广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终123号裁判摘要1.针对三源社投资公司提起的撤销之诉和确认之诉，一审法院未分别立案，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案原则；尽管将两诉合并审理并无不当，但遗漏对被诉强拆行为实体审查。为避免诉累与程序空转，二审在指出一审立案误差后，径行就被诉强拆行为予以全面审查。2.判断被诉强拆行为程序是否合法，即要厘清《中华人民共和国行政强制法》第三十四条和第四十四条两规定之关系，也要正确理解相关法定期限，还须精准理解行政复议与行政诉讼不停止执行原则之例外。《行政强制法》第三十四条规定，是关于有行政强制执行权的行政机关基于行政决定具有执行力和确定力，可以强制执行的一般规定，亦即行政决定一经作出，当事人就应按照行政决定要求的期限内履行；即使对行政决定不服而申请行政复议或者提起行政诉讼，通常也不停止执行。《行政强制法》第四十四条规定，是针对涉及相对人重要权益、作为强拆特别对象之建筑物、构筑物、设施所设置的特定程序；如果当事人在法定期限针对限期拆除的行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关必须停止执行。这是关于行政机关强制执行一般规定的例外，亦即行政复议与行政诉讼不停止执行原则的例外，旨在防止尚有争议未得到行政或司法救济的强拆得以实施。尽管行政机关严格执行《行政强制法》第四十四条规定的期限，可能迟延行政强拆时间，进而增加强拆成本，但它目前仍然有效，司法审查应予遵循。3.因三源社投资公司就限期拆除决定（021号行政处罚决定）提起撤销之诉，依照《行政强制法》第四十四条规定，在该案判决生效前，亦即2019年9月30日之前，限期拆除决定（021号行政处罚决定）应当停止执行。但是，横琴综执局于2019年5月24日作出被诉行政强制执行决定，决定于2019年6月17日执行限期拆除决定（021号行政处罚决定），并于该日实施强拆，故两行为均违反《行政强制法》第四十四条规定的期限，应当判决确认违法。4.尽管被诉强拆行为程序违法，但强拆有事后被确认合法的执行依据，也未超越执行依据所指范围，而且从准备、实施到强拆后财物之处置，均未损害相对人的合法权益。上诉人（原审被告）：珠海市横琴新区管理委员会综合执法局，住所地：广东省珠海市横琴新区******。负责人：赵振武，局长。应诉负责人：林新锋，该局副局长。委托诉讼代理人：马志强,工作人员。委托诉讼代理人：陈育娟，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：珠海三源社投资发展有限公司，住所地：广东省珠海市*****************。法定代表人：胡适，总经理。委托诉讼代理人：戴明,北京市中银（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：马宇珊,北京市中银（珠海）律师事务所实习律师。原审被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：杜娟，珠海市司法局工作人员。上诉人珠海市横琴新区管理委员会综合执法局（以下简称“横琴综执局”）与被上诉人珠海三源社投资发展有限公司（以下简称“三源社投资公司”）以及原审被告珠海市人民政府（以下简称“市政府”）城市行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初395号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年7月12日，横琴综执局执法人员经检查发现，三源社投资公司在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧，未经城乡规划主管部门批准擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施。经调查取证，横琴综执局于2018年11月20日作出珠横新综罚决[2018]管021号《行政处罚决定书》（以下简称021号行政处罚决定），认定三源社投资公司擅自在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项的规定，决定对三源社投资公司作出如下行政处罚：责令自收到该行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除搭建的临时板房、透水性钢架码头设施；逾期不拆除的，横琴综执局将依法采取强制拆除措施。2018年12月26日，横琴综执局作出珠横新综执催〔2018〕管021号《行政处罚决定催告书》并送达三源社投资公司。该催告书催告三源社投资公司于本催告书送达之日起10日内履行珠横新综罚决[2018]管021号《行政处罚决定书》确定的义务，如对履行该义务有陈述、申辩意见，请在该期限内向横琴综执局提出，如无正当理由，逾期仍不履行该义务的，横琴综执局将依法强制拆除。2019年5月24日，横琴综执局作出珠横新综执决〔2018〕021号《行政强制执行决定书》，并送达三源社投资公司。该决定书决定于2019年6月17日对三源社投资公司未经批准搭建的临时板房、透水性钢架码头设施进行强制拆除，并将依法向三源社投资公司追缴强制拆除费用，请三源社投资公司自收到决定书之日起十日内取走上述违法建筑内的财物。（前述行政行为以下简称被诉行政强制执行决定）。三源社投资公司不服，于2019年6月17日向市政府申请行政复议。市政府于2019年9月10日作出珠府行复〔2019〕449号《行政复议决定书》，维持被诉行政强制执行决定。（该行政行为以下简称被诉行政复议决定）。2019年6月3日，横琴综执局发出《强制拆除公告》并送达三源社投资公司。该公告限三源社投资公司在公告发布之日起十日内自行拆除在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施；如三源社投资公司在规定期限内不履行拆除义务，横琴综执局将依法予以强制拆除。同月13日，横琴综执局向三源社投资公司发出《关于配合强制拆除工作的通知》并送达三源社投资公司，通知三源社投资公司于2019年6月17日对其未经批准在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧擅自搭建临时板房、透水性钢架码头设施进行强制拆除。同月17日，横琴综执局强制拆除三源社投资公司在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧搭建的临时板房、透水性钢架码头设施。一审法院另查明，三源社投资公司不服横琴综执局作出的珠横新综罚决[2018]管021号《行政处罚决定书》（以下简称021号行政处罚决定），向金湾区法院提起行政诉讼。金湾区法院于2019年5月15日作出(2019)粤0404行初58号行政判决，判决驳回三源社投资公司的诉讼请求。三源社投资公司不服，向市中级法院提起上诉。市中级法院于2019年9月30日作出(2019)粤04行终112号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。三源社投资公司一审的诉讼请求为：一、撤销被诉行政强制执行决定和被诉行政复议决定；二、确认横琴综执局强制拆除三源社投资公司板房、透水性钢架码头的行为违法。一审法院判案理由及结果一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式，当事人依法享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，021号行政处罚决定责令三源社投资公司自收到该行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除搭建的临时板房、透水性钢架码头设施；逾期不拆除的，横琴综执局将依法采取强制拆除措施。2018年12月26日，横琴综执局作出《行政处罚决定催告书》，催告三源社投资公司于本催告书送达之日起10日内履行上述义务，并告知三源社投资公司陈述和申辩的权利。2019年5月24日，横琴综执局作出被诉行政强制执行决定，告知三源社投资公司强制执行的理由和依据、时间和方式，并告知三源社投资公司相应的救济权利，上述决定书及催告书均送达三源社投资公司。故被诉行政强制执行决定程序合法，符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，横琴综执局于2019年5月24日作出被诉行政强制执行决定，于2019年5月28日送达三源社投资公司。三源社投资公司于2019年6月17日向市政府申请行政复议，在此情况下，横琴综执局强制拆除三源社投资公司涉案违法建筑，不符合法律规定。据上，被诉行政强制执行决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被诉行政复议决定认定事实清楚、程序合法；横琴综执局强制拆除涉案违法建筑程序违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认横琴综执局于2019年6月17日强制拆除三源社投资公司在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧搭建的临时板房、透水性钢架码头设施的行政行为违法；二、驳回三源社投资公司的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由横琴综执局负担。当事人二审诉辩主张上诉人横琴综执局的上诉请求为：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人全部诉讼请求。2.本案一审、二审的案件受理费由被上诉人承担。其主要理由如下：首先，“确认上诉人强拆行为违法”之诉超出复议范围，依法不属于一审审理范围，但一审法院却对此作出判决，实属违法。既然一审法院已经认定被诉行政强制执行决定合法，那么，一审判决理应依法在审理范围内驳回被上诉人的全部诉请。其次，法律明确规定了复议与诉讼不停止执行原则，一审判决确认被诉强拆违法，是适用法律错误。虽然上诉人实施强拆行为时，被上诉人不服《行政强制执行决定书》而申请复议，但是，依照法律原则，复议与诉讼不停止强拆。而且，在复议期间，被上诉人并未申请复议机构停止涉案强拆行为，复议机构也未作出停止强拆的决定。因此，上诉人在复议阶段实施强拆并未违反法律规定。被上诉人三源社投资公司答辩称:上诉人强制拆除被上诉人在水域上的透水性钢架码头的行政行为违法。案涉透水性钢架码头设施，珠海市交通局已于2018年6月27日对同一事项作出了罚款25000万元的《行政处罚决定书》(粤珠交罚[2018]06925号)及《责令改正决定书》，要求被上诉人自行拆除位于横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧的透水性钢架码头设施，并据此申请了法院强制执行，法院已出具《结案通知书》。同一个透水性钢架码头设施，两个不同的政府部门作出同样的强制拆除的行政处罚，显然有一家执法部门属于滥用职权。故此，就021号行政处罚决定被上诉人提起行政诉讼。在该案一审(2019粤0404行初58号)、二审(2019粤04行终112号)中，上诉人皆答辩称，“两个行政处罚是针对不同领域上的违法建设作出，珠海市交通运输局的行政处罚是针对水域上的违法建设行为，而涉案的行政处罚是针对陆地上的违法建设行为，两个行政处罚并不重复或重合”。因上诉人自认行政处罚是仅仅针对陆地上的违法建设行为，法院驳回了被上诉人的诉请。之后，上诉人作出被诉行政强制执行决定，被上诉人以其超越职权行为违法申请复议，被诉行政复议决定同样基于认可上诉人“涉案行政处罚是针对陆地上的违法建设行为，与珠海市交通运输局针对水域上的违法建设行为的行政处罚并不重复”的答辩，认定被诉行政强制执行决定与珠海市交通局上述行政处罚决定不涉及违反“一事不再罚”原则。本案中，上诉人一审作了同样的答辩，认为上诉人的行政处罚是针对土地上的，并未违反一事不再罚原则。但是，现在上诉人强制拆除了被上诉人在水域上的透水性钢架码头，显然违反了021号行政处罚决定和被诉行政强制执行决定，该强制拆除行为违法。此外，一审判决适用法律正确。其一，行政诉讼的诉讼请求无需以行政复议的复议申请范围为限。上诉人在《上诉状》第一点中提到被上诉人在一审阶段的诉讼请求“确认上诉人强拆行为违法”超出了复议申请范围。然而，根据《行政诉讼法》第四十五条、第四十六条相关规定，当事人可以在不服复议决定以后提起行政诉讼，也可就行政行为直接向法院提起行政诉讼。被上诉人诉讼请求，是要求确认上诉人行政强制执行行为违法，该违法行为包括作出《行政强制执行决定书》、强制拆除透水性钢架码头设施等一整个行政行为。其二，被诉行政强制执行决定是否合法与强制拆除程序违法不冲突。决定的作出适用于《行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七条等规定;但具体执行阶段则适用第四十ー条、第四十二条、第四十三条、第四十四条等条款。上诉人违反《行政强制法》第四十四条，未等到复议或行政诉讼期限届满就予以拆除，确属违法行为。被诉行政强制执行决定即使合法，上诉人也可以实施违反被诉行政强制执行决定的违法强拆行为，二者并不冲突。其三，存在未结行政复议、诉讼期间，应当停止行政强制执行。1.本案适用《行政强制法》，不适用《行政处罚法》。本案件中强制拆除在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧搭建的临时板房、透水性钢架码头设施的行政强制执行行为是基于被诉行政强制执行决定作出的，属于行政强制执行行为，应适用《行政强制法》。该强制执行行为与之前上诉人作出的021号行政处罚决定不同，不属于《行政处罚法》中的规定的处罚种类和处罚行为，不适用《行政处罚法》。因此一审判决适用《行政强制法》第四十四条规定正确。2.最高院已明确确定强制拆除违建需要待复议与诉讼时效届满。《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第26条“如何理解适用《城乡规划法》第六十八条和《行政强制法》第四十四条的规定”答复:根据《城乡规划法》第六十八条规定，规划部门对已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定，县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。结合《行政强制法》第四十四条规定，作出限期拆除决定的规划部门应当对强制拆除决定予以公告，限期当事人自行拆除。逾期不自行拆除，且对规划部门作出的限期拆除决定申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后，县级以上人民政府责成的具有强制执行权的行政机关，有权依照《行政强制法》的规定自行强制执行。上诉人以违反《城乡规划法》而强制拆除被上诉人的透水性钢架码头，因此适用上述最高院会议精神，应当自行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后才可以强制执行。原审被告市政府答辩称：被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院依法判决。2019年6月17日，三源社投资公司向市政府提出行政复议申请，并在行政复议申请书中载明其复议请求为撤销被诉行政强制执行决定。市政府受理行政复议申请后，依法要求上诉人提出答复和提交相关证据材料，上诉人在法定期限内提交了行政复议答复书和作出具体行政行为的依据、证据。市政府依法审理，于法定审查期限内作出被诉行政复议决定并送达上诉人和三源社投资公司，市政府作出被诉行政复议决定程序合法。市政府经审理后认为，上诉人作出上述行政强制执行决定前，依照《行政强制法》第三十五条的规定进行了书面催告；经催告，三源社投资公司仍然不履行自行拆除义务，且无正当理由，上诉人依照《行政强制法》第三十七条的规定作出书面的行政强制执行决定，程序合法。因此，市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出被诉行政复议决定，维持上诉人作出的被诉行政强制执行决定。二审调查查明的事实原审法院查明的事实基本属实，但遗漏对被诉强拆行为实体的审查，本院遂予以全面审查。二审法庭调查时，横琴综执局提交如下31份证据材料：1.行政处罚决定催告书及送达回执、邮寄凭证；2.行政强制执行决定书及送达回证、邮寄凭证；3.强制拆除公告及照片；4.关于配合强制拆除工作的通知及邮寄凭证；5.关于强制拆除珠海三源社投资发展有限公司违法建（构）筑物的行动所需经费的请示及批示；6.中标通知书（项目编号：ZHGJ2019-025）；7.珠海市横琴新区管理委员会综合执法局关于2019年度执法拆迁队伍服务的采购项目合同书；8.政府采购合同备案表；9.三源社码头拆除服务报价表；10.强制拆除珠海三源社投资发展有限公司违法建（构）筑物的行动现场签到表；11.强制拆除涉案物品清单；12.公证书及封存光盘；13.光盘17张及说明；14.2019年6月17日至6月30日期间的行政强制执行现场记录；15.珠海三源社投资发展有限公司未经批准进行临时建设案清拆情况联合确认表；16.关于领取物品的告知函及邮寄凭证；17.珠海市政府采购验收报告；18.6张发票；19.两份资产评估报告；20.交易公告；21.中标结果公示；22.中标通知书（交易编号：1900391C001）；23.涉案物品及其他无主物网络竞价转让合同及中标方的营业执照；24.珠海市横琴新区综合执法局关于涉案物品及其他无主物处置（第二次）交接确认书（仅供用于现场交接使用）及图片；25.珠海市横琴新区综合执法局关于涉案物品及其他无主物处置（第二次）交接确认书（仅供退回竞价保证金之用）及图片；26.国内支付业务收款回单；27.收入报账单及原始凭证粘贴纸；28.记账凭证；29.接收拍卖价款通知书及邮寄凭证；30.履行追缴强制拆除费用决定催告书及非税收入缴款通知书；31.国内支付业务付款回单。因证据材料1-4之前提交过，横琴综执局称：为完整体现整个强拆行为过程，再次提交该四份证据；该31份证据材料证明涉案强拆行为无论从实体上还是程序上都是合法的。三源社投资公司对前列证据材料质证称：前四份证据在一审时已质证。证据5，对其“三性”不予认可，这是上诉人的内部文件，而且是关于拆除经费的请示文件，与本案没有关联。证据6-9没有原件，而且没有相应配套的招投标资料文件，所以无法判断整个招投标以及签署合同的合法性和真实性。而且据被上诉人了解拆除透水性钢架码头属于水上水下作业，根据《水上水下活动通航安全管理规定》第五、六条规定，应该事先经海事部门批准，施工单位应当具备水上水下施工资质，并办理水上水下活动许可证，那么从现有的上诉人证据可以看出，上诉人聘请拆除施工单位没有水上水下施工资质，拆除活动也没有办理许可证，没有经过海事部门批准是违法行为，而且造成的后果是因为不具备水上水下作业资质，简单粗暴地将码头管桩进行切割，遗留了大部分的管桩位于海底，至今已造成两单水上船舶交通损害事故。证据10，对其形式上的真实性予以认可，但是据当事人了解，区社会事务局签名的两名工作人员一名姓范、一名姓韦，当时并不在场，而且根据上诉人后面的证据可以看出这两位工作人员是居委会工作人员，不是区社会事务局的工作人员。证据11，对其真实性不予认可，首先见证人应该就是证据10中签名姓范的工作人员，其工作单位是横琴社区，所以其作为该次强拆行为的政府部门之一社会事务局的工作人员，是强拆行为的内部人员，不具备见证的资格，而且只有一名见证人员不具备法律上的见证效力。证据12，对其真实性予以认可，该份公证书仅仅是对这次强拆行为中一部分建筑物以及临时板房进行公证，而没有对透水性钢架码头的拆除进行公证，这也就说明公证处也是认为上诉人对钢架码头的拆除是违法行政行为，不能依法进行公证。证据13，这是上诉人自行制作的光盘，没有公证，也没有见证，没有证明力，对其“三性”不予认可。证据14，这些记录皆是上诉人及其参与强制执行的关联行政单位的人员制作和见证，自作自证，对其真实性不予认可。但从这些证据可以看出上诉人确实是强行拆除了被上诉人建设的位于水域上的透水性钢架码头。证据15，对其形式上的真实性予以认可，清拆情况中上诉人列明切割管桩73根，其中潜入海底切割69根，一是说明了上诉人强拆了水域上的码头设施，其次是说明上诉人聘请不具有水上作业资质的第三人进行粗暴拆除，强行切割，损害了被上诉人的管桩和经济价值。另外在参与确认单位中，区社会事务局一栏中没有范、韦两位工作人员的签名，说明该两名工作人员在证据10中的签名是后补的。这两位工作人员所作见证签名制作的证据14也是事后制作的，在一审开庭前并不存在。证据16，对其真实性没有异议，因为案涉的复议和诉讼没有结束，被上诉人认为上诉人的强拆行为违法，所以该告知函也是违法的。证据17-18，这两份证据没有原件且复印件看不清楚，所以对其“三性”不予认可。证据19，没有原件而且报告不齐，对其“三性”不予认可。其中资产评估报告将被上诉人的资产以及其他的一些无主物放在一起进行评估不准确，也没有通知被上诉人就该评估提出意见。在该证据的第133页和134页，上诉人及横琴财政局皆将被上诉人所有的物品按无人领取物品，即无主物进行处理，违反了法律规定，而且上诉人按照《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》和《珠海市市级行政执法机关没收处理物品暂行办法》进行评估、拍卖，法律适用错误。据被上诉人查阅上述两份文件，皆没有相关拍卖处理的规定，不能适用本次强拆的物品。证据20，该公告没有原件，该公告是将强拆物品与其他无主物一并处理，上诉人通过这种混淆的方式将涉案的有主物品当作无主物报送给了珠海市公共资源交易中心，瞒骗审批。证据21-24，没有原件，对这四份证据真实性不予认可。而且上诉人没有提交该次拍卖的招标书，以及中标单位的投标书等相关资料，无法对其拍卖的合法性进行判断，不能证明其拍卖行为合法。而且该拍卖行为未告知被上诉人，剥夺了被上诉人的知情权和救济权，也剥夺了被上诉人的优先购买权，损害了被上诉人的合法权益，该拍卖行为是违法行为。证据25-28，也是没有原件，这些证据是与拍卖相关的系列文件，对其“三性”不予认可。横琴综执局就三源社投资公司前述质证意见发表了如下四点回应观点：首先，关于清拆队伍采购服的证据没有提供原件，并不影响程序合法性。本案清拆队伍是2019年度执法拆迁队伍采购项目的中标单位，其资质也得到相关审查。本案清拆经过公开招标程序，相关合同已备案。而被上诉人一直强调水上水下活动在本案中并不适用。本案是属于上诉人管辖范围内的清拆，因此该中标队伍参与这次清拆行动符合法律规定。其二，关于见证人身份问题。范、韦两位工作人员是横琴社区的工作人员，没有单列其确切工作单位没有违反法律规定，其身份在法律上理解为“无利害关系”，即可成为见证人。对于其他单位的人员，在现场记录签到表，上诉人也希望其他单位的人员对本案进行见证，这些单位的人员与本案也没有利害关系，包括小横琴社区的工作人员。相关的见证人员见证符合法律规定，应当作为本案的证据。其三，关于公证书中对于现场物品的公证，对方据此认为强拆行为是违法的，这是被上诉人的曲解。上诉人当天主要是对现场存在违法建筑内的物品进行公证，更加印证物品清单所涉物品的真实性，而对于整个码头是钢架码头，不可能在一天全部清拆下来，所以不对当天清拆的物料进行公证，整体是通过现场的记录以及其他单位的确认来清点所有钢架码头的物料情况，而现场记录，或者制作的光盘也是执法人员在执法过程中依法行使职权做的记录，并不以公证为必要条件。其四，对于清拆后物品的处理，上诉人二审补充证据4和证据16两份函件都通知被上诉人前来现场确认及领取清拆后的物料，而且告知其没有按时来进行确认和领取，上诉人将依法进行处置。但是，被上诉人收到通知后均不予配合，拒绝确认，在这种情况下相当于被上诉人已经放弃涉案物品和清拆后物料的处置权。因此，基于正当程序原则，上诉人参照有关的法律规定，通过公共资源中心的平台对涉案物品及物料招投标拍卖，是符合财产正当处置程序的行为；在拍卖程序当中，上诉人也依法委托相关第三方机构进行评估，拍卖所获价款也是高于评估价值，并且在价款到账后及时通知被上诉人前来办理领取手续。总之，整个强拆行为无论从程序上还是实体上都是合法合理的。经组织质证，本院认为，横琴综执局二审提交的部分证据材料是复印件，但与被诉强拆行为有关联性；三源社投资公司较多质证意见涉及证据证明力问题，横琴综执局回应意见符合情理。经全面审查与分析，前述27份新证据材料应采信。据此，本院认定如下事实：一、被诉强拆行为之准备。2019年6月13日，横琴综执局通知三源社投资公司：配合清点、确认和领取涉案临时板房内、堆放在透水性钢架码头设施上的物品和清拆下来的物料；如不配合，将依法处置；至清拆现场全程确认；清拆工作结束后，横琴综执局将依法追缴强拆费用。其后，三源社投资公司未予配合，横琴综执局遂就案涉拆迁项目，与横琴新区2019年度执法拆迁队伍的采购项目中标单位珠海市横琴新区某某拆迁工程有限公司签订合同并备案。该公司对涉案拆除服务报价为584910元。随即，横琴综执局联系珠海市横琴公证处指派公证员现场公证。二、被诉强拆行为之实施。2019年6月17日，横琴区廉政办、检察院、规划国土局、建设环保局、社会事务局，中国海监广东省总队横琴大队、珠海交通执法局港航大队、横琴供电所、横琴公证处、珠海蓝湾建设开发有限公司、大横琴城市建设有限公司、大横琴城市公共资源经营管理有限公司均派员见证被诉强拆。在见证人的见证下，执法人员依法清点涉案违法建筑内的物品，并制作物品清单；在珠海市横琴公证处指派公证员及工作人员梁某某监督下，由横琴综执局的代理人石某及梁某、罗某某、陆某和对从临时板房搬移出的物品现状进行摄像。珠海市横琴公证处出具公证书及并封存光盘（从存储现场摄像内容的内存卡刻录而成）。被诉强拆行为自2019年6月17日上午开始，于2019年6月30日清拆完毕，历经14天。本次强拆共清拆透水性钢架码头面板2140平方米、临时工棚100平方米，切割管桩73根（其中潜入海底切割69根，陆上破除4根）。之前放置于临时板房内、堆放在透水性钢架码头设施上的物品和清拆下来的钢材、铁皮、板材等物料均堆放在临时板房旁的空地上。本次强拆期间，横琴综执局每天均依法对涉案现场强拆情况予以记录。经验收，涉案强拆费用为561513.6元。三、强拆后物品之处置。2019年7月1日，横琴综执局通知三源社投资公司：2019年7月4日前派员到现场清点、确认和领取之前放置于临时板房、堆放在透水性钢架码头设施上的物品和清拆下来的钢材、铁皮、板材等物料；否则，2019年7月22日后将依法处置。由于相对人未及时配合，加之涉案物品与其他无主物需一并处置，横琴综执局遂委托第三方对涉案物品及其他无主物分别进行评估。评估结果显示：涉案物品的残余价值为1521110元；其他无主物残余价值为6830元。经通过网络竞价，珠海市公共资源交易中心对涉案物品与其他无主物予以处置。处置完毕后，横琴综执局将收到的1717940元分别记账为“收涉案物质拍卖款1711110元”及“收无主物拍卖物质货款”为6830元。2019年12月25日，横琴综执局通知三源社投资公司已依法对涉案物品进行处置，共收到拍卖价款1711110元，要求三源社投资公司在限期内提供款项接收账户并准备相关资料办理款项接收手续。由于三源社投资公司不配合办理款项接收手续，横琴综执局自行将涉案物品拍卖价款1711110元通过银行转账的方式转入三源社投资公司的账户内。二审判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定了二审案件全面审查原则。该条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本院经全面审查认为，二审争点及核心问题在于：一审法院立案是否存在误差，被诉行政强制执行决定与被诉行政强拆行为程序是否合法，对程序违法的行政行为如何选择判决方式。对此及其相关法律问题，本院分别评判如下：一、三源社投资公司提起撤销之诉和确认之诉，一审法院未分别立案，不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案原则，属于立案不当。撤销之诉针对被诉行政强制执行决定与被诉行政复议决定，属于必须共同进行的诉讼；确认之诉针对横琴综执局强拆行为，鉴于该行为迥异于被诉行政强制执行决定与被诉行政复议决定，且未经行政复议，不属于必须共同进行的诉讼，应当另行立案。与此相应，尽管一审法院将撤销之诉和确认之诉合并审理并无不当，但遗漏对被诉强拆行为实体审查,亦即未予审查被诉强拆行为之依据、范围、过程等实体问题。为避免诉累与程序空转，本院在指出一审立案误差后，径行就被诉强拆行为予以全面审查。二、关于行政强拆的特别程序，行政机关应当遵循。判断被诉强拆行为程序是否合法，既要厘清《中华人民共和国行政强制法》第三十四条和第四十四条两规定之关系，也要正确理解相关法定期限，还须精准理解行政复议与行政诉讼不停止执行原则之例外。《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”这是关于有行政强制执行权的行政机关基于行政决定具有执行力和确定力，可以强制执行的一般规定，亦即行政决定一经作出，当事人就应按照行政决定要求的期限内履行；即使对行政决定不服而申请行政复议或者提起行政诉讼，通常也不停止执行。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这是针对涉及相对人重要权益、作为强拆特别对象之建筑物、构筑物、设施所设置的特定程序；如果当事人在法定期限针对限期拆除的行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关必须停止执行。这是关于行政机关强制执行一般规定的例外，亦即行政复议与行政诉讼不停止执行原则的例外，旨在防止尚有争议未得到行政或司法救济的强拆得以实施。尽管行政机关严格执行《行政强制法》第四十四条规定的期限，可能迟延行政强拆时间，进而增加强拆成本，但它目前仍然有效，人民法院应当据以审查。三、被诉行政强制执行决定与行政强拆两行为均违背法定时限，应当确认违法。横琴综执局早在2018年11月20日作出的021号行政处罚决定，该决定责令三源社投资公司自收到该行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除。结合本案，《行政强制法》第四十四条规定所指行政复议或行政诉讼对象，并非作为被诉行政强拆的前置程序之行政强制执行决定，而是行政机关作出的限期拆除决定，即021号行政处罚决定。三源社投资公司对该行政处罚提起撤销之诉，一审判决驳回三源社投资公司诉请，原告不服，提起上诉；本院二审于2019年9月30日，以(2019)粤04行终112号行政判决判决驳回上诉、维持原判。依照《行政强制法》第四十四条规定精神，在前述判决生效前，亦即2019年9月30日之前，021号行政处罚决定应当停止执行。但是，横琴综执局于2019年5月24日作出被诉行政强制执行决定，决定于2019年6月17日执行021号行政处罚决定，并于该日实施强拆，故两被诉行政行为均违反《行政强制法》第四十四条规定的时限。还须强调的是，人民法院针对前述行政行为违反法定时限之情形，应精准选择判决方式。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”本案中，被诉行政强拆行为，不具有撤销的内容，而且只是实施时间违法，依照前述规定，应当判决确认其违法；被诉行政强制执行决定，是行政强拆的前置程序，它依附于其后的被诉强拆行为，而且只是启动时间违法，无需判决撤销，但仍应确认其违法。与此相应，因被诉行政复议决定维持了不合法的被诉行政强制执行决定，本院应判决予以撤销。据上所述，一审法院确认被诉强拆行为程序违法，适用法律正确，但确认被诉行政强制执行决定与被诉行政复议决定合法，属于适用法律有误，本院予以纠正。一审判决第二项“驳回三源社投资公司其他诉讼请求”，实质上是驳回三源社投资公司关于撤销被诉行政强制执行决定与被诉行政复议决定之诉请，因二审确认该两被诉行政行为违法，本院应判决撤销一审判决第二项。四、被诉行政强拆行为尽管程序违法，但未损害相对人合法权益。其一，被诉强拆行为有事后被确认合法的执行依据，也未超越执行依据所指范围。三源社投资公司关于强拆其水域上透水性钢架码头违法等观点，与生效判决认定不符。被本院(2019)粤04行终112号行政判决确认的021号行政处罚决定，是被诉强拆行为依据；该决定所指对象为“临时板房、透水性钢架码头设施”。案件事实显示，该对象所指范围不局限于陆上构筑物，诸如被切割的、构筑于海底的69根管桩；本案中，横琴综执局提交的证据，也足以证明被诉强拆行为符合执行依据所指范围。其二，被诉强拆行为之准备，不仅审慎，也履行了相应的告知义务。强拆前，横琴综执局向三源社投资公司发出强拆公告与通知，继之通知三源社投资公司配合清点、确认、领取涉案物品和清拆物料，并告知相应法律后果。随后，还依规确定专业拆迁队伍。其三，被诉强拆行为之实施，不仅公开透明，也严谨规范。强拆历经14天，既有相关单位人员到场，也有公证员参与；既有现场摄像，也有强拆现场记录。其四，强拆后物品之处置，不仅公开公正，也有效地保障了相对人的合法权益。强拆后，横琴综执局先行通知三源社投资公司到现场领取涉案物品或物料，因相对人未及时配合，即将通过网络竞价方式变现的资金及时转入三源社投资公司账户。综上，原审判决认定基本事实清楚，确认被诉强拆行为程序违法正确，但遗漏审查其实体问题；确认被诉行政强制执行决定与被诉行政复议决定合法，适用法律有误；横琴综执局二审诉请理据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条和第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:一、维持广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初395号行政判决第一项，即确认珠海市横琴新区管理委员会综合执法局于2019年6月17日强制拆除三源社投资公司在横琴新区某某北路北侧、某某水道东侧搭建的临时板房、透水性钢架码头设施的行政行为违法；二、撤销广东省珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初395号行政判决第二项，即撤销“驳回珠海三源社投资发展有限公司的其他诉讼请求”；三、确认珠海市横琴新区管理委员会综合执法局作出的珠横新综执决〔2018〕021号《行政强制执行决定书》违法；四、撤销珠海市人民政府作出的珠府行复〔2019〕449号《行政复议决定书》；五、驳回珠海市横琴新区管理委员会综合执法局上诉。一、二审案件受理费人民币各50元，由上诉人珠海市横琴新区管理委员会综合执法局负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年六月二十五日书记员 李 羚