广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终770号上诉人（原审原告）:舒玉萍，女，1959年6月9日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托代理人：马常春，黑龙江夙生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区公安局。住所地：佛山市顺德区大良凤南路1号。法定代表人：陈志雄，局长。委托代理人：刘荣龙，该局工作人员。委托代理人：冯立敏，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：广东省公安厅。住所地：广州市越秀区**路97号。法定代表人：李春生，厅长。委托代理人：刘人源，该局工作人员。原审第三人：何兆文，男，汉族，1974年2月4日出生，住广东省佛山市顺德区。上诉人舒玉萍因与被上诉人佛山市顺德区公安局(以下简称顺德公安局)、广东省公安厅、原审第三人何兆文行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2012年9月24日，顺德公安局接到110报警，称大良医院有纠纷，该局当日进行了受案登记。民警到达现场后，经了解，该院医生舒玉萍反映因医疗纠纷被何兆文、李惠霞殴打，后民警将何兆文、李惠霞带回中队作进一步处理。顺德公安局事发当日对何兆文、李慧霞进行了询问，次日对舒玉萍、证人梁建洪（医院保安）进行了询问，并在之后多次对舒玉萍进行了询问，亦对事发时的现场人员进行了询问。2012年12月17日，中山大学法医鉴定中心出具《司法鉴定意见书》（中大法鉴中心[2012]临鉴字第L46493号）（下称《司法鉴定意见书》），认为：根据法医检查所见，结合医院临床病历资料，舒玉萍自幼左眼视力差，右眼幼时曾有外伤史，故目前视力低与本次外伤之关系无法确定，建议随访观察为妥，因此其眼部不宜评定损伤程度。根据其入院记录，入院时体查见项部、肩部、背部、右上臂多处触痛，故其全身多处软组织挫伤的诊断成立。根据《人体轻伤鉴定标准（试行）》法（司）发[1990]6号文标准，反映她受伤眼周有外伤记录，仅见全身多处软组织挫伤，故以体表损伤为依据，未达轻伤，属轻微伤。2013年1月10日，顺德公安局大良派出所对舒玉萍制作的询问笔录记载，问：你现在的伤情如何？答：我被打后造成我的右眼损伤，现经中山大学法医鉴定中心鉴定，我的损伤程度未达轻伤，属轻微伤。问：你对该鉴定结果有没有意见？答：我同意该中心的鉴定结果，对该鉴定结果没有意见。2016年4月15日，顺德公安局对何兆文作出《行政处罚公告告知书》，告知拟对何兆文罚款人民币贰百元。2016年4月25日，顺德公安局对何兆文作出《行政处罚决定书》（佛顺公行罚决字[2016]124XX号）（下称《行政处罚决定书》），查明：2012年9月24日上午10时左右，违法人员何兆文与妻子李惠霞带四岁儿子到大良医院儿科门诊看病，后何兆文等人因医疗问题与当诊医生舒玉萍发生纠纷，争吵过程中何兆文拿起一本病历扔向舒玉萍的身上，致舒玉萍受伤。遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，决定对何兆文处以罚款贰百元的处罚。作出处罚后将该决定书送达何兆文以及舒玉萍。舒玉萍对上述《行政处罚决定书》不服，于2016年5月18日向广东省公安厅递交《行政复议申请书》，请求:1.撤销顺德公安局于2016年4月25日作出的《行政处罚决定书》（佛顺公行罚决字[2016]124XX号）；2.请求依法以案发现场录像录音作为重要证据重新认定案发事实；3.请求按照法律法规依法重新司法鉴定，以查明伤残情况；4.请求在具有公平、公正、有效的司法鉴定意见书后，再重新作出处罚；5.申请人在本案中产生的交通费（136元）、误工费（400元）、陪人费（200元）、伙食费（200元）约共计936元（1天费用）、重新司法鉴定费用，均由被申请机关承担。广东省公安厅于2016年5月19日受理后，于同日向顺德公安局发出《行政复议提交答复通知书》（粤公复答字[2016]27号），同年5月29日收到顺德公安局的《关于舒玉萍行政复议的答复》。广东省公安厅经审查，于2016年7月11日作出《行政复议决定书》（粤公复决字[2016]26号）(下称《行政复议决定书》)，认为：被申请人（即顺德公安局，下同）作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用依据正确、内容适当；但被申请人超过办理治安案件的期限作出该处罚决定书不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定。被申请人依法已对申请人（即舒玉萍，下同）人身损害程度进行两次鉴定，申请人对此仍有异议，要求重新鉴定，但不具有法定应当进行重新鉴定的情形，申请人要求被申请人承担其在本案中产生的多项费用936元以及重新司法鉴定费用没有法律依据，广东省公安厅均不予支持。广东省公安厅遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，决定：1.确认被申请人作出的《行政处罚决定书》违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条的规定；2.对申请人的其他复议请求不予支持。该决定书于同年7月13日送达舒玉萍。舒玉萍不服上述复议决定，向广州铁路运输中级法院提起诉讼。请求：1、确认顺德公安局作出的《行政处罚决定书》的行为违法；2、确认广东省公安厅作出的《行政复议决定书》的行政行为违法；3、请求法庭依法以最具有证明力、单位提供的案发现场录音录像作为重要证据查明事实；4、请求按照法律法规依法重新司法鉴定，以查明事实情况；5、请求在具有公平、公正、有效的司法鉴定意见书后，再重新作出处罚；6、费用（1）原告行政复议中产生的交通费（136元）、误工费（400元）、陪人费（200元）、伙食费（200元）约共计936元（1天费用）（2）原告在本案中产生的诉讼费（50元）及原告包括陪人的交通费（原告到法院路程45公里，来法院最少两趟两人费用单趟68元，共272元）、伙食补助费（400元）、误工费（按人均每日200元，共800元），快递费26元，共计1561元。（1）加（2）共计2497元等均由两被告承担。重新司法鉴定费用，均由两被告承担。7、请求中山大学法医鉴定中心作出《司法鉴定意见书》的司法鉴定人出庭作证。庭审中，法庭向舒玉萍释明，其诉讼请求的第３、４、７项不属于行政诉讼法规定的诉讼请求事项。舒玉萍当庭撤回其诉讼请求的第７项，即请求中山大学法医鉴定中心作出《司法鉴定意见书》的司法鉴定人出庭作证的诉讼请求，坚持第３、４项诉讼请求。广州铁路运输中级法院受理后，于2017年1月22日作出（2016）粤71行初542号行政判决认为广东省公安厅作出的复议决定符合法律规定，舒玉萍请求撤销广东省公安厅作出的复议决定缺乏事实和法律依据，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回舒玉萍的诉讼请求。舒玉萍不服上述判决，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院受理后，于2018年1月4日作出（2017）粤行终285号行政裁定认为，并没有证据证明中山大学法医鉴定中心的鉴定意见存在明显错误，或存在鉴定程序严重违法、不具备合法资质等情形。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，广东省公安厅作出复议决定，支持了顺德公安局作出行政处罚决定的结果，并无不当。一审判决驳回舒玉萍的诉讼请求，亦未违反法律规定。但本案存在特殊情况，根据鉴定人出庭作出的情况说明，中山大学法医鉴定中心之所以出具本案的鉴定意见，是由于当时不具备对舒玉萍右眼视网膜裂孔进行伤病关系鉴定的条件，必须经过半年左右的时间进行观察，而后才能进行鉴定。目前，位于上海的司法部司法鉴定科学研究所可以对舒玉萍的伤情进行鉴定。为了从实质上解决行政争议，应当由顺德公安局再行委托相关鉴定机构，对舒玉萍的右眼伤情，包括伤病关系进行鉴定，并根据鉴定结果再行作出处理。其次，被申请复议的行政行为是顺德公安局对何兆文作出的《行政处罚决定书》，复议的结果可能会对何兆文的权利义务产生影响，因此广东省公安厅在行政复议过程中应当通知何兆文作为第三人参加行政复议，不符合正当法律程序。同时，虽然何兆文没有作为行政复议程序的第三人，因案件审理的结果与何兆文有利害关系，因此原审法院未通知何兆文参加诉讼，亦属不当。广东省公安厅作出的复议决定并不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“改变”。广东省公安厅不应因其复议决定而单独成为本案被告，本案应当以广东省公安厅和顺德公安局作为共同被告。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项的规定，裁定：一、撤销广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初542号行政判决；二、案件发回广州铁路运输中级法院重审。原审法院在审理过程中，舒玉萍提交了鉴定的检材，主要包括：案发时现场录音录像、住院病历、门诊病历、案发前工作量化清单及夜间处理病人情况、配镜单、鉴定意见书、CT原片2张等。顺德公安局于2018年5月25日委托司法部司法鉴定科学研究院对舒玉萍的右眼伤情与何兆文的殴打行为是否存在因果关系进行鉴定。顺德公安局提出其已按照司法鉴定科学院的要求，将佛山市顺德区人民法院民事判决书(2013)、佛山市中级人民法院民事判决书(2014)、广东省公安厅行政复议决定书(2016)、广东省高级人民法院行政裁定书（2017）、佛山市司法鉴定文书、中山大学司法鉴定意见书、广东南粤法医临床司法鉴定所司法鉴定意见书、佛山市顺德区劳动能力鉴定委员会鉴定结论、广州市卫生和计划生育委员会鉴定结论复函、舒玉萍提供的医院诊断记录及CT原片两张等检材提供给司法部司法鉴定科学研究院。顺德公安局提交的检材中未包括舒玉萍提交的配镜单、事发前其工作量化统计及夜间处理病人情况、事发时现场录音录像等。2018年5月30日，司法部司法鉴定科学研究院质量管理处向被告顺德公安局出具退卷函，认为因提供的鉴定材料中未见损伤当时有关头面部或肢体躯干部位软组织损伤的客观证据（如照片等），目前该院已无法就舒玉萍损伤是否达到轻微伤（以上）的损伤程度做出明确的鉴定意见，决定不予受理本案鉴定委托。原审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”根据上述规定，顺德公安局作为县级以上公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，具有作出行政处罚的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为，复议机关是被告。”最高人民法院《关于适用的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”广东省公安厅作出的被诉复议决定系以违反法定程序为由确认原行政行为违法，故广东省公安厅和顺德公安局为本案适格被告。本案审查的是被诉处罚决定及被诉复议决定的合法性。本案的争议焦点系舒玉萍的右眼受伤是否因何兆文殴打所致。本案中，2012年9月24日，舒玉萍在医院儿科诊室上班时，因小儿看病问题与小儿父亲何兆文发生争执，何兆文用一本病历本打了舒玉萍，致其受伤，经鉴定为轻微伤。该事实有舒玉萍的陈述、何兆文的陈述和申辩、证人证言、中山大学法医鉴定中心出具的鉴定意见等证据予以印证，原审法院予以确认。对于舒玉萍提出其右眼受伤是因何兆文殴打所致的问题。首先，中山大学法医鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》，认为舒玉萍视力低与本次外伤关系无法确定，其眼部不宜评定损伤程度。对于中山大学法医鉴定中心本次的鉴定程序和鉴定意见，舒玉萍并无异议，且亦无证据证明该鉴定意见错误或存在程序违法等情形。其次，案件审理期间，根据广东省高级人民法院行政裁定，顺德公安局委托司法鉴定科学研究院对舒玉萍的右眼伤情与何兆文的殴打有无因果关系进行鉴定，但该院认为因鉴定检材中未见损伤当时有关头面部或肢体躯干部位软组织损伤的客观证据（如照片等），故目前已无法就舒玉萍损伤是否达到轻微伤（以上）的损伤程度做出明确的鉴定，决定不予受理本案鉴定委托。鉴于目前的鉴定意见无法得出舒玉萍右眼视网膜脱落、视力下降与何兆文的殴打行为存在因果关系的结论。故顺德公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。但顺德公安局在2012年9月24日接受报案后，于2016年4月25日才作出被诉行政处罚决定，已超出法定办理期限，程序违法。鉴于该程序违法，并未对舒玉萍的权利造成实际影响，故原审法院确认被诉处罚决定违法，但不予撤销。舒玉萍提出顺德公安局在其报警后未处理，亦未告知其处理结果，与查明事实不符，不予支持。对于舒玉萍认为本次鉴定中，顺德公安局未将其提供的全部鉴定检材提交给鉴定机构的意见。经审查，顺德公安局未向鉴定机构提交舒玉萍的配镜单、事发前其工作量化统计及夜间处理病人情况、事发时现场录音录像，经审查，上述材料中并没有损伤当时有关头面部或肢体躯干部位软组织损伤的情况。因此，顺德公安局未将上述材料提交给鉴定机构，并不影响本次鉴定委托的结果。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，舒玉萍获得赔偿的前提系被诉行政处罚决定被确认违法，且违法行为与其损失存在因果关系，经审查，舒玉萍并未举证证明其损失与顺德公安局超期作出被诉行政处罚决定之间存在因果关系，故对于舒玉萍的赔偿请求，不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”经审查，广东省公安厅作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，处理正确，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决:一、确认被告佛山市顺德区公安局作出的《行政处罚决定书》（佛顺公行罚决字[2016]124XX号）违法；二、驳回原告舒玉萍的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告佛山市顺德区公安局负担。上诉人舒玉萍不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原判并依法再次对上诉人右眼伤情及伤病因果关系委托鉴定后依鉴定意见再行判决；本案一二审诉讼费用100元、司法鉴定人出庭作证费用2000元、2012年12月中山大学法医鉴定中心司法鉴定费980元及重新司法鉴定费均由被上诉人承担。事实和理由为：１、《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》没有考虑上诉人的全部伤情。中山大学司法鉴定中心对上诉人伤情进行评定时提出，上诉人右眼需要经过半年时间观察，目前不具备对上诉人右眼视网膜裂孔进行伤病关系鉴定的条件，仅对体表伤情进行了评定。顺德公安局仅依据体表伤情鉴定意见认定本案为治安案件对何兆文进行行政处罚，广东省公安厅复议决定维持了该处罚决定，均为违法行为。２、原审判决适用法律错误。《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》均因违反法定程序、滥用职权、处罚明显不当而应予撤销，但是原审判决确认违法却不予以撤销，是代替公安机关行政，使上诉人再无机会对伤情进行完整鉴定，也与原省高院二审裁定的指引不一致。３、原审法院审理程序违法。本案发回重审后，被上诉人在鉴定委托书中写明的委托事项是人体损伤程度鉴定，这与上诉人右眼伤情及伤病因果关系鉴定事项是完全不同的。对于该问题，上诉人于2019年3月14日收到司法鉴定科学研究院质量管理处盖章的《情况说明》复印件，没有经过法庭质证直接采纳下判，有违程序规定。《司法鉴定意见书》没有的鉴定内容却在《情况说明》中有，其真实性存疑。二审审理期间，上诉人舒玉萍还向本院提出申请，要求本案开庭审理并进行网上直播，被诉行政机关负责人出庭作证，重新对上诉人右眼伤情及伤病因果关系进行鉴定。被上诉人顺德公安局二审答辩称：１、《行政处罚决定书》作出的主体资格适格，认定事实清楚，证据充分，处罚适当，程序合法。２、上诉人对《司法鉴定意见书》并无异议，且无证据证明鉴定意见错误或存在程序违法情形。本案重审期间，我局委托上海司法部司法鉴定科学技术研究所对上诉人右眼伤情与第三人殴打行为是否存在因果关系进行鉴定并按照司法部司法鉴定科学技术研究所提供检材，该所最后作出不予受理鉴定委托的决定，我局在对上诉人伤情鉴定及重新鉴定中依法履职，不存在行政不作为。被上诉人广东省公安厅二审未作答辩。原审第三人何兆文二审未作陈述。本院对原审法院查明事实予以确认。本院二审另查明，舒玉萍曾因何兆文涉案殴打事件在原审法院提起生命权、健康权、身体权民事诉讼，佛山市中级人民法院作出（2014）佛中法民一终字第159号民事判决，该案查明事实：诉讼过程中，法院委托广东南粤法医鉴定所对舒玉萍的伤残程度进行了鉴定，鉴定结论是被鉴定人舒玉萍右眼盲，评定为八级伤残，其右眼盲与本次外伤无因果关系。同时认定：舒玉萍认为何兆文的侵权行为导致其右眼视网膜脱离致右眼盲的主张缺乏依据，法院不予采纳。舒玉萍不服该判决，向佛山市中级人民法院申请再审，佛山市中级人民法院作出（2015）佛中法审监民再字第4号民事判决维持了（2014）佛中法民一终字第159号民事判决。本院认为，本案为行政处罚及行政复议纠纷，二审争议焦点为《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的合法性。根据当事人双方诉辩意见，对该争议焦点的审查重点在于舒玉萍的右眼伤情与何兆文殴打是否存在因果关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定：“证据包括：……（七）鉴定意见……”。《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条规定：“能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”依据上述规定，在同一证据材料存在瑕疵或者不同证据材料之间存在矛盾时，可以根据优势证据规则的证明要求，综合分析认定案件事实。中山大学法医鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》，认为舒玉萍视力低与本次外伤关系无法确定，其眼部不宜评定损伤程度，舒玉萍本人对该鉴定亦无异议。经审查，目前并无在案证据证明《司法鉴定意见书》在鉴定人资质、送检检材、鉴定程序与方法、鉴定意见与案件事实的关联性方面存在瑕疵，该鉴定作为证据的真实性、合法性、关联性依法应予确认。为进一步核实清楚案件事实，本院（2017）粤行终285号行政裁定将案件发回重审时，认为为了从实质上解决行政争议，应当由顺德公安局再行委托相关鉴定机构，对舒玉萍的右眼伤情，包括伤病关系进行鉴定，并根据鉴定结果再行作出处理。在本案重审期间，顺德公安局委托司法鉴定科学研究院对舒玉萍的右眼伤情与何兆文的殴打有无因果关系进行鉴定，但该院以目前已无法就舒玉萍损伤是否达到轻微伤（以上）的损伤程度做出明确鉴定为由，决定不予受理本案鉴定委托。鉴于目前的鉴定意见无法得出舒玉萍右眼视网膜脱落、视力下降与何兆文的殴打行为存在因果关系的结论。加之已经发生法律效力的（2014）佛中法民一终字第159号民事判决查明广东南粤法医鉴定所对舒玉萍的伤残程度进行的鉴定结论为舒玉萍右眼盲与本次外伤无因果关系，该判决同时认定舒玉萍认为何兆文的侵权行为导致其右眼视网膜脱离致右眼盲的主张缺乏依据。依照上述证据采信情况及关参照另案认定事实，舒玉萍右眼伤情与何兆文殴打之间的因果关系因缺乏充分证据证明而难以认定。综合全部在案证据，中山大学法医鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》作出舒玉萍自幼左眼视力差，右眼幼时曾有外伤史，故目前视力低与本次外伤之关系无法确定的结论具有证据优势，可以作为公安机关作出行政处罚的事实依据。故顺德公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，作出对何兆文进行200元罚款的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。《行政复议决定书》对《行政处罚决定书》予以维持，亦无不当。舒玉萍关于《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》没有考虑上诉人全部伤情的上诉主张，理据不足，本院不予支持。而在对舒玉萍右眼视网膜脱落、视力下降与何兆文的殴打行为是否存在因果关系已进行多次鉴定的基础上，舒玉萍在本案二审期间再次提出重新鉴定申请，因缺乏相关事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”。本案中，顺德公安局作出被诉行政处罚决定因超出法定办理期限而被依法确认违法。鉴于该违法行为性质轻微，并未对舒玉萍的权利造成实际影响，原审法院作出确认被诉处罚决定违法，但不予撤销，同时驳回舒玉萍其他诉讼请求的判决符合上述法律的规定，依法应予维持。舒玉萍关于原审判决确认违法却不予以撤销是法院代替公安机关行政的上诉主张，理据不足，本院不予支持。此外，舒玉萍关于被上诉人在鉴定委托书中写明的委托事项是人体损伤程度鉴定以及《情况说明》未经质证即下判的主张，均因与事实不符，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。舒玉萍上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人舒玉萍负担。本判决为终审判决。。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年六月十二日书记员  钟能英