贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终230号上诉人（一审原告）万太英，女，1942年9月12日出生，苗族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，户籍所在地务川仡佬族苗族自治县分水乡过江村朝阳组（现务川仡佬族苗族自治县）。委托诉讼代理人龚大力，系贵州祥景律师事务所律师。被上诉人（一审被告）务川仡佬族苗族自治县分水镇人民政府（以下简称“分水镇政府”）。地址：务川自治县分水镇街上。统一社会信用代码：11520326MB0N96728C。法定代表人申鹏飞，镇长。上诉人万太英因与被上诉人分水镇政府确认行政行为违法一案，不服正安县人民法院（2020）黔0324行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：因修建冷家坝完全小学（健力宝集团捐资），需要征收原务川仡佬族苗族自治县分水乡过江管理区冷家坝村朝阳组部分村民承包的山林、土地。2001年6月4日，原分水乡政府组织当时的过江管理区、分水乡教办、健力宝希望小学、冷家坝村村民委员会、村党支部、朝阳组以及涉及征地的农户进行协商，就征地补偿达成《征地协议》。该协议载明：每征用一亩田，由分水乡政府每年补偿350斤大米；每征用一亩土，由分水乡政府每年补偿250斤大米；农户被征用土地，由分水乡政府减除每亩相应承担的农业税；被征用的山林，按两亩折合一亩土计算补偿；粮食补偿兑现办法：根据被征地农户被占土地面积，由分水乡政府计算出补偿的实际数量，分水乡政府另行文下发到农户，每年在征收任务农业税结算结束时，农户自行到冷家坝粮站，凭文件规定数量一次性领取，时间不超过当年11月30日；协议长期有效（截止土地政策变动）。该协议的征用土地一方为冷家坝完小，被征用土地一方为分水乡过江管理区冷家坝村委会，参加座谈协商的分水乡政府、过江管理区、分水乡教办、健力宝希望小学、冷家坝村委会、冷家坝村朝阳组的代表以及被征地农户在该协议上签字确认。2001年8月14日，分水乡政府根据《征地协议》的内容，制发了21号文件，将《征地协议》载明的补偿标准，用分水乡政府文件的形式予以固定，主要内容为“分水乡中心完小占地经2001年8月14日政府会议研究，特作如下规定：一、每亩田解决350斤大米，每亩土解决250斤大米，每亩林地按0.5亩土折算。二、所需解决的粮食由过江管理区承包土地的人口来承担。三、所解决的粮食，待农业税、三提五统征收完后，到过江粮站领取。四、占地农户要承担相应的农业税、三提五统，同时承担相应的提留。”同时21号文件附《占征地农户花名册》，载明占地农户姓名、被征地面积、解决（补偿）大米数量。21号文件注明抄送县府办、县教育局，发送冷家（坝）村委、占地农户。分水乡政府自2001年起，按照《征地协议》和21号文件明确的补偿标准，向原告等被征地农户（共17户）进行补偿至2017年。在此期间，因国家实施农业税收的减免政策，分水乡政府的原补偿来源缺失，分水乡政府又通过民政救济等途径予以补偿；后因民政救济依法规范后，分水乡政府不能再通过民政救济的途径进行补偿，故分水镇政府（分水乡已改为分水镇建制）在2018年停止支付征地补偿。为解决历史遗留问题，分水镇政府在2019年6-7月，通过与被征地农户协商，就征地补偿遗留问题达成协议，即按原征地面积和补偿标准（每斤大米折合人民币3元），由分水镇政府一次性给予被征地农户5年的补偿后，今后不再补偿。被征土地的大多数农户（13户），先后与分水镇政府签订协议，并领取补偿。原告万太英不同意分水镇政府解决征地补偿遗留问题的方案，因分水镇政府停止支付征地补偿，从而提起本案诉讼。另查明，被征土地所建冷家坝完全小学，几经变更校名，现由分水镇中学使用该土地。还查明，原告万太英系王润生（已死亡）之妻，原告万太英之子王淑强，已于2019年6月28日代签了被征地农户王润生户的协议。一审法院认为，2001年因教育事业发展和建设的需要（企业捐资修建公办学校），征收原务川仡佬族苗族自治县分水乡过江管理区冷家坝村朝阳组部分村民承包的山林、土地，该土地征收行为虽然存在瑕疵，但当时被征地农户对征地行为并无异议。同时，包括被征地农户在内的各方参与人，对征地补偿标准亦无异议。原分水乡政府根据征地各方参与人签字确认的《征地协议》，制发的21号文件，仅是对《征地协议》明确的补偿标准及途径，用政府文件的形式予以固定，作为分水乡政府支付征地补偿、被征地农户领取征地补偿的凭据。被征地农户亦按《征地协议》及21号文件，自2001年到2017年，逐年领取了17年的征地补偿。因国家政策法律的变化，原补偿途径缺失。在此情况下，为解决历史遗留问题，分水镇政府积极作为，与被征地农户协商，与大多数被征地农户达成协议，由分水镇政府一次性支付被征地农户5年的补偿，终结征地补偿。分水镇政府和13户农户所签订的协议，不失为解决历史遗留问题的一个有效办法。反观原告的起诉，原告根据《征地协议》及分水镇政府（原分水乡政府）制发的21号文件，逐年领取17年的征地补偿后，在分水镇政府无法再按照原有补偿途径进行补偿的情况下，不满意分水镇政府解决历史遗留的方案，从而向人民法院起诉，认为被告违法征用（收）土地，要求确认21号文件违法。21号文件系政府文件，且该21号文件的内容并非土地征收，而是对《征地协议》载明补偿标准的固定（实际作为支付和领取征地补偿的凭据）。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，原告如对21号文件所载明的补偿标准有意见，救济途径并非向人民法院提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，各级人民政府制发的文件，在2015年5月1日以前（2014年修正《中华人民共和国行政诉讼法》），并未纳入人民法院行政诉讼的受案范围。另外，21号文件制发时间为2001年8月14日，不管是根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定，还是根据2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定、第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，原告的起诉也超过法定起诉期限，且从2001年到2019年，时间长达十八年，显然也不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限情形。综上所述，原告万太英对被告分水镇政府的起诉，不属于人民法院受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，且已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定驳回原告万太英的起诉。一审宣判后，原告万太英不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，将本案发回重审或改判。事实和理由：一、一审认定事实错误。冷家坝完小和冷家坝村委会签订的《征地协议》系由被上诉人组织和牵头，并经被上诉人等相关单位协商，于2001年6月4日由冷家坝完小、冷家坝村委会与上诉人及其他村民共同签订。2001年，被上诉人作出《分水乡政府关于解决分水乡中心完小占地的规定》（即21号文件），明确上诉人被征地的面积、每亩田每年补偿大米350斤、每亩土每年补偿大米250斤，并约定长期有效。后上诉人按照21号文件领取了2001年到2017年的补偿粮食。2018年，被上诉人停止发放补偿，上诉人多次要求补偿，均遭拒绝。该21号文件详细规定了被征地人姓名、征地范围、征地数量和补偿标准等，此行为系具体行政行为，并非一审法院认定的不具有可诉性。此外，上诉人并非对被上诉人的补偿标准有争议，而是对被上诉人停止发放补偿有异议。虽国家政策、法律变化，导致补偿途径缺失，但不利后果不应由上诉人承担，根据信赖利益保护的原则，被上诉人作出21号文件后，因其缺乏征地主体资格，导致该行政行为违法。二、一审法院适用法律错误。21号文件的制发时间虽为2001年8月14日，但上诉人权益受损的时间为2018年。根据行政诉讼法司法解释第64条第1款的规定，知道或应当知道分三种情况。一是既知道内容又知道诉权，起诉期限自知道之日起6个月，二是不知道内容，不知道诉权，涉及动产的5年，不动产的20年，称为最长起诉期限。三是知道内容，不知道诉权的，自知道内容起1年。本案中，上诉人知道了内容，但不知道诉权，故本案的诉讼时效应当自2018年开始起诉6个月，但在2018年、2019年上访、信访，诉讼时效已经中止，且本案是因不动产发生的纠纷，应适用20年诉讼时效的规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人分水镇政府在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为：结合当事人各方的意见，本院的二审争议焦点为被上诉人于2001年作出的21号文件是否属行政诉讼受案范围。行政行为的重要特征之一是能够产生法律上的效果或后果，可诉性的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即能够对行政相对人的权利义务关系发生调整的行为。本案中，2001年6月，上诉人家庭因涉案土地被占用，其夫王润生与土地占用方达成了协议，约定了土地补偿单价、土地面积、林地折算。后被上诉人（原分水乡政府）根据协议载明的内容，于2001年8月向其下属的管理区、乡直部门作出21号文件，对占地协议中约定的补偿单价、林地折算进行固定，该21号文件未减损上诉人权利，也未增设上诉人的义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，被上诉人作出的21号文件依法不属人民法院的受案范围。上诉人提起本案诉讼，要求确认21号文件违法，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，对上诉人提起的本案诉讼，依法应裁定驳回。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年六月十六日法官助理王喻庆书记员胡茜茜