福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终353号 上诉人（原审原告）陈海，男，汉族，1962年12月2日出生，住福建省长乐市。 委托代理人林秋萍，上海锦天城（福州）律师事务所律师。 委托代理人陈怡佳，上海锦天城（福州）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）罗源县人民政府，住所地福建省罗源县凤山镇北大路15号。 法定代表人孙利，县长。 委托代理人林霞，罗源县人民政府工作人员。 委托代理人王晓昉，国浩律师（福州）事务所律师。 上诉人陈海诉罗源县人民政府行政强制一案。不服莆田市中级人民法院（2019）闽03行初545号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明：2018年3月30日、4月1日，原告陈海分别与罗源县起步镇蒋店村、兰田村部分村民签订《农村土地承包经营权流转合同书》，流转45亩多基本农田，用于养殖牛蛙。2018年4月18日，原告陈海与案外人郑惠官二人共同投资成立福建罗源航源水产品养殖有限责任公司（以下简称罗源航源养殖公司）。2019年6月18日，二人协议注销公司登记，并约定养殖场全部债权债务与公司和郑惠官无关，公司本次注销及债权债务由陈海负责。2018年8月9日，罗源县人民政府作出罗政办［2018］23号《关于开展牛蛙养殖专项整治的通告》，通告要求限于2018年10月30日前牛蛙养殖场一律关闭拆除。2018年11月20日，罗源县人民政府成立罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作领导小组，由副县长蒋金狮为领导小组组长，各相关职能部门领导为成员。2018年11月3日，相关单位对原告的牛蛙养殖场进行现状调查。2019年1月3日，罗源县人民政府向各乡镇人民政府和县直有关单位发出《关于印发罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作过渡消纳分阶段推进实施方案的通知》，要求逾期未签订退养承诺书的养殖场由属地乡镇政府负责制定强制拆除方案并组织强制拆除，确保2019年6月30日前全面完成牛蛙养殖污染专项整治工作，并对牛蛙养殖场分类与退养承诺完成时限作出明确规定。2019年5月28日，起步镇蒋店村委会和兰田村委会向起步镇人民政府报告罗源航源养殖公司养殖情况称：“经入场核实，罗源航源养殖公司在牛蛙养殖全面清退后，又新引进牛蛙苗30池”。罗源航源养殖公司养殖场没有向罗源县海洋与渔业局申请办理水域滩涂养殖证，也未在建设项目环境影响等级备案系统进行项目登记。2019年6月10日，起步镇人民政府向全镇牛蛙养殖场发出《关于拆除牛蛙养殖场的通知》，该通知要求“于2019年6月13日前自行拆除所属牛蛙养殖场，逾期未拆除的，我镇将予以强制拆除”。2019年6月18日，起步镇蒋店村委会和兰田村委会向起步镇人民政府报告称“罗源航源养殖公司在镇村干部多次入场宣传动员清退后，仍无动于衷，发现该养殖场规模已扩大至100多池，且工人每天投放饵料，并无转移或清退意向”。2019年6月24日，起步镇人民政府向罗源县公证处发出《关于申请对福建罗源航源水产品养殖有限责任公司牛蛙养殖场拆除工作进行见证的函》，恳请公证处派员协助镇政府对罗源航源养殖公司牛蛙养殖场强制清退关闭进行财物清点登记现场公证。同日，罗源县公证处复函称将于2019年6月26日拟派遣公证人员前往起步镇兰田村、蒋店村见证牛蛙养殖场强制清退关闭工作。2019年6月26日，在公证处人员的见证下，罗源县起步镇人民政府组织相关人员，对原告的牛蛙养殖场进行强制清退关闭。在强制清退关闭过程中，对养殖场内的养殖池总数量、总面积、现场取样平均规格、养殖物估算总数量等进行详细记载，形成现场估量情况汇总表。 原审认为，原告陈海与案外人郑惠官二人于2018年4月18日共同投资成立福建罗源航源水产品养殖有限责任公司。2019年6月18日，二人协议注销公司登记，并约定养殖场全部债权债务与公司无关，与郑惠官无关，公司本次注销及债权债务由陈海负责。庭后向郑惠官调查核实,该事实得到郑惠官的认可,故陈海作为本案原告主体适格。被告罗源县人民政府虽然发出牛蛙养殖专项整治通告并成立罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作领导小组，但在罗源县人民政府出台的《罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作过渡消纳分阶段推进实施方案》中，明确要求逾期未签订退养承诺书的养殖场由属地乡镇政府负责制定强制拆除方案并组织强制拆除，明确了实施强制拆除养殖场由属地乡镇人民政府组织实施。结合后续起步镇人民政府发出关于拆除牛蛙养殖场的通知“逾期未拆除的，我镇将予以强制拆除”等内容，起步镇蒋店村委会和兰田村委会向起步镇人民政府报告原告养殖场的养殖情况以及起步镇人民政府实施强制前联系罗源县公证处派员现场公证等一系列事实相互印证，可以认定强制拆除、清理关闭原告牛蛙养殖场的行为系罗源县起步镇人民政府组织实施。罗源县政府副县长蒋金狮等领导亲临现场，说明作为起步镇人民政府的上级领导，体现对牛蛙养殖污染专项整治工作的重视，履行现场督促指导，抓好落实的职责。综上，陈海作为原告主体适格。被告罗源县人民政府并未组织实施强制拆除、强制清理关闭原告牛蛙养殖场的行政强制行为，其作为被告主体不适格，原告坚持起诉罗源县人民政府，属错列被告且拒绝变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（三）项的规定，裁定驳回原告陈海的起诉。 陈海不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，改判支持其诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由是：1.原审裁定认定的部分案件事实错误，被上诉人罗源县人民政府作为强制拆除的行为主体，确系适格被告。被上诉人成立的由副县长蒋金狮为组长的罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作领导小组以及被上诉人在新闻媒介上发布的2019年6月26日副县长带队拆除养殖场的现场照片等证据足以证实被上诉人实施了强制拆除行为。2.原审在未向上诉人释明的情况下，以本案属于错列被告且拒绝变更的情形为由驳回起诉，属程序违法且适用法律错误。 罗源县人民政府辩称：1.被上诉人并未实施讼争强制拆除行为，一审认定被告主体不适格，驳回陈海的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。强制拆除案涉养殖场属于罗源县起步镇人民政府职责，强制拆除行为的前期准备工作和实施均系该镇政府作出。2.上诉人认为罗源县牛蛙养殖污染专项整治工作领导小组由罗源县人民政府成立，且该领导小组组长出现在强制拆除现场，即认定被上诉人系强制拆除的行为主体的上诉理由，不能成立。该领导小组系针对专项整治工作设立的临时机构，仅负责制定文件、协调相关工作，并不负责专项整治的具体工作。该领导小组组长在强制拆除现场仅是了解工作安排，并未参与现场拆除的指挥工作。请求：驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”由于被诉强制拆除行为是事实行为，应优先以在案证据结合全案情况确定适格被告。本案中，在案证据足以证实案涉行政强制拆除行为系由罗源县起步镇人民政府具体组织实施，被上诉人的有关领导在强拆现场可以是到现场了解情况，不足以证明由其直接组织实施强拆，被上诉人亦否认组织实施了被诉强拆行为，故上诉人起诉被上诉人强拆行为违法没有事实根据，被告主体亦不适格，其起诉不符合上述法律规定。在原告所列被告不当的情形下，原审并未履行合理的告知和释明义务，迳行裁定驳回起诉，处理方式有所不当，本院在此予以指正。本院在审理过程中，亦将本案被告主体不适格的情形作了告知和释明并征求上诉人意见是否同意变更被告为罗源县起步镇人民政府，但上诉人明确表示拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，应当裁定驳回上诉人的起诉。据此，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 珩 审判员 吴声鸣 审判员 陈生奇 二〇二〇年六月十九日 书记员 翁伟强 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。