云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终117号上诉人（一审原告）田铠铭，男，汉族，1982年12月10日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）韦芳芳，女，壮族，1981年1月11日生，住址同上。上述二上诉人共同委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：云南省昆明市华山西路1号18楼。法定代表人王秀江，代区长。委托代理人胡永勇。代理权限：特别授权代理。委托代理人张丹杰，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉田铠铭、韦芳芳、上诉人昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）因田铠铭、韦芳芳诉区政府房屋行政征收一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2018）云01行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人韦芳芳及上诉人田铠铭、韦芳芳的委托代理人倪杰，上诉人区政府的委托代理人胡永勇、张丹杰到庭参加了诉讼。本案已审理终结。一审法院认定，2015年4月2日，云南省发展和改革委员会作出云发改铁路﹝2015﹞340号《云南省发展和改革委员会关于昆明市轨道交通1号线西北延工程可行性研究报告的批复》，明确案涉“地铁1号线西北延线”工程是列入2013年4月国家发展改革委员会审批的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019）年》中的轨道交通线路之一，是1号线一期的西延线，该工程连接昆明主城高校片区，有利于进一步完善一号线工程的交通服务功能，有利于扩大轨道交通的客流覆盖面。2016年1月31日，昆明市五华区第十五届人民代表大会通过《关于昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，其中，明确案涉“地铁1号线西北延线”工程为五华区“十三五”规划重点项目。2017年1月9日，昆明市国土资源局作出昆国土资规﹝2017﹞4号《昆明市国土资源局关于昆明市轨道交通1号线西北延工程规划审查意见》，该规划审查意见明确案涉“地铁1号线西北延线”工程用地符合《五华区土地利用总体规划（2010-2020年）》，符合《西山区土地利用总体规划（2010-2020年）》。2018年3月22日，五华区大观街道办事处作出案涉“地铁1号线西北延线”工程的《重大事项社会稳定风险评估报告》并于2018年7月19日进行了备案。2017年1月19日下午14:30，区政府就案涉“地铁1号线西北延线”工程国有土地上房屋征收补偿方案召开论证会，相关部门的专家提出论证意见和建议。2017年2月21日，五华区轨道交通工程建设工作指挥部办公室作出《关于对〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）〉征求公众意见的说明》，明确就案涉“地铁1号线西北延线”工程国有土地上房屋和土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）向公众进行意见征求，征求意见时间为2017年2月21日至2017年3月22日，请相关单位和个人于截止日期前将意见以书面形式，反馈到被征收房屋土地所在的街道办事处，并留有各街道办事处办公地点及联系电话。2017年12月4日，五华区城市更新改造局向区政府提交《关于提请审议〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地及国有土地上房屋征收补偿实施方案（送审稿）〉的请示》，一并附有相应送审稿。2017年12月13日，昆明市五华区人民政府办公室作出《关于印发昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地上房屋及土地征收与补偿实施方案的通知》，明确区政府同意了《昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地上房屋及土地征收与补偿实施方案》（以下简称《征补方案》）。2018年8月15日，区政府发布《关于昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）西昌路站等四站点及各区间国有土地及房屋征收与补偿公告》（以下简称《征收与补偿公告》），该公告中明确了征收补偿范围、房屋及土地征收部门、征收实施单位、征收实施时间等内容。此后，被诉《征收与补偿公告》及《征补方案》进行了张贴公告。田铠铭、韦芳芳房屋属于此次征收范围，其对区政府作出的《征收与补偿公告》不服，提起本案行政诉讼。一审法院认为，本案系公民个人对行政机关所作房屋征收行政决定不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围及一审法院管辖。田铠铭、韦芳芳作为被诉《征收与补偿公告》所涉及地块上房屋的所有权人，对该《征收与补偿公告》不服，有权提起本案行政诉讼，依法具有“原告”的诉讼主体资格。区政府作为被诉《征收与补偿公告》的作出机关，是本案适格的“被告”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，区政府在本案中具有相应的行政执法权限。《征补条例》第八条第（二）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收与补偿公告：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”。据本案已查明的事实，云南省发展和改革委员会曾于2015年4月2日作出云发改铁路﹝2015﹞340号《云南省发展和改革委员会关于昆明市轨道交通1号线西北延工程可行性研究报告的批复》，在该批复中，对于案涉项目建设的公益目的及必要性进行了说明，明确案涉“地铁1号线西北延线”工程是列入2013年4月国家发展改革委审批的《昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013-2019）年》中的轨道交通线路之一，是1号线一期的西延线，该工程连接昆明主城高校片区，有利于进一步完善一号线工程的交通服务功能，有利于扩大轨道交通的客流覆盖面。故，被诉《征收与补偿公告》的作出符合《征补条例》第八条所规定的公共利益的需要，对该征收目的的正当性予以认可。根据《征补条例》第九条第一款：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”之规定，本案中，区政府就案涉“地铁1号线西北延线”工程未能提交符合城乡规划、专项规划的证据材料，故区政府作出本案被诉《征收与补偿公告》不符合规划的相关规定。同时，根据《征补条例》第二十一条：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”之规定，区政府应当保障被征收人的补偿选择权，但本案中，区政府并未向田铠铭、韦芳芳提供产权调换的房屋，客观上剥夺了田铠铭、韦芳芳的安置补偿选择权，违反了上述法律的具体规定。另，就区政府作出的征收补偿方案是否合法而言，根据《征补条例》第十条第二款：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”及第十一条第一款：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”之规定，案涉征收补偿方案的制定、公布应当满足上述法律条款规定的程序性要求，本案中，区政府虽曾作出过《关于对〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）〉征求公众意见的说明》，但并未提交案涉征收补偿方案经过公告、收集公众反馈意见及后续修改情况的证据材料，在田铠铭、韦芳芳否认就案涉征收补偿方案曾对被征收人征求过意见的情况下，案涉征收补偿方案的制定程序存在违法。就《征补条例》第十二条规定的社会稳定风险评估而言，该条款规定在市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。本案中，区政府提供了五华区大观街道办事处制作的“地铁1号线西北延线”工程的社会稳定风险评估报告。对于田铠铭、韦芳芳认为该评估报告的制作主体必须是市、县人民政府的主张，一审法院认为，《征补条例》上述条款之规定是强调社会稳定风险评估的必要性，但对评估主体并无明确要求。就本案所涉的征收补偿费用是否足额到位的问题，一审法院认为，区政府提供了相关银行账户及款项，并对此进行了说明，田铠铭、韦芳芳虽认为征收补偿费用存在不足，但并未提交相应证据，故对田铠铭、韦芳芳的该项主张不予支持。综上所述，区政府所作《征收与补偿公告》虽系出于公共利益需要，但被诉《征收与补偿公告》的作出并未完全符合《征补条例》第九条第一款规定的规划要求，同时，客观上也剥夺了被征收人的安置补偿选择权。另外，案涉征收补偿方案的制定，在程序上亦存在违法之处。鉴于“地铁1号线西北延线”工程确系因公共利益需要，故撤销被诉《征收与补偿公告》将对公共利益造成重大损害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应当确认被诉《征收与补偿公告》违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决确认区政府于2018年8月15日作出的《征收与补偿公告》违法。本案案件受理费人民币50元，由区政府负担。田铠铭、韦芳芳上诉称，1.本案中，区政府提交的涉及征收补偿资金的证据与涉案项目并无直接关联性，即使有关联性，但不足八千万元的资金也难以符合资金足额到位的要求，现有的证据足以证明涉案项目资金不足，但一审法院认定上诉人没有提交相应证据证明涉案项目资金存在不足，明显与行政诉讼证据规则相悖，上诉人对此并无相应的举证义务。一审认定涉案征收项目资金足额到位明显不当，依法应予纠正；2.根据《征补条例》第十二条第一款的规定，可以明显看出组织社会稳定风险评估的主体应是市、县级政府。《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条第三款规定，州（市）、县（市、区）人民政府应当根据社会稳定风险评估等级，作出可以实施、暂缓实施或者不予实施房屋征收的决定。因此，本案组织社会稳定风险评估的主体应为区政府，而非大观办事处。一审认定涉案项目社会风险评估报告符合要求明显不当；3.上诉人房屋区位优势明显，该房屋是否拆除不会影响到涉案地铁项目的建设，即不影响公共利益。并且，征收部门的补偿款难以让上诉人购买价值相当的房屋，上诉人的个人利益因为不合理的征收范围而受损，本案区政府完全可以确定合理的征收范围；4.本案的征收项目尚未达到50%以上的签约比例，根据《昆明市国有土地上房屋征收与补偿指导意见》第六条第三款的规定，应达到80%以上的签约比例补偿协议才生效，因此补偿协议依法未生效。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销一审判决，依法改判撤销或变更区政府于2018年8月15日作出的《征收与补偿公告》；由区政府承担本案诉讼费。区政府上诉称：1.根据区政府在一审中已提交证据材料P2《建设项目选址意见书》可以证明云南省住房和城乡建设厅已对案涉项目进行审核并颁发了《建设项目选址意见书》，可以证明案涉项目符合城乡规划。关于专项规划的问题，案涉项目是五华区“十三五”规划重点项目，且经昆明市国土资源局审查，符合《五华区土地利用总体规划（2010-2020）》，根据一审提交的证据P1案涉工程的全线规划设计图，昆明市规划局作为专项规划审批主体已进行了批注签章，与总体规划进行了相应衔接，能够证明本项目实施符合专项规划要求；2.区政府有关部门已就案涉项目的征收补偿方案组织召开论证会，广泛征集公众意见，后昆明市五华区城市更新改造局于2017年2月21日对社会发布《昆明轨道交通1号线西北线延长线工程（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）》，并明确了征求意见时间为2017年2月21日至2017年3月22日，符合征求意见期限不得少于30日的行政法规要求，充分保障了公众反馈意见的权利；3.本案具有代表性的主体云南师范大学、昆明三建建设（集团）有限公司等具有代表性的主体也作出相应的意见反馈，法律法规并未强制公众必须进行书面反馈，对于未进行反馈的并非区政府的过错，不能由此认定区政府未履行收集公众反馈意见的义务，更不能仅凭田铠铭、韦芳芳的否认来否定区政府已开展公众意见的征求工作。并且，本案征收补偿方案已经过后续修改，这些修改的内容是经过充分征求公众意见，并根据公众意见进行的修改，体现了在修订过程中对公众意见的充分采纳；4.案涉项目系城市交通基础设施的公共利益项目，非片区改造项目，原址回迁客观上不现实，所以本项目采取一次性货币补偿方式为主，异地产权调换方式为辅的原则进行征收。并且，本次征收工作中所选择的产权调换房屋，除房源信息表中的房源可供被征收人选择外，还承诺被征收人可以自寻房源，最后由征收实施单位与被征收人再计息、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值差价。因此，区政府已充分切实保护了被征收人的补偿选择权，并未对此权利予以剥夺，本案中是由于被征收人对异地安置房源的区位有所考虑，现已签订的《补偿协议》的均为货币补偿形式。综上，一审法院对本案的处理存在事实不清、适用法律不当的问题。请求：1.撤销一审法院作出的（2018）云01行初260号行政判决，改判驳回田铠铭、韦芳芳的全部诉讼请求；2.田铠铭、韦芳芳承担本案一、二审诉讼费。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。另，二审过程中，区政府提交了以下三组材料欲作为本案证据：一、1.昆明市人民政府关于昆明市城市快速轨道交通线网规划的批复（2011-6-16）；2.国家发展改革委关于印发昆明市城市轨道交通近期建设规划（2013～2019年）的通知（2013－4－25），该组材料欲证明涉案项目符合城乡规划及专项规划。二、1.昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地及房屋征收补偿实施方案（征求意见稿20170221）；2.关于昆明市西昌路742号鑫益商住全体住户不同意拆迁的回复意见（2017－2－25），欲证明昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）国有土地及房屋征收补偿实施方案（征求意见稿20170221）依法公示及收集公众反馈意见。轨道1号线西北延协议签订及资金拨付情况汇总表，欲证明案涉项目资金足额到位。本院认为，因上述三组材料系形成于一审庭审前，区政府无正当事由在二审程序中提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于提交证据的规定，故上述三组材料不作为本案证据予以审查，仅作为本案参考材料予以收录。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，《征补条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案区政府庭审中明确其并未另行作出过房屋征收决定，故本案被诉《征收与补偿公告》虽然名为公告，实际上系区政府作出的房屋征收决定，上诉人田铠铭、韦芳芳作为房屋被征收人，依法可对该公告提起行政诉讼。《征补条例》第八条（二）项规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收与补偿公告：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”。本案区政府基于轨道交通建设作出被诉房屋征收决定符合公共利益需要。《征补条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，根据区政府一审提交的五政发〔2016〕3号《昆明市五华区人民政府关于印发昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》及《昆明市五华区第十五届人民代表大会第四次会议关于昆明市五华区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》可以证实案涉项目符合国民经济和社会发展规划。根据昆国土资规〔2017〕4号《昆明国土资源局关于昆明市轨道交通1号线西北延工程规划审查意见》，可以证实案涉项目符合土地利用总体规划。根据云南省住房和城乡建设厅核发的选字第530000201400092号《中华人民共和国建设项目选址意见书》及昆明市规划局盖章的附图及云南省发展和改革委员会的云发改铁路〔2015〕340号《云南省发展和改革委员会关于昆明市轨道交通1号线西北延工程可行性研究报告的批复》可以证实区政府作出的《征收与补偿公告》符合专项规划和城乡规划。故本案区政府作出的房屋征收决定符合相应的规划要求。《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案区政府提交了证明设立账户及资金存储情况的证据材料，符合上述规定。《征补条例》第十条第二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。《征补条例》第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，区政府虽曾作出过《关于对〈昆明轨道交通1号线西北延长线工程（五华段）项目国有土地上房屋及土地征收补偿方案（征求意见稿20170221）〉征求公众意见的说明》，但并未依法提交案涉《征补方案》公布收集公众反馈意见及对后续修改情况进行公布的有效证据，案涉《征补方案》制定程序存在违法之处。另，本案区政府公告的《征补方案》中第三条（一）、（三）项载明：房屋征收补偿办法和原则“（一）以货币补偿为主、产权调换为辅的原则”、“（三）产权调换原则征收实施单位与被征收人应当计算、结清被征收房屋的价值与用于产权调换房屋价值的差价。本次征收工作中所选择的产权调换房屋是指产权手续完善的现房。”故本案区政府在本次房屋征收过程中并未否定采取产权调换的方式进行补偿，未剥夺房屋被征收人的关于补偿方式的选择权。至于房屋被征收人具体如何实现货币或产权调换的选择权，则属补偿程序中应解决的问题。《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条第一款规定，州（市）、县（市、区）人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门进行社会稳定风险评估。本案由房屋征收实施单位五华区大观街道办事处制作《重大事项社会稳定风险评估报告》，在制作主体方面符合上述规定，但本案案涉项目涉及人数众多，案涉社会稳定风险评估报告应当经政府常务会议讨论决定，而本案区政府未提交经政府常务会议讨论决定的相关证据。因此，本案社会稳定风险评估报告制定过程亦存在违法之处。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案区政府在作出被诉《征收与补偿公告》过程中，虽在发布制定涉案《征补方案》及进行社会风险评估方面存在违法之处，但因本案被诉《征收与补偿公告》涉及城市交通建设，且已经开始实施，撤销该《征收与补偿公告》会给社会公共利益造成重大损害，故本案《征收与补偿公告》不予撤销，但应依法确认违法。一审判决认为《征收与补偿公告》不符合相关规划规定、剥夺房屋被征收人安置补偿选择权等观点不当，本院予以纠正，但确认被诉《征收与补偿公告》违法的结果正确，应予维持。上诉人田铠铭、韦芳芳的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。上诉人区政府关于《征收与补偿公告》符合相关规划及并未剥夺房屋被征收人安置补偿选择权的主张成立，本院予以支持，但关于《征补方案》的制定发布符合法律规定的观点不能成立。上诉人区政府的部分上诉主张成立，但不能改变本案被诉《征收与补偿公告》确认违法的判决结果，故其上诉请求亦应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计人民币100元，上诉人昆明市五华区人民政府负担50元；上诉人田铠铭、韦芳芳负担50元。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  惠 琼二〇二〇年六月二日书记员  王 娜