贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1100号上诉人（一审原告）何家贤（曾用名王家贤），男，汉族。委托代理人何青，女，汉族，住址同上，系何家贤之女。被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府。法定代表人陈晏，市长。上诉人何家贤因与被上诉人贵阳市人民政府不履行法定职责一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初1262号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。何家贤一审诉称：原告父亲是贵州普安籍台商王显文，为了原告及家乡的建设发展决定到贵阳投资，于1989年成立中外合资（台资）贵州盛安酒店有限公司、1992年成立（台资）贵州盛安房地产开发有限公司。原告依法到贵阳市商务局调取到投资证据中清楚载明：（台资）香港显盛企业公司。由于王显文先生居住台湾，按台湾政府规定不能直接向大陆投资，故以香港显盛企业公司（台资）名义参与国内投资。王显文先生于1989年8月8日签署授权委托书，委托盛恩（贵阳籍香港人）和王家贤共同以显盛公司名义代表王显文处理大陆一切投资业务。1998年盛安酒店和台湾大厦的法人股东，中方（国营）水电武警指挥部控股的安黔公司因中央政策不能从商，双方依据合同由盛恩代表显盛公司购买中方股权后，全部股权均落在王显文名下。中外合资公司也依法变为王显文独资，只需到外资管理部门办理股权变更即可。盛恩未经原告授权同意，私自签订无偿转送显盛公司股权的协议，将王显文名下的股权非法转让给其弟盛筑生。贵阳市商务局未尽审查义务作出违法股权变更，导致中方管理人员盛筑生在未出资的情况下，非法侵占两栋大楼股权和租金收入至今，严重侵害申请人的合法权益。原告作为王显文大陆资产的唯一继承人，王显文又亲笔授权申请人为被委托人，因此原告现为唯一合法的股权（财产权）处分权人；原告向被告提交了13组证据，原告提交的证据完全能证明盛安酒店和台湾大厦投资人是王显文个人。贵阳市商务局掌管王显文投资的原始投资档案，在明知盛安酒店和台湾大厦是王显文投资的情况下，对不具备申请资格的盛恩准予行政许可决定，将王显文名下的股权非法变更至盛筑生名下，违反法定程序，作出非法股权变更登记审批行为，严重侵害王显文和原告的合法权益。因贵阳市商务局未尽合法审批义务作出筑商外资〔2005〕97号、筑商外资〔2005〕173号违法股权变更审批决定，原告于2018年6月5日向贵阳市商务局提出撤销和确认申请，贵阳市商务局2018年6月11日作出《回复》，错误认定原告不是利害关系人无权申请撤销行政许可的不法决定后，原告向被告申请行政复议。被告不依法履行法定纠错职责，未责令贵阳市商务局撤销2005年作出的两违法变更登记。原告不服被告2018年9月18日作出的筑府行复决字（2018）31号《贵阳市人民政府行政复议决定书》，提起行政诉讼。诉请：一、依法判令被告履行行政复议中上级行政机关纠正下级行政机关错误行政审批行为的法定职责，责令贵阳市商务局撤销2005年7月5日作出的筑商外资〔2005〕97号、2005年11月2日作出的筑商外资〔2005〕173号违法股权变更审批决定；二、依法判令被告履行上级行政机关监督下级行政机关作出合法行政审批行为的法定职责，责令贵阳市商务局确认原告是贵州盛安酒店有限公司、贵州盛安房地产开发有限公司的独资股东；三、诉讼费由被告承担。一审法院认为：经审查原告的诉称理由及诉讼请求，一审法院依法对原告进行了释明，原告明确表示不诉请撤销贵阳市人民政府所作筑府行复决字（2018）31号《贵阳市人民政府行政复议决定书》，坚持前述诉讼请求。针对原告的诉请，其要求法院判决被告贵阳市人民政府履行监督下级行政机关的法定职责。因上下级行政机关的内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，上级人民政府不改变或不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接对当事人设立新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或下级人民政府的行政行为来维护合法权益。该层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。……”之规定，原告的该起诉依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围；原告同时诉请被告履行行政复议中上级行政机关纠正下级行政机关错误行政审批行为的法定职责，责令贵阳市商务局撤销2005年7月5日作出的筑商外资〔2005〕97号、2005年11月2日作出的筑商外资〔2005〕173号违法股权变更审批决定。因原告向被告贵阳市人民政府申请行政复议是请求撤销贵阳市商务局对其作出的回复，被告贵阳市人民政府对原告的行政复议申请作出行政复议决定后，经一审法院释明原告坚持本案诉请。故原告实质仍系诉请被告贵阳市人民政府履行上下级行政机关的层级监督职责，责令贵阳市商务局撤销2005年7月5日作出的筑商外资〔2005〕97号、2005年11月2日作出的筑商外资〔2005〕173号违法股权变更审批决定。根据前述理由，原告的该项起诉依法亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，其起诉依法应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”、第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回何家贤的起诉。本案不收取案件受理费。何家贤不服一审裁定，向本院上诉请求：1.撤销一审裁定；2.判令贵阳市政府履行保护何家贤及父亲王贤文人身权、财产权的法定职责，责令贵阳市商务局撤销2005年7月5日作出的筑商外资[2005]97号、2005年11月2日作出的筑商外资[2005]173号违法股权变更审批决定。3.责令贵阳市商务局确认上诉人是贵州盛安酒店有限公司、贵州盛安房地产开发有限公司的独资股东；4.诉讼费由被告承担。上诉理由为：1.一审法院严重违反法律程序，违法剥夺上诉人合法诉讼权利。一审法院跳过审理和宣判两个环节，径行作出裁定，严重违反法定诉讼程序，剥夺上诉人的合法诉权，侵害了上诉人的合法权益。2.一审法院认定上诉人诉讼请求不在受案范围之内错误。贵阳市人民政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院认为，本案的争议焦点为何家贤诉请上级行政机关贵阳市人民政府对下级行政机关贵阳市商务局履行监督职责是否为法院的受案范围。就上诉人何家贤的一审诉请而言，实质均为要求贵阳市政府履行对贵阳市商务局的监督责任，并督促贵阳市商务局对何家贤主张的股权进行变更。因而，上诉人的诉请标的为行政机关的内部监督行为，依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。……”之规定，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予驳回。何家贤认为一审径行作出裁定违反法律规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，一审未开庭审理并无不当。综上，一审审理程序合法、裁判结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 柏 松审判员 罗长虹审判员 柏龙金二〇二〇年六月一日法官助理杨官录书记员亢照博