长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初351号原告邹录虎，男，1966年2月27日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人武惠惠，北京市京师律师事务所律师。委托代理人冯雪娟，北京市京师律师事务所实习律师。被告浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人寻文，该局局长。行政机关出庭应诉负责人黎成红，该局副局长。委托代理人袁持铎，男，该局工作人员。委托代理人周建辉，湖南鼎忠律师事务所律师。第三人浏阳市征地拆迁事务所，住所地湖南省浏阳市白沙路27号。法定代表人蔡江水，该所所长。原告邹录虎诉被告浏阳市自然资源局（以下简称浏阳市资源局）行政协议一案，于2020年3月18日向本院提起诉讼，本院于2020年3月20日受理后依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭进行了审理。原告邹录虎及其委托代理人武惠惠、冯雪娟，被告浏阳市资源局的负责人黎成红、委托代理人袁持铎、周建辉，第三人浏阳市征地拆迁事务所（以下简称浏阳市征拆所）的法定代表人蔡江水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年8月20日，原浏阳市征地拆迁管理所（现为浏阳市征拆所）与邹录虎签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》，协议载明：邹录虎的房屋认定补偿建筑面积为191.42㎡，其中房屋合法建筑面积191.42㎡；房屋主体补偿费、室内装修补偿、室外设施补偿、按期拆迁奖等共计489366元。同日，双方签订《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》，协议载明：拆除邹录虎生产设施、征收邹录虎青苗（花卉苗木）0.1亩，共计补偿22764元。原告邹录虎诉称：原告系湖南省浏阳市的居民，拥有合法的土地及房屋。因“浏阳市城东片区棚改（翠园公园）项目”的实施，被告的下属单位浏阳市征拆所于2017年8月20日与原告签订了《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》。原告认为浏阳市征拆所不具有签订上述两份协议的主体资格，且补偿标准明显低于法律规定的补偿标准，被征收房屋未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行评估，上述协议无效。特起诉，请求：1.确认原告与被告下属单位签订的《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。原告邹录虎向本院提供的证据材料有：证据1：房产证土地证复印件，拟证明：原告是案涉房屋及土地的权利人，是本案的适格原告。证据2：《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》；证据3：《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》；证据2-3拟证明：原、被告于2017年8月20日签署了案涉协议。证据4：浏阳市资源局信息公开答复四份，拟证明：1.征收所需的建设项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案、供地方案是2019年6月发布的；2.征收土地方案是2019年11月1日发布的；3.征收项目的征地补偿方案没有公告；4.征收项目没有委托评估机构；5.征收项目的征收手续违反法律规定，程序严重违法，补偿协议的补偿标准没有依据，严重损害原告的合法权益，案涉协议依法应当无效。被告浏阳市资源局辩称：一、案涉协议合法有效。第三人是被告下属的负责新增建设用地的征地、拆迁管理工作的征地事务机构，具有签订案涉协议的职权。浏阳市是全国33个农村土地制度改革试点单位之一，根据试点工作要求，要与被征地集体经济组织中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序，因此第三人与原告就其房屋补偿等内容进行协商并签订协议，不存在行政诉讼法规定的协议无效情形。二、原告房屋系其父亲所建，并于1991年8月21日颁发了《集体土地建设用地使用证》，该土地所有权性质未发生改变，其要求参照国有土地上房屋补偿于法无据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告浏阳市资源局向本院提供的证据材料有：证据1：浏阳市征拆所的事业单位法人证书，拟证明：第三人具有签订案涉协议的职权。证据2：集体土地建设用地使用证，拟证明：案涉协议所涉土地为集体土地。证据3：《行政诉讼法》第七十五条，拟证明：案涉协议不存在无效情形。另提交一份文件：《中共中央印发关于农村土地征收集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见的通知》，与之配套的是全国人大常委会授权国务院在33个试点县市区暂时调整土地管理法的相关规定，作为案涉协议签订的法律依据。第三人浏阳市征拆所陈述意见称：一、第三人是经授权的集体土地和房屋征收补偿主体，具有签订案涉协议的主体资格。二、浏阳市是全国33个农村土地制度改革试点单位之一，第三人根据试点工作要求与原告签订案涉协议，具有法律效力。三、原告全家在公安部门户籍制度改革前就是非农人口，不属于征地安置对象，不能享受保障性房源指标回购政策。四、原告房屋所在土地系集体土地，其要求参照国有土地上房屋补偿于法无据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。第三人浏阳市征拆所向本院提供的证据材料有：证据1：事业单位法人证书，拟证明：第三人在浏阳市境内具有签订征收集体土地和地上房屋及设施补偿协议的主体资格。证据2：浏阳市人民政府关于印发《浏阳市征地补偿安置实施办法》的通知（浏政发[2014]8号），拟证明：第三人与原告签订的协议，合法有效。证据3：集体土地建设用地使用证，拟证明：原告要求参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》进行评估补偿，不符合集体土地上房屋补偿的相关规定。证据4：常住人口登记卡，拟证明：原告全家不属于此次征地安置对象，不能享受保障房源指标回购政策。证据5：长沙市人民政府第103号令、浏阳市征地补偿资金管理办法，拟证明：根据相关规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。经庭审质证，原告对被告所提交证据的质证意见为：证据1真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议。第三人没有法律法规的授权，也没有接受市、县人民政府的委托，不具有签订案涉协议的主体资格。证据2的三性无异议，证明目的有异议。原告房屋位于城市规划区内，应当参照周边市场房价进行补偿，土地性质并不影响房屋的补偿标准，案涉协议约定的补偿标准过低，严重损害了原告的合法权益。证据3是证明案涉协议无效的法律依据。被告所提交的文件在庭审之前未提供，不能作为其作出行政行为的依据。同时该文件未公开，不能作为影响原告重大权利的依据，与本案无关。第三人对被告所提交证据的三性及证明目的无异议。被告对原告所提交证据的质证意见为：证据1无异议，该证据恰好证明原告案涉房屋所在土地为集体土地。证据2、3无异议。证据4真实性无异议，关联性有异议。案涉协议系对集体土地上的房屋进行拆迁签订的协议，补偿标准符合相关法律、政策规定，原告要求按照国有土地上房屋拆迁标准进行补偿，没有法律和事实依据。第三人对原告所提交证据的质证意见为：证据1-4三性无异议，证明目的有异议。原告房屋是集体土地上的房屋，只能够按照集体土地上的房屋补偿标准进行补偿，不能按照国有土地上的房屋进行评估补偿。原告对第三人所提交证据的质证意见为：证据1、3和被告提交的证据1、2是一样的，质证意见相同。证据2三性及证明目的均有异议，该文件规定事务性和技术性工作可以委托征地事务机构承担，但签订案涉协议不属于该委托事项内容。根据本案征地项目发布的征收土地公告和征地补偿安置方案征求意见公告，案涉协议不适用该文件的补偿标准，第三人适用该文件对原告进行补偿，对原告极不公平。证据4三性无异议，证明目的有异议。原告全家虽然为非农业户口，但始终居住生活在此地，并没有享受城镇居民的相关社会待遇，实质仍为农业户口，在此前也未享受过任何拆迁安置待遇，应属于此次征地安置的对象。证据5，第103号令可以证明本案被告适格，不能证明第三人具有签订协议的主体资格，资金管理办法是行政机关的内部文件，不应当作为第三人签订案涉协议的法律依据。被告对第三人所提交证据的三性和证明目的均无异议。本院对上述证据作出如下确认：原告提供的所有证据和被告提供的证据1、2和第三人提供的证据1、3、4均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据，至于能否达到各自主张的证明目的，将综合全案予以评判；被告提供的证据3及补充提交的文件，第三人提供的证据2、5属于文件规定，不属于证据，不予采纳。本院经审理查明：原告在浏阳市拥有房屋，该房屋系原告父亲（已故）所建，并于1991年8月21日颁发了《集体土地建设用地使用证》。2017年8月20日，第三人与原告签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》，协议载明：因城东片区棚改（翠园公园）的需要，经上级人民政府批准，需要征收淮川街道联城社区冯家居民小组土地，邹录虎房屋在征收范围内；邹录虎的房屋认定补偿建筑面积为191.42㎡，其中房屋合法建筑面积191.42㎡；房屋主体补偿费、室内装修补偿、室外设施补偿、按期拆迁奖等共计489366元。同日，双方签订《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》，协议载明：拆除邹录虎生产设施、征收邹录虎青苗（花卉苗木）0.1亩，共计补偿22764元。案涉协议约定的补偿费暂未支付，案涉房屋未拆除。另查明，经湖南省人民政府（2019）政国土字第736号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收浏阳市集里街道办事处西湖村、道吾村、北城村、白宜社区，淮川街道办事处联城社区、北园社区，关口街道办事处金口村，永安镇坪头村、水山村11.0416公顷集体土地，用于浏阳市2017年度第二批次建设用地。原告案涉房屋位于征收范围内。2019年11月1日，浏阳市人民政府发布[2019]第36号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准、农业人员安置途径以及登记期限等事项。2019年12月30日，被告发布[2019]第47号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。该征收项目暂未发布征地补偿安置方案实施公告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形等方面判断。一、关于签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，第三人浏阳市征拆所是被告浏阳市资源局下属的事业单位，具有签订案涉《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》的主体资格。二、关于签订协议的程序和协议内容是否存在重大且明显违法情形。房屋拆迁补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致，任何一方均有权拒绝签订协议。本案中，原告自愿与浏阳市征拆所签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》，双方就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、双方责任等内容协商一致，该协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。三、关于是否存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，案涉协议不具有上述无效情形。综上所述，案涉《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》《青苗（花卉苗木）及生产设施补偿协议》合法有效，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审过程中，经释明，原告邹录虎拒绝变更诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告邹录虎的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告邹录虎负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚人民陪审员  杨铁梅人民陪审员  向首诚二〇二〇年六月十七日法官助理阳叶倩书记员龚蕾附：本判决适用法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。