广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终134号上诉人（原审原告）：珠海市西部荣伟工贸有限公司，住所地：广东省珠海市三灶镇榕苑新村彭伟住宅1楼。法定代表人：彭伟。委托诉讼代理人：罗承波，广东德赛律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中2002号。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人:冼培钧，工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。原审第三人：珠海市三灶管理区，住所地：广东省珠海市金湾区金海岸大道东522号。负责人：周安江。委托诉讼代理人：杨武，广东正拓律师事务所律师。委托诉讼代理人：谭永祥，广东正拓律师事务所实习律师。上诉人珠海市西部荣伟工贸有限公司（西部荣伟公司）诉被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）及原审第三人珠海市三灶管理区不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初274号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实1990年5月28日，珠海市计划委员会对珠海市三灶管理区计划办作出《关于联合经营金龙玻璃马赛克厂可行性研究报告的批复》（珠计工字[1990]32号），同意由珠海经济特区西部金属化建材料总公司（甲方，以下简称金建公司）与珠海市二建二零八工程队联合经营西区金龙玻璃马赛克厂（以下简称马赛克厂）。其中金建公司出资54万元占60%，建安公司出资36万元占40%……厂址拟建在三灶草堂村，请与规划局共同商定，厂房建筑面积约1200㎡。1992年3-5月金建公司办理《用地案审批表》，建设局批复该地用于该公司厂房征地用，总征地面积为14966㎡，已于1990年初被该公司征用，现补办手续。1992年5月18日，金建公司与草塘村签订了《珠海市国家建设征用土地协议书》。约定土地共22.449亩。地名马赛克厂用地，并约定了征地补偿方式。该协议书有区审批意见，同意补办征用手续，请市国土局审批。国土局意见栏无审批。1992年8月11日，珠海市人民政府办公室作出《关于补办珠海市西区金龙马赛克厂征地报告的批复》（珠府办征复[1992]16号），告知金建公司，你司申请和珠海市二建二0八队合作兴办马赛克厂的征地报告收悉……现经有关部门审核，市领导研究，鉴于该厂已建成投产，批复如下：1.同意上述土地的征用;2.应到西区国土分局办理有关用地手续，并按规定补交地价;3.尚未用完的土地必须按规划要求建设;4.未经审批先行用地，要做适当罚款处理。1996年12月31日，金建公司（甲方）与珠海市建安建筑公司208施工队（乙方，以下简称建安公司）签订《金龙马赛克厂合作结束合同书》，注明双方于1990年签订合资兴办金龙玻璃马赛克厂，后双方在签署“关于金龙马赛克厂由投资双方中任一方承包的意向”的基础上，双方商定由甲方于1991年1月1日至1995年5月10日对该厂实行承包，现双方商定终止合作，约定厂房、办公楼、宿舍及建筑用地等一切财产甲方占60%，乙方占40%。并约定，该用地的土地使用证未办理，以后在办理过程中涉及的费用，甲方负责所得的60%的土地，乙方负责所得40%的土地。1997年1月15日，金建公司（甲方）与建安公司（乙方）签订《金龙马赛克厂合作结束补充协议》，约定在签订“合同结束合同书”的基础上……甲方得土地6374.34㎡，乙方分得9271.73㎡，厂房归乙方所有。1997年1月22日金建公司（甲方）与建安公司（乙方）签订《金龙马赛克厂合作结束补充合同》，约定相抵后金建公司所得土地13310.3㎡，建安公司所得土地13895.7㎡和厂房宿舍办公楼。1997年3月15日，三灶区公有资产管理办公室对金建公司作出区资办字[1997]01号《关于金龙马赛克厂有关问题处理的批复》，“你公司报来《金龙马赛克厂合作结束合同书》和《金龙马赛克厂合作结束补充协议》收悉……同意双方终止合同，并按以上结束合同书和协议处分财产，尽快办理”。1997年6月11日，金建公司（甲方）与建安公司（乙方）签订另一份《金龙马赛克厂合作结束补充合同》，内容与1月22日的《金龙马赛克厂合作结束补充合同》一致。2001年6月29日，珠海中拓正泰会计师事务所有限公司为马赛克厂出具《审计报告》。2001年8月18日，金建公司与建安公司签订《协议书》，双方同意在马赛克厂分地量多划200㎡地给建安公司作为壹万元的审计费款项。2001年8月22日珠海市三灶管理区公有资产管理领导小组对金建公司作出珠三资管小组[2001]08号《关于金龙玻璃马赛克厂有关问题处理的批复》，“根据你公司97年报给公有资产管理办公室《金龙马赛克厂合作结束合同书》和《金龙马赛克厂合作结束补充协议》，今年报来以地抵顶审计费《协议书》，结合[1997]01号批复……同意双方按报来合同书的有关条款处分财产，办理更名手续，办理资产更名有关手续所需费用由受让人自行解决。”2001年8月30日，珠海市规划国土局西区分局办理了珠规西地字（2001）第168号《建设用地规划许可证》，准予办理征用划拨土地手续。用地单位为西部荣伟公司，用地项目名称为工业用地，用地位置为三灶草堂湾金龙马赛克厂，用地面积为14098.10㎡（合21.15亩），并附红线图及核准用地明细表，遵守事项注明本证自核发之日起，有效期为六个月，逾期未使用，本证自行作废。红线图上也注明有遵守事项：本图发出六个月内须到国土部门办理用地手续，逾期自行失效……请送规划设计方案到我分局办理报建手续。2015年5月6日，受西部荣伟公司委托，珠海市测绘院出具两份《房屋建筑面积测绘成果报告》，其中，金龙马赛克厂厂房本幢建筑实测基地面积519.89㎡，总建筑面积1651.92㎡；宿舍本幢建筑实测基地面积796.37㎡，总建筑面积1545.42㎡。2018年4月26日，西部荣伟公司向珠海市国土资源局金湾分局提出《关于补办用地批准书相关手续的申请》，申请为涉案用地办理用地批准书相关手续，以便办理办理不动产权证。2018年6月11日，珠海市国土资源局金湾分局向珠海市三灶管理区发函《关于征询珠海市西部荣伟工贸有限公司补办用地手续事宜的函》（珠国土金函[2018]481号），请珠海市三灶管理区协助核实西部荣伟公司在申请中反映的情况是否属实，并核实该建设用地项目建设、生产情况，同时征询珠海市三灶管理区对该用地的处理意见。2019年6月14日，珠海市国土资源局金湾分局作出珠国土金函[2019]486号《关于答复补办用地批准书相关手续的申请的函》。答复西部荣伟公司称其无来文所述三灶金龙马赛克厂项目用地相关用地档案，已致函珠海市三灶管理区，至今未收到复函意见。鉴此，我分局不了解该用地有关情况，建议西部荣伟公司径向珠海市三灶管理区协商处理该用地相关事宜。另查明，2019年3月13日，西部荣伟公司以市自然资源局不履行法定职责为由向一审法院提起诉讼，请求判令市自然资源局对西部荣伟公司于2018年4月26日提交的《关于补办用地批准书相关手续的申请》依法作出处理。因西部荣伟公司的起诉已超过法定起诉期限，一审法院于2019年4月29日作出（2019）粤0404行初132号《行政裁定书》，裁定驳回西部荣伟公司的起诉。西部荣伟公司不服上诉于珠海市中级人民法院，后西部荣伟公司以市自然资源局已经答复为由，撤回上诉。珠海市中级人民法院作出（2019）粤04行终95号《行政裁定书》，准许西部荣伟公司撤回上诉。西部荣伟公司的一审诉讼请求：1.判令市自然资源局履行办理《建设用地批准书》法定职责；2.判令市自然资源局承担本案全部诉讼费用。一审法院判案理由及结果本案的争议焦点为西部荣伟公司的起诉是否符合法定起诉条件。首先，根据查明的事实，涉案马赛克厂由金建公司与建安公司合作兴办。本案中所有政府机关作出的有关涉案用地的批复的对象均为金建公司，1992年签订涉案土地《征用土地协议书》、补办《用地案审批表》的亦为金建公司。其次，1992年珠海市人民政府办公室向金建公司作出《关于补办珠海市西区金龙马赛克厂征地报告的批复》时，亦告知金建公司需到西区国土分局办理用地手续，但金建公司、建安公司或金龙马赛克厂均未办理。再次，三灶区公有资产管理办公室及珠海市三灶管理区公有资产领导小组作出的两份批复正文中都明确写明其同意的是金建公司与建安公司按《金龙马赛克厂合作结束合同书》和《金龙马赛克厂合作结束补充协议》及以地抵顶审计费的《协议书》来结束双方在马赛克厂的合作、处分财产并办理更名手续。按上述合同协议，金建公司得地6374.34㎡，建安公司得地9271.73㎡，后因以地抵顶审计费，在马赛克厂分地量多划200㎡给建安公司作为审计费款项。西部荣伟公司主张的约定金建公司所得土地13310.3㎡，建安公司所得土地13895.7㎡和厂房宿舍办公楼的《金龙马赛克厂合作结束补充合同》，并没有经三灶区公有资产管理办公室及珠海市三灶管理区公有资产领导小组审批。从本案证据来看，以上事实均与西部荣伟公司无关，并不能得出西部荣伟公司是涉案地的权属人的结论。在向市自然资源局提出的《关于补办用地批准书相关手续的申请》中，西部荣伟公司称1997年、2000年三灶区国资委批准审计并同意更名给西部荣伟公司，但没有提供任何证据证明。2001年8月22日珠海市三灶管理区公有资产管理领导小组作出同意更名的批复涉及的主体是金建公司与建安公司，从抄送对象亦可看出，而并非同意更名至西部荣伟公司。西部荣伟公司主张2001年珠海市规划国土局西区分局为西部荣伟公司办理了《建设用地规划许可证》，至此西部荣伟公司取得涉案不动产。但只能说明西部荣伟公司曾办理了涉案地的建设用地规划许可证，根据该证及附件红线图的遵守事项的要求，证和红线图的有效期六个月，西部荣伟公司必须于六个月内到国土部门办理用地手续，逾期该证自行失效。而西部荣伟公司并没有提供证据证明其到国土部门办理了用地手续。因此该证也不能证明西部荣伟公司获得了涉案土地，是涉案土地的权属人。从本案证据来看，西部荣伟公司与本案的唯一关系是，西部荣伟公司的法定代表人是彭伟，金建公司与建安公司结束马赛克厂的合作时，彭伟为建安公司的法人代表，审计费先由彭伟支付。即使其中彭伟为同一人，但法定代表人相同并不代表西部荣伟公司与建安公司为同一主体。且根据结束合作时的合同协议，建安公司得地9471.73㎡，也并非西部荣伟公司现在申请的14098.1㎡。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，西部荣伟公司并非涉案土地的权利人，与该地无利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。西部荣伟公司的起诉不符合法定起诉条件，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款之规定，裁定如下：驳回西部荣伟公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回西部荣伟公司。当事人二审诉辩主张上诉人西部荣伟公司的上诉请求：1.撤销原审裁定；2.判令市自然资源局限期履行办理《建设用地批准书》法定职责。其上诉事实和理由如下：该用地属历史用地，其权属来源清晰、产权关系明确，西部荣伟公司依法享有该地块的使用权及地上建筑物所有权。珠海市三灶管理区关于此地块的相关手续和批准文件已完备，符合申请《建设用地批准书》的条件，应由市自然资源局限期履行办理《建设用地批准书》的法定职责。一、《征用土地协议书》、补办《用地案审批表》等文件资料的内容都涉及珠海市建安二公司二〇八队，1996年金建公司与二〇八队结束合作，项目作价给二〇八队。1997年三灶区国资办批准结束合作，2001年6月29日，完成审计报告，2001年8月22日，三灶区国资办正式批准该项目用地及建筑物可以由二〇八队更名。2001年8月30日，西部荣伟公司办理了建设用地规划许可证（珠规西地字（2001）第168号）。金建公司是三灶国有公司，已经改制（现公司不存在）；二〇八队，法定代表人彭伟也是实际投资人；西部荣伟公司，法定代表人彭伟也是股东及实际控制人。金建公司（占60%）及二〇八队（占40%）的不动产项目，经2001年8月22日三灶区国资办批准更名，2001年8月30日，市规划国土局西区分局已为西部荣伟公司办理了建设用地规划许可证（完成了更名）。二、当时珠海市建安二公司二〇八队法定代表人及实际投资人彭伟一直在积极去西区国土分局办理用地手续，但由于行政不作为和腐败原因，没办理成功，原审法院称金建公司、建安公司或金龙马赛克厂均未办理用地手续与事实不符。金龙马赛克厂建成投产后，由于产品质量好，被全国玻璃马赛克专业委员会评为一等奖，在市场上很受欢迎，供不应求，所以增加了生产线，扩大了工厂面积达到27206㎡，上诉人所得土地13895.7㎡,加上抵顶的200㎡,共计14098.1㎡，得到了珠海市规划国土局西区分局的确认。三、根据珠海市规划国土局西区分局办理的中华人民共和国建设用地规划许可证内容表明：本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。本证的用地单位是西部荣伟公司，也就是本案上诉人。关于中华人民共和国建设用地规划许可证遵守事项第四点：本证自核发之日起，有效期为六个月，逾期未使用，本证自行失效的问题，因为该建设工程已经完工、验收并使用，所以不存在失效的说法。而西部荣伟公司用地红线图遵守事项（一）：本图发出六个月内须到国土部门办理用地手续，逾期自行失效的问题，自本图发出一个星期内，就到国土部门办理了国土手续，注明该用地属历史用地、面积14098.1㎡,有国土的签字盖章。被上诉人市自然资源局称，西部荣伟公司不是涉案土地的权利人，与涉案土地没有法律上的利害关系，其起诉不符合法定起诉条件，原审行政裁定认定事实清楚、适用法律正确。西部荣伟公司诉请要求市自然资源局履行办理《建设用地批准书》的法定职责。市自然资源局认为，在履行法定职责前，首先要判定西部荣伟公司是否为涉案土地的权利人或证明其是合法权属人才能开展审核工作。市自然资源局金湾分局根据西部荣伟公司提供的资料线索进行查档，但没有查询到涉案用地的档案材料。鉴于涉案用地是上世纪90年代初珠海市三灶管理区审批征用的土地，历史情况复杂，为进一步核实西部荣伟公司所提供的材料是否属实，市自然资源局金湾分局于2018年6月1日向珠海市三灶管理区发出《关于征询珠海市西部荣伟工贸有限公司补办用地手续事宜的函》（珠国土金函[2018]481号）以核实用地情况及听取属地政府的处理意见，但一直没有收到珠海市三灶管理区的回复。在不了解涉案用地的真实情况、无法认定西部荣伟公司为涉案用地权属人的情况下，市自然资源局不能为西部荣伟公司补办《建设用地批准书》。此外，没有证据显示涉案用地与西部荣伟公司有何法律上的利害关系。西部荣伟公司虽认为2001年原珠海市规划国土局西区分局为其办理了《建设用地规划许可证》可以证明其取得了涉案用地的不动产权属，但是《建设用地规划许可证》仅是用地的规划许可条件，不是用地批准，更不是不动产权属凭证。《建设用地规划许可证》取得后应在六个月的有效期内到土地行政主管部门办理用地批准手续，否则自行失效。金建公司、珠海市建安二公司、西部荣伟公司均未到国土部门办理过用地批准手续，也没有用地档案。因此，失效的《建设用地规划许可证》无法证明西部荣伟公司与涉案用地有法律上的利害关系。原审第三人珠海市三灶管理区答辩称，西部荣伟公司根本没有取得涉案土地权利，不是本案适格主体。西部荣伟公司故意隐瞒不利于己方的证据，诉讼目的不具有正当性。《金龙马赛克厂合作结束补充协议》和《金龙马赛克厂合作结束补充合同》之间内容不一致，对这两份前后不一致的合同协议，金建公司与建安公司一直未能说明原因，更没有提供资料予以说明，为防止国有资产流失，原审第三人要求当事人提供资料加以说明也将该情况通告给了市自然资源局金湾分局。二审查明的事实上诉人西部荣伟公司二审法庭调查时提交以下证据作为二审新证据：1.建设用地规划许可证（珠海市建安二公司二〇八队）；2.申请报告；3.营业执照；4.租赁合同和租金发票。证明涉案土地当时已办理用地手续，西部荣伟公司和珠海市建安二公司二〇八队是“一班人马，两块牌子”，珠海市建安二公司二〇八队的法定代表人是彭伟，涉案土地及其上建筑物均由西部荣伟公司占有和收益。被上诉人市自然资源局对证据1的关联性、合法性与真实性不予认可；对证据2、3、4的真实性予以认可，但不认可其合法性和关联性。原审第三人对证据1、2的关联性、合法性与真实性不予认可；认可证据3的真实性，但二〇八队的权利义务不能由上诉人西部荣伟公司享有；不认可证据4的关联性，非物业所有权人也可以对外出租。本院将在裁判理由部分一并对上述证据进行认定审核。被上诉人市自然资源局二审法庭调查时向本院提交《关于同意办理珠海市建安集团公司第一分公司房产更名的函》，证明凡是珠海市建安集团公司的资产全部属于国有资产，其处置需要国资委的批准。上诉人西部荣伟公司对该证据的真实性、关联性、合法性不予认可，原审第三人珠海市三灶管理区对该证据关联性、合法性与真实性予以认可。本院认为，该证据与本案没有关联性，不予采纳。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案涉及珠海市建安二公司、珠海市建安二公司二〇八队与上诉人西部荣伟公司之间的关系，珠海市建安二公司二〇八队与上诉人西部荣伟公司是两个独立的法律主体，虽然西部荣伟公司曾取得建设用地规划许可证，但该许可证只是建设用地规划条件的许可，并非权属凭证，涉案用地西部荣伟公司占用和使用、珠海市建安二公司二〇八队与上诉人西部荣伟公司的法定代表人为同一人，均不能直接证明西部荣伟公司是涉案用地的权属人。上诉人西部荣伟公司起诉请求市自然资源局为其办理《建设用地批准书》，不具有行政诉讼原告资格。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月十二日书记员 何凘诺