四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行初9号 原告刘卫东，女，生于1955年2月1日，汉族，住四川省绵阳市游仙区。 被告绵阳市游仙区人民政府，住所地绵阳市游仙区一环路东段139号。 法定代表人陈华斌，该区区长。 委托代理人刘艳霞，该区司法局副局长。 委托代理人赵迂，四川名常名律师事务所律师。 被告绵阳市游仙区自然资源局，住所地四川省绵阳市游仙区沈家坝街15号。 法定代表人肖天，该局局长。 出庭负责人雷智，该局副局长。 委托代理人杨小林，四川科通律师事务所律师。 原告刘卫东诉被告绵阳市游仙区人民政府（以下简称游仙区政府）、绵阳市游仙区自然资源局（以下简称游仙区自然资源局）土地权属纠纷一案，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告刘卫东，被告游仙区政府委托代理人刘艳霞、赵迂，被告游仙区自然资源局出庭负责人雷智及委托代理人杨小林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘卫东诉称：被告游仙区自然资源局依照《土地权属争议调查处理办法》第29、30条规定，拟定书面处理意见，在5个工作日内将调查处理意见报送游仙区政府，由游仙区政府下达处理决定，该处理决定是争议土地登记的依据，即履行判决义务完毕。但被告游仙区自然资源局以原告未按照2019年4月24日土地权属调查通知书提供需要的证据材料为由，在原告没有提出申请的情况下，擅自增设行政许可条件，拟定关于不予受理刘卫东土地权属争议案件的请示文件。依照《土地权属争议调查处理办法》第4条规定，经游仙区政府法定代表人及各部门分别提出意见后，由游仙区自然资源局作出不予受理土地权属争议案件通知书，即不予受理行政许可决定书。该通知书虽然没有游仙区政府的署名，但依照《行政许可法》第26条第2款规定，其批准程序是法定批准程序，就应当认定为共同作出行政行为。依照《行政诉讼法》第26条第4款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，游仙区政府、游仙区自然资源局应当是本案适格的被告。原告诉被告违法拒绝履行生效判决法定义务的理由成立。2019年6月17日，游仙区自然资源局为逃避法律责任，以原告未按通知书提供需要的证据为由，请求执行法院延缓执行期限。2019年7月3日游仙区自然资源局在延缓履行判决义务期间，依据5个主观证据，捏造争议土地调查的事实，否认生效判决依据原告所举证据依法认定及查明的案件事实适用的法律法规。以劳动服务公司申请分割部分土地已办证为由，对争议土地不予确权，拟定不予受理刘卫东土地权属争议案件的请示复函执行法院，导致三台县法院强制措施执行程序终结，原告的合法权益未能得到依法保护，故依法提起行政诉讼，请求：1.判决撤销两被告共同作出土地权属争议案件不予受理行政许可行为，判决两被告在60天内作出处理决定，办理涉案土地登记手续；2.判令两被告承担本案诉讼费，赔偿原告在执行期间所产生的差旅费2000元，企业亏损费25000元，代理费5000元，精神损失费10000元，通话费500元，共计42500元的各种损失费。 原告刘卫东为证明其主张，在举证期限内提供了以下证据： 证据一：1.（2019）川0722行初2号判决书，证明劳动服务公司非法占有4.5万平方米土地及附着物房屋国有资产，应当依法移交游仙区政府授权的惠东公司无条件接收。原告以工作投资合同方式取得约120平方米的土地使用权，及履行工作合同义务修建的房屋财产权，地方政府配合清算中予以行政确认。游仙区自然资源局及区政府玩忽职守、滥用职权，错将原朝阳厂门口原告的私有企业土地划入原朝阳厂、惠东公司管理国有财产范围，导致原告、劳动服务公司、惠东公司三者之间发生土地权属争议。三台县法院判决被告游仙区自然资源局履行法定职责，对原告刘卫东土地权属调查处理申请重新作出处理的事实。2.（2019）川0722执556号执行通知书，证明游仙区自然资源局拒绝履行三台县法院生效判决，三台县法院依据原告的申请，采取强制执行措施，限期30天内责令游仙区自然资源局履行生效判决。3.游仙区政府办公室下三级文件传阅处理笺，证明不予受理刘卫东土地争议案的同一行政行为是法定批准程序，游仙区自然资源局、游仙区政府应当作为本案被告的事实。4.游仙区自然资源局的土地权属争议案件不予受理通知书，证明游仙区自然资源局、游仙区政府的行政不作为是逃避履行三台县法院生效判决所确定的法定义务行为。5.（2019）川0722执556号结案通知书，证明游仙区自然资源局及游仙区政府的不作为，剥夺了原告依法享有的财产权利的事实。6.（2019）川07执复138号案件受理通知书，证明原告在2019年12月2日查阅三台县法院执行卷宗材料后，才知道游仙区政府办公室下三级文件传阅处理笺的内容。7.绵阳市人民政府办公室收文办理笺，证明两被告玩忽职守、滥用职权错划资产在先的过错行为，导致规划局对原告刘卫东私有企业2楼营业房被纳入绵阳市城乡规划八宗违法建设拆除范围的事实。8.原告私有企业被拆除前照片，证明清算组未解除原告的工作投资合同，在继续履行合同义务中，为了解决1楼化粪池厕所及2楼石棉瓦棚的安全隐患，原告自筹资金因地制宜重建厕所。同时将安全隐患的2楼石棉瓦棚改造成砖混结构房屋的建设行为，已经得到三台县法院行政审判确认的事实。9.原告私企拆除后照片，证明2009年5月6日，规划局的行政诉讼强制执行，给原告造成损失结果之间与两被告玩忽职守、滥用职权错划资产在先的主观错乱行为存在因果关系的事实。 证据二：１.绵游自然资函[2019]6号复函，证明游仙区自然资源局2019年6月17日以原告30天内未提供需要的证据为由作出了对刘卫东土地权属争议案不予受理的意见，并向执行法院申请延缓执行期限。原告认为缺乏事实根据和法律依据。其一，原告在生效判决作出后，未向任何行政机关及部门提交过任何申请，原告依法不负有举证义务；其二，游仙区自然资源局增设行政许可条件严重违反法律程序。２.绵游自然资函[2019]11号复函，证明两被告延缓执行期间2019年6月24日事先擅自作出不予受理行政许可决定送达原告后，以5个主观证据捏造涉案土地的调查事实，掩盖生效判决查明及认定的案件事实，违法作出的处理意见复函终结执行程序。原告认为被告履行生效判决法定义务的行为严重违反法律、法规的规定，程序严重违法。3.土地权属调查通知书，证明游仙区自然资源局在履行生效判决法定义务中，向原告收集无关证据实属违法。 证据三：1.刘卫东自绘草图；2.承办朝阳厂劳动服务公司分商店合同书；3.朝阳厂破产留守委劳动服务公司证明；4.刘卫东修建示意图，证明朝阳厂及劳动服务公司给原告提供就业场所的真实性、合法性，破产时地方政府配合清算组与清算中法人对争议土地确权给原告的事实。原告依法享有涉案土地使用权，房屋所有权。被告认定涉案土地权利人为朝阳机器厂实属错误。5.（2003）绵民破字第111号裁定；6.川国土资函[2005]331号；7.2006年6月21日土地证；8.绵市信函[2009]17号；9.绵游府函[2010]26号；10.绵惠司[2010]77号；11.国发[1994]59号文件第二项破产企业土地使用权的处置，证明劳动服务公司依法不具备土地房屋财产投资权的既定事实，被告以劳动服务公司已申请将朝阳厂部分土地分割登记、以城市道路规划、拆迁规划等为由，对原告依法享有争议土地使用权不予确权登记的行政行为实属违法。12.川府函[2000]80号批复，证明朝阳厂国防企业有偿划拨3千余亩土地未纳入该规划范围的事实。无论被告以任何理由对案涉土地权属争议作出不予受理决定的行政行为，均属于违反土地管理法第16条的规定，违反土地权属争议调查处理办法相关规定。13.证人证言证明及身份证复印件，证明原告使用土地投资建设的真实性、合法性的事实。 被告游仙区政府答辩称：原告已经超过了行政诉讼起诉期限，人民法院应当驳回原告的起诉。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内起诉。案涉不予受理通知书于2019年6月26日送达给原告，原告在2020年3月才向人民法院提起诉讼，已经超过了六个月的起诉期限。期间，原告未受到不可抗力和其他不属于自身原因的影响，即不存在因耽误而扣除起诉期限的情形。故原告的起诉按照行政诉讼法司法解释第69条的规定，由人民法院予以驳回。 被告下属管理部门按照法定程序和规定，对原告的申请事项作了审查和调查，提出了不予受理的建议书。被告认真审核后，作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。 被告游仙区政府在举证期限内，向本院提交了以下证据： 第一组证据：法定代表人身份证明及身份证复印件，证明被告的主体信息。 第二组证据：1.不予受理通知书；2.送达回证及送达照片；3.绵阳中院（2019）川07执复138号执行裁定书；4.结案通知书、三台县法院送达回证；5.国家卫健委2020年第1号公告，证明原告起诉已经超过六个月的行政诉讼期限，人民法院应当依法驳回原告的起诉。 第三组证据：1.土地权属争议调查处理申请书；2.三台县人民法院（2019）川0722行初2号行政判决书；3.关于土地权属调查通知书；4.游仙区法院（2013）游民初字第4089号民事判决书；5.绵阳中院（2014）绵民终字第403号民事判决书；6.提交案件证据材料及情况说明；7.绵游自然资函【2019】6号文件；8.绵游自然资函【2019】3号文件（不予受理建议书）；9.绵阳市游仙区人民办公室下三级文件传阅处理笺；10.不予受理通知书；11.土地权属争议调查处理办法，证明被告下属管理部门依法依规对原告申请事项进行了调查和审查，并提出了不予受理建议书，被告审核后作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。假使原告的行政诉讼在起诉期限内，则人民法院应当据此驳回原告的诉讼请求。 被告游仙区自然资源局答辩称：一、原告超过法定起诉期限，应驳回其起诉。原告于2019年6月26日收到《土地权属争议案件不予受理通知书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中原告于2020年3月10日才向法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限。故根据行政诉讼法司法解释第六十九条规定，人民法院应当依法裁定驳回起诉。二、被告游仙区自然资源局不是本案的适格诉讼主体。根据《土地权属争议处理办法》第十三条第二款规定，以及游仙区政府办公室下三级文件传阅处理签明确记载，关于游仙区自然资源出具《土地权属争议案件不予受理通知书》系根据区政府决定由游仙区自然资源局行文，游仙区自然资源局作为土地权属争议的调查单位，接受游仙区政府的委托出具《土地权属争议案件不予受理通知书》，并由游仙区自然资源局代章。由此可见本案的游仙区自然资源局仅是受托单位，本案的具体行政行为应当视为游仙区政府作出。被告游仙区自然资源局不是本案的适格主体。三、答辩人所作的《土地权属争议案件不予受理通知书》并无不当。首先，答辩人根据（2019）川0722行初2号行政判决书，对刘卫东土地权属争议调查处理申请重新作出处理，2019年4月24日游仙区自然资源局向刘卫东发出《关于土地权属调查通知书》，要求刘卫东提供能证明争议土地的权属归属于刘卫东的相关证明，但刘卫东未提供相应的证明材料。故游仙区自然资源局根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条之规定，因申请人举证未提供相关证明材料，遂在2019年6月6日拟定《关于建议不予受理刘卫东土地权属争议案的请示》报游仙区政府，游仙区政府于2019年6月11日同意该拟办意见，于是答辩人遂作出《土地权属争议案件不予受理通知书》并将其送达给刘卫东，该行为并无不当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告游仙区自然资源局在举证期限内，提交了以下证据： 证据一：1.《土地权属争议不予受理通知书》送达回证及相关送达图片；2.三台县结案通知书及送达回证，原告提出的执结案件异议书，证明2019年6月26日答辩人将《土地权属争议不予受理通知书》送达原告，原告起诉期间开始计算。原告于2020年3月10日起诉，已过法定起诉期限，应依法驳回原告的起诉。 证据二：1.《关于土地权属调查通知书》；2.提交案件证据材料及情况说明；3.（2013）游民初字第4089号、（2014）绵民终字第403号；4.《关于建议不予受理刘卫东土地权属争议案的请示》；5.绵阳市游仙区人民政府办公室下三级文件传阅处理笺；6.《土地权属争议案件不予受理通知书》，证明原告未提交相应的证据材料，被告依照《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十条法报同级人民政府后作出《土地权属争议案件不予受理通知书》。 证据三：《土地权属争议调查处理办法》，证明被告具有调查处理土地权属争议的权利。 经庭审质证，因原告认为两被告的证据存在部分竞合，综合对两被告提供的证据发表如下质证意见：1.依照行政诉讼法第46条及解释的规定，两被告2019年6月24日共同作出土地权属争议案件不予受理的行政行为，原告于2019年12月才知道绵阳市游仙区人民政府办公室下三级文件传阅处理笺签批的内容，2020年3月原告提起行政诉讼，法院依法受理并无不当。游仙区政府第二组证据与游仙区自然资源局第一组证据证明的事实有异议。2.依照行政诉讼第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得向原告、第三人和证人收集证据”的规定，被告在人民法院强制执行措施过程中也不能向原告收集与案件无关证据。法律法规虽然赋予了游仙区自然资源局受理土地权属争议案件后调查收集证据的权力，但并未规定行政机关在诉讼过程中、执行过程中可以向原告收集与案件无关证据。3.本案诉讼标的是两被告共同作出土地权属争议案件不予受理的行政行为，法律法规赋予了两被告对朝阳厂国有土地管理的行政权力，游仙区政府对下属游仙区自然资源局的行政行为的合法性作出了评价，但法律将确定行政行为是否合法归入法院的审判权范围，人民法院应当依法认定游仙区政府侵越司法权，应当依法认定游仙区政府、游仙区自然资源局共同作出不予受理的行政行为不具有合法性。由此，游仙区政府第三组证据与游仙区自然资源局第二组、第三组证据证明的事实有异议。4.两被告未在行政诉讼法规定期间提交证据及答辨状，人民法院应当依法认定两被告证据失权。综上，两被告的证据不能达到证明目的。 对原告刘卫东提供的证据，被告游仙区政府发表如下质证意见：第一组证据，1.三台县判决书关联性有异议，案涉是调查的行政行为，不是原有行政判决的执行。2.协助通知书不能达到证明目的，能够证明被告提出的行政诉讼起诉期限已过。3.下三级处理笺，证明目的有异议，行政行为是一个机关作出的，由游仙区自然资源局作出建议，由游仙区政府作出行政决定。4.不予受理通知书，不能达到原告证明目的，游仙区政府的行政决定是符合法律规定的。5.三台县法院的结案通知书三性没有异议，不能达到原告证明目的，反而能证明原告行政起诉期限已过。6.中院案件通知书是法院的程序性文书，无法达到原告的证明目的。7.绵阳市人民政府办公室收文办公笺真实性、合法性认可，关联性和证明目的不予认可，不能证明被告滥用职权。8.拆迁前照片真实性无法核实，与本案不具有关联性，达不到证明目的，只能看见房屋的状况。9.朝阳厂拆除后照片真实性无法核实，与本案不具有关联性，无法达到原告的证明目的。第二组证据，1.关于请求延时处理刘卫东土地权属争议案的复函，真实性合法性不持异议，关联性有异议，是另外案件的处理事项，与本案无关。2.关于刘卫东土地权属争议调查处理意见的复函，真实性、合法性不持异议，关联性有异议，与本案无关。3.关于土地权属调查通知书三性均认可，但达不到原告证明目的。第三组证据，1.自绘草图不是证据，三性均不认可。2.合同书是复印件，没有劳动服务公司盖章，不具备证据三性。3.证明不具备证据三性，达不到证明目的。4.修建示意图没有相关单位的盖章，是复印件，不具备证据三性。5-12证据真实性、合法性不持异议，关联性和证明目的不予认可，与本案无关。13-14.证人证言不符合证据的规定，证人应当出庭作证，证明内容与本案无关。 被告游仙区自然资源局质证意见为：证据一，判决书、执行通知书、结案通知书、下三级文件及不予受理通知书，真实性、合法性不持异议，我局已经履行了义务。其余证据与第一被告质证意见同。证据二与第一被告质证意见一致，原告已经在规定时间内领取了通知书，已经超过诉讼期限。证据三与第一被告质证意见相同。 被告游仙区政府对游仙区自然资源局的证据无异议。 被告游仙区自然资源局对游仙区政府的证据无异议。 本院对以上证据认证如下：原告证据一的1-5、证据二能够证明客观事实，本院作为证据使用；证据一的6-9、证据三，由于本案被诉行政行为是被告游仙区自然资源局作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》，尚不涉及土地权属确认的相关事实认定，所以不作为本案证据采用。被告游仙区政府、游仙区自然资源局的证据真实性均无异议，与本院采信的原告所举证据拟证明的事实基本一致，故被告游仙区政府、游仙区自然资源局的证据本院予以采信。 经审理查明，2019年2月27日，三台县人民法院作出（2019）川0722行初2号行政判决书，判决原绵阳市国土资源局游仙分局对刘卫东土地权属争议调查处理申请重新作出处理。2019年5月24日，三台县人民法院向原绵阳市国土资源局游仙分局作出（2019）川0722执556号执行通知书，责令原绵阳市国土资源局游仙分局在收到此令后30日履行（2019）川0722行初2号行政判决书。 2019年4月24日，原绵阳市国土资源局游仙分局根据三台县人民法院（2019）川0722行初2号行政判决书，作出《关于土地权属调查通知书》，通知刘卫东将对其提出的土地权属争议进行调查核实，通知刘卫东在收到通知书后7个工作日如实提交资料：1.原朝阳厂大门约100平方米的土地权属证明材料；2.朝阳厂劳动服务公司与刘卫东签订的关于朝阳厂大门约100平方米的土地（房屋）使用协议原件及相关当事人及联系方式；3.刘卫东修建（改建）原朝阳厂大门约100平方米的土地上房屋的相关材料；购买建设材料的原始票据、支付人工工资等相关材料。2019年6月17日，游仙区自然资源局复函三台县人民法院，已于2019年4月24日向刘卫东发出《关于土地权属调查通知书》，现按照程序报游仙区政府审批，请求法院宽限答复时限。此后，游仙区自然资源局于2019年7月3日作出《关于刘卫东土地权属争议调查处理意见的复函》，将刘卫东土地权属争议的调查处理情况向三台县人民法院予以回复。 2019年6月6日，游仙区自然资源局作出《关于建议不予受理刘卫东土地权属争议案的请示》，建议对该案不予受理，请游仙区政府审查批复。 2019年6月24日，游仙区自然资源局经游仙区政府审批，对刘卫东提出的与绵阳惠东投资控股有限责任公司、四川朝阳机器厂劳动服务司土地权属争议一案，作出《土地权属争议案件不予受理通知书》，该通知书载明因刘卫东未能提供相关材料，案件该局不予受理。若刘卫东对决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《土地权属争议案件不予受理通知书》冠游仙区自然资源局红头，尾部加盖原绵阳市国土资源局游仙分局印章，并备注“代章”。 另查明，2019年，因机构改革，绵阳市国土资源局游仙分局、绵阳市游仙区林业局等职责整合，组建为绵阳市游仙区自然资源局。 以上事实，有原、被告提交的证据及庭审笔录等在卷予以佐证。 本院认为，根据原告刘卫东起诉的事实理由、诉讼请求及被告游仙区政府、游仙区自然资源局的抗辩意见，本案双方当事人主要的争议焦点为：一、原告刘卫东提起行政诉讼是否超过法定起诉期限；二、被告游仙区自然资源局作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》是否合法。 关于争议焦点一，原告刘卫东提起行政诉讼是否超过法定起诉期限。本案中，被告游仙区自然资源局在《土地权属争议案件不予受理通知书》中，告知了原告刘卫东可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，但并未告知原告刘卫东申请行政复议或者行政诉讼的期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告刘卫东2019年6月收到《土地权属争议案件不予受理通知书》，于2020年3月提起行政诉讼，并未超过一年的起诉期限，故被告游仙区政府、游仙区自然资源局辩称原告刘卫东的起诉超过法定期限的理由不成立，本院不予采信。 关于争议焦点二，被告游仙区自然资源局作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十条、第十三条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，同级人民政府有权作出处理决定。本案中，被告游仙区自然资源局向原告刘卫东发出《关于土地权属调查通知书》，系履行调查职责。在原告刘卫东未依通知内容提交材料的情况下，被告游仙区自然资源局作出《关于建议不予受理刘卫东土地权属争议案的请示》，建议对该案不予受理，请被告游仙区政府审查批复。经被告游仙区政府审批同意，被告游仙区自然资源局对刘卫东提出的与绵阳惠东投资控股有限责任公司、四川朝阳机器厂劳动服务司土地权属争议一案，作出《土地权属争议案件不予受理通知书》。而根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款规定:“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”该条第三款规定:“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”被告游仙区自然资源局仅有对土地权属争议调查处理的申请，认为不应当受理的拟定不予受理建议书的职责，具有作出不予受理决定书的主体应当是被告游仙区政府。被告游仙区自然资源局以自己名义作出《土地权属争议案件不予受理通知书》，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。 关于被告游仙区政府在本案的主体资格问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”虽然被告游仙区自然资源局拟定建议书后，经被告游仙区政府审批同意，但对外作出《土地权属争议案件不予受理通知书》的并不是被告游仙区政府，而是被告游仙区自然资源局，因此，被告游仙区政府不是本案适格被告。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下： 一、撤销绵阳市游仙区自然资源局于2019年6月24日作出的《土地权属争议案件不予受理通知书》； 二、驳回刘卫东的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告绵阳市游仙区自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年六月八日 法官助理 冯小娇 书 记 员 冯 靖