广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终330号上诉人（原审原告）：仁化县周田镇较坑村民委员会第二村民小组。负责人：刘伟华，小组长。委托代理人：刘荣有，男，1962年7月21日出生，汉族，住广东省仁化县周田镇较坑村民委员会第二村民小组11号。委托代理人：卜伟松，广东维群律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：仁化县人民政府。住所地：广东省仁化县新城路2号。法定代表人：周小明，县长。委托代理人：谭汉荣，仁化县国土资源局土地纠纷调处办公室工作人员。委托代理人：蒙克荣，广东丹霞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：候永桢、李嘉，均为韶关市法制局行政复议应诉科工作人员。原审第三人：仁化县周田镇较坑村民委员会安昌第一村民小组。负责人：余金桥，小组长。委托代理人：余鸡济，男，1944年8月27日出生，汉族，住广东省仁化县周田镇较坑村民委员会安昌第一村民小组23号。委托代理人：邓黎洪，广东丹霞律师事务所律师。原审第三人：陈小梅，女，1973年8月7日出生，汉族，住广东省仁化县周田镇。上诉人仁化县周田镇较坑村民委员会第二村民小组（下称第二村民小组）因与被上诉人仁化县人民政府、韶关市人民政府、原审第三人仁化县周田镇较坑村民委员会安昌第一村民小组（下称第一村民小组）、陈小梅土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：第二村民小组与第一村民小组争议的标的物为土地所有权，争议之土地位于广东省仁化县周田镇行政辖区内，争议地及其附近地名为“风坑”，分为“上风坑”与“下风坑”，争议地为“下风坑”。争议地的四至为东至水圳，南至水圳，西至水圳，北至水圳，面积约23.1亩，地类为耕地，地表附着物为牛场种植喂牛的樯草。1950年土改时期，涉案争议土地权属争议双方当事人确认为第二村民小组所有和使用。1960年“四固定”时期为第二村民小组所有。此后为第一村民小组使用。1984年期间第一轮家庭联产承包制时，第一村民小组将“风坑”包括涉案土地发包给本村村民使用。1998年第二轮土地承包时，第一村民小组延续了承包期限。1998年6月11日，周田镇人民政府作出周府[1998]10号《关于瓦片地村与安昌村争议承担风坑田农业税的处理决定》，内容包括“申请方称：从土改分田至一九六七年底上风坑二亩、下风坑十九亩水田是我村耕种，因劳动力少，一九六八年安昌村余石养与我村刘石贱（已故）协商，将风坑水田二十一亩转给安昌村耕种，至今，国家粮食任务仍由我村负担，现要求安昌村承担这二十一亩的农业税。被申请方称：一九五八年至一九五九年两年与瓦片地村并队，没有耕风坑的田，一九六0年分开后，各耕各的田，我村在上、下风坑开荒种田，当时没有粮食任务，后来查田定产时负担了国家粮食任务。经查，风坑分上、下风坑，一九五七年前上风坑有二亩，下风坑有一十九亩属瓦片地村耕种，是单造田。一九五八年大集中瓦片地村与安昌村两村合并，属较坑第一排，双方共同劳动，统一饭堂。一九六0年冬体制下放两村分开，由大划分耕作区，统一核算，国家粮食任务，由大队统一缴交。一九六一年后，安昌村耕种风坑田，一九六三年较坑大队重新调整稳定耕地，国家粮食任务按调整后面积计征农业税，直耕至一九九七年冬，双方未发生过土地权属纠纷和承担农业税问题的纠纷，而且两村的农业税从一九六五年至今都没有更改。本人民政府认为：双方已经历‘四固定’和第一轮联产承包责任制等政策变迁，且每年都有一年一度的计征工作，发现有错都会及时处理，瓦片地村提出的要求是欠理的。根据《中华人民共和国农业税条件》第二十七条的规定，作出如下处理决定：1、风坑田属安昌村所有和使用的已经承担农业税。2、瓦片地村、安昌村的农业税按一九六五年以来各村的标准计算。”1999年11月30日，原广东省曲江县周田镇较坑村村民委员会出具一份《证明》，内容为“兹有我较坑村委会瓦片地村从分田至一九六七年风坑田是二十五亩，一九六八年至今只有四亩，粮食任务一九六一年至一九九七年由该村缴交；安昌村从分田至一九六七年风坑田是二十三亩，一九六八年至今是四十四亩，缴交的粮食任务是二十三亩。”此外，第二村民小组还提供了《曲江县周田公社较坑大队安昌村、瓦片地村1965年农业税负担税额调查计算表》、《曲江县周田镇2002年农业税负担表》、没有标题的有关农业税表格证明，第二村民小组以这些证据证明其承担了争议土地的农业税。2014年7月1日，第一村民小组与陈小梅签订一份《土地承包合同书》，约定将凹背脚田地约52.75亩土地承包给陈小梅。2016年期间，因农村土地承包经营权确权登记发证，引发第二村民小组与第一村民小组的土地所有权争议。2017年4月2日，第二村民小组向仁化县周田镇较坑村人民调解委员会申请调解。2017年4月17日，仁化县周田镇较坑村人民调解委员会作出《终止调解告知书》，告知双方终止调查，建议当事人通过有关法律途径解决纠纷。2017年7月3日，第二村民小组就“风坑”土地所有权向仁化县国土资源局申请确权，填写了《土地权属争议调解处理申请书》，在向仁化县人民政府申请调处时亦称“由于历史原因，当时我村劳力较弱，我村风坑田被安昌村（第一村民小组）村民检为耕种……”2018年2月7日，仁化县人民政府作出仁府行决[2018]2号《关于“风坑”土地所有权处理决定》，在“本府查明”一节的内容为“争议地座落在化县周田镇较坑村民委员会辖区内,争议地及周边整条坑地名三方称‘风坑’（被申请人和第三人也称为‘凹背脚’)，其中又分‘上风坑’和‘下风坑’两个地名，争议地三方称‘下风坑’，被申请人又称‘上石街路’和‘下石街路’，第三人称‘凹背脚’田地‘下风坑’。争议四至：东至水圳，南至水圳（山脚），西至水圳，北至水圳(山脚），面积约23.1亩，地类为耕地，地面附着物为牛场种植喂牛的墙草。经查，涉案土地争议双方认可1950年土地改革确定予申请人村民所有和使用；1960年经‘四固定’固定为申请人集体所有;六十年代末由被申请人耕种使用。1984年10月第一轮家庭联产承包制时，被申请人将‘风坑’包括涉案土地发包本村民承包使用；第二轮承包时，被申请人在第一轮承包基础上续包。1998年，申请人主张‘因劳力少，1968年安昌村余石养与我村刘石贱（已故）协商，将风坑水田二十一亩转给安昌村耕种，至今，国家粮食任务仍由我村负担，现要求安昌村承担这二十一亩田的农业税。’请求当地镇人民政府将‘风坑’土地对应的农业税处理到实际耕种者，从而引发双方对‘风坑’土地农业税的纠纷。1998年6月18日，原曲江县周田镇人民政府作出《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》（周府[1998]10号，以下简称《决定》），该决定记载“……”本案双方均主张《决定》为主要证据之一，同时双方主张本案所有权争议范围就是《决定》中处理承担‘风坑’农业税的耕地。申请人主张《决定》是处理农业税问题，并非是土地所有权的确权处理，该土地经‘四固定’固定为本集体所有后未曾进行调整，应属该小组所有没发生改变，由于60年代末该集体缺少劳力，放弃涉案土地的耕种，被申请人村民捡来耕种使用至今，一直以来对被申请人使用存在权属异议，提供证据2和3证明争议地位于登记中的‘下风坑’，申请人23.2亩被申请人9.5亩，被申请人‘下风坑’范围9.5亩未有争议；证据4、5、6记载面积，证明争议地未曾调整予被申请人，一直仍属申请人所有。被申请人还主张《决定》明确‘风坑’属本小组所有和使用，认定由本小组承担农业税的事实；除此认为该集体对涉案土地从1961年开始复垦耕种使用至今从未间断，时间长达50多年的经营事实，申请人自始至终未提出过涉案土地权属的争议。提供证据2、3、4主张有50多年连续耕种使用事实。根据国土资源部《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条“……”认为被申请人依法享有争议地的所有权。另查明，1963年双方的较坑大队调整土地，双方均无法提供土地调整有关凭据。2014年7月1日，被申请人集体和21户农户与第三人陈小梅签订《土地承包合同书》，被申请人集体和农户同意将地名‘凹背脚’（亦称风坑）52.75亩的土地流转承包予第三人种养开发，承包期为15年，第三人按合同约定支付清前5年的租金后投资开发使用,种植喂牛樯草形成争议现状，申请人未提出异议。在2016年农村土地承包经营权确权登记颁证时才引发双方争议。本案调查中，第三人认为争议双方权属争议，涉及到其流转承包利益，要求参与本案为当事人，就此将陈小梅列为本案第三人。再查明，申请人集体别名称瓦片地村；被申请人集体别名称安昌僚村或安昌村。双方在调查中提交证据以外，均无能提供县级以上人民政府颁发有效权属凭据，如土改证、四固定证等书面证据资料。双方提供的周府[1998]10号《决定》，经查证，与韶关市曲江区档案馆保存相一致。本府调查收集的证据材料：1、《关于申请人承办人回避的告书》及被申请人提交的《回避的告知书》，证明依程序回避；2、《函》及曲江区档案局查阅的周府[1998]10号《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》等相关资料，证明当事人争议主体主张证据的调查事实；3、2017年10月24日《关于周田镇较坑村第二组（瓦片地）与第一组(安昌村）争议‘风坑’土地（水田）现场勘察图》1份，证明依程序现场勘察,明确争议的主体单位、争议四至和面积，以及各方主张证据事实的调查；仁化县人民政府《关于‘风坑’土地权羼争议的通告》及附争议地位置示意图、通告张贴位置相片，证明对争议地已向社会发出通告；5、余金桥、余重阳、余鸡济、余良发、刘伟华、刘炳林、刘荣有、邱光来、刘作财/陈小梅调查笔录，证明对争议发生时间、原由、权属证据、土地发展和经营管理事实的调查。”在“本府认为”一节的内容为：“……现双方当事人均主张周府[1998]10号《决定》为确权主要证据之一，同时双方认可《决定》处理承担农业税的土地就是现争议地范围。经查，该《决定》是周田镇人民政府依法作出关于双方当事人对涉案土地农业税纠纷的处理，本案双方主张该《决定》为主要证据，且《决定》符合上述条款规定属人民政府处理争议的文件。因此该《决定》存在与涉案土地有关联性，与韶关市曲江区档案局档案存档保存一致，本府对此《决定》应予釆纳。除外，申请人提供较坑社水稻三包三定方案部（1959年度）主张权属，该部详细记载2队（即申请人）定产片名‘上风坑’面积2亩、‘下风坑’面积23.2亩；第壹队（被申请人）‘上风坑’面积12.5亩、‘下风坑’面积9.5亩。虽方案部中登记有地名和面积，但是无法证实登记面积所包含的土地与涉案土地有关联性，即无法证实申请人的23.2亩被申请人的9.5亩是否包括争议地，其次，亦缺少以面积来认定权属的法律依据。本府对该方案不予釆信；曲江县周田公社1966年农业税负担计算表、2份曲江县周田镇2002年农业税负担表、仁化县财政局周田财政所出具《较坑村委XXX》、关于安昌村和瓦片地村农业税计征面积、《证明》，以上登记表、证明反映争议双方集体耕地总面积，缺少每一片耕地四至，无法证实与涉案土地的关联性，对以上登记表及证明，本府不予采信；《瓦片地村小组风坑与安昌村争议地》，是农村土地承包经营权确权外业承办单位测量的宗地编号和面积，缺少宗地图等辅助材料，无法认定与争议地相对应，对此本府不予釆信。被申请人提供的证据有一九九八年周田镇较坑管理区农业税分户负担表、周田镇2003年农业税费改革土地核查表、《曲江县生产责任制合同书》，以上证据仅登记有地名、面积没有四至，无法证实与涉案土地的关联性，本府不予认可。争议双方除调查时提交以上证据外，未能提供县级以上人民政府颁发的有效权属凭据，如‘土改证’或‘四固定证’，无法从县级以上政府或部门的权属证或批准文件确认权属。根据双方共同认定涉案土地的事实，1950年土地改革确定予申请人村民所有和使用；I960年经‘四固定’固定为申请人集体所有；六十年代末一直由被申请人耕种使用至今；《决定》处理涉案土地的农业税。可以认为涉案土地‘四固定’固定为申请人集体所有，六十年代末一直由被申请人耕种使用至今。分歧点是1961年至六十年代末期是谁使用；《决定》处理中是否确认了土地权属，是否属权属异议的证明材料；以及申请人主张证据8关于安昌村和瓦片地村农业税计征面积、证据9证明，能否认定当年权属异议的证明材料。关于六十年代涉案土地使用情况，根据双方主张并已发生法律效力的《决定》中，周田镇人民政府事实调查‘经查，风坑分上、下风坑，1957年前上风坑有二亩，下风坑有19亩属瓦片地村耕种，是单造田......1961年后，安昌村耕种风坑田，1963年较坑大队重新调整稳定耕地，国家粮食任务按调整后面积计征农业税，直耕至1997年冬，双方未发生过土地权属纠纷和承担农业税问题的纠纷，但两村的农业税从1965年至今都没有更改。’以及双方认可《决定》范围就是现争议地的事实，从而证明1961年后涉案土地是被申请人使用。周田镇人民政府调查中还反映1963年原较坑大队重新调整稳定耕地的事实，但争议双方均未能提供调整稳定有关凭据和互换、租用、借用和承包的相关材料，亦无主张调整的事实，证明涉案土地在调整后仍属申请人所有。关于《决定》处理中是否确认了土地权属问题，是否属权属异议的证明材料。《决定》中处理的结果是承担农业税问题，没有涉及权属，不存在确认土地权属的问题，因此申请人主张不符合当年的诉求，不能证明申请人当年有主张权属纠纷的事实；其次，申请人主张的证据8、9证明双方集体耕地(含地名‘风坑’）面积和对应的农业税，并无证明双方权属争议。故此，本府认为《决定》以及申请人的证据8、9不能作为权属异议的证明材料，从而认定被申请人对涉案土地从1961年始至本案争议达55年长期不间断的经营管理事实，期间不存在双方权属争议。根据《办法》第三条‘调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实’。1995年3月11日国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条：‘……’第二十条‘……’第二十一条：‘……’以及2005年1月17日国土资源厅对海南省国土环境资源厅《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》（国土资厅函[2005]58号）第二条：‘……’的解释。涉案土地六十年代‘四固定’时固定为申请人所有，后双方未作调整，1961年后申请人放弃管理，被申请人进行复垦改良种植至本案发生争议，被申请人连续不间断使用超过20年，期间申请人从未向被申请人提出归还，或向有关部门提出争议；其次，被申请人在使用中并非与申请人通过租用、借用和承包他人土地等形式获取，而是直接占用涉案土地并加以利用。因此，本府依法认为被申请人对涉案土地经营事实符合上述法规、规章的规定，亦符合现实中被申请人耕种使用的事实，认定涉案土地所有权应申请人所有，既尊重历史又合理合法。本案争议双方并没有主张土地使用权纠纷,但调查中第三人认为双方争议直接影响到其利益，要求参与确权。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款‘任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权依法转让。’被申请人作为涉案土地所有者，于2014年7月1日与第三人及村民签订《土地承包合同书》，将涉案土地流转发包给第三人经营使用，依以上法律规定行使所有者的权利。被申请人与第三人就使用权转移建立在合同的基硝上，隶属于承包关系，与申请人无关联性，如有争议都属于承包合同纠纷，处理的主体单位为司法部门，不属行政确权范畴。根据2003年3月1日起施行《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条‘因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决。也可以请求村委会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉’的规定，对第三人主张权属本府不予确认。”仁化县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十条、第二十一条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九、第二十条、第二十一条，《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》解释第二条之规定，决定：争议地名“风坑”，四至：东至水圳，南至水圳（山脚），西至水圳，北至水圳（山脚），面积约23.1亩，该范围内所有权归第一村民小组所有。第二村民小组向韶关市人民政府申请复议。2018年8月22日，韶关市人民政府作出韶府行复[2018]36号《行政复议决定书》，在“本府认为”一节的内容为“在本案中，从被申请人在行政复议期间所提交的证据可以证实，关于争议土地的权属问题。因双方均不能提供县级以上人民政府颁发的权属凭证，所以无法从权属证据上认定涉案土地权属。但双方均认可涉案土地争议在1950年土地改革确定予申请人村民所有和使用；I960年经‘四固定‘固定为申请人集体所有；1961年由第三人（第一村民小组）对争议地开始耕种至1997年冬，双方未发生过土地权属纠纷；1998年，因需承担涉案土地农业税，引发当事人村小组农业税务纠纷。原曲江县周田镇人民政府于1998年6月11日作出《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》，《决定》是处理农业税问题，并不涉及权属纠纷，双方也未申请行政复议或提起行政诉讼；第三人（第一村民小组）对涉案土地的使用并非是与申请人通过租用、借用和承包他人土地等形式获取，而是直接占用涉案土地并加以利用。申请人与第三人（第一村民小组）均未能提供涉案土地的有效权属凭据，第三人（第一村民小组）对争议土地耕种始至本案争议长达50年长期不断的经营管理，申请人不能提供对争议土地要求归还或者向有关部门提出争议的证据材料。被申请人根据《土地权属争议调查处理办法》第三条“……”以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“……”的有关规定，确定争议土地归第三人（第一村民小组）集体所有，并无不妥。同时，查明仁化县人民政府在处理本案争议中的程序合法。”韶关市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持仁化县人民政府于2018年2月7日作出的《关于“风坑”土地所有权处理决定》（仁府行决[2018]2号）。2018年9月12日，第二村民小组向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销韶关市人民政府作出的韶府行复[2018]36号《行政复议决定书》；二、撤销仁化县人民政府作出的仁府行决[2018]2号《关于“风坑”土地所有权处理决定》。原审法院认为：仁化县人民政府于2018年2月7日作出的仁府行决[2018]2号《关于“风坑”土地所有权处理决定》以及韶关市人民政府于2018年8月22日作出的韶府行复[2018]36号《行政复议决定书》合法。2010年12月3日国土资源部修改的[国土资发（2010）190号]《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案双方当事人均不否认第一村民小组使用争议的土地已满二十年，只是第二村民小组认为是通过协议等方式暂给第一村民小组使用,不适用上述规定。经查第二村民小组的主张不能成立。首先，《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政部门提供有关证据材料。”本案第二村民小组在仁化县人民政府裁决之前，不能提供涉及到双方之间有关租用、借用和承包等形成的书面协议。其次，周田镇人民政府于1998年6月11日作出的周府[1998]10号《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》，虽然该决定只是处理第二村民小组提出的减少农业税问题，没有处理权属问题，但在该决定“经查”一节，明确了“一九六0年冬体制下放两村分开，由大队划分耕作区，统一核算，国家粮食任务，由大队统一缴交，一九六一年后，安昌村耕种风坑田，一九六三年较坑大队重新调整稳定耕地……”等事实，并非第二村民小组所述1968年后第一村民小组才耕种等事实。所以，第二村民小组以1965年后农业税不变为由，推断其主张，理由不充分，不予采纳。至于第二村民小组提供的1999年较坑村民委员会的证明，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；”的规定，周田镇人民政府所作决定认定事实，优于该村民委员会的证明。最后，第二村民小组在《行政起诉状》中称“由于历史原因，较坑第二村民小组劳动力较弱，争议地下风坑农田被第一村民小组捡为耕种……”在向仁化县人民政府申请调处时亦称“由于历史原因，当时我村劳力较弱，我村风坑田被安昌村（第一村民小组）村民捡为耕种……”即是“捡”为耕种，并未明确双方订立了租用、借用或者承包等书面或口头协议；在周田镇人民政府于1998年6月11日作出的周府[1998]10号《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》中，较坑村小组亦称“……一九六八年安昌村余石养与我村刘石贱（已故）协商，将风坑水田二十一亩转给安昌村耕种……”即“转给”耕种，而不是租用、借用或者承包。此外，经仁化县人民政府调查，亦无其他证据证明第一村民小组使用涉案土地曾经与第二村民小组签订了租用、借用或者承包的协议。综上所述，仁化县人民政府作出的土地行政裁决、韶关市人民政府作出的土地行政复议证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予支持；第二村民小组的诉讼请求理由不充分，依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告仁化县周田镇较坑村民委员会第二村民小组的诉讼请求。上诉人第二村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不充分。上诉人与原审第三人第一村民小组均认可的事实如下：争议土地1950年土地改革时确定给第二村民小组村民所有和使用；1960年“四固定”时期固定为第二村民小组集体所有。上诉人第二村小组与原审第三人第一村民小组对争议地“风坑”均没有提供有效的权属证明。原审判决认定事实不清。在土地争议双方均没有有效权属证明的情况下，原审判决仅根据周田镇人民政府于1998年6月11日作出《关于瓦片地与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定书》（周府【1998】10号）内容，认定仁化县人民政府和韶关市人民政府将争议地“风坑”裁决归第一村民小组所有的决定合法，缺乏事实与证据支持，不公正。《决定》只是处理上诉人第二村民小组提出的减少农业税承担的问题，根本没有处理权属问题。《决定》恰恰能表明第二村民小组的态度一直是要求归还土地。《决定》查明事实及周田镇财政所出具的说明，以及1999年周田镇较坑村村民委员会出具的《证明》，足以说明1961年至1997年风坑田的粮食任务一直是由第二村民小组缴交的。第二村民小组之所以愿意缴交“风坑”地农业税，完全是基于风坑地所有权人身份基础上缴交的。况且从未有口头或书面证据证明第二村民小组放弃对争议地的所有权。仁化县人民政府和韶关市人民政府根据周田镇人民政府的错误决定进行裁决，法院应当予以纠正。虽然六十年代后争议地由第一村民小组耕种，但这不能改变权属为第二村民小组所有的事实。二、原审判决适用法律错误。原审判决违反《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属农民集体所有”的规定，也违反《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定。被上诉人及原审判决均错误以“长期占有使用事实”作为认定争议地属第一村民小组所有的依据，违背法律规定。综上，原审判决认定事实不清，证据不充分，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人仁化县人民政府作出的仁府行决【2018】2号《关于“风坑”土地所有权处理决定》，撤销被上诉人韶关市人民政府作出的韶府行复【2018】36号《行政复议决定书》，判决仁化县人民政府重新作出具体行政行为。被上诉人仁化县人民政府二审答辩称：一、上诉人和原审第三人第一村民小组在一审时均认可对争议地“风坑”都不能提供县级以上人民政府颁发的有效权属凭证这一事实。二、上诉人在一审时不否认原审第三人第一村民小组连续使用争议土地已满二十年的事实。首先，上诉人不能提供与原审第三人第一村民小组之间对争议地有租用、借用和承包等形式的书面协议。其次，原曲江县周田镇人民政府于1998年6月11日作出的周府[1998]10号《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》，只是处理上诉人提出的减少农业税问题，没有处理土地所有权；并且该处理决定的内容证实1963年开始第一村民小组就耕种争议地的事实。再次，上诉人在一审起诉状中陈述的事实和在向我府申请调处时提交的书面材料都不能证实双方是租用、借用和承包土地关系。因此，我府作出处理决定符合[国土资发(2010)190号]《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定。三、一审判决适用法律正确。我府在作出土地行政裁决前和一审开庭审理时，上诉人无法提供土地改革时颁发了土地所有权证，也承认没有领取“土改证”，一审判决没有违反《确定土地所有权和使用权若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；”的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人韶关市人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人第一村民小组二审答辩称：涉案土地“风坑”不是上诉人所称的由于其村劳动力较弱，由我方捡为耕种，客观事实是，涉案土地原来是荒地，我方在1961年、1962年、1963年等连续多年开荒，由我方全体村民一锄一锄开挖荒地改造为种植水稻的耕田，1982年我国实行农村土地首轮家庭承包责任制时，我方将土地“风坑”发包给我村的各农户，由各农户承包经营管理，并按规定完成国家农业税任务；1997年第二轮土地承包时，我村集体实行延包政策，即不调整土地，各农户继续承包第一轮村集体发包的土地，这些土地当然包括本案争议土地“风坑”。2014年7月1日，我方同原审第三人陈小梅签订《土地承包合同书》，将包括本案争议地的“凹背脚”（亦称风坑）52.75亩土地，流转发包给陈小梅承包管理。上述事实表明，本案争议土地“风坑”一直由我方占有、使用、收益和管理，并由我方依据国家法律规定缴纳农业税。我方从1961年开荒造田耕种至今，上诉人只是在2016年农村土地承包经营权确权登记颁证时，才提出要收回“风坑”土地所有权的权属争议，而期间没有提出过任何争议。上诉人村小组长刘伟华在国土部门的《土地案件调查笔录》中也承认了上述事实。此外，1998年6月18日，原曲江县周田镇人民政府作出的《关于瓦片地村与安昌村争议承担风坑农业税的处理决定》（周府【1998】10号）中，也证明和认定了本案争议土地“风坑”自1961年以来一直由我方耕种。上诉人当时在上述处理决定中认为，既然争议土地“风坑”归我方所有，那么该土地农业税应由我方缴纳，该事实说明上诉人也认可我方对争议土地“风坑”享有所有权的事实，原审判决对该事实的认定是正确的。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》第二条“《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条中的‘使用’是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。”的规定，即便1961年前涉案土地“风坑”的土地所有权归上诉人所有，但自1961年后，我方连续多年对“风坑”土地进行开荒造田，然后一直占有、使用、管理、收益、维护，履行了缴纳国家农业税的义务。这种对“风坑”土地的使用，符合上述法律规定。原审判决认定仁化县人民政府处理决定合法，驳回上诉人的诉讼请求是正确的，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为土地行政裁决及行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人仁化县人民政府作出的仁府行决【2018】2号《关于“风坑”土地所有权处理决定》及韶关市人民政府作出的韶府行复【2018】36号《行政复议决定书》是否合法。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政部门提供有关证据材料。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定:“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》第二条规定：“《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条中的‘使用’是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。”本案中,上诉人第二村民小组和原审第三人第一村民小组对争议地“风坑”均未能提供县级以上人民政府颁发的有效权属凭证。1950年土地改革时期争议地确定给上诉人第二村民小组所有和使用，1960年“四固定”时期确定为上诉人集体所有。1984年期间第一轮家庭联产承包制时，第一村民小组将“风坑”包括涉案土地发包给本村村民使用。1998年第二轮土地承包时，第一村民小组延续了承包期限。周田镇人民政府于1998年6月11日作出的周府[1998]10号《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》，虽然该决定只是处理第二村民小组提出的减少农业税问题，认定“风坑田”属第一村民小组所有和使用的已经承担农业税，没有处理争议地权属问题，但在该决定“经查”部分，认定了“一九六一年后，安昌村耕种风坑田，一九六三年较坑大队重新调整稳定耕地……”等事实，可以认定第一村民小组于1961年始耕种争议地至今的事实，且周田镇人民政府作出的周府[1998]10号《关于瓦片地村与安昌村争执承担风坑田农业税的处理决定》不能证明上诉人第二村民小组对于本案争议地提出过权属争议。第二村民小组认为是通过协议等方式暂借给第一村民小组使用,未提供相关书面证据予以证明，且依据第二村民小组在《行政起诉状》中及在向仁化县人民政府申请调处时的陈述内容，亦可以证明其与第一村民小组并未订立租用、借用或者承包等书面或口头协议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；……”的规定，周田镇人民政府所作决定认定事实，证明力优于较坑村村委会1999年11月30日出具的《证明》，一审法院对于较坑村村委会出具的《证明》未予采纳，并无不妥。第一村民小组于2014年7月1日与原审第三人陈小梅签订《土地承包合同书》，将涉案土地流转发包给原审第三人经营使用，第一村民小组与原审第三人就使用权转移建立在合同的基础上，属于承包关系，如有争议属于承包合同纠纷，不属于行政确权的范畴。仁化县人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决。也可以请求村委会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，对原审第三人陈小梅主张权属，不予确认，并无不妥。因此，第一村民小组对争议地具有从六十年代初至今近五十多年的管理使用事实，上诉人并无证据证明其在此期间提出过异议，也无证据证明其与第一村民小组曾就争议地签订过租用、借用或承包的协议。在此情况下，被上诉人仁化县人民政府作出本案被诉的仁府行决【2018】2号《关于“风坑”土地所有权处理决定》，将争议地确权归第一村民小组所有，符合上述法规的规定，韶关市人民政府作出韶府行复【2018】36号《行政复议决定书》，对上述《处理决定》予以维持，处理结果恰当，程序合法。原审判决驳回上诉人第二村民小组的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人第二村民小组上诉主张1961年至1997年风坑田的粮食任务一直是由其缴交，其对争议地享有所有权，请求撤销原判，撤销仁化县人民政府作出的仁府行决【2018】2号《关于“风坑”土地所有权处理决定》，撤销韶关市人民政府作出的韶府行复【2018】36号《行政复议决定书》，判决仁化县人民政府重新作出具体行政行为，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人仁化县周田镇较坑村民委员会第二村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇二〇年六月十八日书记员  钟能英