山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行初112号 原告济南泰通汽车销售服务有限公司，住所地济南市。 法定代表人赵荣祥，总经理。 委托代理人杨鹏，北京市金杜（济南）律师事务所律师。 委托代理人李富民，山东隆湶律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府山大路街道办事处，住所地济南市。 法定代表人李峰，主任。 出庭负责人李天宇，副主任。 委托代理人何雷，该单位工作人员。 委托代理人冯延冲，山东元序律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人何雷，该单位工作人员。 委托代理人张宁，山东东城律师事务所律师。 第三人济南市历城区山大路街道甸柳社区居民委员会，住所地济南市。 法定代表人王建荣，主任。 委托代理人杨洋、孟倩，均系山东国曜律师事务所律师。 原告济南泰通汽车销售服务有限公司（以下简称济南泰通公司）诉被告济南市历城区人民政府山大路街道办事处（以下简称山大路街道办）、被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）限期拆除通知一案，经本院提审于2020年3月12日立案。本院依法向被告山大路街道办、历城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因济南市历城区山大路街道甸柳社区居民委员会（以下简称甸柳居委会）与本案被诉行政行为或与案件处理有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告济南泰通公司的委托代理人杨鹏、李富民，被告山大路街道办的负责人李天宇，委托代理人何雷、冯延冲，被告历城区政府的委托代理人何雷、张宁，第三人甸柳居委会的委托代理人杨洋，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年4月8日，山大路街道办事处城市管理委员会作出《通知》，主要内容为：“根据济南市关于全面拆除违法违章建设的通知的要求，在七里河路西侧的泰通汽车4S店、兴泉生态园及院内建筑物均属违法违章建设，按照济南市拆违拆临行动方案，以上建筑均列入2018年第二期拆违拆临台账中，为保障二期台账顺利推进，结合全市拆违拆临工作的开展，决定依法拆除以上建筑物。一、拆除范围和内容：七里河路西侧泰通4S店、兴泉生态园两处单位院内的无规划手续、自行搭建、占压公共空间的违法违章建筑物。二、拆除时间：从即日起到2018年4月11日前，现建筑物内经营者腾空房屋并自行拆除，逾期将组织执法部门对违法违章建筑予以强制拆除。三、对妨碍、阻挠执法部门的拆除行动的，由公安机关依法严肃处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 原告济南泰通公司诉称，2004年，经过济南市历下区招商引资，原告在历城区七里河路37号设立汽车4S店，此后一直在此经营。2018年4月8日，被告向原告设立于历城区七里河路37号的汽车4S店下达《通知》。原告认为，首先，被告据以作出认定违章建筑的依据为拆违拆临台账，台账显然不能作为认定违章建筑的依据。其次，该通知所列的拆除内容没有明确建筑物，拆除范围四至界限也未提及，下达的对象也不明确，属于无法确定内容的文书。第三，该份《通知》仅仅列明了拆除时间，没有告知原告救济权利和方式，剥夺了原告的陈述申辩等权利。被告严重违反《城乡规划法》《行政强制法》等法律规定，《通知》内容应属无效。综上，为维护原告的合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：请求判令被告向原告设立于历城区七里河路37号的4S店下达的《通知》内容无效。本案诉讼费由被告承担。 原告济南泰通公司向本院提交了以下证据： 1、山大路街道办事处城市管理委员会2018年4月8日作出的《通知》;2、济南市市中区人民法院2019年12月24日《法庭审理笔录》（第一次）;3、济南市历城区人民法院2019年12月18日《开庭笔录》;4、历城区政府2020年3月作出的《政府信息公开告知书》;5、历城区人民法院（2019）鲁0112行初451号行政判决、市中区人民法院（2019）鲁0103行初424号行政判决。 被告山大路街道办辩称，一、涉案建筑系违章建筑，被告下达的通知符合法律规定。根据2018年全市拆违拆临第二期违法建筑拆除任务台账，涉案建筑系违章建筑。山大路街道办向原告发出涉案通知，要求原告自行拆除违章建筑，保障了原告的合法权益。二、原告起诉撤销通知已经过诉讼时效。2018年4月8日，针对原告违章建筑问题，被告发布本案通知，原告如对该通知不服，可以在6个月内提起诉讼。2018年9月，原告已经针对涉案建筑被拆除问题提起行政强制及赔偿诉讼，距今也已经超过6个月。三、该通知不具有可诉性。该通知是被告强制拆除行为的前置行为，属于过程性、阶段性行为，并非独立的具体行政行为，具有服务和保障后续强制拆除行为的作用，不具有可诉性。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告山大路街道办向本院提交了以下证据： 1、2018年全市拆违拆临行动第二期违法建设拆除任务台账；2、历城区山大路街道2018年第二期违法建设拆除任务台账；3、历城国用（2007）第0500075号土地使用权证；4、山大路街道办事处城市管理委员会2018年4月8日作出的《通知》。 被告历城区政府辩称，涉案通知系被告山大路街道办作出的，与被告历城区政府没有关系，原告起诉区政府主体不适格，请求驳回对区政府的诉讼请求。 被告历城区政府在举证期限内未向本院提交证据。 第三人甸柳居委会述称，被告山大路街道办作出的通知系政府行为，与第三人没有关系。 第三人甸柳居委会向本院提交了以下证据：1、《土地租赁合同》、《土地租赁合同补充协议》、《补充协议》；2、济土市中收字（2017）第2号《国有土地使用权收回（购）合同》、《济南市历城区山大路街道甸柳社区居民委员会（北地块）勘测定界图》。 经庭审质证，原告济南泰通公司对被告山大路街道办提交的证据1的关联性不予认可，认为在（2019）鲁0103行初424号案件中，济南市城管局认为网上公布的台账属于城管系统拆违拆临行动工作计划，不属于行政执法文书，且该信息来源于各区和各街道办核查上报到市依法整治违法违章建设领导小组办公室，济南市城管局在公布时并不需要对信息进行核实。因此，泰通4S店是否属于违法违章建设，不应以具有工作计划性质且未经核实的《台账》作为认定依据；对证据2的关联性不予认可，认为台账属于工作计划，不属于行政执法文书，且该台账制作也未依法定程序；对证据3的真实性有异议，认为没有原件核实；对证据4的关联性不予认可，认为执法主体不适格、执法依据不充分、执法内容不明确、缺乏权利救济途径。被告山大路街道办对原告济南泰通公司提交的证据1的真实性无异议，认为该通知属于过程性文件，不具有可诉性；对证据2的真实性无异议，但对笔录中的相关陈述不予认可，不能成为本案定案依据；对证据3-5的真实性均无异议，认为街道办事处虽然是区政府的派出机构，但已经有市政府出台的文件赋予了拆违拆临的相关权限，街道办事处有权查处辖区内的违章建筑。第三人甸柳居委会对被告山大路街道办、原告济南泰通公司提交的证据均无异议。原、被告对第三人提交的证据均无异议。被告历城区政府未提交证据，亦未发表质证意见。庭前，原告济南泰通公司向本院提交了调取证据的申请，请求本院向济南市住房和城乡建设局调取“济南市城市建设项目审批小组有关《济南市历城区人民政府关于甸柳居委会汽车维修服务厂房项目规划定点的请示》的审批、批复等材料”。对此，上述材料调查收集与否和证明本案待证事实没有必然联系，本院对原告的上述申请在本案中不予准许。经审查，原、被告及第三人提交的证据均能够反映案件的真实情况、与本案待证事实相关联，证据来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2005年4月，原告济南泰通公司租赁第三人甸柳居委会位于济南市历城区七里河路路西27号（现为七里河路37号）土地约12亩。其后，原告济南泰通公司与另案原告山东远方泰通汽车销售服务有限公司（以下简称远方泰通公司）陆续建设汽车维修服务项目设施，设立不同品牌汽车4S店。 2018年3月31日济南市城市管理局网站发布《2018年全市拆违拆临行动第二期违法建设拆除任务台账公布》，载明：“3月29日，市依法整治违法违章建设领导小组公布‘2018年第二期全市拆违拆临行动拆除任务台账’，台账中涉及9709处、905.51万平方米违法违章建设……根据市依法整治违法违章建设领导小组要求，公布的2018年第二期拆除名单需在5月31日前拆除完毕……”同时，该文件附2018年全市第二期违法建设拆除任务台账，其中载明：“历城区任务台账：16、七里河路泰通汽车4S店违法建筑……” 2018年4月8日，山大路街道办事处城市管理委员会作出《通知》，并张贴至辖区七里河路37号建筑外墙。原告济南泰通公司对上述通知不服，诉至法院，请求判令被告山大路街道办向原告设立于历城区七里河路37号的4S店下达的《通知》内容无效。 另查明，2020年3月，历城区政府向济南泰通公司作出政府信息公开告知，其中载明：“……依据上述规定，违章建设的查处执法并非本机关职责范围，你单位申请公开的信息不属于我单位负责公开。” 2020年3月18日，济南市市中区人民法院作出（2019）鲁0103行初424号行政判决，其中载明：“原告（济南泰通公司）于2019年4月28日向被告（济南市城市管理局）邮寄政府信息公开申请表，内容为：2018年4月23日，山大路街道办以违章建筑为由将原告位于七里河路西泰通4S店强行拆除。申请公开认定泰通4S店为违章建筑的立案、调查、勘验及确认等行政执法文书。……2019年5月10日被告执法支队向被告执法审理处的核查情况反馈，经核查，该支队自成立以来未曾对七里河路西泰通4S店违法建设项目进行立案调查。2019年5月16日，被告作出政府信息公开告知书，内容为：……经查，我局无认定泰通4S店为违章建筑的立案、调查、勘验及确认等行政执法信息。”在该案庭审过程中，济南市城市管理局委托代理人辩称：“……网上公布的台账属于城管系统拆违拆临行动工作计划，不属于行政执法文书。该信息来源由各区和各街道办核查上报到市依法整治违法违章建设领导小组办公室，我们在公布时不需要对信息进行核实。……” 2020年3月27日，济南市历城区人民法院作出（2019）鲁0112行初451号行政判决，其中载明：“2019年4月28日原告（济南泰通公司）向被告（济南市历城区城市管理局）邮寄《政府信息公开申请表》，要求被告公开：‘2018年4月23日，历城区人民政府山大路街道办事处以违章建筑为由将申请人位于七里河路西泰通4S店强行拆除。申请公开认定泰通4S店为违章建筑的立案、调查、勘验及确认等行政执法文书。’被告于同年5月13日作出《政府信息不存在告知书》，主要内容为：经核实，原告申请获取的信息不存在。” 再查明，2018年9月30日，济南泰通公司与远方泰通公司因不服山大路街道办认定其建筑系违法建筑的行为及房屋行政强制行为，曾向济南市历城区人民法院提起过行政赔偿诉讼，案号为（2018）鲁0112行赔初6、7号。 本院认为，本案争议的主要焦点问题有：一、山大路街道办事处城市管理委员会向泰通4S店作出的通知是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、本案中济南泰通公司作为原告及山大路街道办、历城区政府作为被告是否具有相应的主体资格；三、原告济南泰通公司提起本案诉讼是否符合法定起诉期限的要求；四、山大路街道办事处城市管理委员会向泰通4S店作出的通知是否合法有效。对此，本院分述如下： 一、关于山大路街道办事处城市管理委员会向泰通4S店作出的通知是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，被诉的行政行为系山大路街道办事处城市管理委员会向泰通4S店作出的通知，该通知认定“泰通4S店”系违法违章建筑，并要求其在限定的期限内自行拆除。上述行政行为，有明确的行政主体、行政相对人以及要求相对人为或不为一定行为的具体内容。该行政行为名为通知，实质上系山大路街道办事处城市管理委员会代表其所属行政机关作出的行政处理决定，已为行政相对人即泰通4S店设定了为或不为一定行为的义务，对泰通4S店的权利义务产生了实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，行政相对人对涉案通知提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、关于济南泰通公司作为本案原告及山大路街道办、历城区政府作为本案被告是否具有相应主体资格的问题 本案中，山大路街道办事处城市管理委员会2018年4月8日作出通知并张贴于原告济南泰通公司及另案原告远方泰通公司的经营处所，即历城区七里河路37号的建筑外墙。涉案通知的内容虽仅表述为“在七里河路西侧的泰通汽车4S店”，但依据涉案通知的张贴位置、所载明的内容等信息，可以认定该通知中所称“泰通汽车4S店”，既包含原告济南泰通公司，也包含另案原告远方泰通公司。据此，原告济南泰通公司及另案原告远方泰通公司作为涉案通知行为的行政相对人，有权提起行政诉讼，均具有提起涉案诉讼的原告主体资格。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，山大路街道办事处城市管理委员会系由山大路街道办组建、设立，并且不具有独立承担法律责任的能力。依据上述法律规定，其为行政行为的法律后果应由其组建行政机关即山大路街道办承担。对此，山大路街道办在庭审中也明确予以认可。因此，山大路街道办作为本案被告主体适格。 另，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。依据上述法律规定，街道办事处，作为市、区人民政府的派出机关，具有独立承担法律责任的能力。本案被诉行政行为系由山大路街道办所属城市管理委员会作出，依据现有证据，无法认定历城区政府与涉案通知存在关联性。原告济南泰通公司起诉历城区政府缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予驳回。 三、关于原告济南泰通公司提起本案诉讼是否符合法定起诉期限要求的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该法第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”依据上述法律规定，若公民、法人或者其他组织在提起诉讼前存在不可抗力或者其他不属于其自身的原因，则因上述原因被耽误的时间不应计算在起诉期限内。本案中，山大路街道办事处城市管理委员会2018年4月8日作出通知并张贴于原告经营处所。原告济南泰通公司也于当年9月30日针对涉案通知行为及房屋行政强制行为向济南市历城区人民法院提起行政诉讼。其后，该案因诉讼程序问题，本院决定提审并于2020年3月12日立案。自2018年4月8日涉案通知作出，至当年9月30日，济南泰通公司向人民法院提起行政诉讼，并未超出法律规定的六个月的起诉期限，原告方不存在怠于行使权利的情形。至于本院决定提审、立案，耽误的时间不属于济南泰通公司自身的原因。因此，对于被告山大路街道办提出的济南泰通公司提起本案诉讼超出了法定起诉期限的主张，本院不予支持。 四、关于山大路街道办事处城市管理委员会向泰通4S店作出的通知是否合法有效的问题 本案中，山大路街道办事处城市管理委员会向泰通4S店作出并张贴通知，认定“泰通4S店”系违法违章建筑，并要求其在限定的期限内自行拆除。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依据上述法律规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门视情作出责令停止建设、采取改正措施消除影响、限期拆除等行政决定，其他行政机关或组织无权行使该项职权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。……”依据上述法律规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关可依法取得授权。但历城区政府显然不具有对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行处理的职权。就本案而言，历城区政府于2020年3月对济南泰通公司作出的政府信息公开告知中明确表示，违章建设的查处、执法并非历城区政府的职责范围。而被告山大路街道办作为历城区政府的派出机关，显然不具有历城区政府职责范围以外的职权，同样无权就“泰通4S店”涉案建筑的性质作出认定。并且，济南泰通公司、远方泰通公司曾分别向济南市历城区城市管理局、济南市城市管理局就“泰通4S店”涉案建筑性质认定事项提出政府信息公开申请，两机关答复称无认定泰通4S店为违章建筑的立案、调查、勘验及确认等行政执法信息。历城区人民法院、市中区人民法院也分别判决予以确认。关于被告山大路街道办主张的“违法建设拆除任务台账”问题，济南市城市管理局在市中区人民法院庭审期间，其委托代理人辩称：“……网上公布的台账属于城管系统拆违拆临行动工作计划，不属于行政执法文书……”，本院对此予以尊重。依据被告山大路街道办提交的证据，无法得出泰通4S店系违法建筑的结论。事实上，本院也无法得出泰通4S店涉案建筑的性质已经由有权机关依法定程序作出认定的结论。因此，山大路街道办事处城市管理委员会认定“泰通4S店”系违法违章建筑，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。 同时，《中华人民共和国行政强制法》第四章对于“行政机关强制执行程序”作出了明确规定。本案中，山大路街道办事处城市管理委员会作出通知，要求泰通4S店在限定的期限内自行拆除涉案建筑物。既不符合《行政强制法》有关行政机关强制执行程序的规定，也没有法律依据。 据此，原告济南泰通公司要求确认山大路街道办事处城市管理委员会作出的涉案通知内容无效的主张成立，其诉讼请求应予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、驳回原告济南泰通汽车销售服务有限公司对被告济南市历城区人民政府的起诉； 二、确认山大路街道办事处城市管理委员会2018年4月8日作出的通知中涉及“泰通4S店”部分的内容无效。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府山大路街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  魏吉锋 人民陪审员  张 锋 人民陪审员  王兰霞 二〇二〇年六月十六日 法官 助理  禹明璐 书 记 员  聂林凤