辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终596号上诉人（一审被告）营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府，住所地辽宁省营口市鲅鱼圈区山海大道中段。法定代表人：杨学欣，镇长。委托诉讼代理人：沙宪君，镇政府工作人员。委托诉讼代理人：曲武昌，辽宁睿智律师事务所律师。被上诉人（一审原告）于正基，男，1964年6月6日出生，汉族，住辽宁省盖州市。委托诉讼代理人崔娇利，辽宁昌赢律师事务所律师。营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府（以下简称熊岳镇政府）与于正基撤销《挂牌成交确认书》并返还土地保证金一案，不服辽宁省营口市中级人民法院（2019）辽08行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年6月14日，熊岳镇政府作出办公会议纪要，并同日向营口市国土资源局熊岳分局作出挂牌须知，会议纪要与挂牌须知的内容为：对于辽宁省果树科研所总面积331057平方米的农用地交由熊岳镇开发建设，交易中由竞买方提供原面积的2倍作为补偿，另选地块选址方案需辽宁省果树科研所同意，土地性质为划拨用地。挂牌土地及另选土地由竞买方进行动迁。挂牌土地性质为住宅用地，出让底价为980元每平方米，保证金为土地出让金额的30%。之后，于正基在“挂牌须知”上签字，并写明“同意上述土地挂牌条件”。2011年6月17日于正基向熊岳镇政府交付“保证金”1720万。2011年6月29日双方签订挂牌成交确认书。2011年12月30日、31日辽宁省人民政府对营口市人民政府作出辽政地字(2011)2637、2767号两个“关于营口市鲅鱼圈区实施乡级规划批次用地的批复”。但该批复并没有得到实施。熊岳镇政府没有返还于正基交付的1900万元。一审法院认为，于正基与熊岳镇政府签订建设用地“挂牌成交确认书”，系熊岳镇政府作出的行政行为。双方行政行为所指向的标的为面积58，432m2的国有建设用地使用权，经审查，1、通过双方的举证，可以看出挂牌成交确认书签订的时间早于省政府的土地批复，而且省政府的批复所针对的系营口市人民政府，两个批复的面积总和为324344平方米，与辽宁省果树科研所土地面积相近似。两个批复规定在两年内未实施具体征地或用地行为的，本批件自动失效，现在熊岳镇政府不能证明对该地实施了征地的具体行为，而且事实上该地也还在辽宁省果树科研所使用中。因此不能认为该地是符合国有建设用地出让条件的土地，挂牌成交确认书没有事实依据。2、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四项规定：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更换挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为”；第七条规定：“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件，招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知，土地使用条件，标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用使用权出让合同文本”。但本案中熊岳镇政府不能证明曾对于案涉土地实施过何种形式的土地挂牌行为，与于正基签订的“挂牌成交确认书”也缺少程序上的依据。“挂牌成交确认书”没有事实依据，程序违法，应予撤销。关于于正基起诉要求返还土地保证金的诉讼请求。熊岳镇政府在省政府批复后应当就该地开展相应的征收工作，如果认为于正基不符合竞买条件可以对挂牌成交确认书进行相应的处理，但熊岳镇政府没有开展任何工作，应视为不履行职责，现已经不可能再实施土地征收和出让。在一审法院审理中熊岳镇政府提出于正基没有履行“竞买须知”的内容，也没有在约定期间内签订土地出让合同，构成违约，但本案中涉案土地不具备出让条件，熊岳镇政府在条件可能成就时又没有履行土地出让职责，不能先要求于正基履行承诺的义务。因此熊岳镇政府占用于正基资金没有事实依据，对于正基交付的保证金应予返还。关于于正基提出的熊岳镇政府应双倍返还定金的赔偿责任。经审查双方签订的挂牌成交确认书，系行政行为，并不会产生行政协议中的违约责任，而且该挂牌成交确认书客观上不能实施，该土地保证金亦不可能转为国有建设用地使用权出让合同的定金。因此于正基双倍返还定金的赔偿请求不予支持。关于于正基所请求的赔偿损失问题。熊岳镇政府收取了于正基的土地“保证金”，在一审法院撤销挂牌成交确认书的前提下，对于17，200，000元的保证金应予返还，并应承担赔偿责任，损失应以17，200，000元本金为基数，按中国人民银行同期贷款基准利率计算。综上，熊岳镇政府作出的“挂牌成交确认书”应予撤销，17，200，000元保证金应予返还，并承担赔偿责任。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项之规定，判决如下：一、撤销被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府2011年6月29日签订的“挂牌成交确认书”；二、被告营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府返还土地保证金17，200，000元，并赔偿以17，200，000元为基数，从2011年6月17日计算至本判决给付之日止同期中国人民银行贷款基准利率损失；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元由被告承担。熊岳镇政府上诉称：“挂牌成交确认书”只能证明于正基以该价格竞拍成功，不能证明其取得了土地使用权。于正基没有在规定期限内与土地管理部门签订协议，则依竞拍规则，该“挂牌成交确认书”失效，于正基的竞拍保证金应被没收。“挂牌成交确认书”不属于具体行政行为。故请求撤销一审判决，驳回于正基的诉讼请求。被上诉人于正基答辩称：熊岳镇政府在该土地不具备挂牌出让的条件下进行挂牌，收取于正基的竞拍保证金。且在长达近十年的时间内没有实施任何具体行为，是典型的不作为行为。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”即公民、法人或者其他组织认为侵犯其人身权、财产权等合法权益的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，于正基与熊岳镇政府签订建设用地“挂牌成交确认书”，是对于土地出让人与竞得人土地竞买的确认，系熊岳镇政府作出的行政行为，对于正基产生权利义务影响。双方行政行为所指向的标的为58，432m2的国有建设用地使用权。因该“挂牌成交确认书”签订的时间早于省政府的土地批复，而省政府的批复所针对的系营口市人民政府。且两个批复规定，在两年内未实施具体征地或用地行为的，本批件自动失效。熊岳镇政府不能证明对案涉土地实施了征地的具体行为，且案涉土地仍在辽宁省果树科研所使用中。故不能认为案涉土地是符合国有建设用地出让条件的土地，“挂牌成交确认书”中记载的国有建设用地使用权与事实不符。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为”；第七条规定：“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知，土地使用条件，标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本”。本案中，熊岳镇政府不能证明对于案涉土地实施过何种形式的土地挂牌行为，其与于正基签订的“挂牌成交确认书”也缺少程序上的依据。“挂牌成交确认书”没有事实依据，程序违法，原审予以撤销并无不当。熊岳镇政府在省政府作出批复后，没有开展相应的征收工作，也未对“挂牌成交确认书”进行相应的处理，未履行行政职责。其在案涉土地不具备出让条件，及未及时履行土地出让职责的情形下，要求于正基履行承诺的义务没有法律依据。在“挂牌成交确认书”被撤销的情况下，熊岳镇政府收取的于正基的土地“保证金”应予返还。因熊岳镇政府作出的“挂牌成交确认书”侵犯了于正基的财产权，给于正基造成损害，应承担赔偿责任，一审按照直接损失予以赔偿符合法律规定。综上所述，一审判决适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。熊岳镇政府的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人营口市鲅鱼圈区熊岳镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年六月二十三日法官助理张廓书记员鞠林