江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终85号 上诉人（原审原告）泰兴市华珠养殖场，住所地泰兴市元竹镇丁庄村丁后四组。 投资人王建华，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人沈昕，江苏法德东恒（泰州）律师事务所律师。 委托代理人周颖，江苏法德东恒（泰州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）泰兴市元竹镇人民政府，统一社会信用代码×××62Ｊ，住所地泰兴市元竹镇银杏路4号。 法定代表人邰杰，镇长。 参与诉讼负责人张卫华，副镇长。 委托代理人田建锋，该镇司法所所长。 委托代理人费书兵，泰兴市分界法律服务所法律工作者。 上诉人泰兴市华珠养殖场因行政强制及行政赔偿一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初225号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，泰兴市华珠养殖场（以下简称华珠养殖场）营业执照载明其成立于2013年7月22日，类型为个人独资企业，经营场所位于泰兴市元竹镇丁庄村丁后四组，投资人为王建华，经营范围为生猪养殖。 2018年7月6日，泰州市人民政府网站公布中央环保督查“回头看”泰州第二十四批公示名单，其中受理编号130中第2项交办问题基本情况部分载明华珠养殖场存在粪便直排姜黄河的情形，经泰州市环境保护局调查核实华珠养殖场有生猪存栏650只、建有240立方米蓄粪池和32立方米的沼气池，处理和整改情况部分载明元竹镇对全镇养殖户进行全面清理整治，7月底前关停群众反映强烈的养殖户9户，禁养区的养殖户只出栏不进栏，完全出栏后启动关停拆除。 2018年10月30日，王建华与宋灵利签订人民调解协议，解除双方于2018年2月28日签订的房屋租赁合同。2018年11月10日，王建华向泰兴市元竹镇人民政府（以下简称元竹镇政府）出具承诺书一份，内容为：“本人承诺，对照相关法律法规或规定，自2018年11月10日起，本人原位于丁庄村××组的养殖场自愿关停（并转），并拆除所有养殖设施；今后不再在原址或其他禁养区内发展养殖畜禽，原有养殖房屋在2018年11月10日前拆除（或转产）到位，如不履行承诺，造成养殖污染环境问题，由本人立即关停，并自愿承担一切后果”。案外人何小中出具情况说明，证明其于2018年11月初与王建华协商生猪买卖事宜，以市场价购买华珠养殖场生猪。 2018年11月30日20时37分许，王建华报警称门锁被换，泰兴市公安局元竹镇派出所（以下简称元竹派出所）于2018年12月3日、2019年6月26日、2019年7月8日与其分别制作询问笔录，王建华反映：其和爱人严小珠2018年11月30日晚20时许回家后发现大门门锁被换、猪圈被拆，至兽医站、丁庄村委会、元竹镇政府等处询问行为主体未果，后得知是政府为环境整治组织人员将猪圈拆除；拆除行为发生前，元竹镇综治办主任周宏林、司法所工作人员蒋洁、兽医站站长徐永安等与其协商生猪出售事宜，最终答应给付搬迁费6万元（已实际支付3万元），王建华同意出售生猪但未同意拆除猪圈；关于猪舍整改未出具承诺书给政府。 元竹派出所于2019年6月21日对案外人吉桂兰制作询问笔录，吉桂兰反映：其系泰兴市元竹镇丁庄村丁后四组村民，对2018年11月30日夜间王建华家中发生的事情知道一部分，当天下午其在门前遇到王辉明，见其手中拿着一把锁和钥匙，说是王建华家的，当天夜间碰到王建华夫妻和派出所民警才知道王建华家门锁被换，但不清楚王建华家猪圈被何人砸掉。 元竹派出所于2019年6月26日对王辉明制作询问笔录，王辉明反映：按照泰兴市人民政府文件西姜黄河两侧200米是禁养区，王建华经营的华珠养殖场在禁养区范围内，2018年下半年其与政府和丁庄村委会工作人员与王建华协商关停事宜，但结果不清楚；2018年11月下旬，泰兴市委书记张育林点名要到王建华家中复查关停情况，元竹镇政府有关部门和兽医站徐永安上门再次做王建华工作，王建华同意搬迁全部生猪并出具承诺，政府也承诺给其一定补偿；张育林书记现场检查前两天，王建华家养殖设施还没有拆除，家中也没有人在家，元竹镇政府负责人组织人员从王建华院落南侧一小路进入，将所有养殖设施拆除；因复查工作需要将华珠养殖场大门打开，镇上综治办主任周宏林将开门的事宜交办给王辉明和丁庄村村干部，王辉明和村里工作人员王宏生一起将门锁砸开更换新锁，王宏生将钥匙由王辉明转交王建华；养殖设施是元竹镇政府组织大元居委会民工砸的，之前周宏林曾找人砸过一次，王建华不满意砸墙方式怕影响房屋安全，要求用切割机切割，以便处理废料；事后元竹镇政府通过王辉明找王建华协商在原来6万元补助外另行补贴其9500元，被王建华拒绝。 2019年7月4日，元竹派出所与徐永安制作询问笔录，徐永安反映：其是泰兴市元竹镇兽医站站长，王建华家养殖设施被拆除时其不在现场，是听他人说的；按照泰兴市人民政府文件，西姜黄河两侧200米范围内是禁养区，王建华经营的华珠养殖场位于禁养区内；2018年下半年其配合元竹镇政府和丁庄村委会工作人员多次找王建华做工作，王建华于2018年11月10日出具承诺，后以补贴未到位不肯拆除，元竹镇政府组织人员拆除一次后，王建华又以拆除手段不合理、要用切割机切割等，拆除工作就暂停了；2018年11月下旬，市委张育林书记点名要去王建华经营的华珠养殖场复查关停情况，此时养殖设施尚未拆除完毕，元竹镇政府要求关停小组解决拆除事宜，关停小组组长系镇综治办主任周宏林，周宏林找徐永安联系王建华，但王建华在外地回不来；张育林书记复查当天是元竹镇政府工作人员开的门，此时养殖设施已全部拆除完毕；徐永安也是关停小组成员；听说是政府的人将华珠养殖场大门的锁换了，徐永安与王建华沟通拆除猪圈事宜时，王建华未表态。 2019年7月5日，元竹派出所与周宏林制作询问笔录，周宏林反映：其是元竹镇综治办主任，于2018年11月下旬安排人员将王建华家的养殖设施拆除，当时王建华家没有人在家，王建华之前出具承诺，实施拆除时已超过其承诺自行拆除的期限；王建华将生猪清理完成后，周宏林从大元居委会找了几个民工去拆除猪圈，据民工反映已经拆除三分之二，剩余的三分之一王建华不同意拆除，主张用切割机切割；后周宏林和关停小组其他成员多次找王建华做工作均遭拒绝；2018年11月下旬，因市委张育林书记对养殖场关停工作进行复查，点名要去华珠养殖场复查，此时养殖设施未全部拆除，元竹镇主要负责人让周宏林尽快落实拆除工作，周宏林在张育林书记复查前一、两天安排民工将剩余的养殖设施全部拆除；最后一次拆除前期让王辉明与王建华取得联系，但不清楚联系结果；关停小组与王建华商谈关停的结果是王建华同意关停并拆除养殖设施，政府补贴其6万元，在2018年年底已支付3万元，余款于2019年年底支付；2018年年底，王辉明向其请示称王建华对关停小组将门锁更换的行为有意见，后经镇负责人同意另行补偿王建华9500元，但不清楚有无实际支付。 另查明，王建华认可其已于2019年2月3日收取元竹镇政府支付的补偿款3万元，其于2013年左右建设养殖设施时未上报设施农用地备案手续、亦未取得临时规划许可证。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案需要处理的焦点问题为：一、华珠养殖场经营场所内包括猪圈等地上附着物实施拆除的行为主体应如何确定；二、拆除行为是否合法；三、华珠养殖场主张行政赔偿请求能否得到支持。 关于焦点一。虽然元竹镇政府辩称是由丁庄村委会组织人员实施拆除，但元竹镇政府工作人员周宏林在公安机关的询问笔录中自认其为关停小组成员，系其安排人员于2018年11月29日夜间对华珠养殖场内猪圈等养殖设施实施拆除，故华珠养殖场所诉强制行为实施主体应认定为元竹镇政府。 关于焦点二。元竹镇政府认为华珠养殖场出具书面承诺、元竹镇政府向华珠养殖场支付补偿款6万元、双方已就华珠养殖场关停达成了口头协议，华珠养殖场对该主张不予认可；即使双方确达成口头协议，在现行法律、行政法规未赋予元竹镇政府具有依据协议实施强制执行的职权的情形下，在华珠养殖场拒绝履行协议时元竹镇政府应根据法律授权或提请有职权的行政机关制作行政决定，向具有强制执行权的机关申请执行来实现行政管理目标，元竹镇政府依据协议自行组织强制执行的依据不足，华珠养殖场出具书面承诺不能作为元竹镇政府强制行为合法的依据。现元竹镇政府未在法定举证期限提交强制拆除行为具有其他证据、依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条第一款规定，视为被诉行政行为没有相应的证据，元竹镇政府欠缺事实根据与法律依据实施强制拆除的行为违法。 关于焦点三。国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案行政赔偿部分的争议焦点为：华珠养殖场是否受有法定应予赔偿的损失。 本案首先需要确定华珠养殖场主张的赔偿项目范围。华珠养殖场认为元竹镇政府强制行为的对象包含养殖场内的猪圈、水泥地面和猪粪坑下水隐蔽工程的一部分，现其提交现场照片显示养殖场所内猪圈确已拆除，水泥地面则并无明显损坏，而华珠养殖场对猪粪坑下水隐蔽工程受损的事实未提交任何证据予以证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，华珠养殖场应对行政行为造成的损害提供证据，因元竹镇政府的原因导致华珠养殖场无法举证的才由元竹镇政府承担举证责任。根据上述举证责任分配原则和本案现有证据，原审法院确定华珠养殖场能够主张权利的项目为猪圈。 关于元竹镇政府是否承担赔偿责任。违法建设不属于合法的财产权利，行政机关对违法建设的拆除自然不会产生国家赔偿，但建设本身并不意味着建筑材料随之变成非法财产，行政机关在对违法建设实施强制拆除过程中，若违反法定程序及采取的手段、方式不适中，不正当，导致建筑材料受到明显不合理、过度毁损的，应当依据建筑材料的合理价值等因素确定行政机关赔偿责任。本案中，现查明华珠养殖场2013年建设养殖设施时未上报设施农用地备案手续，亦未取得临时规划许可证，故其建设形成的地上附着物不能认定为合法建筑；华珠养殖场向元竹镇政府出具承诺限期拆除养殖设施，其未在期限内拆除时元竹镇政府采用的拆除方式并无明显不合理和扩大华珠养殖场损失之处，而现场照片反映猪圈墙体结构为砖混结构，采用何种拆除方式对建筑材料残值影响亦无明显区别，故原审法院对华珠养殖场要求元竹镇政府赔偿其损失930500元的诉讼请求不予支持。元竹镇政府工作人员周宏林和关停小组成员在公安机关调查时认可元竹镇政府曾允诺补偿华珠养殖场9500元，经承办人与元竹镇政府出庭负责人电话核实该情况属实，该允诺不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在损失国家利益、社会公共利益等情形，原审法院予以准许。 至于养殖场的关停，华珠养殖场是否可以获得补贴以及获得多少补贴，与本案元竹镇政府行政强制导致的赔偿责任不属于同一法律关系，华珠养殖场可另行提起履职诉讼。 据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第十五条之规定，判决：一、确认元竹镇政府对华珠养殖场位于泰兴市元竹镇丁庄村丁后四组场地内的猪圈强制拆除的行为违法；二、元竹镇政府于本判决生效后十五日内给予华珠养殖场人民币9500元；三、驳回华珠养殖场的其他诉讼请求。案件受理费50元，由元竹镇政府负担。 华珠养殖场不服，向本院提出上诉称，一、上诉人华珠养殖场申请领取了《动物防疫条件合格证》《工商营业执照》以及组织代码证书和税务登记证，是一个合法合体的个人独资企业。2018年以来，泰兴市环境保护局与泰兴市农委称上诉人经营场所在西姜黄河200米之内，属于生态红线保护区，要求上诉人关停。泰兴市委书记亲自到养殖场告知上诉人会给予补偿。上诉人响应国家号召，答应出售生猪，但同时提出要保留上诉人的设施，以便进行其他的合法产业。但元竹镇政府在未经评估，承诺的搬迁费没有到位的情况下，强制拆除上诉人的养殖设施，明显侵犯了上诉人的合法权利。二、根据《全国土地分类》和《关于养殖占地如何处理的请示》的规定，“养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。”《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策》的通知中规定，“本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转批手续。”《全国土地分类》中也明确指出，养殖用地属于农业用地，在农业用地上修建养殖场不属于改变土地用途行为，无需办理农用设施地备案。据此，原审判决以上诉人没有办理用地备案手续为由，认为上诉人的养殖设施属于违法建设，判决驳回上诉人的赔偿请求没有法律依据。请求判令被上诉人出具养殖场关停文令；判令被上诉人对违法拆除予以赔偿；判令被上诉人对上诉人恢复原状并赔偿停产停业损失。审理中，上诉人变更上诉请求为：一、依法撤销原审判决；二、依法改判或发回重审，判令被上诉人赔偿上诉人因强制拆除行为所造成的经济损失930500元。 元竹镇政府答辩称，上诉人在二审中增加的诉讼请求，不属于二审的审理范畴；被上诉人自愿补偿上诉人9500元，已超过了上诉人因强拆所导致的损失。原审判决并无不当，请求二审法院驳回上诉人的上诉。 原审判决据以定案的证据材料均已随案移送本院。本院经审查认为，原审认证正确，本院予以确认。 本院经审理查明事实与原审判决认定事实一致。 二审中，经本院协调，元竹镇政府自愿在原来补偿上诉人9500元的基础上，将补偿数额提高至50000元，但上诉人不予接受。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。据此，本案的审查重点是一、元竹镇政府拆除上诉人养殖设施的行为是否违法；二、元竹镇政府的拆除行为是否造成了上诉人财产的损害；三、具体赔偿数额的认定。 一、关于元竹镇政府拆除上诉人养殖设施的行为是否违法，原审判决已作分析、认定，且双方当事人均无异议，本院不再赘述，认可原审判决关于元竹镇政府强拆行为违法的认定。 二、关于元竹镇政府的拆除行为是否造成了上诉人财产的损害。元竹镇政府未经上诉人同意，擅自拆除上诉人用于养殖生猪的部分猪栏并致部分水泥地面损坏，客观上已给上诉人造成了一定的财产损害，该事实无可争辩，本院予以确认。但根据我国国家赔偿法的规定，只有违法行为造成行政相对人合法财产损失的，行政机关才承担相应的国家赔偿责任。申言之，行政机关的行政行为虽然违法，但如仅对行政相对人的非法财产造成损害的，国家不承担赔偿责任。因此上诉人建设的养殖设施是否合法，也是本案需要解决的关键问题。 根据本案查明的事实，上诉人的养殖设施始建于2010年左右，并于2013年领取了营业执照。当时生效的《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍……，包括生产设施用地和附属设施用地。生产设施用地包括规模化养殖中畜禽舍（含场内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；附属设施用地包括管理和生活用房用地、仓库用地等。兴建农用设施的，经营者应当拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督建设和用地协议的实施，县级国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作。根据上述规定，设施农用地项目建设并非不需办理任何审批手续，而是应当由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意后方可进行，且事后，县级国土资源部门还需加强监管，建立台账。本案至二审中，上诉人并未提交任何证据证明其兴建养殖场时，向乡镇政府提交了申请，并经泰兴市人民政府审核同意。上诉人虽陈述其在筹建时，口头向元竹镇政府的城建科长咨询，城建科长口头告知其不需办理任何手续，但该陈述并无其他证据予以佐证，且即使城建科长口头向其作出承诺，亦缺乏法律依据，此外，上诉人也未向本院提交其从事规模养殖，领取了合法的环评手续。综合考虑本案中的各种因素，虽然上诉人在养殖过程中领取了营业执照以及动物防疫条件合格证，但本院难以认定上诉人所建的养殖设施属于合法建筑。上诉人关于其所建养殖设施无需经过相关部门审批的意见，无法律依据，本院不予采信。 三、关于本案赔偿数额的认定。因上诉人的养殖设施不能被认定为合法建筑，故对于上诉人被强制拆除的猪栏、地面道路等，不能按照合法建筑的标准予以补偿或赔偿。但考虑到地方政府当时曾鼓励养殖业主从事养殖业的特定政策背景，且构成上诉人违法建设的材料仍然是上诉人的合法财产等因素，元竹镇政府仍应对上诉人因强拆所致合法财产损害予以适当补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，上诉人未能就因违法强拆所导致的损害数额进行充分举证，且不属于系因被上诉人的原因导致其无法举证的情形，故上诉人对于其举证不能应承担相应的后果。因上诉人所在地为有关政府部门规定的禁养区，上诉人客观上无法再从事养殖业，其所建包括猪栏在内的养殖设施应当予以拆除，且之前，上诉人也向元竹镇政府书面承诺过限期自行拆除。客观上，在元竹镇政府采取强制拆除措施前，在上诉人在场的情况下，元竹镇政府已组织人员拆除了大部分养殖设施，只是因为上诉人对拆除方式提出异议的情况下，才中止了拆除行为。在此次违法强拆中，根据上诉人提交的证据材料，上诉人所建用于养殖的设施较为简陋，被强制拆除的猪栏为高一米左右的简易砖墙，道路亦为普通水泥地面。被上诉人采取推倒猪栏的拆除措施尚属于合理范畴，并未故意或存在重大过失加重上诉人的财产损害。高一米左右的砖墙倒塌就致部分水泥路面及猪粪坑下水隐蔽工程损坏，也证明该部分简陋设施本身并无重大利用价值，且之前元竹镇政府已经同意给予上诉人关闭养殖场60000元的综合补贴。本院遵循法官职业道德，根据日常生活经验、生活常识等各方面因素综合分析考量，经与元竹镇政府沟通、协调，元竹镇政府愿意在原来自愿补偿上诉人9500元财产损害的基础上，将补偿数额提高至50000元，已足以补偿上诉人因违法强拆所导致的损失。 需要指出的是，此次强拆面积大约只占上诉人所建猪圈面积的三分之一左右，根据上诉人在一审中的诉请，本案审理的标的也是因元竹镇政府强制拆除该部分设施给上诉人所致损失，上诉人所建养殖房屋及其他养殖设施仍然存在，并未被强拆。对于上诉人经与元竹镇政府协商自愿关停养殖场所致补偿问题，不在本案审理范畴，双方如有争议，可依法另寻救济途径。上诉人要求元竹镇政府赔偿其强拆损失930500元，无事实依据和法律依据，本院不予支持。 综上，元竹镇政府违法拆除上诉人部分养殖设施后，自愿补偿上诉人各项财物损失50000元，本院经审核照准。上诉人主张应赔偿其930500元，因未尽举证证明责任而缺乏事实依据，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确，鉴于二审中元竹镇政府自愿增加补偿数额，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、第二项之规定，本院变更判决如下： 一、维持江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初225号行政判决主文的第一项，即“确认泰兴市元竹镇人民政府对泰兴市华珠养殖场位于泰兴市元竹镇丁庄村丁后四组场地内的猪圈强制拆除的行为违法”； 二、变更江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2019)苏1291行初225号行政判决主文的第二项“泰兴市元竹镇人民政府于本判决生效后十五日内给予泰兴市华珠养殖场人民币9500元”为：泰兴市元竹镇人民政府于本判决生效后十五日内补偿因违法强拆所致泰兴市华珠养殖场各项损失人民币50000元； 三、驳回泰兴市华珠养殖场的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，均由泰兴市元竹镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年六月二十二日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判或者变更。