山东省德州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁14行初90号原告牛志刚，男，1962年1月31日出生，汉族，住山东省陵县城区。委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。委托代理人刘琼月，北京市农权律师事务所实习律师。被告德州市德城区人民政府，住所地德州市德城区东方红西路48号。法定代表人王洪林，区长。出庭负责人张国亮，副区长。委托代理人张宁，北京市京师（德州）律师事务所律师。委托代理人吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。原告牛志刚因诉被告德州市德城区人民政府（以下简称德城区政府）行政征收一案，本院于2020年2月18日立案，于2020年2月26日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告牛志刚及委托代理人李杰，被告德城区政府负责人张国亮及委托代理人张宁、吴鲁晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告牛志刚诉称，请求：1.依法确认被告对原告位于德城区××路××市场东侧外××号房屋于2015年7月底采取的征收行为无效并返还原物；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：被告德城区政府在未作出房屋征收决定、未对原告的房屋价值进行评估、未制作安置补偿方案的情况下，于2015年7月30日发布公告，将原告该房屋予以征收，时至今日已有4年之久，被告未与原告签订补偿协议，原告也未收到任何有关房屋征收的安置补偿款，被告的征收行为严重违法，应属无效。故原告为维护自身合法权益，特向贵院提起行政诉讼，望判如所请。经审查，被诉行政行为不具有明显无效情形，合议庭当庭向原告释明后，原告将第一项诉讼请求明确为确认被告德州市德城区人民政府于2015年7月底对原告牛志刚位于德城区××路××市场东侧外××号房屋以征收名义实施的圈占行为违法。原告在法定举证期限内本院提交了以下10组证据：证据1.原告身份证。证据2.德国用（2006）第1-003918号国有土地使用证、房权证鲁德字第××号房屋所有权证。证据1、2证明原告主体资格；证据3.房屋租赁合同。证明城隍庙市场关停造成原告损失的计算依据；证据4.公告。证据5.《德城区人民政府办公室政府信息公开告知书》（〔2019〕第15号）。证据6.和解笔录。证据7.德州晚报报道的《德州市中心城区2020年土地出让计划》。证据4-7证明被告德城区政府主体适格，自2015年始被告已实际控制涉案房屋及所在地块，已达到对涉案房屋的征收状态。并早已就涉案地块实施招商引资并纳入出让计划；证据8.原告房屋和土地被围挡前后的照片。证明繁华地段商铺被关停，使原告损失严重；证据9.城隍庙个人房产身份确定单。证明原、被告主体适格；证据10.个人活期存款账户交易明细。证明没有超过时效，原、被告主体适格。被告德城区政府答辩称，一、原告所诉征收行为不存在，应当驳回其诉讼请求。依据法律规定，确认征收无效的前提是存在征收行为。德城区政府并未作出征收原告房产的决定，更未实施征收行为，原告所诉无事实依据，应当依法驳回诉讼请求。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限，应当依法驳回起诉。根据原告诉状中对事实理由的叙述可知，原告2015年7月份既已知晓涉案商铺关停的事宜，2019年10月30日提起诉讼，显然已经超过了法律规定的六个月起诉期限，应当依法驳回起诉。综上所述，请人民法院查清事实，依法驳回原告起诉。被告德城区政府在法定期限内未提交证据。庭审后，被告提交说明一份，并附有德城公消重字[2014]第0012号重大火灾隐患整改通知书、德城公（消）行罚决字[2015]0015号行政处罚决定书、（德城）安监管现决[2015]002号现场处理措施决定书，用以证明城隍庙市场是因存在重大消防安全隐患被德州市德城区安全生产监督管理局责令暂时停业整顿。经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：对证据1、2真实性没有异议，但不能证明原告主体适格。对证据3真实性有异议，不能证明本案原告的实际损失，也不能作为原告主张行政赔偿的计算依据。证据4是照片打印件，证据形式不合法，不能作为认定案件事实的依据，该证据可证实原告的起诉超过六个月法定期限。对证据5、6、7真实性无异议。证据4-7均不能证明被告主体适格。政府没有对该地块作出征收决定，也没有进行公告，征收行为尚不存在，要求确认不存在的行政行为违法并要求行政赔偿，没有事实及法律依据。证据8不能证明与原告存在关联性，亦不能证明原告损失严重。证据9只能证明原告的房屋地址、房产证号以及面积，不能证明被告实施了行政行为，亦不能证明被告主体适格。对证据10真实性没有异议，该证据不能证明原告起诉没有超过起诉期限。本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、4、5、6、7具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。证据3与被诉行为合法性无关，不能作为认定案件事实的依据。证据8能够证明城隍庙市场被围挡的现状，可以作为认定案件事实的依据。证据9与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。证据10与本案无关，不能作为认定案件事实的依据。对被告庭审后提交的说明及附件，因其无正当理由未在法定举证期限内提交，本院对此不予采信。经审理查明，原告牛志刚在涉案××市场地块××房屋（××路××市场东侧外××），房屋用途为营业用房。2015年7月30日，德城区城隍庙综合开发指挥部发布公告，公告载明“为加快推进原城隍庙市场地块（三八路以南、东方红路以北、城隍庙以东、蓝天广场以西）的房屋征收工作，自公告之日起30天内，在该地块拥有房产的产权人，持本人有效证件（房产证、土地证、户口本、身份证原件及复印件一份），到德城区城隍庙综合开发指挥部房屋产权登记处进行房产信息确认登记。”原告依据公告持有关证件进行了房产信息确认登记，领取了德城区城隍庙综合开发指挥部出具的城隍庙个人房产身份确定单。之后，原告搬离市场，城隍庙市场关停。截止目前，市场外围仍被彩钢板遮挡，被告未按程序推进补偿安置等征收行为。2019年7月14日，原告牛志刚向被告德城区政府申请政府信息公开，申请公开内容为“城隍庙综合开发区指挥部的职能配置、机构设置、编制和领导职数。”德城区政府于2019年7月25日作出〔2019〕第15号政府信息公开告知书，告知该信息已在区政府网站公开，并载明相关网址。经核实，该信息为德城政办字〔2017〕33号《德城区人民政府办公室关于调整城隍庙综合开发区指挥部组成人员通知》，该文件显示，德城区城隍庙综合开发指挥部由被告德城区政府组建。另查明，城隍庙市场地块已被纳入德州市中心城区2020年土地出让计划区域范围。原告认可自2016年至今，领取了德城区新湖街道办事处拨付的部分款项。本院认为，本案的争议焦点为：1.原告是否符合法定起诉条件；2.被诉行政行为是否合法。关于原告是否符合法定起诉条件的问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，法定起诉条件包括以下几个方面：1.原告是行政行为相对人或者其他与被诉行政行为具有利害关系的公民、法人及其他组织；2.被告明确；3.诉讼请求具体，且起诉需有事实根据；4.起诉事项属于行政诉讼受案范围，且符合管辖规定等。首先，本案中，原告在原城隍庙市场地块拥有合法房屋，其与涉案行为具有利害关系，原告具有诉讼主体资格。其次，被告主张其不是本案适格被告，但未提供任何证据，且原告提交的公告、德城区政府办公室政府信息公开告知书、城隍庙个人房产身份确定单等证据可互相印证，能够证实德城区城隍庙综合开发指挥部系由被告组建。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”在该指挥部并无独立承担法律责任能力的前提下，原告以德城区政府为被告提起本案诉讼，符合法律规定。第三，虽然被告主张原告的起诉超过起诉期限，但其并未按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定举证证实，且案涉房屋被圈占，该行为一直处于持续状态，因此，原告起诉未超过法定起诉期限。同时，原告所诉事项明确，有初步的事实依据，亦属于行政诉讼受案范围。综上，原告的起诉符合法定起诉条件。关于被诉行政行为是否合法的问题。原告虽主张所诉行为系行政征收行为，但结合原告起诉的事实理由及庭审中原告对征收行为的具体阐述，被诉行为实质为以征收为名实施的圈占行为。征收拆迁工作中，为开展征收而实施的圈占属于征收工作的一部分，造成的法律后果应由作出该行为的行政机关承担。该行为发生后，行政机关未实施后续的征收拆迁工作，也未作出与该行为相关联的其他行政行为，则该行为即为行政事实行为，其影响了当事人的合法权益，具有可诉性。本案中，被告成立的德城区城隍庙综合开发指挥部于2015年7月30日发布公告，明确为推进征收工作，房屋产权人应在指定时间进行房产信息确认登记工作。原告基于对行政机关的信赖，进行房产登记并腾空房屋，被告圈占原告涉案房屋后，长期搁置，并未实施后续的征收工作，该持续圈占行为致使原告合法权益受到影响，因被告未提交证据证明该行为合法性，因此，应视为该行为没有法律依据，且其不具有可撤销内容，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，应确认被诉行政行为违法。综上，原告诉讼请求成立，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告德州市德城区人民政府于2015年7月底对原告牛志刚位于德城区三八西路城隍庙市场东侧外10号房屋以征收名义实施的圈占行为违法。案件受理费50元，由被告德州市德城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  许本海审 判 员  师延锋审 判 员  宋冬梅审 判 员  郝 帅人民陪审员  刘静莉二〇二〇年六月二十八日法官助理杨晓婧书记员袁娜书记员周晓萌