陕西省汉中市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)陕07行初20号原告李勇，男，汉族，1975年07月25日出生，住陕西省汉中市汉台区，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原汉中市睿森商贸有限公司投资人。原告李新龙，男，汉族，1998年11月14日出生，住陕西省汉中市城固县，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系原汉中市睿森商贸有限公司投资人。共同委托代理人乔锦昭，系陕西达聪律师事务所律师，代理权限一般代理。被告汉中市汉台区人民政府。法定代表人郑清春，区长。出庭机关负责人高某某，副区长。委托代理人王玉林，系汉台区梁州路区域XX户区改造项目领导小组办公室工作人员。委托代理人任谦，系陕西兢业律师事务所律师代理权限特别代理。第三人汉台区XX社区XX组。负责人谢小明，该组组长。原告李勇、李新龙因要求撤销被告汉中市汉台区人民政府解除《房屋拆迁安置补偿协议书》的行政行为，于2020年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月1日立案后，于2020年4月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月20日公开开庭审理了本案。原告勇、李新龙及其委托代理人乔锦昭，被告汉中市汉台区人民政府机关负责人高某某及委托代理人王玉林、任谦，第三人汉台区XX社区XX组负责人谢小明，均到庭参加诉讼。现已审理终结。原告诉称汉台区梁州路区域XX户区改造项目领导小组办公室(以下简称“梁州路棚改办”)是被告设立的临时机构。2008年11月10日，原告以汉中市睿森商贸有限公司（以下简称睿森公司）的名义与汉中市汉台区XX街道办事处XX巷XX村XX小组（XX巷XX组）签订了《房屋场地租赁合同》，租赁了XX巷XX组的门面房、场地及市场，租期为10年（自2008年12月10日起至2018年12月9日止）。合同约定在租赁期内，建设的临时设施归原告所有。合同签订后，原告建设了900余平方米的钢结构大棚用于出租。2018年10月11日，XX巷XX组续签了《房屋场地补充租赁合同》，将租赁期限延长2年（自2018年12月1日起至2020年11月30日止），原租赁合同的其他内容不变。2019年1月，原告接到梁州路棚改办的通知称因棚改需要，要求原告于2019年2月20日前搬迁。之后对原告建设的大棚房及附属物进行了登记、评估。2019年1月26日，梁州路棚改办与原告签订了《房屋拆迁补偿协议书》，之后，梁州路棚改办也按照协议约定，将补偿各项费用共计2863125元汇入了原告提供的银行账户。由于此前原告已将市场摊位转租他人使用，为了配合拆迁工作，在原告给承租户赔偿近100万余元的情况下，承租原告市场摊位的商户才陆续搬离。原告按约定在2019年2月28日前全部清场。之后，被告也将原告的大棚房及附属物进行了拆除。因拆迁后无场地经营，2019年5月，原告对睿森公司工商登记进行了注销。2019年6月22日，原告接到梁州路棚改办《关于退回拆迁补偿款的通知》，称2018年10月11日XX巷XX组签订的《房屋场地补充租赁合同》未经居民会议讨论，居民不予认可，要求原告退回拆迁补偿款，并通知原告另行提出补偿申请协商补偿事宜。为了社会安定，2019年6月13日，原告将收到的2863125元拆迁补偿款，全部退回给了梁州路棚改办。2019年1月22日，原告给被告递交了补偿申请，要求被告予以补偿。XX路XX组居民有异议，书面建议原告通过法律途径解决。原告提起民事诉讼，汉台区人民法院以主体不适格为由，驳回了原告的起诉。之后，原告变更了被告，汉台法院又依案件应由汉中市中级人民法院管辖为由，驳回了原告的起诉。原告认为，XX巷XX组签订的《房屋场地补充租赁合同》及补充合同是双方的真实意思表示，合法有效，原告建设的大棚房及附属物也是在2008年就形成的。且原告也履行了租赁合同义务。也基于这一前提被告与原告签订的《房屋拆迁补偿协议书》，该协议也是原告与被告的真实意思表示，且内容合法。被告解除《房屋拆迁补偿协议书》的行为，不但未尊重客观事实，而且严重违法。故根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第九条、第十六条规定，请求本院：1、依法撤销被告解除《房屋拆迁安置补偿协议书》的行政行为；2、判令被告继续履行《房屋拆迁安置补偿协议书》，给原告支付补偿款2863125；3、本案诉讼费由被告承担。原告提交了以下证据：1、原告身份证；2、汉区政办函【2017】124号通知；3、《房屋场地租赁合同》；4、XX巷XX组关于场地租赁的会议记录；5、汉市集用(土)第32026号土地使用证；6、《房屋场地租赁补充合同》；7、对王某某的调查笔录及王某某身份证复印件；8、对孟某某的调查笔录及孟某某身份证复印件；9、对杨某甲的调查笔录及杨某甲身份证复印件；10、对谢小明的调查笔录及谢小明身份证复印件；11、《房屋场地补充补充租赁合同》；12、XX巷XX组关于续租的会议记录；13、对徐某某的调查笔录及徐某某身份证复印件；14、对杨某甲的调查笔录；15、对谢小明的调查笔录；16、对江某某的调查笔录及江某某身份证复印件；17、汉四资评字【2019】10号资产评估报告书；18、道路建设房屋拆迁补偿《协议书》；19、关于丰辉农贸市场经营户限期搬迁的通知；20、企业注销收缴营业证照、印章证明21、准予注销登记通知书；22、关于退回拆迁补偿款的通知；23、退回拆迁款转账凭证；24、收款收据；25、申请书；26、关于对李勇(汉中市睿森商贸有限公司)申请拆除补偿的回复。被告辩称，1、被告向原告发出《关于退回拆迁补偿款的通知》不属于行政行为，而是对双方于2019年1月16日签订的房屋拆迁补偿《协议书》予以解除的要约行为；2、被告与原告经过协商解除原拆迁补偿协议，是在当时均已充分了解该协议存在的有损村民集体利益的情形。在这一客观事实的基础上，双发均同意解除，而非被告单方行政行为所致。因此，被告向原告发出解除拆迁补偿协议的要约通知中已明确提出了这一法律规定的基本内容。被告发出要约解除协议的行为显然是具有事实依据也有法律依据。不存在“行政违法”；3、被告对于涉案片区集体土地征收，房屋拆迁安置补偿的工作，由于面广、区域内企业、居民众多。自2013年10月10日发出《关于梁州路道路建设征地拆迁有关问题的通告》后逐年推进。2018年12月31日召集相关部门召开了专题会议，形成了《专项问题会议纪要》有力的推进了棚改工作进展。2019年元月3日，经汉台区梁州路区域XX户区改造项目办工作人员及付家巷社区、北关办事处的共同努力，签订了《汉台区梁州路项目办北关街道办事处付家巷社区关于征地拆迁建综合楼(农贸市场)等有关事项的协议》，从而解决了付家巷社区第五居民小组集体财产在涉案片区征地及房屋拆迁安置补偿的诉求问题。而这些问题的解决，其中也包含了第五居民小组与李勇及睿森商贸公司签订的租赁合同、补充合同项下财产属于第五居民小组集体依法应当获得的合理补偿。因此，被告不能、也不可能再超出法律及房屋拆迁补偿安置规范性文件规定以外，出现重复补偿4、从客观上讲，涉案片区XX户区征地房屋拆迁复杂，延时较长。原告李勇为配合政府的拆迁工作，多年来为促进在该农贸市场的经营商户早日搬离，也做了许多有益的工作，包括向未到期的承租户的先行赔偿，支出了费用，也是造成了自己相应的损失范围，应当肯定。此外，原告在承租期间、承租范围所修建的临时建筑物、构筑物、附着物等等，凡属于政府此次房屋拆迁补偿文件规定范围、标准的，也理应获得相应补偿。综上所述，被告请求人民法院在查明事实、证据的基础上，依法不予支持原告的诉讼请求。被告提交了以下证据：1、《关于梁州路道路建设征地拆迁有关问题的通告》汉区政通字【2013】12号；2、《关于印发梁州路道路建设土地征收与房屋拆迁补偿安置办法的通知》【2013】41号；3、张贴通告证明；4、陕西省政府审批土地件【2014】501号；5、《房屋场地租赁合同》2008.11.10；6、《房屋场地补充租赁合同》2018.10.11；7、《专项问题会议纪要》汉台区政府2018.12.13；8、《建设项目房屋拆迁平面图》、附着物登记表等8份2018.12.20；9、《资产评估报告书》2019.1.14；10、《协议书》2019年1月16日；11、《补偿款拨付单》二份2019.1.16、2019.5.21；12、《限期搬迁通知》2019.4.26；13、征地协议；14、《汉台区梁州路项目办北关办事处付家巷社区关于征地拆迁建综合楼(农贸市场)等有关事项的协议》2019.1.3；15、《关于退回拆迁补偿的通知》2019.6.12；16、《银行卡转账业务凭证》、《收款收据》2019.6.13；17、《关于对李勇(汉中市睿森商贸有限公司申请拆除补偿的回复)》第三人述称，1、原告诉状中的陈述是客观事实。第三人所在村原均为农民，靠耕种土地作为生活来源，因城市建设需要，第三人所在的小组的所有耕地被全部占用，小组只能靠出租部分固定设施、场地，收取租金给居民发放部分生活费用。2008年11月，原告与第三人签订了房屋场地租赁合同，将第三人的部分门面房、场地、市场租赁，租期10年。合同签订后，原告在场地上搭建了钢结构大棚用于配套出租。2、原告搭建的钢结构大棚所有权归原告所有；根据原告与第三人合同约定，在租赁期间内原告修建的固定建筑，合同期满后归第三人所有。但原告搭建的钢结构大棚属可拆除、重复使用的临时建筑，不属于固定建筑。依照合同约定该钢结构大棚所有权归原告所有：因此该部分应得的拆迁补偿款也应该归原告所有。3、评估报告涉及的财产全部属原告所有。在拆迁过程中，拆迁领导小组委托评估机构对原告的财产进行了评估，在评估之前也进行了现场核查、登记，所评估的内容涉及的财产全部属原告所有；4、村民上访的原因。在2007年，第三人在修建市场过程中，需占用村民杨某乙、郑某某的房屋，经协商，第三人给杨某乙、郑某某赔偿了37.84万元。在这次拆迁中，第三人提出让原告从应得的拆迁补偿款中给第三人40万元，原告同意补偿，但未确定数额。拆迁办将280余万元补偿款支付给原告后，原告同意给第三人30万元，因此发生争议，村民上访。为消除不安定因素，有关部门要求原告将补偿款全部退回。针对上述情况，第三人提请法院在尊重事实的基础上，公正审理此案，同时也恳请区政府给予原告应有的补偿。第三人也愿意积极配合，与各方协商处理此事。经庭审质证，被告对原告证据1、2、3、4、5、6、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26真实性、合法性、关联性无异议；对证据7、8、9、10、12、13、14、15、16真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；对证据11真实性、合法性、关联性不认可。第三人对原告证据的真实性、合法性、关联性无异议。原告对被告证据1、2、4、5、6、7、8、10、16真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据3、9、11、12、13真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议；对证据14关联性有异议；对证据15、17合法性有异议。第三人对被告证据的真实性、合法性、关联性无异议。经合议庭经评议，对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、11、12、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26真实性、合法性、关联性均予以采信，对被告提交的所有证据的真实性、合法性、关联性均予认采信。原告提交的证据7、8、9、10、13、14、15、16号证据，所要证明的是对租赁合同中“固定建筑”的解释，无其他证据印证租赁合同签订时双方对此一致的约定，因此不予认证。经审理查明，2008年11月10日，XX巷XX组签订了《房屋场地租赁合同》，租赁了XX巷XX组的门面房、场地及市场，租期为10年(自2008年12月10日起至2018年12月9日止)。合同约定在租赁期间，原告投资建设的固定建筑一切费用由原告承担，租赁期满后归第三人所有。合同签订后，原告建设了钢结构大棚、转墙体彩钢顶等用于出租。2009年1月李勇投资成立睿森公司，后李新龙投资该公司成为股东。2013年6月24日汉中市汉台区XX道XX小组，具体负责梁州路土地征用开发、拆迁补偿安置等工作。2013年10月汉中市汉台区政府发布并公示《关于梁州路道路建设征地拆迁有关问题的通告》汉区政通字【2013】12号涉案房屋、场地属于该拆迁区域。2018年10月11日，XX巷XX组签订《房屋场地补充租赁合同》，租期2年（自2018年12月1日起至2020年11月30日止），其他合同主要内容与《房屋场地租赁合同》一致。2018年12月梁州路棚改办对原告建设的大棚房及附属物进行了登记、评估。2019年1月26日，梁州路棚改办与睿森公司的法定代表人李勇签订了《房屋拆迁补偿协议书》，该协议的主要内容是：汉台区XX道XX小组给李勇补偿房屋补偿费154.33万元，附属物补偿费100.17万元，在评估报告基础上增12.5%及其他补偿费318125元，共计2863125元；李勇在2019年2月28日前腾空房屋完成搬迁，并将旧房交付汉中市汉台区XX道XX小组。该协议签订后，梁州路棚改办按照协议约定，将补偿各项费用共计286.3125万元汇入了原告提供的银行账户。2019年5月，原告对睿森公司工商登记进行了注销。2019年6月22日，梁州路棚改办向原告发出《关于退回拆迁补偿款的通知》，称2018年10月11日XX巷XX组签订的《房屋场地补充租赁合同》未经居民会议讨论，居民不予认可，因此决定：2019年1月16日签订的拆迁补偿协议书撤销（作废），由李勇三日内将补偿款286.3125元全部退回，并通知原告另行提出补偿申请协商补偿事宜。2019年6月13日，原告将收到的2863125元拆迁补偿款，全部退回给了梁州路棚改办。2019年7月22日，原告向梁州路棚改办递交了补偿申请，要求被告予以补偿。XX路XX组居民有异议，建议原告通过法律途径解决。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中梁州路棚改办是被告成立的临时机构，被告委托梁州路棚改办与原告签订行政协议，因此汉中市汉台区人民政府是本案的适格被告。原告李勇、李新龙为原睿森公司的投资人，睿森公司现已注销，因此李勇和李新龙作为原告身份亦适格。对于被告单方解除行政协议的行为是否合法的问题，经查，该行政协议的签订忽视了原告与第三人签订的租赁合同的约定，即原告在租赁期间建设的固定建筑归第三人所有。本案中行政协议中补偿数额的确定是以《资产评估报告书》为依据，而该评估报告中将租赁合同约定的归第三人所有的部分财产一并进行评估，而补偿协议依据该评估报告全部补偿给本案原告，明显不公并存在重大误解。这亦导致该补偿协议严重损害国家利益或他人利益。故被告解除该协议的行为合法有据。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。”故应当驳回原告第一项诉讼请求即“请求依法撤销被告解除《房屋拆迁安置补偿协议书》行政行为”。对于原告第二项诉讼请求即“判令被告继续履行《房屋拆迁安置补偿协议书》，给原告支付补偿款2863125.00元”的成立，应当以其第一项诉讼请求成立为前提。而原告的第一项诉讼请求不成立，故应当驳回原告第二项诉讼请求。综上，原告的诉讼请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条和最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定，判决如下：驳回原告李勇、李新龙的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。已预交的案件受理费29806元，其中29756元予以退还，由原告持据至本院领取。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长 马小红审 判 员 刘际勇审 判 员 于云江二〇二〇年六月二十九日法官助理 崔 晨书 记 员 戴 睿1