吉林省白山市浑江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0602行初22号 原告：王晓红，女，1964年8月10日生，汉族，无职业，住白山市浑江区。 被告：白山市国土资源局浑江分局。 统一社会信用代码：122206000135659911。 法定代表人：庄露军，局长。 委托诉讼代理人：芮秀成，吉林益汇律师事务所律师。 被告：白山市人民政府。 统一社会信用代码：11220600782648660D。 法定代表人：马坚，市长。 委托诉讼代理人：汪英伟，白山市司法局行政复议科科长。 委托诉讼代理人：周信良，白山市法律援助中心律师。 原告不服被告白山市国土资源局浑江分局（下称浑江分局）（原行政机关）及被告白山市人民政府（下称市政府）（复议机关）行政确认纠纷一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月3日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告王晓红，被告浑江分局委托诉讼代理人芮秀成，市政府委托诉讼代理人汪英伟、周信良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告浑江分局（原行政机关）于2019年12月10日作出白山自然浑字（2019）73号《关于王晓红物业办公楼确权的决定书》，该决定书写明：2019年5月8日，大征收会议纪要第27次关于吉林天成路桥集团有限公司（东山水泥厂家属楼）物业办公用房的安置补偿问题。会议研究决定，由规划部门对其房屋履行房屋确权程序，并出具确权结论。经我局现场调查，2011年4月，市政府专题会议研究同意建设物业管理办公用房。该办公楼未办理规划、国土、建设审批手续。建筑面积1,500平方米。经我局研究该办公楼未办理规划、国土、建设审批手续，不符合白山市棚改办（2014）5号国有土地房屋征收范围内未登记（无照）房屋认定确权工作规程的要求。您申请的办公楼我局不予确权认证。原告王晓红不服，向被告市政府（复议机关）申请行政复议，被告市政府（复议机关）于2020年4月29日作出白山行复决字（2020）6号《行政复议决定书》。该决定书认为，王晓红在没有办理规划许可证的情况下于2011年建设物业办公用房，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，2011年4月25日市政府备忘录中同意在住宅区域内建设一处物业管理办公用房，有关部门给予办理相关手续。该物业办公用房在自然资源局现场踏查时仍未竣工，王晓红本人也未能提供其曾经去相关部门申请办理审批手续相关部门未予办理的证据。王晓红建设的物业管理办公用房不符合白山市棚改办（2014）5号《国有土地上房屋征收范围内未登记（无照）房屋认定确权工作规程》认定确权标准中“于1999年12月31日前建成并投入使用的”的规定。白山市自然资源局浑江分局作出的《关于王晓红物业办公楼确权决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持白山市自然资源局浑江分局于2020年1月20日作出的白山自然浑字（2019）73号《关于王晓红物业办公楼确权决定书》。 原告王晓红诉称，一、撤销白山市自然资源局浑江分局（白山自然浑字［2019］73号）关于王晓红物业办公楼确权的决定书；二、撤销白山市人民政府（白山行复决字［2020］6号）行政复议决定书；三、重新确认原告的物业办公楼比照有照房屋予以征收补偿；四、本案诉讼费由二被告承担。事实和理由：一、白山市自然资源局浑江分局所引用市政府会议纪要“有关部门给与办理相关手续后，方可施工建设”与事实不符，与当年历史状况不符。二、白山市自然资源局浑江分局所称的“私自开工建设”这一引述错误，该房屋建设是经自山市市政府专题会议纪要同意建设的，该会议纪要是为了处理国家国有企业破产后遗留问题而召开的专题会议，目的是解决群众大规模上访这一突发紧急事件，所以不可能先办手续后建设，该局严重曲解了市政府专题会议纪要的精神。三、白山市自然资源局浑江分局所称“本人也没有及时到有关部门补办手续”是严重违法行为和违背2011年4月25日市政府备忘录精神的表述也不符合事实，本人在该局调查过程中，已向其陈述过，该房屋的建设是按市政府专题会议纪要精神“先建设，后补手续”，该房屋当年建设过程中，市规划局相关工作人员已到建设现场依法进行查处，并下达停工拆除通知书，还对部分房屋进行了拆除，本人在接到通知后，将该情况向现场工作人员介绍后，向市规划部门申请由于事件紧急继续建设，并向市政府负责处理该问题有关领导和人员进行报告，经协调，市规划主管部门同意按政府专题会议纪要精神“先建设，后补手续”。所以本人才开始继续建设工作，该行为应视为申报“登记”过程。四、关于确权问题，白山市浑江区政府专题会议纪要16次，该房屋权属已经确认（会议有记录），没有争议，而拆迁工作应当在该房屋所有权无争议情况下，依据国务院国有土地上房屋征收与补偿条例和吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法3月10日起施行，依法公开、公正给予本人合法财产合理补偿，而无需依据白山市棚改办（2014）5号文件，开展所谓“确权”工作，因为根据市政府会议精神和白山市规划局当年的意见，该房屋应在竣工后再办理登记手续，所以建设过程中，应属“登记”状态，不属于该文件调整范围，即不当引用该文，所以请求撤销白山市自然资源局浑江分局（白山自然浑字［2019］73号关于王晓红物业办公楼确权决定书和白山市人民政府（白山行复决字［2020］6号）行政复议决定书。五、依据中华人民共和国《民法通则》诚实信用的原则和中华人民共和国《合同法》“要约与承诺”的法定构成要件以及中华人民共和国《行政诉讼法》第十二条第六款、第七十二条的规定，撤销白山市人民政府（白山行复决字［2020］6号）行政复议决定书；因为2011年4月25日之会议纪要是基于当年群众上访反映问题急需解决之事实，做出的行政机关的先行行为，需予行政允诺和行政协议，具有法定职责，根据《国家行政机关公文处理办法》第二条之规定，具有法律效力，第九条十三项规定，白山市政府2011年4月25日之会议纪要真实记载会议情况和议定事项，并且本人依约履行，依据会议纪要议定事项具有法定效力这一特点，行政机关与相对人均应遵照执行所议定的事项，会议纪要议定的行政机关职责，应为其法定职责，故做为下级行政机关的白山市自然资源局浑江分局应当依法执行会议纪要精神，白山市人民政府也应依法履职，特请求撤销白山市人民政府（白山行复决字［2020］6号）行政复议决定书。六、根据《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例〉和《吉林省与国有土地上房屋征收与补偿办法〉省政府273号令第三十九条，未经登记建筑经认定为合法建筑，应当给予补偿之规定，提供裁定比照有照房屋给予评估补偿。 原告为证明上述事实，向本院递交如下证据： 证据1、身份证复印件。 证据2、居民改造协议书一份。 证据3、白山市人民政府2011年4月25日政府会议备忘录一份。 证据4、1984年天成路桥公司取得土地使用的地籍图一份。 证据5、白山市浑江区人民政府征收公告一份。 证据6、2017年10月12日天成路桥公司情况说明一份。 证据7、2018年8月6日天成路桥公司情况说明一份。 证据8、2018年3月1日白山市浑江区政府会议纪要一份。 证据9、白山自然浑字[2019]73号关于王晓红物业办公楼确权的决定书一份。 证据10、白山市人民政府(白山行复决字[2020]6号行政复议决定书一份。 证据11、吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法。 证据12、白山市工业和信息化局白山工信企改【2010】187号关于解决天成路桥集团股份有限公司住房问题的报告一份。 证据13、吉林省华纬房地产土地评估有限公司关于王晓红（编号QE-204）评估复核情况的说明一份。 证据14、吉林省华纬房地产土地评估有限公司报告汇总表、房屋室内装修补偿价格分户表一份。 被告浑江分局（原行政机关）辩称，原告起诉答辩人撤销行政确权决定书没有事实和法律依据。根据白山市区棚房区改造领导小组办公室《白山市棚改办［20145号》规定，“1999年12月31日前建成投入使用，符合产权登记相关规定予以认定”，原告的房屋是2011年以后建设，同时到确权登记时止，该房屋没有规划、国土、建设审批手续，房屋没有门窗，不符合该规定确认房屋条件，答辩人作出决定书程序合法，符合法律规定。 被告浑江分局（原行政机关））向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 证据1、王晓红确权申请书、复核平面图、王晓红身份证复印件、白山市意和建设有限公司机构代码证营业执照复印件，证明原告向被告提出确权申请。 证据2、备忘录、居民区改造协议书、天成路桥公司情况说明、水泥厂家属楼全体职工情况说明一份、天成路桥委托书一份、意和建设工程有限公司情况说明一份、吉林天成路桥集团股份有限公司关于天成公司住宅锅炉房和警卫房产权情况的说明一份，证明原告向被告提供申请证明该房屋审批情况。 证据3、相片四张、王晓红调查笔录，证明王晓红提供的材料不符合《白山棚改办[2014]5号》文件规定，不予认定无籍房，被告作出的决定程序合法。 证据4、白山市人民政府行政复议决定书白山行复决字[2020]6号文件一份。证明原告对被告作出不予认定决定书提出复议，经白山市人民政府复议，维持被告作出的决定书。 被告市政府（复议机关）辩称，我机关作出的白山市人民政府（白山行复决字［2020］6号）行政复议决定书的事实清楚，程序合法，适用法律及法规正确。请法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府（复议机关）向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 证据1、行政复议申请书、行政复议案件询问笔录、行政复议答复书及证据材料，证明行政复议决定结论和依据正确。 证据2、行政复议立案审批表、受理通知书及送达回证、提出答复通知书及送达回证、行政复议延期审批表、延期通知书及送达回证、行政复议中止审批表、中止通知书及送达回证、行政复议恢复审理审批表、恢复行政复议通知书及送达回证、行政复议决定书签批单、行政复议决定书送达回证，证明行政复议决定程序合法。 经庭审质证原告对被告浑江分局（原行政机关）提供的证据质证为： 对证据1、3无异议，对证据2中2017年8月30日天成路桥委托书有异议，薛焕丽委托办理的水泥厂相关事宜我没有异议，只是对办理物业用房相关事宜有异议，理由是物业用房归原告所有，原告没有委托薛焕丽办理。另证据2中2017年8月31日水泥厂家属楼全体职工情况说明有异议，理由为2017年规划局已经核实过物业用房是我的。 经庭审质证原告对被告市政府（复议机关）提供的证据均无异议。 被告浑江分局（原行政机关）对原告及被告市政府（复议机关）提供的证据均无异议。 被告市政府（复议机关）对原告及被告浑江分局（原行政机关）提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据因被告浑江分局（原行政机关）及被告市政府（复议机关）均无异议，本院对原告提供的证据予以确认。但证据9、10是本案的诉讼标的，不能作为证据使用。 原告在庭审中虽然对被告浑江分局（原行政机关）提供的证据2中2017年8月30日天成路桥委托书及2017年8月31日水泥厂家属楼全体职工情况说明有异议，但庭审时没有提供反驳证据及被告市政府（复议机关）对被告浑江分局（原行政机关）提供的证据也没有异议。本院对被告浑江分局（原行政机关）提供的证据予以确认。但证据4是本案的诉讼标的，不能作为证据使用。 原告及被告浑江分局（原行政机关）在庭审中对被告市政府（复议机关）提供的证据无异议，本院对被告市政府（复议机关）提供的证据予以确认。 经审理查明，为解决天成路桥公司住房的物业管理问题，2011年4月25日，白山市人民政府召开专题会议形成备忘录，主要内容为:原职工住房无规划，无土地，应给予办理房产证;天成路桥公司出资75万元用于居民区基础设施改造;为了便于物业管理，在住宅区域内建设一处物业管理办公室，有关部门予以办理相关手续。2011年7月18日，天成路桥公司与意和建设公司签订《居民区改造协议书》。天成路桥公司同意意和建设公司在企业原住宅楼（未建）位置建设办公用房一座，资金由意和建设公司自筹，产权归意和建设公司。该协议签订后，意和建设公司按照约定于2011年7月份开始动工建设该办公用房，2011年10月份建成现有规模（地下一层、地上两层，总计1,500平方米)物业办公楼。因主体工程未全部竣工（原计划建四层，地下一层，地上三层）及其他原因，原告至今未办理相关审批手续。2019年意和建设公司被注销，物业办公楼归原告所有。2017年6月5日，白山市浑江区人民政府作出第14号国有土地上房屋征收决定公告，上述物业办公用房在征收范围内。2017年11月20日，原告向白山市规划局提出白山市二期棚改项目未登记房屋确权申请书。2018年3月1日白山市区国有土地上房屋、集体土地征收工作领导小组办公室第16次会议纪要确定按评估结论确定补偿价格。2019年5月8日市区房屋土地征收办公室第27次会议纪要确定，由规划部门对其房屋履行房屋确权程序，依据确权结论进行评估补偿。 另查明，原告所建物业办公室地上一、二层，地下一层的面积为1,474.60平方米，建彩钢保温房面积为25.40平方米，合计为1,500平方米。物业办公楼室内装修即塑钢窗6.75平方米，卷帘门96平方米，水泥地面38.20平方米……。物业办公楼的总评估价格为1,410,756.00元。 本院认为，2011年4月25日，为解决天成路桥公司住房的物业管理问题，白山市人民政府召开专题会议形成备忘录。该备忘录载明，天成路桥公司出资75万元用于居民区基础设施改造，为了便于物业管理，由意和建设公司自筹资金，在住宅区域内建设一处物业管理办公室，产权归意和建设公司所有。在意和建设公司办理建设物业办公楼相关手续时，有关部门应予以办理。该物业办公楼在建设过程中，自然资源局前往现场踏查时无建设批准手续且原告也未能提供其曾经去相关部门申请办理审批手续的证据。可以认定原告在施工过程中没有办理相关审批手续。 原告于2011年开始施工建设物业办公楼，至2017年6月5日白山市浑江区人民政府作出第14号“国有土地上房屋征收决定公告”时，该物业办公楼一直没有办理相关审批手续且在征收范围内。2014年4月12日白山市棚改办（2014）5号“国有土地上房屋征收范围内未登记（无照）房屋认定确权工作规程”对此案适用。该工作规程第一条即认定确权标准：于1999年12月31日前建成并投入使用的，符合产权登记相关规定。本案因经政府专题会议记要同意由原告建设的物业办公楼，故不受为1999年12月31日前建设的约束。从评估报告记载的“原告所建物业办公室地上一、二层，地下一层的面积为1,474.60平方米，建彩钢保温房面积为25.40平方米，合计为1,500平方米。物业办公楼室内装修即塑钢窗6.75平方米，卷帘门96平方米，水泥地面38.20平方米”，可以认定该物业办公楼没有投入使用，故不符合2014年4月12日白山市棚改办（2014）5号“国有土地上房屋征收范围内未登记（无照）房屋认定确权工作规程”所规定的认定条件。 2018年3月1日白山市区国有土地上房屋、集体土地征收工作领导小组办公室第16次会议纪要所记载即2017年12月11日征收大会就白山市意和建设工程有限公司物业办公室申请确权一事，达成初步意见：不予确权，走评估程序。经此次会议讨论通过确定物业办公楼按评估结论确定补偿价格且该物业办公楼的评估价格为1,410,756.00元，符合中华人民共和国国务院令第590号“国有土地上房屋征收与补偿条例”所规定的“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的程序规定，也符合公平、合理的补偿原则。 被告浑江分局（原行政机关）于2019年12月10日作出白山自然浑字（2019）73号《关于王晓红物业办公楼确权的决定书》，被告市政府（复议机关）于2020年4月29日作出白山行复决字（2020）6号《行政复议决定书》决定：维持白山市自然资源局浑江分局于2020年1月20日作出的白山自然浑字（2019）73号《关于王晓红物业办公楼确权的决定书》。虽然对浑江分局（原行政机关）作出决定的时间写成了“2020年1月20日”，但不影响原告的合法权益。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求 案件受理费50.00元，由原告承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白山市中级人民法院。 审 判 长  李贵群 人民陪审员  刘艳波 人民陪审员  葛平芳 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  崔荣萍