徐州市铜山区人民法院民 事 裁 定 书（2020）苏0312民初3394号原告：王玉龙，男，1981年11月25日出生，汉族，住徐州市铜山区。委托诉讼代理人：**，江苏金华星律师事务所律师被告：王东亚，男，1971年4月20日出生，汉族，住江苏省徐州市铜山区。委托诉讼代理人：谢雷均，江苏恒毅律师事务所律师。原告王玉龙诉被告王东亚合同纠纷一案，本院于2020年5月6日立案受理后，依法由审判员朱信鑫适用简易程序公开开庭进行了审理，原告委托诉讼代理人**、被告王东亚及其委托诉讼代理人谢雷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2019年7月份开始，被告王东亚等人强行侵占旭日花园已经出售的房产，以及纠集数人举报王玉龙建设房屋违法阻止原告继续建设楼房，而且已经双方确认及经法院认定被告双方签订的《新农村建设用地赔偿标准（协议书）》无效，原告也将占用被告的土地复垦并经村委会返还给被告，但是被告仍然以强行占房、上访、信访为由逼迫与原告签订《调解承诺书》，根据《中华人民共合同土地管理法》第六十三条、2007年12月30日，国务院发布国办法71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。涉案土地进行了开发房产用于非农建设，所以双方签订的调解书因违反法律强制性规定系无效。特诉至法院，请求法院判令：1、依法确认原被告双方于2020年1月5日签订的《调解承诺书》无效；2、一切诉讼费用由被告承担。被告辩称：原告对答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回。第一、被告诉讼主体不适格，调解承诺书并非原被告双方签订，原告起诉本案被告属于错列被告，且漏列其他签约主体，同时也损害了其他主体的合法权益，故本案诉讼主体不适格；第二、原告所述与事实不符，原告诉称已将占用被告土地复垦，并经村委会返还被告，与事实不符。至今在被告的土地上建设的楼房仍存在，原告并未将土地复垦交还被告。依据原被告签订的新农村建设用地赔偿标准协议书，在该协议现在未被依法认定无效的情况下，被告占用归属于自己的房屋并无不妥；第三、原告诉称调解承诺书是被告逼迫其签订更是不符事实，事实是原告占用被告土地建设房屋且未经被告同意擅自出售他人，损害了被告及其他农户的合法权益。被告及其他农户在交涉无果的情况下，采取上访、信访等合理合法的形式，符合法律规定，且得到了信访部门的回应。徐州市自然资源和规划局铜山分局在2020年1月6日作出了关于吴淑芬等人信访事项意见书，建议张集镇政府对原告违法建设楼房用地、占用农用地部分进行整改，消除违法用地状态。目前相应的拆除违建、退还土地、恢复用地等正在处理中，因原告占用与包含被告在内的四组农户土地建房赔偿安置房产生纠纷，在张集村委会主持下，经双方协商，原告与四组农户自愿达成调解承诺书，因此根本不存在原告陈述的逼迫其签订的事实。因原告自认其违法占用被告土地建设房产的行为违反了相关法律规定，因此原告占用被告土地及房产的行为应予以纠正，应对原告违法所建房屋拆除恢复原状。在原被告签订新农村建设赔偿协议书未被认定无效的前提下，原告与包含被告在内的四组农户自愿达成的调解承诺书仍然有效。综上，请求依法驳回原告诉请。原告举证：证据一、新农村建设用地赔偿标准协议书一份、铜山区人民法院（2019）苏0312民初7445号民事裁定书一份，证明经铜山区人民法院审理认定，原告与王东亚所签订的新农村建设用地赔偿标准协议书因违反法律强制性规定，应属无效合同；证据二、调解承诺书一份、照片九张，证明原告与被告王东亚在2020年1月5日签订了调解承诺书一份，该调解承诺书也是基于之前的新农村建设用地赔偿标准协议书所产生的纠纷，在被告的强行占房逼迫下，原告与被告签订，并且该调解承诺书也因违反法律强制性规定，应属无效。被告质证：对证据一、真实性无异议，但是不能证明原告的观点。在（2019）苏0312民初7445号裁定书中可以证明，原告曾经提出诉讼请求，请求确认原被告签订的新农村建设用地赔偿协议书无效。但是法院并未支持原告诉请，而是裁定驳回了原告的起诉。虽然在裁定书中有合同无效的表述，但法院并未依法作出合同无效的相应判决；对证据二、对调解承诺书真实性无异议，但是不能得出原告证明的观点。对于九张照片，从照片中反映不出与调解承诺书有直接关系，不能达到原告的证明目的。被告举证：证据一、调解承诺书一份，证明调解承诺书上农户的签字共有14位，而原告仅起诉本案被告，漏列了其他签约主体。被告认为其损害了其他农户的合法权益，故本案诉讼主体不适格。该承诺书第一页开宗明义表述为经村镇调解协商，而且在第二页盖有张集村委会的印章以及见证人村主任和组长的签字，证明该调解承诺书是在张集村委会的主持下，经双方协商，原告与四组农户自愿达成的调解承诺书，因此根本不存在原告所陈述的逼迫其签字；证据二、徐州市自然资源和规划局铜山分局2020年1月6日作出的关于吴淑芬等人信访问题的处理意见，证明该局对原告违法占用集体土地的事实进行了认定，并已向张集镇政府下达了整改意见书，建议张集镇政府对原告违法建设楼房用地、占用农用地部分进行整改，消除违法用地状态；证据三、铜山法院（2019）苏0312民初7445号民事裁定书，证明目的同原告举证的证据一质证意见。原告质证：对证据一、真实性无异议，对于被告的证明目的有异议。该调解承诺书虽然有张集镇张集村村委会及负责人的签字盖章见证，也掩盖不了该调解协议书违法法律强制规定的本质，同时该调解承诺书虽然与多位农户签订，但是被告王东亚在该调解承诺书中所表述的权利义务较为明确、相对独立，因此被告主体适格；对证据二、真实性无异议，对证明目的有异议，该证据恰恰能够证明涉案土地因违法进行非农建设，导致原被告之间所签订的调解承诺书违反法律强制性规定而无效；对证据三、真实性无异议，证明目的有异议。虽然该裁定驳回了原告诉请，但该裁定已经认定原被告签订的新农村建设用地赔偿协议书因违反国家强制性法律规定，应属无效合同，法院驳回原告诉请是因为工程违法性的认定以及若构成违法后相应的拆除违建、退还土地等问题，应当通过行政程序由政府部门处理。事实上原告也已经将占用被告的土地进行了恢复原貌，向被告进行退还，但被告拒绝接受。经审理查明，原告王玉龙曾与被告王东亚签订《新农村建设用地赔偿标准（协议书）》约定：“被告王东亚将其所有的0.75亩土地转让给原告用于新农村建设，原告赔偿被告房屋面积数115㎡房屋两套；土地交予承建方时间为2013年6月9日，上房时间为2014年8月1日”。后原告将涉案土地占用，并将与其他农户以类似协议的方式所取得的土地合并建设了“旭日花园”小区。原被告因占用土地的赔偿问题诉至本院，本院依法裁定驳回起诉。2020年1月5日，经村、镇调解原被告订立《调解承诺书》，约定补偿被告王东亚4套房屋。原告承诺该房屋产权归以上农户所有。另查明，原告王玉龙开发建设的“旭日花园”小区所占用的为张集镇张集村四组集体土地，该工程未取得建设用地、工程规划等相关手续。本院认为，人民法院在审理合同纠纷案件时应主动审查合同效力。依据《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”2007年12月30日，国务院发布国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。”根据本院（2019）苏0312民初7445号生效裁定，已经认定涉案房屋系缺乏合法手续建设的“小产权房”，本案中原被告虽自愿签订《调解承诺书》，但该承诺书中的主要条款系确认涉案房屋的权属。故因该承诺书违反国家强制性法律规定，根据《合同法》第52条第（五）项之规定“违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。”故原被告订立的协议应属无效合同。依据《合同法》第五十八条规定，合同无效的，因该合同取得的财产应当予以返还，由此造成的损失应由双方按照过错程度分担。但在本案中合同无效后的财产返还问题涉及到土地附属物的处置，根据相关法律规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认可和处理，按照城乡规划法等法律、行政法规的规定，属于国家有关行政机关的职责范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，不予受理，已经受理的，驳回起诉。本案虽系确认合同效力纠纷，但实质上涉及到“小产权房”的确权，故不应属于本院审理范围。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：驳回原告王玉龙的诉讼。案件受理费80元，退还原告王玉龙。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。审判员  朱信鑫二〇二〇年六月二十八日书记员  张雨霄