海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终94号   1   海南省第二中级人民法院   行政判决书   （2020）琼97行终94号   上诉人(原审原告）王家福，男，1929年6月16日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县昌化镇昌农村委会海鸿街50号。   上诉人（原审原告）王发义，男，1962年4月2日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县昌化镇昌农村委会海鸿街50号。   上诉人（原审原告）王发权，男，1964年10月1日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县昌化镇昌农村委会海鸿街50号。   上诉人（原审原告）王权强，男，1976年12月12日出生，汉族，住海南省昌江黎族自治县昌化镇昌农村委会海鸿街50号。   以上四上诉人共同委托诉讼代理人许其南，广东华商（三亚）律师事务所律师。   以上四上诉人共同委托诉讼代理人许崇凯，广东华商（三亚）律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县昌化镇人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县昌化镇。   法定代表人郭玉斌，该镇镇长。   委托诉讼代理人符辉芳，海南外经律师事务所律师。   委托诉讼代理人周鑫，海南外经律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县综合行政执法局，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇东风路39号。   法定代表人李强，该局局长。   委托诉讼代理人符旭，该局政策法规室副主任。   委托诉讼代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。   上诉人王家福、王发义、王发权、王权强（以下简称王家福等四人）因与被上诉人昌江黎族自治县昌化镇人民政府（以下简称昌化镇政府）、昌江黎族自治县综合行政执法局（以下简称昌江县执法局）房屋拆迁管理行政强制纠纷一案，不服海南省昌江黎族自治县人民法院（2019）琼9026行初49号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年4月13日立案后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。   被诉行政行为：昌化镇政府于2019年5月28日以王家福等四人建造位于昌江黎族自治县(以下简称昌江县)昌化镇棋子湾中角内栏脚园地总面积292.07平方米的三处房屋属非法占地建造的违法建筑物为由予以强制拆除。   王家福等四人向一审法院诉请：确认昌化镇政府、昌江县执法局于2019年5月28日对王家福等四人建造位于昌江县昌化镇棋子湾中角内栏脚园总面积292.07平方米的三处建筑物进行强制拆除及强制种植林木的行为违法。   一审法院查明，王家福等四人在昌江县昌化镇棋子湾中角内栏脚园地块承包经营20亩农村集体土地，其于不同时间段在该经营地上建有三处房屋，总面积292.07平方米。王家福等四人承包的栏脚园地块位于棋子湾海岸线200米范围内。2019年4月，海南省海岸带专项检查第六组在昌江县昌化镇检查时发现存在多处建设项目处于海岸线200米范围内的问题，遂向昌江县人民政府提出整改意见。昌江县人民政府要求昌化镇政府在其辖区内就此类问题进行专项排查整改，昌化镇政府将王家福等四人位于棋子湾中角内栏脚园地块内总面积292.07平方米的三处房屋及相关虾塘列为整改对象。根据综合行政执法的职权安排，昌化镇政府联合昌江县执法局对王家福等四人上述三处房屋建设是否违法进行查处。2019年5月11日，昌江县执法局作出昌综执决[2019]86号《行政处罚决定书》（以下简称86号《行政处罚决定书》），认为王家福等四人建设上述三处房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，构成非法占用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对王家福做出责令退还非法占用的292.07平方米土地，限其收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上建造的建筑物，恢复土地原状。昌江县执法局于2019年5月11日作出决定当日将该《行政处罚决定书》张贴留置给王家福等四人。2019年5月23日，昌化镇政府和昌江县执法局联合下发[2019]昌镇府函第030号《行政执法责令（限期）改正通知书》（以下简称030号《责令（限期）改正通知书》），限令王家福等四人于2019年5月29日前自行拆除房屋、接受调查。2019年5月28日，在未根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条作出并下达正式的强制执行决定书的情况下，昌化镇政府即主导将王家福等四人总面积292.07平方米的上述三处房屋予以强制拆除。   一审法院认为，案件的争议焦点为昌化镇政府和昌江县执法局的行政强制拆除行为是否合法。关于涉案行政强制拆除行为的合法性，存在以下几个方面的问题：一是未经催告程序违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定即行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。本案中，作为执行根据的是昌江县执法局作出的86号《行政处罚决定书》，强制执行前未经催告程序违反了上述法律规定，存在程序违法。二是未经下达正式的强制执行决定书即实施强制拆除行为，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，即经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出书面的强制执行决定。在强制执行前，昌化镇政府和昌江县执法局未以书面形式作出强制执行决定，属于明显不当。三是昌化镇政府和昌江县执法局于2019年5月23日联合以030号《责令（限期）改正通知书》限令王家福于2019年5月29日前自行拆除房屋、接受调查，而昌化镇政府却在自己给出整改期限尚未届满的2019年5月28日，即自毁章法提前强制执行，这既背离基本的政府信赖原则，又剥夺当事人自行履行义务的权利，属于明显不当。综上，昌化镇政府强拆王家福等四人房屋的行政行为存在程序违法和明显不当的情形，依据《中华人民共和国行政强制法》第七十条第三项、第六项规定应当予以撤销，但该强拆行政行为已经终了而不具有可撤销内容，故应依法确认该行政行为违法。至于王家福等四人关于侵害其承包经营权的主张，其属于民事侵权纠纷范围，在行政诉讼中不予处理。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决：确认昌化镇政府2019年5月28日强制拆除王家福等四人总面积292.07平方米三处房屋的行政行为程序违法。   上诉人王家福等四人上诉请求:确认昌化镇政府、昌江县执法局于2019年5月28日强制拆除王家福等四人总面积292.07平方米三处房屋的行政行为程序和实体违法。事实与理由，一、上诉人的三处房屋不属于违法建筑物。（一）2005年9月1日，上诉人以家庭承包方式承包了昌化镇栏脚园的20亩坡地。为方便经营管理，1993年、2007年上诉人在承包地范围内建了三处面积为292.07平方米的房屋，该房屋属于附属农业设施，也就是用于农业生产的看护房，且建房所占用的土地面积不超过300平方米，并不违反《国土地资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定附属设施用地规模范围，其性质不同于非农业建设项目用地，不需要经县级主管规划部门批准。上诉人所建房屋均早于2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》、2010年9月30日颁布的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和2009年10月1日起颁布实施的《海南省规划条例》。根据《通知》第四条第四项要求，“对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续”，“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照该《通知》规定要求予以妥善处理。”因此，上诉人的涉案房屋符合设施农业用地的规定，而且在此世代居住60多年，属于历史遗留的问题，应按规定完善用地手续，不应当认定为违建。（二）根据2013年5月1日起施行的《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》第十条的规定，沿海区域自平均大潮高潮线起向陆地延伸最少200米范围内、特殊岸段100米范围内，不得新建、扩建、改建建筑物。本案中，根据上诉人一审提交的昌农村委会证明，三处房屋最早于1993年、最晚于2007年建成，均早于《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》颁布实施时间，不属于新建、扩建、改建建筑物。因此，根据法不溯及既往原则，该规定对三处房屋并无法律效力，不能认定为违法建筑。(三)根据2016年8月31日起实施的《海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则》第八条第四项规定，现有农村及农(林)场场部居民点建设应当控制在土地利用现状建设用地范围内，不得扩大。本案中，自2007年起上诉人就从未在承包地上新建或扩建房屋或其他建筑物，不属于“不得扩大”的情形，而是属于历史遗留问题，政府应当逐步引导居民退出生态保护红线区，不能简单机械认定为违法建筑。总之，从解放初期至今，上诉人王家福的祖辈世代长期居住于此，从事农业生产生活，涉案的房屋是王家福的唯一住所，建房的时候并没有违反当时的法律法规及规章的相关规定，属于历史遗留问题。以现行的《中华人民共和国土地管理法》《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》《海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则》等相关法律法规的规定，涉案的房屋也不能认定为违法建筑。二、被上诉人的房屋强拆行为没有事实和法律依据，应当确认被上诉人的房屋强拆行政行为实体违法。一审判决确认昌化镇政府强制拆除上诉人三处房屋的行政行为程序违法，但没有确认被上诉人的行政行为实体违法错误。因上诉人使用的土地是集体所有的土地，是家庭承包地范围内的附属设施农业用地，不属于国有土地，被上诉人作出的《责令(限期)改正通知书》认定上诉人违反了《中华人民共和国上地管理法》第四十三条、第四十四条的规定,依据第七十六条规定对上诉人的房屋予以强制拆除，属适用法律错误。且依据《海南经济特区海岸带保护与开发管理实施细则》的规定，昌化镇政府、昌江县执法局并没有采取逐步引导居民退出生态保护红线妥善处理方式解决历史遗留问题，而是直接采取暴力强拆的手段拆除上诉人的三处房屋，据此，应确认其行政行为违法。三、本案的共同行政行为主体是两个被上诉人。一审认定昌化镇政府联合昌江县执法局对上诉人三处房屋建设是否违法进行查处，但没有确认昌江县执法局行政行为违法，遗漏了另一个行政行为主体昌江县执法局。030号《责令(限期)改正通知书》是由昌化镇政府、江丢执法局联合发出。行政违法案件立案审批表、调查笔录、现场勘查记录、处罚审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书等，均是昌江县执法局制作和下发的，而且2119年5月28日由两被上诉人共同组织强拆。因此，本案共同行政行为主体应该是昌化镇政府和昌江县执法局。综上，请求支持上诉人诉请，撤销一审判决。   被上诉人昌化镇政府辩称，上诉人违法占用土地事实清楚，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。   被上诉人昌江县执法局辩称，对上诉人违法占地行为作出行政处罚的主体是昌江县执法局，但强拆责任主体是昌化镇政府，昌江县执法局只是配合，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。   各方当事人在原审中提交的证据已随案移送至本院，本院对一审法院对各方当事人提交证据的认证意见予以确认。   本院查明的事实与一审查明的事实基本一致。   本院认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为昌江县执法局是否为本案适格被告；上诉人在涉案地上建房是否属于非法占用土地；昌化镇政府强拆行为是否合法。   关于昌江县执法局是否为本案适格被告的问题。本案的强拆行为是事实行为，虽查处上诉人非法占地行为的86号《行政处罚决定书》是由昌江县执法局作出，但昌化镇政府作为昌江县海岸带保护与开发专项整治工作的整改责任单位，为能在规定时间内完成整改任务，对涉案房屋实施了强拆，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“作出行政行为的行政机关为被告”的规定，一审法院认定昌化镇政府为本案被告事实清楚,适用法律正确。上诉人主张昌江县执法局为本案被告没有事实与法律依据，本院不予支持。   关于上诉人在涉案地上建房是否属非法占用土地的问题。首先，上诉人建房占用的涉案地为其承包经营的农业用地，用于种植季节农作物，非建设用地。其次，王家福在昌江县执法局对其非法占地建房进行调查时自认涉案房屋为其长期居住房屋，且从照片上看涉案房屋不具有看护房特征，超出了看护房的面积及功能，不属于《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，2014年09月29日失效）规定的附属设施范围。再次，86号《行政处罚决定书》于2019年5月11日送达上诉人后，上诉人至今未提起行政诉讼，该处罚决定已生效，应视为上诉人对行政处罚决定的内容予以认可。故上诉人主张其在涉案地上建房无须办理农用地审批手续，不属于非法占用土地的理由不成立，本院不予支持。   关于昌化镇政府强拆行为是否合法的问题。昌化镇政府与昌江县执法局联合作出030号《责令（限期）改正通知书》，限令王家福于2019年5月29日前自行拆除房屋，而昌化镇政府却在自己给出整改期限尚未届满即2019年5月28日便对涉案房屋实施强拆，且未依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”申请人民法院强制执行。鉴于此，一审判决认定昌化镇政府强拆涉案房屋的行政行为程序违法并无不当。   综上，上诉人王家福等四人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人王家福、王发义、王发权、王权强负担。   本判决为终审判决。   审判长 周文娟   审判员 许杏花   审判员 郝良存      二○二○年六月二十三日   书记员 陈会甫   附：本案适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。