安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖02行初15号原告杨良宝，男，1971年11月25日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人马丽雅，北京楹庭律师事务所实习律师。被告芜湖市三山区人民政府，住所地安徽省芜湖市三山区龙湖大道1号。法定代表人王贵成，该区政府区长。委托代理人谢文婕，安徽文理律师事务所律师。委托代理人雍成刚，该区政府工作人员。原告杨良宝不服被告芜湖市三山区人民政府（以下简称三山区政府）不履行行政补偿法定职责，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年3月20日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月26日公开开庭审理了本案。原告杨良宝及其委托代理人汪庆丰，被告三山区政府委托代理人谢文婕、雍成刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨良宝诉称，原告所有的三山区绿奥禽类养殖场在三山区龙湖街道**埠村，由于政府调整规划将原告养殖区划为禁养区，被告党政办公室发布了三办〔2017〕33号《三山区党政办公室关于印发三山区禁养区内畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作实施方案的通知》，为配合政府工作，原告方按照相关部门的工作安排，做了补偿登记，并积极配合关停政策，于2018年6月29日将养殖场关闭，但关停后，对于补偿问题一直没有达成补偿协议。2019年5月28日向贵院提起诉讼,贵院于2019年12月2日作出(2019)皖02行初39号《行政裁定书》,认为原告提起行政补偿的前置程序为先向行政机关提出申请,原告直接向法院提起诉讼不符合法定起诉情况,应予驳回。原告于2019年11月26日向被告以中国邮政方式邮寄《申请履行补偿因禁养关停造成经济损失的申请书》及相关申请材料,快递单号为1086468415433,被告于2019年11月27日签收,依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定,赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内,作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定,应当充分听取赔偿请求人的意见,并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的,应当制作赔偿决定书,并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的,应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人,并说明不予赔偿的理由。第十四条第一款规定,赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。时至今日,被告仍未作出赔偿决定,侵害原告合法权益,综上请求人民法院责令被告补偿原告因禁养关停造成的经济损失4243446.45元。原告杨良宝为证明自己的诉讼主张，向本院提供以下证据材料：第一组：三山区绿奥禽类养殖场《营业执照》、芜湖市三山区畜禽养殖规模建设备案申请表；证明原告在涉案土地拥有合法的养殖场并进行养殖。第二组：评估补偿表（三山区绿奥禽类养殖场关停汇总表、房屋补偿表（2份）、三山区绿奥禽类养殖场评估汇总表、固定资产-机器设备及附属设施等评估明细表（搬迁）（2页）、固定资产-机器设备及附属设施等评估明细表（拆除毁损）、关停通知书；《三山区党政办公室关于印发三山区禁养区内畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作实施方案的通知》三办［2017］33号；证明原告依据被告文件和关停通知书，已经关停了养殖场，相关部门对原告养殖场进行过评估登记，但是至今未给原告合法补偿。第三项证据中明确了补偿方案第三组：申请履行补偿因禁养关停造成经济损失的申请书、快递单、网络追踪图、（2019）皖02行初39号《行政裁定书》；证明原告已经向被告提出了补偿申请，被告未按时履行法定职责，原告没收到过被告的任何的补偿申请的相关告知。第四组：摸底调查表3页、补偿登记表6页、补偿协议书（未签字）2页，证明政府相关部门对原告的补偿标的物做过调查统计，原告也认可其统计的项目和数量。对于补偿范围双方原被告双方无争议。被告三山区政府辩称，第一，杨良宝起诉三山区政府给付4243446.45元的诉讼请求，因三山区政府尚未先行处理，故目前不具备起诉条件。根据最高院关于适用行政诉讼法的解释第69条，应裁定驳回起诉，杨良宝与三山区政府不履行行政补偿法定职责案件，安徽省高院作出2020皖行终20号行政裁定书，落款时间是2020年3月4日，认为杨良宝直接向一审法院主张三山区政府履行给付义务不妥，因行政补偿应由行政机关先行处理，对行政机关不予处理或处理结果不服的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼，寻求救济。鉴于二审中三山区政府已作出相应情况说明，承诺待疫情稳定后积极主动与杨良宝协商补偿事宜，若协商不成，会及时作出书面处理结论，因此裁定驳回起诉不影响杨良宝的诉权和本案争议的实质化解，即杨良宝诉请要求三山区政府给付补偿款的，需三山区政府先行处理。2020年3月11日三山区政府收到该份裁定书，鉴于尚处于疫情防控期间，且收到生效裁定时间并不长，故尚未来得及处理该补偿事宜，而杨良宝在裁定下来不到十天，即跳过由行政机关先行处理程序，又直接向法院提起诉讼，依法应裁定驳回起诉。第二点，杨良宝本次起诉所依据的补偿申请，是在原起诉案件一审诉讼过程中提交的，鉴于双方的权利义务有待原案件诉讼程序结束才能确定，故杨良宝与三山区政府未回复该份申请而起诉不符合法律规定。三、生效的法律文书已经认定本案属于行政补偿纠纷，而非行政赔偿纠纷。因此杨良宝援引的国家赔偿法对本案不予适用。四、被告并未对原告实施拆除的行为，原告所谓损失并未实际发生，主张与房屋拆除相关的补偿，是没有事实和法律依据的。综上所述，本案不符合起诉条件，依法应驳回原告起诉，且即使需给予补偿部分补偿项目，并无事实和法律依据，其他应给予补偿的项目，必须以相关部门出具的评估报告为准。被告三山区政府向本院提交证据及法律依据：1、《芜湖市人民政府办公室关于印发芜湖市畜禽养殖废弃物资源化利用工作方案的通知》（芜政办秘【2018】43号）2、《芜湖市农业委员会芜湖市环保局关于印发2018年芜湖市漳河流域畜禽养殖废弃物治理指导意见的通知》（市农【2018】119号），证明杨良宝经营的三山区绿奥蛋鸡养殖场位于禁养区内，依法应当予以关停。3、《情况说明》；4、EMS快递底单；5、快递查询记录；证明三山区政府向安徽省高院出具了《情况说明》，承诺待疫情稳定后积极主动与杨良宝协商补偿事宜，若协商不成会及时作出书面处理结论。6、安徽省高级人民法院《行政裁定书》（2020）皖行终20号。证明行政补偿应由行政机关先行处理，对行政机关不予处理或处理结果不服的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼寻求救济；二审中三山区政府已出具相应情况说明，承诺待疫情稳定后积极主动与杨良宝协商补偿事宜，若协商不成会及时作出书面处理结论，因此，法院裁定驳回起诉，并不会对杨良宝要求给付行政补偿的诉权产生实质性影响；鉴于三山区政府收到省高院二审裁定时间并不长，且各部门目前仍处于防疫、抗疫工作中，尚未来得及处理杨良宝的补偿事宜。杨良宝越过行政机关先行处理程序，直接起诉主张补偿款，不符合起诉条件。7、三山区绿奥蛋鸡养殖场工商登记信息；证明原告经营的养殖场已于2016年1月15日注销工商登记，故其在2016-2018年间的经营行为属于“违法经营”；证明因原告经营的养殖场属于“违法经营”状态，故其要求被告给付停产停业损失费、活畜禽损失费、经营性收益损失无事实和法律依据。经庭审质证，原告对被告1、2证据的三性认可，但是这个证据是不全面的；对被告的第3、4、5、6证据真实性没有异议，与本案的关联性和被告的证明目的有异议；对被告第7证据，认为三山区绿奥蛋鸡养殖场工商登记已经注销是事实，但注销以后原告又在2016年4月份申请三山区绿奥禽类养殖场，所以原告有两个工商登记，养殖行为是持续的，也是合法的。被告对原告的对营业执照的真实性没有异议，但要核实企业的经营状态；对于第二组中，评估补偿表是原告自行编制，没有评估报告票据等证据佐证，不能证明作为认定损失的依据；对关停通知书、三山区党政办的通知真实性认可，但达不到证明目的，部门向原告下达的只是关停通知书，并未对原告所建房屋房屋附属设施等建筑物、构筑物进行拆除；对第三组中申请书以及以及行政裁定书真实性认可，但达不到证明目的；对第四组证据因为都没有双方签章签名，对三性均不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提供的补偿协议书因无双方签字，达不到原告的证明目的，本院不予采纳。除此，对于原被告提交的其他证据与本案的关停养殖场行为的起因、补偿过程等具有一定的关联性，本院予以综合认定。经审理查明，2018年2月11日芜湖市人民政府办公室印发芜政办秘〔2018〕43号《芜湖市人民政府办公室关于印发芜湖市畜禽养殖废弃物资源化利用工作方案的通知》，2018年4月25日芜湖市农业委员会环境保护局印发市农〔2018〕119号《芜湖市农业委员会芜湖市环保局关于印发2018年芜湖市漳河流域畜禽养殖废弃物治理知道意见的通知》，文件规定弋江、三山两区境内设堤防的按内堤角外延500米，未设堤防的按主河槽岸线外延500米划定禁养区，禁养区内畜禽规模养殖场和专业户一律关闭、拆迁。2017年8月23日芜湖市三山区党政办公室印发〔2017〕33号《三山区党政办公室关于印发三山区禁养区内畜禽养殖场（户）关闭搬迁工作实施方案的通知》。原告杨良宝系个体工商户，经营三山区绿奥禽类养殖场，经营场所为芜湖市三山区龙湖街道**埠村，注册日期为2016年4月1日，经营范围为蛋鸡养殖、鸡蛋批发，2018年5月24日芜湖市三山区农业委员会、芜湖市环境保护局三山分局、芜湖市三山区龙湖街道办事处联合向原告杨良宝养殖场（户）下发《关停通知书》，责令原告户于2018年5月31日前停止畜禽养殖、彻底关停，将养殖的畜禽自行处理完毕。后原告起诉至本院要求被告补偿其各项损失合计4243446.45元。在本案审理过程中，芜湖市三山区农业农村局、芜湖市三山区龙湖街道办事处于2020年5月15日向杨良宝作出并送达《关于绿奥禽类养殖场（杨良宝户）关闭搬迁补助告知书》，决定对杨良宝户关闭搬迁补助40.4166万元。本院认为，一、被告三山区政府负有关停原告养殖场给予补偿的法定职责。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”，本案杨良宝经营的畜禽养殖场位于漳河流域禁养区域内，现要求关停原告养殖场应依据该条例之规定由县级以上人民政府依法给予补偿。二、三山区政府下属的芜湖市三山区农业农村局、芜湖市三山区龙湖街道办事处对案涉关闭行为作出相应的补助告知已明确具体金额，已对原告杨良宝获得关闭补偿的权利产生实际影响，属行政机关作出了新的行政行为，原告杨良宝如对该新的行为不服，可另行主张。三、鉴于三山区政府下属部门已就案涉关闭行为作出相应的补偿金额的告知，故本案不宜再对具体的补偿数额径行裁判。原告养殖场在2018年6月关闭后，三山区政府应依职权主动履行补偿职责，在未达成关闭补偿协议的情形下，三山区政府应当及时作出相应的补偿决定，但直至2020年5月15日近两年的时间内，三山区政府未能就关闭补偿事宜作出答复或相应的决定，属行政不作为，依法应确认被告三山区政府拖延履行法定职责行为违法。综上，因三山区政府下属部门已就案涉关闭行为作出具体补助金额的告知行为，该行为对原告杨良宝获得补偿的权利义务产生影响，故本案再另行判决三山区政府履行补偿职责已无实际意义。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认被告芜湖市三山区人民政府未履行关闭原告杨良宝三山区绿奥禽类养殖场的补偿职责行为违法。一审案件受理费50元，由被告芜湖市三山区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  吴昭武审 判 员  汪万荣人民陪审员  苗青秀二〇二〇年六月十九日法官助理陈勇书记员王慧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。