济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初149号 原告崔荣祥，男，1957年3月2日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。 被告济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路53号。 负责人韩利师，副区长。 委托代理人徐光城，济南市天桥区司法局工作人员。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 第三人济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会，住所地济南市天桥区粟山路74号。 法定代表人郭云忠，主任。 委托代理人傅仁全，济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会工作人员。 原告崔荣祥因不服被告济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）于2019年10月21日作出的《限期交出土地决定书》（以下简称《限期交地决定》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月3日受理后，依法向被告天桥区政府、第三人济南市天桥区药山街道办事处东沙社区居民委员会（以下简称东沙居委会）送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告崔荣祥及委托代理人黄晓丽，被告天桥区政府的出庭负责人王睿、委托代理人徐光城、颜良，第三人东沙居委会的法定代表人郭云忠、委托代理人傅仁全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 天桥区政府于2019年10月21日向东沙居委会作出《限期交地决定》，该决定载明：“2007年国土资源部作出国土资函〔2007〕167号批复……上述土地征为国有后，土地补偿款已经到位并支付你居委会。关于地上物补款和人员安置等问题，药山街道办事处已经与大部分村民签订拆迁补偿协议，做到补偿到位。对未签订协议的少数村民，药山街道办事处已经作出补偿决定书，预留了安置房源并提存补偿款，也做到了补偿到位。为此，作出本决定书如下：一、限你居委会于收到本决定书后20日内，将上述已经被征为国有的土地腾空并交付天桥区人民政府。二、如逾期未能履行腾空并交付土地的义务，天桥区人民政府将依法申请人民法院强制执行。”东沙居委会依据该决定向原告作出济天桥药山东沙收字（2019）01号《收回土地使用权决定书》（以下简称《收回决定》），决定收回原告位于东沙社区现实际占用的土地使用权。 原告崔荣祥诉称，原告系原济南市天桥区药山街道办事处东沙王庄村村民，在本村有房屋1处。该房屋所在集体土地被征收，因补偿标准过低，原告与拆迁部门未达成补偿协议。2019年10月21日，天桥区政府对东沙居委会作出《限期交地决定》，主要针对东沙王庄村没有签订补偿协议的村民，要求将该部分村民房屋所占土地腾空。同年10月23日，东沙社区居委会依据《限期交地决定》对原告作出《收回决定》，要求原告腾空房屋、交出土地。原告认为被告作出的《限期交地决定》严重违法，侵犯了原告合法权益，为此诉至贵院，请求：1.撤销被告于2019年10月21日对第三人作出的《限期交地决定》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告崔荣祥向本院提交了以下证据： 证据1.《宅基地使用证》，证明原告房屋所在的土地为集体土地，原告是使用权人。 证据2.东沙居委会济天桥药山东沙收字（2019）01号《收回决定》，证明东沙居委会依据天桥区政府作出的《限期交地决定》，作出收回原告宅基地使用权决定。 证据3.《限期交地决定》，证明被告作出的《限期交地决定》主体不适格，且实体和程序均违法。 证据4.济南市天桥区自然资源局《政府信息公开告知书》（济天自然资源公开告知〔2020〕1号），证明东沙王庄六号土地至今未进行征收，涉案《限期交地决定》实体错误。 证据5.山东省高级人民法院（2019）鲁行终2083号行政判决书，证明该判决认定涉案土地并未被实际征收为国有土地，涉案《限期交地决定》征收前提不存在，依法应当撤销。 被告天桥区政府辩称：一、原告不具备本案诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。即行政诉讼的原告应当与行政行为具有直接利害关系。”本案中，被告作出的《限期交地决定》确定的交出土地义务主体是东沙居委会而非原告。该决定对原告权利义务不产生直接的实际影响，原告与该决定之间没有直接利害关系，其不具备提起本案行政诉讼的主体资格。二、被告作出的《限期交地决定》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。山东省人民政府分别于2006年、2013年作出鲁政土字〔2006〕2206号、鲁政土字〔2013〕1206号批复，原中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）于2007年作出国土资函〔2007〕167号批复，批准征收东沙居委会的集体土地。批复作出后，济南市人民政府及原济南市国土资源局已经依法定程序实施土地征收，征地补偿安置费用均已拨付至东沙居委会。东沙社区城中村改造项目实施以来，绝大数居民已经签约搬迁，对未签订拆迁补偿安置协议的居民，济南市天桥区药山街道办事处（以下简称药山街道办）均已作出补偿决定，并由相关部门将补偿决定确定的拆迁补偿费用提存至东沙居委会。东沙片区的征地补偿安置费用已经足额到位。东沙居委会作为原土地所有权人应当按期交出原属于其所有、现已依法征收为国有的土地，但其并未交出。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”在东沙居委会的土地已经征为国有的情况下，天桥区政府作为组织实施征地的行政机关，具有将土地收归国家管理的职权。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款规定，未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。再者，天桥区政府作为辖区城中村改造的责任主体和实施主体，有权将已经征为国有且已进行补偿的城中村改造范围内的土地收归国家管理。综上，天桥区政府有权要求东沙居委会交出已经属于国有且补偿到位的土地。三、被告作出《限期交地决定》的程序正当。东沙居委会拒不交出土地的行为已经严重影响城市建设，损害公共利益，在要求交出无果的情况下，被告拟决定限期东沙居委会交出土地。在作出行政决定前，被告向东沙居委会送达事先告知书，告知其拟限期要求其交出土地，并告知其可以提出陈述、申辩，东沙居委会表示没有陈述申辩意见。后被告作出涉案《限期交地决定》并送达东沙居委会。故被告作出《限期交地决定》的程序正当，符合法律要求。综上，原告不具备提起本案诉讼的主体资格，被告作出的《限期交地决定》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序正当。请法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 被告天桥区政府向本院提交了以下证据： 证据1.《限期交地决定》，证明涉案行政行为作出的内容、时间，该决定确定的义务主体为东沙居委会，原告不具备本案主体资格。 证据2.山东省人民政府鲁政土字〔2006〕2206号批复； 证据3.济南市人民政府〔2007〕102号《征收土地公告》； 证据4.原济南市国土资源局〔2007〕220号《征收土地补偿安置方案公告》及公示照片； 证据5.《土地征收补偿安置协议》及资金到位证明； 证据2-5证明山东省人民政府批准征收东沙居委会土地，东沙居委会与征地部门达成补偿安置协议，土地征收补偿安置费用已经足额到位。 证据6.国土资源部国土资函〔2007〕167号批复； 证据7.济南市人民政府[2007]229号《征收土地公告》及公告照片； 证据8.原济南市国土资源局[2007]230号《征收土地补偿安置方案公告》； 证据9.《土地征收补偿安置协议》及资金到位证明； 证据6-9证明国土资源部批准征收东沙居委会土地，东沙居委会与征地部门达成补偿安置协议，土地征收补偿安置费用已经足额到位。 证据10.山东省人民政府鲁政土字〔2013〕1266号批复； 证据11.济南市人民政府济征公告〔2014〕22号《征收土地公告》； 证据12.原济南市国土资源局〔2013〕297号《拟征收土地补偿安置方案》； 证据13.《土地征收补偿安置协议》及资金到位证明； 证据10-13证明山东省政府批准征收东沙居委会土地，东沙居委会与征地部门达成补偿安置协议，土地征收补偿安置费用已经足额到位。 证据14.《东沙片区土地房屋征收安置补偿意见》，证明东沙片区城中村改造的补偿安置标准。 证据15.药山街道办行政补偿决定书（42户）； 证据16.关于将吴继贵、刘恩德等42户收回土地使用权的补偿款提存到东沙社区居委会的函及资金支付证明； 证据15、16证明对未签订补偿安置协议的居民，药山街道办均已经作出补偿决定，并由相关部门将补偿决定确定的补偿款项提存至东沙居委会，征地补偿款已足额到位。 证据17.天桥区政府事先告知书、送达回证； 证据18.东沙居委会陈述申辩意见； 证据17、18证明被告作出《限期交地决定》前对东沙居委会进行了告知，东沙居委会表示没有陈述、申辩意见。 证据19.送达回执，证明《限期交地决定》依法送达给东沙居委会。 证据20.济南市自然资源和规划局《关于东沙片区统征储备用地规划意见的复函》（济自然资源规划函〔2019〕97号）及规划图，证明东沙片区土地利用规划。 第三人东沙居委会口头答辩意见同被告答辩意见，其向本院提交了《收回决定》，证明其系协助天桥区政府履行《限期交地决定》通知义务。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见：对证据1合法性、证明目的不认可，被告不具备作出《限期交地决定》的主体资格，该《限期交地决定》针对的主体是原告，但被告在作出该决定前没有依法对原告履行告知义务，听取其陈述、申辩，未依法送达给原告，程序违法。对证据2-5合法性、证明目的不认可。对证据6-9合法性、关联性、证明目的均不认可，征地批文征收的是耕地，原告宅基地为集体建设用地，与《限期交地决定》无关。对证据10-13真实性、合法性不认可。对证据14证明目的不认可，涉案土地和房屋是按照城中村改造程序进行的，并非集体土地征收补偿程序。对证据15合法性不认可，被告未提交证据证明东沙城中村改造经过批准的文件，且该补偿决定书系药山街道办所作，原告已针对此决定书提起行政诉讼，在合法性尚未确定的情况下，被告作出涉案《限期交地决定》违法。对证据16合法性不认可，山东省高级人民法院的判决已经确认东沙土地并未征收为国有，东沙居委会没有权利进行提存。对证据17证明目的不认可，被告在资金未到位之前作出《限期交地决定》，程序严重违法。对证据18、19合法性、证明目的不认可，涉案《限期交地决定》形式上针对东沙居委会，但决定交地的义务主体是未交出土地的被征地农户，故该决定对东沙居委会不产生实际影响，其作出的送达和陈述申辩程序没有实质意义。证据20与本案没有关联性。 第三人对被告提交的证据无异议。 被告以及第三人对原告提交的证据质证意见：对证据1关联性、证明目的不予认可，登记的使用权人并非原告，原告与涉案《限期交地决定》之间不具有直接利害关系，其不具备主体资格。对证据2真实性无异议，证明目的不认可，被告确定的交出土地义务主体是东沙居委会，如何完成交地义务是其自主决定的事项，不能根据在后的东沙居委会的收地行为判断原告是否与《限期交地决定》之间具备直接利害关系。对证据3真实性无异议，证明目的不认可，被告确定的交出土地义务主体是东沙居委会，原告不具备主体资格。对证据4、5真实性无异议，但证明事项并非本案审查的问题。 原告对第三人提交的证据质证意见：对证据的合法性不认可，该证据可以证明第三人履行的是被告的职责，则被告作出的《限期交地决定》对原告产生了实际影响，故原告是本案适格主体。 被告对第三人提交的证据质证意见：对证据的真实性无异议，但对其陈述意见有异议。第三人作为土地所有权人，具有收回土地使用权人土地使用权的法定职权，并非协助被告履行相关程序，其向原告作出的相关行为具有独立的法律效力。直接影响原告权利义务的系第三人作出的《收回决定》，而非被告作出的《限期交地决定》，故原告不具备本案主体资格。 本院经审查对双方证据作如下认定：原告、第三人提交的证据，被告提交的证据1、6-9、14-20具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。被告提交的证据2-5、10-13与本案关联性不强，本院不予采信。 经审理查明，原告系原济南市天桥区药山街道办事处东沙王庄村民，在东沙王庄村原有房屋1处，该房屋《宅基地使用权证》登记的户主姓名为王万臣，原告为实际使用权人。2007年4月10日国土资源部《关于济南市城市建设用地转用和土地征收的批复》（国土资函〔2007〕167号）批准将位于药山街道办事处东沙社区居委会面积为38.8693公顷的集体土地征收为国有土地。2007年6月11日，济南市人民政府发布[2007]229号《征收土地公告》，将国土资源部批准的征收土地方案主要内容和有关事项予以公告，该公告载明：建设用地项目为小清河综合治理工程东沙安置片区项目用地；被征收土地位置为东至药山街道办事处王炉和卢庄社区居民委员会，西至药山街道办事处东沙社区居民委员会，南至天桥区建设委员会，北至太平河。原告房屋位于征收范围内。2007年6月20日，原济南市国土资源局作出[2007]230号《征收土地补偿安置方案公告》，将征收土地补偿安置方案内容和有关事项予以公告，征收土地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、养老保险及其他费用共计13238.0617万元。2008年，济南市征地办公室（甲方）与天桥区政府（乙方）、东沙居委会（丙方）、济南市小清河开发建设投资有限公司（丁方）签订《土地征收补偿安置协议书》，约定土地征收补偿安置费用由丁方负责协调市财政一次性支付到乙方，乙方负责分期支付到丙方。2016年12月15日，济南市小清河开发建设投资有限公司向东沙居委会支付征收东沙居委会38.8693公顷集体土地的征收补偿安置费13238.0167万元，并出具支付到位凭证。因原告未在规定期限内与征收部门签订征收安置补偿协议，药山街道办于2019年10月19日作出济天桥药山行补决字（2019）01号《行政补偿决定书》，对其作出补偿决定。济南市天桥区滨河新区建设指挥部于2019年10月21日将收回土地使用权的补偿款提存至东沙居委会，由居委会设立专户，与该指挥部共管。 天桥区政府于2019年10月19日向东沙居委会作出《事先告知书》，告知东沙居委会将对其作出限期交出土地决定，如对该告知有异议，可自收到告知书之日起二日内提出陈述、申辩，逾期不提出的，视为放弃陈述、申辩权利，并于同日直接送达东沙居委会。东沙居委会于同年10月20日向天桥区政府作出《陈述申辩意见》，内容为：“我单位对区政府拟作出限期交出土地决定一事，没有陈述申辩意见。”天桥区政府于同年10月21日向东沙居委会作出涉案《限期交地决定》并于同日直接送达东沙居委会，该决定载明：“2007年国土资源部作出国土资函〔2007〕167号批复……上述土地征为国有后，土地补偿款已经到位并支付你居委会。关于地上物补款和人员安置等问题，药山街道办事处已经与大部分村民签订拆迁补偿协议，做到补偿到位。对未签订协议的少数村民，药山街道办事处已经作出补偿决定书，预留了安置房源并提存补偿款，也做到了补偿到位。为此，作出本决定书如下：一、限你居委会于收到本决定书后20日内，将上述已经被征为国有的土地腾空并交付天桥区人民政府。二、如逾期未能履行腾空并交付土地的义务，天桥区人民政府将依法申请人民法院强制执行。”东沙居委会依据该决定，向原告作出《收回决定》，决定收回其位于东沙社区现实际占用的土地使用权，限其自《收回决定》送达之日起3日内将房屋腾空并到居委会办理补偿安置手续，将土地使用权交回居委会。 本院认为，本案争议焦点是：一、原告是否具备主体资格；二、天桥区政府作出的《限期交地决定》是否合法。 一、关于原告是否具备本案诉讼主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本案查明的事实，原告系涉案土地实际使用权人，对此，被告及第三人在庭审中均予以认可，且本案补偿决定是药山街道办向原告作出的。虽然涉案《限期交地决定》形式上系天桥区政府向东沙居委会作出，但没有证据证明东沙居委会存在拒不交地的行为，东沙居委会在收到《限期交地决定》后，根据该决定向土地使用权人作出《收回决定》，原告拒绝交地，《限期交地决定》实际的交地义务主体是东沙居委会包括原告在内的未交出土地的被征地农户，故原告与《限期交地决定》存在利害关系，具备本案诉讼主体资格。 二、关于天桥区政府作出的《限期交地决定》是否合法，《山东省土地征收管理办法》第三十三条规定：“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”本案中，原告房屋所在的集体土地已经依法批准征收，土地征收补偿安置费已足额到位，相关权利主体均未移交土地，故天桥区政府具备作出限期交出土地决定的法定职权。 根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》第五条的规定，程序正当是依法行政的基本要求，行政机关实施行政行为，须严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。本案中，天桥区政府在作出涉案《限期交地决定》前，没有依法对作为利害关系人的原告履行告知义务，听取原告的陈述、申辩，作出涉案《限期交地决定》后，也没有依法送达给原告，未能保障其知情权、参与权和救济权，程序违法，依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下： 撤销被告济南市天桥区人民政府于2019年10月21日作出的《限期交出土地决定》。 案件受理费50元，由被告济南市天桥区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  刘爱国 人民陪审员  谢良伟 人民陪审员  李玉娇 二〇二〇年六月十五日 法官 助理  安玉霞 书 记 员  李飒飒