云南省曲靖市沾益区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0328行初24号原告陈冬全，男，1984年3月28日生，汉族，曲靖市麒麟区人，高中文化，农民，住曲靖市麒麟区，因涉嫌开设赌场罪，现羁押于曲靖市沾益区看守所。委托代理人聂泽平，云南文策律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人刘杰，云南文策律师事务所律师，特别授权代理。被告曲靖市麒麟区自然资源局。住所地曲靖市麒麟区潇湘街道文笔路372号。统一社会信用代码：11530302MB1A780879。负责人赵建雄，局长。行政机关出庭负责人万永，副局长。委托代理人罗红飞，云南勇仁律师事务所律师。特别授权代理。被告曲靖市自然资源和规划局。住所地：曲靖市麒麟区保渡路。统一社会信用代码：11530300738063307B。负责人张晓国，局长。行政机关出庭负责人龙光宗，副局长，男，1970年6月24日生，汉族，住云南省曲靖市沾益区。委托代理人马良红，云南君畅律师事务所律师，特别授权代理。原告陈冬全不服被告曲靖市麒麟区自然资源局作出的自然资源行政处罚决定及被告曲靖市自然资源和规划局作出的行政复议决定，于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月31日向二被告分别送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告陈冬全的委托代理人聂泽平、刘杰，被告曲靖市麒麟区自然资源局行政机关出庭负责人万永、委托代理人罗红飞、被告曲靖市自然资源和规划局行政机关出庭负责人龙光宗、委托代理人马良红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。曲靖市麒麟区自然资源局于2019年11月22日作出麒自然资监字﹝2019﹞第60号《自然资源行政处罚决定书》，认定2014年至2015年期间，李奎礼、宋压娥、李小毛、荣云所、荣得所、代勇祥、胡华生擅自将曲靖市麒麟区越州镇西关社区第二居民小组集体土地7.315亩的使用权非法转让给陈冬全用于非农建设，经实地勘测，陈冬全建设了宾馆1栋、住宅1栋、伙房1栋，硬化地面、打起围墙，违法占地总面积9.85亩，其中属水田8.48亩（一般耕地，不符合土地利用总体规划），属建设用地1.37亩（符合土地利用总体规划）。曲靖市麒麟区自然资源局认为上述行为人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条和《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》的规定，作出行政处罚决定，没收行为人违法所得并处以罚款，其中第八项为：责令陈冬全自收到行政处罚决定书30日内拆除非法转让的土地上建设的酒店、住宅、伙房、围墙及硬化地板等建筑设施，恢复土地原状，并处以支付非法转让土地总金额673700元20%的罚款134740元。陈冬全不服该自然资源行政处罚决定，于2020年1月16日委托律师向曲靖市自然资源和规划局提出行政复议申请，认为该行政处罚决定程序违法，侵害了申请人的陈述申辩权和听证权，要求撤销《自然资源行政处罚决定书》。2020年3月13日，曲靖市自然资源和规划局作出曲资规复决〔2020〕第2号《行政复议决定书》，维持了曲靖市麒麟区自然资源局作出的麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》。原告陈冬全诉称，被告曲靖市麒麟区自然资源局以原告非法占用集体土地未经有权机关批准，拟进行行政处罚，于2019年9月19日向原告送达《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》，原告口头提出要求听证，被告于2019年9月26日作出听证通知，于2019年10月9日下午举行听证，原告就“非法占用集体土地未经有权机关批准听证”事宜委托律师参加听证并进行申辩陈述。听证完成后，被告就“非法占用集体土地未经有权机关批准行政处罚”没有作出行政处罚决定，反而于2019年10月24日以同一事实理由，变更行政处罚为“非法转让土地”再次向原告送达处罚告知和听证告知。原告接到告知后当即口头提出要求陈述申辩和听证，被告对原告的口头申请当场制作了笔录。后被告以没有收到“陈冬全及代理人的书面陈述和听证申请”为由，认为“陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日提出，现已超过陈述申辩和听证期限，视为陈冬全放弃陈述和申辩”，于2019年11月22日作出麒自然资监字﹝2019﹞第60号《自然资源行政处罚决定书》，并于当日向原告送达。被告对应当进行听证的行政处罚，违反法律规定没有举行听证，剥夺了原告的听证权利和陈述、申辩权，该行政处罚决定程序违法。原告依法向曲靖市自然资源和规划局申请行政复议，该局作出维持原行政处罚决定的行政复议决定不当，应予撤销。故提出诉讼请求：判决被告曲靖市麒麟区自然资源局于2019年11月22日作出的麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》程序违法，处罚不能成立并予以撤销。庭审中进一步明确诉讼请求是确认被告曲靖市麒麟区自然资源局作出的《自然资源行政处罚决定书》程序违法，并予以撤销，并判决撤销被告曲靖市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》。原告围绕诉讼请求，向本院提举了以下证据材料：1、《国土资源听证通知书》（麒自然资听通字〔2019〕第1号）复印件一份；用以证明该通知明确陈冬全口头要求听证，被告曲靖市麒麟区自然资源局组织进行了听证，第一次听证符合法律规定。2、《自然资源行政处罚决定书》（麒自然资监字〔2019〕第60号）复印件一份；用以证明被告以“非法转让土地”拟对原告作出行政处罚，但没有组织听证，程序违法。3、《曲靖市自然资源和规划局行政复议决定书》（曲资规复决〔2020〕2号）复印件一份，用以证明被告曲靖市自然资源和规划局作出的行政复议决定未纠正违法的原《自然资源行政处罚决定书》不当，应予撤销。被告曲靖市麒麟区自然资源局辩称，陈冬全非法转让曲靖市麒麟区越州镇西关社区第二居民小组集体土地建房一案，被告经立案调查、现场勘查、询问案件相关人员、集体讨论后于2019年9月17日向陈冬全送达了《自然资源处罚告知书》和《自然资源听证告知书》，明确告知其享有陈述、申辩的权利。陈冬全于2019年9月19日书面提出听证申请，并委托律师代理所有听证事宜。2019年10月9日，被告就陈冬全违法案件举行了听证，听取当事人的陈述和申辩。被告听取听证会的意见，对案件进行了重新审理，于2019年10月24日再次向陈冬全送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，明确告知其如要求举行听证，应当在接到告知书之日起三个工作日内提出申请，逾期不提出视为放弃听证权利。陈冬全当场提出听证要求，案件承办人员口头告知其尽快委托代理人或律师向曲靖市麒麟区自然资源局书面提出申请，截止2019年11月22日，陈冬全没有提出书面听证申请，也没有委托代理人或者律师提出书面申请，被告作出的麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》程序合法，处罚成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告曲靖市麒麟区自然资源局为证明其作出行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、机关单位法人证书；2、负责人身份证明书；3、负责人身份证。用以证明被告曲靖市麒麟区自然资源局的基本信息及诉讼主体资格。第二组：1、《线索移交函》一份；2、违法线索登记表一份；3、自然资源违法案件核查报告一份；4、立案呈批表一份；5、违法案件审理记录一份（2019年9月17日）；6、违法案件处理决定呈批表一份；7、违法案件审理记录一份（2019年10月22日）。用以证明被告曲靖市麒麟区自然资源局自2019年8月20日收到曲靖市公安局麒麟分局就陈冬全违法占地建房线索移交函后，曲靖市麒麟区自然资源局就该违法线索进行登记、对该违法案件进行核查并作出核查报告、进行立案呈批、经过两次审理后就陈冬全非法转让集体土地使用权的违法事实及性质作出了处理意见。第三组：1、陈冬全询问笔录一份；2、刁外琼（陈冬全妻子）、胡华生、荣云所、荣得所、代勇祥、李小毛、宋压娥、李奎礼、荣增祥询问笔录各一份；3、李泽永与陈冬全签订的《土地出让协议》复印件一份；4、土地权属证明。用以证明本案违法案件的土地系陈冬全分别与荣增祥、李奎礼等人通过非法转让取得，具有非法转让土地使用权的违法事实，陈冬全违法建房屋用地属于越州镇西关社区西关小组集体所有，此地块属农业用地。第四组：1、现场勘测笔录；2、违法用地勘测定界报告书。用以证明本案中陈冬全非法转让的土地总面积为9.85亩，属水田8.84亩，建设用地1.37亩。第五组：1、《行政处罚告知书》（麒自然资告字〔2019〕第60号）、送达回证；2、《行政处罚听证告知书》（麒自然资听告字〔2019〕第60号）、送达回证；3、陈冬全询问笔录。用以证明被告曲靖市麒麟区自然资源局于2019年9月17日已经依法向陈冬全送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，被告曲靖市麒麟区自然资源局于2019年9月19日已向陈冬全依法送达的《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并询问其相关意见和告知其享有陈述、申辩的权利。第六组：1、陈冬全要求听证的情况说明、申辩意见书；2、国土资源听证通知书；3、曲靖市麒麟区自然资源局关于组织召开听证会议的函；4、陈冬全案件听证会议参加人名单、会议签到表；5、听证笔录；6、听证会议纪要。用以证明因陈冬全接到《行政处罚告知书》（麒自然资告字〔2019〕第60号）后要求听证，曲靖市麒麟区自然资源局依法组织了听证会议，制作了听证笔录，做出听证会议纪要的事实。第七组：1、《自然资源行政处罚告知书》（麒自然资告字〔2019〕第60号）；2、《自然资源行政处罚听证告知书》（麒自然资听告字〔2019〕第60号）、送达回证。用以证明曲靖市麒麟区自然资源局已经依法向陈冬全送达了《自然资源行政处罚告知书》和《自然资源行政处罚听证告知书》，曲靖市麒麟区自然资源局已经通过书面形式告知陈冬全享有听证的权利、申请方式、听证的期限及逾期的法律后果。第八组：1、《自然资源行政处罚决定书》（麒自然资监字〔2019〕第60号）；2、送达回证。用以证明曲靖市麒麟区自然资源局就陈冬全非法转让集体土地使用权一案作出行政处罚决定书，并于2019年11月22日依法向其送达的事实。第九组：法律依据：《中华人民共和国土地管理法》，《中华人民共和国土地管理法实施条例》，《国土资源听证规定》。用以证明被告曲靖市麒麟区自然资源局作出的自然资源处罚于法有据。被告曲靖市自然资源和规划局辩称，原行政机关接收曲靖市公安局麒麟分局的《线索移交函》后，发现陈冬全有“未经有权机关批准，私自买卖土地，并借西关社区第二居民小组村民荣增祥的户名进行审批建设”的违法事实，经原行政机关核实，具体违法事实为“陈冬全私自购买土地，采取欺骗手段取得土地使用批准文件，非法占用土地建房、硬化土地”等情形，原行政机关于2019年8月21日立案查处，拟选择以“采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”定性处罚，在作出行政处罚决定之前，原行政机关依法履行了通知、告知义务，确保了行政相对人的听证权、陈述权、申辩权，于2019年10月9日组织听证，充分听取陈冬全委托代理人发表的听证意见。后原行政机关结合听证情况，将本案违法定性改为“非法转让集体土地使用权”，又以送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》的方式履行告知义务，但因陈冬全及其委托代理人未提交书面申请，也未到原行政机关办理听证相关手续，原行政机关根据《国土资源听证规定》第二十一条的规定，按陈冬全在法定期限内未提交书面听证申请视为放弃陈述和申辩处理，从而于2019年11月22日作出麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》，原行政机关不存在拒绝听取当事人陈述、申辩的情形，作出行政处罚决定符合法定程序。被告曲靖市自然资源局于2020年1月16日收到陈冬全委托代理人递交的《行政复议申请书》及相关材料，于2020年1月19日决定受理，经依法审查后于2020年3月13日作出维持的复议决定，并于同日依法向当事人送达，复议行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原告诉称的“拒绝听取当事人陈述、申辩，剥夺原告听证权利和陈述、申辩权”的违法情形并不存在，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告曲靖市自然资源和规划局为证明其作出行政行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《统一社会信用代码证书》复印件一份。用以证明曲靖市国土资源局具有机关法人资格，能以自身名义实施诉讼行为的事实。2、《法定代表人身份证明》一份。用以证明曲靖市国土资源局法定代表人有权以该机关法人的名义实施民事行为或诉讼行为的事实。3、张晓国《身份证》复印件一份。用以证明曲靖市国土资源局法定代表人个人的身份。4、曲靖市自然资源和规划局设立的文件复印件一份。用以证明原曲靖市国土资源局的职权由曲靖市自然资源和规划局行使，对下级作出的行政处罚具有行政复议权的事实。第二组：5、《行政复议申请收件回执》及申请人提交的《复议申请》和所附材料复印件各一份。用以证明复议机关依法接收行政复议申请及所收材料，复议程序合法的事实。6、《行政复议案件受理审批表》复印件一份。用以证明复议机关依法审查并受理复议申请的事实。7、《受理通知书》及《送达回证》复印件各一份。用以证明复议机关依法通知申请人的事实。8、《答复通知》及《送达回证》复印件各一份。用以证明复议机关依法通知被申请人的事实。9、《行政复议答复书》复印件1份（复议被申请人移交的实体证据作为复议证据，由原行政复议机关举证）。用以证明复议机关接收被申请人证据材料，复议程序合法的事实。10、《行政复议决定审批表》复印件一份。用以证明复议机关依法作出复议决定的事实。11、《行政复议决定书》，《送达回证》复印件各一份。用以证明复议机关依法向申请人送达复议决定，复议程序合法的事实。第三组：法律法规：12、《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条及《国土资源听证规定》。用以证明复议行为依法定程序复议后，复议机关作出维持的决定于法有据。经庭审质证，关于被告曲靖市麒麟区自然资源局出示的证据，原告的质证意见是：对第一组证据无异议；对第二组证据无异议，但对证明的内容不认可；对第三组证据真实性、客观性无异议；对第四组证据无异议；对第五组证据行政告知无异议；对第六组证据无异议，证明第一次听证申请是陈冬全是口头提出的，听证通知书也明确是原告口头申请，而第二次听证，原告陈冬全也是口头提出要求听证，但是被告没有组织进行，违反了听证程序；对第七、八、九组证据均无异议。被告曲靖市自然资源和规划局对曲靖市麒麟区证据的真实性、合法性及关联性均无异议。关于被告曲靖市自然资源和规划局出示的证据，原告的质证意见是对真实性、合法性及关联性均无异议，但认为维持原行政行为错误。被告曲靖市麒麟区自然资源局的质证意见是均无异议。关于原告出示的证据，被告曲靖市麒麟区自然资源局的质证意见是对真实性、合法性及关联性均无异议，但对证明目的不予认可。被告曲靖市自然资源和规划局的质证意见是对证据1真实性、合法性及关联性无异议，证明原行政机关已经履行了听证告知义务和实质上的听证活动，因此对原告的证明主张不认可；对证据2、3认为是本案被诉的行政行为，不能作为证据。本院对上述证据认证如下：各方当事人对上述证据的真实性、合法性及关联性均未提出异议，二被告和原告提举出示的证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明：2019年8月20日，曲靖市麒麟区自然资源局收到曲靖市公安局麒麟分局《线索移交函》，线索反映陈冬全在麒麟区的情况，建房占用的土地属陈冬全私自与村民协商购买，并借西关社区第二居民小组村民荣增祥的户名进行建房审批，房屋建设完毕，陈冬全已搬迁入住。曲靖市麒麟区自然资源局于2019年8月21日对该线索进行登记并立案调查。经调查，发现陈冬全于2014年至2015年期间向西关社区第二居民小组村民荣增祥、李奎礼、宋压娥、李小毛、荣云所、荣得所、代勇祥、胡华生非法购买集体土地9.85亩，并在购买的土地上以荣增祥名义申请新建住宅。2019年9月17日，曲靖市麒麟区自然资源局讨论决定拟对陈冬全作出“责令拆除非法占用集体土地建设的酒店等建筑设施，恢复土地原状，对非法占用的集体土地给予总计罚款人民币122206元”的行政处罚决定，于当日制作了麒自然资告字〔2019〕第60号《行政处罚告知书》和麒自然资听告字〔2019〕第60号《行政处罚听证告知书》，并送达给陈冬祥，明确告知陈冬祥拟对其做出的行政处罚决定及其享有的陈述申辩权利。2019年9月19日，曲靖市麒麟区自然资源局到曲靖市沾益区看守所询问陈冬全是否要求举行听证或陈述、申辩，陈冬全于当日提交了申辩意见书，并于2019年9月24日向曲靖市麒麟区自然资源局提交了《要求听证的情况说明》，并委托律师聂泽平全权代理听证所有事项。2019年10月9日，曲靖市麒麟区自然资源局组织召开听证会议，陈冬全委托的律师聂泽平参加了听证会，荣增祥、李小毛和陈冬全之妻也参加了听证会。听证会上，曲靖市麒麟区自然资源局就案件来源，查处情况，陈冬全违法事实、证据、拟处罚的内容及处罚依据作了说明，陈冬全的委托代理人聂泽平律师进行了陈述和申辩，曲靖市麒麟区自然资源局针对聂泽平陈述和申辩内容进行了说明。2019年10月22日，曲靖市麒麟区自然资源局对案件进行再审理后决定以“非法转让集体土地使用权”定性处罚，于2019年10月24日向陈冬祥再次送达了新的麒自然资告字〔2019〕第60号《行政处罚告知书》和麒自然资听告字〔2019〕第60号《行政处罚听证告知书》，明确告知其如要求举行听证，应当在接到本告知书之日起三个工作日内向曲靖市麒麟区自然资源局提出申请，逾期不提出视为放弃听证权利。陈冬全当场口头提出陈述申辩和听证要求，曲靖市麒麟区自然资源局当场口头告知陈冬全尽快联系代理律师或委托代理人在法定期限内书面申请听证，之后曲靖市麒麟区自然资源局一直未接到陈冬全提出的听证申请。曲靖市麒麟区自然资源局于2019年11月22日作出麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》，认定2014年至2015年期间，李奎礼、宋压娥、李小毛、荣云所、荣得所、代勇祥、胡华生擅自将曲靖市麒麟区越州镇西关社区第二居民小组集体土地7.315亩的使用权非法转让给陈冬全用于非农建设，经实地勘测，陈冬全建设了宾馆1栋、住宅1栋、伙房1栋，硬化地面、打起围墙，违法占地总面积9.85亩，其中属水田8.48亩（一般耕地，不符合土地利用总体规划），属建设用地1.37亩（符合土地利用总体规划）。曲靖市麒麟区自然资源局认为上述行为人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条和《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》的规定，作出行政处罚决定，没收行为人李奎礼、宋压娥、李小毛、荣云所、荣得所、代勇祥、胡华生违法所得款项，并分别处于违法所得20%的罚款，其中第八项为“责令陈冬全自收到行政处罚决定书30日内拆除非法转让的土地上建设的酒店、住宅、伙房、围墙及硬化地板等建筑设施，恢复土地原状，并处以支付非法转让土地总金额673700元20%的罚款134740元。”陈冬全于2019年11月22日签收麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》后，不服该行政处罚决定，认为该行政处罚决定程序违法，侵害了申请人的陈述申辩权和听证权，委托律师聂泽平向曲靖市自然资源和规划局提出行政复议申请，要求撤销《自然资源行政处罚决定书》。曲靖市自然资源和规划局于2020年1月19日受理后依法进行了审查，认为申请人陈冬全以曲靖市麒麟区自然资源局作出的行政处罚程序违法为由申请撤销《自然资源行政处罚决定书》的理由不充分，于2020年3月13日作出曲资规复决〔2020〕第2号《行政复议决定书》，维持了曲靖市麒麟区自然资源局作出的麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》，并于同日向陈冬全进行送达。陈冬全仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，被告曲靖市麒麟区自然资源局具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”该条规定了处罚法定原则，行政处罚涉及公民的人身、财产权利，必须严格依照法律规定，严格按照法定程序进行。本案争议焦点为被告曲靖市自然资源局作出的行政处罚决定程序是否合法，未组织第二次听证，作出的行政处罚决定是否应当撤销。原告方的观点是被告曲靖市麒麟区自然资源局在第一次听证之后，对案件定性作了改变，又向陈冬全送达了听证告知书，陈冬全在当时已口头明确表示要求听证，后被告又以陈冬全及其委托代理人未提交书面听证申请，视为放弃听证权利为由，作出行政处罚决定，剥夺了原告陈冬全的听证权和陈述申辩权，认为该程序违法足以影响实体公正，应予撤销被告作出的行政处罚决定。被告曲靖市麒麟区自然资源局的观点是陈冬全违法事实清楚，证据确凿，被告已充分保障了陈冬全的合法权益。在2019年10月9日组织的听证中，陈冬全全权委托律师参加了听证，被告就陈冬全“非法占用土地”一案，拟对陈冬全非法占用曲靖市麒麟区越州镇西关社区西关居民小组集体土地9.85亩建盖酒店、别墅、伙房、硬化地板、打围墙的行为作出行政处罚的事实、理由及依据，充分听取了陈冬全代理律师代为发表的陈述和申辩意见，后被告根据听证情况对该案再次进行审理认为该案不仅仅是非法占用土地，应该定性为“非法转让集体土地使用权”，对全部行为人进行处罚，故又再次向陈冬全送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，陈冬全口头表示要求听证，被告已告知陈冬全尽快联系委托代理人按规定提交书面听证申请，后案件承办人与陈冬全的代理律师进行了电话联系，但一直未收到陈冬全及代理律师的书面听证申请，被告视为原告放弃听证权利，符合法律、法规及《国土资源听证规定》的规定，被告依法作出行政处罚决定程序合法，不应撤销。被告曲靖市自然资源和规划局的观点是曲靖市麒麟区自然资源局在2019年10月9日组织的听证中，对陈冬全向李奎礼等7户农户购买7.315亩集体土地，以荣增祥的名义骗取用地批准，违法占地9.85亩的事实、证据和拟对陈冬全作出行政处罚的内容作了展示，听取了陈冬全委托的听证代理律师提出的申辩和质证意见，原告要求听证的实体权利已经得到行使，陈冬全及其委托代理人对违法事实的客观性，对证据的真实性、合法性、关联性未提出异议。后被告曲靖市麒麟区自然资源局决定按“非法转让集体土地使用权”定性，对八位涉案违法人员一并作出行政处罚，又再次向陈冬全送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，在陈冬全口头表示要求听证的情况下，没有举行听证即作出行政处罚决定，确实存在未保障当事人听证权利行使的程序违法，但属轻微违法，且对原告陈冬全权利不产生实际影响，仅以程序轻微违法就对行政处罚决定予以撤销，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对原行政行为应当判决确认违法，但不撤销，曲靖市自然资源和规划局作出的行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，适用法律法规正确。本院认为，关于被告曲靖市麒麟区自然资源局作出的行政处罚程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、告知了拟作出理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。......”第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”，本案被告曲靖市麒麟区自然资源局在查明陈冬全的违法事实后，通过送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》的形式，向陈冬全告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，并按照陈冬全提出的听证申请，组织召开了听证会，虽听取了陈冬全的委托代理律师提出的陈述和申辩意见，并作了相应答复，但针对陈冬全提交的书面申辩意见书的内容，没有在听证笔录中予以记载。后被告曲靖市麒麟区自然资源局认为该案应当定性为“非法转让集体土地使用权”，对八位涉案违法人员一并作出行政处罚，故再次向陈冬全送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。按照《行政处罚法》的规定行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，被告曲靖市麒麟区自然资源局虽履行了听证告知义务，但针对陈冬全再次提出的听证要求，被告曲靖市麒麟区自然资源局没有举证证明原告陈冬全及其委托代理人明确放弃听证，对告知原告及其委托代理人须提交书面申请的情况也未作书面记载，该违法案件定性作了改变，对陈冬全并处罚款的依据也作了改变，由非法占用耕地面积和非法占用建设用地面积总计罚款122206元，变更为以陈冬全支付非法转让土地总金额673700元的20%处以罚款134740元，由于陈冬全被羁押于看守所，其人身自由客观上受到限制，针对陈冬全口头提出的听证要求，被告应当作进一步核实，且被告曲靖市麒麟区自然资源局拟作出的行政处罚决定系针对陈冬全及非法转让土地的李奎礼等共八人作出，被告提举的证据不能证明其已依法履行了作出行政处罚决定前的告知、听证等程序要求，故被告曲靖市麒麟区自然资源局作出麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》具有违反法定程序的情形。被告曲靖市麒麟区自然资源局辩解依据《国土资源听证规定》第二十一条规定，在听证期限内未收到陈冬全及其委托代理人提交的书面听证申请，视为陈冬全放弃听证。本院认为，该理由不充分，《国土资源听证规定》规定，放弃听证的，应当书面记载，在案证据不能证明被处罚人均已放弃听证。因此，被告曲靖市麒麟区自然资源局未充分保障被处罚人的听证权利、陈述和申辩权利，对本案原告陈冬全依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生了实质影响，应判决撤销该行政行为。但涉案土地属集体所有，集体经济组织内部成员根据实际需要有权申请使用村集体所有的土地，但申请用地应当符合土地总体利用规划，且经有权机关批准，原告陈冬全并非曲靖市麒麟区越州镇西关社区第二居民小组成员，其在非法转让所得的土地上建盖酒店、住宅、伙房、围墙及硬化地板等建筑设施，侵害了国家利益、集体利益和社会公共利益，且该违法用地行为持续存在，被告曲靖市麒麟区自然资源局依法有权进行查处，可以针对违法行为人重新作出行政行为。综上，曲靖市自然资源局作出的行政处罚决定，事实依据充分、但违反法定程序，原告以被告程序违法要求撤销麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》的理由成立，本院应予支持。被告曲靖市自然资源和规划局认为被告曲靖市麒麟区自然资源局作出的行政处罚决定存在程序轻微违法，对原告陈冬全权利不产生实际影响，仅以程序轻微违法就对行政处罚决定予以撤销，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对原行政行为应当判决确认违法，但不撤销的理由不能成立，“程序轻微违法”是指行政机关具有处理期限轻微违法，通知、送达等程序轻微违法，其他程序轻微违法的情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，而本案原告已明确提出要求听证，被告曲靖市麒麟区自然资源局未依法组织进行第二次听证，已实际影响了被处罚人的权利，故本院不予采纳。被告曲靖市自然资源和规划局在行政复议中，未指出原行政机关存在的程序违法问题，其作出的行政复议决定维持原行政行为不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条、第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销被告曲靖市麒麟区自然资源局于2019年11月22日作出的麒自然资监字〔2019〕第60号《自然资源行政处罚决定书》，由被告曲靖市麒麟区自然资源局在本判决生效后六十日内重新作出行政行为。二、撤销被告曲靖市自然资源和规划局于2020年3月13日作出的曲资规复决〔2020〕第2号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告曲靖市麒麟区自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长  宋端琦人民陪审员  许 俊人民陪审员  唐湘平二〇二〇年六月二十八日书 记 员  饶 珺附相关法律条文：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。