海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初9号 原告海南琼中博润水电有限公司，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）黎母山国家森林公园吊灯岭水电站。统一社会信用代码：91469036754373188Q。 法定代表人董某，该公司董事长。 委托代理人谢某，海南圣合律师事务所律师。 被告琼中黎族苗族自治县综合行政执法局，住所地：海南省琼中县营根镇营根路原公安局办公楼四楼。统一社会信用代码：11468846MB0384438T。 法定代表人李某，该局局长。 委托代理人裴某，海南天皓律师事务所律师。 委托代理人洪某，该局工作人员。 被告琼中黎族苗族自治县人民政府，住所地：海南省琼中县营根镇营根路93号。 法定代表人王某，该县县长。 委托代理人黄某，海南大华园律师事务所律师。 委托代理人周某，该县司法局行政复议与应诉岗科员。 原告海南琼中博润水电有限公司（以下简称博润水电公司）不服被告琼中黎族苗族自治县综合行政执法局（以下简称琼中县综合执法局）行政处罚决定及被告琼中黎族苗族自治县人民政府（以下简称琼中县政府）行政复议决定一案，于2020年3月6日向本院提起行政诉讼，于2020年3月11日补齐材料。本院于2020年3月11日立案后，分别于同年3月12日、3月31日向被告琼中县综合执法局、琼中县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告博润水电公司的委托代理人谢某，被告琼中县综合执法局的委托代理人裴某、洪某，被告琼中县政府的委托代理人黄某、周某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告琼中县综合执法局于2019年9月27日作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》，决定对原告作出责令限期拆除土地上建设的违法建筑物和其他违法设施，恢复土地原状的行政处罚。原告博润水电公司不服，于2019年11月18日向被告琼中县政府申请行政复议，被告琼中县政府于2020年2月17日作出《行政复议决定书》，决定维持被告琼中县综合执法局于2019年9月27日向原告作出琼中综执行决字[2019]第76号行政处罚的行为。 原告博润水电公司诉称，其诉讼请求：1.撤销被告琼中县综合执法局于2019年9月27日作出的琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》；2.撤销被告琼中县政府于2020年2月17日作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告琼中县综合执法局、被告琼中县政府共同承担。事实和理由：被告琼中县综合执法局于2019年9月27日作出的琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》、以及被告琼中县政府于2020年2月17日作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》，认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撤销。理由如下：一、法律并未赋予被告琼中县综合执法局依照《中华人民共和国土地管理法》予以行政处罚的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第七十六条的规定，针对非法占用土地的违法行为予以行政处罚的主体为县级以上人民政府土地行政主管部门。法律并未赋予被告琼中县综合执法局依照《中华人民共和国土地管理法》予以行政处罚的职权，被告琼中县综合执法局无权针对非法占用土地的违法行为进行行政处罚。二、被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。对于责令拆除建筑物的行政处罚一旦成立，对原告而言必然会造成巨大的经济损失，依据立法精神，被告琼中县综合执法局应当在作出上述行政处罚时，依法告知原告有要求举行听证的权利，否则必然造成行政处罚程序上的瑕疵，不利于原告维护其合法权益。事实上，因76号《行政处罚决定书》未严格依照法院规定举行听证，在对原告所谓的违法事实认定上，确实存在认定事实不清之处。三、被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》认定事实错误、适用法律错误。76号《行政处罚决定书》错误的认定原告违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第四条第二款、第四十四条第一款的规定，擅自改变土地用途兴建楼房。原告投资兴建黎母山吊灯岭水电项目系经政府相关职能部门依法批复同意建设。原告并非违法占用土地或者擅自改变土地用途。1.吊灯岭水电项目系经政府相关职权部门审批。根据琼中发改[2004]3号文《关于黎母山吊灯岭水电站项目立项的批复》、琼发改能源[2005]1858号文《关于黎母山吊灯岭水电站项目的批复》、以及琼发改交能函[2008]292号文《关于批复海南琼中博润水电有限公司黎母山吊灯岭水电站项目核准的函》批准原告于琼中县乌石镇黎母山林场境内大边河左岸一级支流--白和河上建设水电站，项目占地总面积8793平方米。根据海南省发改委琼发改审批备[2014]832号文《海南省企业固定资产投资项目备案通知书》，同意原告进行电站扩容工程，建设地点为琼中县乌石镇黎大墩村委会深水村附近大边河和白和河下游，新建内容为：新建5条引水隧道洞长8950米，扩宽一段现有隧道洞长480米，新建压力钢管1条长830米，25米长尾水渠2条，扩建厂房面积294平方米。2.本案争议的建筑物所使用地已由海南省林业局审核同意，其中经同意的厂房宿舍区建设用地面积约有6666.7平方米（不含其他审核同意的占用林地面积）。根据海南省林业局琼林函[2007]271号文《关于吊灯岭水电站建设占用林地位置的复函》，海南省林业局审核同意占用林地面积111.3亩（约合74200平方米），宗地位于黎母山林业公司所属白和河吊灯岭西侧，其中淹没区75亩，引水渠道及压力管道26.3亩，厂房宿舍区10亩（约合6666.7平方米）；另，2006年3月18日海南省林业局审批同意电站占用林地21亩，用于建设电站便道。76号《行政处罚决定书》所认定的建筑物系原告办公楼，属于审批同意的10亩厂房宿舍区用地权限范围内，并非被告琼中县综合执法局所认定的未经批准的违法占用或使用国有土地。四、被告琼中县政府未经审理查明事实，错误的作出了维持76号《行政处罚决定书》的复议决定，依法亦应予以撤销。综上所述，被告琼中县综合执法局作出的76号《行政处罚决定书》及被告琼中县政府作出的16号《行政复议决定书》认定事实错误、适用法律错误，依法均应予以撤销，请求人民法院审理查明后支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交了以下证据、依据： 1.琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》，证明被告琼中县综合执法局于2019年9月27日作出的76号《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误；同时根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，非法占用土地的违法行为予以行政处罚的主体为县级以上人民政府土地行政主管部门。 2.琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》，证明被告琼中县政府于2020年2月17日错误作出维持76号《行政处罚决定书》的复议决定，该复议决定认定事实错误、适用法律错误。 3.琼中发改[2004]3号文《关于黎母山吊灯岭水电站项目立项的批复》，证明琼中县发展和改革局于2004年1月17日就“建立黎母山吊灯岭水电站项目立项”的申请予以批复同意立项。 4.琼发改能源[2005]1858号文《关于黎母山吊灯岭水电站项目的批复》，证明海南省发展与改革厅于2005年12月7日就“建立黎母山吊灯岭水电站项目立项”的申请予以批复同意立项。 5.琼发改交能函[2008]292号文《关于批复海南琼中博润水电有限公司黎母山吊灯岭水电站项目核准的函》，证明海南省发展与改革厅于2008年3月17日批复同意“建设黎母山吊灯岭水电站工程”。 6.琼林函[2007]271号文《关于吊灯岭水电站建设占用林地位置的复函》，证明：①海南省林业局认可其2002年12月17日已审核同意吊灯岭水电站项目占用林地面积111.3亩（约合74200平方米），其中淹没区75亩，引水渠道及压力管道26.3亩，厂房宿舍区10亩（约合6666.7平方米）；②经海南省森林资源检测中心核实，吊灯岭水电站占用林地基本位于经审核同意的林地范围内；③吊灯岭水电项目征占用林地在保护区总体规划批准之前，且电站建设占用林地基本位于审核同意的范围内，同意该电站在黎母山自然保护区内建设。 7.琼中县规划局作出的琼中规函[2017]390号《关于办理黎母山吊灯岭水电站扩建工程项目的复函》，证明无法办理规划许可证并非原告自身原因造成。 8.琼中县国土环境资源局作出的琼中土环资罚决字[2010]9号《行政处罚决定书》，证明基于同样的事实和理由，行政机关却做出不同的决定，同案不同判，造成原告巨大损失。 被告琼中县综合执法局辩称，一、原告未取得相关用地审批的情况下，非法占用土地，在土地上建设房屋、设备等事实清楚，证据充分。经被告琼中县综合执法局调查取证，原告在未经人民政府审批批准取得合法用地手续的情况下，于2004年期间，擅自将琼中县黎母山林场的一块国有土地进行土地平整，建设1栋3层楼房、1栋2层半楼房、1栋2层楼房、硬化鱼塘、五间平顶房、二间铁皮棚、一处变电设备、一间平顶房、一间铁皮房等违法建筑，总违法占地面积约2923.7平方米，总违法建筑面积约4989.3平方米。被告琼中县综合执法局将原告提供提交的四份国有土地使用权证[琼中国用（2007）第001-004号]向琼中县国土资源局进行核查上述建筑是否在土地证范围内，以及是否取得审批手续。经琼中县国土资源局核实，确认上述建筑不符合海南省人民政府常务会议审议通过的《琼中县总体规划（空间类2015-2030）》，并将上述建筑图件叠加到琼中县土地确权成果，确认原告在超出其登记发证红线范围外建设的建筑均属于违法占地。原告未取得用地审批手续的情况下，违法占地的事实清楚，证据充分。二、被告琼中县综合执法局作出行政处罚决定程序合法，符合法律规定。被告琼中县综合执法局分别于2018年6月22日、2018年6月27日对原告法人代表董某进行询问调查。2019年9月11日，被告琼中县综合执法局向原告下达[2019]琼中综执行告字第80号《行政处罚事先告知书》，向其告知在收到告知书之日起3日内有提出陈述、申辩的权利；2019年10月12日，被告琼中县综合执法局向原告下达[2019]琼中综执行催字第56号《行政处罚决定催告书》，上述行政处罚文书均已采取合法的送达方式向原告送达。被告琼中县综合执法局作出行政处罚决定的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”本案中，被告琼中县综合执法局对原告作出的处罚决定是限期拆除决定，不属于必须告知听证的情形，原告主张被告琼中县综合执法局未告知听证权程序违法于法无据。三、被告琼中县综合执法局作出行政处罚决定有法律依据，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，原告行为已违反上述法律规定，被告琼中县综合执法局作出的行政处罚决定并无不当。四、被告琼中县综合执法局为合法的行政主体，依据相关法律法规有职权对原告违法行为作出行政处罚。根据琼府办[2017]211号《海南省人民政府办公厅关于印发市县综合行政执法基本目录及协作指导意见的通知》、《市县跨领域综合行政执法基本目录》，海南省人民政府已将包括非法占地行政处罚职权在内的城乡违法建设类行政处罚职权划转至被告琼中县综合执法局，因此，被告琼中县综合执法局具有相应职权对原告违法行为作出行政处罚。五、原告未能提供相关用地建设审批手续，其通过职能部门批复直接占用土地进行建设于法无据。首先，关于原告诉称已取得相关审批手续，并提供琼中县发展和改革局、海南省发展与改革厅和海南省林业局作出的批复。上述批复的内容主要为水电站项目建设的核准，并未针对涉案建筑进行审批，不能证明原告占地行为的合法性。其次，根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定：“进行勘查，开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”，以及《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书，用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请”。即使认定原告提供的相关批复范围包含涉案建筑，依据上述法律规定，原告也应取得使用林地审核同意书后，依法办理建设用地审批手续，且原告提供的批复中也已向其告知“请按有关规定办理项目用地预审、环境影响评价、林地占用等项目所需批件”和“涉及其他审核审批的，请依法办理”。原告并未取得用地审批手续，其违法占地行为事实清楚，原告主张于法无据。综上，请求法院依法查明事实，驳回原告的全部诉讼请求。 被告琼中县综合执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1.琼中综执立字[2019]第91号《行政违法案件立案呈批表》； 2.违法建筑现场图片； 3.行政执法调查（检查）笔录（董某6月22日）； 4.询问笔录现场图片； 5.行政执法现场勘查（检查）记录； 6.建筑物丈量记录； 7.行政执法调查（检查）笔录（董某6月27日）； 8.琼中综合执法函[2018]437号《关于确认琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地的函》； 9.琼中土资函[2018]472号《关于琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地的复函》； 10.琼中综合执法改字[2018]第218号《行政执法责令（限期）改正通知书》； 11.行政执法责令（限期）改正通知书现场图片； 12.关于博润水电有限公司（行政处罚）案件的调查报告； 13.[2019]琼中综执行告字第80号《行政处罚事先告知书》； 14.行政处罚文书送达回证（告知书）； 15.行政处罚事先告知书现场图片； 16.琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》； 17.行政处罚文书送达回证（决定书）； 18.行政处罚决定书现场图片； 19.[2019]琼中综执行催字第56号《行政处罚决定催告书》； 20.行政处罚文书送达回证（催告书）； 21.行政处罚决定催告书现场图片； 22.琼中综执强决字[2019]第10号《强制执行决定书》； 23.行政处罚文书送达回证（强制执行决定书）； 24.行政处罚强制执行决定书现场图片； 25.[2019]琼中综执告字第11号《强制执行公告书》； 26.行政处罚文书送达回证（强制执行公告书）； 27.行政处罚强制执行公告书现场图片； 28.琼中自然资函[2019]652号《关于黎母山吊灯岭水电站核查情况的复函》； 29.关于黎母山森林保护区博润水电有限公司（别墅）测绘说明； 30.琼中复字[2019]16号《行政复议答复通知书》； 31.琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》； 32.琼府办[2017]211号《海南省人民政府办公厅关于印发市县综合行政执法基本目录及其协作指导意见的通知》； 33.琼中府办[2018]55号《琼中县政府办公室关于印发琼中县跨领域综合行政执法基本目录的通知》； 以上证据1至证据14共同证明：原告未取得合法用地手续情况下，擅自建设建筑，其违法占地事实清楚，证据充分。被告琼中县综合执法局对其作出的琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》认定事实清楚。 证据15至证据27共同证明：被告琼中县综合执法局依法对原告作出行政处罚，并已向原告送达相关文书，程序合法。 证据28至证据31共同证明：被告琼中县政府认定被告琼中县综合执法局作出处罚决定事实清楚、程序合法、法律适用正确，依法作出琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》。 证据32至证据33共同证明：被告琼中县综合执法局具有相应职权对原告违法行为作出行政处罚。 被告琼中县政府辩称，一、被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。（一）原告在未取得相关用地审批手续的情况下，非法占用土地2923.7平方米，并在地上建设房屋、变电设备等建筑物，违法建筑总面积4989.3平方米，事实清楚，证据充分。被告琼中县综合执法局在调查过程中委托海南鼎成勘测技术有限公司对原告的建设项目用地面积等情况进行勘测，测算出原告非法占地面积为2923.7平方米，违法建筑总面积4989.3平方米。同时，被告琼中县综合执法局将原告提交的四份国有土地使用权证[琼中国用（2007）第001-004号]，递交给琼中县国土资源局进行核查原告的建设项目是否在其土地证范围内，以及是否具有审批手续。琼中县国土资源局复函（琼中土资函[2018]472号）称，原告的建设项目不符合海南省人民政府常务会议审议通过的《琼中县总体规划（空间类2015-2030）》，并套合琼中县土地权属情况，超出其登记发证红线范围外建设的建筑均属于违法占地。综合被告琼中县政府提交的证据1至证据8可知，原告建设的项目仅有约620平方米的厂房在其琼中国用（2007）第002号国有土地使用权证范围内，剩余部分均不在其提交的四份国有土地使用权证范围内，其共计非法占用土地2923.7平方米，违法建筑总面积4989.3平方米，事实清楚，证据充分。（二）被告琼中县综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第四十三条、第四十四条和第七十六条第一款的规定作出第76号《行政处罚决定书》，适用法律正确。原告未经批准非法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，被告琼中县综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对其作出责令限期铲除土地上建设的违法建筑物和其他违法设施，恢复土地原状的行政处罚，适用法律正确。（三）被告琼中县综合执法局在作出第76号《行政处罚决定书》的过程中，依法保障了原告陈述和申辩的权利，并依法向其送达相关文书，程序合法。被告琼中县综合执法局于2018年6月22日、2018年6月27日由**锦、潘家川、吴静等执法人员向原告法定代表人董某进行询问调查，并制作了调查笔录；于2018年6月22日进行了现场勘查和建筑物丈量；2018年9月13日向原告下达《行政执法责令（限期）改正通知书》；2019年9月11日向原告法定代表人董某直接送达《行政处罚事先告知书》，告知拟作出行政处罚的内容、事实和理由以及法律依据，并告知其有权在3日内向琼中县综合执法局提出陈述和申辩；2019年9月27日向原告法定代表人董某直接送达《行政处罚决定书》，并有黎母山自然保护区管理站工作人员赵阳在现场进行了见证。综上，被告琼中县综合执法局作出第76号《行政处罚决定书》程序合法。二、基于上述事实，被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告琼中县政府在充分听取了行政复议申请人和被申请人的意见后，对双方提交的证据进行了全面审查，认定原告违法占地事实清楚、证据充分，被告琼中县综合执法局作出第76号《行政处罚决定书》程序合法，故作出16号《行政复议决定书》维持了第76号《行政处罚决定书》，并依法向原告进行了送达。三、原告的诉讼请求没有事实与法律依据，具体表现如下：首先，关于原告提出的被告琼中县综合执法局是否具有作出本案行政处罚的职权问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”的规定，且结合被告提交的第三组证据可知，海南省作为经国务院授权的省份，其已经作出了将各市县国土资源部门的28项行政处罚事项划转给了综合行政执法部门的意见，其中包括了本案的非法占用土地的行政处罚职权。故，被告琼中县综合执法局是作出本案对非法占用土地违法行为的行政处罚的合法主体。其次，关于原告提出的被告琼中县综合执法局未告知其有要求听证的权利的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，已经明确了只有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的情形时，行政机关才应当告知当事人有要求举行听证的权利，本案责令限期拆除的行政处罚不在上述法律规定的情形中，故无需进行听证。原告主张其将会产生巨大的经济损失从而应当有听证的权利没有任何法律依据。最后，关于原告提交的琼中县发展和改革局、海南省发展与改革厅以及海南省林业局作出的相关批复文件是否能构成原告占用土地的合法依据问题。原告提交的这几个部门的批复文件仅仅是建设项目前期的审批工作，而并不是包含或等同于后面的用地审批程序，海南省林业局的复函末尾也告知了“涉及其他审核审批的，请依法办理”。根据《中华人民共和国森林法》第十八条：“……必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续……”和《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续”的规定可知，占用林地的批复与用地审批是两个不同的程序，原告仅凭其他部门的批复而不经过用地审批程序径直占用土地，是没有任何法律依据的。综上所述，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告琼中县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1.关于黎母山森林保护区博润水电有限公司（吊灯岭水电站别墅）测绘说明及现场照片； 2.土地勘测定界技术报告书； 3.违法建筑现场照片； 4.行政执法调查（检查）笔录及现场照片； 5.行政执法现场勘查记录、建筑物丈量记录； 6.琼中国用（2007）第001-004号国有土地使用权证； 7.琼中综合执法函[2018]472号《关于确认琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地的函》； 8.琼中土资函[2018]472号《关于琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地的复函》； 9.《行政执法责令（限期）改正通知书》及送达现场照片； 10.琼中综执立字[2019]第91号《行政违法案件立案审批表》； 11.案件调查报告； 12.[2019]琼中综执行告字第80号《行政处罚事先告知书》及送达回证、现场照片； 13.琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》及送达回证、现场照片； 14.执法人员执法证、见证人工作证； 15.琼中复字[2019]16号《琼中县政府行政复议受理通知书》及送达回证； 16.琼中复字[2019]16号《琼中县政府延期审理通知书》； 17.琼中县政府琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》及送达回证； 18.《中华人民共和国土地管理法》节选； 19.《中华人民共和国行政处罚法》节选； 20.国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》； 21.琼府[2017]19号《海南省人民政府印发关于深化行政执法体制改革推进市县综合行政执法指导意见的通知》； 22.琼府办[2017]211号《海南省人民政府办公厅关于印发市县综合行政执法基本目录及其协作指导意见的通知》（节选）； 23.琼中府办[2018]55号《琼中县政府办公室关于印发琼中县跨领域综合行政执法基本目录的通知》（节选）； 以上证据1至证据14共同证明：原告非法占用土地的事实清楚、证据充分，被告琼中县综合执法局对其作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法的事实。 证据15至证据17共同证明：琼中县政府在查明事实的基础上，依法作出琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》。并且作出行政复议书的程序是合法的。 证据18至证据23共同证明：被告琼中县综合执法局作出的琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》适用法律正确，且依法具有作出该行政处罚的职权。 经庭审质证，原告对被告琼中县综合执法局提交的证据质证如下：因被告琼中县综合执法局于2020年3月12日收到法院的应诉材料，直到3月30日才提交证据材料，根据法律规定，应当视为被告琼中县综合执法局没有证据。被告琼中县综合执法局存在逾期无正当理由不提交证据的情形。因此，针对被告琼中县综合执法局的举证原告不予质证。 原告对被告琼中县政府提交的证据质证如下：对证据1至证据23的真实性无异议，其中对其提供的证据1至证据14的合法性以及证明力有异议，被告琼中县政府的证据1、证据2在复议阶段并没有提供，根据行政诉讼法第三十五条规定，在诉讼过程中，被告及其代理人不得自行收集证据，因此证据1、证据2是不适格的证据，证据3至证据11，对其合法性有异议，证据3至证据11是在2018年针对存在违法建筑的情况做的调查，在2018年的9月13日被告琼中县综合执法局曾经向原告作出行政执法责令限期整改通知书，根据通知书时间来看，被告琼中县综合执法局在调查违法事实所做的证据材料均是为了2018年9月13日作出的整改通知书所做的，时隔一年后，被告琼中县综合执法局针对原告涉嫌违法占地情况立案调查，应该针对是否违法的情形展开调查，行政处罚所依据的材料均是2018年9月13日整改通知书之前的材料，对于被告琼中县综合执法局来说，在立案后应该进行补充调查的基础上做出新的处罚决定，证据3至证据9的证明材料的合法性以及证明力均是不足以证明被告琼中县综合执法局作出行政处罚依据的合法性的，证据10至证据14的真实性无异议，但是对合法性和证明力有异议，基于前面的质证意见，被告琼中县综合执法局在立案后没有进行新的调查的情况下，也就视为没有调查的情况下作出处罚是违法的。对证据15至证据17的真实性、合法性无异议，对其证明力有异议，原告认为琼中县政府在没有调查案件事实的基础上作出对维持被告琼中县综合执法局处罚决定的复议决定，该复议决定是缺乏事实和法律依据的，对证据18至证据23无异议。 被告琼中县综合执法局对原告提交的证据质证如下：对证据1的三性无异议，对证明内容不予认可，被告琼中县综合执法局作出该处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确，关于其证明我方不具有处罚职权的问题，海南省人民政府已经把行政相关职权划拨到各市县综合执法局系统，因此，我方是有相应职权的。对证据2的三性无异议，对证明内容不予认可，琼中县政府依法作出的复议决定事实清楚、适用法律正确。对于证据3至证据6的真实性予以认可，对证明内容不认可，该四份文件是对原告建设水电项目的批复文件，不是用地审批手续，因为一个项目批复后落地要去相关部门办理审批手续，原告认为该四份证据具有用地建设权利，没有事实依据和法律依据。对证据7的真实性予以认可，对证明内容不认可，对复函中第二款内容，该意思同项目得到审批后，落地要办理审批手续。对于证据8的真实性无法确认，对其关联性跟本案没有任何关联，这是针对其他主体作出的处罚决定，与本案无关，另外，该处罚决定书针对的问题、性质、面积跟本案涉及到的不是同个问题。 被告琼中县政府对原告提交的证据质证如下：对证据1、证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，但对其证明内容有异议，该两份证据认定事实清楚、证据充分，适用法律正确、程序合法。对证据3至证据6的真实性、合法性没有异议，但对其关联性及证明内容有异议，原告提交的这几个部门的批复文件仅仅是建设项目前期的审批工作，而并不是包含或等同于后面的用地审批程序已经通过并取得合法用地的权利，海南省林业局的复函末尾也告知了“涉及其他审核审批的，请依法办理”。对证据7的质证意见与证据3至证据6的质证意见一致。对证据8的真实性、合法性、关联性均不予认可，该份证据与本案不具有关联性，该份证据与本案的案件事实不具有任何的关系，该份证据无法反映全部事实，更无法反映与本案事实有何相似性，且该份证据仅仅只是行政执法阶段的行政处罚决定，无法证明该案件最终的处理结果。 被告琼中县综合执法局对被告琼中县政府提交的证据三性和证明内容均无异议。 被告琼中县政府对被告琼中县综合执法局提交的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：1.对原告提供的证据1至证据7的内容真实，来源合法，与本案有关联性，本院予以采信。对证据8，因该份证据与本案的案件事实不具有任何的关系，故本院不予采信。 2.对被告琼中县综合执法局和被告琼中县政府提供的证据综合认证如下：被告琼中县综合执法局于2020年3月12日收到法院的应诉材料，直到3月30日才提交证据材料，根据法律规定，应当视为被告琼中县综合执法局没有证据。但是根据被告琼中县政府提交的证据1至证据23，其内容真实，来源合法，与本案有关联性，客观反映了被告琼中县综合执法局在调查取证的基础下，认定原告在未取得相关用地审批的情况下，非法占用土地，在土地上建设房屋、设备等事实清楚，证据充分而作出的行政处罚决定以及证明琼中县政府维持了76号《行政处罚决定书》的作出行政复议的过程，故本院予以采信。 经审理查明，2018年6月份，经被告琼中县综合执法局的执法工作人员对原告位于××县）的建设项目现场检查，发现该项目疑似违法建筑，存在违法占地的情况。于2018年7月30日，被告琼中县综合执法局向琼中县国土资源局发出琼中综合执法函[2018]437号《关于确认琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地的函》，要求琼中县国土资源局核实占地红线图内疑似违法建筑是否落在原告提供的土地证范围内和所涉及土地权属情况、建设项目审批情况、用地性质及是否土地利用符合总体规划情况。2018年8月10日，琼中县国土资源局对被告琼中县综合执法局的来函作出琼中土资函[2018]472号《关于琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地的复函》，复函内容主要为：经该局将被告琼中县综合执法局提供的图件叠加到琼中县土地确权成果，土地权属为黎母山林场1.354公顷，海南琼中博润水电有限公司（已登记发证）0.062公顷，土地性质为国有土地。根据琼中县土地利用现状（2016年度）数据，土地利用现状为河流水面0.0088公顷，其他林地0.0129公顷，水工建筑用地1.1877公顷，有林地0.2066公顷；规划地类为二类生态红线1.1249公顷，其他农用地及未利用地0.2912公顷；不符合海南省人民政府常务会议审议通过的《琼中县总体规划（空间类2015-2030）》，根据该公司宗地登记发证红线范围，该公司在超出其登记发证红线范围外建设的建筑均属于违法占地。2018年9月13日，因原告存在在琼中县黎母山林场未经人民政府批准取得合法用地手续，擅自建设一栋三层楼房、一栋二层半楼房、一栋二层楼房、五间平顶房、二间铁皮棚、一间铁皮房、一处变电设备、一间平顶房（下地基）的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，被告琼中县综合执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出琼中综合执法改字[2018]第218号《行政执法责令（限期）改正通知书》，责令原告于2018年9月16日前立即停止违法行为，并予以改正，如继续强行进行该违法行为或未予以改正，将依法处理。原告未进行改正。 2019年1月，被告琼中县综合执法局又向琼中县国土资源局发出琼中综合执法函[2019]9号《关于确认琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地的函》。琼中县国土资源局于2019年1月22日，向被告琼中县综合执法局作出琼中土资函[2019]62号《关于确认琼中博润水电有限公司涉嫌违法占地有关情况的复函》，函复内容如下：经将被告琼中县综合执法局提供的红线图核实，该项目用地总面积为3298.74平方米，其中，落在海南琼中博润水电有限公司已登记发证、土地证号为琼中国用（2007）第XXXX号、宗地号为4690360100253C3号的土地界线范围内部分面积为618.95平方米；其余的2679.79平方米落在海南省黎母山林业公司宗地号为4690360100253号的土地界线范围内。 2019年8月22日，经调查取证的基础上，原告在未经人民政府审批批准取得合法用地手续的情况下，于2004年期间，擅自将琼中县黎母山林场一块国有土地进行土地平整，建设水电站项目（一栋三层楼房、一栋二层半楼房、一栋二层楼房、硬化鱼塘、五间平顶房、二间铁皮棚、一处变电设备、一间平顶房、一间铁皮房），总占地面积约2923.7平方米，总建筑面积约4989.3平方米。该行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”、第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，被告琼中县综合执法局依法立案查处。2019年8月28日，被告琼中县综合执法局组织人员对该案件会审决定：限期拆除土地上兴建的违法建筑物和其他违法设施，恢复土地原状。2019年9月11日，被告琼中县综合执法局向原告作出[2019]琼中综执行告字第80号《行政处罚事先告知书》，经调查取证，原告建设的水电站项目，经套合琼中县土地权属，该公司所建设的水电站项目均不在取得的土地证范围内。在未经人民政府相关部门审批批准取得合法用地手续的情况下，于2004年期间，擅自将琼中县黎母山林场的一块国有土地，建设水电站项目，总违法占地面积约2923.7平方米，总违法建筑面积约4989.3平方米，事实清楚，证据确凿。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，拟作出下列行政处罚：限期拆除土地上兴建的违法建筑物、构筑物和其他违法设施，恢复土地原状。该事先告知书于2019年9月11日送达，并告知了原告有陈述和申辩的权利，但在规定的期日内，原告未提出陈述和申辩。 2019年9月27日，被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》，决定作出下列行政处罚：责令限期拆除土地上建设的违法建筑物和其他违法设施，恢复土地原状，并于当日送达给原告。同时，告知原告有提起行政复议和行政诉讼的权利。2019年10月12日，被告琼中县综合执法局向原告作出[2019]琼中综执行催字第56号《行政处罚决定催告书》，催告原告履行下列义务：限期拆除土地上建设的违法建筑物、构筑物和其他违法设施，恢复土地原状。该催告书于当日送达原告，并告知了原告有陈述和申辩的权利，但在规定的期日内，原告未提出陈述和申辩。2019年11月4日，被告琼中县综合执法局向原告作出琼中综执强决字[2019]第10号《强制执行决定书》，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，要求原告在2019年11月5日前将涉案违法建筑内的物品及时搬离，被告琼中县综合执法局将对上述违法建筑物进行拆除，如在规定期限内未及时搬离，一切损失由原告自行负责，并于当日送达给原告。同时，告知原告有提起行政复议和行政诉讼的权利。2019年11月18日，被告琼中县综合执法局作出[2019]琼中综执告字第11号《强制执行公告书》，要求原告在2019年11月23日前将涉案违法建筑内的物品及时搬离，被告琼中县综合执法局将对上述违法建筑物进行拆除，如在规定期限内未及时搬离，一切损失由原告自行负责，并于当日送达原告。 2019年11月18日，原告对被告琼中县综合执法局于2019年9月27日作出的琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》的行政行为不服，向被告琼中县政府提出行政复议申请。2020年2月17日，被告琼中县政府作出琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》，决定维持被告琼中县综合执法局向原告作出的琼中综执行决字[2019]第76号行政处罚的行为。原告不服，于2020年3月6日向本院递交行政起诉状，请求法院：1.撤销被告琼中县综合执法局于2019年9月27日作出的琼中综执行决字[2019第76号《行政处罚决定书》；2.撤销被告琼中县政府于2020年2月17日作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告琼中县综合执法局、被告琼中县政府共同承担。 另查明，原告向琼中县自然资源和规划局提交《关于确认蓄水大坝高程、对应淹没区占地面积和厂房及宿舍区占地面积，并建盖观察楼、工作楼及执行所的申请》，于2019年12月6日，琼中县自然资源和规划局向原告作出琼中自然资函[2019]652号《关于黎母山吊灯岭水电站核查情况的复函》，复函内容如下：经琼中县自然资源和规划局现场核实及查阅相关资料，原告共有四宗有土地权属的地块，即从2002年开始相继建设有蓄水大坝（总体规划用途和土地利用现状用途均为水工建筑用地，有土地权属证，但未完全落入土地登记范围）；厂房和电压转换站（总体规划用途和土地利用现状用途均为水工建筑用地，有土地权属证，但未完全落入土地登记范围）；铁皮棚仓库、职工宿舍、食堂、鱼塘、养鱼池等建筑物和构筑物（总体规划用途和土地利用现状用途均为水工建筑用地，但无土地权属证）。另外一栋三层别墅无土地权属证（总体规划用途为其他农用地，土地利用现状用途为有林地）。因此，琼中县自然资源和规划局向原告建议：一是原告应尽快到该局办理调整现有土地使用证用地红线事宜，在符合相关规定的情况下，使现有建筑落入土地证登记范围内。二是原告应尽快到该局协商办理完善土地证登记范围外的国有建设用地出让手续，使其余建筑在符合规划和现状用途的条件下，补办相关报批手续。三是原告在土地证登记范围内规划设计的观测楼、工作楼、招待所等建筑，应尽快到该局办理完善规划报建手续。四是建议原告主动自行拆除不符合规划、不符合现状、未办理相关手续的三层别墅。五是今后原告应加强建设项目管理，所有新建项目必须在建设用地范围内依法取得土地权属和办理规划、施工报建手续后，方可开工建设。 本院认为，本案的争议焦点为：一是被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》的行政行为是否合理合法的问题。二是被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》的行政行为是否合理合法的问题。 一、关于被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》的行政行为是否合理合法的问题。2017年底，海南省各市县涉及住建和规划部门的城乡违法建设类行政处罚权，市县国土资源部门侵占破坏土地（耕地）类行政处罚权，以及违法建筑强制拆除等职权赋予了各市县政府综合行政执法部门。因此，在本案中，被告琼中县综合执法局具有查处违法建设的法定职责。行政机关作出行政行为应当有事实根据。本案中，被告作出《行政处罚决定书》的事实是认定原告建设的水电站项目，经套合琼中县土地权属，该公司所建设的水电站项目均不在取得的土地证范围内。在未经人民政府相关部门审批批准取得合法用地手续的情况下，于2004年期间擅自将琼中县黎母山林场的一块国有土地，建设水电站项目，总违法占地面积约2923.7平方米，总违法建筑面积约4989.3平方米，事实清楚、证据确凿。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，该事实有被告琼中县综合执法局作的调查笔录、调查报告等证据为证。因此，被告琼中县综合执法局认定事实清楚，证据确凿充分。 同时，行政机关作出行政行为应当遵循法定程序。本案中，琼中县综合执法局经过立案调查、现场取证，向原告作出《行政处罚事先告知书》，告知了违法事实、理由和依据，并给予了申辩权利后作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》，其程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条规定。琼中县综合执法局在作出上述文书后，必须依法送达给原告。在本案中，被告琼中县综合执法局作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》都于当日送达给了原告，因此，被告琼中县综合执法局作出的行政处罚行为程序合法。另，原告主张被告琼中县综合执法局未告知原告听证的权利，属于程序违法，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本院认为，责令限期拆除处罚中，当事人不享有要求举行听证的权利，听证告知并非法定的必经程序，因此，对原告的该项主张本院不予支持。 二、关于被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》的行政行为是否合理合法的问题。本案中，被告琼中县综合执法局作出的行政处罚行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，且原告对被告琼中县政府复议的程序不持异议，根据被告琼中县政府提交的证据，能够有效证明此次行政复议程序合法，故原告请求撤销被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》的诉讼请求，无事实依据，本院不予支持。 综上所述，被告琼中县综合执法局作出琼中综执行决字[2019]第76号《行政处罚决定书》的行政行为以及被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]16号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告海南琼中博润水电有限公司的诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长 谭丽丹 审 判 员 陈国燕 审 判 员 王凌霞 二〇二〇年六月十七日 法官助理 谭晓芳 书 记 员 王珊珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政处罚法》 第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。 第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。 第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。