广西壮族自治区全州县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0324行初2号 原告杨小毛，男，1966年9月20日生，汉族，农民，住全州县。 被告全州县枧塘镇人民政府。 法定代表人邓明玉，镇长。 委托诉讼代理人唐祖龙，枧塘镇司法所所长。 委托诉讼代理人王海波，广西永富律师事务所律师。 被告全州县人民政府，住所地：全州镇城北新区创业大厦。 法定代表人周政英，县长。 委托诉讼代理人邓秋华，全州县司法局干部。 第三人杨水生，男，1973年5月18日出生，汉族，农民，住广西全州县。 第三人杨春龙，男，1974年2月24日出生，汉族，农民，户籍地广西全州县，现住广西灵川县。 原告杨小毛不服被告全州县枧塘镇人民政府土地使用权行政确权及全州县人民政府行政复议决定一案，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法向二被告及第三人送达了相关法律文书，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告杨小毛，被告全州县枧塘镇人民政府的委托代理人唐祖龙、王海波，被告全州县人民政府的委托代理人邓秋华，第三人杨春龙到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 第三人杨春龙、杨水生与原告杨小毛因土地使用权权属发生争议，申请被告全州县枧塘镇人民政府行政确权。被告全州县枧塘镇人民政府于2019年7月7日作出枧政处字[2019]第1号行政处理决定书，该决定查明，当事人杨水生、杨春龙与对方当事人杨小毛均属枧塘镇金山村委长冲村第五村民小组成员。杨水生、杨春龙申请确权的土地（包括杨小毛修建的一面护坡地，呈东西走向，东起杨小毛已倒伙房转角处陡坡，西止于第二梯步，长13.63米，宽0.4米，面积5.452平方米）位于杨水生、杨春龙住房后面，与杨小毛的陡坡地上下相邻，地面不在同一水平线上，其四至范围是：东临路口（宽3.38米），南至杨小毛的陡坡地（先向西4.4米后再向南0.6米，再向西5.16米后向北0.53米，再向西1.24米，直线总长10.8米），西至杨迪明已调换给杨小毛的空地（宽2.95米），北至杨水生、杨春龙房屋后墙（长10.8米），面积37.2平方米。该土地系70年代杨迪贵与杨迪武、杨迪斧和杨迪明通过互换、赠与园地进行建房后剩余的附属用地，此后杨水生、杨春龙家里在该附属用地上搭建了茅屋。2016年12月许，杨水生、杨春龙借村内道路硬化时，拆除茅屋，自己花钱雇请蒋景永、倪致富将该土地全部地面水泥硬化。2018年6月，杨小毛因在其陡坡地下面的水泥地面上修建护坡而发生土地使用权纠纷，纠纷经村民小组干部调解，双方当事人对护坡墙西边的界址点（即：第二梯步）无异议，仅对护坡东边的界址点有异议，争执焦点是以杨小毛已砌的护坡墙为准与第二梯步扯直，还是以杨小毛已倒伙房转角处的陡坡地为准与第二梯步扯直。被告镇政府认为，当事人杨水生、杨春龙申请确权的土地系杨迪贵与杨迪明等五兄弟共有园地的一部分，1979年其兄弟通过土地互换、赠与方式给杨迪贵建房，杨水生、杨春龙在该土地上搭建了茅屋；2016年12月，杨水生、杨春龙花钱将地面水泥硬化，并对争执地一直管业使用。因此杨水生、杨春龙对争执土地主张权利，土地权属来源清楚，管业事实清楚，且相邻界址分明。其主张包括杨小毛修建的部分护坡地在内的土地使用权归其使用，事实清楚，理由充分，该政府予以支持。杨小毛以村民小组干部已经调解达成口头协议及杨水生、杨春龙赔偿其损失为由对争执土地使用权主张权利，证据不足，理由不成立，对其主张不予支持。该政府根据《中华人民共和国土地管理法》第9条、第16条第一款第（一）项及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款、第三十条第一款第（一）项之规定，决定如下：位于杨水生、杨春龙房屋南面的争议土地使用权归杨水生、杨春龙使用。其四至范围东临路口宽3.38米，南至杨小毛的陡坡地（先向西4.4米后再向南0.6米，再向西5.16米后向北0.53米，再向西1.24米，直线总长10.8米），西至杨迪明已调换给杨小毛的空地（宽2.95米），北至杨水生、杨春龙房屋后墙（长10.8米），面积37.2平方米。杨小毛不服，向被告全州县人民政府提起行政复议，被告全州县人民政府于2019年11月28日作出全政复决字[2019]8号行政复议决定书，该决定查明的事实与被告全州县枧塘镇人民政府查明的事实一致，同时还查明，杨小毛住房前斜坡土地属于第五村民小组集体，争执土地范围未在杨迪付（杨小毛父亲）房屋集体土地使用权范围内。 原告诉称，一、枧政处字[2019]第1号行政处理决定认定事实错误。(1)涉案土地是枧塘镇金山村委第5村民小组集体所有的空地，没有承包（划分）到户，其中一部分土地作为村民通行的巷道，这是众所周知的事实。枧政处字[2019]第1号行政处理决定认为涉案土地是第三人的宅基地是认定事实错误。(2)第三人为达到侵占集体土地的目的，在涉案土地上搭建茅房，进行水泥硬化，是非法侵占集体土地的违法行为，违法行为不能认定为事实管业。(3)杨迪付的住房与第三人的住房相邻，杨迪付住房的北面是巷道和集体空地，巷道和集体空地是保障杨迪付正常使用的通行地和滴水地。枧政处字[2019]第1号行政处理决定将涉案土地确定给第三人使用，导致杨迪付的住房无法正常使用，这不仅违反法律的规定，也有违公平、合理、有利生产生活的原则。二、枧政处字[2019]第1号行政处理决定程序违法。涉案土地在杨迪付住房的北面，与杨迪付住房北面墙体相连。因此，涉案土地使用权的处理直接影响杨迪付住房的正常使用，政府的行政行为与杨迪付有利害关系，全州县枧塘镇人民政府应当通知杨迪付作为当事人参加行政处理，未将杨迪付列为当事人，是程序违法，严重损害杨迪付的合法权益。三、枧政处字[2019]第1号行政处理决定适用法律错误。为保证住房的安全，原告在涉案土地修建护坡，虽被非法拆除，但侵权人给予了赔偿，这是原告利用涉案土地的事实，而且杨迪付的集体土地使用证上载明住房北面有巷道，这也是对涉案土地的利用事实。因此，枧政处字[2019]第1号行政处理决定应当适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第34条、第35条的规定，进行实体处理。综上所述，枧政处字[2019]第1号行政处理决定认定事实错误，程序违法，适用法律错误，应当予以撤销。同时，全政复决字[2019]8号复议决定也是错误的，应当撤销。为此，原告特依法起诉，请求人民法院支持以下诉讼请求：1、判决撤销枧政处字[2019]第1号行政处理决定；2、判决撤销全政复决字[2019]8号复议决定书；3、本案诉讼费用由被告承担。 原告在举证期限内向本院提供并当庭出示了如下证据： 1、1991年集体土地建设用地使用证、宗地图，证明被告确权把争执土地给第三人是错误的，确权测量的数据是错误的，按照确权数据的话，就会挖掉原告老房子（伙房）的7公分，明显侵犯了原告土地使用权； 2、现场照片，证明被告确权不合法，测量数据不对，侵犯了原告的土地使用权。 被告全州县枧塘镇人民政府辩称，一、枧政处字[2019]第1号行政处理决定认定事实清楚。1、答辩人作出的枧政处字[2019]第1号行政处理决定程序合法，实事求是。根据第三人杨水生、杨春龙申请对涉案土地确权，答辩人依法受理后，派出专业人员对涉案土地进行了必要的走访调查，现场勘察，经过讨论研究，最后，依法作出行政处理决定。2、涉案的土地权属清楚。确权给第三人杨水生、杨春龙的土地位于杨水生、杨春龙住房后面，与杨小毛的陡坡地上下相邻，地面不在同一水平线上，其四至范围清楚。且该涉案土地系上世纪70年代杨迪贵与杨迪武、杨迪斧和杨迪明通过互换、赠与园地进行建房后剩余的附属用地，此后，杨水生、杨春龙在该附属用地上搭建了茅屋。到2016年12月份，杨水生、杨春生借村内道路硬化时，拆除茅屋，并自己出钱雇请蒋景永、倪致富将该土地全部地面水泥硬化。对涉案的土地一直都是由第三人杨水生、杨春龙管业使用，且一直以来都没有任何人提出异议。因此，该涉案土地权属清楚，四至明确。被答辩人主张权利，显然无事实和法律依据。二、枧政处字[2019]第1号行政处理决定适用法律正确，并无不当，应予以维持，请求驳回被答辩人的诉讼请求。枧政处字[2019]第1号行政处理决定及全政复决字[2019]8号行政复议决定所认定的事实清楚，程序合法，没有违反法律规定，且适用法律准确，并无不当，应予以维持。综上所述，请求驳回被答辩人的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供并当庭出示了如下依据、证据：1、2018.11.15《土地确权申请书》及身份证，证明申请人杨水生、杨春龙向枧塘镇政府提出了土地确权申请； 2、2018.11.21《立案审批表》，证明枧塘镇政府对杨水生、杨春龙提出的土地确权申请予以依法立案； 3、2018.11.21《送达回证》，证明枧塘镇政府依法向杨小毛送达了《土地确认申请书》和《参加调处通知书》； 《法定代表人身份证明书》，证明枧塘镇金山村委长冲村第五村民小组组长是杨迪明； 2018.10.5《现场勘验笔录》，证明双方当事人一致确认：争议的土地使用权位于双方当事人相邻的房屋（杨小毛的伙房已倒塌）之间的空白地，其四至是：东临路口，南抵杨小毛的陡坡地，西抵杨迪明空地，北至杨水生、杨春龙的房屋后墙，争议面积约42平方米。杨小毛在争议区修建砼挡土墙一面，长13.63米，宽0.4米； 6、2018.12.5和2019.7.7《现场勘验图》、现场图3张，证明争议土地东边杨春龙房屋后墙至杨小毛旧伙房边的陡坡地之间宽度是3.38米（包含挡土墙宽0.26米），西边款2.95米（不含挡土墙宽0.53米）； 7、2019.2.21杨迪明的《调查笔录》，证明杨小毛与杨春龙两家的土地是上下坡相邻，他们争议土地西边有一点地盘是他的；杨春龙冻水泥地时占了他一米多地；杨春龙父辈在陡坡边搭建了猪栏； 8、2019.2.21杨迪文的《调查笔录》，证明他们争议的地盘是一块园地，2018年杨小毛砌护坡前没有与杨春龙打招呼，当时发生了争执；杨水生砌房屋时占用了杨迪明一部分土地； 9、2019.3.19杨迪武的《调查笔录》，证明杨小毛修建的砼挡土墙直接建在水泥地面上，侵占了杨水生、杨春龙约50公分宽的土地；原来他们五兄弟的土地给杨迪贵建房，杨迪贵在修建护坡的位置建了一个猪栏，直到杨春龙把地面硬化时才拆掉猪栏的； 10、91年《集体土地建设用地使用证》，证明杨迪贵房屋南边墙体长10.8米，且在空地处搭建茅屋一个； 11、2018.10.24与2019.4.4《证明》4份，证明约在2016年11-12月蒋景永、倪致富为杨水生、杨春龙在其房屋后墙至陡坡地之间从东到西全部冻结了水泥地面，费用1400元，当时杨迪明、杨迪伍、杨迪文在场； 12、74年《析产契约》、79年的互换、赠与字据，证明杨迪贵等五兄弟对共有的园地进行析产后，又为了方便使用进行了互换、赠与，最后争议土地就成为杨迪贵建房后剩余的空白基地； 13、2019年3月27日蒋辉生的《调查笔录》，证实杨小毛砌护坡的土地是蒋家与杨家共有的； 14、现场图与现场相片8张，证明现场情况； 15、杨小毛的《答辩状》，证明土地属于集体的，应以双方土地使用证判断，谁占谁的土地；2016年11月发生纠纷后，村干已帮双方当事人达成口头协议；法院在财产损害赔偿案中，对方已赔偿200元，说明土地权属是属于他的；他与杨迪明对调的土地后墙1.1米； 16、2013.9.6和2019.4.3杨迪明《证明》2份，证明2013年杨迪明与杨小毛调换基地情况； 17、现场照片2张，证明现场情况； 18、2018.11.15《庭审笔录》，证明杨小毛与杨春龙、杨水生因财产损害赔偿案进行了调解处理； 19、宗地图与庾艳兰证明，证明杨小毛住宅四至和老板强行硬化情况； 20、2019.4.3《调解笔录》，证明枧塘政府依法尽量先行调解，但未达成协议； 21、（2019）第1号《行政处理决定书》，证明政府将争议土地使用权确权给了杨水生、杨春龙； 22、《送达回证》，证明2019年7月10日，政府将处理决定书送达给涉案双方当事人。 被告全州县人民政府辩称：被答辩人杨小毛与第三人杨水生、杨春龙所争执的土地是第三人杨春龙、杨水生建房时剩余的空地，70年代杨迪贵与杨迪武、杨迪斧、杨迪明之间采取互换、赠与等方式取得土地，第三人父辈在土地上面搭建猪栏和茅房，2016年，第三人将该部分土地地面水泥硬化并一直使用。本案两被告作出的行政处理决定，事实清楚，程序合法，适用依据正确，请求依法驳回被答辩人诉讼请求。 被告全州县人民政府在举证期限内提供以下证据： 1、行政复议申请书；2、申请人及委托人身份；3、立案呈批表；4、立案文书送达回证；5、被申请人委托人身份； 6、被申请人复议答复书及送达回证；上述证据的证明内容为复议程序合法； 7、被申请人提供的具体行政行为证据材料，证明枧政处字[2019]第1号事实清楚、程序合法、适用依据正确的事实；8质证笔录；9、复议现场勘验图；10、复议案件评议记录；11、行政复议决定批复；12、复议决定书及送达回证。上述证据8-12的证明内容为复议程序合法。 13、适用依据，证明适用依据正确。 第三人述称，同意二被告的答辩意见。 第三人在举证期限内提交以下证据。证明1份，证明当时冻争执地的情况。 在诉讼中，本院依法进行了现场勘察，并制作了现场勘验笔录。 对于当事人提供的上述证据、依据，本院组织当事人进行了质证，对当事人无异议的证据、依据，本院予以确认并在卷佐证。对于有异议的证据，本院作如下评析：原告对被告全州县枧塘镇人民政府提供的证据6现场勘验图、现场相片有异议，认为东边的长度是3.38米来源不明，应该是2.8米，本院认为，被告进行现场勘验，双方均在场并签字，现场图相片也是客观真实的，故予以确认。证据9对杨迪武的《调查笔录》，证据11《证明》，结合本案其他证据综合分析，该证据真实与本案有关联，予以确认。二被告及第三人对原告提供的证据土地使用证、宗地图无异议，但对证明内容有异议，本院对证据的真实性予以确认，但根据现场勘验图确定的四至，不能证明原告要证明的内容。 根据上述确认的证据及庭审笔录，本院认定以下事实： 原告杨小毛与第三人杨春龙、杨水生均属全州县枧塘镇金山村委长冲村第五村民小组村民。双方争执的土地位于长冲村内，杨春龙住房后墙北边与杨小毛住房陡坡南边之间，呈东西走向，其四至范围是：东邻路口，南至杨小毛的陡坡地，西至空地，北至杨水生、杨春龙房屋后墙。第三人的父辈曾在争执地的南边修建茅屋。2016年12月许，第三人杨水生、杨春龙将该土地进行了地面水泥硬化。2018年6月，原告杨小毛在陡坡下面争执地的南边，第三人的水泥地面上修建了护坡，为此发生了土地使用权属争议。2018年11月15日，第三人申请被告全州县枧塘镇人民政府对该争执地权属进行确权。被告全州县枧塘镇人民政府受理后，进行了调查取证、现场勘查、组织调解等工作。2019年7月7日，被告全州县枧塘镇人民政府在没有经过人民政府集体讨论决定的情况下作出枧政处字[2019]第1号行政处理决定，将争执土地的土地使用权确权给第三人杨春龙、杨水生使用。杨小毛不服，向被告全州县人民政府申请复议，被告全州县人民政府于2019年11月28日作出全政复决字[2019]8号行政复议决定，决定维持枧政处字[2019]第1号行政处理决定。原告杨小毛不服，遂提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理"的规定，本案原告与第三人发生的土地使用权争议，被告全州县枧塘镇人民政府具有作出本案被诉行政行为的行政主体资格和法定职责。被告在履行土地权属确权职责时，应当按照法定的程序处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定“土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。”。本案中，被告全州县枧塘镇人民政府虽然进行了调查取证、勘验现场、组织调解等工作，但作出处理决定前，没有履行人民政府集体讨论决定的法定程序，违反了上述规定，属于程序严重违法，依法应当予以撤销。被告全州县人民政府行政复议决定程序合法，但适用法律不当，不具有合法性。原告杨小毛认为被告全州县枧塘镇人民政府作出枧政处字[2019]第1号行政处理决定程序违法，要求撤销该决定以及行政复议决定，符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下： 撤销被告全州县枧塘镇人民政府作出的枧政处字[2019]第1号行政处理决定。 撤销被告全州县人民政府作出的全政复决字[2019]8号行政复议决定。 由被告全州县枧塘镇人民政府自本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。 本案收案件受理费50元，由被告全州县枧塘镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元（户名：桂林市中级人民法院，银行账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行），上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  唐海军 人民陪审员  文 珍 人民陪审员  李 平 二〇二〇年六月二十九日 书 记 员  覃珍华