安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖01行终354号 上诉人（原审原告）含山县三农精品苗木培育中心，住所地含山县清溪镇姚垅村老农科队。统一社会信用代码92340522MA2PNX5R1T。 经营者徐守良。 委托代理人焦纪明，安徽焦纪明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安徽巢湖经济开发区管理委员会，住所地巢湖半汤路传媒中心大楼，统一信用代码11340100MB0123131E。 法定代表人耿延强，主任。 上诉人含山县三农精品苗木培育中心（以下简称三农中心）因诉被上诉人安徽巢湖经济开发区管理委员会（以下简称安巢经开区）土地征收决定一案，不服安徽省巢湖市人民法院（2020）皖0181行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院查明，原告三农中心是从事景观苗木培育经营的个体经营户。2016年4月，原告分别与半汤街道××××山村委会林庄村民组以及部分村民签订承包协议，由三农中心租赁林庄村民组以及部分村民土地进行景观苗木培育，承包期限从2016年4月8日起至2019年4月8日止。2017年3月21日，国土资源部作出国土资函（2017）137号“关于芜湖至合肥国家高速公路林头至陇西段改扩建工程（合肥市段）建设用地的批复”，同意巢湖市、肥东县将农民集体所有农用地123.3837公顷（其中耕地82.7924公顷，含基本农田33.9394公顷）转为建设用地并办理登记手续，另征收农民集体所有建设用地7.0461公顷、未利用地1.2276公顷；同时使用国有建设用地2.8218公顷，共计批准建设用地134.4792公顷。2017年5月16日，安徽省人民政府作出皖政地（2017）438号“关于芜湖至合肥国家高速公路林头至陇西段改扩建工程（合肥市段）建设用地的批复”，同意在合肥市××市柘××、××、××、半汤街道；肥东县店埠镇、石塘镇境内转用并征收农民集体所有农用地123.3837公顷（其中耕地82.7924公顷，含基本农田33.9394公顷），征收农民集体所有建设用地7.0461公顷，未利用地1.2276公顷，使用国有建设用地2.8218公顷，共计批准建设用地134.4792公顷，作为芜湖至合肥国家高速公路林头至陇西段改扩建工程（合肥市段）建设及拆迁安置用地。2018年6月18日，原告涉案地上苗木被施工单位中交第二航务工程局有限公司在施工中挖除。2018年9月29日，原告以巢湖市人民政府、安徽巢湖经济开发区管理委员会为被告向人民法院提起行政诉讼，要求确认两被告拆除其在半汤街道××××山村合芜高速两侧培育的景观树木行为违法。安徽省高级人民法院作出的〔2019〕皖行终623号行政裁定书，认定安巢经开区建发局系征收主管部门，半汤街道系案涉土地征收实施主体，裁定驳回原告起诉。现原告向该院提起诉讼，要求确认被告安巢经开区作出的案涉土地征收决定违法。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。原告未提供证据证明被告作出了案涉土地征收决定书，安徽省高级人民法院作出的〔2019〕皖行终623号行政裁定书，虽认定被告下属的安巢经开区建发局为案涉土地征收主管部门，半汤街道为征收实施单位，但不能推定得出被告必然作出了案涉土地征收决定的结论。故原告诉请被告案涉土地征收决定违法，无事实依据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定驳回原告含山县三农精品苗木培育中心的起诉。 三农中心不服一审裁定，向本院提出上诉。 上诉人上诉的事实和理由：一、在本案原审过程中，被上诉人向原审法院提交的证据目录中，序号为“二”、证据名称为“合巢开管[2017]15号关于印发《合肥巢湖经开区土地征收（流转）工作规程》的通知”所注明的证明目的中，被上诉人明确写明“征收主体是安徽巢湖市经开区，合芜高速公路拓宽半汤段土地征收实施单位并不是安徽巢湖经开区”。上述事实清楚的表明，被上诉人已经明确的自认其是案涉土地的征收主体。 二、上诉人曾经于2018年9月29日向合肥市中级人民法院以巢湖市人民政府和被上诉人为被告、中交第二航务工程局有限公司为第三人提起了“拆迁行政强制”“行政赔偿”两个案件的行政诉讼，合肥市中级人民法院的受理案号为（2018)皖01行初299号、（2018)皖01行赔初38号。在该案中，被上诉人向合肥市中级人民法院提交了书面的答辩状和证据目录等材料。在被上诉人所提交的答辩状中，第六点答辩意见为“安徽巢湖经济开发区管委会不是本案适格被告。安徽巢湖经济开发区管理委员会是相关征收行为的征收主体，并不是征收实施主体，那么适格被告应当是直接参与征收行为的实施主体，而不应当是征收主体”。 三、安徽省高级人民法院在上诉人以巢湖市人民政府和被上诉人为被告、中交第二航务工程局有限公司为第三人提起了“拆迁行政强制”案件的二审行政诉讼程序中所作出的（2019)皖行终623号《行政裁定书》中的论述是“本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。组织实施并不等于直接实施，而是将征收中需要完成的具体工作任务，在其所辖职能部门、下级机关之间，按照各自职责合理分配，由其职能部门、下级机关具体实施。相关职能部门、下级机关具备行政主体资格的，应当对其具体实施征地的行为独立承担法律责任。本案中，涉案土地位于安巢经开区半汤街道。……被上诉人安巢经开区管委会向一审法院提交的《合肥巢湖经开区土地征收（流转）工作规程》关于职责分工部分载明，该区范围内土地征收主管部门为区建设发展局；土地征收实施主体为半汤街道办事处，……”。上述论述中清楚的表明：(1)、征收行为经过法定程序批准后，征收主体将征收中需要完成的具体工作任务交由其职能部门、下级机关具体实施，因此具体实施机关必定是征收主体的职能部门或下级机关；(2)、案涉土地位于安巢经开区半汤街道，因此巢湖市政府不可能是征收主体，巢湖市政府也不可能安排和指令不是其职能部门和下级机关的建设发展局和半汤街道办事处作为案涉土地征收工作的主管部门和实施主体；(3)、通过被上诉人的《合肥巢湖经开区土地征收（流转）工作规程》关于职责分工部分载明，安巢经开区范围内的土地征收过程中，是由被上诉人对征收过程中的具体工作任务作出了安排和指定，其中安排、指定建设发展局作为土地征收主管部门，安排指定半汤街道办事处作为土地征收实施主体。因此在安徽省高院的上述裁定中，实质是认定被上诉人是征收主体，被上诉人下属的职能部门建设发展局是征收主管部门，被上诉人下级的半汤街道办事处是征收实施主体。 四、虽然被上诉人诉讼代理人在原审开庭时的当庭陈述中推翻了原先在其他关联案件中对自己是案涉土地征收主体的自认，也推翻了被上诉人向原审所提交的证据目录中自述的自己是征收主体的证明目的，但是无法否认的是案涉土地确实已经被实际征收，被征收的土地已经用于高速公路拓宽并建成完工，既然土地已经被征收就必然有征收主体的存在，就必然有征收决定的存在。建设发展局和半汤街道办事处作为受被上诉人安排和指令担任案涉土地征收的主管部门和实施主体，负责并且完成了土地征收中的具体实施工作任务，如果被上诉人不能合理的陈述和证明是何种原因使得由被上诉人安排和指令建设发展局和半汤街道办事处作为受被上诉人安排和指令担任案涉土地征收的主管部门和实施主体，也足以证明被上诉人就是事实上的征收主体，也是征收决定的作出机关。 五、案涉土地被征收的事实已经客观发生，且发生在被上诉人辖区范围内，土地征收的主管部门和实施主体又是被上诉人指定和安排的职能部门和下级机关。在原审的庭审过程中，上诉人曾经按照庭审程序向被上诉人发问案涉土地的征收主体究竟是谁，被上诉人诉讼代理人均没有直接、正面回答，既不作出承认的回答，也不作出否认的回答。原审法院对这一客观存在的关键事实却未做任何调查和了解，也没有要求被上诉人对该事实作出相应陈述。原审裁定在被上诉人根本没有明确否认自己是征收主体的情形下，仅仅以上诉人“未提供证据证明被告作出了案涉土地征收决定书”为由驳回上诉人起诉，显然系事实不清。该事实其实并不是原审无法查清，而是原审根本没有查。 六、上诉人在原先起诉之前了解，上述土地征收是以巢湖市政府的名义提出建设用地申请、拟定“一书四方案”，上诉人一直认为巢湖市政府是征收主体和作出征收决定的，甚至合肥市××人民法院在（××）××初××行政裁定书中也××市政府为征收主体，因此上诉人原本对巢湖市政府案涉土地的征收决定并无异议。但是安徽省高院（2019）皖行终623号行政裁定书认定案涉土地位于被上诉人区域，且征收主管主管部门和征收实施主体均为被告下属机构，并非巢湖市人民政府职能部门；而且巢湖市政府发布的征收公告中并不包含案涉土地。直至省高院的上述裁定书生效后方才能够确定案涉土地的征收主体和主管部门、实施主体。上诉人通过合肥市政府信息公开网和被上诉人官方网站未查询到被上诉人曾经履行过土地征收的前置程序，也未发布过征收公告和补偿方案公告，被上诉人在原先关联案件诉讼过程中也未提供上述文件和公告。由此使得上诉人对被上诉人作为案涉土地的征收主体以及作出的征收决定的合法性产生异议。上诉人认为，除非被上诉人能够提供相关证据，否则被上诉人作为案涉土地的征收主体以及对案涉土地的征收决定显然不符合《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《安徽省实施 被上诉人安巢经开区答辩称，一、本案三农苗木一审起诉时已经超出法律规定的起诉期限，且三农苗木诉请及相应事实与理由已经合肥市中级人民法院、安徽省高级人民法院处理，本案三农苗木系再行起诉，应当依法裁定驳回。1.本案一审中，三农苗木诉称2017年8月已开始拆除相关苗木，但三农苗木提起诉讼的时间是2019年8月，而且安巢经开区并未拆除过涉案苗木。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第69条之规定，三农苗木的起诉已经超过起诉期限，应当依法驳回三农苗木的起诉。2.合肥市中级人民院、安徽省高级人民法院已经就本案作出处理，本案三农苗木依据同样的事实和理由，再次提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(六）重复起诉的”之规定，应当依法驳回起诉。 二、安巢经开区不是本案适格主体。1.根据《关于同意的批复》规定，并根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，只有涉案土地的权利人才有权利针对应当作出征收决定的主体提起诉讼，而本案三农苗木首先就不是土地征收的相对人，三农苗木作为种植苗木的企业，也只能是苗木拆迁行为的相对人，其仅有的权利是就苗木拆迁行为提起诉讼。2.安巢经开区并未强制拆除过涉案苗木，安巢经开区并未作出过拆除苗木的行政行为，而且本案三农苗木在庭审明确其已经知晓责任主体，在本案的证据中也已经显示相关行为的责任主体是其他公司，并不是本案安巢经开区。 三、三农苗木一审当庭明确的诉请“确认土地征收决定违法”与其依据的事实“苗木被拆”之间没有行政诉讼上的利害关系，三农苗木不具备提起本起行政诉讼的主体资格。1.三农苗木不是涉案土地的权利人。根据与三农苗木在一审诉状中陈述，仅是租赁了涉案土地的部分地块，当然三农苗木是否真实租赁了土地尚待查清。但通过安巢经开区一审提交的《土地征收协议书》显示涉案的征迁补偿是征迁实施单位与汤下山村委会签订，汤市山村委会也已经依法领取了土地征迁补偿款项。所以，关于涉案土地的征收，土地权利人并未提出异议。2.本案属于三农苗木为了获得非法利益而提起的恶意诉讼。假设拆迁实施单位与三农苗木之间存在所谓的拆除行为，那么三农苗木的权利仅仅是针对该拆除行为提出异议或者诉请，三农苗木也只能针对具体实施拆除行为的有关单位提起诉讼。所以三农苗木并没有权利对决定征收集体土地行为提起行政诉讼。 四、“合芜高速公路拓宽”方案及相关征地事宜，已取得有关部门批复。根据《国土资源部关于芜湖至合肥国家高速公路林头至陇西段改扩建工程（合肥市段）建设用地的批复》（国土资函[2017]137号）、安徽省人民政府《关于芜湖至合肥国家高速公路林头至陇西段改扩建工程（合肥市段）建设用地的批复》（皖政地[2017]438号）、安徽省发改委皖发改基础[2016]81号文件，涉案征迁是基于芜湖高速公路拓宽，该项目已取得相关批复文件，并且因实施该项目，相关征地事宜也获得了相关单位批准。有关的单位依据该些文件实施征迁行为具备事实与法律依据。 五、征收实施单位依法征收，符合法律规定。征收实施主体根据法律和政策依据，依法定程序对涉案土地事实征收，并无违法之处，三农苗木诉请的苗木也不是安巢经开区拆除的。而且，三农苗木诉称的苗木是抢栽抢种的，且种植密度较大，根本不属于补偿范围。 六、涉案征收行为不符合确认违法的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第74条之规定，本案安巢经开区，尤其是征收实施主体实施征收程序合法，事实与法律依据充分，且不存在违法情形，三农苗木一审请求确认行政行为违法、毫无事实和法律依据。综上，三农苗木起诉超过了法定的起诉期限，三农苗木诉请也不具体明确，而且三农苗木并未针对涉案苗木实施过征迁行为，三农苗木也不具备行政诉讼主体资格，三农苗木的上诉事实和理由不能成立，请求二审法院依法驳回三农苗木全部上诉请求。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款之规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。三农中心并无证据证明安巢经开区作出了案涉行政行为，其起诉并无事实根据，不符合起诉条件。一审裁定驳回起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年六月二十九日 法官助理黄浩 书记员丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。