湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2320号上诉人（原审原告）：刘丽娥，女，1971年8月28日出生，汉族，住邵东市。上诉人（原审原告）：刘利群，女，1973年11月15日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。委托代理人：刘丽娥，女，1971年8月28日出生，汉族，住邵东市，系刘利群之姐。被上诉人（原审被告）：邵东市人民政府。住所地：邵东市机关大楼。法定代表人：周玉凡，该市市长。被上诉人（原审被告）：邵东市市场服务中心。住所地：邵东市昭阳大道20号。法定代表人：李海斌，该中心主任。上述二被上诉人的共同委托代理人：赵志伟。上述二被上诉人的共同委托代理人：刘昕，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。上诉人刘丽娥、刘利群因与被上诉人邵东市人民政府、邵东市市场服务中心关闭市场及行政补偿一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：1991年3月26日，原邵东县工商行政管理局作出《关于向个体经营户集资修建小商品市场的方案》，面向个体工商户等社会资本集资修建小商品市场（原邵东县工业品市场），方案中规定集资偿还方式为“月息一厘八，偿还时本息一次结算”。1995年9月5日，原邵东县工商行政管理局对外发布了《关于预定邵东工业品市场二期工程门面和摊位的公告》，载明社会资本可以以交纳押金形式取得工业品市场二期工程中的摊位使用权，摊位押金不能抵扣摊位使用过程中的租金，押金不计息，退摊时退押金。原邵东县工业品市场（一期）通过上述两期工程建设而成，市场办理了《国有土地使用权证》（邵国用［2001］字第667号）和房屋所有权证（房权证邵字第××号），权利人均为“邵东县市场服务中心”。二期工程建成后，于1997年抽签分配集资摊位，案外人贺琼珍、谢长安分别取得了十六管区298号、321号摊位的使用权，刘丽娥、刘利群后向贺琼珍、谢长安受让取得了298号、321号的摊位证。2014年7月24日，原邵东县公安消防大队向原邵东县市场服务中心下发了《重大火灾隐患整改通知书》（邵东公消重字［2014］第0002号），要求对存在的六类重大火灾隐患进行整改（防火卷帘损坏的数量超过50%；未按规定设置疏散指示标志、应急照明；已设置的疏散指示标志、应急照明损坏率超过50%；已设置的自动喷水灭火系统不能正常使用或运行；火灾自动报警系统处于故障状态；自动消防设施不能正常联动控制）。同年8月7日，原邵东县人民政府作出《关于市场一、二期重大火灾隐患进行挂牌整改的批复》（邵政函［2014］98号），责成原邵东县公安局采取措施整改，消除重大火灾隐患。同年8月13日，原邵东县工业品市场成为湖南省人民政府办公厅挂牌督办重大火灾隐患单位。工业品市场经过整改后，原邵东县公安消防大队于2016年7月5日给原邵东县市场服务中心下发了《重大火灾隐患销案通知书》（邵东公消重销字［2016］第0001号），认为要求整改的重大火灾隐患已整改消除，予以销案。同年8月12日，原邵东县人民政府作出《关于同意对市场重大火灾隐患单位销案摘牌的批复》（邵政函［2016］108号），同意市场重大火灾隐患单位销案摘牌。2019年3月28日，原邵东县公安局消防大队向原邵东县人民政府提交了《关于请求采取断然措施彻底消除邵东县工业品市场重大火灾隐患的报告》，报告称：“由于当时设计标准低，后期管理、维护不善，导致市场火灾隐患十分突出，曾于2001年11月18日发生火灾，损失惨重。2014年7月，该市场被列入重大火灾隐患整改单位，并于同年8月被省人民政府挂牌督办。自挂牌督办以来，县人民政府多次组织召开工业品市场重大火灾隐患整改调度会，投入经费维修改造了部分消防设施，但仍然存在楼梯间设置形式不符合要求，防火分区面积超过标准，防火间距不足等重大火灾隐患无法整改，随时有可能引发重特大火灾事故，省、市人民政府及消防部门多次下文敦促销案。为确保不发生群死群伤恶性火灾事故，根据公安部《消防监督检查规定》第二十一条之规定和湖南省委、省政府《关于采取断然措施坚决遏制重特大事故的通知》（湘办发电［2014］120号）的要求，特请求邵东县人民政府采取断然措施，彻底消除工业品市场重大火灾隐患。”2019年3月，原邵东县人民政府领导及工作人员多次到原邵东县工业品市场（一期）的经营场所，就消除市场重大火灾隐患及市场改造升级等问题召开经营户代表座谈会，听取意见，了解情况。2019年4月1日，原邵东县人民政府召开常务会议，作出关闭市场的决定，并于同年4月8日向原邵东县消防大队下发了《关于关闭邵东县工业品市场（一期）的决定》（邵政发［2019］5号），决定对工业品市场进行关闭。同日，原邵东县人民政府发布《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》，内容为：“一、关闭区域，衡宝路以北、荷花路以南、港南河以西、红岭路以东工业品市场（一期）区域；二、关闭时间，2019年5月30日；三、关闭区域内，所有经营户、业主、住户在关闭之前须搬离并腾空经营门店（摊位）、住宅及相关设施，自关闭之日起，关闭区域内停止一切生产生活及经营活动；四、关闭后，将对所有建筑物予以拆除，国有资产依程序办理报废手续，私有资产按有关法律法规予以补偿；五、对在关闭之日前搬离并腾空的经营户、业主、住户，县人民政府兑现相关优惠政策，对逾期未搬离并腾空的门店（摊位）、住宅及相关设施，将依法强制拆除；六、对影响、阻碍、破坏关闭市场的行为将依法打击”。2019年4月19日，原邵东县人民政府下发了《关于印发〈邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案〉的通知》，内容为“县直各有关部门：《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》已经县人民政府2019年第10次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。”同年4月21日，原邵东县市场服务中心翻印并对外公布了《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》，载明，“根据邵东县工商行政管理局《关于向个体经营户集资修建小商品市场的方案》（1991年3月26日），对此类集资款退还本金，并按月息1.8厘计息，不计复息；根据邵东县工商行政管理局的《关于预定邵东工业品市场二期工程门面和摊位的公告》（1995年9月5日），对此类集资款退还本金，不计息”。另查明，刘丽娥、刘利群于2019年7月10日以邵东县人民政府、邵东县市场服务中心为被告提起本案行政诉讼，请求：1、判决撤销邵东县人民政府作出的《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》；2、判决撤销邵东县市场服务中心作出的《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》；3、判决邵东县人民政府参照《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的标准给予刘丽娥、刘利群补偿；4、诉讼费用由邵东县人民政府、邵东县市场服务中心承担。在诉讼过程中，邵东县人民政府于2019年9月12日撤县设市变更为邵东市人民政府、邵东县市场服务中心变更为邵东市市场服务中心。原审认为：刘丽娥、刘利群起诉的被告是邵东县人民政府、邵东县市场服务中心，但在本案审理过程中，邵东县人民政府撤县设市变更为邵东市人民政府、邵东县市场服务中心变更为邵东市市场服务中心，邵东县人民政府、邵东县市场服务中心的职权由邵东市人民政府、邵东市市场服务中心继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，应将邵东市人民政府、邵东市市场服务中心列为原告起诉的被告。《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》系原邵东县人民政府常务会议审议通过下发，并通过原邵东县市场服务中心翻印公布外化，故该集资清退方案的行政主体是原邵东县人民政府，而非原邵东县市场服务中心，原告将其起诉的《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》被告列为邵东县市场服务中心不当，适格被告应是邵东县人民政府即现邵东市人民政府，应裁定驳回原告对邵东市市场服务中心的起诉。《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》系原邵东县人民政府作出，邵东市人民政府系适格被告。因此，原告起诉的《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》和《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》的适格被告均应为邵东市人民政府。从查明的事实看，原邵东县消防大队检查发现市场存在无法整改的重大火灾安全隐患，依法向原邵东县人民政府提交《关于请求采取断然措施彻底消除市场重大火灾隐患的报告》，市场重大火灾隐患涉及到市场和人民群众的生命财产安全，原邵东县人民政府据此作出关闭市场的决定并发布《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》具有公益性、正当性，且不违反法律规定。故对刘丽娥、刘利群要求判决撤销《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》的诉讼请求，不予支持。《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》的内容，与原邵东县工商行政管理局发布的修建原邵东县工业品市场的两个集资文件即《关于向个体经营户集资修建小商品市场的方案》、《关于预定邵东工业品市场二期工程门面和摊位的公告》中有关集资款清退的承诺内容一致，且不违反法律规定，故对刘丽娥、刘利群要求判决撤销《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》的诉讼请求，不予支持。《国有土地上房屋征收补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。刘丽娥、刘利群提交的证据只能证明其在原邵东县使用权，不能证明其在市场内拥有房屋所有权，故其无权要求进行房屋征收补偿，对其要求“判决被告邵东市人民政府参照《邵阳市国有土地房屋征收与补偿办法》的标准给予补偿”的诉讼请求，亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决：一、驳回刘丽娥、刘利群对邵东市市场服务中心的起诉；二、驳回刘丽娥、刘利群要求撤销邵东市人民政府作出的《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》、《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》的诉讼请求；三、驳回刘丽娥、刘利群要求邵东市人民政府参照《邵阳市国有土地房屋征收与补偿办法》的标准给予补偿的诉讼请求。原审案件受理费50元，由刘丽娥、刘利群负担。刘丽娥、刘利群不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原判决认定事实错误，邵东市公安消防大队判定原邵东县工业品市场存在重大火灾隐患的相关证据没有事实和法律依据，邵东市人民政府据此作出的关闭行为违法。从实体上来看，邵东市人民政府作出关闭决定的事实依据是邵东市公安消防大队判定并报告原邵东县工业品市场存在重大火灾隐患。邵东市公安消防大队在《关于请求采取断然措施彻底消除邵东县工业品市场重大火灾隐患的报告》指出了三大判定邵东县工业品市场存在重大火灾隐患的因素，分别是楼梯间设置、防火间距、防火分区，但这三大因素均没有事实和法律依据。2.无论是邵东市公安消防大队判定并报告火灾隐患的行为还是邵东市人民政府作出的关闭行为，均属程序违法。3.原审判决程序违法，遗漏了应当参加本案诉讼的邵阳市应急管理局。4.被上诉人的违法关闭行为侵害了上诉人的合法权益，被上诉人应当给予上诉人补偿或赔偿。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。邵东市人民政府口头答辩称：《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》具有公益性、正当性，不违反法律规定。《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》与《关于向个体经营户集资修建小商品市场的方案》、《关于预定邵东工业品市场二期工程门面和摊位的公告》一样合理合法。邵东市市场服务中心不是本案的被告。上诉人要求邵阳市应急管理局参加本案诉讼不合法。原审判决正确，应予维持。邵东市市场服务中心口头答辩称：同意邵东市人民政府的答辩意见。当事人原审提交的经质证的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院另查明，胡争华诉邵东市人民政府关闭邵东县工业品市场（一期）的公告一案，原审法院于2019年8月26日作出（2019）湘05行初57号行政判决，认为《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》具有公益性、正当性，不违反法律规定，判决驳回胡争华的诉讼请求。胡争华不服该判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月9日作出（2019）湘行终1848号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决已生效。本院认为：上诉人本案所诉的行政行为是《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》和《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》。上述被诉行政行为均由邵东县人民政府作出。邵东县市场服务中心不是本案被诉行政行为的适格被告。上诉人提起本案诉讼后，邵东县人民政府的职权已由邵东市人民政府行使，邵东县市场服务中心的职权已由邵东市市场服务中心行使。原审判决驳回上诉人对邵东市市场服务中心的起诉正确。本案审理过程中，本院对另案诉《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》的案件已作出终审判决，维持了原审法院驳回原告的诉讼请求的判决。该判决已生效，具有法律效力，可作为本案裁判的依据。本案原审判决驳回上诉人撤销《邵东县人民政府关于关闭邵东县工业品市场（一期）的公告》的诉讼请求，并无不当。从本案查明的事实看，《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》的内容，与原邵东县工商行政管理局发布的修建原邵东县工业品市场的两个集资文件即《关于向个体经营户集资修建小商品市场的方案》、《关于预定邵东工业品市场二期工程门面和摊位的公告》中与上诉人有关的集资款清退的约定内容一致，没有证据证明《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》中涉及上诉人权利部分的处理违反法律规定。上诉人撤销《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》的诉讼请求，没有事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的撤销《邵东县工业品市场（一期）摊位集资款清退方案》的诉讼请求，并无不当。上诉人提交的证据证明了其在原邵东县使用权，但不能证明其拥有涉案摊位所有权，其摊位使用权补偿应按其与有关部门或转让人的约定处理，其要求参照房屋征收补偿的标准给予补偿没有法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘丽娥、刘利群共同负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年六月二十四日书记员  袁 璇