西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终566号     上诉人（原审被告）陈某某，男，汉族，2015年6月5日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市鄠邑区。   法定代理人赵紫薇，女，汉族，1989年12月2日生， 身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市鄠邑区XX镇XX村XX组。系原告陈某某之母。   委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市鄠邑区玉蝉街道办事处，住所地陕西省西安市鄠邑区。   负责人吴科峰，主任。   委托代理人刘平，该单位工作人员。   委托代理人郭琛，陕西格润律师事务所律师。   上诉人陈某某诉被上诉人西安市鄠邑区玉蝉街道办事处（以下简称玉蝉街办）其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3262号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院查明，原告陈某某出生于2015年6月5日，出生后随母亲赵紫薇落户于西安市鄠邑区XX街道XX村XX组，该户户主为原告外祖父赵永钦。2018年11月10日，被告发布《公告》，对原告所在陂头村开展房屋搬迁补偿安置工作。2018年11月底，原告户籍所在户户主赵永钦与西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府（即为被告玉蝉街道办事处）签订《西安市鄠邑区土地征收拆迁安置协议书（住宅）》，该协议拆迁安置对象未包括原告在内。2019年9月2日，原告通过邮寄方式向被告递交《安置补偿申请书》，申请被告按照2018年11月10日发布的《公告》内容，以货币化安置方式向原告支付补偿款590710元。被告接到原告的申请后，于2019年9月20日向原告作出回复，回复主要内容为：你所在坡头村十组赵永钦户由户主赵永钦全权代理户内所有集体经济组织成员于2018年11月25日签订拆迁安置协议，并于2018年11月26日领取搬迁安置补偿款。陂头村村委会出具的证明中载明，赵永钦户中参与集体财务分配的人员中无你姓名。因此，陂头村拆迁安置与你不具有利害关系。另，XX街XX村拆迁项目的法定负责人主体，亦非集体土地征收的法定主体，无权认定你是否有安置资格。原告不服该回复，认为其作为陂头村的集体经济组织成员，属于安置补偿对象，现诉至法院，诉请如上。                                                                                                                                                                                                                                                                      原审法院认为，《征收土地公告办法》第十五条规定：因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案中，原告认为其是陂头村村村民，属于集体经济组织成员，属于被告发布《公告》所规定的安置补偿对象，经原告向被告申请，被告截至原告起诉至本院，仍未向原告进行安置补偿，故原告起诉至法院，请求撤销被告对其的答复，并判令被告向其支付安置补偿款对其进行安置。综合全案以及原告的诉请，原告提起本诉的实质，是要求被告按照上述《公告》所规定的安置标准对其进行安置补偿。因此，本案争议实质应属因未按照依法批准的征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的争议，原告未经过协调、裁决程序,直接向人民法院提起行政诉讼,不符合法律规定,其起诉依法应予以驳回。原告应当依照《征收土地公告办法》第十五条的规定解决相应的争议。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，遂裁定：驳回原告陈某某的起诉。   上诉人陈某某诉称，上诉人认为西安铁路运输法院作出的（2019)陕7102行初 3262号行政裁定，认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。一、原审裁定认定事实不清，应当予以纠正。本案中，上诉人于2015年6月5日出生落户于西安市鄠邑区玉蝉街道办事处陂头村，系该村集体经济组织成员。2018年11月10日，被上诉人发布《公告》，对陂头村开展房屋搬迁补偿安置工作，但上诉人作为该村的集体经济组织成员并未依据《公告》内容获得任何安置补偿。据此上诉人向被上诉人主张权益的依据就是被上诉人于2018年11月10日所公布的《公告》。此外，根据被上诉人提交的证据，陕西省人民政府于2019年1月22日作出同意征收玉蝉镇陂头村有关村组41.4838公顷集体土地；西安市人民政府及西安市国土资源局于2019年2月作出“两公告”。据此，根据上述事实，上诉人在本案中所主张的支付安置补偿款的诉请，是依据被上诉人发布的《公告》中选择货币化安置而应当享有的权益；而被上诉人发布公告以及上诉人权益受损均在陕西省人民政府作出集体土地征收批复之前，故上诉人在本案中的主张与集体土地征收并不具有关联性。原审裁定在未查明上述案件基本事实的情况下，强行将上诉人的原审诉请纳入到集体土地征收补偿安置中，显属认定事实不清，应当予以纠正。二、上诉人与被上诉人之间的纠纷不属于《征收土地公告办法》调整范围，原审法院适用法律错误，应予纠正。《土地管理法实施条例》第二十六条规定在集体土地征收中，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；征收土地的安置补助费必须专款专用。《征收土地公告办法》第十五条规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案中，根据被上诉人提交的证据，西安市国土资源局于 2019年2月2日才作出《征收补偿安置方案公告》，该公告对土地补偿费、安置补助费，青苗补偿费和地上附着物补偿费标准作出规定。其中，青苗补偿费和地上附着物补偿费标准均为据实补偿。而对上诉人而言，土地补偿费和安置补助费的补偿对象并非上诉人，上诉人对该两项补偿未引发争议；在本案起诉前，陂头村尚未涉及青苗补偿，故对此亦未引发争议；而在西安市国土资源局于2019年2月2日作出《征收补偿安置方案公告》时，与上诉人有关联的地上附着物，已经因为2018年11月25日编号为1000205号《西安市鄂邑区土地征收拆迁安置协议书》的签订被拆除，且上诉人对该地上附着物价值的补偿无异议。故就西安市国土资源局于2019年2月2日作出《征收补偿安置方案公告》而言，并不存在因征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议。据此，上诉人与被上诉人之间的争议系因被上诉人未履行其于2018年11月10日所公布《公告》中的房屋搬迁安置补偿义务。原审裁定错误的强行将双方争议纳入到集体土地征收范畴，要求上诉人履行不当程序，严重增加了上诉人的维权成本，对此错误行为应当予以纠正。三、原审选择性适用法律的行为不当，应当予以纠正《征收土地公告办法》上位法为《土地管理法》及《土地管理法实施条例》。而《土地管理法实施条例》第二十五条第三款明确规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据上述规定，在集体土地征收程序中，只有征收当事人对征地补偿、安置标准有争议的，才履行协调、裁决程序，并非征收当事人之间的任何争议均应当履行上述程序。本案中，上诉人并未对任何补偿安置的标准提出异议，而是要求被上诉人按照其公布的补偿安置标准履行其安置义务。故上诉人的请求并非上述《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的调整范围，不能据此要求上诉人履行不当程序。但原审选择性适用了《征收土地公告办法》的相关规定，对此不当适用法律行为应当予以纠正。综上，上诉人认为，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正；上诉人的起诉符合法律规定。故恳请二审法院依法作出裁判，支持上诉人二审诉请，维护上诉人合法权益。诉讼请求：一、请求撤销西安铁路运输法院作出的（2019)陕7102行初 3262号行政裁定；二、请求指令西安铁路运输法院继续审理本案。   被上诉人玉蝉街办答辩称，一、一审裁定将本案纳入集体土地征收补偿安置中审理，认定事实清楚。首先从事实上看，本案集体土地上的房屋拆迁，正是基于土地征收行政行为实施的，没有土地征收就无法下达政府资金，无法开展补偿安置和搬迁，因此，上诉人认为本案中的争议点在于行政机关未按照《公告》履行房屋搬迁安置补偿义务，而与土地征收无关，这种理解是错误的，《公告》的内容包括土地征收补偿安置的对象、安置标准、协议签订方式等内容，现陈某某未能被认定为安置人员，当然属于补偿安置引发的争议。其次，征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等，包含诸多独立的行政行为，本案中，上诉人不服土地征收中安置补偿协议，针对该具体行为提起诉讼，要求对其进行补偿，属于征地补偿、安置引发的争议。（2019)最高法行申4319号《行政裁定书》裁判、要旨中明确指出“土地征收行为是由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为”。因此，本案当然属于土地征收补偿安置争议，上诉人“一审裁定认定事实不清”的上诉理由不能成立。二、一审裁定认为本案属于政府先行协调、裁决的案件，适用法律正确。征地补偿、安置标准争议，本身属于行政争议，但是考虑到实际用地人负担征地费用的实际情况，补偿、安置标准争议实际上体现为土地使用人与被征地农村集体经济组织和农民之间的民事争议，因此《土地管理法实施条例》以行政法规的文件形式，明确将该争议交由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征收土地的机关裁决。在征地补偿安置标准的实施过程中，对行政机关未依照征地补偿安置方案确定的补偿安置标准作出的具体安置补偿行为不服发生争议的，应当如何处理，《土地管理法》及其实施条例均未作出明确规定。在上位法空白的情况下，《征收土地公告办法》才作出了“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市县人民政府协调：协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，2004年10月21日国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（［2004]28 号）也规定“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益”，根据上述部委规章和国务院决定精神，在实施征地安置补偿过程中，对安置补偿行为不服的，应当先向上一级人民政府申请裁决。2011年5月9日，司法解释对前述规章设置的政府裁决程序作出了明确答复，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”因此，在《土地管理法》及其实施条例存在空白的情况下，《征收土地公告办法》确立的先行裁决程序得到了司法解释的确认，不存在法律适用冲突，一审裁定依据《征收土地公告办法》适用法律正确。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。   二审中双方当事人均未提交的新证据。本院对原审法院认定的证据及查明的事实，均予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为：一审裁定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，陈某某提起的此次诉讼是否应被受理。上诉人称，上诉人系依据2018年11月10日发布的涉案《公告》要求享受安置补偿待遇，陕西省人民政府于2019年1月22日作出同意征收涉案土地的批复，2019年2月西安市人民政府和西安市国土资源局才作出“两公告”，上诉人在本案中的诉求与土地征收不具有关联性，不属于《征收土地公告办法》调整范围。土地征收行为由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为。本案中上诉人要求按照公告规定享受安置补偿待遇，实际上仍需行政机关先行确认其是否具备安置补偿对象资格；涉案《公告》涉及的征收补偿，仍是土地征收行为中的一个部分。因此，一审认定“本案争议实质应属因未按照依法批准的征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的争议”与实际情况相符，适用《征收土地公告办法》第十五条的规定驳回原告起诉，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长 陈泉池    审判员 魏国庆   审判员 曹鹏     二○二〇年六月二十九日     书记员王  琪    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