长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初433号原告邓四清，男，1963年5月28日出生，汉族，住湖南省宁乡县。委托代理人***，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告宁乡市征地拆迁事务所，住所地湖南省宁乡市玉潭街道花明南路160号。负责人谢泉明，该所所长。行政机关出庭应诉负责人欧志华，该所副所长。委托代理人王爱华，湖南河清律师事务所律师。被告宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭镇花明南路148号。法定代表人罗亿清，该局局长。行政机关出庭应诉负责人潘冠，该局副局长。委托代理人张慧强，男，该局工作人员。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。被告宁乡市金洲镇人民政府，住所地湖南省宁乡市金洲镇。法定代表人张凤超，该镇镇长。委托代理人刘朝晖，男，该镇副镇长。委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。第三人长沙市金洲新城开发建设投资有限公司，住所地湖南省宁乡市宁乡高新技术产业园区金洲北路001号。法定代表人魏清明，该公司总经理。委托代理人林莎，湖南金州律师事务所律师。原告邓四清诉被告宁乡市征地拆迁事务所（以下简称宁乡市征拆所）、宁乡市自然资源局（以下简称宁乡市资源局）、宁乡市金洲镇人民政府（以下简称金州镇政府）行政协议一案，于2020年4月8日向本院提起诉讼，本院于同日受理后依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭进行了审理。原告邓四清及其委托代理人***，被告宁乡市征拆所的负责人欧志华、委托代理人王爱华，宁乡市资源局的负责人潘冠、委托代理人张慧强、杨泽辉，金州镇政府的委托代理人刘尚，第三人长沙市金洲新城开发建设投资有限公司（以下简称金州新城公司）的委托代理人林莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年4月1日，原宁乡县征地拆迁管理所（现为宁乡市征拆所）与邓四清签订《拆迁房屋协议书》，协议载明：项目所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市人民政府[2014]7号文件和宁政发[2014]38号文件执行；房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等总计962427元。原告邓四清诉称：原告系湖南省宁乡市金洲镇全民村村民。2017年4月1日，原告与被告签订了一份《拆迁房屋协议书》。然而协议签订至今，原告房屋所在地块一直处于闲置状态，没有任何开发利用迹象。原告通过向湖南省人民政府申请行政复议得知，原告的房屋及土地不在（2017）政国土字第461号审批单批准的征收范围内，因此被告以国家征收名义与原告签订《拆迁房屋协议书》的前提不存在，违反了法律、法规的强制性规定。特起诉，请求：1.确认原告与被告签订的《拆迁房屋协议书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提供的证据材料有：证据1：集体土地使用证，拟证明：原告在宁乡市××全民村××基地并建有房屋。证据2：拆迁房屋协议书，拟证明：原告于2017年4月1日与被告以征收为前提签订了《拆迁房屋协议书》。证据3：长沙市中级人民法院（2018）湘01行初771号行政裁定书、湖南省高级人民法院（2019）湘行终582号行政裁定书、最高人民法院（2019）最高法行申12547号行政裁定书，拟证明：原告诉讼未过诉讼期限。被告宁乡市征拆所辩称：一、案涉《拆迁房屋协议书》合法有效，原告诉请无事实和法律依据，应予驳回。宁乡市征拆所根据宁乡市资源局的授权，从事建设用地的征收、拆迁、安置、补偿等事务性工作，具有签订案涉协议的主体资格。原告作为房屋建筑所有人及家庭代表，申请提前拆迁，案涉协议系双方真实意思表示，应认定为有效，且原告被拆迁房屋已经得到合理合法补偿，不存在合同无效的情形。二、案涉协议签订时间为2017年4月1日，原告直至2020年4月起诉，已超过法定起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。被告宁乡市征拆所向本院提供的证据材料有：证据1：提前拆迁申请报告，拟证明：原告向用地项目管理单位宁乡高新技术产业园管理委员会申请提前拆迁房屋，出具《提前拆迁申请报告》并就拆迁事项进行承诺的事实。证据2：土地使用证，拟证明：原告系案涉房屋所有权人的事实。证据3：宁乡高新区新能源汽车动力电池正极前驱材料生产基地征地勘测定界图，拟证明：2017年4月，宁乡高新技术产业园区管理委员会进行宁乡高新区新能源汽车动力电池正极前驱材料生产基地预征地，原告案涉房屋、土地在征地范围内的事实。证据4：湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单；证据5：宁乡市人民政府征收土地方案公告、土地管理公文送达回证、张贴照片公示；证据6：宁乡市资源局征地补偿安置方案征求意见公告、土地管理公文送达回证、张贴公示照片；证据7：宁乡市资源局征地补偿安置方案实施公告、土地管理公文送达回证、张贴公示照片；证据4-7拟证明：原告案涉土地已被批准征收的事实。证据8：拆迁房屋协议书、房屋补偿调查表、领据、转账记录，拟证明：拆迁房屋户主邓四清于2017年4月1日与征拆部门签订《拆迁房屋协议书》，并领取了全部拆迁补偿款的事实。被告宁乡市资源局辩称：一、案涉《拆迁房屋协议书》签订于2017年4月1日，原告于2020年4月起诉，已超过法定起诉期限。二、案涉协议双方主体适格，且系双方协议一致自愿签订，不存在合同无效的情形，原告在领取全部补偿费用三年后，在协议已全部履行不可逆转的情况下，又以协议无存在前提为由起诉要求确认协议无效，其行为有违诚实信用。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告宁乡市资源局未向本院提供证据材料。被告金州镇政府辩称：金州镇政府在案涉《拆迁房屋协议书》上只是作为见证方盖章签字，不是本案的适格被告。被告金州镇政府未向本院提供证据材料。第三人金州新城公司陈述意见称：一、案涉《拆迁房屋协议书》系原告真实意思表示，协议内容未违反法律规定，合法有效。二、金州新城公司的义务已经履行完毕，安置款、拆迁征地款、征地补差款均已支付到位。三、原告的起诉超过法定期限，应予驳回。综上，请求驳回原告的起诉。第三人金州新城公司向本院提供的证据材料有：证据1：项目土地当前照片，拟证明：征地现有项目建设，投入实际使用。证据2：货币补贴安置协议书、领据，拟证明：金州新城公司与原告签署了《货币补偿安置协议书》；原告等人已领取到货币补贴款。证据3：汇款银行电子回单凭证、银行转账支票存根，拟证明：金州新城公司将货币补贴安置款支付给原告。证据4：《2016年10月货币补贴安置明细表》（李松文）、批量汇款银行电子回单凭证、银行转账支票存根，拟证明：金州新城公司按照安置明细表的数据，将货币补贴安置款支付给李松文（户主李强）。证据5：《2017年4月货币补贴安置明细表》（含钟迪明、钟建新、邓四清、邓建国、邓四清）、银行汇款业务回单，拟证明：金州新城公司按照安置明细表的数据，将货币补贴款支付给钟迪明、钟建新（陶辉）、邓四清、邓建国、邓四清。证据6：《2017年6月货币补贴安置明细表》（钟湘林），拟证明：金州新城公司已按照安置明细表的数据，将货币补贴款支付给钟湘林。证据7：用地补偿协议书（全民社区13组、原沩桥1组、原沩桥5组）、《征地补偿协议书（补充协议）》（全民社区居民委员会13组、原沩桥片1组）、《用地补偿协议书（补差）》（原沩桥组5组），拟证明：金州新城公司与原告所属的金洲镇全民社区居民委员会签订了合法有效的《征地协议》以及《补差协议》。证据8：《2017征地分类面积补偿明细表》、银行汇款回单、金洲镇全民社区居民委员会收款收据，拟证明：金州新城公司已将邓建国、邓四清、钟湘林、钟迪明、钟建新、邓四清、邓四清所属村组征地款支付到位。证据9：征地款明细表、银行转账存根、金洲镇全民社区居民委员会收款收据2份，拟证明：金州新城公司已将李松文所属的征地款支付到位。证据10：征地补差明细表、银行业务付款回单、金洲镇全民社区居民委员会收款收据，拟证明：金州新城公司已将征地补差款支付到位。经庭审质证，原告对被告宁乡市征拆所所提交证据的质证意见为：证据1真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议。该提前拆迁申请报告系被告制作，然后要求原告签字，不能因为所谓的原告申请，就可以违法进行未批先征。证据2无异议。证据3三性和证明目的均有异议。签订案涉协议时，被告未取得征地批复，征地公告、补偿安置方案均是在取得征地批复后发布。证据8真实性、关联性无异议，合法性有异议。案涉协议违反土地管理法的强制性规定，属于无效协议，因协议无效，为履行协议而进行的相关行政行为，必然不具有合法性。被告宁乡市资源局、金州镇政府和第三人金州新城公司对宁乡市征拆所所提交证据的三性和证明目的均无异议。被告宁乡市征拆所对原告提交证据的质证意见为：证据1无异议。证据2，对签订案涉协议这个事实无异议。对证据3的证明目的有异议，个案裁判书当中对于起诉期限的认定，不具有普遍性的约束力。被告宁乡市资源局、金州镇政府和第三人金州新城公司对原告提交证据的质证意见与宁乡市征拆所的质证意见一致。原告对第三人所提交证据的质证意见为：证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议。案涉协议签订时未取得征地批复，严重违反土地管理法的相关规定，第三人未先办理农用地转用审批手续，就在集体土地上进行非农建设，是严重违反土地管理法规定的违法用地行为。证据2-10真实性、关联性无异议，合法性有异议，因案涉协议无效，为履行协议而进行的相关行为，必然不具有合法性。被告宁乡市征拆所、宁乡市资源局、金州镇政府对第三人所提交证据的三性和证明目的均无异议。本院对上述证据作出如下确认：原告提供的证据1-2和被告宁乡市征拆所、第三人金州新城公司提供的所有证据均内容真实、形式合法，且与案件具有关联性，均予以采纳作为认定案件事实的依据，至于能否达到各自主张的证明目的，将综合全案予以评判；原告提供的证据3与本案被诉行政行为无关联，不予采纳。本院经审理查明：原告邓四清系宁乡市金洲镇全民社区居民。2017年4月1日，经邓四清申请提前拆迁，宁乡市征拆所与邓四清户签订《拆迁房屋协议书》，协议约定：项目所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市人民政府[2014]7号文件和宁政发[2014]38号文件执行；房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等总计962427元；邓四清在签订协议后7天内拆迁腾地。协议签订后，邓四清领取了协议约定的全部补偿款，案涉房屋已被拆除。2018年10月31日，经湖南省人民政府（2018）政国土字第1443号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收宁乡市金洲镇全民社区20.2689公顷集体土地作为宁乡高新区新能源汽车动力电池正极前驱材料生产基地征地。邓四清户房屋位于案涉审批单批准征收土地的范围之内。2019年1月31日，宁乡市人民政府发布[2019]第7号《征收土地方案公告》，公告本次征地的位置、面积、补偿标准、农业人员安置途径以及登记期限等事项。2019年3月28日，宁乡市资源局发布[2019]第14号《征地补偿安置方案征求意见公告》，公告本次征收土地房屋数量、面积、补偿标准、征收补偿总费用、农业人员安置办法以及征求听证意见等事项。2019年4月23日，经宁乡市人民政府批准，宁乡市资源局发布[2019]第17号《征地补偿安置方案实施公告》，公告本次征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、拆迁腾地期限、逾期不腾地的法律后果以及对补偿安置有争议可以向宁乡市人民政府申请协调等事项。以上公告均由征地项目所在的宁乡市金洲镇全民社区签收，并在全民社区居委会及相关征地现场进行张贴。2020年4月8日，邓四清以其房屋所在地块尚未被征收为由诉至本院，请求确认《拆迁房屋协议书》无效。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于行政协议是否无效的认定，应从签订协议的行政主体是否适格、签订协议程序及协议内容是否存在重大且明显违法情形及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形等方面判断。一、关于签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，宁乡市征拆所是宁乡市资源局下属的事业单位，具有签订案涉《拆迁房屋协议书》的主体资格。二、关于签订协议的程序和协议内容是否存在重大且明显违法情形。房屋拆迁补偿协议是行政机关基于公共利益和行政管理目的，结合被征收人具体情况，在协商一致的情况下双方自愿签订的协议。如果双方无法协商一致，任何一方均有权拒绝签订协议。本案中，邓四清自愿与宁乡市征拆所签订《拆迁房屋协议书》，双方就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致，且在签订过程中，邓四清对案涉房屋所在土地将被征收是明知的，该协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。同时，案涉征地项目已取得湖南省人民政府（2018）政国土字第1443号《农用地转用、土地征收审批单》批准，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”之规定，可以确认案涉《拆迁房屋协议书》有效。三、关于是否存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经审查，案涉《拆迁房屋协议书》不具有上述无效情形。综上所述，案涉《拆迁房屋协议书》合法有效，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效情形和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。庭审过程中，经释明，原告邓四清拒绝变更诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告邓四清的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓四清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚人民陪审员  杨铁梅人民陪审员  向首诚二〇二〇年六月二十三日法官助理阳叶倩书记员龚蕾附：本判决适用法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。