海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初2号 原告琼某，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）长征镇什况村。 负责人王某1，该经济合作社组长。 委托代理人林某1、林某2，均是海南大弘律师事务所律师。 被告琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局（以下简称琼中县自规局）。住所地：海南省琼中县营根镇海榆路134公里处环保监测执法业务办公用房（鸿达液化气站北侧）。统一社会信用代码：11468846MB1633168W。 法定代表人王某2，该局局长。 委托代理人冯某，男，该局法规督察与执法股负责人。 委托代理人赵某，海南嘉勋律师事务所律师。 被告琼中黎族苗族自治县人民政府（以下简称琼中县政府）。住所地：海南省琼中县营根镇营根路93号。 法定代表人王某3，该县县长。 委托代理人周某，该县司法局行政复议与应诉岗工作人员。 委托代理人黄某，海南大华园律师事务所律师。 第三人海南省国营长征农场（以下简称长征农场）。住所地：海南省琼中县长征大道与304省道交叉口东南。统一社会信用代码：91469036201721293F。 法定代表人陈某，该场党委书记。 委托代理人欧阳某，该场党委委员。 委托代理人王某4，该场经营管理部经理。 原告琼某因要求撤销海南省国营长征农场于2004年12月20日取得的琼中国用（2004）第670号国有土地使用证，以及撤销被告琼中县政府于2019年7月17日作出的琼中复字[2019]7号行政复议决定书，于2019年8月2日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。海南省第一中级人民法院认为，涉案的琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证系由被告琼中县政府于2004年向第三人长征农场颁发，琼中县不动产登记中心成立后，已将琼中县涉及不动产权利登记的职责进行整合并统一划转给原琼中县国土环境资源局负责行使。机构改革后，原琼中县国土环境资源局已合并为被告琼中县自规局，原告在起诉时未将琼中县自规局列为本案被告，属于遗漏被告的情形，而原告于2019年5月20日向琼中县政府申请行政复议，琼中县政府于2019年7月17日作出琼中复字[2019]7号行政复议决定书，维持了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，琼中县政府应当作为本案第二被告。故海南省第一中级人民法院于2019年11月15日作出（2019）琼96行初143号行政裁定书，裁定本案移送本院管辖。本院于2020年1月2日立案后，分别于2020年2月3日、2月18日向被告琼中县自规局、琼中县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。原告琼某组长王某1及其委托代理人林某1、林某2，被告琼中县自规局的委托代理人赵某、冯某，被告琼中县政府的委托代理人黄某，第三人长征农场的委托代理人欧阳某、王某4到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 琼中县政府于2004年12月20日作出琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，座落于长征农场五队一带，地号为xxx，使用权面积为1667393.3㎡（2501.09亩）的土地，登记在海南省国营长征农场名下。 原告琼某诉称，其诉讼请求：1.依法撤销琼中国用（2004）第670号国有土地使用证；2.依法撤销琼中县政府做出的琼中复字[2019]7号行政复议决定书；3.由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：一、争议土地一直由什况村村民进行耕作，而长征农场并未在此开发、种植农作物。什况村实际使用时间远超20年，应依法确定其所有权归什况村所有。1962年2月，为搞好土地地界划分工作，海南区党委土地规划组入驻长征人民公社。1962年11月，国营长征农场、长征人民公社潮村大队等共同在海南区党委土地规划工作组协调下签订了《国营长征农场与长征公社潮村大队地界划分协议书》，该协议书第7条约定：“什况小队按62年2月县委规划界限不变，是从老山岭沿分水岭至什况后岭沿分水岭至乌石岭止，为生产、放牧用地（什太串岭更新转地150亩留该队用）。”琼某村民一直按此地界划分进行耕作。1982年，农村经济体制改革，分田到户，什况村村民一直在地号为xxx号土地上种植橡胶、槟榔、松树、绿橙等经济作物，而长征农场并未在此开发、种植任何作物。截至目前，琼某村民仍是该争议土地的实际使用人。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》规定，一个农村集体经济组织连续使用土地至确权或争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有。二、颁发土地证和土地确权是两个不同的程序，被告琼中县自规局在涉案土地仍存在土地确权争议的情况下先行颁证，其颁证行为违法，应予撤销。颁证属于土地登记，土地权属清楚无争议的，依法给予登记。如果在土地登记过程中存在土地权属争议，要依法进行处理后，才能进行登记。土地确权是当事人发生土地所有权或者使用权争议，经协商不能解决，由政府依法作出处理决定。依照我国《中华人民共和国土地管理法》及《海南省土地权属确定与争议处理条例》的规定，土地确权的主体为乡级或县级以上人民政府。琼中县自规局只是土地确权的具体承办部门，对确权的意见和建议，要报同级人民政府作出决定。但2003年，对土地进行确权过程中，琼某对土地确权证书提出异议，但琼中县自规局并未报同级人民政府决定，而是在政府未作出处理决定之前，就先行确权，先行颁证，其颁证行为违法，属具体行政行为错误，应予撤销。三、涉案土地是集体土地，在琼中县政府未依法征收的情况下，涉案土地不能由集体土地变为国有土地。1962年，将涉案土地交由什况村进行生产、放牧使用，系集体土地，此后，虽签订其他土地协议书，但涉案土地性质未依法变更，琼中县政府为长征农场颁发国有土地使用证属于认定事实错误。1998年《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地。”可见，集体土地只有依法通过没收、征收、征购才可以变成国有土地。涉案土地原是原告的集体土地，且从未经过征收的法定程序，既未签订征地协议也未依法进行安置补偿，集体土地的性质从未发生变化。琼中县政府以国有划拨土地使用权将涉案土地颁证给长征农场显然属于认定事实不清，应予以撤销。四、颁发国有土地使用证时，未对地上附着物进行登记和现场调查核实，导致认定事实不清，该国有土地使用证应依法予以撤销。琼中县自规局在进行土地确权时，虽进行了定界，但未要求争议双方提交地上附着物权属证明，琼中县政府颁证时也未对地上附着物进行登记和现场调查核实，未对地籍调查情况进行严格审核，未按要求对争议双方进行调解，径行将琼某已管理、使用多年的土地登记至长征农场名下，属认定事实不清、程序违法，应依法予以撤销。综上，被告所做出的具体行政行为，认定事实不清，适用法律错误，侵害了原告的合法权益，原告特向贵院提起诉讼，恳请贵院依法判如所请。 原告琼某向本院提交了以下证据、依据： 1.国营长征农场与长征公社潮村大队地界划分协议书，证明争议土地一直由什况村村民进行耕作，实际使用远超20年。 2.土地承包经营权证，证明争议土地一直由什况村村民进行耕作。 3.琼中县政府行政复议决定书琼中复字[2019]7号，证明经被告琼中县政府复议，维持琼中县自规局颁发的土地确权证书。 4.土地现场耕作的照片，证明争议土地一直由什况村的村民进行耕作，实际使用时间超20年，且照片上有明确的地标号。 被告琼中县自规局辩称，一、被告琼中县自规局的颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。2003年，被告琼中县自规局根据第三人长征农场的申请，对其提交的土地权属来源证明等资料进行审核后，对涉案土地进行了地籍测绘和权属调查，并组织第三人及包括原告在内的涉案地相邻宗地单位对涉案地进行了指界确认，之后，被告琼中县自规局根据地籍调查及审查的结果，于2004年12月3日进行了涉案地登记公告，在公告期限内无人提出异议后，依法对涉案地使用权进行了登记，证号为琼中国用（2004）第670号。因此，被告琼中县自规局整个颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、原告主张涉案地归其所有，无事实和法律依据。1.涉案地为国有土地，而《海南省土地权属确定和争议处理条例》第七条：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有。”中规定连续使用的是“其他农村集体经济组织的集体土地”，且涉案土地证于2004年就已颁发，而该条例在颁证之后，在2008年11月1日方施行，故原告主张根据该条规定，应确定涉案地所有权归其所有是没有事实和法律依据的。2.被告琼中县自规局已对涉案土地登记审核结果进行了公告，公告期满无人提出异议后方依法颁证给第三人，即颁证时并无权属争议，故原告主张被告琼中县自规局未处理争议，先确权的颁证行为违法没有事实和法律依据。3.原告所提交的证据不能证明其对涉案地享有合法权利，土地承包经营权证系由农业部门制作，其并不是土地确权的依据，且该证于2005年颁发，在涉案土地证颁发之后，故其并不能证明涉案地的所有权归属。而第三人提交的1964年广东省人民委员会“六四”垦字293号文、国营长征农场与长征公社潮村大队地界划分协议书等证据，及其与相关权属单位签订的《土地权属界线核定书》等有效凭证，证实了其土地权属来源合法。因此，原告主张涉案地系归其所有的集体土地是没有事实和法律依据的。三、原告起诉已超法定期限，应驳回其起诉。根据当时的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”的规定，提起行政诉讼的法定期限最长不得超过两年。而被告琼中县自规局于2004年12月3日已将涉案地的登记审核结果予以公告，但原告直至2019年8月才提起本案诉讼，其起诉已超两年的法定期限，故应驳回其起诉。综上所述，被告琼中县自规局的颁证行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，而原告起诉也已超法定期限，故请求法院依法查明案件事实，驳回原告的起诉或者诉讼请求。 被告琼中县自规局向本院提交了以下证据、依据： 1.1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文、1964年广东省人民委员会“六四”垦字293号文、1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文、国营长征农场与长征公社潮村大队地界划分协议书、关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书、土地划界协议图，共同证明第三人长征农场取得土地权属来源合法。 2.指界通知书回执单、指界委托书、法定代表人身份证明书、《土地权属界线核定书》、《核定书签章通知书》及送达回证、农场宗地图、宗地地类及界址点成果表、农村地籍调查表，共同证明被告琼中县自规局依法对涉案土地进行地籍测绘和权属调查，并组织原海南省国营长征农场及涉案土地邻宗地单位（包括原告）对涉案土地进行指界、签章。 3.公告，证明琼中县自规局依法进行了土地登记公告。 4.土地登记申请审批表、土地登记卡、国有土地使用证，共同证明琼中县自规局在原海南省国营长征农场对涉案土地使用权的权属来源合法、四周界址清楚、土地面积准确、无权属争议的情况下，进行了相关审批，依法对土地使用权进行了登记。 被告琼中县政府辩称，一、琼中县自规局向长征农场颁发琼中国用（2004）第670号国有土地使用证事实清楚，证据充分，程序合法。1.琼中县自规局依法办理涉案土地使用权登记，事实清楚，证据充分。首先，位于长征农场五队一带（地号为xxx）的土地为国有土地，土地面积为2501.09亩，土地用途为农用地，使用权类型为划拨。2003年，第三人长征农场向琼中县自规局申请，将涉案土地使用权确认为长征农场所有，同时向琼中县自规局提交了1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文、1964年广东省人民委员会“六四”垦字293号文、1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文、第三人与长征公社潮村大队地界划分协议书、第三人与潮村管区处理土地纠纷协议书。琼中县自规局在收到申请后，对涉案土地进行了地籍测绘和权属调查，并组织第三人的代表罗耀珍、什况村代表王某1、水务局代表李科、潮村、老铺经济合作社代表王法昌、林友兴以及长征镇什架巴经济合作社代表符民等人对涉案土地进行指界。除岸山经济合作社外，原告及其余邻宗地单位对该次《土地权属界线核定书》予以签字盖章确认。岸山经济合作社在未提交有效法律凭证的情况下，不同意对该次《土地权属界线核定书》进行签字盖章。2003年6月19日，琼中县自规局向岸山经济合作社发出《核签书签章通知书》，要求岸山经济合作社如对该次核定界线有异议，应在收到通知之日起15日内提出重新定界申请，逾期不申请，按《土地权属界线核定书》上定界结果为准。15日期满后，岸山经济合作社未提出重新定界申请，琼中县自规局根据地籍初步调查并审查的结果，于2004年12月3日张贴了土地登记公告，告知了拟准予登记的土地权属性质、面积、位置以及他人提出异议的时间、方式等。土地登记公告期限内，无人提出异议，期满后琼中县自规局依法对土地使用权进行了登记，证号为琼中国用（2004）第xxx号。其次，原告主张涉案土地为争议地、被告认定事实不清、程序违法，是没有任何事实依据的。从被告琼中县政府提交的证据《土地权属界线核定书》、公告可知，原告已经在该《土地权属界线核定书》上签字盖章，且琼中县自规局已经向原告等人依法送达了相关材料，并告知了其有权提出异议的时间和方式等，原告在规定期限内并未提出任何异议。所以，涉案土地并无权属争议，不存在需要处理土地权属争议的问题及程序，故原告主张涉案土地的颁证行为违法没有任何依据。最后，《中华人民共和国土地管理法》最早于1986年6月25日实施，《中华人民共和国土地管理法实施条例》最早于1999年1月1日实施，而涉案土地的权属来源是1964年的政府文件和1970年5月3日签订的土地划界协议书，上述法律规定并未出台，当时已经由长征农场享有涉案土地，土地性质并非是集体用地，只不过颁证行为发生于2004年。故原告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条的规定，认为涉案土地未被政府依法征收的情况下，不能由集体土地变为国有土地，是没有任何事实与法律依据的。综上，被告琼中县政府认为，第三人对涉案土地使用权的权属来源合法，四周界址清楚，土地面积准确，无权属争议。被告琼中县自规局进行了相关审批，故将涉案土地使用权登记在第三人名下，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。2.原告提交的证据无法证明其对涉案土地享有权利。首先，原告提交的地界划分协议书和土地承包经营权证并不能证明涉案土地是由原告从1962年实际使用经营至今，其土地承包经营权证在当时是由村委会自行填写上报给农业部门，并未与国土部门进行土地权属的核对。该土地承包经营权证的颁发时间为2005年9月18日，在被告琼中县自规局给第三人颁发涉案土地的国有土地使用证的时间之后，故在此之后于2016年换发了新的土地承包经营权证，原告提交的该份土地承包经营权证已经没有法律效力。其次，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条规定的是“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有”，即便原告使用涉案土地的情况属实，但第三人并不属于该第七条规定的“其他农村集体经济组织”的对象条件，故原告以其使用满20年为由主张涉案土地的所有权既没有事实依据，也没有任何法律依据。最后，被告琼中县自规局将涉案土地确权给第三人是依据1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文、1964年广东省人民委员会“六四”垦字293号文、1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文、第三人与长征公社潮村大队地界划分协议书、第三人与潮村管区处理土地纠纷协议书、《土地权属界线核定书》、《核定书签章通知书》及送达回证等材料，证据充分，而原告提交的证据不能证明其对涉案土地享有权利。二、被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]7号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。被告琼中县政府在收到原告的行政复议申请后，于2019年5月23日依法受理，经审理查明，根据1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文、1964年广东省人民委员会“六四”垦字293号文、第三人与长征公社潮村大队地界划分协议书、第三人与潮村管区处理土地纠纷协议书、协议图等材料，可以证明第三人为涉案土地的所有权人，原告在规定的异议期内没有提出任何异议，其也无相反证据推翻上述事实。因此，琼中县自规局向第三人颁发琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证事实清楚，证据充分，程序合法，应予以维持。据此，被告琼中县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出涉案行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。综上所述，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，恳请法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。 被告琼中县政府向本院提交了以下证据、依据： 1.1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文、1964年广东省人民委员会“六四”垦字293号文、1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文、国营长征农场与长征公社潮村大队地界划分协议书、关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书、土地划界协议图，共同证明原海南省国营长征农场取得土地权属来源合法。 2.指界通知书回执单、指界委托书、法定代表人身份证明书、《土地权属界线核定书》、《核定书签章通知书》及送达回证、农场宗地图、宗地地类及界址点成果表、农村地籍调查表，共同证明被告琼中县自规局依法对涉案土地进行地籍测绘和权属调查，并组织原海南省国营长征农场及涉案土地邻宗地单位（包括原告）对涉案土地进行指界、签章。 3.公告，证明琼中县自规局依法进行了土地登记公告。 4.土地登记申请审批表、土地登记卡、国有土地使用证，共同证明琼中县自规局在原海南省国营长征农场对涉案土地使用权的权属来源合法、四周界址清楚、土地面积准确、无权属争议的情况下，进行了相关审批，依法对土地使用权进行了登记。 5.情况说明、农村土地承包经营权登记簿、农村土地家庭承包合同，证明涉案争议土地已于2016、2017年被原琼中县农业局经实地测量后从原告的原土地承包经营权证中剔除，且经原告申请后并经过公示无异议，于2018年重新给原告换发了新的土地承包经营权证，原告持有的2005年的土地承包经营权证已经没有法律效力的事实。 第三人长征农场述称，其同意两被告的答辩意见。长征农场获得土地的依据是从海南省农垦档案馆复印过来的，是真实有效的，且土地办证的程序亦合法。 第三人长征农场无证据向本院提交。 经庭审质证，原告、被告琼中县政府及第三人长征农场对被告琼中县自规局提交的证据的质证意见为： 1.原告对被告琼中县自规局提交的证据质证如下：原告对证据1中的1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文的真实性、合法性无异议，但认为该证据字迹模糊难以辨认其中内容，无法确认是否与本案具有关联性。对证据1中的1964年广东省人民委员会“六四”垦字293号文，认为该文件为广州军区生产建设兵团勘测设计队红头文件，但下文内容为广东省人民委员会，文件不严谨。落款为“广东省人委”系简称，且没有盖章，对该证据的真实性、关联性、合法性均持异议。对证据1中的1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文的真实性、合法性无异议，但不能作为确权依据。对证据1中的国营长征农场与长征公社潮村大队地界划分协议书的真实性、合法性、关联性无异议。对证据1中的关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书、土地划界协议图，认为字迹模糊难以辨认其中内容。对证据2中的指界通知书回执单、指界委托书、法定代表人身份证明书的真实性、合法性有异议，经原告核实，什况村没有王雄这个人，大队长为王家雄，应认定该证据程序不合法，不排除事后补制材料的可能，且不能证明2003年6月9日什况村代表到现场进行指界，也不能证明认可指界结果。对证据2中的《土地权属界线核定书》的真实性无异议，但只有农场单方面盖章确认，没有什况村民代表签字、盖章确认，不能作为确权依据。对证据2中《核定签章通知书》及送达回证的真实性无异议，认为留置送达时，送达人应邀请没有利益关系的有关基层组织代表到场进行见证，说明情况，在送达回证上注明拒签事由和日期。而受送达人拒收事由应由送达人注明，拒收时应有见证人签章，但送达时，送达人又同是见证人，且从字迹分辨，像是一人所书，应认定该证据程序不合法，不排除事后补制材料的可能。对证据2中的农场宗地图、宗地地界及界址点成果表、农村地籍调查表，认为没有什况村民代表签字、盖章确认，不能作为确权依据。对证据3中公告，认为被告琼中县自规局对涉案土地登记审核结果进行了公告，但并未向利益相对人，也就是本案原告送达该公告信息，也无公告地址，也未在省级报刊媒体上进行登报公告，该公告行为本身就存在程序瑕疵。对证据4中土地登记申请审批表、土地登记卡、国有土地使用证的真实性、关联性无异议。但颁证属于土地登记，土地权属清楚无争议的，依法给予登记。如果在土地登记过程中存在土地权属争议，要依法进行处理后，才能进行登记。土地进行确权过程中，什况村坚持对土地确权提出异议，但琼中县自规局并未报同级人民政府决定，而是在政府未作出处理决定之前，就先行确权，先行颁证，其颁证行为违法，对上述证据合法性持异议。 2.被告琼中县政府及第三人长征农场对被告琼中县自规局提交的证据均无异议。但是被告琼中县政府提出，以上被告琼中县自规局提交的证据，首先是证据所产生的年限至今已经有将近五十多年，对于证据的形式来说不能以现在的标准去予以权衡；其次，证据产生时间均是在原告所提交的1962年协议书之后，也就是说被告琼中县自规局提交的证据中的五份文件实质上已经推翻了原告所举证的那份协议书；最后，对于原告所提到的土地划界协议书当中的代表签名的问题，被告琼中县政府认为，该份协议书当中不仅有人民公社代表以及生产队代表的签字，甚至有当时的潮村大队革委会、长征公社革委会，还有生产建设兵团的盖章。 原告、被告琼中县自规局及第三人长征农场对被告琼中县政府提交的证据的质证意见为： 1.原告对被告琼中县政府提交的证据质证如下：因被告琼中县政府的证据1至证据4与被告琼中县自规局的一致，故质证意见同对被告琼中县自规局的质证意见。对证据5的质证意见如下：首先，证据5中的情况说明来源的时间是2020年3月，这是后补的材料。其次是行政诉讼法规定，被告对作出的行政行为具有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。其次，对这些证据的真实性和合法性无异议，但这些材料恰恰能够证实原告的村民一直以来都在涉案土地上进行耕作，行使其权利，虽然其正式签约的时间是2017年，但证可能是2005年或者是2006、2007年发的，承包期限是1998年至2027年。 2.被告琼中县自规局及第三人长征农场对被告琼中县政府提交的证据均无异议。 被告琼中县自规局、琼中县政府及第三人长征农场对原告提交的证据的质证意见为： 1.被告琼中县自规局对原告提交的证据质证如下：对证据1三性均无异议，但对证明内容有异议，原告当时有参加涉案地的四至指界，并未提出任何异议，该协议也不能证明原告有使用涉案地。对证据2的关联性及证明内容有异议，理由为：①该证于2005年颁发，在涉案颁证行为之后，该证在2018年后换发新的土地证，涉案地在原告证中剔除；②该证是农业部门制作的，其并不是土地确权的依据，该证不能证明原告对涉案地享有合法使用权。对证据3的真实性没有异议，但认为原告在申请复议前就已过法定的复议期限和法定行政诉讼起诉期限。对证据4的三性及证明内容均有异议，认为从照片上看不能够说明这些地就是涉案地，并且也不能够证明是原告村民使用涉案地。 2.被告琼中县政府对原告提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明内容有异议。该份证据不能证明涉案土地由原告实际耕作使用超过20年，且该协议书时间是1962年11月，而被告琼中县自规局给第三人颁证依据含有1964年政府文件等，显然应当以后来的文件为准。对证据2的三性及证明内容均有异议。该土地承包经营权证已经没有法律效力，原琼中县农业局于2018年重新向原告颁发了新证。并且也无法证明原告村民对涉案争议土地实际进行耕作。对证据3的三性及证明内容均没有异议。对证据4的三性及证明内容均有异议，首先从这些照片所体现的土地情况来看，无法证明与案涉土地相关，不具有关联性；其中，王珍风、王家全的照片当中体现有建房，与土地承包经营权证中土地的用途也不一致，因此该组证据跟本案没有关联性。 3.第三人长征农场对原告提交的证据1至证据3的质证意见同两被告的质证意见一致。对证据4，认为仅凭几张照片无法证明这些土地是原告在使用，所以对这组证据的三性不予认可，另外，原告一直坚持说其使用了涉案土地20年应该确权，但是对于耕种20年确权给谁，只是针对有争议的土地进行确权，而不是对已经确权的土地再进行第二次确权，而且相关文件是在2008年才出台，涉案土地早在2004年的时候已经确权给第三人长征农场了，所以不存在争议地。 本院对上述证据认证如下： 1.对原告向法庭提交的证据1至证据3，来源合法、客观真实且与本案具有关联性，本院予以采信。对证据4，因无法从照片中直接反映出种植的土地就是涉案地，故本院对该证据不予采纳。 2.对被告琼中县自规局向法庭提交的证据1中的1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文来源合法、客观真实且与本案具有关联性，本院予以采信。对证据1中的1964年4月18日广东省人民委员会“六四”垦字293号文，原告提出没有盖章，对该证据的真实性、关联性、合法性均持异议。本院认为，从该证据内容可知，该文要求琼中县人民委员会对农场的地权处理及土地规划问题要根据相关规定派人到实地树立界碑及给予发证，而恰好与证据1中的1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文、国营长征农场与长征公社潮村大队地界划分协议书、关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书、土地划界协议图等相互印证，虽然以上证据存在文件不严谨等瑕疵，考虑到时代背景不同，不能因社会发展而以现在的眼光去衡量历史，且以上证据均从国家机构档案馆复制，同时综合以上证据能相互衔接、相互印证，客观地反映了农场地权处理及土地规划的过程，因此，本院对证据1中的1964年4月18日广东省人民委员会“六四”垦字293号文、1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文的真实性、合法性、关联性予以确认，故本院综合对证据1予以采信。对证据2中的指界通知书回执单、指界委托书、法定代表人身份证明书，因原告对该证据真实性和合法性有异议，认为指界通知书回执是名叫“王雄”的人签收，其村没有王雄这个人，但本院认为，从提交的指界委托书、法定代表人身份证明书来看，上面有原告的盖章，且庭审中原告也认可收到指界通知书，故本院予以确认。对证据2中的《土地权属界线核定书》有原告、第三人及其他邻宗地单位的盖章确认，故本院予以确认。对证据2中的《核定书签章通知书》及送达回证，原告对该组证据的真实性无异议，但认为留置送达时，送达人应邀请没有利益关系的有关基层组织代表到场进行见证，说明情况，在送达回证上注明拒签事由和日期。因此，认为该证据程序不合法，不排除事后补制材料的可能。本院认为，从《核定书签章通知书》及送达回证上可知，原告拒收《核定书签章通知书》的事实，与庭审中原告也自认当时送达指界通知书时认为跟其村相关位置关联问题而发生争论的事实之间相互衔接、相互印证，虽然送达回证存在瑕疵，但是能够客观真实反映了送达的过程，故本院对证据2中的《核定书签章通知书》及送达回证的真实性、合法性、关联性予以确认。对证据2中的农场宗地图、宗地地类及界址点成果表、农村地籍调查表客观真实、来源合法，与本案待证事实具有关联性，故本院予以确认。综上，对证据2本院予以采信。对证据3无法证实其已经进行了公告，因此对其证明内容不予采信。对证据4来源合法、客观真实，与待证事实具有关联性，故本院予以采信。 3.对被告琼中县政府向法庭提交的证据1至证据4与被告琼中县自规局的一致，因此本院认证意见与对被告琼中县自规局提交的证据1至证据4的意见一致；对证据5，原告提出该证据是被告琼中县政府在本案举证期限届满后提出的补充材料，应视为被告琼中县政府没有相应的证据。本院认为，该份证据是由琼中县农业农村局于2020年3月31日作出的说明，这是被告琼中县政府在举证期限届满后才作出并取得的相关证据，事后取得的原因并不能归责于被告琼中县政府，因此，本院准许被告琼中县政府补充证据具有正当性，且该证据为国家农业部门依法作出，故本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认。 经审理查明，1964年，因农场的地权处理及土地规划问题，经广东省人民委员会作出“六四”垦字293号文同意并要求琼中县人民委员会可根据广东省人民委员会1963年3月28日《关于解决国营农场与人民公社、生产队土地关系的暂行规定》分别派人会同农场和有关土地利用单位到实地树立界碑，并发给土地证。1964年10月29日，琼中县人民委员会作出（县）人委办第10号文以及《琼中县国营农场与有关农村生产队土地立碑、发证工作方案（草案）》，通知琼中县各国营农场和人民公社做好土地立碑与发证工作。2003年至2004年期间，政府相关部门向第三人长征农场和各相关权属单位包括原告在内送达了指界通知书。第三人长征农场与相关权属单位签订了《土地权属界线核定书》等，以及相邻各方对四至进行了指界，并进行地籍初步调查、审查，涉案地权属性质为国有土地，权属种类为国有土地使用权，土地面积为2501.09亩，同时，制作了农村地籍调查表，土地权属来源为：1971年1月4日广东省海南地区革命委员会琼革发[71]2号文、1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文、1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文、1989年关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书、长征农场与相关权属单位签订的《土地权属界线核定书》、1989年关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书，但被告未进行公告。于2004年12月20日，经琼中县国土环境资源局审核，并报给琼中县政府批准注册登记颁发了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，权利人为海南省国营长征农场，座落于长征农场五队一带，地号为xxx，面积为1667393.3㎡（2501.09亩）。 再查明，原告对被告琼中县自规局于2004年12月将涉案土地确权给第三人长征农场的行为不服，于2019年5月20日向被告琼中县政府提出行政复议申请，请求撤销被告琼中县自规局于2004年12月向第三人长征农场颁发的涉案土地确权证书，并请求进行土地确权。于2019年7月17日，被告琼中县政府认为，被告琼中县自规局于2004年12月向第三人长征农场颁发的涉案土地确权证书的行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，遂作出了琼中复字[2019]7号行政复议决定书维持了被告琼中县自规局于2004年12月向第三人长征农场颁发的涉案土地确权证书。原告不服，于2019年8月2日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，同时依法撤销被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]7号行政复议决定书。海南省第一中级人民法院受理后认为，涉案的琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证系由被告琼中县政府于2004年向第三人长征农场颁发，琼中县不动产登记中心成立后，已将琼中县涉及不动产权利登记的职责进行整合并统一划转给原琼中县国土环境资源局负责行使。机构改革后，原琼中县国土环境资源局已合并为被告琼中县自规局，原告在起诉时未将琼中县自规局列为本案被告，属于遗漏被告的情形，而原告于2019年5月20日向琼中县政府申请行政复议，琼中县政府于2019年7月17日作出琼中复字[2019]7号行政复议决定书，维持了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证，琼中县政府应当作为本案第二被告。故海南省第一中级人民法院于2019年11月15日作出（2019）琼96行初143号行政裁定书，裁定案件移送本院管辖。本院于2020年1月2日立案受理。立案后，原告向本院申请追加了琼中县自规局作为被告，本院依法予以准许。 另查明，原琼中县建设与国土环境资源局更名为琼中县国土环境资源局后，又更名为琼中县国土资源局。2019年3月，琼中县国土资源局和琼中县规划委员会合并为被告琼中县自规局。 本院认为，本案的主要争议焦点为：一是本案提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题；二是被告琼中县自规局颁证的行为是否合法的问题；三是被告琼中县政府的行政复议行为是否合法的问题。 一、关于本案提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。被告琼中县自规局辩称，原告起诉已经超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告的起诉已超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。虽然被告于2004年12月颁发涉案土地证，但被告并未能就原告何时知道其颁证行为提供证据证明。本案中，能够证实原告知道被告给第三人颁证的时间，即原告于2019年5月20日向被告琼中县政府提出行政复议申请，请求撤销被告琼中县自规局于2004年12月向第三人长征农场颁发的涉案土地确权证书，并请求进行土地确权的时间。被告琼中县政府于2019年7月17日作出琼中复字[2019]7号行政复议决定书。原告不服，于2019年8月2日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，故被告琼中县自规局认为原告的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。 二、关于被告琼中县自规局颁证的行为是否合法的问题。行政机关作出行政行为应当有事实根据，并且应当遵循法定程序，且土地确权应遵循合法、合理原则，尊重历史，面对现实。首先，本案中，第三人长征农场提交的1964年4月广东省海南行政公署海秘罗字第89号文、1964年10月29日琼中县人民委员会（县）人委办第10号文、1989年关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书、长征农场与相关权属单位签订的《土地权属界线核定书》、1989年关于国营长征农场与潮村管区处理土地纠纷协议书等有效凭证证实其土地权属的来源，且被告琼中县自规局根据上述有效凭证，以及相邻各方的四至指界，进行地籍初步调查、审查，确定了涉案土地权属来源合法，故被告认定的主要事实清楚。 其次，原告主张其什况村代表未到现场进行指界，也不能证明认可指界结果，且《土地权属界线核定书》只有农场单方面盖章确认，没有原告村民代表签字、盖章确认，不能作为确权依据。本院认为，从被告琼中县自规局提交的指界通知书回执单、指界委托书、法定代表人身份证明书来看，上面有原告的盖章，且庭审中原告也认可收到指界通知书，故本院予以确认。根据《城镇地籍调查规程》的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书，法人代表不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定，调查员将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，逾期不申请，确界自动生效。本案中，原告经被告琼中县自规局通知到现场指界而未出席，被告琼中县自规局依法向原告发出《核定书签章通知书》，原告在15日内也未提出重新划界申请，因此，原告逾期不申请，确界自动生效。另，被告琼中县自规局根据对地籍的调查、审查，制作了农村地籍调查表，但被告琼中县自规局在给第三人颁发琼中国用（2004）第670号国有土地使用证之前未按照《国家土地管理局土地登记规则》第十五条第一款“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定进行公告。于2004年12月20日，经琼中县国土环境资源局审核，并报给琼中县政府批准注册登记颁发了琼中国用（2004）第670号国有土地使用证，程序违法，但该程序性违法对原告权利不产生实际影响，本院不撤销其行政行为。 三、关于被告琼中县政府的行政复议行为是否合法的问题。本案中，被告琼中县自规局作出的颁证行为程序违法，被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]7号行政复议决定书维持了琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证的颁证行为属认定事实不清和适用法律错误，亦应予以撤销。 综上，被告琼中县自规局颁发的琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证的行政行为程序违法，应确认违法，但不撤销该行政行为。被告琼中县政府作出的琼中复字[2019]7号行政复议决定书，认定事实不清，适用法律错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下： 一、确认琼中黎族苗族自治县人民政府于2004年12月20日颁发琼中国用（2004）第xxx号国有土地使用证的行政行为违法； 二、撤销被告琼中黎族苗族自治县人民政府于2019年7月17日作出琼中复字[2019]7号行政复议决定书。 案件受理费50元（原告已预交），由被告琼中黎族苗族自治县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长  谭丽丹 审 判 员  黄灵钰 人民陪审员  姜 静 二〇二〇年六月一日 法官 助理  谭晓芳 书 记 员  王珊珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。