安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终516号 上诉人(一审原告)桐城市金神镇黄盆村周叽组，住所地安徽省桐城市金神镇黄盆村周叽组。 诉讼代理人陈贵兰，该村民组组长。 被上诉人(一审被告)安徽省安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市振风大道东部新城综合写字楼7楼。 法定代表人陈冰冰，该市市长。 被上诉人（一审第三人）安徽省桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文津路与西二路交汇处附近西。 法定代表人徐雄，该市市长。 被上诉人（一审第三人）桐城市金神镇人民政府，住所地安徽省桐城市金神镇盛运路1号，统一社会信用代码113408810031210780。 法定代表人张先伍，该镇镇长。 上诉人桐城市金神镇黄盆村周叽组（简称）因诉安徽省安庆市人民政府（简称安庆市政府）行政复议决定一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 金神镇黄盆村周叽组向一审法院诉称，2018年6月11日，原告向桐城市政府提交确权申请，要求确认位于桐城市金神镇大幸福圩北侧“起潮田”、“两个泊”和“大方子”约280亩土地的所有权归原告所有。桐城市政府受理后，将案涉争议的“起潮田”定性为滩涂确认其所有权属于国家所有，委托给金神镇人民政府管理；将“两个泊”和“大方子”连同大幸福圩其他水域确认给金神镇农民集体所有。原告不服，向安庆市政府申请行政复议。2019年5月27日，原告收到被告作出的宜府行复决［2019］10号行政复议决定。虽然该复议决定书撤销桐城市政府土地权属争议决定正确，其认为“桐城市政府裁决‘两个泊’和‘大方子’所有权归农民集体所有，证据不足，适用法律依据错误”亦正确，但被告认为“起潮田”属于“内陆滩涂”等，且未对原告提交对证据未加以认定或依法进行调查核实，导致未依法查清案件关键事实，且该认定严重损害原告各项合法权益。同理，该种情形也适用对“两个泊”和“大方子”的认定。原告认为被告作出案涉行政决定认定事实不清、错误，适用法律错误，违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销。请求：1、依法撤销被告作出的2019年5月20日宜府行复决［2019］10号行政复议决定；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2018年6月11日，周叽组向桐城市自然资源和规划局提交，要求对“两个泊”、“大方子”及所有“起潮田”进行确权的申请。2018年6月15日，该市自然资源和规划局立案受理，并于2018年8月21日召集争议各方相关当事人召开调解会，调解未果后第三人桐城市政府于2018年11月13日作出《土地权属争议决定》，决定“大幸福圩”防水埂北侧的“起潮田”系“大幸福圩”水域滩涂的一部分，沿湖群众（含周叽组村民）只是在低水位时偶有耕种，且不在土地承包经营权范围内，该土地所有权不能确定给周叽组，滩涂属于国家所有，委托给金神镇人民政府管理；“大幸福圩”防水埂北侧的“两个泊”、“大方子”系“大幸福圩”水域，自1981年退田还湖后改为水滋长养殖，由历届原金神乡、现金神镇管理使用至今，期间沿湖村民未提出异议，因此“两个泊”、“大方子”连同“大幸福圩”其他水域确权给金神镇农民集体所有。原告不服申请复议，被告于2019年2月19日依法受理，并追加金神镇政府作为第三人参加行政复议。2019年5月20日，被告作出宜府行复决〔2019〕10号《行政复议决定》，决定以《桐城县水利志》（1995年8月编）中明确载明“1980年南大堤溃破后即停垦养殖”，桐城市第二次全国土地调查《桐城市土地利用现状图》上“起潮田”地类属于“内陆滩涂”。同时，在金神镇土地二轮承包的花名册中没有对该“起潮田”的记载，亦没有上缴农业税方面的记录；申请人未能提供对争议土地依法享有所有权的权属证明或其他批准文件；被申请人桐城市政府和第三人金神镇政府提供的桐（水）养证〔2009〕第001号《水域滩涂养殖使用证》和皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00014号《水域滩涂养殖证》，仅能证明第三人金神镇政府对争议土地享有养殖使用权，不能证明具有争议土地的所有权。根据物权法第四十八条规定和土地管理法实施条例第二条第（四）项，以及现行有效的《确定土地所有权和使用权若干规定》第四条、第十八条之规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。据此，被申请人桐城市政府裁决争议的“两个泊”和“大方子”所有权归农民集体所有，证据不足，适用法律依据错误为由，决定1、撤销桐城市政府2018年11月13日作出的《土地权属争议决定》；2、责令桐城市政府自收到本决定之日起60日内依法重新作出裁决。原告不服，向人民法院提起行政诉讼。 一审另查明，《桐城县水利志》第90页记载“（四）大幸福圩：属金神镇，始建于1968年冬，至1971年竣工。1971年冬以后逐年加高加固，圩内面积6.35平方公里，开垦面积5510亩，堤长度5510米，东南堤1400米做有防浪护坡，建有排水闸一道，排灌站装机五台套，共完成土方32.65万立米，石方4200立米。1980年南大堤溃破后即停垦养殖”；桐（水）养证〔2009〕第001号《水域滩涂养殖使用证》记载“大幸福圩使用水域滩涂总面积：534公顷；四至范围：东至嬉子湖、西至小幸福圩、南至嬉子湖、北至黄盆村；水域、滩涂使用者：金神镇人民政府”；皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00014号《水域滩涂养殖证》记载“水域、滩涂养殖权人：赵昌福；单位地址或个人住址：桐城市金神镇；水域、滩涂所有制性质：集体所有；核准水域、滩涂面积534.0公顷；四至范围：东至嬉子湖、西至小幸福圩、南至嬉子湖、北至黄盆村”；2007年7月第二次全国土地调查图《桐城市土地利用现状图（肖店H50G028049）》载明，“起潮田”的地类属于“内陆滩涂”；2018年5月30日，该院（2018）皖08民终216号民事判决，以金神镇政府与赵昌福签订《大幸福圩养殖承包合同书》系双方真实意思表示，合法有效，且该合同已经履行完毕，赵昌福在履行合同过程中也从未对其承包的养殖面积提出过异议，金神镇政府在履约过程中也并不存在违约行为，赵昌福诉请金神镇政府承担违约责任无事实和法律依据为由，判决：1、撤销桐城市人民法院（2017）皖0881民初1610号民事判决；2、驳回赵昌福的一审全部诉讼请求。 一审法院认为，本案争议的焦点是安庆市政府于2019年5月20日作出的宜府行复决[2019]10号《行政复议决定》是否合法问题。 依据《桐城县水利志》及《桐城市土地利用现状图（肖店H50G028049）》记载，“大幸福圩”属金神镇，始建于1968年冬，至1971年竣工。1980年南大堤溃破后即停垦养殖；“大幸福圩”防水埂北侧的“起潮田”系“大幸福圩”水域滩涂的一部分。又因“两个泊”、“大方子”系粮田供水区，自1981年南大堤溃破后改为水滋长养殖。依据第001号、第00014号两份水域滩涂养殖使用证，对“大幸福圩”四至范围的表述，均北至黄盆村，故“两个泊”、“大方子”水域在“大幸福圩”防水埂北侧，属于“大幸福圩”水域。“两个泊”、“大方子”水域虽由金神镇政府管理使用至今，但管理使用不能证明金神镇政府对“两个泊”、“大方子”水域拥有所有权。在本案中，原告并未能提交其土地承包时对“起潮田”的承包记载、上缴有关“起潮田”农业税证据，以及对“起潮田”、“两个泊”、“大方子”自始就依法享有所有权和对该争议的滩涂、水域所拥有的权属证明或其他批准文件。据此，被告依据相关法律、法规对土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有的规定，做出宜府行复决〔2019〕10号行政复议决定程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。原告要求撤销被告作出的2019年5月20日宜府行复决[2019]10号“行政复议决定”，无事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回桐城市金神镇黄盆村周叽组的诉讼请求。 桐城市金神镇黄盆村周叽组上诉称，1、“起潮田”不属于大幸福圩。大幸福圩属于金神镇，《水域滩涂养殖使用证》和《桐城市金神镇大幸福圩面积测量成果图》等可以反映“起潮田”不属于大幸福圩。2、一审法院认定“两个泊”、“大方子”属于大幸福圩水域，并由金神镇政府管理使用至今没有事实根据。金神镇政府管理使用的仅是大幸福圩，并不包括“起潮田”、“两个泊”、“大方子”，涉案土地均由上诉人村民管理使用。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。 安庆市政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告安庆市政府向一审法院提举下列证据：第一组证据：1、桐城市金神镇黄盆村周叽组提交的《行政复议申请书》；2、桐城市人民政府2018年11月13日作出的《桐城市人民政府土地权属争议决定书》；3、2019年2月11日作出的宜府行复补〔2019〕10号《补正行政复议申请通知书》；4、安庆市中级人民法院2019年2月15日作出的《情况说明》；5、2019年2月19日作出的宜府行复通〔2019〕10号《行政复议答复通知书》；6、2019年2月19日作出的宜府行复参〔2019〕10号《第三人参加行政复议通知书》；7、2019年4月15日作出的宜府行复延〔2019〕10号《行政复议决定延期通知书》；8、2019年5月20日作出的宜府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》。证明目的：称作出的宜府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》程序合法。第二组证据：1、2007年7月第二次全国土地调查图《桐城市土地利用现状图（肖店H50G028049）》；2、《桐城县水利志》第90页；3、桐城市水利志、桐城市金神镇大幸福圩面积测量成果图。证明目的：桐城市金神镇黄盆村周叽组所称“起潮田”地类属于“内陆滩涂”。第三组证据：1、桐(水)养证〔2009〕第001号《水域滩涂养殖使用证》；2、皖桐城市（淡）养证〔2013〕第0014号《水域滩涂养殖使用证》；3、《金神镇大幸福圩经营权租赁合同书》；4、《大幸福圩养殖承包合同书》；5、土地权属争议案件调解笔录。证明目的：其作出的宜府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》认定事实清楚。水域、滩涂的使用者：金神镇人民政府。第四组证据：证明目的：其作出的宜府行复决〔2019〕10号《行政复议决定书》适用法律法规正确，相关水域滩涂属于国家所有。 一审原告桐城市金神镇黄盆村周叽组向一审法院提交下列证据：证据一、报告、证明（10份）、《协议》（2份）、《租赁协议》、《证明》（2份）、《协议书》及交易明细清单、照片一组（3张）复印件各一份，证明：1、案涉争议土地应归原告所有；2、案涉争议土地历史现状等案件情况。证据二、《桐城市人民政府土地权属争议决定书》复印件一份，证明：1、原告基本身份事项，2、桐城市人民政府2018年11月13日作出的案涉行政行为认定事实不清、错误，适用法律错误，违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益等案件情况。证据三、行政复议申请书、证据目录、补充证据目录、起诉材料收据、国内标准快递（3份），证明原告依法提请行政复议等案件情况。证据四、《行政复议决定书》（宜府行复决[2019]10号）及送达回证复印件各一份，证明：1、本案业已经行政复议，符合法院立案受理条件；2、案涉行政复议决定书认定事实不清、错误，适用法律错误，违反法定程序，严重侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销等案件情况；证据五、协议两份，租赁协议证明两份，协议书及交易明细清单，照片一组，视频、录音；证据六、金神镇黄盆村集体土地调查结果公示图、（2017）皖0881民初1610号桐城市人民法院民事判决书、（2018）皖08民终216号安庆市人民中级人民法院民事判决书、证人证言三份及四个证人身份证复印件。证明案涉的土地归原告所有的案件情况。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人金神镇黄盆村周叽组申请对涉案土地确权，桐城市人民政府作出确权决定，上诉人不服，向安庆市政府申请行政复议，安庆市政府的复议决定撤销了桐城市政府的确权决定，并责令桐城市重新作出确权决定。上诉人对该复议决定仍不服，提起行政诉讼。故本案的争议焦点是安庆市政府的复议决定撤销桐城市政府的确权决定是否正确。本院针对安庆市政府撤销确权决定的理由分别评述如下： 一、安庆市政府认定“起潮田”、“两个泊”和“大方子”等滩涂、水域在大幸福圩范围内是否成立。其一、从争议土地的历史沿革上看。《桐城县水利志》记载，大幸福圩属金神镇，始建于1968年东，至1971年竣工，1980年南大堤溃破后即停垦养殖。桐城市政府的确权决定认定，破圩后“起潮田”属于大幸福圩水域滩涂的一部分，该田由沿湖群众在低水位时耕种，经查阅金神镇土地二轮承包花名册，该地并未发包，也没有上缴农业税的记录。同时一审法院查明，在2007年7月第二次全国土地调查图记载“起潮田”属于内陆滩涂。因此，复议决定认为“起潮田”在大幸福圩滩涂范围内并无不当。其二、“两个泊”和“大方子”两片水域是否在大幸福圩水域范围内。从桐城市政府颁发的桐（水）养证〔2009〕001号《水域滩涂养殖使用证》、皖桐城市府（淡）养证〔2013〕第00014号《水域滩涂养殖证》的四至记载，大幸福圩北至黄盆村。而争议的“两个泊”和“大方子”两片水域在大幸福圩防水梗北侧，故从地理位置上看属于大幸福圩水域范围内。综上，安庆市政府的复议决定认为“起潮田”、“两个泊”和“大方子”等滩涂、水域在大幸福圩范围内，并无不当。上诉人认为“起潮田”、“两个泊”、“大方子”均不属于大幸福圩滩涂或水域，从其提供的若干份协议上无法证明该上诉主张；从其提供的书面证明上看，尚缺少其他证据予以佐证，故本院对上述上诉理由不予支持。 二、安庆市政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条的规定，认为桐城市政府的确权决定证据不足，适用法律错误是否成立。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。因此，复议机关认为桐城市政府尚需查明该争议土地是否属于农民集体所有，以证据不足为由，予以撤销并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人桐城市金神镇黄盆村周叽组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桐城市金神镇黄盆村周叽组负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年六月四日 法官助理王劲 书记员陈维为 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。