广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终574号上诉人(原审被告)：惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会。住所地：惠州大亚湾经济技术开发区澳头中兴南路118号。法定代表人：王滨，主任。委托代理人：董华萍，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人：黄惠灵，惠州大亚湾经济技术开发区国土分局征地服务中心主任。被上诉人(原审原告):惠州大亚湾区西区街道塘尾村松山下村民小组。负责人：朱启平，组长。被上诉人（原审原告）：惠州大亚湾区西区街道塘尾村老围村民小组。负责人：朱育明，小组长。被上诉人（原审原告）：惠州大亚湾区西区街道塘尾村茶壶耳村民小组。负责人：朱燕舒，小组长。上述被上诉人共同委托代理人：钟昆旻、李志科，均系广东创通顺达律师事务所律师。原审原告惠州大亚湾区西区街道塘尾村松山下村民小组（下称松山下村民小组）、惠州大亚湾区西区街道塘尾村老围村民小组（下称老围村民小组）、惠州大亚湾区西区街道塘尾村茶壶耳村民小组（以下简称茶壶耳村民小组）因诉原审被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会（下称大亚湾管委会）征收集体土地及行政赔偿纠纷一案，惠州市中级人民法院于2018年1月17日作出（2016）粤13行初112号行政判决。上诉人大亚湾管委会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：综合本院现场勘察和原被告双方共同指认，涉案争议土地的四至、位置和面积等基本情况如下：被告大亚湾管委会向原审法院提交的《大亚湾儿童公园用地示意图（2010年图）》显示，本案所涉大亚湾儿童公园项目用地面积约572.36亩，其中新征土地面积101.3亩，1992年政府统征土地面积377.35亩，政府储备用地面积93.71亩。原审法院于2017年4月25日组织原、被告双方到庭进行询问，被告大亚湾管委会确认原告主张权属的涉案土地大致位于《大亚湾儿童公园用地示意图（2010年图）》上两个红色“十”号所在地，但具体地名和面积不知；原告主张权属的涉案土地有：《大亚湾儿童公园用地示意图（2010年图）》上左边红色“十”号所在地，小地名俗称“火山石”，征收面积为83306平方米；右边红色“十”号所在地，小地名俗称“部九龙”，征收面积为84236平方米；除上述两个红色“十”号所在地外，原告还主张涉案土地包括红色“十”号北面部分土地，小地名俗称“坳风背”，面积58029平方米，以及“坳风背”北面部分土地，面积约50亩。原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组在知道被告大亚湾管委会使用火山石、部九龙、坳风背的土地修建大亚湾儿童公园后，遂向大亚湾经济技术开发区西区街道办、惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局反映涉案土地未经依法征收并补偿的问题，大亚湾经济技术开发区西区街道办、惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局于2016年2月2日分别作出信访答复意见，认为涉案土地属于1992年统征土地范围，征地手续完善，款项已付清。原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组对上述信访答复意见不服，于2016年4月12日向惠州市国土资源局提出信访复查申请，后于2016年10月12日以被告大亚湾管委会征收集体土地未给予征地补偿的行为侵犯了其合法权益为由，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、确认被告征用位于大亚湾区西区街道塘尾村松茶火山石旁边地名火山石旁边步九龙、澳风背的山岭土地的行政行为违法；2、被告向原告赔偿土地补偿费、安置补助费11054400元；3、被告承担本案的诉讼费用。另查明，1992年5月15日，惠州市大亚湾经济技术开发区国土局与塘尾松茶村委会松山下队签订了《国家建设征用（划拨）土地协议书》，征用了松山下队位于大草洋地段的土地709.3亩；惠州市大亚湾经济技术开发区国土局与塘尾松茶村委会老围队签订了《国家建设征用（划拨）土地协议书》，征用了老围队位于大草洋地段的土地720.95亩；惠州市大亚湾经济技术开发区国土局与塘尾松茶村委会茶耳队签订了《国家建设征用（划拨）土地协议书》，征用了茶耳队位于大草洋地段的土地691.6亩，上述土地面积合计2121.85亩。其中，惠州市大亚湾经济技术开发区国土局向松茶村委会支付了1778.6亩的征地款2732555元，向松山下队支付了116.25亩土地的征地款319750元，向老围队支付了128.15亩土地的征地款334950元，向茶壶耳队支付了98.6亩土地的征地款256200元，合计支付征地款3643455元，面积2121.6亩。原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组还称大亚湾西区街道办事处于1994年4月征用了松茶位于天桥以北、先人晒衫地段土地25亩作为西区中学用地。1994年10月24日，大亚湾国土局又征用了西区办事处塘尾村松茶位于雄鸡岭地段土地98.62亩。2009年8月因三鑫玻璃厂项目建设需要，大亚湾区国土分局征用了松山下、老围、茶壶耳村小组位于大草洋地段西南面的46.08亩土地，上述土地的征地款也已付清。再查明，原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组认为被告大亚湾管委会1992年的征地范围并未包括涉案土地在内；被告大亚湾管委会认为1992年的征地范围包括了涉案土地在内，另外，被告大亚湾管委会也未向原审法院提交《大亚湾儿童公园用地示意图（2010年图）》上“政府储备用地范围”和“新征土地范围”所涉土地征收的相关证据材料。原审法院认为，综合原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组所提诉讼请求与所附事实和理由以及本案庭审中双方当事人的陈述来看，原告实质上是因对被告大亚湾管委会不履行征地补偿法定职责而提起的本案诉讼。本案争议的焦点问题有两个：一是原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二是原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组要求被告大亚湾管委会履行征地补偿法定职责理由是否成立。关于原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，原告松山下村民小组、老围村民小组、茶壶耳村民小组在知道涉案土地被规划用于建设大亚湾儿童公园后，一直在向政府有关部门反映涉案土地未经依法征收及补偿的问题，并要求依法进行处理。大亚湾经济技术开发区西区街道办和惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局经核查后于2016年2月2日作出答复意见。原告不服该答复意见，于2016年4月12日向惠州市国土资源局提出信访复查申请，于2016年10月12日向原审法院提起行政诉讼，从原告向行政机关请求履行法定职责和向原审法院提起行政诉讼的时间上看，原告提起本案诉讼并未超过上述法律规定的起诉期限。由于被告大亚湾管委会并未提交有效证据证明涉案土地包含在1992年统征地范围内，被告大亚湾管委会辩称本案所涉征地行为自作出之日起已超过20年，原告提起本案诉讼已超过法定期限，没有法律依据，不予支持。关于原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组要求被告大亚湾管委会履行征地补偿法定职责理由是否成立的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”的规定，被告大亚湾管委会主张涉案土地属于1992年统征地范围，应向原审法院提交证据予以证明。本案被告大亚湾管委会向原审法院提交的证据无法证明1992年征地的四至、范围和面积，也无法证明涉案土地已经包含在1992年的统征地范围之内，因此，被告主张涉案土地属于1992年已经征收的土地，主要证据不足。原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组要求被告大亚湾管委会履行征地补偿法定职责，理由成立，应予支持。鉴于被告大亚湾管委会对于原告松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组诉称的涉案土地的四至、面积和范围及地上附着物均未予以测量，原告直接请求原审法院判令被告支付征地补偿费用，于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、确认被告大亚湾经济技术开发区管理委员会征地未补偿的行为违法；二、被告大亚湾经济技术开发区管理委员会于本判决发生法律效力之日起60日内对未补偿土地部分依法定标准进行赔偿。一审案件受理费50元，由被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会负担。上诉人大亚湾管委会上诉称：一、原审判决认定事实不清，依法应予以撤销。涉案土地范围包括1992年统征地范围、政府储备用地范围，以及新征土地范围，上诉人已向原审法院提交1992年统征地图及征地手续、政府储备用地资料、新征土地征地资料。原审法院判决认为上诉人无法证明涉案土地已被依法征收，属认定事实不清，依法应予以撤销。二、三个被上诉人不是争议土地的权属人，与土地征用行为没有法律上的利害关系。三个被上诉人认为上诉人的征地行为侵犯了其共有使用权，但并未提交土地使用证等合法手续，也未提交有效证据证明争议土地使用权属于被上诉人所有。即使三个被上诉人在争议土地上种植果树等行为属实，也不能据此认为争议土地的使用权归其所有。因此，三个被上诉人与争议的土地没有直接利害关系，与上诉人的土地征用行为没有法律上的利害关系，依法应驳回三个被上诉人的起诉。三、三个被上诉人向上诉人索要土地补偿费、安置补助费没有依据。如前所述，上诉人已经依法征用争议土地，并且付清应补偿的款项，三个被上诉人要求上诉人赔偿土地补偿费、安置补助费没有任何法律依据。实际上，三个被上诉人不但不是土地权属人，而且连争议土地面积都无法确定，其要求上诉人赔偿土地补偿费、安置补助费的诉讼请求根本不能成立。综上，上诉人征用争议土地的行政行为并未违反当时的法律规定，三个被上诉人认为上诉人违法，并进而索要巨额赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。为此，请求：1、撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2、判令被上诉人承担一、二审的全部诉讼费用。被上诉人松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组答辩称：原审认定事实清楚。上诉人大亚湾管委会主张涉案土地范围包括在1992年统征范围、政府储备用地范围，以及新征土地范围没有事实根据，也没有任何证据证明，依法应驳回其上诉。二、涉案土地位于松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组的集体土地范围，依法属于集体所有。上诉人大亚湾管委会征用涉案土地未向被上诉人支付补偿费用的行政行为，与被上诉人存在法律上的利害关系，被上诉人有权提起行政诉讼。三、如前所述，上诉人征用涉案土地并向被上诉人支付征地补偿费用的行政行为违法，依法应向被上诉人支付征地补偿费用，上诉人主张涉案土地已经征用没有事实根据，也没有提交证据证明涉案土地包括在1992年统征范围、政府储备用地范围以及新征土地范围，依法应驳回其上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，三个被上诉人所在的惠州大亚湾区西区街道塘尾村村民委员会于2016年9月21日出具书面《证明》，证明“兹有我塘尾村松茶地名火山石旁边步九龙、澳风背，其山岭土地权属松山下、老围、茶壶耳共有使用权。”三个被上诉人在一审期间提供了有村民签名确认的《情况说明》及照片，以证明其村民在涉案土地上建有坟墓、阴城和三太子庙等使用事实。大亚湾管委会在本案二审法庭调查时陈述：“涉案土地已经被征用，其征用时间是1992年，当时跟三个被上诉人签订了征地协议，支付了征地补偿款，有其提供的2-7号证据证明。上诉人的征地行为是依据当时的土地管理法有关规定进行，符合法律规定。”本院认为，根据诉辩双方的意见，本案争议焦点是关于三个被上诉人与涉案征地行为是否具有法律上利害关系的问题，以及上诉人大亚湾管委会征用三个被上诉人集体土地是否合法及赔偿问题。关于三个被上诉人松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组与涉案征地行为是否具有法律上利害关系的问题。三个被上诉人在一审提供的由惠州大亚湾区西区街道塘尾村村民委员会出具的书面《证明》、以及有村民签名确认的《情况说明》及照片，可以证明三个被上诉人有使用涉案土地的事实。此外,上诉人亦确认其于1992年与三个被上诉人签订了征用涉案土地的协议。上述证据可证明三个被上诉人与上诉人征用涉案土地的行为有法律上的利害关系，可作为原告提起本案诉讼。关于上诉人大亚湾管委会征用三个被上诉人集体土地是否合法及赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”1992年，上诉人大亚湾管委会的征地部门惠州市大亚湾经济技术开发区国土局与被上诉人松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组的原生产队分别签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》，约定征用三个被上诉人位于大草洋地段的集体土地（未明确四至范围）。上诉人大亚湾管委会主张现大亚湾儿童公园项目的涉案土地包括在上述征地协议范围内，已于1992年征用，支付了征地补偿款，并提供了《国家建设征用（划拨）土地协议书》等有关征地补偿资料予以证明。经现场勘察，由于上诉人在诉讼期间提供的上述证据材料无法证明涉案土地已于1992年被全部征用且支付了相应的征地补偿款给三个被上诉人，况且被上诉人松山下村民小组、老围村民小组和茶壶耳村民小组均认为上述征地协议及征收补偿资料属于案外土地的征用及补偿，涉案土地未被征用及补偿。因此，上诉人大亚湾管委会认为涉案土地已于1992年征收，并支付了征地补偿款，主要证据不足。原审法院根据争议双方举证的情况和查明的案件事实，判决确认大亚湾管委会征用涉案土地未补偿的行为违法，并无不当，本院依法予以维持。关于涉案土地的赔偿问题，鉴于上诉人征用三被上诉人涉案土地的四至、面积以及地上附着物均未予以测量并予以确认，原审法院认定三个被上诉人请求法院直接判令上诉人支付征地补偿费，条件尚不具备，并据此判决大亚湾管委会限期对未予补偿的土地依法定标准进行赔偿（如相关赔偿数额需评估确定，所需评估时间可以扣除），并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，三个被上诉人与涉案征地行为没有法律上的利害关系，上诉人已经依法征用涉案土地，并付清补偿款，三个被上诉人要求上诉人赔偿土地补偿费、安置补助费缺乏依据等，上诉请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。上诉人与三个被上诉人亦可以通过协商和解方式解决赔偿（补偿）问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大亚湾管委会负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年六月二十九日书记员  赖心仪