浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终122号上诉人（原审原告）周国清，男，1968年10月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。委托代理人周涛、陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地衢州市柯城区荷花三路28号。法定代表人蒋国强，区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区姜家山乡人民政府，住所地衢州市柯城区姜家山乡姜家山村诚信路57号。法定代表人徐云飞，乡长。出庭应诉行政机关负责人郑辉，该乡党委委员。委托代理人翁静，浙江达正律师事务所律师。周国清诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2019年11月29日作出（2019）浙08行初46号行政裁定。周国清不服，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案后依法组成合议庭，并于2020年6月24日在本院第十三法庭进行了线上开庭审理。上诉人周国清及其委托代理人陈晨，被上诉人柯城区政府的委托代理人吴芯羽、汪钢，被上诉人姜家山乡政府的出庭应诉负责人郑辉、委托代理人翁静在线上参加诉讼。本案报最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年6月13日，浙江省人民政府作出浙土字A[2018]－0053号《浙江省建设用地审批意见书》，批准衢州市2018年度计划第一批次建设用地共计66.0298公顷。同日，姜家山乡政府作出《关于要求对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的请示》（姜政〔2017〕27号），衢州市柯城区人民政府于同月15日作出《关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号）。同月27日，衢州市人民政府发布〔2018〕第15号《衢州市人民政府征收土地方案公告》，对前述批准征收土地的征收方案进行公告。其中，征收土地范围包括姜家山乡跃进新村土地9.2827公顷。2019年2月10日，姜家山乡政府发布《高铁新城建设坟墓搬迁补偿办法》，对征收范围内涉及村坟墓搬迁的搬迁方式、安置方式、补偿费用等进行了规定。同年3月5日，跃进新村村民委员会发布《坟墓迁移公告》，要求征收土地范围内所有坟墓于2019年3月25日－4月25日全部迁移完毕。并对补偿标准进行了公告。原告周国清奶奶齐氏、大伯周金木、父亲周牛倪、母亲毛塘（土）娜共四座坟墓在搬迁范围内。因周国清未按期搬迁坟墓，2019年4月28日，姜家山乡政府和跃进新村村委会向周国清发出《告知书》，要求其于4月30日前搬迁完毕。5月5日，姜家山乡政府和跃进新村村委会安排人员将上述四座坟墓搬迁至三山公墓内。原审法院认为，本案的争议焦点有二：第一，关于主体资格的问题。首先是原告周国清是否有涉案四座坟墓的利害关系即原告是否具有主体资格的问题。原告周国清属于被征收范围的补偿安置人口，且四座坟墓中有原告父母二座坟，而据周国清介绍其父辈有三兄弟，其大伯、二伯及其父亲，其中大伯周金木无后且故去，且就是四座坟墓的其中之一，二伯未在被征收范围内居住且长年无来往。在补偿安置过程中，被告姜家山乡政府亦系与周国清进行补偿协商，庭审中被告亦认可原告的利害关系，故本院尊重事实认可原告周国清的主体资格，如周国清亲属对相关补偿安置有异议，由周国清负责处理。其次是被告柯城区政府的主体资格问题。原告主张，依照法律规定，本次征收主体是柯城区政府，故在原告未获得补偿的情况下，涉案四座坟墓被迁移，责任主体是柯城区政府，其系适格的被告，但根据查明的事实，涉案土地征收及土地附着的坟墓搬迁事宜是由姜家山乡政府组织实施的行为，故相关行为的责任主体是姜家山乡政府，原告关于柯城区政府是适格被告的主张，不能成立，经本院告知，原告坚持其意见。对此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，应当裁定驳回起诉。第二，关于被告姜家山乡政府对涉案坟墓的搬迁行为是否存在违法行政行为的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，本案不属于中级人民法院管辖范围，依法应当移送基层人民法院管辖，但需待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖的案件均适用裁定，本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第十五条第（一）项、第十四条、第二十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）、（六）项，第二十六条第一款的规定，裁定驳回原告周国清对被告柯城区人民政府的起诉；本案移送衢州市柯城区人民法院审理。周国清上诉称：一、一审裁定认定事实错误。1.被上诉人柯城区政府系涉案征迁项目的法定责任主体，属于本案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条第四十七条、第四十八条，及《中华人民共和国实施条例》第二十五条之规定，国家因建设需要征收农民集体土地的，经国务院或者省级人民政府批准后，由县级以上人民政府具体组织实施征地。本案中通过被告的主张及提供的证据，涉案坟墓所在土地已经由浙江省人民政府批准征收。被诉的坟墓迁移行为，属于对被征收土地地上附作物进行清理的行为，与拆除房屋一样，同属于土地征收实施过程中的一个环节。被上诉人系集体土地征收及清理地上附着物的法定实施主体，其应当为征收过程中实施的坟墓迁移行为承担法律责任。2.即便姜家山乡政府发布了相关坟墓搬迁补偿办法、告知书，并且自认实施了坟墓迁移行为，应当视为受被上诉人柯城区政府委托实施。姜家山乡政府于2019年2月10日发布《高铁新城建设坟墓搬迁补偿办法》，同年4月8日向上诉人发出迁坟《告知书》，通过上述文书的内容可知，坟墓迁移完全是因为高铁新城建设、土地征收清表工作的需要。另，上述文书全部是于柯城区政府作出柯政发(2018)105号《批复》后发布的，说明坟墓迁移系涉案土地征收及城中村搬迁改造项目的一部分工作。《最高人民法院关于适用的解释》第20条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”姜家山乡政府在无法律、行政法规或者规章规定的情况下，由被上诉人柯城区政府作出柯政发(2018)105号《批复》，授权其实施城中村改造项目，完全符合上述司法解释的规定，属于被上诉人柯城区政府对姜家山乡政府的委托。本案以柯城区政府为被告，符合上述司法解释规定。另，柯城区政府在上述批复中，要求姜家山乡政府按照衢政发【2014】55号《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》有关规定组织实施。而衢政发【2014】55号文件第三条第(二)项“明确责任主体”规定：“按照责、权、利”相一致的原则，由柯城区、衢江区人民政府、衢州绿色产业集聚区、市西区管委会作为城中村改造的责任主体...”该《意见》的附件《衢州市区城中村搬迁改造实施办法》第三条规定“柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会为本区域内城中村改造建设的责任主体，分别负责本区域内城中村改造的实施工作。”第五条“实施程序”中第(五)项“组织实施：城中村改造实施方案经巿政府批准后由柯城区、衢江区政府和衢州绿色产业集聚区、市西区管委会负责具体实施。”由此可知，柯城区政府是涉案城中村改造及地上附着物清理的责任主体和实施主体。姜家山乡政府的职权来源于柯城区政府的委托。3.本案被诉的坟墓迁移行为，没有任何依据。根据姜家山乡政府及被上诉人柯城区政府一审答辩意见可知，上诉人并未签署《迁坟补偿协议书》，也未同意相关人员对坟墓实施迁移。现在上诉人还未获得相关迁坟补偿的情况下，被上诉人只为推进土地征收及城中村改造项目的进程，将涉案坟墓强制迁移是对死者的不尊，伤害了死者亲属的感情，严重损害了上诉人的合法权益。即便姜家山乡政府发布了迁坟补偿办法、迁坟告知书，并据此对涉案坟墓强制迁移。但上述一系列行为均是依附于土地征收及城中村搬迁改造项目，也是在接受被上诉人柯城区政府委托的情况下与被征收人签订迁坟补偿协议、实施迁移行为。其实施的签订协议行为以及坟墓迁移行为，并非脱离集体土地征收和高铁新城城中村改造项目的独立行政行为，而是均属于集体土地征收与高铁新城城中村改造项目的环节，应当由柯城区政府承担法律责任。二、一审裁定适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”即便本案被诉的坟墓强制迁移行为由姜家山乡政府实施，根据上述法律规定，姜家山乡政府实施的强拆行为系被上诉人柯城区政府以批复的方式委托其实施，应当以被上诉人柯城区政府为本案被告，属于人民法院受案范围和一审法院管辖。综上，一审法院以柯城区政府非本案适格被告为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、第十五条第(一)项、第十四条、第二十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第(二)、(六)项，第二十六条第一款之规定，裁定驳回上诉人的起诉，并将案件移送衢州市柯城区人民法院审理，适用法律严重错误。综上，被上诉人柯城区政府作为涉案征拆项目的责任主体，是本案的适格被告；其实施的坟墓迁移行为没有任何依据。上诉人的合法权益受到损害，依法提起本案诉讼，符合起诉条件。一审裁定认定事实和适用法律错误。请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。柯城区政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确。答辩人柯城区政府确未实施案涉四处坟墓搬迁的行为，并非本案的适格被告。原审被告之一的姜家山乡政府发布的《高铁新城建设坟墓搬迁补偿办法》、跃进新村村民委员会发布的《坟墓迁移公告》等证据均可明确坟墓搬迁事宜是由姜家山乡政府组织实施的。一审法院认为相关行为的主体是姜家山乡政府，而答辩人并非适格被告认定事实清楚。对于被答辩人经释明后坚持以答辩人为被告的行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定裁定驳回起诉，适用法律法规正确。答辩人尊重一审法院将“姜家山乡政府对涉案坟墓的搬迁问题是否存在违法行政行为的问题”因管辖范围待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送的决定，在此不再赘述。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，裁定驳回被答辩人周国清对答辩人柯城区政府的起诉并将本案移送衢州市柯城区人民法院审查并无不当。请求裁定驳回上诉，维持原裁定。姜家山乡政府答辩称：一、答辩人尊重一审法院裁定，待本案移送衢州市柯城区人民法院审理时也将依法应诉。涉案坟墓所在集体土地已经浙江省人民政府批准依法征收。答辩人已制定《坟墓搬迁办法》，对坟墓搬迁方式、补偿费用作了规定。被答辩人所在的跃进新村村民委员会也已发布《坟墓迁移公告》，明确坟墓迁移范围、迁移时间、迁移地点、补偿标准等。答辩人和跃进新村村委会已对被答辩人进行催告，要求其2019年4月30日前迁移坟墓，但被答辩人拒绝配合。同年5月5日，答辩人和跃进新村村委会安排相关人员将四座坟墓迁移到三山公墓内。同年5月12日，被答辩人在公墓、村委会等工作人员的协助配合下将涉案4坟墓分别安置在三山公墓二区十三排18穴、八区六排18穴(双穴)、二区十三排27穴。被答辩人及其家属已领取征用土地补偿款并承诺自行清理被征收土地上的一切附着物。被答辩人父母亲的征地补偿款123760元、坟墓搬迁补偿款3000元，奶奶齐氏、大伯周金木的坟墓搬迁补偿款3000元(暂由周国清领取，如周国清亲属对相关补偿安置有异议，由周国清负责处理)，涉案4坟墓上述补偿款扣除墓穴管理费和刻碑费2560元，可领取127200元。相关款项已经存放在村里统一账户，被答辩人可在签署《迁坟补偿协议书》后领取该笔补偿款。答辩人尊重一审法院将“姜家山乡政府对涉案坟墓的搬迁问题是否存在违法行政行为的问题”因管辖范围待前述裁定驳回起诉事项生效后再执行移送的决定。待本案正式移送柯城法院审理时，答辩人也会依法应诉、解决诉争。二、被上诉人柯城区政府确非本案适格被告。被上诉人柯城区政府并未参与涉案4坟墓迁移，确非本案的适格被告。一审法院对被答辩人经释明后坚持起诉的行为按《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款的规定裁定驳回起诉并无不当。综上所述，答辩人尊重一审法院裁定，待本案移送衢州市柯城区人民法院审理时也将依法应诉。被上诉人柯城区政府确非本案适格主体。一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确，请求裁定驳回上诉，维持原裁定。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人周国清请求确认柯城区政府、姜家山乡政府对其父亲周牛倪、母亲塘（土）娜、奶奶齐氏、大伯周金木共四座坟墓组织实施的拆除清理行为违法，但其提交的浙土字A【2018】-0053号《浙江省建设用地审批意见书》、衢政发【2017】49号《衢州市人民政府关于重新公布衢州市区征地补偿安置政策的通知》、衢州市人民政府征收土地方案公告〔2018〕第15号、原衢州市国土资源局征地补偿安置方案公告〔2018〕第15-1号、衢州市人民政府征地补偿安置方案公告〔2018〕第15-2号等证据，不足以证明柯城区政府具体实施了或委托姜家山乡政府实施了案涉拆除清理坟墓行为。根据姜家山乡政府发布的《高铁新城建设坟墓搬迁补偿办法》、跃进新村村民委员会发布的《坟墓迁移公告》、给周国清户的《告知书》等证据，结合姜家山乡政府在诉讼中明确承认系其组织实施了被诉拆除清理坟墓行为，证实姜家山乡政府组织实施了涉案拆除清理坟墓行为的事实，故姜家山乡政府系本案适格被告，柯城区政府并非本案适格被告。经原审法院释明，周国清仍坚持对柯城区政府提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，其起诉应予驳回。本案不属于拆除主体无法查清需要适用推定的情形，上诉人请求参照适用推定裁判规则的意见，本院不予采纳。另外，姜家山乡政府实施拆除清理坟墓行为的合法性问题并非本案审查范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一、二款规定，移送或者指定管辖的裁定内容，亦不属于本案审查范围。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人周国清的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年六月二十八日书记员  张 莹