云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终237号上诉人（一审原告）冷天朝，男，汉族，1966年4月23日生，身份证住址：云南省华坪县，现住云南省华坪县。委托代理人肖恩，四川信恒律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）华坪县人民政府。住所地：云南省华坪县中心镇东路13号。法定代表人庞新秀，县长。委托代理人谢天兵。代理权限：一般授权代理。委托代理人张盛频，云南瑞彪律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市人民政府。住所地：云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。法定代表人郑艺，市长。委托代理人陈光军。代理权限：一般授权代理。委托代理人李四玉，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人赵关清，男，汉族，1954年4月3日生，住云南省华坪县。委托代理人徐浩桔，云南华经律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人冷天朝因与被上诉人华坪县人民政府、丽江市人民政府林业行政确认及行政复议一案，不服云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人冷天朝及其委托代理人肖恩，被上诉人华坪县人民政府委托代理人谢天兵、张盛频，被上诉人丽江市人民政府委托代理人陈光军、李四玉，一审第三人赵关清及其委托代理人徐浩桔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，1983年“两山”划定时，赵关清户取得了坐落于华坪县荣将镇临江乡十九队尾坪子90亩的自留山林地使用权，华坪县人民政府颁发了编号为3198的《自留山证书》，该证书载明了面积及四至边界。1997年10月1日，冷天朝通过与原华坪县石龙坝乡临江村公所第八生产队（现华坪县石龙坝镇临江村民委员会八组）签订《出让荒山使用协议》，以每亩2元的价格，受让了位于原临江村公所第八生产队丙地里尾坪子300亩荒山的使用权，并取得了编号为97100100801的《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》（以下简称《荒山使用权证书》）；在华坪县林业局林改办保存的档案中，没有华坪县人民政府颁发《荒山使用权证书》的相关资料，也没有冷天朝交纳出让金的收据。在2003年冷天朝办理荒山使用证的档案中有《“四荒”拍卖协议书》2份、《华坪县有偿出让集体荒山使用证申领表》2份、临江村民委员会《证明》2份、编号为20031234、20031235的《荒山使用权证书》各1本，证书加盖有填审机关“华坪县林业局”的公章，没有发证机关“华坪县人民政府”的公章，两本证书存放于档案没有颁发，原因是华坪县人民政府已于1997年颁发过《荒山使用权证书》，没有必要重复颁发。2008年林改时，华坪县石龙坝乡临江村民委员会八组对观音岩水电站淹没区1135线以上的林地以1983年《自留山证书》和《责任山证书》为依据进行林权登记，1135线以下的林地等待国家征收；赵关清以《自留山证书》为依据，申请登记1135米线以上坐落于尾坪子的林地，华坪县人民政府向其颁发了华林证字（2008）第××号《林权证》，面积289.3亩，该林地于2009年由赵关清流转给王道玮；2010年2月8日，王道玮取得华林证字（2010）第××号《林权证》。2014年，因国家建设观音岩水电站，征收了临江村民委员会八组1135线以下的林地、承包田地，林地已种植果树的在征收时称为园地，未种植果树的仍称为林地。赵关清持有编号为3198的《自留山证书》和冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》重叠的126.289亩已被征用，其中，园地96.179亩，林地30.11亩。赵关清与冷天朝争议的30.11亩林地在1997年“四荒”拍卖前在赵关清编号为3198的号《自留山证书》范围内，“四荒”拍卖后在冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》范围内。争议林地的补偿款已由冷天朝领取。2015年7月5日，赵关清申请华坪县人民政府处理。2017年7月3日，华坪县人民政府作出华林决字〔2017〕第2号林权争议处理决定：一、对赵关清申请撤销冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》的请求依法不予支持；二、双方争议林地30.11亩，在征用前的林地使用权归冷天朝所有；三、注销冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》；四、注销赵关清所有编号为3198的《自留山证书》。赵关清不服申请行政复议，丽江市人民政府作出丽行复决字（2017）第23号行政复议决定，认为华坪县人民政府处理决定认定事实不清，证据不足，程序不当，撤销了华林决字〔2017〕第2号林权争议处理决定，并责令华坪县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。2018年9月3日，华坪县人民政府作出华林决字〔2018〕第3号林权争议处理决定：一、撤销冷天朝持有的编号为97100100801《荒山使用权证书》；二、双方争议林地30.11亩在征用前的使用权归赵关清所有；三、注销赵关清所持有编号为3198的《自留山证书》。冷天朝不服申请行政复议。2019年2月12日，丽江市人民政府作出丽行复决（2018）第57号行政复议决定，维持了华坪县人民政府华林决字〔2018〕第3号林权争议处理决定。冷天朝不服林权争议处理决定和行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销华坪县人民政府华林决字〔2018〕第3号林权争议处理决定第一项、第二项及丽江市人民政府丽行复决（2018）第57号行政复议决定，确认华坪县人民政府颁发的编号为97100100801的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的林地30.11亩在征用前的使用权归冷天朝所有；二、案件受理费用由华坪县人民政府、丽江市人民政府承担。一审法院认为，华坪县人民政府有权颁发《自留山证书》《林权证》及对争议林木林地权属作出处理决定，丽江市人民政府有权作出行政复议决定，冷天朝与赵关清对华坪县人民政府和丽江市人民政府的行政执法主体资格和权限均无异议。丽江市人民政府作为云南省行政复议委员会改革试点单位，经云南省人民政府法制办公室审批的《丽江市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》明确规定，吸收专家、学者等参加行政复议委员会，参与案件审理，充分发挥专家、学者等社会力量的作用。律师作为法律专家参加丽江市人民政府行政复议委员会，没有违背行政复议体制机制改革的精神以及行政复议立法目的，且在复议听证过程中已告知各方当事人审议委员会及审理小组成员名单，各方当事人均无异议，冷天朝认为丽江市人民政府行政复议审理小组中有律师不合法的理由不能成立。《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》是结合地方实际，对国务院办公厅国办发〔1999〕102号通知的细化，没有违反法律法规的规定，冷天朝认为《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》违反上位法规定的主张不能成立。国办发〔1996〕23号《国务院办公厅关于治理开展农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》规定，“承包和租赁治理开发‘四荒’，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利与义务。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书”。国办发〔1999〕102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第二项规定，对“四荒”使用权拍卖必须严格按程序规范进行，拍卖之前应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过，依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。该《通知》同时规定“凡是出台的政策措施和治理开发行为与本通知精神不一致的，都要予以纠正。”《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》第四条第三款：“荒山由行政村（办事处）自然村（队）与群众协商后，根据当地地理位置，经营条件优劣，植被状况等条件确定。但条件差的每亩最低底价或基价不低于10元，条件较好的每亩最低价或基价不能低于30元。”第五条第七款规定，受让人支付出让金后，由县人民政府发给《华坪县有偿出让集体荒山使用证》。冷天朝与临江村民委员会八组签订的《出让荒山使用权协议》，约定每亩土地出让金为2元，违反了《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》关于地价的明确规定，且冷天朝没有提交支付购买荒山出让金的相关收据、凭证。现有证据未能证实临江村民委员会八组在1997年“四荒”出让时进行了公开拍卖，没有保障赵关清对出让其自留山林地的优先购买权；《出让荒山使用权协议》没有对出让荒山的面积和四至边界进行勘验，没有经过乡人民政府审核、县人民政府批准就取得《有偿出让集体荒山使用权证书》，颁证程序违法。因此，华坪县人民政府作出的处理决定和作丽江市人民政府出的复议决定与查明的事实相符，与法律规定相符。冷天朝提交的证据材料不能证实华坪县人民政府、丽江市人民政府的行政行为违法。对冷天朝要求撤销华坪县人民政府林权争议处理决定第一项、第二项和丽江市人民政府行政复议决定的诉讼请求不予支持；对冷天朝要求确认华坪县801的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的林地30.11亩在征用前的使用权归冷天朝所有的起诉事项另行裁定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下驳回了冷天朝的诉讼请求。案件受理费100元，由冷天朝承担。冷天朝上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或者发回重审；2.诉讼费由华坪县人民政府、丽江市人民政府承担。事实和理由：1.一审判决认定事实不清，适用法律错误。（1）本案赵关清的请求是撤销冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》、确认30.11亩争议林地在征用前使用权归赵关清所有，赵关清两项请求非常明确，华坪县人民政府及丽江市人民政府以颁证程序违法为由撤销了冷天朝的案涉《荒山使用权证书》，将30.11亩争议林地确权给赵关清，混淆了纠纷实质，以程序问题代替实体处理错误；（2）华坪县人民政府的处理决定和丽江市人民政府的复议决定认定事实不清，临江村民委员会八组与冷天朝签订的《出让荒山使用权协议》合法有效，冷天朝缴纳了出让金600元后，才由华坪县人民政府颁发了《荒山使用权证书》，冷天朝取得该证书合法、合理把责任过失推给冷天朝，撤销冷天朝的案涉《荒山使用权证书》没有事实依据和法律依据。华坪县人民政府认为《出让荒山使用权协议》没有经过乡人民政府审核、县人民政府批准，就据此颁发了《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》，颁证程序违法没有法律依据。审核、核准程序是政府的行为流程，和冷天朝无关，冷天朝也不知情，冷天朝对此并无过错。华坪县人民政府在未明确涉案林地权属前，以颁证程序违法撤销冷天朝的涉案林权证，实际上通过否定冷天朝的林权证而认可了赵关清的林权证，是变相对山林权属进行了处理，势必对冷天朝的合法权益造成损害。2.华坪县人民政府未查明30.11亩的权属事实，就确定给了赵关清；丽江市人民政府复议维持也没有查明事实，没有证据证明30.11亩争议林地使用权权属赵关清。华坪县人民政府作出的两次处理决定自相矛盾，两级政府没有查明林地争议事实，就认定赵关清的诉求合理，没有法律依据。冷天朝取得争议林地权属后，在争议林地上种植了芒果，长达17年，冷天朝才能领到补偿款；赵关清在长达17年的时间里未提出诉求，补偿完毕后才说其林地被冷天朝占有了，不符合常理。3.一审判决确认华坪县人民政府和丽江市人民政府的行政行为合法，而华坪县人民政府处理决定中有撤销行为、确权行为、注销行为，一审法院根据行政案件一行为一诉讼的诉讼原则驳回冷天朝部分诉讼请求的起诉又的对不同行政行为同时裁判，前后矛盾。4.华坪县人民政府及丽江市人民政府把当时华坪县石龙坝镇临江村民委员会书记认定成已不在人世，不负责任。华坪县人民政府答辩称，一审判决认定华坪县人民政府的行政决定及丽江市人民政府的复议决定是合法的具体行政行为，判决驳回冷天朝的诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，是合法正确的判决；冷天朝上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。丽江市人民政府答辩称，丽江市人民政府、华坪县人民政府具有行政主体资格，行政行为程序符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。赵关清户在1983年“两山”划定时，取得了坐落于华坪县荣将镇临江乡十九队尾坪子的一宗自留山林地的使用权，持有华坪县人民政府颁发的编号3198《自留山证书》；冷天朝与临江村民委员会八组签订的《出让荒山使用权协议》中，约定每亩土地出让金为2元，违反了《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》关于地价的明确规定；《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》明确规定，自留山、责任山是林地的组成部分，不在“四荒”之列，《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》也明确规定，凡是出台的政策措施和治理开发行为与本通知精神不一致的，都要予以纠正，赵关清户持有《自留山证书》载明的林地不应在有偿出让“四荒”使用权之列；《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》第十八条第六款规定：“所有经县、乡、村、社有偿转让拍卖的‘四荒’出让方与受让方必须签订使用合同，并经法律公证。”没有任何证据证明冷天朝签订的“四荒”协议是经过法律公证的。赵关清陈述称，没有证据证明本案争议地的使用权属于冷天朝，被诉处理决定和被诉复议决定合法，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院维持。二审中，冷天朝提交了观音岩水电站建设房屋及附属建筑物土地调查表、搬迁安置协议书、林地细化到户表、林地补偿协议各1份，欲证明争议地“四荒”出让后一直由冷天朝管理使用。华坪县人民政府质证认为，冷天朝提交的上述证据形成于一审举证时限前，不属于新证据；丽江市人民政府质证认为，冷天朝提交的上述证据不属于新证据，也不能证明争议林地使用权属冷天朝所有；赵关清质证认为，冷天朝提交的上述证据不属于新证据，在二审中提交没有正当理由。本院认为，冷天朝提交的上述证据不属于新证据，在二审中提交没有正当理由，不予接纳。一审判决认定事实清楚，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为华坪县人民政府本案被诉处理决定和丽江市人民政府本案被诉复议决定是否合法？本院认为，1.《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款、第二款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理，华坪县人民政府有权作出本案被诉处理决定；《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，丽江市人民政府有权作出本案被诉复议决定，即华坪县人民政府和丽江市人民政府本案行政执法主体适格。2.各方当事人均确认争议的30.11亩林地在赵关清持有的编号为3198的《自留山证书》和冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》范围内，虽然《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》第十四条规定，纳入有偿出让范围并已出让的“责任山”“自留山”，原来颁发的《责任山合同书》《自留山使用证》不再生效，但该试行办法是规范性文件，不产生直接撤销《责任山合同书》《自留山使用证》的效力，华坪县人民政府未撤销赵关清持有的《自留山证书》就向冷天朝颁发了《荒山使用权证书》，致使争议林地形成“一地两证”，华坪县人民政府向冷天朝颁发案涉《荒山使用权证书》违反正当程序；“责任山”“自留山”是林地的组成部分，不在“四荒”之列，华坪县人民政府将赵关清的部分“自留山”纳入“四荒”之列进行有偿出让没有相应法律或国家政策依据。3.国办发〔1996〕23号《国务院办公厅关于治理开展农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》规定，“承包和租赁治理开发‘四荒’，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利与义务。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书。”案涉《出让荒山使用协议》载明该协议是冷天朝与临江村民委员会八组协商签订的，没有载明经过拍卖程序，签订的也不是拍卖协议，冷天朝又属临江村民委员会八组成员，因此，案涉出让的“荒山”应为承包或者租赁，该协议未经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，违反了国办发〔1996〕23号文的上述规定。4.华坪县人民政府颁发的编号为97100100801的《荒山使用权证书》因违反正当程序、没有相应的法律或国家政策依据，应当撤销，华坪县人民政府作出撤销决定、丽江市人民政府复议维持并无不当；冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》被撤销后，争议林地在赵关清持有的编号为3198的《自留山证书》范围内，华坪县人民政府确认争议林地使用权属赵关清符合法律规定，丽江市人民政府复议维持正确。5.华坪县人民政府受理赵关清的确权申请后，经调查、告知权利义务、听证、调解等程序后作出被诉处理决定；丽江市人民政府受理冷天朝的复议申请后，送达《受理通知书》《办理告知书》《被申请人答复通知书》《第三人参加行政复议告知书》《质证通知书》《听证通知书》，经听证、讨论后作出被诉复议决定，程序合法。一审判决驳回冷天朝请求撤销华坪县人民政府华林决字〔2018〕第3号林权争议处理决定第一项、第二项及丽江市人民政府丽行复决（2018）第57号行政复议决定的诉讼请求正确，冷天朝的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，冷天朝的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由冷天朝负担。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年六月九日书记员  杨 涛