贵州省毕节市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔05民终1961号上诉人（原审被告）：贵州万禄农业旅游开发有限公司，住所地贵州省黔西县甘棠镇人民政府三楼。法定代表人：李银贵，系公司经理。委托诉讼代理人：王爱平，男，系公司员工。被上诉人（原审原告）：黔西县甘棠镇同心村民委员会，住所地贵州省黔西县甘棠镇同心村马路组。法定代表人：代大伦，系村委会主任。委托诉讼代理人：何钧。上诉人贵州万禄农业旅游开发有限公司（以下简称万禄开发公司）因与被上诉人黔西县甘棠镇同心村民委员会（以下简称甘棠镇同心村委会）合同纠纷一案，不服贵州省黔西县人民法院（2019）黔0522民初4787号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。上诉人万禄开发公司上诉请求：撤销一审判决，驳回甘棠镇同心村委会的起诉。事实及理由：1、2017年3月16日，黔西县甘棠镇政府与唐棣公司签订框架协议，由棠棣公司投资建设甘棠镇花卉基地项目。棠棣公司获得了黔西县发改局备案证明，2017年10月31日，《甘棠镇党政联席会议纪要》决定：“合作协议按程序送审签订后，迅速督促加快该项目相关工程建设进度。”但该合作协议未经送审，甘棠镇政府便以公益建设无需审批为由催促棠棣公司施工，因此，当时，涉案山体已经出现毁林违法用地事实。因施工进展缓慢，甘棠镇政府通知棠棣公司解除合同，此后第十天，甘棠镇政府便通过招商引资将上诉人引入，由被上诉人与上诉人签订补充协议，约定上诉人接替棠棣公司继续投资案涉项目建设，同日，双方又签订了《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》（简称合作协议），当天，镇政府便催促上诉人抓紧施工，即便是在林业部分处罚后，镇政府依然催促上诉人施工。本案的处理结果与甘棠镇政府有法律上的利害关系，应当追加其作为第三人参加诉讼；2、原判认定事实错误。合作协议中未约定规划设计要报相关部门审批，仅约定报被上诉人审批，上诉人已经举证证明施工行为是因镇政府违法允诺所致，原判认定上诉人在未将规划设计报相关部门审批的情况下就组织工人进场施工属认定事实错误。解除合同之诉中，法院应当对合同的订立、履行事实、成立情况以及法定解除事由、当事人责任等综合全案事实进行认定，但一审法院却避开镇政府主导并参与项目运作的行为事实，仅凭行政处罚决定书作为认定事实依据，但上诉人是否被行政处罚与案涉合同是否成立无关，行政处罚情况不应作为认定本案事实的依据。3、原判适用法律错误。首先，被上诉人主张解除合同，应当证明合同成立并生效，一审中，被上诉人所提证据不能证明合同成立的事实，应当由被上诉人承担举证不能的不利后果。若无法证明合同成立，就不存在违约一说，且上诉人组织工人进场施工是基于镇政府的要求。其次，上诉人接续棠棣公司继续投资建设，但合作协议中上诉人并非项目备案人，非项目实施主体及合同适格主体，且合同中上诉人为经营人的约定违反国家投资项目审核备案的规定而无效，合作协议不能依法成立。第三，双方2018年3月10日签订案涉协议，2018年6月5日黔西县林业局便送达了行政违法告知书，此时，被上诉人已经知晓撤销事由，应在除斥期间内行使撤销权，在被上诉人提起本案诉讼时，其撤销权已因超过除斥期间而消灭。第四，合同不能依法成立，被上诉人存在缔约过失，其应承担缔约过失赔偿责任。4、原判程序违法。从本案事实可知，镇政府主导并运作项目，指定山体公园施工内容，案件的处理结果与镇政府有利害关系，应当追加其作为本案第三人参加诉讼，但一审法院未予追加，导致本案事实不清。综上，请求二审依法支持上诉人诉求。甘棠镇同心村委会答辩称：1、原判认定事实清楚，案涉协议签订后，被答辩人在未将规划涉及报答辩人且未得到相关主管部门审批的情况下就私自进场施工，因此遭到相关部门处罚，被答辩人没有按照合同约定报批和违反相关主管部门的管理，违反了案涉协议约定。2、答辩人一审诉求是解除合同而非撤销合同，被答辩人所称的关于撤销权消灭的理由系其对法律的误解。3、答辩人起诉解除合同，甘棠镇政府并非合同主体，根据合同相对性原则，其不应作为本案当事人，不能参加诉讼，一审未追加甘棠镇政府参加诉讼符合法律规定，不存在程序违法情形。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，判决得当，请求二审予以维持。甘棠镇同心村委会一审起诉请求：解除双方于2018年3月20日签订的《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》；2、由万禄开发公司恢复山体公园的原状（与行政处罚决定书的恢复原状一致）；3、本案诉讼费由万禄开发公司承担。一审法院认定事实：2018年3月20日，原、被告签订《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》，协议签订后，万禄开发公司在未将规划设计报相关部门审批的情况下就组织工人进场施工。2018年7月17日，黔西县林业局根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，作出了黔县林政林罚决字（2018）第14号《林业行政处罚决定书》，处罚内容如下：1、责令限期恢复原状（2018年12月31日）；2、并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计48,470元（肆万捌仟肆佰柒拾元）整。黔县林政林罚决字（2018）第14号处罚决定书送达被告后，万禄开发公司未申请行政复议，也未提起行政诉讼，现该处罚决定书已生效，同时该处罚决定书注明“逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，本机关将依法强制执行或者申请人民法院强制执行”。2019年4月15日，黔西县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第76条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，作出了黔西自然资处字（2019）第18号《行政罚决定书》，处罚内容如下：1、责令退还非法占用的土地；2、限期自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对违法占用的1850平方米土地，按每平方米6元处以罚款11,100元。黔西自然资处字（2019）第18号《行政罚决定书》送达万禄开发公司后，其未申请行政复议，也未提起行政诉讼，现该处罚决定书已生效，同时该处罚决定书注明“逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，我局将依申请人民法院强制执行”。另查明，《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》所指定标的物为黔西县甘棠镇同心村“小坡”（现称山体公园）。一审法院认为：当事人依法享有自愿订立合同的权利，双方应当遵循公平原则和诚实信用原则，依法成立的合同，受法律保护，但是，在合同没有履行或者没有履行完毕以前，有时会产生某些特定的情况，导致合同无法履行，或者如果继续履行合同，就会对一方当事人的合法权益造成严重的损害，为了维护当事人的合法权益，防止当事人滥用权利，法律对当事人解除合同的情形作出了规定。甘棠镇同心村委会与万禄开发公司签订的《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》虽然未违反法律的强制性规定，但是该协议签订后，协议上所指定的项目（山体公园）一直未获得相关部门审批，因此黔西县林业局和黔西县自然资源局分别对万禄开发公司作出了不同的行政处罚。万禄开发公司在未获得相关部门审批的情况下就组织工人进场施工，实属违约，甘棠镇同心村委会要求解除与万禄开发公司签订的《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》，因该协议未获相关部门审批，导致合同目的无法实现，故对甘棠镇同心村委会的请求，应予支持。甘棠镇同心村委会要求万禄开发公司恢复其在施工过程中损坏的山体（小坡）的原状，甘棠镇同心村委会的此项请求在黔西县林业局和黔西县自然资源局所作出的《行政罚决定书》均有明确规定【黔西自然资处字（2019）第18号《行政罚决定书》第2条、限期自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；黔县林政林罚决字（2018）第14号《林业行政处罚决定书》第1条、责令限期恢复原状】，且黔西县林业局和黔西县自然资源局的《行政罚决定书》已生效，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”和《中华人民共和国森林法》第四十四条“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”的规定，甘棠镇同心村委会可以申请黔西县林业局和黔西县自然资源局履行职责，其请求可以通过生效的《行政罚决定书》获得救济，故甘棠镇同心村委会的此项请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条，《中华人民共和国森林法》第四十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：一、解除原、被告签订的《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》；二、驳回黔西县甘棠镇同心村民委员会的其他诉讼请求。案件受理费50元，由贵州万禄农业旅游开发有限公司承担25元，黔西县甘棠镇同心村民委员会承担25元。二审中，万禄开发公司提交以下证据：1、黔西县林业局于2018年6月5日下发的处罚通知书一份，证明甘棠镇同心村委会在2018年6月5日就知道上诉人被处罚的事实。被上诉人质证认为该证据不属于新证据，且与本案无关。2、2017年甘棠镇联席会议纪要（纪要字［2017］52号），证明案涉项目由棠棣公司施工，并非万禄开发公司。被上诉人对该证据真实性无异议，但案涉项目是万禄开发公司从棠棣公司转包出来的，不能达到上诉人证明目的。3、甘棠镇同心村的投资协议一份，证明案涉山体在万禄开发公司进场前已经被棠棣公司损坏。被上诉人对该证据真实性无异议，但万禄开发公司与棠棣公司之间的问题与本案无关，山体损坏事实已经林业局和自然资源局处罚确认，该证据不能达到上诉人证明目的。4、林业行政处罚先行告知书一份，证明损坏山体的主体是棠棣公司而非万禄开发公司。被上诉人对该证据真实性无异议，但达不到上诉人证明目的。5、调解书一份及补充协议两份，证明山体被毁坏是政府指导建设造成。被上诉人对调解书真实性无异议，但认为达不到上诉人证明目的，协议内容不能反应政府指示上诉人毁坏山体。上诉人与恒邦公司签订的补充协议与本案无关，对上诉人与同心村委会签订的补充协议真实性无异议。经本院审查认为，上诉人提交的证据1非新证据，不能证明上诉人所主张的待证事实，本院不予采信。上诉人提交的证据2、3、4非新证据，且根据一审查明事实，上诉人承继棠棣公司在案涉工程中的权利义务，故，该几份证据不能证明山体被毁坏的事实与上诉人无关，不能达到上诉人证明目的，本院不予采信。上诉人提及的证据5不属于新证据，不能证明甘棠镇政府指示上诉人毁坏山体，不能达到上诉人证明目的，本院不予采信。经二审审理查明的事实与原审一致。本院认为，本案万禄开发公司诉求系解除其与甘棠镇同心村委会签订的《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》，该诉请成立的前提是协议合法有效，故，应首先审查协议效力问题。根据协议约定，案涉工程包括山体公园的基础设施、公益设施和相关附属设施建设，该协议应属建设工程施工合同，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外”之规定，案涉协议应当进行报批并取得规划审批手续方为有效，而根据本案查明事实，黔西县甘棠镇同心村山体公园项目至今未取得规划审批手续，因此，《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》应属无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”之规定，案涉协议自始不具法律约束力，一审认定协议未违反法律强制性规定并判决解除不当，本院予以纠正。基于协议无效，甘棠镇同心村委会一审诉讼请求均不能成立，同时，因双方对本案过错问题各执一词，损失范围难以确定，上诉人一审中未就赔偿损失问题提出反诉，二审中亦未提出具体请求，故，上诉人要求赔偿损失的问题，本院不做处理。本案过错认定、损失赔偿以及合同无效的其他后果，双方可另案解决。对于应否追加甘棠镇政府参加诉讼的问题，由于甘棠镇政府非案涉合同当事人，基于合同相对性原则，一审法院未予追加并无不当，上诉人主张一审法院未追加甘棠镇政府属程序违法的上诉理由无法律依据，本院不予采纳。由于甘棠镇同心村委会一审诉讼请求系解除合同而非撤销，上诉人认为甘棠镇同心村委会未在除斥期间内行使撤销权以致撤销权消灭的上诉理由无事实依据，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉请求部分成立。依照《中华人民共和国合同法》第五十六条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销贵州省黔西县人民法院（2019）黔0522民初4787号民事判决；二、贵州万禄农业旅游开发有限公司与黔西县甘棠镇同心村民委员会签订的《黔西县甘棠镇同心村山体公园项目合作协议》无效；三、驳回黔西县甘棠镇同心村民委员会的诉讼请求；四、驳回贵州万禄农业旅游开发有限公司的其他上诉请求。一审案件受理费50.00元，由黔西县甘棠镇同心村民委员会负担；二审案件受理费50.00元，由黔西县甘棠镇同心村民委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 徐洪审 判 员 张雄审 判 员 殷勇二〇二〇年六月二十四日法官助理 代珊书 记 员 谭湘