四川省广安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川16行终81号 上诉人（原审原告）广安市发兴农贸服务有限责任公司（以下简称发兴农贸公司）。住所地：四川省武胜县沿口镇下东街。 法定代表人朱兴友，经理。 被上诉人（原审被告）武胜县综合行政执法局。住所地：四川省武胜县沿口镇人民北路146号。 法定代表人蒲晓义，局长 委托代理人徐涛，武胜县综合行政执法局工作人员。 委托代理人龚跃武，北京大成（成都）律师事务所律师。 上诉人发兴农贸公司因城综行政强制决定一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，2005年8月1日，朱兴友与案外人杨新民等人签订了房屋买卖合同，合同约定将武胜县发兴农贸市场经营、所有权及市场内B幢一、二楼C、D栋之间的大棚、公厕转让给朱兴友。2005年12月26日，朱兴友在此基础上成立了广安市发兴农贸服务有限责任公司，经营范围为摊位出租及市场管理服务。发兴农贸市场C栋和D栋之间的彩钢棚，未取得规划建设许可。被告经调查后，于2019年11月29日向原告作出《限期拆除告知书》【武综限拆告字（2019）第1129002号】，告知其违法事实、拟作出的具体行政行为、法律依据，同时告知原告享有陈述、申辩的权利。原告认为搭建彩钢棚时并未违反法律、法规的强制性规定，且原告在购买市场时C栋和D栋之间的彩钢棚已经建成，据此原告于2019年12月3日向被告申请听证，12月20日，被告依法组织听证，12月24日被告作出武综限拆字（2019）第122401号限期拆除决定书。认为原告发兴市场C栋与D栋之间违法搭建彩钢棚行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，限原告7日内自行拆除违法建筑，逾期强制拆除。 同时查明：朱兴友所购买的武胜县，系案外人杨新民于2002年1月27日从武胜县燃料建材有限责任公司资产处置领导小组购买，当时合同上没有Ｃ栋与Ｄ栋之间的彩钢棚。 原审认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”及《四川省城市管理综合行政执法条例》第四条“城市管理综合行政执法部门（以下简称执法部门）是市县人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，依法履行职责，并承担相应的法律责任。”的规定，被告武胜县综合行政执法局具有对辖区内的城市管理的行政职责，有权对未经批准搭建的临时建筑物、构筑物行为行使行政处罚权，是适格被告。 被告作出的决定事实是否清楚问题。本案中，被告提供了现场检查（勘验）记录、《武胜县住房和城乡建设局关于发兴市场C、D栋之间彩钢棚规划审批情况的说明》、《买卖房屋合同》以及询问笔录等，以证明发兴市场C、D栋之间彩钢棚系违建的事实。原告认为搭建彩钢棚时没有违反《中华人民共和国城乡规划法》，在购买市场时C栋和D栋之间的彩钢棚已经建成。尽管搭建彩钢棚不是原告，但原告的法定代表人朱兴友与案外人签订房屋买卖合同时，已包含了涉案彩钢棚，该彩钢棚的权利义务已转移给原告，由原告对该彩钢棚进行维修、管理，由于搭建彩钢棚的违法事实一直存在，且未消除。故，被告作出的决定事实清楚，证据确凿。 被告作出的决定程序是否合法问题。被告在作出限期拆除决定前，履行了调查、告知、听证等程序，作出决定后送达了相关法律文书，故，被告作出决定的程序合法。 被告作出的决定适用法律、法规是否正确问题。原告称《中华人民共和国城乡规划法》实施时间为2008年1月1日，原告彩钢棚的修建时间在此以前，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚系适用法律错误。由于原告的彩钢棚搭建时间在2002年至2005年之间，根据当时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”、第四十条“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”的规定，原告的彩钢棚没有相应的建设工程规划许可手续，应予限期拆除或者没收。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”也做了相应规定。由于原告违反了上述规定，且未消除，因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定作出的限期拆除决定并无不妥。故，被告适用法律、法规正确。 综上，被告作出的限期拆除决定，事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，对原告的主张依法予以驳回。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回发兴农贸公司的诉讼请求。 上诉人发兴农贸公司上诉称，本案行政执法主体无法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”的规定，本案的行政执法主体，应当是《中华人民共和国城乡规划法》规定的城乡规划主管部门。武胜县综合行政执法局是独立执法还是代武胜县城乡规划局作出的涉案行政处罚，不明确。武胜县综合行政执法局认定事实不清。即上诉人于2005年8月1日，购买杨新民的武胜发兴农贸市场时，涉案彩钢大棚已经建成。事实的“违法”时间点，被上诉人没有查清，没有认定，一审法院代被上诉人调查取证，不符合法律规定。武胜县综合行政执法局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，应认定处罚无效。武胜县综合行政执法局的行政处罚决定引用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，未引用《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条的规定，一审法院代为引用，未中立裁判。请求撤销原判和武胜县综合行政执法局的限期拆除决定。 被上诉人武胜县综合行政执法局辩称，一、他局具有作出案涉行政行为的行政职权。《中华人民共和行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《四川省城市管理综合行政执法条例》第四条规定，城市管理综合行政执法部门是市县人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，依法履行职责，并承担相应的法律责任。根据前述法律、地方性法规的相关规定，他局作为武胜县城市综合执法部门，具有对辖区内城市管理的行政职权，有权对未经批准搭建的临时建筑物、构筑物的行为给予行政处罚，有权作出案涉限期拆除决定的行政职权。二、他局认定事实清楚且适用法律正确。他局通过调查收集证据证实沿口镇发兴市场C栋和D栋之间彩钢棚系未取得建设工程规划许可证进行的建设，属于违建行为。上诉人系发兴市场C栋和D栋之间彩钢棚实际维护、管理和使用人。需要强调的是，该违法搭建彩钢棚的行为和事实一直存在。基于查实的事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款（在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证）以及第六十四条（未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除）之规定，他局作出限期拆除的决定，属于适用法律正确。三、他局作出案涉限期拆除决定书的程序合法。在经过调查取证后，他局向上诉人作出《限期拆除告知书》【武综限拆告字（2019）第1129002号】，告知其违法事实、拟作出的具体行政行为、法律依据，同时告知上诉人享有陈述、申辩和听证的权利。他局应上诉人的申请组织召开了听证。最后，他局依据查证的事实和法律规定，向上诉人作出案涉限期拆除决定书，并告知上诉人有复议和诉讼的权利。因此，他局作出案涉限期拆除决定书的程序合法。综上所述，他局认为一审法院作出（2020）川1603行初103号行政判决认定的上述事实清楚、证据充分，适用法律正确，依法应予以维持。相反，上诉人的上述理由缺乏事实和法律依据，不能成立。请求依法判决驳回上诉人的上诉请求。 原审证据，以随案移送本院。本院认定的案件事实与一审认定的案件事实一致。 本院认为，行政机关作出行政强制决定，应当具有法定的职权，行政强制决定应当合法。本案讼争的焦点是被上诉人的行政执法主体资格是否适格；作出的行政强制决定是否合法；一审判决是否合法。 关于被上诉人武胜县综合行政执法局的主体资格是否合法的问题。行政主体的行政权，来源于法律、法规、规章的授权。被上诉人武胜县综合行政执法局是否具有本案所涉的行政执法权，同样应依据法律、法规、规章的授权。按照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”的规定，地方各级人民政府在经省人民政府批准后，可以决定由一个行政机关实施有关行政机关的行政执法权。按照《四川省城市管理综合行政执法条例》第四条“城市管理综合行政执法部门（以下简称执法部门）是市县人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，依法履行职责，并承担相应的法律责任。”的规定，作为城市综合执法机关的武胜县综合行政执法局是城市秩序管理的执法机关，具有对辖区内的城市进行管理的行政职责，可以经批准行使住建规划法律、法规规定的相关权利，有权对未经批准搭建的临时建筑物、构筑物行为行使行政强制决定权。因此，被上诉人是本案适格行政主体。上诉人认为被上诉人不具有本案行政主体资格的观点，与法律事实不符，本院不予认可。 关于被上诉人作出的行政强制决定是否合法问题。涉案行政强制决定的合法性，决定于事实认定是否清楚，证据是否确凿；行政程序是否合法，适用法律是否正确。 事实认定是否清楚，证据是否确凿的问题。被上诉人认定上诉人在发兴农贸市场C、D栋之间搭建彩钢大棚的事实，有现场勘查、影像资料、询问笔录、房屋买卖合同、大棚改建合同、武胜县住建局说明等证据证明，认定事实清楚，证据确凿。 行政程序是否合法的问题。被上诉人在本案行政强制决定中，履行了立案受理、事实调查、证据收集、听证告知、举行听证、作出决定、送达法律文书的职责，程序合法。 适用法律是否正确的问题。被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，认定上诉人的大棚未经办理行政审批，属于违法建（构）筑物，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出限期拆除的行政强制决定，适用法律并无不当，行政强制决定具有合法性。但是拆除该大棚，损害摊位商户、消费者的公共利益。因此，被上诉人的行政强制决定明显不当，不具有合理性，依法应予撤销。 关于一审判决是否合法问题。一审法院接收上诉人的起诉状后，履行了立案受理，权利义务告知，公开开庭审理，作出行政判决，送达法律文书的法定职责和义务，审判程序合法；认定上诉人的大棚属于违法建筑的事实，有被上诉人提供的现场勘查、影像资料、询问笔录、房屋买卖合同、大棚改建合同、武胜县住建局说明等证据证明，认定事实清楚，证据确凿；但未考虑拆除大棚对公共利益的损害，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出本案判决，适用法律错误。 综上所述，被上诉人作出的行政强制决定合法，但明显不当。一审判决认定事实清楚、证据确凿，审判程序合法，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初103号行政判决； 二、撤销被上诉人武胜县综合行政执法局武综执限拆字（2019）第122401号限期拆除决定； 三、责令被上诉人武胜县综合行政执法局重新作出行政决定。 案件受理费50元，由被上诉人武胜县综合行政执法局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 冯烈钢 审 判 员 叶官清 二〇二〇年六月三十日 法官助理 王 茗 书 记 员 吴 娇 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。