吉林省通化市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉05行初8号 原告李福恩，男，汉族，1971年6月15日出生，住吉林省柳河县。 委托代理人李兆晶（系原告女儿），女，汉族，1997年1月6日出生，住吉林省柳河县。 被告柳河县人民政府，住所地吉林省柳河县。 法定代表人庄亚男，县长。 委托代理人司增辉，柳河县房屋征收经办中心科员。 委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。 被告通化市人民政府，住所地吉林省通化市。 法定代表人李平，市长。 委托代理人李国臣，通化市司法局行政复议应诉科科长。 委托代理人唐平，通化市司法局行政复议应诉科科员。 原告李福恩与被告柳河县人民政府、通化市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月15日立案后，向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告李福恩及委托代理人李兆晶，被告柳河县人民政府委托代理人司增辉、秦英杰，被告通化市人民政府委托代理人李国臣、唐平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李福恩起诉称，诉讼请求：1.确认柳河县人民政府作出柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》和通化市人民政府作出通市府复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》行政行为违法，并予以撤销；2.根据事实依据法律规定重新做出房屋拆迁补偿安置；3.被告承担诉讼费。事实和理由：柳河县人民政府于2017年11月20日对柳河镇导航社区（小地河以北）等七个地段规划范围内做出房屋征收决定，此范围内包含国有及集体土地，原告有照房屋72㎡、性质住宅。在征收前大多数被征收人对征收补偿不知情，征收人未告知被征收人权利，县政府没有组织对未经登记的建筑进行调查、认定和处理。征收过程不公开、不透明，参加征前会议少数被征收人代表不符合推选规定，被征收人没有对征收补偿方案征求意见发表意见，原告对房地产评估机构的选择并不知情，柳河县人民政府对房屋调查和分户情况没有公示。在征收补偿签约时限内，征收实施部门没有与原告进行充分协商，导致补偿协议无法达成。柳河县人民政府作出的柳征补字〔2018〕第2-39号《房屋征收补偿决定书》违法，通化市人民政府作出通市府行复〔2019〕20号《行政复议决定书》予以撤销。柳河晨铭房地产评估有限公司重新作出的柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》送达后没有与原告进行协商沟通，柳河县人民政府重新作出柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》，通化市人民政府作出通市府复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》予以维持，原告要求作出合理解答。原告认为，1.柳河镇导航社区（小地河以北）等七个地段规划范围内包含国有及集体土地，按照同一补偿标准违反了土地管理法规定的征收农村集体土地及地上附着物的法定程序，适用法律法规错误，侵害了国有土地上被征收人的权益。依照《中华人民共和国行政许可法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《政府信息公开条例》相关规定，柳河县人民政府征收程序违法，理由不当，结果不公正，法律依据不充分，未将房屋调查结果和分户补偿情况公开，房屋征收部门违规操作。2.补偿的房屋价值主房价格低于周边新建商品房价格。房屋征收决定依据评估报告确定主房评估单价为2,637元/㎡，经原告走访调查评估对象周边房地产市场价格4,471元/㎡，补偿决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，侵犯了原告的合法权益。3.地上物补偿不合理。原告家有50㎡仓房在2009年洪水过后进行维修改造，属于在征收决定前的自建房，非冻结期内建造，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定应当给予合理补偿。原告家的门斗前后评估价格不一致，原告认为不合理。评估报告对门垛、水泥地面、铁大门、防盗门、铝合金拉门、水泥池、下水井、彩砖地面、果树、外墙保温的评估价格过低，未给鸽子迁移费。4.补偿决定剥夺原告对周边空地享有的获得补偿的权利。对原告的院落、空地面积未纳入评估范围，也未按照征收时市场价格给予补偿，违反了《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。5.针对原告提出的行政复议申请书柳河县人民政府答复存在错误。原告被征收房屋权属清晰；对被征收房屋不区分国有土地和集体土地按照同一标准补偿侵犯了原告权益；没有明确评估公司出具的评估价格一定是不低于征收决定公告之日的市场价格；评估公司在评估时已经考虑到土地价值不是实情，柳河县人民政府对上述问题没有作出正面答复。通化市人民政府做出的行政复议认定评估机构的选择过程不属实，缺乏公开、透明。为此，原告为维护自身合法权益提起行政诉讼。 经庭审法律释明引导，原告李福恩表示在第1项诉讼请求部分增加确认通化市人民政府作出通市府复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》违法；放弃第2项诉讼请求，不再作为一项单独的诉讼请求。 原告李福恩为证明其主张成立向本院提交了以下证据：1.柳河晨铭房地产评估有限公司柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》；2.柳河县人民政府柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》；3.行政复议申请书；4.通化市人民政府通市府复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》；5.送达回执；6.房屋征收经办中心手写分户补偿金额照片，证明房屋征收经办中心在征收过程中补偿方案违法；7.被征收人签字名单，证明评估公司选择违法；8.关于柳河县棚户区违法建筑普查情况；9.最高人民法院（2018）最高法行申5424号行政裁定书、吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05行初9号行政判决书；10.录音；11.《通化市人民政府办公室关于印发政府组织购买存量商品房用于棚户区改造安置住房的实施办法（试行）的通知》（通市政办发〔2015〕3号）。 被告柳河县人民政府答辩称，1.柳河县人民政府做出的征收补偿决定程序合法、理由正当、结果公正、法律依据充分，应依法予以维持。被告因棚户区改造需要，决定对柳河镇新立屯等七个地段规划范围内的房屋进行征收，房屋征收补偿方案已公告，原告李福恩的房屋在征收范围内，在征收补偿安置方案确定的期限内经多次协商，房屋征收部门与原告未能达成征收补偿协议。为维护公共利益和保障原告合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，柳河县人民政府依法对被征收房屋作出房屋征收补偿决定。2.原告提出“在征收之前，大多数被征收人对征收事宜并不知情，征收人也没有告知被征收人应享有的权利”的问题不存在。2017年8月18日，被告对柳河镇新立屯等七个区域棚户区改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）在征收区域公布，有公示照片为证，被告的征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，不存在违法事实。3.原告提出“柳河镇导航社区（小地河以北）等七个地段规划范围内同时包含国有土地以及集体土地”的问题与本案没有关联性。被告认为此告诉事实不能成立，原告的被征收房屋在柳河镇新立屯等七个地段，不在导航社区等七个地段，两个区域是不同的征收行为。4.原告提出“主房价格低于周边新建商品房价格及地上物补偿不合理”的问题。2019年7月31日，柳河晨铭房地产评估有限公司出具了房地产估价报告书，对被征收房屋的价值及附属设施进行评估确定，被告工作人员邱东、王峰于同年8月2日将报告送到原告家中，送达时的照片证实由其妻子代收。原告之后依据《国有土地上房屋征收评估办法》规定的期限内申请复核评估，柳河晨铭房地产评估有限公司于同年8月17日经复核作出估价结果报告书，被告采信此复估报告具有真实性、合法性，做出的房屋征收补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。5.原告提出“剥夺申请人对周边空地享有的获得补偿的权利”的问题违背法律规定。原告被征收房屋是在国有土地上建设，评估公司对房屋进行评估时已经考虑到土地价值，确定被征收房屋价值，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款的规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”综上，被告作出的柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》程序合法，结果公正，应依法予以维持。 被告柳河县人民政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1.《柳河县人民政府关于提请将柳河县2016年-2017年棚户区改造建设项目项目资金列入年度财政预算的议案》（柳政文〔2017〕21号）；2.《柳河县人大常委会关于批准将柳河县2016-2017年棚户区改造建设项目项目资金列入年度财政预算的决定》（柳人发〔2017〕8号）；3.《吉林省人民政府关于柳河县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（吉政函〔2011〕91号）；4.《通化市人民政府关于同意＜柳河县城市总体规划（2008-2020）＞的批复》（通市政函﹝2011﹞108号）；5.《吉林省发展改革委、吉林省住房城乡建设厅关于做好棚户区改造货币化安置项目审批有关工作的通知》（吉发改投资联〔2016〕588号）；6.《吉林省住房和城乡建设厅关于下达2017年全省城市棚户区改造项目计划的通知》（吉建保〔2017〕2号）及附件，柳河县在2017年全省城市棚户区改造计划表中；7.《柳河县城市总体规划（2008-2020）文本》；8.《柳河县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；9.《关于新立屯等七个地段土地情况的征询函》；10.《关于新立屯等七个地段土地情况的回复函》，被征收区域为国有土地。上述证据证明，柳河县人民政府的征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条至第四条、第八条、第九条规定的法定征收条件。 第二组证据：1.《柳河镇新立屯地段等七个区域棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）。2公示照片两份。上述证据证明，柳河县人民政府征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。 第三组证据：1.《柳河镇新立屯等七个地段房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》；2.《柳河镇新立屯等七个地段棚户区改造项目房屋征收补偿突发性事件应急预案》；3.二份资金储备证明《银行汇兑凭证》；4.《柳河县人民政府国有土地上房屋征收决定》（柳政房征字〔2017〕1号）；5.《柳河县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》（第9号）；6.《柳河镇新立屯地段等七个区域棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（已公布）；7.方案公示照片。上述证据证明，柳河县人民政府的征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十二条、第十三条规定的法定程序。 第四组证据：1.《柳河镇新立屯等七个地段房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》。2017年11月20日公布。2.《通知》公示照片。3.《关于柳河镇新立屯等七个地段房地产评估机构协商选定结果的汇总》。证明形成于2017年11月23日，确定少数服从多数，最终确定柳河晨铭房地产评估有限公司为案涉房屋征收的评估机构。4.《房地产估价合同》。上述证据证明，柳河县人民政府选择评估机构符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。 第五组证据：1.《房屋征收补偿决定书》（柳征补字〔2019〕第4-14号）。证明，2019年9月10日，被告针对在补偿方案确定的签约期限内未达成征收补偿安置协议依法做出征收补偿决定。2.房屋征收补偿决定书《公告》。3.房屋征收补偿决定书《送达回执》、照片各一份。证明，2019年9月16日被告送达地点是原告家经营的桂清烧烤营业场所，原告妻子姜桂清拒绝签收，予以留置送达的事实。4.房屋征收补偿决定书公告的证明材料七份。证明，柳河县人民政府将房屋征收补偿决定书依法公示的事实。上述证据证明，柳河县人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条至第二十四条规定的补偿范围、标准，依据条例第二十六条规定的法定程序对原告作出《房屋征收补偿决定书》（柳征补字〔2019〕第4-14号），并依法送达公告的情况。5.被征收房屋产权信息材料二份。证明，原告的被征收房屋产权证号为00035768、面积72㎡，用途住宅。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准……”柳河县人民政府依据原告被征收房屋登记信息记载的房屋用途住宅性质，认定被征收房屋的用途系住宅符合法律规定。6.被征收人身份信息一份。证明，柳河县人民政府《房屋征收补偿决定书》列明被征收人的自然情况是正确的。7.《关于柳河县棚户区违法建筑普查情况》。8.《房地产估价报告书》《复估报告》。证明，柳河晨铭房地产评估有限公司依据《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，对原告被征收房屋及附属设施依法评估，柳河县人民政府采用此评估报告对原告作出《房屋征收补偿决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。9.评估、复估报告《送达回执》各一份及照片两份。证明，评估、复估报告送达时间、地点、签收事实。10.原告的《复核评估申请》。证明，原告在收到评估报告后，依法申请复估的事实。11.谈话笔录四份。证明，征收部门工作人员多次找原告协商补偿事宜的情况。12.原告的行政复议申请书。证明，原告对房屋征收补偿决定书不服提出复议。13.《通化市人民政府行政复议答复通知书》。14.柳河县人民政府的《行政复议答复书》。15.《通化市人民政府行政复议决定书》（通市府复决字〔2019〕58号）。 第六组依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条至第四条，第八条至第十条，第十九条，第二十一条至第二十四条，第二十六条，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款。 被告通化市人民政府答辩称，1.通化市人民政府做出的行政复议决定事实清楚，法律依据准确。因公共利益需要，柳河县人民政府2017年11月20日做出征收决定对柳河镇导航社区（小地河以北）等七个地段规划范围的房屋进行征收，该征收决定是经柳河县人民政府召开政府常务会议讨论决定，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划。征收补偿方案已在征收区域内进行公示、征收补偿费用足额到位、制定了社会稳定风险评估报告及突发事件应急预案。原告的房屋在征收区域内，有照房屋合并72㎡，房屋性质为住宅。在征收补偿签约时限内，双方未达成征收补偿协议。2018年11月23日，柳河县人民政府向原告送达柳征补字〔2018〕第2-39号《房屋征收补偿决定书》。原告对该补偿决定书不服，于2019年1月21日向通化市人民政府提起行政复议。因柳河县人民政府委托柳河晨铭房地产评估有限公司作出《房地产价值鉴定估价报告》中，未告知原告和柳河县人民政府复核评估、申请鉴定的权利，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条至第二十二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。柳河县人民政府依照该评估报告书作出的柳征补字〔2018〕第2-39号《房屋征收补偿决定书》适用依据错误，被告于2019年4月12日作出通市府行复〔2019〕20号《行政复议决定书》，撤销了柳征补字〔2018〕第2-39号《房屋征收补偿决定书》，责令柳河县人民政府重新作出行政行为。柳河晨铭房地产评估有限公司于2019年8月17日重新作出柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》，柳河县人民政府于2019年9月10日重新作出柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》，为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，补偿费用包含被征收房屋及附属设施价值，搬迁费、临时安置补助费，补偿方法符合《柳河镇导航社区（小地河以北）等七个区域遗留264户棚户区改造房屋征收补偿安置方案》的规定，告知了提出复议、诉讼的权利和期限。原告不服，于2019年10月29日向被告提出复议申请，请求撤销柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》。被告认为，柳河县人民政府委托的柳河晨铭房地产评估有限公司具备评估资质，该地段遗留264户中，251户选择柳河晨铭房地产评估有限公司作为房地产评估机构，符合住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定。该评估机构作出的柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》向原告告知了提出异议的权利和期限，符合住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，柳河县人民政府依据该评估结果做出征收补偿决定并无不当。原告对柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》的结果提出异议，应根据住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第二十二条：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”的规定，主张自己的权利。柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》的评估结果，不属于被告的审查范围。柳河县人民政府作出的柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，程序合法，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定予以维持并无不当。2.通化市人民政府做出的行政复议决定程序合法。通化市人民政府在办理原告行政复议申请过程中，履行了申请、受理、审理、延期审理、决定的法定程序，未超出60日法定期限，告知了行政诉讼权利和期限。综上，通化市人民政府作出《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，法律依据正确。 被告通化市人民政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据：《行政复议立案审批表》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《行政复议决定书签批单》《行政复议决定书》《送达回执》。证明，通化市人民政府履行法定程序，法定期限内做出，程序合法。提供的依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第二十八条；《国有土地上房屋征收评估办法》第九条。 经庭审质证，原告对被告柳河县人民政府提交证据的质证意见是：对第一组证据的真实性无异议，对证明的问题有异议，被告未提供专项规划，证据6被告未对货币化安置项目住房清单进行公开，证据10证明被征收区域有部分集体土地。对第二组证据的真实性和证明的问题有异议，原告没有看见公示，公示照片不真实，未公开征求公众意见，公示和论证程序不合法。对第三组证据的真实性、合法性和证明的问题有异议，证据1、2系房屋征收经办中心出具，不具有真实性；证据3不能证明专户存储、专款专用；证据4-7载明的事项有遗漏，未履行法定程序公告、张贴，原告也没有看见。对第四组证据的真实性、合法性和证明的问题有异议，被告未依照法定程序选定评估机构，原告不知情，在形式和实体上存在违法，没有第三方公证，内容虚假、不真实。上述四组证据不能证明被诉具体行政行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。对第五组证据1、2真实性无异议，对合法性有异议；对证据3、4真实性、合法性和证明的问题有异议，补偿决定书本身和送达程序违法，属于无效送达，补偿决定书公告不符合公告公示程序要求；对证据7真实性、合法性和证明的问题有异议，对无证房认定违法建筑未履行法定程序，违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国城乡规划法》相关程序规定，内容严重违法；对证据8-10原告要求被告提供评估公司的技术报告，因评估公司选择程序违法，对评估结果不认可，送达回执及照片不真实，评估报告房屋价值的补偿主房价格低于周边新建商品房价格，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，剥夺原告对周边空地享有获得补偿的权利；对证据11真实性、合法性和证明的问题有异议，笔录制作虚假、内容不真实、执法程序违法。除此之外，原告对其他证据没有提出异议。被告通化市人民政府对上述证据没有意见。原告对被告通化市人民政府提交的证据无异议，但认为其未完全履行法定职责进行实质性审查，复议工作流于形式。被告柳河县人民政府对被告通化市人民政府提交的证据没有意见。二被告对原告提交的证据1-5没有意见；对证据6真实性有异议，该证据没有工作人员签字和确定的时间；对证据7真实性有异议，打印部分的内容意思表示不明确，其中有多人涉及案件诉讼；对证据8无异议；对证据9、11认为没有关联性；对证据10没有提出质证意见。 对上述证据认证如下：原告对被告柳河县人民政府提交大部分证据的真实性、合法性有异议，对征收补偿安置方案征求意见稿、征收补偿安置方案、选择评估机构、房屋征收补偿决定书等的程序和实体内容有意见，认为程序上违法、内容不真实、评估价格偏低。上述证据经审查均与待证事实具有关联性，证据之间没有矛盾，不发生实际冲突、排斥，能够相互印证。本院对二被告提交的上述证据予以确认。二被告对原告提交部分证据的真实性有异议，该部分证据与待证事实没有直接关联性，本院不予确认，对原告提交其他证据本院予以确认。 经审理查明，2016年6月27日，吉林省发展和改革委员会与吉林省住房和城乡建设厅共同发布《吉林省发展改革委、吉林省住房城乡建设厅关于做好棚户区改造货币化安置项目审批有关工作的通知》，通知明确对已列入当地“2013-2017年棚户区改造项目可研批复”的货币化安置项目，由当地住房城乡建设部门报当地发展改革部门按有关要求履行项目补充批复程序，发改部门出具项目可研补充批复文件，货币化安置不涉及新建住房，原则上无需土地、规划、环评、能评等前置要件内容。2017年2月6日，吉林省住房和城乡建设厅下发吉建保〔2017〕2号《吉林省住房和城乡建设厅关于下达2017年全省城市棚户区改造项目计划的通知》及附件，对全省各地城市棚户区改造项目进行备案，本次征收范围在备案范围内。2017年3月27日，柳河县人民代表大会常务委员会做出批准决定，批准将柳河县2016-2017年棚户区改造建设项目资金列入年度财政预算。征收地块棚户区改造项目已列入柳河县城市总体规划（2008-2020），符合柳河县土地利用总体规划（2006-2020）调整方案。2017年8月18日，被告柳河县人民政府根据《吉林省人民政府关于柳河县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》制定并公布了《柳河镇新立屯地段等七个区域棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）。2017年9月20日，房屋征收实施部门柳河县房屋征收经办中心向柳河县人民政府报备《柳河镇新立屯等七个地段房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》《柳河镇新立屯等七个地段棚户区改造项目房屋征收补偿突发性事件应急预案》《资金储备汇兑凭证》。为改善柳河棚户区居民的居住环境及生活条件，柳河县人民政府于2017年11月20日作出柳政房征字〔2017〕1号《柳河县人民政府国有土地上房屋征收决定》，对柳河镇新立屯等七个地段棚户区内的房屋进行征收，同日发布第9号《柳河县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》《柳河镇新立屯地段等七个区域棚户区改造房屋征收补偿安置方案》《柳河镇新立屯等七个地段房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》并张贴公示。2017年11月23日，柳河县房屋征收经办中心出具了《关于柳河镇新立屯等七个地段房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果：参加新立屯等七个地段房地产评估机构协商选定的被征收人共1577户，其中980户选择柳河晨铭房地产评估有限公司，597户弃权，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，参加选定的被征收人遵循少数服从多数的原则，通过投票的方式选定评估公司。2017年12月2日，柳河县住房和城乡建设局与柳河晨铭房地产评估有限公司签订《房地产估价合同》。原告李福恩的房屋在征收区域范围内，被征收房屋坐落于柳河县城城区新立屯二区，房屋产权证号为00035768，建筑面积72㎡，设计用途为住宅，登记房屋所有权人为李福恩。在征收补偿签约期限内，征收部门与原告未达成房屋征收补偿协议，柳河县人民政府作出柳征补字〔2018〕第2-39号《房屋征收补偿决定书》后送达原告，原告不服申请行政复议，复议机关通化市人民政府作出通市府行复〔2019〕20号《行政复议决定书》，决定撤销柳征补字〔2018〕第2-39号《房屋征收补偿决定书》。2019年7月31日，柳河晨铭房地产价格评估有限公司重新作出柳晨铭房评字〔2019〕1003号《房地产价值鉴定估价报告》，被告工作人员于8月2日送达给原告前妻姜桂清（拒绝签字）；原告在规定期限内提出复核评估申请，该评估公司于8月17日作出柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》并送达给原告（拒绝签字）。2019年9月10日，柳河县人民政府依据柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》重新作出柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》及《公告》并予以张贴公告，被告工作人员于9月16日送达给原告前妻姜桂清（拒绝签字）。重新做出的房屋补偿决定内容包括对被征收房屋的补偿方式实行货币补偿或房屋产权调换，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值、搬迁费、临时安置补助费、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施评估价值、搬迁费、临时安置补助费，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等程序。原告对柳河县人民政府柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》不服，于2019年10月29日向通化市人民政府提起行政复议，通化市人民政府经审理于12月27日作出通市府复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》，维持了柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》。原告因对上述行政行为不服，向本院提起行政诉讼。 本院另查明，柳河县住房和城乡建设局于2018年11月20日出具的《关于柳河县棚户区违法建筑普查情况》、航拍图像、征收现场平面绘制图、建筑物照片、《柳河县棚户区违法建筑情况统计表》《新立屯地段入户调查表》等载明，2016年起，柳河县启动棚户区改造工作，执法局、住建局、社区中心联合对城区内导航区、新立屯等15个棚户区地段内的违法建筑进行确认，经确认原告李福恩存在违法建筑，建筑面积80㎡。 本院认为，一、被告柳河县人民政府具有做出房屋征收补偿决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款，第二十六条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，在房屋征收补偿安置方案确定的签约期内及至被诉房屋征收补偿决定重新做出前，经房屋征收实施部门敦请催促，双方最终未能达成房屋征收补偿协议，为此柳河县人民政府重新做出被诉房屋征收补偿决定，对原告李福恩被征收的房屋进行补偿，符合法律规定。 二、被告柳河县人民政府做出的房屋征收决定符合法律规定。柳河县人民政府征收原告房屋在内的国有土地上房屋系基于棚户区改造的安居性保障工程，该项目已纳入柳河县国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益需要，柳河县人民政府在征收决定作出前，从城乡规划、国民经济和社会发展、土地总体规划等方面对相关建设活动进行了论证，对行政行为的社会稳定风险进行了评估，经政府常务会讨论决定后作出征收决定，故柳河县人民政府作出征收决定程序正当，行政内容符合法律规定。本案中，《柳河镇新立屯地段等七个区域棚户区改造房屋征收补偿安置方案》经过论证、公示、公开征求意见等程序最终确定，故该安置补偿方案的制定程序合法，补偿范围、方式及房地产评估机构的选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，该安置补偿方案并无不当之处，故应当按照该安置补偿方案对原告进行征收补偿。 三、柳河晨铭房地产评估有限公司做出被诉房屋征收补偿决定依据的柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》合法、有效。1.评估机构的选定符合法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，柳河县人民政府于2017年11月20日张贴公示《柳河镇新立屯等七个地段房屋征收公开选择房地产价格评估机构的通知》，根据《关于柳河镇新立屯等七个地段房地产评估机构协商选定结果的汇总》结果选择柳河晨铭房地产评估有限公司为评估机构，程序正当。2.评估报告采用的评估方法符合法律规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条规定：“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。”本案中，评估报告对有产权证住宅采用市场比较法、营业用房采用收益还原法、假设开发法，对附属设施及临时建筑采用成本法，并对各种估价方法做出了分析和说明，符合上述法律规定，原告主张评估方法错误不成立，本院不予支持。3.评估机构评估事项遵循独立、客观、公正原则，评估程序合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”本案中，因柳河县人民政府作出的柳征补字〔2018〕第2-39号《房屋征收补偿决定书》依据柳河晨铭房地产评估有限公司作出的《房地产价值鉴定估价报告》未告知当事人复核评估、申请鉴定权利，经行政复议该《房屋征收补偿决定书》被复议机关通化市人民政府撤销，该评估公司重新作出柳晨铭房评字〔2019〕1003号《房地产价值鉴定估价报告》，经原告复核评估申请该评估公司作出柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》。4.评估报告估价时点客观、公正。柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》估价作业日期为2019年8月10日至2019年8月17日，估价的假设和限制条件之一“根据柳河县房地产市场及交易情况，从评估时点到出具报告时点，价格无明显变化。”该报告遵循同等价值补偿原则，依据该报告做出的房屋征收补偿决定在实体上并未侵犯原告的合法权益。5.评估标准符合法律规定。原告主张被征收房屋评估价格过低，评估价格不能购买同地段的新建商品房，低于被征收类似房地产的市场价格，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定。本院认为，评估价格系评估机构按照相关法律规定及被征收房屋的实际情况做出，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定：“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。”原告被征收房屋坐落于柳河县城城区新立屯二区，但权利性质、档次、新旧程度、建筑结构等与其主张的同地段的新建商品房不同，其主张的同地段的新建商品房不属于《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条规定的类似房地产，被征收房屋的性质为住宅，柳河县人民政府结合被征收房屋实际用于情况予以补偿。本案没有证据证实评估机构存在应考虑而未考虑的因素，柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》按照合理的评估时间节点对评估对象评估值进行了充分考量，并对之前的错误及时进行了补正，评估程序合法，评估内容全面、客观、公正，结论有效。 四、被告柳河县人民政府作出的柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》程序合法，补偿项目合法、正当，但存有遗漏需要补正。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”本案中，柳河县人民政府对作出的柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》进行了张贴公告和向原告送达，程序合法。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，柳河县人民政府重新作出的柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》包含对被征收房屋实行房屋产权调换或货币补偿双项选择补偿方式，对选择房屋产权调换提供房源、确定建筑面积、价款和被征收房屋安置价格、优惠面积补助、附属设施价值、搬迁费、临时安置补助费、调换房屋差价及自主选择规定区域内二手住宅楼作为安置房源，对选择货币补偿确定被征收房屋及附属设施评估价值、搬迁费、临时安置补助费，对搬迁期限作出规定，告知行政复议、行政诉讼期限等内容。该房屋征收补偿决定书符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《房屋征收补偿安置方案》对补偿项目的规定，内容全面、具体，具有可实现性。柳河县人民政府充分考虑了被征收房屋产权登记性质为住宅，产权登记用途从未变更，同时提供了可供选择住宅性质房屋产权调换和货币补偿供原告进行利益权衡，充分保障了被征收人的合法权益，符合征收个人住宅应当优先给予住房保障规定。原告主张评估报告对门垛、水泥地面、铁大门、防盗门、铝合金拉门、水泥池、下水井、彩砖地面、果树、外墙保温的评估价格过低没有依据；原告主张鸽子迁移费没有养殖证据支持；原告主张对院落、周边空地的补偿超出补偿安置方案正常补偿方式；本院对原告的上述主张不予支持。3.违章建筑完全不予补偿显失公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，柳河县住房和城乡建设局于2018年11月20日证据材料证实原告李福恩案涉房屋征收范围内存在80㎡违法建筑。被告柳河县人民政府在作出征收补偿决定期间在程序上未对违章建筑进行处理，考虑到建筑材料本身及所占土地具有合法价值，对此不予补偿损害了原告的合法权益。参照柳晨铭房评字〔2019〕复010号《房地产价值鉴定估价报告》估价结果，本院酌定对原告李福恩违章建筑材料和土地适当补偿104,000元。 综上，柳河县人民政府所作的柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》对补偿金额的确定不当，应予变更；通化市人民政府所作的通市府复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》针对的柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》发生变更，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十七条第一款、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告通化市人民政府通市府复决字〔2019〕58号《行政复议决定书》； 二、变更柳河县人民政府柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》第三项第（二）款中关于“评估报告的附属设施价值201,277元（其中违法建筑104,000元不予补偿），合法附属设施价值97,277元；”为“评估报告的附属设施价值201,277元，合法附属设施价值97,277元；”“被征收人选择产权调换方式安置共计补偿款329,397元。安置房屋总价款218,167元，被征收人应剩余补偿款11,230元。”为“被征收人选择产权调换方式安置共计补偿款433,397元。安置房屋总价款218,167元，被征收人应剩余补偿款215,230元。” 三、变更柳河县人民政府柳征补字〔2019〕第4-14号《房屋征收补偿决定书》第三项第（三）款：“如被征收人选择货币补偿，可按柳河晨铭房地产评估有限公司对被征收房屋及附属设施评估值一次性支付给被征收人。被征收房屋及附属设施评估值391,141元（其中违法建筑104,000元不予补偿），合法附属设施价值97,277元；搬迁费1,000元；临时安置补偿费4,320元；合计货币补偿款292,461元。”为“如被征收人选择货币补偿，可按柳河晨铭房地产评估有限公司对被征收房屋及附属设施评估值一次性支付给被征收人。被征收房屋及附属设施评估值391,141元，合法附属设施价值97,277元；搬迁费1,000元；临时安置补偿费4,320元；合计货币补偿款396,461元。”（补偿决定其他项目不变） 四、驳回原告李福恩的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告柳河县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  姜珍林 审判员  纪 刚 审判员  王 强 二〇二〇年六月二十二日 书记员  林 闯