广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终119号上诉人（一审原告）：罗永盛，男，1978年3月9日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，公民身份号码：************。被上诉人（一审被告）：珠海市司法局，住所地：广东省珠海市香洲区梅华西路96号。法定代表人：李红平，局长。应诉负责人：彭炳志，副局长。委托诉讼代理人：高硕飞，该局工作人员。委托诉讼代理人：张绍元，珠海市公职律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：广东省司法厅，住所地：广东省广州市政民路51号。法定代表人：曾祥陆，厅长。委托诉讼代理人：刘达，工作人员。委托诉讼代理人：刘勇，工作人员。一审第三人：广东方源律师事务所，住所地：广东省珠海市香洲区翠景路223号铭泰大厦六楼。负责人：游艳，主任。一审第三人：游艳，女，1974年5月23日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区，公民身份号码：************。一审第三人：珠海市律师协会，住所地：广东省珠海市香洲区梅华西路96号法律服务大楼五楼。法定代表人：田学东，会长。委托诉讼代理人：赵维春，广东暨众律师事务所律师。上诉人罗永盛因与被上诉人珠海市司法局、被上诉人广东省司法厅、一审第三人游艳、一审第三人广东方源律师事务所、一审第三人珠海市律师协会司法行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初315号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2015年12月1日，案外人谢汝发与广东方源律师事务所签订（2015）广方律民代字第171号《委托代理合同》，约定广东方源律师事务所接受谢汝发的委托，指派游艳、陈剑律师为其诉讼代理人；谢汝发应于合同签订之日起三日内向广东方源律师事务所支付律师服务费96,168元。同日，案外人宋坚丽与广东方源律师事务所签订（2015）广方律民代字第172号《委托代理合同》，约定广东方源律师事务所接受宋坚丽的委托，指派游艳、陈剑律师为其诉讼代理人；宋坚丽应于合同签订之日起三日内向广东方源律师事务所支付律师服务费277,152元。2015年12月4日，广东方源律师事务所开具购货单位名称为谢汝发的发票一张，金额为96,168元，备注内容为（2015）广方律民代字第171号。同日，广东方源律师事务所开具购货单位名称为宋坚丽的发票三张，金额分别为10万元、10万元、77152元，备注内容分别为（2015）广方律民代字第172号-1、（2015）广方律民代字第172号-2、（2015）广方律民代字第172号-3。2015年12月8日，谢汝发通过银行转账方式向广东方源律师事务所支付96,168元，宋坚丽通过银行转账方式向广东方源律师事务所支付277,152元。2018年12月11日，罗永盛向珠海市司法局递交《关于对游艳律师及广东方源律师事务所的投诉及检举书》及相关材料，投诉广东方源律师事务所执业律师游艳与当事人签订虚假的《委托代理合同》及开具没有实际进账的发票（虚假发票）骗取律师代理费。2019年1月8日，珠海市司法局对罗永盛进行询问，并制作询问笔录，告知罗永盛补充提交相关投诉材料。2019年1月15日，珠海市司法局作出珠司律〔2019〕第2号《律师事务所和律师执业活动投诉受理告知书》，告知罗永盛，对其提出的投诉予以受理。同日，珠海市司法局作出珠司律〔2019〕第2号《律师事务所和律师执业活动投诉案件委托调查函》，委托珠海市律师协会协助进行调查。2019年1月16日，游艳向珠海市律师协会提交《答辩书》及相关材料。2019年2月22日，珠海市律师协会对罗永盛进行询问，并制作询问笔录，对罗永盛投诉事项进行调查。2019年3月7日，珠海市律师协会向珠海市司法局提交（2019）珠律纪复字第01号《关于罗永盛投诉广东方源律师事务所及游艳一案的复函》，认为罗永盛的投诉不成立。2019年3月13日，珠海市司法局作出珠司律［2019］第2号《律师事务所和律师执业活动投诉延长处理期限告知书》，告知罗永盛因案情复杂，根据《广东省司法厅关于律师事务所和律师执业活动投诉处理办法（试行）》第二十一条的规定，经本机关负责人批准，决定延长投诉办理期限至2019年4月14日。2019年3月26日，珠海市司法局作出珠司函〔2019〕90号《关于罗永盛投诉广东方源律师事务所游艳一案答复书》（以下简称被诉答复书），认为罗永盛的主张与现有证据不符，缺乏足够的证据予以佐证，罗永盛投诉游艳、广东方源律师事务所存在违法违规行为没有事实依据，投诉不成立，应予以驳回。罗永盛不服被诉答复书，于2019年6月4日向广东省司法厅申请行政复议。广东省司法厅于2019年7月18日作出粤司行复〔2019〕50号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持珠海市司法局作出的被诉答复书。罗永盛的一审诉讼请求：1.撤销被诉答复书；2.撤销被诉行政复议决定；3.由珠海市司法局和广东省司法厅重新调查处理。一审法院判案理由及结果根据《中华人民共和国律师法》第四条规定：司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。《珠海市司法局主要职责内设机构和人员编制规定》第二条第五项规定：“负责指导监督律师工作、公证工作并承担相应责任，综合管理社会法律服务机构”。因此，珠海市司法局具有对行政区域内律师工作进行监督管理的法定职权。珠海市司法局作出的被诉答复书所认定的事实清楚，证据确凿。本案中，案外人谢汝发、宋坚丽分别与广东方源律师事务所签订《委托代理合同》，约定律师服务费用，谢汝发和宋坚丽按约定向广东方源律师事务所支付了该费用，广东方源律师事务所亦向其出具发票。珠海市司法局根据查明的事实及相关证据作出被诉答复书，答复罗永盛其投诉没有事实依据、投诉不成立，认定事实清楚、证据充分。此外，珠海市司法局在接到罗永盛的投诉后，依法受理并向罗永盛送达受理通知书；在案件办理期间，因案情复杂，根据有关规定，并经机关负责人批准，决定延长投诉办理期限；在查明事实后，依法作出被诉答复书，并向罗永盛送达，符合法定程序。珠海市司法局作出的被诉答复书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。广东省司法厅作出的被诉行政复议决定，认定事实清楚、程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回罗永盛的诉讼请求。一审案件受理费50元，由罗永盛负担。当事人二审诉辩主张上诉人罗永盛不服一审判决，请求：1.撤销一审判决，支持上诉人提出的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由两被上诉人承担。其上诉事实和理由如下：一审判决未查明被上诉人珠海市司法局违反法定程序及作出的行政行为存在明显不当之事实，导致未能正确适用法律。一、被上诉人珠海市司法局委托珠海市律师协会在调查过程中存在程序违法，剥夺上诉人回避权、知情权及质询权等权利，导致案件处理不公。上诉人是在看了被上诉人珠海市司法局提交的行政答辩状及相关证据材料后，才知道上诉人对游艳律师及广东方源律师事务所的投诉事宜是由被上诉人珠海市司法局委托珠海市律师协会进行协助调查（注：由于上诉人除了向被上诉人珠海市司法局投诉外，还向珠海市律师协会进行了投诉，此前一直以为珠海市律师协会对案件的调查是基于上诉人向其投诉后所作的独立调查。），而被上诉人珠海市司法局作为实施行政调查行为的法定实施主体，从未告知上诉人其已委托珠海市律师协会进行调查，剥夺了申请人申请回避等的权利（游艳律师为珠海市律师协会理事、维权委负责人），而依据《律师协会会员违规行为处分规则》（2017年3月31日试行）第十条规定：“对会员涉嫌违规案件的调查和纪律处分，由涉嫌违规行为发生的该会员所属律师协会管辖；……。”第五十二条规定：“惩戒委员会委员有下列情形之一的，应当自行回避，投诉人、被调查会员也有权向律师协会申请其回避：（一）本人与本案投诉人或者被调查的会员有近亲属关系的；......；（四）其他可能影响案件公正处理的情形。”珠海市律师协会的调查及惩戒工作人员均为本市执业律师，让既是运动员又是裁判员的同行来对同行执业律师进行调查及处理，本来就存在制度性缺陷，有目共睹的事实已充分证明，同行律师在过往因代理诉讼案件或非诉讼案件中，均不同程度存在利益冲突及交错，如没有回避制度的约束并赋予上诉人的回避权利将极大地对上诉人的权益构成蓄意损害。正由于此原因，珠海市律师协会在对投诉进行调查的过程中，参与调查的两位律师仅向上诉人出示部分付款凭证外，在上诉人就珠海市律师协会出示的部分付款凭证要求核实原件及提供其它付款凭证后，至今不提供，导致前述事实及其它事实无法及时查明，掩盖了游艳律师及广东方源律师事务所众多的违法违规行为。由于珠海市律师协会委托参与调查的两位律师也是在上诉人到达珠海市律师协会办公室才知道其参与调查，珠海市律师协会在事前的任何时点从未告知，更未告知该两位律师的任职及职责，而事后经上诉人在珠海市律师协会的网站查阅，该两位参与调查的律师并非是珠海市律师协会调查及惩戒的工作人员，具体任职及职责内容更是无从考究，而珠海市律师协会至今也未告知参与调查的调查及惩戒工作人员的全部名单及职责（因不直接参与调查的律师按规定也要参与讨论商议），导致上诉人在回避权、知情权及质询权等方面的权利没有得到任何的尊重及保障。据上，根据《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行为行为：......（三）违反法定程序的；......。”故上诉人要求撤销一审判决的事实及法律依据充分。二、被上诉人珠海市司法局对投诉案件所作出的行政调查行为存在明显不当，应当重新进行调查。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：......；（六）明显不当的。”《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十六条规定：“司法行政机关实施行政处罚，应当对律师、律师事务所违法行为的事实、证据进行全面、客观、公正地调查、核实，必要时可以依法进行检查。”对于上诉人的投诉，被上诉人珠海市司法局未查明的情况至少有：（一）被上诉人珠海市司法局对广东方源律师事务所及游艳律师存在的虚开律师代理费发票并向法院提交该虚假证据不予查明、不予处罚，属于不作为。《律师收费管理办法》第十八条规定：“律师事务所向委托人收取律师服务费，应当向委托人出具合法票据。”谢汝发、宋坚丽分别与广东方源律师事务所签订的两份《委托代理合同》的日期是2015年12月1日，合同约定谢汝发、宋坚丽支付律师代理费的期限是签约后的三日内，但令人震惊的是，广东方源律师事务所在谢汝发、宋坚丽根本没有支付分文的情况下，却于2015年12月4日出具收费发票两张，一张金额为96168元，另一张金额为277152元。而事实上，谢汝发、宋坚丽是在2015年12月8日才向广东方源律师事务所支付律师代理费的，充分证实广东方源律师事务所及游艳律师存在虚开律师代理费的事实。另，谢汝发、宋坚丽在没有支付分文的情况下，游艳律师将上述虚开的巨额律师代理费发票于2015年12月5日作为证据向珠海市香洲区人民法院提交（详见游艳律师提交的材料证据清单），明显属于提交虚假证据（只有发票没有实际付款）的行为。而从行政监管的角度出发，如广东方源律师事务所及游艳律师虚开律师代理费并作为虚假证据提交，造成的管理漏洞就是即使后来谢汝发、宋坚丽不支付或少支付律师代理费，也能达到骗取全额律师代理费的目的，但被上诉人珠海市司法局对此却不予查明、不予处罚，一审判决认定事实不清。（二）被上诉人珠海市司法局对广东方源律师事务所及游艳律师存在的不正当竞争行为不予查明、不予处罚，属于不作为。1.上诉人约在2015年12月8日收到宋坚丽、谢汝发邮寄的解除委托代理合同通知书，但广东方源律师事务所及游艳律师在明知宋坚丽、谢汝发与广东敬业律师事务所没有解除委托代理关系的情况下，即于2015年12月1日接受宋坚丽、谢汝发的委托，并在宋坚丽、谢汝发未支付分文的情况下通过虚开律师代理费发票的方式争抢案件，该行为构成不正当竞争。2.广东方源律师事务所及游艳、陈剑律师以分别收取一审律师代理费96168元、277152元的金额代理谢汝发、宋坚丽一审、二审及执行阶段的诉讼活动，属于以明显不合理低价争抢案源进行同业恶性竞争，此举影响恶劣，并构成不正当竞争。被上诉人珠海市司法局对于广东方源律师事务所及游艳律师存在的上述不正当竞争行为虽然明知，但不予查明，不予处罚，一审判决认定事实不清。三、被上诉人珠海市司法局未就作出的被诉答复书提供所依据的规范性文件，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定的举证要求，应予撤销，被诉行政复议决定不合法，应予撤销。四、被上诉人珠海市司法局不是案涉投诉的受理及调查的法定机关，被诉答复书和被诉行政复议决定均应予撤销。依据《中华人民共和国律师法》第五十二条和《广东省司法厅关于律师事务所和律师执业活动投诉处理办法（试行）》第五条的规定，广东方源律师事务所位于珠海市香洲区，对于上诉人的投诉，被上诉人珠海市司法局在明知自己没有受理及调查权限的情况下，应将投诉案件移送珠海市香洲区司法局处理或告知上诉人另行向珠海市香洲区司法局进行投诉，但被上诉人珠海市司法局超越法定权限受理案件并进行调查。被上诉人珠海市司法局答辩称，上诉人罗永盛投诉事项缺乏证据证实，该局作出的被诉答复书内容适当，一审判决予以维持并无不妥；上诉人罗永盛与被诉答复书并无利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格，依法应当驳回起诉。上诉人罗永盛不服一审判决提起上诉的理由主要有三条，因缺乏证据和法律依据支持，该三条上诉理由均不能成立。第一，上诉人罗永盛认为珠海市律师协会接受被上诉人委托作调查时存在程序违法，剥夺其回避权、知情权及质询权等权利，导致案件处理不公。而实际上，在案证据证明珠海市律师协会在接受委托启动调查过程中已就相关事项向其作了告知;同时，并没有珠海市司法局应就委托调查向其作告知的规定。第二，上诉人罗永盛认为珠海市司法局对广东方源律师事务所及游艳律师存在的虚开律师代理费发票并向法院提交该虚假证据不予查明、不予处罚，属于不作为。而实际上，根据在案的发票、转账记录、银行对账单、合同等四项证据，罗永盛的虚开发票指控不能成立；同时，所存在的先开票后付款的时间顺序问题，不能构成认定虚开发票的理由。第三，上诉人罗永盛认为珠海市司法局对广东方源律师事务所及游艳律师存在的不正当竞争行为不予查明、不予处罚，属于不作为。而实际上，当事人自主行使委托律师的权利，他人无权干涉，认定争抢案件缺乏证据；同时，所涉代理案件类型的收费标准已放开，约定的律师费也高达37万多元，认定以明显不合理低价进行同业恶性竞争也缺乏依据。被上诉人广东省司法厅辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。一审第三人珠海市律师协会辩称，在对上诉人罗永盛的询问中，珠海市律师协会已告知其珠海市司法局委托调查事宜，同时询问其是否申请回避，并不存在其所述未告知委托调查事宜以及剥夺其申请回避等权利的情况。珠海市律师协会的调查工作程序合法，认定事实清楚，适用法律与行业规则正确。一审第三人广东方源律师事务所、一审第三人游艳二审未向本院提交书面陈述意见。二审查明的事实上诉人罗永盛二审向本院提交《广东省物价局、司法厅律师服务收费管理实施办法》，证明一审第三人广东方源律师事务所和游艳存在不正当竞争的事实，为争夺案源，其收费远低于上述办法的规定。被上诉人珠海市司法局和广东省司法厅认为，被诉答复书是围绕上诉人罗永盛投诉的问题作出，而其在投诉中称其将进一步收集证据再就不正当竞争的问题进行投诉。本院认为，《广东省物价局、司法厅律师服务收费管理实施办法》与本案没有关联性，不予采信。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果被上诉人珠海市司法局具有处理上诉人罗永盛投诉的职权。《中华人民共和国律师法》第五十二条规定：“县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理，对检查发现的问题，责令改正；对当事人的投诉，应当及时进行调查。县级人民政府司法行政部门认为律师和律师事务所的违法行为应当给予行政处罚的，应当向上级司法行政部门提出处罚建议。”据此，受理对律师和律师事务所的违法行为的投诉的机关是县级人民政府司法行政部门。一般来说，法律、法规规定由县级行政主管部门受理投诉，是为了方便公民、法人或其他组织。对于投诉而言，不能将上述《律师法》的规定理解为排除设区的市级司法行政部门受理投诉工作。《广东省司法厅关于律师事务所和律师执业活动投诉处理办法（试行）》第五条规定，由县级司法行政机关对住所在本行政区域内的律师事务所及所属律师执业活动投诉的受理和调查处理工作，但同时第六条规定，省、设区的市级司法行政机关也可以受理相关投诉。因此，被上诉人珠海市司法局受理上诉人罗永盛的投诉，具有相应职权依据。上诉人罗永盛认为被上诉人珠海市司法局无权受理其投诉的主张，本院不予支持。根据委托代理合同、发票、银行转账清单及业务回执来看，宋坚丽和谢汝发通过银行转账方式支付了律师代理费，一审第三人广东方源律师事务所为其出具了发票。一审第三人游艳与宋坚丽、谢汝发签订虚假《委托代理合同》及开具没有实际进账发票（虚假发票）骗取律师代理费的事实不存在。发票的领购和开具由《中华人民共和国发票管理办法》《中华人民共和国发票管理办法实施细则》调整和规范，本案中，开具发票的时间早于实际收款的时间，该行为是否违法，应由税务机关依法作出认定。《律师服务收费管理办法》第二十六条规定：“各级价格主管部门应加强对律师事务所收费的监督检查。律师事务所、律师有下列价格违法行为之一的，由政府价格主管部门依照《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》实施行政处罚：（一）不按规定公示律师服务收费管理办法和收费标准的；（二）提前或者推迟执行政府指导价的；（三）超出政府指导价范围或幅度收费的；（四）采取分解收费项目、重复收费、扩大范围等方式变相提高收费标准的；（五）以明显低于成本的收费进行不正当竞争的；（六）其他价格违法行为。”第二十七条规定：“各级司法行政部门应加强对律师事务所、律师法律服务活动的监督检查。律师事务所、律师有下列违法行为之一的，由司法行政部门依照《律师法》以及《律师和律师事务所违法行为处罚办法》实施行政处罚：（一）违反律师事务所统一接受委托、签订书面委托合同或者收费合同规定的；（二）违反律师事务所统一收取律师服务费、代委托人支付的费用和异地办案差旅费规定的；（三）不向委托人提供预收异地办案差旅费用概算，不开具律师服务收费合法票据，不向委托人提交代交费用、异地办案差旅费的有效凭证的；（四）违反律师事务所统一保管、使用律师服务专用文书、财务票据、业务档案规定的；（五）违反律师执业纪律和职业道德的其他行为。”可见，司法行政部门和价格主管部门对律师服务进行监督，但二者存在明确分工，对于以明显低于成本的收费进行不正当竞争的，该办法明确规定由价格主管部门监督检查，上诉人罗永盛若认为一审第三人游艳存在以明显不合理低价争抢案源进行同业恶性竞争的行为，应依据上述规定向价格主管部门反映。珠海市律师协会2019年2月22日对上诉人罗永盛作询问笔录时，已经告知珠海市司法局已委托该协会协助调查，该协会会员违规行为调查委员会告知了上诉人罗永盛，调查人员是北京德恒（珠海）律师事务所的杨建军律师和广东莱特律师事务所的唐锋律师，也询问了上诉人罗永盛是否申请以上两位律师回避，确保了其回避权。行政机关处理投诉首先要调查被投诉人是否存在违法行为和事实，其次才能决定是否适用具体法律规定对被投诉人进行相应处理。经过调查核实，被上诉人珠海市司法局认定上诉人罗永盛的投诉与现有证据不符，缺乏足够证据，直接以上诉人罗永盛的投诉没有事实依据而予以驳回，未在被诉答复书中引用法律条文或规范性文件，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人罗永盛的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗永盛负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月二十八日书记员 何凘诺