云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终238号上诉人（一审原告）冷天朝，男，汉族，1966年4月23日生，身份证住址：云南省华坪县，现住云南省华坪县。委托代理人肖恩，四川信恒律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）华坪县人民政府。住所地：云南省华坪县中心镇东路13号。法定代表人庞新秀，县长。委托代理人谢天兵。代理权限：一般授权代理。委托代理人张盛频，云南瑞彪律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市人民政府。住所地：云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。法定代表人郑艺，市长。委托代理人陈光军。代理权限：一般授权代理。委托代理人李四玉，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人赵关清，男，汉族，1954年4月3日生，住云南省华坪县。委托代理人徐浩桔，云南华经律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人冷天朝因与被上诉人华坪县人民政府、丽江市人民政府林业行政确认及行政复议一案，不服云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人冷天朝及其委托代理人肖恩，被上诉人华坪县人民政府委托代理人谢天兵、张盛频，被上诉人丽江市人民政府委托代理人陈光军、李四玉，一审第三人赵关清及其委托代理人徐浩桔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审裁定认定，1983年“两山”划定时，赵关清户取得了坐落于华坪县荣将镇临江乡十九队尾坪子90亩的自留山林地使用权，华坪县人民政府颁发了编号为3198的《自留山证书》，该证书载明了面积及四至边界。1997年10月1日，冷天朝通过与原华坪县石龙坝乡临江村公所第八生产队（现华坪县石龙坝镇临江村民委员会八组）签订《出让荒山使用权协议》，以每亩2元的价格，受让了位于原临江村公所第八生产队丙地里尾坪子300亩荒山的使用权，并取得了编号为97100100801的《云南省华坪县有偿出让集体荒山使用权证书》（以下简称《荒山使用权证书》）；在华坪县林业局林改办保存的档案中，没有华坪县人民政府颁发案涉《荒山使用权证书》的相关资料，也没有冷天朝交纳出让金的收据。在2003年冷天朝办理荒山使用证的档案中有《“四荒”拍卖协议书》2份、《华坪县有偿出让集体荒山使用证申领表》2份、临江村民委员会《证明》2份、编号为20031234、20031235的《荒山使用权证书》各1本，证书加盖有填审机关“华坪县林业局”的公章，没有发证机关“华坪县人民政府”的公章，两本证书存放于档案没有颁发，原因是华坪县人民政府已于1997年颁发过《荒山使用权证书》，没有必要重复颁发。2014年因建设观音岩水电站，征用了临江村民委员会八组1135线以下的林地、承包田地。在1135线以下的林地中，有30.11亩是冷天朝与赵关清争议的林地，已被库区淹没。冷天朝与赵关清均确认双方争议的林地面积是30.11亩，该争议地的补偿款已由冷天朝领取。因冷天朝与赵关清之间的林权争议协商未果，赵关清于2015年7月5日向华坪县人民政府申请作出处理。2017年7月3日，华坪县人民政府作出华林决字〔2017〕第2号林权争议处理决定。赵关清不服申请行政复议，丽江市人民政府受理后作出了丽行复决字（2017）第23号行政复议决定，撤销了华坪县人民政府作出的华林决字〔2017〕第2号林权争议处理决定，并责令华坪县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。2018年9月3日，华坪县人民政府作出华林决字〔2018〕第3号林权争议处理决定：一、撤销冷天朝持有的编号为97100100801的《荒山使用权证书》；二、双方争议林地30.11亩在征用前的使用权归赵关清所有；三、注销赵关清所持有编号为3198的《自留山证书》。冷天朝不服行政复议申请。2019年2月12日，丽江市人民政府作出丽行复决（2018）第57号行政复议决定，维持了华坪县人民政府华林决字〔2018〕第3号林权争议处理决定。冷天朝不服林权争议处理决定和行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求确认华坪县人民政府颁发的编号为97100100801的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的30.11亩林地在征用前的使用权归冷天朝所有。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当有明确具体的诉讼请求，应当符合受理案件的条件。冷天朝提起诉讼的第一个诉讼请求中既包含了要求撤销华坪县人民政府的林权争议处理决定和丽江市人民政府的复议决定，又包含了要求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和要求确认双方争议的林地归其所有，请求事项涉及不同的行政行为，诉讼请求不明确、不具体，经一审法院释明，冷天朝对要求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和要求确认双方争议的林地归其所有的诉讼请求不同意撤回起诉。按照行政案件一行为一诉讼的诉讼原则，不同性质的诉讼请求不能在一个案件中同时审理，故应驳回冷天朝该部分诉讼请求的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回了冷天朝请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和确认双方争议的30.11亩林地归其所有的起诉。冷天朝上诉请求：1.撤销云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初58号行政裁定，指令一审法院继续审理本案；2.诉讼费用由华坪县人民政府、丽江市人民政府承担。事实和理由：1.被诉处理决定包括撤销行为、确权行为、注销行为，冷天朝的诉讼请求明确、具体，一审法院认为冷天朝的请求事项涉及不同的行政行为，诉讼请求不明确、不具体，裁定驳回冷天朝请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和确认双方争议的30.11亩林地归其所有的起诉错误；2.一审法院判决驳回冷天朝要求撤销被诉处理决定第一项、第二项和被诉复议决定的诉讼请求，表明一审判决确认了华坪县人民政府、丽江市人民政府作出的撤销行为、确权行为是正确的，也表明不同的行政行为可以一同判决，但一审法院又认为行政案件应当一行为一诉讼，不同性质的诉讼请求不能在一个案件中同时审理，裁定驳回冷天朝请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和确认双方争议的30.11亩林地归其所有的起诉，一审法院的判决和裁定自相矛盾。华坪县人民政府答辩称，冷天朝没有针对被诉处理决定是否合法提出诉讼请求，而是直接提起确认诉讼，违反行政案件一行为一诉讼原则；一审裁定正确合法，冷天朝的上诉理由不能成立。请求驳回冷天朝的上诉，维持原裁定。丽江市人民政府答辩称，被诉行政行为是人民法院进行合法性审查的对象，决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一行政行为。公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却只能有一个，即“一行为一诉讼”，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的规定，是例外的行政诉讼制度设置。本案被诉处理决定和被诉复议决定依法应认为是同一个行政行为。冷天朝除请求撤销被诉处理决定第一项、第二项和被诉复议决定外，还请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的30.11亩林地在征用前的林地使用权归其所有，其诉讼请求涉及多个不同性质的行政行为，已违反“一行为一诉”原则。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回冷天朝的上诉，维持原裁定。赵关清陈述称，冷天朝除请求撤销被诉处理决定第一项、第二项和被诉复议决定外，还请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的30.11亩林地在征用前的林地使用权归其所有，其诉讼请求涉及多个不同性质的行政行为，已违反“一行为一诉”原则。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回冷天朝的上诉，维持原裁定。二审中，各方当事人均未提交新的证据。一审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本案的争议焦点为一审裁定驳回冷天朝的起诉是否正确？本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》并未规定人民法院审理行政案件可以判决确认行政行为合法、判决确认林地使用权归属。因此，冷天朝起诉华坪县人民政府和丽江市人民政府，要求确认编号为97100100801的《荒山使用权证书》合法有效、确认争议的30.11亩林地征用前的使用权归冷天朝所有的请求事项不属于人民法院行政审判的权限范围，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，一审裁定驳回冷天朝请求确认编号为97100100801的《荒山使用权证书》合法有效、确认争议的30.11亩林地在征用前的使用权归冷天朝所有的起诉事项正确。冷天朝的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，冷天朝的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年六月五日书记员  杨 涛