贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终316号上诉人（一审被告）晴隆县人民政府东观街道办事处，住所地贵州省晴隆县东观街道东北社区。法定代表人王飚，主任。委托诉讼代理人黄诚。委托诉讼代理人赵华珍。被上诉人（一审原告）万本明，男，汉族。一审被告晴隆县人民政府，住所地贵州省晴隆县莲城镇北街。法定代表人查世海，县长。委托诉讼代理人黄亨翎，贵州贵兴律师事务所律师。委托代理人彭汉强。上诉人晴隆县人民政府东观街道办事处（以下简称东观街道办）因诉被上诉人万本明、一审被告晴隆县人民政府土地行政强制一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔23行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年6、7月份，晴隆县莲城镇五里村的万本明向同组村民吴能勇租用约1亩土地种植紫荆花，租金800元，租期1年。2016年8月，晴隆县实施三宝乡易地扶贫搬迁建设，晴隆县人民政府办公室下发了《晴隆县人民政府关于印发的通知》（晴府办函〔2016〕96号），对土地补偿标准、地上附作物补偿标准进行了明确，并于2016年8月31日对征地补偿标准进行了公告。吴能勇家土地在征收范围内。2017年1月24日，晴隆县国土资源局与吴能勇签订《晴隆县三宝乡易地扶贫搬迁征收补偿协议书》，吴能勇家有1.6610亩土地被征收，其中包括万本明租用来种植紫荆花的约1亩土地。吴能勇共计获得补偿款172472.79元，其中包括青苗补偿费2092.79元，林木及地上附着物补偿费1860元。该协议第二条约定甲方（晴隆县国土资源局）支付征地补偿费后，乙方（吴能勇）应在7日内清除地面青苗及地上附着物，逾期不清除，视为乙方自动放弃地面青苗及地上附着物，甲方将自行清除。2017年6月13日，东观街道办对万本明作出《通知》并于当日送达万本明，限万本明于6月18日前自行清除栽种在吴能勇家土地上的紫荆花。2017年6月26日，该办作出《关于决定强制拆除东观街道办安置点农户地面附作物专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》），“决定对万本明农户租用吴能勇农户土地栽种的紫荆花进行强制拆除”。2017年6月29日，该办组织人员强制清除了万本明栽种在吴能勇家土地上的紫荆花树。万本明不服，遂诉请确认晴隆县人民政府、东观街道办强制损毁、清除万本明土地上附作物紫荆花树的行政强制行为违法。一审法院认为，综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案争议焦点为：1、本案中实施清除行为的责任主体是晴隆县人民政府，还是东观街道办？2、万本明是否具备原告主体资格的问题？3、清除万本明栽种在吴能勇家土地上紫荆花树的行为是否合法？关于本案的争议焦点一：本案中实施清除行为的责任主体是晴隆县人民政府，还是东观街道办的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，东观街道办对万本明作出《通知》并于当日送达万本明，限万本明于6月18日前自行清除栽种在吴能勇家土地上的紫荆花。2017年6月26日，该办作出强制拆除万本明栽种在吴能勇家土地上紫荆花的《会议纪要》。2017年6月29日，该办组织人员强制清除了万本明栽种在吴能勇家土地上的紫荆花树。上述事实足以说明，虽然，根据《中共晴隆县委办公室文件》晴党办发〔2016〕91号规定，该办属于晴隆县人民政府的派出机构，但是，发出《通知》、作出《会议纪要》、实施清除行为的是东观街道办，而各方当事人至今未能提供证据证明，清除行为是晴隆县人民政府或者系受晴隆县人民政府委托。故应认定实施清除行为的是东观街道办，东观街道办是本案适格被告。关于本案争议焦点二：晴隆县人民政府、东观街道办辩称本案行政行为是针对吴能勇而为，与万本明无关，万本明无原告主体资格的问题。因万本明系吴能勇土地上紫荆花树的所有人，东观街道办清除该片紫荆花树，直接影响到万本明的权益，且在清除该片紫荆花树前，东观街道办于2017年6月13日，对万本明作出《通知》并于当日送达万本明，足以说明，已认可了紫荆花树的所有权人是万本明，万本明与本案有利害关系，故对该辩解不予采信。关于万本明起诉要求确认晴隆县人民政府、东观街道办强制清除小地名“长田”处紫荆花树的行政行为违法的问题，但本案未有证据能证明晴隆县人民政府、东观街道办实施了强制清除“长田”处紫荆花树的行为，万本明该项诉讼请求无事实依据，不予支持。关于本案的争议焦点三：清除万本明栽种在吴能勇家土地上紫荆花树的行为是否合法的问题。东观街道办于2017年6月13日对万本明作出《通知》，限万本明于同年6月18日前自行清除栽种在吴能勇家土地上的紫荆花。该《通知》已经实际影响到万本明的权益，具有行政决定的性质。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述法律规定，东观街道办作出《通知》后，万本明没有在规定的期限内履行清除紫荆花树的义务，东观街道办应该对万本明进行催告，经催告，万本明仍不履行义务的情形下，东观街道办还应依法作出行政强制执行决定，最后才能经有权机关实施强制清除行为。东观街道办于2016年9月26日强制清除万本明栽种在吴能勇土地上的紫荆花树的行为，不符合上述法律规定，属程序违法。综上，东观街道办强制清除万本明栽种在吴能勇家土地上紫荆花树的行为不当，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决：一、确认东观街道办于2016年6月29日强制清除万本明栽种在吴能勇家土地上的紫荆花树之行政行为违法；二、驳回万本明其余诉讼请求。案件受理费50元，由东观街道办承担。一审宣判后，东观街道办不服,向本院提起上诉,请求:1.撤销一审行政判决，并依法改判；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。其事实及理由为：1.上诉人的清除行为是履行行政协议行为，而不是行政强制行为。上诉人与土地承包人吴能勇签订补偿协议并支付补偿款。上诉人依法对该宗土地上不符合文件规定补偿的附着物进行依法铲除的行为，是在合同条件成就后履行合同的行为，而不是行政强制行为，不应以行政强制行为对本案进行定性判决，请二审法院改判上诉人的依法铲除行为是履行合同的行为，且该行为合法。2.被上诉人的行为属于违法抢栽抢种，目的是为了套取国家青苗补偿费，涉嫌犯罪，对该种行为应予以严厉的打击。被上诉人万本明答辩称：1.上诉人与吴能勇签订的协议，与本案不存在太大的利害关系，因为吴能勇家土地上紫荆花树的所有权人是被上诉人。上诉人强制清除该片紫荆花树，直接影响了被上诉人的权益。上诉人作出的《通知》，已经实际影响到了被上诉人的权益，具有行政决定的性质。2.被上诉人栽种紫荆花树是在2016年6月29日前后，而政府最早的征地公告时间是2016年8月31日，不是抢栽抢种。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。一审被告晴隆县人民政府未在二审法定的期限内作书面陈述材料。本院经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1.东观街道办于2016年6月29日强制清除万本明栽种在吴能勇家土地上的紫荆花树的行政行为，即被诉行政行为的类型是行政强制执行还是履行行政协议。2.被诉行政行为是否合法。关于第一个争议焦点，即被诉行政行为的定性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三条第三款规定“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”第三十四条明确“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。本案中，东观街道办单方作出《通知》，要求万本明在通知期限内自行清除其栽种的紫荆花。该《通知》内容涉及对万本明财产权利的处分，性质属行政决定。万本明未按《通知》要求清除紫荆花，东观街道办遂组织人员实施了被诉行政行为。据此，被诉行政行为系执行《通知》的行为。并且《会议纪要》亦明确载明案涉行政行为系“强制拆除”。故一审法院将涉案行政行为定性为行政强制，并无不当。至于上诉人主张被诉行政行为系行政协议的履行行为。经查，晴隆县国土资源局与吴能勇签订的补偿协议，系对吴能勇承包的土地及青苗补偿费的约定。万本明并非协议相对人，该补偿协议对万本明无约束力。上诉人对被诉行政行为性质的辩解没有事实依据，本院不予采信。关于第二个争议焦点，即被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，行政强制执行权应由法律设定，而土地管理法并未赋予县级以上人民政府行政强制执行权。本案中，上诉人尚未支付万本明青苗补偿费，违反土地管理法的有关规定，以《通知》代替土地主管部门责令交出土地的决定，没有行政强制执行权就径行组织工作人员执行案涉《通知》。据此上诉人实施被诉行政行为没有法定职权，明显违法。因该行为已实施完毕，无可撤销的内容，依法应予确认违法。一审法院确认该行政行为违法，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予采信，对其诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人晴隆县东观街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 龙 雨审判员 肖 瑶审判员 柏龙金二〇二〇年六月十六日法官助理易思波书记员龙凤