贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终31号 上诉人（一审原告）陈真发，男，1959年3月12日生，汉族，贵州省贵定县人，住贵州省贵定县。 被上诉人（一审被告）贵定县公安局，住所地贵州省贵定县金南街道迎宾路。 法定代表人杨仂，该局局长。 委托代理人李智鹏，特别授权代理。 委托代理人李灵，系贵州（贵达）律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人陈真发因治安行政处罚一案，不服贵州省龙里县人民法院（2019）黔2730行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告诉称，其到北京上访的行为并非毫无理由和毫无目的的上访，原告到最高人民检察院递交抗诉书，是依法维权，并未扰乱公共场所秩序。原告进京上访符合相关法律和政策，系因在与盘江镇××、××组村民林权纠纷中有新证据，能够推翻原判决和处理决定，故到最高人民检察院申请抗诉。被告未进行公开听证就对原告进行处罚，违背了中央政法委对上访人员进行处理的有关规定，且被告认定原告“非正常上访”和“扰乱公共场所秩序”无事实和法律依据。请求撤销贵定县公安局作出的贵县公法行罚决字［2019］204号《行政处罚决定书》。 一审法院查明，原告陈真发系贵定县盘江镇XX村民，在与盘江镇××、××组林权纠纷中，因不服政府及法院的处理结果，于2019年7月4日邀约陈贞荣、陈贞德等人到北京市的中纪委、中南海周边进行非正常上访，经北京市公安局西城分局府右街派出所发现后，对其下达了训诫书。2019年7月10日，贵定县公安局立案受理后，于同日传唤了陈真发等人，并书面通知了陈真发家属。在案件办理中，收缴陈真发携带的诉求书及陈贞华携带的举报信若干份，2019年7月11日，贵定县公安局对陈真发等人涉嫌非正常上访的行为开展了调查询问，在询问前向其告知了权利义务，在作出处罚决定前，告知了陈真发拟作出的处罚决定、事实及法律依据，并告知其享有陈述申辩的权利，在陈真发未提出陈述申辩的情况下，贵定县公安局作出贵县公法行罚决字［2019］204号《行政处罚决定书》，认定陈真发于2017年至2018年间多次进京上访，又于2019年7月4日带领他人到北京市的最高人民检察院、中纪委、中南海周边进行非正常上访，扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款规定，对陈真发处以行政拘留十五日的处罚。在处罚决定书中，已告知原告陈真发享有申请复议和提起诉讼的权利，该处罚决定已经龙里县拘留所执行完毕。 一审法院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，贵定县公安局依法具有对涉案治安案件进行处理的法定职责，是本案适格被告。被告贵定县公安局向本院提交的证据可以证明被告是通过调查，认定原告陈真发邀约他人，到北京中南海、中纪委进行非正常上访。根据《信访条例》第十八条第一款规定，信访应当到有关机关设立或者指定的接待场所，陈真发等人到中纪委、中南海附近信访、滞留的行为扰乱了中纪委、中南海附近的正常秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，被告贵定县公安局作出的涉案处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。贵定县公安局在调查询问过程中，依法告知其在调查询问过程中的权利义务，在作出处罚决定前，告知其拟作出处罚依据的事实及法律依据，并告知其享有陈述申辩的权利，在原告陈真发未进行陈述申辩的情况下，作出处罚决定，在处罚决定书中告知原告享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，被告贵定县公安局作出的涉案处罚决定程序合法。原告主张其到北京系到最高人民检察院申请抗诉，但其因在中南海附近滞留被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，贵定县公安局的办案过程中亦在陈贞华身上收缴到举报信若干，在陈真发身上收缴到诉求书若干。以上证据可以证实原告陈真发到中南海、中纪委附近走访、滞留或聚集，进行非正常上访。综上，被告作出的涉案处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈真发的诉讼请求。 上诉人陈真发上诉称，（一）一审法院事实认定错误。上诉人在自己权利受到侵害时，通过复议、诉讼等程序来维权，2019年7月最终与最高人民检察院取得联系启动林场纠纷案件的抗诉程序进京递交抗诉材料，但被上诉人认定上诉人的行为属于“非正常上访”“扰乱公共场所秩序”，事实认定错误。（二）中央政法委有明确规定，对于“上访”人员的处理均要经过听证，报省涉法涉诉领导小组研究，方可处理，但是被上诉人在一审中未提供该依据。（三）被上诉人拘留上诉人违反法律规定。该处罚决定尚未生效，上诉人有复议、诉讼的权利，被上诉人在处罚决定尚未生效前执行拘留违法。综上，请求：（一）撤销龙里县人民法院（2019）黔2730行初45号行政判决；（二）改判支持上诉人的一审诉讼请求；（三）一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人贵定县公安局在法定期限内未向本院提交答辩状。 二审期间，上诉人陈真发向本院提交了光盘1张，用以证明上诉人到北京是为了到最高人民检察院启动抗诉程序。因该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，不属于“新的证据”，本院不再组织质证和认证。 本院经阅卷和询问当事人，查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人做出的贵县公法行罚决字[2019]204号行政处罚决定事实是否清楚、程序是否合法以及法律适用是否正确。 《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条第（六）项规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”本案中，认定上诉人因林地纠纷，于2019年7月9日到中南海周边非正常信访，有上诉人本人及同行人员的陈述以及被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫的事实和被上诉人在办案过程中查获的举报信、诉求书等佐证，足以认定。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，其行为已扰乱了中南海周边地区的公共秩序。被上诉人贵定县公安局经过立案、调查询问、行政处罚前告知等行政处罚前置程序后，认定上诉人到中南海周边地区非正常信访的行为扰乱了公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第二款的规定，综合考虑案件情况及上诉人的具体情况，对上诉人作出行政拘留十五日的行政处罚，在法定量处幅度内并无不当。 关于上诉人主张被上诉人执行未生效行政处罚决定错误的问题。因行政行为一经行政机关作出即具有公定力，不论是否合法或存在瑕疵，即被推定为合法有效，不经依法撤销、变更即视为有效，行政机关有权依法采取相应执行行为。贵定县公安局对上诉人执行的行政拘留并不违反法律规定。因此，上诉人的该项上诉理由不能成立。 综上，被上诉人贵定县公安局作出贵县公法行罚决字[2019]204号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，量处得当。一审判决驳回原告诉讼请求并无不当，且认定事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉主张与事实不符，且证据不充分，其理由不能成立，依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈真发负担。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  刘玉冰 审判员  马 丹 二〇二〇年六月四日 法官助理张忙 书记员刘永凤