浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终124号上诉人（原审原告）周国清，男，1968年10月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地衢州市柯城区荷花三路28号。法定代表人蒋国强，区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区姜家山乡人民政府，住所地衢州市柯城区姜家山乡姜家山村诚信路57号。法定代表人徐云飞，乡长。出庭应诉负责人郑辉，该乡党委委员。委托代理人翁静，浙江达正律师事务所律师。周国清诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年11月29日作出（2019）浙08行初48号行政裁定。周国清不服，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案后依法组成合议庭，并于2020年6月24日在本院第十三号法庭进行了线上开庭审理。上诉人周国清及其委托代理人陈晨，被上诉人柯城区政府的委托代理人吴芯羽、汪钢，被上诉人姜家山乡政府的应诉负责人郑辉、委托代理人翁静在线上参加诉讼。本案报最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告周国清系姜家山乡跃进新村的村民，其户在该村黄塘桥××拥有住宅房屋。2018年6月13日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2018］－0053号《浙江省建设用地审批意见书》，批准衢州市2018年度计划第一批次建设用地共计66.0298公顷。同日，姜家山乡政府作出《关于要求对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的请示》（姜政〔2017〕27号），柯城区政府于同月15日作出《关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号）。同月27日，衢州市人民政府发布〔2018〕第15号《衢州市人民政府征收土地方案公告》，对前述批准征收土地的征收方案进行公告。其中，征收土地范围包括姜家山乡跃进新村土地9.2827公顷。原告周国清及其父母周牛倪、毛塘（土）娜（均已故）门牌号××和52号的相邻两处房屋均在征收范围内。同日，原衢州市国土资源局发布了〔2018〕第15－1号《征地补偿安置方案公告》，衢州市人民政府发布了〔2018〕第15－2号《征地补偿安置方案公告》。2018年10月8日，周国清作为被征收人，与姜家山乡政府就上述两处房屋的征收补偿安置达成协议。2019年1月24日涉案房屋被拆除。原审法院认为，原告起诉请求确认行政强制拆除行为违法，其前提是被告适格且存在行政强制行为。原告所有的涉案房屋被拆除系基于其已与姜家山乡政府签署行政征收补偿安置协议，原告周国清以柯城区政府系涉案征收项目的法定责任主体，主张柯城区政府系拆除行为的责任主体，无事实和法律依据，本院不予支持。经本院释明，原告坚持对柯城区政府的起诉，对此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，应当裁定驳回起诉。至于涉案房屋被拆除是否属于被告姜家山乡政府的行政行为，不属中级人民法院管辖范围，依法应当移送基层人民法院管辖，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第十五条第（一）项、第十四条、第二十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）、（六）项，第二十六条第一款的规定，裁定驳回原告周国清对被告柯城区人民政府的起诉；本案移送衢州市柯城区人民法院审理。周国清上诉称：一、一审裁定认定事实错误。1.被上诉人柯城区政府系涉案征迁项目的法定责任主体，属于本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条第四十七条、第四十八条，及《中华人民共和国实施条例》第二十五条之规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地。本案中通过被告的主张及提供的证据，涉案房屋所在土地已经由浙江省人民政府批准征收。被诉的拆除、清理地上附着物行为，属于土地征收实施过程中的一个环节。被上诉人系集体土地及地上附着物征收的法定实施主体，其应当为征收过程中实施的强拆行为承担法律责任。2.即便姜家山乡政府自认实施强制拆除行为，应当视为受被上诉人柯城区政府委托实施。《最高人民法院关于适用的解释》第20条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”姜家山乡政府在无法律、行政法规或者规章规定的情况下，由被上诉人柯城区政府作出柯政发(2018)105号《批复》，授权其实施城中村改造项目，完全符合上述司法解释的规定，属于被上诉人柯城区政府对姜家山乡政府的委托。本案以柯城区政府为被告，符合上述司法解释规定。另，柯城区政府在上述批复中，要求姜家山乡政府按照衢政发【2014】55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》有关规定组织实施。而衢政发【2014】55号文件第三条第(二)项“明确责任主体”规定：“按照责、权、利”相一致的原则，由柯城区、衢江区人民政府、衢州绿色产业集聚区、市西区管委会作为城中村改造的责任主体...”该《意见》的附件《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第三条规定“柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会为本区域内城中村改造建设的责任主体，分别负责本区域内城中村改造的实施工作。”第五条“实施程序”中第(五)项“组织实施：城中村改造实施方案经市政府批准后由柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会负责具体实施。”由此可知，柯城区政府是涉案城中村改造及房屋强拆行为的责任主体和实施主体。姜家山乡政府的职权来源于柯城区政府的委托。3.本案被诉的拆除房屋行为，并非姜家山乡政府履行生效协议的行为，更不能由姜家山乡政府独立承担法律责任。一审裁定认定，上诉人涉案房屋被拆除系基于上诉人已与姜家山乡政府签署的行政征收补偿安置协议，故上诉人主张柯城区政府系涉案征收项目的法定责任主体无事实和法律依据。一审裁定认定上述事实严重错误。被上诉人提供的《补偿安置协议书》(以下简称“《协议书》”)只有上诉人一方签字，甲方至今未盖章确认，依据《协议书》第十二条及《合同法》相关规定，《协议书》并未成立、生效。姜家山乡政府作为协议甲方，直至本案庭审时尚未盖章确认协议的效力，其主张为履行协议而实施拆除行为，显然缺乏事实依据。即便姜家山乡政府在自认为协议生效的情况下实施拆除行为，也是在接受柯城区政府委托的情况下，与被征收人签署协议、实施房屋拆除行为。其实施的签订协议行为以及拆除房屋行为，并非脱离集体土地征收和高铁新城城中村改造项目的独立行政行为，而是均属于集体土地征收与高铁新城城中村改造项目的环节，应当由柯城区政府承担法律责任。二、一审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”即便本案被诉的强制行为由姜家山乡政府实施，根据上述法律规定，姜家山乡政府实施的强拆行为系被上诉人柯城区政府以批复的方式委托其实施，应当以被上诉人柯城区政府为本案被告，属于人民法院受案范围和一审法院管辖。综上，一审法院以柯城区政府非本案适格被告为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、第十五条第(一)项、第十四条、第二十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第(二)、(六)项第二十六条第一款之规定，裁定驳回上诉人的起诉，并将案件移送衢州市柯城区人民法院审理，适用法律严重错误。综上，被上诉人柯城区政府作为涉案征拆项目的责任主体，是本案的适格被告；其实施的房屋强拆行为没有任何依据且程序违法。上诉人的合法权益受到损害，依法提起本案诉讼，符合起诉条件。一审裁定认定事实和适用法律错误。请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。柯城区政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。被诉行政行为系行政事实行为，自事实行为成就时行为主体就已确定。答辩人柯城区政府确未实施案涉房屋拆除行为。一审法院认为“被答辩人以答辩人柯城区政府是涉案征收项目的法定主体，主张答辩人系拆除行为的责任主体，无事实和法律依据”认定事实清楚。对于被答辩人经释明后坚持以答辩人为被告的行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定裁定驳回起诉，适用法律法规正确。答辩人尊重一审法院对“涉案房屋被拆除是否属于被告姜家山乡政府的行政行为”因管辖范围问题将待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送的决定。对于该问题，答辩人认为乡政府属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。答辩人已作出柯政发【2018】105号批复，房屋征收工作由原审被告姜家山乡政府组织实施，而姜家山乡政府已与被答辩人签订补偿安置协议的前提下，应当先行推定乡政府为被诉拆除行为的实施主体。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，裁定驳回被答辩人周国清、原审原告周国仙对答辩人柯城区政府的起诉，并将本案移送衢州市柯城区人民法院审查，并无不当。请求驳回上诉，维持原裁定。姜家山乡政府答辩称：一、答辩人尊重一审法院裁定，待本案移送衢州市柯城区人民法院审理时也将依法应诉。高铁新城城中村搬迁改造项目房屋征收行为合法；涉案房屋已与被答辩人周国清自有房屋一并补偿安置；涉案房屋拆除行为不属于行政强制行为。一审法院认为“涉案房屋被拆除行为是否属于被告姜家山乡政府的行政行为，不属于中级人民法院管辖范围，依法应当移送基层人民法院管辖，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送”，答辩人尊重一审法院的裁定，待本案移送衢州市柯城区人民法院审理时也将依法应诉，解决诉争，在此不再赘述。二、被上诉人柯城区政府并未参与涉案房屋拆除，确非本案的适格被告。一审法院对被答辩人经释明后坚持起诉的行为按《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定裁定驳回起诉并无不当。综上，答辩人尊重一审法院裁定，待本案移送衢州市柯城区人民法院审理时也将依法应诉。被上诉人柯城区政府确非本案适格主体。一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。二审期间，姜家山乡政府在微法院上提供了衢州市友邦房屋拆迁有限公司于2020年5月22日出具的证明，证实其公司受姜家山乡政府指派拆除案涉房屋。上诉人方对此不予认可。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人周国清请求确认柯城区政府、姜家山乡政府对其所有的坐落于衢州市××××新村黄塘桥（门牌号××）房屋组织实施的拆除行为违法，但其提交的浙土字Ａ【2018】-0053号《浙江省建设用地审批意见书》、衢州市人民政府征收土地方案公告〔2018〕第15号、原衢州市国土资源局征地补偿安置方案公告〔2018〕第15-1号、衢州市人民政府征地补偿安置方案公告〔2018〕第15-2号、《姜家山乡人民政府关于要求对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的请求》《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》等证据，不足以证明柯城区政府具体实施了或委托姜家山乡政府实施了涉案拆除房屋的行为。根据姜家山乡政府发布的《高铁新城城中村搬迁改造实施细则》及姜家山乡政府与周国清签订的《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书（协议编号：14117号）》《高铁新城农房移交拆除移交单》等证据，结合姜家山乡政府在诉讼中明确承认系其组织实施了涉案拆除房屋行为，可以证实姜家山乡政府组织实施了涉案拆除行为的事实，故姜家山乡政府系本案适格被告，柯城区政府并非本案适格被告。经原审法院释明，周国清仍坚持对柯城区政府提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，其起诉应予驳回。本案不属于拆除主体无法查清需要适用推定的情形，上诉人请求参照适用推定裁判规则的意见，本院不予采纳。另外，姜家山乡政府实施拆房行为的合法性问题及案涉协议的效力问题，均非本案审查范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一、二款规定，移送或者指定管辖的裁定内容，亦不属于本案审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人周国清的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年六月二十八日书记员  张 莹