文书内容重庆市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝03行再2号抗诉机关重庆市人民检察院。申诉人(一审原告、二审上诉人)张玉泉，男，1955年10月17日出生，汉族，住重庆市涪陵区。委托代理人冉缤，重庆百事得律师事务所律师。被申诉人(一审被告、二审被上诉人)重庆市涪陵区规划和自然资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路7号，统一社会信用代码11500102709397957L。法定代表人冯涛，局长。委托代理人**，该局蔺市管理所所长。委托代理人魏逍，重庆睿诚律师事务所律师。被申诉人(原审第三人)重庆市涪陵区征地事务中心，住所地重庆市涪陵区兴华中路48号，统一社会信用代码12500102451944641N。负责人余军，主任。出庭负责人张灵，副主任。委托代理人王琳，该中心工作人员。委托代理人旷建，重庆天亿(涪陵)律师事务所律师。张玉泉因诉重庆市涪陵区规划和自然资源局(原重庆市涪陵区国土资源局，简称原涪陵区国土局)与第三人重庆市涪陵区征地事务中心（原重庆市涪陵区国家建设统一征地办公室，简称原涪陵区统征办）房屋行政协议一案，不服本院（2018）渝03行终69号行政判决，向重庆市高级人民法院申请再审，重庆市高级人民法院裁定驳回其再审申请。张玉泉仍不服，向重庆市人民检察院第三分院申诉，该院提请重庆市人民检察院抗诉。重庆市人民检察院作出渝检行监〔2019〕372号行政抗诉书，向重庆市高级人民法院提出抗诉。重庆市高级人民法院作出（2020）渝行抗4号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。重庆市人民检察院指派重庆市人民检察院第三分院检察员赵锐出庭。申诉人张玉泉及其委托代理人冉缤，被申诉人重庆市涪陵区规划和自然资源局的委托代理人**、魏逍，被申诉人重庆市涪陵区征地事务中心的副主任张灵及其委托代理人旷建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张玉泉向重庆市南川区人民法院起诉称，2015年3月16日，张玉泉与原涪陵区统征办签订《房屋拆迁安置协议书》，未明确征地拆迁用途，事后经政府信息公开才知晓征地拆迁因“涪陵——长寿生活垃圾发电厂项目”建设需要。该协议签订时，所涉土地尚未取得征地批复，也无征收补偿安置方案。依据《土地管理法》第四十四条、第四十五条第二款，《合同法》第五十二条之规定，该协议属于无效协议，请求判决确认该协议无效。重庆市南川区人民法院经审理查明：2015年3月16日，原涪陵区统征办(甲方)与张玉泉（乙方）签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，协议书尾部加盖“重庆市涪陵区国土资源局征地补偿安置专用章”。该协议对张玉泉位于涪陵区蔺市镇大桥村六社房屋的面积、附属设施、搬家补偿、搬迁补助、住房货币安置、提前搬迁奖励等事项进行了约定，并在附表中列明了各项财物的数量及补偿标准。同日，张玉泉与原涪陵区统征办还签订了《提前拆迁奖励及残值收购协议书》，约定了张玉泉的提前搬迁奖励及房屋残值收购费，协议书尾部加盖“重庆市涪陵区国土资源局征地补偿安置专用章”。2017年10月24日，张玉泉与原涪陵区统征办签订《房屋拆迁补偿安置补充协议书》，对张玉泉漏计算的房屋、附属设施、人员安置等进行了补充补偿安置，协议书尾部加盖“重庆市涪陵区国土资源局征地补偿安置专用章”。前述协议均已履行完毕。2015年12月28日，重庆市人民政府作出《关于涪陵区土地征收的批复》(渝府地〔2015〕2018号)，同意征收涪陵区蔺市镇大桥居委六社、石沱镇青春村一社、天府村三社集体土地20.4855公顷，张玉泉前述房屋属于该批复确定的征地范围内。2016年3月24日，重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）制作了征地公告。同年4月20日，涪陵区政府作出《关于同意征收蔺市镇大桥居委六社、石沱镇青春村一社、天府村三社部分集体土地补偿安置方案的批复》，同意了原涪陵区国土局《关于征收蔺市镇大桥居委六社、石沱镇青春村一社、天府村三社部分集体土地补偿安置方案的请示》中拟定的征地补偿安置方案。该征地补偿安置方案批复中载明的房屋补偿及住房安置依据是《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）、《重庆市涪陵区人民政府关于调整征地拆迁安置补偿政策有关事项的通知》（涪府发〔2008〕138号）、《重庆市涪陵区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（涪陵府发〔2013〕95号）、《重庆市涪陵区人民政府关于涪陵区集体土地征收补偿安置标准调整后有关问题的通知》（涪陵府发〔2014〕9号）等文件，与张玉泉签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》《提前拆迁奖励及残值收购协议书》适用的补偿标准一致。2018年1月，张玉泉提起本案诉讼，请求判决确认该协议无效。重庆市南川区人民法院认为，被诉协议虽然是原涪陵区统征办以自己名义与张玉泉签订，但该协议加盖了“重庆市涪陵区国土资源局征地补偿安置专用章”，而原涪陵区国土局是涪陵行政辖区内的土地行政主管部门，负责辖区内的征地补偿工作，因此，应认定被诉协议是原涪陵区国土局与张玉泉签订，张玉泉对该协议提起诉讼，原涪陵区国土局是适格被告。被诉行政协议于2015年3月16日签订，同年12月28日重庆市人民政府作出《关于涪陵区土地征收的批复》，张玉泉涉案房屋占地在征收范围内。原涪陵区国土局在重庆市人民政府作出征地批复前，启动征地程序并与张玉泉签订征收补偿安置协议，确有不当，依法予以指正。鉴于涉案土地已被征为国有，且取得征地批复后的补偿安置方案所确定的补偿标准与张玉泉签订协议时所适用的补偿标准一致，该协议并未实际减损张玉泉应当获得的补偿安置利益。故，虽然签订协议时原涪陵区国土局尚未取得征地批复，但不属于行政诉讼法第七十五条规定的应判决行政行为无效的情形。被诉协议对张玉泉涉案房屋的面积、附属设施、搬家补偿、搬迁补助、住房货币安置等事项进行了约定，双方均在该协议上签字、盖章，是双方真实意思表示，该协议并未违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效。张玉泉要求确认被诉协议无效的请求不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回其诉讼请求。张玉泉不服，向本院提起上诉称，原涪陵区国土局提供的证据不能证明张玉泉涉案房屋在征地红线范围内。一审判决认定案涉征地批复和征地补偿安置方案已经公告的事实错误。案涉征地补偿安置方案既未获得合法审批，又未进行公告并听取村民意见，属无效方案。张玉泉与原涪陵区国土局签订被诉协议时，既无征地批复也无征地补偿安置方案，违背《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条第二款之规定，属无效合同。一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求改判确认被诉协议无效。本院二审查明：2016年3月24日，涪陵区政府针对渝府地〔2015〕2018号征地批复批准的征地作出《关于征收蔺市镇大桥村居委六社、石沱镇青春村一社、天府村三社部分集体土地的公告》(涪府征公〔2016〕5号)。2016年4月6日，原涪陵区国土局作出《关于征收蔺市镇大桥村居委六社、石沱镇青春村一社、三府村三社部分集体土地补偿安置方案的公告》（涪国土征补公〔2016〕5号）。2016年4月20日，涪陵区政府作出《关于同意征收蔺市镇大桥居委六社、石沱镇青春村一社、天府村三社部分集体土地补偿安置方案的批复》（涪陵府〔2016〕173号），同意了原涪陵区国土局《关于征收蔺市镇大桥居委六社、石沱镇青春村一社、天府村三社部分集体土地补偿安置方案的请示》（涪国土文〔2016〕347号）中制定的征收土地补偿安置方案。其余事实与一审判决认定的事实一致。本院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，原涪陵区国土局举示的证据能够证明张玉泉涉案房屋在重庆市人民政府批准征收土地的红线范围内，也能证明案涉征地补偿安置方案经过涪陵区政府批准。虽然原涪陵区国土局在获得征地批复之前与张玉泉签订补偿安置协议，程序存在不足，但双方签订协议时适用的补偿标准与征地补偿安置方案确定的补偿标准一致，不存在行政诉讼法及司法解释规定的无效行政行为的情形。同时，张玉泉不能举示证据证明该协议的签订非其真实意思表示，双方签订的协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的情形。一审判决正确合法，应予维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，驳回上诉，维持原判。重庆市人民检察院抗诉认为：原涪陵区国土局在未取得征地批复的前提下与相对人签订被诉协议，且协议仅约定一种安置方式，剥夺相对人选择权，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”。被诉协议未依法对人员安置补助费进行约定，明显违法。一审法院未经释明，违反《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，程序违法。即便被诉协议不属于无效之情形，但行政机关在未取得征地批文前与行政相对人签订该协议明显违反征地补偿安置程序，该协议应被确认违法，原审法院判决驳回张玉泉诉讼请求，适用法律错误。张玉泉称：被诉协议签订时，既无征地批文，又无征地补偿安置方案，该协议应属无效。原涪陵区国土局未提交重庆市城乡规划局制作的规划红线图及配套分图，不能证明被诉协议所涉房屋占地在渝府地〔2015〕2018号文件确定的征地范围内。《征地补偿安置方案》未经重庆市人民政府批准，未经公告和听取意见，应当无效，被诉协议采用的补偿安置标准不合法。请求撤销原审判决，改判确认被诉协议无效。重庆市涪陵区规划和自然资源局辩称：签订协议当时有效的《土地管理法》虽然作出了“先报批后征地”的程序规定，但未明确禁止提前签订征地补偿协议的行为。2020年1月1日起施行的《土地管理法》明确规定，在“与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议”后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。诉讼时，案涉土地报批程序已经完善，且被诉协议约定的补偿安置标准与经过批准的《征地补偿安置方案》确定的补偿安置标准一致，被诉协议不存在“重大且明显违法”应当确认无效的情形。征地人员安置不属于住房安置范围，也非案涉协议所应涉及的事项，案涉协议未涉及人员安置并不违法。原判认定事实清楚、适用法律正确，原审原告提出的再审理由不能成立，请求驳回其再审请求。重庆市涪陵区征地事务中心辩称：原涪陵区国土局是本案适格被告。案涉协议签订基于双方真实的意思表示，不存在《行政诉讼法》及其司法解释规定的行政行为无效的情形，签约各方已依约履行各自义务，该协议依法成立并生效；协议签订时，原涪陵区国土局未取得征地批复，但在张玉泉诉讼前，该无效原因已消除，且协议未实际减损张玉泉应当获得的补偿安置利益。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求驳回再审申请人的诉讼请求。再审期间，抗诉机关提交如下证据材料：1.征地房屋拆迁补偿、住房货币安置协议书，涪陵新区应分配房屋回购协议，拟证明相邻地块征地时，对住房安置形式多样，被诉协议仅采用货币安置违法。抗诉机关同时提交如下规范性文件：重庆市人民政府办公厅《关于切实加强征地管理工作的通知》(渝府办发〔2015〕74号)。申诉人提交如下证据：1.周信荣房屋拆迁补偿安置协议书，拟证明与被申诉人相同地段其他项目征地拆迁补偿安置的方式、标准与本案有很大不同；2.渝府地〔2018〕1990号文件，拟证明张玉泉房屋所占土地征地批复于2019年才作出。经质证，申诉人对抗诉机关提交的证据无异议。被申诉人认为抗诉机关提交的证据具有真实性、合法性，但不能达其证明目的，申诉人提交的证据与本案不具有关联性。经审查，抗诉机关、申诉人提交的证据所能证明的事实与本案需查明之事实间不具有关联性，不予采信。本院对当事人向原审法院提交的证据的审查认证与原审法院相同，原审法院根据采信的证据认定的事实成立，予以确认。本院认为，本案争议焦点系：1.被诉协议是否应被确认无效。2.被诉协议确定的补偿安置标准是否合法。3.原审法院未进行释明是否应当发回重审。4.原审判决方式是否正确，应否改判。关于被诉协议是否应被确认无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条对无效行政行为作出了规定，根据该条文及司法解释的相关规定，无效行政行为通常要求违法情形已重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，因而其没有公定力，不必经法院等权威机构确认，公民就可以根据自己的判断而不服从。根据被诉协议签订当时有效的《土地管理法》(2004年修正)第四十六条第一款、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，依法取得征地批复和补偿安置方案批复是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案中，原涪陵区国土局与张玉泉签订被诉协议系履行征地补偿安置法定职责的行为，虽然客观上存在“未批先征”程序不当的问题，但该协议明显不符合无效行政行为的特征。同时，被诉协议系双方自愿协商达成，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等合同无效之情形。并且，在涉案协议签订后，张玉泉提起本案诉讼前，涪陵区政府获得了涉案土地的征地批准文件，并对征地补偿安置方案作出了批复，被诉协议约定的补偿安置标准与经批复的补偿安置方案中确定的标准无异，可以认定行政机关已采取补救措施，被诉协议的违法性已经治愈，参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定之精神，该局与张玉泉签订被诉协议合法有效，人民法院不应确认该协议无效。综上，被诉协议不属于无效之情形，且即便属于无效之情形，因在一审法庭辩论终结前，无效情形已经消除，人民法院不应确认该协议无效，可确认其有效。关于被诉协议确定的补偿安置内容是否合法问题，主要是房屋补偿安置标准及人员安置费的问题。经审查，涉案房屋拆迁补偿安置协议的补偿标准与经批准后的补偿安置方案标准基本一致也符合案涉征地批文下达时涪陵区征地补偿安置政策，不存在因批准时间在后而导致的适用标准明显差异的问题，即被征收人的实质权益未因“未批先征”而减损。对于人员安置费的问题。根据《重庆市征地补偿安置办法》的规定，集体土地征收补偿安置包括了住房安置和人员安置两部分，人员安置和住房安置属于不同的安置类型。案涉协议第一段明确载明“根据《中华人民共和国土地管理法》《重庆市征地补偿安置办法》《重庆市涪陵区人民政府关于进一步调整征地拆迁补偿安置标准有关事项的通知》涪陵府发(〔2013〕95号)等相关文件规定，经审核，乙方属于住房安置对象，并自愿选择住房货币安置。为明确双方的权利和义务，甲、乙双方就房屋拆迁补偿和住房货币安置签订本协议。”根据以上内容可知，案涉协议仅针对房屋拆迁补偿和住房货币安置，不涉及人员安置问题，案涉合同未进行约定并不违法。对人员安置问题，当事人可另行依法主张权利。关于原审法院未进行释明是否应当发回重审的问题。抗诉机关认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，当事人提出确认被诉协议无效的诉讼请求，人民法院经审查后认为不属于无效情形的，应当向当事人进行释明，让其变更诉讼请求为撤销被诉行政行为，原审法院未履行释明义务，程序违法。经审查，《最高人民法院关于适用的解释》于2018年2月6日公布，于2018年2月8日施行。该《解释》在第九十四条规定了确认无效诉讼转化为撤销诉讼的情形规定。一审判决作出时间为2018年3月，在该《解释》实施之后。虽然一审法院未予以释明，但二审合议庭向当事人作出了释明，当事人明确表示不变更诉讼请求，坚持请求确认被诉协议无效，故原审法院将“请求确认案涉行政协议无效”作为原审原告诉讼请求并不影响当事人诉权的行使。同时，二审法院不能仅因一审未释明而发回重审，而应综合考虑本案实际情况：张玉泉等人对被诉协议提起撤销诉讼已过法定期限，且诉讼中未能举证证明被诉协议的签订存在其主张的“欺诈、胁迫”等法定可撤销之情形。基于该实际情况，一审在对被诉行政协议合法性进行了审查的前提下作出裁判，不影响行政相对人的合法权益和诉讼利益，当事人并不能因发回重审而获益，反而会因诉讼程序的空转而增加诉累。一审法院未进行释明存在不当，但实际上已对被诉行政协议合法性进行了审查，未放松对行政机关依法行政之监督和行政相对人合法权益之保障，该程序不当未严重到影响当事人实质权益和公正审判的程度，基于行政效率、节约司法资源和减轻当事人诉累之考量，并无发回重审之必要。关于原审判决方式的问题。抗诉机关认为，即使被诉协议不构成无效，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项的规定，人民法院也应当以被诉协议程序轻微违法为由，判决确认被诉协议违法。经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项的规定，人民法院应当作出确认违法并保留协议效力之判决。但，参照2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定之精神，人民法院应当确认被诉协议合法有效。该案涉及重大工程，在原审法院已指出程序违法情形下，撤销一、二审判决，改判确认协议合法有效或确认违法，对监督行政机关依法行政、保护当事人实体权益并无实质意义，无改判之必要。综上，一审法院未经释明判决驳回张玉泉诉讼请求不当，但审理结果对当事人权利义务无实质影响，二审在作出维持一审的判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，经本院审委会研究决定判决如下：维持重庆市第三中级人民法院2018年6月27日(2018)渝03行终69号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘厚勇审判员  简元华审判员  庞志红二〇二〇年六月二十三日书记员  罗凯文