黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑02行终91号上诉人（原审原告）全先凤，女，1976年12月19日出生，汉族，农民，住黑龙江省甘南县。委托代理人于秋林(全先凤丈夫)，男，1975年2月8日出生，汉族，农民，住黑龙江省甘南县。委托代理人张成秀，黑龙江水秀成木律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘南县自然资源局，住所地黑龙江省甘南县甘南镇。法定代表人姜忠伟，该局局长。委托代理人王红梅，黑龙江普仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）甘南县人民政府，住所地黑龙江省甘南县甘南镇。法定代表人苑正红，该县县长。委托代理人张晨，该县司法局科员。委托代理人李宝雨，该县法律顾问。原审第三人甘南县兴隆乡先锋村村民委员会，住所地黑龙江省甘南县兴隆乡先锋村。法定代表人岳宝成，该村民委员会主任。上诉人全先凤与被上诉人甘南县自然资源局因土地行政处罚及行政复议一案，不服黑龙江省甘南县人民法院(2019)黑0225行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年8月28日，原告全先凤与第三人甘南县兴隆乡先锋村村民委员会（以下简称先锋村委会）签订《先锋村废弃地承包合同》，合同载明先锋村委会将废弃地即本案涉案地块（面积56451.97平方米）承包给全先凤，全先凤必须在取得合法手续后，合理改造废弃地，用于建烘干塔和仓库等经营设施，合同期限40年，土地审批手续由全先凤自己负责办理，全先凤在承包期内不得违反土地部门对废弃地的利用要求，出现违规情况，由全先凤自行负责。庭审中双方当事人均认可，原告全先凤承包的土地在地类上属于村集体所有的未利用地。2016年4月，全先凤未办理相应审批手续对涉案地块进行平整并开始种植农作物。2017年2月20日，被告甘南县国土资源局以原告全先凤未经批准非法开荒为由进行立案，调查后认定全先凤非法开荒，于2017年4月4日作出[2017]040401号责令改正违法行为通知书，责令全先凤在4个月内恢复涉案地块原状，全先凤未执行该责令改正通知书。2017年8月28日，甘南县国土资源局作出[2017]12号行政处罚决定，认定全先凤于2016年4月在兴隆乡××屯后侧，擅自开垦其他草地56451.97平方米的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对全先凤处以退还由其擅自开垦的土地56451.97平方米，交由甘南县兴隆乡先锋村村民委员会进行管理的行政处罚，全先凤认为该行政行为侵犯其合法权益，于2017年10月25日向甘南县人民政府提出行政复议申请。甘南县人民政府经审查认为，全先凤与先锋村委会签订废弃地承包合同约定，承包土地使用用途为建烘干塔和仓库等经营设施，承包人在承包期内违反合同约定，擅自种植农作物的行为违反了相关规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出甘政复决[2017]11号行政复议决定书，维持甘南县国土资源局[2017]12号行政处罚决定书。原审法院认为，本案所涉土地在地类上属村集体所有的未利用地，原告全先凤与先锋村委会签订了废弃地承包合同取得了土地使用权，因该地属未利用地，开垦未利用地必须经过科学的论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。原告全先凤未经依法批准，将案涉土地进行开垦耕种农作物是违法行为，被告甘南县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第三十九条、第七十六条之规定作出处罚，对全先凤处以退还由其擅自开垦的土地56451.97平方米，交由先锋村委会进行管理。程序正当合法、适用法律正确。原告全先凤要求撤销被告甘南县自然资源局作出的甘国土资执罚[2017]12号行政处罚决定书，不予支持。被告甘南县人民政府对甘南县自然资源局案涉行政行为依法进行了审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出甘政复决[2017]11号行政复议决定书，程序正当合法、适用法律正确。原告全先凤要求撤销甘南县人民政府作出的甘政复决[2017]11号行政复议决定书，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告全先凤的诉讼请求。全先凤上诉称，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。理由：1.2013年8月28日，全先凤通过竞标取得先锋村委会发包的80亩废弃地承包经营权。全先凤承包后对该废弃地进行了改造，使该地达到了可利用状态。全先凤考虑当时已不适应再建烘干塔，对该废弃地变为耕地进行了耕种。依照法律和国家政策规定，全先凤对废弃地进行治理后，有权对废弃地进行投入和再利用。并且符合合同中约定的合理改造废弃地的总体要求。全先凤将该地变为耕地是在承包期间内行使的合法经营权。2.甘南县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出的处罚决定属于适用法律错误。全先凤取得该土地的承包经营权是在公开、公平、公正的基础上，通过竞标取得的，不是骗取和非法占用土地。3.依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条规定，对开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产作出了批准权限规定，但对于开发农村集体所有的荒山、荒地、荒滩等四荒地没有批准权限的具体规定。全先凤承包的是四荒地，甘南县自然资源局无权处罚。甘南县自然资源局辩称，请求二审法院驳回全先凤上诉请求，维持原审判决。理由：1.根据《土地管理法》“国家实行土地用途管理制制度”、“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”的规定，全先凤无论是根据合同建烘干塔，还是在案涉地块开垦土地进行农作物的耕种，都必须到土地管理部门办理土地用途变更的审批手续。而不是将所谓的“废弃地”改造了就可以排除法律的强制性规定。况且，案涉土地根本不是废弃地，而是集体所有未利用地。全先凤认为其承包的土地属于“四荒”范畴，甘南县自然资源局无处罚权是对事实与法律的认识错误。2.全先凤只要有未经土地管理部门批准擅自改变土地用途的行为，即符合“非法占用土地”的情形。甘南县自然资源局根据《土地管理法》第七十六条规定进行处罚正确。甘南县人民政府辩称，请求驳回全先凤的上诉请求。理由：1.甘南县人民政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。甘南县人民政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定审理行政复议案件。组织召开听证会，相关法律文书均依法送达双方当事人。全先凤在承包期内违反合同约定种植农作物的行为违反了《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的相关规定。甘南县自然资源局对全先凤作出的行政处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。2.甘南县自然资源局作出行政处罚系其依法履行行政职能行为，全先凤与先锋村委会签订的合同是否有效与甘南县自然资源局对全先凤进行处罚无关。先锋村委会未答辩。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。根据甘南县自然资源局提供的证据足以证明本案案涉土地属于村集体所有的未利用地，全先凤虽然与先锋村委会签订了废弃地承包合同取得了该土地的承包经营权，但是全先凤将案涉的土地进行开垦种植农作物应到土地行政管理部门办理相关的审批手续。全先凤未经审批将案涉土地进行开垦并种植农作物，甘南县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对全先凤作出甘国土资执罚（2017）12号行政处罚决定并无不当。全先凤主张案涉土地为四荒地，甘南县自然资源局无权作出行政处罚的理由不成立。甘南县自然资源局依法履行立案、现场勘测、告知听证及陈述和申辩权利，行政处罚程序正当合法。甘南县人民政府作出的甘政复决（2017）11号行政复议决定适用法律正确，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人全先凤的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第八十六条的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人全先凤负担。本判决为终审判决。审判长  单克杰审判员  郭春丽审判员  王春华二〇二〇年六月十八日书记员  贺鹭荻