广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终1729号上诉人（原审原告）：刘丹，男，1985年10月14日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人：王瑞军，市长。委托代理人：李嘉，该府工作人员。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：彭日旺、郭伟，均为广东省司法厅工作人员。上诉人刘丹因诉被上诉人韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）、广东省人民政府（以下简称广东省政府）房屋登记报批申请及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2019）粤02行初132号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年10月14日，刘丹与案外人刘帆签订《房屋买卖协议》，向刘帆购买了位于（以下简称504房）。该房产所占地块为国有划拨土地，房产建设者为韶关市延泽商贸有限公司（该公司系上庙背村小组所成立）。韶关市延泽商贸有限公司领取的《土地使用权证》中已注明“此宗地不得用于房地产开发”。刘帆向韶关市延泽商贸有限公司购买504房后，已经取得了韶关市国土资源局颁发的粤房地权证韶字《房地产权证书》，该《房地产权证书》附记注明“房屋转让，需补交土地出让金”。刘丹于2017年向韶关市国土资源局不动产登记中心申请对其购买的504房办理房屋所有权转移登记，但因其无法提交韶关市政府同意将该房产所占地块土地使用权的土地类型由划拨变更为出让的行政批复文件，故韶关市国土资源局未给予其办理该房屋所有权转移登记。2019年4月29日，刘丹向韶关市政府邮寄《关于办理房屋登记需报批的申请》，申请韶关市政府对涉案房产转让作出审批决定。韶关市政府于2019年4月30日签收并于2019年5月8日要求韶关市自然资源局办理。2019年7月2日，刘丹以韶关市政府未履行对其报批申请作出审批的法定职责为由，向广东省政府申请行政复议。复议期间，韶关市自然资源局于2019年7月12日作出《关于对刘丹的答复》，其内容为“刘丹：2019年4月29日，您向韶关市政府寄送的《关于办理房屋登记需报批的申请》已于5月8日批转我局办理。经研究，现答复如下：经查，您购买的武江区西联镇阳山村委会上庙背新村A栋A2座504房屋，属韶关市延泽商贸有限公司使用国有划拨经济发展用地（留用地）开发建设的，相关划拨决定书和所颁发国有土地使用证中都已明确‘不得用于房地产开发’。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条和《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》第十二条以及《韶关市人民政府办公室关于加强韶关市浈江区、武江区征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（韶府办[2016]82号）等法律法规及政策规定，您购买的房屋不能按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定补缴土地出让金办理土地使用权出让手续。”2019年8月14日，广东省政府作出粤府行复[2019]363号《行政复议决定书》认为“一、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：‘以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。’本案中，刘丹向韶关市政府申请房屋登记办理意见，韶关市政府有履行上述法律规定的法定职责。二、《行政诉讼法》第四十七条规定：‘公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。’根据上述规定，一般情况下，行政机关履行法定职责的期限为不超过两个月。如果行政机关在接到请求履行法定职责的申请之日起两个月内不履行法定职的，可以认定不履行法定职责；如果行政机关在接到请求履行法定职责的申请之日起两个月后才履行法定职责的，可以认定该履职行为超过法定期限，构成违反法定程序。本案中，韶关市政府于2019年4月30日签收刘丹提交的《关于办理房屋登记需报批的申请》，虽然已要求韶关市自然资源局办理，但该局直到刘丹向广东省政府申请行政复议之后，才于2019年7月12日向刘丹作出《关于对刘丹的答复》，已明显超过法定的两个月期限，构成程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，决定：确认韶关市政府就刘丹《关于办理房屋登记需报批的申请》批转答复行为违法。”2019年9月4日，刘丹向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求为：一、撤销粤府行复[2019]363号《行政复议决定书》；二、撤销《关于对刘丹的答复》，责令韶关市政府重新作出行政行为。2019年10月14日，原审法院组织原告刘丹、被告韶关市政府及广东省政府进行证据交换，并因刘丹的起诉不符合“一行为一诉”的行政诉讼原则，向其进行释明，经庭审释明后，刘丹明确表示坚持其诉讼请求，拒绝变更被告以及诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。本案刘丹系以韶关市政府不履行法定职责为由向广东省政府申请行政复议，在广东省政府复议期间，韶关市自然资源局以自己名义作出的《关于对刘丹的答复》并非该行政复议中的原行政不作为，广东省政府的复议决定未对韶关市自然资源局的答复进行合法性审查。因此，广东省政府作出的复议决定与韶关市自然资源局作出的答复属于两个性质不同的行政行为，刘丹将此两个行政行为一并提起诉讼不符合“一行为一诉”的行政诉讼立案受理的要求，属于诉讼请求不明确的情形。经原审法院释明，刘丹拒绝变更诉讼请求，其起诉不符合上述法律规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，裁定：驳回原告刘丹的起诉。上诉人刘丹不服原审裁定，向本院提起上诉称：本案中，复议机关确认原行政行为违法是事实，但复议机关是以被申请人韶关市政府超期答复构成违反法定程序为由而确认其程序违法的，复议机关并未改变原行政行为的处理结果，应当视为维持了原行政行为，上诉人起诉理所当然要以复议机关和被申请人为共同被告。上诉人坚持将两被上诉人列为共同被告并自愿承担相应的后果。上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人韶关市政府答辩称：该府不是本案适格被告。上诉人的诉讼请求分别涉及两个具体行政行为，分别由广东省政府和韶关市自然资源局作出，并非该府作出。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请予驳回。被上诉人广东省政府答辩称：被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，请依法驳回上诉人的上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。本案中，上诉人刘丹的诉讼请求包括：撤销被上诉人广东省政府作出的粤府行复[2019]363号《行政复议决定书》，撤销韶关市自然资源局作出的《关于对刘丹的答复》。其中，广东省政府作出的被诉《行政复议决定书》针对的是上诉人以韶关市政府未履行对其报批申请作出审批的法定职责为由提出的行政复议申请，并未对韶关市自然资源局作出的被诉答复进行合法性审查，故上诉人的诉讼请求包含了两个性质不同的行政行为。由于上诉人的起诉不符合行政诉讼“一行为一诉”的要求，诉讼请求不明确，上诉人在原审法院释明的情况下，仍拒绝变更诉讼请求，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，复议机关未改变原行政行为的处理结果，应和韶关市政府为共同被告等，请求撤销原审裁定并指令原审法院继续审理，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年六月一日法官助理李莎书记员赖心仪