河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终165号 上诉人（原审原告）张玉成，男，1951年10月5日出生，汉族，现住张家口市。 被上诉人（原审被告）张家口市人民政府，住所地张家口市经济开发区长城西大街市政府大楼。 法定代表人武卫东，该市市长。 上诉人张玉成因其诉张家口市人民政府（以下简称张家口市政府）行政审批违法一案，不服张家口市中级人民法院（2018）冀07行初1号行政裁定，向我院提起上诉，我院作出（2018）冀行终736号行政裁定，裁定撤销张家口市中级人民法院作出的（2018）冀07行初1号行政裁定，指令该院继续审理。张家口市中级人民法院立案后，于2019年11月14日作出（2019）冀07行初27号行政判决，张玉成不服向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，张玉成与张家口市桥西区华新园旧城棚户区改造拆迁安置办公室于2009年12月10日签订了安2拆协（2008）第426号《张家口市房屋拆迁补偿安置协议书》，双方约定：安置的房屋坐落于华新园住宅小区，于2011年12月前交付使用。2012年11月7日，张家口市桥西区人民政府（以下简称张家口桥西区政府）向张家口市政府提交西政字[2012]167号《关于调整华新园三期棚户区改造项目容积率的请示》，2012年11月13日，张家口市政府对上述桥西区政府的请示作出了编号为B254号的《批复》，内容为：“拟同意请建设单位严格按照住建部建规[2012]22号《建设用地容积率管理办法》规定程序办理”。2013年5月4日，河北金华升阳房地产开发集团有限公司向张家口市城乡规划局（以下简称张家口市规划局）递交《关于华新园三期调整容积率的请示》，内容为：……调整后的规划方案部分多层改为高层，容积率由原来2.0变为2.7，加大小区内的绿化面积，降低了建筑密度，增加了居民休闲活动场所，实现了地下车库停车……为此，就华新园三期增加容积率一事提出申请……”同日，河北金华升阳房地产开发集团有限公司作出《华新园三期住宅小区调整方案》。2013年5月17日，张家口市规划局召开华新园三期地块容积率调整专题论证会，河北建筑工程学院、市城乡规划设计院的两位专家以及桥西区政府、市国土资源局、市发改委的三位工作人员参与了论证会，并于当日形成了《华新园三期地块容积率调整专题论证会纪要》。会议原则同意对原规划指标进行调整，认为涉案地块容积率由2.0调整为2.7是必要的。2013年7月14日，华新园三期地块规划方案调整示意图在施工现场进行张贴。2013年7月16日，张家口市规划局将上述方案调整示意图在单位网站进行了公示。2013年8月12日，张家口市规划局向张家口市政府提出张规字〔2013〕48号《关于华新园三期调整容积率的请示》，内容为：“……华新园三期地块规划方案容积率可以由2.0调整为2.7，并需按程序办理相关手续,请批示”。2013年8月23日，张家口市政府对上述张家口市规划局的《请示》作出编号为A763号的《请示报告批示笺》，内容为：“……请市规划局进一步补充相关资料，拟同意市规划局提出的意见”。2013年9月10日，张家口市规划局向市国土资源局抄告《关于变更华新园三期地块容积率的函》，内容为：“根据市政府政字[2013]A763号《关于变更华新园三期地块容积率的批复》，华新园三期地块容积率从2.0变更为2.7……”。另查明，张家口市政府对市规划局张规字[2013]48号《关于华新园三期调整容积率的请示》作出A763号《请示报告批示笺》后，未再作出相应的批复，张家口市规划局依据该批办笺向市国土资源局抄告《关于变更华新园三期地块容积率的函》。 原审认为，张家口市政府对张家口市规划局张规字[2013]48号《关于华新园三期调整容积率的请示》作出A763号《请示报告批示笺》后，未再作出相应的批复，张家口市规划局依据该批办笺向市国土资源局抄告了《关于变更华新园三期地块容积率的函》，故，A763号《请示报告批示笺》的法律效力已经外化，属于可诉行政行为。根据《建设用地容积率管理办法》第九条第（四）项的规定，张家口市政府对建设用地容积率的调整具有批准职权。《建设用地容积率管理办法》第七条规定：国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的。该案中，因涉案地块所在的华新园小区在容积率调整之前所规划的绿地面积及停车位较少，配套的公共服务设施不能够满足小区内业主的生活需要，故对涉案地块调整容积率符合上述规定的情形，张家口市政府作出的批准同意调整容积率的行政行为认定事实清楚。《建设用地容积率管理办法》第九条规定：国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：（一）建设单位或个人向城市、县城乡规划主管部门提出书面申请报告,说明调整的理由并附拟调整方案…..；(二)城乡规划主管部门应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见……;(三)城乡规划主管部门应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见……;(四)城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议……;(五)经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批……。该案中，建设单位河北金华升阳房地产开发集团有限公司向市规划局提出书面调整容积率申请并附调整方案；张家口市规划局就涉案地块容积率调整的必要性组织了专题论证，并将规划方案调整前后示意图通过在施工现场及单位网站进行公示的方式征求了利害关系人的意见；张家口市规划局提出调整容积率的意见并报张家口市政府批准；张家口市政府批准拟同意调整容积率后，张家口市规划局将变更后的容积率向市国土局进行了告知。故张家口市政府作出的批准调整容积率的行政行为，符合上述规定，程序合法。张玉成主张确认张家口市政府批准调整容积率的行政行为违法，事实根据和法律依据不足，该院依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张玉成的诉讼请求。 上诉人张玉成不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审判决断章取义、本末倒置，违反法律规定，适用法律错误。二、一审判决混淆城乡建设设施建设与小区设施建设的概念。涉案小区增加车库及提高容积率所增加的房子等产权归开发商所有，不属于城乡公共设施，且涉案小区地块及周边没有进行城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设，更没有导致涉案小区地块面积大小及相关建设条件发生变化，不符合《建设用地容积率管理办法》的相关规定，市政府批复超越法律权限。三、一审认定的程序违反法律规定。综上，请求撤销原审判决，判令张家口市政府批准提高涉案小区地块控规容积率违反《建设用地容积率管理办法》、《张家口市中心城区规划管理技术规定》行政行为违法，判令确认张家口市政府批准提高容积率的行政行为违法，本案诉讼费用由张家口市政府承担。 被上诉人张家口市政府没有提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《建设用地容积率管理办法》第九条第（四）项的规定，张家口市政府对建设用地容积率的调整具有法定的批准职权。《建设用地容积率管理办法》第七条规定：国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人一般不得擅自更改确定的容积率，因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的，可进行调整。第九条规定：国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：（一）建设单位或个人向城市、县城乡规划主管部门提出书面申请报告,说明调整的理由并附拟调整方案…..；(二)城乡规划主管部门应就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见……;(三)城乡规划主管部门应当通过本地主要媒体和现场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见……;(四)城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议……;(五)经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批……。本案中，建设单位河北金华升阳房地产开发集团有限公司为“加大小区内的绿化面积，降低了建筑密度，增加了居民休闲活动场所，实现了地下车库停车”，向张家口市规划局提出书面调整容积率申请并附调整方案；张家口市规划局就涉案地块容积率调整的必要性组织了专题论证，并将规划方案调整前后示意图以在施工现场及单位网站进行公示的方式征求利害关系人的意见；张家口市规划局提出调整容积率的意见并报张家口市政府批准；张家口市政府批准拟同意调整容积率后，张家口市规划局将变更后的容积率向市国土局进行了告知。因此张家口市政府作出的批准调整容积率的行政行为，符合上述法律规定，程序合法。一审法院判决驳回张玉成的诉讼请求，事实清楚、适用法律正确。张玉成的上诉理由不成立，本院依法 不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张玉成承担。 本判决为终审判决。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二〇年六月十二日 书记员 张 秀