福建省闽侯县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0121行初16号 原告：涂义灼，男，1933年6月24日出生，汉族，住福建省南平市延平区。 委托诉讼代理人：涂哲君，涂义灼的孙女。 被告：闽清县自然资源和规划局，住所地福建省福州市闽清县梅城镇台山路108号，统一社会信用代码：11350124MB18856724。 负责人：陈如青，局长。 委托诉讼代理人：黄希垚、张甄语。 原告涂义灼与被告闽清县自然资源和规划局房屋拆迁管理(拆迁)一案，涂义灼向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月24日立案后，依法向闽清县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 涂义灼向本院提出诉讼请求：请求办理闽清县拆迁安置房中涂义灼所有部分的建设用地规划许可证、建设工程许可证。事实与理由：一、涂义灼与胞弟三人以及案外人林典锋、刘鸿瑞、邱孝登四户共建位于闽清县拆迁安置房（下称“25号房屋”）。现林典锋、刘鸿瑞、邱孝登均已办理了各自所属部分的土地使用权证及房产证，但涂义灼申请办证却未得以批准。闽清县自然资源和规划局以25号房屋存在超占地面积、超层现象没有事实与法律依据。1、1998年闽清县人民政府实施城关进城路拓宽改造，征用闽清县梅城镇原南门路60号的房屋及附属物（下称“60号房屋”）。拆迁后的新建沿街房屋，由指挥部统一规划，有规划方案图，立面建筑图。按指挥部规划马路以上建五层，马路以下拟建二层（视地质情况而定层次）。2、涂义灼与胞弟三人以及案外人林典锋、刘鸿瑞、邱孝登四户共建了25号房屋，建筑面积4000多平方米，共十开间。其中刘鸿瑞、邱孝登靠右边四开间建筑面积1700多平方米；林典锋靠左边二开间建筑面积800多平方米；涂义灼兄弟居中间四开间建筑面积1500多平方米。本案标的于2001年建成，经县进程路拓宽改造指挥部验收确认，并退回拆迁补偿款总额10%的押金以视为验收完毕，处理了占地面积和地下层问题。共建人林典锋、刘鸿瑞、邱孝登均办理了相应部分的土地使用权证、产权证。综上，25号房屋是一整体综合楼，共建三方均办理了产权证、土地证，闽清县自然资源和规划局以“25号房屋存在超占地面积、超层现象”不予批准办理建设用地规划许可证，建设工程许可证没有事实与法律依据。二、被拆迁的60号房屋为涂义灼及胞弟共建，父亲涂诗禹仅是名义产权登记人，实际所有人为涂义灼及胞弟。闽清县自然资源和规划局在没有查清事实的情况下，认定60号房屋为涂诗禹所有，事实认定错误。1、25号房屋前身在历史上经过两次拆迁，第一次拆迁时，涂义灼即以所有权人身份与闽清县柏油路指挥部签署了相应部分的《拆迁协议书》。2、1989年2月8日，闽清县人民政府房屋土地登记发证办公室向所有权人及涂义灼及胞弟三人就60号房屋（第一次拆迁后所建）发放《通知》：要求将旧的所有权证更换为县人民政府颁发的新所有权证。3、涂诗禹仅是60号房屋的名义所有权登记人，且涂诗禹立据确认60号房屋是涂义灼及胞弟三人共建，其仅是代持人。4、1998年11月7日，60号房屋被拆迁，是涂义灼与胞弟三人与进城路二期工程建设指挥部签署《房屋及附属物搬迁补偿协议》，涂诗禹仅是名义上的被拆迁人。试问，若涂义灼与胞弟不是实际所有权人，为何工程建设指挥部要与三人签订搬迁补偿协议呢？三、涂义灼与胞弟作为实际被拆迁人签署了拆迁协议，并共同出资建造了25号房屋的相应部分，共建户林典锋均对此予以确认。25号房屋不存在任何“继承”的法律关系，闽清县自然资源和规划局以“继承事实不清”拒绝办证，没有事实与法律依据，是典型的不作为，推诿责任。涂义灼与胞弟就当时出资共建25号房屋做过详细的框架工程总造价单，且经共建户林典锋25号房屋的基础及框架主体结构部分是涂义灼及胞弟与林典锋共同出资所建，工程由林典锋负责）的确认。综上所述，涂义灼与胞弟三人作为实际被拆迁人共建25号房屋的相应部分，依据《物权法》第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”的规定，为25号房屋相应部分的所有权人，且25号房屋的其他部分均已办理了土地使用权及产权证，闽清县自然资源和规划局没有任何合法合理的理由可以拒绝为涂义灼办理25号房屋相应的权证登记。其不予办证的理由没有事实和法律依据，是为其推诿责任寻找的借口。特向法院起诉请求以事实为依据，法律为准绳，依法支持涂义灼诉讼的请求。 闽清县自然资源和规划局辩称，一、涂义灼请求闽清县自然资源和规划局履行法定职责的理由不成立。涂义灼申请办证始终没有达到法定要件，原规划职能部门对其申请已正确履行了书面答复的法定职责，而非违法拒绝办理或者无正当理由逾期不予答复，其请求闽清县自然资源和规划局履行法定职责的理由不成立。（一）对涂义灼的办证申请，原规划职能部门已给予信访答复。闽清县房屋，系1998年进城路拓宽改造的拆迁安置房，安置面积140㎡、五层，拆迁协议人为涂义灼的父亲涂诗雨（已故）。对2016年涂义灼申请补办上述房屋建设用地规划许可证、建设工程（规划）许可证问题，闽清县城乡规划管理办公室（以下简称“县规管办”）于2016年7月30日作出梅规信复字〔2016〕6号《信访事项答复意见书》明确要求涂义灼需要提交以下材料：1.涂义灼的拆迁协议书。2.有法律效力合法继承人的文书。3.经各级部门盖章审批的《福建省农村住宅建设和用地申请表》。4.涂义灼身份证复印件。在符合总体规划的条件下，予以核发两证。2017年7月27日，福州市城乡规划局对涂义灼关于梅规信复字〔2016〕6号《信访事项答复意见书》的复查申请作出榕规信〔2017〕103号《信访事项复查意见书（涂义灼）》，决定维持闽清县城乡规划管理办公室信访事项处理答复意见书（梅规信复字【2016】6号）意见。据了解，涂诗雨有四子一女，根据梅规信复字〔2016〕6号《信访事项答复意见书》第2项（有法律效力合法继承人的文书），涂义灼所提供的遗嘱不是针对拆迁后新建房屋进行分割的遗嘱，该遗嘱未明确新建房屋继承权的问题，也未提供拆迁后与新建房屋相关且具有法律效力的合法继承人文书。而涂义灼的申请办证始终不能提供以上规划职能部门要求的全部材料，故原规划职能部门不予受理。（二）对涂义灼因不符合办证法定条件的申请，原规划职能部门已书面答复不予受理。县规管办于2016年7月30日作出梅规信复字〔2016〕6号《信访事项答复意见书》之后，涂义灼再次向县规管办申请个人建房用地审批手续（以涂义灼、涂义渊、涂义晃三个人名义申请办理涂诗雨名下的规划用地审批）。2016年10月9日，县规管办对涂义灼的申请作出《涂义灼户申请个人建房的情况反馈》，明确答复由于涂义灼无法提供有法律效力合法继承人的文书，无法审批规划用地手续。且该房屋存在超占地面积、超层现象。根据县政府精神，已全面暂停城区个人建房清查补办。即当时县规管办已书面答复，对涂义灼因不符合办证法定条件的申请而不予受理。（三）涂义灼要求责令原规划职能部门履行办证职责的请求已被行政复议决定驳回。2018年1月25日，原告在未向县住建局提供书面办证申请的情况下，对县住建局不予受理办证申请的具体行政行为不服，向闽清县政府申请行政复议。复议机关经依法审理查明：涂诗雨（系申请人父亲）在原闽清县有一栋土地结构房屋。1997年2月13日，涂诗雨立一份字据将前述房屋分别分配给涂义灼、涂义渊、涂义晃3个儿子（未办产权过户等），1998年闽清县进城路改造，需征收涂诗雨名下前述房屋，并于1998年11月7日由当时拆迁指挥部代表作为甲方与乙方涂诗雨签订《房屋及附属物搬迁补偿协议》，协议除乙方签名栏处写涂诗雨名字外，乙方代表处分别签有涂义灼、涂义渊、涂义晃3个人名字。后根据协议，在拆迁指挥部统一安排下，包括申请人父亲在内的被拆迁户在县城关南北大街新建安置房（其中南北大街25号为涂诗雨户安置房）。另查明，涂诗雨于1998年自然死亡，名下共有4男1女，另两名子女分别为涂义辉、涂淑贞。因当时未办理任何手续，现申请人涂义灼要求办理前述安置房《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等，因被申请人认为提交材料不全，未予受理。据此，复议机关认为涂义灼提出许可申请的材料不全，县住建局无法受理的行为并无不妥。2018年5月28日作出梅政行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，决定驳回涂义灼要求责令县住设局履行办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》职责的请求。综上，涂义灼要求办理闽清县拆迁安置房中涂义灼所有部分的建设用地规划许可证、建设工程许可证，因其提供办证所要求的材料不齐全及该房屋存在超占地面积、超层建设及闽清县自2003年已全面暂停城区个人建房清查补办等问题而造成，原规划职能对其申请已予以正确履行书面答复的法定职责，而非对其办证申请违法拒绝办理或者无正当理由逾期不予答复，故涂义灼起诉请求闽清县自然资源和规划局履行办证法定职责的理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，人民法院依法应当驳回涂义灼的无理诉讼请求。二、涂义灼提起闽清县自然资源和规划局不履行法定职责之诉而未事先申请闽清县自然资源和规划局履行职责，不符合起诉条件，依法应予裁定驳回。根据《闽清县机构改革实施方案》（梅委办发〔2018〕23号）二（一）3规定：“（1）组建县自然资源和规划局。将县国土资源局的职责，县住房和城乡建设局的城乡规划管理职责……等整合，组建县自然资源和规划局，作为县政府工作部门，正科级。”“不再保留县国土资源局”。即自2018年12月24日起闽清县辖区内城乡规划管理职责由闽清县住房和城乡建设局（即原规划职能部门）划转闽清县自然资源和规划局承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”的规定，本案涂义灼要求办理闽清县拆迁安置房中涂义灼所有部分的建设用地规划许可证、建设工程许可证而提起闽清县自然资源和规划局不履行法定职责之诉，应以涂义灼向闽清县自然资源和规划局申请履行职责为前置条件，即涂义灼应当提供其向闽清县自然资源和规划局提出申请办证的证据。而事实上，自规划职能划转闽清县自然资源和规划局承担后至收到本案应诉通知之日，闽清县自然资源和规划局始终未收到涂义灼提出过办证的书面申请。而涂义灼以信访等方式反映问题等方式并非向行政机关申请履行法定职责的行为。故本案涂义灼未向闽清县自然资源和规划局提出申请而起诉直接请求闽清县自然资源和规划局履行法定职责缺乏事实根据，不符合提起诉讼的法定条件，人民法院应依法裁定驳回涂义灼的起诉。三、涂义灼起诉已超过法定起诉期限，其起诉应被驳回。2018年5月28日闽清县政府梅政行复〔2018〕1号《行政复议决定书》决定驳回涂义灼要求责令县住设局履行办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》职责的请求时，已告知涂义灼“如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。”而涂义灼在法定起诉期限内未向法院提起行政诉讼。涂义灼在收到复议决定书之日起十五日内未提起行政诉讼，则不仅意味着其失去了就行政复议行为提起诉讼的权利，其对原行政行为也相应地丧失了诉权。闽清县政府于2018年5月29日邮寄送达了行政复议决定，扣除在邮时间后，原告至迟也应在2018年6月30日收到，其提起行政诉讼的起诉期限于2018年7月15日就已届满。涂义灼于2020年4月12日提起诉讼，早已超过了法律规定的起诉期限，且无正当理由。据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条（公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内）规定情形的”的规定，人民法院应当裁定驳回涂义灼的起诉。综上，涂义灼请求闽清县自然资源和规划局履行法定职责的理由不成立，涂义灼提起闽清县自然资源和规划局不履行法定职责之诉而未事先申请闽清县自然资源和规划局履行职责，不符合起诉条件，且其起诉超过法定期限亦无正当理由，人民法院依法应当判决驳回涂义灼诉讼请求或裁定驳回涂义灼的起诉。 经审查，涂义灼陈述于2016年6月15日分别向闽清县住房和城乡建设局、闽清县国土资源局、闽清城乡规划管理办公室申请办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。后，闽清县城乡规划管理办公室于2016年7月30日作出了梅规信复字【2016】6号《信访事项答复意见书》；闽清县国土资源局和闽清县住房和城乡建设局分别于2016年8月2日和2016年8月8日作出梅国土资信复【2016】24号《信访事项处理答复意见书》及梅建信复字【2016】32号《信访事项处理答复意见书》。上述三部门均以信访答复的形式回应涂义灼。随后，涂义灼不服闽清县城乡规划管理办公室作出的《信访事项答复意见书》，再次向闽清城乡规划管理办公室申请个人建房用地审批手续。2016年10月9日，闽清城乡规划管理办公室作出涂义灼户申请个人建房的情况反馈，仍是以信访答复形式反馈涂义灼的申请。2018年1月25日，涂义灼向闽清县人民政府对闽清县住房和城乡建设局不予受理办理建设用地规划许可证和建设工程许可证的具体行政行为申请行政复议，闽清县人民政府于2018年5月28日作出了梅政行复【2018】1号复议决定书，决定驳回涂义灼要求责令闽清县住房和城乡建设局履行办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》职责的请求，并于2018年5月29日以挂号信的方式向涂义灼寄送了该复议决定书。 本院认为，闽清县自然资源和规划局因机构改革承继了闽清县住房和城乡建设局、闽清县国土资源局的行政职权，因此，闽清县住房和城乡建设局、闽清县国土资源局行为效力及于闽清县自然资源和规划局。涂义灼陈述其于2016年6月15日分别向闽清县住房和城乡建设局、闽清县国土资源局、闽清城乡规划管理办公室申请办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，但未向本院提供其向上述部门申请办理“两证”的相关材料。闽清县自然资源也没有涂义灼的相关申请材料，且该两局均未作出任何的具体行政行为，而是以信访答复的形式作为回复。因此，闽清县人民政府于2018年5月28日作出梅政行复【2018】1号复议决定书，实际上是在没有原具体行政行为的基础上作出的行政复议决定。因此，闽清县自然资源和规划局不是适格的被告。同时，即使涂义灼于2016年6月15日申请办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，闽清县住房和城乡建设局、闽清县国土资源局不作为，涂义灼应在两行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提起诉讼，而涂义灼于2020年4月24日才向本院提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限。即使涂义灼是对复议决定不服，也应在收到该复议决定书之日起15日内以闽清县人民政府为被告提起行政诉讼，对此，涂义灼的起诉仍然超过法律规定的起诉期限。综上原由，对涂义灼的起诉，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十五条、第四十七条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回涂义灼的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  黄少飞 人民陪审员  陈 莺 人民陪审员  李超典 二〇二〇年六月二十三日 书 记 员  李燕金 附： 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。 第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。