西安铁路运输法院  行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初404号 原告张新会，男，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区张新会，男，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人魏容雪，新疆鼎泽凯（西安）律师事务所律师。委托代理人梁国亮，新疆鼎泽凯（西安）律师事务所律师。被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处。住所地西安市灞桥区。负责人刘建峰，主任刘建峰，主任。委托代理人曹嘉文，工作人员曹嘉文，工作人员。委托代理人梁芳，陕西丰瑞律师事务所律师。第三人张锐，男，1981年9月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，现住西安市高陵区张锐，男，1981年9月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区，现住西安市高陵区。第三人贾晓，女，1984年3月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区贾晓，女，1984年3月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区。第三人胡棉娃，女，1954年11月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市灞桥区（象牙湾小区）1号楼1单元17层3号胡棉娃，女，1954年11月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市灞桥区（象牙湾小区）1号楼1单元17层3号。第三人张茹，女，1993年9月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市未央区（一期）张茹，女，1993年9月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市未央区（一期）。第三人张某某，女，2009年8月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区。法定代理人张锐，男，1981年9月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区，系张某某之父张锐，男，1981年9月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，现住西安市高陵区，系张某某之父。原告张新会诉被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街道办）行政协议一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告新筑街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。因张锐、贾晓、胡棉娃、张茹、张某某与本案处理结果存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月1日公开开庭审了本案。原告张新会及其委托代理人魏容雪、梁国亮，被告新筑街道办委托代理人曹嘉文、梁芳，第三人张锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张新会诉称，原告在灞桥区XX村XX组拥有一处房屋及土地使用权。2019年年初，被告与原告就征收补偿事宜商谈，因对征收补偿标准产生分歧，未能达成结果，之后再未就征收补偿安置问题进行解决，直到2019年六月份，原告才得知被告已经背着原告，在原告毫不知情的情况下，与第三人就原告房屋签订了征收补偿协议，补偿协议的履行情况原告无从了解。被告在明知第三人对上述权利无处分权，在原告不知情的情况下，与第三人以协议方式处分了原告的财产。严重违反法律规定，侵害原告的合法权益。现原告诉至法院，请求: 1.请求确认被告与第三人签订的涉及张新会房屋的房屋征收补偿安置协议无效；2.本案诉讼费由被告承担。经审查，本院认为被诉行政协议不属于无效情形，经庭审释明，原告拒绝变更诉讼请求。原告为证明其诉讼请求，提供如下证据：第一组证据：1.原告身份证复印件；2.XX乡XX基地批复存根。证明原告是案涉宅基地登记的权属所有人，与本案有重大利害关系，原告主体适格。第二组证据：被告的组织机构信息，证明被告主体适格。第三组证据：原告（含第三人）户口簿信息，证明原告张新会、第三人张锐与胡棉娃、张茹、贾晓、张某某、张莙华七人均在该户口簿上，原告为户主。第四组证据：1.西安市国际港务区信息公开申请表；2.政府信息公开告知书（2019年10月28日）；3.政府信息公开告知书（2019年10月27日）；4.拆迁协议主要内容摘要；5.报警受理记录；6.报警出警照片。证明：1.原告对于被告与第三人签订的土地征收补偿协议和宅基地补偿协议均不予认可。2.港务区管委会答复原告应向新筑街道办申请信息公开，说明新筑街道办是征收补偿安置协议的签订主体，是本案适格被告。被告新筑街道办辩称：一、根据本案第三人张锐所提交的《授权委托书》，原告及户内其他成员已书面授权第三人张锐签订《搬迁安置补偿协议书》，张锐有权代表该户签订协议。2019年1月2日，本案第三人张锐向被告提交《授权委托书》，该委托书显示原告书面委托张锐为受托人，全权代表委托人与新筑街道办事处签订《搬迁安置补偿协议书》，领取该协议中约定的被搬迁人应得款并办理与本次搬迁补偿安置相关全部事宜。且根据《土地管理法》及相关法律规定，农村宅基地以户为单位进行分配，作为户内成员均对宅基地及地上房屋享有权利，并非原告所说的张锐为无权处分人。故张锐作为户内成员，且受其他户内成员委托，对本案所征收的宅基地及地上房屋享有处分权，有权代表该户签订协议。二、第三人张锐代表该户签订的《搬迁安置补偿协议书》内容及签订程序均符合法律的规定，是双方真实意思表示，且协议已经履行完毕，不存在无效情形。根据陕西省人民政府陕政土批[2017]2号、西安市人民政府市国土字[2017]第112号土地审批文件，原告所在的西庄村集体土地已被划入征收范围。2019年1月2日，第三人张锐向被告出具《授权委托书》《空院申请》《承诺书》《户籍信息承诺书》等系列文件，承诺其代表该户全体成员与被告签订《搬迁安置补偿协议书》并领取约定的结算款，由此产生的一切经济责任和法律后果，均由本人承担全部责任，与被告无关。同日，西庄村民委员会出具《西体中心搬迁安置项目家庭成员登记表》《家庭人口证明》等文件。被告与张锐签订《搬迁安置补偿协议书》，已尽到合理审慎审查义务。该协议为双方当事人自愿签订的合法、有效的协议，是双方当事人真实意思表示。且截止目前，被告已经按照协议约定，将应支付的安置补偿款支付到位，该协议的签订不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，协议内容及签订程序均符合法律规定。 被告新筑街道办向本院提交以下证据:第一组证据：1.授权委托书。证明张锐有权代表原告所在户与被告签订《搬迁安置补偿协议书》。第二组证据：2.搬迁安置补偿协议书及费用结算表；3.搬迁评估报告；4.西体中心搬迁安置项目家庭成员登记表；5.西安市体育中心搬迁安置项目宅基地面积确认表；6.家庭人口证明；7. 空院申请；8.承诺书及户籍信息承诺书。证明：第三人张锐代表该户签订的《搬迁安置补偿协议书》内容及签订程序均符合法律的规定，被告已尽到合理审慎审查义务，不存在协议无效情形。第三人张锐述称，其父张新会不愿意签订拆迁补偿协议，也不同意评估。其是在与其父张新会沟通无效后，在协议上签字领款的。第三人张锐未提交证据。经庭审质证，XX街道XX组证据的真实性和合法性均不认可。认为授权中原告的签名非本人签字，非本人捺印，同时，张某某未成年，根本不具有签字和按指印的资格，贾晓、胡棉娃的签字也非本人签字和捺印，授权委托书并未带回家里让本人签字，均是张锐代签。对第二组证据中搬迁安置补偿协议书及费用结算表真实性和关联性认可，合法性不认可。认为张锐签订协议时，张新会完全不知情，后知晓该协议后也完全不认可该协议。对搬迁评估报告真实性、关联性和合法性均不认可，认为被告从未向原告送达该搬迁评估报告，原告对评估机构的选任原告不知情，评估程序不合法，且评估报告首页显示户主为张锐，与实际情况不符。对第二组证据中4、5、6真实性、合法性和关联性均不认可。认为居民户口簿才是证明户内成员关系的合法证据，而以上几份证据因为内容严重不实，不能作为证据使用。证据7和证据8真实性、合法性和关联性均不认可，认为系张锐单方陈述，不具有证明效力。被告对原告第一组证据真实性认可，关联性不予认可。认为XX乡XX基地批复存根没有该宅基地的四至范围，没有涉及到该宅基地。原告主体适格，但是并非原告仅是涉案宅基地的所有权人，宅基地是按照户为单位，只要是户内成员，均对该宅基地享有权利。第二组证据无异议。第三组证据无异议。户主和协议签订的户主并非同一概念。原告所说的仅是户籍载明的户主。对第四组证据中证据1、2、3真实性认可，证明目的不认可。认为该证据未能显示出原告不予认可的相关内容。证据4为原告单方书写，涉及到的结算具体金额应以被告提交的搬迁安置协议中的金额和结算表中的金额为准。证据5和证据6真实性认可，证明目的认可原、被告的主体资格适格。第三人对被告证据真实性无异议，对原告证据没有异议。本院对上述证据认证如下:原告提交的第一组、第二组、第三组证据，客观真实、来源合法、与本案具有关联性，予以确认。原告第四组证据真实性予以确认，证明目的不予确认。被告证据客观真实、来源合法、与本案具有关联性，予以确认。经审理查明，XX街道XX村村民，第三人张锐系原告张新会之子。2017年2月9日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]2号审批土地件，将西安市灞桥区乡级土地利用XX街道办事处XX村XX组集体农用地转为建设用地并依法征收为国有，用于城市建设，并作出征收土地方案和征地补偿安置方案公告。2019年1月2日，新筑街道办事处与第三人张锐签订编号为4-33的《搬迁安置补偿协议书》。本院认为，由于行政协议既因行政性享有一定的行政优益权，但又因其合同性而要求作为协议各方仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履行等一般的合同原则，故人民法院在审查行政协议时，在不违背行政法律法规的同时，亦应当适用民事法律规范进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。所谓绝对无效，是指自始、绝对、当然地无效，任何人均可主张。但无效制度作为私法上的制裁，显然是对意思自治的限制。在意思自治作为最为重要的公共政策或公共利益的情况下，要从根本上否定其效力，正当化的理由只能是出现了非使合同无效不能实现的更为重要的公共利益。否则，就不应当使其绝对无效。本案中，并无证据证明案涉协议在签订中，存在欺诈、胁迫、恶意串通、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益或违反法律、行政法规的强制性规定的情形。且将该合同放诸社会整体，其本身并不足以被赋予完全的否定性评价。在庭审调查中，第三人张锐自认，案涉协议系由其签署，被告新筑街办也以授权委托书证明了其在协议签署时已尽到审慎审查的义务。对于已经签署且已履行完毕的行政协议，相关权利人完全可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决，而非通过诉讼使协议归于自始无效，影响征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决如下:驳回原告张新会的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张新会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长     翟汉卿人民陪审员     梁秀兰人民陪审员     张  艳                                二〇二〇年六月二日 书  记  员     王亚文     附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条 公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。1