黑龙江省孙吴县人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑1124行初8号原告：雷会友，男，1949年11月21日出生，汉族，退休干部，现住哈尔滨市香坊区。委托诉讼代理人：王子臣，黑龙江明正律师事务所律师。委托诉讼代理人：张旭明，黑龙江太宗律师事务所律师。被告：孙吴县财政局，住所地：孙吴县中央大街306号。法定代表人：潘福银，职务：局长。负责人：孟凡新，男，1980年6月24日出生，汉族，职务：孙吴县财政局副局长。委托诉讼代理人：莫万利，黑龙江启明律师事务所律师。被告：孙吴县自然资源局（原孙吴县林业局），住所地：孙吴县东风大街182号。法定代表人：王洋，职务：局长。负责人：刘清武，职务：孙吴县自然资源局副局长。委托诉讼代理人：吴晶，黑龙江清平律师事务所律师。委托诉讼代理人：何聪，黑龙江清平律师事务所律师。原告雷会友要求被告孙吴县财政局（以下简称财政局）、孙吴县自然资源局（以下简称自然资源局）不履行法定职责给付粮食补贴款一案，原告雷会友于2019年4月26日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月28日立案后，在法定期限内向被告财政局、自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年7月31日、11月22日、12月11日、2020年4月3日公开开庭审理了本案。原告雷会友及委托诉讼代理人王子臣、张旭明、魏疆、被告财政局负责人孟凡新及委托诉讼代理人莫万利、被告自然资源局负责人刘清武及委托诉讼代理人吴晶、何聪、李琳均到庭参加了诉讼，被告财政局法定代表人潘福银、被告自然资源局法定代表人王阳因事已说明理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年4月26日，原告雷会友以黑龙江省财政厅黑财信函[2018]23号政府信息公开告知书为证据，以财政局、自然资源局为被告，认为二被告在2004年至2017年间违法截留、扣发地力保护补贴（粮食补贴）款，向本院提起行政诉讼，要求二被告返还地力保护补贴（粮食补贴）款变更后为595074.48元，利息273164.12元。原告雷会友诉称：根据黑龙江省委[1996]377号文件批示及黑河市人民政府《黑政发[1996]1号》文件精神，当年与孙吴县辰清林场达成协约，签订了速丰林整地承包开垦合同，并足额上交资源补偿费后，又自筹资金投入劳务，开垦耕种经营涉案林耕地至今。2004年国家出台的中央1号文件，即《关于促进农民增加收入的若干意见》及黑龙江省人民政府[2004]第24号文件，即《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案(试行)的通知》，国家对农户种粮实施补贴政策，上述林耕地就属于粮食补贴范畴。我经信访获得了2018年4月9日黑龙江省财政厅黑财信函，[2018]23号政府信息公开告知书，得知了2004年至2017年孙吴县耕地地力保护补贴(粮食补贴)标准及补贴面积。我耕种的上述土地期间并未享受补贴，经我多次信访，被告于2015年才将我林地补贴卡(一卡通)交于我(发放单位显示为孙吴县林业局)，补贴款项到账后，我依[2018]23号政府信息公开告知书所列明的补贴标准，发现被告并未按照补贴标准足额发放，此后2016年、2017年度补贴款也存在截扣和未足额发放的情况(详见粮食补贴统计表)。综上被告深知中央1号文件及黑龙江省人民政府[2004]24号文件、黑龙江省财政厅黑财信函[2018]23号文件主旨和要求，却对我2004年至2014年期间应享受的粮食补贴不予发放，对于2015年至2018年期间粮食补贴截留、扣发少发，此种行为严重侵害了我的合法权益，故诉至贵院请求判如所请。被告财政局辩称，我单位不存在原告雷会友所称的对原告应享受的粮食补贴不予发放、截留扣发少发的行为，人民法院应依法驳回原告雷会友的诉讼请求。2004年3月29日，黑龙江省人民政府下发了《关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案(试行)的通知》，通知中的粮食补贴范围为2003年农业税计税土地，按孙吴县国民经济统计资料显示，截至2003年年末，孙吴县林业法定耕地面积为林业苗圃耕地95公顷，属农业税计税土地，林业局各林场的速生丰产林土地不属于税费改革政策粮食补贴统计面积，原告雷会友耕种的速生丰产林土地不享受粮食补贴，因此答辩人不存在原告雷会友所称的对原告雷会友应享受的粮食补贴不予发放、截留扣发、少发的行为，以上答辩意见望人民法院给予支持。被告自然资源局辩称：一、法定职权，行政法的正式渊源包括：宪法、法律、行政法规及其他规范性文件。现实情况是国家并未就粮食补贴进行立法，也没有制定有关的规范性文件，现有粮食补贴依据的是政府公文和政策。政府公文和政策不能产生行政法意义上的行政机关作为义务，因此答辩人没有发放粮食补贴的行政义务；二、主体，根据政府公文和政策，答辩人不是粮食补贴的发放机关，答辩人不应当作为本案被告；三、受案范围，根据《行政诉讼法》第十二条、行政诉讼法解释第一条规定的行政诉讼受案范围，不履行法定给付义务的范围不包括粮食补贴，本案争议不属于行政受案范围，涉案土地是否享受补贴不涉及法律纠纷，而是政策适用问题，法院不应受理此案。如果涉案土地确定享受补贴，由谁来享受补贴发生的纠纷，应属于民事纠纷，也不属于行政受案范围；四、原告雷会友不享受涉案土地的补贴，涉案土地的所有权属于国有，土地性质属于林地，在辰清林场的林权证范围之内，辰清林场是该土地的用益物权人。原告雷会友岳父司文生与辰清林场签订的《速生丰产林整地合同》中也明确约定该土地为林地，归辰清林场所有。速生丰产林属于特定时期政策产物，只能临时用于农业生产，根据国家林业发展规划，随时用于林业生产，根据黑粮改办[2004]18号文件第四条，国有林场非纳税面积土地暂时不予补贴，因此速生丰产林土地不享受种植补贴，原告雷会友也就不应享受涉案土地的补贴；五、如果涉案土地享受补贴，补贴也不应由原告雷会友享受，涉案土地在辰清林场的林权证范围之内，辰清林场为该土地的用益物权人。从合同的内容来看，原告雷会友和辰清林场之间为租赁关系，原告雷会友为承租人。根据黑政发[2004]24号文件，补贴对象是农业税的纳税主体。辰清林场作为该土地的用益物权人，是纳税主体，该土地的补贴应当由辰清林场享受。其中没有用益物权转让的约定，也没有以原告雷会友名义纳税的约定，合同中现有的约定不会改变辰清林场为纳税义务人这个事实。因此，原告雷会友不是农业税的纳税主体，也就不享有补贴。综上所述，本案争议不属于行政受案范围，涉案土地不应亨受补贴，即使发放补贴，应当由辰清林场享受，法院应当驳回原告雷会友的诉讼请求。经审理查明，原告雷会友岳父司文生于1996年与孙吴县辰清林场签订了《速生丰产林整地合同》，原告雷会友为签约代表（原告雷会友系退休干部，非辰清林场职工），因其岳父司文生病故后，雷会友于2003年至2018年与辰清林场签订了《林地土壤熟化承包合同》，其中2006年至2011年面积为1071亩，2012年至2018年面积为966亩。2018年4月9日原告雷会友通过信访渠道获得了黑龙江省财政厅黑财信函[2018]23号政府信息公开告知书后，得知了孙吴县补贴面积及标准，根据黑龙江省人民政府黑政发[2004]24号《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》认为，在2004年至2014年期间未享受孙吴县耕地地力保护补贴政策，2015年至2018年财政局、（原）林业局发放的补贴也未按黑龙江省财政厅黑财信函[2018]23号政府信息公开告知书提供的标准足额发放，违法扣发、截留粮食补贴款，故于2019年4月26日以财政局、自然资源局为被告诉至孙吴县人民法院，要求二被告返还2006年至2017年截留、扣发的粮食补贴款，诉讼请求变更后为595074.48元，利息273164.12元。被告财政局抗辩称，2004年3月29日，黑龙江省人民政府下发的《关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》，载明粮食补贴范围为2003年农业计税土地，按孙吴县国民经济统计资料显示，截止2003年年末孙吴县原林业局法定耕地面积为林业苗圃的耕地为95公顷，为计税土地。原林业局各林场的速生丰产林土地不享受补贴。被告自然资源局抗辩称，被告自然资源局不是粮食补贴发放机关，不应作为本案的被告，原告雷会友的诉讼请求不是行政案件的受案范围，应是民事纠纷。所诉的涉案土地权属为国有，土地性质为林地，辰清林场是该地的用益物权人，原告雷会友签订的是《速生丰产林整地合同》和《林地土壤熟化承包合同》，根据黑粮改办[2004]18号文件第四条，国有林场非纳税土地面积暂时不予补贴，故不应享受补贴。从辰清林场签订的合同上看，原告雷会友是承租人与辰清林场是租赁关系，如果享受补贴也应是辰清林场。另查明，2004至2017年被告财政局按上级财政部门要求，逐年已向孙吴县区域内的各乡、镇、（原）林业局及相关部门全额拨付了孙吴县的粮食补贴款。以上事实有原告雷会友、被告财政局、自然资源局提交的证据及本院调取的证据在卷佐证。本院认为，被告财政局是黑龙江省人民政府黑政发[2004]24号《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》资金拨付的职能部门，是面向全县区域内符合黑龙江省人民政府黑政发[2004]24号《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）的通知》规定的农村种植户、林耕地的补贴保障机构。（原）林业局是对林耕地符合补贴条件的种植户转移拨付的职能部门，是涉案土地林场的上级主管部门，应是本案的适格被告。原告雷会友在本案诉讼期间，没能提供被告财政局因补贴款拨付对其造成侵权的充分证据。经庭审查明，被告财政局提供的证据能够证明，按相关的规定已将上级财政部门拨付给孙吴县的粮食补贴，按规定足额拨付给其各乡、镇（原）林业局，完成了拨付义务。庭审时经本院释明原告雷会友而拒不变更财政局为本案的被告，故依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条一款（三）项的规定，裁定如下：驳回原告雷会友的起诉。预收案件受理费50元，退还原告雷会友50元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省黑河市中级人民法院。审 判 长  田增辉审 判 员  邵仁勋人民陪审员  孙吉太二〇二〇年六月四日书 记 员  辛有乐