山东省桓台县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0321行初2号 原告庞志兰，女，1950年12月22日出生，汉族，住山东省桓台县。 委托代理人朱利斌，山东长城长律师事务所律师。 委托代理人滕庆亮，山东长城长律师事务所律师。 被告桓台县农业农村局。住所地：桓台县槐荫路488号。统一社会信用代码：11370321MB2859310R。 负责人李洪波，局长。 出庭负责人李宏业，桓台县农业农村局农村经济经营事务服务中心主任。 委托代理人宗学利，山东齐桓律师事务所律师。 第三人桓台县荆家镇高王村村民委员会。住所地：山东省桓台县荆家镇高王村。统一社会信用代码：54370321B476395491。 法定代表人王树山。 原告庞志兰不服桓台县自然资源局桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定，于2020年1月2日以桓台县自然资源局为被告，以桓台县荆家镇高王村村民委员会为第三人向本院提起行政诉讼，本院于当日立案。经本院释明，原告于2020年3月27日申请追加桓台县农业农村局为被告。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日、2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告庞志兰委托代理人朱立斌、滕庆亮，桓台县自然资源局出庭负责人荆继光、刘传明及委托代理人任鹏程、毕德刚，被告桓台县农业农村局出庭负责人李宏业及委托代理人宗学利到庭参加诉讼，第三人桓台县荆家镇高王村村民委员会经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。原告于2020年5月20日申请撤回对桓台县自然资源局的起诉，本院依法予以准许。本案现已审理终结。 桓台县自然资源局于2019年7月7日作出桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定，认定原告庞志兰未经依法批准于2016年11月擅自占用桓台县荆家镇高土地36平方米建设住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定给予原告庞志兰如下处罚：1、责令庞志兰将位于荆家镇高非法占用的36平方米土地退还荆家镇高；2、拆除庞志兰在非法占用的36平方米荆家镇高土地上新建的房屋。 原告庞志兰诉称，桓台县自然资源局作出的桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定书不符合事实，适用法律依据错误。认定原告非法占用桓台县荆家镇高36平方米土地的事实不存在，原告在高的宅基用地是祖辈相传的，最初是218.5平方，高依据1984全县统一各乡镇建委规划科作出的规划，在1994年修村路并统一宅基地面积时，调整原告宅基地四至为195平方米。在高统一村民宅基地面积过程中，均未办理相关宅基使用权证。村历届领导及年长村民均知悉该历史遗留问题。这属于原告自始以来便享有的宅基地使用权。2016年11月份原告建房期间，村两委会议对原告宅基地权益调研确认无异议。2018年1月1日之前，原告在既有宅基地建房无须另行申报。高作为集体土地所有权人，不仅有权利依法赋予本村村民宅基地使用权，也有权利确认本村村民历来已久的宅基使用权。桓台县自然资源局不结合事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条对原告处罚不成立，故诉至法院。请求撤销桓台县自然资源局作出的桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定书；被告承担诉讼费用。 原告庞志兰向本院提交了以下证据：1、地籍调查表、土地登记申请书各一份；2、证明一份；3、情况说明一份；4、行政诉讼答辩状一份；5、高规划图、确权图各一份；6、行政处罚决定书一份。 被告桓台县农业农村局辩称，原告追加桓台县农业农村局为被告不当。桓台县农业农村局不是本案具体行政行为的作出者。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。第六十七条规定县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。具体本案桓台县农业农村局并没有对本案作出过任何行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条六款的规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告”。本案据此应该是桓台县农业农村局自2020年1月1日起作出的行政行为方为职权进行调整，而本案具体行政行为并非在2020年1月1日后作出。 桓台县自然资源局向本院提交了以下证据：1、地籍档案一宗；2、宅基地勘测定界图一份；3、询问笔录两份；4、民事判决书一份、行政判决书一份；5、违法线索登记表一份；6、违法案件线索核查报告一份；7、立案呈批表一份；8、行政处罚告知书一份、行政处罚听证告知书一份、送达回证两份、照片四张；9、行政处罚决定书、送达回证、照片各一份。桓台县自然资源局向本院提交了以下依据：《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第六十二条第二款、第七十条。2020年4月17日庭审时，桓台县农业农村局称因行政行为不是其作出，其同意以桓台县自然资源局提供的证据作为证据，其自身未向本院提交证据。 经庭审质证，原、被告质证意见如下： 桓台县自然资源局提交1至4号证据，用以证明原告违法占地的事实。原告认为2号证据宅基地勘测定界图制作不符合法律规定；对3号证据，原告认为1994年村建设村庄中心路将原告五间大北屋拆除，原告现在房屋的位置是村两委同意给其在规划线上划定的五间屋，2016年翻盖的房屋符合高规划，现村两委一致支持老村委及老领导的决定，并且明确表示从2018年初政府才下达了建房规定，但2018年以前，所有村民盖房都没有手续；对于4号证据，原告认为两份判决书均未对原告建房是否违法作出认定。被告桓台县农业农村局无异议。 桓台县自然资源局提交5至9号证据，用以证明涉案处罚程序合法。原告对6号证据认为国土资源违法行为审理人员不能为同一案件的承办人员；原告对8号、9号证据认为制作不符合有关规定，且从立案到作出处罚超过60日，属于程序违法。被告桓台县农业农村局无异议。 原告提交1号证据，用以证明原告宅基地权属来源合法，四至清楚，无纠纷，面积218.5平方米，后因1994年村里修路才被迫调整至195平方米。桓台县自然资源局认为该证据仅能够证明1990年审批时的状况，不能证明后期调整的基本事实。被告桓台县农业农村局同意桓台县自然资源局意见。 原告提交2号证据，用以证明原告的宅基地位置当时已经确定，村里已规划给原告。桓台县自然资源局认为真实性无法确定，证人必须出庭作证经质询以后才能作为有效证据使用，另宅基地确权规划权利在乡镇人民政府及县政府，村委无权规划确权宅基地归原告。被告桓台县农业农村局同意桓台县自然资源局意见。 原告提交3号证据，用以证明2016年荆家镇政府经调查后，确认原告2016年建房时经时任村两委及高党员村民代表共同确认。原告提交4号证据，用以证明2018年荆家镇政府确认2016年11月，高委召开村两委会议，确认了原告所占地块属于其合法宅基地，2016年12月，高又召开党员和村民代表大会进行了表决，通过决议认可争议地块属于原告的合法宅基地。2017年2月高委再次出具证明，证实原告庞志兰翻盖房屋，符合村庄内部规划。桓台县自然资源局认为证据均是复印件，不能作为有效证据使用，两份证据中荆家镇政府没有认定涉案土地合法。被告桓台县农业农村局同意桓台县自然资源局意见。 原告提交5号证据，用以证明原告2016年的建房符合高的内部规划。桓台县自然资源局认为证据是复印件，内容不清，与本案无关联性。被告桓台县农业农村局同意桓台县自然资源局意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的2号证据证明一份，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条关于证人证言的要求，不作为认定案件事实的证据。原告提交的其他证据及桓台县自然资源局提交的证据真实、合法且与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的证据。 经审理查明，05050702号地籍调查表载明，庞志兰宅基地界址间距分别为11.5米、19米、11.5米、19米，同时在“权属调查记事及调查员意见”处载明“本户宅基地权属来源合法，四至清楚，无纠纷。但超限18.5㎡，今后应服从规划。”05050702号居（村）民宅基地宗地籍图载明，使用土地面积218.5㎡。土地登记卡载明庞志兰土地面积218.50。05050702号土地登记审批表载明庞志兰使用权面积为218.5平方米，同时在初审意见处载明“本户宅基地，权属来源合法，四至清楚，无纠纷，图实面积一致，请予发证。但超限18.5㎡，今后应服从规划。”庞志兰宅基地勘测定界图显示，庞志兰原批复宅基地面积为0.02185公顷，房屋占地面积0.0191公顷，违法占地面积0.0036公顷。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”桓台县自然资源局作为桓台县行政区域内的土地行政主管部门，于2019年对庞志兰涉嫌未经依法批准建设住宅，有权进行处理并作出桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定书。但是，《中华人民共和国土地管理法》（2019年版）已于2020年1月1日实施，该法第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”故自2020年1月1日起，对农村农民涉嫌未经批准非法占用土地建住宅的，应由农业农村主管部门处理，而桓台县行政区域内的农业农村主管部门为桓台县农业农村局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故虽然桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定并非桓台县农业农村局，但因其现继续行使查处农村农民涉嫌未经批准非法占用土地建住宅的职权，故本案被告应为桓台县农业农村局。 《中华人民共和国土地管理法》2004年版、2019年版均在第八十三条认定责令限期拆除为行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”由上可见，对庞志兰涉嫌未经批准非法占用土地建住宅的行为，应当查清事实，掌握充分证据方能依法作出处理。桓台县自然资源局、桓台县农业农村局未向本院提交作出庞志兰宅基地勘测定界图的淄博盛泽土地房地产评估有限公司的相关资质以及具体勘测人员资质，具体勘测过程的相关证据，无法证明宅基地勘测定界图的准确性。且桓台县自然资源局提交的相关宅基地使用权材料虽有界址点号及界址间距，但均未能载明原告享有使用权的宅基地的准确位置坐标。故桓台县自然资源局认定庞志兰房屋西向超标违法占地36平方米建设住宅事实不清，主要证据不足。桓台县自然资源局履行了立案、调查、事先告知、决定、送达等程序，但办案时间超出相关规定，属程序轻微违法。 综上，桓台县自然资源局作出的桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定，事实不清，主要证据不足，本案应以桓台县农业农村局为被告，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销桓自然资罚字[2018]150号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告桓台县农业农村局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  宋 敏 审 判 员  甘丽静 人民陪审员  耿 霞 二〇二〇年六月九日 法官助理刘强 书记员孟田