云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终236号上诉人（一审原告）冷天斌，男，1971年7月2日生，傣族，初中文化，务农，原住云南省华坪县石龙坝镇临江村8组6号，现住华坪县。委托代理人廖毅，华坪县荣华法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）华坪县人民政府。住所地：云南省华坪县中心镇东路13号。法定代表人庞新秀，县长。委托代理人谢天兵。代理权限：一般授权代理。委托代理人张盛频，云南瑞彪律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市人民政府。住所地：云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。法定代表人郑艺，市长。委托代理人陈光军。代理权限：一般授权代理。委托代理人李四玉，云南康滇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审第三人胡跃兵，男，1964年5月19日生，彝族，小学文化，原住华坪县石龙坝镇临江村8组1号，现住华坪县。委托代理人胡德林，系胡跃兵之子。代理权限：特别授权代理。委托代理人徐浩桔，云南华经律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人冷天斌因与被上诉人华坪县人民政府、丽江市人民政府林业行政确认及行政复议一案，不服云南省丽江市中级人民法院（2019）云07行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人冷天斌及其委托代理人廖毅，被上诉人华坪县人民政府委托代理人谢天兵、张盛频，被上诉人丽江市人民政府委托代理人陈光军、李四玉，一审第三人胡跃兵的委托代理人胡德林、徐浩桔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审裁定认定：第三人胡跃兵户于1983年“两山”划定时，取得了坐落于华坪县荣将区临江乡十九队大弯子山的一宗自留山林地的使用权，由华坪县人民政府颁发给了编号3203《自留山证书》，该证书载明了面积65亩及四至边界。1997年10月2日，冷天斌任华坪县石龙坝乡临江村公所第八生产队（现华坪县石龙坝镇临江村8组）的队长，其通过与当时的临江村公所第八生产队签订《出让荒山使用权协议》，以每亩2元的价格，受让了位于本生产队丙地里岔河坪子400亩荒山的使用权，取得了编号为97090303004的《荒山使用权证书》。在华坪县林业局林改办保存的档案中，没有1997年华坪县人民政府颁发给冷天斌编号为97090303004《荒山使用权证书》的相关资料，也没有冷天斌购买荒山的出让金收据。有冷天斌在2003年再次申请办理该宗“四荒”拍卖荒山使用权证书的档案，档案中有《“四荒”拍卖协议书》2份、申请表2份、临江村委会《证明》2份，编号20031233号《荒山使用权证书》1本，编号20031236号《荒山使用权证书》1本，该两本证书加盖有“填审机关”华坪县林业局的公章，没有加盖“发证机关”华坪县人民政府的公章，两本证书的原件没有颁发，存放于该档案。其原因是华坪县人民政府已在1997年颁发过《荒山使用权证书》，没有重复颁发的必要，故两本证书没有颁发。2008年林改时，观音岩水电站建设征收了淹没区1135线以下的林地，淹没区1135线以上的林地因当时胡跃兵生病住院家里没有人，没有勘到界，故对胡跃兵在淹没区1135线以上的林地没有颁发《林权证》。2014年，因国家建设观音岩水电站，征收了临江村委会8组1135线以下的林地、承包田地，林地已种植果树的在征收时称为园地，未种植果树的仍称为林地。根据华坪县扶贫和移民开发局出具的《临江村八组冷天斌ON97090303004四荒证内土地情况》证实，冷天斌持有的编号97090303004《荒山使用权证书》包含了本组胡跃兵等农户的部分自留山、承包地在内。本案中，双方争议的林地36.21亩在1997年“四荒”拍卖前包含在第三人胡跃兵编号3203《自留山证书》范围内，在1997年“四荒”拍卖后该争议林地36.21亩包含在了冷天斌《荒山使用权证书》范围内。该争议林地36.21亩在观音岩水电站征用之前是属于荒山，第三人胡跃兵和冷天斌都没有实际耕种。淹没区1135线以下的林地被征收后，根据华坪县扶贫和移民开发局出具的《证明》证实，在金沙江观音岩电站库区土地征收范围中，第三人胡跃兵持有的3203号《自留山证书》与冷天斌持有的编号97090303004《荒山使用权证书》中，重叠部分145亩，其中被淹没的面积果园97.22亩、承包田0.5亩、承包地6亩、其他园地5.07亩的补偿款已由胡跃兵户领取，存在争议的36.21亩林地补偿款还在华坪县扶贫和移民开发局，待其争议解决后再进行兑付。在调查中，胡跃兵与冷天斌确认现在双方争议的林地面积是36.21亩，双方都主张争议林地36.21亩的使用权归各自所有。双方协商未果后，胡跃兵向华坪县人民政府申请作出处理。2017年7月3日，华坪县人民政府作出处理决定：一、对胡跃兵申请撤销冷天斌持有的编号为97090303004号《荒山使用权证书》的请求，依法不予支持。二、双方争议林地36.21亩，在征用前的林地使用权归冷天斌所有。三、注销冷天斌持有的编号为97090303004的《荒山使用权证书》。胡跃兵不服该处理决定，向丽江市人民政府提出行政复议申请，丽江市人民政府于2018年2月12日依法作出丽行复决字（2017）第24号《行政复议决定书》。该复议决定书认为，华坪县人民政府作出的华林决字“2017”第3号《林权争议处理决定书》认定事实不清，证据不足，程序不当，适用法律错误，撤销了华坪县人民政府作出的华林决字“2017”第3号《林权争议处理决定书》，并责令华坪县人民政府在法定期限内重新作出行政行为，并不得基于同一事实和理由作出与原行政行为相同或基本相同的行政行为。2018年7月9日华坪县人民政府根据丽行复决字（2017）第24号《丽江市人民政府行政复议决定书》重新立案并批转华坪县林业局进行重新调查。在重新调查期间，华坪县林业局依法向胡跃兵和冷天斌送达了《受理通知书》《林权争议纠纷案件权利义务告知书》《林权争议纠纷调处听证权利告知书》，双方均放弃听证权利，均没有提出新的证据。2018年9月3日华坪县人民政府作出华林决字“2018”第4号《林权争议处理决定书》，该决定书内容：一、撤销冷天斌持有的编号为97090303004号《荒山使用权证书》。二、双方争议林地36.21亩，在征用前的林地使用权归第三人胡跃兵所有。冷天斌不服该行政行为，向丽江市人民政府提出行政复议申请。丽江市人民政府于2019年2月12日作出丽行复决（2018）第56号《行政复议决定书》，维持了华坪县人民政府作出的华林决字[2018]第4号《林权争议处理决定书》。冷天斌不服华坪县人民政府作出的《林权争议处理决定书》、不服丽江市人民政府作出的《行政复议决定书》，起诉至一审法院，要求判如所请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当有明确具体的诉讼请求，应当符合受理案件的条件。冷天斌提起诉讼的第一个诉讼请求中既包含了要求撤销华坪县人民政府的林权争议处理决定和丽江市人民政府的复议决定，又包含了要求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和要求确认双方争议的林地归其所有，请求事项涉及不同的行政行为，诉讼请求不明确、不具体，经一审法院释明，冷天斌对要求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和要求确认双方争议的林地归其所有的诉讼请求不同意撤回起诉。按照行政案件一行为一诉讼的诉讼原则，不同性质的诉讼请求不能在一个案件中同时审理，故应驳回冷天斌该部分诉讼请求的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回了冷天斌请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和确认其与第三人争议的36.21亩林地使用权归其所有的起诉。冷天斌上诉请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；2.诉讼费用由华坪县人民政府、丽江市人民政府承担。事实和理由：1.被诉处理决定包括撤销行为、确权行为、注销行为，冷天斌的诉讼请求明确、具体，一审法院认为冷天斌的请求事项涉及不同的行政行为，诉讼请求不明确、不具体，裁定驳回冷天斌请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和确认上诉人与第三人争议的36.21亩林地归其所有的起诉错误；2.一审法院判决确认了华坪县人民政府、丽江市人民政府作出的撤销行为、确权行为是正确的，表明不同的行政行为可以一同判决，但一审法院又认为行政案件应当一行为一诉讼，不同性质的诉讼请求不能在一个案件中同时审理，裁定驳回冷天斌请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效和确认其与第三人争议的36.21亩林地归其所有的起诉，一审法院的判决和裁定自相矛盾。华坪县人民政府答辩称，冷天斌没有针对被诉处理决定是否合法提出诉讼请求，而是直接提起确认诉讼，违反行政案件一行为一诉讼原则；一审裁定正确合法，冷天斌的上诉理由不能成立。请求驳回冷天斌的上诉，维持原裁定。丽江市人民政府答辩称，被诉行政行为是人民法院进行合法性审查的对象，决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一行政行为。公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却只能有一个，即“一行为一诉讼”，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的规定，是例外的行政诉讼制度设置。本案被诉处理决定和被诉复议决定依法应认为是同一个行政行为。冷天斌除请求撤销被诉处理决定第一项、第二项和被诉复议决定外，还请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的36.21亩林地在征用前的林地使用权归其所有，其诉讼请求涉及多个不同性质的行政行为，已违反“一行为一诉”原则。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回冷天斌的上诉，维持原裁定。胡跃兵陈述称，冷天斌除请求撤销被诉处理决定第一项、第二项和被诉复议决定外，还请求确认其持有的《荒山使用权证书》合法有效，确认争议的36.21亩林地在征用前的林地使用权归其所有，其诉讼请求包含数个行政行为和法律关系，已违反“一行为一诉”原则。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回冷天斌的上诉，维持原裁定。二审中，各方当事人均未提交新的证据。一审裁定认定事实清楚，本院予以确认。本案的争议焦点为一审裁定驳回冷天斌的起诉是否正确。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》并未规定人民法院审理行政案件可以判决确认行政行为合法、判决确认林地使用权归属。因此，冷天斌起诉华坪县人民政府和丽江市人民政府，要求确认编号为97090303004的《荒山使用权证书》合法有效、确认争议的36.21亩林地征用前的使用权归冷天斌所有的请求事项不属于人民法院行政审判的权限范围，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，一审裁定驳回冷天斌请求确认编号为97090303004的《荒山使用权证书》合法有效、确认争议的36.21亩林地在征用前的使用权归冷天斌所有的起诉事项正确。冷天斌的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，冷天斌的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张庆泽审判员田奇慧审判员苏静巍二〇二〇年六月二十八日书记员 杨             涛