山东省邹城市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0883行初16号原告曲阜圣都古建砖瓦有限公司，住所地曲阜市书院街道夏家村。法定代表人陈红梅，该公司经理。委托代理人孔令兵，山东有朋律师事务所律师。委托代理人胡西波，男，曲阜圣都古建砖瓦有限公司工作人员。被告济宁市生态环境局曲阜市分局，住所地曲阜市大同路46号。法定代表人高建斌，该局局长。出庭负责人冷富贵，男，济宁市生态环境局曲阜市分局办公室主任。委托代理人孔凡清，山东曲圣地律师事务所律师。原告曲阜圣都古建砖瓦有限公司（以下简称圣都公司）不服被告济宁市生态环境局曲阜市分局（以下简称济宁生态局曲阜分局）作出的济环曲罚字[2019]61号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日立案后，于2020年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年2月20日公开开庭审理了本案。原告圣都公司委托代理人胡西波、孔令兵，被告济宁生态局曲阜分局出庭负责人冷富贵及委托代理人孔凡清到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告济宁生态局曲阜分局于2019年10月10日作出济环曲罚字[2019]61号《行政处罚决定书》，经调查，发现圣都公司天然气炉窑排气筒烟气中二氧化硫的监测值为368mg/m3，执行标准为150mg/m3，超标1.5倍，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（下称《大气污染防治法》）第十八条的规定。依据《大气污染防治法》第九十九条的规定，决定对原告圣都公司处以罚款肆拾万元整的行政处罚。原告圣都公司诉称，原告系合法的古建砖瓦生产企业。在生产过程中，被告于2019年7月16日对原告的天然气窑炉排气筒进行人工监测，认定烟气中二氧化硫监测值为368mg/m3，超出排放标准150mg/m3，超标1.45倍。在此之前和之后，我公司委托监测机构作出的二氧化碳监测值符合国家排放标准，而被告作出的监测结果与我公司两次委托监测机构作出的监测结果大相径庭。其原因是，被告实施的监测程序违反了(HJ/T397-2007)《固定源废气监测技术规范》的相关规定。在行政处罚听证程序中，被告未采纳我公司上述辩解意见，于2019年10月10日作出济环曲罚字[2019]61号《行政处罚决定书》，对原告处以罚款40万元的行政处罚。原告认为，被告于2019年7月16日对原告天然气窑炉进行的监测，因监测程序违反了(HJ/T397-2007)《固定源废气监测技术规范》的相关规定，故该监测结果不能作为认定原告存在环境违法行为的事实根据。被告对原告作出罚款40万元的行政处罚，依法不能成立。为维护原告的合法的权益，依照《中华人民共和国行政处罚法》(下称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）有关规定提起诉讼，请求依法撤销被告作出的济环曲罚字[2019]61号《行政处罚决定书》。原告圣都公司向本院提交了下列证据、依据：1、2019年6月16日的检验报告；2、2019年8月19日的检测报告。被告济宁生态局曲阜分局辩称，一、答辩人做出的济环曲罚字[2019]61号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。2019年7月16日，答辩人对原告的天然气炉窑排气筒进行人工监测，排放烟气中二氧化硫监测值为368mg/m3，超标1.45倍。曲阜市环境监测站作出的曲环监(监)字2019第Q04号监测报告，未违反相关规定，应当作为定案依据。答辩人在对原告进行行政处罚的过程中，履行了告知、送达等法定程序，在下达《行政处罚决定书》时依法告知了其救济途径与方式，充分保障了原告的各项权利。二、答辩人作出的行政处罚量罚适当。根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准(2018年版)》的处罚裁量标准，原告违法情节程度严重，处以肆拾万元罚款，属量罚适当。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告济宁生态局曲阜分局向本院提交了以下证据、依据：1、现场检查勘验笔录；2、调查询问笔录；3、检测报告等材料；4、原告营业执照和法人身份证复印件；5、行政处罚立案呈批表；6、环境违法行为调查终结报告；7、行政处罚案件处理呈批表；8、责令改正违法行为决定书；9、行政处罚事先（听证）告知书；10、听证申请、延期听证申请书；11、听证通知书；12、听证笔录；13、原告听证时提交的证据；14、听证报告；15、行政处罚案件集体讨论记录；16、行政处罚决定书；17、送达回证；证据5-13证明被告对原告作出行政处罚的程序合法。18、《大气污染防治法》。经庭审质证，原告圣都公司提交的两份证据，被告济宁市生态局曲阜分局不认可，认为该两份检测报告不能证明原告于7月16日的排放符合国家标准。被告济宁生态局曲阜分局提交的1-17份证据，原告对证据1有异议，认为曲阜市环境检测站于2019年7月16日对原告进行的检测，调查笔录并不是在2019年7月16日进行的现场勘查，而是报告作出后7月30日进行的现场勘查，两者相差14天，程序上是不对的；对证据2有异议，不是在7月16日进行大气检测的当天作出的笔录，而是在7月31日询问法人陈红梅做出的笔录，且被告在此之前并未将结果送达给原告；对证据3不认可，该监测报告程序违反了《环境保护行业标准监测技术规范》10.2条规定，被告委托的检测机构只进行了一次采样，没有在一小时内连续采样获取，程序违法。对其他证据没有异议。本院对上述证据认证如下：原告圣都公司提交的两份检测报告，与本案待证事实相关联，本院予以采信。被告济宁生态局曲阜分局提交的1-17份证据，系被告行政程序中取得，能客观反映案件事实，形式和来源符合法律规定，本院予以采信。经审理查明，原告圣都公司于2016年4月15日成立，经营范围为：古建筑青瓦、青砖、削割瓦、琉璃瓦生产、销售；古建筑材料销售。2019年7月16日，被告济宁生态局曲阜分局监测站对原告进行监督检查，并对该公司的天然气炉窑排气筒产生的烟气取样监测。2019年7月19日，原曲阜市环境监测站作出曲环监（监）字2019第Q04号《监测报告》，经监测，烟气中二氧化硫浓度为368mg/m3，超标1.45倍（执行标准为150mg/m3）。2019年7月30日，被告执法人员对原告的生产场所进行现场检查并制作了笔录，7月31日对原告法人代表陈红梅进行了调查询问。2019年7月31日，被告对原告以涉嫌违反大气污染防治予以立案，后经责令改正、处罚告知、听证、集体讨论等程序，于2019年10月10日作出济环曲罚字[2019]61号行政处罚决定，给予原告罚款40万元的行政处罚。原告不服，诉至本院。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五第一款的规定，原告圣都公司作为被诉行政行为的相对人，有权提起本案诉讼。根据《大气污染防治法》第五条第一款：“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”、第九十九条第二项，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：“……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”、第二十四条：“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。……”的规定，被告济宁生态局曲阜分局系曲阜市人民政府环境保护主管部门，有权对本行政区域内排放污染物的企业事业单位和其他经营生产者进行监督管理和现场检查，对违反法律规定的有权责令改正或者限制生产、停产整治，并处相应罚款。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，济宁生态局曲阜分局是本案适格被告。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，原告圣都公司于2019年10月10日收到被诉行政处罚决定书，于2019年11月5日向本院提起行政诉讼，其起诉未超过上述法律规定的六个月的起诉期限。本案争议的焦点问题：被告济宁生态局曲阜分局对原告圣都公司作出的济环曲罚字[2019]61号行政处罚决定事实证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确？关于被告作出的被诉行政处罚决定事实证据是否充分的问题。《环境行政处罚办法》第三十二条规定：“环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。证据应当符合法律、法规、规章和最高人民法院有关行政执法和行政诉讼证据的规定，并经查证属实才能作为认定事实的依据。”，本案被告对原告作出行政处罚的证据主要有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片、监测报告、营业执照、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先告知、听证通知、听证笔录、听证报告、集体讨论记录等，从证据的形式上看并无不妥。但参照《环境行政处罚办法》第三十三条：“对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。”、第三十四条：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”之规定，被告监测人员于2019年7月16日对原告天然气炉窑排气筒进行取样监测时，并没有制作取样记录；2019年7月30日，被告执法人员对原告的生产场所进行现场检查时，虽制作了现场检查（勘察）笔录，并拍照记录了现场情况，但该现场检查（勘察）笔录并没有将7月16日的取样过程记入，只是记入了监测结果。对于7月16日的取样情况，被告只是在其作出的监测报告中显示当时采取了拍照的方式记录了现场采样的情况，该两张照片并不能充分证实被告执法人员的取样符合相关规章及规范性文件的要求。因此，被告于2019年7月16日对原告取样上的证据并不充分。对于原被告庭审中争议的适用标准及取样次数的问题，原环境保护部公告（2013年第38号）关于发布国家环境保护标准《砖瓦工业大气污染物排放标准》的公告明确，批准《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）为国家污染物排放标准；按有关法律规定，该标准具有强制执行的效力；该标准自2014年1月1日起实施。国家环境保护总局公告（2007年第81号）关于发布《固定源废气监测技术规范》等4项国家环境保护标准的公告明确，批准《固定源废气监测技术规范》（HJ/T397-2007）等4项标准为国家环境保护标准，以上标准为指导性标准，自2008年3月1日起实施。《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）前言中明确：本标准适用于砖瓦工业企业大气污染防治和管理；自本标准实施之日起，砖瓦工业企业大气浸染物排放控制按本标准的规定执行。原告作为经营古建筑青瓦、青砖、削割瓦、琉璃瓦生产、销售的企业，应严格按照国家污染物排放标准进行生产经营，并应按照《大气污染防治法》第七条第一款、第十八条的规定，对其生产过程中产生的气态污染物排放采取有效措施，严格控制气态污染物的排放，防止和减少对大气的污染。对于采样的频次，《固定源废气监测技术规范》（HJ/T397-2007）10.2.1规定：相关标准中对采样频次和采样时间有规定的，按相关标准的规定执行。《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）6.2规定:在任何情况下，企业均应遵守本标准的大气污染物排放控制要求，采取必要措施保证污染防治设施正常运行。各级环保部门在对设施进行监督性检查时，可以现场即时采样或监测结果，作为判定排污行为是否符合排放标准以及实施相关环境保护管理措施的依据。而且，《环境行政处罚办法》第三十七条规定：环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。生态环境部办公厅《关于环境行政处罚即时采样问题的复函》（环办法规函[2018]1246号）亦明确,现场即时采样是指现场检查时可以取一个样品进行监测,监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。该样品的采集需按照相关技术规范进行。通过上述规章、规范性文件及复函可知，被告于2019年7月16日对原告进行监督检查时，取一个样品进行监测并将监测结果作为判定二氧化硫是否超标的证据并无不妥，原告认为被告只进行了一次采样，作出的曲环监（监）字2019第Q04号《监测报告》在程序上违反了《固定源废气监测技术规范》10.2.2的规定依据不足，不予支持。况且,原告于2019年6月16日的检验报告及8月19日的检测报告显示，其于2019年6月14日的样品来源显示为现场采集，于8月16日的样品检测频次为1次1天。该两份报告证实原告进行自行检测时样品的取样亦未完全按照《固定源废气监测技术规范》10.2.2规定的“排气筒中废气的采样以连续1小时的采样获取平均值，或在1小时内，以等时间间隔采集3-4个样品，并计算平均值。”进行采样，因此，原告两次自行检测的取样情况，进一步证实其主张被告一次取样不合法的事实证据不充分。同时，参照《环境监测管理办法》第二十一条第一款：“排污者必须按照县级以上环境保护部门的要求和国家环境监测技术规范，开展排污状况自我监测。”之规定，原告于2019年6月16日、8月19日进行自我监测并出具检测报告系其依法应履行的义务，其自行检测的废气排放不超标并不能必然推出被告于7月16时进行监督检查时废气监测不超标的结果，原告以其两次自行检测不超标主张被告于7月16日监测超标不合法的理由不成立，不予支持。关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。在办理的程序上，被告履行了取样监测、现场检查、调查询问、立案呈批、责令改正、调查终结报告、行政处罚案件处理呈批、行政处罚事先告知、听证告知、听证通知、听证记录、集体讨论、送达等程序，从形式上看，被告在办理被诉行政行为的程序上比较全面，且参照《环境行政处罚办法》第五十五条：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”之规定，从2019年7月31日立案到10月10日的3个月内作出了行政处罚决定。但是，参照《山东省行政程序规定》第六十六条第一款、第二款：“行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。行政机关依职权启动行政执法程序，应当由行政执法人员填写审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以事后补报。”《环境行政处罚办法》第二十二条第一款：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”、第二十四条：“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。”之规定，被告提交的证据证实，被告济宁生态局曲阜分局对原告圣都公司的行政处罚系依职权启动的执法程序，属可先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续的情况。因此，原告以被告是7月30日进行的现场勘查，不是在2019年7月16日进行的现场勘查为由认为程序上不合法的依据不足，不予支持。对于原告涉嫌违反环境保护的违法行为，被告执法人员于2019年7月16日对原告的天然气炉窑排气筒进行取样监测时并不知道原告排放的废气是否超标，亦不能确定原告是否违法。但曲阜市环境监测站于7月19日测试出结果并作出曲环监(监)字2019第Q04号监测报告《监测报告》时，被告就应知道原告排放的二氧化硫超标1.45倍涉嫌违法，需要进行查处。被告虽于7月30日对原告生产场所进行了现场检查并制作了笔录，且于7月31日对原告的法定代表人陈红梅进行调查询问、决定立案并办理了立案呈批手续，但从7月19日知道原告涉嫌环境违法行为需要查处，到7月31日决定立案，已超过了上述规章规定的7个工作日内决定立案的期限，立案的程序上不合法。关于被行政处罚决定适用法律是否正确的问题。《大气污染防治法》（2018修正）第九十九条第（二）项规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：…（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；…。《山东省大气污染防治条例》第六十三条规定：违反本条例规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；……。在案曲环监(监)字2019第Q04号《监测报告》证实，被告对原告天然气炉窑排气筒中烟气取样监测的二氧化硫为368mg/m3，超过执行标准150mg/m3的1.45倍，对照《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）的规定，原告的违法行为属于大气污染防治类，违法程度达到了严重，违法情节符合排放大气污染物超过排放标准1倍至3倍以内或造成环境危害的情形，处罚裁量的标准应按处40万元以上60万元以下罚款。被告济宁生态局曲阜分局认为原告圣都公司的该行为违反了《大气污染防治法》第十八条的规定，依据《大气污染防治法》第九十九条、参照《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）的规定，对原告作出罚款40万元的行政处罚并无不当。综上所述，被告济宁生态局曲阜分局于2019年10月10日对原告圣都公司作出的济环曲罚字[2019]61号行政处罚决定，适用法律上虽无不当，但事实证据上缺少取样记录或取样过程的记录；程序上，立案的时限亦不符合相关规章的规定，应予撤销。对于原告圣都公司是否超过大气污染排放标准，被告济宁生态局曲阜分局可依职权重新启动行政执法程序，并根据相关法律的规定重新作出相应处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：一、撤销被告济宁市生态环境局曲阜市分局于2019年10月10日对原告曲阜圣都古建砖瓦有限公司作出的济环曲罚字[2019]61号《行政处罚决定书》；二、被告济宁市生态环境局曲阜市分局可于本判决发生法律效力之日起60日内对原告曲阜圣都古建砖瓦有限公司重新启动行政执法程序并作出相应处理。案件受理费50元，由被告济宁市生态环境局曲阜市分局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审判长  曾令勇审判员  刘克斌审判员  孔凡静二〇二〇年六月十二日书记员  陈逸飞