广东省珠海市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）粤04行终130号上诉人（一审原告）：黄文芳，女，1965年9月22日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区**************。公民身份号码：362************449。委托代理人:李岚，广东益诺众承律师事务所律师。委托代理人:赵雪娴，广东益诺众承律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市平沙镇人民政府，住所地：广东省珠海市高栏港经济区***********。法定代表人：彭雅松，镇长。应诉负责人：车海平，副镇长。委托代理人：陈育娟，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。委托代理人：陈晓菲，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局，住所地：广东省珠海高栏港经济区南水镇南港路1号。法定代表人：范玉重，局长。应诉负责人：韦键，副局长。委托代理人：陈育娟，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。委托代理人：邱小飞，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区**********。法定代表人：王朝晖，局长。应诉负责人：张明东，总工程师。委托代理人：梁国隆，工作人员。委托代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。一审第三人：珠海市平沙镇平塘社区*民委员会，住所地：广东省珠海市高栏港经济区平沙镇平塘四队平塘社区居民委员会大院。负责人：潘新国，书记。委托代理人：易桂梅，广东莱特律师事务所律师。上诉人黄文芳因诉被上诉人珠海市平沙镇人民政府（以下简称平沙镇政府）、珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局（以下简称高栏港城管局）、珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、一审第三人珠海市平沙镇平塘社区*民委员会（以下简称平塘居委会）行政赔偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初162号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实珠海市中级人民法院作出（2016）粵04行终82号《行政判决书》，认定“黄文芳被拆除房屋属违章建筑，依法应当拆除，平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局拆除该违章建筑程序缺欠，属轻微程序违法，对黄文芳的权利不产生实际影响。故对平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局的强制拆除行为确认违法。”黄文芳遂向平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局提出行政赔偿申请。市自然资源局、高栏港城管局分别于2017年7月17日、2017年8月4日作出《不予行政赔偿决定书》，决定对黄文芳提出的国家赔偿请求不予赔偿。平沙镇政府逾期未作出是否赔偿决定。黄文芳不服，向一审法院提起行政赔偿诉讼。一审法院作出（2017）粤0404行初300号行政赔偿判决，认为黄文芳向平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局提出行政赔偿申请，没有事实依据，故判决驳回黄文芳的赔偿请求。黄文芳不服提出上诉，珠海市中级人民法院于2018年8月20日作出（2018）粤04行终170号行政裁定，认为“黄文芳涉案房屋，通过适当方式拆除后，拆卸下来仍可利用的有价值的建筑材料等材料，属于黄文芳的合法财产。平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局对拆除后的建筑材料没有尽到应有的保管义务，没有移交给黄文芳，没有按照正当程序原则进行财产处置，造成了不应有的损害。公民法人或其他组织的合法财产，受法律保护。受害人有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定取得赔偿的权利，平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局应当承担赔偿责任”，故裁定撤销一审判决，发回重审。一审法院另行组成合议庭，依法追加平塘居委会作为一审第三人参加诉讼，平塘居委会未向一审法院提交其处置案涉违章建筑被拆除后的建筑材料等证据。另查明，因珠海市机构改革，不再保留珠海市国土资源局，原珠海市国土资源局的职责由新组建的市自然资源局行使。黄文芳的一审诉讼请求1.判决平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局共同赔偿黄文芳经济损失5338281.28元；2.判决平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局共同承担住宅结算单编制费13000元。一审法院判案理由及结果因（2018）粤04行终170号行政裁定已认定平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局对涉案违章建筑被拆除后的建筑材料等没有尽到应有保管义务、没有移交给黄文芳，没有按照正当程序原则进行财产处置，对黄文芳合法财产造成了不应有的损害，平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局给需要承担相应赔偿责任，故本案的争议焦点是平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局对黄文芳强制拆除造成合法财产（被拆除后可利用价值建筑材料及房屋内可移动物品）的损失如何予以赔偿。为确定本案具体赔偿数额，一审法院在审理过程中委托广东南天司法鉴定所对涉案违章建筑被拆除后具有可利用的建筑材料及房屋内可移动物品价值进行评估鉴定。该鉴定所于2019年9月19日函复一审法院，“涉案建筑材料及房屋内可移动物品已被清除，现场和物品已不复存在，由于我所对此类评估鉴定需要到现场进行查勘，对房屋建筑材料及可移动物品进行查勘清点，后根据查勘物品的状态核算价值。物品等被清除、无法查勘，故我所无法完成此次评估鉴定。”因此，一审法院对于赔偿数额的确定作出如下评判：原告应对行政行为侵害造成的损失承担举证责任，但因被告违法行政行为未履行证据保全义务导致损失无法确定的，应结合原告举证情况及被告证据保全过错重新分配举证责任，即由被告承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任，对原告举证的合理部分予以采信。本案中，黄文芳主张经济损失达5338281.28元，向一审法院提交了图片（涉案房屋外貌）和珠海市建设工程预算审批表及发票。一审法院认为，其一，珠海市建设工程预算审批表形成时间为涉案房屋被拆除后，该工程造价咨询企业没有也无法依据违章建筑建成时的状态进行编制计算，其是根据黄文芳单方面提供的资料进行的工程造价分析，且其所依据的资料，黄文芳没有向一审法院提交；其二，该审批表每一项工程造价计算均包含人工费和安装费，且该审批表核定的数额还包含有税金等费用，因案涉被拆除建筑为违章建筑，黄文芳为违建所付出的人工费、安装费、税金等费用并非需要赔偿的损失；其三，根据黄文芳提交的涉案房屋外观图片显示，涉案房屋处于毛坯状态，房屋外表未见门窗工程，与审批表核算内容不符。因此，对于黄文芳提交的珠海市建设工程预算审批表，一审法院只审慎地参考其合理部分。平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局主**塘居委会对涉案违章建筑拆除后的建筑材料进行了合理处置，向一审法院提交了平塘居委会所作的《情况说明》及5个附件。一审法院认为，第一，《情况说明》中称“平塘居委会在强拆后即通知黄文芳前来处理建筑废料”，因没有其他证据加以佐证，一审法院不予采信；第二，《情况说明》中称“平塘居委会处置了黄文芳的废铁，并变卖了收到41067元”，因附有收据，一审法院予以采信；第三，根据黄文芳提交的由珠海市和泰建筑工程有限公司出具的《情况说明》中“2014年8月18日我司上述地点的违建物进行物品清理并搬运至珠海市平沙镇平塘社区，2014年8月19日才正式对上述违章建筑进行拆除”之内容，可以认定涉案违章建筑拆除前存在一些可移动物品。因此，平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局对强制拆除后的建筑材料尽管处置了废铁，但由于没有制作保存物品清单，无法确认搬运至平塘居委会处的物品是否还存在其他具有可利用价值的建筑材料，也无法确认可移动物品的内容、数量。现上述物品除了废铁已被变卖兑现，其他物品均已灭失，故一审法院认为平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局没有尽到认真清点、妥善办理存放依法交付的义务，对黄文芳造成的损失需要进行赔偿。平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局关于已合理处置建筑材料的主张没有事实依据，一审法院不予支持。平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局还主张涉案违章建筑被拆除后仍有利用价值的建筑废料被变卖后的钱不足以支付必要的清运施工费，因此黄文芳没有经济损失。一审法院认为，清运施工费的支出与本案审理的行政赔偿行为无关，平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局若要主张清运施工费，可另循法律途径解决。结合各方诉辩意见和一审法院对证据的认定，考虑到涉案违章建筑拆除前的较大建筑面积、毛坯状态，平塘居委会已处置废铁的情况，建筑材料被拆卸后的可利用率，即便由黄文芳自行拆除，亦不可能完全保有原先的适用价值，房屋处于毛坯且未封闭状态，排除屋内存在贵重物品可能性等因素，酌情认定黄文芳涉案违章建筑被拆除后可利用价值建筑材料及房屋内可移动物品损失5万元。另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第七条第二款规定:“两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”因平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局共同实施了拆除行为，平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局应依法共同承担侵害黄文芳合法财产权益的行政赔偿责任。一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：1.平沙镇政府、市自然资源局、高栏港城管局于判决生效之日起三十日内共同赔偿黄文芳位于平塘社区四队平塘河边的自建房被拆除后可回收利用的建筑材料及屋内可移动物品损失人民币5万元；2.驳回黄文芳的其他赔偿请求。当事人二审诉辩主张上诉人黄文芳的上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持黄文芳一审的全部诉讼请求。其理由如下：（一）一审法院仅凭平塘居委会出具的《收据》就认定涉案建筑物的可利用建筑材料价值41067元的依据不足。该《收据》没有列明废铁产生的材料品种、也没有单价、更没有数量，无法证明废铁钱41067元就是涉案建筑物所有的废铁。上诉人提交的《珠海市建设工程预算审批表》是依据建筑施工图纸的要求来还原涉案工程所需要的全部建筑材料，从该预算表统计钢筋工程的钢材数量达到127.825吨。2015年的废铁回收单价为1500元/吨左右，按《收据》金额计算废铁数量仅为27.378吨，不可能建成如此大规模的建筑物。（二）一审法院认为建筑材料被拆卸后可利用率即便由上诉人自行拆除，亦不可能完全保有原先的适用价值，从而否定上诉人可通过适当方式拆除而保有其他可利用价值建筑材料的认定依据不足，三被上诉人应对违法强制拆除行为造成上诉人损失承担相应的赔偿。通过预算表以及上诉人提交的付款凭据单可知，涉案建筑物包括了土石方工程、桩基工程、砌筑工程、混凝土及钢筋凝土工程、装饰工程、门窗工程，还包括电器开关及电线。通过《结算协议》可知涉案建筑工程已经完成了约87％的工程量。上述工程拆卸的混凝土工程可以作为硬渣处理，卖硬渣单价可达到20元/m2；楼梯和阳台不锈钢通过适当方式拆除均可原价回收使用。三被上诉人使用违法暴力方式拆除涉案建筑、擅自处理使得上诉人可回收利用的建筑材料价值遭受损失，应当依据建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为造成的损失承担相应的赔偿。（三）一审法院酌定房屋内可移动物品损失约为8933元，明显与事实不符。虽然涉案建筑物处于部分装修尚未完全完工状态，但通过上诉人在一审法院已提交的付款凭据可知，上诉人购买的建筑材料包括玻璃门、座厕、洗脸盆、外墙砖等等，材料价值已达384156元，且尚未使用过。从珠海市和泰建筑工程有限公司出具《情况说明》来看，需要施工队在一天时间内进行物品清理和搬运的可移动物品的价值明显不止几千元。被上诉人平沙镇政府答辩称：一审判决综合各方证据及意见的基础上，充分考虑涉案违法建筑的现实情况，在审理过程中依法委托鉴定机构对涉案赔偿数额进行评估鉴定未果的情况下，酌情确定赔偿数额为5万元，完全是合理合法的。（一）涉案房屋已确定为违法建筑，（2018）粤04行终170号行政裁定已经认定，本案的赔偿范围仅限于涉案房屋拆卸下来仍可利用的有价值的建筑材料等直接损失。在本案中，各方提交的能证明涉案赔偿数额的证据有两份，平沙镇政府提交的《收据》记载了平塘居委会收到黄文芳废铁钱41067元，该证据是本案唯一的事实依据。黄文芳提交的《珠海市建设工程预算审批表》是在涉案房屋被拆除后根据上诉人单方资料进行的工程造价分析，亦未附所依据的资料，严重缺乏客观性及事实基础；而且该预算价除了含材料费原始预估价值外，还包含人工费、安装费和税费。但因违章建筑的违法性，已决定了材料费的原始价值、人工费、安装费和税费等不在赔偿范围内。该预算价不能作为赔偿数额的认定依据。此外，涉案违法建筑在拆除时是毛坯状态，也未有门窗工程。该审批表与现实情况不符。《珠海市建设工程预算审批表》在赔偿数额认定上不具有参考价值。（二）（2018）粤04行终170号行政裁定已经认定，黄文芳涉案房屋是三被上诉人通过适当方式拆除，不存在上诉人声称的“违法暴力方式”，三被上诉人的拆除方式并未对建筑材料被拆卸后的可利用率产生实质性影响。一审判决基于涉案违章建筑的现实情况，认为即便由上诉人自行拆除，亦不可能完全保有原先的适用价值，认定正确。（三）关于屋内可移动物品的价值，由于涉案房屋处于毛坯且未封闭状态，一审法院排除屋内存在贵重物品的可能性等因素是合理的。虽然搬运公司出具情况说明提及搬运物品情况，但表述的是在某日搬运而非某一整日都在搬运，是上诉人故意歪曲、主观臆断试图夸大该可移动物品的价值，并无任何事实依据。（四）上诉人在其上诉状中提及的所谓废料单价均无事实与法律依据。其提供的付款单据，均是单方证据，既非发票也未附任何付款有效凭证，均不能作为认定依据。被上诉人高栏港城管局答辩意见与平沙镇政府意见一致。被上诉人市自然资源局答辩称：（一）涉案违章建筑不具备合法财产属性，国家不保护行政相对人的违法利益，黄文芳有义务证明其违章建筑被拆除后建筑废料仍有可利用价值的经济损失。黄文芳违反《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，未经批准非法占用土地、未取得建设工程规划许可证而擅自建设房屋的事实清楚，涉案房屋属违章建筑不具备合法财产属性。珠海市中级人民法院作出（2016）粤04行终82号《行政判决书》已确认黄文芳房屋属违章建筑，依法应当拆除。三被上诉人的联合强制拆除行为虽程序轻微违法，但对黄文芳权利不产生实际影响。违章建筑的违法性决定了该建筑原材料、人工费亦不受法律保护，不能获得国家赔偿。黄文芳对违章建筑被拆除后仍有可利用有价值的建筑废料的经济损失负有举证义务。黄文芳没有提供证据证明违建房屋被拆除后建筑废料的市场价值，黄文芳提供的主要证据《建设工程预算审批表》仅是违建房屋拆除后才编制的房屋预算成本，并不能证明房屋被拆除后建筑废料的价值。平沙镇政府提供了违建房屋被拆除后仍有可利用价值的废铁的变卖《收据》，该《收据》可证明黄文芳违建房屋被拆后建筑废料相应的经济价值。（二）涉案违章建筑被拆除后仍有可利用的有价值的建筑废料，经成本核算后其市场价值应为负10万元，虽法院认定建筑废料仍属黄文芳的合法财产，但核算建筑废料的市场价值应先扣除必要的建筑废料清运施工费后才能得出其市场价值，黄文芳没有直接经济损失，不能获得国家赔偿。本案无论是谁来处置建筑废料，都需要依法及时处理，都需要运到指定地点堆放。因此在计算建筑废料的市场价值前应先扣除必要的建筑废料清运费、设备租用费、人工费后才能得出最后的市场价值。三被上诉人在联合执法时没有带走任何建筑废料，平塘居委会根据自身职责主动协助政府承担善后处置工作，支付了工程费用(包括清运费、设备租用费、人工费等)人民币148456元。同时，平塘居委会处置被拆建筑废铁于2015年11月10日收到人民币41067元。两者相滅，涉案建筑废料的市场价值约为负10万元，黄文芳没有直接经济损失。一审第三人平塘居委会答辩称：（一）平塘居委会作为平沙镇政府的派出机关，依法主动承担涉案违章建筑的处置善后工作。（二）由于此类违章建筑废料的处置工作并无明确法律法规的规范指引，平塘居委会是根据基层组织业务经验开展处置善后工作。平塘居委会承担处置善后工作后，立即电话通知黄文芳前来处理违章建筑被拆除后的建筑废料等，但黄文芳置之不理。2014年9月至12月期间，平塘居委会又多次电话通知上诉人前来处理该建筑废料等，但黄文芳仍不予理会。黄文芳的违章建筑废料随意堆放，不但污染环境，甚至已经给附近居民带来一定的安全隐患。平塘居委会为了维护社区居民整体生活环境质量及安全，并配合珠海市****现场会的顺利举行，需对该违章建筑所在地进行平整工程、清运废料。平塘居委会向平沙镇政府申请工程经费，于2015年1月委托珠海市长立建筑工程有限公司负责施工，并支付工程费用高达(包括清运费、设备租赁费、人工费等)人民币148456元。同时，平塘居委会将存在价值的废铁进行单独提取后，又再次通知了黄文芳前来处置，但黄文芳人仍然不予理会。平塘居委会遂代为处置废铁，并于2015年1月10日收到废铁钱人民币41067元，随即电话通知黄文芳前来领取，但上诉人却拒绝前来，而后平塘居委会多次通知黄文芳前来领取但未果。现该废铁钱仍在平塘居委会处保管。二审查明的事实一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果（2016）粤04行终82号《行政判决书》认定，涉案房屋属违章建筑，依法应当拆除。三被上诉人的联合强制拆除行为虽程序轻微违法，但对黄文芳权利不产生实际影响。（2018）粤04行终170号行政裁定亦已认定，三被上诉人对涉案房屋拆除后的建筑材料等，没有尽到应有的保管义务，也没有移交给所有权人黄文芳，没有按照正当程序原则的要求进行财产处置，导致黄文芳的合法财产造成了不应有的损害，应承担相应赔偿责任。结合上述生效裁判认定、一审判决及各方诉辩意见，本案二审的争议焦点是：案涉建筑物被拆除后可利用价值建筑材料及房屋内可移动物品损失数额应如何确定。对此，本院评判如下：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持，只有在确有证据证明其合法权益受到侵害的情形下，原告才能申请行政赔偿。关于可回收利用建筑材料的损失。上诉人黄文芳主张从其提交的《珠海市建设工程预算审批表》统计钢筋工程的钢材数量达到127.825吨，且拆卸的混凝土工程可以作为硬渣处理。对此，本院认为，拆除违法建筑，钢筋、水泥、砖瓦等建筑垃圾，不具有可回收利用的价值，通常不应予以行政赔偿。只有存在可回收利用的钢架结构、有再利用价值的门窗等特殊材料，因行政机关未妥善保管造成无法回收利用的，方可予以行政赔偿。尽管（2018）粤04行终170号行政裁定认定三被上诉人未按正当程序原则进行财产处置导致黄文芳合法财产受损，但三被上诉人在拆除涉案违章建筑物时，通知了黄文芳来到拆除现场；建筑物拆除后，黄文芳怠于处置建筑材料亦存在一定过错。为避免黄文芳损失进一步扩大，平塘居委会代为处理建筑材料合理合法。黄文芳要求按《珠海市建设工程预算审批表》赔偿可回收利用价值建筑材料损失，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于室内可移动物品的损失。上诉人黄文芳主张，其购买的建筑材料包括玻璃门、座厕、洗脸盆、外墙砖等价值达384156元，均未使用且放置在室内，应予赔偿。本院认为，案涉建筑为处于毛坯和未封闭状态，室内存在贵重物品的可能性不大；三被上诉人于2014年3月12日发出《责令停止违法行为通知书》《责令限期改正违法行为通知书》，于2014年8月4日发出《强拆通告》，于2014年8月18日、19日实施强拆，上诉人有足够的时间处置室内物品；三被上诉人在实施拆除前，也组织了施工人员将室内物品搬到指定地点存放。上诉人黄文芳没有提交充分的证据证明高达384156元的玻璃门、座厕、洗脸盆、外墙砖等作为室内可移动物品在案涉建筑物被强拆时仍存放于室内，据此，对于黄文芳要求赔偿该部分损失的上诉主张，本院不予支持。鉴于三被上诉人未对室内物品及拆除后的建筑材料进行妥善交接，部分物品损坏丢失的情形客观存在。在各方证据不足、难以再行取证的情形下，一审法院结合本案具体情况，酌定三被上诉人赔偿黄文芳涉案违章建筑被拆除后可利用价值建筑材料及房屋内可移动物品损失5万元，并无不当。综上，上诉人黄文芳的上诉主张依据不足，应予驳回。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年六月十六日书记员 梁敏儿