北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初22号原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社，住所地北京市怀柔区桥梓镇后桥梓村138号。法定代表人孟凡森，经理。委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。委托代理人赵立冬，北京京益律师事务所律师。被告北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街15号。法定代表人于庆丰，区长。委托代理人张俊明，北京市怀柔区人民政府工作人员。委托代理人武红梅，北京徐波律师事务所律师。原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社（以下简称原告）因要求被告北京市怀柔区人民政府（以下简称被告）行政补偿，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人郭琴婷，被告的委托代理人张俊明、武红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：孟凡森系怀柔区桥梓镇后桥梓村村民，2003年1月1日从后桥梓村村委会处租赁了该村村北的4.55亩土地进行肉牛等畜禽养殖。原告于2011年3月2日成立。为了扩大规模，2013年开始，原告与北京草缘生态农业科技有限公司（以下简称草缘生态公司）合作进行养殖。在此期间因内蒙古环境适宜养殖物成长，为了保证养殖质量，原告会不定期将养殖的牛羊移送至内蒙古养殖区，成长到一定阶段后再运回原告处。2016年10月18日，怀柔区政府作出《北京市怀柔区人民政府关于畜禽养殖场（小区）整治的通告》（怀政发〔2016〕63号，以下简称《畜禽养殖场整治通告》），划定禁养区，原告的养殖场位于禁养区范围内。2017年1月20日北京市怀柔区桥梓镇人民政府（以下简称桥梓镇政府）公布了《桥梓镇禁养区内畜禽养殖场、户综合整治工作方案》（以下简称《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》），方案中对养殖动物的销售补偿进行了具体规定。截至2017年3月8日，涉案养殖场的畜禽动物包括肉牛1070头、羊2050只、母猪40头、马3匹、驴3头。为了配合地方政府禁养规定，原告陆续对养殖的动物进行处理，部分于内蒙古养殖场养殖的牛羊也已运回处理。2017年涉案养殖场内的地上建筑物包括畜禽养殖舍以及附属物等被进行了评估并补偿，但相关政府部门迟迟未按照上述政策对涉案养殖场的畜禽动物进行补偿。在原告多次找相关部门协商无果后，原告无奈于2019年9月23日以EMS快递的方式向被告提交了书面的《履行禁养补偿义务申请书》，请求被告履行对原告涉案养殖场的禁养补偿义务。被告签收后，委托北京市怀柔区农业农村局（以下简称怀柔区农业农村局）办理，怀柔区农业农村局于2019年11月10日作出涉案《答复意见》，声称鉴于目前无法确定原告养殖动物的准确存栏数量，不能给予原告补偿。原告认为，怀柔区农业农村局答复不予补偿的事实和理由均不能成立。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》和行政诉讼法等相关法律规定，被告至今未依法对原告履行禁养补偿义务的行为侵犯了原告合法权益，故诉请人民法院：1.撤销被告委托怀柔区农业农村局于2019年11月10日作出的《答复意见》；2.判令被告依据《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》对原告位于怀柔水库一级、二级保护圈禁养区内的养殖物补偿3861500元（其中肉牛1070头，每头3000元，共3210000元；羊2050只，每只300元，共615000元；母猪40头，每头800元，共32000元；马3匹，每匹1200元，共3600元；驴3头，每头300元，共900元）；3.本案诉讼费用由被告承担。原告在法定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1.《入区养殖土地租赁合同》；2.《土地租赁合同》；3.落款日期为2013年9月22日的《证明》；4.营业执照；以证据1—4证明其自2003年起租赁后桥梓村村北土地进行养殖并办理了营业执照；5.《畜禽养殖场整治通告》；6.《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》；以证据5、6证明被告于2016年划定禁养区要求关闭养殖场后，桥梓镇政府于2017年1月20日公布了具体的补偿方案等；7.落款日期为2016年4月28日的《证明》；8.《北京市动物卫生监督笔录》；9.怀环监字[2017]4号《责令改正违法行为决定书》；10.《北京市怀柔区环境保护局现场检查笔录》2份；11.《调查询问笔录》；12.《北京市怀柔区动物卫生监督所行政处罚事先告知书》；13.京怀动监罚[2016]02号《北京市怀柔区动物卫生监督所行政处罚决定书》；14.京怀动监罚[2016]03号《北京市怀柔区动物卫生监督所行政处罚决定书》；以证据7—14证明其养殖场内养殖了畜禽动物及各个时期的畜禽数量；15.《声明》，以证明草缘生态公司同意由其一并主张权益；16.《答复意见》，以证明怀柔区农业农村局受被告委托作出答复，该答复违法；17.2016年度的动物检疫合格证明；18.2017年度的动物检疫合格证明，以证据17、18证明其养殖场的牛因养殖需要每年运送到内蒙古等地放养，且运送过程中北京市怀柔区动物卫生监督管理局桥梓所（以下简称怀柔动物卫生监督局桥梓所）会进行检疫并进行登记，2016年其运送牛的数量共计1070头，2017年其运送牛的数量为1072头；19.牛场运牛登记表，以证明2017年其养殖场运牛的数量为1072头、猪45头、马3匹、羊1327只等事实及运送负责人员、车辆信息等情况；20.《关于孟凡森信访事项答复意见书》，以证明桥梓镇工作人员仅在2016年11月25日、26日到过其养殖场，此时才向其告知养殖场需要关闭的相关政策，而其调运牛羊的行为早就开始，不存在突击调运畜禽骗取补贴行为。被告辩称：第一，被告不是适格主体。《怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案》（以下简称《怀柔区畜禽养殖场整治方案》）第三条第四项第1目规定：“各镇乡政府成立禁养区畜禽养殖场（小区）、户综合整治工作组，结合本镇乡实际情况，制定本镇乡的综合整治实施方案。”该方案第四条第二项第16目规定：“各镇乡政府是综合整治的责任主体，负责整治工作的具体实施。负责禁养区畜禽养殖场（小区）、户的摸底调查，负责委托有资质的评估机构对畜禽养殖场户的固定资产进行评估，负责禁养区内畜禽养殖场（小区）、户的关闭、拆除、土地腾退、合同解除等相关工作，负责依法依规给予畜禽养殖场（小区）、户经济补偿；负责研究落实腾退土地的转型再利用工作。”按照属地管理原则，镇政府是腾退工作的责任主体，负责养殖场（小区）、户经济补偿工作。被告不是该项工作的具体实施主体和补偿主体。第二，涉诉《答复意见》认定事实清楚，理由充分。2019年9月23日原告向被告提交《履行禁养补偿义务申请书》，被告责成怀柔区农业农村局进行答复。经调查核实，桥梓镇政府在清登原告养殖场畜禽存栏数量过程中原告及其配偶极力阻挠，导致清登工作无法开展，无法确定原告养殖畜禽的准确存栏数量。畜禽养殖场整治通告公布后，原告从外地运来大批牛、羊至养殖场，导致存栏数量迅速增加，已经远远超出养殖场规模。依据《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》（以下简称《畜禽养殖业清退补充意见》）及畜禽养殖综合整治相关工作要求，原告要求按《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》的标准进行补偿的申请不符合相关规定。因目前不能确定准确存栏数量，故怀柔区农业农村局作出不给予原告补偿的答复并无不当。第三，原告主张的养殖物补偿金额无事实和法律依据。依据《畜禽养殖场整治通告》及《怀柔区畜禽养殖场整治方案》的精神要求，按照属地管理原则，2016年11月25日、11月26日桥梓镇政府工作人员两次到原告养殖场清登存栏，均被原告及其配偶阻拦，致使养殖场存栏清登工作无法进行。目前无法确定原告养殖场畜禽的准确存栏数量。现场清登被阻后原告从外地运来大批牛、羊，短短几天时间原告养殖场牛羊数量远远超出养殖场的养殖规模，也远超往年的存栏量。依据《畜禽养殖业清退补充意见》及畜禽养殖综合整治相关工作要求，各镇乡政府按照“四见”原则进行存栏数量统计，对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、存栏周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，对于2016年10月18日通告发布之后以骗取补贴为目的购进或转入（含寄养动物的调入）的动物不予补偿。据此，原告主张的养殖物补偿金额无事实和法律依据，不应得到支持。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回原告的全部诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提供并在庭审中出示了下列证据：1.《履行禁养补偿义务申请书》，以证明原告提出申请的事实及申请内容；2.《畜禽养殖场整治通告》，以证明2016年10月18日被告通告2016年底前关闭禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）；3.2016年11月的《怀柔区牛存栏周报表》和《怀柔区羊存栏周报表》，以证明被告发布通告后原告养殖场内牛的存栏数量迅速增加，存在突击调运畜禽的情况；4.《北京市怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治工作领导小组关于畜禽养殖综合整治相关工作要求》（以下简称《工作要求》），以证明本次畜禽养殖综合整治对养殖动物存栏数量统计的要求，对2016年10月18日通告发布之后购进或转入（含寄养动物的调入）的动物不予统计补偿；5.《怀柔区畜禽养殖场整治方案》;6.《怀柔区畜禽养殖清退工作补偿办法》（以下简称《补偿办法》）；7.《畜禽养殖业清退补充意见》，以证据5—7证明各镇乡政府负责本辖区内畜禽养殖业清退工作，被告不是本案适格主体。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2涉及后桥梓村经济合作社与原告之间的法律关系，证据3涉及后桥梓村村民委员会与原告之间的法律关系，证据15涉及草缘生态公司与原告之间的法律关系，由于后桥梓村经济合作社、后桥梓村村民委员会、草缘生态公司分别与原告之间的法律关系并非本案审查范围，后桥梓村经济合作社、后桥梓村村民委员会、草缘生态公司亦非本案当事人，本院对该4份证据的真实性、合法性不予评价。原告提供的证据4、5、6、16具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够分别证明原告取得营业执照、被告作出《畜禽养殖场整治通告》、桥梓镇政府作出《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》以及怀柔区农业农村局作出《答复意见》的事实，本院予以采信。原告提供证据7—14、17—19以证明其养殖场内畜禽的种类、数量等情况，原告没有证据证明其已在行政程序中向被告提交了这些证据，且原告养殖场内畜禽种类、数量等情况并非本案中应由本院径行认定的事实，故这些证据与本案不具有关联性，本院不予接纳。原告提供的证据20具备证据的真实性、合法性，能够证明怀柔区农业农村局对信访人孟凡森作出信访事项答复意见的事实，但该证据本身尚不足以表明原告是否存在突击调运畜禽骗取补贴的行为，与本案不具有直接的关联性，本院不予接纳。被告提供的证据1、2、5、6、7具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，能够分别证明原告向被告提出行政补偿申请，被告作出《畜禽养殖场整治通告》、《怀柔区畜禽养殖场整治方案》和《补偿办法》，以及原北京市怀柔区农业局作出《畜禽养殖业清退补充意见》的事实，本院予以采信。被告提供的证据3系《怀柔区牛存栏周报表》和《怀柔区羊存栏周报表》，加盖有怀柔动物卫生监督局桥梓所的印章。鉴于原告对其中的《怀柔区牛存栏周报表》所记载的相关数据的真实性提出异议，且原告养殖场内畜禽种类、数量等情况并非本案中应由本院径行认定的事实，故对该证据内容的真实性不予评价。被告提供的证据4系《工作要求》，原告对该证据的真实性不予认可。因该《工作要求》上未加盖相关单位公章，被告亦未提供其他证据证明该《工作要求》具有真实性，故本院在本案中对该证据不予采信。本院根据上述合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2016年10月18日，被告发布《畜禽养殖场整治通告》，主要内容为：“一、根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、《北京市水污染防治条例》有关规定，我区禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）要于2016年11月30日前关闭；逾期不关闭的，由镇乡政府牵头，相关部门配合，对其依法查处。二、根据2016年5月17日《北京市农业局关于禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场的通知》（京农发〔2016〕121号）精神，全区范围内禁止新建、扩建规模化畜禽养殖场（小区）。三、禁养区外的规模化畜禽养殖场（小区）应对畜禽粪便、废物进行无害化处理，实现污水达标排放；未达标的，由区环保局进行依法查处。”2016年11月17日，北京市怀柔区人民政府办公室印发经被告2016年第19次常务会议审议通过的《怀柔区畜禽养殖场整治方案》和《补偿办法》。《怀柔区畜禽养殖场整治方案》包括“整治范围、目标”“整治原则”“工作步骤及时间安排”“组织机构和职责分工”“补偿标准”“奖惩政策”“工作要求”等方面的内容。其中，该方案要求各镇乡政府及时组织人员将《畜禽养殖场整治通告》发放到各村、畜禽养殖场（小区）、户，在“发放通告的同时，第一时间将养殖场户的基本信息、养殖量登记造册，并由养殖场户负责人签字确认，镇乡政府签字盖章后留存并报区农业局备案”。该方案规定，补偿项目包括“养殖动物销售补偿”“固定资产补偿”“土地租金补偿”“停产停业补偿”，“养殖动物销售补偿”的标准为“母猪800元/头、商品猪300元/头、奶牛5000元/头、肉牛3000元/头、羊300元/只……”。2017年6月5日，原北京市怀柔区农业局制定《畜禽养殖业清退补充意见》，其中载明“以马、驴、骡养殖为主的养殖场户，补偿标准为：马1200元/匹（赛马补偿价格为2400元/匹），骡1200元/头，驴1200元/头”“各镇乡政府要履行属地管理职责，按照‘四见’的要求进行存栏数量统计，并对照日常监管中的登记数量（如免疫档案、周报等），对养殖动物存栏数量进行核实，原则上不高于2016年11月18日的存栏数量”等方面的内容。2019年9月23日，原告向被告提交《履行禁养补偿义务申请书》，要求被告依法限期对其位于怀柔区桥梓镇后桥梓村北养殖场内养殖的畜禽动物按照《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》的标准进行补偿。原告在该申请书中提出，截至2017年3月8日，涉案养殖场的畜禽动物包括肉牛1070头、羊2050只、母猪40头、马3匹、驴3头。被告于2019年9月23日收到原告提交的《履行禁养补偿义务申请书》后，责成怀柔区农业农村局办理。2019年11月10日，怀柔区农业农村局向原告作出《答复意见》，主要内容包括：1.原告的养殖场位于怀柔水库一级保护区，在怀柔区划定的禁养区域内，属于养殖业腾退关闭范围；2.在《畜禽养殖场整治通告》发布后，原告从外地将大批牛、羊调运至养殖场，导致存栏数量迅速增加，已经远远超出养殖场规模，也超出养殖场往年平均存栏数量。原告调运期间，桥梓镇政府工作人员多次劝阻并责令停止调运行为，但原告始终未停止。……因此，在发布公告后，原告违规调运至养殖场的畜禽不予统计、不予补偿；3.据桥梓镇政府反映，政府工作人员曾多次到原告处登记养殖动物存栏数量情况，均被原告人员（包括法定代表人孟凡森及其妻子）无故拒绝，导致政府登记工作无法开展；鉴于目前无法确定原告养殖动物的准确存栏数量，根据《桥梓镇畜禽养殖场整治方案》相关规定，不能给予原告养殖动物的补偿。原告收到该《答复意见》后，向本院提起行政诉讼。在本案庭审中，原告和被告均认可原告已经获得了关闭养殖场的固定资产补偿。本院认为：根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整及划定禁止养殖区域，或者因为对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，被告于2016年10月18日作出《畜禽养殖场整治通告》，决定对划入禁养区内的规模化畜禽养殖场（小区）予以关闭。原告和被告均认可原告的涉案养殖场在被告划定的禁养区内，属于养殖业腾退关闭范围，亦认可原告已获得固定资产补偿。原告于2019年9月23日向被告提交书面申请，请求被告对其养殖场内养殖的畜禽进行补偿。依照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的上述规定，被告具有依法审查原告所提补偿申请并作出决定的法定职责。被告责令怀柔区农业农村局就原告所提申请作出答复处理，应视为被告对怀柔区农业农村局的委托，相应法律后果由被告承担。被告在诉讼中辩称其不具有补偿职责，亦非适格补偿主体，应由镇乡人民政府承担补偿职责的意见于法无据，本院不予采纳。被告经责成怀柔区农业农村局作出答复处理，对原告提出的补偿请求未予支持。从《答复意见》的内容看，原告的补偿请求未得到支持的原因之一在于，《畜禽养殖场整治通告》发布后原告从外地将大批牛、羊调运至养殖场，导致存栏数量迅速增加，已经远远超出养殖场规模和养殖场往年平均存栏数量，经桥梓镇政府工作人员多次劝阻并责令停止调运行为，原告始终未停止调运行为，故对原告违规调运至养殖场的畜禽不予统计、不予补偿。然而，被告在诉讼中并未就“桥梓镇政府工作人员多次劝阻并责令停止调运”的事实提供相应证据，也未就养殖场往年平均存栏数量和养殖场规模提供充分确实的证据。同时，被告未提供证据证明其或怀柔区农业农村局就原告调运畜禽的具体原因等情况进行了调查核实，亦未提供证据证明其或怀柔区农业农村局听取了原告的相关陈述申辩意见。在此情况下，怀柔区农业农村局在《答复意见》中认定原告的调运行为属于“违规”调运行为，并对调运至养殖场的畜禽全部不予统计和不予补偿，尚存在事实不清、证据不足的情形。从《答复意见》的内容看，原告的补偿请求未得到支持的另一原因在于，原告的法定代表人孟凡森及其妻子等人员无故拒绝政府工作人员对养殖动物存栏数量进行登记，导致养殖动物的准确存栏数量无法确定。在诉讼中，原告否认其拒绝政府工作人员清点登记养殖动物存栏数量，并主张政府工作人员到达养殖场并非为了清点养殖动物存栏数量。鉴于被告在诉讼中并未就原告拒绝、阻拦政府工作人员清点登记养殖动物存栏数量的事实提供相应证据，怀柔区农业农村局在《答复意见》中作出的上述认定亦存在事实不清、证据不足的情形。综上，对于原告所提补偿申请，被告具有依法审查并作出处理决定的法定职责。怀柔区农业农村局受被告委托作出的《答复意见》认定事实不清、主要证据不足，本院应予撤销。被告应当针对原告提出的补偿请求依法重新作出处理。由于原告提出的补偿请求涉及对应予补偿的畜禽种类、数量等事实的查明，尚需被告进行调查，故对原告要求本院径行判决被告补偿其3861500元的诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销北京市怀柔区农业农村局受被告北京市怀柔区人民政府委托于二〇一九年十一月十日对原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社作出的《答复意见》；二、责令被告北京市怀柔区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社提出的行政补偿申请作出处理；三、驳回原告北京乾坤绿源种养殖专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告北京市怀柔区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 陈良刚审 判 员 阎 炜审 判 员 吴 薇二〇二〇年六月十二日法官助理 孙昂然法官助理 周孟伟书 记 员 索 彤-14--13--14--15-