重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0243行初58号 原告：王元武，男，1973年3月17日出生，苗族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 委托诉讼代理人：杨文治，重庆川东南律师事务所律师。 被告：彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道文庙社区2号，组织机构代码69926848-0。 法定代表人：张国甫，该局局长。 出庭负责人：王天云，该局副局长。 委托诉讼代理人：罗琪，该局政策法规科科长。 第三人：彭水苗族土家族自治县劳动能力鉴定委员会，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。 负责人：巩义胜，该委员会主任。 委托诉讼代理人：傳恩周，该委员会办公室工作人员。 原告王元武诉被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称彭水县人社局）、第三人彭水苗族土家族自治县劳动能力鉴定委员会（以下简称彭水县劳鉴委）履行法定职责一案，本院于2020年4月22日受理后，依法向被告彭水县人社局、第三人彭水县劳鉴委送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务须知、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭于2020年6月9日公开开庭审理了本案，原告王元武及其委托诉讼代理人杨文治、被告彭水县人社局副局长王天云及委托诉讼代理人罗琪、第三人彭水县劳鉴委的委托诉讼代理人傳恩周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月3日，被告彭水县人社局对原告王元武要求被告对第三人彭水县劳鉴委拒绝受理原告的劳动能力复查鉴定的问题进行监督，并责令第三人受理原告提出的劳动能力复查鉴定申请的《再次请求履行监督管理职责申请书》，作出原告所请求的事项不属于被告责令整改范围，不予支持其诉求的彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》。原告对此不服，提起本案诉讼。 原告王元武诉称，2005年4月，原告与重庆市两江能源开发有限公司郁江煤矿（以下简称郁江煤矿）签订劳动合同，约定原告在该矿从事采掘等工作，其后原告就一直在该矿工作。2016年6月29日，被告彭水县人社局作出彭水人社伤险认决字〔2016〕156号《认定工伤决定书》，认定原告王元武所患职业病（尘肺壹期）为工伤。2016年9月20日，第三人彭水县劳鉴委鉴定原告的伤残等级为七级。2017年8月14日，重庆市疾病预防控制中心对原告作出“职业性煤工尘肺贰期”的复查诊断结论。2018年6月1日，彭水县劳鉴委对原告提出的工伤职工劳动能力（复查）鉴定申请作出不予接受的决定。2019年11月14日，原告向被告投诉，请求被告责令、督促第三人对原告作出劳动能力（复查）鉴定结论。被告于2020年1月13日回复原告，根据渝人社发（2019）4号文件规定工伤职工申请劳动能力鉴定不需要提供劳动关系为由，建议原告向第三人重新提出劳动能力（复查）鉴定申请。依照该回复，原告于2020年2月28日向第三人重新提出劳动能力（复查）鉴定申请，但第三人仍然作出不予接受的决定。原告不服再次向被告请求履行监督管理职责，有效责令第三人受理原告提出的劳动能力复查鉴定申请。但被告却答复原告，认为原告所请求事项不属于人力资源社会保障行政部门责令整改的范围，对原告的请求不予支持。原告不服，遂提起本案诉讼，请求人民法院依法判令：1.撤销被告彭水县人社局作出的彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》；2.被告履行监督管理职责，责令第三人受理原告的劳动能力（复查）鉴定申请；3.本案诉讼费由被告承担。 庭审中，原告为支持该诉讼请求，提交了以下证据： 1.居民身份证：拟证明原告的身份信息。 2.彭水人社函〔2019〕247号《关于王元武相关诉求的答复函》：拟证明原告第一次向第三人提出劳动能力复查鉴定申请时间是2018年4月16日，被告2019年8月6日作出的彭水人社函〔2019〕247号答复函违法。 3.彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》：拟证明被告作出的彭水人社函〔2020〕134号答复函违法。 4.劳动能力鉴定（确认）申请不予接受通知书：拟证明第三人以渝人社发〔2012〕185号文件第二十条第六项之规定作出的不予接受通知违法。 5.彭水人社伤险认决字〔2016〕156号《认定工伤决定书》：拟证明原告所患职业性煤工尘肺壹期被认定为工伤的事实。 6.彭水劳鉴（初）字〔2016〕141号《劳动能力鉴定（确认）结论通知书》：拟证明原告所患职业性煤工尘肺壹期被鉴定为七级伤残。 7.渝疾控职诊字201703605号《职业病诊断证明书》：拟证明原告经复查诊断为职业性煤工尘肺贰期。 8.解除劳动合同证明书：拟证明用人单位2016年已强迫与原告解除劳动合同，原告无法向第三人提供现存在劳动关系的劳动合同。 9.重庆日报2016年5月20日第18版两江公司公告：拟证明用人单位强迫与原告解除劳动合同的事实。 10.彭水县XX镇XX社区居委会证明：拟证明原告所患职业性煤工尘肺贰期系在重庆市两江能源开发有限公司工作所致。 11.（2018）渝0243民初3854号民事判决书：拟证明该民事判决也指出原告应向第三人申请劳动能力复查鉴定。 12.（2019）渝04行初65号行政裁定书：拟证明重庆市第四中级人民法院以第三人的鉴定行为不属于行政复议范围为由对原告的诉求未予支持。 被告彭水县人社局辩称，根据《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（人力资源和社会保障部、国家卫生和计划生育委员会令第21号）第四章第二十七条之规定，结合被告调查收集的证据，原告起诉要求被告履行法定职责，责令第三人受理原告的劳动能力（复查）鉴定申请没有法律依据和事实依据。责令第三人受理原告的劳动能力（复查）鉴定申请，不属于被告责令整改范围，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告彭水县人社局在法定期限内提交了以下证据：劳动能力鉴定（确认）申请不予接受通知书、重庆市两江能源开发有限公司的证实材料、工伤补偿协议、解除劳动合同证明书、劳动能力复查鉴定申请书、彭水人社函〔2020〕10号《关于王元武相关诉求的答复函》、彭水劳鉴（初）字〔2016〕141号《劳动能力鉴定（确认）结论通知书》、彭水人社伤险认决字〔2016〕156号《认定工伤决定书》、渝疾控职诊字201703605号《职业病诊断证明书》。拟证明被告作出被诉答复函的事实依据。 被告彭水县人社局举示的规范性文件是：《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（人力资源和社会保障部、国家卫生和计划生育委员会令第21号）第四章第二十七条。 第三人彭水县劳鉴委述称：1.同意被告的答辩意见，被告作出的彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》是根据《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第四章第二十七条之规定作出，依法应予维持。2.原告王元武与重庆市两江能源开发有限公司自2016年10月20日起已不存在劳动关系的事实清楚，证据确凿。3.第三人作出的《劳动能力鉴定（确认）申请不予接受通知书》办理程序合法，适用法律政策正确。第三人2020年2月28日接到原告的复查鉴定申请后，按照《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（渝人社发〔2012〕185号文件发布）和《重庆市人力资源和社会保障局关于取消市人力社保局规范性文件设定的证明事项的通知》（渝人社局发〔2019〕4号）的规定进行及时审查，于2020年3月2日组织专人到重庆市两江能源开发有限公司核查原告与重庆市两江能源开发有限公司劳动关系存在情况，经核查在申请复查鉴定时，原告与重庆市两江能源开发有限公司已不存在劳动关系。4.《重庆市人力资源和社会保障局关于取消市人力社保局规范性文件设定的证明事项的通知》（渝人社局发〔2019〕4号）附件《重庆市人力资源和社会保障局规范性文件设定的证明事项取消目录》序号第7项明确“取消劳动能力鉴定被鉴定人申请复查应提供其与工伤责任单位的劳动关系证明，改为部门间数据共享、部门间（内）核查”，只是将考察劳动关系方式进行了改变（将申请者提供改为部门间共享或核查），并没有取消申请复查鉴定不需要劳动关系的存在。该文件的目的是全面深化“放管服”改革，扎实开展减证便民行动，是减轻群众负担的一项具体措施。原告把取消申请鉴定者提供劳动关系证明，就认为是取消劳动关系，系违背劳动保障法规和本文件精神的错误理解。 第三人彭水县劳鉴委为证明其主张，举示了以下证据： 1.劳动能力鉴定（确认）申请不予接受通知书：拟证明第三人不予接受原告复查鉴定申请的理由及法律依据。 2.重庆市两江能源开发有限公司的证实材料：拟证明原告申请复查鉴定时与原用人单位已不存在劳动关系。 3.工伤补偿协议：拟证明用人单位已经对原告所患职业病进行了补偿。 4.解除劳动合同证明书：拟证明原告于2016年10月与用人单位解除了劳动关系。 5.营业执照：拟证明郁江煤矿注册登记情况。 6.准予注销登记通知书：拟证明郁江煤矿于2016年9月经工商登记注销。 7.劳动能力复查鉴定申请书、彭水人社函〔2020〕10号《关于王元武相关诉求的答复函》、彭水劳鉴（初）字〔2016〕141号《劳动能力鉴定（确认）结论通知书》、彭水人社伤险认决字〔2016〕156号《认定工伤决定书》、渝疾控职诊字201703605号《职业病诊断证明书》：拟证明原告申请劳动能力复查鉴定时提交的证据。 8.王元武身份证复印件：拟证明原告的身份信息。 9.《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（人力资源和社会保障部、国家卫生和计划生育委员会令第21号）：拟证明国家层面规定了工伤职工劳动能力鉴定的操作办法。 10.《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（渝人社发〔2012〕185号）：拟证明进一步细化工伤职工劳动能力鉴定管理办法的政策依据。 11.《重庆市人力资源和社会保障局关于取消市人力社保局规范性文件设定的证明事项的通知》（渝人社局发〔2019〕4号）：拟证明取消复查鉴定申请者提供劳动关系证明，变为部门间数据共享、核查的政策依据。 12.《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）：拟证明解除劳动关系后申请劳动能力鉴定的相关规定。 13.重庆市人力资源和社会保障局关于贯彻执行《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》涉及职业病有关问题的通知（渝人社发〔2019〕84号）：拟证明对人社部发〔2013〕34号文中涉及职业病问题进一步细化明确、界定。 经庭审质证，原告王元武对被告举示的证据的真实性均无异议，但认为不能达到被告想要证明的目的，被告作出的答复函违反了上位法的相关规定。第三人彭水县劳鉴委对被告举示的证据均无异议。 被告彭水县人社局对原告王元武举证的证据质证认为：对证据1无异议；对证据2、3、4、5真实性无异议，对其关联性有异议，认为达不到原告想要证明的目的；对证据6真实性无异议，对其关联性和合法性有异议；对证据7真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据8真实性无异议，但认为与本案无关联；对证据9真实性、合法性、关联性均有异议，未提供原件；对证据10有异议，未提供原件，达不到原告想要证明的目的；对证据11真实性无异议，但与本案无关联；对证据12真实性无异议，但与本案无关联，达不到原告想要证明的目的。 第三人对原告王元武举证的证据质证认为：对证据1无异议；对证据2关联性有异议；对证据4真实性、合法性无异议，原告申请的劳动能力复查鉴定申请不符合相关条件故不予受理；认为证据5与本案无关联；对证据6、7真实性无异议，但与本案无关联；对证据8真实性有异议；对证据9有异议，认为不能作为证据使用；对证据10无异议，能证明已经对原告进行了赔付，与本案无关联。对其余证据不予质证。 原告王元武对第三人举证的证据质证认为：对证据1真实性无异议，但认为该不予接受通知书违反了上位法的规定；对证据2真实性无异议；认为证据3只能证明第一次患尘肺病的时候进行了补偿，不能证明第二次患病的时候进行了补偿；对证据4真实性无异议；对证据5无异议；对证据6真实性无异议，郁江煤矿注销后所有的权利义务由重庆市两江能源开发有限公司行使；对证据7、8三性均无异议；对证据9无异议；认为证据10第20条的相关规定违反了上位法的规定；对证据11三性均无异议，能证明申请劳动能力复查鉴定已经取消了劳动关系证明；认为证据12能证明解除劳动关系之后仍然可以申请工伤认定，可以申请工伤认定就应当可以申请劳动能力复查鉴定；认为证据13不应被采纳。 被告彭水县人社局对第三人举证的证据的真实性均无异议，但认为与本案无关联，因本案存在被告主体不适格。 就被告彭水县人社局举示的规范性文件，原告认为被告没有按照该规定履行职责，第三人彭水县劳鉴委没有异议。 本院对当事人举示的证据认证如下：原告、被告、第三人提交的证据均系依法收集，程序合法，对与本案查明事实相符的证据的真实性予以采信。 经审理查明，自2005年4月起，原告王元武在郁江煤矿从事采掘等工作。2016年6月3日，原告被重庆市疾病预防控制中心诊断为“职业性煤工尘肺壹期”；2016年6月29日，被告作出彭水人社伤险认决字〔2016〕156号《认定工伤决定书》，认定原告王元武所患职业病为工伤；2016年9月20日，原告被第三人作出的彭水劳鉴（初）字〔2016〕141号《劳动能力鉴定（确认）结论通知书》鉴定为“柒级伤残，无护理依赖”。2016年10月20日，原告与郁江煤矿签订《工伤补偿协议》，该协议约定的主要内容为：因郁江煤矿自2016年1月1日起政策性关闭，双方根据《工伤保险条例》《重庆市工伤保险实施办法》相关规定自愿达成一致解除劳动关系及工伤赔付协议，由郁江煤矿向原告支付柒级伤残的一次性伤残补助金、一次性伤残医疗补助金、一次性伤残就业补助金合计173178.84元。同日，原告与郁江煤矿经协商一致解除劳动合同，经济补偿金以12个月计算为56828.28元。2017年8月14日，原告经重庆市疾病预防控制中心渝疾控职诊字201703605号《职业病诊断证明书》诊断为“职业性煤工尘肺贰期”。2018年3月15日，原告王元武现居住地的彭水县XX镇XX社区居委会出具证明，证实原告在与郁江煤矿签订补偿协议后一直未在其他单位就业。原告于2018年3月22日向第三人提出对自己的“职业性煤工尘肺贰期”重新作出伤残等级鉴定。第三人于2018年6月1日作出“劳动能力鉴定（确认）申请不予接受通知书”，对原告提出的工伤职工劳动能力（复查）鉴定申请不予接受。原告接此通知后不服，于2018年7月13日以彭水县人社局为被告向本院提起行政诉讼，请求人民法院判令被告依法履行特定法定职责——启动对原告职业性煤工尘肺贰期的劳动能力等级鉴定程序。本院经审理后裁定驳回了原告的起诉。2018年8月17日，原告王元武以重庆市两江能源开发公司为被告，向本院提起劳动争议民事案件，要求本院撤销双方签订的《解除劳动关系证明书》和《工伤补偿协议》。本院以原告没有证据证明双方解除劳动合同时有逼迫和显失公平的情形，且可选择程序维护自身权利为由，于2019年2月20日判决驳回了原告的诉讼请求。第三人2018年6月1日作出“劳动能力鉴定（确认）申请不予接受通知书”后，原告王元武还曾向彭水苗族土家族自治县人民政府申请行政复议，该府作出了不予受理行政复议申请决定。原告王元武不服该不予受理决定，向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定。在该案审理过程中，原告王元武以其申请复议事项不能申请行政复议为由，向重庆市第四中级人民法院申请撤回了该案起诉，重庆市第四中级人民法院于2019年7月26日作出（2019）渝04行初65号行政裁定书，裁定准予原告王元武撤回该案起诉。 后原告王元武向被告彭水县人社局提出《请求履行监督管理职责申请书》，申请被告对第三人拒绝受理原告劳动能力复查鉴定问题进行监督，并责令第三人受理原告提出的劳动能力复查鉴定申请。被告于2020年1月13日作出彭水人社函〔2020〕10号《关于王元武相关诉求的答复函》，认为根据渝人社发〔2019〕4号文件工伤职工申请劳动能力鉴定时不需要提供劳动关系证明的规定，建议王元武重新向第三人提出书面申请。原告遂于2020年2月28日重新向第三人提出劳动能力复查鉴定申请，第三人于2020年3月4日作出编号〔2020〕002号《劳动能力鉴定（确认）申请不予接受通知书》，认为经审核不符合申请条件，决定不予接受。理由为：1、经查证，王元武于2016年10月20日与郁江煤矿已解除劳动关系，王元武与重庆市两江能源开发有限公司不存在劳动关系；2、根据《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（渝人社发〔2012〕185号）第二十条第六项之规定。原告王元武对此不服，又向被告彭水县人社局提交《再次请求履行监督管理职责申请书》，申请被告对第三人拒绝受理原告劳动能力复查鉴定的问题进行监督，并责令第三人受理原告提出的劳动能力复查鉴定申请。被告彭水县人社局于2020年4月3日作出彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》，认为原告请求的事项不属于人力资源社会保障行政部门责令整改范围，原告的诉求理由不成立，对原告的诉求不予支持。原告王元武不服该答复，遂于2020年4月22日提起本案诉讼。 另查明，重庆市荣昌区人民法院于2017年5月31日作出的（2016）渝0153行初70号行政判决书裁判理由部分载明“《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（渝人社发〔2012〕185号）第二十条第一款第六项的规定属于不合理地增加了行政相对人的义务，违反了规章的规定……不合法，在本案中不予适用。”该判决已发生法律效力。 本院认为，《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第二十七条规定，“劳动能力鉴定委员会和承担劳动能力鉴定委员会日常工作的机构及其工作人员在从事或者组织劳动能力鉴定时，有下列行为之一的，由人力资源社会保障行政部门或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未及时审核并书面告知申请人需要补正的全部材料的；（二）未在规定期限内作出劳动能力鉴定结论的；（三）未按照规定及时送达劳动能力鉴定结论的；（四）未按照规定随机抽取相关科别专家进行鉴定的；（五）擅自篡改劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论的；（六）利用职务之便非法收受当事人财物的；（七）有违反法律法规和本办法的其他行为的。”《重庆市工伤保险实施办法》（渝府发〔2012〕22号）第四十四条规定：“区县（自治县）社会保险行政部门履行下列职责：……（四）负责劳动能力鉴定的监督检查，工伤保险基金的缴纳、支付、使用情况的监督检查……”原告王元武认为第三人以劳动关系不存在为由不予受理其劳动能力复查鉴定申请，向被告提交申请，要求被告履行监督管理职责，符合前述规定，被告依法应履行相应的职责。被告作出的彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》为履行行政管理职责的行为，故原告不服该答复函依法可以提起行政诉讼。本案的争议焦点在于被告彭水县人社局是否正确履行了监督管理职责。 《工伤保险条例》第二十八条规定，“自劳动能力鉴定结论作出之日起1年后，工伤职工或者其近亲属、所在单位或者经办机构认为伤残情况发生变化的，可以申请劳动能力复查鉴定。”劳动能力鉴定是劳动能力鉴定委员会依据国家的相关标准，对工伤职工劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的一种技术性等级评定。工伤职工工伤保险待遇的核定需以劳动能力鉴定为依据，但劳动能力鉴定不能仅仅理解为从属于工伤保险待遇的核定，其作为职工劳动能力和生活自理障碍程度的评定，还应当具有其他功能与意义，不能以职工是否还可以享受相应的工伤保险待遇为由决定能否再行进行劳动能力鉴定。虽然《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（渝人社发〔2012〕185号）第二十条第一款第六项规定了“被鉴定人申请复查、再次鉴定（确认）的，应提供其与工伤责任单位的劳动关系证明”，但重庆市荣昌区人民法院作出的（2016）渝0153行初70号行政案件中各方当事人对《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（渝人社发〔2012〕185号）第二十条第一款第六项的规定是否合法已形成主要争议焦点且经该院审查明确作出判断，认定了《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（渝人社发〔2012〕185号）第二十条第一款第六项的规定不合法，该认定应当具有既判力，即该审查结论对后诉具有一定的拘束。尽管在该判决裁判理由部分载明“在本案中不予适用”，但该表述是基于该规范性文件的审查是在对行政行为提起诉讼时一并请求的情况下作出的审查，并不能狭隘地理解为审查结论仅具有个案效力。同时，否定审查结论对后诉的影响力，则会导致不同地方法院对同一规范性文件反复进行审查并作出裁判，导致制定机关要反复进行处理和答复，造成行政资源和司法资源的极大浪费。另外，《重庆市人力资源和社会保障局关于取消市人力社保局规范性文件设定的证明事项的通知》（渝人社局发〔2019〕4号）附件《重庆市人力资源和社会保障局规范性文件设定的证明事项取消目录》序号第7项明确“取消劳动能力鉴定被鉴定人申请复查应提供其与工伤责任单位的劳动关系证明”。故，第三人彭水县劳鉴委以原告王元武与重庆市两江能源开发有限公司之间已经不存在劳动关系为由不予接受原告王元武的劳动能力复查鉴定申请实属不当，被告彭水县人社局针对原告王元武要求其履行监督管理职责的申请，并未正确履行法定职责，其作出的彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》适用法律错误，依法应予撤销。被告彭水县人社局依法应对原告王元武的申请事项重新履行相应的监督管理职责。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下： 一、撤销被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局于2020年4月3日作出的彭水人社函〔2020〕134号《关于王元武相关诉求的答复函》； 二、限令被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局在本判决生效后三十日内对原告王元武的申请事项重新履行相应的监督管理职责。 案件受理费50元（原告王元武已预交），由被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  刘双宏 人民陪审员  毛廷太 人民陪审员  豆文国 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  冉芙蓉