贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书（2020）黔2601行初22号原告雷山县丹江镇教厂村十六组，住址雷山县丹江镇教厂村。负责人吴**学，组长。原告雷山县丹江镇教厂村十七组，住址雷山县丹江镇教厂村。负责人文家武，组长。委托诉讼代理人（一般代理）李绍光，男，1963年5月28日出生，住贵州省雷山县，当事人所在村民委员会推荐的公民）。二原告共同委托诉讼代理人（一般代理）李理琛。被告雷山县丹江镇人民政府，住址贵州省雷山县丹江镇雷西路。法定代表人宋正智，镇长。主要负责人周恩超，副镇长。委托诉讼代理人（特别授权）何平。被告雷山县人民政府，住址贵州省雷山县丹江镇永乐路南门坝。法定代表人袁刚，县长。主要负责人李绍雄，副县长。委托诉讼代理人（一般代理）文贞珍。委托诉讼代理人（一般代理）姜滔，贵州辅正（雷山）律师事务所执业律师。第三人吴志良，男，1980年5月15日出生，苗族，住贵州省雷山县。委托诉讼代理人（特别授权）王晓龙，男，1946年12月24日出生，苗族，农民，住贵州省凯里市。系吴志良表叔。原告雷山县丹江镇教厂村十六组、十七组诉被告雷山县丹江镇人民政府、被告雷山县人民政府、第三人吴志良不服山林权属争议处理决定及复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月22日立案受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书（参加诉讼通知书）及相关诉讼材料，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告雷山县丹江镇教厂村十六组的负责人吴**学、原告雷山县丹江镇教厂村十七组的负责人文家武及其委托诉讼代理人李绍光、二原告的委托诉讼代理人李理琛，被告雷山县丹江镇人民政府的主要负责人周恩超及委托诉讼代理人何平，被告雷山县人民政府的主要负责人李绍雄及其委托诉讼代理人文贞珍、姜滔，第三人吴志良的委托诉讼代理人王晓龙到庭参加诉讼。现已审理终结。被告雷山县丹江镇人民政府于2019年4月1日作出丹府行处字（2019）1号《关于丹江镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定》认定，经审理查明:申请人吴志良与被申请人教厂村十六、十七组争议的山林,地名叫“千送先单”或“黄坭坳”（同一个地名）,申请人持有1983年12月1日的雷林山字第348号自留山使用证,地名:干送单先,四至是上抵李世生土、下抵大路、左抵李世生土、右抵吴**清土；2008年12月28日林权登记申请表,四至是东抵吴志雄土、西抵公路、南抵公路、北抵潘世烈土；承包耕地明细表,四至是东抵潘士烈土、西抵大路、南抵吴**清土、北抵潘士刚土；四张照片；两份证明。被申请人未持有任何有效证件。另查明:在申请人的山林地历史就有一条通道,两次均在历史通道上拓宽路面,2014年修建的一条9米宽的村级公路仍然在申请人的山林地修建,申请人皆未得到任何补偿,属无偿为家乡建设需要。原两次拓宽的公路已成断头公路,属荒废公路。本府认为:申请人吴志良系本村十六组村民,发生山林纠纷地点属于十六组管辖,被申请人十七组与申请人吴志良没有任何联系,被申请人主体不适格。申请人吴志良因与被申请人十六组所称的地名叫“干送单先”,申请人持有的是“林权证”和“经营权证”是合法的有效证件,根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力”和第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”以及中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证）,是处理林权争议的依据”和第十条“处理林权争议时,林木、林地权属凭证记载的四至清楚的,应当以四至为准”的规定,本案申请人和被申请人争议的“干送单先”（地名）的荒废公路仍然在申请人的经营权范围,山林权属申请享有使用权。因村公共设施和公益事业建设需要,教厂村在申请人林地原通道范围扩建修公路,其所占用山地一律不给补偿，由林权主自行处理林木,林地无偿提供,申请人在未取得任何补偿的情况下将林地让出作为公益事业需要,其行为不违反法律的规定,且有益于公益事业,值得提倡并鼓励。但应该明确的是,村集体并未征用申请人的林地。现教厂村另行利用申请人的林地修建了新的公路,原修建的公路已成断头路,其作为公共通道及公益事业需要的功能及目的已丧失,理应由原使用权人恢复其林地使用权,进行植树造林开发利用,这也符合森林法及相关政策法律的规定。现根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国物权法》第九条、第十七条和中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条之规定,作出处理决定如下：申请人吴志良与被申请人十六组的“干送单先”（地名）杯使用权属申请人享有使用权,在申请人“干送单先”（地名）林地内的废弃公路申请人享有使用权。原告不服，申请复议，被告雷山县人民政府于2019年12月20日作出雷府复议字（2019）7号《行政复议决定书》，复议维持了丹江镇人民政府作出的处理决定。原告雷山县丹江镇教厂村十六组、十七组诉称：（一）丹府行处字［2019］第1号行政处理决定书和雷府复议字［2019］7号行政复议决定书存在大量事实认定不清。本案为集体土地所有权属争议纠纷，第三人吴志良提供的雷林山字第348号自留山使用证，以“下抵大路”边界,涉案是路段范围,该路段宽2米至3米不等。“干送单先”（地名）历史以来是东山坪（村寨名称）至寨的公共通道,也是本村村民生产生活的必经之道,同时地方民族传统盛典节日均在其路段举行;从古沿今该路段土地为集体所有,公共所有。集体经济组织从来未分给第三人使用;因乡村公路建设发展的需要,其路段及村民承包地曾被无偿占用后现已改变其原始面貌。土地实行承包后为明确承包地的四至说明范围,第三人的承包地下抵大路,其承包的范围,远离公共通道的边界。第三人从第一轮承包面积为0.3亩,延包后仍然为0.3亩,根本不在路段的范围,在不能保证集体利益,公共利益的情况下,第三人竟然将集体所有权占为己有,违反了土地的所有权的性质。因此,被告存在事实认定不清,土地性质认定不明确。（二）丹府行处字［2019］第1号行政处理决定书和雷府复议字［2019］7号行政复议决定书存在证据不足。林木林地权属争议认定依法应以林业“三定”时期确定权属为依据,林业“三定”未确定权属的应根据历史事实以及长期客观使用状态为权属认定的依据。“干送单先”（地名）的公共通道路段,历史以来均为远村近寨的必经之道,尤其是原告、第三人及本村寨生活生产一代又一代人非常了解熟悉的公共通道路段。在乡村公路建设时曾在该路段修建,由于各方面原因该公路丧失了功能形成了断头路。土地不再继续利用,应当恢复其土地所有权性质。被告在没有任何证据证实之下,片面把集体所有权土地作出决定给第三人使用,其行政处理决定严重存在证据不足。（三）丹府行处字［2019］第1号行政处理决定书和雷府复议字［2019］7号行政复议决定书存在适用法律不当。山林权属争议引发确定权属纠纷,应根据历史客观事实状态及土地物所有权性质等适用法律处理,本案确定权属争议应适用《中华人民共和森林法》、《林地权属争议处理办法》、《贵州省林地管理条例》及相关法律法规和司法解释处理,被告适用《物权法》条款处理本案,显属适用法律不当。综上,为维护原告的合法权益,特依法起诉,请求人民法院依法判决撤销丹府行处字［2019］第1号行政处理决定书和雷府复议字［2019］7号行政复议决定书为证明上述事实和理由，原告在庭审中出示如下证据：1.教厂村民委员会证明、身份证复印件。拟证明原告的主体适格。2．丹府行处字（2019）第1号《关于丹江镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定》、雷府复议字［2019］7号《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为存在且经过复议的事实。3.2020年1月7日证明。拟证明十六、十七组以前属于教厂大队的第八生产队，十七组与本案被诉争议地具有法律上的利害关系。4.吴里长的土地承包经营权证。拟证明第三人户经营权证记载的争议地“干送单先”（地名）面积只有0.1亩。被告雷山县丹江镇人民政府辩称：（一）本案我府作出的丹府行处字(2019)1号行政处理决定认定事实清楚,程序合法。本案第三人吴志良因与原告十六组、十七组山林地权属纠纷一案,吴志良于2018年3月9日向丹江镇人民政府申请调处。本府受理后,依法对双方当事人争议的山林地进行了现场勘测,并于2018年4月19日下午主持双方当事人进行了调处。第三人吴志良与原告争议的山林,地名叫“干送先单”或“黄坭坳”(同一个地名),申请人吴志良持有1983年12月1日的雷林山字第348号自留山使用证,2008年12月28日林权登记申请表，承包耕地明细表,四张照片，两份证明。被申请人未持有任何有效证件。吴志良(第三人)的山林地历史就有一条通道,两次均在历史通道上拓宽路面,2014年修建一条9米宽的村级公路仍然在申请人的山林地修建,申请人皆未得到任何补偿,属无偿为家乡建设需要。原两次拓宽的公路已成断头公路,属荒废公路,这是历史客观事实。以上事实,有第三人的申请书及其提供的证据、现场勘测笔录、调解笔录等证据在卷佐证,我府予以认定是合理合法的。（二）本案法律关系定性准确,适用证据恰当。本案认定的相关事实有第三人吴志良的申请书及其提供其持有自留山使用证,林权登记申请表,承包耕地明细表,四张照片,两份证明和原告的答辩书、两份村委会证明和一张照片,现场勘测笔录、调解笔录等证据在卷佐证,我府予以认定是合理合法的。我府认为，第三人吴志良系本村十六组村民,发生山林纠纷地点属于十六组管辖,被申请人十七组与第三人吴志良没有任何联系,被申请人主体不适格。第三人吴志良因与被申请人十六组所称的地名叫“干送单先”,第三人持有的“林权证”和“经营权证”是合法的有效证件,我府根据《中华人民共和国物权法》第九条和第十七条以及中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条和第十条的规定作出处理决定,将“干送单先”(地名)山林使用权属第三人吴志良享有使用权,在第三人吴志良“干送单先”(地名)林地内的废弃公路第三人吴志良享有使用权。综上所述,我府以事实为依据,法律为准绳,作出的行政处理决定合理合法,应当驳回原告的行政诉讼请求。被告雷山县丹江镇人民政府向本院提交了以下被诉行政行为的证据、依据：1.雷林山自字第348号《颁发社员自留山使用证》证。旨证第三人吴志良持有的自留山使用证上记载有“干送单先”的林地。2.林权登记申请表。旨证第三人吴志良持有的林权证上地名为“黄林坳”的面积有6.4174亩。3.承包耕地明细表.旨证第三人吴志良户提供的承包耕地明细表上有“干送单先”的林地。4.第三人制作的草图1张。旨证纠纷地示意情况。5.第三人制作的图片3张。旨证第三人无偿让村里修建公路的事实。6.证明3份。旨证第三人的山上老路被两次拓宽过的事实。7.教厂村委员会证明。旨证村委会对原告与第三人的争议调解未果后移交给丹江镇人民政府调处的事实。8.该府制作的图片3张。旨证第三人吴志良的山多次让给集体修建公路的事实。被告雷山县人民政府辩称：（一）复议程序合法。一是依法在复议期限内作出了复议决定。原告雷山县丹江镇教厂村十六、十七组不服雷山县丹江镇人民政府于2019年4月1日作出的丹府行处字（2019）第1号《关于丹江镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定》,原告向我府提出行政复议申请,我府于2019年10月23日依法受理,于2019年12月20日作出雷府复议字［2019］7号《雷山县人民政府行政复议决定书》,于2019年12月23日送达雷山县丹江镇人民政府签收,并委托雷山县丹江镇人民政府向原告和第三人送达。我府从接受原告的复议申请到作出复议决定,均在《行政复议法》规定的法定期限内予以完成。二是依法通知了本案的原告丹江镇人民政府提交答复意见和证据材料、依法通知本案第三人吴志良参与行政复议。丹江镇人民政府于答辩期内向我府提交了答复意见和相关证据材料,第三人吴志良也向我府提交了答辩意见和相关证据材料，我府充分保障了本案各方当事人在行政复议中享有的各项权利。（二）认定事实清楚、适用法律正确。本案中,对于“干送单先”林地使用权的权属争议,申请人未能提供有效的权属证明。第三人提供了有效的权属证明,且四至范围清晰。原告与第三人双方均对第三人持有1983年12月1日的雷林山字第348号自留山使用证予以认可。2008年12月28日林权登记申请表是对1983年12月1日的雷林山字第348号自留山使用证的延续,两个证均为合法有效的权属证明,本府予以认可。第三人原为了公共利益需要,在未取得补偿的情况下将自己的林地让作公路建设用地,属于支持集体公益事业,其行为未违反法律规定。但是该让出的林地及其损坏的林木一直未得到补偿。因公路拓宽扩直后,所争议的“干送单先”所涉的原拓宽的公路已成为废弃公路,其作为公共公路的功能已丧失。雷山县丹江镇人民政府将该争议林地明确为第三人享有使用权,是符合相关法律规定的。原告在该地未依法征用也未给予任何补偿的情况下,将该地集体留作被征收农户家田土进行调整补偿,这不符合法律的规定。丹江镇人民政府依据《中华人民共和国物权法》第九条、中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条的规定作出丹府行处字（2019）第1号处理决定,适用法律正确。综上所述,经我府审查,丹江镇人民政府作出的丹府行处字（2019）第1号处理决定的事实清楚、证据充分、适用法律正确。我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;”之规定作出了维持原告雷山县丹江镇人民政府作出的丹府行处字（2019）第1号《关于丹江镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定》的复议决定，我府认定事实清楚,证据确凿充分,程序合法。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求,以维护法律的正确实施。被告雷山县人民政府向本院提交了以下被诉行政行为的证据、依据：1.复议申请书。旨证申请人曾向该府提起复议请求。2、行政复议受理通知书。旨证雷山县人民政府受理了申请人的行政复议申请。3.丹江镇人民政府的行政复议答辩及证据材料。旨证丹江镇人民政府提交的行政复议答辩及证据情况。4.第三人行政复议答辩及证据材料复印件。旨证第三人吴志良提交的行政复议答辩及证据情况。5.行政复议决定书及送达回证。旨证该府作出的复议决定及送达行政复议文书情况。6.调解笔录。旨证丹江镇人民政府在复议阶段向该府提交的证据中有丹江镇人民政府对原告与第三人的争议进行调处的情况。第三人吴志良述称：“干送单先”这片林地，原是十六组的集体山林，1983年土地承包到户时，由十六组分给吴**才（吴志良父亲）名下管理使用，十七组根本没有依据来争。政府作出的处理决定及复议决定是正确的，请求人民法院维持政府的处理决定及复议决定。为证明上述事实和理由，第三人向法院出示以下证据：第三人制作的照片1张。拟证明涉案土地公路扩宽后的小路情况；83年自留山证上的大路有2尺宽，现在有7、8米宽。经庭审举证，被告丹江镇人民政府对原告出示的1、2号证据无异议，对3号证据的“三性”不予认可，认为十六组及十七组是不同的两个主体，该证据不能证明原告的证明目的。对4号证据证明目的有异议，认为涉案争议地面积有6.4174亩。被告雷山县人民政府与第三人对原告出示证据的质证意见与被告丹江镇人民政府的意见一致。原告对丹江镇人民政府出示的1号证据无异议。对2号证据认为该证据只是林权登记表，不属于人民政府颁发的林权证。对3号证据认为该承包明细表上记载的“干送单先”只有0.1亩。对4、5号证据真实性、合法性不予认可。对6号证据有异议，认为个人证明未附有证明人的身份证复印件，不予认可；村委会证明只有村委会的印章没有出具人的签名，不予认可。对7号证据无异议。对8号证据有异议，认为该作为航拍图片没有标注有时间及加盖公章，且第三幅图中标注红线的范围就认定是第三人的山不合法。被告雷山县人民政府及第三人代理人对丹江镇人民政府出示的证据均无异议。原告对被告雷山县人民政府提交1-6号证据有异议，认为从2018年4月19日参加调处后，均没有通知原告参加调处。被告丹江镇人民政府及第三人对雷山县人民政府提交的证据均无异议。原告对第三人提交的证据的真实性不予认可。二被告对第三人提交的证据均无异议。经庭审质证，本院对双方在法庭上出示的证据认证如下：对原告提交的1号证据，能证明原告的主体情况，采纳为本案的证据。2号证据系被诉行政行为本身及经过复议的情况，采纳为本案的证据。3号证据不符合证人证言的形式要件，不采纳为本案的证据。对4号证据不能证明原告的证明目的，不采纳为本案的定案证据。对被告丹江镇人民政府提交的1、2、3号证据系第三人在行政处理阶段提交主张权利的依据，采纳为本案的证据。4、5号证据系第三人在行政处理阶段提交自行制作的示意图和图片，只能反映涉案争议地的现状，不采纳为该府证明目的的证据。6号证据个人书面证明和村民委员会的证明，不符合证据的形式要件，不采纳为该府证明目的的证据。7号证据能证明村委会对原告与第三人的争议调解未果后移交给丹江镇人民政府调处的事实，采纳为本案认定部分案件事实的证据。8号证据系该府通过航拍制作的图片，只能证明争议地的现状，不能证明该府的证明目的，不采纳为本案的定案证据。对被告雷山县人民政府提交的1-5证据，能证明该府复议的相关程序，采纳为本案的证据。对第三人提交1号证据不符合视听资料制作要件，不采纳为本案的定案证据。根据以上的证据，本院确认如下案件事实：第三人吴志良系原告雷山县丹江镇教厂村十六组村民。本案争议地位于丹江镇教厂村“干送单先”（地名）现已废弃的公路处。2018年3月9日，第三人吴志良向被告丹江镇人民政府递交《山林土地确权申请书》，请求确认“干送单先”山林（废弃公路）争议地段属于其林地。被告丹江镇人民政府经对现场进行踏查，组织双方于2018年4月19日进行了调处，后于2018年6月22日作出丹府行处字（2018）第03号《关于丹江镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定》，决定将“干送单先”（地名）山林使用权归第三人享有，在“干送单先”（地名）林地内的废弃公路除保持生产生活通道外第三人享有使用权。2018年8月1日，丹江镇人民政府作出丹府撤字［2018］3号《关于撤销〈关于××镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定〉的决定》，以十七组列为被申请人参加调处主体不适格为由，自行撤销其作出的处理决定。2018年8月20日，丹江镇人民政府作出丹府行处字（2018）第04号《关于丹江镇××与××组山林使用权争议的处理决定》，决定内容同丹府行处字（2018）第03号处理决定。二原告不服，申请复议，雷山县人民政府作出雷府复议字［2019］1号《复议决定书》，以丹江镇人民政府作出的丹府行处字（2018）第04号处理决定遗漏了教厂村十七组，作出的行政行为违反法定程序为由，复议撤销了丹江镇人民政府作出的丹府行处字（2018）第04号处理决定。2019年4月1日，丹江镇人民政府作出丹府行处字（2019）1号《关于丹江镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定》，决定将“干送单先”（地名）山林使用权归第三人享有，在“干送单先”（地名）林地内的废弃公路第三人享有使用权。二原告不服，直接向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月17日作出（2019）黔2601行初47号行政裁定书，以本案系复议前置的案件，二原告未申请复议直接向本院提起行政诉讼，不符合法律规定为由，裁定驳回了二原告的起诉。后二原告向雷山县人民政府申请复议，雷山县人民政府受理后，通知了丹江镇人民政府和第三人提交答辩和证据材料，经审查于2019年12月20日作出雷府复议字（2019）7号《行政复议决定书》，维持了丹江镇人民政府作出的丹府行处字（2019）1号处理决定。二原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销丹江镇人民政府作出丹府行处字（2019）1号处理决定和雷山县人民政府作出的复议决定。庭审中，原告教厂村十七组提出在“林业三定”之前与教厂村十六组同属于教厂大队第八生产队，但二被告及第三人均予以否认。本院认为，（一）关于被告丹江镇人民政府是否有处理本案山林争议的职权问题。《中华人民共和国森林法》（2009年修改）第十七条第一、二款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。本案中，第三人吴志良系原告雷山县丹江镇教厂村十六组集体组织成员，吴志良与教厂村十六组就本案林地使用权之间的争议，属于同一农村集体组织中个人与集体之间的争议,丹江镇人民政府有权进行处理。对于原告教厂村十七组提出其与教厂村十六组在“林业三定”之前属于同一农村集体组织,与本案争议山林有利害关系，但未提交证据材料予以证实，丹江镇人民政府认定教厂村十七组与本案争议山林无利害关系的理由成立。（二）关于被告丹江镇人民政府作出处理决定认定事实的主要证据是否充分的问题。被告丹江镇人民政府受理第三人的提出的调处申请后，虽进行了现场探查，但没有证据反映出其已组织双方对本案争议山林的四至范围进行确认，未能向法庭提交由双方签名或捺印均认可本案争议山林的四至范围；亦未对第三人吴志良提交主张权利的相关权利凭证是否在本案争议地的四至范围内进行现场确认和明确认定。其作出的处理决定存在认定事实的主要证据不足，应当依法予以撤销。被告雷山县人民政府受理原告的复议申请后，依法送达通知给相关当事人,在法定期限内作出行政复议决定并送达给各方当事人，其行政复议程序合法。但其作出的复议决定未能纠正丹江镇人民政府作出原行政行为所存在的错误，其作出的复议决定亦应当予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告雷山县丹江镇人民政府于2019年4月1日作出丹府行处字（2019）1号《关于丹江镇××与××、××组山林使用权争议的处理决定》。二、撤销被告雷山县人民政府于2019年12月20日作出雷府复议字（2019）7号《行政复议决定书》。三、由被告雷山县丹江镇人民政府在法定期限内重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告雷山县丹江镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满前直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。审 判 长  刘 江人民陪审员  罗净尹人民陪审员  王晓明二〇二〇年六月十一日法官助理李维君书记员邓汝雪