浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终445号 上诉人（原审原告）浙江正大文化用品制造有限公司，住所地浙江省乐清市乐清经济开发区纬十五路281号15栋1层、2层。 法定代表人赖福树，董事长。 委托代理人赖福鹗，工作人员。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼11楼。 法定代表人周一富，区长。 委托代理人张春旭，温州市龙湾区人民政府工作人员。 委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。 浙江正大文化用品制造有限公司（以下简称正大公司）诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）履行房屋征收补偿职责一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年1月19日作出（2019）浙03行初626号行政裁定。正大公司不服，提出上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经询问上诉人正大公司委托代理人赖福鹗，被上诉人龙湾区政府委托代理人张春旭、洪陈鸯，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 正大公司起诉称：一、被告龙湾区政府应支付道路负担面积420平方米的土地补偿款。2001年12月11日，原告与原温州经济技术开发区签订《国有土地使用权出让合同》，受让原温州经济技术开发区西片33号（即现温州经济技术开发区奇云山路2号的涉案厂房）的用地，土地总面积9.462亩（6308.149平方米），其中红线内面积5888.149平方米，道路负担面积420平方米，共支付土地出让金约236.55万元，其中道路负担面积按同等价格支付土地出让金。因涉案厂房在征收范围之内，2018年6月30日，原告与征收实施单位温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）签订《温州市龙湾区国有土地上房屋征收补偿协议书》，但签订协议时蒲州街道办事处没有提供《房地产估价报告》。征收实施单位蒲州街道办事处及其委托的温州方盛房地产估价事务所有限公司（以下简称方盛评估公司）仅对土地红线内（土地使用权证载明的面积5888.149平方米）土地的使用权予以补偿，对道路负担面积420平方米土地的使用权未予补偿。原告认为，原告依法享有建设道路的420平方米土地的地役权，应获得相应的补偿。原告于2019年4月11日通过浙江政务服务网“统一政务咨询投诉举报平台”向被告提交《关于要求给予道路负担面积拆迁补偿的报告》。被告答复称，道路负担面积不在补偿范围。2019年5月14日，经原告再三催促，蒲州街道办事处才转交方盛评估公司作出的《房地产估价报告》，原告才发现该报告载明“因征收用途，不考虑房屋租赁、抵押权、地役权等因素的影响”，可见蒲州街道办事处与方盛评估公司存在串通。原告有偿取得的420平方米的国有土地使用权，按照土地出让合同的约定无偿提供作为公共道路使用，符合物权法关于地役权的相关规定，被告应按物权法第一百二十一条的规定给予相应补偿（按红线内土地同等条件补偿）。二、被告应予支付涉案《房地产估价报告》房屋折旧评估差错导致的补偿遗漏款337031元。根据《企业所得税法实施条例》的规定，涉案厂房的折旧年限应按从竣工验收合格备案后次月起算，即2004年7月起计算，故涉案厂房的成新率为87%（按温征评专〔2018〕1号文件规定，每年折旧1%），而方盛评估公司认定的房屋成新率为85%，两者相差2%，故房屋征收补偿协议约定的补偿金额少计算337031元。综上，请求判令被告支付道路负担面积420平方米土地的补偿费2018520元（按《房地产估价报告》单价4806元／平方米计算）；支付涉案《房地产估价报告》房屋折旧评估差错导致的补偿遗漏款337031元。 原审查明：2018年6月5日，龙湾区政府作出温龙政发［2018］16号《龙湾区蒲州片区（原经开区西片）企业搬迁改造二期项目国有上地上房屋征收的决定》，该决定的附件为《龙湾区蒲州片区（原经开区西片）企业搬迁改造二期项目国有土地上房屋征收补偿方案》。正大公司的涉案厂房坐落于温州市××区蒲州街道××（××经济技术开发区西××），在前述征收范围之内。2018年6月30日，正大公司与实施单位蒲州街道办事处签订《温州市龙湾区国有土地上房屋征收补偿协议书》，约定征收工业用房补偿45609721元［其中合法建筑（含视为合法建筑）补偿14323837元、装饰装修补偿2947920元、附属物及构筑物补偿39520元、土地（面积5873.35平方米）补偿28227320元、相差面积补偿71124元］，并对其他事项作了具体约定。另查明，正大公司提供的温州经济技术开发区国土规划建设局与温州经济技术开发区正大文化用品有限公司于2000年3月20日签订的《国有土地使用权出让合同》复印件载明：温州经济技术开发区国土规划建设局将坐落于原经开区西片33号小区西南角的土地出让给温州经济技术开发区正大文化用品有限公司。正大公司提供的2001年12月11日签订的补充合同复印件载明：对原合同项下地块作相应调整，调整后的用地红线内面积5888.149平方米，道路负担面积420平方米，总面积9.462亩，“土地款”总价236.55万元。 原审法院认为：《中华人民共和国物权法》第一百五十六条规定，地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益；前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。原告主张涉案道路负担面积420平方米土地的使用权系其设立的地役权，不符合前述规定，不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”即使受让人在受让国有土地使用权时支付了道路负担面积420平方米的土地出让金，但根据出让合同及补充合同的约定和当事人的陈述，该420平方米的土地系用于市政道路建设，原告不是该420平方米土地的使用权人，故原告与被诉履职事项之间并无利害关系，应依法驳回原告针对该项请求的起诉。鉴于原告与实施单位蒲州街道办事处就征收涉案厂房的补偿已签订房屋征收补偿协议，原告请求履行支付房屋征收补偿遗漏款的职责，其实质是对协议约定的房屋补偿金额有异议，原告应在法定期限内依法针对房屋征收补偿协议寻求救济。但经释明，原告仍坚持请求被告履行房屋征收补偿职责，而不请求变更或者撤销房屋征收补偿协议，故原告该项请求的起诉也不符合起诉条件，应依法驳回原告针对该项请求的起诉。综上，原告提起本案诉讼不符合起诉条件，应依法驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第十项的规定，裁定驳回原告正大公司的起诉。 正大公司上诉称：1.原审裁定认定事实错误。（1）上诉人系涉案420平方米道路负担面积土地的使用权人。对涉案420平方米道路负担面积土地，上诉人按照同等出让价格缴纳了土地出让金，应享有使用权。上诉人依法取得的出让土地使用权总面积为9.462亩，同样，龙湾区政府因征收房屋同时收回的土地使用权面积也应当为9.462亩。一审法院混淆了土地“使用权人”与“使用人”的概念。上诉人将有偿取得的420平方米土地使用权，按照涉案国有土地使用权出让合同的约定，无偿提供作为公共道路使用。虽然，土地的实际使用人发生了变化，但土地的使用权属并未发生转移，故不应因上诉人提供土地使用权为公共使用而否定上诉人对其享有的合法权益。（2）原审裁定认为上诉人关于遗漏补偿的诉讼请求错误，与事实不符。上诉人在一审起诉状的诉讼请求中提出：“判令被告补偿原告因《房地产估价报告》计算差错造成的补偿遗漏355955元（其中18924元龙湾区政府已支付）”。同时，起诉状内容及庭审陈述均明确表述要求龙湾区政府在原《温州市龙湾区国有土地上房屋征收补偿协议书》补偿金额的基础上再补偿遗漏部分，明显是对补偿协议的救济。而一审法院明知故问，借上诉人委托代理人庭审经验不足的弱点，故意刁难误导，而且释明不清，反而认定上诉人诉讼请求不正确。关于房屋折旧问题，不动产登记簿资料显示，涉案房屋于2004年6月17日经竣工验收合格备案，从此时起算折旧符合《中华人民共和国物权法》第三十条的规定，即“自事实行为成就时发生效力”。至2018年6月5日征收应计折旧年限13年，成新率87%。而龙湾区政府认为成新率为85%，不符合事实。2.原审裁定适用法律错误。（1）《中华人民共和国物权法》第十四章包含地役权的全部内容，其中第一百五十六条规定仅表述地役权的概念，并未涉及地役权的具体情形。其实，早在《中华人民共和国物权法》出台前，我国并没有关于地役权的具体法律规定，政府出让土地的行政行为也极不规范。但根据客观事实，上诉人与原温州经济技术开发区国土规划建设局签订了《出让合同》，然后将其中420平方米的土地使用权按《出让合同》约定提供给原温州经济技术开发区政府作为道路建设使用，即设立了上诉人该土地使用权上的负担。同时，龙湾区政府将其自有的3.5米宽度和利用上诉人提供的3.5米宽度合并为7米作为道路建设用地。该行为完全相似于《中华人民共和国物权法》第三编用益物权系列类别中的地役权情形。（2）上诉人与龙湾区政府诉争的是该420平方米土地使用权的权属与补偿，也是本案的实质问题，双方当事人并未就土地权属的法律术语是否属于“地役权”进行辩论，再说是否属于地役权名称也并非本案的争议焦点。综上，根据征收补偿的公平原则，龙湾区政府征收上诉人厂房，应当对上诉人依法有偿取得的涉案420平方米道路负担面积土地使用权同时补偿。而一审法院认定上诉人不是该420平方米土地的使用权人，混淆了“土地使用权人”和“使用人”的概念，与事实不符；且片面解释《中华人民共和国物权法》第一百五十六条规定，系适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 龙湾区政府答辩称：1.上诉人的上诉理由不成立。（1）关于涉案420平方米道路负担面积土地的补偿问题。涉案420平方米道路负担面积土地使用权并未出让给上诉人，上诉人并非该部分土地的使用权人。且，涉案《房地产估价报告》对道路负担面积影响因素已酌情考虑。上诉人要求龙湾区政府再支付涉案420平方米道路负担面积土地补偿款，没有依据。（2）关于地役权的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十六条的规定，地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。因此，只有不动产的权利人才能设立地役权。上诉人并非涉案道路负担地块的权利人，不可能就该地块设立相应的地役权。（3）关于房屋折旧评估问题。根据温征评专（2018）1号文件附件4的要求，以距价值时点年份计算，钢混结构每年折旧1%，折旧至60%不再折旧。上诉人房屋所有权证书图标明的建筑建成年份为2003年，距估价基准日2018年相差15年，故应扣除15%的折旧率。2.原审裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人虽提起履行法定职责之诉，但诉请的实质是对其与蒲州街道办事处签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》有异议。上诉人应针对补偿协议寻求救济途径，而不能直接起诉要求龙湾区政府履行补偿职责。经原审法院释明后，上诉人仍不变更诉讼请求，不符合起诉条件。请求依法驳回上诉，维持原裁定。 根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审裁定要点，二审围绕“原审裁定驳回正大公司的起诉是否正确”进行了审理。 本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收部门与被征收人未能达成补偿安置协议的，县级人民政府负有作出补偿决定的职责。对于被征收人已经签订了补偿安置协议的，一般而言，要求县级人民政府就补偿安置事宜再履行作出决定职责的事实和法律条件均不具备。被征收人提起诉讼主张补偿安置权利的，其实质系对先前签订的补偿安置协议不满意，应当围绕协议签订是否存在重大误解、显失公平或者其他违法情形等进行救济。本案中，上诉人正大公司与房屋征收实施单位蒲州街道办事处已签订《温州市龙湾区国有土地上房屋征收补偿协议书》。正大公司诉请判令龙湾区政府支付涉案420平方米道路负担面积土地补偿费及支付涉案《房地产估价报告》中房屋折旧评估差错导致的补偿遗漏款，实质系对涉案房屋征收补偿协议中确定的依法使用土地面积、房屋价值补偿及涉案《房地产估价报告》不满，而龙湾区政府称涉案《房地产估价报告》对道路负担面积影响因素已酌情考虑、对房屋折旧评估亦无差错，故正大公司可依法直接就涉案协议进行救济。原审裁定驳回正大公司起诉，结论正确。正大公司要求撤销一审裁定、指令一审法院继续审理本案的上诉请求，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 葛宏伟 审 判 员 黄 寒 审 判 员 蒋旭东 二〇二〇年六月四日 法官助理 王笑亮 书 记 员 许亚芬