西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初710号 原告鲁毅博，男，1982年9月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。委托代理人于滋堃，上海市汇业（西安）律师事务所律师。委托代理人惠超，上海市汇业（西安）律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。负责人冯涛，局长。委托代理人白小刚，该局工作人员。委托代理人李超，陕西云德律师事务所律师。原告鲁毅博不服被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告鲁毅博委托代理人于滋堃、惠超，被告西安市自然资源和规划局长安分局副调研员董安琪、西安市自然资源和规划局委托代理人白小刚、李超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西安市自然资源和规划局于2019年8月23日作出市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》，认定2008年6月，原告XX街道内XX村0.607亩土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告鲁毅博处罚如下：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7间3层房屋一栋，占地404.82平方米）。2.对非法占用的0.607亩（合计404.82平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计陆仟零柒拾贰元整（6072.00）。原告鲁毅博诉称，2019年8月23日，被告作出市国土监字（2019）9-93号土地行政处罚决定书，认定原告于2008年6月出资建设的位于长安区XX街道内XX村XX房XX栋XX镇建设用地，对原告作出了如下行政处罚：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7间3层房屋一栋，占地404.82平方米）；2.对非法占用的0.607亩（合计404.82平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计陆仟零柒拾贰元整（6072.00）；3.给相关负责人，党政纪处分。原告认为，被告作出的上述行政处罚决定书事实不清，处罚内容违法，理由如下：1.本案涉及土地属于西安市秦岭野生动物园环境提升改造项目范围，2013年西安市长安区人民政府对该地块进行了征用，并出让给了西安大汉上林苑实业有限公司，该公司取得了该土地的国有土地使用权，故土地性质为国有土地，并非集体土地性质，故不存在被告行政处罚决定书认定村镇建设用地规划用途，被告认定事实不清，即使原告出资建设的上述房屋存在争议，也应当由西安大汉上林苑实业有限公司向原告主张民事权利。2.《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销营业执照、行政拘留等，被告对原告作出的行政处罚第三项“给相关负责人，党政纪处分”的内容并非行政处罚法规定的行政处罚种类，被告处罚依据的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》也无要求原告“给相关责任人，党政纪处分”的行政处罚的规定。故被告对原告作出“给相关责任人，党政纪处分”的行政处罚的内容违法。综上，被告作出的市国土监字（2019）9-93号行政处罚决定书认定事实不清，处罚内容违法，原告诉至法院，请求：1.依法撤销被告作出的市国土监字（2019）9-93号土地行政处罚决定书；2.本案的受理费由被告承担。原告鲁毅博向本院提交了以下证据：1.《动物园节点环境提升改造项目土地征收协议》及《XX村XX园”征地差异款和节点提升征地村民分款分配方案》，证明涉案土地已经由政府于2013年进行了征收，故土地规划用途不可能再为村镇建设用地，被告作出的土地行政处罚决定认定事实不清。2.市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》，证明被告作出的市国土监字（2019）9-93号土地行政处罚决定书处罚措施第三项被告对原告作出“给相关负责人，党政纪处分”的内容违法。被告西安市自然资源和规划局辩称：一、原告未经批准占用XX街道内苑村0.607亩土地建房，属于违法行为。被告作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。经查，2008年6月原告未经批准占用XX街道内苑村0.607亩土地建房。截止调查之日，已建有七间三层房屋一栋，占地404.82平方米。依据长安区滦镇街办土地利用总体规划图（2006-2020年），该宗地用途为村镇建设用地区。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于土地违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，被告作出市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7间3层房屋一栋，占地404.82平方米）；对非法占用的0.607亩（合计404.82平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计陆仟零柒拾贰元整（6072.00）。原告称涉案土地属于西安市秦岭野生动物园环境提升改造项目范围，2013年西安市长安区人民政府对该地块进行了征用，其所述无事实依据，在本案的调查过程中，原告并未提供该地块被征用的证据材料，结合被告调查的相关证据，原告以租赁方式取得涉案土地后，未办理相应的审批手续，占用XX街道内苑村0.607亩土地建房事实清楚，被告作出的决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、处罚适当。二、被告作出的市国土监字（2019）9-93《土地行政处罚决定书》程序合法。2019年6月，被告西安市自然资源和规划局收到关于原告的土地违法线索，经初步审查，认为原告的违法行为符合立案条件，并决定立案调查。之后，被告向原告及相关人员了解违法情况并做了询问笔录，并到现场进行了实地勘查并测绘了原告占地的位置、面积等相关信息。结合被告调查的相关证据及现行土地利用总体规划图，确定其非法占地建房的基本违法事实。在作出《土地行政处罚决定书》之前，被告向原告送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原告未在法律规定的期间内申请听证，其放弃陈述、申辩和听证的权利。被告在作出处罚决定后依法向其进行了送达，故被告作出的决定书程序合法。综上，被告作出的市国土监字（2019）9-93《土地行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:1.线索交办单；2.土地违法案件立案呈批表；以上证据证明被告收到原告的违法线索后，经初步核查，认为原告的违法行为符合立案条件，决定立案审查。3.执法人员监察证复印件；4.任军朋调查询问笔录及身份证复印件；5.原告调查询问笔录及身份证复印件；6.现场照片；7.土地案件现场勘查平面图；8.现场勘测笔录；9.XX街道（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；10.《土地承包合同》；11.土地违法案件调查报告；12.会议记录；以上证据证明在调查过程中，被告依法询问了相关人员，进行了现场勘查，在查阅了土地利用总体规划图后，结合当事人提交的相关证据，查实原告未经批准占用XX街道内苑村0.607亩土地建房，截止调查之日，已建有七间三层房屋一栋，占地404.82平方米的客观违法事实。13.土地行政处罚告知书；14.土地行政处罚听证告知书；15.送达回证；以上证据结合前述证据证明被告拟作出处罚决定前，依法告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告在法律规定的期限内未向被告申请听证。16.土地行政处罚决定书；17.送达回证。以上证据证明被告对案件进行审理后，依法作出土地行政处罚决定向原告进行了送达，并结合前述证据证明原告存在违法占地进行建设的客观违法事实，被告作出的土地行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法。经庭审质证，原告鲁毅博对被告西安市自然资源和规划局提交的全部证据真实性均认可，证明目的均不认可。被告西安市自然资源和规划局对原告鲁毅博提交的证据1真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为土地是否征收应当以有权部门土地征收批准文件为准，是否存在土地征收的事实，征收协议所指的征收范围是否与本案涉案土地有关联性，被告无法确定，涉案的土地规划用途为村镇建设用地是被告套合土地违法现状得出的结论，在被告提供的证据中可以直接体现；对原告提交证据2真实性、关联性认可，证明目的不予认可，认为比对原告及被告分别向法院提交的市国土监（2019）9-93号行政处罚决定书，处罚决定的第三项属于笔误，并不属于处罚决定的范围，另外第三项针对的是相对责任人党政处罚，对原告实际义务不产生实际影响，原告不能就此提出异议和起诉，针对处罚决定书中第三项被告正在制作补正文书，近期会向原告发放，故其对证明目的不予认可。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1，因原告未在规定时间内提交原件或核对无异的复印件，且被告对其真实性不予认可，本院不予采信；对原告提交的证据2，来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，且被告对其真实性不持异议，本院对其内容予以确认。对被告提交的全部证据，来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，且原告对其真实性不持异议，本院对其内容予以确认。经审理查明，2008年5月31日，原告鲁毅博（乙方）与西安市长安区XX街XX村委会（甲方）签订《土地承包合同》，约定如下：“……一、甲方将位于南至安老汉农家乐、东至大道围墙、西至15米，南北长30米，土地0.68亩的土地使用权及附着物栗树三棵，出租给乙方做农家乐文化设施使用。二、租赁期限为50年，即从2008年5月31日至2058年5月30日；乙方承包本宗土地必须进行合法经营，否则甲方有权收回土地使用权，终止合同，造成的损失由乙方承担……五、乙方在租用期间，不得随意改变本宗土地状况和地上的建筑物、构筑物、附着物及水、电管网等设施，如确需改动或扩增设备应事先征得甲方的书面同意后方可实施……”2019年6月13日，西安市长安区扫黑除恶专项斗争领导小组办公室向“国土长安分局”作出《线索交办单》，将关于XX街道群众举报来信（线索）转去，要求其认真调查处理。2019年6月18日，被告工作人员进行现场勘查并制作《土地案件现场勘查平面图》，显示现场四址东至动物园路，西至游9路停车场，南至安老汉，北至游9路大门，建筑面积为404.82平方米，总面积为0.607亩，原告鲁毅博在《土地案件现场勘查平面图》上签字。2019年6月19日，被告制作《现场勘测笔录》，勘测情况为“在动物园大门西边建有7间2层砖混结构的房子，3层用活动板房搭顶，已建成，开始使用，长23.4米，宽17.3米”，原告鲁毅博在《现场勘测笔录》上签字确认。2019年6月19日，被告对原告鲁毅博进行询问并制作询问笔录，在笔录中原告鲁毅博称其于2008年5月31日与村委会签订租地合同，村委会将0.68亩土地出租给原告做农家乐文化设施使用，租赁期限为50年，建设前该宗地是闲置深坑荒地（以规划图为准），原告出资2008年6月开始在租用的土地上建房，2008年底建好，共建成7间2层砖混结构房屋，3层为活动板房，面积约404.82平方米。2019年6月19日，被告制作《土地违法案件立案呈批表》，XX街XX村0.607亩土地建房建议立案查处，2019年6月21日被告主管领导批示，正式立案查处。2019年7月22日，XX镇XX村XX村代表任军朋进行询问并制作询问笔录，在笔录中任军朋称原告鲁毅博2008年与村委会签订租赁合同，租赁内苑村约0.6亩集体土地，于2008年8月份开始建设，2008年12月建成，动工建设前地貌为荒地、垃圾坑。经审理，2019年8月16日，被告向原告鲁毅博作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，告知原告拟处罚内容及申请听证的权利和期限，并于同日向原告鲁毅博直接送达。原告未在指定期限内申请听证。2019年8月23日，被告西安市自然资源和规划局向原告鲁毅博作出市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》，认定2008年6月，XX街道内XX村0.607亩土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对其处罚如下：“1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7间3层房屋一栋，占地404.82平方米）。2.对非法占用的0.607亩（合计404.82平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计陆仟零柒拾贰元整（6072.00）。3.给相关责任人，党政纪处分。”被告于同日向原告鲁毅博直接送达。原告于2019年9月17日缴纳了罚款。现原告对涉案《行政处罚决定书》不服，诉至本院，诉请如前所述。另查明，2020年6月2日，被告西安市自然资源和规划局作出《土地行政处罚补正告知书》，称被告作出的涉案行政处罚决定书中第三项出现笔误，撤销了处罚决定中的第三项“给相关责任人，党政纪处分。”并送达原告鲁毅博。本院认为，本案争议的焦点是：被告西安市自然资源和规划局向原告鲁毅博作出市国土监字（2019）9-93号《土地行政处罚决定书》是否合法。首先，因被告作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。其次，原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”因此，无论是使用国有土地还是集体土地，均应办理相关审批手续。原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合对比，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划……”本案中，原告鲁毅博认可其在租用的滦镇XX街道XX村委XX层砖混结构、3层活动板房房屋，占地面积为404.82平方米的事实，此与被告制作的《土地案件现场勘查平面图》及《现场勘测笔录》中的建筑面积及勘测情况一致，结合原、被告提交的证据，本院对原告占用XX街道内苑村0.607亩土地建房的事实予以确认。经庭审查明，涉案土地属于村镇建设用地区（允许建设区），原告未办理相关土地审批手续在涉案土地上建房，属于未经批准非法占用土地进行建设的情形，根据上述法律法规规定，被告作出的土地行政处罚决定中第一项“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施（含：7间3层房屋一栋，占地404.82平方米）”及第二项“对非法占用的0.607亩（合计404.82平方米）土地处以每平方米15元罚款，共计陆仟零柒拾贰元整（6072.00）”并无不当。关于原告提出其建设房屋所用土地存在征收情况，该土地性质为国有土地并非集体土地性质的主张，根据上述法律法规规定，无论土地性质如何，原告在占用的土地上新建建筑物和其他设施，均应办理相关审批手续，原告在未办理相关用地审批手续的情况下，在占用的土地上新建建筑物和其他设施，属于未经批准非法占用土地建设的行为，依法应当予以处罚。同时根据被告提交的《XX街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020）》，涉案土地属于村镇建设用地区（允许建设区），故原告该项主张本院不予支持。关于原告主张被告对其作出“给相关责任人，党政纪处分”的行政处罚内容违法的意见，首先该项内容虽不符合法律规定，但其内容并未明确给原告设定具体的义务，且被告已在诉讼过程中进行了纠正，该项内容并未对原告权利义务产生实际影响，原告以此认为涉案行政处罚决定违法的理由不能成立，本院不予支持。第三，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内做出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条规定：“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。”本案中，根据被告西安市自然资源和规划局提供的立案呈批表可以确定本案行政处罚立案时间为2019年6月21日，被告作出涉案行政处罚决定的日期为2019年8月23日，故被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定的时间已超过上述规定的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，被告西安市自然资源和规划局并未提供办理延长期限或者案件查处过程中存在鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等情形的证据，故应视为其没有延长或扣除期限的证据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实际损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法……”本案中，结合本案查明事实及相关证据，被告西安市自然资源和规划局作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，但其处理超过法定期限，属于程序轻微违法，依法应当判决确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：确认被告西安市自然资源和规划局2019年8月23日作出的市国土监字（2019）9-93号土地行政处罚决定违法。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长  胡海军  审  判  员  孙青青  人民陪审员  张  艳   二Ο二Ο年六月十五日  书  记  员  鬲  博      附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 1