辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0103行初21号原告赵守彦，男，1944年3月11日出生，汉族，抚顺新抚钢厂退休职工，住址辽宁省抚顺市望花区。被告沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街149号。法定代表人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人王昊，该局工作人员。委托诉讼代理人张巧稳，辽宁同方律师事务所律师。第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局，住所地沈阳市浑南区泗水街57号。法定代表人聂焱，该分局局长。委托诉讼代理人杨涛，该分局工作人员。委托诉讼代理人陈帅，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。原告赵守彦要求被告沈阳市自然资源局撤销行政复议决定书一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告沈阳市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因沈阳市自然资源局沈抚新城分局与本案被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告赵守彦，被告沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人王昊、张巧稳，第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局的委托诉讼代理人杨涛、陈帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵守彦诉称，1981年分地，原告妻儿分得宅基地6.75分和父母老宅基地统筹使用，在该宅基地上建房交与原告弟弟使用，如今二老均已去世，老房面临拆迁，三子女因宅基地权属产生纠纷。详见原告提供给被告的行政复议申请及提供给沈抚新城分局相关证据中所附的说明，理由:根据《土地争议调查处理办法》(国土资源部(2003)17号令)第五条:个人之间，个人与单位之间，单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理;前款规定的个人之间，个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理;第九条:当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。诉讼请求：一、撤销沈自然资行复字〔2019〕012号行政复议决定书，判令其依法履行职责，调处土地权属争议，重新做出处理决定；二、诉讼费由双方协商解决。原告向本院提供以下证据：1.情况说明、情况介绍两份，证明赵守彦具有原告诉讼主体资格；2.1981年社员房基园田调整明细表，证明当年村里分地的具体情况、土地面积；3.原告本人绘制的涉案房屋示意图，证明房屋和地当时情况，宅基地所对应的房屋；4.专用收款收据，证明当年宅基地登记是原告登记到母亲名下；5.房产交易契约书，证明赵守彦当年在大深井子村买的房屋卖了；6.2017年7月2日调查申请书，证明原告向国土资源局沈抚分局提出的申请，要求沈抚分局调查；7.证明，证明涉案三处房屋当初建房建造过程；8.沈阳市浑南区汪家街道办事处不予受理通知书，证明我向乡镇府提出过处理宅基地纠纷的处理；9.（2017）辽0112民初7298号民事判决书，证明原告经过民事判决；10.身份证复印件，证明我妻子王国英的身份；11.原告自行绘制赵守阳所卖房屋的地址示意图，证明买卖房屋的合法性；12.1996年的农民负担监督卡，证明赵守彦当时承包地的户主。被告沈阳市自然资源局辩称，一、被告具有作出案涉《行政复议决定书》的职权依据。被告系原行政行为作出机关沈阳市自然资源局沈抚新城分局（以下简称：沈抚分局）的上级主管部门，根据《行政复议法》第十二条的规定具有作出《行政复议决定书》的职权依据。二、被告具有作出案涉《行政复议决定书》的事实依据。2019年10月15日原告向沈抚分局提交申请，要求调查苏品甫名下宅基地与赵守阳宅基地之间的关系等纠纷问题，并认定王国英与其二子拥有苏品甫宅基地的共同使用权。沈抚分局于2019年10月24日作出《关于诉求意见的回复》。由于原告向沈抚分局的申请请求属于其与苏品甫和赵守阳就苏品甫和赵守阳名下宅基地使用权的争议，根据《中华人民共和国土地管理法（2004）》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故，就原告与案外人之间的土地权属争议，根据上述规定，应当向土地所在地的乡/县级人民政府申请，原行政行为的作出机关即沈抚分局不具有作出原行政行为的法定职权。另，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”；第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”故沈抚分局对个人之间发生的土地权属争议案件仅具有调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，由区政府作为同级人民政府负有对外作出处理决定。综上，无论根据《土地管理法（2004）》还是《土地权属争议调查处理办法》的规定，沈抚分局均不是土地权属争议的答复机关，不具有作出原行政行为的法定职责。因此，被告依据上述法律规定认定沈抚分局对原告作出的答复行为属于超越职权，并据此撤销原行政行为具有事实依据。三、被告具有作出案涉《行政复议决定书》的法律依据。即《行政复议法》第二十八条及《行政复议法实施条例》第四十五条。四、被告作出案涉《行政复议决定书》程序合法。原告于2019年11月1日作出《行政复议申请书》，要求要求被告对沈抚新城分局关于诉求意见的回复给予行政复议。2019年11月8日，被告向沈阳市自然资源局沈抚新城分局所送达《行政复议答复通知书》，后该局作出《行政复议答复书》。被告经审查于2019年12月25日作出案涉《行政复议决定书》，并于当日邮寄送达。综上，被告作出案涉《行政复议决定书》具有职权依据、法律依据、事实依据，且程序合法，该决定书应予以维持。被告沈阳市自然资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.申请书；2.沈阳市自然资源局沈抚分局作出的《关于诉求意见的回复》；1-2号证据证明：原告向沈抚分局的申请事项属于其与苏品甫和赵守阳就苏品甫和赵守阳名下宅基地使用权的争议，进行处理其要求沈抚分局出具的是处理意见，沈抚分局作为原行政行为的作出机关，其不具有作出原行政行为的法定职权。3.行政复议申请书；4.行政复议决定书；5.送达邮寄单；3-5号证据证明作出案涉行政复议决定书的程序合法。6.（2018）辽01民终3502号民事判决书；7.2019年10月18日大深井子社区居民委员会出具的《情况说明》二份；6-7号证据证明原告赵守彦与王国英为夫妻关系，二人曾作为一户取得过宅基地一处，后将其名下的宅基地及其房屋出售至第三人卢海清，原告已经就苏品甫名下的宅基地与赵守阳、赵守玫之间的争议向赵守阳、赵守玫提起民事诉讼，要求确认其为案涉宅基地的权利人，现有生效判决驳回原告诉请。第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局述称，同意被告答辩意见。第三人未提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的1、9号证据真实性本院予以确认；原告提供的2、4-8、10、12号证据与本案无关联性，本院不予认证；原告提供的3、11号证据系其自行书写，本院不予认证；被告提供的1-7号证据，能够证明其欲证明的问题，本院予以确认。经审理查明，2019年10月15日，原告赵守彦向第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局提出申请，要求：调查处理登记在苏品甫名下土地证号（02061383）和赵守阳（02061350）的关系、原始状况、来源、合法取得的面积、演变过程。2019年10月24日第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局作出《关于诉求案件的回复》，内容为：“经与当事人赵守彦当面沟通后，其本人有两个述求：一、要求将其母亲苏品甫名下宅基地变更为王国英及其二子与苏品甫共有。经与大深井子村委会调查核实后发现，苏品甫宅基地为其本人与赵庭勤共有，在2003年村里集体办理宅基地使用证时，赵庭勤已去世。经苏品甫本人申请办理宅基地使用证，事实清楚，所需材料符合当时办证要求且其子女并无异议。现苏品甫本人已去世，关于其房屋征收的财产具体分配问题，建议走司法程序。二、要求确认弟弟赵守阳宅基地与其纠纷问题。经查，赵守阳为大深井子村民，2003年办理宅基地使用证，事实清楚，四邻清楚并且无纠纷，所需材料符合当时办证要求，现该房屋已征收。目前，关于赵守阳宅基地与赵守彦纠纷一事正在走法律程序，建议司法程序有结果后，按相关程序办理相关手续。”原告不服，申请行政复议，被告沈阳市自然资源局于2019年12月25日作出沈自然资行复字〔2019〕012号行政复议决定书并于同日邮寄送达，决定书的主要内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。’第二款‘单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。’的规定，对土地所有权和使用权的争议由人民政府处理。被申请人是市级人民政府土地行政主管部门的派出机构，不是乡级人民政府或者县级以上人民政府，不具有相关职权。所以，被申请人对申请人作出的答复行为属于超越职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，本机关决定：撤销被申请人2019年10月24日对申请人作出的《关于诉求意见的回复》。”另查明，赵守彦与赵守阳、赵守玫系赵庭勤、苏品甫夫妇婚生子女。赵庭勤于1994年9月7日死亡,母亲苏品甫于2011年7月25日死亡。赵守彦为要求确认赵庭勤名下房产证和依此房登记在苏品甫名下宅基地证的真实权利人起诉赵守阳、赵守玫，沈阳市浑南区人民法院作出（2017）辽0112民初7298民事判决书，驳回其诉讼请求。原告上诉后，沈阳市中级人民法院作出（2018）辽01民终3502号民事判决书，驳回上诉，维持原判。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”规定,沈阳市自然资源局作为沈阳市自然资源局沈抚新城分局的上一级主管部门，具有履行行政复议的法定职权。本案的争议焦点为：沈阳市自然资源局作出的沈自然资行复字〔2019〕012号行政复议决定书是否应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。”根据上述法律、规章的有关规定，土地所有权和使用权争议由乡级或县级以上人民政府处理；乡级或县级以国土资源行政主管部门有权对土地权属争议案件进行调查和调解工作，对土地权属争议案件在调查后可以提出调解处理意见报人民政府，由人民政府作出处理决定。本案中，第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局作为国土资源行政主管部门，其具有对其辖区内土地权属争议案件的调查和调解工作的职权，但其不具有对土地所有权和使用权争议作出处理决定的主体资格。案涉《关于诉求意见的回复》实际是第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局针对原告的调查处理申请作出的不予受理的答复，其在收到原告的申请后有权进行调查，但其调查后未报同级人民政府审定，自行作出案涉《关于诉求意见的回复》，属于超越职权，应予撤销。被告沈阳市自然资源局作出的案涉行政复议决定书认定第三人沈阳市自然资源局沈抚新城分局对原告作出的答复行为属于超越职权，事实清楚，适用法律正确，程序合法,无不当之处。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据,本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵守彦的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告赵守彦负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  黄耀宇人民陪审员  王 斐人民陪审员  宋 洁二〇二〇年六月二十八日书 记 员  崔 悦本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。