广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终78号上诉人（原审原告）惠州市南讯电子技术发展有限公司。法定代表人邓辉南，董事长。委托代理人吴训年，广东方正联合律师事务所律师。委托代理人叶芯，广东方正联合律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人余强，惠州市*******责人。委托代理人孙东群，广东伟伦律师事务所律师。原审第三人惠州市宏惠置业有限公司（原惠州市宏惠集团公司）。法定代表人徐斌华，总经理。委托代理人曾小琴，广东东维律师事务所律师。委托代理人庄浩滨，广东东维律师事务所实习律师。上诉人惠州市南讯电子技术发展有限公司因与被上诉人惠州市自然资源局、原审第三人惠州市宏惠置业有限公司土地行政补偿一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州市南讯电子技术发展有限公司法定代表人邓辉南及委托代理人吴训年，被上诉人惠州市自然资源局委托代理人余强、孙东群，原审第三人惠州市宏惠置业有限公司委托代理人曾小琴、庄浩滨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2001年8月9日，原告与第三人惠州市宏惠集团公司签订《土地抵偿转让合同》，约定第三人将其所有的位于惠州火车站开发区内面积5125.26平方米（编号为G-1号，下称涉案土地）的土地抵偿原告的工程款。后因政府盘整土地涉及上述地块，原告与第三人发生纠纷诉至原审法院[（2013）惠城法民一初字第1456号]，该案经过原审法院一审、惠州市中级人民法院二审发回重审[（2017）粤1302民初2258号]。2017年12月21日，原审法院作出《民事判决书》，判决：“1.确认原告惠州市南讯电子技术发展有限公司与被告惠州市宏惠集团公司《土地抵偿转让合同》合法有效；2.驳回原告其他诉讼请求。”2018年7月11日，原惠州市国土资源局向原审法院发出惠市国土资函〔2018〕1252号《关于商请明确盘整土地补偿款支付的函》。2018年7月25日，原审法院向惠州市国土资源局作出（2017）粤1302民初2258号《复函》，认为“贵局（原惠州市国土资源局）是否直接支付土地补偿款2306250元给惠州市南讯电子技术发展有限公司，是贵局的具体行政行为，贵局可依职权作出。”2018年8月20日，原告向惠州市******提交《关于支付盘整土地补偿款的申请书》。2018年9月14日，原惠州市国土资源局作出惠市国土资函（2018）1803号《关于支付盘整土地补偿款的复函》，认为“我局应将土地盘整补偿款230.625万元支付给宏惠公司。至于你司与宏惠公司之间的民事合同纠纷，建议通过民事诉讼解决。”该复函于2018年9月21日送达原告。原告不服，向原审法院提起诉讼，请求判如上所请。另查，（2017）粤1302民初2258号《民事判决书》查明：惠州市人民政府国有资产监督管理委员会于2014年4月15日复函，称：“被告（惠州市宏惠集团公司）系我委下属惠州市****经营有限公司监管的国有企业。经调查，被告原欠原告的工程款已清偿完毕。来文所指的土地补偿款230.625万元属于被告拥有的国有资产，我委不同意将该笔补偿款支付给原告。”2014年4月10月，惠州市****经营有限公司作出《关于惠州市宏惠集团公司土地补偿款问题的情况说明》，内容为：“现将涉案中位于惠州市火车西站开发区内土地编号为G-1的5125.56平方米土地补偿款归属问题作以下说明：1991年至1993年期间，原告（惠州市南讯电子技术发展有限公司）挂靠火车西站开发建设相关单位参与火车西站开发小区的工程建设，承接小区的土石方工程、排水排污工程和进站道路灯工程项目。工程完工后，经政府指定的工程审核部门市造价站核定结算，工程款总额为5479.12万元，被告（惠州市宏惠集团公司）已付4289.53万元，欠款1189.59万元。2001年8月，被告用三块土地（总面积12038.35平方米，包括涉案中未办理过户手续的5125.56平方米土地）作价975.11万元给原告，当时初步结算尚欠其214.49万元。2005年市审计局对被告原火车西站开发小区项目结算进行了专项审计，根据市审计局出具《关于被告原火车西站开发小区项目工程结算审计情况的报告》反映，整个工程项目（包括原告负责的工程项目）存在结算超标的情况，经被告综合审计结果核对原告的工程结算金额核减了948.99万元，故被告存在多付原告工程款的情况。2006年10月，市国土局对上述土地进行了盘整，土地补偿金为230.63万元。因上述问题，当事人双方均存在补偿款归属的异议，市国土局在无法确认支付对象的情况下暂时扣留了土地补偿款……根据2005年市审计局《关于被告原火车西站开发小区项目工程结算审计情况的报告》及被告实际核对原告的工程款结算数，初步可以认为被告已不欠付原告的工程款。故此，我司认为土地补偿款230.63万元属国有资产，不同意支付给原告。”再查，根据2018年12月28日的惠州市人民政府机构改革方案，将市国土资源局的职责，以及市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，市房产管理局的不动产登记行政职能等整合，组建惠州市自然资源局。原审法院认为，原惠州市国土资源局已整合变更为惠州市自然资源局，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条的规定，惠州市自然资源局是本案适格的被告。本案争议焦点在于一是本案是否超过起诉期限，二是原惠州市国土资源局于2018年9月14日作出的惠市国土资函（2018）1803号《关于支付盘整土地补偿款的复函》是否合法。关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原惠州市国土资源局作出的复函并未明确告知原告起诉期限，原告于2018年9月21日收到复函，至2019年3月29日向原审法院提起诉讼，未超过法定起诉期限。关于惠市国土资函（2018）1803号《关于支付盘整土地补偿款的复函》是否合法的问题。首先，该复函是否违反原审法院作出的（2017）粤1302民初2258号《民事判决书》问题。经查，该判决仅确认原告与第三人之间《土地抵偿转让合同》合法有效，并未判令惠州市******履行相应义务。对于是否应当将盘整土地补偿款直接支付给原告，判决书已明确由惠州市******根据自身行政职权作出决定即可。被告并未违反原审法院作出的（2017）粤1302民初2258号《民事判决书》生效判决。其次，根据该民事案件中惠州市人民政府国有资产监督管理委员会、惠州市****经营有限公司向原审法院作出的《复函》《情况说明》，惠州市宏惠集团公司是国有企业，涉案的征地补偿款230.625万元属于国有资产，且经过调查及惠州市审计局的审计，初步认为惠州市宏惠集团公司已不欠付原告的工程款，均不同意将该笔补偿款直接支付给原告。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，土地征收、征用的补偿对象为土地的所有权人、使用权人。原告与第三人之间《土地抵偿转让合同》经生效判决确定合法有效，并不等同于该合同能实际履行或原告与第三人之间涉案土地已发生物权变动，现有证据尚不能证明原告即属于涉案土地的所有权人或使用权人，故被告认定第三人为补偿对象、不予直接支付补偿款给原告并无不当。对于原告的诉讼请求，无证据和法律支持，原审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告惠州市南讯电子技术发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告惠州市南讯电子技术发展有限公司负担。上诉人惠州市南讯电子技术发展有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审行政判决超范围审查，没有针对上诉人的诉讼请求进行审理；认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销和改判，理由如下：首先，上诉人已穷尽民事法律途径试图解决涉案土地补偿款2306250元的归属及给付问题，原民事判决[（2017）粤1302民初2258号生效民事判决]认为涉案土地补偿款应当归属原告，但认为该支付行为是独立的行政行为，不属于民事诉讼调整范围，不能通过民事诉讼判决行政机关履行支付土地补偿款的这一行政行为，所以在民事诉讼方面驳回上诉人对惠州市******支付行为的起诉，如要被上诉人或惠州市******支付款项，须通过行政诉讼解决。值得注意的是，被上诉人作出的《关于支付盘整土地补偿款的复函》并非具体行政行为，故上诉人主要诉请系被上诉人依法履行行政给付义务，及时支付涉案盘整土地补偿款2306250元给上诉人。换言之，原审行政判决应该围绕被上诉人是否应当作出行政给付行为支付款项给上诉人这个问题进行审查论证。如前文所述，原民事判决已经明确该款项归属于上诉人，原审行政判决应当遵循既定事实及尊重原民事判决的既判力，确定支付该款项给上诉人。但原审行政判决依然重复审理原民事判决已经确认的涉案土地补偿款归属问题，属于用行政诉讼否定生效民事判决，属于超范围审理，造成行政判决和民事判决矛盾，显属错误。且，一审开庭时，被上诉人的答辩意见并没有违背原民事判决的意思，只是需要法院判决来支撑其行政给付行为。法庭也当庭劝告被上诉人自动履行，现在原审判决明显偏离庭审各方意思，作出了令人惊讶的判决。二审法院对此应当予以纠正。其次，原民事案件在审理时已经依法全面审查了涉案惠州市审计局出具的《关于宏惠公司原火车西站开发小区项目工程结算审计情况的报告》、惠州市人民政府国有资产监督管理委员会、惠州市****经营有限公司向惠州市惠城区人民法院作出的《复函》《情况说明》等相关材料（以下称上述材料），并在原民事判决“本院认为”部分明确“至于被告（宏惠公司）辩称经惠州市审计局审计，原告（上诉人）所承接其公司的工程被审计局依法核减948.9862万元，其已不欠原告的工程款，故涉案土地的补偿款应归其所有。因被告未能提交相关证据证明其通知原告参与了审计且被告未能提交其他证据证明原告承接被告原火车西站小区工程的原结算存在瑕疵。综合考虑以上因素，对被告的上述辩称，无事实和法律依据，证据缺乏，本院不予采信”，符合客观证据事实。原民事判决的法官对比证据后，结合各方意见，最终未采纳宏惠公司的答辩。而现在原审判决面对上述相同的证据材料，作出“涉案的征地补偿款属于国有资产，且经过调查及惠州市审计局的审计，初步认为惠州市宏惠公司已不欠付上诉人的工程款……”这一相矛盾的说法，以此论证涉案土地补偿款项缘由，这不仅违背诉讼证据规则，还公然否定具有既判力的原民事判决。另外，上述答复并非正式法律文件，系单方作出的内部文件或声明，不符合相关程序要求，不具备法律效力。再次，涉案土地系宏惠公司作价抵偿拖欠上诉人的工程款，上诉人实际已支付完整对价，因涉案土地已由政府盘整收回无法实际交付给上诉人，故因盘整该土地而获得的土地补偿款应指向涉案抵偿合同权益，该款项支付给上诉人实属合法合理。宏惠公司直至政府盘整收回前并未对涉案土地进行相应使用权登记手续，被上诉人以其代政府征收行为及负责进行三通一平等工作相关建设项目认定为涉案盘整土地的补偿支付对象（即所谓的使用权人），始终忽视上诉人与宏惠公司之间关于涉案土地使用权存在民事争议，该争议最终经原民事判决确定权益归属上诉人的事实。综上所述，上诉人认为：原审判决超范围审理，造成行政判决和民事判决矛盾；且认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决并依法改判如上诉人所请。上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初85号行政判决书，改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案一审、二审费用由被上诉人承担。被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、本局有权依照法定职权决定支付盘整土地补偿款的对象，惠市国土资函（2018）1803号《关于支付盘整土地补偿款的复函》（以下简称《复函》）是合法的。原审法院判决认定事实清楚、法律依据充分，应当予以维持。原审已查明，惠城区法院作出的（2017）粤1302民初2258号《民事判决书》的判项内容为：“一、确认原告惠州市南讯电子技术发展有限公司与被告惠州市宏惠集团公司2001年8月9日签订的《土地抵偿转让合同》合法有效”该判项内容仅仅确认上诉人与原审第三人之间《土地抵偿转让合同》合法有效，并未判令惠州市******履行相应义务。对于是否应当将盘整土地补偿款直接支付给上诉人，城区法院在（2017）粤1302民初2258号《广东省惠州市惠城区人民法院复函》中已明确回复到：“贵局是否直接支付土地补偿款2306250元给惠州市南讯电子技术发展有限公司，是贵局的具体行政行为，贵局可依职权作出。”该复函已明确由惠州市******根据自身行政职权作出决定即可。本局并未违反城区法院作出的（2017）粤1302民初2258号《民事判决书》生效判决。其次，惠州市人民政府国有资产监督管理委员会、惠州市****经营有限公司已向惠城区法院作出了《复函》《情况说明》，说明惠州市宏惠集团公司是国有企业，涉案的征地补偿款230.625万元属于国有资产，且经过调查及惠州市审计局的审计，初步认为惠州市宏惠集团公司已不欠付原告的工程款，均不同意将该笔补偿款直接支付给上诉人。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，土地征收、征用的补偿对象为土地的所有权人、使用权人。上诉人与原审第三人之间《土地抵偿转让合同》经生效判决确定合法有效，并不等同于该合同能实际履行或上诉人与原审第三人之间涉案土地已发生物权变动，上诉人亦不能提供有效的证据证明上诉人即属于涉案土地的所有权人或使用权人，故本局认定原审第三人为补偿对象、不予直接支付补偿款给上诉人是合法的。二、上诉人的上诉理由没有事实依据，不应当被支持。根据上述，无论是（2017）粤1302民初2258号《民事判决书》还是《复函》，均已将上诉人的权益以及本局的职责陈述得很清楚，而上诉人的上诉理由认为该《民事判决书》已经明确230.625万元盘整补偿款归属于上诉人、原审行政判决否定了民事判决的观点，纯属捏造事实。至于上诉人与原审第三人之间的工程款问题，原审法院已查明已结清。上诉人对工程款问题有异议，应当向惠州市人民政府国有资产监督管理委员会、惠州市****经营有限公司提出，而非向法院提出。再者，上诉人与原审第三人之间的民事纠纷应当通过民事法律途径解决，而非是行政法律途径。综上所述，本局向上诉人作出《关于支付盘整土地补偿款的复函》，并不予向上诉人支付补偿款是合法的，原审法院判决认定事实清楚、法律依据充分。请贵院在审查事实的基础之上，依《行政诉讼法》相关规定驳回上诉人的上诉，维持原审判决。原审第三人惠州市宏惠置业有限公司于二审查询时口头述称，我方意见按照原审判决里面所记载的陈述意见。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，关于复函是否合法问题。按照广东省惠州市惠城区人民法院作出的已经发生法律效力的（2017）粤1302民初2258号《民事判决书》，裁判结果已予认定上诉人与原审第三人在2001年8月9日签订的《土地抵偿转让合同》合法有效。并且在该判决书的本院认为部分，载明：涉案土地经2006年9月27日惠州市建设用地领导小组会议（惠建用字[2006]5号）讨论，将涉案土地纳入政府盘整，土地补偿款为230.625万元，致使涉案土地已经无法实际支付给上诉人，故涉案土地的补偿款230.625万元归上诉人所有。同时，上述合同中的条款也有约定，原审第三人是以其拥有使用权的地块用以抵偿工程款。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或仲裁机关裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。人民法院的生效判决确认的事实，是具有对世的法律效力的，任何公民、法人和组织必须维护人民法院生效裁判的权威性和执行力。本案中，从被上诉人出具的《复函》内容所示，上诉人和原审第三人双方都未就涉案地块办理产权登记。本案在支付土地补偿款的对象上，上诉人与原审第三人本属同等地位。但因应上述《民事判决书》已予确认上诉人与原审第三人就涉案土地设定的具有物权权益的基础民事合同法律效力，也直接认为该补偿款应属上诉人所有。由此可以认定上诉人对涉案地块享有合法的物权权益，此时，在支付对象上，因有《民事判决书》的确认，原审第三人原享有的获偿权利已合法转移至上诉人，现被上诉人所出具的《复函》直接认定涉案土地的合法使用权人或合法使用者是原审第三人，属于认定事实不清，证据不足。关于被上诉人是否需要履职问题。根据本案的证据显示，现上诉人是基于上述《民事判决书》确定的事实，向被上诉人提交申请予以拨付涉案补偿款，实属请求行政机关履行土地征收补偿法定职责。但考虑到《民事判决书》并未判决确定拨付的具体金额，被上诉人在接到上诉人的申请后，应根据其职责予以审核后再拨付。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院作出的（2019）粤1302行初85号行政判决；二、撤销被上诉人惠州市自然资源局于2018年9月14日作出的《关于支付盘整土地补偿款的复函》[惠市国土资（2018）1803号]；三、被上诉人惠州市自然资源局于本判决生效之日起于60日内就位于惠州火车站开发区内，土地编号为G-1号，面积为5125.56平方米土地的土地征收补偿款事项向上诉人惠州市南讯电子技术发展有限公司作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人惠州市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年六月一日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹