贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终410号上诉人（一审原告）贵州天成循环经济科技有限公司。法定代表人刘晓，董事长。委托代理人张波、肖广影，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。法定代表人邓忠学，市长。被上诉人（一审被告）都匀市自然资源局，住所地都匀市剑江中路79号。法定代表人李劲松，局长。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州自然资源局，住所地都匀经济开发区幸福路。法定代表人刘晓勇，局长。委托代理人李言春、曾彦，该局工作人员。被上诉人（一审被告）都匀经济开发区管理委员会，住所地都匀市黔南大道。法定代表人杨加军，主任。上诉人贵州天成循环经济科技有限公司因与被上诉人都匀市人民政府、都匀市自然资源局、都匀经济开发区管理委员会、黔南布依族苗族自治州自然资源局土地行政登记一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初283号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审经审理查明:原告贵州天成循环经济科技有限公司的名称系于2004年9月29日由之前的都匀天成实业有限责任公司、贵州天成实业有限责任公司变更而来。2003年4月21日，由于响应都匀市政府招商引资政策，原告与都匀市政府签订《投资合同》，约定都匀市政府同意原告使用原113厂房土地约30亩（以实际测量为准），每亩价格1.5万元。次年4月2日，双方签订《补充协议》，约定原告因技改用地，在原有基础上增加至约80亩（以红线图实际测量为准），由都匀市政府负责协调落实，原告按照每亩1.5万元，合计约120万元，有偿取得该宗土地的使用权及地上附着物所有权。原告需在该协议生效一周内将60万元首期付款交都匀市政府；都匀市政府按照工业用地使用年限，从首期付款到账之日起九个月内，办妥土地使用权证和地上附着物产权转移证明；原告在都匀市政府办清土地使用有关手续后，支付余款。2004年4月1日，原告（都匀天成实业有限责任公司）预付首期出让金10万元，收款单位为都匀市经济贸易局。2005年5月25日，都匀市政府作为发证机关制作《国有土地使用证》（匀国用〔2005〕第253号），该证载明：土地使用权人：贵州天成实业有限责任公司；使用权面积：50043.510平方米，使用权类型：出让；地类（用途）：工业。原告（贵州天成实业有限责任公司）为生产经营，向都匀市民联农村信用合作社贷款200万元，并以该幅土地作为抵押，由都匀市国土资源局出具《土地使用权抵押证明书》。为配合原告用案涉地块抵押贷款，都匀市政府作为发证机关制作了253号土地使用证，并将复印件交与原告。原告自交付10万元首期出让金至今未将《补充协议》约定的首期付款余额支付完毕，但案涉地块一直由原告使用至今。253号国有土地使用证原件目前下落不明，原告至今只持有复印件，且该证在都匀市自然资源局无登记信息及地籍档案信息。原告诉至法院，请求判决被告将253号土地使用证原件交付原告；诉讼费由被告负担。一审法院认为：本案的争议焦点为：1.本案是否属于人民法院行政案件的受案范围；2.四被告的主体资格是否适格；3.原告要求被告依协议交付253号土地使用证原件请求应否支持。1.关于本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。经审查，原告的诉请为要求被告履行行政协议约定的合同义务或者附随义务。行政协议一般是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案中，原告于2003年4月21日、2004年4月2日同都匀市政府签订的《投资合同》和《补充协议》，系都匀市政府为响应西部大开发号召，促进经济发展，有效的调整当地产业结构，通过招商引资的方式引进原告，双方在协商一致下达成的协议，符合实现公共利益和行政管理目标，是行政协议的一种，其性质属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，该两份协议（合同）已成立并生效。原告系案涉行政协议的相对方，与行政协议具有行政法上的利害关系，其认为被告未按照协议的约定履行合同义务，未将253号土地使用证交与原告，请求被告履行合同约定的义务或者附随义务将253号土地使用证原件交与原告，属于人民法院行政诉讼受案范围。2.关于四被告的主体资格是否适格的问题。人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律及其相关规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，合同讲求相对性，行政合同（协议）也应遵循相对性原则。本案系原告基于行政协议而提起的履行行政协议的诉讼，本案适格的被告应是案涉《投资合同》和《补充协议》的相对方都匀市人民政府。《行政诉讼法》第二十六条第一款条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”而都匀市自然资源局、黔南州自然资源局、经开区管委会并非行政协议的相对方，不受案涉行政协议的约束，不负担协议约定的义务，也不是作出行政行为的行政机关，与本案不具有行政法上的利害关系，作为本案的被告主体不适格。原告对该三被告的起诉依法应予以驳回。3.关于原告要求被告依协议交付253号土地使用证原件请求应否支持的问题。《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”该法第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。”案涉《投资合同》和《补充协议》系被告都匀市政府为招商引资，带动当地经济，调整产业结构，而与原告签订的行政协议。协议签订后，都匀市政府已经履行了合同的主要义务，即将案涉地块交由原告，原告至今都在使用该地块等；同时，都匀市政府也履行了协议相关的附随义务，如为配合原告贷款而办理了案涉253号土地使用证等，以保证原告正常的生产经营，尽到了相关“协助”等附随义务。按照《补充协议》约定“原告需在该协议生效一周内将60万元首期付款交都匀市政府；都匀市政府按照工业用地使用年限，从首期付款到账之日起九个月内，办妥土地使用权证和地上附着物产权转移证明”。由此，原告应当先足额缴纳首期付款60万元，之后都匀市政府再依法办理土地使用权证，双方的履行有先后顺序之分。原告至今只缴纳了10万元的首期付款，剩余50万元至今未缴纳。原告的行为系未按照约定履行合同内容，属于违约行为，且违约在先。因此，原告未能获得253号土地使用证的原件，符合《合同法》六十七条对先履行抗辩权的规定，不能说明都匀市政府违反约定或者未履行合同义务。原告主张其在缴纳了10万元首期付款后需等被告的通知再缴纳剩余50万元首期付款的主张，无证据证明，不予支持。另外，虽然《补充协议》约定了都匀市政府按照工业用地使用年限，从首期付款到账之日起九个月内，办妥土地使用权证，但是都匀市政府或者相关部门也应当依照法定权限和法定程序办理土地登记和发证。上述内容虽约定了都匀市政府办妥土地使用证，但都匀市政府应当按照相关法律规定的程序、实体的要求进行土地登记和发证，属于土地登记相关法律关系，本案不予评述。案涉253号土地使用证是都匀市政府为了协助原告办理贷款而制作的，而非按照登记、颁证程序而作出，其办理程序是否合法、是否需要完善相关手续等，并且该证无相关登记及地籍档案信息，前述因素均会影响案涉253号土地使用证能否交付给原告。综上，原告请求都匀市政府交付253号土地使用证原件的主张无法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十七条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决：一、驳回贵州天成循环经济科技有限公司对都匀市自然资源局、黔南布依族苗族自治州自然资源局、都匀经济开发区管理委员会的起诉；二、驳回贵州天成循环经济科技有限公司的诉讼请求。贵州天成循环经济科技有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判上诉人的原审诉讼请求，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由为：一审判事实认定错误，法律适用错误。1.上诉人并未违约在先，而是履行不能。本案的《投资合同》和《补充协议》关于土地款缴纳的规定模糊，在《补充协议》中未明确具体的缴纳方式，在实际履行过程中，按照都匀市政府的要求，上诉人的土地出让金实际是交给了都匀市经济贸易局，但之后该局表示不愿收取后续出让金，导致上诉人的土地出让金缴纳无门，上诉人对于剩余土地出让金的履行实为履行不能，一审将土地出让金未缴纳的责任全部归责于上诉人明显不当。2.关于上诉人要求被上诉人交付土地证原件的问题。一审法院认为案涉土地证是“都匀市政府为了协助原告办理贷款而制作”，该认定属于主观臆断，缺乏事实依据。根据一审查明事实可知案涉的国有土地使用证已经作出。案涉253号《国有土地使用证》是都匀市政府和土地行政机关依法批准、颁发给上诉人土地权利的合法凭证、也是上诉人得以对抗任何人不动产权利的登记证书。被上诉人都匀市人民政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。被上诉人都匀市自然资源局二审法定期限内未提交书面答辩意见。被上诉人黔南布依族苗族自治州自然资源局二审法定期限内未提交书面答辩意见。被上诉人都匀经济开发区管理委员会二审法定期限内未提交书面答辩意见。二审经审理，查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于都匀市政府是否有义务向上诉人交付253号土地使用证原件。一、关于驳回上诉人对都匀市自然资源局、黔南布依族苗族自治州自然资源局、都匀经济开发区管理委员会的起诉是否正确。2004年9月29日，都匀天成实业有限责任公司名称变更为贵州天成实业有限责任公司，2018年6月5日，贵州天成实业有限责任公司名称变更为上诉人贵州天成循环经济科技有限公司。2003年4月21日、2004年4月2日签订的《投资合同》和《补充协议》，合同的相对方为上诉人与都匀市政府，故一审驳回上诉人对都匀市自然资源局、黔南布依族苗族自治州自然资源局、都匀经济开发区管理委员会的起诉并无不当。二、都匀市政府是否应向上诉人交付案涉253号土地使用证原件。案涉《补充协议》约定“乙方（都匀天成实业有限责任公司）需将60万元首期付款交甲方（都匀市人民政府），甲方按照工业用地使用年限，共首期付款到账之日起九个月内，办妥土地使用权和地上附着物产权转移证明。”，因而，在该补充协议中，上诉人负有先履行义务，都匀市政府负有后履行义务。在上诉人未完成其先履行的主要义务时，基于先履行抗辩权，都匀市政府有权拒绝履行办妥土地使用证和地上附着物产权转移证明的义务，故上诉人请求都匀市政府交付253号土地使用证原件缺乏事实基础，一审驳回上诉人的诉讼请求并无不当。综上，一审认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人贵州天成循环经济科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 马 竑审判员 田一铭审判员 柏龙金二〇二〇年六月一日法官助理杨官录书记员亢照博