广东省珠海市金湾区人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤0404行初143号原告：吴振赐，男，1951年12月10日出生，汉族，住广东省汕头市澄海区******齐鹏底第2巷5号。公民身份号码：440************3535。委托诉讼代理人：金会振，广东鼎量律师事务所律师。被告：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。原告吴振赐诉被告珠海市自然资源局行政协议一案，本院于2020年3月24日立案受理后，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。原告吴振赐的诉讼请求为：1.判决被告按照《滩涂租赁合同》约定重新订立行政协议；2.判决被告补偿损失2152870元（按《广东省征地补偿标准》（2016年版）之四类标准92.2万元/公顷的50%计，涉案滩涂养殖水面70亩折4.67公顷，最终养殖水面工程造价以司法鉴定结论为依据）；3.本案诉讼费用、鉴定费用由被告承担。事实与理由如下：2005年3月18日，原告与被告签订《滩涂租赁合同书》。合同约定，由原告承包被告管理的70亩未开发滩涂用于养殖。合同概述中明确合同原则为“既有利于泄洪纳潮，又能发挥滩涂资源的经济效益”，合同书具有明显的公益性，且被告又是以行政机关的身份依据法律法规及政策文件履行其行政管理职责，故该合同书是典型的行政协议。因海岸滩涂养殖需要面临的风险较多，包括涉案滩涂不适合直接用于养殖、海水倒灌、台风及附近污水排放，需进行包括修筑防护堤、挖掘池塘、防污排污等前期准备工作，实际上至合同期满前后原告仍在不间断进行上述工作，破环了经济效益的持续性，客观上造成了涉案滩涂养殖业的回报需要很长时间。作为专业自然资源管理部门的被告十分清楚该事实，而合同暂时约定的租赁期限较短，这也是双方经过充分协商达成的共识。合同书第三条约定：租赁期限暂定6年。但在满足以下条件：一无特殊情况下包括未被征收为建设用地，二在同等条件下，三在原告要求继续租赁，则被告有义务配合签订新的租赁合同。在满足上述条件下，应当合理推定被告已经放弃合同期满后的是否续约的主动权利，即原告获得主动续约权即形成权。配合续约行为既体现被告的契约精神，也是其作为行政机关应履行的职责义务。不过合同期满前后，在原告反复要求续约的情况下，被告以各种理由不予配合。自2011年1月开始，被告或以涉案滩涂需移交其他行政机关为由，或以涉案滩涂已被政府征收为由要求原告腾退滩涂。2015年4月将原告诉之法院，2019年10月向法院申请强制执行将滩涂收回。而该期间原告一直使用涉案滩涂，被告并未以有效方式终止合同的履行，以实际行为续存了双方之间的合同关系。2019年10月30日，原告以邮寄《申请书》的形式再一次向被告提出续约请求，不过至今未收到任何回复。原告在租赁涉案滩涂期间对其进行的改造包括修筑防护堤、挖掘池塘及促进滩涂植被生长等方面，客观上保护了滩涂及毗邻区域的生态环境，符合“泄洪纳潮”的合同原则，达到了被告的行政管理目的。但是被告不论作为合同主体，还是涉案滩涂的国家行政管理机关，在其签约及履约过程中均缺乏基本的严谨和诚信原则，其拒绝续约的行政行为已构成不履行法定职责，并损害了其公信力。被告即使闲置涉案滩涂已形成的规模养殖业，也拒绝原告继续使用以降低投资损失，直接侵犯了原告的财产权利。原告吴振赐向本院提交如下证据：1.《滩涂租赁合同书》；2.（2015）珠金法民二初字第303号《民事判决书》；3.通知；4.限期清场通知书；5.（2015）珠金法民一初字第211号《民事判决书》；6.（2016）粤04民终1508号《民事判决书》；7.申请书EMS单据及网络查询单；8.《广东省征地补偿保护标准》；9.图片。被告珠海市自然资源局辩称，一、被告下属金湾分局与原告签订的《滩涂租赁合同书》租赁期早已届满，腾退场地、返还原物之诉已生效且执行完毕，双方纠纷已案结事了，原告再诉请重订租赁合同没有事实和法律依据，其起诉应予以驳回。本案基本事实和纠纷处理情况如下：2005年3月18日，被告下属金湾分局与原告签订《滩涂租赁合同书》，合同约定：被告将坐落于珠海市金湾区*********靠三灶交汇大堤边滩涂70亩发包给原告养殖。合同第三条租赁期限规定：“暂定六年，即从2005年1月1日起至2010年12月31日止，期满后，该滩涂如国家建设暂未用，又无其他特殊情况，乙方如需继续租赁，在新定租金的同等情况下，经重新履行签约手续后，可优先给原告承租。”租金为每亩人民币140元/年，年租金为人民币9800元。2011年1月19日，被告下属金湾分局向原告发出《通知》，要求原告腾退并交回滩涂地，但原告拒绝交回土地。2012年5月16日，被告下属金湾分局再次向原告送达《限期清场通知书》，通知原告涉案《滩涂租赁合同书》已于2010年12月31日到期终止，根据法律规定不能再通过协议方式确定给原告种养，因原告在租赁合同到期后仍然强行霸占滩涂并收益，限其在一个月内自行清场，恢复原状。原告仍拒绝交回土地。2015年，被告下属金湾分局向金湾区人民法院提起返还原物民事诉讼，要求原告自行清场、腾退场地。被告以优先承租权为由拒绝退场但未获支持。2016年4月12日，金湾区人民法院作出（2015）珠金法民一初字第211号《民事判决书》，判决原告于判决书发生法律效力之日起七日内将承租的70亩滩涂地返还给被告下属金湾分局并依法支付场地占用费。2016年，珠海市中级人民法院作出（2016）粤04民终1508号《民事判决书》，驳回了原告的上诉，维持原判。被告下属金湾分局遂向金湾法院申请强制执行，2017年5月5日，金湾法院作出（2016）粤0404执1794号《执行裁定书》认为70亩滩涂地四至不明、无法执行并裁定驳回返还原物的执行申请。被告下属金湾分局不服提出执行异议、异议被驳回后又向中院提出复议申请，后珠海中院决定撤销金湾法院的执异裁定、发回重审。2018年11月22日，金湾法院作出（2018）粤0404执异90号《行政裁定书》，依法撤销了原（2016）粵0404执1794号《执行裁定书》，本案得以继续强制执行。2019年12月13日，金湾法院将涉案滩涂地移交给被告下属金湾分局并签署《执行笔录》，确认原告在法院的强制执行过程中已自动将涉案滩涂上的建筑物拆除并将相关物品搬离。2019年12月31日，被告下属金湾分局根据管理的需要，将涉案滩涂地移交给属地的金湾区红旗镇人民政府管理。至此，腾退场地返还原物之诉已生效且处理完毕。根据《中华人民共和国合同法》第二百三十五条规定：“租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用后的状态。”被告在租赁合同到期后收回涉案滩涂地，合理合法。根据2015年1月27日印发的《珠海市人民政府关于加强国有空闲地管理的实施意见》规定，今后我市的国有空闲地原则上不得通过出租、承包种养或者其他经营性有偿使用方式进行利用。区政府（管委会）根据土地利用总体规划的规划地类和城乡规划中的用途分类，对国有空闲地划分管理范围，牵头镇政府、有关职能部门和单位具体实施。被告下属金湾分局将涉案滩涂地已依法移交给属地红旗镇人民政府负责具体管理。原告要求被告再续订或重订租赁合同没有事实和法律依据，其起诉应予以驳回。二、本案不属于法院行政案件的受理范围，根据“一事不再理”原则，原告的起诉也不应予以受理涉案《滩涂租赁合同书》的签订时间是2005年，根据上述最高院司法解释规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。而《合同法》第二百三十五条明确规定：“租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。”因此，鉴于本案租赁合同纠纷已由法院按照民事法律规定处理完毕，根据“一事不再理”原则，原告再次就租赁合同提起行政诉讼属无理缠诉之行为，其起诉应予以驳回。三、租赁期限届满后原告应自行清场并将场地恢复原状返还，被告无须给予任何补偿。另外，原告提起行政诉讼已超过法定起诉期限，其起诉应予驳回涉案《滩涂租赁合同书》第六条第2项规定：“乙方在承包期间，不得在滩围外设置对滩涂（海上）有碍水上交通运输的障碍物；不准擅自围滩、筑提改变滩涂原状，更不得有任何损坏防护提现象，否则追究责任，造成损失后果自负。”第3项规定：“甲方只提供签约合同场地，乙方在承包中所需的一切费用全部由乙方负责。承包期内的一切损失乙方自负，甲方不作任何补偿和减租。即自行经营，自负盈亏。”从上述约定可以看出，原告在承租期内对涉案滩涂地是不允许改变原状的，原告在承包期内投入的费用、对滩涂进行改造的一切费用按约定应由其自行承担。租赁期满后，被告不仅无须给予任何补偿，而且有权要求原告将场地恢复原状返还。另外，即使该案属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉案《滩涂租赁合同书》在2010年12月31日租赁期限届满后，被告下属金湾分局于2011年1月19日、2012年5月16日多次发出通知要求原告退场并明确表示不同意续签，彼时原告如不服应及时通过法律途径救济，但原告迟至2020年3月才提起行政诉讼显然早已超过法定起诉期限，其起诉应予以驳回。综上所述，被告认为本案纠纷已案结事了，原告提起行政诉讼没有事实和法律依据，恳请法院驳回原告的起诉。被告珠海市自然资源局向本院提交如下证据:1.《滩涂租赁合同书》；2.通知；3.珠国金函[2012]12号《限期清场通知书》；4.（2015）珠金法民一初字第211号《民事判决书》；5.（2016）粤04民终1508号《民事判决书》；6.（2018）粤0404执异90号《执行裁定书》；7.《执行笔录》；8.吴振赐、吴绍林原租赁70亩用地移交书；9.《珠海市人民政府关于加强国有空地管理的实施意见》（珠府[2015]12号）；10.《珠海经济特区土地管理条例》第48条和《合同法》235条等规定。本院经审查认为，本案的主要争议焦点是吴振赐的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。本案系因被告下属金湾分局与原告吴振赐于2005年3月18日签订的《滩涂租赁合同书》而引发的案件。原告认为被告未按照《滩涂租赁合同书》的约定给予其续签滩涂租赁合同的权利，要求被告与其重新订立合同并补偿损失。2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，因案涉《滩涂租赁合同书》签订时间在2015年5月1日之前，该协议纠纷不属于行政诉讼受案范围。原告的起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告吴振赐的起诉。本案受理费人民币50元，退回原告吴振赐。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。审 判 长 程 怡人民陪审员 何 英人民陪审员 张泉英二〇二〇年六月四日法官 助理 龚靖媛书 记 员 徐毅成