陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2019）陕行终705号 上诉人（原审原告）：冯庆利，男，汉族。委托代理人：胡梅利，女，汉族。系上诉人冯庆利之妻。委托代理人：胡守奋，陕西驼城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：榆林市横山区人民政府。住所地：陕西省榆林市。法定代表人：王曼华，该区区长。委托代理人：梁波，该区交通局副局长。委托代理人：张广新，该区政府办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：榆林市交通运输局。住所地：陕西省榆林市。法定代表人：安欣，该局局长。委托代理人：麻雨了，该局工作人员。委托代理人：薛亚丽，陕西文星律师事务所律师。上诉人冯庆利因诉被上诉人榆林市横山区人民政府（以下简称横山区政府）、榆林市交通运输局（以下简称榆林市交通局）土地行政征收及补偿一案，不服榆林市中级人民法院（2018）陕08行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人冯庆利及委托代理人胡守奋，被上诉人横山区政府的委托代理人张广新，被上诉人榆林市交通运输局的委托代理人麻雨了、薛亚丽到庭参加诉讼。原审查明：2015年3月9日，横山区政府印发《横山县人民政府关于艾好峁至魏家楼、横山至纳林河（省界）改建工程补偿标准》。2015年6月7日，横山区交通运输局对建设横山县艾好峁至魏家楼通乡公路沿线的村民的土地、建设用地、青苗及附着物逐一进行核实登记，并将相关补偿费等情况予以造册登记。其中有原告冯庆利享有使用权的部分土地。2016年艾好峁-魏家楼公路建设项目进行开工建设，公路现已正常通行。至今横山区政府仍未对占用原告冯庆利土地进行任何补偿。冯庆利诉至法院，请求：1.确认原横山县（现横山区）政府在艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路建设中的征地、补偿行为违法，第二被告没有依法尽到监督责任；2.判令二被告依法补偿原告15.33亩征地款636490元，10.49亩青苗补偿款5245元，4471棵林木补偿款650408元，共计1292143元。原审认为：本案主要的争议焦点：一、冯庆利是否是本案适格的原告；二、榆林市交通局是否是本案适格的被告；三、被告横山区政府在艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路建设中是否依法对冯庆利进行征收补偿。关于冯庆利是否是本案适格原告，在艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路建设中被告横山区政府所征占土地系村集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，村集体土地依法属于村集体所有、经营并管理。本案中原告冯庆利对村集体所有的土地只有使用权，对被征占的土地主张权利的主体应为村集体，故原告冯庆利对诉请确认被告横山区政府征占涉案土地违法的主体不适格，对此应驳回原告的该项起诉。关于榆林市交通局是否本案适格的被告，本案具体征占土地行政行为及对土地的补偿行政行为都是由横山区政府作出，其应承担相关的法律责任与法律义务，榆林市交通局并未具体实施，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条之规定，依法驳回原告冯庆利对被告榆林市交通局的起诉。关于被告横山区政府在艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路建设中是否依法对冯庆利进行征收补偿，横山区政府为建设艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路需要收回涉案土地使用权，应当对土地上建筑物、构筑物及附属实施权利人进行征收补偿。本案中，横山区政府在其答辩、庭审陈述中已认可案涉建设工程占用了冯庆利享有使用权的部分土地，在征收该土地使用权前，应当对冯庆利进行征收补偿，在双方未能达成补偿协议的情况下，应当对冯庆利作出征收补偿决定。横山区政府在未作出征收补偿决定的情况下，征用土地改建公路现已投入使用，程序违法。横山区政府辩称因双方对占用土地的面积、林木权属问题存在争议，而未对冯庆利进行补偿。本院认为，横山区政府应当对不存在争议的土地及林木首先进行征收补偿，对存在争议的土地及林木应告知相关当事人对其面积、权属依法进行复核、确权，待争议解决后及时补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告横山区人民政府在艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路建设中未依法对冯庆利进行征收补偿的行为违法。二、本判决生效后由被告横山区人民政府对艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路建设中占用冯庆利享有使用权的土地作出征收补偿。三、驳回原告冯庆利的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告横山区人民政府负担。上诉人冯庆利上诉称：（一）原审判决认定事实不清。对冯庆利提供的证据均未认定，这是错误的。原判以案涉土地属于村集体所有，认为冯庆利要求确认征收土地行为违法的主体不适格，并驳回该项请求是错误的。（二）原审判决适用法律错误。横山区政府违反法律规定，征收农用地不报批、不出征收决定、不公告、不签协议、不告知补偿标准、不支付补偿费用。法院应直接判决横山区政府予以补偿。但原审判决让横山区政府对冯庆利进行征收补偿，属于适用法律错误，浪费司法资源。（三）原审判决只要求对征占土地进行征收补偿，那么，冯庆利的林木、青苗等被排除在外，这是不符合法律规定的。且判决主文没有具体时间限制。综上，请求：撤销原判，依法改判。被上诉人横山区政府答辩称：（一）冯庆利要求补偿的土地面积与实际征占面积不符合，因存在争议，横山区政府才没有给冯庆利作出补偿的具体行政行为。（二）冯庆利要求补偿的林木等设施，因与同村其他村民存在权属争议，无法补偿。（三）横山区政府在涉案征地补偿工作中，严格按照法律法规及文件实施，无违法违规行为存在，未损害冯庆利合法权益。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人榆林市交通局答辩称：（一）榆林市交通局不是涉案公路项目实施单位，也不是征地补偿的行政主体，不应承担征收补偿责任。（二）榆林市交通局不是涉案公路改建项目资金提供方，资金来源是省、市地方政府。且其只负责涉案公路改建工程质量监督。综上，请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：冯庆利、胡梅利与冯锦文、柳占芳、冯庆成因林木所有及补偿费分配一案，榆林市横山区人民法院于2019年12月24日作出（2019）陕0803民初2987号民事判决，判决驳回冯庆利、胡梅利（二人均为反诉被告）的诉讼请求，驳回冯庆成、柳占芳（二人均为反诉原告）的诉讼请求。宣判后，当事人不服，提起上诉。现该案正在榆林中院二审阶段。冯庆利家庭承包的土地中，有部分土地被涉案项目征收，但原审判决中，没有查明冯庆利被涉案项目征收占用的土地面积，以及地上附着物基本情况。本院认为:本案中，冯庆利的一审诉讼请求为：1.确认原横山县（现横山区）政府在艾好峁至魏家楼、横山至纳林河公路建设中的征地、补偿行为违法，第二被告没有依法尽到监督责任；2.判令二被告依法补偿原告15.33亩征地款636490元，10.49亩青苗补偿款5245元，4471棵林木补偿款650408元，共计1292143元。其实质是因横山区政府占用其土地，而提起的要求具体补偿款金额的行政诉讼。关于冯庆利第一项诉讼请求是否明确的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，即应有明确的被诉行政行为。本案中，冯庆利的一审诉讼请求是，请求确认被告横山区政府在涉案项目建设中的征地、补偿行为违法，该诉请中征收补偿行为包含一系列行政行为，由诸多独立的行政行为构成。原审法院应对冯庆利予以释明，要求其明确本案诉讼中所诉的征收土地行为具体是指哪一个行政行为，但原审法院在未释明的情形下，直接予以裁判不妥。关于第二项诉讼请求，冯庆利提出了具体补偿款金额。对此，原审法院首先应该查清冯庆利要求补偿或赔偿的依据。其次对于能确认补偿或赔偿内容的部分，可直接予以判决；如果认为相关事实不明确或需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确补偿或赔偿内容、标准或计算方法后，判决其在一定期限内作出赔偿决定。但本案中，原审在没有查清冯庆利被涉案项目征收占用的土地面积，没有查清地上附着物的基本状况的情形下，判令横山区政府作出征收补偿，且在判决主文中没有限期，属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法应予纠正。综上，上诉人冯庆利的部分上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实不清、适用法律错误，本院依法发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项之规定，裁定如下：一、撤销榆林市中级人民法院（2018）陕08行初34号行政判决；二、本案发回榆林市中级人民法院重审。   审  判  长    肖宏果审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯  二0二0年六月十二日 法官助理    王  鑫书  记  员    铁梦瑶 1