贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终413号上诉人（原审原告）织金县广场儿童游乐场。住所地：织金县双堰街道办事处大府头内。负责人王跃武，系投资人。上诉人（原审原告）王跃武，男，1976年12月17日出生，汉族，住河北省邯郸市邯山区，现住织金县双堰街道办事处大府头内。共同委托代理人（特别授权）肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）毕节市市场监督管理局。住所地：毕节市七星关区北安置小区。法定代表人李洪应，该局局长。委托代理人李卫，该局副局长。委托代理人肖顺裕，贵州威迪律师事务所律师。被上诉人(原审被告)毕节市人民政府。住所地：毕节市七星关区碧阳大道518号。法定代表人张集智，该市市长。上诉人织金县广场儿童游乐场、王跃武因与被上诉人毕节市市场监督管理局、毕节市人民政府其他行政行为一案，不服毕节市中级人民法院（2019）黔05行初215号行政裁定，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。一审经审理查明：2019年8月3日下午，邓熙晨（3岁）乘坐原告织金县广场儿童游乐场的立环跑车时，其从安全束缚装置（安全带）里面爬出来，跌倒在立环跑车轨道上被后面的立环跑车碾压受伤。事故发生后，被告毕节市市场监督管理局作出毕市监呈（2019）31号《关于同意批准成立织金县的请示》，向被告毕节市人民政府请示称：该事故为一般事故，可采用事故调查简单易行程序，由毕节市市场监督管理局单独组织调查。毕节市人民政府领导在该请示的收文处理笺上批示同意。2019年8月14日，毕节市市场监督管理局作出毕市监发（2019）56号《关于成立织金县的通知》，成立调查组调查该起事故。毕节市市场监督管理局经组织专家调查后，于2019年9月24日作出毕市监呈（2019）35号《关于批准成立织金县8.3特种设备事故调查报告的请示》，向被告毕节市人民政府请示称：调查组经事故调查后已形成了《织金县8.3特种设备事故调查报告》，请示毕节市人民政府批准该调查报告。2019年9月25日，毕节市人民政府领导在该请示的收文处理笺（办Ｂ2019第2573号）上批示同意。《织金县8.3特种设备事故调查报告》记载：本次事故的直接原因是原告私自改装安全束缚装置（安全带），作业人员未按照相关要求对乘客进行有效紧束，致使安全束缚装置失去束缚能力，未起到有效安全保护；间接原因为原告安全管理不到位，安全意识淡薄，作业人员无证且撤离职守，致使处置不及时，导致事故发生。该事故属于责任事故，原告织金县广场儿童游乐场负全部责任，事故责任者为原告王跃武。调查报告建议由织金县市场监督管理局对织金县广场儿童游乐场处罚15万元，对王跃武处罚9万元。该调查报告上无单位印章，调查组组长在调查报告上签名。毕节市市场监督管理局将调查报告送织金县市场监督管理局，由织金县市场监督管理局于2019年9月25日向原告进行了送达。另查明：织金县市场监督管理局对本次事故已进行立案调查，根据行政处罚法、特种设备安全法等的规定，作出织市监听告字（2019）93号行政处罚听证告知书，拟对织金县广场儿童游乐场处罚15万元，对王跃武处罚9万元。原告提出听证后，织金县市场监督管理局目前尚未作出行政处罚决定。原告认为，《织金县8.3特种设备事故调查报告》作出的程序违法，责任认定不当，对原告的权利义务产生了影响,故提起诉讼。本案争议焦点：1.原告的起诉是否符合法定条件；2.涉案调查报告是否合法。一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为……”。本案中，原告的诉请为请求撤销《织金县8.3特种设备事故调查报告》，庭审中原告增加诉讼请求，请求撤销毕节市人民政府2019年9月25日收文处理笺（办Ｂ2019第2573号）上的批示行为。经审查，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。理由为：第一，涉案调查报告无相关单位印章，仅有调查组组长在调查报告上签名，调查报告是调查组建议有关执法部门对原告进行行政处罚的建议，但最终行政处罚要由织金县市场监督管理局依照法律规定的程序作出，故调查报告没有对原告的权利义务产生影响，不具有可诉性；第二，2019年8月14日，被告毕节市市场监督管理局作出毕市监发（2019）56号《关于成立织金县的通知》，成立调查组调查该起事故。故调查组由被告毕节市市场监督管理局独立成立，本案适格被告为毕节市市场监督管理局，以毕节市市场监督管理局为被告的案件应由基层人民法院管辖，经向原告释明后，原告不撤诉，坚持向本院起诉，且在诉讼中坚持以毕节市人民政府为被告；第三，调查组形成调查报告后，毕节市人民政府在收文处理笺上批示同意调查报告，毕节市人民政府没有作出批复文件，也未将收文处理笺送达原告，毕节市人民政府在收文处理笺上的批示行为属于内部报批行为，并不对外发生法律效力，对原告的权利义务未产生实际影响，该行为不具有可诉性；第四，行政诉讼实行一行为一诉讼，本案原告坚持起诉两个不同的行为，一个是行政机关的内部报批行为，一个是以毕节市市场监督管理局成立的调查组作出调查报告的行为，两个不同的行为分别是两个不同的被告作出，并不能并案审理，经向原告释明后，原告仍坚持请求撤销毕节市人民政府在收文处理笺上作出的批示行为。综上，原告的起诉不符合法定条件，应裁定驳回其起诉。由于原告的起诉不符合法定条件，故对第二个焦点不予置评。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、第（三）、第（八）、第（十）项的规定，裁定：驳回原告织金县广场儿童游乐场及原告王跃武的起诉。织金县广场儿童游乐场及王跃武不服一审裁定，向本院提起上诉请求：撤销毕节市中级人民法院（2019）黔05行初215号行政裁定，改判支持上诉人的一审所有诉请。主要理由：1.一审认定第一被上诉人不属于适格被告、事故调查系第二被上诉人合法性作出、事故调查报告不具有可诉性等事实，未就合法性事实予以全面审查，存在认定事实不清。织金县市场监督管理局《行政处罚听证告知书》已明确载明：事故原因分析、责任划分及行政处罚数额，均系根据《织金县8.3特种设备事故调查报告》作出，一审认定该调查报告未对上诉人权利义务产生影响，签署批复属于内部行为，事实不清。2.一审裁定不同意上诉人增加诉讼请求，适用法律错误。上诉人在提起行政诉讼之时，并不知道第一被上诉人批复同意公文笺证据的存在，不可能对此提出具体的诉讼请求。应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条之规定，准予上诉人提出新的诉讼请求。3.《织金县8.3特种设备事故调查报告》不具有合法性，应当应予撤销。一审以程序性审理作出裁定，不但适用法律错误，且增加上诉人之诉累，浪费司法资源。毕节市市场监督管理局答辩称，《织金县8.3特种设备事故调查报告》不是由答辩人作出的具体行政行为，并且不对当事人权利义务产生实际影响，答辩人不能成为本案当事人。《织金县8.3特种设备事故调查报告》由市政府批准单独组织调查组对事故独立进行调查，依法提出处理意见，报告经市政府批准，符合法律法规的规定。织金县市场监督管理局具有完全行政执法和行政处罚资格的机关法人，对违法当事人的违法行为的调查处理属其职权范围。请求驳回上诉人的上诉请求。上诉人毕节市人民政府未提交答辩意见。本院认为，一审裁定驳回上诉人织金县广场儿童游乐场及王跃武的起诉不当。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，裁定如下：一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初215号行政裁定；二、本案指令贵州省毕节市中级人民法院继续审理审判长  崔凤芹审判员  石佳宏审判员  邓洪波二〇二〇年六月十七日法官助理陈丽莎书记员李秀晶