山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行初72号 原告高硕，女，1992年10月11日出生，汉族，身份证住址山东省郯城县李庄镇青山村451号，现住临沂经济技术开发区芝麻墩街道办事处西朱汪村。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人李干杰，代省长。 委托代理人刘佳佳，山东省人民政府工作人员。 原告高硕不服被告山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议行为，于2020年2月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告省政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告高硕，被告省政府的委托代理人刘佳佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月10日，被告省政府作出鲁政复驳字（2019）526号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称526号复议决定），主要内容为：申请人向被申请人邮寄了《履行法定职责申请书》，请求被申请人对临沂市农业农村局在为申请人家办理集体土地确权证时存在的违法行为进行查处，同时要求对临沂市农业农村局的主要负责人未依法履行监督和督促相关工作人员依法为申请人办理土地确权证书的行为进行查处。因对临沂市农业农村局的主要负责人履职行为的查处属于对国家工作人员的监察督察事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。而申请人针对临沂市农业农村局提起的查处请求，是针对上下级行政机关之间的层级监督关系提起的。被申请人对下级行政机关是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，对申请人的权利义务并不产生直接、实际的影响。申请人针对临沂市农业农村局提起的查处请求事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告高硕诉称，2019年7月11日，原告领取到《农村土地承包经营权证》，发现该证并没有依法注明原告家口粮田的四至范围和承包土地示意图、土地等级等相关信息，也未加盖临沂市农村农业局的公章，而加盖的却是临沂经济技术开发区农林畜牧机械局的章，不符合《土地管理法》及实施条例等相关法律规定。且原告的《农村土地承包经营权证》于2018年1月1日已制作完成，而临沂市人民政府却在2019年7月11日才向原告进行发放。2019年7月27日，原告依法向临沂市人民政府提交了履行法定职责的申请，2019年7月28日，临沂市人民政府签收后至今未作出任何答复，属行政不作为。2019年9月29日，原告依法向被告提起了行政复议申请。2020年1月11日，被告作出526号复议决定，该复议决定认定事实错误，程序违法，适用法律错误，依法应当撤销，特提起诉讼。诉讼请求：1、依法撤销被告作出的526号复议决定；2、依法判令被告监督临沂市人民政府依法履职。诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：1、履行法定职责申请书；2、EMS快递单；3、526号复议决定；4、《农村土地承包经营权证》。 被告省政府辩称，一、省政府作出的526号复议决定程序合法。二、省政府作出的526号复议决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当。三、被告作出526号复议决定，驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据、依据：1、《行政复议申请书》及邮单；2、《行政复议受理通知书》及邮单；3、《提出行政复议答复通知书》及邮单；4、《延期提交行政复议答复申请》及邮单；5、《行政复议答复书》及邮单；6、《行政复议决定延期通知书》及邮单；7、《驳回行政复议申请决定书》及邮单；8、《履行法定职责申请书》；9、《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，原告对被告省政府提交的证据1-4、6无异议；对证据5的合法性不予认可，认为该行政答复明显适用法律错误、程序违法；对证据7的合法性不予认可，认为被告认定事实错误、适用法律错误；对证据8的证明目的不予认可，原告认为该履责申请书系其依法提起；对证据9不予认可，认为被告适用法律错误。被告省政府对原告提交的证据1-3真实性、合法性认可，证明目的不予认可；对证据4的关联性不予认可，认为与本案无关联。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告、被告提供的证据均具备真实性，证据来源及形式合法，且与本案待证事实相关联，本院予以采信。 经审理查明，2019年7月27日，原告通过邮政特快专递向临沂市人民政府提交了《履行法定职责申请书》，请求:1、查处临沂市农村农业局未依法为申请人家办理集体土地确权证，并涉嫌扣留申请人集体土地确权证，涉嫌利用职权非法侵占申请人家土地违法犯罪的违法行为；2、查处临沂市农村农业局主要负责人未依法监督和督促相关工作人员为申请人办理土地确权证书，并涉嫌存在区别执法的违法行为，涉嫌渎职犯罪的违法行为；3、将受理情况及处理结果书面告知申请人。临沂市人民政府对该申请未作出答复，原告对临沂市人民政府的行为不服，向被告申请行政复议，请求事项为：1、依法确认临沂市人民政府未在法定期限内作出答复的行政行为违法；2、责令临沂市人民政府法定期限内作出书面答复；3、赔偿因临沂市人民政府的违法行为给申请人造成的损失。省政府于2019年10月12日收到复议申请，并于10月16日依法予以受理，后经延期，省政府于2020年1月10日作出526号复议决定，同日向原告邮寄送达。526号复议决定认为原告的申请事项不属于行政复议范围，决定驳回原告的行政复议申请。原告对526号复议决定不服，诉至本院。诉讼请求：1、撤销被告作出的526号复议决定；2、判令被告监督临沂市人民政府依法履职。诉讼费由被告承担。 本院认为，一、关于526号复议决定的程序合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府于2019年10月12日收到复议申请，并于10月16日依法予以受理，后经延期，于2020年1月10日作出526号复议决定并邮寄送达，行政程序并无不当。 二、关于526号复议决定的内容合法性问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”参照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项之规定，行政机关对所属公务人员的监督管理行为以及上级行政机关对下级行政机关的监督管理行为，均不属于行政复议范围。本案中，原告向临沂市人民政府提出申请，请求临沂市人民政府对临沂市农业农村局在为原告家办理集体土地确权证时存在的违法行为进行查处，同时要求对临沂市农业农村局的主要负责人未依法履行监督和督促相关工作人员依法为申请人办理土地确权证书的行为进行查处，在临沂市人民政府未予答复的情况下，向被告省政府提起行政复议。根据上述规定，原告申请的查处事项均不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。被告省政府作出的526号复议决定，认为原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。 庭审中，原告对被告省政府行政负责人未能出庭应诉提出异议，认为行政负责人不能出庭应诉的，应当按照鲁政办字（2015）69号《山东省人民政府办公厅关于行政机关负责人出庭应诉工作的意见》向人民法院出具情况说明。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十九条第三款、第四款规定：“行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。”本案中，被告省政府的行政机关负责人未能到庭参加庭审，但是庭前已经向本院提交了书面的情况说明，该情况说明内容为“本行政机关负责人因公务不能出庭，特此说明”，并加盖了山东省人民政府行政应诉专用章，同时委托了省政府工作人员作为代理人参加诉讼，被告省政府的上述行为符合法律规定。 综上，被告省政府作出的526号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告高硕的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告高硕负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙继发 人民陪审员  张 锋 人民陪审员  王兰霞 二〇二〇年六月二日 法官 助理  王婷婷 书 记 员  李雪珂