湖南省永州市零陵区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘1102行初65号原告：永州中建置业发展有限公司。法定代表人：刘铁生。委托诉讼代理人：郁康明。委托诉讼代理人：蒋先军。被告：永州市住房和城乡建设局。法定代表人：彭晓东。委托诉讼代理人：蒋小伟。委托诉讼代理人：吴起俊。原告永州中建置业发展有限公司（以下简称永州中建公司）不服被告永州市住房和城乡建设局（以下简称永州住建局）行政处罚一案，本院于2020年4月9日立案受理后，于2020年4月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月6日公开开庭审理了本案。原告永州中建公司的委托诉讼代理人郁康明、蒋先军，被告永州住建局的委托诉讼代理人蒋小伟、吴起俊到庭参加诉讼。被告的行政负责人经本院通知因法定事由没有到庭参加诉讼，已向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。原告向本院提出如下诉讼请求：一、请求人民法院依法撤销被告永州住建局作出的永住建罚[2019]25号行政处罚决定；二、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告开发的冷水滩区滨江豪园小区A3栋，经原告公司同意A3栋负一层建设滨江豪园·青竹游泳健身馆，分别建设成人、儿童两个游泳池。但是被告却认为原告在该项目中存在未按照国家规定办理工程质量监督手续，并向原告出具了永州住建局永住建罚[2019]25号行政处罚决定书。原告认为，该处罚决定书没有事实依据，也没有法律依据。主要理由如下：1.根据《住宅室内装饰装修管理办法》第六条规定，对于室内装修项目有搭建建筑物、构筑物行为，应当经城市规划行政主管部门批准。而在2019年5月31日，被告单位的《关于对滨江豪园青竹游泳池办理报建手续的函》，能够确认该项目属于室内装修项目，并且被告单位称无职能对该项目进行报建审批。既然被告单位称无职能对该项目进行报建审批，该项目自然无须经被告单位同意。同时，根据《住宅室内装饰装修管理办法》第44条规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下，无须进行报建审批。该项目中的两个游泳池分别未达到300平方米，因此不需要办理报建审批手续。2.原告公司开发的冷水滩区滨江豪园小区A3栋建设工程已经办理了工程质量监督手续。本案的游泳池项目是属于滨江豪园小区A3栋设计变更项目，并非单独施工项目。同时，原告委托的已经取得有质资等级的设计单位即湖南华雁建设有限公司提出设计方案，并对滨江豪园小区A3栋负一层进行变更设计施工。因此，原告并没有违反《建设工程质量管理条例》的相关规定。基于上述事实及理由，被告作出的永住建罚[2019]25号行政处罚决定严重损害了原告的合法权益，原告为维护自己的合法权益，特提起行政诉讼，望依法支持原告的诉讼请求。原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据：证据一、滨江豪园新城A3、A4栋楼及地下室建筑工程质量监督注册登记申报书；证据二、滨江豪园新城A3、A4栋楼及地下室建筑工程施工许可证，证据一、二拟证明就滨江豪园新城A3栋及地下室施工，原告已经办理工程质量监督手续并取得许可；证据三、《中共永州市委办公室、永州市人民政府办公室关于永州市工业和信息化局职责和机构编制调整的通知》永办[2019]52号；证据四、永州市住房和城乡建设局《关于对滨江豪园青竹游泳池办理报建手续的函》永住建函[2019]326号，证据三、四拟证明滨江豪园青竹游泳池建设项目属于室内装饰装修项目，被告曾口头及书面方式函复被告无此职能对该项目进行报建审批。被告辩称：一、被告于2019年9月24日作出的永住建罚[2019]25号《行政处罚决定书》决定认定事实清楚，证据确凿；二、行政处罚程序合法；三、行政处罚决定适用依据正确，内容适当；四、原告的诉讼理由不成立。综上所述，被告作出的永住建罚[2019]25号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求人民法院依法查明事实，驳回原告的诉请。被告为支持其抗辩，在法定的举证期限内向本院提交了以下证据：证据一、立字[2019]第12号行政处罚案件立案审批表，拟证明被告程序合法；证据二、建设单位负责人调查询问笔录，拟证明有关被处罚人建设施工两个游泳池的情况，及办理手续的情况，拟证明被告的处罚事实；证据三、儿童游泳池施工单位调查询问笔录，拟证明儿童游泳池的施工情况，儿童游泳池没有办理工程质量监督手续；证据四、成人游泳池施工人员调查询问笔录，拟证明原告没有办理工程质量监督手续并将工程发包给不具备施工资质单位的违法事实；证据五、监理人员调查询问笔录，拟证明没有办理工程质量监督手续，被告没有办理工程质量监督手续的事实，个人不能以公司名义办理工程质量监理手续；证据六、永州中建置业发展有限公司营业执照，拟证明建设主体单位法人资格；证据七、青竹健身结构(改造)加固施工承包合同，拟证明这份合同主要是对儿童游泳池建设承包的情况；证据八、工程停整通知，拟证明被处罚人在建设过程中存在违法的事实，同时也证明本案被告履行相关职责的事实；证据九、湖南国林项目管理有限公司关于滨江豪园游泳池未在监理范围的报告，拟证明本案原告建设违法的相关事实；证据十、地下室调整游泳池位置设计报价书，拟证明本处罚的建设项目是改建工程而不是装修工程；证据十一、滨江豪园·新城一儿童游泳池改造设计合同，拟证明本案被处罚人建设的儿童游泳池项目存在改建内容，不仅仅是装修；证据十二、深圳市广泰建筑设计有限公司企业资质资格情况，拟证明该单位具有资质，不存在设计违法方面；证据十三、施工图设计文件审查报告，拟证明游泳池这一建设设计图虽经图审，图审是在开工后而不是在开工前；证据十四、《泳池结构改造平面图》；证据十五、《大样图》；证据十六、《游泳池楼板配筋图》，证据十四至十六拟证明本案被处罚人的建设项目的工程内容就是改建工程，对原建筑结构要件进行了更改，是在竣工验收后进行的改造；证据十七、永住建罚告[2019]18号行政处罚事先告知书，拟证明被告处罚程序合法，履行了告知等相关义务；证据十八、送达回执，拟证明被告处罚程序合法；证据十九、永州中建公司关于行政处罚事先告知书的复函，拟证明被告的处罚程序合法；证据二十、永住建罚听通字[2019]1号行政处罚听证通知书，拟证明被告的处罚程序合法；证据二十一、陈述书，拟证明被告的处罚程序合法；证据二十二、滨江豪园A3、A4栋整体竣工验收单，拟证明原A3、A4栋建设已于2015年9月竣工并经验收通过，原建设工程已完工，本案建设项目不是原建设项目的继续，是另一个建设项目；证据二十三、听证笔录，拟证明被告的处罚程序合法；证据二十四、滨江豪园·青竹游泳健身馆改建项目违法建设一案行政处罚听证会签到表，拟证明被告的处罚程序合法；证据二十五、永住建罚[2019]25号行政处罚决定书，拟证明相关处罚的违法事实，适用依据，以及处罚结果的适当性；证据二十六、送达回证，拟证明处罚决定书已经依法送达，及处罚程序合法。审理过程中，本院依法组织双方当事人进行了当庭质证，质证意见如下：一、原告对被告证据的质证意见为：对证据一的三性无异议；对证据二的三性无异议，但该证据中被询问人陈述项目建设前建设单位已经向自然资源和规划局、住建局、工信等相关部门申请了办理工程质量监督手续，但各部门均答复无须办理，且本案被告明确表明无此职能对该项目报批；对证据三的三性无异议，但该证据证实原告已经将受案项目发包给具备相应资质的施工单位，且该询问人没有陈述受案项目没有办理建设工程质量监督手续；对证据四的三性无异议，且该证据证实原告已经将受案项目发包给具备相应资质的华雁公司；对证据五的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与涉案的行政处罚无关；对证据六无异议；对证据七的三性无异议，且该证据证实原告已将受案项目发包给具备相应资质的公司，从该承包合同中没有体现该建筑项目是改变建设主体的情形；对证据八的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该通知载明的问题仅为A3栋未提交相关建设资料与被告作出的行政处罚依据缺乏关联性；对证据九的三性有异议，与涉案的行政处罚无关联；对证据十的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与被诉行政处罚无关；证据十一至证据十三的质证意见同证据十的意见；对证据十四至证据十八无异议；对证据十九无异议，但原告在该复函中明确载明了在项目建设前多次向被告及相关部门申请报建手续，但相关部门告知原告无须办理；对证据二十、二十一的质证意见同证据十九的质证意见；对证据二十二无异议，该证据证实了A3栋的主体包含地下室，已经取得竣工验收；对证据二十三的真实性无异议，且听证笔录中的工作人员卢勇证实原告到市住建局及相关部门跑了很多次，被告及相关部门都表明不用办理审批手续；对证据二十四无异议；证据二十五不可作为证据，原告认为认定事实不清，适用法律不当；对证据二十六无异议。二、被告对原告证据的质证意见为：对证据一的真实性无异议，但关联性有异议，原告是建设工程在2014年办理了A3、A4主体工程质量监督手续是事实，但在2015年9月竣工完成后已经终结，不存在无限期延期下去，本案泳池改建是后续建设的改建工程，该证据与本案无关与改建工程无关；对证据二的质证意见同证据一，不用办理许可证工程施工不代表就可以不办理工程质量监督手续；对证据三的真实性无异议，但文件下发到被告是2019年6月2日，不是制作签发的时候；对证据四的真实性无异议，但与本案无关联性，这是被告对办事处发的函，当时被告确实没有室内装修工程管理的职能，此函只对办事处的询问答复内容，不能对原告发生作用和效力。经本院审查，依法对双方当事人提供的证据认证如下：本案原告、被告各自提供的全部证据均符合证据的三性，可以作为本案认定事实的证据予以采信。经审理查明：原告永州中建公司投资开发承建位于永州市冷水滩区清桥路滨江豪园小区内的滨江新城A3栋商住大厦，于2015年9月建成并通过验收。2018年5月，原告永州中建公司决定在滨江新城A3栋地下负一层建两个游泳池，一个是滨江豪园·新城-游泳池（供成年人使用），另一个是滨江豪园·新城-儿童游泳池，统称滨江豪园·青竹游泳健身馆。其中，滨江豪园·新城-游泳池的设计单位为长宇（珠海）国际建筑设计有限公司，于2018年5月出具设计图；滨江豪园·新城-儿童游泳池的设计单位为深圳市广泰建筑设计有限公司，于2019年4月出具设计图。滨江豪园·新城-游泳池采取包工不包料的方式承包施工（施工面积约350平方米），由湖南华雁建设有限公司的唐平陵私人承包，唐平陵委托施工人员朱伟负责现场施工，于2018年5月20日左右开始施工，2018年7月初完工。滨江豪园·新城-儿童游泳池的施工单位为：湖南卓众建筑工程有限公司永州分公司，原告与湖南卓众建筑工程有限公司永州分公司于2019年4月21日签订《施工承包合同》，采取包工包料的方式承包施工（施工面积约100平方米），于2019年4月底开始施工，目前已完成混凝土浇筑，现处于停工状态。原告永州中建公司作为建设单位承建的上述两个工程项目均没有到建设工程规划主管部门办理建设工程规划许可证。2019年5月13日，永州市建设工程质量安全监督站到滨江豪园·青竹游泳健身馆现场进行了查看，发现滨江新城A3栋负一楼原有结构用于游泳池改造，且改造图纸未经施工图审查，未提供完整的质量控制资料，故于当日向原告永州中建公司发出永质安监停字（2019）第0513号工程停整通知。2019年5月29日，原告所在地的永州市冷水滩区梅湾街道办事处牵头，组织永州市自然资源和规划局、永州住建局、永州市冷水滩区城市管理和综合执法局等单位到原告的上述两个项目现场开了现场会。会后，永州市冷水滩区梅湾街道办事处的工作人员卢勇（该办事处拆违控违组副组长）到永州市自然资源和规划局、永州市工业和信息化局、永州住建局等单位进行咨询。2019年5月31日，被告永州住建局向永州市冷水滩区梅湾街道办事处发出永住建函（2019）326号《关于对滨江豪园青竹游泳池办理报建手续的函》主要内容如下：“对于滨江豪园青竹游泳池办理报建手续情况，因该项目属于室内装修项目，我局无此职能对该项目进行报建审批”。2019年8月6日，滨江新城A3栋的业主到永州市信访局向接访的市级领导反映上述两个游泳池的问题，市级领导责令有关部门予以查处。2019年8月6日，被告永州住建局以原告永州中建公司涉嫌存在未按照国家规定办理工程质量监督手续擅自违法建设的行为为由，进行行政处罚立案。随后，被告的执法人员进行了调查和取证。2019年8月9日，被告对原告作出永住建罚告[2019]18号行政处罚事先告知书，并于同日送达给原告。原告收到行政处罚事先告知书后，于2019年8月9日向被告递交了一份《关于行政处罚事先告知书的复函》。2019年8月26日，被告对原告作出永住建罚听通字[2019]1号行政处罚听证通知书，并于同日送达原告。原告收到听证通知书后，向被告申请听证。2019年9月2日，被告举行了听证会，原告在听证会上进行了陈述和申辩。2019年9月24日，被告对原告作出永住建罚[2019]25号行政处罚决定书。认定：被处罚人（原告）建设的滨江豪园·青竹游泳健身馆改建项目，位于冷水滩区滨江豪园小区A3栋负一层。该项目共分成人、儿童两个游泳池工程。被处罚人在该项目中存在未按照国家规定办理工程质量监督手续擅自违法建设的行为。认为被处罚人的行为违反了《建设工程质量管理条例》第十三条之规定，属违法建设行为。依据《建设工程质量管理条例》第五十六条之规定，决定：1.责令被处罚人立即改正违法行为，并对被处罚人未按国家规定办理工程质量监督手续的行为，处罚款人民币45万元；2.依照《湖南省建筑市场违法违规不良行为记录公布制度的通知》（湘建建[2015]185号）有关规定，对被处罚人认定严重不良行为记录。原告于2019年9月25日收到该行政处罚决定后不服，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。另查明，原永州市住房和城乡建设局的建设工程规划管理职能已于2019年5月31日划归永州市自然资源和规划局。本院认为，本案争议的焦点是被告对原告作出的被诉行政处罚决定是否合法，是否应当撤销。现评析如下：一、被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足。被告作出的被诉行政处罚决定，认定原告建设的滨江豪园·青竹游泳健身馆改建项目属于违法建设行为，应当接受质量监督。但被告出具给永州市冷水滩区梅湾街道办事处的函明确“该项目属于室内装修项目，我局无此职能对该项目进行报建审批”，存在自相矛盾。该项目是否属于改建项目，还是属于依法依规无需经规划行政主管部门批准的室内装饰装修项目，应当经过规划行政主管部门组织相关专业技术人员作出认定。如果属于改建项目，根据相关法律和法规的规定，应当由建设单位向规划行政主管部门申请建设工程规划许可，经规划许可后，方可开工建设。本案中，原告先后开工建设的两个游泳池项目均没有到规划行政主管部门申请规划行政许可，是否属于改建项目和违法建设行为，应当依法由规划行政主管部门组织相关专业技术人员进行认定，而被告在规划行政主管部门没有作出认定的前提下，即在被诉行政处罚决定中认定原告建设的滨江豪园·青竹游泳健身馆属于改建项目和违法建设行为，属于主要事实不清，主要证据不足。二、涉案建设工程的行政执法主体应当是规划行政主管部门，被告超越法定职权对原告实施行政处罚，程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述法律规定，未取得建设工程规划许可证的违法建设行为，应当由县级以上规划行政主管部门进行行政处罚。中华人民共和国建设部制定的《住宅室内装饰装修管理办法》第六条规定：“装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：（一）搭建建筑物、构筑物；（二）改变住宅立面、在非承重外墙上开门、窗；（三）拆改供暖管道和设施；（四）拆改燃气管道和设施。本条所列第（一）、第（二）项行为，应当经城市规划行政主管部门批准……”根据上述规范性文件的规定，室内装饰装修活动有搭建建筑物、构筑物、改变住宅立面、在非承重外墙上开门或窗的情形，也应当经规划行政主管部门批准。未经批准，对其行为实施行政处罚的也应当是规划行政主管部门。本案中，无论涉案建设工程属于改建项目，还是室内装饰装修项目，如果定性为违法建设行为，对其定性并实施行政处罚的行政执法主体应当是规划行政主管部门，因永州市的规划行政管理职能已于2019年5月31日划归永州市自然资源和规划局，而并非被告永州住建局的法定职权。因此，被告于2019年9月24日对涉案工程项目建设直接定性为违法建设行为，并作出被诉行政处罚决定，属于超越法定职权的行为，程序违法。三、被诉行政处罚决定适用法规错误。《建设工程质量管理条例》第十三条规定：“建设单位在开工前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续，工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理”。通常理解，工程建设项目依法接受建设工程质量监督部门质量监督的前提是该项目必须是经过规划行政主管部门批准的合法建设项目，建设单位必须要获得规划行政主管部门的规划许可或开工通知后方能开工建设，方能一并接受建设工程质量监督部门的质量监督。本案中，涉案两个建设项目系未经规划行政主管部门批准的建设行为，对未经规划行政主管部门规划许可的建设行为，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》相关条款进行调整，而被告适用《建设工程质量管理条例》第五十六条规定作出的被诉行政处罚决定，属于适用法规错误。四、被诉行政处罚决定明显不当。涉案工程建设项目是涉及房屋结构性安全、社会公共利益和公共安全的工程项目，如果经职能部门认定为危及房屋结构性安全的非法建设行为，简单地对其实施罚款等行政处罚措施不能解决根本问题，除了可以通过规划调整等整改措施以确保其安全并消除其规划影响外，该依法拆除的应当依法拆除。因此，被诉行政处罚决定实施的行政处罚措施明显不当。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，超越法定职权，程序违法，适用法规错误，且明显不当，应依法予以撤销。原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）、（四）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告永州市住房和城乡建设局对原告永州市中建置业发展有限公司作出的永住建罚[2019]25号行政处罚决定。案件受理费人民币50元，由被告永州市住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。审 判 长  康明正人民陪审员  蒋玉萍人民陪审员  唐亚美二〇二〇年六月二十二日法官 助理  王君辉书 记 员  熊文敏附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。