广东省江门市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤07民终1696号上诉人（原审被告）：陈鹏东，男，1972年9月29日出生，汉族，住广东省开平市。委托诉讼代理人：林胜强，广东焯群律师事务所律师。委托诉讼代理人：马云杏，广东焯群律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：开平市长沙街三江西园经济合作社，住所地广东省开平市。法定代表人：陈尧湘，该经合社主任。委托诉讼代表人：林祺祥，广东风采新纪元律师事务所律师。委托诉讼代表人：梁炜俊，广东风采新纪元律师事务所律师。上诉人陈鹏东与被上诉人开平市长沙街三江西园经济合作社（以下简称西园经合社）确认合同无效纠纷一案，不服广东省开平市人民法院（2019）粤0783民初2656号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。陈鹏东上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判；2.由西园经合社承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、陈鹏东与西园经合社于2012年6月5日签订的《地皮租赁合同》已经通过村民会议讨论决定程序，陈鹏东通过招投标程序获得涉案土地的租赁权，《地皮租赁合同》合法有效。涉案土地于2009年9月26日经西园经合社召开村民会议决议通过出租，村民会议通过的《民主议定书》一审法院也认定为合法有效。陈鹏东根据法律规定通过招投标程序获得涉案土地租赁权，并与西园经合社签订《同意书》，明确了租金、四至及承租人，西园经合社收取押金，《同意书》上有村委签名及西园经合社盖章。一审法院仅因《民主议定书》上没有列明租期、面积、权属证号为由，断定《地皮租赁合同》无效，是没有综合实际情况，脱离事实的认定。《民主议定书》只载明“出租地”，是因为涉案土地经民主议定后，还需要招投标确定承租人，此过程均在西园经合社村内经过公告，全体村民均清楚了解，涉案土地至2012年才办理土地使用证，面积及权属证号未载明是合乎常理的。在全体村民经议定决定出租涉案土地后,西园经合社村委便获得处理涉案土地的授权，这也是村委应尽的义务。《同意书》签订后，陈鹏东对村前非涉案土地进行重整，包括砌石、填泥、挖塘等前期工程，履行了承租涉案土地时的承诺，无论村民或西园经合社均收益。涉案土地办理了土地使用证后，陈鹏东于2013年6月3日开始缴纳租金，直至西园经合社拒收租金。在长达4年多的时间里，陈鹏东一直按合同约定及时足额交纳租金，并在涉案土地投入资金开展生产建设，西园经合社村民对陈鹏东租赁土地一事已知悉多年，在此期间也没有村民提出过异议，西园经合社于2013年6月开始按合同约定收取租金，应视为涉案土地租赁已得到西园经合社村民的认可，是村集体意志的体现，西园经合社所属村委会三江村委会也于2012年6月5日对此租赁合同予以证实，西园经合社以未经村民表决，违反法定程序为由主张租赁合同无效是违反诚信，损害陈鹏东权利的恶意行为。另，涉案土地租赁系西园经合社所属的开平市长沙街道办事处三江居委会牵头，组织属下11条自然村的集体土地于2009年起统一进行向外出租，议事程序及签订的所有合同均经过三江村委会监督，因此并不存在陈鹏东违法承租涉案土地的情况，时任三江居委会主任陈松安在租赁合同上签字并盖有三江居委会公章以示证明。因此，一审法院认为本案涉案土地具体事项未经西园经合社村民同意有悖事实。二、一审法院认为涉案《地皮租赁合同》具体内容没有经过民主议定程序，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，判定涉案合同无效，系适用法律错误。《中华人民共和国合同法》施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条将《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定”。一般认为，强制性规定分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效或者虽然法律、行政法规没有规定违反该规定将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益，仅是为了行政管理或纪律管理需要的，一般为管理性强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》没有明确规定未经村民会议讨论决定的租赁合同无效，且村委会签订的租赁合同仅涉及合同双方当事人利益，该条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，村委会与他人签订租赁合同的行为并不为法律禁止，故该条规定并不属于效力性强制性规定。因此，陈鹏东与西园经合社签订的《地皮租赁合同》系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。另外，广东省高级人民法院（2016）粤民再93号民事判决书第八页本院认为部分论述《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然规定了民主议定程序，但法律、行政法规并不禁止集体经济组织将土地承包给本集体经济组织以外的单位或个人。换而言之，承包合同并不因违反“法律、行政法规的强制性规定”而必然无效或绝对无效，只是存在程序上的瑕疵。法律设置民主议定程序的目的是为了防止集体经济组织、村民委员会或者其负责人在涉及村民利益事项的决策上损害集体和村民的合法权益。《中华人民共和国合同法》第五十条规定，法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同，除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。对于涉案《地皮租赁合同》是否办理了通过西园经合社村民会议同意的程序，这属于西园经合社村民的内部事宜，西园经合社村委作为全部村民的代表，其作出的与作为善意第三人的陈鹏东签订《地皮租赁合同》的行为有效，西园经合社以违反民主议定原则为由宣告合同无效，有碍交易的稳定性和安全性，也容易使违法一方从自己的违法行为中受益，显然违背立法本意和法律的公平原则。二审期间,陈鹏东补充如下上诉意见:2009年签订的《同意书》实为租赁合同，陈鹏东同时按照约定为西园经合社做非涉案土地的工程，对涉案土地进行前期开发准备。2012年陈鹏东与西园经合社按照2009年《同意书》的约定补充签订《地皮租赁合同》，因此《同意书》与《地皮租赁合同》都是有效的。西园经合社辩称，一审判决认定《地皮租赁合同》为无效合同，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，陈鹏东的上诉事实和理由不能成立，应予驳回。一、一审判决认定《地皮租赁合同》没有通过村民会议或村民代表会议讨论决定程序，违反了法律规定，从而认定其为无效合同，适用法律正确。二、陈鹏东上诉的事实和理由并不符合事实，也没有相应的证据支持。1.陈鹏东时任西园经合社村委职务，其利用职务便利谋求涉案土地的租赁权，得到村长及其他村委的配合，制作了所谓的《民主议定书》和《同意书》，该租赁行为根本没有通过招投标程序，也没有公告。2.西园经合社大部分村民不知道涉案土地已经租赁给陈鹏东，是陈鹏东开始对涉案土地进行填土工程后，村民才知道这一事实，于是向居委会反映情况，但没有得到重视和解决，后村民向街道办事处和信访局反映情况。2013年3月5日，长沙街道办事处有关部门答复涉案合同未通过鉴证，这可表明村民对涉案合同提出了异议。3.村委代表村民处分集体财产，实际是代表村民行使权利。村委应当根据村民或村民代表会议决议明确的授权，代表村民作出与授权内容一致的行为，在未获得村民或村民代表会议授权的前提下，村委无权代表村民处分集体财产。4.即使《地皮租赁合同》是陈鹏东时任村委超越权限订立的合同，但西园经合社时任村委的代表行为无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十条的规定，陈鹏东作为西园经合社的村民兼村委，其在签订《地皮租赁合同》前必然清楚是否有召开村民会议或村民代表会议进行表决，也清楚《民主议定书》签署的情况是否真实合法，陈鹏东不是善意相对人，其与西园经合社时任村委签订的《地皮租赁合同》属于无效合同。三、一审判决遗漏部分事实未予认定。1.涉案合同的期限为40年，明显违反相关法律规定。2.涉案合同没有通过鉴证。3.一审判决推定《民主议定书》上33名村民的签名有效，没有事实根据，是错误的。四、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及处分集体经济组织财产时，需经过村民会议或经村民会议授权的村民代表会议讨论决定，若违反上述规定将会扰乱农村集体财产交易秩序，导致村委在处分农村集体财产时脱离监管，也会造成村民利益受损而得不到有效救济。西园经合社向一审法院起诉请求：1.确认西园经合社与陈鹏东于2012年6月5日签订的《地皮租赁合同》无效；2.判令陈鹏东返还位于开平市长沙街三江西园经济合作社三江大道东的土地给西园经合社；3.判令陈鹏东支付土地占用费437530.7元给西园经合社（从2013年6月5日计算至2019年6月5日）；4.本案诉讼费用由陈鹏东承担。一审法院判决：一、确认开平市长沙街三江西园经济合作社与陈鹏东于2012年6月5日签订的《地皮租赁合同》无效；二、陈鹏东应自一审判决生效之日起十日内返还位于开平市长沙街三江西园经济合作社三江大道东的土地（土地证号：开府集用（2012）第00220号；东至西园经合社面鱼塘，南至村南边大道，西至三江大道，北至村北边大道）给开平市长沙街三江西园经济合作社；三、驳回开平市长沙街三江西园经济合作社其他诉讼请求。一审案件受理费55752.98元，由开平市长沙街三江西园经济合作社负担10036元，由陈鹏东负担45716.98元。开平市长沙街三江西园经济合作社多预交的一审案件受理费40832.27元由一审法院予以退回；陈鹏东应向一审法院补缴一审案件受理费45716.98元。二审期间，陈鹏东向本院提交九份证据：证据1.建筑图纸，拟证明陈鹏东对非涉案土地进行了施工及工程的工作量；证据2.工程总额统计及银行流水，拟证明陈鹏东为涉案工程支出了290万左右；证据3.挖新鱼塘和鱼塘砌石围墙表格资料，拟证明陈鹏东确有对非涉案土地进行施工，挖新鱼塘和鱼塘砌石围墙的工作以及该项花费944300元；证据4.新村面填土表格，拟证明陈鹏东确有对非涉案土地进行施工，新村面填土花费537600元；证据5.西园出租地（工程量）表格，拟证明涉案土地填土的支出为1255900元；证据6.吴葵起、胡彩嫦、张瑞媚的确认及有关情况，拟证明依照习俗，土地动工前找本村的姨姆拜神，农村是熟人社会，证明村民在2009年知悉土地由陈鹏东承租并无表示异议；证据7.西园出租地（押金租金、规划费用）表格，拟证明陈鹏东交纳押金、租金和为了承租土地办理的规划费用共163363.2元；证据8.开平市长沙三江西园经济合作社三江大道东地块规划设计条件通知书，拟证明陈鹏东一直积极履行合同，土地证出证以后就办理规划手续，是西园经合社不配合办理报建手续；证据9.相片资料，拟证明开会的地点、签名的地点和公告栏，非涉案工程的现状和涉案土地的现状。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条、第一百零二条和第一百零八条的规定，本院将结合相关事实对前述证据进行综合认定。西园经合社没有向本院提交新的证据。经审查，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是确认合同无效纠纷。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条关于“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本案二审仅针对陈鹏东的上诉请求以及法律适用进行审查。本案二审的争议焦点为：涉案《地皮租赁合同》及《同意书》是否为有效租赁合同。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定旨在保障村民在处分集体经济组织重大财产的过程中能够在集体讨论的基础上充分行使处分权，切实保护农村集体经济组织和村民的合法权益，维护农村安定秩序，该条规定涉及重大公共利益，若违反该条规定办理相关事项，将可能损害农村集体经济组织和村民的合法权益，破坏农村的社会经济秩序，危及社会公共利益，造成严重后果，因此，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条应属于效力性强制性规定。本案中，涉案《地皮租赁合同》系以租赁方式处理村集体财产的合同，属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的须经村民会议讨论决定方可办理的事项，但涉案《民主议定书》中关于涉案土地租赁事宜的议事内容仅载明“出租地”，不能证明涉案《地皮租赁合同》所载内容已经村民会议表决同意或村民会议已经表决同意授权村委会负责处理涉案土地出租事宜，陈鹏东提交的其他证据亦不足以证明涉案《地皮租赁合同》的内容已经村民会议表决同意。而陈鹏东主张的其系依法通过招投标程序获得涉案土地的租赁权、相关过程已经在西园经合社内公示、西园经合社村民已经认可其承租涉案土地等事实，亦缺乏证据证明。据此，涉案《地皮租赁合同》的签订未经村民会议讨论决定，已违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，一审法院认定涉案《地皮租赁合同》为无效合同，并经综合考量陈鹏东尚未在涉案土地上建造建筑物或投入经营使用、双方当事人在本案中均存在过错等相关因素，认定陈鹏东应向西园经合社返还涉案土地，同时驳回了西园经合社请求陈鹏东支付土地占用费的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。陈鹏东主张涉案《地皮租赁合同》应为有效合同，事实和法律依据均不足，本院不予支持。此外，陈鹏东还主张涉案《同意书》亦属有效租赁合同。但现有证据显示，涉案《同意书》仅载明租赁标的的四至和每平方米的租金单价，而未载明租赁标的的面积、租赁起止期限、租金缴纳方式及期限、租赁标的用途等租赁合同的主要内容，仅属于当事人磋商订立合同过程中的意向性意思表示，不足以成立租赁合同或使当事人之间形成租赁合同关系，陈鹏东主张涉案《同意书》属于有效的租赁合同，理据不足，本院不予支持。陈鹏东如认为其因履行涉案《地皮租赁合同》等产生损失，可另行主张。综上所述，陈鹏东的上诉请求不能成立，本院予以驳回。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费45716.92元，由陈鹏东负担。本判决为终审判决。审 判 长 张海疆审 判 员 徐 闯审 判 员 冒庭媛二〇二〇年六月三十日法官助理 梁淑珍书 记 员 吕晓红