广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终637号 上诉人（一审原告）唐小明，男，1966年5月25日出生，汉族，住阳朔县。 委托诉讼代理人马建波，北京市闻泽律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阳朔县人民政府。住所地：阳朔县县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托诉讼代理人黄辉霞，阳朔县司法局行政复议与应诉股股长。 委托诉讼代理人蒋晔被，广西桂林市中心律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 上诉人唐小明因其诉被上诉人阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府）政府信息公开及桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政复议决定一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初322号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月16日受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：唐小明于2019年2月27日向阳朔县政府提交政府信息公开申请表，请求公开“贵单位设立阳朔县新城区建设指挥部的设立文件和权责依据（含各领导职责）”。阳朔县政府收到申请后，认为唐小明要求获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二条所指的政府信息，于2019年3月8日作出［2019］3号《非政府信息申请告知书》（以下简称3号告知书），并送达唐小明。唐小明不服，向桂林市政府申请行政复议。桂林市政府于2019年3月26日受理唐小明的复议申请，于2019年6月4日作出市政复决字［2019］75号行政复议决定（以下简称75号复议决定），维持3号告知书。唐小明提起本案诉讼，请求：1.撤销被告阳朔县政府作出的3号告知书，判令其立即公开相关信息；2.确认被告桂林市政府作出的75号复议决定违法，并依法予以撤销；3.本案诉讼费用由被告承担。 另查明，庭审中阳朔县政府提供中共阳朔县委员会办公室于2016年8月31日印发的朔办发〔2016〕29号《中共阳朔县委员会办公室阳朔县人民政府办公室关于成立阳朔县新城区建设工作领导小组的通知》（以下简称29号文）文本给桂林市中级人民法院审查。唐小明申请事项中提到的“阳朔县新城区建设指挥部”系阳朔县新城区建设工作领导小组下设的指挥部。 桂林市中级人民法院一审认为：根据政府信息公开条例第二条规定，唐小明所申请公开的文件系“中共阳朔县委员会办公室阳朔县人民政府办公室”共同制作，该文件属于党政机关公文，阳朔县政府经审核，认为唐小明要求获取的信息不属于政府信息公开条例第二条所指的政府信息，在法定期限内进行了答复，已经依法适当地履行了政府信息公开的法定职责。3号告知书中没有写明不属于政府信息的理由，在说理上存在瑕疵，但告知程序合法，结论正确。鉴于阳朔县政府在庭审中已告知唐小明上述文件的文号及不属于政府信息的理由，且经法院审查上述文件确属于党政机关公文，不属于政府信息，不符合公开的条件，故唐小明要求撤销阳朔县政府的3号告知书并责令阳朔县政府立即公开相关信息的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，桂林市政府于2019年3月26日受理复议申请，至2019年6月4日才作出复议决定，已超过法定处理期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项的规定，属程序轻微违法，但处理结果正确，对唐小明权利不产生实际影响，依法应确认违法，可不撤销，保留其法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：一、确认桂林市政府作出的75号复议决定违法；二、驳回唐小明的其他诉讼请求。 上诉人唐小明上诉称：（一）一审判决故意违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认定证据存在严重问题。1.阳朔县政府在行政复议或行政诉讼过程中均未提交任何证据和依据，依法视为其没有相应证据或依据，应承担举证不能的败诉后果。2.29号文不能作为涉案行政行为合法的依据，一审法院据此作为判案依据，明显涉嫌枉法裁判。3.一审法院对上诉人提交的与本案直接相关的证据称与本案无关联性，回避合法证据，采信阳朔县政府提交的连证据都算不上的文件，明显选择性判案。（二）一审判决认定事实错误，主要依据不足。一审法院未查明上诉人申请公开的信息是否属于政府信息，是否由阳朔县政府公开的事实，作出的结论明显与事实和法律不符。1.29号文不能证明本案公开的信息属于党务信息。该文件是成立阳朔县新城区建设工作领导小组的通知，而上诉人申请公开的信息是阳朔县新城区建设指挥部的相关文件，两者明显属于不同的部门。全案没有任何证据证明阳朔县新城区建设指挥部是阳朔县新城区建设工作领导小组下设的指挥部。2.即便29号文合法，也属于以阳朔县政府办公室为主导发布的联合发文文件，依法属于政府信息。阳朔县政府应当依据政府信息公开条例的规定向上诉人公开阳朔县新城区建设指挥部的相关信息。3.一审法院作出的关于阳朔县新城区建设指挥部性质认定存在前后明显不同的判决。一审法院称设立该指挥部的文件属于党务信息，其责任由阳朔县党委承担，但是在另案上诉人起诉阳朔县政府限期拆除通知违法一案中，因限期拆除通知作出部门之一是阳朔县新城区建设指挥部，在该案判决中一审法院又称阳朔县新城区建设指挥部是阳朔县政府组建的临时机构，其行为产生的法律责任应由阳朔县政府承担，将阳朔县政府列为被告适格。（三）一审判决适用法律错误。上诉人申请公开的信息既不可能不存在，也不可能属于不予公开范围，一审法院依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定驳回上诉人诉讼请求，适用法律错误。（四）一审法院对被上诉人出庭人员不符合法律规定的行为视而不见，违背立法宗旨和本意。行政机关负责人既不出庭应诉，也不依法提交正、副职领导不出庭应诉的正当理由和书面说明，违反《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一百二十九条第三款的规定，虽上诉人及代理人明确提出异议，但主审法官置若罔闻，不依法在裁判文书中载明。综上，一审法院认定事实错误、不清，主要依据不足，适用法律错误，请求二审法院依法改判撤销3号告知书和75号复议决定,判令阳朔县政府立即公开相关信息。 被上诉人阳朔县政府辩称：（一）一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人申请信息公开和本府作出答复均在2019年政府信息公开条例修改之前，上诉人申请信息公开的目的不符合修改前的条例第十三条规定的根据自身生产、生活、科研等特殊需要“三个需要”原则。（二）上诉人上诉理由不成立。1.被答辩人所申请公开的信息不是政府信息公开条例中规定的政府信息，法律依据在书面答复中已写明，除此之外没有其他证据和依据，因此不存在“没有相应的证据和依据”。2.29号文是党委机关公文件，如果是政府办文件，文件号应为“朔政办[2016]29号”。上诉人认为29号文是政府文件的理由错误。根据29号文中“领导小组下设指挥部”的规定，“新城区建设指挥部”是新城区建设工作领导小组下设的负责日常管理的机构。因此，上诉人称“新城区建设指挥部”是阳朔县政府设立的指挥部的理由不成立。3.29号文件没有被上级机关撤销或确认违法，上诉人称之为违法文件，没有任何依据。4.一审庭审前答辩人已向法庭说明阳朔县政府负责人参加重要会议和招商工作，不出庭参加诉讼活动，并表示庭审后补交书面说明，法庭已明确同意。庭审后，答辩人及时补交了负责人不能出庭书面说明，不违反法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人桂林市政府答辩称：1.阳朔县政府作出的3号告知书并无不当。根据政府信息公开条例的规定，阳朔县政府在收到上诉人邮寄递交的《政府信息公开申请表》后，核实了有关内容，认定上诉人要获取的信息不是阳朔县政府行政机关单位制作的内容，不符合政府信息公开条例第二条内容所指的政府信息，依法向上诉人作出3号告知书,并通过邮寄送达至上诉人。根据政府信息公开条例的规定，阳朔县政府作出的3号告知书认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。答辩人予以维持是正确的。2.答辩人作出的复议决定程序合法。答辩人于2019年3月25日收到上诉人的复议申请后，依法予以受理，随后向当事人送达《案件受理通知书》（市复受字[2019]40号)。复议期间，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究后，依法作出了75号复议决定，并依法送达给当事人。综上，桂林市中级人民法院作出的(2019)桂03行初322号行政判决认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：本案争议焦点是，上诉人向阳朔县政府申请公开的“贵单位设立阳朔县新城区建设指挥部的设立文件和权责依据（含各领导职责）”是否属于阳朔县政府的政府信息公开范围。（一）经查，阳朔县新城区建设指挥部是依据中共阳朔县委员会办公室于2016年8月31日印发的29号文成立的“阳朔县新城区建设工作领导小组”下设的指挥部。关于29号文，从其形式看，该文虽然以阳朔县委办公室和阳朔县政府办公室名义落款，但以党委文号（朔办发〔2016〕29号）作出，印发机关为阳朔县委办公室；从其内容看，其明确“为加快推进新城区建设，经县委、县人民政府研究决定成立阳朔县新城区建设工作领导小组，……，领导小组下设指挥部。”等内容，也是党委和政府共同决定的事项。因此，29号文明显属于党组织制发的党政联合文件，不符合政府信息公开条例第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”的规定。（二）即使如上诉人所认为的“29号文属于以阳朔县政府办公室为主导发布的联合发文文件”，29号文可以认定属于政府信息公开条例第二条规定的政府信息。本案中，由于阳朔县新城区建设指挥部不是法律规定的行政机关或授权的组织，是阳朔县政府为履行阳朔县新城区建设工作等行政职责而设立的临时机构，其目的是明确内部人员分工和职责，仅对内部产生作用，不直接对外部产生约束力，该指挥部对外作出的行为仍依法由阳朔县政府承担法律责任，因此该政府信息只能认定为阳朔县政府日常工作中制作的内部管理信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”规定以及现行生效的《政府信息公开条例》（自2019年5月15日起施行）第十六条第一款“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”的规定，本案上诉人申请公开的“贵单位设立阳朔县新城区建设指挥部的设立文件和权责依据（含各领导职责）”不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。根据以上分析，上诉人向阳朔县政府申请公开“贵单位设立阳朔县新城区建设指挥部的设立文件和权责依据（含各领导职责）”，没有事实和法律依据，阳朔县政府未向其公开该信息，并不违反法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人唐小明的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人唐小明承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英