山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行终479号 上诉人（一审原告）梅圣法，男，1979年1月21日出生，汉族，无业，住济南市。 被上诉人（一审被告）济南市住房和城乡建设局，住所地山东省济南市。 法定代表人吕杰，局长。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。 法定代表人孙述涛，市长。 一审第三人山东鲁能亘富开发有限公司，住所地山东省济南市。 法定代表人郭广森，总经理。 上诉人梅圣法与被上诉人济南市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、济南市人民政府（以下简称市政府）、一审第三人山东鲁能亘富开发有限公司（以下简称鲁能亘富公司）行政处理一案，不服济南市历下区人民法院（2019）鲁0102行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明,2012年6月11日，原告梅圣法与第三人鲁能亘富公司签订《商品房买卖合同》，购买位于济南市鲁能领秀城中央公园17区6号楼（后更名为16、17、18区15号楼）2-3303室商品房，涉案楼房于2012年4月1日竣工验收，涉案房屋（16、17、18区15号楼2单元3303室）于2012年7月18日交房。 2017年5月27日，原告梅圣法向12345热线反映问题，《济南12345办理通知单》“问题描述”中载明：“市中区领秀城中央公园15号楼2单元3303室住户，房屋加的保温层质量不达标，达不到保温系数。导致家中温度太低，多次向开放商反映一直没有解决，希望相关部门帮助落实处理。请处理并回复来电人。” 2018年8月10日，原告梅圣法向12345热线反映问题，《济南12345办理通知单》“问题描述”中载明：“市中区领秀城中央公园15号楼2单元3303室住户，房屋加的保温层质量不达标，达不到保温系数。导致家中温度太低，开发商在房顶加了一层保温层，但是工程质量很差，目前房顶爆皮裂缝，对此不满。希望相关部门尽快落实。请处理并回复来电人。” 2018年9月25日，原告梅圣法向12345热线反映问题，《济南12345重点办理通知单》“问题描述”中载明：“市中区领秀城中央公园15号楼2单元3303室住户，房屋加的保温层质量不达标，达不到保温系数。导致家中温度太低，开发商在房顶加了一层保温层，但是工程质量很差，目前房顶爆皮裂缝，对此不满，要求尽快解决房屋问题。希望相关部门尽快回复来电人。（来电人表示9月1日热线已经立法，要求热线出具热线将事项转达职能单位的证明）。”答复情况中载明：答复时间为2018年10月1日，答复人为赵欣欣；办理情况中载明：不属我委职责建议不计入考核，经质量安全监督站落实，已过保修期。根据《建设工程质量管理条例》第四十一条建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，及《济南市房屋建筑工程施工质量投诉处理办法》（济建质安监字〔2018〕4号）第九条有下列情形之一的，不属于质量投诉范围：（二）工程超过保修期的。超出质保期的房屋质量问题已超出我单位职责范围，此件建议转物业部门协调处理。经办人：信义，已回访市民，联系解释，市民对处理结果不满意。 2018年12月27日，申请人即本案原告梅圣法以本案被告市住建局为被申请人向被告市政府提出行政复议申请，请求被申请人履行工作职责，切实解决申请人通过12345市民服务热线转办的房屋质量投诉问题，并向申请人赔礼道歉。2018年12月29日，被告市政府作出济政复办受字〔2018〕484号《行政复议申请受理通知书》，决定对原告的复议申请予以受理。同日向被告市住建局作出济政复办答字〔2018〕484号《提出行政复议答复通知书》。2019年1月11日，被告市住建局作出《行政复议答复书》，2019年2月12日，原告梅圣法向被告市政府提交《关于“行政复议答复书”的驳斥意见》。2019年2月14日，被告市政府作出济政复办听字〔2018〕484号《行政复议听证通知书》，2019年2月21日下午举行了行政复议听证会，申请人梅圣法及被申请人市住建局参加。2019年3月11日，被告市政府作出济政复决字〔2018〕484号《行政复议决定书》，驳回申请人梅圣法的行政复议请求。并于2019年3月13日将该决定书邮寄送达给梅圣法。 一审另查明，第三人鲁能亘富公司作为涉案工程的发包人与案外人（承包人）山东高阳建设有限公司承包人签订的《施工总承包合同》附件二《房屋建筑工程质量保修书》中载明：“……房屋防水工程，有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏为5年。……” 一审再查明，原告梅圣法于2019年3月27日以邮寄的方式向济南市中级人民法院提起诉讼。 一审法法院认为，本案系原告梅圣法要求被告市住建局履行建设工程保修的监督管理职能引起的行政诉讼争议。《建设工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他单位应当加强对建设工程质量的监督管理。”第四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。……”。《房屋建筑工程质量保修办法》第五条规定：“……县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域房屋建设工程保修的监督管理。”第五十三条规定：“任何单位和个人对建设工程的质量事故、质量缺陷都有权检举、控告、投诉。”结合本案，原告梅圣法通过12345热线向被告投诉涉案房屋质量问题，被告市住建局作为建设行政主管部门，负有对投诉事项进行处理的法定义务，被告市住建局作为本案被告适格。 《房屋建筑工程质量保修办法》第三条规定：“本办法所称房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期限内出现的质量缺陷，予以修复。……”。第八条规定：“房屋建筑工程保修期从工程竣工验收合格之日起计算。”《建设工程质量管理条例》第四十条规定：“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：……（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；……。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”《民用建筑节能条例》第二十三条亦规定，在正常使用条件下，保温工程的最低保修期限为5年。保温工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。……”。故涉案楼房保温工程的保修期限应为5年，自竣工验收合格之日即2012年4月1日起计算。2017年5月27日，原告梅圣法向被告市住建局投诉涉案工程的质量问题时，已超出该工程的保修期，不再属于建设行政主管部门监督管理的职责范围。原告请求被告市住建局切实履行工作职责，解决原告的房屋质量投诉问题无事实和法律依据，理由不成立，不予支持。 本案中，被告市政府于2018年12月27日收到原告梅圣法提出的行政复议申请后，2018年12月29日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。同年10月26日作出《第三人参加行政复议通知书》，2019年2月14日作出《行政复议听证通知书》，并于2019年2月21日组织召开听证会。2019年2月22日作出《延期审理通知书》，2019年3月11日，被告济南市人民政府依法作出济政复决字〔2018〕484号《行政复议决定书》并依法送达。被告市政府作出济政复决字〔2018〕484号《行政复议决定书》程序正当，符合法律规定。 两被告辩称原告梅圣法于2019年3月11日收到济南市人民政府作出的复议决定，于2019年4月8日向历下区人民法院提起诉讼时已超出15日的法定期限。但经法院查明，原告梅圣法已于2019年3月27日向济南中院邮寄送达起诉材料，未超出起诉期限，对两被告的该辩称，本院不予采纳。 另外，本案庭审结束后，原告梅圣法于2019年11月18日向一审法院邮寄送达申请书，要求增加诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告梅圣法无正当理由于庭审后增加诉讼请求，本院不予准许。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，七十九条之规定，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，判决：一、驳回原告梅圣法要求判令被告市住建局履行工作职责，解决原告梅圣法的房屋质量投诉问题的诉讼请求； 二、驳回原告梅圣法要求撤销被告市政府济政复决字〔2018〕484号《行政复议决定书》的诉讼请求。 上诉人梅圣法不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、关于涉案房屋保修期限的事实认定错误。上诉人与第三人鲁能亘富公司签订有《济南市商品房买卖合同》、《领秀城第16、17、18楼业主钥匙确认单》，双方于2012年7月18日实际交付涉案房屋，并约定保修期限自交房之日起计算。一审法院认定保修期限自2012年4月1日起计算，认定事实错误，降低了上诉人的合同权益。在一审庭审中，被上诉人市住建局自认2014年对涉案房屋保温工程质量存在问题进行过行政处理，当时具体负责的工作人员为李宗才。当时，第三人鲁能亘富公司对保温工程进行了增加保温层等一系列维修。该维修事实可以导致保温工程保修期限自2014年修理工程完工之日重新计算。2、关于被上诉人市住建局是否已经履行工作职责，认定事实错误。被上诉人市住建局提交的证据《济南12345办理通知单》系打印件，没有文件出具单位加盖公章，该证据属于无效证据。3、关于被上诉人市住建局是否履行答复义务及何时履行答复义务的事实认定不清。二、一审判决适用法律错误。本案所争议的基础法律关系为上诉人与第三人之间的《济南市商品房买卖合同》的合同法律关系，该法律关系应该适用《中华人民共和国合同法》、《商品房销售管理办法》、《山东省商品房销售管理条例》及其他相应法律法规。一审法院的错误在于采用与本案无关的《施工承包合同》替换上诉人与第三人之间的《济南市商品房买卖合同》作为基础法律关系，并且错误的采用调整开发商与承包方之间的法律关系来调整上诉人与第三人之间的房屋买卖合同法律关系，属于适用法律错误。上诉请求：1、撤销一审判决，依法予以改判。2、撤销被上诉人市政府作出的济政复决字〔2018〕484号行政复议决定。3、判令被上诉人市住建局履行法定职责，解决房屋质量投诉问题。4、一、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人是住建局、市政府，一审第三人鲁能亘富公司二审均未提交答辩或陈述意见。 一审案卷移送本院。本院经审理查明的事实同一审法院。 本院认为，关于房屋保修期限从何时起算的问题。《房屋建筑工程质量保修办法》第三条规定：“本办法所称房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期限内出现的质量缺陷，予以修复。……”。第八条规定：“房屋建筑工程保修期从工程竣工验收合格之日起计算。”《建设工程质量管理条例》第四十条规定：“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：……（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；……。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”《民用建筑节能条例》第二十三条亦规定，在正常使用条件下，保温工程的最低保修期限为5年。保温工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。……”。新建商品房保修期限自竣工验收合格之日起计算，系法律法规的刚性规定。在保质期限内，出现了房屋质量问题，负有保修义务的开发商若不履行维修义务，房屋购买人可以向建设行政主管部门投诉，由建设行政主管部门责令限期改正。至于上诉人主张其与第三人鲁能亘富公司签订有《济南市商品房买卖合同》、《领秀城第16、17、18楼业主钥匙确认单》确定的实际交付涉案房屋的日期为2012年7月18日，双方约定的保修期从交付之日起5年，则是民事法律关系中的“意思自治”。若双方确有如此约定，在不超出约定的期限内出现了房屋质量问题，房屋购买人可以要求开发商履行房屋维修义务。本案中，涉案楼房保温工程的保修期限为5年，根据相关法律法规的规定，上诉人要求市住建局履行职责的法定期限应自房屋竣工验收合格之日即2012年4月1日起计算。上诉人主张应从2012年7月18日签订购房合同并约定保修期限自交房之日起计算，本院亦不予支持。 关于被上诉人是否履行了法定职责的问题。根据《济南市房屋建筑工程施工质量投诉处理办法》(济建质安监字〔2018〕4号)第9条之规定，超出质保期的房屋质量问题已超出建设行政主管部门的职责范围。本案中，2017年5月27日，上诉人梅圣法向被上诉人市住建局投诉涉案房屋工程的质量问题时，已超出该工程的保修期，不再属于建设行政主管部门监督管理的职责范围。被上诉人市住建局不再具有履行该投诉要求履行的法定义务。 关于被上诉人市住建局是否履行了答复义务的问题。2018年9月25日，上诉人梅圣法向市12345服务热线反映“市中区领秀城中央公园15号楼2单元3303室住户，房屋加的保温层质量不达标，达不到保温系数。导致家中温度太低，开发商在房顶加了一层保温层，但是工程质量很差，目前房顶爆皮裂缝，对此不满，要求尽快解决房屋问题。希望相关部门尽快回复来电人。被上诉人市住建局在办理《济南12345重点办理通知单》中的答复载明：“答复时间为2018年10月1日，答复人为赵欣欣；办理情况中载明：不属我委职责建议不计入考核，经质量安全监督站落实，已过保修期。根据《建设工程质量管理条例》第四十一条建设工程在保修范围和保修期限内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，及《济南市房屋建筑工程施工质量投诉处理办法》（济建质安监字〔2018〕4号）第九条有下列情形之一的，不属于质量投诉范围：（二）工程超过保修期的。超出质保期的房屋质量问题已超出我单位职责范围，此件建议转物业部门协调处理。经办人：信义，已回访市民，联系解释，市民对处理结果不满意。”能够证明被上诉人市住建局已经履行了答复义务。至于上诉人主张《济南12345重点办理通知单》无出具部门加盖公章属于无效证据的主张，因现行市12345市民服务热线办理工单均无须加盖公章，上诉人主张该证据无效的主张，不能成立。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释〉第一百三十六条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”本院经审理，同意一审法院对被诉复议决定的判决意见。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人梅圣法负担。 本判决为终审判决。 审判长  张振明 审判员  张启胜 审判员  曹 磊 二〇二〇年六月二十九日 书记员  韩琳琳