福建省厦门市集美区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0211行初38号 原告曾天福，男，汉族，1966年10月14日出生，住福建省厦门市思明区。 委托代理人林敏辉，福建自晖律师事务所律师。 委托代理人赖丽华，福建自晖律师事务所律师。 被告厦门市思明区城市管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨四里69号之一，统一社会信用代码11350203751614230W。 法定代表人**宏，局长。 出庭应诉负责人黄琮，副局长。 委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 原告曾天福诉被告厦门市思明区城市管理局（以下简称思明城市管理局）责令拆除违法建设决定一案，原告于2020年3月4日向本院提起本案诉讼。经审查，本院于2020年3月10日予以受理，并于2020年3月11日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告曾天福委托代理人林敏辉、赖丽华，被告思明城市管理局出庭应诉负责人黄琮及委托代理人卢耿贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月12日，被告思明城市管理局作出厦思城管拆〔2019〕17号《责令拆除违法建设决定书》（以下简称《17号决定》），查明曾天福未经相关行政主管部门批准存在以下行为：1.2010年期间，在位于曾厝垵167号南侧搭盖一处单层、砖混建筑，建筑面积为134.64平方米；2.2015年期间，在搭盖的单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米。现该处门牌为思明区曾厝垵194号。思明城市管理局经审核认为，曾天福未经相关行政主管部门批准擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，违法事实清楚，证据确凿充分，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，决定责令曾天福于收到该决定之日起15日内自行拆除上述违法建筑物，否则其将依法强制执行。2019年11月1日，被告思明城市管理局作出《补正说明》，载明《17号决定》中查明的部分应更正为“经查：行政执法相对人曾天福未经相关行政主管部门批准存在以下行为：1.2015年期间，在搭盖的单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米”。 原告曾天福诉称，被告作出的《17号决定书》明显违法，依法应予以撤销，具体理由如下： 一、原告在房屋南侧搭盖建筑物的目的是加固和翻新。由于该房屋建成时间已久，房屋的南侧部分出现严重损坏的迹象，已无法正常使用、居住。如果不对房屋进行必要的加固措施，房屋存在的坍塌风险将危及原告曾天福及家人的生命与财产的安全，故原告和家人才对房屋进行加固和翻新。 二、拆除该部分建筑物将严重损坏房屋，故该部分不可拆除。194号房屋建筑材料主要由泥土、石块、木材构成，属于典型的闽南古建筑。如果对南侧搭盖的建筑物进行拆除，很大程度会损坏、影响194号房屋整体的构造和稳定性，进而增大房屋的危险性，194号房屋极有可能无法再使用和居住。因此，涉案房屋符合《福建省违法建设处置若干规定》第16条第3款规定的“不可拆除”的情形，故该部分不可拆除。 三、该房屋为原告及家人的唯一住处。原告在曾厝垵无其他房产，一家三代七口人全部居住于该房屋内，如若拆除房屋将导致原告一家无家可住。 综上，原告认为，被告对原告作出的《决定书》违反法律规定，同时也违反行政法的合理行政原则。原告诉请：一、撤销被告思明城市管理局于2019年9月12日对原告作出的《17号决定》；二、本案诉讼费由被告承担。 原告曾天福为支持其主张，提供如下证据材料： 1.《17号决定》，证明被告于2019年9月12日对原告作出案涉决定，被告未在调查阶段对案涉房屋的原始建成时间、建设用材、主体架构等调查清楚，属于作出行政行为事实不清，应予撤销。 被告思明城市管理局辩称，一、被告依法有权对原告曾天福案涉违法建设（无法改正，可以拆除的）行为作出处罚。根据《立法法》第六十三条第一款、第四款、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项和第六条第一款，被告系法规授权处罚原告案涉违法建设行为的行政主体。 二、《17号决定》认定事实清楚、证据确凿。根据被告有关执法人员依法所作的《现场勘验笔录》、《现场照片》、对原告曾天福所作的《询问笔录》、《常住人口基本信息表》、《土地房产所有证》等相互印证，充分证实：行政执法相对人曾天福未经相关行政主管部门批准存在《17号决定》中认定的建设行为，该建设行为违反《城乡规划法》第四十条第一款之规定，违法事实清楚、证据确凿充分，属于无法改正、可以拆除的违法建设。 三、《17号决定》适用法律正确。首先，根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，原告未经相关规划行政主管部门批准，擅自建设，属于未经规划许可的违法建设。其次，根据建法〔2012〕99号文《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，原告上述违法建设应认定为“无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”，即属于无法改正、可以拆除的违法建设。最后，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，被告作出责令行政执法相对人于收到《决定书》之日起15日内自行拆除上述违法建筑物，否则被告将依法强制执行的处理决定，适用法律正确。 四、《17号决定》程序合法。被告依法定程序完成调查取证，依法作出《告知书》和《17号决定》并及时送达原告曾天福，在《17号决定》中亦依法告知原告曾天福申请行政复议或直接提起行政诉讼的权利，程序合法。 五、原告提出其仅是加固和翻新、拆除违建物将严重损坏房屋、该房屋为其及家人的唯一住处的诉讼理由，没有任何的事实和法律依据，不能成为其违法建设的理由。 综上所述，请求依法驳回原告全部诉讼请求。 被告思明城市管理局为支持其行政行为，提供如下证据材料： 1.《现场勘验笔录》（两张）； 2.现场照片（七张）； 3.《询问笔录》（曾天福）； 4.《常住人口基本信息表》； 5.《土地房产所有证》（曾字第一三八号）； 6.《民事判决书》[（2014）厦民终字第114号]； 7.《责令拆除违法建设决定书》（厦思城执拆〔2013〕0102号）； 证据1-7共同证明，行政执法相对人曾天福未经相关行政主管部门批准存在以下行为《17号决定》中认定的建设行为，该行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，违法事实清楚、证据确凿充分。 8.《行政执法通知书》（No.3246783）及送达资料； 9.立案登记表（厦思城管理（2019）398号）； 10.案件调查报告； 11.《告知书》（厦思城管告[2019]286pv 13.《补正说明》及送达回证； 证据8-13证据共同证明，被告作出的具体行政执法行为程序合法，且经依法审批。 14.《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号），证明原告的案涉违法建设应认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，即属于无法改正、可以拆除的违法建设。 经庭审质证，原告曾天福对于被告思明城市管理局提供的证据1-3、9-13的表面真实性无异议；对于证据4-8、14的表面真实性无异议，合法性、关联性有异议。被告思明城市管理局对于原告曾天福提供的证据的真实性无异议，证明对象有异议。 本院认证如下：1.关于原告提供的证据1，被告提供的证据12中的《17号决定》、证据13中的《补正说明》，属于案涉行政行为，不作为证据；2.关于被告提供的其他证据材料，原告对其表面真实性均无异议，且该部分证据的来源、形式符合法律规定，亦与本案具有一定的关联性，本院予以确认。 经审理查明，2010年，曾厝垵165号旁建设有一处单层、砖混结构建筑，该建筑现门牌为曾厝垵194号。2015年，原告曾天福在该单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米。 2019年6月27日，被告思明城市管理局工作人员对曾厝垵194号进行现场勘验并制作现场勘验笔录，载明：“经查：当事人曾天福未经相关行政主管部门批准存在以下行为：1.2010年期间，在位于曾厝垵167号南侧搭盖一处单层、砖混建筑，建筑面积为134.64（10.2m*10.7m+5m*5.1m）平方米。2.2015年期间，在搭盖的单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3（10.2m*6.5m）平方米，砖混建筑面积为68.34(10.2m*4.2m+5m*5.1m)平方米。现该处门牌为思明区曾厝垵194号。”原告曾天福在该笔录上签字。同日，思明城市管理局向曾厝垵194号业主制发No.3246783《行政执法通知书》，并送达原告曾天福。 2019年6月28日，思明城市管理局滨海行政执法中队对原告曾天福制作询问笔录，原告曾天福在该笔录中陈述“我是曾厝垵194号（位于现门牌曾厝垵165号旁）的业主及现使用人。曾厝垵165号为我家祖传老宅，2010期间我在曾厝垵165号旁搭盖一处单层、砖混建筑，……后来2015年又在该栋房屋上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑的面积约为60平方米，作为晾晒衣服的雨棚使用；砖混建筑面积约70平方米，仍作为住房使用”，并确认其在曾厝垵194号的建设行为没有经过相关行政主管部门批准。 经立案调查等，被告于2019年8月26日作出厦思城管告[2019]286号《告知书》，并于2019年8月30日送达原告。2019年9月12日，被告作出案涉《17号决定》，并于2019年9月17日送达原告。2019年11月1日，被告作出《补正说明》，将《17号决定》中查明的部分更正为“经查：行政执法相对人曾天福未经相关行政主管部门批准存在以下行为：1.2015年期间，在搭盖的单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭），部分砖混建筑，铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米。”该《补正说明》于2019年11月3日送达原告。庭审过程中，原被告均确认《17号决定》所针对的是曾厝垵194号建筑物中于2015年实施的建设行为，原告确认该建设行为没有取得相关规划审批手续。 另查明，黄秀枝系原告曾天福的母亲。2013年7月25日，原厦门市思明区城市管理行政执法局作出厦思城执拆〔2013〕0102号《责令拆除违法建设决定书》，查明行政执法相对人黄秀枝未经相关行政主管部门批准，擅自在厦门市思明区北侧（门牌号：曾厝垵社194号之1）建设一处单层、砖混结构建筑物，建筑面积126.14平方米，认定上述行为违反《厦门市城市规划条例》第三十四条第二款，依据该条例第五十五条第（一）项，决定责令行政执法相对人黄秀枝于收到该决定书之日起15日内自行拆除上述违法建筑物。 因机构改革，原厦门市思明区城市管理行政执法局名称变更为厦门市思明区城市管理局。 以上事实有业经质证的原被告证据材料、本院庭审笔录等予以证实。 本院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第六条第一款之规定，被告思明城市管理局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内违反规划建设案件的法定职权。 关于本案行政决定的事实认定方面。根据《17号决定》、《补正说明》以及原、被告的庭审过程中的陈述，被告作出案涉《17号决定》最终认定的违法建设行为是曾天福于2015年期间在曾厝垵194号单层建筑上加建一层部分铁皮顶构筑物（四周未封闭）、部分砖混建筑物之行为。《城乡规划法》（2007年公布）和《城乡规划法》（2015年修正）的第四十条第一款均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案行政程序中，原告曾天福在被告制作的现场勘验笔录、询问笔录中，已确认其未经相关行政主管部门许可，于2015年期间在思明区曾厝垵194号实施前述加建一层部分铁皮顶构筑（四周未封闭）、部分砖混建筑（构）之行为，其中铁皮顶构筑面积为66.3平方米，砖混建筑面积为68.34平方米。在本案审理过程中，原告亦未否认其实施前述建设行为，故被告作出案涉《17号决定》和《补正说明》，认定事实清楚，证据确实充分。 关于原告在庭审过程中提出的案涉房屋权属人并非原告，被告将原告列为行政相对人存在错误的意见。因原告系案涉加建行为的实施人，根据“谁行为谁负责”的原则，被告在案涉决定中认定原告实施案涉违法建设行为并决定责令其限期履行拆除违法建筑物之义务，并不存在错列原告为行政相对人之问题。关于原告在本案中提出的其搭盖建筑物的目的是加固和翻新以及案涉房屋系原告及其家人的唯一住处之意见。鉴于原告实施前述加建行为并未取得相关规划主管部门的许可，故原告提出的前述意见并不影响对原告案涉违法建设行为性质的认定。关于原告在庭审过程中提出的被告未对案涉房屋的建设时间、建设用材、房屋整体结构和安全性进行调查的意见。经查，被告在案涉决定中已对案涉加建行为的时间、地点、搭建建（构）筑物的主要情况进行了查明认定，认定事实清楚。至于原告提及的若拆除加建部分将严重影响周边其他房屋的安全性的意见，应属于相关行政机关在后续执行过程中应予以考虑的问题，不影响对案涉违法建设行为性质的认定，亦不影响案涉决定的合法性。 关于法律适用方面。《城乡规划法》（2007年公布）和《城乡规划法》（2015年修正）第六十四条均规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，原告未取得相关规划主管部门的许可，实施案涉建设行为，参照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条的规定，被告认定原告案涉违法建设行为应属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并无不当。因此，被告依据《城乡规划法》第六十四条等规定作出案涉《17号决定》和《补正说明》，适用法律不存在错误问题。关于原告提出的被告适用法律错误，本案应适用《福建省违法建设处置若干规定》第十六款第一款第（三）项之规定的意见。经查，前述规定应属于相关行政机关在后续执行过程中审查确定案涉违法建设的建筑物能否予以拆除所涉及的相关法规规定，不属于案涉决定中认定案涉建设行为的合法性及相应法律后果所应适用的法律法规，故原告提出的前述意见不能成立，本院不予采纳。需要指出的是，根据法律适用原则，行政机关对违法行为作出行政决定适用的实体法律规范一般情况下应适用违法行为实施时生效的法律规范。被告在作出的案涉《17号决定》中适用《城乡规划法》的相关规定，适用的应为2015年案涉违法建设行为实施时生效的《城乡规划法》。因《城乡规划法》在2007年发布施行后，分别于2015年4月24日、2019年4月23日有过两次修正施行，故被告在本案中认定原告于2015年期间实施案涉违法建设行为，但未认定更为具体的时间段，故本案可能适用《城乡规划法》（2007年公布），亦可能适用《城乡规划法》（2015年修正）。本案中，被告在作出的《17号决定》中直接援引适用《城乡规划法》，但未注明是何时施行的《城乡规划法》，在适用法律上不够明确，存在瑕疵。鉴于本案所涉及的第四十条第一款、第六十四条的规定，在《城乡规划法》（2007年公布）、《城乡规划法》（2015年修正）和《城乡规划法》（2019年修正）三个版本中规定的内容均一致，故前述适用法律问题对原告的实体权利并不产生影响，亦不影响案涉《17号决定》的合法性。本院对此瑕疵予以指正，被告应在今后的执法办案工作中予以重视并加以改正。 关于行政程序方面。被告思明城市管理局经立案、调查、询问、告知等程序后，于2019年9月12日作出案涉《17号决定》，并于2019年9月17日送达原告，后于2019年11月1日作出《补正说明》，并于2019年11月3日送达原告，未违反法定程序。 综上，被告思明城市管理局对于原告曾天福的案涉建设行为作出《17号决定》和《补正说明》，认定事实清楚，适用法律基本正确，未违反法定程序。原告诉请撤销案涉《17号决定》，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告曾天福的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告曾天福负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。 审 判 长  丁耀霜 人民陪审员  陈 诚 人民陪审员  徐红波 二〇二〇年六月十六日 法官 助理  李夏菲 代书 记员  孙晓梅 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《中华人民共和国城乡规划法》（2007年公布、2015年修正的两个版本） 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 …… 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》 第五城市管理行政执法部门行使下列职权： 第六（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； 第七（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； …… （十）法律、法规、规章规定由城市管理行政执法部门行使的以及省人民政府决定调整的其他行政处罚权。 第六条区城市管理行政执法部门依据本规定管辖本行政区域内的城市管理违法案件。市城市管理行政执法部门依据本规定管辖跨区域、专业性强以及有重大影响的城市管理违法案件。 ……