浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1577号 上诉人（原审原告）王月华，女，1972年9月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区，现住浙江省衢州市衢江区。 委托代理人周彤，北京来硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。 法定代表人蒋国强，代区长。 委托代理人傅颖，衢州市柯城区人民政府工作人员。 委托代理人廖品利，浙江天赞律师事务所律师。 王月华因诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）行政强制一案，不服浙江省衢州市中级人民法院（2018）浙08行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限。本案经征询双方当事人同意的调解期间从法定审理期限中扣除。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：王月华系衢州市柯城区××、衢州市××号房屋所有权人。因柯城区政府信安街道办事处根据《衢州市柯城区人民政府办公室关于印发柯城区危旧房屋安全大排查工作方案的通知》（柯政办发〔2014〕26号）和《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2015〕61号）文件规定，组织街道社区人员分批划片对辖区内危旧房屋进行全面排查，发现斗潭片区内住宅楼存在地基局部下沉、基础存在较多裂缝、外墙面粉刷风化剥落、墙体多处裂缝、楼板裂缝并渗漏水、水电管线严重老化等安全隐患，故委托省建设工程质检站对斗潭社区住宅楼进行房屋结构安全性检测、分析，并对房屋的安全性作出评价。2016年3月10日，省建设工程质检站作出Ｚ2016-0028-04-07《衢州市柯城区信安街道斗潭社区斗潭25幢房屋安全鉴定报告》（以下简称鉴定报告），鉴定结论为斗潭25幢房屋（包含柯城区西安路9号）危险性评级为Ｃ级，部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房。并提出相关防潮、维修、检查、加固补强等建议。2017年11月2日，柯城区政府作出柯政发〔2017〕143号《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》，决定征收斗潭片区的房屋。2018年1月3日，衢州市柯城区住房和城乡建设局（以下简称柯城住建局）委托中国建筑科学研究院有限公司对包括斗潭25幢在内的11栋危险房屋进行公共安全危害评估，该公司于同月20日作出ＣＡＢＲ-咨询-2018-8号《咨询报告》，认为斗潭25幢房屋自身的安全性存在较大隐患，如发生局部或整体倒塌，存在对周边过往居民人身安全、周围建筑、小区道路、斗潭湖边观景道路及休息平台等公共服务设施的危害。建议考虑有无保留修缮价值，加固改造可行评估、城市规划要求等因素，采取处理使用、停止使用或整体拆除处理。必要时根据《浙江省房屋使用安全管理条例》可启动应急抢险措施，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。2018年1月21日，衢州市柯城区城镇住宅房屋安全应急指挥部作出《关于启动柯城区城镇住宅房屋安全应急预案的通知》，次日，该指挥部召开会议，听取柯城住建局相关汇报，经讨论形成会议纪要，认为包括涉案斗潭25幢危房在内的房屋，存有危害公共安全隐患，应立即采取措施。斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收决定已经生效，且涉案房屋没有保留修缮价值，为全面消除住房安全隐患，保障人民群众生命财产安全，决定采取停止使用，整体拆除予以处理，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。同时明确由柯城住建局负责通知相关危房的产权人自行采取解危措施，各街道予以配合。若在期限内未自行解危，则依法采取强制解危拆除。同月23日，柯城住建局对王月华作出《督促解危通知书》，告知王月华，其所有的位于衢州市柯城区××、衢州市××号房屋为Ｃ级危房，依照《中华人民共和国突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》《浙江省房屋使用安全管理条例》规定，请立即停止使用危险房屋，并于2018年1月24日前自行腾空解危，在收到该通知书之日起的2日内委托具有相应资质的施工单位实施拆除或至柯城住建局办理委托拆除手续。逾期未委托拆除的，柯城住建局将报请柯城区政府采取应急处置措施。因王月华未在规定期限内自行腾空解危，同月25日，柯城区住建局作出《解危催告书》，对自行腾空解危予以催告，要求王月华于2日内将委托拆除的相关材料报至柯城住建局。同月27日，柯城住建局作出《关于要求对斗潭社区部分危房采取应急处置措施的报告》，要求柯城区政府对王月华涉案房屋采取应急处置措施予以强制解危拆除。同日，柯城区政府作出《解危拆除决定书》，决定于2018年1月28日强制拆除王月华位于衢州市柯城区××、衢州市××号的房屋所在的该幢危房。同年2月3日，柯城区政府组织人员对王月华涉案房屋进行强制解危拆除。拆除前浙江省衢州市信安公证处应柯城住建局申请就涉案房屋现状进行证据保全。经向王月华征求补偿决定方案意见，2018年5月4日，柯城区政府对涉案房屋作出柯政征补字〔2018〕第13、14号《房屋征收补偿决定书》，对王月华所有的位于衢州市柯城区××、衢州市××号的房屋，按照《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》给予补偿安置。王月华对强制拆除行为不服，提起本案诉讼，请求：1.依法确认柯城区政府对西安路9号和斗潭25幢1号商业用房强行拆除的行为违法；2.判令柯城区政府赔偿王月华827.52万元；3.本案诉讼费用由柯城区政府承担。2019年3月13日，王月华申请撤回第2项诉讼请求。 另查明：王月华先后就柯城区政府《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》、涉案房屋《解危拆除决定》《房屋征收补偿决定》等向该院提起行政诉讼。针对《解危拆除决定》，该院于2018年12月26日作出（2018）浙08行初91号行政裁定，驳回王月华的起诉。王月华不服，上诉至浙江省高级人民法院，浙江省高级人民法院于2019年5月23日作出（2019）浙行终302号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。《房屋征收决定》行政诉讼案一审该院判决驳回王月华的诉讼请求，二审浙江省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。《房屋征收补偿决定》案该院正在一审审理中。 原审法院认为：王月华在本案开庭后申请撤回请求判令柯城区政府赔偿827.52万元的赔偿请求，因该请求与柯城区政府作出的柯政征补字〔2018〕第13、14号《房屋征收补偿决定书》存在部分重合，且王月华就该征收补偿决定已提起行政诉讼，该撤回申请亦不损害国家、社会公共利益和他人合法权益，予以准许。涉案房屋的强制拆除行为系柯城区政府依据其于2018年1月27日对王月华作出的《解危拆除决定书》作出，本案的主要争议焦点在于涉案《解危拆除决定书》是否合法、依据该决定实施的强制拆除行为是否合法。关于涉案《解危拆除决定书》是否合法。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十四条规定，编制或者修改城乡规划、土地利用总体规划，应当统筹考虑危险房屋的治理改造。经鉴定为成片危险房屋的，设区的市、县（市、区）人民政府应当优先将其纳入旧城区改建范围，按照计划组织实施危险房屋改造。县级以上人民政府可以依照相关法律、法规的规定对危险房屋实施征收，或者对危险房屋予以购买、置换后，采取相应解危措施。在王月华涉案房屋所在片区的房屋经有权机构鉴定，Ｃ级、Ｄ级危房超过片区房屋总数半数的情况下，柯城区政府按照《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第（五）项等规定，作出涉案《解危拆除决定书》，决定对涉案房屋予以强制拆除，符合法律规定。柯城区政府作出该决定的目的在于解除公共安全隐患，保护广大群众的人身和财产安全，维护公共安全和社会秩序。而且柯城区政府也及时启动了房屋征收程序以保障危房所有人的权益，王月华主张解危缺乏事实与法律依据及执法目的不正当等《解危拆除决定》违法的相关主张，不予采信。关于依据该决定实施的强制拆除行为是否合法。柯城区政府对于鉴定为危房的房屋，在考虑修缮、保留没有价值的前提下，决定采取拆除的方式进行解危，不违反法律规定。由于房屋所有人、使用人未积极履行相关解危义务，柯城区政府决定予以强制解危拆除，符合《城市危险房屋管理规定》第十七条、《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条的规定。但柯城区政府提供的强制拆除前涉案房屋现状的公证书能够证明涉案房屋内仍有财物未搬离，柯城区政府在拆除涉案房屋过程中，应当依法妥善处置并制作财物清单移交王月华，以证明其在强制拆除过程中已尽审慎、妥善之注意义务。但公证书中确认对王月华房屋内的现状予以证据保全，拍摄照片40张。40张照片中不仅有王月华房屋物品的照片，而且还有将上述物品搬离到另一处后的照片，公证内容与照片不一致。虽然柯城区政府提交了柯城住建局制作的物品登记清单，但是该清单与公证照片对比，清单所列物品不全。而且，柯城区政府未提供证据证明将王月华屋内物品搬离后通知王月华领取。鉴于拆除行为已经实施，且以拆除方式进行解危并不违法，对上述财物处置行为依法予以确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、准许王月华撤回关于判令柯城区政府赔偿827.52万元的赔偿请求；二、确认柯城区政府拆除王月华所有的位于衢州市柯城区××、衢州市××号的房屋行为违法。案件受理费50元，由柯城区政府负担。 王月华上诉称：一、原审法院认定涉案《解危拆除决定书》合法严重错误。1.原审法院作出的（2018）浙08行初91号行政裁定认定柯城区政府工作人员通过短信、电话方式进行送达，未经王月华同意，不符合电子送达规定；且将被诉决定书折挂在斗潭25幢1号房屋大门上，亦不符合留置送达的要求。浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终302号行政裁定对涉案决定书送达程序不符合规定的事实进行了确认。据此，涉案《解危拆除决定书》因违反法定程序应当予以撤销。2.涉案《解危拆除决定书》存在诸如房屋安全鉴定委托主体不适格、侵犯王月华的知情权、参与权，剥夺了王月华申请复核鉴定或重新鉴定的权利，鉴定报告与采取解危措施相隔时间过长、鉴定结论与解危处理意见不一致以及用《咨询报告》代替鉴定报告等问题，而解危拆除决定的前置程序违法直接导致据此作出的《解危拆除决定书》亦违法。3.作出解危拆除决定的前置程序即柯城住建局向王月华发出的《督促解危通知书》及《催告书》，均因存在送达对象错误导致两份文书并未依法向王月华送达，属前置程序违法，直接导致了后续的《解危拆除决定书》违法。二、关于依据该决定实施的强制拆除行为是否合法的问题。因强制拆除行为所依托的《解危拆除决定书》本身违法，导致该强制拆除行为亦应当确认违法。同时，法律未授予柯城区政府实施拆除房屋这一行政行为的权利，因此柯城区政府不具备实施强制拆除行为的主体资格。请求：1.原审法院裁判理由不恰当，存在事实认定错误，请求依法予以纠正；2.诉讼费用由柯城区政府承担。 柯城区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。1.解危拆除的事实与法律依据充分。2016年3月10日，经浙江省建设工程质量检验站有限公司鉴定，斗潭25幢房屋危险性评级为C级，部分承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋局部出现险情，构成局部危房。2017年11月2日，柯城区政府作出柯政发〔2017〕143号《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》，决定征收斗潭片区房屋。2018年1月3日，柯城住建局委托中国建筑科学研究院有限公司对包括斗潭25幢在内的11栋危险房屋进行公共安全危害评估，该公司于同月20日作出CABR-咨询-2018-8号《咨询报告》，认为斗潭25幢房屋自身的安全性存在较大隐患，如发生局部或整体倒塌，存在对周边过往、等候公交及公共建筑内居民、周边建筑、市政道路、小区道路、斗潭湖边观景道路及休息平台等公共服务设施的危害。建议考虑有无保留修缮价值、加固改造可行评估、城市规划要求等因素，采取处理使用、停止使用或整体拆除处理，必要时根据《浙江省房屋使用安全管理条例》启动应急抢险措施，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。涉案房屋在斗潭25幢内。2018年1月21日，柯城区城镇住宅房屋安全应急指挥部作出《关于启动柯城区城镇住宅房屋安全应急预案的通知》。次日，该指挥部召开会议，听取了柯城住建局相关汇报，认为包括涉案斗潭25幢危房在内的房屋，存有公共安全隐患，在考虑涉案房屋没有保留修缮价值，考虑加固改造可行性、城市规划要求等因素后，决定启动应急抢险措施，采取停止使用、整体拆除处理，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。2018年1月23日，柯城住建局作出并向王月华送达《督促解危通知书》，将鉴定报告及评估报告的内容通知王月华并要求其在期限内自行采取解危措施。同月25日，柯城住建局作出《解危催告书》并于次日送达王月华，催告其履行解危措施。因王月华逾期未采取解危措施，经柯城住建报请后，柯城区政府于2018年1月27日作出《解危拆除决定书》并于同日送达王月华。同年2月3日，柯城区政府依法组织人员对涉案房屋所在楼幢斗潭53幢进行强制解危拆除，拆除前浙江省衢州市信安公证处对屋内现状予以保全，其屋内已腾空搬离，该拆除行为未超过《解危拆除决定书》范围，依法应当确认合法。虽在财物搬离涉案房屋后，柯城区政府未书面通知王月华领取物品，但工作人员通过电话告知王月华，截至目前王月华仍未领取。2.解危拆除的主体适格。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”、第四十五条“发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施......”；《浙江省房屋使用安全管理条例》第三条“县级以上人民政府应当加强对房屋使用安全管理工作的组织领导和综合协调......负责组织实施房屋使用安全应急处置”、第二十八条“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠”的规定，柯城区政府作为县（市、区）人民政府有权对危险房屋采取应急处置措施。柯城区政府依法作出的《解危拆除决定书》依法送达后，王月华仍不自行解危，柯城区政府依法组织解危拆除并无不当。二、关于王月华上诉状中相关问题的回应。1.认定《解危拆除决定书》合法正确。已生效的浙江省高级人民法院（2019）浙行终302号行政裁定认定，柯城区政府留置送达《解危拆除决定书》的方式确存在不规范之处，但综合考虑客观事实，送达程序瑕疵不足以认定本案送达明显违反了民事诉讼法的规定，因此认定王月华自送达当日知道或应当知道柯城区政府作出解危拆除决定，并认定王月华超过了起诉期限，驳回上诉，维持一审驳回起诉的裁定。王月华对于裁定书的解读存在错误。在前述解危拆除的事实和依据中，已详细阐述了解危拆除决定书的合法性，此处不再赘述。2.鉴定报告的合法。涉案鉴定报告的委托鉴定主体适格，鉴定机构适格、鉴定程序合法合规、鉴定报告内容符合形式要件。《咨询报告》系在鉴定报告的基础上对涉案房屋的公共安全危险性进行评估作出的处理意见，也系因危房鉴定标准的变化以及实时监测评估的需要而作出的报告，并未代替鉴定报告。3.《督促解危通知书》及《催告书》依法送达。《督促解危通知书》及《催告书》由柯城住建局通过留置王月华常住地、手机短信发送等方式依法送达王月华。因王月华回避柯城住建局工作人员，故未能当面送达。王月华也未在法定期限内对柯城住建局作出的《督促解危通知书》提起诉讼。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：本案争议焦点是柯城区政府采取解危措施拆除涉案房屋的行为是否合法。结合王月华上诉的事实与理由，具体分析如下： 一、《中华人民共和国行政强制法》第三条第一款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条第二款规定：“住房和城乡建设主管部门、其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处发现房屋存在前述规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定采取下列措施，任何单位和个人不得阻挠......（五）对危险房屋采取消除现实危险的必要措施……”据此，在王月华涉案房屋所在片区的房屋经有权机构鉴定，C级、D级危房超过片区房屋总数半数的情况下，柯城区政府启动房屋安全应急预案，决定采取解危措施拆除涉案房屋，于法有据。 二、本案被诉行为系强制拆除行为，该强制行为的前置依据是柯城区政府于2018年1月27日作出的《解危拆除决定书》。因王月华已对该《解危拆除决定书》另案提起行政诉讼，故涉案被拆除房屋是否属于危房、房屋鉴定报告本身的合法性、作出《解危拆除决定书》的程序是否合法等问题不属于本案审查范围。王月华认为涉案《解危拆除决定书》违法，应当在该案中主张。 三、柯城区政府实施的强制拆除行为是否合法。根据查明的事实，柯城区政府在实施拆除涉案房屋前以督促解危通知书、解危催告书等形式多次通知王月华应于2018年1月24日前自行腾空解危，在王月华无正当理由未采取解危措施的情况下，柯城区政府于2018年1月27日作出涉案《解危拆除决定书》，决定于2018年1月28日强制拆除涉案房屋。根据柯城区政府提交的公证书等在案证据反映，其在实施拆除涉案房屋的过程中，未准确制作财物清单、妥善保存并通知王月华领取，该拆除行为明显不当。考虑到涉案房屋已经拆除，且以拆除方式解危并不违法，故原审法院确认柯城区政府拆除涉案房屋的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人王月华提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王月华负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 江 勇 审判员 楼缙东 审判员 周进海 二〇二〇年六月八日 书记员 吴国宏