甘肃省平凉市中级人民法院行政裁定书（2020）甘08行终12号上诉人（原审被告）灵台县西屯镇人民政府。法定代表人周某1。委托代理人陶某，该镇人大主席。代理权限为特别代理。委托代理人周某2，甘肃溪河律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）章某，住灵台县。委托代理人王某，住灵台县。系章某之夫，代理权限为特别代理。被上诉人（原审原告）郭某，住灵台县。二被上诉人共同委托代理人李某，甘肃泾水清律师事务所律师。代理权限为一般代理。上诉人灵台县西屯镇人民政府（以下简称“西屯镇政府”）与章某、郭某林业管理行政给付一案，不服崇信县人民法院于2019年12月4日作出的（2019）甘0823行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，2003年6月3日，章某与原西屯乡关道湾村村民委员会签订山地承包经营合同，约定由章某承包位于关道湾南山耕地面积约1000亩、罗家山耕地面积约1000亩，承包期限自2004年10月1日至2034年10月1日，期限30年，承包费共计90000元。章某对承包土地有自主经营权、收益权、继承权，合同期内能享受的国家优惠政策，由章某享受。灵台县公证处对该合同进行了公证。章某在承包土地上造林。2003年经灵台县林业局验收纳入退耕还林270亩，2004年纳入退耕还林230亩，2005年纳入退耕还林664亩，共计1164亩。2006年5月30日，灵台县林业局向章某、郭某颁发了林权证，确定二人的退耕还林面积均为500亩，合计1000亩。章某、郭某按国家规定享受了第一轮退耕还林补贴。灵台县财政局按政策规定将章某、郭某2012年至2018年的退耕还林补助资金567954元发放到西屯财政所，西屯镇政府至今未向二人兑付。原审法院认为，本案的争议焦点为：1、西屯镇政府是否是本案的适格主体。公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。灵台县退耕还林（草）领导小组文件规定，有关乡镇在接到灵台县退耕还林（草）领导小组关于兑现历年暂缓滞留退耕还林补助资金的紧急通知后，尽快安排专人对退耕还林滞留补助资金清理造册审核兑现。各有关乡镇务必于3月底前对暂缓滞留的退耕还林补助资金全部兑现到户。退耕还林补助资金造册时，必须严格按照通知附表中的年度、面积和工程地点按户造册上报。依据该文件，按规定的期限兑现退耕还林补助资金是西屯镇政府的义务，故其作为本案的被告主体适格。2、西屯镇政府以章某、郭某未完善合同为由扣发退耕还林补助款的行为是否合法。章某、郭某未完善的合同系其与村委会签订的土地承包经营合同，该合同性质上属于民事合同，西屯镇政府非合同主体，故以章某、郭某未完善合同为由扣发退耕还林补助资金无法律和事实依据，该行为不合法;3、章某、郭某要求的退耕还林补助资金、公益林补助金、草原补助资金是否应予以支持。章某、郭某要求的退耕还林补助资金依据其提供的退耕还林补助花名册确定为567954元；公益林补助金、草原补助资金，因该两项资金未核拨在章某、郭某名下，故对该两项诉求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，判决西屯镇政府在判决生效之后15日内支付章某、郭某退耕还林补助资金567954元，并驳回了章某、郭某的其它诉讼请求。上诉人西屯镇政府上诉称，一、原审认定事实错误。原审判决认定“……灵台县财政局按政策规定将章某、郭某2012年至2018年的退耕还林补助资金567954元发放到西屯财政所，西屯镇政府至今未向二人兑付。”该判决所认定的案情事实完全错误。章某与原西屯乡关道湾村村民委员会签订的《关道湾村山地承包经营合同》，在履行过程中，因该村任家河社群众坚决反对，章某未实际经营任家河社南山的1000亩耕地，承包地块空间位置与林权证平面四至不符，且章某未支付任家河社南山耕地的承包费3万元。灵台县财政局虽将章某、郭某2012年至2018年退耕还林补助资金567954元拨付至西屯财政所，但根据灵台县人民政府灵政发（2014）82号文件第一条规定，章某拒不签订退耕还林合同，西屯镇政府不能在争议未解决的情况下将资金兑付给章某、郭某。二、原审判决适用法律错误。1.依据《退耕还林条例》第二十四条规定，退耕还林补助资金发放的决定主体是特定的，即为县级人民政府，或者县级人民政府委托的乡级人民政府。西屯镇政府无发放退耕还林补助资金的决定权，无退耕还林补助资金的保管权。章某、郭某要求其给付退耕还林补助资金，无事实及法律依据。西屯镇政府并非本案原审程序的适格被告。但原审判决却以灵台县退耕还林(草)领导小组文件的规定，认定西屯镇政府是本案适格被告，实际上是将灵台县退耕还林(草)领导小组文件视为了可以进行行政授权的规范性文件，但进行行政授权的文件只能是法律、行政法规和规章。同时，依据原审判决适用法律的逻辑，既然可以引用灵台县退耕还林（草）领导小组文件确定西屯镇政府的被告资格，为什么不能引用灵台县人民政府灵政发(2014)82号文件有关规定，以章某拒不签订《退耕还林合同》为由，判决驳回其诉讼请求呢?这也说明，原审判决存在逻辑不自洽的问题和抛开上位法而适用其他规范性文件的问题。同时，退耕还林补助资金的支付应该以退耕还林合同为依据。退耕还林合同应该是章某、郭某主张权利的基本依据，但其并未提交该证据以支持其诉讼请求。2.根据国务院《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2017]25号）、财政部《完善退耕还林政策补助资金管理办法》（财农（2007）339号）的规定，退耕还林补助资金是给予退耕农户的生活补助，章某、郭某并非西屯镇穆村村（本村）农村集体经济组织的成员，不是原始的退耕农户，实质是为套取国家退耕还林补助资金的城镇居民及国家公职人员，无享受退耕还林补助资金的身份条件。章某、郭某抵制中共灵台县委员会、灵台县人民政府县委办发（2005）121号文件精神，拒不执行国家政策，已独占第一轮退耕还林补助资金100多万元。且2012年至2018年第二轮退耕还林补助政策实施期间，章某仍未按照灵台县人民政府灵政发（2014）82号文件要求签订退耕还林合同，拒绝补交耕地承包费，严重损害了全体农户的根本利益。三、原审判决结果错误。原审判决违背了审理行政案件以事实为依据、以法律为准绳的原则，未全面依据《退耕还林条例》作出判决，灵台县人民政府的文件规定是该行政机关行使职权及意志的体现，章某、郭某未遵从灵台县人民政府的行政管理，严重损害群众利益，是造成退耕还林补助资金缓兑的直接原因。西屯镇政府未得到上级直属机关关于退耕还林补助资金的兑付指令，也不具有退耕还林补助资金兑付的职权。综上所述，请求上级法院依法予以撤销原审判决，并驳回章某、郭某的全部诉讼请求。被上诉人章某、郭某二审中均未提出书面答辩意见。本院认为，根据《退耕还林条例》第二十四条“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。……”、第四十三条“退耕还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。”的规定，具有给付退耕还林者生活补助费职责的行政机关为订立退耕还林合同相对方的县级人民政府；又由于行政给付系依申请的行政行为，起诉要求行政机关履行给付义务，应当先行向县级人民政府提出申请。章某、郭某未经先行向灵台县人民政府提出给付申请而直接以西屯镇政府为被告提起诉讼，不符合法律规定且所诉被告不适格。一审法院未对章某、郭某的起诉条件严格审查而作出西屯镇政府支付章某、郭某退耕还林补助资金的实体判决，认定起诉事实和适用法律均错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销崇信县人民法院作出的（2019）甘0823行初3号行政判决；二、驳回章某、郭某的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 穆 雯审 判 员 王晓良审 判 员 岳学敏 二〇二〇年六月十一日法官助理 惠小娟书 记 员 刘鸿珍