广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终110号上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市吉大九洲大道中2002号。法定代表人：王朝晖，局长。应诉负责人：罗敏，该局副局长。委托诉讼代理人：赖彦君，该局工作人员。委托诉讼代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：珠海市斗门区白藤湖旅游城集团公司，住所地：广东省珠海市斗门区白藤湖。法定代表人：王趁江。委托诉讼代理人：胡陵，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁浩裕，北京市盈科（珠海）律师事务所实习律师。上诉人（原审第三人）：珠海四维房产开发有限公司，住所地：广东省珠海市斗门区白藤湖湖中湖花园别墅D255-256栋。法定代表人：杨绍勤。委托诉讼代理人：徐松，北京乐通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：珠海市民检实业发展有限公司，住所地：广东省珠海市高新区唐家湾镇情侣北路385号101室。法定代表人：欧惠芳，总经理。委托诉讼代理人：苏银，北京市中银(珠海)律师事务所律师。上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、珠海市斗门区白藤湖旅游城集团公司（以下简称白藤湖旅游城公司）、珠海四维房产开发有限公司（以下简称四维公司）因与被上诉人珠海市民检实业发展有限公司（以下简称民检公司）土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初313号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1987年3月2日，原斗门县国土局核发《非农业建设用地许可证》，该许可证载明：经县人民政府审核同意白藤湖联合发展总公司在白藤湖艺海花园湖一园建设旅游、商住，用地面积23.09亩，东至天津渡假村，西至农民新村，南至广西工商行渡假村，北至湖面。1987年7月29日，珠海市斗门县白藤湖联合发展总公司向斗门县国土局申请补办白藤湖艺海花园湖一园23.09亩土地的用地手续。1998年3月30日，甲方四维公司与乙方白藤湖旅游城公司签订《在白藤湖兴建渡假村（楼宇）合同书》，合同约定乙方提供建筑用地给甲方建设渡假楼宇，其中首期提供“艺海花园”空地15391.8平方米。1998年4月30日，原斗门县国土局在《国有土地使用权转移审批表》中的审批同意四维公司承让白藤湖旅游城公司15391.8平方米土地，位于白藤湖艺海花园，用于兴建别墅，使用期五十年，请按规划要求实施。2008年9月18日，斗门区人民政府办公室印发的第81号《关于研究土地核准转让有关问题的会议纪要》，会议决定，今后涉及白藤湖范围内土地使用权来源情况说明可参考以下表述提供证明材料（白藤湖旅游总公司须在证明材料上加具意见和盖章）：白藤湖联合发展总公司于1985年2月7日经珠海市人民政府批准成立。1988年7月25日斗门县人民政府根据省、市要求，设立白藤湖旅游城开发区，并相应成立白藤湖旅游开发区管理委员会。该管委会与白藤湖联合发展总公司实行两个牌子、一套班子。1993年5月14日经斗门县人民政府批准成立斗门县白藤湖旅游城集团公司。1994年4月25日颁发的《关于成立城南办事处和白藤湖办事处的通知》（斗编字[1994]008号）明确白藤湖管理区改名为斗门县白藤办事处为县人民政府派出的正科级行政管理机构，协助县作好国土、规划、工商管理等工作。因此原来以白藤湖联合发展总公司或白藤湖旅游城集团公司名义转让的土地，也视同是白藤办事处转让。在斗府〔2004〕46号（即2004年7月21日）颁布前白藤湖范围内的土地多是由白藤湖联合发展总公司或白藤湖旅游城集团公司转让给用地者，用地者将购地款支付给前述公司后，直接到国土、规划部门办理建设用地审批手续，如用地者在办理用地审批时按斗府字[1991]70号、斗府字[1991]71号、斗府[1993]21号文以及斗门物价部门和规划国土部门2000-2002年制定和颁布实施的《珠海市斗门区国土资源收费项目和标准》的有关规定，缴交了土地出让金，则视为出让土地，如有原市、县领导批准减免出让金的亦视为出让土地。没有按规定缴交出让金的，或原市、县领导批准减免出让金的，则视为划拨土地。2009年8月10日，白藤湖旅游城公司出具《证明》，证明白藤湖艺海花园占地23.09亩，由四维公司兴建，该花园用地于1998年办理土地使用权转移审批表，后因政府政策及规划原因至今未办理土地使用权证；四维公司已按照《在白藤湖兴建渡假村（楼宇）合同书》约定付清地价款；我司承认四维公司对艺海花园占地23.09亩土地享有使用权。白藤湖旅游城公司在该证明的落款处加盖了“珠海市斗门区白藤湖旅游城集团公司”公章。2017年11月27日,市自然资源局斗门分局作出珠国土斗函〔2017〕888号《关于白藤湖艺海花园等用地问题的的复函》（以下简称被诉复函），函复珠海市中级人民法院：一、白藤湖艺海花园土地未见有缴交土地出让金的记录，该宗用地若经依法批准予以登记，其土地性质应为划拨；二、未见有白藤湖艺海花园土地已办理登记的资料，根据我分局档案资料显示，该土地现被珠海市中级人民法院(2017)珠中法执恢字第88-1号查封，查封期限自2015年12月14日至2018年12月13日，并被珠海市中级人民法院(1999)珠中法执字第74号及斗门区法院(2010)珠斗法执字第1013-1号轮候查封；三、由于未见白藤湖艺海花园土地使用权登记的资料，划拨土地使用权性质房地产转让须先办理土地房屋权属一致的房地产权属登记后，按规定上报市政府审批，经审核符合转让条件的，应在上报市政府批准后进入土地交易机构网上公开交易，并按办理转让登记时的地价规定补交地价款。民检公司的一审诉讼请求：1.撤销被诉复函，并重新作出答复；2.本案诉讼费用由市自然资源局承担。一审法院判案理由及结果市自然资源局斗门分局作出被诉复函认定事实错误。本案中，市自然资源局斗门分局在涉案被诉复函中认定“白藤湖艺海花园土地未见有缴交土地出让金的记录，该宗用地若经依法批准予以登记，其土地性质应为划拨”，根据审理查明的事实，白藤湖旅游城公司于2009年8月10日出具《证明》，证明四维公司已按照《在白藤湖兴建渡假村（楼宇）合同书》约定付清地价款，且在该证明的落款处加盖了“珠海市斗门区白藤湖旅游城集团公司”公章。而根据斗门区人民政府办公室于2008年9月18日印发的第81号《关于研究土地核准转让有关问题的会议纪要》，涉及白藤湖范围内土地使用权来源情况说明可参考白藤办事处提供的证明材料，原来以白藤湖联合发展总公司或旅游城集团公司名义转让的土地，也视同是白藤办事处转让。故市自然资源局在涉案被诉复函中认定白藤湖艺海花园土地未见有缴交土地出让金的记录，并以此为依据，认定其土地性质应为划拨，属于事实认定错误。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决撤销市自然资源局于2017年11月27日作出的被诉复函。一审案件受理费人民币50元，由市自然资源局负担。当事人二审诉辩主张上诉人市自然资源局的上诉请求：撤销一审判决，驳回民检公司的诉讼请求，并由该公司承担诉讼费用。其上诉理由如下：一审法院错误理解购地款（土地转让款）和土地出让金的概念，认定事实错误。一审法院存在混淆土地出让与转让关系、土地出让金与土地转让款关系的情形：首先，斗门区人民政府办公室2008年9月18日印发的第81号《关于研究土地核准转让有关问题的会议纪要》明确白藤湖范围内“原来以白藤湖联合实业发展总公司或旅游城集团公司名义转让的土地，也视同白藤办事处转让”，并非出让。因此，四维公司从白藤湖旅游城公司取得涉案土地使用权的法律关系为土地二级市场的“转让”，并非土地管理法规规定的由政府及土地管理部门所实施的土地一级市场的“出让”，四维公司依《在白藤湖兴建渡假村（楼宇）合同书》所支付的购地款实为土地转让款，收取方为白藤湖旅游城公司。其次，斗门区政府第81号纪要同时强调“在斗府〔2004〕46号颁布前白藤湖范围内的土地多是由白藤湖联合实业发展总公司或白藤湖旅游城公司转让给用地者，用地者将购地款支付给前述公司后，直接到国土、规划部门办理建设用地手续，如用地者在办理用地审批时按斗府[1991]70号、斗府〔1991〕71号、斗府〔1993〕21号文以及斗门物价部门和规划国土部门2000-2002年制定和颁布实施的《珠海市斗门区国土资源收费项目和标准》的有关规定缴交了土地出让金、则视为出让土地，如有原市、县领导批准减免出让金的亦视为出让土地……”。从该表述可确认，用地者向白藤湖联合实业发展总公司或白藤湖旅游城公司支付购地款后，还应当到国土、规划部门办理用地手续，并按规定缴交土地出让金，明确了用地者向白藤湖联合实业发展总公司或白藤湖旅游城公司所支付购地款不是土地出让金。再次，四维公司未按规定缴交土地出让金，涉案土地亦不存在“有原市、县领导批准减免出让金”的情形。因此，市自然资源局在《关于白藤湖艺海花园等用地问题的复函》认定白藤湖艺海花园土地未见有缴交土地出让金的记录事实依据充分，并以此为依据对涉案土地作出假设性定性事实和法律依据充分。一审法院错误理解购地款（土地转让款）和土地出让金的概念，混淆了土地出让与土地转让的法律关系，属认定事实错误。上诉人白藤湖旅游城公司上诉请求：1.撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初313号行政判决；2.裁定驳回民检公司的起诉。其上诉事实与理由如下：行政诉讼的可诉对象是行政机关作出的具体行政行为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，提起行政诉讼必须具备以下条件：所诉的标的是具体行政行为；起诉主体应是具体行政行为的相对人或利害关系人。本案中，无论诉讼标的还是起诉的主体，均不符合行政诉讼法的规定。一、民检公司诉请撤销的复函不是可诉的具体行政行为，不属于行政诉讼案件受理范围。一审判决撤销的被诉复函是一份市自然资源局斗门分局向珠海市中级人民法院发出的复函，起因是珠海市中级人民法院在审理（2017）粤04执异14号案件过程中，向市自然资源局斗门分局发出《征询函》，询问四维公司名下土地情况，市自然资源局斗门分局在查阅自己掌握的资料后，向珠海市中级人民法院回复相关情况。这份复函显然是一份沟通函件，而不是行政机关对行政相对人作出的具体行政行为。被诉复函只是向法院回复了该行政部门了解的相关情况，并根据掌握的情况作出“其土地性质应为划拨”的假设性判断，是一种认知的表达，并不是一种行政决定。该复函是斗门国土分局向珠海市中级人民法院就相关情况作出的陈述，不是行政行为，没有行政相对人，不具备可诉性。四维公司名下土地、房产的登记情况未因该复函产生任何实际影响，同样，民检公司的权益也未因该复函产生任何实际影响。二、民检公司不具备诉讼主体资格。民检公司并非具体行政行为的相对人。本案所诉标的不是具体行政行为，并非行政诉讼案件受理范围，民检公司也不是可诉的行政行为的利害关系人。民检公司所诉的复函对其合法权益明显不产生实际影响，无论四维公司名下土地是何种性质，都不因案涉复函的作出而改变。一审判决撤销的复函只是一份沟通函件，不是具体行政行为，也不是行政诉讼案件审理的范围，民检公司不具备诉讼主体资格，根据行政诉讼法第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，应当驳回民检公司的起诉。一审判决适用法律错误，应依法予以纠正，请人民法院查清事实，正确适用法律，撤销一审判决，裁定驳回民检公司的起诉。上诉人四维公司上诉称，一、民检公司不具备一审原告诉讼主体资格，依据法院生效判决，债权人为珠海华润银行股份有限公司。四维公司从未收到变更债权人的裁定或其他转让文件。民检公司取得债权人身份未经合法程序。四维公司的债务是由北京四通经济技术信息咨询有限公司通过华润银行做的委托贷款，北京四通经济技术信息咨询有限公司以及华润银行将相关债权转让给深圳市容坤宝贸易有限公司因涉嫌违法转让、国有资产流失和恶意逃避债务，上诉人已经向北京市海淀区人民法院起诉要求撤销相应的转让合同。四维公司认为深圳市容坤宝贸易有限公司并非合法的债权人，民检公司也不能通过虚假债权转让取得债权人身份。二、一审判决适用法律错误，被诉复函并非可诉的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。被诉复函是市自然资源局和珠海市中级人民法院之间的沟通函件，其内容是市自然资源局所了解的一些事实陈述和法规政策明，并非行政决定，不针对任何具体的行政相对人，不会导致不动产物权变动，不会产生任何外部法律效力，也不会对当事人业已存在权利义务产生任何实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围。被上诉人民检公司答辩称，一、涉案的土地购地款就是土地出让金，原审法院认定事实清楚无误。会议纪要提及“1994年4月25日颁发的《关于成立城南办事处和白藤办事处的通知》（斗编字〔1994〕008号）明确白藤湖管理区改名为斗门县白藤办事处为县人民政府派出的正科级行政管理机构，协助县做好国土、规划、工商管理等工作”，并确定了白藤湖联合实业发展总公司、白藤湖旅游城公司名义转让的土地视为白藤办事处转让（该“转让”的表述不精确，结合会议纪要的上下文意即可知晓该表述本意应为“出让”），上述内容已非常明确涉案土地的交易就是白藤湖旅游城公司履行政府职能代表政府机构进行土地出让，完全符合市自然资源局所述的“土地管理法规规定的由政府及土地管理部门所实施的土地一级市场的出让”的情形。二、涉案土地已足额缴纳了土地出让金，是出让性质。涉案土地的交易始于1991年6月26日白藤湖旅游城公司与珠海经济特区黔海工贸实业公司签订的《在白藤湖兴建度假村（楼宇）合同书》。根据民检公司提供的《专项审计报告》、《地价证明》，合同签订后白藤湖旅游城公司共计收取了土地款项4，521，425元，该款项完全符合斗府字〔1991〕70号文件关于类别为四通一平的商住用地有偿使用费用的价格水平，涉案土地为出让性质毋容置疑。三、市自然资源局认定涉案土地未见有缴交土地出让金记录并据此作出定性均无事实和法律依据。白藤湖旅游城公司向四维公司转让艺海花园土地，交易的主体为白藤湖旅游城公司和四维公司，四维公司的合同义务是向白藤湖旅游城公司缴交地价款，而并非向市自然资源局缴纳款项。如上所述，《专项审计报告》《地价证明》等证据已非常明确民检公司缴清了土地款项。鉴于《会议纪要》明确白藤湖旅游城公司转让的土地视同白藤办事处转让，而白藤办事处集国土、规划、工商管理等职能于一身，因此四维公司向白藤湖旅游城公司缴纳的款项等同于四维公司已向市自然资源局缴纳了土地出让金。至于白藤湖旅游城公司收款后与市自然资源局之间如何衔接移交地价款及移交相关的凭证等相关事宜，均是内部衔接问题，这与四维公司无关，更不能成为市自然资源局抗辩四维公司未缴清土地出让金的理由。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，民检公司请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二审查明的事实本院对原审法院查明的事实予以确认。二审判案理由及结果被诉复函属于受案范围。行政行为是否属于行政诉讼受案范围，其根本标准是是否对行政相对人和利害关系人产生实际影响。被诉复函虽然是市自然资源局斗门分局针对本院执行部门发出的《征询函》所作回复，但被诉复函认定了涉案土地的性质，实际影响民检公司的权利义务，属于行政诉讼受案范围，不能仅以被诉复函为沟通函件为由，从而直接将其排除出行政诉讼受案范围。白藤湖旅游城公司以该复函属于沟通函件，不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。被上诉人民检公司的起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被上诉人民检公司2019年5月5日经本院裁定变更为申请执行人，该公司主张2019年受让债权时才知道被诉复函存在，2019年8月提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。在没有其他证据证明被上诉人民检公司知道被诉复函的时间的情况下，本院对其知道被诉复函时间的主张予以采信，其起诉未超法定期限。市自然资源局主张原始债权人华润银行知道被诉复函后怠于行使诉权，债权承继人的起诉期限应在原始债权人华润银行剩余的起诉期限内起诉的观点，目前缺乏明确的法律依据，本院不予采纳。涉案土地性质为国有，原斗门县国土局1987年3月2日向白藤湖联合发展总公司颁发了《非农建设用地许可证》，同意该公司在涉案土地上进行开发建设，我国是1988年《中华人民共和国土地管理法》修改之后，在具体法律层面上才正式确立国有土地有偿使用制度，故市自然资源局主张1987年将该地提供给白藤湖联合发展总公司使用的方式是划拨，符合当时的法律规定。虽然1998年4月30日，原斗门县规划局和国土局审批同意涉案土地转移，由四维公司承让白藤湖旅游城公司15391.8平方米土地，四维公司也向白藤湖旅游城公司支付了一定的价款，但涉案土地至今尚未初始登记，未办理土地使用权证，故市自然资源局认定涉案土地的目前性质仍为划拨土地，并无不当。原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律有误，应予改判。各上诉人有关被上诉人民检公司起诉超过法定起诉期限、被诉复函不属于行政诉讼受案范围的主张不成立，本院不予支持。上诉人市自然资源局的部分上诉观点成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:一、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初313号行政判决；二、驳回被上诉人珠海市民检实业发展有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人珠海市民检实业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月十五日书记员 何凘诺