广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终75号上诉人（原审被告）江门市公安局。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人林春生，该局局长。委托代理人李国珍，夏静，均系该局工作人员。被上诉人（原审原告）赵汝新，男，1948年9月20日出生，住广东省珠海市斗门区。委托代理人赵崇宾，男，1974年10月5日出生，住广东省珠海市斗门区，系赵汝新的儿子。上诉人江门市公安局因与被上诉人赵汝新公安不履行法定职责纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初527号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年6月4日上午11时许，赵汝新及其儿子赵崇宾向江门市公安局出入境办证大厅提交《申诉、核查档案申请书》，要求调取赵汝新及其母亲叶用芹于1958年前往港澳定居的申请档案，并提交赵汝新、赵崇宾身份证和户口等证件复印件，江门市公安局工作人员告知赵汝新和赵崇宾需要向江门市公安局档案部门核实是否存有叶用芹当年的前往港澳定居的申请档案，并留下赵汝新和赵崇宾的联系手机号码。同月5日上午10时许，江门市公安局出入境工作人员用大厅办公电话326XXX9致电赵崇宾，询问其父亲赵汝新于1958年详细的户籍地址，并在赵汝新提交的申请书上补充了相关信息。同月6日上午，江门市公安局民警通过办公通讯软件向市局指挥中心档案室发送了相关资料，要求查询叶用芹、赵汝新前往港澳定居申请材料，档案室于当日下午15时许通过办公通讯软件回复：并无叶用芹（勤）、赵汝新前往港澳定居申请的档案资料。江门市公安局出入境工作人员于同月14日下午用电话326XXX9致电赵汝新，告知其经查询，江门市公安局并无叶用芹、赵汝新申请前往港澳定居档案资料。赵汝新对回复并无提出异议。同月24日下午16时许，赵崇宾致电江门市公安局出入境支队电话326XXX3，要求前台咨询工作人员与其联系。同月27日下午，江门市公安局工作人员用大厅办公电话326XXX9致电赵崇宾，赵崇宾称江门市公安局新会分局出入境（以下简称“新会分局出入境”）已查找到叶用芹当年的申请材料。江门市公安局出入境工作人员在电话中回复江门市公安局并无叶用芹（勤）、赵汝新申请前往港澳定居档案资料。经向新会分局出入境核实，新会分局出入境回复并无查找到叶用芹前往港澳定居的申请材料，只是提供了姓名是“叶用勤”的申请人于1958年申请双程前往澳门治病的申请资料。同年10月28日上午11时，赵汝新与赵崇宾再次来到江门市公安局支队出入境办证大厅，告知工作人员新会分局出入境已查找到叶用芹当年的申请材料，并已将相关申请材料送至江门市公安局支队。赵崇宾还宣称得知其父亲赵汝新的名字在申请表中被划掉了，再次要求查阅叶用芹当年申请前往港澳定居的申请档案。江门市公安局出入境支队工作人员告知其二人江门市公安局支队没有收到新会分局出入境提供的有关叶用芹的档案资料，并再次重申，经向江门市公安局档案部门核实，无叶用芹的申请档案。原审法院认为，本案系公安不履行法定职责纠纷。本案中，赵汝新申请事项实质是申请查阅、复制公安机关出入境管理部门保存的其本人及母亲因私事申请前往香港、澳门定居的档案资料。公民因私事申请前往香港、澳门定居属于出入境管理事项，其档案资料由公安机关出入境管理部门在履行出入境管理过程中制作或者获取，以一定形式记录、保存。江门市公安局是出入境管理部门，赵汝新向江门市公安局提出前述申请，在本案诉讼中又以江门市公安局为被告提起不履行法定职责之诉，江门市公安局为本案的主体适格。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：江门市公安局是否已经履行了法定职责。《中华人民共和国出境入境管理法》第十条规定：“中国公民往来内地与香港特别行政区、澳门特别行政区，中国公民往来大陆与台湾地区，应当依法申请办理通行证件，并遵守本法有关规定。具体管理办法由国务院规定。”《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》第六条规定：“内地公民因私事前往香港、澳门，须向户口所在地的市、县公安局出入境管理部门提出申请。”可见，内地公民因私事前往香港、澳门，须向户口所在地的市、县公安局出入境管理部门提出申请。被告是设区的地市级公安机关出入境管理部门，不负责内地居民前往港澳通行证的申请，内地居民前往港澳通行证档案资料的制作、保管，由县级以上公安机关出入境管理部门负责。本案中，江门市公安局受理赵汝新查阅、复制其本人及其母亲因私事申请前往香港、澳门定居的档案材料申请后，没有作出明确的受理通知；在查明自己没有保管、制作赵汝新及其母亲因私事申请前往香港、澳门定居的档案材料、该档案材料由江门市公安局新会分局（以下简称“新会区公安分局”）存档保管的情况下，应依法书面告知赵汝新向新会区公安分局申请查阅、复制档案材料，江门市公安局仅仅通过电话口头告知赵汝新没有查阅到赵汝新申请查阅、复制的档案资料，也没有书面告知赵汝新申请复议及起诉的权利和期限，其行政程序存在瑕疵，其电话口头答复明显不当，应予撤销。江门市公安局应在法定期限内对赵汝新的案涉申请予以书面答复或其他行政处理决定。赵汝新申请江门市公安局履行协助其查阅、复制其本人及其母亲1958年5月7日申请港澳居留的审批原始档案记录，是江门市公安局在对赵汝新的案涉申请予以答复或作出其他行政处理决定时予以处理的范畴，不属本案调整的范围，原审法院依法不作调整。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、江门市公安局在本判决生效之日起的法定期限内对赵汝新的案涉申请作出书面答复或其他行政处理决定；二、驳回赵汝新的其他诉讼请求。上诉人江门市公安局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初527号行政判决，改判驳回赵汝新的诉讼请求并由其承担诉讼费用，维持江门市公安局所作的答复行为。主要事实和理由：一、江门市公安局确实不存在叶用芹（勤）、赵汝新申请到港澳定居的档案材料。叶用芹（勤）、赵汝新1958年的户口所在地是新会市XX公社，《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》第六条规定：“内地公民因私事前往香港、澳门，须向户口所在地的市、县公安局出入境管理部门提出申请。”江门市公安局是设区的地级市公安机关，江门市公安局出入境管理部门不负责内地居民前往港澳通行证的申请。《公安档案管理规定》第九条规定，公安机关形成的各种公安专用文件材料及其声像材料、资料，凡属国家规定应当归档的，由材料、资料形成的部门按照公安档案管理的有关规定和要求收集齐全并负责整理，定期向本级公安档案工作机构归档。江门市公安局出入境部门不是申请前往港澳通行证的档案形成部门，又经过江门市公安局档案管理部门查询，江门市公安局确实不存在叶用芹（勤）、赵汝新申请到港澳定居的材料档案。二、原审法院认为江门市公安局受理赵汝新查阅、复制其本人及其母亲因私事申请前往香港、澳门的定居的档案材料申请后，没有作出明确的受理通知。该认定于法无据，也没有事实依据。赵汝新于2019年6月4日向江门市公安局递交的《申诉、核查档案申请书》，只要求核查档案，并没有要求复制档案。对行政许可档案的查阅，有阅读、复制、摘录等多种方式，原审法院认为赵汝新要求复制档案是没有事实和法律支持。三、江门市公安局电话口头告知赵汝新不存在叶用芹（勤）、赵汝新申请到港澳定居的材料档案没有违反法律规定。现行法律法规没有规定对公民要求查阅行政许可档案材料时，公安机关经查询不存在其所要求查阅的档案材料时，一定要以书面的形式进行答复，电话口头告知也是一种答复方式，《中华人民共和国行政许可法》并没有排除电话口头告知的方式。四、江门市公安局电话口头告知行为属于对赵汝新权利义务不产生实际影响的行为。五、原审法院在判决书中规避了法律适用，《中华人民共和国行政许可法》对安排查阅行政许可档案材料作了特别规定。本案应适用《中华人民共和国行政许可法》及相关配套的规定。被上诉人赵汝新二审辩称：本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。理由如下：1.如果行政机关对申请档案的原因并未提供充分的有说服力的证据，作出合理解释，且涉案信息亦非行政机关认为档案在涉及行政机关档案室内，就难以获取的复杂信息，都不能免除行政机关的信息公开义务。2.对于江门市公安局所指的电话口头告知行为是公安机关不依法履行职责的行为，赵汝新不认可该口头答复，该答复行为明显不当，并对赵汝新的权利义务产生实际影响，行政机关的答辩意见不能成立，口头答辩应予以撤销，行政机关应当对赵汝新提出的信息公开申请进行答复，所以之后赵汝新多次通过电话与出入境沟通以及多次来两级公安机关出入境请求查阅并复制档案。2019年10月28日，赵汝新再次向江门市公安局提出申请，最高院对政府信息公开条例在本案中解读有所体现，在政府信息公开申请中，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特殊性描述，再判断信息公开申请内容的描述是否明确具体，行政机关是否能够检索查找到该政府信息事实、对审查提出了要求，政府对申请要处理好行政习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征能够被理解和识别，不发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复，更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称以申请中的描述不完全一致为由不予提供。3.为充分保障申请人的知情权及依法应予公开信息的准确性，政府信息公开义务主体本应与申请人进一步核实确定其申请公开信息的具体事项，但公安机关提交的证据不能证明其展开上述核实工作，应属于未根据赵汝新的申请，按赵汝新要求作出政府信息公开答复，且信息公开是以公民获得政府信息公开的权利为基础的，而不是以行政权利为基础。4.本案中明晰对一般公民的政府信息要求，行政机关对申请的信息应按照通常的、普通人的认知进行理解，对其提出的政府信息公开申请，只要不是明显的违反法律法规的相关规定，不论是从形式上还是内容上都不能过于苛刻。即使申请人的申请存在轻微的不规范或不够清晰的地方，也应当通过简便易行的方式予以解决，以便于申请人尽快知晓其所要了解的信息，也有利于政府的高效行政，以节省更多的行政资源。5.本案中的公安机关行为就是一种拒绝履行法定职责的倾向，拒绝履行法定职责是指行政机关明确表示拒绝履行法定职责的行为，就公安行政不作为而言，是指公安机关依照法律法规、规章及有关规定，应当履行义务而未履行或不完全正确履行的行为。6.赵汝新申请的事项属于政府信息公开的范畴，应当属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范畴。负有政府信息公开的职责的行政机关在接到公民申请后，应当认真对待，积极履行职责，依法开展审慎合理的检索核查工作，并按照法定时限和要求履行相应的程序，区分不同情形作出相应的处理。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案为公安不履行法定职责纠纷。一审法院已经阐述江门市公安局的法定职责，本院予以确认。结合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是江门市公安局针对赵汝新提出的涉案申请是否履行了法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复……”第三十六条第（四）项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；……”本案中，赵汝新在2019年6月4日提交了《申诉、核查档案申请书》，江门市公安局经过检索后发现并未保存赵汝新申请核查的相关信息。2019年6月14日，江门市公安局工作人员将检索后的结果电话告知赵汝新。江门市公安局已经依法履行了相关的答复职责，并未违反前述法律规定。赵汝新认为江门市公安局不作为，并诉请要求江门市公安局立即履行公开相关政府信息的职责，理据不充分，本院不予支持。一审法院认为江门市公安局没有书面告知赵汝新申请复议及起诉的权利和期限，其行政程序存在瑕疵，其电话口头答复明显不当应予撤销。虽然江门市公安局的答复行为没有提及赵汝新可以申请复议及诉讼的权利和期限，但赵汝新已经针对该行为依法向法院提起了行政诉讼，其诉讼权利并未受到限制。一审法院因此撤销江门市公安局的答复行为，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律错误，依法应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初527号行政判决；驳回赵汝新的诉讼请求。一审案件受理费50元（已由赵汝新预交），由赵汝新负担。二审案件受理费50元（已由上诉人江门市公安局预交），由被上诉人赵汝新负担50元。上诉人江门市公安局多预交的二审案件受理费50元，由本院予以退回；被上诉人赵汝新应向本院补缴案件受理费50元。本判决为终审判决。审 判 长  周 奇审 判 员  陈汉锡审 判 员  陈敏婷二〇二〇年六月九日法官助理  刘现流书 记 员  黄咏仪