西安铁路运输法院   行 政 裁 定 书                 （2020）陕7102行初661号 原告吴鑫，男，1991年4月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。委托代理人吴买社，男，1966年8月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区，系原告之父。委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。被告西安市长安区王曲街道办事处。住所地西安市长安区。负责人张亚林，主任。委托代理人李淋，该街道办事处工作人员。委托代理人姚永康，陕西泽诚律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局。住所地西安市。法定代表人冯涛，局长。委托代理人张琦，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。原告吴鑫诉被告西安市长安区王曲街道办事处（以下简称王曲街办）、西安市自然资源和规划局其他行政管理其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告吴鑫诉称，原告系西安市长安区XX街道XX村村民，并在该村拥有唯一一处房屋，原告生活于此。2018年1月29日，原告收到被告王曲街办和被告西安市国土资源局派出机构西安市国土资源局长安分局下属的王曲国土资源所共同作出的《违法用地拆除通知》，限原告限期拆除房屋，逾期不拆除将进行强制拆除。原告认为，二被告作出的《违法用地拆除通知》行为实体、程序均违法，侵害了原告的合法权益。现诉至法院，请求：1、撤销被告于2018年1月29日作出的《违法用地拆除通知》；2、本案诉讼费由被告承担。被告西安市长安区王曲街道办事处辩称，原告未经批准擅自占用土地建房，在国家卫星监测的土地违法图片范围内，被告根据长安区政府2018年土地执法春雷行动工作方案，配合国土长安分局王曲国土所经查清查，按照法律规定程序向原告送达了违法用地拆除通知。被告并无违法的行政行为可言，应当驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局辩称，1、《违法用地拆除通知》属于程序性告知事项，并未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回原告的起诉。2、原告的起诉超过法定的起诉期限，应当驳回原告的起诉。经审理查明，西安市长安区王曲街道办事处和西安市国土资源局长安分局王曲国土资源所于2018年1月29日向贾里村十五组04号吴鑫作出一份《违法用地拆除通知》，内容为：“经查实，你单位（个人）使用的土地未办理相关用地审批手续，按照程序下发《违法用地拆除通知书》，限期在2018年2月1日前自行拆除，逾期不拆者将进行强制拆除”。被告王曲街办的工作人员于2018年1月29日将该《通知》送达给原告父亲。原告不服，于2019年5月13日向本院提起本案诉讼。本院作出（2019）陕7102行初1886号行政裁定，以“西安市长安区王曲街道办事处和西安市国土资源局长安分局王曲国土资源所于2018年1月29日向贾里村十五组04号吴鑫作出一份《违法用地拆除通知》，仅是对原告使用的土地未办理相关用地审批手续，限期在2018年2月1日前自行拆除的通知，并将逾期不自行拆除拟采取的措施予以程序性的告知，属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，且原告已对后续的拆除行为提起诉讼，被告作出通知的行为对原告吴鑫的权利义务不产生实质性影响，不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回原告吴鑫的起诉。原告吴鑫不服提起上诉，西安铁路运输中级法院于2019年12月2日作出（2019）陕71行终941号行政裁定，认为原审法院关于案涉《违法用地拆除通知》属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为不具有强制约束力和执行力的认定是错误的。吴鑫虽已就拆除行为另行起诉，但拆除行为与《违法用地拆除通知》实施主体、法律责任未必一致，拆除行为不能吸收《违法用地拆除通知》行政行为，为避免对吴鑫的其他合法权益产生影响，应当对《违法用地拆除通知》行政行为的合法性作出评价。裁定撤销本院（2019）陕7102行初1886号行政裁定，指令本院对本案继续审理。另查明，原告吴鑫于2019年5月13日就本案《违法用地拆除通知》涉及的房屋被强制拆除行为，向本院已另行提起行政诉讼，要求确认两被告于2018年2月6日强制拆除原告房屋的行政行为违法。本院作出（2019）陕7102行初1887号行政判决，确认被告西安市长安区王曲街道办事处2018年2月6日强制拆除原告吴鑫位于西安市长安区XX街道办事处XX村房屋等建筑物的行政行为违法。该判决已发生法律效力。本院认为，行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。本案案涉《违法用地拆除通知》作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案继续审理中审查的争议焦点为：前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定，原告吴鑫在2018年1月29日收到《违法用地拆除通知》并知道涉案通知内容并于2019年5月13日提起本案诉讼，是否超出法定起诉期限。最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议的情况下，此问题需要考虑以下因素：（1）是否有利于行政诉讼法宗旨的实现；（2）是否违反有利于行政相对人的法律适用原则，造成当事人客观上起诉不能；（3）是否违反了“法不溯及既往”原则，影响当事人对法律及司法解释的预期，损害其信赖利益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长，从有利于保护当事人诉权的角度，应当适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，为保护当事人对法律及司法解释的法律预期，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不能简单的适用新的司法解释。据此，本案中原告的起诉期限应当从原告吴鑫收到《违法用地拆除通知》的2018年1月29日起计算，到《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，其截止日期应当为2019年2月7日。原告吴鑫于2019年5月13日向本院提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限，且没有行政诉讼法第四十八条规定的情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告吴鑫的起诉。案件受理费50元，退还原告吴鑫。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长    胡海军                         审  判  员    薛科平人民陪审员    魏来计                          二〇二〇年六月十日 书  记  员    崔瑞瑞   附法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：  （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；  （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；  （三）错列被告且拒绝变更的；  （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；  （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；  （六）重复起诉的；  （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；  （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；  （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；  （十）其他不符合法定起诉条件的情形。  前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 1