中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申3461号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：冯九娟，女，1979年8月2日出生，汉族，住山西省闻喜县。 委托诉讼代理人：张云辰，山西东奥律师事务所律师。 委托诉讼代理人：梁艳，山西东奥律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省太原市迎泽区人民政府，住所地山西省太原市迎泽区云路街15号。 法定代表人：赵学军，该区人民政府区长。 再审申请人冯九娟因诉山西省太原市迎泽区人民政府（以下简称迎泽区政府）房屋行政强制一案，不服山西省高级人民法院（2018）晋行终948号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员袁晓磊、审判员聂振华参加的合议庭，对本案进行了审查，本案现已审查终结。 山西省阳泉市中级人民法院一审查明，冯九娟在2009年8月以集资建房协议的形式从太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民陈宏处购买了其在自家宅基地上建设的富顺苑二期2号楼1单元3层302号房屋。该集资建房并未取得陈宏所在的乡级人民政府批准。太原市迎泽区郝庄镇松庄村（以下简称松庄村）于2017年9月、10月通过“四议两公开”程序，讨论并通过了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案（草案）》。2017年10月17日，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民委员会（以下简称松庄村委会）、松庄村党支部、迎泽区住房和城乡建设局（以下简称迎泽区住建局）及××区××村改造工作领导组办公室联合作出了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》（以下简称《松庄村拆迁方案》）。2017年8月10日，松庄村委会加盖公章的《迎泽区郝庄镇松庄村整村拆除补偿安置方案》（以下简称《松庄村补偿方案》）中规定了“征收主体为郝庄镇松庄村委会”。2018年1月12日，松庄村委会经松庄村宅基地和集体土地上原使用权人同意后，冯九娟所购买的富顺苑二期小区房屋由松庄村委会组织自行拆除。冯九娟认为强制拆除其房屋的行为违法，《松庄村拆迁方案》载明迎泽区政府组织领导此次整村拆迁工作，故强制拆除行为的法律后果应当由迎泽区政府承担，遂形成本案之诉。 山西省阳泉市中级人民法院一审认为，依据双方所提供的证据可知，《松庄村拆迁方案》系根据太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号，以下简称太原市12号文件）规定，由松庄村委会根据“四议两公开”民主程序制定通过的。该方案载明了迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室为××本次城中村改造方案的监督指导机关，具体拆迁、安置补偿工作由松庄村委会组织实施。依据迎泽区政府提交的松庄村委会出具的《情况说明》亦可证实，冯九娟所诉房屋拆除行为由松庄村委会自行组织。在案证据并不能证实迎泽区政府对冯九娟所诉房屋实施过征收行为，亦无证据证实迎泽区政府对冯九娟所诉房屋实施了强制拆除行为，故冯九娟的主张无事实根据。庭审中，经释明，冯九娟不同意变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、三项的规定，裁定驳回冯九娟的起诉。 冯九娟不服，向山西省高级人民法院提起上诉。 山西省高级人民法院二审查明，2009年8月，冯九娟以集资建房的形式，购买松庄村村民陈宏的自建房屋居住，冯九娟非松庄村村民；该房屋建设未取得政府规划建设审批手续；2017年10月17日，松庄村党支部、松庄村委会、迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室联合作出《松庄村拆迁方案》，方案规定整村拆迁的组织领导主体是迎泽区政府，监督指导主体是迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室，实施主体是松庄村委会；冯九娟购买居住房屋在拆迁范围内；2018年1月12日，松庄村委会对冯九娟的房屋进行了强制拆除；冯九娟不服该强制拆除行为，以迎泽区政府为被告于2018年5月15日向法院提起行政诉讼，请求确认该强制拆除行为违法。 山西省高级人民法院二审认为，本案系房屋拆除行为引起的行政诉讼案件，争议焦点是被诉强拆行为的实施主体和责任主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，“谁行为，谁为被告”是确定行政诉讼被告及法律责任的基本原则。城中村改造系一项系统性社会工程，涉及到多个法律主体的多种行为（包括一系列行政行为、民事行为以及其他性质的行为），不同行为的法律责任主体不尽相同，应当根据具体行为事实和法律规定进行认定。根据太原市12号文件的规定，太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行。迎泽区政府对其辖区内城中村改造工作进行总体性组织领导，不应扩大理解为对此过程中发生的所有行政行为都负有法律责任。冯九娟仅以迎泽区政府组织领导城中村改造工作的事实即将迎泽区政府作为具体拆除行为的被告系法律理解错误。根据已查明事实，松庄村在城中村改造过程中接受有关政府部门的监督指导，通过“四议两公开”民主程序制定《松庄村拆迁方案》，作为该村实施整村拆迁改造工作的依据。具体到本案的被诉强拆行为，松庄村委会在其出具的《情况说明》中明确承认该村委会组织拆除了冯九娟居住的房屋，《情况说明》中所述的拆除事实既与太原市12号文件规定的改造模式相一致，也与《松庄村拆迁方案》中规定的实施主体相互印证，可以认定松庄村委会系被诉强拆行为的实施主体。在现有在案证据不能证明迎泽区政府直接组织实施了强拆行为的情况下，一审法院认定迎泽区政府不是本案的适格被告并裁定驳回冯九娟的起诉并无不当。综上，冯九娟的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 冯九娟申请再审称，1.迎泽区城中村改造工作领导组办公室及迎泽区住建局工作人员在涉案强拆现场指挥强拆，冯九娟报警后，相关工作人员仍继续组织强拆，冯九娟一、二审中已经提交了强拆现场视频作为证据，一、二审对此未予认定不当。2.根据土地管理法及土地管理法实施条例的规定，迎泽区政府是集体土地的法定征收主体，对征收范围内的房屋实施拆除属于其职权范围，其他民事主体没有实施强制拆除房屋的职权。《太原市城中村改造管理试行办法》第二十一条第二款规定，改造方案由区政府（管委会）审定，市城改办备案，区政府（管委会）组织实施。第二十二条规定，城中村改造建设方案与改造方案须经村民会议讨论通过方可报审。故涉案《松庄村拆迁方案》《松庄村补偿方案》应当是经松庄村村民会议讨论通过后，报迎泽区政府审定，由迎泽区政府组织实施。《松庄村拆迁方案》《松庄村补偿方案》中所确定的迎泽区政府“组织领导”，其实质包括了组织实施拆除工作。迎泽区城中村改造工作领导组办公室是由迎泽区政府组建的临时机构，其实施的强制拆除行为责任应当由迎泽区政府承担。松庄村委会出具的《情况说明》是迎泽区政府为推卸责任而要求松庄村委会作出的，一、二审裁定驳回起诉错误，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。 本院经审查认为，涉案房屋是在太原市××区城中村改造过程中被拆除的，双方争议的焦点为迎泽区政府是否系拆除涉案房屋的主体。冯九娟在一审中提交了强拆现场的视频录像及报警录音等证据证明迎泽区城中村改造工作领导组办公室及迎泽区住建局工作人员在现场指挥强拆，一、二审法院并未否认该证据的真实性、合法性及关联性。另，太原市12号文件第二条规定，区政府（管委会）负责组织改造村进行拆迁摸底、制定拆迁补偿安置方案等工作；太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造，改造收益方案确定后，区政府（管委会）对项目进行打包，提出改造模式，报市政府审定后实施。第四条规定，市国土局按照程序将改造用地范围内的集体土地确定为国有土地，确权给改造后的集体经济组织，同时对城中村改造用地之外的土地进行收储征收；市财政返还土地出让金的85%用于支付村民征收安置成本。第五条规定，各级政府（管委会）应加大对城中村违法建设的查处力度，凡违反规划建设和设计水平低的建筑，坚决予以拆除。《松庄村拆迁方案》系根据太原市12号文件制定，《松庄村拆迁方案》载明了迎泽区政府为组织领导机关，迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室为监督指导机关，松庄村委会为实施主体。松庄村委会、松庄村党支部、迎泽区住建局及××区××村改造工作领导组办公室在该《松庄村拆迁方案》后署名并加盖了公章，在本院询问中，迎泽区政府认可迎泽区城中村改造工作领导组办公室系其成立的机构，并承认松庄村城中村改造资金来源于土地出让金。讨论松庄村城中村改造相关事宜的会议由迎泽区住建局相关人员主持并发表意见。一、二审法院未结合冯九娟提供的视频、录音等证据以及松庄村城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、迎泽区政府在城中村改造过程中所起的作用等因素综合判断涉案强拆行为的实施主体，属认定事实不清，依法应予纠正。 综上，冯九娟的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下： 本案指令山西省高级人民法院再审。 审判长  马鸿达 审判员  袁晓磊 审判员  聂振华 二〇二〇年六月二十八日 法官助理李慧 书记员唐晓燕