安徽省界首市人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1282行初15号原告孙某某，男，1949年4月8日出生，汉族，安徽省太和县人，住安徽省太和县。委托代理人曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。被告太和县水利局，住所地太和县健康东路13号，统一社会信用代码11341222003174794Q。法定代表人李和斌，局长。负责人韩寅，该局党组成员。委托代理人刘永利，安徽浩太律师事务所律师。原告孙某某不服被告太和县水利局作出的太水责通字（2019）第19号《责令停止水事违法行为通知书》及太水通字（2019）第19号《限期清除河道行洪障碍物的通知书》，于2019年11月4日向太和县人民法院提起行政诉讼。太和县人民法院立案后，以本案不宜审理为由，向阜阳市中级人民法院提请指定管辖。阜阳市中级人民法院经审查作出（2020）皖12行辖16号行政裁定，将本案指定本院管辖。本院依法受理，于2020年3月26日向被告太和县水利局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告孙某某及其委托代理人曾庆超、被告负责人韩寅及委托代理人刘永利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月23日，被告太和县水利局对原告作出太水责通字（2019）第19号《责令停止水事违法行为通知书》,以原告未经县水行政主管部门批准且未办理任何手续的情况下在黑茨河赵集乡段设置防碍行洪的养鱼网箱和房屋的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令立即停止该违法行为，听候处理。2019年8月23日被告太和县水利局作出太水通字（2019）第19号《限期清除河道行洪障碍物的通知书》,以原告在黑茨河赵集乡滩地或河道管理范围内设置养鱼网箱建设房屋阻碍行洪的行为，违反《中华人民共和国水法》第三十七条及第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十六条及《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条、第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，限在三日内清楚阻碍河道行洪的养鱼网箱、房屋等阻碍物。否则，将按照有关法律规定程序，依法申请人民法院强制拆除。原告孙某某诉称：被告以原告在未取得养殖证情况下进行养殖行为（养鱼）。影响黑茨河河道正常航行和造成事发水域环境污染，对原告养殖设施及渔网渔具等进行清理拆除，却不能提供任何事实依据，涉案“通知书”明显缺乏事实依据。涉案水域从来没有利用其水运价值，其主要功能在于防洪灌溉，在水面航行的都是附近渔民自然船只，对河道通行和行洪没有任何妨碍。原告为残疾人，在涉案水域养鱼多年，太和县水产局定期对原告养鱼进行培训，发展生产，原告办有营业执照，且有由赵集乡政府牵头成立的“赵集乡养鱼协会”。根据《国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展通知》相关规定可知，原告渔业养殖属于设施农业，原告渔场位于自然水域，一直为当地政府鼓励支持农业。根据《阜阳市农业委员会阜阳市养殖水域滩涂规划（2019-2030年）》相关规定，原告养殖区域和水域养殖种类符合该规划，位于养殖区范围内。原告养殖行为没有任何违法情形，被告在没有有效的法律法规依据的情况下，直接作出“责令停止水事违法行为通知书”和“限期清除河道行洪障碍物的通知书”，且强迫原告自行拆除，该行为直接对原告造成重大财产权益侵害。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款及《安徽省实施办法》第三十八条第九款的规定，对于未取得养殖证的养殖户可以责令改正、补办证件或者限期拆除等多种方式，而被告直接要求拆除，明显使用法律不当，原告养鱼多年并有相关部门支持，没有对社会及环境造成任何不良影响，达不到必须拆除的程度，被告行为也明显违背行政行为“比例原则”基本原则。原告养殖行为属于“大农业”范畴，即使存在违法情形，也应该由土管部门及渔业行政主管部门牵头处理。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。由此可知，行政机关的处罚权要么由法律直接规定，要么由有权机关决定，而本案被告不能说明其具体权利来源，明显不具有主体资格。即使原告行为有违法之处，但被告在程序方面也严重违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。本案中，被告没有履行调查程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。《中华人民共和国行政处罚法》四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案被告根本没有履行此规定，本案对原告的处罚决定根本不成立，是违法的。综上所述，被告作出的行政行为缺乏事实依据，执法主体错误，适用法律错误，程序违法。原告依法提起诉讼，请依法撤销被告于2019年8月23日所作太水责通字（2019）第19号《责令停止水事违法行为通知书》和太水通字（2019）第19号《限期清除河道行洪障碍物的通知书》；本案诉讼费用由被告承担。原告向本院所举证据如下：一、身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体资格。二、太和县水产局培训结业证、“赵集乡养鱼协会”公开宣传资料、扶贫措施卡，证明原告养鱼行为是政府支持行为，是合法行为。三、《责令停止水事违法行为通知书》和《限期清除河道行洪障碍物的通知书》，证明被告违法行为事实存在。被告太和县水利局辩称:根据《中华人民共和国水法》第六十五条及《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条、第四十五条之规定，被告作为县级以上人民政府水行政主管部门有权作出被诉行政行为的主体资格。原告在位于赵集乡草北黑茨河设置钢架结构网箱，该网箱未经太和县水产管理局办理水域滩涂养殖许可证，并且严重影响了河势的稳定及妨碍河道行洪活动，被告根据《中华人民共和国水法》第三十七条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条及《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条之规定，于2019年8月23日向原告送达了太水责通字（2019）第19号《责令停止水事违法行为通知书》和太水通字（2019）第19号《限期清除河道行洪障碍物的通知书》，责令原告立即停止该违法行为，并限三日内清除阻碍河道行洪的养鱼网箱及房屋。否则，将依法申请人民法院强制拆除，所需费用由原告全额承担。原告对《责令停止水事违法行为通知书》在2019年8月26日已向太和县人民政府提出复议申请，太和县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，作出了不予受理且已经生效，现原告对该通知书提起诉讼，违反了行政诉讼的规定。综上，被告认为原告违法擅自设置养鱼网箱阻碍行洪的行为及违法建设行为事实清楚，证据充分，因此，原告的诉讼请求不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告太和县水利局在法定举证期限内向本院所举证据和依据如下：第一组证据和依据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书复印件各一份，证明被告的基本信息；2、《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条、第四十五条，证明被告具有作出被诉行政行为的主体资格。第二组证据：1、太和县水产管理局2020年1月23日出具的《情况说明》，证明原告擅自在黑茨河设立网箱养鱼的事实。第三组证据：《责令停止水事违法通知书》和《限期清除河道行洪障碍物的通知书》，证明被告作出被诉行政行为程序合法。第四组依据：1、《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条；2、《中华人民共和国防洪法》第二十二条；3、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、第三十六条、第四十四条、第四十五条；4、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，证明原告擅自设立网箱养鱼及违法建设违反了法律规定，被告作出《限期清除河道行洪障碍物的通知书》及《责令停止水事违法通知书》适用法律正确。第五组证据：太和县人民政府不予受理通知书，证明原告向太和县人民政府已申请复议，太和县政府作出不予受理通知。经庭审举证质证，本院对原被告所举证据和依据确认如下：原告对被告所举第一组证据和依据有异议，认为原告的养鱼行为不是建设行为，不影响河道行洪，养鱼行为应由渔业或农业主管部门管理，被告不具有对原告养鱼行为作出被诉行为的主体资格。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第三十七条、第三十八条、第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，原告在黑茨河水域设置网箱养鱼，所设置的网箱应为在河道内建设的构筑物，在河道内建设构筑物应当符合国家规定的防洪标准和其他有关技术要求，并报经水行政主管部门审查同意。原告在河道内设置网箱的行为违反上述法律规定，被告具有作出被诉行政行为的职权。对该组证据和依据予以确认。原告对被告所举第二组证据有异议，认为该证据系在诉讼过程中形成的，不能作为作出被诉行政行为的事实依据，且该证据没有太和县水产局负责人签字，不符合证据形成要件，不具有合法性。本院认为，原告异议理由成立，不予确认。原告对被告所举第三组证据有异议，认为被告没有调查程序严重违法。本院认为，被告所举该组证据是被诉行政行为，不是程序证据，对程序证据未能举证，对该组证据不予确认。原告对被告所举第四组依据有异议，认为原告养鱼是养殖行为，被告无处罚权，所适用法律错误。本院认为，被告对原告虽具有作出被诉行政行为的主体资格，但未依法进行，首先未予立案，其次对原告网箱养鱼的行为是否妨碍行洪的违法事实没有进行调查认定，缺乏事实依据。因此，导致被告作出被诉行政行为适用法律不正确，不予确认。原告对被告所举第五组证据有异议，认为该通知与本诉不具有关联性。本院认为，太和县人民政府对原告的复议申请虽未予受理，但根据法律规定，不影响原告依法通过行政诉讼取得救济权利。被告对原告所举证据1无异议，本院予以确认。被告对原告所举证据2、3的证明目的有异议，认为证据3能够证明原告网箱养鱼的违法事实，证据2与本案不具有关联性。本院认为证据3是本案被诉行政行为，仅能证明原告具有本案诉讼主体资格，不能证明被告违法行为的事实。证据2被告异议理由成立，不予确认。经审理查明，2019年8月23日，被告以原告在太和县境内黑茨河水域内设置网箱养鱼，未经县水行政主管部门批准，其行为违反了《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，作出太水资通字（2019）第19号《责令停止水事违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。同日，被告以原告在黑茨河赵集乡岸滩地或河道管理范围内设置养鱼网箱、建设房屋阻碍行洪的行为，违反《中华人民共和国水法》第三十七条及第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第二十二条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十六条、《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条、第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出太水通字（2019）第19号《限期清除河道行洪障碍物的通知书》，限原告在3日内清除阻碍河道行洪的养鱼网箱、房屋等阻碍物，否则，将按照有关法律规定程序，依法申请人民法院强制拆除，所需费用由原告全额承担。原告对被告作出的《责令停止水事违法行为通知书》不服，于2019年8月26日向太和县人民政府申请行政复议，太和县人民政府于2019年8月29日作出行政复议不予受理通知书。原告对被告作出的《责令停止水事违法行为通知书》和《限期清除河道行洪障碍物的通知书》不服，依法提起本案行政诉讼。本院认为，被告所举的主体资格的证据和依据能够证明具有作出本案被诉行政行为的主体资格，原告称被告不具有法律职权的理由不能成立，本院不予支持。本案被告对原告作出《责令停止水事违法行为通知书》及《限期清除河道行洪障碍物的通知书》，未进行立案、调查，所举认定事实的证据是在作出被诉行政行为后形成的，因此，被告作出的被诉行政行为应属程序违法，缺乏事实依据。由于违法事实不清，致使作出被诉行政行为适用法律不正确。原告要求撤销被告对其作出的《责令停止水事违法行为通知书》及《限期清除河道行洪障碍物的通知书》的诉讼请求，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告太和县水利局对原告孙某某作出的太水责通字（2019）第19号《责令停止水事违法行为通知书》和太水通字（2019）第19号《限期清除河道行洪障碍物的通知书》。案件受理费50元，由被告太和县水利局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  季守富人民陪审员  肖克路人民陪审员  牛 力二〇二〇年六月二十二日法官助理宋楠书记员刘漫锦附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的。