湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)湘03行终67号上诉人（原审被告）湘潭市公安局交通警察支队，住所地湘潭市岳塘区河东大道28号。负责人蔡升涛，支队长。委托代理人胡红章，湘潭市公安局交通警察支队法制科副科长。委托代理人段斌华，湘潭市公安局交通警察支队法制科民警。被上诉人（原审原告）许跃文，男，1967年10月26日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区。上诉人湘潭市公安局交通警察支队（以下简称湘潭市交警支队）因与被上诉人许跃文行政复议一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初550号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理本案，因被上诉人申请部分合议庭成员回避，本院处理回避事项后，于6月18日继续公开开庭进行了审理。上诉人湘潭市交警支队的委托代理人段斌华、被上诉人许跃文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2019年5月17日20时25分许，原告许跃文饮酒后驾驶车牌号为湘Ｃ×××××的小型客车沿湘潭市雨湖区十万垅大堤由窑湾风景区往涟水大桥方向行驶，至十万垅大堤与杨梅洲大桥交叉路口时，遇湘潭市交警支队雨湖大队民警设点检查。经呼气式酒精检测仪检测，原告的酒精含量已经达到107ｍｇ／100ｍｌ。民警遂开具《公安交通管理强制措施凭证》（编号430302370040871），对原告许跃文采取扣留驾驶证和检验血液、尿样的强制措施。原告许跃文在该强制凭证上签字确认。同时，因原告不能再继续驾驶车辆，湘潭市交警支队雨湖大队将原告所驾驶的湘Ｃ×××××小型客车拖移至邦田停车场暂时予以保管，于2019年5月28日返还给原告许跃文。2019年5月18日，经湘潭市惠景司法鉴定所鉴定，在原告许跃文血液中检测出酒精，含量为159.8mg/100ml。因涉嫌危险驾驶，2019年5月18日湘潭市公安局作出潭公（综）立字[2019]0119号《立案决定书》，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零九条规定，决定对许跃文涉嫌危险驾驶案进行立案侦查。因对湘潭市交警支队雨湖大队采取的强制措施有异议，原告许跃文于2019年5月28日寄出行政复议申请书。邮单上显示收件人为胡红章（即湘潭市交警支队法制科副科长），电话为胡红章私人手机号码，地址为湖南省湘潭市岳塘区河东大道28号湘潭市公安局交通警察支队法制科，品名为行政复议申请书。上述邮件于2019年5月29日收悉，显示为同事代签。被告湘潭市交警支队于2019年6月7日作出潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》，对原告提起的行政复议不予受理。原告许跃文对此不服，提起诉讼，请求：1.确认被告于2019年6月7日作出的潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》违法；2.请求法院就被告违法行为的有关责任人向有关机关发出司法建议。另查明，湘潭市雨湖区人民检察院于2019年7月9日以许跃文涉嫌危险驾驶罪向湖南省湘潭市雨湖区人民法院提起公诉，该院于2019年10月11日作出（2019）湘0302刑初290号刑事判决书，判决许跃文犯危险驾驶罪，判处拘役二个月，缓刑三个月，并处罚金人民币五千元。许跃文于2019年10月21日提起上诉。原审认为，2019年5月28日原告许跃文邮寄的复议申请中提及的强制措施主要是扣留驾驶证，检验血液、尿样，以及强制保管车辆。本案争议的焦点是：1.湘潭市交警支队雨湖大队因许跃文醉驾行为采取的强制措施法律性质；2.被告于2019年6月7日作出的潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》是否超期。一、根据《中华人民共和国行政强制法》第九条规定，“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”第十条规定，“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”故法律、法规可以设定《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施。而根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十条第一款的规定，“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零四条规定，“机动车驾驶人存在饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品、患有妨碍安全驾驶的疾病，或者过度疲劳仍继续驾驶的，又无其他机动车驾驶人即时替代驾驶的，公安机关交通管理部门除依法给予处罚外，可以将其驾驶的机动车移至不妨碍交通的地点或者有关部门指定的地点停放。”第一百零五条规定，“机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当接受测试、检验。”故湘潭市交警支队雨湖大队对原告实施的扣留驾驶证、检验血液、尿样、拖移机动车的行为属于法律法规规定的行政强制措施。虽被告辩称原告许跃文的醉驾行为涉嫌危险驾驶已被提起公诉，雨湖大队所实施的强制措施系为查实原告的犯罪证据依据刑事诉讼法实施的刑事侦查行为，但不管是雨湖大队出具的强制措施文书形式，还是实施强制措施所适用的法律依据，均显示本案中复议审查的为行政强制行为，该行为属于被告履行交通管理行政职权的范围。被告在行政程序中对原告许跃文采取检验血液等行政强制措施而收集、调取的证据，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十四条第二款规定在刑事诉讼中可以作为证据使用，但并不能改变强制措施行为本身的性质。故被告提出的强制措施为刑事侦查行为因而不属于行政复议范围的抗辩理由不能成立，被告以《中华人民共和国刑法》第108条不予受理原告的复议申请系适用法律法规错误。二、关于被告作出被诉行政复议不予受理通知书是否超期，被告提出原告的行政复议申请是寄给了个人，虽于2019年5月29日显示签收，但实际收到日期应为5月30日。不予受理通知书的落款时间虽为2019年6月7日，但从录音可知，该通知书的作出早于2019年6月6日，落款时间纯属笔误。对于被告的上述抗辩理由，法院认为从原告提供的证据来看，虽然收件人显示为个人，但依据邮件的品名及送达地址，该份邮件属于公务范围。该材料的邮寄过程均有跟踪时间、跟踪地点以及跟踪状态，均在投递行业的正当程序内进行，信件已于2019年5月29日15时07分投妥，投递结果为同事代收。该信件的邮寄及签收符合投递行业的日常规则。同时，对于法律文书的作出时间，应以落款时间为准，而不能以被告口头声称的时间进行认定。对被告提出的抗辩理由，法院不予认可。被告于2019年5月29日收悉原告的复议申请，于2019年6月7日作出不予受理通知书，其作出决定的时间超过了行政复议法第十七条规定的五个工作日，程序存在瑕疵。被诉不予受理通知书中并未告知当事人许跃文救济途径及起诉期限，虽未对当事人的诉权产生实际影响，但程序仍存在瑕疵，法院予以指出。综上，被告于2019年6月7日作出的潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》以不属于行政复议范围为由对原告提出的复议申请不予受理，属于适用法律、法规错误，应予撤销。对于原告请求法院就被告违法行为的有关责任人向有关机关发出司法建议，司法建议属于人民法院实现审判职能的方式与手段，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销被告湘潭市公安局交通警察支队于2019年6月7日作出的潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》；二、责令被告湘潭市公安局交通警察支队在本判决生效之日起60日内重新作出行政复议行政行为。案件受理费50元，由被告湘潭市公安局交通警察支队负担。上诉人湘潭市交警支队对该判决不服,向本院提起上诉。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。其主要理由是：一、被上诉人申请复议所针对的行为是刑事侦查行为，而非行政强制措施，不予受理决定认定事实清楚，处理正确。二、不予受理决定未超期，程序合法。被上诉人许跃文答辩称，原审认定事实清楚,程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉。主要理由有：1.许跃文对行政强制措施申请行政复议，上诉人决定不予受理。无论许跃文的行为是否构成犯罪，均不影响上诉人行政复议不作为行为违法；2.依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第10条第2款、第5款的规定，扣留机动车驾驶证，检验体内酒精含量是行政强制行为；3.行政强制行为所取得的证据可以作为刑事审判的证据，二者不矛盾;4.被申请复议的行政强制行为,明显违法等。经审理查明，二审中，当事人无新证据。原审认定上诉人的复议行为及复议行为所涉及的原行政行为的基本事实清楚，证据充分，二审予以确认。另查明，1.上诉人湘潭市交警支队于2019年6月7日作出潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》，其主要理由是，许跃文的行为于2019年5月18日被作为刑事案件立案，立案前的所有行政行为被吸收为刑事取证行为，该案件已不属于行政案件，不属于行政诉讼或行政复议法调整范围；许跃文申请复议的行为也不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形。2.对许跃文涉嫌犯危险驾驶罪一案，本院已于2019年12月27日，作出（2019）湘03刑终442号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。3.2019年5月28日，湘潭市交警支队作出潭公交决字[2019]第430300-2800644910号公安交通管理行政处罚决定书，对许跃文吊销机动车驾驶证。许跃文不服，经行政复议维持了该行政处罚，许跃文提起行政诉讼，一审判决驳回其诉讼请求，本院于2020年3月30日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，本案审查的是上诉人湘潭市交警支队于2019年6月7日作出的潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》行政复议行为是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。本案中，湘潭市交警支队雨湖大队民警实施设点检查、并对许跃文进行检查时，经呼气式酒精检测仪检测，许跃文的酒精含量已经达到107ｍｇ／100ｍｌ。民警遂开具《公安交通管理强制措施凭证》，对许跃文采取扣留驾驶证和检验血液、尿样的强制措施。同时，因许跃文不能继续驾驶车辆，湘潭市交警支队雨湖大队将其所驾驶的湘Ｃ×××××小型客车拖移至邦田停车场暂时予以保管，后于2019年5月28日返还给许跃文。许跃文申请复议针对的原行政行为是：扣留机动车驾驶证、将其驾驶的机动车移至指定的地点停放和检验血液、尿样的行为。一、《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十条第一款规定，“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”按照《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零四条的规定，机动车驾驶人存在饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品、患有妨碍安全驾驶的疾病，或者过度疲劳仍继续驾驶的，又无其他机动车驾驶人即时替代驾驶的，公安机关交通管理部门除依法给予处罚外，可以将其驾驶的机动车移至不妨碍交通的地点或者有关部门指定的地点停放。该条例第一百零五条规定，“机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当接受测试、检验。”本案中，湘潭市交警支队雨湖大队基于交通行政管理的需要，对许跃文进行检查时，实施的呼气式酒精检测仪检测、扣留驾驶证、拖移机动车至指定地点的行为，属于法律法规规定的过程性行政行为。如果当时没有终局性的行政行为，许跃文认为上述行为违法而申请行政复议，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第二项、第十一项的情形，上诉人对其复议申请，本应当予以受理。但是，上诉人是2019年5月29日收到本案复议申请书,而在2019年5月28日，湘潭市交警支队即作出了潭公交决字［2019］第430300-2800644910号公安交通管理行政处罚决定书，吊销了许跃文持有的机动车驾驶证,并在同一日将湘Ｃ×××××汽车返还许跃文。因此，对扣留机动车驾驶证这一过程性行政行为，单独提起行政复议已无意义，应当在对吊销其被扣机动车驾驶证这一成熟的行政处罚行为申请行政复议和行政诉讼时作为程序性行为一并进行合法性审查。事实上，许跃文对吊销机动车驾驶证行政行为已经另行申请行政复议，复议结果维持了该行政处罚，许跃文又提起行政诉讼，一审判决驳回其诉讼请求，本院于2020年3月30日作出二审判决，驳回上诉，维持原判。被告申请复议的“扣留机动车驾驶证”行为，作为吊销机动车驾驶证行政处罚行为的过程性行为，其合法性已由行政审判程序审查终结。另，因上诉人收到复议申请的前一日，该车已返还，对“将其驾驶的机动车移至不妨碍交通的地点或者有关部门指定的地点停放拖移机动车的行为”这一过程性行为，再进行行政复议监督，也已无意义。二、根据《中华人民共和国刑法》第一百三十三条之一第一款及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》的有关规定，行为人在道路上驾驶机动车,其血液中的酒精含量达到80毫克/100毫升以上的,属于醉酒驾驶,构成危险驾驶罪,应追究刑事责任。本案中,湘潭市交警支队雨湖大队经呼气式酒精检测仪检测，发现许跃文的酒精含量已经达到107mg／100ml，已涉嫌危险驾驶的刑事犯罪后，进一步进行的血液、尿样检验行为，不再是基于交通行政管理的需要,而是为确定其行为是否构成刑事犯罪而进行调查、收集证据,属于刑事侦查行为,因此，被申请行政复议的血液、尿样检验行为应受《中华人民共和国刑事诉讼法》的调整。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第一项的精神，公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同理，也不属于行政复议受理范围。故本案中许跃文申请对血液、尿样检验行为进行行政复议，已不属于行政复议受理范围。三、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”本案中，上诉人于2019年5月29日收到复议申请，同年6月7日才作出潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》，超过了法定期限。此外，该不予受理通知书中并未告知许跃文救济途径及起诉期限，虽未对当事人的诉权产生实际影响，但仍属于程序瑕疵。综上所述，上诉人湘潭市交警支队于2019年6月7日作出的潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》，其中表述的“许跃文的行为于2019年5月18日被作为刑事案件立案，立案前的所有行政行为被吸收为刑事取证行为，该案件已不属于行政案件，不属于行政诉讼或行政复议法调整范围；许跃文申请复议的行为也不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形”的理由部分不当，且作出行政复议行为时超过法定期限、未告知不服行政复议行为的救济途径，该行政复议行为程序亦不合法，应当确认违法。原审认定基本事实清楚，程序合法，对许跃文提出的关于司法建议的诉讼请求，处理正确。但是，原审判决撤销上诉人湘潭市交警支队的行政复议申请不予受理通知书，并责令其重新作出行政复议行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，原审判决方式不当，应当予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第二款第三项的规定，判决如下：一、撤销湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初550号行政判决；二、确认上诉人湘潭市公安局交通警察支队2019年6月7日作出的潭公交复不受字[2019]1号《行政复议申请不予受理通知书》违法。本案一、二审案件受理费各50元，共计人民币100元，由上诉人湘潭市公安局交通警察支队负担。本判决为终审判决。(此页无正文)审 判 长  黄在强审 判 员  谢 颖审 判 员  康 婷二〇二〇年六月三十日代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。