昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行终43号上诉人（原审原告）马佳宏，男，1966年10月7日生，汉族，住云南省弥勒市。公民身份号码5325261966××××××××。委托代理人王丹，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）弥勒市自然资源局，住所地云南省弥勒市吉山南路175号。统一社会信用代码115325264321960433。法定代表人李渝川，该局局长。出庭行政机关负责人朱林，该局副局长。委托代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所律师。上诉人马佳宏因与被上诉人弥勒市自然资源局行政处罚一案，不服开远铁路运输法院（2019）云7102行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月23日受理后，依法组成合议庭于6月10日公开开庭审理了本案。上诉人马佳宏及其委托代理人王丹、被上诉人弥勒市自然资源局的副局长朱林及其委托代理人刘金祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。马佳宏向一审法院起诉请求：1．确认弥勒市自然资源局弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》违法。2.撤销弥勒市自然资源局弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》。一审法院认定事实：马佳宏系东风农场的职工。1994年2月2日，东风农场印发场发（1994）4号《云南省国营弥勒东风农场文件》，该文件鼓励职工开发荒山，自主创业。马佳宏向东风农场交纳鱼塘承包费，东风农场将位于东风农场鸡街铺社区的长塘子水库租赁给马佳宏进行渔业养殖，双方未签订书面合同。马佳宏承租后在长塘子水库养鱼，并在水库边建盖房屋，开办农家乐，经营餐饮业。2017年，弥勒市人民政府启动红河东风韵特色小镇建设项目用地收储土地工作，马佳宏承租的长塘子水库被列入项目用地收储土地范围。经立案查处，2019年4月29日，弥勒市自然资源局作出弥国土资执告【2019】28号《行政处罚告知书》及弥国土资执听告【2019】28号《行政处罚听证告知书》，拟对马佳宏作出行政处罚，并告知其申请听证的权利。经马佳宏申请，弥勒市自然资源局于2019年5月15日下午组织听证员、案件调查人、当事人马佳宏及其委托代理人举行了听证会。2019年6月5日，弥勒市自然资源局作出弥自然资执罚【2019】28号《行政处罚决定书》，认定马佳宏于2008年3月未经有权机关依法批准擅自占用东风管理局鸡街铺社区第三居民小组国有农用地建钢架木板、空心砖石棉瓦房，违法占地面积5.57亩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，且召开听证会后，马佳宏仍未能提供合法的用地审批材料，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对马佳宏作出“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的行政处罚。另查明，马佳宏所建的经营农家乐的大部分建筑物已于2018年被拆除。一审法院认为，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，虽然有设施农用地按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，但同时也明确规定，严禁随意扩大设施农用地范围，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，必须依法依规按建设用地进行管理，不属于设施农用地。还同时规定，设施农用地在协议签订后，应当报资源部门和农业部门备案。该通知有效期虽为五年，但弥勒市自然资源局作出本案《行政处罚决定书》的时间是2019年6月5日，处于该通知的有效期内。本案中，马佳宏租赁水塘进行渔业养殖，开办农家乐，经营餐饮业，因此，马佳宏以该通知为依据，认为其占用土地的性质属于设施农业用地，应按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续的意见，不符合该通知规定，一审法院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”自东风农场于1994年印发场发（1994）4号《云南省国营弥勒东风农场文件》以来，虽然马佳宏一直向东风农场管理局交纳水库租赁费，但马佳宏在本案中占用5.57亩土地的行为是否合法，与其租赁水库的行为属于两个法律关系，换言之，即使马佳宏合法租赁水库，也要根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，对该农业用地进行相应的农用地转用审批手续，才能经营以农业为依托的农家乐。本案中，马佳宏并未办理过上述农用地转用审批手续，属于违法占用土地。同时，虽然马佳宏在占用土地上所建的用于经营农家乐的建筑，大部分已于2018年被拆除，但到弥勒市自然资源局于2019年6月5日对马佳宏作出行政处罚时，马佳宏并未将该土地恢复原状，并未完全消除违法行为，违法状态还持续存在。故，马佳宏方关于2018年被强拆后，剩余的建筑是配套设施的观点，无事实和法律依据。弥勒市自然资源局作出行政处罚之前，已对马佳宏进行了询问，对现场进行了勘测（勘测笔录上有马佳宏的女儿签字），并依马佳宏的申请举行了听证程序，保证了马佳宏权利。一审法院认为弥勒市自然资源局作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，同时无证据证明马佳宏所述的选择性执法、滥用权力等情形存在。马佳宏要求确认弥勒市自然资源局于2019年6月5日对其作出的《行政处罚决定书》违法，并撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由不成立，一审法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马佳宏的诉讼请求。案件受理费50元，由马佳宏负担。马佳宏上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.马佳宏占用涉案土地是基于响应云南省国营弥勒东风农场印发的场发（1994）4号文件“开荒”的号召，通过开荒获得承包权，并非非法占用。2.云南省国营弥勒东风农场于2010年11月15日发布的《弥勒东风农场乡村旅游现状》表明，马佳宏开办农家乐是响应农场政策号召，符合当时的政策。3.马佳宏的农家乐早已停止营业，经营性房屋也已经在2018年7月18日被强拆。4.被上诉人现场勘测时，马佳宏并未被通知到场，马佳宏的家人也未核对勘测数据。5.弥勒市自然资源局选择用行政处罚的方式收回马佳宏的土地，系权利滥用。6.弥勒市自然资源局仅针对马佳宏进行处罚，系选择性执法。请求二审法院撤销开远铁路运输法院（2019）云7102行初37号行政判决；本案依法改判或发回重审。被上诉人弥勒市自然资源局答辩称：1.被上诉人所作的弥自然资执罚【2019】28号行政处罚决定书认定事实清楚。2.被上诉人所作的弥自然资执罚【2019】28号行政处罚决定书程序合法。3.上诉人认为其在涉案土地上建盖房屋符合相关政策，其主要理由认为该用地系设施农业用地的理由不能成立。4.被上诉人所作的行政处罚符合法律的规定，并不存在滥用权力等情形。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。二审经开庭审理，双方当事人对一审法院认定的案件事实均无异议。本院对一审认定的证据和查明的事实予以确认。本院另查明，本案马佳宏建盖用于经营农家乐的房屋，还有少部分未被拆除；已拆除房屋的建筑物废体未从土地上被清除。本院认为，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，“严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。”本案中，上诉人马佳宏租赁水塘除进行渔业养殖以外，还用于开办农家乐，经营餐饮业。经弥勒市自然资源局立案调查，其未经有权机关依法批准擅自占用东风管理局鸡街铺社区第三居民小组国有农用地建钢架木板、空心砖石棉瓦房，占地面积5.57亩。该地块并非用于渔业养殖，而是用于农家乐，属于餐饮业，因此属于建设用地，不属于农用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”马佳宏并未办理过上述农用地转用审批手续，属于违法占用土地。马佳宏在占用土地上所建的用于经营农家乐的建筑，大部分已于2018年被拆除，但到弥勒市自然资源局于2019年6月5日对马佳宏作出行政处罚时，马佳宏并未将该土地恢复原状，违法状态仍然存在。弥勒市自然资源局作出行政处罚之前，已对马佳宏进行了询问，对现场进行了勘测，并进行了听证，保证了马佳宏的权利。被上诉人弥勒市自然资源局的行政处罚决定程序合法，并不存在马佳宏所述的选择性执法、滥用权力的情形。综上，上诉人马佳宏的上诉理由没有事实依据，本院不予采信；其上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序亦合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马佳宏负担。本判决为终审判决。审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  刘 娜二〇二〇年六月二十八日法官助理牛元福书记员闵正仙