北京市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京04行初249号原告任振玉，男，1964年2月2日出生，汉族，住北京市顺义区。委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人高华君，北京市盛廷律师事务所律师。被告北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街1号。法定代表人孙军民，区长。委托代理人姚林，北京市顺义区人民政府工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。原告任振玉诉被告北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）未履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，现已审理终结。原告任振玉诉称，其系顺义区赵全营镇养殖户。2016年12月，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》，其所在的养殖区被划入禁养区。为配合被告顺义区政府工作，其于2017年1月开始停止养殖。根据《顺义区加快养殖业退出工作奖励办法》的规定，被告顺义区政府应对其进行补偿，补偿项目包括畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿和停产停业综合补助。其于2019年8月28日向被告顺义区政府邮寄履行补偿职责申请书，但时至起诉之日，被告顺义区政府一直未履行补偿的法定职责。自划入禁养区后，其生产经营已处于停滞的状态，无收入来源，合法权益受到严重侵害。故诉请法院：1.确认被告顺义区政府于2019年8月29日收到履行补偿职责申请书后不答复的行为违法；2.判令被告顺义区政府在法定期限内依法履行对其进行退养补偿的法定职责；3.本案诉讼费用由被告顺义区政府承担。被告顺义区政府辩称，原告任振玉申请补偿事项不由其负责处理。其未对原告任振玉作出关闭或者搬迁养殖场所的行政行为，原告任振玉的起诉缺乏事实依据。其收到原告任振玉的申请后，将该申请事项通过信访途径转办，并无不当。综上，被告顺义区政府请求人民法院驳回原告任振玉的起诉。经审理查明：2016年12月2日，北京市顺义区动物卫生监督管理局作出《关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》（顺动监文[2016]43号），规定了退出范围、补偿办法等内容。2016年12月5日，原北京市顺义区农村工作委员会作出《关于印发〈顺义区畜禽养殖禁养区划定范围〉的通知》（顺农文[2016]92号，已废止，以下简称原顺农文[2016]92号文），确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。2016年12月7日，北京市顺义区人民政府办公室作出《关于印发〈顺义区加快养殖业退出工作奖励办法〉的通知》（顺政办发[2016]42号），规定各镇政府负责本辖区内养殖业的清查、清退工作。2016年12月9日，北京市顺义区赵全营镇人民政府（以下简称赵全营镇政府）制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发[2016]48号），载明：为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》《北京市水污染防治工作方案》《顺义区水污染防治工作方案》的文件精神，根据区政府2016年第三十七次政府常务会议要求和《关于划定畜禽养殖禁养区的函》《顺义区畜禽养殖禁养区划定范围》《北京市顺义区动物卫生监督管理局关于顺义区养殖业退出工作的实施方案》等文件要求，赵全营镇被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。同时规定对于积极配合政府退出计划，在退出期实施退出的畜禽养殖场、户将给予畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿、停产停业综合补助。2019年8月28日，原告任振玉通过邮寄方式向被告顺义区政府提交《履行补偿职责申请书》，称其系顺义区赵全营镇养殖户，其所在的养殖区被划入禁养区，其于2017年1月开始停止养殖，根据顺政办发[2016]42号文的规定，被告顺义区政府应对其进行补偿，补偿项目包括畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿和停产停业综合补助，其依照文件规定履行退出养殖义务后，被告顺义区政府一直未履行补偿职责，故请求被告顺义区政府在法定期限内依法履行顺政办发[2016]42号文中关于对其进行补偿的法定职责。原告任振玉向被告一并提交了《西小营村“生态养殖小区”协议书》及《租赁合同》。《西小营村“生态养殖小区”协议书》的甲方为北京市顺义区赵全营镇西小营村村民委员会（以下简称西小营村委会），乙方为原告任振玉，约定甲方向乙方提供种养殖场地一块，使用期限30年。《租赁合同》的甲方为西小营村委会，乙方为北京远华征饲料有限责任公司，约定乙方承租甲方位于西小营村委会北1000米处建设性用地一块，占地面积450平方米，租期自2009年1月21日至2028年12月31日止。任振玉在该《租赁合同》乙方处签字，未盖公章。2020年5月15日，赵全营镇政府出具《关于王连友、李桂芝、柳广林等18户养殖地情况说明的函》，说明原告等18户所属养殖地不属于原顺农文[2016]92号文和北京市顺义区生态环境局、北京市顺义区农业农村局于2020年2月27日作出的《关于印发〈顺义区畜禽养殖禁养区划定范围〉的通知》（顺环文[2020]5号，以下简称顺环文[2020]5号文）中确定的畜禽养殖禁养区范围。该单位未对原告等18户所属养殖地进行过综合整治。2020年5月18日，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明原顺农文[2016]92号文确定赵全营镇禁养区范围包括：1.赵全营镇镇中心区：西至京承高速公路，东至火寺路，南至昌金路，北至同心路。2.其他河道。有堤段以堤脚外5米为管理范围，堤脚外20米为保护范围，无堤段以河道开口外10米为管理范围，开口外30米为保护范围，河道建筑物及丁字坝，两侧各50米为保护范围。2020年2月27日顺环文[2020]5号文确定赵全营镇禁养区范围为赵全营镇镇中心区：西至京承高速公路，东至火寺路，南至昌金路，北至同心路，原顺农文[2016]92号文同时废止。涉案的赵全营镇原告等18人所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。另，在本案诉讼中，原告任振玉称其已从赵全营镇政府取得了畜禽迁移补偿，但未取得其他补偿。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。起诉有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件。《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设经营畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定了在特定区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区。对于因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，北京市顺义区农村工作委员会于2016年12月5日作出原顺农文[2016]92号文，北京市顺义区生态环境局、北京市顺义区农业农村局于2020年2月27日作出顺环文[2020]5号文，确定了辖区内畜禽养殖禁养区范围。赵全营镇政府根据上述文件及顺义区政府其他职能部门发布的文件，制定《关于养殖业退出工作的实施方案》（赵政发[2016]48号），认为赵全营镇已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出。但在本案诉讼过程中，北京市顺义区农业农村局作出《关于顺义区赵全营镇禁养区划定范围的情况说明》，说明涉案的赵全营镇原告等18人所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内；区政府农业主管部门未针对该地区组织开展因污染严重的畜禽养殖密集区域进行的综合整治。对此，本院认为，北京市顺义区农业农村局作为划定辖区内畜禽养殖禁养区范围的主责机关，有权对赵全营镇禁养区划定范围进行解释。现经该局认定，原告等18人所在的养殖地不在顺义区划定的禁养区范围内，且本案现无相反证据能够推翻北京市顺义区农业农村局的认定。本案原告要求顺义区政府履行养殖业补偿职责，应当具有相应的事实根据。尽管根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，县级以上地方人民政府负有依法予以补偿的职责，但本案现有证据并不足以证明顺义区政府因上述规定列明的公共利益需要对原告的养殖业设施实施整治，在案证据能够证明赵全营镇政府落实顺义区政府工作部署并结合当地实际制定了《关于养殖业退出工作的实施方案》，该方案确定的禁养区范围包含原告的养殖业设施，在此情况下，原告诉请顺义区政府履行补偿职责缺乏事实根据。需要特别指出的是，原告系基于对赵全营镇政府《关于养殖业退出工作的实施方案》的信赖而实施的退养行为，其依法可以向赵全营镇政府申请履行补偿职责。在案证据显示，赵全营镇政府制定的《关于养殖业退出工作的实施方案》，不仅明确载明“我镇作为国家重点镇，已被列为禁养区，要求畜禽养殖业全面退出”的要求，而且对退出养殖户明确了畜禽迁移补偿、固定资产补偿、土地使用权补偿以及停产停业综合补助等补偿标准。在该方案发布实施后，赵全营镇政府理当对实施该方案能够达到的管理效果以及在整治养殖业设施过程中履行相应补偿职责有所预期，并维护其在该方案中明确的清退范围和补偿标准的公信力。综上，原告作为在赵全营镇实际经营的养殖户，信赖赵全营镇政府发布的规范性文件及开展的相关工作举措并无过错，其合法权益应依法得到保障，原告可通过其他途径寻求救济。本院同时希望顺义区政府加强督导工作，督促赵全营镇政府积极履行职责回应相关养殖户的补偿请求，依法早日解决原告反映的补偿问题。综上，原告任振玉的起诉不符合法定条件，本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告任振玉的起诉。原告任振玉起诉时预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还。如不服本裁定，当事人可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 陈   良   刚审 判 员 程      娜审 判 员 张      岩审 判 员 阎      炜人民陪审员 回   秀   花二〇二〇年六月二十四日法官 助理 李   晓   飞法官 助理 孙   昂   然书 记 员 张媛媛书记员索彤