广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终774号 上诉人（一审原告）刘光梨，女，汉族，1973年7月12日生，住北海市海城区网仔寮8号，现住北海市海城区。 委托诉讼代理人刘光艺，男，汉族，1967年11月2日生，住北海市海城区网仔寮8号，现住北海市海城区。 被上诉人（一审被告）北海市海城区人民政府，住所地：北海市海城区长青北路13号。 法定代表人裴相春，区长。 委托诉讼代理人陈家堂，北海市海城区司法局副局长。 委托诉讼代理人戴碧波，广西现城律师事务所律师。 上诉人刘光梨因其不服被上诉人北海市海城区人民政府（以下简称海城区政府）规划行政强制执行决定一案，不服北海市中级人民法院（2019）桂05行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月11日询问了当事人。上诉人刘光梨的委托诉讼代理人刘光艺，被上诉人海城区政府的委托诉讼代理人陈家堂、戴碧波到庭参加询问。本案现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：2019年8月23日，北海市综合行政执法局作出北综执高德罚〔2019〕17号《行政处罚决定书》（以下简称17号处罚决定），认定刘光梨位于北海市海城区××后二的平房未经城乡规划主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，违法建筑面积94.3平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令刘光梨三日内自行拆除违法建筑。2019年8月29日，北海市综合行政执法局向海城区政府发出北综执函〔2019〕262号《关于请予对违法建设强制执行的函》，函请海城区政府牵头组织有关部门对上述违法建筑物实施强制执行。2019年9月2日，海城区政府作出北城政催〔2019〕14号《行政强制执行催告书》和北城政告〔2019〕14号《行政强制执行公告》，并于当日送达刘光梨。2019年9月4日，刘光梨向海城区政府递交《陈述申辩申请书》及相关材料44页，称刘光梨房屋为世居房屋，建于1975年，属合法建筑，已于2019年8月30日就北海市综合行政执法局作出17号处罚决定提起行政诉讼，请求海城区政府撤销《行政强制执行催告书》和《行政强制执行公告》，并请给予刘光梨书面答复。海城区政府未予答复，于2019年9月6日作出北城政决〔2019〕14号《行政强制执行决定书》（以下简称14号执行决定）认为刘光梨经催告、公告后逾期不自行拆除违法建筑,决定对刘光梨违法建（构）筑物实施行政强制拆除，并送达刘光梨。刘光梨不服，提起本案行政诉讼，请求撤销14号执行决定。 另查明，2019年8月30日，刘光梨不服北海市综合行政执法局作出17号处罚决定，向北海市海城区人民法院提起行政诉讼，北海市海城区人民法院于2019年9月16日立案受理，该案尚在审理中。 再查明，海城区政府于2019年9月11日组织工作人员强制拆除了刘光梨位于北海市海城区××后二的房屋。 北海市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定，行政机关作出强制执行决定，必须先经催告，当事人逾期不履行行政决定且无正当理由的情况下才可作出。本案中，海城区政府于2019年9月2日进行催告、公告，刘光梨于同月4日即向海城区政府递交了《陈述申辩申请书》及相关材料，主张涉案建筑为世居房屋，建于1975年，属合法建筑，并已针对17号处罚决定于2019年8月30日向北海市海城区人民法院提起行政诉讼。北海市海城区人民法院于2019年9月2日接收刘光梨起诉材料，于同月16日立案受理。鉴此，刘光梨逾期不履行行政决定，属于有正当理由。在此情况下，海城区政府仍然作出14号执行决定，违反了上述条款的规定。此外，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩意见，并在进行审查核实后作出回应。对当事人提出的事实、证据或理由成立的意见，行政机关应当予以采纳；对于当事人陈述、申辩不能成立的，也应当告知当事人。本案中，海城区政府收到刘光梨递交《陈述申辩申请书》及相关材料后，在刘光梨明确要求予以书面回复情况下，未对刘光梨作出任何回应，即作出被诉行政行为，未能充分保障刘光梨依法行使陈述权、申辩权，不符合上述法律规定。 综上，海城区政府在刘光梨逾期不履行行政决定尚存在正当理由情况下，作出14号执行决定违法，本应撤销，鉴于涉案建筑已被强制拆除，依法应当判决确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认海城区政府作出14号执行决定违法。 上诉人刘光梨上诉称：一、一审判决没有对海城区政府是否具备对涉案房屋作出行政强制拆除决定的法定职权进行认定，不符合相关法律规定。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》等新法律法规出台后，强制拆除房屋应申请人民法院强制执行，人民政府无强制执行权。二、涉案房屋建于1975年，一审判决没有查明涉案房屋的建成时间，对上诉人今后提起的行政赔偿诉讼有可能产生重大影响。三、一审判决适用法律错误。根据相关法律规定，行政行为没有被撤销的现实可能性，主要针对难以恢复原状的事实行为。本案14号执行决定是可以通过撤销恢复原状的，因而刘光梨的房子被强制拆除，不属于“不具有可撤销内容”情形，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定作出确认违法判决，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，改判为撤销14号执行决定。 被上诉人海城区政府未提交答辩状，询问时口头答辩称:一、上诉人没有证据证明涉案房屋建于1975年。本案被诉行政行为是行政强制执行决定，关于行政处罚的事实，不是本案审理范围。二、鉴于涉案房屋已被强制拆除，且不具有恢复原状的可能，判决撤销被诉的行政强制执行决定书没有实际意义，一审判决确认行政强制执行决定书违法，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 二审审理过程中，上诉人刘光梨提供北海市海城区人民法院（2019）桂0502行初68号行政判决书，判决结果为确认北海市综合行政执法局作出的17号处罚决定违法。上诉人刘光梨提供该证据，欲证明上诉人涉案房屋建于1975年，17号处罚决定违法应予撤销。刘光梨已对该判决提起上诉，目前仍在二审审理中。 被上诉人海城区政府质证认为，北海市综合行政执法局也已经对该判决提起上诉。该判决尚未生效，应当以二审生效判决结果来认定事实。 本院认为，北海市海城区人民法院（2019）桂0502行初68号行政判决书的真实性及与本案的关联性予以确认，但该判决尚未生效，17号处罚决定的合法性尚不能确定。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，北海市海城区人民法院于2020年3月9日作出（2019）桂0502行初68号行政判决，该判决在“本院认为”部分分析认为“该平房建于1975年”，以“因该平房已被拆除，没有可撤销内容，应确认违法”为由，判决确认北海市综合行政执法局作出的17号处罚决定违法。目前该案正在二审审理中。 本院认为：一、关于海城区政府有无行政强制执行权的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四章和第五章分别规定了行政机关强制执行程序和申请人民法院强制执行程序，其中有强制执行权的行政机关根据第四章的规定执行，没有强制执行权的行政机关则应依据第五章的规定申请人民法院强制执行。行政机关有没有强制执行权，要看其他法律法规是否授予行政机关强制执行权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”两部法律法规规范的对象不一样，本案所涉执法行为是城乡规划执法行为，应遵守城乡规划法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据该条规定，海城区政府作为县级以上地方人民政府，有作出涉案强制执行决定的权力。 二、关于涉案房屋建设时间的认定问题。本案被诉行政行为是强制执行决定，涉诉的17号处罚决定是作出被诉强制执行决定的前置行为，涉案房屋的建设时间对于建设行为的合法性在重大影响，即涉案房屋建设时间的认定对于17号处罚决定的正确与否，有决定性的影响。因此，涉案房屋的建成时间由17号处罚决定的相关判决予以认定更为适当。涉案房屋建成时间不是本案主要案件事实，不查明该事实不会影响本案判决结果，本案不宜对涉案房屋建成时间作出认定，以免对17号处罚决定相关案件造成影响。且房屋建成时间由17号处罚决定相关案件作出认定，本案不予认定并不会对上诉人今后提起行政赔偿诉讼造成不利影响。 三、关于被诉强制执行决定的合法性及判决方式问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，海城区政府有规划行政处罚的行政强制执行权，实际执行程序应当遵守《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序的规定。海城区政府在收到刘光梨递交的《陈述申辩申请书》及相关材料后，在刘光梨明确要求予以书面回复情况下，未对刘光梨作出任何回应，即作出被诉强制执行决定，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定。一审判决确认海城区政府被诉强制执行决定违法正确。实际上，任何一个撤销判决都包含有一个确认违法的判决，只有被确认违法的行政行为才会被判决撤销，但绝对不是所有被确认违法的行政行为都必须要判决撤销。行政诉讼目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”即行政诉讼始终要以被诉行政行为为核心，不受原告诉讼请求的限制。在裁判方式的选择上，要树立确认违法也是监督的司法理念，而不必拘泥于原告的诉讼请求。基于并非对所有违法行政行为都适宜采用撤销判决的原因，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定了对于不具有可撤销内容或者判决撤销无实际意义等情形的违法行政行为，采取确认违法的裁判方式。本案中，涉案房屋已被强制拆除，本案被诉强制执行决定已无执行对象，判决撤销被诉强制执行决定并无实际意义，被诉行政行为符合“不需要撤销”的法定情形，因此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定作出确认违法的判决，裁判方式并无不当。 综上所述，一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人刘光梨提出的上诉讼理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人刘光梨负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 陆雨清 书 记 员 贾茜茜