浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申944号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）胡永强，男，汉族，1964年4月10日出生，住浙江省金华市婺城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐凯华，男，汉族，1962年12月14日出生，住浙江省武义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）林献京，男，汉族，1962年12月12日出生，住浙江省金华市婺城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）何煦，男，汉族，1963年3月30日出生，住浙江省金华市婺城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）袁龙，男，汉族，1964年10月15日出生，住浙江省金华市婺城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐柏青，男，汉族，1969年1月18日出生，住浙江省金华市婺城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）周奕翔，男，汉族，1966年2月9日出生，住浙江省武义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）姚学锋，男，汉族，1965年5月31日出生，住浙江省武义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）王再生，男，汉族，1963年10月29日出生，住浙江省金华市婺城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）李斌，男，汉族，1963年7月11日出生，住浙江省金华市婺城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐松法，男，汉族，1962年8月15日出生，住浙江省武义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）沈尧城，男，汉族，1960年11月23日出生，住浙江省金华市婺城区。 诉讼代表人胡永强、徐凯华、袁龙（具体情况如上）。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）金华市人力资源和社会保障局，住所地浙江省金华市双龙南街801号。 法定代表人褚惠斌，局长。 再审申请人胡永强、徐凯华、林献京、何煦、袁龙、徐柏青、周奕翔、姚学锋、王再生、李斌、徐松法、沈尧城（以下简称胡永强等12人）因与被申请人金华市人力资源和社会保障局（以下简称金华市人社局）特殊工种提前退休行政批准一案，不服金华市中级人民法院（2018）浙07行终380号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。经本院院长批准，本案依法延长审理期限至2020年6月23日。现已审查终结。 胡永强等12人申请再审称：一、劳社部发［1999］8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》规定了被申请人的特殊工种提前退休审批权，浙劳社老［2002］61号《关于加强企业职工特殊工种提前退休审批工作的通知》明确了被申请人的特殊工种提前退休审核、审批权。东风莹石公司、东风莹石公司破产清算组不执行国家、浙江省政策向地市级劳动保障部门（即被申请人）报送申请人的外线电工特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。不能否认申请人对自己原从事符合国家冶金企业外线电工工作，向被申请人报批特殊工种的合法性；更不能影响被申请人、法院依法对申请人原从事符合国家冶金行业主管部门政策规定的特殊工种工作的事实作出认定。被申请人向法院提交的证据1与本案无关联；证据2国发［1978］104号文件《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二项规定，全民所有制企业的工人，从事高空、特别繁重体力劳动的工作，男年满五十五周岁，连续工龄满十年的应该退休，即年满五十五周岁符合《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。这是国家通过法律规定来保护从事特殊工种劳动者的劳动权利。证据3劳人护〔1985〕6号文件《劳动人事部关于改由各管部门审批提前退休工种的通知》是国务院劳动主管部门关于工人提前退休的规范性政策文件，其中第一条第一项规定，无论现在或过去从事这类工作累计满十年的可按国发［1978］104号的规定办理退休。证据4、5、6、7均为国务院及浙江省劳动主管部门关于工人提前退体的规范性政策文件。已获被申请人审批同意的李忠明的外线电工和王再生的野外钻探工这两个特殊工种均未被列入被申请人向法院提交的原劳动部批准冶金部高空、特别繁重、井下、高温及其他损害身体健康作业列为提前退休的工种汇总表，即（62）中劳护字第128号目录中，证明冶金企业的提前退休工种不仅限于此工种汇总表规定的范围，被申请人向原审法院漏交了［65］中劳护字第9号、［81］劳总护字74号所列的包括外线电工在内的冶金企业特殊工种目录。被申请人的两份意见书和原审主张与上述文件内容不一致，除了政策依据、被申请人的陈述外，没有向法院提交其他证据对自己主张的事实、审批依据加以佐证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条的规定，原一、二审判决认定事实错误、主要证据不足。二、［65］中劳护字第9号《劳动部关于大连钢厂报批有害健康工种给冶金部的复文（摘录）》是国务院劳动主管部门以大连钢厂、湖南锰矿公司的外线电工等工种为范例，作为冶金行业特殊工种类别给原冶金部关于在冶金企业执行国家提前退休工种的批准复文。［81］劳总护字74号《国家劳动总局关于冶金工业提前退休工种问题给冶金工业部的复函》是国务院劳动主管部门对原冶金部有关提前退体工种在冶金企业内执行范围的批准复函，其中的《冶金工业提前退体工种范围表说明》确定了冶金企业实行提前退体工种的范围，是根据国家对从事高温、高空、特别繁重体力劳动和其他有害身体健康工种的有关规定，结合冶金企业现有设备、工艺和劳动条件确定的。原东莹矿机厂的外线电工符合文件中规定的过去已经国家有关部门批准实行提前退体的工种，没有列入范围表，各企业仍可继续执行的范围。再审申请人原审证据6《东莹志》证明矿山机械厂电工组在1983年7-8月份根据冶金部颁发标准和公司自制标准，经党委审查，职代会通过，核定了定员定额标准的事实。《东莹志》中还记载了东莹矿机厂电工工作范围的高压线路、电气设备和用电情况，同时期即1990年3月由浙江人民出版社出版、上海市印刷七厂印刷的《武义县志》亦有记载。申请人向被申请人提交的申请报告和起诉状中的陈述，即东莹主要供用电线路和通讯线路设备的规模及投入使用以来运行、维护、修理均由东莹矿机厂电工负责和矿机厂电工的主要工作范围、内容，基本符合《东莹志》《武义县志》的记载，是原东风莹石公司众所周知的事实。东莹公司电工毛培元、原矿机厂电工李忠明已按特殊工种被批准提前退休。再审申请人原审证据8工资发放表和证据11证明证实外线电工野外高空作业时享受高空津贴和劳保用品。被申请人在答复意见书中确认再审申请人是从事高空、野外作业电工和经金华市劳动人事局备案、省冶金厅批准、省劳动人事厅同意在东莹公司执行的［65］中劳护字第9号外线电工特殊工种等事实，结合被申请人向法院提交的政策依据、再审申请人向法院提交的被申请人对真实性均无异议的所有证据和政策依据，证明名字列入证据8矿机厂、机械厂工资发放表中的电工和金华市劳动局在《企业单位工作人员视作缴费年限认定表》中审定从事外线电工工作的电工，符合国家行业主管部门即原冶金部明确规定可参照［65］中劳护字第9号确定的冶金行业高空作业外线电工特殊工种；根据浙劳社老［2002］61号、劳办发［1997］74号关于“凡属国务院行业主管部门在1993年以前根据原劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护［1985］6号）文件规定，按提前退休工种审批条件和审批程序审批的提前退休工种，可继续按规定办理提前退休手续”的政策规定，可以按照国发［1978］104号第一条第二项的政策规定办理退休。“国家行政主管部门”与“国家行业主管部门”是管理职责不同的部门。东莹历史上同时存在过行政、行业两个管理体制部门。再审申请人向被申请人提出申请时，因不懂国家的提前退休政策，只要求被申请人按东莹集团公司矿机厂电工的实际工作情况对照再审申请人向其提交的国发［1978］104号、劳人护［1985］6号、［65］中劳护字第9号、［81］劳总护字74号、［86］机人字81号等相关国家政策规定办理从事高空野外特殊工种作业的认定审批手续。被申请人作为提前退休特殊工种的行政审批部门，针对在冶金企业东莹矿机厂、水电处从事高空、野外作业电工报批提前退休特殊工种：变更浙劳社老［2002］61号文件中国家行业主管部门所确定的有关特殊工种提前退休的政策依据；不依据经被申请人备案、省冶金厅批准、省劳动人事厅同意在东莹公司执行的［65］中劳护字第9号外线电工特殊工种条件作出审批答复；跨行业工种比照水电系统［62］中劳薪字第157号的提前退休政策文件作出两份没有政策依据的意见书；违反了国发［1978］104号、劳人护［1985］6号的政策规定，限制了再审申请人根据政策规定按冶金行业的提前退休政策执行退休，减损了再审申请人依据《中华人民共和国劳动法》第三条的规定享受社会保险的劳动权利。该行为适用法律、法规错误，属于本辖区重大且明显违法的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第二项的规定，两份答复意见书应当依法予以撤销重作。三、再审申请人一审期间向法院提交的证据和政策依据符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条的规定，被申请人对其真实性均无异议，但在行政受理时未被作为依据亦未被原审法院采纳，原审判决文书中也未阐明证据未采纳的理由。原审法院另查明的证据未在法庭出示、听取当事人意见，却在判决书中载明，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条规定的诉讼程序，影响了本案审判的公正。原审驳回诉讼请求的判决，适用法律、法规确有错误。综上，再审申请人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四、五项之规定申请再审，请求依法撤销原一、二审判决，提审本案，撤销金人社信［2015］235号、金人信访答字［2016］11号两份答复意见书，责令被申请人对再审申请人从事高空、野外作业外线电工重新作出特殊工种提前退休行政审批认定，并承担损失赔偿责任。 被申请人金华市人社局答辩称：答辩人已按政策规定进行审核处理，事实清楚、依据正确、程序合法。答辩人作出的金人社信［2015］235号、金人社信访答字［2016］11号答复符合相关政策规定。一、再审申请人于2015年12月15日在金华市党政领导接待日，提出“要求将原东风莹石集团公司从事高空、野外作业的电工工种列入特殊工种范围，按特殊工种享受提前5年退休待遇”的信访诉求。2016年3月1日再次向市信访局提出同一信访诉求。答辩人收到市信访局的信访转办单后，按国务院《信访条例》要求做出书面答复。二、东风莹石集团公司是金华市经信委下属集萤石产品采选联合的大型综合性矿山企业，总部位于武义县杨家，2000年6月经批准实施企业改制、职工分流安置和破产清算工作，已破产清算完毕。再审申请人曾在集团公司下属矿山机械厂等从事电工作业，再审申请人认为其工作岗位与外线电工相似，诉求将他们从事的矿山机械厂电工工种列入特殊工种范围。东风清算组在东风莹石集团公司破产清算过程中曾根据当时政策汇报对集团公司从事部分工种的人员作为特殊工种审批退休，再审申请人所从事工种未包含在内。三、再审申请人所从事的电工工种及他们主张参照的外线电工工种均不在其行业对应的特殊工种目录范围内。《浙江省劳动和社会保障厅关于加强企业职工特殊工种提前退休审批工作的通知》（浙劳社老［2002］61号）文件规定：在国家新的工种目录尚未公布之前，必须严格按照原劳动部和国家有关主管部门批准的特殊工种目录执行。除原劳动部、国家行业主管部门及我省有明确规定可参照其他行业主管部门所确定的有关特殊工种外，其他所有企业一律不得跨行业工种比照执行提前退休。答辩人的信访答复符合政策规定。综上，答辩人认为，一、二审法院判决事实清楚、适用法律正确，请求予以维持。 本院认为，为保障对社会主义建设做出贡献的职工的合法权益，国发［1978］104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康工作的全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人符合一定条件可以提前退休。特殊工种提前退休的具体操作采用相关部门公布特殊工种目录的形式予以执行。浙劳社老［2002］61号《浙江省劳动和社会保障厅关于加强企业职工特殊工种提前退休审批工作的通知》第二条规定：“在国家新的工种目录尚未公布之前，必须严格按照原劳动部和国家有关主管部门批准的特殊工种目录执行。除原劳动部、国家行业主管部门及我省有明确规定可参照其他行业主管部门所确定的有关特殊工种外，其他所有企业一律不得跨行业工种比照执行提前退休……。” 本案中，双方当事人对以下事实并无争议：再审申请人胡永强等12人系原东风莹石集团公司职工，该公司行业归口属于冶金行业；冶金行业提前退休特殊工种目录中无再审申请人所从事的“外线电工”工种，但水利电力系统等其他行业中存在相应的特殊工种；原东风莹石集团公司存续时及破产清算过程中均未将“外线电工”工种作为特殊工种申报审批。被申请人金华市人社局认为，根据浙劳社老［2002］61号文件精神，原东风莹石集团公司属非电力系统，其所从事高空、野外作业电工要比照电力系统的特殊工种目录办理提前退休，没有政策依据。再审申请人则主张其符合提前退休的政策规定，主要依据有［65］中劳护字第9号、［81］劳总护字74号、［86］机人字81号文件等。故本案的争议焦点是再审申请人在原东风莹石集团公司所从事的“外线电工”工种，是否可以参照其他行业相应的特殊工种享受提前退休待遇。 本院认为，首先，从再审申请人提交的［65］中劳护字第9号《劳动部关于大连钢厂报批有害健康工种给冶金部的复文（摘录）》的内容看，劳动部同意湖南锰矿公司、大连钢厂报批的部分工种可以享受提前退休待遇，其中包括湖南锰矿公司的外线电工（高空作业工种）。该文件系针对特定企业中的特定工种，并不具有普遍适用性，因此不能作为再审申请人提前退休的依据。其次，根据［81］劳总护字74号《国家劳动总局关于冶金工业提前退休工种问题给冶金工业部的复函》，国家劳动总局批准同意冶金工业部申报的206个工种作为提前退休工种，同时该文件中“冶金工业提前退休工种范围表说明”第四条规定：“冶金企业中，属于其他部门确定的提前退休工种，分别按国家批准有关部门的工种范围执行。”第五条规定：“凡本表未予明确，但专业和劳动条件相同的工种，企业可根据实际情况提出具体工种名称报经所在省、市、自治区冶金局、劳动局审批执行。并抄报国家劳动总局、冶金部备查。”根据上述规定可知，冶金工业中可能客观存在不属于冶金生产的其他工种，“冶金工业提前退休工种范围表”虽未将“外线电工”这一工种纳入冶金工业特殊工种，但工种属性并不完全以行业归口为依据，不排除冶金工业中存在其他行业确定的提前退休工种。除了原一、二审已查明的电力工业企业从事杆上操作的线路架设工、线路检修工、水利电力工地的专业架子工属于经审批的特殊工种（高空作业工种）范围外，再审申请人所援引的［86］机人字81号《机械工业部关于下达机械工业从事高温、高空、有害、特别繁重劳动提前退休工种范围的通知》中亦将“外线电工”纳入机械工业提前退休工种范围。本案的争议在于，冶金企业中的“外线电工”能否直接参照其他行业主管部门所确定的有关特殊工种办理提前退休。本院认为，根据［81］劳总护字74号、浙劳社老［2002］61号文件的规定，结合不同行业中名称相同的工种，其劳动条件和专业性质差别较大的实际情况，在原劳动部、国家行业主管部门及我省没有明确规定的情况下，跨行业的特殊工种不能直接参照适用，应由企业根据实际情况进行申报，按照规定的权限、程序审批。原一、二审已查明，原东风莹石集团公司存续时未将再审申请人工作的工种作为特殊工种申报审批，集团公司破产清算过程中，清算组曾根据当时政策经汇报对集团公司从事部分工种的人员作为特殊工种审批退休，但再审申请人所从事“外线电工”工种未包含在内。在相关审批程序已经启动过，却未包含再审申请人所从事的“外线电工”，且现亦无明确可以跨行业参照适用依据的情况下，再审申请人主张其符合提前退休政策，依据不足。综上，故原一、二审分别判决驳回再审申请人的诉讼请求和上诉，并无不当。胡永强等12人的再审申请理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回胡永强、徐凯华、林献京、何煦、袁龙、徐柏青、周奕翔、姚学锋、王再生、李斌、徐松法、沈尧城的再审申请。 （此页无正文） 审判长  许勤 审判员  惠忆 审判员  黄寒 二〇二〇年六月五日 书记员  张维