浙江省余姚市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0281行初21号 原告陈泳宇（曾用名陈永捷），男，1992年3月25日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 委托代理人陈强华（特别授权代理），男，1966年2月11日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。系原告父亲。 被告宁波市住房和城乡建设局，住所地浙江省宁波市鄞州区松下街595号。统一社会信用代码113302040029399277。 法定代表人陈寿旦，该局局长。 出庭应诉负责人李光明，该局副巡视员。 委托代理人钱文虎、毛莹（特别授权代理）。 原告陈泳宇不服被告宁波市住房和城乡建设局（以下简称宁波市住建局）于2020年3月26日作出的甬集复13决字[2020]2号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院经审查于2020年4月26日立案受理后，依法向被告宁波市住建局送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告陈泳宇的委托代理人陈强华，被告宁波市住建局的出庭应诉负责人李光明及委托代理人钱文虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈泳宇诉称，原告于2018年7月1日与宁波华侨城投资发展有限公司（以下简称华侨城公司）签订购买其开发的位于鄞州区××庙街道××小区××期××幢××室（精装修住宅）认购书,单号ＮＯ.0000372，并支付了3万元定金。2018年7月29日原告与父母依约前往该楼盘签约中心万科芝士公园六楼网签支付首付款，却被华侨城公司告知，要原告与第三方越烽建设集团有限公司签订委托改造协议，并签署移交改造申请，否则不予网签购房合同。至此原告才知道该房产交付前还要进行非法改建，且要业主承担改建责任，因此拒绝签订含有霸王条款和违法内容的合同。2018年8月2日，原告向鄞州区市场监督管理局投诉举报，举报华侨城公司在售房中侵犯原告权益、售房合同霸王条款等违法事实，要求对华侨城公司的违法行为予以查处。2019年7月16日，鄞州区市场监督管理局对华侨城公司的合同违法和虚假宣传作出行政处罚决定,罚款人民币202000元。但华侨城公司对该违法行为至今拒不改正。2018年7月31日，华侨城公司曾向原告发来《签约催告书》。原告于2018年8月2日即复函华侨城公司，明确提出“你方提供的有关合同格式条款显失公正公平,涉嫌侵犯消费者合法权益，我们不能接受。现将复函寄给贵公司,希望贵司能够认真对待消费者的合法诉求，及时纠正商品房买卖中的乱像，还房地产市场一个良好的秩序。”2018年8月7日,华侨城公司向原告寄来《没收定金通知函》。2019年11月7日原告向鄞州区住房和城乡建设局（以下简称鄞州区住建局）举报,举报华侨城公司在“欢乐海岸”二期项目开发销售中的违法行为，要求鄞州区住建局对被举报人进行全面执法检查，对其非法扩建改建装修，房屋质量问题责令改正，并依法对其作出处罚。2019年12月11日鄞州区住建局向原告出具鄞建信访答字［2019］061号《信访事项答复意见书》。原告不服该《信访事项答复意见书》，于2020年1月8日向被告申请行政复议，2020年4月1日原告收到被告的复议决定。二、行政复议决定认定事实不清、适用法律失当，应予撤销。被告认定，“申请人（原告）虽曾认购过该小区房屋，但认购协议效力已终止。申请人并非该小区房屋的买受人，也无其他证据证明申请人与该举报事项存在利害关系。故申请人的举报事项与其自身合法权益并无关联性。被申请人（鄞州区住建局）根据申请人举报予以调查核实并作出信访答复，并不对申请人的权利、义务产生影响，申请人与被申请人的调查处理行为不具有法律上利害关系”，并据此驳回原告的复议申请。原告认为被告的以上认定，事实不清：1）认购书效力并未终止。认购书就是购房初始合同，目前并没有超出诉讼时效，华侨城公司单方做出的没收定金的行为无效，且目前原告己向鄞州区市场监督管理局申请维权。2）鄞州区市场监督管理局的处罚决定书（甬鄞市监处［2019］513号），认定华侨城公司的虚假宣传行为、合同格式条款违法，从而也证明其违约在前。原告据此拒绝签订含有不合理条款的合同是为了保护自身权益不受侵害，有理有据。3）原告给华侨城公司的签约催告函的复函中，明确告知其修改违法条款，但其仍拒不改正，并在明知原告向鄞州区市场监督管理局投诉举报且被受理的情况下，仍恶意单方面没收原告的定金3万元，可谓忘乎所以，嚣张至极。以上事实，充分证明了华侨城公司的成批量违法改扩建行为严重扰乱了宁波市房地产市场的正常秩序，坑害了消费者的合法利益，也证明了由于华侨城公司违法在先的原因，造成原告依《认购书》约定前往网签无法实施，其责任都在华侨城公司，故房屋认购协议效力并没有终止，原告的购房权益（包括被非法没收的定金）应得到保障，被告更无权认定协议效力的终止。原告认购的房屋质量、是否系违章建筑关系原告的切身利益，原告是当然的利害关系人，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及其实施条例规定的受理条件。三、被告对鄞州区住建局参与复议的代理行为审查错误。《行政复议法》及其实施条例规定了行政复议申请人、第三人可以委托代理人参加行政复议，复议被申请人不得委托代理人参加复议。鄞州区住建局作为一个能够作出具体行政行为的行政执法主体，应当具有独立参与行政复议这种要求并不高的能力，根本不应该委托他人来代理。从其委托律师代理的情况看，鄞州区住建局不仅委托行为违法，而且证明其不具备独立作出具体行政行为的能力，从而可以进一步推定其因原告举报所作出的处理结果错误。更可怕的是，鄞州区住建局委托的代理人兰军华、茹璐竟然与作为复议第三人的华侨城公司的代理人王小光由同一家律所派遣，浙江共业律师事务所不仅不履行利益冲突审查制度，还与作为行政执法人的鄞州区住建局和其执法监管对象的华侨城公司同穿一条裤，违法乱纪。有充分理由可以推定，鄞州区住建局的委托代理人也是由华侨城公司提供，费用由华侨城公司承担，鄞州区财政不可能为鄞州区住建局的违法委托行为支付费用。故原告诉至法院，请求判决撤销被告的甬集复13决字［2020］2号行政复议决定，责成被告对原告的行政复议依法重新作出审理。 被告宁波市住建局辩称，一、被告作出行政复议决定，主体适格。根据《行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款规定，被告作为宁波市鄞州区住建局的上一级主管部门，负有履行行政复议的法定职责，依法受理原告的行政复议申请并作出甬集复13决字[2020]2号行政复议决定，主体适格。二、被告作出行政复议决定，程序合法。被告于2020年1月8日收到原告提交的行政复议申请书。经审查，被告于2020年1月15日对原告的行政复议申请予以受理，并于当日通过EMS邮政快递向原告寄送了《宁波市住房和城乡建设局行政复议案件受理通知书》、向宁波市鄞州区住建局寄送了《宁波市住房和城乡建设局行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本、向第三人华侨城公司寄送了《宁波市住房和城乡建设局参加行政复议通知书》及《行政复议申请书》副本。2020年2月27日，因为案情需要进一步审查，被告作出延长行政复议期限决定并于当日通过EMS邮政快递分别向原告、宁波市鄞州区住建局、第三人华侨城公司寄送了《宁波市住房和城乡建设局行政复议决定延期通知书》。2020年3月26日，被告作出甬集复13决字[2020]2号《宁波市住房和城乡建设局行政复议决定书》，并于2020年3月30日通过EMS邮政快递向原告寄送了该行政复议决定书。被告的上述处理程序符合《行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、被告作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原告诉请理由不成立。根据《行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，原告不服鄞州区住建局对其举报作出的《信访答复意见书》申请行政复议。该《信访答复意见书》系对原告举报的华侨城公司在开发建设“华侨城·万科欢乐海岸小区”过程中存在违法建设行为而作出的答复。原告虽曾认购过该小区房屋，但认购协议效力已终止。原告并非该小区房屋的买受人，也无其他证据证明原告与该举报事项存在利害关系。故原告的举报事项与其自身合法权益并无关联性。鄞州区住建局根据原告举报予以调查核实并作出信访答复，并不对原告的权利、义务产生影响，原告与宁波市鄞州区住建局的调查处理行为不具有法律上的利害关系。四、关于被申请人鄞州区住建局委托律师行为的评价。原告认为鄞州区住建局不应当聘请律师参加行政复议，更不应当委托与华侨城公司委托的律师事务所为同一个律师事务所的其他律师参加行政复议。本被告认为，首先，被申请人可以聘请社会律师参加行政行复议，不为法律所禁止，至于被申请人是否有必要委托社会律师参加行政复议不在行政复议机关复议审查范围。其次，被申请人代理律师与华侨城公司代理律师同属一家律师事务所的做法不违反法律规定。再者，原告声称被申请人鄞州区住建局律师代理费用由华侨城公司承担的主张，纯属主观臆测，没有事实依据，且与本案无关联。综上，原告的行政复议申请与《行政复议法》及其实施条例规定的受理条件不符。因此，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回原告的行政复议申请。原告诉请理由没有法律依据和事实依据，恳请人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告宁波市住建局在法定期限内向本院提供了以下证据，经庭审质证，本院认证如下： 1、2020年1月8日被告收到原告行政复议申请书及其提供的证据材料、《宁波市住房和城乡建设局行政复议案件受理通知书》及送达凭证、《宁波市住房和城乡建设局行政复议答复通知书》及送达凭证、《宁波市住房和城乡建设局参加行政复议通知书》及送达凭证、《宁波市住房和城乡建设局行政复议决定延期通知书》及送达凭证1组，证明原告提出复议申请，被告受理复议申请、延长复议审理期限的事实。原告对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告追加第三人应该告知原告。本院对该组证据的“三性”均予以认定。 2、宁波市鄞州区住建局提交的行政复议答复书及其提交的证据材料、华侨城公司提交的行政复议答复书及其提交的证据材料、2020年3月26日被告作出甬集复13决字[2020]2号《宁波市住房和城乡建设局行政复议决定书》及送达凭证1组，证明被告依法审理，发现原告所提复议申请不符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定的受理条件，并作出驳回复议申请的复议决定。原告对该组证据的真实性均无异议，但对合法性提出异议，认为鄞州区住建局作出信访答复意见是错误的，以此作出的行政复议答复书是不合法的，华侨城公司违法扩建、改建、装修影响房屋质量问题是违法的，原告与举报事项有利害关系，原告向行政机关进行举报，行政机关没有作出处理，被告作出复议决定是不合法的。本院对该组证据的真实性予以采信。 3、《行政复议法》第二条、第三条第一款、第十二条第一款、第十七条、第三十一条、《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条规定1组，证明被告作出行政复议决定所依据的法律规定，原告与鄞州区住建局作出的答复没有利害关系。原告对法律规定本身没有异议，但认为被告适用法律错误。本院认为，上述法律规定可以作为审查被诉行政行为合法性的法律依据。 原告陈泳宇向本院提供了以下证据，经庭审质证，本院认证如下： 1、甬集复13决字[2020]2号行政复议决定书、行政复议申请书、鄞建信访答字[2019]061号《信访事项答复意见书》各1份，证明原告提起行政诉讼的案件来源。被告对上述证据的“三性”及证明目的均无异议，本院对上述证据的“三性”均予以认定。 2、华侨城万科欢乐海岸小区认购书NO.0000372、银行缴款单各1份，证明认购书是初始购买合同，定金已经支付，认购书正式生效，房屋购买行为已经成立。被告对上述证据的真实性无异议，但对证明目的提出异议，认为认购书不是商品房买卖合同，原告未签订商品房买卖合同，不是买受人，买卖行为尚未成立。本院对上述证据的真实性予以采信，但对原告提出的证明目的不予认定，认购书不等同于商品房买卖合同，根据《最高人民法院关于审理商品买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第五条规定，商品房的认购、订购、预订等协议具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的商品房买卖合同的主要内容，并且出卖人已经按照约定收受购房款的，该协议应当认定为商品房买卖合同。而本案原告提供的认购书所载明的条款并不完全具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的商品房买卖合同的主要内容，且原告未按照约定支付购房款，故该认购书尚不能认定为商品房买卖合同，被告提出的异议意见成立，本院对该意见予以采纳。 3、欢乐海岸小区二期D户型委托改造协议（复印件）、移交改造申请各1份，证明不签不予购房网签，开发商强行转嫁违法改造责任风险，原告投诉举报之后鄞州区住建局没有依法作出处理。被告对上述证据的真实性没有意见，证据取得的合法性也没有意见，但对关联性有异议，认为不能证明原告不签不予购房网签的证明目的，合同违法是市场监管部门处理，不是住建局处理的范围。本院对上述证据的真实性予以采信。 4、签约催告函复函及EMS快递单各1份，证明原告寄给房产开发商的复函，指出其合同违法不合理，该签约催告函于2018年8月2日寄出。被告对该组证据的真实性没有异议，但认为举报事项与原告的合法权益没有利害关系。本院对证据的真实性予以采信。 5、没收定金通知函1份，证明房产开发商单方面恶意没收原告的定金3万元。被告对证据真实性没有异议，证据取得的合法性也没有异议，对原告要证明的房产开发商没收定金的内容亦予以认可。本院对证据的真实性予以采信。 6、甬鄞市监处[2019]513号行政处罚决定书1份（复印件），证明房产开发商合同违法、虚假宣传行为成立。被告对该份证据的真实性由法院认定，合法性没有异议，关联性有异议，认为合同格式条款违法被查处，不能证明商品房有质量问题，也不能证明该证据与鄞州区住建局有法律上的利害关系。本院经审核对该证据的真实性予以采信。 经审理查明，被告宁波市住建局于2019年1月15日受理原告因不服鄞州区住建局作出的鄞建信访答字[2019]061号信访事项答复意见书而提出的行政复议申请，并于当日向原告寄送《宁波市住房和城乡建设局行政复议案件受理通知书》，分别向宁波市鄞州区住建局和行政复议案件中的第三人华侨城公司寄送《宁波市住房和城乡建设局行政复议答复通知书》、《宁波市住房和城乡建设局参加行政复议通知书》及《行政复议申请书》副本。2020年2月27日，被告因案情需要进一步审查为由作出延长行政复议期限决定，并将该决定送达给行政复议案件中的各方当事人。2020年3月26日，被告作出甬集复13决字[2020]2号《行政复议决定书》。该决定书查明，陈泳宇作为买方曾于2018年7月1日与卖方华侨城公司签订《华侨城·万科欢乐海岸小区认购书》。认购书对认购户别“欢乐海岸小区21幢204室”、支付定金、签约商品房买卖合同时间等内容进行了约定。2018年7月31日，华侨城公司向陈泳宇发送《签约催告函》，同年8月7日，再次向陈泳宇发送《没收定金通知函》。2019年11月5日，陈泳宇向鄞州区住建局寄送《举报信》，举报华侨城公司与其在后续履约中存在重大违法和违约行为，要求对华侨城公司非法违章扩建改建、严重房屋质量问题责令限期改正，并依法对其作出处罚。鄞州区住建局于2019年11月13日受理，经调查核实后于同年12月10日作出鄞建信访答字[2019]061号《信访事项答复意见书》。该意见书载明，1、关于非法违章扩建改建问题，规划主管部门已作反馈；2、关于强行要求购房者与第三方越烽建设集团签订委托改造协议问题，建议当事人依据《中华人民共和国合同法》有关规定，通过诉讼手段解决争议；3、关于违章建筑影响房屋质量安全问题，经调查，系购房业主委托第三方改造行为，经咨询原设计单位，改动部位为非承重墙体，不涉及房屋结构安全。申请人如对答复意见不服，可根据《信访条例》规定向鄞州区政府或者市住建局申请复查。该行政复议决定书认为，《信访事项答复意见书》系对原告举报华侨城公司在开发建设“华侨城·万科欢乐海岸小区”中存在违法建设行为而作出的答复，原告虽曾认购过该小区房屋，但认购协议效力已终止，原告非该小区房屋买受人，亦无其他证据证明原告与举报事项存在利害关系，该举报事项与原告自身合法权益并无关联性。鄞州区住建局经过调查核实后作出信访答复，并不对原告的权利义务产生影响。故原告申请行政复议与《行政复议法》及其实施条例规定的受理条件不符，遂依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回陈泳宇的行政复议申请。原告不服该行政复议决定，向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的甬集复13决字[2020]2号行政复议决定，责成被告对原告的行政复议重新作出审理。 另查明，原告于2018年7月1日与华侨城公司签订认购书，并支付定金3万元。2018年8月1日，原告对华侨城公司的签约催告进行回函。同年8月7日，华侨城公司作出没收定金通知函，终止认购协议，对原告支付的3万元定金予以没收。2019年7月16日，宁波市鄞州区市场监督管理局对被举报的华侨城公司格式条款和销售宣传违法行为作出甬鄞市监处[2019]513号行政处罚决定，对华侨城公司共计罚款人民币202000元。 本院认为，《行政复议法实施条例》第二十八条第二款规定，申请人与被申请复议的行政行为有“利害关系”，是申请复议的公民、法人或者其他组织具有申请人资格、复议机关应当受理其复议申请的法定条件之一。这一标准与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政诉讼原告资格法定条件完全一致。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，“为维护自身合法权益”向行政机关投诉，具有处理投诉事项法定职责的行政机关作出或者未作出处理，举报人不服提起行政诉讼，具有原告资格。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》亦明确规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有复议申请人资格。所以，“为维护自身合法权益”，是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准。本案中，原告于2018年7月1日向华侨城公司认购“华侨城·万科欢乐海岸小区”一套商品房，并签订认购书，该认购书对认购户别、建筑面积、房屋价款、支付定金、签订商品房买卖合同及补充协议、购房资格等内容进行约定，但尚未完全具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的商品房买卖合同的主要内容，并且按照约定支付购房款，故原告提交的认购书尚不能认定为商品房买卖合同。原告通过认购方式支付定金，是订立商品房买卖合同的担保行为。因未经司法确认，本院对该认购协议效力是否终止不作评判，对被告在行政复议决定中所作的认购效力已终止的表述，本院认为不妥，在此予以指正。至本案诉讼时，虽然认购协议是否终止处于待定状态，但可以确定，原告尚未签订上述认购书约定的商品房买卖合同，没有支付相应的购房款，因而尚不是该“华侨城·万科欢乐海岸小区”的买受人，尚不具备维护“华侨城·万科欢乐海岸小区”房屋质量自身权益的业主资格，因此，虽然原告与被举报人华侨城公司之间存在着民事上的纠纷，但与行政机关对原告举报事项即被举报人非法违章扩建改建导致房屋质量问题的违法行为处理或者不处理行为没有利害关系，与被申请复议的行政行为没有利害关系。被告以原告与被申请复议的行政行为不具有利害关系，原告的行政复议申请不符合行政复议法定受理条件为由，作出驳回原告行政复议申请的决定，并无不当。 被告依法受理、通知答辩、程序审查、延长复议期限、作出复议决定，符合程序规定。 综上，原告要求撤销被告作出的行政复议决定，并要求被告重新作出的诉请，理由不能成立，对此诉请本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈泳宇要求撤销被告宁波市住房和城乡建设局作出的甬集复13决字[2020]2号行政复议决定并要求重新作出审理的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈泳宇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市××室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为×××92，开户银行为中国银行宁波市分行；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吕利群 审 判 员  朱朝晖 人民陪审员  陈仰洲 二〇二〇年六月二十八日 代书 记员  赵静园 附本案引用法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 ?*MERGEFORMAT?2? ?*MERGEFORMAT?1?