广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终829号 上诉人（一审原告）黄彦萍，女，1975年12月2日出生，汉族，住南宁市江南区。 委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：南宁市星光大道230号。 法定代表人何尚汉，主任。 委托代理人谢谋，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。 委托代理人池鸿，广西至诚律师事务所律师。 上诉人黄彦萍因其诉被上诉人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）限期拆除决定一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2019）桂01行初317号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年6月15日组织当事人到庭进行了调查、询问。上诉人黄彦萍及委托代理人朱艳姝，被上诉人经开区管委会委托代理人谢谋、池鸿到庭参加调查、询问。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明，黄彦萍与广西壮族自治区国营七坡林场（以下简称七坡林场）签订协议，约定由黄彦萍承包七坡林场的土地进行经营，承包期为2002年5月1日至2032年12月31日。2003年7月25日，黄彦萍取得编号吴圩临2003022《建设工程规划许可证》，原邕宁县建设局许可黄彦萍在七坡林场场部大门西侧与绿丰加油站相邻处建设七坡林场商业铺面，准许建设的规模为1-2层建筑面积为1422.94平方米。在该许可证审批单存根“城市规划行政主管部门审定意见栏”载明：“该工程属临时建筑，不得改变用途或者买卖、转让；租赁期满或城市建设需要的，建设单位或者个人必须无条件拆除。但建设单位必须按审定的施工图、建筑红线和程序进行建设。”黄彦萍取得上述许可证后，即按照该证的要求进行了建设，并用于经营饭店。2007年，黄彦萍对之前建成的建设进行了扩建，在第一层加建了厨房，并加建了第三层。 广西壮族自治区开展自治区本级国有土地收储盘活工作，涉案建设位于征收、收储土地范围内。2019年5月5日，经开区管委会向黄彦萍作出《综合行政执法检查通知书》，通知黄彦萍位于南宁市××××七坡林场西侧的一栋二层局部三层砖混结构房屋、一栋二层砖混结构房屋需要进行规划检查，要求黄彦萍携带相关手续到指定地点接受检查。该通知已送达给黄彦萍。同日，经开区管委会对涉案的一栋二层（局部三层）建筑物进行了现场勘察，制作了现场勘察笔录并手绘了示意图。经开区管委会认为涉案建筑涉嫌违法建设，于同日进行了立案。经调查后，经开区管委会于2019年6月19日对黄彦萍作出《限期拆除告知书》，告知拟对涉案建设作出限期自行拆除的行政处罚及相关事实和理由，并告知其陈述和申辩权。上述告知书由黄彦萍所在饭店员工陆少其代收。次日，黄彦萍向经开区管委会递交了书面陈述、申辩意见。2019年6月25日，经开区管委会对黄彦萍作出南经管（规）拆决字〔2019〕第192号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定）查明：黄彦萍于2003年7月25日取得原邕宁县建设局核发的建设工程规划许可证（编号吴圩临2003022），批准建设一栋1-2层七坡林场商业铺面（该工程属临时建筑）。黄彦萍在建设过程中未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，实际上在南宁市××七坡林场场部大门西侧与绿丰加油站相邻（现吴圩王府饭店）建设成一栋二层（局部三层）建筑物，且上述建筑物超过使用期限后既未办理延期手续也未无条件拆除；上述行为违反了《广西壮族自治区实施办法》第三十六条第一款、《南宁市城市规划管理条例》第四十条的规定，已构成违法建设。依据《广西壮族自治区实施办法》第四十六条第一款第一项、《南宁市城市规划管理条例》第五十二条的规定，限黄彦萍自接到本决定书之日起二日内自行拆除位于上述地点（位置）违反建设的建（构）筑物。黄彦萍不服，诉至法院，请求撤销被诉限拆决定。 另查明，涉案建设已于2019年8月29日被强制拆除。 南宁市中级人民法院一审认为，关于原告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。黄彦萍是本案被诉限拆决定的相对人，且其已经提供了身份信息证明其身份，黄彦萍与被诉限拆决定具有利害关系，其主体适格。 关于经开区管委会是否具备作出被诉行政处罚的法定职权的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十六条及第六十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为有处罚权。又根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。广西壮族自治区人民政府作为经国务院授权的省级人民政府在桂政函〔2012〕55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》中已经明确“将城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对城市规划区内未依法取得规划许可进行建设的行政处罚权……，一并纳入城市管理综合行政执法范围，由城市管理综合行政执法机关统一行使。”根据《南宁经济技术开发区条例》第六条“管理委员会依法行使下列职权：……（九）市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权”的规定以及南府函〔2011〕87号南宁市人民政府《关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》中“授予你管委会从即日起在开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权”的规定，经开区管委会作为经开区内的城市管理综合行政执法机关，具有对其辖区范围内未依法取得规划许可进行建设的行为进行处罚的法定职权。 关于经开区管委会作出被诉处罚是否合法的问题。被诉限拆决定认定涉案建设存在两点违法事实，一是未按照建设工程规划许可证的规定进行建设；二是超过使用期限后既未办理延期手续也未无条件拆除。对于是否存在未按建设工程规划许可证的规定进行建设的问题，黄彦萍2003年所取得的《建设工程规划许可证》载明了建设规模为“1-2层建筑面积1422.94平方米”，黄彦萍取得该许可证后，虽然按照该证的要求进行了建设，但在2007年后擅自对该建设进行了改扩建，在一层加建了厨房，在第二层的基础上加建了第三层，涉案建设已经超过了建设工程规划许可证要求的建设规模。根据《南宁市城市规划管理条例》第四十条规定，“进行临时建设，应按规定申请建设工程规划许可证。临时建筑不得超过两层……”，涉案建设为临时建设，黄彦萍将其改扩建为局部三层也违反了上述条例规定的“临时建筑不得超过两层”的规定。经开区管委会认定涉案建设存在未按建设工程规划许可证的规定进行建设的事实清楚。对于涉案建设是否存在超过使用期限后既未办理延期手续也未无条件拆除事实的问题。《南宁市城市规划管理条例》第四十条规定，进行临时建设，应按规定申请建设工程规划许可证。临时建筑不得超过两层，使用期不得超过两年，确需延期的，必须报原审批的规划行政主管部门批准。临时建筑不得改变用途或者买卖、转让；使用期满或城市建设需要的，建设单位或者个人必须无条件拆除。本案中，黄彦萍所取得的《建设工程规划许可证》明确准许建设的工程属于临时建筑，而根据前述条例的规定，临时建筑使用期限不能超过两年，如果确实需要延期的，也应当报原审批的规划行政主管部门批准。黄彦萍在2003年取得《建设工程规划许可证》后即进行了建设，该建设早已超过了2年的使用期限，而黄彦萍亦未办理过相关延期手续，因此，该建筑属于超过使用期限的临时建设。经开区管委会认定涉案建设超过使用期限后既未办理延期手续也未无条件拆除事实也是清楚的。由于涉案建设既存在未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，又存在超过使用期限后既未办理延期手续也未无条件拆除，经开区管委会依照《广西壮族自治区实施办法》第四十六条第一款第一项、《南宁市城市规划管理条例》第五十二条的规定作出被诉限拆决定程序合法、适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决驳回黄彦萍的诉讼请求。 上诉人黄彦萍上诉称，一、经开区管委会不具备作出被诉限折决定的法定职权。经开区管委会提交的据以证实其主体适格的证据均是复印件，桂政函〔2012〕55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》仅是将未依法取得规划许可进行建设的行政处罚权纳入城市管理综合行政执法范围，由城市管理行政执法机关统一行使，并没有明确由经开区管委会行使上述职权。《南宁经济技术开发区条例》没有城市管理相对集中行政处罚权。南府发〔2017〕24号《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》明确将城乡规划、城乡建设等行政处罚权划转至城市管理综合行政执法机关行使，城市管理综合行政执法集中行使的行政处罚权，原主管部门不再行使，这证明经开区管委会不具有城市管理相对集中行政处罚权。二、经开区管委会未提供证据证实黄彦萍的房屋违反城市空间布局规划从而必须拆除。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，违法建筑只有在严重影响城市规划情况下，县级以上地方人民政府规划行政主管部门才能作出责令停止建设，拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施等决定。经开区管委会并未针对黄彦萍涉案房屋违反城市空间布局规划，严重影响城市规划，且无法通过改正措施消除影响这一作出限期拆除决定的条件进行充分的举证，经开区管委会作出被诉限折决定证据不足。三、黄彦萍提交的《建设工程规划许可证》和《房屋测绘图》证实，黄彦萍是在取得规划许可证后建设涉案房屋，并且通过《房屋测绘图》可以看出案涉房屋为钢筋混泥结构，明显不是临时建筑，经开区管委会认定涉案房屋属于超过使用期限的临时建筑属认定事实错误，四、经开区管委会未依法履行立案、调查、勘验、报告、审批和听证等法律程序。经开区管委会在检查后才作出立案的决定，未依法执行测量勘验工作，所提交的《现场勘验笔录》对黄彦萍房屋建筑时间、建筑面积认定错误，限期拆除告知书的送达方式不符合《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，没有告知黄彦萍有申请听证的权利，黄彦萍的陈述、申辩等权利未依法得到保障。综上，被诉限拆决定严重损害黄彦萍的合法权益，一审判决认定事实不清，证据不足，违反法律程序，请求撤销一审判决，支持黄彦萍的一审诉求。 被上诉人经开区管委会坚持一审答辩意见，认为经开区管委会作出的被诉限拆决定的主体适格，涉案建筑物位于经开区管委会城乡规划行政管理职权实施的地域范围，经开区管委会具有作出规划行政处罚、强制拆除违法建筑的法定职权。黄彦萍未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，未办理延期手续也未无条件拆除，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。经开区管委会遵循了行政处罚程序性规定，相关法律文书均已依法送达。被诉限拆决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，关于经开区管委会的主体资格及职权问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《南宁经济技术开发区条例》属于地方性法规。根据该条例第五条规定，市人民政府设立南宁经济技术开发区管理委员会，管理委员会负责管理经济开发区事务。第六条规定，管理委员会依法行使下列职权：……（九）市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权。经开区管委会有权根据南宁市人民政府的明确授权开展有关行政管理工作。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证的行为行使处罚权。根据《南宁市人民政府关于南宁市城市管理综合行政执法体制改革的通知》、广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》、南宁市人民政府《关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》的规定，南宁市人民政府已授权经开区管委会负责经开区范围内的城市管理综合行政执法工作。根据《中共南宁市委办公厅南宁市人民政府办公厅关于印发〈关于对安宁街道（办事处）、吴圩镇实行代管工作方案〉的通知》的规定，江南区吴圩镇由经开区管委会代管，涉案房屋所在地位于经开区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，经开区管委会具有作出规划行政处罚的职权，故经开区管委会依法具备作出被诉限拆决定的行政主体资格和行政职权。 关于经开区管委会作出被诉限拆决定是否合法的问题。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第三十六条第一款规定，对建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更。确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。《南宁市城市规划管理条例》第四十条规定，进行临时建设，应按规定申请建设工程规划许可证。临时建筑不得超过两层，使用期不得超过两年，确需延期的，必须报原审批的规划行政主管部门批准。临时建筑不得改变用途或者买卖、转让；使用期满或城市建设需要的，建设单位或者个人必须无条件拆除。经本院查明,黄彦萍2003年7月取得的《建设工程规划许可证》准许建设工程为临时建筑，建设规模为1-2层建筑面积为1422.94平方米。2007年，黄彦萍未经批准进行改扩建，建设规模已超过规划许可的范围，且超过使用期限后又未办理延期手续。经开区管委会据此认定涉案房屋为违法建筑，有事实和法律依据。由于涉案房屋位于征收、收储土地范围内，已无法采取改正措施消除对规划实施的影响，经开区管委会对黄彦萍作出被诉限拆决定，限黄彦萍拆除违反建设的建筑物并无不当。经开区管委会向黄彦萍作出被诉限折决定前，向黄彦萍作出了行政执法检查通知，进行现场勘察，涉嫌违法建设后予以立案，向黄彦萍作出《限期拆除告知书》，告知了黄彦萍陈述和申辩权。黄彦萍亦向经开区管委会递交了书面陈述和申辩意见，说明已了解限期拆除告知内容，已依法保障了黄彦萍的陈述和申辩权。一审判决认定经开区管委会作出被诉限折决定程序合法并无不当，本院予以确认。 综上，经开区管委会作出被诉限拆决定有事实和法律依据，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院应予维持。上诉人黄彦萍的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄彦萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青