湖南省屈原管理区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0691行初32号原告汤德根，男，1979年9月15日出生，汉族，住平江县。原告鲁成阳，男，1977年1月16日出生，汉族，住平江县。原告江蕴如，男，1974年3月2日出生，汉族，住平江县。原告汤桂林，男，1978年4月5日出生，汉族，住平江县。原告鲁先佑，男，1989年5月1日出生，汉族，住平江县。原告张付来，男，1967年9月11日出生，汉族，住平江县。原告罗伟春，男，1971年7月22日出生，汉族，住平江县。原告郭河春，男，1973年3月17日出生，汉族，住平江县。原告韩苏建，男，1980年4月8日出生，汉族，住平江县。原告徐燕翼，男，1982年4月15日出生，汉族，住平江县。委托诉讼代理人徐兴舟，男，1957年1月20日出生，汉族，住平江县，系原告徐燕翼之父。原告徐燕翼委托诉讼代理人徐光照，男，1966年8月29日出生，汉族，住平江县。被告平江县长寿镇人民政府。住所地：平江县长寿镇长寿大道。法定代表人吴友谊，镇长。委托诉讼代理人袁凌云。委托诉讼代理人陈韬涛。原告汤德根等不服被告平江县长寿镇人民政府对安置区商铺的行政处理，向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2020年4月20日公开开庭进行了审理，原、被告委托诉讼代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2013年，平江县人民政府发布《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》，在长寿镇轿顶山将长寿镇保丰村、致富村集体土地6.7692公顷作为建设集中安置区土地，用于安置修建黄金洞水库（饮水工程）的移民及精准扶贫户集镇安置，土地变更为长寿镇集体所有。2014年4月28日，书记现场办公会议决定安置区可通过市场运作模式管理。2018年被告与各原告分别签订协议，因安置区建有46个商铺，2019年12月，被告委托拍卖公司对46个商铺40年的经营权予以拍卖。原告诉称，《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会会议纪要》(平办[2013]51号）安排部署确定原告等为生态移民。2013年4月5月召开生态移民工作会，决定每户一套138平方米房屋，补助标准人平5000元，解决“三通一平”建房补助人平6000元。《平江县黄金洞水库搬迁式扶贫工作实施细则（试行）》规定，由黄金洞人民政府组织实施，争取国家下拨6个库区扶贫资金数百万元，与长寿镇人民政府协商征收轿顶山为安置区。第一期2013年至2014年安置120户；第二期2015年至2016年安置100户;第三期2017年至2018年安置110户。因我地被确定为饮水工程水源保护地，为无房区、停建区，命令我等库区十个村全体村民无条件迁出。2018年3月27日被告到场签订“建设工程施工承包合同”，我们于当年8月29日先后向被告缴纳了库区移民搬迁三期建房自筹款：汤德根50000元、鲁成阳50000元、江蕴如120000元、汤桂林80000元、鲁先佑80000元、张富来50000元、罗伟春50000元、郭河春50000元、韩苏建80000元、徐燕翼100000元。被告串通平江县长寿镇黄金洞库区搬迁式扶贫第三期建房理事会成员篡改自由进出车库方案，并利用行政特权于2019年7月23日以“长寿镇黄金洞库区搬迁式移民第三期集中建房工程项目问题处置会议纪要”以及2019年8月6日“关于黄金洞库区三期建房有关事宜的补充通知”的行政胁迫手段，伙同岳阳市阳光拍卖有限公司于2019年12月27日作出“平江县长寿镇致富村轿顶山安置区46个商铺的租赁经营权拍卖公告”，将本属我们的车库拍卖。侵犯原告的合法权益，请求确认被告将原告车库予以拍卖的行政行为违法并责令被告立即停止侵害。同时请求对《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会议纪要》中的“黄金洞乡党委、政府可通过市场运作的模式开发搬迁式扶贫所需以外的土地”及《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》进行合法性审查，确认违法。原告提供的证据：1、原告身份证复印件；2、书记现场办公会议纪要，《平江县黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作实施细则（试行）》；3、建设工程施工承包合同及结算收据；4、平江县长寿镇党委第三批集中建房工程项目问题处置会议纪要；5、轿顶山安置区46个商铺拍卖公告。被告辩称，一、黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作的初衷是切实解决好库区群众生存和发展问题，帮助黄金洞库区群众脱贫致富，而非为提供商铺。为切实解决库区群众生存和发展问题，帮助群众脱贫致富，努力实现库区与全县同步达到小康的目标，上级才下大的决心进行平江县黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作，而搞搬迁式扶贫没有钱不行，除了上级以及各单位支持了大量的资金外，在建设第三批扶贫式搬迁房的时候依然存在较大的资金缺口，长寿镇人民政府为落实好上级指示，长寿镇财政为第一期垫资787万元，第二期垫资572万元，第三期垫资1906万元，为解决这一巨大资金缺口，长寿镇人民政府依据2014年《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会议纪要》：“黄金洞乡（现已并至长寿镇）党委、政府可以通过市场运作的模式，开发搬迁式扶贫所需以外的土地”的决定，在建设第三批搬迁式扶贫房的同时，还建设了商铺用于拍卖，以解决严重资金缺口，因此安置区内的商铺并非是建给库区群众的，而是建来用于拍卖以解决建设搬迁式扶贫房所需资金的。二、长寿镇人民政府对于所拍卖的商铺享有所有权。2013年7月18日，平江县人民政府发布的平政函［2013］50号《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》明确决定，在长寿镇附近××山建设××区，将长寿镇保丰村、致富村集体土地6.7692公顷调整为黄金洞乡人民政府（现合并至长寿镇人民政府）作为移民安置点使用，所有权变更为黄金洞乡乡集体所有，也即现在属长寿镇镇集体所有。同时，建设该46个商铺是为解决安置区建设资金缺口，先由长寿镇人民政府投资建设，各原告并未投资建设。所以，从土地的权属到商铺的投资建设来看，该46个商铺的所有权属于长寿镇人民政府，也即长寿镇人民政府对该46个商铺合法拥有处置权。三、商铺用于拍卖系长寿镇人民政府与各原告之间的约定，各原告对此已充分知晓，且签字同意。2018年3月9日长寿镇人民政府与各原告签订了一份《关于黄金洞库区第三批扶贫搬迁根据自愿原则进一步落实建房户主的协议》，该协议的第一条约定：“商业铺面用于拍卖，拍卖资金用于本期工程建筑的市政配套，建房户人口补助发放，只是在拍卖过程中同等条件下会优先考虑库区群众”。对上述约定，各原告已签字同意。同时，2018年3月9日，长寿镇人民政府在《关于黄金洞库区第三批扶贫搬迁建房请求的回复》当中明确答复：“铺面使用权将会用于拍卖，其拍卖所筹集的资金，将用于本期工程建设的市政配套、建房户补助发放等，拍卖时在同等条件下会优先考虑库区群众。”通过上述回复再次对各原告进行告知，让各原告充分知晓该情况。长寿镇人民政府所作的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提供如下证据：1、平江县人民政府《关于黄金乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》，用以证明平江县人民政府将长寿镇保丰村、致富村集体土地6.7692公顷作为黄金洞水库库区移民安置区，土地变更为镇集体所有；2、黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会议纪要，用以证明2014年4月28日县委书记主持会议确定可以通过市场运作模式开发轿顶山安置区搬迁扶贫所需以外土地；3、关于黄金洞库区第三批扶贫搬迁建房请求的回复，用以证明2018年3月9日被告告知第三期移民户主，铺面将会用于拍卖，拍卖所筹资金将用于本期市政配套工程建设、安置户补助发放，同等条件下优先安置户。4、黄金洞库区第三批移民户与被告签订的协议，用以证明协议中告知了被告对商铺有拍卖权；5、第三批移民户预交建房款花名册、《平江县黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作实施细则（试行）》，用以证明搬迁政策对所有移民安置户一视同仁适用。经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为证据1、2真实性无异议但不具有合法性、关联性，被告未出具省政府关于土地征收的批文，拍卖的前提土地必须是国有土地。证据3不具有真实性、合法性、关联性，是被告自己出具。证据4不具有真实性、合法性、关联性，协议带有行政胁迫，与国家政策法律相违背。证据5真实性无异议，但不具有关联性、合法性。对原告提供的证据，被告质证认为证据1、2、3无异议，证据4、5真实性无异议。对以上证据，本院认证如下：原、被告提供的证据具有真实性、关联性，可作为本案认定案件事实的依据。经审理查明，2013年，因平江县修建黄金洞水库作为平江县饮水工程，平江县人民政府作出《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》，将长寿镇保丰村、致富村集体土地6.7692公顷调整为黄金洞乡人民政府作为移民安置点使用，所有权变更为黄金洞乡集体，后黄金洞乡与长寿镇合并，现为长寿镇集体所有。2013年11月28日平江县黄金洞水库库区搬迁式扶贫工作领导小组制订了实施细则，确定分三期实施。搬迁扶贫启动后，安置扶持标准为11000元/人，其中6000元/人发放到户，5000元/人用于安置区公共基础设施建设。2014年4月28日，书记现场办公会议决定，集中安置区可以通过市场运作的模式开发搬迁扶贫所需外的土地。2018年3月9日，被告针对黄金洞库区移民搬迁户的请求作出回复：为确保第三批住房建成后，配套设施顺利落实及搬迁户继续享受补助资金，第一层建成商业铺面，目前自由出进车库56个，其余74个只能作杂物间使用，为满足这74户停车需求，另设计74个停车位。铺面使用权拍卖所筹资金，将用于本期市政配套工程建设、建房户补助发放等，拍卖在同等条件下优先考虑库区移民户。自2018年3月9日至同月24日，各原告分别与被告签订了黄金洞库区第三批扶贫搬迁协议，协议均规定，因受地域、地理条件和商业铺面限制，130户只能保证有56个自由进出的车库，其余74户只有杂物间，为满足停车需求设计74个室内或室外停车位。商业铺面用于拍卖，拍卖资金用于本期工程市政配套项目建设及建房户人口补助的发放。原告均在该协议上签名，其中郭河春、郑彬彬、韩苏建、鲁先佑、汤桂林在签名的同时签具“需一个自由进出的车库”。合同签字后，原告分别向被告预交了建房款。因第三期建设项目建设的同时还建有46个商铺（部分在安置楼房的第一层），被告按建设前的决定于2019年12月对商铺40年的租赁经营权委托岳阳市阳光拍卖有限公司进行公开拍卖，2019年12月27日拍卖公司发出拍卖公告，原告不服，遂向本院起诉。本院认为，本案争议焦点有两个，现分别评判如下：一、关于被告委托拍卖机构拍卖商铺的行为是否合法的问题。被告为解决黄金洞水库移民安置区市政配套工程的建设资金及移民建房户补助的发放，根据平江县委、县政府会议决定建设46个商铺，建成后委托拍卖公司对商铺的经营权进行公开拍卖，被告该行政行为的内容已写入了原、被告订立的协议之中，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，被告作为乡镇人民政府对上级人民政府交办的事项应予办理，本案被告行政行为具有职权，在实施过程中，被告在与原告签订协议前就原告关于商铺的请求进行了回复，在与原告签订协议时又将商业铺面用于拍卖，拍卖资金用于本期市政配套工程的建设及建房户人口补助的发放，作为主要条款写入协议，被告委托拍卖公司拍卖的是商铺的经营权，被告的行政行为证据确凿，并不违反法律规定，原告认为46个商铺是对其安置的车库没有事实依据，原告请求确认被告委托拍卖的行政行为违法，本院不予支持。原告请求责令被告立即停止侵害亦无事实依据，本院亦不予支持。二、关于原告请求对《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》及《黄金洞水库库区扶贫工作书记现场办公会议纪要》的合法性一并审查的问题。根据国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，本案书记会议纪要的内容仅是上级人民政府对下级人民政府工作交办，不属于规范性文件。本案被诉行政行为是被告对商铺经营权的拍卖行为，《关于黄金洞乡搬迁式移民安置用地权属调整变更的决定》不是该被诉行政行为作出的直接依据，根据行政诉讼法第五十三条，只有行政行为所依据的规范性文件原告认为不合法，在对行政行为起诉时才可一并请求审查。基于上述原因，原告请求对会议纪要及安置用地权属变更决定一并进行合法性审查，不属于本案受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，本院予以驳回。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告汤德根、鲁成阳、江蕴如、汤桂林、鲁先佑、张付来、罗伟春、郭河春、韩苏建、徐燕翼请求确认被告平江县长寿镇人民政府将原告车库拍卖的行政行为违法并责令停止侵害的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人人数提供副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  欧阳琦审 判 员  刘振辉人民陪审员  杨和安二〇二〇年六月九日书 记 员  左 磊