贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终749号上诉人（一审原告）杨茂和，男，布依族。委托代理人陈启桃，女，布依族，杨茂和之妻。被上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市中华北路242号。法定代表人谌贻琴，省长。上诉人杨茂和因与被上诉人贵州省人民政府履行法定职责及行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院作出的(2019)黔01行初557号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审经审理查明：杨茂和系贵州省都匀市村民。2019年4月杨茂和向贵州省人民政府提交《履行法定行政处理职责的申请书》，请求贵州省人民政府对被申请人黔南布依族苗族自治州人民政府实施征收其位于附城村八组依法承包经营使用的集体土地面积18亩，房屋面积650平方米的行政征收职权行为，依法作出行政处理决定。后杨茂和认为贵州省人民政府2019年4月11日签收其邮寄递交的《履行法定行政处理职责的申请书》后，超过两个月的审查期限，未对其作出书面答复，遂向贵州省人民政府申请行政复议，请求被申请人贵州省人民政府对其于2019年4月10日递交的《履行法定行政处理职责的申请书》限期书面答复。贵州省人民政府于2019年6月24日受理杨茂和的行政复议申请后，经审查于2019年7月15日作出黔府行复驳字［2019］33号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》，以被申请人在收到申请人邮寄递交的《申请书》后，已转至相关部门进行处理，且相关部门已对申请人递交的《申请书》作出了书面的答复，并送达申请人为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。杨茂和收到贵州省人民政府作出的上述行政复议决定后不服，遂向法院提起诉讼，诉请撤销贵州省人民政府作出的黔府行复驳字［2019］33号《驳回行政复议申请决定书》，判令其重新作出具体行政行为。一审法院认为，本案中，杨茂和向贵州省人民政府提交《履行法定行政处理职责的申请书》，请求贵州省人民政府对被申请人黔南布依族苗族自治州人民政府实施征收其位于附城村八组依法承包经营使用的集体土地面积18亩，房屋面积650平方米的行政征收职权行为，依法作出行政处理决定。杨茂和向贵州省人民政府提交《履行法定行政处理职责的申请书》的实质系要求贵州省人民政府履行对下级行政机关的层级监督职责，因上下级行政机关的内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，该层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”之规定，如杨茂和直接起诉贵州省人民政府要求履行层级监督职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回其起诉；本案系杨茂和认为贵州省人民政府未履行层级监督职责，向贵州省人民政府申请行政复议，对贵州省人民政府所作行政复议决定不服提起的行政诉讼。贵州省人民政府受理其行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，作出黔府行复驳字[2019]33号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》，决定驳回杨茂和的行政复议申请。虽人民法院尊重行政复议机关对该层级监督行为予以受理并作出实体处理的自由裁量权，但不属于行政诉讼受案范围的层级监督行为并不会因为经行政复议程序即进入行政诉讼司法审查的范围，因本案杨茂和要求贵州省人民政府履行层级监督职责不属于行政诉讼的受案范围，故因此引发的行政复议决定亦不属于行政诉讼受案范围。杨茂和的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”之规定，杨茂和的起诉依法应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杨茂和的起诉。本案不收取案件受理费。上诉人杨茂和不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.2011年6月20日，贵州省人民政府作出的黔府函[2011]278号批复，批准调整区位后的都匀经济开发区建设用地面积1293.45公顷。未依法批准成立的“都匀经济开发区管理委员会”依据黔府函[2011]278号批复内容，非法实施征收集体土地面积1293.45公顷，包括非法征收杨茂和位于附城村八组依法承包经营使用的集体土地面积18亩，房屋面积650平方米，现正在非法实施征地强拆房屋过程中。2015年10月19日，黔南布依族苗族自治州人民政府作出黔南府行复不字[2015]4号《行政复议不予受理决定书》，认定“都匀经济开发区管理委员会系黔南州人民政府的派出机构，不具有独立的行政主体资格”。贵州省人民政府作出黔府行复决字[2017]54号行政复议决定书，确认被申请人上述用地行为违法。黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出行政裁定书，认定“都匀经济开发区是省级开发区”，却无国务院或贵州省人民政府依法批准成立“都匀经济开发区管理委员会”的行政审批文件。贵州省人民政府自2019年4月11日签收杨茂和邮寄递交的《履行法定行政处理职责的申请书》之日起，超过法定两个月行政审查期限，贵州省人民政府未书面答复杨茂和。贵州省人民政府作出的黔府行复驳字[2019]33号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》认定的事实不清，证据不足，适用法律错误，侵犯杨茂和的合法权益，违反《中华人民共和国行政复议法》第四条之规定。2.被上诉人拒不履行法定行政处理职责，致使都匀经济开发区凭空出现，都匀市人民政府无端把都匀市洛邦镇、大坪镇、王司镇等托管，并出现前述托管镇没有县政府的无政府状态，行政混乱。一审法院枉法裁判，驳回上诉人的诉讼请求侵犯了上诉人的合法权益。请求：撤销一审行政判决（裁定），发回重审。被上诉人贵州省人民政府答辩称：2019年4月22日，贵州省办公厅将上诉人申请邮寄提交的申请书转至贵州省司法厅研究处理，贵州省司法厅收到上述申请书后，于同年4月29日至30日到黔南州都匀市与上诉人进行了沟通调查，同年6月3日贵州省司法厅作出《省司法厅关于转办韦明和等12人寄送贵州省人民政府的的函》并要求将该函送达上诉人。2019年7月2日，都匀市匀东镇人民政府向上诉人送达了该函。2019年6月21日，被上诉人在收到上诉人提交的《行政复议申请书》后，于2019年6月24日依法受理。2019年7月15日依法作出决定书，并通过EMS送达上诉人。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，被上诉人作出驳回上诉人的行政复议申请的决定书认定事实清楚，适用依据正确。请求：驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人向贵州省人民政府提交《行政复议申请书》，请求责令行政复议被申请人对上诉人提交的《履行法定行政处理职责的申请书》限期书面答复。但上诉人提交的《履行法定行政处理职责的申请书》中要求履行的法定行政处理职责，实质为要求贵州省人民政府对其下级行政机关黔南布依族苗族自治州人民政府履行层级监督职责。因上下级行政机关的内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定行政行为相对人或利害关系人新的权利义务，不对外产生行政法律效果，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”之规定，上下级行政机关的内部层级监督行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，虽然贵州省人民政府对上诉人的复议请求作出了行政复议决定，但并未改变上诉人申请行政复议的原行为不属于行政诉讼受案范围的实质。又根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，行政复议机关对于不符合行政诉讼受案范围的原行政行为作出维持决定的，人民法院应当裁定驳回对复议决定的起诉。故一审行政裁定认为上诉人杨茂和的起诉不符合行政诉讼法定起诉条件，裁定驳回其起诉并无不妥。上诉人杨茂和的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审审判程序合法，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 敏审判员 邓洪波审判员 邱兴琼二〇二〇年六月二十二日法官助理尉一明书记员叶冬