广西壮族自治区桂林市象山区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂0304行初2号 原告：桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社。 社长：王桂强。 委托诉讼代理人：郭淦阳、周桂香，北京颐合中鸿（南宁）律师事务所律师。 被告：桂林市自然资源局，住所地：桂林市临桂区青莲路8号桂林投资发展大厦南楼。 法定负责人：王飙，局长。 委托诉讼代理人：翟顺香，该局工作人员； 委托诉讼代理人：黄敏，广西君美律师事务所律师。 第三人：桂林市奶牛场，住所地：桂林市象山区二塘乡万福路29号。 法定代表人:曹庆法。 原告桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社诉被告桂林市自然资源局、第三人桂林市奶牛场撤销不动产登记一案，本院于2020年1月9日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告社长王桂强、委托诉讼代理人郭淦阳、周桂香，被告桂林市自然资源局委托诉讼代理人黄敏、翟顺香，第三人桂林市奶牛场法定代表人曹庆法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原桂林市国土资源局于2006年12月18日向第三人桂林市奶牛场核发桂市国用(2006)第001009号国有土地使用权证，主要内容为土地使用权人：桂林市奶牛场；座落：桂林市××区××万福路大皇圃；地号：4-3-20-11；图号：2787.00-21.70；地类（用途）：农用；使用类型：划拨；使用权面积：753562.30㎡。 原告向本院提出诉讼请求：一、请求法院判决撤销被告颁发的《桂市国用(2006)第001009号国有土地使用权证》；二、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2006年12月18日，被告将位于桂林市××区二塘乡××、使用权面积为753562.3平方米(即1130.34亩)的农用地划拨给第三人桂林市奶牛场使用,并给桂林市奶牛场颁发了“桂市国用(2006)第001009号”国有土地使用权证。该土地使用权证登记的土地是从原属于桂林市象山区二塘乡黄村、唐家湾、上、下銮塘四个自然村集体所有的土地分离出来的。1959年，桂林专区畜牧场建场之时,上述四个自然村周围约1000亩的荒地都划在畜牧场范围內，由畜牧场管理使用。1969年为发展乳牛生产，经原桂林专区和桂林市革委会生产指挥部研究决定，将桂林市乳牛场使用的房屋场地与桂林专区畜牧场及根瘤菌厂房屋场地调换使用。调换范围包括:所有水田、旱地、牧场和林木、果树按现有面积场界移交。其中还包括畜牧场所管的一个农业大队(即黄村、銮塘上、下村、唐家湾等四个生产队，集体所有制)及小学一所移交给乳牛场领导。自此涉案土地转为第三人桂林市奶牛场管理使用。七十年代，在桂林市牛奶场范围内建立了市党校、空疗、区工疗等单位，建设用地挤占了牛奶场的用地，加重了牧地的压力。而农村实行生产责任制后，部分村民也在场内牧地上开荒种地，围塘养鱼。当正常放牧的牛群踩坏庄稼和塘基时，场、村之间的矛盾开始出现并逐渐激化，致使牛奶场自八十年代开始无法放牧。被告为保障牛奶场的正常生产，多次派出工作组处理纠纷。1988年11月22日，被告作出《市政(1988)135号关于将市牛奶场管理的黄村和上、下銮塘三个自然村划归郊区政府管理的决定》，将黄村、銮塘上、下村三个自然村划归郊区政府管理。1990年1月13日，被告又作出《市政办[1990]4号关于牛奶场土地补偿费及黄村和上、下銮塘三个自然村划归郊区政府管理后有关问题的通知》，同意桂林市牛奶场土地补偿费按市规划局测量的580亩,含黄村的靠工疗宿舍围墙旁10亩、上銮塘317亩、下銮塘253(之后退还给下銮塘78亩土地),每亩补偿600元，一次付清。市牛奶场并转给郊区政府，再由郊区政府交二塘乡政府代管并监督执行。土地补偿费的40%可按实际情况，用于三个自然村的生产、生活困难补助，60%用于三个自然村的公益福利事业、农业生产基本建设设施、村办工业等。根据上述文件确认的征用土地的面积和补偿标准,在1991年9月17日，原告和桂林市牛奶场在由桂林市农委、郊区政府、二塘乡政府、万福村公所的主持和参与下，在《关于确立黄村、上、下銮塘和牛奶场地界的协议书》和《牛奶场地界图》上签名。同时有关监政单位即桂林市农委、郊区政府、二塘乡政府等相关负责人均在该协议书和地界图上签字。而当时原告代表签字确认的协议书，对桂林市牛奶场原已使用原告的土地总面积及在原告的土地上原已建筑的房屋、牛舍、道路和种植多年的耕地面积均系空白，没有填写。数量经原告确认;仅对桂林市牛奶场对原管理使用的上述三个自然村的502亩土地因需要继续使用而对于给予土地补偿的标准及四至界线进行确认。因《关于确立黄村、上、下銮塘和牛奶场地界的协议书》对桂林市牛奶场原管理使用原告的土地约定的不明，原告为此与桂林市牛奶场因土地及地界问题发生多次冲突，被告及其相关部门也为此召开多次会议拟解决该土地纠纷,但最终均未能圆满解决双方的纠纷。被告在涉案土地一直存在纷争，且对双方的纠纷尚未解决，并在原告不知情的情况下，就于2006年12月18日给桂林市奶牛场颁发了包含有原告628.34亩土地在内的《桂市国用(2006)第001009号国有土地使用权证》，这侵害了原告的合法用地。 被告辩称：一、原告与本案国有土地使用权证的颁发并无利害关系，人民法院依法应当驳回起诉。被告认为，一方面，原告并无证据证明其依法享有涉案土地的所有权或使用权，原告与本案国有土地使用权证的颁发并无利害关系。另一方面，涉案土地属国有土地，原告早于1991年即已签署了《关于确立黄村、上、下銮塘和牛奶场地界的协议书》及附图，对涉案土地的面积和界址范围，以及归桂林市牛奶场使用等事宜进行了确认。因此，原告在已经确认涉案土地归属且无土地权属证据的情况下，与本案国有土地使用权证的颁发行为无法律上的利害关系，原告无权提起本案诉讼，人民法院依法应当驳回起诉。二、涉案土地权属清晰，本案国有土地使用权证的颁发实体正确。涉案土地位于桂林市××区××万福路大皇圃，该宗地原系桂林专区畜牧场使用，桂林专区和桂林市革委会生产指挥部于1969年作出《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》[(69)革生联字第01号]，将涉案宗地由桂林专区畜牧场调换给桂林市奶牛场使用。1982年，桂林市人民政府作出《市人民政府关于牛奶场土地问题的批复》[市政(1982)82号]，明确指出“要维护过去征用划拨的土地面积，即以专、市革委会生产指挥部(69)革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》决定执行”，再次明确了涉案土地的权属问题。1991年9月17日，原告与桂林市奶牛场、黄村、下銮塘村在市农委、郊区政府、二塘乡政府、万福村公所的鉴证下签订了《关于确立黄村、上、下銮塘和牛奶场地界的协议书》及附图,明确了涉案土地归桂林市牛奶场使用，并明确了宗地面积和界址范围。1993年9月18日，桂林市人民政府农业委员会和桂林市人民政府调处办公室作出《关于郊区二塘乡上銮塘与市牛奶场地界纠纷的调查及处理意见》,再次明确了涉案土地属国有土地，使用权归桂林市牛奶场。综上，根据前述文件以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条关于“下列证据，可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料。(四)土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的处理决定或者依法生效的调解协。(六)土地改革以后当事人依法达成的协议。(八)国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书说明书及其附图”的规定，被告认为，涉案土地属国有土地，使用权归桂林市牛奶场，本案国有土地使用权证的颁发实体正确。三、本案国有土地使用权证的颁发程序合法、适用法律正确。本案国有土地使用权证的颁发，严格按照《国家土地管理局土地登记规则》的规定，依法履行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书等程序，颁证程序合法，法律适用正确。综上所述，被告认为，原告并非本案适格的原告，其无权提起本案诉讼，而且，本案国有土地使用权证的颁发实体正确、程序合法、适用法律正确。恳请人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人述称，与被告意见一致。 经审理查明，涉案宗地原系桂林专区畜牧场使用，桂林专区畜牧场始建于1959年。1969年7月23日桂林专区和桂林市革委会生产指挥部作出(69)革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》，将涉案宗地由桂林专区畜牧场调换给桂林市乳牛场使用。1982年12月4日，桂林市人民政府作出市政(1982)82号《市人民政府关于牛奶场土地问题的批复》明确：要维护过去征用划拨的土地面积，即以专、市革委会生产指挥部(69)革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》决定执行。1991年9月17日，在市农委、郊区政府、二塘乡政府、万福村公所的鉴证下原告与桂林市奶牛场、黄村、下銮塘村签订了《关于确立黄村、上、下銮塘和牛奶场地界的协议书》及附图。1993年9月18日，桂林市人民政府农业委员会和桂林市人民政府调处办公室作出《关于郊区二塘乡上銮塘与市牛奶场地界纠纷的调查及处理意见》认为：桂林专区畜牧场始建于1959年，建场时土地范围包括涉案土地。根据自治区桂政发（1983）91号文第十条第一款“1966年以前划定的国家建设用地，一般不再补办征地手续，承认用地单位对土地的使用权，在土地划界、发证时一并处理”。原桂林市国土资源局于2006年12月18日，向第三人桂林市奶牛场核发桂市国用(2006)第001009号国有土地使用权证 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”应限于法律上的利害关系,一般也仅指公法上的利害关系。判断是否存在公法上利害关系，主要是看行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关应考虑、尊重和保护起诉人诉请保护的权利或法律上的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款规定：人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第四项规定：下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料。本案中，包括原告所称土地在内的涉案宗地系始建于1959年的桂林专区畜牧场使用，1969年7月23日桂林专区和桂林市革委会生产指挥部作出的(69)革生联字第01号《关于桂林市乳牛场与桂林专区畜牧场调换场址的通知》将涉案宗地由桂林专区畜牧场调换给第三人使用。因此，涉案宗地在1959年就系划定的国家建设用地，为国有性质。也即该土地的性质在1959年就转为国有土地，原集体土地使用权人所享有的土地使用权灭失。此时，被告在作出案涉行政行为时不存在应考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益。故此，原告与后续针对该土地的颁证行政行为不再具有利害关系。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下: 驳回原告桂林市象山区二塘乡上銮塘经济合作社的起诉。 本案诉讼费50元（原告已预交），退回原告50元。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于桂林市中级人民法院。 审 判 长  蔡 曦 人民陪审员  廖德芳 人民陪审员  阎保生 二〇二〇年六月八日 代书 记员  余志福