广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3549号上诉人（原审原告）：广州市福丰食品有限公司。住所地：广州市增城区*********************。法定代表人：王锦全，总经理。委托代理人：曹华东，广东臻华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府。地址：广州市增城区*********。法定代表人：袁成光，镇长。原审第三人：陈满森，男，1970年8月17日出生，汉族，住广州市增城区*************，公民身份号码440************335。上诉人广州市福丰食品有限公司（以下简称福丰公司）与被上诉人广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）征收补偿纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2017）粤7101行初2950号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年3月22日，新塘镇政府与陈满森就位于新塘镇瑶田村龙塘社上高冚（土名）地段的51.070亩集体土地上的房屋及地上附着物签订了《广州东部交通枢纽中心项目增城新塘段房屋及地上附着物征收补偿协议》,注明新塘镇政府需征收陈满森位于新塘镇瑶田村龙塘社上高冚（土名）地段51.070亩集体土地上的房屋及地上附着物。……上述在征收范围内的房屋产权属于私有，土地性质属于集体用地。其中，涉案房屋及建（构）筑物（含地上附着物、果树、青苗）补偿90334777.7元；奖励金8130002.82元；工厂及商铺搬迁及停产停业损失补偿3661078.90元；广州粤国房地产土地与资产评估有限公司评估后，双方确认生产机器设备评估结果的市场价值（已扣除生产机器设备残值评估价值）580400元，以上共计人民币102706259.42元。2017年6月13日，新塘镇政府向陈满森、各涉及单位（公司）发出《搬迁通知》，通知其在2017年9月15日前将新塘镇龙塘上高冚路1号的房屋内的所有物品进行搬迁清理等。福丰公司对新塘镇政府与陈满森签订征收补偿协议并将相应补偿款项支付给陈满森的行为不服，诉至原审法院。另查明，2012年5月15日，陈满森与广州市创荣物业管理有限公司（以下简称创荣公司）的法定代表人李帝荣签订了《厂房租赁合同》（该合同第一页注明李帝荣于2017年11月9日收齐陈满森搬迁费），合同约定：“第一条：甲方（陈满森）将座落于新塘瑶田村龙塘经济合作社厂房及宿舍楼租赁给乙方（李帝荣）使用，占地面积约20000平方米，厂房3栋、宿舍楼3栋各6层，建筑物计租面积26000平方米，道路、空地免租。租赁期自2012年8月15日起至2027年8月14日止。第四条：甲乙双方权利义务。……2.乙方负责将厂房宿舍楼内重新装修好、电网布置好，期满后，厂房及宿舍内的基础设施全部无偿归甲方。……4.租赁期间，乙方如需进行加建、改建及装修应先征得甲方的同意，并且不能损坏原建筑物的结构，一切费用由乙方负责。……10.乙方在租用期间，如国家或政府部门征用或收回该地时，地上的建筑物的一切补偿归甲方，工厂搬迁费归乙方。…”2012年6月19日，创荣公司（甲方）与福丰公司的法定代表人王锦全（乙方）签订了《房屋使用合同书》，合同约定：一、甲方将新塘荔新科技园厂房A栋三楼及舍①2楼出租给乙方作生产厂房、仓库、办公用途使用。二、租赁期限由2012年8月1日起至2021年7月30日止。……六、在使用期内，如遇村委、国家、军需征用该土地，甲方在接到征地通知书三个月内书面通知乙方，乙方应无条件服从，合同终止，甲方退还乙方保证金，乙方自行搬走，双方均不属于违约，双方互不作任何补偿，如超期五天仍未拆除搬走，甲方则视乙方放弃处理；如果国家有搬迁费补偿，甲方须按比例分配给乙方等。福丰公司签订上述合同后使用陈满森部分厂房进行经营。2017年8月9日，广州市华盟价格事务所有限公司出具的穗华价估（天河）[2017]120号《关于广州市福丰食品有限公司因征地搬迁造成损失价格评估结论书》载明：福丰公司于2012年7月将承租的无坯房屋装修成办公室及车间厂房使用，并于2016年6月将办公室和车间厂房重新装修一次，该公司内建筑有生产和办公区域装修设计、办公区和生产区石膏制吊顶天花板、夹心彩钢板墙（高3m）、地板找平刷地板漆、夹心彩钢板门（2m*1m）等共17项。再查明，《广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置方案》载明：一、适用范围、对象及征收人。(一)本方案适用的征收范围为广州东部交通枢纽中心项目及其所有配套设施等工程建设需要征收（或收回）的永久用地，具体征收范围以规划部门批复的红线图为准；征收对象为征收范围内涉及的所有土地、房屋及其附着物。（二）市国土房管局代表市人民政府对土地和房屋征收补偿工作进行统筹管理；市土地开发储备中心负责征地补偿的组织、指导和监督；属地的镇政府（街道办事处）具体负责土地和房屋征收补偿工作的实施。市各有关部门各司其责，通力配合，切实依法依规做好对土地和房屋被征收人的补偿、安置和社会保障工作。三、土地征收补偿。（一）集体土地征收补偿。征收农村集体土地的补偿主要包括土地综合地价补偿、青苗及地上附着物补偿、留用地安置补偿。其中综合地价补偿（除被征地农民养老保险费）和留用地折算货币补偿款支付给被征地所有权人，青苗及地上附着物支付给所有权人。2.青苗及地上附着物补偿标准按照《增城市征收集体土地补偿管理办法》规定的标准上浮不超过80%执行，按清点数量计算补偿的，青苗每亩补偿最高不超过8万元。苗圃、花圃内的苗木、花卉、盆景等由其所有权人自行处理，只作搬迁费补偿，搬迁费由有资质的评估机构评估确定。四、房屋征收补偿及安置。房屋征收分为集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收，一律先货币化确定被征收人的补偿金额，实施货币补偿。对被征收人的补偿包括房屋的补偿、增加补偿部分、搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失以及相应奖励等，由镇街将补偿款支付给被征收人（所有权人）等。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”《增城市征收集体土地补偿管理办法》第四条规定，“市国土资源和房屋管理局代表市人民政府对征地补偿工作进行统筹管理；市土地开发储备中心负责征地补偿的组织、指导和监督；属地的镇政府（街道办事处）具体负责征地补偿工作的实施。市各有关部门各负其责，通力配合，切实做好被征地农民的补偿和社会保障工作。”《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第三条第一款规定，“本办法所称拆迁人是指受市政府委托实施土地征收拆迁工作的行政主管部门和镇政府（街道办事处）。”从上述规定以及涉案《广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置方案》第四点可看出，新塘镇政府依照相关法律法规的规定和上级机关的授权，作为具体实施集体土地房屋拆迁、补偿、安置工作的行政部门，有权以自己的名义与被征收人签订征收补偿协议并支付相应的补偿款。而本案涉及的房屋及地上附着物征收补偿协议是由新塘镇政府签订，根据合同相对性，其主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。…被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……”《增城市征收集体土地补偿管理办法》第九条规定，“征收农村集体土地的补偿主要包括：土地综合地价补偿、青苗及地上附着物补偿、留用地安置补偿。”第十六条规定，“青苗及地上附着物补偿对象为其所有权人。”第十七条规定，“青苗及地上附着物补偿标准如下：（一）短期生作物、水产养殖补偿标准；（二）果树补偿标准；（三）其他林木、青竹补偿标准；（四）地上附着物补偿标准；（五）苗圃、花圃内的苗木、花卉、盆景等由其所有权人自行处理，只作搬迁费补偿，搬迁费由有资质的评估机构评估确定；（六）集体土地房屋拆迁补偿标准按照《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》执行。”《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第二条规定，“我市行政区域范围内的集体土地房屋拆迁、补偿、安置活动，适用本办法。其他地上附着物设施，依照《增城市征收集体土地补偿管理办法》（增府〔2009〕19号）相关规定执行，不纳入本办法实施拆迁补偿。”第三条规定，“本办法所称拆迁人是指受市政府委托实施土地征收拆迁工作的行政主管部门和镇政府（街道办事处）。本办法所称被拆迁人是指被拆迁集体土地房屋的所有权人，包括居委会、村委会、合作社、村民等单位和个人。本办法所称被拆迁房屋是指位于政府发布的征收、拆迁公告或通告所划定的红线范围内的集体土地房屋。”最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条规定：“承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满或者合同解除时，除当事人另有约定外，未形成附合的装饰装修物，可由承租人拆除。因拆除造成房屋毁损的，承租人应当恢复原状。”第十二条规定：“承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满时，承租人请求出租人补偿附合装饰装修费用的，不予支持。但当事人另有约定的除外。”本案的争议焦点为福丰公司作为涉案被征收集体土地上房屋的承租人是否有权直接与新塘镇政府签订征收补偿协议并取得补偿款。本案中，据上述有关规定以及《广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置方案》，农村集体土地房屋征收补偿折算货币补偿款应支付给被拆迁集体土地房屋的所有权人，其中青苗及地上附着物补偿款项亦支付给所有权人。福丰公司并非是涉案集体土地房屋及地上附着物的所有权人，也非房屋及地上附着物征收补偿协议的当事人，况且陈满森与创荣公司的法定代表人李帝荣签订的《厂房租赁合同》内注明厂房及宿舍内的基础设施全部无偿归甲方（即第三人），如征用地上的建筑物的一切补偿归甲方，工厂搬迁费归乙方（福丰公司与创荣公司签订的合同也约定如遇征用合同终止，……乙方自行搬走，双方均不属于违约，双方互不作任何补偿，有搬迁费补偿按比例分配等），福丰公司对涉案房屋进行的装修装饰并非不可分割的重大添附，其只是在陈满森部分厂房开展经营活动，故该公司作为承租人而非被拆迁人在不能提供充分证据证实其有获得拆迁补偿的权利并在无相应协议约定或裁决的情况下直接请求新塘镇政府支付补偿款的主张不成立，不予支持。因此，新塘镇政府与陈满森签订的征收补偿协议并将相应补偿款项直接给陈满森支付符合集体土地房屋征收的相关规定，至于创荣公司与陈满森及福丰公司之间关于搬迁费的分配约定，属另一民事法律关系，应另寻法律途径解决。综上所述，福丰公司请求确认新塘镇政府与陈满森签订的征收补偿协议不合法并应将相应补偿款项直接给支付福丰公司等没有事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广州市福丰食品有限公司的全部诉讼请求。上诉人福丰公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审以陈满森是涉案厂房的所有人为由，认定被征收搬迁企业的停产停业损失费的受补偿主体是涉案厂房的所有人，认定被上诉人与陈满森签订征收补偿协议合法有效错误。根据涉案征收补偿安置方案第四点，被上诉人新塘镇政府依法依规应与包括上诉人在内的被征收搬迁企业签订关于企业停产停业损失补偿的征收补偿协议，并按规定的150元／平方米的征收标准支付停产停业损失，原审判决的前述认定有违事实与法律。二、原审对上诉人在涉案厂房所作的装修装饰添附应归属于涉案厂房的所有人所有的认定错误。上诉人在一审中举证的厂房被征收拆迁前照片、视频资料及评估鉴定报告书等，足以证明上诉人对厂房进行了价值不菲的装修装饰，依物权法规定该装修装饰在租赁合同未到期前，产权人应归属于上诉人，因被征收而造成的损失，产权人有权获得补偿。三、原审以上诉人与创荣公司签订的租赁合同中约定被征收互不补偿的事实，否定上诉人企业被征收搬迁应获得补偿错误。上诉人与创荣公司签订的租赁合同中根本没有“被征收互不补偿的约定”，原审的认定无中生有、捏造事实。即使上诉人与该公司有此约定，也只是合同当事人之间对民事权利义务的约定，仅能在当事人之间产生民事权利义务法律关系，不能对抗协议以外的当事人，陈满森也不能以此来主张权利或免除义务。本案所涉因政府征收产生的行政法律关系，应由行政法律法规来调整，现无任何行政法律法规可免除被上诉人应支付被征收企业所享有的补偿（包括停产停业损失补偿及其他补偿）。四、原判对上诉人的包装品损失未依法处理亦错误，上诉人是食品制造企业，依据食品管理法律法规规定，食品包装品记载的生产经营地址、电话等信息资料必须与实际相符。由于被上诉人的征收行为未提前通知上诉人，导致上诉人企业被征收搬迁后对原来定制购买的包装品不能再继续使用，上诉人认为其包装品损失与政府的征收行为存在因果关系，也应一并处理予以赔偿。综上，上诉人二审请求撤销原审判决，改判支持上诉人在一审中的全部诉讼请求，并判令由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人新塘镇政府二审未提交答辩意见。原审第三人陈满森二审未陈述意见。经审查，原审判决查明事实清楚且有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2017年3月22日，被上诉人与原审第三人签订的被诉征收补偿协议第四条约定，如被征收土地或房屋用于出租的，原审第三人应自行处理与承租方的债权、债务关系。2012年6月19日，创荣公司（甲方）与上诉人的法定代表人（乙方）签订的《房屋使用合同书》约定：乙方自行投资室内水电装修，但须符合安全守则，否则后果自负；合同期满或合同终止时，单位内一切不动产包括水电供应设施及镶嵌在墙上的物品均无偿归甲方所有，乙方不得拆走，动产可由乙方在合同期满前搬走。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第一、二、三款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。…被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……”《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法(2008修正)》第二条规定：“本办法所称征收农民集体所有土地各项补偿费，是指法律规定为农民集体所有的土地（包括耕地、林地、山岭、果园、牧地、荒地、滩涂、水面等）被依法征收所获得的经济补偿，包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和附着物补偿费。”《增城市征收集体土地补偿管理办法》第十七条规定：“青苗及地上附着物补偿标准如下：……（六）集体土地房屋拆迁补偿标准按照《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》执行。”《增城市集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第三条规定，“本办法所称拆迁人是指受市政府委托实施土地征收拆迁工作的行政主管部门和镇政府（街道办事处）。本办法所称被拆迁人是指被拆迁集体土地房屋的所有权人，包括居委会、村委会、合作社、村民等单位和个人。本办法所称被拆迁房屋是指位于政府发布的征收、拆迁公告或通告所划定的红线范围内的集体土地房屋。”参照《国有土地上征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”根据上述规定，被上诉人与作为涉案房屋产权人的原审第三人就涉案集体土地上房屋及地上附着物的征收补偿签订被诉征收补偿协议，并未违反相关法律、法规强制性规定。上诉人认为被上诉人应向其支付拆迁补偿费，包括停工损失及搬迁费、厂房内部装修拆迁费、食品包装品损失费、装修价值评估费等问题。经审查，原审第三人与创荣公司签订的《厂房租赁合同》，约定原审第三人将包括涉案房屋在内的厂房及宿舍租赁给创荣公司，创荣公司负责将厂房宿舍楼内重新装修好、电网布置好，期满后，厂房及宿舍内的基础设施全部无偿归原审第三人。之后，创荣公司与上诉人签订《房屋使用合同书》，约定创荣公司将涉案厂房及宿舍出租给上诉人使用，合同期满或合同终止时，单位内一切不动产包括水电供应设施及镶嵌在墙上的物品均无偿归创荣公司，上诉人不得拆走，可动产由上诉人在合同期满前搬走。如遇征用，合同终止，上诉人自行搬走，双方互不作补偿。而被上诉人在与原审第三人签订被诉协议后，已经将征收范围内原审第三人所有房屋的搬迁费、停产停业补偿款项支付给原审第三人，原审第三人亦陈述根据其与创荣公司之间的租赁关系，将相关搬迁补偿款项支付给创荣公司的情况下，上诉人如认为原审第三人、创荣公司取得了其依法享有的搬迁费、停产停业费，以及可纳入停产停业损失范畴的食品包装品损失，均可另循民事途径予以解决。至于上诉人所主张的装修损失问题，因上诉人并无充分证据证明其在涉案房屋有不可割的重大添附，而且其与创荣公司对于合同期满或终止后有关装饰物品的归属等进行了约定，如其认为没有约定的部分，亦可以根据《最高人民法院》的相关规定，另循民事途径予以解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共50元，由上诉人广州市福丰食品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 朱 琳审判员 闵天挺审判员 王 荣二〇二〇年六月三日书记员 罗子晴