中华人民共和国最高人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）最高法行赔申1197号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）武鸣龙锦海绵制品有限责任公司。 法定代表人罗柏元。 被申请人（一审被告、二审上诉人）广西壮族自治区南宁市武鸣区人民政府。 法定代表人陈文胜。 再审申请人武鸣龙锦海绵制品有限责任公司（以下简称龙锦海绵公司）因诉被申请人广西壮族自治区南宁市武鸣区人民政府（以下简称武鸣区政府）违法强拆房屋行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行赔终30号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 南宁市中级人民法院一审查明，2014年7月8日，罗柏元与案外人蒙善扬签订《场地租赁合同》，承租位于南宁市××区城厢镇××陆楚屯原陆楚砖厂的集体土地20亩用于经营海绵制品加工销售。之后，罗柏元未经建设规划部门的批准，在前述土地上修建了住房、厂房、员工宿舍等建筑物。2015年4月27日，罗柏元在武鸣县工商行政管理局登记成立龙锦海绵公司（自然人独资），注册资本50万元。 2016年11月17日，武鸣区政府成立的南宁教育园区武鸣东片区建设指挥部办公室，决定成立陆楚砖厂地上附着物拆迁工作组，工作组的职责为，负责于2016年12月底前完成陆楚砖厂61亩土地地上附着物拆迁工作。 2016年12月12日，南宁市武鸣区国土资源局（以下简称武鸣区国土局）作出《限期交出国有土地通知书》，责令罗柏元自收到通知5日内交出土地。2017年1月25日，武鸣区政府强制拆除龙锦海绵公司厂区内的建筑物。2017年3月27日，龙锦海绵公司对上述强制拆除行为不服，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法，该院于2017年11月22日作出（2017）桂01行初104号行政判决，以武鸣区政府没有提供证据证明涉案强拆行为合法为由，判决确认上述强制拆除行为违法。 2018年2月4日，罗柏元以龙锦海绵公司名义，通过EMS特快专递向武鸣区政府书面提出《国家赔偿申请书》，要求政府赔偿损失8738267元，武鸣区政府于次日收妥邮件后未作答复。2018年5月17日，龙锦海绵公司向南宁市中级人民法院提起本案行政赔偿诉讼，请求判处武鸣区政府赔偿10737102.2元，其中房屋及装修损失5850862.2元，办公用品损失93830元，机器设备损失2944560元，生产材料损失1847850元。 一审法院另查明，2016年11月16日，南宁市武鸣区住房和城乡规划建设局（以下简称武鸣区住建局）对罗柏元在未取得《建筑工程规划许可证》的情况下，擅自在武鸣区城厢镇××陆楚屯（陆楚砖厂内）建设钢架棚10063.68平方米、砖混房屋167.66平方米的建设行为进行立案查处，并于2016年11月24日向罗柏元发出《责令改正违法行为通知书》，要求罗柏元自收到通知之日起3日内予以改正，自行拆除建（构）筑物，恢复土地原貌。罗柏元不服，于2017年1月9日向南宁市西乡塘区人民法院提起行政诉讼，请求撤销武鸣区住建局作出的《责令改正违法行为通知书》。 2017年1月19日，武鸣区住建局派员向罗柏元作出《广西建设行政执法案件调查笔录》。2017年1月24日，武鸣区住建局作出南武住建决定L2017001号《规划建设行政处罚决定书》（以下简称001号规划处罚决定），认定罗柏元擅自建造钢架棚、砖混房屋的行为，违反规划管理法律法规，责令罗柏元自收到通知5日内自行拆除、清理。罗柏元对001号规划处罚决定不服，向南宁市规划管理局申请复议。该局于2017年3月15日作出南规复决字（2017）2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），认定罗柏元未取得建设工程规划许可证，擅自建设的钢架棚和砖混房屋属于违法建设，但武鸣区住建局不受理罗柏元的听证申请，直接作出001号规划处罚决定属于程序违法，据此，决定撤销001号规划处罚决定。 南宁市中级人民法院一审认为，此案的争议焦点为：一、龙锦海绵公司被强拆的房屋是否属于其合法权益遭受损害的情形；二、如何确定涉案赔偿金额的问题。 关于龙锦海绵公司被强拆的房屋是否属于其合法权益遭受损害的情形问题。所谓合法权益，简而言之即为符合法律规定的权利和利益。对于建设工程而言，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，“取得建设工程规划许可证并按照建设工程规划许可证的规定进行建设”或者“采取改正措施消除对规划实施的影响”，既是当事人的法定义务，也是当事人的合法权利。本案中，尽管龙锦海绵公司未能提出证据证明被强拆房屋“取得建设工程规划许可证并按照建设工程规划许可证的规定进行建设”，但依据已经发生法律效力的（2017）桂01行初104号行政判决的确认，武鸣区政府对涉案厂房实施强制拆除的行政行为违法的同时，在事实上阻却了龙锦海绵公司可能“采取改正措施消除对规划实施的影响”的救济途径，构成对龙锦海绵公司可能“采取改正措施消除对规划实施的影响”的合法权利的侵害。因此，从涉案房屋遭遇强拆损毁的因果关系上看，武鸣区政府的违法强拆行为与龙锦海绵公司未能实际取得相关建设证照，是涉案房屋遭遇强拆损毁的共同原因。据此，武鸣区政府提出被强拆的建筑是未经取得建设工程规划许可证等建设规划审批手续的违法建设，依法不应获得赔偿的抗辩主张，不予支持。 关于如何确定涉案赔偿金额的问题。首先，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条第一款规定，龙锦海绵公司应对自己主张的赔偿金额10737102.2元提供证据予以证实。但在本案当中，关于赔偿金额的举证，龙锦海绵公司仅有提出自制《财产损失清单》、部分机器设备购销合同（最迟为2014年11月22日签订）和局部拆迁现场照片外，并无其他证据予以佐证，且现场照片中未见财产清单所列贵重设备及巨额材料的毁损场景，因此，龙锦海绵公司对主张赔偿金额10737102.2元的举证是不充分的。其次，武鸣区政府在实施涉案强拆行为时，怠于履行保护当事人财产的职责，没有对屋内财产进行拍照摄像、列表造册和登记搬离，对造成涉案财产损失额度难以明确负有一定责任。最后，鉴于涉案财产损失额度已无评估条件，法院特别参照《中华人民共和国公司法》第二十六条第一款、《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十一条的规定，根据龙锦海绵公司《营业执照》中的注册资本登记为50万元且无变动的实际情况，认为该公司全体股东认缴出资额50万元即为龙锦海绵公司涉案受损的最大额度，据此认为涉案赔偿金额以不超过50万元为宜。综上，鉴于武鸣区政府涉案违法强拆行为的客观存在，辅以龙锦海绵公司提出的强拆现场图片，武鸣区政府涉案违法强拆造成龙锦海绵公司的房屋及装修、屋内办公用品、机器设备和生产材料的财产损害事实，法院予以确认。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第六条第一款、第七条第一款的规定，武鸣区政府应当承担相应的国家赔偿责任，但是龙锦海绵公司提出的畸高赔偿金额部分，不予支持。 综上所述，武鸣区政府对龙锦海绵公司违法实施的强拆行为，对龙锦海绵公司造成的实际直接财产损失应予赔偿。为切实保护该公司的合法权益，充分考虑了其建设厂房时欠缺相关证照的事实以及对所主张的赔偿金额举证并不充分、武鸣区政府违法实施涉案强拆行为并怠于履行保护当事人财产职责，以及涉案财产损失额度已不具有评估条件等因素，酌定武鸣区政府承担37.5万元的赔偿责任（即龙锦海绵公司财产受损最大额度50万元的四分之三），对龙锦海绵公司提出赔偿金额的畸高部分（即超过37.5万元的部分），不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条、第三十五条之规定，判决武鸣区政府赔偿龙锦海绵公司财产损失共计37.5万元，驳回龙锦海绵公司的其他赔偿请求。武鸣区政府、龙锦海绵公司对一审判决不服，提起上诉。 广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 广西壮族自治区高级人民法院二审认为，本案争议焦点为：一、龙锦海绵公司是否为本案适格的行政赔偿当事人；二、一审法院判决武鸣区政府赔偿龙锦海绵公司财产损失共计37.5万元，并驳回该公司其他赔偿请求是否合法。 关于龙锦海绵公司是否为本案适格的行政赔偿当事人的问题。根据已生效的南宁市中级人民法院（2017）桂01行初104号行政判决查明，涉案被拆建筑虽然是罗柏元所建，但为龙锦海绵公司实际使用，拆除行为对龙锦海绵公司的权利义务产生了实际影响，且龙锦海绵公司是罗柏元一人投资设立的自然人独资公司，武鸣区政府也无证据排除被拆建筑转化为公司资产，故龙锦海绵公司应为本案适格的行政赔偿当事人。对武鸣区政府主张被拆建筑不是龙锦海绵公司所建，龙锦海绵公司不是为本案适格的行政赔偿当事人，不予支持。 关于一审法院判决武鸣区政府赔偿龙锦海绵公司财产损失共计37.5万元，并驳回该公司其他赔偿请求是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条第一款规定，龙锦海绵公司应对自己主张的赔偿金额10737102.2元提供证据予以证实，但在本案当中，关于赔偿金额的举证，龙锦海绵公司仅有提出自制《财产损失清单》、部分机器设备购销合同和局部拆迁现场照片外，并无其他证据予以佐证，且现场照片中未见财产清单所列贵重设备及巨额材料的毁损场景，因此，龙锦海绵公司对主张赔偿金额10737102.2元的举证是不充分的。其次，武鸣区政府在实施涉案强拆行为时，怠于履行保护当事人财产的职责，没有对屋内财产进行拍照摄像、列表造册和登记搬离，对造成涉案财产损失额度难以明确负有一定责任。因涉案财产损失额度已无评估条件，虽然一审法院根据企业注册资本认定龙锦海绵公司受损最大额度不当，但是考虑龙锦海绵公司建设厂房时没有取得建设规划许可的事实以及对所主张的赔偿金额举证并不充分，武鸣区政府违法实施涉案强拆行为并怠于履行保护当事人财产职责，以及涉案财产损失额度已不具有评估条件等因素，一审法院酌定武鸣区政府承担37.5万元的赔偿责任，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定。一审法院对龙锦海绵公司提出赔偿金额的畸高部分（即超过37.5万元的部分）赔偿请求予以驳回并无不当。 综上所述，一审判决武鸣区政府赔偿龙锦海绵公司37.5万元，驳回该公司其他赔偿请求符合行政诉讼法和相关司法解释的规定。武鸣区政府和龙锦海绵公司的上诉理由都不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项规定，判决驳回上诉、维持一审判决。龙锦海绵公司对二审判决不服，向本院申请再审。 龙锦海绵公司申请再审称：1.被申请人强制拆除涉案房屋与涉案房屋是否实际取得相关建设执照没有关系，原审法院认定事实不清。2.原审法院依据企业注册资本认定再审申请人的受损最大额度，无事实和法律依据，且显失公平。3.再审申请人已经提供充分证据证明损失，而被申请人无法提交证据推翻再审申请人的诉请主张，应承担举证不能的不利后果，即依照再审申请人的诉请赔偿。请求撤销一、二审判决，依法改判或者发回重审，支持再审申请人的诉讼请求。 本院经审查认为，武鸣区政府没有提供证据证明涉案强制拆除行为合法，且该强制拆除行为在另案判决中已经被确认为违法，一、二审法院均认定依据《中华人民共和国国家赔偿法》规定进行赔偿。因此，本案的争议焦点是：一、关于龙锦海绵公司请求赔偿损失10737102.2元（其中，房屋及装修损失5850862.2元，办公用品损失93830元，机器设备损失2944560元，生产材料损失1847850元）是否有事实和法律依据；二、关于一、二审判决武鸣区政府赔偿龙锦海绵公司财产损失37.5万元是否有事实和法律依据。 一、关于龙锦海绵公司请求赔偿损失10737102.2元是否有事实和法律依据的问题，以下分述之： 关于涉案房屋及装修损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，受害人有权获得国家赔偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，尽管南宁市规划管理局作出2号复议决定撤销了001号规划处罚决定，但撤销理由是武鸣区住建局没有依法受理罗柏元的听证申请，系程序违法，而非该处罚决定认定事实不清，且在2号复议决定中明确指出“申请人无法提供建设工程规划许可证，因此该钢架棚和砖混房屋属于违法建设”。现2号复议决定已经发生法律效力，其认定的事实可以作为本案的定案依据。据此，涉案建筑物及附属设施系违法建设，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”，不属于赔偿的范围。关于拆除建筑物后的建筑材料，武鸣区政府在一审答辩称并未拿走，不应对此予以赔付，龙锦海绵公司对此无异议。故龙锦海绵公司关于涉案建筑及房屋装修损失5850862.2元的主张，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。 关于涉案办公用品、机器设备、生产资料的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张应提供证据。本案中，龙锦海绵公司主张办公用品、机器设备、生产资料等财产损失的数额特别巨大，应承担相应的举证责任，但是该公司仅向法院提交了其自制《财产损失清单》、部分机器设备的购销合同及部分强拆现场的照片，然而在照片中，无法反映出价值巨大的办公用品、机器设备、生产资料存在损毁的情形；且龙锦海绵公司提供的5份购销合同中的4份合同，分别签订于2009年、2010年和2013年，早于其租用涉案土地办厂的2014年，且设备的损耗和折旧情况不明；根据本案查明的事实，武鸣区国土局于2016年12月12日向罗柏元发出《限期交出国有土地通知书》，要求其5日内交出土地，否则将强制执行，武鸣区住建局2016年11月24日向罗柏元发出《责令改正违法行为通知书》，要求其3日内自行拆除涉案建筑物，后于2017年1月24日又向罗柏元作出001号规划处罚决定，要求其5日内自行拆除。综上，在武鸣区相关职权部门数次向龙锦海绵公司发出限期通知的前提下，龙锦海绵公司在涉案建筑内仍存放价值巨大的办公用品、机器设备、生产资料，明显不符合常情。故龙锦海绵公司关于办公用品损失93830元、机器设备损失2944560元、生产材料损失1847850元的主张，缺乏充足的证据予以佐证，本院亦不予支持。 二、关于一、二审判决武鸣区政府赔偿龙锦海绵公司财产损失37.5万元是否有事实和法律依据的问题。 首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。行政机关在强制拆除过程中，应依法对相关的财产物品进行清点、登记造册、妥善保管，但由于行政机关未清点登记、妥善保管，其实施的违法强制拆除行为又造成相关物品损失的具体数额无法举证的，人民法院应当根据案件具体情况，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，结合当事人的诉讼请求，合理酌定被强拆人的实际损失，判决予以赔偿。从原审查明的事实来看，武鸣区政府在强制拆除涉案厂房时，没有履行拍照摄像、登记清点、列表造册等职责，也没有提供证明涉案厂房内的物品已经妥善处置并保全的证据，造成无法准确认定龙锦海绵公司厂房内物品损失的具体数额。因此，武鸣区政府怠于履行财产保护职责，应当承担相应的赔偿责任。尽管龙锦海绵公司不能证明其厂房内物品损失的具体情况，其所提办公用品、机器设备、生产材料损失数额不予支持，但对于合理的财产物品损失，武鸣区政府应当予以赔偿。 其次，公司的注册资本额不能作为认定其受损最大额度的依据。根据《中华人民共和国公司法》第三条第一款“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任”及第二款“有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任”的规定，公司法严格区分注册资本、公司资产的关系，注册资本是指公司全体股东认缴的出资额，股东以其认缴的出资额为限对公司承担有限责任；公司资产则是指公司实际拥有的全部财产，公司以其财产独立对外行使权利、承担责任，两者并不相同。而且，在侵犯财产权益纠纷中，侵权责任人应当对其所造成的实际损失向受害者承担赔偿责任。因此，当公司法人的财产权益遭受侵犯时，应以其实际损失来确定侵权责任人的赔偿责任。故，一审判决依据龙锦海绵公司的注册资本认定该公司财产损失最大额度不当，本院予以指正。 最后，人民法院在审理行政赔偿案件中，酌定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。本案中，在涉案建筑及附属设施系违法建筑，龙锦海绵公司关于办公用品、机器设备、生产资料的损失举证不足，具体财产损失又无法确定评估的情况下，一审判决虽然依据该公司注册资本认定最大损失额有所不当，但是一审判决酌定武鸣区政府承担37.5万的赔偿责任，已经最大化地保护了龙锦海绵公司的合法权益，也对行政机关的违法行为起到了惩戒作用，系一审法院行使自由裁量权，并未违反法律规定，本院予以支持。 此外，本案系行政赔偿案件，应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款关于行政赔偿的规定，而非第二十六条第一款关于刑事赔偿的规定，故一审、二审判决在适用法律上存在错误，但一、二审判决的处理结果并无不当，本院在此予以纠正。 综上，龙锦海绵公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人武鸣龙锦海绵制品有限责任公司的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  刘艾涛 审判员  田心则 二〇二〇年六月三日 法官助理徐超 书记员陈丹超 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： (一)被告应当依职权主动履行法定职责的； (二)原告因正当理由不能提供证据的。 在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。 2.中华人民共和国国家赔偿法 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。 赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。 5.中华人民共和国公司法 第三条公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。 有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。