河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终187号 上诉人（原审原告）承德市富之源物资有限公司。住所地：河北省承德市双桥区双峰寺镇上窝铺村。统一社会信用代码：911308026011887662。 法定代表人池学富，男，该公司经理。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区人民政府。住所地：承德市双桥区中华路6号。统一社会信用代码：111308020759914868。 法定代表人杨玉甫，该区区长。 委托代理人高宇，女。 委托代理人周耀川，北京市雨仁（承德）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区城市管理综合执法局。住所地：承德市双桥区流水沟。统一社会信用代码：11130802662226551N。 法定代表人刘海涛，男，该局局长。 上诉人承德市富之源物资有限公司（以下简称富之源公司）因诉承德市双桥区人民政府（以下简称双桥区政府）、承德市双桥区城市管理综合执法局(以下简称双桥区城管局)房屋行政强制一案，不服承德市中级人民法院（2019）冀08行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院查明，2019年3月19日双桥区城管局对富之源公司作出承双桥城管提通字（2019）第0000184号《责令限期提供审批证件通知书》，通知富之源加油站提供在双峰寺上窝铺村建设房屋的相关审批手续。2019年3月20日双桥区城管局对富之源公司作出承双桥城管责改字（2019）第0001076号《责令改正通知书》，因富之源加油站在双峰寺镇上窝铺村口建设砖泥结构一层房屋未取得规划部门有效审批手续，责令富之源加油站于2019年3月25日17时前将擅自建设的违法建设自行拆除并恢复原貌，逾期仍不改正的，将按照有关法律、法规、规章的规定进行处罚。2019年4月4日、5日，双桥区城管局对富之源加油站进行拆除。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”该案中，富之源公司没有证据证明双桥区政府与双桥区城管局共同实施被诉行政强制拆除行为。也无有效证据证实双桥区政府“责成”双桥区城管局实施了强制拆除涉案房屋的行为。即使有双桥区政府“责成”双桥区城管局的行为存在，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，县级以上地方人民政府责成行为是依法对行政强制执行权的分配，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，亦不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。富之源公司应以适格的被告向有管辖权的人民法院提起诉讼，因原告当庭坚持将双桥区政府列为被告，该院确认富之源公司的起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回富之源公司的起诉。 上诉人富之源公司不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、双桥区政府系本案适格被告。1.上诉人厂房位于双桥区政府作出的《征收土地和补偿安置方案公告》范围内，系本次征收及安置补偿对象，双桥区政府系涉案厂房行政征收主体。2015年3月25日相关部门对上诉人厂房、设备进行评估，2018年政府也曾就安置补偿与上诉人进行沟通，但双方未达成一致。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，双桥区政府系此次征收的行政主体，是涉案强拆行为的利益获得者，涉案厂房、设备被强制拆除，对双桥区政府组织实施的征收工作最为有利。《中共承德市委领导议事会议纪要〔2019〕3号》载明，“确保今年4月10日前完成东坎供销社、东坎道班和中石化甸子加油站、富之源加油站搬迁工作。……必要时，双桥区要依法启动强制拆除程序”。双桥区城管局在答辩状中亦称双桥区责成该局对其拆除，由此可见，双桥区城管局在双桥区政府的组织和安排下进行了“拆违”，以达到拆迁目的。原审法院认定其非适格被告属认定事实不清。2.上诉人提交了证据证明双桥区政府系本案适格被告。在另案中，双桥区城管局作出的《关于拆除双峰寺水库坝址旁富之源加油站的情况说明》载明，“按照市、区领导安排……我局于2019年4月5日对双峰寺水库坝址旁富之源加油站进行拆除”，由此，双桥区城管局在双桥区政府安排下对涉案厂房、设备进行了拆除，双桥区政府和双桥区城管局均系本案适格被告。此外，上诉人提供了强制拆除现场的视频，证明双桥区政府系本案适格被告。结合该行政行为的强制性质、双方当事人举证能力的差异，应当将证明责任分配给被上诉人。一审裁定事实认定不清，适用法律错误。上诉人起诉不存在错列被告的情形。二、原审法院未就上诉人对双桥区城管局的起诉作出处理。一审裁定以双桥区政府非本案适格被告，应以适格被告向有管辖权的人民法院起诉为由驳回起诉，并未对针对双桥区城管局的起诉作出处理。即使原审法院认为其与双桥区城管局行政纠纷一案无管辖权，应当将案件移送有管辖权的法院，而非径行驳回起诉。综上，一审裁定事实认定不清、适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人双桥区政府答辩主要称，一、双桥区政府并非本案适格被告，应驳回富之源公司的上诉请求。双桥区政府始终未针对富之源公司的办公房屋及加油设备作出强制拆除决定，也未参与拆除过程，未提供人力、物力、财力支持。上诉人起诉双桥区政府系主体不当。本案系城管部门正常执法，不应直接推定双桥区政府实施拆除行为。二、双桥区城管局对富之源公司的违法建设实施拆除，对其合法权益明显不产生实际影响。双桥区城管局经调查核实:富之源公司2002年左右在双峰寺镇上窝铺村建加油站一处，用地性质为临时用地，用地期限延续至2006年6月30日，使用期满后，未再办理合法用地手续。2007年12月14日，原承德市国土资源局(现承德市自然资源和规划局)向富之源公司作出行政处罚决定，责令其交还非法占用的土地2400平方米，并罚款24000元。后富之源公司仅缴纳罚款，并未交还非法占有的土地。2016年4月13日起富之源公司的《成品油零售经营批准证书》便未再办理年检手续。另，双桥区城管局于2019年3月19日作出责令限期提供审批证件通知书，2019年3月20日作出责令改正通知书，责令富之源公司将违法建设自行拆除并恢复原貌，富之源公司在限定期限内未实施拆除，城管局组织专业人员进行拆除，同时将富之源公司的财产保存至今。因富之源公司的办公房屋及加油设备系违法建筑物、地面附着物，双桥区城管局实施拆除行为对富之源公司的合法权益明显不产生实际影响，应驳回其上诉请求。综上，富之源公司起诉双桥区政府未有任何事实及法律依据，经一审法院释明富之源公司错列被告后仍拒绝变更，应依法驳回起诉。故一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 被上诉人双桥区城管局未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案富之源公司诉请确认双桥区政府、双桥区城管局于2019年4月4日至4月5日强制拆除其房屋的行政行为违法。一、关于双桥区政府是否实施了对富之源公司的强制拆除行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。从一审查明情况来看，2019年3月19日、20日双桥区城管局先后对富之源公司作出承双桥城管提通字（2019）第0000184号《责令限期提供审批证件通知书》和承双桥城管责改字（2019）第0001076号《责令改正通知书》，各方当事人对此均无异议。2019年4月4日、5日富之源公司加油站被强制拆除。对此，双桥区政府、桥区城管局均表示案涉强制拆除行为系因富之源公司未自行拆除而由桥区城管局所实施，而富之源公司虽主张系双桥区政府和双桥区城管局共同实施了强制拆除行为，但未提供相应证据证明其事实主张，故本案富之源公司起诉双桥区政府属于被告主体不适格。二、关于双桥区政府是否存在责成行为及责成行为的可诉性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，县级以上地方人民政府作出责成行为，其作用对象通常是下级行政机关或者行政机关的职能部门，是依法对行政强制执行权的分配，只具有内部性，而并非直接作用于行政相对人，其本身往往不对当事人的权利义务产生实际影响。对相对人合法权益产生实际影响的，应是有关行政机关依据责成拆除决定实施的强制拆除行为，故此类责成行为不属于行政诉讼的受案范围，亦不得将作出责成行为的县级以上人民政府列为强制拆除行为的共同被告。结合本案情况来看，一方面富之源公司对双桥区城管局以自己名义实施强制拆除行为并无异议，另一方面其所提供的证据并不足证实双桥区政府“责成”双桥区城管局实施了强制拆除行为，并对其权利义务产生直接影响，故本案富之源公司将双桥区政府列为被告属于错列被告的情形。三、关于富之源公司错列被告情形的处理。富之源公司以双桥区政府、双桥区城管局为共同被告提起本案诉讼，因双桥区城管局是作出本案被诉强制拆除行为的行政主体，将双桥区政府列为本案被告存在不适格，经原审法院释明后，富之源公司当庭坚持将双桥区政府列为被告，属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定之情形，依法应当裁定驳回起诉。若仅以双桥区城管局为被告提起行政诉讼，应是基层人民法院管辖的一审行政案件，不属于承德市中级人民法院管辖的案件，否则违反级别管辖的规定。四、关于本案应否直接移送至有管辖权的法院的问题。因移送管辖一般发生在同级别的法院之间，对于上下级法院管辖的案件，上级法院是否应当直接移送，并无法律强制规定，故原审法院对本案未作移送管辖，而是告知富之源公司以适格被告向有管辖权的人民法院提起诉讼，并无不妥。 综上，一审裁定驳回富之源公司的起诉，结果并无不当，依法应予维持。富之源公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  魏立超 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年六月三日 书记员  常琳璐