广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终679号上诉人（原审原告）：江新来，男，1957年10月8日出生，汉族，身份证住址广州市白云区*********，公民身份号码440************75X。被上诉人（原审被告）：广州市白云区太和镇人民政府，住所地广州市白云区**********。法定代表人：濮祺国，镇长。原审第三人：广州市白云区******经济联合社，住所地广州市白云区******。法定代表人：江玉星。原审第三人：江国军，男，1987年4月29日出生，汉族，身份证住址广州市白云区*********，公民身份号码440************770。上诉人江新来因与被上诉人广州市白云区太和镇人民政府（以下简称太和镇政府）、原审第三人广州市白云区******经济联合社（以下简称米龙村经济联合社）、江国军住房安置补偿协议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2735号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年11月20日，广州市国土资源和房屋管理局白云区分局发布《征收土地预公告》（穗云国土征预字〔2015〕20号），公告拟征收广州市白云区江高镇、人和镇、太和镇土地（详见现场公告附图），规划用途为铁路用地，拟征收面积为941454平方米等事项。2016年7月5日，广州市白云区人民政府征地办公室（甲方）与太和镇政府（乙方）签订《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段土地征收补偿工作实施协议》，约定由广州市白云区人民政府征地办公室代表广州市白云区人民政府作为新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目白云区段土地房屋征收补偿工作的牵头单位，太和镇政府负责实施该项目太和镇段土地房屋征收工作。其中征收范围为根据《广州市规划局关于新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程线站位方案及建设项目选址意见的复函》（穗规函〔2014〕3653号）确定该项目太和镇段用地面积约为561.56亩（最终面积以实际征收面积为准）。由太和镇政府负责组织实施该项目征收补偿工作，负责与被征收人签订征收补偿协议，并负责把土地征收补偿资金等所有费用按规定支付到被征地单位、集体或个人。2017年1月18日，广州市白云区人民政府征地办公室（甲方）与太和镇政府（乙方）签订《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段住宅房屋征收补偿工作实施协议》，其中6.2.4约定由太和镇政府负责与被征收人签订房屋征收补偿协议及安置协议，并负责把补偿资金等所有费用按规定支付到被征地单位、集体或个人。2018年11月17日，广州市白云区人民政府办公室印发《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋征收补偿安置办法的通知》。另查明，原告江新来系广州市白云区************宅基地使用人，宅基地面积为72平方米，上建有混合结构房屋两层半，建筑面积为169平方米，并已领取农村（墟镇）宅基地使用证，编号为云太字第0014563号。2019年3月31日，原告江新来与第三人江国军签订《委托书》，内容为：“因东北货车外绕线工程项目建设需要，需征用位于米龙村米龙西三街三巷1号建筑物1栋，为支持国家建设，经双方协商，江新来委托江国军全权办理上述房屋征拆补偿一切相关事项，如就此发生经济纠纷及法律责任，由委托与被委托双方自行解决承担，与镇政府及村社等相关单位无关。”同日，在广州市白云区******民委员会见证下，江新来出具《房屋权属声明》，称宅基地证为云太字第0014563号的案涉房屋是由其儿子江国军建设，故房屋产权属于江国军，其同意由江国军与政府签订房屋补偿协议等一切补偿资料。被告太和镇政府与米龙村经济联合社、江国军于同日签订《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋安置补偿协议书》（编号：ML303），约定：以《太和镇米龙村第二经济合作社用地红线内建（构）筑物及附属物测量清点详查资料》测绘成果资料作为征收补偿依据，再根据上述测量清点详查资料的数据填写《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目住宅房屋征收安置补偿计价确认表》，经各方确认江国军于铁路建设红线范围内的地上附着物补偿款合计为733943.54元，补偿款于该协议签订后10日内由太和镇政府向江国军支付，江国军于该协议签订7日内清空建筑物并移交太和镇政府拆除。房屋置换安置参照《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋征收补偿安置办法》执行。庭审中，第三人江国军确认已领取相关补偿款。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，依据广州市白云区人民政府征地办公室与太和镇政府签订的《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段土地征收补偿工作实施协议》,太和镇政府负责实施新建广州铁路枢纽东北货车外绕线工程项目太和镇段土地房屋征收工作，其具有与被征收人签订征收补偿协议的职责。原告江新来委托其儿子江国军与太和镇政府签订案涉集体土地上住宅房屋安置补偿协议书，是对其实体权利的正常处分，未违反相关法律法规禁止性规定，江国军具有签订案涉集体土地上住宅房屋安置补偿协议书的主体资格。案涉集体土地上住宅房屋安置补偿协议书内容，经三方确认，系各方真实意思表示，未有上述法律规定的合同无效的情形，故原告主张案涉集体土地上住宅房屋安置补偿协议书无效，没有法律和事实依据。关于原告江新来主张案涉项目未取得征地批复问题，该院认为，该问题并未影响原告的权益，并未损害原告依据相关规定应当获得的补偿和安置利益，第三人江国军亦已确认收到补偿款，原告上述意见，该院不予采纳。关于原告江新来及第三人江国军认为补偿标准过低问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告江新来及第三人江国军如对补偿标准有异议，应先申请行政机关裁决，故本案对该问题不予审查。综上，原告请求确认诉争《新建广州铁路枢纽东北货车外绕线项目（太和镇段）集体土地上住宅房屋安置补偿协议书》无效，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告江新来的诉讼请求。上诉人江新来不服原审判决，上诉称：一、原审判决认定太和镇政府具有与签订涉案补偿协议的职责，属于事实不清、法律适用错误。该镇政府既不是法定的征收实施主体，也不是土地行政主管部门委托的补偿实施单位，签订涉案协议主体资格不适。二、涉案征地补偿协议签订违反法定程序，签订补偿协议必须是取得用地批复后。三、被上诉人既无签订协议的主体资格，又违反法定程序，涉案补偿协议应依法认定无效。综上所述，原审法院的判决存在认定事实不清、适用法律错误的情况。请求二审撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求，由被上诉人承担本案全部诉讼费。被上诉人太和镇政府二审答辩称：一、该府在受托范围内开展涉案项目的补偿工作，有权签订涉案补偿协议。二、涉案协议及计价确认表合法有效。上诉人全权委托江国军处理涉案房屋的补偿事宜，手续齐全，且上诉人亦不否认。三、征地审批事项尚在进行中，并未损害上诉人的补偿和安置利益，且涉案协议约定的补偿款，上诉方已实际领取。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人米龙村经济联合社、江国军均未提供二审意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于涉案补偿协议的效力，原审判决已从事实根据、法律依据及程序等方面，进行了详细的论述，认为不存在法律规定无效的情形。本院二审审查后，认同一审判决的认定，且上诉人对补偿协议中约定的补偿款已实际领取。故上诉人主张涉案补偿协议无效，二审不予支持。根据涉案有关征地的文件，太和镇政府负责涉案房屋的补偿实施工作，作为具体实施补偿单位，可以作为补偿协议的签订主体。上诉人主张被上诉人不能作为签订协议的主体，理由不能成立，本院亦不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人江新来担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇二〇年六月二十二日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪