青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行初2号原告青海华灏农牧科技发展有限公司，住所地青海省西宁市大通回族土族自治县塔尔镇河州庄村。统一社会信用代码：91630121564948948Q。法定代表人者文灏，该公司执行董事。委托诉讼代理人祁辉成，青海智凡律师事务所律师。委托诉讼代理人陶钰，青海智凡律师事务所实习律师。被告大通回族土族自治县人民政府，住所地青海省西宁市大通回族土族自治县桥头镇人民路94号。统一社会信用代码：11630121015019687W。法定代表人魏成玉，县长。被告大通回族土族自治县自然资源局，住所地西宁市大通回族土族自治县人民路108号。统一社会信用代码：11630121015020071X。法定代表人兰国栋，局长。委托诉讼代理人全延龙，该局土地统征储备中心主任。被告大通回族土族自治县农业农村局，住所地西宁市大通回族土族自治县桥头镇园林北路16号。统一社会信用代码：11630121015019564U。法定代表人张生福，局长。委托诉讼代理人张广生，该局蔬菜技术服务中心主任。以上三被告的委托诉讼代理人姚海霞，青海凡圣律师事务所律师。原告青海华灏农牧科技发展有限公司（以下简称华灏公司）诉被告大通回族土族自治县人民政府（以下简称县政府）、大通回族土族自治县自然资源局（以下简称县资源局）、大通回族土族自治县农业农村局（以下简称县农业局）强制拆除行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。华灏公司起诉称，2011年4月12日,被告大通回族土族自治县农牧和扶贫开发局(以下简称县农牧局，现为县农业局)和原告签订了《大通县设施农业招商引资协议书》,该协议约定:“农牧局协助华灏公司在塔尔镇河州庄村租用土地800亩,建设大通华灏现代设施农业示范基地。”2011年6月10日,大通回族土族自治县塔尔镇（以下简称塔尔镇）河州庄村村民委员会与华灏公司签订《塔尔镇农村土地租赁合同》,合同约定:“华灏公司租赁塔尔镇河州庄村村委会坐落在后滩的485亩土地,用于建设设施农业。”2012年10月12日,被告县政府召开政府工作专题会议,并形成《关于大通华灏和庆丰设施农业基地项目建设专题会议纪要》,会议纪要载明:“全力支持大通华灏农牧科技基地项目建设……确保大通华灏农牧科技基地于2013年6月底建成运营。”2012年12月5日,大通回族土族自治县环境保护局出具《关于大通华灏(国家级)现代设施生态农业观光园建设项目环境影响报告表的批复》,批复载明:“大通华灏(国家级)现代设施生态农业观光园建设项目符合国家产业政策,在落实报告表提出的各项环境保护措施的基础上,我局同意按照报告表中所列建设项目的地点、性质规模及环境保护措施进行项目建设。”2014年5月13日,华灏公司取得地字第630121201470008《建设用地规划许可证》,许可证载明:“华灏现代设施农业示范园区527亩土地用地项目符合城乡规划要求。”同日,取得地字第630121201470009《建设工程规划许可证》和选字第630121201460010《建设项目选址意见书》,许可证和意见书载明:“华灏现代设施农业示范园区建设工程符合城乡规划要求。”至此,华灏公司取得了塔尔镇河州庄村的527亩土地的建设用地使用权,并在该土地上建设了华灏设施农业园区(以下简称华灏农业园)。在华灏农业园开工建设前,依法向县政府、县农牧局、大通县环保局、大通县住房保障和建设局等多个行政部门报批并获得许可。然而,2019年2月28日,县农牧局、塔尔镇人民政府(以下简称塔尔镇政府)作出第44号、45号《责令整改通知书》认为华灏设施农业园宿舍及检测室属违规建筑,占用基本农田(面积为1.02亩),责令2019年3月7日前拆除。2019年5月30日,塔尔镇政府作出第60号《责令拆除通知书》、县农牧局作出第61号《责令拆除通知书》,认为华灏农业园占用基本农田(面积为40亩),属违法建筑,责令限期于2019年6月8日前自行拆除。但并未依法作出《告知书》告知原告相关事实、理由、依据及所享有的陈述申辩的权利,且《责令拆除通知书》也未按照法定程序进行送达。2019年3月10日,县政府组织县农牧局、国土局在未经过催告及作出强制执行决定前,进入华灏农业园对其宿舍及检测室、休闲餐饮区、广场进行强制拆除,致使原告遭受了重大损害。基于以上事实,原告认为:1.被告于2019年3月10日实施的强拆行为无事实及法律依据。2019年5月30日,各被告在《责令拆除通知书》中以华灏农业园占用基本农田为由认定其属违法建筑,对其进行强拆，然而,华灏农业园是在多个行政部门报批并获得认可、《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等证件齐全的情况下建设的,不存在占用基本农田的情况,不属于违法建筑。2.被告强拆行政行为程序违法。根据《行政强制法》《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律的规定,强制拆除需要经过调查取证、认定违法建筑、作出责令限期拆除决定、下达执法文书、强制拆除审批、发布通告等一系列的法定程序后才可实施。各被告在强拆前,未作出强制执行决定,未事先书面催告,未听取原告的陈述和申辩,未告知强制执行的理由和依据,未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等,严重违反《行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定,程序严重违法。根据原告了解的情况,各被告在如此短时间内未经法定程序对华灏农业园全部进行强制拆除，是由于全省农业用地集中整治期限已到,需要对案涉土地进行恢复耕地处理。原告认为,国家重大政策调整和上级环境保护督查意见,不应当成为违法行政机关逃避责任的理由。基于信赖保护原则,相信各行政机关的行政行为不会变动,相信授益行政行为一经作出即具有公信力及确定力。请求:1.判决确认被告拆除原告房屋的行为违法;2.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确第一项诉讼请求为：判决确认被告于2019年3月10日对原告华灏农业园内宿舍、检测室、休闲餐饮区、广场四部分进行强制拆除的行为违法。辩论阶段，原告增加一项诉讼请求：追加塔尔镇政府为本案被告。经审理查明，2011年4月12日,被告县农业局的前身县农牧局和原告华灏公司签订了《大通县设施农业招商引资协议书》,该协议约定:“农牧局协助华灏公司在塔尔镇河州庄村租用土地800亩,建设大通华灏现代设施农业示范基地。”2011年6月10日,塔尔镇河州庄村村民委员会与华灏公司签订《大通县塔尔镇农村土地租赁合同》,合同约定:“华灏公司租赁塔尔镇河州庄村村委会坐落在后滩的485亩土地,用于建设设施农业。”2014年5月13日,华灏公司取得了塔尔镇河州庄村的527亩土地的建设用地使用权，建成华灏农业园进行生产经营。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《的通知》（农农发〔2018〕3号）指出：为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，推动建立健全耕地保护监管长效机制。为贯彻落实该方案，青海省人民政府、西宁市人民政府及县政府的相关职能部门分别制定《关于印发开展青海省“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知》（青农经作〔2018〕238号）、《关于印发西宁市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的实施方案的通知》（宁农〔2018〕316号）、《关于转发的通知》（大政办〔2018〕188号）。县上成立“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组。2018年11月23日，县“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组办公室（代）（加盖“县农牧局”公章）向华灏公司作出第15号《责令整改通知书》，主要内容是，根据县政府《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》要求和县“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组的安排布署，华灏公司于2018年11月23日至11月30日对涉及的“拆除休闲餐饮及广场硬化（面积为13.7亩），恢复农用地”的“大棚房”专项清理整治问题进行整改或自行拆除。2019年2月28日,分别向塔尔镇政府、华灏公司作出第44号、第45号《责令整改通知书》，认定华灏农业园宿舍及检测室属违规建筑,占用基本农田(面积为1.02亩),责令7日内（2019年3月1日至7日）拆除。2019年5月30日,塔尔镇政府向华灏公司作出第60号《责令拆除通知书》、县“大棚房”问题专项清理整治行动协调领导小组办公室（代）（加盖“县农牧局”公章）向华灏公司作出第61号《责令整改通知书》,认定华灏农业园占用基本农田(面积为40亩)建设休闲餐饮区,属违规建筑,责令10日内（2019年5月30日至6月8日）自行拆除及整改。2019年3月10日,华灏农业园的宿舍及检测室、休闲餐饮区、广场被强制拆除。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点在于，被诉“大棚房”整治行为是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院受理行政案件的范围问题，是人民法院关于争议的主管范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。该条中的行政行为是指行政机关或者法律法规、规章授权的组织，在实施行政管理过程中的所有作为或者不作为行为。但是，并非所有的行政行为都可诉。由此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第二条对属于行政诉讼受案范围的行政行为以及不属于行政诉讼受案范围的行政行为进行了梳理和列举。从上述规定可以看出，是否产生法律上的效果是可诉行政行为的重要特征之一，也就是说，可诉的行政行为必须是行政机关在实施行政管理过程中行使行政权力作出的发生法律效果的行为，该行为直接对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。本案中，虽然针对原告的“大棚房”强制拆除行为是否本案三被告组织实施的，即被告主体是否适格尚未明确，但是该强制拆除行为基于农业农村部、自然资源部、省、市、县三级政府相关职能部门制定《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》进行的专项清理整治行动。华灏公司在租用的基本农田上建设非农用设施，在此次“大棚房”问题专项清理整治范围内。综上，被诉强制拆除行为是行政机关实施的“大棚房”整治行为系执行政策性的处理行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告在庭审辩论阶段，以“被申请人与本案有法律上的利害关系”为由，申请追加塔尔镇政府为本案共同被告，既没有事实证据，也进一步说明原告对本案适格被告主体的不确定性，其申请理由不能成立，应予裁定驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第二款、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、驳回原告青海华灏农牧科技发展有限公司要求追加大通回族土族自治县塔尔镇人民政府为本案共同被告的申请；二、驳回原告青海华灏农牧科技发展有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告青海华灏农牧科技发展有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祁小芹人民陪审员 陈 祎人民陪审员 华 虹 二〇二〇年六月十七日书记员 金 雯附:本案适用的法律条文《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第二款人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……