安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终521号 上诉人（一审原告）杨平建，男，1971年3月24日出生，汉族，住安徽省安庆市大观区。 委托代理人彭诚，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市迎江区人民政府，住所地安徽省安庆市华中路469号。 法定代表人章洪海，该区区长。 委托代理人苗诚，该区司法局副局长。 上诉人杨平建因诉安庆市迎江区人民政府（简称迎江区政府）不履行法定职责一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 杨平建向一审法院起诉称，2018年6月份以来，因推进迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目建设，迎江区政府需对其位于安庆市迎江区××乡××村××组××号的房屋进行征收，征收补偿安置事宜尚在协商中。2019年4月12日，安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部对其作出通知，限其在4月14日零点前，完成房屋搬迁腾空和交付工作。早在前几天，安庆市迎江区龙狮桥乡重点工程项目建设指挥部就对其他部分村民作出了该通知，限他们在2019年4月10日之前搬迁腾空，并在作出通知几日后违法强拆了房屋。为维护自身合法权益，其于2019年4月17日依法向迎江区政府申请紧急财产保护，但迎江区政府自2019年4月18日签收后，至今未作出任何答复。依据《中华人民共和国各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”的规定，其合法所有的房屋面临着被强拆的紧急情况，其依法向迎江区政府申请财产保护，但是迎江区政府至今未作出任何回复，严重违反法律规定，侵害了其合法权益。请求：1、依法确认迎江区政府不履行保护其一家人身安全和房屋合法财产法定职责行为违法；2、依法责令迎江区政府在其未签订房屋补偿安置协议前，保护其合法房屋财产不被违法强拆。 迎江区政府向一审法院答辩称，1、其没有不履行法定职责。其收到杨平建财产保护申请书后，非常重视，指派安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府处理申请事项，安庆市迎江区龙狮桥乡人民政府调查了解到，杨平建假想认为房屋可能受到他人破坏，但房屋并没有受到他人破坏，不需要行政机关保护。其收到要求行政机关履行财产保护申请后，依法履行了职责，不具有违法性，杨平建诉讼请求不应支持，应依法驳回。2、杨平建的第二项诉讼请求“请求依法责令被告在原告未签订房屋补偿安置协议前，保护原告的合法房屋财产不被违法强拆”，系杨平建臆想可能发生行为，该项诉讼请求没有法律依据，是不可诉行政行为。综上，杨平建诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回。 一审法院认为，杨平建以迎江区政府所领导的龙狮桥乡人民政府在实施迎江区东部新城滨江片三期棚户区改造项目征迁中，在达不成补偿安置协议的情况下，威胁要对其房屋进行强拆为由，依据《中华人民共和国各级地方人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第五十九条的规定，请求迎江区政府：一、依法保护申请人的房屋私有财产安全，以及申请人一家人的人身安全；二、依法在申请人未签订房屋补偿安置协议前，保护申请人的合法房屋不被违法强拆；三、依法对财产保护申请作出履职处理和书面答复。根据上述杨平建请求迎江区政府履行保护其财产权职责的事实和理由看，是因下级行政机关侵犯其合法财产权，要求上级行政机关予以制止、纠正，撤销或者改变下级行政机关的决定、命令，追究下级机关及其工作人员责任，从而保护其合法权益。这种请求权无论是像本案杨平建依据权利保护规范还是依据上级行政机关对下级行政机关有权监督的规范，均是基于上级行政机关对下级行政机关的监督职权，此种职权是基于上下级行政机关之间的层级关系而形成，该职权的行使与否一般并不直接设定当事人新的权利义务。当事人可以通过对下级行政机关的行政行为提起行政复议或者直接起诉来维护合法权益。行政诉讼的根本功能是解决行政争议、救济权利。在存在更为有效便捷的方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，不利于行政争议的及时解决，不属于行政诉讼法规定的履行法定职责之诉应有之义。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，杨平建的起诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杨平建对迎江区政府的起诉。 杨平建上诉称，1、其提起财产保护申请主要是请求迎江区政府对于其合法所有的将要遭遇违法强拆的房屋履行法定保护职责，并不是为了要求迎江区政府对于下级机关进行监督，一审法院认定事实错误。2、迎江区政府不履行法定职责，侵犯了其合法权益，对其权利义务产生了不利的影响，属于行政诉讼受案范围，一审法院适用法律错误。3、其就迎江区政府不履职不回复的行为提起行政诉讼，可以让征收机关即迎江区政府意识到暴力强拆的违法性并依法履行财产保护职责，可以更方便更快捷地维护自身的合法财产权益，具有权利保护的必要性和实效性，更有利于行政争议的及时解决，一审法院事实认定错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 迎江区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，本案系杨平建认为迎江区政府对其财产保护申请未作回复而提起的行政诉讼，在诉讼类型上属于履行职责之诉。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础，即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据；同时要求履行职责申请应向有管辖权的行政机关提出。杨平建以其房屋面临被龙狮桥乡人民政府强拆的危险为由，依据《中华人民共和国各级地方人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第五十九条第（六）项规定，申请迎江区政府履行保护其财产职责。对此，《中华人民共和国各级地方人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”该规定主要是人民政府宏观上的行政管理职责，并未规定县级以上人民政府对特定个人的财产负有直接的保护义务，更未规定县级以上人民政府负有保证被征收人的房屋免于被强拆的法定义务，故杨平建要求迎江区政府履行法定职责，无法律依据。一审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。杨平建的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年六月二日 法官助理石音 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。