陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2019）陕行终707号 上诉人（原审原告）：吴英奎，男，汉族。被上诉人（原审被告）：韩城市新城街道办事处。住所地：陕西省韩城市。法定代表人：李江，该街道办事处主任。委托代理人：宁胜伟，该街道办事处综治办主任。委托代理人：冯振南，陕西建宾律师事务所律师。上诉人吴英奎因诉被上诉人韩城市新城街道办事处（以下简称新城街办）土地行政强制纠纷及行政赔偿一案，不服渭南市中级人民法院（2018）陕05行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴英奎，被上诉人新城街办的委托代理人宁胜伟、冯振南到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：西禹高速路沿韩城市新城区段的绿化工程，是韩城市市委、市人民政府2015年确定的重点工程，市人民政府确定对土地采用承租方式实施该项目，共涉及新城办相里堡村、河渎村等6个村民委员会，土地2433.2882亩、2185户左右村民。新城街办制定了本辖区《关于高速路绿化城区段新城辖区土地流转赔偿标准的通知》新政发[2015]8号文件，成立了26个工作小组进村组，入家户，进行宣传动员以及做解释工作。涉及原告所在的河渎村的土地790.008亩，253户左右，新城街办于2015年4月25日对原告下发了西禹高速路沿韩城市新城区段的绿化工程告知通知书，随后街办、村组干部多次入户对其做工作，原告不同意该宗土地流转。2015年8月11日，河渎村村委会对所有流转的土地进行清查，原告当时出具了保证书，承诺8月19日之前对流转的土地上的附着物自行移植，逾期将由村委会统一清理。2015年9月8日对被告承包的土地绘制了平面图，对附着物进行了登记、分类。2015年10月27日按照补偿标准将原告8.02亩土地上的附着物补偿款及2015年度土地承包款共计136090元，通过一卡通转入了原告的账户。2015年12月9日，对原告的流转土地上的附着物进行了清表，并对原告进行了告知。另查明：被告新城街办每年按标准支付吴英奎土地流转费12030元，至土地承包合同期满。原审认为：被告新城街办与原告吴英奎所在集体组织以土地流转方式长期租赁涉案土地用于修建绿化带工程，改变了土地的农业用途。被告新城街办亦不具有农业经营能力，不属于法律规定的土地流转主体；在租赁涉案土地过程中亦未征得原承包人即原告吴英奎本人同意，单方强行对土地进行了流转，且超过了原告吴英奎承包经营的剩余期限，该行为违反了相关法律规定，应属违法。之后被告新城街办单方实施对该土地“清表”，实际占用了原告的承包地，侵害了原承包人吴英奎的合法利益。鉴于被告已将涉案土地用于绿化建设，撤销该行为将会损害社会公共利益，故依法应确认被告的行政行为违法，可不予恢复和返还土地，故对原告诉请每亩土地恢复费10000元之诉不予支持。由于被告新城街办违法占用土地的行为给原告的合法权益造成了损害，其应该承担相应的赔偿责任。在重审期间，原告吴英奎曾申请对其损失进行鉴定，但拒绝交纳鉴定费用，未能鉴定。故对吴英奎承包地内栽种树木的损失，结合当地同类作物的收益情况及生活经验，酌情由被告给原告吴英奎按每亩2万元予以赔偿。关于原告所诉要求自2015年12月9日起每年按农业生产年度标准赔偿每亩12000元的损失之诉，经查，被告新城街办已按规定每年给付吴英奎土地流转承包费12030元，原告要求每年每亩赔偿损失12000元之诉依法无据，故对原告此项诉请亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项及第六十九条之规定，判决：一、被告韩城市新城街道办事处占用原告吴英奎土地的行政行为违法。二、由被告韩城市新城街道办事处给予原告吴英奎经济赔偿160400元。三、驳回原告吴英奎的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告韩城市新城街道办事处负担。上诉人吴英奎上诉称：（一）新城街办占用基本农田，没有审批手续，属于违法占地。新城街办作出的涉案项目的土地流转赔偿标准，违反了土地管理法及农村土地承包法的相关规定。（二）新城街办自称市城建、街道办、公安等部门参加强占土地并破坏财产的行动，故上诉人认为应当追加韩城市人民政府为第一被告。（三）上诉人自始不同意土地流转，且从未出具过保证书。每年土地流转承包费是被上诉人单方制定的，上诉人不同意流转土地，也没有拿过土地流转承包费。（四）关于赔偿费用问题。上诉人认为事实清楚，不需要鉴定，也没有钱交鉴定费用。上诉人的损失应当依照陕西省政府公布的合法征地标准计算赔偿数额。果园产值每年13至18万元是实际产值，属于合法收入。每亩每年生产损失12000元，是按照果园年产值的75%计算的，请求法院依法支持。综上，请求：1.追加韩城市人民政府为第一被告；2.请求维持一审判决第一项；3.请求撤销一审判决第二项，改判被上诉人新城街办赔偿上诉人财产损失631600元；4.判令被上诉人新城街办归还上诉人承包地并承担恢复土地费用163000元；5.判令被上诉人新城街办赔偿上诉人生产损失每亩每年12000元（2016年至2019年共计384960元）；6.判令被上诉人新城街办赔偿上诉人证人出庭的交通费、生活费、误工费共计4600元。被上诉人新城街办答辩称：（一）新城街办按照确定的赔偿标准对吴英奎的8.02亩承包地上附着物，进行清点后，予以赔付。且连同2015年度土地流转收入12030元一并给付吴英奎。即新城街办根据土地流转赔偿标准，已对吴英奎赔付到位。现吴英奎要求新城街办赔偿其全部财产损失847688元，于法无据。（二）土地流转是基于城市发展，现已绿化建设完毕。本次土地流转涉及6个村，2000余户村民，99.8%的村民均支持此项举措，同意土地流转赔偿标准。故吴英奎要求返还土地，承担土地复耕费及四年生产损失的请求，没有依据。（三）吴英奎要求的因主张权益造成的交通、食宿等费用，于法无据，不应支持。新城街办虽然对一审判决有异议，但从维护稳定，有利于群众生活权益的角度考虑，认同一审判决。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：吴英奎以韩城市人民政府、新城街办为被告，向渭南市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认强制流转土地行为违法并赔偿。渭南市中级人民法院作出（2016）陕05行初20号行政裁定书和行政判决书。裁定书内容为，韩城市人民政府不是适格被告，裁定驳回对韩城市人民政府的起诉。判决书内容为：1.被告新城街办占用吴英奎土地的行政行为违法；2.驳回吴英奎的其他诉讼请求。吴英奎不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终431号行政裁定书和（2017）陕行终431-1号行政裁定书，其中431号裁定内容为，维持原审裁定。431-1号裁定内容为，1.撤销原审判决。2.发回渭南市中级人民法院重审。本案系发回重审后，渭南市中级人民法院另行组成合议庭审理的。一审查明其余事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点：一是新城街办占用吴英奎涉案土地行为是否合法；二是如何依法确定本案行政赔偿范围、标准的问题。（一）关于新城街办占用吴英奎涉案土地行为是否合法的问题。本案中，新城街办于2015年以土地流转之名，占用吴英奎涉案土地，根据当时有效的《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。”第三条规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。”第九条规定：“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。”根据上述法律规定，土地流转应以双方自愿协商为基础，不得改变农业用途，流转期限不得超过承包期剩余期限，受让方应具有农业经营能力。本案中，吴英奎并不同意将涉案土地流转给新城街办，且新城街办占用涉案土地用于修建绿化带工程，改变了土地的农业用途。故本案不符合土地流转的法律规定情形，新城街办称其因土地流转占用涉案土地的辩称理由不能成立。之后，新城街办未征得吴英奎同意，单方实施对涉案土地的清表占用行为，侵害了吴英奎合法权益，应属违法。新城街办亦未向法庭提交其他证据证明其经审批有权占用吴英奎涉案土地。故新城街办在没有依据的情形下强行占用吴英奎涉案土地的行为违法，原审法院判决新城街办占用吴英奎土地行为违法正确。（二）关于本案行政赔偿标准、范围如何确定的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定，新城街办应承担因违法占用涉案土地而对吴英奎合法权益造成损害的行政赔偿责任。根据该法第三十六条规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，新城街办违法占用吴英奎涉案土地造成的直接损失，应包含两部分，一是清除涉案土地地面附着物产生的损失；二是吴英奎剩余承包期限内的经营利益损失。关于涉案土地地面附着物的损失部分，由于涉案土地地面附着物被清除前，双方没有形成一致认可的具体种植情况清单，但双方均认可种植有果树等农作物及面积，故原审法院在吴英奎未缴纳鉴定费未能委托鉴定的情形下，结合当地同类农作物及生活经验，按每亩2万元标准给吴英奎予以赔偿，并无不妥。但原审法院以新城街办每年给付吴英奎土地流转费12030元为由，未考虑吴英奎剩余承包期限的经营利益损失，属于适用法律错误，应予纠正。新城街办与吴英奎之间不符合土地流转法律关系，新城街办占用吴英奎涉案土地没有法律依据。吴英奎因新城街办违法占地，无法在其剩余承包经营期限内继续使用土地并获得收益，故新城街办应赔偿吴英奎涉案土地剩余承包期限内的经营利益损失。由于该部分损失的认定和计算方式，没有统一的法律规定标准，故本院结合吴英奎诉讼请求、双方当事人提交的涉案土地上情况、果树的生长周期规律、当地同类作物的收益及生活经验等因素综合考量，酌情按每亩每年4000元的标准，以双方认可的涉案占用8.02亩土地面积为准，从2015年12月9日新城街办实施清表占地行为之日起至本案审结前2020年6月9日止共计四年半期间的经营利益损失，酌定赔偿144360元（8.02×4000×4=32080×4=128320元；32080÷2=16040元；16040+128320=144360元）。对2020年6月9日之后至承包经营期限届满日止期间的经营利益损失，由于尚未发生，故对该期限内的损失，应根据实际发生情况，决定吴英奎可否另行主张权利。关于吴英奎要求追加韩城市人民政府为共同被告的上诉请求，经查，陕西省高级人民法院作出的（2017）陕行终431号生效行政裁定书，认为韩城市人民政府不是本案适格被告，故吴英奎该项上诉理由依法不能成立，本院不予支持。综上，上诉人吴英奎要求赔偿其剩余承包期限内的经营利益损失部分的上诉理由，本院依法酌情予以部分支持。吴英奎请求维持原审判决第一项的上诉请求，本院依法予以支持。吴英奎其余上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决未考虑吴英奎剩余承包期限内的经营利益损失，适用法律错误，本院予以纠正，依法增判该部分赔偿数额。原审判决其余内容正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项、（二）项之规定，判决如下：一、维持渭南市中级人民法院（2018）陕05行初22号行政判决中第一项、第三项内容；二、撤销渭南市中级人民法院（2018）陕05行初22号行政判决中第二项内容；三、判令被上诉人韩城市新城街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人吴英奎损失160400元及2015年12月9日至2020年6月9日期间因违法占用涉案土地造成的经营利益损失144360元，两项合计304760元。二审案件受理费50元，由被上诉人韩城市新城街道办事处承担。本判决为终审判决。   审  判  长    肖宏果审  判  员    马小莉审  判  员    杨成会  二0二0年六月十二日  法官助理    王  鑫书  记  员    铁梦瑶   1