河南省济源市人民法院行 政 判 决 书(2020)豫9001行初22号原告：济源市北方耐火材料有限公司。住所地：河南省济源市克井镇克井村东。法定代表人：牛广涛，董事长。委托诉讼代理人：王小军，男，河南艳阳天律师事务所律师。委托诉讼代理人：任磊磊，男，河南艳阳天律师事务所律师。被告：济源产城融合示范区生态环境局（又名济源市生态环境局）。住所地：河南省济源市第二行政区5号楼。法定代表人：成铖，局长。委托诉讼代理人：马诗院，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：张桂玲，女，河南明砥律师事务所律师。被告：济源市人民政府。住所地：河南省济源市黄河大道与沁园路交叉口第一行政区。法定代表人：石迎军，市长。委托诉讼代理人：葛姣姣，女，该府工作人员。原告济源市北方耐火材料有限公司（以下简称济源北方公司）不服原济源市环境保护局（以下简称济源环保局）2019年10月29日作出的济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定和被告济源市人民政府（以下简称济源市政府）2020年4月2日作出的济政复决〔2020〕第9号行政复议决定，于2020年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月27日立案后，分别于2020年4月29日、30日向被告济源产城融合示范区生态环境局（又称济源市生态环境局，以下简称为济源生环局）和济源市政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法适用普通程序，组成由审判员李小龙担任审判长、人民陪审员段小春和王江玉参加的合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告济源北方公司的法定代表人牛广涛及委托诉讼代理人王小军，被告济源生环局的委托诉讼代理人马诗院、张桂玲，被告济源市政府的委托诉讼代理人葛姣姣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原济源环保局于2019年10月29日作出济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定书，决定对原告济源北方公司处以罚款21万元的行政处罚，原告济源北方公司不服，向被告济源市政府申请行政复议，被告济源市政府于2020年4月2日作出济政复决〔2020〕第9号行政复议决定书，决定维持济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定。原告济源北方公司诉称：其公司是成立多年的制作耐火材料的企业，经过了济源环保局的审批，符合环保要求。根据济源环保局的要求，从2016年8月开始，其公司对环保设备进行改造升级。2016年改造粉碎车间大棚内外密闭，2017年新上粉碎除尘器一套，2018年进行煤改气工程，原为煤气发生炉，现已改为清洁能源管道天然气。2018年5月改造完成。按照济源环保局的要求，2018年6月底其公司安装在线监控系统。由于新改造管道天然气和炉窑烧咀设施为新工艺，在2018年11月23日12时至28日24时期间调试生产时，济源环保局发现其公司的监控系统数据中有16组数据超标，在没有对数据以及监控系统进行校验和复核的情况下，就作出济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定。其公司不服，向济源市政府提出复议，却作出维持决定。其公司认为，济源环保局作出的行政处罚决定，认定的事实证据不足，程序错误，适用法律不正确，应予撤销。理由如下：第一，其公司按照济源环保局的要求安装的环保在线监控系统为普通排放标准颗粒物在线监测设备，型号为MS-1000，检测原理为激光后散射抽取法，在烟气水雾较大时监控数据受影响，数据有失真的可能，不能作为处罚的唯一依据。第二，2018年11月23日12时至28日24时，其公司的《监控数据日报表》的数据不正确，数据本身不科学，且在其公司事后已经停炉停机且把烟囱下端入口堵住的情况下，监控数据中仍显示干烟气流量数字很大，有时高达三万多，直接说明该仪器检测数据不准确。第三，其公司安装的在线监控设备系统没有经过有关机关检测和校验，事后济源环保局也没有对该设备进行校验和复核，数据的科学性无法确定。第四，《监控数据日报表》中显示，排放口名称为隧道窑废气排放口，监控排放口应按照规范要求设置，由于其公司的设置不科学，经咨询，烟囱上安装这类监测仪器不适应，数据偏差严重，其公司申请移位，已获得批准，故其公司认为原排放口检测位置设置不科学，据此得出的《监控数据日报表》中的数据不科学、不准确。另外设置监控系统本身就是让企业自证清白，这是立法机关让企业设置监控系统的初衷。济源环保局却仅以此对其公司进行处罚，不符合执法处罚的理念。若监控系统数据合格而现场检测不合格时，济源环保局一定不会采信监控系统中的数据的。据此可以确定，监控系统数据仅是济源环保局执法的一个证据线索，是个参考，不能把它作为唯一超标排放污染物的证据，应有其他确实充分的证据证明其公司确实超标排放污染物，才能对其公司进行处罚。第五，单独依据《监控数据日报表》数据就认为其公司超过规定的排放值排放污染物，证据不足，没有执法人员现场检测，不能认定其公司污染物排放值超标。第六，其公司在试生产中产生的检测数据不稳定，且其公司发现数据异常时（2018年11月27日3点05分时，即试生产第四天）立即向济源环保局报告，济源环保局就应立即查明数据异常的原因而没有查明，应当及时提示或者警示其公司而没有，而事后对其公司进行处罚，有悖于让其公司安装环境监测系统的初衷。第七，济源环保局作出的行政处罚程序错误。在其公司提出陈述申辩后，济源环保局没有对其公司的陈述申辩理由给予复核，属于程序错误，处罚决定不能成立。济源市政府没有认真审查，作出的复议决定错误。请求撤销原济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定和济源市政府作出的济政复决〔2020〕第9号行政复议决定。庭审中又称，第一，其公司的监控设备没有进行检验、校对、调试，与真实数据不一致。第二，济源环保局确定是管控天气，却没有告知其公司。第三，济源环保局对其公司提出的陈述申辩事项没有进行逐一复核，主要是对其公司提出的关于监控数据失真的陈述申辩事项没有进行复核，属于程序错误。第三，济源市政府对其公司提出的复议请求没有给予逐一答复，属于程序错误。原告济源北方公司向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：其公司在2019年4月3日向济源环保局提交的《关于我公司废气排放口颗粒物时均值累积超标的情况说明》及2019年5月30日向济源环保局提交的《申诉补充材料》。第二组证据：其公司2020年1月3日制作的《行政复议申请书》。第三组证据：1.其公司的《历月电费明细》。2.其公司的《工商业用户天然气销售情况》。3.其公司在2018年11月23日至28日的《监控数据日报表》。4.其公司的部分监控数据。5.其公司在2020年5月11日的《废弃污染源自动监控基站日常巡检校准记录表》。6.其公司在2020年5月12日4点班、13日0点班的《隧道窑尾气治理设施运行台账》。7.照片12张。8.其公司购买4017模块的《备件购销合同》及付款依据。9.济源环保局给其公司发放的《污染源自动监控设施建设验收流程》。10.其公司安装监控设备的《CYA-300DC后向散射烟尘浓度连续测监仪使用说明书》。被告济源生环局辩称：第一，其局作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。根据污染源自动监控数据统计结果，轻中度污染天气管控及重污染天气应急预警期间，2018年11月23日12时至28日24时期间，济源北方公司隧道窑废气排放口颗粒物时均值累计超标16组，超标浓度范围为30.04mg/m3-58.67mg/m3，超过了《河南省工业炉窑大气污染物排放标准》规定的排放限值。其局对济源北方公司的违法行为进行了立案查处，并依法制作了现场勘查笔录和调查询问笔录等，济源北方公司对上述违法事实认可，并在相关证据材料上签字确认。上述违法事实，有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片、监控数据日报表、监控中心值班登记表等证据佐证，认定事实清楚，证据确实充分。第二，其局作出的行政处罚决定，适用法律正确。济源北方公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”之规定，因此其局作出的处罚决定，适用法律正确。第三，其局作出的行政处罚决定，处罚适当。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，根据济源北方公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，济源北方公司的违法行为属于浓度超标50%以上100%以下或总量超标50%以上80%以下的，应处三十万元以上四十万元以下罚款；其局按照济环法纪〔2018〕4号专题会议纪要的要求，依法对济源北方公司减轻了处罚，对济源北方公司作出罚款二十一万元的处罚决定，处罚适当。第四，其局作出的处罚决定，程序合法。其局发现济源北方公司2018年11月23日12时至28日24时期间的违法行为后，进行了立案查处，于2019年4月1日向济源北方公司送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（济环罚先告字〔2019〕68号），告知济源北方公司违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知济源北方公司有权进行陈述、申辩和申请听证。济源北方公司于2019年4月3日向其局提交了《情况说明》，其局对济源北方公司的陈述申辩意见进行了复核。根据复核结果，经研究，认为济源北方公司的陈述申辩意见不影响对其违法行为的认定和处理。2019年11月7日，其局依法向济源北方公司送达了行政处罚决定书（济环罚决字〔2019〕203号）。因此，其局作出的处罚决定，程序合法。请求依法驳回济源北方公司的诉讼请求。庭审中又辩称，其局作出行政处罚的主体合法，所作出的处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。济源北方公司称监控设备没有检验，理由不能成立。首先，济源北方公司是检验义务主体，设备上传的数据是依法依规进行的，是可以直接作为处罚依据的。其次，不管是否是管控天气，济源北方公司均应当保证其生产时排放的废气不超标。第三，其局已经对济源北方公司的所有申辩理由进行了复核，不存在程序违法。被告济源生环局向本院提交了以下证据、依据：1.行政处罚案件立案审批表、执法人员执法证复印件。2.济源北方公司的营业执照、法定代表人身份证复印件。3.监控数据日报表、监控中心值班登记表。4.现场勘查示意图、现场检查（勘察）笔录、视听资料（照片四张）。5.其局对济源北方公司法定代表人牛广涛的询问笔录。6.济源北方公司环评手续。7.其局济环法纪〔2018〕4号专题会议纪要。8.案件调查终结报告。9.其局制作的行政处罚事先（听证）告知书及送达回证。10.济源北方公司递交的情况说明。11.济源市环境监察支队制作的关于对北方耐火废气超标排放案处罚申诉的核查报告。12.济源北方公司递交的申诉补充材料。13.其局济环法纪〔2019〕19号专题会议纪要、行政处罚审批表。14.行政处罚决定书及送达回证。被告济源市政府辩称：第一，行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。2018年11月23日12时至28日24时，济源北方公司隧道窑废气排放口颗粒物时均值累计超标16组，超标浓度范围为30.04mg/m3-58.67mg/m3，超过了《河南省工业炉窑大气污染物排放标准》规定的排放限值。2018年11月30日，济源环保局对济源北方公司进行了现场勘查，当日进行了立案。经过调查、行政处罚事先告知、济源北方公司书面申辩、申诉复核等程序后，济源环保局作出了济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定书，认定济源北方公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条之规定，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之规定，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，决定责令济源北方公司改正违法行为，处以罚款二十一万元的行政处罚。因此，济源环保局作出的行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。第二，行政复议决定书认定事实清楚、程序合法。济源北方公司向其府提交了复议申请书，其府于2020年1月6日予以受理，济源生环局在法定期限内提交了答复书和全部证据材料，经过审理，其府于2020年4月2日作出了济政复决〔2020〕第9号行政复议决定书，行政复议程序符合相关法律法规规定。庭审中又辩称，济源北方公司的复议请求是撤销行政处罚决定书，其府已对济源北方公司的复议请求进行了全面审查，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告济源市政府向本院提交了以下证据、依据：1.济源北方公司2020年1月6日提交的行政复议申请书及法定代表人身份证明等材料。2.济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定书。3.其府于2020年1月10日作出的济政复受〔2020〕第3号行政复议受理通知书。4.其府于2020年1月10日作出的济政复答字〔2020〕第3号行政复议答复通知书。5.济源生环局2020年1月21日提交的答辩状。6.其府于2020年3月3日作出的济政复延〔2020〕第1号延期审理通知书。7.其府于2020年4月2日作出的济政复决〔2020〕第9号行政复议决定书。8.其府制作的行政复议送达回执两份。经庭审质证，原告济源北方公司对济源生环局提交证据的质证意见为：对证据3有异议，数据来源于其公司的监控数据，是在调试期间而产生的，这个数据与真实数据存在不一致的可能，因为没有进行校验、比对。对证据5的真实性无异议，但济源环保局没有告知其公司在监控数据异常时属于管控天气，监控数据异常时也没有及时通知其公司。对证据7、8、9、11、13、14本身的真实性无异议，但是监控设备没有经过校验，监控数据也没有经过校验，监控数据不准确，不能作为处罚依据。对其他证据无异议。被告济源市政府对济源生环局提交的证据无异议。原告济源北方公司对济源市政府提交证据的质证意见为：对这些证据的真实性均无异议，但是其公司在提起行政复议时所提出的理由济源市政府没有逐一给予审核、答复。被告济源生环局对济源市政府提交的证据无异议。被告济源生环局对济源北方公司提交证据的质证意见为：对第一组、第二组证据的真实性无异议，但认为相关内容仅是济源北方公司的自述，不属于证据范畴；情况说明、补充材料以及复议申请书上所体现的时间，足以证明处罚程序合法。对第三组证据中的证据1、2、5、6、7、8、10有异议，认为与本案的待证事实无关，不具有证明效力；对第三组证据中的证据3的真实性无异议；对第三组证据中的证据4的真实性有异议，认为证据3、4相互重复；对第三组证据中的证据9的真实性有异议，认为该流程并不影响其局对济源北方公司监测数据进行监测，以及在排污数据超标时以此数据对济源北方公司进行处罚。被告济源市政府对济源北方公司提交证据的质证意见为：同意济源生环局的质证意见。本院对上述证据认证如下：根据行政诉讼法的相关规定，在行政诉讼中，被告应当对自己的行政行为承担举证责任。但是，原告可以提供证明行政行为违法的证据。济源生环局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。济源市政府提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。济源北方公司提交的证据，均不能证明济源环保局在行政程序中存在违法行为，与本案需要认定的事实无关，不作为本案认定事实的依据。经审理查明：济源市北方耐火材料有限公司成立于2007年3月8日，经营范围为耐火制品生产销售，有色金属、钢材销售。济源北方公司主要建设规模为一条年产1万吨耐火材料隧道窑生产线，办理有完善的环评及验收手续，该建设项目于2009年7月13日经济源环保局批复变更，于2010年3月23日经济源环保局验收。根据济源市环境自动监控中心提供的济源市污染源自动监控数据统计结果，2018年11月23日12时至28日24时期间，济源北方公司隧道窑废气排放口颗粒物时均值累计超标16组，超标浓度范围为30.04mg/m3-58.67mg/m3，超过了《河南省工业炉窑大气污染物排放标准》规定的排放限值（30mg/m3）。为此，济源环保局于2018年11月30日进行了立案查处。在调查过程中，济源北方公司称，废气超标排放的原因是，其公司从2016年8月起一直停产，2018年11月底准备点窑生产，调试时因控制不好导致超标，超标后就停产了。济源北方公司的耐火材料隧道窑生产线在济源环保局2018年11月29日现场检查时已处于停产状态。济源环保局经调查取证，认为济源北方公司废气超标排放的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有污染的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”的规定，于2019年3月25日书面告知济源北方公司将对其公司进行行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。济源北方公司于2019年4月3日、5月30日先后向济源环保局递交了《关于我公司废气排放口颗粒物时均值累积超标的情况说明》和《申诉补充材料》，济源环保局经复核认为，济源北方公司启炉过程正常生产排污造成自动监控数据超标情况属实，应依法予以行政处罚，而对济源北方公司的情况说明和申诉事由未予采纳。济源环保局在2019年10月29日经集体研究后，于2019年10月29日作出济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，根据济源北方公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，认为济源北方公司的违法行为属于浓度超标50%以上100%以下或总量超标50%以上80%以下的，决定给予济源北方公司罚款21万元的行政处罚。该行政处罚决定书于2019年11月7日向济源北方公司送达。济源北方公司不服，于2020年1月6日向济源市政府申请行政复议。济源市政府于2020年1月10日受理后，于2020年1月10日通知济源生环局参加行政复议，在济源生环局提交答复意见及相关证据材料之后，因案件复杂而于2020年3月3日决定延期审理，后经复议于2020年4月2日作出济政复决〔2020〕第9号行政复议决定书，认为济源环保局对济源北方公司作出的处罚决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定。该行政复议决定书于2020年4月7日送达济源北方公司。另查，因机构改革，济源市环境保护局已不存在，其职责由新组建的济源市生态环境局（又名济源产城融合示范区生态环境局）行使。本院认为：济源环保局认定2018年11月23日12时至28日24时期间，济源北方公司隧道窑废气排放口颗粒物时均值累计超标16组，超标浓度范围为30.04mg/m3-58.67mg/m3，超过了《河南省工业炉窑大气污染物排放标准》规定的排放限值（30mg/m3）的事实，有现场检查（勘察）笔录、监控数据日报表、询问笔录等证据相互印证予以证明，证据确实充分。尽管济源环保局认定济源北方公司的上述行为发生在轻中度污染天气管控及重污染天气应急预警期间，没有证据予以证明，但这并不影响对济源北方公司存在超标排放废气违法行为的认定。济源北方公司认为其公司安装的在线监控设备系统没有经过有关机关检测和校验，监控数据不准确，从而认为济源环保局认定其公司存在超标排放废气的证据不足，理由不能成立，本院不予采纳。济源北方公司超标排放废气的行为，属于违法行为，应当承担相应法律责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条之规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。参照《环境行政处罚办法》第六条之规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，当事人的过错程度，违法行为的具体方式或者手段，违法行为危害的具体对象，当事人是初犯还是再犯，当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节。本案中，济源环保局根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之规定并参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定对济源北方公司进行行政处罚，并无不当，但是在处罚时应当考量违法行为的情节、当事人的过错程度和社会危害程度而没有，有失妥当。济源环保局虽在行政处罚决定书中表述了“根据济源北方公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度”，但只是笼统地表述，对于济源北方公司违法行为的情节是什么、社会危害程度如何、是否具有应当依法从轻或减轻处罚的情形等情况却没有作出认定。本院认为，济源北方公司超标排放废气的违法行为发生在停产之后恢复生产的调试过程中，主观上不存在故意，且超标排放废气行为呈间歇性状态，总体时间不长，情节一般，社会危害程度并不严重，更兼在发现之后随即停产而及时主动地消除了危害后果，具有应当依法减轻行政处罚的情形。济源环保局在对济源北方公司进行处罚时，没有考量济源北方公司对发生违法行为的过错程度、违法行为的情节和社会危害程度，也没有考量济源北方公司具有应当依法减轻行政处罚的情形，从而没有适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项之规定对济源北方公司减轻行政处罚，适用法律有不当之处，导致对济源北方公司处以罚款21万元的行政处罚，明显不当。济源环保局在对济源北方公司处罚前告知了将对该公司作出行政处罚的事实、理由和依据以及依法应当享有的陈述权、申辩权和申请听证的权利，保障了济源北方公司依法应当享有的重要程序性权利，处罚程序并无不当。对行政管理相对人陈述和申辩的事实、理由进行复核，系行政机关内部的行为，并不影响行政管理相对人行使依法应当享有的诸如知情权、陈述权、申辩权或申请听证权等重要程序性权利。因此，济源北方公司认为济源环保局对其公司陈述和申辩事项没有进行复核而认为济源环保局对其公司进行处罚的程序违法，理由不能成立，本院不予采纳。综上，济源环保局对济源北方公司作出的行政处罚决定，虽证据确实充分，程序合法，但适用法律有不当之处，处罚结果明显不当，依法应予变更。根据处罚和教育相结合的行政处罚原则，本院认为，对济源北方公司的罚款数额确定为5万元为宜。基于此，济源市政府作出的行政复议决定不当，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告济源市人民政府作出的济政复决〔2020〕第9号行政复议决定；二、变更原济源市环境保护局作出的济环罚决字〔2019〕203号行政处罚决定书中对原告济源市北方耐火材料有限公司所处的“罚款21万元”为“罚款5万元”。案件受理费50元，由被告济源产城融合示范区生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。审 判 长  李小龙人民陪审员  段小春人民陪审员  王江玉二〇二〇年六月十八日书 记 员  张文多