甘肃省兰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘01行终105号 上诉人（原审原告）火高崇，男，1959年11月18日出生，汉族，住甘肃省永登县。 委托代理人左云，兰州陇原律师事务所律师。 委托代理人孙恺远，甘肃圣方舟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）永登县应急管理局（原永登县安全生产监督管理局），住所地甘肃省永登县城关镇团结街883号。 法定代表人黄永信，该局局长。 出庭负责人蒲焕成，该局副局长。 委托代理人于克鹏，甘肃合睿律师事务所律师。 上诉人火高崇不服甘肃省兰州市七里河区人民法院(2019)甘0103行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人火高崇及委托代理人左云、孙恺远，被上诉人永登县应急管理局（以下简称永登应急局）的出庭负责人蒲焕成及委托代理人于克鹏，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，火高崇系永登远洋建材有限公司（以下简称远洋公司）的法定代表人，该公司成立于2005年，位于永登县双牛社，经营范围为轻质墙体石膏板、增白高强石膏粉、石英砂、水泥、钢材、建筑装饰材料。2017年5月3日15时30分许，远洋公司雇佣屈万福驾驶车号为新Ｍ×××××的汽车起重机在永登县双牛社一处在建厂区进行吊装作业时，吊装设备坠落，致在场作业人员火高岭死亡、杨天福受伤。事故发生后，永登县人民政府于2017年5月4日作出《关于成立永登远洋建材有限公司“5.3”起重机伤害一般事故调查组的通知》（永政办发［2017］83号），决定由永登县安监局、永登县通远乡政府、县检察院、县监察局、县人社局、县公安局、县总工会等部门人员组成事故调查组，对本起事故进行调查。2017年5月21日，事故调查组作出《事故调查报告》。2017年7月27日，永登县人民政府作出《关于永登远洋建材有限公司“5.3”起重机伤害一般事故的批复》（永政发［2017］92号），《批复》同意结案，同意事故调查组对事故的原因分析、对事故性质和责任的认定、对事故责任单位行政处罚、对相关责任者的处理意见及提出的事故防范整改措施等。所附《事故调查处理报告》认定该起事故是一起因从业人员违章指挥、违章作业所造成的责任事故，对事故相关责任人主要从违反安全作业操作规程、违反安全管理等角度相应作出处理建议;对事故责任单位远洋公司、通远乡政府相关负责人作出处理意见。2017年8月21日，永登应急局将此案作为安全生产行政执法案件予以立案，并于2018年1月9日作出《行政处罚决定书》（永）安监罚［2018］2001号。2018年6月13日，火高崇向一审法院提起行政诉讼，诉请撤销永登应急局作出的上述《行政处罚决定书》并承担诉讼费。一审法院经审理，于2018年12月28日作出（2018）甘0103行初45号行政判决，判决如下:一、撤销永登应急局作出的《行政处罚决定书》（永）安监罚［2018］2001号;二、永登应急局应在判决生效后法定期限内重新作出行政行为。宣判后，永登应急局向兰州市中级人民法院提出上诉。兰州市中级人民法院于2019年5月15日作出（2019）甘01行终32号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 2019年5月28日，永登应急局就该事故再次作为安全生产行政执法案件立案，于6月17日作出《行政处罚告知书》(永)应急罚告[2019]22012号和《行政处罚听证告知书》(永)应急听告[2019]22012号，并于当日送达火高崇。６月19日，火高崇向永登应急局提交申请书，要求召开听证会，永登应急局决定于2019年6月28日召开行政处罚听证会。后火高崇申请延期，永登应急局于7月5日召开了听证会，并于７月８日形成《听证会报告书》(永)应急听报[2019]2201号和《案件处理呈批表》(永)应急处呈[2019]2201号。2019年7月26日，永登应急局集体讨论决定对火高崇罚款6000元，并于2019年8月5日作出《行政处罚决定书》(永)应急罚[2019]22012号。该《行政处罚决定书》对查明的违法事实和证据进行了阐述和分析论证,认为火高崇作为远洋公司主要负责人，未履行对本单位安全生产管理职责，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（一）（二）（三）（四）（五）（六）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第(一)项的规定，决定给予罚款6000元的行政处罚。同日，永登应急局将《行政处罚决定书》送达给火高崇。 另查明，新Ｍ×××××号汽车起重机是2015年屈万福转让的二手车，车辆行驶证记载检验有效期截止2015年3月。事故发生后，屈万福曾于2017年9月27日向永登县人民法院提起民事诉讼，要求远洋公司及马成香（事故死者火高岭之妻）、杨天福（事故中伤者）返还扣押的车辆并赔偿相应的经济损失。永登县人民法院作出（2017）甘0121民初2290号民事判决，其中在审理查明部分载明“2017年5月3日，永登远洋建筑材料有限公司租用屈万福驾驶的新Ｍ×××××号起重吊车吊装货物时，因一侧吊钩脱落发生事故，造成现场工作人员一死一伤的吊装事故。”屈万福上诉后，兰州市中级人民法院作出（2018）甘01民终618号民事判决，驳回上诉，维持原判。再查明，火高崇曾向武威市中级人民法院提起诉讼，要求撤销永登县人民政府作出的《关于永登远洋建材有限公司“5.3”起重机伤害一般事故的批复》（永政发［2017］92号）。2018年9月26日，武威市中级人民法院作出（2018）甘06行初181号行政裁定，以《批复》是对职能单位永登应急局工作作出的内部批复，不对外发生法律效力，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回火高崇的起诉。该裁定书已发生法律效力。 一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点之一是行政处罚相对人的主体问题。永登县人民政府作出的《关于永登远洋建材有限公司“5.3”起重机伤害一般事故的批复》（永政发［2017］92号）及所附《事故调查报告》中认定，远洋公司雇佣屈万福驾驶车号为新Ｍ×××××的汽车起重机在永登县双牛社一处在建厂区进行吊装作业时，吊装设备坠落，致在场作业人员火高岭死亡、杨天福受伤。在审判实践中，事故调查报告批复所涉及的事故原因和责任认定书是不可诉的，对事故原因和事故责任认定的结果，人民法院一般应予尊重。永登县人民法院作出（2017）甘0121民初2290号民事判决，从侧面证实了远洋公司雇佣屈万福吊装货物的事实。火高崇作为远洋公司主要负责人，对本单位安全生产负有管理职责，未履行职责导致发生生产安全事故的，应当承担相应的行政责任。故行政处罚相对人应当为火高崇。本案争议的另一个焦点是被诉行政行为被撤销后，行政机关能否以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定:“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”同时，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第二款规定“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。”行政行为相关法律文书制作存在瑕疵，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的行政行为可撤销或者部分撤销的法定事由。永登应急局作出的行政处罚决定被撤销，是由于未采用合法、有效的送达方式，属于送达程序违法。故永登应急局可以以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。综上，永登应急局依据相关规定立案后，分别作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，召开了听证会，并最终作出《行政处罚决定书》（个人）。行政处罚的事实清楚、证据充分，适用法律准确，程序合法。火高崇诉请撤销《行政处罚决定书》（永）应急罚［2019］22012号的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回火高崇的诉讼请求。 上诉人火高崇上诉称，第一，一审法院对《行政处罚决定书》(永)应急罚[2019]22012号中的行政相对人主体的认定发生错误。屈万福是与火兴彬建立的承揽合作关系，吊装业务不是为远洋公司的生产或建设提供，定做人火兴彬与远洋公司没有任何工作关系。事故中的死者火高岭与伤者杨天福分别系火兴彬的小叔与火兴彬父亲火高崇公司的员工，二人主动前来帮忙属好意施惠行为。因此火高崇不是本次事故的违法责任人，不应当承担行政处罚责任。第二，屈万福明知自有的汽车起重机未经安全检验、挂钩是坏的、没有任何安全保险装置，仍然承揽并进行空中吊装作业，是导致事故发生的直接原因。其行为构成重大过失应当依法承担本次安全事故的全部责任。而火兴彬并不懂得起重机专业领域当中关于各项专业技术的安全系数与可能发生的危险性概率，不应当承担本次事故的过错责任。第三，永登应急局对火高崇作出行政处罚所依据的证据不足。调查笔录部分不能相互对应，事故原因为事故车辆两年未依法安全审验导致挂钩保险栓出现安全问题脱钩所致，本诉卷宗证据中没有相关专业鉴定结论定性事故车辆保险栓的问题。一审判决中援引的民事判决书中认定系远洋公司雇佣屈万福的事实是错误的，永登应急局提供的证据中有涉案的相关人员在接受事故调查时明确证明火兴彬叫来的屈万福开展承揽业务。且本案中未对关键人物火兴彬开展调查。第四，永登应急局曾就本次安全事故作出的行政处罚决定已由两级法院判决撤销，但永登应急局却对火高崇作出了与原行政行为一模一样的处罚决定，严重背离法律规定与司法制度。第五，根据之前七里河区法院和兰州中院作出已经发生法律效力的两份判决可知，永登应急局被撤销行政行为的原因为事实不清、证据不足、程序违法三项。而本案中永登应急局仅采取了听证等措施用以弥补程序违法的事项，仍然将之前被撤销之诉中使用的证据使用在本诉中。且本案一审判决中对原二审被撤销之诉的判决认定“仅纠正对相关专业性、技术性的事项予以尊重的观点”进行了扩大解读，观点明显错误。综上，请求撤销七里河区人民法院作出的(2019)甘0103行初245号行政判决，依法改判或发回重审。 被上诉人永登应急局辩称，第一，火高崇作为远洋公司的主要负责人，未尽到安全生产法关于主要负责人的规定义务，导致发生生产安全事故。第二，根据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，生产经营单位的主要负责人未履行安全生产法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，应当承担相应的行政责任。本案中由于财务、税务部门无法核定等原因致使火高崇的上一年年收入难以确定，故永登应急局按照我省上一年度职工平均工资对火高崇处以了6000元罚款。第三，永登应急局对火高崇之前作出的《行政处罚决定书》是因送达程序违法而被判决撤销，因此永登应急局再次作出同样的处罚决定书并不违法。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回火高崇的上诉。 本院二审期间，火高崇围绕上诉请求提供了证据。本院组织双方当事人进行了质证。火高崇提供了下列证据：1.火兴彬的证人证言；2.永登县水政水资源办公室作出的《关于〈永登新兴远洋建材有限公司加工硅酸钙聚苯颗粒复合夹芯墙板项目申请环评的报告〉的函》（永水政函[2017]16号）；3.永登县环境保护局作出的《永登县环境保护局关于永登新兴远洋建材有限公司加工硅酸钙板EPS复合夹芯墙板项目环境影响报告表的批复》（永环发[2017]138号）；4.永登县通远乡人民政府作出的《评估事项报备表》；5.远洋公司与永登新兴远洋建材有限公司的《场地租赁合同》；6.火兴彬与山东天意机械股份有限公司的《设备加工承揽合同》；7.远洋公司在案发后一直控制事故吊车的证明；8.吊车挂钩及照片；9.火兴彬与屈万福的电话记录；10.事故调查组在事故发生后对屈万福的询问笔录。经庭审质证，永登应急局的质证意见为上述证据在一审诉讼发生时已经形成，不属于二审中的新证据，对证明目的不予认可。本院对上述证据认定如下：经审查，证据1为火高崇的儿子火兴彬的证言，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项之规定，与一方当事人有亲属关系的证人所作的对该当事人有利的证言，不能单独作为定案依据，因此对证据1，本院不予采纳；证据2—10均形成于一审程序前的2017年，并非难以获取的证据。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”因此，对证据2—10，本院也不予采纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，2017年5月3日发生案涉事故后，永登县人民政府于5月4日成立的事故调查组在当天对远洋公司法定代表人火高崇、员工桂春彪、火统杰进行了询问。火高崇在询问笔录中针对远洋公司现阶段的生产情况陈述如下：“从去年8月份停产至今，产品积压多，再没生产，今年是在上新的生产线，新的设备刚到位（当天早上6时），准备安装之后才能正常生产”。远洋公司员工桂春彪陈述：“我是火高岭（厂长）安排去卸货的”。另一员工火统杰陈述为：“5月3号中午12点40，我在修装载机，装载机修好了，当时火高岭（厂长）让我和其他人一块卸货”。在2017年5月12日事故调查组对事故伤者杨天福的询问笔录中记载：“早上跟电工干活，设备车来，老板（火高崇）喊我去卸车，吊车先卸小东西，中午吃过饭又去卸车了”。 本院认为，本案争议焦点：1.被处罚的主体是否应该是火高崇；2.在《行政处罚决定书》（永）安监罚[2018]2001号被撤销后，永登应急局能否以同一事实和理由再次作出与原行政处罚决定基本相同的行政处罚决定。 关于被处罚的主体是否应该是火高崇的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款第二项规定：“鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言”。本案中，事故调查组在事故发生第二天即对远洋公司的法定代表人及员工进行了调查，形成的询问笔录中的陈述相互印证，能证明本次事故系为远洋公司安装新设备而发生。火高崇上诉称其员工是为火兴彬建设厂房好意施惠，但其在二审时提交的形成于2017年的9份证据，既未在事故发生后向事故调查组提交，也未在永登应急局作出《行政处罚决定书》（永）安监罚[2018]2001号时提交，也未在永登应急局召开听证会时提交，更未在本案一审程序中提交。因此，永登应急局提交的书证能够证明远洋公司在安装新的生产设备时，未尽到安全生产责任导致一死一伤的事故发生，而远洋公司没有证据能证明其上诉理由。因此，永登应急局以火高崇为被处罚单位，作出《行政处罚决定书》（永）应急罚[2019]22012号并无不当。 关于在《行政处罚决定书》（永）安监罚[2018]2001号被撤销后，永登应急局能否以同一事实和理由再次作出与原行政处罚决定基本相同的行政处罚决定的问题。本院已生效的（2019）甘01行初32号行政判决撤销原《行政处罚决定书》的理由是“原安监局……未采取合法、有效的方式向火高崇送达法律文书，属送达程序违法”。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第二款的规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制”。因此《行政处罚决定书》（永）安监罚[2018]2001号被本院（2019）甘01行初32号行政判决撤销后，永登应急局以同一事实和理由再次作出与原行政处罚决定基本相同的《行政处罚决定书》（永）应急罚[2019]22012号，符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人火高崇的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人火高崇承担。 本判决为终审判决。 审判长  王卫 审判员杜占才 审判员王洋 二〇二〇年六月三日 法官助理殷铭徽 书记员林生贞