广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终210号上诉人（原审原告）：叶仕香，女，汉族，1947年3月29日出生。身份证住址：广东省龙川县。委托代理人：李洪、曾招成，均系广东广和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：龙川县人民政府。住所地：广东省河源市龙川县老隆镇中山东路20号县府大院。法定代表人：杨利华，县长。委托代理人：郑军，龙川县登云镇人民政府工作人员。委托代理人：黄小球，龙川县登云司法所工作人员。上诉人叶仕香因诉被上诉人龙川县人民政府行政强制拆迁纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2018）粤16行初77号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，因建设河惠莞高速公路登云段，被告龙川县人民政府需征用原告的祖屋土地，经与原告叶仕香协商，受龙川县人民政府的委托，登云镇人民政府于2017年8月14日与原告叶仕香签订了《河惠莞高速公路建设房屋拆迁协议书》，协议书约定：拆迁协议订立后两天内，甲方（登云镇人民政府）一次性支付拆迁款198000元给乙方（叶仕香），乙方（叶仕香）收到拆迁款后三天内自行拆除房屋。否则，由甲方（登云镇人民政府）进行处置。原告对《河惠莞高速公路建设房屋拆迁及附属设施补偿确认表》签名予以确认。原告叶仕香在协议书签订后领取了拆迁款人民币198000元，但其没有自行拆除涉案房屋。由于原告房屋属于油田老屋的其中一部分，油田老屋涉及多个农户，登云镇人民政府分别与涉案老屋相关农户签订征地协议，全部签订征地协议后，油田老屋的代表提出拆除老屋涉及祠堂的拆除，几经讨论，定于2018年2月1日进场拆除油田老屋。后登云镇人民政府于2018年2月1日对涉案老屋进行拆除。2018年8月，叶仕香向原审法院提起本案行政诉讼，认为被告对原告土地面积、房屋属性及附属设施的丈量、统计数据不实，请求法院确认被告龙川县人民政府强制拆除其房屋的行为违法。另外，在原审庭审时，叶仕香对2017年8月14日签订的《河惠莞高速公路建设房屋拆迁协议书》的真实性没有异议，提出协议签订后，多次要求被告工作人员对涉案房屋重新丈量，但被告并未组织人员进行重新丈量。原审法院认为，本案中，对于河惠莞高速公路的征收工作，登云镇人民政府是受龙川县人民政府委托实施的，行为的承担主体是龙川县人民政府，原告叶仕香所诉的被告主体适格。因建设河惠莞高速公路，需征用叶仕香的房屋，经与原告协商的基础上，登云镇人民政府于2017年8月14日与叶仕香签订协议书，约定：拆迁协议订立后两天内，甲方（登云镇人民政府）一次性支付拆迁款198000元给乙方（叶仕香），乙方（叶仕香）收到拆迁款后三天内自行拆除房屋。否则，由甲方（登云镇人民政府）进行处置。协议签订后，原告叶仕香如期领取了房屋的拆迁款，但并没有自行拆除涉案房屋，直至半年后的2018年2月1日，被告工作人员对涉案房屋进行了拆除。本案中，被告对涉案房屋的拆除行为实质上并非行政强制法意义上的行政强制拆除行为，而是履行行政协议的过程行为。即原告叶仕香诉求的行政行为是不存在的，其起诉不符合行政诉讼法的规定。况且，原告叶仕香对协议签订的真实性没有异议，双方签订协议的行为证明原告叶仕香同意将涉案房屋交由登云镇人民政府自行处置，即将涉案房屋所有权的处分权转移给登云镇人民政府，登云镇人民政府按照双方协议的约定，对涉案房屋进行拆除，属于其职权范畴，且与原告叶仕香并无利害关系，原告不具有本案的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，叶仕香的起诉不符合该条规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，裁定驳回叶仕香的起诉。叶仕香不服原审裁定，向本院提出上诉称：1.上诉人在原审庭审时只确认涉案房屋拆迁协议书签名的真实性，但不承认该协议书、补偿确认表内容的真实性及合法性。2.根据双方提供的证据，均可反映上诉人属于涉案征地工作被拆迁对象的事实，涉案房屋拆迁协议书约定上诉人收到拆迁款后三天内自行拆除房屋，否则由登云镇政府进行处置，但该约定也不影响上诉人拥有涉案房屋所有权的认定。3.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的相关规定，如被拆迁人有异议或不同意搬迁的，被上诉人应当申请人民法院强制执行，但被上诉人并没有申请法院强制执行，就对涉案房屋实施强拆，明显属于单方强拆。综上，原审裁定认定事实和适用法律错误，请求撤销原审裁定并支持叶仕香的诉讼请求。被上诉人龙川县人民政府答辩称：1.涉案房屋拆迁协议书是签订双方的真实意思表示，该协议真实、合法、有效。2.根据涉案房屋拆迁协议的有关条款，登云镇人民政府组织人员对涉案房屋的拆除行为实质上并非行政强制法意义上的行政强制拆除行为，而是履行行政协议的过程行为，不存在强制拆除的问题。3.双方协议签订并补偿后，涉案房屋所有权的处分权已经转移给登云镇政府，该府按照双方协议的约定，对涉案房屋进行拆除，属于行政机关职权范畴，与上诉人叶仕香无关，即叶仕香不具备原告主体资格。综上，原审裁定认定事实清楚，驳回起诉正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政强拆纠纷，二审争议焦点是上诉人叶仕香提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。……”第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。……”本案中，龙川县人民政府因建设河惠莞高速公路登云段需要征用叶仕香的涉案房屋，委托登云镇人民政府与叶仕香签订涉案《河惠莞高速公路建设房屋拆迁协议书》，对拆迁补偿款的支付时间、叶仕香应在收到拆迁补偿款后三天内自行拆除房屋等作出约定，协议双方均盖章签名确认。后叶仕香领取了涉案房屋的拆迁补偿款后没有如期自行拆除房屋，根据上述条例的规定，应由相关政府依法申请人民法院强制执行，并不因登云镇人民政府与叶仕香已经就房屋拆除问题作出相关约定而免除上述法定程序。因此，登云镇人民政府自行拆除叶仕香涉案房屋的行为，属于行政强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，叶仕香认为上述强拆行为侵犯其合法权益，有权向法院提起本案诉讼，原审法院应予立案审理。关于本案适格被告的问题，龙川县人民政府作为委托登云镇人民政府签订涉案房屋拆迁协议的主体，其对登云镇人民政府作出的被诉强拆行为亦应一同承担法律责任，故其为本案适格被告。而本案被诉强拆行为由登云镇人民政府具体实施，原审法院应追加登云镇人民政府作为本案适格被告，继续审理本案。综上，原审法院认为叶仕香签订协议同意将涉案房屋交由登云镇人民政府自行处置，登云镇人民政府拆除涉案房屋属于其职权范畴，被诉强拆行为实质上是履行行政协议的过程行为，并非行政强制法意义上的行政强制拆除行为，叶仕香与被诉强拆行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，裁定驳回其起诉，属认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省河源市中级人民法院（2018）粤16行初77号行政裁定；二、指令广东省河源市中级人民法院追加龙川县登云镇人民政府为被告，继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年六月三十日法官助理陈丹书记员温瑜