浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终432号 上诉人（一审原告）马海建，男，1979年2月6日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。 法定代表人曾瑞华，区长。 委托代理人郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。 马海建诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）其他行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初462号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月5日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：娄桥街道办事处向瓯海区政府提出瓯娄政〔2018〕41号《关于要求对〈娄桥街道娄桥城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案〉给予批复的请示》，并附《娄桥街道娄桥城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》（以下简称《房屋拆迁与补偿实施方案》）。瓯海区政府于2018年4月8日作出温瓯政办抄〔2018〕241号《抄告单》，批复同意娄桥街道办事处提出的上述请示。上述实施方案第八部分“附则”载明：娄桥街道娄桥城中村改造工程采取协议搬迁的形式实施房屋拆迁与补偿工作，房屋所有权人自愿在规定的签约期限内签订正式协议并搬迁腾空的，可按本实施方案执行，本方案中涉及的评估时点以房屋拆迁实施起始之日为准。原告马海建诉称其有房屋坐落于温州市瓯海区××天灯路××号，但未与行政机关达成安置补偿协议。被告瓯海区政府明确涉案地块现已经浙江省人民政府批准征收，温州市人民政府（以下简称温州市政府）已发布征收土地公告，原温州市国土资源局已发布征地补偿安置方案公告（批前）。马海建诉至一审法院，请求撤销被告瓯海区政府批准《房屋拆迁与补偿实施方案》的行政行为，一并审查温政发〔2012〕19号文件的第八条、第十条、第十四条、第十六条和瓯委办发〔2013〕47号文件的第九条、第十三条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十三条的合法性。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，瓯海区政府并非涉案集体土地的征收主体，其以抄告单形式批准《娄桥街道娄桥城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》，不属于土地管理法实施条例第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，该行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力。同时，上述实施方案明确适用于自愿在规定期限内签订正式协议的被征收人，没有签约的被征收人并不受该实施方案的约束。马海建主张其是诉称房屋的产权人，但未签订正式协议，瓯海区政府对上述实施方案的批准行为，并不会对马海建的权利义务产生实际影响。需要强调的是，涉案房屋所在地块已经依法启动征收程序，有权机关应当根据前述规定，对地上房屋的补偿安置拟定补偿方案，报经温州市政府批准后组织实施，以保障征地范围内的房屋权利人等被征收人的合法补偿权益。对于涉案房屋被强制拆除的行为，原告亦有权另行寻求救济。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告马海建的起诉。案件受理费依法免收。 马海建不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销一审行政裁定；2.判令一审法院依法对本案进行实体审理并作出公正的判决。事实和理由：一审裁定认定事实和适用法律均存在根本错误。被上诉人属于县级人民政府，系涉案集体土地征收的实施主体，其作出的被诉批复行为系具体行政行为，案涉实施方案包含了拆迁范围、房屋拆迁实施单位、签约期限、签约奖励、房屋面积认定、未登记建筑认定、补偿标准、搬迁费、临时安置费标准等实体内容，上诉人的房屋位于该方案的拆迁范围内，且娄桥街道办事处已经依据被上诉人批准的案涉实施方案在娄桥实施拆迁，被诉批复行为已经对包括上诉人在内的娄桥被拆迁户的权利义务产生影响，属于行政诉讼受案范围。 瓯海区政府答辩称：一、被诉批复行为不属于土地管理办法实施条例第二十五条规定的征收补偿安置方案的最终批准行为，不能独立对外发生法律效力。案涉实施方案不能代替征收决定对被答辩人产生行政强制力，不作为强制征收房屋的依据。案涉实施方案系实施单位娄桥街道办事处为提高征收效率，在房屋征收程序启动前，将征收拆迁补偿标准提前告知被征收对象，鼓励拆迁范围内拆迁户提前签约并给予提前签订拆迁补偿协议的拆迁户以优惠政策的协商签约方案，并非对被征收人作出的具体征收补偿行为。答辩人的批复是对补偿政策的把关，同意娄桥街道办事处按补偿标准去执行协议拆迁，不代替征收决定对被答辩人产生行政强制力，不作为强制征收房屋的依据。因此，被诉批复行为不能独立对外发生法律效力。二、被诉批复行为未对被答辩人的权利义务产生影响。本案中，被答辩人未依据案涉实施方案与娄桥街道办事处签订补偿安置协议，案涉实施方案对被答辩人的权益未造成损害，对被答辩人权利义务未产生实际影响，符合《最高人民法院关于适用》的解释第一条第（十）项的规定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 二审中，应本院要求，被上诉人向本院提供了温州市政府于2019年8月28日就本案被征收集体土地所涉房屋作出的《关于对瓯海区娄桥街道娄桥城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》《征收集体土地涉及房屋补偿实施方案公告》，被上诉人称，上述二份证据可以证明温州市政府就本案被征收集体土地所涉房屋的补偿实施方案已作出批复，并已公告，如上诉人对该实施方案有异议，可另行寻求救济。上诉人质证认为，真实性无异议，合法性、关联性有异议。上述证据能说明对案涉房屋补偿实施方案有审批权限的是温州市政府，被上诉人无权审批，其批准案涉房屋补偿实施方案属于滥用职权。温州市政府批复案涉房屋补偿实施方案前，上诉人所在村已经拆迁完毕，该批复已经没有任何意义，真正对上诉人产生影响的是被上诉人的批复。本院认为，被上诉人提供的上述证据可以证明温州市政府于2019年8月28日就案涉被征收集体土地上房屋作出《关于对瓯海区娄桥街道娄桥城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，且该补偿实施方案已经公告。 经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院另查明，温州市政府于2019年8月28日就案涉被征收集体土地上房屋作出《关于对瓯海区娄桥街道娄桥城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，且该补偿实施方案已经公告。 本院认为，土地管理法实施条例第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即征地补偿安置方案应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案被诉行政行为系瓯海区政府于2018年4月8日作出的案涉《抄告单》，该《抄告单》批复同意娄桥街道办事处提出的《关于要求对〈娄桥街道娄桥城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案〉给予批复的请示》，并附《房屋拆迁与补偿实施方案》。鉴于该《房屋拆迁与补偿实施方案》明确载明仅适用于自愿在规定期限内签订正式协议的被征收人，没有签约的被征收人并不受该实施方案的约束，该《抄告单》并不对马海建的权利义务造成影响，故一审法院认定被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围并据此驳回其起诉，并无不当。同时，根据二审查明的事实，温州市政府于2019年8月28日就案涉被征收集体土地上房屋作出《关于对瓯海区娄桥街道娄桥城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，且该补偿实施方案已经公告。该批复系就案涉被征收集体土地上房屋的补偿实施方案作出的法定批复，如上诉人对该批复有异议，可另行主张权利。 综上，上诉人马海建的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年六月二日 书记员  朱胤佐