安徽省淮南市潘集区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖0406行初7号 原告刘彬，男，1965年4月25日出生，汉族，农民，住安徽省淮南市潘集区。 被告淮南市潘集区人民政府田集街道办事处，住所地淮南市潘集区。 法定代表人周胜，该办事处主任。 诉讼代表人李振华，该办事处纪工委书记（党委委员）。 委托诉讼代理人冯涛，安徽皖辉律师事务所律师。 第三人淮南中山学校，住所地淮南市潘集区。 法定代表人徐又辉，该学校校长。 委托诉讼代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。 委托诉讼代理人马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。 原告刘彬诉被告淮南市潘集区人民政府田集街道办事处（以下简称田集街道办事处）及第三人淮南中山学校行政合同一案，于2020年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月11日立案后，于2020年3月12日向田集街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加淮南中山学校为第三人参加诉讼，并向其送达了参加诉讼通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告刘彬，被告田集街道办事处的诉讼代表人李振华、委托诉讼代理人冯涛，第三人淮南中山学校的委托诉讼代理人马文耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘彬诉称，2006年，潘集区中山学校因建设校园征用刘彬的宅基地和楼房基础75平方米，2010年12月30日，刘彬和中山学校签订了补充协议书，签订后，中山学校未能按时履行该补充协议书，后田集街道办事处于2012年6月12日出具了“关于刘彬与中山学校拆迁安置纠纷的处理意见”，即中山学校应比照协议约定的还原房周边房屋租赁价格的标准对刘彬进行补偿，补偿期限从2012年6月30日至其将安置房交付给刘彬为止，但实际上中山学校亦未按照田集街道办事处的处理意见履行。因此，2013年5月16日，田集街道办事处与刘彬签订了《协议书》，该协议书第一条约定田集街道办事处负责监督中山学校在潘集区长江路以北（政务新区对面）建设符合要求的楼房还原给刘彬，第二条约定在房屋没有还原给刘彬前，以租赁的方式补偿给刘彬，时间从2012年6月31日起执行，房屋租金由中山学校支付，田集街道办事处负责落实，房屋租金每月2000元，田集街道办事处直接将款打入刘彬的农民补贴银行账户，第三条约定田集街道办事处负责监督中山学校从2012年6月31日至2017年6月30日之内开始建设还原房，如在2017年6月31日前中山学校仍不能还原房屋，土地使用权恢复给刘彬或双方协商采取其他方式，采取的其他方式以刘彬为主，在规划没有得到批准或没有建设之前田集街道办事处负责监督中山学校该宗土地保持原样，第四条约定田集街道办事处不得以任何借口拖欠刘彬的房租费用。2017年6月31日前，中山学校并未将符合要求的还原房交付给刘彬，现该宗土地的使用权也未恢复给刘彬，且该宗土地的原样已被改变，同时田集街道办事处也未找到刘彬协商采取其他方式，不但如此，从2017年7月起，田集街道办事处便不再支付刘彬每月2000元的房屋租金，田集街道办事处的做法严重违反了行政机关应当遵守的诚实信用原则。刘彬认为，由于田集街道办事处的违约行为给刘彬造成了严重损失，为维护自身合法权益，刘彬诉至法院，请求判决：1、确认刘彬和田集街道办事处于2013年5月16日签订的《协议书》有效；2、田集街道办事处继续履行2013年5月16日与刘彬签订的《协议书》；3、田集街道办事处给付拖欠的2017年7月至2020年3月的房屋租金64000元。 刘彬向本院提交以下证据、依据： 1、刘彬身份证复印件，证明刘彬的诉讼主体资格。 2、安徽省人民政府建设用地批复皖政地（2005）547号， 证明潘集区人民政府用集镇建设用地批复征地，由田集街道办事处实施给中山学校使用，刘彬的宅基地、楼房基础和四间老房屋门前水塘、开荒地在征迁范围。 3、2010年10月30日刘彬和原中山学校校长夏先进签订的补充协议书，证明中山学校夏先进和刘彬协商后，补偿给刘彬还原房屋位置面积。 4、田集街道办事处关于刘彬与中山学校拆迁安置纠纷处理意见，证明中山学校用地改变性质属于违法用地，刘彬在2012年6月21日同意田集街道办事处处理意见。 5、2013年5月16日刘彬和田集街道办事处签订的协议书，证明该协议书鉴证机关是潘集区信访局，也就是潘集区政府鉴证，是双方的真实意思表示，其内容不违反法律、性质法规的强制性规定，为有效协议。 6、收条两张、领条三张（其中两张收条及一张领条是原件，两张领条是复印件），证明田集街道办事处支付2012年6月-2017年6月房屋租金）。 田集街道办事处辩称，一、双方签订的2013年5月16日《协议书》不是行政协议，不属于人民法院行政案件受案范围，依法应驳回刘彬的起诉。该协议书主要内容：中山学校征用刘彬的宅基地和楼房基础75平方米后，刘彬和中山学校于2010年12月30日签订了补充协议书，之后，由于中山学校没有及时履行补充协议书，刘彬多次要求督促中山学校尽快履行其与刘彬于2010年12月30日签订的补充协议书。2013年5月16日，田集街道办事处与刘彬签订了《协议书》，该协议约定第中山学校的相关义务，即支付每月2000元的房租给刘彬，并在2017年6月31日前建设完成房屋交付给刘彬。中山学校系独立法人，与田集街道办事处没有任何关系，中山学校是否履行其与刘彬签订的协议，也不在田集街道办事处行政管理的职权范围之内，中山学校是否履行其签订的任何民事协议也不是田集街道办事处的公共服务目标。因此，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，本案双方当事人签订的2013年5月16日《协议书》不是行政协议，不属于人民法院行政案件受案范围。二、双方签订的2013年5月16日《协议书》无效。2013年5月16日《协议书》内容约定了第三人的义务，中山学校应支付每月2000元的房租给刘彬，并在2017年6月31日前建设完成房屋交付给刘彬等等，如此约定，显然是协议双方当事人处分了中山学校的财产权，至今中山学校也没有追认该协议中处分其财产的条款。刘彬收到田集街道办事处的款项时，其收条也明确是田集街道办事处替中山学校付款，可见，刘彬也明确知道双方约定的协议外的中山学校的责任和义务。三、刘彬楼房基础75平方米是非法建筑，且非法占用集体土地。刘彬的诉讼材料可以体现出其建设的楼房基础75平方米，是其在宅基地之外的村集体土地的水塘旁边建设的，刘彬对该宗土地没有相关权利证书，也没有相关施工许可证书，因此，刘彬楼房基础75平方米是非法建筑，且非法占用集体土地。根据行政诉讼法的相关规定，双方签订的2013年5月16日《协议书》不属于人民法院行政协议范畴，且无效，请求人民法院驳回刘彬的起诉。 田集街道办事处向本院提交以下证据、依据： 1、田集街道办事处组织机构代码证、法人身份证明书、法人身份证上一级，证明田集街道办事处诉讼主体资格。 2、2013年5月16日田集街道办事处与刘彬签订的协议书，证明田集街道办事处调解刘彬和中山学校之间的拆迁补偿协议，本案不属于行政诉讼受案范围。 3、刘彬的收条两张、领条三张复印件，证明结合证据二田集街道办事处是替中山学校支付租金给刘彬。 第三人中山学校述称，中山学校原校长夏先进在2016年左右对中山学校进行整体转让，转让给现法人徐又辉，现中山学校对本案事实不清楚；2013年5月16日《协议书》上无中山学校盖章，中山学校对该协议不知情，也从未支付过任何款项；中山学校的土地系国有划拨的科教用地，根据城市房地产管理法及最高人民法院审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释，中山学校无安置补偿的义务。 中山学校向本院提交以下证据、依据： 1、民办非法人单位登记书复印件、民办学校办学许可证、法人身份证明书、法人身份证复印件，证明中山学校的身份信息。 2、不动产登记证书复印件，证明中山学校用地系划拨科教用地，划拨土地是从政府划拨的，中山学校与刘彬之间不产生任何关联。 经审理查明，刘彬系田集街道刘圩村刘圩三队村民。刘彬在未取得建设用地许可证的情况下，在距离其居住的房屋200米左右的刘圩村集体所有的水塘上建设楼房基础，刘彬认可楼房基础即宅基地，并称建设楼房基础申请办理宅基证，但未提供宅基证，另称建设楼房基础经过相关部门审批及规划，在本院指定期间亦未提供相关审批及规划手续的证据。2006年，中山学校因建设校园需征用刘彬宅基地和楼房基础75平方米，直至2010年12月30日，中山学校因建设需要，占用刘彬部分土地，经协商，刘彬和中山学校签订一份补充协议书，主要条款约定：“中山学校占用刘彬屋前的水塘，中山学校拉院墙时，拉到水塘北边的沟边，给刘彬留1.5-2米的出路；刘彬在中山学校征地范围内建原水沟上下的宅基地75平方米，中山学校楼房竣工后从西边还原给刘彬楼上楼下152平方米（楼上、楼下各76平方米，一楼两间宽7.6米、深10米、计76平方米），以建齐为准，楼的位置在长江路以北区政府对面）；刘彬下的楼房基础补偿款约20000元，刘彬在交房时退回给中山学校或田集街道；刘彬现在住房和宅基（主要4间瓦房）暂不搬离，今后谁占用，再按相关政策双方签上协议再搬迁，但其原补偿的66353.6元，应退回田集街道。”补充协议书签订后，因中山学校未能按时履行补充协议内容，在该宗地上建设驾校，为此，刘彬向田集街道办事处反映要求处理，田集街道办事处在调解无果的情况下，于2011年作出《关于刘彬和中山学校拆迁安置纠纷的处理意见》，并作出调解意见，内容为：“中山学校未能按时履行该补充协议，是因为于2011年10月份已在征用土地上建设驾校，改变了该土地用途，现为妥善解决双方纠纷，我们认为中山学校征用刘彬的宅基地，并已使用，有一定的经济收入，其应比照协议约定的还原房周边的同类房屋租赁价格的标准对刘彬进行补偿，补偿期限：从2012年6月31日至其将安置房交付给原告为止。以上处理意见经双方同意签字后生效并履行。”刘彬于2011年6月21日在该处理意见上签有“我同意以上处理意见。”中山学校未在该处理意见上签字或盖章。庭审中，中山学校表示对此不知情，田集街道办事处代理人对是否向中山学校送达该处理意见不知情。刘彬称补充协议书第五条约定的补偿款66353.6元是田集街道办事处直接打款的，对此，田集街道办事处代理人称据了解该款项是中山学校支付给田集街道办事处，田集街道办事处再打款给刘彬。 2013年5月16日，田集街道办事处和原刘彬签订一份《协议书》，内容主要约定为：“为发展教育事业，改善教学环境，中山学校因建设校园征用了原告的宅基地和楼房基础75平方米，双方曾于2010年12月30日签订了协议，当时约定：中山学校在长江路以北（政务新区对面）建楼房，并用所建的该楼房给刘彬补偿（还原），还原的位置在楼房的最西头两间。还原房屋面积为152平方米（其中一层、二层各76平方米，一层为2间，宽、深分别为7.6米、10米）。但双方协议签订后，因中山学校欲建的楼房不符合上级的规划，于2011年10月份在征用的土地上建设驾校，改变了土地的用途，故中山学校没有能够按照原协议履行，给刘彬的经济利益带来损失，经区信访局与田集街道办事处多次组织各方协商，签订如下协议，双方共同遵守。一、田集街道办事处负责督促中山学校在本区长江路以北（政务新区对面），建设符合上级政策规定及质量要求的楼房还原给刘彬。中山学校还原给刘彬的房屋面积为152平方米（其中一层、二层各76平方米，一层为2间，宽、深分别为7.6米、10米）。二、在房屋没有还原给刘彬以前，以租赁的方式补偿原告，时间从2012年6月31起执行，房屋租金由中山学校支付，田集街道办事处负责落实，房屋租金每月付给2000元（即相当于还原楼房周边的同类楼房相同面积的房屋租金，陶冠华家的）。付款时间是每月20日之前，田集街道办事处直接将款打入刘彬的农民补贴银行账户。田集街道办事处和中山学校另签订房屋租赁支付协议，中山学校按本协议书签订的租房款及时支付给田集街道办事处，由田集街道办事处负责支付给刘彬。三、田集街道办事处负责监督中山学校从2012年6月31日到2017年6月30日之内开始建设还原房，不再拖延时间，为办理房产证费用由刘彬自行承担；如在2017年6月31日前中山学校仍然不能还原房屋，土地使用权恢复给刘彬或双方协商采取其他方式，采取的其他方式以刘彬为主，在规划没有得到批准或没有建设之前，田集街道办事处负责监督中山学校该宗土地保持原样。四、田集街道办事处不得以任何借口拖欠约定付给刘彬的房租费用，刘彬在得到租金后不得再向任何部门提出与本协议有关的要求。”该协议书是在刘彬要求潘集区政府鉴证的情况下，先由田集街道办事处及鉴证机关潘集区信访局盖章后，由刘彬到田集街道办事处在协议书上签字。庭审中，田集街道办事处称签订协议书后口头告知中山学校，对此中山学校不认可，并称对田集街道办事处与刘彬签订的协议书不知情。且田集街道办事处与中山学校未按协议书约定签订房屋租赁支付协议。从该协议书内容看，中山学校因欲建楼房不符合规划要求，无法建设楼房，中山学校遂建设驾校。原中山学校法定代表人系夏先进，其在经营中山学校期间因资金困难，于2016年左右将中山学校转让给现中山学校法定代表人徐又辉。转让后，驾校已搬离，现刘彬所建房屋基础已铺设水泥地，在中山学校所拉院墙内。原中山学校所办产权证登记地类为教育，使用权类型为划拨，面积为43184.86平方米，现中山学校提供的2019年不动产登记证书载明权利性质为划拨，用途为科教，面积亦是43184.86平方米。 2013年5月16日，田集街道办事处与刘彬签订《协议书》后，按照该协议约定，在田集街道办事处未支付房屋租金的情况下，刘彬经常信访要求支付租金，田集街道办事处称在要求中山学校支付刘彬租金，中山学校不支付租金的情形下，其将刘彬2012年6月30日至2013年6月期间房屋租金24000元及2013年6月至2014年6月期间房屋租金24000元分别打款到潘集区信访局，由刘彬到潘集区信访局直接领取，并在收条上注明此款是田集街道办事处、中山学校支付给刘彬的房屋租金，2014年6月至2015年6月期间房屋租金由田集街道办事处直接打卡支付给刘彬，刘彬补写领条，载明田集街道办事处、中山学校支付刘彬房租费24000元，2015年6月至2016年6月期间房屋租金及2016年7月至2017年6月期间房屋租金均由田集街道办事处直接打卡支付给刘彬，载明田集街道办事处替中山学校支付刘彬的房租费分别为24000元。2017年7月起，被田集街道办事处不再支付刘彬房屋租金。 田集街道办事处称中山学校校址是中山学校直接征用，未提供证据证明，且刘彬及中山学校均不予认可，刘彬称其宗地是潘集区政府通过被告实施征用给中山学校使用的，中山学校称是政府征用后划拨给中山学校使用的。 本案争议焦点：2013年5月16日刘彬与田集街道办事处签订的协议书是否具有行政协议性质，本案是否属于人民法院行政诉讼案件受案范围。 针对争议焦点，本院认为，2010年12月30日，中山学校因建设需要占用刘彬部分土地，双方经协商，签订补充协议书，约定中山学校占用刘彬屋前的水塘，刘彬在中山学校征地范围内在原水沟上下的宅基地75平方米，中山学校建楼房竣工后，从西边还原给刘彬楼上楼下152平方米，其中楼上、楼下各76平方米，一楼两间宽7.6米，深10米，计76平方米。该补充协议书签订后，因中山学校欲建楼房不符合上级规划，中山学校遂建设驾校，为此，刘彬向田集街道办事处上访反映，经田集街道办事处组织调解无果，遂作出《关于刘彬与中山学校拆迁安置纠纷的处理意见》，认为中山学校未能按时履行该补充协议，是因为于2011年10月份在征用土地上建设驾校，改变了该土地用途，现为妥善解决双方纠纷，中山学校征用刘彬的宅基地，并已使用，有一定的经济收入，其应比照协议约定的还原房周边的同类房屋租赁价格的标准对刘彬进行补偿，补偿期限从2012年6月31日至其将安置房屋交付给刘彬为止。并于2012年6月21日向刘彬进行的送达，刘彬签有“同意以上处理意见”，但田集街道办事处未向中山学校送达该处理意见，且中山学校对此不知情。该处理意见作出后，因中山学校未履行，刘彬遂继续信访要求解决中山学校征用其房屋及宅基地问题，在此情况下，田集街道办事处与刘彬于2013年5月16日签订《协议书》，约定田集街道办事处负责督促中山学校在本区长江路以北（政务新区对面）建设符合上级政策规定及质量要求的楼房还原给刘彬，还原面积为152平方米；在房屋没有还原给刘彬以前，以租赁的方式补偿刘彬，时间从2012年6月31日起执行，房屋租金由中山学校支付，田集街道办事处负责落实，房屋租金每月付给刘彬2000元，即相当于还原楼房周边的同类楼房相同面积的房屋租金，付款时间是每月20日之前，田集街道办事处直接将款打入刘彬的农民补贴银行账户，田集街道办事处与中山学校另签订房屋租赁支付协议，中山学校按本协议书签订的租房款及时支付给田集街道办事处，由田集街道办事处负责支付给刘彬；田集街道办事处负责监督中山学校从2012年6月31日到2017年6月30日之前开始建设还原房，不再拖延时间等等内容。田集街道办事处称与刘彬签订该协议书后将协议书内容口头告知中山学校，对此，中山学校不认可，在中山学校未履行支付房屋租金的情况下，刘彬进行信访，在此情况下，田集街道办事处将刘彬2012年6月至2014年6月期间的房屋租金打入潘集区信访局，由刘彬到潘集区信访局直接领取，2015年7月至2017年6月期间的房屋租金由田集街道办事处直接打入刘彬农民补贴账户，刘彬分别出具领条及收条。该《协议书》约定的上述内容，并非为了实现行政管理或者公共服务目标，协议内容是田集街道办事处督促中山学校履行协议内容并负责落实协议内容，不具有行政法上的权利义务，因此，田集街道办事处与刘彬于2013年5月16日签订的《协议书》不具有行政协议性质，本案不属于人民法院行政诉讼案件受案范围，依法应予以驳回。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告刘彬的起诉。 案件受理费50元（予以退还）。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。 审 判 长  苏志元 人民陪审员  朱长山 人民陪审员  李方凤 二〇二〇年六月八日 书 记 员  杨 琪 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项：提起诉讼应当符合下列条件： （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款（一）项： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。