贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终708号上诉人（一审原告）罗朝栋，男，汉族。委托代理人季宏，北京市京师律师事务所律师。委托代理权限为一般授权代理。委托代理人申鑫，北京市京师律师事务所实习律师。委托代理权限为一般授权代理。被上诉人（一审被告)贵州省贵阳市观山湖区人民政府。法定代表人罗杨，区长。委托代理人朱婷妤。委托代理人颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。委托代理权限为一般授权代理。被上诉人（一审被告）贵州省贵阳市观山湖区综合行政执法局。法定代表人彭峰，局长。委托代理人卓佳。委托代理人尹晓锋，国浩律师（贵阳）事务所律师。委托代理权限为特别授权代理。委托代理人石喜云，国浩律师（贵阳）事务所律师。委托代理权限为特别授权代理。上诉人罗朝栋因与被上诉人贵州省贵阳市观山湖区人民政府（以下简称观山湖区政府）、贵州省贵阳市观山湖区综合行政执法局（以下简称观山湖区执法局）房屋行政强制一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院(2019)黔01行初939号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，于2020年5月20日依法公开开庭审理了本案，上诉人罗朝栋及其代理人季宏、申鑫，被上诉人观山湖区政府委托代理人朱婷妤、颜仕武，被上诉人观山湖区执法局委托代理人卓佳、尹晓锋、石喜云到庭参加了诉讼。罗朝栋一审诉称，罗朝栋于2010年通过购买方式取得贵阳市观山湖区金源社区上麦村九组杨家路路边的一栋房屋（约620平方米），居住兼办公至今。2018年12月，观山湖区政府发布《观山湖区万达广场与盘江之间地块棚户区改造项目房屋搬迁补偿方案》，将罗朝栋的房屋纳入了征收范围。因罗朝栋认为征收违法和补偿过低，双方未达成一致的补偿协议。观山湖区政府、观山湖区执法局在未发布和送达任何强制执行文件的情况下，于2019年11月15日突然将罗朝栋的房屋强制拆除，屋内的生活家居设施和公司经营设施设备、原材料全部被损毁，仅物品损失就达150万元。罗朝栋认为观山湖区政府、观山湖区执法局的行为严重违法，应依法追究相关责任人员的法律责任并赔偿损失，因此诉至法院，请求确认观山湖区房屋的行政行为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案罗朝栋认为观山湖区政府、观山湖区执法局强制拆除其房屋违法，以上述二行政机关为共同被告向法院提起行政诉讼。经审查，向罗朝栋作出并送达限期拆除决定书、催告书及强制执行决定书，决定对罗朝栋房屋实施强制拆除的系观山湖区执法局，故罗朝栋诉请确认违法的强制拆除房屋行为是观山湖区执法局实施，应为本案适格被告，观山湖区政府不是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”和第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”之规定，本案应以观山湖区执法局为适格被告，并由贵阳市白云区人民法院管辖。因已受理立案，经向罗朝栋释明后，罗朝栋拒绝撤回对观山湖区政府的起诉，故依法驳回罗朝栋对观山湖区政府的起诉，并移送贵阳市白云区人民法院审理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理……”之规定，裁定：一、驳回罗朝栋对观山湖区政府的起诉；二、本案移送贵阳市白云区人民法院审理。案件受理费50元，退还罗朝栋。上诉人罗朝栋不服一审行政裁定，向本院提起上诉称：1.观山湖区政府是适格被告，本案应由一审法院管辖。观山湖区执法局依照观山湖区政府所作拆除违法建筑的通知作出强制拆除行为应视为接受观山湖区政府的委托，观山湖区政府应为适格被告。2.一审认定事实错误，一审在本院认为中写明“经审查，向原告作出并送达限期拆除决定书、催告书及强制执行决定书，决定对原告房屋实施强制拆除的系观山湖区执法局......”，罗朝栋并未收到上述文书，一审也未组织举证质证，认定事实错误。3.一审未询问罗朝栋即迳行裁定驳回起诉不当。一审法院违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。综上，罗朝栋认为一审认定事实错误，严重违反法定程序，故请求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；2.本案诉讼费用由观山湖区政府、观山湖区执法局承担。被上诉人观山湖区政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。对罗朝栋房屋实施强制拆除的主体系观山湖区执法局；2.观山湖区政府的责成行为系行政机关内部上下级之间过程性、阶段性的行政命令，并不是行政委托行为；3.一审程序合法。故，请求驳回罗朝栋上诉，维持一审裁定。被上诉人观山湖区执法局答辩称：1.观山湖区政府向观山湖区执法局发出拆除违法建筑的通知，责成观山湖区执法局强制拆除案涉房屋，具有明显的行政行为外部特征，本案适格被告应为观山湖区政府；2.关于罗朝栋针对一审裁定的程序问题。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款之规定，人民法院有权根据具体情况选择阅卷、调查、询问当事人三种方式中的一种或者几种方式进行审查，一审程序合法。本院认为，罗朝栋以观山湖区政府、观山湖区执法局为被告，诉请“依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法”。经庭审调查，该被诉强制拆除行为系被上诉人观山湖区执法局经立案、调查，向罗朝栋作出并送达限期拆除决定书、催告书及强制执行决定书后具体组织实施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，观山湖区执法局应为本案适格被告。观山湖区政府虽在观山湖区执法局实施被诉强制拆除行为前向其作出责成强制拆除通知，但该责成行为实质是依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，根据城乡规划主管部门的报告，指令其作出强制拆除行为的行政机关内部行为，并不能够直接对外产生行政法律效力，亦未实质增设行政相对人的义务或减损行政相对人的权益，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为……”之规定，该责成行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此观山湖区政府并非本案被诉强制拆除行为的适格被告。上诉人罗朝栋提出观山湖区执法局系根据观山湖区政府的行政委托实施被诉强制拆除行为，故观山湖区政府应为本案适格被告的主张不能成立，本院不予支持。被上诉人观山湖区执法局提出观山湖区政府责成实施被诉强制拆除行为，具有行政行为外部特征，故观山湖区执法局并非本案适格被告的答辩理由亦不能成立，本院不予采信。因观山湖区执法局为本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项之规定，本案不属于贵阳市中级人民法院管辖范围。一审法院经依法向上诉人罗朝栋释明后，在其明确拒绝撤回对观山湖区政府的起诉的情况下，依法裁定驳回罗朝栋对观山湖区政府的起诉，并裁定将本案移送有管辖权的贵阳市白云区人民法院审理，并无不妥。关于上诉人罗朝栋提出一审未经询问即迳行裁定驳回起诉，严重违反法定程序的主张，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，询问当事人并非迳行裁定驳回起诉的唯一必经程序，故上诉人该项主张不能成立，本院不予采信。综上，上诉人罗朝栋的上诉请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。一审审判程序合法，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  邱兴琼审判员  邓洪波审判员  孟 婷二〇二〇年六月二十二日法官助理杨凤池书记员刘亚玲