安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖12行终450号 上诉人（一审被告）阜阳市地方海事局（阜阳市港航管理局），住所地安徽省阜阳市颍上北路118号，组织机构代码12341200731659538F。 法定代表人张军，该局局长。 委托代理人高勇，该局港航科工程师。 委托代理人刘德礼，安徽皖大律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）阜阳凌云燃料有限责任公司，住所地安徽省阜阳市颍东区阜涡路25号，统一社会信用代码91341200713915737N(1-1)。 法定代表人胡胜利，该公司董事长。 委托代理人邢雪涛，该公司副总经理。 委托代理人仇学志，该公司法律顾问 一审第三人国网安徽省电力有限公司阜阳供电公司，住所地安徽省阜阳市颍州区颍南路30号，统一社会信用代码91341200704974620M。 负责人石永建，该公司总经理。 委托代理人董玉辉，该公司法律顾问。 委托代理人章敏，安徽今点律师事务所律师。 上诉人阜阳市港航管理局因确认行政行为违法一案，不服阜阳市颍泉区人民法院于2019年6月26日作出的(2018)皖1204行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案于2020年2月10日中止审理，2020年6月10恢复审理，现已审理终结。 阜阳凌云燃料有限责任公司（以下简称“凌云燃料公司”）向一审法院诉称，凌云燃料公司系国有性质企业改制而来的有限责任公司，现有职工300余人，公司主要从事煤炭、柴油、煤油批发、零售等经营业务。2011年初，凌云燃料公司根据阜阳港口的规划要求，拟在阜阳××棚作业区建设一个500吨级加油泵船浮码头泊位及附属设施。2011年5月，阜阳市港航管理局就上述拟建加油泵船浮码头项目组织由职能部门，设计单位，专家代表等参加的初步设计审查会。经审查，与会领导、专家和代表均同意凌云燃料公司的建设意见。此后，凌云燃料公司按照阜阳市港航管理局的要求历经三年时间精心组织，科学论证，形成初步设计文件，并按程序报该局审查。2013年11月7日，阜阳市港航管理局以阜港航规建（2013）85号批复同意凌云燃料公司关于颍泉区凌云水上加油站浮码头工程初步设计。根据该批复的要求，凌云燃料公司遂委托有资质单位进行施工图设计，并做好了相应的施工安排。在又历时一年半的2015年5月，阜阳市港航管理局终于向凌云燃料公司下发了阜港航规建（2015）18号“关于同意阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工的批复＂，同年6月向凌云燃料公司颁发了准字（2015）第04号水上水下施工作业许可证。凌云燃料公司按照批复意见进行开工建设，投入巨资进行船舶定制以及其他配套投入。2017年11月，阜阳市港航管理局又向凌云燃料公司颁发了准字（2017）第14号水上水下施工作业许可证，但当凌云燃料公司定制好船舶，码头施工及配套即将完毕时，国网安徽省电力有限公司阜阳供电公司（以下简称“国网阜阳供电公司”）以码头上方系国家电网跨颍河高压变电线路，码头项目违反相关规定为由，予以阻止凌云燃料公司施工。凌云燃料公司遂与阜阳市港航管理局交涉，阜阳市港航管理局派员现场勘查后确认情况属实，自认自身行为不当，并告诉凌云燃料公司停止施工作业，待重新选址。阜阳市港航管理局在许可凌云燃料公司进行施工建设后又同意国网阜阳供电公司从上面架设变电线路且不可逆转，承诺为凌云燃料公司重新指定建设地址后又迟迟不予履行，并给凌云燃料公司造成巨大经济损失。现请求:1、依法确认阜阳市港航管理局许可国网阜阳供电公司在“阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮动码头”上方架设变电线路的行政行为违法；2、依法判决阜阳市港航管理局采取补救措施，立即为凌云燃料公司重新指定“阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮动码头”的建设地点;3、依法判决阜阳市港航管理局赔偿因重新选址给凌云燃料公司造成的经济损失2000万元。 一审法院经审理查明，2011年6月20日，安徽省港航管理局作出皖港航港［2011］200号《关于阜阳港颍泉区凌云水上加油站浮码头工程建设使用港口非深水岸线的批复》，同意凌云燃料公司在阜阳××区周棚预留岸线范围内、沙颍河左岸建设一个500吨级加油泵船浮码头泊位。自批复之日起两年内未开工建设，本批复自动失效。该批复同意立项，没有明确岸线控制点坐标。2012年7月11日，阜阳市港航管理局作出阜海监［2012］85号《关于阜阳港颍泉区凌云水上加油站浮码头工程通航安全评估报告的批复》，同意《评估报告》论证和专家评审意见。2013年7月1日，安徽省港航管理局作出皖港航港［2013］43号《关于阜阳港颍泉区凌云水上加油站浮码头工程建设重新办理使用港口非深水岸线的批复》，载明：鉴于该项目土地使用手续正在办理当中，未能在两年内及时开工，同意凌云燃料公司重新办理岸线使用许可。2013年11月7日，阜阳市港航管理局作出阜港航规建［2013］85号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程初步设计的批复》，同意该项目初步设计方案，确定了坐标点和建设规模。2014年2月28日，阜阳市港航管理局作出阜港航规建［2014］18号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程施工图设计的批复》，该批复对加油站的设计图进行批复。2014年11月17日，阜阳市商务局作出阜商改［2014］314号《加油站（点）规划确认函》，该批复的有效期：2014年11月18日至2015年11月18日（一年），请按规定程序办理相关手续。2015年1月26日,阜阳市港航管理局作出准字（2015）第04号《水上水下施工作业许可证》，准许该项目水上水下施工。2015年6月1日，同意延期至2016年7月30日，并加盖“安徽省阜阳市地方海事局施工作业审核专用章”。2015年5月7日，阜阳市港航管理局作出阜港航规建［2015］18号《关于同意阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工的批复》，该批复同意开工建设。2015年6月9日，阜阳市水务局作出阜水管（2015）109号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工报告的批复》。2016年1月4日,阜阳市港航管理局要求凌云燃料公司重新审批开工备案，并重新办理港口工程建设项目开工备案表，经报请阜阳港航管理局各部门签署意见后未果。2017年5月23日，阜阳市港航管理局作出阜港航规建（2017）88号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工备案的回复》，认定该码头工程建设项目暂不满足开工备案条件，须完善相关手续，应依法进行环境影响评价等。因凌云燃料公司不服该开工备案回复，提起行政诉讼，诉讼期间，阜阳市港航管理局于2017年8月18日作出阜港航规建（2017）160号《关于撤销港航规建（2017）88号文件的通知》，撤回了阜港航规建（2017）88号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工备案的回复》，允许凌云燃料公司依法进行该码头工程的建设及验收工作。2017年9月28日，阜阳凌云燃料有限公司作出阜凌燃字（2017）25号《关于办理阜阳港凌云水上加油站浮码头水上水下施工许可证延期的申请》，申请办理《水上水下施工作业许可证》延期二年。2017年11月，阜阳市港航管理局作出准字（2017）第14号《水上水下施工作业许可证》。目前，凌云燃料公司建设水上加油站所需要的船舶已经于2018年5月建成出厂，有船舶的建设照片和出厂牌、船舶的检验证书在案佐证。凌云燃料公司为进行水上加油站的岸上建设，在2015年与当地村民签订了租赁协议，购买了土地上的附着物，并支付了相关费用。 2016年4月5日，阜阳市港航管理局作出阜港航规建(2016)38号《关于孙楼变伍明变110千伏输电线路工程跨越颍河的通航条件影响意见》，同意拟建线路沿220KV颍太2757线路北侧斜向跨越沙颍河航道，跨越处航道现状两侧无港口设施，跨越处安全距离内也没有规划港口岸线。2016年4月29日，阜阳市港航管理局作出阜港航规建(2016)46号《关于孙楼-伍明变110千伏输电线路工程跨越颍河的通航条件影响意见》，同意上述拟建线路的路由及净空高度设计方案。2016年9月7日，阜阳市港航管理局作出阜海航准字(2016)第09号《水上水下施工作业通航安全审核》，准许进行阜阳孙楼-伍明变110KV线路施工作业，并发布《航行通告》。现国网阜阳供电公司跨河架设的上述高压线已建成并投入使用。 一审法院审理过程中，凌云燃料公司申请对阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮动码头的位置即坐标点进行勘查定点，以及国网阜阳供电公司在该定点位置上方架设高压变电线路是否存在安全隐患。该院委托阜阳市测绘院有限责任公司对涉案加油站码头位置进行勘查定点，2019年1月30日，阜阳市测绘院有限责任公司出具《建筑物及道路定位放线测绘报告》，并附有《关于颍泉区凌云水上加油站浮动码头位置的情况说明》，现场测绘结果为：颍泉区凌云水上加油站浮动码头位于高压线下方，其中颍泉区凌云水上加油站浮动码头的西北角距离高压连线中心线的垂直距离为48.30米，其西南角距离高压连线中心线的垂直距离为32.10米（另附图）。2019年4月4日，凌云燃料公司委托安徽新蓝天安全技术服务有限公司对该项目进行现场勘查，并核实建设地点安全条件是否符合国家法律、法规和标准、规范要求。2019年4月14日，安徽新蓝天安全技术服务有限公司出具《现场勘查报告》，结论为：通过现场勘查，对照有关法律、法规、标准要求，该建设项目加油趸船上方有架空高压电力线通过，不符合《水上加油站安全与与防污染技术要求》JTT660-2006要求。结论性意见：凌云燃料公司阜阳市颍泉区凌云水上加油站建设项目在该地点建设不符合要求。2019年4月12日，安徽万国通宝会计师事务所有限公司受凌云燃料公司单方面委托，对阜阳港颍泉区凌云水上加油站浮码头工程前期工程费用支出情况及建成运营后的预期收益情况进行专项审计，出具专项审计报告，结论为：所发生的造船完工并验收合格后由于特殊原因而不能正常运营需要重新筹建而发生的筹建费用及之前所支付的全部资金而应承担的资金成本（集资利息）和应该正常运营而不能正常运营所影响的预期收益合计构成单位经济损失计款8，588，126.35元（该项损失不含之前造船所发生的购买材料及加工费等造船费用计款3，836，301.22元）。庭审中，阜阳市港航管理局对凌云燃料公司单方面申请作出的报告结论提出异议，凌云燃料公司以另案提起行政赔偿诉讼为由，当庭表示撤回诉讼请求中第三项要求赔偿的请求。 一审法院认为，结合该案的事实，总结争议焦点为：1、关于阜阳市港航管理局的诉讼主体资格。《中华人民共和国港口法》第六条规定：“国务院交通主管部门主管全国的港口工作。地方人民政府对本行政区域内港口的管理，按照国务院关于港口管理体制的规定确定。依照前款确定的对港口具体实施行政管理的部门，以下统称港口行政管理部门。”第十六条规定：“港口建设使用土地和水域，应当依照有关土地管理、海域使用管理、河道管理、航道管理、军事设施保护管理的法律、行政法规以及其他有关法律、行政法规的规定办理。”《中华人民共和国航道法》第五条第三款规定;“国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构（以下统称负责航道管理的部门），承担本法规定的航道管理工作。”《港口工程建设管理规定》第三条第二款规定：“所在地港口行政管理部门按照地方人民政府的规定具体实施本行政区域内港口工程建设的监督管理工作。”《交通运输部关于修改的决定》第四条规定：“国务院交通运输主管部门主管全国水上水下活动通航安全管理工作。国家海事管理机构在国务院交通运输主管部门的领导下，负责全国水上水下活动通航安全监督管理工作。各级海事管理机构依照各自的职责权限，负责本辖区水上水下活动通航安全监督管理工作。”第五条规定：“从事本规定第二条第（一）项至第（九）项的水上水下活动的建设单位、主办单位或者对工程总负责的施工作业者，应当按照《中华人民共和国海事行政许可条件规定》明确的相应条件向活动地的海事管理机构提出申请并报送相应的材料。在取得海事管理机构颁发的《中华人民共和国水上水下活动许可证》后，方可进行相应的水上水下活动。”该案中，阜阳市港航管理局对凌云燃料公司作出阜港航规建(2013)85号批复、阜港航规建(2015)18号《关于同意阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工的批复》、准字(2015)第04号《水上水下施工作业许可证》、阜港航规建(2017)88号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工备案的回复》、阜港航规建(2017)160号《关于撤销港航规建(2017)88号文件的通知》、准字(2017)第14号《水上水下施工作业许可证》。阜阳市港航管理局对国网阜阳供电公司作出的阜港航规建(2016)38号《关于孙楼变伍明变110千伏输电线路工程跨越颍河的通航条件影响意见》、阜港航规建(2016)46号《关于孙楼-伍明变110千伏输电线路工程跨越颍河的通航条件影响意见》、《水上水下施工作业通航安全审核》等。上述行政行为均系阜阳市港航管理局依据有关法律、法规的规定，实施相应的海事、港航管理权，负有审查通航条件、安全评估及办理水上水下施工作业许可的管理职责，是行政许可的管理部门，主体适格。对阜阳市港航管理局当庭辩称的涉案码头建设项目涉及到国土资源、商务、水务、颍泉区人民政府、安徽省港航管理局等部门，都应该作为共同被告或者第三人参加诉讼，凌云燃料公司起诉阜阳市港航管理局诉讼主体不适格的主张，不予采信。2、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该案中，凌云燃料公司对阜阳市港航管理局2016年9月7日作出的阜海航准字(2016)第09号《水上水下施工作业通航安全审核》并不知情，应适用《最高人民法院关于适用解释》第六十四条的规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。凌云燃料公司不服阜阳市港航管理局2017年5月23日作出的阜港航规建(2017)88号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工备案的回复》，提起行政诉讼，阜阳市港航管理局2017年8月18日作出阜港航规建(2017)160号《关于撤销港航规建(2017)88号文件的通知》，予以撤回了上述回复意见，允许阜阳凌云燃料有限责任公司依法进行该码头工程的建设及验收工作。上述事实，可以认定凌云燃料公司一直在主张权益，凌云燃料公司提起行政诉讼，并未超法定的起诉期限。故对阜阳市港航管理局提出的凌云燃料公司超起诉期限的主张，不予采信。3、关于阜阳市港航管理局对凌云燃料公司的行政许可与对国网阜阳供电公司的行政许可的时间先后、坐标点重合存在的安全隐患问题。阜阳市港航管理局于2015年5月7日作出阜港航规建(2015)18号《关于同意阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工的批复》，2015年6月作出准字(2015)第04号《水上水下施工作业许可证》，2017年5月23日作出阜港航规建(2017)88号《关于阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮码头工程开工备案的回复》，2017年8月18日作出阜港航规建(2017)160号《关于撤销港航规建(2017)88号文件的通知》，2017年11月作出准字(2017)第14号《水上水下施工作业许可证》。阜阳市港航管理局2016年4月5日作出阜港航规建(2016)38号《关于孙楼变伍明变110千伏输电线路工程跨越颍河的通航条件影响意见》，2016年4月29日作出阜港航规建(2016)46号《关于孙楼-伍明变110千伏输电线路工程跨越颍河的通航条件影响意见》，2016年9月7日作出阜海航准字(2016)第09号《水上水下施工作业通航安全审核》。通过上述两个行政许可的过程，可以认定阜阳市港航管理局对凌云燃料公司作出的行政许可时间在对国网阜阳供电公司作出的行政许可之前。阜阳市测绘院有限责任公司出具的《建筑物及道路定位放线测绘报告》结论，可以确认颍泉区凌云水上加油站浮动码头位于国网阜阳供电公司跨河架设的高压线下方。安徽新蓝天安全技术服务有限公司出具的《现场勘查报告》，认定该建设项目加油趸船上方有架空高压电力线通过，不符合《水上加油站安全与防污染技术要求》JTT660-2006要求。据此，可以认定阜阳市港航管理局作出的上述两个行政许可的坐标点重合，阜阳市颍泉区凌云水上加油站建设项目与国网阜阳供电公司跨河架空电力线存在安全隐患，不符合要求，属于明显不当的行政行为。该行政行为依法应当撤销，鉴于国网阜阳供电公司架设的高压电力线已建成并投入使用，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应予以确认违法，但不撤销行政行为。案经本院审判委员会讨论决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认阜阳市港航管理局行政许可国网阜阳供电公司在凌云燃料公司“阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮动码头”建设项目上方跨河架空电力线的行政行为违法。二、责令阜阳市港航管理局采取补救措施，为凌云燃料公司重新指定“阜阳市颍泉区凌云水上加油站浮动码头”项目的建设地点。 阜阳市港航管理局上诉称，1、被上诉人起诉上诉人的诉讼主体错误，适格的主体应该是安徽省交通运输厅及省港航管理局。上诉人不具有审批权，水上加油站浮码头建设项目是省港航管理局审批的，国网阜阳供电公司跨河架空电力线项目是安徽省交通运输厅审批的，所以应以安徽省交通运输厅及省港航管理局为适格被告。此外，还涉及到国土资源、商务、水务、颍泉区政府等部门都与本案有法律上直接利害关系，所以被上诉人错列诉讼主体。主审法官没有回避，一审审理时间长达18个月，程序违法。2、一审错误认定许可主体，对国网阜阳供电公司的行政许可是安徽省交通运输厅作出的，上诉人仅对国网阜阳供电公司颁发了水上水下活动许可证和发布通行公告，属于辅助性程序。且上诉人的行为都是基于配合颍泉区政府的工作需要，是一种行政备案性质的配合。政府公益事业项目属于政府行政行为，也属于法律上的不可抗力。3、被上诉人的建设项目批准文件已失效。案涉建设项目2011年审批，2013年延期审批一次到2015年7月1日，但被上诉人仍未动工，按照《港口岸线使用审批管理办法》第15条规定，该项目已失效。被上诉人把因自己原因没有按期施工的责任无端推给上诉人。4、被上诉人起诉已经超过了诉讼时效。综上，请求1、一审判决认定事实不清、证据矛盾、适用法律法规错误，请求依法查清事实后直接撤销原判驳回被上诉人的诉讼请求；2、原判决认定阜阳市港航管理局主体资格错误和遗漏被告地位的第三人，并且严重违反法定程序，请求二审法院撤销原判，发回人民法院重审。全部诉讼费用由被上诉人承担。 本院认为，一审判决事实不清，证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销阜阳市颍泉区人民法院(2018)皖1204行初29号行政判决； 二、本案发回阜阳市颍泉区人民法院重审。 审判长 郭 敏 审判员 周海龙 审判员 代 巍 二〇二〇年六月二十二日 法官助理李炳彤 书记员刘迪迪 附适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。