河南省商丘市睢阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1403行初12号原告：商丘市华怡实业有限公司，住所地商丘市白银路。法定代表人：王景亮职务：经理。委托代理人：刘晓光，河南福聚律师事务所律师。代理权限：特别授权。被告：商丘市自然资源和规划局，住所地商丘市睢阳区。法定代表人：王新立职务：局长。委托代理人：韩翔，职务：该单位工作人员。代理权限：一般代理。委托代理人：卞德利，河南君盟律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告商丘市华怡实业有限公司要求被告商丘市自然资源和规划局撤销行政处罚一案，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书依法组成合议庭，于2020年5月12日、19日公开开庭审理了本案。原告商丘市华怡实业有限公司及其委托代理人刘晓光，被告商丘市自然资源和规划局及其委托代理人韩翔、卞德利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告商丘市自然资源和规划局于2019年8月14日作出商自然资监（2019）32号行政处罚决定书。处罚决定书认为，商丘市华怡实业有限公司（原商丘市华怡实业总公司）于1999年取得位于南京路北侧一宗划拨土地使用权，证号为商睢国用（1999）字第0002号，批准用途为商业。2009年11月，商丘市华怡实业有限公司未经有批准权限的人民政府批准，擅自在该宗土地上共建设2排3栋商住楼，第一排1栋楼建设7层，第二排2栋楼建设8层。该公司于2010年相继开始销售商住楼。商丘市华怡实业有限公司以划拨方式取得的土地使用权进行转让房地产的行为，违反了《中华人民共和国房地产管理法》第四十条第一款之规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十七条之规定，决定处罚如下：1、根据商政文（2012）104号市政府批复，责令商丘市华怡实业有限公司缴纳土地使用权出让金1917.0261万元，扣除已缴纳的850万元，共计应缴纳1067.0261万元人民币。2、没收商丘市华怡实业有限公司违法所得2382.4325万元人民币。3、对商丘市华怡实业有限公司处以违法所得10%的罚款，合计238.2433万元人民币。原告商丘市华怡实业有限公司诉称，原告取得商睢国用（1999）字第0002号土地，该土地经被告委托商丘市金地评估事务所有限公司评估，总价为8,583,615元。原告于2014年4月21日分两次缴纳土地出让金850万元。经原告多次催促，被告至今未与原告签订国有土地使用权出让合同。2019年8月14日，被告以原告在该地块建设商住楼进行销售为由进行立案调查并作出责令原告缴纳土地出让金1917.0261万元（含已经缴纳的850万元），没收原告违法所得2382.4325万元，对原告处以违法所得10%的罚款，合计238.2433万元。2019年10月28日，商丘市房地产领域问题楼盘新房突出问题化解专项小组作出的（2019）5号市房地产领域问题楼盘化解攻坚专项小组会议纪要第七项要求还原历史场景，参照周边地价重新评估。据此，被告作出的商自然资监（2019）32号行政处罚决定书与会议纪要矛盾。原告认为被告的行政处罚违反相关法律规定，处罚无效，依法应予撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，特提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告做出的商自然资监（2019）32号行政处罚决定书；2、判令被告与原告签订《国有土地使用权出让合同》。原告向本院提交了以下证据：一、商丘市梁园区人民法院（2018）豫1402行初40号行政判决书、商丘市中级人民法院（2018）豫行终132号行政判决书。证明目的，被告责令原告缴纳出让金不能成立。被告作出的处罚决定书违反已经产生法律效力的判决书。二、商丘市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组（2019）5号会议纪要。证明目的，该文件认定商政文（2012）104号土地价格过高，要求参照当时周边地价，还原历史场景，重新评估并推算出相应合理的价格，被告再依据该批复进行行政处罚不能成立。被告没有履行职责，对涉案土地进行重新评估，推算出合理价格。三、被告在商丘市梁园区人民法院（2018）豫1402行初40号案件的答辩状。证明目的，在没有签订出让合同的情况下，以行政处罚的方式责令缴纳出让金，违反自愿原则。四、睢阳区人民法院（2017）豫1403行审224号行政裁定书、商丘市中级人民法院（2018）豫14行审复2号行政裁定书。证明目的，因未签订土地出让权合同，被告要求缴纳土地出让金的行为已经被人民法院驳回。五、商丘市华怡实业有限公司全体职工关于天价住房土地出让金情况反应及关于商丘市华怡有限公司反映问题的调查情况。六、河南省罚没收入统一票据。证明目的，同一违法行为已经被处罚，不能重复处罚，按照当时政策缴纳罚金后，视为准建，该行为已经被处以罚款的行政处罚，不能再次予以处罚。七、商自然资监（2019）32号行政处罚决定书。证明目的，该决定书违反法律、法规、规章的规定，包括程序违法。被告商丘市自然资源和规划局辩称：被告作出的商自然资监（2019）32号行政处罚决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。2018年9月20日商丘市中级人民法院作出（2018）豫14行初167号判决书认定：2009年11月原告未经有关部门批准，在南京路与华夏路交叉口东北角划拨土地上建设三栋商住楼，并于2010年开始销售。被告通过立案、调查取证、向被告送达行政处罚事先告知书、听证告知书、召开了听证会后，依法作出商自然资监（2019）32号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2、被告拒不与原告签订《国有土地出让合同》。根据商政文（2012）104号文件和商丘市中级人民法院作出的（2018）豫14行初167号判决书认定：涉案土地出让金价2,250万元，减去划拨土地权益332.9739万元，原告还需补缴土地出让金1917.0261万元，2014年4月21日原告以预付款的形式补缴850万元，尚欠1067.0261万元土地出让金。被告于2015年12月20日、2016年5月20日在报纸上以公告的方式要求原告补缴土地出让金和签订《国有土地出让合同》，被告至今既没有补缴土地出让金和签订《国有土地出让合同》，是被告拒不与原告签订《国有土地出让合同》。据此原告的诉请不能成立，依法驳回诉请。被告商丘市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、商丘市中级人民法院作出（2018）豫14行初167号行政判决书和商丘市人民政府商政文（2012）104号。2、立案呈批表及执法证。3、接受调查通知书及送达回证。4、现场勘验笔录及照片。5、李忠发、杨慧玲等人（商品房买卖合同）三份及杨慧玲的情况说明和收据五张。6、关于查询原告纳税情况的函和国家税务总局商丘市睢阳区税务局竟入库查询清单。7、违法案件审理记录。8、行政处罚事先告知书、听证告知书、提供相关材料通知书和送达回证。9、听证会笔录。10、商自然资监（2019）32号行政处罚决定书及商丘日报和送达回证和情况说明及通话截屏。原告对被告出示的证据质证意见为，对于证据1，该判决判令的是未签订出让合同是由于被告怠于履行职责，与行政处罚无关。市政府法制办意见提出重新研究确定地价，被告并没有履行。对于证据2，该呈批表的案由是以划拨方式取得的土地使用权转让房地产，但处罚的内容是缴纳出让金，故被告作出的行政处罚不能成立。对于证据3，没有接受调查人的签字，没有注明时间，没有编号。送达回证没有编号，收件人身份不明，没有身份证明，也没有委托书，收件人和原告没有任何属性关系，不符合证据要求。证据4，该笔录没有被检查人的姓名等身份信息，检查人和记录人身份及履行职责不明，没有检查人签字。证据5、6，该组证据均与缴纳出让金无关。证据7，该记录显示审理人员没有法律顾问的签字，法律顾问身份不明，达不到行政处罚法规定的事实清楚。证据8，告知书没有向原告依法送达，送达回证签收人身份不明，行政处罚程序不合法，没有接收人的签字，没有时间，没有编号。证据9，听证程序不合法，作出行政处罚无依据。证据10、认定违法事实不清楚，程序违法，处罚决定书没有给原告送达，送达程序不合法，行政诉讼法规定的送达方式没有张贴送达。原告还认为，被告听证程序违法，行政处罚决定书违反《国土资源行政处罚办法》第二十九条的规定，没有载明原告陈述、申辩及听证情况，被告逾期提供听证程序证据，应视为没有相关证据及所依据的规范性文件，故处罚不能成立。被告对原告提交证据的质证意见，1、关于行政处罚决定书责令交纳出让金，先挂牌出让再出价最高者所得最后30日签订出让合同，原告是违法建房在前并且销售，正常流转不可能了，对该土地由政府定价具体的数额，原告仅以预付款的形式交纳800多万，根据（2018）豫14行初167号行政判决书和商丘市人民政府商政文（2012）104号让原告交纳土地出让金。2、根据（2018）豫14行初167号行政判决书原告在划拨土地上建房屋并且已经销售了，再收回已经不可能了，被告已经在报纸上发布公告让与被告签土地出让合同书，原告一直没有与被告签土地出让合同书。3、关于行政处罚听证相关手续被告在行政处罚决定书之前已经告知过了原告，有原告签名为证，听证程序我们进行完毕。4、关于地价是根据商丘市人民政府商政文（2012）104号订的地价。5、关于行政处罚事先告知书、听证告知书，我们采取的公告送达不是主要形式但是符合主要要件，符合公告送达，送达是合法的，被告是根据原告要求举行的听证，并且原告在听证后在笔录上签字了，听证会议纪要是依据听证会笔录作出的。上述原、被告提交的证据经法庭调查、当事人质证，双方当事人仅是对证据证明目的、证据本身载有的内容存在争议，以上证据与本案具有关联性，可以作为证明本案有关事实的证据，本院予以确认。经审理查明，本案被处罚的涉案土地位于商丘市南京路与华夏路交叉口东北角，面积为6465.513平方米。商丘市华怡实业有限公司于2009年11月起在该宗地上建设凯运天地小区商住楼，现已完工并实际销售、入住使用。商丘市华怡实业有限公司原为商丘市华怡实业总公司，于2010年1月29日变更为商丘市华怡实业有限公司。商丘市睢阳区人民政府于1998年将涉案土地划拨给商丘市华怡实业总公司，办理了《国有土地使用证》，证书编号为商睢国用（1999）字第0002号。未经政府批准、未办理相关土地出让手续的情况下，2009年11月，商丘市华怡实业有限公司在案涉土地上建设凯运天地小区商住楼。商丘市国土资源局睢阳分局于2010年5月24日下达《土地行政处罚决定书》（商国土资睢监（2010）064号），处以64,753元罚款，商丘市华怡实业有限公司交纳了罚款。2010年2月11日，商丘市城乡规划局出具《建设用地规划条件》（商规让条字（2010）10号），将该宗地规划为居住兼容商业用地。商丘市华怡实业有限公司向市政府提出了对该宗国有划拨土地补办出让手续的申请。经商丘市金地土地评估事务所有限公司评估，拟出让价为8,583,615元（折合88.51万元/亩）。商丘市国土资源局于2010年11月5日向商丘市人民政府请示关于商丘市华怡实业有限公司补办出让手续的文件（商国土资〔2010〕369号），因认为该宗土地上建筑物为违法建筑物，规划部门未处罚，被退回该宗地报件。商丘市华怡实业有限公司接受规划部门处罚并缴清罚款后，重新提交评审地价。商丘市人民政府于2012年6月29日作出《商丘市人民政府关于商丘市华怡实业有限公司原划拨用地补办出让手续的批复》（商政文［2012］104号），同意为商丘市华怡实业有限公司补办建设用地出让手续，经市土地价格评审小组研究，该宗地出让总价为2,250万元（合232万元/亩），减去划拨土地权益价332.9739万元，商丘市华怡实业有限公司需补缴土地出让金1917.0261万元。商丘市华怡实业有限公司认为出让金过高而拒绝签订土地出让合同。商丘市睢阳区国土资源局工作人员因涉案小区土地建设使用问题被追究法律责任时，2014年4月21日，商丘市华怡实业有限公司以预付款的形式补交了850万元土地出让金，但仍拒绝签订土地出让合同和按商政文［2012］104号文确定的数额交纳出让金，根据商政文［2012］104号文的要求，尚欠1067.0261万元土地出让金至今未缴。商丘市国土资源局于2015年12月20日、2016年5月20日在报纸上以公告方式向商丘市华怡实业有限公司发出限期缴纳土地出让金的通知（商国土资〔2016〕147号），要求商丘市华怡实业有限公司签订《土地使用权出让合同》和补交出让金。商丘市睢阳区人民检察院和商丘市人民检察院分别于2016年5月20日、2017年7月12日向商丘市国土资源局发出检察建议，督促其履行法定职责。商丘市国土资源局2016年9月5日、2017年7月13日分别作出书面回复，表示已采取有效措施通知商丘市华怡实业有限公司签订出让合同、足额交纳土地出让金。2017年10月，商丘市华怡实业有限公司对商政文［2012］104号文向周口市中级人民法院提起行政诉讼，周口市中级人民法院作出（2017）豫16行初160号行政裁定书，以超起诉期限驳回商丘市华怡实业有限公司的起诉，商丘市华怡实业有限公司上诉后，河南省高级人民法院2018年7月3日作出（2018）豫行终868号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年1月19日，商丘市国土资源局依据其于2016年5月12日作出的《商丘市国土资源局关于限期缴纳土地出让金的通知》（商国土资〔2016〕147号）向商丘市睢阳区人民法院申请强制执行，商丘市睢阳区人民法院认为该《通知》不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，于2018年1月26日作出（2017）豫1403行审224号行政裁定不予受理，被告商丘市国土资源局提起上诉，商丘市中级人民法院驳回复议，维持原裁定。商丘市中级人民法院（2018）豫14行初167号行政判决书是河南省商丘市人民检察院因被告商丘市国土资源不履行法定职责于2018年5月29日向商丘市中级人民法院提起的行政公益诉讼案件，商丘市中级人民法院根据查明的事实，于2018年9月20日作出一审判决，判决结果：一、确认被告商丘市国土资源局对商丘市华怡实业有限公司未签订土地出让合同、未支付土地出让金而违法用地中怠于履职的行为违法；二、责令被告商丘市国土资源局针对商丘市华怡实业有限公司未签订土地出让合同、未支付土地出让金而违法用地的行为依法履行职责。因政府机构改革，商丘市国土资源局职能已经并入商丘市自然资源和规划局，商丘市自然资源和规划局具有监管土地使用的法定职责。2018年11月27日被告商丘市自然资源和规划局对原告商丘市华怡实业有限公司以划拨方式取得土地使用权转让房地产的情况立案查处。在调查后，被告于2019年3月29日对原告送达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、《提供相关证据材料的通知书》，送达方式为直接送达，签字收件人为赵世功，签收日期2019年3月29日，没有证据显示赵世功的身份，也没有证据证实赵世功与原告有任何关系。但原告在申请听证延期的《申请报告》中承认，2019年3月29日被告向原告下发了《听证处罚事先告知书》，并申请举行听证。被告于2019年4月23日向原告送达《听证通知书》，收件签字人邓展鹏，2019年5月17日《听证会记录》中显示原告法定代表人（负责人）王景亮、委托代理人邓展鹏，2019年5月27日被告向原告送达《2019年5月17日听证会听证纪要》，签收人为张磊，亦不显示张磊身份及与原告的关系。被告经研究后，于2019年8月14日作出商自然资监（2019）32号《行政处罚决定书》，2019年8月19日被告向原告送达该《行政处罚决定书》，送达回证显示送达地点“凯运天地”大门口，送达方式为张贴送达，没有收件人签字，受送达人拒收理由栏显示有记录赵世功因有病不能领取的字样。被告案件承办人宋秋奎出具书面《关于送达商自然资监（2019）32号行政处罚决定书的通知记录》中认为：被告对原告行政处罚决定书下达后，宋秋奎两次给赵世功打电话，××不能去领取，也不让去送，经给原告律师邓律师打电话，邓律师表示在外地不能去领取，并告知公司位置在凯运天地斜对面、南京路南侧菜河桥附近，宋秋奎和同事曲金礼去也没有找到有该公司标识的地方。被告将商自然资监（2019）32号《行政处罚决定书》全文刊登于2019年8月22日《商丘日报》上。2019年10月28日商丘市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组在（2015）9号文件《市房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚专项小组会议纪要》针对问题楼盘纪要主要内容为：…七、睢阳区凯运天地项目：1、该项目系确定的旧城改造项目，原市土地局评审小组所评审的土地价格显失公平。2、由市自然资源和规划局还原当时历史场景，参照周边地价，委托相应的评估机构，对于该项目地块进行重新评估，推算出相应合理价格。3、由市自然资源和规划局根据推算价格进行挂牌出让，后继手续由市自然资源和规划局牵头，住建局、人防办、城管等部门对后继手续补充完善。4、在完善手续过程中涉及有关处罚的，按照从轻从低从旧的原则，由市政府办公室法制部门提出相应建议。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。原告商丘市华怡实业有限公司未办理相关土地出让手续的情况下建设凯运天地小区，至今没有签订土地出让合同，没有缴纳土地出让金，被告商丘市自然资源和规划局应当依法对原告履行法定的监督管理职责。被告对原告作出的行政处罚行为，属于履行法定职责的行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”，本案被告在进行听证程序时，给原告送达行政处罚告知书、听证通知书显示送达地点在被告单位，被送达人签名为赵世功，但赵世功没有任何证据显示同原告有任何关系，虽然原告后来认为收到了行政处罚告知书、听证通知书，但被告在此送达程序中依然存在有重大瑕疵。被告作出《行政处罚决定书》后，在送达回证上显示送达方式为张贴，张贴位置在凯运天地大门口，在民事诉讼法中没有规定这样的送达方式，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条中规定的留置送达为“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”，即使被告以张贴的方式将处罚决定书留在原告住所，也要有拍照、录像等对送达过程进行记录，被告并无此方面证据。被告在《商丘日报》上全文刊登行政处罚决定书内容的行为，不符合民事诉讼法关于公告送达的规定，不能视为公告送达，故被告在行政执法程序上有重大违法。原告诉请撤销被告做出的商自然资监（2019）32号行政处罚决定书，本院予以支持。原告要求判令被告与原告签订《国有土地使用权出让合同》，无事实依据及法律规定，本院依法予以驳回诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销被告商丘市自然资源和规划局对原告商丘市华怡实业有限公司作出的商自然资监（2019）32号《行政处罚决定书》；二、责令被告商丘市自然资源和规划局对原告商丘市华怡实业有限公司违法行为重新履行职责。三、驳回原告商丘市华怡实业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，有被告商丘市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审 判 长  李 萍审 判 员  贾自民人民陪审员  李秀英二〇二〇年六月九日书 记 员  王兰芹