四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川01行终337号 上诉人（原审原告）张远连，女，1954年11月22日出生，汉族，住四川省泸州市××区。 被上诉人(原审被告）四川省自然资源厅。住所地：四川省成都市青羊区百卉路4号。 法定代表人孙建军，厅长。 委托代理人郑果，北京德恒（成都）律师事务所律师。 委托代理人姜璟俊，北京德恒（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国自然资源部。住所地：北京市西城区阜成门内大街64号。 法定代表人陆昊，部长。 上诉人张远连因与被上诉人四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）不履行法定职责及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议决定一案，不服四川天府新区成都片区人民法院（2019）川0192行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月29日，张远连向省自然资源厅提交《查处土地违法行为的申请书》，张远连主张对于泸州市××区××镇××村××社征收中的问题，申请“依法查处泸州市人民政府、泸州市国土资源局2013年未批先占、少批多征的违法行为，对2013年违反法定程序未批先占、少批多征的相关负责人和责任人予以惩处”，并且要求书面告知申请人调查处理结果。省自然资源厅于2018年12月7日收到该申请表后，于2018年12月12日向泸州市自然资源主管部门发出《四川省自然资源厅办公室关于核查处理群众请求查处未批先占少批多征违法行为的函》，要求其依法依规进行核查处理。2019年1月7日，原泸州市国土资源局向省自然资源厅作出《泸州市国土资源局关于群众请求查处未批先占少批多征违法行为等问题核查情况的报告》，认定结论为张远连反映的问题不属实。2019年1月17日，省自然资源厅再次向泸州市自然资源主管部门发出《关于补充回复群众反映问题的函》，要求附相关证明材料并补充回复：“案涉集体土地交地后是否一直未建设、是否仍由该组村民继续耕种、是否直到2016年第6批城市批文下发后才动工建设，以及2015年空港路项目使用土地是否在张远连户所涉及土地范围内”。原泸州市国土资源局于2019年1月21日向省自然资源厅作出《泸州市国土资源局关于补充回复群众反映问题的复函》，载明泸州市××区××镇××村12组集体土地于2013年11月1日交地后一直未建设，仍由该村民继续耕种，直到2016年10月10日取得川府土[2016]695号批文批复后才动工建设，有2016年度、2017年度土地遥感影像监测图予以证明；该集体土地空港路项目中一部分于2015年已取得批文的用土，不属于张远连户所涉及范围；另一部分属于张远连户范围的土地在川府土[2016]695号批文涉及的土地范围内，已于2017年9月出让给案外公司。省自然资源厅据此于2019年3月8日作出《四川省自然资源厅关于请求查处未批先占少批多征违法行为问题核查情况的复函》（以下简称《复函》）。2019年2月27日，张远连向自然资源部提交第一份行政复议申请书，申请“自然资源部确认省自然资源厅拒绝履行查处土地违法行为的法定职责的行政不作为违法，责令省自然资源厅履行查处土地违法行为的法定职责并限期作出答复，并对包庇下级政府拒不履行查处职责的相关责任人依法追究”。2019年4月3日，张远连对收到的省自然资源厅作出的《复函》不服，向自然资源部提交第二份行政复议申请书，提出以下申请：1.撤销省自然资源厅作出的复函；2.责令省自然资源厅纠正泸州市人民政府违法用地行为并将违法用地恢复原状；3.对滥用职权、弄虚作假涉嫌犯罪的主要负责人、相关责任人移送检察机关。自然资源部于2019年3月5日收到第一份行政复议申请，并向省自然资源厅发出自然资复议[2019]358号（答）行政复议通知书，省自然资源厅于2019年3月25日向自然资源部作出行政复议答复书。自然资源部于2019年4月8日收到张远连第二份行政复议申请，于2019年4月25日向张远连作出自然资复议[2019]675号行政复议决定书（以下简称675号《复议决定》），维持省自然资源厅作出的《复函》，驳回张远连的行政复议申请，依法告知诉权和起诉期限，并于2019年5月8日邮寄送达张远连。张远连仍不服，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条、《国土资源行政处罚办法》第五条以及《四川省土地监察条例》第十条之规定，本案的省自然资源厅对张远连反映的违法征地的举报事项具有查处的法定职责。省自然资源厅收到张远连的申请后，及时调查核实，并将结果书面告知张远连，张远连对违法用地的举报权益已得到保护，并且其对举报结果的知情权亦已保障，省自然资源厅已履行查处违法用地的法定职责。自然资源部作为省自然资源厅的上一级主管部门，对张远连以省自然资源厅为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。自然资源部作出的675号《复议决定》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违法侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以通过申诉、控告等方式向具有内部监督职责的上级行政机关反映，请求上级机关依法督促或者作出相应处理。上级机关对下级机关的内部层级监督是与行政复议、行政诉讼并行的监督和救济途径，但不同于以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度，内部层级监督侧重于维护行政机关内部的管理秩序，最终目的是确保上级政府对下级政府及其所属部门的有效管理。内部层级监督程序以及程序启动后如何做出处理决定，由上级机关根据上下级管理需要自行判断，属于政府内部管理范畴。内部层级监督行为启动后，上级行政机关基于内部监督管理职责作出的不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复，因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围。 《土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”规定的监督检查包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，该监督检查行为系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，张远连向省自然资源厅提交《查处土地违法行为的申请书》，实质是通过投诉举报的方式，要求省自然资源厅启动对泸州市人民政府、原泸州市国土资源局违法行使土地行使土地管理职权行为的内部层级监督程序。省自然资源厅启动内部层级监督程序后，对张远连投诉举报的回复以及自然资源部驳回张远连行政复议申请，均系不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复，因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系，张远连作为利害关系人申请复议或者提起诉讼，均不属于行政诉讼受案范围，故对张远连诉请撤销省自然资源厅回复及自然资源部复议决定，不予支持。此外，张远连所提第三项诉请系判令省自然资源厅对泸州市人民政府非法占用土地行为予以处罚，并通报批评，并将占用土地恢复原状。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，一般情况下，同一行政行为是指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，张远连所提第三项诉请与其前两项诉请明显不属于同一行政行为，也不属于同种类行政行为，有独立的行政法律效果，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第四十九条第（三）项规定的要求。综上，原审法院遂裁定驳回张远连的起诉。 张远连不服，向本院提起上诉，请求本院撤销原审裁定，依法指令原审法院继续审理本案。主要理由为其提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回其起诉适用法律错误。 被上诉人省自然资源厅辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。 被上诉人自然资源部二审中未提交答辩意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第六项规定：”人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复……”本案中，张远连对侵犯其农村集体土地承包经营权的违法占地行为，向省自然资源厅进行了举报。对其认为省自然资源厅未履行查处违法占地职责的行为，有权向人民法院提起诉讼。省自然资源厅作出的《复函》，是省自然资源厅对张远连举报的履行职责的核实结果，《复函》本身未对张远连设定权利义务。张远连提起本案诉讼并非以撤销《复函》为最终目的，其诉讼请求的实质是要求省自然资源厅履行对违法占地行为的查处职责。在对省自然资源厅提出了履行相关职责的请求后，省自然资源厅不履行或不正确履行相关法定职责的行为，明显对张远连的合法法权益产生实际的影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。自然资源部受理张远连的行政复议申请后，针对省自然资源厅是否履职及是否属于复议范围分别对张远连的复议申请予以驳回，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条第二款之规定“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告”，原审法院应当受理后一并审查。综上，原审法院裁定驳回张远连的起诉属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下： 一、撤销四川天府新区成都片区人民法院（2019）川0192行初83号裁定； 二、本案指令四川天府新区成都片区人民法院进行审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 曹 巍 审判员 盛 莉 审判员 王 蛟 二〇二〇年六月九日 书记员 杨沂萱