云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终230号上诉人（一审原告）冷天斌，男，傣族，1971年7月2日生，身份证住址：云南省华坪县，现住云南省华坪县。委托代理人廖毅。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）华坪县人民政府。住所地：云南省华坪县中心镇东路13号。法定代表人庞新秀，县长。委托代理人谢天兵。代理权限：一般授权代理。委托代理人张盛频，云南瑞彪律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市人民政府。住所地：云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。法定代表人郑艺，市长。委托代理人陈光军。代理权限：一般授权代理。委托代理人李四玉，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人高腾林，男，彝族，1955年3月23日生，住云南省华坪县。委托代理人徐浩桔，云南华经律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人冷天斌因与被上诉人华坪县人民政府、丽江市人民政府林业行政确认及行政复议一案，不服云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人冷天斌及其委托代理人廖毅，被上诉人华坪县人民政府委托代理人谢天兵、张盛频，被上诉人丽江市人民政府委托代理人陈光军、李四玉，一审第三人高腾林及其委托代理人徐浩桔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，1983年，第三人高腾林户取得了坐落于华坪县荣将区临江乡十九队大弯子山的一宗自留山林地的使用权，由华坪县人民政府颁发了编号为3201号《自留山证书》，该证书载明了面积35亩及四至边界。1997年10月2日，冷天斌任华坪县石龙坝乡临江村公所第八生产队（现华坪县石龙坝镇临江村8组）的队长，其通过与当时的临江村公所第八生产队签订《出让荒山使用权协议》，以每亩2元的价格，受让了位于本生产队丙地里岔河坪子400亩荒山的使用权，取得了编号为97090303004的《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》（以下简称荒山使用权证书）。在华坪县林业局林改办保存的档案中，没有1997年华坪县人民政府颁发给冷天斌编号为97090303004《荒山使用权证书》的相关资料，也没有冷天斌购买荒山的出让金收据。有冷天斌在2003年再次申请办理该宗?四荒拍卖荒山使用权证书的档案，档案中有《四荒拍卖协议书》2份、申请表2份、临江村委会《证明》2份，编号20031233《荒山使用权证书》1本，编号20031236《荒山使用权证书》1本，该两本证书加盖有填审机关华坪县林业局的公章，没有加盖发证机关华坪县人民政府的公章，两本证书的原件没有颁发，存放于该档案。其原因是华坪县人民政府已在1997年颁发过《荒山使用权证书》，没有重复颁发的必要，故两本证书没有颁发。2008年林改时，华坪县石龙坝乡临江村委会8组进行了观音岩水电站淹没区1135线以下的林地等待由国家征收、淹没区1135线以上的林地以1983年《自留山证书》和《责任山证书》为依据的林权登记。第三人高腾林户以1983年编号3201《自留山证书》为依据，申请登记观音岩水电站淹没区1135线以上的林地，华坪县人民政府为其颁发了华林证字（2008）2307002019号《林权证》，面积795.6亩，载明四至边界。2014年，因国家建设观音岩水电站，征用了临江村委会8组1135线以下的林地、承包田地，林地已种植果树的在征收时称为园地，未种植果树的仍称为林地。根据华坪县扶贫和移民开发局出具的《临江村八组冷天斌NO.97090303004四荒证内土地情况》证实，冷天斌持有的97090303004号《荒山使用权证书》，包含了本组高腾林等农户的部分自留山、承包地在内。本案中，双方争议的林地71.29亩包含在冷天斌《荒山使用权证书》范围内。淹没区1135线以下的林地被征收后，根据华坪县扶贫和移民开发局出具的《证明》证实，在金沙江观音岩电站库区土地征收范围中，高腾林持有的3201号《自留山证书》与冷天斌持有的970903004号《荒山使用权证书》中，重叠部分173.114亩已被征用，其中果园90.071亩、承包田2.897亩、其他园地8.856亩的补偿款已由高腾林户领取，存在争议的71.29亩林地补偿款还在华坪县扶贫和移民开发局，待其争议解决后再进行兑付。在调查中，高腾林与冷天斌确认现在双方争议的林地面积是71.29亩，双方都主张争议林地71.29亩的使用权归各自所有。双方协商未果后，高腾林向华坪县人民政府申请作出处理。2017年7月3日，华坪县人民政府作出了华林决字2017第1号《林权争议处理决定书》，决定内容为：一、对高腾林申请依法撤销冷天斌持有的编号为97090303004的《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》的请求，依法不予支持。二、双方争议林地71.29亩，在征用前的林地使用权归冷天斌所有。三、注销冷天斌持有的编号为97090303004的《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》；四、注销高腾林所持有编号为3201的《自留山证书》。高腾林不服该处理决定，向丽江市人民政府提出行政复议，丽江市人民政府于2018年2月12日依法作出丽行复决字（2017）第25号《行政复议决定书》。该复议决定书认为，华坪县人民政府作出的华林决字2017第1号《林权争议处理决定书》认定事实不清，证据不足，程序不当，撤销了华坪县政府作出的华林决字2017第1号《林权争议处理决定书》，并责令华坪县政府在法定期限内重新作出行政行为，并不得基于同一事实和理由作出与原行政行为相同或基本相同的行政行为。2018年7月9日华坪县人民政府根据丽行复决字（2017）第25号《丽江市人民政府行政复议决定书》重新立案并批转华坪县林业局进行重新调查。在重新调查期间，华坪县林业局依法向高腾林和冷天斌送达了《受理通知书》《林权争议纠纷调处听证权利告知书》《林权争议纠纷案件权利义务告知书》，双方均放弃听证权利，均没有提出新的证据。2018年9月3日华坪县人民政府作出华林决字2018第2号《林权争议处理决定书》，决定内容：一、撤销冷天斌持有的编号为97090303004号《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》。二、双方争议林地71.29亩，在征用前的林地使用权归高腾林所有。三、注销高腾林持有的编号为3201号《自留山证书》。冷天斌不服该行政行为，向丽江市人民政府提出行政复议。丽江市人民政府于2019年2月12日作出丽行复决字（2018）第55号《行政复议决定书》，维持了华坪县人民政府作出的华林决字2018第2号《林权争议处理决定书》。冷天斌不服华坪县人民政府作出的《林权争议处理决定书》、不服丽江市人民政府作出的《行政复议决定书》，遂起诉至一审法院，要求判如所请。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》及《林木林地权属争议处理办法》的规定，本案华坪县人民政府有权颁发《自留山证书》《林权证》及对冷天斌与高腾林之间发生的林木林地权属争议作出处理决定，其职权依法取得，所行使的权限没有超越法律的规定。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，丽江市人民政府有权作出行政复议决定，其行政行为主体资格合法，其行使的权限没有超越法律的规定。经过法庭审查，冷天斌与高腾林对华坪县人民政府和被告丽江市人民政府的行政执法主体资格和权限无异议；冷天斌对华坪县人民政府作出行政行为的执法程序的合法性无异议，但对丽江市人民政府的行政执法程序的合法性有意见，认为本案复议决定书中审理小组的组员有两名律师不合法，因为行政权不能任意交由其他人员来行使。从丽江市人民政府提交的证据材料上看，《丽江市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》明确：通过开展行政复议委员会试点工作，吸收专家、学者等参加行政复议委员会，参与案件审理，充分发挥专家、学者等社会力量的作用，有利于提高行政复议案件办理质量和效率，也有助于消除人民群众对行政复议公正性的疑虑，进一步提高行政复议的透明度和社会公信力。丽江市人民政府成立丽江市人民政府行政复议委员会作为云南省行政复议委员会改革的试点单位，《丽江市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》是经得云南省人民政府法制办公室审批的，作为审理小组的组员，既是行政复议委员会审议委员，又是法律专家（律师）并没有违反《丽江市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》等相关规定，也没有违背行政复议体制机制改革的精神以及行政复议法的立法目的，且在复议听证过程中，已告知各方当事人审议委员会及审理小组成员名单，并询问各方当事人是否有异议，各方当事人均无异议。故对冷天斌提出的丽江市政府行政复议审理小组组员不合法的意见不予采纳。高腾林对行政执法程序的合法性无异议。冷天斌及高腾林对本案华坪县人民政府、丽江市人民政府作出行政处理决定和行政复议决定时所适用的法律法规没有意见，但冷天斌对两级政府依据《丽江地区有偿出让四荒使用权的试行办法》及《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》作出处理决定和复议决定有意见，认为它违反了上位法。经审查，该两份地方性文件是结合地方实际后对国务院办公厅国办发〔1996〕23号文件、[1999]102号文件《通知》的细化，并没有违反法律法规的规定。冷天斌主要对两级政府作出行政处理决定和行政复议决定所认定的事实有意见，认为冷天斌和高腾林双方争议的林地71.29亩在征收前的使用权应属于冷天斌。根据国办发〔1996〕23号文件《国务院办公厅关于治理开展农村?四荒资源进一步加强水土保持工作的通知》的规定，承包和租赁治理开发“四荒”，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利与义务。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书。以及国办发〔1999〕102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村四荒资源工作的通知》第二项规定对四荒使用权拍卖必须严格按程序规范进行，拍卖之前应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理开发“四荒”的范围、期限、方式与程序、估价标准，明确治理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过，依照有关土地管理的法律、法规须报经县级以上人民政府批准的，应办理有关批准手续。以及拍卖四荒使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。同时，根据该《通知》规定：凡是出台的政策措施和治理开发行为与本通知精神不一致的，都要予以纠正。另根据《实施细则》第四条第三款：荒山由行政村（办事处）自然村（队）与群众协商后，根据当地地理位置，经营条件优劣，植被状况等条件确定。但条件差的每亩最低底价或基价不低于10元，条件较好的每亩最低价或基价不能低于30元的规定，以及该《实施细则》第五条第七款的规定，受让人支付出让金后，由县人民政府发给《华坪县有偿出让集体荒山使用证》，作为受让人在合同期内使用荒山的合法凭证。根据上述规定，从冷天斌持有的《荒山使用权证书》和高腾林持有的《自留山证书》颁发过程和本案发生争议的整个过程及结合本案全部证据材料来看，高腾林的《自留山证书》是被告华坪县人民政府于1983年颁发的，冷天斌持有的《荒山使用权证书》是于1997年通过荒山拍卖，与村小组签订协议取得的，但从华坪县人民政府和丽江市人民政府审查的情况和审理查明的事实来看，冷天斌在取得《荒山使用权证书》的过程中，确实存在冷天斌与临江村八组签订的《荒山使用权协议》中，约定每亩土地出让金为2元，违反了《实施细则》中关于地价的明确规定，且冷天斌没有提交支付购买荒山出让金的相关收据、凭证。临江村八组在1997年进行四荒拍卖时，本案现有证据未能证实进行过公开拍卖，没有保障高腾林的自留山林地被出让的优先购买权。冷天斌与临江村八组签订《荒山使用权协议》时，冷天斌担任临江村八组的组长，自己与自己签订了《荒山使用权协议》，没有对出让荒山的面积和四至边界进行勘验，没有经过乡政府审核，县人民政府批准就取得《有偿出让集体荒山使用权证书》，在华坪县林业局的档案中也没有相关审批材料，颁证程序违法。因此，两级政府作出的处理决定和复议决定与查明的事实相符，与法律规定相符。冷天斌提交的证据材料不能证实两级政府的行政行为违法，华坪县人民政府作出的处理决定和丽江市政府作出的行政复议决定并没有不合法的地方。故对冷天斌要求撤销华坪县人民政府作出的《林权争议处理决定书》和丽江市政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持。对冷天斌提出的第一个诉讼请求中要求?确认华坪县人民政府颁发给冷天斌的97090303004号《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》合法有效，确认冷天斌与高腾林争议的林地71.29亩，在征用前的林地使用权归冷天斌所有的起诉事项，因违反行政诉讼?一行为一诉讼的原则，将另行作出裁定。综上所述，华坪县人民政府和丽江市人民政府所作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，是合法的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冷天斌的诉讼请求。案件受理费100元，由冷天斌承担。冷天斌上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或者发回重审；2.诉讼费由华坪县人民政府、丽江市人民政府承担。事实和理由：1.一审判决认定事实不清，适用法律错误。（1）本案以高腾林申请撤销冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》、确认71.29亩争议林地在征用前使用权归高腾林所有展开，高腾林两项请求非常明确，华坪县人民政府及丽江市人民政府以颁证程序违法为由撤销了冷天斌的案涉《荒山使用权证书》，将71.29亩争议林地确权给高腾林，混淆了纠纷实质，以程序问题代替实体处理错误；（2）华坪县人民政府的处理决定和丽江市人民政府的复议决定认定事实不清，临江村民委员会八组与冷天斌签订的《出让荒山使用权协议》合法有效，冷天斌缴纳了出让金300元后，才由华坪县人民政府颁发了《荒山使用权证书》，冷天斌取得该证书合法、合理。把责任过失推给冷天斌，撤销冷天斌的案涉《荒山使用权证书》没有事实依据和法律依据。华坪县人民政府认为《出让荒山使用权协议》没有经过乡人民政府审核、县人民政府批准，就据此颁发了《荒山使用权证书》，颁证程序违法没有法律依据。审核、核准程序是政府的行为流程，和冷天斌无关，冷天斌也不知情，冷天斌对此并无过错。华坪县人民政府在未明确涉案林地权属前，以颁证程序违法撤销冷天斌的涉案林权证，实际上通过否定冷天斌的林权证而认可了高腾林的林权证，是变相对山林权属进行了处理，势必对冷天斌的合法权益造成损害。2.华坪县人民政府未查明71.92亩的权属事实，就确定给了高腾林；丽江市人民政府复议维持也没有查明事实，没有证据证明71.92亩争议林地使用权权属高腾林。华坪县人民政府作出的两次处理决定自相矛盾，两级政府没有查明林地争议事实，就认定高腾林的诉求合理，没有法律依据。现因修建水电站有补偿款对方就主张权利不符合常理。3.一审判决确认华坪县人民政府和丽江市人民政府的行政行为合法，而华坪县人民政府处理决定中有撤销行为、确权行为、注销行为，一审法院根据行政案件一行为一诉讼的诉讼原则驳回冷天斌部分诉讼请求的起诉，又对不同性质行政行为同时裁判，前后矛盾。4.华坪县人民政府及丽江市人民政府把当时华坪县石龙坝镇临江村民委员会书记认定成已不在人世错误。华坪县人民政府答辩称，一审判决认定华坪县人民政府的行政决定及丽江市人民政府的复议决定是合法的具体行政行为，判决驳回冷天斌的诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，是合法正确的判决；冷天斌上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。丽江市人民政府答辩称，丽江市人民政府、华坪县人民政府具有行政主体资格，行政行为程序符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。高腾林户在1983年“两山”划定时，取得了坐落于华坪县荣将镇临江乡十九队大弯子山的一宗自留山林地的使用权，持有华坪县人民政府颁发的编号3201《自留山证书》；冷天斌与临江村民委员会八组签订的《出让荒山使用权协议》中，约定每亩土地出让金为2元，违反了《华坪县有偿出让集体荒山使用权实施细则》关于地价的明确规定；《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》明确规定，自留山、责任山是林地的组成部分，不在“四荒”之列，《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》也明确规定，凡是出台的政策措施和治理开发行为与本通知精神不一致的，都要予以纠正，高腾林户持有《自留山证书》载明的林地不应在有偿出让“四荒”使用权之列；《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》第十八条第六款规定：“所有经县、乡、村、社有偿转让拍卖的‘四荒’出让方与受让方必须签订使用合同，并经法律公证。”没有任何证据证明冷天斌签订的“四荒”协议是经过法律公证的。高腾林陈述称，没有证据证明本案争议地的使用权属于冷天斌，被诉处理决定和被诉复议决定合法，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院维持。二审中，冷天斌提交了观音岩水电站建设房屋及附属建筑物土地调查表、搬迁安置协议书、林地细化到户表、林地补偿协议各1份，欲证明争议地“四荒”出让后一直由冷天斌管理使用。华坪县人民政府质证认为，冷天斌提交的上述证据形成于一审举证时限前，不属于新证据；丽江市人民政府质证认为，冷天斌提交的上述证据不属于新证据，也不能证明争议林地使用权属冷天斌所有；高腾林质证认为，冷天斌提交的上述证据不属于新证据，在二审中提交没有正当理由。本院认为，冷天斌提交的上述证据不属于新证据，在二审中提交没有正当理由，不予接纳。一审判决认定事实清楚，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为华坪县人民政府本案被诉处理决定和丽江市人民政府本案被诉复议决定是否合法？本院认为，1.《中华人民共和国森林法》第二十二条第一款、第二款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理，华坪县人民政府有权作出本案被诉处理决定；《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，丽江市人民政府有权作出本案被诉复议决定，即华坪县人民政府和丽江市人民政府本案行政执法主体适格。2.各方当事人均确认争议的71.29亩林地在高腾林持有的编号为3201的《自留山证书》和冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》范围内，虽然《丽江地区有偿出让“四荒”使用权的试行办法》第十四条规定，纳入有偿出让范围并已出让的“责任山”“自留山”，原来颁发的《责任山合同书》《自留山使用证》不再生效，但该试行办法是规范性文件，不产生直接撤销《责任山合同书》《自留山使用证》的效力，华坪县人民政府未撤销高腾林持有的《自留山证书》就向冷天斌颁发了《荒山使用权证书》，致使争议林地形成“一地两证”，华坪县人民政府向冷天斌颁发案涉《荒山使用权证书》违反正当程序；“责任山”“自留山”是林地的组成部分，不在“四荒”之列，华坪县人民政府将高腾林的部分“自留山”纳入“四荒”之列进行有偿出让没有相应法律或国家政策依据。3.国办发〔1996〕23号《国务院办公厅关于治理开展农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》规定，“承包和租赁治理开发‘四荒’，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利与义务。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书。”案涉《出让荒山使用协议》载明该协议是冷天斌与临江村民委员会八组协商签订的，没有载明经过拍卖程序，签订的也不是拍卖协议，冷天斌又属临江村民委员会八组成员，因此，案涉出让的“荒山”应为承包或者租赁，该协议未经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，违反了国办发〔1996〕23号文的上述规定。4.华坪县人民政府颁发的编号为97090303004的《荒山使用权证书》因违反正当程序、没有相应的法律或国家政策依据，应当撤销，华坪县人民政府作出撤销决定、丽江市人民政府复议维持并无不当；冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》被撤销后，争议林地在高腾林持有的编号为3201的《自留山证书》范围内，华坪县人民政府确认争议林地使用权属高腾林符合法律规定，丽江市人民政府复议维持正确。5.华坪县人民政府受理高腾林的确权申请后，经调查、告知权利义务、听证、调解等程序后作出被诉处理决定；丽江市人民政府受理冷天斌的复议申请后，送达《受理通知书》《办理告知书》《被申请人答复通知书》《第三人参加行政复议告知书》《质证通知书》《听证通知书》，经听证、讨论后作出被诉复议决定，程序合法。一审判决驳回冷天斌请求撤销华坪县人民政府华林决字〔2018〕第2号林权争议处理决定第一项、第二项及丽江市人民政府丽行复决（2018）第55号行政复议决定的诉讼请求正确，冷天斌的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，冷天斌的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由冷天斌负担。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年六月十日书记员  杨 涛