甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终1号上诉人（原审被告）武山县人民政府。住所地：甘肃省天水市武山县城关镇宁远大厦。法定代表人马勤学，该县县长。委托代理人王跟强，该县政府法律顾问。委托代理人王自福，该县政府法制办公室副主任。被上诉人（原审原告）杜成德。委托代理人王朝晖、纪红，甘肃天秦律师事务所律师。上诉人武山县人民政府（以下简称武山县政府）因被上诉人杜成德诉其行政强制拆除一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行初5号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2003年6月5日，杜成德与武山县城关供销社签订了《资产出让协议》。协议主要内容为，依据武山县政府转《武山县供销联社处置资产安置职工方案》，经城关供销社研究并报请县联社，同意将城关供销社杜家塄门市部的全部资产及土地使用权出让与杜成德名下，双方议定整体出让金为10万元，款项自合同签订之日起交清。2005年4月，杜成德持资产出让协议和武山县供销联社处置资产安置职工方案，到国土局申请办理了原城关供销社杜家塄门市部的国有土地使用权证书，证号为：武国用(2005)第01007号，用地面积845.3平方米，批准机关为县人民政府，使用年限为50年。2007年6月5日，杜成德在武山县房产管理局申请办理了房产证，证号为：武房权证城字第XXXX号，发证机关为武山县政府，房屋总建筑面积为676.95平方米（其中：营业用房500.86平方米，住宅用房176.09平方米）。2017年，因国道310线升级改造项目建设需要征收杜成德的房屋，但关于安置补偿问题迟迟不能达成协议，影响了项目建设进度。为了解决杜楞段房屋征收工作中的问题，武山县于2017年4月28日成立了联合工作组，对杜成德受让城关供销社杜家塄门市部的全部资产及土地使用权及办理土地房屋权利证书情况进行调查。2017年11月7日，武山县不动产登记管理局向武山县国土局提交了《关于建议注销杜成德国有土地使用权证的调查报告》。之后，武山县国土局向县政府提交《关于建议注销杜成德国有土地使用权证的报告》。报告认定了资产出让和产权证办理过程中存在的问题，认为杜成德与武山县城关供销社签订的《资产出让协议》应为无效，杜成德持无效协议申请办理国有土地使用权证属非法获取权利证书，并根据《甘肃省土地登记条例》第三十一条的规定，建议县政府对杜成德的国有土地使用权证书予以注销，并收回土地权利证书。2018年5月4日，武山县第十七届人民政府第25次常务会议召开，会后武山县政府作出《武山县第十七届人民政府第25次常务会议纪要》。《会议纪要》第六项决定：1.由县国土局负责，依法对杜成德的国有土地使用权证(武国用[2005]字第01007号)予以注销，并收回土地权利证书。2.责成县房管局按相关规定启动对杜成德持有的武房城字第012477号房产证的撤销程序。2018年5月30日，武山县国土资源局对杜成德作出《关于注销国有土地使用权证的决定》。决定对杜成德持有的国有土地使用权证予以注销，并收回土地权利证。5月31日，向杜成德送达了该决定。2018年6月20日，武山县房管局向杜成德作出《关于撤销杜成德（武房城字第012477号）房屋所有权登记的决定》。决定撤销杜成德房屋所有权登记，交回证书。2018年7月27日，武山县城市管理行政执法局向杜成德作出《拆除告知书》。该告知书的主要内容为，因杜成德持有的房屋所有权证及土地使用权证已被注销登记，其在土地上擅自修建的房屋属违章建筑，且不配合拆迁，严重影响国道310线工程施工进度。根据2018年4月11日武山县人民法院等七部门文件的相关规定，限接到告知起三日内自行拆除，否则执法局将依法强制拆除。2018年8月2日，武山县政府组织有关部门强制拆除涉案房屋，杜成德的其他财产经工作人员清点、登记造册后，转移存放在综合执法局，具体财产数量及种类记载于《供销社拆迁物品登记表交接清单》。另查明，2018年7月17日，武山县住房和城乡建设局与武山县供销合作联社签订《武山县杜楞村棚户区改造项目房屋征收与补偿协议》。协议约定对涉案房屋540.60平方米，土地800平方米向供销社予以补偿。房屋及地上附着物评估价值为870250元，土地补偿款820344元，再加补助和奖励费，总计补偿1700324.80元。一审法院认为，本案当事人争议的焦点问题如下：一是涉案房屋被拆除前杜成德是否为合法的房屋所有权人和土地使用权人？《中华人民共和国物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”根据上述规定，土地使用权转让即产生建筑物、构筑物及其附属设施一并转让之法律后果，建筑物、构筑物及其附属设施转让同样产生土地使用权一并转让的法律后果，即“房地一体”转让。杜成德与武山县城关供销社签订的《资产出让协议》约定将城关供销社杜家塄门市部的全部资产及土地使用权转让符合上述规定。《资产出让协议》属于平等主体之间的民事协议，已履行完毕多年，非经法定程序依法确认，合同之外的第三人无权认定该合同无效。杜成德实际取得城关供销社杜家塄门市部的房屋及土地后，申请领取了土地及房屋相关权利证书，并占有使用多年，在房屋所有权和土地使用权注销登记之前，应为合法的土地使用权人和房屋所有权人。杜成德在受让土地使用权后自建房屋的行为，虽可能涉嫌违反规划行政管理方面的法律法规，但因有关部门未对杜成德自建房屋行为的违法性经法定程序依法予以确认，故在被强拆前也应视为合法建筑。本案证据及当事人在庭审中陈述的事实能够证明涉案房屋土地权属登记被注销前，武山县政府房屋征收部门曾将杜成德列为房屋征收安置补偿对象，与杜成德协商过安置补偿事宜，并将涉案房地产价值纳入评估范围，以上事实能够说明房屋征收部门对杜成德房屋土地权属也是认可的。杜成德对于涉案土地房屋所享有的权利来源于其与武山县城关供销社之间鉴定《资产出让协议》的约定和履行，虽杜成德持有的土地房屋权利证书在房屋拆除前已被注销登记，视同未进行权属登记，但土地使用权未登记的后果是尚未取得法律意义上的权属，并不影响杜成德作为《资产出让协议》受让人对土地享有的使用权。同样，房屋产权登记与否只是能否对抗善意第三人的条件，没有产权登记不能否定合法房屋的所有权，不能否定私权存在的客观性。目前，杜成德通过资产转让的方式取得土地使用权和房屋所有权的法律事实依然存在，其对房屋及土地的权利并不因注销登记而当然消灭。当其权利受到侵害时，仍有权行使与之相关的法律权利。二被告认为杜成德的土地房产权利证书被注销后，杜成德不再为涉案房屋土地的合法权利人，原城关供销社杜家塄门市部的房屋及土地权属重归武山县供销合作联社证据不足，其理由不能成立。二是武山县政府是否为强拆杜成德房屋承担责任的主体？本案庭审中，执法局认可参与强拆行为的部门有执法局、拆迁办、公安、交警、城关镇人民政府等部门，县人民政府主要领导在场指挥，杜成德提供的强拆视频资料也能证明以上事实。武山县政府自认，其房屋征收部门住房和城乡建设局与武山县供销合作联社签订了《武山县杜楞村棚户区改造项目房屋征收与补偿协议书》，补偿已完成，故其拆除原杜家塄门市部房屋的行政行为合法。上述事实及庭审查明的事实证明，原供销社杜家塄门市部的房屋及杜成德自建房屋被一并强制拆除，土地被武山县政府强制收回，武山县政府又是涉案房屋所有权征收和土地使用权收回的法定主体，故应认定强拆行为系由武山县政府统一组织实施，由此行为产生的法律后果应由武山县政府承担。执法局虽向杜成德作出《拆除告知书》，但内容仅涉及杜成德自建房屋部分。执法局虽参与了强制拆迁，但不能举证证明其单独实施《拆除告知书》中确定的强制拆迁行为，也不能证明武山县政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定责成其强制拆除，故执法局不是承担本案法律责任的主体。三是武山县政府强制拆除杜成德房屋及附属物并收回土地的行政行为是否合法？如前所述，武山县政府实施强拆行为时，被拆房屋及房屋所在土地的合法权利人为杜成德，故其将杜成德的合法房屋认定为供销社的房屋证据不足，认定事实错误。在未与杜成德达成拆迁安置补偿协议，未经杜成德同意的情况下，对杜成德房屋及附属物实施强制拆除行为违法。执法局虽向杜成德作出《拆除告知书》，认定杜成德自建房屋属违章建筑，但未说明法律法规依据。限期杜成德自行拆除，否则依法强制拆除的根据为武山县人民法院等七部门的文件，也未引用法律法规依据，属适用法律错误。在未根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对杜成德建造房屋的违法性依法先行予以确认，并作出限期拆除的行政处罚决定的情况下，直接作出《拆除告知书》，属违反法定程序。武山县政府对杜成德受让取得及自建形成的房屋和附属物实施强制拆除过程中，未根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条、第二十条、第三十五条的规定，保障被执行人的陈述权、申辩权，未告知当事人享有申请行政复议或提起诉讼的权利，未严格履行强制执行的有关法定程序，未履行强制执行前的催告义务，违反强制执行法定程序。综上，武山县政府组织实施房屋行政强制拆除行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的人民法院判决撤销的条件，但因强拆行为系事实行为，已经实施完毕，房屋已被拆除，土地已被收回，该行为无法撤销，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认武山县政府于2018年8月2日强制拆除涉案杜成德房屋并收回土地使用权的行政行为违法。上诉人武山县政府上诉称，1、一审判决认定杜成德为涉案国有土地合法使用权人和房屋所有权人，属于适用法律错误。被上诉人杜成德与城关供销社签订《资产出让协议》申请土地使用权和房屋所有权登记，但是该两证于2018年5月30日、2018年6月20日分别注销和撤销。被上诉人杜成德不服，已起诉到天水市秦州区人民法院，该案正在审理中。而一审判决书对两证作出合法性认定，是司法权代替行政权。而被上诉人杜成德，其享有的涉案土地使用权和房屋所有权的法律救济，已在天水市秦州区人民法院审理中，能否得到支持，以人民法院生效的判决书为准。杜成德的土地使用权证被已被注销、房屋所有权证亦被撤销，在无其他有效权利证书的情况下，一审判决认定涉案土地合法的使用权人和房屋所有权人为杜成德，并依据2017年12月29日废止的《土地管理法》进行判决，显然属于适用法律错误。2、一审判决认定武山县政府为拆迁行为的责任主体是认定事实不清，适用法律错误的。杜成德依据《资产出让协议》取得城关供销社西关桥头门市部的房屋，于2017年被列为310国道建设项目的征收范围。武山县政府以310国道项目建设为契机，将该片杜楞村的部分区域列为棚改项目，与310国道建设项目一起制定统一的征收补偿方案。但杜成德对评估结果不服，既不申请复核、也未提请复议或诉讼，提出500万元巨额赔偿。在此期间，省、市巡视巡查武山县中的项目建设进展情况时，提出措施不到位、不敢硬碰，并责令严查阻碍国家重大项目建设中存在的问题。于此同时，县纪委依据巡视组转办的举报材料，对杜成德及相关国家工作人员在转让城关供销社集体资产中是否存在违法违纪情况进行了调查。另外，县公安局、原县国土局、县不动产登记管理局进行调查，认为:原城关供销社主任与杜成德私自低价转让集体资产；未经过职工大会同意；违法出让、划拨的国有土地，未缴纳土地出让金；国土局工作人员未认真履职等。县政府依据上述各部门的调查材料，责成国土局和房管局依法处理杜成德的土地使用权证和房屋所有权证存在的问题。之后，在国土局、房管局作出注销、撤销两证后，县住建局遂与原城关供销社承继单位现供销联社签订了《补偿协议》，总计补偿1700324.80元。3、杜成德自建房屋，因其未办理规划许可证等相关手续，应认定为违法建筑。根据甘肃省人民政府的授权，武山县执法局享有对违法建筑的认定权、处罚权、强制权等执法权利。故县执法局对杜成德的违法建筑予以强制拆除，是履行法定职权和职责的行为。在拆迁过程中，县政府组织相关部门，以执法局为主，对杜成德的违法建筑及原城关供销社的房屋一并进行拆除。本案县政府在杜成德未自行拆除违法建筑的情况下，组织相关部门依法强制拆除的行为，属于不可诉的行政机关内部工作安排，不具有可诉性。一审判决将县政府的组织行为认为拆除责任的主体，认定事实不清，适用法律错误。4、一审判决认定武山县县政府强制拆除行为及收回土使用权的行为违法，是没有法律依据的。县政府组织拆除行为，但并不具有强制拆除的职权和职责，认定武山县政府强制拆除显然不当。《拆除告知书》是县执法局发出的，由于被上诉人杜成德已撤销对武山县执法局的起诉，武山县政府并非适格被告的情况下，应视为杜成德已放弃诉权。综上，请求二审依法撤销一审判决，驳回杜成德的诉讼请求。被上诉人杜成德答辩称，一.一审判决认定杜成德系涉案被强制拆除的房屋和土地的合法所有权人和合法的使用权人,符合客观事实,适用法律正确。首先，被上诉人依据合法的《资产出让协议》取得的涉案资产，不受物权登记的影响。依据《物权法》和《合同法》的规定，物权登记与合同权利是两项相互分离的权利，物权登记仅是通过行政登记行为，对外进行公示，可以对抗第三人；合同权利自合同成立时即产生了，没有司法机关有效的法律文书认定合同无效的，任何人、任何单位都不能认定被上诉人与城关供销社已履行15年之久的《资产转让协议》至今合法有效，被上诉人依据《资产转让协议》取得涉案土地和房屋，系涉案房屋和土地的合法所有权人和合法使用权人，被上诉人的所有权和使用权不受物权登记的影响，依法应当受到保护。其次，被上诉人受让涉案房屋及土地已长达15年之久，是涉案房屋和土地合法所有权人和使用权人。被上诉人与城关供销社签订《资产出让协议》后支付了10万元出让款，城关供销社给杜成德交付了出让的土地、房屋及资产。被上诉人依据上诉人作出的《关于批转武山县供销合作联社处置资产职工安置方案》和《资产出让协议》办理了涉案土地使用权证和房屋所有权证。自被上诉人接收转让资产15年之久，城关供销社及其职工，甚至是上诉人武山县政府均没有对被上诉人受让的资产产生质疑，也没有对被上诉人办理的产权证书提出异议，更没有司法机关作出法律文书认定被上诉人取得受让资产无效。再者，上诉人以常委会会议纪要作为撤销被上诉人房屋所有权证和注销土地使用权证的依据，系违法行政行为，该违法行为不能剥夺被上诉人合法的财产权利。因涉案房屋拆迁，被上诉人与上诉人无法达成一致的赔偿意见，上诉人便以县常委会会议纪要的形式，指令下级单位撤销被上诉人合法取得的房屋所有权证和注销土地使用权证，这种超越法律规定以县会议纪要作为撤销两证的行为严重违法。故一审法院认定被上诉人是涉案被强制拆迁房屋、土地的合法所有权人和使用权人符合客观事实，符合法律规定。二.原武山县房管局和原国土资源局违法撤销被上诉人房屋所有权证和违法注销土地使用权证的行为，被上诉人起诉后经天水市中级人民法院认定一审判决认定事实和证据不足，发回重审。一审法院在没有任何中止事由的情况下，中止案件的审理，且没有向被上诉人送达法律文书。故上诉人的违法行政行为不能作为本案强拆的依据。三.一审判决认定上诉人为强拆房屋承担责任的主体，符合客观事实，也符合法律规定，依法应当维持。首先，本案上诉人提交原武山县国土资源局向其递交的建议注销被上诉人土地使用权证的报告、会议纪要及原武山县国土资源局依据上诉人的会议纪要给被上诉人作出注销土地使用权证的决定，均能证明上诉人系强拆被上诉人房屋的主体，故上诉人是强拆被上诉人房屋的始作俑者。其次，被上诉人提交的强拆视频显示，带队拆迁的是上诉人的常务副县长，上诉人的行政负责人认可其强拆的事实，故从一审的证据和上诉人自认的事实，证实上诉人系本案强拆被上诉人房屋的主体。再者，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，县级人民政府系房屋征收补偿工作的主体单位。一审庭审武山县执法局自认参加了强拆，但认为强拆不是自己组织的，从现有证据显示，强拆现场上诉人的主要领导也带队进行强拆，对此上诉人也认可自己拆迁的行为，故一审法院依据上诉人自认和法律规定认定上诉人系强拆被上诉人房屋主体，符合法律规定。四.上诉人强拆被上诉人的房屋没有任何法律依据。上诉人在没有与被上诉人达成任何协议的情况下，直接组织相关部门对被上诉人的房屋进行强拆，违反征收与补偿条例的规定，系违法强拆行为。同时，上诉人的强拆行为也违反《城乡规划法》的规定，上诉人上诉称的以违章建筑为由，拆迁被上诉人的房屋没有证据支持。本案的强拆背景是因棚改项目的需要，上诉人需征收被上诉人的房屋和土地，按照拆迁安置方案的规定，被上诉人的房屋应当按照经营用房进行补偿，但上诉人对被上诉人的经营用房按普通住宅进行评估，双方尚未对拆迁补偿达成一致意见的情况下，上诉人组织强行拆除了被上诉人的房屋，该强拆行为没有任何法律依据，系违法强拆。县执法局有对违章建筑的处罚权，但上诉人没有违法强拆权，本案的强拆并不是对违章建筑的拆除，是对被上诉人合法财产的违法拆除。综上，一审判决认定事实清楚，采信证据合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有证据和事实依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。二审经审理查明的事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是：1.杜成德是否具有原告主体资格。2.武山县政府是否为本案的适格被告。3.被诉强制拆除行为程序是否符合法律规定。一、关于杜成德是否具有原告资格。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，原告提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实依据。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。据上规定，原告需要对其诉讼请求、事实依据承担举证责任。只要被征收人能够证实行政机关确有可能组织实施了被拆除行为，且有证据证实其财产已造成损害，其即有权对强制拆除行为提起行政诉讼。本案中，被上诉人杜成德起诉称，2003年6月，武山县城关镇供销社依据武山县政府批准的《关于批转武山县供销合作联社资产处置、职工安置方案的通知》，与其签订了《资产出让协议》，同意将城关供销社杜家塄门市部的全部资产及土地使用权出让予杜成德名下，双方约定出让价格为10万元，款项自合同签订之日起履行完毕。2005年4月-2007年6月，武山县政府为其颁发了土地使用权证和房屋所有权证。2017年初，因涉案房屋在强制拆除前已被纳入棚户区改造范围内，双方一直未能签订拆迁补偿协议。2018年7月27日，武山县执法局作出《拆除告知书》，8月2日，武山县政府组织有关部门对被上诉人的涉案房屋实施了强制拆除，且造成财产损害。据上事实，案涉房屋是杜成德通过签订《资产出让协议》的方式取得的，在该协议尚未被司法机关确认无效的情况下，在无补偿决定或补偿安置协议约定的条件未完成，武山县政府就案涉房屋实施强制拆除，杜成德有权对该强制拆除行为提起诉讼，是适格的原告主体。二、关于武山县政府是否为本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。在原告起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在，且有可能系起诉状所列被告实施，即应当视为已经初步履行了适格被告的举证责任。本案中，因所诉的强制拆除行为系事实行为，被上诉人杜成德将武山县政府列为被告，即认为上诉人实施了所诉强制拆除行为，为达到其证明目的，被上诉人提供了武山县政府作出武证纪发（2018）6号会议纪要及原武山县国土资源局依据会议纪要作出的注销土地使用权证的决定、照片和强拆视频显示由武山县政府常务副县长带队进行强拆等证据，且一审庭审上诉人亦自认其组织相关部门对涉案房屋的拆除。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。结合上述证据能够初步证明涉案房屋的拆除与武山县政府有高度的关联性，被上诉人已完成了可以认定本案被诉的强拆行为系武山县政府实施的初步举证责任。上诉人提出拆迁中以执法局为主，县政府组织相关部门实施强制拆除的行为，属于行政机关内部工作安排，不具有可诉性，其不是适格被告的上诉理由不能成立。经查，本案系征收未达成安置补偿协议、未作出补偿决定引发的违法强制拆除案件，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条所确定的职权法定原则，结合具体案情确定适格被告。如前所述，2017年，因国道310线升级改造项目建设需要征收杜成德的房屋，该房屋被列入棚户区改造范围。从一审庭审查明的事实，结合被上诉人提供的照片、视频资料可以证明上诉人武山县政府主要领导亲临现场指挥，组织其下属相关职能部门进行强制拆除。同时，涉案拆除行为与《武山县人民政府关于杜塄村棚户区改造项目房屋征收补偿决定的公告》《房屋征收与补偿实施方案》中确定的征收主体为武山县人民政府相吻合。根据职权法定原则，并结合上述证据，可以推定本案被诉的强拆行为系武山县政府所为，故本案适格被告为武山县政府。三、关于被诉的强制拆除行为是否符合法律规定的问题。行政强制是国家治理中不可或缺的手段，尤其在紧急情况下或者行政相对人拒不履行行政决定的义务时，行政强制成为实现行政目的的最后保障。行政机关在采取这种以强制力为后盾的行政手段时，应当严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法审慎采取强制手段，从而保护行政相对人的合法权益不受侵害。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十五条、第三十六条、第三十七条均规定了行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序，即行政强制执行必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。据此，实施行政强制行为，必须以行政机关作出生效的行政决定为前提。行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。该条例第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据上规定，房屋征收应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权利，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制拆除。即使与被征收人多次协商不能达成房屋征收补偿协议，作为房屋征收部门亦应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法作出房屋征收补偿决定，而不能未经法定程序予以强制拆除，其行为既不符合依法行政原则，也不符合保障被征收人合法权益的理念。本案中，上诉人实施强制拆除行为应受《中华人民共和国行政强制法》的调整。上诉人武山县政府在涉案房屋征收补偿未签订拆迁补偿协议，未作出行政补偿决定且补偿未到位，未作出强制执行决定，未依法履行催告和告知等程序的情况下，剥夺了被上诉人陈述权和申辩权，其实施的行政强制拆除行为事实不清，缺乏法律依据，且违反法定程序。因此，一审判决确认上诉人武山县政府于2018年8月2日强制拆除涉案杜成德房屋并收回土地使用权的行政行为违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确及判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人武山县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬 二〇二〇年六月五日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。