安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终641号 上诉人(一审被告)阜南县人民政府，住所地阜南县府政路1号。 法定代表人李云川，县长。 委托代理人李平，该县司法局工作人员。 委托代理人张俊，该县司法局工作人员。 被上诉人(一审原告)阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司，住所地阜南县南阳大道涂庄。 法定代表人徐子侃，总经理。 委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。 一审被告安徽阜南经济开发区管理委员会，住所地阜南工业园区陶子河东路。 法定代表人刘斌，主任。 委托代理人刘准，安徽阜淮律师事务所律师。 阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司（以下简称浙皖公司）诉阜南县人民政府（以下简称阜南县政府）、安徽阜南经济开发区管理委员会（以下简称阜南开发区管委会）行政补偿一案，安徽省阜阳市中级人民法院作出(2018)皖12行初233号行政判决，阜南县政府不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人阜南县政府的委托代理人李平、张俊，被上诉人浙皖公司的委托代理人师博，一审被告阜南开发区管委会的委托代理人刘准到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 浙皖公司向一审法院起诉称，2003年，其在被告处建设招商引资项目涂庄加油站，并依法取得阜南县计划委员会立项批复、建设工程选址意见书、建设工程规划许可证、安徽省经济贸易委员会《关于阜南县三塔加油站迁址重建的批复》。为此，原告在阜南县××大道与××交叉口东南角前期使用土地13.68亩，并支付了相应的前期征地费用，项目已经进入建设实施阶段。因2006年被告实施南阳大道扩建工程，将原告建设的涂庄加油站项目用地、项目投入全部征收，用于道路建设，但被告阜南县政府、阜南开发区管委会一直未对原告的投入进行补偿。原告为此事多次向被告反映，要求对原告建设的涂庄加油站项目前期征地、建设费用进行补偿，但因双方对补偿金额持有异议，双方至今未达成协议。后原告委托安徽正诚会计师事务所对原告涂庄加油站投入资金进行审核，原告建设涂庄加油站项目2002年至2004年支出费用为1665647元，利息为1081421.31元，合计为2747068.31元。2017年12月1日，原告申请被告对建设的涂庄加油站前期征地、建设费用2747068.31元进行补偿，但被告均置之不理。被告为公共利益进行道路建设，原告深表支持，但被告应当对原告的投入依法进行补偿。故请求：1、依法判令被告阜南县政府、阜南开发区管委会向原告支付建设的涂庄加油站项目前期征地、建设补偿款2747068.31元；2、本案诉讼费用由被告承担。 阜南县政府一审答辩称，原告未提供证据证明县政府实施了对原告土地的征收行为，阜南县政府不是适格被告。原告未提供证据证明其对起诉状中涉案土地有合法用地权属证明证件，诉请不应得到支持。请求驳回对县政府的起诉。 阜南开发区管委会一审答辩意见与阜南县政府一致，并称原告没有提供任何证据证明管委会与本案有何关系或者实施了哪些行为，管委会不应承担责任，财政账册可以反映涉案土地征收款支付给了土地所有人（农户）。 一审法院审理查明，原告浙皖公司于2006年3月24日注册成立并获颁营业执照，法定代表人为徐子侃。2002年12月浙皖公司以浙皖实用技术人才培训基地（筹）的名义作为乙方与作为甲方的安徽省阜南县工业园区管委会签订浙皖实用技术人才培训基地暨服装加工厂项目《项目实施合同书》，2003年1月8日，阜南县工业园区管委会向徐子侃发出邀请函，诚邀其来阜南洽谈实施其公司投资的“浙皖实用技术人才培训基地”兴建计划。 2002年11月11日，浙皖公司向阜南县石油市场领导小组提交《关于建立一级加油站的报告》，11月21日阜南县财贸办公室向市商务办公室上报《关于新建涂庄加油站的请示报告》。2003年1月7日阜阳市商务办公室向省经贸委上报《关于阜南县三塔镇加油站迁址改建的请示》。安徽省经济贸易委员会于2003年9月9日作出《关于阜南县三塔镇加油站迁址重建的批复》，同意阜南县三塔镇加油站不扩大规模迁址重建。2003年10月12日阜南县计划委员会对浙皖实用技术人才培训基地作出《关于浙皖实用技术人才培训基地新建加油站项目立项的批复》，具体批复项目选址在南阳大道与××交叉口东南角，占地15亩。浙皖公司相继与阜南县城郊乡涂庄村委会签订协议书、补充协议及土地使用权转让协议书，并支付价款。 2002年12月9日，阜南县建设委员会给浙皖公司签发建设工程选址意见书，12月10日，阜南县建委审批同意项目用地选址。2004年10月2日，城郊乡人民政府向阜南县委、县政府上报《关于申请解决加油站建设用地准建的报告》，申请批准作为实用技术人才培训基地适用所租用的13.86亩土地，并办理有关准建手续。阜南县政府于2005年3月17日向阜阳市人民政府上报《关于我县2004年5月之前上报未批建设用地项目处理意见的请示报告》，对包括涉案加油站在内的四个项目用地，恳请市政府给予列入2005年用地计划。后因南阳大道扩建工程涉案地块被占用。2006年5月25日，阜南县建设局就包括原告涉案土地被占用在内等问题向阜南县委、县政府作了《关于南阳大道扩建工程遗留问题的情况汇报》。 2017年11月1日，经安徽正诚会计师事务所审计，从2002年至2004年原告支出各项费用合计为1，665，647元，以最后一笔付款时间2004年7月，按长期贷款年利率4.9%算，利息共计1，081，421.31元。2017年12月1日，原告向阜南县政府、阜南开发区管委会提交《要求对我公司投资的涂庄加油站项目进行补偿的申请》，但未获答复，遂诉至法院。 一审法院认为，本案中两被告没有提供任何证据，原告提供的证据显示，案涉加油站项目已经原安徽省经济贸易委员会批复同意，原阜南县建设委员会审批该加油站用地选址，原阜南县计划委员会予以批复立项。虽项目用地在2004年4月29日国务院做出暂停农用地专用审批之前上报尚未获批，但根据原告与原阜南县工业园区管委会签订的《项目实施合同书》，是由该管委会负责征地并办理用地手续，因此土地未能获批的责任并不在原告方，且原告已先期就有关征地事宜与涂庄村委会签订协议，并支付了相应费用，对该项目进行了部分建设和投入。后阜南县实施南阳大道扩建工程，在原阜南县建设局给阜南县委县政府的汇报中明确南阳大道扩建工程路床加宽占用了包括涂庄加油站、浙皖技术人才培训基地在内的土地及地面附属物，因此被告理应对原告的损失予以补偿，原告要求被告履行补偿职责的诉讼请求成立。因土地尚未被征收，因此其性质仍应为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，阜南县政府应为本案适格的补偿主体，阜南开发区管委会并不是本案适格被告。鉴于有关补偿事项、补偿标准等均不明确，为实质解决争议，减少当事人诉累、节约司法和行政资源，由阜南县政府调查后予以裁量。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、第六十九条第一款第(十)项的规定，判决：一、判令被告阜南县人民政府在六十日内对阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司依法进行补偿；二、驳回阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司对安徽阜南经济开发区管理委员会的起诉。 阜南县政府上诉称，一、被上诉人不能证明其是涉案土地的合法权利人，不具备取得补偿的资格。本案中，阜南县政府并没有实施对被上诉人浙皖公司土地的征收行为，被上诉人未提供有效证据证明其对涉案土地有合法用地权属证明，无法认定其是涉案土地的合法被征收人，不能确认其是征收补偿的受益权利人。阜南县政府在扩建××大道占用土地时，已按照《土地管理法》的规定将征收土地款项支付给征收土地的所有权人、使用权人。阜南县政府无义务再对被上诉人履行补偿职责。二、被上诉人原审中提供的全部证据均系复印件，真实性无法确认，不能作为认定事实的依据。被上诉人提交法庭的证据没有任何原件，均系自行制作的复印件，且部分复印件模糊不清，没有原件可以佐证，真实性与合法性无法确认，无法查实案件的事实情况，该证据不具有法律效力，不应采信。同时，被上诉人代理人当庭无法就诉请事实做出说明，其法定代表人也未到庭说明为何其明知2006年涉案土地既被修路占用，却不与阜南县政府协商补偿事宜等案件的具体事实情况，因此，阜南县政府对被上诉人的诉求不能认可。三、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限。被上诉人在起诉状中陈述“2006年阜南县政府实施南阳大道扩建工程征收了涉案土地用于道路建设，其多次反映要求进行补偿，但未达成协议”，充分证明被上诉人在2006年就已经知道涉案土地被征收修路这一事实，但其一直不依法主张自己的诉讼权利，直到12年后即2018年才向一审法院提起诉讼，超过起诉期限。综上，请依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 浙皖公司答辩称，一审法院认定事实清楚，程序合法，上诉人阜南县政府的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。 一审原告浙皖公司向一审法院提交了下列证据：1、原告阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司营业执照。证明原告的诉讼主体资格。2、2017年12月1日阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司的《要求对我公司投资的涂庄加油站项目进行补偿的申请》及邮寄单申通888804364667、888804364666。证明2017年12月1日，原告申请被告对建设的涂庄加油站项目前期征地、建设费用2747068.31元进行补偿，但被告未予补偿。3、项目实施合同书、2003年1月8日阜南县工业园区管委会作出的邀请函。证明被告要求原告到被告处投资，并承诺供给土地，给予政策支持。4、2003年4月26日阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司验资报告。证明原告股东实缴出资100多万，用于投资建设。5、2002年11月11日阜南县浙皖实用技术人才培训基地有限公司出具的《关于建立一级加油站的报告》、2002年12月14日浙皖实用技术人才培训基地出具的《关于兴建阜南县涂庄加油站的可行性分析报告》、2002年11月21日阜南县财贸办公室作出的财办字［2002］015号《关于要求新建涂庄加油站的请示报告》、2003年1月7日阜阳市商务办公室作出的商商字［2003］3号《关于阜南县三塔镇加油站迁址改建的请示》、2003年9月9日安徽省经济贸易委员会作出的皖经贸贸易函［2003］724号《关于阜南县三塔镇加油站迁址重建的批复》、2003年10月12日阜南县计划委员会作出的计综字［2003］133号《关于浙皖实用技术人才培训基地新建加油站项目立项的批复》。证明原告在建设加油站项目的时候取得了立项批复。6、2002年11月26日阜南县环境保护局作出的《证明》、2002年11月28日阜南县土地管理局《证明》、2002年11月28日阜南县消防大队作出的《证明》2份。证明原告兴建的涂庄加油站项目符合环保要求，符合用地规划，符合消防安全条件。7、《阜南县建设项目选址意见书申报表》、建设工程选址意见书、阜南县建设工程规划许可申报表。证明原告兴建的涂庄加油站项目符合城市规划要求，准予办理设计任务书报批，并取得建设工程规划许可。8、2003年4月30日阜南县浙皖实用技术人才培训基地作出的《关于征用土地的报告》、2004年10月2日阜南县城郊乡人民政府作出的郊政［2004］114号《关于申请解决加油站建设用地准建的报告》、2005年3月17日阜南县政府作出的南政秘［2005］24号《关于我县2004年5月之前上报未批建设用地项目处理意见的请示报告》、2006年5月25日阜南县建设局《关于南阳大道扩建工程遗留问题的情况汇报》。证明原告在阜南县××大道与××交叉口东南角前期使用余地13.68亩，并支付了相应的前期征地费用，项目已进入建设实施阶段。因2006年，被告实施南阳大道扩建工程，将原告建设的涂庄加油站项目用地、项目投入全部征收，用于道路建设。9、2007年9月11日浙皖实用技术人才培训基地的涂庄加油站开支清单及协议5份、付款凭证4张、收条5张、收条及登记表、花名册4份、2002年1月16日协议、南阳大道绿化种树表、2004年7月13日收条、2017年10月10日证明、安徽正诚会计师事务所《涂庄加油站投入资金审核报告》。证明原告为此事多次向被告反映，要求对原告建设的涂庄加油站项目前期征地、建设费用进行补偿，但因双方对补偿金额持有异议，双方至今未达成协议。后原告委托安徽正诚会计师事务所对原告涂庄加油站投入资金进行审核，2017年11月1日，安徽正诚会计师事务所出具《涂庄加油站投入资金审核报告》（诚会审字（2017）70号）审核，原告建设涂庄加油站项目2002年至2004年支出费用为1665647元，利息为1081421.31元，合计为2747068.31元。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案中，被上诉人浙皖公司提供的证据可以初步证明案涉加油站用地选址已经办理了前期相关审批手续，虽用地未获最终批准，但根据浙皖公司与原阜南县工业园区管委会签订的《项目实施合同书》约定，该管委会负责征地并办理用地手续，故用地未获批准的责任亦不在浙皖公司。因该公司已经对项目进行了部分建设与投入，其亦提供了证据证明案涉加油站13.68亩土地因南阳大道扩建工程路床加宽被实际占用。因道路建设属于公共工程，现本案中无任何证据能够证明南阳大道扩建工程用地已经法定程序批准以及是何机关批准，亦无证据证明浙皖公司已就案涉土地被占获得了相应补偿。虽然浙皖公司提供的证据多为复印件，但这些证据涉及很多行政机关公文，阜南县政府作为南阳大道扩建工程所在的地方人民政府，有能力进行调查核实，故其应在调查清楚该道路扩建工程用地审批情况、是否已经对被占土地权利人进行了补偿以及补偿范围、标准、补偿费支付对象等事实的基础上，针对浙皖公司的诉求依法审核并作出相应处理决定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人阜南县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜南县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月二十九日                                                                                                      法官助理张高英                                                                                                      书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……