贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终401号上诉人（一审第三人）邹贵平，女，土家族。上诉人（一审第三人）宋启贵，男，土家族。共同委托代理人宋启权（邹贵平之子、宋启贵之弟），男，土家族。被上诉人（一审原告）卢兴国，男，土家族。委托代理人徐贵，贵州合敬律师事务所律师。委托代理人王昊昌，贵州合敬律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）沿河土家族自治县人民政府，住所地贵州省沿河土家族自治县行政服务中心大楼。法定代表人何支刚，该县县长。委托代理人张成明。委托代理人李右。上诉人邹贵平、宋启贵因与被上诉人卢兴国、沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）土地行政登记一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。一审经审理查明，卢兴国与一审第三人邹贵平、宋启贵是同镇不同村组的村民。双方争议的土地卢兴国称“大河坝”，一审第三人称“尖各”。第一轮土地承包时，卢兴国承包了争议地“大河坝”。约上世纪八十年代，为方便耕种管理，卢兴国与一审第三人口头协商，卢兴国用其“大河坝”承包地与一审第三人“寺坳口”承包地互换耕种。1999年第二轮农村土地承包时，一审被告颁发给宋启贵户的《农村土地承包经营权证》中未登记“尖各”地块。约2010年后，一审第三人在争议地上挖基脚建房，遂引发纠纷。卢兴国要求一审第三人退还该地给其，遭到一审第三人拒绝。2017年4月7日，卢兴国向沿河土家族自治县人民法院提起诉讼,该院作出（2017）黔0627民初585号民事裁定书，认为卢兴国与一审第三人之间是土地使用权争议，应由人民政府处理，不属人民法院受理民事诉讼范围，故驳回卢兴国的起诉。同年，一审被告为解决第二轮农村土地承包时承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，与案外人贵州天地通地理信息科技有限公司签约，对全县1999年第二轮《农村土地承包经营权证》中之地块进行编号并附测绘地图，但不是重新发包登记。2018年2月1日,一审被告向宋启贵颁发黔（2017）沿河县农村土地承包经营权第051433号《农村土地承包经营权证》，其中登记有承包地块“尖各”，面积0.66亩，四至为东至公路，南至宋启安，西至宅地，北至宅地。2019年7月31日，卢兴国在得知一审被告向宋启贵颁发该证后，以一审被告明知该土地有争议，未经处理擅自向宋启贵颁发土地承包经营权证，严重侵犯其合法权益为由，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销一审被告颁发给宋启贵的黔（2017）第051433号《沿河县农村土地承包经营权证》中“尖各”土地登记；2.本案诉讼费用由一审被告承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，沿河县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职责。第四十条“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”第三十七条第一款“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。……采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”本案中，卢国兴与一审第三人将各自承包的“大河坝”与“寺坳口”承包地互换，这一事实双方在庭审中均是认可的。卢国兴与一审第三人既不是同一集体经济组织成员，又没有签订书面合同并报发包方备案，更没有取得各自所在的村民会议讨论决定并经村民委员会签章同意。该互换行为没有经过法定程序，争议地“大河坝”（“尖各”）的所有权并未发生转移。沿河县政府向一审第三人颁发案涉《农村土地承包经营权证》缺乏土地权源基础。且一审原告与一审第三人因“大河坝”（“尖各”）承包地已经发生纠纷，一审被告违反了对正在发生纠纷的土地不得颁发承包证的基本原则。故，一审被告向一审第三人颁发案涉《农村土地承包经营权证》主要证据不足，依法应当予以撤销。一审原告起诉的理由能够成立，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销沿河县政府向宋启贵颁发的黔（2017）沿河县农村土地承包经营权第051433号《农村土地承包经营权证》中地名为“尖各”的地块登记。案件受理费50元，由沿河县政府承担。上诉人邹贵平、宋启贵不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，对本案作出公正裁判，一、二审案件受理费由被上诉人承担。其主要理由为：1.上诉人与卢兴国互换土地的时间是20世纪80年代初，之后《中华人民共和国农村土地承包法》等法律才施行，依照法不溯及既往原则，互换合法有效；2.《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款中“应当订立书面合同”的规定不属于效力性规定，不应作为认定口头互换合同无效的法律依据；3.其与卢兴国互换土地未向所属村委会本案不影响合同的效力；4.其与卢兴国之间的互换合同不因双方不属于同一集体经济组织成员而无效；5.友谊村于1999年就对互换地取得所有权，洋溪村也于2017年就讼争地予以追认并取得所有权，互换的土地合法有效；6.被诉登记行为并非主要证据不足，而是违反法定程序，一审适用法律错误。被上诉人卢兴国答辩称，1.原审适用法律正确，法不溯及既往既为原则，也有例外，不应机械应用；2.原审认定事实正确，争议地承包经营权未在其与上诉人之间流转，在纠纷未解决的情况下，沿河县政府向上诉人颁证的做法错误。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人沿河县政府答辩称土地承包合同之外的第三人若认为土地承包合同侵犯其自主经营权，应提起民事诉讼，卢兴国不具有提起本案行政诉讼的主体资格，请求二审改判驳回其起诉。本院认为，修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。根据上述规定，沿河县政府具有作出被诉登记行为的法定职责。根据一审查明的事实，在上世纪八十年代卢兴国与宋启贵户约定，为方便耕种管理，双方口头协商，卢兴国用其“大河坝”承包地与宋启贵户“寺坳口”承包地互换耕种，双方对此事实不持异议。双方争议的土地卢兴国称“大河坝”，宋启贵户称“尖各”。1999年第二轮农村土地承包时，卢兴国通过重新发包获得了与宋启贵户互换土地后得到的“寺坳口”地块的土地承包经营权，沿河县政府颁发给宋启贵户的《农村土地承包经营权证》中未登记“尖各”地块。迄今该两块承包地互换超过二十年，卢兴国和宋启贵户对互换后承包地各自予以管护，即宋启贵户对“大河坝”（“尖各”）予以管护，卢兴国对“寺坳口”予以管护，该管护事实已超过二十年。且卢兴国已将曾属于宋启贵户的“寺坳口”地块登记在自己的承包证上，卢兴国与宋启贵户在八十年代互换土地已成既定事实，其已失去与争议地之间的利害关系。一审判决撤销沿河县政府向宋启贵颁发的黔（2017）沿河县农村土地承包经营权第051433号《农村土地承包经营权证》中地名为“尖各”的地块登记，并未考虑到双方的管护现状及本案双方当事人互换土地发生在八十年代的现实，亦不利于矛盾的实质化解。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”及第一百二十三条第一项“第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉”之规定，依法应裁定驳回卢兴国的起诉，一审作出实体判决不当，依法应予改判。同时，本院应予指出的是，卢兴国和宋启贵户的互换承包地发生在八十年代，双方在各自管护二十余年后，卢兴国亦在将互换后土地登记在自己的承包证上后，要求返还换给宋启贵户的承包地，系不诚信行为。综上，上诉人邹贵平、宋启贵的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定主要事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初124号行政判决；二、驳回卢兴国的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年六月十九日法官助理刘畅书记员冀凌馨