浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行再9号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）钱龙，男，1995年3月5日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区。 委托代理人钱觉利，男，1956年3月1日出生，汉族，住浙江省绍兴市柯桥区。系钱龙之父。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市柯桥区住房和城乡建设局，住所地浙江省绍兴市柯桥区柯桥群贤路2069号。 法定代表人李卫龙，局长。 委托代理人王宏伟，该局工作人员。 浙江省绍兴市中级人民法院审理原审原告钱龙诉原审被告绍兴市柯桥区住房和城乡建设局（以下简称柯桥住建局）其他行政行为上诉一案，于2018年1月8日作出（2017）浙06行终435号行政判决，已经发生法律效力。钱龙不服，向本院申请再审。本院审查后，于2020年1月13日作出（2019）浙行申78号行政裁定，对本案提起再审。本院于2020年3月30日重新立案后，依法组成合议庭进行了审理。经审阅卷宗材料，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，案涉公房位于绍兴市××西官塘下岸3-1号，该房在1998年12月时承租人户名为王荣康，租金发票户名亦为王荣康。2005年7月，经原告钱龙申请，该直管公房租赁过户至钱龙名下，2005年7月5日，原告钱龙与绍兴县房地产管理处签订直管公房租赁合同，租赁期限从2005年1月1日开始。2016年3月1日，原告钱龙经绍兴市柯桥区信访局转送被告，反映其承租房屋被列入柯桥古镇开发建设办公室房屋征收对象，要求享受房改待遇问题。2016年3月15日，被告作出绍区建信（访）告【2016】9号《信访事项受理告知单》。2016年4月11日，被告作出绍建信访复字【2016】11号《信访事项处理意见书》（以下简称被诉《信访事项处理意见书》），认为原告起租时间应为2005年，根据省、市、区有关房改政策规定，原告不符合房改购房条件，不能享受此次房改。原告不服该信访事项处理意见，起诉要求确认其符合房改购房条件。 一审法院审理认为，根据《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》（以下简称《直管公房房改细则》）第四条房改购房程序规定，承租人如需要购买直管公房，需首先向房管部门申请，房管部门对申请材料进行审查核实并公示后，报送绍兴市柯桥区住房改革委员会办公室审批。故对辖区内直管公房承租人能否享受房改购房待遇的问题，被告存在初步审查、公示及上报的职责。本案被告主体适格。本案的争议焦点是原告是否能够享受房改购房待遇。根据《直管公房房改细则》的规定，房改实施范围内的直管住宅公房承租人，必须在1998年12月31日前租赁，拥有合法的租赁关系，方可选择房改购房。原告钱龙于2005年7月才经申请将该直管公房租赁过户至原告名下，租赁期限从2005年1月1日开始，原告的情况不符合《直管公房房改细则》中关于选择房改购房条件的规定。被告由此认定原告不符合房改购房条件，不能享受此次房改，认定事实并无不当。原告诉称因钱觉民长期患病治疗，且当时经济困难，故所居住的直管公房一直没有办理租赁过户手续，原告应享受房改购房资格。对此，一审法院认为，案涉直管住宅公房在2005年之前的承租人户名为王荣康，2005年才从王荣康过户至原告名下，这一事实经双方认可。原告诉称因经济困难，无力购买国债故一直未办理租赁过户手续，该意见没有事实和法律依据，即使如原告所言，也属原告在衡量自身情况后所作出的选择，不能由此证明原告在1998年12月31日之前拥有合法的租赁关系，故对原告的该意见不予采纳。2016年3月1日，原告经绍兴市柯桥区信访局转送被告，反映其承租房屋被列入柯桥古镇开发建设办公室房屋征收对象，要求享受房改待遇问题。2016年3月15日，被告作出绍区建信（访）告【2016】9号《信访事项受理告知单》。2016年4月11日，被告作出被诉《信访事项处理意见书》。但被告提供的证据无法证明其将被诉《信访事项处理意见书》合法送达原告。被告辩称其于2016年4月29日通过留置送达的方式将被诉《信访事项处理意见书》送达原告，一审法院认为，被告在原告家中无人的情况下，将被诉《信访事项处理意见书》塞入原告家门缝，此种送达方式不属于留置送达。但原告在庭审中承认已于2016年4月29日收到被诉《信访事项处理意见书》，知晓涉诉行政行为并及时主张权利，被告程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响。综上，被告绍兴市柯桥区住房和城乡建设局作出被诉《信访事项处理意见书》，认定事实清楚，证据充分，虽被诉《信访事项处理意见书》未规范送达，但对原告权利并不产生实际影响，故原告要求判决撤销被诉《信访事项处理意见书》的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。 二审法院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。上诉人于二审时提交的证据除一审庭审时已进行举证质证的20份（组）证据外，其余证据亦因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，不予接纳。 二审法院认为，本案二审的主要争议焦点为上诉人钱龙是否符合房改购房待遇的相应政策及一审程序是否合法。首先，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第三款规定：“公房承租人符合房改政策的，享有按照房改政策购买被征收房屋的权利。承租人按照房改政策购房后，设区的市、县（市、区）人民政府应当对其按照被征收人予以补偿。”《直管公房房改细则》规定，直管住宅公房承租人必须在1998年12月31日前租赁，且拥有合法的租赁关系方可选择房改购房。本案中，从双方当事人提交的证据可以证实，上诉人就案涉房屋于2005年7月5日与绍兴县房地产管理处（现绍兴市柯桥区住房和城乡建设局）签订了租赁合同，并明确租赁期限从2005年1月1日开始。上诉人对该事实亦并无异议。故被上诉人依据上述规定作出被诉《信访事项处理意见书》，确认上诉人并不符合房改购房条件，不能享受此次房改，并无不当。上诉人诉称案涉房屋其养父钱觉民于1998年12月31日前已存在合法租赁关系，因上诉人亦明确其养父因经济困难未曾就案涉房屋办理过户登记，至2005年7月5日才由原户主王荣康过户至上诉人名下。故2005年前上诉人包括其养父钱觉民即便居住于案涉房屋中，亦不能确认对案涉房屋拥有合法的租赁关系。上诉人的上述主张并无事实依据，不予支持。其次，被上诉人于2016年3月15日受理绍兴市柯桥区信访局转送的上诉人要求享受房改待遇的信件后，于2016年4月11日作出被诉《信访事项处理意见书》，符合《信访条例》第三十三条“信访事项应当自受理之日起60日内办结……”之规定。对于一审判决确认被上诉人在送达方式上存在的瑕疵，鉴于未对上诉人的权利产生实际影响，一审判决加以指出，予以维持。再次，鉴于一审庭审中双方当事人对于对方当事人提交的证据的真实性均无异议，并不影响证据的认证，故上诉人以一审法院未要求双方当事人提交或核对证据原件而在庭审之前已对本案作出实质判断的诉称，不予采信。综上，上诉人的诉请并无事实和法律依据，不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 钱龙申请再审提出：案涉房屋是由绍兴仪表总厂于1996年5月30日签发《关于分配住宅的有关规定》将王荣康居住的一间破旧直管公租房调配给申请人养父钱觉民做住宅（此房屋作为落实军转干部住房待遇份额分配的唯一住宅，自1996年6月始申请人养父钱觉民生前一直居住在该案涉房屋处）。至2005年4月，县人事局、军转办、房管处、绍兴仪表总厂四单位以补办落实军转干部住房安置份额，将该房屋变更为申请人钱龙名下。申请人及其亲属为案涉房屋房改购房多次向有关部门申请交涉等，均遭推诿、阻挠。被申请人区住建局作出的被诉《信访事项处理意见书》并无依据证明2005年前王荣康是该案涉房屋的租赁协议人，并将租住直管公有房屋是否符合房改购房条件的政策故意改为承租房屋租赁年份期限认购房改的决定，明显违背客观历史事实，违反法规政策，剥夺了申请人养父钱觉民生前伤残军转干部安置待遇房屋参加房改权利。一审对申请人提交的19份证据的证明效力不予认定不当，一、二审法院只开庭不审理，杜撰庭审笔录，审判程序严重违法，请求撤销原一、二审判决及被诉《信访事项处理意见书》，判令被申请人对申请人的房改购房条件进行重新认定。 柯桥住建局答辩称，一、原一、二审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。申请人申请再审提出的事实和理由均不能成立。1、申请人称在1998年底停止住房实物分配后，当时机关、企业、事业单位都是由本单位调剂公有住房，也无需过户及签订租赁合同而直接进行房改购房的主张并无法律依据。案涉房屋系国家直管公房，其租赁、过户均需严格履行相应的程序。申请人提交的绍兴仪表总厂出具的《关于分配住宅的有关规定》中“原房主为王云康，如钱觉民要求转户，本单位将出证明，自行到柯桥房管会过户”的规定也明确转户需履行相关程序。绍兴仪表总厂作为钱觉民生前的工作单位，无权与钱觉民或申请人就案涉房屋订立租赁关系。根据答辩人在原审中提交的绍兴县房地产管理处租金收据、绍兴县直管公房租赁过户申请审批表、绍兴县直管公房租赁合同等证据，案涉房屋在1998年12月时承租人及租金发票户名均为王荣康。2005年7月，经申请人申请，该直管公房租赁过户至申请人名下。因此，申请人称1996年5月30日钱觉民已是案涉房屋的实际、合法承租人的主张并无充分、有效的证据证明。原审法院并非局限于是否存在书面的租赁合同，而是在综合审定申请人与答辩人提交的证据材料、对案涉房屋租赁关系的变更等事实，得出“不能由此证明原告在1998年12月31日之前拥有合法的租赁关系”的结论。2、答辩人提交的《绍兴市柯桥区人民政府办公室关于印发柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则的通知》及附件《住房房改出售实施细则》系绍兴市柯桥区人民政府办公室发布的现行合法有效的政策，申请人称系答辩人伪造、违法的文件纯属无据之说。上述实施细则与本案有密切关联，原审法院据此来确定申请人是否能够享受房改购房待遇从而认定答辩人作出的被诉《信访事项处理意见书》行为合理合法。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》绍兴县住房和改革委员会《绍兴县进一步深化城镇住房制度改革实施细则》等与前述实施细则之间并无冲突。原审法院在适用法律、法规上并无不当。二、原一、二审法院程序上不存在违法或不当之处。申请人称程序违法的理由之一是认为被诉《信访事项处理意见书》的送达程序问题，但申请人事实上已收到该意见书有相应的证据予以证明，如申请人认为该程序问题存在争议，与申请再审的法定条件所要求的程序违法并非同一内容。申请人称程序违法的另一理由是认为一、二审法院庭审质证过程与判决所述不一致，对于其向二审法院提交的相关证据未予质证，审理程序严重违法。答辩人认为，申请人所述不能成立，本案审理的实际情况看，原审法院程序合法。请求依法驳回申请人的再审申请。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。再审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第三款规定：“公房承租人符合房改政策的，享有按照房改政策购买被征收房屋的权利。承租人按照房改政策购房后，设区的市、县（市、区）人民政府应当对其按照被征收人予以补偿。”钱龙系案涉公房的承租人并符合房改政策系钱龙按房改政策购买案涉房屋并享受征收补偿的前提条件。据在案证据及再审期间双方陈述情况看，对于案涉房屋1998年12月31日至2004年12月31日期间承租人户名均为王荣康，直至2005年经房管部门同意承租人才由王荣康变更为钱龙，以及该房屋1998年12月31日前即由钱龙养父钱觉民在实际使用的事实，钱龙及柯桥住建局并无争议。但对钱觉民生前是否与案涉直管公房存在合法租赁关系，双方存不同意见。在我国实行住房制度改革之前，城市公房由房管部门统一经营管理，公房亦由房管部门作为出租方对外租赁。原国家城建总局在1980年7月19日印发的《关于加强城市公房管理工作的意见》中明确，由市房管部门统一经营管理的房屋，使用单位和个人不得自行转让、拆除、改装和变更用途。如需要转让、拆除、改装和变更用途的，必须经房管部门同意。1992年9月2日修正的《中华人民共和国经济合同法》第八条规定：“购销、建设工程承包、加工承揽、货物运输、供用电、仓储保管、财产租赁、借款、财产保险以及其他经济合同，除法律另有规定的以外，均适用本法的规定。”第二十三条第三款规定：“承租方因工作需要，可以把租赁物转让给第三方承租使用，但必须事先征得出租方的同意。”案涉房屋在承租人变更为钱龙之前均由王荣康与柯桥住建局签订租赁协议。从钱龙提供的绍兴市仪表总厂于1996年5月30日出具的《关于分配住宅的有关规定》所载“绍兴仪表总厂为解决钱觉民的住房问题，特地请职工腾出住房给钱觉民同志居住，但必须做到以下规定：一、房屋住址：位于石灰桥头的砖木结构民房一套，该房系房管会公房。二、原房主为王荣康，如钱觉民要求过户，本单位将出证明，自行到柯桥房管会过户，按规定购买国家建设债券，转户费由个人自理。三、必须按规定时间交纳水、电及房租费……”的内容看，案涉房屋系原绍兴仪表总厂为解决钱觉民的住房问题将王荣康所租赁的公房安排给钱觉民居住，并对钱觉民如办理转租过户手续等作了相关要求。钱龙亦承认其养父因经济困难未就案涉房屋租赁办理过户登记，至2005年经申请变更至钱龙名下之前钱觉民、钱龙均以王荣康的名义缴纳房租。原审期间，钱龙提供了以钱觉民的名义缴纳水、电费相关缴款凭证欲证明钱觉民系案涉房屋的实际承租人。因水、电部门收取水、电费时通常并不对房屋的实际产权人或合法租赁人作实质审查，故相关水、电费缴款凭证仅能印证钱觉民系案涉房屋的实际使用人这一事实，并不能证明其为合法承租人。因此，在柯桥区住建××××绍兴县直管公房租赁合同等证据证明案涉房屋在1998年12月前承租人为王荣康，钱龙未能提供证据证明柯桥住建局同意将案涉房屋转租给钱觉民的情况下，钱龙仅以钱觉民生前实际居住案涉房屋并缴纳了房租、水电费等为由主张钱觉民1998年12月31日前为该房屋的合法承租人，缺乏事实和法律依据。据此，柯桥住建局作出的被诉《信访事项处理意见书》认为钱龙不符合房改购房条件，并无不当。 综上，被诉《信访事项处理意见书》及原一、二审判决均认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下： 维持浙江省绍兴市中级人民法院于2018年1月8日作出的（2017）浙06行终435号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  蒋旭东 审判员  黄 寒 审判员  许 勤 二〇二〇年六月二十八日 书记员  张 维