广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终108号上诉人（一审被告）：珠海市斗门区井岸镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区。负责人：许振铭，镇长。应诉负责人：姜琴，镇委委员。委托代理人：陈承豪，工作人员。委托代理人：吴惠芬，广东华杨律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：韦一贵，男，1988年11月18日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区。一审被告：珠海市斗门区人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区。负责人：马洪胜，区长。委托代理人：黄振华，珠海市斗门区司法局工作人员。委托代理人：陈春艳，珠海市斗门区司法局工作人员。上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府（以下简称井岸镇政府）因与被上诉人韦一贵、一审被告珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）政府信息公开一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初409号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年7月4日，井岸镇政府收到韦一贵提出的政府信息公开申请，要求公开井岸镇政府与珠海市斗门区井岸镇新围农场（以下简称新围农场）所有签订的《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》。同日，井岸镇政府向新围农场发出《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，告知新围农场，韦一贵要求获取的政府信息涉及该农场商业秘密和场民的个人隐私，请该农场答复是否同意公开该信息。同日，新围农场向井岸镇政府作出《关于政府信息公开征求第三方意见的复函》，函复井岸镇政府，其与井岸镇政府签订的《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》涉及到的土地及该土地上的青苗及附着物均与韦一贵没有任何关系，而且协议涉及的金额较大且场民的补偿金额不一，若公开可能影响农场的生产秩序，故不同意公开《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》。同日，井岸镇政府作出井府办函〔2019〕13号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称被诉政府信息公开答复），答复韦一贵：一、我镇已于2018年6月14日发布并张贴《用地公告》，2018年9月1日联合新围农场落户通知要求有关场民配合清点工作。2019年1月24日，我镇对五福涌新围农场段项目用地范围内的青苗及附着物和旧村场房屋进行了清点丈量。本次根据珠府〔2018〕43号文进行地上青苗及附着物补偿，2月14日我镇联合新围农场发清场通知，3月6日正式进场施工。二、2018年8月9日下午，我镇到国土分局了解新围农场段用地的权属，经国土分局初步核查，施工红线范围内用地均为国有用地。珠海市国土资源局斗门分局于2018年9月26日复函明确，施工红线范围内用地未纳入斗门区集体土地所有权登记发证范围。其它涉及此项目的用地文件可到相关部门查阅。三、井岸镇政府与珠海市斗门区井岸镇新围农场所有签订的协议书内容，因涉及各方人员的利益和信息，未得到当事人同意不能公开。其中协议合共补偿资金688,479.40元，涉及20多户，已于2月份全部发放到账。部分场民因反对清点工作，没有到现场确认，以致青苗补偿资金不能划拨到个人账户，只能划拨到新围农场集体账户。韦一贵对上述答复不服，于2019年7月8日向斗门区政府申请行政复议。斗门区政府于2019年9月30日作出斗府行复字〔2019〕30号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持被诉政府信息公开答复。另查明，《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》部分由井岸镇政府与新围农场签订，部分由井岸镇政府与新围农场场民签订。韦一贵的一审诉讼请求：1.撤销被诉政府信息公开答复；2.撤销被诉行政复议决定；3.判令井岸镇政府重新答复韦一贵，并向韦一贵公开相关的政府信息。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”韦一贵于2019年7月4日向井岸镇政府提出政府信息公开申请，要求公开井岸镇政府与新围农场所有签订的《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》，该协议书由井岸镇政府与新围农场及其场民个人分别签订，涉及第三方的合法权益，井岸镇政府根据上述法律规定，向第三方征询意见并无不当。但井岸镇政府仅向新围农场征询意见，并未向涉案协议书所涉及的场民征询意见，径行拒绝公开全部协议书，不符合法律规定。井岸镇政府作出的被诉政府信息公开答复程序违法。斗门区政府作出被诉行政复议决定维持决定错误。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被诉政府信息公开答复；二、撤销被诉行政复议决定；三、责令井岸镇政府于判决生效之日起六十日内对韦一贵的政府信息公开申请重新作出行政处理。一审案件受理费人民币50元，由井岸镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人井岸镇政府的上诉请求：1.请求撤销一审判决;2.改判驳回被上诉人的诉讼请求。其理由如下:（一）被诉政府信息公开答复证据确凿，适用法律、法规正确、符合法定程序。《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》的合同主体为上诉人与新围农场，与其他场民无关。且根据被上诉人的《政府信息公开申请表》中申请的所需公开政府信息涉及的主体也仅有上诉人与新围农场，并未涉及其他场民。被上诉人并非案涉补偿协议书中的具有合法权益的第三方。被上诉人在提起本案诉讼之前，已向一审法院提起(2019)粤0404行初XX号案，请求法院确认上诉人与新围农场签订的《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》(珠斗(黑臭河涌)井镇府字(2018)第XX号合同)无效、赔偿农作物财产损失等诉讼请求。一审法院认定被上诉人不能证明案涉用地范围内的青苗及附着物归其所有或与其存在利害关系，其不具有提起该行政诉讼原告主体资格，裁定驳回了被上诉人的起诉。（二）退一步说，即使《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》涉及的第三方不仅有新围农场，还涉及其他场民，但因新围农场不同意公开，该信息就不应当公开。《政府信息公开条例》第十五条、三十二条制定的立法目的是在不损害公共利益的前提下，保护第三方合法权益。但现有的法律、法规并未明确若“第三方”在人数众多的情况下，有的同意公开，有的不同意公开，该信息是否应当公开。上诉人认为，从立法本意来看，《政府信息公开条例》第十五条、三十二条的主旨在于保护第三方合法权益，在“第三方”涉及多方的情况之下，只要有一方不同意公开，就不应当公开该信息。在本案中，新围农场系《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》的合法主体，其在《关于政府信息公开征求第三方意见的复函》中明确回复了不同意公开的理由，且该理由符合法律规定且不公开该信息并不会对公共利益造成重大影响，无论是否征询其他场民的意见，被上诉人申请公开的信息均不应当公开。被上诉人韦一贵答辩称：（一）所申请的政府信息不涉及商业秘密、个人隐私。井岸镇政府与农场企业签订的是行政协议，客体涉及范围包括项目用地约定，青苗及附着物补偿的约定。说明相关协议不存在商业行为。井岸镇政府上诉状第一点称相关协议的合同主体为井岸镇政府和农场企业，与其他场民无关。即韦一贵向井岸镇政府申请公开的政府信息不涉及《政府信息公开条例》第十五条所规定的涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开的情况。（二）井岸镇政府无需向协议相对人农场企业征求意见，井岸镇政府发函征询的行为是错误程序，因此井岸镇政府以农场企业不同意公开为由，拒绝向韦一贵公开相关政府信息的理由是不成立的。（三）韦一贵是适格的提出政府信息公开申请主体。根据2019年4月3日修订的政府信息公开条例，已删去原《条例》中申请获取相关政府信息需要根据自身生产、生活、科研等特殊需要的“三需要”条件。韦一贵是合法公民，递交申请时已递交公民身份证复印件，所以是适格的相关政府信息公开申请的主体。斗门区政府答辩称：斗门区政府作出的被诉行政复议决定事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、适用法律正确，请求二审法院在查清事实的基础上驳回韦一贵的诉讼请求。二审查明的事实一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果韦一贵申请公开的《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》属于应主动公开的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定了“公开为原则，不公开为例外”的总原则，其中第二十一条的规定，乡（镇）人民政府应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。本案中，井岸镇政府所实施的虽然不属于法定的应主动公开的土地征收或房屋征收行为，但在政府信息公开的总原则下，案涉协议的补偿资金来源于公共财政、补偿应遵循统一标准、公平补偿原则等重要特征与征收活动类似，故亦应同样适用公开原则，接受社会监督，都应当依据或参照上述规定主动公开相关政府信息。井岸镇政府主张，《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》涉及商业秘密、个人隐私，在新围农场不同意公开的情况下，无论是否征询其他场民的意见，被上诉人申请公开的信息均不应当公开。对此，本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》还规定了行政机关基于公共利益的裁量公开机制，即在涉及第三方的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，更要看是否确实涉及个人隐私以及是否可能对公共利益造成重大影响而使个人隐私权进行必要的让渡。尽管补偿协议一定程度上涉及其他人的个人隐私，但为了保证补偿工作的公开和公平，消除当事人不公平补偿的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡，行政机关可不征求相关人员的意见，直接公开相关政府信息。韦一贵申请公开的《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》属于应主动公开的政府信息，一审法院对此未能准确定性，导致适用法律错误。上诉人井岸镇政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下:一、维持珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初409号行政判决第一、二项；二、撤销珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初409号行政判决第三项；三、责令珠海市斗门区井岸镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对韦一贵申请公开的《斗门区黑臭河涌生态修复项目用地青苗及附着物补偿协议书》予以公开。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市斗门区井岸镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年六月十一日书记员 梁敏儿