广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1365号上诉人（原审原告）：英德市水边镇乌城村委会打铁铺村民小组。负责人：李月金，组长。上诉人（原审原告）：英德市水边镇乌城村委会田心村民小组。负责人：李亚苟，组长。上诉人（原审原告）：英德市水边镇乌城村委会蓝屋村民小组。负责人：蓝亚远，组长。上诉人（原审原告）：英德市水边镇乌城村委会丰太围村民小组。负责人：冯灶新，组长。以上四上诉人的共同委托代理人：曾佑强，英德市英州法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地:广东省英德市金子山大道行政中心大楼。法定代表人:肖勇科，市长。委托代理人：温月耀，英德市自然资源局工作人员。委托代理人：李娜，广东浈阳律师事务所律师。原审第三人：英德市水边镇五角村委潭角村民小组。负责人:黄金，组长。上诉人英德市水边镇乌城村委会打铁铺村民小组（下称打铁铺村民小组）、英德市水边镇乌城村委会田心村民小组（下称田心村民小组）、英德市水边镇乌城村委会蓝屋村民小组（下称蓝屋村民小组）、英德市水边镇乌城村委会丰太围村民小组（下称丰太围村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、原审第三人英德市水边镇五角村委潭角村民小组（下称潭角村民小组）林权争议不予受理决定纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2018）粤18行初204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年8月13日，原告打铁铺、蓝屋、田心、丰太围村民小组向英德市人民政府提交调解处理申请书，以乌城大队持有的1981年英林证字№00010XX《林权所有证》第一栏记载的“大坑”山中备注“山权单位：打铁铺、田心、蓝屋、丰太围”为由，申请对大坑山的林地权属进行确权。英德市人民政府审查后，认为原告提出争议的“大坑山”林地权属，与2017年2月28日水边镇五角村委潭角村民小组与乌城村委大岭下村民小组争议的“石古督”林地权属指向同一林地,原告提出争议的“大坑山”权属已清楚，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条及第三十一条的规定，于2018年9月27日作出《林权争议不予受理决定书》。原告不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销英德市人民政府于2018年9月27日作出的《林权争议不予受理决定书》。2、责令被告重新作出新的具体行政行为，或由法院依法确认原告拥有“大坑山”林地所有权，该山四至范围:东至长坑场场部下角，南至岭顶，西至寨面场面，北至岭顶，面积约1500亩。另查明：（2015）清中法行初字第76号生效判决查明，2004年大岭下村民小组以漏登记为由申请补发“企引子至大坑尾督”的林权证。英德市人民政府受理后组织相关村委会、村民小组的代表实地踏界，各方在《现场勘查四至范围图》上签名，确认无争议。持有英林证字№00019XX号《山林权所有证》（证载四至表述与英府林证字（2010）第336XX号《林权证》基本一致）的潭角村民小组未被通知、亦未签名。“企引子至大坑尾督”山场公示期满，无人提出异议，故英德市人民政府给大岭下村民小组颁发英府林证字（2010）第336XX号《林权证》。该判决认为，大岭下村民小组提供的《林权所有证》四至范围虽包括争议林地，但该证是林木所有证、并非山权所有证，且持证人系乌城大队、并非大岭下村民小组，因此其以林权证主张山权权属、申请补发新证，缺乏依据。潭角村民小组是涉案林地权益的利害关系人，英德市人民政府现场踏查时未通知潭角村民小组，属发证审核登记程序违法，判决撤销英府林证字（2010）第336XX号《林权证》。2017年3月24日，英德市人民政府受理潭角村民小组与大岭下村民小组关于“石古督”林地的权属纠纷一案。调处阶段原告四个村民小组作为案外人提交了《证明材料》，从四份证明材料的内容来看，四个村民小组并未对争议山场提出权属主张。公示期间无第三人提出权属主张，英德市人民政府遂依法调处并于2017年9月15日作出《关于处理石古督林地林木权属的决定》，决定石古督山场范围内的林地林木权属归潭角村民小组集体所有。该处理决定经送达当事人后，已经发生法律效力。庭审中，对于原告的第2项诉讼请求，一审法院依法释明如下：根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，林权争议处理系行政机关的法定职责，人民法院不能直接受理。本案中，英德市人民政府作出的《林权争议不予受理决定书》，对涉案山场的权属纠纷并未进行实体审查，故应先解决该不予受理决定是否正确的问题，而不能由法院直接进行确权。原告接受原审法院释明，将第2项诉讼请求变更为：判令被告重新作出新的具体行政行为。另，被告认为原告申请调处的“大坑山”四至范围与2017年2月28日潭角村民小组与大岭下村民小组争议的“石古督”林地权属四至范围一致。庭审时经原审法院询问，原告对此亦予确认。原审法院认为：人民法院审理行政诉讼案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。根据双方当事人的诉辩意见，本案审查的是英德市人民政府作出的《林权争议不予受理决定书》是否合法。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第五条的规定，发生林权争议是当事人申请行政调处的前提。此处“林权争议”，是指从事实和证据的角度看，申请人的主张有可能成立的情形。如果申请人提供的证据明显不能支持其权属主张，则属于林权争议不成立的情形，不存在进行调处的前提。本案中，从原告提交的争议山示意图、英林证字№00010XX《林权所有证》，英德市人民政府提供的《关于处理石古督林地林木权属的决定》及附图等材料来看，原告提出申请调处的“大坑山”的四至范围与2017年2月28日潭角村民小组、大岭下村民小组争议的“石古督”林地权属四至范围一致。而“石古督”林权争议一案，英德市人民政府已于2017年9月15日作出《关于处理石古督林地林木权属的决定》，将争议林权决定归潭角村民小组集体所有。该处理决定经依法送达，现已生效。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十四条的规定，《关于处理石古督林地林木权属的决定》记载的事项推定为真实，即争议林权决定归潭角村民小组集体所有的事实推定为真实，原告申请人民政府对生效公文书确定权属的山权进行调处，需有证据推翻上述事实。原告申请的过程中提供了1981年英林证字№00010XX《林权所有证》。该证登记的权利内容并不包括林地所有权，尽管其备注栏注明“山权单位”系原告四个村民小组，但备注栏仅是对《林权所有证》法定记载事项的补充说明，不具有物权登记的权利推定效力。在未提供其他权属依据的情况下，原告仅凭《林权所有证》无法证明其对“大坑山”拥有山权所有权，因此不能推翻人民政府的生效确权决定所确定的事实。英德市人民政府据此认为原告申请调处的山权已有生效确权决定予以确定，权属清楚，实际上不存在林权争议，不存在调处的前提，认定事实清楚。在本案诉讼过程中，原告提交了两份证明用以否定“石古督”案上调处中提交的四份证明材料的效力，进而否定英德市人民政府生效处理决定程序的合法性。经查，从两份证明的形式和内容看，落款“乌城村委会”的证明记载“所盖公章与该小组负责人或村民无关”，该证明仅有乌城村委会盖章，无负责人签名；落款“大岭下村民小组长黄寿财”的证明记载“四张材料公章是我们村小组要求乌城村委会盖的”，上有大岭下村民小组与乌城村委会盖章。而“石古督”案调处过程中的四份证明材料均有村民小组负责人和代表签名确认。与两份证明相比，四份证明材料形成时间在先、形式更完备。同时，仅有一份证明否认四份证明材料的关联性，并不能直接证明原告已在“石古督”案调处程序中提出权属主张。因此，原告于诉讼阶段提交的两份证明，不能否定英德市人民政府的生效确权决定的合法性。综上所述，英德市人民政府认定原告申请调处的“大坑山”范围内的林地所有权权属清楚，不符合受理条件，并根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第二款“对不符合受理条件的，由人民政府下达《林木林地权属争议不予受理决定书》，加盖印章，书面告知申请人不予受理的理由”的规定，作出《林权争议不予受理决定书》，证据充分，适用法规正确。原告打铁铺、田心、蓝屋、丰太围村民小组请求撤销《林权争议不予受理决定书》理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告打铁铺、田心、蓝屋、丰太围村民小组的诉讼请求。上诉人打铁铺村民小组、田心村民小组、蓝屋村民小组、丰太围村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审法院认为，上诉人与原审第三人潭角村民小组就“大坑山”的林地权属一案不存在争议，是错误的。因为，在上诉人向被上诉人提出林木林地权属争议调解处理之前，原审第三人曾与大岭下村民小组发生争议，英德市人民政府在2017年2月28日作出的《关于处理石古督林地林木权属的决定》，将“石古督”林地权属确认为原审第三人所有，这是第一次争议。接着，上诉人在2018年8月18日向被上诉人提出林木林地权属争议调解处理。即便被上诉人将“石古督”林地权属确认为原审第三人所有，被上诉人也不能以“无争议”论断，进而对上诉人直接作出《林权争议不予受理决定书》。而原审法院也错误地据此驳回上诉人的请求，这是明显的认定事实错误，没有证据支持。因为，原审第三人的“石古督”林地权属至今仍在争议过程中。原审法院在查明部分阐述：“从四份证明材料的内容来看，四个村民小组并未对争议山场提出权属主张”完全歪曲事实，四份证明材料的内容均说明争议山场属于上诉人。二、原审判决适用法律错误。上述事实表明，原审第三人的“石古督”林地权属与上诉人的“大坑山”林地权属存在争议。被上诉人英德市人民政府在收到上诉人要求处理原审第三人与上诉人关于“石古督”与“大坑山”的林地权属争议时，英德市人民政府引用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款第一项的规定，是违背事实的。原审判决适用《中华人民共和国行政诉法》第六十九条规定同样错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，判令被上诉人重新作出新的具体行政行为。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、一审法院认定我府作出的《林权争议不予受理决定书》事实清楚，适用法律正确，上诉人称“大坑山”仍存在争议理据不足。上诉人四个村民小组仅持有1981年英林证字NOOO01001《林权所有证》主张其对“大坑山”拥有林权权属，该证不能作为认定争议地权属的依据。上诉人在上诉状称“四份证明材料的内容均说明争议山场属于上诉人”的说法自相矛盾，证据不充分。上诉人所提交的权属证明及其他证明材料均不能证明上诉人有“大坑山”山权权属以及不能否定我府作出的“大坑山”的山权归谭角村民小组所有的处理决定的合法性。一审法院据此认定我府作出的《林权争议不予受理决定书》合法并且符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确。二、我府作出《林权争议不予受理决定书》符合法定程序，证据充分，适用法律规定正确，一审法院予以维持正确。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人潭角村民小组二审期间未提交书面答辩意见。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为林权争议不予受理决定纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人英德市人民政府作出的涉案《林权争议不予受理决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条规定：“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。对不符合受理条件的，由人民政府下达《林木林地权属争议不予受理决定书》，加盖印章，书面告知申请人不予受理的理由。……”第三十一条第一款第（一）项规定：“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的；……”本案中，从上诉人打铁铺村民小组、田心村民小组、蓝屋村民小组、丰太围村民小组提交的争议山示意图、英林证字№00010XX《林权所有证》，被上诉人英德市人民政府提供的《关于处理石古督林地林木权属的决定》及附图等材料来看，四上诉人申请调处的“大坑山”的四至范围与2017年2月28日潭角村民小组、大岭下村民小组争议的“石古督”林地四至范围一致，一审庭审中，四上诉人对该事实也予以确认。而“石古督”林木林地权属争议一案，英德市人民政府已于2017年9月15日作出已生效的《关于处理石古督林地林木权属的决定》，将争议林木林地确权归原审第三人潭角村民小组集体所有。现四上诉人申请英德市人民政府对上述生效处理决定已确定权属的林地进行调处，需有证据推翻上述生效处理决定。四上诉人申请对本案争议林地进行调处的过程中提供了1981年英林证字№00010XX《林权所有证》，但该证的持有人为乌城大队，且该证登记的权利内容并不包括林地所有权，尽管其备注栏注明“山权单位”系四上诉人，但备注栏仅是对《林权所有证》法定记载事项的补充说明，不具有物权登记的法定效力。在未提供其他合法有效的权属依据的情况下，四上诉人仅凭上述《林权所有证》无法证明其对涉案争议地“大坑山”拥有林地所有权，不能推翻英德市人民政府生效确权决定所确定的事实。在此情况下，英德市人民政府认为四上诉人申请调处的山权已有生效确权决定予以确定，权属清楚，无林权争议，从而作出涉案《林权争议不予受理决定书》，符合上述法规的规定，原审判决驳回四上诉人的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。在本案一审过程中，四上诉人提交了两份《证明》用以否定英德市人民政府生效处理决定的合法性。经查，从两份《证明》的形式和内容来看，并不能证明四上诉人已在“石古督”林木林地争议调处程序中提出过权属主张，也不能否定英德市人民政府的生效确权决定的合法性。因此，四上诉人上诉认为其已在“石古督”林木林地争议调处程序中主张过权属，原审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，判令被上诉人重新作出具体行政行为，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人英德市水边镇乌城村委会打铁铺村民小组、英德市水边镇乌城村委会田心村民小组、英德市水边镇乌城村委会蓝屋村民小组、英德市水边镇乌城村委会丰太围村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年六月三日书记员  钟能英