山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终18号上诉人（原审被告）太原市教育局，住所地：太原市新建路69号。法定代表人梁宏宇，局长。出庭负责人尹骏，副局长。委托代理人黄建林，男，该局民办与成人教育科科长。委托代理人陈文亮，北京德恒（太原）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）王今，女，汉族，1964年1月31日出生，太原金世纪外国语实验学校校长，住太原市。委托代理人胡敏，山西邦宁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）太原金世纪外国语实验学校，住所地：山西省太原市小店区太榆路农牧场2号。负责人王晓峰，董事长。委托代理人杨海光，男，该学校后勤主任。委托代理人白景泽，北京盈科（太原）律师事务所律师。原审被告山西省教育厅，住所地：山西省太原市万柏林区滨河西路南段129号。法定代表人吴俊清，厅长。委托代理人延晋军，该厅政策法规处处长。委托代理人彭云业，山西玉业律师事务所律师。上诉人太原市教育局、上诉人王今因行政许可撤销一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人太原市教育局（以下简称教育局）出庭负责人尹骏、委托代理人黄建林、陈文亮，上诉人王今及其委托代理人胡敏，被上诉人太原金世纪外国语实验学校（以下简称金世纪学校）委托代理人杨海光、白景泽，原审被告山西省教育厅（以下简称教育厅）委托代理人延晋军、彭云业均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2009年6月22日，太原市迎泽区民政局为太原金世纪外国语学校颁发迎民证字第010116号《民办非企业单位登记证书》，法定代表人为王今。2016年6月2日，教育局并教民成字（2016）5号文件，同意校名由“太原金世纪外国语学校”变更为“太原金世纪外国语实验学校”。2016年12月19日，被告教育局为更名后的太原金世纪外国语实验学校颁发了《民办学校办学许可证》，该《民办学校办学许可证》载明校长和举办者为王今，2016年和2017年年检合格。2017年5月11日金世纪学校召开董事会形成决议同意将法定代表人和举办者由王今变更为王晓峰，2017年5月18日，王今与王晓峰共同向市教育局提交了《民办学校变更举办者申请报告》。2017年5月22日，二人在太原市城南公证处对上述《民办学校举办者申请报告》上的签名、指印进行了公证。2017年5月25日在《山西日报》上对金世纪学校法定代表人和举办者变更事项予以登报声明。被告教育局在收到王今和王晓峰的申请后一直未作出决定，2018年5月28日，原告向教育厅申请行政复议，请求确认教育局不履行法定职责违法，并责令教育局限期核准变更举办者。2018年7月9日，教育厅作出晋教行复决字（2018）1号《行政复议决定书》（以下简称1号《复议决定书》），责令教育局在接到决定书之日起20个工作日内对原告提出变更举办者的申请依法履行职责。2018年8月2日，教育局作出并教民成函（2018）16号《不予核准变更学校举办者决定书》（以下简称16号《不予变更决定书》），原告不服申请行政复议，9月30日被告教育厅作出晋教行复决字（2018）2号《山西省教育厅行政复议决定书》（以下简称2号《复议决定书》），维持了被告教育局的16号《不予变更决定书》。另查明，山西诚帮会计师事务所有限公司接受原告的委托，于2017年6月5日出具晋诚帮综审（2017）0175号《太原金世纪外国语实验学校原法定代表人王今离任审计报告》，山西嘉钰乔资产评估事务所接受原告的委托，于2017年6月2日出具晋嘉钰乔评报字（2017）第0016号《太原金世纪外国语实验学校拟核实资产价值所涉及的固定资产项目评估报告摘要》。山西泽华会计事务所接受被告教育局的委托，于2018年7月31日出具晋泽华咨询（2018）0001号《关于“太原金世纪外国语实验学校变更举办者提交资料是否可作为财务清算报告使用”事项的意见书》，山西中联智昊会计师事务所有限公司接受被告教育局的委托，于2018年7月27日出具《关于太原金世纪外国语实验学校财务清算报告事项的专项意见书》。原审法院认为，关于原告金世纪学校是否具有本案诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中被告教育局作出的16号《不予变更决定书》和被告教育厅作出的2号《复议决定书》均是针对金世纪学校作出的，金世纪学校作为二被告行政行为的相对人，具备行政诉讼主体资格。关于程序是否合法的问题，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中被告教育局具有核准民办学校举办者变更的法定职责，原告作为申请人向被告教育局提出变更举办者申请，被告准予或者不准予核准的行为系行政许可行为，应当适用《行政许可法》的相关规定，《行政许可法》第四章第一节对行政许可的申请与受理程序进行了明确规定，第四章第二节对行政许可的审查与决定程序进行了明确规定，第四章第三节对行政许可的期限进行了明确规定，而被告教育局在接到原告的举办者变更申请后，未按法律规定依法作出受理，未按法律规定依法告知利害关系人，未按法律规定依法让申请人和利害关系人进行陈述和申辩，未按法律规定依法听取申请人和利害关系人的意见，未按法律规定在法定期限内作出决定，明显违反法定程序。关于财务清算的问题，原告向被告教育局提供了两份会计事务所出具的报告，被告教育局委托另外两家会计事务所对原告提供的报告进行了专项意见咨询，认为原告出具的报告不具备适当性，在被告教育局未明确财务清算的机构、依据、标准、程序、范围等事项的前提下，被告教育局径直采用自己委托的会计事务所出具的咨询意见，有违《行政许可法》应当遵循的公开公平公正原则。鉴于核准民办学校举办者变更系被告教育局的法定职责，且具有严格的法定程序，法院不宜直接责令变更。综上，被告教育局作出的16号《不予变更决定书》违反法定程序，主要证据不足，依法应予撤销。被告教育厅作出的2号《行政复议决定书》同样证据不足，依法也应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告太原市教育局2018年8月2日作出的并教民成函（2018）16号《不予核准变更学校举办者决定书》；二、撤销被告山西省教育厅2018年9月30日作出晋教行复决字（2018）2号《山西省教育厅行政复议决定书》；三、责令被告太原市教育局于判决书生效之日起20日内对原告太原金世纪外国语实验学校申请变更举办者一事受理并重新作出行政行为。本案诉讼费五十元，由被告太原市教育局与被告山西省教育厅共同负担。上诉人教育局上诉称，一、一审行政判决认定被上诉人“太原金世纪外国语实验学校”具有行政诉讼主体资格认定事实有误且适用法律错误。（一）被上诉人未依法进行法人登记，不具备法人资格；不具备《行政诉讼法》规定的原告主体资格。一审法院依据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定认为被上诉人作为上诉人行政行为的相对人，具备行政诉讼主体资格的认定回避了被上诉人并不是合法的“法人”这一基础前提事实，明显属于适用法律错误。（二）被上诉人起诉不合法应驳回起诉，一审法院未依法驳回适用法律明显错误。（三）是否核准举办者变更这一行政行为直接影响的是举办者王今与王晓峰的合法权益，举办者变更申请亦由该二人共同向上诉人提出，与被上诉人不具有法律上的利害关系，故被上诉人并不是适格的原告主体。二、一审行政判决认定事实有误。1、一审判决书第6页第4行：“2016年12月19日，上诉人太原市教育局为变更后的太原金世纪外国语实验学校颁发了《民办学校办学许可证》，2016、2017年年检合格”认定事实错误。事实是2017年未年检合格。2、一审判决书第7页第二段关于被上诉人未依法办理法人登记，不具有法人资格的事实尚未查清。（1）关于太原金世纪外国语学校《民办非企业单位登记证书》已经于2017年1月8日被迎泽区民政局撤销的事实未查清。（2）上诉人（2016）5号文件不仅涉及同意“校名变更”。（3）在上诉人为太原金世纪外国语实验学校颁发《民办学校办学许可证》后，被上诉人应在而未在太原市民政部门办理法人登记，被上诉人不具备法人资格。三、一审判决以“主要证据不足”为由撤销行政许可的认定明显属于适用法律错误。首先，举办者的变更审查是《民办教育促进法》赋予教育行政主管机关的行政权力，是否许可由行政机关依法决定。根据《民办教育促进法》的规定，民办学校举办者的变更在报审批机关核准之前，必须同时满足“举办者提出”“财务清算”和“理事会同意”这三个条件，上诉人作出的《不予核准变更学校举办者决定书》时并不符合上述变更举办者的条件。决定书是表述未完成法律规定的“财务清算”程序，需既有举办者提出的前提，同时有学校理事会或董事会同意的结果。其次，举办者变更如果符合上述三个条件，上诉人即予核准，否则即不核准。上诉人委托会计师事务所出具的咨询意见仅作为对申请材料是否属于“财务清算”的决策参考，并未违反《行政许可法》公开、公平、公正的原则。再次，在上诉人作出的行政判决前，原举办者王今提出撤回变更举办者申请，其对财务清算有异议，也没有董事会同意或确认的财务清算结论。据此，上诉人作出不予核准变更事实清楚，适用法律正确。四、一审判决认定上诉人违反法定程序认定事实有误，适用法律错误。一审判决认定：“被告教育局在接到原告的举办者变更申请后，未按法律规定爱理；未告知利害关系人；未让申请人和利害关系人进行陈述、申辩；未依法听取意见；未在法定期限内作出决定，明显违反法定程序”。据此适用《行政诉讼法》第七十条第（三）违反法定程序，人民法院判决撤销适用法律错误。首先，上诉人从未接到以被上诉人名义提交的举办者变更申请。其次，在上诉人接到2018年7月9日山西省教育厅1号《复议决定书》（责令上诉人在20个工作日内向被上诉人的申请依法履行职责）后直接作出不予变更决定书的行政决定，对金世纪学校及举办者的各项重要的程序性权利未产生实质的损害及影响。综上，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律错误。请求撤销太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初281号行政判决书并依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人王今上诉称，一、被上诉人不具备诉讼主体资格。本案被上诉人太原金世纪外国语实验学校一审提交的行政起诉状加盖公章为“太原金世纪外语学校”，没有“实验”二字，与其诉状上名称不符，也与教育局与教育厅分别做出的《不予核准变更学校举办者决定书》、《行政复议决定书》所对应的行政相对人名称不符，且没有“实验”二字的公章早已作废。二、一审法院认定教育局做出行政许可的程序违法，却只是笼统地叙述法律规定，而没有针对具体事实加以论述，没有说服力，不能使人信服，难以说明教育局是否存在程序违法行为。三、一审法院认为教育局自行委托会计事务所对被上诉人提供的报告进行专项意见咨询，并且采用其咨询意见行为违反《行政许可法》公开公平公正原则，属适用法律错误。教育局正是本着公开公平公正原则，本着对原举办人及欲变更举办人负责的态度，没有轻易采用王晓峰自行委托会计事务所出具的《资产评估报告》与《原法定代表人王今离任审计报告》，而是向专业机构咨询这两份报告是否能如实反映金世纪学校财务状况，是否能作为清算报告使用。为了慎重起见，教育局委托了两家会计师事务所，这两家会计事务所出具了相同的咨询意见，即金世纪学校出具的“财务清算报告不具备适当性”，基于此，教育局才作出不予核准变更举办者的决定。况且退一步讲，即使金世纪学校出具有财务清算报告合法，由于原举办人王今发现王晓峰在变更过程中有伪造其签名的违法行为，已及时向教育局提出停止变更举办人的申请，教育局不能强行变更举办人。综上，一审法院认定事实与适用法律均有错误，请求二审法院撤销太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初281号行政判决书；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人金世纪学校答辩称，一、答辩人具有诉讼主体资格。1、教育局作出的16号《不予变更决定书》，原审被告教育厅作出的1号和2号《复议决定书》均是针对答辩人作出的。答辩人是该具体行政行为的相对人。2、答辩人于2016年12月19日取得了由教育局颁发的办学许可证，并且连续两个年检合格。3、2016年、2017年答辩人根据教育局下达的招生计划，招收学生共计300名，这部分学生目前仍然在校学习。4、答辩人现有师生数百名，有固定的办公场所和办学资金。综上，答辩人具有诉讼主体资格。二、教育局作出的16号《不予变更决定书》严重违反法定程序，教育厅作出的2号《复议决定书》证据不足。教育局未经受理直接进入审查与决定程序，未按照法律规定让答辩人进行陈述和申辩，没有依法对答辩人提交的申请材料履行告知和补正全部内容的义务，对答辩人的权利产生了根本影响。答辩人提交的财务清算是在2017年5月向上诉人正式提出变更举办者申请时按照教育局的要求作出的，在时隔一年后，教育局独自委托两家会计师事务所对答辩人一年前提交的财务清算进行了专家意见咨询，得出答辩人提供的财务清算不具有适当性的结论。两份咨询意见所载明不具有适当性的主要原因之一是提交报告的基准日不适当，审计基准日为2017年4月30日无法代表当前财务状况和经营成果。在此之前教育局并未明确财务清算的依据、程序、基准日，由此得出的咨询意见违反法律规定。上诉人作出不予核准变更举办者决定的理由是，答辩人提供的财务清算报告不符合法定要求，如果上诉人依法受理并通知一次性补正材料，其不予核准的理由就会消失，不予核准的结果就会改变。三、一审行政判决认定事实正确。一审过程中，在答辩人提交的证据，办学许可证的副本上清楚地加盖着教育局年检合格2017年度有效的印章。足以表明一审法院认定的这一事实是正确的。综上，一审法院认定事实清楚，判决合法、适当。请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。原审被告教育厅述称，教育厅作出的行政复议决定书依法受理，认真进行书面审查，教育厅依法行政。本案涉及到四方当事人，经过了教育厅的两次行政复议，包括今天四次审理，合议庭应该考虑司法资源的宝贵及行政效力的提高。请求法院依法作出裁判。各方当事人在一审期间提供的证据原审法院均随卷移送本院，二审期间上诉人教育局提供证据1、2020.1.15太原市迎泽区人民法院（2019）晋0106执699号协助执行通知书，这份通知书是迎泽区人民法院向教育局送达的，内容是因王今与赵大庆等人的另外一个民事纠纷，迎泽区人民法院通知教育局协助执行下列事项：其中一项查封期间三年，查封期间禁止举办者变更。证据2、2019.8.16日太原市民政局函件，证明太原市金世纪外国语实验学校未在民政局登记这一事实。证据3、2019.11.29迎泽区民政局关于太原市金世纪外国语学校法人登记状况的函件附（2017.1.23迎政民罚字2017）1号行政处罚决定书，内容被处罚单位是金世纪外国语学校，处罚内容是由于金世纪学校未按照规定办理法人登记，撤销登记。上诉人王今提供证据1、关于太原金世纪外国语实验学校的情况说明（太原市民政局李俊涛）说明因为政策原因，主管单位变更为太原市教育局，故无法去迎泽区民政局年检。证据2、公证书（2018.8.14）。证据3、民办非企业单位登记证书（迎民证字第010116）、证据4、中华人民共和国民办学校办学许可证（2016.12.19）、证据5、太原市教育局文件并教民成字【2016】5号，太原市教育局关于对太原金世纪外国语学校恢复招生及变更相关事项的批复。证据6、发票一份。经质证，上诉人王今对上诉人教育局提供证据的质证意见：对证据1、真实性、合法性同意。我有原始发票，也可以到迎泽法院调查，我把钱全都还了；对证据2、给我的是太原市民办许可证，我到迎泽区民政局办理年检，就办理不了，所以迎泽区民政局的科长当时就和他们沟通了。对证据3、正在办理中，所以没有。被上诉人对上诉人教育局提供证据的质证意见：对证据1、真实性无异议，但同本案无关联性，这不是上诉人作出具体行政行为原有的依据。对证据2、3真实性无异议，关联性不予认可。原审被告对上诉人教育局提供证据的质证意见：证据不在行政复议的证据之内，所以不发表意见。上诉人教育局对上诉人王今提供证据的质证意见：对证据1三性不予认可；对证据2-4真实性认可。不加实验二字的学校是撤销登记了，加实验二字的学校未进行法人登记，这是事实。被上诉人对上诉人王今提供证据的质证意见：对证据1、真实性、关联性、合法性不予认可；对证据2在一审时已经提供，质证意见与一审意见一致；对证据3-5认可；对证据6是重复证据，不再发表质证意见。原审被告对上诉人王今提供证据的质证意见：不在我们行政复议审查的范围内，不予质证。本院对上述证据认证如下，上诉人教育局提供的证据均在涉案行政行为作出之后；上诉人王今提供的证据2、4、6系重复证据，证据1、3、5不构成二审期间的新证据，本院均不予采纳。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，故本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为否合法进行审查。第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案被诉行政行为为教育局于2018年8月2日向金世纪学校作出的16号《不予变更决定书》以及教育厅于2018年9月30日作出的2号《复议决定书》。案涉行政行为的相对人是金世纪学校，其以教育局、教育厅为被告提起本案诉讼，具有本案原告行政诉讼主体资格。根据《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，上诉人教育局作为太原市教育行政管理部门，具有核准民办学校举办者变更的法定职权。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，教育厅作为教育局的上级主管部门，对不服教育局作出的行政行为提出复议申请的行为有权作出复议决定。教育行政部门实施行政许可，应当严格遵守行政许可法的规定。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第三十二条第二款规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《实施教育行政许可若干规定》第十条规定，教育行政部门接到行政许可申请后，应当按照以下规定进行是否受理的审查：（一）申请事项是否依法需要取得行政许可；（二）申请事项是否属于本机关职权范围；（三）申请人是否具有不得提出行政许可申请的情形；（四）申请人是否提交了法律、法规、规章规定的申请材料；（五）申请人提供的申请材料是否齐全和符合法定形式。第十一条规定，教育行政部门受理或者不予受理行政许可申请，应当自收到符合法定形式的全部行政许可申请材料后5日内，出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，自收到全部补正申请材料之日起计算；行政机关未告知申请人需要补正的，自收到申请材料之日起计算。第十七条规定，对于属于听证范围的行政许可事项，经告知后申请人或利害关系人提出听证申请的，教育行政部门应当指派审查该行政许可申请的工作人员以外的人员担任听证主持人组织听证。本案中，被上诉人于2017年5月18日向教育局提交了《民办学校变更举办者申请报告》，教育局在收到申请后一直未作出决定，2018年5月28日，被上诉人向教育厅申请行政复议，教育厅于2018年7月9日作出1号《复议决定书》，责令教育局在接到决定书之日起20个工作日内对申请人提出的变更举办者申请依法履行职责。2018年8月2日，教育局作出16号《不予变更决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。教育局未提交相应证据证明其按照前述法律、法规规定的内容对被上诉人提交的《民办学校变更举办者申请报告》进行受理、审查，亦未出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，未依法告知利害关系人，未依法听取申请人、利害关系人的意见，剥夺了申请人、利害关系人的陈述和申辩权。故教育局作出的16号《不予变更决定书》主要证据不足，违反了行政许可的法定程序。至于是否应当核准民办学校变更举办者，应由教育局依照法定程序进行审查。教育厅作出2号《复议决定书》未对教育局作出的行政行为中存在的问题予以纠正，即维持了教育局的16号《不予变更决定书》，亦存在认定事实不清的问题，其作出的行政复议决定书亦应一并撤销。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人教育局、上诉人王今提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计一百元，由上诉人太原市教育局、上诉人王今各负担五十元。本判决为终审判决。审判长 刘 栋审判员 陈 聪审判员 郭朝艳 二O二O年六月二日书记员 王 婷