北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初126号原告张慧，女，1979年1月21日出生，汉族。委托代理人王玉臣，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，女，1991年6月23日出生。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人马思腾，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人刘峻巍，北京市中伦文德律师事务所律师。第三人北京首钢房地产开发有限公司，住所地北京市石景山区金顶街五区甲9号楼。法定代表人吴林，董事长。委托代理人李广才，男，1990年11月2日出生。原告张慧诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）及第三人北京首钢房地产开发有限公司（以下简称首钢公司）不履行法定职责案，本院于2020年3月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告张慧诉称:张慧住北京市石景山区金顶北路xx号院x栋x门xxxx号，是石景山区金顶街三区住宅及配套项目（以下简称涉案项目）的小区业主，涉案项目由首钢公司建设。后张慧通过申请信息公开，获取了涉案项目的《北京市国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），主合同中第三章第六条明确约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。并且在2007规（石）建字0062号建设工程规划许可证附图以及2008规（石）建字0009号建设工程规划许可证附图中都标注了小区配套公建的具体位置，在配套公建分项面积指标中均有体现，包含教育、医疗卫生、文化体育、商业服务等。张慧认为涉案项目中将所有配套公建取消属于严重的违法违规行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条之规定，市规自委对涉案项目中将所有配套公建取消的违法违规行为有法定的查处职责。故张慧向市规自委邮寄《关于石景山区金顶街三区住宅及配套项目中将所有配套公建取消的查处申请书》（以下简称《查处申请书》），市规自委于2019年8月13日作出京规自信［2019]319号《北京市规划和自然资源委员会信访事项答复意见书》（以下简称被诉答复意见书），张慧认为市规自委的答复违法应予以撤销，理由如下：一、张慧有权向人民法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》中明确提到公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益，行政机关以信访答复处理的，当事人不服，可以提起行政诉讼。故本案属于行政诉讼的受案范围，张慧有权提起本案诉讼。二、市规自委作出的答复混淆了配套公建中的商业服务与纯商业的概念，答复违法应予以撤销。2019年3月18日，市规自委向张慧作出《更正声明》，将附件三：《补充协议》予以公开。该份补充协议于2007年9月30日签订，其中第三条明确约定将《出让合同》第三章第六条约定的土地规划用途由居住（含基础教育）、公共设施、绿地，变更为住宅、商业、地下车库。这意味着该项目将所有小区配套公建都取消了，取而代之以纯商业。但根据当年的《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》的规定，居住区都须配备相应的配套公建指标，配套公建是每个小区必不可少的一部分，且将其取而代之以纯商业也与建设工程规划许可证严重不符。综上，张慧诉至本院，请求撤销市规自委作出的被诉答复意见书，并重新进行查处答复，本案诉讼费用由市规自委负担。被告市规自委辩称：一、市规自委作出信访答复没有对张慧权利、义务产生实际影响，张慧所诉事项不属于行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第二款第（十）项之规定，首先，张慧已经依法取得了位于石景山区金顶北路20号院8栋12层1单元1201号房屋所有权，登记机关已经核发了房屋权属证书，其对于涉案项目中所有配套公建是否取消的问题并非基于自身权益受到侵害，故市规自委进行调查核实与否均对其权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，虽然张慧在查处申请书中引用了《城乡规划法》第六十四条关于违法建设查处的法律规定，但其查处请求及事实理由部分的表述均为查处配套公建取消的问题，实质上是要求市规自委调查核实金顶街三区住宅及配套项目中所有配套公建是否取消、《补充协议》对土地规划用途的变更是否符合相关规定，该事项与查处违法建设的履行法定职责申请不同，故市规自委将其申请按照信访程序处理。被诉答复意见书已经明确告知张慧救济途径，即“可自收到本意见书之日起30日内向北京市人民政府信访事项复查复核委员会办公室提出复查申请”，故张慧向人民法院提起诉讼不符合法定救济途径。再次，即使本案属于法院受理范围，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，张慧应自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。市规自委于2019年8月14日将被诉答复意见书送达张慧，其应于2020年2月13日前提起诉讼，本案已经超过法定的起诉期限。二、市规自委已经依法对张慧反映的涉案项目中所有配套公建全部取消违法违规问题进行了调查核实、答复，市规自委与首钢公司签订《补充协议》对土地用途等内容变更符合规定，且《补充协议》对土地规划用途变更与配套公建是否取消没有必然关系。市规自委与首钢公司签订《补充协议》只是对原出让土地用途的再次明确，不存在改变土地用途、违法签署土地使用权出让合同等违法违规行为。三、涉案项目已经依法取得建设工程规划许可证且经规划验收合格，张慧诉称配套公建全部取消没有法律与事实依据。根据市规自委核发的涉案项目《建设工程规划核验（验收）意见》可知，该项目存在社区医院、配套学校等配套公建且经验收合格，张慧诉称该项目所有小区配套公建取消没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回张慧诉讼请求。第三人首钢公司述称：涉案项目由首钢公司开发建设的，市规自委依据涉案项目招标文件、《出让合同》《补充协议》等文件，作出被诉答复意见书事实清楚，运用法律正确，程序正当，请求法院驳回张慧的诉讼请求。经审理查明，2019年5月22日，张慧向市规自委邮寄《查处申请书》，主要内容如下：申请事项方面，请求依法查处涉案项目中将所有配套公建取消的违法违规行为，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由方面，《出让合同》中第三章第六条明确约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地，并且在2007规（石）建字0062号建设工程规划许可证附图以及2008规（石）建字0009号建设工程规划许可证附图中都标注了小区配套公建的具体位置，在配套公建分项面积指标中均有体现，包含教育、医疗卫生、文化体育、商业服务等。2019年3月18日，市规自委向张慧作出《更正声明》，将《补充协议》予以公开。该份补充协议于2007年9月30日签订，其中第三条明确约定将《出让合同》第三章第六条约定的土地规划用途由居住（含基础教育）、公共设施、绿地，变更为住宅、商业、地下车库。这意味着该项目将所有小区配套公建都取消了，取而代之以纯商业。但根据当年《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》的规定，居住区都须配备相应的配套公建指标，配套公建是每个小区必不可少的一部分，且将其取而代之以纯商业也与建设工程规划许可证严重不符。根据《城乡规划法》第六十四条之规定，请求市规自委对涉案项目中将所有配套公建取消的违法违规行为履行查处职责，并将查处结果书面告知申请人。2019年8月13日，市规自委针对张慧的前述查处申请作出被诉答复意见书，主要内容如下：市规自委于2007年6月6日与首钢公司签订《出让合同》，依据2005规意选字0238号《规划意见书》（以下简称《规划意见书》）合同第三章第六条约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。《规划意见书》中拟规划建设用地性质：居住（含基础教育）、公共设施、绿地等，其他要求：D-01A地块——二类居住，D-02与D-03地块——小区集中绿地，D-04地块——公建（商业），D-05地块——中小学校，D-06地块——托幼，D-07地块——社区医疗，D-08地块——公建（商业）。涉案项目国有土地使用权出让（京土整储招（石）【2007】014号）招标文件（以下简称招标文件），第二章第五条出让宗地规划条件中，显示D-01A地块用地性质为居住，D-02与D-03地块用地性质为小区集中绿地，D-04地块用地性质为公建（商业），D-05地块用地性质为中小学校，D-06地块用地性质为托幼，D-07地块用地性质为社区医疗，D-08地块用地性质为公建（商业）。综上所述，依据《规划意见书》此次出让地块分为8个小地块，即D-01A,D-02─D-08。依据招标文件要求，此次招标只出让D-01A（不包括廉租房）、规划用地性质：居住；D-04、规划用地性质：公建（商业）；及D-08、规划用地性质：公建（商业），因公建（商业）性质在土地利用现状分类中属于商服用地，《出让合同》约定的是出让国有建设用地使用权相关事项，其出让宗地的用途应按土地用途分类界定填写，市规自委与首钢公司签订了《补充协议》将出让合同第三章第六条约定的土地规划用途由居住（含基础教育）、公共设施、绿地，变更为住宅、商业、地下车库，不存在与《规划意见复函》不符的情况。张慧对此答复意见书不服，提起本案诉讼。另查，张慧购买的房屋位于北京市石景山区金顶北路xx号院x栋xx层x单元xxxx号，规划用途为住宅，位于涉案项目D-01A地块。经法庭询问，张慧表示其申请查处的事项指的是《补充协议》擅自变更土地规划用途，将涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途由住宅及配套项目变更为商业，由此导致取消涉案项目公建配套。市规自委的查处结果会影响到其居住生活需要，以及对于违法行为的举报投诉的权利。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，张慧申请查处的事项为《补充协议》擅自变更土地规划用途，将涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途由住宅及配套项目变更为商业，由此取消了涉案项目公建配套。首先，张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块，并不在上述D-04、D-08地块范围内，因此市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。其次，即便如张慧所言上述土地规划用途变更问题涉及到小区的配套公建事项，但该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《行政诉讼法解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张慧作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，亦不具有原告主体资格。因此，对张慧的起诉，本院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张慧的起诉。案件受理费五十元，原告张慧已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告张慧。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 徐 晶人民陪审员 梁 华人民陪审员 龙 立二〇二〇年六月十九日法官 助理 陈幽燕书 记 员 杨雅静