云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终169号上诉人（一审原告）镇雄县坡头镇坡头村民委员会上街村民小组。负责人杜金龙，组长。上诉人（一审原告）镇雄县坡头镇坡头村民委员会下街村民小组。负责人余忠顺，组长。二上诉人的共同委托代理人童映波，云南红云（镇雄）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昭通市人民政府。住所地：云南省昭通市昭阳区崇义街30号。法定代表人郭大进，市长。委托代理人邹浩。代理权限：特别授权代理。委托代理人王波，云南言广律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。镇雄县坡头镇坡头村民委员会上街村民小组（以下简称上街组）、镇雄县坡头镇坡头村民委员会下街村民小组（以下简称下街组）因诉昭通市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服云南省昭通市中级人民法院（以下简称昭通中院）于2019年11月28日作出的（2019）云06行初248号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月11日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明：2003年3月17日，镇雄县人民政府作出镇雄县人民政府决定事项（第一号）《关于坡头供销社土地使用确权的决定》（以下简称《确权决定》），认定坡头供销社请求确权的土地位于坡头乡××村街上，面积205.2平方米，四至界限为：东抵余学田承包土地埂子，南抵供销社老瓦房，西至乡街道规划线，北与向太良住宅间隔1米。该宗地为1967年坡头供销社向原坡头村上下街生产队所征的21.6亩仓库建设用地中的一部分，1996年仓库残损后，坡头供销社按照企改的有关文件精神将该宗地转让给私人建房，上街组、下街组部分群众以土地属集体所有为由进行阻止，双方发生纠纷。鉴于该宗地来源清楚、四至界限明确，手续齐备，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、第二十一条规定，决定：一、该宗土地所有权属于国家，使用权属于坡头供销社；二、坡头供销社如对该宗土地进行转让，必须依法办理变更登记手续，否则按非法买卖土地查处；三、当事人双方如不服该决定，可在接到处理决定之日起六十日内向市政府申请复议或依法向人民法院提起行政诉讼。2016年7月29日，因镇雄县人民法院开庭审理洪德远等人诉杜金龙侵权纠纷一案，上街组、下街组知晓了镇雄县人民政府于2003年作出《确权决定》，并将争议地分别登记颁证给洪德远、朱啟卫、余城江、杨平、郑绍鳌等五人，遂于2016年8月25日向镇雄县人民法院提起行政诉讼，要求撤销镇雄县人民政府于2003年3月17日作出的《确权决定》和颁发给洪德远等五人的土地使用证。镇雄县人民法院于2017年3月23日作出（2017）云0627行初21号行政裁定，以未经复议前置程序为由裁定驳回上街组、下街组的起诉。2017年5月16日，上街组、下街组向市政府申请复议，市政府经告知5月23日提交补正材料后，认为上街组、下街组的复议申请已经超过法定申请期限，遂于同年5月25日作出昭政行复不理告字（2017）4号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》），认为上街组、下街组提出的行政复议申请已超过法定申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。2017年6月1日将《复议决定》送达上街组、下街组的委托代理人童映波。2017年6月13日，上街组、下街组向昭通中院提起行政诉讼，再次要求撤销镇雄县人民政府《确权决定》和颁发给洪德远等五人的土地使用证，昭通中院于2017年8月1日作出（2017）云06行初23号行政裁定，以上街组、下街组系重复起诉为由裁定驳回起诉。上街组、下街组不服，向云南省高级人民法院提出上诉，云南省高级人民法院于2018年2月6日作出（2017）云行终304号行政裁定，以当事人诉讼请求不明确，法院未履行释明义务系适用法律错误为由指令昭通中院继续审理。在昭通中院继续审理过程中，于2018年5月16日向上街组、下街组及其委托代理人法律释明：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，认为行政机关的行政行为侵犯其土地所有权或使用权的，应当申请行政复议，对复议决定不服的，方可向人民法院起诉；二、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第二款规定，法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告提起诉讼。据此，征求上街组、下街组意见，是否撤诉后另行起诉不予受理复议申请决定，上街组、下街组表示不撤诉，由人民法院依法处理。当日，昭通中院作出（2018）云06行初45号行政裁定，以错列被告为由裁定驳回上街组、下街组的起诉。2018年12月3日，上街组、下街组向昭通中院提起诉讼，请求撤销市政府作出的《复议决定》。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”；第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”；第二款规定，“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。本案中，上街组、下街组于2016年7月29日知晓镇雄县人民政府2003年3月17日作出的《确权决定》，对该决定不服应当在六十日内申请行政复议，对复议决定不服方可提起行政诉讼。但《确权决定》告知其“如不服本决定，可在接到处理决定之日起六十日内向昭通市人民政府申请复议或依法向人民法院提起行政诉讼”，故上街组、下街组选择在2016年8月25日向镇雄县人民法院提起行政诉讼。镇雄县人民法院于2017年3月23日作出（2017）云0627行初21号行政裁定，以“应先行申请复议”为由裁定驳回上街组、下街组的起诉，上街组、下街组于2017年5月16日才向市政府申请行政复议。市政府认为上街组、下街组提出复议申请已经超过法定申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。参照国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室国法函〔2003〕253号《关于人民法院裁决应当“复议前置”当事人申请行政复议时已超过期限的复议申请是否受理的请示的复函》（以下简称国法函〔2003〕253号）第一条规定，“公民、法人或者其他组织不服具体行政行为，在法定行政复议申请期限内向人民法院直接提起行政诉讼，人民法院依法裁判应当先申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织申请行政复议时已经超过法定行政复议申请期限的，行政复议机关可以根据行政复议法第九条第二款规定处理，即：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼到人民法院生效裁判送达之日的时间，不计入法定行政复议申请期限”，本案上街组、下街组从2016年7月29日知晓镇雄县人民政府的《确权决定》到2017年5月16日向市政府提出复议申请，一共291天。扣除其2016年8月25日向镇雄县人民法院起诉到2017年3月23日镇雄县人民法院作出行政裁定的期间211天，尚余80天，已经超过了六十日的法定申请期限。因此，市政府作出的《复议决定》以原告的复议申请超过法定申请期限而决定不予受理，符合法律规定。上街组、下街组关于申请复议期限应从镇雄县人民法院作出裁定书之日起算的主张没有法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上街组、下街组的诉讼请求。案件受理费50元，由上街组、下街组负担。上街组、下街组上诉称，镇雄县人民政府作出的《确权决定》错误告知救济途径，正是受此影响，其才向镇雄县人民法院提起诉讼，因而复议申请期限应从镇雄县人民法院送达行政裁定开始计算。一审法院适用的国法函〔2003〕253号规定的是提起行政诉讼到生效裁判送达之日的时间不计入申请期限，而昭通中院是以镇雄县人民法院作出行政裁定的时间计算期限。国法函〔2003〕253号不是市政府《复议决定》所适用的法律，市政府未提供其作出《复议决定》所适用的法律依据。因此，一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求撤销一审裁定，本案指令昭通中院继续审理。市政府答辩称，其于2017年5月16日收到上街组、下街组的复议申请，经告知上街组、下街组于2017年5月23日提交补正材料，其经审查发现上街组、下街组于2016年7月29日知道具体行政行为，2017年5月16日才申请行政复议，早已超过法定的六十日期限。市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十七条之规定，决定不予受理复议申请，具有法律依据。上街组、下街组主张从镇雄县人民法院行政裁定书送达之日起计算复议期限没有法律依据，镇雄县人民政府《确权决定》中告知的救济方式是接到处理决定之日起六十日向市政府申请复议或向法院提起诉讼，明确告知了可向市政府提起复议，但上街组、下街组从知道救济权利到提起复议，期间共计291天，早已超过复议期限。请求驳回上诉，维持原判。一审法院随案移送了一审双方当事人提供的证据材料。本院认为，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。经二审审理查明，一审判决认定的事实清楚，本院予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。因此，对行政确权决定不服，依法应当先申请行政复议，但镇雄县人民政府作出的《确权决定》告知对该决定不服可以申请复议或提起诉讼，其救济途径告知错误，上街组、下街组由此选择了提起诉讼，上街组、下街组因提起诉讼而耽误时间，属于具有正当事由耽误的时间，不应计算在复议申请期限内。因此，上街组、下街组被耽误的时间，应从2016年7月29日其自认知道《确权决定》开始计算，至其收到（2017）云0627行初21号行政裁定书之日起截止。市政府和一审法院均未查明上街组、下街组于何时收到（2017）云0627行初21号行政裁定书，但从该裁定书作出时间为2017年3月23日来看，即使上街组、下街组于裁定作出当日即2017年3月23日就收到裁定书，其于2017年5月16日向市政府申请复议，也未超过法律规定的六十日复议申请期限。一审法院适用国法函〔2003〕253号规定，认为上街组、下街组提起行政诉讼到裁定送达之日的时间不计入法定行政复议申请期限，未考虑到上街组、下街组提起行政诉讼之前的时间即从2016月7月29日其自述知道《确权决定》时间至2016年8月25日其向镇雄县人民法院提起诉讼的时间，仍属于因镇雄县人民政府错误告知救济途径而耽误的时间，也属于具有正当理由耽误的法定申请期限，不应计算在上街组、下街组的复议申请期限内。另，上街组、下街组自述镇雄县人民政府《确权决定》未送达给其，其是在2016年7月29日洪德远等人诉杜金龙侵权一案庭审中才得知镇雄县人民政府于2003年3月17日作出过《确权决定》，上述主张是否成立，应由复议机关进行审理后确定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的。综上，市政府《复议决定》适用法律错误，本院依法予以撤销，并判决其重新作出行政行为。一审法院认定的主要事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院作出的（2019）云06行初248号行政判决；二、撤销昭通市人民政府作出的昭政行复不理告字（2017）4号《不予受理行政复议申请决定》；三、责令昭通市人民政府在本判决生效之日起60日内对镇雄县提出的复议申请重新作出行政行为。一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人昭通市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 桂 蕾审判员 杨志刚审判员 赵 霁二〇二〇年六月四日书记员 林珊珊