四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初175号 公益诉讼起诉人：四川省洪雅县人民检察院。 被告：四川省洪雅县水利局。住所地：四川省洪雅县洪川镇修文路三段111号。 法定代表人：刘卫权，局长。 委托代理人：郭巍，男，四川省洪雅县水利局工作人员。 委托代理人：陈维帅，四川洪迈律师事务所律师。 第三人：洪雅县建国砂石场。住所地：四川省洪雅县三宝镇金沙村2组。 经营者：王建国（系洪雅县建国砂石场业主），男，1962年6月6日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 公益诉讼起诉人四川省洪雅县人民检察院（洪雅县检察院）认为被告四川省洪雅县水利局（洪雅县水利局）不履行水行政管理法定职责一案，于2020年5月18日向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年5月18日立案后，向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。因洪雅县建国砂石场（以下简称建国砂石场）与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2020年6月18日组织公益诉讼起诉人、被告召开了庭前会议，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭,于2020年6月29日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人洪雅县检察院指派检察员葛利勇、战黎丽出庭履行职务，被告洪雅县水利局的法定代表人刘卫权、委托代理人郭巍、陈维帅，第三人建国砂石场业主王建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人洪雅县检察院诉称，2019年5月16日，洪雅县水利局水政执法大队接群众举报洪雅县余坪镇金星村1组有非法采砂行为，执法人员接报后到达现场对非法采砂行为进行了制止，在拍照之后要求违法行为人将现场坑凼回填。5月17日，洪雅县水利局向建国砂石场经营者王建国送达限期改正通知书(洪水改字[2019］03号），责令其于5月30日前对超深转运砂石料形成的坑凼进行回填，并到洪雅县水利局接受调查。洪雅县水利局经调查认定，建国砂石场经营者王建国在转运购买的原金星砂石场剩余砂石料过程中非法采砂约200m3。洪雅县水利局在要求建国砂石场经营者王建国作出书面检讨后结案，未按照《四川省河道采砂管理条例》第三十三条之规定，对建国砂石场作出没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上十五万元以下的罚款。洪雅县水利局作为负责全县河道采砂的统一监督管理工作的政府职能部门，其不依法履行职责的行为导致矿产资源被破坏、国有资产流失，侵害了国家和社会公共利益。2019年10月10日，洪雅县检察院向洪雅县水利局发出检察建议：一是根据《四川省河道采砂管理条例》第三十三条之规定，依法对建国砂石场非法采砂的违法行为予以处罚；二是加大对河道砂石资源相关法律法规和方针政策的宣传力度，教育采砂业主和广大群众遵规守法，防止此类违法行为再度发生。11月18日，洪雅县水利局将整改情况书面回复洪雅县检察院，回复报告称：当事人并未转运平台以下砂石，案件办理过程中未掌握相关事实证据，导致对案件认定错误，当事人违反了《四川省河道采砂管理条例》第三十条，已责令限期回填坑凼。截至目前，洪雅县水利局未按照检察建议对建国砂石场作出行政处罚，导致矿产资源被破坏、国有资产流失，国家和社会公共利益被侵害仍处于持续状态。遂提起行政公益诉讼，请求:1.确认被告洪雅县水利局未依法履行行政监督职责行为违法。2.责令被告洪雅县水利局对建国砂石场非法采砂的违法行为履行法定职责。 公益诉讼起诉人洪雅县检察院为证明其主张，向本院提交了以下证据、法律、法规依据： 第一组证据：四川省人民检察院《关于洪雅县水利局对建国砂石场非法采砂行为未全面履职一案的批复》川检民（行）请示审受[2020]51000000028号。证明经四川省人民检察院审批，洪雅县人民检察院提起行政公益诉讼主体适格。 第二组证据：1.统一社会信用代码证书；2.中共洪雅县委办公室洪雅县人民政府办公室关于印发《洪雅县水利局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知。证明洪雅县水利局是机关法人，且负有河道采砂的监督管理职责。 第三组证据：1.洪雅县建国砂石场《营业执照》、王建国个人身份信息；2.2020年5月13日《洪雅县水利局关于1组采砂权设置情况及核实是否属于禁采区的回复函》；3.2020年5月12日，余坪镇人民政府提供《眉山市党务政务服务热线工单》及调查处理情况二份；4.2020年4月27日对证人胡某《调查笔录》一份、证人宋某《调查笔录》一份、证人陈某《调查笔录》一份，2020年5月12日对证人欧某《调查笔录》一份、证人徐某《调查笔录》一份；5.2020年4月27日对李军《调查笔录》一份、对郭巍《调查笔录》一份、对刘长江《调查笔录》一份，2020年5月13日对王建国《调查笔录》一份、2019年5月29日对王建国《水事案件调查询问笔录》一份；6.2020年5月13日王建国现场《指认笔录》、现场指认照片，《洪雅县余坪镇金星村1组砂石场现场平面示意图》，洪雅县水利局《关于王建国在金星村超深转运砂石点的情况说明》。证明建国砂石场的经营者是王建国，该砂石场在余坪镇金星村1组无采砂许可证采砂，是非法采砂，采砂量为200ｍ3。非法采砂的具体位置处于河道采砂管理范围，洪雅县水利局对该非法采砂行为具有行政执法权。 第四组证据：1.2019年5月17日被告洪雅县水利局《限期改正通知书》。2.2019年8月12日王建国《检讨书》、2019年8月21日被告洪雅县水利局《水事违法案件结案报告》。证明被告洪雅县水利局对建国砂石场责令书面检讨后将案件终结，未按照《四川省河道采砂管理条例》第三十三条之规定对建国砂石场予以10万元以上处罚。未依法履行监督管理职责。 第五组证据：洪检行公[2019]51142300068号《检察建议书》及送达回证，证实起诉人于2019年10月10日向洪雅县水利局发出诉前程序检察建议书，督促被告履行法定职责，根据《四川省河道采砂管理条例》第三十三条之规定，依法对建国砂石场（经营者王建国）非法采砂的违法行为予以处罚。检察机关已经履行诉前程序。 第六组证据：1.《洪雅县水利局关于建国砂石场非法采砂案检察建议书的整改情况报告》；2.洪雅县发展和改革局价格认定中心《关于对连砂石的价格认定结论书》，经鉴定建国砂石场（经营者王建国）非法开采砂石200m3在2019年5月16日的市场参考价格为7,200元。证明建国砂石场非法采砂行为造成矿产资源损失，侵害了国家和社会公共利益。洪雅县水利局收到起诉人公益诉讼诉前检察建议后仍不履行法定职责，砂石资源被破坏、国有资产被侵害的违法行为仍未得到依法查处，砂石资源管理仍处于混乱无序状态，国家和社会公共利益受到侵害。 法律法规：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；2.《中华人民共和国水法》第十二条、第三十九条、第七十七条；3.《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十五条、第四十四条；4.《四川省河道采砂管理条例》第一条、第五条、第二十七条、第三十条、第三十三条、第四十二条。 被告洪雅县水利局辩称，1.被告对违法行为的认定事实清楚、程序合法。2019年5月16日，被告水政执法大队在接到群众举报后，执法人员当即赶到现场对非法采砂行为进行了制止，并要求违法行为人现场坑凼回填。2019年5月17日，被告向违法业主依法送达了限期整改通知书（洪水改字【2019】03号），根据《四川省河道采砂管理条例》第三条、第三十条的规定，责令其于5月30日前对超深转运砂石料形成的坑凼进行回填。收到通知书后，违法业主按照要求进行了回填，纠正了违法行为。经调查认定，建国砂石场经营者王建国转运中非法采砂约200m3；2.被告因认识错误导致适用法律不当，处罚不当。在认定违法经营者的违法事实并纠正违法行为后，被告本应根据《四川省河道采砂管理条例》第三十三条第三款的规定，对违法经营者王建国除以十万元以上十五万元以下的罚款，但认为当事人积极配合调查并及时改正，于是根据《四川省河道采砂管理条例》第三十条、《行政处罚法》第二十七条的规定，认为当事人已及时进行了清理、平整且违法行为轻微，可不予行政处罚，从而决定责令当事人作出书面检讨；3.被告及时纠错并挽回损失。事后，被告已充分认识到自身履职不当的错误，在洪雅县检察院提起行政公益诉讼后，于2020年5月25日，依法向当事人作出了洪水罚决字【2020】01号《水行政处罚决定书》，处以10万元罚款。收到决定书的当日，当事人及时履行了交纳罚款的义务，被告及时纠错，挽回了损失，避免国家和社会公共利益继续受到侵害。 被告洪雅县水利局为证明其主要张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.被告洪雅县水利局的统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书。证明被告的行政主体身份适格。 第二组证据：1.水事违法案件立案审批表；2.限期改正通知书；3.行政执法公文送达回证；4.水事案件调查询问笔录；5.采砂现场照片及当事人身份证复印件；6.水事案件调查报告；7.水事案件调查终结审批表；8.水政执法大队情况报告；9.会议纪要；10.检讨书；11.水事违法案件结案报告。证明：1.被告及时进行了调查，依法履行了法定职责，对建国砂石场非法采砂行为进行了处理；2.被告对该案的认定事实清楚、证据充分；3.由于被告对处罚依据的认识错误导致适用法律不当。 第三组证据：1.洪水告字[2020]01号《行政处罚事前告知书（副本）》；2.洪水听告字[2020]01号《听证告知书（副本）》；3.行政处罚事前告知书（正本）及听证告知书（正本）送达回证；4.洪水罚审字[2020]01号《行政处罚决定审批表》；5.《眉山市重大行政执法决定法制审核表》；6.洪水罚决字[2020]01号《水行政处罚决定书（副本）》；7.水行政处罚决定书（正本）送达回证；8.中国农业银行转账回执；9.四川省行政、刑事处罚罚没票据；10.洪水重备[2020]01号《四川省重大决定备案报告》；11.《水事件违法案件结案报告》。证明被告在检察院提起行政公益诉讼后积极进行了整改、纠错，目前已经重新作出了行政处罚，履行了法定职责，挽回了损失。 第三人建国砂石场述称，因其不懂法律，加之对工地管理不善引起违法，现在已经自觉接受了洪雅县水利局的处罚，以后会依法依规经营。 第三人建国砂石场未向本院提交证据。 经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交证据的质证意见：对所有证据的三性无异议，对第三、四、六组证据的证明目的有异议。被告实际履行了行政执法，只是对处罚依据的认识错误导致处罚不当。 公益诉讼起诉人对被告提交证据的质证意见：对所有证据的三性无异议，对第二组证据的证明内容有异议。第三人非法采砂200立方米，被告只要求回填及作出书面检讨，在处理时适用法律错误，被告未依法履行法定职责。 第三人对公益诉讼起诉人、被告提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人、被告提供的证据来源及形式合法、具有真实性与关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2019年5月16日，被告洪雅县水利局水政执法大队接群众举报余坪镇金星村1组有非法采砂行为，执法人员遂到现场对建国砂石场无证采砂行为进行了制止，并立案调查。2019年5月17日，被告洪雅县水利局向建国砂石场业主王建国送达限期改正通知书，责令其于2019年5月30日前对超深转运砂石料形成的坑凼进行回填，并在坑凼回填后到县水利局接受调查。后经被告洪雅县水利局调查认定，建国砂石场业主王建国在转运其购买的砂石料过程中超深采挖砂石约200m3，系非法开采砂石行为，被告洪雅县水利局决定要求王建国作出书面检讨后结案。2019年8月12日，王建国向被告洪雅县水利局作出书面检讨后，被告洪雅县水利局对该案作结案处理。 2019年10月10日，公益诉讼起诉人洪雅县检察院认为被告洪雅县水利局作为负责全县河道采砂的统一监督管理工作的政府职能部门，未按照《四川省河道采砂管理条例》第三十三条之规定对建国砂石场作出处罚。其不依法履行职责的行为导致矿产资源被破坏、国有资产流失，侵害了国家和社会公共利益。遂向被告洪雅县水利局发出洪检行公[2019]51142300068号《检察建议书》，建议：一是根据《四川省河道采砂管理条例》第三十三条之规定，依法对建国砂石场非法采砂的违法行为予以处罚；二是加大对河道砂石资源相关法律法规和方针政策的宣传力度，教育采砂业主和广大群众遵规守法，防止此类违法行为再度发生。2019年11月18日，被告洪雅县水利局向洪雅县检察院作出书面回复，主要内容为：经过其再次核实，当事人并未转运平台以下砂石，在案件办理过程中未掌握相关事实证据，导致对案件认定错误，当事人违反了《四川省河道采砂管理条例》第三十条之规定，已责令当事人限期回填，对场地进行了平整，并要求不得转运剩余砂石料。 公益诉讼起诉人洪雅县检察院在收到被告洪雅县水利局的回复后，认为第三人建国砂石场在余坪镇金星村1组非法采砂的行为导致矿产资源被破坏、国有资产流失，侵害了国家和社会公共利益。被告洪雅县水利局对河道采砂负有监督管理职责，却违反《四川省河道采砂管理条例》的规定，不依法履行监督管理职责。经诉前检察建议监督后，被告洪雅县水利局仍未依法履行职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。遂向本院提起行政公益诉讼。 另查明，第三人洪雅县建国砂石场系个体经营，经营者王建国，其在余坪镇金星村1组区域无采砂许可证。2019年5月16日前，第三人在余坪镇金星村1组区域转运砂石料过程中深挖开采砂石约200m3。经公益诉讼起诉人洪雅县检察院发函咨询，洪雅县发展和改革局价格认定中心认定200m3砂石在2019年5月16日的市场参考价格为7200元。 还查明，诉讼中，被告洪雅县水利局于2020年5月25日对案涉建国砂石场无证采砂行为已作出洪水罚决字[2020]01号《水行政处罚决定书》，对建国砂石场业主王建国处以10万元罚款。同日，王建国缴纳了该笔罚款。公益诉讼起诉人洪雅县人民检察院认为被告在诉讼中履行了法定职责，撤回了要求判令被告对第三人非法采砂行为履行法定职责的诉讼请求，但仍应当判决确认被告洪雅县水利局未依法履行行政监督职责行为违法。 本院认为，河道砂石资源既有重要的经济价值，又对流域生态环境发挥着支撑作用。不合理的河道采砂，不仅可能导致水土流失、水体污染，破坏自然资源和生态环境，还可能破坏河道功能，威胁沿岸人民群众生命财产安全。故我们国家实行河道采砂许可制度。根据《中华人民共和国水法》第三十九条第一款，《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第一项之规定，在河道管理范围内采砂，必须报经河道主管机关批准。第三人建国砂石场未经许可，在转运堆放砂石料的过程中超深采挖河道砂石约200m3属实，是违法行为，且该行为侵害了国家利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼起诉人洪雅县检察院以被告洪雅县水利局不履行河道砂石开采管理法定职责为由，在依法向洪雅县水利局提出检察建议后，认为洪雅县水利局仍不依法履行职责，向本院提起行政公益诉讼，符合法律规定，其诉讼主体适格。参照《四川省河道采砂管理条例》第五条“县级以上地方人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督工作”之规定，被告洪雅县水利局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门，对本辖区内河道采砂负有管理和监督法定职责。其作为本案的被告于法有据，主体适格。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：从2019年5月16日被告洪雅县水利局立案查处建国砂石场违法采砂时起至洪雅县检察院提起本案公益诉讼时止，被告洪雅县水利局是否未依法履行水行政管理法定职责。对此，本院评判如下： 河道砂石资源属于国家所有。在河道管理范围内进行采砂活动，必须报经河道主管机关批准。建国砂石场违法采取河道砂石属实，被告洪雅县水利局应当对此履行管理和监督法定职责。本案中，被告洪雅县水利局虽在案发后就及时制止了建国砂石场的无证采砂行为，要求其经营者王建国作出书面检讨，但并未严格按照《四川省河道采砂管理条例》第三十三条之规定对其依法处理便结案；在收到洪雅县人民检察院发出的检察建议后，依照《四川省河道采砂管理条例》第三十条之规定，责令当事人限期回填，对场地进行了平整，要求不得转运剩余砂石料，该行政处理决定属适用法规错误。故本院认为，从2019年5月16日被告洪雅县水利局立案查处建国砂石场违法采砂时起至洪雅县检察院提起本案公益诉讼期间，被告洪雅县水利局虽然履行了部分职责，但履职不完全、不充分，没有达到依法监管、规范砂石开采行为目的。致使国家利益在受到侵害的状态下未及时依法予以保护，对违法行为未依法予以罚处和纠正，国家利益受损，行政执法效益不高。 本案诉讼中，被告对第三人无证采砂行为作出了行政处罚，第三人也已经按照处罚内容缴纳了罚款，起诉人因此向本院申请撤回要求判令被告对第三人非法采砂行为履行法定职责的诉讼请求，本院予以准许。 综上，洪雅县人民检察院要求确认被告未依法履行行政监督职责行为违法的请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条之规定，判决如下： 确认被告四川省洪雅县水利局对建国砂石场无证采砂行为未依法履行水行政管理法定职责的行为违法。 本案案件受理费50元，由被告洪雅县水利局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  姚良全 审 判 员  彭 英 审 判 员  李 杜 人民陪审员  刘岳苹 人民陪审员  梅吉安 人民陪审员  卢 凯 人民陪审员  王丽红 二〇二〇年六月二十九日 法官 助理  苏香文 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初175号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 《最高人民法院关于适用的解释》 第八十一条被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。 原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。 原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。