辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终323号上诉人：李达，男，1965年6月2日出生，汉族，住辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：张猛，辽宁同泽律师事务所律师。上诉人：韩禹，男，1994年4月21日出生，汉族，住辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：张猛，辽宁同泽律师事务所律师。上诉人：李洪涛，男，1975年5月26日出生，汉族，住辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：张猛，辽宁同泽律师事务所律师。上诉人：白宝良，男，1980年6月17日出生，汉族，住辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：张猛，辽宁同泽律师事务所律师。上诉人：韩龙梅，女，1976年3月30日出生，汉族，住辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：张猛，辽宁同泽律师事务所律师。上诉人：胡成喜，男，1965年6月26日出生，汉族，住辽宁省辽中县。委托诉讼代理人：张猛，辽宁同泽律师事务所律师。上诉人：沈阳市辽中区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市辽中区滨水新区滨水路26号。法定代表人：卜世杰，系区长。委托诉讼代理人：侯国文，北京盈科(沈阳)律师事务所律师。委托诉讼代理人：高宏伟，该单位公职律师。被上诉人：毛思博，男，1989年10月9日出生，汉族，住辽宁省辽中县。被上诉人：乔延彪，男，1972年10月7日出生，汉族，住辽宁省辽中县。被上诉人：礼恩东，男，1972年2月29日出生，满族，住辽宁省辽中县。被上诉人：韩贺昌，男，1969年1月20日出生，汉族，住辽宁省辽中县。上诉人李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜、沈阳市辽中区人民政府（以下简称辽中区政府）因与被上诉人毛思博、乔延彪、礼恩东、韩贺昌责令限期拆除、关闭决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初424号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月6日组织各方当事人到庭询问，现已审理终结。一审判决认定如下事实，李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜、毛思博、乔延彪、礼恩东、韩贺昌于2002年-2010年期间在辽中区肖寨门镇妈妈街村利用村里土地建设养殖场，从事养殖经营。2018年5月9日，辽中区政府办公室发布了《辽中区蒲河、浑河干流沿河区域畜禽养殖禁养区划定方案》和《辽中区蒲河、浑河干流沿河区域畜禽养殖禁养区整治方案》，决定对蒲河干流沿河区域、浑河干流沿河区域辽中一侧以沿河堤坝为起点两侧400米范围内依法划定为禁养区，对蒲河、浑河干流区域畜禽养殖禁养区内养殖场（小区）和养殖专业户进行整治。2019年6月，沈阳市环境生态局辽中分局对禁养区域内的养殖户送达《沈阳市生态环境局辽中分局责令限期改正通知书》，责令养殖场（户）于2019年6月20日前停止畜禽养殖活动。2019年7月3日，辽中区政府对浑河、蒲河、朱家房机排干内养殖场（户）作出《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》（沈辽中政发【2019】16号），责令浑河、蒲河、朱家房机排干内禁养区内的43家养殖场（户）于2019年7月18日前自行拆除、关闭。2019年7月，沈阳市环境生态局辽中分局对李达等人作出《沈阳市生态环境局辽中分局行政处罚决定书》，责令停止违法行为，并处罚款。李达等人对辽中区政府作出的《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》不服，提起了本次诉讼。一审判决认为，依据《辽宁省水污染防治条例》第四十八条，被告有责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场的职权。《辽宁省水污染防治条例》第四十八条规定：“违反本条例规定，在划定的禁养、限养区域内从事畜禽养殖活动的，由生态环境主管部门责令限期改正；逾期未改正的，可以处一千元以上五千元以下的罚款，报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”李达等人在《辽中区蒲河、浑河干流沿河区域畜禽养殖禁养区划定方案》出台之后，在禁养区内继续从事畜禽养殖活动的行为违反了《辽宁省水污染防治条例》，辽中区政府责令李达等人限期拆除、关闭养殖场，认定事实清楚，法律依据充分。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”李达等人的养殖场建设于2002年-2010年，建设时间早于《辽中区蒲河、浑河干流沿河区域畜禽养殖禁养区划定方案》的发布时间，并没有实施在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的行为。因此，辽中区政府适用《畜禽规模养殖污染防治条例》对李达等人作出《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》，属适用法律错误。畜禽养殖禁养区的划定影响了李达等人的养殖权益，给其造成了经济损失，辽中区政府应对此进行补偿。辽中区政府称其在作出《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》之前，就搬迁补偿事宜与李达等人曾进行协商，但均未达成一致。辽中区政府在与李达等人协商不能达成一致的情况下，应当先对其作出搬迁补偿决定，而后才可对其作出拆除、关闭养殖场的决定。辽中区政府未切实保障搬迁养殖户的利益，违反了正当程序，其作出的拆除、关闭养殖场的决定应当确认为违法。李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜要求对关闭养殖场的行为按照每头牛2000元的标准进行补偿，由辽中区政府支付相应的补偿金。但本案被诉行政行为系辽中区政府作出的《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》，行政补偿并非本案的审查客体，故对李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜的该请求不予支持。如李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜对辽中区政府或沈阳市环境生态局辽中分局执行《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》的行政强制行为不服，可以依法对行政强制行为提起诉讼，并主张赔偿。因此，本院对李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜要求补偿的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认辽中区政府于2019年7月3日作出的《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》违法；二、驳回李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜其他诉讼请求。本案诉讼费50元由辽中区政府承担。李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜上诉称，撤销一审判决第二项判决内容，依法改判沈阳市辽中区人民政府对李达等6人履行行政补偿职责。其上诉理由是：1.李达等6人在提起行政诉讼时已经明确提出了行政补偿请求，该请求属于人民法院受案范围，依法应当属于本案的审查客体；2.辽中区政府的违法行政决定直接导致了李达等6人的损失，应当予以补偿。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。辽中区政府在未进行任何补偿的情况下对李达等6人发布《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区养殖场（户）的决定》，造成李达等6人养殖的动物及设施的重大损失，应当予以补偿。一审法院认为辽中区政府没有强制执行上述《决定》，因而对补偿请求不予支持，显然违背法律规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以纠正。辽中区政府上诉称，对禁养区域从事养殖活动的，适用《辽宁省水污染防治条例》第四十八条规定，违反本条例规定，在划定的禁养、限养区域内从事畜禽养殖活动的，由生态环境主管部门责令限期改正，逾期未改正的，可以处一千元以上五千元以下的罚款，报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。对进行养殖场、养殖小区建设的，适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。就本案而言，辽中区政府对多名养殖户下达同一法律文书，李达等人在禁养区域从事养殖活动，适用《辽宁省水污染防治条例》的相关规定，而不应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》相关规定，同时政府设立辽寨牧村养殖基地项目，建立了关闭搬迁补偿方案，在划定的禁养区域内，其他进行养殖活动的养殖户，适用《畜禽规模养殖污染防治条例》相关规定。综上辽中区政府并未违反任何法定程序，期间并无不当行为，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回李达等人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，2019年7月3日，辽中区政府作出《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》，责令于2019年7月18日前自行拆除、关闭的43家养殖场（户）名单中，不包括韩禹。本院认为，《辽宁省水污染防治条例》第四十八条规定：“违反本条例规定，在划定的禁养、限养区域内从事畜禽养殖活动的，由生态环境主管部门责令限期改正；逾期未改正的，可以处一千元以上五千元以下的罚款，报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”本案中，李达等人在《辽中区蒲河、浑河干流沿河区域畜禽养殖禁养区划定方案》出台之后，在禁养区内继续从事畜禽养殖活动的行为违反了《辽宁省水污染防治条例》，辽中区政府责令李达等人限期拆除、关闭养殖场，认定事实清楚，法律依据充分。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”李达等人的养殖场建设于2002年-2010年，《畜禽规模养殖污染防治条例》于2014年1月1日起施行，2018年5月9日辽中区政府办公室出台《辽中区蒲河、浑河干流沿河区域畜禽养殖禁养区划定方案》，李达等人并未实施在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的行为。因此，辽中区政府适用《畜禽规模养殖污染防治条例》对李达等人作出《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》，属适用法律错误。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，因辽中区政府重新划定禁止养殖区域要求李达等养殖户搬迁养殖场，应对李达等人的损失予以补偿。辽中区政府在未与李达等人达成补偿协议的情形下，作出诉争《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》，违反了正当程序，一审法院确认诉争决定违法，并无不当。关于李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜上诉请求辽中区人民政府对李达等6人履行行政补偿职责的主张。本案中，向一审法院提起诉讼的共10人，毛思博、乔延彪、礼恩东、韩贺昌4人的诉讼请求为撤销辽中区政府作出的《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区养殖场（户）的决定》〔沈辽中政发（2019）16号〕；李达、韩禹、李洪涛、韩龙梅4人的诉讼请求为确认辽中区政府作出的沈辽中政发（2019）16号行政决定违法，辽中区政府决定关闭养殖场的行为依法依规按照2000元/头的标准进行补偿；白宝良、胡成喜的诉讼请求为确认辽中区政府作出的沈辽中政发（2019）16号行政决定违法，辽中区政府对因违法行政行为给原告造成的损失（白宝良请求60万、胡成喜请求100万）承担赔偿责任，并对关闭养殖场的行为依法依规按照2000元/头的标准进行补偿。毛思博、乔延彪、礼恩东、韩贺昌4人并未在本案中提出赔偿、补偿请求，庭审中明确表示另案起诉赔偿、补偿问题。虽然李达等6人在本案中提出了赔偿、补偿请求，鉴于本案的客观情况，李达等6人的赔偿、补偿请求另案与毛思博等4人的案件一同处理更为适宜，既不影响李达等6人的合法权益，更宜于统一裁判标准，避免造成同一情况不同处理。关于韩禹的原告资格问题。从本院查明的事实来看，2019年7月3日，辽中区政府作出《沈阳市辽中区人民政府关于责令限期拆除、关闭禁养区内养殖场（户）的决定》，责令于2019年7月18日前自行拆除、关闭的43家养殖场（户）名单中，不包括韩禹。因本案的审查客体是诉争决定，韩禹并非本案诉争决定的行政相对人，不具备本案原告资格。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。李达、韩禹、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜、沈阳市辽中区人民政府的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李达、李洪涛、白宝良、韩龙梅、胡成喜负担25元，沈阳市辽中区人民政府负担25元。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年六月二十三日法官助理倪弘毅书记员曲宏