陕西省汉中市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)陕07行初112号原告暨诉讼代表人李秀英，女，汉族，生于1963年11月16日，住汉中市汉台区。原告暨诉讼代表人谢云芳，女，汉族，生于1944年7月9日，住汉中市汉台区。被告汉中市人民政府。住所地：陕西省汉中市汉台区。法定代表人方红卫，系汉中市人民政府市长。委托代理人廖刚，系汉中市综合行政执法局工作人员。委托代理人闫京生，陕西修业律师事务所律师。原告李秀英、谢云芳等24人诉汉中市人民政府(以下简称汉中市政府)不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院作出了（2017）陕07行初130号行政裁定。原告不服，上诉至陕西省高级人民法院。陕西省高级人民法院受理后作出（2018）陕行终370号行政裁定，指令本院继续审理。本院在审理过程中，对原告身份情况及起诉意愿的真实性依法进行了核实。在核实的过程中，因本院无法与李某某、李华丽、叶婷三人取得联系，故本院在魅力花园小区张贴公告通知其来本院核对相关情况，该三人仍不来本院，也未与本院联系。因本院无法对其身份及起诉意愿是否真实进行核实，为保证诉讼严肃性、合法性，故不将李某某、李华丽、叶婷3人列为本案原告。本院依法组成合议庭于2020年5月25日对本案进行了公开开庭审理，原告诉讼代表人李秀英、谢云芳，被告汉中市政府委托代理人廖刚、闫京生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，天主教会在原告小区院内修建的XX楼XX乡规划法的违法建筑，严重影响了原告的消防安全等合法权益，市综合执法局早在2009年就依法作出了要求教会自行拆除的《限期拆除通知书》和《行政处罚决定书》。但汉中市政府迫于压力，至今没有责成有关部门依法拆除违法建筑，甚至以会议纪要的形式阻拦强拆。原告在多次向被告汉中市政府申请拆除违法建筑无果的情况下，现提起诉讼，请求：判决被告履行行政主体法定职责，按照《城乡规划法》第六十八条的规定，责成有关部门依法拆除违法建筑；诉讼费由被告承担。原告提交以下证据：第一组证据：1、2007年6月18日市国土局颁发的汉市国用(土)第5572、5574号国有土地使用证，2、汉中市城乡建设规划局于2007年9月11日、2008年12月16日、2009年1月8日、2010年4月7日、6月18日、8月12日向汉中市经济适用住房开发公司颁发的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证，3、2008年1月30日汉中市经济适用住房开发公司向回迁楼提供的魅力花园小区设计图、2008年12月16日规划局的审批图，4、2005年7月3日汉中市经济适用住房开发公司和搬迁楼签订的回迁换房合同，5、2009年12月14日汉中市城市管理综合行政执法局给天主教汉中教区下达的《限期拆除违法建设通知书》，6、2010年4月21日汉中市城市管理综合行政执法局给天主教汉中教区下达的处罚决定书，7、2009年11月10日汉中市城乡建设规划局给天主教汉中教区用房报告的回复；原告主张第一组证据证明原告依法享有建筑区内的道路、绿化率、间距、停车位、活动以及应急疏散场地和消防等车辆的迂回通道，违建对居住者的生存环境存在隐患，应依法拆除。第二组证据：8、汉中市政府于2011年7月8日和10月11日的两个专题会议纪要，9、魅力花园小区广大业主从2010年4月15日至2011年7月15日给省政府、市政府各级领导的请求信，10、2014年10月20日给王建军市长的求助信，11、2015年4月16日给王隆庆寄去的请求信，12、2011年7月17日魅力花园小区三位代表去省政府送上访材料的回函，13、2011年12月18日魅力花园小区向中央信访局、新闻台、法制台寄去的求助信；原告主张第二组证据证明行政职能部门没有做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的行政主体表率作用，却用行政主体的职权制止、放弃了职能部门依法作出的处罚决定和拆除通知，严重影响职能部门依法履职的行政职能。第三组证据：14、2016年2月5日给王隆庆寄去的请求信，15、2016年3月1日给人民政府送去的请求信，16、2016年3月10日给市政府的请求信，17、2016年4月16日给李九红市长寄去的求助信，18、2016年4月25日给王隆庆的感谢信，19、2017年7月1日给三位市长寄去的请求信；20、2016年10月2日给三位市长寄去的申请；原告主张第三组证据证明会议纪要属于内部文件，法院不予受理，广大业主继续向政府和相关部门提起诉求。第四组证据：21、2017年2月4日，魅力花园小区发生火灾后，寄给三位市长的申请，22、2017年2月28日汉中市信访局给魅力花园业主的告知书，23、汉中市政府再次把魅力花园小区向省政府的请求，从网上转至主管局；原告主张第四组证据证明汉中市政府的高度重视与事实不符。第五组证据：24、2015年6月5日汉中市城市管理综合行政执法局给魅力花园小区业主的违建处理情况说明书，25、2016年8月25日市住房和城市管理局给小区业主谢云芳的信访事项受理告知单，26、汉中市住房和城市管理局给谢云芳的答复意见书，27、2016年11月29日汉中市XX房XX花园业主告知不予受理的告知书，28、2016年5月3日魅力花园小区给汉中市城市管理综合行政执法局的申请，29、2016年6月28日魅力花园小区给汉中市住房和城市管理局局长送去的请求信，30、2016年7月1日魅力花园小区业主给汉中市住房和城市管理局、汉中市城市管理综合行政执法局送去的请求信，31、2016年8月12日魅力花园小区业主给汉中市住房和城市管理局送去的情况说明书，32、2016年10月21日魅力花园小区业主给汉中市住房和城市管理局寄去的申请，33、2016年12月魅力花园小区业主再次给汉中市住房和城市管理局送去的申请，34、2017年2月17日火灾后魅力花园小区业主给汉中市住房和城市管理局寄去的申请，35、2017年3月6日汉中市住房和城市管理局回复不再受理的告知书，36、转送住管局的网上查询；原告主张第五组证据证明汉中市政府用会议纪要制止了执法局的拆除通知，汉中市政府和执法局相互推诿，拒绝履行，互不担责，互不作为的事实依据。第六组证据：37、小区业主上访时所听到遇到的接访事件记录，原告主张证明汉中市政府及相关职能部门未履职尽责。第七组证据：38、2017年2月4日原告等魅力花园业主向汉中市政府办公室及市长递交的申请，原告主张证明魅力花园小区发生火灾后，要求市政府依法履行行政主体法定职责。第八组证据：39、向被告邮寄申请的单据，原告主张证明其向被告提交了申请。被告汉中市政府辩称：1、汉中市政府是由多个部门组成的，职能部门的职权由相关法律规定赋予，不同的职能部门根据法律赋予的职权行使不同的职责，依据《城乡规划法》第六十八条规定，原告请求的事项应依法由具体职能部门查处，故汉中市政府不是本案适格被告。2、本案中修女用房已由具体职能部门依据具体职权进行了处置，被告也已组织职能部门召开专题会议促进工作进展。被告履行法定职责，需要相关职能部门依照行政程序履行行政手续，才能责成有关部门实施。本案中，执法程序已经开始，并非没有执行或者不履行职责，因此不存在原告所称汉中市政府不履行法定职责的情况。3、原告不是本案具体利害关系人。本案中对于违章建筑未被拆除这一具体事实，侵害的是汉中市经济适用住房开发公司的权益，该权益应由该公司来主张，而不是原告。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。被告提交以下证据：第一组证据：1、汉中市城乡建设规划局向天主教会汉中教区下达的汉规技审便字(2009)19号文件，2、汉中市城市管理综合行政执法局对天主教汉中教区作出的《责令停止违法建设行为通知书》及送达回证，3、汉中市城市管理综合行政执法局关于对天主教汉中教区违法建设征求处理意见的函，4、汉中市城乡建设规划局作出的汉市建规行处函（2009）15号文件，5、现场勘查笔录及调查笔录，6、汉中市城市管理综合行政执法局向天主教汉中教区作出的《限期拆除通知书》及送达回证，7、天主教汉中教区关于修建修女住宿楼情况说明、检讨及授权委托书，8、汉中市城市管理综合行政执法局对天主教汉中教区作出的《行政处罚先予告知书》，9、汉中市城市管理综合行政执法局对天主教汉中教区作出的汉市城综执处字[2009]A2035号《行政处罚决定书》及送达回证；被告主张第一组证据用于证明市城乡建设规划局和市综合执法局属市政府的职能部门，均已代表市政府依法履行了法定职责。第二组证据：10、2011年7月2日民族宗教动态、2011年7月4日紧急信访情况反映、2011年7月14日信访信息快报、2011年7月18日送阅件、2011年8月29日送阅件，11、2011年7月18日关于汉中天主教会违规修建修女楼有关问题的会议纪要，12、2011年10月11日关于汉中天主教会违规修建修女楼引发上访有关问题的会议纪要；被告主张第二组证据用于证明原告于天主教会因修建“修女楼”产生矛盾冲突，多次引发信访事件的事实，被告为妥善解决双方矛盾，组织征求各方意见，并形成会议纪要，体现了被告对宗教、民生问题的关注。第三组证据：13、汉中市经经济适用住房开发公司与天主教汉中教区的补充协议，14、汉市国用（土）第5573号土地使用权证，15、魅力花园修女房示意图；被告主张第三组证据用于证明修建“修女楼”所产生的纠纷属于汉中市经济适用住房开发公司与汉中教区的纠纷，为民事争议；主张拆除违章建筑的权利主体应为汉中市经济适用住房开发公司；原告要求拆除违章建筑的实质是保留规划绿地，属于民事权益，可按购房协议主张权利。经庭审质证，原告对被告证据发表如下质证意见：对第一组证据1-9的真实性、合法性，关联性无异议，但是证明目的不认可。对第二组证据的真实性、关联性认可，合法性不认可，证明目的不认可。对第三组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。被告对原告证据发表如下质证意见：对第一组证据1-4真实性认可，关联性、证明目的不认可；证据5-7真实性、关联性认可，证明目的不认可。对第二组证据8真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；证据9-13的真实性、关联性、证明目的不认可。对第三组证据14-20真实性、关联性、证明目的不认可。对第四组证据21-23真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。对第五组证据24-27的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；证据28-34的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可；证据35-36的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。对第六组证据37真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。XX组XX组证据39的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。经合议庭评议，对原、被告提交的证据作如下认证：原告提交的证据1-8、21、38、39具备证据的真实性、合法性、关联性，故依法予以采信；原告提交的其他证据不具备与本案待证事实的直接关联性，故依法不予采信。被告提交的证据1-9、11-15具备证据的真实性、合法性、关联性，依法予以采信，但被告主张的证据13-15的证明目的不予采纳；被告证据10与本案待证事实无直接关联性，故依法不予采信。经审理查明：原告李秀英、谢云芳等24人系魅力花园小区业主。天主教会汉中教区修建的修女用房与原告小区1、2号楼毗邻。天主教会汉中教区于2009年10月9日向汉中市城乡建设规划局申请修建临时修女用房，该局认为修女用房建设用地为教堂综合楼与回迁楼之间的建筑间距，该间距是按旧城改造最小间距预留的，该间距除保证建筑的日照、通风要求外，还作为居住人员活动，环境绿化，安全应急疏散等用途，因此认为不宜在此修建修女用房，并于2009年11月10以汉规技审便字(2009)19号文件进行了回复。天主教会汉中教区于2009年12月初动工修建了修女用房，2009年12月9日汉中市城市管理综合行政执法局向天主教会汉中教区作出《责令停止违法建设行为通知书》（汉市城综执停[2009]A2035号），并于2009年12月11日向该教区进行了送达；2009年12月14日，汉中市城市管理综合行政执法局向天主教会汉中教区作出《限期拆除通知书》（汉市城综执拆字[2009]53号），并于当日向该教区进行了送达，该通知限期10日内由该教区自行拆除修女用房。2009年12月31日，汉中市城市管理综合行政执法局向天主教会汉中教区作出了《行政处罚先予告知书》（汉市城综执告字[2009]A2035号）。2010年4月21日，汉中市城市管理综合行政执法局向天主教会汉中教区作出了行政处罚决定书（汉市城综执处字[2009]A2035号）并于2010年4月23日向该教区进行了送达。后因天主教会汉中教区未自行拆除该修女用房，汉中市城市管理综合行政执法局亦未进行强制拆除。原告等魅力花园小区业主多次信访要求拆除该修女用房，被告分别于2011年7月、10月两次召开会议，并形成两次会议纪要。因涉案修女用房仍未被拆除，原告等魅力花园小区业主遂于2017年2月4日向被告邮寄了书面申请，请求被告做主处理违建。原告认为被告未履行法定职责，遂于2017年4月27日提起本案诉讼。另查明，迄今为止，涉案修女用房仍然未被拆除。本院认为，本案的争议焦点为：一、本案原告是否适格；二、汉中市政府是否是本案的适格被告；三、被告是否履行了法定职责。关于原告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”即与行政行为有利害关系的人可以提起行政诉讼。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第(一)项的规定，被诉的行政行为涉及其相邻权的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，原告均是魅力花园小区1、2号楼业主，该小区1、2号楼与修女用房相邻，原告是涉案修女用房的相邻权人。修女用房建设用地为教堂综合楼与魅力花园小区1、2号楼之间的建筑间距，该间距除应保证建筑的日照、通风要求外，还作为小区居住人员活动场所，涉及小区的环境绿化，承载了小区消防安全应急疏散等用途。该修女用房的违法修建确实影响了原告等相邻权人的活动范围、环境绿化、消防安全疏散等。因此被告是否依照原告的申请履职，与原告有利害关系。故本案原告适格。关于汉中市政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，在汉中市城市管理综合行政执法局经调查核实，确认了修女用房为违法建筑，并限期天主教会汉中教区限期进行拆除，在涉案违法建筑并未被自行拆除的情形下，原告申请汉中市政府做主处理，并进而以汉中市政府为被告提起本案诉讼，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条对县级以上地方人民政府职责范围的规定。因此，汉中市政府是本案的适格被告。关于汉中市政府是否履行了法定职责。首先，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，被告汉中市政府具有对逾期不拆除的违法建筑责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职责。对于认为受到违法建筑不法侵害的公民申请政府履行法定职责的，相关政府应当对违法的建筑物的认定是否符合法律规定、是否应当采取强制拆除措施等进行审查，并就其职权范围的事项及时给予处理或答复，这是履行法定职责的应有之义。在政府审查中，如果认为认定符合法律规定，应当采取强制拆除措施的，就应及时责成有关部门采取强制拆除等措施，使得违法建设行为受到遏制和制裁；如果发现认定不符合法律规定，也应及时提出处理意见，敦促相关职能部门修正完善，以确保行政执法行为合法有序。本案中，汉中市城市管理综合行政执法局对涉案违法建筑作出《限期拆除通知书》及《行政处罚决定》，责令违法行为人自行拆除违法建筑。但该违法建筑未被自行拆除。原告认为受到违法建筑不法侵害，于2017年2月4日申请被告履行法定职责。被告接到原告申请后，应当依法及时审查，并就职权范围的事项及时给予处理或向原告答复。但被告并未提交充分证据证实其履行了上述职责，故其主张已履行法定职责的理由，不能成立。鉴于行政机关履行法定职责、实施强制拆除行为应履行严格的法定程序，结合本案情况，暂不宜直接判决被告汉中市政府立即责成有关部门对涉案违法建筑强制拆除。但汉中市政府应当按照相关法律的要求在其职权范围内继续对涉案违法建筑进一步作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、被告汉中市人民政府于本判决生效之日起90日内针对原告提出的拆除违法建设事项作出处理，履行法定职责。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告汉中市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长  刘 霖审 判 员  刘际勇审 判 员  于云江二〇二〇年六月二十四日法官助理  刘 超书 记 员  边 宽1