中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申2207号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：凤凰城科技集团有限公司，住所地北京市密云区西田各庄镇西田各庄村。 法定代表人：周明德，该公司董事长。 委托诉讼代理人：高警兵，北京天驰君泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李海宇，北京天驰君泰律师事务所律师。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马鞍山凤凰城置业发展有限公司，住所地安徽省马鞍山市花山区霍里街道濮塘居委会内。 法定代表人：靳继柯，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：高警兵，北京天驰君泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李贺，北京天驰君泰律师事务所实习律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省马鞍山市花山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市花山区霍里街道秀山大道166号。 法定代表人：刘卫宝，该区区长。 委托诉讼代理人：张健，安徽明博律师事务所律师。 委托诉讼代理人：徐亮，安徽明博律师事务所律师。 二审被上诉人（一审被告）：马钢（集团）控股有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区九华西路8号。 法定代表人：魏尧，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张承东，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张一洎，北京大成（南京）律师事务所实习律师。 再审申请人凤凰城科技集团有限公司（以下简称凤凰城集团）、马鞍山凤凰城置业发展有限公司（以下简称马鞍山凤凰城公司）因与被申请人安徽省马鞍山市花山区人民政府（以下简称花山区政府）、二审被上诉人马钢（集团）控股有限公司（以下简称马钢集团）合作开发房地产合同纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖民终862号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司申请再审称，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项之规定申请再审，请求：撤销安徽省马鞍山市中级人民法院（2018）皖05民初63号民事判决和安徽省高级人民法院（2019）皖民终862号民事判决，改判支持凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司的诉讼请求；一审、二审、再审诉讼费用由花山区政府承担。事实和理由：（一）凤凰城集团与花山区政府签订的《马鞍山濮塘体育休闲公园项目框架协议》（以下简称《框架协议》）并非意向性协议，而是具有可履行性的正式协议，双方享有具体的权利义务。原审法院将《框架协议》认定为意向性协议，进而得出花山区政府不负有解决建设用地的合同义务，缺乏证据证明，认定基本事实错误。（二）原审法院举证责任分配错误。凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司仅需证明《框架协议》约定花山区政府负有解决房地产开发项目200亩建设用地的义务即完成举证责任，而花山区政府不能证明其已经履行了解决建设用地的义务，应当承担举证不能的责任。对于花山区政府怠于提供土地交易机会，凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司从2015年9月30日起，多次向花山区政府致函，反映一期工程高尔夫球场项目建设投资大、不盈利，要求花山区政府配套200亩建设用地给凤凰城集团用于支持高尔夫球场建设，并请花山区政府明确答复《框架协议》是否有效等问题，但花山区政府一直推诿拖延，拒绝履行合同义务。（三）依据《框架协议》，花山区政府在一期工程中负有解决1000亩体育公园用地的合同义务，且须做好土地征迁、农用地流转等各项工作。花山区政府虽协调凤凰城集团与马钢集团签订了《马钢盆山度假村建设合作协议》（以下简称《度假村合作协议》），马钢集团将位于盆山度假村的1000亩土地租赁给凤凰城集团用于扩建高尔夫球场，但该1000亩土地不符合开发要求，2014年因土地存在耕地问题受到国土部门处罚，花山区政府未全面履行好解决土地问题属于违约，导致一期工程建设处于停滞状态，给凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司造成损失应当赔偿。马鞍山凤凰城公司虽与马钢集团达成了补充协议，约定将耕地复垦后返还马钢集团，但从未放弃追究花山区政府的违约责任。（四）花山区政府既不同意一期工程高尔夫球场复建，又不履行二期房地产项目200亩建设用地的解决义务，已构成根本违约和预期违约，凤凰城集团为履行《框架协议》已经投入6000多万，凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司请求解除合同并赔偿损失于法有据。 马钢集团提交意见称，原审法院对马钢集团与凤凰城集团、马鞍山凤凰城公司之间的事实认定清楚，适用法律正确，且有新证据证明马钢集团与凤凰城集团就案涉争议另行达成协议，马钢集团无须对凤凰城集团承担任何责任。（一）2020年1月15日，马钢集团与凤凰城集团签订了《合同终止协议》，自愿解除《度假村合作协议》，双方就已经履行和未履行的权利义务互不追究责任和损失，任何一方无须向对方支付补偿金、违约金或赔偿金。（二）马钢集团与马鞍山凤凰城公司并不存在合同关系，与凤凰城集团也不存在合作开发房地产的约定或行为。马钢集团在履行《度假村合作协议》过程中不存在任何违约行为,马钢集团持有的《国有土地使用证》明确载明租赁土地用途为园林，2014年国土部门将其中61亩土地调整为耕地，属于马钢集团无法预见、不能避免的情况，系不可抗力，马钢集团无需因此承担违约责任。依照《度假村合作协议》约定，高尔夫球场建设期及运营期内因国家政策调控而中止，由凤凰城集团独立承担法律责任，并负责全部经济损失。2014年土地用途的调整属于国家政策调控，依约应由凤凰城集团独立承担责任和损失。根据《2017年国家部委联合公布高尔夫球场清理整治结果》，盆山度假村已经完成整改，通过相关部门验收，土地问题不是导致项目无法进行的原因，无法推进的原因与马钢集团无关。因此，凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司要求马钢集团承担违约责任缺乏事实及法律依据。 花山区政府提交意见称，凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司的再审申请没有事实和法律依据，应予驳回。（一）花山区政府履行了《框架协议》中约定的保证体育公园项目用地不低于1000亩的义务，通过协调马钢集团与凤凰城集团签订《度假村合作协议》已将该义务完成，凤凰城集团亦取得土地使用的权利，其合同权益已经实现。至于马钢集团提供的土地中有耕地问题，应是马钢集团和凤凰城集团之间的问题，与花山区政府无关。凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司的投资损失，是其商业行为，应自行承担市场风险。（二）一期工程停工是由于凤凰城集团违法用地所致。凤凰城集团按照协议约定进行体育休闲公园建设，无论建设哪种体育类项目，都必须报经相关土地、规划等职能部门批准，而凤凰城集团从2011年开始建设，一直未依法按照规定程序办理建设用地相关手续，由此导致工程停工。（三）《框架协议》中约定，凤凰城集团应当按照法律规定的方式取得建设用地，没有约定花山区政府负有200亩建设用地的供地义务。另外，《框架协议》约定工程分为一期和二期，存在先后顺序，由于凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司自身的问题，在一期工程尚未完成的情况下，要求花山区政府承担未履行二期工程供地协调义务的责任，于法无据。（四）按照《框架协议》约定，凤凰城集团应在协议签订后30日内设立凤凰城集团控股的项目公司，但马鞍山凤凰城公司设立时并不是由凤凰城集团控股，马鞍山凤凰城公司不符合项目公司的条件，凤凰城集团存在严重违约。（五）凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司所建工程，均未经过相关职能部门批准，因此，凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司提交的关于投资损失的证据，均系非法证据不应认定，花山区政府对其真实性、合法性、关联性也均无法认可。 本院审查查明：马钢集团与凤凰城集团于2020年1月15日达成《合同终止协议》，自愿解除《度假村合作协议》，约定“任何一方无须向对方支付补偿金、违约金或赔偿金”，因此凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司关于解除《度假村合作协议》的诉请已经成为事实，该项再审申请请求无需再予审理。关于凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司诉求中包含要求马钢集团承担连带赔偿责任的问题，经本院询问和释明，凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司坚持在再审审查阶段不改变诉求。 本院经审查认为，本案再审审查阶段的争议焦点为：凤凰城集团与花山区政府签订的《框架协议》是否应当解除。 关于《框架协议》是否应当解除的问题。《框架协议》约定的主要内容有两项：一是一期工程，即花山区政府保证凤凰城集团租赁体育休闲公园用地，通过租赁国有农场和流转农村土地的形式，并约定了租期、租金等事宜；二是二期工程，在建设用地上进行住宅建设，采取国有土地出让形式解决，规划用地建设面积200亩，以及初步选址、地价、实际成交价格超出约定价格的部分由花山区政府奖励给凤凰城集团等事宜。关于一期工程的部分，花山区政府已经履行了义务，协调马钢集团与凤凰城集团签订《度假村合作协议》，马钢集团将盆山度假村1008.3亩土地出租给凤凰城集团使用，现马钢集团与凤凰城集团签订《合同终止协议》，自愿解除《度假村合作协议》，一期工程实际上已不再具有可供履行的内容。关于二期工程的部分，其中并未明确约定花山区政府负有向凤凰城集团提供200亩建设用地的义务，更未对如何提供以及提供的时间、方式作出具体约定。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，建设用地出让需由市、县一级人民政府批准，花山区政府作为市辖区一级人民政府，并非合法的建设用地出让主体，不具有出让建设用地的法定权限。凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司依据《框架协议》约定要求花山区政府履行供地义务，既无合同依据，亦无法律依据。目前，一期工程相关建设已经通过其他合同解除；双方对二期房地产项目土地供应义务问题则存在根本争议：凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司并无继续通过招拍挂程序开发相关土地的意愿，花山区政府则并无供地职能。合同履行陷入僵局，合同双方均无继续履约的意愿和实际表现，对解除《框架协议》并无实质分歧。鉴于以上具体案情，本院认为《框架协议》解除为宜，原审法院判决驳回凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司关于解除《框架协议》的诉讼请求不当。 至于花山区政府、马钢集团在《框架协议》解除后是否应当承担赔偿责任的问题。由于原审法院判决驳回凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司关于解除《框架协议》、《度假村合作协议》的诉讼请求，因此对于凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司的实际损失数额、合同履行中各方是否存在违约行为以及责任划分与损失承担等问题没有进行实质审理。关于这些问题，应当在再审中进一步依法查明与认定。 综上，凤凰城集团和马鞍山凤凰城公司的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第一款的规定，裁定如下： 指令安徽省高级人民法院再审本案。 审判长  万会峰 审判员  谢 勇 审判员  沈 佳 二〇二〇年六月三十日 书记员  陈小小