吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉05行终15号 上诉人（一审原告）通化市绿宝医疗废物处理有限公司，住所地通化市。 法定代表人张野，总经理。 委托诉讼代理人魏晓明，该公司监事。 委托诉讼代理人兰守泽，吉林阳光博舟（通化）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梅河口市卫生健康局，住所地吉林省梅河口市。 法定代表人刘铁民，局长。 参加诉讼行政机关负责人冯敏贵，该局副局长。 委托诉讼代理人韩春艳，吉林惠众律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梅河口市生态环境局，住所地梅河口市。 法定代表人刘本成，局长。 委托诉讼代理人黄金海，梅河口市生态环境局科长。 委托诉讼代理人张玉龙，吉林荣华律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）梅河口市人民政府，住所地梅河口市。 法定代表人崔彦磊，市长。 委托诉讼代理人施志林，梅河口市司法局行政复议应诉科科长。 委托诉讼代理人张超，梅河口市司法局行政复议应诉科员。 上诉人通化市绿宝医疗废物处理有限公司因卫生其他一案不服吉林省梅河口市人民法院（2019）吉0581行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人通化市绿宝医疗废物处理有限公司的委托诉讼代理人魏晓明、兰守泽，被上诉人梅河口市卫生健康局的行政机关负责人冯敏贵及委托诉讼代理人韩春艳，梅河口市生态环境局的委托诉讼代理人黄金海、张玉龙，梅河口市人民政府的委托诉讼代理人施志林、张超到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院认定事实如下：通化市绿宝医疗废物处理有限公司于2010年10月11日经有关行政主管部门批准成立并依法登记取得营业执照。通化市绿宝医疗废物处理有限公司依据《通化市人民政府关于加强医疗废物管理的通知》通市政函（2011）72号文件精神，履行与包括梅河口市范围内各医疗卫生机构签订《医疗废物处理合同》。梅河口市佰利洁垃圾处理有限公司于2016年9月28日依法登记成立。经营范围城市垃圾处理服务；医疗废物收集、贮存、处置。被告梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局，依据吉发（2013）16号中共吉林省委文件规定，赋予梅河口市政府为试点市政府地级市政府的经济和社会管理权限。地级市不再对试点市行使行政审批和管理职能。试点市政府需报请地级市政府审批核准的事项，依法改为直接报省政府审批核准。2013年9月开始，梅河口市人民政府及其相关部门归吉林省政府相关部门直管。梅河口市创建国家卫生城市，2016年梅河口市被评为全国卫生城市，在创建卫生城时必须符合国家卫生城卫生标准。其中规定，医疗废物统一由有资质的医疗废弃物处理单位处置。梅河口市城市医疗废弃物应当集中处置，此规定也是梅河口市必须做到和达到卫生标准的条件之一。要求梅河口市必须建设医疗废物集中处理的机构。梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局依照《医疗废物管理条例》规定为加强医疗废物管理，根据《市政府专项会议纪要》41号要求，于2018年12月19日制定《关于加强医疗废物管理工作的通知》梅卫生计生联发（2018）63号指导性文件。指导要求梅河口市各级、各类医疗卫生机构产生的医疗废物，均需由佰利洁垃圾处理有限公司进行处理。对医疗废物应当按照减量化、资源化、无害化的原则，采取医疗点收集、密闭运送和全市统一集中处理的办法进行安全处置。各医疗机构和医疗废物集中处置单位要做好医疗废物收集、运送、储存、处置过程中的防护工作，定期组织安全隐患排查，及时消除隐患。产生医疗废物的单位要按照有关规定，向环保局申报登记，并确定专人负责医疗废物的收集和管理工作。医疗废物要集中收存，由医疗废物集中处置单位进行统一收集处置。任何单位不准对所产生的医疗废物随意进行填埋、焚烧、出卖等，严禁将医疗废物交给医疗废物集中处置单位以外的单位和个人，一经发现，将依法严肃处理。佰利洁垃圾处理有限公司负责我市医疗废物的收集、运送、储存和处置工作，不得拒绝接受医疗机构移交处置的医疗废物。2019年1月初，梅河口市各医疗单位不再与通化市绿宝医疗废物处理有限公司履行《医疗废物处理合同》。通化市绿宝医疗废物处理有限公司于2019年3月18日向梅河口市人民政府提出行政复议申请，梅河口市人民政府于2019年3月19日作出梅政复决字（2019）4号不予受理行政复议申请决定书。通化市绿宝医疗废物处理有限公司于2019年4月2日向一审法院提起行政诉讼，起诉被告滥用行政权力，排除通化市绿宝医疗废物处理有限公司参与梅河口市各医疗机构医疗废物处理业务竞争的行政行为违法，要求赔偿全部经济损失2,847,579.99元。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局为了加强医疗废物管理，依照吉发（2013）16号中共吉林省委文件规定，梅河口市创建国家卫生城市，必须符合国家卫生城市卫生标准。按照《市政府专题会议纪要》41号要求，依据《医疗废物管理条例》规定，制定《关于加强医疗废物管理工作的通知》指导性文件。梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局未对原告作出强制性等具体行政行为。通化市绿宝医疗废物处理有限公司与梅河口市各医疗机构（均独立的法人）签订的《医疗废物处理合同》履行与否系民事法律范畴。故梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局作出《关于加强医疗废物管理工作的通知》指导性文件对通化市绿宝医疗废物处理有限公司没有法律上利害关系。通化市绿宝医疗废物处理有限公司要求确认梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局滥用行政权力排除通化市绿宝医疗废物处理有限公司参与梅河口市各医疗机构医疗废物处理业务竞争的行政行为违法，要求赔偿经济损失2,847,579.99元，没有法律的根据和事实的根据，一审法院不予以支持。一审法院遂依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，判决驳回原告通化市绿宝医疗废物处理有限公司的诉讼请求，案件受理费50元，由通化市绿宝医疗废物处理有限公司负担。 上诉人通化市绿宝医疗废物处理有限公司不服，上诉请求：1.撤销梅河口市人民法院（2019）吉0581行初8号行政判决书；2.改判确认被上诉人梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局滥用行政权力排除上诉人参与梅河口市各医疗机构医疗废物处理业务竞争的行政行为违法；3.改判由被上诉人梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局赔偿上诉人全部经济损失2,847,579.99元；4.请求一并审查被上诉人梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局下发的《关于加强医疗废物管理工作的通知》（梅卫生计生联发［2018］63号）的合法性。事实和理由：一审判决认定“梅河口市必须建设医疗废物集中处理机构”属于对国家卫生城卫生标准的曲解。《国家卫生城市标准指导手册（2014版）》对医疗废弃物处置单位仅规定了“（二十）医疗废弃物统一由有资质的医疗废弃物处置单位处置”的内容，该句表述语言简练而意思完备，表面意思即为其全部含义，没有任何歧意，明确可见没有强制要求每个城市均需单独建设医疗废物集中处理机构，也没有任何不单独建设便不能达到卫生城卫生标准的字样或表达类似含义，上诉人不但属于有资质的医疗废弃物处置单位，而且与梅河口市各医疗机构有合约在身，废弃物处理合同始终得到良好履行，一审判决属于误读该条款并得出错误结论。二、一审判决认定“被告未对原告作出强制性等具体行政行为”不符合事实及法律。上诉人与梅河口市各医疗机构有合约且正在履行，仅因梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局制作下发了《关于加强医疗废物管理工作的通知》（梅卫生计生联发［2018］63号），明确“一、从即日起，我市各级、各类医疗卫生机构产生的医疗废物，均需由佰利洁垃圾处理有限公司进行处理”等内容，通知中虽没有提到上诉人，但排除的恰恰就是上诉人的权利，对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释（法释〔2018〕1号）》第十二条明晰“下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”，因此，被上诉人下发《关于加强医疗废物管理工作的通知》属于典型的“行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争”的具体行政行为。三、上诉人与梅河口市各医疗机构的合同不能履行系因被上诉人的具体行政行为引起，被上诉人应承担相应责任。被上诉人梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局作为行政机关，对本行政区域内医疗机构有管理、指导、监督权力，各医疗机构当然需要服从行政机构的指示命令，于是在被上诉人梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局下发《通知》后，梅河口市各医疗机构便无一例外地不再履行与上诉人的合同，转而与佰利洁公司合作，医疗机构不履行合同的原因是被上诉人下发通知的具体行政行为，如果没有该通知，医疗机构不会不履行与上诉人的合同，该行政行为直接导致了各医疗机构不履行合同的民事法律后果，因此，被上诉人梅河口市卫生健康局、梅河口市生态环境局的具体行政行为是否违法是关键所在。四、被上诉人的具体行政行为导致上诉人的损失，理应由被上诉人承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》第四条、第七条、第九条之规定，被上诉人应共同赔偿上诉人全部经济损失，包括各医疗机构按通知要求不再履行合同给上诉人带来的损失1,513,641.74元、产能降低带来的人员、设备损失（包括4名工人安置补偿56,800元、1台医疗废物转运车处理价值179,675元、车间、厂房等空置费1,097,463.25元及医疗废物处理设备等），以上共计2,847,579.99元。五、请求审查《关于加强医疗废物管理工作的通知》（梅卫生计生联发［2018］63号）。请求二审法院按《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）中“十一、规范性文件的一并审查”中列明的第一百四十七条至第一百五十条规定，对通知进行审理，并采取相应措施。六、被上诉人梅河口市卫生健康局在行政诉讼过程中伪造证据。该局向一审法院提交了17家医疗机构情况说明，落款日期在2018年9月份，意图证明上诉人未按规定履行合同，该17家医疗机构于此期间向该局反映上诉人违约问题，上诉人对该17份情况说明的形成时间申请司法鉴定，后该局承认是2019年1月份，在上诉人起诉后才签署，上诉人认为，作为一级行政机关，理应诚实守信，却利用职权胁迫17家医疗机构配合伪造证据，削弱了政府公信力，造成不良社会影响，也对上诉人商誉构成侵害，根据《行政诉讼法》第五十九条之规定，应从重处罚。 梅河口市卫生健康局辩称，一、我局下发的63号文件是指导性文件，不具有排他性，未对上诉人作出具体行政行为。1.我局下发的63号文件内容未对各医疗机构如不与佰利洁公司合作即如何进行处理作出强制性规定，文件内容是针对医疗机构的医疗废物如何保障及时处理工作的要求，不是强制性要求各医疗机构与佰利洁公司签订合同。各医疗机构均为独立法人单位，可以自由选择上诉人或者佰利洁公司。我局下发的文件与通化市人民政府下发的《关于加强医疗废物管理的通知》通市政函（2011）72号文件相同，仅是发文机关不同，通化市文件中虽然没有写上诉人名称，但明确医疗废弃物均需由医疗废弃物处置中心处理，该处理中心系通化市筹措资金建设，当时是通化市地区唯一一家医疗废弃物处理机构，即上诉人公司。我局发文只是履行法定职责，不适用《最高人民法院的解释》第十二条第一款的规定。二、梅河口市2016年被评为全国卫生城，63号文件符合《国家卫生城市标准》的要求。吉发（2013）156号中共吉林省委文件《吉林省深化扩权强县改革试点实施方案》的通知已经明确2013年9月开始，梅河口市人民政府及其相关部门归吉林省政府机关相关部门直管，我局不再由通化市的相关对应部门管理指导。《医疗废物管理条例》第四条第二款规定县级以上地方人民政府负责组织建设医疗废物集中处置设施。第三十三条第一款规定，尚无集中处置设施或者处置能力不足的城市，自本条例施行之日起，县级市应当在2年内建成医疗废物集中处置设施。第三十四条规定，县级以上地方人民政府卫生行政主管部门、环境保护行政主管部门，应当依照本条例的规定，按照职责分工，对医疗卫生机构和医疗废弃物集中处置单位进行监督检查，因此，我局是履行梅河口市医疗废弃物处置的行政主管部门。根据《医疗费废物管理条例》第七条、第八条、第十三条、第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十五条、第三十三条、第三十七条、第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十六条、第四十七条等规定，我局下发63号文件是职责所在，提及佰利洁公司没有排他性。三，我局不存在伪造证据情形。一审庭审中我局举证梅河口市辖区17各乡镇卫生院出具情况说明的洛克时间与书写时间不一致，在庭审中及庭审后均说明原因，是2018年我局因工作需要对各卫生院与上诉人合同履行情况进行调查，要求注明为履行的实际情况形成书面说明。但2019年上诉人诉讼时发现情况说明丢失的，对此要求补报一份，没有说明落款时间，所以造成理解不同，补写时间不同完全是工作人员疏忽大意造成，不存在伪造动机和故意，对此给上诉人带来的困扰表示歉意。四、我局对上诉人的损失不承担赔偿责任。我局与梅河口市生态环境局联合发文，是履行工作职责，该文件是指导性文件，不具有排他性，没有对上诉人作出禁止性行政行为和违法行政行为，故无赔偿义务。上诉人主张的工人损失、车辆停运损失、可得利益损失、厂房闲置损失等损失，没有证据证明，如果上诉人有损失，应当按照合同纠纷另行诉讼，不属于行政诉讼解决的范围。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，上诉人的理由和依据不足，应予驳回。 被告梅河口市生态环境局辩称，一审判决是适用法律准确、事实清楚正确。被上诉人作出的行政行为没有对上诉人造成侵害，上诉人能否与其他医疗机构履行合同是属于民事行为，与被上诉人作出的行政行为无关。上诉人主张的各项赔偿数额没有法律依据，请求法院维持原判。 梅河口市人民政府辩称，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持梅河口市人民法院（2019）吉0581行初8号行政判决书。一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。一审判决认定梅河口市卫生健康局与梅河口市生态环境局系为了加强医疗废弃物管理而依据吉林省委文件和《医疗费废物管理条例》的规定，制定指导性文件《关于加强医疗费废物管理工作的通知》，两局未对上诉人作出强制性具体行政行为，各医疗机构与上诉人签订的《医疗废弃物处理合同》是否履行属于民事争议范畴，上诉人与《关于加强医疗废弃管理工作的通知》无法律上利害关系，因此，驳回了其请求，上述认定正确。二、梅河口市人民政府作出的梅政复决字[2019]4号不予受理行政复议申请决定书符合行政复议法规定。2019年3月18日梅河口市人民政府收到上诉人行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》规定进行审查发现，2018年12月10日梅河口市卫生和计划生育局（现更名为卫生健康局）和梅河口市环境保护局联合下发的《关于加强废弃物管理工作的通知》梅卫生计生联发[2018]63号文件属于抽象行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，因此，于2019年3月19日作出[2019]4号不予受理行政复议申请决定书，并于2019年3月21日送达上诉人，该不予受理行政复议申请决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，一审判决正确，应驳回上诉人的上诉请求。 本院审理期间，各方当事人均无证据提交，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 一、关于63号文件是否具有可诉性的问题，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，因此，规范性文件应属于抽象行政行为，其通常通过具体行政行为而对行政相对人的权利义务产生影响，故规范性文件本身不具有可诉性，但63号文件“第一条规定：“一、从即日起，我市各级、各类医疗卫生机构产生的医疗废物，均需由佰利洁垃圾处理有限公司进行处理。”其后的条文内容均结合第一条内容作出详细规定，故该文件内容明确针对具体的行政相对人即梅河口市各级、各类医疗卫生机构而作出，且有明确的行为要求，故该文件虽名为文件，但实为行政行为，具有可诉性。一审判决仅认定63号文件为指导性文件错误，本院予以纠正。 二、关于上诉人是否与本案具有利害关系的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被上诉人梅河口市卫生健康局与梅河口市生态环境局的作出的63号文件系对梅河口市医疗卫生机构作出，要求医疗卫生机构将医疗废物交由佰利洁公司处理，而上诉人与梅河口市多家医疗卫生机构存在医疗废物处理合同关系，因此，虽然行政行为相对人非上诉人，但应当认定其与本案具有利害关系，其有权作为原告提起行政诉讼，故一审认定上诉人与本案无利害关系的错误，本院予以纠正。 三、关于行政行为合法性的问题。根据《医疗废物管理条例》第五条“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施统一监督管理；环境保护行政主管部门，对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的环境污染防治工作实施统一监督管理”的规定，被上诉人梅河口市卫生健康局与梅河口市生态环境局对医疗废物的处置具有监督管理职责，其有权就辖区内医疗废物的处置作出相关的行政行为。《医疗废物管理条例》第十九条规定“医疗卫生机构应当根据就近集中处置的原则，及时将医疗废物交由医疗废物集中处置单位处置。”医疗废物的管理与普通市场经济管理不同，其具有一定的行政强制性，梅河口市成立医疗废物集中处置单位以后，梅河口市地区具备了集中处置医疗废物的能力，故被上诉人梅河口市卫生健康局与梅河口市生态环境局要求辖区内各级各类医疗机构根据就近集中处置原则选择本辖区内的医疗废物集中处置单位，符合法律规定。上诉人主张被上诉人梅河口市卫生健康局与梅河口市生态环境局的行为应认定为滥用行政权力，排除、限制竞争，其法律依据是《中华人民共和国反垄断法》，该法第一条开宗明义“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”即《中华人民共和国反垄断法》的立法目的是维护消费者利益和社会公共利益，上诉人主张的权益显然不属于该法保护的法益，被上诉人的行为亦不符合该法第一张总则第三条“本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”的有关规定。故本案不适用《中华人民共和国反垄断法》，其相关规定应当适用国务院颁布实施的《医疗费废物管理条例》。综上，梅河口市卫生健康局与梅河口市生态环境局的行政行为符合法律规定，上诉人要求确认被上诉人行政行为违法的请求不能成立，本院不予支持。 四、关于上诉人主张的赔偿损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，梅河口市卫生健康局和梅河口市生态环境局依法行政，不存在违法侵犯上诉人合法权益的情形。故上诉人主张赔偿损失的请求不具有事实及法律依据，本院对其该项请求不予支持。 五、关于行政复议合法性的问题。上诉人对梅河口市卫生健康局和梅河口市生态环境局的行政行为不服申请复议，其请求符合行政复议受案范围，梅河口市人民政府作出的《行政复议决定》最终以上诉人的申请不符合行政复议范围为由予以驳回，虽然其理由欠妥，但鉴于梅河口市人民政府的《行政复议决定》结论并未对上诉人产生实质影响，且如撤销该《行政复议决定》需由行政机关重新作出，而本院已就梅河口市卫生健康局和梅河口市生态环境局的行政行为进行了审查，无重复审查的必要，故本院不予撤销。 综上，虽一审判决论述有误，但鉴于判决结果正确，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人通化市绿宝医疗废物处理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜珍林 审判员  纪 刚 审判员  王 强 二〇二〇年六月一日 书记员  巩倩倩