西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）陕7102行初1516号 原告西安华新彩印有限责任公司。住所地西安市长安区。法定代表人王怀英，总经理。委托代理人种谱，陕西泽诚律师事务所律师。委托代理人王艳妮，陕西泽诚律师事务所律师。被告西安市长安区城市管理和综合执法局。住所地西安市长安区。法定代表人姚旭升，局长。委托代理人张红波，该局工作人员。委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。被告西安市长安区人民政府。住所地西安市长安区。法定代表人李娴，区长。委托代理人陈羽萌，工作人员。委托代理人左楠，工作人员。第三人西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区.法定代表人冯涛,局长.委托代理人杨柳，工作人员委托代理人张晗, 陕西云德律师事务所律师。原告西安华新彩印有限责任公司（以下简称华新彩印公司）诉被告西安市长安区城市管理和综合执法局（以下简称长安城管局）城建行政处罚及西安市长安区人民政府 （以下简称长安区政府）行政复议一案，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月7日、2019年12月27日公开开庭审理了本案。在诉讼过程中，为查明案件事实，本院依法通知西安市自然资源和规划局为第三人参加诉讼。原告华新彩印公司的法定代表人王怀英,委托代理人种谱、王艳妮，被告长安城管局委托代理人张红波、李超，被告长安区政府的委托代理人陈羽萌，第三人西安市自然资源和规划局的委托代理人杨柳、张晗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。长安城管局于2019年1月29日作出长城管执罚字违[2018]第189号行政处罚决定书。被告长安区政府于2019年3月19日作出长政复决字（2019）8号行政复议决定书。原告华新彩印公司诉称，1998年，原告通过有偿转让的XX街XX村5.274亩土地使用权，同年长安县人民政府审批土地件长地征(1998)第53号批复同意原告自筹资金建设厂房、住宅及辅助设施。主要厂房建成后，为满足扩大生产对设备、包装、库房的需要，原告于2000年建起石棉瓦厂房，后又将简易石棉瓦房改建成钢构房屋。2019年1月7日，原告收到区城管局《行政处罚预先告知书》[长城管执告字违(2018)第189号]，称原告“未取得相关规划审批手续擅自在长安区XX大道XX大道XX小区XX房”，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条，要求接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建设。原告遂于2019年2月16日向长安区人民政府提起行政复议，后长安区人民政府作出复议决定，维持被告做出的处罚决定。原告认为被告作出的《行政处罚决定书》违反了相关法律规定，严重侵犯了原告的合法权益，故原告诉至法院请求：1.请求撤销被告西安市长安区城市管理和综合执法局于2019年1月27日作出的行政处罚决定书（长城管执罚字违[2018]第189号）。2.请求确认被告西安市长安区人民政府作出的行政复议决定书（长政复决字[2019]8号）无效。经本院释明，原告将其第二项诉讼请求变更为：撤销被告西安市长安区人民政府作出的行政复议决定书。原告向本院提交以下证据：1.《西安市长安县国有土地使用权出让合同》、《建设工程选址意见书市城规选字（98）030号》、《长安县人民政府土地审批件长地征字（1998）第53号》。证明：1.原告通过合法手续取得该块（5.274亩）国有土地使用权；2.原告在该土地上建设厂房的相关建设符合政策规定；3.证明原告相关建设符合用地规划； 2.《中华人民共和国国有土地使用证》。证明：1.原告合法取得该地块土地使用权，土地用途登记为住宅、厂房；2.原告建设厂房的行为未改变土地权属和用途，故其合法权益理应得到保护；3.《长安县计划委员会文件长计投发字（1998）第208号》、《固定资产投资项目投资许可证》、《临时建筑许可证》。证明原告是在经政府职能部门许可后建厂房，其并未违反法律、法规及政策规定；4.西安华新彩印有限责任公司《营业执照》。证明王怀英系原告公司的法定代表人、负责人。被告长安城管局辩称，原告未取得规划审批手续在长安区XX大道和朱雀大街十字东北角华新彩印厂内搭建简易结构棚的违法事实清楚、证据确实充分。被告作出的长城管执罚字违[2018]第189号行政处罚决定并无不当之处，故应当依法驳回其诉讼请求。一、在西安市规划局长安分局作出的《关于华新彩印厂内违法建设的认定函》（市规长函[2018]193号）未被确认违法或撤销的情况下，被告据此作出长城管执罚字违[2018]第189号行政处罚决定并无不当之处；二、被告在作出处理决定前亦向原告调查了相关情况，处罚决定认定事实清楚；三、被告作出的长城管执罚字违[2018]第189号行政处罚决定书程序合法。综上，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告长安城管局向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1.市规长函[2018]193号西安市规划局长安分局《关于华新彩印厂内违法建设的认定函》；2.执法人员工作证复印件；3.长城管执勘字违[2018]第189号《现场勘验笔录》；4.长城管执调字违[2018]第189号《调查询问笔录》；5.西安华新彩印有限责任公司营业执照复印件；6.原告工作人员李某某介绍信；7. 原告工作人员李某某身份证复印件；8.原告《关于完善我司厂房建设手续的紧急请求》；9.《长安县临时建筑施工许可证》；10.西安市长安区XX大队直属一中队《关于华新彩印厂内违法建设的汇报》；11.西安市长安区建设局《关于华新彩印厂内违法建设有关情况的复函》；12.长城管执处字违[2018]第189号行政违法案件处理意见报告。证明被告在收到规划局来函转办的原告违法线索后依法启动调查程序，经调查：西安华新彩印有限责任公司在长安区XX大道XX大街XX苑北侧未取得相关规划审批手续擅自搭建简易结构棚一层三幢，执法人员依法对其进行查处，以上事实有现场勘验笔录、询问笔录等予以佐证，原告未取得相关规划审批手续建设，违法事实清楚。第二组证据：XX城管执责停字违[2018]第189号《责令停止行政违法行为通知书》；2.长城管执立字违[2018]第189号《行政违法案件立案呈批报告》。证明被告收到原告的违法线索后，依法进行了核查并向其下发了责令其停止违法行为的通知，依法进行立案呈批启动调查程序。第三组证据：XX城管执处字违[2018]第189号行政违法案件处理意见报告；2.长城管执告字违[2018]第189号行政处罚预先告知书及送达回证；3.原告《关于完善我司厂房建设手续的紧急请求》。结合第一组证据证明，被告就其违法行为拟进行处罚，在处罚决定作出之前，告知其享有陈述申辩的权利。针对原告的陈述申辩意见在处罚时未予采纳。第四组证据：长城管执罚字违[2018]第189号行政处罚决定书及送达回证。结合前三组证据，证明被告进行调查核实后，依法作出处罚决定并向原告直接送达。结合被告提交的全部证据材料，证明被告作出的行政行为事实清楚，证据确实充分，定性准确，处罚适当，程序合法。被告长安区政府辩称：一、被告作出长政复决字(2019)8号《行政复议决定书》程序合法，依法应驳回原告的诉讼请求。2019年2月21日，原告向被告递交行政复议申请书，请求撤销被申请人长安区城市管理局2019年1月29日作出的长城管执罚字违 [2018)第189号《行政处罚决定书》。被告于2月25日依法受理，2月25日与2月26日分别向长安区城市管理局和原告送达了《行政复议答复通知书》和《行政复议受理通知书》。长安区城市管理局于3月8日作出行政复议答复书，并提交了作出行政处罚决定的相关证据材料。根据《行政复议法》第二十二条之规定，被告对该行政复议案进行了书面审查。被告3月19日作出长政复决字（2019）8号《行政复议决定书》，维持了长安区城市管理局作出的长城管执罚字违(2018)第189号《行政处罚决定书》，于3月27日分别向长安区城市管理局和原告予以直接送达。因此，被告作出《行政复议决定书》程序合法。二、被告作出长政复决字(2019)8号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回原告的诉讼请求。被告查明，2018年12月13日西安市规划局长安分局作出市规长函（2018）193号《关于华新彩印厂内违法建设的认定函》，该函认定原告在华新彩印厂内搭建简易结构棚一层三幢未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设。并提出依据《XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定对该违法建设予以拆除的意见。2018年12月21日长安区城市管理局对原告涉嫌违法建设行为进行了现场勘查，对原告进行了调查询问，并作出了长城管执责停字违（2018）第189号《责令停止行政违法行为告知书》。2019年1月8日长安区城市管理局作出长城管执告字违（2018）第189号《行政处罚预先告知书》，告知原告对拟作出的行政处罚决定享有陈述和申辩的权利。2019年1月29日长安区城市管理局作出长城管执罚字违(2018)第189号《行政处罚决定书》。被告认为长安城管局根据上述事实和法律规定作出处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告长安区政府向本院提交以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书；3.行政复议答复通知书；4.行政复议决定书；5.收文登记簿（2）页。以上证据证明长安区人民政府作出的长政复决字[2019]8号《行政复议决定书》程序合法、事实清楚、适用法律正确。第三人西安市自然资源和规划局述称，按照行政诉讼法及其相关司法解释的规定,原告起诉应当认为第三人的权力侵害其合法权益，但是第三人作出的认定函未对原告的合法权益产生影响。第三人西安市自然资源和规划局向本院提交以下证据：第一组证据：市民反映情况网络截图，证明线索来源，接到举报后依法进行登记调查;第二组证据：国有土地使用证;长计投发字(1998)第208号文件; 现场照片; 西安华新彩印厂综合楼工程总平面布置图; 本次征地平面图; 投资许可证;第三组证据：长安县临时建筑施工许可证;第四组证据：市规长函[2018]193号西安市规划局长安分局《关于华新彩印厂内违法建设的认定函》。以上证据证明第三人作出的行为未对原告产生影响,第三人作出的行为合理合法。经庭审质证，XX城XX组证据中证据1合法性有异议，证明目的不认可，认为规划局内部的认定函程序不合法；证据2的真实性认可，认为城管执法局的工作人员，无权对违法建筑进行认定；证据3、4真实性、合法性、证明目的均不认可，认为李某某不是原告单位的工作人员，无权接受调查。本案建筑是在2000年就建好的，2010年是进行翻修。勘验人签字，执法证的名字和签字名字不一致；证据5无异议；证据6、7真实性不予认可，认为该介绍信仅加盖原告单位的公章，但是没有法定代表人签字，只是对李某某的身份作以介绍，并不能代替委托书，且介绍信出具时间在调查询问笔录之后；证据8无异议，证明原告一直要求相关部门办理证照，但是相关部门不作为；证据9真实性无异议，认为原告单位的建筑有临时建筑许可证，且没有明确的失效时间，一直有效；认为证据10、11、12是行政机关内部单位的文件，不能作为证据使用。认为XX城XX组证据中证据1的签收人李某某无权代表原告单位；证据2是内部文件，不能作为证据。XX城XX组证据中证据1是内部文件，不予认可；证据3没有异议，证明原告一直要求相关部门进行行政作为。XX组XX组证据，认为签收人李某某未经公司授权，无权签收文书，被告送达程序违法。原告对被告长安区政府证据真实性认可，证明目的不认可，认为行政复议程序合法，但并不代表适用法律正确。原告对第三人第一组证据真实性认可、证明目的不认可，认为规划局并未进行调查。对第二组证据真实性认可，证明目的不认可，认为原告是通过合法的手续取得的土地使用权，且土地使用权证书上明确写明了土地用途，原告的使用符合土地使用规划。现场照片无法反映调查情况，现场照片是统计局当时照的，不是规划局照的。对第三组证据临时建筑施工许可证，认为没有载明具体的使用年限，政府在为原告颁发证书的时候没有给原告设定年限，这是因为行政机关自己的操作失误导致的，不应当由相对人承担后果，该证书还是有效的。对第四组证据真实性认可，证明目的不认可。认为该函作出程序违法，实际情况是规划局并未实际进行核查，出具的时间是2018年12月13日，实际上由城管局调查的时间是2018年12月21日，不是规划局现场调查的，是城管局现场调查的，认定函作为基础的证据，没有向相对人送达，没有向相对人告知权利义务，该函依据的法律适用错误。二被告对第三人证据均无异议。被告长安城管局对原告证据1、2真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可。认为本案处罚的是原告未取得建设规划许可证进行施工的行为，与用地手续是否合法不具有关联性，也不能证明建设行为是合法行为。证据3真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可。认为涉案房屋是在2000年始建，2012年翻建，原告临时许可证只是针对2000年的初始建设,2012年翻建没有办理翻建手续，且目前《临时建筑许可证》已经超期失效。对原告证据4无异议。被告长安区政府对原告证据的质证意见与被告长安城管执法局的质证意见一致。二被告对对方证据均无异议。第三人对二被告证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告长安区政府、长安城管局提交的全部证据，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，真实性予以确认，证明目的不予确认。原告提交的全部证据，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，对其真实性予以确认，证明目的不予确认。关于原告提出执法人员执法证的名字和文书中签字名字不一致的问题，被告长安城管局已委派相应执法人员出庭应诉并对其身份进行了合理说明，本院予以确认。第三人提交本院的第一、第二、第三组证据，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。第三人第四组证据，真实性予以确认，证明目的不予确认，理由如下，第三人西安市自然资源和规划局在庭审中陈述，其出具市规长函[2018]193号《关于华新彩印厂内违法建设的认定函》的理由是案涉建筑违反XX乡规划法第64条，西市XX乡规划条例68条的规定，但对于本案是否属于可以采取改正措施、消除影响的情形，则并未加以考量，而主张应由被告长安城管局作出认定，但其处理意见却载明“……对该违法建设予以拆除。”该认定函明显不当，不予确认。经审理查明，2018年12月13日，西安市规划局长安分局作出市规长函[2018]193号《关于华新彩印厂内违法建设的认定函》，主要内容为“一、认定意见 ……该厂内搭建简易结构棚一层三幢，该建筑建设方未取得我局核发的《建设工程规划许可证》，属于违法建设。二、处理意见 根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定，对该违法建设予以拆除。”2018年12月21日，长安城管局派出工作人员进行了现场勘验和调查询问，并向原告华新彩印公司发出长城管执责停字违[2018]第189号《责令停止行政违法行为通知书》，原告华新彩印公司副厂长李某某在相应笔录和通知书上签字。2018年12月24日，原告华新彩印公司出具介绍信，介绍李某某XX城XX层XX幢XX房事宜”，并于随后提交了“关于完善我司厂房建设手续的紧急请求”和2000年1月9日核发的《长安县临时建筑施工许可证》，称涉案建筑为2000年建设的石棉瓦厂房，由于年久老化于2012年翻建改造为钢构厂房。2019年1月8日，XX城XX城管执告字违[2018]第189号《行政处罚预先告知书》，告知了拟作出行政处罚的内容和陈述、申辩权，原告华新彩印公司于其后提交了“关于完善我司厂房建设手续的紧急请求”。2019年1月29日，XX城XX城管执罚字违[2018]第189号《行政处罚决定书》并送达原告华新彩印公司。原告华新彩印公司对该行政处罚决定书不服，于2019年2月21日向被告长安区政府提起行政复议。长安区政府受理后，履行了审查、通知被申请人、审理等程序，2019年3月19日作出长政复决字（2019）8号行政复议决定，维持了长城管执罚字违[2018]第189号《行政处罚决定书》。另查明，西安市规划局、西安市城市管理局于2017年4月14日作出市规发（2017）50号《关于违法建设查处职责分工的通知》，主要内容为：“……根据2月27日市政府常务会议研究通过的《西安市深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》及3月30日经省人大常委会批准修订的《西安市XX乡规划条例》，结合市政府‘三定方案’，对我市违法建设认定和查处有关职责明确如下：一、由规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并及时将认定意见函告城管部门并抄送区县政府、开发区管委会。规划局出具的认定意见函除对违法建设进行定性外，必须依法提出整改、处罚、拆除、没收等明确的处理意见。其中处罚意见必须明确处罚的额度范围，整改必须提出具体的整改方案。二、城管部门根据规划部门的认定意见，按照法定程序下达法律文书，并负责违法建设的制止、查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作。强制拆除工作由区县政府、开发区管委会负责组织实施。对整改、处罚后可办理规划手续的项目，城管部门应在结案后及时将处理结果函告规划部门。……”。本院认为，《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。市规发[2017] 50号《西安市规划局 西安市城市管理局 关于违法建设查处职责分工的通知》也根据《西安市XX乡规划条例》明确了规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并向城管部门函告认定意见，由城管部门负责按照法定程序下达法律文书，制止违法建设，查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作职责。据此，被告长安城管局具有根据规划部门认定意见，对违法建设进行处理的法定职权。首先，涉案的行政行为究竟是否属于行政处罚。国务院法制办公室在《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]13号）和《对陕西省人民政府法制办公室“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》（国法秘研函[2012]665号）都指出:“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条规定的‘限期拆除’，第六十八条规定的‘责令限期拆除’不应当理解为行政处罚行为。”同时，《中华人民共和国行政处罚法》和原建设部《建设行政处罚程序暂行规定》第三条规定的行政处罚也仅包括警告、罚款、没收违法所得、行政拘留、没收违法所得、没收非法财物、没收违法建筑物、构筑物和其他设施、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产、停业、责令停业整顿、责令停止执业业务、降低资质等级、吊销资质证书、吊销职业资格证书和其他许可证、执照等，不包括责令限期拆除，因此责令限期拆除不属于行政处罚。《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《西安市XX乡规划条例》第三十二条规定，临时建设用地期限一般不得超过两年。确需延期的，应当在期满三十日前向规划行政管理部门提出书面申请。临时用地延期不得超过一年。结合本案，原告华新彩印公司于2000年1月9日取得临时许可证，该许可证虽未载明完工日期，且经本院询问，原告华新彩印公司并未提供其曾办理延期的证据材料，则按照法律规定，该临时许可证的有效期至迟不超过2002年1月。结合经庭审举证、质证的其他证据材料，可以确认涉案建筑未取得西安市规划局长安分局核发的《建设工程规划许可证》。但依据《西安市XX乡规划条例》第六十八条的规定，违章建筑分为程序违建和实质违建两种，对于前者，建筑物并未实质妨碍规划，建造者得依一定程序补办相应手续或改正措施消除对规划实施的影响，对于后者则应当依照法定程序限期拆除。在本案中，第三人西安市自然资源和规划局未对本案是否属于可以采取改正措施、消除影响的情形加以考量，径行建议“……对该违法建设予以拆除”明显不当。被告市城管局依据该认定函作出涉案《行政处罚决定书》，主要证据不足，应予撤销。被告长安区政府在接到原告提出的复议申请后，履行了审查、通知被申请人、审理等程序，于法定期限内作出行政复议决定，程序合法。鉴于原行政行为应予撤销，故复议决定亦应一并撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告西安市长安区城市管理和综合执法局于2019年1月29日作出的长城管执罚字违[2018]第189号《行政处罚决定书》；二、撤销被告西安市长安区人民政府于2019年3月19日作出的长政复决字（2019）8号《行政复议决定书》。本案案件受理费50元，由被告西安市长安区城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审 判 长  翟汉卿审  判  员    唐颖杰人民陪审员    张亚美 二〇二〇年六月八日 书 记 员  王亚文   附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 1