西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初961号 原告吕鹏鹏，女，1971年12月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。原告张年昌，男，1969年2月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。共同委托代理人管祥，陕西勇智律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人李东君，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。法定代表人李明远，市长。委托代理人马颖，该政府工作人员。原告吕鹏鹏、张年昌不服西安市自然资源和规划局于2020年1月23日作出的市国土监字（2020）9-1号土地行政处罚决定及被告西安市人民政府于2020年4月29日作出的市政复决字[2020]74号行政复议决定，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告吕鹏鹏、张年昌及其委托代理人管祥，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人李东君、张晗，被告西安市人民政府的委托代理人马颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告西安市自然资源和规划局2020年1月23日作出的市国土监字（2020）9-1号《土地行政处罚决定书》，对原告吕鹏鹏、张年昌决定处罚如下：一、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：2座简易房、2座棚房、2座砖混房、鱼池及硬化地面，建筑物总占地面积2.624亩）；二、限15日内自行拆除非法占地上新建的建筑物和其他设施（含：7座棚房、1座简易房、11座砖混房、2座厕所、1座桥、1座温泉及5座汤池、1座鱼池、硬化地面，建筑物总占地面积20.044亩）恢复土地原貌；三、对非法占用的2.624亩处以每平方米12元罚款，计贰万零玖佰玖拾贰元整（20992.00元）；对非法占用的20.044亩处以每平方米21元罚款，共计贰拾捌万零陆佰壹拾陆元整（280616.00元），两项共计叁拾万壹仟陆佰零捌元整（301608.00元）。被告西安市人民政府2020年4月29日作出市政复决字[2020]74号行政复议决定，决定维持被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2020）9-1号《土地行政处罚决定书》。原告吕鹏鹏、张年昌诉称，2005年原告在XX村承包鱼塘进行养殖，创办了西安市长安区年昌养殖场，并办理了相关审批手续；其后在政府建设农家乐产业的鼓励和支持下，经XX村委会批准和东大镇政府许可，对自有鱼塘进行修缮，与村集体签订承包协议的方式，投入巨资建成西安吕鹏鹏垂钓园，办理了相应的证明资料。长安区政府对农家乐的支持包括但不限于2009年下发长政办发（2009）125号《西安市长安区沿山农家乐产业带建设实施方案的通知》，组织原告外出学习，授予原告荣誉牌匾等。原告进行合法经营，并按时缴纳税费。后因行政区域变更，XX村现归秦镇街道办管辖。2020年1月23日，被告西安市自然资XX街道22.668亩土地挖建农家乐等原因对原告作出土地行政处罚决定书，原告认为被告作出的处罚决定事实不清且适用法律错误，未经法定程序告知原告处罚决定、事实理由、依据及原告应当享有的权利。原告不服向被告西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府作出维持原处罚决定的复议决定。诉讼请求：1.撤销被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2020）9-1号《土地行政处罚决定书》；2.撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字[2020]74号《行政复议决定书》。 原告向本院提交了以下证据：第一组证据：西安市长安区人民政府办公室关于印发西安市长安区沿山农家乐产业带建设实施方案（长政办发【2009】125号）。证明原告依据政府文件要求，同时基于对政府的信赖利益原则发展建设农家乐。第二组证据：1.长安区东大街办东石村民委会申请；2.东大休闲垂钓产业协会关于秦岭北麓后续整治涉及项目垂钓园农家乐保留申请；3.渔家乐情况汇报。证明原告按程序向管理部门汇报农家乐建设发展情况。第三组证据：1.东大税务所纳税事项告知书；2.XX道城乡环境卫生管理办公室通知；3.西安市长安区XX户评选标准；4.西安市长安区人民政府关于加快提升和推进农家乐产业发展的实施意见；5.西安市秦岭生态保护区农家乐管理办法（市秦岭办、市旅发委）；6.长安区每年列支1000万元扶持“农家乐”产业；7.长安区打造精品休闲观光农业带动产业链全面升级；8.长安区XX乡环境提升百姓生活品质；9.长安区五一小长假景区游客爆满旅游收入五千多万；10.长安区召开全区农家乐表彰大会全力推进农家乐发展；11.西安市长安区人民政府关于加快提升和推进农家乐产业发展的实施意见；12.长安区春节黄金周迎客30万旅游收入750万元；13.长安召开专题会安排部署农村和统筹城乡发展工作；14.西安市长安区人民政府办公室关于印发秦岭北麓长安段农家乐污水处理工作实施方案的通知；15.西安市长安区人民政府关于加快提升和推进农家乐产业发展的实施意见。证明原告基于对政府的信赖利益原则按规定和标准要求发展农家乐产业。第四组证据：1.张年昌与张某戊协议书2.张年昌与张某已协议书3.张年昌与XX村一队南组协议书4.原张西伟鱼池领条5.张年昌和张某庚协议书6.吕鹏垂钓院食品许可证。证明原告取得相关土地手续齐全。被告西安市自然资源和规划局辩称：1、XX街道东XX村（原XX村）22.668亩土地进行建设，属于违法行为。被告西安市自然资源和规划局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当，其诉请明显缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。2、被告西安市自然资源和规划局作出的土地行政处罚决定书程序合法，原告的诉请明显缺乏事实依据，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组证据：土地违法案件立案呈批表。证明被告认为原告的违法行为符合立案条件，决定立案调查。第二组证据2-1：1.执法工作人员监察证复印件；2.吕鹏鹏、张年昌户籍证明；3.张年昌询问笔录身份证复印件及张亚民警察证复印件；4.吕鹏鹏询问笔录及见证人身份证明； 5.李某某询问笔录及身份证复印件；6.黄某某询问笔录及身份证复印件；7.张某甲询问笔录及身份证复印件；8.张某乙询问笔录及身份证复印件；9.张某丙询问笔录及身份证复印件；10.张某丁询问笔录及身份证复印件；11.测量委托书营业执照及测量人员证件复印件；12.占地范围及建筑物面积示意图及界址点成果表；13.XX道（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；14.市国土监字【2019】9-72号土地行政处罚决定书；15.送达回证；16.送达现场照片；17.关于撤销市国土监字【2019】9-72土地行政处罚决定书的决定；18.送达回证；19.土地违法案件调查报告；20.会议记录。证明在调查过程中，被告依法询问了相关人员，进行了现场勘测，在查阅了土地利用总体规划图后，XX街XX村25.648亩土地建农家乐。第二组证据2-2：1.黄某某询问笔录、协议书及领条；2.张某甲询问笔录及领条；3.张某乙询问笔录、协议书及收条；4.张某丁询问笔录、协议书及收条；5.张某辛询问笔录、身份证复印件、协议书及收条；6.指界签字表；7.测量委托书、营业执照及测量人员证件复印件；8.占地范围及地上建筑物示意图；9.界址点成果表；10.现场勘测笔录及见证人身份证明；11.现场勘测视频；12.XX道（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；13.调查报告；14.会议记录。证明在第一次听证结束后，被告采纳原告的陈述、申辩，对相关人员进行了调查询问，对现场重新勘测，在查阅了土地利用总体规划图后，结合相关人员提供的证据材料，XX街XX村22.668亩土地挖鱼池建农家乐。第三组证据3-1：1.土地行政处罚告知书；2.土地行政处罚听证告知书；3.送达回证；4.听证申请书；5.行政处罚听证通知书；6.送达回证；7.被告授权委托手续；8.听证笔录；9.原告提供的现场照片；10.会议记录。证明在被告拟做出处罚决定前，依法告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告在法律规定的期限内向被告申请听证，被告按照法律的规定组织听证，保障了原告陈述、申辩的权利。第三组证据3-2：1.土地行政处罚告知书；2.土地行政处罚听证告知书；3.送达现场录音、录像；4.送达回证；5.听证申请书；6.行政处罚听证通知书；7.送达现场录音；8.送达回证；9.被告授权委托手续；10.听证笔录；11.会议笔录。证明在被告拟做出处罚决定前，依法告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告在法律规定的期限内向被告申请听证，被告按照法律的规定组织听证，保障了原告陈述、申辩的权利。第四组证据：1.土地行政处罚决定书；2.送达回证；3.土地行政处罚决定书；4.送达回证；5.见证人身份证明；6.送达现场照片；7.邮件交寄单及EMS查询截图。证明被告对案件进行审理后，依法作出土地行政处罚决定并向原告进行了送达。被告西安市人民政府辩称，原告于2020年3月9日向被告西安市人民政府申请行政复议，被告西安市人民政府受理后，向西安市自然资源和规划局送达了《行政复议答复通知书》。被告西安市人民政府于2020年4月29日依法作出市政复决字［2020］74号《行政复议决定书》，并送达给各方当事人。被告西安市人民政府的复议程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告西安市人民政府向本院提交了以下证据: 证据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复通知书；3.行政复议答复书；4.行政复议决定书；5.西安市人民政府行政复议法律文书送达回证。证明被告西安市人民政府作出的行政复议决定程序合法。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提供的事实方面的证据中，第一组证据的真实性认可，证明目的不予认可。第二组证据执法工作人员监察证复印件真实性无异议。户籍证明无异议。张年昌询问笔录张年昌表示对询问笔录内容中认为1998年鱼塘不是他本人挖，是XX村村集体组织挖的，以及红头文件记录这两项有异议，其他均无异议。吕鹏鹏询问笔录吕鹏鹏表示1998年鱼塘不是个人挖的，是村集体挖的，政府有相关文件记录和自己陈述不符，除这两点外其他均认可，建设是张年昌一人建设的。李某某询问笔录真实性认可，关联性及证明目的不认可。黄某某真实性认可，证明鱼塘是租赁的，关联性及证明目的不认可。张某甲质证意见同上。张某乙、张某丙、张某丁质证意见同上。测量委托书真实性没有异议。成果图没有异议。总体规划图纸没有异议。处罚决定真实性认可，程序没有异议。土地违法案件报告形式要件不认可，没有落款及盖章。会议记录不符合政府开会形式要件不认可，没有参与，不认可真实性，被告单方形成。黄某某询问笔录真实性认可，协议书领条真实性认可。其他人谈话笔录真实性没有异议，土地面积租金没有异议。土地测量手续及评估表均无异议。占地范围示意图没有异议。现场勘测无异议。视频真实性没有异议。土地利用总体规划图无异议。调查报告会议记录没有落款和盖章真实性不认可，会议记录同上会议记录质证意见，签名不代表意见。第三组土地处罚告知书真实性认可，没有编号有瑕疵，程序没有异议。听证申请书没有异议。听证通知书没有异议。送达回执没有异议。笔录原告参与，真实性认可。图片是原告听证时候提交的。会议记录和前面会议记录质证意见一致，真实性不认可。第四组证据没有异议。原告对被告西安市人民政府提交的证据没有异议。被告西安市自然资源和规划局、西安市人民政府对原告提交的证据的质证意见如下：第一组真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，本组证据只能证明政府关于农家乐倡议、实施的大致方案，不能证明原告未经许可擅自占用土地；第二组证据的真实性、合法性及证明目的不认可；第三组证据1税务告知书真实性认可；证据2、3的真实性认可；证据4实施意见真实性合法性认可；证据5真实性合法性认可；证据6-10的真实性、合法性、关联性不认可；证据11-15真实性、合法性认可，证明目的不认可。尽管原告证明政府有鼓励扶持情况，但是其不可未经许可擅自占地经营农家乐。第四组证据真实性无异议，证明目的不认可。协议书证明其租赁土地，不代表有合理土地建设和开发手续。被告西安市自然资源和规划局对被告西安市人民政府提交的证据以及被告西安市人民政府对被告西安市自然资源和规划局提交的证据均无异议。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原、被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，对其内容予以确认。经审理查明，原告吕鹏鹏、张年昌系西安市长安区XX村村民。 2000年开始，二原告在其承包地及租赁其他村民的承包地上开始进行建设农家乐。2019年10月9日原西安市国XX街道东XX村（XX道XX村）集体土地挖鱼池建农家乐的行为立案调查。向二原告及证人李某某、黄某某、张某甲、张某乙、张某丙、张某丁等人进行了调查询问；委托西安长地勘察测绘有限公司进行了现场测量，2019年4月15日制作了《吕鹏农家乐、张年昌养殖场占地范围及地上建筑物示意图》及《界址点成果表》，根据实测结果显示占地总面积为17096.64平方米，合25.645亩；其中含建筑物面积：3924.00平方米，合5.866亩，硬化地面面积：6055.33平方米，合9.083亩，鱼塘面积：2472.34平方米，合3.709亩，温泉、汤池面积：570.67平方米，合0.856亩，停车场面积：2292.68平方米，合3.439亩。其余为空地。2019年7月12日，原西安市国土资源局作出市国土监字（2019）9-72号《土地行政处罚决定书》，对吕鹏鹏及XX街XX村（原XX村）25.645亩土地建农家乐的行为作出拆除新建建筑物和其他设施，并罚款的处罚决定。2019年9月24日，原西安市国土资源局作出关于撤销市国土监字（2019）9-72号《土地行政处罚决定书》的决定，以该局在向吕鹏鹏送达《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》时吕鹏鹏拒收，该局未保留完整拒收证据，影响了案件事实的处理结果为由，决定撤销该土地行政处罚决定书，并于当日向吕鹏鹏进行了送达。2019年10月11日西安市自然资源和规划局长安分局作出《土地违法案件调查报告》和《会议纪要》，建议对二原告非法占地25.645亩作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以321615元罚款的处罚。2019年12月11日-12月13日国土长安分局的工作人员分别向黄某某、张某甲、张某乙、张某丁、张某辛进行了调查询问。2019年10月12日，原西安市国土资源局向吕鹏鹏作出并送达了《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》，二原告当日申请听证，2019年11月18日原西安市国土资源局向吕鹏鹏作出并送达了《行政处罚听证通知书》。2019年11月29日被告派出机构长安分局组织进行了听证。2019年12月3日，西安市自然资源和规划局长安分局形成会议纪要，经会议研究，对原告在2019年11月29日听证会上陈述其自行拆除了部分建筑物并对厨房门口进行复耕，并提供了现场照片，决定重新进行现场勘测。被告委托西安长地勘察测绘有限公司进行了现场测量，2020年1月8日另行制作了《吕鹏农家乐、张年昌养殖场占地范围及地上建筑物示意图》及《界址点成果表》，根据实测结果显示占地总面积为15111.47平方米，合22.668亩；其中含建筑物面积：2932.98平方米，合4.397亩，硬化地面面积：7047.26平方米，合10.572亩，鱼塘面积：2472.34平方米，合3.709亩，温泉、汤池面积570.67平方米，合0.856亩，空地面积：2089.22平方米，合3.134亩。对照《XX道土地利用总体规划图（局部）调整完善 （2006-2020年）》显示，一般农用地区为20.044亩。城镇建设用地区为2.624亩。2020年1月8日，西安市国土资源局长安分局作出《土地违法案件调查报告》和《会议纪要》，建议对符合规划的予以没收，对不符合规划的予以拆除，对非法占用的22.668亩土地处以每平方米21元，共计317341元罚款的处罚。同日，被告再次向二原告作出并送达了《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》，二原告1月13日申请听证，2020年1月13日原西安市国土资源局向二原告作出并送达了《行政处罚听证通知书》，2020年1月23日被告再次组织进行了听证。2020年1月23日西安市自然资源和规划局长安分局形成会议纪要，同日，被告作出市国土监字（2020）9-1号《土地行政处罚决定书》，认为二原告自1998年开始，XX街道东XX村（XX道XX村）集体土地挖鱼池建农家乐等，经实际测量总占地面积22.668亩。依据长安区XX道土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，显示：一般农用地区20.044亩。城镇建设用地区2.624亩。截止调查之日，已建成棚房9座，占地面积1185.28平方米；简易房3座，占地面积104.37平方米；砖混房13座，占地面积1407.86平方米；厕所2座，占地面积77.91平方米；桥1座，占地面积157.56平方米；温泉及汤池（原张建武鱼池改造）占地570.67平方米；挖鱼塘一处占地2472.34平方米，硬化地面7047.26平方米，农家乐总占地面积15111.47平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四、五十九条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：一、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：2座简易房、2座棚房、2座砖混房、鱼池及硬化地面，建筑物总占地面积2.624亩）；二、限15日内自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7座棚房、1座简易房、11座砖混房、2座厕所、1座桥、1座温泉及5座汤池、1座鱼池、硬化地面，建筑物占地总面积20.044亩）恢复土地原貌；三、对非法占用的2.624亩土地处以每平方米12元罚款，共计贰万零玖佰玖拾贰元整（20992.00元）；对非法占用的20.044亩土地处以每平方米21元罚款，共计贰拾捌万零陆佰壹拾陆元整（280616.00元），两项共计叁拾万壹仟陆佰零捌元整（301608.00元）。并告知了复议和诉讼权利，当日向原告进行了留置送达和邮寄送达。原告在2020年1月28日收到该处罚决定书。原告不服该处罚决定，于2020年3月13日向被告西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府受理后，经审理于2020年4月29日作出市政复决字【2020】74号行政复议决定，决定维持被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2020）9-1号《土地行政处罚决定书》，并于4月30日将该复议决定书邮寄送达给原告，原告于2020年5月3日收到该复议决定书，于2020年5月7日向本院提起本案诉讼。另查明，在本案诉讼过程中，涉案建筑物已被拆除。再查明，原告建设农家乐及其附属设施占用的土地均为集体土地，原告未取得相关土地审批手续。2009年7月12日西安市长安区人民政府办公室印发《西安市长安区沿山农家乐产业带建设实施方案》，规定了沿山农家乐产业带建设的指导思想、基本原则、建设目标、建设内容、建设步骤、资金补贴、保障措施等内容。2019年1月27日长安区东大休闲垂钓产业协会向长安区秦岭北麓拉网式排查后续整治指挥部办公室申请对涉及项目垂钓园农家乐进行保留，未得到予以保留的批复。本院认为，本案的争议焦点是：1、被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2020）9-1号土地行政处罚决定是否合法；2、被告西安市人民政府作出市政复决字[2020]74号行政复议决定是否合法。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府自然资源主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。因本案原告的占地建设行为发生在2020年1月1日之前，2020年1月1日前实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；……”。本案中，原告在未经依法审批、未取得合法用地手续的情况下，在涉案土地上建设建筑物及配套设施，其行为属于未经批准非法占用土地的行为，应当根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定依法予以查处。虽然2009年7月12日西安市长安区人民政府办公室印发《西安市长安区沿山农家乐产业带建设实施方案》，但该方案意在鼓励发展农家乐产业，并未规定发展农家乐使用集体土地进行建设无需依法办理相关用地审批手续，原告以该文件代替用地审批手续，认为其不属于非法占地行为，没有事实和法律依据，对原告的该辩解理由本院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；……”。本案中，被告作出的涉案土地处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”第十二条第一款规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证。调查取证时，案件调查人员应当不少于二人，并应当向被调查人出示执法证件。”本案中，被告西安市自然资源和规划局向法庭提交的证据证明，其对二原告的违法行为进行了立案、调查、询问、委托有资质的测绘机构进行了现场勘测，向原告告知了拟处罚意见及听证的权利，在原告首次听证过程中提出异议和证据后，进行了再次现场测量，并组织进行了第二次听证，充分保证了原告的陈述、申辩及听证的权利。对原告非法占用土地的性质依据土地利用总图规划进行了区分，在2020年1月23日作出涉案土地处罚决定时依据新修订的土地管理法第七十七条及土地管理法实施条例第四十二条的规定，分不同情形作出的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告西安市人民政府作为被告西安市自然资源和规划局的同级人民政府，对西安市自然资源和规划局作出的行政处罚决定，有进行复议的法定职权。在案件受理后经审理于2020年4月29日作出市政复决字[2020]74号《行政复议决定书》，决定维持被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字[2020]第9-1号《土地行政处罚决定书》，并于次日向原告邮寄送达，符合行政复议的程序规定。但《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……。本案中，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字[2020]第9-1号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，被告西安市人民政府依法作出维持原处罚决定的复议决定，符合上述规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告吕鹏鹏、张年昌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吕鹏鹏、张年昌全部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。  审  判  长  胡海军    人民陪审员  魏来计人民陪审员  娄静霜                                  二Ο二0年六月二十四日                                书   记  员 崔瑞瑞      附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。   1