河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初406号原告郑州市诺亚方舟实业有限公司，住所地郑州市南阳路320号。法定代表人周顺仓。委托代理人周舜杰，男，1964年7月5日出生，汉族，住郑州市金水区。系周顺仓兄长及公司员工。被告巩义市人民政府，住所地巩义市政通路18号。负责人袁聚平，市长。委托代理人李杰，巩义市自然资源和规划局工作人员。委托代理人周武召，河南星光律师事务所律师。原告郑州市诺亚方舟实业有限公司（以下简称诺亚方舟公司）因要求确认被告巩义市人民政府行政行为违法一案，于2020年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月29日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告诺亚方舟公司的法定代表人周顺仓及其委托代理人周舜杰，被告巩义市人民政府的委托代理人李杰、周武召到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诺亚方舟公司诉讼请求：1.确认被告下发依据《巩义市人民政府土地管理文件》（巩政土［2000］16号）作出的行政行为违法并撤销；2.诉讼费等其他费用由被告承担。事实和理由：1998年，经巩义市人民政府批准，原告和原“郑州第二拖拉机厂”（以下简称二拖厂）签订了联合改制协议，并经过巩义市经济贸易委员会和巩义市体改委的批准，由原告投入1000万元并接受原二拖厂的所有债权债务，就有关事项按照国家有关规定进行了明确，进行了财产移交。原告根据协议全资投资500万元在巩义市工商行政管理局注册登记成立了新公司“郑州嵩洋机械有限责任公司”（以下简称嵩洋公司）。后来巩义市人民政府反悔，于1999年发文“恢复”了二拖厂，并于2000年10月12日印发了《巩义市人民政府土地管理文件》巩政土［2000］16号，违法收回了本公司的全资子公司“郑州嵩洋机械有限责任公司”于1998年合法取得的巩国用（1998）00402、00403、00404、00405四块国有土地使用权。原告认为，巩义市人民政府以巩政土［2000］16号《巩义市人民政府土地管理文件》的形式收回嵩洋公司上述四块国有土地使用权的行为没有法律依据。以原告兼并二拖厂有欺诈行为，不具备法律信力，没有事实和法律根据。如果被告依据的是巩政文［1999］66号《巩义市人民政府文件》，该文件本身就是违法的。同时，被告违反了《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，在收回国有土地使用权时应当遵循的“正当程序”原则。行政机关作出的具体行政行为，在法律上被认定为存在并对行政相对人产生法律约束力的，必须具备法定条件。该法定条件除了依法享有行政职权的行政主体，应当对行政相对人作出明确、具体、有效果的表示内容外，在程序上应当按照法律规定的时间和方式向相对人进行送达。依法送达是具体行政行为成立的必备条件，未经送达则具体行政行为不成立，也不具有法律约束力。原告及其嵩洋公司均属于被告作出的“土地收回决定”的行政相对人。被告收回嵩洋公司拥有使用权的土地时，既未送达收回国有土地的相关决定，也未告知其子公司或原告具有陈述申辩的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、第四十二条，及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、第四十七条之规定，也不符合《土地管理法》第五十八条，《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款等规定的精神，擅自把全资民营企业的国有土地使用权强行收回。请求法院查明事实并依法判决支持原告的诉讼请求。被告巩义市人民政府辩称，一、原告诺亚方舟公司的起诉超过法定起诉期限。二、被告作出涉案决定事实充分、法律依据正确，不存在实体违法。三、原告不具备诉讼主体资格。涉案行政行为的相对人是嵩洋公司，并非原告，经查询，即便嵩洋公司是原告的全资子公司，原告也不能越俎代庖代行当事人的诉讼权利。原告以非法目的骗取成立嵩洋公司，不可能进行合法正常的经营活动。原告的出资存在瑕疵，依法不应享有股东资格和权利。四、原告系非法手段骗取成立，注册资金来源于挪用公款，且虚假出资，存在侵吞二拖厂国有资产的非法意图，其非法利益不应得到支持。五、原告根本不具备履行联合改制协议的能力，导致嵩洋公司无法继续运营。后二拖厂重新登记设立，嵩洋公司被吊销执照及停滞状态均系原告自身原因导致，与被告的批复行为无关。六、二拖厂已经破产清算。经审计，资产总额为98529021.67元（包括国有划拨土地），负债总额为211414626.25元，资产负债率214.57%。二拖厂清算包含了1998年9月改制及恢复二拖厂的期间。七、原告转入嵩洋公司的530万元系周舜杰挪用巩义市发展基金会及鲁庄基金会的公款，应予以追缴，原告无权对该款项主张权利。所拖欠股民的存款股金，现由该基金会主管部门巩义市科学技术和工业信息化委员会及鲁庄镇政府负责兜底清理，巩义市财政为其提供专项贷款，截止目前，股金清偿兑付仍在持续，尚未完结。综上，原告的起诉已经超过法定起诉期限，被告作出涉案决定，具有事实和法律依据。原告的起诉理由不能成立，请求依法驳回原告的起诉。经审理查明，巩义市人民政府于2000年10月12日下发了巩政土［2000］16号《巩义市人民政府关于收回郑州嵩洋机械有限责任公司四宗国有土地使用权划拨给郑州第二拖拉机厂使用的处理决定》，载明：“经查，郑州第二拖拉机厂始建于一九七二年六月，系国有大二企业。土地来源系70年代原开封地区孝义砖瓦厂用地划拨而来，1988年12月，郑州第二拖拉机厂进行过土地申报登记。1998年9月，因企业股份制改造，被郑州诺亚方舟公司兼并改制为郑州嵩洋机械有限责任公司。原郑州第二拖拉机厂的四宗国有土地，面积计201228.8平方米，1998年10月因郑州嵩洋机械有限责任公司申请，市政府为其办理了土地登记手续，颁发了巩国用（1998）字第00402、00403、00404、00405号国有土地使用证，确认其国有土地使用权。后经郑州第二拖拉机厂申请，有关部门落实，郑州诺亚方舟公司兼并郑州第二拖拉机厂有欺诈行为，市政府以巩政文［1999］66号文《巩义市人民政府关于对市经贸委恢复郑州第二拖拉机厂的请示的批复》，同意恢复郑州第二拖拉机厂其国有企业性质。且郑州嵩洋机械有限责任公司未按规定参加年检，于2000年9月21日被巩义市工商行政管理局巩工商处字（2000）第76号《行政处罚决定书》吊销了营业执照。根据以上事实和土地管理有关法律法规之规定，市政府研究决定，注销郑州嵩洋机械有限责任公司巩国用（1998）字第00402、00403、00404、00405号国有土地使用证，收回该四宗国有土地的使用权，划拨给郑州第二拖拉机厂使用。郑州第二拖拉机厂在接到此文后，限三十日内到市土地管理局办理变更登记手续”。另查明，郑州嵩洋机械有限责任公司于2018年即起诉请求确认巩政土［2000］16号文件违法，并请求被告巩义市人民政府归还巩国用（1998）字第00402、00403、00404、00405号国有土地使用证所登记的总面积为20余万平方米的四宗国有土地使用权并赔偿损失六亿元。河南省高级人民法院（2019）豫行终527号行政裁定书及本院（2019）豫01行初472号行政裁定书均认可了郑州嵩洋机械有限责任公司的诉讼主体资格。且嵩洋公司于2020年6月15日就上述诉请分开诉讼，即分别提起确认违法及行政赔偿之诉，本院已立案受理。本案原告诉称，其投资500万元在巩义市工商行政管理局注册登记成立了嵩洋公司，嵩洋公司系其全资子公司，原告及嵩洋公司均属于被告作出的“土地收回决定”的行政相对人。本院认为，本案所涉巩政土［2000］16号文件涉及的是嵩洋公司名下的国有土地使用证，虽然嵩洋公司被工商行政管理部门吊销了营业执照，其经营资格被取消，但企业具有的法律上的主体资格依然存在。且嵩洋公司于2018年即提起诉讼，请求确认巩政土［2000］16号文件违法，并请求被告巩义市人民政府归还巩国用（1998）字第00402、00403、00404、00405号国有土地使用证所登记的总面积为20余万平方米的四宗国有土地使用权并赔偿损失六亿元。河南省高级人民法院（2019）豫行终527号行政裁定书及本院（2019）豫01行初472号行政裁定书均认可了嵩洋公司的诉讼主体资格。同时依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；该条第三款规定：“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”。第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”虽然原告诺亚方舟公司诉称其投资500万元注册登记成立了嵩洋公司，嵩洋公司系其全资子公司，但原告既非本案所诉行政行为的相对人，也非其他与行政行为有利害关系的法人或者其他组织，且在未出现嵩洋公司不能提起诉讼的法定情形下，其提起本案诉讼缺乏法律依据，故其诉讼主体不适格。同时，嵩洋公司依据河南省高级人民法院（2019）豫行终3682号行政裁定书（已生效）又于2020年6月15日针对巩政土［2000］16号文件分别提起确认违法及行政赔偿之诉，本院已立案受理。而本案原告诉讼的依据也是巩政土［2000］16号文件，虽然诉讼请求略有不同，原告主体也不同，但诉讼实质无太大差异，为减少诉累，同时依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条之规定，应认定构成重复起诉。综上，原告的起诉不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三款、第四十九条第（一）项之规定，及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（六）项、第一百零六条之规定，裁定如下：驳回原告郑州市诺亚方舟实业有限公司的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还原告郑州市诺亚方舟实业有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年六月二十三日书记员  王玉霞