河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀02行初211号 原告杨纳新，男，1965年9月13日出生，汉族，住乐亭县。 委托代理人张福秋，男，1957年6月10日，汉族，现住乐亭县，系河北省乐亭县水产养殖协会会长。代理权限：特别授权。 被告乐亭县人民政府，住所地：乐亭县乐亭镇东大街3号。 法定代表人李轶，县长。 行政机关负责人陈武，副县长。 委托代理人袁景玉，河北陈建仲律师事务所律师。代理权限：一般代理。 委托代理人林青枚，河北建宏昌律师事务所律师。代理权限：一般代理。 第三人汪江，男，1968年11月25日生，汉族，住乐亭县。 原告杨纳新诉被告乐亭县人民政府行政补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告杨纳新及委托代理人张福秋，被告乐亭县人民政府行政机关负责人陈武及委托代理人袁景玉、林青枚，第三人汪江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、2000年8月原告依法取得乐亭县湖林河两岸一带国有土地使用权，用于建设养殖池650亩，进行海水养殖，使用年限至2030年。原告取得乐亭县人民政府颁发国有土地使用证，属于合法养殖受法律保护。在养殖期间，被告2008年1月29日作出了乐政函29号至45号决定，注销了原告国有土地使用证书，收回了原告国有土地海域使用权。二、原告要求被告按照政府征收补偿标准规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《河北省土地管理法实施细则》第45条第二项之规定给予补偿。原告认可被告按照唐山市人民政府行政复议决定书（唐政复决字〔2008〕46号）第三条相关程序及补偿金额进行补偿，同意收回海域使用权。被告对原告的海域养殖使用权收回，按照唐山市人民政府20号令的规定，委托唐山华信房地产评估公司、沧州科技事务司法鉴定中心进行鉴定，根据评估鉴定结果，确认乐亭县政府征收补偿标准。被告至今未告知原告鉴定结果和补偿标准。被告隐瞒事实真相，信息不公开，行政不作为，侵权损害原告养殖户的合法权益。原告通过行政复议了解到被告对原告养殖海参进行了评估，实行据实补偿，对养殖户确认征收补偿标准：水面养殖补偿2000元；对国有土地收回进行合理核算确定开发工本费、地上附着物的补偿标准为2.4万元/亩，合计2.6万元/亩。原告认可以上被告对原告养殖户征收补偿标准，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，应按照被征收土地的原用途给予补偿。征收补偿的补偿费用包括：（1）土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的6-10倍；（2）安置补助费按照需要安置人口的补助费用的标准，为该耕地征收前3年平均年产值的4-6倍，最高不能超过15倍；（3）地上附着物和青苗的补偿。根据唐山市人民政府行政复议决定书确认乐亭县征收补偿标准：（1）水面养殖补偿2000元/亩，属于青苗补偿，青苗补偿标准一般根据作物生长期季节的产值予以计算，2000元只是苗种金额，按照产值应该达到3.6万元/亩。（2）开发成本费、地上附着物的补偿标准为每亩2.4万元。（3）按照《河北省土地管理法实施细则》第45条第二项之规定，原以出让或者作价入股取得国有土地使用权的，按照剩余年限的土地使用权给予补偿。剩余年限计算：（1）按照每亩补偿2000元，剩余年限补偿为22年×2000元=4.4万元。（2）开发工本费、附着物补偿标准2.4万元。合计为650亩×6.8万元=4420万元。三、原告于2019年7月3日向被告邮寄行政补偿申请书，被告收到申请书至今未做处理。综上，原告提起行政诉讼，请求：1.被告补偿养殖损失1690万元（650亩×2.6万元）。2.被告按照银行同期贷款利率2倍利息给付为止（1690万元×12年×4.9%×2倍=1987.44万元。合计3677.44万元。3.被告承担诉讼费用及鉴定费用。 原告向本院提交如下证据： 证据1.海域使用权证一份（国海证071323113号）、国有土地使用证一份（乐国用（养）字第0001号）、国有滩涂使用权出让合同（2002年5月7日至2029年1月30日止）、乐亭县海洋局2007年5月25日证明一份。证明：原告取得海水养殖合法权利，养殖合法，受法律保护。 证据2.唐山市人民政府行政复议决定书。证明：（1）原告属于合法养殖；（2）政府补偿标准；（3）信息不公开，隐瞒事实真相，行政不作为。（4）原告同意按照相关程序补偿，赔偿按照银行贷款利息2倍计算。 证据3.乐亭县人民法院行政裁定等文书。 证据4.唐山市中级人民法院行政裁定书。 上述证据证明：原告诉讼维权太艰难，县、市级法院多次裁定，造成11年的艰难诉讼，至今得不到法律保护。 证据5.中共河北省委信访局、河北省人民政府信访局信访事项交办告知书。证明：河北省委、政府领导高度重视，督促交办被告进行赔偿。 证据6.国家信访局交办河北省信访局信冀字〔2013〕43号函。证明：总理批示转国家信访局督促有关部门抓紧处理养殖渔民补偿问题。 证据7.2019年鱼塘征收补偿标准（互联网网页资料）。证明：应按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条给予原告补偿。 证据8.河北博亚科技事务有限公司技术咨询报告。证明：2010年乐亭县人民政府聘请鉴定机构评估鉴定3.646万元/亩。佐证赔偿原告3.6万元/亩。 证据9.2010年2月9日乐亭县征地拆迁办公室与养殖户张福秋签订的协议。 证据10.2011年1月18日乐亭县征地拆迁办公室与养殖户张福秋签订的协议。 上述证据证明：乐亭县人民政府按3.646万元/亩征收标准，给养殖户补偿，佐证赔偿原告3.6万元/亩。 证据11.履行补偿职责申请书、邮单。证明：原告曾向被告递交过补偿申请。 证据12.原告自书材料一份。证明：唐山市人民政府行政复议决定书确认乐亭县征收补偿标准为2.6万元/亩，故被申请人不存在不履行合理补偿义务的事实，就是同意补偿。且应给付原告利息。 证据13.原告自书材料一份。证明：原告属于国有土地使用权，依据《河北省土地管理法实施细则》第四十五条规定，按照剩余年限价值计算，每亩6.8万元给付，且应按照民事诉讼法第253条的规定给付原告利息。 证据14.唐山华信房地产评估公司报告。证明：委托评估程序违法，报告内容不真实，属于无效报告，原告不予认可。 证据15.网上下载的征收部门单方委托评估机构出具的评估报告不能作为补偿依据。证明：华信公司评估报告不能作为补偿依据，原告不认可该评估报告。 证据16.2008年11月12日乐亭县国土资源局与杨纳新的协议书。证明：汪江和杨纳新是单独养殖，互不影响。是乐亭县政府预支给原告杨纳新生活困难款，不是领取补偿款。 被告乐亭县人民政府答辩称，一、本次收回使用权的对象涉及两类，不同类型使用权的补偿标准不同。唐政复决字《2008》46号行政复议决定书第三条内容：“三、相关程序：对海域使用权的收回，虾池工本费按唐山市政府20号令的规定，确定补偿标准为每亩2000元；委托具备合法资质的唐山华信房地产评估有限公司、沧州科技事务所司法鉴定中心分别对地上附着物和水体养殖物按照法定程序进行了评估，实行据实补偿，每亩虾池净水面水体养殖物平均补偿2000元。这次收回共涉及养殖户50户，养殖面积4669.93亩。对国有未利用地的收回，根据群众多年来在该区域从事坑塘养殖、芦苇收割及简单的小型水利设施建设投入情况，合理核算确定开发工本费、地上附着物的补偿标准，并兼顾群众利益，确定收回补偿标准为每亩2.4万元。”上述内容与被告乐亭县人民政府行政复议答复书对应内容基本一致。 分析前述内容可见两层含义：一、此次收回使用权的对象有两种类型，一种使用权类型为海域使用权，另一种是土地使用权，且为国有未利用地使用权；二、两类使用权的补偿项目和标准分别为：1、海域使用权：养殖池开发补偿款每亩2000元+评估确定的水体养殖物价值+评估确定的地上附着物构筑物价值。2、国有未利用地使用权：综合补偿每亩24000元。二、原告养殖池使用权不属于国有未利用地，而是属于海域。原告的养殖池位于海档以南，属于海域。原告持有的7.67公顷海域使用权证书也清楚表明，原告的养殖池所在位置属于海域，而不是国有未利用地。原告持有的938.8亩土地使用权证书，颁发时间是2001年6月以前，此时该区域并未明确为海域。但依据河北省国土资源厅冀国土资发（2001）12号通知和河北省人民政府冀政函（2008）85号批复。2001年6月以后，原告养殖池区域被明确确定为海域。所以，原告的养殖池均属于海域，应该适用海域的补偿标准。三、按照原告认可的唐政复决字【2008】46号唐山市人民政府行政复议决定书（三）相关程序第一段叙述的被告补偿方案计算的原告应得具体补偿数额：1、养殖池开发费补偿数额：共1053.85亩，每亩2000元，计计1053850元。2、地上建筑物构筑物价值补偿：唐山华信房地产评估有限公司评估报告评估值为302805.5元。3、水体养殖物价值补偿：沧州科技事务所司法鉴定中心鉴定报告鉴定价值为1196484.15元。以上合计：2553139.65元。四、原告要求给付同期银行贷款利率2倍利息的诉讼请求没有事实和法律依据，不应得到支持。被告在评估结果出来后就及时将补偿政策、评估结果、补偿数额、协议文本告知了原告，并多次派工作组人员做原告的思想工作，希望原告签订补偿协议，领取补偿款。原告虽未签署协议，但已经超额领取了补偿款，所以被告不应支付原告任何利息，原告还应退回多领的补偿款。 被告向本院提交如下证据： 证据1.沧州科技事务司法鉴定中心司法鉴定意见书。证明：原告养殖池中养殖物的评估价值。 证据2.乐亭县自然资源和规划局情况说明2份。 证据3.河北乐亭经济开发区管理委员会情况说明1份。 证据2证明原告的养殖池位于海档以南，属于海域，不属于国有未利用地。证据2、证据3均证明政府工作人员及时告知原告补偿政策、数额、协议文本等内容，并多次做原告的思想工作，希望原告签订补偿协议，领取补偿款，但原告拒绝签字和领款。 证据4.河北省国土资源厅《关于印发海陆分界和潮间带使用管理问题会议纪要的通知》（冀国土资发〔2001〕12号）。证明：2001年6月河北省国土资源厅决定有海档的以海档为海陆分界线，在海陆分界线向陆地一侧按土地进行管理，海陆分界线向海洋一侧按海域进行管理。原告的养殖池位于海档以南，在海陆分界线向海洋一侧，属于海域范围。 证据5.河北省人民政府《关于全省沿海市、县（市、区）海岸线修测成果的批复》（冀政函〔2008〕85号）。 证据6.养殖户养殖池位置图1份。 上述证据证明：在乐亭沿海，海档是海陆分界线，原告的养殖池位于海档以南，在海陆分界线向海洋一侧，属于海域范围。 证据7.协议书和现金收据各3份。证明：原告于2008年11月12日领取补偿款469400元、2010年3月22日领取补偿款1636302.5元、2019年9月30日领取60万元，合计领取2705702.5元。 证据8.行政复议答复书。证明：政府此次收回使用权的对象涉及两类，补偿标准不相同，原告的养殖池补偿与第二类无关。 证据9.乐亭县27户虾池、蛤滩使用权收回补偿价值的估价报告（唐华信估字〔2007〕第394号）。证明：原告养殖池范围内的地上建筑物、构筑物的评估价值。 证据10.法律依据，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条、《唐山市人民政府征用土地地上附着物补偿标准暂行规定》。证明：如何补偿参照的法律依据。 第三人汪江述称，第三人和原告是各有50%的经营权，各自经营。对杨纳新的诉讼请求，第三人没有权利同意或不同意。第三人的权利另案主张，与本案无关。 第三人汪江未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1没有异议。对证据2-6的证明目的有异议，原告在2000年取得了国有土地使用权证书，所以不应按照海域土地使用权补偿标准予以补偿。海域养殖投入比陆地养殖投入大，补偿标准应该是一样的。对证据6的证明目的有异议，原告已经取得了国有土地使用证。对证据7有异议，是预支困难生活补助款，不是同意领取补偿款。在2008年苗德成接访时，原告反映因为经营的区域面积大，贷款很多，生活困难，所以当时苗德成表态，让原告预支一部分补偿款，待补偿标准确定后多退少补，当时开发区管委会副主任王国梁和原告谈，并签协议写明是预支款。如果正式领取补偿款，应该列明每项补偿的具体标准和金额，交回土地使用权证。对证据8不予认可。对证据9评估程序违法，应该共同委托聘请有资质的鉴定公司予以评估。被告单方委托鉴定公司进行评估，程序违法。评估报告前后矛盾，委托书表明是在2007年11月13日委托的该机构，但是鉴定人员在2006年11月26日就进行了实地勘察记录，由政府提供养殖数据作出评估。评估报告的期限在2007年11月23日开始评估，到2007年12月30日有效期届满，该报告是无效的。被告称按评估报告予以补偿，原告不同意。对证据10有异议，对被告法律依据适用不予认可。 汪江对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1第三人前天才看到，之前没有看到，评估结果不予认可。对证据7协议书中明确写着杨纳新是464.4亩土地使用权，实际在当时我们已经完成了分割，杨纳新是下岗职工、生活困难，政府要求第三人同意杨纳新才能领到钱，其中明确写道对补偿标准持有异议，暂支付杨纳新多少钱。第三人和杨纳新各有50%的土地使用权，原告的权利原告主张，第三人的权利第三人自行主张。其他证据与第三人无关，不发表质证意见。 被告对原告提交的证据提出如下质证意见：证据1海域使用权证的真实性认可，对其证明目的不予认可。该证书证明原告养殖池位于海域，不是国有未利用地，不应该执行国有未利用地的补偿标准，每亩2.4万元，应该执行海域补偿政策。国有土地使用证的真实性予以认可。原告土地用途为养殖用地，属于农用地，不是国有未利用地。该证书应该注销，依据河北省国土资源厅冀国土资发〔2001〕12号和河北省人民政府冀政函〔2008〕85号的规定，原告土地使用权证应当更换为养殖证，不应当办理土地证。土地使用证颁发后，原告只缴纳15年的使用费，另15年未予缴纳，应在补偿费中予以扣除。对证据2的真实性予以认可，对其证明目的不予认可。原告养殖池位于海档以南，应该按海域补偿标准。原告养殖池不涉及国有未利用地。对证据3-4的真实性予以认可，对其证明目的不予认可。这些法律文书说明原、被告双方一直在法制轨道上正常解决问题。对证据5-6的真实性、关联性及证明目的不予认可，该文件是关于段金宗的问题，和原告没有关系，与本案没有关联。对证据7、8的真实性、合法性、关联性和证明目的不予认可。证据8中的公司没有合法鉴定资质，在其他刑事案件中已被追究出具虚假证明文件罪。对证据9-10的真实性、关联性和证明目的不予认可。因主体不同，养殖物的品种不同，养殖密度不同，不具有可比性和关联性。这两份协议恰恰可以证明养殖池开发补偿标准是每亩2000元，而不是每亩2.4万元。关于证据11，据代理人了解，被告没有收到原告的申请书。证据12-13不具备证据的形式要求，不认可原告的证明目的，对补偿数额计算方法不认可。证据14被告认为合法有效，应按照报告结果对原告予以补偿。证据15不符合证据的关联性、合法性、真实性，不予认可。对证据16没有异议。 汪江对原告提交的证据提出如下质证意见：对原告提交的证据不予以质证，本案与第三人无关，第三人的权利另案主张，国土局和原告的协议说明第三人和原告的土地已经进行分割。 本院对上述证据认证如下:原告提交的证据1-证据4可以证实其因国有土地使用权被收回进行行政复议及行政诉讼的过程，可以证明原告具有诉讼主体资格，本院对其真实性予以确认。证据5-6、证据8-10与本案无关，本院不予确认。证据11可以证明原告向被告提出了补偿申请且被告未予答复，本院予以确认。证据7、证据12、证据13、证据15是原告在互联网上自行下载的资料或自书材料，对其证明目的本院不予认可。证据14被告也提交了此证据，认定同被告证据9。证据16的真实性予以确认，对原告证明目的本院不予认可。原告对于被告提交的证据1没有异议，本院予以确认。被告提交的证据4-8能够证明原告养殖池位于海域范围内，原告领取补偿款的数额，本院予以确认。证据2-3、证据9不能充分证明被告依法送达了估价报告，本院对其证明目的不予认可。证据10系相关法律规定，本院予以确认。 经审理查明，被告乐亭县人民政府分别于2000年12月、2007年5月为原告及汪江颁发了乐国用（养）字第0001号国有土地使用权证书和国海证071323113号海域使用权证书。上述国有土地使用权证书证载面积为938.8亩，用途为养殖用地，使用年限为1986年11月1日至2016年11月1日；海域使用权证书用海面积24公顷，用海类型为海水养殖，使用终止日期为2016年1月30日。后因项目建设，被告乐亭县人民政府于2008年1月29日作出乐政函29号至45号关于收回原告等人国有土地使用权或海域使用权的决定。原告不服上述收回决定，于2008年3月11日和其他申请人一起向唐山市人民政府提出行政复议申请，请求复议机关依法撤销乐亭县人民政府作出的乐政函29号至45号关于收回申请人国有土地使用权或海域使用权的决定。唐山市人民政府于2008年6月11日作出唐政复决字〔2008〕46号行政复议决定书，决定维持乐亭县人民政府作出的具体行政行为。 原告及汪江不服上述收回决定及行政复议决定向乐亭县人民法院提起行政诉讼。乐亭县人民法院作出（2018）冀0225行初32号行政裁定书，驳回了原告杨纳新、汪江的起诉。该裁定书认为“……原告杨纳新、汪江的诉讼请求，包含确认具体行政行为违法、行政补偿等多项请求，其应当对确认具体行政行为违法及行政赔偿或补偿分别立案，或撤回行政赔偿或补偿部分的诉讼请求。本院将上述内容向原告充分释明后，原告表示不想分别立案，不再写两份诉状，不再撤回对行政赔偿部分的诉讼请求。故对于原告的起诉，应予以驳回。”杨纳新、汪江不服，上诉至本院。本院于2019年4月17日作出（2019）冀02行终233号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告于2019年7月13日以EMS特快专递方式，向被告邮寄了申请书，要求被告补偿养殖损失及利息损失。被告收到该申请后未予答复，原告遂于2019年10月向本院提起行政诉讼。 乐亭县国土资源局于2007年11月25日委托沧州科技事务司法鉴定中心对原告养殖池内养殖品价值进行评估鉴定，该中心于2007年12月25日作出沧科司鉴〔2007〕综字第43号司法鉴定意见书，鉴定杨纳新及汪江养殖池内现有养殖品总价值为2392968.3元。另，经接受乐亭县国土资源局的委托，唐山华信房地产估价有限公司于2007年12月13日作出唐华信估字〔2007〕第394号乐亭县27户虾池、蛤滩使用权收回补偿价值的估价报告，确定了原告拥有的虾池、蛤滩使用权及与其相配套的建筑物、构筑物、地上附着物的价值，估价时点为2007年10月26日。上述估价报告载明，估价报告应用的有效期自完成估价报告之日起原则上为一年，但在市场状况变化很大时，估价报告应用的有效期不超过半年。 另查明，河北省国土资源厅于2001年6月11日作出冀国土资发〔2001〕12号《关于印发海陆分界和潮间带使用管理问题会议纪要的通知》，该通知中关于海陆分界问题规定，有海挡的，以海挡作为海陆分界线；没有海挡的，以平均高潮线作为海陆分界线，在海陆分界线向陆地一侧，按土地进行管理；在海陆分界线向海洋一侧，按海域进行管理。原告及汪江的养殖池位于海挡以南。 原告杨纳新分别于2008年11月、2010年3月及2019年9月与乐亭县自然资源和规划局（原乐亭县国土资源局）签订三份协议书，并分三次领取补偿款469400元、1636302.5元及600000元，共计领取补偿款2705702.5元。 本院认为，首先，被告乐亭县人民政府应该对原告杨纳新依法予以补偿。原告及汪江的国有土地使用证颁发于2000年，当时我国尚未制定关于海域使用管理的相关法律法规。2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”首次将海岸线引入法律层面，并作为陆地和海域的分界线。根据上述法律规定，同时依据原告及汪江养殖池的位置、证载用途，以及河北省国土资源厅《关于印发海陆分界和潮间带使用管理问题会议纪要的通知》中关于海陆分界问题的规定，原告及汪江的养殖池应按海域进行管理。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”之规定，因公共利益需要收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应补偿。本案中被告乐亭县人民政府收回杨纳新及汪江的国有土地使用权和海域使用权，应当对原告给予相应补偿。其次，被告乐亭县人民政府应对杨纳新及汪江的养殖池依法予以评估。行政机关进行行政补偿最重要的依据之一是估价报告。本案中，被告虽然委托唐山华信房地产估价有限公司对案涉虾池、蛤滩使用权及与其相配套的建筑物、构筑物、地上附着物的价值进行了评估，但是并未将上述估价报告依法送达给原告及汪江，导致原告如果对估价报告有异议无法行使复核权等相关程序救济权。另，上述估价报告载明，估价报告应用的有效期自完成估价报告之日起原则上为一年，但在市场状况变化很大时，估价报告应用的有效期不超过半年。现该估价报告已经明显超过应用的有效期。综上，被告依据上述估价报告对原告作出行政补偿不妥，有违公平补偿的原则。再次，原告于2019年7月13日提出申请，被告乐亭县人民政府收到该申请后逾期未予答复，原告在2019年10月提起行政诉讼要求被告履行补偿义务，符合程序规定。综上，原告要求被告履行行政补偿的法定职责的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下： 责令被告乐亭县人民政府于本判决生效之日起六十日内依法对原告杨纳新及汪江的养殖池予以评估，并在估价报告的基础上提出补偿意见，依法对原告杨纳新按照其所占份额予以补偿。 案件受理费50元，由被告乐亭县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  张秀敏 审判员  刘天永 审判员  杜 倩 二〇二〇年六月八日 书记员  于 欣