甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终119号上诉人（原审原告）杜儿花，女，汉族，住甘肃省兰州市西固区。委托代理人李秀花，甘肃经邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市西固区四季青街道办事处，住所地：甘肃省兰州市西固区西固巷182号。法定代表人陈作刚，该街道办事处主任。出庭负责人孙伟，该街道办事处副主任。委托代理人杨建平，甘肃崇平律师事务所律师。委托代理人陈金兵，甘肃崇平律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府统一征地事务办公室，住所地：甘肃省兰州市西固区西固中路189号。法定代表人王文江，该办公室主任。出庭负责人金莉，该办公室副主任。委托代理人苗延东，甘肃正天合（兰州新区）律师事务所律师。原审第三人兰州市西固区四季青街道西固村村民委员会，住所地：甘肃省兰州市西固区西固中街75号。法定代表人孙斌成，该村民委员会主任。委托代理人孙先良，该村民委员会工作人员。委托代理人董玫，甘肃诺典律师事务所律师。原审第三人杜志钢，男，汉族，住甘肃省兰州市西固区，现住甘肃省兰州市西固区。委托代理人郑明星，甘肃律格律师事务所律师。原审第三人杜志国，男，汉族，住甘肃省兰州市西固区，现住甘肃省兰州市西固区。原审第三人杜春花，女，汉族，住甘肃省兰州市西固区西固巷，现住甘肃省兰州市西固区。上诉人杜儿花因认为被上诉人兰州市西固区四季青街道办事处（以下简称四季青街道办）及上诉人兰州市西固区人民政府统一征地事务办公室（以下简称西固区统征办）不履行安置补偿法定职责一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人杜儿花及其委托代理人李秀花，被上诉人四季青街道办的行政负责人孙伟及委托代理人杨建平，被上诉人西固区统征办的行政负责人金莉及委托代理人苗延东，原审第三人兰州市西固区四季青街道西固村村民委员会（以下简称西固村委会）的委托代理人孙先良、董玫，原审第三人杜志钢及其委托代理人郑明星，原审第三人杜志国、原审第三人杜春花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年7月，兰州市西固区人民政府发布《关于新建兰州至中川机场铁路（西固区段）控制性工程建设项目土地征收有关事宜的公告》及该项目的《征地拆迁补偿安置实施细则》，对涉及该项目的陈坪街道、先锋路街道、福利路街道、西固城街道、四季青街道、临洮街街道、西柳沟街道、柳泉乡、共1乡7街的集体土地上或国有土地上房屋、地上建（构）筑物。四季青街道办受西固区统征办委托，具体负责辖区内拆迁动员、协议签订和安置补偿工作。本案位于甘肃省兰州市西固区地（原西固南街249号）属此次征收范围。该宅基地户主系杜儿花之母陈丽英。陈丽英夫妻（陈丽英之夫于1996年去世）共生有四个子女：长女杜春花、次女杜儿花、长子杜志国、次子杜志钢。2013年时，杜春花、杜儿花均已出嫁，杜志国尚未成家，杜志钢成家后与母亲陈丽英及杜志国共同生活。杜春花出嫁后户籍迁出，杜儿花、杜志国、杜志钢户籍均在甘肃省兰州市西固区。在此期间，因征收甘肃省兰州市西固区地，杜志钢取得位于兰州市西固区（104.88平方米）和兰州市西固区西固北站明瑞家园小区4号楼2601室（89.34平方米）各一套安置房；杜志国取得兰州市西固区西固北站明瑞家园小区4号楼1201室和4号楼1102室两套安置房。2013年9月29日，由杜志钢代其母陈丽英与四季青街道、西固村委签订《兰州至中川机场铁路（西固区段）集体土地征地拆迁安置补偿协议》一份（合同编号81），协议约定对因征收上述宅基地院内门牌号为××住宅面积44.72平方米进行征收，安置位于西固北站十字安厦家园小区1号楼2908室房屋一套（104.52平方米）等。该协议落款乙方处注“陈丽英已去世”字样，并由作为户主杜志钢签名。2013年10月14日，陈丽英因病去世。2014年9月，杜志钢、杜志国分别与西固村委会办理上述协议安置房的交付手续。其中合同编号为81号的安置房杜志钢办理交付的同时即将房屋转让他人，依据该协议杜志钢还领取到房屋安置补偿款1609992元。2014年底，涉案宅基地房屋全部拆除。2015年2月5日，杜儿花以杜志钢、西固村委会为被告提起诉讼，请求确认编号为081号的《兰州至中川机场铁路（西固区段）集体土地征地拆迁安置补偿协议》无效。2015年6月25日，甘肃省兰州市西固区人民法院作出（2015）西民二初字第126号民事判决书，判决确认“陈丽英在西固南街387号名下的房屋归其所有……被告杜志钢以自己的名义与被告西固村民委员会签订协议时其母陈丽英在世，但杜志钢签订协议时注明陈丽英去世，隐瞒陈丽英在世的事实真相，其所签协议无法证明是陈丽英的意思表示，杜志钢无证据证明陈丽英委托其签订协议，又无证据证明在该协议签订后得到了陈丽英的追认，被告杜志钢与西固村委员会签订的协议其母去世后也未得到其有关权利人的一致认可，杜志钢所签协议无效”。该判决已发生法律效力。2018年11月26日，杜志钢以杜儿花为被告提起继承诉讼，要求杜儿花接受其支付的遗产40248元（即上述其所领取的安置补偿款160992元的四分之一份额）。杜儿花不同意接受，双方未达成协议。2018年11月1日，甘肃省兰州市西固区人民法院作出（2018）甘0104民初2563号民事判决书，以“杜志钢提出的请求不是法律规定的诉讼请求的范畴，起诉不符合条件”，裁定驳回起诉。杜志钢不服，提起上诉。2018年12月10日二审法院作出（2018）甘01民终3896号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。期间，杜儿花多次向四季青街道、西固村委会、政府部门信访，以“兰州市西固区西固南街387-2面积44.72平方米的住宅”属其所有为由要求给予安置，未果，提起本诉。一审法院认为，本案是因房屋征收引发的争议。原告自称“兰州市西固区西固南街387-2面积44.72平方米的住宅”属其所有，要求给予安置。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》于2018年2月8日施行，本案诉争的行政行为发生在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行之前，本案起诉的期限应适用行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的规定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过二年”。依据上述法律规定，本案起诉期限应自杜儿花对行政机关作出征收安置行为知道之日起算两年。本案中，行政机关的征收行为形成于2013年9月29日协议签订之日，本案杜儿花至少在2015年2月5日向甘肃省兰州市西固区人民法院提起确认编号为081号的《兰州至中川机场铁路（西固区段）集体土地征地拆迁安置补偿协议》无效之诉之日，就应知道其权利被侵害，而杜儿花直至2019年1月23日才向一审法院提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限，且本案亦不存在杜儿花因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，故对杜儿花提起的诉讼，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条的规定，裁定驳回杜儿花的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人杜儿花上诉称，第一，一审裁定查明涉案宅基地的户主系上诉人之母陈丽英系认定事实不清。涉案宅基地虽然位于兰州市西固区，但该宅基地上有两户，即387-1和387-2。387-1号的户主系上诉人之母陈丽英，其与杜志钢、杜志国等为一户，而387-2系上诉人单另一户，且上诉人系户主。上诉人在一审中提交的户口登记表、户籍证明及常住人口登记表均可证明涉案宅基地387号有两户。（2015）西民二初字第126号民事判决书中有“陈丽英在西固南街387号房屋名下的房屋归其所有”的表述，但不能由此认定上诉人所有的387-2户名下的面积为44.72平方米的房屋也系陈丽英的房屋，该案件系确认合同无效之诉，并不是房产确权之诉。该判决生效后，作为征收实施单位的四季青街道办和实际负责征收实施的西固村委会怠于履行职责，并未从杜志钢处将拆迁补偿的房屋收回，导致即使拆迁补偿安置协议无效，杜志钢依然获得了补偿的房屋，而使上诉人的合法权益受到侵害。上诉人在一审中提交的《兰州中瑞房地产咨询估价有限公司报告书》即可证明西固南街××的44.72平方米住宅为上诉人所有。分户摸底表虽是兰州市西固区城中村改造办公室对拆迁户的摸底丈量表，但依据户籍与住宅相一致的原则，可以证明上诉人在该户中有住宅。第二，一审裁定适用法律错误。被上诉人的征收行为虽形成于2013年9月29日协议签订之日，但上诉人当时不知道，被上诉人也未告知提起行政诉讼的期限，诉讼时效应当从2018年11月1日起算。首先，上诉人得知杜志钢将上诉人名下的房屋以陈丽英的名义与被上诉人及西固村委会签订拆迁补偿安置协议后，提起确认合同无效之诉，（2015）西民二初字第126号民事判决生效后，上诉人请求被上诉人及西固村委会收回给杜志钢的房屋并要求与上诉人签订拆迁安置协议，被上诉人及西固村委会以种种理由搪塞，并给上诉人发放现金以示安慰。2018年11月1日，上诉人得知西固村委会对杜志钢提起的房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案撤诉，上诉人才发现被上诉人及西固村委会不与上诉人签订拆迁补偿合同。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，被上诉人及西固村委会的行为导致上诉人在2019年初起诉，且本案系不动产提起的诉讼，一审裁定认为本案超过诉讼时效系适用法律错误。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求依法裁定撤销兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初31号行政裁定书，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人四季青街道办辩称，第一，一审法院认定事实清楚，涉案房屋系上诉人母亲陈丽英所有，上诉人非涉案房屋的权利主体，不享有被征用人资格，无权要求答辩人与其签订集地土地征地拆迁安置补偿协议。上诉人所述的评估摸底丈量面积登记表不是房产权属证书，仅是集地土地征地拆迁安置的前置程序和预备行为，并非形成在房屋征收期间，不能证明该房屋归上诉人所有；且房地产评估机构并非法定房产确权机关，其作出的评估结果仅是拆迁安置补偿依据，不具有房产确权效力。第二，一审裁定适用法律正确，上诉人怠于行使权利致超过起诉时限，应当驳回起诉。上诉人应当在2013年9月29日就知道行政行为，最少在2015年2月5日提起确认合同无效之日起应当知道自身权利受到侵害，但上诉人直至2019年1月23日才提起诉讼，已超出法定诉讼期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人西固区统征办辩称，第一，其答辩意见与四季青街道办的答辩意见一致。第二，西固区统征办并不是独立的部门，而是下设于兰州市西固区。兰州市西固区根据《国有土地上房屋征收补偿条例》以及兰州市西固区的三定方案设立，仅负责国有土地上房屋征收安置补偿工作。本案争议的是集体土地上房屋安置补偿，因此，本案与西固区统征办没有关系。原审第三人西固村委会陈述称，第一，涉案宅基地面积明确，事实认定清楚。上诉人认为涉案宅基地兰州市西固区有两户，即387-1和387-2，自己拥有面积为44.72平方米即387-2一户房屋的所有权。（2015）西民二初字第126号民事判决正是围绕387-2户的44.72平方米的房屋做出合同无效判决，“陈丽英在西固南街387号房屋名下的房屋归其所有”的表述无任何问题。从上诉人一审主张的权利和判决书全文可知，387-2户房屋即是诉争房屋，该房屋属陈丽英所有，杜志钢无权处分该房屋，上诉人对该房屋亦无所有权。第二，在（2015）西民二初字第126号民事判决作出后，上诉人未及时行使上诉权利，导致本案已超过诉讼时效。上诉人作为原告，在（2015）西民二初字第126号民事判决书作出时，若认为自己权利受到侵害，应及时主张权利，但上诉人未采取有效措施主张权利，期间并无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，上诉人直至2019年初才主张诉权，已经超过六个月的诉讼时效。即便是从2016年9月29日上诉人最后一次信访开始计算诉讼时效，也已于2017年3月30日超过诉讼时效。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实依据，不能成立，请求驳回上诉人的全部诉讼请求。原审第三人杜志钢陈述称，第一，一审裁定查明事实清楚，证据确实充分。首先，户籍与房屋所有权没有必然的联系，两户不等于两房。依据《中华人民共和国物权法》第五条、第九条和第三十条之规定，不动产所有权的取得以在登记机关登记为准，或因合法建造房屋而享有，而不是以户籍证明或户口登记表来确定物权。其次，己生效的（2015）西民二初字第126号判决书认定“陈丽英在西固南街387号名下的房屋归其所有”，且上诉人没有上诉，认可该判决。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十条之规定，上诉人没有通过上诉或再审推翻（2015）西民二初字第126号判决作出的事实认定，也没有其他物权登记机关出具的能够证明房屋归其所有的证据，故上诉人主张西固南街387号部分房屋归其所有，没有任何事实和法律依据。最后，《兰州中瑞房地产咨询估价有限公司报告书》并不能证明房屋的所有权归属，其仅仅是对房屋客观物理状况的描述，并不具有认定房屋所有权的功能。第二，一审裁定适用法律正确。首先，本案行政征收行为发生于2013年9月29日，而上诉人在提起确认合同无效诉讼时就已经知道政府拆迁的行政行为。按照当时适用的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四十一条之规定，上诉人于2019年起诉已经超起诉期限。其次，（2015）西民二初字第126号民事判决书作出时，原协议己经被撤销，上诉人完全可以起诉政府部门要求签订协议，但上诉人3年之久没有任何行动，而是要求政府部门收回给杜志钢的房子，客观上是自己的行为，而非不可抗力或政府部门的行为导致其错过了起诉期限。第三，本案根源为继承纠纷，而不是行政纠纷。涉案房屋系陈丽英所有，陈丽英去世后，该房屋为遗产。陈丽英去世前没有留下任何遗嘱，该房屋需按照法定继承予以分配。如果政府针对该房屋签订新的征收补偿安置协议，那么应当由4个子女一起签订，而不是由上诉人一人签订。且征地拆迁工作己经全部履行完毕，房屋己经拆除并给予补偿。答辩人和其他继承人均已经接受，认可拆迁补偿的事实。如果有争议，也是继承人之间因继承发生的争议，与政府部门没有任何关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，上诉人起诉不属于行政诉讼受案范围，应当予以驳回。综上，上诉人的上诉主张没有任何事实和法律依据，请求维持原裁定。原审第三人杜志国陈述称，其意见与杜志钢意见一致。原审第三人杜春花陈述称，其意见与杜志钢意见一致。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，但一审裁定认定的“其中合同编号为81号的安置房杜志钢办理交付的同时即将房屋转让他人，依据该协议杜志钢还领取到房屋安置补偿款1609，992元”事实不当，应认定为“其中合同编号为81号的安置房杜志钢办理交付的同时即将房屋转让他人，依据该协议杜志钢还领取到房屋安置补偿款160，992元”。本院另查明，2013年7月26日，兰州市西固区机构编制委员会对兰州市西固区住建局作出《关于设立兰州市西固区的批复》（西机编〔2013〕22号），同意设立兰州市西固区，加挂“兰州市西固区人民政府统一征地事务办公室”牌子，并规定：“兰州市西固区人民政府统一征地事务办公室的主要职责：一、负责依法组织全区集体土地征收工作。二、负责征地过程中的拆迁补偿、人员安置工作。三、负责征用土地工作中资料的收集、整理、立卷归档等工作。四、配合相关部门收取征收集体土地应缴纳的有关规费。五、承办区委、区政府及主管部门交办的其他工作。”189本院认为，本案的争议焦点为：杜儿花提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本条是关于依申请的行政不作为的起诉期限的规定，行政机关应依职权主动但又不作为的情形不适用本条规定。对于行政机关履行依职权主动履行的法定职责的期限认定，一般认为是其依职权主动履行的法定职责实际履行完毕之时。如果行政机关一直未履行其依职权应主动履行的法定职责，其行政不作为的状态则一直持续，行政相对人提起诉讼，要求行政机关履行应依职权主动履行的法定职责的，不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定的六个月的起诉期限。上述条文规定的对行政行为不服的一般起诉期限与行政不作为的起诉期限存在一定差别，应根据被诉行政行为的性质确定所适用的起诉期限。本案中，（2015）西民二初字第126号民事判决书判决杜志钢与西固村委会签订的《兰州至中川机场铁路（西固区段）集体土地征地拆迁安置补偿协议（住宅类、产权置换）合同编号81号》无效。此后，四季青街道办再未就甘肃省兰州市西固区××住宅房屋建筑面积44.72平方米及附属物签订安置补偿协议。杜儿花遂于2019年1月23日向一审法院提起本案诉讼，请求判令四季青街道办及西固区统征办对其户内的房屋进行拆迁补偿安置并履行签订协议的法定职责。由此可见，本案系不履行征地安置补偿职责案件，即行政不作为案件。2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，征地安置补偿职责系行政机关依职权主动履行的职责。本案中,甘肃省兰州市西固区××住宅房屋建筑面积44.72平方米及附属物被征收后尚未获得安置补偿，相关行政机关未履行征地安置补偿职责的状态一直持续。因此，杜儿花提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。一审法院以杜儿花至少在2015年2月5日就应知道其权利被侵害，其提起诉讼已超过法定起诉期限，且不存在因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条的规定裁定驳回杜儿花的起诉，属认定事实错误、适用法律错误，应予纠正。另外，关于被上诉人四季青街道办、西固区统征办及原审第三人西固村委会、杜志钢、杜志国、杜春花提出的上诉人杜儿花并非涉案房屋的所有权人，无权要求与其签订安置补偿协议的主张。上诉人杜儿花主张涉案44.72平方米的房屋归其所有，而被上诉人四季青街道办、西固区统征办及原审第三人西固村委会、杜志钢、杜志国、杜春花主张涉案44.72平方米的房屋归杜儿花之母陈丽英所有。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”根据这一规定，无论涉案44.72平方米的房屋归杜儿花所有，还是归陈丽英所有，杜儿花均具有本案原告资格。涉案44.72平方米的房屋的所有权问题，应属本案实体审查内容，即在审查相关行政机关是否履行了征地安置补偿职责，并在此基础上以杜儿花所享有的权利作出相应裁判，而不宜以涉案44.72平方米的房屋存在权属争议而否定杜儿花的原告资格。因此，对被上诉人四季青街道办、西固区统征办及原审第三人西固村委会、杜志钢、杜志国、杜春花提出的这一主张，不予采纳。关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”根据《关于设立兰州市西固区的批复》（西机编〔2013〕22号）的规定，西固区统征办是兰州市西固区人民政府依法组建、具有独立承担法律责任能力的征收管理机构，具有对兰州市西固区内集体土地征收补偿安置职责。涉案44.72平方米的房屋系农村集体土地上建设的农民住宅，处于兰州至中川机场铁路（西固区段）控制性工程建设项目土地征收范围。西固区统征办委托四季青街道办具体负责辖区内拆迁动员、协议签订和安置补偿工作。杜儿花提起本案诉讼，要求对涉案44.72平方米的房屋进行拆迁补偿安置并履行签订协议的法定职责。根据上述规定，西固区统征办为本案适格被告，四季青街道办作为受委托组织，不是本案适格被告，但可作为第三人参加本案诉讼。杜儿花以西固区统征办和四季青街道办为共同被告提起本案诉讼，一审法院应当进行释明，告知其变更被告。综上，一审法院裁定驳回杜儿花的起诉属认定事实错误、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初31号行政裁定；二、本案指令甘肃省兰州市七里河区人民法院继续审理。审 判 长  王 卫审 判 员  杜占才审 判 员  王 洋二〇二〇年六月二十二日法官助理  殷铭徽书 记 员  杜 蕊