湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终68号上诉人（原审原告）胡和平，男，1958年7月11日出生，汉族，湖南省湘潭县人，户籍地湘潭县，现住湘潭县。上诉人（原审原告）胡勇，男，1982年11月3日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县，现住湘潭县，系胡和平之子。两上诉人共同委托代理人蒋新，湖南勤人坡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局（原湘潭县城乡规划局），住所地湘潭县易俗河镇贵竹北路。法定代表人王铁刚，局长。委托代理人黄炜，该局工作人员。委托代理人唐浩，湖南湘晋律师事务所律师。上诉人胡和平、胡勇因与被上诉人湘潭县自然资源局确认行政强制执行决定无效一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院所作（2019）湘0302行初519号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。一审裁定认定，2016年9月20日，原湘潭县城乡规划局作出潭规强字［2016］第023号《行政强制执行决定书》，决定：对原告胡和平、胡勇位于易俗河镇赵家洲社区桥南组违法建设的棚屋及设施，共计建筑面积2553.52平方米，于2016年9月23日予以强制拆除。如不服该决定，可在收到决定书之日起六十日内向湘潭市城乡规划局或湘潭县人民政府申请行政复议，或者六个月内依法向湘潭县人民法院提起行政诉讼。该决定书于2016年9月20日15时31分留置送达在原告胡和平家中。一审裁定另查明，中共湘潭县委办公室湘潭县人民政府办公室潭县办法［2019］1号关于印发《湘潭县机构改革实施方案》的通知，2019年3月1日，组建县自然资源局。将县国土资源局职责，县城乡规划局职责，县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确认登记管理职责，以及县林业局人森林、湿地等资源调查和确权登记等管理职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留县国土资源局、县城乡规划局。一审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。原告胡和平、胡勇收到原湘潭县城乡规划局作出的潭规强字［2016］第023号《行政强制执行决定书》后，在法定起诉期限六个月内未主张自己的权利，亦没有因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限，原告胡和平、胡勇提起诉讼已经超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回原告胡和平、胡勇的起诉。案件受理费不予收取。一审裁定送达后，胡和平、胡勇不服，提起上诉称，一、上诉人提起的是确认行政行为无效之诉，不受法定起诉期限的限制，一审裁定以上诉人超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，适用法律错误；二、原湘潭县城乡规划局不具备行政主体资格，作出的行政强制执行决定属于“重大且明显违法”的情形，且强制执行超出范围没有法律依据，系无效行政行为。请求二审法院撤销湘潭市雨湖区人民法院所作（2019）湘0302行初519号行政裁定，发回原审法院重新审理，案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人湘潭县自然资源局答辩称，一、被上诉人于2016年9月20日向上诉人作出行政强制执行决定，告知了起诉期限，上诉人于2019年9月才向法院起诉，明显超过了六个月的起诉期限，且没有正当理由，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确；二、本案诉讼标的强制拆除行为已为生效裁判湖南省高级人民法院（2018）湘行终155号行政裁定所羁束，应当驳回起诉。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，一审裁定认定事实基本清楚，本院依法予以确认。本院二审另查明：胡和平的涉案房屋于2017年3月24日被强制拆除，其于2017年10月27日以湘潭市人民政府、湘潭县易俗河人民政府为被告向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼中，要求确认强制拆除行为违法。湘潭市中级人民法院湘潭市中级人民法院于2017年12月27日作出（2017）湘03行初161号行政裁定，以上诉人胡和平的起诉已超过法定起诉期限为由驳回起诉，湖南省高级人民法院于2018年6月29日作出（2018）湘行终155号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定书载明：胡和平原有祖屋，1994年因被洪水冲毁，湘潭县人民政府已为其另行安置宅基地修建了房屋。1996年至2012年期间，胡和平又在其原祖屋基础上陆续修建了住宅、猪舍、鸡舍等建筑，建筑面积2553.52㎡，均未取得相关审批手续。原湘潭县城乡规划局分别于2012年9月18日、2013年3月13日、2015年8月20日作出《违法建设限期拆除决定书》《违法建设处罚决定书》，责令胡和平、胡勇限期自行拆除前述违法建筑，并均履行了催告程序，胡和平、胡勇未自行拆除。2017年3月24日，原湘潭县城乡规划局依据湘潭县人民政府作出的潭县政函[2015]53号《关于对武广大道二期等项目建设范围内违法建设实施强制拆除的批复》，作为强制拆除执行主体，会同县公安局、县司法局等相关部门对涉案违法建筑进行了强制拆除。2017年9月11日，胡和平全家与湘潭天易示范区资源管理部签订了《协议书》，根据相关会议精神，胡和平原祖屋参照湘潭市国有土地上房屋征收补偿标准共计补偿人民币4,432,578元，同日，胡和平全家出具《信访承诺书》，承诺不再为房屋拆除事宜到各级政府、部门上访，并领取上述补偿款。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。上诉人胡和平、胡勇起诉请求确认行政强制执行决定无效，一审应当先行审查被诉行政强制执行决定是否属于无效行政行为，若不属于无效行政行为，应当向上诉人进行释明，要求上诉人变更诉讼请求。一审未履行相关释明义务，显属不当，应予指正。因一审仅是以上诉人的起诉超过起诉期限为由裁定驳回起诉，未进行实体审查，为避免程序空转，减少当事人诉累，故本院二审对被诉行政强制执行决定是否属于无效情形以及上诉人的起诉是否符合起诉条件一并进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，两上诉人提出原湘潭县城乡规划局不具备行政主体资格，强制执行超出范围没有法律依据，请求确认原湘潭县城乡规划局作出的行政强制执行决定无效。第一，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，原湘潭县城乡规划局作为城乡规划主管部门根据法律的授权，有权对其辖区内城乡规划的实施情况进行监督检查等相关工作，且在湘潭县人民政府责成的情况下，有权对涉案违法建筑进行强制拆除；第二，原湘潭县城乡规划局分别于2012年9月18日、2013年3月13日和2015年8月20日作出《违法建设限期拆除决定书》《违法建设处罚决定书》，责令上诉人自行拆除涉案建筑，两上诉人经催告后仍未拆除，该《违法建设限期拆除决定书》《违法建设处罚决定书》均已生效，故原湘潭县城乡规划局作出涉案行政强制执行决定并无不当。因此，上诉人胡和平、胡勇请求确认涉案行政强制执行决定无效缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原湘潭县城乡规划局于2016年9月20日作出行政强制执行决定，并于当日留置送达，告知了申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径及相关期限，上诉人胡和平、胡勇在规定的期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，其直至2019年9月17日才向法院提起诉讼，即使两上诉人变更诉讼请求为要求撤销涉案行政强制执行决定，也已经超过法定起诉期限且无正当理由。综上，上诉人胡和平、胡勇的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回起诉，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费，上诉人胡和平、胡勇已缴纳的50元予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年六月十五日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……