浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙0802行初316号 原告郑建霞，女，1983年10月7日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）郑华建，浙江厚仁律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）李建伟，浙江厚仁律师事务所律师。 被告开化县音坑乡人民政府，统一社会信用代码113308240026269472，住所地浙江省开化县音坑乡音铿村大路自然村。 法定代表人丁辉，乡长。 出庭应诉的行政机关负责人徐卫军，副乡长。 委托代理人（特别授权代理）姜细发，浙江浙源律师事务所律师。 被告开化县自然资源和规划局，统一社会信用代码11330824MB1664968N，住所地浙江省开化县芹阳办事处芹北路1号。 法定代表人张德平，局长。 出庭应诉的行政机关负责人饶艳，副局长。 委托代理人王小亮，浙江新联新律师事所律师。 第三人开化县音坑乡青山头村村民委员会，统一社会信用代码54330824ME0214827B，住所地浙江省开化县音坑乡青山头村。 法定代表人郑良林，主任。 委托代理人程卫中，浙江浙源律师事务所律师。 第三人郑根林，男，1947年12月6日出生，汉族，住浙江省开化县。 第三人汪仙花，女，1951年8月7日出生，汉族，住浙江省开化县，与第三人郑根林系夫妻关系。 两第三人共同委托代理人（特别授权代理）余建群，男，1976年4月16日出生，汉族，住浙江省开化县，系第三人郑根林、汪仙花的女婿。 原告郑建霞诉被告开化县音坑乡人民政府（以下简称音坑乡政府）、被告开化县自然资源和规划局（以下简称开化资规局）、第三人开化县音坑乡青山头村村民委员会（以下简称青山头村委会）、第三人郑根林、汪仙花不履行宅基地审批法定职责一案，于2019年9月26日向本院提起行政诉讼。经原、被告同意，本院将该案引调至本院行政争议调解中心进行调解，并依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。因调解未果，本院于同年10月30日立案，并依法组成合议庭，于2020年4月14日通过移动微法院开庭审理了本案。原告郑建霞及其委托代理人郑华建，被告音坑乡政府负责人（副乡长）徐卫军、委托代理人姜细发，被告开化资规局的负责人（副局长）饶艳、委托代理人王小亮，第三人青山头村委会的委托代理人程卫中，第三人郑根林、汪仙花的委托代理人余建群参加了诉讼。2020年4月14日至同年6月3日，经当事人同意，本院组织进行协调，亦协调未果。本案现已审理终结。 原告郑建霞起诉称，原告父母即第三人郑根林、汪仙花有三个女儿，长女郑建月、次女郑建香、三女郑建霞。原告已单独立户，父母为一户，郑建香及其女儿户口也在本村。家庭住房位于开化县音坑乡××（以下××青山××村）162号，三层楼房，占地面积110平方米；另有一处店面位于青山头桥头，二层楼房，占地面积113.75平方米。青山头村委会以集中整治美化村庄环境，建设绿化公园、广场名义拟拆除原告家庭所有的桥头店面。2016年6月30日（协议书上写7月11日），在被告音坑乡政府人武部长余永红、乡干部余雪珍、邱银礼等主持下，青山头村委会与第三人汪仙花（代表原告家庭）签订协议书一份，约定店面拆除后原地基仍归原告家庭所有，在原有地基基础上后退8米安排地基一块，用于原告家庭建房，具体审批手续由青山头村委会负责，最迟在2018年7月1日前审批完建房手续，否则承担每天500元逾期违约金。余永红等乡干部作为见证人在协议书上签字。从2018年开始，原告多次询问青山头村两委、音坑乡政府地基审批进展，两被告相互扯皮、推倭，迟迟不予明确答复。2019年2月9日，原告向被告音坑乡政府提交书面建房申请书，同时抄告青山头村委会，两被告至今未回复，也不履行职责。2019年4月15日，原告姐姐郑建香向开化县人民政府信访局提出信访，2019年4月22日，被告音坑乡政府答复：郑建香不符合建房条件，协议书无效。2019年7月，原告母亲向中央扫黑督察组反映被告的违法行政行为，被告开化资规局答复原告家庭情况不可分两户，如再申请建房，不符合土地管理法规定。原告认为，原告己单独立户，符合申请建房条件，且原告家庭所有店面被拆除时，青山头村委会及音坑乡政府均己认可原告家庭成员可以申请建房。作为基层人民政府的被告音坑乡政府毫无诚信，推翻其主持签订的协议书，失信于民，为法律不容。被告音坑乡政府作为基层人民政府，有义务对原告的申请依法审批；被告开化资规局负责行政辖区内农村宅基地行政审批和管理职能。二被告对原告建房申请不履行相应行政职责，且不予审批，于法无据，应当承担法律责任。据此，请求：1.确认二被告不予批准宅基地的行政行为违法；2.责令二被告履行行政职责，对原告申请宅基地予以审批。3.本案诉讼费用由二被告承担。 被告音坑乡政府答辩称，原告主体不适格。《协议书》主体为第三人汪仙花、青山头村委会，原告并非协议当事人。且协议书中的内容与原告无关联，对其合法权益不产生实际影响。二、音坑乡政府至今未收到原告建房申请书，也没有收到青山头村经审查上报的建房申请表，何来履行法定职责。同时根据《中华人民共和国土地管理法》的相关法律规定和开政发[2015]77号《开化县农村居民建房管理办法（试行）》，开政发[2016]93号《开化县人民政府关于进一步加强农村居民建房管控的通知》等规范性文件及农村建房申请审批程序规定，音坑乡政府在建房申请审批中仅为根据第三人青山头村委会审查上报的情况进行审核上报，而无批准决定权。换言之，音坑乡政府对原告的建房申请无最终的批准权。三、对《协议书》的真实性无异议，但对于协议内容中部分条款的合法性是有异议的。综上，请求驳回原告的起诉。 被告开化资规局答辩称，一、开化资规局未收到原告建房申请，拆除原告房屋不属于拆迁安置补偿对象。二、开化资规局不是本案的责任主体。依据2004年《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《开化县人民政府办公室关于印发开化县农村住房建设管理办法的通知》（开政办发[2018]72号）第四条规定，各乡镇人民政府（办事处）负责本辖区内申请的受理、“一户一宅”等建房合法性审核、建房用地协调，建房审核或审批及监督管理等工作。农村村民申请建房的审批主体系县人民政府，开化资规局对“一户一宅”的材料进行备案。2019年《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地由乡（镇）人民政府审核批准。国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理工作。开化资规局不是农民建房批准的责任主体。三、原告不具备申请建房条件。《开化县人民政府办公室关于印发开化县农村住房建设管理办法的通知》（开政办发[2018]72号）第十一条规定：农村宅基地管理中的“户”，以公安机关登记的户籍资料为基础，家庭成员是本行政村农村集体经济组织成员，具有建房资格的“户”。“建房资格户”的确定，由农户向村民委员会提出申请，村民委员会结合村规民约进行确定，报乡镇（办事处）审核。《音坑乡农村私人建房管理办法》（音政[2017]35号）第五条规定原告不具备申请农村宅基地建房条件。综上，请求驳回原告对开化资规局的起诉。 第三人青山头村委会及第三人郑根林、汪仙花未提供书面答辩意见，庭审中，青山头村委会同意两被告的意见，郑根林、汪仙花同意原告意见。 经审理查明，2016年7月11日，“开化县音坑乡青山头村党支部、青山头村两委”作为甲方与乙方汪仙花签订《协议书》，约定：拆除乙方位于青山头村桥头的2层店面房屋；甲方将在该拆除区域内安排地基（在原有的地基基础上后退8米，正前方为绿化公园、广场）用于乙方建房，甲方负责办理审批建房手续，如果乙方建房单独审批不下来，由甲方集体统一审批，审批下来后，乙方按村统一规划标准自行建造；甲方最迟在2018年7月1日审批完建房手续，乙方可以建造房屋，否则甲方承担逾期起每天500元的违约金等。 2019年4月15日，第三人郑根林、汪仙花之女郑建香信访反映青山头村委会承诺负责办理审批建房手续，至今村委会未履行协议，要求村委会承担违约责任等。同年4月22日，音坑乡政府答复称，你系郑根林二女儿，嫁到音××乡城畈村后离婚，带女儿户口迁入青山头村，户口为临时户口，并书面承诺不参与青山头村一切（村民待遇）分配权益，包括永远放弃建房要求等，不符合建房条件，音坑乡政府多次组织协调未能就补偿结果达成一致，建议就协议履行事宜通过司法途径维护自身合法权益。 2019年7月16日，开化资规局对第三人汪仙花反映青山头村委会不履行协议，不允许其建房，现要求同意其审批建房的扫黑除恶信访件进行反馈，称“目前户主郑根林、妻子汪仙花、二女儿郑建香、外甥女方薇、三女儿郑建霞（未婚）为青山头村集体经济组织成员。郑建香、方薇于2018年9月5日迁入青山头村前户口所在地为音××乡城畈村，现虽为青山头集体经济组织成员，但是户口在迁入青山头村之前已承诺不参与青山头村一切分配权利，包括永远放弃建房权利。因此郑根林夫妇只能跟随郑建霞三人认定为一个建房资格户。另郑根林三女儿郑建霞至今未婚，又无子女；二女儿郑建香带女儿户口虽迁入青山头村，但是承诺不享受村里任何分配，包括建房权利；大女儿郑建月已改嫁至泗洲村××户口不在村里）；不可分两户”等，如再申请建房，将不符合一户一宅的规定。 2019年9月26日，原告郑建霞提起本案诉讼，诉请如前。 上述事实由经庭审举证、质证，本院予以认定的2016年7月11日《协议书》、2019年4月22日音坑乡政府信访答复、2019年7月16日开化资规局《扫黑除恶信访件办理反馈单》等证据证实，足以认定。对原告起诉时提交的建房申请书，因音坑乡政府、开化资规局均否认收到该建房申请书，原告亦未提供相应送达的证据，本院不予采信。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。故音坑乡政府具有农村村民住宅用地审批的职责，原告认为音坑乡政府未履行住宅用地审批职责，以其为被告提起本案诉讼，被告主体适格；原告将开化资规局列为共同被告，缺乏依据，被告主体不适格，应驳回原告对开化资规局起诉。本案中，原告已经确认并非基于《协议书》提起的履行协议诉讼，而系不履行住宅用地审批法定职责诉讼，该诉讼需以原告郑建霞向被告音坑乡政府提出建房申请为前提，但音坑乡政府明确未收到原告建房申请，原告亦未提供提交过建房申请的证据，且原告提供的信访材料均针对第三人青山头村委会未履行协议约定的建房审批义务，亦非原告提起，不能视为原告提出了建房申请。综上，原告对音坑乡政府的起诉缺乏事实根据，亦应驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告郑建霞的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  秦新举 人民陪审员  钟海华 人民陪审员  胡英姿 二〇二〇年六月三日 书 记 员  卢琴香