云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终5号上诉人（一审原告）大理市海平面客栈。经营场所：云南省大理市银桥镇马久邑村民委员会8社20号。经营者郭强，男，1981年3月22日生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）大理市人民政府。住所地：云南省大理市海东新区独秀路。法定代表人严启红，代市长。委托代理人杨泽坤，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）大理市银桥镇人民政府。住所地：云南省大理市银桥镇鹤阳村民委员会头铺村。法定代表人高柳泉，镇长。委托代理人孙剑飞，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人郝丽娟，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）大理市公安局。住所地：云南省大理市下关镇苍山路66号。法定代表人宝贵荣，局长。委托代理人覃磊，云南法阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人大理市海平面客栈因与被上诉人大理市人民政府、大理市银桥镇人民政府、大理市公安局拆迁行政强制一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭审理了本案。大理市海平面客栈向一审法院诉称，大理市海平面客栈租赁位于云南省大理市地及房屋，用于经营客栈，后经出租人同意，出资对房屋进行了加固、内部改造及装修。2018年12月10日上午，大理市海平面客栈的房屋遭到强拆，依据补偿方案拟定稿及最高人民法院的判例，强拆事件本质上是体现大理市人民政府的意志，大理市人民政府应对本次强拆的违法行为承担法律责任。大理市银桥镇党委书记杨某某、副镇长赵某某、人大主席赵某某在现场指挥拆除大理市海平面客栈经营的房屋；大理市公安局工作人员同样出现在现场，并明确表示要进行强拆，且带头进入大理市海平面客栈房屋内；大理市银桥镇人民政府、大理市公安局也应对本次强拆行为承担法律责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及其实施条例第二十五条的规定，大理市人民政府作为法定的集体土地征收的组织实施机关，应当依法实施征收行为，大理市人民政府、大理市银桥镇人民政府、大理市公安局在未履行任何法定程序且未对大理市海平面客栈进行补偿安置的情况下即对大理市海平面客栈房屋实施拆除的行为违法，侵害了大理市海平面客栈的合法权益。请求：1.确认大理市人民政府、大理市银桥镇人民政府、大理市公安局2018年12月10日强拆大理市海平面客栈位于云南省大理市银桥镇马九邑村委会8社20号房屋的行为违法；2.判令本案诉讼费由大理市人民政府、大理市银桥镇人民政府、大理市公安局承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，大理市海平面客栈作为承租人，其并非案涉房屋、土地登记的权利人，亦非安置补偿的对象，所以，大理市海平面客栈并非涉诉行政行为的相对人和利害关系人，其起诉不符合行政诉讼受理条件，应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回了大理市海平面客栈的起诉。案件受理费50元，退回大理市海平面客栈。大理市海平面客栈上诉请求：撤销原审裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由：首先，强拆案涉房屋的行为是一个事实行为，是一个归结于使案涉房屋消灭的行为，其影响的范围不仅涉及房屋本身，还涉及房屋消灭时波及范围内的其他权益，比如固定的装修装饰，比如屋内的物品、房屋所能带来的经营利益等，大理市海平面客栈持有合法的《营业执照》《税务登记证》等相关经营手续，对案涉被强拆的房屋持续占有、使用和收益，是合法的经营权人，合法的空间使用权人；而大理市人民政府、大理市银桥镇人民政府、大理市公安局的强拆行为，必然会导致大理市海平面客栈投入的装修装饰部分、屋内物品部分、经营利益部分的财产权有遭受到侵害的可能，所以，大理市海平面客栈对案涉的强拆行为具有利害关系，系强拆行为的利害关系人。其次，案涉被强拆的房屋系建设在宅基地上的房屋，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第四章的规定，宅基地的使用权与建设在宅基地上的房屋的所有权并不是同一个概念，本案宅基地的使用权有相应登记，而地上房屋的所有权并没有相关登记，依据物权的取得原则，案涉房屋大理市海平面客栈出资建造、改造的部分，大理市海平面客栈享有所有权，是案涉强拆行政事实行为的直接相对人。大理市海平面客栈既是案涉强拆行为的相对人，又是案涉强拆行为的利害关系人，一审法院认为大理市海平面客栈并非案涉强拆行为的相对人和利害关系人认定事实错误，在错误的事实认定基础上驳回大理市海平面客栈的起诉适用法律错误。大理市人民政府答辩称，大理市海平面客栈系大理市银桥镇马久邑村委会8社20号房屋的承租人，并非案涉房屋、土地登记的权利人，亦非安置补偿的对象，大理市海平面客栈并非涉诉行政行为的相对人和利害关系人，其起诉不符合行政诉讼受理条件，原审裁定认定事实正确。因大理市海平面客栈并非涉诉行政行为的相对人和利害关系人，原审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，裁定驳回大理市海平面客栈的起诉适用法律正确。大理市银桥镇人民政府答辩称，首先，案涉房屋的所有权人系黄照峰户，大理市海平面客栈是与黄照峰户有租赁民事法律关系的案涉房屋承租人。黄照峰从为了洱海保护生态环境公共利益角度考虑，自愿申请腾退房屋，交由人民政府处置，并于2018年10月26日与大理市银桥镇人民政府签订《搬迁补偿安置协议书》，该协议第八条第（三）项约定“协议签订后，移交范围内的土地使用权、建（构）筑物和附着物的所有权归乙方，乙方可自行组织拆除。”因此，大理市银桥镇人民政府根据该协议对案涉房屋进行拆除并不违法，更不存在强制拆除行为。其次，虽然房屋拆除会导致屋内装修装饰的灭失，黄照峰必然知晓，黄照峰移交给大理市银桥镇人民政府的房屋是空房，屋内没有任何物品，大理市海平面客栈认为涉及的利益问题，也属于黄照峰与大理市海平面客栈之间民事租赁关系中应解决的事宜，是另一民事法律关系。再有，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十条、第四十一条规定，房地是不可能分离的，不享有案涉宅基地使用权的人，无法合法办理在该宅基地上的房屋所有权证。大理市海平面客栈与黄照峰不管怎么约定由谁出资建设，始终无法改变案涉房屋所有权系黄照峰户的事实，从《租赁合同》约定中也可以看出，大理市海平面客栈不是案涉房屋的所有权人。大理市海平面客栈不是案涉房屋的所有权人，不享有《中华人民共和国物权法》第三十九条规定的权利，无权就大理市银桥镇人民政府处置案涉房屋的行为提起行政诉讼。一审法院事实认定清楚，适用法律正确，依法应予以维持。大理市公安局答辩称，1.原审裁定认定事实正确。大理市海平面客栈的经营者郭强是大理市银桥镇马久邑镇村民委员会8组20号房屋的承租人，并非案涉房屋、土地登记的权利人，亦非安置补偿的对象，不是涉诉行政行为的相对人和利害关系人，其起诉不符合行政诉讼受理条件。原审裁定认定事实完全正确。大理市公安局依法出警，依法处置，根据《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，履行职责，没有参与所谓“强拆”行为；2.原审裁定适用法律正确。一审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第六十九条规定驳回起诉，适用法律正确；3.原审裁定符合法定程序。一审审理完全按照法定程序进行，不存在违反法定程序情况。请求二审法院驳回大理市海平面客栈的上诉，维持原审裁定。本案的争议焦点为大理市海平面客栈是否具有原告资格。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，判断公民、法人或者其他组织是否具有原告资格的关键在于公民、法人或者其他组织的合法权益可能受到被诉行政行为的侵犯，与被诉行政行为有利害关系。本案中，大理市海平面客栈与案涉被强制拆除的房屋所有人签订有《房屋租赁合同》，租期为2013年10月至2028年9月，案涉房屋被强制拆除时在上述租赁期内。《中华人民共和国合同法》第二百二十九条规定，租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依法获得相应补偿。大理市海平面客栈对案涉房屋享有用益物权，强制拆除案涉房屋除影响大理市海平面客栈占有、使用和收益权利的行使。因此。大理市海平面客栈与本案被诉强制拆除行为有法律上的利害关系，具有对本案被诉强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。一审法院以大理市海平面客栈作并非案涉房屋、土地登记的权利人，亦非安置补偿的对象，不是涉诉行政行为的相对人和利害关系人为由裁定驳回大理市海平面客栈的起诉适用法律错误。拆除案涉房屋的是大理市人民政府和大理市银桥镇人民政府，大理市公安局是根据大理市银桥镇人民政府工作人员的报警，到现场对妨碍强制拆除的行为进行处理，履行的是《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的职责，未实施拆除案涉房屋的行为，大理市海平面客栈也未提供大理市公安局实施了拆除案涉房屋行为的证据。因此，大理市公安局不是本案适格被告。综上，大理市海平面客栈的上诉请求部分成立，应予支持。一审裁定适用法律错误，应予纠正。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下：一、维持云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初9号行政裁定驳回大理市海平面客栈对大理市公安局的起诉部分；二、撤销云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初9号行政裁定驳回大理市海平面客栈对大理市人民政府、大理市银桥镇人民政府的起诉部分；三、指令云南省大理白族自治州中级人民法院继续审理大理市海平面客栈对大理市人民政府、大理市银桥镇人民政府的起诉部分。本裁定为终审裁定。审判长 鲁 军审判员 张庆泽审判员 苏静巍二〇二〇年六月二十八日书记员 江 娜