广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终558号上诉人（原审原告）：阳江市粤西公路建设有限公司。住所地：广东省阳江市石湾路清湾小区A22号。法定代表人：邓庆标，董事长。委托代理人：詹小彤、卢梓煌，均系广东金领律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广东省交通运输厅。住所地：广东省广州市越秀区白云路27号。法定代表人：李静，厅长。委托代理人：刘丽，广东省交通运输厅工作人员。委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：阳江市人民政府。住所地：广东省阳江市东风二路60号。法定代表人：温湛滨，市长。委托代理人：李正锋，阳江市交通运输局工作人员。委托代理人：尉迟明，广东言必行律师事务所律师。阳江市粤西公路建设有限公司（以下简称粤西公司）诉广东省交通运输厅（以下简称广东省交通厅）、阳江市人民政府（以下简称阳江市政府）撤销公路收费许可行政补偿纠纷一案，广东省阳江市中级人民法院于2018年11月29日作出（2018）粤17行初2号行政判决，粤西公司、广东省交通厅、阳江市政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：粤西公司是原广东省对外经济贸易委员会于1996年11月1日批准成立的中外合作经营企业，公司股东是广东省路桥建设发展公司和豪特公司。粤西公司成立于1996年11月5日，公司设在阳江市，经营范围为由双方共同改建、经营、管理国道XXX阳江段，合作经营期限二十五年，自1996年11月5日至2021年11月4日止，注册资本为3.7亿元人民币，其中广东省路桥建设发展公司在粤西公司的注册资本部分出资1.11亿元，占粤西公司注册资本总额的30%；豪特公司在粤西公司的注册资本部分出资2.59亿元，占粤西公司注册资本总额的70%。2001年3月16日，阳江市启阳会计师事务所对粤西公司截至2001年3月15日止的粤西公司投资各方投入的投资额进行了审验，并出具了阳注验[2001]18号《验资报告》，审验结果是粤西公司已收到其股东投入的投资总额1060511400元，其中广东省路桥建设发展公司投入的投资总额为291711400元，豪特公司投入的投资总额为768800000元。1996年1月19日，广东省交通厅向阳江市政府发出粤交路函[1996]171号《关于设立国道XXX阳江合山大桥收费站的批复》：合山大桥现已建成通车，为支持你市的公路建设，增强偿还投资本息的能力，同意设立国道XXX合山大桥收费站，同时，将原有阳江收费站移至白沙。1996年2月5日，广东省物价局向阳江市政府发出[1996]36号《关于国道XXX阳江段合山大桥、阳江收费站收费标准的批复》：在国道XXX阳江段合山大桥收费站、阳江收费站（白沙新址）对过往机动车辆双向收取通行费。粤西公司随后设立合山收费站、阳江收费站（白沙新址），于1996年11月开始对过往机动车辆双向收取通行费。1998年1月16日，广东省交通厅向原阳江市交通委员会发出《关于迁移国道XXX阳江收费站的批复》，同意将国道XXX阳江收费站迁移至国道XXX中241+200处，站名不变，对过往车辆实行双向收费。1998年7月31日，广东省交通厅向原阳江市交通委员会发出《关于设立国道XXX阳西收费站的函》，同意阳江在国道XXXK288+450处设立阳西收费站，对过往车辆实行双向收费，偿还投资本息。粤西公司在同年设立阳西收费站，开始对过往机动车辆双向收取通行费。自1996年至2017年6月，粤西公司对过往机动车辆收取通行费总收入为1869685300元。其中2014年收入27940400元，2015年收入34414900元，2016年收入55804600元。2013年4月2日，交通运输部、国家发展改革委、财政部向各省（自治区、直辖市）人民政府发出《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》，其中要求广东省人民政府整改包括国道XXX阳江段相邻收费站间距不足法定50公里的问题。2013年12月4日，广东省交通厅按照三部委的要求向广东省人民政府上报《站距不足普通公路收费站整改方案（稿）》，经广东省人民政府同意，2013年12月20日，广东省交通厅发出粤交明电[2013]99号《广东省交通运输厅关于印发站距不足普通公路收费站整改方案的通知》（以下简称《整改方案通知》），通知相关地市落实执行《站距不足普通公路收费站整改方案》（包括对粤西公司收费站的整改措施），明确撤销及迁移的收费站自2013年12月31日时停止收费。整改工作涉及的人员安置、债务偿还、经济补偿、谈判协商等工作，按照属地管理的原则，由各市负责妥善解决。2013年12月25日，阳江市政府按照广东省交通厅粤交明电[2013]99号《整改方案通知》文件精神，召开由阳江市发展改革局、阳江市财政局、阳江市交通运输局、阳江市公路局、粤西公司、中国银行阳江分行等部门相关人员参加的阳江市站距不足普通公路收费站整改工作协调会，要求粤西公司2014年1月1日零时起撤销阳江收费站，并对合山收费站于原址进行合并设置，撤销阳江往江门方向收费。撤站文件下达后，粤西公司按照阳江市政府的要求，于2014年1月1日零时起停止了阳江收费站双向收费和合山收费站阳江往江门方向收费，并为此支付被遣散员工69人的经济补偿金2748431元。此后，粤西公司多次向广东省交通厅、阳江市政府交涉撤站后的补偿事项，要求给予经济补偿或适当延长现有一个半收费站的收费经营年限,并分别于2015年10月27日、2016年1月19日、2017年5月31日，向广东省交通厅、阳江市政府发出《补偿申请书》，要求广东省交通厅、阳江市政府履行补偿责任。2017年6月13日，广东省交通厅向粤西公司回复《信访事项不予受理告知书》，认为撤销收费站涉及的人员安置、债务偿还、经济补偿、谈判协商等工作，按照属地管理原则，由各市负责妥善解决，故不予受理粤西公司的补偿申请，建议粤西公司向阳江市政府诉求、解决。2017年7月24日，粤西公司向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼，请求判决：1.广东省交通厅、阳江市政府共同补偿粤西公司收费站员工安置遣散费用人民币2748431元；2.广东省交通厅、阳江市政府共同补偿粤西公司撤站损失人民币320000000元（自2014年1月1日计至2021年11月4日）；3.本案的诉讼费由广东省交通厅、阳江市政府承担。阳江市政府提出管辖权异议，认为本案应由原审法院管辖。广州铁路运输第一法院于2017年9月5日作出（2017）粤7101行初2597号行政裁定，裁定将本案移送原审法院审理。2017年10月17日，原审法院作出（2017）粤17立请5号《关于原告粤西公司与被告省交通厅、阳江市政府不服行政补偿决定纠纷一案指定管辖法院的请示》，向广东省高级人民法院请示本案管辖法院，广东省高级人民法院于2018年2月26日作出（2017）粤行辖12号《关于原告粤西公司与被告省交通厅、市政府不服行政补偿决定纠纷一案指定管辖的批复》：根据《整改方案通知》（粤交明电[2013]99号）的规定（经省人民政府同意），撤销收费站涉及的人员安置、经济补偿等工作，按照属地管理原则由各市负责妥善解决。本案应以阳江市政府确定管辖，由原审法院审理。粤西公司在原审法院开庭时变更第二项诉讼请求为：广东省交通厅、阳江市政府连带赔偿粤西公司因其撤销阳江收费站整体、合山收费站阳江至江门方向收费所造成的粤西公司经济损失人民币435810866.71元。理由是参照2014年至2017年撤站后剩余一个半收费站的通行费收费情况，案涉公路年均通行费收入约为人民币49337079.25元，故广东省交通厅、阳江市政府应连带赔偿粤西公司自2014年1月1日起至2021年11月4日止的经济损失合计人民币435810866.71元。另查明，粤西公司的股东豪特公司于1999年12月28日向中国银行广东省分行和中国银行深圳分行共贷款500000000元，用于调整债务重组结构、清理异地贷款、进行债务重组。同时，粤西公司与中国银行广东省分行、中国银行深圳分行、豪特公司签订《最高额保证合同》，为中国银行广东省分行和中国银行深圳分行自1995年12月25日起到2008年12月25日止向阳江市豪特交通能源有限公司发放的各类贷款所形成的债权提供保证，保证的所有借款的本金最高限额不超过人民币650000000元和外汇22000000美元。2000年10月25日，豪特公司向中国银行广东省分行和中国银行深圳分行共贷款100000000元，用于投资经营的项目支付工程完工质量保质金及部分收尾工程款。2004年10月22日，豪特公司以其在粤西公司所拥有的全部权益作为质押担保，向中国银行阳江分行和中国银行深圳分行共贷款110000000元，用于流动资金周转。原审法院认为，本案是撤销公路收费许可行政补偿纠纷，争议焦点是：1.粤西公司是否具有本案原告的诉讼主体资格；2.粤西公司提起本案诉讼是否已过起诉期限；3.行政补偿主体的确定；4.行政补偿数额的认定。关于粤西公司的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，粤西公司是独立法人，其认为收费站被撤销收费，公司的合法权益受到侵害，可以自己的名义向人民法院提起行政诉讼。广东省交通厅认为粤西公司提起本案诉讼未经公司股东会及董事会决议，是粤西公司个别股东行为，粤西公司不具有原告主体资格。但是，广东省交通厅并未能提供证据证明粤西公司提起本案诉讼是公司个别股东行为，况且粤西公司的股东亦未向原审法院提出异议,现行有关行政诉讼的法律法规也并没有规定法人单位向人民法院提起行政诉讼必需提交股东会及董事会决议。同时，粤西公司也在《行政起诉状》中盖有其公司的公章，也向原审法院提交了有法定代表人签名的《法定代表人身份证明书》。因此，粤西公司提起本案诉讼是其公司真实意思表示，起诉条件符合上述法律规定，具有原告主体资格。关于起诉期限问题。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，粤西公司在起诉前分别于2015年10月27日、2016年1月19日、2017年5月31日向广东省交通厅、阳江市政府发出补偿申请，要求广东省交通厅、阳江市政府履行补偿责任。可见撤销一个半收费站的收费后，粤西公司一直就本案的行政补偿问题与广东省交通厅、阳江市政府沟通协商。况且原许可的收费期限至目前还未届满，自2014年1月1日零时起撤销一个半收费站的收费，与许可的收费期限少了将近8年时间。粤西公司会因撤掉一个半收费站的收费造成损失，也就是说损失是持续的，且因还有一个半收费站正在经营期，粤西公司仍需承担国道GXXX阳江段的日常维护工作，即本案所涉撤站停止收费行为的影响是持续的。如果以2014年1月1日起计算起诉期限，或者以粤西公司最初向广东省交通厅、阳江市政府申请行政补偿的时间计算起诉期限，显然不能涵盖粤西公司权利受损的时间段。同时，广东省交通厅于2017年6月13日作出《信访事项不予受理告知书》，不予受理粤西公司的补偿申请，亦即明确不予补偿。粤西公司随后于2017年7月24日起诉，并没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限。因此，广东省交通厅和阳江市政府主张粤西公司提本案诉讼已超过起诉期限，理据不足，原审法院不予采纳。关于行政补偿主体问题。根据《广东省公路收费站管理办法》第五条第一款第（一）项：“省交通行政主管部门负责全省收费站的行业管理，其主要职责是：（一）收费站的布局、定点、撤并、迁移；……”的规定和粤西公司提供的《关于设立国道XXX阳江合山大桥收费站的批复》和《关于迁移国道XXX阳江收费站的批复》等证据证明，广东省交通厅具有对全省收费站布局、定点和撤并的职权，阳江收费站和合山收费站的设立均是由广东省交通厅批准。而广东省交通厅于2013年12月20日作出的《整改方案通知》，要求清理撤销收费站点间距不符合《收费公路管理条例》规定的站点，阳江收费站和合山收费站阳江往江门方向收费均在整改处理之列。2013年12月25日，阳江市政府按照《整改方案通知》的要求，召开阳江市站距不足普通公路收费站整改工作协调会，要求粤西公司2014年1月1日0时起撤销阳江收费站，并对合山收费站于原址进行合并设置，撤销阳江往江门方向收费；并停止收费。由此可见，广东省交通厅是作出撤站决定的行政主体，阳江市政府是该行政行为的执行主体。《整改方案通知》在形式上虽然是属于行政机关内部公文，但该通知经阳江市政府召开的阳江市站距不足普通公路收费站整改工作协调会传达到粤西公司，对粤西公司的权利义务产生了影响，发生了效力。同时，1999年1月7日，交通部向各省、市、自治区、交通厅(局)发出的《关于认真做好公路收费站点清理整顿的通知》第三条最后一项内容亦明确规定：“收费还贷公路项目经清理整顿后，立即撤消或按规定标准撤并，对建设贷款(集资)余额，由交通主管部门筹集资金偿还。”故广东省交通厅对收费站的撤并负有筹集资金偿还的责任。上述《整改方案通知》关于“撤销收费站涉及的人员安置、经济补偿等工作，按照属地管理原则由各市负责妥善解决。”的内容并不能免除广东省交通厅作出本案行政行为所应承担的行政补偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第四款的规定和《整改方案通知》确定的属地管理原则，广东省交通厅和阳江市政府均是本案行政补偿主体，应为本案的共同被告。广东省交通厅和阳江市政府均主张无需对粤西公司补偿，理据不足，原审法院不予以采纳。关于行政补偿数额问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，广东省交通厅和阳江市政府撤回粤西公司一个半收费站的收费许可，如造成粤西公司的损失，粤西公司依法可申请补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，行政补偿的案件，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。同时，鉴于本案设定的公路收费许可属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”规定的事项，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”的规定，粤西公司申请行政补偿，应当提供其公司实际投入损失的证据。本案中，根据阳江市启阳会计师事务所对粤西公司截至2001年3月15日止的投资额的审验结果，粤西公司股东投入的投资总额1060511400元。而自1996年至2017年6月，粤西公司对过往机动车辆收取通行费总收入为1869685300元。显然，粤西公司对过往机动车辆收取通行费总额远大于其公司投资总额。粤西公司认为其未收回投资成本，净利润负3.62亿元，但没有提供其公司或公司股东向银行贷款后将资金投入案涉道路建设的证据，也没有提供其公司偿还银行贷款以及目前尚欠银行贷款的证据，更没有充分提供其公司对过往机动车辆收取通行费后开支的证据，导致无法计算该公司是否存在实际投入损失。因此，粤西公司认为其未收回投资成本，主张按照投资损失计算收费补偿，由于其公司未能充分提供存在实际投入损失的证据，原审法院不予支持。但是，对于安置遣散员工费用问题。粤西公司已提供证据证明，粤西公司因撤销一个半收费站，遣散了69名员工，安置遣散费包括经济补偿金和提前通知解除劳动合同的代通知金共2748431元，原审法院予以确认。粤西公司员工的安置遣散费用是基于广东省交通厅和阳江市政府撤销粤西公司一个半收费站的收费许可，导致粤西公司提前解除与员工的劳动关系而支付给员工的各项补偿，为此造成的直接损失，应由广东省交通厅和阳江市政府予以补偿粤西公司2748431元。至于补偿款是否扣除阳江市公路部门支出国道G925线阳江段维修费用问题。因国道G925线阳江段维修费用承担问题与本案并非同一法律关系，阳江市公路部门为维修国道G925线阳江段而支出的费用是否实际发生，以及由谁负担的事实不属于本案审查范围。若阳江市政府认为粤西公司违反相关合同义务须承担国道G925线阳江段维修费用可另寻途径解决。综上所述，粤西公司诉讼请求部分有理，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，判决：一、广东省交通运输厅、阳江市人民政府在本判决发生法律效力之日起十五日内补偿2748431元给阳江市粤西公路建设有限公司；二、驳回阳江市粤西公路建设有限公司的其他诉讼请求。粤西公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实及适用法律均为错误，直接影响了本案的公正裁决，依法应予以改判。我司系按照广东省交通厅《关于设立国道XXX阳江合山大桥收费站的批复》（粤交路函[1996]171号）、广东省对外经济贸易委员会《关于合作经营阳江市粤西公路建设有限公司合同、章程的批复》（粤外经贸资批字[1996]0613号）、广东省交通厅《关于迁移国道XXX阳江收费站的批复》（粤交路函[1998]87号）及广东省交通厅《关于设立国道XXX阳西收费站的函》（粤交路函[1998]731号）等政府文件指导下，基于“国道XXX阳江段”改建工程，由阳江市豪特交通能源有限公司和广东省路桥建设有限公司共同投资设立的中外合作企业。我司设立之前的90年代初期，鉴于阳江市经济基础非常薄弱，当地财政根本无力支撑案涉公路的建设及整改投入，故由当时的省市两级领导不留余力地对外招商引资。我司的投资人基于支持当地基础建设，且出于对政府的信任及对自身投资回报的考虑，斥巨资投入案涉路段的建设。故，我司依法获得之行政许可符合行政法上因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的信赖利益。现两被上诉人撤销案涉收费站、提前终止我司部分收费权，理应补偿我司作为投资者收回投资并取得合理投资回报的实际损失，且所谓实际损失，不仅包括现有直接损失，还应当包括必然可得利益。一审庭审中，我司主张的补偿金额系根据案涉路段2014年至2017年共四年的实际收费情况作为基础予以测算，计算公式为：上诉人经营损失=4年每年平均收费额×减少8年11个月收费期。采用前述收费期间作为预测基础皆因我司现主张系案涉的一个半收费站[即合山（阳江往江门单向）及阳江（阳江往阳西双向）]的经营损失，而2014年至2017年度的收费站系为剩余的一个半收费站[即合山（江门往阳江单向）及阳西（阳西往茂名双向）]，收费站数量前后一致，故测算基础比较客观公正，且我司所用数据均有据可查并已上报广东省交通厅及税务部门。庭审后，一审法院又要求我司提交针对案涉收费站撤销后导致我司经营性损失情况的评估申请，我司亦于2018年9月10日向合议庭提交了《评估鉴定申请书》，但一审法院自始未启动委托第三方机构的司法评估程序。我司认为，依据《中外合作经营企业法》第三条规定，国家依法保护合作企业和中外合作者的合法权益，我司在经营期限内行使经营权包括收费权依法受法律保护，且《公路法》第六十条第三款亦规定，经营性公路建成后投资者收费经营的期限应按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按国家有关规定办理审批手续。由此可见，我司作为营利性法人组织系以盈利性营业为目的商事主体，有权依据工商机构确定的经营范围、营业期限通过合法的经营行为获得经营收益。因此，一审法院引用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定的以“实际投入的损失”作为补偿数额违背了上述法律法规及此前政府鼓励投资者参与国道325阳江段建设之初衷，亦不符合一般的商业惯例，属于适用法律错误。前述规定第十五条适用于法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的情形，但本案中我司诉请的补偿系基于与政府相关部门间的特许经营协议关系，按照广东省对外经济贸易委员会《关于合作经营阳江市粤西公路建设有限公司合同、章程的批复》（粤外经贸资批字[1996]0613号）第五条之规定：“公司营业总收入，扣除必要的成本开支、税项等后，现用于偿还公司股东贷款本息及甲、乙双方投资本金，公司股东贷款及甲、乙双方投资本金清偿后，所得利润按甲方占30％，乙方占70%的比例进行分配，如发生亏损也按上述比例承担”，故此，本案一审法院以“实际投入的损失”否定我司存在的可得利益损失有违公平原则，系与广东省人民政府2012年8月印发《鼓励和引导民间投资健康发展实施细则》规定的“鼓励民间投资进入公共资源开发利用领域……从机制上保障项目对投资者的合理回报”的精神背道而驰，亦无任何法律依据。综上所述，一审判决认定事实错误、定案依据不足且适用法律错误，恳请二审法院以事实为依据，以法律为准绳，依法予以改判，以维护上诉人的合法权益。上诉请求：依法撤销(2018)粤17行初2号行政判决第二项，改判两被上诉人连带补偿我司自2014年1月1日起至2021年11月4日止的经济损失合计人民币435810866.71元。广东省交通厅不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决关于起诉期限问题的认定不当。通过阳江市政府办公室《关于阳江市站距不足普通公路收费站整改工作协调会议纪要》([2013]123号）可见，粤西公司在2013年12月31日参加了会议知悉了撤站要求并同意撤站，此时，粤西公司即知道或应当知道其权益受损，如果按起诉具体行政行为的，则应以此时起计，无论按照起诉期限六个月（一般规定）、一年（2018年行诉法司法解释规定）、两年（2018年之前的原行诉法解释规定），粤西公司至2017年7月17日起诉，均已超过法定起诉期限。退一步说，粤西公司于2013年12月31日寄送《关于阳江市站距不足普通公路整改工作的函》，2015年10月27日寄送《关于落实撤站补偿的函》；2017年3月25日寄送《补偿申请书》，2017年5月31日寄送《补偿申请书》，参照《国家赔偿法》及其司法解释等规定，行政机关应当在收到补偿申请后两个月内作出答复，如逾期不答复或行政相对人对答复不满，即可提起行政诉讼。早在2013年12月31日粤西公司发出《关于阳江市站距不足普通公路整改工作的函》后，我厅及阳江市政府均未做答复，如果按不服行政补偿决定案处理，其也应在2014年3月1日起三个月内起诉（旧行政诉讼法的起诉期限为三个月）。而国家赔偿、补偿的诉讼时效及行政诉讼的起诉期限均没有中断、中止的规定，因此，粤西公司起诉期限早已届满，应径行驳回粤西公司起诉，但一审判决却做了相反认定，其认定不当。二、一审判决关于补偿主体的认定不当。经省人民政府同意，我厅于2013年12月20日发布的粤交明电[2013]99号《整改方案通知》规定“整改工作涉及的人员安置、债务偿还、经济补偿、谈判协商等工作，按照属地管理的原则，由各市负责妥善解决”，该通知已就补偿责任进行了落实和指定，假设需要补偿，也应由阳江市政府补偿，我厅无需补偿，一审判决我厅承担补偿责任不当。一审判决在认定我厅应承担补偿责任时，援引了1999年1月7日交通部《关于认真做好公路收费站点清理整顿的通知》第三条“以上收费还贷公路项目经清理整顿后，立即撤销或按规定标准撤并，对建设贷款（集资）余额，由交通主管部门筹集资金偿还”作为依据，该条规定援引不当（其背景不同、清理的对象亦不同，且本案涉及的是收费经营公路项目，而不是收费还贷公路项目），不应适用于本案。且各方当事人均未向法院提交该文件，未经质证听取各方当事人意见，此引用、认定不当。三、一审判决关于我厅补偿的数额认定不当。粤西公司裁员补偿属于间接损失，行政补偿不应补偿间接损失。而且，假设粤西公司继续收费或与员工的合同到期终止，粤西公司也须按照《劳动合同法》等规定补偿员工的工龄（协议解除劳动合同的补偿金或终止劳动合同的赔偿金），因此，解聘员工的补偿款并非撤站决定的单一作用所致。当然，我们对于一审判决驳回粤西公司主张的435810866.71元的判项是完全认可和支持的。粤西公司早已收回投资本息并取得了丰厚利润。至于粤西公司所谓的亏损，主要是因粤西公司为股东提供担保导致的非经营性的亏损。粤西公司在主张补偿时不断强调其亏损，而在政府回购其剩余一个半收费站计算预期收益损失时，又不断强调其高额的利润，明显缺乏诚实信用，纯粹以诉讼利益为导向，脱离客观实际。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，本案的收费公路撤站“一般按照实际投入的损失确定补偿数额”，而非“实际损失”，更非“预期利益损失”，粤西公司举证未证明其实际投入损失，反而都是“预期收益损失”，依法不属于补偿范围。粤西公司在收费站减少的情况下，收入未减反而激增，因此，亦缺乏补偿的合理性，一审判决驳回该部分诉请合法合理。综上所述，一审判决部分认定不当，希望二审予以改判。上诉请求：1.判决驳回粤西公司的起诉或判决撤销(2018)粤17行初2号行政判决第一项，改判驳回粤西公司的诉讼请求；2.改判由粤西公司承担本案一、二审诉讼费用。阳江市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决广东省交通厅和我府补偿2748431元给粤西公司，这是完全没有事实与法律依据的。一、本案撤销收费站发生于2013年12月31日，粤西公司当时是知悉上级部门下达的撤站要求并同意撤站的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，粤西公司于2017年7月24日提起行政诉讼，早已超过了法定的起诉期限，一审应当依法判决驳回粤西公司的起诉。二、根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”的规定，补偿数额应当按照实际投入的损失来确定，而并非粤西公司所主张的“预期利益损失”，粤西公司所主张的“预期收益损失”依法不属于行政补偿的范围。粤西公司在1996年至2017年6月期间对过往机动车辆收取通行费的总收入为1869685300元，且至今尚未停止收取车辆通行费，粤西公司收取车辆通行费的总收入远大于其投资总额，根本不存在实际投入的损失。一审判决广东省交通厅和我府补偿2748431元给粤西公司明显是不合法、不合理的。三、经济补偿金等员工安置遣散费用属于粤西公司在劳动合同期满后依法支付的费用，无论本次撤站是否存在，根据《劳动合同法》及《劳动法》的规定，该费用本应由粤西公司支付给其职工，而且是否与职工提前解除劳动关系完全是基于粤西公司的一种主观意愿，与本次撤站无关，该费用根本不属于因本案撤站造成的必然损失或直接损失。此外，粤西公司在本案中根本不能举证证明因本次撤站造成其提前遣散了69名员工，两者之间毫无因果关系，其提供的《解除劳动合同经济补偿审核发放表》等证据是否真实、合法未从可知。综上，上诉请求：1.依法撤销(2018)粤17行初2号行政判决第一项，改判驳回粤西公司的全部诉讼请求。2.本案诉讼费用全部由粤西公司承担。针对广东省交通厅和阳江市政府的上诉，粤西公司答辩称：一、我司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条之规定，向行政机关提出申请是提起行政诉讼的前置程序。我司是对两被上诉人拒不作出行政补偿的行为提起诉讼，而不是对两被上诉人撤销案涉收费站及行政收费许可的行为不服提起诉讼。两被上诉人以我司知道或应当知道作出撤销收费站决定的时间作为本案起诉期限的起算点没有任何事实和法律依据。应当以我司收到广东省交通厅《信访事项不予受理告知书》的2017年6月13日为我司知道或应当知道权利受到侵害的时间节点，故我司于2017年7月24日向广州铁路运输第一法院提起本案诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。二、广东省交通厅应当与阳江市政府连带承担行政补偿责任。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“作出行政行为的行政机关是被告，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”之规定，原因行为所直接涉及职权的归属机关应作为补偿义务机关。广东省交通厅和阳江市政府均作出了直接导致撤销我司经营的案涉收费站的决定，故依法两被上诉人均为具体行政行为之作出者，理应承担连带补偿责任。广东省交通厅虽然要求由阳江市政府承担补偿责任，但这属于行政主体内部的责任分配，不能以此对抗第三方甚至免除广东省交通厅撤销行政许可所应承担的补偿义务。三、关于行政补偿数额问题。（一）依据《中外合作经营企业法》第三条规定，国家依法保护合作企业和中外合作者的合法权益。《公路法》第六十条第三款亦规定，经营性公路建成后投资者收费经营的期限应按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按国家有关规定办理审批手续。另，广东省对外经济贸易委员会《关于合同经营阳江市粤西公路建设有限公司合同、章程的批复》（粤外经贸资批字[1996]0613号）第五条亦对我司的经营利润分配作了明确的规定。由此，我司坚持认为，获得案涉公路经营权之行政许可符合行政法上因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的信赖利益。现两被上诉人撤销案涉收费站、提前终止我司部分收费权，理应补偿我司作为投资者收回投资并取得合理投资回报的实际损失，且所谓实际损失，不仅包括现有直接损失，还应当包括必然可得利益。一审法院引用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定的以“实际投入的损失”作为补偿数额违背了上述法律法规的规定及此前政府鼓励投资者参与国道325阳江段建设之初衷，属于适用法律错误。前述规定第十五条适用于法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的情形，但本案中我司诉请的补偿系基于与政府相关部门间的特许经营协议关系，一审法院以“实际投入的损失”否定我司存在的可得利益损失有违公平原则，系与广东省人民政府2012年8月印发《鼓励和引导民间投资健康发展实施细则》规定的“鼓励民间投资进入公共资源开发利用领域……从机制上保障项目对投资者的合理回报”的精神背道而驰，亦无任何法律依据。若一审判决得以支持，则相当于从司法层面否定了我国政府推动、保护及鼓励外商投资的政策基础，无论从法理层面或者从政策层面考量，亦恳请二审法院查明事实，综合考量各方因素，纠正一审错误判决。（二）即使一审法院适用《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定的以“实际投入的损失”作为补偿数额，但截至2018年12月31日全面停止收费为止，我司财政情况为：1.股东投入资金总额为人民币1278868400元，其中：实收资本人民币370000000元、长期借款人民币908868400元。2.公司营运收入（包括：通行费收入及营业外收入）合计人民币1977884120.42元。3.公司营运支出合计人民币2349104214.51元（包括：主营业务成本、管理费用、财务费用、业务税金、所得税及营业外支出）。4.公司净利润仍为人民币-371220094.09元。5.截至2019年7月止，我司尚欠股东投资本金及利息共计人民币457099245.34元，其中：投资本金人民币231271127.57元及利息人民币225828117.77元。6.截至2019年10月31日止，我司尚欠债权人广州中祥资管理有限公司债务本金人民币751949922.03元及利息约人民币11亿元。故，即使以“实际投入的损失”计算行政补偿数额，两被上诉人仍应补偿我司人民币457099245.34元。综上所述，两被上诉人的上诉请求没有任何事实及法律依据，请求二审法院依法予以驳回，并支持我司的上诉请求。针对粤西公司的上诉，广东省交通厅答辩称：一、粤西公司的补偿要求没有法律依据和事实根据。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；可以设定行政许可。”第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”考虑到早期的公共资源配置并未市场化，并非通过招标或拍卖等方式取得，因此变更、撤回特许的补偿标准调整亦不应市场化，而应限于实际投入损失。就此，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”本案G325国道收费站即属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定的行政特许。粤西公司于1996年获准建站并开始收费，《中华人民共和国行政许可法》2004年施行。因此，若需补偿，也应“按照实际投入的损失确定补偿数额”，而非“实际损失”，更非粤西公司主张的“预期利益损失”，粤西公司举证及试图获取的均为“预期利益损失”，依法不属于补偿范围。二、粤西公司要求补偿缺乏合理性。粤西公司出资9亿多建设案涉公路，至今收费已19亿元，早已收回投资本息并取得了丰厚的回报。至于其亏损，是因粤西公司为外方股东提供巨额担保所导致的非经营性亏损。三、粤西公司的补偿计算标准没有法律依据且明显不当。经2014年撤站后至今，粤西公司仅剩余1个半收费站，但粤西公司的收入不降反增，甚至超过之前3个收费站的收入，粤西公司主张以此段时间的车辆通行费收入作为补偿标准明显不当。综上所述，希望二审法院驳回粤西公司的上诉，并采纳我厅的上诉意见，驳回粤西公司起诉或驳回其全部诉讼请求。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是撤销公路收费许可行政补偿纠纷，二审争议焦点为：1.粤西公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限；2.广东省交通厅和阳江市政府是否为本案行政补偿主体；3.粤西公司要求广东省交通厅和阳江市政府补偿其员工安置遣散费人民币2748431元以及撤站损失人民币435810866.71元是否应予以支持。一、关于粤西公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限的问题《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，粤西公司在提起本案诉讼之前先后于2015年10月27日、2016年1月19日、2017年5月31日分别向广东省交通厅、阳江市政府提出补偿申请，要求广东省交通厅、阳江市政府履行本案撤销公路收费许可的行政补偿责任。可见，粤西公司一直就其一个半收费站被撤销后的行政补偿问题与广东省交通厅、阳江市政府沟通协商。2017年6月13日，广东省交通厅作出《信访事项不予受理告知书》，明确答复不予受理粤西公司的补偿申请，亦即明确不予补偿。粤西公司收到该《信访事项不予受理告知书》后，于2017年7月24日提起本案诉讼，并没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。广东省交通厅和阳江市政府上诉主张，本案撤销收费站发生于2013年12月31日，粤西公司于2017年7月17日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。对此，本院认为，本案粤西公司是对广东省交通厅和阳江市政府撤销其收费站及行政收费许可后不予行政补偿的行为不服提起诉讼，而不是对广东省交通厅和阳江市政府撤销其收费站及行政收费许可的行为不服提起诉讼，故不能以撤销收费站发生的时间而应当以广东省交通厅作出《信访事项不予受理告知书》明确不予补偿的时间作为本案起诉期限的起算点。因此，广东省交通厅于2017年6月13日作出《信访事项不予受理告知书》，粤西公司随后于2017年7月24日提起本案诉讼，并没有超过法定六个月的起诉期限。广东省交通厅和阳江市政府主张粤西公司提起本案诉讼已过起诉期限，理据不足，本院不予支持。二、关于广东省交通厅和阳江市政府是否为本案行政补偿主体的问题根据《广东省公路收费站管理办法》第五条第一款关于“省交通行政主管部门负责全省收费站的行业管理，其主要职责是：（一）收费站的布局、定点、撤并、迁移；……”的规定以及粤西公司提供的《关于设立国道XXX阳江合山大桥收费站的批复》《关于迁移国道XXX阳江收费站的批复》等证据，广东省交通厅具有对全省收费站布局、定点和撤并的职权，阳江收费站和合山收费站的设立均是由广东省交通厅批准。2013年12月20日，广东省交通厅作出《整改方案通知》，要求清理撤销收费站点间距不符合《收费公路管理条例》规定的站点，阳江收费站和合山收费站阳江往江门方向收费均在整改处理之列。2013年12月25日，阳江市政府按照《整改方案通知》的要求，召开阳江市站距不足普通公路收费站整改工作协调会，要求粤西公司2014年1月1日0时起撤销阳江收费站，对合山收费站于原址进行合并设置，撤销阳江往江门方向收费，并停止收费。由此可见，广东省交通厅是作出撤站决定的行政主体，阳江市政府是该行政行为的执行主体。同时，交通部于1999年1月7日向各省、市、自治区、交通厅(局)发出的《关于认真做好公路收费站点清理整顿的通知》第三条最后一项内容亦明确规定：“收费还贷公路项目经清理整顿后，立即撤消或按规定标准撤并，对建设贷款(集资)余额，由交通主管部门筹集资金偿还。”因此，广东省交通厅对收费站的撤并负有筹集资金偿还的责任。《整改方案通知》关于“撤销收费站涉及的人员安置、经济补偿等工作，按照属地管理原则由各市负责妥善解决。”的内容不能免除广东省交通厅作出本案行政行为所应承担的行政补偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款和第四款的规定和《整改方案通知》确定的属地管理原则，广东省交通厅和阳江市政府均是本案行政补偿主体，应为本案共同被告。广东省交通厅主张其不是本案行政补偿主体，无需对粤西公司补偿，理由不成立，本院不予支持。三、关于粤西公司要求广东省交通厅和阳江市政府补偿其员工安置遣散费用人民币2748431元是否应予以支持的问题本案中，粤西公司已经提供充分证据证明，粤西公司因一个半收费站被撤销，遣散了69名员工，支付了员工安置遣散费（包括经济补偿金和提前通知解除劳动合同的代通知金）共2748431元，本院对此予以确认。该项费用是基于广东省交通厅和阳江市政府撤销粤西公司一个半收费站的收费许可，导致粤西公司提前解除与员工的劳动关系而支付给员工的各项补偿，属于因本案撤销收费站及收费行政许可而造成的直接损失，广东省交通厅和阳江市政府应予以补偿。广东省交通厅和阳江市政府主张该项费用不属于因本案撤销收费站及收费行政许可造成的必然损失或直接损失，理由不成立，本院不予支持。四、关于粤西公司要求广东省交通厅和阳江市政府补偿其撤站损失人民币435810866.71元是否应予以支持的问题《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”根据上述规定，广东省交通厅和阳江市政府撤回粤西公司一个半收费站的收费许可，如造成粤西公司的损失，粤西公司依法可申请补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，行政补偿的案件，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。同时，由于本案设定的公路收费许可属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条关于“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……”规定的事项，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条关于“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”的规定，粤西公司申请行政补偿，应当提供其公司实际投入损失的证据。本案中，根据阳江市启阳会计师事务所对粤西公司截至2001年3月15日止的投资额的审验结果，粤西公司股东投入的投资总额为1060511400元。而自1996年至2017年6月，粤西公司对过往机动车辆收取通行费总收入为1869685300元。由此可见，粤西公司对过往机动车辆收取通行费总额远大于其公司投资总额。粤西公司认为其未收回投资成本，净利润负3.62亿元，但没有提供其公司或公司股东向银行贷款后将资金投入案涉道路建设的证据，也没有提供其公司偿还银行贷款以及目前尚欠银行贷款的证据，更没有充分提供其公司对过往机动车辆收取通行费后开支的证据，导致无法计算该公司是否存在实际投入损失。因此，粤西公司认为其未收回投资成本，主张按照投资损失计算收费补偿，因未能提供充分证据予以证明，本院不予支持。粤西公司还主张，广东省交通厅和阳江市政府撤销其一个半收费站，提前终止其部分收费权，理应补偿其作为投资者收回投资并取得合理投资回报的实际损失，所谓实际损失，不仅包括现有直接损失，还应当包括必然可得利益损失，故其主张的经营性损失补偿具有事实根据和法律依据，广东省交通厅和阳江市政府应当连带补偿其被撤销的一个半收费站自2014年1月1日起至2021年11月4日止的经济损失合计人民币435810866.71元。本院认为，粤西公司主张的上述经济损失属于预期可得利益损失，不属于必然可得利益损失，粤西公司认为上述经济利益损失是必然可得利益损失，属于实际损失，系对法律理解不当。因预期可得利益损失不属于行政补偿范围，故粤西公司要求广东省交通厅和阳江市政府补偿其该项经济损失人民币435810866.71元，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，本院依法予以维持。上诉人粤西公司、广东省交通厅、阳江市政府的上诉主张，理由均不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费150元，由上诉人阳江市粤西公路建设有限公司、广东省交通运输厅、阳江市人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年六月三十日书记员  温 瑜