广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂10行终94号 上诉人（一审原告）：樊安龙，男，1970年3月17日出生，汉族，住址广西百色市右江区城北二路3-4号，现住广西百色市火车站中区。 委托诉讼代理人:周珊羽，女，1970年9月17日出生，汉族，住址同上，系樊安龙的妻子。 上诉人（一审原告）：肖支道，男，1963年9月17日出生，汉族，住址安徽省巢湖市无为县泥汊镇日新行政村肖杨自然村039号。现住广西百色市火车站中区。 以上两上诉人的委托诉讼代理人:赵辉，北京市京哲律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：百色市住房和城乡建设局（原百色市住房和城乡规划建设委员会），住所地广西百色市右江区城东路149号。 法定代表人：陆伟，该局局长。 委托诉讼代理人：黄家伟，广西右江律师事务所律师。 委托诉讼代理人：梁雯，该局法规科科员。 被上诉人（一审被告）：百色市自然资源局，住所地广西百色市右江区龙景东路11号聚丰广场15-19楼。 法定代表人：王国爱，该局局长。 委托诉讼代理人：陈朝云，该局总规划师。 委托诉讼代理人：蒙建强，广西源厚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：百色市人民政府，住所地广西百色市右江区向阳路13号。 法定代表人：周异决，该市市长。 委托诉讼代理人：黄钰琪，百色市司法局干部。 原审第三人：百色市城市管理监督局，住所地广西百色市右江区中山二路。 法定代表人：曾云，该局局长。 上诉人肖支道、樊安龙因行政规划许可纠纷一案，不服百色市右江区人民法院（2019）桂1002行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通知当事人于2020年5月15日到庭进行举证、质证、调查辩论。上诉人樊安龙的委托诉讼代理人周珊羽以及上诉人樊安龙、肖支道的委托诉讼代理人赵辉、被上诉人百色市住房和城乡建设局的委托诉讼代理人黄家伟、梁雯、百色市自然资源局的委托诉讼代理人陈朝云、蒙建强、百色市人民政府的委托诉讼代理人黄钰琪到庭参加诉讼，原审第三人百色市城市管理监督局经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明：第三人市城管局于2016年11月11日向被告市住建委（现市住建局）提交的《申请书》，申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，市住建局于当日受理，经审核，被告市住建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条“申请人的申请符合法定条件的，应依法作出行政许可”的规定，于2016年11月16日向第三人核发了《建设用地规划许可证》（地字第45100120160052号）。原告对被告市住建局的颁证行为不服向市政府申请复议，市政府于2017年2月16日受理，并于2017年5月10日作出维持被告市住建局颁证行为的复议决定。两原告不服诉至本院，要求确认市住建局的颁证行为及市政府的复议决定违法并撤销，本院于2017年11月18日作出行政裁定书，以两原告与被诉行政行为没有利害关系为由驳回两原告的起诉，两原告不服后上诉至百色市中级人民法院，百色市中级人民法院指令本院继续审理，本院经审理后于2018年11月19日作出行政裁定，以两原告与原行政行为没有利害关系而不具有申请复议的资格为由驳回两原告对原行政行为和复议决定的起诉，两原告不服，再次上诉至百色市中级人民法院，百色市中级人民法院于2019年4月2日裁定指令本院继续审理。 另查明，两原告在百色市××广场××期购买有房屋，并办理有房屋所有权证。2015年6月6日，百色市右江区人民政府发出右政征决[2015]1号《百色市右江区人民政府有关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》，范围涉及两原告房屋。2017年1月，两原告的房屋被拆除。 一审法院审理认为：关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案第三人市城管局申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，市住建局经审核后依法向第三人核发了《建设用地规划许可证》，该《建设用地规划许可证》的地址是两原告在百色市××广场××期购买的商铺范围内，故樊安龙、肖支道与市住建局核发的《建设用地规划许可证》行政行为有利害关系，有权提起诉讼。 关于被告是否具有作出本案被诉行政行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”、第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，市住建局作为市级人民政府城乡规划主管部门，在本市机构改革前具有对本行政区域内的城乡规划进行管理的法定职权，但在本案审理过程中，市住建局的职能已变更，涉及本案被诉行政行为的职能已由市自然资源局负责，故市住建局不是本案适格被告，本案适格被告应为市自然资源局。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告市政府作为市住建局的上一级主管部门，有权对市住建局在本市机构改革前所作的具体行政行为作出复议决定。 关于本案被诉行政行为是否合法的问题。第三人市城管局于2016年11月11日向市住建局提交《申请书》，申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，并按规定提供相关申报材料，市住建局受理后经审核，百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市××ＹＬ01-04-14地块上，符合市政府于2015年11月20日批复的《百色市迎龙片区控制性详细规划》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，市住建局于2016年11月16日依法向第三人市城管局核发了《建设用地规划许可证》，市住建局在本市机构改革前作出核发《建设用地规划许可证》的行政行为符合法律规定，程序合法，应予维持。被告市政府受理原告樊安龙、肖支道提出的行政复议申请后，在规定的期限内作出复议决定，程序合法，亦应予维持。 综上，原告的诉请无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告樊安龙、肖支道的诉讼请求。 上诉人樊安龙、肖支道上诉请求：1、依法撤销右江区人民法院（2019）桂1002行初51号行政判决，并依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人在作出规划许可具体行政行为时，实体和程序均存在多处严重违法之处。1、被上诉人在作出规划许可具体行政行为时剥夺了上诉人的陈述、申辩权和听证权，程序严重违法。《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。《行政许可法》第七十二条规定，行政机关违反本法规定的，在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；依法应当举行听证而不举行听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。本案被上诉人核发建设用地规划许可证，许可项目单位占用上诉人商铺所属土地进行建设，直接涉及到上诉人的重大利益，根据上述法律法规的规定，被上诉人理应告知上诉人有陈述、申辩权和要求听证的权利。但，本案被上诉人根本未依法履行该告知义务，严重剥夺了上诉人的陈述、申辩权及听证权，仅凭此严重违法点，被上诉人的行为也足以被撤销。2、被上诉人批准的用地规划严重违反百色市的国民经济发展规划。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条明确规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。由此，被上诉人作出的用地规划许可不符合百色市的国民经济发展规划，被上诉人的规划许可行为就足以被确认违法并撤销！3、被上诉人作出的用地规划许可违反了控制性详细规划和城市总体规划，明显违法，必须予以撤销。被上诉人庭审时没有提交用地现状图（现状地形图），不能证明其规划许可行为的合法性。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、三十八条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。被告没有拿出这些材料，是完全不能成立的。如上述，控制性详细规划是被上诉人作出用地规划许可最直接的依据，而控制性详规是非常复杂和详尽的，被上诉人作出用地规划许可也应该是严格依照控制性详规各项宏观和微观的数据审慎作出的，而被上诉人完全没有这些材料。4、被上诉人实施的具体行政行为在实体上亦严重违法。被上诉人所颁发的规划许可证面积与百色市国土资源局的用地预审严重不符。百色市国土资源局的用地预审所批准的面积为9.4549公顷，即为141.8325亩，但是,被告所颁发的规划许可证面积为150.9亩，比用地预审面积多9亩。二、百色市人民政府作出《行政复议决定书》违反法律规定，没有履行复议法定职责。百色市人民政府不顾事实和法律，做出错误复议决定，侵害了上诉人的合法权益。三、第三人向被上诉人市住建局申请办理用地规划许可证所需材料清单中明确要求第三人提供现状地形图，而市住建局在没收到第三人提供的该图后就直接颁发涉案的用地规划许可证。该用地规划许可证中，包含大量的商业和酒店项目，依据土地管理法，本案所涉及的商业用地部分不符合通过划拨方式的条件，因此市住建局以划拨方式作出本案的用地规划许可没有法律依据。综上，一审判决在认定事实错误的基础上适用法律错误，错误的驳回了上诉人的诉讼请求，应依法予以纠正。请求二审法院撤销一审的错误判决，依法改判，维护上诉人的合法权益。 被上诉人百色市住房和城乡建设局辩称：一、机构改制前，答辩人作为百色市人民政府授权的城乡规划主管部门，具有核发建设用地规划许可证的法定职权，主体合法;本案审理过程中，答辩人关于核发建设用地规划许可证的法定职权已划出转移，答辩人已不是本案适格被告。首先，百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市××ＹＬ01-04-14地块上，在百色市城市规划区范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”的规定，答辩人为百色市人民政府授权的城乡规划主管部门，具有核发建设用地规划许可证的法定职权。因此，答辩人是符合法律规定的适格主体，主体合法。其次，本案审理过程中，答辩人关于核发建设用地规划许可证的法定职权已划出转移，答辩人已不是本案适格被告。根据中共百色市委员会办公室“百办通(2019)84号”文件通知，《百色市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称《编制规定》)经市委机构编制委员会办公室审核后，已报市委、市人民政府批准，并于2019年3月18日起施行。《编制规定》第三条第(六)项明确:“市自然资源局贯彻落实中央、自治区党委、市委关于自然资源工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对自然资源工作的集中统一领导。主要职责包括:责城市规划区范围内的各项建设工程的规划审批与规划管理及批后管理和监察工作”。另外，百色市人民政府“百政阅(2019)75号”《研究市住房城乡建设局职能有关问题会议纪要》(2019年7月22日)第四条“市住房城乡建设局与市自然资源局有关职能分工问题”第(一)项“关于城乡规划管理职能划分问题”也进-步明确，根据中央机构改革精神，城乡规划管理职能划转自然资源部门。会议决定将以下职能从市住房城乡建设局划转市自然资源局:1.建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等“两证一书”的核发等城乡规划管理工作由市自然资源局负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第六款的规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使共职权的行政机关是被告”。因此，答辩人关于核发建设用地规划许可证的法定职权已划出转移至百色市自然资源局，根据前述法律规定，继续行使该项职权的行政机关即百色市自然资源局是被告。因此，机构改制后，答辩人不再是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条的规定:“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”二、答辩人依法核发《建设用地规划许可证》，符合相关法律法规规定，且程序合法。第三人于2016年11月11日向答辩人提交《申请书》，申请办理“百色市高铁站站前服务广场项目”建设用地规划许可手续，并按《广西壮族自治区实施办法》所需材料，提供《关于百色市高铁站站前广场项目建设用地预审的复函》(百国土资函(2015)299号)、《关于同意百色市高铁站站前广场项目重新立项的函》(百发改投资函(2015)19号)、《建设项目选址意见书》等相关申报材料(详见原证据材料4-15页)。答辩人于2016年11月11日受理，经审核，百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市××ＹＬ01-04-14地块上，符合百色市人民政府于2015年11月20日批复的《百色市迎龙片区控制性详细规划》(详见原证据材料23页)。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条“申请人的申请符合法定条件的，应依法作出行政许可”的规定，答辩人于2016年11月16日依法向第三人核发了《建设用地规划许可证》(地字第10101010020号)。因此，答辩人认为答辩人依法核发百色市高铁站前服务广场项目《建设用地规划许可证》(地字第450101022号)的具体行政行为，是符合相关法律法规规定的，且程序合法。三、被答辩人不是用地规划许可涉及的直接重大利益关系人。根据百色市中级人民法院行政裁定书(2018)桂10行终1号查明的事实，2015年6月6日，百色市右江区人民政府发出《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》(右政征决[2015]1号)，第三人于2016年11月11日提出的建设用地规许可划申请，答辩人于2016年11月16日依法核发建设用地规划许可证。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。依据该条款，市、县人民政府为了保证国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合以国有土地上房屋征收与补偿条例第八条规定的法定情形，市、县人民政府可作出房屋征收决定。本案中右江区人民政府因市政基础设施公共服务的需要，于2015年6月作出征收决定，征收被答辩人房屋。而第三人于2016年11月11日提出建设用地规划申请，答辩人于2016年11月16日依法核发建设用地规划许可证。因此，建设用地规划许可证并不是房屋征收的前置必须条件。答辩人领证行为本身并不会直接影响被答辩人合法权益。如果被答辩人认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在房屋征收成补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。依据该条款，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。虽然是申请用地的前置许可，但并不是获得用地的唯一许可条件，只有经建设单位申请，符合县以上人民政府的审批条件后，土地主管部门才能划拨土地。因此，城市规划主管部门颁发建设用地规划许可，本身并不会直接导致答辩人土地使用权、房屋所有权受到侵害。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”。依照二十八条规定，引起物权变动的为生效的人民政府征收决定，发生法律效力即产生物权变更、转让或者消灭的法律后果，被答辩人的土地使用权、房屋所有权在2015年6月6日右江区人民政府发布征收决定起，土地使用权、房屋所有权已经开始发生转移。因此，2016年11月16日答辩人的颁证行为不能直接导致被答辩人的重大利益丧失。该许可事项并不直接涉及被答辩人的直接重大利益，而房屋征收决定才是被答辩人土地使用权、房屋所有权变更、消失的唯一原因。而房屋征收中的补偿安置环节才是直接涉及到被答辩人的重大利益。被答辩人的相关权益也将通过补偿安置予以保障。涉及到相关利益人的百色市高铁站站前服务广场项目总平面图和建筑设计方案已于2016年6月6日在答辩人住房城乡规划建设委网站、及项目现场进行审批前公示，公示内容包括该项目的位置示意图、总平面图、用地红线图等。公示期间相关利益人并未提出异议。四、百色市高铁站站前服务广场项目用地符合划拨用地条件。百色市高铁作为国家《中长期铁路网规划》的“八横”干线铁路之一，在《中长期铁路网规划》规划方案中写道“四、保障措施(一)深化投融资体制改革。提高中央资金对中西部铁路建设投入比重。”中明确了中央的资金对中西部铁路建设的重点扶持，属于国家重点扶持的基础设施用地项目，百色高铁站前服务广场作为百色市高铁站的配套项目符合国土资源部《划拨用地目录》第三款“对于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权”。高铁站前服务广场项目建成可实现铁路与多种交通工具之间无缝隙街接换乘，属于市政基础设施，公共服务项目。符合国土资源部《划拨用地目录》中“(三)城市基础设施用地4.公共交通设施；5.道路广场”。根据百色市国土局《关于百色市高铁站站前服务广场项目建设用地预审的复函》，该项目已通过用地预审，符合土地利用规划。根据《广西壮族自治区实施办法》第二十七条第二款规定“城乡规划主管部门审核建设单位提交的各项文件、资料、图纸等是否完备，并依据依法批准的控制性详细规划审核建设用地的位置、面积，确定建设用地范围。对于文件完备，且符合控制性详细规划要求的建设项目，核发建设用地规划许可证;对不符合要求的，不予核发，并书面说明理由”答辩人仅对建设单位提交的文件、资料、图纸的完备性进行审核，对符合依法批准的控制性详细规划用地位置、面积、建设用地范围的给予核发用地规划许可证。综上所述，机构改制前，答辩人具有核发《建设用地规划许可证》的法定职权，且该颁证行为认定事实清楚，程序合法;机构改制后，答辩人已不是本案适格被告。被答辩人与答辩人的颁证行为没有具体的利害关系。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，恳请人民法院维持一审判决，依法驳回被答辩人的上诉。 被上诉人百色市自然资源局辩称：一、涉案规划许可具体行政行为程序合法，不存在剥夺上诉人陈述、申辩及听证权。(一)涉及到相关利益人的百色市高铁站站前服务广场项目总平面图和建筑设计方案已于2016年6月6日在原住房和城乡规划建设委员会网站、规划公示栏及项目现场进行审批前公示，公示内容包括该项目的位置示意图、总平面图、用地红线图等。公示期间相关利益人并未提出任何权利申请或者异议。公示期满后，原百色市住房和城乡规划建设委员会根据申请人提供的材料，依法作出行政许可前已保障了相关权利人权利，不存在剥夺上诉人陈述、申辩及听证权。(二)被答辩人不是用地规划许可涉及的直接重大利益关系人。本案中右江区人民政府因市政基础设施公共服务的需要，于2015年6月作出征收决定，征收被答辩人房屋。而原百色市市政管理局于2016年11月11日提出建设用地规划申请，原百色市住房和城乡规划建设委员会于2016年11月16日依法核发建设用地规划许可证。因此，建设用地规划许可证并不是房屋征收的前置必须条件。原百色市住房和城乡规划建设委员会颁证行为本身并不会直接影响被答辩人合法权益。如果被答辩人认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在房屋征收或补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节。二、涉案百色市高铁站站前服务广场项目用地未违反百色国民经济发展规划。(一)涉案用地符合国民经济发展规划。百色市高铁作为国家《中长期铁路网规划》的“八横”干线铁路之一，在《中长期铁路网规划》规划方案中写道“四、保障措施深化投融资体制改革。提高中央资金对中西部铁路建设投入比重。”中明确了中央的资金对中西部铁路建设的重点扶持，属于国家重点扶持的基础设施用地项目，百色高铁站前服务广场作为百色市高铁站的配套项目符合国土资源部《划技用地目录》第三款“对于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权”。另高铁站前服务广场项目建成可实现铁路与多种交通工具之间无缝隙衔接换乘，属于市政基础设施，公共服务项目。符合国土资源部《划拨用地目录》中“(三)城市基础设施用地4.公共交通设施;5.道路广场”。(二)百色市发展和改革委员会已于2015年10月29日同意百色市高铁站站前广场项目重新立项，依据《关于同意百色市高铁站站前广场项目重新立项的函》(百发改投资函[2015]19号(详见证据材料8-9页)，涉案项目符合国民经济发展规划。三、涉案百色市高铁站站前服务广场项目用地符合城乡规划。根据《关于百色市高铁站站前服务广场项目建设用地预审的复函》，该项目已通过用地预审，符合土地利用规划。其次根据《规划用地红线图》《百色市迎龙片区控制线详细规划》及《百色市人民政府关于百色市迎龙片区控制性详细规划的批复》(百政函[2015]240号)(详见证据材料22-25页)，原百色市住房和城乡规划建设委员会依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”的规定，核发《建设用地规划许可证》，符合城乡规划。四、关于用地预审面积与颁发用地许可证面积不一致问题。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”依据该条款，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十二条“建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”。依据该条款，建设项目用地预审是自然资源主管部门对建设项目涉及土地利用事项进行的审查。两者审批依据不一样，审批内容也不一样。(二)2016年11月16日原百色市住房城乡规划和建设委员会核发的《建设用地规划许可证》(地字第45100120160052号)，用地面积和范围是依据控制性详细规划确定的，而2015年11月1日原百色市国土资源局做出的用地预审意见依据是土地利用总体规划和可行性研究报告。面积存在差异主要是用地预审面积扣除了总平面图中规划预留的发展用地部分。综上所述，原百色市住房和城乡规划建设委员会核发《建设用地规划许可证》存在事实和法律依据，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法驳回上诉人请求，维持原判。 被上诉人百色市人民政府辩称：一、地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》的核发符合法律法规规定，程序合法。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”的规定，原住建局作为百色市人民政府授权的城乡规划主管部门，具有核发建设用地规划许可证的法定职权。其次，第三人于2016年11月11日向原住建局提交申请办理“百色市高铁站前服务广场项目”建设用地规划许可手续的《申请书》，并按清单所需材料，提供《关于百色市高铁站站前广场项目建设用地预审的复函》(百国土资面C2015)299号)、《关于同意百色市高铁站站前广场项目重新立项的面》(百发改投资函(2015]19号)、《建设项目选址意见书》等相关申报材料。答辩人于2016年11月11日受理，经审核，百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市××ＹＬ01-04-14地块上，符合《百色市迎龙片区控制线详细规划》规定的建设用地性质(详见迎龙片区控规图标注)，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七和《行政许可法》第三十八条“申请人的申请符合法定条件的，应依法作出行政许可”的规定，原住建局于2016年11月16日依法向第三人核发了《建设用地规划许可证》(地字第45100120160052号)符合相关法律法规规定的，程序合法。二、樊安龙、肖支道与本案没有法律上的直接利害关系。《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2018]1号)(2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行)第十二条的规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案原告樊安龙、肖支道与市住建向市市政核发《建设用地规划许可证》的具体行政行为没有法律上的直接利害关系，原告的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。首先，《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，土地被依法征收后，土地所有权属即发生变更，原土地使用权人所享有的土地使用权随之消灭。本案中，2015年6月6日(右政征决[2015]1号)《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》已将案涉地块纳入征收范围，原迎龙广场二期项目的建筑已经完成拆除并已重新规划建设。该征收决定经最高法审理已经生效，故作为原土地使用权人的被答辩人不再与本案规划许可有任何利害关系。其次，本机关本应从程序上作出驳回复议申请的决定，但从实体上作出了百政复决字[2017]第18号的复议维持决定。本案中，城市规划主管部门是否决定向建设单位颁发建设用地规划许可证，本身并不会直接影响上诉人的合法权益，其的合法权益受到的侵害是在征收补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款明确规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。现因中院两次审理均认为有利害关系，故本机关基于地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》颁证程序合法作出的的实体处理也是正确的。综上，被答辩人的上诉请求不能成立，请二审法院依法裁判。 原审第三人百色市城市管理监督局未作答辩。 二审审理期间，各方当事人均无新证据提交。 本院经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。二审另查明，两被上诉人不服百色市人民政府强制拆除其商铺的行为向法院提起诉讼，同时于2017年1月10日向百色市右江区人民政府申请书面公开关于百色市站前广场项目的征收决定等信息，随后于2017年8月16日向本院提起诉讼，请求撤销征收火车站站前广场的决定。 本院认为，关于百色市住房和城乡建设局是否是本案适格被告的问题。百色市住房和城乡建设局原为百色市住房和城乡规划建设委员会，建设委员会依职权于2016年11月16日向第三人百色市市政管理局核发建设用地规划许可证。2019年3月18日，中共百色市委员会办公室、百色市人民政府办公室印发《关于印发的通知》，明确规定由百色市自然资源局负责城市规划区范围内的各项建设工程的规划审批与规划管理及批后管理和监察工作。即核发建设用地规划许可证的职权已经转移至百色市自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定:“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”两上诉人在本案诉讼过程中，已知道核发建设用地规划许可证的职权已变更由百色市自然资源局履行，其仍坚持将百色市住房和城乡建设局列为本案的共同被告，属错列被告，根据上述法律规定，应驳回两上诉人对百色市住房和城乡建设局的起诉。 关于百色市住房和城乡规划建设委员会于2016年11月16日颁发的地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》是否合法的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款的规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”和《广西壮族自治区实施办法》第二十七条的规定：“……（二）城乡规划主管部门审核建设单位提交的各项文件、资料、图纸等是否完备，并依据批准的控制性详细规划审核建设用地的位置、面积、确定建设用地范围，对于文件完备，且符合控制性详细规划要求的建设项目，核发建设用地规划许可证，对不符合要求的，不予核发，并书面说明理由。”本案，原审第三人百色市城市管理监督局向百色市住房和城乡规划建设委员会申请办理“百色市高铁站前服务广场项目”建设用地规划许可证，提交了《关于百色市高铁站站前广场项目建设用地预审的复函》(百国土资面C2015)299号)、《关于同意百色市高铁站站前广场项目重新立项的面》(百发改投资函(2015]19号)、《建设项目选址意见书》等相关申报材料，百色市高铁站站前服务广场项目位于百色市××ＹＬ01-04-14地块上，符合《百色市迎龙片区控制线详细规划》规定的建设用地性质，依据上述法律的规定，原审第三人的申请符合核发建设用地规划许可证的条件。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”。本案，百色市住房和城乡规划建设委员会核发给原审第三人的地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》范围包含两上诉人在百色市××广场××期购买的商铺，直接涉及两上诉人的土地使用权。从现有的证据来看，百色市住房和城乡规划建设委员会为原审第三人核发建设用地规划许可证的行政程序中，未告知两上诉人享有听证的权利，违反了上述法律的规定。被上诉人百色市自然资源局认为两上诉人不属于相关利益人，因为2015年6月6日的《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》已将两上诉人使用的地块纳入征收范围，2016年11月11日原审第三人提出建设用地规划申请，原百色市住房和城乡规划建设委员会于2016年11月16日核发建设用地规划许可证，此时涉案土地已被征收，两上诉人不再是用地规划许可涉及的直接重大利益关系人。另，百色市高铁站站前服务广场项目总平面图和建筑设计方案已于2016年6月6日在原住房和城乡规划建设委员会网站、规划公示栏及项目现场进行审批公示，期间相关利益人并未提出异议，公示期满后原住房和城乡规划建设委员会才核发建设用地规划许可证。本院认为，经查两上诉人不服百色市人民政府作出的征收决定，2017年8月16日向本院提起行政诉讼，虽然百色市人民政府于2015年6月6日的《百色市右江区人民政府关于征收迎龙广场小区国有土地上房屋建设火车站站前广场的决定》，但对两上诉人而言该征收决定仍在其诉讼期内，其仍是涉案被征收商铺的利害关系人，被告认为征收决定作出后两上诉人就与涉案商铺没有利害关系，理由不能成立。虽然百色市高铁站站前服务广场项目总平面图和建筑设计方案进行公示，但该公示不等同于告知利害关系人享有要求听证的权利。 关于原审第三人百色市市政管理局持有的地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》是否应予撤销的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”本案，原审第三人持有的建设用地规划许可证为高铁站前服务广场项目，属于市政基础设施和公共服务项目，撤销该许可证会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。根据上述法律的规定，虽然核发许可证程序存在违法情形，但不符合撤销的条件。故对两上诉人请求撤销该建设用地规划许可证不予以支持。 关于百色市人民政府作出百政复决字（2017）第18号《行政复议决定书》是否合法的问题。如前所述，由于百色市住房和城乡规划建设委员会于2016年11月16日核发的地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》未告知利害关系人享有听证的权利，程序存在违法的情形，百色市人民政府未确认其违法亦是错误的,应予以撤销。 综上,原百色市住房和城乡规划建设委员会在核发给原审第三人的地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》过程中，未通知利害关系人享有要求听证的权利，程序违法,上诉人的上诉理由部分成立。虽然核发该许可证存在程序违法的情形，但撤销该许可证会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，不符合撤销条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销百色市右江区人民法院（2019）桂1002行初51号行政判决； 二、确认百色市住房和城乡规划建设委员会核发的地字第45100120160052号《建设用地规划许可证》程序违法； 三、撤销百色市人民政府作出的百政复决字[2017]第18号行政复议决定； 四、驳回两上诉人的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人百色市自然资源局、百色市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄春雷 审判员  罗 敏 审判员  许彩乐 二〇二〇年六月十九日 书记员  韦元杰