贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初36号 原告王如成，男，汉族，1972年8月2日出生，贵州省习水县人，住习水县。 被告习水县杉王街道办事处。地址：习水县华润大道C段。 统一社会信用代码：11520330MB0W2559X4。 法定代表人张金龙，主任。 出庭行政机关负责人任飞，副主任。 委托代理人杨朝强，贵州名城（习水）律师事务所律师。 被告习水县住房和城乡建设局，住所地：习水县习水东路17号。 统一社会信用代码：115203300095363703。 法定代表人袁化，局长。 出庭行政机关负责人田野，该局副局长。 委托代理人蒲小平，贵州黔北律师事务所律师。 委托代理人王敏，贵州黔北律师事务所律师。 被告习水县市场监督管理局，住所地：习水县西城区习水东路13号。 统一社会信用代码：11520330322143039C。 法定代表人吴焱，局长。 委托代理人张军，贵州鸿志律师事务所律师。 委托代理人赵茂杰，贵州鸿志律师事务所律师。 被告习水县综合行政执法局，住所地：习水县东皇办事处府东路。 统一社会信用代码：11520330775314590J。 法定代表人陈利军，局长。 出庭行政机关负责人颜俊义，副局长。 委托代理人汪成，该局法规股工作人员。 委托代理人赵义平，贵州鸿志律师事务所律师。 原告王如成诉被告习水县杉王街道办事处（以下简称习水县杉王街道办）、习水县住房和城乡建设局（以下简称习水县住建局）、习水县市场监督管理局（以下简称习水县市场监管局）、习水县综合行政执法局（以下简称习水县执法局）确认行政行为违法一案，本院2020年1月8日受理后，（因新冠××疫情原因，本院依法中止审理，2020年5月28日本院恢复诉讼）依法组成合议庭，于6月28日公开开庭进行审理。原告王如成，被告习水县杉王街道办副主任任飞及委托代理人杨朝强，习水县住建局副局长田野及委托代理人王敏，习水县市场监管局局长吴焱及委托代理人张军，习水县执法局副局长颜俊义及委托代理人汪成、赵义平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王如成诉称，2017年10月30日下午，原告接到被告习水县杉王街道办希望社区书记袁明秀电话，要原告到社区办公室告知原告称她接杉王街道办事处通知，原告住房及养殖场属违法建筑要强制拆除。第二天下午，被告和希望社区负责人携挖掘机、铁锤等设备将原告房屋、饲料仓库、养殖场强制拆除。 2008年5月，原告与杉王街道办事处木楠村陈家沟组(原告出生地老家）村民及原告现住所地本社区村民张正强、吴泽文协议，由张正强、吴泽文将其名下山坡地有偿流转给原告作为养羊场，双方为此达成一致协议，原告当即向张正强支付12000元、吴泽文支付10000元后，双方签订了土地转让协议。在习水县人民政府兴农兴牧发展养殖利好政策鼓励扶持下筹划发展养殖，至被告强拆之前，原告已建成能够年饲养130余只羊、住房砖混80平方米、住房砖木74.4平方米、羊圈约140平方米的规模养羊场。2016年，原告养殖被东皇镇人民政府及习水县人民政府评为党员创业带富工程及习水县农村青年致富带头人荣誉。 依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”之规定，原告可以在自己承包经营的土地上经营养殖业。至于报批报建手续未果是因被告服务不到位管理不作为造成的。原告在该荒地上养殖近十年后，至被强制拆除的前一天才被告知“养羊场属于违建”，即便是原告违法建筑，且国家需要征用原告用地，被告强拆也必须“依法行政”。《行政强制法》第44条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在这里“公告”、“限期自行拆除”、“行政复议”是被告强拆的前置条件和必经程序，为保护原告合法利益，请求：判令被告行政执法强拆养殖羊场行为违法。 被告习水县杉王街道办辩称，2017年10月31日，我街道办会同习水县住建局、习水县市场监管局一起强制拆除了王如成、段珍银违法修建的养殖场，面积约246平方米。我街道办在拆除原告修建的违章建筑前就多次接到群众举报称，位于杉王街道办事处希望社区高坳组陈家沟的养殖建筑系违法修建，环境污染严重，养殖行为严重影响下游群众人畜饮水。街道办接到举报后，组织巡查和调查核实，发现涉案的违法建筑系原告修建，未办理任何审批手续；建筑物横跨两侧河岸，环境污染严重，且原告还在不断扩建，居民反映强烈。街道办通过调查发现原告的违法行为后，要求原告立即停建并就己修建的建筑物立即完善审批手续，否则将依法全部拆除。原告不听劝阻和处理意见，反而继续新建建筑物。2017年10月27日，街道办通知原告自行拆除全部违章建筑，原告拒绝签收通知，也不自行拆除。2017年10月31日，街道办组织人员，拆除了原告修建的位于希望社区高坳组面积约246平方米的违法建筑。街道办认为：根据《城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条，《土地管理法》第四十四条、第六十条，《水法》第三十七条，《环境保护法》第四十九条第三款、第六十一条，《行政强制法》第五十二条的规定并结合本案原告的违建行为以及街道办制止违建行为的紧迫性，街道办实施的行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序正当，原告的诉请应当依法被驳回。 被告习水县住建局辩称，（1）习水县住建局并非本案适格被告，拆除原告王如成的违法建筑并非习水县住建局的行政行为。被告习水县杉王街道办为本案拆违行为的实施主体，依法对本案建筑进行拆除，习水县住建局只是受杉王街道办事处的邀请，为保证拆除行为的安全，派技术人员到现场进行技术指导，习水县住建局的技术指导行为，并非行政行为，所以习水县住建局被告主体不适格。（2）原告王如成被拆除的相关建筑物、构筑物系违法建筑，对环境危害巨大且对周边群众生活产生了巨大影响，依法应当强制拆除。王如成、段珍银在位于习水县杉王街道办事处希望社区高坳组陈家沟的养殖场，未取得土地使用审批手续，也未取得建设工程规划许可证，系违法修建，依法应当拆除。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告习水县市场监管局辩称，（1）原告诉称事实不客观，房屋拆迁不属于我局的行政管理职能，我局不可能拆除原告房屋及养殖设施，客观上我局也未实施拆除原告房屋或养殖设施的行为。本案我局的工作人员虽然曾到过原告的住所地，其目的是为履行行政管理职责，加强监管，对原告从事的经营行为是否合法进行调查了解，但并没有拆除原告的房屋或养殖设施。（2）原告起诉我局已超过法律规定的起诉期限。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。 被告习水县执法局辩称，（1）原告诉称事实不客观，首先，根据习水县委办公室《关于印发习水县执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定》（简称“三定方案”），习水县执法局于2018年8月成立，而原告诉称我局于2017年10月31日进行了行政强制拆除行为，2017年10月31日习水县执法局并未成立，时间逻辑上不可能实施该行为。其次，我局以及以前三定方案实施之前的习水县城管局也未实施过原告所诉称的强制拆除行为，原告所诉行政对象错误、事实不符。（2）原告起诉已超过法律规定的起诉期限，根据原告诉称强制拆除行为发生于2017年10月31日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应当在2017年11月1日起六个月内起诉。原告起诉状时间为2019年12月4日，距离强制拆除行为发生时已有两年多，已经超过起诉期限。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 原告王如成为证明其主张，向本院提供了下列证据，并说明其证明目的。 1、羊场及房屋照片。证明羊场、房屋且已养羊100多只的情况； 2、被暴力强拆照片。证明杉王街道办事处违法强拆羊场、房屋及设备的事实； 3、羊场获政府荣誉及文件。证明羊场获社区、办事处、县委认可并或奖励的事实； 4、党员创业责任书。证明镇政府支持本人羊场发展并认可的事实； 5、用电审批申请。证明村、居认同并支持原告羊场的事实； 6、沼气池挂牌。证明政府认可且准予修建的事实； 7、向镇、县领导短信求助的照片。证明本人向各级领导如实报告的事实； 8、测绘报告。证明羊场、房屋、设备被强拆前的合法依据； 9、测绘公司资质。证明该公司具备测绘资质。 经举证、质证，习水县杉王街道办对原告出示的证据质证意见是：对第1号证据中1、2张照片真实性、合法性、关联性无异议，但是该证据不能达到原告的证明目的，不能证明原告在里面养100多只羊的事实，对3、4张照片“三性”有异议；对2号证据前四张照片“三性”无异议，对第五张照片真实性、合法性有异议；对3号、4号、5号、6号证据关联性及证明目的有异议；对7号、8号、9号证据关联性有异议。 被告习水县住建局对原告提供的第1号证据“三性”无异议，不能达到其证明目的，对2号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，且不能达到原告的证明目的，对3号证据关联性有异议，不能达到原告的证明目的，对4、5、6、7号证据关联性均有异议，不能达到原告的证明目的，对8号证据，该报告系原告自行委托测绘，故对该证据“三性”不予认可，对9号证据关联性不予认可。 被告习水县市场监管局对原告提供的1号证据“三性”及证明目的均有异议，照片系原告自行拍摄，不能证明原告系房屋的实际占有人，也不能证明该羊场里面养羊100多只的事实，对2号证据证明目的有异议，该证据不能证明实施强制拆除行为系杉王街道办事处工作人员所为，对3、4、5、6、7、8、9号证据关联性均有异议，不能达到原告的证明目的。 被告习水县执法局对原告提供的证据真实性无异议，但是认为与执法局无关。 被告习水县杉王街道办为证明自己的行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。 1、2017年10月31日习水县杉王街道办事处控违巡查台账及图片2张。证明2017年10月31日，习水县住建局、市场监管局和杉王街道办事处一起将原告及段珍银违法修建的位于鸡场面积约246平方米全部拆除的事实； 2、光盘一张。证明：（1）拆除原告的建筑物是由习水县住建局和习水县市场监管局以及习水县杉王街道办事处共同实施的事实；（2）拆除违法建筑的现场情况。 经举证、质证，原告王如成对被告习水县杉王街道办提供的1号证据巡查台账真实性有异议，该证据系被告伪造的证据，图片无异议，对证明目的有异议，我认为该拆除行为是习水县杉王街道办的行为，与其他被告无关，对2号证据真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。 被告习水县住建局对被告习水县杉王街道办事处提供的1号证据“三性”无异议，但是该台账系杉王街道办事处自己制作，我方是受其邀请对现场拆除情况进行技术指导，杉王街道办事处也未向我局来函要求共同作出案涉行政行为，不能达到被告杉王街道办事处的证明目的，对2号证据无异议。 被告习水县市场监管局对被告杉王街道办提供的1号证据“三性”无异议，对证明目的有异议，该现场情况系被告习水县杉王街道办事处工作人员自己所填，没有我方领导的签字，即不能证明我方参与了拆除原告房屋的行为，对2号证据质证意见与1号证据一致。 被告习水县执法局对被告习水县杉王街道办提供的证据无异议，但认为与执法局无关。 被告习水县住建局为证明自己的行政行为合法，在举证期限内除提交第1号证据即习水县住建局组织机构代码证、法定代表人身份证明外，向本院提交了与被告习水县杉王街道办相同的证据。原告与其他被告对1号证据没有异议，其他质证意见与前述质证意见一致。 被告习水县综合执法局在举证期限内向本院提供了习委办字[2018]79号文件，证明原告的养殖场被拆除时习水县执法局还没有成立。原告与其余被告对该文件均没有异议。 经庭审举证、质证，结合当事人陈述，本院认定如下：对原告提供的1号、2号、8号、9号证据的真实性、关联性予以确认，3号至7号证据与本案没有关联性。对被告习水县杉王街道办提供的1号和2号证据及被告习水县住建局提供的2号、3号证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但不能达到其证明目的。对被告习水县住建局提供的1号证据的“三性”及证明目的均予以确认。 经审理查明，2008年5月，原告王如成未依法取得农用地审批手续在习水县交界处修建建筑物发展养殖业：其中修建砖木结构养殖场120.4平方米、砖木房屋74.4平方米，至2017年10月31日拆除前仍未取得农用地转为建设用地审批手续。 2017年10月30日，被告习水县杉王街道办事处希望社区书记袁明秀向原告王如成转达被告原告习水县杉王街道办通知：原告王如成养殖场属违法建筑，要强制拆除。次日，被告习水县杉王街道办事处组织人员并租赁挖掘机等设备将原告养殖场建筑物予以强制拆除。原告王如成于2019年10月24日向本院提起行政诉讼，12月4日，原告以诉讼被告主体有欠缺为由撤回起诉，次日，本院依法作出（2019）黔0321行初532号行政裁定书，准许原告撤回起诉。2020年1月8日，原告再次向本院提起本案诉讼。 另查明，2018年8月2日，中共习水县委办公室、习水县人民政府办公室印发《关于习水县综合行政执法体制改革实施方案》，该方案“工作任务”中明确：市场监督、国土资源、水务、住建局等部门的行政处罚权及有关的行政强制措施，交由综合行政执法局行使。 本院认为，本案的焦点一是谁是适格的被告主体；二是原告起诉是否超过起诉期限；三是被告的拆除行为是否合法。 一、关于谁是适格的被告主体问题。本院认为，（1）根据庭审中被告习水县杉王街道办自认拆除行为是其组织实施；（2）拆除行为的主要作业工具挖掘机是其租赁安排使用；（3）违法建筑物所在地属于被告习水县杉王街道办辖区范围内，被告习水县杉王街道办对辖区违法建筑物依法享有监督、管理职权，（且拆除行为发生时习水县执法局未成立）；（4）在实际工作中，针对具体事项，行政机关互相配合、互相支持是工作的需要或者惯例，但都有一个实施牵头单位即责任单位；（5）原告王如成认可是被告习水县杉王街道办的拆除行为。根据行政诉讼“谁行为、谁被告”原则，应当认定本案的被告是实施牵头单位即责任单位习水县杉王街道办，故本案适格被告主体应当为被告习水县杉王街道办。原告起诉被告习水县住建局、习水县市场监管局、习水县执法局没有事实根据，该部门不是本案适格被告。 二、关于原告起诉是否超过起诉期限问题。 本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定，本案被告拆除行为在2017年10月31日，被告在强制拆除原告养殖场时没有告知原告诉权或者起诉期限，原告于2019年10月24日提起诉讼没有超过起诉2年期限，该案原告于12月4日撤回诉讼，次日经人民法院准许，后原告于2020年1月8日再次向本院起诉，不属于原告自身的原因耽误起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，原告再次起诉未超过起诉期限。故被告辩称原告提起本案诉讼超过起诉期限，理由不成立，本院不予采纳。 三、关于被告的拆除行为是否合法问题。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第﹙一﹚、﹙二﹚、﹙四﹚项规定：“行政机关作出强制执行前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项︰﹙一﹚履行义务的期限；﹙二﹚履行义务的方式；﹙四﹚当事人依法享有陈述权和申辩权”。第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。第三十七条第一款规定︰“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”。第四十四条规定︰“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据行政强制法前述有关规定，被告强制拆除原告修建的养殖场前没有书面催告并告知原告享有陈述、申辩权，也没有作出强制执行决定和公告，被告的强制拆除行为剥夺了原告的知情权及依法应当享有的陈述、申辩等权利，其拆除行为程序违法。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第﹙一﹚项、和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，规定，判决如下： 一、确认被告习水县杉王街道办事处拆除原告王如成修建的位于面积约246平方米的违法建筑的建筑物﹙养殖场﹚的行为程序违法。 二、驳回原告王如成对被告习水县住房和城乡建设局、习水县市场监督管理局、习水县行政综合执法局的起诉。 案件受理费50元，由被告习水县杉王街道办事处承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  杨先伦 人民陪审员  王章辉 二〇二〇年六月二十八日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬