广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终52号 上诉人（原审原告）黄萍，女，1973年7月5日出生，壮族，户籍所在地广西巴马瑶族自治县，现住广西巴马瑶族自治县。 被上诉人（原审被告）巴马瑶族自治县住房和城乡建设局，地址广西巴马瑶族自治县巴马镇寿乡大道179号，统一社会信用代码：114512274996782902。 法定代表人蒙绍兴，局长。 委托代理人万云飞，广西祺光昭来律师事务所律师。 上诉人黄萍与被上诉人巴马瑶族自治县住房和城乡建设局（以下简称为巴马县住建局）行政答复一案，不服巴马瑶族自治县人民法院（以下简称为巴马县法院）2019年12月13日作出的（2019）桂1227行初9号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。 原审法院经审理查明，黄萍因其房屋被拆迁未得补偿而向相关部门做了反映和报告。2019年7月8日巴马住建局作出《关于信访事项的答复》，内容是“近期，你多次到我局反映房屋拆迁未得补偿问题，经核实，现答复如下：1．经核实，你所反映的1996年与巴马城中社区前进四队杨三购买的房屋拆迁未得补偿问题我局已经多次作出答复，上级机关也作出复核意见（《河池市人民政府关于黄萍等信访人反映信访事项的复核意见书》河信核〔2016〕25号），根据文件精神，该复核意见为信访终结意见，我局不再受理该信访事项。2018年11月20日，自治县信访局也向你送达《不再受理告知书》（巴访告〔2018〕25号）已明确告知，你没有提出新的事实或理由，不再受理该信访。2．你所反映的自治县信访局要求我局重新核实该信访件，我局并未收到任何转来的相关文件。3．如你不服本答复意见，可向上级部门申请行政复议或向法院提出民事诉讼。”该答复送达后，黄萍分别向巴马瑶族自治县人民政府、河池市住建局申请复议。2019年7月29日，巴马瑶族自治县行政复议办公室作出巴政复不受字〔2019〕4号《不予受理行政复议申请决定书》，认为黄萍申请复议的《关于信访事项的答复》属于信访事项件，受《信访条例》管理，不属于行政复议法管理范畴，不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，决定不予受理。2019年9月24日，河池市住建局作出河住建复受（2019）7号《河池市住房和城乡建设局行政复议不予受理决定书》，认为：黄萍的复议申请超过申请期限，且巴马住建局的答复行为对黄萍的权利义务不产生实质影响，因而不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的具体行政行为；黄萍要求责令巴马住建局给其××宅基地××问题××不××市住房和城乡建设局的职责，决定不予受理。并告知黄萍如不服决定，可在期限向人民法院提起行政诉讼。2019年10月22日，黄萍向该院提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”上述司法解释表明，当复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回时，复议机关为适格被告。本案中，黄萍对巴马县住建局的《关于信访事项的答复》分别向巴马瑶族自治县人民政府和河池市住建局申请复议，巴马瑶族自治县行政复议办公室和河池市住建局均作出不予受理的决定，巴马瑶族自治县行政复议办公室和河池市住建局的行政复议决定依法不属于维持原行政行为的复议决定，故巴马住建局不是本案的适格被告。经释明，黄萍仍坚持起诉本案被告，其起诉属于错列被告且拒绝变更，应驳回其起诉。关于黄萍请求责令被告对2008年拆迁母鸡山脚房屋进行安置0.107亩宅基地给其建房居住的诉讼请求，该请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回黄萍的起诉。 黄萍不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人于2019年3月4日向巴马自然资源局提出《报告》，反映2008年房屋被拆迁未得补偿或安置，至今没有房子居住，请求安排落脚、生存，要求领导尽快给予解决。上诉人这一请求属《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）项规定的保护公民私人所有的合法财产的范畴，按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条和第三十七条的规定，巴马住建局是对城乡规划区内具有核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地选址意见书和建设用地规划许可证的法定职责，上诉人才按巴马自然资源局《回复》要求，向巴马住建局《报告》反映要求解决的。但巴马住建局在办理过程中，于2019年5月10日将上诉人提出的请求事项当作信访事项，作出巴住建便函（2019）1号《答复》，又于2019年5月13日把该《答复》收回去，并称等待讨论落实后才下文给上诉人。谁知巴马住建局又将上诉人提出的请求事项当作信访事项来办理，于2019年7月8日作出《关于信访事项的答复》，上诉人不服上述《关于信访事项的答复》行为，于同年7月24日向巴马县人民政府申请行政复议，巴马行政复议办公室以该《答复》属于信访事项，受《信访条例》管理为由，于同年7月29日作出巴政复不受字（2019）4号《不予受理行政复议申请决定书》决定不予受理。上诉人又于2019年7月30日向河池市住建局申请行政复议，河池市住建局以该《答复》行为没有对上诉人的权利义务产生新的法律效果为由，于同年9月24日作出河住建复受（2019）7号《行政复议不予受理决定书》决定不予受理。于是上诉人认为，巴马住建局的《答复》行为既是行政不作为，又是行政乱作为，更是行政滥作为，根本没有依法为上诉人办实事，其行为侵犯了上诉人的合法权益。上诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第十一、十二项和第四十六条第一款规定，将巴马县住建局起诉到巴马县法院，请求判决确认巴马住建局2019年7月8日作出的《答复》行为违法并撤销该《答复》；责令巴马住建局对2008年拆迁母鸡山脚上诉人房屋进行安置0.107亩宅基地给上诉人建房居住。巴马县法院受理后，上诉人又将河池市住建局对行政复议不予受理决定书的行为，向河池市金城江区法院起诉，请求撤销河池市住建局河住建复受（2019）7号《行政复议不予受理决定书》；责令河池市住建局受理上诉人于2019年7月30日提出的行政复议申请。金城江区法院受理后，巴马县法院于2019年11月28日下午开庭审理，金城江区法院于2019年12月10日上午开庭审理。上诉人在金城江区法院开庭审理时，金城江区法院认为上诉人上述两个诉讼存在矛盾，经金城江区法院行政审判庭释明，上诉人当庭申请撤回对河池市住建局的起诉，坚持在巴马县法院的诉讼请求。由此可见，巴马县法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院法院关于适用的解释》第一百三十三条规定为由，认定被上诉人不是本案的适格被告，认为上诉人请求被上诉人对2008年拆迁母鸡山脚上诉人房屋进行安置0.107亩宅基地给上诉人建房居住的请求重新提出意见，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回上诉人的起诉错误，其裁定行为明显袒护巴马住建局的违法行为，使上诉人的诉求得不到法律保护。所以，上诉人不服，特依法上诉，请求撤销原审裁定，发回重审，判决支持上诉人的诉讼请求。 巴马住建局答辩称：一、答辩人不是本案行政诉讼的适格被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，与被诉具体行政行为是否具有“法律上的利害关系”，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼的原告的一个必要条件。具有“法律上的利害关系”，是相对于具有“事实上的利害关系”而言的。所谓与具体行政行为具有“法律上的利害关系”，与具体行政行为有“法律上的利害关系”，这种“利害关系”应当是直接的利害关系，而不应是一种间接的或者折射的利害关系。本案上诉人黄萍诉请的土地征收及安置补偿问题不是我局职权范围，我局无权对其诉请内容进行答复，但是为了协助政府的工作，我局针对黄萍诉求的答复意见没有对其权利义务产生新的法律效果，没有对其权利义务产生实质影响。黄萍以行政机关拆迁行为损害了自己合同法上的利益为由起诉，我局没有参与具体拆迁工作，与黄萍不存在利害关系，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的“法律上利害关系”，因此，我局不是本案行政诉讼的适格被告。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，该案不属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二章规定了人民法院受理行政案件的范围，只有列入受案范围的行政争议，人民法院才拥有司法审查权，才能立案受理和作出判决，行政管理相对人才有权向人民法院提起诉讼。黄萍起诉我局一案所涉及的争议事项不在法律所规定的人民法院的受案范围之内。我局作出答复的行为不属于《行政诉讼法》中规定的“法律、法规规定可以起诉的其他行政行为”，据此，黄萍起诉我局没有任何法律依据。 本院认为，一、关于巴马住建局被告主体地位是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告；《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。由此可见，复议机关在受理后发现申请不符合受理条件，作出决定驳回复议申请的，属于程序上的驳回复议申请，不是维持原行政行为，也未改变原行政行为，申请人对此不服可以向人民法院提起诉讼。诉讼时，申请人可以直接起诉原行政行为，也可以起诉复议机关的驳回复议申请行为。由于如果人民法院撤销不予受理复议申请决定，会导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理，因此，同时诉讼违反了一事不再理原则，造成重复诉讼和当事人的诉累，当事人只能选择其一进行诉讼而不能同时进行。本案中，上诉人黄萍可以选择向巴马县法院起诉巴马住建局，也可以选择向河池市金城江区人民法院起诉河池市住建局，经其选择，其选择向河池市金城江区法院申请撤诉，坚持本案诉讼，符合法律的规定。原审法院认为黄萍的申请因经过河池市住建局复议后，巴马住建局不是本案适格被告，黄萍坚持将巴马住建局列为被告属错列被告的观点有误，本院予以纠正。 二、关于本案是否符合起诉条件的问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》的解释第一条第二款第（九）项，第六十九条第一款第（八）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；行政行为对合法权益明显不产生实际影响的案件，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，现有证据证实，巴马住建局收到黄萍反映关于房屋拆迁未得到补偿的问题后，于2019年7月8日作出《关于信访事项的答复》。根据上述司法解释的规定，巴马住建局的上述答复是针对信访事项作出的答复行为，对黄萍的合法权益明显不产生实际影响，该答复行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的案件，人民法院已经受理的，应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回黄萍的起诉符合法律及司法解释的规定，本院应予维持。 综上所述，上诉人黄萍的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审裁定驳回黄萍的起诉正确，但理由不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 上诉人黄萍预交的二审案件受理费，由本院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 覃春燕 审 判 员 潘伟兰 审 判 员 张 英 二〇二〇年六月五日 法官助理 李 娴 书 记 员 欧晓霞 附：本裁定所适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。