四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1102行初58号 原告：任文友，男，1962年12月19日出生，汉族，住四川省夹江县。 委托代理人：宋晓云，四川洪运律师事务所律师。 被告：夹江县人力资源和社会保障局。住所地：四川省夹江县漹城镇兴隆街46号。 法定代表人：翟红利，该局局长。 出庭负责人：陈永锋，该局副局长。 委托代理人：李俊强，四川坤宏律师事务所律师。 第三人：夹江县乐华工贸总公司。住所地：四川省夹江县漹城镇园林巷12号。 法定代表人：任文友，该公司总经理。 原告任文友诉被告夹江县人力资源和社会保障局（简称夹江人社局）社会保障行政批准一案，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后，依法向被告夹江人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。因夹江县乐华工贸总公司（简称乐华总公司）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于同年6月9日公开开庭审理了本案。原告暨第三人乐华总公司的法定代表人任文友及原告任文友的委托代理人宋晓云，被告夹江人社局的负责人陈永锋副局长及该局的委托代理人李俊强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告夹江人社局于2020年3月25日对原告任文友作出《关于不予批准特殊工种提前退休的决定》（简称《不予批准决定》），载明：任文友所在单位是建于1969年10月的夹江县乐华工贸总公司华头煤矿（简称华头煤矿），该煤矿于1998年12月完成了国有企业改制工作，改制后属于非国有企业。根据夹府函〔2014〕52号《关于关闭华头煤矿的决定》（简称夹府函〔2014〕52号文件），该煤矿于2014年8月政策性关闭。任文友提交职工档案反映其于1981年6月由原夹江县劳动局招为华头煤矿全民所有制工人，1982年记载为井下采煤，1984年记载为地面工，1985年记载为行管，1986年记载为以工代干，1990年、1991年、1992年记载为办公室主任，1993年记载为副矿长，1994年记载为办公室主任，1996年、1998年记载为副总经理。1984年《工人职员劳动保险登记卡片》记载1981年7月至1984年9月为采煤，1984年10月行管办公室主任、副矿长。档案反映任文友所从事的特殊工种年限（采煤）为3年零2月。任文友提供2000年至2014年7月期间，第三人乐华总公司向原夹江县职工社会保险事业管理处（简称原夹江社保处）和原夹江县社会保险事业管理局（原夹江社保局）提供的《职工从事特殊工种情况表》（简称《工种情况表》），但鉴于该材料的法律效力以及结合原始档案反映任文友任职情况来看，任文友在1984年后一直从事行政管理工作，所提供的2003年后的佐证材料不能充分证明任文友从事特殊工种的情况。综上所述，因任文友所从事特殊工种记载的年限不够，同时，任文友也未能提供佐证从事特殊工种的有效原始依据。按照川劳社发〔2006〕18号《四川省劳动和社会保障厅关于印发的通知》(简称川劳社发〔2006〕18号《通知》）第三十九条的规定，不予批准任文友提出的特殊工种提前退休申请。 原告任文友诉称：原告于1981年6月由原夹江县劳动局招为华头煤矿全民所有制工人，1982年转正定级为井下采煤。华头煤矿于1998年12月完成了国有企业改制工作，2014年8月政策性关闭。2018年6月11日，原告因特殊工种退休年龄（男性55岁）届满，遂向被告提出退休申请，被告于2020年3月25日才作出《不予批准决定》送达原告。原告认为，原告档案中的《工人职员劳动保险登记卡片》可以证明原告从事井下特殊工种3年2个月。2000年至2014年期间，第三人根据原乐山市劳动局乐市劳险〔1999〕6号《转发的通知》（简称乐市劳险〔1999〕6号《通知》）的规定，每年制作《工种情况表》报送原夹江社保处（后为原夹江社保局）。被告于2016年8月31日针对第三人报送的夹乐华〔2016〕10号《关于华头煤矿职工工种确认的请示》（简称《工种确认请示》）作出批复，对涉及华头煤矿关闭前职工工种认定，以原社保局已审定的工种，被告予以确认。同时，原夹江县安全生产监督管理局（简称原夹江安监局）于2018年5月29日向被告出具《证明》，证明华头煤矿在关闭前严格执行了负责人和生产经营管理人员下井带班制度。因此，2000年至2014年期间的《工种情况表》可以证明原告从事井下特殊工种达9年以上。同时，2004年至2014年7月期间的《华头煤矿工资表》亦能证明原告井下出勤的事实。根据劳动和社会保障部劳社部发〔1999〕8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（简称劳社部发〔1999〕8号《通知》）的规定，原告从事井下工作累计满9年，被告作出的《不予批准决定》属于认定事实错误，也未履行法定职责。为此，原告诉至法院，请求判决：1.撤销被告夹江人社局作出的《不予批准决定》；2.责令被告夹江人社局履行为原告任文友办理提前退休手续的行政职责；3.本案诉讼费由被告夹江人社局负担。 被告夹江人社局辩称：1.被告具有对本辖区特殊工种提前退休审批行政管理的法定职责，不需要由其审核后再上报市劳动保障行政部门审批。2.原告从事井下特殊工种累计年限不足9年，不符合特殊工种提前退休条件。原告提供的2000年至2014年的《工种情况表》和2004年至2014年的《华头煤矿工资表》不能充分证实其从事井下工作。综上，被告作出的《不予批准决定》事实清楚，证据确凿，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 第三人乐华总公司陈述：原告陈述的是事实，应支持原告的诉讼请求。 经审理查明：国家企业信用信息公示系统显示：第三人乐华总公司成立于1979年11月10日，登记状态为存续（在营、开业、在册），经营范围为建材、百货、针织织品销售，门市租赁，原煤开采、销售（仅限分支经营）；华头煤矿全民所有制分支机构（非法人），成立于1979年11月10日，登记状态为存续（在营、开业、在册），经营范围为原煤开采、销售（凭有效许可证和有效证件经营）。1998年12月25日，第三人乐华总公司因国有企业转制后注销国有产权。华头煤矿系第三人的分支机构。 原告出生于1962年12月19日，1981年6月19日通过原夹江县劳动局招收为华头煤矿全民所有制工人，该煤矿于2014年8月关闭。原告现任第三人的法定代表人，职务为总经理。 1999年4月13日，原乐山市劳动局下发乐市劳险〔1999〕6号《通知》，该通知根据国办发〔1999〕10号《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（简称国办发〔1999〕10号《通知》）规定，要求乐山市各区、市、县、自治县属企业和市属以上企业职工从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的特殊工种退休由市劳动局统一审批；1999年5月20日前各区、市、县劳动行政部门和在乐市属以上企业向市劳动局报送《企业职工从事特殊工种情况表》，今后每年2月底前按时填报《企业职工从事特殊工种情况表》。 2005年8月10日，第三人向原夹江社保局上报夹乐华〔2005〕10号《关于继续填报煤矿特殊作业工种资料的报告》（简称《继续填报特殊工种报告》），认为因特殊工种职工退休要查证1999年12月以后的工资增资表和井下补贴等依据不现实，只有《企业职工从事特殊工种情况表》能真实反映企业职工从事特殊工种的工作情况，故，第三人仍将继续上报《企业职工从事特殊工种情况表》，以保障长年累月工作在井下一线工人的个人利益。 2001年3月1日起至2014年12月31日期间，第三人向原夹江社保处和原夹江社保局上报第三人2000年至2014年期间《工种情况表》（共15年），除2014年12月31日的2014年度《工种情况表》外，原夹江社保处（后为原夹江社保局）在2000年至2013年（共14年）的《工种情况表》上均加盖公章，并有经办人员签名。其中2000年、2001年、2002年的《工种情况表》载明原告的现任工种为“供销付矿长”，2003年、2004年的《工种情况表》载明原告的现任工种为“井下”，2005年至2014年（共10年）的《工种情况表》载明原告的现任工种为“采煤工”。原告陈述，因2014年8月华头煤矿已关闭，原夹江社保局以不足一年为由，未在2014年度《工种情况表》上加盖公章。前述《工种情况表》中涉及原告的部分均装入了原告的个人档案中。 第三人制作2004年3月、2005年12月、2006年2月、2007年12月、2008年12月、2009年12月、2010年12月、2011年12月、2012年12月、2013年12月、2014年7月的《华头煤矿工资表》显示，原告所在一行载明有“出勤天数”或“井下”一列对应的天数，有部分职工所在一行载明有“地面”一列对应的天数。前述《华头煤矿工资表》涉及原告的部分亦均装入了原告的个人档案中。原告陈述该天数系其当月在井下出勤工作的天数。被告认为该天数统计系原告检查安全工作，只能视为出勤，不能证明系其从事井下工作。 2008年10月9日，中国共产党夹江县工业经济局委员会作出夹工业委〔2008〕12号《关于任文友、段启林等同志任免职的通知》，任命任文友为乐华总公司总经理、华头煤矿矿长。 2014年8月8日，夹江县人民政府作出夹府函〔2014〕52号文件，决定确定华头煤矿为夹江县2014年关闭煤矿，于2014年10月20日前完成各井筒永久性封闭；由华头煤矿承担煤矿关闭主体责任，负责组织实施关闭各项具体工作，妥善处理好职工安置及各类遗留问题。 2016年8月19日，第三人向被告提交《工种确认请示》，申请被告对于华头煤矿2000年至2014年3月30日向原夹江社保处和原夹江社保局上报的《工种情况表》历史档案材料在审批特繁工种职工退休时予以确认。同月29日被告时任分管领导签署意见为“鉴于当时的特定情况，本着尊重历史、尊重事实的原则，建议对原社保局已审定的特殊工种情况表予以确认，妥否，请底局审定”。同月31日，被告时任主管领导签署意见为“同意宿进军副局长意见，本着尊重历史、尊重事实，妥善解决华头煤矿政策性关闭遗留问题，一是由华头煤矿将社保局审核的工种名册锁定交局社保股备查，二是涉及华头煤矿关闭前职工工种认定以社保局已审定工种，人社局确认”。 2018年5月29日，原夹江安监局向被告出具的《证明》一份，载明：按照煤矿安全管理要求，煤矿生产经营管理人员都必须下井从事井下安全检查和管理，都负有安全监管的职责。2005年10月31日国务院办公厅下发国办发〔2005〕53号《转发发展改革委安全监管总局〈关于煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班指导意见〉的通知》（简称国办发〔2005〕53号《通知》）进一步明确了煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班的指导意见，生产经营管理人员必须与工人同进同出。华头煤矿在2014年8月关闭前都严格执行了负责人和生产经营管理人员下井带班制度。 2019年7月5日，夹江县经济和信息化局（简称夹江经信局）向被告出具夹经信函〔2019〕15号《关于对任文友等3名同志申报特繁工种提前退休确认的函》（简称夹经信函〔2019〕15号《函》），载明：华头煤矿职工任文友、谢春建、张志华3名同志，向我局申请按特繁工种政策提前退休，经我局党组研究决定，鉴于2016年8月31日，你局已对社保局审定的华头煤矿职工特殊工种名单予以确认，故我局无异议。 2019年12月3日，被告向夹江经信局出具夹人社函〔2019〕11号《关于任文友等3名同志特殊工种提前退休的函》（简称夹人社函〔2019〕11号《函》），载明：你局发来的夹经信函〔2019〕15号《函》我局已收悉，经请示市局，并经我局党组会议认真研究，现就任文友等人特殊工种提前退休相关问题回复你局。任文友等三人根据档案及佐证资料反映不符合特殊工种提前退休条件。 原告在审理中陈述，原告因持夹人社函〔2019〕11号《函》向乐山市人力资源和社会保障局进行信访，被告才于2020年3月25日向原告作出《不予批准决定》，并于次日将该决定送达原告。原告不服该决定，遂向本院提起诉讼。 另查明：四川省人民政府于2015年2月15日作出川府发〔2015〕12号《关于印发进一步向扩权试点县（市）下放部分市级管理权限目录的通知》（简称川府发〔2015〕12号《通知》），乐山市人力资源和社会保障局于同年3月26日下发乐人社发〔2015〕14号《关于贯彻的实施意见》（简称乐人社发〔2015〕14号《实施意见》），均对特殊工种人员提前退休的审批权下放至县（市）人社部门，由县（市）人社部门负责对本行政区域内县级人力资源管理事项实施审批及监督检查。 上述事实，有被告夹江人社局提交的《招工登记表》《劳动合同书》（2份）、《四川省夹江县社会养老保险登记卡》《（全民）转正、定级呈报表》《工人职员劳动保险登记卡片》《企业职工偏低工资标准调整提高审批表》《调整工资区类别个人审批表》《企业职工工资改革个人审批表》《一九八五年企业职工晋级审批表》《四川省企业职工标准工资审批表》《夹江县企业职工调整工资标准个人审批表》《企业各类职工标准工资审批表》（8份）、《继续填报特殊工种报告》、夹工业委〔2008〕12号《关于任文友、段启林等同志任免职的通知》《工种确认请示》《收文处理单》、任文友身份证复印件、《工种情况表》（2000年至2014年）、《华头煤矿工资表》（11份）、《不予批准决定》《送达回证》、川府发〔2015〕12号《通知》、乐人社发〔2015〕14号《实施意见》、夹府函〔2014〕52号文件、夹经信函〔2019〕15号《函》、夹人社函〔2019〕11号《函》、国家企业信用信息公示系统（2份）；原告任文友提交的《证明》、乐市劳险〔1999〕6号《通知》、劳社部发〔1999〕8号《通知》、国办发〔2005〕53号《通知》以及当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第一款关于“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”，以及川府发〔2015〕12号《通知》和乐人社发〔2015〕14号《实施意见》的规定，被告夹江县人社局依法具有审批本行政区域内的特殊工种人员提前退休的职责。 综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点有：1.原告从事井下工作是否累计满9年，是否符合特殊工种人员提前退休条件；2.被告作出的《不予批准决定》程序是否合法。 （一）关于原告从事井下工作是否累计满9年，是否符合特殊工种人员提前退休条件的问题。被告认为原告提交的证据不足以证明其井下工作累计满9年，不符合特殊工种人员提前退休条件。本院认为，本案原告的原始档案记载的事实，能证明原告从事井下工作已累计满9年，符合特殊工种人员提前退休条件。理由如下： 第一，根据国发〔1978〕104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二项关于“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”，劳社部发〔1999〕8号《通知》中关于“国家法定的企业职工退休年龄是：男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作（以下称特殊工种）的，退休年龄为男年满55周岁、女年满45周岁”的规定，井下工作系特殊工种，从事该特殊工种的男性退休年龄为年满55周岁。 第二，根据劳社部发〔1999〕8号《通知》中关于“（二）对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。……（四）劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年”，四川省劳动和社会保障厅川劳社养〔2001〕16号《关于规范退休审批工作的通知》中关于“企业应在职工符合退休条件的30日前，向所在地劳动保障行政部门提交退休审批表和提供职工个人原始档案材料，申报退休”“发现申报的档案材料中有涂改出生时间、编造档案记录，或提供非原始档案材料等情况的，应中止退休审批程序”的规定，劳动和社会保障部历来重视对企业职工退休审批工作的管理，审核档案是企业职工退休审批工作中的一项基础性工作。提前退休是对从事井下工作人员健康权的保障，劳动和社会保障部门应以职工档案中的各种原始材料作为认定依据，审核相关退休条件，切实有效地保护职工的合法权益。 第三，根据原乐山市劳动局1999年4月13日下发乐市劳险〔1999〕6号《通知》规定，1999年5月20日前乐山市各区、市、县劳动行政部门和在乐市属以上企业向市劳动局报送《企业职工从事特殊工种情况表》，今后每年2月底前按时填报《企业职工从事特殊工种情况表》。本案原告的用人单位，即第三人从2001年3月1日起至2014年期间，每年均根据该通知的规定向原夹江社保处或原夹江社保局上报了《工种情况表》，原夹江社保处或原夹江社保局均在上报的材料中加盖公章，并有经办人签字。第三人于2005年8月10日还向原夹江社保局上报过《继续填报特殊工种报告》，并于2016年8月19日向被告提交《工种确认请示》，申请被告对华头煤矿2000年至2014年3月30日向原夹江社保处和原夹江社保局上报的《工种情况表》历史档案材料在审批特繁工种职工退休时予以确认，被告时任主管领导作出了“涉及华头煤矿关闭前职工工种认定以社保局已审定工种，人社局确认”的批示意见。因此，2000至2014年期间涉及原告的《工种情况表》系被告的下属机构审核，并经被告领导确认，也装入了原告的个人档案，应作为审核原告退休条件的认定依据。被告提出原告在担任第三人行政管理人员期间，不可能从事井下工作，《工种情况表》记载情况不真实的主张，但未提交相反证据予以证明，本院不予支持。 第四，根据国办发〔2005〕53号《通知》关于“煤矿负责人和生产经营管理人员要坚持下井带班”“各类煤矿企业必须安排负责人和生产经营管理人员下井带班，确保每个班次至少有1名负责人或生产经营管理人员在现场带班作业，与工人同下同上”的规定，结合原夹江安监局向被告出具《证明》，可以证明华头煤矿在2014年8月关闭前都严格执行了负责人和生产经营管理人员下井带班制度。同时，原告也提交2004年至2014年期间部分《华头煤矿工资表》证明其有井下的出勤天数。 综上，根据原告的档案资料载明事实，可以认定原告1981年7月至1984年9月从事井下工作，2003至2014年期间从事井下工作，井下工作年限已满9年。原告于2017年12月19日年满55周岁，连续工龄满十年，符合井下特殊工种人员提前退休条件。被告以原告从事特殊工种记载的年限不够为由，不予批准原告提出的特殊工种提前退休申请系认定事实不清，被告作出的《不予批准决定》应予撤销。 （二）关于被告作出的《不予批准决定》程序是否合法的问题。本院认为，根据川劳社养〔2001〕16号《关于规范退休审批工作的通知》中关于“企业应在职工符合退休条件的30日前，向所在地劳动保障行政部门提交退休审批表和提供职工个人原始档案材料，申报退休。个体劳动者在符合退休条件的30日前，凭身份证、社会保险卡(或基本养老保险缴费手册)等证件，向所在地劳动保障行政部门申请退休”“劳动保障行政部门收到申报材料后，应在15日内作出退休审批决定。属下列情形的，审核时限为10日，审批时限为5日。……按特殊工种退休条件申请退休的，由企业所在地劳动保障行政部门审核后，报市、州劳动保障行政部门审批”“发现申报的档案材料中有涂改出生时间、编造档案记录，或提供非原始档案材料等情况的，应中止退休审批程序。在按有关规定进行查处，并对档案重新核查认定后，再进行退休审批”“对申报退休但不符合退休条件的，应出具审批意见书。审批意见书应载明不予同意的理由、复议权、诉权及期限”的规定,对于特殊工种退休条件申请退休的,审核审批时间最长为15日。具体到本案,被告收到夹江经信局于2019年7月5日出具的夹经信函〔2019〕15号《函》后，于同年12月3日向夹江县经信局作出夹人社函〔2019〕11号《函》，被告最迟于2019年12月3日已知晓原告向其申请了特殊工种提前退休申请，其于2020年3月25日才向原告作出《不予批准决定》，被告的审核审批时间远已超过前述规定的期限，程序严重违法。 综上事实和理由，被告作出的《不予批准决定》认定事实的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销，被告应及时为原告办理井下特殊工种提前退休的审批手续。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的”，第七十二条关于“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，判决如下： 一、撤销被告夹江县人力资源和社会保障局于2020年3月25日对原告任文友作出的《关于不予批准特殊工种提前退休的决定》； 二、责令被告夹江县人力资源和社会保障局于本判决生效后15日内对原告任文友提出特殊工种提前退休的申请履行行政批准职责。 案件受理费50元，由被告夹江县人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  曹银萍 审 判 员  陈 黎 人民陪审员  陈一华 二〇二〇年六月三十日 书 记 员  黄瑞林