广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终376号上诉人（原审原告）：陈作贤，男，汉族，1941年3月25日出生。上诉人（原审原告）：董金珠，女，汉族，1956年5月4日出生。上诉人（原审原告）：陈贵财，男，汉族，1981年9月11日出生。上诉人（原审原告）：陈贵香，女，汉族，1982年11月17日出生。上述四上诉人的共同委托代理人陈旺，广东诺臣律师事务所律师。上述四上诉人的共同委托代理人罗林华，男，汉族，1957年6月8日出生。被上诉人（原审被告）：广宁县人民政府，住所地：广东省广宁县南街镇中华东路18号。法定代表人姚灵炎，该县县长。出庭应诉负责人陈茂辉，广宁县委常委、副县长。委托代理人陈丽淇，广宁县司法局工作人员。委托代理人车远鸿，广东义法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广宁县自然资源局，住所地：广东省广宁县南街镇城西开发区。法定代表人沈文卿，该局局长。委托代理人孔祥杰，该局工作人员。委托代理人车远鸿，广东义法律师事务所律师。原审第三人：陈丽英，女，汉族，1951年10月3日出生。委托代理人杨秋仁，系陈丽英的儿子。上诉人陈作贤、董金珠、陈贵财、陈贵香因与被上诉人广宁县人民政府、广宁县自然资源局（原广宁县国土资源局）以及原审第三人陈丽英集体土地使用权发证行政纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2018）粤12行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1988年5月20日，广宁县国土局向原告陈作贤颁发了府国土证字（1988）第XX号土地使用证，证载用地单位（人）为陈作贤，用地面积为132.05㎡，土地所有制性质为集体。2005年5月30日，第三人陈丽英取得编号XX《建设用地规划许可证》，证载用地位置为南街镇红星村委复兴村，用地面积为柒拾壹平方米伍拾平方分米。2005年6月13日，原告陈作贤与第三人陈丽英向被告广宁县国土资源局提出原告陈作贤愿将府国土证字（1988）第XX号土地使用证的部分面积转拨给第三人陈丽英使用，该申请书上有广宁县南街镇红星社区居民委员会的盖章，并有第三人陈丽英和原告陈作贤的指模。2005年6月13日，经原告所在村民小组讨论，该小组同意原告陈作贤户使用的一宗宅基地71.5平方米转拨给第三人陈丽英使用，并形成了《宅基地转拨决议书》。2005年7月12日，原告陈作贤与第三人陈丽英提出集体土地使用权变更登记，填写了《土地登记申请书》，提出将原告陈作贤的71.5㎡闲置房转拨给第三人陈丽英使用，并请求注销府国土证字（1988）第XX号土地使用证和换发新证。申请书附有由广宁县测绘队测绘的关于原告陈作贤和第三人陈丽英的宗地图、土地使用权证四至范围，在邻宗地指界人签名处有原告陈作贤的签名。经土地行政管理部门调查、初审和审核，2007年7月27日，被告广宁县人民政府向第三人陈丽英核发了宁集用（2005）第XX号土地使用证。随后，四原告与第三人因案涉集体土地使用权发生争议，四原告遂向原审法院提起诉讼，请求：撤销两被告核发给第三人陈丽英的宁集用（2005）第XX号集体土地使用证。原审法院认为，本案系集体土地使用证行政纠纷，本案的焦点在于被告广宁县人民政府核发的府国土证字（1988）第XX号土地使用证是否合法？依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定，广宁县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，具有受理申请人提出土地登记申请的法定职责，广宁县人民政府作为县级地方人民政府，依法核发土地使用权证的是其法定职责，故本案中，广宁县人民政府、广宁县国土资源局均为本案适格的主体。至于四原告的起诉资格问题，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，宅基地使用权由村民按户所有，宅基地使用权为家庭成员共有财产，而本案中，原告陈作贤、董金珠、陈贵财、陈贵香为一户，故原告董金珠、陈贵财和陈贵香为本案所诉行政行为的利害关系人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，四原告为本案适格的诉讼主体，有权提起本案诉讼。关于被告广宁县人民政府核发宁集用（2005）第XX号土地使用证的合法性问题，依据当时生效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”的规定，被告广宁县国土资源局在收到原告陈作贤和第三人陈丽英的变更土地登记申请后，对案涉宗地进行了调查和测绘，并结合审查申请人提供的府国土证字（1988）第XX号土地使用证原件、宅基地转拨决议书以及申请人的身份证明等资料，报被告广宁县人民政府批准，由被告广宁县人民政府向第三人陈丽英核发宁集用（2005）第XX号土地使用证。并且根据本案查明的事实，申请人所提交的变更土地登记材料符合《国家土地管理局土地登记规则》第十条、第十一条的规定，故被告广宁县人民政府、广宁县国土资源局的整个变更土地登记行政行为合乎上述规定。关于四原告提起本案诉讼的起诉期限问题，被告广宁县人民政府、广宁县国土资源局主张四原告在第三人陈丽英申请变更登记时已知道案涉换发证的行政行为，然而根据本案所查明的事实，被告未能提交充足的证据予以证实这一主张，故原审法院对此主张不予采纳。另，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，四原告在2017年底查询到第三人陈丽英已办理了宁集用（2005）第XX号土地使用证，于2018年2月8日提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。综上所述，被告广宁县人民政府核发宁集用（2005）第XX号土地使用证的行政行为认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，行政程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陈作贤、董金珠、陈贵财、陈贵香的诉讼请求。陈作贤、董金珠、陈贵财、陈贵香不服一审判决向本院提起上诉称：一、第三人陈丽英与案外人杨定芝为夫妻关系，两人在案涉宅基地转拨前已拥有两处宅基地，其根本不符合受拨涉案宅基地的主体条件，两被上诉人核发案涉集体土地证的行政行为违法。二、两被上诉人未经法定程序审批，存在重大疏忽，核发案涉集体土地使用证无任何合法依据，一审法院认定被上诉人变更土地登记行政行为具有合法依据错误。三、两被上诉人对第三人提供的《申请书》《宅基地转拨决议书》申请案涉宅基地转拨的文件，未尽合理、审慎的审查义务，仅对申请人的申请材料作形式审查不当，在办理土地登记中程序违法，故上诉人请求撤销两被上诉人作出的宁集用(2005)第XX号《集体土地使用证》应当予以支持。四、两被上诉人的档案管理十分混乱，被起诉后为了掩盖错误而改档案，案涉宅基地转拨审批程序也是漏洞百出，足以反映两被上诉人行政登记行为十分草率。五、上诉人一家目前处境十分困难，现有宅基地不能满足基本居住需求。综上，请求：一、撤销原判，撤销被上诉人核发给原审第三人的宁集用(2005)第XX号土地使用证；三、本案一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人广宁县人民政府二审辩称：一、答辩人作出的宁集用(2005)第XX号《集体土地使用证》，证据充分，程序合法。2005年6月13日，上诉人陈作贤和第三人陈丽英向广宁县国土资源局提出上诉人陈作贤愿将府国土证字(1988)第XX号土地使用证部分面积转给第三人陈丽英使用。2005年6月13日，经上诉人所在村民小组讨论，该小组同意上诉人陈作贤户使用的一宗宅基地71.5平方米转拨给第三人陈丽英使用，并形成了《宅基地转拨决议书》。2005年7月12日，上诉人陈作贤与第三人陈丽英提出集体土地使用权变更登记，填写了《土地登记申请书》，提出将上诉人陈作贤71.5平方米闲置房转拨给第三人陈丽英使用，并请求注销府国土证字(1988)第XX号土地使用证和换发新证，申请书附有由广宁县测绘队测绘的关于上诉人陈作贤和第三人陈丽英的宗地图、土地使用权证四至范围、在邻宗地指界人签名处有上诉人陈作贤的签名，经广宁县土地行政管理部门调查、初审和审核后，我府于2007年7月27日向第三人陈丽英依法核发了宁集用(2005)第XX号《集体土地使用证》，该发证行为程序合法，材料齐全，符合《土地管理法》等的规定。二、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。在本案一审过程中，一审法院经过各方当事人的庭审举证、质证和陈述，结合法庭调查，认定了广宁县国土资源局在收到上诉人陈作贤和第三人陈丽英的变更土地登记申请后，对涉案宗地进行了调查和测绘，并结合审查所提供的府国土证字(1988)第XX号土地使用证原件、宅基地划拨决议书以及身份证明等材料，经报广宁县人民政府批准，由我府向第三人陈丽英核发宁集用(2005)第XX号《集体土地使用证》，并且根据所查明的事实，上诉人陈作贤和第三人陈丽英所提交的变更土地登记材料符合《土地登记规则》第十条、第十一条的规定的事实后，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，依法驳回了四上诉人的诉讼请求。综上，答辩人的发证行为符合法律规定，证据充分，程序合法，一审法院的《行政判决书》认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉。被上诉人广宁县自然资源局二审未提交书面答辩意见。原审第三人陈丽英二审未提出书面答辩意见。本院二审补充查明：2019年1月31日，肇庆市中级人民法院就上诉人与陈丽英、杨定芝返还原物纠纷一案，作出（2018）粤12民终3069号民事判决。该判决认定，对于2005年3月31日陈作贤与杨定芝签订的有关陈作贤将坐落在复兴村[东至路、西至273、南至271、北至路]的楼房一半（含梯屋和楼梯）给杨定芝作永久使用的《转让协议》，陈作贤等四人未能举证存在合同无效的情形。该判决同时认为，双方当事人在协议签订后，房屋已实际交付，杨定芝已支付全部价款并实际占有使用十多年，陈作贤主张协议无效并返还宅基地及房屋，显然有违诚实信用原则，一审法院认定双方签订的《转让协议》有效并无不当……陈作贤等四人主张《转让协议》违法，缺乏法律依据的理由不能成立……。”该判决最终驳回了陈作贤等四人的诉讼请求，并已经发生法律效力。本院二审经审理查明的其他事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为集体土地使用权发证行政纠纷，二审争议焦点为被上诉人颁发宁集用（2005）第XX号集体土地使用证的行为是否合法。本案中，原审第三人陈丽英因居住需要，经上诉人所在村民小组讨论同意，与陈作贤签订了《宅基地转拨决议书》，约定陈作贤户将其使用的宅基地71.5平方米转拨给原审第三人，地上建筑物折价补偿事宜，由两户当事人另行商定。而此前，陈作贤与杨定芝已经签订了地上房屋的《转让协议》，该《转让协议》经（2018）粤12民终3069号民事判决认定为合法有效。据此，可以认定涉案《宅基地转拨决议书》的签订具有真实性，被上诉人颁发宁集用（2005）第XX号集体土地使用证的行为具有事实根据。《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”签订《宅基地转拨决议书》的同时，陈作贤与原审第三人向广宁县国土资源局提出申请，陈作贤愿将府国土证字（1988）第XX号土地使用证的部分面积转拨给原审第三人使用，该申请书上有广宁县南街镇红星社区居民委员会同意申请的意见，并加盖了居民委员会公章，且有原审第三人和陈作贤的指模。此后，陈作贤与原审第三人提出集体土地使用权变更登记，填写了《土地登记申请书》，申请将陈作贤的71.5㎡闲置房转拨给原审第三人使用，同时原证注销71.5平方米，剩余60.5平方米换发新证。该申请书附有相关宗地图、土地使用权证四至范围，在邻宗地指界人签名处有陈作贤的签名。对于陈作贤与原审第三人提出的申请，经土地行政管理部门调查、初审和审核程序，广宁县人民政府向原审第三人核发了宁集用（2005）第XX号土地使用证。据此，可以认定被诉发证行为事实清楚，程序合法，符合法律规定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院依法予以支持。综上，陈作贤、董金珠、陈贵财、陈贵香的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈作贤、董金珠、陈贵财、陈贵香负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年六月三十日书记员  陈玲茹