河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再65、66号抗诉机关河南省人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）李秀荣，女，1952年3月7日出生，汉族，住郑州市惠济区。申诉人（一审原告、二审上诉人）林常红，女，1972年6月19日出生，汉族，住郑州市金水区。申诉人（一审原告、二审上诉人）陈中杰，男，1938年1月5日出生，汉族，住郑州市惠济区。申诉人（一审原告、二审上诉人）朱跃先，男，1940年1月2日出生，汉族，住郑州市惠济区。委托代理人朱艳文，女，1966年8月29日出生，汉族，住郑州市惠济区。申诉人（一审原告、二审上诉人）王玉凤，女，1950年8月19日出生，汉族，住郑州市惠济区。申诉人（一审原告、二审上诉人）李凯，男，1975年5月9日出生，汉族，住郑州市惠济区。申诉人（一审原告、二审上诉人）阴长征，男，1963年1月21日出生，汉族，住郑州市金水区。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路8号。法定代表人丁文霞，该区区长。委托代理人王森茂，郑州市惠济区刘寨街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。申诉人朱跃先、王玉凤、李凯、阴长征、李秀荣、林常红、陈中杰（以下简称朱跃先等人）因与被申诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）房屋征收决定一案,不服郑州市中级人民法院（2015）郑行终字第45号行政判决，向检察机关申诉。河南省人民检察院作出豫检民（行）监[2019]41000000386号、[2019]41000000389号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2020年3月6日作出（2020）豫行抗9、11号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。河南省人民检察院指派检察员王晓景、王二鹏出庭履行职务。申诉人朱跃先的委托代理人朱艳文，申诉人李秀荣、林常红，被申诉人惠济区政府的委托代理人王森茂、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2013年11月22日，惠济区政府作出《关于对国有土地上房屋征收决定的通告》（惠政通[2013]1号，以下简称《通告》）。朱跃先等人认为《通告》中的房屋征收决定行为严重违反了国有土地上房屋征收与补偿的工作流程，侵害了其合法权益。朱跃先等人向河南省郑州市中级人民法院提起诉讼，请求：撤销《通告》中的房屋征收决定。河南省郑州市中级人民法院指定郑州市管城回族区人民法院审理本案。郑州市管城回族区人民法院一审查明事实:2010年12月28日，郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）作出《关于郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划的批复》（郑政函[2010]275号），原则同意《郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划》，涉案地块在此详细规划范围内。2011年6月3日，郑州市人民政府作出了《郑州市人民政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》（郑政文[2011]133号），位于南阳路180号的粮机家属院在棚户区改造范围内，责任单位惠济区政府。2011年10月14日，郑州市发展和改革委员会作出了《郑州市发展和改革委员会关于粮机家属院棚户区改造项目房屋征收相关意见的回复》（郑发改城市[2011]864号），载明粮机家属院列入郑州市2011年棚户区改造计划，根据《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（郑政[2011]31号）要求，经初步审查，该项目符合产业政策，要求郑州市惠济区发展改革和统计局按有关程序办理相关手续。2011年10月27日，郑州市城乡规划局出具《关于粮机家属院棚户区改造项目征收地块规划意见的函》（郑城规函[2011]428号），载明涉案项目用地范围，根据《郑州市城市总体规划（2010-2020）》和2010年12月28日经郑州市政府批准的《郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划》（郑政函[2010]275号），用地范围涉及的用地面积符合城市规划所确定的内容。2011年10月27日，郑州市国土资源局出具《郑州市国土资源局关于粮机家属院棚户区改造项目土地意见的复函》，载明粮机家属院棚户区改造项目符合郑州市土地利用总体规划，要求惠济区住房保障服务中心依法办理规划红线范围内国有土地上的建筑物与附属物的征收手续，签订征收补偿协议后依法办理相应的土地使用权手续。2011年5月17日，惠济区住房保障服务中心、惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部（以下简称改造指挥部）拟定《郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案》并公示，对粮机家属院的住户进行入户调查，收集了住户对房屋征收的意见和要求。2013年1月17日，郑州市惠济区第二届人民代表大会第二次会议通过了《郑州市惠济区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划（草案）的报告》，政府作出《郑州粮机家属院棚户区改造房屋征收补偿安置方案》。2013年10月30日至2013年11月1日，受改造指挥部委托，河南天健房地产评估有限公司对粮机家属院棚户改造规划红线范围内的被征收房屋进行评估。2013年11月1日，惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部对粮机家属院棚户改造项目房屋征收社会稳定风险进行评估并形成报告，粮机家属院棚户区房屋征收社会稳定风险程度低，该项目可实施。该报告后经惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造项目信访评估领导小组研究通过。2013年11月22日，惠济区政府作出《通告》。另查明，2014年10月8日，郑州市惠济区财政局出具关于原粮机家属院棚户区改造项目的资金证明，该项目所需征收补偿费用已足额到位。还查明，起诉时原告27名，诉讼过程中有8名原告与惠济区政府达成协议，撤回起诉。一审法院认为:本案为国有土地上的房屋征收，应按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）履行手续和程序。从本案的证据看，惠济区政府对辖区内粮机家属院棚户区进行的改造符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划；进行的社会稳定风险评估符合《征收条例》第十二条第一款的规定；拟订《郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案》并进行公示，通过入户调查收集了住户对房屋征收的意见和要求。但惠济区政府并未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；其提供的作出征收决定前征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的证据，系作出具体行政行为之后形成的证据；提供的作出《通告》的证据不能证明其对该征收决定进行了公告，房屋征收决定程序上存在瑕疵。由于涉案地块的房屋征收是为了公共利益需要，且部分住户已达成协议，若因该瑕疵支持朱跃先等人撤销《通告》的诉讼请求，会给公共利益造成重大损失。一审法院于2014年12月16日作出（2014）管行初字第47号行政判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。朱跃先等人不服，向河南省郑州市中级人民法院提起上诉，请求：1、依法撤销郑州市管城回族区人民法院（2014）管行初字第47号行政判决书；2、依法确认《通告》中对应的征收决定及征收行为违法，并予以撤销。郑州市中级人民法院二审查明的事实与一审基本一致。二审另查明，2013年10月21日，惠济区政府召开常务会议，原则同意启动粮机家属院棚户区改造项目。惠济区政府提供的照片证据显示其对案涉《通告》及其附件进行了张贴。二审法院认为：惠济区政府未按相关法律规定先作出征收决定再行公告，而是直接作出涉案《通告》，《通告》虽形式上是对征收决定内容进行公告的载体，实质上则对包括石梅莲等人在内的被征收人的权利、义务产生影响。如仅因标题不规范而将《通告》认定为公告行为，会造成被征收人无法对该行为进行复议、诉讼等救济的结果。故为保护被征收人诉权考虑，对涉案《通告》宜作广义理解，将其视为实质上的征收决定。证据显示涉案《通告》及其附件已进行了张贴，告知提起诉讼法院错误对石梅莲等人的实体权利并无影响。惠济区政府提交的《郑州市政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》显示，郑州市政府已决定将粮机家属院列入郑州市2011年棚户区改造计划，惠济区政府根据上述文件可以对其辖区内涉案地块进行棚户区改造。粮机家属院棚户区改造项目经郑州市惠济区人民代表大会批准，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入了惠济区2013年国民经济和社会发展规划。本案针对被诉征收决定的合法性进行审查，对作为该征收决定前提行为的计划、规划从证据角度考量其合法性问题，石梅莲等人如对上述计划、规划作为行政行为的合法性有异议，应当通过其他的途径解决。惠济区政府房屋征收部门拟定征收补偿方案进行公示，并组织人员对涉案地区房屋区位、用途、建筑面积等情况进行入户调查，收集住户对房屋征收的意见和要求；对征收补偿方案进行修改，对征收行为进行社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定，最终作出涉案房屋征收决定予以公布。惠济区政府作出涉案房屋征收决定的行为基本符合《征收条例》的上述程序规定，但仍存在一定问题，主要体现在两个方面：一是征收补偿方案的确定方面，惠济区政府提供的证据不能证明其组织有关部门对房屋征收部门拟定上报的征收补偿方案进行了论证及对征求意见情况和根据公众意见修改情况进行了公布，也不能证明涉案征收补偿方案不需听证或其组织了相关听证；二是征收补偿费用证明方面，惠济区政府提供的作出征收决定前征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用证据是作出具体行政行为之后形成的证据。对于第一方面的问题，组织有关部门对房屋征收部门拟定上报的征收补偿方案进行论证是指征收人应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、财政等有关部门对建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，征收补偿方案是否公平等进行论证，其目的是为了保证征收补偿方案合理可行。将征求意见情况及根据公众意见修改情况及时公布，就征收补偿方案组织听证是为了使被征收人能及时了解彼此间的要求以及征收人的意见，使征收人更广泛地了解被征收人代表、社会各界公众代表意见，使征收补偿方案更能体现公众意见，以便征收决定作出后，能顺利地进行后续的签订房屋征收补偿协议或者作出房屋征收补偿决定行为。从这个意义上讲，上述程序与房屋征收决定之后的房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定关联更为紧密，其并非房屋征收决定的法定要件，这一问题不足以否定被诉房屋征收决定的合法性。对于第二方面的问题，惠济区政府提供的区财政局资金证明形成时间虽晚于征收决定作出时间，但其内容能够反映一定情况。结合对惠济区政府工作人员反映的涉案改造项目所涉范围内房屋被征收人已签署协议，领取相应补偿费用进行搬迁，并未出现征收补偿费用不到位的情况，同时考虑到涉案改造项目已经基本实施完毕，故对该问题应认定为行政程序上的瑕疵。此外，《征收条例》将整个房屋征收过程分为房屋征收决定、房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定三个行为。朱跃先等人提出的关于补偿过低、房地产评估机构的选定不合法等诉求可以通过后续两个行为及相关司法救济得到解决。二审法院于2015年8月5日作出（2015）郑行终字第45号行政判决：驳回上诉，维持原判决。二审诉讼费50元，由上诉人承担。河南省人民检察院抗诉意见：（2015）郑行终字第45号行政判决适用法律确有错误。理由如下：1.惠济区政府作出的征收决定，形式和程序都明显违反《征收条例》。惠济区政府未依法作出房屋征收决定，而直接作出涉案《通告》，虽内容上载明了房屋征收目的、征收范围等事项，实质上对被征收人的权利、义务产生了影响，但其所通告的房屋征收决定并未依法作出。将其视为实质上的征收决定，只是解决了征收决定“有没有”的问题，是为了保证被征收人的诉权，不能因为通告具有实质内容而认为只是瑕疵，否认其明显违法情形。2.原审判决已认定惠济区政府未依法作出房屋征收决定，未依法进行征收补偿方案的制定，依法应确认惠济区政府作出的房屋征收决定违法。原审判决直接驳回诉讼请求系适用法律确有错误，侵犯了房屋被征收人的合法权益。惠济区政府提供的证据不能证明其组织有关部门对征收补偿方案进行论证，及对征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行了公布，也不能证明案涉征收补偿方案不需听证或者组织了相关听证。人民法院生效判决对上述违法情形已经认定，但认为上述程序与房屋征收决定之后的房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定关联更为紧密，认定其并非房屋征收决定的法定条件，不足以否定被诉房屋征收决定的合法性。但是，房屋征收补偿方案制定的上述条款明确规定于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第二章征收决定中，相关补偿方案也与征收决定一同载明于公告内容中，且征收决定作出后的房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定的作出都是按照征收补偿方案，可见征收补偿方案一经制定，将会随征收决定一同公告实施，必然会直接影响到被征收人的利益。朱跃先等人申诉称：惠济区政府作出的征收决定实体和程序均违法，原审法院予以维持错误。除同意检察机关的抗诉意见外，另补充如下理由：案涉家属院并非棚户区，在2013年作出案涉征收决定时所有房屋建成时间均未超过40年，认定为棚户区违背事实和法律；涉案征收是为了商业利益，并非出于公共利益；征收决定作出前未依法确定房屋征收部门，惠济区房屋征收与补偿办公室未依法组织实施房屋征收工作，存在代签入户调查表、未举行听证会等问题；惠济区政府相关证据不能证明财政补偿资金依法足额到位。惠济区政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法有效，应予维持。理由如下：案涉项目符合公共利益需要；项目启动前财政补偿资金已足额到位；涉案征收决定以通告方式为载体，进行了公示公告。本院再审查明的事实与原审一致。本院再审认为，本案的焦点是案涉房屋征收行为的合法性问题。具体评判如下：一、惠济区政府针对案涉房屋征收所作出的一系列行政行为，基本符合《征收条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等规定。案涉项目重点改善城市人居条件和生活环境，符合加快城市化进程的需要，符合社会公共利益的需要。因此，本案项目名称无论称为棚户区改造还是称为旧城区改建，均不影响本案征收决定的正当性。在奖励期内多数居民签订了安置补偿协议并领取了相关款项等事实能够证明案涉项目资金到位的情况，能够说明多数房屋被征收人对补偿安置予以认可，不存在多数被征收人对征收补偿方案不认可需要召开听证会的法定条件。关于入户调查表个别代签问题，入户调查是房屋征收部门对征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织的调查登记，朱跃先等人对于入户调查表所记录的房屋权属、位置、面积等核心信息并不持异议，而是提出个别调查表存在代签姓名问题，入户调查登记是房屋征收中一系列过程中的环节之一，该环节存在的问题即个别入户调查表存在代签问题属于行政行为瑕疵，并不必然导致案涉房屋征收行为违法。二、关于涉案《通告》存在问题的性质认定问题。《征收条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”从涉案《通告》的名称、具体内容及相关附件内容应当认定，惠济区政府作出房屋征收行为并同时将房屋征收决定以“通告”的形式进行公布，该《通告》具有房屋征收决定的实质内容，同时还具有公告所应依法载明的内容。涉案房屋征收过程中，在征收符合公共利益、征收房屋属于征收范围、征收符合行政规划和计划、征收资金到位、已作风险评估等法律法规规定的情况下，将惠济区政府在涉案项目中，把征收决定与公告同时作出的问题认定为行政行为瑕疵更符合本案客观事实。三、关于征收补偿方案存在的问题。涉案征收补偿方案存在惠济区政府无充分证据证明征收补偿方案进行了论证并对征求意见情况及根据公众意见修改情况进行公布等问题，但因整个房屋征收过程分为房屋征收决定、房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定三个相对独立的行政行为，房屋征收决定与征收补偿方案属于不同的法律关系，若征收补偿方案被单独确认违法也不必然导致房屋征收决定被确认违法。朱跃先等人作为涉案行政相对人，认为征收补偿方案损害了其相关权益，可依法另行主张权利。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。朱跃先等人的申诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：维持河南省郑州市中级人民法院（2015）郑行终字第45号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  韦贵云审判员  肖贺伟二〇二〇年六月二十九日法官助理张翼书记员李文慧