福建省莆田市涵江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0303行初7号 原告：福建丰木建材商贸有限公司，住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇坝津村旧埕22号。 法定代表人：陈建霖，总经理。 委托诉讼代理人：陈金敢、王贞贞，福建律海律师事务所执业律师。 被告：莆田市秀屿生态环境局，住所地福建省莆田市秀屿区笏石镇兴秀路1333号秀屿区政府内。 负责人：陈德兴，局长。 委托诉讼代理人：林玉桂、陈海珊，福建众益律师事务所执业律师。 被告：莆田市生态环境局，住所地福建省莆田市城厢区荔城大道市政府一号楼一层。 负责人：朱正扬，局长。 委托诉讼代理人：施高攀，福建理策律师事务所执业律师。 原告福建丰木建材商贸有限公司（以下简称丰木公司）不服被告莆田市秀屿生态环境局、莆田市生态环境局行政处罚及行政复议纠纷一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告丰木公司的委托诉讼代理人陈金敢、被告莆田市秀屿生态环境局的副局长陈晓旭及委托诉讼代理人陈海珊、被告莆田市生态环境局的工作人员林秀云及委托诉讼代理人施高攀均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告莆田市秀屿生态环境局于2019年9月9日作出闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》，认定丰木公司水泥混凝土搅拌站、水泥构件场项目未办理环评审批及竣工环保验收手续便擅自投入生产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条和《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，对丰木公司处以罚款23.6万元。丰木公司对该行政处罚不服，于2019年10月18日向莆田市生态环境局申请行政复议，莆田市生态环境局于2019年12月17日作出莆环行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，维持上述137号处罚决定书。 原告丰木公司诉称，第一，本案水泥混凝土搅拌站、水泥构件场系案外人莆田市秀屿区笏石国石水泥预制厂的，丰木公司仅仅是作为国石水泥预制厂的客户向其购买水泥构件，并非生产者，故被告莆田市秀屿生态环境局将丰木公司认定为本案的行政相对人是错误的。第二，被告莆田市秀屿生态环境局作出处罚决定后，没有依法履行告知义务，特别是对金额较大的处罚，没有告知丰木公司有申请听证的权利，剥夺了丰木公司的法定权利，违反了法定程序。第三，丰木公司没有实施违法行为，被告莆田市秀屿生态环境局对作出处罚适用法律错误。综上所述，请求依法判决：1.依法撤销被告莆田市秀屿生态环境局作出的闽莆环罚〔2019〕137号行政处罚决定；2.撤销被告莆田市生态环境局作出的莆环行复〔2019〕15号《行政复议决定书》。 原告向本院提交了以下证据：1.原告的营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证，欲证明原告系贸易型企业，并非生产型企业，并非本案的行政相对人。2.闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》，欲证明被告莆田市秀屿生态环境局作出的行政处罚是错误的。3.莆环行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，欲证明被告莆田市秀屿生态环境局作出行政处罚后，被告莆田市生态环境局维持了该行政处罚决定。4.水泥混凝土构件合同及结算单各一份，欲证明丰木公司向案外人莆田市秀屿区笏石国石水泥预制厂购买水泥构件，并非生产者，不应是行政处罚的相对人。5.EMS快递面单，证明丰木公司于2019年12月28日收到行政复议决定书的事实。 被告莆田市秀屿生态环境局辩称，（一）2019年8月7日，莆田市秀屿生态环境局的执法人员在现场检查时发现丰木公司正在从事水泥混凝土、水泥构件生产，但未能提供项目环评审批材料。经询问发现，丰木公司未办理生产项目的环评审批手续及竣工环保验收手续便擅自投入生产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条和《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，故莆田市秀屿生态环境局依法对丰木公司违反环评及“三同时”制度的行为进行立案调查。后经集体会议讨论研究，莆田市秀屿生态环境局于2019年8月30日作出并送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知丰木公司拟对其作出的行政处罚及其依法享有的权利。因丰木公司未提出听证申请，莆田市秀屿生态环境局于2019年9月9日依法作出并送达闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚幅度适当，程序合法，应当予以维持。（二）根据2019年8月7日莆田市秀屿生态环境局在现场对丰木公司的法定代表人陈建霖制作的询问笔录可知，本案查处的水泥混凝土搅拌站、水泥构件场系丰木公司于2019年5月建成，6月底投入生产。丰木公司在行政处罚及行政复议期间提供的合作合同、出货记录、付款记录等材料仅能证明丰木公司与案外人莆田市秀屿区笏石国石水泥预制厂可能存在合作关系，不能证明丰木公司不是本案涉案搅拌站、水泥预制厂的经营者，其于2019年6月投产至今仍未办理环评审批手续及竣工环保验收手续便擅自投入生产，故丰木公司是本案行政处罚适格的行政相对人，莆田市秀屿生态环境局处罚的对象正确。综上所述，应当依法驳回丰木公司的诉讼请求。 被告莆田市秀屿生态环境局向本院提交了以下证据、依据：1.莆田市秀屿生态环境局行政处罚立案审批表；2.莆田市秀屿生态环境局现场检查（勘查）笔录、现场勘查照片、莆田市秀屿生态环境局询问笔录、营业执照、法定代表人陈建霖身份证复印件、案件调查终结报告、行政处罚意见审批表、案件集体讨论笔录、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证、当事人陈述申辩书、莆田市秀屿生态环境局闽莆环罚〔2019〕137号行政处罚决定书及送达回证、执法证复印件各一份；证据1-2欲证明莆田市秀屿生态环境局作出的闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。3.法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》。 被告莆田市生态环境局辩称，丰木公司不服被告莆田市秀屿生态环境局作出的行政处罚，向莆田市生态环境局申请行政复议。莆田市生态环境局依法受理后，要求莆田市秀屿生态环境局在法定期限内提交答复书及证据材料，后莆田市生态环境局经审查认为丰木公司的环境违法行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚程序合法，幅度适当，故予以维持，并无不当。原告丰木公司的诉讼请求没有事实依据和法律依据，不能成立，应予以驳回。 被告莆田市生态环境局向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议申请书、行政复议案件立案审批表、行政复议答复通知书及送达回证、莆田市秀屿生态环境局行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证、邮寄凭证，欲证明莆田市生态环境局收到丰木公司的复议申请后，依照法定程序予以受理审查；经审查，认为莆田市秀屿生态环境局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用依据准确，程序合法，决定予以维持。2.会审笔录，欲证明莆田市生态环境局依法审查并集体讨论后作出复议决定。 经庭审质证，原告、被告质证意见如下： 原告对被告莆田市秀屿生态环境局提供的证据1、证据2的真实性无异议，但对合法性均有异议，认为丰木公司在收到行政处罚告知书时已经申辩其并非本案适格的行政相对人，但莆田市秀屿生态环境局没有对此进行调查，属认定事实不清；对法律依据有异议，认为莆田市秀屿生态环境局在作出行政处罚时没有明确告知丰木公司违反了哪一项规定，存在适用法律错误。 原告对被告莆田市生态环境局提供的证据1、证据2的真实性、关联新无异议，但认为莆田市生态环境局在行政复议过程中没有通知案外人到庭接受调查，存在认定事实不清且适用法律错误。 被告莆田市秀屿生态环境局对原告提供的证据3、证据5无异议；对证据1的真实性无异议，对证明内容有异议，认为丰木公司的营业执照中已经明确了其经营范围，无法证明丰木公司系贸易型企业；对证据2的真实性无异议，对证明内容有异议，认为莆田市秀屿生态环境局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，并无不当；对证据4的三性均有异议，认为该证据不但与本案没有关联性，且由丰木公司单方制作，真实性无法确认，与原告的法定代表人现场制作的笔录中自认的事实不一致。对莆田市生态环境局提供的证据无异议。 被告莆田市生态环境局对原告提供的证据的质证意见与被告莆田市秀屿生态环境局一致，对被告莆田市秀屿生态环境局提供的证据无异议。 经庭审质证，对双方无争议的证据本院予以认定，对有异议的证据本院将依据全案予以综合分析认定。 经审理查明，福建丰木建材商贸有限公司成立于2014年11月21日，其住所地登记为福建省莆田市秀屿区旧埕22号，经营范围为水泥制品建筑材料批发、零售及水泥制品加工。2019年8月7日，莆田市秀屿生态环境局的执法人员对丰木公司进行现场检查，发现丰木公司的水泥混凝土搅拌站、水泥构件场项目未办理环评审批及竣工环保验收手续即擅自投入生产。莆田市秀屿生态环境局随即予以立案调查。2019年8月30日，莆田市秀屿生态环境局向丰木公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其将作出的处罚决定及其享有陈述、申辩、要求听证的权利。2019年9月1日，丰木公司向莆田市秀屿生态环境局提交申辩书，认为处罚对象错误，但并未申请听证。后莆田市秀屿生态环境局于2019年9月9日作出闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》，并于次日送达丰木公司。丰木公司不服，于2019年10月18日向莆田市生态环境局申请行政复议，莆田市生态环境局受理后于2019年12月17日作出莆环行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，维持了上述行政处罚决定。现丰木公司不服，遂于2020年1月13日诉至本院。 本院认为，职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不得作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。2019年3月30日，中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室印发的《关于〈莆田市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（莆委办发〔2019〕17号）第六条明确规定被告莆田市秀屿生态环境局是被告莆田市生态环境局的派出机构，且已经完成机构改革并履行法定职责。被告莆田市秀屿生态环境局作出闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》的法律依据是《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定的“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未按照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；……”及《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。上述两则法条只授权给县级以上环境保护行政主管部门，没有对派出机构进行授权。作为莆田市生态环境局的派出机构，莆田市秀屿生态环境局在没有法律法规授权的情况下，是没有独立的法律地位，其法律责任应由其设立的机关莆田市生态环境局承担。2019年3月30日，莆田市生态环境局完成了机构改革，职责职能已调整到位。因此，自2019年3月30日起被告莆田市秀屿生态环境局在没有法律法规授权的情况下作出闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》，属超越职权行为，依法应予撤销。被告莆田市生态环境局作为行政复议机关，明知被告莆田市秀屿生态环境局属其派出机构，无权作出行政处罚决定，却作出维持被告莆田市秀屿生态环境局闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》的莆环行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，也属认定事实和适用法律错误，也应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，判决如下： 一、撤销被告莆田市秀屿生态环境局作出的闽莆环罚〔2019〕137号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告莆田市生态环境局作出的莆环行复〔2019〕15号《行政复议决定书》。 本案受理费50元，由被告莆田市秀屿生态环境局、莆田市生态环境局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  林艳红 人民陪审员  曾金木 人民陪审员  李 贞 二〇二〇年六月二十二日 法官 助理  吴辰昀 书 记 员  翁林燕 附：本案适用相关的法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。