云南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）云行赔再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李萍，女，汉族，1964年1月3日生，住云南省勐海县。委托代理人刘英杰，北京市蓝鹏律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）勐海县人民政府。住所地：云南省勐海县勐海镇景管路272号。法定代表人张世影，该县县长。委托代理人岩温比，该县副县长。代理权限：特别授权代理。委托代理人魏涛，云南律政律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）勐海县林业和草原局。住所地：云南省勐海县勐海镇景管路248号。法定代表人马杰，该局局长。委托代理人罗城，该局副局长。代理权限：一般授权代理。委托代理人李鸿斌，云南法泽律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。再审申请人李萍因与被申请人勐海县人民政府（以下简称县政府）、勐海县林业和草原局（以下简称县林业局）行政赔偿一案，不服本院（2017）云行赔终43号行政赔偿判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月27日作出（2018）最高法行赔申145号行政赔偿裁定，指令本院再审。本院于2019年7月17日受理后依法另行组成合议庭，于2019年8月27日公开开庭审理了本案。再审申请人李萍及其委托代理人刘英杰，被申请人县政府的委托代理人岩温比、魏涛，被申请人县林业局的委托代理人罗城、李鸿斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李萍申请再审称，（一）原审法院认定事实不清。县林业局发放（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》所依据的材料为虚假材料，原判认定“县林业局在具备以下材料情况下发放林木采伐许可证”的事实错误。（二）原审法院适用法律错误。县林业局对涉诉林木采伐许可证的申请材料没有尽到审查义务，属于不具备法定条件的违法颁证。（三）县林业局的颁证行为违法应承担全部赔偿责任；勐海县政府复议决定错误，应与县林业局承担连带赔偿责任。综上，请求再审支持其一审诉讼请求。县政府和县林业局共同答辩称，（一）李萍的损失是李萍自己不作为和范正林的混合过错造成的，关于县政府、县林业局的行政行为和范正林的民事侵权行为构成共同过错和混合责任的观点错误。1.李萍没有履行法定登记义务。李萍承包村民的荒山荒地，种植了林木，但是没有到县林业局办理林权登记。2.李萍与袁保恩离婚时协议将所有的财产给李萍，李萍应给付袁保恩9万元，9万元待出售杉树以后一次性付清。这就给袁保恩可乘之机，2010年6月23日袁保恩隐瞒与李萍离婚的情况，把82亩杉树卖给了范正林。3.李萍发现范正林采伐林木后及时进行了阻止，李萍已经跟范正林达成26元一棵树的收购协议，但是最终李萍反悔，导致林木没有出售，由此造成损失进一步扩大。李萍不申请林木登记、不履行收购协议造成的损失应当由李萍自己承担。（二）县林业局颁发《采伐许可证》主体合法，颁证程序合法。采伐许可证包含了明确的采伐时间、采伐地点、采伐申请人等具体内容齐全，虽然申请材料没有李乔安等八人的身份证复印件，但是农业承包经营地都有登记和备案，经过村民小组村民委员会审查同意盖章，乡林业管理站现场核实审查同意盖章，县林业局已经尽到合理的审查义务，符合《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定。（三）范正林冒用权利人的名字，采取欺骗手段取得《采伐许可证》，范正林还因另案滥伐林木犯罪被判四年有期徒刑，范正林对李萍的林木损失应承担主要责任。（四）县政府虽然因范正林的违法行为后来撤销《采伐许可证》，但是不能因为事后撤销而反推先前的办证程序不合法。西双版纳州农村土地承包经营权证书包含了水田、旱地、山地、平地，且为轮歇地，有的土地没有进行承包的确权登记，也不属于县林业局主管范围，勐海县的林业局和农业局信息没有联网，李萍承包但是没有申请办理林权证，县林业局不可能审查出李萍是权利人。本案应由范正林和李萍承担损失的责任。2016年9月26日李萍向云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院起诉，请求：1.判令县林业局赔偿李萍经济损失120万元（包括误工费、交通费、住宿费等）。2.判令县政府与县林业局对原告承担连带赔偿责任。3.本案诉讼费由二被告承担。一审法院认定事实：李萍与袁保恩于2000年11月24日结婚。2001年10月25日李萍与勐海县西定乡帕龙村委会景亨新寨村小组村民干爬签订《土地承包合同》，承包了干爬、李乔安、小车、王老马、李发和景亨新寨小组集体的山地共82亩，办理了公证。随后李萍与袁保恩在此承包土地上种植了杉树。2010年1月12日、2月8日李萍与袁保恩协议离婚，82亩杉树归李萍所有，李萍一次性支付袁保恩补偿款12万元，已付3万元，9万元待李萍出售杉树后一次付清。2010年6月23日，袁保恩以14元一棵树的价格将82亩杉树出售给范正林和黄化谷。2010年7月12日，范正林以李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人名义提交砍伐申请，县林业局在具备以下材料情况：（1）经勐海县西定乡帕龙村委会核实同意的李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人采伐申请书；（2）西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告；（3）李乔安、小车、干爬的农村土地承包经营权证，采伐申请加盖村委会公章加以确认；（4）《西双版纳州林业局关于对2010年勐海县人工商品林采伐作业设计的批复》；（5）公示期满7天的采伐公示；于2010年7月26日发放了（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》（采伐方式：间伐；采伐强度：20%），随后范正林组织对杉树进行采伐。2010年12月3日，李萍以其承包的林地杉树被盗伐为由向勐海县森林公安局报案，经调查，勐海县森林公安局认为，范正林和黄化谷持有合法的采伐许可手续，对范正林、黄化谷盗伐林木一案不予立案。2011年5月20日，李萍与范正林在县林业局会议室签订《关于李萍杉木处理协议书》，约定，李萍被砍伐的杉木按每棵26元处理给范正林，由范正林先将2000棵杉木款转到县林业局，待拉运完1500棵后，范正林再将下一批2000棵的杉木款转入县林业局，以此类推。待杉木拉运完后，双方到县林业局按实际拉运数量一次性结账支付给李萍。但是该协议签订后，未实际履行。2011年11月22日，李萍以县林业局未经合法审查程序将其在所承包土地上种植的82亩杉木准许他人采伐，进而作出下发林木采伐许可证的违法行政行为为由，向县政府提交《国家赔偿违法确认申请书》，请求撤销县林业局于2010年7月26日核发的（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，并确认该行政许可违法，同时要求县林业局承担误工费、交通费、鉴定费以及其他损失共计120万元的补偿。县政府经审查认为，该《林木采伐许可证》系他人采取欺骗方式办理的，依法应予撤销；李萍并非农村集体土地承包人，其与村民签订的合同实为土地承包经营权租赁合同，且未进行备案或办理林权登记手续，林业管理部门无法确认其为杉树实际所有人，故林业部门依据土地承包人申请，按法定程序审核、办理《林木采伐许可证》并未违反法律规定，行政许可行为不违法，不应承担法律责任。县政府于2012年8月2日根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，作出海府行处字【2012】1号《勐海县人民政府行政处理决定书》，决定：一、撤销（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》；二、林业部门办理《林木采伐许可证》手续齐全、程序合法，未违反法律法规的规定，行政许可行为不违法。李萍不服【2012】1号《勐海县人民政府行政处理决定书》，经李萍申请行政复议及申请撤销不予受理行政复议申请决定的行政诉讼，2016年7月29日县政府作出海政行复决字【2016】3号《勐海县人民政府行政复议决定书》，县政府认为：1.袁保恩隐瞒与李萍离婚的情况下，出售杉树给范正林和黄化谷，存在隐瞒的故意。范正林冒用李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、余梭7人名义，以欺骗手段办理（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第五款第一项之规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。2.县林业局发放（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，许可采伐人为李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人，范正林未经8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，作出如下决定：一、撤销县林业局（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》。二、范正林未经李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴。李萍不服【2016】3号《勐海县人民政府行政复议决定书》，提出行政赔偿诉讼。一审法院认为，本案系范正林、黄化谷冒用林木权利人的名义，采用欺骗方式取得该采伐许可证而被勐海县人民政府依法撤销。县林业局在颁证审查中存在瑕疵，但未违反法定程序，不属于行政违法；而导致该采伐许可证被撤销的根本原因系范正林、黄化谷的欺骗行为，因承担行政赔偿责任应当以行使职权违法为前提，故李萍要求行政赔偿的诉讼请求，依法不能得到支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审法院于2017年3月7日作出（2016）云28行赔初1号行政赔偿判决：驳回原告李萍的赔偿请求。案件受理费50元，由原告李萍负担。李萍不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，支持其赔偿请求。本院二审认为：虽然该采伐许可证后被县政府撤销，但撤销的原因系范正林、黄化谷冒用权利人名义申请所为，而非县林业局违法审查所致。故，李萍要求确认县林业局及县政府连带赔偿其损失120万元的诉讼请求不能成立，一审法院据此判决驳回李萍的赔偿请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院于2017年12月22日作出（2017）云行赔终43号行政赔偿判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人李萍负担。在再审过程中，征求各方当事人对一审判决认定事实的意见，除对一审认定的颁证前是否具备相应申请材料等事实有异议外，对其他事实无异议，对再审中双方无异议的事实，本院予以确认。再审查明：第一，办理涉诉林木采伐许可的相关申请材料系由范正林向县林业局提交，李乔安、小车、干爬等8人作为申请人并未到场。此种情况下，县林业局有义务对范正林是否有李乔安、小车、干爬等8人的授权委托进行相应审查，但县林业局提交的证据中并无李乔安、小车、干爬等8人的身份证明及授权委托。行政许可系依申请作出的行政行为，前述材料的欠缺致使申请人办理林木采伐许可的意思表示存疑，行政机关颁证行为亦缺乏事实依据。第二，涉诉林木采伐许可申请人为李乔安、小车、干爬等8人，根据前述规定，申请材料中应具有前述8人的林木所有权或使用权证明材料，但县林业局提供的证据材料中仅有李乔安、干爬、小车3人的土地承包经营权证，而无其余5人的林木所有权或使用权证明材料，亦即林木所有权或使用权证明材料亦不齐全。第三，在森林公安的询问笔录上，干爬、小车、李乔安3人均称没有申请办理采伐许可证，范正林亦称是袁保恩卖给他，没有征得原承包农户的同意。范正林存在冒充土地承包权人名义提交申请材料的行为。第四，西定林业站副站长杨洪斌在森林公安的调查笔录上称是2010年7月初林业站站长冉彦华拿了8户农户的采伐申请书给他，站长冉彦华安排李建春去现场核实地块和坐标点，依据李建春提供的地块信息，杨洪斌填写了核实报告，并交给勐海县林业局林政股。由此，去现场核实情况时，西定林业站只指派一名工作人员，也没有对8户农户的采伐申请书是否属实进行现场核实，不符合《中华人民共和国行政许可法》第三十四条“行政机关应当指派两名以上工作人员对申请材料的实质内容进行核查。”的规定。综上，在李萍申请的林业行政许可违法确认案件中，再审确认县林业局未依照法定程序履行审慎合理的审查职责，颁证行为违法。归纳再审申请、答辩意见，本案的争议焦点是：（一）本案是否符合行政赔偿的法定条件？（二）如何确定赔偿责任主体？（三）赔偿数额如何确定？（一）针对焦点一本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十六条“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。”之规定，本案中，县林业局在实施颁发林木采伐许可证的行政行为中，未履行合理审慎审查职责，存在过错，该违法颁证行为与范正林提供虚假材料冒用土地权利人名义申办林木采伐许可及其私自砍伐林木的民事侵权行为相结合致使李萍财产损失。结合本案县林业局已经主持李萍与范正林在县林业局会议室签订《关于李萍杉木处理协议书》，尽量避免损失的扩大但双方当事人没有履行导致被砍伐林木全部在山林中损毁灭失的实际情况，县林业局的违法颁证行为在损害发生过程和结果中所起的是次要作用，应当对李萍的林木直接损失承担40%的次要责任，李萍要求“行政许可机关对其遭受的损失承担全部赔偿责任”的诉讼请求不予支持。（二）针对焦点二本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”及第八条“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”之规定，本案中，县林业局在办理涉诉林木采伐许可中未履行合理审慎审查职责，造成李萍杉木被砍伐的损失，县林业局应当为赔偿义务机关。县政府虽然对颁证行为作出（2016）3号行政复议决定书，但是该复议决定并不存在加重损害的情况，故县政府不应当作为赔偿义务机关，李萍要求“县政府承担连带赔偿责任”的诉讼请求不予支持。（三）针对焦点三本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”之规定，本案2010年7月县林业局批准的是“20%的间伐”，李萍原种植的部分林木仍然存活。被采伐的林木已经从留存根部另外自然生长出新支且已经达到重新采伐的条件，经县林业局认真勘察和李萍申请，县林业局已经采取了相应的补救措施，于2020年4月另行给李萍颁发了《林木采伐许可证》。但是，鉴于2010年7月被范正林采伐的林木已经损毁灭失的客观情况，县林业局应对批准81号《林木采伐许可证》的行政许可行为给李萍林木造成的直接损失承担其责任比例范围内的赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”及第四十三条“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。”之规定，该赔偿责任的范围需要考虑以下因素：第一，81号《林木采伐许可证》批准涉及的李萍受损杉木的面积数。因米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭等5人被采伐的林地不属于李萍承包地范围，81号《林木采伐许可证》涉及李萍承包地的是干爬、小车、李乔安3户的承包地4.1867公顷（折合62.8亩）。第二，81号《林木采伐许可证》批准的采伐量。李萍提交的两份《森林资源资产价值评估报告书》中，评估基准日分别为2010年12月24日、2017年8月7日均推算出李萍委托评估的被砍伐量为9489株。根据庭审查明和现场核实的情况，李萍承认当时采伐现场并未清点杉木的具体棵数，两份评估报告书采用样方抽样后依据抽样测算方法推算具体株数，该样方抽样方法虽然符合科学的调查方法，但是存在“用核查的各项调查数据与委托方提供的数据进行对比，要求调查合格率在90%以上，蓄积量误差在5%以内”的测算方法偏离客观标准，其计算过程中以82亩面积为基础测算也背离81号《采伐许可证》批准涉及李萍承包地的面积数，故该数量难以采信。至于范正林提供虚假材料冒用土地权利人名义申请办理林木采伐许可，实际采伐数量超过批准采伐量采伐给李萍造成的损失部分，李萍有权另案主张权利。县林业局提交《杉木采伐相关情况的说明》载明：“因案发时的确没有核实实际采伐面积、材积等数据，依据《采伐许可证》，李萍承包地内，批准采伐面积4.1867公顷，采伐强度20%；采伐杉木积500立方米，依据《造林技术规程》（GB/T15776-2006），勐海县地区杉木造林适宜每公顷密度为4500株（较密）-6000株（特别密），按最密6000株/公顷测算，批准采伐的株数=6000株/公顷×4.1867公顷×20%=5024株。”该方法计算的是批准采伐的最大量，符合林业批准采伐量的客观标准，故本院采纳县林业局提供的批准采伐量计算县林业局批准《林木采伐许可证》的行政许可行为造成李萍的直接损失。第三，林木的直接损失价值。李萍委托的两份评估报告书中林木价值采用收获现值法、市场价倒算法计算至2021年林木损失价值分别为922754.80元、940761.00元，该评估方法预测了林木生长到主伐时可以生产的木材数量，再利用公式倒折现值，其中包含了可得预期利益损失，不属于2010年7月事发时林木的直接损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”之规定，故两份评估报告书依法不能作为确定县林业局行政赔偿责任的依据。因2011年5月20日李萍与范正林签订《关于李萍杉木处理协议书》约定“被砍伐的杉木按每棵26元单价计算”，本院参照该约定的价格计算批准被采伐林木价值为5024株×26元=130624元。结合前述认定的行政许可行为及民事侵权行为混合过错的责任比例，县林业局作为赔偿义务机关，应当赔偿李萍被采伐林木的直接损失130624元×40%=52249.60元。综上所述，李萍申请再审的部分理由成立，原判认定事实和适用法律确有错误，应当依法予以纠正。范正林提供虚假材料冒用土地权利人名义申办林木采伐许可及其私自砍伐林木的民事侵权行为，李萍有权另案追偿。本案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销本院（2017）云行赔终43号行政赔偿判决和云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（2016）云28行赔初1号行政赔偿判决；二、由云南勐海县林业和草原局于本判决生效之日起30日内赔偿李萍林木直接损失52249.60元；三、驳回李萍的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由云南省勐海县林业和草原局承担。本判决为终审判决审判长 洪一军审判员唐美泉审判员王静二〇二〇年六月四日书记员 胡            观