安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初55号原告杨绪强，男，1955年10月5日出生，汉族。原告刘家敏，女，1962年3月29日出生，汉族。原告陈依翠，女，1932年11月6日出生，汉族。以上三原告共同委托代理人彭泽国，陕西振康律师事务所律师。被告镇坪县城关镇人民政府。住所地：陕西省安康市镇坪县小河口。统一社会信用代码：116109270160576930。法定代表人杨辉,该镇镇长。委托代理人秦兴铭，男，该镇政府工作人员。委托代理人李祖山，男，城关司法所所长。被告镇坪县人民政府。住所地：陕西省安康市镇坪县政府办公大楼。法定代表人李平,该县县长。委托代理人贾世明，男，该县政府工作人员。委托代理人张凯，男，镇坪县法律援助中心工作人员。第三人陈光义，男，1957年2月2日出生，汉族。原告杨绪强、刘家敏、陈依翠（以下简称原告杨绪强等三人）不服被告镇坪县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）林地权属决定及被告镇坪县人民政府（以下简称镇坪县政府）行政复议决定，于2020年2月17日向本院提起行政诉讼。本院收到起诉材料后向原告发出补正通知书。本院于2020年2月5日立案后，于2020年2月17日向被告城关镇政府、镇坪县政府及第三人陈光义邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告杨绪强、陈依翠及三原告共同委托代理人彭泽国，被告城关镇政府的委托代理人秦兴铭、李祖山，被告镇坪县政府的委托代理人贾世明、张凯到庭参加了诉讼；原告刘家敏未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。城关镇政府于2019年6月13日作出林地权属决定书[（2019）镇城府决字第02号]，认定杨绪强户与陈光义户争议的土地小地名叫“大麻风”，在林业三定以前，在大麻风既有林地也有可耕种土地。埋葬大麻风尸骨的地点有一条横路通往杨绪强现居住的房屋后面，该条横路即是陈光义户8亩自留柴山南部边界“大麻风横路”。杨绪强户无证据证明刘某某（原告刘家敏之父）在大麻风横路以北有承包地，因此杨绪强主张其砍伐的位于大麻风横路以北的林木在刘某某承包地内没有事实依据。由此裁定：被申请人杨绪强砍伐的山林在申请人陈光义林权范围内，林权归申请人陈光义所有。原告杨绪强等三人不服该林地权属决定，向被告镇坪县政府申请行政复议。被告镇坪县政府于2019年12月5日作出行政复议决定书[镇行复议字（2020）2号]，维持城关镇政府作出的林地权属决定。原告杨绪强等三人诉称：一、被告行政复议决定书中查明事实错误。1983年土地到户时,XX社XX大队发包给原告刘家敏父亲刘某某集体土地13亩,该集体土地四界为:东齐沟，西齐何泽毛柴山,南齐大路,北齐小路(小路以上向北是第三人的柴山),后因刘某某年老体弱无力耕种,且原告在外务工,其中大麻风坡2.5亩承包地遂耕种较少长了杂木小树,而生长杂木的2.5亩土地即是争议地块。在XX大队与原告于1983年签订的《包干到户责任制承包合同书》的承包地内林木承包明细表中明确注明“大麻风坡，柒树2，二八”,并有当地10余户村民书面证明,再者在原告砍伐自家耕地内的杂木后,第三人亦自知理亏(其林地范围内未种植原告砍伐林木种类),未经法律程序要求原告赔偿损失,以上足以说明争议地块权属原告耕地,而非第三人林地。第二被告在作出行政复议决定中,仍延续第一被告处理该纠纷所作林权决定书上错误认定的事实。二、被告行政复议认定程序错误。原告承包耕地早于1983年即明确了面积为13亩,而第三人自留柴山8亩与原告耕地交界为“南:大麻风横过”、林权证“大麻风背后”, 1991年农村社教期间,虽将原告刘家敏2.4亩承包地划至其他地块,下余10.6亩颁发给刘某某集体土地使用证,但如按第三人林权证载明四界与原告土地相邻计算,原告实际土地面积仍与使用证上相差甚多,不够10.6亩,第一被告所作权属决定书没有数据支撑,仅以历史地名划分地界显然不规范。第二被告在出具行政复议决定书过程中未经实地勘验丈量,“大麻风”具体地点以及范围亦是不明,并且在调查过程中对原告所提交的村民证明、承包合同均未采纳,背离事实,显失公平。综上所述,被告所作[2019]镇城府决字第02号林地权属决定书、镇行复议字[2020]2号行政复议决定书事实不清、程序违法,侵害了原告的合法权益,现特向人民法院提起诉讼,请求撤销[2019]镇城府决字第02号林地权属决定书、镇行复议字[2020] 2号行政复议决定书。 原告杨绪强等三人向本院提交了下列证据、依据： 1、镇坪县人民政府行政复议决定书、镇坪县城关镇人民政府林地权属决定书。2、证人杨某某、陈某某、杨某某的出庭证言。拟证明原告杨绪强砍树的地方在大麻风横路之下，没有砍伐第三人陈光义的柴山。被告城关镇政府辩称，其作出的《土地权属决定书》 (镇城府决字第02号),职权法定、事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。本案中,被告收到第三人陈光义的申请后,举行了听证程序收集证据并听取了各方当事人的意见,通过调查询问笔录等方式对于事实情况进行了调查核实,依法做出的土地权属争议决定，符合法律规定的主体及程序要求。被告对事实情况进行了调查核实。根据编号为C610800528762林权登记证载明,在“大麻风横路”边界以北至“大原梁”,东至杨以松柴山梁子为界,西至拖路直上软坎垭子与何某某柴山交界的林地使用权属于第三人陈光义。调查走访大量知情人证明陈光义南界“大麻风横路”与原告承包地界线清晰。本案原告提供的两份有陈某某、王某某等人签署的证明的内容并未体现该地具体四至范围，不能证明申请人的主张,且该两份证据的证明效力低于林权登记。综上,本案被告作出(2019)镇城府决字第02号《土地权属决定书》是正确的,请人民法院依法驳回其诉讼请求。被告城关镇政府向本院提交了下列证据、依据：1、组织机构代码证。拟证明被告是有权处理个人之间、个人与单位之间土地权属纠纷的镇级人民政府。2、陈光义请求镇政府查处盗伐林木的请求、林权证、自留柴山使用证。拟证明被告是依原告申请启动行政处理程序；原告取得的小地名为“大麻风背后”的林地四界为东齐杨以松柴山梁子交界、南齐大麻风横过、西齐拖路直上软坎垭子与何某某柴山交界、北齐大原梁；面积清楚为8亩。3、十四名村民联合证明、刘某某1983年土地承包合同。拟证明原告在XX大队XX队承包土地情况,有13亩承包土地但承包合同上无土地四界,十四名村民证明刘某某在“大麻风坡”有2.5亩坡地，四界是：东齐沟，西齐何泽全柴山，南齐大路，北齐陈光玉柴山。4、刘某某、杨绪祥1991年承包土地使用证。拟证明刘某某、杨绪祥在XX乡XX村有承包土地情况,刘某某的土地面积为10.6亩，无四至边界；原13亩地中的2.4亩被划至杨某某名下。5、户籍资料查询结果、农村土地承包经营权信息申请表。拟证明杨绪强、刘某某的家庭人员、关系信息,刘某某土地确权承包土地情况，其在大麻风处无承包地。6、陈光义林权证、柴山证、分户清册、林权登记申请表、公示表、林权变更登记表。拟证明第三人陈光义取得的小地名为“大麻风背后”的林权依据充分、程序合法,林地四界清楚无变化。7、调取信访局资料及处理意见。拟证明此前已处理过,初步处理结果为陈光义的林地四界与刘某某的承包土地并无矛盾。8、镇坪县公安局森林分局对杨绪强、刘家敏、何金翠、何泽学、廖远胜、王顺和的询问笔录。拟证明:双方当事人向森林公安分局的陈述；陈光义的自留山南界大麻风横路情况；此前双方争议经调解未成。9、陈光义信访申请、举报信、镇、村干部走访调查笔录。拟证明陈光义多次向镇上信访后,城关镇干部向知情人陈立贵等17人调查自留山南界大麻风横路情况；此前双方争议经调解未成。10、争议林地现场照片。拟证明砍伐现场地貌。11、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《土地权属争议调查处理办法》。被告镇坪县政府辩称：一、本案确权主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。”同时《土地权属争议调查处理办法》第五条规定:“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请,由乡级人民政府变理和处理。”本案中,根据申请人杨绪强等(本案原告)提出的申请，由其作出土地权属争议决定,符合法律规定的主体要求。本案土地权属决定的作出主体适格。二、本案符合权属争议案件受理的条件,行政机关作为土地权属争议予以受理并作出决定,符合法律规定。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定:“下列案件不作为争议案件受理:(一)土地侵权案件;(二)行政区域边界争议案件;(三)土地违法案件;(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”同时,国土资源部办公厅发布的国土资厅函(2007) 60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中明确：“土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”因此,关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定,是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确,无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属,当事人申请确权的,仍应当属于土地权属确权争议。据此,本案第二被告将本案作为土地权属争议予以受理并作出决定,符合法律规定。三、关于本案具体行政行为作出的程序合法,争议土地权属的认定正确,应当依法驳回原告的诉讼请求。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定:“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任,应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”该办法第十七条规定：“承办人在调查处理土地权属争议过程中,可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助,并如实提供有关证明材料。”本案中,被告城关镇政府（复议被申请人）对各方当事人进行了必要的告知,通知和送达程序,对于事实情况进行了调查核实。本案中,根据编号为C610800528762林权登记证载明,在“大麻风横路”边界以北至“大原梁”,东至杨以松柴山梁子为界,西至拖路直上软坎垭子与何祥宇柴山交界的林地使用权属于行政复议第三人陈光义。本案原告(复议申请人)提供的两份有陈立志、王学明等人签署的证明的内容并未体现该地具体四至范围，不能证明申请人的主张,且该两份证据的证明效力低于林权登记。据此,被告城关镇政府作出的(2019)镇城府决字第02号《土地权属决定书》程序适当。被告依据《行政复议法》的相关规定,对于本案进行了书面审理,并依法作出了行政复议决定予以维持。综上请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告镇坪县政府向本院提交了下列证据、依据：1、行政复议申请、两份证明、包干到户责任制承包合同书。拟证明原告向镇坪县政府提出行政复议申请;刘家敏父亲刘某某在“大麻风横路”承包土地情况。2、行政复议答复通知书、案卷材料。拟证明城关镇人民政府依法提交办理林地权属决定书的案卷材料,证明决定书证据、依据充足。3、林权证、镇坪县社员自留柴山使用证。拟证明第三人取得的小地名为“大麻风背后”的林地四界、林种、面积。4、行政复议决定书会发文稿纸首页纸、行政复议决定书、送达回证。拟证明被告依法做出了行政复议决定，并依法送达给当事人。5、《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》。第三人陈光义述称，其自土地改革后在大麻风坡就合法拥有林权，大麻风坡面积不大，请求法院查明事实。第三人陈光义未向本院提交证据、依据。经庭前证据交换，并经庭审质证，本院对双方当事人提交的以上证据认定如下：原告对被告城关镇政府、镇坪县政府提交的全部证据中，除对农村土地承包经营权信息申请表、调取信访局资料及处理意见、村干部走访调查笔录有异议外，对其他全部证据的真实性均无异议；原告认为农村土地承包经营权信息申请表不能证明原告在大麻风坡无承包地，调取信访局资料及处理意见是第三人的举报内容，不属于客观证据，村干部走访调查笔录只调查了大麻风埋在哪里，没有解决大麻风横路在哪的问题，对该组证据不予认可；第三人陈光义对被告城关镇政府、镇坪县政府提交的全部证据均无异议；本院认为上述证据均是被告城关镇政府、镇坪县政府调查搜集的客观证据，本院对全部证据的真实性均予以采信，对能否达到证明目的论述在本判决论理部分予以展开说明。原告提供的证据1是本案审查的具体行政行为，本院不作为证据认定；原告提供的证据2，二被告及第三人认为证人杨某甲、陈某甲与原告有利害关系不应采信，杨某乙的出庭证言没有实质内容，本院采纳该质证意见，对该三人的证言不予确认。经审理查明，1981年林业“三定”期间，XX社XX大队（XX城XX镇XX村）给第三人陈光义的父亲陈某乙在XX村XX组划定一块自留柴山，地名为“大麻风背后”，面积为8亩，四界为“东齐杨以松柴山梁子交界、南齐大麻风横过、西齐拖路直上软坎垭子与何祥宇柴山交界、北齐大原梁”，该XX号XX社XX号”。2009年林权制度改革期间，第三人陈光义以该自留柴山证为权属来源依据申请颁发林权证，被告镇坪县人民政府为其颁发了该宗林地的林权证，编号为：C610800528762，小地名与面积同上，南部边界“大麻风横过”被更改为“大麻风横路”。原告杨绪强等三人对该林权证的面积与四界均无异议。1983年农村集体土地包干到户期间，原告刘家敏的父亲刘某某（刘某某是杨绪强的岳父，陈依翠的丈夫，当时家庭共7口人）XX乡XX村（XX城XX镇XX村）集体土地共计13亩，承包土地使用证上只登记了总面积、等级、亩产、总产，没有登记地名和四界。1991年农村社教期间，刘某某承包村集体土地10.6亩，另2.4亩转由杨绪祥承包，该13亩承包土地使用证上依然没有登记四界。第三人陈光义对原告杨绪强等三人的承包土地使用证无异议。2017年2月，原告杨绪强以大麻风老路以上有一块刘某某的承包土地为由，砍伐了涉案土地上的林木。第三人陈光义知晓后，以原告杨绪强盗伐其2.5亩柴山林木为由，向镇坪县公安局森林公安分局八坪山林业公安派出所报案。因原告杨绪强等三人与第三人陈光义对被砍伐林木所在土地权属存在争议，经村、镇干部多次调解无果，森林公安分局至今未对砍伐林木一事作出处理。2018年12月3日刘某某因病去世。2018年8月31日，第三人陈光义向被告城关镇政府递交申请书，以原告杨绪强等三人为被申请人，请求对小地名为“大麻风背后”的争议部分林地权属予以行政裁决确权。被告城关镇政府受理该案后，听取了争议双方的陈述、申辩，进行了走访、调查和取证，且召开了听证会，多次组织争议双方进行调解但未果。2019年6月13日，被告城关镇政府作出林地权属决定书[（2019）镇城府决字第02号]，“查明事实”部分认定的前三段事实与本院以上所查明事实一致，但最后一段事实认定为：“埋葬大麻风尸骨的地点在XX公路以上（背面）约几米的地方，在埋葬点与公路之间原有一条横路，这条横路通往被申请人杨绪强现居住房屋后面”，由此认定“村集体经济组织给申请人父亲陈某乙划定的自留柴山南至大麻风横过，也就是南面到安葬大麻风尸骨点横过，被申请人杨绪强砍伐的林地在此以上（以北），该地块在申请人陈光义依法取得的林权四至界限以内，且林权证中的林权附图亦显示如此”，又认定“经查阅1983年农村土地到户档案、1991年社教土地档案等其他档案，无证据证明刘某某在大麻风横路以上有承包土地”，认为被申请人杨绪强等三人辩称砍伐地点在刘某某承包土地内无事实证据，理由不能成立，遂援引《中华人民共和国土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，裁决“被申请人杨绪强砍伐的山林在申请人陈光义林权范围内，林权归申请人陈光义享有”，并载明“如不服本裁决，可在接到本裁决书的次日起60日以内向镇坪县政府申请行政复议，或在接到本裁决书的30日以内向人民法院起诉”。该林地权属决定书于2019年6月15日送达第三人陈光义，于2019年9月3日送达原告刘家敏。原告刘家敏等三人不服该林地权属决定书，向被告镇坪县政府申请行政复议。被告镇坪县政府受理后，于2019年11月26日向被告城关镇政府发出《关于杨绪强、刘家敏、陈依翠行政复议答复通知书的函》，限被告城关镇政府自收到行政复议申请书副本之日起十日内提供原行政行为的证据、依据和有关材料。被告镇坪县政府经复议，于2019年12月5日作出[镇行复议字（2020）2号]行政复议决定书，认定事实与被告城关镇政府所认定事实一致，援引《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，决定维持镇坪县城关镇政府作出的（2019）镇城府决字第02号林地权属决定书。该复议决定书于2020年1月16日送达第三人陈光义户，于2020年1月20日送达原告杨绪强户。另查明，小地名“大麻风”源于旧社会时，有一名患大麻风病的人死后安葬在该地。该埋葬点现如今仍位置明确，位于公路上方约不足十米。2017年4月17日，第三人陈光义提出林权变更登记申请表，以“因工作人员电脑操作失误，将陈光义南界大麻风横过错录为大麻风横路，请求变更为大麻风横过”，相关审核单位同意变更。本院认为，本案争议焦点在于第三人陈光义持有的C610800528762号林权证上，小地名为“大麻风背后”的8亩林地的南部边界“大麻风横过”，被告城关镇政府对其实际地理位置的认定是否正确？由于历史原因，1981年林业“三定”期间和1983年农村集体土地包干到户期间，涉案自留柴山证和承包土地使用证的填写均不规范，以至于出现原告杨绪强户的承包土地使用证上有面积而无四界的情况，以及“大麻风横过”的实际地理位置难以认定的情况。无论依据《土地权属争议调查处理办法》或《林木林地权属争议处理办法》，都要求人民政府从实际出发，尊重历史，面对现实，依法作出处理决定。必须肯定的是，被告城关镇政府为了查明案件事实，对当地群众和时任村组干部进行了扎实的走访和调查，付出了极大的努力，力求查明“大麻风横过”的实际地理位置，此等工作精神和态度令人敬佩。但纵观本案被告城关镇政府和被告镇坪县政府向本院提交的全部证据材料，并不足以支撑“被申请人杨绪强砍伐的山林在申请人陈光义林权范围内，林权归申请人陈光义享有”这一裁决结果。被告镇坪县政府于1981年颁发给第三人陈光义之父陈某某的自留柴山证上载明南部边界为“大麻风横过”，而镇坪县林业局于2009年向第三人陈光义颁发的林权证上将“大麻风横过”错录为“大麻风横路”，第三人陈光义于2017年4月17日对此提出异议请求更正，已获相关部门同意。但被告城关镇政府以“大麻风横路”为调查方向进行了大量走访，调查该条小路的地理位置，引发出涉案争议土地内存在两条小路的问题，显然调查方向出现了偏差。被告城关镇政府以其调取的《农村土地承包经营权信息申报表》证明原告杨绪强户在“大麻风坡”无承包地，但该表显示出的承包地面积仅有4.19亩，与原告杨绪强户土地使用证上所载面积10.6亩相较，尚有6.41亩土地无法说明位置，故该证据并不足以证明原告杨绪强户在“大麻风坡”无承包地。经本院现场勘查，若以大麻风埋葬点至原告杨绪强房后连接直线作为“大麻风横过”的地理界限，确实出现了已种有农作物的承包地被划进林地的直观结果，以及原告杨绪强户主张的该界限下面的13亩土地比上边8亩林地面积更小的困惑。根据《陕西省人民政府办公厅关于认真做好土地权属争议处理工作的通知》（陕政办发〔2011〕120号）第八条之规定：“对土地界线、面积有争议或异议，需要进行现场指界和实地测绘的，可由争议当事人委托有资质的专业技术单位进行测绘，争议调处人员组织实施。”本案原告杨绪强户的承包土地虽无四至界限，但面积确是清楚的，人民政府可以按照其指认的土地四界进行测绘，通过面积来推定其与第三人陈光义交界一侧的实际界线。当然，由于1981年林业“三定”期间和1983年农村集体土地包干到户期间，对土地面积的确定较为随意，该测绘结果或许并不能贴合实际情况，但仍可以作为确定土地界线的重要参考数据。还需要指出的是，被告城关镇政府作出的《林地权属决定书》并没有适用《林木林地权属争议处理办法》这一专门性部门规章。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”该条赋予了人民政府对四至不清的林地权属直接划界确权的权力。同时《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”该条赋予了人民政府按照双方各半原则直接划界确权的权力。当土地四至边界实在无法查清时，人民政府可以根据以上部门规章的授权，结合案件实际情况，灵活运用以上条文进行划界确权。综上，被告城关镇政府作出的（2019）镇城府决字第02号林地权属决定书，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。被告镇坪县政府作出的[镇行复议字（2020）2号]行政复议决定书，依法应当一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告镇坪县城关镇人民政府作出的（2019）镇城府决字第02号林地权属决定书。二、撤销被告镇坪县人民政府作出的镇行复议字（2020）2号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告镇坪县城关镇人民政府、被告镇坪县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长    张  杰人民陪审员    唐章乾人民陪审员    付红国  二〇二〇年六月二十四日  法 官 助 理   李  杨书   记  员   丁晶晶 附：本判决适用的相关法律依据  第七十条 【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：  （一）主要证据不足的；  （二）适用法律、法规错误的；  （三）违反法定程序的；  （四）超越职权的；  （五）滥用职权的；  （六）明显不当的。    1 / 14