江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终263号上诉人（原审原告）凌雪莲，女，汉族，住江西省南昌市经济技术开发区。委托代理人王雷、高华君，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江西省人民政府，住所地南昌市红谷滩卧龙路。法定代表人易炼红，江西省人民政府省长。委托代理人邓文平、姜彬，江西省司法厅工作人员。上诉人凌雪莲因诉江西省人民政府行政复议一案，不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，2010年2月8日，原江西省国土资源厅（现江西省自然资源厅）经江西省人民政府（以下简称江西省政府）批准，作出《关于追批南昌英雄经济开发区2003年度第四批城市建设用地的批复》（以下简称批复），同意对南昌英雄经济开发区（原金牛开放开发区）2003年度第四批次城市建设用地补办审批手续，共计批准建设用地47.6575公顷，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设。原南昌市国土资源局经济技术开发区分局（以下简称开发区分局）于2016年12月22日作出《征收土地及补偿安置方案公告》及附件征地补偿内容及补偿金额表，于2017年1月13日作出《南昌经济技术开发区征用土地告知书》（以下简称《征用土地告知书》），于2017年1月19日与冠山农场签订《青苗补偿协议书》。另查明，凌雪莲并非江西省畜牧良种场（即江西金牛企业集团）职工，其与冠山农场（原江西省畜牧良种场饲料二场）曾签订土地承包租赁协议，其在江西省畜牧良种场的房屋及构筑物是20世纪90年代发展万头奶牛工程期间政府鼓励当年土地承包户由单位贷款所建。在批复作出后，南昌经济技术开发区冠山管理处于2011年12月16日作出《冠山管理处外来农牧民安置房实施细则》，凌雪莲在《农牧民安置房抽签结果确认登记表》签字。同时，分别于2010年9月13日、2013年10月14日在《冠山农场老点土地丈量补偿发放明细表》上签字确认并领取相应补偿款。凌雪莲于2019年5月1日向江西省政府提起行政复议申请，请求撤销案涉批复。江西省政府于2019年6月28日作出赣府复字［2019］57号《不予受理行政复议申请决定书》，认为2017年1月13日，开发区分局下发的《征用土地告知书》第一点“征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途”中明确提及案涉批复，且在此之前，凌雪莲在不同年度分别领取过青苗补偿费，根据原国务院法制办国法［2014］40号《关于认定被征地农民“知道”征收决定有关问题的意见》（以下简称国务院关于征收决定有关问题的意见）规定，凌雪莲的行政复议申请已超过复议期限，据此不予受理申请人提出的行政复议申请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。被告作为省级人民政府，凌雪莲对其批准原江西省国土资源厅作出的批复不服，向其申请行政复议，江西省政府有作出行政复议决定的法定职责。行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。国务院关于征收决定有关问题的意见第四条第一款第（三）项规定，申请人已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起，可以视为申请人知道征收土地决定。该意见第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。该案中，2010年2月8日案涉征地批复作出后，凌雪莲分别于2010年9月13日、2013年10月14日在《冠山农场老点土地丈量补偿发放明细表》上签字并领取相关补偿款，根据上述法律规定，应视为凌雪莲至迟在2013年10月14日已经知道案涉征地批复，其于2019年才向江西省政府申请行政复议，已明显超过复议申请期限。江西省政府在收到行政复议申请后，履行了审查、调查等法定职责，在查明申请已超过行政复议申请期限后，于2019年6月28日作出不予受理行政复议决定，并依法进行了送达，符合行政复议法的规定。据此判决驳回凌雪莲的诉讼请求。凌雪莲不服一审判决，上诉称：第一，一审判决认定事实不清。上诉人与冠山农场签订土地承包租赁协议，在租赁的承包地上进行农业种植。上诉人的房屋及构筑物牛舍牛棚是基于上诉人与冠山农场签订的发展奶牛专业户合同书所得，上述两份合同完全独立，没有任何关系。被上诉人提交的《冠山管理处外来牧民安置房实施细则》中规定的安置条件，结合农牧民安置房抽签结果确认登记表完全能够证实2012年安置是基于上诉人与冠山农场签订的土地承包租赁协议，与上诉人的房屋及牛舍牛棚无关。且上诉人在2012年的安置中也只是获得了房号，安置房是上诉人自行全额出资购买。被上诉人提交的冠山农场老点青苗费补偿发放明细表证实了是根据上诉人与冠山农场签订的土地承包租赁协议对上诉人租赁的承包地和地上青苗进行了补偿，与上诉人的房屋及牛舍牛棚无关。另外，被上诉人未提供有效证据证明在征收范围内进行过公告。第二，一审判决适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条、四十六条之规定，在上诉人不知道征地批复内容的情形下，其起诉期限应从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算，不得超过五年。上诉人是在房屋被强拆后通过政府信息公开程序得知案涉批复的存在，并在法定的两个月内提起了行政复议。上诉人从未与征收部门就房屋及牛舍牛棚签订过任何补偿协议，因此不适用国务院关于征收决定有关问题的意见。综上，请二审法院撤销一审判决，撤销江西省政府作出的不予受理行政复议决定，判令江西省政府依法受理上诉人的复议申请。江西省政府答辩称：第一，答辩人已依法履行了行政复议职责，程序合法。2019年5月1日，答辩人收到上诉人提出的复议申请。2019年5月9日，答辩人向上诉人寄送了《补正行政复议申请材料通知书》。在多次催促下，上诉人多次对申请材料进行补正。2019年6月4日，答辩人收到上诉人的最后补正材料。同时，答辩人向江西省自然资源厅下发了关于请协查行政复议申请有关情况的函，该厅于2019年5月28日提交了涉案批复用地报批及安置、申请人身份与被征用土地关系的相关材料。2019年6月28日，答辩人向上诉人寄送了被诉不予受理行政复议申请决定。据此，答辩人履行了审查、调查等法定职责，作出的决定符合行政复议法的规定。第二，一审判决认定事实清楚、证据确凿充分。上诉人系冠山农场养牛户，并非江西省畜牧良种场（即江西金牛企业集团）职工，其与冠山农场曾有过土地承包租赁关系，且土地承包租赁协议为一年一签，至2003年12月31日之后未再续签。上诉人所称的房屋及构筑物是在20世纪90年代发展奶牛工程期间鼓励当年的土地承包租赁户由单位贷款所建。案涉批复作出后，南昌经济技术开发区冠山管理处于2011年12月16日作出《冠山管理处外来农牧民安置房实施细则》，凌雪莲等在农牧民安置房抽签结果确认登记表签字，同时分别于2010年9月13日、2013年10月14日在补偿发放明细表上签字确认，并领取相应补偿款。第三，一审判决适用法律正确。根据国务院关于征收决定有关问题的意见第四条、第六条的规定，申请人已经领取土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自领取征收土地补偿款或收到提存通知之日起，可以视为申请人知道征收土地决定。没有告知复议权利及期间的，参照最高人民法院司法解释规定的没有告知诉权的情况办理。申请人2013年10月14日起应当视为知道了案涉批复的内容，其于2019年5月1日提起行政复议，明显超过申请期限。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。本院认定的事实与一审一致。本院认为，江西省政府作出被诉行政行为的时间是2010年，2000年生效的《最高人民法院关于执行的解释》（以下简称执行行政诉讼法的解释）第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。最高人民法院（2012）行他字第11号答复明确，行政机关作出行政行为，未告知行政相对人申请复议的权利、复议机关和复议申请期限的，复议期限可参照执行行政诉讼法的解释第四十一条的规定办理。凌雪莲作为冠山农场国有农用地上的土地租赁户，对涉案批复中收回案涉国有土地使用权并转为建设用地的行为不服，至迟应当自其知道或者应当知道其租赁的土地被收回使用权之日起2年之内申请复议。根据被上诉人提交的南昌理工学院征用冠山农场（老点）耕地青苗补偿费一览表，结合江西省自然资源厅关于协查行政复议申请有关情况的复函中，关于“涉案批复批准建设用地714.86亩，土地用途为教育用地，主要用于江西航天科技职业学院（现南昌理工学院）建设”的内容，可以确认凌雪莲户已于2013年10月14日领取了案涉土地的青苗补偿费，因此其于2013年就应当知道案涉土地被收回使用权并转为建设用地的事实，也即应当知道涉案批复的内容，但其于2019才对批复申请复议，明显超过复议期限。江西省政府以凌雪莲的复议申请超过复议期限为由作出不予受理复议申请决定并无不当。上诉人提出，江西省政府提供的补偿证据仅能证明其领取了青苗补偿，不能证明其房屋及构筑物获得了补偿。本院认为，江西省政府提供上述补偿证据的目的是证明上诉人何时知晓案涉批复，因案涉批复包括了上诉人种植青苗所占土地，也包含了上诉人所称的其房屋及其他构筑物所占土地，只要上诉人实际领取了相关补偿，即应当知晓了案涉批复，上诉人的该主张不能成立。对上诉人提出的应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定计算复议期限的主张，因明显缺乏法律依据，本院亦不采纳。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人凌雪莲负担。本判决为终审判决。审判长  居国屏审判员  郑红葛审判员  彭彩玲二〇二〇年六月一日法官助理丁雪书记员涂雪儿