安徽省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)皖行赔终137号 上诉人（一审原告）范恒武，男，1971年9月17日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 上诉人范恒武因诉安徽省人民政府行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行赔初51号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 范恒武向一审法院起诉称，安徽省人民政府于2014年8月28日作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（简称《批复》），该批复中征收土地包括其使用的土地、房屋和附属物。后其申请了行政复议，复议机关作出皖行复〔2018〕138号行政复议决定，确认上述批复违法。其土地、房屋及附属物因此被非法征收、拆除、占用，造成巨大损失，其向安徽省人民政府提起行政赔偿申请，安徽省人民政府以“该批复的法律效力包括得到执行的效力仍然存在”为由拒绝赔偿。安徽省人民政府作出不予赔偿决定违反法律规定。请求：1、确认安徽省人民政府作出不予赔偿决定的行为违法，并撤销该决定；2、判决安徽省人民政府将其1109.28㎡房屋恢复原状（在原区域按原类型、原使用功能给付原面积的房屋亦可）；3、判决安徽省人民政府退还其1.89131亩土地（或者按作出赔偿决定时原土地附近类似土地拍卖单价计算给付赔偿金）；4、判决安徽省人民政府赔偿土地及房屋上的附属物损失及其他损失（按作出赔偿时价格计算）；5、判决安徽省人民政府给付其房屋租赁费计算至赔偿房屋交付时；6、判决安徽省人民政府赔偿其精神损失费、误工费15万元。 一审法院经审理查明，2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号《批复》，后经行政复议，该批复被确认违法。范恒武向安徽省人民政府提出行政赔偿申请，请求将其1109.28㎡房屋恢复原状（在原区域按原类型、原使用功能给付原面积房屋亦可）；返还其1.89131亩土地（或者按作出赔偿决定时的原土地附近类似土地拍卖单价计算，给付赔偿金）；赔偿其土地及房屋上附属物损失和其它损失（按作出赔偿时的价格计算）；赔偿其精神损失费、误工费15万元。安徽省人民政府于2018年6月15日作出不予赔偿决定，认为17号《批复》的法律效力包括得到执行的效力仍然存在，同时对范恒武的补偿款全部按照补偿标准发放至社居委，范恒武拒绝领取，因此该批复被确认违法并未对其合法权益造成损害，其以征地批复被确认违法对其造成损失为由申请国家赔偿没有事实和法律依据，决定驳回其提出的赔偿申请，不予赔偿。 一审法院认为，针对案涉17号《批复》，安徽省人民政府已作出行政复议决定。该行政复议决定认为由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，但考虑到涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，如果撤销该批复会给公共利益造成损失，且太和县人民政府已对被征地农民进行了补偿安置，办理了相关社保手续，保障了被征地村（居）民合法权益，决定确认该《批复》违法。该复议决定结果意味着17号《批复》虽然违法，但并未予以撤销，仍保留了其效力。通常，政府征地行为包括作出征地批复、组织实施、安置补偿等一系列行政行为，其中，直接影响被征收人权利的是拆迁或清表、安置补偿等行为。被征收人认为自己的权益受损，要求赔偿或补偿的，一般应向具体实施机关主张权利。范恒武认为安徽省人民政府作出的批复已被确认违法，要求赔偿其损失，难以支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间行政赔偿争议进行审理和裁判。行政机关的行政赔偿处理决定本身并非行政赔偿案件的诉讼标的，范恒武将确认安徽省人民政府作出的不予赔偿决定违法并撤销该决定列入诉请不妥。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回范恒武的赔偿请求。 范恒武上诉称，1、一审法院认为“该复议决定结果意味着17号《批复》虽然违法，但并未予以撤销，仍然保留了其效力”违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定。17号《批复》及皖行复〔2018〕138号行政复议决定属于行政机关作出的最终裁决，人民法院无权作出任何评判。2、一审法院没有进行调解、未对证据予以审查、评判，且遗漏了“确认被告对原告作出《不予赔偿决定书》的行为违法，并撤销该决定书”这一诉讼请求，审判程序严重违法。3、一审判决认定事实错误，导致适用法律错误。请求撤销原判，依法支持其一审诉讼请求。 安徽省人民政府未向本院提交书面答辩意见。 范恒武一审中向法庭提交了以下证据：1、行政赔偿起诉状；2、身份证复印件；3、行政赔偿申请书；4、不予赔偿决定书，以上证据证明其具有主体资格，且在法定期限内提起诉讼，安徽省人民政府作出的不予赔偿决定违法。5、安徽省人民政府皖行复〔2018〕138号《行政复议决定书》；6、安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号《批复》；7、国家土地督察南京局国土督宁函〔2017〕62号《关于安徽省在限期整改期间违规批准太和县建设用地等问题处理意见的函》，以上证据证明安徽省人民政府作出的17号《批复》违反规定程序，该征地批复违法，其“批准文件无效”。8、房屋征收价格评估单4份；9、太和县城市管理行政执法局太城管〔2016〕28号《强制执行决定》；10、范恒桥出具的《情况说明》；11、领款表2份；12、太和县城关镇银杏社区居民委员会2017年3月7日出具的《证明》；13、农村土地承包经营权证和耕地承包合同书复印件、太和县城关镇银杏社区居民委员会2015年11月25日出具的《证明》；14、城关镇城北片区拆迁安置工作办公室、太和县城关镇银杏社区居民委员会于2018年5月23日出具的《证明》；15、安徽省高级人民法院（2016）皖行赔终26号行政赔偿判决书、（2017）皖行终398号行政裁定书、（2017）皖行终767号行政裁定书，以上证据证明涉案土地及附着物、房屋及附属物等财产及数量等，因安徽省人民政府的违法批准征收行为，导致被违法拆除、占用、灭失，至今其没有得到任何补偿，通过司法途径也没有得到任何赔偿。16、安徽省太和县人民法院（2017）皖1222行初8号行政裁定书、太和县TH（2015）-111-1号和TH（2015）-111-2号宗地国有建设用地使用权出让成交确认书、照片1组，证明涉案土地已经被拍卖出让及出让价格，建成商品房出售，并且没有全部出售完毕，仍有剩余房屋，其要求返还房屋的赔偿请求有事实依据。17、太和县城乡规划局太规〔2015〕299号《关于范恒武申请政务公开内容的回复》、太和县城关镇银杏社区居民委员会和太和县城关镇人民政府于2016年7月27日出具的《证明》、场地租赁合同、营业执照、补偿协议、会议记录，证明涉案土地已经纳入城市规划区内，其部分房屋及土地用于商业经营，经营户的损失依法得到补偿，其要求不低于国有土地上房屋征收补偿标准的赔偿有法律和事实依据。18、安徽省人民政府NO．（2018）279号《政府信息公开答复书》、皖行复（2019）61号《行政复议决定书》、NO．（2019）69号《政府信息公开答复书》，证明安徽省人民政府没有依据《中华人民共和国土地管理法》《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定制定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，其以前所有的相关征收补偿标准都违反法律强制性规定，其要求不低于国有土地上房屋征收补偿标准的赔偿有法律和事实依据，其合法使用的土地、房屋及附属物被安徽省人民政府作出的违法征地批复批准征收，导致其土地及房屋等遭到严重损失且至今未获补偿和赔偿，安徽省人民政府依法应当对其损失承担赔偿责任，其要求不低于国有土地上房屋征收补偿标准的赔偿有法律和事实依据。 安徽省人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、行政赔偿申请书；2、不予赔偿决定书，以上证据证明其作出的不予赔偿决定程序符合法律规定。3、皖政地（纳入增减挂钩）〔2014〕17号《批复》；4、皖行复〔2018〕138号《行政复议决定书》，以上证据证明17号《批复》被确认违法，未被撤销。5、原太和县国土资源局出具的《关于太和县范恒武申请国家赔偿有关情况的说明》；6、太和县城关镇银杏社区居民委员会提供的国际商贸城征地（范庄）补偿发放表；7、太和县城关镇银杏社区居民委员会、太和县城关镇城北片区拆迁安置工作办公室出具的地面附属物补偿登记表及证明；8、太和县城关镇银杏社区居民委员会提供的房屋征收价格评估单，以上证据证明17号《批复》未对范恒武造成损害结果。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，安徽省人民政府作出的皖行复〔2018〕138号行政复议决定认定，由于太和县人民政府在国家限期整改期间报批征地，不符合依法报批征地的情形，被国家土地督察南京局认定为违规受理与审批建设用地，对17号《批复》应当依法予以撤销或者确认违法，但鉴于涉案土地已经出让，使用该土地的建设项目已经实施，撤销该批复会给公共利益造成损失，且太和县人民政府已经对被征地农民进行了安置补偿，办理了相关社保手续，保障了被征地村（居）民合法权益，故确认该批复违法。该生效的行政复议决定虽确认案涉批复违法，但并未予以撤销，保留了该批复的法律效力。在此情况下，征地实施机关仍然可以依法继续实施征地行为。对于原土地权利人而言，其应由征地实施机关在实施征地的过程中依法给予土地征收补偿安置。故范恒武要求安徽省人民政府将案涉土地恢复原状并返还以及赔偿损失等行政赔偿请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。同时，本院亦予指出，相关主管机关应当加强对征地实施情况的监督检查，督促下级机关依法组织实施征收及做好补偿安置工作，及时、足额支付补偿费用，切实保障好被征收人的合法权益。被征收人如对征收补偿安置不服，亦可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身合法权益。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，应当就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。安徽省人民政府针对范恒武的赔偿申请作出不予赔偿决定，系法律规定的先行处理程序，并非行政赔偿案件的诉讼标的，人民法院仍应针对范恒武的赔偿请求能否成立进行审查。故范恒武主张一审判决遗漏诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。该条赋予了人民法院对行政赔偿案件可以进行调解的权力，并非规定人民法院必须对所有行政赔偿案件进行调解，故范恒武认为一审法院未进行调解，审判程序违法，理由亦不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。范恒武的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年六月二十八日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。