四川省巴中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川19行终29号 上诉人（原审被告）通江县住房和城乡建设局，住所地四川省通江县诺江镇南街104号。 法定代表人程林，局长。 委托代理人任斌，男，生于1965年2月5日，汉族，该局法制股股长，住四川省通江县。 委托代理人李泽斌，四川别致律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴成东，男，生于1972年10月8日，汉族，住四川省通江县。 被上诉人（原审原告）杜玉华，女，生于1974年10月25日，汉族，住四川省通江县，系被上诉人吴成华之妻。 上诉人通江县住房和城乡建设局（以下简称通江县住建局）与被上诉人吴成东、杜玉华房屋拆迁管理行政合同纠纷一案，不服四川省通江县人民法院作出的（2019）川1921行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人通江县住建局的委托代理人任斌、李泽斌，被上诉人吴成东、杜玉华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审查明：为打造西门出城口，提升城市品位，改善人居环境，为广大市民提供优美舒适的生活空间，2012年4月6日，通江县人民政府以通府发〔2012〕20号文件形式作出《通江县人民政府关于房屋征收的决定》，决定就县城金家街国土局宿舍楼至吴明全段国有土地上的房屋进行征收，明确房屋征收部门为通江县住建局，委托实施单位为通江县国土资源局，房屋征收补偿方法以《金家街（国土局宿舍楼）段房屋征收补偿方案》为准。《金家街（国土局宿舍楼）段房屋征收补偿方案》确定征收范围“东至吴明全房屋（包括）止，南至严启会、马文伦住房（包括）止，西至老国土局宿舍楼（包括），北至环城南路止”，征收补偿方式“被征收人可选择产权调换，也可以选择货币补偿，或选择两种方式相结合”，征收补偿办法“（一）货币补偿，补偿价值不低于征收决定公布之日的同地段同类房地产市场价，房地产市场价由具有资质的房地产评估机构评估确定……（二）产权调换，实行等面积还房，即“拆一还一，以旧换新”，产权调换的房屋偿还在就近拟建的“金壁苑”商住楼内……新旧房屋按照市场评估价结算差价，超差面积按市场评估价相互计算（奖励政策有规定的依照奖励政策）。（三）其他补偿……3、水、电、气等安装齐全的，每户（以安装户头为准）入户费按现行安装价格据实补偿……”，过渡方式“……（一）临时安置费。选择产权调换的，征收部门按照同地段同类房屋市场租金标准一次性向被征收人支付临时安置费（计算公式为：房屋建筑面积×元/平方米×月）；选择货币补偿的，按照房屋市场租金标准一次性计算一个半月临时安置费。临时安置费标准参照当地同类同地段房屋市场租金标准执行，因征收部门的原因延长周转期限的，超期临时安置费结算标准为：住房超期不足半年的，按月增加0.5倍临时安置费，超过半年不足一年的，按月增加1倍，超过1年的，按月增加2倍；营业用房延长周转期限的，按月增加1倍临时安置费。由征收部门提供周转房的，从超期之月起付给临时安置费。临时安置费根据周转期的长短计算，周转期不超过24个月。（二）停产停业损失费。营业用房正在营业的，按照市场租金标准一次性计算6个月停业损失费……”，房屋使用性质和建筑面积的认定“（一）房屋使用性质以房产证载明的为准，有争议的，以规划行政主管部门认定的为准；房产证上载明的使用性质为住宅，而实际作营业用房使用且正在营业并持有工商营业执照、税务登记证和税费发票的，补足相关税费后，可视作营业用房……（二）房屋建筑面积以房产证载明的为准，实际面积与房屋产权证载明的面积不符的，以征收部门和被征收人现场勘丈的面积为准，有争议的，以测绘机构确认的面积为准”，水、电、气、闭路电视、电话等的安装“……（二）被征收人选择产权调换的，水、电、气、闭路电视、电话等，安置房统一安装到进户门口，入户手续由征收人负责统一办理，相关费用由被征收人承担”，该片区内集体土地上的房屋拆迁补偿，在按规定补交土地出让金及相关税费后，可参照国有土地房屋征收补偿标准予以补偿。 2012年12月27日，经充分协商，被告通江县住建局以征收人身份作为甲方与作为乙方的被征收人即原告吴成东、杜玉华签订了《房屋征收补偿安置协议》；协议约定：征收乙方位于金佛街13号砖混结构住宅、营业房415.89平方米，其中住房381.79平方米，营业用房34.1平方米，附属设施见《附属物补偿清单》；补偿方式实行房屋产权调换和货币补偿两种相互结合；甲、乙双方约定，甲方还乙方营业用房97.25平方米，住房687.22平方米；甲方将四川瑞联房地产开发有限公司开发建设的“江山·壹品”9号楼G1A3单元1号13、17楼住房贰套面积约225.78平方米，9号楼G1A2单元1号16、17楼住房贰套面积约166.38平方米，9号楼G2A1单元1号11、13、25楼住房叁套面积约305.88平方米，合计建筑面积约为698.04平方米还给乙方，甲方将四川瑞联房地产公司开发建设的“江山·壹品”3号楼3号门市一个面积约34平方米（面向河边从左至右，面向公路从右至左），8号楼6、7号门市贰个面积约69.66平方米（面向河边从左至右，面向公路从右至左），，合计建筑面积约为103.66平方米还给乙方；甲方超还乙方门市6.41平方米，按5000元每平方米计款为32050元，由乙方计补甲方，甲方超还乙方住房10.82平方米，按2800元每平方米计款30296元，由乙方计补甲方；甲方还乙方的住房周转过渡期为24个月；被拆迁房屋住房相关补偿费方面，搬家补助费6108.64元每户，附属设施折价221207.02元，周转过渡费按8元每平方米每月计算，预计24个月，小计73303.68元，门市临时过渡费、停业损失已经同意全部支付给吴平安，以上合计320619.34元；乙方须于2012年12月31日前搬出并腾空拆迁房屋......若乙方不按时腾空房屋，交钥匙等，乙方须赔偿甲方因此而受到的全部损失，并承担300元一天的违约责任；甲方还给乙方的营业用房、住房的房屋产权证、土地使用证及相关手续，由甲方办理妥当后交付乙方，办理产权的税、费及相关费由甲方承担；甲方对乙方征收房内无纠纷的闭路电视、水、电、气，有户头的还户头，无户头由甲方负责所有入户费用，乙方不承担费用，电若需城网改造费由甲方承担，本协议经甲、乙双方相互冲抵，签约时甲方应补乙方278273.34元；其他约定方面……产权调换住房面积超出还房建筑面积10平方米内的，被征收人不补超还房屋价款，超出10平方米内的，按市场价结算，调换营业用房建筑面积超出应还营业用房建筑面积5平方米的，被征收人不补超还营业用房价款，超出5平方米内的按市场价结算，水、电、气、闭路电视，电话等依照《征收补偿方案》规定执行，其他未经事宜，依照《征收补偿方案》的规定执行；违约责任方面，甲方不能按照协议内容约定时间还房，六个月内的，按征收房屋总价值3%支付违约金，超出六个月的，按征收房屋总价值的10%支付违约金，乙方违约的，则向甲方支付征收房屋总价值3%的违约金。2012年12月22日二原告在前述协议乙方处签名捺印，同日，四川瑞联房地产开发有限公司在前述协议左下角签章备注“协议内容属实”，2012年12月27日，被告在前述协议甲方处签章备注“同意由开发企业用市场化方式解决”。 一审同时查明：在原、被告签订《房屋征收补偿安置协议》前，2012年6月12日，四川瑞联房地产开发有限公司向被告通江县住建局书写承诺书，内容为“承诺事项：我司在实施通江县’项目过程中，因实施‘西门桥头休闲广场’，按照县政府《关于西门出城口房屋征收的决定》（通府发［2012］20号）文件精神及对我司项目的要求，本公司郑重承诺：一、自愿代为履行通江县人民政府《关于西门出城口房屋征收的决定》（通府发〔2012〕20号）文件确定范围内县住建局与住户签订的《房屋征收补偿协议》所约定的内容。二、自愿承担国土局宿舍楼所属29户住户被征收房屋等面积以外的还房及货币补偿义务，待政府与我司结算。三、自愿承担上述征收决定确定的范围内国土局宿舍楼以外被征收房屋的还房及补偿义务”。本案原告房屋征收后的拆迁工作实际是通江县宏盾房屋拆迁有限责任公司按照2012年4月7日与四川瑞联房地产开发有限公司签订的《委托征收拆迁代理合同》实施的。原、被告签订《房屋征收补偿安置协议》后，原告按协议约定交付了被拆迁的房屋，四川瑞联房地产开发有限公司按照协议约定代被告履行了部分义务，包括搬家补助费、附属设施折价款、住房周转期内的过渡费、公共附属物补偿款、乙方要求的其他补偿费用等。 原、被告签订《房屋征收补偿安置协议》还房履行方面：在住房还房过程中，通过按协议约定还房、协商变更还房、协商变通还房等方式，四川瑞联房地产开发有限公司代被告通江县住建局履行了住房还房义务，但被告一直未履行协议约定的门市还房义务，四川瑞联房地产开发有限公司亦未代被告履行门市还房义务，仅代为支付了2017年以前的门市住房超期过渡费,其中2015年7月1日至2016年12月31日超期过渡费按面积103.7平方米单价40元每平方米每月计算。 一审另查明：原“金壁苑”项目即后期“江山·壹品”项目，因第三人四川瑞联房地产公司在开发建设项目过程中，规划调整等原因，原、被告签订的《房屋征收补偿安置协议》中约定的门市还房所在楼盘即三号楼、八号楼并未实施建设。在庭审中，原告吴成东、杜玉华以被告通江县住建局构成根本性违约为由主张解除《房屋征收补偿安置协议》，要求被告按协议约定赔偿损失，被告表示已不能按照协议约定继续履行门市还房等义务。原告主张按单价25000元每平方赔偿门市还房价款，未提供确切证据，仅称系同地段门市市场价；被告称原告主张门市单价过高；主张按照协议中提到的“超还”门市面积计款单价5000元每平方米计算价款；因协议约定的门市还房未实际修建，缺乏确切的价格评估要件，一审法院调取了通府函〔2015〕92号《通江县人民政府关于2015-2016年度县城规划区内国有土地上房屋市场参考价的批复》，对比了与本案拟门市还房位置的单价，批复确定：璧山西路西门南桥头——谢家河坝临街门市的价格为12000-15000元每平方。二原告主张赔偿水、电、气、网络入户费用共计64630元，未提供确切证据。 一审法院认为，通江县人民政府以通府发〔2012〕20号文件就县城金家街国土局宿舍楼至吴明全段国有土地上的房屋征收作出决定，明确被告通江县住建局为房屋征收部门；被告作为行政机关，为实现行政管理目标，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律、法规，按照通江县人民政府的征收决定，结合征收决定征收补偿方案，与原告吴成东、杜玉华签订《房屋征收补偿安置协议》的行为属于行政行为。《房屋征收补偿安置协议》性质上属于行政协议，但其又属于协议双方的合同行为，与民事合同具有共通性，且该协议系双方的真实意思表示，合法有效，协议内容对双方均具有约束力，双方应完全履行协议约定的义务。结合具体协议内容，二原告在约定的期限内履行了被征收房屋的交付义务，被告未能按约定履行安置还房义务；后经双方协商，被告虽履行住房安置还房义务，但因项目开发不能依约实施完成的缘故，其不能继续向二原告履行门市安置还房义务，致使合同目的不能实现。二原告主张解除合同，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”的规定，其理由成立，一审法院依法予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，原告主张赔偿因解除合同所造成损失的理由成立，一审法院依法予以支持；赔偿损失计算方面，因原告房屋已被实际征收拆除，原、被告签订的协议已部分履行，原告主张按协议约定计算未履行部分损失的理由成立，一审法院依法予以支持。 原告吴成东、杜玉华主张损失具体计算方面：主张按单价25000元每平方米计算门市未安置还房面积103.66平方米价款，但未提供确切证据，仅称系市场价；被告通江县住建局称二原告主张单价过高，应按协议约定的“超还”门市面积计款单价5000元每平方米计算未安置还房面积价款；首先，结合原、被告签订协议原文，被告称协议约定的“超还”门市面积计款单价5000元每平方米不是关于应还门市单价的约定，鉴于协议约定的门市还房未实际修建，原、被告双方未对门市还房的价格进行约定，门市还房价格宜采信通府函〔2015〕92号《通江县人民政府关于2015-2016年度县城规划区内国有土地上房屋市场参考价的批复》关于拟还门市地段门市市场参考价，同时，推定拟还门市的位置优越因素，宜确定单价15000元每平方米，故确定拟还未还门市赔偿款为1554900元。主张停业损失费，实为主张门市还房超期过渡费，结合过渡期24个月，以及四川瑞联房地产开发有限公司代被告按“应还门市面积”103.7平方米40元每平方米每月支付2015年7月1日至2016年12月31日的情况，门市超期过渡费应自2017年1月1日起按应还门市面积103.7平方米40元每平方米每月计算至判决确定之日。主张违约金259150元，结合协议关于“超过六个月的，按征收房屋总价值的10%违约金”的约定，以及确定的应还未还门市价款数额，应计155490元。主张水、电、气、网络入户费用共计64630元，结合《房屋征收补偿安置协议》关于安置还房的约定，以及安置还房应包含水、电、气、网络入户费用的情况，属于重复主张，依法不予确认。 综上，一审法院遂判决：一、解除被告通江县住房和城乡建设局与原告吴成东、杜玉华签订的《房屋征收补偿安置协议》，协议未履行部分，终止履行。二、被告通江县住房和城乡建设局在判决生效后十日内支付原告吴平安、许竹荣安置门市补偿款1554900元、违约金155490元。三、被告通江县住房和城乡建设局支付原告吴成东、杜玉华门市还房超期过渡费。门市还房超期过渡费的计算方式：从2017年1月1日起以应还门市面积103.66平方米为基数，按40元每平方米每月计算至判决前述确定的安置门市补偿款给付日止。四、驳回原告吴成东、杜玉华的其余诉讼请求。 一审宣判后通江县住建局不服，向本院提起上诉请求：撤销通江县人民法院（2019）川1921行初25号行政判决，在查明事实基础上，依法作出公正合理的判决。事实及理由：一、一审法院认定未履行门市的补偿款过高，应当依法进行调减。认定未履行还门市的单价15000元/㎡明显畸高，没有充分综合考虑按照被征收人的原房屋使用性质、具体面积和还房位置以及通江县人民政府2012年4月6日作出的通府发〔2012〕20号《房屋征收的决定》文件精神，该门市单价的认定严重侵害了国家利益，应当依法进行调减。二、法院判令支付违约金和加倍支付超期的过渡费属于重复计算违约责任。按照《房屋征收补偿安置协议》的约定，若不能按期交房，应当按照其约定承担违约责任。加倍支付超期的过渡费也是承担违约责任一种形式。一审法院既判决违约金又支持加倍支付超期的过渡费，明显是重复计算违约责任，应予调减。三、一审法院以《房屋征收补偿协议》约定的安置还房标准计算损失，属错误认定，也不符合法律规定。四、四川瑞联房地产开发有限公司应当支付未履行还门市的补偿款以及超期的过渡费。 被上诉人吴成东、杜玉华辩称：一、通江县人民法院（2019）川1921行初25号行政判决书，认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，是经全面综合考量，不偏不倚，系依法依规又合情合理，完全体现了依法、公正公平原则，故上诉人请求撤销通江县人民法院（2019）川1921行初25号行政判决的请求不能成立，应依法不予支持。二、上诉人上诉称一审法院认定未履行门市的补偿款过高，应当依法进行调减，其理由不能成立，一审法院对未安置门市还房的单价按15000元每平方米计算是经过全面综合考量的，其依据合理合法。一审原、被告签订协议时，对超还以及差还门市面积款有约定，对应还门市单价款没有约定，而协议约定的应还门市未实际修建，责任完全在上诉人一方。上诉人诉称拟还房门较偏僻，恰恰相反，拟还房门市周围住户多，往来人流量大，属于交通要道。故一审法院依据通府函〔2015〕92号《通江县人民政府关于2015至2016年度县城规划区内国有土地上房屋市场参考价的批复》，结合拟还门市周围现场人气、交通环境确定单价为15000元每平方米，是依法依规、合情合理、公平公正的，应当依法予以支持。三，上诉人上诉称一审法院判令支付违约金和加倍支付超期的过渡费，属于重复计算违约责任，应当依法调减，我们认为其理由也不能成立。一审原、被告约定的门市超期过渡费按应还门市面积40元每平方米每月计算，是基于市场规则，双方自愿协商达成的，应当依法履行，与一审原告主张支付的违约金以及门市过渡费根本不构成叠加效应，故上诉人的该项诉请依法不能成立。四，上诉人上诉称一审法院以《房屋征收补偿安置协议》约定的按安置还房标准计算损失属错误认定，也不符合法律规定，这完全是罔顾法律，与建设法治国家法治政府的精神背道而驰。一审被告与原告签订房屋征收补偿安置协议，属于协议双方的合同行为。关于这一点，一审法院已有充分的论述。上诉人作为行政机关，应当自觉遵守法律，作契约精神的树立者，作法治政府的践行者。五，上诉人上诉称四川瑞联房地产开发公司应当支付未履行还房门市的补偿款以及超期的过渡费，其理由也不能成立。为了打造通江县西门出城口，上诉人作为行政机关，为实现行政管理目标，与一审原告签订《房屋征收补偿安置协议》，且真实合法有效，对双方均具有约束力。上诉人应当完全履行协议约定的义务。综上所述，上诉人的上诉诉请理由均不能成立，应当依法不予支持。一审通江县人民法院（2019）川1921行初25号行政判决书，认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，是经全面综合考量，不偏不移，合情合理，完全体现了依法公正公平原则，恳请二审人民法院依法予以维持。 本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人和其他组织协商订立的房屋征收补偿协议，属于行政协议的范畴，双方在协议订立、履行、变更和解除过程中发生争议提起诉讼，人民法院应当作为行政案件受理。本案中，通江县住建局为通江县人民政府明确的房屋征收部门，与被上诉人吴成东、杜玉华签订《房屋征收补偿安置协议》系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，协议内容对双方均具有约束力。 本案争议焦点为：1.一审法院以《房屋征收补偿安置协议》约定的安置还房标准计算损失是否正确，认定未履行门市的补偿款是否过高。2.一审判决认定的支付违约金和加倍支付超期过渡费是否属于重复计算违约责任。3.四川瑞联房地产开发有限公司是否应当支付未履行还门市的补偿款和超期过渡费。 关于一审法院以《房屋征收补偿安置协议》约定的安置还房标准计算损失是否正确，认定未履行门市的补偿款是否过高的问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，上诉人与被上诉人在《房屋征收补偿安置协议》中明确约定将四川瑞联房地产公司开发建设的“江山·壹品”3号楼3号门市一个面积约34平方米（面向河边从左至右，面向公路从右至左），8号楼6、7号门市贰个个面积约69.66平方米（面向河边从左至右，面向公路从右至左），合计建筑面积约为103.66平方米还给被上诉人吴成东、杜玉华，后因项目开发不能依约实施完成的缘故，上诉人不能向被上诉人履行门市安置还房义务，应给被上诉人予以补偿，由于被上诉人的房屋已被实际征收拆除，上诉人与被上诉人签订的协议已部分履行，上诉人与被上诉人签订的协议中无关于应还门市单价的约定，一审判决参照通府函〔2015〕92号《通江县人民政府关于2015-2016年度县城规划区内国有土地上房屋市场参考价的批复》关于拟还门市地段门市市场参考价，确定门市单价为15000元每平方米并无不当，应予维持。 关于一审判决认定的支付违约金和加倍支付超期过渡费是否属于重复计算违约责任的问题。违约金方面，《房屋征收补偿安置协议》对违约责任进行了明确约定“违约责任方面，甲方不能按照该协议内容约定时间还房，六个月内的，按征收房屋总价值3%支付违约金，超出六个月的，按征收房屋总价值的10%支付违约金；乙方违约的，则乙方支付征收房屋总价值3%的违约金”。超期过渡费方面，纵然上诉人与被上诉人未就该事项在《房屋征收补偿安置协议》中达成书面协议，但根据《中华人民共和国合同法》第十条第一款“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式”的规定，结合过渡期24个月和四川瑞联房地产开发有限公司代上诉人按应还门市面积103.7平方米40元每平方米每月支付2015年7月1日至2016年12月31日门市超期过渡费的客观情况，可认为上诉人和被上诉人已经就门市超期过渡费达成了协议。因此，结合《房屋征收补偿协议》中有关违约责任的规定和协议履行过程中的前述客观情况，支付违约金和加倍支付超期过渡费是双方当事人的真实意思表示，内容不相冲突，亦不违反法律规定，应予保护。故，一审法院判决支付违约金和加倍支付超期过渡费并无不当，应予维持。 关于四川瑞联房地产开发有限公司是否应当支付未履行还门市的补偿款和超期过渡费的问题。本案的性质为“房屋拆迁管理行政合同纠纷”，上诉人通江县住建局作为通江县人民政府明确的房屋征收部门与被上诉人吴成东、杜玉华签订了《房屋征收补偿安置协议》，该协议合法有效，对双方具有约束力。同时，合同具有相对性，四川瑞联房地产开发有限公司不是该合同的当事人，亦不是本案的当事人，与本案不具有关联性。故上诉人通江县住建局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，上诉人通江县住建局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人通江县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 华 审 判 员  李晓云 审 判 员  杨 垚 二〇二〇年六月二十三日 法官助理  黄 涛 书 记 员  董 洁 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……