云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终150号上诉人（一审原告）禄丰县中胜磷化有限公司。住所地：云南省禄丰县勤丰镇羊街村委会。法定代表人陈锦山，该公司总经理。委托代理人吴少博，北京吴少博律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人李晓宁，北京栩锐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）禄丰县人民政府。住所地：云南省禄丰县金山镇北辰街82号。法定代表人杨继周，该县县长。出庭负责人黄国峰。委托代理人于琨，云南泓旷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈智兴，云南泓旷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人禄丰县中胜磷化有限公司（以下简称中胜磷化公司）因与被上诉人禄丰县人民政府（以下简称禄丰县政府）确认强制拆除行为违法一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院（以下简称楚雄中院）（2019）云23行初35号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月9日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案，上诉人中胜磷化公司的委托代理人吴少博、李晓宁，被上诉人禄丰县政府出庭负责人黄国锋，委托代理人于琨、陈智兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，中胜磷化公司成立于2004年12月20日，是以黄磷生产制造销售为主的民营磷化工公司。2018年10月22日，中央电视台《新闻直播间》进行了“中胜磷化：谁为违法公司开绿灯”的专题报道。2019年1月5日，国家推长办向云南省政府作出《关于移交长江生态环境问题清单的函》，该函指出：“中胜磷化含黄磷废水渗漏污染下游水渠，黄磷尾气点天灯直排，原料车间和填泥池无组织排放严重，危废露天堆放，地面有黄磷燃烧，不符合《黄磷行业准入条件》。该企业本应于2011年前淘汰，但长期违法生产，监管缺失。”随即将中胜磷化公司环境违法问题移交云南省政府处理。2019年3月29日，云南省政府根据《关于移交长江生态环境问题清单的函》的要求，制定了《长江生态环境问题云南整改方案》，以云政办函〔2019〕57号文件下发有关州、市人民政府。该整改方案限期中胜磷化公司2019年6月底关停退出；整改措施为：一是拆除企业生产黄磷的动力装置，封存生产黄磷的主体设备，彻底清除黄磷生产条件；二是妥善处置现有剩余的生产原辅料、半成品、产品和工业固废，对潜在的环保、安全隐患问题进行全面排查治理；三是指导企业按照符合国家政策的产业方向实施转产，依法依规办理有关项目审批手续。2019年4月24日，楚雄州政府对中胜磷化公司环保违法问题作出了《长江生态环境问题中胜磷化公司整改实施方案》，方案中详细陈述了方案制定原因、方案编制情况、整改工作的内容、整改措施，并责令中胜磷化公司企业整改拆除工作须在2019年6月30日前完成。2019年4月25日，禄丰县政府向中胜磷化公司送达了楚雄州政府的整改实施方案。4月26日，禄丰县政府向中胜磷化公司送达了《县政府关于责令中胜磷化有限公司落实整改任务的通知》，要求中胜磷化公司按期履行省、州级政府的整改方案完成整改，并在6月底前退出黄磷生产；5月15日禄丰县政府向中胜磷化公司送达了《县政府办公室转发楚雄州人民政府办公室关于印发长江生态环境问题中胜磷化公司整改工作实施方案文件的通知》，再次要求中胜磷化公司按期完成整改。2019年7月20日，国家推长办再次向云南省推长办发出《关于移交云南省生态环境突出问题整改年中分析评估有关问题的函》，重申中胜磷化公司已列入关停退出企业，但地方政府整改进展滞后，责令改正。2019年7月30日至31日，省工业和信息化厅和省生态环境厅赴中胜磷化公司现场查验后，由省发改委向省政府作出了《关于楚雄州中胜磷化公司生态环境问题整改有关情况的报告》，报告指出截至6月底中胜磷化公司主要完成了以下整改工作：1.已拆除35KV电炉变引流线，301、302断路器手车开关柜已拉出并张贴了封条，303断路器已拉至分离位置并张贴了封条，现已不具备供电条件；2.已拆除电炉尾气排放口、磷炉出渣口，割断精制烟气排气筒；拆除磷炉尾气与甲酸纳生产线之间的磷炉尾气过道（含3个长水封）；拆除磷炉进料仓，相关辅助设施正在拆除；3.用塑料挡雨篷布及抑尘网对原料库房、块状矿进行覆盖；已完成块矿堆场及折流池东侧、北侧区域三面光截水沟建设，将雨水导入初期雨水收集池。鉴于中胜磷化公司厂区的化学废料和内储装置中的有害物存在继续扩大环境危害的紧迫性，禄丰县政府于2019年8月8日向中胜磷化公司送达了《县政府〈关于责令中胜磷化公司拆除已封存黄磷主体设备及相关附属设施消除环保安全隐患落实主体责任告知书〉》，告知中胜磷化公司如在2019年8月10日前不能完成拆除工作，禄丰县政府将自2019年8月11日起组织人员代中胜磷化公司消除环保、安全隐患，对黄磷生产主体设备及相关生产附属设施进行拆除。2019年8月7日，禄丰县政府与中国电建中南设计研究院有限公司签订了《中胜磷化公司拆除已封存黄磷主体设备及配套生产设施消除环保安全隐患》合作框架协议，协议约定：2019年11月30日前完成黄磷生产主体设备及生产附属设施的拆除工作，废渣、废水的无害化处置。因中胜磷化公司到期仍未能完成已封存黄磷主体设备及相关附属设施拆除工作，2019年8月11日开始，禄丰县政府组织了相关部门的人员负责现场警戒，由中国电建中南设计研究院有限公司按框架协议完成相关的黄磷生产主体设备及生产附属设施的拆除工作及废渣、废水的无害化处置等工作。截止本案庭审，相关工作已基本完成。一审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。《行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。本案中，中胜磷化公司因存在将含黄磷废水渗漏污染下游水渠，黄磷尾气点天灯直排，原料车间和磷泥池无组织排放严重，危废露天堆放，地面有黄磷燃烧，不符合《黄磷行业准入条件》等问题，云南省政府根据国家推长办《关于移交长江生态环境问题清单的函》的要求，制定了《长江生态环境问题云南整改方案》，责令中胜磷化公司2019年6月底关停退出。楚雄州政府亦制定了相应的整改实施方案。截止2019年6月底，中胜磷化公司的整改仍未到位，禄丰县政府报经州政府批准后随即向中胜磷化公司送达了《关于责令中胜磷化公司拆除已封存黄磷主体设备及相关附属设施消除环保安全隐患落实主体责任告知书》，告知中胜磷化公司如在2019年8月10日前不能完成拆除工作，禄丰县政府将自2019年8月11日起组织人员代中胜磷化公司消除环保、安全隐患，对黄磷生产主体设备及相关生产附属设施进行拆除。在中胜磷化公司到期仍未能完成已封存黄磷主体设备及相关附属设施拆除工作的情况下，禄丰县政府依据云南省政府、楚雄州政府作出的行政决定，报经州政府批准后，对中胜磷化公司实施的案涉行为属代履行行为。《行政强制法》第五十一条规定，代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；……。第五十二条规定，需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。本案中，中胜磷化公司逾期未完成整改，禄丰县政府考虑到中胜磷化公司厂区的化学废料和内储装置中的有害物存在继续扩大环境危害的紧迫性，遂于2019年8月8日向中胜磷化公司送达了《关于责令中胜磷化公司拆除已封存黄磷主体设备及相关附属设施消除环保安全隐患落实主体责任告知书》，并委托第三方实施了案涉代履行行为。保障公共安全的紧迫性和必要性通常是行政机关决定实施立即代履行的前提，故《行政强制法》第五十二条对于行政机关实施立即代履行的程序未作明确具体的规定，且区别于该法第五十一条规定的普通代履行情形。综上，禄丰县政府向中胜磷化公司送达了省、州政府的行政决定，中胜磷化公司未在期限内按省、州政府的整改方案整改到位，经催告后仍未整改到位的情况下，禄丰县政府为避免中胜磷化公司厂区的化学废料和内储装置中的有害物继续扩大环境危害而立即实施的代履行行为合法。综上所述，禄丰县政府实施的案涉代履行行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。中胜磷化公司的诉讼请求无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回中胜磷化公司的诉讼请求。案件受理费50元，由中胜磷化公司承担（已交）。中胜磷化公司上诉请求：1.撤销一审判决；2.发回重审或改判确认禄丰县政府对中胜磷化公司房屋、机器设备及其他附属设施进行强制拆除的行为违法；3.本案诉讼费用由禄丰县政府承担。事实与理由：1.一审法院认定事实不清。2019年8月10日起，禄丰县政府未经法庭程序拆除中胜磷化公司房屋、机器设备及其他附属设施系违法强拆，一审法院认定被诉具体行政行为为代履行行为系事实认定错误。首先，中央电视台不是环境监管部门，也不是具有相应资质的第三方检测机构，其播出的报道不能作为具体行政行为的合法性依据。云南省政府及楚雄州政府仅依据中央电视台的一则新闻报道就作出整改方案要求上诉人关停退出系违法行政，禄丰县政府未对该整改方案的作出提供任何法律依据，因此，该整改方案不属于依法作出的行政决定，不能适用代履行。其次，云南省政府及云南省发改委、工业和信息化厅作出的文件系行政机关内部沟通的文件不属于行政决定。楚雄州政府针对中胜磷化公司作出的整改文件也为交办行政机关的内部文件，且未依法送达给中胜磷化公司，亦不属于行政决定，不具备实施代履行的基础。再次，中胜磷化公司在被强制拆除前已处于停产状态，且按照禄丰县政府同意的整改报告进行整改并经权威检测机构检测合格，因此，一审法院认定中胜磷化公司的化学废料和内储装置中的有害物存在继续扩大环境危害的事实认定错误，中胜磷化公司逾期不履行行政义务不会造成严重的后果，禄丰县政府无须代为履行。最后，禄丰县政府向中胜磷化公司送达的《禄丰县政府关于责令中胜磷化公司拆除已封存黄磷主体设备及相关附属设施消除环保安全隐患落实主体责任告知书》已经禄丰县政府认定为代履行催告文书，而禄丰县政府作出的《禄丰县政府关于责令中胜磷化公司落实整改任务的通知》中并未依据《行政强制法》第五十条的规定载明代履行的时间、费用预算及代履行人等信息，故不符合代履行决定书的构成要件，不属于代履行决定，故禄丰县政府并未实施代履行行为，一审法院认定禄丰县政府实施的代履行行为合法系认定事实错误；2.一审法院适用法律错误，禄丰县政府实施的行为系强制拆除行为，而非代履行行为，应适用《行政强制法》第三十四条至第三十八条及第四十四条的规定。禄丰县政府答辩称：禄丰县政府根据发改委、推长办对长江污染治理的政策文件和省政府文件，执行上级的行政命令是合法行政。禄丰县政府在执行行政命令时已多次催告中胜磷化公司积极履行拆除责任，排除环境危害，但中胜磷化公司不完成拆除工作并严重影响整体进度，禄丰县政府才向中胜磷化公司发出代履行的行政决定，禄丰县政府在实施代履行行为时进行了行政决定的送达，进行了多次催告，已经符合行政强制法对代履行行为的程序要求。对代履行的费用预算问题，因为拆除工艺复杂，且在国内没有类似项目的经验可以借鉴，许多项目涉及危化物拆除施工工艺，没有现行的可参照的预算定额标准，因此无法提前进行施工费用的预算。而且工程本身具有其紧迫性和特殊性，由于是紧急处理，上级政府对拆除时限有着严格的要求，已多次催促禄丰县政府履行拆除工作。禄丰县政府出于保障公共安全的紧迫性和必要性为前提，只能立即代履行，并采取边施工边确定方案并确定成本的方法方式进行。本行政决定并不具有严重的程序违法性和效力性违法性，应当认为是有效的行政决定。行政强制法第四十四条的规定，适用的是违章、违法建筑拆除，本案禄丰县政府的拆除行为是基于环境保护问题，而不是因为违章违法建筑的拆除问题进行的，因此一审法院的法律适用没有错误。二审庭审中，中胜磷化公司提供了昆明中院（2020）云01行初51号《行政裁定书》和楚雄中院（2020）云23行初9号《行政裁定书》，欲证明《云南省人民政府办公厅关于印发长江生态环境问题云南整改方案的通知》和《长江生态环境问题禄丰县中胜磷化公司整改工作实施方案》系行政机关内部文件和指导行为，并非行政决定，禄丰县政府不具备实施代履行的基础。禄丰县政府对该两份裁定书的真实性没有异议，但认为中胜磷化公司通过另行起诉来规避相关案件审理，不具备合法性。中胜磷化公司只对其中的两个文件进行诉讼，但是禄丰县政府作出的依据是一系列的文件。人民法院不受理中胜磷化公司的起诉，是在案件的形式审查阶段作出的决定，并未对相关文件的真实内容进行全面审查。禄丰县政府亦在二审庭审中提交了1.《禄丰县政府关于中胜磷化有限公司拆除已封存黄磷主体设备消除环保安全隐患工作情况告知书》及送达回证送达照片，证明2019年12月12日已经完成代履行工作，该告知书已送达中盛公司；2.《中胜磷化公司黄磷装置设备拆除及无害化处置工程可行性研究报告》，欲证实中胜磷化公司已经知晓黄磷装置设备拆除及无害化处置工程的费用；3.禄丰县政府代中胜磷化公司履行黄磷主体设备配套生产设施拆除及无害化处置签署的施工合同及相关协议（共七份合同）、《关于中胜磷化公司环保问题整改事项的说明》、禄丰县政府第79期、103期会议纪要、整改工程验收资料、整改工程付款明细及付款凭证、《楚雄州财政局关于下达中胜磷化公司环保整改专项经费的通知》，用于证明代履行的合同和相关费用。中胜磷化公司对上述证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为上述证据均是禄丰县政府强制执行过程中所产生和花费的费用，恰恰为中胜磷化公司提供了后续追偿相应损失的依据。对一审认定事实，双方均表示无异议，本院予以确认。另，根据禄丰县政府二审提供的证据，可以认定中胜磷化公司的黄磷主体设备拆除工作和无害化处置工作已经完成。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”本案中，从2019年4月25日开始，禄丰县政府已向中胜磷化公司送达了《楚雄州人民政府办公室关于印发长江生态环境问题中胜磷化公司整改工作实施方案的通知》《禄丰县政府关于责令中胜磷化公司落实整改任务的通知》《禄丰县政府办公室转发楚雄州人民政府办公室关于印发长江生态环境问题中胜磷化公司整改工作实施方案文件的通知》，要求中胜磷化公司按照相关文件规定在2019年6月30日前完成整改拆除工作。中胜磷化公司提供的裁定书中虽认定《云南省人民政府办公厅关于印发长江生态环境问题云南整改方案的通知》和楚雄州人民政府办公室作出的《长江生态环境问题中胜磷化公司整改工作实施方案》系行政机关内部文件和内部指导行为，不属人民法院受案范围，但本案中，禄丰县政府的行政行为依据的是一系列文件，不能以其中两个文件属内部文件就否定禄丰县政府具体行政行为的性质。禄丰县政府已经以自己的名义转发楚雄州人民政府办公室作出的《长江生态环境问题中胜磷化公司整改工作实施方案》并送达中胜磷化公司。故此，可认定禄丰县政府已经依法作出要求中胜磷化公司履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，禄丰县政府拆除中胜磷化公司黄磷主体设备及相关附属设施的行为属于代履行行为。而直至2019年7月30日至31日，省工业和信息化厅、省生态环境厅赴中胜磷化公司进行现场查验后，仍认为中胜磷化公司未完成整改任务，黄磷生产主体设备尚未拆除，安全隐患无法彻底消除。禄丰县政府为避免中胜磷化公司的化学废料和内储装置中的有害物继续危害环境，经对中胜磷化公司进行催告后委托第三方代履行，符合《行政强制法》第五十条、第五十二条的规定，程序并未违法。综上，中胜磷化公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由禄丰县中胜磷化有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 田奇慧审判员张庆泽审判员苏静巍二〇二〇年六月二日书记员 杨             涛