浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1574号 上诉人（原审原告）唐天菊，女，1958年4月22日出生，汉族，现住浙江省衢州市。 委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人杨兴艳，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。 法定代表人蒋国强，代区长。 委托代理人傅颖，衢州市柯城区人民政府工作人员。 委托代理人廖品利，浙江天赞律师事务所律师。 唐天菊因诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）房屋征收行政补偿一案，不服浙江省衢州市中级人民法院（2018）浙08行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限。本案经征询双方当事人同意的调解期间从法定审理期限中扣除。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年9月29日，柯城区政府召开斗潭危旧房征收补偿方案征求意见稿论证会，同意将征求意见稿向社会公示，征求意见。同年9月30日，该征求意见稿通过柯城区政府网站、柯城征迁办网站及征收现场多处进行了公示，公示征求意见期限为三十日。同年11月2日，柯城区政府作出柯政发〔2017〕143号《衢州市柯城区人民政府关于对斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》（以下简称斗潭危旧房征收决定）及《关于〈斗潭危旧房征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见及修改情况的公告》。同日，柯城区政府作出《关于斗潭危旧房征收决定的公告》，公告载明了征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。唐天菊所有的（××于××下）××衢州市××式××东单元××室（现地址：衢州市柯城区××单元××室）的房屋（建筑面积41.08㎡，房屋用途住宅）被列入征收范围内。2017年9月25日，衢州市柯城区住房和城乡建设局（以下简称柯城住建局）发布《关于选定房地产价格评估机构的通告》，向各被征收人告知房地产价格评估机构选定方式及有关投票事项等内容。2017年10月5日，柯城住建局与××市柯城区征迁管理办公室发布《关于房地产价格评估机构选定结果的通告》，告知各被征收人确定金华凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司（以下简称凯宝评估公司）为斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的房地产价格评估机构。2017年11月10日，柯城住建局发布《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收签约搬迁期限的公告》，确定签约搬迁期限自2017年11月7日起至2017年12月31日止。在签约搬迁期限内签约比例达到80%的，补偿协议生效；反之则补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。签约搬迁期限内达不成补偿协议的，依法作出征收补偿决定。同日，柯城住建局、凯宝评估公司共同公布被征收房屋及安置房初步评估结果，公示时间从2017年11月10日至2017年11月16日，粘贴在衢州市危旧房治理改造征收现场办公告栏中，粘贴过程由衢州市信安公证处进行公证。2017年11月12日，房屋征收部门工作人员向唐天菊送达涉案被征收房屋的《房屋征收补偿分户初评报告》，初评报告记载，房地产单价10476元，房地产评估金额430354元，装修补偿金额7435元，房屋评估总额437789元。2017年11月17日，凯宝评估公司作出金凯宝斗潭房征估字［2017］第10055号《房屋征收补偿分户评估报告》，评估报告的估价结果与初评报告相同。2017年11月20日，经唐天菊申请，凯宝评估公司作出《关于金凯宝斗潭房征估字［2017］第10055号报告的复核结果》，认为评估报告调查数据完整，评估技术符合规范，评估结果合理。2017年12月5日，衢州市房屋征收评估专家委员会作出《关于金凯宝斗潭房征估字［2017］第10055号（潘夏浩）房屋征收估价报告的鉴定意见》，维持该房地产估价报告。该鉴定意见于2017年12月5日送达。2017年12月31日，柯城住建局与潘夏皓签订编号2017014310055的《衢州市区国有土地上房屋征收补偿协议书、产权调换协议》（以下简称《产权调换协议》），约定涉案房屋的征收补偿事宜。2018年4月17日，唐天菊向衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼，请求确认《产权调换协议》无效。衢州市柯城区人民法院于2018年5月30日作出（2018）浙0802行初97号行政判决，认定唐天菊与潘夏皓原为夫妻关系，2011年5月5日，双方协议离婚，约定涉案房屋归唐天菊所有，唐天菊一直居住使用。据此判决确认《产权调换协议》无效。2018年6月29日，柯城住建局作出《继续协商签约通知书》，通知唐天菊就涉案房屋征收补偿事宜继续协商，如在收到通知五日内无法达成协议的，征收部门将报请柯城区政府作出征收补偿决定。2018年7月5日，房屋征收部门工作人员向唐天菊送达《关于征求补偿决定方案意见的通知》及补偿决定方案、意见书、《房屋征收补偿分户评估报告》，告知其在十五日内对补偿决定方案提出意见并在货币补偿和产权调换两种补偿方式中进行选择。2018年7月21日，柯城区政府作出柯政征补字〔2018〕第24号《衢州市柯城区人民政府房屋征收补偿决定书》，就唐天菊所有的（××于××下）××衢州市××式××东单元××室（现地址：衢州市柯城区××单元××室）的房屋作出如下房屋征收补偿决定：一、对被征收房屋给予产权调换安置。被征收人产权调换可获补偿456578元（包含被征收房屋价值430354元、搬迁费4000元、临时安置费14789元、房屋装饰装修价值补偿7435元），产权调换房屋斗潭东区7-1-202（期房）价值为873115元。产权调换房屋交付时，据实结清价差款。二、限唐天菊于收到该决定书十五日内与柯城住建局办理被征收房屋征收补偿安置移交手续。三、被征收人如不服该决定，可在法定期限内申请复议或提起行政诉讼。该补偿决定于2018年7月21日送达唐天菊。唐天菊不服该补偿决定，诉至法院，请求：1.依法撤销柯城区政府作出的柯政征补字〔2018〕第24号《衢州市柯城区人民政府房屋征收补偿决定书》；2.本案诉讼费用由柯城区政府承担。 另查明：裘荣耀与其他被征收人等11人及王月华不服斗潭危旧房征收决定，分别于2017年12月21日、12月25日向衢州市人民政府申请行政复议，衢州市人民政府受理后，经听证调查，认为柯城区政府作出涉案征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2018年1月19日作出衢府复〔2018〕1号、2号《行政复议决定书》，维持涉案征收决定。裘荣耀等人不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销柯政发〔2017〕143号征收决定及相应复议决定。2018年8月6日，该院作出（2018）浙08行初17、27号行政判决，驳回裘荣耀等人的诉讼请求。裘荣耀等人不服该判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院经审理，于2019年6月18日作出（2018）浙行终1255、1256号判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，柯城区政府作为县级人民政府，依法具有依据房屋征收部门申请对涉案被征收房屋作出行政补偿决定的法定职权。本案系不服国有土地上房屋征收补偿决定而提起的行政诉讼，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，结合唐天菊提出的起诉理由及柯城区政府的相关答辩意见等综合评判如下：一、关于被征收房屋价值的补偿，是否低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。在征收程序中，房屋征收部门依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，选定凯宝评估公司为斗潭片区被征收房屋的房地产价格评估机构。凯宝评估公司对被征收房屋进行评估后，公布被征收房屋及安置房初步评估结果，并进行公示，评估报告也依法向唐天菊送达。评估报告中，评估价值时点为2017年11月2日，即涉案征收决定作出之日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定；估价方法为比较法，亦符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。唐天菊主张补偿价值严重低于市场价格，依据不足。二、被诉房屋征收补偿决定是否违反法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门向设区的市、县（市、区）人民政府提出补偿决定方案。补偿决定方案应当包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准。设区的市、县（市、区）人民政府应当对补偿决定方案进行审查，将补偿决定方案送达被征收人。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式。设区的市、县（市、区）人民政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。本案中，征收补偿方案经公示并征求意见，被诉征收补偿决定作出前，房屋征收部门书面征求唐天菊对补偿决定方案的意见。唐天菊诉称未按程序正当原则告知和听取其意见、没有给予产权调换房屋的选择权利，与事实不符。另外，该院注意到，向唐天菊作出的复核结果和鉴定意见，内容过于简单，说理不够充分，没有表述被征收人申请复核、鉴定的理由，也没有对被征收人提出的理由进行详细回应。虽然现行规范中对于复核结果和鉴定意见的内容没有具体要求，但是对被征收人的异议进行答疑解惑是保障被征收人行使申请复核和鉴定权利的基础，也是对评估、鉴定意见负责的表现形式。只有最大限度的公开评估、鉴定过程，才能保证征收评估结果的客观公正。因此，评估机构与评估专家委员会应当在今后工作中强化说理，做好评估结果的解释说明工作，努力将争议化解在征收过程中。综上，唐天菊主张涉案房屋征收补偿决定中对被征收房屋价值补偿严重低于市场价格、没有给予产权调换房屋选择权利、违反法定程序等理由均不能成立。被诉房屋征收补偿决定事实依据充分，适用法律法规正确，程序合法。唐天菊诉请撤销涉案房屋征收补偿决定，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐天菊的诉讼请求。案件受理费50元，由唐天菊负担。 唐天菊上诉称：被诉补偿决定违法，应予撤销。原审判决认定事实错误、审判程序违法，应予撤销。理由如下：一、原审认定被上诉人选定、委托评估机构合法错误。1.原审查明“2017年9月25日，柯城住建局发布《关于选定房地产价格评估机构的通知》并公示，2017年10月5日柯城住建局与××市柯城区征迁管理办公室发布《关于房地产价格评估机构选定结果的通告》，告知被征收人确定凯宝评估公司为斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的房地产价格评估机构。2017年11月2日，柯城区政府作出涉案房屋征收决定”。由此可见，选定评估机构系在征收决定作出之前。在未确定征收范围的情况下，征收部门及征收实施单位无权委托评估机构。原审未对此时间点进行审查，属认定事实错误。2.柯城区政府在未经唐天菊等被征收人协商选择评估机构的情况下，单方选定评估机构进行评估，违反相关法律规定，侵害其作为被征收人选择评估机构的合法权利。原审认定柯城区政府经过合法程序选定评估机构，系认定事实错误。3.原审根据评估公司于2017年11月12日对其房屋作出的《房屋征收补偿分户初评报告》，认为评估结果合理。而实际情况是，评估公司并未进行实地勘测，且对被征收房屋的价值评估严重低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，评估报告不合法，不能作为补偿的依据。原审对不合法的评估报告予以认定，事实不清。二、补偿标准不合法，原审草率地认定其合法性，认定事实错误。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法确定”，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定：“除政府用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”本案征收补偿决定中对其房屋价值的评估明显低于类似房地产的市场价格，评估公司作出的评估价格没有事实和法律依据。柯城区政府未经法定程序作出的评估报告和征收补偿决定不合理，也是违法的。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案征收补偿决定中，对征收房屋造成的搬迁、临时安置费用补偿不合理，无法保证被征收人平稳地度过临时安置期，补偿内容不全面。而原审对此视而不见，避而不谈。三、原审明显偏袒柯城区政府，违反审判程序。本案中，柯城区政府提出的诸多证据于理无据，原审在未查清事实的情况下，均予采信，违背基本的公平、正义，侵害唐天菊的合法权益。综上，请求撤销原审判决，撤销被诉补偿决定。 柯城区政府答辩称：一、被诉补偿决定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当；原审判决认定事实清楚，适用法律正确。因旧城区改建公共利益的需要，其作出涉案房屋征收决定并附《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》，于2017年11月2日公告。房屋征收部门为柯城住建局，房屋征收实施单位为衢州市柯城区征迁管理办公室。签约、搬迁期限为2017年11月17日至2017年12月31日，共45天。唐天菊与前夫潘夏皓（曾用名潘夏浩）在夫妻存续期间共同购置座落于衢州市××潭××式××东单元××室××房屋（××于××下）已××潭××区危旧房治理改造国有土地上房屋征收范围，该房屋建筑面积为41.08平方米，房屋用途为住宅，该房屋系混合结构。经选定的具有相应资质房地产价格评估机构凯宝评估公司评估，被征收房屋的评估金额为430354元（不含装修、附属物价值）。在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，经房屋征收部门、房屋征收实施单位相关工作人员多方做工作，经房屋征收部门、房屋征收实施单位相关工作人员多方做工作，仅潘夏皓与该单位签订征收补偿协议（编号2017014310055），该协议业经（2018）浙0802行初97号行政判决确认无效；前述判决生效后，虽经征收工作人员多次沟通联系唐天菊一再拒绝协商。房屋征收部门于2018年7月4日向柯城区政府提出了《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收被征收人唐天菊的补偿决定方案》，柯城区政府经审查后连同征求意见通知一并于2018年7月5日送达给唐天菊，因唐天菊未在规定期限内就补偿方式提出意见也未继续协商达成协议，其于2018年7月21日根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出房屋征收补偿决定，要求唐天菊于收到补偿决定书十五日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置移交手续。该决定于同日送达唐天菊。二、上诉状中相关问题的说明。1.关于评估机构选定及房屋评估价值问题。（1）评估机构由被征收人多数确定。涉案项目的房地产评估机构，系经自愿报名后，由征收范围内被征收人投票选择确定，经组织投票，参与投票的被征收人超过全体被征收人半数以上且参与投票的被征收人半数以上共同选择了同一家房地产价格评估机构，视为通过。该评估机构确定方式符合征收政策以及征收补偿方案的规定要求。（2）房屋评估价值合理。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，涉案项目系由被征收人选定的凯宝评估公司依法评估，公布被征收房屋及安置房初步评估结果后并进行说明解释，评估报告也依法向上诉人送达。评估时点、评估方法选择均符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。同时，评估机构在本项目范围内按照同一标准作出的绝大多数评估报告都得到相应被征收人的认可，并自愿签订征收补偿协议，侧面反映了相关评估价值具备客观性和公正性。相反，唐天菊认为评估标准偏低，依据不足。2.关于征收补偿标准。涉案房屋征收决定已经（2018）浙行终1255、1256号生效判决予以维持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。为了便于本案的审理，其再次陈述补偿标准相关问题：（1）补偿依据为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《衢州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》以及《衢州市区国有土地上房屋征收补助和奖励标准》。（2）补偿奖励名目：被征收房屋价值补偿、装修及附属物补偿；征收房屋造成的搬迁、临时安置费用等；配合征收工作的，可以给予相关奖励，包括配合房屋征收调查、评估奖励，按期腾空搬迁奖励，单元和楼幢（组片）完全签约奖励，此外根据选择的补偿方式不同还有货币化安置奖励以及购房补助。被诉征收补偿决定中，有关房屋价值、装修及附属物价值、搬迁费、临时安置费等补偿均明确予以确定，房屋评估价值并不低于类似房地产的市场价格，而因唐天菊未达到奖励兑现条件即在规定期限内签约，故相关奖励不能兑现。综上。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，柯城区政府没有提交新的证据；唐天菊向本院提交了本院于2019年7月22日作出的（2019）浙行终948号行政裁定一份，拟证明被诉房屋征收补偿决定没有事实和法律依据，且与生效判决相悖。柯城区政府对该证据的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性，不能证明被诉房屋征收补偿决定违法。本院认为：上述证据与本案缺乏关联性，不予认定。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：裘荣耀等11人不服涉案房屋征收决定曾提起行政诉讼，请求撤销该征收决定以及相应的行政复议决定。原审法院于2018年8月6日作出（2018）浙08行初17、27号行政判决，驳回诉讼请求；本院于2019年8月16日作出（2018）浙行终1255、1256号行政判决，驳回上诉、维持原判，该判决已发生法律效力。据此，涉案房屋征收决定的合法性已经生效判决羁束，不属本案的审查范围。根据上诉理由及答辩意见，本案的审理重点是，被诉房屋征收补偿决定及原审审判程序是否合法。 一、关于被诉房屋征收补偿决定的合法性。（一）评估机构的选定。经查，涉案房屋征收决定公告于2017年11月2日作出，晚于选定评估机构的时间2017年10月5日，不符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款的规定。但从评估机构选定过程看，柯城区政府于2017年9月份征询被征收人的改建意愿并公布了征收意愿征询结果。房屋调查结果于2017年9月公示后，房屋征收部门在征收范围内发布选定评估机构的通告。2017年10月5日，经公证处的见证，开箱验票确定凯宝评估公司为评估机构，程序正当。据此，评估机构选定时间存在问题，但未侵害唐天菊的合法权益，本院予以指正。（二）评估时点的确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。本案中，柯城区政府作出涉案房屋征收决定公告的时间2017年11月2日与房屋分户评估报告记载估价时点2017年11月2日一致；柯城区政府于2018年5月4日作出被诉房屋征收补偿决定，距离估价时点未超过1年，故本案评估时点的确定合法合理。（三）估价师的查勘。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。本案中，从当事人在庭审中的陈述、涉案房屋分户评估报告的记载以及在二审法庭调查后柯城区政府提供的被征收房屋的查勘记录及照片看，唐天菊主张估价师未入户查勘，与事实不符，不予采信。（四）估价的方法和程序。经查，涉案房屋分户评估报告采用比较法进行评估，符合《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。本案中，《房屋征收补偿分户初评报告》与《房屋征收补偿分户评估报告》的评估结果相同，且经唐天菊申请，凯宝评估公司作出《关于金凯宝斗潭房征估字[2017]第10055号报告的复核结果》，认为评估报告调查数据完整，评估技术符合规范，评估结果合理；衢州市房屋征收评估专家委员会作出《关于金凯宝斗潭房征估字[2017]第10055号（潘夏浩）房屋征收估价报告的鉴定意见》，亦维持该房地产估价报告。据此，唐天菊已经行使申请复核以及申请鉴定的权利，涉案房屋分户评估报告的估价方法及程序合法。（五）搬迁费、安置费的补偿及优惠政策的享受。经查，被征收房屋面积为41.08平方米，用途为住宅，被房屋征收诉补偿决定确定搬迁费4000元、临时安置费14789元（暂按24个月计算，具体在安置房交付结算时据实结算），符合《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》的规定。唐天菊主张搬迁费、临时安置费计算不合理，但未提供充分的证据证明，不予采信。另外，《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》规定了回迁安置住宅房屋结算的三项优惠政策，一是等面积部分结算优惠，二是托底增购面积结算优惠，三是上浮10%安置面积结算优惠。被诉房屋征收补偿决定给予唐天菊享受前二项及第三项中电梯公摊部分的优惠政策，但对第三项中电梯公摊外的部分因唐天菊未按期签约而未给予享受，符合《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》的规定。（六）被诉房屋征收补偿决定的程序。本案中，房屋征收部门于2018年7月5日向唐天菊送达《关于征求补偿决定方案意见的通知》、补偿决定方案、意见书及《房屋征收补偿分户评估报告》，告知其在十五日内对补偿决定方案提出意见并在货币补偿和产权调换两种补偿方式中进行选择。同年7月21日，柯城区政府作出被诉房屋征收补偿决定。上述程序已保障被征收人关于补偿方式和就近安置的选择权，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。 二、关于原审的审判程序。唐天菊提出原审法院在证据采信时偏袒被上诉人，审判程序违法。经查，原审采信的证据均经庭审举证、质证，认证的过程亦不违反法律规定。唐天菊主张原审审判程序违法，依据不足，不予采信。 综上，唐天菊提出的上诉理由，依据尚不充分，本院不予支持。被诉房屋征收补偿决定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当，原审判决驳回唐天菊的诉讼请求，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人唐天菊负担。 本判决为终审判决。 审判长 江 勇 审判员 楼缙东 审判员 周进海 二〇二〇年六月八日 书记员 吴国宏