广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终327号 上诉人（一审原告）黄马祥睿，男，汉族，1978年4月20日出生，住广西合浦县。 委托诉讼代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人陈福文，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）合浦县人民政府，住所地：广西合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托诉讼代理人易春燕，合浦县司法局干部。 委托诉讼代理人刘忠诚，合浦县司法局干部 被上诉人（一审被告）合浦县市政管理局，住所地：广西合浦县廉州镇爱卫东街8号。 法定代表人蔡艺，局长。 被上诉人（一审被告）合浦县自然资源局，住所地：广西合浦县廉州镇金鸡路160号。 法定代表人吴震起，局长。 委托诉讼代理人罗荣廷，合浦县自然资源局干部。 被上诉人（一审被告）合浦县农业农村局，住所地：广西合浦县廉州镇南乐街71号。 法定代表人杨真荣，局长。 上诉人黄马祥睿因其诉被上诉人合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）、合浦县市政管理局、合浦县自然资源局、合浦县农业农村局行政强制纠纷一案，不服北海市中级人民法院作出的（2019）桂05行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 北海市中级人民法院一审查明：2009年2月28日，黄马祥睿与合浦××××州镇廉东社区居民委员会龙门江村委一组的陈满生签订《土地承包合同书》，向陈满生承包位于龙门江水库南面，总面积1亩土地作种养之用。同日，黄马祥睿与合浦××××州镇廉东社区居民委员会龙门江村委一组吴辉秀、陈广昌、陈富生，二组蔡德辉、苏吉祥，新屋组莫永绪签订《承包土地合同书》，向上述组员承包处龙门江水库南面，总面积15.08亩岭地作种养之用。后黄马祥睿未经有关部门审批许可，在上述地点建设猪场（猪栏、棚、平房）。2015年12月17日，合浦自然资源局（原合浦住房和城乡规划建设局，以下简称合浦住建局）作出了住建M-0000032号《限期拆除违法建设决定书》（以下简称32号《限期拆除违法建设决定书》），载明：黄马祥睿，经查，你在龙门江望州坪（龙门江水库南侧）未经审批许可，擅自建设猪场。以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，本机关对你上述行为作出如下行政决定：限你在接到本决定书之日起七日内自行拆除违法建设（猪栏、棚、平房）的行政处罚。逾期不履行行政处罚决定的，将依法申请强制执行。黄马祥睿逾期未自行拆除。2019年5月8日、9日，合浦县政府、合浦县市政管理局、合浦县自然资源局、合浦县农业农村局根据合浦县政府作出的《黄马祥睿、陈满生违法建设强制拆除行动实施方案》，联合执法强制拆除黄马祥睿位于合浦××××州镇龙门望州坪（龙门江水库南侧）猪场。黄马祥睿不服，提起行政诉讼，请求：确认四被告联合强制拆除原告猪舍的行为违法。 黄马祥睿在建造其被强制拆除的猪场（猪栏、棚、平房）时没有依法进行相关的审批许可；在收到《限期拆除违法建设决定书》后没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼；在被行政强制拆除之前也没有自行拆除其无审批许可建设的猪场。合浦县政府、合浦市政管理局、合浦自然资源局、合浦农业农村局在实施行政强制拆除之前未依法催告、听取相对人的陈述、申辩等，也没有在强制拆除时通知相对人到场、制作现场笔录等。 2019年1月30日，中共北海市委员会办公室下发北办发[2019]8号《中共北海市委办公室北海市人民政府办公室关于印发〈合浦机构改革方案〉的通知》，组建县自然资源局，将原合浦住建局的城乡规划管理职责整合到县自然资源局。 北海市中级人民法院一审认为：合浦县政府、合浦县市政管理局、合浦县自然资源局、合浦县农业农村局根据合浦县政府作出的《黄马祥睿、陈满生违法建设强制拆除行动实施方案》，联合执法强制拆除了黄马祥睿位于合浦××××州镇龙门江望州坪（龙门江水库南侧）的猪场，且被告合浦市政管理局、合浦自然资源局、合浦农业农村局均认可派人到现场协助拆除黄马祥睿的猪场，故上述四被告均为本案适格被告。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第三点的规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。本案中，黄马祥睿建设其被强制拆除的猪场，没有按规定办理相关的审批手续，对黄马祥睿在合浦××××州镇龙门江望州坪（龙门江水库南侧）建设猪场的行为，合浦住建局作出了32号《限期拆除违法建设决定书》，认定黄马祥睿的猪栏、棚、平房属于违法建筑，并依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令黄马祥睿在收到决定书之日七曰内起拆除上述违法建（构）筑物，无重大明显违法情形。根据《城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门釆取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，黄马祥睿逾期未自行拆除，合浦县政府可以责成有关部门强制拆除。但合浦县政府在联合县市政管理局、县自然资源局、县农业农村局实施行政强制过程中，既没有依照《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节“行政机关强制执行程序”的规定，进行催告、听取相对人的陈述、申辩等，也没有在强制拆除时通知相对人到场、进行财物登记、制作现场笔录等，即强制拆除了黄马祥睿建造的猪场，严重违反法定程序。四被告的强制拆除行为本应撤销，但因强制拆除行为不具有可撤销的内容，应当作出确认被诉行政行为违法的判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认合浦县政府、合浦市政管理局、合浦自然资源局、合浦农业农村局2019年5月8日、9日强制拆除黄马祥睿位于合浦××××州镇龙门望州坪（龙门江水库南侧）猪场行为违法。 上诉人黄马祥睿上诉称：（一）一审法院未对强制拆除行为的依据和证据进行全面审查，是错误的。本案中不存在应批未批的违法建设，32号《限期拆除违法建设决定书》认定的事实与涉案养殖场属于农用地设施的基本事实不符，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“没有依据等重大且明显违法”的无效行政行为之情形。人民法院在审查强制拆除行为的合法性时应当对强制拆除行为的依据和证据进行全面审查，而一审法院没有对32号《限期拆除违法建设决定书》的进行审查，就认定该决定书“没有重大明显违法情形”，仅确认强拆行为属于程序违法，等于变相认定上诉人的涉案养殖场属于违法建设。（二）一审法院适用法律错误。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）明确该通知下发后,国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）停止执行，本案行政行为作出的时间均在2015年之后，应当适用国土资发[2014]127号文件。且涉案猪场属于农用地设施，根据国土资发[2014]127号文件规定，涉案养猪场不需要办理农用地转建设用地审批手续，而一审法院适用国土资发[2010]155号和《城乡规划法》作出判决，系法律适用错误。（三）因涉案养猪场位于征收范围内,合浦县政府多次和上诉人进行征收补偿的协商，在双方就补偿无法达成协议时，原合浦住建局作出32号《限期拆除违法建设决定书》，其行政目的不正当。（四）涉案养猪场属于农用地设施且没有必须被拆除的法定情形，上诉人完全可以通过向乡镇政府备案补正手续,原合浦住建局作出32号《限期拆除违法建设决定书》，要求上诉人拆除养猪场错误。请求：1、纠正一审判决“合浦住建局作出32号《限期拆除违法建设决定书》无重大明显违法情形”的错误认定；2、确认32号《限期拆除违法建设决定书》属于重大违法且无效的行政行为；3、判令四被上诉人承担本案的诉讼费。 被上诉人合浦县政府答辩称：（一）原合浦住建局作出的32号《限期拆除违法建设决定书》认定事实清楚，适用法律正确。涉案建筑物是在《城乡规划法》实施后的2009年建设的，原合浦住建局适用《城乡规划法》对上诉人违法建设行为进行查处，适用法律正确。根据《城乡规划法》第四十、四十一条的规定，上诉人未向原合浦住建局申请，在未经批准的情况下擅自在合浦龙门江望洲坪（龙门江水库南侧）（该地域自2008年开始就属于合浦城规划区内）搭建猪栏、棚、平房，属于违法建设，原合浦住建局根据《城乡规划法》第六十四条的规定作出32号《限期拆除违法建设决定书》，适用法律正确。（二）原合浦住建局作出的32号《限期拆除违法建设决定书》整个行政处罚程序合法有效。1、原合浦住建局执法人员现场勘验确定上诉人在合浦龙门江望洲坪（龙门江水库南侧）搭建猪栏、棚、平房，制作现场检查勘验笔录、调查询问，对现场进行拍照取证，在上诉人拒绝配合调查和签字的情况下，邀请有关工作人员签名见证，程序合法有效。2、原合浦住建局向上诉人下发H-No.0000691号《住房和城乡建设行政处罚（听证）告知书》，并附有送达回证及送达照片。上诉人亦于2015年12月4日向原合浦住建局提出申辩，原合浦住建局于2015年12月14日对上诉人的申辩作出不予采纳的回复。（三）上诉人用于建设的土地是否被征收、补偿与原合浦住建局对其违法建设行为作出的行政处罚并无关联，不存在行政目的不当。（四）涉案建筑物的建设地位于合浦城规划区内，因此应适用《城乡规划法》，上诉人主张适用国土资发[2014]127号文件是部门规章，只适用于土地资源部门与农业部门职权范围内的业务事项，不能代表城市规划管理部门，因此在有冲突时，应适用上位法《城乡规划法》。综上，请求驳回上诉人黄马祥睿的上诉请求。 被上诉人合浦自然资源局答辩称：（一）原合浦住建局对上诉人的违法建设行为作出相应处理是正确履行城乡规划管理职能。（二）32号《限期拆除违法建设决定书》，认定的事实清楚，适用法律正确，整个行政处罚程序合法有效。上诉人违建地点自2008年至今一直属于合浦城规划区内，在规划区内进行建设的必须先依法取得规划许可，上诉人未向原合浦住建局申请、未经批准，擅自在合浦城规划区内搭建猪栏、棚、平房，违反了《城乡规划法》第四十条、四十一条的规定，属于违法建设。原合浦住建局依法调查取证，作出32号《限期拆除违法建设决定书》，并送达、拍照取证，整个程序合法。（三）上诉人用于建设的土地是否被征收、补偿与原合浦住建局对其违法建设行为作出的行政处罚并无关联，不存在行政目的不当。（四）涉案建筑物的建设地位于合浦城规划区内，因此应适用《城乡规划法》，上诉人主张适用国土资发[2014]127号文件是部门规章，只适用于土地资源部门与农业部门职权范围内的业务事项，不能代表城市规划管理部门，因此在有冲突时，应适用上位法《城乡规划法》。请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人合浦市政管理局未提交书面答辩意见。 被上诉人合浦农业农村局未提交书面答辩意见。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明，根据合浦县政府一审提供的《合浦总体规划总体布局图（2008-2025）》及黄马祥睿建设养猪场的具体地点局部规划图，能够认定黄马祥睿建设涉案养猪场的建设地自2008年起已属合浦城规划区范围内。 本院认为：《城乡规划法》第七十条规定“本法自2008年1月1日起施行”、第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，黄马祥睿建设涉案养猪场的建设地自2008年起已属合浦城规划区范围内，据此，2009年黄马祥睿建设涉案养猪场，须按照上述法律规定，在取得规划许可后方可建设。原合浦住建局经现场调查、勘验，认定黄马祥睿未经审批许可，擅自建设涉案养猪场，依据《城乡规划法》第六十四条“依据未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，作出32号《限期拆除违法建设决定书》，有事实依据和法律依据，一审判决认定合浦住建局作出上述决定，无重大明显违法情形，并无不当。 关于上诉人黄马祥睿上诉主张涉案养猪场属于农用地设施，并提出根据国土资发[2014]127号文件规定，涉案养猪场不需要办理农用地转建设用地审批手续的上诉理由。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三点“规范设施农用地使用”中“（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”的规定，黄马祥睿建设涉案养猪场，应当提交建设设施农用地方案及向乡镇人民政府办理用地协议备案手续，在符合设施农用地有关规定的情况下，才能建设。现上诉人黄马祥睿未能提供其建设涉案养猪场的规划审批许可手续，亦未提供证实涉案养猪场属于农用地设施且办理了相关用地协议备案手续的证据，故对黄马祥睿上述上诉理由，本院不予支持。 关于上诉人黄马祥睿二审提出请求：1、纠正一审判决“合浦住建局作出32号《限期拆除违法建设决定书》无重大明显违法情形”的错误认定；2、确认32号《限期拆除违法建设决定书》属于重大违法且无效的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，对上诉人此2项诉讼请求，本院不予准许。但上诉人此2项请求实质是请求对原合浦住建局作出的32号《限期拆除违法建设决定书》进行合法性审查，因该《限期拆除违法建设决定书》是本案被诉强制拆除猪场行为的依据，一审法院已根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，对该《限期拆除违法建设决定书》进行了合法性审查，并认定该决定无重大明显违法情形。本院已在前述阐明，不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人黄马祥睿的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄马祥睿承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年六月十五日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴