辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终515号上诉人（一审原告）：李泽兰，女，1938年4月6日出生，汉族，住辽宁省鞍山市千山区。委托诉讼代理人：陈雪，女，1982年2月16日出生，汉族，住辽宁省鞍山市千山区。被上诉人（一审被告）：鞍山市铁东区人民政府。住所地:辽宁省鞍山市铁东区解放东路33号。法定代表人：聂鹏，区长。委托诉讼代理人：李富东，鞍山市铁东区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：刘鹏，辽宁钢城正大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府。住所地：辽宁省鞍山市铁东区南胜利路36号。法定代表人：余功斌，市长。委托诉讼代理人：王喆，男，鞍山市司法局工作人员。委托诉讼代理人：隗琦，辽宁仁锦合律师事务所律师。李泽兰因与鞍山市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）、鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，不服鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审判决认定如下事实：2017年7月6日，铁东区政府作出征决字（2017）第02号房屋征收决定，上诉人在征收范围内有私有住宅72.56平方米。征收区域内王启连等人对该征收决定向鞍山市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2018年11月20日作出（2018）辽03行初14号行政判决，驳回了王启连等人的诉讼请求。案件上诉后，本院于2019年5月16日作出（2019）辽行终257号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。另查，铁东区政府作出征决字（2017）第02号房屋征收决定后，铁东区征收管理局（以下简称铁东征收局）未与上诉人达成房屋征收补偿协议。2017年2月3日，铁东征收局发布了“评估机构协商选定公告”，提出在三天的协商期内居民就评估公司的选定自主协商。因没有达成一致，2017年2月7日，铁东征收局公示了“摇号选定大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收评估机构的公告”，于2017年2月9日通过摇号方式对大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收项目进行了房屋征收评估公司随机摇号选定，并于2017年2月10日对摇号结果进行了公示。上诉人所居住区域由鞍山华信房地产评估有限公司（以下简称华信评估公司）负责评估。2017年7月7日，铁东征收局发布《大孤山红楼棚户区改造地块被征收房屋入户评估通知》，并于7月18日对分户初步评估结果进行公示。2017年8月6日，华信评估公司将《分户评估报告》送达上诉人。上诉人在法定期限内未对《分户评估报告》申请复核评估。2017年11月22日，铁东区政府对上诉人作出鞍东政征补（2017）129号房屋征收补偿决定。上诉人不服向鞍山市政府申请行政复议。2019年9月4日，鞍山市政府作出鞍政行复字第（2018）101号行政复议决定，维持铁东区政府对上诉人作出的房屋征收补偿决定。上诉人不服诉至鞍山市中级人民法院。一审判决认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，铁东区政府作为市、县级人民政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、十三条的规定，鞍山市政府对铁东区政府作出的房屋征收补偿决定具有作出行政复议的职权。结合本案，铁东区政府作出征收决定后，铁东征收局未与上诉人达成房屋征收补偿协议，铁东征收局按照《国有土地上房屋征收评估办法》规定，在协商选定没有达成一致的情况下，采取摇号的方式选定评估机构并根据房屋征收补偿方案及分户评估结果作出补偿决定。补偿方案中确定的安置方式包括货币补偿及产权调换两种补偿方式，被征收人可根据自身情况进行选择。因此，铁东区政府的征收补偿决定适用法规正确，程序合法。鞍山市政府作出的行政复议决定，认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。关于上诉人提出的产权调换房屋地点不好问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。铁东区政府为上诉人提供的就近地段的房屋符合法律规定。故对上诉人请求撤销铁东区政府作出的鞍东政征补（2017）129号《鞍山市铁东区人民政府房屋征收补偿决定书》及鞍山市政府作出的鞍政行复字第（2018）101号行政复议决定书，不予支持，应当驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第之规定，判决驳回李泽兰的诉讼请求。案件受理费50元，由李泽兰负担。李泽兰上诉称，1.请求二审法院撤销一审判决，并依法改判；2.请求撤销铁东区政府作出的《鞍山市铁东区人民政府房屋征收补偿决定》（鞍东政征补[2017]129号）；3.请求撤销鞍山市政府作出的鞍政行复字第（2018）101号行政复议决定。其上诉理由为：1.评估机构选择程序违法。2017年2月3日铁东征收局作出《评估机构协商选定公告》，2017年7月6日铁东区政府才作出《房屋征收决定公告》。在没有确定被征收区域和被征收人的情况下发布商选公告，程序违法；2.《评估机构协商选定公告》等文件送达程序违法。铁东征收局作出的《评估机构协商选定公告》《摇号选定大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收评估机构的公告》《大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收评估公司摇号选择结果公示》都是通过张贴公告的形式送达，但张贴地点并不在上诉人住宅区域内，且被征收区域占地3平方公里，客观上使上诉人无法及时获取公告内容，未依法保障上诉人的知情权；3.在房屋征收决定未作出前，被上诉人要求上诉人交房并签订《房屋产权调换协议》，程序违法；4.房屋评估价值明显不合理。齐大山地区与大孤山地区类似房屋地段，齐大山地区征收补偿标准为每平方米4000元左右，而大孤山地区的标准仅为每平方米2300元，且大孤山地区房屋售价已达每平方米5000-7000元，被征收房屋的评估价值明显不合理；5.被上诉人应提供改造地段房屋进行产权调换。被上诉人在征收区域路北建设了新的房屋，距离上诉人被征收房屋仅200米，但被上诉人预将上诉人安置到距离被征收房屋2公里远且临近墓地的路南，房屋价值及居住环境均不及被征收房屋；6.被上诉人违反法律规定采取中断供热方式迫使被征收人搬迁。铁东区政府辩称，1.评估机构的选择程序合法。2017年2月3日，铁东征收局发布了“评估机构协商选定公告”，提出在三天的协商期内居民就评估公司的选定自主协商。因没有达成一致，2017年2月7日，铁东征收局公示了“摇号选定大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收评估机构的公告”，于2017年2月9日通过摇号方式对大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收项目进行了房屋征收评估公司随机摇号选定，并于2017年2月10日对摇号结果进行了公示；2.送达程序合法。《评估机构协商选定公告》及《选择结果公告》等文件张贴在征收区域内，并进行了相应宣传，上诉人应该知道上述文件内容；3.签订《房屋产权调换协议书》符合双方利益。鉴于征收面积过大，为了加快征收进程，在《房屋征收决定》作出前，在自愿的基础上与被征收人协商的行为，保障了被征收人的利益；4.评估价格合法合理。被上诉人按照《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定对被征收房屋进行评估，符合法律规定。上诉人在法定期限内未对评估报告申请复核，视为对评估价格的认可；5.关于房屋调换位置。被上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，为上诉人在征收区域附近地段提供安置房屋，符合法律规定。鞍山市政府未提出答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。《分户评估报告》由铁东征收局送达上诉人，一审法院认定华信评估公司将《分户评估报告》送达上诉人有误，本院予以指出。本院另查明，2017年11月22日，铁东区政府对上诉人作出鞍东政征补（2017）129号房屋征收补偿决定，主要内容为，被征收人在征收范围内拥有建筑面积为72.56平方米的双室房屋一套，房屋用途为住宅，评估单价2327元/平方米。因征收决定规定的签约期限已过，征收项目已完成征收比例达94%以上，被征收人所属的铁北西街16栋已完成征收比例达53%以上，被征收人仍未与房屋征收部门达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十六条规定，决定如下：一、对被征收人名下的座落于铁北西街16栋18号房屋实施征收，按照《大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收补偿方案》的规定给予产权调换或货币补偿；二、如被征收人选择货币补偿，根据华信评估公司对房屋的评估和《大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1.房屋货币补偿费人民币168847元；2.搬迁补助费人民币1950元（搬家补助800元，补偿方案中规定的其他搬迁补助费，签订协议时按实际情况发放）。上述合计人民币170797元，全部存储于鞍山银行惠东支行；三、如被征收人选择房屋产权调换，按铁东区政府公布的《大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收补偿方案》确定本次房屋征收的安置地点和安置原则选择安置房屋。产权调换方案为：1.回迁90㎡三室，需缴纳代建费17.44㎡×830元/㎡，计14475元；2.搬迁补助费人民币1950元（搬家补助800元，补偿方案中规定的其他搬迁补助费，签订协议时按实际情况发放）；3.租房过渡期补助人民币3600元（在签订协议后，每半年支付一次过渡期补偿，直至回迁安置进户发钥匙日止，每个房证视为一户）；四、限被征收人于收到本决定书之日起十五日内与铁东征收局办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将被征收房屋腾空。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，上诉人在征收补偿方案规定的期限内未能与房屋征收部门就征收补偿问题签订补偿协议，铁东区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。上诉人不服铁东区政府作出的房屋征收补偿决定，鞍山市政府有权作出复议决定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，2017年7月6日，铁东区政府作出征决字（2017）第02号房屋征收决定，铁东征收局经协商未与上诉人签订房屋征收补偿协议。2017年2月3日，铁东征收局发布了《评估机构协商选定公告》，提出在三天的协商期内居民就评估公司的选定自主协商。被征收人没有就评估公司选定达成一致，2017年2月7日，铁东征收局公示了《摇号选定大孤山红楼棚户区改造地块房屋征收评估机构的公告》，2017年2月9日通过摇号方式选定了三家评估机构，2017年2月10日将摇号结果进行了公示。2017年7月7日，铁东征收局发布《大孤山红楼棚户区改造地块被征收房屋入户评估通知》，7月18日对分户初步评估结果进行公示。2017年8月21日，铁东征收局将《分户评估报告》送达上诉人。上诉人在法定期限内未对《分户评估报告》申请复核。2017年11月22日，铁东区政府对上诉人作出鞍东政征补（2017）129号房屋征收补偿决定。补偿决定确定的安置方式包括货币补偿及产权调换，被征收人可自行选择。鞍山市政府受理上诉人的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项之规定，对诉争房屋征收补偿决定进行了审查，作出诉争复议决定。由上可知，铁东区政府作出的房屋征收补偿决定基本符合法律法规的相关规定。鞍山市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于上诉人提出评估机构选择程序违法的问题。行政机关作出行政行为应当遵守法定顺序，顺序颠倒构成违反法定程序。但同时应当注意的是，轻微违反法定程序且不损害当事人合法权益的，并不一定构成撤销被诉行政行为的充分理由。本案确实存在征收决定作出之前即要求被征收人选择评估机构的事实，但最终评估机构以作出征收决定之日作为评估时点，评估结果并未侵犯被征收人的合法权益。上诉人以此为由请求撤销诉争补偿决定，本院不予支持。关于上诉人提出《评估机构协商选定公告》等文件送达程序违法的问题。法律法规未明确规定告知协商选定评估机构、摇号选定评估机构及选定评估机构后的送达方式。房屋征收工作往往涉及人员众多，区域较大，在此情形下行政机关采用在被征收人居住地张贴公告的方式向被征收人送达上述材料，符合正当程序原则。关于上诉人提出在房屋征收决定未作出前，被上诉人要求上诉人交房并签订《房屋产权调换协议》程序违法的问题。由于房屋征收工作牵涉面广，涉及人多，情况千差万别。据此，房屋征收部门在房屋征收决定下发前与被征收人进行多次协商，尽量促成与被征收人达成征收补偿协议，系行政机关应有之举，且协商行为不会对被征收人的合法权益造成不利影响。上诉人以此为由请求撤销诉争补偿决定，本院不予支持。关于上诉人提出房屋评估价值明显不合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋评估办法》第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。华信评估公司依照法定程序作出评估结论，上诉人主张该评估报告对其被征收财产的价值认定不合理，但未在法定期限内依法申请复核，应视为上诉人对评估结论予以认可。上诉人怠于行使复核权，又以此为由请求撤销诉争补偿决定，且上诉人并未提供证明被征收房屋评估价值明显低于同类房屋市场价值的证据。上诉人的该项主张，本院不予支持。关于上诉人提出被上诉人应提供改造地段房屋进行产权调换的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，铁东区政府向被征收人提供了就近地段的产权调换房屋，符合上述规定。上诉人的该项主张，本院不予支持。关于上诉人提出被上诉人违反法律规定采取中断供热方式迫使被征收人搬迁的问题。本案的审查客体是征收补偿决定和复议决定，人民法院应对征收补偿决定和复议决定进行全面审查。被上诉人是否采取中断供热方式迫使被征收人搬迁，并非本案审查范围。上诉人的该项主张，本院不予审查。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李泽兰负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月十六日法官助理张廓书记员鞠林