广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终126号上诉人（原审原告）：珠海达汉电子科技有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区三灶镇鱼弄工业区珠海澳特香料发展有限公司厂房二、三层。法定代表人：宋晓珍，经理。委托诉讼代理人：曾俊维，广东俊玮律师事务所律师。委托诉讼代理人：余景军，广东俊玮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市生态环境局，住所地：广东省珠海市香洲区红宝路97号。法定代表人：张经纬，局长。应诉负责人：曲波，副局长。委托诉讼代理人：林菁，该局工作人员。委托诉讼代理人：杨爽，北京市中银（珠海）律师事务所律师。上诉人珠海达汉电子科技有限公司因与被上诉人生态环境局环境行政命令一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初481号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实珠海达汉电子科技有限公司于2006年6月9日成立，于2006年5月22日经珠海市金湾区环境保护局批复同意建设，于2007年9月17日经珠海市金湾区环境保护局同意通过建设项目竣工环境保护验收。珠海达汉电子科技有限公司取得污染物排放许可证，有效期限为2018年9月29日至2019年9月28日。2019年3月20日，珠海市生态环境局执法人员及监测人员对珠海达汉电子科技有限公司废水处理设施废水总排放口进行了采样，采样过程均有珠海达汉电子科技有限公司工作人员在场确认。2019年4月11日，珠海市金湾区环境监测站出具《监测报告》，监测结果显示“总锌”值为1.51，超过标准限值。2019年4月25日，珠海市生态环境局执法人员对珠海达汉电子科技有限公司进行现场检查并制作笔录。现场检查时珠海达汉电子科技有限公司正常生产，现场废水处理设施正在运行，废水总排放口有水排放，水质较好，珠海达汉电子科技有限公司提供了2019年3月20日当天废水处理设施运行记录和生产车间生产记录，显示当时珠海达汉电子科技有限公司废水处理设施和车间均正常运行生产。珠海市生态环境局同时向珠海达汉电子科技有限公司发出《违法行为改正通知书》，责令珠海达汉电子科技有限公司立即改正违法行为，并于2019年5月25日前将改正情况书面报告珠海市生态环境局。同日，珠海市生态环境局执法人员对珠海达汉电子科技有限公司环保负责人进行调查询问，并制作询问笔录，其对珠海市生态环境局于2019年3月20日到珠海达汉电子科技有限公司采样的事实进行了确认。2019年4月29日，珠海达汉电子科技有限公司提交《整改报告》。2019年6月3日，珠海市生态环境局作出珠环违改字〔2019〕3104号《责令改正违法行为决定书》（以下简称被诉责令改正决定），认定在2019年4月25日对珠海达汉电子科技有限公司进行的调查中，发现珠海达汉电子科技有限公司实施涉嫌超过国家或者地方规定的水污染物排放标准排放水污染物的违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第二项的规定，责令珠海达汉电子科技有限公司在收到决定书之日起立即停止违法排放污染物的行为，并承担相应的法律责任。珠海达汉电子科技有限公司的一审诉讼请求：1.撤销珠海市生态环境局作出的被诉责令改正决定；2.本案诉讼费由珠海市生态环境局承担。一审法院判案理由及结果一、珠海市生态环境局具有作出被诉责令改正决定的法定职责。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十一条第一款规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”根据上述规定，珠海市生态环境局具有查处环境保护行政违法行为的法定职权，对珠海达汉电子科技有限公司作出被诉责令改正决定职权依据充分。二、珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定认定事实清楚。关于珠海达汉电子科技有限公司是否存在超标排污的违法事实，本案中，根据珠海市生态环境局提交的《监测报告》、现场笔录、询问笔录等资料足以证明珠海达汉电子科技有限公司实施了超过国家或者地方规定的水污染物排放标准排放水污染物的违法行为。珠海达汉电子科技有限公司的主张没有证据证实，与事实不符，不予采信。三、珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定适用法律正确。《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条第二项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的。”本案中，珠海达汉电子科技有限公司超过国家或者地方规定的水污染物排放标准排放水污染物，珠海市生态环境局根据上述规定责令珠海达汉电子科技有限公司立即停止违法排放污染物的行为，适用法律正确。四、珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定程序合法。珠海市生态环境局在进行现场检查时，依法制作《现场检查（勘察）笔录》，进行调查询问，向珠海达汉电子科技有限公司送达《违法行为改正通知书》，在作出被诉决定书时，告知珠海达汉电子科技有限公司违法事实、责令改正的依据和依法享有的救济权利，并向珠海达汉电子科技有限公司送达，程序合法。珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。珠海达汉电子科技有限公司诉请要求撤销珠海市生态环境局作出的被诉责令改正决定，理由不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回珠海达汉电子科技有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由珠海达汉电子科技有限公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人珠海达汉电子科技有限公司的上诉请求：1.撤销一审判决，撤销被诉责令改正决定；2.本案一审、二审诉讼费用均由珠海市生态环境局负担。其上诉理由如下：一、一审判决认定珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定认定事实清楚，该项认定明显缺乏依据，违背事实，认定错误，应予纠正。（一）上诉人是一家依法取得排污许可的合法生产企业，公司自成立以来，从未发生过环保违法的行为。上诉人的主要生产工艺、废水处理的设施以及上诉人使用的原材料都不会产生锌，更不会产生锌超标排放。上诉人在2012年至2018年期间的7份监测报告，从未检测出锌。2019年4月28日（采样时间：2019年4月23日）、2019年6月25（采样时间：2019年6月19日）的执法监测，也没有再检出锌。2019年5月15日，上诉人自行委托的有资质的检测机构出具的监测报告也未检测出锌。现珠海市生态环境局说2019年4月11日（采样时间：2019年3月20日）的《监测报告》检出锌，并且锌超标，上诉人不明白也无法认可。（二）珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定所依据的2019年4月11日《监测报告》的采样时间为2019年3月20日，而现场检查（勘察）时间及调查询问时间为2019年4月25日，根本不是现场采样、现场检查、现场询问。珠海市生态环境局提交的所谓2019年4月11日《监测报告》根本没有对应时间的现场笔录，也没有对应时间的询问笔录，根本不符合《行政处罚法》第三十七条、《环境行政处罚办法》第三十三条、第三十四条、第四十三条等关于现场检查、现场取样、现场调查取证的程序规定。珠海市生态环境局一审中提交的所谓现场照片、现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录均是采样后于2019年4月25日立案当天才补拍、补做、补签名的，根本不符合法定程序要求，明显程序违法。2019年4月25日的现场照片，并不能反映2019年3月20日采样时的现场检查情况。2019年4月25日的现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录也没有描述采样时的具体过程、具体情况。前述笔录中上诉人签名人员雒平在2019年3月20日采样时根本不在场，而是珠海市生态环境局在采样后于2019年4月25日才向其告知采样情况，并要求雒平补签名。珠海市生态环境局提供的污染源废水采样原始记录中的上诉人签名人员王冠高，在采样时同样没有在现场见证，也是珠海市生态环境局自行采样后要求王冠高补签名。珠海市生态环境局没有提供任何直接证据证明采样时上诉人的工作人员在场。珠海市生态环境局提供的现场照片本来可以将采样人员及上诉人在场人员一同拍照以作证明，但珠海市生态环境局提供的现场照片只显示废水排污口，没有显示任何在场人员，依法应当承担举证不能的后果。因此，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定，主要依据不足，事实认定错误，程序也违法。二、一审判决认定珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定适用法律正确、程序合法，该项事实认定和适用法律均明显错误，应予纠正。（一）从立案程序方面看，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定的立案程序明显违法。珠海市金湾区环境监测站的行为应当属于珠海市生态环境局的行为。而珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定所依据的2019年4月11日《监测报告》显示，珠海市金湾区环境监测站系于2019年3月20日进行采样，于3月20日至3月26日进行样品分析，于2019年4月11日出具监测报告，即应当认定珠海市生态环境局最晚于2019年4月11日就发现了上诉人涉嫌违法排污的行为。根据《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十四条规定，珠海市生态环境局发现上诉人涉嫌违法排污的行为后，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案，紧急案件可以先行调查取证，但也应在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。而珠海市生态环境局正式立案的时间为2019年4月25日，距其发现上诉人涉嫌违法排污的行为至少已经经过10个工作日，超出上述法律规定的立案时限，依法应认定珠海市生态环境局立案程序违法。（二）从取样程序方面看，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定所依据的监测报告的取样程序明显违法。2019年3月20日，珠海市金湾区环境监测站在对上诉人废水排放口进行采样时，并未通知上诉人到场见证，其采样程序明显违反了《环境行政处罚办法》第四十三条关于现场调查取证的程序规定，取样程序明显违法。（三）从调查取证程序方面看，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定的调查取证程序明显违法。珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定，根本不是依法现场采样、现场检查、现场调查询问，其调查取证程序明显违反了《环境行政处罚办法》第三十三条、第三十四条、第四十三条关于现场检查、现场采样、现场调查询问的程序要求，调查取证程序明显违法。（四）从立案和调查先后顺序看，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定属于调查在前、立案在后，立案和调查先后顺序明显程序违法。环境行政处罚案件应当先立案，再进行调查取证。而珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定系以2019年3月20日取样、于2019年4月11日作出的所谓《监测报告》作为依据，即珠海市生态环境局系于2019年3月20日就对上诉人环境违法行为进行调查，而珠海市生态环境局于2019年4月25日才进行立案登记，这明显违反了先立案再调查取证的规定，其立案和调查取证先后顺序明显程序违法。另，珠海市生态环境局于2019年4月25日立案登记后，事实上还分别于2019年4月28日（采样时间：2019年4月23日）、2019年6月25（采样时间：2019年6月19日）进行了两次执法监测和调查取证，并形成了两份监测报告，但未列入行政处罚文书当中，也没有作为证据向法院提交，明显违反了《环境行政处罚办法》第三十条关于调查应当全面、客观、及时、公正的规定，其调查取证和审查认定程序明显违法。（五）从告知程序方面看，珠海市生态环境局作出被诉被诉责令改正决定的告知程序明显违法。珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定前，并没有依法告知其作出该决定的事实、理由及依据，也没有告知上诉人依法所应享有的陈述、申辩及申请听证的权利，这明显违反法定程序。珠海市生态环境局在听证、一审庭审时说曾经向上诉人发出了《环境违法行为改正通知书》（珠环违改通字[2019]3110号），但实际上根本不属实，珠海市生态环境局直到现在也没有提供该改正通知书及相关送达凭证予以证明，其应当承担举证不能的后果。因此，珠海市生态环境局的上述行为明显违反了《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《环境行政处罚办法》第四十八条关于告知、陈述和申辩权利的规定，明显程序违法。（六）从单独处理程序方面看，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定的单独处理行为明显程序违法。根据《水污染防治法》第八十三条规定，若上诉人的行为涉及违法，珠海市生态环境局应该责令改正或责令限制生产或停产整治，并处罚款，珠海市生态环境局单独作出被诉责令改正决定的行为，显然违反了前述第八十三条关于责令改正与罚款并处的法定程序，明显程序违法。（七）从适用法律方面看，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定，适用法律明显错误。如前所述，珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定应当适用《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十四条、第三十条、第三十三条、第三十四条、第四十三条、第四十八条、以及《行政处罚法》第三十一条、第三十二条等法律规定而不予适用，并且错误理解适用《水污染防治法》第八十三条等法律规定，明显属于适用法律错误。被上诉人珠海市生态环境局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求，维护珠海市生态环境局的合法权益。针对上诉状，具体回应以下几点：一、2019年3月20日，珠海市生态环境局对珠海达汉电子科技有限公司进行监督性监测，取样人员具有合法资质，取样当天制作了《污染源废水采样原始记录》，珠海达汉电子科技有限公司公司工作人员王冠高作为厂方代表签名确认该份记录内容，采样人员郭栋、林安纳持有《广东省环境监测人员上岗合格证》，具有取样的合法资质。珠海达汉电子科技有限公司认为厂方代表名字系事后补签，当时并未在场，但未提供相关证据予以证明，应承担举证不利后果。取样程序符合法律规定。二、珠海市生态环境局于2019年4月25日收到《监测报告》（珠金环监水字〔2019〕第0304-1号），报告显示珠海达汉电子科技有限公司超标排放总锌，珠海市生态环境局立即前往珠海达汉电子科技有限公司处开展进一步调查，该公司工作人员雒平在《现场检查（勘察）笔录》及《调查询问笔录》第2页倒数第一行均认可并回复2019年3月20日监测人员采样时，珠海达汉电子科技有限公司“生产正常，废水处理设施正在运行”，并且回复“清楚超标情况，将认真自查超标原因，立即落实整改。”珠海达汉电子科技有限公司认可珠海市生态环境局取样程序合法及上述监测报告的结论，现又推翻原有陈述，违反诚实信用原则。珠海达汉电子科技有限公司认为其工作人员雒平也属于事后补签，当时并未在场，但未提供相应证据予以证明，应承担举证不利后果。珠海达汉电子科技有限公司在上诉状中混淆了上述调查时的两份笔录与取样时的《污染源废水采样原始记录》的作用和发生时间，否定了上述笔录及记录的证明内容，毫无理据。2019年4月29日，珠海达汉电子科技有限公司提供了《整改报告》，明确回复超标原因系“经排查3月20日生产面积较多，用水量为145吨，但在污水处理站核算添加处理药物时，发现重金属捕捉剂添加量由于人为失误，药剂添加量小于应添加量，已严肃处理。并重新现场培训加药核算方法及用量监管，杜绝再次发生”，可见，珠海达汉电子科技有限公司对于上述《监测报告》结论并无异议，且自查找到超标发生原因，并且愿意整改，再次证明，监测报告作为本案证据并无不妥。三、珠海达汉电子科技有限公司提交的其他《监测报告》中无锌排放，不能说明珠海达汉电子科技有限公司生产中就不可能排放锌，二者没有因果联系；珠海达汉电子科技有限公司的《排污许可证》已经载明了总锌排放的限值，说明珠海达汉电子科技有限公司排放总锌是合理的且经过核准的。因此，珠海达汉电子科技有限公司提交的其他《监测报告》无法推翻0304-1号《监测报告》的结论。四、被诉责令改正决定属于行政命令，依法不适用行政处罚的程序规定。珠海达汉电子科技有限公司认为珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定程序违法没有法律依据。本案的诉讼请求并不包括撤销行政处罚决定书，涉及阐述行政处罚决定书合法、合理性的内容属于另案处理的内容，珠海市生态环境局对这部分内容暂不作回应。二审查明的事实二审查明，2019年3月20日，珠海市金湾区环境监测站制作了《污染源废水采样原始记录》，厂方代表王冠高在该原始记录上签字。2019年4月25日，珠海市生态环境局收到《监测报告》（珠金环监水字〔2019〕第0304-1号）。本院对原审法院查明的事实予以确认。二审判案理由及结果被上诉人珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定的主要证据确凿。《环境行政处罚办法》第三十四条规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”据此，环境保护主管部门取样时，既可以制作取样记录或将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，也可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况，该办法并未要求取样要同时采取以上方式。本案中，珠海市金湾区环境监测站2019年3月20日制作了《污染源废水采样原始记录》，厂方代表王冠高在该原始记录上签字，符合上述办法有关取样的规定。珠海达汉电子科技有限公司上诉认为，2019年4月11日的《监测报告》没有对应时间的现场笔录和询问笔录，是对上述办法规定的理解偏差。目前没有证据证明厂方代表王冠高的签名是事后补签，上诉人珠海达汉电子科技有限公司主张其签名是事后补签，但未提交证据证明，不予采信。另外，关于珠海达汉电子科技有限公司总锌污染物超标的问题，该公司2019年4月29日的《整改报告》表明，其已查明总锌污染物超标的原因，且采取了监管措施，防止类似情况再次出现。珠海达汉电子科技有限公司提交的其他监测报告不能否定2019年3月30日当天的监测结果。因此，被上诉人珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定的主要证据确凿。被上诉人珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定适用法律正确。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。如上所述，上诉人珠海达汉电子科技有限公司总锌污染物超标排放，被上诉人珠海市生态环境局责令该公司改正具有法律依据。被上诉人珠海市生态环境局作出被诉责令改正决定的程序合法。其一，被上诉人珠海市生态环境局有权开展日常环境监督监测。《中华人民共和国行政许可法》第十条第二款规定：“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。”《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。”为有效监督公民、法人或者其他组织从事行政许可活动，保护自然环境，环境保护主管部门有权对被许可人进行日常监督检查监测。行政主管部门的日常监督检查监测并不以当事人存在违法行为为前提，通常也并不需要先行立案。当然，行政主管部门的日常监督监测应按照法定程序进行。其二，被上诉人珠海市生态环境局立案程序合法。《环境行政处罚办法》第二十二条第一款规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”本案中，2019年4月25日，该局收到《监测报告》（珠金环监水字〔2019〕第0304-1号），发现珠海达汉电子科技有限公司存在违法行为后立案开展调查，符合上述办法的规定。其三，听取当事人的陈述和申辩是现代行政程序制度的重要组成部分。陈述权是在行政相对人就行政案件所涉及的事实向行政机关作陈述的权利。申辩权是指行政相对人针对行政机关提出的不利指控，依据其掌握的事实和法律向行政机关提出反驳，旨在法律上消灭或减轻行政机关对其提出的不利指控的权利。本案中，被诉责令改正决定作出前，被上诉人珠海市生态环境局制作了询问笔录，听取了上诉人珠海达汉电子科技有限公司的陈述意见，该公司在《整改报告》中承认了其违法行为。可见，被上诉人珠海市生态环境局在作出被诉责令改正决定之前保障了上诉人珠海达汉电子科技有限公司的陈述权、申辩权。其四，被上诉人珠海市生态环境局先行作出被诉责令改正决定并无不当。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。“并处”意味着既要责令改正或者责令限制生产、停产整治，又要罚款，但这不是说责令改正决定和罚款必须同时作出。科处罚款的额度往往需要环境主管部门花费一定的时间对案件做进一步的调查后才能作出裁量，但为了保护自然环境，必须对发现破坏自然环境的违法行为及时予以纠正，减轻违法后果，故环境保护主管部门先行责令违法行为人改正违法行为，并不违反上述“并处”法律规定。上诉人珠海达汉电子科技有限公司认为被上诉人珠海市生态环境局单独作出被诉责令改正决定违反《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定的观点，属对“并处”规定的误解，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人珠海达汉电子科技有限公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海达汉电子科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月十八日书记员 何凘诺