福建省福安市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0981行初2号 原告宁德市宁泉水产品综合批发市场有限公司，住所地宁德市蕉城区城南镇福洋村华洲水产批发市场2幢1001室。 法定代表人曾育溪，执行董事。 委托代理人魏永建，福建广澜律师事务所律师。 委托代理人陈少花，福建广澜律师事务所实习律师 被告宁德市蕉城生态环境局，住所地宁德市蕉城区蕉城南路74号。 法定代表人詹舒杰，局长。 出庭负责人陈晓东，副局长。 委托代理人王静恬，福建之秀律师事务所律师。 原告宁德市宁泉水产品综合批发市场有限公司（以下简称宁泉公司）不服被告宁德市蕉城生态环境局（以下简称蕉城环境局）行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，依法向被告蕉城环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案，原告宁泉公司的委托代理人魏永建、陈少花，被告蕉城环境局的副职负责人陈晓东及委托代理人王静恬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告蕉城环境局于2019年9月20日对原告宁泉公司作出环 闽宁环罚[2019]245号行政处罚决定（以下简称处罚决定），认定：2019年5月27日,我局（蕉城环境局）环境监察执法人员、环境监测人员对你公司（宁泉公司）的水产品批发市场进行现场检查并对规范化排污口采集水样。6月12日，宁德市蕉城区环境监测站出具监测报告，监测数据显示超标项目为总磷3.21mg/L（标准限值：1mg/L）。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，决定对你公司作出如下行政处罚：罚款人民币12万元。 原告宁泉公司诉称，一、本案被告蕉城环境局对原告行政处罚属于认定违法主体错误。原告公司所在地点蕉城区城南镇福洋村华洲水产城，该场所除原告公司外，还包括环球一号KTV公司在内的多家企业，其生产、生活等污水排放均共用一个排污口。本案所涉及的排污口也是由华洲水产城项目部建设的，该项目的责任人是福建宁德市华洲水产城有限公司(以下简称华洲公司)，而不是承包该市场一楼部分门面的原告公司。政府对该场所发放环保补助资金认定的主体也是华洲公司，且原告在经营期间也依照规定向政府有关部门缴纳污水处理费。因此，原告作为宁德市华洲水产城批发市场的承包经营人，并不是适格的环境违法主体，被告认定原告为该场所的环境违法的责任主体是没有事实和法律依据的。二、本案被告蕉城环境局执法程序违法。1、本案被告在对华洲水产城唯一污水出水口进行污水采样时，未通知华洲公司，也未通知原告到场，且采样方法不符合相关标准的要求。2、被告对该污水排水口的检测报告也未依法送达原告。3、被告未对原告提出的陈述申辩进行复核。综上，被告作出的处罚决定处罚主体错误，且事实不清，证据不足，程序违法，请求依法撤销该处罚决定。 原告宁泉公司向本院提交证据： A1、处罚决定，证明被告行政处罚的主体错误。 A2、《承包经营合同》，证明原告仅承包华洲公司一楼部分门面，并不是适格的环境违法主体。 A3、协议书（复印件），证明原告与华洲公司于2020年1月20日解除原承包经营合同。 被告辩称，被告作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、被告认定原告作为违法行为责任主体事实清楚、证据充分。根据原告与华洲公司签订的《承包经营合同》，原告自2009年8月1日起承包宁德市华洲水产品综合批发市场，承包期限15年。宁德市华洲水产品综合批发市场的污水排入一个污水处理设施，该污水处理设施在原告承包范围内，由原告进行使用，且在原告授权代表黄爱凤的询问笔录、原告提交的《整改报告》等材料中，原告自认承包期限内污水处理设施都是由其进行管理，对排污超标，也是由原告进行整改并加强管理，由原告作出“确保达标排放”的承诺，足以证明原告系该项目污水处理设施的使用者和实际管理者。在原告承包经营该批发市场期间，经该污水处理设施规范化排污口排放的水污染物违反法律规定超过排放标准，应当由原告承担违法排污的法律责任。二、被告作出处罚决定程序合法。首先，被告执法人员和监测人员对原告承包经营的水产品批发市场进行现场检查并对规范化排污口采集水样，发现原告存在违法超标排污的情况，依法进行立案调查。被告执法人员和监测人员进行现场检查和采集水样时，有原告的现场负责人黄爱凤到场，符合法律规定。其次，法律并未规定被告负有将监测报告送达行政相对人的义务，宁德市蕉城区环境监测站出具监测报告数据显示超标项目总磷3.21mg/L（标准限值：1mg/L），被告已经将该监测报告结果告知原告，原告并未提出异议。再次，被告在作出处罚决定前依法告知原告有要求听证的权利，经原告申请，被告依法组织听证会，对原告提出的陈述和申辩进行了复核，但认为原告提出的陈述申辩事实理由不能成立，所以不予采纳。在被告作出的处罚决定书中也对不予采纳的理由进行了陈述。不能因为被告未采纳原告提出的陈述申辩理由，就认为被告没有对此进行复核。因此被告作出的处罚决定不存在程序违法。综上，原告违法事实清楚，证据充分，被告依法作出处罚决定，符合法律规定，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告蕉城环境局在举证期限内向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据、依据： B1、现场检查（勘察）笔录现场勘验附图、现场取证照片， B2、环评相关材料， B3、废水现场采样记录表， B4、监测报告、监测机构和人员资质证明文件， B5、询问笔录， B6、营业执照、委托人证明材料、内资企业登记基本情况表， B7、承包经营合同， B8、现场检查（勘察）笔录、现场取证照片， B9、废水现场采样记录表， B10、监测报告、监测机构和人员资质证明文件， B11、报告、整改报告， 证据B1-B11证明：1.原告自2009年8月1日起承包宁德市华洲水产品综合批发市场，承包期限15年。该建设项目环评审批意见：排入海区废水执行GB8978-1996《污水综合排放标准》二级标准即总磷标准限值为1.0mg/L。宁德市华洲水产品综合批发市场的污水排入一个污水处理设施，该污水处理设施在原告承包范围内，由原告使用；2.原告自认承包期限内污水处理设施都是由其进行管理，对排污超标，由原告进行整改并加强管理，原告向被告作出“确保达标排放”的承诺；3.原告对上述批发市场承包营业期间，被告执法人员和宁德市蕉城区环境监测站人员进行现场检查、对污水处理设施规范化排污口进行水样采集、监测，监测结果显示总磷：3.21mg/L，超出排放标准；4.2019年8月9日，被告委托宁德市蕉城区环境监测站人员对原告污水排放口再次进行采样、监测，监测结果排放污染物仍超出标准； B12、宁德市蕉城生态环境局环境违法行为立案审批表， B13、责令改正违法行为决定书、送达回证， B14、宁德市蕉城生态环境局案件调查终结报告， B15、案件集体讨论记录， B16、宁德市蕉城生态环境局案件内部审批表， B17、行政处罚事先〈听证〉告知书审批表、行政处罚事先（听证）告知书、送达回证， B18、行政处罚听证申请书、委托授权材料， B19、宁德市蕉城生态环境局听证通知书、送达回证， B20、听证陈述书、听证笔录、听证报告， B21、处罚决定书审批表， B22、行政执法证， B23、网站公示截图， 证据B12-B23证明：被告蕉城环境局依法作出的行政处罚行为履行了立案审查、责令改正违法行为、集体讨论、听证、复核、送达、信息公开等法定程序。 B24、处罚决定书、送达回证，证明被告依法作出处罚决定书并向原告进行送达。 法律依据：《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条、《环境行政处罚办法》、《环境行政处罚听证程序规定》、GB8978-1996《污水综合排放标准》。 当事人提供的上述证据经庭审质证： 被告蕉城环境局提供的证据B1-B24,原告的质证意见:对证据B1的合法性有异议，认为证据B1中签字的黄爱凤既不是现场负责人也不是在场人；对证据B2的真实性、合法性、关联性（以下简称三性）没有异议；对证据B3的三性有异议，认为现场采样人员主体及采样的方法与程序不符合规定；对证据B4、B9、B10的三性有异议，认为因现场采样人员主体及采样的方法与程序不符合规定，其检测结果不客观；对证据B5-B7的三性无异议；对证据B8的关联性有异议，认为采样点不属于原告的；对证据B11-B24的三性无异议，但认为证据B11-B24无法证明其待证目的。原告提供的证据A1-A3，被告蕉城环境局的质证意见对证据A1、A2的“三性”无异议，但认为证据A1、A2无法证明其待证目的；证据A3的真实性无法确认，且与本案无关联性。 本院对上述证据作如下认证： 原告提供的证据A1，系被诉行政行为，属本案审查对象，本院予以采信，可作为认定本案的原告诉讼主体适格依据；证据A2与证据B7相同，双方均无异议，本院予以采信；证据A3系复印件，且被告对其真实性不予认可，不能作为有效证据使用。被告提供的证据B1-B24，符合作为证据应具备的三性，且可形成一条证据链，本院予以采信，可作为本案的定案依据。 本院根据上述有效证据结合当事人的庭审陈述，可认定事实如下： 2019年5月27日,被告蕉城环境局执法人员连同环境监测人员对原告宁泉水产公司的水产品批发市场进行现场检查并对其排污口采集水样。2019年6月12日宁德市蕉城区环境监测站对该水样检测后，出具的监测报告数据显示超标项目总磷3.21mg/L（标准限值：1mg/L）。被告于2019年6月18日对原告涉嫌水污染物超标排放的违法行为进行立案，于2019年6月19日对原告作出《责令改正违法行为决定书》，责令原告接到本决定书之日起30日内改正上述违法行为，确保生产废水达标排放。之后，被告经集体讨论于2019年7月27日作出《行政处罚事先（听证）告知书》，拟对原告处以罚款人民币12万元，并告知原告陈述申辩及听证权。原告向被告提出听证申请，被告于2019年8月22日举行听证，听取了原告陈述申辩，认为原告陈述申辩意见，无充分证据支持，不予采纳。被告于2019年9月20日作出处罚决定，对原告处以罚款人民币12万元，并于2019年9月27日送达原告签收。原告不服，遂诉至本院提出上述诉请。 另查明：1、原告自2009年8月1日起承包宁德市华洲水产品综合批发市场，承包期限15年。该建设项目环评审批意见：排入海区废水执行GB8978-1996《污水综合排放标准》二级标准即总磷标准限值为1.0mg/L。2、宁德市华洲水产品综合批发市场的污水排入一个污水处理设施，该污水处理设施在原告承包范围内，由原告管理使用；原告亦自认承包期限内污水处理设施都由其进行管理，对排污超标，原告向被告承诺进行整改“确保达标排放”，并加强管理。3、2019年8月9日，被告委托宁德市蕉城区环境监测站人员对原告整改后污水排放口再次进行采样、监测，监测结果排放污染物仍超出标准。 本案的主要争议焦点有：一、被告作出的被诉处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分问题？二、被告作出的被诉处罚决定程序是否合法问题？对此，本院予以评析、认定如下： 一、被告作出的被诉处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分。 原告认为，被诉处罚决定认定事实错误，证据不足。 被告认为，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分。 本院认为，被诉处罚决定认定原告系违法主体正确；认定原告排污超标证据充分。理由如下：1、原告是宁德市华洲水产品综合批发市场承包者，市场内污水处理设施在原告承包经营期间由原告管理使用，其对排污是否超标负有管理之责,管理不当致使排污超标时也应为违法行为人。本案中，根据被告提供证据B8即原告的授权代表黄爱凤在2019年6月18日的调查询问笔录中陈述：“承包期内污水处理设施都是由宁德市宁泉水产品综合批发市场有限公司（原告）管理”；并表示“废水总磷超标问题，我公司（原告）立即联系专业环保公司进行整改并加强管理，确保达标排放”，被告提供证据B11即原告在2019年7月23日向被告提交的《整改报告》中表示：会组织专业人员对整个污水处理系统进行全面改造，要求被告将整改时间推迟到2019年8月9日。由此可见，原告对污水处理设施由其负责管理及被告作出《责令改正违法行为决定书》时的责任主体并无异议。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”的规定，从该法条中的“并处”亦可表明被责令改正与被处罚款的责任主体是一致的。为此，原告不能因其依法需承担相应的罚款责任时，主张责任主体不是原告而是该项目建设人华洲公司，该主张依据不足，不予支持。至于原告所述环球一号KTV公司等企业是否存在排污超标，系属原告的内部协调监管或被告是否另行处罚问题，并不能以此免除原告作为该市场污水处理设施的使用管理者的违法责任。2、涉案宁德市华洲水产品综合批发市场污水排放，按该建设项目环评审批意见为：排入海区废水执行GB8978-1996《污水综合排放标准》二级标准即总磷标准限值为1.0mg/L。本案被告提供的证据B10（监测报告、监测机构和人员资质证明文件），可证明宁德市蕉城区环境监测站对上述市场排污的水样检测结果为总磷3.21mg/L（标准限值：1mg/L）。根据《环境行政处罚办法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第三十二条“环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。”第三十七条“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。”从上述法条可看出，1、原告排放水污染物已超过地方规定的水污染物排放标准（标准限值：1mg/L）。2、监测报告系环境行政处罚单列的法定证据，它有别于其他鉴定结论，只要是依法作出即可作为认定违法事实的主要依据。3、被告对原告排污情况进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污水排放是否超标的证据，且本案在监督检查取样时，有制作现场检查（勘察）笔录，原告的授权代表黄爱凤作为现（市）场负责人进行了签字确认，并有采取拍照的方式记录取样情况，其监测报告不存在违反《环境行政处罚办法》相关程序的规定，依法应予采纳，故本案认定原告排污超标证据确凿充分。原告主张被告在涉案的污水出水口进行污水采样时，未通知当事人到场，且采样方法不符合相关要求，其程序违法，不能作为认定违法事实的证据，该主张依据不足，不予支持。 二、被告作出的被诉处罚决定程序是否合法。 原告认为，被诉处罚决定的处罚程序存在违法。 被告认为，其根据《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》、《环境行政处罚听证程序规定》所规定相应程序作出的被诉处罚决定，程序合法。 本院认为，根据《环境行政处罚办法》第二条“公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予环境行政处罚的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施。”的规定，被告作出的被诉处罚决定程序合法。理由如下：1、关于环境监测人员是否有权在调查时取样监测问题。根据《环境行政处罚办法》第二十九条第二款“环境保护主管部门组织的环境监测等技术人员随同调查人员进行调查时，有权采取上述措施和进行监测、试验。”的规定，环境监测人员有权进行取样监测。2、关于是否应向行政相对人送达监测报告问题，根据《环境行政处罚办法》第三十二条规定，监测报告有别于其他鉴定结论，法律法规并没有规定行政机关应向行政相对人送达监测报告，且本案被告在对原告的授权代表黄爱凤做调查询问笔录时已将监测报告的检测结果进行告知，并不违法。3、关于可否先调查后立案问题。根据《环境行政处罚办法》第二十二条“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案……”的规定，本案2019年6月12日宁德市蕉城区环境监测站对调查时采取的水样检测后，出具的监测报告数据显示超标项目总磷3.21mg/L，被告在7个工作日内对涉嫌违法行为进行初步审查后于2019年6月18日立案，不违反法律规定。4、关于被告听证复核程序是否违法问题。被告于2019年7月25日经集体讨论后，拟对原告处以罚款人民币12万元。2019年7月27日作出《行政处罚事先（听证）告知书》，并告知原告对上述处罚意见有异议，可以在接到本告知书之日起七内提出书面陈述申辩意见；如果要求听证，可以在收到本告知书之日起三内提出听证申请。原告收到告知书后，于2019年8月6日向被告提出听证申请，被告于2019年8月22日举行了听证，听取了原告陈述申辩后，认为原告陈述申辩意见，无充分证据支持，不予采纳。决定仍对原告处以罚款人民币12万元，并在处罚决定书中对原告陈述申辩意见不予采纳进行了复核说理，且本案并未改变原先集体讨论的结果，未再进行第二次集体讨论，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》及《环境行政处罚办法》的规定。综上，本案被告作为环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查后，发现排污超标，履行了立案审查、责令改正、集体讨论、听证、复核、作出决定、送达、公开信息等法定程序，对原告作出的被诉处罚决定程序合法。 综上所述，本院认为，根据《环境行政处罚办法》第十四条“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”的规定，被告作为环境保护主管部门，具有对辖区内违法排污行为进行查处的法定职责。被告依职权对原告的违法排污行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定作出的被诉处罚决定，履行了立案调查、责令改正、集体讨论、听证、复核、作出决定、送达、公开信息等法定程序，其作出被诉处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，并不存在违法。原告主张被告作出的被诉行政行为违法，要求撤销之诉请，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告宁德市宁泉水产品综合批发市场有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  王耀楠 审 判 员  杨文英 人民陪审员  陈 珊 二〇二〇年六月二十八日                            本件与原本核对无异                书记员王珊珊 附本案引用的主要法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、《中华人民共和国水污染防治法》 第十条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。 第八十三条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭： （一）未依法取得排污许可证排放水污染物的； （二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的； （三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的； （四）未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。 3、《环境行政处罚办法》 第二条公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予环境行政处罚的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施。 第十四条县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。 经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚，适用本办法关于环境保护主管部门的规定。 第二十二条环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。 经审查，符合下列四项条件的，予以立案： （一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为； （二）依法应当或者可以给予行政处罚； （三）属于本机关管辖； （四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。 第二十九条【调查人员职权】调查人员有权采取下列措施： （一）进入有关场所进行检查、勘察、取样、录音、拍照、录像； （二）询问当事人及有关人员，要求其说明相关事项和提供有关材料； （三）查阅、复制生产记录、排污记录和其他有关材料。 环境保护主管部门组织的环境监测等技术人员随同调查人员进行调查时，有权采取上述措施和进行监测、试验。 第三十二条【证据类别】环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。 第三十四条【现场检查取样】需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。 第三十五条【监测报告要求】环境保护主管部门组织监测的，应当提出明确具体的监测任务，并要求提交监测报告。 第三十七条【现场监测数据可为证据】环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。 监测报告必须载明下列事项： （一）监测机构的全称； （二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号； （三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容； （四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。