安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖12行终129号 上诉人（一审原告）张会珍，女，汉族，1951年7月20日生，住安徽省阜阳市颍泉区。 委托代理人刘前进（张会珍之子），男，汉族，1979年2月10日生，住安徽省阜阳市颍泉区。 委托代理人杨微，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市市民中心南侧规划馆楼上，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人：杨增泓，该局局长。 被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地阜阳市清河东路539号，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人：孙正东，市长。 上诉人张会珍因土地行政处罚一案，不服安徽省阜阳市颍泉区人民法院（2019）皖1204行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 张会珍向一审法院诉称，1、2012年，阜阳市颍泉区政府依照市政府乡(镇)整体规划建设的要求，对中市办中北社区乡村公路红旗路进行修扩建路改造时，需要占用其在乡村公路(古城段)红旗路东侧唯一宅基住房,随后将该宅基住房进行拆迁补偿，并安排其在新修扩建后的乡村公路(古城段)红旗路西侧重新建宅基住房。其宅基住房建成后，申请人已居住7年之久。由于颍泉区政府及中北社区的原因，申请人新建安置宅基住房手续始终没有落实到位。在其多次强烈要求下,2017年10月25日,颍泉区中市办中北社区再次为其呈报《颍泉区农村村民建房申请备案表》。目前，红旗路(古城段)两侧,新建房屋有56户之多,均是在农用地上建房,均无合法建房手续。2、本行政处罚决定书事实认定和适用法律错误。行政处罚决定书认定其于2013年3月未经批准,非法占用颍泉区中市办事处中北社区古城集体土地157.3平方米，新建房屋471.9平方米，是错误的。首先，其不是在2013年3月建房，而是在2012年底建房。其次，原告不是非法占用集体土地建宅基住房,而是颍泉区政府及中北社区在乡村公路(古城段)修扩建红旗路时,需要占用拆迁其唯一老宅基住房,在拆迁补偿后，由政府及社区领导拆迁还原安置，其在自己的农用地建宅基住房，并于2017年10月25日由社区建房申请备案。再次，致使其拆迁还原安置的宅基住房手续不齐全,完全是颍泉区政府及中北社区落实拆迁还原安置不作为责任所致,并不是其原因造成的。最后，其宅基住房与其他56户不同,是政府及社区修扩建乡村公路需要占用拆迁其老宅基住房，还原安置的新宅基住房,完全符合国家一户一宅的方针及颍泉区政府乡(镇)整体规划政策规定,根本不属于违法新建宅基住房的拆迁范围，这就是本案客观公正的事实。因此，其现在宅基住房手续现状,不应当认为是非法占用集体土地违法建新宅基住房，只能认为其宅基住房是因为政府及社区主客观原因所致的建房手续不齐全存在瑕疵，应予以补齐相关手续，不应予以拆除。对本案应适用《行政处罚法》第四条、第五条的法律规定,行政处罚遵循公正、公开的原则,实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，纠正违法行为应当坚持处罚与教育相结合来处理本案更为妥当。3、本行政处罚决定书程序违法。其于2019年8月8日向阜阳市自然资源和规划局提出听证申请,并进行陈述申辩意见。此时,阜阳市自然资源和规划局的领导李朝友、李静静劝阻原告不必要求举行听证,并且说只是走程序形式过场,最多罚点钱了事不会拆迁你的房子的。其作为农民(68岁)，既不识字，又不懂法，更怕政府领导威言,就信以为真。4、阜阳市人民政府作出的行政复议决定书程序违法。根据《行政复议听证制度》规定，案情复杂、重大、疑难的应当举行听证。阜阳市人民政府于2019年11月7日以情况复杂为由作出《决定延期通知书》，显然本案应举行听证，仍然违法作出复议决定。现为了维护其合法权益，特提起诉讼，现请求：1.撤销阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字（2019）第97号《行政处罚决定书》；2.撤销阜阳市人民政府作出的阜复字(2019)119号《行政复议决定书》。 一审法院审理查明，2019年4月29日，阜阳市自然资源和规划局立案调查张会珍非法占用集体土地建房一案，2019年5月9日，向张会珍送达了《责令停止违法行为通知书》，2019年8月8日，分别向张会珍送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，张会珍予以签收。经查，张会珍于2013年3月，未经依法批准，非法占用阜阳市颍泉区中市街道办事处中北社区古城土地157.3平方米建住宅，新建房屋471.9平方米。建房占用的土地为农用地（耕地），且不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定。2019年8月22日，阜阳市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出阜自然资源和规划（监）字（2019）97号行政处罚决定，决定对张会珍作出：1.责令退还非法占用的土地157.3平方米；2.限十五日内拆除其在非法占用的土地上新建的房屋471.9平方米的行政处罚。该行政处罚决定于2019年8月28日送达给张会珍，张会珍予以签收。2019年9月11日，张会珍向阜阳市人民政府提起行政复议申请，阜阳市人民政府当日受理，并于2019年9月16日将答复通知书、行政复议申请书副本送达给阜阳市自然资源和规划局。阜阳市自然资源和规划局在法定期间内提交了行政复议答复书及相关证据材料。2019年11月21日，阜阳市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出阜复字[2019]119号行政复议决定，决定维持阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]97号行政处罚决定。该复议决定邮寄送达给张会珍。 另查明，2012年4月，张会珍原有位于颍泉区中市办事处中北居委会的住房，因修路被政府拆除了47.04平方米，当时补偿安置2万元。张会珍提供了颍泉区农村村民建房申请备案表以及庭后提供的居委会出具的证明，用以证明后来通过社区同意后建设的涉案房屋。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十二条第三款规定:“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十七条第一款规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，张会珍在询问笔录中自认建房时间是在2013年3月份，占用集体土地面积为157.3平方米，新建房屋面积是471.9平方米的事实，予以确认。张会珍提供的颍泉区农村村民建房申请备案表，以及庭后提供的居委会出具的证明，均不能证明其建设的涉案房屋已经过有关职能部门批准，不能证明其建设房屋的合法性，不予采信。张会珍提供的视频录像予以说明还有很多户违法建设没有处理，因与本案不属同一法律关系，亦不能以此证明张会珍建设房屋的合法性，不予采信。张会珍诉称的房屋现状，当地政府可根据实际情况，在征收补偿中予以考虑。阜阳市自然资源和规划局在依法立案、调查的基础上，根据询问笔录、现场勘测照片、土地利用规划图等证据材料，认定张会珍未经依法批准非法占用土地建住宅的事实清楚，证据充分，予以确认。阜阳市自然资源和规划局在作出处罚决定前对张会珍依法作出并给张会珍送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告书，张会珍在送达回证上签字，应予以确认，故对张会珍主张的阜阳市自然资源和规划局未履行告知听证告知义务，不予采信。行政复议期间，听证不属于法定程序，且张会珍也未提出书面申请，故对张会珍提出阜阳市人民政府在行政复议期间没有告知听证的程序违法主张，不予支持。综上所述，阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划（监）字[2019]97号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。阜阳市人民政府作出的阜复字[2019]119号《行政复议决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予依法维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张会珍的诉讼请求。 张会珍上诉称，1、上诉人符合宅基地申请条件，且取得程序合法，其对涉案土地享有合法权益，一审法院认定事实错误、适用法律错误。2、占用农用地并非一概属于违建，而应考虑历史背景作出区分，涉案土地属于可补办手续的范畴，被上诉人的行为有违正当目的原则。3、阜阳市自然资源和规划局作出涉案处罚决定的程序违法，依法应予以撤销。4、阜阳市自然资源和规划局的行为属于选择性执法，其执法目的不当。请求撤销一审判决、行政处罚决定书及行政复议决定书；被上诉人承担本案的诉讼费用。 张会珍向一审法院提交的证据有：1.身份证，证明主体资格。2.行政处罚决定书，证明其起诉的依据。3.行政复议决定书，证明其起诉的依据。4.颍泉区农村村民建房申请备案表，证明其目前所建的房屋是在原有房屋被拆的情况下，经社区同意进行建造的，建筑面积为400平方米。5.农村宅基地地基调查表，证明其老房子被拆掉了三分之一，由颍泉区进行了拆迁补偿，未补偿到位，原宅基房屋面积121.1平方米，由于拆掉三分之一后，不能满足其家人的住房需要，在这种情况下，社区才给其出具了此表。6.户口本，证明其家庭成员情况，其原住房已经不能适合其住房要求，地基调查表中的刘永志系张会珍的丈夫，现已去世。7.视频及录音光盘（其家人与被告相关工作人员的谈话录音），证明被告采取蒙蔽说法，没有告知其有听证的权利，对行政处罚事情不知道；本案房屋与周边房屋现状，像此类似情况存在很多。 阜阳市国土资源局在法定举证期限内向一审法院提交的证据、依据有：1.统一社会信用代码证书，证明其具有诉讼主体资格。2.违法线索登记表、违法案件核查报告、立案呈批表、询问笔录、责令停止违法行为通知书及送达回证，证明其在接到群众举报后，依法对张会珍非法占地建住宅的行为进行立案调查，认定其存在违法行为，及时发出《责令停止违法行为通知书》,并依法送达张会珍。3.现场勘测笔录、现场照片、土地利用现状图和土地利用总体规划图（2010-2020）、农村土地承包经营许可证，证明张会珍于2013年未经依法批准，非法占用颍泉区中市办事处中北社区古城集体土地157.3平方米建住宅，其行为违反了《土地管理法》第六十二条之规定，其作出行政处罚决定依据的事实清楚、证据充分。4.行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证，证明其在作出行政处罚决定之前，依法向张会珍告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，其作出行政处罚决定的程序合法。适用法律的依据：《土地管理法》第六十二条条、第七十七条。 阜阳市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交的主体资格方面的依据：统一社会信用代码证书，证明其主体资格合法。认定事实和程序方面依据：1.行政复议申请书；2.行政复议案件受理审批表；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.阜阳市自然资源和规划局行政复议答复书；5.行政复议延期通知书和送达回证；6.行政复议决定书及送达回证。上述证据证明张会珍提出行政复议申请，其依法受理后，依照法律规定要求阜阳市自然资源和规划局作出答复，在法律规定的期限内依法认定事实、作出行政复议决定并送达给张会珍等。适用法律依据：《行政复议法》第二十八条，证明其作出的行政复议决定适用法律正确。 以上证据均随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案中，上诉人张会珍于2013年3月非法在颍泉区中市街道办事处中北社区占用土地建房，所占用土地为农用地，且不符合土地利用整体规划，构成非法占用土地建房。被上诉人阜阳市自然资源和规划局在接到违法线索后，进行了立案、调查询问、现场勘测、拍照、行政处罚事先告知、听证告知，并依据有关法律规定对张会珍作出行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。被上诉人阜阳市人民政府作出的行政复议决定，程序合法，适用法律正确。张会珍的上诉理由，缺乏事实根据，本院不予支持。一审法院判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张会珍负担。 本判决为终审判决。 审判长 郭 敏 审判员 耿牛牛 审判员 迟 莹 二〇二〇年六月十七日 法官助理武丹丹 书记员刘迪迪 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；