甘肃省兰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘01行终115号 上诉人（原审原告）银滩路街道阳光怡园小区业主委员会，住所地兰州市安宁区通达街350号阳光怡园小区活动中心业委会办公室。 负责人陈卫良，该业主委员会主任。 委托代理人常亮，甘肃九合同晟律师事务所律师。 委托代理人王杨杨，甘肃九合同晟律师事务所律师。 上诉人（原审被告）兰州市不动产登记管理局经济技术开发区分局，住所地兰州市安宁区九州通西路70号新城科技孵化大厦。 法定代表人赵进，该分局局长。 委托代理人麻天旺，甘肃天旺律师事务所律师。 原审第三人兰州高阳房地产开发有限公司，住所地兰州市安宁区北滨河西路699号。 法定代表人郑晓东，该公司总经理。 委托代理人罗永秀，甘肃正天合律师事务所律师。 委托代理人范敏，甘肃正天合律师事务所律师。 上诉人银滩路街道阳光怡园小区业主委员会（以下简称阳光怡园业委会）、兰州市不动产登记管理局经济技术开发区分局（以下简称市不动产登记管理分局）因不动产登记行为，不服兰州市城关区人民法院(2018)甘0102行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人阳光怡园业委会的委托代理人常亮、王杨杨，上诉人市不动产登记管理分局的法定代表人赵进、委托代理人麻天旺及原审第三人兰州高阳房地产开发有限公司（以下简称高阳房产公司）的委托代理人罗永秀、范敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年9月5日，高阳房产公司就位于兰州市安宁区的房屋向市不动产登记管理分局提出不动产（房屋）所有权初始登记申请，并提交了登记申请书、代理人身份证明材料、授权委托书、国有土地使用权证、国有建设用地使用权出让合同、建设工程规划许可证、建设工程设计方案核定通知书、建筑工程施工许可证、建设工程规划竣工验收合格书、建设工程消防验收意见书、甘肃省建设工程竣工验收备案表、兰州市不动产（房屋）测绘报告书、甘肃智诚勘测设计有限公司《房屋面积实测绘成果报告书》等申请材料。2018年8月13日市不动产登记管理分局就上述房屋登记事项通过门户网站发布不动产登记公告，同年9月26日作出同意登记的决定，并向高阳房产公司颁发了涉案的甘（2018）兰州经济区不动产权第××号不动产权证书。阳光怡园业委会不服，遂提起诉讼。另查明，阳光怡园业委会于2015年8月19日成立第一届业主委员会，任期三年。2018年8月10日至ｌ8日，经第二届业主大会选举产生了第二届业主委员会委员，同年8月28日选举陈卫良为阳光怡园业委会主任，并向兰州市安宁区银滩路街道办事处备案。 一审法院认为，本案的争议焦点为：ｌ.案涉幼儿园属阳光怡园小区业主共有还是高阳房产公司专有；2.市不动产登记管理分局的颁证程序是否合法。首先，依照《不动产登记暂行条例》第七条第一款之规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。本案市不动产登记管理分局作为县级人民政府不动产登记机构，具有不动产登记的法定职责。针对第一个焦点问题，依照《中华人民共和国物权法》第七十三条之规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”。该法律条款中对于业主共有部分进行了列举性规定。案涉幼儿园作为阳光怡园小区的附属设施，虽具有提供公共服务的性质，不同于住宅楼，但与上述法条中所列举的业主共有建筑物亦有不同。另依照《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第一款之规定：“建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体”。根据阳光怡园业委会提交的阳光怡园小区最终设计图、宗地图及高阳房产公司提交的《建设工程规划许可证》、《建设工程设计方案核定通知书》、税费凭证等证据，可以证实案涉幼儿园在构造、利用价值及税费核算上均具有独立性，符合上述司法解释中认定建筑区划内专有部分的基础条件。而阳光怡园业委会现以案涉幼儿园系公共服务设施为由，即主张权属应由全体业主共有的证据不足。对于第二个焦点问题，依照《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条之规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”第十七条规定：“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（一）政府组织的集体土地所有权登记；（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记；（三）依职权更正登记；（四）依职权注销登记；（五）法律、行政法规规定的其他情形。公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于ｌ5个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。”第三十五条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。”根据上述法律规定，被告在对不动产进行首次登记时，应当审查相关税费缴纳凭证，并将登记事项在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行公告。本案中，市不动产登记管理分局向本院提交的证据中并未包含相关税费票据，且其公告仅发布于门户网站，未在不动产所在地进行发布，违反了上述法律规定，但鉴于该行为未实际影响相对人权利，应认定为权利存在瑕疵。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认市不动产登记管理分局向高阳房产公司颁发甘（2018）兰州经济区不动产权第××号不动产权证书的登记行为违法。 上诉人阳光怡园业委会上诉称，第一，一审判决对案涉幼儿园权属未作明确认定，属事实认定不清。第二，案涉幼儿园房屋属于配套公共设施，其房屋具有公益性，不能登记成为特定业主所有权的客体。第三，市不动产登记管理分局及高阳房产公司未举证土地增值税缴纳情况，无证据证明案涉幼儿园建设成本系单独核算，高阳公司也未提供证据证明其未将案涉幼儿园建设费用摊入阳光怡园商品住宅售价之中，即应认定所有权不属高阳公司。第四，根据《不动产登记操作规程》及最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的相关规定，甘（2018）兰州经济区不动产权第××号不动产权证书内容自相矛盾，不具有合法性。第五，市不动产登记管理分局未要求高阳房产公司提供相关税费缴纳凭证，严重影响建设费用是否单独核算的事实认定，且市不动产登记管理分局明知案涉幼儿园房屋存在严重产权争议仍向高阳房产公司颁发不动产权证书，严重影响阳光怡园小区业主的实体权利。综上，一审法院未确认案涉幼儿园权属，甘（2018）兰州经济区不动产权第××号不动产权证书内容错误，不具有合法性，请求上级法院依法撤销一审判决，改判支持阳光怡园业委会的全部诉讼请求；一审、二审诉讼费用由市不动产登记管理分局承担。 上诉人市不动产登记管理分局针对阳光怡园业委会的上诉未作答辩。 上诉人市不动产登记管理分局上诉称，第一，《房屋登记办法》虽自2019年9月6日废止，但市不动产登记管理分局于2018年9月26日向高阳房产公司核发不动产权证书时，该办法仍存有法律效力，所以市不动产登记管理分局适用该办法办理相关不动产权登记并核发证书并无不妥。一审法院在审理中适用《不动产登记暂行条例实施细则》属于适用法律错误。且高阳房产公司系首次登记其自建房产不动产权，并不存在交易不动产、不动产权属转移等情形，一审法院要求提交税费票据，是完全脱离实际情况的。第二，《房屋登记办法》中并无任何有关自建房首次登记须经公告的规定。在高阳房产公司提出办证申请后，市不动产登记管理分局出于谨慎考虑，在局机关网站上公布了向其颁发不动产权证书的公示公告，亦无任何人提出异议，整体登记流程无违法违规之处。综上，市不动产登记管理分局所作登记行为事实清楚、适用法律法规正确，符合相应法定程序。请求二审法院撤销一审判决并依法改判，确认市不动产登记管理分局所作不动产登记行为合法，本案一、二审诉讼费用由阳光怡园业委会承担。 上诉人阳光怡园业委会针对市不动产登记管理分局的上诉答辩称，第一，《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例事实细则》的效力层级高于或优先于《房屋登记办法》，市不动产登记管理分局颁发诉争不动产权证书时适用《房屋登记办法》进行登记，系适用法律错误应予撤销，一审判决适用《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例事实细则》符合法律规定。第二，“相关税费缴纳凭证”是进行不动产登记的必备要件，市不动产登记管理分局在高阳房产公司缺乏相关税费缴纳凭证的情况下予以不动产登记，明显违反法律规定，属于“重大且明显违法”，不属于“程序轻微违法”。因此市不动产登记管理分局的上诉理由不能成立，一审判决适用法律错误，应依法改判撤销案涉不动产权证书。 原审第三人高阳房产公司述称，第一，市不动产登记管理分局作出的不动产登记，是不动产物权的公示方式而非不动产物权本身，登记的目的是将不动产物权及其变动公之于众，以维护交易安全，故房屋登记是房屋物权的公示方式而非房屋权属关系的确认。第二，高阳房产公司建设阳光怡园小区时规划建设幼儿园，以出让方式取得阳光怡园小区所属的土地使用权，属于甘肃省教育厅等五部门《关于加强城镇住宅小区配套幼儿园规划建设和管理使用工作的指导意见》（甘教厅[2017]10号）中“按规划方案配建，产权私有”的情形。第三，高阳房产公司2018年9月5日向市不动产登记管理分局申请办理始建于2013年的阳光怡园小区幼儿园房屋所有权初始登记，高阳房产公司依据《房屋登记办法》第三十条规定提交了初始登记申请材料，市不动产登记管理分局给高阳房产公司颁证的时间是2018年9月26日，《房屋登记办法》于2019年9月6日废止，因此，市不动产登记管理分局给高阳房产公司颁发不动产权证的行为符合法律规定。综上，阳光怡园业委会的上诉请求没有事实和法律依据，应驳回其上诉；市不动产登记管理分局的上诉请求，有事实和法律依据，应予支持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为是否应先审理民事诉讼后审理行政诉讼。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并受理的除外。”上述司法解释的要旨是，涉及不动产物权登记案件，当出现行政和民事交叉问题时，应当以先民事后行政的原则解决争议。涉不动产登记行政案件的诉讼标的是登记行为本身，即在行政诉讼中，人民法院对登记行为是否合法进行审查，而涉不动产登记民事案件的诉讼标的应当是不动产物权的归属或原因行为。在物权变动中，物权变动的原因行为是决定因素，而不动产登记机关对不动产登记进行的审查是以形式审查为主，实质审查为辅。因此，不动产登记机关只对物权变动进行形式审查，并不将自己的意志决定渗透到物权变动的原因行为中，也并不因此决定物权的取得、变更、转让和消灭。在作为房屋登记行为基础的买卖、共有等原因行为存在争议时，行政诉讼不宜受理此类案件。首先，房屋登记的行政争议只是一个表面形式，其实质完全是民事争议。而行政诉讼无法解决民事争议，因此纠纷无法得到实质性解决。其次，民事争议通过民事诉讼解决之后，没有必要再就房屋登记行为提起行政诉讼。如果基础民事行为不成立、可撤销或者无效，可以通过民事诉讼等程序纠正，纠正后可以通过申请房屋登记机构更正加以救济，也就没有必要提起行政诉讼。如果基础行为没有问题，房屋登记就更是不宜否定。所以无论如何，行政诉讼都是不必要的。故，人民法院在审理不动产登记行政案件中，通过审查登记机关是否履行了法定程序、是否对登记材料尽到了法定的审查义务来评价不动产登记行为的合法性，至于不动产变动的原因或权属确认，不属于不动产登记行政案件的审查范畴。本案中，阳光怡园业委会认为案涉幼儿园不应当被登记在高阳房产公司名下的原因是其认为幼儿园应当属于阳光怡园小区全体业主所有。由此可见，此处存在的争议不是不动产登记行为本身，而是作为登记行为基础的阳光怡园业委会与高阳房产公司之间关于案涉幼儿园的买卖、共有关系。阳光怡园业委会与市不动产登记管理分局之间并无实质争议，其与高阳房产公司之间关于案涉幼儿园的权属纠纷才是本案的实质争议，该争议只有通过民事诉讼才能彻底解决，在民事裁决作出后，登记机关依民事裁判进行更正登记即可。若登记机关拒绝依据民事裁判进行更正登记，申请人方可向法院提起行政诉讼。阳光怡园业委会既未就幼儿园的权属纠纷提起民事诉讼，又未在行政诉讼中申请一并解决该民事争议，因此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销甘肃省兰州市城关区人民法院(2018)甘0102行初133号行政判决； 二、驳回银滩路街道阳光怡园小区业主委员会的起诉。 一审案件受理费50元，退还一审原告银滩路街道阳光怡园小区业主委员会；上诉人银滩路街道阳光怡园小区业主委员会和兰州市不动产登记管理局经济技术开发区分局预交的二审案件受理费各50元，分别予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 卫 审 判 员  杜占才 审 判 员  王 洋 二〇二〇年六月十五日 法官助理  殷铭徽 书 记 员  林生贞