广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终35号 上诉人（一审被告）桂平市人民政府，住所地:桂平市西山镇县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托诉讼代理人马飞，桂平市司法局工作人员。 委托诉讼代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）桂平市西山镇新岗村第1村民小组。 诉讼代表人钟永健，组长。 被上诉人（一审原告）桂平市西山镇新岗村第2村民小组。 诉讼代表人钟达芳，组长。 被上诉人（一审原告）桂平市西山镇新岗村第3村民小组。 诉讼代表人钟树辉，组长。 三被上诉人共同委托诉讼代理人曹旭成，广西旭成律师事务所律师。 上诉人桂平市人民政府因桂平市西山镇新岗村第1、2、3村民小组（以下简称新岗1、2、3组）诉其不履行土地征收补偿行政协议一案，不服贵港市中级人民法院于2019年12月12日作出的(2019)桂08行初68号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人桂平市人民政府的委托诉讼代理人马飞、冼毅锋，被上诉人新岗1、2、3组的诉讼代表人钟永健、钟达芳、钟树辉及其共同委托诉讼代理人曹旭城到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：根据桂政土批函（2008）229号《广西壮族自治区关于桂平市2008年第三批次城市建设用地的批复》、浔政布（2009）19号《桂平市人民政府征地公告》，桂平市人民政府决定征收新岗1、2、3组位于凤凰岭集体所有的土地作为桂平市凤凰岭区（鑫炎.凤凰城）城市建设项目用地。2010年7月19、20日，新岗1、2、3组作为乙方与作为甲方的西山镇政府签订了《凤凰矿区项目征地补偿协议书》、《凤凰区项目征地补充协议》（以下合称“涉案协议”），涉案协议的主要内容：1.桂平市人民政府根据上级政府的批文征收乙方位于凤凰岭集体所有的土地，经实地测量面积为223.32亩（其中1队74.214亩，2队74.553亩，3队74.553亩），由西山镇政府组织实施；2.土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费、政府奖励共合计为9100290元；3.甲方在协议签订之日起十五日内把上述款项通过银行支付方式汇给乙方，乙方自收到该款之日起该宗地土地所有权和使用权视为征收为国有，乙方不得以任何方式和借口干扰阻扰甲方进行城市建设；4.乙方的三产用地和回建地安排，按照中国共产党桂平市委员会浔阅（2009）6号会议纪要方案和桂平市规划设计室2009年1月1日的用地方案执行。《补充协议》主要内容为：1.甲方因城市建设用地需要，已征收了乙方集体土地223.32亩，现在大坡岭浔州路南侧预留给乙方三产用地22.3亩（包括预留地范围内道路等面积，附图）；2.三产用地地块平整由项目负责按城市规划标高平整好，所需经费由该项目负责；3.甲方负责该项目把城市用水、用电安装到三产用地旁，并允许接用（水至井口位置，电至三产用地变压器前，水、电报装入户费用自理）；4.乙方办理集体土地使用证等手续，按2009年征收集体土地政策和浔阅[2009]16号文件和有关规定执行。上述协议签订后，桂平市征收土地办公室于同年7月26日将上述款项划拨至桂平市西山镇新岗村民委员会账户，新岗1、2、3组也先后履行了交出土地的义务。 根据浔阅（2009）6号会议纪要方案和桂平市规划设计室2009年1月1日的用地方案并对照桂平市城乡规划设计所2018年7月出具的《凤凰岭区拆迁回建工程》总平面布置图，桂平市人民政府在协议中约定安排给新岗1、2、3组的三产用地位于现在的桂平市浔州南路东侧，地块四至为：东至桂平市敬老院，南至与浔州南路相通的12米规划街道，西至32米的浔州南路，北至桂平市四中围墙及16米规划街道,实际规划用地总面积为18.6亩。协议约定安排给新岗1、2、3组的上述地块一部分属于桂政土批函（2008）229号批复的征收范围，另一部分属于西山镇岭头村相关村民小组的集体土地。桂平市人民政府在征收实施过程中，因拟安置给新岗1、2、3组的三产用地范围内涉及其所在集体村民以及西山镇岭头村集体等23户村民的房屋需要拆迁安置问题，桂平市人民政府下属的西山镇政府又于2011年11月至2013年11月期间与上述地块上23户村民分别签订了《征收土地房屋拆迁安置补偿协议书》，在“回建规定”条款中均一致约定“拟在凤凰岭区城市建设项目用地规划范围内（大坡岭浔州路南侧）安排回建地、回建地规划分别为6×10、7×10、8×10、9×10类型”等内容，但在整个诉讼过程中，桂平市人民政府没有举证证明签订上述23份协议当时安排回建地的附图。 随着凤凰岭区城市建设项目不断推进，新岗1、2、3组多次要求西山镇政府及城建、土地行政主管部门落实三产用地及办理用地审批及规划手续，西山镇政府要求新岗1、2、3组按照浔政发[2014]20号《桂平市人民政府关于重新明确我市城建项目三产用地拆迁回建地办理程序及有关要求的通知》规定的申办程序填写一份三产用地申请表方可重新安排三产用地，并以三村民小组不同意重新填写申请表为由一直未予以落实。2017年4月26日，贵港市纪委信访室收到新岗1、2、3组村民代表钟木火、钟建斌等人向贵港市纪委投诉其生产队征地款及三产用地未落实等问题的信访件，并将该信访件转交桂平市人民政府阅处。2017年5月2日，桂平市人民政府以西山镇政府名义作出《关于西山镇新岗村1-3队信访问题的答复》，其中对三产用地未落实问题答复称：由于安排的大坡岭浔州路南侧的三产用地不足，上级部门一直没有办理相关手续，此地块亦没有被其他人办理相关用地手续，西山镇政府也一直在跟踪协调相关部门尽快落实三产用地。2018年1月25日，新岗1、2、3组再次向西山镇政府递交书面的《申请办证报告》，请求西山镇政府协同有关部门给其办理涉案协议中约定安排的三产用地建设手续。桂平市人民政府及其下属的相关部门一直未予答复。2018年4月2日，新岗1、2、3组以西山镇政府、桂平市国土资源局为被告向桂平市人民法院提起行政诉讼，请求判令两被告履行涉案的征收补偿协议约定的三产用地交付义务，桂平市人民法院以新岗1、2、3组起诉的被告不适格为由，于2018年12月20日作出（2018）桂0881行初15号行政裁定，驳回起诉。新岗1、2、3组不服提起上诉，贵港市中级人民法院于2019年3月1日作出（2019）桂08行终15号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定，该终审裁定现已发生法律效力。2019年3月14日，新岗1、2、3组以桂平市人民政府为被告提起本案诉讼，请求：判令桂平市人民政府将位于桂平市西山镇××南侧××产业用地××向××、××、××组移交（暂时按30万元/亩计算，共669万元），将该地块按照城市规划标高平整好，安装城市用水、电到该地块旁，并按照2009年征收集体土地政策和浔阅（2009）16号文件和有关规定为新岗1、2、3组办理土地使用证。 贵港市中级人民法院一审另查明：2017年8月2日，桂平市召开第十六届人民政府第14次常务会议，在决议的议题中第十二项内容为：（一）原则同意将凤凰城项目浔州路以东约12.43亩土地（含道路面积约4.5亩）置换该项目西北角约6.9亩零星土地（实际面积以测量为准）作为该项目的拆迁安置地；（二）西山镇政府作为拆迁安置地项目业主，并且负责核实该项目内涉及拆迁户数及需安置面积，并做好群众思想工作；（三）市国土局负责依法依规办理上述6.9亩土地的土地使用证；（四）市住建局负责做好回建区规划及配合国土部门办理置换手续；（五）该项目工作由蒙任进副市长负责。桂平市人民政府于2017年9月5日以“常务会议纪要”的形式将此次常务会议决定主送给西山镇政府、桂平市国土局、住建局等参会单位，同时分送给桂平市四家班子领导。2018年3月30日，桂平市人民政府的副市长李汉彪主持召开桂平市凤凰岭区城市建设项目拆迁回建地安置有关问题的协调会，讨论落实凤凰岭区（鑫炎.凤凰城）城市建设项目拆迁安置地分户安排问题，并确定了凤凰岭区城市建设项目涉及的各拆迁户回建地排序原则和每一宗回建地的面积大小，同时明确市住建局、国土局负责配合做好回建地的办证工作。2018年7月，桂平市城乡规划设计所出具的《凤凰岭区拆迁回建工程》总平面布置图，对凤凰岭区城市建设项目涉及的各拆迁户回建地位置、面积等规划作出详细布置。但相关行政管理部门至今尚未办理回建地的土地使用证、规划许可证给拆迁户，该地块上除了临时搭建的工棚外至今仍为空地。桂平市人民政府作出的上述会议纪要、协调会内容、规划总平面图均没有告知或者通知新岗1、2、3组。 贵港市中级人民法院一审再查明：经该院于2019年12月4日对新岗1、2、3组组长进行询问，他们均一致表示只要桂平市人民政府落实上述的18.6亩三产用地，同意放弃剩余的3.7亩三产用地，可以不再要求补足。 贵港市中级人民法院一审认为：对于本案适格被告问题，已有生效的（2019）桂08行终15号行政裁定书予以确认。涉案协议是因桂平市人民政府经批准依法征收集体土地组织实施过程中与新岗1、2、3组签订的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的行政案件受案范围。本案的争议焦点是：桂平市人民政府是否应当按照涉案协议约定承担继续履行交付三产用地和办理相关证件的义务。 首先，根据查明的事实，涉案协议是桂平市人民政府因城市建设用地需要，经上级人民政府批准征收并以西山镇政府名义与新岗1、2、3组经过协商一致签订的土地征收补偿协议，是双方当事人的真实意思表示，土地征收行为有合法的职权依据，协议内容合法，双方均应当严格履行各自的义务。特别是作为县级人民政府的本案被告，更加应当践约守信，严格、全面履行协议约定的义务。国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发[2016]76号）中指出，加强政务诚信建设，是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重要意义。也就是说，政府诚信是构建整个社会诚信体系建设的关键，政府诚信对于企业诚信、个人诚信具有强烈的示范效应和重要的引导作用。其次，涉案协议明确约定在大坡岭浔州路南侧预留给新岗1、2、3组的三产用地22.3亩并由建设规划行政部门出具了附图，确定了具体位置，约定对三产用地负责平整、安装水电、办理相关证件等被告应当履行的主要义务，虽然涉案协议没有约定被告应当履行义务的期限，但根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第（四）项的规定，合同的履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。新岗1、2、3组已经履行了涉案协议约定的义务，而桂平市人民政府至今未将协议约定的三产用地交付，也未履行对地块负责平整、安装水电、办理相关证件等约定义务，明显存在不依法履行、未按约定履行涉案协议约定义务的行为，现新岗1、2、3组请求桂平市人民政府予以履行，依法应当支持。再次，桂平市人民政府不依法履行、未按约定履行涉案协议约定义务没有正当理由。其一，桂平市人民政府虽然于2017年8月2日以常务会议集体讨论的方式对原已承诺安排给新岗1、2、3组的三产用地调整作为协议签订在后的其他被拆迁户的回建地，但该调整用地的行为没有通知或者告知新岗1、2、3组，未经其同意不发生合同变更或者解除的法律效力，其调整用地行为也不是基于国家利益或者社会公共利益考虑而行使的行政优益权，而是以牺牲新岗1、2、3组原有的合法权益为代价的违约行为，依法不予支持；其二，涉案的三产用地至今还是空地，还没有任何单位和个人取得具有行政约束力的土地使用权证或者用地规划许可证、建设用地规划许可证等证件，桂平市人民政府有继续履行的能力和条件。 综上，新岗1、2、3组坚持请求桂平市人民政府继续履行涉案协议的约定义务，有事实和法律依据，应予支持。桂平市人民政府履行涉案协议约定的三产用地交付义务后，新岗1、2、3组明确表示放弃剩余未能安排的3.7亩三产用地的权利，是当事人自主处分权利行为，应予准许。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决：一、桂平市人民政府继续履行将位于桂平市××××路南侧预留的第三产业用地18.6亩（具体地块范围以桂平市规划设计所2018年7月出具的《凤凰岭区拆迁回建工程》总平面布置图为准）交付给新岗1、2、3组的义务，并将该地块按照城市规划标高平整好，安装城市用水、电到该地块旁，费用由桂平市人民政府负责；二、桂平市人民政府应依照法律法规和有关文件规定为新岗1、2、3组办理建设用地使用证等手续。以上第一、二项义务，桂平市人民政府应当于本判决发生法律效力后六个月内履行完毕。 上诉人桂平市人民政府上诉称：1、《凤凰岭区拆迁回建工程总平图布置图》范围内的土地属于整个凤凰岭区城市建设项目工程规划三产、拆迁户回建区用地，并不是专门作为被上诉人的三产用地，还包含了与被上诉人村民、岭头村村民协议约定的拆迁户安置回建地。在该范围内的土地不足以安置三产用地和拆迁户回建地的情况下，本府已根据实际情况，将规划的三产、回建区土地安排给房屋拆迁户作回建地，已不具备继续履行的条件，一审判决判令本府交付该地给被上诉人是错误的。2、被上诉人要求交付的《凤凰岭区拆迁回建工程总平图布置图》范围内的土地，有一部分属于岭头村的集体土地，至今未办理征为国有的手续，一审判决责令本府交付该地块给被上诉人与现行法律规定不符，不具备履行的条件。一审判决适用法律错误，判决结果不当。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回新岗1、2、3组的诉讼请求。 被上诉人新岗1、2、3组答辩称：1、涉案协议合法有效，上诉人应当继续履行协议约定的义务。被上诉人已经依照协议的约定，交付了被征收的集体土地，上诉人应当履行交付协议约定范围三产用地的义务。2、桂平市人民政府不履行涉案协议没有正当理由，其未经被上诉人同意，将协议约定的三产用地安排给拆迁户作回建地，而拆迁户的回建地安置协议是在涉案协议之后，上诉人明知该地不足以安置拆迁户回建地和三产用地的情况下，仍将该地安排给拆迁户，属于恶意行为，侵害了被上诉人的权益。拆迁户的房屋都是未经本村集体同意占用生产队的集体土地非法建造，依法不应得到补偿安置。一审判决认定事实清楚，证据充分。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 本院认为：涉案协议约定在大坡岭××南侧给××、××、××三产用地，一审判决对桂平市人民政府是否具备继续履行该约定的条件查明事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下： 1、撤销贵港市中级人民法院（2019）桂08行初68号行政判决； 二、本案发回贵港市中级人民法院重审。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年六月三十日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣