湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终92号上诉人（原审原告）：沅陵县凉水井镇松山边页岩砖厂，地址沅陵县凉水井镇松山边村。经营者:胡国华，男，1956年3月27日出生，汉族，户籍所在地四川省井研县，现住沅陵县。委托代理人：凌琳，湖南弘一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沅陵县人民政府。住所地：湖南省沅陵县人民政府办公楼三楼。法定代表人：周重颜，该县县长。委托代理人：张金同。委托代理人：孙科周，湖南天宇律师事务所律师。上诉人沅陵县凉水井镇松山边页岩砖厂（以下简称松山边砖厂）因与被上诉人沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年11月19日，胡国华向原沅陵县国土局（现更名为沅陵县自然资源局）递交《关于新建松山页岩砖厂项目的报告》欲建页岩砖厂，并向沅陵县商务局提交《关于在凉水井镇松山边村投资兴办砖厂的报告》。2009年4月1日，沅陵县商务局作出《关于四川省客商胡国华先生在凉水井镇松山边村投资兴办砖厂的批复》，同意该项目在取得合法手续后动工建设，并按程序办理好相关手续，合法经营。2010年6月18日，松山边砖厂营业执照登记经营者为胡国华，类型为个体工商户，经营范围为页岩砖制造销售。为进一步规范沅陵县矿产资源开采秩序，消除安全隐患，保护环境，确保城乡建设用砖需求和砖价稳定，保障广大人民群众的合法权益。2017年3月13日，沅陵县政府办公室向有关乡镇、县直有关单位下发了沅政办函[2017]14号《关于印发的通知》，决定开展砖厂集中整治行动，严厉打击非法采矿行为，彻底关停违法违规企业，消除安全隐患，并下发了《沅陵县砖厂集中专项整治行动工作方案》。根据该方案，成立了沅陵县砖厂整顿规范领导小组，由县委常委、县委办公室主任张振华、县政府副县长王有尚及县政府办党组成员周德刚统一协调、指挥，抽调县政府办、县国土资源局、各乡镇政府等部门协调行动。在该行动工作方案中确定关闭拆除对象为全县范围内不符合优化布局的15家砖厂（包括松山边砖厂），集中取缔时间为2018年7月28日至8月10日。2018年7月23日，沅陵县砖厂整顿规范领导小组向松山边砖厂下发了《告知书》，告知原告砖厂位于常吉高速（G56）沅陵县城出口，即沅陵县城与高速公路连接线边，属三边范围内。砖厂位置达不到设置砖厂的相关条件，责令其接到此告知书后立即组织关闭退出。2018年8月1日，松山边砖厂经营者胡国华签收了该《告知书》。2018年8月6日，沅陵县公证处在松山边砖厂现场制作了一份《物品清单》，且原、被告双方均认可《物品清单》中的财产由原告自行处理。2018年8月7日，沅陵县政府组织相关部门对松山边砖厂窑体予以强制拆除。松山边砖厂不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：一、确认沅陵县政府强制拆除松山边砖厂及设施的行为违法；二、判令沅陵县政府赔偿松山边砖厂600万元（具体金额以价值评估为准）；三、判决沅陵县政府负担本案诉讼费用。另查明，原告松山边砖厂未办理用地许可、采矿许可证、安全生产许可证及环评等相关手续。还查明，沅陵镇政府与沅陵县被拆的页岩砖厂在“两断三清”时达成拆迁协议，沅陵镇政府给予相应补贴，其他同类砖厂已领取相应补贴费用。原告松山边砖厂在砖厂拆除后同样有权享受，但松山边砖厂经营者胡国华不同意签订拆迁协议，亦未获得相应补贴款项。原审法院认为：本案的争议焦点为：第一、原、被告的主体资格是否适格；第二、关闭决定及强制拆除行为是否合法；第三、被告强制拆除行为是否给原告合法财产造成损害，被告是否应予以赔偿。（一）关于原、被告主体资格问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”松山边砖厂作为被强制拆除行为的相对人，依法可以作为本案原告提起诉讼。沅陵县政府在庭审中认可对原告砖窑进行拆除，沅陵县政府是本案适格的被告。（二）关于关闭决定及强制拆除行为是否合法沅陵县政府《沅陵县砖厂集中专项整治行动方案的通知》、沅陵县砖厂整顿规范领导小组办公室《沅陵县关闭拆除砖厂集中行动方案》等规范性文件，均系从实际出发，贯彻落实党中央、国务院关于加强生态文明建设和环境保护工作部署，湖南省人民政府关于《湖南省环境保护工作责任规定（试行）的通知》、中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公室关于《湖南省配合中央环境保护督察总体工作方案的通知》的工作要求，切实完成中央环保督察组交办任务，必须得到执行。本案中，沅陵县政府为执行国家政策并依照其规范性文件作出对松山边砖厂的关闭和拆除决定，在决定作出前发布了通知，并向松山边砖厂送达了《告知书》，履行了提醒、告知义务，松山边砖厂经营者胡国华在收到《告知书》后，并未对其砖厂自行拆除，因此，沅陵县政府作出关闭决定并拆除违法的松山边砖厂的行为并无不当。同时，沅陵县政府作出的限期关闭决定是执行国家政策而不是依据法律作出的，其拆除程序不适用行政强制法。（三）关于被告对拆除行为是否应予以赔偿如前所述，因沅陵县政府作出关闭决定并拆除松山边砖厂的行为并无不当，依法不适用国家赔偿法的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，酌情确定赔偿数额。据本案查明的事实，经沅陵县公证处清点造册的物品均由原告自行处理，该部分财产并未给原告造成损失。被告组织强制拆除原告砖厂窑体，可能对原告的财产造成了一定的损失。对此原告在举证期限内申请该院进行鉴定评估，但因原告砖厂窑体现己被强制拆除，致使对该损失无法通过鉴定评估予以确定，而原告又未能提供足以证明被告强制拆除砖厂窑体损失的基础性证据。且该损失补偿涉及专业性强，牵扯因素多，双方又存在重大争议，该院难以就该损失的具体项目和金额作出认定和判决，应由被告先行处理为宜。故该院对原告赔偿请求不予支持。但考虑因被告的强制拆除行为可能造成原告部分财产损毁或灭失，被告应积极妥善予以处理。在作出处理时应充分考虑相关法律、法规和政策规定，结合原告建造砖厂、生产经营、资产投入、合法财产损失、同类型砖厂处置等实际情况。原告应主动与相关部门沟通，及时说明有关情况，配合被告依法处理，双方尽可能通过协商化解本案争议。综上所述，沅陵县政府为落实国家环境保护政策，关闭、拆除松山边砖厂并无不当。松山边砖厂诉请确认沅陵县政府强制拆除砖厂及设施行为违法，并提出赔偿600万元损失的理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回松山边砖厂的诉讼请求。一审案件受理费50元，由松山边砖厂负担。松山边砖厂不服原审判决，向本院提起上诉称：一、除排除适用的行政行为外，行政强制法系行政强制执行行为唯一的依据与规范，原判认为沅陵县政府依照政策作出的行政行为不适用行政强制法错误。沅陵县政府根据其文件强制关闭拆除松山边砖厂，明显违反行政强制法的规定。二、沅陵县政府在松山边砖厂无任何准备的情况下强行拆除松山边砖厂，致使松山边砖厂的损失无法鉴定，松山边砖厂所受损失的举证责任由沅陵县政府承担。鉴于本案情况，沅陵县政府应赔偿松山边砖厂600万元损失。请求撤销原判，确认沅陵县政府的强制拆除行为违法，判决沅陵县政府赔偿松山边砖厂600万元，负担本案诉讼费用。沅陵县政府答辩称：一、沅陵县政府组织各相关单位启动执法程序，仅对松山边砖厂的违法建筑砖厂窑体进行拆除的行为合法。二、本案不适用《中华人民共和国国家赔偿法》，松山边砖厂请求赔偿600万元于法无据。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为案件事实认定的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为：本案二审争议的焦点是，一、沅陵县政府强制拆除松山边砖厂是否违法，二、松山边砖厂的赔偿请求能否得以支持。关于争议焦点一。党中央、国务院和湖南省委、省政府为加强生态文明建设和环境保护作出部署并予督察，沅陵县政府按相关要求贯彻落实，于2017年3月13日下发《沅陵县砖厂集体专项整治行动工作方案》等文件，在辖区内开展砖厂集中整治行动。松山边砖厂因位于常吉高速（G56）沅陵县城出口，即沅陵县城与高速公路连接线边，属三边范围内，未办理环评手续，不具备安全生产条件，达不到设置砖厂的相关条件，被沅陵县政府在砖厂集中整治行动确定为关闭拆除对象。为此，沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对松山边砖厂作出《告知书》。本案二审调查询问中，沅陵县政府的委托代理人陈述，沅陵县政府系依据沅陵县砖厂整顿规范领导小组于2018年7月23日对松山边砖厂作出的《告知书》对松山边砖厂强制拆除。沅陵县砖厂整顿规范领导小组作出的该告知书，虽未载明松山边砖厂有申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限，但松山边砖厂对该告知书不服，在法定期限内可依法申请行政复议或提起行政诉讼。沅陵县政府于2018年8月7日实施强制拆除松山边砖厂的窑体，尚在松山边砖厂申请行政复议或提起行政诉讼的期限内，沅陵县政府实施强制拆除行为，没有相应法律依据，依法应被确认违法。原审认为沅陵县政府作出决定关闭并拆除违法的松山边砖厂的行为并无不当有误，应予纠正。关于争议焦点二。沅陵县政在府本案二审答辩称，如对辖区内被拆除的其他同类型砖厂进行补偿，松山边砖厂同样可获得。由此可见，沅陵县政府对松山边砖厂是否给予补偿，尚未最终确定。松山边砖厂现在起诉要求赔偿损失，条件尚不具备。松山边砖厂赔偿部分的起诉，予以驳回。综上，原审认定事实基本清楚，但处理有误，依法应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初48号行政判决；二、确认沅陵县人民政府强制拆除沅陵县凉水井镇松山边页岩砖厂的行为违法；三、驳回沅陵县凉水井镇松山边页岩砖厂请求判令沅陵县人民政府赔偿600万元（具体金额以价值评估为准）的起诉。一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人沅陵县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇二〇年六月十九日法官助理张颢严书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条…行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法…（二）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：…（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律法规错误的，依法改判、撤销或者变更；…《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉…（十）其他不符合起诉条件的情形。…