浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终296号上诉人（原审原告）张时根，男，1965年12月7日出生，汉族，住浙江省浦江县。委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼开长，主任。委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。原审第三人张飞莲，女，1945年12月7日出生，汉族，住浙江省浦江县。张时根与浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）、张飞莲房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年3月10日作出（2019）浙0781行初475号行政判决。张时根不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张时根及其委托代理人王新亮，被上诉人浦南街道的行政负责人王军勇及其委托代理人黄玄耀，原审第三人文溪社区委托代理人黄英、原审第三人张飞莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，张时根系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有土地使用权和房屋。第三人张飞莲系原告母亲，本案所涉城中村改造的是张飞连丈夫张云海（已故）名下浦集用（2011）第2816号土地使用权及房屋。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告张时根母亲张飞莲以住房改造户名义于2017年12月7日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社就涉案土地、房屋签订《城中村改造补偿安置协议》（编号：浦南街道牛车头村2-004号），协议认定的合法建筑占地面积为185.22平方米，合法房屋建筑面积为370.44方米，以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1：3.5计算为648.27平方米；安置人口共计1人；可安置高层住宅1套，140平方米。房屋拆除补偿194337元、搬迁费2000元、临时安置费17808元；签约腾空比例奖648270元。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元/平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积508.27平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议由张飞莲签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年3月13日，张飞莲在腾空验收单上签字确认。腾空单载明：“张飞莲（张云海）户座落在牛车头的城中村改造房屋已经腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。”张飞莲领取补偿款680559元，后张时根领取补偿款1070358元。张时根以受欺骗、强制、胁迫而在协议上签字为由，向原审法院起诉，请求确认被告与第三人张飞莲签订的涉及本村2011-2816号房屋的《城中村改造补偿安置协议》无效。原审法院认为：被诉的《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪社区经济合作社签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》是否应确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意，原告称系受欺骗、强制、胁迫而在协议上签字，但其提供的证据并不足以证明该事实主张，且本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系权利人张飞莲签字，故可以认定该协议系双方当事人在平等、自愿的基础上签订。从协议的安置内容来看，原居住房屋被认定为合法的房屋建筑面积为370.44平方米，补偿安置面积为648.27平方米。补偿安置面积已大于原居住房屋合法的建筑面积，并已通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处。原告张时根领取了部分补偿款，应视为对张飞莲签约行为予以追认。本案所涉协议不存在重大且违法情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，故原告要求确认案涉协议无效的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张时根的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张时根负担。张时根上诉称：一、被诉《城中村改造安置补偿协议》不具有合法性，法院应当进行合法性审查。本案上诉人与被上诉人之间的形成的协议系行政协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上的特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。正因为如此，法律将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，其目的在于通过司法审查来规制行政机关的这种行为，一方面防止行政机关以此规避依法行政的基本要求，另一方面避免行政机关在缔约过程中利用职权强迫缔约或者恶意履约，损害公民、法人或者其他组织的合法权益。故对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行法律规范的《民法总则》《合同法》等民事法律规范。城中村改造实际上涉及对农民房屋的所有权的征收以及宅基地的收回，必须依照征收和收回宅基地的法律规定实施。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益，可以依法对土地实施征收或征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让、但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十五条规定，征收必须经过国务院或省级人民政府批准。因此，对集体土地上房屋的拆迁必须以土地征收为前提。另外，关于宅基地的收回，该法第六十五条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予合理补偿。目前，文溪村的城中村改造涉及的集体土地尚未被省政府或国务院批准征收，村民的宅基地也没有依法被批准收回，在此情况下实施城中村改造工作显然没有法律支撑。原建设部2008年2月20日《建设部关于加强城中村政治改造工作的指导意见》建规（2008）15号规定，城中村要从本地实际出发，根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村整治、改造工作。城中村改造首先要征求村民意愿，村民同意，有改造意愿，经政府批准，可以实施改造。在文溪村城中村改造过程中，文溪村92%村民是不同意进行城中村改造的，一审中上诉人提交的证据三文溪村第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表可以证实该事实。但浦江县相关政府部门及浦南街道办事处不是尊重村民意愿，而是逆村民意愿而行，强行推进城中村改造，显然违反上规定。因此，上诉人认为，案涉协议不具有合法性，一审法院显然未对协议的合法性进行审查。二、被上诉人不具有签订协议的行政职权。职权法定原则是行政机关依法行政的基本原则，行政机关必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。职权的法定渊源有三种，一是行政机关依法成立时即合法取得的权力，这是行政机关固有的权利；二是由法律、法规或者规章特别授予；三是由有权的行政机关依照法律的规定委托的权力。相关的法律、法规、规章并未授权街道办事处具有签订城中村改造安置补偿协议的职权，因此，应当认定，被上诉人委托第三人签订的行政协议系超越职权的行为。三、被诉协议非上诉人真实意思表示。2017年1月9日，经浦江县城中村改造领导小组办公室批准，浦江县浦南街道文溪村城中村改造项目开始启动，被告浦江县人民政府与浦江县委从组织部、宣传部、纪委、公安局、旧城改造指挥部等部门抽调工作人员与被告浦江县人民政府浦南街道办事处、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会成立的浦南街道文溪社区城中村改造指挥部共同实施文溪村的城中村改造工作。然而，在文溪村城中村改造的过程中，工作人员不是与上诉人等被拆迁户协商拆迁补偿安置事宜，而是采取舆论造势、悬挂标语、制造恐慌、非法限制人身自由、跟踪监视、阻碍交通、拉闸断电、查处违建、停产停业、停职株连、暴力、威胁、限制出行等等非法方式逼签、逼迁，这也是本村150多户（包括上诉人）诉被上诉人安置补偿协议案件形成的根本原因。被诉《城中村改造安置补偿协议》第二条第一款规定了房屋拆除补偿金额，单价仅仅为数百元，该价格不是由双方协商的，也不是由经合法选定的评估机构评估确定的，而是由被上诉人单方制定的。与文溪村相近的金狮湖地块2014年拆迁补偿价格已经是6500元/平方米以上，文溪村的村民对如此之低的补偿价格怎么可能接受，该价格也绝对不可能体现上诉人的意思表示。另外，协议第三条第二款规定的货币安置按“退出住宅公寓安置权益折现”原则实施，单价为2600元平方米，该价格系《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法》（试行）第十四条第二款安置标准中规定的2016年度的补偿价格，也不是协商的价格，体现的只是政府的意志，不是上诉人等文溪村村民的意思表示。再者，关于安置房的地点、是否具有合法建设手续、交付时间、办理产权证的时间等矣乎村民重大利益的问题在协议中都没有体现。上诉人对被上诉人单方提供的协议文本当然是抗拒的，正是由于被诉人的欺诈、胁迫，上诉人考虑到本人及家人的人身安全及自由才不得已在协议上签字。这种情况在文溪村是普遍现象，150多户都到法院提起了诉讼，也能够相互印证上诉人等都是被逼迫签约。根据《民法总则》第一百三十三条、第一百三十四条第一款、第一百四十三条第二项规定，民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立，但意思表示真实是民事法律行为有效的前提条件。《民法总则》第一百一十九条和《合同法》第八条均规定，依法成立的合同方对当事人具有法律约束力。本案中，上诉人系受欺诈、胁迫签约，被诉协议金额的确定亦缺乏合法有效的依据，且存在先签字后填写补偿面积、补偿金额的情形，被诉协议缺乏意思表示一致的有效要件，属于重大且明显违法的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，行政行为有主要证据不足情形的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，原告申请确认行政行为无效，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为的，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。从上述规定可以看出，对违法的行政行为，人民法院首先应当选择撤销这一判决方式。行政协议作为行政行为的一种，在判决方式的选择上也不能例外。但是，如果行政协议的违法情形已经达到重大且明显的程度，即使当事人没有主张无效，也不影响人民法院依法作出确认行政协议无效的判决。综上，被诉协议不具有合法性，被上诉人欺诈、逼迫签约事实客观存在，协议非上诉人真实意思表示，协议应当撤销或由法院依职权确认无效。请求：1、依法撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求或确认案涉《城中村改造安置补偿协议》无效；2、诉讼费由被上诉人负担。被上诉人浦南街道答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为案涉协议不具有合法性，根据各级人民法院包括市中院、省高院，最高院生效的法律裁判文书表明，对于案涉协议的合法性均不予否认（不再逐一提供裁判文书），故上诉人理由不成立。2、上诉人认为浦南街道无权签订案涉协议。案涉协议的合同各方中并未出现浦南街道盖章签字，而是由文溪社区等三个基层组织盖章。但案涉协议的法律后果由浦南街道承担，该案涉协议由浦南街道承担法律后果的定性结论在金华市中院、浙江省高院作出的多份生效法律裁判文书中明确予以载明。综上，浦南街道认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人文溪社区述称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向浦江县城中村改造工作领导小组办公室进行了备案。二、《城中村改造补偿安置协议》是上诉人自愿签订的，是双方真实意思表示，不存在威胁、恐吓的行为。上诉人是在明知协议内容及权利义务的前提下签订《城中村改造补偿安置协议》，不存在签订空白协议的情形。上诉人至今未提供有效证据证明存在威胁、恐吓的行为，显然不能予以认定。本案不存在可撤销事由，请法庭依法驳回上诉人的上诉请求。综上，《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效。被上诉人与文溪社区并未实施威胁、恐吓行为，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人张飞莲同意上诉人的意见，认为被诉协议应当确认无效。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。上诉人称其系受被上诉人欺诈、胁迫签约，但其提供的证据并不足以证明该事实主张。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系由涉案房屋的权利人张飞莲签字，且协议签订之后张飞莲与张时根分别领取了相应的补偿款，可视为上诉人对张飞莲所签协议的追认。被上诉人作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。从本案协议的安置内容来看，补偿安置面积已大于上诉人原居住房屋合法的建筑面积，并已通过安置高层住宅和货币安置的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张时根负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 杨建进审 判 员 钟雪丹二〇二〇年六月二十八日代书记员 刘灵玲?*ArabicDash???*ArabicDash??