贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终50号上诉人（一审原告）杨承文，男，汉族。委托代理人潘晓娟，贵州仁义律师事务所律师。上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县县府西路行政中心。法定代表人杨显龙，县长。委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）三都水族自治县普安镇人民政府，住所地贵州省三都水族自治县普安镇普屯村。法定代表人杨先烈，镇长。委托代理人覃治招，贵州桥城律师事务所律师。上诉人杨承文因与上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、被上诉人三都水族自治县普安镇人民政府（以下简称普安镇政府）房屋行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初227号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。杨承文一审诉称，其房屋位于三都县，因三都县修建三都至独山高速公路（以下简称三独高速）需占用其房屋所占土地。2016年7月23日，三独高速公路项目指挥部对其房屋进行勘丈登记。2017年4月，三都县政府、普安镇政府未经任何法定程序强行对其房屋进行了拆除，其不服三都县政府、普安镇政府的强制拆除行为提起行政诉讼。经一审法院（2018）黔27行初222号行政判决和本院（2019）黔行终200号行政判决已确认三都县政府、普安镇政府强制拆除的行政行为违法。三都县政府作出的三府发〔2015〕10号《关于印发三都水族自治县各区（镇、街道）规划区房屋征收和安置实施意见的通知》确定，房屋正房补偿标准为砖木结构950元／㎡、木结构为900元／㎡；偏房补偿标准为砖木结构400元／㎡、木结构为350元／㎡。三都县政府、普安镇政府因强拆行为给其造成的损失应按照前述标准予以赔偿。为维护其合法权益，特提起本案诉讼，请求判决三都县政府、普安镇政府赔偿因强制拆除其房屋而导致的损失257389元。一审法院经审理查明，杨承文在未办理任何建房手续的情况下，于2013年通过购买别人旧房子的方式在三都县新华村九组土地上搭建木房。三都县政府因三独高速建设项目，需要征收三都县新华村九组的部分土地。杨承文案涉房屋所占用的土地在三独高速建设项目征收范围之内。2016年6月28日，黔南州人民政府作出黔南府函〔2016〕121号《黔南州人民政府关于三都至独山高速公路项目建设征收补偿安置方案等三个方案的批复》，原则同意三都至独山高速公路建设项目征收补偿安置方案及工作方案、征地工作方案。2016年7月23日，测绘人员对杨承文案涉房屋进行勘丈并制作了《贵州三独高速公路项目建设房屋拆迁勘丈登记表（1-3）》及《房屋分层分户平面图》和《贵州三独高速公路房屋装饰装修登记表（1-4）》。其中：《贵州三独高速公路项目建设房屋拆迁勘丈登记表（1-3）》及《房屋分层分户平面图》载明案涉房屋的结构及面积为：木瓦结构一层面积144.33㎡，木瓦结构二层面积89.57㎡，木瓦结构三层面积29.40㎡，简易房面积84.15㎡，合计：木瓦结构面积263.30㎡、简易房面积84.15㎡。《贵州三独高速公路房屋装饰装修登记表（1-4）》载明案涉房屋的装饰装修情况为：一层木门7道，木窗0.25㎡，明线30米，开关5个，灯座5个；简易房安装有铝合金门窗4.40㎡，纱窗5扇。杨承文在前述登记表上签字予以确认。2017年4月，三独指挥部和普安镇政府组织人员对案涉房屋予以强制拆除。杨承文以三都县政府、普安镇政府为被告向一审法院提起确认房屋行政强制行为违法诉讼，一审法院于2018年10月12日作出（2018）黔27行初222号行政判决书，判决确认三都县政府、普安镇政府于2017年4月对杨承文修建的位于三都县新华村九组的案涉房屋实施强制拆除的行政行为违法。三都县政府不服提起上诉，本院于2019年5月24日作出（2019）黔行终200号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。三都县政府、普安镇政府拆除杨承文房屋的行政强制行为经生效判决确认违法之后，杨承文遂提起本案行政赔偿诉讼，诉如前述。庭审中，杨承文自认其已领取案涉房屋所占土地的土地补偿款，房屋已安装了水电，其放弃对屋内物品损失的主张。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、三都县政府、普安镇政府应否给予杨承文赔偿；二、杨承文因三都县政府、普安镇政府的违法强制拆除行为所遭受的损失该如何予以赔偿。关于三都县政府、普安镇政府应否给予杨承文赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”。本案中，生效判决已确认三都县政府、普安镇政府强制拆除杨承文案涉房屋的行政行为违法。因此，三都县政府、普安镇政府应对其违法强制拆除行为导致杨承文合法权益遭受的损失承担赔偿责任。关于杨承文因三都县政府、普安镇政府的违法强制拆除行为造成的损失该如何予以赔偿的问题。一、赔偿范围的确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。杨承文主张的案涉房屋未经规划部门办理规划审批手续，未取得建设规划许可，在已有住房的情况下通过购买别人旧房屋在自家承包土地上搭建，属违法建筑，不属于杨承文合法的财产，依法不属于行政赔偿的范围。故，对杨承文主张的房屋损失依法不予支持。虽杨承文主张的案涉房屋系违法建筑，但案涉房屋的可回收建筑材料、装饰装修材料属于杨承文的合法财产。如三都县政府、普安镇政府因强制拆除手段、方式不当，造成可回收的建筑材料、装饰装修材料等直接损失的，三都县政府、普安镇政府应当依法予以赔偿。二、关于案涉房屋建筑材料损失赔偿数额的确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。在强制拆除过程中，行政机关应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽到谨慎、妥善处置之注意义务。本案中，三都县政府、普安镇政府对拆除案涉房屋时是否采取了合理拆除方式以及对被拆房屋可回收利用的建筑材料进行了妥善处置，均未能提供任何证据证实。对于因具体损失无法确定的，依法应由三都县政府、普安镇政府承担举证不能的不利后果。本案中，杨承文的案涉房屋为木瓦结构，建筑材料为木料，大部分材料可回收利用，三都县政府、普安镇政府的强制拆除行为客观上会导致该材料一定价值的毁损。故，综合考虑案涉房屋的违法性、建筑材料成本费用以及双方当事人对造成损失的过错程度，并结合三都县政府提交的杨承文房屋照片所反映的房屋状况和生活常理，对杨承文案涉房屋建筑材料的损失酌情确定为23000元。关于杨承文案涉房屋的装饰装修材料的损失，因三都县政府、普安镇政府未提供证据证实拆除前已对杨承文进行了补偿，综合三都县政府、普安镇政府登记的杨承文案涉房屋的装饰装修项目、数量以及杨承文房屋的图片反映的客观情况，酌情确定为1000元。上述两项损失赔偿数额合计24000元。综上所述，杨承文因三都县政府、普安镇政府对其案涉房屋违法强制拆除所致的建筑材料、装饰装修损失应获得的赔偿数额为24000元。杨承文的诉讼请求部分成立，予以部分支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条、第三十六条，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十二条之规定，判决：一、三都县政府、普安镇政府于本判决生效之日起三十日内支付杨承文赔偿金24000元；二、驳回杨承文的其他诉讼请求。杨承文不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判三都县政府、普安镇政府赔偿其房屋损失或将本案发回重审。其主要理由为：1.一审以其房屋未办理规划审批手续属违法建筑为由对其房屋损失不予赔偿，无法律依据，有悖公平原则；2.即使其房屋未办理建设规划审批手续，也应按照《三都至独山征地补偿方案》或三府发〔2015〕10号《关于印发三都水族自治县各区（镇、街道）规划区房屋征收的安置实施意见的通知》计算损失并予以赔偿；3.一审未经评估鉴定，即对其房屋建筑材料损失酌情估算认定，缺乏事实根据。三都县政府亦不服一审判决，向本院提起上诉，请求改判驳回杨承文的诉讼请求。其主要理由为：杨承文等29户在已有宅基地及住房的情况下，为套取征收补偿款，违反《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》等规定，未办理用地审批和规划许可即占用基本农田违法抢建房屋，生效判决已确认属于违法建筑，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，违法建筑不属于合法财产不应当获得赔偿，一审判决其赔偿损失没有法律依据。普安镇政府在二审法定期限未提交书面答辩意见。三都县政府、普安镇政府的委托代理人共同提出如下代理意见：1.杨承文在知道高速红线范围后，在没有取得建设许可的情况下，购买他人旧房在自己的基本农田上抢建房屋；2.涉案房屋一直无人居住，室内几乎没有物品，即便有物品已在拆除之前自行搬离；3.土地补偿款已支付完毕；4.被上诉人是本村村民，在本村有宅基地及住房，涉案房屋并非其实际居住的房屋。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是三都县政府、普安镇政府是否应当承担赔偿责任以及赔偿的数额问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述规定，获得行政赔偿不仅要求行政行为违法，还须是侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，若未侵犯合法权益，即便行政行为违法亦不能获得赔偿。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《贵州省土地管理条例》第三十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，凡是能利用旧宅基地和村内空闲地的，不得新占土地。确需新占土地的，必须符合土地利用总体规划。《贵州省城乡规划条例》第三十四条第二款规定，在乡、村寨规划区内进行农村村民住宅建设的，应当向村民委员会提出建房申请，报乡、镇人民政府审核，市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，杨承文在已有宅基地的情形之下，未办理用地审批手续、未取得乡村建设规划许可证，擅自占用农用地修建涉案房屋，违反上述规定，不属于合法权益。杨承文主张按合法房屋赔偿其损失，缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。但可再次回收利用的建筑材料应属合法财产，若行政机关在对违法建筑实施强制拆除时违反法定程序或采取明显不适当的拆除方式，导致可再次回收利用的建筑材料过度毁损或灭失的，则应承担相应的赔偿责任。涉案房屋属木瓦结构，如拆除方式适当，大部分可再次回收利用，但三都县政府、普安镇政府采取挖掘机推、挖的方式拆除涉案房屋，致使建筑材料毁损灭失，对该部分损失，三都县政府、普安镇政府依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，可再次回收利用的建筑材料已毁损灭失，无法进行鉴定，由于系因三都县政府、普安镇政府的原因导致杨承文无法举证，对损害的举证责任应由三都县政府、普安镇政府承担。三都县政府、普安镇政府在实施强制拆除行为前既未保全相关证据，在实施强制拆除行为后亦未调查核实涉案房屋建筑材料的价值，仅提供涉案房屋的照片，导致损失无法通过鉴定等方式确定，一审法院根据杨承文的主张，结合生活经验及常识等，酌情确定赔偿数额为24000元，符合本案实际，并无明显不当。杨承文主张一审未经评估鉴定即对其房屋建筑材料损失酌情估算认定，缺乏事实根据不能成立，本院不予支持。上诉人杨承文还主张，即使其房屋未办理建设规划审批手续，也应按照《三都至独山征地补偿方案》或三府发〔2015〕10号《关于印发三都水族自治县各区（镇、街道）规划区房屋征收的安置实施意见的通知》计算损失并予以赔偿，经审查，《三都至独山征地补偿方案》补偿的对象限于合法建筑，涉案房屋不属于合法建筑，不适用该方案。三府发〔2015〕10号文件虽规定对违法建设亦可补偿，但该文件适用的区域为县人民政府、县域内各管委会依法制定的规划区与专项规划区范围内的自然村寨，并不适用于国家、省、州重大建设项目，因此杨承文主张按三府发〔2015〕10号文件赔偿不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人杨承文、三都县政府的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年六月六日法官助理叶署铭书记员严洪杰