广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终54号上诉人（原审原告）：冯广运，男，1957年2月6日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区井岸镇新围农场大楼1号201房，公民身份号码：440************213。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区**********。法定代表人：许振铭，镇长。委托诉讼代理人：陈承豪，工作人员。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。原审第三人：珠海市斗门区井岸镇新围农场，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇五福冲下围。法定代表人：林东贤，书记、场长。委托诉讼代理人：李勇，广东华杨律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴惠芬，广东华杨律师事务所律师。上诉人冯广运因诉被上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称井岸镇政府）、原审第三人珠海市斗门区井岸镇新围农场（以下简称新围农场）行政协议一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初258号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2007年3月17日，珠海市斗门区人民政府办公室作出斗府办〔2007〕11号《关于进一步加强围内河冲管理的通知》。该通知指出，围内河冲指斗门区境内所有与外江水闸直接连通的河冲和河面宽5米以上的排灌河。河冲管理范围是指有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位的淹没范围确定。河冲堤防两侧应留有护堤地。护堤地范围内不得建设永久建筑物和进行影响河冲堤防安全的行为。凡在河冲管理范围围垦、种植、养殖的项目必须经当地镇水利管理单位出具初审意见，并征求当地镇政府的意见后报区水行政主管部门审查同意。未经审批同意的，均为非法占用行为。2018年10月16日,在珠海市斗门区******民委员会见证下，井岸镇政府与新围农场签订珠斗（黑臭河涌）井镇府字[2018]第097-2号《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》（以下简称被诉补偿协议）。该协议书约定，井岸镇政府对新围农场位于井岸镇五福涌新围农场的地上青苗及附着物依法实施补偿，补偿项目明细表为附件《斗门区黑臭河涌水生态修复项目用地青苗及附着物补偿登记表》。井岸镇政府应向新围农场支付补偿费用为人民币35,546.40元。新围农场同意在收到井岸镇政府支付的全部款项后，三日内将补偿范围内地上的青苗及附着物清理完毕，将土地交给井岸镇政府使用。2018年12月17日，井岸镇政府发出《用地公告》，根据珠海市斗门区黑臭河涌生态修复PPP项目用地需要，发布用地公告，要求项目建设用地范围内的各用地单位或其他权利人，在公告发布之日起的20个工作日内，配合井岸镇政府办理地上青苗及附着物的清点及丈量登记工作。逾期不登记的，补偿内容以井岸镇政府经公证的调查结果为准。2019年2月14日，新围农场与珠海市斗门区************联合发出《清场通知书》，告知各场民，为配合做好五福涌生态修复工程项目的施工建设，2018年1月24日，斗门镇征地办、河长办等相关部门已对五福涌新围农场段项目用地范围内的青苗及附着物和旧村场房屋进行了清点丈量，要求各场民在2019年2月18日前对五福涌新围农场段各自已清点完毕的青苗及附着物和房屋等自行清场，否则产生的一切后果及损失由各场民负责。2019年5月9日，新围农场发出《通知》，要求在井岸镇碧水岸五福冲河边公园到农场段有种植作物的居民，于2019年5月13日前收割清理完毕，逾期不清理，视为放弃其农作物处理。另查明，冯广运在一审《开庭笔录》中称，其在涉案土地上从事种植行为，井岸镇政府及新围农场公示时其提出过异议。井岸镇政府称要求冯广运提供清单及种植范围，但冯广运没有提交。冯广运的一审诉讼请求：1.被诉补偿协议无效；2.井岸镇政府赔偿冯广运财产损失费人民币2000元，土地复耕费用人民币2000元;3.由井岸镇政府承担诉讼费。一审法院判案理由及结果冯广运不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据上述规定，当事人提起行政诉讼需具备“与行政行为有利害关系”的要件，并提交证据予以证明。本案中，井岸镇政府对涉案用地范围内侵占堤岸用地等问题进行清理整治过程中，已发出清场通知，但过程中冯广运并未向井岸镇政府或者新围农场主张或者申报权利。现冯广运诉请判决确认被诉补偿协议无效，并请求判令井岸镇政府赔偿其财产损失人民币2000元、复耕费人民币2000元。然而，冯广运提供的《清场通知书》、耕地被毁坏后的照片等一系列证据不能证明其对案涉土地享有所有权或使用权，亦不能证明涉案用地范围内的青苗及附着物归其所有或与其存在利害关系，换言之，冯广运不能举证证明其与被诉补偿协议存在行政法上的利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，冯广运的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对其起诉应依法予以驳回。冯广运诉请判决确认被诉补偿协议无效，并请求判令井岸镇政府赔偿其财产损失人民币2000元、复耕费人民币2000元，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项规定的起诉条件，依法应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回冯广运的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回冯广运。当事人二审诉辩主张上诉人冯广运的上诉请求：依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。其上诉理由如下：（一）原审法院对事实认定不清。涉案土地性质是农民集体所有性质，曾经是责任田。新围农场曾是生产队，现是村庄。新围农场是农村，对土地享有所有权。上诉人一家20世纪80年代开始在涉案土地种由果树、竹林、青菜，直到被上诉人强行清场之前，上诉人一家都是涉案土地的耕种使用者。上诉人一家是涉案土地实际使用者的事实，是全村几百人都知道，包括历任新围农场党支部委书记都是知道的事实。2019年2月14日，5月9日，被上诉人与新围农场在涉案地段和新围农场村场里张贴的《清场通知书》《通知》，两通知的对象为“各场民”“各居民”，证明涉案土地的实际使用者是新围农场的村民，证明上诉人作为新围农场户籍村民，涉案土地有栽种农作物也是合情合理，符合事实的。一审庭审过程中，被上诉人和新围农场确定涉案协议登记的青苗不是新围农场所有，而是新围农场村民的，涉及二十多户，因村民不配合清点，所以由新围农场代表集体认领青苗和签协议。法官当庭询问两当事人能否确定涉案青苗里面有没有原告的青苗时，被上诉人和新围农场都不能否定上诉人是在涉案土地有农作物的。而且有10余名新围农场村民因同一事实理由、诉讼请求到金湾法院提诉，被侵害人之间本来就是可以相互证明事实。虽然农作物是不会说话的，国家也没有农作物的产权登记证书，农作物也被毁坏了，但通过以上事实证明，上诉人应有涉案青苗的权属，并具备本案适格主体资格。（二）原审法院对被上诉人的行政行为错误定性，错用实体法。“诉讼请求”可以说是本案件予以审理的基础和核心。本案所诉的是被上诉人的行政协议行为。原审法院认为被上诉人的行政协议是整治侵占岸用地违法行为的阶段性行政行为或行政目的，所以审查查明行政行为适用该规范性文件：2007年3月17日，珠海市斗门区人民政府办公室作出斗府办[2007]11号《关于进一步加强围内河冲管理的通知》。双方当事人递交的证据中都只证明行政协议是项目用地需要，没有任何证据证明被上诉人行政协议行为是因违法整治而作出行政处理的目的。被上诉人递交的行政行为所依的规范性文件中，未有任何文件要求和指引侵占堤岸用地的整治过程中，需要进行清点青苗丈量附着物，也未明确要签订用地协议。原审法院认为，清点青苗和签订行政协议，是整治侵占岸用地违法行为的阶段性行政行为或行政目的是错误事实认定。因而原审法院查明的《关于进一步加强围内河冲管理的通知》等行政行为所依的规范性文件也是错误的。一审《开庭笔录》被上诉人称，新围农场是一个企业，只是受被上诉人委托代为行使部分其他社会管理职权，受被上诉人委托管理涉案河道堤岸土地。根据珠海市*******斗门区分中心《复函》，被上诉人和新围农场均没有涉案土地产权，新围农场对该地段只有来源被上诉人的行政管理权，新围农场也未举证涉案农作物由其种植。被上诉人签订用地协议，既没有依法与村委会或集体经济组织签订，也没有土地行政管理部门签订，而是与新围农场签订用地和补偿协议。因此被上诉人签订的行政协议违反《土地管理法》第五十六条强制性规定，损害了新围农场户籍农民集体和上诉人权益，符合《合同法》第五十二条规定。被上诉人井岸镇政府答辩称：（一）上诉人冯广运不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应当予以驳回。上诉人并未提供证明其对案涉土地享有所有权或使用权，亦无法证明案涉用地范围内的青苗及附着物归其所有或与其存在利害关系的证据，亦即上诉人不能举证证明其与被诉补偿协议存在行政法上的利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，一审法院裁定驳回上诉人的起诉属法律适用正确，依法应当予以维持。（二）上诉人对案涉土地不具有所有权和使用权。案涉青苗及地上附着物位于五福涌河道管理范围内，所占用的河流堤岸土地不属于农民集体所有。上诉人主张案涉土地是集体自留地，与事实不符。本案中，根本不存在农村集体与农村集体经济组织，新围农场是被上诉人全资设立的企业单位，不属于村民自治组织或农村集体经济组织。新围农场从未向任何人发包过案涉河涌堤岸土地，未签订过承包合同，也没有收取过承包费或租金。案涉河流堤岸土地并非农村集体土地，新围农场也从未将该土地发包或出租，上诉人对案涉土地不具有所有权和使用权。（三）被上诉人对新围农场进行的补偿并非征地补偿，也一直未有其他第三方主张过权利或就此提起过异议。案涉土地为河流堤岸土地，属于国家所有，没有任何农村集体和农村集体经济组织对该地享有所有权和使用权。案涉补偿行为并非征地补偿，也无须按照征地补偿相关规定履行征收程序。被上诉人为了加快推进五福涌黑臭水体的生态修复，避免可能发生的利益相关者的阻挠，根据河长制工作“一河一策”的原则，对案涉河涌新围农场段的实际管理人参照征收标准发放青苗及地上附着物补偿款，并非法定义务。被上诉人同意新围农场将该补偿款在青苗和地上附着物的利益相关者之间进行分配，但在被上诉人和新围农场公告清场之后，一直没有第三方对此主张过权利，更没有就此提出过异议。原审第三人新围农场的陈述意见与被上诉人井岸镇政府的答辩意见一致。二审查明的事实二审法院依职权查明，珠海市斗门区井岸镇党政办公室于2019年7月4日向韦一贵出具井岸镇政府作出井府办函〔2019〕13号《关于政府信息公开申请的答复》，答复韦一贵：一、我镇已于2018年6月14日发布并张贴《用地公告》，2018年9月1日联合新围农场落户通知要求有关场民配合清点工作。2019年1月24日，我镇对五福涌新围农场段项目用地范围内的青苗及附着物和旧村场房屋进行了清点丈量。本次根据珠府〔2018〕43号文进行地上青苗及附着物补偿，2月14日我镇联合新围农场发清场通知，3月6日正式进场施工。二、2018年8月9日下午，我镇到国土分局了解新围农场段用地的权属，经国土分局初步核查，施工红线范围内用地均为国有用地。珠海市国土资源局斗门分局于2018年9月26日复函明确，施工红线范围内用地未纳入斗门区集体土地所有权登记发证范围。其它涉及此项目的用地文件可到相关部门查阅。三、井岸镇政府与珠海市斗门区井岸镇新围农场所有签订的协议书内容，因涉及各方人员的利益和信息，未得到当事人同意不能公开。其中协议合共补偿资金688,479.40元，涉及20多户，已于2月份全部发放到账。部分场民因反对清点工作，没有到现场确认，以致青苗补偿资金不能划拨到个人账户，只能划拨到新围农场集体账户。上诉人在二审法庭调查时称：“工作人员每次来我们村里，我们都要求要看到相关文件，但是每次工作人员都是口头告知，我们无法确认工作人员身份，也不知道具体主办单位是谁，所以我们无法进行相关主张。”原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，行政诉讼的原告，必须与行政行为存在利害关系。这种利害关系通常以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。本案中，井岸镇政府出具的《关于政府信息公开申请的答复》载明：因部分场民因反对清点工作，没有到现场确认，以致青苗补偿资金不能划拨到个人账户，井岸镇政府只能与新围农场签订补偿协议并将部分青苗补偿资金划拨到新围农场集体账户。上诉人在二审法庭调查中亦称，因无法确认工作人员身份，也不知道具体主办单位是谁，所以没有配合清点并进行权利主张。上述事实及陈述可以相互印证，初步证明了上诉人有可能在案涉土地上有实际耕种行为。被诉行政行为是否合法，上诉人主张的损失是否应得到支持，本属实体审查范畴。然而，从二审查明的事实来看，因部分场民未到现场确认，井岸镇政府只能与新围农场签订补偿协议并将部分青苗补偿资金划拨到新围农场集体账户，被诉补偿协议并无不当。因无前期清点、确认手续，上诉人请求支付农作物损失、复耕费的诉请也难以作实体审查。尽管二审初步查明上诉人可能具有原告资格，一审裁定驳回起诉不妥，但基于本案实际情况，一审裁定驳回本案起诉并不损害上诉人的后续救济权，本案如指令一审法院继续审理徒增诉累，没有实际意义。井岸镇政府在本案诉讼中多次表示，对于因场民未配合清点而导致未能发放的部分补偿金，“只要场民之间不反对、无异议，我们就能发放补偿款”。如上诉人和其他场民协商一致，可向井岸镇政府和新围农场主张申领。井岸镇政府亦应积极履行承诺，从实质上解决本案争议。综上，上诉人冯广运的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年六月五日书记员 梁敏儿