广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1392号上诉人（原审第三人）：怀集县诗洞镇安南村委会白土经济合作社。住所地：怀集县诗洞镇安南村。法定代表人：钱玉飞，社长。委托代理人：邹达坤，男，汉族，1956年9月22日出生。被上诉人（原审原告）：广东鼎丰纸业有限公司。住所地：广东省肇庆市广宁县南街镇首约工业区。法定代表人：林谷丰，该公司董事长。被上诉人（原审第三人）：怀集县诗洞镇安南村村委会。负责人：龙永生，主任。原审被告：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人：范中杰，市长。委托代理人：欧志兵、江敏，均是肇庆市法制局工作人员。原审第三人：怀集县人民政府。住所地：怀集县怀城镇西区府前路。法定代表人：申翰杰，县长。委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。委托代理人：莫少林，怀集县林业局工作人员。原审原告广东鼎丰纸业有限公司（以下简称鼎丰公司）诉肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）林权登记行政复议纠纷一案，肇庆市中级人民法院于2017年6月26日作出（2016）粤12行初95号行政判决。上诉人怀集县诗洞镇安南村委会白土经济合作社（以下简称白土经合社）不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年12月8日，怀集县政府向原告鼎丰公司颁发了怀林证字（2005）第000140号《林权证》，其中，04412240916QMSY00001登记表记载林地所有权权利人为诗洞镇安南村，森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为广东鼎丰纸业有限公司，座落诗洞镇安南村，小地名为“先生、勒辶化”，林班：四，小班：22，29，面积：299.68亩，主要树种为桉树，四至：东至山咀，南至水田，西至山脊，北至山咀。2016年8月25日，白土经合社向肇庆市政府申请行政复议，请求撤销怀林证字（2005）第000140号《林权证》。肇庆市政府于当日受理并通知怀集县政府和鼎丰公司等进行答辩及参加复议。怀集县政府在答辩期内提交了《行政复议答复书》并在答复书中明确提出了白土经合社的复议申请超过法定期限的答辩意见。2016年11月22日，肇庆市政府作出肇府行复[2016]55号《行政复议决定书》，决定撤销怀集县政府登记发放的怀林证字[2005]000140号《林权证》内编号为04412240916QMSY00001登记表所载内容。原告鼎丰公司不服肇庆市政府的复议决定，遂向原审法院提起本案诉讼。另查明，白土经合社曾向怀集县人民法院提起确认《林业用地承包合同》无效的民事诉讼，其在该民事诉讼案件中提交的《民事起诉状》的落款日期为2016年4月25日。而该《民事起诉状》明确记载有“第三人于2005年骗取了《林权证》（怀林证字[2005]000140号，先生、勒辶化99.68亩）”的内容。原审法院认为，本案系林权登记行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，被告肇庆市政府作为怀集县政府的上一级政府，受理当事人不服怀集县政府作出的行政行为而提起的行政复议申请并作出改变原行政行为的决定，故肇庆市政府为本案适格的主体。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案审理主要对被告肇庆市政府于2016年11月22日作出肇府行复[2016]55号《行政复议决定书》的行政行为是否合法进行审查。根据查明的事实，第三人白土经合社于2016年4月25日向怀集县人民法院提交的《民事起诉状》中有明确提到怀林证字[2005]第000140号《林权证》及内容，由此表明，白土经合社最迟于2016年4月25日就应当知道怀集县政府核发怀林证字[2005]第000140号《林权证》的事实。根据《中华人名共和国行政复议法》第九条的规定，白土经合社应当自知道该发证行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，而白土经合社在2016年8月25日才向肇庆市政府申请案涉行政复议，该复议申请显然已超过法定的行政复议申请期限且无提出超期申请的正当理由。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，对白土经合社的复议申请应决定不予受理。故此，被告肇庆市政府受理白土经合社的复议申请并作出实体处理程序违法，其作出的肇府行复[2016]55号《行政复议决定书》依法应予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：撤销被告肇庆市人民政府肇府行复[2016]55号《行政复议决定书》。一审案件受理费人民币50元，由被告肇庆市人民政府负担。白土经合社不服，向本院提起上诉称：一、上诉人于2016年4月从砍木的民工得知被上诉人鼎丰公司有承包合同、《林权证》及证号，但没有见过此证，未能证实此消息是真是假，上诉人在民事起诉状所提出的先生、勒辶化，299.68亩的内容是按《林业用地承包合同书》附件的内容套上去的，并不知道证载的具体内容，原审法院认定上诉人超过法定的行政复议申请期限错误。二、怀集县政府向鼎丰公司核发《林权证》，属违法行政行为和无效行政行为。安南村委会不是涉案林地所有权人，无处分权，制作虚假承包合同，在没有权属来源依据，没有上诉人村民代表签名，没有经过林权变更登记流转程序的情况下，安南村委会在林地林权登记申请表上偷盖上诉人白土经合社公章，伪造该社社长签名，发证程序违法，故怀集县政府向鼎丰公司核发《林权证》错误，肇庆市政府复议决定予以撤销正确。据此，请求撤销原审判决，并改判维持肇庆市政府作出的被诉行政复议决定或发回重审。被上诉人鼎丰公司答辩称：白土经合社最迟于2016年4月25日就应当知道怀集县政府向鼎丰公司核发涉案《林权证》的事实，其于2016年8月25日才向肇庆市政府申请涉案行政复议，已超过法定行政复议申请期限且无正当理由。因此，原审法院认为上诉人超期申请行政复议，据此撤销被诉行政复议申请于法有据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人安南村委会未提交书面答辩意见。原审被告肇庆市政府答辩称：上诉人白土经合社最迟在2016年4月25日就应当知道怀集县政府颁发涉案林权证的事实，其于2016年8月25日才向肇庆市政府申请涉案行政复议，已经超过法定行政复议申请期限且无提出超期申请的正当理由。因此，原审法院认为上诉人超期申请涉案行政复议，于法有据，请人民法院依法作出判决。原审第三人怀集县政府答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。上诉人的上诉请求无事实和法律依据。请二审法院依法作出判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2003年5月27-28日，白土经合社村民代表钱有庆、钱光贤、钱光珠、钱光赋出具《授权委托书》（《林业用地承包合同》附件五之三）和《村民集体决议》（《林业用地承包合同》附件五之一），明确白土经合社经村集体三分之二以上（会议成员或村民代表）集体讨论表决，因该村民集体没有公章，授权安南村委会支书、主任陈鹏杰代表白土村民小组与鼎丰公司签订《林业用地承包合同》，将该集体所有的林地发包给鼎丰公司。2003年5月28日，安南村委会与鼎丰公司签订了《林业用地承包合同书》，安南村委会主任陈鹏杰代表安南村委会在合同书上签名，并盖有村委会公章。合同约定将座落于先生、勒辶化林地发包给鼎丰公司营造速生丰产林，林地总面积为580亩（具体面积以GPS卫星定位系统测量结果为准），承包期间为2003年9月30日至2053年9月30日，承包租金为每年每亩10元，满一周年后第一月支付第一年承包费，以后每满一年支付一次，并每满六年调涨2%承包费给安南村委会。造林基地内除林业设施以外之原有的地上物状况、地上物处理方法和期限、交地时间以甲、乙双方共同确认如《交地确认表》（附件三）。另外，该《交地确认表》记载：地上物状况：松、杉、竹，地上物处理方法及期限：自行处理，交地时间：2003年9月30日。合同签订后，鼎丰公司于2003年10月份对本案争议山场开始投入资金进行生产经营，并依承包合同约定将每年租金交付到安南村委会或林业站，同时怀集县诗洞镇人民政府和诗洞镇林业站对该《林业用地承包合同书》进行了登记备案。2016年5月31日，白土经合社以《林业用地承包合同书》的签订未经其同意，以及鼎丰公司于2005年骗取了《林权证》（怀林证字[2005]000140号，先生、勒辶化，299.68亩）等为由，向怀集县人民法院提起民事诉讼（该诉状的落款日期是2016年4月25日），请求确认安南村委会与鼎丰公司签订的《林业用地承包合同书》无效。白土经合社、安南村委会在该民事案件的一审庭审中均确认争议山场即先生、勒辶化山场为白土经合社集体所有。怀集县人民法院于2017年2月27日作出（2016）粤1224民初1019号民事判决，判决驳回白土经合社的诉讼请求。白土经合社不服，向肇庆市中级人民法院提起上诉。肇庆市中级人民法院于2017年10月11作出的（2017）粤12民终1479号民事判决认为，该案二审争议的焦点是涉案《林业用地承包合同书》的效力问题。第一，关于安南村委会与鼎丰公司签订涉案合同，是否构成有效代理的问题。涉案林地权属人为白土经合社，各方当事人均无异议，安南村委会提供有《会议记录》、《村民集体决议》、《授权委托书》等证实其有权以自己名义签订承包合同，鼎丰公司并非集体经济成员，无法得知其内部事宜，在安南村委会提供相关证据的情况下，其有理由相信安南村委会有相应的授权。而且，涉案合同于2003年签订后，鼎丰公司按照合同交纳承包款并在涉案林地进行生产经营多年，白土经合社作为当地的村民组织，对此事实应当知道，白土经合社未在合理期间内提出异议，应视为对安南村委会行为的认可。安南村委会的行为构成有效代理，其与鼎丰公司签订《林业用地承包合同书》，后果应由白土经合社承担。第二，本案争议属于基础民事行为纠纷，怀集县人民政府核发给鼎丰公司的林权证是否撤销，属于行政机关的行政管理行为，并不能影响基础民事行为的效力。第三，涉案合同签订时间是2003年5月28日，此时《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》尚未废止，应以当时法律以及司法解释的规定评判涉案合同的有效性，根据上述司法解释第二十五条的规定，涉案合同签订至起诉之日已经超过一年时间，因此，白土经合社以未经民主议定程序为由请求确认合同无效，不予支持。综上所述，白土经合社主张涉案《林业用地承包合同书》无效的理由不成立，不予支持。至于当事人没有提出上诉和请求的其他事项，不予审查。据此判决驳回上诉，维持原判。2005年4月12日，鼎丰公司向怀集县政府申请核发林权证，提供了其于2003年5月28日与安南村委会签订的《林业用地承包合同书》作为主要权利依据，白土经合社在该申请表“集体林地所有权权利人意见”一栏中签署“同意申请”并加盖该社的公章。经诗洞镇人民政府、怀集县林业局逐级审批，怀集县政府于2005年12月8日向鼎丰公司核发怀林证字（2005）第000140号《林权证》，其中，04412240916QMSY00001登记表记载林地所有权权利人为诗洞镇安南村，森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为鼎丰公司，座落诗洞镇安南村，小地名为“先生、勒辶化2053年9月30日，四至：东至山咀，南至水田，西至山脊，北至山咀。四至以GPS图四至范围为准。2016年8月25日，白土经合社向肇庆市政府申请行政复议，请求撤销怀林证字（2005）第000140号《林权证》。肇庆市政府于当日受理并通知怀集县政府和鼎丰公司等进行答辩及参加复议。怀集县政府在答辩期内提交了《行政复议答复书》并在答复书中明确提出了白土经合社的复议申请超过法定期限的答辩意见。2016年11月22日，肇庆市政府作出肇府行复[2016]55号《行政复议决定书》认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权。……”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“……单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”根据上述规定，被申请人怀集县政府是涉案林地林木权属登记发证的法定行政机关。怀林证字（2005）第000140号《林权证》的填证时间为2005年12月8日，现有证据无法证实从该填证日期之日起白土经合社就已经知道了该发证行为，故怀集县政府有关白土经合社自2005年3月13日林地林权登记公示之日起已知道或应当知道其受理鼎丰公司林权登记，颁发怀林证字（2005）第000140号《林权证》的行为，白土经合社至2016年8月才申请行政复议已超过法定申请行政复议期限的主张，不予采纳。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”本案中，林权登记的主要权利依据是安南村委会与鼎丰公司签订的承包合同，但在该合同的附件的相关证明中，安南村委会是确认涉案登记的林地的所有权和使用权归属白土经合社，现有证据材料也无法证实白土经合社同意安南村委会以其村委会名义与鼎丰公司签订相关承包合同。因此，安南村委会以自身名义发包案涉林地给鼎丰公司，不符合《中华人民共和国土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。……”的规定。而且，鼎丰公司在2005年4月12日的林地林权登记申请表中林地所有权权利人一栏填写为“安南村”，但该登记申请表的集体林地所有权权利人意见一栏加盖的却是白土经合社印章而非村委会印章，申请登记表填写的林地所有权人与出具意见的林地所有权人明显存在不一致。综合上述情况，被申请人怀集县政府在登记发放案涉林权证的过程中，没有履行必要的审查职责，其登记发证行为存在认定主要事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，撤销怀集县政府登记发放怀林证字（2005）000140号《林权证》内编号为04412240916QMSY00001登记表所载内容的具体行政行为。鼎丰公司不服肇庆市政府的复议决定，遂向原审法院提起本案诉讼，请求撤销肇庆市政府作出的肇府行复[2016]55号《行政复议决定书》。本院认为，关于上诉人白土经合社是否超期申请行政复议的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”由于行政复议法虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法及其实施条例均未规定在行政机关作出原行政行为，未告知公民、法人或其他组织申请行政复议的权利和期限时，行政复议申请期限应当如何确定的问题。实践中，针对上述问题,行政复议机关考虑到行政复议和行政诉讼的衔接关系，参照适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”等规定,确定具体案件中当事人的行政复议申请期限，并无不当，人民法院依法应予以支持。本案中，怀集县政府于2005年12月8日向鼎丰公司核发涉案怀林证（2005）第000140号《林权证》，并未告知当事人申请行政复议的权利和期限，白土经合社于2016年4月25日知道涉案发证行为，于2016年8月25日向肇庆市政府申请行政复议，肇庆市政府经审查未认定白土经合社超过行政复议申请期限，受理了白土经合社的复议申请，并无不当。原审判决认定白土经合社超期申请复议,并认定复议机关受理申请错误,理据不足,本院依法予以纠正。关于涉案林权登记发证行为是否合法问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”本案中，根据已发生法律效力的(2017)粤12民终1479号民事判决认定的事实，白土经合社和安南村委会在该民事案件一审庭审时均确认涉案林地属白土经合社集体所有。另外，安南村委会与鼎丰公司签订涉案《林业用地承包合同书》附件五之一《村民集体决议》、附件五之三《授权委托书》、鼎丰公司办理涉案林权登记申请表等证据材料亦互相印证涉案林地的所有权人是白土经合社。2003年5月28日，安南村委会受白土经合社委托与鼎丰公司签订了《林业用地承包合同书》，将涉案林地发包给鼎丰公司营造速生丰产林，于2003年9月30日完成了交地的确认，并对地上种植的树木作出了自行处理的处分。怀集县政府根据鼎丰公司申请，并以鼎丰公司提供的上述《林业用地承包合同书》为权属来源依据，向鼎丰公司核发涉案《林权证》，将涉案林木的所有权和使用权登记在鼎丰公司名下虽无不当，但该证将涉案林地所有权登记在安南村委会名下，则缺乏权属来源依据。肇庆市政府作出本案被诉行政复议决定，以涉案林权证存在认定事实不清，证据不足情形为由，决定撤销涉案发证行为，并无不当。原审法院以白土经合社超期申请行政复议，肇庆市政府受理其复议申请并作出实体处理属于程序违法为由，判决撤销肇庆市政府作出的被诉行政复议决定不当，本院依法予以纠正。上诉人白土经合社上诉主张，原审法院认定其超过法定行政复议申请期限错误，怀集县政府向鼎丰公司核发涉案《林权证》违法，肇庆市政府复议决定予以撤销正确，上诉请求撤销原审判决并改判等，上诉理由成立，本院予以采纳。相关权利人可在本判决生效后，依法另行向发证机关提出办理相关的林权登记申请，并提交有关权属来源证明等材料，由发证机关重新审核发证。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初95号行政判决；二、驳回鼎丰公司关于撤销肇庆市政府作出的肇府行复[2016]55号《行政复议决定书》的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由原审原告鼎丰公司负担。白土经合社已预缴的二审案件受理费50元，可申请退回。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年六月十九日书记员  赖心仪