云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终128号上诉人（一审原告）邓丽芬，女，汉族，1965年7月22日生，住云南省大理白族自治州巍山彝族回族自治县。上诉人（一审原告）刘式荣，男，汉族，1964年11月30日生，住云南省大理白族自治州巍山彝族回族自治县。二上诉人的共同委托代理人何青超、吴建标，云南天外天（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）巍山彝族回族自治县人民政府。住所地：云南省大理白族自治州巍山彝族回族自治县南诏镇大水沟街12号。法定代表人王利伟，县长。出庭负责人刘航，副县长。委托代理人李开昌、罗艳芳，云南林晖律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人何潇，女，汉族，1984年8月6日生，住云南省大理白族自治州大理市。委托代理人邓玉，云南欣晨光（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人邓丽芬、刘式荣因诉巍山彝族回族自治县人民政府（以下简称巍山县政府）行政复议一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人邓丽芬以及上诉人邓丽芬、刘式荣的共同委托代理人何青超，被上诉人巍山县政府的出庭负责人刘航及委托代理人李开昌、罗艳芳，第三人何潇的委托代理人邓玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，邓丽芬、刘式荣于2013年3月26日购买巍山彝族回族自治县安厦水泥厂土地一宗，并办理了土地登记，同时领取巍国用（1999）第03161号《国有土地使用证》，该证载使用土地面积为1523㎡，证附宗地图系手工绘图；2013年10月15日，邓丽芬、刘式荣提供该宗地测绘图纸申请对巍国用（1999）第03161号《国有土地使用证》进行变更登记，登记机关变更登记并向其颁发巍国用（1999）第03161号《国有土地使用证》，该证记载宗地使用面积为1546.47㎡，较变更登记前的巍国用（1999）第03161号《国有土地使用证》证载面积增加23.47㎡；2017年12月25日，巍山彝族回族自治县自然资源局（原巍山彝族回族自治县国土资源局，以下简称巍山县自然资源局）根据邓丽芬、刘式荣申请向其颁发云（2017）巍山县不动产权第0001712号《中华人民共和国不动产权证书》（以下简称《不动产权证》），其中证载国有土地使用面积为1546.47㎡；原巍国用（1999）第03161号及变更登记的《国有土地使用证》均已依法注销。2018年7月5日，第三人何潇申请巍山县自然资源局不动产登记中心对其持有的巍国用（1999）字第03155号《国有土地使用证》（以下简称03155号《国有土地使用证》）予以换发，其中申请登记土地使用面积与03155号《国有土地使用证》一致，均为126.7㎡，但第三人何潇户的登记数据无法导入不动产登记系统。经巍山县自然资源局核实，认为邓丽芬、刘式荣持有的《不动产权证》用地范围中部分面积与第三人何潇持有的03155号《国有土地使用证》用地面积重叠，形成的主要原因是2013年邓丽芬、刘式荣申请变更登记时系统不完善，审核时未发现登记面积有重叠，就为其颁发了证书，认定邓丽芬、刘式荣持有的《不动产权证》属于错误登记，建议巍山县政府予以撤销。2019年1月16日，第三人何潇向大理白族自治州人民政府申请行政复议，同年2月1日大理白族自治州人民政府书面告知何潇：《不动产权证》的颁证主体为巍山县自然资源局，应依法向巍山县政府或者大理白族自治州国土资源局申请复议。2019年2月2日，何潇向巍山县政府申请行政复议；2019年5月6日，巍山县政府作出巍行复字(2019)002号《巍山彝族回族自治县人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定撤销巍山县自然资源局于2017年12月25日向邓丽芬、刘式荣颁发的《不动产权证》，由巍山县自然资源局重新依法为邓丽芬、刘式荣颁发不动产权证。邓丽芬、刘式荣不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销巍山县政府作出的《复议决定》，维持《不动产权证》；2.确认邓丽芬、刘式荣大门院场内保安房的所有权及保安房占用土地使用权归邓丽芬、刘式荣所有；3.诉讼费由巍山县政府承担。一审法院认为，一、关于第三人何潇是否有权申请行政复议，暨巍山县政府受理何潇的申请是否符合行政复议范围、能否以行政复议决定形式撤销下级行政机关为邓丽芬、刘式荣所颁《不动产权证》的问题。1.《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第六条明确，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议……（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。本案中，何潇依法申请巍山县自然资源局对其持有的03155号《国有土地使用证》予以换发，但因邓丽芬、刘式荣持有的《不动产权证》部分用地面积与何潇持有的03155号《国有土地使用证》用地面积重叠，登记数据无法导入不动产登记系统导致不能换发，经核实系2013年为邓丽芬、刘式荣变更国有土地使用权证登记时未发现登记面积有重叠，邓丽芬、刘式荣持有的《不动产权证》属于错误登记，因此不论何潇是基于行政机关未依法为邓丽芬、刘式荣颁证，或未依法办理邓丽芬、刘式荣的国有土地使用权证变更登记申请，或者认为巍山县自然资源局的其他行政行为侵犯其合法权益，其有权选择申请行政复议及复议机关作为维护合法权益的救济途径，故巍山县政府受理何潇的申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。2.巍山县政府经对何潇的行政复议申请进行审理，认定巍山县自然资源局作为法定的不动产权利登记机关，在为邓丽芬、刘式荣办理国有土地使用权证变更登记时疏于审查，造成变更后的《不动产权证》所载用地范围与何潇持有的03155号《国有土地使用证》所载用地范围重叠，其登记行为违反法定程序，属于错误行政行为；另外，在案证据证明登记机关于2013年10月15日根据邓丽芬、刘式荣申请及提供的宗地测绘图纸对巍国用在（1999）第03161号《国有土地使用证》进行变更登记，直接导致该证记载宗地使用面积较原证载面积增加23.47㎡，为1546.47㎡；同时，邓丽芬、刘式荣及何潇均认可双方对保安室产权存在争议，邓丽芬、刘式荣陈述行政机关为此曾组织双方进行过调解；最后，何潇所持03155号《国有土地使用证》未发生变更登记，本案争讼时其申请登记的土地使用面积与原证载面积一致。因此，巍山县政府有权以行政复议决定形式撤销对邓丽芬、刘式荣颁发的《不动产权证》，并责令重新依法为邓丽芬、刘式荣办理不动产权证。综上，巍山县政府作出《复议决定》的主体适格，程序合法，决定具有事实和法律依据，依法应予维持。邓丽芬、刘式荣关于撤销巍山县政府《复议决定》，维持《不动产权证》的理由不成立，对此诉讼请求应不予支持。二、关于第三人何潇申请行政复议是否超过法定申请期限，暨巍山县政府受理何潇的行政复议是否符合行政复议申请规定的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。该条规定明确行政复议申请一般的法定期限计算始于“自知道该具体行政行为之日”，但“知道该具体行政行为”的审查判断没有具体、明确或者细化的法定标准，故对此应当秉承案件事实和证据依法认定。本案中，行政机关根据何潇2018年7月5日的申请为其办理换发国有土地使用权证，办理过程中发现何潇户的登记数据无法导入不动产登记系统，经核实为邓丽芬、刘式荣持有的《不动产权证》用地范围中部分面积与何潇持有的03155号《国有土地使用证》用地面积重叠，现有效证据已经证实何潇为此于2019年1月16日向大理白族自治州人民政府申请行政复议，同年2月1日大理白族自治州人民政府书面向何潇告知《不动产权证》的颁证主体为巍山县自然资源局，其应依法向巍山县政府或者大理白族自治州国土资源局申请复议。据此，综合确认何潇于2019年2月1日以后“知道该具体行政行为”较为客观。故何潇申请行政复议未超过法定申请期限，暨巍山县政府受理何潇的行政复议符合行政复议申请的规定。三、就邓丽芬、刘式荣申请一并解决保安房所有权及占用土地使用权民事争议，确认权属归邓丽芬、刘式荣所有的诉请，不符合请求一并解决相关民事争议的法律规定，依法应不予立案，一审审理中已进一步向邓丽芬、刘式荣释明，故本案对此诉讼请求不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓丽芬、刘式荣“撤销巍山县政府《复议决定》，维持《不动产权证》”的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由邓丽芬、刘式荣负担。邓丽芬、刘式荣上诉称，一、一审法院认定事实不清，存在错误。本案并无证据证明其持有的《不动产权证》与何潇持有的03155号《国有土地使用证》用地面积存在重叠，巍山县政府作出《复议决定》撤销其《不动产权证》缺乏事实和法律依据。2013年，其通过精确测量实际土地面积为1546.47㎡，争议保安房没有发生变动。何潇办理国有土地使用权证的测绘图纸与客观历史和现状不符，何潇的03155号《国有土地使用证》面积登记错误。二、本案被诉具体行政行为不合法，一审法院适用法律错误。（一）巍山县政府受理何潇的复议申请并作出《复议决定》程序违法。何潇认为邓丽芬、刘式荣不动产登记证书记载错误，应当按照相关法律规定提出更正登记和异议登记。巍山县政府应当不予受理何潇的复议申请，并告知何潇依照法律、法规规定的程序申请异议登记或更正登记，在邓丽芬、刘式荣不同意更正的情况下，何潇应当按照法律规定提起诉讼，而不应当直接越过法定程序申请行政复议。巍山县政府受理何潇的行政复议申请超出法定受理范围，本案何潇是对行政机关向邓丽芬、刘式荣颁发《不动产权证》的作为具体行政行为申请行政复议，故何潇的复议申请超出法律规定范围，且巍山县自然资源局为邓丽芬、刘式荣颁发《不动产权证》的行为本身不侵犯何潇的合法权益。（二）一审法院适用法律错误。巍山县政府在未查清邓丽芬、刘式荣和何潇的土地权证重叠原因，未明确双方民事权利范围及基础物权的情况下，就撤销了其《不动产权证》，改变其物权状态，违反了物权法和行政诉讼法的规定。另外，邓丽芬、刘式荣已将其合法持有的《不动产权证》项下的不动产全额抵押给中国农业银行，银行已依法取得他项权证书和抵押权，基于此，巍山县政府也不能随意撤销其《不动产权证》。综上，请求：1.撤销一审判决；2.改判撤销巍山县政府《复议决定》，维持《不动产权证》；3.确认邓丽芬、刘式荣大门院场内保安房的所有权及保安房占用土地使用权归其所有；4.巍山县政府负担本案一、二审诉讼费用。被上诉人巍山县政府答辩称，一、一审认定事实清楚，适用法律正确。邓丽芬、刘式荣第一次办理巍国用（1999）字第03161号《国有土地使用证》时原始登记面积为1523㎡，但于2013年10月15日申请变更登记的面积为1546.47㎡，增加了23.47㎡，原因是邓丽芬、刘式荣申请变更登记时自行提供的宗地测绘图纸不具有客观真实性，与第三人何潇所持有的03155号《国有土地使用证》用地面积重叠，导致何潇申请登记数据无法导入巍山县自然资源局不动产登记系统。巍山县自然资源局发现该错误，建议巍山县政府对邓丽芬、刘式荣的《不动产权证》予以撤销。二、巍山县政府受理何潇的行政复议申请并作出《复议决定》的行为，无论在程序上还是实体上都符合法律规定。本案第三人何潇申请对其03155号《国有土地使用证》进行换发，但因与邓丽芬、刘式荣《不动产权证》部分用地面积重叠，导致登记数据无法导入不动产登记系统，何潇的合法权益已经遭受侵害。巍山县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定对何潇的复议申请予以受理，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项的规定，决定撤销邓丽芬、刘式荣《不动产权证》合法。三、邓丽芬、刘式荣与第三人何潇存在的物权争议，应当向相关行政部门提出土地确权申请，而不属于本案审查被诉《复议决定》的范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人何潇陈述意见称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。何潇持有的03155号《国有土地使用证》从未发生变更登记，本案争讼时其申请登记的土地使用面积与证载面积一致。邓丽芬、刘式荣《不动产权证》所载用地范围与何潇所持权证用地范围重叠，巍山县自然资源局的登记行为属于错误行政行为。何潇申请行政复议未超过法定申请期限，巍山县政府受理其行政复议申请并作出《复议决定》撤销邓丽芬、刘式荣《不动产权证》符合法律规定。邓丽芬、刘式荣的上诉无事实和法律依据，其要求确认大门保安房的所有权及保安房占用土地使用权归其所有的诉请不属于本案审理范围，也不属于人民法院受理案件的范围。综上，请求：1.驳回上诉，维持原判；2.本案诉讼费用由上诉人邓丽芬、刘式荣负担。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。二审中，上诉人邓丽芬、刘式荣上诉称：“其已将合法持有的《不动产权证》项下的不动产全额抵押给中国农业银行，银行已依法取得他项权证书和抵押权”。对此本院允许其提交相应的证据。上诉人邓丽芬、刘式荣提交《抵押物单证保管回执》《农户贷款借款合同》以及云（2018）巍山县不动产证明第0000651号《不动产登记证明》，以证明其在取得《不动产权证》后，就于2018年2月23日对该不动产登记项下的房地产进行抵押贷款，办理了相应的抵押权登记。被上诉人巍山县政府主张对上述证据真实性、合法性没有意见，但对关联性不予认可。第三人何潇主张上述证据不属于本案新证据，且上诉人仅提供了复印件，不能作为证据使用，不发表质证意见。本院经核对上述证据原件后认为，邓丽芬、刘式荣提交的上述证据虽形成于本案一审开庭之前，但能够证明邓丽芬、刘式荣《不动产权证》所载不动产已经设立抵押权登记的事实，该事实认定可能影响到案件的最终处理结果，本院对上述证据予以采信。二审庭审中，被上诉人巍山县政府提交：1.巍山县自然资源局《情况说明》，以证明第三人何潇在向其申请换发03155号《国有土地使用证》过程中因系统提示“有部分宗地占压”，导致系统无法导入，经工作人员实地查看并查阅相关不动产登记和测绘结果后，发现邓丽芬、刘式荣《不动产权证》证载部分面积与何潇户重叠，所以无法为第三人换发权证。2.邓丽芬、刘式荣与何潇土地面积重叠图（3张），以证明巍山县自然资源局在受理何潇换证申请后，发现何潇与邓丽芬、刘式荣用地存在重叠无法导入系统，就对邓丽芬、刘式荣进行了告知，并要求大理天逸地兼测绘有限责任公司根据测绘数据作出了土地重叠的图形。3.巍山县自然资源局现场勘查照片，以证明巍山县自然资源局不动产登记中心工作人员多次到涉案争议的不动产所在地实地调查的事实。本院认为，巍山县政府在一审中已经提交了大理天逸地兼测绘有限责任公司《权利交叉示意图》，且一审法院对上述证据予以证明的事实已经作出了认定，因此，本院对巍山县政府提交的上述证据不作为本案证据进行审查。根据本案有效证据，本院另查明以下法律事实：2018年2月23日，邓丽芬、刘式荣将其持有的《不动产权证》所载的位于巍山县南诏镇蒙化北路147号房地产抵押给中国农业银行股份有限公司大理市支行，并由巍山县自然资源局登记作出云（2018）巍山县不动产证明第0000651号《不动产登记证明》。一审查明的其他有关案件的事实，有相应事实依据，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。国土资厅函〔2007〕《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中明确，土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。自《土地登记办法》颁布后，《土地登记规则》已经废止，但关于更正登记的内容在《土地登记办法》中有明确的规定。因此，本案中，何潇对巍山县自然资源局向邓丽芬、刘式荣颁发的《不动产权证》不服，可以向巍山县政府申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，何潇于2018年7月5日向巍山县自然资源局申请换发其持有03155号《国有土地使用证》，巍山县自然资源局在办理过程中发现邓丽芬、刘式荣持有的《不动产权证》用地范围中部分面积与何潇持有的03155号《国有土地使用证》用地面积存在重叠。故本案在案证据并不能证明何潇明确知道巍山县自然资源局向邓丽芬、刘式荣颁发《不动产权证》的确切时间，何潇于2019年1月16日向大理白族自治州人民政府申请行政复议，经大理白族自治州人民政府书面告知后，再向巍山县政府申请复议，应当视为并未超过法定申请期限。根据本案二审查明的事实，巍山县政府在受理何潇的行政复议申请后，对于邓丽芬、刘式荣于2018年2月23日将《不动产权证》所载房地产办理抵押贷款，并由巍山县自然资源局进行抵押登记的相关事实未能查清，且没有通知抵押权人作为利害关系人参加复议的情况下，就作出本案被诉《复议决定》，撤销了邓丽芬、刘式荣持有的《不动产权证》，属认定事实不清，该《复议决定》应当予以撤销。另，关于邓丽芬、刘式荣“确认原告大门院场内保安房的所有权及保安房占用土地使用权归原告所有”的诉讼请求，依法不属于行政审判的权限范围，亦不符合请求一并解决相关民事争议的法律规定，一审法院已向其释明对此诉讼请求不予审查，并无不当。综上所述，一审认定的部分事实清楚，本院二审对邓丽芬、刘式荣将其《不动产权证》所载房地产设立抵押登记的相关事实进行了补充认定。上诉人邓丽芬、刘式荣提出的部分上诉主张成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条之规定，判决如下：一、撤销云南省大理白族自治州中级人民法院作出的（2019）云29行初34号行政判决；二、撤销巍山彝族回族自治县人民政府作出的巍行复字（2019）002号《巍山彝族回族自治县人民政府行政复议决定书》；三、判决巍山彝族回族自治县人民政府自本判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人巍山彝族回族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 霁审判员 杨志刚审判员 苏雪峰二〇二〇年六月一日书记员 包欣鑫