云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行再4号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李萍，女，汉族，1964年1月3日生，住云南省勐海县。委托代理人刘英杰，北京市蓝鹏律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）勐海县人民政府。住所地：云南省勐海县勐海镇景管路272号。法定代表人张世影，该县县长。委托代理人岩温比，该县副县长。代理权限：特别授权代理。委托代理人魏涛，云南律政律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）勐海县林业和草原局。住所地：云南省勐海县勐海镇景管路248号。法定代表人马杰，该局局长。委托代理人罗城，该局副局长。代理权限：一般授权代理。委托代理人李鸿斌，云南法泽律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。再审申请人李萍因与被申请人勐海县人民政府（以下简称县政府）、勐海县林业和草原局（以下简称县林业局）林业行政许可一案，不服本院（2017）云行终211号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月26日作出（2018）最高法行申3812号行政裁定，指令本院再审。本院于2019年7月17日受理后依法另行组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。再审申请人李萍及其委托代理人刘英杰，被申请人县政府的委托代理人岩温比、魏涛，被申请人县林业局的委托代理人罗城、李鸿斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李萍申请再审称，（一）原审法院认定事实不清。县林业局发放（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》所依据的材料为虚假材料，原判认定“县林业局在具备以下材料情况下发放林木采伐许可证”的事实错误。（二）原审法院适用法律错误。县林业局对涉诉林木采伐许可证的申请材料没有尽到审查义务，属于不具备法定条件的违法颁证。1.李乔安等8人作为申请人并没有到场，也没有李乔安等8人的身份证明及授权委托书；2.也没有提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件；3.县林业局未对颁证的5个基本材料进行合法审查：（1）采伐申请书没有8人本人同意的签名，在公安局的调查笔录中，是范正林冒充8人名义提交的申请书，8人均不知情；（2）西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告当时李萍向公安报案时没有，到林业公安结案时才有该现场核实报告，8人在森林公安调查询问时表示没有人向他们核实过情况；（3）只有李乔安、小车、干爬3人的农村土地承包经营权证，没有其他5人的农村土地承包经营权证、林木所有权或使用权证明材料；（4）公示期满7天的采伐公示没有实际公示过，仅仅是盖了一个章，没有现场公示的证据，村委会接受记者及电视台采访时明确说没有进行过公示；（5）县林业局也没有指派两名以上工作人员对申请材料的实质内容进行现场核查。（三）根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条和第三十四条之规定，县林业局颁发涉诉林木《采伐许可证》和县政府《行政复议决定书》第二项决定违反法律规定，应当予以撤销。综上，请求再审支持其一审诉讼请求。县政府和县林业局共同答辩称，（一）李萍的损失是李萍自己不作为和范正林的混合过错造成的，关于县政府、县林业局的行政行为和范正林的民事侵权行为构成共同过错和混合责任的观点错误。1.李萍没有履行法定登记义务。李萍承包村民的荒山荒地，种植了林木，但是没有到县林业局办理林权登记。2.李萍与袁保恩离婚时协议将所有的财产给李萍，李萍应给付袁保恩9万元，9万元待出售杉树以后一次性付清。这就给袁保恩可乘之机，2010年6月23日袁保恩隐瞒与李萍离婚的情况，把82亩杉树卖给了范正林。3.李萍发现范正林采伐林木后及时进行了阻止，李萍已经跟范正林达成26元一棵树的收购协议，但是最终李萍反悔，导致林木没有出售，由此造成损失进一步扩大。李萍不申请登记林木、不履行收购协议造成的损失应由李萍自己承担。（二）县林业局颁发《采伐许可证》主体合法，颁证程序合法。采伐许可证包含了明确的采伐时间、采伐地点、采伐申请人等具体内容齐全，虽然申请材料没有李乔安等八人的身份证复印件，但是农业承包经营地都有登记和备案，经过村民小组村民委员会审查同意盖章，乡林业管理站现场核实审查同意盖章，县林业局已经尽到合理的审查义务，符合《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定。（三）范正林冒用权利人的名字，采取欺骗手段取得《采伐许可证》，范正林还因另案滥伐林木犯罪被判四年有期徒刑，范正林对李萍的林木损失应承担主要责任。（四）县政府虽然因范正林的违法行为后来撤销《采伐许可证》，但是不能因为事后撤销而反推先前的办证程序不合法。西双版纳州农村土地承包经营权证书包含了水田、旱地、山地、平地，且为轮歇地，有的土地没有进行承包的确权登记，也不属于县林业局主管范围，县林业局和农业局信息没有联网，李萍承包没有申请办理林权证，县林业局不可能审查出李萍是权利人。本案应由范正林和李萍承担损失的责任。（五）李萍不符合行政许可行为申请人的主体资格。1.《林木采伐许可证》的申请人和许可采伐相对人为李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人，李萍不是申请人和许可采伐相对人。2.李萍也没有提交充分证据证明其是土地的使用权人。涉案的林地并不是干爬一个人的，李萍没有与所有的土地权利人签订承包合同，也没有申请办理林权证，故李萍不具备申请人的主体资格。2016年9月26日李萍向云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院起诉，请求：1.确认县林业局下发（2010）海林采字第81号采伐许可证的行政行为违法；2.确认县政府行政复议决定书第二项决定违法，依法撤销第二项决定；3.本案诉讼费由二被告承担。一审法院认定事实：李萍与袁保恩于2000年11月24日结婚。2001年10月25日李萍与勐海县西定乡帕龙村委会景亨新寨村小组村民干爬签订《土地承包合同》，承包了干爬、李乔安、小车、王老马、李发和景亨新寨小组集体的山地共82亩，办理了公证。随后李萍与袁保恩在此承包土地上种植了杉树。2010年1月12日、2月8日李萍与袁保恩协议离婚，82亩杉树归李萍所有，李萍一次性支付袁保恩补偿款12万元，已付3万元，9万元待李萍出售杉树后一次付清。2010年6月23日，袁保恩以14元一棵树的价格将82亩杉树出售给范正林和黄化谷。2010年7月12日，范正林以李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人名义提交砍伐申请，县林业局在具备以下材料情况：（1）经勐海县西定乡帕龙村委会核实同意的李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人采伐申请书；（2）西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告；（3）李乔安、小车、干爬的农村土地承包经营权证，采伐申请加盖村委会公章加以确认；（4）《西双版纳州林业局关于对2010年勐海县人工商品林采伐作业设计的批复》；（5）公示期满7天的采伐公示；于2010年7月26日发放了（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》（采伐方式：间伐；采伐强度：20%），随后范正林组织对杉树进行采伐。2010年12月3日，李萍以其承包的林地杉树被盗伐为由向勐海县森林公安局报案，经调查，勐海县森林公安局认为，范正林和黄化谷持有合法的采伐许可手续，对范正林、黄化谷盗伐林木一案不予立案。2011年5月20日，李萍与范正林在县林业局会议室签订《关于李萍杉木处理协议书》，约定，李萍被砍伐的杉木按每棵26元处理给范正林，由范正林先将2000棵杉木款转到县林业局，待拉运完1500棵后，范正林再将下一批2000棵的杉木款转入县林业局，以此类推。待杉木拉运完后，双方到县林业局按实际拉运数量一次性结账支付给李萍。但是该协议书签订后，未实际履行。2011年11月22日，李萍以县林业局未经合法审查程序将其在所承包土地上种植的82亩杉木准许他人采伐，进而作出下发林木采伐许可证的违法行政行为为由，向县政府提交《国家赔偿违法确认申请书》，请求撤销县林业局于2010年7月26日核发的（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，并确认该行政许可违法，同时要求县林业局承担误工费、交通费、鉴定费以及其他损失共计120万元的补偿。县政府经审查认为，该《林木采伐许可证》系他人采取欺骗方式办理的，依法应予撤销；李萍并非农村集体土地承包人，其与村民签订的合同实为土地承包经营权租赁合同，且未进行备案或办理林权登记手续，林业管理部门无法确认其为杉树实际所有人，故林业部门依据土地承包人申请，按法定程序审核、办理《林木采伐许可证》并未违反法律规定，行政许可行为不违法，不应承担法律责任。县政府于2012年8月2日根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，作出海府行处字【2012】1号《勐海县人民政府行政处理决定书》，决定：一、撤销（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》；二、林业部门办理《林木采伐许可证》手续齐全、程序合法，未违反法律法规的规定，行政许可行为不违法。李萍不服【2012】1号《勐海县人民政府行政处理决定书》，经李萍申请行政复议及申请撤销不予受理行政复议申请决定的行政诉讼，2016年7月29日县政府作出海政行复决字【2016】3号《勐海县人民政府行政复议决定书》，县政府认为：1.袁保恩隐瞒与李萍离婚的情况下，出售杉树给范正林和黄化谷，存在隐瞒的故意。范正林冒用李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、余梭7人名义，以欺骗手段办理（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第五款第一项之规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。2.勐海县林业局发放（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，许可采伐人为李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人，范正林未经8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，作出如下决定：一、撤销县林业局（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》。二、范正林未经李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴。李萍不服【2016】3号《勐海县人民政府行政复议决定书》，提出申请确认行政许可行为违法的诉讼请求。一审法院认为，本案系范正林、黄化谷冒用林木权利人的名义，采用欺骗方式取得该采伐许可证而被县政府依法撤销。县林业局在颁证审查中存在瑕疵，但未违反法定程序，不属于行政违法；而导致该采伐许可证被撤销的根本原因系范正林、黄化谷的欺骗行为，故原告的两项诉讼请求，依法均不能得到支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院于2017年3月7日作出（2016）云28行初22号行政判决：驳回原告李萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李萍负担。李萍不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。本院二审认为：本案所涉林木未核发有林木所有权证书，县林业局作为颁发林木采伐许可证的法定机关，在受理申请后，依据经勐海县西定乡帕龙村委会核实同意的李乔安、干爬、小车、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的采伐申请书，西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告，李乔安、小车、干爬的农村土地承包经营权证等材料，并经采伐公示后，向李乔安、小车、干爬等8人颁发（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》的行为符合法律规定，履行了必要的审查义务，该行政行为并无不妥。虽然该采伐许可证后被县政府撤销，但撤销的原因系范正林、黄化谷冒用权利人名义申请所为，而非县林业局违法审查所致。故，李萍要求确认县林业局颁证行为违法及县政府行政复议决定第二项违法的请求不能成立，一审法院据此判决驳回李萍的两项诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院于2017年12月22日作出（2017）云行终211号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李萍负担。在再审过程中，征求各方当事人对一审判决认定事实的意见，李萍除对一审认定的颁证前是否具备相应申请材料等事实有异议外，对其余事实无异议，对再审中双方无异议的事实，本院予以确认。经再审另查明：2016年3月至4月间，案外人许美仙因承包勐海县布朗山乡曼囡村委会班等村民小组4800亩林地，其中1643.8亩林地的采伐证指标用完后，在明知未办理到新采伐证的情况下，许美仙指使范正林、李冲金对未办理采伐证的林地实施砍伐。2016年9月10日范正林被勐海县森林公安局刑事拘留，10月18日依法逮捕。2017年8月11日范正林被判处滥伐林木罪，判处有期徒刑四年并处罚金20万元。2017年11月11日，范正林的刑事处罚发生法律效力。归纳再审申请、答辩意见，本案的争议焦点是：（一）李萍是否是申请确认本案《林木采伐许可证》行政许可行为违法的行政相对人？（二）县林业局颁发《林木采伐许可证》的行政许可行为是否已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责？（三）县政府3号行政复议决定书第二项是否正确？（四）范正林是否应当追加为本案的当事人？（一）针对焦点一本院认为，《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定，“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。”本案中，李萍承包了干爬、李乔安、小车、王老马、李发和景亨新寨小组集体的山地并种植杉木，李萍作为林木经营者的合法权益应依法受到保护。李萍种植的杉木被范正林冒用土地承包权利人的名义申请采伐许可，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，李萍是与颁发《林木采伐许可证》行政行为有利害关系的公民，李萍有权提起行政诉讼。（二）针对焦点二本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”和《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。”及第五款“个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”及《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条“申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：（三）个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。”以及《中华人民共和国行政许可法》第三十四条“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”之规定，县林业局是勐海县西定乡帕龙村委会景亨新寨村小组集体林地的主管部门。经审查，第一，根据原审查明的事实，办理涉诉林木采伐许可的相关申请材料系由范正林向县林业局提交，李乔安、小车、干爬等8人作为申请人并未到场。此种情况下，县林业局有义务对范正林是否有李乔安、小车、干爬等8人的授权委托进行相应审查，但县林业局提交的证据中并无李乔安、小车、干爬等8人的身份证明及授权委托。行政许可系依申请作出的行政行为，前述材料的欠缺致使申请人办理林木采伐许可的意思表示存疑，行政机关颁证行为亦缺乏事实依据。第二，涉诉林木采伐许可申请人为李乔安、小车、干爬等8人，根据前述规定，申请材料中应具有前述8人的林木所有权或使用权证明材料，但县林业局提供的证据材料中仅有李乔安、干爬、小车3人的土地承包经营权证，而无其余5人的林木所有权或使用权证明材料，亦即林木所有权或使用权证明材料亦不齐全。第三，在森林公安的询问笔录上，干爬、小车、李乔安3人均称没有申请办理采伐许可证，范正林亦称是袁保恩卖给他，没有征得原承包农户的同意。范正林存在冒充土地承包权人名义提交申请材料的行为。第四，西定林业站副站长杨洪斌在森林公安的调查笔录上称是2010年7月初林业站站长冉彦华拿了8户农户的采伐申请书给他，站长冉彦华安排李建春去现场核实地块和坐标点，依据李建春提供的地块信息，杨洪斌填写了核实报告，并交给勐海县林业局林政股。由此，去现场核实情况时，西定林业站只指派一名工作人员，也没有对8户农户的采伐申请书是否属实进行现场核实，不符合《中华人民共和国行政许可法》第三十四条“行政机关应当指派两名以上工作人员对申请材料的实质内容进行核查。”的规定。综上，尽管本案中存在范正林提供虚假材料申请办理林木采伐许可的情形，但县林业局在8名申请人本人未到场，又无申请人本人身份证明及授权委托且林木所有权或使用权证明材料不齐全的情况下，核实程序也不符合行政许可法的规定。县林业局未依照法定程序履行审慎合理的审查职责，颁发涉诉《林木采伐许可证》的行为违法。（三）针对焦点三本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十六条“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”之规定，县林业局在办理涉诉林木采伐许可中未依照法定程序履行审慎合理的审查职责，存在过错，其违法颁证行为与范正林提供虚假材料冒用土地权利人名义申办林木采伐许可及其私自砍伐林木的民事侵权行为共同致使李萍财产损失，对造成李萍林木损失存在因果关系，县林业局应根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用承担相应的赔偿责任。县政府3号《行政复议决定书》第二项认定“范正林未经李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴”的定性不准确，适用法律错误，应当予以纠正。（四）针对焦点四本院认为，本案为行政许可行为的确认案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”之规定，本案中李萍并未对范正林的民事侵权行为提出诉讼请求并一并申请解决，范正林的民事侵权行为可以由李萍另行起诉，不宜在本案中追加范正林为当事人。综上所述，李萍申请再审的部分理由成立，原判认定事实和适用法律确有错误，应当依法予以纠正。本案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销本院（2017）云行终211号行政判决和云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（2016）云28行初22号行政判决；二、撤销云南省勐海县人民政府3号《行政复议决定书》第二项“范正林未经李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴。”的决定；三、确认云南省勐海县林业和草原局颁发（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》的行政许可行为违法。一、二审案件受理费各50元，由云南省勐海县林业和草原局承担。本判决为终审判决审判长  洪一军审判员  唐美泉审判员  王 静二〇二〇年六月四日书记员  胡 观