备、配件等被砸烂、损坏、掩埋，并强行卸掉原告厂区大门，后离开原告厂区。当天，原告法定代表人向贺兰县洪广镇派出所报案，接警民警答复，强拆是政府行为，派出所收到了通知，并有民警在现场维持秩序，不予立案。次日，原告向贺兰工业园区管委会副主任询问此次强拆是否为个人行为，被告知依据贺兰县委[2018]148号文件整治清理，拆除原告的房屋是政府行为，不可能是个人行为。原告认为，被告强拆原告房屋前没有通知、没有公告，没有签订拆迁协议，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、第二十七条，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第八条。原告起诉请求判令：1.确认被告强行拆除原告房产的行为是违法行为；2.本案诉讼费用由被告承担。被告贺兰工业园区管委会辩称，一、贺兰工业园区管委会不是本案适格被告。1.贺兰工业园区管委会系银川市人民政府的派出机构，由贺兰县代管，负责园区招商引资工作，不具有行政主体资格，仅是以园区管理者的身份配合相关行政部门的具体工作，原告将贺兰工业园区管委会列为被告错误。2.2018年12月24日，贺兰县委办公室、贺兰县人民政府办公室联合下发了《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号），计划对长期停产企业及存在环保问题企业清理整治，并成立清理整治工作领导小组，下设六个专项工作组，原告属于清理整治第一组的整治企业。在2019年1月3日至1月5日进行整治的过程中，第一清理整治组包括水务局、国土局、住建局、园区、城管局、安监局等各部门，且以城管局为主，贺兰工业园区管委会不是实施拆除行为的主体，不是本案适格被告。二、贺兰工业园区管委会不存在违法行为。1.依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告厂区内的建筑均是彩钢结构的简易厂房，没有房屋规划手续及建设手续，贺兰工业园区管委会作为园区的管理部门，配合其他部门履行职责，不存在违法行为。2.原告存在环保突出问题且长期停产，属于《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号）中明确列明的企业。3.按照贺兰县暖泉工业区与原告签订《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》，原告未按照合同约定的内容投资建设并投产运营，园区管委会有权会同建设、环保、安全、土地管理、公安、消防等部门对原告土地使用情况进行监督，对原告行政事务进行管理。三、原告的起诉超过了起诉期限。依据原告诉状中所述，拆除行为发生在2019年1月5日，原告法定代表人当天就知道了此事，却在2020年1月2日才提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，已经超过了法定的起诉期限。综上，请求驳回原告的各项诉讼请求。被告贺兰县综合执法局辩称，根据原告诉状中的陈述，贺兰县综合执法局并未参与原告所称的拆除行为，也未要求贺兰工业园区管委会对原告企业实施拆除行为。贺兰县综合执法局既不是拆除行为的决定机关，也不是拆除行为的实施机关，原告所诉拆除行为与贺兰县综合执法局无关。贺兰县综合执法局并非本案适格被告，依法应当驳回原告对贺兰县综合执法局的起诉。原告为支持其诉讼主张，向法庭提交如下证据：证据一：拆除现场照片2张，土地使用权评估明细表1页，已拆除房屋建筑面积明细表1页、固定资产-车间建筑物拆除明细表1页、固定资产-房屋建筑物评估明细表1页、《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号）、《关于印发的通知》（银机编发[2019]40号）。证明二被告依照贺党办发[2018]148号文件，在没有履行任何通知、公告等程序的情况下，强制拆除原告厂房。贺兰工业园区管委会对该组证据中照片的三性及证明目的不予认可，认为照片中没有管委会的人，不能显示贺兰工业园区管委会实施了拆除行为。认为拆除房屋建筑面积明细表系原告单方制作，没有任何单位签字盖章，不符合证据的客观要件，但该证据可以证明原告的地上建筑物全部为简易的彩钢房，且没有任何房产手续，是违法建筑。对贺党办发[2018]148号文件的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可，认为按照该文件，贺兰工业园区管委会有权配合各部门对存在环保突出问题的企业和长期停产企业进行清理整治，该文件不能证明存在强拆事实。认为银机编发[2019]40号文件只是贺兰工业园区管委会的机构编制文件和机构编制方案，与本案审理的拆除行为无关，且该文件进一步确认贺兰工业园区管委会是事业单位法人，原告将贺兰工业园区管委会列为被告属诉讼主体错误。贺兰县综合执法局的质证意见与贺兰工业园区管委会基本一致，同时认为照片中虽有贺兰县综合执法局的工作人员，但只有两个人，照片中出现的机械也非贺兰县综合执法局雇用，故贺兰县综合执法局未实施原告所诉拆除行为。证据二：《贺兰县不动产（房屋）权属登记信息查询结果单》两张、贺国用×××号国有土地使用证。证明被拆除车间厂房的面积。贺兰工业园区管委会对土地使用证的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不认可。对查询结果单的真实性无异议，但认为对原告有证的资产，贺兰工业园区管委会不可能实施任何拆除行为。贺兰县综合执法局对土地使用权证无异议，但认为不能与原告提供的明细表对应。被告贺兰工业园区管委会为证明其行政行为合法，向法庭提交如下证据：证据一：《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号）、《贺兰县暖泉工业区进区企业工业项目建设投资合同书》。证明目的：1.原告厂区存在环保突出问题，且属于长期停产企业，是本次通知需要整治的范围，且被纳入清理整治第一组，因此贺兰工业园区管委会是按照县委的指示和要求对原告企业进行散乱污、脏乱差的整治，不存在强拆。2.原告在暖泉园区取得46.6亩土地使用权，按照协议约定，贺兰工业园区管委会有权会同相关部门对企业进行监管，原告起诉贺兰工业园区管委会实施拆除行为证据不足。原告对该证据无异议，对证明目的不予认可，认为贺兰工业园区管委会有监督权和管理权，但是没有拆除的权利。拆除应当走合法的程序。贺兰县综合执法局对该证据无异议。上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，贺兰工业园区管委会提交的证据客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号）与贺兰工业园区管委会提交的证据相同，本院予以采信。原告提交的《关于印发的通知》（银机编发[2019]40号）、《贺兰县不动产（房屋）权属登记信息查询结果单》、国有土地使用证客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的土地使用权评估明细表、拆除房屋建筑面积明细表、固定资产-车间建筑物拆除明细表、固定资产-房屋建筑物评估明细表系贺兰工业园区管委会答辩时向本院提交的证据，本院予以采信。原告提交的照片无法达到其证明目的，本院不予采信。经审理查明，2006年，原告取得贺兰暖泉工业园区31082平方米工业用地。此后，原告在该土地上陆续建设办公室、生产车间、锅炉房、配电室等建筑，并于2006年办理了股份制×××和×××号房屋所有权证，两个房产证上共记载建筑物七处，包括01幢单层22.39平方米混合结构工业用房、02幢单层303.02平方米混合结构工业用房、03幢单层303.02平方米混合结构工业用房、04幢单层71.05平方米混合结构工业用房、05幢单层504平方米混合结构工业用房、06幢单层21.45平方米混合结构工业用房、07幢单层534平方米混合结构工业用房。厂房建成后，原告开始进行活性炭生产。2018年12月24日，中共贺兰县委办公室和贺兰县人民政府办公室联合下发贺党办发[2018]148号《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》，成立清理整治工作领导小组，下设六个专项工作组，对长期停产企业和存在环保问题的企业进行清理整治。原告属于长期停产企业，由清理整治第一组负责整治。《实施方案》中，对工作任务、实施步骤、组织领导、补偿原则、工作要求进行了明确，其中针对长期停产企业，在实施步骤中明确一是逐步核查，采取“一企一策”的办法，制定清理整治工作实施方案；二是发布公告；三是依法清理，对手续齐全的企业，按照补偿原则给予补偿，清理整治由企业自行实施；四是分类施策。在清理整治补助原则中，明确地上附着物由企业自行拆除，逾期不拆除的，由清理整治工作组进行拆除，拆除费用从补偿款中扣除。2019年1月3日，贺兰工业园区管委会将上述实施方案向原告进行送达，原告的工作人员屠正兵予以签收。2019年1月5日，贺兰工业园区管委会联合安监局、住建局、国土局、城管局等部门，对原告的生产车间进行了拆除。原告对拆除行为不服，提起本案行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，拆除行为实施前，贺兰工业园区管委会向原告送达《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》；拆除行为实施过程中，贺兰工业园区管委会派人参与清理整治；收到原告的起诉状和《应诉通知书》后，贺兰工业园区管委会向本院提交《宝荣活性炭公司拆除前后现状照片》《固定资产-车间建筑物拆除明细表》《固定资产-房屋建筑物评估明细表》等材料。结合上述事实，可以确定贺兰工业园区管委会是作出涉案拆除行为的实施主体。贺兰县综合执法局主张其虽派人到场，但仅是配合相关部门执法，未实施拆除行为，不是适格被告，贺兰工业园区管委会对此未提出异议，结合本案现有证据，本院确认贺兰县综合执法局不是拆除行为的实施主体。根据自治区党委办公厅、人民政府办公厅关于印发《开发区整合优化和改革创新实施方案》的通知（宁党办[2018]82号）和中共银川市委机构编制委员会《关于印发的通知》，贺兰工业园区管委会作为银川市委、政府的正处级派出机构，由贺兰县代管，具有行政主体资格，是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，原告提交股份制×××和×××号房屋所有权证，证明在原告厂区内有七处建筑物是合法建筑，共1758.93平方米。经核实，其中四处没有被拆除，分别是一处锅炉房、两处办公室、一处配电室。原告自称上述建筑分别对应房产证上01幢、02幢、03幢、04幢房屋，05幢、06幢和07幢房屋已被拆除。贺兰工业园区管委会仅提供《固定资产-车间建筑物拆除明细表》，证明被拆除建筑物十二处，面积共7248平方米，均无房产证。但该明细表无法确定原告被拆除的建筑物是否办理了规划手续，是否属于违法建筑，故贺兰工业园区管委会认定原告的被拆除建筑物系违法建设属事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八的规定，强制拆除程序以限期拆除决定为前提，包含强制拆除决定和强制拆除实施等阶段。本案中，贺兰工业园区管委会在实施强制拆除行为前，没有按照上述法律规定的程序作出有效的限期拆除决定，在强制拆除过程中没有作出强制执行决定并送达，存在违反法定程序的情形。贺兰工业园区管委会以原告厂区环境脏乱差，建筑物没有合法手续为由，依据《关于印发贺兰工业园区暖泉片区环保突出问题及停产企业整治实施方案的通知》（贺党办发[2018]148号），对原告厂区的建筑物强制拆除，缺乏法律依据。鉴于现拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的情形，故原告提出判令被告强行拆除原告房屋的行为违法的请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告宁夏贺兰工业园区管理委员会2019年1月5日拆除原告贺兰县宝荣活性炭有限公司厂区内房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告宁夏贺兰工业园区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 孙振华审判员 卓光泽审判员 沈丽颖 二〇二〇年六月十八日法官助理 晏润芝书记员 刘 娜附：本判决适用的相关法律及司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。