贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔27行终48号 上诉人（原审原告）孔祥国。 委托代理人张朝。 被上诉人（原审被告）都匀市综合行政执法局。 法定代表人段炳国，系该局局长。 委托代理人杨庆。 委托代理人胡楠、郭昌海。 被上诉人（原审被告）都匀市人民政府。 法定代表人邓忠学，系该市人民政府市长。 委托代理人缪湘伟。 委托代理人胡楠、郭昌海。 上诉人孔祥国因与被上诉人都匀市综合行政执法局、被上诉人都匀市人民政府规划行政处罚及行政复议一案，不服贵州省独山县人民法院(2018)黔2726行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院以事实不清、证据不足，作出(2019)黔27行终63号行政裁定，裁定发回贵州省独山县人民法院重审。该院依法重新组成合议庭进行了重审，作出(2019)黔2726行初118号行政判决，上诉人孔祥国不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审原告诉称，其系贵州省都匀市沙包堡办事处XX村村民，在XX村合法拥有房屋。因“都匀市沙包堡XX大道”项目建设，需要对原告的房屋进行征收。但原告一直未见到征收土地相关文件及公告，也未见到书面的征收补偿方案及公告，亦未签订安置补偿方案。2018年6月12日，被告都匀市综合行政执法局下达了《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告的房屋属于违法建设，限原告自行拆除房屋，逾期未拆除的将强制执行。原告认为被告都匀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》事实认定不清、程序违法，严重侵害原告的合法权益。原告遂于2018年6月28日向被告都匀市人民政府邮寄了行政复议申请书，被告都匀市人民政府于2018年6月29日签收，2018年9月2日，被告都匀市人民政府向原告送达了行政复议决定书，决定维持被告都匀市综合行政执法局作出的责令限期拆除违法建设决定。为此，原告请求依法撤销被告都匀市综合行政执法局作出的匀综执局限拆字[2018]第034号《责令限期拆除违法建设决定书》和被告都匀市人民政府作出的匀府行复决字[2018]3号《行政复议决定书》。 原审法院审理查明，原告孔祥国系都匀市沙包堡办事处XX村村民。2013年，原告未经规划许可在XX村四组修建房屋300㎡。2014年6月，原都匀市城管大队对该房屋实行过拆违。2017年4月27日，都匀市住房和城乡建设局经调查核实，作出匀建认定字[2017]第014号《行政违法行为认定书》，认定原告2013年在都匀市沙包堡办事处XX村四组修建的建筑面积约300㎡的三层砖混结构房屋为违法建筑，并于同日将该认定书送达原告，告知原告陈述、申辩和听证权利。2018年5月25日，被告都匀市综合行政执法局执法人员对原告违法建筑进行了现场检查勘验。同年6月11日，都匀市国土资源局出具《认定书》，称经调查核实，孔祥国户未办理相关用地手续，属违法占地行为。2018年6月12日，被告都匀市综合行政执法局向原告下达了匀综执局限字[2018]第034号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告2018年6月15日前自行拆除违法建筑，逾期将依法强制执行。当日，被告向原告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》时，原告拒绝签收，被告进行了留置送达，并有两名见证人签名。被告都匀市综合行政执法局提供证据中的《责令限期拆除违法建筑决定书》告知的起诉期限为六个月，但系用笔修改过的，原告提供的证据中的《责令限期拆除违法建筑决定书》告知的起诉期限为三个月。被告都匀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》上的“XX村”与都匀市住房和城乡建设局及都匀市国土资源局作出的《认定书》上的原告房屋所在地“XX村”系同一地方。原告不服都匀市综合行政执法局于2018年6月12日作出的匀综执局限拆字[2018]第034号《责令限期拆除违法建设决定书》，于2018年6月27日向被告都匀市人民政府申请行政复议。原告的《行政复议申请书》于2018年6月29日邮寄送达被告都匀市人民政府，收到申请后，被告都匀市人民政府2018年7月2日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，受理通知于7月6日邮寄送达原告，原告在送达回证上签字捺印（但送达回证上载明的送达时间为2018年7月10日）；复议答辩通知于7月4日送达都匀市综合行政执法局。7月11日都匀市综合行政执法局提交行政复议申请答复书并提交证据材料，2018年8月31日被告都匀市人民政府作出匀府行复决字[2018]3号《行政复议决定书》，并于同日邮寄送达给原告，原告在送达回证上签字捺印，送达回证上的送达时间为2018年9月2日。另，原告于2018年9月14日向原审法院邮寄提起行政诉讼的材料。根据都匀市自然资源局提供的《都匀市城市总体规划（2017—2030）》彩图及《情况说明》。可以确认该规划图是对《都匀市城市总体规划（2006—2020）》的修编，李维霞、金廷荣、孔祥国、潘治红、沈振东等五户所住位置均在修编前后的都匀市中心城区规划范围内。庭审中原告称被告对其他无建房手续的拆迁户进行特殊安置，安置赔偿标准不一，但未能提供证据证明。 原审法院认为，本案的争议焦点为：1.原告房屋是否在都匀市城市总体规划范围内；2.原告房屋是否属违法建筑；3.被告都匀市综合行政执法局是否执法主体；4.被告都匀市人民政府的复议决定是否合法。首先，关于原告孔祥国的房屋是否在都匀市城市总体规划范围内的问题。这一问题是重审中审查的重点，由于双方对执法主体、权限争议较大，原审法院依职权调取了都匀市自然资源局提供的《都匀市城市总体规划（2017—2030）》彩图一份，并经自然资源局技术人员现场通过图例、坐标比对、核实，确认了原告孔祥国房屋位置属于都匀市城区规划范围，并出具了《情况说明》，解释了现行规划系对《都匀市城市总体规划（2006—2020）》的修编，进一步说明了原告房屋位置均在《都匀市城市总体规划》修编前后的城区规划范围内。因此，可以确定，原告孔祥国被拆的房屋位置属于都匀市城市总体规划范围内。其次，原告房屋是否违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案重审过程中，原审法院当庭对原告修建房屋时是否办证的情况进行了核实，原告孔祥国对涉案房屋未取得相关手续和2014年6月被都匀市城管队拆过的事实予以认可，辩解系政府职能部门停办该片区建房手续，导致了所住房屋一直未得到规划许可和用地手续。对此辩解，原审法院认为，可以作为事后处理的一种考量因素，并不改变原告未取得合法手续修建房屋事实的客观存在。因此，都匀市住房和城乡建设局出具的《行政行为违法认定书》和都匀市国土资源局出具的《认定书》，确认原告房屋属违法建筑，事实清楚，程序合法。再次，被告都匀市综合行政执法局是否行政执法主体。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》（黔府办发[2017]53号）、《都匀市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，被告都匀市综合行政执法局负有城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和行政强制权的法定职责。因此，被告都匀市综合行政执法局依据都匀市住房和城乡建设局出具的《行政行为违法认定书》和都匀市国土资源局出具的《认定书》，经现场检查勘验后，作出《责令限期拆除违法建设决定》，属于依法履职。被告都匀市综合行政执法局在向原告送达《责令限期拆除违法建设决定书》时原告拒绝签收，被告作留置送达，并有两名见证人签名，符合相关法律的规定，程序合法。最后，关于被告都匀市人民政府的复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”和第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”的规定。本案中，原告的《行政复议申请书》于2018年6月29日邮寄给被告都匀市人民政府，收到申请后，被告都匀市人民政府于2018年7月2日作出《行政复议受理通知书》，被告都匀市人民政府依据都匀市综合行政执法局提交行政复议申请答复书和提交的证据材料，于2018年8月31日作出匀府行复决字[2018]3号《行政复议决定书》维持了被告都匀市综合行政执法局作出的匀综执局限拆字[2018]第034号《责令限期拆除违法建设决定书》。由此可以确认，被告都匀市人民政府作出的行政复议决定合法，故，原告关于行政复议超过法定期限作出的意见不能成立，不予采纳。另外，原告关于案涉片区其他被拆迁户得到了特殊的安置补偿，政府应该统一赔偿（安置）标准的观点。经核实，该意见属于行政赔偿（安置）范畴，是否得到支持，还需结合当时政策、房屋修建时限、办证情况、片区安置标准、项目补偿方案等因素综合考量，不在本案审查范围。综上所述，根据都匀市城市总体规划，原告孔祥国房屋属于城市规划区内，必然受到《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的约束，作为改革后的执法主体，被告都匀市综合行政执法局有权依照《中华人民共和国行政强制法》的程序履行职务，都匀市人民政府在法定期限内作出复议决定，并未违反相关法律规定。故被告都匀市综合行政执法局作出的匀综执局限拆字[2018]第034号《责令限期拆除违法建设决定书》和被告都匀市人民政府2018年8月31日作出匀府行复决字[2018]3号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孔祥国的诉讼请求。 上诉人孔祥国上诉称，（一）被上诉人都匀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》行政行为目的违法。被上诉人需要征收上诉人的房屋进行项目建设，而在征收过程中双方就补偿事项未达成一致意见，被上诉人滥用职权，将案涉房屋认定为违法建设，避开法定征收程序。（二）一审法院认为被上诉人都匀市人民政府作出的《行政复议决定书》未超法定期限属于认定错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”及第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外…”。本案中，被上诉人都匀市人民政府于2018年6月29日收到上诉人的复议申请，受理日期应当为2018年6月29日，被上诉人于2018年8月31日作出复议决定超过复议期限。（三）一审认定上诉人房屋在都匀市城市总体规划区证据不足且程序违法。一审法院依职权调取了都匀市自然资源局提供的《都匀市城市总体规划(2017-2030)》，确认了上诉人的房屋位于都匀市城区规划范围内。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。本案中，一审法院依职权调取的《都匀市城市总体规划(2017-2030)》违反了上述规定。（四）一审法院认定被上诉人都匀市综合执法局具有违法建筑查处职权错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，对位于城市、镇规划区内违法建筑的职权由县级以上城乡规划主管部门进行查处；对位于乡、村庄规划的违法建设由乡、镇人民政府进行查处。但被上诉人并未提供证据证明上诉人的房屋位于城市、镇规划区还是乡、村庄规划区。（五）一市法院认定上诉人房屋属于违法建筑属于以司法权代替行政权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对违法建筑的处理方式有三种：责令停止建设、罚款或没收违法所得、限期拆除。即使上诉人的房屋是违法建筑，理应在无法采取改正措施消除影响后才能做出限期拆除决定。但被上诉人未提交上诉人无法采取改正措施消除影响。一审在未查清案件事实的前提下认定为违法建筑系以司法权代替行政权。（六）一审认定被上诉人都匀市综合行政执法局具有行政执法主体资格错误。国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》（国法秘研函[2012]665号）中明确《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除与第六十八条规定的责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。2015年11月1日实施的《住房城乡建设行政复议办法》第二条第（九）项规定限期拆除决定属于行政强制行为。而被上诉人提交的《都匀市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制的规定》，明确被上诉人集中行使在住房城乡规划建设领域法律、法规、规章的行为实施行政处罚权。被上诉人不具有对违章建筑作出责令限期拆除的行政强制职权。（七）被上诉人都匀市综合执法局在作出行政行为前未依法履行全面收集证据、调查检查、听取当事人陈述、申辩，未告知有复议、诉讼权利等。虽然《中华人民共和国城乡规划法》对责令限期拆除的程序未作具体规定，但并不意味着行政机关作出行政行为时就不必遵守程序正当原则。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政做了具体要求。被上诉人都匀市综合行政执法局未全面收集证据、调查检查，听取当事人陈述、申辩以及告知复议、诉讼权利等。（八）被上诉人都匀市综合行政执法局未告知上诉人有听证权利，程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》规定当事人有听证权利，住建部《建设行政处罚程序暂行规定》第二十一条规定，当事人有要求听证的权利，被上诉人未告知上诉人听证属严重程序违法。（九）被上诉人都匀市综合行政执法局作出的《限期拆除决定书》送达程序违法。本案中《限期拆除决定书》的送达方式为留置送达，见证人均为政府工作人员，不符合留置送达要求。综上，请求：1．依法撤销独山县人民法院(2019)黔2726行初118号行政判决；2．改判支持上诉人的一审诉讼请求；3．本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人都匀市综合行政执法局答辩称，（一）关于执法主体的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”《中华人民共和国政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行玫强制措施。”结合国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《贵州省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》以及都匀市综合行政执法局主要内设机构和人员编制规程规定，答辩人作为法定集中行使行政处罚权的机关，有权对都匀市辖区范围内的违法建筑实施处罚。（二）关于执法程序问题。1．送达问题。本案中，上诉人拒不配合被上诉人的执法工作，拒收相关文书，被上诉人邀请XX棚户区工作人员及沙包堡办事处工作人员进行见证，采取留置送达方式符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定。2．告知义务的履行问题。《责令限期拆除违建建设决定书》中已充分履行告知义务。（三）实体认定问题。规划部门及国土部门已对涉案房屋性质作出认定，上诉人庭审中也自认未办理任何规划手续，故该房屋属于违法建筑无疑。原审法院依职权调取证据确认涉案房屋位于都匀市城市总体规划区内，仅是对违法建筑的确认，非以司法权代替行政权。综上，请求二审维持原判。 被上诉人都匀市人民政府辩称，关于复议期限的问题。依据全国人大常委会对《中华人民共和国行政复议法》第十七条的解释，行政机关收到当事人复议申请后，应当在合理期限内对复议申请内容进行审查，并作出是否受理的决定，该合理期限应当以五个工作日为限。被上诉人于2018年6月29日收到复议申请，2018年7月2日作出受理决定，2018年8月31日作出复议决定并未超过法定期限。其他答辩意见与被上诉人都匀市综合行政执法局的一致。 二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据，一审提交的证据已随卷[(2019)黔2726行初118号]移送至本院。 本院经审理查明的事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为，（一）被上诉人都匀市综合行政执法局是否有权作出案涉行政行为；（二）被上诉人都匀市综合行政执法局作出的匀综执局限拆字[2018]第034号《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法；（三）被上诉人都匀市人民政府作出匀府行复决字[2018]3号《行政复议决定书》是否合法。 关于第一个争议焦点，被上诉人都匀市综合行政执法局是否有权作出涉诉行政行为的问题。《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）第二条第一款已明确规定限期拆除决定系行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》（黔府办发[2017]53号）及《都匀市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确了都匀市综合行政执法局具有对违反住房城乡规划建设领域法律、法规、规章规定的行为进行查处的职权。上诉人主张《住房城乡建设行政复议办法》第九条第二项规定了限期拆除决定是行政强制行为系理解错误。因《住房城乡建设行政复议办法》第九条第二项仅规定了当事人对于不服限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为可以依法申请行政复议，并未明确限期拆除决定系行政强制行为。故被上诉人都匀市综合行政执法局具有作出涉诉行政行为的职权。 关于第二个争议焦点，涉诉《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法的问题。本案中，上诉人涉案房屋位于都匀市城市总体规划区范围。都匀市住房和城乡建设局作为该市城乡规划主管部门经调查询问后，有权作出《行政违法行为认定书》，有权认定上诉人涉案房屋未办理相关规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《贵州省城乡规划条例》第五十一条，属违法建筑。被上诉人都匀市综合行政执法局又根据都匀市国土资源局认定书并经现场检查（勘验）等，于2018年6月12日作出《责令限期拆除违法建设决定书》（匀综执局限拆字[2018]034号），责令上诉人于2018年6月15日前自行拆除，由于上诉人拒签，被上诉人都匀市综合行政执法局作留置送达，并邀请了基层组织工作人员2名见证人签字证明，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的相关规定。而现行《中华人民共和国城乡规划法》对责令限期拆除违法建设决定的程序并未作出明确具体的规定，故涉诉的《责令限期拆除违法建设决定书》并未违反相关法律规定。上诉人诉称该行政行为未经听证程序属严重程序违法的主张于法无据，应不予支持；其诉称涉诉《责令限期拆除违法建设决定书》未告知复议、诉讼等救济权利以及送达程序违法等与事实不符，亦应不予支持。综上，被上诉人都匀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（匀综执局限拆字[2018]034号）事实清楚，程序合法，适用法律正确。 关于第三个争议焦点，涉诉《行政复议决定书》是否合法的问题。本案中，都匀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（匀综执局限拆字[2018]034号）事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人都匀市人民政府收到上诉人的复议申请后，经立案受理、审理后，作出案涉行政复议决定，决定维持都匀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（匀综执局限拆字[2018]034号）的处理结果并无不当。但该行政复议决定作出时间为2018年8月31日，已超出了法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第二款规定，期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。本案中，都匀市人民政府于2018年6月29日收到复议申请，应当从次日，即2018年6月30日开始计算期间，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十条规定，应当在六十日内作出行政复议决定，即应当在2018年8月28日前作出行政复议决定，而都匀市人民政府在2018年8月31日才作出行政复议决定，且未举证证明已按程序延长复议期限或者有不计入复议期限的情形等。因此，都匀市人民政府作出的涉诉行政复议决定超出复议期限，程序轻微违法。鉴于维持原行政行为的结果正确，超出复议期限作出该复议决定的行为对上诉人权利不产生实际影响，依法应当确认违法，但不撤销行政行为。 关于上诉人主张原审法院依职权调取的《都匀市城市总体规划(2017-2030)》违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第八条的规定，经依法批准的城乡规划应当及时公布，《都匀市城市总体规划(2017-2030)》依法应当向社会进行公布。《都匀市城市总体规划(2017-2030)》属于众所周知的事实，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定的法庭可以直接认定的事实。并且，一审法院依职权调取《都匀市城市总体规划(2017-2030)》是基于查明案件事实的需要，且该城市总体规划涉及公共利益，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十七条的规定，上诉人就此主张系其理解错误，依法不予支持。 综上，被上诉人都匀市综合行政执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（匀综执局限拆字[2018]034号）事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人都匀市人民政府作出匀府行复决字[2018]3号《行政复议决定书》超出复议期限，程序轻微违法，依法应确认违法。上诉人孔祥国上诉请求部分有理，依法应予部分支持。一审判决驳回原告诉讼请求不当，依法应予改判。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销贵州省独山县人民法院(2019)黔2726行初118号行政判决； 二、确认被上诉人都匀市人民政府2018年8月31日作出的匀府行复决字[2018]3号《行政复议决定书》违法； 三、驳回孔祥国的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人都匀市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  刘玉冰 审判员  马 丹 二〇二〇年六月二十九日 法官助理张忙 书记员  刘永凤