安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖16行终65号 上诉人（一审原告）张坤，男，1967年6月9日出生，汉族，小学文化，群众，住安徽省涡阳县。 被上诉人（一审被告）涡阳县自然资源和规划局，住所地安徽省涡阳县向阳路与世纪大道交叉口东北角市民服务中心三楼，统一社会信用代码113416210031763001。 法定代表人盛亚民，局长。 委托代理人郑成学，涡阳县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人蒲永胜，涡阳县自然资源和规划局工作人员。 被上诉人（一审被告）涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县紫光大道1号，统一社会信用代码11341621070918642W。 法定代表人熊国洪，县长。 委托代理人刘大地，涡阳县司法局行政复议与应诉股工作人员。 上诉人张坤因诉被上诉人涡阳县自然资源和规划局（以下简称涡阳县规划局）行政处罚、涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）及行政复议一案，不服安徽省涡阳县人民法院（2019）皖1621行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人张坤，被上诉人涡阳县规划局的委托代理人郑成学、蒲永胜，被上诉人涡阳县政府的委托代理人刘大地到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，张坤系涡阳县牌坊镇西张楼行政村张楼自然村村民，2001年开始担任张楼行政村干部，2003年主持村里工作直到不再任职，与王显是夫妻关系。涡阳县牌坊镇双楼行政村双楼窑厂始建于上世纪六、七十年代左右，当时是一座小马蹄窑，由生产队经营。后行政区划调整，行政村合并后又建设一个大窑，后行政村又改为张楼行政村。该窑厂于1992年租赁给杨玉喜使用，当时，杨玉喜自己出资建设筒子窑经营到1994年，1994年底1995年初，杨玉喜将窑厂转包给王显。1998年王显重新与张楼行政村签订窑厂承包协议，后改建了窑厂，经营到2015年底窑厂被拆除。 2018年10月8日，涡阳县纪委将群众反映牌坊镇双楼村原书记张坤毁坏集体土地、取土烧窑等问题材料转办函移交给涡阳县规划局。被告收到转办函以后，2018年12月26日，同日进行立案调查。并向张坤送达《接受调查通知书》，2019年1月21日，对张坤进行了询问，经过调查，调查终结后对张坤的违法事实撰写调查报告，3月11日被告组织人员对该案件进行了会审，3月14日作出涡国土行罚告字[2019]第621号行政处罚听证告知书，3月19日送达给张坤。在听证告知书规定的期限内，张坤申请听证，同年4月12日，被告组织听证，同年5月7日被告向张坤发出涡自然规责改字[2019]第621号责令改正违法行为通知书，5月20日对张坤进行了留置送达。2019年5月8日，涡阳县规划局以张坤于1994-2016年期间因挖损涡阳县牌坊镇双楼村委会集体农用地13945.62平方米（计20.91亩），而造成土地破坏。另查，涡阳县牌坊镇土地利用总体规划图（1997-2010年），该宗土地不符土地利用总体规划，系基本农田保护区，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款和《基本农田保护条例》第十七条的规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条以及《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施标准(试行)的规定》，对张坤作出涡自然规行罚字[2019]第621号行政处罚决定，决定：1.责令15日内改正被破坏的13945.62平方米土地；逾期不改正，责令缴纳被破坏的13945.62平方米土地每平方米10元的复垦费，计139456.3元，专项用于土地复垦；2.并处于破坏的13945.62平方米土地每平方米12元的罚款，计罚167347.44元。张坤不服该处罚决定，在法定期限内，向涡阳县政府申请复议，被告于2019年7月21日受理复议申请以后，经过审查，于2019年9月20日作出涡政复决字[2019]第42号行政复议决定，决定维持了涡自然规行罚字[2019]第621号行政处罚决定。张坤仍不服，依法提起行政诉讼，要求依法撤销涡阳县规划局作出涡自然规行罚字[2019]第621号行政处罚决定，依法撤销涡阳县政府作出涡政复决字[2019]第42号行政复议决定，本案诉讼费由两被告承担。 另查明，在2008、2009年度的窑厂采矿权申请登记档案中，均显示窑厂名称是牌坊镇双楼窑厂，申请人张坤，窑主是张坤，负责人是张坤，申请在窑基东侧取土。涡阳县检察院经过调查以后也认定窑厂是张坤经营。 一审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》的规定，涡阳县规划局对其辖区内土地资源具有保护和监管的法定职责，对违法行为有法定的查处权。本案中，在2008、2009年度的窑厂采矿权申请登记档案中，均显示窑主是张坤，负责人是张坤。因张坤与王显是夫妻关系，虽然是以王显的名义与行政村签订筒子窑承包合同，但是，实际上是张坤经营，检察机关经过调查以后同样也认定是窑厂张坤经营。本案涉案的取土坑在窑基西侧，土地系基本农田保护区，被告对张坤因取土造成土地破坏进行行政处罚，事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。涡阳县政府在复议过程中，对案件的实体和程序经过进行认真审查，作出维持原行为的复议决定，行为合法。综上，对张坤起诉要求撤销两被告作出的行政行为的诉讼请求，不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回张坤的诉讼请求。案件受理费50元，由张坤负担。 张坤上诉称，一审判决认定事实和适用法律错误。(一）该窑厂始建于上世纪六十年代初期，自窑厂建立到拆除长达五十年余，一直由村集体经营或承包他人经营，烧窑毁地的后果均强加于上诉人不合情理。(二）1995年窑厂承包人杨玉喜把窑厂转包给王显，1998年王显重新给行政村签订承包协议。期间上诉人在外做运输生意，从未参与窑厂经营。上诉人虽然和王显是夫妻关系，但把她的经营行为转嫁给上诉人，没有事实和法律依据。(三）上诉人于2003年担任村干部，难免有对立面，而被上诉人涡阳县规划局在处理窑厂烧砖取土事件中不调査，盲目采纳上诉人的对立面的证言，对上诉人的证据不予采纳。(四）王显承包窑厂期间，向行政村缴纳承包费和向上级主管部门缴纳税费，均有证据佐证。在2008,2009年度的窑厂采矿权申请登记中，申请人栏是上诉人签字，这是职务行为，因上诉人是村干部，负责全面工作，而一审判决认定是上诉人的行为，于理于法无据。请二审法院査明事实，撤销原判，依法改判。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人张坤向一审法院提供如下证据（均为复印件）：1.身份证复印件，证明上诉人身份；2.2019年5月16日吕某、张振友等12人的村民证明，证明窑厂是村委会成立，经营到1990年后来从1992年由杨玉喜承包到1995年，然后大概在1998年王显承包到2015年窑厂取缔；3.2015年8月12日双楼村委会证明；4.1993年1月1日西张筒子窑临时用地许可证；5.1998年2月王显与张楼行政村签订的承包窑厂协议书一份；6.2006-2008年牌坊国土中心所收条四张；7.安徽省行政事业单位收款收据两张；8.2004年6月30日周纪伟暂收条，证明牌坊财政所收上诉人三千元；9.账单2009年交镇土管所税16.5万元； 10.欠条及借条单，证明王显交行政村的承包费，王显替行政村垫付的费用，来折抵承包窑厂的费用。不是上诉人承包。11.证人吴某、吕某、张某到庭作证的证言。 被上诉人涡阳县规划局辩称，一、上诉人上诉理由不能成立。 首先，一审法院查明，涡阳县牌坊镇双楼行政村双楼窑厂始建于上世纪六十年代，初建时一座小马蹄窑，由生产队经营，后因行政区划调整，行政村合并后该窑厂扩建为一座大窑厂，双楼行政村改为张楼行政村。该窑厂于1992年租赁给杨玉喜使用，杨玉喜出资建设筒子窑经营到1994年，1994年底1995年初，杨玉喜将窑厂转包给上诉人妻子王显。1998年王显重新与张楼行政村签订窑厂承包协议，后改建为轮窑厂，一直经营到2015年底窑厂被拆除。本案中，张坤与王显是夫妻关系，虽然是以王显的名义与行政村签订筒子窑承包合同，但实际上是上诉人张坤经营，因此对张坤实施处罚正确。其次，对张坤实施处罚的面积是自1994年王显承包窑厂至2015年底窑厂被拆除时张楼窑厂取土坑占地发生的变化。再次，《土地复垦条例》第三条规定：“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦”。第十条规定：“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（一)露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；……”。本案中张坤烧窑取土形成取土坑，依法负有复垦义务。被上诉人对上诉人违法用地行为进行查处，是依法履行职责。二、一审判决认定事实清楚。在2008、2009年度窑厂采矿权申请登记档案中，均显示是张坤，负责人是张坤。因张坤与王显是夫妻关系，虽然以王显名义与行政村签订筒子窑承包合同，但是，实际上是张坤经营，检察机关经过调查以后同样认定窑厂是张坤经营。本案涉案的取土坑在窑基西侧，土地系基本农田保护区，被上诉人对上诉人因取土造成土地破坏进行政处罚，事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。涡阳县政府在复议过程中，对案件实体和程序经过认真审查，作出维持原行为的复议决定合法。三、一审法院判决适用法律正确。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人涡阳县规划局向一审法院提供如下证据： 第一组实体部分证据：1.张坤复印件，证明当事人具备适格的处罚主体；2.2019年1月21日，张坤的询问笔录，证明双楼窑厂在2010年10月改建为18门轮窑，经营至2015年，在租赁的土地上烧砖取土形成的深坑由20亩左右的事实，详细面积以仪器测量为准；3.2018年7月30日，原牌坊镇张楼村委员吴某的询问笔录及身份证复印件，证明杨玉喜建设的筒子窑在1994年、1995年租给王显（张坤家属）生产经营，当时扩建了窑厂，一直到2015年才拆除；4.2018年10月15日牌坊镇杨双楼村姜楼自然村村民杨玉喜询问笔录，证明双楼窑厂的土地权属是张楼大队的集体土地，1995年初杨玉喜把该窑厂转包给张坤经营；5.2018年7月23日牌坊镇西张楼村村民朱凤仁、杜书超、朱超、朱加祥、朱传好询问笔录及身份证复印件，证明1994年第二轮承包时，双楼窑厂由张坤经营，并于当年对该窑厂进行了扩建，一直经营到2017年被拆除。因取土烧窑形成的水塘是张坤挖的；6.2018年7月23日牌坊镇西张楼村张楼自然村张绍秋、张殿一、马金志、张振好询问笔录及身份证复印件，证明1994年下半年张坤家属王显对该窑进行了扩建，1994年张楼自然村提供给窑厂的16亩土地是耕地，现在是坑河，坑河是双楼窑厂挖的；7.牌坊镇西张楼村吕店子自然村吕为民、吕为志、吕为仲、吕龙夫询问笔录，证明1994年大动地时双楼窑厂由张坤经营，并于当年对窑厂进行了扩建，张坤一直经营到2017年；8.2018年10月26日现场勘测笔录及附图，证明张坤破坏土地面积13945.62平方米；9.张坤破坏土地照片2张，证明张坤经营的双楼窑厂破坏土地的事实；10.牌坊镇双楼村委会情况说明，双楼窑厂就是张坤窑厂；11.2008年牌坊双楼窑厂卷宗；12.2009年牌坊双楼窑厂卷宗；以上证据证明牌坊双楼窑厂是由张坤生产经营；13.涡阳县人民检察院建议移送涉嫌犯罪案件函，证明张坤涉嫌非法占用农用地行为，已经监察机关核实认定；14.涡阳县国土资源局关于查询王显、张坤夫妇是否办理营业执照的函，证明为确定处罚对象，向有权机关查询该窑厂工商注册登记信息及其他有关经营信息；15.涡阳县市场监督管理局回函，证明经查询，双楼窑厂（又名张楼窑厂）无注册登记信息，对张坤个人处罚正确；16.涡阳县土地利用规划图（1997-2010）（局部），证明双楼窑厂破坏的土地系基本农田保护区内；17.涡阳县土地利用规划图局部和说明，证明红线范围内坑塘水面原为旱地和疏林地；18.牌坊镇双楼窑厂影像图，证明双楼窑厂总占地面积13945.82平方米，其中耕地12945.82平方米，疏林地1000平方米；19.牌坊双楼张坤窑厂勘测定界图两份；20.牌坊镇土地利用总体规划图（局部），以上证据证明牌坊双楼张坤窑厂取土坑是七个。 第二组程序部分证据：1.涡阳县纪委《举报材料转办函》，证明案件线索是上级交办；2.立案呈批表，证明核查符合立案条件后，及时进行立案呈批；3.接受调查通知书及送达回证，证明立案后立即通知当事人接受调查；4.延期申请，证明因时间跨度长，案情复杂，2019年1月24日执法监大队申请延期并获批准；5.调查报告，证明调查人在调查取证后撰写调查报告；6.违法案件会审记录，证明案件调查结束后，原涡阳县国土局及时召开业务会审会，对案件进行了会审；7.涡国土行罚告字[2019]621号《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明执法人员把《行政处罚听证告知书》送达当事人；8.听证申请书，证明申请人收到涡国土行罚告字[2019]621号《行政处罚听证告知书》后，在规定期限内，提出听证申请；9.听证通知书，证明申请人提出听证申请后，经审查符合听证条件，作出听证通知书并送达；10.听证笔录，证明按照听证通知书时间地点召开听证会；11.听证纪要，证明根据听证会，制作了听证纪要；12.责令改正违法行为通知书及送达回证，证明按照《行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》规定，在作出行政处罚决定前，作出责令改正违法行为并送达；13.《违法案件处理决定呈批表》，证明对张坤涉嫌破坏农用地行为，拟处罚事项进行了呈批；14.《行政处罚决定书》及送达回证，证明行政处罚呈批后，同日作出《行政处罚决定书》并送达。 第三组法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第七十四条；2.《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条；3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条；4.《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款；5.《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条；6.《安徽省土地行政处罚自由裁量权权实施标准（试行）》。 被上诉人涡阳县政府辩称，涡阳县牌坊镇双楼行政村双楼窑厂始建于上世纪六、七十年代左右，当时是一座小马蹄窑，由生产队经营。后行政区划调整，行政村合并后又建设一个大窑，后行政村又改为张楼行政村。该窑厂于1992年租赁给杨玉喜使用，当时，杨玉喜出资建设筒子窑经营到1994年，1994年底1995年初，杨玉喜将窑厂转包给王显。1998年王显重新与张楼行政村签订了窑厂承包协议，后改建了窑厂经营到2015年底窑厂被拆除。2018年10月8日，县纪委将群众反映牌坊镇双楼村原书记张坤毁坏集体土地、取土烧窑等问题材料转办函移交给涡阳县规划局，接到转办函后于2018年12月26日进行立案，调查。经调查后，以上诉人张坤于1994年至2016年期间因挖损涡阳县牌坊镇双楼村委会集体农用地13945.62平米（计20.91亩），而造成土地破坏。另查，涡阳县牌坊镇土地利用总体规划图（1997-2010)，该宗土地不符合利用总体规划，系基本农田保护区，上诉人行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》。涡阳县规划局作出了涡自然规行罚字〔2019〕第621号行政处罚决定。上诉人对该处罚不服，向涡阳县政府提出行政复议。涡阳县政府依法作出了涡政复决字〔2019〕42号行政复议决定。另查明，在2008、2009年度的窑厂采矿权申请登记档案中，均显示窑厂名称是牌坊镇双楼窑厂，申请人是张坤，窑主是张坤，负责人是张坤，申请在窑基东侧取土。涡阳县人民检察院经过调查以后也认定窑厂是张坤经营。依据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定，本案涡阳县规划局对其辖区内土地资源具有保护和监管的法定职责，对违法行为有法定查处权。因张坤与王显是夫妻关系，虽然以王显的名义与行政村签订筒子窑承包合同，实际上是张坤经营，检察机关经过调查以后同样也认定窑厂是张坤经营。涡阳县规划局对上诉人因取土造成土地破坏进行行政处罚，事实清楚、证据确实充分，程序合法、适用法律正确。涡阳县政府在复议过程中，对案件实体和程序经过认真审查，作出维持原行为的复议决定，复议行为合法。二、上诉人的上诉理由与事实无证据支撑。上诉人对自己与王显的身份关系、承包协议、采矿权申请均予以认可。其所诉称的履行职务行为，不影响行政违法行为的认定。综上所述，请二审法院查清案件事实，驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。 被上诉人涡阳县政府向一审法院提供如下证据：1.张坤行政复议申请书；2.涡阳县自然资源和规划局行政复议答复书；3.行政复议受理通知书；4.提出行政复议答复通知书；5.行政复议决定书；6.行政复议送达回执。证明涡阳县政府依法受理该行政复议案件，作出行政复议决定的过程和事实。 以上证据一审法院均随卷移送本院。 经举证质证，各方当事人提供的证据同一审一致，质证意见与一审一致。 一审法院对证据质证意见基本正确，本院依法予以确认。 本院查明的事实与一审查明事实基本一致。 本院认为，根据上诉人的上诉及被上诉人的答辩，本案的争议焦点是被上诉人涡阳县规划局作出的涡自然规行罚字〔2019〕第621号行政处罚决定是否合法，以及被上诉人涡阳县政府作出的涡政复决字〔2019〕42号行政复议决定是否合法。 被上诉人涡阳县规划局根据涡阳县国土资源局窑厂采矿权申请登记卷宗、上诉人张坤等人询问笔录、现场勘查笔录等证据，认定上诉人张坤非法破坏土地事实清楚，且上诉人在其本人的询问笔录中对该违法事实及破坏土地的面积予以认可。另，被上诉人涡阳县规划局根据上级交办线索，履行了立案呈批、接受调查通知、听证、处罚告知等法定职责，作出行政处罚决定并送达上诉人，程序并无不当。因此，被上诉人作出涡自然规行罚字〔2019〕第621号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第二款规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。本案中，被上诉人涡阳县政府提供的证据能够证明其在受理复议申请后，履行了相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行送达，故涡阳县政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张坤负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年六月十日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。