福建省漳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽06民终1096号 上诉人（原审原告）：南靖县山城镇人民政府，住所地福建省南靖县山城镇人民路5号，统一社会信用代码：11350627003923011T。 法定代表人：余智勇，镇长。 委托诉讼代理人：林景川，福建南州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈伟鹏，福建南州律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）：南靖忠南大酒店有限公司，住所地福建省南靖县山城镇荆南路，统一社会信用代码：9135062769900387X2。 法定代表人：张源良，董事长。 委托诉讼代理人：储愿新，男，1977年5月14日出生，汉族，系公司法务，住安徽省安庆市岳西县。 被上诉人（原审被告）：福建申龙房地产有限公司，住所地福建省南靖县山城镇荆南路，统一社会信用代码：91350627569297910X。 法定代表人：刘水源，董事长。 委托诉讼代理人：张瑾瑾，女，1968年9月28日出生，汉族，系公司员工，住福建省厦门市湖里区。 上诉人南靖县山城镇人民政府（以下简称“山城镇政府”）因与被上诉人南靖忠南大酒店有限公司（以下简称“忠南公司”）、福建申龙房地产有限公司（以下简称“申龙公司”）合同纠纷一案，不服福建省南靖县人民法院（2019）闽0627民初2400号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人山城镇政府的委托诉讼代理人林景川与被上诉人忠南公司的委托诉讼代理人储愿新及被上诉人申龙公司的委托诉讼代理人张瑾瑾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 山城镇政府上诉请求：撤销一审判决，发回重审或者直接改判支持山城镇政府一审的全部诉讼请求，一、二审诉讼费由忠南公司、申龙公司负担。事实及理由：一、本案没有超过诉讼时效。本案双方关于返还出让金的行为，因违反法规、政策而无效，该行为自始无效，不存在一审认定的诉讼时效问题。本案双方关于返还土地出让金行为，属于“先征后返”形式变相减免土地出让收入行为，违反了国务院办公厅《关于规范国语土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）的规定，应认定无效。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定国有土地必须以出让等有偿方式取得，“先征后返”形式变相减免土地出让收入的做法，是规避法律关于土地出让金必须按出让合同支付以及缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后方可使用土地的规定的行为。因此本案地价款“先征后返”违反了该规定，应为无效。退一步讲，假如该行为有效，因忠南公司违约行为截止目前仍然存在，山城镇政府有权随时起诉，根本不存在诉讼时效问题。二、忠南公司、申龙公司存在严重违约行为，应当返还土地出让金。忠南公司、申龙公司至今仍未按照合同约定以及优惠政策、《意见》和《实施细则》、《国有建设用地使用权出让合同》的相关约定建成相关的酒店建设项目。其所建的酒店如今已成“烂尾楼”，停工多年，根本不具备对外营业的能力。签订合同时的相关负责人被认定存在受贿行为，其行为损害了国家利益，且上述合同属于以合法形式掩盖非法目的，双方关于返还土地出让金的行为违反了法律、政策而无效，忠南公司、申龙公司应当返还1804.728万元。 忠南公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉解释一》第四条规定确认合同无效应当以法律行政法规为依据。忠南公司已经按合同约定全额缴纳出让金，不存在土地管理法第54、55条规定，根据土地管理法第55条规定，土地有偿使用费30%上交中央财政，山城镇政府以基础设施费支付忠南公司款项是资助行为，专项扶持不存在违规。忠南公司亦不存在违约行为，忠南公司及实际控制人与山城镇政府并没有签订合同，山城镇政府关于运营税费奖励规定的优惠政策，忠南公司并未享受，显然不存在任何违约行为。山城镇政府的诉讼请求也已超过诉讼时效。 申龙公司答辩陈称，与忠南公司意见一致。 山城镇政府提出诉讼请求：1、确认山城镇政府返还给忠南公司、申龙公司的土地出让金1804.728万元的行为无效；2、忠南公司、申龙公司共同连带向山城镇政府返还违规拨付的土地出让金1804.728万元，并支付从2014年8月31日起至实际返还上述款项之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息。3、忠南公司、申龙公司承担本案的诉讼费用。 一审法院查明，2009年4月8日,山城镇政府作为甲方与赖雪凤作为乙方签订了《投资协议书》,由乙方在南靖县山城镇创办独资企业，企业名称为忠南公司，生产经营范围为酒店建设经营，投资总额为1200万美元，注册资本为710万美元，经营年限为50年。 中共南靖县委、南靖县人民政府于2009年1月6日出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》（靖委发[2009]3号）（以下简称：若干意见），该意见第（九）条关于用地的有关规定：......，地价可按前期开发成本价收取（开发成本价包括征地、赔青、拆迁、安置的费用），对全县旅游业具有带动作用的重大旅游项目，还可实行“一事一议、特事特办”。第（十）条是关于税费补贴的有关规定。2010年4月15日，中共南靖县委办、政府办出台《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》（靖委办[2010]19号）（以下简称：实施细则），实施细则对旅游项目补助和奖励兑现、土地成本价、税费优惠政策等进行了规定。 2010年1月21日，忠南公司注册成立，其实际控制人是赖雪凤。2010年7月7日，忠南公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2010－33号宗地面积29073平方米,出让价2311万元；受让人同意在本合同项下宗地范围内同步修建下列工程配套，并在建成后无偿移交给政府：市政配套设施；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年6月25日之前开工，在2012年12月31日之前竣工等内容。2010年11月26日，南靖县人民政府召开政府常务会议，就忠南大酒店建设的有关事宜进行了研究，并出具了[2010]9号常务会议纪要，该纪要明确：1、忠南大酒店建设用地（地块编号：G2010－33号）协议地价按前期开发成本每亩19.618万元收取。2、配套商住用地26.78亩（地块编号：G2010－35号），摘牌价每亩69.354万元，其中已归其所有的6.4641亩土地出让金仍按原确定每亩15.323万元收取，除此之外的面积均按摘牌价每亩69.354万元收取。 2011年3月8日，申龙公司注册成立。2012年11月20日，申龙公司与南靖县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：G2010－35号宗地面积17812平方米,出让价1853万元；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月20日之前开工，在2017年1月19日之前竣工等内容。 2010年6月4日和2010年8月25日，忠南公司支付G2010－33号地块的土地出让金460万元和1851万元。2010年6月4日和2010年8月25日，忠南公司支付G2010－35号地块的土地出让金371万元和1482万元。2010年12月15日，忠南公司向相关单位提出申请，要求返还上缴土地出让金用于基础设施配套资金1804.728万元。2011年4月1日，南靖县财政局向南靖县人民政府书面请示，建议由财政从国库基金中拨付1804.728万元给忠南公司，用于基础设施配套建设。南靖县财政局于2011年4月12日支付给忠南公司1000万元，于2012年1月18日又支付804.728万元。 忠南公司在取得的地块上进行酒店建设，根据照片显示，该酒店已封顶并进行了外装修，但至今未营业。2015年8月7日，忠南公司取得土地所有权证。 庭审中，山城镇政府确认南靖县财政局没有向忠南公司发出要求退回返还的土地出让金的通知，忠南公司也确认未收到该通知。 一审法院认为，山城镇政府与赖雪风签订的协议书，属双方真实意思表示，合法有效。G2010－33号地块的国有建设用地使用权由忠南公司竞得，而G2010－35号地块的国有建设用地使用权由申龙公司竞得，忠南公司已按规定全部交纳了上述两个地块的土地出让金。政府在全额收取了土地出让金后，为履行承诺，在履行了审批手续后，将挂牌底价与协议地价之间的差额，全额支付给忠南公司，作为基础设施配套建设的补助，符合若干意见和实施细则的规定，也符合政府为招商引资、扶持项目建设的合同目的。山城镇政府提出忠南公司未按协议书约定建成三星级酒店，已构成违约，因若干意见和实施细则规定违约的后果是“不能享受旅游产业的优惠政策，项目业主应全额缴清或足额补交土地出让金和相关税费，并按规定补交相应的费用”，因忠南公司已按规定全额缴交了土地出让金，不存在拖欠土地出让金的情形，且也没有享受相应的税收优惠政策。另外，山城镇政府认为南靖县财政局没有在2014年7月25日向忠南公司发出要求返还土地出让金的通知，但其在诉讼请求中请求支付利息的时间是从2014年8月31日开始，此时其应当知道权利被侵害，山城镇政府至今才提出主张，已经超过诉讼时效。再者，政府支付基础设施配套建设补助款发生于国务院发布的国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》之前，即使双方签订协议书时违反当时国家税收优惠政策，根据国发[2015]25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》精神，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现部分，不溯及既往。因此，山城镇政府的诉讼请求应予以驳回。忠南公司、申龙公司提出应驳回山城镇政府的诉讼请求，理由正当，应予采纳。经一审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条规定，判决驳回山城镇政府的全部诉讼请求。一审案件受理费130084元，由山城镇政府负担。 二审期间，双方当事人均未提交证据。 案经本院二审审理，除山城镇政府认为一审遗漏查明忠南公司未取得三星级酒店的评定证书外，对其他的事实双方当事人均无异议，本院予以确认。忠南公司、申龙公司对未取得三星级酒店评定证书的事实没有异议，本院予以确认。庭审中，山城镇政府明确要求以忠南公司、申龙公司违约未按约定建成三星级酒店为由，主张其承担违约责任即返还土地出让金1804.728万元及利息。 本案当事人争议的焦点是：忠南公司、申龙公司是否存在违约行为，山城镇政府要求返还土地出让金是否成立。 本院认为，2009年4月8日,山城镇政府与赖雪凤签订的《投资协议书》是双方的真实意思表示，并未违反法律法规的禁止性规定，双方应按协议书的约定履行。《投资协议书》并未约定忠南公司建成三星级酒店及其违约应承担的责任，山城镇政府提出忠南公司未按协议书约定建成三星级酒店，已构成违约，缺乏合同依据，不能成立，故其要求忠南公司、申龙公司连带偿还土地出让金1804.728万元，缺乏事实依据，不予采纳。山城镇政府提供的中共南靖县委、南靖县人民政府于2009年1月6日出台《关于加快南靖旅游产业发展的若干意见》及《南靖县关于加快旅游产业发展若干意见的实施细则》是政府颁布的文件，其中关于引进履约项目有关的土地优惠及税费奖励政策等与本案的投资协议纠纷不是同一法律关系，山城镇政府以忠南公司、申龙公司违反上述规定未在2012年前建成三星级酒店为由，主张忠南公司、申龙公司应承担违约责任，要求返还土地出让金1804.728万元，缺乏法律依据，不能成立。本案双方系因《投资协议书》而产生的纠纷，与山城镇政府主张的返还土地出让金行为无效系不同的法律关系，在本院释明下，山城镇政府撤回要求确认返还给忠南公司、申龙公司土地出让金1804.728万元行为无效的上诉请求和事实理由，本院予以准许。 综上所述，山城镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费130084元，由上诉人南靖县山城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 廖书茵 审 判 员 陈春生 审 判 员 陈天明 二〇二〇年六月十八日 法官助理 黄倩茹 书 记 员 邹晓倩