河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终278号 上诉人（原审原告）董书运，男，1951年3月22日出生，汉族，住邢台市桥西区。 委托代理人张瑞巧（系董书运之妻），女，1952年11月23日出生，汉族，住邢台市桥西区。 被上诉人（原审被告）邢台市桥西区人民政府。住所地：邢台市泉北西大街110号创业服务中心。 法定代表人戴建亮，该区政府区长。 委托代理人郝莉莉。 委托代理人郭志敏，河北同欣律师所事务所律师。 上诉人董书运因诉邢台市桥西区人民政府（以下简称桥西区政府）房屋行政补偿决定一案，不服邢台市中级人民法院（2019）冀05行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，桥西区政府于2017年11月10日作出《邢台市桥西区政府关于化工研究所及周边区片棚户区改造项目用地范围内国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）并于同日进行公告，决定对化工研究所及周边区片棚户区改造项目用地范围内国有土地上房屋实施征收。征收范围为：太行路以东、胜利路以西、中兴大街以南、建设路以北范围内国有土地上房屋。董书运在征收范围内有楼房一处，房产证号为：房权证邢市字第××号，坐落位置为桥西中兴西大街577号4＃-1-1-2。证载房屋建筑面积为95.91㎡，该房屋系房改售房，产权比例为个人100%。桥西区政府于《征收决定》公告当日张贴了协商选定评估机构的通知，该通知中载明河北省住房和建设厅所公布的具有资格对征收项目进行评估的评估机构名单网址、被征收人于2017年11月14日下午5：30前协商选定评估机构，将选定的评估机构报化工研究所拆迁指挥部（原财贸学校院内，办公电话：262×××0）以及逾期未选定桥西区征收办将于2017年11月15日上午9：00在化工研究所拆迁指挥部公开、随机选取评估公司等内容。在前述期限内，被征收人没有选定评估机构。2017年11月15日，在邢台市守敬公证处监督下，桥西区征收办以公开、随机选取的方式选定河北嘉泽房地产评估有限公司作为案涉征收补偿的评估机构。2017年11月16日，桥西区征收办张贴通知，告知被征收人经公证处监督选定河北嘉泽房地产评估有限公司为本次征收评估机构及评估公司将于2017年11月20日至2017年12月20日对被征收房产入户评估等事宜。河北嘉泽房地产评估有限公司对董书运房屋作出初评测算单并对初评结果予以公示。2018年11月12日，该公司就董书运被征收房屋作出冀嘉泽征字（研究所）第2-124号房地产估价报告。该估价报告于2018年11月29日送达董书运。董书运不服，申请复核。经入户勘查测量，河北嘉泽房地产评估有限公司于2018年12月29日作出冀嘉泽征字（研究所）第复2-124号房地产估价报告，并于2019年1月3日送达董书运。2019年1月6日、11日，董书运两次向邢台市房地产价格评估专家委员会申请对复核评估报告进行鉴定。邢台市房地产价格评估专家委员会于2019年1月28日向董书运发出《预交鉴定费通知》，要求董书运依照《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十五条的规定，预交鉴定费。2019年2月13日，董书运向邢台市房地产价格评估专家委员会发出《预交鉴定费通知的意见书》，认为鉴定费用应当由房屋征收部门缴纳，其无需预交鉴定费。因鉴定费用存在争议，邢台市房地产价格评估专家委员会未受理董书运的鉴定申请，未作出鉴定结论。2019年1月25日，桥西区政府作出通知，延长签约期限至2019年2月2日。董书运未在签约期限内签订征收安置补偿协议，桥西区政府遂于2019年2月27日对董书运作出邢西政补决字（2019）第10号《关于化工研究所及周边区片棚户区改造项目用地范围内国有土地上房屋征收决定补偿决定》（以下简称《补偿决定》）。董书运对案涉《补偿决定》不服，遂提起该诉讼。原审另查明，该案董书运等六人以桥西区政府为被告向该院提起行政诉讼，要求撤销案涉《征收决定》。该院经审理后作出（2018）冀05行初50号行政判决，判决驳回董书运等六人的诉讼请求。董书运等六人不服，提起上诉。河北省高级人民法院于2019年6月26日作出（2019）冀行终196号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审再查明，董书运房屋为一楼，现状附带小院，小院内建有小房，但未办理土地使用证及小房的房产证。邢台现代职业学校和时任财贸学校（现已并入邢台现代职业学校）纪委书记石生文出具书面证明，载明“楼前所建小房由于东西长度所限，没有安排供一层住户使用的小房，而是由学校为6户一层住户统一规划统一建造小院及围墙，院内土地归相应住户使用，院内房屋由相应住户自行建造。楼前小房、一层小院围墙及小院内所建房屋和院落整治均由住户出资”等内容。 原审认为，该案争议的焦点是案涉《补偿决定》是否符合法律规定。一、关于案涉《征收决定》是否符合公共利益需要、相关《补偿安置方案》补偿标准过低及小院产权认定等问题。上述问题已经在董书运等人诉请撤销案涉《征收决定》的行政案件中进行了审理和裁判，该院一审判决驳回董书运等人的诉讼请求，河北省高级人民法院二审予以维持。河北省高级人民法院作出的（2019）冀行终196号行政判决已经发生法律效力。该生效判决认为，桥西区政府作出案涉《征收决定》证据充分、程序合法、符合法律规定，同时认为董书运等6人主张《征收决定》所涉及的项目并非公共利益、补偿方案没有征求公众意见等缺乏事实依据，且该案征收并非多数被征收人对征收补偿方案提出异议，不符合应当召开听证的情形，同时认为小院产权应计入楼层自然层产权的主张缺乏事实依据及法律依据。因此，董书运在本案中对上述问题重复提起诉讼，应受相关生效裁判既判力的羁束，该院对此不予审查。二、关于案涉房屋是否位于征收范围内的问题。董书运认可案涉房屋位于《征收决定》载明的四至范围内，但认为不在规划许可证红线范围内。董书运为证明该主张，提交世纪豪庭一至三期工程项目建设用地规划许可证及所附项目用地红线图。但是，该《征收决定》的征收范围是否符合规划土地利用总体规划以及城乡规划，已有前述生效裁判文书作出认定，且董书运提交的证据仅为世纪豪庭一至三期工程项目的规划许可及用地红线，不足以证实其房屋不在征收范围内的主张。三、关于评估机构选定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。该案中，桥西区政府于2017年11月10日张贴了关于协商选定评估机构的《通知》，告知河北省住房和建设厅公布具有相应资质的评估机构名录的网址，并要求被征收人于2017年11月14日下午5：30前协商选定评估机构。被征收人在规定的期限内未能协商选定，桥西区政府采用抽签的方式确定评估机构，并委托公证机关进行公证监督，程序并无不当。公证机关出具的《公证书》附带的《工作记录》中，记载了桥西区政府随机选定评估机构的现场情况，公证员王某、刘某予以签字确认。董书运认为公证员并未实际到场，证据不足，该院不予支持。四、关于评估报告的合法性问题。（一）依照《征补条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。该案中，案涉房屋评估机构及作出评估报告的估价师均具备相应资质。董书运对评估报告不服申请复核，评估机构经入户勘查，作出复核评估报告。董书运仍不服，对复核评估报告申请鉴定。邢台市房地产价格评估专家委员会要求其预交鉴定费，因董书运未缴纳鉴定费，邢台市房地产价格评估专家委员会未作出鉴定结论。该院认为，依照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条之规定，房屋征收部门及被征收人均有权对评估机构的复核结果申请鉴定。第三十一条规定，房屋征收评估、鉴定费用由委托人承担。但鉴定改变原评估结果的，鉴定费用由原房地产价格评估机构承担。结合以上条款，鉴定申请人应为鉴定的委托人。该《办法》第六条规定的“委托人”，是指评估机构选定或确定后，与其签订房屋征收评估委托合同的相对方，即房屋征收部门。两个条款中规定“委托人”的含义并不相同。且邢台市房地产价格评估专家委员会具有其相应的工作流程，董书运提出鉴定申请后应当按照邢台市房地产价格评估专家委员会的要求予以配合。董书运在评估专家委员会明确要求预交鉴定费的情况下未予缴纳，应当视为其放弃申请鉴定的权利，亦应当视为对该房屋价值评估程序和技术结论的认可。同时，桥西区政府或征收部门并未阻碍、干涉董书运行使鉴定的权利。因此，该院对董书运认为桥西区政府剥夺其鉴定权利的主张不予支持。（二）关于评估报告对“类似房屋”选取的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑建构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格”。因此，董书运要求按照近邻“天一华府”新建商品房的销售价格确定被征收房屋的市场价格，于法无据。董书运认为评估报告选取的房屋均非一楼带小院的房屋，与其房屋不具有相似性，但董书运“小院产权应计入楼层自然层产权”的主张已经生效判决驳回，其该项主张欠缺事实依据，该院不予支持。综上，董书运认为案涉评估报告违法的主张不能成立。五、关于案涉《补偿决定》是否遗漏被征收人的问题。董书运提出，案涉房屋为房改房，因此应当将财贸学校（现邢台现代职业学校）列为共同被征收人。依照《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条的规定，征收依照城镇住房制度改革政策确定的标准价出售的住宅时，应当将售房单位和购房人共同作为被征收人，并对予以安置补偿的货币按房屋所有权证书载明的产权比例分别予以补偿或对产权调换安置的房屋登记时注明产权比例。之所以如此规定，是因为购房人以标准价购买公房后，仅拥有部分产权，仅享有占有使用权、有限处分权和收益权。该案中，董书运房屋虽系房改房，但其房产证中载明的“产别”为私产，房改售房产权100%。因此，董书运对案涉房屋具有完全产权，并不适用前述规定，该院对董书运该项主张不予支持。六、关于案涉《补偿决定》合法性的问题。（一）案涉《补偿决定》明确告知董书运为其提供了案涉房屋和配套小房的产权调换和货币补偿两种方式，董书运二者可任选其一，保障了董书运对于补偿安置的选择权，符合《征补条例》的相关规定，不损害董书运的合法权益。董书运主张的漏项补偿问题没有事实依据。（二）案涉《补偿决定》依照征收补偿方案和评估结果对董书运的搬迁费、临时安置费、装修附属物等事项作出了相应的补偿决定，符合《征补条例》确定的征收补偿的范围。（三）董书运主张，案涉征收为附条件征收，依照《征收决定》的规定，在签约期限内未达到签约率90%时停止征收，且签约率未达到90%的情况下，桥西区政府不具备作出补偿决定的条件。该院认为，桥西区政府已经发出通知，签约期限到期后继续履行征收程序至整体完成，且案涉《征收决定》的合法性已经生效判决予以确认。在董书运与房屋征收部门不能达成补偿协议的情况下，桥西区政府及时作出案涉《补偿决定》，符合《征补条例》第二十六条的规定，该院对董书运的该项主张不予支持。综上，桥西区政府根据《征补条例》、《征收决定》、《评估报告》的相关规定和结果，对董书运案涉房屋作出被诉《补偿决定》，符合法律规定。董书运的诉讼请求，理据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回董书运的诉讼请求。 上诉人董书运不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、上诉人关于房屋不在征收红线范围内、《征收决定》不符合公共利益、上诉人所在区域不属于棚户区等主张，一审未予审理。二、关于案涉房屋是否位于征收范围内，一审判决存在认定事实错误。三、关于评估机构的选定，被上诉人所张贴的协商选定评估机构的《通知》，其中的网址无法打开，但一审判决对此认定程序并无不当。四、关于评估报告的合法性，《征补条例》《国有土地上房屋征收评估办法》均未规定应当由上诉人全额预交鉴定费，被上诉人及征收部门对此设置障碍，剥夺了其鉴定的权利。上诉人的房屋带小院，其享有小院使用权，征收补偿时应当考虑小院的补偿利益。五、被上诉人在征收过程中仅以上诉人的证载面积作为补偿依据，而遗漏财贸学校，导致一楼房屋的小院、楼梯间、走廊过道及公共道路等所有公共面积均被无偿征收，严重侵害了广大被征收人的利益。六、被上诉人不可单方变更征收决定的实质性内容，否则违反了行政行为的确定力和拘束力原则。七、关于一审判决事实认定部分的问题。1.上诉人的房屋不在规划许可证红线图范围内，被上诉人属于超范围征收。被上诉人未证明该项目属于棚户区改造，征收补偿的条件不存在。未将售房单位作为被征收补偿对象，上述三事项，征收决定案件中未作审查，应属本案审查的事项。评估机构选定过程不合法，被上诉人提供的网址无法打开，估价师未到场实际测量，实地查勘记录上无上诉人签字，未按法律规定公布分户评估报告和总体评估报告，未实施预评估，未使用新建商品房的价格作为补偿价格。综上，一审判决在事实认定与法律适用上均存在错误，故请求予以撤销，将本案发回重审或改判。 被上诉人桥西区政府答辩称，一、上诉人的上诉理由不能成立。1.征收决定案件已经过法院审理并作出终审判决，认定案涉征收合法有效，并非本案审理范围。2.上诉人称其房屋不在征收范围不符合事实，其已对《征收决定》提起诉讼，如果其房屋不在征收范围内，其根本没有资格对《征收决定》提起诉讼。3.被上诉人在对征收决定进行公告时，就同时告知被征收人协商选定评估机构的有关事项。在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，经公证处公证，随机选定了评估公司，程序合法。上诉人称网址打不开并不能证明其提供的网址错误。4.上诉人称不应由其全额预交鉴定费，此与事实不符。根据规定，委托评估是由桥西区政府或征收部门作为委托人缴纳评估费用，而本案涉及的是申请鉴定，理应由申请人承担鉴定费用。5.上诉人称未将售房单位作为被征收人，是其对《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条规定的误解，该针对的是售房单位和职工按比例共有产权的情形。6.上诉人以最高人民法院（2018）最高法行申10375号行政裁定书所述理由，称征收决定案件中未审查事项属于行政补偿案件的审查范围，属于理解错误，对于案涉征收决定，河北省高院已经作出终审判决，因此不属于本案审查范围。7.上诉人称评估过程不合法，因估价师未到场实际测量、对实地查勘记录、类比房屋的选择均有异议，是对评估相关规定的不了解。8.上诉人认为应当使用新建的商品房的价格作为补偿价格没有依据。上诉人忽略了被征收房屋与新建商品房是否“类似”，不“类似”房屋当然不能类比。9.根据有关规定，房屋征收部门向征收人转交的不是整体评估报告，而是分户评估报告，且分户评估报告已向其送达。二、被上诉人作出的《补偿决定》及一审判决均认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审中的争议焦点主要集中在以下几个方面：一、关于《征收决定》的效力问题。根据《征补条例》的相关规定，桥西区政府具有作出《征收决定》的法定职权，《征收决定》依照法定程序作出后，即具有法律效力，人民法院对《征收决定》的合法性审查并不影响其效力。且桥西区政府作出的《征收决定》已经人民法院生效判决认定为合法，故上诉人关于桥西区政府在《征收决定》未生效时作出《补偿决定》的主张没有法律依据，本院不予支持。二、关于桥西区政府对《征收决定》签约期限及签约率条款进行修改的问题。根据《征补条例》的相关规定，桥西区政府在不违反法律规定的前提下，桥西区政府同样具有修改《征收决定》内容的法定职权。本案中，《征补条例》并未对签约率作出强制性规定，故桥西区政府对《征收决定》关于签约率的内容作出修改，不违反法律法规的规定，《征收决定》可以作为《补偿决定》的依据。三、关于评估报告的合法性问题。本案中，因被征收人未在规定时间内协商选定评估机构，邢台市桥西区房屋征收补偿办公室在邢台市守敬公证处的监督下随机抽取河北嘉泽房地产评估有限公司为此次征收的评估机构，该程序符合《征补条例》第二十条、《评估办法》第四条的规定。根据《评估办法》第二十条第一款、第二十二条的规定，被征收人如对评估报告有异议，应在法定期限内向评估机构申请复核、向评估专家委员会申请鉴定。本案中，评估公司于2019年1月3日向董书运送达评估报告，董书运于2019年1月6日和1月11日先后两次向邢台市房地产价格评估专家委员会对复核评估报告进行鉴定，因其未预交鉴定费用，邢台市房地产价格评估专家委员会未受理董书运的鉴定申请，故桥西区政府以评估报告作为《补偿决定》的依据，符合法律规定。 另，关于《补偿决定》的其他内容的合法性，本院经审查认为，该《补偿决定》符合《征补条例》的规定，对此一审法院已经予以阐释，本院不再赘述。关于上诉人的房屋是否在征收红线范围内、《征收决定》是否符合公共利益、上诉人所在区域是否属于棚户区等问题，属于房屋征收决定案件的审查范围，本案对此不予审查。综上，桥西区政府作出的《补偿决定》符合法律规定，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回董书运的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人董书运的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人董书运负担。 本判决为终审判决。 审判长  柴学哲 审判员  邱振刚 审判员  李冠华 二〇二〇年六月二十日 书记员  常琳璐