浙江省杭州市余杭区人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙0110行初22号之二原告彭怀举，男，1968年6月23日出生，汉族，住河南省商城县。被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局，住所地杭州市余杭区临平南大街265号市民之家7楼。法定代表人陈勇，该局局长。出庭负责人张蓓，该局副局长。委托代理人张怡，该局工作人员。委托代理人吴青青，浙江可道律师事务所律师。被告杭州市余杭区人民政府，住所地浙江省杭州市余杭区西大街33号。法定代表人陈如根，该区人民政府区长。委托代理人骆楷。原告彭怀举（以下简称原告）诉被告杭州市余杭区人力资源和社会保障局（以下简称余杭区人力资源和社保局）、被告杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）未履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称，2014年5月13日19时至次日8时，原告在杭州中亚布衣有限公司上班期间，被机器砸伤。原告后经杭州市余杭区第一人民医院治疗，诊断为“左侧跖骨开放性粉碎性骨折”。2014年8月8日，原告被诊断为“左足组成骨骨质疏松”。后因伤情恶化，水肿、疼痛，原告到杭州市余杭区骨科医院，检查并被诊断为“左足第一跖骨远端陈旧骨折伴局部骨髓水肿”。2014年12月4日，原告转入杭州市余杭区骨科医院治疗。治疗18天后出院，原告伤情再次恶化。后又经浙江省人民医院检查、治疗。原告应当被诊断为左足第一跖骨开放性粉碎性骨折，舟状骨、中间锲骨骨髓水肿、骨质疏松。骨髓水肿是一种新型病症，单足有三部分（足后跟骨、第一跖骨、第五跖骨）用力，原告左足第一跖骨开放性粉碎性骨折术后感染难以治疗，第1.4跖骨、舟状骨头、中间锲骨骨髓水肿、骨质疏松。原告要求被告就关于劳动能力鉴定、职业病诊断与鉴定的标准即《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180-2014）进行补正。原告所患骨髓水肿是一种新型病症。《工伤保险条例》第二十二条第四款规定，劳动能力鉴定标准由国务院社会保险行政部门会同国务院卫生行政部门制定。因机构改革，《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180-2014）的相关规定由人力资源和社会保障部工伤保险司拟定，会同国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会制定发布。因《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180-2014）不包含骨髓水肿。原告请求被告余杭区人力资源和社保局对左足第一跖骨开放性粉碎性骨折术后感染难以治疗，第1.4跖骨、舟状骨、中间锲骨骨髓水肿、骨质疏松进行认定并答复。被告余杭区人力资源和社保局可申请上报上级领导。原告申请被告余杭区人力资源和社保局根据法律、法规有关规定予以办理并书面告知原告。但被告余杭区人力资源和社保局未作出答复。原告申请行政复议。被告余杭区政府没有依法履行法定职责。为维护自身合法权益，原告诉至法院，请求：一、撤销余政复决[2019]64号行政复议决定书被告二没有履行法定职责、包庇、纵容，原告认定被告违法，请求余杭区人民法院判决。二、本案诉讼费由被告承担。在诉讼过程中，原告明确诉讼请求为：一、要求被告余杭区人力资源和社保局履行对骨髓水肿进行认定和答复，并确认原告伤残等级为5级的法定职责。二、撤销被告余杭区政府于2019年6月18日作出的余政复决[2019]64号行政复议决定书。三、本案诉讼费用由两被告承担。被告余杭区人力资源和社保局辩称，一、被告余杭区人力资源和社保局不具备对原告诉求进行处理的法定职责。原告于2018年11月20日通过邮政挂号信寄书信至被告余杭区人力资源和社保局处，原告在申请书称：申请人申请到余杭区人力资源和社会保障局工伤保险科，申请人左足第一跖骨开放性粉碎性骨折术后感染难以治疗，第1.4跖骨、舟状骨、中间锲骨骨髓水肿（骨髓水肿是一种新型病症）、骨质疏松。请求工伤保险科拟定《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180-2014）规定进行补正（根据法律、法规有关规定）。鉴于原告在申请书中的表述与请求均十分模糊，被告余杭区人力资源和社保局根据其表述推测归纳原告的请求为：1、原告在医院检查的报告单中出现了骨髓水肿症状，要求被告余杭区人力资源和社保局相关科办对骨髓水肿这个概念进行一个认定，2、根据申请内容要求被告余杭区人力资源和社保局根据该症状拟定《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级（GB/T16180-2014）。根据法律、法规规定的要求推测，其主要是要求被告余杭区人力资源和社保局将骨髓水肿的症状纳入劳动能力鉴定标准。针对原告上述申请请求事项，被告余杭区人力资源和社保局不具备处理该事项的法定职责，理由如下：1、原告要求被告余杭区人力资源和社保局相关科办对骨髓水肿这一概念进行认定，其中涉及医疗诊断问题非被告余杭区人力资源和社保局政策解释范围，被告余杭区人力资源和社保局既无职权也无相关业务能力解释骨髓水肿症状。2、原告要求被告余杭区人力资源和社保局将骨髓水肿症状纳入劳动能力鉴定标准。根据《工伤保险条例》第二十二条第四款的规定，劳动能力鉴定标准由国务院社会保险部门会同国务院卫生行政部门等部门制定。据此，被告余杭区人力资源和社保局不具备对劳动能力鉴定标准进行制定或修改的职权。3、原告上述两项请求实质是对劳动能力鉴定结论不服，原告的劳动能力鉴定已经由专门机构作出最终结论。被告余杭区人力资源和社保局不具有对原告不服劳动能力鉴定结论申请作出处理的法定职责。劳动能力鉴定是劳动能力鉴定委员会依据《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》，对工伤职工劳动能力功能障碍程度和生活自理障碍程度进行的技术性等级鉴定。被告余杭区人力资源和社保局不具备该职责。《工伤保险条例》第二十六条规定，省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。经核实，就原告2014年在杭州中亚布衣有限公司发生的工伤问题，其所在企业和原告本人已按照工伤认定、工伤鉴定、再次鉴定等法定程序处理。浙江省劳动能力鉴定委员会已于2015年5月18日向其出具浙劳鉴结字[2015]370号《劳动能力再次鉴定结论书》。该鉴定结论书载明：原告所受工伤的结论登记为10级，本鉴定结论为最终结论。原告数次就相同诉求通过信访途径反映，因多次重复信访，多级信访部门及被告余杭区人力资源和社保局已经不再作出重复信访答复。原告因上述工伤认定问题和后续工伤鉴定问题，已经多次向省、市、区信访部门通过致信或上访的形式反映，被告余杭区人力资源和社保局多次按照《浙江省信访条例》规定的信访办理程序对原告进行信访答复。原告于2018年11月20日的来信属于重复信访件，被告余杭区人力资源和社保局不再受理也不再作出重复答复，并非不履行法定职责。综上，被告余杭区人力资源和社保局将原告于2018年11月20日的来信作为重复信访件对待，不再处理和答复，符合法律规定，不存在不履行法定职责的情况。原告于2018年11月采用书信形式向被告余杭区人力资源和社保局反映情况，要求对骨髓水肿进行概念认定，被告余杭区人力资源和社保局认为该行为属信访条例规定的信访事项，涉及抽象行政行为范畴，由此引发的争议不属于法院受案范围。被告余杭区政府辩称，一、被告余杭区人力资源和社保局对原告的请求无法定职责。被告余杭区人民政府于2019年3月20日对原告制作行政复议调查笔录，原告在笔录中明确其请求为：《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180-2014）中不包含骨髓水肿，请求被告余杭区人力资源和社保局履行对骨髓水肿进行认定并答复的法定职责，同时要求确认其伤残鉴定等级为五级。根据《工伤保险条例》第二十二条第四款规定，劳动能力鉴定标准由国务院社会保险行政部门会同国务院卫生行政部门等制定。本案中，关于原告提出的对《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级（GB/T16180-2014）的相关规定进行补正。该规定由国务院社会保险部门会同国务院卫生行政部门等制定。余杭区人力资源和社保局无此法定职责，原告要求余杭区人力资源和社保局履行该职责缺乏依据。原告的复议请求本质上系对劳动能力鉴定结论不服。《工伤保险条例》第二十六条规定，申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。该请求事项不属于行政复议受案范围。原告此前曾就同一事项多次信访，余杭区人力资源和社保局此前已作出答复。故对原告2018年11月20日的申请，余杭区人力资源和社保局未再重复进行答复。二、被告余杭区政府作出的余政复决[2019]64号《行政复议决定书》合法，应予维持。2019年2月13日，被告余杭区政府收到原告递交的行政复议申请书以及相关申请材料。经多次补正并经被告余杭区政府于2019年3月20日对原告制作行政复议调查笔录后，原告明确其复议请求为要求余杭区人力资源和社保局履行对骨髓水肿进行认定并答复的法定职责，同时要求确认其伤残鉴定等级为五级。被告余杭区政府收到原告的申请材料后予以立案审理，于2019年3月26日作出受理通知书、答复通知书、并于同日分别邮寄给原告和余杭区人力资源和社保局。2019年4月2日，余杭区人力资源和社保局向被告作出行政复议答复并提交相关材料。2019年5月17日，经行政复议机关负责人批准，被告余杭区政府延长行政复议期限30日。2019年6月18日，被告余杭区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，作出余政复决[2019]64号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并于同日向原告、余杭区人力资源和社保局邮寄行政复议决定书。三、原告超期提起行政诉讼。2019年6月18日，被告作出余政复决[2019]64号《行政复议决定书》。根据快递回单显示，原告于2019年6月19日收到案涉复议决定书。原告直至2019年7月12日才向法院提起行政诉讼，已经超过法定期限。综上，被告作出的余政复决[2019]64号《行政复议决定书》符合法律规定，原告超期提起行政诉讼，请求驳回原告的起诉。经审理查明，2014年5月，原告在杭州中亚布艺有限公司上班期间受伤。2014年5月14日至5月23日，原告在杭州市余杭区人民医院住院治疗。2014年12月4日至12月22日，原告在杭州余杭骨科医院住院治疗。2016年3月31日，浙江省人民医院出具《X线检查报告单》，诊断原告为“左足骨质疏松表现”。2016年4月18日，浙江省人民医院出具《MR检查报告单》，诊断原告为“左足第1、4跖骨、舟状骨、中间楔骨骨髓水肿”。2018年11月20日，原告向被告余杭区人力资源和社保局提出申请，申请内容表述为“申请人申请到余杭区人力资源和社会保障局工伤保险科，申请人左足第一跖骨开放性粉碎性骨折术后感染难以治疗，第1.4跖骨、舟状骨、中间锲骨骨髓水肿（骨髓水肿是一种新型病症）、骨质疏松。请求工伤保险科拟定《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级（GB/T16180-2014）规定进行补正（根据法律、法规有关规定）。”原告在庭审中明确，其申请为“《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级（GB/T16180-2014）没有对骨髓水肿作出规定。原告受伤后存在骨髓水肿，原告的骨髓水肿可以构成工伤等级五级。因此要求被告余杭区人力资源和社会保障局下属的工伤保险科将骨髓水肿补正到《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级（GB/T16180-2014）中”。被告余杭区人力资源和社保局未对原告的上述申请作出处理。原告不服，向被告余杭区政府申请行政复议，要求：被告余杭区人力资源和社保局履行对骨髓水肿进行认定并答复的法定职责，以及确认原告的伤残鉴定等级为五级。2019年3月26日，被告余杭区政府予以受理。被告余杭区政府经审理后，于2019年6月18日作出余政复决[2019]64号《行政复议决定书》，驳回原告的复议申请。另查明，2015年5月18日，浙江省劳动能力鉴定委员会作出浙劳鉴结字[2015]370号《劳动能力再次鉴定结论书》，对原告伤残鉴定的最终结论为拾级。2015年12月25日，被告余杭区人力资源和社保局作出余人社信201503018号《信访事项不予受理告知单》，告知申请人其反映的“工伤鉴定结论有误”的信访事项不属于被告余杭区人力资源和社保局的职权范围不予受理。本院认为，《工伤保险条例》第二十二条第四款规定“劳动能力鉴定标准由国务院社会保险行政部门会同国务院卫生行政部门等部门制定”，第二十三条规定“劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其近亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料”，第二十六条规定“申请鉴定的单位或者个人对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。”本案中，原告以《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180-2014）没有对骨髓水肿作出规定导致其所患骨髓水肿未被认定为五级伤残为由认为被告余杭区人力资源和社保局未履行职责，并诉请法院判令被告余杭区人力资源和社保局履行对骨髓水肿进行认定和答复，并确认原告伤残等级为五级的法定职责。但根据《工伤保险条例》的上述规定，被告余杭区人力资源和社保局不具备对《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180-2014）的内容进行补充、更正以及鉴定劳动能力的法定职责。原告的起诉不具备相应的事实根据，其所提诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告彭怀举的起诉。本案案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。审 判 长  廖建胜人民陪审员  靳 艳人民陪审员  徐 蔚二〇二〇年六月二十九日书 记 员  陶奕宸