西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终841号     上诉人（原审原告）王发扬，男，汉族，1968年11月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市临潼区。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。   负责人冯涛，局长。   委托代理人王琼，该局工作人员。   委托代理人李乐，陕西骊剑律师事务所律师。   上诉人王发扬因诉被上诉人西安市自然资源和规划局不履行土地监察法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初316号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院查明，原告王发扬系西安市临潼区XX村XX组村民。2019年5月9日，被告下属临潼分局制作《土地违法案件立案呈批表》，决定对西安市临潼区龙河新型建材有限公司非法占地行为立案查处，其中案件来源记载为“巡查发现”。2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，认定：“西安市临潼区龙河新型建材有限公司在未取得合法用地手续的情况下，非法占用马额街办宁家村咀王组原砖厂集体土地建设砖厂。经勘测：占地东西长25米，南北长40米，面积1000平方米，折合1.5亩。四至：东邻沟道，西邻土崖，南邻土崖，北邻沟道。占地现状类型为采矿用地，规划为独立工矿区，符合土地利用总体规划。我局认为，西安市临潼区龙河新型建材有限公司未经批准，非法占地建设砖厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条、第43条的规定。”决定对其处以“责令停止土地违法行为，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；并对非法占地处以每平方米5元罚款，共计5000元”的处罚。原告2019年底通过其他诉讼得知该行政处罚决定内容，因不服该处罚决定，向本院提起诉讼。庭审中原告王发扬认可被告作出涉案行政处罚决定涉及的1.5亩土地中不含原告的承包地。   原审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告王发扬并非涉案行政处罚决定的相对人，并当庭认可其并非涉案1.5亩土地的使用权人或者实际使用人。原告虽主张涉案行政处罚决定系被告以其提交的履职申请作出，其与被诉行政处罚决定有利害关系，但并未提交相应证据证明，原告本人系通过其他诉讼得知该行政处罚决定内容，且被告立案呈批表中登记的案件来源为“巡查发现”，不能证明其与涉案行政处罚决定具有法律上的利害关系。关于原告主张涉案土地是村集体土地，本组村民授权其处理的意见，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”因此，对被诉行政处罚决定不服，有权提起诉讼的应当是村民委员会或者农村集体经济组织，村民委员会或者农村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。原告王发扬以自己的名义就涉案行政处罚决定提起诉讼，不符合前述法律、司法解释的规定，依法不具有原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，遂裁定：驳回原告王发扬的起诉。   上诉人王发扬诉称，一审审理查明事实不清，涉案决定属于上诉人在对土地违法行为向被上诉人进行举报并请求其履行法定职权职责，被上诉人未在法定期限内对上诉人的举报暨履职申请进行受理，上诉人对其不作为行为向西安铁路运输法院提起诉讼，在该纠纷审理中被上诉人向上诉人出具的涉案证据，证明自己对上诉人的举报和履职申请已经进行了受理并做出了处理，是对上诉人的举报和履职申请以职进行了受理处理，因此该决定书对上诉人具有密切的关系，因此一审认定的事实不符。上诉人认为该决定书内容和结果与事实不符，涉嫌利用职权保护违法行为；该决定书对上诉人的举报破坏耕地事实记载为“巡查发现”与事实不符，涉案土地被破坏的行为涉及被上诉人派出机构西安市自然资源和规划局临潼分局越权以职犯法，该分局将涉案可耕地出具证明变更为“工矿用地”，涉案决定属于被上诉人在接到上诉人书面举报和履职申请后为保护下属机构而进行的职务保护，利用职权以罚代法。上诉人对此行为依据《宪法》对其错误行为进行控诉申诉，行使宪法赋予公民的合法权益，一审的认定法律依据错误，涉案裁定剥夺了上诉人的诉权。综上所述，原审判决所做出的认定不符合客观事实，其查明的范围也不符合本案的涉案范围，请求贵院撤销原判，维护上诉人的合法权益不受侵犯。因此请求法院能够认真审理本案，支持上诉人的上诉请求。上诉请求：二审依法撤销一审裁定，指令一审进行实体审理。    被上诉人西安市自然资源和规划局未发表答辩意见。    二审中当事人未提交新证据。本院对原审法院认定的证据及查明的事实，均予以确认。   本院认为，本案审理的焦点问题是上诉人王发扬是否具有提起此次诉讼的原告主体资格，此次起诉是否符合法定受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”即当事人以行政机关不依申请履行法定职责为由提起的行政诉讼，需以申请人提出有效申请为前提。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”本案中，上诉人王发扬在起诉时未提交其向被上诉人西安市自然资源和规划局申请履行土地监察职责的证据。经调查询问，王发扬称其于2019年4月19日向被上诉人提出申请，被上诉人于2019年4月29日向其作出信息公开告知书，即被上诉人对上诉人的申请作为信息公开申请处理。且市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》的立案呈批表上案件来源记载为“巡查发现”。因此，上诉人王发扬在起诉时并未提交其曾向被上诉人西安市自然资源和规划局提出履行土地监察职责有效申请的证据，被上诉人并非依据上诉人的申请作出涉案市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，以上行政处罚行为与上诉人无直接利害关系。因此，王发扬不具有原告主体资格，其此次起诉亦不符合法定受理条件。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉理由不能成立。、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长 陈泉池   审判员 魏国庆   审判员 曹 鹏     二○二〇年七月二十日     书记员王  琪          1