湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂06行终78号 上诉人(原审原告)襄阳盈庆生态科技有限公司(以下简称盈庆科技公司)，住所地：襄阳市襄州区双沟镇韦庄村77号。 法定代表人任群，襄阳盈庆科技公司董事长。 委托代理人韩旭，襄阳盈庆科技公司员工。代理权限为特别授权代理。 委托代理人何普，湖北忠三（襄阳）律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 被上诉人(原审被告)襄阳市襄州区双沟镇人民政府(以下简称双沟镇政府)，住所地：襄阳市襄州区双沟镇。 法定代表人琚运涛，双沟镇政府镇长。 委托代理人胡东升、陈建友，湖北春园律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 原审第三人襄阳市襄州区双沟镇韦庄村村民委员会(以下简称韦庄村委会)，住所地：襄阳市襄州区双沟镇。 法定代表人周金虎，韦庄村委会主任。 委托代理人余瑞，湖北春园律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。 上诉人盈庆科技公司为诉被上诉人双沟镇政府、原审第三人韦庄村委会强制拆除行为违法一案，不服襄州区人民法院（2019）0607行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审裁定认定，原告盈庆生态公司于2013年10月16日依法成立，经营范围：农作物、花卉、苗木、果蔬种植销售；生态农业观光服务、农家乐观光旅游等。2013年11月20日及12月2日，原告盈庆生态公司与第三人韦庄村委会签订《农村土地承包合同》，约定第三人韦庄村委会将其村三组345亩农用耕地以及位于东起堰塘，西至堰埂，北至316国道南、南至3组林地6亩农用耕地承包给原告盈庆生态公司，约定的原告应维持土地的农业用途，不得建设永久性建筑，不得给承包地造成永久性损害。2014年1月14日，原告盈庆生态公司向被告双沟镇政府提出申请，请求在承包的土地上兴建办公设施。后经呈报，2014年3月19日，襄阳市国土资源局襄州分局向襄阳市襄州区人民政府出具意见：襄阳盈庆生态科技有限公司生态种养殖及生态观光用地选址位于双沟镇食品工业园韦庄村，紧临316国道。该公司提供了三块拟建土地。经调查核实，一号、二号土块属基本农田，不得用于项目建设。三号地块位于新老316国道夹角，若该项目兴建的养殖基地、饲料厂、仓库等设施，且在不影响到园区规划和园区整体景观形象的前提下，可用于兴办生态种养殖及生态用地。2014年7月，原告盈庆生态公司未取得相应建设工程规划许可证的情况下，在承包的韦庄村三组的耕地（一般农地区，不符合襄州区土地利用规划）上兴建一栋三层砖混结构占地面积为318.98平方米、建筑物占地面积为248.77平方米的房屋。 另查明，为贯彻落实党中央国务院关于加快发展现代农业，深入推进农业供给结构性改革的决策部署，按照《自然资源部农业农村部关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》安排，湖北省人民政府发出《关于开展设施农业局项目用地清理整治专项行动的通知》，要求各县（市、区）在9月30日前按照专项行动要求，对辖区内设施农业项目用地进行全面清理，排查违法违规用地情况。11月20日前，按照整改方案要求组织推进查处和整改纠正。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，该方案指出，为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，推动建立健全耕地保护监管长效机制。对于在各类农业园内占用耕或者直接在耕地上违法违规建设非农业设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为，依法依规进行全面整治。原告盈庆生态公司在承包的韦庄村三组的耕地上兴建的一栋三层砖混结构房屋被列为整治范围。2018年12月1日，被告双沟镇政府向原告盈庆生态公司发出《拆除违法建筑通知书》，责令原告在2018年12月6日之前全部拆除，否则，由此所产生的一切后果自行负责。原告盈庆生态公司在上述拆除通知书向襄阳市襄州区人民政府提出行政复议期间，被告双沟镇政府于12月16日将本案原告盈庆生态公司涉案的房屋二层、三层强制拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可依法提起诉讼。该条中的行政行为是指行政机关或者是法律法规、规章授权的组织，在实施行政管理过程中的所有作为或者是不作为行为。但是，并非所有的行政行为均可诉。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第二条对行政诉讼受案范围的行政行为以及哪些行为不属于行政诉讼受案范围进行了梳理和列举。从上述规定可以看出，是否产生法律上的效果是可诉行政行为的重要特征之一，也就是说可诉的行政行为必须是行政机关在实施行政管理过程中，行使行政权力机关作出的发生法律效果的行为，该行为直接的对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。本案中，被告双沟镇政府虽然组织实施“大棚房”强制拆除工作的行为，但该强制拆除行为是针对农业农村部、自然资源部及省等政府相关职能部门制定《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》进行的专项清理整治行动。且从本院查明的事实来看，原告盈庆生态公司承包使用第三人韦庄村委会的土地均为农用地，原告在承包期间所建的砖混结构房屋系在农用地上所建的非农设施且未取得相应建设工程规划许可证。被告双沟镇政府对原告盈庆生态公司在承包的韦庄村三组的农用地上所建房屋拆除行为，是根据国家有关“大棚房”清理政策规定，作出的政策性处理行为，该行为不属于行政诉讼的受案范围。据此裁定：驳回原告襄阳盈庆生态科技有限公司的起诉。案件受理费不予收取。 宣判后，上诉人盈庆科技公司不服，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误，认定本案不属行政诉讼受案范围错误，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院对本案继续审理。 被上诉人双沟镇政府书面答辩称：原审裁定认定事实清楚，本案不属行政诉讼受案范围，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 被上诉人韦庄村委会书面答辩称：原审裁定认定事实清楚，驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审经审理查明的事实，与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，在二审法院对上诉人盈庆科技公司进行询问时，上诉人提出原审裁定认定事实错误，其中包括：“一号、二号地块属基本农田，不得用于项目建设”、“2014年7月，原告盈庆生态公司未取得相应建设工程规划许可证的情况下，在承包的韦庄村三组的耕地上兴建一栋三层砖混……房屋”、“2018年12月1日，被告双沟镇政府向原告盈庆生态公司发出《拆除违法建筑通知书》”、“原告盈庆生态公司在承包的韦庄村三组的耕地上兴建的一栋三层砖混结构房屋被列为整治范围”。上述事实，有襄州区国土资源分局出具的《关于襄阳盈庆生态科技有限公司生态种养殖及生态观光用地的意见》；襄阳盈庆科技公司董事长任群在襄州区国土××队向其询问时的陈述，以及二审询问时上诉人的陈述；上诉人在一审庭审中对《拆除违法建筑通知书》的质证意见；及襄州区“大棚房”问题再清理违法违规项目整治整改任务表等证据在卷为证。上诉人提出原判认定上述事实错误，但未提供充分的证据证实，其上诉理由不能成立。且被上诉人双沟镇政府对上诉人盈庆科技公司在其承包的韦庄村三组的耕地上兴建的一栋三层砖混结构房屋实施的强制措施，属根据农业农村部、自然资源部及省等政府相关职能部门制定的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》进行的专项清理整治行动。“大棚房”整治行为系执行政策性处理行为，不属人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定据此驳回上诉人的起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王杰锋 审判员  杨 瑛 审判员  曾建彬 二〇二〇年六月十六日 书记员  梁晶晶