云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云06行终84号上诉人（原审原告）刘顺有，男，汉族，1962年12月6日出生，住巧家县。委托代理人魏国江，云南泓佩律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）巧家县自然资源局。住所地：云南省巧家县过境路东侧。法定代表人王吉忠，局长。上诉人刘顺有因被上诉人巧家县自然资源局土地行政处罚一案，不服云南省昭通市昭阳区人民法院（2019）云0602行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，上诉人刘顺有的委托代理人魏国江向本院提交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实是：原巧家县国土资源局经2017年度土地卫片执法检查发现，在巧家县老店镇治乐村熊家村社存在违法占地修建建筑物的行为，后经调查确定违法占地修建建筑物的人系原告刘顺有。2017年8月23日，原巧家县国土资源局向原告刘顺有下发了巧国土资责停字（2017）19号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止占用土地修建民心机动车驾驶培训学校的行为，听候处理。2018年4月27日，原巧家县国土资源局经过2017年度土地卫片290号图斑发现，原告并未停止其违法行为和消除违法状态。同年4月28日，原巧家县国土资源局予以立案调查。2018年5月，原巧家县国土资源局聘请昆明地信科技咨询服务有限公司巧家分公司对原告涉嫌非法占用土地进行测量，测量结果为：原告非法占用的土地面积共计6709.03平方米。2018年7月7日，巧家县老店镇人民政府及原巧家县国土资源局在该宗违法用地内粘贴了《限期拆除（清理）通知书》、《责令停止违法行为通知书》，限期原告自行拆除相关违法建筑，但原告刘顺有一直未予以拆除。2018年11月22日，原巧家县国土资源局作出巧国土资罚告（2018）7号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并告知原告接到本告知书之日起三个工作日内提出书面陈述或申辩意见、听证申请。2018年11月29日原告刘顺有在收到上述文书后向原巧家县国土资源局提交了其与熊方虎、李世民、王朝会、王登忠等人及治乐村民委员会签订的协议，巧家县民心机动车驾驶培训有限公司《营业执照》、《投资项目备案证》等证据，欲证实其所用土地的来源合法及占用土地的合法性，但未被原巧家县国土资源局予以采纳。2018年12月27日，原巧家县国土资源局作出巧国土资罚决字［2018］7号《行政处罚决定书》，决定“一、责令刘顺有停止违法用地行为；二、对刘顺有未经批准、非法占用的6709.03平方米土地处以10元／平方米的罚款，罚款总计67090.3元；三、责令刘顺有30日内拆除其在巧家县非法占用的土地上修建的6709.03平方米违法建筑和其他设施，并恢复土地原状”。2019年1月15日原告刘顺有签收了该《行政处罚决定书》，后向原巧家县国土资源局提交了缓期三个月缴纳罚款的《申请》。因巧家县进行机构改革，2019年4月19日起将原巧家县国土资源局所属巧家县土地执法大队、巧家县不动产登记中心、巧家县土地储备交易中心、16个乡镇国土资源管理所、原县住房和城乡规划建设局所属巧家县城乡规划管理所的职权交由巧家县自然资源局统一行使。2019年6月14日，被告巧家县自然资源局作出巧自然资罚催（2019）1号《履行行政处罚决定催告书》，催告原告刘顺有自觉履行处罚决定，并于同日送达给原告。原告不服，于2019年6月25日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销巧国土资罚决字［2018］7号《行政处罚决定书》。原审法院认为，1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。原巧家县国土资源局作为巧家县的土地行政主管部门,依法对巧家县范围内违反土地管理法律、法规的行为进行监督处理,故其具有对土地违法行为进行行政处罚的职权，其作出的巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》主体适格。后因机构改革，原巧家县国土资源局变更为巧家县自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。故在原巧家县国土资源局因机构改革已终止的情况下，承受其权利义务的巧家县自然资源局有权向原告刘顺有下发巧自然资罚催（2019）1号《履行行政处罚决定催告书》并作为本案被告参加诉讼。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，第四十四条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”。本案中，涉案土地用途为设施农用地、旱林地，性质为农民集体土地。根据原告刘顺有提交的证据可以确定，与熊方虎、李世民、王朝会、王登忠等人及治乐村民委员会签订用地协议的系原告刘顺有，巧家县民心机动车驾驶培训有限公司的类型为“自然人独资”的有限责任公司，故原巧家县国土资源局认定刘顺有为290号图斑中违法建筑的修建人的事实清楚。原告刘顺有在该集体土地上建设驾校的行为，并非法律规定的兴办乡镇企业或村民建设住宅行为，也非公共设施或公益事业建设行为，故应按照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理农用地转用审批手续。原告在未按照法律规定办理农用地转用审批手续的情况下，擅自将农用设施地用于修建驾校的行为构成了未经批准非法占用土地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。”故原巧家县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。3、根据国土资源部下发的《国土资源违法行为查处工作规程》第4.6规定，查处国土资源违法行为的基本流程为：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证…（13）《责令停止违法行为通知》、《行政处罚决定书》等。本案中，原巧家县国土资源局对本案原告刘顺有进行的行政处罚遵循了上述程序。但根据《国土资源违法行为查处工作规程》第12章第5节规定:“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外”。原巧家县国土资源局于2018年4月28日立案调查，但其作出处罚决定的时间为2018年12月27日，从立案查处到作出处罚决定已长达8个月之久，且并未提交任何部门同意延期处理的依据，故其作出该处罚决定程序违法。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，故原巧家县国土资源局作出的《行政处罚决定书》虽程序违法，但其导致的后果是违法占用土地的行为未及时被予以处罚，如因此而将该处罚决定予以撤销，必将导致损害国家的利益。同时该行政处罚程序违法的事实，其并未损害原告刘顺有的合法权益，故为及时制止原告违法占地的行为，维护国家利益，原审法院认为依法应不予撤销。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定,判决:一、确认原巧家县国土资源局作出的巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》程序违法；二、驳回原告刘顺有的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告刘顺有负担。上诉人刘顺有上诉称：1、巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》程序严重违法。一是处罚对象错误，上诉人只是该处罚决定所涉土地的承租人，但实际使用人是巧家县民心机动车驾驶培训有限公司，刘顺有和驾校属于两个民事主体，故处罚对象应是两个；二是执法人员唐璨不具备执法资质；三是作出行政处罚决定严重超期。2、巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》中的罚款部分适用法律错误，罚款数额过高。3、一审判决认为撤销巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》会导致国家利益、公共利益造成巨大损失没有事实依据。请求撤销一审判决，撤销巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》。被上诉人巧家县自然资源局答辩称，根据刘顺有在签订土地租赁合同、养猪场地及自有土地时均使用的是其个人信息，故未将民心驾校列为被处理人；对执法人员执法资格是因刘顺有对一审当庭提供的执法证复印件认为看不清楚而提出异议，并非没有执法资格，已重新作了补充，执法调查均有二人以上参加；超期作出处罚决定是因刘顺有长期不配合、居无定所，后又被刑事处罚而在期间内无法送达所致；本案系昭通市十大土地违法案，涉案土地面积双方认可，并经第三方勘界确认，罚款系按《土地执法规程》的最低标准核定的处罚金。因此，被答辩人刘顺有未经有权机关批准、监管部门报备而使用土地的违法行为依法应予以处罚，请求驳回刘顺有的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。综合诉辩双方主张，本案的争议焦点是：巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》程序是否违法，罚款数额是否恰当，一审判决不撤销该行政处罚决定，并驳回刘顺有的诉讼请求是否恰当。本院认为，关于巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》程序是否违法的问题。首先，刘顺有一审中提交的与李世民、王朝会、王登忠等人签订用地协议的人系刘顺有本人，与治乐村民委员会签订用地协议的虽然是巧家县民心机动车驾驶培训有限公司，但该公司的类型为“自然人独资”的有限责任公司，法定代表人为刘顺有，可见，案涉土地的实际使用人及该土地上的违法建筑的修建人均是刘顺有，原巧家县国土资源局认定刘顺有违法占地修建建筑物，以其为处罚对象作出行政处罚并无不当。其次，原巧家县国土资源局按照《国土资源违法行为查处工作规程》规定的程序对刘顺有进行行政处罚，执法人员郑万勇持有国土资源执法监察证，唐璨持有云南省人民政府颁发的云南省行政执法证，该执法证注明执法主体为巧家县国土资源局、执法类别为国土资源、执法区域为巧家县、有效期为2017年12月至2021年12月，且在执法调查过程中均向当事人出示表明身份，唐璨的执法证虽不是国土资源执法监察证，但并非没有执法主体资格。最后，原巧家县国土资源局在执法过程中，于2018年4月28日立案调查后，未按照《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5:“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外”的规定，在立案之日起六十日内作出处罚决定，也未提交批准延长办理期限的相关依据，从立案到作出处罚决定长达八个月之久，因此，原巧家县国土资源局作出巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》的程序违法。关于巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》确定的罚款数额是否恰当的问题。本案中，刘顺有未经批准、非法占用的土地面积为6709.03平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，原巧家县国土资源局按10元/平方米计算，对刘顺有处以67090.3元的罚款，符合法律规定，并无不当。关于一审判决不予撤销巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》，驳回刘顺有诉讼请求是否恰当的问题。虽然巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》确实存在超过法定期限作出处罚决定的程序违法问题，但刘顺有未经批准非法占用土地的违法行为依法应予查处，原巧家县国土资源局对其作出处罚决定的程序轻微违法，并未损害刘顺有的合法权益，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”规定，原巧家县国土资源局作出的巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》违法，但应不予撤销。一审判决不予撤销巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》的处理结果恰当，应予维持；但一审判决以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”规定以及判决驳回刘顺有的诉讼请求不当，应予以纠正。综上，巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确，虽存在程序轻微违法，但对刘顺有的权利不产生实际影响，一审判决确认该行政处罚决定程序违法，并不予以撤销的处理恰当，应予维持；但一审判决以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定以及判决驳回刘顺有的诉讼请求不当，属适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人刘顺有的上诉理由不成立，对其上诉主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：一、维持云南省昭通市昭阳区人民法院（2019）云0602行初88号行政判决第一项，即“确认原巧家县国土资源局作出的巧国土资罚决字[2018]7号《行政处罚决定书》程序违法”；二、撤销云南省昭通市昭阳区人民法院（2019）云0602行初88号行政判决第二项，即“驳回原告刘顺有的诉讼请求”。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘顺有承担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  陆 瑜审判员  吴蔚秋二〇二〇年六月十日书记员  张贵林