西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     (2020)陕71行终672号     上诉人（原审原告）西安市长安区XX街XX村委会，住所地西安市长安区。   法定代表人牛安军,村委会主任。   委托代理人崔健，陕西泽诚律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   负责人董安琪，西安市自然资源与规划局长安分局分管负责人。   委托代理人程军鹏，西安市自然资源和规划局长安分局工作人员。   委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。   上诉人西安市长安区XX街XX村委会（以下简称咸宁村委会）与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）行政处罚一案，不服西安铁路运输法院于2019年12月13日作出的（2019）陕7102行初3426号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。   原审法院审理查明，2011年3月14日，咸宁村村委会（原西安市长安区XX镇XX村XX村委会）与种某甲签订《联合开发合同》，约定将老面粉厂地块（四邻界畔：东至便道；西至咸宁大道；南至村水泥路；北至韩东民私宅）进行开发，由种某甲担任项目经理并行使一切权利，由项目部一次性付给南堡村三十万元，该项目以后不论盈亏与否均与南堡村无任何关系。同日，咸宁村村委会（XX村XX村委会）原村主任刘某某收到种某甲人民币叁拾万元整。2014年9月9日，原告收到种某甲贰拾伍万元“上一届面粉厂土地出租（完善合同）追加款”，并于10月1日与种某甲签订《协议书》，将“原合同的无限使用年限订为柒拾年的租用年限，2014年10月1日起，到2084年9月30日。在原合同基础上，再付给南堡村门面房地皮玖间贰拾伍万元，作为对南堡村的补偿。2016年12月10日，咸宁村村委会与骆某某签订《盼盼幼儿园改扩建用地合同》，将西塬路南侧4.5亩土地用于盼盼幼儿园改扩建项目，租期29年，从2017年元月至2046年12月31日止，每年租金一万元，十年为一支付周期。2017年元月24日，咸宁村村委会收取李建平（骆某某丈夫）租地款10万元。根据长安区引镇街办（2006-2020年）土地总体利用规划显示，上述两宗涉案土地均为城镇建设用地。2019年6月24日，市XX村委会违法出租土地行为进行立案调查，并于同日对咸宁村村委会副主任王军利、村委会主任牛安军进行调查询问，该二人对上述事实予以认可。2019年7月8日，市XX村委会发出《土地行政处罚听证告知书》及《土地行政处罚告知书》，XX村委XX村未经批准擅自将本村土地出租转让给种某乙及骆某某”的行为违反了《土地管理法》第63条、81条及《土地管理法实施条例》第39条的规定，拟对咸宁村村委会作出“没收违法所得；处以罚款”的行政处罚决定，并告知原告陈述申辩及听证的权利。咸宁村村委会主任牛安军当日签收上述文书。2019年7月19日，市XX村委会作出市国土监字(2019)9-66号《土地行政处罚决定书》，内容为“1、没收咸宁村村委会非法出租土地收取的租金陆拾伍万元(650000元);2、对非法出租土地收取的陆拾伍万元处以百分之十的罚款,共计陆万伍仟元整(65000.00元)。”并于2019年7月23日直接送达咸宁村村委会主任牛安军。咸宁村村委会不服，于2019年10月18日向西安铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销市自然局作出的上述处罚决定。   原审法院认为，本案的争议焦点为市自然局作出的市国土监字[2019]9-66号土地行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”之规定，本案中，市自然局具有对涉案土地违法行为进行查处的法定职权，对此西安铁路运输法院依法予以确认。根据本案查明的事实，西安铁路运输法院对咸宁村村委会（XX村XX村委会）非法出租该村集体土地给案外人种某甲、骆某某开展盈利性经营活动，并分别收取租金55万元、10万元的事实依法予以确认。对于咸宁村村委会认为其收取的种某甲55万元并非全部为违法所得，尚包含地面附着物补偿款、且该所得部分归属于面粉厂的主张，因咸宁村村委会未向西安铁路运输法院提交支持上述主张的相关证据，西安铁路运输法院依法不予支持；对于XX村委XX园是否构成违法用地尚在行政复议及诉讼阶段，本案应以该结论为事实依据的主张因缺乏法律依据及与本案待证事实的必然关联性，西安铁路运输法院依法不予支持；对于咸宁村村委会认为被告处罚行为超过两年追诉时效，不应再行查处的主张，因咸宁村村委会的违法出租行为处于连续状态，截至市自然局对其查处时，涉案土地的违法出租行为尚在持续未行终止，故西安铁路运输法院对咸宁村村委会的该项主张依法不予支持。根据本案查明的事实，被告根据《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第八十一条及其实施条例第三十八条“依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。”之规定，对咸宁村村委会作出没收非法出租土地收取的陆拾伍万元租金并处以该非法所得百分之十的罚款的行政处罚决定符合上述法律规定，对此西安铁路运输法院依法予以确认。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，市XX村委会邮寄送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书并作出土地行政处罚决定书等行为符合法定的程序性要求，西安铁路运输法院对此予以认可。对于咸宁村村委会认为涉案处罚决定书中未载明告知缴款方式和时间事项，存在瑕疵的主张，因该程序性瑕疵未影响咸宁村村委会的相关权利义务，故西安铁路运输法院对咸宁村村委会认为处罚程序违法的主张不予支持。综上，被告根据《土地管理法》的相关规定，对涉案建设用地上违法出租集体土地的行为作出没收非法所得并处罚款的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚程序合法，西安铁路运输法院依法予以认可，对原告认为该处罚决定认定事实不清，应当予以撤销的主张依法不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回西安市长安区XX街XX村委会的诉讼请求。   上诉人西安市长安区XX街XX村委会上诉称，原审法院认定本案基础事实不清、适用法律错误，具体理由以下:一、关于上诉人与骆某某(盼盼幼儿园园长、法定代表人)的土地租赁有关情况: 2019年7月19日，被上诉人向上诉人下发[2019] 9-66号土地行政处罚决定书，认为上诉人违法将案涉土地出租予骆某某，原审庭审中，上诉人曾向法庭提交《西安市人民法院政府延期审理通知书》(市政复延字 [2019]538号) 证据,证明上诉人是否违法应以骆某某的盼盼幼儿园是否违法的实确认为前提，该组证据是认定案件基础事实的关键性证据，却未被采纳。2019年12月16日，西安市人民政府于作出市政复决字[2019] 538号行政复议决定书:骆某某作为申请人，被上诉人作为被申请人，西安市人民政府经过审理撤销了被上诉人对骆某某的处罚决定( [2019] 9-68号土地行政处罚决定书)，原审法院对该节的裁判已无事实及法律依据。二、上诉人与种某乙(种某甲)的土地租赁有关情况:1.2011年3月14日，上诉人将原老面粉厂出租予种某乙，并签订了《联合开发合同》，该地块在上诉人出租之前已系集体建设用地。故上诉人不存在违法出租一事，原审法院认为上诉人违法出租系认定错误。2.根据《行政诉讼法》之规定,行政机关在作出具体行政行为应当负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。首先，本案被上诉人没收上诉人55万元及处以10%的罚款时对该55万元钱款的组成、类型、性质并未进行调查,其次，在庭审中，被上诉人就该55万元处罚所依据的事实也未进行举证，且未出示任何证据予以说明，最后,原审法院违反法律规定，将应当由被上诉人负有举证的责任分配予上诉人，此做法损害上诉人的合法权益。3.2011年3月14日，上诉人与种某乙签订《联合开发合同》，2019年7月19日，被上诉人依据《土地管理法》第63条规定:“....或者出租用于非农建设”对上诉人予以的处罚，上诉人认为该条规定，“出租用于非农建设”的“建设”二字从词性来讲，属于动词，旨在表示“建设”二字，种某乙承租土地将地上原面粉厂翻盖完毕后，该翻盖建设事实行为已完结，不存在连续性，被上诉人对上诉人的处罚早已超过两年的追诉时效，不应当对上诉人进行处罚。4.被上诉人作出的处罚决定书中未载明缴款方式、时间事项，就因被上诉人的程序严重违法，致使上诉人不知如何缴纳，因此产生大额滞纳金，损害了上诉人的实质性权利和义务。原审法院认为该程序违法未影响上诉人的相关权利义务存在错误。请求：1、撤销（2019）陕7102行初3426号行政判决书，发回重审或依法撤销被上诉人作出的（2019）9-66号土地行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人西安市自然资源和规划局的答辩意见与一审期间答辩意见一致。   上诉人西安市长安区XX街XX村委会在二审提交西安市人民政府市政复决字[2019]538号行政复议决定书。证明西安市人民政府的复议决定书对幼儿园的处罚已经被撤销。   被上诉人西安市自然资源和规划局二审期间未提交证据。   经质证，被上诉人西安市自然资源和规划局认为上诉人西安市长安区XX街XX村委会二审期间提供证据的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不予认可。该复议决定书的主要内容是针对（2019）9-68号土地行政处罚决定书，与本案所涉及的（2019）9-66号属于不同的行政行为。且该份证据中载明撤销（2019）9-68号号处罚决定书并非程序违法，而是自由裁量权适用错误。   本院对上诉人西安市长安区XX街XX村委会二审期间提供的证据，作如下认定：西安市人民政府市政复决字[2019]538号行政复议决定书，本院对该份证据的真实性、合法性予以确认。经审查，该复议决定书是申请人西安市长安区XX街道盼XX园（法定代表人骆某某）以西安市自然资源和规划局为被申请人，西安市人民政于2019年12月16日作出复议决定撤销市国土监字（2019）9-68号《土地行政处罚决定书》。本院认为该复议决定与本案案涉行政处罚决定不具有关联性，本院对该份证据的关联性不予认定，故对该份证据不予采纳。    本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是案涉市国土监字[2019]9-66号土地行政处罚决定是否合法。第一，按照时行《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。” 以及现行《中华人民共和国土地管理法》第八十二条规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”本案中，2011年3月14日咸宁村村委会与种某甲签订《联合开发合同》，约定将老面粉厂地块（四邻界畔：东至便道；西至咸宁大道；南至村水泥路；北至韩东民私宅）进行开发；2016年12月10日，咸宁村村委会与骆某某签订《盼盼幼儿园改扩建用地合同》，将西塬路南侧4.5亩土地用于盼盼幼儿园改扩建项目。上诉人咸宁村村委会擅自将农民集体所有的土地出租用于非农业建设，违反上述法律规定，事实清楚。上诉人认为西安市人民政府撤销了市国土监字（2019）9-68号《土地行政处罚决定书》，本案案涉市国土监字（2019）9-66号行政处罚的事实是上诉人咸宁村村委会擅自将农民集体所有的土地出租用于非农业建设，不以市国土监字（2019）9-68号《土地行政处罚决定书》中盼盼幼儿园（法定代表人骆某某）是否违法为前提，上诉人的上诉理由不能成立。上诉人诉称原老面粉厂地块出租之前已系集体建设用地，上诉人不存在违法出租一事。本院认为，集体建设用地属于农民集体所有的土地，上诉人咸宁村村委会擅自将农民集体所有的土地出租用于非农业建设，违反法律规定，原审法院认定事实清楚，上诉人上诉理由不能成立。第二，按照当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”本案中，XX村委XX村集体土地给案外人种某甲、骆某某开展盈利性经营活动，并分别收取租金55万元、10万元，共计违法所得65万元，予以没收认定的事实清楚，处以10%的罚款在法律规定的范围内，案涉市国土监字（2019）9-66号行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。原审法院认定事实清楚，上诉人上诉理由不能成立。第三，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”所谓违法行为有继续状态，指违法行为实施后，其行为与违法状态在时间上仍处于延续之中，继续状态的特点在于只有一个违法行为，该违法行为的状态持续存在。本案中，违法出租集体土地的违法行为一直处于持续状态，被上诉人对其立案处罚并未超出二年的追诉时效。原审法院判决并无不当，上诉人的上诉人理由不成立，本院不予支持。第四，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”根据上述规定，本案市国土监字（2019）9-66号行政处罚的履行方式和期限应载明行政处罚的履行方式和期限。本案市国土监字（2019）9-66号行政处罚未载明履行方式和期限，存在瑕疵，本院予以指正。本院认为该瑕疵未影响上诉人咸宁村村委会权利义务，其上诉理由本院不予支持。   综上，上诉人西安市长安区XX街XX村委会上诉请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本案上诉费用由上诉人西安市长安区XX街XX村委会承担。   本判决为终审判决。         审判长    朱爱琳   审判员    程淑芹   审判员    周玲玲         二〇二〇年六月十八日     法 官 助 理   李阳雨   书记员   李盈        1