鞍山市千山区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0311行初27号原告鞍山开发区热力中心，住所地鞍山市铁西区联谊路8号。法定代表人孙某某，系该中心总经理。委托代理人金某，男，1982年10月29日出生，汉族，现住鞍山市铁西区，系该中心员工。委托代理人张建国，系辽宁陈广威律师事务所律师。被告鞍山市铁西区环境保护局，住所地鞍山市铁西区环钢路53号。法定代表人刘守全，系该局局长。委托代理人：洪某某，系该局工作人员。委托代理人丁姝春，系辽宁翟铁羽律师事务所律师。原告鞍山开发区热力中心不服被告鞍山市铁西区环境保护局行政处罚决定一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭进行了审理。原告鞍山开发区热力中心的委托代理人金某、张建国，被告鞍山市铁西区环境保护局的委托代理人洪某某、丁姝春到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告鞍山市铁西区环境保护局于2016年6月28日对原告鞍山开发区热力中心作出鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》。具体内容为：鞍山开发区热力公司，2016年6月13日，我局委托鞍山市环境监测中心站对你单位锅炉进行复检监测，6月16日收到监测结果显示排放的颗粒物浓度169mg/m，超过了《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）1.11倍（80mg/m）。有监测报告[鞍环监污字（2016）第006号（1/2）]证据为凭。你（单位）的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定。依据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条的规定，我局拟对你（单位）实施按日连续处罚。按日连续处罚的计罚日为《责令整改违法行为决定书》鞍西环违改字[2016]第03001号送达排污者之日的次日起，至我局复查发现违法排放污染物行为之日止。我局对你（单位）作出如下行政处罚：处罚款人民币x万元。如你（单位）对本处罚决定不服，可在收到本处罚决定书之日起60日内向鞍山市环境保护局或者向鞍山市铁西区人民政府申请复议，也可在6个月内直接向鞍山市铁西区人民法院提起诉讼。申请行政复议或者提起行政诉讼，不停止行政处罚决定的执行。原告诉称：1.请求法院判决撤销被告于2016年6月28日作出的鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。事实和理由：鞍山市环境监测中心站出具的鞍环监污字（2016）第002号（1/2）《监测报告》的监测方法与数据违反国家规定，明显失实，原告有新的证据足以推翻原判决。（1）监测方法严重不合规，所采样的监测点数量、所采样的次数均不足；（2）监测报告的数据不真实，报告中的数据违反设计常态，为不合理、不可能的数据；（3）监测报告是在不正常工作状态下取得的报告，数据为不真实数据；（4）根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定对原告进行处罚不合理。原告在2016年5月20日收到被告鞍西环罚决字[2016]第03002号行政处罚决定书后，当即对检测结果提出异议，并申请复检。时任被告单位局长的徐荣庆同意我单位自行联系第三方监测单位进行监测。后我单位委托大连京诚盛宏源检测技术有限公司进行检测，检测结果为达标排放。因此，被告不应该按照《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定对原告进行处罚。原告为支持其主张向本院提交了以下证据：证据1、鞍山市铁东区人民法院（2016）辽0302行初166号行政裁定书，法院裁定认为该案所涉及到的责令改正决定是基于原告的锅炉排放是否违反法律规定的同一事实，故本案的裁判应当基于另案的审理结果，原告应当待另一案件产生法律效果后再另行提起行政诉讼予以解决，据此，铁东区法院从程序上裁定驳回了原告的起诉。而鞍山市中级人民法院（2019）辽03行终375号行政判决书是2019年9月11日作出的，因此，原告的诉求没有超过起诉期限。证据2、大连京诚盛宏源检测技术有限公司盛环检字（2016）第Z0529001号检测报告，监测结果为达标排放，以此证明被告按照《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定对原告处罚没有事实根据和法律依据。证据3、时任被告单位局长的徐荣庆的证言，以此证明被告同意原告自行联系第三方监测单位进行监测。被告辩称：原告所诉与事实不符，请求人民法院依法驳回原告的起诉。理由一是原告违法重复诉讼，违反一事不再理原则，应驳回起诉。本案中，原告以撤销鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》为名，行否决（2019）辽03行终375号行政判决书之实，滥用诉权，千方百计否认鞍环监污字（2016）第002号（1/2）《监测报告》效力，用以否认鞍西环罚决字[2016]第03002号行政处罚决定书，继而实现否认鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》；二是鞍环监污字（2016）第002号（1/2）《监测报告》不是新证据。2016年5月19日，被告向原告下达了鞍西环改字[2016]第03001号《责令整改违法行为决定书》、鞍西环罚先告字[2016]第03002号《行政处罚事先告知书》和鞍西环罚听告字[2016]第03002号《行政处罚听证告知书》后，原告收到后未要求听证，亦未提出陈述、申辩，原告既然自愿放弃陈述、申辩、听证的权利，就是默示认可，权利用尽，否认无效；三是原告要求撤销鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》没有事实根据。原告本应针对鞍西环改字[2016]第03001号《责令整改违法行为决定书》进行整改，但经2016年6月13日复查监测结果显示原告排放的颗粒物浓度169mg/m，超过了《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）1.11倍（80mg/m），仍属继续违法排污状态。因此，原告无论联系哪个第三方监测，均不能对抗鞍环监污字（2016）第002号（1/2）、（2016）第006号（1/2）《监测报告》监督监测职权效力。因此，被告依法作出鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告向本院提交了以下证据：证据1、《中华人民共和国环境保护法》第十条、第五十九条，《中华人民共和国大气污染防治法》第五条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，以此证明被告作出行政处罚决定的职权依据；证据2、原告2016年9月8日的行政起诉书、（2019）辽03行终375号行政判决书、原告2019年12月5日的行政起诉书，以此证明原告重复诉讼，违反一事不再理的法律原则；证据3、询问孙某某笔录、现场监察记录、现场复查监测照片，以此证明被告复查调查、复查监察程序合法；证据4、2016年6月16日鞍山市环境监测中心站鞍环监污字（2016）第006号（1/2）监测被告、2016年6月17日立案审批表、环境违法行为调查报告表、行政处罚案件法制审查意见表、2016年6月20日案件合议记录、案件集体审议记录、责令改正违法行为决定书、送达回证、按日连续处罚听证告知书、现场调查询问笔录、2016年6月28日行政处罚决定审批表、按日连续处罚决定，因此证明被告立案、报告、法制审查、合议、集体审议处理及送达程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的证据1、3、4没有异议，对证据2本身没有异议，但对证明目的有异议，称其要求撤销被告作出的鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》的起诉并未超过法定期限，铁东区法院裁定驳回原告的起诉，驳回的理由不是实体驳回，而是等待原告要求撤销鞍西环罚决字[2016]第03002号行政处罚决定书的结果后再行起诉。铁东区人民法院（2016）辽0302行初166号行政裁定书和鞍山市中级人民法院（2019）辽03行终375号行政判决书，均可以证明原告的诉求并没有超过起诉期限。被告对原告提交的证据1有异议，认为鞍山市中级人民法院（2019）辽03行终375号行政判决书既然判决驳回了原告的诉讼请求，证明被告的行政行为合法即认定原告锅炉违法排放行为是客观存在的，所以按日处罚也是合法有效的。既然法院已经驳回了原告的起诉，原告如果没有新的事实和证据，就不能再行起诉。如果原告对鞍山市中级人民法院（2019）辽03行终375号行政判决书有异议，可以通过再审程序解决。对证据2有异议，认为原告的自行监测不能对抗被告的监督监测，同时，被告的监测被告已被鞍山市中级人民法院（2019）辽03行终375号行政判决书认定合法有效。对证据3有异议，认为证人没有当庭作证，不能作为证据使用。本院对上述证据认证如下：鉴于原告对被告提交的证据1、3、4均没有异议，故本院对上述证据予以确认。对于被告提交的证据2和原告提交的证据1，因其系人民法院发生法律效力的裁判文书，对此本院予以确认。对原告提交的证据3，即时任被告单位法定代表人徐荣庆的证言，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，法庭对该证据依法进行了核实，并业经当事人庭审质证。对原告提交的证据2，即大连京诚盛宏源检测技术有限公司盛环检字（2016）第Z0529001号检测报告，该检测系经被告同意并经具有资质的检测单位作出，因原告提交的证据2、3均符合证据的真实性、合法性、关联性，故本院对这两份证据予以确认。经审理查明：被告鞍山市铁西区环境保护局于2016年5月12日委托鞍山市环境监测中心站对原告鞍山开发区热力中心2号锅炉进行监测，5月18日收到鞍山市环境监测中心站鞍环监污字[2016]第002号（1/2）《监测报告》的监测结果显示，原告排放的颗粒物浓度为225mg/m和二氧化硫浓度为1345mg/m。5月19日，被告作出鞍西环违改字[2016]第03001号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即停止违法排放污染物行为。5月26日，被告作出鞍西环罚决字[2016]第03002号《行政处罚决定书》，认定原告排放的颗粒物浓度和二氧化硫浓度分别超过《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）1.81倍（标准值80mg/m）和2.59倍（标准值400mg/m），其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二款的规定，对原告作出罚款人民币x万元的行政处罚。原告对此不服并要求撤销该行政处罚决定的诉求已经鞍山市中级人民法院2019年9月11日作出的（2019）辽03行终375号行政判决所驳回，该判决已发生法律效力。2016年6月13日，被告委托鞍山市环境监测中心站对原告锅炉进行复检监测，6月16日收到鞍环监污字（2016）第006号（1/2）《监测报告》显示，原告排放的颗粒物浓度为169mg/m。6月20日，被告作出鞍西环违改字[2016]第03002号《责令改正违法行为决定书》、鞍西环罚先告字[2016]第03003号《按日连续处罚事先告知书》和鞍西环罚听告字[2016]第03003号《按日连续处罚听证告知书》，责令原告立即改正上述违法行为，拟对原告实施按日连续处罚，罚款人民币x万元。2016年6月28日，被告作出鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》，认定原告排放的颗粒物浓度超过了《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）1.11倍（标准值80mg/m），其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定。依据《中华人民共和国环境保护费》第五十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条的规定，对原告实施按日连续处罚。按日连续处罚的计罚日为鞍西环违改字[2016]第03001号《责令整改违法行为决定书》送达排污者之日的次日起，至复查发现违法排放污染物行为之日止（即2016年5月20日至6月13日共25天），处罚款人民币x万元（即鞍西环罚决字[2016]第03002号《行政处罚决定书》确定的罚款数额x万元×25天）。原告不服，诉至本院，请求撤销被告于2016年6月28日作出的鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》。另查，原告在收到被告鞍西环违改字[2016]第03001号《责令改正违法行为决定书》后，对2号锅炉环保设施进行了检修和改造，后向被告提出申请要求对其大气污染物排放再次监测，被告同意原告自行委托具有资质的第三方检测机构进行监测。2016年5月28日，原告委托大连京诚盛宏源检测技术有限公司对其锅炉进行检测。5月30日，该公司对原告锅炉进行了现场检测，6月3日作出盛环检字（2016）第Z0529001号检测报告，检测结果为达标排放。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款、《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款的规定，被告作为县级环境保护行政主管部门，依法具有对本辖区的大气环境保护工作实施监督管理，对违反大气污染防治法的行为予以行政处罚的职权。本案中，鞍山市环境监测中心站出具的鞍环监污字（2016）第006号（1/2）《监测报告》合法、有效，足以证明原告使用锅炉排放的废气中颗粒物浓度超过了《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）所规定排放限值标准的事实，被告理应依据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国大气防治法》的相关规定对原告予以行政处罚。关于被告对原告予以按日连续处罚是否适当一节，《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定，排污者有下列（五）项行为之一，受到罚款处罚，被责令改正,拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚。这里可以看出，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正，是行政机关对排污者实施按日连续处罚的前提条件。拒不改正，是对排污者履行改正义务情况的一种兼顾主观与客观的评价标准。纵观本案，被告在作出按日连续处罚决定之前对以下问题未予充分考量。第一，原告主观上是否属于“拒不改正”。通过被告对原告锅炉的监测和复检以及第三方检测的结果可以看出，原告已对其锅炉已经进行了整改，即按照被告的《责令改正违法行为决定书》进行了改正。鞍山市环境监测中心站5月18日鞍环监污字[2016]第002号（1/2）《监测报告》的监测结果为，原告排放的颗粒物浓度为225mg/m和二氧化硫浓度为1345mg/m，分别超过标准值1.81倍和2.59倍。6月16日鞍环监污字（2016）第006号（1/2）《监测报告》的监测结果为原告排放的颗粒物浓度为169mg/m，超过标准值1.11倍，二氧化硫浓度达标。第三方大连京诚盛宏源检测技术有限公司6月3日盛环检字（2016）第Z0529001号《检测报告》的检测结果为达标排放。第二，原告是否符合“拒不改正”的判断标准。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》中明确了“拒不改正”的两项具体标准，即“继续违法排放污染物”和“拒绝、阻挠复查”，前者“违法排放污染物”属于结果论，仍然需要通过监测结论来判断，后者“拒绝、阻挠复查”属于行为论，只要存在类似的行为，则可以实施按日连续处罚。值得注意的是，《办法》第十一条明确了企业积极改正、主动报告的权利，即“排污者在环境保护主管部门实施复查前，可以向作出责令改正违法行为决定书的环境保护主管部门报告改正情况，并附具相关证明材料”。本案原告在2016年5月19日收到被告鞍西环违改字[2016]第03001号《责令改正违法行为决定书》后，立即着手对2号锅炉环保设施进行检修和改造，并就整改效果向被告申请再次监测。在被告同意原告自行委托第三方进行检测的情况下，原告委托第三方对其锅炉进行了检测，检测结果为达标排放，检测日期为5月30日。至被告复检监测之前，原告主观上已尽了整改和达标排放的能力，客观上也未实施抗拒、阻挠复查行为。在此类情况下，被告应结合案件的具体情况，特别是结合第三方达标排放的检测结果以及责令改正后的污染防治设施完善、建设等情况，准确判断原告是否存在“拒不改正”的情况，确保法律准确适用。第三，对于原告积极整改后仍超标排放是否适用“按日连续处罚”。按日连续处罚采取按照违法行为持续的日数，不断累加罚款数额的动态罚款模式。本案原告在2016年5月19日在被责令改正后，通过积极整改，至5月30日在被告同意的情况下，经具有资质的检测公司检测为达标排放，被告将达标排放日数计入按日连续处罚周期显然不妥。被告在6月13日复查发现原告仍超标排放，其应当按照《按日连续处罚办法》第八条的规定再次作出责令改正违法行为决定书并送达原告，责令立即停止违法排放污染物行为，并应当依照本办法第十条、第十二条的规定对原告再次进行复查。如果再次监测仍然超标，方才进入按日连续处罚周期。另外，行政机关在大气环境保护工作监管中，发现企业有违反大气污染防治法的行为，应依法依规对其进行行政处罚。在处罚中，依照当事人违法行为情形的轻重，合理适用相应的法律、法规，主动减轻对企业的处罚力度，也符合行政处罚法处罚与教育相结合的立法目的。《环境行政处罚办法》第三条、第六条以及生态环境部在2019年5月21日发布的《关于进一步规范使用行政处罚自由裁量权的指导意见》，明确规定了环境行政处罚应当符合以下基本原则：(1)合法原则；(2)合理原则，即行政处罚应当符合立法目的，充分考虑执行对象情况、危害后果等相关因素，所采取的措施和手段应当必要、适当；(3)过罚相当原则，即行政处罚应当考虑排污违法行为造成危害、主观过错程度，改正态度和所采取的改正措施及效果；(4)公开公平公正原则，即对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理；(5)类似案件处罚相当，即同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。因此，根据行政处罚基本原则，对于原告经过积极整改，并取得显著效果，应不宜直接适用“按日连续处罚”，如果直接适用，不但无助于大气安全的应急保障，也势必与合理、公平公正、罚责相当原则相悖。关于被告提出原告违法重复诉讼，违反一事不再理原则一节，原告于2016年7月6日曾就本案诉求向鞍山市铁东区人民法院起诉，鞍山市铁东区人民法院于2018年10月29日作出（2016）辽0302行初166号行政裁定书，并以原告的锅炉是否违规排放，原告应待另一案件产生法律效果后再另行提起行政诉讼予以解决为由，裁定驳回了原告的起诉。2019年9月11日，鞍山市中级人民法院于作出（2019）辽03行终375号行政判决书，确认鞍山市环境监测中心站鞍环监污字[2016]第002号（1/2）《监测报告》合法、有效，同时认定被告作出的鞍西环罚决字[2016]第03002号行政处罚决定书事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。原告据此要求撤销被告以两次监测报告为依据作出的鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故对被告的上述主张本院不予支持。关于原告提出鞍山市环境监测中心站出具的鞍环监污字（2016）第002号（1/2）《监测报告》的监测方法与数据违反国家规定，明显失实，原告有新的证据足以推翻原判决一节，因该《监测报告》已被人民法院发生法律效力的裁判所确认，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第（四）项的规定，该《监测报告》合法、有效。原告提出该《监测报告》监测方法不合规，采样监测点数量、次数均不足，数据不真实，其有新的证据足以推翻原判决一节，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）项的规定，原告应通过再审程序予以解决，故故对原告的上述主张本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：撤销被告鞍山市铁西区环境保护局作出的鞍西环罚决字[2016]第03003号《按日连续处罚决定书》。案件受理费50元，由被告鞍山市铁西区环境保护局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省鞍山市中级人民法院。审 判 长  宫德忠人民陪审员  马晓冬人民陪审员  白 静二〇二〇年六月二十四日书 记 员  项 彤