山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁0791行初3号 原告张学信，男，1964年3月12日出生，汉族，住潍坊高新区， 委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。 委托代理人舒湘惠，北京京尚律师事务所实习律师。 被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局，住所地潍坊高新区健康东街6699号，统一社会信用代码：12370700495179689W。 法定代表人王清春，局长。 出庭负责人刘晓东，副局长。 委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。 委托代理人王冠华，该分局科员。 被告潍坊市人民政府，住所地潍坊高新区胜利东街99号，组织机构代码：00428316-7。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人刘林，潍坊市司法局行政应诉科工作人员。 原告张学信不服被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局（以下简称“高新国土局”）作出的土地征收补偿安置方案和被告潍坊市人民政府的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，于2020年1月6日、7日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日通过互联网公开开庭审理了本案。原告张学信及其委托代理人原江、舒湘惠与被告高新国土局的出庭负责人刘晓东、委托代理人刘延利、王冠华与被告潍坊市人民政府的委托代理人刘林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月5日，被告高新国土局作出《关于东鲍庄居委会征收土地补偿安置方案》，内容如下：一、征收土地的位置、地类及面积本次征收东鲍庄居委会土地位于樱前街××、××远路以西。征收土地总面积为1.5231公顷，涉及农用地1.5231公顷，其中耕地1.4886公顷，农村道路0.0345公顷。二、征收土地补偿标准(一)土地征收补偿安置费标准：按照《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字〔2015〕286号）公布的潍坊市奎文区征地区片综合地价标准执行。农用地位于第Ⅰ级区片，征地补偿费标准为9.6万元/亩。（二）地上附着物和青苗补偿标准：该地块在发布拟征收土地公告之前已清地，本次征地不涉及地上附着物及青苗补偿费用。三、安置意见（一）货币安置：土地征收补偿安置费总计￥219.3264万元，由潍坊高新区财政局拨付到东鲍庄居委会账户，由村集体经济组织按照村民议事规定研究落实具体分配方案。（二）社会保障安置潍坊高新区管委会对本次征收土地按照1.5万元/亩标准，一次性支付社会保障补贴费￥34.2698万元，由潍坊高新区财政局将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户。原告以上述补偿安置方案存在程序和实体违法为由申请行政复议，被告潍坊市人民政府于2019年10月11日作出潍政复决字〔2019〕第321号行政复议决定，维持了上述补偿安置方案。 原告张学信诉称，原告系潍坊高新区东鲍庄社区的居民，在该社区樱前街以北、梨园街以南志远路上以及志远路以西有依法承包经营的耕地。2017年潍坊高新区新城街办在未经原告签字同意的情况下，联合东鲍庄社区居委会将远远低于农民现有生活水平的补偿款直接打入原告个人银行账户，并于同年7月2日早4点左右，动用500余人，不顾原告及社区居民的阻拦，强行破坏原告及其他社区居民土地，随后在该地块上实施建设。2019年7月原告得知鲁政土字〔2019〕566号批复文件内容，该文件将原告名下位于东鲍庄社区樱前街××、××远路以西（26180平方米）耕地纳入征收范围。经原告在山东省征地信息查询平台查询得知鲁政土字〔2019〕566号批复所涉及征收东鲍庄社区土地的补偿安置方案。 原告以案涉土地征收补偿安置方案存在程序和实体违法为由，向潍坊市人民政府申请行政复议，行政复议决定维持了案涉土地征收补偿安置方案。原告认为，行政复议决定认定的主要事实不清、证据不足、适用法律错误。一、被告高新国土局复议时提交的潍征公告〔2018〕78号《潍坊市人民政府拟征收土地公告》不是案涉鲁政土字〔2019〕566号批复涉及的拟征收土地公告，该潍征公告〔2018〕78号与本案无关。依据潍政发〔2006〕16号《关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》的规定，被告高新国土局不是潍坊市人民政府土地行政主管部门。高新区管委会虽然享有市级经济社会事务管理权限，但其不等同于潍坊市人民政府，其不是案涉土地补偿安置方案的法定批准主体。被告高新国土局不具有拟定案涉土地补偿安置方案的主体资格。二、潍坊市人民政府未曾在原告所在的社区发布征地公告。潍坊市自然资源和规划局也未在原告所在的拆迁区域组织勘测调查，原告未见过征收原告承包地的土地征收勘测调查清单，潍坊市自然资源和规划局也未曾就拟征地补偿安置方案在东鲍庄社区公示，案涉征地补偿安置方案报批前的程序违法，剥夺了原告依法享有的知情权、确认权及申请听证的权利。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《征收土地公告办法》第三条、第九条、第十条的规定，在征地补偿安置方案确定后，潍坊市人民政府未将已确定的补偿安置方案予以公告，潍坊市自然资源和规划局也未在原告所在社区张贴补偿安置方案，不存在听取原告对案涉补偿安置方案意见及告知原告申请听证的权利，案涉土地征收补偿安置方案批准后的实施程序违法，剥夺了原告依法享有的知情权、异议权及申请听证的权利。四、被告高新国土局作出的案涉土地征收补偿安置方案在程序和实体方面均违法，被告潍坊市人民政府应予以撤销。综上，原告为维护自身的合法权益，要求撤销《关于潍坊市2019年第5批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字〔2019〕566号）所涉及的关于东鲍庄社区征收土地补偿安置方案，撤销潍政复决字〔2019〕第321号行政复议决定。 原告向本院提交了以下证据：1、原告《土地承包经营权证》，证明原告是案涉土地的承包经营权人，与本案存在法律上的利害关系；2、2019年7月5日《潍坊市国土资源局高新区分局关于东鲍庄居委会征收土地补偿安置方案》、原告承包土地位置的手绘图，证明原告在东鲍庄社区的承包地被纳入征收范围，案涉补偿安置方案在程序和实体上违法；3、潍政复决字〔2018〕第63-65号行政复议决定书，证明被告高新国土局并非县级国土资源行政部门，不具备拟定安置补偿方案的职责，原告在东鲍庄社区的承包地被纳入征收范围；4、潍政复决字〔2019〕第321号行政复议决定书，证明案涉复议决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，应予撤销。 被告高新国土局辩称，一、原告不具有诉讼主体资格。根据潍坊市人民政府2018年8月9日作出的《潍坊市人民政府拟征收土地公告》（潍征公告〔2018〕78号），高新国土局会同有关部门于2018年11月27日拟定了《关于东鲍庄居委会拟征收土地补偿安置方案》。在这之前的2017年，原告所在的东鲍庄社区居民的承包土地，除棚户区改造项目用地已被征收外，其余土地全部由社区集体收回，由社区居委会统一管理使用，社区居委会向居民发放生活补助款。在作出案涉土地征收补偿安置方案时，地上附着物已被清零，本批次征地不涉及地上附着物及青苗补偿。高新国土局作出案涉补偿安置方案，与原告不再有利害关系，对原告的权利义务没有产生实际影响。张学信不符合行政诉讼中有关原告主体资格的规定。二、高新国土局拟定案涉土地征收补偿安置方案，主体适格。潍坊市人民政府发布潍征公告〔2018〕78号《拟征收土地公告》中，明确指定由高新国土局组织勘测清点，并会同有关部门制定公示土地征收补偿安置方案。《关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》（潍政发〔2006〕16号）规定，高新区党工委、管委会享有市级经济社会事务管理权限，高新区职能部门独立行使或代为行使市直部门的职能。作为高新区的土地资源管理部门，高新国土局在辖区内组织土地征收时，可以会同有关部门拟定相应的《征收土地补偿安置方案》。三、高新国土局作出案涉土地征收补偿安置方案，程序合法。2018年8月9日潍坊市人民政府制作《拟征收土地公告》（潍征公告〔2018〕78号）并公示，2018年11月27日高新国土局制作《关于东鲍庄居委会拟征收土地补偿安置方案》并公示，2019年6月18日山东省人民政府作出《关于潍坊市2019年第5批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字〔2019〕566号），2019年7月5日潍坊市人民政府制作《征收土地公告》（潍征公告〔2019〕48号）并公示，同日高新国土局制作《关于东鲍庄居委会征收土地补偿安置方案》并公示。在此期间，案涉被征收土地权利人未向高新国土局提出书面听证申请。综上所述，原告主体不适格，涉案土地征收补偿安置方案合法，应依法驳回原告的起诉。 被告高新国土局向本院提交了以下证据：1-1号土地征收勘测调查登记表、1-2号青苗和地上附着物调查登记表、1-3号东鲍庄社区居委会证明，证明案涉土地使用权在征收勘测调查时已由东鲍庄社区居委会收回，该地块在勘测调查时无地面附着物；2-1号《关于进一步加快潍坊高新技术产业开发区发展的决定》（潍政发〔2006〕16号）、2-2号潍坊市人民政府拟征收土地公告（潍征公告〔2018〕78号），证明高新国土局作出案涉补偿安置方案主体适格；3-1号潍坊市人民政府拟征收土地公告（潍征公告〔2018〕78号）、3-2号高新国土局《关于东鲍庄居委会拟征收土地补偿安置方案》、3-3号土地征收勘测调查登记表、青苗和地上附着物调查登记表、3-4号山东省人民政府建设用地批件（鲁政土字〔2019〕566号）、3-5号潍坊市人民政府征收土地公告（潍征公告〔2019〕48号）、3-6号高新国土局《关于东鲍庄居委会征收土地补偿安置方案》、3-7号公示照片、3-8号高新国土局《关于潍坊市2019年第5批次建设用地实施方案放弃听证的情况说明》、3-9号奎文区法院（2019）鲁0705行初21号行政裁定书，证明高新国土局制作案涉征收土地补偿安置方案程序合法。 被告潍坊市人民政府辩称，一、案涉土地征收补偿安置方案不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，从土地征收补偿过程来看，市、县人民政府土地行政主管部门制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征收补偿中的一个环节，补偿安置方案作出之后，还需相关征收部门继续组织实施。从对被征收人的具体权利产生影响情况看，补偿安置方案本身一般并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的应当是相关征收部门根据补偿安置方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征地补偿安置方案内容看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴。因此，征地补偿安置方案本身并不对被征收人权利义务产生直接影响，具有一定的普遍适用性，不属于行政诉讼受案范围。二、复议程序合法。潍坊市人民政府于2019年7月27日收到原告的行政复议申请材料，于2019年8月2日向原告邮寄《补正行政复议申请材料通知书》，于2019年8月13日收到原告补正材料，2019年8月19日向被告高新国土局发送《提出行政复议答复通知书》，2019年8月28日收到《行政复议答复通知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。潍坊市人民政府根据当事人提交的材料和证据依据，进行了认真审查，于2019年10月11日作出潍政复决字〔2019〕第321号行政复议决定书，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。请依法驳回原告的起诉。 被告潍坊市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及EMS详情单；2、补正申请材料通知书及EMS详情单；3、原告补正材料目录及EMS详情单；4、提出行政复议答复通知书及送达回证；5、行政复议答复书；6、行政复议决定书及EMS详情单；1-6号证据证明行政复议程序合法。7、（2018）最高法行申9268号行政裁定书，证明土地征收补偿安置方案不属于行政诉讼受案范围。 经庭审质证，（一）关于被告高新国土局提供的证据，原告的质证意见如下：对1-1号、1-2号证据真实性、合法性有异议，根据《山东省土地征收管理办法》第九条规定，高新国土局不具有组织勘测并制定土地征收勘测调查清单及青苗和地上附着物调查登记的法定职权，高新国土局在进行勘测清点时将东鲍庄社区认定为土地使用权人，认定事实错误；对1-3号证据真实性有异议，不能证明原告主体不适格，反而能够证明东鲍庄社区居委会收回原告承包地的行为违反《农村土地承包法》的规定和承包合同的约定。对2-1、2-2号证据证明目的不认可，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，高新国土局不具备拟定案涉补偿安置方案的主体资格，2-1号文件属于地方规范性文件，该文件的有关规定与上述条例规定不相符；2-2号证据系2018年第2批次建设用地拟征收土地公告，不是本案2019年第5批次建设用地拟征收土地公告，与本案无关。对3-1号证据的关联性有异议，对3-2、3-3、3-6号证据的合法性有异议，对3-7、3-8号证据真实性有异议，对3-9号证据证明目的有异议，该组证据能够证明高新国土局制作案涉土地征收补偿安置方案超越职权、程序违法。被告潍坊市人民政府对上述3组证据无异议。（二）关于被告潍坊市人民政府提供的证据，原告的质证意见如下：对1-7号证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可证明目的。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，被告高新国土局不具备拟定补偿安置方案的主体资格，被告潍坊市人民政府无视法律规定，直接采信高新国土局的答辩材料，作出维持决定，未纠正高新国土局的违法行为。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的补偿费、安置费、地上附着物和青苗补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议和行政诉讼受案范围。被告高新国土局对上述1-6号证据无异议，对7号证据的真实性无异议。（三）关于原告提供的证据，被告高新国土局的质证意见如下：对1号证据真实性有异议，在“承包方”处有涂改，该《土地承包经营权证》于1999年3月发放，2017年5月东鲍庄社区居委会将承包地收回统一管理，该《土地承包经营权证》已经实际作废，案涉土地征收行为已与原告没有利害关系，原告主体不适格；对2号证据中的土地征收补偿安置方案真实性、合法性无异议，原告主张撤销无事实和法律依据，对手绘图的真实性无法确认；对3号证据真实性无异议，该复议决定的内容与本案内容不一致，原告的承包地已于2017年5月份被收回，原告已不具有承包人资格；对4号证据真实性无异议，该复议决定程序合法，适用法律正确，不能证明原告的主张。被告潍坊市人民政府的质证意见如下:对1-2号证据的质证意见同被告高新国土局的质证意见；对3号证据真实性有异议，该复议决定是2018年作出的，而案涉补偿安置方案是2019年作出，即使是真实的，也与本案无关联性；对4号证据无异议，该复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。 本院对上述证据认证如下：（一）关于被告高新国土局提供的证据：1-1号、1-2号、1-3号证据能够证明被告高新国土局于2018年11月份进行土地征收勘测调查时，案涉土地上已无附着物，对此真实性予以确认；2-1号、2-2号证据能够证明被告高新国土局按照潍坊市人民政府文件规定作出案涉征收土地补偿安置方案，对此真实性予以确认；3-1号、3-2号、3-3号、3-4号、3-5号、3-6号、3-7号、3-8号证据能够证明被告高新国土局制作案涉土地征收补偿安置方案所经过的程序，对此真实性予以确认；3-9号证据系他案法律文书，并非作出案涉土地征收补偿安置方案的证据，对本案被诉行政行为无证明力，对该生效法律文书中关于东鲍庄社区集体土地管理使用情况的认定予以确认。（二）关于被告潍坊市人民政府提供的证据：1-6号证据来源合法、内容真实，且与本案有关联，能够证明行政复议经过的全部程序，确认为有效证据；7号证据系他案法律文书，并非作出涉案行政复议决定的证据，对本案被诉行政行为无证明力。（三）关于原告提供的证据：1-2号证据能够证明原告原承包地在山东省人民政府批准的2019年第5批次建设用地征收范围内，对此真实性予以确认；3号证据系他案行政复议决定，并非作出涉案土地征收补偿安置方案的证据，对本案被诉行政行为无证明力；4号证据系本案被诉行政复议决定，对其真实性予以确认。 经审理查明，原告系潍坊高新区新城街道东鲍庄社区居民，其自1999年起承包经营本社区集体土地。2017年5月，东鲍庄社区居委会将原告的承包土地收回社区集体统一管理使用。原告主张，东鲍庄社区居委会未经原告同意将低于社区居民现有生活水平的补偿款直接付至原告个人账户，并于2017年7月2日早强行破坏原告的承包地，随后在该地块上实施建设。 2018年8月9日，潍坊市人民政府作出潍征公告〔2018〕78号《拟征收土地公告》，拟征收范围包括案涉东鲍庄社区集体土地。被告高新国土局组织完成对拟征收案涉土地勘测调查后，于2018年11月27日作出《关于东鲍庄居委会拟征收土地补偿安置方案》。2019年6月18日，山东省人民政府作出《关于潍坊市2019年第5批次建设用地实施方案的批复》。2019年7月5日，潍坊市人民政府作出潍征公告〔2019〕48号《征收土地公告》，被告高新国土局作出案涉《关于东鲍庄居委会征收土地补偿安置方案》。2019年7月27日，潍坊市司法局收到原告的行政复议申请材料；2019年10月11日，被告潍坊市人民政府作出潍政复决字〔2019〕第321号行政复议决定，维持被告高新国土局作出的案涉《征收土地补偿安置方案》。 本院认为，根据已经生效的（2019）鲁0705行初21号行政裁定确认的事实和东鲍庄社区居委会出具的证明，可以认定，2017年东鲍庄社区居委会将包括原告原承包地在内的位于樱前街××、××远路以西的土地进行了补偿并清地收归社区集体统一管理使用，原告对承包土地已被社区统一收回并发放口粮款的事实予以认可，故原告诉称的被强行破坏占用的承包地在潍坊市人民政府发布《拟征收土地公告》之前已由东鲍庄社区居委会统一收回。案涉土地开始征收时，原告诉称的承包地与原告已经不具有法律上的利害关系，原告提起本案诉讼，并非适格主体，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张学信的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  李 吉 人民陪审员  牟乃谨 人民陪审员  李忠成 二〇二〇年六月八日 书 记 员  邱 玲