河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3194号上诉人（一审原告）袁德臣，男，汉族，1952年1月9日出生，住长葛市。被上诉人（一审被告）长葛市人民政府。住所地长葛市葛天大道东段北侧。法定代表人张忠民，市长。委托代理人任宇豪，长葛市人民政府工作人员。委托代理人孔志辉，河南华灿律师事务所律师。被上诉人（一审被告）长葛市金桥路街道办事处。住所地长葛市秦公路与107国道交叉路口。负责人胡昆仑，主任。委托代理人赵晓芳，长葛市金桥路街道办事处工作人员。委托代理人孔志辉，河南华灿律师事务所律师。一审第三人长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会。住所地长葛市铁东路中段西侧。负责人胥喜亭，副主任。委托代理人岳营周，河南七星灿律师事务所律师。一审原告袁沛，男，汉族，1982年10月2日出生，住长葛市。系袁德臣、已故一审原告张建英之长子。一审原告袁洋，男，汉族，1988年10月14日出生，住郑州市。系袁德臣、已故一审原告张建英之次子。袁德臣、张建英诉长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处履行行政协议纠纷一案，袁德臣、张建英于2016年6月23日向许昌市中级人民法院提起诉讼，许昌市中级人民法院于2018年1月16日作出（2016）豫10行初117号行政判决，袁德臣、张建英不服，向本院提起上诉。本院于2018年11月7日作出（2018）豫行终1814号行政裁定书，裁定撤销许昌市中级人民法院（2016）豫10行初117号行政判决，将本案发回许昌市中级人民法院重新审理。本案重新审理过程中，张建英去世，许昌市中级人民法院准许其法定继承人袁沛、袁洋作为本案原告参加诉讼。许昌市中级人民法院依法另行组成合议庭，于2019年7月26日作出（2019）豫10行初7号行政判决。袁德臣不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人袁德臣，被上诉人长葛市人民政府的委托代理人任宇豪、孔志辉，被上诉人长葛市金桥路街道办事处的委托代理人赵晓芳、孔志辉，一审第三人长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会的委托代理人岳营周，一审原告袁沛、一审原告袁洋，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。袁德臣等人一审起诉请求判令长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处履行协议义务：支付袁德臣等人自2015年4月1日起按照置换房屋面积（519.48平方米）以3000元为市场价（共价值1558440元）每日支付千分之二违约金（即每日3116.88元）至交付置换房屋为止。许昌市中级人民法院一审查明：2010年3月30日，为完善城市交通网络，长葛市人民政府下发《关于做好市区解放路、铁东路部分路段拓宽改造工作的通告》。根据长葛市新型城镇化建设工作要求，为加快解放路拓宽改造工程进度，2013年4月2日，袁德臣、张建英（乙方）与桥北社区城中村改造指挥部（甲方）签订《桥北社区城中村改造协议书》一份，协议约定户主为张建英的房屋按照城中村拆迁补偿安置标准，袁德臣等人取得住房面积519.48平方米，商业面积172.8863平方米；办事处成立城中村改造指挥部，社区成立城中村领导小组负责监督建设、拆迁安置、事物协调等各方面的解释工作；该协议书尾部手写载明以下内容“甲方应按协议规定，24个月内交付居住房屋，36个月内交付商业房屋；如甲方不能履行协议，按时交付房屋（居住房、商业房屋）于乙方，甲方必须支付因延期产生的违约金，违约金以置换房屋面积为标准，按自违约之日起市场价，每天千分之二计算赔偿”。合同上加盖有甲方印章“桥北城中村改造指挥部合同专用章”，乙方为张建英、袁德臣，鉴证方：长葛市金桥路街道办事处（加盖印章）。由于国家金融政策紧缩、开发商等原因，安置房一直无法完工、交工。2014年12月23日，长葛市金桥路街道办事处、长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会针对桥北社区城中村改造解放路修路、拆迁户作出《关于解放路修路、拆迁户的承诺》一份，承诺将于2016年2月7日前交付因解放路修路所产生的全部被拆迁户房屋，如不能按期交房，自2015年4月1日起按实际分房标准面积，每平方米3000元计算，每天支付拆迁户千分之二的违约金。后因长葛市金桥路街道办事处未依约履行，2016年6月23日袁德臣等人遂以长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处为被告，提起本案诉讼。一审法院另查明，长葛市金桥路街道办事处为袁德臣等人提供过渡房一套，面积约48平方米。许昌市中级人民法院一审认为，根据袁德臣等人、长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处及长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会诉辩意见，本案争议焦点是：一、本案所涉行政协议是否合法有效；二、袁德臣等人请求长葛市人民政府、长葛市金桥路街道办事处支付违约金的诉讼请求是否成立。关于焦点一，2013年4月2日，袁德臣等人与桥北社区城中村改造指挥部签订的《桥北社区城中村改造协议书》，从内容上分析实质上是房屋拆迁安置补偿协议，目的是为了实现修路的公共利益，符合行政协议的特征，而且不违反法律、法律强制性规定，该协议真实、有效。关于长葛市金桥路街道办事处于2014年12月23日作出的《关于解放路修路、拆迁户的承诺》，应视为是对《桥北社区城中村改造协议书》手书部分的补充，即对双方关于约定违约金的具体补充，是协议的组织部分。综上，《桥北社区城中村改造协议书》合法有效。关于焦点二，1、关于本案被告的问题。本案虽为因逾期履行行政协议而产生的纠纷，而且该协议合法有效，但根据《行政诉讼法》第一百零一条的规定，行政诉讼法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。因此，根据《合同法》的相对性原则，案涉协议的当事人分别为袁德臣等人以及长葛市金桥路街道办事处成立的指挥部，故长葛市金桥路街道办事处作为本案被告适格。长葛市人民政府未在《桥北社区城中村改造协议书》及《关于解放路修路、拆迁户的承诺》上盖章，也无证据可以证明长葛市人民政府委托长葛市金桥路街道办事处与袁德臣等人签订协议和作出承诺，故长葛市人民政府不应当对因逾期履行涉案协议，承担相应的法律责任。因此，长葛市人民政府作为本案被告不适格，应当驳回袁德臣等人对长葛市人民政府的起诉。2、关于请求支付违约金的诉讼请求是否成立的问题。根据《行政诉讼法》第一百零一条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条：当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”的规定。袁德臣等人与桥北社区城中村改造指挥部签订的《桥北社区城中村改造协议书》合法有效，协议当事人应当依约定全面履行义务，但涉案协议书尾部手写逾期违约金约定内容，与2014年12月23日长葛市金桥路街道办事处、长葛市桥北居委会出具的承诺书中关于逾期违约金的约定已达年利率72%，该违约金约定过高。根据上述法律规定，应当对违约金予以适当减少。长葛市金桥路街道办事处逾期交房，对袁德臣等人的预期利益造成损失，应当予以赔偿。关于如何确定袁德臣等人损失的问题，一审法院认为应以房屋租赁费计算其损失较为公平。参照许昌市住建局发布2016年上半年市区住宅房租赁指导价格，并结合房租逐年上涨、长葛市消费水平等因素，经询价后，按照就高不就低的原则，一审法院酌定每平方米月房屋租赁价15元（按精装修、房内设施齐全），但应当从519.48平方米中减去过渡房的面积，即48平方米。经核算自2015年4月1日至2019年7月1日止，袁德臣等人的损失应为360682.2元[（519.48平方米-48平方米）×15元×51个月]。违约金按照损失的30%计算,即为108204.66元（360682.2元×30%）。关于袁德臣等人请求支付违约金超过损失30%部分的诉讼请求，因缺乏法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、第一百零一条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，经一审法院审判委员会研究决定，一审法院判决：一、长葛市金桥路街道办事处自判决发生法律效力之日起三十日内向袁德臣等人支付损失及违约金合计468886.86元（损失及违约金暂计算至2019年7月1日，以后另计）。二、驳回袁德臣、袁沛、袁洋的其他诉讼请求。一审案件受理费17143元，由长葛市金桥路街道办事处承担。袁德臣不服一审判决，向本院上诉称：（一）长葛市人民政府理应成为支付损失和违约金的义务主体。合同权利义务最终由长葛市人民政府承受，长葛市金桥路街道办事处仅为债务加入；城中村指挥部具有一切代表长葛市人民政府的外观，依法属于表见代理。（二）原审适用法律错误。拆迁补偿协议约定的违约金清楚明确，依法有效，应支持上诉人主张的合同违约金。一审法院以房屋租赁金替代合同违约金判决，违反合同法规定。请求撤销一审判决，改判全部支持上诉人上诉请求（二被上诉人共同承担支付义务）。被上诉人长葛市人民政府答辩称，长葛市人民政府不是拆迁主体，不是协议当事人，协议约定的权利义务并非指向长葛市人民政府。涉案房屋所在社区利用桥北集体土地，集中改造建设居民安置住宅楼，再分配给村民使用，不存在集体土地征收、国有土地上房屋征收补偿安置。上诉人要求长葛市人民政府承担拆迁安置责任，明显与事实不符。请求驳回袁德臣的上诉。被上诉人长葛市金桥路街道办事处辩称：（一）一审认定签订协议系因解放路拓宽改造工程需要错误。桥北城中村改造与袁德臣所诉拆迁有关联，但并非同一行为，拆迁安置与城中村改造是两个独立的项目。因解放路拓宽搬迁户，办事处提供了过渡房暂时未安置，城中村改造时和其他村民一并安置。（二）《关于成立城中村指挥部的通知》是针对办事处辖区所有城中村改造成立的工作指导协调机构，与协议中的指挥部并非同一组织。协议上签字的为居委会书记李全喜，办事处只是作为鉴证方在协议上盖章，办事处不是协议的一方当事人。（三）办事处不存在违约行为。2012-2013年全国房地产业受金融等政策调控影响，建筑商停工后，居委会决定解除与建筑商的合作合同，以致于回迁房未能如期完工分配。办事处不存在过错，相反在解除合同后积极向政府请示，拆借资金寻找新的建筑商。基于信访压力形成的承诺所引发的责任更接近担保责任而非协议的违约责任。（四）上诉人一审仅请求支付违约金及诉讼费，并未要求赔偿损失，应当对其主张的违约金作出调整。上诉人主张违约金但未提供证据证明其损失，一审判决参酌租赁市场询价核算租费标准作为损失标准也无不妥，但损失是判决违约金过高过低的依据，在当事人均无过错的情况下，以租金标准的30%作为违约金较为妥当。综上，请求驳回袁德臣的上诉。长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会述称，本案属于解放路拓宽项目设计的房屋拆迁安置补偿协议纠纷，办事处作为行政拆迁实施行政主体，以其成立的“桥北社区城中村指挥部”与上诉人签订协议合法有效。一审判决根据涉案拆迁安置协议合同相对性规定，确认办事处为合同主体一方，承担违约责任，并无不当。一审依法以当地租金损失作为逾期交房实际损失的基础，以损失30%衡量违约金是否过高，并无明显不当。至于具体数额是否适当，请二审法院进一步确认。但一审判决直接裁判分别支付损失及违约金的方式，超越了当事人诉讼请求范围。请求查明事实后依法支持上诉人合理合法上诉请求，以维护其合法权益。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁量适当，依法应予维持。（一）长葛市人民政府不是本案适格被告。本案中，袁德臣等人诉请判令承担逾期交房的违约金责任，系基于2013年4月2日其与桥北社区城中村改造指挥部签订的《桥北社区城中村改造协议书》，以及长葛市金桥路街道办事处、长葛市金桥路街道办事处桥北居民委员会于2014年12月23日共同作出的《关于解放路修路、拆迁户的承诺》。而长葛市人民政府既未在上述协议和承诺上签章，也未有证据证明协议的签订、承诺的作出系出自于长葛市人民政府的委托，因而袁德臣关于长葛市人民政府为支付违约金义务主体的主张，本院不予支持。（二）一审判决关于违约金的计算并无不当。本案中，约定交付的安置房屋未能按期交付，袁德臣等人作为守约方并无过错，长葛市金桥路街道办事处已构成违约，且不存在法定或约定免责事由，长葛市金桥路街道办事处应当承担支付违约金的责任。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款规定，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”的规定。因此，公平合理确定袁德臣等人因逾期交房产生的实际损失，是确定本案违约金的关键。一审法院经询价后选取当地市区房屋租赁市场价较高标准15元/平方米（精装修、房内设施齐全），以房屋面积（应交付519.48平方扣除已给付过渡房48平方米）为基础，计算每月租金损失为7072.2元[（519.48平方米-48平方米）×15元/平方米]，至2019年7月一审判决作出之时，实际租金损失总额为360682.2元（7072.2元×51个月）。而按协议及承诺约定，违约金计算为4768826.4元（519.48平方米×3000元/平方米×0.002×30日×51个月=4768826.4元）。相较而言，约定的违约金远远超过实际损失的百分之三十，可认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。因此，一审判决将应承担的违约金调整到实际损失的130%，即360682.2×130%=468886.86元，既能够弥补逾期交房期间袁德臣等人的实际损失，亦能体现违约金的惩罚性。但需要指出的是，调整后的违约金实际已经包含损失，一审判决主文第一项表述为“损失及违约金合计468886.86元”显然不妥，在此本院更正为“违约金468886.86元”。此外，二审中，袁德臣等人认可实际已交房约四百平方，剩余约六十平方尚未交付，如按此计算，已交付的约400平方米房屋在2019年1月之后不应再计算违约金，即400平方米×15元/平方米×6个月×130%=46800元不应计入违约金。但鉴于违约金的调整系在综合考虑实际损失、过错程度等多种因素而作出，而该部分数额对于整体考量影响较小，不予扣除并不会导致双方利益失衡，且长葛市金桥路街道办事处对此并未提出异议，因此，本院对一审法院该项处理予以维持。综上，袁德臣的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁德臣负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年六月十九日书记员  刘慧蒙