长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8601行初397号 原告谈俊，男，汉族，1954年1月28日出生，住江苏省泰州市海陵区。 被告湖南省住房和城乡建设厅，住所地长沙市雨花区高升路266号。 法定代表人鹿山，该厅厅长。 出庭行政机关负责人刘年来，该厅副厅长。 委托代理人庄重，湖南湘建律师事务所律师。 被告湖南省人民政府，住所地长沙市天心区湘府西路8号。 法定代表人许达哲，省长。 委托代理人郑涛。 谈俊诉湖南省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、湖南省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开及行政复议一案，本院于2020年4月2日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭进行了审理。原告谈俊，被告省住建厅的委托代理人刘年来、庄重，被告省政府的委托代理人郑涛到庭参加了诉讼。现本案已审理终结。 原告谈俊起诉称：一、被告省住建厅制定的《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》违反了《立法法》《湖南省地方立法条例》。地方法规制定权归地方人大，规章文件制定权归地方政府，地方业务主管部门无权制定规章文件，即使接受委托起草，也无权以本主管部门的名义发布，应当由政府发布。二、通过检索省住建厅官网公布的内容，省住建厅在起草《指导细则》过程中，仅在本单位网站上征求意见，没有召开座谈会、研讨会、听证会等形式广泛听取意见，更没有成立调研组、课题组等组织形式。湖南省三湘文明社区促进中心组织的专题研讨会省住建厅也拒绝参加旁听意见，因此《指导细则》违反了《立法法》《湖南省地方立法条例》。三、原告向省住建厅申请政府信息公开“《指导细则》申请公开《指导细则》党、政、纪、监负有全面领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》党、政、纪、监承担主要领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》党、政、纪、监承担重要领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》全体调研组或课题组领导专家学者姓名、职务、学历职称”是为了履行调研、监督起草《指导细则》工作过程，以及组织形式严肃性、权威性、合法性，对起草《指导细则》的相关过程、相关负责人和相关成员。这是原告的调研权、知情权、监督权。请求：1．依法确认被告省政府作出的湘府复决字［2020］10号《行政复议决定书》行政复议决定内容违法；2．责令被告省住建厅根据原告申请政府信息公开的内容履行政府信息公开职责；3．判决被告省住建厅不具有发布政府文件规章的职能，不具有发布《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》职能；4．本案诉讼费由被告承担。 原告谈俊向本院提交了以下证据：1．政府信息公开申请表；2．湘建信告［2020］2号《政府信息公开告知书》；3．行政复议申请书；4．湘府复决字［2020］10号《行政复议决定书》；5．《湖湘社公益专题研讨会材料》；6．《致鹿山厅长、胡奇荣组长的公益信》。 被告省住建厅答辩称：一、原告申请公开的信息不属于政府信息公开的范围。（一）《指导细则》是省住建厅制定的规范性文件，不属于原告诉讼请求所称的规章，同时，规范性文件属于抽象行政行为，依法是不能单独提起行政诉讼的。（二）原告所称《指导细则》领导的名称、职务、学历、职称，以及全体调研组或课题组领导专家的姓名、职务、学历职称，属于行政组织系统内部机构和人员的内部信息，不属于政府信息的范畴。（三）原告所称《指导细则》的党、纪、监等范围的信息，属于党务信息，也不属于政府信息的范畴。综上，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第二条等相关规定，原告请求公开的信息，依法不属于政府信息的范畴，不属于政府信息公开的范围。二、省住建厅已经依法处理原告提出的政府信息公开申请。省住建厅于2019年12月25日收到原告邮寄的《长沙市政府信息公开申请表》，于2020年1月2日作出《政府信息公开告知书》，并于2020年1月7日通过EMS寄给原告，且该EMS于1月8日已被签收。原告不服，向省政府申请了复议，省住建厅向省政府提交了《行政复议答复书》。省政府于2020年3月16日作出了《行政复议决定书》。省住建厅已经依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条等相关规定，告知了原告获取《指导细则》的方式和途径；对其申请公开的其他不属于政府信息范畴的内容，不予公开，并说明了理由。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省住建厅向本院提交的证据材料有：1．《长沙市政府信息公开申请表》；2.《规范性文件登记通知书》；3．湘建信告［2020］2号《政府信息公开告知书》；4.EMS邮寄单；5.EMS邮寄查询单。 被告省政府答辩称：一、省政府作出的行政复议决定程序合法。省政府收到原告谈俊的行政复议申请后，依法予以受理。依法向省住建厅发出《行政复议答复通知书》，要求提供相关证据材料。省住建厅提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2020年3月16日，省政府作出《行政复议决定书》，省政府作出的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定，程序合法。二、行政复议决定内容合法。（一）省住建厅作出的《告知书》程序合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，省住建厅收到原告谈俊的《申请表》后，在法定期限内作出告知书，程序合法。（二）《告知书》内容合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十六条第（一）项规定，关于《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》信息，省住建厅答复“已在湖南省住房和城乡建设厅官网公开”符合上述规定。关于“申请公开《指导细则》党、政、纪、监负有全面领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》党、政、纪、监承担主要领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》党、政、纪、监承担重要领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》全体调研组或课题组领导专家学者姓名、职务、学历职称”信息，该信息不是省住建厅在履行行政管理职能过程中制作或获取的信息，与其履行行政管理职能无关，属于党务信息范畴；且从原告的申请事项内容看，该申请并未指向某个明确的政府信息，其实质是对《指导细则》制定和实施过程中有关问题的咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息；再次，省住建厅并未制作或保存《指导细则》的党、政、纪、监负有全面领导责任、承担主要领导责任、承担重要领导责任领导的姓名、职务、学历职称等信息，也未成立调研组或课题组。因此《告知书》告知申请人“不属于政府信息范畴，本机关决定不予提供”并无不妥。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》及快递单；2.《答复通知书》《行政复议答复书》；3.《中止行政复议通知书》及快递单；4．《恢复审查通知书》及快递单；5．《行政复议决定书》及快递单。 原告谈俊对被告省住建厅提交的证据的质证意见是：证据1三性及证明目的无异议；证据2三性无异议，证明目的有异议；证据3-5合法性有异议，其他无异议。 被告省政府对被告省住建厅提交的证据无异议。 原告谈俊对被告省政府提交的证据的质证意见是：证据1-4无异议；证据5合法性有异议。 被告省住建厅对被告省政府提交的证据无异议。 被告省住建厅对原告谈俊提交的证据的质证意见是：证据1真实性无异议；证据2三性无异议，该证据证明省住建厅已经依照法律规定履行了相应的告知义务；证据3、4三性无异议；证据5、6与本案无关，本案针对的诉讼标的及对象是关于原告提出的申请公开的内容。 被告省政府对原告谈俊提交的证据的质证意见是：证据5-6与本案无关。 经庭审质证，本院对各方当事人无异议的证据予以确认并在卷佐证，对有异议的证据，结合庭审查明的事实予以综合认证。 经审理查明，2019年12月25日，省住建厅收到原告谈俊邮寄的《长沙市政府信息公开申请表》，所需信息内容描述为：“《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》（以下简称指导细则）。申请公开《指导细则》党、政、纪、监负有全面领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》党、政、纪、监承担主要领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》党、政、纪、监承担重要领导责任领导姓名、职务、学历职称；申请公开《指导细则》全体调研组或课题组领导专家学者姓名、职务、学历职称”。2020年1月2日，省住建厅作出湘建信告［2020］2号《政府信息公开告知书》，内容为：“您提交的政府信息公开申请本机关于12月25日收悉。您申请公开的《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》（以下简称《细则》），已在湖南省住房与城乡建设厅官网公开。根据《政府信息公开条例》第二条，您申请公开的《细则》党政纪监负有全面领导责任、承担主要领导责任、承担重要领导责任领导的姓名、职务、学历职称，以及全体调研组或课题组领导专家学者姓名、职务、学历职称等信息，不属于政府信息范畴，本机关决定不予提供。”并将该《答复书》邮寄给了谈俊。谈俊不服，向省政府申请复议，省政府受理后，因新型冠状病毒疫情原因，于2020年1月23日作出《中止行政复议通知书》。2020年2月3日省政府向省住建厅发出湘府复答字［2020］32号《行政复议答复通知书》，省住建厅进行了答复。2020年3月10日，省政府作出《恢复审查通知书》，恢复了该行政复议案件的审理。2020年3月16日，省政府作出湘府复决字［2020］10号《行政复议决定书》，维持了省住建厅作出的湘建信告［2020］2号《政府信息公开告知书》。谈俊不服，向本院提起诉讼。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可见政府信息一般是指行政机关对外履行行政管理职责过程中形成的信息，而非行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等内部事务信息。本案中，谈俊申请公开的信息主要是省住建厅制发规范性文件《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》过程中承担工作任务的有关工作人员和调研组、课题组的人员信息。其中，部分属于党务信息范畴，其他属于行政机关内部事务信息，可以不予公开，且复议机关省政府在复议中已经核实未成立调研组和课题组。《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》是省住建厅已经主动公开的规范性文件，省住建厅不公开谈俊所申请的有关信息，并不影响谈俊对有关行政行为的监督。省政府对省住建厅《政府信息公开告知书》予以维持，事实清楚，程序合法。 谈俊的诉讼请求第三项“请求判决被告省住建厅不具有发布政府文件规章的职能，不具有发布《湖南省业主大会和业主委员会指导细则》职能”，其实质是认为《细则》的制定主体不合法，是对规范性文件提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，故该项诉讼请求不属于人民法院行政案件受案范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告谈俊的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告谈俊负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  芦晓亮 人民陪审员  黄辉慧 人民陪审员  徐 红 二〇二〇年六月三十日 法官助理李鑫 书记员钟灵 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。