河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫02行终55号上诉人（一审原告）张治富，男，1985年11月19日生，汉族，住河南省开封市顺河回族区。委托代理人陈丽芳，北京在明律师事务所律师，代理权限为特别授权。上诉人（一审被告）开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）。法定代表人史俊宝，局长。委托代理人王卫军，开封市顺河回族区城市管理局工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人邢宏彪，河南世纪行律师事务所律师，代理权限为特别授权。张治富因不服开封市顺河回族区城市管理局（以下简称顺河城管局）2019年5月3日实施的强制拆除行为，向开封市祥符区人民法院提起行政诉讼，开封市祥符区人民法院于2019年12月29日作出（2019）豫0212行初11号行政判决。张治富、顺河城管局均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明：张治富系开封市顺河回族区边村村民。2009年张治富在其父亲张某某宅基地旁建二层砖混结构房屋一幢。张治富以其妻王某某之名在此经营超市。2019年4月27日、28日顺河城管局给张治富送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，2019年4月30日下达了行政处罚决定书，限张治富5日内自行拆除违法建设。5月3日顺河城管局强制拆除了涉案超市房屋。顺河城管局在拆除过程中未进行录像，或对室内物品进行评估或公证。一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。张治富认为其所有的房屋被拆除侵犯其合法权益而提起诉讼，原告主体资格适格；顺河城管局对区域内违反城乡规划的建筑物、构筑物等有法定管理职权，被告主体资格适格。争议焦点之一首先是涉案房屋的性质问题即是否属于违法建筑。涉案房屋系2009年张治富在其父亲张某某宅基地旁所建，一直未办理土地使用证、房产所有权证及未取得建设工程规划许可证。张治富辩称无证建筑不一定是违法建筑，农村建筑中几乎都没有建设工程规划许可证，主要责任是行政规划部门怠于履行职责，并没有在农村房屋的建设中进行行政管理。该辩称符合农村房屋的一些客观现实，虽多年未查处，但案涉房屋并不能改变违法性质，且违法行为处于持续状态。顺河城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定认定案涉房屋属于违法建筑并限期自行拆除有法律依据。争议焦点二是城管局行政强制拆除行政行为是否违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关在实施强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务；经催告当事人逾期不履行的，行政机关应作出强制执行决定，并发布拆除违法建筑公告，当事人在法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不自动拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，张治富未经批准，擅自建成涉案房屋，顺河城管局对该违法建筑强拆拆除，属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的程序规定。但是顺河城管局未履行催告义务，未作出强制执行拆除决定，未发布拆除公告，且在限期5日内自行拆除时间内第三日就强行拆除，违反法定程序，顺河城管局强制拆除房屋行为违法。另顺河城管局在处罚决定书告知张治富不服处罚决定的起诉期限3个月，也违反了行政诉讼法的起诉期限规定。争议焦点三是张治富行政赔偿请求是否支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害从而造成损失可以进行国家赔偿。按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，强制拆除违法建筑造成的经济损失不应予以赔偿。但是顺河城管局在强拆过程中，未制作现场笔录，未对物品交接情况进行公证或见证，对张治富提出的物品合理损失应予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析判断，准确认定案件事实。鉴于张治富请求的物品已不存在，失去了评估鉴定基础，故依据以上相关规定，结合张治富提供的赔偿清单，审核如下：1.请求赔偿房屋损失，因系违法建筑，不予赔偿；2.请求搬迁费用6天6000元、超市货物损失6天15000元，法律依据不足，不予支持；3.请求各种电源线2000元，二楼走廊棚、铁艺楼梯、铁艺走廊三项7000元，地板砖起脚线16224元，门前地面硬化3500元，玻璃广告单透膜2570元，吊顶15210元，窗户4480元，辰晨超市门头清单等赔偿项目，均与违法建筑一体，不予赔偿；涉案房屋系经营用房，经营者是张治富妻子王某某，经营范围日用百货、五金电料、文具、粮油等的零售。从张治富提供的视频能说明一些事实，辰晨超市内的物品基本清空，但由于城管局在限期内的第三天就强行拆除，未给张治富留足自行拆除、搬离还能使用、利用的物品的时间；城管局也未对物品交接情况进行公证或见证，造成其一些经济损失可以认定。结合请求经济损失赔偿清单，卷闸门（手动），卷闸门（电动），钢化玻璃，烟柜，监控摄像头，酒架，排风扇，水表，天然气表，电表，防盗门，广告牌，社区水站牌，电子屏，5P空调等项目，可以适当赔偿。张治富也未提供相关票据，证明物品损失数量、数额，这些物品也失去了评估鉴定条件，故酌定张治富经济损失40000元。综上所述，顺河城管局强制拆除张治富房屋的行政行为，违反法定程序，应确认行政行为违法；张治富房屋虽系违法建筑，但因顺河城管局未提供证明已尽到妥善处置房内物品的证据，应承担赔偿张治富经济损失40000元的责任。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第三十二条规定，判决：一、确认开封市顺河回族区城市管理局强制拆除原告张治富房屋的行政行为违法；二、开封市顺河回族区城市管理局于判决生效后30日内赔偿张治富经济损失40000元。三、驳回张治富的其他诉讼请求。张治富不服一审判决，上诉称：1.涉案房屋并非违法建筑，一审判决事实查明不清。因历史遗留和法制宣传工作不到位等因素，农村房屋没有办理相关审批许可是普遍现象，并不能简单以未办理相关许可为由就将涉案房屋认定为违法建筑。2.一审判决认定赔偿数额过低，法律适用错误。赔偿义务机关所作出的赔偿数额应与毁损灭失的财物价值相当，以此保障赔偿请求人的权益。本案中，除被拆除的房屋外，现有证据证明的上诉人张治富的损失还包括卷闸门（手动）、卷闸门（电动）、钢化玻璃、烟柜、摄像头以及因来不及撤离的超市货物损失等。依照法律规定，上诉人张治富应得的赔偿数额远高于一审判决酌定的数额。综上，请求撤销一审判决，并依法改判支持上诉人张治富的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由顺河城管局负担。顺河城管局不服一审判决，上诉称：1.一审判决认定事实及适用法律错误。涉案房屋未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。上诉人顺河城管局对该违法建筑予以立案、询问、勘验，并下达行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书，而张治富既未申辩、听证，也未自行拆除涉案房屋，故上诉人顺河城管局对涉案房屋进行拆除，符合法律规定。2.一审判决上诉人顺河城管局赔偿张治富经济损失40000元缺少事实和法律依据。本案涉案房屋为违法建设的房屋，应不予赔偿。一审判决认定的卷闸门（手动）、卷闸门（电动）、钢化玻璃、防盗门等均为与该违建房屋一体或为房屋的附属物，不应予以赔偿。一审判决所列举的烟柜、酒架、电子屏、社区水站牌、排风扇、5P空调等项目，则均出自张治富自行列举的清单，并无其他证据予以证明。事实上，在上诉人顺河城管局对案涉房屋进行拆除时，该房屋内已被张治富自行清空，屋内并无上述物品。综上，请求判令撤销一审判决，驳回张治富的一审诉讼请求。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。本院认为，涉案房屋系2009年张治富在其父亲张某某宅基地旁所建，一直未办理土地使用证、房产所有权证及未取得建设工程规划许可证，顺河城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，认定案涉房屋属于违法建筑并限期自行拆除有法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五、三十六、三十七、三十八、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关在实施强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务；经催告当事人逾期不履行的，行政机关应作出强制执行决定，并发布拆除违法建筑公告，当事人在法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不自动拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，顺河城管局对该违法建筑强拆拆除，未履行催告义务，未作出强制执行拆除决定，未发布拆除公告，且在限期5日内自行拆除时间内第三日就强行拆除，违反法定程序。故，一审判决确认顺河城管局强制拆除涉案房屋行为违法，并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，强制拆除违法建筑造成的经济损失不应予以赔偿。故，一审法院不予支持上诉人张治富提出的涉案房屋、搬迁费及与房屋一体的电线、二楼走廊棚、铁艺楼梯、铁艺走廊、地板砖起脚线、门前地面硬化、玻璃广告单透膜、吊顶、窗户、辰晨超市门头等赔偿请求，符合法律规定，本院予以支持。顺河城管局在强拆过程中，未制作现场笔录，未对物品交接情况进行公证或见证，对张治富提出的物品的合理损失应予赔偿。涉案房屋系经营用房，经营者是张治富妻子王某某，经营范围为日用百货、五金电料、文具、粮油等的零售。张治富提供的视频能说明辰晨超市内的物品基本清空，但由于城管局在限期内的第三天就强行拆除，未给张治富留足自行拆除、搬离还能使用、利用的物品的时间，城管局也未对物品交接情况进行公证或见证，给张治富带来了一定的经济损失。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，鉴于张治富请求的物品已不存在，失去了评估鉴定基础，结合张治富请求经济损失赔偿清单，对卷闸门（手动）、卷闸门（电动）、钢化玻璃、烟柜、监控摄像头、酒架、排风扇、水表、天然气表、电表、防盗门、广告牌、社区水站牌、电子屏、5P空调等项目，予以适当赔偿，并酌定经济损失40000元，具有合理性，本院予以支持。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。张治富、顺河城管局的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人开封市顺河回族区城市管理局负担。本判决为终审判决。审判长  张兴海审判员  赵晓松审判员  何卫斌二〇二〇年六月一日书记员  闫路航