湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终93号上诉人（原审原告）周金虎，男，1946年4月22日出生，汉族，湖南省湘潭市人，户籍所在地湘潭市岳塘区，现住湘潭市岳塘区。被上诉人（原审被告）湘潭高新区板塘街道办事处，住所地湘潭高新区板塘花苑旁。法定代表人邱海斌，主任。委托代理人严仕辉，湘潭高新区板塘街道办事处工作人员。委托代理人周欢，湖南潭州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭高新科技园区开发有限公司，住所地湘潭市芙蓉路高新科技大厦5楼。法定代表人蔡胜彬，董事长。被上诉人（原审被告）湘潭高新集团有限公司，住所地湘潭市高新区芙蓉中路18号科技大厦4楼。法定代表人蔡胜彬，董事长。上诉人周金虎因与被上诉人湘潭高新区板塘街道办事处、湘潭高新科技园区开发有限公司、湘潭高新集团有限公司确认行政协议无效一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院所作（2019）湘0302行初510号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审裁定认定，原告周金虎与姚爱珍系夫妻，夫妇在湘潭市岳塘区（现为板塘街道）五一村龙头组建有房屋一栋，并分别于1989年和1991年办理了私房产权人为姚爱珍的《私房产权登记证》（证上显示房屋建筑面积286.19㎡）以及土地使用权人为周金虎的《集体土地建设用地使用证》（证上显示用地面积和建筑占地面积均为184.8㎡）。2001年7月18日，原告周金虎与姚爱珍协议离婚。2013年8月21日，因房屋拆迁，原告周金虎与姚爱珍分别与被告湘潭高新科技园区开发有限公司、湘潭高新区板塘街道办事处签订了《城际铁路拆迁安置房申购单》、《城际铁路项目拆迁户安置人口面积、户型初审表》。姚爱珍的安置房申购单中注明：“你户系城际铁路项目安置房自愿申购户，根据安置房认购35㎡／人的规定，你户现有农业人口6人，指标内安置房总面积为210㎡，单价1700元／㎡。户型为105㎡2套，按500元／㎡认购款代扣的标准，现应缴纳105000元安置房认购款。此款在房屋拆迁补偿款中扣除，凭财务收据进行安置房协议签订。申请安置房在茶园安置区。”姚爱珍户主名下家庭成员有“姚爱珍、周国平、李献忠、周湘昊、周倩如、周惠芝。”2015年6月1日，原告周金虎与姚爱珍复婚。2015年8月7日，原告周金虎持有姚爱珍以及名下家庭成员六人签名的《授权委托书》和姚爱珍名下的《城际铁路拆迁安置房申购单》原件前往被告湘潭高新区板塘街道办事处办理安置补偿事宜。同日，原告周金虎向被告湘潭高新集团有限公司以自己及家人的名义提交《变更安置方式申请书》，自愿放弃安置房的认购指标，请求以882000元对其进行货币安置。2015年8月31日，原告周金虎与被告湘潭高新区板塘街道办事处、湘潭高新集团有限公司签订《安置方式变更协议》，协议约定对原告和姚爱珍及家人进行货币安置，货币安置总额为49万元，并退还原告周金虎和姚爱珍预付的安置房预交款175000元，合计665000元。2015年9月10日，被告湘潭高新集团有限公司按变更协议的约定款项665000元支付至约定原告周金虎的银行账户。2015年11月17日，湘潭市岳塘区人民法院受理原告周金虎和姚爱珍诉湘潭市国土资源局房屋拆迁补偿安置行政协议一案。2016年6月12日原告周金虎和姚爱珍协议离婚。2016年8月11日，湘潭市岳塘区人民法院作出（2015）岳行初字第98号行政判决书，该判决书中对原告周金虎于2015年8月31日与被告湘潭高新区板塘街道办事处、湘潭高新集团有限公司签订《安置方式变更协议》作出认定，认为“两原告与案外人湘潭高新集团有限公司签订《安置方式变更协议》，系基于另一法律关系处分自身权益的行为，若由此产生纠纷，亦非基于其与被告之间签订的房屋拆迁补偿安置协议所引发，且湘潭高新集团有限公司这一企业法人与被告湘潭市国土资源局之间既不存在行政隶属关系，又没有行政职权上的授予或委托情形，两原告若对这一变更协议不服，可以另行主张权利”。2017年1月12日，湘潭市岳塘区人民法院受理姚爱珍诉湘潭高新区板塘街道办事处、湘潭高新科技园区开发有限公司房屋拆迁补偿安置补偿合同纠纷一案。2018年1月10日，湘潭市岳塘区人民法院作出（2017）湘0304民初88号民事判决书，该判决书中对原告周金虎于2015年8月31日与被告湘潭高新区板塘街道办事处、被告湘潭高新科技园区开发有限公司签订《安置方式变更协议》作出认定，认为“2013年8月，被告根据姚爱珍与周金虎离婚的客观情况，将两人分户进行拆迁安置，并将拆迁安置房申购单分发给原告与周金虎。2015年8月7日，原告与周金虎系夫妻关系。周金虎持姚爱珍名下的拆迁安置房申购单原件，形式上有姚爱珍及其户下成员签名捺印的授权委托书及《变更安置方式申请书》要求与两被告变更安置方式。上述条件均符合《安置方式变更协议》附件约定的1项“协议三方的身份文件（其中一方为户主的，应由家庭成员的授权委托书。”因协议并未约定所有手续必须面签，那么被告仅需对合同相对方提供的材料进行形式上的审查，且原告与周金虎当时系夫妻关系，有形式完整的授权委托书，且提供了拆迁安置房申购单原件，那么被告有理由相信变更安置协议系原告本人真实意思的表示，周金虎的代理行为有效，原告应按照《安置方式变更协议》的约定履行义务，不得以无权代理人的行为属于无权代理或者以本人无过失为由，对抗善意第三人。若原告利益受损，其可以依法向周金虎主张赔偿的权利。”事后，姚爱珍不服判决提起上诉。2018年9月10日，湘潭市中级人民法院作出（2018）湘03民终713号民事判决书，驳回姚爱珍的上诉，维持原判。姚爱珍仍不服，向湖南省高级人民法院提出再审。2019年2月26日，湖南省高级人民法院作出（2018）湘民申2748号民事裁定书，驳回姚爱珍的再审申请。姚爱珍依然对湘潭市中级人民法院作出（2018）湘03民终713号民事判决书不服，向湘潭市人民检察院申请监督。2019年8月1日，湘潭市人民检察院作出潭检民（行）监〔2019〕43030000031号不支持监督申请决定书。一审裁定认为，因原告周金虎于2015年8月31日与被告湘潭高新区板塘街道办事处、湘潭高新集团有限公司签订《安置方式变更协议》的性质和效力已由生效的行政、民事裁判文书确认，所以原告周金虎提起行政诉讼，请求确认该《安置方式变更协议》无效不属于行政诉讼审理范围，故应予以驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告周金虎的起诉。案件受理费不予收取。一审裁定送达后，周金虎不服，提起上诉称，一、涉案《安置方式变更协议》的内容存在欺诈，应当确认无效；二、姚爱珍已对湘潭市中级人民法院作出的（2018）湘03民终713号民事判决向湖南省人民检察院申请抗诉；三、上诉人对本案首先向湘潭市岳塘区人民法院提起民事诉讼，该院告知应提起行政诉讼，原审裁定以本案不属于行政诉讼受案范围为由，驳回起诉，显然不妥。请求二审法院撤销湘潭市雨湖区人民法院所作（2019）湘0302行初510号行政裁定，依法公正判决。被上诉人湘潭高新区板塘街道办事处答辩称，1．上诉人所称的《安置方式变更协议》系民事合同，已被相关生效法律文书所确认。诉争协议非行政协议，不是行政诉讼审理的范围，应驳回上诉人的起诉。且湘潭市岳塘区人民法院（2015）岳行初字第98号行政判决已确认“周金虎、姚爱珍与案外人湘潭高新集团有限公司签订《安置方式变更协议》，系基于另一法律关系处分自身权益的行为，若由此产生纠纷，亦非基于其与被告之间签订的房屋拆迁补偿安置协议所引发，且湘潭高新集团有限公司这一企业法人与被告湘潭市国土资源局之间不存在行政隶属关系，又没有行政职权上的授权委托情况，两原告若对这一变更协议不服，可以另行主张权利。”故因《安置方式变更协议》的效力产生的争议应属于民事诉讼而非行政诉讼的受案范围；2．本案《安置方式变更协议》的效力问题，姚爱珍已提起民事诉讼，经民事两审终审、向省高院申请再审、向市检察院申请监督等四个阶段审理，均认定了该协议的合法有效性，本案诉讼标的已为生效裁判文书所羁束，依法应驳回起诉。生效判决具有对世的法律效力，不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有约束力。姚爱珍就该《安置方式变更协议》的效力问题提起过民事诉讼，与上诉人周金虎在本案中对《安置方式变更协议》的效力问题提起的行政诉讼实质属于同一纠纷，生效民事判决结果已对本案行政诉讼的标的即协议的效力问题作出明确确认，协议效力已不具有可争议性。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法裁定驳回上诉，维持原裁定。被上诉人湘潭高新科技园区开发有限公司、湘潭高新集团有限公司未作陈述。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审裁定认定事实基本清楚，本院依法予以确认。本院另查明，1.2013年8月21日周金虎的城际铁路拆迁安置房申购单中载明：现有农业人口3人，指标内安置房总面积105平方米，超面积35平方米。……户型140平方米1套，按500元／㎡认购款代扣的标准，现应缴纳105000元安置房认购款；2.原告周金虎和姚爱珍诉被告湘潭市国土资源局房屋拆迁补偿安置行政协议一案，湘潭市岳塘区人民法院（2015）岳行初字第98号行政判决书“经审理查明”部分载明：经双方协商，原、被告于2013年8月13日签订名为“湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册”实为房屋拆迁补偿安置协议的行政协议一份，约定周金虎、姚爱珍补偿总额为2320000元，两原告家庭成员的安置方式为农业人口安置房安置指标9个、自愿认购成本价安置指标1个。协议签订后，湘潭市高新技术产业开发区征地拆迁事务所于2013年8月28日将房屋拆迁补偿款554245.9元汇至姚爱珍在湘潭农村商业银行股份有限公司高新支行开立的账户（账号为83×××13），并于2013年12月27日将房屋拆迁补偿款1590754.1元转账至姚爱珍账户，余款17.5万元（232万元-554245.9元-1590754.1元）作为购买安置房指标的款项转付给湘潭高新集团有限公司，用以冲抵周金虎、姚爱珍及其家人的购房款；3.原告姚爱珍诉被告湘潭高新区板塘街道办事处、湘潭高新科技园区开发有限公司房屋拆迁补偿安置补偿合同纠纷一案，2018年1月10日，湘潭市岳塘区人民法院作出（2017）湘0304民初88号民事判决书，姚爱珍不服提起上诉，本院于2018年9月10日作出（2018）湘03民终713号民事二审判决予以维持，该判决中载明“两被上诉人依据《安置方式变更协议》的约定履行合同义务并无不当”。本院认为，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，应当裁定驳回起诉。所谓“诉讼标的已为生效判决羁束”是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被生效的人民法院判决所确认。此种情形中，起诉人并非一定是生效判决的起诉人，包括生效判决案件的诉讼当事人，也包括其他相关联的案外人。生效判决不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。本案中，周金虎的前妻姚爱珍曾作为原告，以被告湘潭高新科技园区开发有限公司、湘潭高新区板塘街道办事处没有依约履行房屋补偿安置义务给其造成损失为由提起民事诉讼，周金虎作为委托代理人参加了诉讼。该房屋拆迁补偿安置纠纷中，包括了本案所涉《安置方式变更协议》的效力问题。湘潭市岳塘区人民法院2018年1月10日作出的（2017）湘0304民初88号民事判决书，认为“2013年8月，被告根据姚爱珍与周金虎离婚的客观情况，将两人分户进行拆迁安置，并将拆迁安置房申购单分发给原告与周金虎。2015年8月7日，原告与周金虎系夫妻关系。周金虎持姚爱珍名下的拆迁安置房申购单原件，形式上有姚爱珍及其户下成员签名捺印的授权委托书及《变更安置方式申请书》要求与两被告变更安置方式。上述条件均符合《安置方式变更协议》附件约定的1项‘协议三方的身份文件（其中一方为户主的，应由家庭成员的授权委托书）’。因协议并未约定所有手续必须面签，那么被告仅需对合同相对方提供的材料进行形式上的审查，且原告与周金虎当时系夫妻关系，有形式完整的授权委托书，且提供了拆迁安置房申购单原件，那么被告有理由相信变更安置协议系原告本人真实意思的表示，周金虎的代理行为有效，原告应按照《安置方式变更协议》的约定履行义务，不得以无权代理人的行为属于无权代理或者以本人无过失为由，对抗善意第三人。若原告利益受损，其可以依法向周金虎主张赔偿的权利”，判决驳回姚爱珍的诉讼请求。姚爱珍不服提起上诉，本院于2018年9月10日所作的（2018）湘03民终713号民事二审判决中载明“两被上诉人依据《安置方式变更协议》的约定履行合同义务并无不当”。前述生效民事法律文书实质上已对《安置方式变更协议》的效力作出了确认。虽然行政审查与民事审查在对行政行为的审查上存在区别，但前述生效判决实际上已对《安置方式变更协议》的效力进行了确认，该变更协议受民事生效判决的羁束，不具有可争议性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。可见，在该规定施行前，实践中确实存在对于行政协议争议，当事人可以选择通过行政诉讼途径解决，也可以选择通过民事诉讼途径解决的情况。周金虎在《安置方式变更协议》的效力已由民事生效裁判文书确认的情况下，再次提起本案行政诉讼否认其效力，不符合法律规定，原审裁定驳回其起诉，处理结果并无不当。需要指出的是，第一，在《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，诸如本案安置方式变更协议等行政协议属于行政诉讼审理范围，原审裁定认为“上诉人请求确认该《安置方式变更协议》无效不属于行政诉讼审理范围”，裁判理由不当，适用法律错误；第二，被上诉人湘潭高新科技园区开发有限公司、湘潭高新集团有限公司不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，不具备行政诉讼主体资格，不应列为被告，一审未作出处理，本院一并予以指正。综上，上诉人周金虎的上诉理由不能成立，本院不予支持。其起诉不符合法定条件，原审裁定驳回起诉，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年六月二十四日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……