湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终72号上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局，住所地湘潭市雨湖区北二环线中路6号。法定代表人王峰，局长。委托代理人易霞，该局工作人员。委托代理人胡慧，湖南明逸律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周凤芝，女，1947年12月20日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区，现租住湘潭市岳塘区。委托代理人余彪，湘潭市雨湖区弘道法律服务所法律工作者。原审第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心，住所地湘潭市岳塘区机关二院。负责人李兵，副主任。委托代理人周文，湘潭市岳塘区优化人居与环境事务中心工作人员。委托代理人彭水金，湖南惟明律师事务所律师。上诉人湘潭市自然资源和规划局因与被上诉人周凤芝、原审第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心确认强制拆除房屋行为违法一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭进行了审理。上诉人湘潭市自然资源和规划局的委托代理人易霞、胡慧，被上诉人周凤芝的委托代理人余彪、原审第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心的委托代理人周文、彭水金到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，原告周凤芝在湘潭市岳塘区，1989年10月4日，经原湘潭市郊区国土管理局批准，办理了《私房建设用地批准书》，占地面积193.6平方米。2005年3月17日，原告周凤芝向湘潭市国土资源局岳塘分局申请补办《私房建设用地批准书》。湖南省城建职业技术学院扩建工程建设用地项目经湖南省人民政府［2007］政国土字第707号文件批准，同意征收岳塘区霞城乡霞城村部分集体土地，原告周凤芝所建房屋在该征地红线范围内。2007年8月24日，湘潭市人民政府发布了《征收土地方案公告》潭土公字［2007］第5号。2018年1月25日，原湘潭市国土资源局发布潭征补字［2018］第8号《征地补偿安置方案公告》。该公告注明：征地补偿由原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所支付给被征地农村集体经济组织。征拆工作开始后，原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所向原告周凤芝发出了《集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书》，该通知书第五条注明：你户在规定的时间内拒不领取房屋拆迁补偿款并腾交土地，我所将依法申请原湘潭市国土资源局做出限期腾地决定，直至依法申请人民法院强制执行…。征收拆迁工作过程中，原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所与原告周凤芝及周凤芝的儿子王新辉就房屋的拆迁补偿问题进行了协商。后原告周凤芝的儿子王新辉代替原告周凤芝在《房屋拆迁补偿协议书》及《湘潭市私房拆迁重建（收购）各项补偿费用汇总表》、《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》上签字。但原告周凤芝及原告的儿子王新辉并没有领取涉案房屋补偿款。2018年11月9日，原告周凤芝的房屋被挖机拆除。原告周凤芝认为原湘潭市国土资源局的行为侵犯了其合法权益，遂诉至法院。一审判决另查明，中国共产党湘潭市委机构编制委员会于2019年2月25日印发潭市编[2019]7号《关于岳塘区机构改革涉改科级事业单位调整的批复》，文件规定：将区土地和房屋征收事务管理办公室承担的行政职能分别划入区住房和城乡建设局、区自然资源局，相关公益服务职责与区土地和房屋征收事务所的公益服务职责整合，组建区优化人居环境事务中心，为区政府直属正科级公益类事业单位。不再保留区土地和房屋征收事务管理办公室、区土地和房屋征收事务所。2019年3月13日，中共湘潭市岳塘区委机构编制委员会办公室发布了岳编办发[2019]3号《关于转发的通知》，不再保留区土地和房屋征收事务所。2019年11月7日，第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心成立，宗旨和业务范围：负责辖区内集体土地和国有土地上房屋征收与补偿。单位性质：事业单位法人。一审判决再查明，2019年1月17日，潭市发（2019）3号中共湘潭市委文件《中共湘潭市委、湘潭市人民政府、关于湘潭市市级党政机关机构设置的通知》：《湘潭市机构改革方案》已经省委、省政府批准。原湘潭市国土资源局和湘潭市城市规划局合并为湘潭市自然资源和规划局，2019年11月22日，湘潭市自然资源和规划局办理统一社会信用代码证书。一审判决认为，人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查。案件应当审查的重点是：原告请求判令被告承担2018年11月9日涉案房屋被拆除的违法责任，是否依法应予以支持？原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所合并到第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心后，第三人对原岳塘区土地和房屋征收事务所在征拆过程中所做出的与涉案征拆相关事宜的行为是否依法应当承担其法律后果？《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。原国土资源部《征收土地公告办法》第十一条规定：征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉案房屋的地块开始征收后发布潭征补字［2018］第8号《征地补偿安置方案公告》。该公告注明：征地补偿由原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所支付给被征地农村集体经济组织。无论是法律规定，还是具体负责集体土地上房屋征拆事宜的，均是原湘潭市国土资源局的法定职责。原湘潭市国土资源局在履职过程中，又将征地补偿的事宜委托给了原湘潭市岳塘区房屋和土地征收事务所。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：…没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，原湘潭市岳塘区房屋和土地征收事务所与原告周凤芝签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为，应当视为系受原湘潭市国土资源局的委托，因此，原湘潭市国土资源局应对原湘潭市岳塘区房屋和土地征收事务所在本案中所做的征拆工作，承担相应的法律后果。从原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所向原告周凤芝送达的《集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书》上注明：你户在规定的时间内拒不领取房屋拆迁补偿款并腾交土地，我所将依法申请原湘潭市国土资源局做出限期腾地决定，直至依法申请人民法院强制执行…所述的内容中，可得知，原湘潭市国土资源局具有对集体土地上房屋做出限期腾地的职能。虽然被告及第三人均辩称原告周凤芝的房屋不是由他们组织实施或者参与实施，但是被告与第三人均没有证据证实不是其所为或者参与实施，对此，被告湘潭市自然资源和规划局应当承担举证不能的败诉后果。本案第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心是在涉案房屋被拆除后整合了原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所的职能，原湘潭市自然资源局并没有授权第三人实施本案的征收补偿事宜，故本案第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心依法不承担原岳塘区土地和房屋征收事务所在征拆过程中所做出的与涉案征拆相关事宜的法律后果。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告湘潭市自然资源和规划局2018年11月9日拆除原告周凤芝座落于湘潭市岳塘区同心组的房屋的行政行为违法。受理费50元，由被告湘潭市自然资源和规划局负担。一审判决送达后，湘潭市自然资源和规划局对该判决不服,向本院提起上诉，请求撤销一审判决，裁定驳回对被上诉人的起诉。其主要理由是：一、上诉人没有组织实施也没有参与实施上诉人所诉称的房屋强制拆除行为，同时上诉人也没有法定强制执行权，没有委托也不可能将没有法律依据的强制执行权委托给原审第三人行使，被上诉人没有证据证实上诉人参与或实施了拆除行为，上诉人不是本案适格主体，原审认定事实不清，适用法律错误；二、本案中的房屋征收补偿工作是由原审第三人湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所实施的，一审法院认定上诉人应当承担举证不能的法律后果，缺乏法律依据。被上诉人周凤芝答辩称，本案中，上诉人发布了征收补偿安置方案公告，且负责办理相关征收事务，上诉人对被征收的房屋负有管理和处置义务。被上诉人在没有得到补偿的情况下房屋就被强制拆除，上诉人及原审第三人未提交实质证据证明其没有实施强制拆除行为,故上诉人应当承担相应的法律责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人湘潭市岳塘区优化人居环境事务中心陈述称，原审第三人没有接受湘潭市自然资源局和规划局的委托作出强制腾地，也未实施强制拆除被上诉人房屋的行为。经审理查明，当事人无其他新证据。双方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随原审案卷移送本院。经审查，原审认定“征地拆迁工作过程中，原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所与原告周凤芝及周凤芝的儿子王新辉就房屋的拆迁补偿问题进行了协商，后原告周凤芝的儿子王新辉代替原告周凤芝在《房屋拆迁补偿协议书》及《湘潭市私房拆迁重建（收购）各项补偿费用汇总表》、《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》上签字。但原告周凤芝及原告的儿子王新辉并没有领取涉案房屋补偿款。”中部分表述不当，应纠正为“征地拆迁工作过程中，原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所与原告周凤芝及周凤芝的儿子王新辉就房屋的拆迁补偿问题进行了协商，但未就原告王新辉、张春华的房屋单独签订拆迁补偿协议，只是将周凤芝、王新辉、张春华的全部房屋建筑面积1248.76㎡，认定其中合法房屋建筑面积627.2㎡，无证房屋建筑面积621.56㎡，并按此计算周凤芝全家房屋的补偿，计入乙方为周凤芝的《房屋拆迁补偿协议书》之中，并由王新辉代周凤芝在《房屋拆迁补偿协议书》及《湘潭市私房拆迁重建（收购）各项补偿费用汇总表》、《湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册》上签字。后王新辉、张春华及周凤芝并没有领取涉案房屋补偿款。”原审认定其余基本事实清楚，证据充分，二审予以确认。本院认为，人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查。本案审查的重点是强制拆除被上诉人周凤芝房屋的责任主体及该行为的合法性。一、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。原国土资源部《征收土地公告办法》第十一条规定：征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉案房屋的地块开始征收后，原湘潭市国土资源局发布潭征补字[2018]第8号《征地补偿安置方案实施公告》。该公告注明：征地补偿由原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所支付给被征地农村集体经济组织。根据有关法律规定，本案中组织实施集体土地征收的法定主体是原湘潭市国土资源局。原湘潭市岳塘区房屋和土地征收事务所作为“征拆机构”，没有相应的法定职权，其实施的征地补偿及强制拆除房屋等行为，应当视为接受原湘潭市国土资源局委托实施的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故原湘潭市国土资源局应对原湘潭市岳塘区房屋和土地征收事务所在本案中所做的工作，承担相应的法律后果。原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所向周凤芝送达的《集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书》上注明：你户在规定的时间内拒不领取房屋拆迁补偿款并腾交土地，我所将依法申请原湘潭市国土资源局做出限期腾地决定，直至依法申请人民法院强制执行……。结合前述法律规定，应当认定，强制拆除周凤芝的房屋是原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所组织或者参与实施的。原审认定上诉人湘潭市自然资源和规划局是本案适格的主体，承担强制拆除周凤芝房屋的法律责任，并无不当。二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。本案中，上诉人及原审第三人均否认实施了强制拆除房屋行为，由于被强制拆除的房屋处于集体土地征收过程中，在上诉人及原审第三人没有相反证据的情况下，应当推定为集体土地征收过程中的强制腾地行为。原湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所作为征拆实施机构，未履行申请人民法院强制执行等法定程序，强制拆除周凤芝的房屋，不符合法律规定，其强制拆除房屋行为应当确认违法。原审判决确认违法，结果正确。综上所述，上诉人湘潭市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审处理结果正确，但原审认定部分事实错误，且原审确认行政行为违法，没有阐明相应理由，本院予以指出纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一条第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人湘潭市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年六月十八日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……