北京市大兴区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0115行初18号原告刘兰华，男，1964年3月3日出生，汉族，无业，现住北京市大兴区。被告北京市大兴区青云店镇人民政府，住所地北京市大兴区青云店镇。法定代表人刘振明，镇长。委托代理人陈金栋，北京市大兴区青云店镇人民政府干部。委托代理人所媛，北京市名谦律师事务所律师。原告刘兰华诉被告北京市大兴区青云店镇人民政府（以下简称：青云店镇政府）要求履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告刘兰华诉称，一、请求被告在原告的房屋被拆迁之前，向原告依法送达加盖房地产评估事务所有限公司印章和2名注册评估师本人印章的房屋拆迁补偿价格评估报告。二、请求被告向原告依法送达加盖被告印章的北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议。三、请求被告向原告依法送达加盖被告印章的安置房屋协议，要求必须给付加盖红印章的原件。四、请求被告向原告依法出具《房屋拆迁许可证》、《委托拆迁协议书》、《征地公告》、《拆迁计划》、《拆迁方案》、《拆迁安置补偿资金证明》、《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权批准文件》、《中华人民共和国国有土地使用证》。五、要求被告在法定期限内向原告作出书面答复书。由被告于2019年8月7日以拆除腾退公告的形式经过确认后向青云店镇的九个自然行政村进行公告标注明确了自2019年8月9日至2019年9月20日完成拆迁工作，作为本次拆除腾退的实施主体，原告作为本项目拆除腾退范围内的被拆除腾退房屋及附属物的所有权人。被告分别制定了《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》、《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目公房拆除腾退补偿实施方案》、《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目地上物拆除腾退补偿实施方案》。拆迁人已实际对入户原告家住宅处院内及所有房间进行丈量、拍照、对现有房屋附属物进行了登记记录，并让其在房屋所有权人项目栏中由原告本人签名。原告于2019年8月22日前往拆迁指挥部青云店镇一村签约处，找负责人领取入户登记后作出的评估报告，遭到代表拆迁人签约洽谈管理该事项负责人的拒绝。说原告因农村房屋买卖合同纠纷一案法院有判决，原告向其一再释明，因判决错误导致法院至今不能实际执行。任何人无权代为执行局行使执行权。原告是本次被拆迁范围内的房屋所有权人，因房屋买卖合同中的原始房屋在连续大暴雨中土坯危房多出坍塌自然灭失，一村村委会有危房实景照片记录留存。原告向一村递交了危房翻建申请书，得到村委会许可进行了全部翻建，因此现有房屋为原告私人所有。根据《物权法》第四条的相关规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国物权法》第二百四十一条，基于占有房屋而必须占有宅基地的当然性，农村房屋买卖合同就是有权占有的充分条件。原告有北京市大兴区人民法院（2013）大民初字第3702号民事裁定书和北京市大兴区人民检察院京大检民执监[2018]110XXXXXXXX号通知书在案佐证。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十九条，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。原告已向被告郑重告知：原告为北京市大兴区青云店镇一村东顺路西九巷7号院房屋的所有权人，所有一切涉及对该处住宅宅基地和房屋与其相关联的各项补偿款与被应当安置的回迁安置房的落实，一切回避开原告的行为是无效行为。拆迁人因该处房屋与其他第三人签订协议后造成的经济损失和法律责任与后果完全由拆迁人自己承担。物权的归属是权利人获得拆迁利益的前提，无论按照《土地管理法》还是《物权法》的规定，征地拆迁的受偿主体都必须是房屋，房屋的所有权人便是实际被补偿人。公民的私有财产受法律保护，即便是因公共利益的需要对原告房屋进行征收或拆迁，亦需履行法定程序，并应保障原告的合法补偿利益。民生的持续改善是民族复兴之本、梦想之基，权利的救济保护是保障民生、维护秩序的应有之意。拆迁许可证是房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门经过审查后，为符合条件的折迁人颁发的据以实施拆迁的有关证书。其中，应载明被拆迁房屋的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，并以房屋拆迁公告的形式予以公布。只有在程序正当性的前提下，才能实现正义，保障人民群众的知情权、参与权、陈述权和申辩权，促进实体公正。在推进法治政府建设过程中具有独立的实践意义和理论价值，决定所涉的房屋建筑位于农用地专用项目的房屋征收范围内，应按照征收补偿程序进行征收。政府制定征地方案不进行公告属违法行为。政府征地需要严格按照法律规定的程序进行，若其中一项不符合法律规定，损害被拆迁人的利益，均属违法行为。法律依据：房屋拆迁不是以户籍身份和本地居民之间的区别而适用不同的征收补偿标准。拆迁包含着对实体权益和程序权利的处分，对补偿权利人身份的确认，不仅关系到实体经济补偿权益的领取，即谁有权能够获得补偿，还事关程序性权益的享有与行使，即谁具有对征收决定、补偿决定等征收行为提出异议、行政复议或行政诉讼的主体资格，以及如何行使这些权利。所以，有必要弄清楚征收补偿对象（有权获得房屋征收补偿的主体）和标的。为此，了解一下房屋征收行为本质。房屋征收及补偿相关的规定：《物权法》第二条和第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《土地管理法》第二条第三款和第四十七条第二款也规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，其中就包括房屋等地上附着物。房屋征收，是指国家为了公共利益的需要，依照法律法规规定的权限和程序，强制取得待征范围内的单位、个人及其他组织的房屋等不动产，并对该不动产所有权人予以补偿的行为。拆迁是引起物权变动的一种特殊的情形，通常由县、市级人民政府代表国家以行政命令或决定的方式执行，是国家强制取得他人房屋所有权的一种方式。虽然，是以国家强制力作为后盾，带有一定强制性，但在强制征收时必须给予房屋所有权人相应经济补偿。从上述法律法规强制性规定可以看出，房屋征收补偿对象是被征收房屋的所有权人，补偿标的为待征房屋，其之所以能够获得补偿，是基于对该房屋享有所有权，和房主的户籍、身份等没有任何关系。所以，对被征收房屋享有所有权是确认被征收房屋的补偿权利人身份的法定标准。既然房屋征收补偿是对房屋所有权进行作价补偿，那么房屋所有权作为物权而言应该是平等的，不应该因为户籍身份不同而差异化。因此，在房屋征收补偿过程中，绝不能单纯地以户籍、身份等来区分不同被征收人之间的房屋征收补偿标准，应当充分考虑到被征收人对不动产的所有权以及用益物权等权利，原告也有权基于物权，获得和本地住户同等的房屋征收补偿权。故，征收人必须摒弃以户籍、身份划定房屋征收补偿权利人和区分补偿标准的错误做法，遵循法律法规规定，严格依法行政，公平、公正地制定征收补偿标准，保护好不同被征收人的合法权益。在拆迁纠纷当中，被拆迁人有权依照法律规定保护自己的私有财产，任何人不得以任何理由非法剥夺公民拥有的合法财产。当为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需对公民征收房屋的，也必须严格按照《征补条例》、《土地管理法》等相关规定依法启动房屋征收的相关工作。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。被告抗辩说本项目为拆除腾退项目而并非拆迁项目，原告认为村委会无有权利决议进行拆除腾退项目。但是“腾退模式”并非是一个法定的概念，而是地方镇政府、村民委员会巧立名目创造出来严重侵害房屋产权人权利的一种模式。“腾退”指的是在集体土地所在的村或乡的主导下，由被腾退人（村民）与村委会签订腾退安置补偿协议以后，村委会将被腾退人拥有的房屋和土地收回的行为。被告实施“腾退”的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，以村民自治为由，由村委会发起村民代表大会或者村民会议通过腾退宅基地上的房屋的决定和相关的补偿协议。但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定：“村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。原告认为，以“村民会议或者村民代表会议的决定”为依据而实施腾退项目，严重违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定及涉及拆迁专项法的特别规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。第二十八条，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。建设需要征收土地的，必须依法履行征地批准程序，并将征地批准文件、安置补偿方案予以公告。《土地管理法》第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十五条，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《土地管理法实施条例》第25条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地公告包括征地方案、补偿安置方案公告，这是保证被征地农民知情权的法定程序，是防止征地及补偿工作暗箱操作的程序保障。如果不依法履行征地公告职责，实际上剥夺了被征地农民的知情权、听证权、建议权，属于程序严重违法，被征地农民有权向人民法院提起诉讼要求行政机关依法履行征地公告职责。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。原告的合法房屋无论是任何主体实施的拆除工作，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等“系列紧密联系、不可分割的法定职权。上述法律规范均表明，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任；在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托，且不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的土地行政主管部门承担。总而言之，在经依法批准的征地过程中，因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政主管部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。此种认定是依法组织实施征地补偿的必然要求，有助于土地管理法律法规的统一实施，也有助于强化土地行政主管部门监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的乱象。根据《中华人民共和国土地管理法》诸项规定，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及土地行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位私法上的补偿；相关集体土地权属证书的收回和注销以及其后的国有土地使用权出让金收取等，也均是土地行政主管部门等的法定职权。即使认为本案确认强制拆除行为违法之诉存在超过起诉期限的情形，也应当结合当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条和第四十四条第一款第六项的规定，认定其超期起诉具有正当理由。不论是责令交出土地还是行政强制拆除，均以被征收人已经依法得到补偿安置为前提；当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条还规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。由于有权部门至今既未与原告签署货币补偿安置协议，也未作出任何补偿安置决定（裁决），且其依法具有获得补偿安置的权利但至今未得到依法合理补偿安置的情况下，故原告起诉要求依法判决确认区政府责任主体不履行法定职责行政行为违法，并责令其依据实际赔偿时点的周边类似房地产市场价格，严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的补偿标准、方式等内容对原告给予补偿安置。原告从拆除腾退公告中并未得知经公告内容明确的建设项目名称、拆迁人、拆迁实施单位、拆迁补偿安置标准、立项文号、规划文号、土地批准文号等内容。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条明确规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标拍卖挂牌方式出让。未经招标、拍卖挂牌方式出让取得的土地，此项目不合法，应当追究北京市规划和自然资源委员会领导责任。根据大兴区青云店镇中心镇棚户区改造指挥部向被拆迁人送达的宣传手册，内容显示其中已确定的大部分补偿项目的数额过低，低于北京市人民政府公报（北京市基准地价更新成果专刊）2014年第26期北京市基准地价规定的具体标准。从宣传手册的形式要件看无有明确的文号、未加盖任何单位印章，无有领导人签字，因此原告对该宣传手册全部内容的合法性及法律效力全部不予认可，该宣传手册不具法律效力。拆迁人在征地拆迁活动中应当履行严格的拆迁法定程序。依据北京市人民政府令124号《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条之规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。原告有明确的法律依据和规范性的文件，北京市人民政府文件京政发[2014]18号《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，其中在责任分工事项里明确了各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体，中标企业要与区县政府签订协议，明确改造项目、改造范围、改造要求、工程进度时限和双方权利、义务关系及违约责任等。要明确法人。1、各区县政府要按照国家和本市关于土地上房屋征收与补偿的相关规定，组织实施房屋征收。2、各区县政府要在充分征求改造范围内居民意见的基础上，组织实施单位编制好征收补偿方案，做到对象公开、政策公开、过程公开、结果公开、资金平衡方案公开；3、棚户区改造安置补偿包括货币补偿和产权调换，由棚户区内的居民自愿选择，各区县要按照国家和本市有关规定，结合实际制定安置补偿办法。国务院办公厅国办发（2004）46号通知要求，“地方政府不得违反法定程序和法律规定，以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模。”被告在接收到北京市人民政府征用土地批准文件时应当贯彻合法性原则，按照行政许可法规定的权限、范围、条件和程序依法办理，做到程序合法与行政许可实体合法的有机统一。因此，行政机关在实施行政许可中需要格外尊重程序、恪守程序，严格按程序办事。就此案而言，其是属于北京地区集体土地上的房屋拆迁，那么便应遵守《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，拆迁许可证的核发也应当遵守相关程序。既然土地已被批复确定征收，就应当依法发布《征地公告》。在依法治国的今天，一切活动都应当在法定范围内履行，法有禁止不可为，法有规定应当为，法定职责必须为。原告真诚忠心期望被告在本次拆迁过程中，能够坚守法治底线，牢固法制基础。不能动摇法制基础，突破法制底线。坚持立法为国、执政为民、以人为本的服务理念，妥善解决原告的回迁安置房问题。让行政权力在阳光下正常运行。诉讼请求：1、请求法院依法确认被告于2019年11月2日针对原告向其邮寄的要求履行法定职责申请书作出的书面答复内容错误行政行为违法；2、请求依法判决被告在法定期限内针对要求被告依法履行法定职责申请书向原告重新作出书面答复。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。本案中，原告刘兰华于2019年9月4日向被告青云店镇政府邮寄《要求依法履行法定职责申请书》，被告青云店镇政府于2019年9月6日签收，经向本单位规划建设与环境保护办公室、北京青云祥合建设发展有限公司问询后，于2019年11月2日作出被诉《关于的回复》。其中，原告刘兰华请求被告青云店镇政府在其房屋被拆迁之前，向其依法送达加盖房地产评估事务所有限公司印章和2名注册评估师本人印章的房屋拆迁补偿价格评估报告，请求被告青云店镇政府向其依法送达加盖被告青云店镇政府印章的北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议，请求被告青云店镇政府向其依法送达加盖被告青云店镇政府印章的安置房屋协议，要求必须给付加盖红印章的原件的内容，并非被告青云店镇政府的法定职责；原告刘兰华请求被告青云店镇政府向其依法出具《房屋拆迁许可证》、《委托拆迁协议书》、《征地公告》、《拆迁计划》、《拆迁方案》、《拆迁安置补偿资金证明》、《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权批准文件》、《中华人民共和国国有土地使用证》的内容，其可以通过政府信息公开途径获取，且其曾就《房屋拆迁许可证》、《委托拆迁协议书》、《拆迁计划》、《拆迁方案》、《拆迁安置补偿资金证明》、《建设用地规划许可证》向被告青云店镇政府提出过政府信息公开申请并已得到过告知书。综上，原告刘兰华所提本案之诉，因无事实根据，且被告青云店镇政府不具有法定职权，原告刘兰华的起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项之规定，裁定如下：驳回原告刘兰华的起诉。案件受理费50元，原告刘兰华已交纳，于本裁定书生效后七日内退还原告刘兰华。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  王玉红人民陪审员  解秋艳人民陪审员  滕会清二〇二〇年六月二十九日法官 助理  陈雨曦书 记 员  毕 静