山东省邹城市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁0883行初37号原告张桂芹，女，汉族，住曲阜市。委托代理人姚海涛，山东纵横统一律师事务所律师（特别授权）。委托代理人侯天晴，山东纵横统一律师事务所律师（特别授权）。被告曲阜市人民政府，住所地曲阜市春秋中路1号。法定代表人彭照辉，市长。委托代理人张亚汝，山东曲圣地律师事务所律师。委托代理人孔祥彬，尼山圣境文化旅游项目建设指挥部主任。原告张桂芹不服被告曲阜市人民政府（以下简称市政府）行政赔偿决定一案，于2020年2月12日向本院提起行政赔偿诉讼。本院2020年2月19日立案受理后，因疫情影响于2020年3月6日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人姚海涛、侯天晴，被告委托代理人张亚汝、孔祥彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张桂芹诉称，2018年12月20日，被告组织人员违法将原告位于曲阜市××山镇××村的房屋强制拆除，造成原告财产损失。该强拆行为已被济宁市人民政府济政复决字[2019]7号行政复议决定书确认违法。根据《国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权违法侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。”第九条“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。”第十四条第二款“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”被告2019年9月10日收到原告提出的国家赔偿申请，2019年11月10日作出曲行赔字（2019）17号《行政赔偿决定书》。原告认为该赔偿决定不合法、不公平、不公正，根本无法弥补原告的经济损失。特请求人民法院依法判令被告将其违法拆除的房屋恢复原状，如因客观原因确实无法恢复原状，在原地段或者就近地段向原告提供同等面积、价值的房屋土地一处，或者按照一审判决前被拆迁房屋所处区位新建商品房的市场价格进行评估予以确定房屋损失赔偿数额；判令被告赔偿原告自2018年12月30日起至判决生效之日止的房租（每月按1000元计算）、搬家费800元；判令被告赔偿原告地上附着物损失12400元：①压水井1眼300元②果树3株×600元/株=1800元③树木10株×60元/株=600元④院墙48.5米×200元/米=9700元。原告张桂芹立案时提交、庭审时展示了如下证据、依据：第一组：原告的居民身份证、曲集用（2001）字第0316号土地使用证、任城区人民法院（2017）鲁0811民初11590号民事调解书各1份。证明：原告的身份情况，是适格的主体，同时证明原告对涉案住宅房屋拥有所有权、对其占用的农村宅基地拥有使用权。第二组：原告的房屋被拆除（2018年12月中旬）前后的照片9张、房屋被拆除前的视听资料1份。证明:原告的房屋于2018年12月中旬被被告违法拆除前后的房屋现状。第三组：济宁市人民政府济政复决字﹝2019﹞7号行政复议决定书。证明:2018年12月20日，被告组织人员违法将原告位于曲阜市××山镇××村的房屋强制拆除，造成原告财产损失。现被告的行政行为，已于2019年3月11日经济宁市人民政府济政复决字[2019]7号行政复议决定书确认违法。第四组：曲阜市人民政府曲行赔字﹝2019﹞17号行政赔偿决定书。证明：被告于2019年11月10日对原告作出了赔偿决定、赔偿数额。被告市政府辩称，一、作出曲行赔字（2019）12号行政赔偿决定书的程序合法。2019年9月10日，被告收到原告的国家赔偿书面申请后，立即立案，向鲁源东村××鲁源西村、尼山镇人民政府调查并收集证据，又于2019年10月18日组织了行政赔偿征求意见会，就赔偿方式、标准、数额等与申请人进行协商，因申请人要求过高，无法律依据，被告于2019年11月10日出具行政赔偿决定书，并立即送达申请人。以上可见，被告作出赔偿决定书符合国家赔偿法第十三条之规定，即作出的程序合法。二、答辩人作出曲行赔字（2019）12号行政赔偿决定书，事实证据充分，适用法律正确。1.曲行赔字（2019）17号赔偿决定书，依据下列事实：⑴拆除原告房屋的行为已被济宁市人民政府确认违法。⑵拆除行为是由尼山镇鲁源东村××鲁源西村两个行政村具体实施，是自然村全体村民进行的整体搬迁安置，没有办理征地。拆除的目的是为贯彻落实党中央、国务院关于推进特色小镇建设的部署，实践《住房和城乡建设部关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》（建村[2017]144号）和《住房和城乡建设部办公厅关于做好第二批全国特色小镇推荐关注的通知》（建办村函[2017]357号）等文件精神要求，在孔子诞生地传承和弘扬中华民族优秀传统文化。拆除前4个月即2018年7月5日，答辩人发布《通告》，冻结尼山镇鲁源东村××鲁源西村两个行政村范围内房屋、设施等的建设，冻结两个行政村的户口变更。拆除期间，尼山镇人民政府受答辩人委托，组织征求广大村民意见，公示、制作《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案（草案）》《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》，发出《致鲁源全体村民的一封信》等等大量工作。⑶鲁源东村××鲁源西村两村95%的村民，均已按《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》标准签订搬迁补偿协议，仅有含本案原告在内的不足5%的户（约40余户）未达成一致被拆除。⑷按照《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》对原告赔偿，与拆迁前相比，改善居住环境，提高生活质量。现已安置的鲁源新村，尼山脚下，一排排新颖别致的两层和三层楼房别墅群，街道整洁，花园映衬，人居环境彻底改变，这既是一项重大的乡村建设工程，更是济宁市、曲阜市探索乡村振兴模式的生动实践，并将依托尼山圣境项目的带动作用，鲁源新村60%的村民将实现本地就业，村集体收入突破500万元，这里已成为济宁市乡村旅游的投资热土，绝大多数村民正在迁入新居，幸福感和获得感大幅提升。2.曲行赔字（2019）17号行政赔偿决定书完全依照国家赔偿法等法规作出。赔偿方式和数额均符合《村民委员会组织法》《土地管理法》的规定，与《尼山镇人民政府关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》一致。另外，上级法院审判的类似案件，张某与张某姐弟俩的两个案子均已生效；二人服判没有上诉，现已执行完毕。印证答辩人依据上述事实和法律作出决定是正确的。三、原告要求将拆除的涉案房屋恢复原状，赔偿原告自2018年12月20日起至判决生效之日止的房租（每月按1000元计算），赔偿原告地上附着物损失12400元的诉讼请求，既无充分有效证据证明（搬家费800元、压水井300元、院墙9700元除外），也与其行政赔偿申请书的请求差别巨大，同时也违背公平原则。而且因鲁源东村××鲁源西村实施村庄整体搬迁系根据村庄规划、村支两委及村民代表会议通过，且原村址房屋已基本拆除完毕，绝大多数村民已选择迁入新村址，原告被拆除房屋已不具备恢复原状的条件，该请求无法支持。总之，尽管拆除原告房屋的行为被济宁市人民政府确认为违法，但目的是改善村民的居住环境，提高村民的生活质量，发展村集体的经济，这一目的目前已经实现，曲行赔字[2019]17号行政赔偿决定书应予维持，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：1-1行政赔偿决定书、1-2行政赔偿申请书、1-3申请行政赔偿征求意见会；2-1《曲阜市人民政府通告》、2-2关于曲阜市尼山镇人民政府鲁源新村项目可行性研究报告的批复、2-3授权委托书；3-1尼政法[2018]32号文件《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》、3-2致鲁源全体村民的一份信、公告；4-1鲁源东村鲁源西村整体搬迁安置的说明、4-2（2019）鲁08行赔初6号、7号；5-1房屋及附属物丈量登记表房屋及附属物评估价格一览表、5-2村集体研究村民享受房屋置换安置证明、说明（或村安置确定统计表）、5-3现场照片。证明：答辩人作出的赔偿决定依据的事实证据确凿，法规充分，程序合法。经本院委托，山东广发永正价格评估咨询服务有限公司于2020年6月20日出具的鲁广正价鉴评字[2020]第SF00297号《司法鉴定价格评估报告》显示：评估标的房屋、树木及宅基地于评估基准日期的价格评估结果为：￥255106.00元（人民币贰拾伍万伍仟壹佰零陆元整）。包括北屋63720元、东屋37114元、西屋103769.6元、南屋15758.4元、核桃树2000元、石榴树430元、枣树430元、香椿800元、树木540元、宅基地30544.5元，合计255106.00元。评估结果取整数。经庭审质证，㈠原告对被告提交证据的质证意见：对第一组证据中的1-1、1-2真实性没有异议，但认为赔偿决定书不合法；1-3没有原告的签名，也没有于春华的签名，该份证据后面也没有附具授权委托书，从该份材料体现不出来充分征求了原告的意见。对2组、3组、4-1证据有异议，被告的征收行为已经被市政府确认违法，既然行政征收行为被确认违法，这些制定的文件也是不合法的，不能作为被告主张观点的证据。对4-2真实性没有异议，但需要说明的是济宁中院的两份判决书中也首先遵循了赔偿不低于补偿的原则，详细的意见详见原告补充意见第3页中的第5项。证据5-1来源于社会中介机构，但是并没有加盖中介机构的公章，出处来源不合法，对丈量登记表中的丈量的房屋面积认可（184.89），但对评估价格一览表我方不认可，首先没有中介机构的评估报告，该评估价格一览表中对房屋价值的补偿与补偿方案当中价格补偿相差很大，被告对原告作出的赔偿决定显然是严重的歧视人权实行差别待遇，我们认为在同一地段房屋的拆除应当同等对待，被继承人刘洪军也是鲁源东村的老户村民，原告是通过继承取得的权利，显然在实行差别待遇。对5-2号证据的真实性合法性不认可，在本案中被继承人刘洪军在本村也仅有一处合法的宅基地，原告在本村没有宅基地也就谈不上多占用宅基地的问题，目前原告名下有房产，被告关于多占宅基地的解释是对文件的曲解，所谓的多占宅基地是指的本村的老户村民在本村有两处及以上宅基地。对5-3真实性没有异议。㈡被告对原告提交证据的质证意见：对第一组证据真实性无异议，但对集体土地使用证其土地使用证面积不等于涉案房屋建筑面积，民事调解书原告继承的仅是涉案房屋，宅基地不能作为遗产继承，宅基地使用权因刘洪军死亡的事实而消灭，不能获得宅基地补偿原告身份证显示为黑龙江伊春市人，非东鲁村集体经济组织成员，也不在鲁源东村居住生活，宅基地使用权具有一定的人身依附性，是基于身份关系无偿从村集体经济组织获得，涉案宅基地使用权人为刘洪军，原告继承的仅是涉案房屋，故其不能获得宅基地补偿。第二组证据不符合形式要件，不认可。对第三、四组证据的真实性无异议。本院听取了各方当事人的质辩意见，经审查、评议，认为：被告提交的证据系行政行为过程中收集制作的书面材料，符合行政诉讼证据的要求，不予予以采纳；原告提交的证据除证据二不符合形式要件要求，其他证据均符合行政诉讼证据的规定要求，本院予以采纳。对于山东广发永正价格评估咨询服务有限公司出具的鲁广正价鉴评字[2020]第SF00297号《司法鉴定价格评估报告》，该报告系本院根据原告申请依职权委托具有鉴定资质的价格评估机构对涉案房屋及附属物价格做出的评估咨询报告，鉴定程序合法。因原告房屋已被拆除，本院依据原被告双方均认可的房屋被拆除前的丈量登记情况，结合原告提供的房屋状况图片资料，最大程度还原原告被拆除房屋状况，并委托有资质的评估机构出具评估咨询报告并无不当。虽然因原告房屋灭失，评估机构未能对其房屋进行勘查、测量，但原告对于其房屋灭失前被告对其房屋所做丈量登记表中的房屋数据并未提出异议，评估机构根据上述房屋数据作出咨询报告并无不当。对于上述评估报告，被告仅提出了不真实、不公平、价格过高、不能作为本案裁决依据的主张，但未提交事实证据或法律依据。综上，本院对上述评估报告的真实性、关联性、合法性予以确认。经审理查明，原告张桂芹的丈夫刘洪军系曲阜市××山镇××村村民，在该村拥有宅基地及房屋。济宁市任城区人民法院（2017）鲁0881民初11590号《民事调解书》载明：曲阜市南辛镇东鲁村住宅一套[土地使用权证为曲集用（2001）字第0316号《集体土地使用证》]归张桂芹所有。2012年3月19日，曲阜市人民政府成立曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部。2018年7月5日，被告曲阜市人民政府作出《通告》，冻结尼山镇鲁源东村××鲁源西村两个村庄范围内房屋、设施建设和户口变更等手续。原告张桂芹所有的房屋在本次冻结范围之内。2018年7月20日，由被告曲阜市人民政府成立的曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部作出《鲁源村搬迁补偿安置实施方案（草案）》。2018年9月12日，曲阜市人民政府授权委托尼山镇人民政府代表其全权处理鲁源东村××鲁源西村房屋征收、补偿、拆迁、安置等事宜。2018年9月28日，尼山镇人民政府作出《尼山镇人民政府关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》并张贴公告。同日作出《公告》载明，为加快推进国家级特色小镇重点项目建设，进一步完善城乡基础建设，提高村民生活水平，经市政府研究决定，对鲁源东村××鲁源西村村民的宅基地、房屋及附属设施实施搬迁。明确了搬迁的范围、搬迁实施主体、搬迁实施期限、搬迁补偿安置方式等内容。2018年11月20日,曲阜尼山圣境文化旅游项目建设指挥部向原告下达《限期拆除通知书》，要求原告7日内签订搬迁补偿安置协议，交付房屋及地上附属物，否则强制拆除。2018年12月20日，原告的涉案房屋被强制拆除。2019年3月11日，济宁市人民政府作出济政复决字﹝2019﹞7号《行政复议决定书》，确认被告曲阜市人民政府征收原告张桂芹土地及房屋的行为违法。2019年9月10日，原告向被告递交行政赔偿申请书。2019年11月10日，被告作出曲行赔字﹝2019﹞17号《行政赔偿决定书》，决定：一、房屋及附属物赔偿。根据《尼山镇人民政府关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》（尼政发（2018）32号），房屋及附属物补偿总金额为115868.14元（大写：壹拾壹万伍仟捌佰陆拾捌元壹角肆分）。二、搬家费800元。原告不服，提起本案诉讼。本院认为，本案系曲阜市人民政府违法征收原告张桂芹土地及房屋引发的行政赔偿争议。本案的争议焦点为：1.被告作出的曲行赔字[2019]17号《行政赔偿决定书》是否应予撤销？2.原告的房屋及附属物损失赔偿范围如何确定？3.原告要求在回迁区域获得安置房的主张是否应予支持？一、关于被告作出的曲行赔字[2019]17号《行政赔偿决定书》是否应予撤销问题。本院认为，随着济宁市人民政府济政复决字﹝2019﹞7号《行政复议决定书》确认被告曲阜市人民政府征收原告张桂芹土地及房屋的行为违法，本案已由行政补偿转化为行政赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条等规定，在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”赔偿的基本原则，不违反法律规定。但纵观被告提交的证据，其并不能证明曲行赔字[2019]17号《行政赔偿决定书》所依据的《房屋及附属物评估价格一览表》，系依法选定的评估机构作出，也不能证明该评估机构在法定期限内与土地使用权人、房屋所有权人进行了有效协商。因此，被告作出的曲行赔字[2019]17号《行政赔偿决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。二、关于原告的房屋及附属物损失赔偿范围如何确定问题。《国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案行政赔偿责任之源起，系在鲁源东村××鲁源西村实施整体搬迁过程中，因未与原告张桂芹达成安置补偿协议，被告组织人员将涉案房屋及附属物强制拆除。该行为被济宁市人民政府行政复议决定确认违法。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损害产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。《国家赔偿法》上述“直接损失”的范围，除包括被拆除房屋及附属物重置成本损失外，还应包括原告应享有的安置补偿权益。根据原告张桂芹申请，本院依法委托山东广发永正价格评估咨询服务有限公司对原告被拆除房屋及附属物的价值进行了评估，考虑到对涉案违法强制拆除行为的惩罚性，该评估基准日确定为“委托评估之日”，评估标准确认为房屋“重置全新价格”。根据山东广发永正价格评估咨询服务有限公司于2020年6月20日出具的鲁广正价鉴评字[2020]第SF00297号《司法鉴定价格评估报告》显示，涉案房屋及附属物价值为255106元。从被告委托尼山镇人民政府制定的《关于鲁源东村鲁源西村搬迁补偿安置的实施方案》（尼政发[2018]32号）以及被告提交的原告名下《房屋及附属物评估价格一览表》所列内容来看，补偿事项还包括12个月的安置补助费550×12=6600元、搬家费800元、压水井一眼300元、院墙48.5米9700元。本院认为，上述评估报告中所载的房屋及其附属物的价值能够反映原告财产的损失情况，再加上原告可以通过安置补偿程序获得的其他相应补偿，是被告应当支付的对原告损失的赔偿数额。至于被告提出的对宅基地面积及费用不认可问题。鉴于原告张桂芹的丈夫刘洪军系曲阜市××山镇××村村民，涉案宅基地及房屋系刘洪军合法拥有，原告通过人民法院调解获得了涉案房屋所有权，济宁市人民政府行政复议决定主文中已将“土地”明确列入“违法”“征收”范围，而被告提交的现有证据尚不能证实该宅基地已被依法无偿收回或依法应由他人享有。经综合考量，本院认为将涉案房屋所占宅基地补偿列入本案赔偿范围较为适当。因尼山镇鲁源东村××鲁源西村实施村庄整体迁移系根据村庄规划、村支两委及村民代表会议通过，且原村址房屋已基本拆除完毕，绝大多数村民已选择迁入新村址，原告涉案被拆除房屋已不具备恢复原状的条件，故对于原告要求恢复房屋原状的诉讼请求，本院不予支持。三、对于原告要求在回迁区域获得安置房的主张是否应予支持的问题。因涉案房屋所在村庄整体迁移，村委统一收回村民原宅基地，根据鲁源东村××鲁源西村搬迁补偿安置实施方案，村委收回村民宅基地时根据宅基地取得、使用情况确定了不同的补偿标准：对于村民根据“一户一宅”取得并使用的宅基按照50000元/亩的价格给予村民补偿，并根据村民意愿可选择在新村获得新宅基地安置房屋或选择货币补偿及享受城市规划区内购房奖励；对于由于历史原因多占用应退还未退还的宅基地，宅基地使用权由村委会无偿收回，不再安排新宅基地。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，宅基地的分配使用属于需经村民会议讨论决定事项。本案中，原告通过法院调解获得的房屋所占宅基是否系多占宅基，是否属于无偿收回的宅基及原告能否在回迁新村获得宅基安置房，均属于需要原告所在村集体经济组织村民会议讨论事项，不属于法院的审理范围。因此，对于原告要求在回迁区域获得安置房的主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九、七十条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条㈣项、第三十二条、第三十六条㈣㈧项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告曲阜市人民政府于2019年11月10日作出的曲行赔字（2019）17号《行政赔偿决定书》；二、被告曲阜市人民政府于判决生效后30日内支付原告张桂芹房屋及附属物赔偿金272506.00元（255106元+6600元+800元+300元+9700元）；三、驳回原告张桂芹的其他诉讼请求。案件评估鉴定费10000元，由被告曲阜市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  刘克斌人民陪审员  孙继泉人民陪审员  王新娥二〇二〇年六月二十九日书 记 员  陈逸飞