广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1487号上诉人（原审原告）：张文杰，男，汉族，1963年4月11日出生。上诉人（原审原告）：戚桂华，男，汉族，1970年7月26日出生。上诉人（原审原告）：沈大恩，男，汉族，1962年9月15日出生。上诉人（原审原告）：张金满，男，汉族，1957年7月2日出生。上诉人（原审原告）：沈荣金，男，汉族，1963年4月19日出生。上诉人（原审原告）：黄剑龙，男，汉族，1963年4月27日出生。上诉人（原审原告）：黄牛仔，男，汉族，1964年7月11日出生。上诉人（原审原告）：莫毅，男，汉族，1979年6月30日出生。上诉人（原审原告）：冯心荣，男，汉族，1961年9月21日出生。上诉人（原审原告）：莫满，女，汉族，1955年10月28日出生。上诉人（原审原告）：冯满根，男，汉族，1954年1月3日出生。上诉人（原审原告）：彭展开，男，汉族，1965年2月22日出生。诉讼代表人：张文杰，男，汉族，1963年4月11日出生。诉讼代表人：戚桂华，男，汉族，1970年7月26日出生。被上诉人(原审被告)：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邹芬芬，珠海市司法局工作人员。上诉人张文杰等12人因诉被上诉人珠海市人民政府行政复议纠纷一案，不服珠海市中级人民法院（2018）粤04行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1996年9月26日，原珠海市国土局西区国土分局与珠海市当康水产有限公司（现为珠海市九龙汇水产有限公司）签订《合作完成平沙三虎围围垦工程合同书》，约定双方合作完成三虎围垦工程，即原珠海市国土局西区国土分局负责征收平沙三虎围垦工程，交由九龙汇公司筹资完成该围垦工程。工程预定投入外围堤3200万元建设费，施工期为三年；工程款由九龙汇公司利用该围水产养殖收入作抵偿，生产养殖期为15年。1998年7月8日，原珠海市国土局西区国土分局作为甲方与九龙汇公司、海联公司作为乙方签订《合作完成平沙三虎围垦工程补充合同》，将海联公司纳入三虎围垦工程中，并明确如九龙汇公司、海联公司“采用分包或转包方式投入资金，乙方必须将分包或转包合同如实报甲方登记”。海联公司取得三虎围的生产养殖权后对外分包，将三虎围养殖权益对外分包予若干人，取得分包权的人员又将自己所持有的养殖权益再次分包予其他人，经过多次分包，三虎围养殖权形成以海联公司为发包人的多级分包养殖权益体系，张文杰等人分别从其上家（大包户）通过签订协议形式获得养殖权，为实际种养人。因建设需要，珠海市国土资源局拟收回涉案用地使用权。在与九龙汇公司、海联公司协商过程中，珠海市国土资源局发现三虎围养殖权存在以海联公司为发包人的多级分包养殖权益体系。鉴于实际种养人与上家（大包户）所签协议中普遍存在双方对政府所支付的青苗补偿款由双方分成共享的约定，珠海市国土资源局与作为实际种养人的张文杰等人于2008年分别签订《收回三虎围5、6、7号围存量用地补偿协议书》，协议书第二条约定“由于乙方（注：张文杰等人）与大包户之间关于补偿存在争议，已诉至法院，甲方（注：珠海市国土资源局）决定先行按承租户、转承租户、养殖户之间的合同进行补偿，最后甲方同意在与广州市海珠区海联经济发展公司所签订的补偿项目范围内，按法院生效的法律文书或双方最终达成的协议书直接将补偿款支付给乙方。甲方先行支付给乙方的地上青苗及附着物等项目明细表及乙方内部的分配数额见附表”。珠海市国土资源局根据协议约定，在当年向张文杰等12人分别足额支付先行支付的青苗及地上附着物补偿款。2009年，原告张文杰等12人因其与上家（大包户）之间存在青苗补偿费、赔偿经济损失、退回租金等民事争议，分别向珠海市金湾区人民法院提起民事诉讼，请求确认青苗补偿费归其所有、赔偿养殖损失和退回租金，珠海市金湾区人民法院2009年6月12日作出一审判决，分别驳回了张文杰等12人的诉讼请求。原告张文杰等12人不服提起上诉，因未在原审法院指定的缓交上诉费期限内向原审法院预交上诉费，也未在原审法院指定的缓交上诉费期限届满前向原审法院再次申请免交或缓交上诉费，故原审法院2009年11月30日依法按张文杰等12人撤回上诉处理。因珠海市人民检察院抗诉，原审法院指令珠海市金湾区人民法院再审上述各民事判决，经珠海市金湾区人民法院审判委员会讨论决定，再审维持该院2009年作出的民事判决；原告张文杰等12人不服，上诉到珠海市中级人民法院，该院作出（2014）珠中法民一终字第94-105号民事判决，驳回上诉，维持珠海市金湾区人民法院的再审判决。2017年9月19日，戚桂华等人向珠海市国土资源局去信提出该局征收平沙三虎围养殖围过程中补偿工作程序不当，请求该局对征地补偿相关损失承担行政赔偿责任。珠海市国土资源局作出珠国土信访告[2017]6号《信访事项不予受理告知书》，告知戚桂华等人依法向上一级主管部门申请行政复议或向法院提起诉讼。原告张文杰等12人于2017年10月31日向珠海市人民政府申请行政复议，认为珠海市国土资源局2007年10月26日征收平沙三虎围5、6、7号围的过程中滥权失职，行政不作为，请求依法偿还其剩余部分青苗费3607057.40元，赔偿因行政失职造成其2008年养殖损失2362022元，清还历次庭审费用226939.55元，退还其2007年3月14日之后养殖围租金303444.37元。原告张文杰等12人确认上述青苗费、养殖损失以及租金总额是各原告在上述民事诉讼案件中相应请求数额相加计算得来。珠海市人民政府当日受理张文杰等12人行政复议申请，后依法向市国土资源局发出行政复议答复书，珠海市国土资源局在10日内提交了行政复议答复书及证据、依据。由于情况复杂，珠海市人民政府案件延长审理期限30日。珠海市人民政府审理后认为，珠海市国土资源局向张文杰等12人作出青苗和附着物补偿时间为2008年，该行为已经超过申请行政复议的60日期限，故于2018年1月23日作出珠府行复[2017]519号《驳回行政复议申请决定书》，驳回张文杰等12人的行政复议申请。上述复议决定书于2018年2月1日和1月30日分别邮寄送达张文杰等12人和珠海市国土资源局。张文杰等12人不服，于2018年2月12日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销珠府行复〔2017〕519号《驳回行政复议申请决定书》；2.判定其提出的行政复议申请合法有效。原审法院认为，原告张文杰等12人的行政复议申请应予驳回。张文杰等12人的行政复议申请缺乏事实根据。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第二款规定：“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”各原告因与他人签订的协议或合同中对青苗补偿费另有约定并产生争议，提起民事诉讼，生效民事判决已认定该约定合法有效，各原告提起行政复议，请求将其在民事案件中未得到支持的青苗补偿费，由珠海市国土资源局支付，缺乏事实根据。对各原告主张的养殖损失问题，生效判决也已认定因果关系，各原告申请行政复议，请求珠海市国土资源局支付亦缺乏事实根据。2007年3月14日之后养殖围租金并非珠海市国土资源局收取，要求珠海市国土资源局退回同样无事实根据。换言之，原告张文杰等12人提起行政复议及本次行政诉讼，本质上是对生效民事案件已决事项的再度争执。作为行政救济的一种，行政复议受理时的审查，如同行政诉讼的立案审查，二者均应关注启动方是否基于基本事实提出诉请，如果经初步审查即发现诉请缺乏基本事实，就可决定不予受理；决定受理后，可以驳回行政复议申请。这是启动行政复议或行政诉讼必要性的审查，旨在节约公权资源。各原告在无基本事实的情况下，提出行政复议申请，行政复议机关可以不予受理或驳回行政复议申请。因此，珠海市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回张文杰等12人的行政复议申请，结果正确。同时必须指出的是，各原告申请珠海市国土资源局支付剩余的青苗补偿费、养殖损失和租金，被诉行政行为不是各原告已经与珠海市国土资源局签订的补偿协议，而是不履行补偿法定职责行为，珠海市人民政府将原补偿协议确定为被申请的行政行为不当，予以纠正。经查，珠海市人民政府依法受理及审理行政复议案件，作出行政复议决定后及时送达各方，行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张文杰等12人的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告张文杰等12人负担。上诉人张文杰等12人不服，向本院提起上诉称：一、珠海市人民政府认为上诉人超过法定60日的行政复议申请期限缺乏事实和法律依据，其作出驳回上诉人的行政复议申请错误。二、珠海市国土资源局在征收平沙三虎围5、6、7号围的过程中补偿工作滥权失职，行政不作为，故上诉人向珠海市人民政府申请复议，请求珠海市国土资源局偿还上诉人的青苗费，赔偿养殖损失等符合法律规定。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，上诉请求撤销原审判决和被诉行政复议决定，判令珠海市国土资源局承担行政赔偿责任。被上诉人珠海市人民政府答辩称：被上诉人驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审判决驳回上诉，维持原判。经审查，本院根据法院生效民事判决书认定以下事实：2009年，原告张文杰、戚桂华等12人因其与上家（大包户）之间存在青苗补偿费、赔偿经济损失、退回租金等民事争议，分别向珠海市金湾区人民法院提起民事诉讼，请求确认青苗补偿费归其所有、赔偿养殖损失和退回租金，2009年珠海市金湾区人民法院对戚桂华的民事争议作出一审判决：一、何观叶于判决生效之日起七日内向戚桂华退回2007年10月27日至2007年12月31日的租金人民币10409元；二、驳回戚桂华其他诉讼请求。对其他上诉人的民事争议，珠海市金湾区人民法院分别判决驳回其诉讼请求。原审判决认定“珠海市金湾区人民法院2009年6月12日作出一审判决，分别驳回了张文杰等12人的诉讼请求”的事实部分表述有误，本院予以纠正。本院对原审法院经审理查明的其他事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，因建设需要，珠海市国土资源局拟收回涉案用地使用权。在与案外人九龙汇公司、海联公司协商过程中，珠海市国土资源局发现三虎围养殖权存在以海联公司为发包人的多级分包养殖权益体系。鉴于实际种养人与上家（大包户）所签协议中普遍存在双方对政府所支付的青苗补偿款由双方分成共享的约定，珠海市国土资源局与作为实际种养人的张文杰等人于2008年分别签订《收回三虎围5、6、7号围存量用地补偿协议书》，协议书第二条约定“由于乙方（注：张文杰等人）与大包户之间关于补偿存在争议，已诉至法院，甲方（注：珠海市国土资源局）决定先行按承租户、转承租户、养殖户之间的合同进行补偿，最后甲方同意在与广州市海珠区海联经济发展公司所签订的补偿项目范围内，按法院生效的法律文书或双方最终达成的协议书直接将补偿款支付给乙方。甲方先行支付给乙方的地上青苗及附着物等项目明细表及乙方内部的分配数额见附表”。珠海市国土资源局根据协议约定，在同年向张文杰等12人分别足额支付先行支付的青苗及地上附着物补偿款。2009年，张文杰等12人因与上家（大包户）之间存在青苗补偿费、赔偿经济损失、退回租金等民事争议，分别向珠海市金湾区人民法院提起民事诉讼，请求确认青苗补偿费归其所有、赔偿养殖损失和退回租金，珠海市中级人民法院对上述民事争议于2014年已作出生效的民事判决。现上诉人张文杰等12人以珠海市国土资源局征收补偿行为违法为由，向珠海市人民政府申请行政复议，请求珠海市国土资源局依法偿还其剩余部分青苗费3607057.40元，赔偿因行政失职造成其2008年养殖损失2362022元，清还历次庭审费用226939.55元，退还其2007年3月14日之后养殖围租金303444.37元。原审法院经审查认定，各上诉人提起行政复议，请求将其在民事案件中未得到支持的青苗补偿费，由珠海市国土资源局支付，缺乏事实根据。对各上诉人主张的养殖损失问题，生效民事判决也已认定因果关系，各上诉人申请行政复议，请求珠海市国土资源局支付亦缺乏事实根据。2007年3月14日之后养殖围租金并非珠海市国土资源局收取，要求珠海市国土资源局退回同样无事实根据。换言之，上诉人张文杰等12人提起本案行政复议，本质上是对生效民事案件已决事项的再度争执，其申请行政复议缺乏事实根据。另外，珠海市国土资源局于2008年分别与上诉人张文杰等人签订《收回三虎围5、6、7号围存量用地补偿协议书》并支付了相应的青苗与附着物补偿款，即珠海市国土局对上诉人的补偿行为已于2008年作出，上诉人从签订上述补偿协议之日起就已经知道珠海市国土资源局作出行政补偿行为，其于2017年10月31日才提起本案行政复议申请，已经超过法定60日的行政复议期限。珠海市人民政府以上诉人张文杰等12人超过行政复议申请期限为由，作出被诉行政复议决定，驳回其行政复议申请，亦无不当。原审法院经审理判决驳回上诉人关于撤销被诉行政复议决定的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人张文杰等12人上诉主张，珠海市人民政府作出被诉行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，缺乏依据，原审法院判决予以维持错误等，上诉请求撤销原审判决和被诉行政复议决定，判令珠海市国土资源局承担行政赔偿责任，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张文杰等12人负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年六月××日书记员  赖心仪