西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕7102行初227号 原告西安市长安区鑫园有限责任公司，住所地西安市长安区韦曲街办南环路。法定代表人韩世茂，该公司总经理。委托代理人王峰，陕西长华律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，该局局长。委托代理人李桂菊，该局工作人员。委托代理人王珂，陕西云德律师事务所律师。第三人西安市自然资源和规划局长安分局。住所地西安市长安区。负责人任文胜，该局局长。委托代理人张园，该局工作人员。委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。原告西安市长安区鑫园有限责任公司（以下简称鑫园公司）诉被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因西安市自然资源和规划局长安分局（市自规长安分局）与案件处理有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告鑫园公司法定代表人韩世茂、委托代理人王峰，被告市自规局委托代理人李桂菊、王珂，第三人市自规长安分局委托代理人张园、李超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鑫园公司诉称，原告于2007年6月28日曾与原西安市国土资源局长安分局（以下简称国土长安分局）签订有《国有土地使用权出让合同》，以出让的方式取得位于XX街XX村一宗土地，该宗土地用途为工业。2008年11月7日，国土长安分局为原告颁发《国有土地使用权证》。后由于城市规划变更，该宗土地被规划为住宅区。为顺应城市规划变更要求，原告向国土长安分局请求变更该宗土地用途，国土长安分局于2013年7月15日向原西安市规划局长安分局（以下简称规划长安分局）致送《关于征询韦曲街办一宗国有建设用地规划设计条件及附图的函》，为此，国土长安分局于2014年6月25日与西安市城市规划设计研究院签订了《建设项目规划设计合同》，原告按上述合同条款规定支付了设计费。但此后被告一直未向国土长安分局出具原告使用宗地的规划设计条件及附图。原告为此一直奔走、信访，后被告于2017年12月始对原告拟建项目用地规划设计进行审核。此后，被告在对原告拟建设项目进行日照分析时，认为原告建设项目对周围建筑物存在日照影响，同时又违背《陕西省城市规划管理技术规定》，以此不断拖延审批。经原告催求下，被告于2019年5月让原告重新做设计方案，原告委托西安市城市规划设计研究院及北京世纪安泰建筑工程设计有限公司做了两个方案并报被告审批，但至今无审批结果。后原告以陕西省城市规划管理技术规定和自规长安分局把原告用地性质变更为商业用地为依据，重新委托规划设计部门做了三个控规方案，并向被告提交，被告拒收。综上，原告的建设项目符合规划相关技术规范规定，被告应在法定期限内出具规划设计条件书，并给原告颁发建设用地规划许可证。但自2013年至今六年之久，被告一直严重不作为，给原告造成无法弥补的损失。故原告诉至法院，请求：1.判令被告立即对原告“鑫园项目”国有建设用地出具规划设计条件通知书；2.依法判令被告承担本案诉讼费。被告市自规局辩称，一、原告不具备主体资格，应驳回其起诉。原告于2007年6月28日与原国土长安分局签订《国有土地使用权出让合同》，其中第17条约定，出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，由出让人收回国有土地使用权后，依法重新出让。原告取得的《国有土地使用权证》用途为工业，该宗地在《西安城市总体规划2008-2020年》中规划用地性质为商业。原告要求出具该宗地规划条件，根据国土资源部“71号令”，所有经营性土地一律需要通过招拍挂的形式出让。原告目前该宗地未履行土地使用权收回程序，故原告无权申请出具该宗地规划条件。2013年7月，原国土长安分局致函原规划长安分局征询案涉土地用地规划条件，征询规划条件的主体是原国土长安分局而不是原告。故原规划长安分局并未与原告形成直接的法律关系。根据行政诉讼法第25条和行政诉讼法司法解释12条规定，原告不具备诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。二、被告出具规划条件书属于内部行政行为，是否出具并未对原告造成实际影响，不具备法律上的可诉性，依法应驳回其诉讼请求。根据城乡规划法，规划条件作为国有土地使用权出让合同的重要组成部分，是城乡规划主管部门依据控制性详规，对建设用地以及建设工程提出的规定性和指导性意见，其作用在于强化城乡规划主管部门对国有土地使用和各项建设活动的控制和引导。包含容积率、建筑密度、建筑控制高度、绿地率等项硬性控制指标。原告要求出具的规划条件书是基于商业用地性质的新的规划条件，与原告持有的土地证无关，故新的规划条件书是否出具与被答辩人利益无关。被告所出具的规划条件书是严格依照法律规定所履行、在行政机关内部进行行政协助的行为，属于过程性文件，应当认定为内部行政行为，符合行诉法解释第一条第二款第（五）项的规定，因此并不具有法律上的可诉性。原告要求被告出具规划条件书明显缺乏法律依据，其诉讼请求应予驳回。三、被告所做出的行政行为合理、合法。被告所作的行为是本职工作需要，是合理合法的。被告的行为实际并未损害原告的利益，依法应驳回原告的诉请。综上，原告不具有诉讼主体资格，同时，被告的行为属于内部行政行为，不具有可诉性，亦未对原告造成实际影响。依法应当驳回原告诉讼请求。第三人市自规长安分局述称，一、原告不具备主体资格，应驳回其起诉。理由同被告第一点。二、作为本案第三人，其行为并不会对原告实体利益产生影响。第三人已于2013年7月15日转送了《关于征询韦曲街办一宗国有建设用地规划设计条件及附图的函》，2014年6月25日第三人与西安市城市规划设计研究院签订了《建设项目规划设计合同》，委托西安市城市规划设计研究院对原告拟建项目规划进行设计。但第三人的作为并不是原告能否取得规划设计条件通知书的决定因素，第三人的行为不会对原告实体利益产生影响。三、第三人并不存在原告所称的严重不作为，已经积极履行自己的职责，第三人的行为合理合法。综上，应驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2007年6月28日，原告与原国土长安分局签订《国有土地使用权出让合同》，2008年1月取得西长国用（2008）第76号《国有土地使用权证》，该证载明：宗地座落于西安市长安区XX街，使用权类型为出让，使用权面积3674.7㎡，用途为工业。后由于西安市城市规划总体变更，该宗地被规划为居住用地、道路用地。原告为此向原国土长安分局申请变更该宗地用途，2013年7月15日，原国土长安分局向原规划长安分局出具市国土长函（2013）117号《关于征询韦曲街办一宗国有建设用地规划设计条件及附图的函》，对该宗地新规划条件及附图向规划部门征询。2014年6月25日，原国土长安分局土地储备中心与西安市城市规划设计研究院签订《建设项目规划设计合同》，委托研究院对案涉宗地进行规划设计，原告支付的设计费。2017年5月9日，原规划长安分局向原国土长安分局作出《关于韦曲街办约一宗国有建设用地用地范围的征询函》，XX道XX线发生变化，导致用地范围及用地面积发生变化，就用地范围征询国土局意见，请国土局明确，并附图告知；2017年5月30日，原国土长安分局向规划长安分局出具市国土长函[2017]115号《关于韦曲街办一宗国有建设用地范围的复函》，请规划部门依据《城乡规划法》等相关技术规范，办理该宗土地新的规划条件。后规划长安分局几经会议，至今未有结果。为此，原告于2019年8月26日向市自规局长安分局进行信访，2019年10月25日，市自规长安分局向原告作出信访答复，认为原告所反映的信访问题并不存在。原告认为被告长期不出具规划条件书导致其权利受损，诉至法院，诉讼请求如上所述。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”但起诉应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县XX乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”本案中,原告要求被告市自规局向其制作“规划条件书”，根据上述法律规定可以看出，规划条件是城乡规划主管部门依据控制性详细规划对建设用地地块位置、使用性质等提出的规定性意见，是国有土地使用权出让合同的组成部分。该规划条件是办理建设用地规划许可的前提条件，并非规划许可本身，即不是行政机关的行政审批行为。本案原国土长安分局向本案第三人函告办理案涉土地的新的规划条件，即规划条件书的出具对象系国土部门，并非原告，故规划条件书出具与否与原告的权利义务并无利害关系。综上，本案原告提起的诉讼不符合行政案件受案条件，不应立案。已经立案的，应裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下:驳回原告西安市长安区鑫园有限责任公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安市长安区鑫园有限责任公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长     白清阁  人民陪审员     张  艳  人民陪审员     肖恒有   二〇二〇年六月二十二日   书  记  员     杨柯蒙   1