贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终68号上诉人（一审原告）杨昌发，男，侗族。委托代理人石祥华，贵州黔鹰律师事务所律师。委托代理人刘静，贵州黔鹰律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）石阡县人民政府，住所地贵州省石阡县汤山镇。法定代表人田运栋，县长。委托代理人李燕。委托代理人张利。被上诉人（一审被告）铜仁市人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区花果山20号。法定代表人陈少荣，市长。委托代理人罗小英。一审第三人石阡县。负责人李永盘，组长。上诉人杨昌发因与被上诉人石阡县人民政府（以下简称石阡县政府）、铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）、一审第三人石阡县（以下简称双溪村五组）土地行政裁决及行政复议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2018年8月21日，石阡县政府作出石府处〔2018〕5号土地权属争议处理决定（以下简称5号处理决定），将争议地“狮子坟”的土地使用权（土地征收前）确认归双溪村××组集体。杨昌发不服5号处理决定，向铜仁市政府申请复议，该府于2018年12月12日作出铜府行复决字〔2018〕55号复议决定（以下简称55号复议决定），维持石阡县政府作出的5号处理决定。杨昌发不服，于2019年1月31日诉至一审法院，诉请撤销5号处理决定和55号复议决定，本案诉讼费由一审二被告承担。一审同时查明，争议地名为“狮子坟”，原属双溪大队黄毛生产队，后黄毛生产队分成五组、十一组、十二组，分组时该地划分给了双溪村五组。1989年杨昌发户将争议地开垦成土，并一直耕种，该争执地面积为1.5297亩，四至抵界为东抵堰沟，西抵原石镇公路，南抵任廷军土地，北抵郑世贤土地。2016年因修建G211公路改扩建需征地，征地图斑号为ZB41、ZB-41-1，ZB-41-2。以杨昌发作为征收权利人作了公示，杨昌发已领取征收补偿款，2017年双溪村五组向石阡县政府提出确权申请，2018年1月16日石阡县政府作出石府处〔2018〕1号决定，将争议地使用权明确给双溪村五组。杨昌发向铜仁市政府申请复议，该府于同年6月13日作出复议决定，撤销石府处〔2018〕1号处理决定，责令被申请人重新作出具体行政行为。经重新处理，并经复议后，杨昌发仍不服，诉至法院。一审另查明，杨昌发之父杨光前在第一轮承包证上填有下沟、文坝、狮子坟三处自留山，第二轮土地承包时以杨昌发为户主，将三处自留山填入其承包证，狮子坟自留山抵界为：东至明文田，南马路，西至明文田，北马路，同时注明林木属本户，地面属集体作为阴地，因填写错误，该注明已用笔划了一条线，填写人李仕春，杨益平均在承包证上注明“按第一轮承包证为准”。杨昌发陈述，填入的狮子坟并非争议地，该地未上承包证，按当地第一轮承包情况，荒山均未上承包证。双溪五组则主张该地未上承包证，属集体未分土地。一审法院认为，争议地经分队后明确为双溪村五组集体所有，第一轮承包时争议地并未承包给任何村民，该地虽为杨昌发家耕种多年，其使用权并未改变，该地已被征收，双方因权属发生争议，政府处理双方的权属，是依法履行职责，且法律并未规定土地征收前的权属人民政府不能处理，故其有权处理，一审被告调查了大量证人，结合该地未填入承包证的事实，认定该地属未承包之地恰当。熟悉本村承包情况的都系本村、本组干部、村民，如认定各证人均与争议与利害关系过于苛刻与法律规定不符，故其理由不能成立。两份处理决定，复议决定处理结果完全不同。总之，5号处理决定和55号复议决定证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。杨昌发的起诉证据不充分，其诉讼请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨昌发的诉讼请求。案件受理费50元，由杨昌发承担。杨昌华不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉请或将本案发回重审，上诉费由被上诉人承担。其主要理由为：1.一审判决认定事实缺乏基本证据，认定事实错误。被上诉人出示的调查笔录只有部分村民证明该荒山分给五组，也有部分村民证明该荒山分给上诉人，且调查笔录实为第三人陈述，没有其他证据佐证不能作为定案依据；2.一审判决遗漏影响案件判决结果的基本事实。一审庭审中各方当事人均认可当地村民均承包有荒山，都没有上承包证，该事实证明争议地未上承包证系行政机关不作为所致，不能证明权属不归上诉人，村民也从未在争议地内埋过坟，不存在留作阴地的事实；3.一审判决采信证据程序违法。一审判决对双方无争议的卓正兰等人的笔录不依法作为定案依据，除其认可的调查笔录，其余调查笔录存在程序不合法、调查人员身份不合法等情形，依法不能作为定案依据；4.一审判决适用法律错误。被上诉人作出的行政行为没有法律依据，系超越职权、滥用职权的行政行为，应当依法撤销，一审认定合法没有法律依据。被上诉人石阡县政府答辩称，原审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。其主要理由为：1.其在查明案件事实的基础上依法作出处理决定，处理结果完全符合客观事实，程序合法；2.上诉人不能提供任何证据证明争议地是划分给其的，仅以其对争议地进行过耕种管理就主张权属无法律依据；3.卓正兰等3人的证言不能作为定案依据，3人与杨昌发系直系亲属，属于利害关系人，其证词明显与客观事实不符；4.争议地属村民组预留的荒山，原审判决并未遗漏事实；5.其作出的5号处理决定程序合法，适用法律正确，与石府处〔2018〕1号处理决定并非同一事实和理由。被上诉人铜仁市政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人双溪村五组在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是5号处理决定及55号复议决定的合法性问题。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。根据该规定，石阡县政府具有作出被诉处理决定的职权。《林木林地权属争议处理办法》第八条第三项规定，土地改革后至林权争议发生时，能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证可以作为处理林权争议的参考依据。根据该规定，能够证明对争议地实际进行经营管理的，可作为处理林权争议的参考。本案中，5号处理决定查明杨昌发户自1989年将争议地开垦成土耕种管理至2016年，长达27年之久，仅因杨昌发的承包合同未记载争议地，便将争议地使用权确认归双溪村××组，适用法律明显错误。此外，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款是关于林权争议由何级政府进行处理的规定，并非处理林权争议的直接依据，5号处理决定仅适用该款规定而未适用将争议地使用权处理归双溪村××组的法律依据，明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，5号处理决定应判决撤销，一审判决驳回杨昌发的诉讼请求，适用法律错误。杨昌发主张一审判决适用法律错误成立，本院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。根据该规定，铜仁市政府具有作出被诉复议决定的职权。被诉复议决定维持依法应当被撤销的被诉处理决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，亦应一并撤销。综上，上诉人杨昌发的上诉理由部分成立，对其上诉请求本院予以支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初22号行政判决；二、撤销被上诉人石阡县人民政府于2018年8月21日作出的石府处〔2018〕5号《土地权属争议处理决定》；三、撤销被上诉人铜仁市人民政府于2018年12月12日作出的铜府行复决字〔2018〕55号《行政复议决定书》；四、责令被上诉人石阡县人民政府在本判决生效之日起六个月内重新作出处理决定。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人石阡县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年六月十九日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨