陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 (2020)陕行终238号 上诉人（原审原告）：扶风县法门镇黄堆村后街组。住所地：陕西省扶风县。负责人：李进学，该组组长。委托代理人：赵平，陕西泽界律师事务所律师。委托代理人：邓倩倩，陕西泽界律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：麟游县人民政府。住所地：陕西省麟游县。法定代表人：李武发，该县县长。委托代理人：刘晓华，该县林业局党委委员、总工程师。委托代理人：魏延军，陕西炎城律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：麟游县国有安舒庄林场。住所地：陕西省麟游县。法定代表人：何红江，该林场场长。委托代理人：时嫚，陕西炎城律师事务所律师。上诉人扶风县法门镇黄堆村后街组（以下简称黄堆村后街组）因诉被上诉人麟游县人民政府（以下简称麟游县政府）、麟游县国有安舒庄林场（以下简称安舒庄林场）林业行政登记一案，不服宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄堆村后街组的负责人李进学、委托代理人赵平、邓倩倩，被上诉人麟游县政府的委托代理人刘晓华、魏延军，被上诉人安舒庄林场的法定代表人何红江、委托代理人时嫚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：陕西省扶风县、麟游县在位于扶风县的西北和位于麟游县的东南方向，瓦罐岭以北，四嘴山与七盘山之间的一段地区，抗日战争期间有河南等省的难民在此开荒种地，后成立难民保，归麟游县管辖至解放。解放后经过土地改革，查田定产一直属于麟游地区。1959年元月，经陕西省林业厅规划成立的安舒庄林场的主要林区也在这段地区。上世纪60年代中期国家三年困难时期，扶风县部分群众响应上级号召进山远耕，在麟游县境经营了山吊庄。之后，两县产生县界争议。1966年11月17日，原陕西省宝鸡专员公署作出（66）署办字第651号文件，其中对扶、麟县界的处理意见为“以横贯东西的自然分水岭—瓦罐岭为界，西至七盘岭，东北以大吉家沟沟心直至蜂窝沟为界。瓦罐岭以南属扶风，以北属麟游，大吉家沟直至蜂窝沟，沟东属于扶风，沟西属麟游。这样划定，能够保持国营林场的完整。”对远耕队的处理，提出“对于愿意在山区安家落户者，扶风县从速办理户口迁移手续，麟游县应当积极协助，妥善安插；不愿意在山区落户定居者，应逐步收缩，限期撤离山区。” 1967年1月12日，原陕西省宝鸡专员公署作出（67）署办字009号文件，决定暂缓执行上述（66）署办字第651号文件，并提出以后如何处理，另行研究通知。1982年12月23日，宝鸡市人民政府针对安舒庄林场与扶风县黄堆公社黄堆大队后街生产队林地权属纠纷问题研究作出宝政发〔1982〕155号《关于对扶风、麟游县有关山区县界和山吊庄问题处理的通知》，文件对瓦罐岭一带的县界问题，决定维持原专属〔1966〕署办字651号文件决定，并撤销原专属〔1967〕署办字009号文件。对扶风县在麟游县境的山吊庄问题，决定“按原专属〔1966〕署办字651号文件精神撤掉山吊庄。……对于历史上扶风县群众在麟游县山区的土地，凡在土改和查田定产时发有地权证的，应承认其所有权。合作化时已带到原区入社，由生产队经营成山吊庄的，由所有队与所在队（场）按土地证的座落、四至、面积，双方明确地畔，标桩立记，不得互相干涉”。2001年11月12日，宝鸡市人民政府作出宝政发〔2001〕42号《关于扶风县和麟游县行政区域界线尚未贯通地段的裁决通知》，对两县行政区域界线迄今尚未贯通地段裁决，决定继续维持宝鸡市人民政府宝政发〔1982〕155号文件关于对扶风县、麟游县有关山区县界问题的处理决定。同时明确边界线的划定不涉及双方在界线两边的林业资源权属。另查明，2009年11月9日，第三人安舒庄林场向麟游县林业局书面申请办理林权证。2009年11月12日，麟游县林业局对林地使用权登记进行公示，公示表载明安舒庄林场的四至界线，公告期30日。2010年1月22日，被告麟游县政府向第三人安舒庄林场颁发了麟政函林号证字（2010）第2010000002号林权证。再查明，2019年1月28日，针对原告申请与第三人位于麟游县瓦罐岭区域82.66亩土地权属争议一案，宝鸡市人民政府作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，以麟游县已向安舒庄林场办理了林权证，原告具体请求处理对象和事实根据不够明确，所附证据材料不够充分为由，决定不予受理。原告不服申请行政复议，2019年2月26日，陕西省人民政府作出陕政复决字〔2019〕37号行政复议决定书，决定维持以上宝鸡市人民政府《土地权属争议案件不予受理决定书》，原告在土地权属争议案件中获知本案被诉林权证，遂向本院提起本案行政诉讼。请求判令：1.撤销被告麟游县政府于2010年1月向第三人安舒庄林场颁发的麟政函林号证字（2010）第2010000002号林权证；2.本案诉讼费用由被告承担。原审认为：《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。……。”2000年《中华人民共和国森林法实施条例》第四条第一款第（三）项规定:“依法使用的国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记：……（三）使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。”据此，被告麟游县政府具有发放案涉林权证的法定职权，系本案适格被告。原告黄堆村后街组认为被诉林权证中部分林地所有权系其所有，提起本案撤销林权证之诉，具有原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告黄堆村后街组在宝鸡市人民政府2019年1月28日作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》中方才得知案涉林权证，于2019年8月15日提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。原告提起本案诉讼的主要理由是案涉土地存在权属争议，不应予以登记颁证。根据本院查明的事实，宝鸡市人民政府在宝政发〔1982〕155号文件中对扶风县在麟游县境的山吊庄问题，明确提出“对于历史上扶风县群众在麟游县山区的土地，凡在土改和查田定产时发有地权证的，应承认其所有权。”本案原告虽主张土地权属，但未能提供该文件要求的土地权证。其认为农业税土地清册可以证明权属，但从文件明确提到有土地权证可以看出，当时对土地权利人是发有土地权证的，缴纳农业税并不能取代权利证书来证明土地权属。故根据现有证据不能证明案涉林地存在权属争议。关于案涉林权登记行政行为是否合法的问题，本案林权登记行为发生于2010年，应适用当时有效的《林木和林地权属登记管理办法》（2000年12月31日国家林业局令第1号），该办法第五条规定“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，第三人安舒庄林场于2009年11月9日向麟游县林业局提出登记申请并提交了相关文件，被告受理后于2009年11月12日对林地使用权进行登记公示，并在审查后于2010年1月22日为其颁发了麟政函林号证字（2010）第2010000002号林权证。综上，被诉林权登记行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。原告的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告扶风县法门镇黄堆村后街组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告扶风县法门镇黄堆村后街组负担。上诉人黄堆村后街组上诉称：（一）麟游县政府及安舒庄林场提供的证据不合法。麟游县政府在庭前证据交换时，才从安舒庄林场处收集林权登记资料，且该证据未加盖保管单位公章。安舒庄林场提交的林权登记资料与麟游县政府提交的内容、形式一致，亦未加盖麟游县林业局公章。故上述证据来源不合法，不应作为认定案件事实的根据。（二）麟游县政府颁发涉案被诉林权证的行为违法。1.案涉土地存在权属争议。宝政发（1982）155号文件虽然提到地权证、土地证，但无法证明宝鸡市全部区域已经颁发了地权证、土地证。而黄堆村后街组提交的土地清册、扶风县土地志等可证明当时并未对集体所有的土地颁发土地证。安舒庄林场和黄堆村后组的土地权属争议一直客观存在，该争议依法应由宝鸡市政府处理，其他部门无权确权。故麟游县政府颁发案涉林权证行为明显超越职权。2.颁证行为程序违法。案涉土地四至中南至无接界人签名，且没有履行公告程序、未现场勘验等。（三）案涉争议土地应归黄堆村后街组所有。黄堆村后街组持有的1964年查田定产时的土地清册包括涉案土地，1973年仍有该组村民耕种涉案土地，截止2000年该组一直向国家缴纳公购粮和农业税。土地清册具有地权证、土地证的效力，故涉案土地应属于黄堆村后街组。综上，请求：撤销一审判决，撤销麟游县政府作出的麟政函林号证字（2010）第2010000002号林权证。被上诉人麟游县政府答辩称：(一)案涉林地林木权属清楚明确，并无争议。1958年陕西省林业厅规划将案涉土地所在区域的荒地改为林地，1959年1月设立安舒庄林场，将案涉土地所有区域整体化归安舒庄林场从事荒山造林。1960年三年自然灾害期间，川原地区的生产队进山远耕，有部分远耕队进入安舒庄林场耕种，包括案涉的两块林地。后因远耕队乱砍林木、撂荒耕地等因素，1966年原宝鸡地区行政专员公署决定撤销远耕队，并决定“对于愿意留在山区的，扶风县从速办理户口移交，麟游县妥善安插；不愿留在山区落户的，限期撤离山区，撤离者将土地、林木等无偿移交当地。”自此，涉案林地重回安舒庄林场从事林木种植，权属明确。案涉土地素来在麟游县境内，与扶风县无关。黄堆村后街组隶属扶风县，且只是在三年困难时期，依据当时政策进山远耕短期使用过涉案土地，但涉案土地权属并未发生变化。故涉案土地权属清楚，属于安舒庄林场，并无争议。（二）涉案被诉颁证行为合法。从1959年开始，涉案林地就划归安舒庄林场使用，地上林木系安舒庄林场种植养护。2009年，安舒庄林场申请颁发林权证，麟游县政府依法予以公示，公示期三十日。履行了现场勘验定界职责，制作林权勘界登记表。四至接界人签名处，东至、西至、北至均有接界人签名，因南至是政府划定的县界处，故无需他人签字确认。麟游县政府具有颁发区域内林权证的职责，故涉案颁证行为合法。（三）黄堆村后街组的上诉理由不能成立。麟游县政府于2019年9月16日向法院提交本案全部证据，同年11月29日，在法院的主持下进行了证据交换及核对原件。上述证据均系麟游县政府依法自行保管的档案，分别保管于档案局和林业局，原始档案不得另行添加其它印鉴，因当庭提供原始档案进行核对，无须加盖公章。故黄堆村后街组认为证据来源及形式不合法，没有事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人安舒庄林场答辩称：(一)案涉林地林木权属清楚明确。案涉争议的两块土地水泉沟、后河均在安舒庄林场后河工区73、74林班内，属国有林地。1957年，扶风县后街队的李录田因生活困难，借种麟游县安舒庄高级社后河两块耕地（即案涉两块土地）进行单干，1958年其回原籍后，未归还土地，私自交给后街队集体远耕。1959年建立安舒庄林场在此区域荒山造林后，林场收回涉案土地进行育苗。1960年自然灾害期间，扶风县后街队二次进行远耕，形成“山吊庄”问题。1966年原宝鸡地区行政专员公署决定撤销远耕队，自此，涉案土地又重回林场种植养护。1982年，宝鸡市政府召开专题会议研究涉案土地纠纷，形成明确意见。2000年，确定麟游县与扶风县界线，明确案涉土地在麟游县境内，且扶风县在麟游县境内没有“飞地”。故案涉土地权属明确，应归安舒庄林场，历史上的借耕、远耕行为并不能改变涉案林地权属。（二）麟游县政府的颁证行为符合法律规定。安舒庄林场申请颁发涉案林权证后，麟游县政府进行林地勘界、公示等程序，颁证行为合法，依法应予以维持。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：涉案争议的林地共有两块约82亩，均在麟游县境内。黄堆村后街组隶属扶风县，其于上世纪60年代截止1973年期间，因国家相关政策曾在涉案争议土地上进行过耕种。后安舒庄林场按照宝鸡市人民政府作出的相关文件规定，要求黄堆村后街组退还涉案争议土地。1982年至今，涉案争议林地一直由安舒庄林场管理使用。一审查明其余事实属实，本院予以确认。本院认为：涉案争议林地在麟游县境内，依据《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定，麟游县政府具有发放涉案林权证的法定职责。本案系上诉人黄堆村后街组认为涉案被诉林权证中有部分林地（约82亩）系其所有而提起的撤销涉案林权证之诉。其认为案涉林地存在权属争议，不应予以登记颁证。经查，1959年1月安舒庄林场设立后，案涉土地所在区域整体划归安舒庄林场从事荒山造林。黄堆村后街组曾于上世纪60年代截止1973年期间，因国家相关政策进行远耕，曾在涉案争议土地上进行过耕种。后安舒庄林场按照政府相关文件规定，要求黄堆村后街组退还涉案争议土地。根据宝鸡市人民政府作出的宝政发（1982）155号《关于对扶风、麟游县有关山区县界和山吊庄问题处理的通知》，“扶风县在麟游县境内的山吊庄问题。在山原地区经济条件发生变化的情况下，山吊庄的存在不利于山区建设和管理，应按原专署（1966）署办字651号文件精神撤掉山吊庄。…对于历史上扶风县群众在麟游县山区的土地，凡在土改和查田定产时发有地权证的，应承认其所有权。…”本案中，黄堆村后街组虽主张其对涉案林地享有权益，但未能提供该文件要求的土地权证，且认可自1982年开始至今其未实际占有使用涉案争议林地的事实。关于黄堆村后街组认为农业税土地清册可以证明涉案土地权属的上诉理由，本院认为，缴纳农业税土地清册和土地权利证书是不同的，两者不能替代，农业税土地清册不能证明土地权属，不能替代土地权利证书，故其该项上诉理由没有依据，本院依法不予支持。黄堆村后街组未能向法庭提交充分证据证明案涉林地存在权属争议。关于麟游县政府颁发涉案林权证的行为是否合法的问题。根据颁发涉案林权证时，仍有效的《林木和林地权属登记管理办法》第三条规定：“林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。”第五条规定“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中，安舒庄林场于2009年11月9日向麟游县林业局提出登记申请，并提交相关文件。在进行现场勘测、公示、四邻签字等程序后，麟游县政府给安舒庄林场颁发涉案被诉林权证。涉案林权登记行政行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。上诉人黄堆村后街组认为没有勘测、公示的上诉理由，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。上诉人黄堆村后街组认为四邻中南至没有签字的上诉理由，麟游县政府辩称因南至为扶风和麟游县界处，故无须签名。本院认为该辩称理由符合实际，能够成立。上诉人黄堆村后街组该项上诉理由，本院依法不予支持。综上，上诉人黄堆村后街组的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。原审判决正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人扶风县法门镇黄堆村后街组承担。本判决为终审判决。  审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    张安品  二0二0年六月十五日  法官助理  王  鑫书  记  员   铁梦瑶      1