广东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤行赔终５号上诉人（原审原告）：叶国均，男，汉族，1968年8月24日出生，住广东省珠海市香洲区。上诉人（原审原告）：卓华根，男，汉族，1964年2月4日出生，住广东省珠海市香洲区。委托诉讼代理人：伍柳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海高新技术产业开发区管理委员会。住所地：广东省珠海市高新区南方软件园A3栋。法定代表人：苏虎，主任。上诉人叶国均、卓华根与被上诉人珠海高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政赔偿纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2018）粤04行初48号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1988年7月至9月，珠海市国土局与官塘村委会签订四份《征用土地协议书》，征收了官塘村的集体土地（村生活生产预留地除外），同时约定土地征收应补偿的土地补偿费、安置补助费和青苗及地上附着物补偿费。涉案土地属统征土地。因金园二路、金恒一路、金鸿四路延长段、金鼎一小北侧市政道路等项目施工需要，高新管委会于2010年5月24日发布通知要求高新区社工局对相关土地统一进行清理工作。涉案土地在清理范围，由叶国均、卓华根耕种，但未与土地主管部门和村委会签订书面租赁合同。高新管委会2015年12月至2016年5月多次召集两原告进行补偿谈判，但双方未达成补偿协议。根据珠海市高新区征地和房屋征收管理办公室的委托，珠海市横琴公证处于2016年4月8日对涉案用地范围内的青苗及地上附着物等现状进行保全证据公证。根据珠海市高新区征地和城市房屋征收管理办公室的委托，广东思远土地房地产评估咨询有限公司2016年5月10日就案涉土地范围内的青苗及地上附着物的价值出具估价咨询报告，其市场价值为215046元。委托评估清单显示，散尾葵246棵（树龄5年），菩提树116棵（树龄5年），铁刀木铁冬青445棵（树龄5年），小叶榄仁795棵（树龄5年），旅人蕉42棵（树龄5年），紫荆45棵（树龄5年），秋枫274棵（树龄5年），菖蓬54棵（树龄5年），尖叶杜英728棵（树龄5年）。评估报告记载，小叶榄仁的平均胸径3-5厘米。高新管委会于2016年5月13日对涉案土地的青苗及附着物实施强制拆除，为此，两原告向原审法院提起行政诉讼，请求确认高新管委会强制清拆行为违法。原审法院2017年11月29日作出（2017）粤04行初26号行政判决，确认高新管委会2016年5月13日对位于珠海市高新区唐家湾镇官塘村金鼎第一小学后门地名“谭下”土地附着物实施强制清拆的行为违法。该判决于2017年12月20日发生法律效力。2018年3月25日，叶国均、卓华根向高新管委会提交《行政赔偿申请书》，请求高新管委会赔偿因其违法强制清除行为造成苗木及附属设施损失共计1201220元。高新管委会2018年4月23日作出《关于申请行政赔偿的回复意见》（下称《回复意见》），决定对两原告青苗及附属物对应价值按市场价值计补，金额合计215046元。两原告不服该《回复意见》，2018年5月7日向原审法院提起行政诉讼。请求：1.撤销《回复意见》；2.判令高新管委会赔偿因其违法强制清除行为造成叶国均苗木以及附属设施损失共计1201220元。原审法院认为，叶国均、卓华根具有本案原告资格。原审法院作出的（2017）粤04行初26号行政判决已经生效，已确认叶国均、卓华根的原告资格，高新管委会在开庭时认为两原告不具有原告资格的主张，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，高新管委会强制清理涉案土地已被生效判决确认违法，若据此造成两原告合法权益损害的，应予赔偿。《珠海市土地管理条例》（2007年7月1日施行）第二十五条规定：“统征土地在国家未使用前，经市土地主管部门批准，可以由农村集体经济组织耕种，由市土地主管部门与土地承租人签订租赁耕作协议。未经市土地主管部门批准，土地承租人不得改变用途和地貌，不得挖沙、取土、挖塘养鱼或者进行其他非农业项目建设，不得种植生长期一年以上的经济作物。前款所称统征土地，是指签订了土地征收协议并付清了土地补偿费和安置补助费，已经市土地主管部门确认，土地所有权已被征收为国家所有的存量建设用地。”根据该规定，叶国均、卓华根在诉争土地上种植苗木，未经市土地主管部门批准，亦未与村委会签订书面合同，且种植的苗木的生长周期均超过一年，高新管委会的强制清理行为虽被确认违法，但因两原告违反地方性法规在先，高新管委会的清场行为未损害其合法权益，原本可不予赔偿。行政行为被确认违法的情况下，受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，且得到的行政赔偿数额不应低于依法获取的补偿数额。行政行为违法包括实体违法和程序违法两种，在行政赔偿案件中，还应具体考察行政行为违法的原因。高新管委会的强制清理行为被确认违法的原因是程序违法。在程序违法而引起的行政赔偿案件中，当事人可获得赔偿数额一般也不应高于合法补偿数额，否则违背常理。因此，考察两原告在合法补偿程序中可获得的补偿数额，对本案的行政赔偿具有参考价值。《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法》第八条规定：“成片种植并间种多种果树或其它树木的，只能以种植最多的一种植物作为青苗补偿的品种，不以品种分类作重复计补。”第九条规定：“成片种植的果树或绿化乔木按合理种植密度确定每亩最高补偿棵数，超出每亩最高补偿棵数的部分不予补偿，达不到每亩最高补偿棵数的以每亩实际棵数结合相应档次予以补偿。”《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿明细表》第八项“其他项目”规定：“种植密度参考值如下：……3厘米≤胸径≤6厘米的每亩种植200棵……”按照上述规定，两原告在诉争土地上种有多种树木，只能以种植最多的小叶榄仁作为青苗补偿的品种，且并非是按照实际种植的棵数进行补偿，而是按照合理种植密度确定每亩最高补偿棵数，对每亩补偿的棵数进行了限定。诉争土地共计5亩，小叶榄仁的平均胸径为3-5厘米，每亩应当种植的最大数量为200棵，最高补偿棵数1000棵。《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿明细表》第八项“征收其他树木”规定：“内杂树：4厘米≤树苗胸径≤6厘米，每棵补偿标准9元。由此可见，退一步而言，即便循合法补偿程序，两原告可获得的补偿数额，远少于比高新管委会决定给予两原告的赔偿数额215046元，两原告请求高新管委会赔偿1201220元，缺乏事实依据。叶国均、卓华根诉讼中称自2009年开始涉案土地上种植了近万棵树，并提供相应收据和证人证言证实。对收据的证明力，原审法院已作评述，证人证言相互矛盾，不予采信。2016年4月广东思远土地房地产评估咨询有限公司评估涉案土地上树木时，其树龄为5年，且高新管委会提交的涉案土地的谷歌历史地图显示2009年12月并未呈现成片树木；执法人员拍摄的照片有相机型号、拍摄时间、拍摄参数等内容，且执法人员出庭接受法庭询问，可信度较高，这些证据已形成证据链，可证实2009年底之前涉案土地并未种植成片树木。两原告称2009年即开始在涉案土地上种植树木近万棵，缺乏事实依据，不予采信。高新管委会称两原告在其发布用地通知之后，才在涉案土地上种植树木，具有事实依据。在多次召集两原告谈判补偿失败后，高新管委会委托横琴公证处对涉案土地现状作证据保全，并委托广东思远土地房地产评估咨询有限公司对两原告青苗及附着物的市场价值进行评估，该证据保全和评估报告并无明显不当。考虑到两原告违反地方性法规在先，在发布用地通知后仍种植生长周期一年以上的树木，而清理行为仅是程序违法，故高新管委会根据证据保全及评估报告作出《关于申请行政赔偿的回复意见》，并无不当。综上，叶国均、卓华根行政赔偿请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告叶国均、卓华根的诉讼请求。上诉人叶国均、卓华根不服原审判决，向本院提起上诉请求：撤销原判；改判撤销《回复意见》；判令被上诉人赔偿因其违法强制清除行为造成上诉人苗木损失以及附属设施损失共计1201220元；本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由为：一、原审判决认定事实错误。被上诉人提交的珠海市国土资源局高新区分局2018年6月19日出具的《证明》、项目范围清理图、国家土地局复函、征用土地协议、珠高（2010）号通知（含补偿范围图）、高新区强制清理报告、拍摄于2011年照片、2016和2011年对比照片、估价咨询报告以及被上诉人一审庭审后提交的一系列证据，均因存在真实性、合法性、关联性方面的缺失，不应予以采信。上诉人提交的向阳合作社的证明、购买树木凭证、补偿协议以及市场上同类作物市场价格或者权威部门认可的参考树木价格等证据应予采信。原审法院基于上述证据采信情况而作出的本案事实认定属于认定事实错误。主要体现在，公证书没有清点、丈量、登记的记录、评估报告关于树木种类、数量、规格均为自行臆造，被上诉人工作人员证言、没有原始载体的照片，这些证据之间自相矛盾，基于这些证据认定事实导致原审判决关于涉案树木、品名、规格等认定错误。相反，上诉人提交的购买树木凭证、照片和视频资料、证人证言能够充分印证上诉人诉求。二、原审判决关于高新管委会的清场行为未损害上诉人合法权益，原本可不予赔偿的定性错误。上诉人与涉案土地当时的管理方向阳经济合作社之间是合法的承包经营合同关系，利用涉案土地种植树苗并无不当，上诉人自2007年以来在承包的涉案6.55亩土地上所种植树木包括在起诉时赔偿清单中所列明的相关树木，为种植和管理需要建设的水井、简易房、购买使用的水桶均属于上诉人合法财产。原审法院关于种植行为违法，所以种植的树木也不是合法权益的逻辑推理错误。相反，被上诉人对于涉案土地是否统征土地，是否支付相应补偿款项、补偿协议是否有效和履行、征收行为是否有效均缺乏证据证明。涉案财产损失主要为树木等可迁移和出售财产，如果被上诉人合法清场，上诉人完全可以采取有效移植以及出售等方式降低损失。此外，被上诉人在清理时，也没有进行公证、测量和评估，造成相应数据事后难以取得，是被上诉人的违法清场行为造成涉案树木尽数毁灭。三、原审判决混淆赔偿与补偿概念，赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，被上诉人主张按照相关补偿办法对上诉人进行补偿没有事实和法律依据，原审判决引用《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法》和《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿明细表》等征收补偿文件，错误地将上诉人的赔偿诉求当作补偿来处理。此外，原审法院认定被上诉人依照评估报告确定损失并无明显不当也没有事实和法律依据，赔偿应当是受到损失财产的市场对价。被上诉人高新管委会二审未作答辩。本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院二审另查明：一审庭审中，许利生、黄光超、杨献来三位证人出庭作证证言内容均仅涉及是否帮上诉人种树，但对于种树种类、数量及规格均无具体详细陈述。而对于上诉人叶国均、卓华根提交的４份购买树木凭证，当高新管委会当庭指出落款于2009年11月13日的收货单显示销售运输苗木方为台山市万苗花木种植专业合作社，经工商登记查询其成立时间为2016年8月30日晚于落款日并因此质疑该证据真实性时，叶国均、卓华根回答资料是事后找卖方补的。而另有编号747XXX、2405XXX两张收据亦无树苗卖方名称和印章。广东思远土地房地产评估咨询有限公司2016年5月10日就案涉土地范围内的青苗及地上附着物的价值出具的估价咨询报告第８页第二至五行注明：估价对象的权属人、规格尺寸、数量均来源于估价委托人提供的《评估委托书》中委托评估清单。根据现场勘查，估价对象为位于……，委托评估清单中列示的估价对象规格与估价人员现场勘查情况大致相符。本院认为，本案系行政赔偿纠纷，二审争议焦点是《回复意见》的合法性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；……（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”依据上述规定，在同一证据材料存在瑕疵或者不同证据材料之间存在矛盾时，可以根据优势证据规则的证明要求，综合分析认定案件事实。而对于证据证明效力，国家机关书证、鉴定结论证明效力更高，形成证据链的证据比孤立证据更有优势。对于本案争议的焦点问题，高新管委会提交了珠海市国土资源局高新区分局2018年6月19日出具的《证明》、金鼎一小北侧市政道路项目清理范围图、［1990］国土函字第92号《关于对珠海市经济特区范围内的土地实行统一控制管理的复函》、《珠海市国家建设征用土地协议书》（1988年7月6日签订的三份）、《珠海市国家建设征用土地协议书》（1988年9月3日）、珠海高［2010］79号《关于下达金园二路等市政道路征地拆迁及青苗补偿工作的通知》、《关于下圩生活留用地和金鼎一小北侧市政道路项目用地强制清理情况的报告》、案涉土地拍摄于2011年的照片、案涉土地拍摄于2016年的照片(实际拍摄100张，本案选取部分作为证据)、案涉土地2011年与2016年对比照片、(2016)粤珠横琴第0046XX号《公证书》及粤思远评字第2016T00XX-1号《房地产估价咨询报告》。一审庭审后高新管委会还提交了关于金鼎一小北侧市政道路照片拍摄的情况说明以及历史地图来源说明。而且，根据《房地产估价咨询报告》记载，评估人员根据委托方提交的清单进行了现场勘查，委托评估清单中列示的估价对象规格与估价人员现场勘查情况大致相符。因上述证据多采自政府等公职机关单位及其工作人员或者第三方评估机构，对于证明涉案土地被统收统征、涉案土地上种植树苗情况的历史变迁以及涉案土地的树苗损失价值等事实之间形成了相对完整的证据链，在无相反证据推翻其证明力前，上述证据的公信力和证明效力均相对较高，叶国均、卓华根关于评估报告关于树木种类、数量、规格均为自行臆造，被上诉人提交的证据之间自相矛盾，基于这些证据而作出的关于涉案树木、品名、规格的事实认定错误的主张，因理据不足，本院不予支持。叶国均、卓华根提交了向阳经济合作社2011年7月26日出具的《证明》、照片和U盘、购买各种树木凭证（收据共4张）珠唐青字(2016)06X号青苗及附着物补偿协议书及登记表、珠海工程材料信息（2016年第5期）、广东省园林绿化工程综合定额（2010）、中国园林网价格截图、花木商情网价格截图以及许利生、黄光超、杨献来三位证人出庭作证。因上述证据来自叶国均、卓华根的民事合同相对方、受雇佣方或者网络，证人证言亦没有对种植树苗数量、种类和规格的详细陈述，而上诉人在一审庭中也当庭承认有一张购买树木凭证为事后补充，另有编号747XXX、2405XXX两张收据经查并无卖方及其印章，故上述证据在真实性存疑的情况下，公信力和证明效力上均相对高新管委会提交的证据较弱，且与叶国均、卓华根主张120余万元损失之间关联性欠缺，叶国均、卓华根关于其提交的购买树木凭证、照片和视频资料、证人证言能够充分印证上诉人诉求的主张，因理据不足，本院不予支持。故尽管叶国均、卓华根在一审庭审中对高新管委会提交的多项证据在真实性、合法性、关联性上均有不同程度的否认，但综合生活经验和逻辑推理，高新管委会提交的证据在真实性、合法性、关联性上较叶国均、卓华根提交的证据更具优势。原审法院主要按照高新管委会提交的证据认定案件事实，是对证据优势原则的正确运用，并未违反行政诉讼证据规则的适用原则。上诉人叶国均、卓华根关于原审法院基于违法的证据采信行为而作出错误事实认定的主张，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该条规定，取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员存在违法行使职权的行为，且对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，即合法权益爱到损害才能获得国家赔偿。《珠海市土地管理条例》（2007年7月1日施行）第二十五条规定：“统征土地在国家未使用前，经市土地主管部门批准，可以由农村集体经济组织耕种，由市土地主管部门与土地承租人签订租赁耕作协议。未经市土地主管部门批准，土地承租人不得改变用途和地貌，不得挖沙、取土、挖塘养鱼或者进行其他非农业项目建设，不得种植生长期一年以上的经济作物。前款所称统征土地，是指签订了土地征收协议并付清了土地补偿费和安置补助费，已经市土地主管部门确认，土地所有权已被征收为国家所有的存量建设用地。”根据该规定，叶国均、卓华根未经市土地主管部门批准，在诉争土地上种植苗木生长周期均超过一年，叶国均、卓华根违反地方性法规在涉案土地上种植树苗所获相关权益本不属于合法权益，故高新管委会的强制清理行为虽被确认违法，但叶国均、卓华根要求对其主张的全部涉案财产损失进行赔偿，缺乏充分的事实和法律依据。尽管叶国均、卓华根存在违规种植树苗的情况，但违规种植活动中产生的可移动、可再次利用的财产属于其合法财产，依法应予赔偿。叶国均、卓华根在涉案土地上种植的树苗属于可移动、可再次利用的财产，而为种植和管理需要建设的水井、简易房并非属于可移动、可再次利用财产。故原审法院仅将种植的树苗列为赔偿范围并无不妥，叶国均、卓华根关于水井、简易房应列入赔偿的上诉主张，本院不予支持。至于叶国均、卓华根上诉主张与涉案土地管理方向阳经济合作社之间是合法的承包经营合同关系，因该主张内容属于民事合同法律调整范围，并不影响叶国均、卓华根种植树苗行为违反地方性法规的违法性认定。叶国均、卓华根上诉还称涉案土地是否统征土地，是否支付相应补偿款项、补偿协议是否有效和履行、征收行为是否有效均缺乏证据证明，因本案属于行政赔偿纠纷，且叶国均、卓华根在一审期间并未就此提出诉求，故不在本案审理范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，高新管委会在多次召集上诉人进行补偿谈判未达成补偿协议的情况下，由珠海市高新区征地和房屋征收管理办公室委托珠海市横琴公证处于2016年4月8日对涉案用地范围内的青苗及地上附着物等现状进行保全证据公证。同时委托广东思远土地房地产评估咨询有限公司2016年5月10日就案涉土地范围内的青苗及地上附着物的价值出具报告，其市场价值为215046元，高新管委会才于此后的2016年5月13日对涉案土地的青苗及附着物实施强制拆除。据此，可以认定高新管委会在强制拆除过程中虽然存在程序性违法事由，但就查清并固定涉案财产价值已尽慎重、妥善之注意义务，对于叶国均、卓华根诉争的赔偿损失金额也已完成举证责任。叶国均、卓华根对其损失另有主张则应承担相应的举证责任，但综观其提交的证据，作为主要证据的购买树木凭证真实性存疑，证人证言又未详述受损树苗数量及规格，网络报价并非有资质单位作出的价格评估，采信上述证据的法律依据不足，故其应当承担举证不能的法律后果。由于叶国均、卓华根违规种植在先且举证不能，高新区管委会参照两上诉人在合法补偿程序中可获得的补偿数额，对本案的行政赔偿具有参考价值，在参照《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法》第八条的规定以及《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿明细表》第八项“其他项目”规定的基础上，按照种植最多的小叶榄仁作为青苗补偿的品种，按照合理种植密度确定每亩最高补偿棵数，对每亩补偿的棵数进行了限定是综合全案情况参照适用地方补偿标准对赔偿金额做出的酌定处理，并非将行政赔偿与补偿相混淆的处理方式，此举亦无不当。原审法院最终确认《回复意见》按照第三方评估机构评估报告结果确定的损失金额215046元对上诉人进行赔偿符合法律规定，亦符合本案实际，依法应予维持。上诉人叶国均、卓华根关于高新管委会因违法强制清理造成相应损失数据事后难以取得，原审判决混淆赔偿与补偿概念，赔偿不应低于因依法征收所应得补偿的主张，因理据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。叶国均、卓华根上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人叶国均、卓华根负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年六月十二日书记员  钟能英