广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终104号上诉人（一审原告）：刘杰，男，1957年9月22日出生，住广东省珠海市香洲区****************，公民身份号码：612************978。委托诉讼代理人：赵玉娟，广东运胜律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市*********，住所地：广东省珠海市**********。法定代表人：卢仲强，主任。委托诉讼代理人：裴天龙，工作人员。委托诉讼代理人：张岩，北京市中银（珠海）律师事务所律师。一审第三人：珠海机场集团公司，住所地：广东省珠海市金湾区珠海机场候机楼。法定代表人：李文基，董事长。委托诉讼代理人：杨艺，广东瀛凯邦律师事务所律师。上诉人刘杰因诉被上诉人珠海市*********（以下简称公积金中心）、一审第三人珠海机场集团公司行政回复一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年2月28日，刘杰向公积金中心递交《关于催缴住房公积金欠费并返还本人的申请》，称刘杰与珠海机场集团公司欠缴住房公积金纠纷一案，经珠海市金湾区人民法院审理并做出(2018)粤0404民初1965号民事裁定，按照该裁定查明的事实，珠海机场集团公司从2005年起7月欠缴刘杰依法应享有的每月406元的住房公积金，截止刘杰2017年10月退休止，欠缴金额60494元。同时，该裁定认为，根据国务院《住房公积金管理条例》等法律、法规的相关规定，追缴欠费并返还刘杰属于贵中心行政管理的职权范围。因此，特申请，请向珠海机场集团公司追缴上述欠费并返还刘杰。同年3月1日，公积金中心向刘杰作出《关于刘杰投诉案件的处理意见》：我中心于2019年3月1日接到有关于刘杰投诉珠海机场集团公司欠缴住房公积金的资料。根据文件《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》(建金管[2006]52号)（以下简称52号文）的相关规定，对于离岗退养期间的福利待遇，建议刘杰回原单位协商处理。我中心对刘杰的投诉不应受理。刘杰不服，向一审法院提起行政诉讼。刘杰的一审诉讼请求：1.裁决公积金中心依法履行对珠海机场集团公司限期缴存其欠缴刘杰的住房公积金差额58424元的法定职责；2.裁决公积金中心负担本案全部诉讼费用。一审法院判案理由及结果公积金中心并无对“离岗退养”职工追缴住房公积金的法定职责。《住房公积金管理条例》第二条规定：本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。根据52号文规定：“一、关于《条例》中‘在职职工’的范围”规定“包括与单位签订劳动合同或符合劳动保障部门认定的形成事实劳动关系的在岗职工，不包括离开本单位仍然保留劳动关系的离岗职工”。“二、关于国有企业‘离岗退养’职工住房公积金问题”规定，“离岗退养”职工“在未办理正式退休手续前，住房公积金问题由其劳动关系所在企业在确定‘离岗退养’期间生活费时，根据具体情况予以考虑；办理正式退休手续后，按照退休人员相关规定执行”。从上述规定可知，公积金中心具有对在职职工追缴住房公积金的法定职责，而对于“离岗退养”职工，并无法定的追缴职责，其不属于在职职工范畴。“离岗退养”职工的住房公积金缴纳问题应当根据其劳动关系所在企业的实际情况考虑，法律并无强制其缴纳的规定。即公积金中心也无强制珠海机场集团公司为刘杰缴存住房公积金的法定职责。刘杰认为公积金中心应履行对珠海机场集团公司限期缴存其欠缴刘杰的住房公积金差额58424元的法定职责，缺乏事实及法律依据，对其诉讼请求，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘杰的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由刘杰负担。当事人二审诉辩主张上诉人刘杰的上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判公积金中心依法履行对珠海机场集团公司限期缴存其欠缴刘杰的住房公积金差额58424元的法定职责；3.公积金中心承担本案全部诉讼费用。其理由如下：（一）一审判决认定上诉人不属于“在职职工”，认定事实和适用法律错误。根据上诉人与珠海机场集团公司签订的《劳动合同书》第一条第(二)款“本合同为无固定期限”的约定以及《员工分流方案》第4.2条“员工办理内部退养手续后，仍属于集团公司员工”第4.3条“员工内部退养生活费参照国家、市和公司有关规定计发”等规定，在上诉人于2004年10月内部退养后、2017年10月办理正式退休手续前，上诉人与珠海机场集团公司之间的劳动合同、劳动关系一直持续存在。上诉人依法属于52号文第一条规定的“在职职工”，根据广东省(2013)189号《通知》第12项，珠海机场集团公司具有为上诉人依法缴纳住房公积金的法定义务，公积金中心也具有对上诉人追缴住房公积金的法定职责。（二）一审判决认定上诉人属于“离岗退养”、公积金中心无强制珠海机场集团公司为其缴存住房公积金的法定职责，认定事实和适用法律错误。即使一审判决认定上诉人属于“离岗退养”的情形，依法也应当进一步查明、认定本案住房公积金问题实际已经由珠海机场集团公司“在确定离岗退养期间生活费时，根据具体情况予以考虑”、实际已经予以解决的事实。而根据双方签订的《人员分流方案》的规定和《劳动合同》的约定，上诉人在珠海机场集团公司“仍属集团公司员工”，“内部退养生活费参照国家、市和公司有关规定计发”，具体应该按照上诉人“退养前所在岗位的月工资总额”计发。其中，相关“福利补贴”一项，上诉人“退养前所在岗位的月工资总额”中实际包括住房公积金，珠海机场集团公司也一直实际申报、缴纳、“计发”了上诉人的住房公积金。根据公积金中心提交的证据材料《珠海住房公积金管理中心缴存人明细》记载的珠海机场集团公司缴存住房公积金的时间证明:不仅在上诉人内部退养前的月工资总额包括了住房公积金，在上诉人内部退养后，珠海机场集团公司还为上诉人实际缴存住房公积金至2005年6月份。（三）一审判决认定公积金中心也无强制珠海机场集团公司为上诉人缴存住房公积金的法定职责，认定事实和适用法律错误。公积金中心和珠海机场集团公司未按照《住房公积金管理条例》第十五条第二款的规定对上诉人的账户依法转移或封存，构成违法不作为。根据国务院《住房公积金管理条例》第三十四条第三款、第三十七条、第三十八条的规定，公积金中心没有履行法定职责依法“监督”“限期办理”、更没有“限期缴存”或“申请人民法院强制执行”，构成违法不作为。被上诉人公积金中心答辩称：（一）《住房公积金管理条例》第二条第二款明确了住房公积金的缴存对象为“在职职工”。《住房公积金管理条例》第七条第一款明确了制定住房公积金具体政策的权限部门。根据52号文规定，“离岗退养”职工虽然仍与原单位保留劳动关系，但在处理住房公积金范畴内，不属于“在职职工”，公积金中心依法对“离岗退养”职工的住房公积金问题不存在向其原单位作追缴的法定职责。（二）公积金中心处理案涉申请事实依据。（2018）粤0404民初1965号民事裁定书查明刘杰于2005年7月离岗退养，并于2017年9月退休，属于珠海机场集团公司2003年7月17日颁发的《员工分流方案》“4.内部退养”情形，不纳入“在职职工”处理住房公积金问题。（三）关于对珠海机场集团公司限期缴存其欠缴刘杰住房公积金差额58424元问题。刘杰并未提交确实证据证明珠海机场集团公司欠缴其住房公积金58424元，（2018）粤0404民初1965号民事裁定书只是陈述“原告认为”，并非法院认定珠海机场集团公司应当从2005年7月起按照正常标准每月406元缴纳刘杰住房公积金。一审第三人珠海机场集团公司答辩称：（一）2005年7月份至2017年10月份期间，刘杰系珠海机场集团公司的企业“内退人员”(也称内部离职退养人员)，虽然仍保留劳动关系，但已退出工作岗位，并非“在职职工”。按我国法律规定，珠海机场集团公司无法定义务为刘杰缴纳非在职期间“内退人员”的住房公积金。52号文规定中对“在职职工”的范围作出界定，明确排除了离岗职工。所以刘杰在此期间并非珠海机场集团公司的“在职职工”，无法享受与“在职职工”在于住房公积金一事上相同的权益。（二）国企职工的离岗退养，是合法的企业行为。珠海机场集团公司在制定《员工分流方案》时，已对方案做出综合的考虑，并经集团公司临时职工代表大会表决通过。《员工分流方案》的4.4规定：“员工内部退养不再享受生产性奖金及在职员工其他有关补贴”。现刘杰提起本案诉讼有违诚信原则。（三）“法无授权不可为”，现无任何法律依据规定珠海机场集团公司应当为“内退人员”缴纳住房公积金，也没有规定应当以什么标准为“内退人员”缴纳。所以公积金中心不追缴的行为并非行政不作为，而恰恰是依法行政的具体体现。（四）珠海机场集团公司改制后，已经没有了主营业务收入，而且每年亏损近亿元。企业经营十分困难，还要承担80位退养员工、近100位退休职工的社会责任。珠海机场集团公司除了法定应付应缴的费用以外，无力再支付额外的费用。如每位离退员工都对珠海机场集团公司提出无理的要求，或者要求支付额外费用，珠海机场集团公司将难以存续经营，更甚者还可能使国有资产流失国家利益受损，后果不可想象。二审查明的事实二审期间，一审第三人珠海机场集团公司向本院提交了一份《内退申请》，证明上诉人因专业不对口、年龄偏大以及职业病困扰等原因，根据集团公司内部退养规定的条件，自愿向珠海机场集团公司提出离岗退养申请，该内退申请由上诉人本人提出后，由珠海机场集团公司依审批流程通过并执行。上诉人刘杰认为该证据并非二审新证据，且与待证事实无关，不予质证。被上诉人公积金中心认为，该证据证明上诉人在2004年6月1日主动申请退养，与本案有密切关联性，同时印证了（2018）粤0404民初1965号民事裁定书查明的事实，即上诉人已经内部退养离职。经审查，该证据不属于二审新证据，本院依法不予采纳。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案争议焦点是《住房公积金管理条例》和52号文的理解和适用问题，换言之，刘杰作为“离岗退养”的职工，是否应当由所在单位即珠海机场集团公司缴纳住房公积金。52号文明确规定：一、关于条例中“在职职工”的范围：……不包括已离开本单位仍保留劳动关系的离岗职工。二、关于国有企业“离岗退养”职工住房公积金问题：符合《国有企业富余职工安置规定》（国务院令第111号）“离岗退养”的职工，在未办理正式退休手续前，住房公积金问题由其劳动关系所在企业在确定“离岗退养”期间生活费时，根据具体情况予以考虑；办理正式退休手续后，按照退休人员相关规定执行。据此，52号文对国有企业“离岗退养”职工是否交纳住房公积金，授权企业“根据具体情况予以考虑”，也就是说企业可以根据自身的发展和整体安排进行自主决策。珠海机场集团公司根据临时职工代表大会表决通过的《员工分流方案》为离岗退养职工计发退养生活费，其中，是否为离岗退养职工缴纳住房公积金，是企业自主的管理行为，公积金中心没有法律和行政法规的依据对企业的自主管理行为进行干预。刘杰要求珠海机场集团公司补缴2005年7月至2017年10月住房公积金，缺乏事实和法律依据。公积金中心不存在不履行法定职责的情形。一审判决并无不当，本院依法予以确认。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人刘杰的上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘杰负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年六月三日书记员 梁敏儿