贵州省铜仁市碧江区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0602行初17号原告刘榜坤，男，1952年7月21日出生，汉族，务农，住贵州省思南县。委托代理人李朝才，贵州群众律师事务所律师，特别授权。委托代理人陈珊珊，贵州群众律师事务所律师，特别授权。被告思南县农业农村局，住所地为思南县思唐街道城北街89号。法定代表人旷宗顺，该局局长。出庭负责人汪元照，该局副局长。委托代理人熊春波，贵州驰铭（思南）律师事务所律师，特别授权。委托代理人张进波，特别授权。被告思南县人民政府，住所地为思南县府后街政府大楼。法定代表人席龙海，该县县长。第三人刘榜辉，男，1964年9月28日出生，土家族，务农，住贵州省思南县。第三人刘榜军，男，1967年11月11日出生，土家族，务农，住贵州省思南县。原告刘榜坤不服被告思南县人民政府颁发的黔（2017）思南县第124991号《农村土地承包经营权证》（面积为9.83亩），向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告刘榜坤及其委托代理人李朝才、被告思南县农业农村局副局长汪元照及其委托代理人熊春波、张进波以及第三人刘榜辉到庭参加诉讼，被告思南县人民政府以及第三人刘榜军经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年，由原思南县农牧科技局填发、思南县人民政府颁发了户主为原告刘榜坤的黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号《土地承包经营权证》，该证载明承包地确权总面积为14.68亩、承包地块15块；后经思南县农业农村局填发、思南县人民政府又向刘榜坤颁发了（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号《土地承包经营权证》，载明承包地确权总面积9.83亩、承包地块9块。前后两份承包证除了面积和地块数据不一样外，其他承包经营权证编号及日期等信息均一致。原告刘榜坤诉称，因进行农村土地二轮承包确权，被告思南县农业农村局机构改革前的思南县农牧科技局为原告颁发了编号为黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号的农村土地承包经营权证，该承包证确认原告承包地总面积14.68亩，承包地块总数为15块并附地块代码及四至坐落。后国家机构改革，思南县农牧科技局改组为被告思南县农业农村局并于2019年1月30日正式挂牌成立，后又向原告颁发了同样编号的土地承包经营权证，但承包地块面积及块数与之前思南县农牧科技局颁发的承包证不一致，即少了六块田、土。但原告本身承包地总面积为14.68亩，承包地块总数为15块，且原告并未与发包方长坝镇刘场平村民委员会签订新的土地承包合同，也并未与被告签订任何新的变更土地承包的文件，原告不知被告为何作出与思南县农牧科技局编号一致，但承包地却减少的承包证。综上，被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法撤销二被告颁发的黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号面积为9.83亩的农村土地承包经营权证；2、本案诉讼费由被告承担。原告刘榜坤向本院提供如下证据、依据：1、《思南县民族成份证明书》、《接受证明》、田井华一轮土地承包证，拟证明原告之母以及两第三人1983年就前往龙门村居住至今。2、身份证复印件5份，拟证明在1984年之前，原告有4名子女均已出生，故第一轮承包中包含已经出生子女的土地；3、黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号《土地承包经营权证》（地块15块）、124991号《土地承包经营权证》（地块9块），拟证明被告作出了具体行政行为。4、第二轮土地承包证，拟证明该证中的7人分别为原告、原告妻子以及五名子女。被告思南县农业农村局辩称，原告刘榜坤之父刘金荣（已故）系思南县合朋溪供销社职工，1964年将其家人迁至凤岗王寨镇土黄村居住，1981年刘金荣又将其家人从凤岗迁回长坝刘场坪村，迁回时，长坝乡刘场坪大队第一轮土地承包已结束，但刘金荣的家人属于该大队社员，故组内进行调剂，每家拿出一块地分给刘金荣家，因刘金荣属于非农业人口，当时生产队就没分给刘金荣土地，刘金荣的家人10人获得了调剂的承包土地，即刘金荣的妻子田景华、大儿子刘榜坤、二儿子刘榜辉、三儿子刘榜军、四儿子刘波、大女儿刘圣蓉、二女儿刘榜珍、刘榜坤的妻子彭治香、刘榜坤大儿子刘圣勇、刘金元的大女儿刘丽。1984年，刘金元妻子、二女及四儿子农转非交出这3个人的承包地归集体，现剩余7个人的承包地。1998年12月20日，农村土地二轮延包时，档案载明承包户为刘金元，承包人口7人，当时现有人口19人。1991年10月16日，《刘金荣家庭财产及承包土地分家议定》中，刘榜坤、刘榜辉、刘榜军对上述承包地进行了分配。2017年开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，刘榜辉、刘榜军外出务工不在家，刘榜坤将刘榜辉、刘榜军二户的土地指认在自己名下，并进行了登记确权，且颁发了盖有思南县农牧科技局骑缝章的确权证（面积14.68亩、15块地），刘榜辉的4块地、刘榜军的2块地均包含在刘榜坤的确权证中。后刘榜辉、刘榜军反映，要求纠错。2019年，根据文件通知在开展“回头看”纠错工作中，经村委做工作，第三方公司进行了修改，将原告原14.68亩、15块地进行了纠错，修改后分为三户，并给每户颁发了盖有思南县农业农村局骑缝章的确权证，分别是刘榜坤，9块，9.83亩；刘榜辉，4块，2.58亩、刘榜军，2块，2.27亩。原告所持两本同样编号和日期的确权证，是因我县颁证日期统一定为2017年12月31日，2018年1月30日，思南县农牧科技局更名为思南县农业农村局，因纠错在更名之后，故纠错前加盖的是思南县农牧科技局公章，纠错后加盖的是思南县农业农村局公章，且当时要求上交有错的确权证，换发纠错后的新证，但原告刘榜坤一直未将有错的加盖由思南县农牧科技局骑缝章的确权证上交，以致其手中持有两本确权证，应以思南县农业农村局骑缝章的确权证为准，盖有思南县农牧科技局的确权证作废。综上，被告作出的土地行政管理行为事实确实充分，原告的诉讼请求不成立，请驳回原告的诉讼请求。被告思南县农业农村局向本院提供如下证据、依据：1、黔农办发（2019）45号《省农业农村厅办公室关于做好农村承包地确权登记颁证“回头看”工作的通知》、《农村承包地确权登记颁证“回头看”纠错情况表》、《证明》，拟证明被告开展土地确权“回头看”工作的文件依据。2、（1）《刘金荣家庭财产及承包土地分家议定》、（2）刘金元二轮土地承包清册、（3）《证明》2份、（4）调查笔录4份，拟证明原告确权证上15块地面积14.68亩变成9块地面积9.83亩的权属来源依据。3、原告确权证（15块地面积14.68亩）的一户一档资料，拟证明原告在其兄弟刘榜辉、刘榜军外出不在家时，将其共有的承包地全部指认登记在自己名下的事实。4、开展土地确权“回头看”纠错工作后，原告、刘榜辉及刘榜军一户一档资料，拟证明纠错后原告确权证上9块地面积9.83亩的确权证合法有效。5、黔委厅字（2015）31号《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅印发的通知》、思府办发（2016）18号《县人民政府办公室关于印发思南县2016年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，拟证明被告委托第三方公司依法依规开展土地确权工作。6、图片，拟证明刘榜辉确权证上4块地面积2.58亩、刘榜军确权证2块地2.27亩承包地的具体位置和现状。7、被告思南县农业农村局申请刘场坪村村主任刘某出庭作证的证言：（1）我从2011年至今都是刘长坪村村主任，2017年第一次确权颁证时，两位第三人不在家，我当时对原告说不要把你家兄弟的地块全部写在你名下，原告回答说他们一家人的事情叫我不要管。（2）2018年两位第三人回来了，就向村里反映，反映后我们启动了纠错，即由我们统计错报漏报的数据并上报乡镇农业服务中心，后农业农村局委托的第三方进行了调查并发布公告公示，然后就把第三人的地块从原告的15块中单列出来了。我们村分别向第三人出具了证明，证明第三人地块的位置面积等相关信息。针对第二次颁发的承包证，我们村里是开了会的，同时村委与原告及第三人均签订有承包合同，签订合同后才颁发了承包证，但原告认为他地块少了，就没在承包合同中签字。（3）第一轮承包时刘金荣户主的承包证包含10人，分别是刘金荣、田景华、刘榜坤、彭治香、刘圣荣、刘榜辉、刘榜军、刘波、刘榜珍、刘丽。被告思南县人民政府未到庭参加诉讼，也未提交书面答辩意见及证据。第三人刘榜辉述称，我父亲分给我的土地有4块，2017年我一直在外，回来后发现我所分得的4块地被原告全部填入他的土地承包证中了，我便向村里反映这个情况，村里协调未果后，经调查取证，最后重新向原告颁发了只有9块土地的土地承包证，向我颁发了含有4块土地的承包证，我认为颁发给原告的载明9块土地的承包证是正确的，不能撤销。第三人刘榜辉向本院提供了127846号、127845号《农村土地承包经营权证》，拟证明被告为刘榜军、刘榜辉颁证的事实。第三刘榜军未到庭参加诉讼，也未提交书面答辩意见及证据。经庭审质证，原告对被告思南县农业农村局提供的1至6号证据真实性均无异议，但内容达不到证明目的，对7号证人出庭证言质证不属实。第三人刘榜辉对被告提供的1至7号证据质证均无异议。被告思南县农业农村局对原告提供的1号证据中民族证、接受证明真实性无异议，关联性及证明目的有异议，田井华的承包证无原件，对三性及证明目的均有异议；对2号证据真实性无异议，但达不到证明目的；对3号证据无异议；对4号证据真实性有异议，该承包证中载明的地块与我们登记档案记载的块数不符，恰好证明户主是刘金荣，且地块包含原告何两位第三人。第三人对原告提供1号证据中接收证质证是真实的；对2号证据有异议，身份证是做假的；对4号证据真实性无异议，但是7个人中包含我们兄弟姐妹及父母亲；对其他证据质证意见与被告思南县农业农村局一致。原告及被告思南县农业农村局对第三人刘榜辉出示的土地承包经营权证质证均无异议。本院对原、被告及第三人提供的证据材料作如下认定：原告提供的1号、3号、4号证据，被告思南县农业农村局提供的1号、2号之（1）、（2）、（3）号、3号、4号、5号、7号之（1）、（2）号证据，第三人刘榜辉提供的127845号、127846号《农村土地承包经营权证》，该证据经庭审质证和本院审查属实，与认定案件的基本事实和审查被诉行政行为的合法性相关联，能够作为定案的依据。原告提供的2号证据材料即原告子女的身份证复印件5份，拟证明在1984年之前，原告有4名子女均已出生，故第一轮土地承包中包含已经出生子女的承包份额。由于第一轮、第二轮土地承包凭证，均是载明承包的人口数，未载明姓名，加之被告与第三人对该证据材料的质证有异议，无其他证据印证原告的主张，故原告的4名子女系第一轮土地承包中承包人的事实尚不能确认；被告思南县农业农村局提供的2号证据中的（4）号证据材料，系被告2020年5月6日对林芳廷等4人的《调查笔录》，系被诉行政行为作出以后形成的证据材料，违背了先查明事实后作出行政行为的规则，该证据材料不合法；6号证据材料系拍摄的照片，由于该照片没有注明拍摄时间和拍摄人，该证据材料系被诉行政行为前形成的事实不能确认，其合法性不予认定。7号证据中的（3）号证据材料，系证人刘某出庭作证的证言：第一轮承包时刘金荣户主的承包证包含10人，分别是刘金荣、田景华、刘榜坤、彭治香、刘圣荣、刘榜辉、刘榜军、刘波、刘榜珍、刘丽。由于该证言与本案的书证及第一轮承包证载明的承包人口6人的事实不符，加之原告质证不予认可，其真实性不予认定。经审理查明，刘金荣（又名刘金元）、田井华（又名田景华）夫妇生育儿子刘榜坤、刘榜辉、刘榜军、刘波，女儿刘榜英、刘榜珍、刘丽。1984年，以田井华为土地承包户主，承包了农村的土地，承包人口6人。1991年10月16日，刘金荣主持刘榜坤，刘榜辉、刘榜军订立了《刘金荣家庭财产及承包土地分家协议》，协议内容中，刘金荣将其家庭承包的土地分给刘榜坤，刘榜辉、刘榜军，并明确了各自承包的范围。1998年，以刘金荣为承包户主，继续承包了泡桐树组的土地，承包人口7人。2017年3月29日，思南县长坝镇刘场坪村村民委员会为发包方，原告为承包方代表，双方签订了《农村土地（耕地）承包合同》。依据该合同，发包方将15宗地块，承包面积14.68亩承包给原告经营。2017年4月14日，原思南县农牧科技局将原告承包的土地载入520624116200000117J《农村土地承包经营权登记簿》。同年12月31日，思南县人民政府向原告颁发了黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号承包证。该证载明：发包方长坝镇刘场坪村村民委员会，承包方代表刘榜坤；承包方家庭成员刘榜坤之妻彭治香；承包地面积14.68亩；承包地块数15块。2018年1月30日，国家机构改革期间，思南县农牧科技局更名为思南县农业农村局。2019年5月10日，思南县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室，根据上级的文件精神，制定了《思南县农村承包地确权登记颁证“回头看”工作整改方案》。该方案施行过程中，发现刘榜辉、刘榜军各自应得的承包地4.85亩，被原告纳入其承包范围，思南县农业农村局与长坝镇刘场坪村村民委员会展开纠错工作，按上述分家协议涉及的土地承包分配内容，将原告原承包的土地15宗、面积14.86亩分为三户即原告刘榜坤承包土地9宗，面积9.83亩；第三人刘榜辉承包土地4宗，面积2.58亩；第三人刘榜军承包土地2宗，面积2.27亩。2019年9月4日，长坝镇刘场坪村村民委员与第三人刘榜辉、刘榜军分别签订了《农村土地（耕地）承包合同》，但未与原告签订该样式合同。尔后，思南县农业农村局对三户的承包土地分别载入各自的《农村土地承包经营权登记簿》，思南县政府向第三人颁发了土地承包经营权证，同时向原告再次颁发了第二份土地承包经营权证，此证载明填表机关思南县农业农村局、承包地面积9.83亩、承包地块数9块，除此之外承包证编号、颁证时间等信息均与第一份承包证一致。2020年4月16日，原告认为其持有的第二份农村土地承包经营权证侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销。本院认为，原告持有的第二份农村土地承包经营权证，被告思南县农业农村局系填证机关，被告思南县政府系颁证机关，是作出被诉行政行为的行政机关。因原告对颁证的行政行为提起诉讼，本院应依法对其合法性进行审查。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”第二款规定“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国土地承包法》第二十条第（一）项至第（五）项规定“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”第二十三条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”2017年3月29日，原告与发包方就15宗地块，承包面积14.68亩签订了承包合同。同年12月31日，思南县人民政府经审核该承包地的登记材料，向原告颁发了黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号承包证。2019年期间，发包方长坝镇刘场坪村村民委员会将原告承包面积14.68亩中的2.28亩、2.27亩收回另行发包给第三人刘榜辉、刘榜军，并与之签订了土地承包合同，而原告就其被减少的承包地拒绝与发包方签订土地承包合同，实际上原告与发包方就土地面积已形成争议，该承包地的登记和颁证的条件尚未成就。同时，签订土地承包合同，是实施农村土地承包的法定程序，也是登记、颁证需要审查的主要证据。在原告与发包方就承包宗地9块、承包面积9.83亩未签订承包合同的前提下，思南县人民政府向原告颁发第二次农村土地承包经营权证属缺乏主要证据。综上所述，被告思南县人民政府第二次向原告刘榜坤颁发的黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号《农村土地承包经营权证》不合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告思南县人民政府第二次向原告刘榜坤颁发的内容载明承包地面积9.83亩、承包地块数9块的黔（2017）思南县农村土地承包经营权第124991号《农村土地承包经营权证》。原告刘榜坤预交的案件受理费50元，由被告思南县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。审 判 长  崔丽莎审 判 员  石 丽人民陪审员  余 燕二〇二〇年六月十一日法官助理张春林书记员任柳