湖北省枝江市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0583行初7号原告迅达集团枝江迅达置业有限公司（下称枝江迅达公司），住所地：枝江市马家店街办沿江大道99号，统一社会信用代码9142058366226825XC。法定代表人卢光，该公司董事长。委托代理人陈志，湖北骁阳律师事务所律师，特别授权。被告枝江市人民防空办公室（下称枝江人防办），住所地：枝江市马家店街办胜利路28号。统一社会信用代码11420583011123591Q。法定代表人杨志荣，该办公室主任。出庭负责人杨志荣，该办公室主任。委托代理人余爱东，湖北演绎律师事务所律师，特别授权。原告枝江迅达公司认为被告枝江人防办适用错误的法律法规对其项下的迅达·领秀之江商住楼一期人防工程征收易地建设费，致其公司利益受损，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法在规定时间内向被告枝江人防办送达了起诉状副本及应诉通知书、开庭传票等。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告枝江迅达公司的委托代理人陈志、被告枝江人防办的负责人杨志荣及其委托代理人余爱东到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。枝江人防办于2019年11月11日作出《人防工程易地建设费追缴通知书》，要求枝江迅达公司于60日内补缴易地建设费2798987.68元。原告枝江迅达公司诉称，原告于2009年经枝江市规划部门审批同意，投资开发迅达领秀之江一期商品房项目。在开发建设过程中，因地质条件原因，不能配套建设防空地下室。2010年5月，原告向枝江市人民政府书面请示，申请易地建设防空地下室，交纳防空地下室易地建设费，并得到枝江市人民政府及被告的同意。2010年5月28日被告按项目规划建筑总面积核定并同意原告交纳防空地下室易地建设费176万元(规划建筑地面房屋建筑总面积约为110000平方米，110000平方米×2%×800元/平方米=1760000元,分三期交纳即一期交纳60万元，二期交纳40万元到账后办理施工许可手续，2011年1月30日前再缴纳20万元，余款待工程竣工验收时交纳齐，枝江市人民政府同意了被告意见。原告根据该意见，于2010年5月28日即签署意见的当日缴纳100万元，后于2011年11月24日缴纳20万元，竣工验收后于2013年3月18日缴纳50万元。原告一期开发的商住楼一期工程共计13栋，其中3、9、10、11、12、13、14号楼为10层以上建筑，1、4、5、6、7、8号楼为10以下建筑，经验收地面房屋总建筑面积为109796.03平方米。被告于2019年3月29日向原告作出通知书，依据鄂价费[2004]206号文件，依照建设总面积核定原告所应缴易地建设费为1756736.48元，已实缴1700000元，应补缴56736.48元。原告接到通知后，于2019年4月1日补缴易地建设费56736.48元。至此，原告已全部履行完开发迅达领秀之江一期商品房项目应缴纳防空地下室易地建设费义务。但原告2019年11月12日却再次收到了被告2019年11月11日作出的《人防工程易地建设追缴通知书》,称原错误执行鄂人防[2005]44号文件精神仅收取原告易地建设费1756736.48元，根据法院判决应该依法执行鄂价费[2004]206号文件，补缴领秀之江商住楼一期工程防空地下室易地建设费2798987.68元。原告认为，被告作出的该人防工程易地建设费追缴通知没有法律依据，自相矛盾，应予撤销。理由如下：一、原告早在取得建设工程规划许可时，2010年5月枝江市人民政府及作为防空地下室易地建设费核定和征收的人防主管部门的被告，已依据相关规定初步核定原告应缴纳的防空地下室易地建设费为176万元，在建设项目竣工验收后长达6年后，2019年3月29日，被告依据鄂价费[2004]206号文件作出《通知书》,依照建设总面积核定原告所应缴易地建设费为1756736.48元，已实缴170000元，通知原告应补缴56736.48元。现被告仍是依据鄂价费[2004]206号文件作出了一个完全不同、自相矛盾的缴费通知，要求补缴2798987.68元，这没有依据，被告应坚持根据相关规范性文件确定应建地下室的建筑面积和规定的易地建设费标准交纳建设费用，而不是依据法院判决来实施行政行为。二、被告应依照湖北省人防办2005年8月15日发布的鄂人防(2005)44号《关于人防工程建设管理有关问题的通知》规定来核定原告新建10层以上住宅所应配套修建防空地下室的面积，即“因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，结合住宅(住宅小区)建设规划调整。按地面总建筑面积计算，防空地下室建设不得低于下列标准：…省人防重点城市(县)2%”。原告开发新建的商品住宅楼3、9、10、11、12、13、14号楼为10层以上建筑，且因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建防空地下室，枝江市属于省人防重点城市，原告应配套修建防空地下室的面积可按2%标准进行核定。被告依据《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》(鄂价费[2004]206号)规定的收费标准收取防空地下室易地建设费收费是正确的，但依据该通知来核定修建因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的应配套修建防空地下室的面积是错误的，因为鄂人防(2005)44号已对鄂价费[2004]206号通知内容作了部分修改。应优先适用新的规定。第一，省人防办鄂价费[2004]206号文件与鄂人防(2005)44号并不矛盾，鄂人防(2005)44号文件前言部分明确说明该通知是根据鄂价费[2004]206号文件制定的，易地建设费标准没有发生任何变化，省人防办只是依职权对应建防空地下室的建筑面积规定作了局部调整。被告对应建防空地下室的建筑面积核定必须按省人防办作出局部调整后的新规定执行。鄂价费[2004]206号文件第三条规定，防空地下室易地建设费是根据应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设费标准两个因素确定的，鄂价费[2004]206号文件规定本案所涉的工程易地建设费标准为800元/平方米，被告也是严格按照该标准执行的，双方没有异议。但被告现改变以前的正确做法，对应建防空地下室的建筑面积确定则是执行旧的规定(即10层以上建筑按地面首层建设面积计)重新核定，而不是按新规定(按地面总建筑面积2%)来核定执行，这一做法是错误的。第二，对于应建设防空地下室建筑面积的规定也不是一成不变的，省人防办作为法律法规授权的人防主管部门，有权根据本地实际情况来规定如何确定建设防空地下室建筑面积。如省人防办鄂价费[2004]206号文件、鄂人防(2005)44号文件、2013年《湖北省人民防空工程管理规定》、《省人防办公室关于明确防空地下室应建面积标准的通知》(鄂人防[2018]56号)先后对防空地下室应建面积标准进行了多次修改，但工程易地建设费标准仍按[2004]206号文件执行。县级人防办部门就应按不同时期修改后的规定来确定建设防空地下室建筑面积，来核算工程易地建设费。而不是按鄂价费[2004]206号文件规定一成不变地执行旧的规定。三、被告在2010年核定原告投资开发迅达领秀之江一期商品房项目防空地下室易地建设费时，对枝江全市范围内均是按鄂人防(2005)44号文件规定来核定的，原告并未享受特殊政策规定，被告对当时全市其他类似商品房开发项目，均是执行这一标准。事实上，枝江市人民政府于2007年6月13日下发了枝江市人民政府专题会议纪要(19)《关于人民防空工作的会议纪要》,纪要指出“由于我市以往人防易地建设费征收标准极低，一步到位难度大，会议同意人防工程易地建设费按最低规定标准减半收取。”当时原告还未享受减半的优惠政策。枝江市人民政府的该政策规定一经作出，就具有公信力和既定力，现被告一改过去在2010年适用的政策，重新核定，严重损害了原告对被告以及枝江市人民政府的信赖利益。被告这是对原告个体作出的不公平对待，是没有依据的。四、退一步说，即便现被告认为其过去是错误执行鄂人防(2005)44号文件规定，要求原告补缴领秀之江商住楼一期工程防空地下室易地建设费2798987.68元的说法能够成立，其该行政收费行为就必将造成原告经济损失2798987.68元，因该部分损失是因被告原错误的行政行为导致，也依法应由被告承担该部分损失的行政赔偿责任，两者冲抵，原告也无需缴2798987.68元。根据国家《关于规范防空地下室易地建设收费规定》,防空地下室易地建设费用据实列入建设项目的开发成本。正如枝江市人民检察院对被告公益诉讼中所述“名义上该项费用由所涉建筑物开发商缴纳但因建设费用据实列入建设项目开发成本，是在税收环节可以予以抵扣的，实质上最终是由所涉建筑物的全体业主来共同承担，即在最终的销售中，开发商已经回收了该部分的支出”。正是由于被告在2010年5月即原告申请项目建设之初，按照鄂人防(2005)44号文件规定核定了的防空地下室应建面积标准并同意按176万元金额交纳防空地下室易地建设费。使得原告计入项目开发成本中的防空地下室易地建设费成本为1756736.48元，并不是4555724.16元。原告开发的商品房早已销售完毕，现多出的2798987.68元已无法计入项目开发成本，也就不能计入商品房销售价款之中，将导致原告无法回收该部分的支出。若被告要求原告补缴这部分费用，这部分损失也是由被告因其过错行政行为导致，也应由被告通过承担行政赔偿责任形式自行承担。综上所述，被告于2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》没有依据，前后矛盾，有失公平，应确认违法，并依法应予以撤销，原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向人民法院起诉，请求确认被告枝江人防办2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》违法，并依法撤销被告作出的该行政行为；判决原告无需补缴2798987.68元的防空地下室易地建设费，并承担本案的诉讼费用。被告枝江人防办辩称，因原告诉请法院判决确认被告2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》违法，要求法院撤销上述行政行为，并判决原告无需补缴2798987.68元人防工程易地建设费，被告认为原告的请求与事实不符，与部门规章不符，与法院生效判决不符，其请求不能成立，依法应予驳回。根据枝江市人民政府“三定”方案，被告负责《中华人民共和国人民防空法》、《湖北省实施办法》等法律、法规在全市的贯彻实施和监督检查，其中包括依照《湖北省实施办法》第十条规定，对“投资建设主体按照国家和省规定标准缴纳人民防空工程易地建设费”进行审批和征收。2009年6月22日，原告向被告申报迅达·领秀之江一期6、7、8、12、14号楼商住楼人防工程，拟按规定建设防空地下室，市政府领导签批“同意兴建人防设施，目前人防设施没有建设，请该公司写出承诺在验收时检查兑现”。根据该批示，被告收到原告的书面《承诺函》以后，于2009年7月15日在原告申报的枝建规工字(2009)第(221)号《枝江市建设工程规划许可证申请表》上签署“根据其承诺同意建设，但在第二期建设时，应同步建设防空地下室”的审批意见，2010年5月19日，原告向市政府提出申请，内容为“按照规划共有住宅929套总建筑面积约11.2万平米，商铺约6000平米，该项目应同步建设防空地下室，但因地质条件不适宜修建防空地下室，特申请易地建设防空地下室，望领导批准”。市政府领导批示“同意按规定征收易地建设费，2010年5月25日，原告向市政府提交《关于分期缴纳人防工程易地建设费的请示》,请求分三期缴纳176万元易地建设费。被告根据湖北省人民防空办公室鄂人防(2005)44号《关于人防工程建设管理有关问题的通知》规定的计算标准，对该项目分期缴费时间和金额向市政府提出建议，市政府领导签字同意。2010年5月31日，被告在枝江迅达公司申报的迅达·领秀之江一期1、3、4、5、9、10、11、13号楼及地下室商住楼枝建规工字(2010)第(176)号《枝江市建设工程规划许可证申请表》上签署“同意建设”的审批意见。迅达·领秀枝江商住楼一期工程分别于2011年3月1日、2011年12月20日、2012年5月20日、2012年9月20日办理建设工程规划验收，被告分别于2010年5月30日、2011年11月24日、2013年3月14日向枝江迅达公司分期征收防空地下室易地建设费100万元、20万元、50万元，合计170万元。2018年12月4日枝江检察院向被告送达枝捡行公(2018)42058300010号《检察建议书》,认为迅达·领秀之江商住楼一期工程总建筑面积为109796.03平米，应缴纳易地建设费4672499.68元。被告接到《检察建议书》后高度重视，于2018年12月6日向枝江迅达公司下达《人防工程易地建设费追缴通知书》(枝人防费追字[2018]2号),该公司收到通知书后提出异议。被告经过重新审核，认为该公司提出的异议，符合湖北省人民防空办公室鄂人防(2005)44号《关于人防工程建设管理有关问题的通知》第1条第1款规定“人防重点城市新建多层居民住宅，应按国家有关规定修建防空地下室。因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，可以结合住宅(住宅小区)建设规划调整。按地面总建筑面积计算。省人防重点城市(县)2%”规定的计算标准，相关项目应缴费金额为1756736.48元，因此，被告于2019年3月29日向该公司送达缴费《通知书》,该公司于2019年4月1日缴纳欠款56736.48元。2019年9月16日，枝江市人民检察院向枝江市人民法院提起行政公益诉讼，认为被告未依法全面履行法定职责，适用错误的法律法规对枝江迅达公司征收易地建设费，致使国家利益受损，请求法院判决我办依法进行履行对枝江迅达公司迅达·领秀枝江商住楼(一期)人防工程易地建设费的征收职责。枝江市人民法院于2019年11月6日以(2019)鄂0583行初30号行政判决书，判决确认被告2019年3月29日作出的《通知书》违法，予以撤销；二、责令被告在判决生效后10日内依据《关于印发湖北省防空地下室收费标准有关问题的通知》(鄂价费[2004]206号文件)重新作出行政行为。被告接到法院判决书后，依照判决内容，于2019年11月11日作出《人防工程易地建设费追缴通知书》,要求枝江迅达公司补缴迅达·领秀枝江商住楼(一期)人防工程易地建设费2798987.68元。原告当庭在诉状中增加的诉讼请求以及为了支持该请求而陈述的理由被告在上一个公益诉讼中也提到过。但是法院没有采信，被告尊重法院判决。另外原告在本案中提出的请求，如果不能得到法院支持，原告因此补缴的2798987.68元并没有因此额外增加原告的损失，那么该补缴的费用是原告应当依法承担的财务成本，原告以此要求被告承担行政赔偿责任的理由不能成立。综上，被告作出的上述具体行政行为符合法律规定，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。被告为支持其辩称观点，向法院提供了如下证据：一、1997年8月8日中共宜昌市委编制委员会宜市编(1997)44号《关于设立枝江市人民防空办公室及工业办公室更名的通知》、2002年3月1日枝江市人民政府办公室枝府办发(2002)16号《市政府办公室关于印发〈枝江市人民防空办公室职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》、2010年7月6日枝江市人民政府办公室枝府办发(2010)36号《枝江市人民政府办公室关于印发的通知》。以上文件证明被告的诉讼主体资格和行政管理主体资格即市人防办组织实施全市人防工程的建设与管理，履行对防空地下室易地建设费进行行政征收的职责。二、2004年8月24日省物价局、省财政厅、省人防办联合发布的鄂价费(2004)206号《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》。证明三部门以规范性文件的形式规定人防工程修建标准，按照该规定，枝江城关新建10层以上的民用建筑，应按地面首层建筑面积修建6级以上防空地下室，其它民用建筑按照地面建筑面积的2%修建，易地建设费收费标准为800元/平米。三、枝江市人民法院(2019)鄂0583行初30号行政判决书。证明法院判决确认被告2019年3月29日作出的《通知书》违法，予以撤销，责令被告在判决生效后10日内依据《关于印发湖北省防空地下室收费标准有关问题的通知》(鄂价费[2004]206号文件)重新作出行政行为。四、《人防工程易地建设费追缴通知书》。证明被告已按照枝江市人民法院判决于2019年11月11日重新作出行政行为，要求枝江迅达公司补缴迅达·领秀之江商住楼(一期)人防工程易地建设费2798987.68元。经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对上述证据的证明效力，本院予以认定。经审理查明，2009年至2010年期间，枝江迅达公司项下的迅达·领秀之江商住楼一期工程共建设楼房13栋，其中，3号、9-14号楼地面楼层为11-18层，首层建筑面积合计5239.02平方米；1号、4-8号楼地面楼层为6层，地面楼层总建筑面积22781.76平方米。枝江迅达公司以该地不适宜建设人防工程为由，申请易地建设人防工程。被告枝江人防办在审批枝江迅达公司项下的迅达·领秀之江商住楼一期工程易地建设费时，适用2005年8月15日的《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防(2005)44号）标准，认定其应缴纳易地建设费1760000元，迅达公司实缴1700000元。枝江市人民检察院认为被告枝江人防办错误适用湖北省人民防空办公室于2005年8月15日印发《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）核算迅达公司易地建设费的行为系未依法全面履行法定职责，于2018年12月3日向被告发出枝检行公[2018]42058300010号检察建议书，建议被告枝江人防办按《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准及有关问题的通知》（鄂价费(2004)206号）重新核算该工程的易地建设费并足额追缴到位。被告收到上述《检察建议书》后，于2018年12月6日向枝江迅达公司下达《人防工程易地建设费追缴通知书》(枝人防费追字[2018]2号),该公司收到通知书后提出异议。被告认为该公司提出的异议符合湖北省人民防空办公室《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防(2005)44号）第1条第1款规定“人防重点城市新建多层居民住宅，应按国家有关规定修建防空地下室。因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，可以结合住宅(住宅小区)建设规划调整。按地面总建筑面积计算，省人防重点城市(县)2%”规定的计算标准，迅达公司相关项目应缴费金额为1756736.48元，因此，被告于2019年3月29日向枝江迅达公司送达缴费《通知书》,枝江迅达公司于2019年4月1日补缴欠款56736.48元。2019年9月9日，枝江市人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起行政公益诉讼，请求人民法院判决确认被告枝江人防办对枝江迅达公司迅达领秀之江商住楼工程项目（一期）人防易地建设费的征收行为违法并撤销，并判令被告重新作出新的行政行为。本院于2019年10月30日判决确认被告枝江市人民防空办公室2019年3月29日作出的《通知书》违法，予以撤销；责令被告枝江市人民防空办公室于本判决生效之日起九十日内依据《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号文件）重新作出行政行为。被告于2019年11月11日作出《人防工程易地建设费追缴通知书》，要求原告于60日内补缴易地建设费2798987.68元。原告认为被告的追缴通知书适用法律错误向法院提起本案诉讼。本院认为，人民法院审理行政案件，是对行政机关的行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点为被告枝江人防办适用《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号文件）规定征收易地建设费是否适用法律错误？《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号文件）是湖北省物价局、财政厅和人防办共同制定的易地建设费征收标准，所有辖区内的建筑单位凡是需要易地建设人防工程，均应按照上述标准缴纳人防工程易地建设费。即（一）人防重点城市新建10层（含）以上或基础埋置深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层面积修建6级（含）以上防空地下室。（二）新建除第一款规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在2000平方米以上的，按照地面建筑面积2-4%修建6级（含）以上防空地下室，建设单位提出易地建设申请的，经人民防空主管部门按法定权限批准后，依据应建防空地下室的建筑面积和规定的易地建设费的标准交纳建设费用，由人防主管部门统一易地建设人防工程，并明确了枝江市的标准为800元/㎡。本案中枝江迅达公司开发的是商住楼项目，10层以上的高层均为居民住宅，应当按照上述通知第一条第一项规定，按照首层建筑面积修建人防工程。同时，其10层以下的楼房为商业门面，总建筑面积超过2000平方米，按照第一条第二项的规定，应当按总建筑面积的2%修建人防工程。被告依据《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号文件）作出了《人防工程易地建设费追缴通知书》并无不当，原告诉称被告适用法律错误的观点，本院不予支持。《关于人防工程建设管理有关问题的通知》（鄂人防[2005]44号）第1条第1款规定，人防重点城市新建多层居民住宅，应按国家有关规定修建防空地下室。因建设条件限制不能按地面首层建筑面积修建的，可以结合住宅（住宅小区）建设规划调整。按地面总建筑面积计算，防空地下室建设不得低于下列标准：一类国家人防重点城市4%，二、三类国家人防重点城市3%，省人防重点城市（县）2%。上述规定是对不能按地面首层建筑面积修建防空地下室的，可以调整为按地面总建筑面积修建，且修建防空地下室的面积不得低于其规定的标准（一类国家人防重点城市4%，二、三类国家人防重点城市3%，省人防重点城市（县）2%）。也即，此规定只是对如何修建防空地下室设定标准而非对不修建防空地下室缴纳易地建议费的标准。本案中的涉案项目系因地质条件不适合修建防空地下室而申请易地建设人防工程，应当根据《关于印发湖北省防空地下室易地建设费收费标准有关问题的通知》（鄂价费[2004]206号文件）来确定易地建设费征收标准。此观点亦在枝江市人民检察院诉枝江人防办行政征收公益诉讼一案生效判决书中予以认定。综上，被告枝江人防办于2019年11月11日作出的《人防工程易地建设费追缴通知书》认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告迅达集团枝江迅达置业有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告迅达集团枝江迅达置业有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审 判 长  林兰英审 判 员  余晶晶人民陪审员  杨功玉二〇二〇年六月十一日法官助理周艳丽书记员代雪静