浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙08行终63号 上诉人（原审原告）蒋银耀，男，1963年10月9日出生，汉族，住浙江省衢州市。 委托代理人（特别授权代理）余丽珍，女，1965年4月5日出生，汉族，住浙江省衢州市，系蒋银耀妻子。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区文化和旅游体育局，住所地浙江省衢州市柯城区荷花西路109号。 法定代表人姜建铃，局长。 委托代理人（特别授权代理）胡剑飞，浙江天赞律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）马明明，浙江天赞律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区万田乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡白渡村。 法定代表人徐清林，乡长。 委托代理人（特别授权代理）郑孝明，浙江兴衢律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）衢州市柯城区万田乡下蒋村村民委员会，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡下蒋村。 法定代表人蒋根四，主任。 蒋银耀诉衢州市柯城区文化和旅游体育局（以下简称柯城区文体局）、衢州市柯城区万田乡人民政府（以下简称万田乡政府）、第三人衢州市柯城区万田乡下蒋村村民委员会（以下简称下蒋村村委会）土地行政强制及行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年3月30日作出（2019）浙0802行初307号行政裁定，蒋银耀不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月29日受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审裁定认定，蒋银耀为衢州市柯城区万田乡下蒋村村民，因建房需求，下蒋村村委会曾将案涉100平方米的土地（原茶叶山机耕路）调剂给蒋银耀户使用。2009年因村道修建需要，下蒋村村委会将案涉土地收归集体，修建成了乡村公路“航河线-下蒋路段”，支付蒋银耀户15元/平方米的补偿金，并于2009年11月20日向蒋银耀出具了一份内容载明“经下蒋两委讨论决定你原茶叶山机耕路的100平米土地日后享受的政策跟本村土地整理所作的道路同等”内容的书证。2018年11月29日，衢州市柯城区人民政府办公室印发柯政办发〔2018〕71号《关于印发柯城区高水平建设“四好农村路”三年行动实施方案的通知》，在全区开展“四好农村路”建设。2019年4月4日，衢州市柯城区发展和改革局向衢州市柯城区安达交通建设投资开发有限公司作出柯改发〔2019〕31号《关于同意柯城区农村公路提升改造工程（四好农村路）一期项目初步设计批复的函》，同意项目业主单位为衢州市柯城区安达交通建设投资开发有限公司，建设所需资金除争取上级部门补助外，不足部分由项目业主单位多渠道筹措解决。案涉“航河线-下蒋路段”位于该提升改造工程范围之内。另查明，柯城区文体局与万田乡政府及衢州市交通运输局柯城分局曾于2017年期间签订《翁梅至蒲塘公路征迁协议书》，庭审中经各方当事人确认，“航河线-下蒋路段”与“翁梅至蒲塘公路”系垂直相交的两条路段，并无重叠。现蒋银耀诉至法院，请求：1.确认柯城区文体局、万田乡政府及下蒋村村委会将蒋银耀农用地用作非农道路建设的行为违法；2.判令柯城区文体局、万田乡政府及下蒋村村委会立即停止侵害、恢复原状，归还蒋银耀耕种；3.判令柯城区文体局、万田乡政府及下蒋村村委会赔偿蒋银耀承包土地占用费46000元，并给予失地人员相关待遇；4.案件诉讼费用由柯城区文体局、万田乡政府及下蒋村村委会承担。 原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”该案蒋银耀主张蒋银耀的农用地系柯城区文体局、万田乡政府征收用于非农道路建设，要求法院确认该行政行为违法并要求行政赔偿，故该案的争议焦点系案涉土地是否属于土地征收的范围，柯城区文体局、万田乡政府是否实施了占用的违法行为。该案所涉土地位于“航河线-下蒋路段”，根据《关于印发柯城区高水平建设“四好农村路”三年行动实施方案的通知》《关于同意柯城区农村公路提升改造工程（四好农村路）一期项目初步设计批复的函》两份文件，载明柯城区人民政府为改善全区农村公路通行条件，由衢州市柯城区安达交通建设投资开发有限公司作为业主单位实施公路提升改造工程，建设所需资金除上级部门补助外，不足部分由项目业主单位筹措解决。案涉“航河线-下蒋路段”公路属于政府提升改造工程范围，土地权属性质未改变，并不存在土地征收的行政行为。故蒋银耀起诉无事实根据，依法应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回蒋银耀的起诉。 上诉人蒋银耀上诉称，1.一审法院认定事实不清，裁定存在明显错误。柯城区文体局、万田乡政府本次征用的是蒋银耀的土地，不是机耕路，该土地的面积实际不止100㎡。柯城区文体局、万田乡政府一直相互推诿，没有依法对蒋银耀作出赔偿补偿。其他土地被征用的农户都已按政策拿到了土地赔偿款。2.一审法院认定事实错误。从现场照片以及相关文件的内容看，柯城区文体局、万田乡政府征用蒋银耀的土地是政府行为，建设单位也是接受政府委托实施该项目，相关农户的土地征用补偿也通过村委会进行。柯城区文体局、万田乡政府为建设“农村四好路”项目征用蒋银耀土地的行为是行政行为，属于行政诉讼的受案范围。蒋银耀要求赔偿合法有据。一审法院认为涉案地块不存在土地征收行为错误。3.一审法院适用法律错误。本案是柯城区人民政府及柯城区文体局、万田乡政府委托的组织实施的土地征用行为，改变了土地使用性质，属于行政诉讼的受案范围，一审法院认为蒋银耀本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的条件，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定驳回蒋银耀的起诉，属于适用法律错误。4.一审判决与法律设定裁定驳回起诉的立法目的不符。如果法院裁定驳回起诉，蒋银耀与柯城区文体局、万田乡政府之间的土地征用将没有任何其他的救济途径，势必会剥夺蒋银耀的程序权利和实体权利，不符合法律设定驳回起诉制度的初衷。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人柯城区文体局答辩称，柯城区文体局不存在将蒋银耀农用地用作非农道路建设的行为，将柯城区文体局作为本案被告，主体不适格。蒋银耀本案上诉没有事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1.蒋银耀主张的“航河线-下蒋”路段的土地并不在柯城区文体局作为实施主体的翁梅至浦塘道路建设范围内。2.柯城区文体局作为实施单位的“花彩小镇及通景道路建设项目”是经过立项、可行性研究等相关程序，并经过衢州市柯城区发展和改革局批复同意的。3.蒋银耀的上诉理由缺乏事实依据。蒋银耀的上诉理由混淆了不同行政行为的责任主体，一审法院已经查明“航河线-下蒋路段”提升改造工程和“花彩小镇及通景道路建设项目”的实施主体不同，蒋银耀涉案土地不在柯城区文体局作为实施主体的建设项目范围内。蒋银耀也未就其对涉案土地享有权利提供相应证据。4.一审诉讼不是共同诉讼，蒋银耀在上诉状中多列另案上诉人作为共同上诉人的做法于法无据，违背了诉讼程序的合法性与正当性。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人万田乡政府答辩称，1.一审裁定认定事实清楚。万田乡政府没有实施过将蒋银耀农业承包地用作非农道路建设的行为。蒋银耀位于柯城区万田乡下蒋村地名为茶叶山的100㎡承包地早在2009年就已经被发包方收回并修建成乡村公路，即“航河线-下蒋路段”，并按15元/㎡的标准向蒋银耀发放了经济补偿。万田乡政府在2018年间未实施过将蒋银耀农用地作非农道路建设的行为，“航河线-下蒋路段”提升改造工程只是将原水泥路面改为沥青路面并拓宽，根本不涉及对蒋银耀承包地的征收。该项目只是提升道路品质，改善通行条件的工程，并非征用土地。万田乡政府没有给予蒋银耀补偿的权利或义务。2.一审裁定适用法律适当。蒋银耀的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院据此作出驳回起诉的裁定，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人蒋家村村委会未提交书面答辩意见，其口头陈述称，“航河线-下蒋路段”提升改造工程中道路拓宽占用农用地的部分是被征用的，但蒋银耀所主张的涉案土地位于原路基部分，在2009年时已经由村里收回进行了道路硬化。原路基本身就是水泥道路，不存在征用，所以没有补偿，村委会也没有权利进行补偿。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案的主要争议焦点为蒋银耀主张的柯城区文体局、万田乡政府于2018年12月开始将其位于万田乡下蒋村的农用地用于非农建设道路的行为如何定性。结合各方在一审中提交的证据以及各方的陈述、自认可知，涉案土地原为机耕路，后下蒋村将该土地调剂给蒋银耀使用，2009年因村道修建需要，下蒋村村委会收回该地块的使用权，并对原机耕路进行硬化，修建成乡村公路“航河线-下蒋路段”。2018年11月，由衢州市柯城区安达交通建设投资开发有限责任公司作为业主单位对该路段在内的农村道路实施农村公路提升改造工程。因此，该道路建设行为属于原农村公路基础上的提升改造工程，并不存在将农用地用作非农道路建设的行为，土地权属并未改变，也不存在蒋银耀所主张的征收或者征用的行政行为。蒋银耀主张柯城区人民政府及被蒋银耀委托的组织对涉案地块实施了土地征用行为，改变了土地使用性质，无相应证据证明，也与事实不符。蒋银耀主张，下蒋村村委会于2009年出具的书证可以证明其对涉案土地仍享有权利。但该书证仅涉及蒋银耀与下蒋村村委会之间的权利义务关系，与本案审理无直接关联。综上，蒋银耀相关上诉主张，本院均不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。对蒋银耀的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 婷 审判员 唐海波 审判员 祝伟荣 二〇二〇年六月二十八日 书记员 杨云飞