江苏省灌南县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0724行初22号 原告李波，男，1956年1月2日生，汉族，居民，住连云港市赣榆区。 委托代理人熊云飞，北京顶言律师事务所律师。 被告连云港市赣榆区海洋局，住所地连云港市赣榆区华中路102号。 法定代表人李政，该局局长。 行政机关出庭负责人杨惠光，该局副局长。 委托代理人殷作勤，该局副主任科员。 委托代理人孟庆阳，江苏四季青律师事务所律师。 原告李波因不服被告连云港市赣榆区海洋局（以下简称“赣榆海洋局”）行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月30日立案受理后向被告赣榆海洋局送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭进行了审理。原告李波及其委托代理人熊云飞，被告赣榆海洋局的出庭负责人杨某、委托代理人殷作勤、孟庆阳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告赣榆海洋局于2019年7月24日作出连某海执罚[2019]002号行政处罚决定书，认定：李波于2019年3月起，在未取得海域使用权的情况下，实施了占用石桥镇白石头村东海堤外侧海域（3块渔池面积113.47亩）进行海水养殖的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，参照《关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》的规定，决定对李波做出责令其退还非法占用的海域、恢复海域原状并处罚款人民币22694元的行政处罚。李波不服上述行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。 原告李波诉称：其一，依据《海域使用管理法》第七条第一款规定，被告须经授权后才能行使相关海域的监督管理职能，但被告并未出示证据证明其已经过授权；其二，原告承包鱼塘为农村荒废滩地，并非海域。根据《民法通则》规定属于集体所有，原告作为该村村民有权承包荒滩进行渔业养殖；其三，根据国务院法制办作出的（国土资函[2002]154号）《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律的含义的函》中对海岸线滩涂的划分要求尊重历史，原告的养殖池来源于国营渔场遗留的养殖池，属于滩涂，不属于海域，被告无管辖权；其四，原告承包白石头村虾塘并交纳了承包费，即使存在违法占用海域情形，也是白石头村委会未取得海域使用权就承包给个人，应由白石头村委会作为行政处罚的相对人，处罚原告显然错误。综上，请求撤销被告于2019年7月24日作出连某赣海执罚[2019]002号行政处罚决定书。 原告李波向本院提交了以下证据： 第一组证据：原告与白石头村委会签订的滩涂承包合同及江苏省农村合作社经济组织计算凭证，以证明原告承包白石头村荒废滩地并支付了承包费，有合法手续。 第二组证据：原养殖公司南防护大堤现场照片13张，以证明原告养殖池的范围在向陆一侧，不在向海一侧。 庭前提供的其他证据不作为证据进行出示。 被告赣榆海洋局辩称：一、根据连云港市人民政府《市政府关于重新公布连云港市海岸线的通知》及附件1《连云港市海岸线标志成某表》等相关文件及原告自认，原告所占用的三块养殖池位于海岸线向海一侧，属于海域范围；二、根据海域管理法等规定，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理，被告作为赣榆区人民政府海洋行政主管部门依据赣委办发（2019）38号文对涉案海域具有监督管理职责；三、原告在未取得海域使用权情形下擅自将海域围成三块养殖池进行养殖，被告依据《海域管理法》规定对其进行行政处罚，有法律、事实依据；四、被告按照《行政处罚法》等规定履行了听证等程序，对原告作出行政处罚，程序合法。五、村委会不是涉案海域的使用权人，没有违反相关规定，无需对其作出行政处罚。综上，原告要求撤销行政处罚决定无事实、法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告赣榆海洋局向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：认定李波“非法占用海域围海养殖”违法事实的证据。 1、2019年2月22日对李波连某赣海渔执检（2019)003号检查通知书及送达回证； 2、石桥镇李波占用海域测绘报告、鉴定委托书、鉴定现场照片、现场示意草图、通知； 3、2019年3月14日徐某宝连某赣海渔执检（2019)003号检查通知书及送达回证、询问笔录连某赣海渔执责（2019)002号责令停止违法行为通知书及送达回证连某赣海存（2019)002号先行登记保存证据通知书及送达回证、解除登记保存通知、送达现场照片、承诺书； 4、2019年3月14日王某1军的现场笔录、询问笔录、挖掘施工现场照片； 5、2019年3月15日王某2理的询问笔录、照片； 6、2019年3月25日王某3松的现场笔录、询问笔录、现场示意草图连某赣海渔执检（2019)006号检查通知书及送达回证、告知书、照片； 7、2019年3月25日对李波的协助调查通知书、照片； 8、2019年4月3日对李波的告知书连某赣海渔执检（2019)009号检查通知书及送达回证、现场笔录、询问笔录、照片、执法记录仪整理文字材料连某赣海渔执责（2019)009号责令停止违法行为通知书及送达回证、提取的李波身份证复印件和滩涂承包合同书； 9、2019年4月15日李某1建的询问笔录、提取证据材料登记表李某1建身份证复印件、平面图； 10、2019年5月11日的现场笔录、照片； 11、2019年5月22日李某2志的询问笔录； 12、2019年5月22日执法人王某4超与李波通话录音整理文字材料； 13、2019年5月22日王某1军的询问笔录； 14、2019年5月30日和6月14日的监控视频截图。 上述证据以证明：2008年12月原告赣榆区××石头村村委会签订滩涂承包合同书，在未取得《海域使用权证书》情况下，擅自将承包赣榆区××石头村村东海堤外侧海域围成三块渔池（面积共113.47亩）从事围海养殖，原告非法占用海域，不听劝阻拒不改正，被立案查处。原告从2019年3月起，在未取得《海域使用权证书》情况下，实施了占赣榆区××石头村村东海堤外侧海域三块渔池（面积共113.47亩）进行围海养殖的违法行为。 第二组证据：被告行政处罚符合法定程序的证据。 1、赣榆区政府关于“海洋督察回头看”会议通知、石桥镇落实国家海洋督察整改情况汇报； 2、立案审批表、案件调查终结报告、行政处罚意见审批表、案件会审笔录、局长办公会会议纪要； 3、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、送达现场照片、陈述申辩书、听证申请书、关于对李波陈述和申辩内容的处理意见； 4、行政处罚听证通知书及送达回证、送达现场照片、行政处罚听证笔录、李波委托律师代理的授权委托书、律师函、律师证复印件、听证纪要； 5、行政处罚决定书及送达回证、送达现场照片； 上述证据以证明：被告按照《行政处罚法》及《海洋行政处罚实施办法》规定的有关程序对原告作出行政处罚，程序合法。 此外被告赣榆海洋局还提交了连云港市人民政府《市政府关于重新公布连云港市海岸线的通知》及附件1《连云港市海岸线标志成某表》，附件2《连云港市海岸线图》证明原告养殖渔池属于海域范围。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 关于原告李波所提交的证据。第一组证据，被告认为滩涂承包合同不具有合法性，是无效合同。因为村委会发包给原告的海域没有经过县级以上人民政府确权给村集体使用管理，村集体无权对外发包。对于票据中标注的“海中原养殖公司”的内容不认可，对于票据形式的真实性无异议。经查，原告就该份证据当庭提供了原件，且被告提供的相关证据中也载明原告承包养殖池的事实，本院对该证据予以采信。第二组证据，被告认为照片均没有标注拍摄时间、拍摄人员，对该证据的真实性不予认可，且认为该证据达不到证明目的，经第三方测绘原告所占养殖池是在连云港海岸线范围之内。经查，该证据无拍摄时间、拍摄人员，且亦无法明晰拍摄地点，本院对该证据不予采信。 关于被告赣榆海洋局所提交的证据。原告将被告提交的第一、二组证据归为主观类，认为被告没有行政管辖权，所作出的该两组证据的合法性不予认可，对证据本身反映的事实没有异议。经查，被告系赣榆区人民政府海洋行政主管部门，其依职权行使相关监督管理职责所作出的调查、取证及依法定程序作出的具体行政行为相关材料，证据来源和形式合法，本院予以采信。原告将被告提供的连云港市关于海岸线划分基准的图作为客观证据，认可其合法性，但基于该海图的坐标尺过大，不能具体确定海域范围，故对其相关性不认可。经查，该证据来源于有权机关根据其行政管理职责发布的规范性文件，证据来源和形式符合法定要求，且与被告作出的具体行政行为有关，可作为认定案件事实的证据。 经审理查明，2008年12月31日，原告李波与赣榆白石头村委会签订了滩涂承包合同书，并交纳了承包费，约定承包范围为原县养殖公司围海的南大堤向北平行顺延100米，东至最东端的拦海堤东河流边区域，承包期20年。其后李波在未取得海域使用权证的情况下，擅自在该区域从事海水养殖。2018年9月4日，赣榆区石桥镇向原赣榆海洋与渔业局通报称李波等涉嫌违法占用海域养殖且拒不改正，2019年2月22日，原赣榆区海洋与渔业局执法人员对李波占用的3块渔池进行现场检查，并于当天由该局委托的连云港市经纬测绘有限公司对该3块渔池进行测绘，面积为113.47亩，现场李波对该测量结果予以签字确认。2019年3月25日，赣榆海洋局执法人员现场询问、勘量并制作示意草图，确定李波所占用养殖区位赣榆区××石头村村东海堤外侧，经纬度坐标为（35°02′26.6″N，119°13′4.5″E），李波所占养殖区实际看护王某3松对该勘量结果予以签字确认。2019年4月3日赣榆区海洋与渔业局执法人员对李波进行了询问并送达连某赣海责[2019]009号责令停止违法行为通知书，责令其立即停止违法占用该片海域养殖，并告知其享有陈述和申辩权利。 2019年6月21日，赣榆海洋局出具了行政处罚告知书、听证告知书并于当日向李波送达，告知李波对拟定行政处罚有陈述申辩、听证的权利。6月24日，李波向赣榆海洋局递交听证申请书及陈述申辩书。7月5日，赣榆海洋局向李波送达连某赣海执听通〔2019〕002号《行政处罚听证通知书》，并于7月17日举行了听证。李波在听证中提出其承包的是集体荒滩不属于海域范围，即使是海域其也不是行政处罚相对人。2019年7月24日，赣榆海洋局作出本案《行政处罚决定书》，并于当日送达给李波，责令其退还非法占用的海域、恢复海域原状并处罚款人民币22694元。 另查明，根据连云港市人民政府颁布的连政发〔2019〕51号《市政府关于重新公布连云港市海岸线的通知》及附件1《连云港市海岸线标志成某表》确定的海岸线划定标准，结合赣榆海洋局对李波养殖区测量的地理坐标，李波实际占用的三块养殖池属于海域范围。 本院认为，赣榆海洋局作为当地海洋主管部门，根据授权，具有对其行政区毗邻海域使用的监督管理职权，可依职权对违反海域使用规定的单位和个人进行行政处罚。根据双方当事人的诉讼请求和答辩意见，本案主要争议焦点在于涉案养殖区是否属于海域。 关于涉案养殖区是否属于海域问题。原告李波主张涉案养殖区属于滩涂，从而性质上为土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，土地的使用权和所有权需依照不动产登记的法律法规予以登记确权，原告李波不能提供相应的土地权属登记材料，本院对其主张不予支持。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面水某体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线陆某地一侧至海岸线的海域。李波所占用的养殖区经现场调查勘量位于白石头村东海堤外侧，符合法律规定的内水特征，应属于海域范畴，且依据连云港市人民政府颁布的连政发〔2019〕51号《市政府关于重新公布连云港市海岸线的通知》及附件《连云港市海岸线标志成某表》确定的海岸线划定标准，李波所占养殖区经纬坐标在海域范围之内。原告主张其所占用养殖区在海域管理法实施之前就已经用于海水养殖，法律应不溯及既往，但根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条规定，本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。原告并未提供证据证明其现今用海养殖行为经过当地县级人民政府核准的相关证据，故对原告该意见不予采纳。 综上，原告李波在未取得海域使用权的情况下，擅自占用海域进行海水养殖，被告赣榆海洋局依据职权于2019年7月24日作出连某赣海执罚[2019]002号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告请求撤销该行政处罚决定的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李波的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李波承担（已交纳）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南京市中级人民法院。根据《诉讼费用交纳办法》有关规定，同时应向江苏省南京市中级人民法院预交上诉费50元，江苏省南京市中级人民法院开户行：中国工商银行南京市汉口路支行，账号43×××188。 审 判 长  高 涛 人民陪审员  潘恩友 人民陪审员  宋少芹 二〇二〇年六月三十日 法官 助理  李超敏 书 记 员  寇 健 法律条文附录及上诉须知 法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的。 本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。