西安铁路运输法院行政裁定书 (2020)陕7102行初952号 原告张涛，男，1977年12月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区XX镇客省。委托代理人解辉，陕西合恒律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人高明花，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。原告张涛诉被告西安市自然资源和规划局土地其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告张涛诉称，2016年5月10日依据莲湖区人民法院（2013）莲法恢执字第00473号执行裁定书，原告在原西安市国土资源局长安分局依法取得西长国用（2016）第8号土地使用权证。该宗土地坐落于西安市长安区XX街XX道XX村。地号：CA03-57-2。地类：住宿餐饮用地。使用权类型：出让。使用权面积：15653.33平方米。取得土地使用权证后，原告去规划部门调取该宗土地出让时的相关规划资料，因年代久远，政府部门职能多次变更，当时的资料已无法获取。原告又向西安市秦岭办多次咨询，被告知该宗土地目前无法办理新的规划建设手续。因该宗土地一直无法办理规划建设手续，始终无法开工建设。2018年7月24日，原告向被告递交了《闲置土地认定申请书》，被告迟迟未进行认定；2019年1月8日，原告向陕西省自然资源厅申请行政复议，陕西省自然资源厅于2019年3月4日作出复议决定，要求被告履行法定职责。被告在2020年4月2日作出市资源长发（2020）9号《关于自然人张涛名下闲置土地认定书》，认定原告拥有的该宗土地为闲置土地，不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的造成土地闲置的情形，闲置原因为张涛自身原因造成。原告认为，该宗土地是其受让取得，在取得时该宗土地虽然已经处于事实上的闲置状态，但并未被认定为闲置土地。后因西安市秦岭生态保护条例的颁布，无法取得符合土地用途的规划建设手续。该宗土地闲置的原因属于《闲置土地处置办法》第八条第二款规定的情形，被告将该宗土地闲置的原因定为原告自身原因造成明显不符合事实情况。该行政行为违法，故诉至法院请求：1、撤销被告作出的市资源长发（2020）9号《关于自然人张涛名下闲置土地认定书》，并责令被告对土地使用权证号为西长国用（2016）第8号的国有土地重新作出闲置土地认定书；2、本案诉讼费由被告承担。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、被告作出的是过程性、阶段性行政行为，原告的起诉不符合法定的受理条件，依法应当驳回其起诉。二、被告作出的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律依据准确，并不存在不当之处。三、被告作出的行政行为程序合法，并充分保证了原告行使权利的可能性；原告所述明显与本案客观事实不相符。综上所述，原告的起诉明显不符合法定的受理条件，被告作出的行政行为事实清楚、证据确凿，程序合法、适用法律准确，因此依法应当驳回其起诉。经审理查明，2014年6月17日西安市莲湖区人民法院（2013）莲法恢执字第00473号执行裁定书，裁定将被执行人惠州大亚湾福莱尔实业有限公司名下位于西安市长安区XX乡XX村，查封土地总面积为15653.33平方米，地号为Ⅰ-49-74-13-3，编号为长安国用过户给申请人张涛（XXXXXXXXXXXXXXXXXX），原土地证作废。2016年5月10日西安市人民政府向原告张涛颁发了西长国用（2016）第8号国有土地使用证，将坐落于西安市长安区XX街XX道XX村XX号为CA03-57-2的住宿餐饮用地登记在土地使用权人张涛名下，使用权类型为：出让；使用权面积为：15653.33㎡，终止日期为2037年1月29日。2018年7月23日，原告张涛向原西安市国土资源局递交闲置土地认定申请书，请求依法认定西长国用（2016）第8号国有土地使用证所属用地属于闲置用地，并向原告下达闲置土地认定书。2019年1月8日，原告张涛认为被告不履行闲置土地认定法定职责，向陕西省自然资源厅申请行政复议。陕西省自然资源厅于2019年3月4日作出陕自然资复（2019）1号行政复议决定，责令被告在收到该复议决定书之日起30日内履行法定职责。西安市自然资源和规划局长安分局于2020年4月2日向原告张涛作出的市资源长发（2020）9号《关于自然人张涛名下闲置土地认定书》，认定原告取得的位于西安市长安区XX街道喂XX乡XX村（属于秦岭生态保护区范围）的国有土地使用权。土地使用权证号：西长国用（2016）第8号，证载面积：15653.33平方米，证载用途为住宿餐饮，使用权终止日期为2037年1月29日。因原告自2016年5月取得上述宗地土地使用权后未在动工期限内动工已经超过两年，且不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的造成土地闲置的情形，现依据《闲置土地处置办法》第二条、第九条、第十条、第二十二条、第三十条之规定认定为闲置土地，闲置原因为张涛自身原因造成土地闲置，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。本院认为，本案争议的焦点为西安市自然资源和规划局长安分局于2020年4月2日向原告张涛作出的市资源长发（2020）9号《关于自然人张涛名下闲置土地认定书》是否属于人民法院行政案件的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。闲置土地认定书是对土地闲置状态确认的一个载体，虽与当事人的权利义务有一定的关系，但根据《闲置土地处置办法》的规定，对闲置土地的认定是后续对闲置土地的处置和利用的前置程序，即该闲置土地认定书的内容需要借助后续的处置行为的作出才能对外发生效力，被告作出的闲置土地认定书行为在未进行后续的处置行为的情况下，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告张涛的起诉。本案诉讼费50元，退还原告张涛。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长  胡海军 审  判  员  王得志人民陪审员  魏来计 二Ο二Ο年六月十八日                              书  记  员 崔瑞瑞附法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。   1