广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1158号上诉人（原审原告）：刘结明，男，汉族，身份证住址：广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号行政办事中心。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：谭雨、黎伟明，均为东莞市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：东莞市塘厦镇人民政府。住所地：广东省东莞市塘厦镇迎宾大道9号。法定代表人：黎雪琴，镇长。委托代理人：王玉婷，广东坤益律师事务所律师。原审第三人：东莞市塘厦镇公用事业服务中心。住所地：广东省东莞市塘厦镇迎宾大道7号行政办事服务大楼13A。法定代表人：黄德明。原审第三人：东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会。住所地：广东省东莞市塘厦镇诸佛岭社区居委会。法定代表人：刘爱国，主任。委托代理人：刘齐敬，东莞市塘厦镇诸佛岭股份经济联合社监事会主任。委托代理人：蒋国军，广东競秀律师事务所律师。刘结明诉东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）、东莞市塘厦镇人民政府（以下简称塘厦镇政府）以及原审第三人东莞市塘厦镇公用事业服务中心（以下简称塘厦公用事业中心）、东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会（以下简称诸佛岭居委会）行政复议纠纷一案，广东省东莞市中级人民法院作出（2018）粤19行初107号行政判决。刘结明不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：刘结明称其承包的位于东莞市塘厦镇塘浦东路路旁的荔枝园中荔枝树被清理路上及路边的垃圾时被机械铲死铲伤，并分别于2017年10月12日、2018年9月30日向东莞市公安局塘厦分局塘厦派出所报警。2017年11月27日，刘结明向东莞市12345政府服务热线反映违法倾倒垃圾清理问题，回复称东莞市环保局工作人员在现场检查时未发现疑似倾倒垃圾的车辆或个人，无法确认垃圾来源。2018年9月30日，刘结明向东莞市12345政府服务热线反映有部门进行清理垃圾，现场也有处理痕迹，怀疑部门清理垃圾时导致其荔枝树死亡，要求确认处理垃圾的部门和赔偿损失，工单号081809303418501回复称，经诸佛岭社区调查了解，由于出现非法倾倒建筑垃圾，使小部分树木被非法倾倒的建筑垃圾损伤，并不是由于相关部门导致其荔枝损伤。2018年11月1日，刘结明再次向东莞市12345政府服务热线反映情况，要求了解塘厦公用事业中心信用代码以及反映部门进行垃圾处理时造成其树木死亡的问题，要求有关部门尽快处理。编号为081811013101301的东莞市12345政府服务热线回复称经塘厦公用事业中心了解，刘结明提到的路段属诸佛岭社区管理范围，该路段的清扫保洁纳入镇环卫统筹项目，所涉及到乱偷倒垃圾没有纳入环卫统筹项目，是由属地负责进行清理，塘厦公用事业中心没有安排人员对此进行机械工作；编号为081811013071801的回复称诸佛岭社区回复该地块的承包合同已到期，1988年1月1日刘丽球（合同笔误写成刘丽求，刘结明父亲）与诸佛岭管理区签订《诸佛岭承包荒山种果合同》，合同到期为1988年1月1日至2017年12月30日。在合同到期前，诸佛岭社区于2017年12月21日在诸佛岭社区公告栏公示了《关于到期的公告》，并在公告内注明合同约定中的“期满所有果树全部无偿归集体所有”，请有签订《诸佛岭承包荒山种果合同》的村民于合同到期前做好归还承包地及地上果树的准备，其中合同的第一条规定，以种植荔枝为主，树龄（合同笔误写成树令）不少于二十七年，每亩不少于10棵，不足果树，每棵罚款1000元。按合同约定，承租方租赁了0.33亩土地，在合同到期后，需要归还4棵或以上27年或以上树龄的荔枝树，如不足果树，诸佛岭社区有权追缴每棵1000元的罚款。2018年11月4日，刘结明向东莞市政府提交《行政复议申请书》，申请人为刘结明，被申请人为塘厦公用事业中心，第三人为诸佛岭居委会，复议请求为：1、确认塘厦公用事业中心清理塘厦镇塘浦东路路上及路边的垃圾时用机械铲死铲伤刘结明荔枝园的荔枝树的具体行政行为违法；2、塘厦公用事业中心赔偿造成刘结明荔枝园荔枝树财物损失约60万元；3、塘厦公用事业中心以本市上年度职工平均工资56653元计算赔偿造成刘结明为处理事件的误工损失费约84980元（从2017年10月12日起至赔偿完毕止）；4、塘厦公用事业中心赔偿造成刘结明精神损害抚慰金约100万元。经审查，东莞市政府于2018年11月9日出具了《补正行政复议材料告知书》并于当天邮寄送达刘结明。《补正行政复议材料告知书》告知刘结明，塘厦公用事业中心为塘厦镇政府的内设机构，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条的规定，该中心并非适格的被申请人，请申请人更正，并要求刘结明补充提交塘厦公用事业中心曾实施清理塘厦镇塘浦东路路上及路边的垃圾时用机械铲死铲伤申请人荔枝树的行为的证据材料和相应的损害情况、价值评估和关联性证据等证据材料。刘结明于2018年11月11日向东莞市政府邮寄了《刘结明就2018年11月4日提出的一份行政复议申请的补正和说明》《更正行政复议被申请人的申请书》《取证申请书》。前述材料显示刘结明申请将行政复议的被申请人更正为塘厦镇政府，并主张在其提交的行政复议材料中的2017年10月12日、2017年10月30日的相片可以证实案涉荔枝园存在垃圾堆放的事实，2017年10月12日、2018年5月4日、2018年9月21日的相片可以证实垃圾被清理且铲死铲伤荔枝树的事实，相应的照片和报案材料也可以证实荔枝树损伤的事实和价值。同时刘结明申请向公安机关调取案涉两份报警回执和2017年10月30日报警的公安机关的案件记录。东莞市政府于2018年11月26日作出了东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》，认为根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项关于“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：……（二）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；……”和第二十八条第（一）（五）项关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”的规定，刘结明提交的证据材料未能证明塘厦公用事业中心曾实施清理塘厦镇塘浦东路路上及路边的垃圾时用机械铲死铲伤刘结明的荔枝树的行为。因此，刘结明提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，东莞市政府决定不予受理刘结明提出的行政复议申请。刘结明不服，于2018年12月3日向原审法院提起本案行政诉讼，请求判令：一、确认东莞市政府作出的东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》的具体行政行为违法；二、撤销东莞市政府作出的东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》；三、东莞市政府2018年11月5日收到刘结明的行政复议申请；四、东莞市政府以本市上年度职工平均工资56653元计算赔偿造成刘结明的误工损失费约56653元（从2018年11月28日起至赔偿完毕止）；五、东莞市政府赔偿造成刘结明精神损害抚慰金约60万元；六、诉讼费由东莞市政府承担。原审法院认为：本案系因刘结明不服东莞市政府不予受理其提出的行政复议申请而成诉，故属于行政复议纠纷。塘厦镇政府不是作出案涉不予受理决定的行政复议机关，其并非本案适格被告。塘厦公用事业中心作为塘厦镇政府的内设机构，不能独立承担责任，亦不属于适格的诉讼主体。纵观全案证据材料，刘结明只是怀疑有关部门清理垃圾时导致其荔枝损伤，没有任何证据能够反映该清理行为由塘厦镇政府亦或其内设机构塘厦公用事业中心所实施，且塘厦镇政府与其内设机构塘厦公用事业中心均予明确否认。据此，针对刘结明认为塘厦公用事业中心清理垃圾导致其荔枝损伤的行为违法而提起的行政复议申请，东莞市政府以其不符合法定受理条件为由作出案涉不予受理决定，理据充分，并无不当。刘结明诉请撤销案涉不予受理决定缺乏事实依据，不能成立。刘结明要求东莞市政府受理其行政复议申请并赔偿误工损失及精神损害抚慰金，于法无据。至于刘结明所提出的取证申请，因该申请对本案关键事实认定并无实质性影响，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘结明的全部诉讼请求。上诉人刘结明不服一审判决，向本院提起上诉称：一、根据东莞市12345政府服务热线工单编号081811013101301回复证实“案涉该路段的清扫保洁纳入镇环卫统筹项目”的事实，及根据一审开庭时塘厦公用事业中心亦承认了“事发的路段清扫保洁纳入镇环卫统筹项目”的事实，显然事发路段的垃圾清理是塘厦镇政府的职责。刘结明提供的相片证明了事发的路段有垃圾堆放的情况以及该处垃圾被清理并铲死铲伤荔枝树的事实情况。因此，塘厦镇政府在实施清理塘浦东路路上及路边垃圾的具体行政行为时，铲死铲伤了荔枝树造成了刘结明财产损失的事实确实存在，东莞市政府应当受理刘结明的行政复议申请。二、诸佛岭居委会没有承认清理该处垃圾并铲死铲伤荔枝树，塘厦镇政府未能证实是他人清理该处垃圾并铲死铲伤荔枝树，东莞市政府及一审法院也未能查明该事实。本案由于塘厦镇政府实施清理事发路段垃圾具体行政行为时没有告知刘结明到场，刘结明存在举证困难的客观事实，因此东莞市政府和塘厦镇政府承担举证责任和举证不能的后果。东莞市政府认定事实和适用法律错误，作出的东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》违法，一审亦判决错误。请求：撤销一审判决，改判支持刘结明一审全部诉讼请求。被上诉人东莞市政府于二审时书面答辩称：一、东莞市政府作出的东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（二）项关于“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：……（二）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；……”和第二十八条第（一）（五）项关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”的规定，刘结明提交的证据材料未能证明塘厦公用事业中心曾实施清理塘厦镇塘浦东路路上及路边的垃圾时用机械铲死铲伤荔枝树的行为。因此，刘结明提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，东莞市政府决定不予受理刘结明提出的行政复议申请是正确的。二、东莞市政府作出东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》的程序合法。2018年11月5日东莞市政府收到刘结明邮寄的《行政复议申请书》以及有关材料，向东莞市政府申请行政复议。经审查，东莞市政府于2018年11月9日出具了《补正行政复议材料告知书》并于当天邮寄送达给刘结明，告知刘结明在15日内补正相关材料。东莞市政府在15日补正期限届满后遂于2018年11月26日作出了东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》，并于2018年11月28日邮寄送达给刘结明，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第四十条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定。综上，刘结明请求撤销东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》的理据不足，依法应予以驳回。被上诉人塘厦镇政府于二审时书面答辩称：一审判决认定事实，适用法律正确。塘厦镇政府不是作出东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》的行政复议机关，并非本案适格被告。刘结明只是怀疑有关部门在清理垃圾时导致其荔枝树损失，但是未提供任何证据证明。塘厦镇政府从未在塘厦镇塘浦东路路边实施过清理路边垃圾的工作，刘结明仅凭推测就认定是塘厦镇政府在清理垃圾时铲死铲伤荔枝树没有事实依据。综上所述，刘结明的上诉请求缺乏事实与法律依据，请求予以驳回。原审第三人塘厦公用事业中心、诸佛岭居委会二审时均未作答辩。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：刘结明二审时还提交如下证据材料：1、2019年4月25日东莞市12345政府服务热线工单号081904114424001回复；2、2019年4月28日东莞市12345政府服务热线工单号081904265751101回复；3、2019年4月26日东莞市公安局塘厦分局塘厦派出所出具的报警回执（回执号：J441972500000201904000884）；4、用铁皮围墙将刘结明的荔枝园与马路分隔开，进行清理马路上垃圾的相片；5、国内标准快递单、交寄邮件收据、发票。刘结明主张上述证据为新证据，证实塘厦镇政府相关的清扫保洁承包公司负责对该路段垃圾进行清理，以及诸佛岭居委会安排人员对垃圾进行清理的事实，以及用铁皮围墙将刘结明的荔枝园与马路分隔开，进行清理马路上垃圾的事实。刘结明二审时提交《取证申请书》，要求法院取证相关的清扫保洁承包公司的承包协议以及事发的路段清扫保洁纳入镇环卫统筹项目相关的文件和相关规定条文，能够证明事发路段的垃圾被清理并铲死铲伤荔枝树是塘厦镇政府履行职责实施的具体行政行为的事实。本院认为：本案是行政复议纠纷，二审需审查东莞市政府作出的东府行复[2018]620号《行政复议不予受理决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……”刘结明作为申请人，以塘厦公用事业中心为被申请人，认为塘厦公用事业中心清理塘厦镇塘浦东路路上及路边的垃圾时用机械铲死铲伤刘结明荔枝园的荔枝树，造成财产损失，遂向东莞市政府申请行政复议。根据上述规定，申请行政复议时作出具体行政行为的行政机关是被申请人，行政复议机关受理行政复议申请应有符合规定的被申请人。塘厦公用事业中心作为塘厦镇政府的内设机构，刘结明以塘厦公用事业中心为被申请人申请行政复议时，不能提供充分的证据证实所反映的清理行为由塘厦镇政府或其内设机构塘厦公用事业中心实施，塘厦镇政府和塘厦公用事业中心亦均予否认。因此，东莞市政府认为刘结明提出的行政复议申请不符合受理条件，决定不予受理，并无不当。一审认为被诉行政复议不予受理决定合法，刘结明要求东莞市政府受理其行政复议申请并赔偿误工损失及精神损害抚慰金没有依据，判决驳回刘结明的诉讼请求，理据充分，本院予以维持。刘结明二审提交数份证据材料以及要求取证申请书，与证明塘厦镇政府或其内设机构塘厦公用事业中心是否行政复议被申请人无实质关联性，本院不予采纳。综上所述，刘结明上诉请求撤销一审判决及改判支持其全部诉讼请求，因理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘结明负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年六月十二日书记员  王秋喆