陕 西 省 佛 坪 县 人 民 法 院   行 政 判 决 书   （2020)陕0730行初1号     原告：汉中市大红门置业有限公司，统一社会信用代码91610700MA6YN61L9M，住所地：汉中市汉台区。   法定代表人：陈某某，公司董事长。   委托代理人：闫奕，陕西汉钟律师事务所律师。   委托代理人：丁伟，陕西兴振业律师事务所律师。   被告：汉台区公安消防大队。住所地：汉中市汉台区XX街XX街。   法定代表人：何某某，该XX大队长。   委托代理人：高建斌，陕西合恒律师事务所律师。   第三人：汉中友谊商务有限责任公司，统一社会信用代码91610700222540002D,住所地：汉中市汉台区北。   法定代表人：李某，公司董事长。   委托代理人：余艳，陕西恒爱律师事务所律师。   原告汉中市大红门置业有限公司（以下简称“大红门公司”）不服被告汉台区公安消防大队（以下简称“汉台消防大队”）行政处罚，于2019年9月10日向汉台区人民法院提起行政诉讼。2019年11月9日，汉中市中级人民法院将该案指定本院管辖。本院2020年4月13日立案后，于2020年4月15日向被告汉台消防大队及第三人汉中友谊商务有限责任公司（以下简称“友谊公司”）分别送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告大红门公司委托代理人闫奕、丁伟，被告汉台消防大队副大队长党某某及委托代理人高建斌，第三人友谊公司委托代理人余艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告汉台消防大队于2019年6月21日以大红门公司封堵友谊商场（原陕西省汉中地区XX商场，简称“友谊商场”）西侧疏散通道为由，依据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第（三）项的规定，做出汉台（消）行罚决字〔2019〕0089号《行政处罚决定书》，对大红门公司罚款40000元。   原告大红门公司诉称，2019年6月6日，汉台消防大队进行消防检查时发现陕西大红门投资集团有限公司哈罗兹百货分公司（以下简称“哈罗兹公司”）或者大红门公司存在“封闭友谊商场西侧消防通道”的行为，向大红门公司送达了汉台消限字〔2019〕第0237号《责令限期改正通知书》，要求大红门公司在2019年6月12日前改正。2019年6月21日，汉台消防大队以大红门公司封堵友谊商场西侧疏散通道，违反《中华人民共和国消防法》第六十条之规定，对大红门公司作出罚款人民币40000元的行政处罚。消防义务人应当是建筑物的所有人和管理人，大红门公司不是友谊商场的所有人和管理人，汉台消防大队认定大红门公司是涉案楼房的消防义务人属于主体认定错误。任何一个建筑物均有自己固定的消防设施和通道，对于建筑物所有人租赁他人的房屋或者土地作为自己的消防通道，违反了建筑法律相关规定。1996年，汉中地区友谊总公司与汉中市汽车修配厂订立过使用汽修厂房屋作为消防通道的协议，但1998年友谊商场在建设时又与汉中市汽车修配厂订立过租用协议，租用汉中市汽车修配厂23号房屋作为施工材料通道，施工完成后对方并未将该房屋续租作为疏散通道使用。因此，1996年租用房屋协议属于无效协议。友谊公司提供的消防图纸仅是初步设计图，迄今没有官方资料确认“友谊商场”西侧存在消防通道，即便能确定有消防通道，时间已经过去了25年，所谓的通道均被现有建筑物封堵。汉台消防大队在作出行政处罚前未调查，仅依据1996年的租用房屋协议认定大红门公司违反消防法，属于严重违法。2016年8月，大红门公司成立。2017年，大红门公司以招拍挂方式取得原属于汉中市汽车修配厂的土地使用权时，政府职能部门未告知该土地上有疏散通道。1996年的协议是汉中市汽车修配厂与原汉中地区友谊总公司所签订，大红门公司不是汉中市汽车修配厂合同权利义务的承受人，也没有实施过“封堵疏散通道”的行为，汉台消防大队不能依据大红门公司的“不作为”认定大红门公司“封堵疏散通道”，并对大红门公司作出处罚。综上，请求撤销汉台消防大队汉台（消）行罚决字〔2019〕0089号《行政处罚决定书》。   被告汉台消防大队辩称，友谊商场在建设规划之初西侧就有经过行政审批的消防安全通道，至今从未改变。大红门公司通过招拍挂方式取得原属于汉中市汽车修配厂的土地使用权，成为该宗土地的权利人，也是该宗土地的义务人，对该宗土地的使用应当符合规划。大红门公司有义务保障消防通道畅通。归其所有的一堵墙封闭了消防疏散通道，在汉台消防大队下达《责令限期改正通知书》后，大红门公司拒不履行，以消极不作为的方式堵塞消防疏散通道，对大红门公司作出行政处罚符合法律规定。在行政处罚前，汉台消防大队执法人员已进行过调查、检查、催告等行为，告知了大红门公司所享有的权利，行政处罚程序合法。应当驳回大红门公司的诉讼请求。   第三人友谊公司述称，1996年，友谊商场修建时，与汉中市汽车修配厂达成协议，将汉中市汽车修配厂的23号营业房作为友谊商场的疏散通道。2013年友谊商场改制为友谊公司后一直正常经营。2019年5月，大红门公司向省应急管理部门投诉友谊公司无消防疏散通道，汉台消防大队即要求友谊公司整改，并对友谊公司做出了行政处罚。友谊公司在自查过程中发现了1996年的消防疏散通道协议后，将该协议提交给了汉台消防大队。汉台消防大队曾组织友谊公司和大红门公司协商消防通道事宜，未能达成协议。自2019年5月之后，大红门公司已经明知原汉中市汽车修配厂的23号营业房旧址系消防疏散通道，在汉台消防大队要求大红门公司拆除堵塞消防通道的围墙时，大红门公司未按要求拆除，汉台消防大队对大红门公司的处罚符合法律规定，不应当被撤销。   原告大红门公司提交了以下证据：   1.汉台消防大队对大红门公司和哈罗兹公司的《责令限期改正通知书》，字号均为汉台消限字〔2019〕第0237号。证明汉台消防大队在行政处罚过程中程序不规范。   2.汉中市汽车修配厂土地产权证书，土地使用权出让公告。证明大红门公司购买原汉中市汽车修配厂的土地使用权后没有实施任何封堵行为。   3.汉台区人民政府汉区政发〔2019〕3号文件。证明大红门公司购买的原汉中市汽车修配厂的土地已于2019年3月被汉台区人民政府征收，该宗土地的义务人是汉台区人民政府。   4.友谊公司报建批准图。证明友谊公司将楼加长，占用2米的环形通道，导致其没有消防通道。   5.1998年汉中地区友谊总公司与汉中市汽车修配厂座谈会议纪要。证明汉中市汽车修配厂的23号房屋为友谊商场建设时的临时水、电及进料通道。   被告汉台消防大队提交了以下证据：   1.协议。证明1996年12月16日，汉中市汽车修配厂与汉中地区友谊总公司协议约定，将汉中市汽车修配厂修建的莲花商贸中心XX号房屋长期作为友谊商场的消防通道，汉中地区友谊总公司每年补偿汉中市汽车修配厂3600元。   2.汉中路商业小区规划平面图。证明友谊商场待建楼西侧，在汉中市汽车修配厂的土地内规划有消防通道。   3.消防监督检查记录。证明2019年6月6日，汉台消防大队执法人员对友谊商场进行消防检查时，发现友谊商场西侧通向汽修厂安全区域的疏散通道被封堵，至6月13日再次检查时，障碍物仍然未清除。   4.现场照片。证明友谊商场西侧消防通道被堵状况。   5.蹇某某（陕西大红门投资集团有限公司董事长助理兼副总经理）证言。证明大红门公司2016年注册成立，法定代表人是陈某某，日常工作由杜某某负责。原汉中市汽车修配厂的土地是大红门公司通过招拍挂方式购买的。汉台消防大队的《责令限期改正通知书》他已经给了杜某某。   6.杜某某（大红门公司总经理）证言。证明友谊商场西侧墙体是原汉中市汽车修配厂的墙。大红门公司于2017年4月通过招拍挂方式购买了原汉中市汽车修配厂的土地。   7.营业执照，陈某某、蹇某某、杜某某身份证复印件，授权委托书。证明大红门公司成立时间，主要负责人身份信息，及大红门公司委托蹇某某处理消防相关事宜。   8.《责令限期改正通知书》。证明2019年6月7日，汉台消防大队向大红门公司送达《责令限期改正通知书》，限大红门公司2019年6月12日前改正封闭的疏散通道。   9.受案登记表，权利义务告知书。证明汉台消防大队在询问蹇某某、杜某某前已告知其享有的权利。2019年6月18日，对大红门公司封堵友谊商场西侧疏散通道的违法行为立案。   10.行政处罚告知笔录。证明2019年6月20日，汉台消防大队执法人员告知拟对大红门公司处罚40000元，同时告知大红门公司有陈述、申辩和听证的权利。大红门公司的委托人蹇某某当场申辩友谊商场西侧无消防通道，并表示不听证。   11.行政处罚决定书、送达回证。证明汉台消防大队于2019年6月21日对大红门公司作出罚款40000元行政处罚，大红门公司当日签收了处罚决定书。   12.缴款书。证明大红门公司已将40000元罚款缴纳至指定银行账户。   13.陕西省消防总队应急陕消〔2018〕1号文件、汉中市消防支队应急汉消〔2018〕1号文件。证明公安消防部队划归应急管理部门后，各单位对外行文加盖的印章由现有印章代。   第三人友谊公司提交了以下证据：   1.友谊公司营业执照。证明友谊公司主体资格。   2.汉台（消）行罚决字〔2019〕0073号《行政处罚决定书》，缴款书。证明友谊公司未能保持消防设施完好有效，封闭安全出口，被处罚款10000元。   3.汉中路商业小区规划平面图。证明友谊商场西侧规划的消防通道已通过消防部门审定同意。   4.大红门公司与友谊公司签订的《关于解决友谊公司消防通道（出口）的协议》。证明2019年6月5日，大红门公司与友谊公司达成协议，大红门公司同意在友谊商场西侧，大红门公司围墙区域东侧区XX商场使用。   经庭审质证，原告提交的证据，被告及第三人的质证意见是：对证据1、2、3、4的真实性无异议，不认可证明目的；证据5无原件，不认可真实性和证明目的。   原告对被告提交证据的质证意见是：1.对被告的证据7、11、13的真实性没有异议，认为《中华人民共和国消防法》2019年4月已修改，汉台消防大队仍然以原单位名义处罚大红门公司属于无执法资格；2.证据1中协议没有履行，只是为了应对报建审批。证据2不能证明友谊商场西侧有消防通道，规划平面图不是最终审批图；3.证据4只能证明墙体物理现状，不能证明墙后就是消防通道；4.证据5、6、9中，蹇某某笔录无法证实大红门公司封堵消防通道。结合证据7中的授权委托书，蹇某某6月17日接受委托，当日汉台消防大队询问蹇某某、杜某某，6月18号立案。未立案先调查，程序违法；5.汉台消防大队借用行政强制案卷中的消防监督检查记录等作为行政处罚的依据违反“一案一审”原则，该部分证据不能作为行政处罚的依据。第三人友谊公司对被告提交的证据没有异议。   第三人提交的证据，被告没有异议。原告认可证据1、2、3，认为证据4未履行，已作废。   本院对上述证据评判如下：原告提交的证据4不能证明报建图中2米环形通道即为友谊商场的消防通道，也无法证实友谊商场加宽房屋占用环形通道，对该证据证明力不予采信。证据5虽无原件，但内容与第三人陈述修建友谊商场的时间等吻合，其真实性予以采信，但不能证明原告主张的事实，对该证据的关联性不予采信。证据1能够证明原告的主张，予以采信。证据3内容真实，但不足以证明原告的主张，对证明力不予采信。   陕西省消防总队应急陕消〔2018〕1号文件已规定原公安消防部门划归应急管理部门后，对外行文用现有印章代。据此，对原告认为被告无执法资格的质证理由不予采纳。被告提交的证据1（1996年协议）、证据2及第三人提交的证据3相互印证证实：汉中路商业小区在规划时，汉中市汽车修配厂曾经与汉中地区友谊总公司约定，将汉中市汽车修配厂23号房屋作为友谊商场的消防通道，该规划已通过消防部门审核同意。1996年协议是否有效履行，均不能否认友谊商场西侧存在消防通道的事实。对原告关于上述证据的质证意见不予采纳。杜某某证言（被告证据6）、消防监督检查记录（被告证据3）与现场照片（被告证据4）相互印证证实，原告管理使用的土地上墙体封堵了友谊商场的消防通道，对上述证据证明力予以采信。被告在做出处罚决定前，已经告知了原告陈述、申辩、听证权利，蹇某某已当场陈述、申辩了理由，表示放弃听证。在行政处罚过程中，被告制作的消防监督检查记录等认定原告违法的证据均形成于处罚决定书作出之前，并在举证期内提交给法院，立案程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条之规定，故对原告称被告未立案先调查，消防监督检查记录等证据不能作为认定原告违法的质证理由不予采纳。   第三人提交的证据来源合法、内容真实，予以采信。   经审理查明，1996年12月，汉中路商业小区在规划设计时，汉中市汽车修配厂与陕西省汉中地区友谊总公司达成协议，将汉中市汽车修配厂莲花商贸中心XX号房屋（与友谊商场西侧毗邻）长期作为友谊商场的消防通道，汉中地区友谊总公司按年补偿汉中市汽车修配厂3600元。该规划设计经汉中市消防部门审核同意。之后，陕西省汉中地区友谊总公司更名为陕西省汉中友谊总公司。1998年，友谊商场改建时，陕西省汉中友谊总公司再次与汉中市汽车修配厂约定将23号房屋开通作为友谊商场改建过程中的水电及进料道路。2004年，哈罗兹公司租赁汉中市汽车修配厂从事生产经营。2013年，友谊商场改制为友谊公司。2016年陕西大红门投资集团有限公司投资成立大红门公司，2017年4月，大红门公司通过挂牌出让方式取得原汉中市汽车修配厂的土地使用权。2019年6月6日，汉台消防大队执法人员在执法检查中发现友谊商场（现友谊公司）西侧在原汉中市汽车修配厂土地内的消防疏散通道被封堵，以相同的文号（汉台消限字〔2019〕第0237号）分别向哈罗兹公司、大红门公司送达了《责令限期改正通知书》，限两个单位在2019年6月12日前改正封闭疏散通道的违法行为。期满后，汉台消防大队执法人员再次检查时发现疏散通道障碍物仍然没有清除。6月17日，汉台消防大队执法人员调查蹇某某、杜某某后于次日立案，6月20日向大红门公司的委托人蹇某某告知了陈述、申辩、听证权后，蹇某某当场申辩并表示不听证。6月21日，汉台消防大队对大红门公司作出罚款40000元的行政处罚。2019年7月9日，大红门公司将40000元交至指定的银行账户。另查明，2019年6月5日，友谊公司与大红门公司就友谊公司西侧消防通道达成协议，但未履行。   本院认为，本案争议的焦点是：1.友谊商场西侧有无消防通道。2.大红门公司是否存在封堵友谊商场西侧消防通道的违法行为。3.汉台消防大队对大红门公司的行政处罚程序是否合法。   关于焦点一。汉中路商业小区在规划时，友谊商场就与汉中市汽车修配厂协议约定，将汉中市XX商场XX房XX商场的消防疏散通道，并经汉中市公安局消防部门审核同意。之后，该规划未经法定程序审批改变，应当认定原汉中市汽车修配厂的23号房屋所在位置是友谊商场的消防通道。原告认为原汉中市汽车修配厂与友谊商场的协议无效，友谊商场建设过程中占用环形通道导致其无消防通道的陈述理由不予采纳。   关于焦点二。《中华人民共和消防法》第十六条第一款第（四）项规定，机关、团体、企业、事业等单位应当保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通。原告大红门公司通过挂牌出让方式从土地管理部门取得原汉中市汽车修配厂的土地使用权后，即对该土地享有使用、管理的权利，同时应当依法履行相应的义务，因消防疏散通道涉及公共安全，非经法定程序，不得私自处分，大红门公司对财产权利的行使应当遵守法律规定，不得损害公共利益。虽然，大红门公司没有以作为的方式实施封堵消防通道的行为，但在汉台消防大队要求限期拆除属于其管理范围内消防通道障碍物时，大红门公司拒不履行，大红门公司违反了《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（四）项、第六十条第一款第（三）项的规定，存在封堵消防疏散通道的违法行为。   关于焦点三。汉台消防大队划归应急管理部门后，在行政处罚过程中使用现有印章代章有据可依，不属于越权行为，其以相同的文号分别对不同的行政管理相对人做出责令限期改正通知书，属于程序不规范，但没有妨碍大红门公司的权利。汉台消防大队执法人员在告知被处罚人听证权后，被处罚人表示不听证，汉台消防大队即在三日听证申请期内向被处罚人大红门公司送达了汉台（消）行罚决字〔2019〕0089号《行政处罚决定书》，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于听证程序的规定，对被处罚人程序性权利产生了实际损害，但在开庭审理质证中，原告大红门公司对被告汉台消防大队提交的认定原告封堵消防通道的关键性证据的真实性、合法性没有提出异议，审理程序中质证环节弥补了行政处罚听证程序不足。被告汉台消防大队听证程序违法，但没有对原告大红门公司的程序性权利产生实质损害，属于行政行为程序轻微违法，行政处罚决定书依据充分，处罚幅度适当，不应当被撤销。   综上，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，判决如下：   确认汉台区公安消防大队汉台（消）行罚决字〔2019〕0089号《行政处罚决定书》处罚程序违法。   案件受理费50元，由原告汉中市大红门置业有限公司负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。                              审 判 长   李军   审 判 员   刘涛                        审 判 员   张凯歌                                  二〇二〇年六月二十八日                            书 记 员   周钰林          1