河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行终21号上诉人(原审被告)濮阳市气象局，住所地河南省濮阳市黄河路西段。法定代表人张春宁，局长。委托代理人郭宁宁，该局法规科科长。委托代理人高志军，该局财务中心主任兼执法队队长。上诉人(原审原告)濮阳百合置业有限公司，住所地南乐县昌州路西段路南。法定代表人杨多浩，该公司执行董事。委托代理人王涛，该公司职工。委托代理人马英杰，河南君洁律师事务所律师。上诉人濮阳市气象局与被上诉人濮阳百合置业有限公司（以下称百合置业公司）因行政处罚一案，不服濮阳市华龙区人民法院（2019）豫0902行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市气象局委托代理人郭宁宁、高志军，被上诉人百合置业公司委托代理人王涛、马英杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2018年11月1日，原告百合置业公司取得地字第410923201801029号建设用地规划许可证，该宗土地位于南乐县昌州路南侧、规划兴国路西侧，用地项目为百合清华园建设项目。2018年11月14日，百合置业公司取得豫（2018）南乐县不动产权第0001445号不动产权证书，用地面积45217.78平方米，建设规模112059.81平方米。2018年12月24日，百合置业公司取得1#、2#、3#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#、12#楼的建设工程规划许可证。2019年1月8日，百合置业公司取得1#、2#、3#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#、12#楼的建筑工程施工许可证。2019年6月26日，百合置业公司取得1#、2#、6#、7#、8#、13#楼的商品房预售许可证。2019年10月15日，濮阳市气象局作出（濮）气罚〔2019〕001号《气象行政执法行政处罚决定书》：认定原告百合置业公司在南乐县气象局地面观测场正南方将开发建设12栋住宅楼，建成后最高住宅楼为18+1层，高54米左右，居高比是1.9，将会严重破坏南乐国家气象观测站探测环境。根据气象局执法人员高志军、刘九玲、徐铭鉴的调查询问笔录和现场勘验检查笔录，目前距南乐县气象局地面观测场正南方向80米处正在建设6栋住宅楼，楼房建设高度为14层，高42米左右，距高比1.9，该住宅楼的建设高度已经违反了《气象设施和气象探测环境保护条例》第十四条、第十七条之规定，违法事实成立。2019年6月4日，濮阳市气象局作出《责令停止违法行为通知书》，2019年8月16日作出《听证告知书》和《行政处罚告知书》，认定百合置业公司在未取得气象主管机构同意情况的下，在南乐国家气象观测站探测环境保护范围内施工，情节特别严重。依据《气象设施和气象探测环境保护条例》第二十五条第一款的规定，按照河南省气象行政处罚裁量标准，作出下列行政处罚决定：1、罚款40000元；2、自作出行政处罚之日起停止施工，恢复原状。并告知原告百合置业公司自收到决定书之日起三个月内向濮阳市华龙区人民法院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国气象法》第二十条规定：“禁止下列危害气象探测环境的行为：（一）在气象探测环境保护范围内设置障碍物、进行爆破和采石”。第二十一条规定：“新建、扩建、改建建设工程，应当避免危害气象探测环境；确实无法避免的，建设单位应当事先征得省、自治区、直辖市气象主管机构的同意，并采取相应的措施后，方可建设”。《气象设施和气象探测环境保护条例》第十四条规定：“禁止实施下列危害国家一般气象站探测环境的行为：（一）在观测场周边800米探测环境保护范围内修建高度超过距观测场距离1/8的建筑物、构筑物”。第十七条规定：“在气象台站探测环境保护范围内新建、改建、扩建建设工程，应当避免危害气象探测环境；确实无法避免的，建设单位应当向国务院气象主管机构或者省、自治区、直辖市气象主管机构报告并提出相应的补救措施，经国务院气象主管机构或者省、自治区、直辖市气象主管机构书面同意。未征得气象主管机构书面同意或者未落实补救措施的，有关部门不得批准其开工建设”。南乐县住房和城乡建设局分别于2018年12月24日向原告颁发了建设工程规划许可证，2019年1月8日颁发了建筑工程施工许可证。被告作出的处罚决定认定原告百合置业公司在距观测场南80米处建设的住宅楼已建设14层，高42米左右，居高比1.9未提供现场勘测记录及计算依据。行政机关在行政活动中应当出示执法证件，被告未提供执法人员高志军、刘九玲、徐铭鉴的执法证件，不足以证明高志军、刘九玲、徐铭鉴具有行政执法资格。故被告认定原告百合置业公司未经气象主管机构同意，在气象探测环境保护范围内施工，严重破坏南乐国家气象观测站探测环境，且情节特别严重证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。濮阳市气象局认定原告百合置业公司违法情节特别严重，但没有提供作出行政处罚的复核记录及复核人员的法律职业资格，也没有提供集体讨论记录，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。被告气象局告知原告百合置业公司三个月起诉期限明显违法。故被告气象局作出的（濮）气罚〔2019〕001号气象行政处罚决定主要证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告濮阳市气象局2019年10月15日作出的（濮）气罚〔2019〕001号《气象行政执法行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告濮阳市气象局负担。上诉人濮阳市气象局不服一审判决，上诉称：1.原审法院认定事实错误。被上诉人在上诉人气象地面观测站正南方80米处建设6栋住宅楼，被上诉人建筑物高度已高达42米左右，距高比是1.9，其不符合《气象设施和气象探测环境保护条例》第十四条第一款第（一）项之规定。因正常人目测即可识别10米与40米的区别，故实际测量已不是必然程序。上诉人工作人员在执法活动过程中均佩戴并向被上诉人出示了行政执法资格证，且在2019年4月10日气象行政执法现场勘验检查笔录中也明确记载示明了行政执法资格证的事项，并且在一审庭审中也向原审法院出示了行政执法资格证。2.原审法院适用法律不当。在上诉人作出行政处罚前已经过集体讨论，讨论结果无审核人员签字仅属于轻微程序违法，并未影响被上诉人实际权利，此符合《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的不应撤销的情形。上诉人作出处罚决定时告知被上诉人应自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月起诉，虽程序存在轻微瑕疵但被上诉人三个月内就提起行政诉讼，未对被上诉人的权利产生影响。3.被上诉人违法建设高度远高于法律规定的要求，直接对上诉人气象观测数据产生影响，原审法院作出撤销判决不当。综上，请求撤销一审判决，依法判决驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人百合置业公司辩称：1.被上诉人在其依法取得土地使用权的土地上办理相关施工手续后建设住宅楼合法有据，不存在违法行为。南乐县住房和城乡建设局已于2018年12月24日为被上诉人颁发建设工程规划许可证，于2019年1月9日为被上诉人颁发了建设工程施工许可证。2.上诉人作出的（濮）气罚〔2019〕001号《行政处罚决定书》没有事实根据和法律依据，且程序违法，应予撤销。上诉人未提供关于南乐县国家气象观测站依法设立并取得土地使用权和规划建设的相关证据。国家南乐气象观测站位置规划为住宅用地而非气象观测规划用地。且上诉人未委托合法机构测量距高比，也未提供现场勘测记录和计算依据，上诉人所称距高比不具有准确性和合法性。处罚决定书关于“三个月起诉期限”的记载也违反了行政诉讼法的规定。3.二审法院应当判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。上诉人在上诉状中关于实际测量已不是必然程序的表述不符合法律规范，且上诉人执法人员未出示、提供执法证件，也未在法定期限内向法庭提交执法证件，应视为上诉人未提交合法有效证件。上诉人作出的行政处罚违反了行政处罚法第三十八条和行政诉讼法第四十六条的规定，其称被上诉人的违法行为对国家、社会公共利益造成重大损害的事实不能成立。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。上诉人在庭审中出示了以下证据：证据1：执法人员执法证件三份。证明目的：执法人员有执法资格。证据2：行政处罚案件讨论记录一份。证明目的：行政处罚符合行政处罚程序。证据3：（1）《南乐县人民政府关于解决自动气象站建设所需资金的请示》（乐政文〔2004〕6号）；（2）《南乐县人民政府关于批准南乐县气象局建设用地批复》（乐政土〔2006〕18号）；（3）2003年南乐县政府承诺书；（4）2015年8月11日《南乐县城乡规划局关于气象探测环境和设施保护标准备案的复函》；（5）《南乐县人民政府关于印发南乐县气象观测站探测环境土地利用空间管制规划2012-2020年的通知》（乐政文〔2012〕73号）；（6）南乐县气象观测站探测环境土地利用空间管制规划书。证明：南乐县气象观测站是经过审批符合规划的。证据4：2019年南乐县气象观测站11月、12月份观测记录表。证明：观测数据的缺失，被上诉人的违法行为损害了社会公共利益。被上诉人未在庭审中提交并出示证据。以上证据经庭审质证，本院作出如下认证：对于上诉人提交的证据1和证据2，上诉人未在法定举证期限内提交两份证据，本院不予审查。对于证据3，能够达到其证明目的，本院予以认可，但该证据与本案处罚决定的合法性不具有关联性，本院不予审查认定。对于证据4，该证据系对气象观测数据的记录，单独不能证明气象观测数据异常与被上诉人有关。本院经审理查明的事实与一审判决查明的基本事实一致。另查明，在二审庭审中，上诉人认可案涉南乐县气象站已于2020年1月1日搬迁，原观测站已交政府管理。本院认为：一、涉案行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，程序轻微违法。上诉人作出的（濮）气罚〔2019〕001号《行政处罚决定书》中记载：“根据濮阳市气象局执法人员高志军、刘九玲、徐铭鉴调查询问和现场勘验检查，目前距南乐县气象局地面观测场正南方向80米处正在建设6栋住宅楼，楼房建设高度为14层，高42米左右，距高比是1.9米”。上诉人根据该事实认定被上诉人所建住宅楼的建设高度违反法律规定，但并未提交现场勘查记录、测量数据和计算依据的证据，上诉人作出的（濮）气罚〔2019〕001号《行政处罚决定书》认定事实不清，主要证据不足。一审判决认定的未提交执法证件、诉权期限告知和集体讨论等程序违法均属于程序轻微违法的情形。涉案行政处罚决定明显不当。根据《气象设施和气象探测环境保护条例》第十四条第（一）项规定，禁止在观测场周边800米探测环境范围内修建高度超过距观测场距离1/8的建筑物、构筑物。《气象设施和气象探测环境保护条例》第二十五条规定，违反本条例规定，危害气象探测环境的，由气象主管机构责令停止违法行为，限期拆除或者恢复原状。本案建筑物建设高度及距观测场距离方面的证据不足，即使能够认定被上诉人建设的住宅楼违反了《气象设施和气象探测环境保护条例》第十四条第（一）项的规定，上诉人在作出行政处罚中，在有多种处罚种类可以采取的情况，应当选择对被处罚人损害最小的种类。具体选择何种处罚种类，应结合案件具体情况进行衡量。《气象设施和气象探测环境保护条例》第十四条第（一）项规定，禁止在观测场周边800米探测环境范围内修建高度超过距观测场距离1/8的建筑物、构筑物，就本案而言，修建高度低于距观测场距离1/8的建筑并不违反禁止性规定。案涉行政处罚决定第二项决定内容为自作出行政处罚之日起停止施工，恢复原状，包含了决定恢复原状的处罚结果，该处罚结果意味着被上诉人需要将住宅楼超出限制高度部分和未超出限制高度部分全部拆除恢复至建设前的状态，不符合《气象设施和气象探测环境保护条例》第十四条第（一）项规定的立法本意，也会造成被处罚人更大的损害，涉案行政处罚决定明显不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的应予撤销的情形。综上，一审判决撤销涉案行政处罚决定结果正确，应予维持。一审判决仅以主要证据不足、程序违法为由撤销处罚决定论述不够充分，本院予以指出。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人濮阳市气象局负担。本判决为终审判决。审判长  陈忠生审判员  崔树峰审判员  葛传立二〇二〇年六月二十二日法官助理孙晨书记员栗丹阳