中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申2774号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南招银地产有限公司。 法定代表人刘忠。 委托诉讼代理人蔡紫茜，广东钧沐律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省文昌市人民政府。 法定代表人王晓桥。 委托诉讼代理人林明喜，海南瑞来律师事务所律师。 再审申请人海南招银地产有限公司（以下简称招银公司）因诉被申请人海南省文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）无偿收回国有用地使用权一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终170号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 招银公司申请再审称：1.涉案土地并非“净地”出让，不具备开发的基本条件，是导致土地闲置的直接原因，案涉土地闲置的责任在被申请人。政府出让土地时，没有完成通水、通电、通路和土地平整等“三通一平”工作；土地还存在历史遗留问题，村民侵占土地妨碍清场开发。2.文昌市政府懒政和长期编制、修改规划，是造成案涉土地闲置的主要原因。而且涉案土地的四至不清，没有完成实物交割。文昌市政府调整土地规划，改变涉案土地用途、性质，没有征求再审申请人意见，也没有通知再审申请人办理变更手续。3.再审申请人多次向政府部门申报、咨询，工作人员对书面材料不签收、不登记，以“小于10亩不能开发”“需要统一报建”等理由口头搪塞。招银公司与万顷公司整合涉案土地，并以万顷公司的名义申请统一报建，文昌市规划局对该申请不予受理。请求撤销一、二审判决，撤销文昌市政府文府（2018）42号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称42号无偿收地决定）。 文昌市政府答辩称：1.招银公司于2011年5月18日领取了文国用（2011）第W0300699号《国有土地使用证》（以下简称W0300699号国土证），至少应在2012年5月18日前动工开发，但直至2018年1月18日，被申请人作出42号无偿收地决定时，招银公司仍未动工开发，已经构成土地闲置的事实。2.招银公司至今未向文昌市住建局申请办理规划报建手续，土地闲置是由于其自身的原因导致，非政府原因和不可抗力造成。3.被申请人没有与招银公司签订土地出让合同，没有约定被申请人履行基础设施配套建设义务，且二审时现场勘查证明招银公司称因“三通一平”原因导致其不能动工开发的理由没有事实依据。4.招银公司已合法受让涉案土地，村民在涉案土地上种植属于民事侵权行为，与被申请人出让土地行为无关。5.涉案土地的位置、四至、坐标明确，具有宗地图，招银公司关于没有实物交割的主张不能成立。6.建设用地规划许可证是依申请作出的行政行为，招银公司从来没有进行过申请报建，招银公司不能证明因政府的原因导致其无法取得报建许可，并导致其无法动工开发，涉案土地是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然的联系，不能成为阻却招银公司申请开发的理由。7.招银公司所提交的土地整合申请并非以其名义提交，且没有证据证明送达给被申请人，招银公司主张被申请人告知其涉案土地面积太小不能开发没有事实依据。请求驳回招银公司的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”参照《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”从原审查明的事实来看,2010年11月15日，招银公司与案外人何名富签订《土地使用权转让合同书》，受让涉案国有建设用地使用权，2011年5月18日，文昌市政府根据（2011）文民初字第276号民事调解书、（2011）文执字第125号协助执行通知书，向招银公司核发了W0300699号国土证，该证载明：地号为03-06-266、土地用途为工业、使用权类型为出让等，并且附有《海南招银地产有限公司宗地图》。依据上述法律规定，因为文昌市政府或文昌市国土局未与招银公司签订国有建设用地使用权出让合同，也没有约定动工开发日期，所以涉案土地的动工开发日期应参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条“以核发土地使用权证之日起1年”进行起算，即招银公司应当在2012年5月18日前动工开发。但是，直至2017年6月23日文昌市国土局向招银公司作出文国闲调（2017）98号《闲置土地调查通知书》（以下简称98号调查通知书）时，涉案土地仍未动工开发，已经构成土地闲置的客观事实。 根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条及第十四条的规定，国有建设用地存在闲置的，应区分是否属于政府原因、不可抗力所导致，再依具体情形予以分类处置。故本案争议的焦点在于涉案国有建设用地出现闲置，是否属于政府原因、不可抗力。以下分述之： 第一，参照《闲置土地处置办法》第二十一条，及《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定，国有建设用地使用权实行“净地”出让原则，不能存在土地产权、补偿安置等经济法律纠纷，出让前应完成必要的“三通一平”等前期开发。在本案中，招银公司是通过使用权转让的方式获得涉案土地使用权，没有与文昌市政府签订土地出让合同，约定“三通一平”等前期开发责任，招银公司也无证据证明向文昌市政府相关职能部门提出过“三通一平”的相关申请。经原审法院现场勘查，招银公司已平整大部分土地、砌筑部分围墙，涉案土地周边有道路，已建成了单位住宅楼房，招银公司所提因“三通一平”等问题导致涉案土地不能开发的主张，与查明的事实不符。文昌市政府依法向招银公司核发W0300699号国土证，该证内附宗地图可证明涉案土地系国有用地、产权清晰、四至清楚、位置明确。故招银公司与村民之间的纠纷，系村民侵占涉案土地种植作物引起的，并非历史遗留的产权补偿安置问题。因此，招银公司主张涉案土地非“净地”出让，且四至不清、位置不明等再审主张，欠缺事实和法律依据，本院不予采信。 第二，参照《闲置土地处置办法》第八条第二项规定，“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的”属于政府原因导致的土地闲置，不能无偿收回。本案中，2013年批准实施的《海南省文昌市城市总体规划（2011-2030年）》和2015年批准实施的《文昌市航天大道片区控制性规划及城市设计》中，对涉案土地的规划、用途进行了调整和变更。但是，不能据此认定系政府原因导致土地无法动工开发。因为，从原审查明及在案证据来看，招银公司于2011年5月18日取得W0300699号国土证，至2017年6月23日文昌市国土局作出98号调查通知书的期间内，包含2013年规划调整前和2013年、2015年规划调整后，一直怠于履行动工开发职责，没有向政府部门申报建设用地规划、申请确定用地指标、变更土地性质等，其在收到98号调查通知书以后，才于2017年7月26日向文昌市国土局和文昌市住建局提出上述申请。因此文昌市政府修改土地规划、调整土地用途不影响招银公司报规报建，与涉案土地无法动工开发也无直接因果关系，导致土地闲置的原因是招银公司欠缺开发土地的主动性、自愿性，系其自身原因导致。招银公司主张涉案土地闲置系政府原因，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 第三，招银公司主张其与文昌万顷实业有限公司曾整合地块统一报建，并向文昌市规划局提交了《关于整合统一报建的申请》（落款时间为2012年7月16日）。经审查，该申请系以文昌万顷实业有限公司的名义单独行文，不能证明招银公司当时参与其中，也无证据佐证该申请已提交至文昌市规划局。招银公司的该项主张应不予采信。此外，招银公司关于曾多次向政府相关部门申报、咨询，工作人员不签收、不登记、以“小于10亩不能开发”“需要统一报建”等理由口头搪塞的主张，未提供相应的证据证明，不能成立，本院不予支持。 综上，涉案土地出现闲置系招银公司怠于履行开发建设所导致，而非政府原因、不可抗力。文昌市政府的42号无偿收地决定并无不当，一审判决驳回招银公司的诉讼请求，二审判决驳回其上诉、维持一审判决，符合法律规定。招银公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人海南招银地产有限公司的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  刘艾涛 二〇二〇年六月三十日 法官助理刘韦唯 书记员唐劲松