云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终163号上诉人（一审原告）大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司。住所地：云南省大理市大理镇三文笔村委会三文笔村。法定代表人宿东，董事长。委托代理人郑海波，云南震序律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人冯蕊，云南震序律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）大理市林业和草原局（原大理市住房和城乡建设局）。住所地：云南省大理市海东行政办公区政府附楼三楼。法定代表人谢德钦，局长。出庭负责人杨炫璋，副局长。委托代理人李庆，云南法阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人何政燕，云南法阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）大理白族自治州林业和草原局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）。住所地：云南省大理市龙山行政办公区。法定代表人张勇，局长。出庭负责人段锡焕，副局长。委托代理人宋天河，科长。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审第三人）大理市苍山保护管理局。住所地：云南省大理市下关镇苍山路苍宝巷5号。法定代表人赵德候，局长。出庭负责人袁亚治，副局长。委托代理人黄莎，云南法阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司（以下简称桃溪公司）因与被上诉人大理市林业和草原局（以下简称市林草局）、大理白族自治州林业和草原局（以下简称州林草局）、大理市苍山保护管理局（以下简称市苍管局）林业行政处罚及行政复议一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年3月11日立案后，依法组成合议庭于2020年5月9日公开开庭进行了审理。上诉人桃溪公司的委托代理人郑海波、冯蕊，被上诉人市林草局的出庭负责人杨炫璋及委托代理人李庆，州林草局的出庭负责人段锡焕，市苍管局出庭负责人袁亚治及委托代理人黄莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：2004年12月31日，大理市三文笔村委会与该集体经济组织成员杨桂宝签订了《承包协议》，约定原三文笔村委会的70亩茶叶地及相关空地、荒地由杨桂宝承包经营管理，期限为50年，用途为茶叶种植、加工生产和销售等。2008年，杨桂宝引进新的投资人，在原大理市应乐茶厂的基础上成立桃溪公司，参与经营，并于同年5月4日由大理市三文笔村委会与桃溪公司签署《承包协议》，承继杨桂宝与大理市三文笔村委会《承包协议》约定的全部权利义务。上述茶场为集体林地，属大理国家级风景名胜区、大理苍山国家级自然保护区保护范围。2005年至2014年期间，大理市应乐茶厂及桃溪公司以建设洞经音乐房、老年协会活动室、茶室、棋牌室等为由，仅报经大理州、市苍山保护管理局初审或大理镇相关部门加署意见，即在上述集体林地海拔2206米至2293米的范围内大量建设建筑物、构筑物；其间，原大理白族自治州住房和城乡建设局、州规划局，大理市苍山保护管理局、原大理市住房和城乡建设局、园林局、防汛抗旱指挥部、大理镇农业综合服务中心水利组等部门先后以违法建设、河道内（旁）建设、未批先建、加盖等违法行为，分别对桃溪公司作出如下处罚：（1）2006年12月30日，市苍管局针对大理市应乐茶厂在苍山保护范围内，未经苍山保护管理部门批准，擅自建设生产、生活管理用房行为，作出责令立即停止违法行为，限期到有关部门办理相关报批手续；罚款3000元的行政处罚。（2）2007年4月3日，市苍管局对大理市应乐茶厂擅自新建生产、生活管理用房及停车场986平方米。作出责令立即停止违法行为，限期到有关部门办理相关报批手续；罚款20000元的行政处罚。（3）2013年11月19日，市苍管局对杨桂宝未批先建，会议室屋顶加层等行为作出罚款30000元的（市苍管罚书字[2013]第25号）《行政处罚决定书》。（4）2014年3月18日，市苍管局作出（大市苍保责通字[2014]第01号）《责令停止违法行为通知书》，针对桃溪公司未经苍山保护管理部门审批同意，擅自施工建房行为，责令该公司接到此通知之时立即停止该违法行为，采取补救措施，恢复原貌，听候调查处理。（5）2014年6月6日，大理市人民政府防汛抗旱指挥部办公室下发（市防汛办[2014]4号）《关于限期拆除桃溪谷河道内违章建筑的通知》，针对桃溪公司正在河道内违章建设的行为，要求其于2014年6月20日前拆除（已自行拆除）。（6）2015年1月30日，市苍管局作出（大市苍保拆[2015]1号）《限期拆除通知书》，针对桃溪公司未办理任何建设行政许可手续，擅自在桃溪河道旁、河道内和水池上方新建简易木房五幢、基础平台一个、观景台一个等建筑物、构筑物的行为，限期自行拆除全部违法建筑。实施张贴公告、向桃溪公司下达《权利告知书》，并申请大理市人民法院强制执行，后撤回申请，2017年1月25日，市苍管局又责令桃溪责任公司限期改正。（7）2016年11月21日，大理州环保局作出（大环罚字[2016]46号）《行政处罚决定书》，认定桃溪公司未获得环境影响评价手续前改造、新建建筑物，并相继投入经营。作出：责令桃溪公司立即停止?“大理市苍山桃溪生态旅游园”项目相关建设及经营活动；处以80000元罚款。（8）2017年3月17日，市苍管局作出（市苍保罚告字[2017]01号）《行政处罚事先告知书》，针对桃溪公司未经州苍山保护管理部门审查同意的情况下，于2005年开始陆续新建建筑物9项853.85平方米、改扩建建筑物2项895.2平方米的行为，拟罚款100000元，责令改正，自行拆除新建9项建筑物和改扩建2项建筑物，并恢复原状。2017年4月，大理市人民政府召开第九届四次常务会议，确定以原大理市住房和城乡建设局为主体，对桃溪公司的违法建设行为及违规建筑物依法立案、迅速彻查。原大理市住房和城乡建设局立案后，经现场测量、调查询问、集体讨论、事先告知、组织听证等工作，于2017年5月9日作出（大市住建行罚[2017]3号）《大理市住房和城乡建设行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定），认定桃溪公司违反苍山风景名胜区保护规划，在未经风景名胜区主管部门核发《风景名胜区建设项目选址意见书》、未取得《风景名胜区建设许可证》的情况下，擅自在大理国家级风景名胜区苍洱景区苍山片区应乐峰原三文笔茶厂（海拔2206米至2293米范围内）建设与风景名胜资源保护无关的客房、茶室、棋牌室等建筑物、构筑物共52栋（处），建筑面积计6307.34平方米，故依据国务院《风景名胜区条例》第四十一条、《云南省风景名胜区条例》第四十一条的规定，对其作出：1.责令停止违法建设活动；2.限期15日内拆除违法建筑物、构筑物52栋（处），并恢复景区原貌；3.处以人民币伍拾万元整（￥500000.00元）罚款的行政处罚，并明确如不服本决定可在收到本决定书之日起2个月内向大理市人民政府或原大理白族自治州住房和城乡建设局申请行政复议，或者在收到本决定之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼；该处罚决定书于当天向桃溪公司送达。2017年6月16日，桃溪公司向原大理白族自治州住房和城乡建设局申请行政复议，该局于2017年6月23日受理申请，2017年7月30日作出（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），决定维持原大理市住房和城乡建设局大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定；7月30日当天向桃溪公司了送达该复议决定书。一审法院认为，根据双方当事人诉辩主张，本案争议焦点为：1.市林草局（原大理市住房和城乡建设局）有无行政执法主体资格问题；2.州林草局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）有无行政复议主体资格问题；3.州、市苍管局对在苍山保护区的建设项目有无行政审批权的问题；4.是否存在重复行政处罚的问题。（一）市林草局有无行政执法主体资格问题。根据《云南省大理风景名胜区管理条例》第六条规定?大理风景名胜区实行分级负责、条块结合、以块为主，建设行政主管部门统一管理，各有关部门密切配合的管理体制。该条例第三十条、第三十一条、第三十五条同时规定?确需在一级保护区内建设的工程，由景区管理机构同意后向所在市县建设行政主管部门提出申请，报州建设行政主管部门审批，获得《景区建设许可证》后方可实施。二级保护区内的建设和三级保护区内的重大建设项目，经景区管理机构同意后，由所在市县建设行政主管部门审批并报州建设行政主管部门备案，获得《景区建设许可证》后方可实施，大理风景名胜区内的各项建设工程，在申办《建设用地规划许可证》时，必须附有《景区建设许可证》，州和景区所在市县建设行政主管部门对景区实行管理的主要职责是：组织编制和审批各景区、景点规划；监督和检查景区的保护、建设、管理工作；组织对风景名胜资源的调查、评价和申报列级；制定有关管理规定和实施办法；审批景区内的工程建设项目。本案大理州、市苍管局按照有关规定办理其他审批手续，并按照相关要求开展项目建设，按规定向有关管理部门申请并办理相关的审查审批手续等相关批复中的初审意见，与上述条例的相关规定并不矛盾。其次，《云南省风景名胜区条例》对风景名胜区主管部门和风景名胜区管理机构的职责有明确规定，其中第十七条第一、三款规定?风景名胜区内的建设活动实行建设项目选址核准制和建设项目许可制，经核准后的建设项目选址方案，由州（市）风景名胜区主管部门核发《风景名胜区建设项目选址意见书》，第十八条、第三十四条规定，建设单位在取得《风景名胜区建设项目选址意见书》后，应当依法办理其他有关手续，向风景名胜区所在地的县级风景名胜区主管部门申请并取得《风景名胜区建设许可证》，方可开展建设活动，县级以上风景名胜区主管部门按照职权履行以下职责……（四）核发《风景名胜区建设项目选址意见书》、《风景名胜区建设许可证》……。另，2017年4月，大理市人民政府第九届四次常务会议对桃溪公司存在的违法违规问题，就不同的行政管理职能提出以原大理市住房和城乡建设局为主体对其违法建设行为及违规建筑物依法立案、迅速彻查的意见、工作要求，并没有超越、突破相关法律法规的规定。桃溪公司就此提出的市林草局没有行政执法主体资格、建设行为已经过审批等相关观点无事实、法律依据，不予支持。（二）州林草局有无行政复议主体资格问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定?对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案市林草局属于大理市人民政府的职能部门，州林草局系其上一级行政主管机关，市林草局对桃溪公司作出建设行政处罚决定，其可以选择向大理市人民政府申请行政复议，也可以向州林草局申请行政复议，桃溪公司选择向州林草局申请行政复议，符合法律规定，因此州林草局是适格的行政复议机关。桃溪公司关于州林草局不具有行政复议主体资格的意见与法律规定不符，不予支持。（三）州、市苍管局对在苍山保护区的建设项目有无行政审批权的问题。根据《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》第六条规定，自治州人民政府设立苍管局，负责苍山洱海自然保护区苍山保护区、苍山地质公园的统一管理，接受自治州自然保护、风景名胜、地质环境等行政主管部门的业务指导。其主要职责是（一）宣传、贯彻、执行有关法律法规和本条例；（二）依照保护区总体规划，制定保护管理措施，报自治州人民政府批准后组织实施；（三）组织有关部门对苍山自然资源、人文资源、地质遗迹、重要景观进行调查、监测，并建立档案；（四）协助有关部门做好封山育林、水土保持和河道保护治理等工作；（五）征收风景名胜资源有偿使用费；（六）设立保护范围的界标、重点保护对象标识；（七）行使本条例赋予的行政执法权；第十四条规定，在保护范围内从事下列活动的，须经自治州苍山保护管理局审查批准：（一）科学研究、教学实验；（二）拍摄电影、电视；（三）开发地表水资源；（四）利用生物资源；第十七条第二款明确，任何单位和个人不得在保护范围内新建与苍山保护管理、生态、旅游无关的项目。确需建设的项目，审批机关应当事先征求自治州苍山保护管理局的意见。上述条例赋予大理白族自治州苍山保护管理局就在苍山保护区的建设项目审批有提出意见的权利，但未授予建设项目的行政审批权。本案，州、市苍山保护管理局针对原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司以申请（书、表）、请示、报告等形式申请房屋建设的申请，均明确?按照有关规定办理其他审批手续，并按照相关要求开展项目建设，按规定向有关管理部门申请并办理相关的审查审批手续等初审意见，并未在意见中明确批准或者不批准的许可效力。因此原告大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司关于其相关建设项目已经过州、市苍山保护管理局批准的理由，与本案事实不符，不予支持。（四）本案是否存在重复行政处罚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即，一事不再罚原则。它包含两个方面的内容，第一，行政管理相对人的同一个违法行为，同时违反两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的行政处罚，但如果处罚是罚款，则只能是罚一次，另一次的处罚可以是罚款以外的其他形式的处罚，不能两次都是罚款；其二，行政管理相对人的一个违法行为，违反了一个法律、法规规定，对该违法行为可以并处两种处罚。本案中，桃溪公司因未批先建、加盖、河道内（旁）建设等违法建设行为，先后被市苍护管局、州环保局、大理市人民政府防汛抗旱指挥部办公室等行政机关（部门）作出通知停止违法建设、罚款、责令拆除、限期拆除、限期整改等行政管理或行政处罚后，桃溪公司又继续实施了新的危害社会管理秩序和社会公共利益的建设违法行为，享有行政执法权的原大理市住房和城乡建设局，依法有权对桃溪公司重新实施的违法行为，再次作出行政处罚。故市林草局对桃溪公司所作出的3号行政处罚决定及州林草局作出（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》中1.责令停止违法建设活动；2.限期15日内拆除现场测绘报告中?大理市苍山桃溪生态旅游园建筑物、构筑物测量现状平面图的违法建筑物、构筑物52栋（处），并恢复景区原貌；认定行政争议的事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，作出行政复议的程序合法，并未违反一事不再罚原则，其处罚并无不当。但针对桃溪公司所作3.处以人民币伍拾万元整（￥500000.00元）罚款的行政处罚及复议决定，有悖于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，属于重复处罚（罚款），不具有合法性，不予支持。综上，桃溪公司关于撤销市林草局（原大理市住房和城乡建设局）（大市住建行罚[2017]3号）《大理市住房和城乡建设行政处罚决定书》、州林草局（原大理白族自治州住房和城乡建设局）（大住建复决字[2017]1号）《行政复议决定书》的诉讼请求部分有理，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条第一款的规定，判决：一、维持市林草局、州林草局对桃溪公司所作的大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定及大住建复决字[2017]1号《行政复议决定书》中“1.责令停止违法建设活动；2.限期15日内拆除现场测绘报告中‘大理市苍山桃溪生态旅游园建筑物、构筑物测量现状平面图’的违法建筑物、构筑物52栋（处），并恢复景区原貌的行政处罚及复议决定。”二、撤销市林草局、州林草局对桃溪公司所作的大市住建行罚[2017]3号行政处罚决定及大住建复决字[2017]1号《行政复议决定书》中“3.处以人民币伍拾万元整（￥500000.00元）罚款的行政处罚及复议决定。”三、驳回桃溪公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由市林业草局、州林草局共同承担。桃溪公司上诉请求：1.撤销一审判决第一项；2.撤销3号处罚决定；3.撤销1号复议决定；4.依法对《关于大理市苍山桃溪生态旅游园有限公司桃溪谷违规建筑物处理方案的批复》中关于对桃溪公司实施查处工作部分的内容进行合法性审查；5.请求确认市苍管局于2019年1月18日开始实施的强拆行为违法；6.请求市林草局、市苍管局共同向桃溪公司进行赔偿，赔偿以法定评估机构评估为准；7.本案诉讼费由三被上诉人承担。主要理由为：1.市林草局根据《风景名胜区条例》和《云南省风景区名胜条例》对桃溪公司实施行政处罚行为超越其法定职权，处罚实施主体违法，违背依法行政和处罚法定基本原则。根据《云南省风景区名胜条例》第34、35条规定，风景名胜区主管部门主要开展行政执法监督工作，监督、检查、指导风景名胜区规划的实施和保护利用等工作，核发《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》，履行的是行政执法监督工作，而非对行政相对人直接进行管理，在风景名胜区范围内并无直接行政执法权；风景名胜区管理机构主要对风景名胜区建设项目进行初审并按照规定报批，并依法查处风景名胜区的违法行为，风景名胜区管理机构统一行使查处违法行为职责，直接对行政相对人进行管理查处。因此，风景名胜区主管部门市林草局和管理机构市苍管局各自职责内容和权限法定，不存在职责交叉冲突。《云南省风景区名胜条例》第41条进行处罚的主体是市苍管局而非市林草局。风景名胜区范围内未取得《风景名胜区建设项目选址意见书》、《风景名胜区建设许可证》的建设项目，应由风景名胜区管理机构市林草局进行处罚，而非风景名胜区主管部门市林草局进行处罚。因此，市林草局超越自身职权对桃溪公司进行处罚，执法主体不合法，其处罚决定应予撤销。州林草局在此基础上做出的行政复议决定也应依法撤销。2.桃溪公司的建设活动已经取得大理白族自治州苍山保护管理局（以下简称州苍管局）、市苍管局的审核，而至今未取得《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》，基于信赖利益保护原则，责任不在桃溪公司。州、市苍管局等相关部门应承担相应责任。根据《云南省风景区名胜条例》第17、18、21、35第4款规定，参照第37条第3款规定，桃溪公司向州、市苍管局申请建设获批准后，应由两级苍管向云南省住房和城乡建设主管部门申请建设项目选址核准，而非由建设单位申请。桃溪公司2005年以来共实施5次建设活动。均获得州、市苍管局核准，相关单位至今未获上报方案，桃溪公司至今未取得《风景名胜区建设项目选址意见书》、《风景名胜区建设许可证》，责任应当由相关行政部门承担。3.县级以上人民政府无权对法律法规明文规定的行政机关法定职责进行变更和调整。大理市人民政府发大市政批【2017】14号《关于大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司桃溪谷违规建筑物处理方案的批复》（以下简称14号批复）中关于由市林草局对桃溪公司实施查处工作的内容违法，不应作为市林草局进行行政处罚的依据，请求对其进行合法性审查。4.市苍管局于2019年1月18日开始实施的强制拆除行为严重违法，市林草局和市苍管局应给给予桃溪公司相应赔偿。2019年1月17日，本案重审期间，市苍管局向桃溪公司下发《违法建筑拆除告知书》，没有履行任何告知程序情况下组织强拆，造成桃溪公司财产严重损失。该行为是行政处罚行为的延续，请求予以一并处理。市林草局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。具体理由为：1.一审法院认定桃溪公司违法建设行为事实清楚。桃溪公司擅自在大理国家级风景名胜区苍洱景区苍山片区内建设与风景名胜资源保护无关的建筑物、构筑物等52栋，且均未取得未取得《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》，该建设行为违反国务院《风景名胜区条例》第21条第2款、第28条及《云南省风景名胜区条例》第15、18条规定。2.一审法院适用法律正确。市林草局对案涉违法行为具有行政执法主体资格。根据《云南省风景名胜区条例》第17、18条，第34条第4款，核发《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》的职责在于风景名胜区主管部门，结合大理市人民政府依职权制定的大市办发【2015】38号通知，市林草局作为大理市风景名胜区主管部门，对辖区内依法履行核发《风景名胜区建设项目选址意见书》、《风景名胜区建设许可证》的相关职责。根据大理市政府发大市政批【2017】14号批复文件，对桃溪公司存在的违法违建问题，就不同行政管理职能再次明确以市林草局作为桃溪公司案涉违法建设行为的执法主体。结合行政行为与权责一致原则和谁审批谁监管，谁主管谁监管的要求，市林草局具有行政执法主体资格。3.桃溪公司的上诉请求于法无据，应予驳回。桃溪公司的第4项诉讼请求根据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第146条，请求一并审查规范性文件，应当在一审开庭审理前提出，桃溪公司在二审中请求对批复进行合法性审查，已经超过法定期限。此外，案涉违建行为属于市林草局管辖范围，14号批复对上述违建行为归由市林草局查处并未超越、突破法律法规规定，属于合法的规范性文件。桃溪公司提出的第5.6项上诉请求，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第70条，已经超过法定期限，且本案审理的是行政处罚、行政复议一案，该上诉请求与本案无关，不属于本案审理范围。州林草局答辩称：请求维持一审判决，驳回桃溪公司第1、3、7项诉讼请求。具体理由为：桃溪公司在未取得《风景名胜区建设项目选址意见书》、《风景名胜区建设许可证》建设项目情况下，在苍山保护区，多次受到大理州、市相关职能部门查处。《风景名胜区管理暂行条例》《风景名胜区管理暂行条例实施办法》《中华人民共和国风景名胜区条例》《云南省风景名胜区管理条例》《云南省大理风景名胜区管理条例》《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》都明确建设行政主管部门是核发《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》及查处违法行为的法定主体。《云南省风景名胜区条例》修订后，确定了“风景名胜区领导机关”“风景名胜区主管部门”“风景名胜区管理机构”等，但《大理白族自治州大理风景名胜区管理条例》《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》授权未改变，大理州、市对具体的“风景名胜区主管部门”和“风景名胜区管理机构”没有明确，因此，大理市人民政府作为领导机关，有权决定市林草局对桃溪公司的违建行为进行罚处，执法主体合法，不属于超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》，市林草局系大理市人民政府工作部门，州林草局是其上一级机关，现桃溪公司向州林草局申请行政复议，州林草局是适格行政复议机关，所作出的行政复议决定按照法定程序要求，保障了桃溪公司所享有的复议权利，所作复议决定正确，不存在依法应予撤销情形。市苍管局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。具体理由为：1.一审判决对市苍管局无建设项目行政审批权的事实认定清楚、适用法律正确。根据《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》，该条例赋予市苍管局的是对苍山片区的管理区和行政执法权。根据修订前的《苍山保护管理条例》第6、7、8、14、17条第2款的规定，市苍管局仅有对建设项目审批提出意见的权利，但并无行政审批权。根据《云南省风景名胜区条例》第34条规定，市林草局履行核发《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》行政职责。本案中，市苍管局在给桃溪公司的批复中已经明确“按照有关规定办理其他审批手续”、“按规定向有关部门申请并办理相关审查审批手续”等初审意见。根据《云南省风景名胜区管理条例》第18条规定，《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》均应当由桃溪公司按程序自行申请办理，桃溪公司未按批复意见办理审批手续，应自行承担法律后果。2.大理市人民政府作出的14号批复系在职权范围内作出的合法合规文件。大理市人民政府对大理市风景名胜区管理工作负有领导职责，市苍管局和市林草局对苍山片区行使不同的管理权和行政执法权，因桃溪公司违法行为违反不同法律法规，导致不同行政部门可依据不同法律法规对其进行行政处罚，大理市人民政府为彻底解决桃溪公司违法行为问题，就市苍管局与市林草局在履行不同行政管理职能时做出的14号批复，指定市林草局进行查处，并未超越和违反相关法律法规规定，不属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》146条“规范性文件不合法”的情形。且桃溪公司未在一审开庭审理前提出该请求，超过法定期限。3.桃溪公司的第5、6项上诉请求不属于本案审理范畴，且根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第70条，桃溪公司提出的上述请求已经超过法定期限，应予驳回。4.桃溪公司在未取得《风景名胜区建设项目选址意见书》《风景名胜区建设许可证》情况下，在苍山范围内建设与风景名胜保护无关的建筑物、构筑物，损害了公共利益和国家利益。一审判决认定事实清楚，且有相应证据予以印证，本院予以确认。本案的争议焦点为：1.市林草局有无行政执法主体资格，所作出的3号处罚决定是否合法；2.州林草局有无行政复议主体资格，所作出的1号复议决定是否合法。本院认为，根据《风景名胜区管理条例》第四条“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”规定，风景名胜区的管理工作由风景名胜区管理机构负责。根据《云南省大理风景名胜区管理条例》第六条“大理风景名胜区实行分级负责、条块结合、以块为主，建设行政主管部门统一管理，各有关部门密切配合的管理体制”规定，在大理风景名胜区管理机构的情况下，该条例确定管理职责由建设行政主管部门统一行使，明确市林草局为大理风景名胜区的管理机构。同时，又根据《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》第二条“苍山属于苍山洱海国家级自然保护区的重要组成部分”、第六条“自治州人民政府设立苍山保护管理局，负责苍山洱海自然保护区苍山保护区、苍山地质公园的统一管理...”明确，本案苍管局仅为大理风景名胜区苍山片区管理机构而并非大理风景名胜区统一管理机构，且根据该条例第二十一、二十二条规定，苍管局不具备责令停止建设、限期拆除的处罚权。故，对上诉人桃溪公司认为市林草局为仅为主管部门，而管理机构是苍管局，市林草局根据《风景名胜区条例》和《云南省风景区名胜条例》对桃溪公司实施行政处罚行为超越其法定职权，处罚实施主体违法的上诉理由与法律法规规定及所查明事实不符，本院不予采纳；州林草局作为市林草局的上一级行政主管机关，具有行政复议主体资格，是适格的行政复议机关。对上诉人桃溪公司提出对《关于大理市苍山桃溪生态旅游园有限公司桃溪谷违规建筑物处理方案的批复》中关于对桃溪公司实施查处工作部分的内容进行合法性审查的上诉理由，因该批复不属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百四十六条所规定的规范性文件，且未在一审开庭审理前提出，本院依法不予准许；对上诉人桃溪公司请求确认市苍管局于2019年1月18日开始实施的强拆行为违法并请求市林草局、市苍管局共同向其进行赔偿的上诉理由，因该请求在一审诉讼时并未提出系二审新提出的诉讼请求，且不符合行政诉讼一行为一诉讼的诉讼原则，本院依法不予采纳。综上所述，上诉人桃溪公司的上诉请求不成立，应予驳回，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大理市苍山桃溪生态旅游园有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 苏静巍审判员张庆泽审判员田奇慧二〇二〇年六月八日书记员 杨             涛