河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行初52号 原告涿州中科国益水务有限公司，住所地河北省保定市涿州市甲秀路339号。 法定代表人李红林，该公司执行董事。 委托代理人张斌，建纬（昆明）律师事务所律师。 委托代理人沈竞舟，建纬（昆明）律师事务所律师。 被告涿州市住房和城乡建设局，住所地涿州市范阳西路70号。 法定代表人郝伯水，该局局长。 委托代理人李宝峰，该局工作人员。 委托代理人**珍，北京德恒律师事务所律师。 被告涿州市人民政府，住所地河北省保定市涿州市范阳西路115号。 法定代表人姚运涛，该市市长。 委托代理人史永超。 原告涿州中科国益水务有限公司诉被告涿州市住房和城乡建设局（以下简称：涿州市住建局）、涿州市人民政府终止政府特许经营行政协议一案，于2020年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月22日立案后，于2020年1月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告涿州市住建局、涿州市人民政府向本院提起管辖权异议。本院依法组成合议庭，作出（2020）冀06行初52号行政裁定，驳回二被告申请。本院于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告涿州中科国益水务有限公司委托代理人张斌、沈竞舟、被告涿州市住建局委托代理人李宝峰、**珍、被告涿州市人民政府委托代理人史永超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告涿州市住建局于2019年11月20日向原告涿州中科国益水务有限公司作出[2019]2号《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，该决定载明：“涿州中科国益水务有限公司：你公司擅自变更以昆明碧浩投资合伙企业（有限合伙）为股东，违反特许经营权项下的义务；且在不具有相应提标改造资金能力的情况下，无法按时完成提标改造任务；另，你公司未按城市规划投资建设公用设施，经主管部门责令限期改正而拒不改正，致使你公司出具的承诺无法履行，不能达到市政公用事业产品、服务标准和要求，严重影响公共利益。2019年7月23日，涿州市住建局向你单位发出《拟收回特许经营权的通知》，2019年8月19日，应你公司要求组织召开收回特许经营权听证会。2019年11月11日，涿州市人民政府授权委托涿州市住建局全面负责涿州市污水处理厂项目的特许经营权处理和提标改造推进工作。现根据《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条规定，决定1、终止涿州市人民政府与你公司签订的《特许经营权合同》，并收回特许经营权；2、对涿州市城市污水处理厂实施临时接管。” 原告涿州中科国益水务有限公司诉称，原告与被告涿州市人民政府于2006年6月23日签订《关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同》。2012年11月13日，双方签订《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》实施投资建设，并依法享有涿州市污水处理东厂、西厂、开发区厂特许经营权。自原告取得特许经营权至今严格按照合同履行义务开展经营活动，无安全责任事故，污水排放达到约定和国家标准。2019年11月20日，被告涿州市住建局作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，决定1、终止涿州市人民政府与原告签订的《特许经营权合同》，并收回特许经营权；2、对涿州市城市污水处理厂实施临时接管。该决定无事实依据，程序违法。一、作出该诉争决定的主体不适格。与原告订立《特许经营权合同》的相对方是涿州市人民政府，故仅能由涿州市人民政府行使解除权作出相应终止并收回特许经营权的决定。二、该诉争决定无任何事实依据。本案诉争决定作出所依据的事实为：擅自变更股东、不具有提标改造能力、未实施提标改造导致不能达到公用事业产品和服务标准。原告依法享有独立经营企业的权利，股权转让不违反现行法律法规的强制性标准。并且原告股权转让时，具有被告出具的《关于涿州中科国益水务有限公司工商变更的函》同意股权转让事宜，不存在擅自转让的事实。其次，对于所谓提标改造事宜，原被告之间无合同约定，仅停留在协商谈判过程中。三、被告涿州市住建局所做诉争决定适用法律错误。被告作出诉争决定的法律依据为《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条，该条包含九种情形，被告未明确说明具体适用何种情形作出该决定。其次，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》与《河北省市政公用事业特许经营管理办法》相比，法律位阶高且是新法，故被告应当适用《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，原告并未发生该办法第五十三条规定中的有关违法情形。四、被告涿州市住建局超越授权作出该诉争决定。2019年11月11日，涿州市人民政府向涿州市住建局出具授权委托书，仅授权实施“提标改造”工作。故涿州市住建局超越职权召开听证会和作出终止并收回特许经营权的决定，属于超越授权的违法行为。五、被告涿州市住建局作出该诉争决定的程序违法。被告召开拟终止和收回特许经营权决定听证会时应当向原告出示证据，用于证实原告应当履行提标改造义务的依据，以及不能或者不具备履行提标改造义务的依据，但被告并未出示。其次，本案污水处理特许经营权涉及公共事业服务，终止和收回特许经营权前被告应当明确临时接管方案，以及设施设备移交方案，接收主体等问题。现被告未履行程序性规定作出该诉争决定，属于程序违法。综上，被告在没有事实依据、超越授权、程序违法的情况下，错误适用法律作出该诉争决定，属于违法行为，请求人民法院依法撤销被告作出的《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，并判令由被告承担本案诉讼费用。 原告涿州中科国益水务有限公司向本院提交了以下证据：1.涿州市住建局[2019]2号《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》；2.《关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同》；3.《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》；4.涿州市住建局关于涿州中科国益水务有限公司工商变更的函。以上证据证明原告依法享有涿州市城市污水处理厂特许经营权，被告没有事实和法律依据下违法终止并收回特许经营权。 被告涿州市住建局答辩称，一、答辩人作出诉争决定的职权依据。具体法律依据为《市政公用事业特许经营管理办法》第四条、《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条。2006年6月23日，涿州市人民政府与被答辩人签订《特许经营权合同》，该合同第七条第三款规定，涿州市建设局作为甲方的指定机构，负责具体履行甲方在本合同项下的权利和义务。2012年11月13日，涿州市人民政府与被答辩人签订的《涿州市人民政府涿州中科国益水务有限公司关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》。该合同第七条第三款规定，涿州市住房和城乡建设局作为甲方的指定机构，负责具体履行甲方在本合同项下的权利和义务。2019年11月11日，涿州市人民政府出具授权委托书，授权答辩人代表涿州市人民政府，全面负责涿州市污水处理厂提标改造项目的推进工作；进行与本次提标改造工作有关的洽商、谈判，依照法规及相关政策，向污水处理厂运营单位出具通知、决定，签订并履行相关文书，确保此项工作按时完成。综上，依据上述法律规定及涿州市人民政府出具的相关授权文件，答辩人作为涿州市行政区域市政公用事业特许经营的主管部门，在被答辩人存在法定情形时，依法享有“终止特许经营协议，取消特许经营权”的法定职权。二、答辩人作出的的诉争决定，认定事实清楚、适用法律正确。答辩人根据《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条规定，认为被答辩人存在该条第（二）项“因转让企业股权而出现不符合授权资格条件的”及第（三）项“达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益的”规定的情形，作出诉争决定。在事实方面：1、被答辩人“存在因转让股权不符合授权资格条件的”的事实。被答辩人原股东黑龙江国中水务股份有限公司，具备《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条规定的条件，其将股权转让给昆明碧浩投资合伙企业，昆明碧浩投资合伙企业应当同样具备上述条件。首先，昆明碧浩投资合伙企业系合伙企业，不属于依法注册的企业法人。其次，2019年4月8日，昆明碧浩投资合伙企业在向答辩人出具的函件中承诺，积极配合政府进行提标改造工作。2019年6月18日，被答辩人出具回复函，承诺开展提标改造工程项目资金的筹措工作，2019年6月30日，将投入首期资金不低于1000万元并向答辩人出具书面资金证明文件。但经政府多次催促，时至今日，仍未见企业相应人员和资金到位，并在实际履行过程中，出现水质不达标等违约行为，说明昆明碧浩投资合伙企业不具备履约能力，不具备规定中的条件。最后，答辩人从未同意被答辩人股东变更。且该企业是否具备条件，并不因相关政府部门是否同意就有所改变。在答辩人发现该企业不具备前述法律规定的条件时，就有权利依据《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条第（二）项的规定，终止合同，收回特许经营权。2、被答辩人具备“达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益的”情形。被答辩人在特许经营期间多次出现超标排放情形，且超标排放至今未完全纠正。在法律适用方面：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《河北省市政公用事业特许经营管理办法》都是现行有效的规范性文件，二者是互补关系。在前者没有规定的情况下，可以适用后者。此外，被答辩人股权转让时间为2019年4月25日，在股权转让完成后的2019年6月18日才向政府申请同意股权转让，是先变更后申请的擅自转让特许经营权的行为。根据《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条第（一）项的规定，答辩人亦有权终止合同，收回特许经营权。三、答辩人作出诉争决定，程序合法。根据《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十八条规定，答辩人于2019年7月23日作出《拟终止涿州市城市污水处理厂经营合同书收回特许经营权并实施临时接管的告知书》。2019年7月24日，被答辩人提起听证的申请。答辩人于2019年8月19日依法举行听证。同时，法律亦没有明确规定，在作出诉争决定时必须确定临时接管方案及接收主体。四、依据市政府与被答辩人签订的《特许经营权合同》《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》约定，答辩人有权终止合同，取消特许经营权。两份合同的第五十条第七款均约定，被答辩人违约导致合同无法履行的，答辩人有权终止本合同。河北省人民政府冀政字【2018】38号《关于印发白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）的通知》要求，涿州市必须于2019年年底前完成市辖区内污水处理厂的提标改造工作，出水水质由一级A升级至大清河排放标准。基于此，答辩人与被答辩人进行协商。被答辩人对此认可并多次出函承诺保证2019年12月31日前完成提标改造工作，出水水质达到大清河排放标准。事实上，被答辩人不仅无法履行原合同标准，也无法履行协商一致后的新标准。基于前述的合同约定，答辩人有权终止合同，取消特许经营权。五、被答辩人已经同意终止特许经营权。2019年12月24日，被答辩人向答辩人发送《项目临时接管移交方案》，该方案中明确表示被答辩人同意终止特许经营权，并向答辩人提出了临时接管方案。2020年2月6日，被答辩人委托律师向答辩人发律师函，函中明确表示：“督促涿州市住建局落实接管污水处理厂事宜。”这亦说明被答辩人同意终止特许经营权，并同意着手启动接管相关工作。综上，答辩人作出的诉争决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被答辩人已经同意终止合同，恳请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告涿州市住建局向本院提交了以下证据：1.涿州市住建局关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定；2.涿州市住建局关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权相关事宜的函。证据1.2证明涿州市住建局作出诉争决定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。3.授权委托书，证明涿州市住建局获得作出终止特许经营权的法定职权以及《特许经营合同》中解除特许经营合同的权利。4.涿州市住建局职能配置、内设机构和人员编制规定，证明涿州市住建局具有法定职权。5.涿州市人民政府涿州中科国益水务有限公司关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同；6.涿州市人民政府涿州中科国益水务有限公司关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同，证据5.6证明涿州市住建局作为本项目的授权执行机构以及原告存在违反合同中承诺的情形。7.涿州市住建局2019.8.8《关于举行拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的公告》；8.涿州市住建局2019.8.12《关于召开拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的通知》;9.涿州市住建局《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同书收回特许经营权并实施临时接管听证会报告》；10.听证笔录。证据7-10证明涿州市住建局依法进行听证，听证程序合法有效，且听证专家一致认为原告没有能力履行特许经营合同义务，终止特许经营权合法有效。11.涿州中科国益水务有限公司关于加快推进提标项目进度相关问题的回复函，证明原告在工商变更登记完成后才向政府申请同意股权转让，属于擅自转让股权。原告在函件中的相关承诺均未履行，不具备实施该项目的能力。12.涿州中科国益水务有限公司企业信用信息公示报告，证明原告股东和黑龙江国中水务股份有限公司于2019年4月25日将持有的原告全部股权转让给昆明碧浩投资合伙企业，并完成工商变更登记。13-1.涿州市环境保护局行政处罚决定书；13-2.省环保厅关于对白洋淀上游及其周边污水处理厂超标排放和所涉及的第三方运营单位情况的通报。证据13证明原告达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益。14.昆明碧浩投资合伙企业关于涿州中科国益水务有限公司受让方的背景介绍及承诺，证明昆明碧浩投资合伙企业不具备完成提标改造任务的资金、技术、人员等能力。15.涿州市人民政府市长办公会议纪要，证明涿州市人民政府从未同意原告股权转让。16.河北省人民政府冀政字[2018]38号《关于印发白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）的通知》，证明提标改造项目具有重大意义与极端紧迫性。17-1.涿州市住建局关于污水处理厂提标改造任务的函，证明涿州市住建局告知提标改造工程应于2019年年底完成。17-2.关于涿州中科国益水务有限公司污水处理厂提标改造工艺选型意见，证明原告对提标改造作出实质性响应。17-3.涿州市住建局《关于责成涿州中科国益水务有限公司及股东加快推进提标改造项目告知函》，证明原告提改进度严重滞后。17-4.涿州中科国益水务有限公司《关于污水处理厂提标改造面临急需解决问题的请示》，证明原告明确表示愿意配合完成提改工程。17-5.涿州市住建局《关于责成涿州中科国益水务有限公司全力配合政府加快推进提标项目进度的函》，证明涿州市住建局一再催促原告加快具备人财物条件完成提改工程。17-6.涿州中科国益水务有限公司《关于加快推进提标项目进度相关问题的回复函》，证明原告向政府申请批准股权变更，其明知股权变更未获批准；原告承诺资金、人员、技术等尽快到位，特别是6月30日前1000万到账。17-7、涿州市住建局《关于拟终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的函》，证明由于迟迟无法推进工作，涿州市住建局拟收回特许经营权。17-8.涿州市住建局《关于将提标改造项目主体转移至涿州中科国益水务有限公司的函》，证明涿州市住建局再次给原告完成提改工作的机会。17-9.《关于住建局移交提标改造项目主体相关问题的回函》，证明原告承诺2019年底前完成提改工程，并作出其他相关承诺，双方就提改工程达成一致意见。17-10.涿州市住建局《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同收回特许经营权并实施临时接管的告知书》，证明涿州市住建局拟终止特许经营权。18-1.律师函及回执；18-2.《涿州中科国益水务有限公司关于涿州市城市污水处理厂项目临时接管移交方案》。证据18证明原告同意终止特许经营权，并同意着手启动接管相关工作。 被告涿州市人民政府答辩称，一、答辩人不是本案的适格被告。本案是被答辩人针对涿州市住建局作出诉争决定不服提起的行政诉讼，该诉争决定的作出主体为涿州市住建局，并非答辩人，故答辩人不是本案的适格被告。二、涿州市住建局具有作出诉争决定的行政职权，主体适格。涿州市住建局作出诉争决定，符合法律法规及相关规章、规范性文件的规定。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施”。依据《中共涿州市委办公室、涿州市人民政府办公室关于印发的通知》第三条第（八）项、第五条第（七）项之规定，涿州市住建局负责指导城镇生活垃圾生活污水处理及农村生活垃圾收运处置体系建设，指导城镇生活污水生活垃圾处理设施建设及运行管理工作。由于被答辩人在特许经营期间违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条和《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条的规定，涿州市住建局根据上述规定作出诉争决定，主体适格。三、涿州市住建局作出诉争决定，符合特许经营合同约定。被答辩人和答辩人分别于2006年6月23日、2012年11月13日签订了《特许经营权合同》、《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》，两合同中均约定了涿州市住建局作为答辩人的指定机构，负责具体履行答辩人在本合同项下的权利和义务。因此，涿州市住建局依法作出诉争决定符合合同约定。四、涿州市住建局作出诉争决定具有答辩人的授权。答辩人于2019年11月11日作出授权委托书，授权涿州市住建局代表答辩人，全面负责涿州市污水处理厂提标改造项目的推进工作；进行与本次提标改造工作有关的洽商、谈判，依照法律法规及相关政策，向污水处理厂运营单位出具通知、决定，签订并履行相关文书，确保此项工作按时完成。五、涿州市住建局作出诉争决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。该项由涿州市住建局提出具体答辩意见和证据材料。综上所述，答辩人并非本案适格被告，涿州市住建局作出诉争决定，主体适格、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，恳请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告涿州市人民政府向本院提交以下证据：1.授权委托书，证明涿州市人民政府授权涿州市住建局作出诉争决定。2.涿州市住建局职能配置、内设机构和人员编制规定，证明涿州市住建局作出诉争决定属于其职能范围。3.涿州市人民政府涿州中科国益水务有限公司《关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同》；4.涿州市人民政府涿州中科国益水务有限公司《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》。证据3.4中第七条第三款内容，证明涿州市住建局作出诉争决定符合合同约定。5.保定市莲池区人民法院（2020）冀0606行初9号行政判决书，证明涿州中科国益水务有限公司不能达到市政公用事业产品标准要求，造成严重影响。 经庭审质证，原告涿州中科国益水务有限公司对被告涿州市住建局提交的证据发表如下质证意见：证据1.2具备真实性、关联性及合法性，不认可其证明目的。证据3.4具备真实性、关联性及合法性，不认可其证明目的。证据3中委托事项和委托权限并未授权涿州市住建局终止并收回特许经营权，该权力仍由涿州市人民政府享有。证据4仅规定涿州市住建局是污水处理的业务指导机构，并不享有污水处理特许经营权的处置权力。证据5.6具备真实性、合法性及关联性，不认可其证明目的。根据《河北省市政公用事业特许经营管理办法》规定，终止并收回特许经营权需报经政府同意，不可进行授权。认可证据7-10的真实性、合法性及关联性，不认可其证明目的。经过听证会讨论，股权变更并不影响特许经营权主体资格，详见证据131页。被告在听证程序中未向原告出示相关证据证明原告所提供的市政公用事业产品不符合要求，严重影响公共利益。证据11.12具备真实性、合法性及关联性，不认可其证明目的。二证据证明原告积极筹备提标改造前期工作，并且已做好前期工作。认可证据13的真实性、合法性，不认可关联性及证明目的。证据13-1尚在诉讼中，不能作为证据使用；证据13-2中原告超标情况属于一般违法，不能收回，被告的诉争行为属于重复处罚。证据14具备真实性、合法性及关联性。不认可证据15的真实性。认可证据16的真实性、合法性，不认可关联性。该实施方案是河北省人民政府对涿州市人民政府下达的工作任务，并且涿州市人民政府是提标改造的责任主体。不认可证据17-1的真实性，被告函件作出时间为2019年5月7日，要求当日下午17：00回复意见否则视为无意见的，该内容损害原告权利。证据17-2.17-3.17-4.17-5.17-6.17-7.17-8.17-9.17-10具备真实性、合法性及关联性，不认可证据17-3.17-5.17-9的证明目的。原告一再配合被告完成提标改造工作，但该工作系双方特许经营合同以外工作，需要签订补充协议进行约定，原告就此提出要求尽快签署BOT补充协议，被告视而不见，损害原告权益，详见证据205页第2项内容。认可证据18的真实性、合法性及关联性，不认可证明目的。行政决定作出即生效，原告已向被告告知将通过诉讼途径主张权利。法院未判决前，原告依法按照行政决定协助临时接管，符合法律规定。被告拒绝接管，存在行政不作为。 原告涿州中科国益水务有限公司对被告涿州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：认可证据1.2.3.4的真实性、合法性及关联性，不认可其证明目的。证据1的委托事项和委托权限中，涿州市人民政府并未授权涿州市住建局解除并收回特许经营权。证据2中，涿州市住建局的职能仅是业务指导城镇污水处理工作，无职权解除并收回特许经营权。 证据3.4的合同相对方是涿州市人民政府，合同第7.3条款亦载明涿州市人民政府仍然承担合同项下的责任，故涿州市人民政府有解除合同并收回特许经营权的权利。处分合同重大事项，应当由其同意。本案中，涿州市住建局仅具有授权，不能证实已经涿州市人民政府同意，程序违法。证据5，不属于行政案件发生后产生的。涿州市人民政府提交的证据无法证明涿州市人民政府对行政决定进行过会议讨论，无法证明原告存在违约或者违法事实，无法证明涿州市人民政府同意解除并收回特许经营权。 被告涿州市住建局对原告涿州中科国益水务有限公司提交的证据发表如下质证意见：对证据1的客观性、合法性没有异议，对其关联性有异议。该证据只能证明涿州市住建局作出了该具体行政行为，不能证明该行为缺乏事实和法律依据。该行为的事实依据为：原告擅自转让股权给不具备相应资质的昆明碧浩投资合伙企业；在不具有相应提标改造资金能力的情况下无法按时完成提标改造任务；未按城市规划投资建设公用设施且拒不改正。法律依据为《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条，同时，原告存在违反特许经营合同的违约行为，涿州市住建局有权解除其合同。对证据2.3的客观性、合法性没有异议，关联性有异议。该两项证据不能证明涿州市住建局作出涉案决定缺乏事实和法律依据，相反证明涿州市住建局收回特许经营权是有充分合同依据的，具体体现于该两份合同的第五十条第七款。根据河北省人民政府冀政字【2018】38号《关于印发白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）的通知》要求，涿州市住建局与原告协商一致将出水标准变更至大清河排放标准，但原告无能力履行原合同标准以及协商一致的新标准。对证据4的真实性不认可，该文件的章模糊，要求看原件；对关联性和证明目的不认可，不能证明二被告同意其转让股权。 被告涿州市人民政府对原告涿州中科国益水务有限公司提交的证据提交发表如下质证意见：对证据1的客观性、合法性没有异议，对其关联性有异议。原告提出该证据只能证明涿州市住建局作出了该具体行政行为，并不能证明其他。涿州市住建局作出该诉争决定具有涿州市人民政府的授权，主体适格、事实清楚，是行政机关行使行政优益权的体现。对证据2.3的客观性、合法性没有异议，对其关联性有异议。该两项证据不能证明涿州市住建局作出诉争决定没有事实和法律依据。特许经营合同的根本目的是为了社会基础设施和公用事业的顺利建设运营，保障社会公共利益。根据河北省人民政府《关于印发白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）的通知》（冀政字【2018】38号）要求，考虑到签订特许经营合同的目的以及原告的实际情况，作为涿州市人民政府指定实施合同的机构涿州市住建局有权作出终止合同并收回特许经营权的决定。对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，该证据没有明确显示被告同意其转让股权，只是督促改造提标任务，且该证据没有原件。 本院对上述证据认证如下，原告涿州中科国益水务有限公司提交的证据1.2.3具备真实性、关联性和合法性，但不认可原告证据所主张的证明目的。原告提交的证据4无法核实原件，对其真实性不予认可。被告涿州市住建局、涿州市人民政府提交的证据均具备真实性、关联性及合法性。 本院经审理查明，2006年7月4日，涿州市人民政府、涿州中科国益水务有限公司签订《关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同》。2012年11月13日，双方又签订《关于涿州市城市污水处理厂东厂扩建项目特许经营权合同》。该两份合同中涿州市人民政府为甲方，涿州中科国益水务有限公司为乙方。两份合同第三条均约定，除本合同另有规定外，甲方指定涿州市建设局作为其执行方，负责本合同的各项权利和义务的具体实施。第七条第三款均约定，涿州市建设局作为甲方指定机构，负责具体履行甲方在本合同项下的权利和义务，并仍由甲方承担本合同项下的责任。2018年7月25日至8月15日，省环保厅组织开展了白洋淀上游及其周边生态环境大排查、大整治专项检查，发现涿州中科国益水务有限公司存在超标排放违法问题。2018年9月8日，河北省人民政府印发《白洋淀流域治理实施方案》，该实施方案治理范围为白洋淀流域，包括所属保定区域的涿州市，该市主要项目为涿州市污水处理厂提标改造工程项目。2019年4月2日，涿州中科国益水务有限公司作出《关于涿州中科国益水务有限公司污水处理厂提标改造工艺选型意见》。2019年4月8日，昆明碧浩投资合伙企业作出《关于涿州中科国益水务有限公司受让方的背景介绍及承诺》，承诺其作为涿州中科国益水务有限公司的股东，从多个方面积极配合政府进行提标改造工作。2019年4月25日，涿州中科国益水务有限公司的投资人、股东变更为昆明碧浩投资合伙企业。2019年5月7日，涿州市住建局作出《关于污水处理厂提标改造任务的函》，告知涿州中科国益水务有限公司必须于2019年年底前完成本市辖区内污水处理厂的提标改造工作，出水水质由一级A升级至大清河排放标准。2019年5月28日，涿州市环境保护局查明涿州中科国益水务有限公司超标排放污染物（总磷超标0.1倍），对其作出涿环罚[2019]Z1-06号行政处罚决定书。2019年5月31日，涿州市住建局对涿州中科国益水务有限公司作出《关于责成涿州中科国益水务有限公司及股东加快推进提标改造项目告知函》，告知其变更股东并完成股权转让后，至今未有实质性工作进展，且存在各类严重影响提标改造工程进度的问题。2019年6月3日，涿州中科国益水务有限公司请示涿州市住建局，表示愿意配合政府部门开展提标改造项目工作，以保证其按时完成，但目前本公司面临诸多实际困难及风险。2019年6月11日，涿州市住建局向涿州中科国益水务有限公司作出《关于责成涿州中科国益水务有限公司全力配合政府加快推进提标项目进度的函》，要求该公司就项目启动资金的筹措方式及到账时间给出明确回复，同时立即进场开展提标改造相关工作。2019年6月18日，涿州中科国益水务有限公司针对该函作出回复，其中第七项载明：我司将于近期完成该项目的专项启动资金筹措。投资人将为该项目投入专项资金，首期到账不低于1000万，于6月30日之前存入，同时向贵局出具书面资金证明。2019年6月30日，涿州市住建局向昆明碧浩投资合伙企业作出《关于拟终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的函》。2019年7月1日，涿州市住建局作出《关于将提标改造项目主体转移至涿州中科国益水务有限公司的函》，告知该公司，涿州市住建局已完成污水处理厂提标改造项目前期及设计招标，现本次涿州市污水处理厂提标改造项目主体转移至该公司，由该公司负责项目后期设备采购、安装，建设工程及运营服务等工作。同时，请该公司有序推进项目进展，并就是否接受此任务，能否按时完成提标改造，及项目资金的筹措方式及到账时间给出明确回复，以确保年底完工。2019年7月9日，涿州中科国益水务有限公司对该函作出回复，向其提出项目资金到位的刚性条件，请涿州市政府及住建局予以支持。2019年7月18日上午9:00，涿州市人民政府召开市长办公会议，会议议定鉴于涿州中科国益水务有限公司在未经涿州市政府知晓的情况下私自转让股权，且在污水处理厂提标改造过程中，消极推托，严重影响工作进度，市建局要做最坏打算，积极应对，探讨依法依规收回特许经营权及市政府直接投资，进行提标改造工程。2019年7月23日，涿州市住建局向黑龙江国中水务股份有限公司作出《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同收回特许经营权并实施临时接管的告知书》，告知该公司变更股东的行为违反了《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条及第二十七条的规定，经政府同意，将终止污水处理厂特许经营合同、收回特许经营权；并载明对该行为不服进行救济的途径、时间。2019年8月8日，涿州市住建局作出《关于举行拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的公告》。2019年8月12日，涿州市住建局作出《关于召开拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的通知》，通知涿州中科国益水务有限公司听证的时间及地点。2019年8月19日下午14:30分，涿州市住建局组织召开了该听证会，后于2019年8月22日作出该听证会报告。2019年11月11日，涿州市人民政府作出授权委托书，委托涿州市住建局代表涿州市人民政府，全面负责涿州市污水处理厂提标改造项目的推进工作。2019年11月20日，涿州市住建局向涿州中科国益水务有限公司作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》。2019年12月6日，涿州市住建局作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权相关事宜的函》，对涿州中科国益水务有限公司关于涿州市住建局终止并收回特许经营权相关问题的函作出回复，其中第一项载明：关于收回特许经营权并解除原特许经营协议的法律依据为《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条、《合同法》第九十四条第（五）项和《行政许可法》第八条第二款。2019年12月24日，涿州中科国益水务有限公司向涿州市政府、涿州市住建局提出移交方案。2020年2月6日，涿州中科国益水务有限公司的委托代理律所向涿州市政府发送律师函，要求政府督促涿州市住建局落实接管涿州市污水处理厂事宜。 以上事实有关于涿州市城市污水处理厂项目特许经营权合同、关于涿州市城市放和所涉及的第三方运营单位情况的通报、《关于印发白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）的通知》、关于涿州中科国益水务有限公司污水处理厂提标改造工艺选型意见、昆明碧浩投资合伙企业关于涿州中科国益水务有限公司受让方的背景介绍及承诺、涿州中科国益水务有限公司企业信用信息公示报告、关于污水处理厂提标改造任务的函、行政处罚决定书、《关于责成涿州中科国益水务有限公司及股东加快推进提标改造项目告知函》、《关于污水处理厂提标改造面临急需解决问题的请示》、《关于责成涿州中科国益水务有限公司全力配合政府加快推进提标项目进度的函》及回复函、《关于拟终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的函》、《关于将提标改造项目主体转移至涿州中科国益水务有限公司的函》、《关于住建局移交提标改造项目主体相关问题的回函》、涿州市人民政府市长办公会议纪要、《关于拟终止涿州市污水处理厂特许经营合同收回特许经营许可权并实施临时接管的告知书》、《关于举行拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的公告》、《关于召开拟解除涿州中科国益水务有限公司特许经营合同、收回特许经营权并实施临时接管听证会的通知》、听证笔录、《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同书收回特许经营权并实施临时接管听证会报告》、授权委托书、涿州市住建局关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定、关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权相关事宜的函、《临时项目接管移交方案》、律师函及回执等证据予以证实。 本院认为，关于涿州市住建局终止协议的法律适用问题。 2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指城市政府通过特定的程序和方式，授权符合条件的企业，在一定时间和范围内对某项市政公用事业产品或服务进行经营的权利。第三条规定：市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、集中供热、污水处理、垃圾处理、公共客运交通等直接关系社会公共利益及涉及有限公共资源配置的行业。根据上述规定，以上办法均为调整市政公用事业特许经营的现行有效规定。本案中，涉案《特许经营合同》系涿州市人民政府通过协议方式授权涿州中科国益水务有限公司在一定时间和范围内经营涿州市城市污水处理事项的约定，适用上述办法调整。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》作为调整合同关系的民事法律规范，可以参照适用行政协议。本案中，涉案《特许经营合同》系涿州市人民政府就涿州市城市污水处理特许经营事项与涿州中科国益水务有限公司进行的约定，具有行政法上的权利义务内容，属行政协议，该协议的订立、变更、终止、解除均可以参照适用《中华人民共和国合同法》。 关于涿州市住建局是否具有终止协议的职权问题。 《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定：直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。第十八条规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间存在有关行为时，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管。《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条规定：特许经营者有相关情形时，主管部门报当地人民政府同意后可收回其特许经营权。根据上述规定，经政府授权负责本行政区域内市政公用事业特许经营的主管部门经政府同意后享有“终止特许经营协议，取消其特许经营权”的权利。2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十八条规定：法律、行政法规对基础设施和公用事业特许经营另有规定的，从其规定。本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行。 本案中，涿州市人民政府、涿州中科国益水务有限公司先后签订的两份特许经营权合同第三条均约定：除本合同另有规定外，甲方指定涿州市建设局作为其执行方，负责本合同的各项权利和义务的具体实施。在涿州市城市污水处理厂项目实际开展过程中，系涿州市住建局具体负责，涿州中科国益水务有限公司亦未提出任何异议。在作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》前，涿州市政府又再次授权涿州市住建局全面负责涿州市污水处理厂提标改造项目推进工作。故涿州市住建局作为涿州市行政区域内市政公用事业主管部门，已实际获得市政府授权，且符合特许经营合同约定，有权作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，终止特许经营协议。 关于本案是否存在协议终止的法定事由问题。 《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（五）法律规定的其他情形。根据该规定，行政协议履行过程中，出现上述情形时，解除行政协议的法定条件即成立，行政机关可以单方解除行政协议。 《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条规定：申请特许经营权的投标者应具备以下基本条件：……（二）企业经营管理、技术管理负责人具备相应的从业经历和业绩，其他关键岗位人员具备相应的从业资格，应具有的资金和设备、设施能力……。第二十七条规定：特许经营者有下列情形之一的，主管部门报当地人民政府同意后可收回其特许经营权：……（二）因转让企业股权而出现不符合授权资格条件的；（三）达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益的……。 本案中，2018年9月8日，河北省人民政府印发《白洋淀流域治理实施方案（2018-2020年）》，该实施方案中要求白洋淀流域范围内所有城市污水集中处理设施全部达到大清河流域排放限值。涿州市住建局于2019年5月7日作出《关于污水处理厂提标改造任务的函》，明确告知涿州中科国益水务有限公司必须于2019年年底完成本辖区内污水处理厂的提标改造工作，后又于5月至7月多次催促涿州中科国益水务有限公司按时完成该项目。涿州中科国益水务有限公司也实际作出响应表示愿意配合完工并多次作出承诺，但未开展实质性工作。省环保厅2018年7月25日至8月15日组织开展的白洋淀上游及其周边生态环境大排查、大整治专项检查中，涿州中科国益水务有限公司被检查出存在超标排放问题。后又于2019年5月28日被涿州市环境保护局查出超标排放污染物（总磷超标0.1倍），并对其作出行政处罚。综合考虑涿州中科国益水务有限公司现有能力及超标排放情形，其经营行为已不能达到市政公用事业产品、服务标准和要求，已经严重影响公共利益。 同时，在涿州市住建局与涿州中科国益水务有限公司协调推进提标改造项目过程中，涿州中科国益水务有限公司所作技术、人员、运营、资金、工期等承诺均未兑现，证明其作为特许经营权的持有者，实际不具备《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第十二条第二项“应具有的资金和设备、设施能力”规定的条件，不符合特许经营者的授权资格。 根据上述情况，本案确已出现影响行政协议目的实现，损害社会公共利益的法定解除行政协议的情形，涿州市住建局适用《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条第（二）项、第（三）项、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（五）项规定作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，收回特许经营权，认定事实清楚，适用法律、法规正确。涿州市住建局作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》时未明确适用《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十七条的具体款项虽有瑕疵，但其在答辩中已予以明确，且不影响该行为结果。 关于涿州市住建局终止协议的程序是否违法的问题。 《河北省市政公用事业特许经营管理办法》第二十八条第一款规定：收回特许经营权的决定由主管部门书面通知特许经营者。特许经营者可以在收到书面通知后30个工作日内提出书面申辩或要求举行听证会。特许经营者要求举行听证的，主管部门应当组织听证。 本案中，涿州市住建局在作出终止协议的决定前作出了《关于拟终止涿州市城市污水处理厂特许经营合同收回特许经营权并实施临时接管的告知书》，告知涿州中科国益水务有限公司终止的事实、理由及其享有的听证权利，保障了涿州中科国益水务有限公司知情和陈述申辩的权利。涿州市住建局依据该公司申请组织召开了听证会，终止程序合法。 综上，涿州市住建局作出《关于终止并收回涿州中科国益水务有限公司特许经营权的决定》，终止特许经营协议，主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。涿州中科国益水务有限公司提出的诉讼请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告涿州中科国益水务有限公司的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由原告涿州中科国益水务有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 杨晏燕 审 判 员 赵 明 审 判 员 褚铁军 二〇二〇年六月三十日 法官助理 南佳凤 书 记 员 李 宁