吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终177号 上诉人（原审原告）柳河县鑫泰电器厂。经营场所吉林省柳河县柳河镇。 实际经营者林素秋，女，1958年6月7日出生，汉族，住吉林省柳河县。 被上诉人（原审被告）柳河县人民政府。住所地吉林省柳河县柳河镇柳河大街1777号。 法定代表人庄亚男，该县县长。 被上诉人（原审被告）通化市人民政府。住所地吉林省通化市新华大街499号。 法定代表人李平，通化市市长。 上诉人柳河县鑫泰电器厂（以下简称鑫泰电器厂）因诉被上诉人柳河县人民政府（以下简称县政府）、通化市人民政府（以下简称市政府）房屋征收补偿一案，不服通化市中级人民法院（2019）吉05行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：2017年8月18日，县政府根据《吉林省人民政府关于柳河县土地利用总体规划（2006—2020年）的批复》制定并公布了《柳河镇导航社区（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）。2017年9月20日，房屋征收实施部门柳河县房屋征收经办中心向县政府报备《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户棚户区改造项目房屋征收补偿突发事件应急预案》《资金储备汇兑凭证》。为改善柳河棚户区居民的居住及生活条件，县政府于2017年11月20日作出柳政房征字〔2017〕2号《柳河县人民政府国有土地上房屋征收决定》，对柳河镇导航社区地段（小地河以北）等七个棚户区内遗留264户的房屋进行征收，同日发布第12号《柳河县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》《柳河镇导航社区（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留的264户房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》并张贴公示。2017年11月23日，柳河县房屋征收经办中心出具了《关于柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果：柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户中，其中251户选择柳河晨铭房地产评估有限公司（以下简称晨铭评估公司），13户弃权，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，参加选定的被征收人遵循少数服从多数的原则，通过投票的方式选定评估公司。柳河县住房和城乡建设局与晨铭评估公司签订《房地产估价合同》。鑫泰电器厂的房屋在此征收区域范围内，被征收房屋位于柳河县城区建设街九区，其中：房屋产权证号00001045、建筑面积66.12㎡、用途为住宅、产权登记人为何成江，房屋产权证号001870、建筑面积69.96㎡、用途为住宅、产权登记人金晓泉，房屋产权证号001848、建筑面积65.92㎡、用途为住宅、产权登记人金晓泉，上述有照房屋合并计算建筑面积202㎡，房屋性质为住宅，经调查房屋实际所有权人为盖克友，被征收房屋用于经营鑫泰电器厂（盖克友已故，林素秋为法定继承人）。在征收补偿签约期限内，征收部门与鑫泰电器厂未达成房屋征收补偿协议。2018年11月23日，县政府依据晨铭评估公司出具的《房地产价值鉴定估价报告》作出柳征补字〔2018〕第1—77号、第1—78号《房屋征收补偿决定书》并予以张贴公告。鑫泰电器厂在接收到上述两份《房屋征收补偿决定书》后，对此房屋征收补偿决定不服，于2018年12月24日向市政府提起行政复议。因县政府委托晨铭评估公司作出的柳晨铭房评字〔2017〕第589号、第590号、第591号《房地产价值鉴定估价报告》未告知当事人复核评估、申请鉴定权利，县政府作出的上述房屋补偿决定适用依据错误，市政府于2019年4月8日作出行政复议决定撤销了县政府作出的上述房屋征收补偿决定。2019年5月7日晨铭评估公司重新作出《房地产价值鉴定估价报告》，并于5月17日送达，鑫泰电器厂在法定期限内未对评估报告提出复议申请，也未申请专家委员会鉴定，县政府依据重新作出的鉴定评估报告于2019年8月29日重新作出柳征补字〔2019〕第4—15号、第4—16号《房屋征收补偿决定书》并予以张贴公告。重新作出的房屋补偿决定内容包括对被征收房屋的补偿方式实行房屋产权调换或货币补偿，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失数额、从业人员补偿、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施估价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失、从业人员补偿，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等。鑫泰电器厂于2019年9月2日收到房屋征收补偿决定书后对县政府重新作出的房屋征收补偿决定不服，于2019年9月25日向市政府提起行政复议，市政府经审理于2019年11月11日作出通市府复决字〔2019〕44号《行政复议决定书》，维持了县政府重新作出的房屋征收补偿决定书。鑫泰电器厂对此行政复议决定不服，向一审法院提起行政诉讼。 鑫泰电器厂是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”本案经审理查明，盖克友从何成江、金晓泉处购买被征收房屋用于经营鑫泰电器厂，鑫泰电器厂是依法登记注册的个体工商户，是县政府作出房屋征收补偿决定的被征收人，其实际经营者林素秋以鑫泰电器厂名义提起行政诉讼符合原告主体资格。 县政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款，第二十六条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在房屋征收补偿安置方案确定的签约期内及至被诉房屋征收补偿决定书重新作出前，经房屋征收部门敦请催促，双方最终未能达成房屋征收补偿协议，为此县政府重新作出被诉房屋征收补偿决定，对鑫泰电器厂被征收的房屋进行补偿，符合法律规定。 县政府作出被诉房屋征收补偿决定符合法律规定。县政府征收鑫泰电器厂房屋在内的国有土地上房屋系基于棚户区改造的安居性保障工程，该项目已纳入柳河县国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益需要，县政府在征收决定作出前，从城乡规划、国民经济和社会发展、土地总体规划等方面对相关建设活动进行了论证，对行政行为的社会稳定风险进行了评估，经政府常务会讨论决定后作出征收决定，故县政府作出征收决定程序正当，行政内容符合法律规定。本案中，《柳河镇导航（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》经过论证、公示、公开征求意见及修改等程序最终确定，故该安置补偿方案的制定程序合法，补偿范围、方式及房地产评估机构的选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，该安置补偿方案并无不当之处，故应当按照该安置补偿方案对被征收人进行征收补偿。 晨铭评估公司作出被诉房屋征收补偿决定依据的评估报告合法、有效。1.评估机构的选定符合法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，县政府于2017年11月20日张贴公示《柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留的264户房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》，根据《关于柳河镇导航（小地河以北）等七个地段遗留264户房屋征收房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果选择晨铭评估公司为评估机构，程序正当。2.评估机构评估事项遵循独立、客观、公正原则。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”本案中，因评估机构作出的柳晨铭房评字〔2017〕第589号、第590号、第591号《房地产价值鉴定估价报告》未告知当事人复核评估、申请鉴定权利，经行政复议县政府作出柳征补字〔2018〕第1—77号、第1—78号《房屋征收补偿决定书》被市政府撤销。2019年5月7日，评估机构重新作出《房地产价值鉴定估价报告》，之后评估机构又出具了《关于住兼营和住宅评估价格差异的说明》，评估报告进行了公示和送达，鑫泰电器厂在法定期限内并未向评估机构提出书面复核评估申请并指出评估报告存在问题。本案没有证据证实评估机构存在应考虑而未考虑的因素，重新作出的评估报告对之前的错误及时进行了修正，评估程序合法，评估结论有效。 县政府作出的房屋征收补偿决定程序合法，补偿项目合法、正当。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”本案中，县政府对作出的房屋征收补偿决定书进行了张贴公告和向原告送达，程序合法。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，县政府重新作出的被诉房屋征收补偿决定，包含对被征收房屋实行房屋产权调换或货币补偿多项并行补偿方式，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失数额、从业人员补偿、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施估价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失、从业人员补偿，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等内容。房屋征收补偿决定书符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《房屋征收补偿安置方案》对补偿项目的规定，内容全面、具体，具有可操作性。县政府充分考虑了被征收房屋产权登记性质为住宅，产权登记用途从未变更，因存在实际经营用途属于非单纯住宅，按照住兼营价格标准给予正当合理补偿，并对营业性附属设施估价值、搬迁费、临时安置补助费、营业损失、从业人员补偿按照评估鉴定价格给予补偿，同时提供了可供选择住宅性质房屋产权调换和货币补偿供原告进行利益权衡，充分保障了被征收人的合法权益，符合征收个人住宅应当优先给予住房保障规定。鑫泰电器厂主张提供与被征收房屋相近似地段、面积、质量的平房予以产权调换或异地重建，超出补偿安置方案正常补偿方式，一审法院不予支持。 对县政府征收过程中是否存在违法行为的认定。鑫泰电器厂提出县政府房屋征收部门在实施征收过程中存在对被征收房屋违法断水、断网络、断有线电视，三次断电强行逼迫迁移，对此鑫泰电器厂没有提供相应的证据，一审法院对此不予评价。 综上，县政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职责，其作出房屋征收补偿决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，鑫泰电器厂要求撤销县政府柳征补字〔2019〕第4—15号、第4—16号《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求不成立，一审法院不予支持。市政府行政复议决定维持了县政府作出的房屋征收补偿决定，认定事实清楚、程序正当鑫泰电器厂要求撤销市政府通市府复决字〔2019〕44号《行政复议决定书》的诉讼请求亦不成立，一审法院不予支持。判决驳回柳河县鑫泰电器厂的诉讼请求。 鑫泰电器厂上诉称：（一）鑫泰电器厂征收补偿核心问题在于该厂是制造型个体工商户，证照齐全，有权按照自己的实际需要选择补偿方式。（二）县政府在征收过程中没有邀请鑫泰电器厂进行听证，该听证不具有广泛代表性。（三）复议机关及一审法院适用法律错误。（四）县政府出具虚假评估报告，在一审法院庭审过程中故意回避该争议焦点。请求二审法院撤销一审判决予以改判，坚持一审诉讼请求。 本院二审审理查明事实与原审审理查明的事实一致。 本院认为，鑫泰电器厂上诉理由不能成立，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。 一、关于评估报告的合法性问题。 《房地产估价机构管理办法》第三条规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《房地产估价师执业资格制度暂行规定》第二条规定：“本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。”晨铭评估公司系经依法批准成立的具有房地产评估资质的评估机构，评估人员也依法取得了估价师执业资格，系独立核算企业。晨铭评估公司作为被征收地块房地产评估机构是由被征收人通过多数决定方式选定的。晨铭评估公司作出估价报告后，房屋征收部门向鑫泰电器厂进行送达。估价报告送达后，鑫泰电器厂未依法提出复估申请。鑫泰电器厂主张该公司出具虚假评估报告，评估结论不具有合法性，但其对此未能举证证明。 二、关于住宅兼营业用房的补偿问题。 《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应当以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号通知）第四条规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”依照以上规定，产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明，但从房屋的性质上讲仍应认定为住宅。42号通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。县政府制定的本案征收补偿方案规定，经营用房及住宅房屋从事经营活动且已取得合法证照三年以上并正在经营的，给予临时安置费、停产停业损失费、从业人员补助。征收补偿方案的上述规定，与法律、行政法规不相冲突，应当认定为合法有效。县政府按照鑫泰电器厂经营情况向其支付相关费用，符合征收补偿方案的规定。鑫泰电器厂主张补偿标准和方式，没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由上诉人柳河县鑫泰电器厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 迪 审 判 员  阎道清 审 判 员  孙慧源 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  关亦桥 书 记 员  **财