云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终252号上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区水乐堡游乐园。经营者章仕炳，男，汉族，1982年5月27日生，住云南省曲靖市麒麟区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区浦波游乐园。经营者浦波，女，汉族，1974年1月5日生，住云南省曲靖市麒麟区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区森林狩猎游乐场。经营者郑万锦，男，汉族，1983年6月4日生，住福建省南平市延平区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区爱永游乐场。经营者曹爱永，男，汉族，1970年5月15日生，住云南省曲靖市麒麟区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区王会琼游乐场。经营者王会琼，女，汉族，1961年1月2日生，住云南省曲靖市麒麟区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区麒麟公园动物养殖园。经营者赵书森，男，汉族，1953年7月7日生，住河南省洛阳市瀍河回族区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区珠江源广场迪斯科转盘游乐场。经营者马贤柳，女，回族，1958年1月28日生，住云南省曲靖市麒麟区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区欢乐蹦极游乐场。经营者马贤珍，女，回族，1960年6月15日生，住云南省曲靖市麒麟区。上诉人（一审原告）曲靖市麒麟区曹冬春游乐场。经营者曹冬春，男，汉族，1981年12月6日生，住云南省曲靖市麒麟区。上诉人（一审原告）方木仙，女，汉族，1964年8月11日生，住云南省曲靖市麒麟区。以上10上诉人的诉讼代表人章仕炳，曲靖市麒麟区水乐堡游乐园经营者，身份信息同上。以上10上诉人的诉讼代表人浦波，曲靖市麒麟区浦波游乐园经营者，身份信息同上。以上10上诉人的共同委托代理人杨名跨，云南衡炜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。以上10上诉人的共同委托代理人张具堆，云南衡炜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）曲靖市麒麟区人民政府。住所地：云南省曲靖市麒麟区南宁西路28号。法定代表人朱开荣，区长。出庭负责人胡勤水，曲靖市麒麟区人民政府调研员。委托代理人孙鹏坤，曲靖市麒麟区司法局行政复议科科长。代理权限：一般授权代理。委托代理人饶庆磊，云南汇谋律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人曲靖市麒麟区水乐堡游乐园、曲靖市麒麟区浦波游乐园、曲靖市麒麟区森林狩猎游乐场、曲靖市麒麟区爱永游乐场、曲靖市麒麟区王会琼游乐场、曲靖市麒麟区麒麟公园动物养殖园、曲靖市麒麟区珠江源广场迪斯科转盘游乐场、曲靖市麒麟区欢乐蹦极游乐场、曲靖市麒麟区曹冬春游乐场及上诉人方木仙（以下简称水乐堡游乐园等10个体户）因诉曲靖市麒麟区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，不服云南省曲靖市中级人民法院（以下简称曲靖中院）作出的（2019）云03行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人水乐堡游乐园等10个体户经营者及其委托代理人杨名跨、张具堆，被上诉人区政府的出庭负责人胡勤水及委托代理人孙鹏坤、饶庆磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，区政府决定对曲靖市麒麟区珠江源广场进行提升改造，并于2019年4月1日发布了《曲靖市麒麟区人民政府关于珠江源广场改造提升的通告》。水乐堡游乐园等10个体户均属于珠江源广场改造范围内的经营户，在区政府发布提升改造通告的当天，即2019年4月1日，曲靖市麒麟区珠江源广场管理处分别向水乐堡游乐园等10个体户送达了《告知书》，告知其因区政府对珠江源广场进行改造，双方签订的《租赁合同》按照合同约定进行解除。2019年4月26日，曲靖市麒麟区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）发布《曲靖市麒麟区住房和城乡建设局关于珠江源广场改造提升工程封闭施工的通告》，通告决定2019年5月6日24时对改造区域和路段进行封闭施工。2019年4月28日，区住建局发布《关于公开征求珠江源广场改造提升规划意见的通告》（以下简称《征求意见通告》）和《珠江源广场改造提升规划平面图（征求意见稿）》。2019年5月6日24:00时，区住建局对封闭施工通告通知的珠江源广场准备改造施工部分，建立起施工围挡。水乐堡游乐园等10个体户对区住建局发布的《征求意见通告》及所实施的建立起施工围挡行为不服，于2019年6月26日向区政府申请复议，申请撤销该《征求意见通告》及确认区住建局对珠江源广场围挡施工行为违法并赔偿其停业损失等相关费用。区政府受理后，于2019年8月23日作出曲麒政行复决字〔2019〕第11号《曲靖市麒麟区人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。该《复议决定》查明：区政府于2019年4月1日发布《曲靖市麒麟区人民政府关于珠江源广场改造提升的通告》，通告决定的改造范围为珠江源广场范围内花鸟市场、游乐场、公园水体和部分景观。2019年4月26日，区住建局发布《曲靖市麒麟区住房和城乡建设局关于珠江源广场改造提升工程封闭施工的通告》，通告决定2019年5月6日24时对改造区域和路段进行封闭施工。2019年4月28日，区住建局发布《征求意见通告》《珠江源广场改造提升规划平面图（征求意见稿）》。另查明，曲靖市麒麟区珠江源广场管理处于2019年4月1日分别向水乐堡游乐园等10个体户送达《告知书》，告知其因区政府对珠江源广场进行改造，双方签订《租赁合同》按照合同约定进行解除。区政府认为：一、区住建局于2019年4月28日发布的《征求意见通告》属过程性行为，不具备成熟和终结性，不属于行政复议受理范围。二、区住建局对珠江源广场围挡施工行为是对施工现场所作的安全保障措施，不属于行政强制措施。且2019年4月1日曲靖市麒麟区珠江源广场管理处已与水乐堡游乐园等10个体户解除了《租赁合同》。此后，水乐堡游乐园等10个体户已不再享有珠江源广场相关场地的租赁权和经营权，区住建局对珠江源广场围挡施工行为没有侵犯申请人的合法权益，故水乐堡游乐园等10个体户不具有本案要求赔偿的主体资格。水乐堡游乐园等10个体户主张的相关损失应与合同相对方通过民事诉讼程序来解决。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回水乐堡游乐园等10个体户的行政复议申请。水乐堡游乐园等10个体户收到《复议决定》后不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销区政府作出的《复议决定》；2.判令区政府重新作出复议决定。一审法院认为，水乐堡游乐园等10个体户申请复议的两个行为，第一个《征求意见通告》，是区住建局在实施珠江源广场提升改造工程过程中，为完善、提升改造方案而作出的一个征求意见行为，不具有强制执行的效力，复议机关认为属过程性行为正确。第二个建立施工围挡行为，是根据封闭施工通告采取的施工行为，不属《中华人民共和国行政复议法》规定的具体行政行为。水乐堡游乐园等10个体户认为围挡施工是实施《征求意见通告》的强制措施行为属认识错误。故水乐堡游乐园等10个体户申请复议的两个行为，均不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请复议的情形，不属于行政复议的受案范围。关于水乐堡游乐园等10个体户提出的复议机关没有组织听证，程序违法的诉讼理由，一审法院认为，听证程序是行政复议案件进入实体审理后适用的程序，本案复议机关在受理后发现申请事项不属于行政复议的受案范围，即从程序上作出决定，并未进入行政复议案件的实体审理，故没有组织听证，程序合法。关于水乐堡游乐园等10个体户提出的《征求意见通告》己被付诸实施，水乐堡游乐园等10个体户也被赶出经营场地并被迫停止经营，已经不属于过程性行为，更不是区政府所称不具备成熟性和终结性，是查封行为的诉讼理由，一审法院认为，2019年4月1日，曲靖市麒麟区珠江源广场管理处已通知水乐堡游乐园等10个体户解除了双方签订的《租赁合同》，《租赁合同》解除后，水乐堡游乐园等10个体户已失去经营场地的合法使用权。而区住建局发布《征求意见通告》的时间是2019年4月28日，在《租赁合同》解除之后，故水乐堡游乐园等10个体户诉称的“被迫停止经营”的原因，是曲靖市麒麟区珠江源广场管理处解除《租赁合同》行为，与区住建局发布《征求意见通告》行为没有关系。《复议决定》告知水乐堡游乐园等10个体户主张的相关损失应通过民事诉讼程序来解决，属于告知救济途径，并不是用民事途径代替行政程序。综上，区政府作出的《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序符合法律规定。水乐堡游乐园等10个体户的诉讼理由不能成立，诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回水乐堡游乐园等10个体户诉讼请求。案件受理费人民币50元，由水乐堡游乐园等10个体户负担。水乐堡游乐园等10个体户上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。珠江源广场提升改造工程是在区政府统一组织下实施的政府行为，而非普通的民事行为。珠江源广场管理处仅是珠江源广场的受托管理人而非产权方，珠江源广场管理处实施的行为并非民事行为。珠江源广场改造提升领导小组无权发放《中止合同告知书》，一审认定“2019年4月1日，曲靖市麒麟区珠江源广场管理处已通知十原告，解除了双方签订的《租赁合同》”错误。上诉人在行政复议申请中明确提出要求复议机关“通过公开听证程序审理本案”，但区政府没有按照《云南省行政复议听证规则》第五条的规定组织听证，区政府行政复议程序严重违法。区政府在本案一审中并未提交实体证据证明其《复议决定》合法性。区政府《复议决定》以《征求意见通告》不属于行政复议受理范围、区住建局对珠江源广场围挡施工行为没有侵犯申请人的合法权益为由，驳回水乐堡游乐园等10个体户的行政复议申请，系适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。本案一、二审诉讼费由区政府承担。区政府答辩称，一、区政府的《复议决定》内容合法。区住建局于2019年4月28日发布的《征求意见通告》属过程性行为，不具备成熟性和终结性，不属于行政复议受案范围。区住建局对珠江源广场建立施工围挡行为是对施工现场所作的安全保障措施，不属于行政强制措施。且2019年4月1日，曲靖市麒麟区珠江源广场管理处已与本案水乐堡游乐园等10个体户解除了《租赁合同》，此后，水乐堡游乐园等10个体户已不再享有珠江源广场相关场地的租赁权和经营权。区住建局对珠江源广场围挡施工行为没有侵犯申请人的合法权益，故水乐堡游乐园等10个体户不具有原复议案件中要求赔偿的主体资格。水乐堡游乐园等10个体户主张的相关损失应与合同相对方通过民事诉讼程序解决。二、区政府复议程序合法。针对水乐堡游乐园等10个体户主张未举行听证的问题，因原行政复议案件在受理后，经审查发现水乐堡游乐园等10个体户的复议申请不属于行政复议的受案范围，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回其行政复议申请，原行政复议案件并未进入实体审理，所以不适用行政复议听证程序的规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审另查明，本案水乐堡游乐园等10个体户中的曲靖市麒麟区浦波游乐园、曲靖市麒麟区珠江源广场迪斯科转盘游乐场、曲靖市麒麟区王会琼游乐场、曲靖市麒麟区森林狩猎游乐场、方木仙、曲靖市麒麟区欢乐蹦极游乐场、曲靖市麒麟区水乐堡游乐园、曲靖市麒麟区爱永游乐场等8个体户曾对区政府于2019年4月1日作出的《曲靖市麒麟区人民政府关于珠江源广场改造提升的通告》提起诉讼。曲靖中院作出（2019）云03行初13号行政裁定，认为该通告系针对不特定对象发布的具有普遍约束力的规范性文件，故对上述8个体户的起诉以不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定不予立案。该8个体户不服提起上诉后，云南省高级人民法院作出（2019）云行终558号行政裁定，裁定撤销一审裁定，指令曲靖中院予以立案，该案目前仍在审理中。另，该8个体户在收到一审不予立案裁定后，亦对该通告申请行政复议。2019年7月11日，涉案珠江源广场游乐场设施被强制拆除，本案水乐堡游乐园等10个体户亦对该强制拆除行为提起了（2020）云03行初2号行政诉讼，该案目前仍在审理中。本院认为，关于水乐堡游乐园等10个体户复议请求第一项“请求撤销区政府发布的《征求意见通告》”。本案中，《征求意见通告》中载明：“珠江源广场改造提升项目，作为市、区2019年人居环境提升重点项目，由麒麟区住房和城乡建设局负责组织实施。……现就该项目规划草案向社会公开征求意见和建议”，故该通告仅系向社会公众征求意见的行为，并未对水乐堡游乐园等10个体户的权利义务产生实际影响。区政府认为该通告属过程性行为，不具备成熟性和终结性，不属于行政复议受理范围并无不当。关于水乐堡游乐园等10个体户复议请求第二项“请求确认区住建局对珠江源广场围挡施工行为违法并赔偿申请人停业损失等相关费用”。本案中，区住建局对珠江源广场进行围挡施工的行为系为实施《曲靖市麒麟区人民政府关于珠江源广场改造提升的通告》，即区政府珠江源广场改造提升工程中的过程性行为，故区政府认为该行为不属于行政复议的受理范围亦无不当。同时，本案水乐堡游乐园等10个体户中的曲靖市麒麟区浦波游乐园、曲靖市麒麟区珠江源广场迪斯科转盘游乐场、曲靖市麒麟区王会琼游乐场、曲靖市麒麟区森林狩猎游乐场、方木仙、曲靖市麒麟区欢乐蹦极游乐场、曲靖市麒麟区水乐堡游乐园、曲靖市麒麟区爱永游乐场等8个体户已经对《曲靖市麒麟区人民政府关于珠江源广场改造提升的通告》提起诉讼；本案水乐堡游乐园等10个体户亦对2019年7月11日其游乐场设施被强制拆除行为提起了诉讼。水乐堡游乐园等10个体户已经通过相应救济途径维护其合法权益。另，关于水乐堡游乐园等10个体户提出其在行政复议申请中明确要求复议机关通过公开听证程序审理本案，但区政府没有组织听证，行政复议程序违法的主张。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。因本案水乐堡游乐园等10个体户的行政复议申请依法不属于行政复议的受理范围，故区政府受理其复议申请后，在没有组织听证的情况下作出本案被诉《复议决定》，并未违反上述规定。综上所述，区政府《复议决定》认定事实清楚，程序合法；区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出本案被诉《复议决定》，驳回水乐堡游乐园等10个体户的行政复议申请，具有相应的法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人曲靖市麒麟区水乐堡游乐园、曲靖市麒麟区浦波游乐园、曲靖市麒麟区森林狩猎游乐场、曲靖市麒麟区爱永游乐场、曲靖市麒麟区王会琼游乐场、曲靖市麒麟区麒麟公园动物养殖园、曲靖市麒麟区珠江源广场迪斯科转盘游乐场、曲靖市麒麟区欢乐蹦极游乐场、曲靖市麒麟区曹冬春游乐场、方木仙负担。本判决为终审判决。审判长 赵 霁审判员 杨志刚审判员 苏雪峰二〇二〇年六月二十八日书记员 林珊珊