广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0107行初92号 原告苏裕刚，男，1986年3月9日出生，汉族，住广西灵川县。 被告南宁市江南区市场监督管理局，所在地南宁市江南区沙井大道56号华南城2号广场四楼。 负责人邓敬逸，局长。 委托代理人卢敏，该局工作人员。 原告苏裕刚不服被告南宁市江南区市场监督管理局（以下简称江南区市场监管局）食品行政答复一案，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告苏裕刚，被告委托代理人卢敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告苏裕刚诉称，原告在被告辖区内的广西华联综合超市有限公司、广西华联综合超市有限公司第三分公司;步步高南城百货:亭江店、淡村店；南宁百佳汇超市等超市消费,购买佳龙辣条散装食品。因认为涉案产品在配料表中标注有“脱氢乙酸钠”等,存在超范围使用食品添加剂,违反了GB2760-2014及《食品安全法》的规定,于2018年4月23日向被告提出书面实名举报,请求予以查处。被告于2018年6月6日和6月8日作出《消费者举报不予立案通知书》南江食药监[2018]第F012号、J003号,原告向被告上级提出行政复议,原南宁市食品药品监督管理局于2018年9月20日作出的《行政复议决定书》南食药监复决[2018]49号已认定《消费者举报不予立案通知书》南江食药监[2018]第F012号等属认定事实不清楚,证据不足,适用法律、标准错误;撤销并重新回复申请人(原告)。现被告采用南宁市市场监管局和生产商市场监管局的答复文件,于2020年4月7日再次作出《投诉举报告知书》,表示涉案产品违法事实不成立。 原告认为2020年4月7日作出的《投诉举报告知书》,存在认定事实不清、适用法律不当,应予撤销,理由如下： 一、告知书以《河南省地方标准调味面制食品》DB41/T515-2007认可使用生产诉争产品为由,不予处罚、奖励,明显缺乏法律依据。 根据2015年5月27日国家食品药品监管总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》规定,第二条规定将调味面制品纳入“方便食品”实施许可,作为单独单元,生产许可证内容为“方便食品(调味面制品)”;第三条规定:三是严格使用食品添加剂不得超范围、超限量使用食品添加剂,重点是防腐剂(脱氢乙酸等)、甜味剂、着色剂”。依据GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》规定,食品分类系统中,方便米面制品食品分类代号为（06.07),而诉争产品中“脱氢乙酸钠”的使用范围没有（06.07)类别，添加“脱氢乙酸钠”并无依据。按照新法优于旧法、上位规定(标准)优于下位规定(标准)的适用原则,上述规范性文件效力高于河南省地方标准DB41/T515-2007(调味面制食品),被告采用南宁市市场监管局和生产商市场监管局答复的观点,适用地方标准作为依据属错误。 二、诉争产品使用“脱氢乙酸钠”、“山梨酸钾”属于超范围使用食品添加剂。 原告2019年7月24日向国家市场监督管理总局申请公开原食品药品监管总局办公厅《关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》(食药监办科函[2017]748号),于2019年8月6日国家市场监督管理总局(公开办字[2019]554号)答复书明确表明:“调味面制品”归为“方便食品”进行监督抽检和合格判定，也明确“调味面制品”归为“方便米面制品”进行监管。 三、在既有国家食品标准,又有地方食品标准的情况下,根据《中华人民共和国标准化法》第2条、第21条之规定,明确了地方标准不得低于国家强制性标准,诉争产品应适用国家强制性标准来生产。 综上所述,被告对原告作出的答复属适用法律错误,应予纠正。为维护原告消费权益和获奖权利,特提出本次诉讼,请依法判决：1、撤销被告南宁江南区市场监督管理局2020年4月7日作出的《投诉举报告知书》（复函）；2、责令被告南宁市江南区市场监督管理局在规定期限内对原告2018年4月23日（投诉举报函）重新作出处理并作书面文件回复；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据：1、投诉举报告知书，2、投诉举报告知书，以上证据1-2共同证明诉争文书；3、举报函，证明原告向原南宁市江南区食品药品监督管理局举报经营者销售的方便食品(调味面制品)超范围使用食品添加剂；4、邮政寄件单，证明原南宁市江南区食品药品监督管理局于2018年4月23日接收原告举报函及相关材料；5、《消费者举报不予立案通知书》南江食药监(2018)第F012号、J003号，证明诉争文书；6、购物小票，证明买卖关系成立；7、食品外包装照片，证明原告所购食品；8、2015年5月27日国家食品药品监管总局作出的《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》，证明将调味面制品钠入“方便食品”实施许可,作为单独单元,生产许可证内容为“方便食品(调味面制品)”；9、国家标准GB2760-2014，证明方便米面制品食品分类代号为(06.07),脱氢乙酸钠的使用范围没有(06.07)类别；10、行政复议申请函，证明撤销被申请人2018年06月06日作出的南江食药监(2018)第F012号《消费者举报不予立案通知书》并责令被申请人对申请人的举报重新调查处理；11、南食药监复受[2018]58号，证明行政复议受理通知书； 12、南食药监复延[2018]23号，证明行政复议决定延期通知书； 13、《行政复议决定书》南食药监复决[2018]49号，证明南宁市江南食药局作出的南江食药监[2018]第F012号(复函)被认定事实不清,证据不足,适用法律、标准错误,予以撤销重新回复申请人；14、(2019）桂0103行初94号行政判决书，证明“调味面制品”添加“脱氢乙酸钠”属于超范围使用食品添加剂；15、(食药监办科函[2017]748号)，证明“调味面制品”归为“方便米面制品”；16、(2019)渝0106民申72号民事裁定书，证明调味面制品”添加“脱氢乙酸钠”属违反食品安全国家标准。当庭提交证据：17、南宁铁路运输法院行政判决书（2020）桂7102行初29号，证明调味面制品添加“脱氢乙酸钠”、“山梨酸钾”属于超范围使用食品添加剂；18、国家市场监管总局2019年3月15日要求严查“辣条”生产经营违法，证明各地要按照《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》要求，对“辣条”违法违规行为，依法从严从重查处。 被告江南区市场监管局辩称，一、被告对该案件作出撤案决定,认定事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,程序合法,已履行法定职责。 (一)首先,涉案产品佳龙素香肠的执行标准《调味面制食品》(DB4/T515-2007),该标准第4.5食品添加剂的使用要求食品添加剂的使用应符合GB2760(参照糕点类、膨化食品类)的规定。而《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)规定膨化食品可以使用纽甜作为食品添加剂,糕点可以使用脱氢乙酸钠及其钠盐(又名脱氢醋酸及其钠盐)作为食品添加剂。其次,原国家食品药品监管总局《食品药品监管总局关于严格加强调味面制等休闲食品监管工作的通知》(食药监食监一[2015]57号中将“调味面制品”纳入“方便食品”实施许可,该通知同时对调味面制品的监管作出相关要求。该通知第三点督促企业严把质量安全控制关中表明“凡有地方标准的,产品必须严格符合地方标准;没有地方标准的,要按照规定和实施企业标准。”因此,将“调味面制品”纳入“方便食品”实施许可与“调味面制品”纳入“方便食品”进行监管是混为一谈,是为对该通知的理解错误。最后,被告对关于调味面制食品的调查处置问题向南宁市市场监督管理局进行请示,该局作出《关于河南省调味面制食品执行标准等相关问题的批复》，《调味面制食品》(DBA1/T515-2007)现行有效。目前，国家并未制定调味面制品相关标准,被举报产品“根据地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)进行生产制作，符合《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定。 （二)根据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得指定其他食品强制性标准”的规定及该法第二十六条“食品安全标准应当包括下列内容:(一)食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物……（二)食品添加剂的品种、使用范围、用量；（三）……”的规定,河南省对调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007)属于食品安全标准,为强制执行的标准，该标准中包括了食品添加剂的品种、使用范围、用量等内容，河南省企业按照该强制性标准进行调味面制品的生产，属于合法合规。且从法律效力来说，河南省地方标准为食品安全标准，依法属于强制性标准,效力等同于法律法规,违反该标准即违法。而原国家食品药品监管总局《食品药品监管总局关于严格加强调味面制等休闲食品监管工作的通知》为规范性文件,效力低于法律法规。 (三)2019年12月10日市场监管总局发布《关于加强调味面制品质量安全监管的公告》,要求各地市场监管部门对“辣条”类食品统一按照“方便食品(调味面制品)”生产许可类别进行管理,凡与此不一致的，应当于2020年1月31日前调整到位。生产企业按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760)的相关规定使用食品添加剂，不得超范围、超限量使用食品添加剂。该公告的发布,正式明确了调味面制品按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760)的相关规定使用食品添加剂。反过来说，也明确了在这公告发布前,河南省关于调味面制品的地方标准的适用。故被举报产品依据河南省地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)生产及检验,符合食品安全规定。 二、被投诉举报超市已履行进货查验义务,经查实未存在违法事实。 原告投诉超市涉嫌经营超范围添加食品添加剂的小鹏食品(辣条)产品,被告经现场核查,查验了被投诉举报产品的供应商资质、生产商资质、产品检验报告及供货票据等产品合法来源的证明材料,该超市已经履行了进货查验义务。其作为食品经营者,已穷尽手段保证其经营的食品安全,尽到了食品安全法规定的义务。 三、原告为举报人,食品安全监管部门对举报所作的处理,包括答复或者不答复,均与举报人自身合法权益没有直接利害关系,不具有行政诉讼的原告资格。 从原告的《举报函》可以明确其是举报人，该《举报函》中并没有提出消费投诉。(2018)最高法行申6603号《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》已明确,举报人不具有行政复议的资格。该裁定书中称:根据《中华人民共和国食品安全法》第十二条规定“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为,依法向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”该法规定的举报,主要是为鼓励个人或者组织向食品安全监管部门提供违法行为的线索或者证据,食品安全监管部门对举报所作的处理,包括答复或者不答复,均与举报人自身合法权益没有直接利害关系,故举报人不具有行政复议资格,更不具有行政诉讼原告的资格。 综上,因被投诉举报超市未存在经营不符合食品安全标准的食品的违法事实,故被告对此投诉举报线索作出撤案决定。请人民法院查明事实,裁定驳回原告的诉讼或者判决驳回原告的诉讼请求。 被告江南区市场监管局向本院提交如下证据：1、河南省地方标准《调味面制食品》（DB41/T515-2007）；2、南宁市市场监督管理局关于河南省调味面制食品执行标准等相关问题的批复；3、市场监管总局关于加强调味面制品质量安全监管的公告；4、《关于废止有关食品地方标准的公告》，以上证据1-4共同证明被告对该投诉举报件作出撤案的决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。 经庭审质证，原告对被告提交证据的关联性不予认可，诉争食品超范围使用食品添加剂，属于明知生产有害食品。被告对原告提交的证据1-4、6-9、15无异议，对证据5、10-14、16-18的关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据14、16-18与本案没有关联性，被告提交的证据及原告提交的其他证据与本案具有关联性，可以作为定案依据。 经审理查明，2018年4月23日，原告苏裕刚向原南宁市江南区食品药品监督管理局提交《举报函》，称其在广西华联、步步高南城百货、百佳汇等超市购买的“佳龙素香肠”（调味面制食品，俗称辣条）超范围使用食品添加剂，请求该局核查并依法处罚。针对原告举报，该局分别于2018年6月6日和6月8日作出南江食药监（2018）第F012号及第J003号不予立案通知书。原告不服该局作出的第F012号不予立案通知书，向复议机关申请行政复议。复议机关于2018年9月20日作出行政复议决定，决定撤销该局作出的不予立案通知书并责令被告重新回复原告。2020年4月7日，被告江南区市场监管局作出本案被诉《投诉举报告知书》，认定被投诉举报人违法事实不成立，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销案件。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，根据2019年1月27日《中共南宁市委办公厅南宁市人民政府办公厅关于印发的通知》，南宁市江南区食品药品监督管理局的职责由新组建的南宁市江南区市场监督管理局承担，不再保留南宁市江南区食品药品监督管理局。 本院认为，关于原告诉讼主体资格问题。苏裕刚作为消费者就其购买的食品存在问题向被告进行举报，被告应依职权对举报进行调查处理，该处理结果会对原告的合法权益产生影响，该处理结果关系到被告是否针对原告的申请履行了法定职责，其与原告之间存在利害关系，因此苏裕刚具有提起本案诉讼的主体资格。故对被告提出苏裕刚不具有原告诉讼主体资格的意见，本院不予采纳。 原、被告双方对涉案食品外包装标示有调味面制食品、配料含食品添加剂脱氢乙酸钠、执行标准为DB41/T515-2007等内容没有异议，争议焦点在于涉案食品适用何种食品安全标准的问题。原国家食药总局先后在2015年5月27日发布的《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监督管理工作的通知》中将“调味面制品”纳入“方便食品”实施许可；2016年第23号公告《关于公布食品生产许可分类目录的公告》中正式将“调味面制品”纳入“方便食品”生产许可类进行管理；食药监办科函[2017]748号《关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》中提出“调味面制品”归为“方便食品”进行监督抽检和合格判定；《国家食品安全监督抽检实施细则(2018年版)》中亦将“调味面制品”归为“方便食品”进行监督抽检。原国家食药总局对涉案食品的分类进行调整有规章的授权，即原国家食药总局制定的《食品生产许可管理办法》第十一条第二款“国家食品药品监督管理总局可以根据监督管理工作需要对食品类别进行调整”。综上，原国家食药总局将涉案食品纳入“方便食品”生产许可类进行管理，进行监督抽检和合格判定并不违反现行法律、行政法规规定。既然已将涉案食品纳入了“方便食品”监督抽检和合格判定，那么就应适用“方便食品”国家安全标准对涉案食品进行监督抽检和合格判定。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）规定，脱氢乙酸及其钠盐允许使用的食品并不包括方便食品。因此，被告适用河南省地方标准《调味面制品》DB41/T515-2007作出涉案食品合格及当事人违法事实不成立的告知属事实不清、证据不足，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市江南区市场监督管理局于2020年4月7日向原告苏裕刚作出的《投诉举报告知书》； 二、被告南宁市江南区市场监督管理局在法定期限内对原告苏裕刚的举报重新作出处理。 本案案件受理费50元，由被告南宁市江南区市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陆 刚 人民陪审员  莫艳林 人民陪审员  卢嘉红 二〇二〇年六月二十四日 书 记 员  谢昌林 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。