西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初594号 原告张文军，男，1968年8月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。委托代理人门萍,北京大成（西安）律师事务所律师。委托代理人文娟, 北京大成（西安）律师事务所实习律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。法定代表人冯涛，局长。委托代理人刘大邦，该局工作人员。委托代理人白银涛，陕西宝伦律师事务所律师。被告西安市未央区住房和城市建设局，住所地西安市未央区。法定代表人杨红刚，局长。委托代理人田波，该局工作人员。委托代理人赵涛，陕西端木律师事务所律师。被告西安市未央区城市管理和综合执法局，住所地西安市未央区未央宫街道纬三十一街政府办公楼。负责人杨雪鹏，局长。委托代理人刘战旗，该局工作人员。委托代理人张恒，陕西众致律师事务所律师。被告西安市未央区城中村和棚户区XX中心，住所地西安市。负责人王晓熊，主任。委托代理人刘金刚，该中心工作人员。委托代理人赵淼，陕西智冠律师事务所律师。被告西安市未央区未央宫街道办事处，住所地西安市未央区。负责人王均利，主任。委托代理人高飞，该街办工作人员。委托代理人肖娜，陕西同州律师事务所律师。原告张文军因要求确认被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区住房和城市建设局（以下简称未央城建局）、西安市未央区城市管理和综合执法局（以下简称未央城管局）、西安市未央区城中村和棚户区XX中心（XX城XX中心）、西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）强制拆除行政行为违法，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于4月8日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告张文军及其委托代理人门萍、文娟，被告西安市自然资源和规划局的法定代表人冯涛及其委托代理人刘大邦、白银涛，被告未央城建局的委托代理人田波、赵涛，被告未央城管局的委托代理人刘战旗、张恒，被告未央城改中心的委托代理人刘金刚、赵淼，被告未央宫街办的委托代理人高飞、肖娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张文军诉称，原告系枣园村村民，自2014年开始在自留地上兴建“枣园惠民综合摊群点”，并经工商行政部门审批，注册为西安鑫园商业运营管理有限公司，原告为该公司法定代表人。2019年5月13日，被告在未向原告送达任何文书也没有通知原告的情况下，强制拆除了“枣园惠民综合摊群点”，毁坏该摊点全部财产。后原告从邻居处获取五被告向原告作出的《关于拆除违法建设项目的通告》。原告认为该强制拆除行为没有事实依据、违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。现诉至法院，请求：一、依法确认五被告2019年5月13日强制拆除原告位于西安市未央区枣园村XX路XX园惠民综合摊群点”的行政行为违法；二、被告承担本案诉讼费用。原告张文军向本院提交以下证据：第一组：张文军户口本复印件。证明原告系枣园村村民，是适格原告，强拆行为损害其合法权益，享有诉权。第二组：《关于拆除违法建设项目的通告》。证明1.五被告联合做出了强制拆除的《通告》，被告主体适格；2.送达对象是“张文军违建项目”，原告主体适格；3.五被告在没有规划局的违建认定书的情况下，就联合作出强制拆除《通告》违法。第三组：强拆项目的卫星图和地图照片各一张；强拆前后对比照片4张；强拆现场视频3段（光盘及说明）。证明强拆项目属于征收范围，但五被告并没有强制拆除的权利，在强拆时工作人员未出具执法身份证件，未听取原告陈述申辩，未告知原告相应的救济权利，未经原告行使权力的期间，属于严重程序违法。第四组：营业执照；村委会证明；无偿使用证明；企查查注销公示信息。证明强拆项目系原告本着惠民便民的初衷，在自留地上兴建，XX村XX村委会认可，2014年至2018年间原告无偿提供给西安鑫园商业运营管理有限公司（现已注销）使用，手续合法，属于原告的合法财产。被告西安市自然资源和规划局辩称，被告不是本案适格的被告，也不是涉案房屋征收工作的具体实施单位，且未实施原告诉称的拆除行为。被告不是本案适格的被告，请求法院依法驳回原告之诉。 被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、2018年11月17日，未政告字【2018】14号《关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通告》；2、2019年4月24日，《枣园村棚改项目违建拆除方案》。证明被告不是涉案房屋的征收主体，也不是具体征收工作的实施单位，且未参与原告诉称的拆除行为，被告不是本案适格被告，请求法院依法驳回原告对被告之诉。被告未央城建局辩称，一、被告并未实施原告诉称的拆除行为，且涉案建筑物属于违法建筑，原告诉请被告强制拆除违法没有任何事实和法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求；二、原告的起诉已超过起诉期限，应当裁定驳回原告的起诉。被告未央城建局向本院提交了以下证据：关于拆除违法建设通告。证明通告行为不必然导致强拆行为，被告没有实施拆除。被告未央城管局辩称，被告并未实施原告诉称的拆除行为，原告诉请被告强制拆除违法没有任何事实和法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求。被告未央城管局与被告未央城建局提交的证据一致。被告未央城改中心辩称，一、被告未实施原告所诉的拆除行为，被告不是适格的被告；二、被告在通告上盖章系行使职权行为，应依法驳回原告的起诉。被告未央城改中心未向本院提交证据。被告未央宫街办辩称，一、原告主体不适格，其对本案没有诉权；二、被告作出的拆除行为程序合法，适用法律、法规正确；三、被告是“枣园村项目”拆迁改造的合法主体，原告所诉的建设项目未取得合法用地手续，未经规划许可，属于违法用地建设。被告依职权拆除违法建设，适用法律、法规正确，应依法驳回原告的诉讼请求。被告未央宫街办向本院提交以下证据：一、未政发【2018】38号《西安市未央区人民政府关于枣园村棚户区改造房屋征收的决定》、未政告字【2018】14号《西安市未央区人民政府关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通告》，证明被告是合法的拆迁主体，有权作出拆迁。二、三份通知及照片两张，证明涉案房屋在拆除之前被告已履行告知义务，且以张贴的形式送达，程序合法。三、六部门通知，证明：1被告依职权出具拆除违法建设通告，适用法律、法规正确；2被告作出拆除行为的依据。四、照片两张，证明涉案违法建设房屋在拆除之前被告已将通告予以张贴送达，程序合法。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性认可，证据2真实性不认可，关联性及证明目的不认可，征收主体或者征收工作实施单位没有强制拆除权利；被告认为其不是涉案房屋征收主体，与涉案建筑物无关，但是在强拆通告上加盖公章属于自认违法行政。原告对被告未央城管局与被告未央城建局提交的证据的真实性无异议，对证明目的不予认可。原告对被告未央宫街办提交的证据的质证意见为：证据一真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，14号通告已经被中级法院确定违法，负责征收实施工作不等于拥有强制拆除建筑物的权利，只有县级以上人民政府可以拆除违法建筑物，被告既不属于县级以上人民政府也不属于城市规划行政主管部门，被告没有强制拆除建筑物权利。证据二真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，原告没有收到通知，张贴照片不能显示张贴地点和内容，无法体现涉案建设物关联性，张贴通告照片不能证明被告向原告履行告知义务，行为没有赋予被告强拆权利，无法佐证被告拆除行为合法。XX村XX村委会和个体工商户，XX市场XX街范围以内，涉案建筑物不是门面房，是占有6亩地的市场，不属于个体工商户，不在商业街范围内。证据四真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可。1.被告认为是其做出强拆行为依据错误，规划部门确定属于违法建设，原告没有收到涉案建筑是违法建设的行政处罚决定书，被告没有证据佐证更没有告知原告，侵犯了原告知情权陈述权。2.五被告拆除时没有出示证件及制作笔录。五被告对原告提交的证据的质证意见如下：第一组证据真实性认可，证明目的不认可，该组证据只能证明原告的身份信息，不能证明是涉案合法权益的享有者。第二组证据的真实性无异议，对该组证据的证明目的不认可。第三组证据的真实性及证明目的不认可。第四组证据营业执照真实性认可，村委会证明及无偿使用证明的真实性不认可，企查查真实性认可，证明目的不认可。被告对其相互提交的证据均无异议。本院上述证据作如下认证：对原告向本院提交的第一、二组证据及第四组证据营业执照的真实性双方无异议，故对其内容予以确认；对原告提交的第三组证据不符合证据的法定形式要件，不予采信；对原告提交的XX组XX村委会证明的内容予以确认；对该组证据证明案涉建筑物被拆除的事实予以确认。对被告西安市自然资源和规划局提交的证据1的真实性双方无异议，对其内容予以确认，对证据2未提交原件进行核对，对其真实性无法确认，不予采信。对被告未央城管局与被告未央城建局提交的证据的真实性无异议，对其内容予以确认。对被告未央宫街办提交的证据一、三的真实性双方无异议，且该证据与本案诉争的事实具有关联性，对该组证据的内容予以认可；对被告未央宫街办提交的证据二、四不符合证据的法定形式要件，不予采信。经审理查明，2014年9月29日，原告张文军注册成自然人投资或控股的西安鑫园商业运营管理有限公司，注册住所地西安市未央区XX路南。2019年4月30日西安市规划未央分局、西安市国土资源局未央分局和西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城市管理局、西安市未央区城中村和棚户区XX中心、西安市未央区未央宫街道办事处向张文军违建项目作出《关于拆除违法建设项目的通告》，内容为：“根据《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》等相关法律、法规规定及《未央区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》文件的精神，位于纬三十街，该处建设项目未取得合法有效的用地手续，未经规划许可，属于违法用地建设，现就拆除该处违法建设的有关事项通知如下：一、该项目，已经规划部门认定，属违法建设，应无条件予以拆除。二、该通告张贴之日起五个工作日内自行拆除擅自建设的建筑物。逾期不拆除者，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除。拆除费用由违法单位（个人）承担。三、在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规予以处置”。2019年5月13日，被告未央宫街办对位于西安市未央区XX路XX园惠民综合摊群点”建筑物予以拆除。另查明，2014年9月15日，西安市未央区未央宫街道办事处枣园村委员会出具一份证明，内容为：“兹证明位于西安市未央区XX路南土地（面积约6亩）属本村村民张文军所有，XX村XX村委会；之前因不属于临街路段，2012年政府为了方便群众，推动城市化进程，同年5月打通该条道路，但因城镇规划滞后，目前该条路段仍未设立门牌号，故本村村民张文军所设的XX市场XX街路南为准”。2018年11月17日，西安市未央区人民政府作出《关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通告》，确定的征收范围：东起文景路，西至明光路两侧，北起纬三十一街（规划路），南至方新路。征收主体为西安市未央区人民政府，征收实施工作由西安市未央区未央宫街道办事处负责，被征收人是在房屋征收范围内被征收房屋及其附属物的合法所有权人。本案现对枣园村委会副主任宋某某进行调查，证实“枣园惠民综合摊群点”建筑物是原告张文军建设，该建筑物所占用的土地属于枣园村集体农用地。本院认为，本案的争议焦点是：1、原告张文军与被告实施拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系；2、原告的起诉是否超过起诉期限;3、涉案拆除行为的实施主体是谁，该拆除行为是否合法。首先，关于张文军与拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系的问题。根据原告提交的枣园村民委员会出具的证明以及被告向原告张文军违建项目作出的《关于拆除违法建设项目的通告》，结合本院向枣园村委会调查及被告未央宫街办认可其实施拆除西安市未央区XX路XX园惠民综合摊群点”建筑物的事实，可以认定原告与案涉被拆除的建筑物存在利害关系，根据行政诉讼法第二十五条的规定，有权提起本案诉讼。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，2019年5月13日被告未央宫街办对原告位于西安市未央区XX路XX园惠民综合摊群点”建筑物予以拆除。原告于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，并未超过上述司法解释规定的一年的起诉期限。关于五被告是否实施对涉案房屋的拆除行为的问题。被告未央宫街办在庭审中明确表示其组织实施对涉案建筑物的拆除工作；其他四被告虽然参与作出《关于拆除违法建设项目的通告》的行为，但在其否认参与实施拆除行为且没有其他证据佐证的情况下，不能认定其参与实施对涉案建筑物的拆除行为；对原告主张被告西安市自然资源和规划局、未央城管局、未央城建局、未央城改中心实施对涉案建筑物的拆除行为，没有事实依据，应当予以驳回。故应认定被告未央宫街办在2019年5月13日实施了对涉案建筑物的拆除行为。关于被告未央宫街办实施的拆除行为是否合法的问题。根据庭审查明的事实，XX园XX村集体土地进行非农建设的行为，即使原告占用的土地是其承包地，但因该建设行为未经相关部门依法审批，属于非法占用农用地的行为，相关行政机关应当依法予以查处。如果依法确需强制拆除的，有权机关应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定予以实施。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在被告实施强制对原告建筑物拆除之前，相关行政机关虽然作出了《关于拆除违法建设项目的通告》，但被告未提供证据证明在强制拆除前向原告张文军进行了法定的催告、告知其陈述申辩的权利，且《关于拆除违法建设项目的通告》于2019年4月30日作出，涉案房屋于2019年5月13日被实施拆除，该拆除行为发生在当事人提起诉讼的法定期限界满前，不符合上述法律规定，程序违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：一、确认被告西安市未央区未央宫街道办事处强制拆除原告位于西安市未央区XX路XX园惠民综合摊群点”建筑物的行政行为违法。二、驳回原告张文军对被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心的诉讼请求。案件受理费50元，由被告西安市未央区未央宫街道办事处全部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                           审  判  长     胡海军                          审  判  员     孙青青人民陪审员     张  艳                           二〇二〇年六月二十四日 书  记  员     崔瑞瑞            附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1