广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终819号 上诉人（一审被告）阳朔县人民政府。住所地：阳朔县阳朔镇县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托代理人王斌，阳朔县司法局副局长。 委托代理人蒋晔被，广西桂林市中心律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）谢喜全，男，1950年9月13日出生，汉族，住阳朔县。 委托代理人文峰，广西金桂律师事务所律师。 上诉人阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府）因被上诉人谢喜全诉其行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：谢喜全被征收的本案承包地在阳朔世外桃源二期工程项目建设用地范围内。2002年6月10日，阳朔县政府办公室作出《阳朔县人民政府常委会决定事项通知》（2002-10），内容为阳朔县政府常务会议关于征用世外桃源旅游配套项目建设用地事宜的决定。2002年6月30日，原阳朔县国土资源局与桂林阳朔山水旅游开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让位于阳朔县××××村委帽子山村世外桃源对面的面积为24068平方米的一宗地。2012年8月17日，阳朔县白沙镇人民政府（以下简称白沙镇政府）与白沙镇五里店村委帽子山经济合作社签订《征收土地协议书》，双方就白沙镇五里店村委帽子山经济合作社所有的2.4068公顷土地征收事宜达成协议。广西壮族自治区人民政府于2013年4月17日作出《关于阳朔世外桃源二期工程项目建设用地的批复》，同意将阳朔县白沙镇五里店村民委员会的集体农用地2.2965公顷转为建设用地并征收为国有，另征收其集体建设用地0.1103公顷，共计2.4068公顷土地，作为阳朔世外桃源二期工程项目建设用地。2018年8月2日，阳朔县政府在未与谢喜全就地上附着物补偿达成协议，也未进行补偿的情况下，对谢喜全土地组织实施了强制清表。谢喜全的地上附着物为大金桔树286株、小金桔树38株、杉树9株、桂花树5株、杂树5株（枫树1株、黄皮果树1株、苦楝树1株、天竹桂树2株）、粪池2个（7.2立方米、11.375立方米），其他物品水桶5个、铜芯线180米。 另查明，《价格评估报告书》（国宏信桂林（价）字[2019]第087号）对大金桔树的价值进行了评估，其根据价格评估标的行业及本身特点，采用的评估方法为收益法和重置成本法。评估明细第一项：286株大金桔树每年毛收入为70070元；第二项为每年种植成本，包括肥料、农药、人工采摘及田间运输费用、人工剪枝费用等共10小项，为21444.7元；第三项为每年纯收益，即70070元－21444.7元＝48625.3元；第四项为在评估基准日之后未来三年每年的纯收益折现值之和，通过公式计算的数额为125312.11元；第五项为重新造林前三年的投资成本，每株成本79.14元，即286株×79.14元＝22634.47元；据此评估价值总额为147946.00元（评估结论取整）。 桂林市中级人民法院一审认为：关于强制清表行为合法性的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，在作为地上附着物及青苗所有者的谢喜全拒绝交地的情况下，依法应当由土地行政主管部门责令交出土地。阳朔县政府未经土地行政主管部门责令交出土地即自行组织强行清表，违反了上述法律规定。故，谢喜全要求确认阳朔县政府2018年8月2日组织实施对涉案土地强制清表行为违法的诉请于法有据，予以支持。 关于是否应当赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，依上所述，阳朔县政府组织实施对涉案土地强制清表的行为违法，该违法行为造成了谢喜全地上附着物的损失，谢喜全有权依法要求赔偿。对于阳朔县政府主张谢喜全的树木系征地过程中种植，并非合法种植的意见，白沙镇政府与白沙镇五里店村委帽子山经济合作社于2012年8月17日签订《征收土地协议书》，广西壮族自治区人民政府于2013年4月17日才作出《关于阳朔世外桃源二期工程项目建设用地的批复》，上述时间均在谢喜全种植涉案树木之后，阳朔县政府未举证证明其是否发布过征地公告要求土地使用人从何时开始不得新种植树木和农作物，也未举证证明对谢喜全种植树木后至本次清表前长达十多年期间是否有过阻止行为，且即使谢喜全种植的树木系征地过程中种植，阳朔县政府也应当按照《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，遵循法定程序由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行，阳朔县政府未遵循法定程序即迳行对谢喜全种植的树木进行强制清除，由此造成谢喜全合法财产损失依法应予赔偿，故阳朔县政府的该意见不予采纳。 关于赔偿数额的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。第三十二条第一款规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。本案中，谢喜全提供了地上附着物和财产损失清单，阳朔县政府对该清单的物品种类和规格也基本认可，双方只是对附着物的价值分歧较大。经谢喜全申请评估并经阳朔县政府同意，双方选定、委托国宏信价格评估集团有限公司对谢喜全种植的286株大金桔树进行价格评估，该评估机构经过评估作出的《价格评估报告书》评估谢喜全种植的286棵大金桔树价值为125312.11元，由于涉案大金桔树已种植15年左右，属于产果期经济林果树，该评估报告采用价格评估行业普遍使用的评估方法收益法即在评估基准日之后未来三年每年的纯收益折现值之和，对涉案大金桔树的价值进行评估，符合本案实际，对于评估出的数额125312.11元属于谢喜全的直接损失，予以确认作为赔偿数额。对于评估报告第五项采用成本重置法对重新造林前三年的投资成本作出的评估数额22634.47元是否应当采用的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。而该重新造林前三年的投资成本不能视为系阳朔县政府的强制清表行为所造成谢喜全的直接损失，因此，对评估报告的第五项不予采用。 对于谢喜全其他地上附着物和物品损失的价值，结合调解过程中双方计算的价格及市场价格，分别酌定如下：小金桔树1330元（38株×35元/株）＋杉树1800元（9株×200元/株）＋桂花树1400元（5株×280元/株）＋杂树5株800元（枫树1株200元、黄皮果树1株250元、苦楝树1株150元、天竹桂树2株200元）＋粪池2个共4643.75元（7.2立方米×250元/立方米﹢11.375立方米×250元/立方米）＋水桶500元（5个×100元/个）﹢铜芯线900元（180米×5元/米）=11373.75元，以上两项合计125312.11元＋11373.75元=136685.86元。据此，阳朔县政府应赔偿谢喜全财产损失136685.86元。 综上，阳朔县政府组织实施对谢喜全承包地强制清表的行为违法，应赔偿该违法行为造成谢喜全的损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认阳朔县政府于2018年8月2日对谢喜全涉案承包地组织实施的强制清表行为违法；二、阳朔县政府应于本判决生效之日起30日内赔偿谢喜全财产损失136685.86元。 上诉人阳朔县政府上诉称：一、阳朔县政府不是本案的适格被告。没有证据证明白沙镇政府强制清除地上附着物的行为是受阳朔县政府委托，白沙镇政府才是本案适格被告，有类似案件认为阳朔县政府不是适格被告。即使系阳朔县政府指定白沙镇政府实施强制清除地上附着物的行为，也属于内部工作安排。二、本案的实质是谢喜全对补偿标准有争议，拒绝签订协议引发白沙镇政府强制清除地上附着物，对补偿标准有争议应由政府协调，协调不成再由批准征收土地的政府裁决，不属于法院的受案范围。三、一审判决采信《价格评估报告书》认定谢喜全种植的286棵大金桔树价值为125312.11元是错误的，该评估价值过高，背离市场价格。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人谢喜全答辩称：一、阳朔县政府负责征收涉案土地，并委托白沙镇政府及原阳朔县国土资源局共同实施征地行为，阳朔县政府是本案的适格被告，且阳朔县政府提交的答辩状中已经明确写明是阳朔县政府委托白沙镇政府实施强制清除地上附着物的行为，阳朔县政府不应违反禁止反言原则。二、谢喜全要求阳朔县政府赔偿地上附着物的损失属于行政诉讼的受案范围。阳朔县政府实施强制清除地上附着物的行为未向法院申请强制执行，属于违法行为，对于行政机关的违法行为造成的损失，可以向人民法院提起行政诉讼要求赔偿。三、谢喜全因286棵大金桔树所受损失，应根据《价格评估报告书》分为两个部分，其一是大金桔树的收益价值，其二是大金桔树本身的价值，一审判决只认定赔偿大金桔树的收益价值是错误的，还应赔偿大金桔树本身的价值，因此不存在赔偿数额偏高的情况。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，涉案《价格评估报告书》系由一审法院组织下，谢喜全申请，与阳朔县政府一致选定和委托国宏信价格评估集团有限公司对谢喜全种植的286株大金桔树进行价格评估所形成，该评估基于谢喜全提供的地上附着物和财产损失清单，阳朔县政府亦基本认可对该清单的物品种类和规格，只是对价值分歧较大，但阳朔县政府在本案审理过程中未能提供涉案征收项目的补偿安置方案，故而委托评估。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。集体土地征收过程中，应当在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制清理地上附着物的权力。本案中，阳朔县政府未签订补偿协议也未进行补偿安置情况下，迳行对谢喜全地上附着物实施强制清除的行为违法。一审判决对此认定正确，本院予以确认。 关于阳朔县政府是否适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，在对被征收范围内地上附着物及青苗违法实施强制拆除行为、被征收人难以举证证明谁是强拆主体的情形下，为了保障被征收人合法权益，宜首先推定是市、县人民政府及其土地行政主管部门实施或者委托实施的行政强制行为，被征收人可以选择市、县人民政府及其土地行政主管部门中的一个或者多个作为被告。但是，若已有证据指向实际实施强拆行为的行政机关，则不存在推定和选择问题。本案中，阳朔县政府办公室作出《阳朔县人民政府常委会决定事项通知》（2002-10）已明确由阳朔县政府对世外桃源旅游配套项目建设用地实施征收及补偿安置，阳朔县政府一审答辩中亦自认“被告2018年8月2日组织实施的移走帽子山桥背的金桔树等地上附着物系合法的征地行为的延续”“白沙镇政府受被告委托”等内容，故阳朔县政府是本案适格被告，其上诉所提类似案例并非同一征收项目，不具有参考价值，其主张不是本案适格被告的理由不成立，本院不予支持。 关于大金桔树损失赔偿问题。该赔偿请求系世外桃源旅游配套项目建设用地实施征收过程中，行政机关强制清理地上附着物而引发，由于强制清理地上附着物前未签订补偿协议也未进行过补偿，导致征收补偿与行政赔偿产生竞合，对谢喜全被强制拆除和清理的地上附着物及青苗等的损失赔偿，应当首先适用涉案征收项目补偿安置方案所确定的补偿标准进行，确保其所得到的赔偿不低于按照补偿安置方案所应得到的赔偿。但阳朔县政府在本案审理过程中未能提供涉案征收项目补偿安置方案，争议双方在一审法院组织下一致协商以委托评估方式确定大金桔树的价值，未违反禁止性规定。涉案《价格评估报告书》采用价格评估行业普遍使用的收益法即在评估基准日之后未来三年每年的纯收益折现值之和，考虑大金桔树属已生长15年的经济林果树，认定谢喜全种植的286棵大金桔树价值为125312.11元，符合本案实际，属于应当赔偿谢喜全的直接损失，一审判决对此认定正确，本院予以维持。评估报告第五项采用成本重置法对重新造林前三年投资成本作出的评估数额22634.47元，因大金桔树已无法回收利用，不存在收回成本所造成的损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“直接损失”的范围，一审判决未支持该项损失正确。在阳朔县政府未能提供涉案项目征收补偿安置方案，双方委托评估形成《价格评估报告书》且无重大明显不当情况下，阳朔县政府仍主张应按照补偿标准争议先行协调再裁决的方式解决，不应支持。 关于其他地上附着物和物品损失赔偿问题。其他地上附着物和物品损失亦属于应当赔偿的直接损失范围，一审判决予以赔偿正确。对其赔偿数额认定，因争议双方对小金桔树、杉树、桂花树、杂树等树木品种、大小规格、数量及粪池、水桶、铜芯线等其他地上附着物及物品的品种、数量等并无异议，只是对价值存有分歧，一审法院组织调解过程中双方均提出各自价格主张，上述树木及地上附着物、物品属于常见物品，市场价值比较明确，一审法院据此酌定该部分损失合计11373.75元，计算过程与结果均无不当，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。阳朔县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阳朔县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青