广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终181号上诉人（原审原告）张志添，男，汉族。上诉人（原审原告）冯爱娣，女，汉族。委托代理人王志卫，广东义法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙门县自然资源局。法定代表人张儒彬，局长。委托代理人巫敏，龙门县自然资源局工作人员。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙门县人民政府。法定代表人段致辉，县长。委托代理人谭阳辉，龙门县司法局副局长。委托代理人陈婷婷，龙门县司法局工作人员。上诉人张志添、冯爱娣因与被上诉人龙门县自然资源局、龙门县人民政府（以下称龙门县政府）土地行政命令暨行政复议一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初490号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，被告龙门县自然资源局对原告张志添、冯爱娣作出的龙国土资土执[2019]53号《责令限期整改通知书》、《责令停止土地违法行为通知书》，系被告龙门县自然资源局为作出行政处罚决定而实施的准备行为，该行为属于过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”被告龙门县人民政府对不符合上述行政诉讼受案范围的过程性行为作出维持决定，原告请求撤销行政复议决定，原审法院应一并予以驳回。至于原告请求被告龙门县自然资源局按照编号（永汉）2007-***《中华人民共和国建设用地规划许可证》和《划地证明书》给予办理国土证照有关手续，原告没有提交证据证明其已向被告龙门县自然资源局提出过申请，且该请求亦不能在本案中一并提起，故原审法院应予以驳回。在行政处罚决定做出之前，案涉房屋已被拆除，原告如对强制执行行为不服，可对此直接申请行政行政复议或者提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项，第六十九条第一款第一项、第三款，第九十三条，第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告张志添、冯爱娣的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人张志添、冯爱娣不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、惠州市中级人民法院（2019）粤13行初53号案与博罗县人民法院（2019）粤1322行初490号案不属于重复起诉，前者的目的是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条关于“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，诉请龙门县人民政府作出行政复议决定；后者的目的是要撤销龙门县人民政府已作出的行政复议决定。博罗县人民法院应当依照惠州市中级人民法院（2019）粤13行初53号行政裁定书关于“本案移送博罗县人民法院审理”的裁定，对上述两案合并审理。必须指出，到目前为止，张志添、冯爱娣并没有收到博罗县人民法院关于（2019）粤13行初53号案移送博罗县人民法院审理后的（2019）粤1322行初490号的案件受理通知书和合议庭组成人员通知书等案件材料，诉讼程序明显违法。张志添、冯爱娣夫妇与龙门县自然资源局（原名龙门县国土资源局）因龙门县************建设事项，于2019年3月14日收到龙门县自然资源局的龙国土资土执（2019）第53号的《责令限期整改通知书》和《责令停止土地违法行为通知书》（下称《通知书》）。张志添、冯爱娣夫妇于2019年3月31日向龙门县人民政府申请复议。龙门县人民政府于2019年4月12日作出龙府行复[2019]7号《行政复议受理通知书》，但在2019年6月11日复议期满之日前张志添、冯爱娣仍未收到龙门县人民政府的行政复议决定，为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的法律规定，于2019年6月25日向惠州市中级人民法院提起诉讼，诉请判令龙门县人民政府作出复议决定撤销龙门县国土资源局于2019年3月14日作出的龙国土资土执（2019）第53号《责令限期整改通知书》和《责令停止土地违法行为通知书》，并请按照编号（永汉）2007-***《中华人民共和国建设用地规划许可证》和《划地证明书》给予办理国土证照有关手续。[案号为（2019）粤13行初53号]。2019年6月28日，张志添、冯爱娣收到龙门县人民政府作出的龙府行复[2019]7号《行政复议决定书》。2019年7月8日，根据龙门县人民政府龙府行复[2019]7号《行政复议决定书》关于“如不服本《行政复议决定书》，可在本《行政复议决定书》送达之日15日内，以被申请人龙门县自然资源局为被告，以行政复议机关龙门县人民政府为共同被告向博罗县人民法院提起行政诉讼”的要求，张志添、冯爱娣向博罗县人民法院提起行政诉讼，请诉：“1、请判令撤销龙门县人民法院2019年6月10日作出的龙府行复[2019]7号《行政复议决定书》2、请判令撤销龙门县国土资源局于2019年3月14日作出的龙国土资土执（2019）第53号《责令限期整改通知书》和《责令停止土地违法行为通知书》，并请判令其违法。”[案号为（2019）粤1322行初490号]。2019年7月11日，根据龙门县人民政府已作出行政复议决定及惠州市中级人民法院的要求，张志添、冯爱娣向惠州市中级人民法院邮寄《行政起诉状》，诉请“1、请判令撤销龙门县人民政府2019年6月10日作出的龙府行复[2019]7号《行政复议决定书》；2、请判令撤销被告龙门县国土资源局于2019年3月14日作出的龙国土资土执（2019）第53号《责令限期整改通知书》和《责令停止土地违法行为通知书》，并请按照编号（永汉）2007—***《中华人民共和国建设用地规划许可证》和《划地证明书》给予办理国土证照有关手续。”2019年8月12日，张志添、冯爱娣收到惠州市中级人民法院（2019）粤13行初53号行政裁定：“本案移送博罗县人民法院审理。”惠州市中级人民法院（2019）粤13行初53号行政裁定将案件于2019年11月20日移送博罗县人民法院审理后，张志添、冯爱娣一直没有收到博罗县人民法院关于该案件移送后的案件受理通知书和合议庭组成人员通知书，诉讼程序明显违法，必须指出，博罗县人民法院（2019）粤1322行初490号案是于2019年7月8日递交《行政起诉状》的，而惠州市中级人民法院（2019）粤13行初53号案是于2019年7月11日递交新的《行政起诉状》的。因此，（2019）粤1322行初490号案是前诉，而不是后诉。二、龙门县自然资源局和张志添、冯爱娣向法院提供的证据证明涉案土地兴建住宅的用地是符合龙门县永汉镇河东开发区总体规划的建设用地，应当准许张志添、冯爱娣补办国土、规划等证照的相关手续。1.张志添、冯爱娣夫妇的位于龙门县************的建筑物（下称永麻公路建筑物）已取得龙门县规划建设局2007年5月10日颁发的编号为（永汉）2007-***号《中华人民共和国建设用地规划许可证》，该规划许可证规定：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。”同时规定：“用地单位方*标、伦*冬、方*婵，用地项目名称住宅用地，用地位置永汉镇河东开发区，用地面积柒佰壹拾叁点柒平方米”。同时在“土地使用强度控制指标：用地面积（m）、建筑密度（%）、绿化率（%）、其它用地（%）、容积率（%）、日照间距、停车位（个）、最大建筑高度（m）”等项目中，除用地面积的指标数为713.7㎡之外，其他的均无指标数规定。（详见证据3）2.龙门县***镇建设委员会于2006年10月11日向龙门县国土资源局出具《划地证明书》，该《划地证明书》证明“我镇永麻公路（三合公路路口至增马公路）路段两旁已规划成为永汉镇建设用地，现将河东开发区永麻公路柒佰壹拾叁点柒平方米划给方*标建房使用，请县国土资源局给予办理国土有关手续为荷。”2007年5月10日，龙门县国土测绘出具地籍图号为F-49-**-（**）、权利人为方*标的《宗地图》。（详见证据4和证据5）3.方*标于2007年4月26日填写龙门县规划建设局制的编号为（永汉）2007-***号的《龙门县乡镇规划区申请建设用地规划选址审批表》，其中在《建设用地呈批表》中写明：“用地单位方*标，用地项目住宅，用地位置永汉镇河东开发小区，地类规划建设用地，用地面积713.7㎡”。在“调查情况及办理意见”中，龙门县****镇规划管理所2007年5月9日出具“经现场调查，符合镇区总体规划要求，同意申报”的意见并加盖龙门县****镇规划管理所的公章，永汉镇主管领导刘书记2007年5月9日出具“同意申报”的意见，联审小组2007年5月10日出具“同意办理”的审核意见，龙门县规划建设局2007年5月10日审核“同意办理”并加盖“龙门县规划建设局”的公章。（详见证据6）4.2***年7月17日，龙门县****镇规划管理所出具证明，该证明写明“兹有冯爱娣所办理报装用电的房屋，龙门县规划建设局在2007年5月10日出具了《建设用地规划许可证》，编号：（永汉）2007-***，该房屋符合永汉镇区规划。请供电部门依法依规审核，此证明仅用于报装用电，不作他用。”该证明加盖了龙门县****镇规划管理所的公章；2***年7月18日，龙门县永汉镇党政办公室在该证明上签署“同意规划所意见”并加盖龙门县永汉镇党政办公室的公章。（详见证据9）由此可见，涉案土地是住宅建设用地，建设住宅是符合永汉镇城乡建设规划的。因此，案涉土地的整改应当是完善手续，依照规定申领有关国土、规划的证照。张志添、冯爱娣夫妇积极要求申办有关证照，并在《行政复议申请书》中要求给予办理国土、规划等有关国土规划的证照手续。三、博罗县人民法院在（2019）粤1322行初490号案中，既没有向原、被告双方送达案件受理通知书、举证通知书、合议庭组成人员通知书、也没有开庭审理，被告也没有提交答辩和证据，诉讼程序明显违法。同时，（2019）粤1322行初490号行政裁定书关于“本案中，被告在龙门县自然资源局对原告张志添、冯爱娣作出的龙国土资土执[2019]53号《责令限期整改通知书》、《责令停止土地违法行为通知书》，系被告龙门县自然资源局为作出行政处罚决定而实施的准备行为，该行为属过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。”的法院认为是错误的，龙门县自然资源局对张志添、冯爱娣作出的龙国土资土执[2019]53号《责令限期整改通知书》、《责令停止土地违法行为通知书》是具有强制性的行政行为，而不是属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性的行为。可见博罗县人民法院适用法律明显错误。综上所述，特请二审法院认真查清案件事实，依法公正审理，正确适用法律，判如所请，以维护张志添、冯爱娣的合法权益。上诉请求：1.请判令撤销广东省博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初490号行政裁定及判令发回重审；2.请判令撤销龙门县人民政府作出的龙府行复[2019]7号《行政复议决定书》；3.请判令撤销龙门县国土资源局作出的龙国土资土执（2019）第53号《责令限期整改通知书》和《责令停止土地违法行为通知书》，并请判令上述通知书程序违法。被上诉人龙门县自然资源局答辩称，一、上诉人违法用地行为事实清楚，证据确凿。2019年3月14日，本局的工作人员在巡查中发现冯爱娣在龙门县永汉镇河东开发区实施违法用地行为，冯爱娣接受本局的调查询问时承认其违法用地事实，说明涉案土地是其向方*标购买，并提供了2007年5月10日龙门县规划建设局核发给方*标、伦*冬、方*婵编号为2007-***号《中华人民共和国建设用地规划许可证》，但没有提供相应的《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》等手续。即使上诉人提供了方*标、伦*冬、方*婵的2007-***号《中华人民共和国建设用地规划许可证》、《龙门县乡镇规划区申请建设用地规划选址审批表》，仅能证明方*标等人取得案涉宗地的规划用地许可的和选址审批手续，但不能证明方*标等已经取得土地使用权的不动产权利，更不能证明方*标或冯爱娣、张志添取得涉案土地的合法用地手续。因此，上诉人未经任何部门批准，在涉案土地上实施违法用地行为，违反我国土地管理法律法规的规定，依法应该予以查处。二、本局对上诉人作出“两书”的行为具有不可诉的特性。本局根据调查的事实，本局在确认冯爱娣存在违法用地的行为，及时依法向冯爱娣作出并送达龙国土资土执〔2019〕53号《责令限期整改通知书》和《责令停止土地违法行为通知书》（简称“两书”）。对上诉人作出“两书”的行为系本局为作出行政处罚而实施的前期准备行为措施，属于行政处理过程性行为，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，不属于行政诉讼受案范围。至于在案件调查终结后，应该给予何种行政处罚，则是另外一个法律关系。三、本局作出“两书”合法。由于冯爱娣和张志添在未办理合法用地手续的情况下，擅自在永汉镇河东开发区违法用地，强行施工建成一栋十一层的楼房。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”、第三十七条的规定“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”，本局对冯爱娣的违法用地行为进行调查核实后，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改的决定》第二次修正）第六十七条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：…（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为”、《土地管理法实施条例》第三十二条规定“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：…（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为”；《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号）第十一条规定“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”；《广东省国土资源监督检查条例》第十条规定“国土资源行政主管部门发现有违反土地、矿产资源法律、法规行为时，应当及时发出责令停止违法行为的通知书，责令当事人立即停止违法行为”。为此，本局于2019年3月14日向冯爱娣送达龙国土资土执〔2019〕53号《责令限期整改通知书》、《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，完全符合上述相关法律规定。四、原审法院对本案的审理程序符合法律规定。原审法院受理上诉人的起诉资料后，将诉讼文书送达给本局及龙门县政府，本局在法定期间提交答辩状和证据，原审法院在开庭前将开庭传票送达各方当事人，并依法审理本案，作出裁定，完全符合相关法律规定。综上所述，恳请二审法院查清本案的事实，正确适用法律，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人龙门县政府答辩称，原审法院2019年12月21日作出的(2019)粤1322行初490号《行政裁定书》，认为“被告龙门县自然资源局对原告张志添、冯爱娣作出的龙国土资土执(2019)53号《责令限期整改通知书》、《责令停止土地违法行为通知书》是其为作出行政处罚决定而实施的准备行为，该行为属于过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，原告张志添、冯爱娣请求撤销上述通知书，应予驳回。共同被告龙门县人民政府对不符合行政诉讼受案范围的过程性行为作出龙府行复[2019]7号《行政复议决定书》维持上述通知书，原告张志添、冯爱娣请求撤销该行政复议决定书，应一并予以驳回”，遂裁定“驳回原告张志添、冯爱娣的起诉”。对此，请二审法院依法审理。本院经审查认为，涉案《责令限期整改通知书》和《责令停止土地违法行为通知书》是龙门县自然资源局经过调查，发现上诉人存在违法建设行为而作出的，也即在此过程中，上诉人的违法建设行为仍处于持续进行状态。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”从上述条文可以看出，责令限期整改、责令停止违法行为是实施行政处罚程序中的行政行为。龙门县自然资源局作出责令限期整改及责令停止违法行为的通知，只是实施行政处罚程序中的一个过程性行为，不是行政处罚程序的终结。因此，原审法院对此认定为过程性行为是正确的，本院依法予以支持。既然是过程性行为，龙门县政府作出维持原行政行为的复议决定，原审法院一并对复议决定予以驳回，并无不妥，本院依法予以支持。至于上诉人请求龙门县自然资源局按照编号（永汉）2007-***《中华人民共和国建设用地规划许可证》和《规划证明书》给予办理国土证照有关手续，应属于依申请的行政许可行为，不属于本案的审理范围，其应当另寻其他法律途径予以解决。同时，原审法院亦告知，如案涉房屋被拆除，对上诉人的财产权利造成实质影响，上诉人可针对拆除行为进行复议或诉讼，对此本院予以认同。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年六月二十九日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹