四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川03行初64号 原告余淑琴，女，1957年12月出生，汉族，住四川省自贡市自流井区。 委托代理人吴国强，北京京平律师事务所律师。 委托代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。 被告自贡市大安区人民政府。住所地四川省自贡市大安区广华路54号。 法定代表人黄如贝，代理区长。 出庭负责人刘勇，自贡市大安区人民政府副区长。 委托代理人丁忠源，自贡市大安区自然资源局工作人员。 委托代理人刘漫红，四川宏宗律师事务所律师。 原告余淑琴不服被告自贡市大安区人民政府（简称大安区政府）土地行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月4日立案后，于2019年9月6日向大安区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日公开开庭审理了本案。原告余淑琴及委托代理人吴国强、邢芳，被告大安区政府的副区长刘勇及委托代理人丁忠源、刘漫红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年2月22日，大安区政府作出大府土(决)〔2019〕2号限期搬迁交出土地决定（简称2号限期交地决定），决定书载明：自贡市大安区和平乡永田村11组（简称永田村11组）集体土地经四川省人民政府（简称省政府）批准征收，大安区政府按政策规定的标准，对被征收土地已补偿安置到位。余淑琴的房屋在此次征地拆迁范围内，大安区政府对余淑琴户的房屋已补偿安置到位。由于余淑琴提出超越政策规定的要求，拒绝搬迁，阻扰了国家建设征收土地，大安区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定对余淑琴作出限期搬迁，责令交出土地的行政处理决定。 原告余淑琴诉称：余淑琴系永田村11组的村民，因东部新城建设，余淑琴拥有宅基地使用权的房屋及土地纳入征收范围。但在余淑琴未与征收方就征收补偿安置达成一致，且大安区政府至今未给予余淑琴合理安置补偿的前提下，于2019年2月22日作出2号限期交地决定，要求余淑琴限期搬迁，交出土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，2号限期交地决定在实体和程序上均违法，大安区政府无作出该决定的法定职权，侵犯了余淑琴的合法权益，应依法予以撤销。请求：1.确认大安区政府作出的2号限期交地决定无效；2.本案的诉讼费由大安区政府承担。 原告余淑琴为支持其诉讼请求，在举证期限内向本院提交了以下证据： 证据1：余淑琴身份证复印件、自大府权字第（30642492）号《村镇房屋所有权证》、自大府权字第（30612927）号《村镇房屋所有权证》、营业执照、注册税务登记证、发票领用记录、食品经营许可证，拟证明余淑琴原属于村集体经济组织成员，与涉案行政行为具有利害关系，是本案的适格主体，应享受拆迁补偿待遇，余淑琴在房屋所在地经营农家乐，应对该农家乐作出公平合法的补偿。 证据2：大府土（决）〔2019〕2号《限期搬迁交出土地决定书》，拟证明大安区政府作出了被诉具体行政行为。 被告大安区政府辩称：1.大安区政府是依据《中华人民共和国土地管理法》及市政府令第69号的规定作出的2号限期交地决定，实体上符合相关法律规定，适用法律法规正确。2.建设自贡东部新城是市委市政府的重大决策，符合自贡市城市规划和土地利用总体规划。2017年5月25日，征地承办单位自贡市大安区和平乡人民政府（简称和平乡政府）和被征地集体经济组织永田村11组签订了《征收土地协议》，按该协议兑现了征地各项补偿费，永田村11组将被征收土地移交给了大安区政府。征收永田村11组集体土地是依法合规的。3.余淑琴的房屋坐落于省政府川府土〔2017〕75号文件的批准征收范围内，和平乡政府于2018年5月开始该批次的房屋拆迁工作。由于余淑琴坚持提出超越政策规定的要求，拒不接受补偿安置方案，拒绝签订房屋拆迁补偿安置协议，拒绝搬迁，双方不能达成一致。为确保国家建设征收土地顺利开展，和平乡政府将余淑琴的房屋安置后的补偿款341879.81元存入和平乡永田村村民委员会对公账户。大安区政府于2018年8月2日向余淑琴送达了《大安区人民政府关于余淑琴村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书》。依据市政府令第69号第二十九条的规定，大安区政府已依法对余淑琴进行了村镇产权房屋拆迁补偿安置。4.大安区政府于2018年5月17日向余淑琴发出了大府土（告）〔2019〕2号《限期搬迁交出土地告知书》，并参照《中华人民共和国行政处罚法》的规定告知余淑琴有陈述、申辩和要求听证的权利，对余淑琴的权利予以了充分保障。综上，2号限期交地决定依法合规。请求：驳回余淑琴的诉讼请求。 被告大安区政府在举证期限内，向本院提交了以下证据： 证据1：川府土〔2016〕789号《四川省人民政府关于自贡市2016年第1批城市建设用地的批复》、川府土〔2017〕75号《四川省人民政府关于自贡市2016年第10批城市建设用地的批复》。拟证明本案所涉被征收土地的征收范围、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案等经省政府批准，征收依据合法。 证据2：自贡市人民政府征收土地公告（2016年第34号）、自贡市人民政府征收土地公告（2017年第3号）照片复印件。 证据3：市国土局征地补偿安置方案公告照片复印件（2016年第227号、2017年第97号）。 证据2、3拟证明本案所涉被征收土地的征收土地方案依法进行公告、公示，征收程序合法。 证据4：大府发〔2013〕12号《大安区人民政府关于确定和授权征收集体土地具体实施单位的通知》。 证据5：永田村11组集体经济组织成员名单公示照片。 证据6：《大安区和平乡人民政府关于自贡市东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》。 证据7：《征收土地补偿安置协议》。 证据8：《移交被征收土地交接单》。 证据9：永田村11组征地补偿款转账凭证。 证据4-9拟证明本案所涉被征收土地的征收依法由大安区政府予以公告并组织实施。 证据10：《自贡东部新城征地拆迁和平乡第十五批次村镇产权房屋拆迁补偿安置方案》、拆迁动员大会照片、自贡东部新城村镇产权房屋拆迁宣传提纲（第十五批）、会议记录、通知、自贡东部新城征地拆迁和平乡第十五批次房屋拆迁动员大会签到表。 证据11：村镇产权房屋拆迁安置对象公示照片复印件。 证据12：余淑琴房屋位置图及房屋照片复印件。 证据13：常住人口登记表复印件。 证据14：征收土地地上附着物、建（构）筑物调查核算表。 证据15：自大府权字第（30642492）号村镇房屋所有权证及自大府权字第（30612927）号村镇房屋所有权证复印件。 证据16：房屋拆迁洽谈记录（共10份）。 证据17：《大安区政府人民政府关于余淑琴村镇产权房屋拆迁补偿方案的通知》、送达回证及送达现场照片复印件。 证据18：村委会代管余淑琴补偿款票据复印件。 证据19：《大安区人民政府关于对余淑琴村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书》、送达回证及送达现场照片复印件。 证据20：2018年11月6日的对余淑琴所作的询问笔录。 证据21：大府土（告）〔2019〕2号《限期搬迁交出土地告知书》、送达回证及送达现场照片复印件。 证据22：大府土（决）〔2019〕2号《限期搬迁交出土地决定书》、送达回证及送达现场照片复印件。 证据10-22拟证明大安区政府依法实施了对余淑琴的拆迁补偿方案，补偿到位后余淑琴未依法搬迁，阻扰了国家建设征收土地，大安区政府作出2号限期交地决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。 经庭前证据交换，原告余淑琴对被告大安区政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1、证据4、证据10、证据18的真实性、合法性、证明目的均有异议。对证据2-3的真实性、合法性、证明目的均有异议。认为大安区政府未举证证明进行过张贴、公示，且公告的补偿标准适用5年前作出的川府函〔2012〕89号文件标准,补偿标准严重滞后。对证据5的真实性、关联性、合法性认可，对证明目的不认可。对证据6、证据12中位置图的真实性认可，对合法性、证明目的不认可。对证据7-8的真实性、合法性及证明目的不认可，不符合行政诉讼证据规则的要求。对证据9的真实性认可，合法性不认可。对证据11的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。对证据13、证据15的证明目的不认可。对证据14的合法性、证明目的不认可。对证据16、证据17、证据20、证据22的合法性、证明目的均不认可。对证据19的合法性、证明目的不认可，认为补偿安置方案认定事实不清，无证据证明补偿安置方案项目合法并且补偿充分到位。对证据20的合法性、证明目的不认可。对证据21的合法性、证明目的有异议，大安区政府作出相关决定及告知属于超越职权行为，并且无法证明其补偿充分、到位。 被告大安区政府对原告余淑琴提交的证据发表如下质证意见：对证据1中房产证的真实性、合法性无异议，不认可其证明目的；对身份证认为虽已过期，但不影响对余淑琴身份情况的证明；对营业执照的真实性、合法性、关联性均有异议，认为拆迁的时候并未实际经营，且与本案的房屋拆迁无关；对食品经营许可证真实性无异议，对关联性、证明目的有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，不认可其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据除证据1中的营业执照、注册税务登记证、发票领用记录、食品经营许可证与本案无关联性，本院不予采纳外，原告提交的证据中其他与被告提交的证据一致的部分，本院予以确认。被告提交的证据，因能证明其作出2号限期交地决定的相关事实和程序，具有证据的真实性、合法性和关联性，本院予以确认。 经审理查明，因建设自贡东部新城用地的需要，永田村11组的集体土地经省政府川府土〔2016〕789号、川府土〔2017〕75号等文件批准征收为国有建设用地。根据上述批文，市政府于2016年12月5日发布了2016年第34号征收土地公告；2017年3月31日发布了2017年第3号征收土地公告。以上公告在和平乡政府公示栏进行了张贴。市国土局于2016年12月6日发布了2016年第227号征地补偿安置方案公告；2017年5月8日发布了2017年第97号征地补偿安置方案公告。以上公告在和平乡政府进行了张贴。和平乡政府根据大安区政府的委托，具体承办和平乡范围内的征地补偿安置工作。2014年5月20日，和平乡政府作出了《关于自贡市东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险评估报告》。2017年5月25日，大安区政府与和平乡政府及永田村11组签订《征收土地补偿安置协议》和《移交被征收土地交接单》。2017年6月27日，大安区政府将征收的永田村11组集体土地总面积231.5715亩的征地各项补偿费、补助费4533962.83元支付给永田村11组，永田村11组已将被征收土地移交给大安区政府。2018年5月10日,大安区政府作出《自贡东部新城征地拆迁项目和平乡第十五批次村镇产权房屋拆迁补偿安置方案》，启动了房屋拆迁工作。同日，和平乡负责征地拆迁的工作人员向余淑琴送达了关于召开村镇产权房屋拆迁动员工作会的通知。2018年5月13日，余淑琴参加了大安区政府召开的自贡市东部新城征地拆迁动员会。大安区政府将永田村11组拟认定为符合拆迁安置对象人员进行了公示。余淑琴的住宅位于永田村11组，涉案房屋有两个产权证号，其中自大府权字第（30642492）号《村镇房屋所有权证》记载余淑琴合法产权面积为12.5平方米，自大府权字第（30612927）号《村镇房屋所有权证》记载余淑琴合法产权面积为103.02平方米。2018年4月25日、26日，和平乡政府负责征地拆迁的工作人员对余淑琴被征土地上的附着物等进行了清理并登记。余淑琴及其家庭成员均非永田村11组集体经济组织的成员。2018年5月起，大安区政府与余淑琴经多次商谈，未能就房屋拆迁补偿安置达成一致意见。2018年7月18日，大安区政府对余淑琴作出《关于余淑琴村镇产权房屋拆迁补偿安置方案的通知》，载明：余淑琴户家庭人口中无一人符合纳入村镇产权房屋拆迁安置的人口条件，本次拆迁对余淑琴户被拆迁房屋实行货币补偿，其补偿费为341879.81元（其中村镇房屋已按合法产权面积及结构提高0.9倍计算），并明确了购买安置房的优惠条件和办法。2017年7月27日，大安区政府将余淑琴补偿款汇入和平乡永田合作社村村民委员会集体账户。2018年8月1日，大安区政府对余淑琴作出《关于对余淑琴村镇产权房屋拆迁补偿安置到位告知书》，载明：现将余淑琴户房屋拆迁补偿款341879.81元存入和平乡永田合作社村村民委员会集体账户，如符合条件，可按规定优惠购买安置房，并自收到此告知书三日内办理相关手续。2019年1月28日，大安区政府对余淑琴作出了《限期搬迁交出土地告知书》。2019年2月22日，大安区政府对余淑琴作出2号限期交地决定，余淑琴不服，诉至法院。 另，四川省高级人民法院（2019）川行终1273号行政终审判决查明：经大安府发〔2005〕113号《大安区人民政府关于和平乡村级行政区划调整的批复》批准，永乐村与田湾村于2005年合并建成永田村。 本院认为，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”。据此，行政机关在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定的，应当参照上述规定执行。 因建设自贡东部新城用地的需要，自贡市2016年第1批、第10批城市建设用地，已经省政府批准同意征收。市政府发布的征收土地方案公告、市国土局发布的征地补偿安置方案公告及大安区政府发布的征收集体土地调查核实公告均在和平乡政府予以张贴公示。和平乡政府根据大安区政府的委托，具体承办大安区和平乡范围内的征地补偿安置工作，对自贡东部新城建设和平乡范围内征地拆迁社会稳定风险开展了评估工作，在永田村11组对该组集体经济组织成员名单进行了公示，将征收的永田村11组集体土地各项补偿费用全部兑现。经审查，涉案地块土地征收程序合法。 大安区政府对余淑琴所有的村镇房屋按照村镇房屋所有权证上的登记面积及调查登记确认的附着物、建（构）筑物等项目，根据征地补偿安置方案，对余淑琴的房屋实行了货币补偿，并将补偿款存入和平乡永田合作村村民委员会账户，应视为已依法对其进行补偿、安置。 依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；”《四川省实施办法》第六十三条规定：“建设征用、适用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁”，征地拆迁实践中，作出责令交出土地决定的法定主体应当是县级以上人民政府土地管理部门。本案中，大安区政府作出的2号限期交地决定不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项的规定，对于超越职权作出的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决大安区政府重新作出行政行为。又根据该法第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。结合本案被诉行政行为涉及自贡东部新城建设，该建设系为优化空间结构、改善自贡市当地群众人居生态环境，满足群众不断提高的生活需求而实施的重大公共项目，事关社会公共利益；同时，即使撤销2号限期交地决定，有权机关仍可继续作出相同内容的决定，其结果对余淑琴来说，只是程序空转，徒增讼累。故对2号限期交地决定，应确认违法，不宜撤销。余淑琴户拒不配合征地拆迁的根本原因在于对安置补偿行为有异议，而安置补偿行为不属本案审查的范围。 综上所述，大安区政府对余淑琴的村镇房屋已按照市政府令第69号的标准进行补偿安置，余淑琴应当配合政府新区规划建设并及时腾房交地。但余淑琴拒绝接受补偿安置方案，致使涉案地块至今无法全面施工，其拖延交地的行为事实上阻挠了国家建设征地，影响了建设工程的正常进行。大安区政府作出的限期交地决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。余淑琴要求判决确认限期搬迁交出土地决定无效的诉讼理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 确认被告自贡市大安区人民政府作出的大府土（决）〔2019〕2号限期搬迁交出土地决定违法。 案件受理费50元，由被告自贡市大安区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 谭爱华 审 判 员 王钟霞 审 判 员 罗 璇 二〇二〇年六月三十日 法官助理 徐 云 书 记 员 曾雅月