安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终536号 上诉人(一审原告)安庆永晨汽车销售服务有限公司，住所地安徽省安庆市宜秀区大桥办事处砂桥村,统一社会信用代码91340800737338153T。 法定代表人杨小秀，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人陈磊，安徽益上律师事务所律师。 委托代理人戴振豪，安徽益上律师事务所实习律师。 上诉人(一审被告)安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区大龙山镇区政务大楼7楼，统一社会信用代码11340811003118979L。 法定代表人郑志，该区区长。 委托代理人黄大章，该区司法局副局长。 委托代理人何玉忠，安徽品仁律师事务所律师。 一审第三人安庆市申能包装有限责任公司，住所地安徽省安庆市宜秀区大桥街道办事处。 法定代表人陈先忠，该公司总经理。 安庆永晨汽车销售服务有限公司（简称永晨公司）诉安庆市宜秀区人民政府（简称宜秀区政府）行政强制拆除及赔偿一案，双方均不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。 永晨公司向一审法院诉称，2013年3月1日，原告与第三人申能公司签署了一份《租赁合同》，约定申能公司将其名下位于宜秀区砂桥村厂房××号综合车间一栋西侧一、二层房屋（面积1232㎡）出租给原告，租赁期限为2013年4月1日至2021年3月28日。原告承租上述租赁物开展汽车4Ｓ店经营活动，该租赁物在出租时，仅有四周钢架柱及钢结构顶棚。为了使租赁物符合经营用途，原告先后对租赁物进行了重新装潢，并安装相应的维修机械设备等。2017年3月1日，被告以机场大道棚户区改造项目为由，于2017年4月11日至4月20日对原告承租的租赁物进行了强制拆除。原告的租赁物被拆除后，被告未给予原告任何补偿，也未向原告下达过任何行政文书。原告认为，被告的强拆行为违法，应当赔偿原告相关的损失。请求：1.确认被告对原告承租的申能公司名下的位于宜秀区砂桥村厂房××号综合车间一栋西侧一、二层房屋（面积1232㎡）的强制拆除行为违法；2.判令被告赔偿原告各项损失1045097.8元（1001813元装潢装饰损失＋23284.8元停产停业损失＋20000元搬迁费）。 一审法院审理查明，原告于2013年3月1日与申能公司签署了一份《租赁合同》，约定申能公司将其位于宜秀区砂××境内××＃综合车间一栋西侧一、二层面积为1232㎡的房屋出租给原告，原告承租房屋后经营汽车4Ｓ店项目，租赁期限暂定为8年，自2013年4月1日至2021年3月28日止。原告承租上述房屋后，开展汽车4Ｓ店经营活动。2015年12月1日，被告颁布《关于实施机场大道以东片区棚户区改造项目建设的通告》（宜政秘［2015］171号）。2016年3月14日被告作出《国有土地上房屋征收决定》，决定对机场大道东侧一期棚户区改造项目国有土地上的房屋实施征收，征收范围为:东、南至石荡河圩埂，西至机场大道，北至机场大道安置房。2016年1月，安庆市宜秀区大桥街道办事处委托中信评估公司对机场大道棚户区改造项目涉及的申能公司拥有的位于安庆市宜秀区大桥街道办事处砂桥村的房地产、装潢附属物及设备搬迁等资产的征收补偿价值（含停产停业损失、搬迁费）进行估价，价值时点为2015年12月1日。2016年9月5日中信评估公司作出皖中信估字2016ＺＳ098-Ｈ号《征收补偿估价报告》，该报告认定申能公司的房地产、装潢附属物及设备搬迁等资产的征收补偿价值（含停产停业损失、搬迁费）为81111122元，其中包括原告承租的房屋装潢价值246400元（面积1232平方米×装潢补偿单价250元／平方米×成新率80%）。 2017年1月5日安庆市监察局向安庆市国土资源局作出《关于重新审核安庆市申能包装有限责任公司、安庆美帝雅精密铸造有限公司房产证的建议》（[2017]庆监建字第1号）。2017年1月23日安庆市国土资源局作出庆国土资处[2017]1号行政处理决定，认为申能公司存在提供虚假材料等欺骗手段申请办理房屋所有权登记的情形，故决定撤销申能公司名下宜房字第50108220、50108219、50128218、50108217、50108216、50108215、50108214、50108213、50108212号房屋所有权登记。同日该局作出庆国土资函[2017]37号《关于安庆市申能包装有限责任公司、安庆美帝雅精密铸造有限公司房产证有关问题的函》至宜秀区政府，建议：1、对申能公司、安庆美帝雅精密铸造有限公司的评估结果进行重新审核，重新出具评估报告。2、对违法建筑应不予补偿。2017年2月16日安庆市规划局作出《关于宜秀棚改办[2017]07号函的回复》（庆规[2017]42号），查明该局未受理过位于机场大道以东申能公司和安庆美帝雅精密铸造有限公司建设项目规划审批的申请。2017年2月17日，安庆市宜秀区城乡建设局作出《关于宜秀棚改办[2017]12号函的回复》（宜秀建[2017]10号），查明申能公司建设的1号、3号-10号楼未在该局办理相关建设手续。2017年3月31日宜秀区政府向安庆市宜秀区大桥街道办事处作出《安庆市宜秀区人民政府关于对安庆市申能包装有限责任公司和安庆美帝雅精密铸造有限公司的评估结果进行重新审核的通知》，认为申能公司以隐瞒真实情况，提交虚假材料等非法手段办理的房屋产权登记已被安庆市国土资源局予以撤销，同时依据安庆市城乡规划局、安庆市宜秀区城乡建设局的意见，申能公司1号、3号-10号楼未办理合法规划及建设手续，属违法建设的建筑物，请安庆市宜秀区大桥街道办事处对申能公司的评估结果进行重新审核，重新出具评估报告，尽快提交第三方审核；对违法建筑不予补偿。其后，安庆市宜秀区大桥街道办事处重新委托中信评估公司对申能公司房屋的征收补偿价值进行估价，2017年3月31日中信评估公司作出皖中信估字2016ZS098/－H542修号《征收补偿估价报告》，对申能公司的征收补偿价值重新进行估价，认定申能公司的征收补偿价值为20,974,313元。该评估报告对申能公司1号、3号—10号楼价值及其内部装潢、附属物、机器设备不予评估，并声明皖中信估字2016ZS098-H号，序列号：2016H－542号估价报告作废。2017年4月14日中信评估公司又作出皖中信估字2017ZS062－H号《征收补偿估价报告》，认定申能公司的征收补偿价值为21,747,459元，该报告对申能公司1号、3号—10号楼价值及其内部装潢、附属物、机器设备也不予评估。 2017年4月11日左右，申能公司的被征收房屋开始被拆除。2017年4月17日，安庆市宜秀区大桥街道办事处与申能公司签订《国有土地上企业拆迁补偿协议》，申能公司获得征收补偿款21,747,459元，并约定申能公司在2017年4月15日前搬迁腾空房屋。2017年5月2日安庆市宜秀区大桥街道办事处与申能公司签订三份《企业拆迁补偿补充协议》，分别给予申能公司因破坏性拆除房屋的拆迁损失400,000元、不可预见费3,844,535元、积极配合征迁工作的一次性奖补资金8,573,313元。上述协议约定的补偿款，申能公司均已收到。 2018年7月原告认为被告强制拆除其承租的申能公司房屋的行为违法，且原告未获得相应的补偿，遂向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案争议的焦点是:一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、宜秀区政府是否是适格的被告；三、被告对原告承租的申能公司名下的位于宜秀区砂桥村房屋的拆除行为是否合法；四、原告的赔偿请求是否有事实和法律依据。 关于焦点一，2017年4月11日左右，原告承租的申能公司的房屋开始被拆除。根据当时有效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告在2019年4月11日之前起诉符合该款规定。2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》（简称《适用解释》）施行,《执行解释》同时废止，《适用解释》第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”综合《执行解释》和《适用解释》的上述规定，原告就本案的起诉期限应于2019年2月8日届满。故原告于2018年7月向法院起诉，并未超过起诉期限，被告辩称本案已超过法定起诉期限的理由不能成立。 关于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。2015年12月1日，安庆市人民政府发布《关于实施机场大道以东片区棚户区改造项目建设的通告》（宜政秘[2015]第171号），明确“机场大道以东片区棚户区改造范围内涉及的征迁、清障工作由辖区人民政府组织实施”，故宜秀区政府作为该改造项目征迁、清障工作的组织实施机关，为本案适格被告。 关于焦点三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿后搬迁。作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人予以补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。本案中，安庆市宜秀区大桥街道办事处与申能公司签订《国有土地上企业拆迁补偿协议》，补偿协议约定“乙方在2017年4月15日前腾空房屋，经甲乙双方确认后，被征迁房屋等由甲方拆除”。但该协议签订前被告已着手拆除原告所承租的房屋，且协议签订后，被告未经协议双方以及承租户确认房屋已搬迁腾空的情况下实施拆除行为，该拆除行为依据不足。原告要求确认被告强制拆除原告承租的房屋行为违法的诉讼请求，该院予以支持。 关于焦点四，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯他人财产权的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中被告2017年4月11日左右强制拆除原告承租的申能公司的房屋行为违法，故对该强制拆除行为给原告造成的损失，原告有取得赔偿的权利。 本案中原告主张被告赔偿其各项损失1,045,097.8元，包括装潢装饰损失1,001,813元、停产停业损失23,284.8元、搬迁费20,000元。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中原告承租的申能公司房屋原办理了房产登记，但2017年1月被安庆市国土资源局撤销了房屋所有权登记，相关部门查明申能公司1号、3号-10号楼未办理合法规划及建设手续，故宜秀区政府认定上述房屋属违法建设的建筑物，不予补偿。2017年4月17日申能公司与安庆市宜秀区大桥街道办事处达成企业拆迁补偿协议及补充补偿协议。从协议内容看，申能公司获得的补偿款中不包含原告承租的房屋价值及其内部装潢、附属物、停产停业损失及搬迁费补偿。 现原告主张被告赔偿原告装潢装饰损失、停产停业损失及搬迁费损失。该院认为，虽然原告承租的房屋在房屋征收过程中被认定为违法建筑不予补偿，但考虑到原告与申能公司签订租赁合同时，该房屋已办理产权登记，原告基于该房屋已登记的依赖利益而租赁该房屋用于经营并无过错。由于被告的房屋征收行为实际上已造成原告不能继续租赁经营，故被告应对原告的停产停业损失及搬迁费损失给予补偿。另被告的强制拆除行为也会导致原告承租的房屋装饰建筑材料、附属物等在某种程序上的毁损，影响其重复利用价值，故被告应对原告的装潢装饰损失给予适当赔偿。参照2016年9月5日中信评估公司作出的《征收补偿估价报告》中对原告经营的汽车4S店房屋装潢的描述、承租房屋的评估单价的认定，以及《安庆市人民政府办公室关于市区国有土地上房屋征收相关补偿费用标准的通知》（宜政办发[2013]10号）的相关规定，被告应赔偿原告的装潢装饰损失246,400元（房屋面积1232平方米×200元／平方米），停产停业损失19,848元（房屋面积1232平方米×房屋评估单价895元×3‰×6个月）、搬迁费为14,784元（房屋面积1232平方米×12元／平方米），共计281,032元。 对于原告庭审中主张其经营汽车4S店是高档装潢，被告应按宜政办发[2013]10号文件规定的高档装潢标准600－1,200元每平方米进行赔偿的请求。该院认为，原告承租的房屋已被认定为违法建筑，不予补偿。故被告只能对其强拆行为给原告装饰建筑材料、附属物等重复利用价值减损部分给予适当的赔偿，原告要求被告按合法房屋赔偿其实际装潢损失的理由不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告安庆市宜秀区人民政府2017年4月11日强制拆除原告安庆永晨汽车销售服务有限公司租赁的安庆市申能包装有限责任公司位于安庆市××区砂桥村境内面积为1232㎡房屋的行为违法； 二、被告安庆市宜秀区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告安庆永晨汽车销售服务有限公司装潢装饰损失246,400元、停产停业损失19,848元、搬迁费损失14,784元，共计281,032元； 三、驳回原告安庆永晨汽车销售服务有限公司的其他诉讼请求 永晨公司上诉称，其对一审法院查明的基本事实及对停车停业损失、搬迁费损失的认定无异议，仅对装潢装饰损失的赔偿有异议。一审法院对该损失按200元/平方米认定不当，应当按600元--1200元/平方米认定。由于《安庆市人民政府关于市区国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》规定，高档装潢补偿标准为600元--1200元/平方米，皖中信估字2016ZS098-h号评估报告确定上诉人的装潢为高档装潢，因此应当在600元--1200元/平方米的范围内认定，故请求二审法院酌定该损失为1000元/平方米。综上，请求二审法院判决改判宜秀区政府赔偿其装潢装饰损失1232000元、停产停业损失19848元、搬迁费损失14784元，共计1266632元。 宜秀区人民政府上诉称，1、永晨公司不是本案适格被告。本案的被征收人是申能包装有限责任公司，根据合同相对性原则，永晨公司与第三人安庆市申能包装有限责任公司因为租赁合同产生纠纷，只能提起民事诉讼。用违建房屋进行出资，租赁协议是无效的，因此永晨公司的所谓损失只能自行承担或由第三人安庆市申能包装有限责任公司承担。2、永晨公司的起诉超过起诉期限。该公司称2017年4月11日开始承租的房屋被强拆，其起诉期限应截止到2018年4月10日。3、一审判决参照的2016年9月5日的安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司出具的征收补偿估价报告是针对合法建筑认定情形下的评估，而案涉租赁建筑物已被认定为违法建筑，一审判决按照合法建筑的评估标准确定赔偿金额，明显不妥。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回永晨公司的诉讼请求。 一审被告安庆市宜秀区政府向一审法院提举下列证据：一、安庆市人民政府2015年12月1日发布的《关于实施机场大道以东片区棚户区改造项目建设的通告》；二、安庆市发展和改革委员会安发改办基础[2015]112号复函；三、安庆市国土资源局庆国土资函[2015]091号函；四、安庆市城乡规划局庆规[2015]647号函；上述四组证据的证明目的：被告征收的合法依据。五、砂桥还建点土地现状分类面积表；六、土地现状分类图四份；七、申能公司摸底登记表；八、机场大道以东片区棚户区改造项目房屋权属用途面积公示表及张贴图片；九、安庆市宜秀区人民政府办公室宜秀政秘发[2016]6号通知；十、棚户区改造项目美帝雅等五家企事业单位未登记房屋认定明细表及张贴图片；十一、宜秀大建办[2016]78号回复及2015年12月21日第35号征迁问题回复单；十二、安庆市监察局[2017]庆监建字第1号监察建议书；十三、安庆市国土资源局庆国土资处[2017]1号《行政处理决定书》；十四、安庆市国土资源局庆国土资函[2017]37号函；十五、安庆市城乡规划局庆规[2017]42号回复；十六、安庆市宜秀区城乡建设局宜秀建[2017]10号回复；十七、宜秀区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作小组宜秀国房认[2017]04号意见；十八、宜秀区政府宜秀政秘[2017]16号通知；十九、安庆市“大宜城”建设指挥部宜秀区分指挥部办公室宜秀大建办[2015]153号公告；二十、房屋征收补偿方案征求意见稿及修改情况的说明；二十一、涉案项目的社会稳定风险评估报告；二十二、2016年3月14日宜秀区政府房屋征收决定及公告。上述十八组证据的证明目的：1.征收程序合法。2.对申能公司无证房产的认定事实清楚，证据充分。二十三、推选评估公司会议通知；二十四、推选评估公司会议签到记录；二十五、推荐票5份；二十六、计票结果单；二十七、选定征收房地产价格评估机构公告；二十八、2017年3月31日中信评估公司作出的皖中信估字2016ZS098-H542修号《征收补偿估价报告》。上述六组证据的证明目的：1.评估机构选定程序合法。2.评估报告内容客观公正。二十九、进账单。证明目的：根据协议补偿款已支付完毕。三十、安庆市宜秀区大桥街道办事处与申能公司2017年4月17日签订的《国有土地上企业拆迁补偿协议》、2017年5月2日签订的《企业拆迁补偿补充协议》。证明目的：1.双方以皖中信估字2016ZS098—H542修号评估报告为依据，自愿签订了拆迁补偿协议。2.协议已自觉履行完毕。3.不存在行政强拆行为。三十一、安徽省高级人民法院（2018）皖行终1031号行政判决，该判决虽确认被告强拆行为违法，但提请法庭注意判决书第11页中“此外…予以指正的”部分。 一审被告宜秀区政府在开庭审理时向一审法院提交了以下证据：三十二、2017年4月14日中信评估公司作出的皖中信估字2017ZS062-H号《征收补偿估价报告》，证明案件的客观事实，申能公司与安庆市宜秀区大桥街道办事处签订的补偿协议是依据这个报告作出的，该报告对原告承租的房屋也是零补偿。 一审被告宜秀区政府提供的法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》，证明被告征收与补偿行政行为的法律。 一审原告安庆永晨公司向一审法院提交下列证据：一、原告的营业执照、法定代表人身份证明书。证明原告的工商营业信息，原告租赁案涉房屋用于开展汽车4Ｓ店经营。二、《租赁合同》、申能公司营业执照、租赁费发票。证明原告于2013年3月1日与申能公司签署了一份《租赁合同》，约定申能公司将其名下位于宜秀区砂桥村厂房××＃综合车间一栋西侧一、二层房屋（面积1232㎡）出租给原告，租赁期限为2013年4月1日至2021年3月28日。原告已缴纳租金至2017年2月份。三、照片。证明2017年4月10日至4月20日，被告以“机场大道棚户区改造项目”为由，对原告承租的租赁物进行了强制拆除。四、安徽中建世纪兴房地产土地评估有限公司出具的《评估报告》、领条一份。证明经原告委托安徽中建世纪兴房地产土地评估有限公司评估，原告承租房屋室内装修及附属物评估价为人民币1001813元。原告为搬迁机械设备花费搬迁费2万元的事实。五、安徽省池州市中级人民法院（2018）皖17行初2号行政判决书。证明被告强制拆除安庆市美帝雅精密铸造有限公司位于宜秀区的房屋行为已被判决确认违法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据双方的上诉意见，本案的争议焦点为永晨公司是否有权起诉，是否超过起诉期限及一审法院判决宜秀区政府赔偿的标准是否适当。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿后搬迁。作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人予以补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。本案中，安庆市宜秀区大桥街道办事处与申能公司签订《国有土地上企业拆迁补偿协议》，补偿协议约定“乙方在2017年4月15日前腾空房屋，经甲乙双方确认后，被征迁房屋等由甲方拆除”。但该协议签订前宜秀区政府已着手拆除永晨公司承租申能公司房屋。根据一审法院查明的事实，上述协议并不包括永晨公司所承租房屋内部装潢、停产停业损失及搬迁费补偿等。因此，永晨公司作为承租方有可保护的合法权益，其有权作为原告起诉宜秀区政府的拆除行为。被诉拆除行为发生在2017年4月11日左右，永晨公司于2018年7月起诉，并未超过法定起诉期限。因此，宜秀区政府的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。 一审法院确认装潢损失属于赔偿范围并无不当。永晨公司主张应按宜政办发[2013]10号文件规定的高档装潢标准600－1,200元每平方米进行赔偿，对此本院认为，上述文件对合法建筑中高档装潢作出了相应的规定，而本案涉案房屋已被认定为违法建筑，如果仍然按照上述文件规定的标准赔偿，缺乏依据。而一审法院参照中信评估公司作出的《征收补偿估价报告》中对永晨公司汽车4S店房屋装潢的描述、承租房屋的评估单价的认定等，酌定装潢损失为200元／平方米，较为符合客观实际。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。永晨公司、宜秀区政府的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由安庆永晨汽车销售服务有限公司、安庆市宜秀区人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年六月一日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。