北京市怀柔区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0116行初15号原告李长山，男，1974年3月9日出生，汉族，住北京市怀柔区。委托代理人张伟东，北京市蓝鹏律师事务所律师。被告北京市怀柔区庙城镇人民政府，住所地北京市怀柔区庙城镇庙城村。法定代表人金文领，镇长。委托代理人宋博伦，北京市怀柔区庙城镇人民政府规划建设与环境保护办公室科员。委托代理人武红梅，北京徐波律师事务所律师。原告李长山要求确认被告北京市怀柔区庙城镇人民政府（以下简称庙城镇政府）强制拆除行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2020年4月28日立案后，于次日向被告庙城镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告庙城镇政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告李长山及其委托代理人张伟东，被告庙城镇政府委托代理人宋博伦、武红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月15日，被告庙城镇政府将原告李长山位于高两河村文化活动中心西侧的房屋予以强制拆除。原告李长山诉称，一、被告违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，在原告法定申请行政复议和提起行政诉讼期限届满前，违法强拆，严重违反法定程序。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的行政机关可以依法强制拆除。被告于2020年3月20日作出《限期拆除决定书》并载明：如不服本决定，可自接到本决定书之日起60日内向北京市怀柔区人民政府申请行政复议，也可以自接到本决定书之日起6个月内直接向北京市怀柔区人民法院提起行政诉讼。原告知悉后，在提起行政诉讼的同时，亦向被告送达《申请书》，明确向被告说明，原告已提起行政诉讼，被告应依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，暂停强制拆除行为，待法院判决后，依判决结果进行处理。但被告置若罔闻，在法定申请行政复议和提起行政诉讼期限届满前，于2020年4月15日实施了强制拆除，被告知法而违法，强拆行为严重违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，给原告造成巨大经济损失。二、被告依据《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对原告实施行政强制措施，法律适用错误。被告作出强制拆除行为所依据的法律、法规不适用于原告所建房屋。原告房屋建设于2004年，《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》尚未实施，当时实施的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》只规定了城市规划，并没有规定乡村规划以及乡村区域内的建设必须取得乡村建设规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日施行，《北京市城乡规划条例》于2009年10月1日实施，依据“法不溯及既往”之原则，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》的规定认定原告建设的房屋属于违法建设，并对原告实施行政强制措施，明显法律适用错误。三、被告送达程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。被告在向原告送达《谈话通知书》时，未直接送达给原告，而是采用“委托送达”的方式，由案外人高学文代李长山收取，严重违反了《中华人民共和国民事诉讼法》有关送达的法律规定，并间接侵害了原告依法享有的陈述、申辩权。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达，只有直接送达无果时，才能采取留置送达、邮寄送达和公告送达。被告没有提供证据证实直接送达过原告，《限期拆除决定书》仅注明“当事人拒签、张贴大门”，但没有无利害关系的在场人签字证实，部分通知虽有公告照片，但没有直接送达无法送达的证据，属于违反民事诉讼法送达规定的行为。综上，被告对原告实施的强拆行为从事实认定到法律适用及实施强拆的送达、公告均违反先行法律强制性规定，更严重的是，剥夺了原告对行政强制行为不服提起行政复议或行政诉讼的权利。请求法院确认被告于2020年4月15日强制拆除行为违法。原告李长山向本院提交了下列证据：1.申请书1份。证明原告已经告知被告，原告针对被告3月20日作出的《限期拆除决定书》已经提起诉讼，且法院已经立案。2.情况说明1份。证明原告针对被告作出的《权利告知书》及2020年3月20日作出的《限期拆除决定书》进行简要说明，被告行政行为违法，且明确告知原告已经提起诉讼。被告庙城镇政府辩称，被告履行法定职责对原告违法建设进行拆除，事实认定清楚，适用法律正确、程序合法。一、被告具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述规定，被告具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。二、被告拆除违法建设事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。2020年初，被告在巡查中发现，原告在北京市怀柔区庙城镇高两河村文化中心西侧涉嫌违法建设，2020年2月24日被告向规自怀柔分局出具案件协查函，经查原告在北京市怀柔区庙城镇高两河村文化中心西侧建设的房屋未取得乡村建设规划许可证。2020年3月5日群众举报称，原告在北京市怀柔区庙城镇高两河村文化活动中心西侧存在违法建设，当日被告立案，同年3月6日，被告工作人员进行现场检查、现场勘验，并制作了现场检查笔录和现场勘验笔录，同日向原告送达了谈话通知书，告知原告在高两河村文化中心西侧建设房屋违反了《北京市城乡规划条例》的相关规定，通知其于2020年3月8日到被告办事大厅城建办进行面谈，原告收到该通知书后拒不配合调查。2020年3月14日，被告向原告送达权利告知书，告知原告在高两河村文化活动中心西侧建设的房屋，未取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条规定和《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，已构成违法建设，并告知原告提供有关建筑资料及陈述、申辩权。原告收到该告知书后未向被告提供任何材料，未进行陈述、申辩。2020年3月19日，被告到原告所在的村委会进行调查，经与高两河村村委工作人员询问，了解如下事实：原告约在2004年开始在未取得相关建设规划手续（集体建设用地使用证、乡村建设规划许可证）的情况下，擅自在怀柔区庙城镇高两河村文化活动中心西侧建设砖混结构的房屋，房屋总建筑面积约239平方米，用于出租。2020年3月20日，被告作出《限期拆除决定书》并送达给原告，责令原告于2020年3月23日前自行拆除违法建设并清理违法建设内的物品，并告知原告在强制拆除前书面申请违法建设残值的权利。期限届满后，原告未在规定的时间内自行拆除违法建设，被告于2020年3月24日作出《催告通知书》并送达给原告，催告原告自行拆除违法建设。2020年3月27日，被告作出《强制拆除告知书》并进行公告，告知原告实施强制拆除的时间、相关依据、权利和义务，并告知原告在强制拆除前书面申请违法建设残值及清理建筑材料。2020年4月15日被告依法对原告的违法建设进行拆除。综上，被告认定原告所建涉案房屋构成违法建设，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《北京市城乡规划条例》第二十九条、第九十二条，《北京市禁止违法建设若干规定》第三条之规定；在执法程序上符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《北京市城乡规划条例》第六十七条、第七十五条、第七十八条，《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条、第十七条、第十九条第（一）项，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，故被告拆除违法建设事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。三、原告提出《北京市城乡规划条例》对涉案建设不具有法律效力的主张缺乏法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”该条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”涉案违法建设处于继续状态，被告依据《北京市城乡规划条例》第九十二条认定原告房屋为违法建设，并对涉案违法建设予以查处，适用法律正确。综上所述，被告履行法定职责，在查明事实的基础上，依照法定程序拆除了原告的违法建设符合法律规定，原告的起诉和诉讼请求无事实和法律依据，请法院驳回原告的诉讼请求。在法定期限内，被告向法院提交了如下证据：1.立案审批表1份。证明2020年3月5日，被告接到群众举报称，原告存在违法建设，被告依法立案。2.现场检查笔录、现场勘验笔录各1份。证明2020年3月6日被告到涉案现场进行现场勘查和检查。3.谈话通知书、送达回证各1份。证明被告约谈原告及送达。4.案件协查函、照片复印件、《关于李长山规划审批情况的函》各1份。证明原告的涉案建设未取得乡村建设规划许可证。5.询问笔录1份。证明被告进行调查询问，查明原告涉案建设未取得建设规划手续。6.权利告知书、送达回证各1份。证明被告告知原告涉嫌违法建设的事实、理由和依据，并告知原告陈述、申辩权。7.2020年3月20日《限期拆除决定书》、送达回证各1份，照片复印件2张。证明被告作出涉案限期拆除决定书，并依法向原告送达。8.《催告通知书》、送达回证各1份，照片复印件2张。证明原告未在规定的期限内自行拆除违法建设，被告进行催告，并告知原告陈述、申辩权。9.《强制拆除告知书》、送达回证各1份、照片复印件2张。证明原告经催告后仍未自行拆除违法建设，被告决定依法进行强制拆除，并告知原告实施强制拆除的时间、相关依据、权利和义务及进行公告。被告庙城镇政府向本院提交了以下作出被诉行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《北京市城乡规划条例》第二十九条、第六十七条、第七十五条、第七十八条、第九十二条，《北京市禁止违法建设若干规定》第三条、第十五条、第十七条、第十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条。证明被告拆除违法建设事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提交的证据1具有真实性、合法性及与案件的关联性，可以实现原告证明目的，本院予以采纳；证据2虽具有真实性，但不能实现其证明目的，本院不予采纳。被告提交的证据均具有真实性，可以实现各证据的证明目的，本院予以采纳。经审理查明，原告李长山系北京市怀柔区庙城镇高两河村村民，其通过租赁方式取得北京市怀柔区庙城镇高两河村西部分土地的使用权。2004年至2006年，原告在其承租土地上建设砖混结构和彩钢结构房屋共10余间。2020年年初，被告庙城镇政府在巡查中发现涉案建筑，认为该建筑涉嫌违法，遂于2020年2月24日向北京市规划和自然资源委员会怀柔分局出具庙城镇协字〔2020〕年002号《案件协查函》，该协查函主要内容为：基本案情：经巡查发现，李长山在北京市怀柔区庙城镇高两河村文化中心西侧建设砖混房屋，目前主体已完工，面积239平方米，未出示相关部门的审批手续。协查要求：请北京市规划和自然资源委员会怀柔分局出具李长山是否取得规划许可证明。协查结果请于2020年3月1日前反馈通知单位。2020年2月26日，北京市规划和自然资源委员会作出京规怀执函[2020]第008号《关于李长山规划审批情况的函》，其主要内容为：经查，位于北京市怀柔区庙城镇高两河村文化中心的西侧建设砖混结构房屋建设工程未取得《乡村建设规划许可证》。2020年3月5日，被告又接到群众举报称，原告在北京市怀柔区庙城镇高两河村文化活动中心西侧存在违法建设，被告于当日立案。同年3月6日，被告进行现场检查、现场勘验，并制作了现场检查笔录和现场勘验笔录。但现场检查笔录和现场勘验笔录未记载原告是否在场及签字情况。同日，被告制作了《谈话通知书》，告知原告在高两河村文化中心西侧建设房屋的行为，涉嫌违反《北京市城乡规划条例》的规定，通知其于2020年3月8日到被告办事大厅城建办进行面谈，该谈话通知书由案外人高学文签收。2020年3月14日，被告制作《权利告知书》，告知原告在高两河村文化活动中心西侧建设的房屋（建筑物），未取得乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，依据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，已构成违法建设，并告知原告依法享有陈述、申辩权，原告可在收到告知书之日起3日内携带本人身份证及有关建设资料到被告办事大厅城建办进行陈述、申辩。该告知书送达回证上收件人一栏无原告李长山签字，备注“当事人拒收。证明人：高学文。后送到李长山家”。2020年3月19日，被告对案外人高学文进行调查，并制作询问笔录。2020年3月20日，被告作出《限期拆除决定书》，责令原告于2020年3月23日前自行拆除违法建设。告知原告应在收到决定书后立即自行拆除违法建设并清理合法财物，拒不履行义务的，将由被告依法强制拆除。原告享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，负有自行清除其余建筑垃圾的义务；如原告自行回收清理，应在强制执行前12小时内提出书面申请，并在强制执行后的6小时内将建筑材料清理完毕；未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定期限内处置完毕的，被告将予以清理。未自行清理的合法财物，被告将制作清单，保全财物、全程录像，留存证据，保管费用由原告承担。强制拆除前原告应到场见证，如果不到场不影响强制拆除工作的开展。该决定书送达回证上送达方式一栏选择“留置送达”，收件人一栏无原告李长山签字，备注：“当事人拒签，张贴大门”，并附有张贴后的现场照片2张。期限届满后，原告未在规定时间内自行拆除违法建设，被告于2020年3月24日作出（2020年）庙城镇执催字001号《催告通知书》，告知原告于催告书送达之日起立即履行违法建设自行拆除义务，如对履行义务有陈述、申辩意见，请在陈述期限内向被告提出。无正当理由，逾期仍不履行义务，被告将依法决定行政强制执行。强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。该催告书送达回证上送达方式一栏选择“留置送达”，收件人一栏无原告李长山签字，备注：“当事人拒收，证明人：高学文”，并附有张贴后的现场照片2张。经复查，原告未在限定期限内自行履行义务，被告决定依法进行强制拆除，于2020年3月27日作出《强制拆除告知书》，告知原告应在收到决定后立即自行拆除违法建设并清理合法财物，拒不履行义务的，将由被告于2020年4月2日依法强制拆除。原告享有变卖可回收建筑材料并占有残值的权利，负有自行清除其余建筑垃圾的义务；如原告自行回收清理，应在强制执行前12小时内提出书面申请，并在强制执行后的6小时内将建筑材料清理完毕；未事先提出书面声明或者事先提出书面声明但未在限定期限内处置完毕的，被告将予以清理。未自行清理的合法财物，被告将制作清单，保全财物、全程录像，留存证据，保管费用由原告承担。强制拆除前原告应到场见证，如果不到场不影响强制拆除工作的开展。该告知书送达回证上送达方式一栏选择“留置送达”，收件人一栏无原告李长山签字，备注：“当事人拒签，张贴在大门”，并附有张贴后的现场照片2张。另查明，2020年3月28日，原告针对被告作出的《强制拆除告知书》提交《申请书》进行申辩，被告收到该《申请书》后未予处理。2020年4月15日，被告将原告位于北京市怀柔区庙城镇高两河村文化中心西侧的房屋拆除。2020年4月28日，原告李长山持诉称意见将被告庙城镇政府诉至本院，要求确认被告强制拆除行为违法。本案在审理过程中，被告庙城镇政府坚持答辩意见。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依据上述规定，被告庙城镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。关于原告李长山提出的其建设涉案房屋的行为发生于《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，被告不应适用该法及《北京市城乡规划条例》对其房屋强制拆除的主张，本院认为，根据我国规划的相关法律规定，结合北京市相关规划条例的规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。原告称建房行为发生在2004至2006年，即《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但根据建房行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，原告建房时应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，其未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉案房屋持续存在，原告亦未按法律规定补办建设工程规划许可证，被告适用《北京市城乡规划条例》对原告涉案房屋查处并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前：……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”按照该条规定，当事人依法享有陈述权和申辩权，在作出强制执行决定前，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，被告在其制作的《权利告知书》《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除告知书》中均告知原告享有陈述权、申辩权，但被告在收到原告提交的申辩申请书后未采取任何处理措施的做法有违行政行为程序正当原则。依据《中华人民共和国行政强制法》和《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，被告在对涉嫌违法建设进行查处过程中，应履行调查、责令限期改正、责令限期拆除、催告、听取当事人的陈述和申辩等程序，以保证当事人的合法权益。强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定。本案中，被告庙城镇政府制作的现场检查笔录和现场勘验笔录未记载原告是否在场及签字情况，部分文书送达不符合《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，且被告于2020年4月15日对涉案建筑强制拆除前，未提前告知原告实施强制拆除的时间等，应属程序违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市怀柔区庙城镇人民政府于二〇二〇年四月十五日拆除原告李长山位于北京市怀柔区庙城镇高两河村文化活动中心西侧的房屋的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市怀柔区庙城镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  李 雨审 判 员  董爱军审 判 员  臧振平二〇二〇年六月二十九日法官助理  罗 慧书 记 员  赵明超