广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终22号上诉人（原审被告）惠州市生态环境局。法定代表人周文高，局长。委托代理人黄传斌，惠州市生态环境局博罗分局政策法规股股长。委托代理人欧阳少嫣，广东江畔律师事务所律师。被上诉人（原审原告）惠州市冠益食品有限公司，住所地：博罗县******。法定代表人王丽萍，执行董事。委托代理人彭家润，系该公司行政经理。上诉人惠州市生态环境局因与被上诉人惠州市冠益食品有限公司环保行政处罚一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州市生态环境局委托代理人黄传斌、欧阳少嫣，被上诉人惠州市冠益食品有限公司委托代理人彭家润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2018年3月5日，原博罗县环境保护局执法人员对原告惠州市冠益食品有限公司进行现场检查。经查，原告主要从事豆腐和豆腐乳的生产，办理有营业执照，已领取排污许可证；生产过程中有废水产生，建有一套废水处理设施；检查当天生产车间有生产，但废水处理设施中控室脱氮加酸保护按键没有开启，脱氮反应池未加药水进行运作，废水未经化学脱氮工序处理即经规定排放口外排；执法人员在规定排放口采集水样，对水样进行保存并送检。2018年3月20日，博罗县环境保护监测站出具的《监测报告》，结论为送检水样pH值超标准上限0.47个单位、化学需氧量超标1.3倍、氨氮超标21.0倍、磷酸盐超标21.8倍。2018年3月29日，原博罗县环境保护局将该《监测报告》及博环责改字﹝2018﹞022号《责令改正违法行为决定书》送达原告，并对厂长胡**进行调查询问。经立案调查后，原博罗县环境保护局于2018年6月25日到原告处送达博环听告字﹝2018﹞108号《行政处罚听证告知书》，原告拒签后留置送达。2018年6月29日，原告向原博罗县环境保护局提交《陈述报告》。2018年7月9日，原博罗县环境保护局作出博环罚字[2018]161号《行政处罚决定书》，决定对原告处100万元罚款。2018年7月10日，因原告法定代表人拒签，原博罗县环境保护局将该处罚决定留置送达。原告不服上述处罚决定，于2019年12月25日向原审法院提起诉讼，请求判如上所请。另查，2018年6月5日，原博罗县环境保护局作出博环罚字[2018]124号《行政处罚决定书》，因原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定的“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”根据第八十三条第一款第（三）项，对原告处以10万元罚款。原告于2018年7月6日缴纳该10万元罚款。再查，本案在庭审后，因惠州市政府机构改革，原博罗县环境保护局变更为惠州市生态环境局的派出机构，变更名称为惠州市生态环境局博罗分局。原审法院认为，《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原博罗县环境保护局名称已变更为惠州市生态环境局博罗分局，系惠州市生态环境局的派出机构，故本案被告由博罗县环境保护局直接变更为惠州市生态环境局。本案的争议焦点在于原博罗县环境保护局作出涉案行政处罚的事实认定及其针对原告的违法事实作出两次行政处罚是否合法、适当的问题。一、关于原博罗县环境保护局作出涉案行政处罚的事实认定问题。2018年3月5日的现场检查笔录列明执法人员当天到原告处检查时公司生产、废水处理设施运作、废水排放、现场水体采样情况，并有厂长胡**签名及公司盖章。原博罗县环境保护局在依法采样后由博罗县环境保护监测站出具《监测报告》，并送达原告，且在送达时再次对厂长胡**进行调查询问，其对相关违法事实予以确认。且一次采样作为执法依据亦符合《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》（国家环境保护总局公告2007年第16号）中“环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据”的规定，原博罗县环境保护局根据上述调查情况及监测报告认定原告未按规定开启相关废水处理设施、废水排放超标，事实清楚，证据充分。二、关于原博罗县环境保护局作出两次行政处罚的问题。本案中被告查明原告在生产过程中“废水处理设施中控室脱氮加酸保护按键没有开启，脱氮反应池未加药水进行运作，废水未经化学脱氮工序处理即经规定排放口外排，所排放的废水经检测超过规定的水污染物排放标准。”针对上述违法行为，原博罗县环境保护局分别以“通过不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染”以及“废水排放超过规定的水污染物排放标准”为由，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第（二）项、第（三）项分别作出罚款10万元、100万元的行政处罚决定。对此原审法院认为，原告不正常运行水污染防治设施的行为与废水排放超标行为具有手段与结果的因果关系，即违法行为人实施违法行为，其行为方式触犯一个法律规范，其结果又触犯另一个法律规范，应属同一个违法行为的两个方面，被告应遵从“一事不再罚”的原则，从最有利于行政管理的角度选择对违法行为进行处罚，而不应实行并罚。原博罗县环境保护局先于2018年6月5日作出博环罚字[2018]124号《行政处罚决定书》，且原告已于2018年7月6日全款缴清10万元罚款，该《行政处罚决定书》已经生效并履行完毕，原博罗县环境保护局再次于2018年7月9日作出的博环罚字[2018]161号《行政处罚决定书》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，应当依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项及上述所引用法律的规定，判决如下：撤销原博罗县环境保护局于2018年7月9日作出的博环罚字[2018]161号《行政处罚决定书》。本案受理费50元（原告已预交），由被告惠州市生态环境局负担。上诉人惠州市生态环境局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院关于“原告不正常运行水污染防治设施的行为与废水排放超标行为具有手段与结果的因果关系，即违法行为人实施违法行为，其行为方式触犯一个法律规范，其结果又触犯另一个法律规范，应属同一个违法行为的两个方面”的认定，属事实认定错误。被上诉人不正常运行水污染防治设施的行为与废水排放超标行为具有一定的因果关系，但不是唯一的关系。被上诉人不正常运行水污染防治设施只有脱氮工序，而其超标的因子除氨氮超标21.0倍外，磷酸盐(以P计)超标21.8倍、化学需氧量超标1.3倍、PH值偏碱0.47个单位，这些超标因子与其不正常运行的脱氮工序是无任何关联的。一审关于“不正常运行水污染防治设施的行为是生产以上废水排放超标行为的原因，原因违法行为与结果违法行为是同一个违法行为”的认定，属认定事实错误。二、原审法院认为“2018年6月5日作出博环罚字[2018]124号《行政处罚决定书》，且原告已于2018年7月6日全款缴清10万元罚款，该《行政处罚决定书》已经生效并履行完毕，原博罗县环境保护局再次于2018年7月9日作出的博环罚字[2018]161号《行政处罚决定书》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条‘一事不再罚’规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》，撤销上述博环罚字[2018]161号《行政处罚决定书》”，属适用法律错误。不正常运行水污染防治设施的行为与废水排放超标行为是两个不同的违法行为，除氨氮超标21.0倍，与不正常运行水污染防治设施的行为有一定关系外，磷酸盐(以P计)超标21.8倍、化学需氧量超标1.3倍、PH值偏碱0.47个单位，都与不正常运行水污染防治设施的行为无任何关系，两个违法行为是两个独立的不同违法行为。一审认定本局上述处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“一事不再罚”规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(六)项的规定，撤销上述博环罚字[2018]161号《行政处罚决定书》，属适用法律错误。综上所述，本局作出的博环罚字[2018]161号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实、适用法律错误。为此，希望二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院于2019年10月28日作出的（2019）粤1302行初5号行政判决；2.驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人惠州市冠益食品有限公司答辩称，一、原审法院认定事实清楚。上诉人作出博环罚字[2018]124号行政处罚决定书和博环罚字[2018]161号行政处罚决定书均是依据2018年3月5日的《现场检查笔录》和3月29日的《现场询问笔录》、《监测报告》，也就是说，上诉人作出的两次行政处罚所依据的是同一事实，从这两份处罚决定书的事实描述中可以清楚看出这一点。只不过博环罚字[2018]124号处罚的是行为，而博环罚字[2018]161号处罚的是因该行为而引起的结果，行为和结果之间具有因果关系，正如上诉人在《行政上诉状》中所认可的那样：“被上诉人不正常运行水污染防治设施的行为与废水排放超标行为具有一定的因果关系”，至于因果关系是否为唯一，并不重要，且不能否认因果关系的成立。因此，原审法院在上诉人所提交证据的基础上，认定事实是非常清楚的。二、原审法院适用法律正确。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”而上诉人对本公司的同一违法行为作出两次罚款的行政处罚，明显是错误的，因此，原审法院适用法律并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，从程序上，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。……”，从上诉人对被上诉人作出罚款100万元的处罚决定来看，应属于给予较重的行政处罚，按上述规定，其应向法庭提供该处罚是经其机关负责人集体讨论之决定的证据。但本案中上诉人并未提供这方面的证据，应认定为程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销的，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……”，纵观本案，本院注意到，本案前后出现了两次处罚，前一次是以“通过不正当运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物”为事实依据，对被上诉人作出了10万元的罚款，且被上诉人已履行完毕。本案属于废水超标排放的第二次行政处罚。《环境行政处罚办法》第九条规定：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定：“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”从上述条文的规定来看，对于水污染旨在预防、防治结合，处罚只是手段。对于本案而言，依据原审法院查明的事实，本案上诉人对被上诉人前后共作出罚款处罚合计110万元。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”，被上诉人作为民营企业，从其注册资本及经营状况来看，上诉人在第二次处罚被上诉人100万元，存在过当之情形，与上述规定不符。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人惠州市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 邱炜炜审 判 员 覃毅华二〇二〇年六月十六日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹