云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终235号上诉人（一审原告）冷天斌，男，1971年7月2日生，傣族，初中文化，务农，原住云南省华坪县石龙坝镇临江村8组6号，现住华坪县。委托代理人廖毅，华坪县荣华法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）华坪县人民政府。住所地：云南省华坪县中心镇东路13号。法定代表人庞新秀，县长。委托代理人谢天兵。代理权限：一般授权代理。委托代理人张盛频，云南瑞彪律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市人民政府。住所地：云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。法定代表人郑艺，市长。委托代理人陈光军。代理权限：一般授权代理。委托代理人李四玉，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人胡跃兵，男，1964年5月19日生，彝族，小学文化，原住华坪县石龙坝镇临江村8组1号，现住华坪县。委托代理人胡德林，系胡跃兵之子。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐浩桔，云南华经律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人冷天斌因与被上诉人华坪县人民政府、丽江市人民政府林业行政确认及行政复议一案，不服云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人冷天斌及其委托代理人廖毅，被上诉人华坪县人民政府委托代理人谢天兵、张盛频，被上诉人丽江市人民政府委托代理人陈光军、李四玉，一审第三人胡跃兵的委托代理人胡德林、徐浩桔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，第三人胡跃兵户于1983年“两山”划定时，取得了坐落于华坪县荣将区临江乡十九队大弯子山的一宗自留山林地的使用权，由华坪县人民政府颁发给了编号3203《自留山证书》，该证书载明了面积65亩及四至边界。1997年10月2日，冷天斌任华坪县石龙坝乡临江村公所第八生产队（现华坪县石龙坝镇临江村8组）的队长，其通过与当时的临江村公所第八生产队签订《出让荒山使用权协议》，以每亩2元的价格，受让了位于本生产队丙地里岔河坪子400亩荒山的使用权，取得了编号为97090303004的《荒山使用权证书》。在华坪县林业局林改办保存的档案中，没有1997年华坪县人民政府颁发给冷天斌编号为97090303004《荒山使用权证书》的相关资料，也没有冷天斌购买荒山的出让金收据。有冷天斌在2003年再次申请办理该宗“四荒”拍卖荒山使用权证书的档案，档案中有《“四荒”拍卖协议书》2份、申请表2份、临江村委会《证明》2份，编号20031233号《荒山使用权证书》1本，编号20031236号《荒山使用权证书》1本，该两本证书加盖有“填审机关”华坪县林业局的公章，没有加盖“发证机关”华坪县人民政府的公章，两本证书的原件没有颁发，存放于该档案。其原因是华坪县人民政府已在1997年颁发过《荒山使用权证书》，没有重复颁发的必要，故两本证书没有颁发。2008年林改时，观音岩水电站建设征收了淹没区1135线以下的林地，淹没区1135线以上的林地因当时胡跃兵生病住院家里没有人，没有勘到界，故对胡跃兵在淹没区1135线以上的林地没有颁发《林权证》。2014年，因国家建设观音岩水电站，征收了临江村委会8组1135线以下的林地、承包田地，林地已种植果树的在征收时称为园地，未种植果树的仍称为林地。根据华坪县扶贫和移民开发局出具的《临江村八组冷天斌ON97090303004四荒证内土地情况》证实，冷天斌持有的编号97090303004《荒山使用权证书》包含了本组胡跃兵等农户的部分自留山、承包地在内。本案中，双方争议的林地36.21亩在1997年“四荒”拍卖前包含在第三人胡跃兵编号3203《自留山证书》范围内，在1997年“四荒”拍卖后该争议林地36.21亩包含在了冷天斌《荒山使用权证书》范围内。该争议林地36.21亩在观音岩水电站征用之前是属于荒山，第三人胡跃兵和冷天斌都没有实际耕种。淹没区1135线以下的林地被征收后，根据华坪县扶贫和移民开发局出具的《证明》证实，在金沙江观音岩电站库区土地征收范围中，第三人胡跃兵持有的3203号《自留山证书》与冷天斌持有的编号97090303004《荒山使用权证书》中，重叠部分145亩，其中被淹没的面积果园97.22亩、承包田0.5亩、承包地6亩、其他园地5.07亩的补偿款已由胡跃兵户领取，存在争议的36.21亩林地补偿款还在华坪县扶贫和移民开发局，待其争议解决后再进行兑付。在调查中，胡跃兵与冷天斌确认现在双方争议的林地面积是36.21亩，双方都主张争议林地36.21亩的使用权归各自所有。双方协商未果后，胡跃兵向华坪县人民政府申请作出处理。2017年7月3日，华坪县人民政府作出处理决定：一、对胡跃兵申请撤销冷天斌持有的编号为97090303004号《荒山使用权证书》的请求，依法不予支持。二、双方争议林地36.21亩，在征用前的林地使用权归冷天斌所有。三、注销冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》。胡跃兵不服该处理决定，向丽江市人民政府提出行政复议申请，丽江市人民政府于2018年2月12日依法作出丽行复决字（2017）第24号《行政复议决定书》。该复议决定书认为，华坪县人民政府作出的华林决字“2017”第3号《林权争议处理决定书》认定事实不清，证据不足，程序不当，适用法律错误，撤销了华坪县人民政府作出的华林决字“2017”第3号《林权争议处理决定书》，并责令华坪县人民政府在法定期限内重新作出行政行为，并不得基于同一事实和理由作出与原行政行为相同或基本相同的行政行为。2018年7月9日华坪县人民政府根据丽行复决字（2017）第24号《丽江市人民政府行政复议决定书》重新立案并批转华坪县林业局进行重新调查。在重新调查期间，华坪县林业局依法向胡跃兵和冷天斌送达了《受理通知书》《林权争议纠纷案件权利义务告知书》《林权争议纠纷调处听证权利告知书》，双方均放弃听证权利，均没有提出新的证据。2018年9月3日华坪县人民政府作出华林决字“2018”第4号《林权争议处理决定书》，该决定书内容：一、撤销冷天斌持有的编号为97090303004号《荒山使用权证书》。二、双方争议林地36.21亩，在征用前的林地使用权归第三人胡跃兵所有。冷天斌不服该行政行为，向丽江市人民政府提出行政复议申请。丽江市人民政府于2019年2月12日作出丽行复决（2018）第56号《行政复议决定书》，维持了华坪县人民政府作出的华林决字[2018]第4号《林权争议处理决定书》。冷天斌不服华坪县人民政府作出的《林权争议处理决定书》、不服丽江市人民政府作出的《行政复议决定书》，起诉至一审法院，要求判如所请。一审法院认为，华坪县人民政府有权颁发《自留山证书》《林权证》及对争议林木林地权属作出处理决定，丽江市人民政府有权作出行政复议决定，冷天斌与胡跃兵对华坪县人民政府和丽江市人民政府的行政执法主体资格和权限均无异议。丽江市人民政府作为云南省行政复议委员会改革试点单位，经云南省人民政府法制办公室审批的《丽江市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》明确规定，吸收专家、学者等参加行政复议委员会，参与案件审理，充分发挥专家、学者等社会力量的作用。律师作为法律专家参加丽江市人民政府行政复议委员会，没有违背行政复议体制机制改革的精神以及行政复议立法目的，且在复议听证过程中已告知各方当事人审议委员会及审理小组成员名单，各方当事人均无异议，冷天斌认为丽江市人民政府行政复议审理小组中有律师不合法的理由不能成立。《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》是结合地方实际，对国务院办公厅国办发〔1999〕102号通知的细化，没有违反法律法规的规定，冷天斌认为《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》违反上位法规定的主张不能成立。国办发〔1996〕23号《国务院办公厅关于治理开展农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》规定，“承包和租赁治理开发‘四荒’，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利与义务。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书”。国办发〔1999〕102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第二项规定，对“四荒”使用权拍卖必须严格按程序规范进行，拍卖之前应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过，依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。该《通知》同时规定“凡是出台的政策措施和治理开发行为与本通知精神不一致的，都要予以纠正。”《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》第四条第三款：“荒山由行政村（办事处）自然村（队）与群众协商后，根据当地地理位置，经营条件优劣，植被状况等条件确定。但条件差的每亩最低底价或基价不低于10元，条件较好的每亩最低价或基价不能低于30元。”第五条第七款规定，受让人支付出让金后，由县人民政府发给《华坪县有偿出让集体荒山使用证》。冷天斌与临江村民委员会八组签订的《出让荒山使用权协议》，约定每亩土地出让金为2元，违反了《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》关于地价的明确规定，且冷天斌没有提交支付购买荒山出让金的相关收据、凭证。现有证据未能证实临江村民委员会八组在1997年“四荒”出让时进行了公开拍卖，没有保障胡跃兵对出让其自留山林地的优先购买权；《出让荒山使用权协议》没有对出让荒山的面积和四至边界进行勘验，没有经过乡人民政府审核、县人民政府批准就取得《有偿出让集体荒山使用权证书》，颁证程序违法。因此，华坪县人民政府作出的处理决定和丽江市人民政府作出的复议决定与查明的事实相符，与法律规定相符。冷天斌提交的证据材料不能证实华坪县人民政府、丽江市人民政府的行政行为违法。对冷天斌要求撤销华坪县人民政府林权争议处理决定第一项、第二项和丽江市人民政府行政复议决定的诉讼请求不予支持；对冷天斌要求确认华坪县004的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的林地36.21亩在征用前的使用权归冷天斌所有的起诉事项另行裁定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回了冷天斌的诉讼请求。案件受理费100元，由冷天斌承担。冷天斌上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或者发回重审；2.诉讼费由华坪县人民政府、丽江市人民政府承担。事实和理由：1.一审判决认定事实不清，适用法律错误。本案胡跃兵的请求是撤销冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》、确认36.21亩争议林地在征用前使用权归胡跃兵所有，胡跃兵两项请求非常明确，华坪县人民政府及丽江市人民政府以颁证程序违法为由撤销了冷天斌的案涉《荒山使用权证书》，将36.21亩争议林地确权给胡跃兵，混淆了纠纷实质，以程序问题代替实体处理错误。2.华坪县人民政府未查明36.21亩的权属事实，就确定给了胡跃兵；丽江市人民政府复议维持也没有查明事实，没有证据证明36.21亩争议林地使用权属于胡跃兵。华坪县人民政府及丽江市人民政府把当时主持拍卖荒地的村民委员会书记认定成已不在人世，其两份决定不具有可靠性。两级政府武断的判定争议之地归第三人胡跃兵所有，属于查明事实不清。3.一审判决确认华坪县人民政府和丽江市人民政府的行政行为合法，而华坪县人民政府处理决定中有撤销行为、确权行为、注销行为，一审法院根据行政案件一行为一诉讼的诉讼原则驳回冷天斌部分诉讼请求又对不同行政行为同时裁判，前后矛盾。华坪县人民政府答辩称，一审判决认定华坪县人民政府的行政决定及丽江市人民政府的复议决定是合法的具体行政行为，判决驳回冷天斌的诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，是合法正确的判决；冷天斌上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。丽江市人民政府答辩称，丽江市人民政府、华坪县人民政府具有行政主体资格，行政行为程序符合法律规定。胡跃兵户在1983年“两山”划定时，取得了坐落于华坪县荣将镇临江乡十九队大弯子山的一宗自留山林地的使用权，持有华坪县人民政府颁发的编号3203《自留山证书》；冷天斌与临江村民委员会八组签订的《出让荒山使用权协议》中，约定每亩土地出让金为2元，违反了《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》关于地价的明确规定；《国务院办公厅关于治理农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》规定“承包和租赁治理开发‘四荒’，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”，但冷天斌与临江村委会签订的《出让荒山使用权协议》中涉及不应列入“四荒”出让的土地，即本案争议林地。且该《出让荒山使用权协议》没有经过乡政府审核，县政府批准就取得有偿出让集体荒山使用权证书。此外，冷天斌的起诉违反了行政法“一行为一诉”的原则，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应驳回冷天斌的上诉请求，维持原判。胡跃兵陈述称，没有证据证明本案争议地的使用权属于冷天斌，被诉处理决定和被诉复议决定合法，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院维持。二审中，冷天斌提交了华坪县石龙坝乡临江村荒山有偿出让协议、华坪县人民法院（2012）华行初字第36号行政判决、出让荒山使用权协议书、收据存根各一份，欲证明当时出让荒地的价格有0.5元/亩、2元/亩，并且已经有行政判决确认出让协议有效，故冷天斌的土地出让协议是有效的。华坪县人民政府质证认为，冷天斌提交的上述证据形成于行政决定作出之前，其在两次听证会议及一审程序中都未提交，并且该四份证据与本案无关，故冷天斌提交的证据不予质证；丽江市人民政府质证认为，冷天斌提交的上述证据不属于新证据，并且与本案无关联性；胡跃兵质证认为，冷天斌提交的上述证据不属于新证据，并且与本案无关联性。本院认为，冷天斌提交的上述证据不属于新证据，在二审中提交没有正当理由，不予接纳。一审判决认定事实清楚，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为华坪县人民政府作出的被诉处理决定和丽江市人民政府作出的被诉复议决定是否合法？本院认为，1.《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款、第二款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理，华坪县人民政府有权作出本案被诉处理决定；《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，故丽江市人民政府有权作出本案被诉复议决定，即华坪县人民政府和丽江市人民政府本案行政执法主体适格。2.各方当事人均确认争议的36.21亩林地在胡跃兵持有的编号为3203的《自留山证书》和冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》范围内，虽然《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》第十四条规定，纳入有偿出让范围并已出让的“责任山”“自留山”，原来颁发的《责任山合同书》《自留山使用证》不再生效，但该试行办法是规范性文件，不产生直接撤销《责任山合同书》《自留山使用证》的效力，华坪县人民政府未撤销胡跃兵持有的《自留山证书》就向冷天斌颁发了《荒山使用权证书》，致使争议林地形成“一地两证”，华坪县人民政府向冷天斌颁发案涉《荒山使用权证书》违反正当程序；“责任山”“自留山”是林地的组成部分，不在“四荒”之列，华坪县人民政府将胡跃兵的部分“自留山”纳入“四荒”之列进行有偿出让没有相应法律或国家政策依据。3.国办发〔1996〕23号《国务院办公厅关于治理开展农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》规定，“承包和租赁治理开发‘四荒’，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利与义务。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书。”案涉《出让荒山使用协议》载明该协议是冷天斌与临江村民委员会八组协商签订的，没有载明经过拍卖程序，签订的也不是拍卖协议，冷天斌又属临江村民委员会八组成员，因此，案涉出让的“荒山”应为承包或者租赁，该协议未经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，违反了国办发〔1996〕23号文的上述规定。4.华坪县人民政府颁发的编号为97090303004的《荒山使用权证书》因违反正当程序、没有相应的法律或国家政策依据，应当撤销，华坪县人民政府作出撤销决定、丽江市人民政府复议维持并无不当；冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》被撤销后，争议林地在胡跃兵持有的编号为3203的《自留山证书》范围内，华坪县人民政府确认争议林地使用权属胡跃兵符合法律规定，丽江市人民政府复议维持正确。5.华坪县人民政府受理胡跃兵的确权申请后，经调查、告知权利义务、听证、调解等程序后作出被诉处理决定；丽江市人民政府受理冷天斌的复议申请后，送达《受理通知书》《办理告知书》《被申请人答复通知书》《第三人参加行政复议告知书》《质证通知书》《听证通知书》，经听证、讨论后作出被诉复议决定，程序合法。一审判决驳回冷天斌请求撤销华坪县人民政府华林决字〔2018〕第4号林权争议处理决定第一项、第二项及丽江市人民政府丽行复决（2018）第56号行政复议决定的诉讼请求正确，冷天斌的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，冷天斌的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由冷天斌负担。本判决为终审判决。审判长 张庆泽审判员田奇慧审判员苏静巍二〇二〇年六月二十八日书记员 杨             涛