安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初41号 原告汪道高，男，1952年2月26日出生，汉族，住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。原告王祖连，女，1952年8月8日出生，汉族，住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原告汪道高之妻。共同委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。共同委托代理人杨凤梅，北京市京伦律师事务所实习律师。被告安康高新技术产业开发区管理委员会，住所地安康市高新区安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区，统一社会信用代码1261090055565899XU。法定代表人罗武侠，主任。委托代理人胡小勇，男，安康高新技术产业开发区管理委员会工作人员。委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。第三人汪海军，男，1976年10月13日出生，汉族，住安康市汉滨区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原告汪道高，王祖连之子。原告汪道高、王祖连因要求确认被告安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新区管委会”）下属的安康高新区土地统征储备中心（以下简称“高新区XX中心”）与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效，于2019年12月5日以高新区XX中心为被告向本院提起行政诉讼。本院通知其补正后，于2020年1月2日立案，于2020年1月8日向高新区XX中心送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年4月13日公开开庭审理了本案。后原告汪道高、王祖连以高新区XX中心不是本案适格被告为由，向本院申请将被告变更为高新区管委会，本院予以准许。本院于2020年4月27日向原告汪道高、王祖连，被告高新区管委会，第三人汪海军送达了变更被告通知书等法律文书，于2020年5月18日第二次公开开庭审理了本案。原告汪道高及其委托代理人吴成军，被告高新区管委会的委托代理人胡小勇、魏书松，第三人汪海军到庭参加诉讼；原告王祖连，原告汪道高、王祖连的委托代理人杨凤梅未到庭参加诉讼；被告高新区管委会的负责人因故未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汪道高、王祖连诉称，2017年9月17日，高新区XX中心与汪海军签订了《房屋拆迁安置协议书》，将汪道高、王祖连位于XX村XX组家庭共有房屋以签订协议的方式进行补偿安置。汪道高、王祖连认为该协议无效，具体理由如下：第一，涉案土地尚未征收，高新区XX中心XX道高、王祖连的房屋及土地。第二，对于集体土地、房屋拆迁补偿的主管部门为国土资源管理部门，高新区XX中心无职权签订《房屋拆迁安置协议书》。第三，汪海军不是涉案房屋所有权人，无权处分汪道高、王祖连的房屋。第四，高新区XX中心不具有行政主体资格，其上级机关高新区管委会为本案适格被告。综上所述，请求确认被告高新区管委会与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。原告汪道高、王祖连为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：《房屋拆迁安置协议书》。拟证明第三人无权签订《房屋拆迁安置协议书》，该协议违反法律规定。第二组：户口薄3册，宅基地使用证、集体土地建设用地使用证各1份。拟证明第三人与原告已分户，第三人对宅基地无使用权，对于房屋没有所有权。第三组：《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及片区综合地价平均标准的通知》（陕政办发[2010]36号）。拟证明房屋征收补偿协议中适用的《安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》（安政发[2009]15号）已经作废。被告高新区管委会辩称，第一，高新区管委会下属的高新区XX中心是安康市人民政府确定的实施房屋拆迁补偿的实施机构，属签订拆迁安置协议的合法主体。首先，在2012年，高新XX中心是安康市机构编制委员会批准设立的职权性事业单位，具有土地统征储备、拆迁安置等工作职责。在2017年，安康市机构编制委员会将高新区XX中心调整为高新区管委会的下设机构，职责不变。其次，涉案房屋所在的土地，经陕西省人民政府批准，已由集体土地征收为国有土地，高新区XX中心XX村集体签订了土地征收协议，兑付了征地补偿款，集体土地已批转为建设用地，高新区管委会有权进行房屋拆迁安置补偿，对于高新XX中心实施的征地安置补偿行为予以认可。第二，高新区XX中心与汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》合法有效。汪海军作为家庭代表与高新区XX中心签订安置协议，两原告是知情且对汪海军授权，在协议签订后，未提出任何异议。两原告家庭已于2017年9月21日实际领取了全部拆迁安置补偿款和安置补偿过渡费，该行为完全能够证实汪海军签订协议是两原告家庭的共同意愿和真实意思表示。协议的签订和履行没有侵害两原告的合法权益。第三，两原告的起诉已经超过起诉期限，应依法驳回其起诉。汪海军在2017年9月27日与高新区XX中心签订了房屋补偿安置协议并领取了补偿款，两原告作为家庭共同成员对此完全知情。现在提起诉讼已超过了六个月的起诉期限。综上所述，高新区XX中心与汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》合法有效，请求驳回原告汪道高、王祖连的诉讼请求。被告高新区管委会为证明其辩称，向本院提交下列证据：第一组：安康市机构编制委员会办公室的安编办发[2012]26号《关于设立安康高新区土地统征储备中心的通知》，安康市机构编制委员会的安编发[2017]29号《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》。拟证明高新区XX中心是经安康市人民政府授权实施征地拆迁安置工作的主体。第二组：陕西省人民政府的陕政土批[2013]778号《关于安康市2012年度第十六批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》（审批土地件），征收土地协议、征地补偿汇总表、征地拆迁登记表，汪槽村村民委员会出具的书面证明。拟证明被告征收原告的土地合法，第三人已经领取了补偿款。第三组：拆迁通知、房屋拆迁安置协议书、兑现表2份、付款凭证。拟证明两原告知道并同意第三人与被告签订协议，且协议已经全部履行。第三人汪海军述称，涉案房屋是汪海军之父汪道高建造，而不是汪海军建造。2017年9月17日，汪槽村村干部打电话通知汪海军到村委会签订协议，汪海军就按照通知到村委会签订了《房屋拆迁安置协议书》。第二天，汪道高就提出异议，认为汪海军不该去签订该协议。汪海军认为，汪海军与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。第三人汪海军未向本院提交证据。经当庭举证、质证，对原、被告提交的证据认证如下：原告汪道高、王祖连提交的证据：第一组，《房屋拆迁安置协议书》为被诉行政协议，在此不予认证，待后进行裁判。第二组，该组证据具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第三组，签订《房屋拆迁安置协议书》采取自愿原则，故该组证据与本案没有关联性，不予确认。被告高新区管委会提交的证据：第一组，该组证据仅能证明高新区XX中心的设立机关和隶属机关，对此证明内容予以确认。第二组，陕西省人民政府的陕政土批[2013]778号审批土地件、征收土地协议，具有真实性、合法性、关联性，予以确认。该组其他证据，与本案争议焦点没有关联性，不予确认。第三组，拆迁通知，与本案没有关联性，不予确认；《房屋拆迁安置协议书》为被诉行政协议，在此不予认证，待后进行裁判；兑现表2份、付款凭证，可以证明案件事实，予以确认。根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：汪道高、王祖连生育两女一子，现均已成年。汪道高、王祖连之子汪海军的户籍于2016年11月7日单独立户；1981年，汪道高、王祖连在建民镇XX村XX组建设房屋。1985年8月，汪道高办理了《宅基地使用证》，该证记载家庭人口为四人。1991年11月，王祖连办理了《集体土地建设用地使用证》。后汪道高、王祖连分别于1996年、2004年对房屋进行了加盖。2013年12月31日，陕西省人民政府向安康市国土资源局下发了陕政土批[2013]778号《关于安康市2012年度第十六批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》（土地审批件），同意将高新区XX村、XX村XX组9.9118公顷集体农用地转为建设用地。2017年9月15日，高新区XX中心与高新区XX村签订了《征地土地协议》，高新区XX中心XX村集体土地12.550亩。汪道高、王祖连位于XX村XX组的房屋在征收范围内。2017年9月17日，高新区XX中心与汪海军签订了《房屋拆迁安置协议书》，约定高新区XX中心XX道高、王祖连的房屋（建筑面积712.3平方米），高新区XX中心予以补偿奖励。2017年9月21日，高新区XX中心向汪海军支付拆迁补偿款、奖励款等共计104454元。汪海军将其与高新区XX中心签订《房屋拆迁安置协议书》之事告知汪道高后，汪道高向高新区XX中心提出异议，后向本院提起本次行政诉讼。另查明，高新区XX中心于2012年设立，原属安康市国土资源局管理的事业单位，2017年调整为高新区管委会下属的事业单位。本院认为，第一，高新区XX中心无权独立实施与征收相关的行政行为，其实施的与土地征收相关的行为，应视为被告高新区管委会委托实施的行为。因此，高新区管委会为本案适格被告。第二，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府土地行政主管部门是法定的征收以及具体实施安置补偿工作的主体。相应地，其也是安置补偿协议的有权签订方。本案中，被告高新区管委会及其下属的高新区XX中心均不属于土地行政主管部门，在诉讼中被告高新区管委会也未向本院提交证据证明市、县级人民政府或其自然资源部门授权其签订安置补偿协议，也未提交证据证明得到有权机关的追认。因此，被告高新区管委会及其下属的高新区XX中心均不具有签订安置补偿协议的主体资格。第三，根据《土地管理法》的规定，征收单位应当在签订协议之前对被征收房屋的权属进行主动审查，当事人应持有权属证书或其他相关证据证实，经行政主管部门审核后，签订《补偿协议》，将补偿款支付被征收人。《物权法》第三十九条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”《物权法》第九十七条规定，“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”《合同法》第五十一条规定，“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”在本案中，原告汪道高、王祖连提交的证据证明涉案房屋属其所有并主张《房屋拆迁安置协议书》无效，第三人汪海军对此也予以认可。而被告高新区管委会没有提交涉案房屋权属证明，不能证明涉案房屋属于第三人汪海军所有，也没有证据证明原告汪道高、王祖连委托第三人汪海军签订《房屋拆迁安置协议书》。因此，被告高新区管委会与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。第四，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中，原告汪道高、王祖连主张被告高新区管委会与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效，经本院审查，其诉讼请求成立，而《行政诉讼法》及其司法解释中并未明确规定无效的行政行为受起诉期限限制，故被告高新区管委会关于原告汪道高、王祖连提起本次诉讼超过起诉期限的意见，不能成立。综上所述，被告高新区管委会和第三人汪海军均无签订《房屋拆迁安置协议书》的主体资格，根据《行政诉讼法》第七十五条之规定（“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”），双方签订的《房屋拆迁安置协议书》属于重大且明显违法，依法应确认该协议无效。《房屋拆迁安置协议书》被确认无效后，第三人汪海军因该协议取得的104454元补偿款应当予以返还，故依法责令被告高新区管委会收回第三人汪海军领取104454元补偿款。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告安康高新技术产业开发区管理委员会与第三人汪海军于2017年9月17日签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。二、责令被告安康高新技术产业开发区管理委员会自本判决生效之日起三十日内收回第三人汪海军领取的104454元补偿款。案件受理费50元，由被告安康高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长  郭世军人民陪审员  方  玲人民陪审员  曾明顺 二〇二〇年六月五日 书  记  员  华志颖后附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。  1