湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初8号原告张思政，男，1977年4月13日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人黄浩，湖南人和律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处，住所地湖南省汉寿县辰阳街道辰阳北路。负责人梅阳，该街道办主任。委托代理人童成强，男，该街道办工作人员，代理权限为特别授权代理。原告张思政与被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处（以下简称辰阳街道办）行政协议及行政赔偿一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，于2020年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月8日公开开庭审理了本案。原告张思政及其委托代理人黄浩，被告辰阳街道办委托代理人童成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月10日，辰阳街道办与张思政签订《汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”房屋拆除奖补协议》（以下简称《奖补协议》），奖补协议约定：拆除张思政所有的座落于汉寿县席家咀社区166.6平方米的主体房屋、63平方米的偏房、6平方米的围墙、49.8平方米的水泥坪；拆除的奖补项目及金额为主体房屋80528.32元、其他附属物奖补金额3028元、搬迁费2000元、提前签约奖4027元、提前腾空倒房奖2416元，共计92000元。原告张思政诉称，2018年10月10日，被告强迫原告在《奖补协议》的打印件上签字，后原告房屋被被告强拆。原告另行购买地基申请建房时，被告不予办理。被告对原告房屋仅补偿92000元，与原告委托湖南公立价格评估咨询有限公司评估的房屋价值410596元相差甚远。原告认为被告的行为存在以下几个方面的违法：一、被告不具备主体资格。房屋征收与补偿工作的主体是市、县人民政府，被告无权与原告签订房屋征收补偿协议，亦无权拆除原告房屋。二、被告的行为违反了国务院590号文第八条的规定，只有因公共利益的需要才能征收房屋。三、原告的房屋是合法建筑物，按照“打非拆违”的拆除奖补方案来补偿原告是错误的。故诉至法院，请求法院判决：一、确认被告与原告签订的汉寿县蔬菜产业园《奖补协议》无效；二、被告赔偿原告的经济损失318596元，三、被告支付原告鉴定费、聘请的律师费、差旅费等5000元。原告张思政向本院提交了以下证据：1、原告身份信息，拟证明原告主体资格；2、国有土地使用证，拟证明原告的房屋为合法建筑；3、《奖补协议》，拟证明该协议无效，仅对原告补偿92000元；4、评估报告，拟证明原告房屋价值为410596元。被告辰阳街道办辩称，原告与被告自愿签订涉案《奖补协议》，被告依照协议按时兑现了全部协议内容，无任何未按照约定履行或变更、解除协议的行为，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原告要求确认《奖补协议》无效，无事实和法律依据。汉寿县人民政府为了蓄滞洪区的正常运行，维护公共利益需求，保护公民生命、财产安全，对蓄滞洪区应拆除而未拆除残留的建筑物实施拆除，实施主体是汉寿县人民政府，工作主体是辰阳街道办事处。涉案协议的签订没有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项规定的以欺诈、胁迫手段订立合同以损害国家利益的情形。三、原告以申请确认协议无效的合法形式，掩盖非法占有国家资金的目的，不应得到法律支持。本案涉案房屋在蓄滞洪区，该区域的房屋已于2000年4月26日前进行集中安置品补，原告所诉涉案房屋是通过非法交易买的代道红已进行安置品补应拆除而未拆除的房屋。被告与原告签订《奖补协议》是为全面落实蓄滞洪垸正常运行的政策，清除公共利益的隐患，尽量促进平衡，采取参照“常政发[2015]2号”文件给予的适当奖励，并非是对涉案房屋的征收、拆迁行为，更不能依照《国有土地房屋征收补偿条例》对涉案房屋重复补偿而损害国家利益。四、根据国家赔偿原则，只有国家机关和工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益才予以赔偿，被告不存在违法侵犯原告合法权益的情形。被告辰阳街道办向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、中发【1998】15号文件；2、湘发【1998】17号文件；3、国务院第286号令及附录；拟证明围堤湖垸为蓄滞洪区，1998年10月20日至2000年5月27日围堤湖蓄滞洪区搬迁安置的政策法规依据；第二组证据：湘平建办字【2000】第1号文件及常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划表，拟证明围堤湖垸为单退垸（退居不退耕）其居民应迁出的事实情况；第三组证据：1、汉政【2000】54号文件；2、移民建镇G块农户建房平面图；3、辰阳街道席家嘴社区证明二份；4、戴道宏证明及身份证复印件；拟证明张思政所称涉案房屋，已按上级文件要求进行搬迁，并获补偿和已划拨宅基地的客观事实；第四组证据：汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”实施方案，拟证明“打非拆违”主体是汉寿县人民政府的客观事实；第五组证据：湘政发[2002]3号文件，拟证明平退垸内移民旧房应全部拆除，实施平退的堤垸内永久性冻结建房用地审批；第六组证据：《奖补协议》及统计表，拟证明拆除房屋给予适当奖补依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据，质证意见如下：对第一、二组证据无异议。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为汉政[2000]54号文件是汉寿县人民政府向上级部门的一份请示报告，没有产生行政效力；两份证明恰恰证明了被拆除房屋为原告所有以及被告以奖补协议的形式掩盖其进行拆迁安置行为的非法目的和违法拆迁的事实。对第四组证据的真实性、合法性、关联性有异议，认为该方案没有进行公示或对原告进行告知，原告无从知道其真实性。对第五组证据的真实性、合法性及关联性无异议，但认为达不到其证明目的。对第六组证据的真实性、关联性没有异议，对合法性及证明目的有异议。被告对原告提交的证据，质证意见如下：对证据1无异议。对证据2的真实性、关联性有异议，认为原件有涂改，登记的名字为代道红，与原告无关，且该土地使用证是93年颁发，结合被告提交的第一、三组证据，政府已经对该区域的房屋进行集中补偿和宅基地划拨的事实，该份证据的真实性应当以在政府部门登记备案的登记簿为准。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能达到其证明目的。对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为房屋的性质、区域等记载均违背客观事实，评估属于原告本人单方委托，不具备法律效力。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3，被告对其真实性无异议，本院予以确认。原告提交的证据2被告对真实性提出异议，本院认为，该份证据能够证明1993年9月21日，原汉寿县国土管理局对位于围堤湖大杨村八组的房屋颁发了汉国用（93）字第01276号《国有土地使用证》，该证载明土地使用者为“代道红”的事实，本院对此予以确认。原告提交的证据4，被告提出异议，本院认为该证据能够证明张思政自行委托评估公司对涉案房屋予以评估的事实，本院对该事实予以确认。被告提交的第一、二、五、六组证据，原告对其真实性无异议，本院予以确认。被告提交的第三、四组证据，内容客观真实，来源及形式合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。经审理查明，位于汉寿县辰阳街道席家咀社区（蓄洪垸内）的涉案房屋始建于1993年，建房时的地名为汉寿县围堤湖乡大杨中心村，该地名现称汉寿县辰阳街道席家咀社区，系案外人戴道宏修建，1993年9月21日，原汉寿县国土管理局为其颁发了汉国用（93）字第01276号《国有土地使用证》，载明土地使用者为“代道红”。1999年左右，因围堤湖属于国家蓄滞洪区，需要将该区域内的村民进行移民搬迁，并拆除该区域内的房屋，戴道宏所修建的上述涉案房屋在该区域范围内。2000年4月26日，汉寿县人民政府办公室出台汉政［2000］54号文件，申请调整1999年移民搬迁计划为3057户。2000年9月28日，湖南省平垸行洪移民建镇工作领导小组办公室下发湘平建办字［2000］第1号文件，下达常德市1999年度平垸行洪移民建镇实施计划通知，确定平垸行洪移民建镇实施计划，其中汉寿县需搬迁的垸内户数为3057户。在进行移民搬迁时，汉寿县人民政府及相关职能部门对戴道宏的上述房屋依据政策进行了补偿，并在另行划拨宅基地对该户进行集中安置。因当时汉寿县人民政府未及时拆除该涉案房屋，戴道宏于2010年将涉案房屋出售给张思政，房屋的房产证原件现由张思政持有。2018年10月10日，原告张思政与辰阳街道办签订《奖补协议》，协议约定：辰阳街道办组织拆除张思政位于汉寿县辰阳街道席家咀社区（蓄洪垸内）的房屋及附属物，辰阳街道办给予张思政奖补金额共计92000元。张思政领取了《奖补协议》中约定的款项，涉案房屋现已被拆除。2018年10月16日，张思政委托公立评估公司对涉案房屋进行评估，公立评估公司以公开市场价值为标准，评估涉案房屋及附属设施价格为410596元。张思政认为被告与其签订涉案《奖补协议》侵犯了其合法权益，故诉至法院，提出前述诉请。另查明，涉案《奖补协议》签订前，汉寿县蔬菜产业园打非拆违指挥部于2018年9月17日发布《关于汉寿县蔬菜产业园“打非拆违”的通告》，该通告载明：此次打非拆违的范围为以围堤湖蓄洪垸汉仓路为中轴向两厢各延伸500米，南从大阳堤起，北至抗旱渠道止，此范围内的非法违规建筑一律拆除；打非拆违期限是2018年9月17日起至2018年10月15日止，此期间对自行拆除非法违规建筑的户主予以奖补，逾期不拆者将依法处置……。还查明，本案涉及的戴道宏与“代道红”系同一人。本案的争议焦点为辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》是否合法、有效。本院认为，辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》合法、有效。一方面，根据《湖南省人民政府关于进一步做好平垸行洪退田还湖移民建镇工作的通知》第一条第四项的规定，各级人民政府应加强堤垸平退后的管理，杜绝移民返迁，防止外地盲流和不法分子潜居。辰阳街道办为了实现对其辖区内堤垸平退后的管理，清除行洪障碍，保证洪道畅通，有权与该区域内的居住人签订搬迁奖励补偿协议，该协议具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议。因涉案房屋位于国家蓄滞洪区内，1999年左右，汉寿县人民政府根据平垸行洪、移民建镇的上级文件精神，对涉案房屋的原所有人戴道宏进行了移民安置补偿，移民安置补偿后戴道宏随即丧失了涉案房屋的所有权，汉寿县人民政府及其职能部门即有权拆除涉案房屋。虽然汉寿县人民政府及其职能部门未能及时拆除涉案房屋有不当之处，但张思政本身作为蓄洪区内的居民，应当知道该区域内的房屋是不能进行买卖及居住的，其自身过错责任更为明显。辰阳街道办考虑张思政买受涉案房屋的实际情况，经双方协商参照农村集体土地征收的标准达成《奖补协议》并拆除涉案房屋，并未违反法律、行政法规的禁止性规定。张思政称其签订《奖补协议》时受到胁迫，但其无证据证明。因此，从《奖补协议》签订的主体、内容、目的来看，该《奖补协议》无明显不当。另一方面，根据签订《奖补协议》时生效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条规定，国家征收土地是指建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，经审批后依法启动土地征收程序。本案中，涉案房屋占用范围内的土地未办理农用地转用审批手续，汉寿县人民政府及相关职能部门亦未实施土地征收行为。因此，辰阳街道办与张思政签订的《奖补协议》不是土地征收补偿协议，而是辰阳街道办为进一步加强对蓄洪区管理，处理平垸行洪、移民建镇引发的遗留问题与蓄洪区内的实际居住人达成的《奖补协议》。被告无需根据《土地管理法》规定的征收程序、征收标准对涉案房屋实施征收。综上所述，被告汉寿县人民政府辰阳街道办事处与原告张思政签订的《奖补协议》合法、有效，不存在无效情形，原告张思政的诉讼请求和理由无事实、法律依据。本院根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，向原告张思政释明其可以依法变更诉讼请求，原告张思政拒绝变更。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告张思政的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张思政负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审  判  长 周元梅人民 陪 审员 蒋 英人民 陪 审员 杨桂花二〇二〇年六月三日法官助理陈阿妍书记员(兼) 陈阿妍附相关法条：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。