广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终355号上诉人（原审原告）严国强，男，汉族，住佛山市高明区。上诉人（原审原告）严永雄，男，汉族，住佛山市高明区。上诉人（原审原告）严建开，男，汉族，住佛山市高明区。上诉人（原审原告）严尧开，男，汉族，住佛山市高明区。上诉人（原审原告）严志冲，男，汉族，住佛山市高明区。以上上诉人的共同委托代理人陈朝宏，广东华南律师事务所律师。被上诉人(原审被告)佛山市高明区明城镇人民政府，住所地佛山市高明区明城镇明七路388号。。法定代表人陈文龙，镇长。委托代理人李芷莹，该府工作人员。委托代理人叶海薪，广东盈宇律师事务所律师。上诉人严国强、严永雄、严建开、严尧开、严志冲因诉被上诉人佛山市高明区明城镇人民政府(以下简称明城镇政府)镇政府行政回复一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1252号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：2019年8月20日，严国强、严永雄、严建开、严尧开、严志冲(以下简称严国强等五人)向明城镇政府提交《申诉书》，认为佛山市高明区明城镇明阳村委会白管经济合作社（以下简称白管经济社）农村集体产权制度改革领导小组推行经济组织成员身份确认事项时，其过程不合法，所产生的经济组织成员名单无效，依法不能确认，一是《佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）》（以下简称《高明区实施意见》）和《明城镇明阳村委会白管经济合作社成员身份确认实施方案》（以下简称《白管实施方案》）的合法合理性存疑，二是组织成员确认过程中程序不合法，包括名单公示违背《高明区实施意见》的民主决策程序和表决大会无效。2019年9月10日，明城镇政府针对严国强等五人的申诉作出《关于对严志冲等人申诉白管经济合作社成员身份确认程序违法的回复》（以下简称《回复》），主要内容为，一、有关《高明区实施意见》合法合理性存疑的问题，佛山市高明区明城镇农林渔业局（以下简称明城农渔局）、明阳驻村团队、佛山市高明区明城镇明阳村民委员会（以下简称明阳村委会）持续跟进落实，7月31日明阳驻村团队召集严国强等五人到明阳村委会参加政策解释会，并邀请区农渔局有关工作人员对政策进行解读，8月20日，明城农渔局对严国强等五人提出异议的具体内容出具书面回复，就异议进行了解释说明，未出现超出规定期限办理的情况。二、有关白管经济社成员身份确认程序不合法问题，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，白管经济社成员身份确认工作是根据《高明区实施意见》进行的，成员名单是根据《高明区实施意见》中的“成员身份的取得”相关规定，同时结合白管村户籍底册以及2018年土地承包经营权确权登记颁证底册等资料进行确认登记及公示，表决确认程序等无违反有关规定，严国强等五人曾提出的成员名单个别有异议的问题，也经有关部门、明阳村委会党委摸查核实后予以增减。严国强等五人对《回复》不服，遂提起行政诉讼。另查，2019年6月21日，严志冲等三人向明城农渔局提交有严永雄、严建开、严尧开、严志冲等多人签名的《社员身份确认实施方案异议书》（2019年6月21日，以下简称《第一次异议书》）及《申请公开社员身份入选事实依据申请书》，对《白管实施方案》提出异议并要求公开第一次公示社员名单所涉人员的入选事实依据资料。其中异议书主要内容为：1.《白管实施方案》未经社员大会表决，该方案产生的程序与法不符；2.对《白管实施方案》第六条第3点、第4点、第9点的内容有异议，认为丈夫具有社员资格的，婚娶的妇女才具有入社资格，未迁出户口的外嫁女如已没有农村土地承包经营权且未在集体经济组织中生活、没有履行组织义务的，不能界定为社员，回迁人员只能视为空挂户，不能获得社员资格。2019年8月16日，明城农渔局作出《关于严志冲等人对白管村社员身份确认实施方案提出异议的处理意见书》（以下简称《第一次处理意见书》）并于同年8月20日送达严志冲，意见书对《白管实施方案》的合法性及严志冲等人对该方案第六条第3点、第4点、第9点内容的异议作出详细解释。2019年6月28日，严志冲等三人又向明城农渔局提交有严国强、严永雄、严建开、严志冲多人签名的《社员身份确认实施方案异议书》（2019年6月28日，以下简称《第二次异议书》）及《再次申请公开社员身份入选事实依据及公示程序异议》，要求提供有政府盖章确认的《高明区实施意见》，重申《第一次异议书》中对《白管实施方案》提出的异议并认为第二次社员名单公示程序违法，继续要求公开入选社员的事实资料。2019年8月19日，明城农渔局作出《关于严永雄等人对白管村社员身份确认实施方案提出异议的处理意见书》（以下简称《第二次处理意见书》）并于同年8月20日送达严志冲，意见书主要内容为：1.该局对严永雄等人在2019年6月21日提出的信访事项未超期办理；2.对严永雄等人就《白管实施方案》及第六条第3点、第4点、第9点内容的异议已于6月21日受理的信访事项处理意见书中作了详细回复；3.对严志冲等人认为《高明区实施意见》还未正式印发，明城镇政府及农林渔业局违法违规主导案涉身份确认工作的异议作出解释；4.明确白管村成员身份确认的成员名单是以《高明区实施意见》中的“成员身份的取得”相关规定为依据，同时结合白管村户籍底册及2018年土地承包经营权确权登记颁证底册等资料进行确认及公示，对公职人员确认成员问题，经明阳村委会摸查后已予减除，并对成员表决确认程序及人员名单没有违反规定作出解释；5.对党员组成确权小组引领本村确权工作的合法性作出解释；6.就超过1/10以上有选举权的成员对白管经济社社员身份扩员及表决会议合法性和流程正规性提出的质疑，要求暂停和作废表决会议的问题作出解释。2019年7月15日，严志芳等三人再向明城镇农渔局提交落款人为严志冲、严志芳的《对白管村经济社身份界定的第三次质疑》（以下简称《第三次异议书》）及《经济社身份界定反对表》（有严国强、严建开、严尧开、严志冲等人签名）、《到会签到表》《成员名单表决确认书》《公告（白管经济合作社成员名单第三次公示）》（以下简称《第三次公示》），继续对明城农渔局和明阳村委会党委、确权小组推行的白管村经济社员身份确认工作的合法性及流程的正规性、合法性提出质疑。2019年8月19日，明城农渔局作出《关于严志芳等人对白管经济社成员身份界定提出质疑的处理意见书》（以下简称《第三次处理意见书》）并于同年8月20日送达严志冲，意见书的内容与《第二次处理意见书》的内容大致相同。2019年7月，严志冲等人曾向明城农渔局提出《质疑并要求作废明城镇政府推行的白管经济社员身份确认方案》（有严国强、严永雄、严建开、严志冲等人签名），认为：1.《征求意见稿》未正式表决通过，明城镇政府及农林渔业局违法违规主导身份确认工作；2.明城镇政府推行的经济社社员身份确认工作严重违背了《广东省农村集体经济组织管理规定》和白管经济社章程；3.明城镇政府对同属明阳居委会管辖的木田村采取不同的方式处理选举工作；4.党员组成确权小组引领白管村确权工作不合法，公示的确权小组中的党员不具备社员资格；5.有超过1/10以上有选举权的成员对白管经济社社员身份扩员及表决会议提出不合法不合规质疑，要求马上暂停和作废今次表决大会。2019年8月28日，区农业农村局作出明农信2019019《信访事项答复意见书》（以下简称《信访意见书》），对严志冲等人提出的问题一一作出回复。再查，2019年5月16日，区农业农村局下发《佛山市高明区农村集体产权制度改革工作领导小组办公室关于做好农村集体产权制度改革有关工作的通知》（以下简称《区农业农村局通知》），其中附件为《佛山市高明区农村集体经济组织成员身份确认实施意见（试行）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），内容为对农村集体经济组织成员身份确认工作提出的意见。2019年6月14日，白管经济社根据上述意见制订了《白管实施方案》，其中第六条规定：“以下人员确认为白管经济合作社的成员：……3、农村集体经济组织中的男性成员或本村原籍的男性村民，初婚娶入农业户口性质（指农业户口或由原农业户籍改革过来的居民）或在原农村集体经济组织取得成员身份的妇女，依法将户口迁入本农村集体经济组织所在地，并能提供结婚后不再享受原农村集体经济组织成员待遇证明的；4、原农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口未迁出原居住地，并能提供在夫方未享受集体经济组织成员待遇证明的；……9、实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，至今仍拥有以家庭承包经营方式承包农村集体土地（以农村土地承包经营权证为准），户口迁回本集体经济组织所在地的；……”2019年7月，佛山市高明区人民政府办公室正式印发《高明区实施意见》，内容与《征求意见稿》基本一致。一审法院认为，《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称的信访，是指公民采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”案件中，严国强等五人对《高明区实施意见》《白管实施方案》的合法性以及白管经济社成员身份工作的确认问题有异议，通过申诉的方式反映，明城镇政府经审查后作出《回复》。该《回复》对严国强等五人的实体权利义务不产生实质影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据该解释第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故严国强等五人的起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回严国强等五人的起诉。案件不收取受理费。上诉人严国强等五人上诉称：一、被上诉人明城镇政府作出的《回复》影响上诉人的实体权益。被上诉人作出的《回复》没有对农村集体经济组织的违法行为进行合法的纠正，使不符合入社资格的人仍然获得社员资格，损害上诉人等合法社员的财产权益。故案涉《回复》影响了上诉人的实体权利。二、上诉人的申诉属于要求政府履行监督职能，不属于信访。1.上诉人是根据政策的指引向政府申请监督。《高明区实施意见》第三条规定的救济方式，适用于涉及利益的社员，包括合法社员认为新增社员不具备入社资格而提出异议等。2.被上诉人在答辩状中表示其对农村集体经济组织享有监督管理的法定职能，有权对白管经济社的成员资格确认事件进行监督管理，并对上诉人于《申诉书》中的疑问作出回复。《回复》属于接受行政监督申请后出具的处理意见，上诉人可提起行政诉讼。综上，请求二审法院撤销原审裁定书，裁定原审法院继续审理。被上诉人明城镇政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应依法予以维持。二、无论《回复》是否属于信访处理意见，《回复》均未对上诉人的权利义务产生实际影响，该《回复》不具可诉性。上诉人对“产生实际影响”的理解，无事实和法律依据。上诉人并非白管经济社成员确认事件的相对人。退一步说，即使对于本次成员资格确认事宜有异议，亦应由白管经济社作为相对人提起诉讼。上诉人对《征求意见稿》第三条第（四）款第6项的理解有误，该条正确理解应是在成员身份确认过程中，当事人对自身成员身份有异议的，可向镇政府提出成员资格认定的申请，若对处理结果不服的，可申请行政复议或提起行政诉讼。因此，被上诉人作出的《回复》并非会对当事人产生实际影响，本次白管经济社成员资格确认事宜没有剥夺上诉人的集体成员资格，与上诉人没有利害关系。三、被上诉人有权作出案涉《回复》，并不意味着《回复》具有可诉性。四、被上诉人已对上诉人提交的《申诉书》进行书面回复，上诉人认为依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，法院应当受理，无事实和法律依据。综上，请求二审法院维持原裁定，驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人严国强等五人因不服被上诉人明城镇政府作出的案涉《回复》而提起本案之诉。本案的审查焦点在于严国强等五人所提之诉，是否符合提起行政诉讼的法定条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，严国强等五人通过申诉的方式向明城镇政府反映农村集体经济组织成员确认工作中的相关问题，明城镇政府就严国强等五人申诉的问题作出了案涉《回复》。该回复的主要内容有：一、有关《高明区实施意见》合法合理性存疑的问题，明城农渔局、明阳驻村团队、明阳村委会持续跟进落实。二、有关白管经济社成员身份确认程序是根据《高明区实施意见》进行的，成员名单是根据《高明区实施意见》中的“成员身份的取得”相关规定，同时结合白管村户籍底册以及2018年土地承包经营权确权登记颁证底册等资料进行确认登记及公示，表决确认程序等无违反有关规定，严国强等五人曾提出的成员名单个别有异议的问题，也经有关部门、明阳村委会党委摸查核实后予以增减。从《回复》的内容看，明城镇政府是对严国强等五人提出的农村集体经济组织成员确认工作中的问题所作的解释说明，包括工作进程、政策法律依据、异议核实结果等。可见，案涉《回复》实属对严国强等五人信访事项的处理意见。该《回复》并未对严国强等五人的个人权利义务产生区别于其他人的特别损害或不利影响，即未对其五人权利义务造成实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，一审法院裁定驳回上诉人起诉处理正确，本院予以维持。此外，在二审期间，严国强等五人向本院提交确认书、出纳帐等证据材料。但如上文所述，严国强等五人提起的本案之诉不符合法定的起诉条件，本案不进入实体审查。且严国强等五人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，对以上证据材料，本院不予采纳。综上，一审法院裁定驳回上诉人严国强等五人的起诉处理正确，于法有据，应予以维持。上诉人的上诉理由均缺乏理据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年六月二十八日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳