湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终559号上诉人（原审原告）：高其树，男，1969年5月28日出生，汉族，住沅陵县。委托代理人：张丕穆，湖南中楚律师事务所律师。上诉人（原审被告）：沅陵县人民政府。住所地：沅陵县沅陵镇虎溪路。法定代表人：周重颜，该县县长。委托代理人：周德江。委托代理人：孙科周，湖南天宇律师事务所律师。高其树诉沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）确认行政行为违法及赔偿一案，怀化市中级人民法院于2019年12月28日作出（2019）湘12行初78号行政判决。高其树与沅陵县政府均不服该判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2002年原太常区公所根据沅陵县政府的招商引资精神，向社会公布了一批包括原白田乡蚂蝗头库汊养殖开发在内的投资项目。蚂蝗头库汊位于沅陵县凤凰山村境内。五强溪水电站蓄水后，该库汊形成了近千亩水面可用于养殖。2002年底，原白田乡蚂蝗头村、原郑家村乡檀木坡村及凤凰山村在原白田乡政府的主持下，与高其树、田铁山就库汊水面养殖进行协商。2003年1月10日，原白田乡蚂蝗头村委会、原郑家村乡檀木坡村委会及凤凰山村委会与高其树、田铁山签订了库区水面养殖合同。自此，高其树在合同约定的管理范围内进行水产养殖。2003年沅陵县畜牧水产局为其颁发了沅府（淡）养证［2003］第Ｓ0004号水域滩涂养殖使用证；2013年沅陵县畜牧水产局为其颁发了湘沅陵府（淡）养证［2013］第00031号水域滩涂养殖使用证。高其树在凤凰山社区下侯家溪口（108水位以下）筑坝养鱼，2019年6月18日，沅陵县水利局对高其树筑坝养鱼的行为立案调查。同日，作出水责停字［2019］第凤01号责令停止水事违法行为通知书，责令高其树立即停止违法行为。2019年6月20日，沅陵县政府下设的沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛［2019］2号清障令，责令高其树在接到清障令之日起七日内自行拆除所修筑的拦河堤坝，并将渣土全部清除出河道管理范围内，逾期不拆除的，县防汛抗旱指挥部将组织强行拆除，并由高其树承担全部清障费用。同日，沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛催告字［2019］2号强制执行催告通知书，催告高其树收到通知后七日内自动履行义务，自行拆除所修筑的拦河堤坝，并将渣土全部清除出河道管理范围内，对上述催告内容告知高其树享受陈述申辩的权利，逾期不拆除的，沅陵县防汛抗旱指挥部将组织强制执行。2019年6月28日，沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛强执字［2019］第2号强制执行决定书，认定高其树没有在规定的期限内自行拆除所修筑的堤坝。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，决定于2019年7月4日后依法组织强制拆除修筑在沅陵镇××社区下侯家溪口拦河堤坝；强制拆除堤坝之前，自行处理堤坝内水域所养殖的水产品。2019年9月4日，沅陵县政府对高其树为养殖所修筑的拦河筑坝设施实施强制拆除。拆除前，未经行政机关负责人批准，未通知高其树到场，未听取高其树陈述申辩，未制作现场笔录，亦未作证据保全。2019年9月30日，沅陵县政府作出沅府行复字[2019]6号行政复议决定书，决定维持沅陵县防汛抗旱指挥部作出的责令停止水事违法行为通知书（水责停字[2019]第凤01号）、沅陵县防汛抗旱指挥部强制执行催告通知书（沅汛催告字[2019]2号）、沅陵县防汛抗旱指挥部清障令（沅汛[2019]2号）。2019年10月24日,高其树向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销沅陵县政府作出的沅汛(2019)2号强制执行决定书；2.确认沅陵县政府在执行时没有采取保护措施导致高其树所有的甲鱼及其他经济鱼类损失的行为违法;3.判决沅陵县政府参照怀政发（2018）6号文件补偿标准赔偿高其树损失9154860元。原审认为：《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。沅陵县防汛抗旱指挥部作为沅陵县政府组建的负责防汛工作的指挥机构,依法有权对阻碍行洪的障碍物进行清除。但其系沅陵县政府设立的不具有独立承担法律责任能力的机构,故其组建机关沅陵县政府是本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉的行政行为是沅陵县防汛抗旱指挥部作出沅汛强执字[2019]第2号强制执行决定及相关的执行行为，审查该强制执行决定的合法性不能置作为基础行为的沅陵县防汛抗旱指挥部沅汛[2019]2号清障令的合法性于不顾，故沅陵县防汛抗旱指挥部沅汛[2019]2号清障令也是本案应当审查的对象。怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行初79号行政判决，已判决确认沅陵县人民政府（沅陵县防汛抗旱指挥部）沅汛[2019]2号清障令违法，同时确认了沅陵县政府的强制拆除行为程序违法，实际上对本案被诉的行政行为及执行行为进行了违法确认；同时，本案涉及当前生态环保政策的实施，撤销该强制执行决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故应当不撤销该强制执行决定，确认该强制执行决定违法。高其树要求撤销沅陵县政府作出的沅汛[2019]2号强制执行决定书的诉讼请求，不予支持。行政机关为实施行政管理，纠正或处罚行政相对人的违法行为过程中，对行政管理相对人的合法财产应当尽合理的保护义务。本案中，沅陵县政府在强制拆除高其树修筑的拦河堤坝时，应当对高其树养殖拦河堤坝内的活鱼履行合理的保护义务，然而沅陵县政府在强制拆除高其树修筑的拦河堤坝过程中未采取合理保护措施，对高其树合理的损失应予赔偿。虽然沅陵县政府先前明确要求高其树自行处理堤坝内水域所养殖的水产品，但此告知不是沅陵县政府未采取合理保护措施的免责理由。因此，高其树要求确认沅陵县政府在执行时没有采取保护措施导致高其树所有甲鱼及其他经济鱼类损失的行为违法的诉讼请求，予以支持。但对高其树合理的损失宜以沅陵县政府先行处理为宜，故对高其树要求赔偿损失9154860元的诉讼请求，先予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十条第（三）项之规定，判决：一、确认沅陵县政府（沅陵县防汛抗旱指挥部）作出的沅汛强执字[2019]第2号强制执行决定违法；二、确认沅陵县政府（沅陵县防汛抗旱指挥部）在执行时没有采取保护措施导致高其树所有甲鱼及其他经济鱼类损失的行为违法；三、限沅陵县政府在本判决生效之日30日内对高其树作出赔偿决定。四、驳回高其树的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由沅陵县政府负担。高其树不服，上诉称：1.原审判决采信证据错误，遗漏了应当认定的重要事实。2.原审确认违法判决损害了高其树的合法权益。3.《强制执行决定书》具有撤销的法定事由。4.原审判决对高其树的赔偿请求拒绝裁判违法。请求撤销原判，支持高其树的诉讼请求。沅陵县政府不服，上诉称：1.沅陵县防汛抗旱指挥部作出的沅汛强执字[2019]2号《强制执行决定书》及组织实施的清障行为合法。2.沅陵县政府在实施清障前已明确告知高其树自行处理水产品，其未自行处理，也是其自行处分权利的结果。3.高其树未提供充分的证据证明其损失，应承担举证不能的不利后果。请求撤销原判，改判驳回高其树的诉讼请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审对原审查明的事实予以确认。另查明，高其树不服沅陵县防汛抗旱指挥部作出的清障令，及沅陵县政府的涉案复议决定，向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。该院经审理，作出（2019）湘12行初79号行政判决，以涉案强制拆除行为程序违法为由，判决确认沅陵县政府作出的沅汛[2019]2号清障令违法；撤销沅陵县政府作出的沅府行复字[2019]6号行政复议决定。高其树和沅陵县政府均不服该判决，向本院上诉，本院于2020年4月28日作出（2020）湘行终366号行政判决，维持怀化市中级人民（2019）湘12行初79号行政判决。本院认为，本案二审争议的焦点为：1.涉诉强制执行行为的合法性；2.行政赔偿问题。一、关于涉诉强制执行行为的合法性问题。《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”根据上述规定，沅陵县防汛抗旱指挥部具有对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物强行清除的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条、第三十七条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。本案中，沅陵县防汛抗旱指挥部在作出沅汛强执字[2019]第2号强制执行决定书前，没有听取当事人高其树的意见，程序违法。且该强制执行决定书载明的执行时间不明确具体，亦不符合上述规定。行政机关在采取行政强制执行措施时，应当采取适当的执行方式，尽量避免因强制执行行为造成当事人合法财产损失。沅陵县防汛抗旱指挥部在对高其树所筑堤坝进行强制拆除时，未采取适当的措施，避免高其树养殖的鱼类损失，执行方式不当，应确认违法。原审判决确认沅陵县政府实施的涉案强制执行行为违法，具有事实和法律依据。二、关于行政赔偿问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。本案中，高其树因沅陵县政府违法实施行政强制受到损害，有权要求赔偿。因现有证据无法确定高其树的具体损失，宜先由沅陵县政府进行调查处理，作出赔偿决定。原审判决沅陵县政府对高其树作出赔偿决定并无不当。至于高其树上诉提出原审应当作出撤销判决，作出确认违法判决损害其利益的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，涉案强制执行行为已经执行完毕，不具有可撤销的内容，原审判决沅陵县政府实施的涉案强制执行行为违法符合上述法律规定。综上，上诉人高其树和上诉人沅陵县政府的上诉理由均不能成立，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沅陵县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  向黎丽审判员  余旭东审判员  黄山宁二〇二〇年六月二十九日法官助理邹志斌书记员李雅雯附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……