重庆市黔江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0114行初24号 原告张世明，男，1950年4月1日出生，苗族，住重庆市黔江区。 委托代理人吴晓东，北京京平律师事务所律师。 委托代理人施斌，北京京平律师事务所律师。 被告重庆市黔江区人民政府舟白街道办事处，住所地重庆市黔江区舟白街道办事处路东居委二组，统一社会信用代码11500114733952164Q。 负责人孙建华，主任。 委托代理人谢永平，重庆森平律师事务所律师。 被告重庆市黔江区规划和自然资源局，住所地重庆市黔江区文体路9号，统一社会信用代码11500114MB1625969F。 法定代表人甘启飞，局长。 委托代理人**强，该局工作人员。 原告张世明因要求确认被告重庆市黔江区人民政府舟白街道办事处（简称黔江区舟白街道办）于2018年7月1日强制推毁承包地及地上树木的行为违法，该案由重庆市第四中级人民法院移送本院管辖，原告张世明于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，经原告张世明同意依法追加重庆市黔江区规划和自然资源局（简称黔江区规资局）为共同被告，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日、6月24日公开开庭与张世维等42件案件合并进行了审理。原告张世明的委托代理人吴晓东、施斌，被告黔江区舟白街道办的委托代理人谢永平、黔江区规资局委托代理人**强到庭参加诉讼，被告黔江区舟白街道办的行政机关负责人钟国芳出庭应诉，被告黔江区规资局的行政机关负责人因其他公务未出庭，向本院书面说明。本案现已审理终结。 原告张世明诉称，原告在重庆市黔江区舟白街道武陵山10组有合法承包的土地，主要用于种植李子树。黔江区土地房屋征收办公室告知原告，因黔江区过境高速公路项目建设用地，原告的承包地被征收，但原告至今未看到合法的征地文件。2018年7月1日，被告在没有出具任何法律手续的情况下，带领人员强行推毁了原告的承包地，承包地上的树木被毁损，给原告造成了巨大财产损失。原告曾向被告黔江区规资局申请政府信息公开，获知其承包地未被征收。原告认为，自己的承包地未被合法征收，被告强行推毁承包地及地上树木，实体程序均严重违法，请求法院依法判决确认被告强制推毁原告位于黔江区舟白街道武陵山10组的1.1945亩承包地及地上树木的行为违法，由被告承担本案的诉讼费用。 原告张世明向本院提交并当庭举示了以下证据： 1．《农用土地承包经营合同证》，证明原告在重庆市黔江区舟白街道武陵山10组承包了土地，从而证明原告的主体适格； 2．视频、照片，证明被告将原告承包的土地强行推毁； 3．征收土地面积公示花名册，证明原告的土地在重庆市黔江区过境高速公路建设项目范围内； 4．渝规资公开【2018】35《重庆市黔江区规划和自然资源局关于黔江区张世应等5人申请政府信息公开有关情况说明的复函》，证明原告承包的位于重庆市黔江区舟白街道武陵山10组的土地未办理农用地转用和集体土地征收手续，从而证明被告强行推毁土地及土地上农作物的行为违法； 5．渝规资公开【2018】37《重庆市黔江区规划和自然资源局关于黔江区张世应等5人申请政府信息公开有关情况说明的复函》，证明重庆市黔江区过境高速公路建设项目没有取得合法用地手续； 6．野外征收土地记录表，证明被告强行推毁原告承包的土地及地上树木的数额及状况； 7．（2019）渝04行初36号重庆市第四中级人民法院行政裁定书、（2019）渝行终478号重庆市高级人民法院行政裁定书，证明被告黔江区舟白街道办将原告承包的土地及农作物强行推毁。 被告黔江区舟白街道办、黔江区规资局辩称，根据重庆市政府关于重庆市高速公路网规划（2013-2030年）的批复（渝府【2014】20号）及重庆市政府关于重庆市“十三五”综合交通规划的批复（渝府【2017】64号）的文件精神，加速推进黔江区过境高速公路建设，对拟征地进行依法征收，并对外发出了征地公告。原告也在野外征收土地记录表上签字认可。涉案宗地已经获得有权机关的用地批准，2020年5月7日重庆市政府作出了关于重庆黔江区过境高速公路用地的通知即渝府地【2020】229号，同意黔江区舟白街道舟白社区1组等4个街道乡10个村社区28个组集体农用地108.6892公顷转为建设用地并予以征收。因此涉案土地的征收完全合法。在征收过程中，黔江区征收办对舟白街道武陵山社区被征用土地面积进行丈量及地上青苗及附着物进行统计，并根据补偿政策制作了《青苗及构附着物补偿费支付花名册》及《土地补偿费分配方案》，并通知原告领取，并对补偿金额均进行了公示，其中绝大部分人员均按数领取了补偿款，该补偿也获得了绝大部分人的认可。原告应当按期交出被征收土地，为了加快项目建设，被告依法协助开展征地拆迁工作，并不存在任何违法行为，原告所诉称的所谓推毁土地及毁损承包地上树木的行为是不成立的，该行为是正常施工行为，未损害原告的合法权益，因此不应给予原告任何赔偿。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。另，原告曾经以同样事实及理由以黔江区政府、黔江区规资局、黔江区舟白街道办作为被告，高速公路指挥部作为第三人提起确认行政行为违法之诉，重庆市第四中级人民法院作出裁定驳回了原告对黔江区政府的起诉并移送黔江区法院管辖，至于黔江区规资局是否是适格被告由黔江区法院审理确定，原告对该裁定不服，上诉至重庆市高级人民法院被驳回上诉，维持原裁定。该案移送黔江区法院审理，但至今被告未收到该案最终审理结果。原告对还在审理的案件另行提起诉讼程序不合法。 被告黔江区舟白街道办、黔江区规资局向本院提交了以下证据： 1．渝府【2014】20号重庆市人民政府关于重庆市高速公路网规划（2003-2030年）的批复、渝府【2017】64号重庆市人民政府关于重庆市“十三五”综合交通规划的批复，证明渝湘高速联络线符合重庆市高速公路网规划（2013-2030年）要求，获得市政府“十三五”综合交通规划的批复； 2．重庆市规划局建设项目选址意见书及附件：市政工程规划要求函，证明涉案项目渝湘高速公路联络线经重庆市规划局审核同意； 3．渝国土房管规【2015】70号重庆市国土资源和房屋管理局关于黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目用地预审的意见，证明涉案项目渝湘高速联络线项目建设用地获得重庆市国土房管局的建设项目用地预审； 4．渝发改【2016】104号重庆市发展和改革委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程可行性研究报告的批复及附件：工程节能审查意见、渝交委路【2017】71号重庆市交通委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）初步设计的批复及初步设计概算审批表、设计单位深圳华纳国际建筑设计有限公司的营业执照、渝交委路【2017】120号重庆市交通委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）施工图设计的批复，证明涉案项目渝湘高速联络线是重庆市发改委批复的建设区域性综合交通枢纽重点工程，并通过工程节能审查，初步设计、施工图设计均获得重庆市交通委员会的批复； 5．渝府发【2017】51号重庆市人民政府关于印发重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）工作方案的通知、渝府办发【2018】12号市政府办公厅关于做好2018年市级重点项目实施有关工作的通知、关于加快推进重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）的纪要（专题会议纪要2018-18），证明涉案项目是市政府督察的重点项目，要求2020年建成； 6．黔江府【2018】28号黔江区人民政府关于高速公路建设工程指挥部临时使用集体土地的批复及第一批临时用地统计表、另附图纸一本，证明涉案项目渝湘高速联络线高速公路的征地程序符合《中华人民共和国土地管理法》的规定； 7．黔江国土房管通【2017】1号重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于实施重庆市黔江区过境高速公路项目拟征地的公告，证明区国土局于2017年1月9日发出拟征地公告； 8．黔江府发【2013】21号重庆市黔江区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知、黔江国土房管发【2013】316号重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于印发贯彻执行黔江府发【2013】21号文件中具体问题解释的通知，证明按照黔江区现行征地拆迁政策，原告的苗木补偿按每亩4000元标准执行； 9．渝府地【2018】1287号重庆市人民政府关于黔江区过境高速公路工程建设用地有关事项的通知，证明市政府批准对征地人员安置对象予以安置； 10．自然资源部关于重庆市黔江区过境高速（渝湘高速联络线）工程建设用地的批复，证明本案所诉争的土地是被依法征收的土地，是公益性用地； 11．关于黔江区过境高速（渝湘高速联络线）工程建设项目农用地转用和土地征收的公告，证明本案所诉争的土地是被依法征收的土地，是公益性用地，并取得了合法的用地批文，其征收合法； 12．关于黔江区过境高速（渝湘高速联络线）工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的公告，证明本案所诉争的土地，对其相关人员按照政策进行合理补偿，并对补偿标准的政策进行了对外公告； 13．关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知，证明政府部门在征收本案诉争的土地时，是根据该通知的标准进行补偿，其标准是蔬菜类是2110元每亩，粮食类1600元每亩，果树的补偿标准是直径2-4厘米34元每株、直径4-7厘米的45元每株、直径7-10厘米的80元每株、直径10厘米以上的133元每株； 14．关于印发贯彻行黔江府发【2013】21号文件中的具体问题解释的通知，证明相关部门在征收本案诉争土地时，对具体的实施文件依据进行明确的解释； 15．关于印发黔江区征地拆迁监督管理实施细则的通知，证明政府部门在对土地征收中，各部门明确职能职责，本案被告黔江区舟白街道办是协助黔江区规资局开展征地拆迁工作，并要求对被征地人员进行依法补偿； 16．关于重庆市黔江区（渝湘高速联络线）工程建设用地的通知，证明本案涉案土地是被依法征收，并取得了用地批文，其征收行为合法； 17．关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目农用地转用和土地征收的公告张贴照片，证明政府部门对涉案土地的农用地转用和土地征收的有关事宜进行公告，并进行了张贴； 18．野外征收土地记录表两张（张世明），证明政府对原告的土地进行了实地丈量，并对土地上的附着物及青苗进行统计，张世明已签字确认； 19．付款花名册，证明黔江区舟白街道办根据补偿政策，分别对被征地户进行了结算并登记造册，并由被征地人员自己到指定银行领取补偿款，同时证明该补偿是合理的，大部分被征地户领取了补偿款。 经庭审质证，原告张世明认为二被告举示的证据1具有真实性，但不具有合法性、关联性。渝湘高速联络线是否符合重庆市高速公路网规划要求，是否获得重庆市人民政府“十三五”综合交通规划的批复，都与本案都没有任何关系，都不是被告非法推地的理由。人民政府修建高速公路，作为原告举双手赞成，但是政府修建高速公路，应当通过合法程序推进。被告在没有政府征地批文，在未获得施工许可证的情况下，违法推地、违法施工。在未与原告签订征收补偿安置协议，未对原告进行补偿安置，未履行合法征收程序的情况下推地，本身就是违法的，应当承担相应的法律责任；证据2具有真实性，但不具合法性、关联性，与本案没有任何关系，不是被告违法推地的理由，即使国家建设项目选址合法，政府征地、推地也必须合法推进，绝对不能通过非法途径进行征地；证据3具有真实性，但不具合法性、关联性，该建设项目用地预审的意见，在两年内没有实施，已经失效，被告用一个失效的预审意见，来证明其推地行为合法，只能适得其反；证据4-9具有真实性，但不具合法性、关联性，不是被告违法推地的理由；证据10具有真实性，但不具合法性、关联性，达不到其证明目的，原告的土地是2018年被推毁的，而该批复是2020年2月26日作出的，原告土地被推毁时，征地批复还未作出，该批复恰恰证明被告的推地行为违法；证据11具有真实性，但不具合法性、关联性，达不到其证明目的，原告的土地是2018年6月28日被推毁的，而该公告是2020年5月14日作出的，该公告恰恰证明被告的推地行为违法；证据12具有真实性，但不具合法性、关联性，达不到其证明目的，原告的土地是2018年被推毁的，而该公告是2020年5月18日作出的，该公告恰恰证明被告的推地行为违法；证据13、14具有真实性，但不具合法性、关联性，达不到其证明目的，原告的土地于2018年被被告违法推毁，而该通知只是补偿标准，二者没有任何关系，且该补偿标准为2013年标准，补偿标准过低，违反法律规定；证据15具有真实性，但不具合法性、关联性，达不到其证明目的，不能证明被告的推地行为合法；证据16具有真实性，但不具合法性、关联性，达不到其证明目的，原告的土地于2018年被被告违法推毁，该通知是2020年5月7日作出的，该通知不能证明被告的推地行为合法；证据17不具有真实性、合法性、关联性，达不到其证明目的，看不清张贴的内容，无法认可真实性；证据18具有真实性、关联性，但不具有合法性，达不到其证明目的，原告认为该证据能证明原告的主体适格，原告的土地在重庆市黔江区过境高速公路建设项目范围内，二被告强行推毁原告承包的土地及地上树木的数额及状况；证据19具有真实性、关联性，但不具有合法性，达不到其证明目的。二被告认为原告提交的证据1真实性、合法性无异议，但不具关联性，合同上记载的土地与被征收土地并不一致；证据2不具有合法性、关联性，视频不能反映具体的施工地点，同时不能证明由被告组织实施，达不到原告的证明目的；证据3真实性、合法性无异议，但不具有关联性，相反证明了该土地是为了公共利益的目的被依法征收；证据4、5的真实性、合法性无异议，但不具有关联性，相反证明了该土地是为了公共利益的目的被依法征收；证据6真实性、合法性无异议，但与原告的证明目的不具关联性，该证据反而证明了原告的土地被依法征收，同时得到了原告及居委会的同意；证据7真实性无异议，但与原告的证明目的间缺乏关联性。 本院对上述证据认证如下，二被告共同提交的证据1-9能证明涉案的黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程有关规划、设计、选址、预审、拟征地等程序过程，本院予以采信；证据10-17能证明在涉案土地被二被告交付给用地单位使用后才得到了征地批文，并进行了征地公告等程序，本院予以采信；证据18能证明涉案土地面积以及地上附着物的情况，本院予以采信；证据19能证明二被告按征地补偿标准已对原告张世明涉案土地以及青苗、地上附着物进行了补偿，但张世明未领取该补偿款，本院予以采信。张世明提交的证据1、3能证明其原告主体资格，本院予以采信；证据2中的视频无法确定视频内容与本案有关联性，本院不予采信，照片黔江区舟白街道办自认有其一名工作人员在涉案土地现场协调工作，本院予以采信；证据4、5与本案无关联性，本院不予采信；证据6与二被告提交的证据18相同，能证明涉案土地面积以及地上附着物的情况，本院予以采信；证据7能证明本案的来源以及被告黔江区舟白街道办系本案的适格被告，本院予以采信。 经审理查明，原告张世明系重庆市黔江区舟白镇平坝10组村民，在舟白街道武陵山10组承包了土地。黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目纳入了《重庆市高速公路网规划（2013-2030年）》和《重庆市“十三五”综合交通规划》。2015年11月10日，重庆市规划局向重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司颁发选字第区县市500000201500523《建设项目选址意见书》，同意黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目在黔江区选址。2015年11月12日，重庆市国土资源和房屋管理局作出渝国土房管规〔2015〕70号《重庆市国土房管局关于黔江区过境高速公路（东南环线）建设项目用地预审的意见》，原则同意通过用地预审。2016年1月28日，重庆市发展和改革委员会作出渝发改交〔2016〕104号《重庆市发展和改革委员会关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程可行性研究报告的批复》。2017年12月13日，重庆市人民政府作出渝府发〔2017〕51号《重庆市人民政府关于印发重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）工作方案的通知》，其中《重庆市高速公路建设三年行动方案》载明2020年建成黔江东南环线高速公路。2018年2月10日，重庆市人民政府办公厅作出渝府办发〔2018〕12号《重庆市人民政府办公厅关于做好2018年市级重点项目实施有关工作的通知》，黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）纳入了2018年百项重点关注项目。2018年5月5日，重庆市人民政府办公厅印发的《关于加快推进重庆市基础设施建设提升战略行动计划（交通行动计划）的纪要》，载明：“二是市级及以下审批项目占用永久基本农田。在自然资源部明确用地报批方式前，由有关区县采取临时用地方式保障项目正常施工用地。对项目工程设计用地范围涉及的安置人员，可由所在区县政府向市政府申报审批后办理人员安置、养老保险等手续。有关区县应同步开展项目用地报批组件工作，待自然资源部明确报批方式后，及时开展用地报批工作。”2017年1月9日，重庆市黔江区国土资源和房屋管理局作出黔江国土房管通〔2017〕1号《重庆市黔江区国土资源和房屋管理局关于实施重庆市黔江区过境高速公路项目拟征地的公告》，载明：“拟征收土地位于……武陵山社区1、2、4、9、10组……。拟征收范围以规划的征地红线图为准，拟征收面积2553亩，实际面积以我局丈量登记公示的面积为准。”2018年9月27日，重庆市人民政府作出渝府地［2018］1287号《重庆市人民政府关于黔江区过境高速公路工程建设用地有关事项的通知》，通知将舟白街道武陵山10组4.4091公顷土地列入黔江区过境高速公路工程建设用地范围内。2018年1月13日，黔江区土地房屋征收办公室对张世明位于舟白街道武陵居委10组的承包地进行了丈量，制作《野外征收土地记录表》两张记载被征地面积为1.1945亩，地上附着物李子树直径18厘米的1棵、12厘米2棵、10厘米2棵，在庭审中原告张世明对此记录的被征地面积和李子树的棵数无异议，但不认可李子树的直径。根据2018年4月2日制作的《20%土地补偿费分配方案》记载，张世明可领取土地补偿费3583.5元，《青苗及构附着物补偿费支付花名册》记载张世明可领取青苗补偿费1911.2元、定额补助费5972.5元、附着物补偿费905元，张世明未在《20%土地补偿费分配方案》、《青苗及构附着物补偿费支付花名册》上签字领取费用。2018年7月1日，张世明发现涉案承包地在黔江区舟白街道办的组织下，建设单位在涉案土地上入场施工，毁坏了李子树等附着物，改变了土地原状。 另查明，张世明于2019年1月8日向重庆市第四中级人民法院以重庆市黔江区人民政府、黔江区规资局、黔江区舟白街道办为被告，重庆市黔江区土地房屋征收办公室、黔江区高速公路建设工程指挥部为第三人提起确认行政强制行为违法诉讼，重庆市第四中级人民法院于2019年3月4日作出（2019）渝04行初36号裁定书裁定驳回原告张世明对重庆市黔江区人民政府的起诉并移送本院管辖。原告张世明不服裁判提起上诉。重庆市高级人民法院于2019年9月30日作出（2019）渝行终478号裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。后原告张世明向本院提起了本案诉讼。 再查明，2020年2月26日中华人民共和国自然资源部做出自然资函【2020】109号《自然资源部关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的批复》，同意涉案农民集体所有农用地征收。2020年5月14日，重庆市黔江区人民政府依据重庆市人民政府于2020年5月7日作出的渝府地【2020】229号《关于重庆市黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设用地的通知》作出黔江府发【2020】25号《关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目农用地转用和土地征收的公告》，公告了涉案土地被征收用于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设、征地补偿标准和农业人员安置途径等事项。2020年5月18日，黔江区规资局作出黔江规资通【2020】7号《关于黔江区过境高速公路（渝湘高速联络线）工程建设项目征地拆迁补偿安置方案的公告》，公告了涉案土地被征收、征地面积及补偿费、住房安置方式及标准、支付方式、人员安置途径等事项。 本院认为，张世明位于重庆市黔江区舟白街道武陵山10组的涉案承包地在重庆市人民政府2020年5月7日作出的渝府地【2020】229号征收集体土地批复的范围内。重庆市黔江区人民政府和黔江区规资局分别于2020年5月14日、2020年5月18日发布了征收土地和补偿安置方案公告。虽然黔江区土地房屋征收办公室根据拟征地公告早在2018年1月15日对涉案土地进行了征收记录制作了《野外征收土地记录表》，张世明认可该记录表记载的被征地面积和附着物李子树的棵数，但因当时征地批复文件未下达，土地征收部门不能依法与张世明签订相关补偿安置协议，只制作了《20%土地补偿费分配方案》、《青苗及构附着物补偿费支付花名册》认定张世明可以领取补偿费用。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”在张世明既未领取补偿费用又不愿交出被征收土地的情况下，黔江区规资局、黔江区舟白街道办没有对涉案土地进行清除的强制执行权。因涉案被征土地被清除附着物改变原状时，属于黔江区规资局组织实施的征地过程，系其履行土地行政主管部门的土地征收法定职责，故对于征地过程中发生的强制清除附着物改变土地原状的行为，首先应由黔江区规资局承担法律责任。黔江区舟白街道办具有协助土地行政主管部门征收辖区内土地的职责，其在庭审中自认涉案土地系其交付给建设单位进场施工，建设单位进场施工受阻时其工作人员到现场协调处理，以及张世明提交的照片足以证明其组织实施了涉案土地附着物的清除并改变了土地原状，应认定其为违法实施行政强制的主体，与被告黔江区规资局共同承担法律责任。 综上所述，被告黔江区规资局、黔江区舟白街道办未完成征地程序，既未向张世明下达责令交出土地的决定，也未申请人民法院强制执行，就对张世明的被征土地附着物进行强制清除改变了土地原状的行为，超越了法定职权，违反了法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认被告重庆市黔江区规划和自然资源局、黔江区人民政府舟白街道办事处对原告张世明位于黔江区舟白街道武陵山10组的1.1945亩承包地进行附着物清除改变土地原状的行为违法。 案件受理费50元，由被告重庆市黔江区规划和自然资源局、黔江区人民政府舟白街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  彭 净 审 判 员  张 妹 人民陪审员  莫顺扬 二〇二〇年六月二十八日 法官 助理  孙文敏 书 记 员  张 莉