贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1906号上诉人（一审原告）钟仕琼，女。委托代理人李华清，贵州星安律师事务所律师。被上诉人（一审被告）龙里县人民政府，住所地:龙里县兴隆广场太平寺。法定代表人陈曦，县长。一审第三人贵州龙溪城市经济带建设指挥部，住所地:贵州省龙里县谷卿镇总部基地1号楼。法定代表人石磊，指挥长。上诉人钟仕琼因与被上诉人龙里县人民政府（以下简称龙里县政府），一审第三人贵州龙溪城市经济带建设指挥部房屋行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2019)黔27行初304号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，为实施龙溪大道项目建设，2016年6月24日，龙里县政府办公室下发龙府办发﹝2016﹞58号《县人民政府办公室关于印发、及的通知》，要求贵州龙溪经济带建设指挥部遵照执行，并附《贵州龙溪带区域内房屋征收安置补偿实施方案》，该方案明确征收补偿范围：贵州龙溪经济带开发建设中相关建设项目规划红线内的各类建筑物构筑物及附属设施，地上附着物等。征收工作组织机构：龙里县政府委托贵州龙溪城市经济带建设指挥部及相关成员单位参与，对本项目征收补偿工作进行总协调并组织实施。兑现补偿：签订征收补偿协议后，由贵州龙溪城市经济带建设指挥部据实出具征收补偿名册送指定的征收资金专户银行，由专户银行向被征收人兑现补偿资金。2016年7月22日龙里县政府作出龙府房征决字﹝2016﹞3号《龙里县人民政府房屋拟征收决定》，明确建设项目为龙溪大道建设项目，征收范围为龙山镇龙山社区、比孟村、水场社区属龙溪大道规划范围的区域；征收部门为龙里县房屋产业征收局，征收实施单位为贵州龙溪经济带建设指挥部。钟仕琼位于龙里县的房屋在征收范围内。2016年8月1日，一审第三人制作了《房屋征收安置补偿计算表》及《贵州双龙航空港经济区征收补偿费兑现清册》，载明对钟仕琼的补偿金额为421313.21元，钟仕琼在上述两份表上签字认可。同日，钟仕琼（乙方）与一审第三人（甲方）签订了《房屋征收安置补偿协议》，协议约定：一、房屋现状：乙方房屋属空心砖混结构，建筑面积478.66平方米；二、征收安置补偿方式：乙方自愿选择被征收房屋货币补偿安置方式；三、征收安置补偿金额及给付期限：乙方被征收的房屋、宅基地、空地、附属物、室内外装修，以及水、电、电话、闭路电视、宽带网户头、搬家费、搬家奖励、临时周转过渡费等款项共计421313.32元，乙方腾空房屋交甲方处置后，甲方十日内一次性全额支付给乙方。协议签订后钟仕琼已领取房屋安置补偿款。钟仕琼认为与龙里县政府签订的《房屋征收安置补偿协议》存在合同无效情形，故诉至法院，请求：依法确认龙里县政府委托贵州龙溪城市经济带建设指挥部与钟仕琼签订的《房屋征收安置补偿协议》无效。一审法院认为：本案焦点为：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、龙里县政府是否系本案适格的被告;3、案涉《房屋征收安置补偿协议》是否存在无效情形。关于争议焦点1、本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，本案中，案涉安置补偿协议是龙里县政府为实施龙溪大道项目建设，与钟仕琼签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。钟仕琼诉请确认协议无效，属于行政诉讼的受案范围。关于争议焦点2、龙里县政府是否系本案适格的被告问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，本案中龙里县政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，贵州龙溪经济带建设指挥部负责具体实施工作，二者对龙里县龙溪大道项目建设系行使行政管理职能的行为，在此过程中，一审第三人与钟仕琼签订《房屋征收安置补偿协议》将被征收房屋的征收工作交由一审第三人实施，该情形属于行政委托行为，不发生行政责任主体转移。龙里县政府作为征收的组织实施主体，贵州龙溪经济带指挥部作为具体实施单位，其签订补偿安置协议的后果应由龙里县政府承受，因此，龙里县政府是本案适格的被告。关于争议焦点3，案涉《房屋征收安置补偿协议》是否存在无效情形的问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。但因行政协议属于一类特殊类型的行政行为，故对于行政协议无效的判断，不能脱离行政协议的行政行为属性，首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，即首先依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。行政协议无效应具备以下情形，一是实施行政行为的行政机关不具有行政主体资格，二是行政主体实施的减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据以及行政行为的内容在客观上不可能实施等。同时，为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。本案中，钟仕琼主张案涉安置补偿协议存在无效情形，理由是：一是案涉协议是龙里县政府通过欺骗和威逼利诱方式迫使钟仕琼签字；二是案涉房屋占地未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十五条的规定，未履行农用地转用审批手续即对房屋实施征收的行为，属于违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的违反法律、行政法规的强制性规定的行为；三是案涉协议中的房屋未经过合法评估，补偿标准比同类别拆迁标准低，显失公平。根据钟仕琼提出的以上理由及其提交的证据，未发现龙里县政府通过欺骗和威逼利诱方式迫使钟仕琼签字，亦未发现前述法律规定的无效情形。同时，行政征收行为是复合性行政行为，在不同阶段包含不同的行政行为，不能笼统将行政征收行为视为一个行政行为。故案涉安置补偿协议中的房屋占地是否履行农用地转用审批手续以及该协议所涉房屋是否经过评估而获得补偿，是龙里县政府在签订案涉协议前所进行的前期审批行为及作出征收决定、制定补偿安置方案的行为，该行为应独立于本案签订协议的行政行为，故不应列入本案的审查范围。综上，钟仕琼诉请要求确认案涉安置协议无效无事实和法律依据，不予采纳。经释明，钟仕琼坚持其诉讼请求。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决：驳回钟仕琼的诉讼请求；案件受理费50元，由钟仕琼承担。一审宣判后，钟仕琼不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉求，本案诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由为：贵州龙溪城市经济带建设指挥部是经龙里县政府成立的临时性协调机构，无权与上诉人签订案涉协议，案涉协议的效力问题应由被上诉人一方举证，而不应由上诉人承担举证不力的后果。被上诉人龙里县政府二审答辩称：一、答辩人签订的《房屋征收安置合同》主体合法；二、被答辩人应就主张案涉协议无效承担举证责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审第三人贵州龙溪城市经济带建设指挥部在二审法定答辩期限内未提交书面陈述意见。二审经审理，与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，基于协议双边自愿性原则和诚实信用原则，对协议的效力不宜轻易否定。本案中，根据《贵州龙溪经济带区域内房屋征收安置补偿实施方案》的规定，一审第三人贵州龙溪城市经济带建设指挥部受龙里县政府委托，具体实施涉案土地征地工作，与钟仕琼签订被诉补偿安置协议。因此，一审第三人的上述行政行为应由龙里县政府承担。涉案土地征收是为了配合贵州龙溪经济带建设需要，上诉人钟仕琼并未提交相关证据证明被诉补偿安置协议签订时存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条或者当时生效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。因此，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，不宜以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力。综上，上诉人钟仕琼的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人钟仕琼承担。本判决为终审判决。审判长  罗长虹审判员  柏龙金审判长  谭慧敏二〇二〇年六月四日法官助理王月伟书记员李振宇