广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终321号上诉人（原审原告）：谭秀莲，女，汉族，1981年10月24日，身份证住址：广东省东莞市长安镇。上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。法定代表人：赖建伟，局长。委托代理人：殷淑雯，该局工作人员。委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：萧映琴，叶伟乐，均为东莞市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：东莞市洪梅镇人民政府。住所地：广东省东莞市洪梅镇府前路1号。法定代表人：刘学东，镇长。委托代理人：赖笑霞，该镇政府工作人员。委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。谭秀莲因诉东莞市人民政府、东莞市国土资源局、东莞市洪梅镇人民政府（以下简称洪梅镇人民政府）征地拆迁补偿行政纠纷一案，广东省东莞市中级人民法院于2018年11月12日作出（2018）粤19行初6号行政判决，谭秀莲、东莞市国土资源局不服，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：根据穗莞深城际轨道交通项目建设需要，东莞市征收洪梅镇氹涌村属下4.6986公顷集体土地，作为穗莞深城轨新洪段项目建设用地。2016年3月19日，案涉土地依法定程序审核报批后，国土资源部作出国土资函〔2016〕114号《国土资源部关于穗莞深城际轨道交通新塘至洪梅段工程建设用地的批复》，批准案涉穗莞深城轨新洪段项目土地征收方案。2016年4月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函〔2016〕13号《广东省国土资源厅关于转发〈国土资源部关于穗莞深城际轨道交通新塘至洪梅段工程建设用地的批复〉的函》，将上述国土资源部批复转发给东莞市政府。2016年10月10日，东莞市人民政府依据《土地管理法》第四十六条与《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在被征收土地所在地氹涌村委会的宣传栏中张贴〔2016〕第6号《东莞市人民政府征收土地方案公告》，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、位置、面积以及征地补偿标准、办理征地补偿的期限等进行公告。同日，东莞市人民政府依据《土地管理法》第四十八条与《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，还在氹涌村委会宣传栏张贴了〔2016〕第6号《东莞市人民政府征收土地补偿安置方案公告》，将拟订的征地补偿、安置方案予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。之后，东莞市国土资源局在其下属洪梅分局开展征地补偿登记，并兑现了相关货币补偿。氹涌村委会亦出具《证明》，确认已收齐案涉征地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、留用地安置折算货币补偿费。另查，根据谭秀莲的申请，原审法院向洪梅镇拆迁办调取了由汇融评估公司出具的汇融咨字[2017]ZS0XX号《房地产估价报告》及其附件《土地权属证明书》、《宗地图》、照片、《构筑（附属）物估价查勘表》等材料。该报告系由洪梅镇拆迁办与谭秀莲共同委托评估，评估范围涵盖了谭秀莲被征收地上建（构）物、苗木、其他附着物及土地使用权等项目的拆迁补偿，评估费用由洪梅镇拆迁办支付，双方同意将评估报告作为拆迁赔偿的依据。评估总价值合计612254元，项目包括洪梅镇氹涌村宅基地、构筑（附属）物，评估价值分别为602210元、10044元。其中，《土地权属证明书》显示，案涉地块是氹涌村委会于1995年3月规划安排给谭秀莲使用，并在当年8月已建成砖房，落款处加盖了洪梅镇氹涌村委会公章，并有时任负责人刘银就的签名；《构筑（附属）物估价查勘表》记载的测绘项目只有围墙，砖混结构，规格“12墙、高1.8m、长31m”，工程量55.8㎡，且谭秀莲作为权利人进行了签字确认；照片亦显示现场只有围墙和空地。谭秀莲认可该报告的三性，但三被告则认为该报告只是初评，因对应地块的面积及权属不能确认，故没有审核通过。又查，原审法院依职权向洪梅镇拆迁办公室主任梁浩亮、洪梅镇氹涌村委会时任主任刘银就进行了调查。梁浩亮表示，有些手续资料都是批量签字盖章，作为签字人不可能会对所有信息进行逐项核实，在实践当中，国土部门针对空地是不予办理土地登记的，所以有时为了配合办证需要会称已建房，但现实情况还是空地，鉴于仅掌握到谭秀莲的丈夫戴汉球曾在洪梅镇氹涌村委会购买过一块地，而谭秀莲与戴汉球现在各自提出补偿申请，却又涉及两块地，故有待进一步作土地核查。刘银就述称，空地根据当时的规定是无法办证的，洪梅镇氹涌村委会为配合村民办证，才出具的《土地权属证明书》，证明书是按照格式文本填写的，内容由洪梅镇氹涌村委会当时工作人员负责填写和审核，然后交其本人签名；《土地权属证明书》记载地块的具体位置是根据当时全村的卫星影像图和具体位置作出的判断；戴汉球确实在氹涌村买了一块地，应该是案外人叶银就转让出去的，但无法确定戴汉球与谭秀莲是否是最后一手，且当时属于空地，只是围墙围了起来，具体面积不清楚；除了谭秀莲之外，没有其他任何人就案涉地块主张过权利。再查，戴汉球与谭秀莲为夫妻关系。谭秀莲主张案涉地块是戴汉球通过亲戚介绍在氹涌村购买的，当时买的是一块地，但因每个人名下办证面积不得超过150平方米，所以后来一拆为二，分别登记在了戴汉球、谭秀莲的名下，并在庭审结束后向原审法院补充提交了一份收据（NO00XXXXX）。该收据的形成时间为2006年9月30日，内容显示“今收到戴汉球购地款（氹涌二排、尧均二巷四号）共600000元。经手人：陈秋锐”。三被告则称，氹涌与尧均是洪梅镇的两个不同自然村，收据内容与谭秀莲的前述主张相互矛盾。原审法院认为，结合各方当事人的诉辩意见，争议焦点可归纳如下：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、谭秀莲是否为本案适格的诉讼主体；三、如果谭秀莲是案涉地块的实际使用人，那么补偿项目及金额如何确定。关于争议焦点一，本案是否属于行政诉讼受案范围。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条又规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”但案涉纠纷系因所涉地块实际使用人是否为谭秀莲所引起，谭秀莲对补偿标准并没有异议，故无需遵循上述协调和裁决程序申请解决，其有权直接向原审法院提起诉讼。洪梅镇人民政府主张谭秀莲未经协调和裁决，直接提起行政诉讼不符合法定受理条件，缺乏理据，不能成立。二、关于争议焦点二，谭秀莲是否为适格的诉讼主体。就本案而言，关键在于案涉地块的实际使用人是否为谭秀莲。氹涌村委会于2006年3月1日出具的《土地权属证明书》记载案涉地块是该村集体于1995年规划安排给谭秀莲使用，于1996年建成砖房，用地面积为122.9㎡，四邻界线清楚。谭秀莲主张案涉地块是其丈夫戴汉球从案外人处购买所得，与上述证明当中的取得方式固然不同，但刘银就作为签署《土地权属证明书》的时任村主任在接受原审法院调查时亦确认戴汉球在氹涌村买过一块地，虽然表示对面积不清楚，但承认案涉地块具体位置是根据当时全村卫星影像图并结合地块所处实际方位作出的判断，而且无其他人就案涉地块主张过任何权利。由此可见，尽管《土地权属证明书》所记载的案涉地块取得方式与实际取得方式确实存在出入，但并不影响其对谭秀莲是案涉地块实际使用人的证明力。故，案涉地块被征收有无给予相应补偿与谭秀莲存在利害关系，谭秀莲有权提起本案诉讼，其作为原告的诉讼主体适格。谭秀莲于2017年6月获知案涉房屋被拆除，其于2018年2月26日起诉至原审法院，未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第二款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，东莞市国土资源局主张谭秀莲的起诉已超过法定起诉期限，不能成立。关于争议焦点三，补偿项目及金额如何确定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，所涉宅基地位于氹涌村，属村集体经济组织所有，谭秀莲并非所有人，其诉请案涉土地补偿费有违前述规定，不能成立。谭秀莲要求补偿地上附着物，于法有据。尽管《土地权属证明书》记载案涉地块上于1996年已建成砖房，但刘银就作为签署《土地权属证明书》的时任村主任在接受原审法院调查时已明确表示案涉地块当时只是用围墙围起的空地，并无其他建筑物，当时之所以填写已建成砖房只是为了配合办证需要，且该陈述能够和洪梅镇拆迁办主任梁浩亮的调查笔录相互印证。通过谭秀莲与洪梅镇拆迁办共同委托汇融评估公司所形成的《构筑（附属）物估价查勘表》也能够看出，现场测绘对象只有围墙，并无其他构筑物，谭秀莲既未对此提出任何异议，并且还签字确认。除此之外，东莞市国土资源局提交的2011、2013年卫星影像图与2013年现场照片，以及氹涌村委会于2018年3月27日出具的《证明》均显示，案涉地块在被征收拆迁前未建楼房，只有围墙。据此，原审法院认定案涉地块上在征收拆迁前不存在砖房，只有围墙。谭秀莲诉请要求支付砖房补偿费缺乏事实依据，原审法院不予支持。针对围墙补偿费，鉴于谭秀莲与洪梅镇拆迁办在出具《委托评估协议书》时已同意将评估报告作为拆迁赔偿依据，而现评估结果显示案涉围墙价值为10044元，谭秀莲有权就此要求给予补偿；但超出该范围的部分，原审法院不予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”故，案涉围墙补偿费应由东莞市国土资源局向谭秀莲进行支付。东莞市政府是征地补偿安置方案的批准机关，而洪梅镇政府也只是接受东莞市国土资源局的委托支付补偿款，两者并非适格的补偿费支付主体，谭秀莲诉请其支付案涉围墙补偿费，依据不足，原审法院予以驳回。需要说明的是，氹涌村委会确认已收齐案涉征地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、留用地安置折算货币补偿费，东莞市国土资源局在向谭秀莲实际履行案涉围墙补偿费的支付义务时应注意与氹涌村委会加强沟通，避免重复支付相关补偿。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条、第八十五条的规定，判决：东莞市国土资源局于本判决生效之日起十个工作日内向谭秀莲支付围墙补偿费10044元；驳回谭秀莲的其他诉讼请求。本案收取案件受理费50元，由被告东莞市国土资源局承担；谭秀莲已向原审法院预交案件受理费50元，原审法院应予退还。上诉人谭秀莲不服一审判决，向本院提起上诉称：一、关于涉案房屋所有权及宅基地使用权问题。上诉人2006年8月8日通过买卖的方式取得涉案房屋的所有权，根据不动产交易的一般原则以及《土地管理法》的相关规定，上诉人同时也取得了涉案宅基地的使用权。随后上诉人依法向洪梅镇国土所递交了登记申请以及其他办理产权证所需的全部材料，但洪梅镇国土所和东莞市国土局却迟迟未予办理。上诉人当时考虑到基层的状况就没有做更多追问，导致涉案房屋和宅基地在被征收前还未取得产权证书。但是这不能否认上诉人是涉案房屋和宅基地实际产权人的事实，一审法院在向洪梅镇拆迁办公室主任梁浩亮、洪梅镇氹涌村委会时任主任刘银就调查时也确认了上诉人是涉案宅基地产权人的事实。根据一审法院的调查和上诉人提交的相关证据，能够确认上诉人是涉案房屋的所有权人，是涉案宅基地的实际使用权人。二、三被告在征收上诉人的房屋和宅基地以及强拆房屋前均未通知上诉人，未履行基本的告知义务，导致上诉人的合法权益受到损害，应当承担相应的赔偿责任。被上诉人未履行基本的告知义务，未对上诉人进行补偿的情况下强行将上诉人房屋及其他设施拆除的行为明显违法、导致上诉人不能举证证明自己的实际损失，上诉人举证不能的原因客观上是由被上诉人造成，被上诉人应当承担赔偿责任。综上，一审法院驳回上诉人请求的判决错误，请求二审法院撤销原审判决，改判三被告依法向上诉人支付征收土地补偿款797088元、赔偿上诉人房屋损失800000元。上诉人东莞市国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人未提交有效的证据证明其是涉案地块的使用权人或实际使用人，其与涉案地块不存在利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依法应当驳回其起诉。涉案地块未办理土地使用权登记，被上诉人不是土地使用权人。涉案地块不存在房屋，不存在实际使用人。被上诉人提交的证据和一审法院向时任氹涌村民委员会负责人查明的情况不足以证明被上诉人与涉案地块存在利害关系。二、一审法院依据从洪梅镇拆迁办调取的《房地产评估报告》（汇融咨字[2017]ZS0XX号）确定围墙补偿款，存在不妥。根据该报告中“五、估价技术报告”第（五）项第2点的内容，其对构筑（附属）物的补偿估价方式为计算“异地重置成本”。由于该地块属于将集体土地征收为国有土地，对地上构筑（附属）物采取货币补偿方式，而非安排异地重置。该评估报告通过计算“异地重置成本”来确认补偿金额，存在不妥。另，因为涉案地块原所有权人（洪梅镇氹涌村集体）无法确认该地块的具体面积与实际使用人，所以该评估报告只是初步评估，不能作为确定具体补偿款项的依据。三、被上诉人起诉超过起诉期限，依法应予驳回。本案中，被上诉人应当自《东莞市人民政府征收土地补偿安置方案公告》公告届满之日起6个月内提起行政诉讼。东莞市人民政府于2016年10月10日至2016年11月28日在被征地集体宣传栏上张贴公告，被上诉人应当在2017年5月28日之前提起行政诉讼，但被上诉人于2018年2月提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，依法应予驳回。综上，请求二审法院依法改判，撤销一审判决第一项内容，改判驳回谭秀莲的诉讼请求。被上诉人东莞市人民政府二审答辩称：根据《土地管理法实施条例》第十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”我府是征地补偿方案的批准机关，并非本案适格的补偿费支付主体，谭秀莲在一审中诉请我府支付涉案补偿费，依据不足，原审法院驳回谭秀莲对东莞市人民政府的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回谭秀莲的上诉请求。被上诉人洪梅镇人民政府二审答辩称：一、上诉人谭秀莲的起诉已超过起诉期限，依法应裁定驳回其起诉。二、争议涉案地块只建有围墙，没有房屋，不存在房屋所有权人。即使上诉人谭秀莲通过私下宅基地买卖取得了宅基地的使用权，其上诉所称的2006年8月8日通过买卖的方式取得涉案房屋的所有权，也与客观事实不符。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，首先，关于上诉人谭秀莲是否超期起诉问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第二款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，谭秀莲于2017年6月获知涉案房屋被拆除，其于2018年2月26日起诉至原审法院，未超过上述司法解释规定的起诉期限。东莞市国土资源局上诉主张谭秀莲的起诉已超过法定起诉期限，理由不能成立，其上诉请求撤销一审判决第一项内容，改判驳回谭秀莲的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。其次，谭秀莲是否具有本案原告主体资格问题。氹涌村委会于2006年3月1日出具的《土地权属证明书》记载案涉地块是该村集体于1995年规划安排给谭秀莲使用，刘银就作为签署《土地权属证明书》的时任村主任在接受原审法院调查时亦确认谭秀莲的丈夫戴汉球在氹涌村买过一块地，其虽然表示对面积不清楚，但承认案涉地块具体位置是根据当时全村卫星影像图并结合地块所处实际方位作出的判断，而且无其他人就案涉地块主张过任何权利。原审法院认定案涉地块被征收有无给予相应补偿与谭秀莲存在利害关系，谭秀莲具有提起本案诉讼原告主体资格，并无不妥。上诉人东莞市国土局上诉主张谭秀莲未提交有效的证据证明其是涉案地块的使用权人或实际使用人，其与涉案地块不存在利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格等，依法应当驳回其起诉的理由，缺乏事实根据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。再次，关于上诉人谭秀莲的补偿金额应如何确定的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，所涉宅基地属氹涌村集体经济组织所有，谭秀莲并非该村村民，且在诉讼期间未能提供有效证据证明其已依法取得涉案土地的使用权，故其诉请涉案土地补偿费不符合上述规定，原审法院判决不予支持，并无不当。尽管《土地权属证明书》记载涉案地块上于1996年已建成砖房，但时任村主任刘银就已明确表示涉案地块当时只是用围墙围起的空地，并无其他建筑物，当时之所以填写已建成砖房只是为了配合办证需要，该陈述与洪梅镇拆迁办主任梁浩亮的调查笔录相互印证。汇融评估公司出具的《构筑（附属）物估价查勘表》也显示，现场测绘对象只有围墙，并无其他构筑物。此外，东莞市国土资源局提交的2011、2013年卫星影像图与2013年现场照片，以及氹涌村委会于2018年3月27日出具的《证明》均显示，涉案地块在被征收拆迁前未建楼房，只有围墙。据此，原审法院认定涉案地块上在征收拆迁前不存在砖房，只有围墙，并无不妥。谭秀莲诉请要求支付砖房补偿费，缺乏事实依据，原审法院不予支持正确。鉴于谭秀莲与洪梅镇拆迁办在出具《委托评估协议书》时已同意将评估报告作为拆迁补偿依据，而评估结果显示涉案围墙价值为10044元，东莞市国土资源局应向谭秀莲支付围墙补偿费10044元。根据上述分析，原审法院经审理判决东莞市国土资源局限期向谭秀莲支付围墙补偿费10044元，并驳回谭秀莲的其他诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。谭秀莲上诉主张其取得涉案宅基地使用权，是涉案房屋和宅基地实际产权人等，请求撤销原审判决，改判东莞市国土资源局、东莞市人民政府、洪梅镇人民政府向其支付土地补偿款797088元、赔偿其房屋损失800000元；东莞市国土资源局上诉主张谭秀莲的起诉已超过法定起诉期限等，请求撤销一审判决第一项内容，改判驳回谭秀莲的诉讼请求，均因理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费100元，由上诉人谭秀莲和东莞市国土资源局各负担50元。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年六月二十九日书记员  刘桂宜