西安铁路运输法院 行政赔偿判决书  (2020)陕7102行赔初68号 原告陈明民，男，19XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人贾国昌，北京市炜衡律师事务所律师。委托代理人谭朋涛，北京市炜衡（天津）律师事务所律师。被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处，住所地西安市灞桥区。负责人宋刚，主任。委托代理人魏芳信，工作人员。委托代理人刘美锋，北京市盈科（西安）律师事务所律师。原告陈明民诉被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处（以下简称灞桥街办）行政赔偿一案向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月17日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告陈明民及其委托代理人谭朋涛，被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处委托代理人魏芳信、刘美锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈明民诉称，被告强制铲除原告地上附着物的具体行政行为已被西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初769号行政判决确认违法，被告上诉后主动撤回起诉，陕西省高级人民法院依法作出了准许撤诉的（2019）陕行终530号行政裁定，西安铁路中级运输法院（2018）陕71行初769号行政判决已经生效。原告于2019年9月19日向被告提出行政赔偿申请，被告于2019年9月22日签收，至今未作出赔偿决定。被告在没有清点地上附着物，没有对附着物价值进行评估，没有与原告签订补偿协议的情况下违法强制铲除原告附着物的具体行政行为使原告辛苦种植的果树毁于一旦，给原告造成了巨大的经济损失。根据《国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行驶行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利（四）造成财产损害的其他违法行为”、第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损失的，按照直接损失给予赔偿”等规定，依法应对原告损失进行赔偿。综上所述，原告为维护自身合法权益，特根据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》之规定，依法提起行政诉讼，请求支持原告诉讼请求，切实维护原告合法权益。诉讼请求：请求依法判令被告赔偿经济损失1941558元。后经本院释明，原告变更诉讼请求为1443600元。原告向本院提交了以下证据：第一组证据：西安铁路运输中级法院的（2018）陕71行初769号《行政判决书》、陕西省高级人民法院的（2019）陕行终530号《行政裁定书》，证明被告的行为已被法院确认违法，判决书已经生效。第二组证据：行政赔偿申请书、邮递单，证明原告曾向被告提过赔偿申请，被告于9月22日签收。第三组证据：原告损失清单、原告家庭生活照片，证明：原告种植情况及原告的具体经济损失，被告的赔偿不足以保证原告的生活水平。西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处辩称，一、原告所涉土地的征收依法制定了征收土地方案，征地补偿安置方案，并进行了公告，被告依据合法有效的《征地补偿安置方案》开展土地征收补偿和安置工作。陕西省人民政府分别于2012年12月31日、2014年12月31日作出陕政土批（2012）1589号和陕政土批（2014）838号文件，批准对本案所涉土地进行征收，同意将本案所涉土地转为建设用地，依法征收为国有。西安市人民政府分别于2014年5月21日、2015年3月3日、2015年3月17日作出（2014）第144-1号和（2015）第29-1号征收土地方案公告。西安市国土资源局分别于2014年6月6日、2015年3月30日作出（2014）第144-2号和（2015）第29-2号征地补偿安置方案公告。西安市国土资源局浐灞分局分别作出市国土灞发（2014）53号和市国土灞发（2015）20号文件，要求被告按照西安市人民政府批准的《征地补偿安置方案》，负责做好征地补偿和安置补偿等项工作。被告依据合法有效的《征地补偿安置方案》开展土地征收补偿和安置工作。二、被告在清理原告地上附着物前，已经对地上附着物进行了测量、统计并予以登记。被告愿意按照统一的地面附着物补偿标准和统计的数量对原告进行补偿，而原告认为补偿过低拒绝领取。原告的土地补偿款，被告已经支付给邵某某村民委员会，村委会已经为原告开立存单，将原告的土地补偿款278400元存入原告账户，原告拒绝领取。被告在对原告被征收土地上附着物清理前，与村组人员一起对地上附着物做了详细清点、测量并登记、并按照地面附着物补偿标准计算后汇总成统计表。经过清点测量共征收原告3块地，其中一块长为100.5米，宽为9.4米的长方形地块共1.417亩为新栽樱桃，总价为9919元，一块长为31米宽为84米的三角形地块共1.953亩为桃树挂果、材树20棵及其他，总价为26289元，一块上底为47米下底为62.3米高（90.5+84）÷2的梯形地块共7.152亩为猕猴桃，上底3.3X4.6+4.2X3.3共29.04平方的水泥看护房，3X3.5共10.5平方的粪池，地块总价为125489元，原告三块地块地上附着物补偿费共计161697元。灞桥街办邵某某的集体土地征收方案，由国土资源局发布拟征收告知书、征询意见等，邵某某的集体土地征收的有关材料履行逐级上报等法定程序后，土地征收方案通过了陕西省人民政府的批准，并依照法定程序向邵某某进行了公告，被征收村组均无异议，土地征收方案符合法律规定。2013年6月14日被告按照《征地补偿安置方案》确定的补偿标准，将原告的全部补偿款在秦农银行浐灞支行为原告开具存单，并通知原告领取，原告认为补偿过低拒绝领取。不是被告不对其补偿。其他大部分被征收人已经领取。补偿标准是政府部门依据当地实际情况按照法律、法规的规定依法制定并征得了被征收人的意见，也进行了公示，补偿标准公平、合理、合法，所有被征收人应该按照确定的征收补偿标准给予补偿，原告和其他被征收人一样，享有按同等的补偿标准进行补偿的权利和义务，不能被区别对待。综上，本次土地征收，依法制定了《征地补偿安置方案》并进行了公示，被征收人没有提出异议，补偿标准严格按照《征地补偿方案》实施，被告同意按照征地补偿方案的标准给予原告补偿。被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处向本院提交了以下证据：第一组证据：1.西安市人民政府〔2014〕第119-1号《征收土地方案公告》；2.西安市人民政府〔2015〕第29-1号《征收土地方案公告》3.西安市人民政府〔2015〕第79-1号《征收土地方案公告》4.西安市国土资源局〔2015〕第29-1号《征地补偿安置方案公告》；5.西安市国土资源局[2015]第79-2号《征收补偿安置方案公告》；6 西安市国土资源局灞桥分局市国土灞发[2015]20号关于转发西安市人民政府《关于征收灞桥区灞桥街道办事处邵某某XX街道办事处XX村XX组集体土地的批复》的通知；上述证据证明：被告依据相关文件，依法进行了相关程序，并授权原告进行实施。第二组证据：地面附着物登记表、地面附着物汇总表、地面附着物补偿标准、地面附着物及设施补偿分户表，证明被告对原告进行征地前，已对原告的地面附着物进行了清点，经清点并按标准进行计算后，陈明民的是161697元。第三组证据：情况说明，证明被告就原告的地上附着物补偿款已经办理了提存。经庭审质证，原告对被告灞桥街办提交的证据的质证意见为：对第一组证据的合法性不认可，证明目的不认可；对第二组证据中的地面附着物登记表和汇总表真实性、合法性、证明目的均不认可，登记表、汇总表均没有原告本人确认，所记载事项与实际不完全一致；地面附着物补偿标准是被告单方出具的，没有落款单位和时间，合法性不认可，依法应当根据实际价值确认；对地面附着物及设施补偿分户表不认可，与实际情况不符；对第三组证据情况说明的真实性、合法性不认可。对原告提交的所有证据的证明目的均不认可。被告灞桥街道办事处对原告提交的证据的质证意见为：对第一组证据真实性及证明目的认可；第二组证据中的赔偿申请书及邮件交递单认可，收到申请书后正在与原告进行协商，协商中收到法院传票；第三组中的损失清单不能作为证据，不予质证，照片无法确定为原告所有，无法确定面积及数量、损失大小，故对其真实性及证明目的不予认可；房子和家里照片不能确定之前为原告所居住，对真实性及证明目的不予认可。本院对原告提供的证据认证如下：对原告提交证据中第一、二组证据，来源合法，与待证事实有关联性，对其真实性、合法性及证明目的予以确认，对第三组证据形式要件不认可，故对其真实性性不予确认；对被告提交的证据来源合法，对其真实性均予以确认。经审理查明，原告陈明民系西安市灞桥区灞桥街道办事处邵某某三组村民，在该村有承包经营土地，地上种植樱桃、核桃树等树木。2014年，该村土地被列入征收范围。因征收补偿标准存在争议，双方一直未能达成协议。2017年1月13日，被告组织实施强制铲除了原告承包经营土地上的附着物及其他设施。原告不服，向西安铁路运输中级法院提起确认行政强制行为违法之诉。该院于2018年12月26日作出（2018）陕71行初769号行政判决书，确认被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处于2017年1月13日组织实施强制铲除原告陈明民承包土地地上附着物的行政行为违法。被告不服该判决，向陕西省高级人民法院提起上诉，后又撤回上诉，并经陕西省高级人民法院裁定准许。现（2018）陕71行初769号行政判决书已发生法律效力。2019年7月23日，原告向本院单独提起行政赔偿诉讼，因原告在提起诉讼前未向赔偿义务机关提出赔偿申请，本院于2019年9月16日作出（2019）陕7102行赔初213号行政裁定书，裁定驳回原告陈明民的起诉。原告又于2019年12月19日再次向本院提起行政赔偿诉讼，诉请如上。另查明, 2019年9月20日原告陈明民通过EMS特快专递向被告灞桥街办递交了《行政赔偿申请书》，同年9月22日被告签收。被告在法定期限内未作出赔偿决定，原告诉至本院，诉请如上。     本院认为，本案的争议焦点是：被告就原告请求的损失如何赔偿，具体包括赔偿方式、赔偿项目及赔偿标准。关于赔偿方式，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款 “国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”及第九条 “赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿”之规定，原告提起的就被告强制铲除其地上附着物的行政行为已被西安铁路运输中级法院作出的（2018）陕71行初769号行政判决书确认违法，且原告已向被告申请赔偿的情形下，被告应当依法作出明确的赔偿决定。现原告所有的地上附着物已被强制铲除且无法恢复原状，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，原告主张支付赔偿金的方式并无不当。对于赔偿项目，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损失的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。国家赔偿法中的“直接损失”的范围，除包括被铲除承包地上附着物的损失费用外，还应当包括原告必然可得的补偿安置利益。本案中主要涉及地上附着物的赔偿，即原告请求的地上附着物包括各类果树及附属设施。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告铲除原告的地上附着物时，依法对土地面积及地上附着物类型进行了测量清点，并由原告所在村的基层干部进行见证。经测量，原告陈明民有三块土地，分别为1.417亩的樱桃、1.953亩的桃树及7.152亩的猕猴桃，合计10.522亩。虽然原告诉称土地面积测量结果未经其本人签字确认，测量结果与实际情况存在较大误差，并当庭陈述了承包经营的土地面积为11.4亩，但其未能提交证据予以佐证，应该承担举证不能的不利后果。对于赔偿标准，本案系因集体土地征收引发的行政赔偿争议。经庭审查明，原、被告一直未能达成补偿协议的实质是原告对地上附着物补偿标准存有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”之规定，原告如果认为补偿标准过低，理应及时就补偿标准事宜先行向政府申请协调、裁决，以便合法履行自己的权利，但其一直未申请，致使在被告作出补偿方案后也拒绝领取补偿款。同时，被告作为土地征收工作的具体实施部门，虽然当庭提交了补偿标准，且依据该标准对原告的地上附着物作出了补偿方案，但其提交的《征收补偿安置方案》系2014年、2015年批复，而对于原告所在村组的征地补偿安置工作已于2013年开始实施。况且，被告对其提交的《征收补偿安置方案》中确定的青苗补偿费的计算不能作出合理解释，对提交的仅仅为一张表格的地上附着物补偿标准亦不能说明制定主体及依据。因此，根据当时适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”及陕西省《陕西省实施办法》第二十九条“征用耕地的土地补偿费、安置补助费，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准补偿。征用其他土地的土地补偿费、安置补助费和征用土地上附着物、青苗补偿费，按下列标准补偿：……（三）青苗补偿费按被毁青苗的耕地前三年平均年产值的百分之四十至百分之九十补偿，房屋和其他地上附着物，根据用途、结构、使用年限等因素确定类别、等级和补偿单位价，由设区的市（地区）人民政府规定具体计价标准。”的规定，被告理应按照上述法律规定确定标准，确保原告可得赔偿不低于应得的补偿利益。当然，从实质性行化解争议及减少当事人诉累角度出发，本案理应依据查明的事实，就原告主张的合理合法损失依法作出赔偿决定。但是原、被告现有的证据暂无法证明其赔偿标准符合法律法规的规定。在征收补偿与赔偿存在交叉且征收双方对损失及赔偿标准争议较大，且未能提供有力的证据进行佐证时，考虑到土地征收工作中补偿标准的确定系行政机关之法定职责，应由行政机关先行履行其赔偿之责，这也符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政机关先行作出赔偿决定的立法精神。因此，在被告的强制行为被生效判决确认违法后，被告理应依据本院确定的赔偿范围及法律规定的标准，综合考虑原告依法应享有的补偿利益及自身的违法行政给原告造成的直接损失等各种因素，先行作出赔偿决定。况且，如果在被告依法作出书面赔偿决定后，原告仍对赔偿项目、数额、方式等有异议，可以再次寻求司法救济。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告西安市灞桥区人民政府灞桥街道办事处于本判决生效后六十日内按照本判决依法对原告陈明民作出赔偿。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    王得志                      审  判  员    吕建鹏                          人民陪审员    楚  琳  二〇二〇年六月二十三日      书  记  员    张艳菲    附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。  1