陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终74号 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：白益民，男。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）：王勤洲，男。上诉人（一审原告）：杨灵巧，女。上诉人（一审原告）：贠西龙，男。上诉人（一审原告）：郗新岐，男。上诉人（一审原告）：卫德福，男。上诉人（一审原告）：白博文，男。 上诉人（一审原告）：卫德民，男。 上诉人（一审原告）：张孝俊，男。上诉人（一审原告）：惠庆平，男。上诉人（一审原告）：刘志忠，男。上诉人（一审原告）：卫来昌，男。上诉人（一审原告）：卫敏盈，女。共同委托代理人：李金平，北京市才良律师事务所律师。共同委托代理人：陈伟，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市雁塔区人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：赵雷，该区区长。委托代理人：庞曼，该区司法局工作人员。委托代理人：王宏，陕西华诺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：李明远，该市市长。委托代理人：吕斌，该市司法局工作人员。上诉人白益民等13人因诉被上诉人西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）撤销补偿标准及行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明：西北沙发辅料市场于1994年7月经雁塔区土地管理局批准使用田家湾村三组集体土地，用地为临时性质。原告白益民等13人在该市场购买房屋，交纳契税并取得了雁塔区财政局颁发的《房屋所有权证》。2004年8月26日，西安市政府作出国土房管字〔2004〕第289号审批土地件，载明经陕西省人民政府陕政土批〔2004〕48号审批土地件批准，同意将雁塔区等驾坡街道办事处田家湾村21.3716公顷（320亩）集体土地征为国有。同意雁塔区国土资源局呈报的《征地补偿安置方案》，由雁塔区国土资源局负责实施。西北沙发辅料市场位于征地范围以内。2006年5月10日，雁塔区统一征地管理办公室与田家湾村（组）签订了《征地补偿协议》。2008年10月20日，雁塔区政府作出《关于实施西安市紫薇浐河花园项目区拆迁实施方案的批复》（雁政发〔2008〕42号，以下简称42号批复），同意雁塔区紫薇浐河花园项目拆迁工作领导小组办公室拟定的拆迁实施方案。白益民等23人认为拆迁实施方案中的补偿标准过低，遂于2010年起诉至西安市中级人民法院，请求撤销雁塔区政府作出的42号批复。西安市中级人民法院于2010年12月10日作出（2010）西行初字第10号行政判决，以补偿标准问题应先由政府协调和裁决为由，驳回白益民等23人的诉讼请求。陕西省高级人民法院于2011年6月7日作出（2011）陕行终字第00015号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年3月29日，原告白益民等13人向西安市国土资源局雁塔分局提交《补偿安置申请书》。2017年5月5日，西安市国土资源局雁塔分局作出《关于白益民、王勤洲等14人补偿安置申请书的回复》，载明：“……如申请人同意按照拆迁实施方案的补偿标准，并签订拆迁补偿协议，我局将积极协调区政府申请拆迁补偿资金予以补偿。”白益民等13人不服，以西安市国土资源局雁塔分局为被告诉至西安铁路运输法院，请求撤销该回复，并判决西安市国土资源局雁塔分局依法履行拆迁补偿安置的法定职责。经法院释明，白益民等13人将诉讼请求明确为要求西安市国土资源局雁塔分局依法履行拆迁补偿安置的法定职责。西安铁路运输法院于2017年6月12日作出（2017）陕7102行初897号行政裁定，驳回白益民等13人的起诉。西安铁路运输中级法院于2017年8月15日作出（2017）陕71行终474号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年8月30日，白益民等13人以西安市国土资源局为被告诉至西安铁路运输法院，请求撤销西安市国土资源局雁塔分局于2017年5月5日作出的《关于白益民、王勤洲等14人补偿安置申请书的回复》。西安铁路运输法院作出（2017）陕7102行初1500号行政裁定，以西安市国土资源局不具有向白益民等13人进行补偿安置的法定职责，且该回复对白益民等13人的权利义务明显不产生实际影响为由，驳回白益民等13人的起诉。西安铁路运输中级法院于2017年12月13日作出（2017）陕71行终731号行政裁定，以生效行政判决已经明确补偿标准问题应先由政府协调和裁决，且该回复对白益民等13人的权利义务明显不产生实际影响为由，驳回上诉，维持原裁定。2018年3月18日，原告白益民等13人向被告雁塔区政府邮寄了《协调申请书》，请求对拆迁实施方案补偿标准进行协调，雁塔区政府收到后转至西安市国土资源局雁塔分局办理。白益民等13人认为雁塔区政府不履行法定职责，提起行政复议申请。2018年7月17日，西安市政府作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2018〕153号），责令雁塔区政府依法对拆迁实施方案的补偿标准进行协调。因协调未果，原告白益民等13人于2018年10月8日向西安市政府申请行政复议。2018年11月30日，西安市政府作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2018〕603号，以下简称603号复议决定），认为拆迁实施方案的补偿标准体现了被征收标的的财产价值，符合行政征收补偿相关法律规定，决定维持拆迁实施方案中的补偿标准。原告白益民等13人不服，提起本案诉讼。请求：1.撤销拆迁实施方案中的补偿标准；2.撤销603号复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。一审认为：本案的争议焦点是：原告申请行政复议是否超过复议申请期限。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”据此，当事人如对补偿标准不服，应当在知道补偿标准之日起六十日内申请裁决或复议。虽然法律没有对申请协调的期限作出明确规定，但协调作为裁决或复议的前置程序，申请协调的期限亦不能超过六十日。本案中，原告于2010年起诉请求撤销雁塔区政府作出的42号批复时，生效行政判决已经明确告知原告对于补偿标准问题应先由政府协调和裁决，但其迟至2018年3月18日才申请协调，同年10月8日申请行政复议，早已超过六十日的法定复议申请期限。对于超过复议申请期限的案件，复议机关西安市政府本应不予受理或驳回复议申请，但其却对申请复议事项进行了实体审查。法院不能因为复议机关的错误审查而把本已丧失实体审查权利的案件拖入诉讼，否则法律关于复议申请期限的规定就会形同虚设。需要指出的是，原告自2010年房屋被拆除至今未得到公平合理的安置补偿，固然存在原告请求不合理的因素，但主要还是政府及相关职能部门未及时作出补偿决定、未履行补偿安置职责的原因。拆迁实施方案中载明对办理过区财政局房产证的房屋在评估价的基础上上浮100%，在房屋价格明显上涨且被拆迁人未及时获得合理补偿安置的前提下，应按照有利于保障被征收人合法权益的原则，以政府及相关职能部门作出补偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格重新对原告房屋进行评估，并尽快作出补偿决定。涉案房屋是按照集体土地地上附着物补偿还是按照国有土地上房屋补偿，是双方未能就拆迁补偿安置达成一致的主要原因。虽然原告持有雁塔区财政局颁发的《房屋所有权证》，但涉案房屋所占土地在征收时系田家湾村三组集体土地，故涉案房屋是集体土地地上附着物。根据法律规定，集体土地上房屋的权益构成分为三部分：一是涉案土地所有权，该权利属于农村集体经济组织，与原告无涉；二是涉案土地使用权，本案中，涉案土地被批准为临时建设用地，国家一旦征收，原告即丧失涉案土地使用权；三是涉案土地上房屋所有人享有的房屋所有者权益，本案原告享有的即是该部分权益，应当获得地上房屋价值的相应补偿。原告应对自己应得的补偿利益持合理期待，尽快与政府或相关职能部门达成补偿安置协议。综上，原告白益民等13人超过复议申请期限，不符合复议受理条件，西安市政府维持补偿标准，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，应当裁定驳回原告白益民等13人对拆迁实施方案补偿标准和603号复议决定的起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告白益民等13人的起诉。上诉人白益民等13人上诉称：（一）上诉人申请行政复议没有超过期限。上诉人系西安市雁塔区田家湾西北沙发辅料市场业主，2008年政府实施拆迁，上诉人的房屋在拆迁范围内，至今未予以补偿安置。上诉人曾向土地行政管理部门申请补偿安置并提起行政诉讼，西安铁路运输中级法院作出的（2017）陕71行终731号行政裁定认为，上诉人如对补偿标准有异议，依法应由县级以上人民政府协调，协调不成裁决。故上诉人向雁塔区政府申请协调，因雁塔区政府未履行协调职责，上诉人向西安市政府申请复议。西安市政府作出复议决定，责令雁塔区政府对涉案补偿标准进行协调。2018年9月召开了协调会，因协调不成，上诉人于2018年10月向西安市政府申请复议。2018年11月30日，西安市政府作出涉案被诉603号行政复议决定。上诉人不服，在法定期限内提起行政诉讼。综上，本案中因协调是前置程序，故上诉人于2018年9月协调未果后，于同年10月及时申请复议，并未超过复议期限。（二）一审裁定认为申请协调期限不能超过六十日没有法律依据。1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有异议的，申请协调是前置程序，且没有规定时间限制。在陕西、西安的地方规定中，也均没有申请协调应在六十日内的时间限制。2.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）只是明确以行政复议代替裁决，并没有明确不需要协调。且本案当事人纠纷发生在该通知下发之前。一审法院曲解法律，随意创设限制性解释。（三）一审裁定对涉案房屋补偿问题作出认定是错误的。一审裁定认为上诉人已经超过复议期限，并驳回起诉，但又对涉案实体问题发表观点不妥，且该观点是错误的。请求：撤销一审裁定,指令原审法院继续审理。被上诉人雁塔区政府答辩称:(一)上诉人的复议请求已过复议期限。1.上诉人中12人（除卫敏盈）曾于2010年向西安市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销42号批复。西安市中级人民法院作出的（2010）西行初字第10号行政判决中，告知上诉人如对补偿标准有异议，可以申请协调。可见，上诉人中12人在2010年已经知晓实施方案中的补偿标准，亦明确知晓权利救济途径。但直至2018年才主张自己的权利，明显已过法定复议期限，且无正当理由。2.上诉人卫敏盈于2017年12月，通过西安铁路运输中级法院作出的（2017）陕71行终731号行政裁定，也应知晓实施方案中的补偿标准，亦明确知晓权利救济途径，但直至2018年才主张自己的权利，明显已过法定复议期限，且无正当理由。（二）《西安市“紫薇浐河花园”项目区拆迁实施方案》合法有效，其中的补偿标准体现被征收标的的财产价值。该方案参考当时、同等集体土地上附着物的补偿标准及征地区片综合地价，补偿金额体现相应的财产价值。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人西安市政府答辩称:（一）其经依法审查，认为雁塔区政府作出的涉案被诉实施方案，事实清楚、适用依据正确。遂作出涉案被诉603号复议决定，维持了涉案被诉实施方案中的补偿标准。行政复议程序亦合法。（二）关于复议期限问题。西安市政府认为上诉人于2018年9月收到协调未成的说明，至2018年10月提起本次行政复议，没有超过法定复议期限。并认为该案长期诉讼，从实质解决纠纷考虑，依法受理并作出复议决定。现一审裁定认为超过复议期限，也认可一审裁定观点。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明：2018年9月20日，上诉人收到西安市国土资源局雁塔分局作出《关于白益民、王勤洲等13人拆迁补偿协调的情况说明》。一审法院查明其余事实属实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是：上诉人申请行政复议是否超过复议期限。本案诉求的实质是对征地补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出行政复议申请。上述规定实质上是确立了对征地补偿标准有争议，应由行政机关先予处理的制度，即被征收人如果对征地补偿标准有争议的，应当先向人民政府申请处理，不能直接就补偿标准争议向人民法院提起行政诉讼。对行政处理结果不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，上诉人主要是认为涉案被诉补偿标准过低而提起诉讼。根据上述规定，上诉人对征收补偿标准不服，应当向行政机关先行申请处理。上诉人于2018年3月向雁塔区政府申请协调，因雁塔区政府未履行协调职责。上诉人向西安市政府申请复议。2018年7月17日，西安市政府作出《行政复议决定书》（市政复决字〔2018〕153号），责令雁塔区政府依法对涉案拆迁实施方案的补偿标准进行协调。2018年9月20日，上诉人收到西安市国土资源局雁塔分局作出《关于白益民、王勤洲等13人拆迁补偿协调的情况说明》。因协调未果，2018年10月8日，上诉人向西安市政府对涉案被诉实施方案中的补偿标准申请行政复议。综上，上诉人于2018年9月知道经协调未果后，即于2018年10月申请行政复议，并未超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请行政复议期限。一审法院以超过复议期限为由，裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误，本院依法应予纠正。一审法院认为“虽然法律没有对申请协调的期限作出明确规定，但协调作为裁决或复议的前置程序，申请协调的期限亦不能超过六十日。”的论述错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，设置了由县级以上人民政府先行协调的程序，但并没有规定申请协调的期限。当然，即使没有法律明确规定，当事人也应该在合理时间内申请协调，不能任意拖延。但对申请协调期限的把握上，法院应该针对具体案件进行分析，考虑是否有耽误的正当事由等综合因素后，作出合法合理的、有利于纠纷实质化解的判断。一审法院在没有相关法律规定的情形下，直接比照行政复议期限，作出“申请协调的期限亦不能超过六十日”的论述，没有法律依据，不符合立法精神。本院依法应予纠正。关于本案是否应从2010年上诉人应当知道对涉案补偿标准有争议应先行协调时，开始起算其申请行政复议期限的问题。本院认为，对补偿标准不服，应先行行政复议的规定，是国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）中才予以明确规定的。2010年西安市中级人民法院（2010）西行初字第10号行政判决中，虽告知当事人对补偿标准有异议，应先由政府协调和裁决，但依据的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。当时，国务院法制办国法[2011]35号通知尚未实施，尚未明确规定对补偿标准有异议的应先行行政复议。故从2010年开始起算上诉人申请行政复议期限，与实际情况不符，且没有法律依据。从本案实际看，上诉人因对补偿标准有异议，从2010年起一直通过诉讼等各种方式寻求救济。在现阶段法律对申请协调期限没有明确规定的情形下，西安市政府从实质化解争议角度考虑，受理上诉人行政复议申请，并无不妥。至于涉案被诉行政复议决定是否合法，下一步应予以实体审查。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初1号行政裁定；二、本案指令西安铁路运输中级法院继续审理。   审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇  二0二0年六月二十八日  法官助理    王  鑫书  记  员    铁梦瑶  1