广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0103行初131号 原告韩小清，男，1963年5月7日出生，汉族，住陕西省城固县。 被告宾阳县人力资源和社会保障局，地址：广西宾阳县宾州镇城中社区大街520号。 负责人罗宗全，该局局长。 委托代理人屈家隆，该局劳动监察仲裁股股长。 委托代理人许小艳，该局工资福利股副股长。 原告韩小清不服被告宾阳县人力资源和社会保障局（以下简称宾阳县人社局）作出的工伤认定中止通知一案，于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日立案后，于2019年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月16日公开开庭审理了本案。原告韩小清，被告的委托代理人屈家隆、许小艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告宾阳县人社局于2019年1月18日对原告韩小清作出《工伤认定中止通知书》，内容为：韩小清，你于2019年1月17日就你儿子韩某在2018年1月31日的死亡事故向我局申请工伤认定，并提交了有关证据。由于我局在审理你提交的申请材料当中，没有材料证明韩某与汉中市中联建设工程有限公司（以下简称中联公司）存在劳动关系，且我局已告知你到宾阳县劳动人事争议仲裁院确认死亡职工与用人单位之间存在劳动关系。根据《工伤保险条例》（2010年修订）第十八条“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”的规定，我局决定从2019年1月18日起中止你申请的工伤认定办理时限，待你提交劳动仲裁的生效仲裁裁决或人民法院对你确认劳动关系一案作出的生效判决后，我局将在规定期限内作出工伤认定结论。工伤认定中止时间不计算在工伤认定的规定期限内。 原告韩小清诉称，其子韩某（已死亡）受雇于韩小和（已死亡），在韩小和违法分包的、中联公司承揽的、由中交路桥建设有限公司转包的贵隆高速公路工程广西××县××段施工工地工作。2018年1月31日，韩小和带领韩某、张超（已死亡）、韩德华（受伤）、曾永胜（受伤）共五人，从广东省清远市清西大桥及连接线工程工地出发，驾车前往位于广西××县××段施工工地，做施工前的前期准备工作（搭建临时工棚、砼平整地面等）。2018年2月1日，基础准备工作完工后，五人同乘车返回广东省清远市，途中在广西××溪市境内岑溪往罗定方向发生交通事故，致韩某当场死亡。梧州市公安局交警支队高速公路管理三大队作出《道路交通事故认定书》，认定韩某负此次交通事故的次要责任。2019年1月18日，原告向被告提交书面工伤认定申请书，请求依法受理并作出工伤认定。然而，被告却以原告提交的申请材料中没有韩某与中联公司之间存在劳动关系的材料为由，在未受理该工伤认定申请的前提下，作出并向原告送达《工伤认定中止通知书》。原告认为，虽然韩某与中联公司并不存在劳动关系，但中联公司将承包的工程转包给没有施工资质的自然人韩小和，韩小和雇佣韩某，韩某在工作期间发生交通事故死亡，中联公司依法应承担用工主体责任及工伤保险责任。依据相关规定，原告申请工伤认定应当适用《工伤保险条例》予以受理并作出工伤认定。被告在未受理该工伤认定的情况下就贸然作出《工伤认定中止通知书》是完全错误的，应当依法予以撤销，并责令其重新作出具体行政行为。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求法院：1、依法撤销被告2019年1月18日作出的《工伤认定中止通知书》；2、依法判令被告受理原告的工伤认定申请；3、本案诉讼费由被告负担。 原告韩小清向本院提供了以下证据： 1、韩小清的居民身份证，证明原告的身份情况及合法的诉讼主体资格； 2、韩某的居民身份证及常住人口登记卡，证明原告之子韩某生前的身份证明； 3、梧公交高认字[2018]第0201号《道路交通事故认定书》，证明韩某受到交通事故伤害死亡且负事故次要责任； 4、梧州市公安局交通警察支队高速公路管理三大队出具的《死亡证明》，证明韩某受到交通事故伤害死亡； 5、梧公交鉴（尸检）[2018]013号《法医学尸体检验意见书》，证明韩某死亡原因； 6、《火化证》，证明韩某死亡后已经火化安葬； 7、调查笔录及被调查人韩德华的居民身份证； 8、韩德华出具的《证明》及其居民身份证； 9、曾永胜出具的《证明》及其常住人口登记卡； 10、陈红新出具的《证明》及其居民身份证； 证据7-10证明韩某生前受雇于韩小和，并在中联公司承揽的工程工地上工作的事实； 11、《工伤认定中止通知书》，证明被告在未受理工伤认定申请的前提下，作出工伤认定中止的决定是错误的； 12、工伤类文件送达回证，证明被告于2019年1月18日向原告送达《工伤认定中止通知书》。 被告宾阳县人社局辩称，一、被告作出《工伤认定中止通知书》程序合法，适用法律正确。2019年1月17日，原告向被告申请对其子韩某进行工伤认定，被告的经办人员经对原告递交的工伤认定申请材料进行审查，发现原告递交的材料中缺乏充分的证据证明韩某与中联公司存在劳动关系（事实上的劳动关系）。因此，经办人员根据工伤认定业务办理流程，要求原告填写《申报工伤认定首次来访登记表》，并告知原告到宾阳县劳动人事争议仲裁院确认受伤职工与用人单位之间的劳动关系，待劳动关系明确后，再来办理申报工伤认定，原告明确表示已知悉告知的相关内容。由于韩某出事故的时间是2018年2月1日，距离工伤职工或者其近亲属提出工伤认定的一年法定时限非常接近了，为避免原告的工伤认定申请超过一年的申请时间，充分维护死者家属的合法权益，根据《广西政务服务容缺受理制度》（桂政发〔2018〕58号）第七条“可以容缺受理的材料主要包括：（五）其他可以容缺受理的材料；”的规定，被告于2019年1月18日要求原告填写《申请容缺受理承诺书》，容缺受理了原告的工伤认定申请，并于当天根据《工伤保险条例》第十八条第二款的规定向原告作出《工伤认定中止通知书》。被告作出该通知书的具体行政行为，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。二、原告提出的诉讼理由不成立。原告提出“被告以原告提交的申请材料中没有韩某与中联公司之间存在劳动关系的材料为由，在未受理该工伤认定申请的前提下，作出并向原告送达《工伤认定中止通知书》”的主张缺乏事实和法律依据。首先，被告在原告递交的工伤认定申请材料尚不齐全的情况下已容缺受理了其工伤认定申请，有《申请容缺受理承诺书》为证，原告诉称被告未受理其工伤认定申请与事实不符。其次，本案中，原告申请工伤认定时提交有调查笔录及韩德华、曾永胜、陈红新的证人证言，用以证明死者韩某生前受雇于韩小和，并在中联公司承揽的工程工地工作的事实。被告认为原告提交的调查笔录、证言的证人系韩某的亲属或朋友，与案件有直接的利害关系，其证人证言的可信度较低，并不足以采信。根据劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社劳[2005]11号）第二款规定：“二、用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的‘工作证’、‘服务证’等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘‘登记表’、‘报名表’等招用记录；（四）考勤记录。”原告均未能提供以上的佐证材料相互印证相关事实。原告在起诉状中提出“中联公司将承包的工程转包给没有资质的自然人韩小和，韩小和雇佣韩某……”，但从原告提交的工伤认定申请材料中，并没有任何材料证明中联公司将工程转包给韩小和，除了韩德华等利害关系人的证言以外，也缺乏韩某受雇佣于韩小和的材料。韩某具体与谁存在劳动关系处于事实不清、真伪不明的状态。根据《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第五条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”因此，被告根据相关规定作出《工伤认定中止通知书》于理于法有据。被告受理原告的工作认定申请后，要求原告向劳动仲裁部门或人民法院提起劳动关系确认之诉，但原告至今未按工伤认定经办人的要求向相关部门提起，致使被告至今未能对该案件作出工伤认定，其责任在于原告，不能归责于被告。综上所述，被告作出的《工伤认定中止通知书》证据充分，程序合法，适用法规正确，原告提出的诉讼理由不成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的《工伤认定中止通知书》。 被告宾阳县人社局向本院提交了以下证据、依据： 依据有： 1、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西政务服务容缺受理制度的通知》（桂政办发〔2018〕58号）； 2、《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》； 3、《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）。 证据有： 1、《工伤认定申请书》，证明原告提出要求认定其子韩某受伤为工伤的事实； 2、韩小清、韩某的居民身份证及户口簿，证明原告工伤认定主体资格符合法律规定； 3、中联公司的企业信用信息公示报告，证明中联公司符合用工主体资格； 4、梧公交高认字[2018]第0201号《道路交通事故认定书》，证明韩某发生交通事故死亡，在责任事故中负次要责任； 5、梧州市公安局交通警察支队高速公路管理三大队出具的《死亡证明》； 6、《火化证》； 证据5、6证明韩某受到交通事故死亡并已火化； 7、韩小清、陈红新、曾永胜、韩德华分别出具的《证明》； 8、韩德华的调查笔录； 证据7、8证明韩某生前受雇于韩小和，并在中联公司承揽的工程工作； 9、《申报工伤认定首次来访登记表》，证明被告要求原告填写该表并履行告知义务； 10、《申请容缺受理承诺书》，证明被告已受理原告的工伤认定申请； 11、《工伤认定中止通知书》及工伤类文件送达回证（存根），证明被告依法作出《工伤认定中止通知书》并送达原告。 经庭审质证：一、被告对原告提供的证据1-12的真实性、合法性、关联性无异议，但对证据7-10的证明事项有异议，认为不能证明韩某的雇佣关系和劳动关系。二、原告对被告提供的证据1-9的真实性、合法性、关联性无异议；对证据10的真实性无异议，但认为其当时只是看了承诺书的内容，不理解其中的意思；对证据11的真实性无异议，但对被告决定中止工伤认定有异议。 本院对上述证据认定如下：原告提供的证据1-12及被告提供的证据1-11来源合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。 经审理查明：韩某系原告韩小清之子。2018年2月1日20时24分许，韩某驾驶小型轿车（搭乘韩小和、张超、韩德华、曾永胜）沿G80广昆高速由玉林往罗定方向行驶时，与李云林驾驶的重型仓栅式货车（搭乘谢军招）发生碰撞，碰撞后小型轿车起火，造成韩某与韩小和当场死亡、张超受伤送医抢救无效死亡及曾永胜、韩德华受伤，小型轿车当场烧毁，重型仓栅式货车受损的道路交通事故。梧州市公安局交通警察支队高速公路管理三大队2018年3月28日出具的《道路交通事故认定书》认定李云林负此事故的主要责任，韩某负此事故的次要责任，韩小和、张超、韩德华、曾永胜、谢军招不负此事故的责任。2019年1月16日，原告韩小清向被告宾阳县人社局递交《工伤认定申请书》，认为中联公司将其承揽的施工工程违法发包给不具备用工主体资格的自然人韩小和，韩小和雇佣的韩某因工作原因受到交通事故伤害死亡，应由中联公司承担用工主体责任及工伤保险责任，故申请认定韩某在2018年2月1日受到交通事故死亡为因工死亡。2019年1月17日，原告填写了《申报工伤认定首次来访登记表》，被告的工作人员在该表上签署意见，认为“受伤职工未与用人单位签订劳动合同，无法确认其劳动关系，告知来访人应马上去宾阳县劳动争议仲裁院确认受伤职工与用人单位之间的劳动关系，待劳动关系明确后，再来办理申报工伤认定事宜。”2019年1月18日，原告在《申请容缺受理承诺书》上签名确认因缺少工伤认定的相关材料，申请容缺受理。同日，被告容缺受理原告的工伤认定申请后，随即作出《工伤认定中止通知书》并送达原告，具体内容如前述。原告因不服该通知书，遂向本院提起行政诉讼，请求判如所请，被告则答辩如前。 本院认为：依据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”的规定，被告宾阳县人社局具有工伤认定的行政职权。 根据双方当事人的诉辩意见及庭审情况，本案争议的焦点问题，即韩某与中联公司有无劳动关系是否系被告宾阳县人社局进行工伤认定的前提条件。 我国建立工伤保险制度，目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。用人单位有为本单位全部职工缴纳工伤保险费的义务，职工有享受工伤保险待遇的权利。即在通常情况下，社会保险行政部门认定职工工伤，应以职工与用人单位之间存在劳动关系为前提，除非法律、法规或司法解释另有规定情形。对此除外情形，《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第三条第一款第（四）项规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；”可见，上述规定从有利于保护职工合法权益的角度出发，对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出了补充，即当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提，此系对《工伤保险条例》中将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定之外的特殊情形处理。 本案中，原告韩小清向被告宾阳县人社局申请认定其子韩某为因工死亡时，明确提出中联公司将其承揽的施工工程违法发包给不具备用工主体资格的自然人韩小和，韩小和雇佣的韩某因工作原因受到交通事故伤害死亡，应由中联公司承担用工主体责任及工伤保险责任。根据上述规定，原告主张认定韩某为因工死亡的情形，不以韩某与用工单位中联公司存在劳动关系为前提。但被告在本案《工伤认定中止通知书》中，却以原告提交的申请材料中没有材料证明韩某与中联公司存在劳动关系，且其已告知原告到宾阳县劳动人事争议仲裁院确认死亡职工与用人单位之间存在劳动关系为由，根据《工伤保险条例》第十八条“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”的规定，决定从2019年1月18日起中止原告申请的工伤认定办理时限，待原告提交劳动仲裁的生效仲裁裁决或人民法院对其确认劳动关系一案作出的生效判决后，将在规定期限内作出工伤认定结论。显然，被告受理原告的工伤认定申请后，未做任何调查核实，即以原告提交的申请材料中缺乏韩某与中联公司的劳动关系证明材料等为由，作出工伤认定中止的决定，明显与上述规定不符，依法应予撤销。 综上所述，被告作出本案《工伤认定中止通知书》缺乏事实和法律依据，原告诉请求撤销该通知书合法有据，本院予以支持。另外，根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西政务服务容缺受理制度的通知》（桂政办发〔2018〕58号）第三条“容缺受理制度是指对基本条件具备、主要申请材料齐全且符合法定形式，但次要条件或申请材料欠缺的政务服务事项，经过申请人作出相应承诺后，政务服务部门先予受理和办理，当场一次性告知需要补正的材料、补正形式、时限和超期补正处理办法，申请人补正材料后，在承诺时限内及时出具办理结果意见，颁发相关批文、证照的制度。”的规定，容缺受理即为已经受理，故原告诉请被告受理其工伤认定申请，本院不再判决支持，被告应当依法对原告的工伤认定申请作出工伤认定决定。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销被告宾阳县人力资源和社会保障局于2019年1月18日对原告韩小清作出的《工伤认定中止通知书》； 二、责令被告宾阳县人力资源和社会保障局依法对原告韩小清的工伤认定申请作出工伤认定决定。 案件受理费50元（原告韩小清已预缴），由被告宾阳县人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  滕 莹 人民陪审员  梁金培 人民陪审员  赖泳燕 二〇二〇年五月二十日 书 记 员  罗 婕 附：本判决适用的相关法律依据 《工伤保险条例》 第五条第二款县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。 《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号） 七、具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。 《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号） 第三条第一款第（四）项社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位； 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。