云南省马关县人民法院行 政 判 决 书（2019）云2625行初40号公益诉讼起诉人：马关县人民检察院。被告：马关县自然资源局。住所地：马关县马白镇园中西路5号。法定代表人：陈明帅，职务：局长。委托诉讼代理人：张建菊，马关县自然资源局副局长，特别授权。委托诉讼代理人：喻文洪，云南君山律师事务所律师，特别授权。公益诉讼起诉人马关县人民检察院认为被告马关县自然资源局对马关县金信汽车综合服务有限责任公司拖欠国有土地出让金未全面、及时、有效依法履行土地行政管理行政监督职责，于2019年12月16日向本院提起土地行政管理行政监督公益诉讼。本院2019年12月23日立案后，于2019年12月27日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。马关县人民检察院指派检察员李桂法、兰应学出庭履行职务，被告马关县自然资源局的法定代表人陈明帅未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人张建菊、喻文洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人马关县人民检察院诉称，2015年4月9日至4月22日，马关金信汽车综合服务有限责任公司（以下简称马关金信公司）参与了马关县公共资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让交易。于2015年4月23日依法取得了马资源交字【2015】1号2014-A-08-1号地块，该宗地面积为16.93亩，成交单价为每亩人民币350000元，总价为人民币5925500元，2015年5月5日被告马关县自然资源局与马关金信公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方在合同中约定“本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款”。马关金信公司于2015年6月5日缴纳国有土地出让金1200000元，2015年12月22日缴纳国有土地出让金1200000元，未按合同约定缴清国有土地出让金，根据合同约定，被告有权按合同约定采取有效措施追缴土地出让金或者依法解除合同收回国有土地，并追究马关金信公司的违约责任，但被告作为国有土地出让、监督、管理的职能部门，系该宗土地的管理者和国有土地使用权出让合同的合同资格主体，在马关金信公司违约且长期拖欠土地出让金的过程中，仅采用电话通知、口头通知、发出《追缴通知书》的追缴方式作简单追缴，未依法按时完全收回国有土地使用权出让金，又未依法解除合同或者收回土地，追究合同相对人的违约责任，致使国家利益和社会公共利益长期处于受侵害状态。马关县人民检察院于2018年8月17日发出检察建议后，马关县自然资源局仍未依法、及时、全面依法追缴马关金信公司拖欠的土地出让金，被告于2018年11月5日向马关县人民检察院回复马国土资报字〔2018〕39号的报告中，马关金信公司仍未缴纳欠缴的3525500元国有土地出让金，经马关县人民检察院对被告履行诉前程序，被告多次口头通知、电话通知、下发《催缴通知书》后，马关金信公司分别于2019年1月22日缴纳了国有土地出让金500000元，2019年11月14日缴纳国有土地出让金1500000元，2019年11月19日缴纳国有土地出让金1525500元。公益诉讼起诉人认为，我国依法实行国有土地有偿使用制度，土地管理部门依法对土地市场和土地资产进行管理和监督工作，拟定并按照规定组织实施土地使用权出让，确认土地使用权出让价格，负责土地收益的征收和管理。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让或转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内出让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同”。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。国有土地使用权出让金是国家、政府采用不同方式配置国有土地使用权取得的土地出让收益，属于国有资产利益，应予以保护。国有土地出让金的依法收取，同时涉及国家公共利益的有效实现。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”。第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”。依法出让国有土地使用权是法律、法规赋予市、县级人民政府土地管理部门的权利和义务，土地管理部门应当依法严格有效履职。被告作为县级土地管理行政主管部门，承担着城乡建设用地和土地管理，规范土地使用权出让、租赁、作价出资的转让行为工作，肩负着按国有土地使用权出让合同收取土地出让金职责。马关金信公司未按合同约定履行缴款义务，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款之规定，马关金信公司应当承担违约责任，按银行同期贷款利率缴纳自2015年7月5日至2019年11月19日期间内的违约金，合计人民币674234.56元，因在诉讼过程中马关金信公司已将违约金674234.56元缴清。请求马关县人民法院判决确认被告马关县自然资源局未全面、及时、有效依法追缴马关金信公司拖欠国有土地出让金的行为违法。公益诉讼起诉人马关县人民检察院向本院提交了以下证据、依据材料：第一组：中共马关县委办公室关于印发《马关县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知1份，以此证明被告主体适格的事实。第二组：成交确认书、国有建设用地使用权出让合同各1份，以此证明马关金信公司通过竞买的方式取得国有土地使用权后与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》的事实。第三组：2011-2018年欠缴土地出让金追缴情况统计表、2018年4月-10月土地出让金追缴情况统计表、2013年-2019年欠缴国有土地出让金统计表各1份，以此证明马关金信公司与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》后，马关金信公司未按合同约定足额缴纳国有土地出让金，期间被告虽作出书面催缴通知，但马关金信公司也未足额缴纳，国有资产仍处于被侵害状态的事实。第四组：云南省非税收入收款依据、2019年3月27日马关县自然资源局关于土地出让金追缴的情况报告各1份，以此证明马关金信公司分5次缴纳土地出让金的事实。第五组：检察建议书、送达回证各1份，以此证明公益诉讼起诉人依法发出检察建议，但被告仍未全面履行职责进行追缴的事实。第六组：询问笔录、调查笔录各1份，以此证明马关金信公司欠缴的情况及被告未履行职责积极追缴的事实。第七组：国有建设用地使用权挂牌出让公告、挂牌出让须知、统一社会信用代码证、法定代表人身份证复印件、国有土地使用权竞买申请书、竞买报价单、国有建设用地使用权挂牌出让结果公示、马关县2014-A-08号宗地国有建设用地使用权挂牌出让方案、马关县2014-A-08-1号宗地规划设计条件通知、宗地图、公益诉讼案件线索审批表、立案决定书、诉前审查报告、马关县人民检察院请示、批复、起诉审查报告、马关县人民检察院关于督促马关县国土资源局履行职责的批复各1份，以此证明该案系马关县人民检察院向上级检察机关报批后才提起诉讼的事实。被告马关县自然资源局辩称，被告已经依法全面、及时、有效地履行了向马关金信公司追缴国有土地使用权出让金的职责，马关县人民检察院起诉的理由不能成立，马关金信公司拖欠土地出让金应承担的违约金674234.56元，该公司已经支付。2015年4月，被告组织挂牌出让位于马关县旁的商业开发项目国有建设用地使用权，宗地面积16.93亩，发布《国有建设用地使用权挂牌出让公告》。马关金信公司参加竞买，成功竞得该地块，成交单价为每亩350000元，总价5925500元，马关金信公司于2015年5月5日签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，马关金信公司于2015年6月5日缴纳土地出让款1200000元。为追缴剩余的土地出让款，被告通过面谈、发出书面催缴通知、电话催收等方式积极催缴，在被告的努力下，马关金信公司于2015年12月22日缴纳出让款1200000元，于2019年1月22日缴纳500000元，2019年11月14日缴纳1500000元，2019年11月19日缴纳1525500元，土地出让款已全部缴清，因马关金信公司未按出让合同约定期限履行支付义务，还应承担674234.56元的违约金，在被告的督促下，马关金信公司于2020年1月21日支付了违约金。被告追缴土地出让款工作取得了实质的成效，收回了全部土地出让价款，应由竞买人承担的违约责任已实现，至于追缴行为是否及时，不能以时间跨度这样单一的标准去评价，方式是不是有效，也不能以是否对土地受让人提起诉讼这样机械的模式去判断。另外，对于土地出让后，已经开工建设的项目，拖欠土地出让款，就一律作为解除合同处理，并不见得是一种好的处理方式，需要综合考虑各方面因素采取适合的途径解决。被告追缴土地出让款的行为不存在违法情况，应追缴的出让款包括违约金已经全部收回，请人民法院依法判决驳回公益诉讼起诉人马关县人民检察院的诉讼请求。被告马关县自然资源局向本院提交了以下证据、依据材料：第一组：国有建设用地使用权挂牌出让公告1份，以此证明被告组织挂牌出让位于马关县旁的商业开发项目国有建设用地使用权，地块编号为2014-Ａ-08-1号，宗地面积为16.93亩的事实。第二组：成交确认书1份，以此证明马关金信公司参加竞买，成功竞得编号为2014-A-08-1号宗地使用权，成交单价为每亩350000元，总价为5925500元的事实。第三组：国有建设用地使用权挂牌出让结果公示1份，以此证明对挂牌出让编号为2014-A-08-1号土地使用权结果进行了公示的事实。第四组：《国有建设用地使用权出让合同》1份，以此证明被告与马关金信公司于2015年5月5日签订了出让合同的事实。第五组：云南省非税收入收款收据1份，以此证明马关金信公司于2015年6月5日缴纳土地出让款1200000元的事实。第六组：缴纳国有土地出让价款的通知1份，以此证明被告于2015年11月25日向马关金信公司发出书面通知催缴土地出让款的事实。第七组：会议签到表1份，以此证明被告于2015年12月18日通过现场面谈方式催缴土地出让款的事实。第八组：云南省非税收入收款收据1份，以此证明马关金信公司于2015年12月22日缴纳土地出让款1200000元的事实。第九组：缴纳国有土地出让价款的通知1份，以此证明被告于2016年8月29日向马关金信公司发出书面通知催缴土地出让款的事实。第十组：催缴逾期未缴土地出让价款的通知1份，以此证明被告于2017年4月20日向马关金信公司发出书面通知催缴土地出让款的事实。第十一组：催缴逾期未缴土地出让价款的通知1份，以此证明被告于2018年5月28日向马关金信公司发出书面通知催缴土地出让款的事实。第十二组：云南省非税收入收款收据1份，以此证明马关金信公司于2019年1月22日缴纳土地出让款500000元的事实。第十三组：催缴逾期未缴土地出让价款的通知1份，以此证明被告于2019年7月3日向马关金信公司发出书面通知催缴土地出让款的事实。第十四组：催缴土地出让款通知签收登记表1份，以此证明签订出让合同后，被告在2015年至2019年期间向马关金信公司发出催缴通知签收情况的事实。第十五组：云南省非税收入收款收据1份，以此证明马关金信公司于2019年11月14日缴纳土地出让款1500000元的事实。第十六组：云南省非税收入收款收据1份，以此证明马关金信公司于2019年11月19日缴纳土地出让款1525500元的事实。第十七组：云南省非税收入收款收据1份，以此证明马关金信公司于2020年1月21日支付了逾期缴纳土地出让款违约金674234.56元的事实。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的第一组证据的真实性、合法性无异议，证明被告主体适格没有异议，被告有催缴义务，但不是收缴义务，钱不是由被告直接来收取的，而是由马关县政务服务管理局收取；对第二、四组证据的三性及证明观点均无异议；对第三组证据的三性无异议，不认可证明观点，认为无论是检察院发出检察建议之前还是之后，被告对于马关金信公司欠缴的土地出让金采取多种方式进行追缴，并已取得了成效；对第五组证据的三性无异议，证明观点不予认可，被告履行追缴职责不是在公益诉讼起诉人发出检察建议以后才履行，被告都在积极履行追缴义务；对第六组证据中的询问笔录三性无异议，调查笔录中对靳永花的调查笔录内容有异议，证实与事实不符，被告每年都在通过不同的方式进行追缴，不仅限于靳永花说的2018年12月、2019年3月这两个时间，证明观点不予认可，被告已采取多种合法、有效的措施进行追缴；对第七组证据被告不清楚检察机关的办案流程，不发表质证意见。公益诉讼起诉人对被告提交的一、二、三、四、五、六、七、八、十五组证据的三性及证明观点均无异议；对第九、十、十一组证据的真实性无异议，证明观点有异议，被告仅以书面催缴，未采取其他实际有效措施催缴；对十二、十三、十四、十六、十七组证据的真实性无异议，证明观点有异议，认为是公益诉讼起诉人发出检察建议以后被告才开始催缴。本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人马关县人民检察院提交的七组证据已形成完整的证据链，能够充分证实公益诉讼起诉人的待证事实，对七组证据的三性及证明观点均予以采信。对被告马关县自然资源局提交的第一至第八组证据及第十五组证据的三性及证明观点，公益诉讼起诉人无异议，予以采信，对于第九至第十四组证据及第十六、十七组证据的真实性公益诉讼起诉人无异议，真实性予以采信，关于证明观点的问题，因被告的证明观点是书面催缴及缴款的事实，证明观点予以采信。经审理查明：公益诉讼起诉人马关县人民检察院在履职中发现被告马关县自然资源局在发现马关金信公司长期拖欠国有土地出让金的行为后，被告于2015年11月25日向马关金信公司发出《马关县国土资源局关于缴纳国有土地出让款通知》并多次打电话通知该公司尽早缴清欠缴的土地出让金4725500元，该公司于2015年12月22日缴1200000元土地出让金后，剩余的3525500元迟迟未缴，被告分别于2016年8月29日、2017年4月20日、2018年5月28日向马关金信公司发出《催缴通知》，但马关金信公司仍未缴清欠缴的3525500元土地出让金，被告未采取更为有效的措施履行土地监管职责。公益诉讼起诉人于2018年8月17日向被告发出检察建议书督促其履行土地监管职责后，被告于2019年7月3日又向马关金信公司发出《催缴通知》，马关金信公司才分别于2019年1月22日、2019年11月14日、2019年11月19日将欠缴的3525500元土地出让金缴清。在诉讼过程中，马关金信公司于2020年1月21日将违约金674234.56元的缴清。本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条的规定，马关县自然资源局作为马关县国有土地出让、监督、管理的职能部门，应当严格依法履职。对与合同相对人马关金信公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，在履行合同的过程中，马关县自然资源局应该依法依规及按照合同约定严格履行监督管理。无论从履行行政职责还是履行合同条款来讲，马关县自然资源局均应对马关金信公司未按期缴纳国有土地出让金的行为采取有效的措施予以制止和处罚。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条之规定：土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。本案中，被告马关县自然资源局与马关金信公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，马关金信公司应按合同约定六十日内付清全部土地出让金，但付款期限届满后，马关金信公司只支付了土地出让金人民币1200000元，之后被告马关县自然资源局仅采取对马关金信公司发出催缴通知、面谈、电话催缴等方式进行催缴，在公益诉讼起诉人发出检察建议后马关金信公司虽缴清了拖欠的国有土地出让金并支付相应的违约金，但马关金信公司实际拖欠国有土地出让金的时间长达四年四个月零十四天，致使国家利益和社会公共利益长期处于受侵害状态，而在此期间，被告马关县自然资源局一方面并未及时依法、依合同主张马关金信公司的违约责任，其怠于履行职责的行为系未完全尽到行政监督管理职责，应当确认被告未积极履行职责的行为违法，公益诉讼起诉人马关县人民检察院请求判决确认被告马关县自然资源局未全面、及时、有效依法追缴马关金信公司拖欠国有土地出让金的行为违法，于法有据，本院予以支持。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告马关县自然资源局未全面、及时、有效依法追缴马关金信公司拖欠国有土地出让金的行为违法。案件受理费50元，由被告马关县自然资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  章 萍审 判 员  陶朝堂审 判 员  陆兴文人民陪审员  陈金能人民陪审员  徐 彪人民陪审员  甘登培人民陪审员  王启贵二〇二〇年六月十九日书 记 员  肖 梦