内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终186号上诉人（原审被告）内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府。法定代表人张国华,旗长。出庭应诉行政机关负责人张华，副旗长。委托代理人范文晖，男，1969年2月12日出生，汉族，内蒙古自治区喀喇沁旗司法局工作人员，住内蒙古自治区喀喇沁旗。委托代理人杨明德，内蒙古义德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赤峰瑞禾晟种业有限公司。法定代表人杨林树，经理。委托代理人李鑫，内蒙古大川律师事务所律师。上诉人内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府（以下简称喀旗政府）因被上诉人赤峰瑞禾晟种业有限公司（以下简称瑞禾晟公司）诉其水利行政强制一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人喀旗政府的出庭应诉行政机关负责人张华及委托代理人范文晖、杨明德，被上诉人瑞禾晟公司的委托代理人李鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院经审理查明，2006年3月13日，原告法定代表人杨林树与喀喇沁旗牛家营子镇陈营子村村民委员会签订了《租地协议书》一份，约定租用陈营子村的锡伯河东岸一块空地用于种子生产加工，租期自2006年3月13日至2056年3月13日。合同签订后，原告在租用地上进行建设生产经营。2018年8月9日，被告向原告下发喀汛〔2018〕20号《喀喇沁旗抗旱防汛指挥部清障令》（以下简称20号清障令），认为原告侵占河道，违法设障建筑为办公及生产用房，限期原告自行清除。因原告逾期未自行清除案涉建筑物等，被告组织拆除了原告的案涉建筑物等。原告对被告作出的20号清障令不服，向本院提起行政诉讼，请求确认该清障令违法并赔偿损失15594164.00元，对原告的停产停业损失、剩余租期的预期利益以及搬迁费用给予补偿。经本院审理，于2019年4月8日作出（2019）内04行初48号行政判决书，确认20号清障令违法，驳回原告其他诉讼请求。该判决已经发生法律效力。另查明，根据（2019）内04行初48号行政判决书的认定，被告喀旗政府对原告企业拆迁行为的主要行政依据是20号清障令。本案庭审中，被告喀旗政府主张除本案所涉20号清障令以外，还存在一个针对原告法定代表人杨林树的喀汛〔2018〕19号《喀喇沁旗抗旱防汛指挥部清障令》（以下简称19号清障令），并依据该19号清障令对原告企业进行了拆迁。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院认为，本案的争议焦点是，1.本案被诉的被告对原告企业的拆迁行为是否合法。2.本案原告起诉是否符合法定条件。关于被诉拆迁行为的合法性问题。根据在卷证据和庭审查明的事实，被告喀旗政府对原告企业拆迁行为的主要行政依据是20号清障令，而该清障令已经被（2019）内04行初48号行政判决书确认违法且该判决已经发生法律效力，故喀旗政府对原告企业的拆迁行为缺乏合法依据，应认定该行政行为违法。被告庭审中主张还存在一个针对原告法定代表人杨林树的19号清障令并未被确认违法，被告系依据该19号清障令对原告企业进行拆迁，因被告未提出充分有效证据予以证明，本院对被告的该主张不予支持。关于本案原告起诉是否符合法定条件问题。因案涉20号清障令是向瑞禾晟公司作出，而被告喀旗政府又依据该清障令对赤峰瑞禾晟种业有限公司企业实施了拆迁，故本案中赤峰瑞禾晟种业有限公司提起行政诉讼请求确认实施拆迁行为违法，是适格原告。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决：一、确认被告喀喇沁旗人民政府对原告赤峰瑞禾晟种业有限公司企业实施的拆迁行为违法；二、责令被告喀喇沁旗人民政府采取补救措施。案件受理费50元，由被告喀喇沁旗人民政府承担。上诉人喀旗政府上诉称，一、一审判决认定杨林树与陈营子村委会签订涉案《租地协议书》系代表公司的行为证据不足。瑞禾晟公司成立于2002年10月17日,注册地为赤峰市红山区解放街中段,《租地协议书》签订于2006年,位置在喀喇沁旗。涉案的《租地协议书》没有公章,协议中也没有体现公司行为,且被上诉人没有举出其他证据予以证明。二、一审判决认定杨林树与陈营子村委会签订的《租地协议书》合法有效,没有事实和法律依据。涉案土地属于锡伯河河道,陈营子村委会没有所有权和使用权,陈营子村委会将锡泊河河道范围内的土地租赁给杨林树的行为,属于无权处分,是无效行为、违法行为。三、被上诉人设障的行为违法。案涉房屋建设在河道范围内,不但未经审批,违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定,而且妨碍行洪,违反了《中华人民共和国防洪法》的禁止性规定。虽然被上诉人在涉案房屋内生产,但是没有证据证明涉案房屋系被上诉人所有,被上诉人的合法权益没有受到侵害。四、一审判决认定上诉人属于强制拆迁,认定错误。本案是河道清障行为,并非拆迁。且经过杨林树的同意,庭审中杨林树本人也认可这一事实。五、一审判决依据(2019)内04行初48号行政判决书裁判,依据不足。该判决确认上诉人作出的20号清障令违法是因为上诉人在法定期限内未提供证据和所依据的规范性文件,并未对清障行政行为的合法性进行实质性审查。上诉人的清障行为是依据相关法律法规,按照法定程序实施,相关证据在本次庭审中上诉人已经提交,涉案清障令实质上并不违法，因此本案应该实质性审查清障行为的合法性。19号清障令、决定书针对的清障对象是杨林树,杨林树也属于设障人,但是杨林树没有提出任何异议。所以一审判决单纯依据20号清障令作出裁判,依据不足。六、一审认定喀旗政府对瑞禾晟公司实施拆迁证据不足。涉案房屋系杨林树所建,不在被上诉人企业所在地,被上诉人只是在房屋内生产种子,所以认定涉案障碍物系被上诉人企业,证据不足。请求撤销一审判决,驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人瑞禾晟公司答辩称，一、赤峰市中级人民法院作出生效的（2019）内04行初48号行政判决书，已对杨林树以答辩人的名义与村委会签订的租地协议的真实性、合法性进行确认。喀旗政府在本案中再次提出异议，不能成为其拆迁合法的理由。二、瑞禾晟公司自2006年开始建设，十余年间无任何部门认为瑞禾晟公司是违法设障妨碍行洪。2018年突然下发清障令对瑞禾晟公司生产基地的建筑物、设备全部拆除。对于清障令的违法性，已有生效判决确认。三、关于所拆财产属于瑞禾晟公司还是杨林树个人，喀旗政府前后表述自相矛盾，明显缺乏事实依据，不能掩盖其拆迁违法的事实。四、喀旗政府所称拆迁经过杨林树同意与事实不符。拆迁过程中还将杨林树以执法名义带走。五、瑞禾晟公司是典型的民营企业，希望喀旗政府尽快解决因违法拆迁导致瑞禾晟公司目前所处的经济困境，维护民营企业的合法权益。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致。但一审判决认定的“约定租用陈营子村的锡伯河东岸一块空地用于种子生产加工”事实证据不足，本院不予认定。本院认为，瑞禾晟公司诉讼请求表述为“确认被告强制拆迁行为违法”，但其起诉状事实理由部分均表述为强制拆除，故可以确定其诉讼请求的真实含义为“确认被告强制拆除行为违法”，结合双方陈述及答辩情况，本案被诉行政行为是喀喇沁旗抗旱防汛指挥部为具体执行20号清障令、喀汛强执字[2018]20号强制执行决定书而实施的强制执行行为。喀喇沁旗抗旱防汛指挥部作为县级政府设立的防汛指挥机构，有权以自己的名义作出责令限期清除障碍物的决定、实施强制执行行为，但不具有独立承担法律责任能力，故组建该临时机构的喀旗政府是适格被告。瑞禾晟公司系基础行政决定、强制执行决定所载明的行政相对人，与被诉强制执行行为具有利害关系，是本案适格原告。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施应当适当。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关实施强制执行行为时，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施。涉及到建筑物、构筑物拆除，对于其中的物品，应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、妥善保管并及时移交。行政机关在实施强制执行行为时未履行上述程序，构成程序违法。本案中，喀旗政府提供的证据不足以证明在实施强制执行行为过程中履行上述程序，应当被确认违法。另，一审判决中未直接认定杨林树签订《租地协议书》系代表公司的行为，也无认定租地协议合法有效的内容，喀旗政府主张一审认定上述事项错误与一审判决文书记载不符。综上所述，一审判决确认被诉行政行为违法并无不当，本院予以维持。喀旗政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区喀喇沁旗人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  博 赫审 判 员  侯晓静审 判 员  李 庆二〇二〇年六月十八日法官助理  张 硕书 记 员  关 荇本判决所依据的法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……《中华人民共和国行政强制法》第五条行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。