西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初656号 原告陈淑侠，女，1953年8月7日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。委托代理人孙忠元，男，1951年3月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区，系陈淑侠之夫。委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。负责人冯涛，局长。委托代理人李新春，西安市自然资源和规划局浐灞生态区分局局长。委托代理人杨二雄，陕西邦维律师事务所律师。被告陕西省自然资源厅，住所地陕西省西安市莲湖区。负责人薛建兴，厅长。委托代理人李万荣，该厅工作人员。委托代理人**，陕西永嘉信律师事务所律师。原告陈淑侠不服西安市自然资源和规划局2019年9月3日作出的市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》及陕西省自然资源厅2019年12月20日作出的陕自然资复[2019]79号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于同年4月10日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告陈淑侠及其委托代理人孙忠元、徐晓倩，被告西安市自然资源和规划局浐灞生态区分局局长李新春及委托代理人杨二雄，被告陕西省自然资源厅委托代理人李万荣、**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。西安市自然资源和规划局2019年9月3日作出市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定原告陈淑侠未经依法审批，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用袁雒村村集体土地建设住宅经营出租的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，属非法占地，对原告陈淑侠决定处罚如下：责令你自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用土地。原告不服，向陕西省自然资源厅申请行政复议，陕西省自然资源厅于2019年12月20日作出陕自然资复[2019]79号《行政复议决定书》，决定维持西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告陈淑侠诉称，原告系西安未央区XX街道XX村村民，2011年，因XX城中村改造项目的需要，原告所有的房屋被纳入征收拆迁范围，在原告与征收部门尚未就征收补偿安置事宜达成一致的情况下，被告西安市自然资源和规划局于2019年9月3日向原告作出市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》，原告对涉案处罚决定不服，向被告陕西省自然资源厅提出了行政复议申请，被告陕西省自然资源厅受理原告的行政复议申请后，于2019年12月20日作出了陕自然资复[2019]79号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局作出的涉案处罚决定，原告于2019年12月25日收到了涉案复议决定。原告认为，两被告的行为均存在认定事实错误，适用法律错误的情形，依法应予撤销，具体理由如下：一、原告的土地系经合法方式取得，并不违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，两被告认定事实错误，适用法律错误。1992年，袁雒村村委会及相关部门以开发商业街的名义招商引资，转让袁雒村集体建设用地，为支持乡村建设、活跃乡村经济，包括原告在内的村民向有关单位缴纳了土地费，取得了涉案集体建设用地的使用权，并一直使用至今；原告及其他村民取得土地后，均在地上进行了建设，相关部门也认可了这一行为，原未央区国土资源局还在2004年对涉案土地进行了地籍调查和确权，但一直未发放相关权属证明。但在本案中，两被告却罔顾这一历史事实，在未查明案件事实的情况下，径行以《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定将原告合法使用土地的行为认定为违法行为，明显系认定事实错误、适用法律错误。二、无证不等于违建，违建的认定还应当考虑历史背景以作出区分，涉案土地属于可补办手续的范畴。根据原国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第六条、国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003] 42号）的规定，对于没有取得手续的房屋及土地，政府应当区分对待，而不是“一刀切”地认为所有无证情况均属于违法情形，对于因历史原因造成手续不全的，政府应当引导当事人补办手续。现实中，由于城市发展程度及行政管理的实际情况等因素，行政相对人只有部分手续甚至完全缺乏手续的情况普遍存在，这是一种客观现实，不是行政相对人本身能够克服和解决的，这种不利后果不应由行政相对人完全承担。本案中，原告使用的土地系经合法方式取得，且已使用多年，既未违反相关规划，也未对他人造成影响，如若真的未经审批，为何在原告占地及修建房屋之时没有任何机关告知违建、责令拆除，也未对包括原告在内的在涉案区域取得土地用于开发经营的农民的建设行为进行制止，恰恰要等到征收用地之时，才将原告占地的行为认定为违法，欲拆之而后快。涉案地块上的房屋存在数十年，相关产权人均无手续，这是由于特殊的历史背景造成的，不是原告一人所能解决的，故政府应当依照上述规定引导原告补办手续，而不是直接认定为违法。综上，两被告对于原告使用涉案土地的行为存在事实情况认定、适用法律错误的情况，侵害了原告的合法权益，原告起诉至法院，请求：1.撤销被告陕西省自然资源厅作出的陕自然资复[2019]79号《行政复议决定书》；2.撤销被告西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告陈淑侠向本院提交了以下证据：1.原告身份证复印件，证明原告与本案有利害关系；2.《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2019]第14-24号）；3.《行政复议决定书》（陕自然资复[2019]79号）；以上证据证明被告认定事实错误、适用法律错误，行为违法。4.西安市城中村改造办公室关于浐灞生态区XX城中村改造方案的批复、XX街道办事处XX村XX城改宣传册，证明原告涉案房屋所在地早在2011年就被划入城中村拆迁范围内，被告在与原告就涉案房屋拆迁补偿安置达不成协议的情况下，以房屋违法占地为由进行行政处罚，属于执法目的不当，以拆违促拆迁。5.袁雒村平面图及原告缴费票据，证明该平面图是土地部门于2004、2005年左右对袁雒村全部房屋进行确权办证之前对每户房屋调查情况的公示，一户多宅的情形在原告所在村是普遍存在、由来已久的，并非只有原告一户，被告是通过非法占地执法的方式推动该次城中村拆迁，缴费票据是在2005年左右的时候村委会告知村民再交一笔钱就可以对涉案房屋进行确权发证，与平面图一起可以证实当时的情况，且证明被告提交的社区委员询问笔录中提到原告在92年承租涉案土地后只交了10年的租赁费之后再也没有交过任何费用与事实不符。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告陈淑侠在XX村实际建有两院房屋，其中一院房屋已经与拆迁人签订了补偿安置协议书，另一院房屋即本案涉及到的房屋，由于该处房屋是在未经依法审批、未取得合法用地手续的情况下擅自占用该村集体土地建设住宅，并作为商铺对外出租，违法事实已形成，该户明显不符合一户一宅的规定，且孙忠元及其女均为居民户口。二、被告西安市自然资源和规划局对陈淑侠作出行政处罚决定程序完备、证据充分、事实清楚、适用法律正确，故应驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局作出处罚决定的证据包括下列材料：1.接受调查通知书、送达回证、送达照片；2.调查询问笔录、询问现场照片；3.询问笔录；4.现场勘测笔录、西安大地测绘股份有限公司测量成果图、界址点成果表、未央区土地利用现状图（局部）、未央区土地利用总体规划图（局部）；5.土地违法案件调查报告、土地违法案件立案呈批表；6.土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书、送达回证、听证申请书、听证通知书、送达回证、送达照片、听证笔录、听证签到表、听证陈述意见；7.询问笔录、土地租赁合同、土地登记卡、拆迁补偿协议书、户口本、被拆迁房屋照片；8.土地违法案件行政处罚决定书、送达回证。被告西安市自然资源和规划局作出处罚决定的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第62条、第77条之规定，职权依据为《中华人民共和国土地管理法》第5条的规定。综上，被告西安市自然资源和规划局于2019年9月3日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2019]第14-24号）程序合法、证据确凿、请求驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:1.接受调查通知书、送达回证、送达照片，证明2019年6月15日被告西安市自然资源和规划局工作人员向原告陈淑侠送达接受调查通知书，要求其就涉嫌违法用地案件接受调查，并提供相关资料。2.询问笔录、询问现场照片，证明被告西安市自然资源和规划局对原告陈淑侠（孙忠元）用地问题进行核查，原告称位于辛王路东侧、XX村XX道北侧、诚宇高隔家居批发市场南侧的住宅系其建设的住宅，该住宅自1992年开始动工建设，占地面积0.112亩，未办理用地手续。3.询问笔录，证明被告西安市XX社区调查，社区委员会配合调查时陈述，陈淑侠所占用土地是1993年村里以商业开发的形式租赁的，建设的是商铺用于出租，当时一次性缴纳了10年的租金。当时关于用地没有在土地部门办理过任何手续。4.现场勘测笔录、西安大地测绘股份有限公司测量成果图、界址点成果表、未央区土地利用现状图（局部）、未央区土地利用总体规划图（局部），证明被告西安市自然资源和规划局对位于辛王路东侧、XX村XX道北侧、诚宇高隔家居批发市场南侧的土地进行了现场勘测，经原告陈淑侠（孙忠元）确认项目用地为49.8平方米，折合0.07亩。5.土地违法案件调查报告、土地违法案件立案呈批表，证明进行初步调查后，被告西安市自然资源和规划局正式对原告陈淑侠土地违法案件立案。6.土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书、送达回证、听证申请书、听证通知书、送达回证、送达照片、听证笔录、听证签到表、听证陈述意见，证明因为原告陈淑侠违法占用土地，被告西安市自然资源和规划局拟对其进行行政处罚，已向其送达了行政处罚告知书，告知了拟作出行政处罚的内容和陈述、申辩、听证的权利，原告提出听证申请，被告西安市自然资源和规划局依法召开听证会。7.询问笔录、土地租赁合同、土地登记卡、拆迁补偿协议书、户口本、被拆迁房屋照片，证明听证会召开后，被告西安市自然资源和规划局为了落实原告陈淑侠陈述的相关问题，进一步进行调查，调查结果再一次显示，涉案土地为村上为了发展经济提供给原告的建设门面房用地，不是宅基地，原告已经在袁雒村享有一处宅基地，并签订了拆迁协议，就不应该再获得宅基地，证明本案涉及的房屋属于未经审批的违法占地行为。8.土地违反案件行政处罚决定书、送达回证，证明被告西安市自然资源和规划局依法对原告陈淑侠作出行政处罚决定并依法送达。被告陕西省自然资源厅辩称：一、被告陕西省自然资源厅作出的复议决定适用依据正确，程序合法。2019年11月1日，原告对西安市自然资源和规划局于2019年9月3日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（市国土发[2019]第14-24号）不服向被告陕西省自然资源厅提出行政复议申请，被告依法受理。11月5日，被告陕西省自然资源厅向被告西安市自然资源和规划局作出《行政复议答复通知书》（陕自然资复[2019]79号），要求其在法定期限内书面答复并提供证据、依据等相关材料。在答复期限内，被告西安市自然资源和规划局向被告陕西省自然资源厅提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。12月20日，被告陕西省自然资源厅依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持的复议决定并于12月24日邮寄送达给原告，原告于次日签收《行政复议决定书》（陕自然资复[2019]79号）。二、被告陕西省自然资源厅作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当，具体内容以《行政复议决定书》（陕自然资复[2019]79号）查明的事实和认定的内容为准。综上所述，被告陕西省自然资源厅作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告陕西省自然资源厅向本院提交了以下证据: 1.《行政复议决定书》（陕自然资复[2019]79号）；2.EMS全球邮政特快专递单及查询单；3.《行政复议申请书》及附件；4.EMS全球邮政特快专递单；5.《行政复议答复通知书》（陕自然资复[2019]79号）；6.《行政复议答复书》及证据。以上证据证明被告陕西省自然资源厅作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当，适用依据正确，程序合法。 经庭审质证，原告陈淑侠对被告西安市自然资源和规划局提供的证据1真实性、证明目的均认可；对证据2-4、6、8真实性认可，但认为涉案土地是响应92年村里发展经济的号召购买的，原告使用涉案土地是来源于和村委会的协商一致，并非非法擅自占用，询问笔录中社区委员称原告只交过十年租赁费再没交其他费用与事实不符，原告在2005年给村委会交过一次费用，且村委会告知交这笔钱，涉案房屋就可以变为每家每户的宅基地，被告勘测调查的内容互相矛盾，2019年6月25日的勘测笔录中显示，涉案房屋占地面积是70平米，而在其他勘测笔录以及报告中又称是49.8平方米，互相矛盾，被告认定事实不清，听证笔录中有些内容不是原告本人在听证会上所说，与实际情况不符，不是原告所表达的真实意思，听证笔录上原告签名并非全部是由本人所签；对证据5真实性、合法性均不认可；对证据7中唐永生的询问笔录真实性及关联性认可，合法性及证明目的不认可，原告取得涉案地块，是90年代村里为发展经济而号召村民通过租赁或购买的方式使用涉案土地，并且签订合同交纳了费用，并非是被告所称的擅自占用土地，原告取得涉案土地并不是以申请宅基地为目的，对于证据7中其他证据的关联性不予认可，涉及的是原告另外一套宅基地，和本案没有关系。原告对被告陕西省自然资源厅提交证据的真实性、关联性认可，对其合法性、证明目的均不认可。被告西安市自然资源和规划局对原告提交证据1的真实性、证明目的均认可；对证据2-3真实性认可，证明目的均不认可；证据4因原告未提交原件，且与本案无关联性，对其证明目的不认可；对证据5中袁雒村平面图的真实性、关联性均不认可，认为没有提交原件，也没有任何机关盖章，对原告缴费票据因票据原件残缺无法核对，对证明目的不认可，认为该票据无法证明原告具有合法的用地手续，原告与村上缴纳租金的行为并不能作为其土地合法性的证据。被告陕西省自然资源厅对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性均认可；对证据2-3真实性认可，证明目的不予认可；对证据4-5因未提交原件，无法认定真实性，且与本案无关联性，对其证明目的均不认可。两被告对对方提交的全部证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均认可。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1-3的真实性两被告均不持异议，对上述证据的内容予以确认；对原告提交的证据4，因与本案被诉行为不具有关联性，本院不予采信；对原告提交的证据5，因不符合证据的法定形式，本院依法不予采信。对被告西安市自然资源和规划局、陕西省自然资源厅提交的证据来源合法、内容真实，与本案具有关联性，对其内容予以确认。经审理查明，原告陈淑侠系未央区XX村（原袁雒村）村民。2019年5月29日，被告西安市自然资源和规划局派出机构西安市自然资源和规划局浐灞分局对袁雒社区委员郭俊红进行询问并制作询问笔录，在笔录中郭俊红称原告陈淑侠在1993年4月以商业开发的形式租赁袁雒村土地49.8平方米建设平房，用于商铺出租，原告租赁时一次性缴纳了10年的租金，具体金额已无法查证，原告并无与村上联营合办乡镇企业的手续，涉案土地也未在土地部门办理过相关手续。2019年6月15日，西安市自然资源和规划局浐灞分局向原告陈淑侠作出并送达《接受调查通知书》，称：“你擅自占用位于XX环XX道南侧、北辰大道东侧、XX镇XX街道XX村集体土地的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条及44条的规定。请你于2019年6月19日前携带下列资料到西安市国土资源局浐灞分局接受调查……”2019年6月25日，西安市自然资源和规划局浐灞分局在原告陈淑侠住宅对原告陈淑侠进行询问并制作询问笔录，在笔录中原告陈淑侠称1992年因家里人口较多，向袁雒村村委会申请了一院宅基地，并给村委会交了宅基地款，有村委会的收费证明（已丢失），原告1992年左右开始动工建设，当年建成后投入使用，占地面积约70平方米（折合约0.112亩），以实际测量为准，建筑位置位于XX村XX道以南、XX公路以西、王广丽住宅以东，原告个人未在土地部门办理过相关手续。当日，被告执法人员根据原告的陈述制作《现场勘测笔录》，勘测情况为：“北至诚宇高隔家具批发市场，南至XX村XX道，东至王广丽住宅，西至XX公路，总共占地面积约70平方米（折合约0.105亩）。”原告陈淑侠拒绝在询问笔录和勘测笔录中签字。2019年6月，被告西安市自然资源和规划局委托西安大地测绘股份有限公司对袁雒村陈淑侠违法用地进行勘测，并制作《袁雒村陈淑侠违法用地测量成果图》、《界址点成果表》，测量宗地面积为49.80平方米，折合0.07亩。被告西安市自然资源和规划局制作《土地违法案件勘测笔录》，勘测内容为“袁雒村陈淑侠”，勘测地点为“北辰大道东侧，袁雒村西侧，北三环南侧”，勘测人及记录人均为郭磊，勘测情况为“西至：北辰大道；东至：袁雒村；北至：北三环；南至：欧亚六路，占地面积49.80平方米（折合为0.07亩）”，该《土地违法案件勘测笔录》未填写案由、勘测时间，无当事人签字确认。2019年6月25日被告调查人员制作《土地违法案件调查报告》，认为：“陈淑侠未经依法审批，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用袁雒村村集体土地建设住宅经营出租的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，属非法占地。经实地勘测，实际占用土地面积49.8平方米（折合0.07亩）。”落款为调查人郭磊，落款时间为2019年6月25日。被告西安市自然资源和规划局提交的《未央区土地利用现状图（局部）》中显示原告陈淑侠涉案房屋面积为49.80平方米，折合0.07亩。《未央区土地利用总体规划图（局部）》(采用未央区1997-2010年土地利用总体规划图)中显示原告陈淑侠涉案房屋面积为49.80平方米，折合0.07亩，土地规划用途为允许建设区。2019年7月17日，被告西安市自然资源和规划局对原告陈淑侠未经批准、非法占地决定立案查处，经办人员签字为席力、叶亮。同日，被告西安市自然资源和规划局向原告陈淑侠作出国土资告字（2019）第14-24号《土地行政处罚告知书》、国土资听告字（2019）第14-24号《土地行政处罚听证告知书》，次日向原告送达。后原告申请听证，2019年8月14日被告西安市自然资源和规划局向原告作出《听证通知书》，并于次日向原告送达。2019年8月23日西安市自然资源和规划局组织听证会议，听证记录员为叶亮。原告及其委托代理人孙忠元参加了听证会，XX房XX村委会根据当时发展经济的政策引导鼓励村民积极参与建设的，属于合法建设，没办理相关手续是因为原村委会没有统一办理的意见，原告陈淑侠及其委托代理人孙忠元均在听证笔录上签字并按捺手印。2019年9月2日，西安市自然资源和规划局对袁雒村社区党支部书记唐永生进行询问并制作询问笔录，笔录中唐永生称陈淑侠（孙忠元）在村上只有一处合法宅基地（现已拆除），在辛王路东侧、袁雒路北侧，是村上当年为发展经济（98年年底）提供的门面房，有当年村上搞门面房的合同可以参考，并不是宅基地。陈淑侠与其子、孙子三人为袁雒村村民，陈淑侠女儿户口不在村上。2019年9月3日，被告西安市自然资源和规划局向原告陈淑侠作出市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定：“你未经依法审批、在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用袁雒村村集体土地建设住宅经营出租的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第62条的规定，属非法占地。上述违法事实有下列证据证实：1、你未经依法审批、在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用袁雒村村集体土地建设住宅，现已建成，并作为商铺对外出租，违法事实已形成；2、经实地勘测，实际占用土地面积49.8平方米（折合0.07亩）……根据《中华人民共和国土地管理法》第77条之规定，决定处罚如下：责令你自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用土地……”2019年9月6日，被告向原告陈淑侠送达了该处罚决定书。原告不服，于2019年10月31日向陕西省自然资源厅邮寄提出行政复议申请，要求撤销西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》，被告陕西省自然资源厅于次日签收。11月5日被告陕西省自然资源厅向被告西安市自然资源和规划局作出陕自然资复[2019]79号《行政复议答复通知书》，要求其提出书面答复和证据、依据及有关材料。11月12日西安市自然资源和规划局提交了行政复议答复书及相关证据材料。2019年12月20日陕西省自然资源厅作出陕自然资复[2019]79号《行政复议决定书》，认为原行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，决定维持西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第14-24号《土地违法案件行政处罚决定书》。2019年12月25日原告收到该行政复议决定书，于2019年12月31日向本院邮寄起诉材料。另查明，原告陈淑侠在袁雒村有合法宅基地一处，该宅基地土地登记卡显示土地使用者为陈淑侠，土地证号为32214，土地面积为181.3，登记内容为“该户系八二年前老宅基，东邻郭胜利，西邻郭栓柱，南邻卫生街，北邻道路”。因征地拆迁，原告就该房屋已与拆迁人西安京颐置业有限公司签订《西安市未央区XX城中村改造拆迁补偿安置协议书》。本院认为，本案的争议焦点是：一、被告西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第14-24号土地违法案件行政处罚决定是否合法；二、被告陕西省自然资源厅作出的陕自然资复[2019]79号行政复议决定是否合法。针对争议焦点一，因被告作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。 原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，原告陈淑侠在袁雒村有合法宅基地一处，袁雒村委会将另一处该村集体所有的土地出租给原告陈淑侠，原告未经批准另行在该处土地上建设房屋的行为，违反上述法律的规定，原告陈淑侠未经批准在租用的农村集体经济组织土地上进行建设的行为，违反了土地管理法规定的一户一宅的规定，属于非法占用土地建住宅的行为，应当依法予以查处。关于原告主张其使用涉案土地是来源于和村委会的协商一致，并非非法擅自占用，其建设涉案房屋合法的意见，原告陈淑侠并未提交相应证据证明其经有权机关合法审批，且其在被告西安市自然资源和规划局询问及本案庭审中均自认未办理相关审批手续，本院对其主张不予采纳，被告西安市自然资源和规划局认定原告陈淑侠未经批准非法占用土地建住宅的事实清楚。关于原告主张根据原国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第六条、国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003] 42号）的规定，对于没有取得手续的房屋及土地，政府应当区分对待，而不是“一刀切”地认为所有无证情况均属于违法情形，对于因历史原因造成手续不全的，政府应当引导当事人补办手续的意见，原告陈淑侠认可为1992年租地建设，袁雒社区委员郭俊红称1993年租赁，袁雒社区党支部书记唐永生称系1998年提供，但均无相应的证据予以证明，且不影响本案原告陈淑侠未经批准非法占用土地建住宅的事实认定。根据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”第四十五条规定：“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建往宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”原国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）规定：“五、结合实际依法处理“一户多宅”问题。宅基地使用权应按照“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。符合当地分户建房条件未分户，但未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议的，可按规定补办有关用地手续后，依法予以确权登记；未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记。”根据以上规定，原告陈淑侠作为袁雒村村民，在已经拥有一套合法宅基地的情况下，未经依法批准建设住宅，且不符合分户条件，自始违反土地管理法的相关法律规定，并非其所称的历史原因。因原告陈淑侠的违法行为一直存续，且1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》、1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》与当时有效的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》规定基本一致，并未加重对原告的处罚，参考《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用有关问题的通知》“新法实施前发生的非法占地行为。在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理。”的规定，从更好地保持行政管理秩序的角度来考量，被告适用当时有效的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》并无不当。《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定，现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。《国土资源违法行为查处工作规程》第8.2.4.6项规定，现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。本案中，被告西安市自然资源和规划局2019年6月25日根据原告陈淑侠的陈述制作《现场勘测笔录》，勘测涉案房屋占地面积为70平方米（折合约0.105亩），后委托有资质的西安大地测绘股份有限公司进行勘测，测量涉案土地面积为49.80平方米，折合0.07亩，符合上述规定。但被告西安市自然资源和规划局向本院提交了两份现场勘测笔录，另一份《土地违法案件勘测笔录》中勘测人及记录人均为郭磊，且当事人（见证人）处未签字，未填写案由及勘测时间，在庭审过程中被告委托代理人无法作合理说明，经要求其庭后核实，其提交《情况说明及查处经过》一份，称2019年6月25日根据原告陈淑侠陈述制作了2019年6月25日的《现场勘测笔录》，后为精准确认占地面积，被告委托西安大地测绘股份有限公司于2019年6月26日进行测量，根据其现场测量数据，被告西安市自然资源和规划局李江鑫、郭磊再次制作了《土地违法案件勘测笔录》，李江鑫由于疏忽遗忘未能补签。本院认为，被告制作的《土地违法案件勘测笔录》虽不符合程序规定，但其作为处罚依据的测量结果系被告西安市自然资源和规划局委托第三方专业测量机构作出，且被告西安市自然资源和规划局已将测量结果在《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》中告知原告陈淑侠，并未影响原告陈淑侠的陈述、申辩和听证等权利，未对原告的重要程序性权利产生实质损害的，属程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，依法应当确认违法。针对争议焦点二，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……3、违反法定程序的……”本案中，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第14-24号土地违法案件行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序轻微违法，但不对原告权利产生实际影响，被告陕西省自然资源厅在其作出的陕自然资复[2019]79号行政复议决定中认定涉案行政处罚决定“认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当”，复议决定对原行政行为的程序进行审查不清，应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，原告陈淑侠于2019年10月31日以邮寄方式向被告陕西省自然资源厅提出行政复议申请，被告于2019年11月1日签收并依法受理，并于2019年12月20日作出陕自然资复[2019]79号《行政复议决定书》，于2019年12月24日向原告陈淑侠邮寄送达，符合法律规定的作出行政复议决定的期限，被告陕西省自然资源厅作出行政复议决定的程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告西安市自然资源和规划局于2019年9月3日作出的市国土发[2019]第14-24号土地违法案件行政处罚决定违法；二、撤销被告陕西省自然资源厅于2019年12月20日作出的陕自然资复[2019]79号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局、陕西省自然资源厅共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                     审  判  长   孙青青    审  判  员   王得志 人民陪审员   魏来计                                 二〇二〇年六月二十八日                                 书  记  员   鬲  博         附法律条文：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：  （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；  （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。  行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：  （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；  （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；  （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2.第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 1