四川省甘孜藏族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）川33行终4号上诉人（原审原告）成都市鑫创华诚商贸有限公司，住所地：四川省成都市高新区天府大道北段1700号7栋1单元9楼912号。法定代表人陈晋川，总经理。委托诉讼代理人宿晓琴，北京市中银（成都）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）四川省康定市水利局，住所地：四川省康定市新城区情歌路369号。法定代表人李旭川，局长。出庭负责人张玉磊，副局长。委托诉讼代理人周波，四川民苑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）四川省康定市人民政府，住所地：甘孜藏族自治州康定市茶马路。法定代表人甲么，市长。委托诉讼代理人王宇，康定市人民政府办公室副主任。委托诉讼代理人施俊英，四川鼎立律师事务所律师。成都市鑫创华诚商贸有限公司（原成都市高新区美诚小额贷款有限责任公司，以下简称鑫创商贸公司）诉康定市水利局行政登记及康定市人民政府行政复议一案，因不服四川省九龙县人民法院作出的(2019)川3324行初3号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人鑫创商贸公司的委托诉讼代理人宿晓琴，被上诉人康定市水利局的负责人张玉磊、委托诉讼代理人周波，被上诉人康定市人民政府的委托诉讼代理人王宇、施俊英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年11月10日，原康定县人民政府下发康府发﹝2004﹞82号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》，文件记载：“根据《担保法》的有关规定，已明确的登记部门其担保按原规定。鉴于电站资产抵押登记在我县上尚属首例，过去没有明确登记机构的实际，经县人民政府研究决定，四川金康电力发展有限公司金康电站项目贷款登记，由康定县水利局办理，县政府和企业主管部门不承担贷款的任何风险保证。”2009年2月11日，原康定县水利局向农行康定县支行出具康水函﹝2009﹞03号文件《关于同意康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建工程资产用于抵押贷款登记的函》，文件记载：根据康定县野牛电力开发有限公司﹝2009﹞06号文申请，我局为康定县野牛电力开发有限公司作为抵押贷款登记机关，同意对康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建项目贷款抵押担保予以登记。康定县野牛电力开发有限公司小沟电站在建项目在本次抵押担保登记后，所借贷款本息未还清前，不得将小沟电站在建工程另行设置抵押、转让、出售。2014年9月26日，原康定县人民政府下发康府发﹝2014﹞100号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》，文件记载：“根据《担保法》的有关规定，已明确的登记部门其担保按原规定。鉴于电站资产抵押没有明确登记机构的实际，经研究决定，凡以我县境内中、小型水电站为抵押物进行贷款登记的，由县水务局办理。县政府和县水务局不承担贷款的任何风险保证。”2014年10月17日，原康定县水务局向原告出具康水务﹝2014﹞234号文件《康定县水务局关于小沟电站在建工程抵押贷款登记的函》，文件记载：“四川省野牛电力开发有限公司所属小沟电站正处于建设之中，该电站已取得水电项目建设的所有手续，项目的建设符合国家和政府各职能部门相关的法律法规，电站开发，总装机2.4万千瓦，工程总投资1.47亿元，已获得你公司贷款授信3000万元，截止2014年9月末已形成在建工程3.7亿元，由该电站形成的在建工程按用款进度作抵押担保，已在我局办理小沟电站在建工程抵押贷款登记，在未结清贷款本息前，四川省野牛电力开发有限公司不得将小沟电站水电站在建工程另设置抵押、转让。”原告鑫创商贸公司于2018年12月13日向康定市人民政府提起行政复议申请，要求确认原康定县水利局作出的康水函﹝2009﹞03号违法，并依法撤销该函。康定市人民政府于2019年4月10日受理了原告的申请，于2019年7月7日作出康府行复决字﹝2019﹞2号《行政复议决定书》，维持康定市水利局2009年2月11日作出的康水函﹝2009﹞03号。原告于2019年7月9日收悉康定市人民政府的康府行复决字﹝2019﹞2号《行政复议决定书》不服并提起诉讼。原审法院认为，原康定县市人民政府依据《中华人民共和国担保法》第四十二条的规定，康府发﹝2004﹞82号、﹝2014﹞100号已明确康定境内电站资产贷款抵押担保登记机关。原康定县水利局据此作出的﹝2009﹞03号行政登记行为合法，康定市人民政府作出的复议决定合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。上诉人鑫创商贸公司上诉称，一审法院认定康定市人民政府作出的康府发﹝2004﹞82号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》为规范性文件系认定错误。该文件是康定水务局针对特定对象即对四川金康电站办理的抵押登记，并不属于规范性文件，而康府发﹝2014﹞100号文件《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》才属于规范性文件，具有普遍约束性。故应当确认康定水务局取得办理抵押登记职权的时间是从2014年9月26日。同时，康定市水利局也未出示任何有关康水函﹝2009﹞03号行政行为的相关材料，且该登记函中未载明抵押金额，应当予以撤销，故请求撤销一审判决；改判被上诉人康定市水利局作出的康水函﹝2009﹞03号函具体行政行为违法，并予以撤销。被上诉人康定市水利局辩称，康府发﹝2004﹞82号《康定县人民政府关于确定贷款抵押担保登记机关的通知》中，明确电站资产抵押登记在康定尚属首次，过去没有明确登记机构的实际，确定电站资产抵押贷款登记由康定水利局办理，康定市水利局具有作出电站资产抵押贷款登记的职权。同时，康定市水利局根据《中华人民共和国担保法》的规定为农行康定支行办理抵押贷款登记有法可依。被上诉人康定市人民政府辩称，根据《中华人民共和国担保法》的规定，康定市人民政府已于康府发﹝2004﹞82号文件及﹝2014﹞100号文件均确定电站资产抵押贷款登记由康定市水利局办理，故康定市水利局作出的康水函﹝2009﹞03号函符合法律规定，康定市人民政府作出的复议行为合法。二审查明的事实与一审法院基本一致。另查明，2015年因康定县撤县改市，原康定县更名为康定市，原康定县水利局更名为康定市水利局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定。（即提起行政诉讼的前提必须是行政行为的相对人或与该行政行为有利害关系）一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼乃公法上之诉讼，故法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益为重要标准，只有在符合行政诉讼法及行政实体法律、法规、规章等对其加以保护的情形下，才能成为行政法上受保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，也才能请求司法保护。并且，人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益。而本案中，被诉的康水函﹝2009﹞03号抵押登记为2009年2月11日，鑫创商贸公司办理的康水务﹝2014﹞234号抵押登记为2014年11月17日，双方在抵押登记的时间上没有重叠情况。康定市水利局在作出康水函﹝2009﹞03号抵押登记时不可预见、也难以考量该登记行为是否会对鑫创商贸公司的合法权益造成侵害及侵害的程度。故鑫创商贸公司不是本案行政相对人，与康定市水利局作出的康水函﹝2009﹞03号抵押登记也没有直接的利害关系，其不具有本案的原告主体资格，其提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，故依法应当裁定驳回鑫创商贸公司的起诉。一审法院认为鑫创商贸公司具有本案原告资格，并对本案进行实体审查和判决，属于适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销四川省九龙县人民法院作出的（2019）川3324行初2号行政判决；二、驳回成都市鑫创华诚商贸有限公司的起诉。本案一、二审诉讼费依法不予收取。本裁定为终审裁定。审判长 程  刚审判员 谭  伟审判员 格桑曲珍二〇二〇年六月十七日书记员 马  净