四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行赔初4号 原告四川巨农农业发展有限公司，住所地四川省蓬安县相如镇青龙嘴村。 法定代表人欧碧秀，执行董事。 委托代理人杜彦，四川兴恒平律师事务所律师。 委托代理人文虹，四川兴恒平律师事务所律师。 被告蓬安县人民政府，住所地四川省蓬安县相如镇政府街18号。 法定代表人唐方春，代县长。 出庭负责人孙超，副县长。 委托代理人胡春明，蓬安县农业农村局副局长。 委托代理人王礼宾，四川超尚律师事务所律师。 被告南充市蓬安生态环境局，住所地四川省蓬安县抚琴大道85号。 法定代表人刘雪梅，局长。 出庭负责人冯晓斌，副局长。 委托代理人崔红梅，该局工作人员。 委托代理人谢超，四川润方律师事务所律师。 原告四川巨农农业发展有限公司(以下简称巨农公司)诉被告蓬安县人民政府（以下简称蓬安县政府）、南充市蓬安生态环境局（以下简称蓬安环境局）行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告巨农公司的委托代理人杜彦、文虹；被告蓬安县政府的出庭负责人孙超及委托代理人胡春明、王礼宾；被告蓬安环境局出庭负责人冯晓斌及委托代理人谢超、崔红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告巨农公司诉称，原告是2004年经蓬安县委县政府招商引资成立的一家川东北规模最大、饲养生猪最多的种猪示范企业。2017年4月6日，原蓬安县环境保护局作出的川环法蓬环罚字[2017]001号环境行政处罚决定书，作出对原告责令停止生产的行政处罚。2017年5月12日，蓬安县政府作出蓬安府函[2017]64号《关于关闭四川巨农农业发展有限公司的通知》，决定自2017年6月30日起关闭原告公司。随后，被告即对原告进行关闭和搬迁。原告遂提起诉讼。2018年1月9日，南充市高坪区人民法院作出（2017）川1303行初59号行政判决书，撤销蓬安县环境保护局作出的川环法蓬环罚字[2017]001号环境行政处罚决定书及蓬安县政府作出的蓬府复决[2017]4号行政复议决定书。2018年7月9日，南充市中级人民法院作出(2018)川13行终122号行政判决书，维持原判。 被告的行为，给原告造成巨大的经济损失，经原告委托成都市川衡资产评估事务所作出的川衡资评报字(2017)C-160号《资产评估报告书》，评估结论为50,741,658.55元。同时，被告强制搬迁的行为，造成原告搬迁租金支出130万元，搬迁过程中猪死伤损失100万元，还有836头临产母猪因无产床圈舍造成仔猪死亡损失近600万元。被告的行为合计造成损失59,041,658.55元。原告多次要求被告给予赔偿，被告均一直不答复。为维护原告的合法权益，请求判令被告赔偿原告损失59,041,658.55元，并自2017年7月1日起按照商业银行贷款利率支付利息至付清为止。庭审中，原告增加赔偿请求81.07万元，共计请求赔偿金额是59,852,358.55元。 被告蓬安县政府辩称，被告的行政行为合法，合法的行政行为依法不存在赔偿，人民法院应驳回原告的行政赔偿请求。但就原告在养殖场搬迁过程中产生的圈舍拆除等部分损失，可以依法予以补偿。同时，对原告在养殖场搬迁期间，在蓬安县农业农村局的各项借支和蓬安县财政局给予的各种相应补助款均应在补偿款中扣减。 一、被告的行政行为合法，依法不存在对原告有赔偿责任。2017年4月6日蓬安县环保局作出的川环法蓬环罚字[2017]001号环境行政处罚决定书以及被告作出的蓬府复决[2017]4号行政复议决定书，是因原告在生产时排污口废水汇入河舒河中，氨氮、化学需氧量严重超标，严重污染环境问题，于是蓬安县环保局根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定对原告的处罚。虽然这个处罚决定后来被人民法院撤销，但与原告的公司因在禁养区内依法被关停搬迁无关联性。2016年5月10日，蓬安县政府办公室以蓬安府办发[2016]35号文件下发《关于印发的通知》，原告公司所处的养殖场地和位置位于县工业园区，人口密集，被划定为禁养区范围。2017年1月25日，蓬安县农牧业局(现为农业农村局)向原告送达了《关于我县禁养区养殖场限期依法搬迁(关闭)的通知》，目的是请原告配合环保部门依法进行关停并转等相关工作。2017年5月12日，被告向原告作出蓬安府函[2017]64号《蓬安县人民政府关于关闭四川巨农农业发展有限公司的通知》，决定自2017年6月30日起关闭原告养殖场实施搬迁。2017年7月12日前，原告并未对此决定提起行政复议或者行政诉讼，而从2017年6月初，原告即配合当地政府工作人员清点财产，圈存猪只及相关设施，其后，蓬安县农牧业局对原告的养殖场搬迁做了大量的协助工作。而蓬安县环保局2017年9月6日对其污水排污超标污染河舒河水源这一违法行为作出的川环法蓬环罚字[2017]001号环境行政处罚决定书不管是否被两级法院撤销，均与原告公司的关闭搬迁无任何因果关系，而原告在起诉状中陈述的因“被告的行为，给我公司造成巨大的经济损失”，显然与事实不符。 二、被告及其下属部门在原告的养殖场搬迁中做了大量的工作。1、原告的位于蓬安县河舒镇工业园区的养殖场被划为禁养区后，原蓬安县农牧业局于2017年1月25日向原告送达了《关于我县禁养区养殖场限期依法搬迁(关闭)的通知》，同时，相关领导多次亲临现场，向原告宣传讲解国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定，以及原告所属养殖场是四川省人民政府督办的12个重点环境整治的案例之一，也是南充市重点整治畜禽污染治理的养殖场。原告当时对此也非常理解并积极协助搬迁工作。在实施中，原告的养殖场圈舍一律按A类标准进补偿，其圈舍面积经原告于2017年7月13日委托四川华韵勘测设计有限公司对其固定资产测绘，26栋圈舍总面积为13001平方米，另加消毒室、生产区厕所、门卫室等170.8平方米，总计13171.8平方米，按A类圈舍310元/平方米补偿，则应补偿原告4,083,258.00元。至于原告起诉被告赔偿损失59,041,658.55元无任何法律依据。原告养殖场因在禁养区范围，按法律法规的规定应当自行搬迁关闭，对其搬迁时所产生的损失，文件中已明确只对圈舍进行补偿，原告将养殖场搬迁至其他适养区后，对于原场地可以整改变作他用。如果原告起诉被告赔偿其59,041,658.55元的请求成立，则原告纯粹是强行单方面把公司关闭后的养殖场资产出卖给被告。2、2017年6月4日蓬安县河舒畜牧兽医站与原告共同对其的存栏猪只进行了全面清点，总计生猪6691头，并当场由原告及河舒镇畜牧站工作人员对此盖章签字确认，其后，该养猪场临产母猪从2017年6月4日至7月27日期间产奶猪3337头，总计10028头。3、为加快促进原告尽快在2017年7月31日前关闭搬迁，蓬安县农牧业局从2017年7月13日至7月29日组织协助原告销售转运生猪、种猪等。这期间原告向自贡、遂宁外销育肥猪866头。同时，对于2017年7月31日后原告剩余在原养殖场的生猪2289头，由蓬安县农牧业局代管代售，接管估值943600.00元，扣除转运猪只运费及购买饲料及人工场地等费用后，所售款项已全部转帐给原告。因此，原告在起诉状中所称搬迁过程中育肥猪及临产母猪因无产床造成仔猪等死亡近700万元损失与事实不符。 三、原告应返还在被告处超预借的款项。原告位于河舒工业园区的养殖场关闭搬离及新建场地过程中，被告给予了大力的资金扶持，对于超额预借给原告的款项，原告应在搬迁补偿款结算后返还给被告。2017年7月27日至2019年9月11日期间，原告因猪场搬迁向蓬安县农业农村局借款23笔，共计借款969万元。按照蓬安府办发[2017]63号文件规定，被告对原告的养猪场搬迁仅有对其圈舍13171.8平方米按A类圈舍310元/平方米补偿的义务，应补偿原告人民币4,083,258.00元，对其超借的560余万元应予返还。 四、原告在经营期间获得了被告给予的大量政策扶持帮助，应予返还或者相应扣减。从2004年原告成立经营养殖业到2017年6月搬迁，被告对原告公司在贷款贴息、土地租金、养殖大户生猪出栏奖励、生产经营性各种奖励以及其基础设施建设等各项补助共计890余万元。原告应返还其中贷款贴息、土地租金、基础设施建设以及生产经营等财政补助款。 综上，原告起诉的行政赔偿于法无据，依法应予驳回。被告对原告养殖场的关闭搬迁是依法进行，无任何过错，双方也未因此产生搬迁争议。至于原告在搬迁中所产生的圈舍重建补偿等相关损失，被告在合理范围内会依法依规与原告进行结算。因此，原告所诉请的要求被告赔偿其5900余万元的损失于法无据，请求依法驳回原告的行政赔偿请求。 被告蓬安县环境局辩称，一、被告曾对巨农公司作出的责令停止生产的行政处罚行为未给巨农公司造成损失。根据原告诉称可以证实，被告虽曾作出川环法蓬环罚字[2017]001号环境行政处罚决定书，但该处罚决定尚未执行，巨农公司即被关闭和搬迁，行政处罚行为未给巨农公司造成损失。二、被告依法不应对巨农公司主张的损失承担赔偿责任。1、被告的行政处罚行为与巨农公司所主张的损失之间无法律上的因果关系。巨农公司主张的损失由三部分组成:固定资产损失、搬迁租金支出和搬迁过程中猪死伤损失以及仔猪死亡损失。首先，被告对巨农公司作出的是责令停止生产的行政处罚，未对其固定资产实施没收或者违法征收、征用，因此不会对其固定资产造成损失;其次，被告也未对巨农公司实施关闭或强制搬迁的具体行政行为，其责令停止生产的行政处罚行为不会、也不可能造成巨农公司的搬迁租金支出和猪、猪仔死伤损失。2、被告依法不应承担巨农公司主张的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七款的规定，被告对巨农公司作出责令停止生产的行政处罚被撤销，巨农公司依法仅能就其停产期间的必要的经营性费用开支向被告主张赔偿。但巨农公司所主张的损失是固定资产和搬迁损失，并未主张其停产期间的必要的经营性费用开支，因此被告依法不应赔偿巨农公司主张的损失。三、巨农公司以被告对其作出的责令停止生产行政处罚行为被撤销为由，主张赔偿其被关闭和搬迁的损失，其诉讼请求不应得到支持。巨农公司诉称，2017年5月12日，蓬安县政府作出蓬安府函[2017]64号《关于关闭四川巨农农业发展有限公司的通知》，决定自2017年6月30日起关闭该公司。随后，被告即对原告进行关闭和搬迁。显然，此处的被告不应包括蓬安环境局，因为蓬安环境局无权对巨农公司进行关闭和搬迁，实际上也不是蓬安环境局对巨农公司进行关闭和搬迁。蓬安县政府对巨农公司作出关闭决定后，巨农公司并未就该具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼。巨农公司在本案中主张的是被关闭和搬迁所造成的经济损失，未主张停产期间必要的经常性费用开支。因此，被告作出的责令停止生产的行政处罚行为尚未执行即被撤销，未对巨农公司造成损失，原告主张赔偿因其被关闭和搬迁所造成的5900余万元损失及利息，无事实和法律依据，其诉讼请求依法不应得到支持，请求人民法院驳回巨农公司要求被告赔偿其损失和利息的诉讼请求。 经审理查明，2016年11月9日，巨农公司取得营业执照，类型是有限责任公司（自然人投资或控股），住所蓬安县相如镇青龙嘴村，成立日期2004年8月8日，营业期限2004年8月8日至长期，经营范围粮食收购；果蔬、食品冷藏；生猪养殖、加工及家禽饲料生产、批发销售；房地产开发。 2016年5月10日，蓬安县政府办公室作出《关于印发〈蓬安县畜禽养殖区域划分方案〉的通知》{蓬安府办发[2016]35号}，将全县行政辖区内畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区、适养区三大类，并对划分为三大区的相关条件和要求作出了明确规定。 2017年6月29日，蓬安县政府办公室作出《关于印发〈蓬安县畜禽养殖污染整治工作实施方案〉的通知》{蓬安府办发[2017]63号}，明确了畜禽养殖场污染整治工作的实施步骤，在禁养区内的养殖场限期关闭搬迁的时间以及对搬迁损失的补偿范围和补偿标准。原告巨农公司属于禁养区内需关闭（搬迁）的养殖场。 2017年1月25日，蓬安县农牧业局向原告巨农公司作出《关于我县禁养区养殖场限期依法搬迁（关闭）的通知》，告知其养殖场位于该县畜禽养殖禁养区内，要求原告配合环保部门依法进行关停并转等相关工作。 2017年4月6日，蓬安县环境保护局向原告作出川环法蓬环罚字[2017]001号环境行政处罚决定书，对原告作出拟责令停止生产、报请县人民政府关停的行政处罚决定。2017年9月12日，蓬安县环保局作出更正决定，将处罚决定更正为“本机关作出对你场：责令停止生产的行政处罚。”巨龙公司不服，向蓬安县政府申请行政复议。蓬安县政府于2017年10月24日作出蓬府复决[2017]4号行政复议决定，维持蓬安县环保局作出的环境行政处罚决定。巨农公司不服，向南充市高坪区人民法院提起行政诉讼。南充市高坪区人民法院于2018年1月9日作出（2017）川1303行初59号行政判决书，撤销蓬安县环保局作出的川环法蓬环罚字[2017]001号环境行政处罚决定书和蓬安县政府作出的蓬府复决[2017]4号行政复议决定书。蓬安县环保局和蓬安县政府不服，上诉至本院。本院于2018年7月9日作出（2018）川13行终122号行政判决书，驳回上诉，维持原判。 2017年5月12日，蓬安县政府向原告作出《关于关闭四川巨农农业发展有限公司的通知》{蓬安府函[2017]64号}，决定自2017年6月30日起关闭原告公司。 2017年6月4日，蓬安县河舒畜牧兽医站与巨农公司共同对养殖场圈存育肥猪、种公猪、种母猪、仔猪等进行分类清点造册，并由双方签字盖章确认。其后，原告养殖的生猪通过自销、以及政府和相关职能部门代管、代销等方式全部销售完毕。 经蓬安县财政投资评审中心委托，2017年7月7日四川恒宇房地产评估事务所有限公司作出《评估报告征求意见书》，对巨农公司申报的房屋、构筑物、管道沟槽、设备以及其他附属设施进行评估，共计39,029,320元。 2017年7月13日，四川华韵勘测设计有限公司对原告养殖场所有资产进行评估，其中包括房屋建筑物的建筑面积、道路面积、管道和沟槽、生物资产品名、数量、附属设施名称、结构和数量，原告公司加盖印章及公司法人女儿签字。 2017年7月23日，巨农公司委托成都市川衡资产评估事务所作出《资产评估报告书》，对原告的固定资产、生物资产等评估价值为50,741,658.55元。 2017年7月27日至2019年9月5日期间，原告委托其股东周静等人向蓬安县农业农村局多次借款，共计966万元，并在领条中明确借款在今后原告公司因关闭搬迁补偿款中扣减。 2020年3月5日，原告巨农公司向蓬安县政府递交请求赔偿函，请求对其因其养殖场关闭的损失予以赔偿，但至今未果。原告遂提起本案诉讼及前述诉讼请求。 本院认为，本案系原告巨农公司单独提起的行政赔偿诉讼，人民法院应审查原告的起诉是否符合法定的受理条件。原告巨农公司主张行政赔偿的理由是二被告关闭其生猪养殖场的行为对其造成的损失。首先，虽然蓬安环境局作出的环境行政处罚决定被生效裁判撤销，但该行政处罚决定的内容是责令原告停止生产，并未对原告实施关闭行为，其与原告主张的固定资产损失、租金损失以及猪仔损失之间并无因果关系。其次，根据蓬安县政府于2017年5月12日向原告作出的《关于关闭四川巨农农业发展有限公司的通知》，决定自2017年6月30日起关闭原告公司，应认定蓬安县政府对原告的生猪养殖场实施了关闭行为。故原告主张系蓬安县政府和蓬安县环境局共同对原告实施了关闭行为，缺乏事实依据，本院不予支持。第三，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”的规定，原告单独提起行政赔偿诉讼的法定要件是加害行为已经被确认违法。依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”的规定，责令关闭是行政处罚的一种形式，即人民政府对于严重污染环境的企事业单位，依法作出决定，命令其关闭，不能再从事生产经营活动。故原告提起行政赔偿诉讼的前提条件是蓬安县政府责令其关闭的行为已被确认违法。但由于本案中并无证据证明被告蓬安县政府责令原告关闭的行为已被确认违法，故原告单独提起行政赔偿诉讼，不符合法定的受理条件，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”的规定，裁定如下： 驳回原告四川巨农农业发展有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  庄娟 人民陪审员  曾胜 人民陪审员  吴果 二〇二〇年六月十八日 法官 助理  刘伟 书 记 员  刘唯