江西省吉安市青原区人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣0803行初4号之一原告罗光令，男。原告王长厚，男。原告杜祥瑞，男。原告罗建军，男。原告王长庚，男。原告王长春，男。原告王树立，男。原告王忠杰，男。原告罗光明，男。原告汤秋光，男。原告罗绍文，男。原告罗黎臣，男。委托诉讼代理人朱进、周子田，北京市两高律师事务所律师。被告吉安市吉州区长塘镇人民政府。法定代表人胡志敏，镇长。委托诉讼代理人胡志清，该镇司法所所长。委托诉讼代理人杨美宝，该镇政府工作人员。原告罗光令、王长厚、杜祥瑞、罗建军、王长庚、王长春、王树立、王忠杰、罗光明、汤秋光、罗绍文、罗黎臣诉被告吉安市吉州区长塘镇人民政府（以下简称长塘镇政府）请求撤销行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告罗光令、王长厚、杜祥瑞、罗建军、王长庚、王长春、王树立、王忠杰、罗光明、汤秋光、罗绍文、罗黎臣诉称，2019年3月17日，被告多名工作人员借故约原告所在的吉安市吉州区长塘镇桥南长洁新村（以下简称长洁村）十一名村民到本地聚福楼餐馆吃饭，席间谈论到征地事宜，被告拿出几份空白合同要求村民签字，在其诱导下，十一名村民在《征地协议书》上签字。签字当时，各方并未就征地协议内容达成一致，更未就征收补偿标准进行明确，协议内容并未填写，且当时的协议内容与被告最终出示的正式盖章文本内容完全不相符，最为明显而荒唐的是，当时的十一个签字变成了现在的八个签字，协议作假极其明显。因此，该协议并非协议各方当事人的真实意思表示，系无效协议。此外，协议落款处署名的乙方八名村民无全体村民授权，不能代表全体村民的真实意愿，根据《民法总则》第一百七十一条第一款之规定，其无权代理的签字行为对包括原告在内的全体村民不发生法律效力。同时，根据《村民委员会组织法》第二十四条之规定，征地事宜系涉及村民利益的重大事项，应经过村民会议讨论决定。结合《村民委员会组织法》第二十二条之规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。而长洁村并未召开村民会议讨论该征地协议签订事宜，更未作出由该八名村民作为代表签字的决定。因此，《征地协议书》不符合合同生效的形式要件及实质要件，违反了法律的强制性规定，并侵害了包括原告在内的长洁村全体村民的利益，符合《合同法》第五十二条第四项、第五项规定的无效情形，系无效协议。此外，根据《土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。吉安市自然资源局吉州分局并非适格征收主体，其签订征收协议的行为系超越职权的违法行为，根据《行政诉讼法》第七十条第四项之规定，应予撤销。同时，两被告征收土地的行为亦不符合征收程序的规定，结合《土地管理法》第四十七条、第四十八条、第四十九条之规定，国家征收土地需依法发布征地公告、将补偿方案予以公告听取意见、对征收土地进行补偿等一系列程序。但被告自始未向原告公开并送达相关文件，在没有任何审批手续并未同原告达成补偿一致的情况下，随意签订《征收协议书》并擅自动工拆毁山地，因此《征收协议书》的签订在征收程序上严重违法，根据《行政诉讼法》第七十条第三项、第五项之规定，应予撤销。综上所述，被告的行为违反了《行政诉讼法》第七十条第三项、第四项、第五项之规定，根据《行政诉讼法》第十二条第七项及第十二项之规定，为维护原告的合法权益，原告特诉至法院，请求判决撤销2019年3月17日签订的《征收协议书》，本案诉讼费由被告承担。罗光令、王长厚、杜祥瑞、罗建军、王长庚、王长春、王树立、王忠杰、罗光明、汤秋光、罗绍文、罗黎臣向本院提交了以下证据材料：1.征地协议书，证明诉争行政行为违法。2.中华人民共和国林权证C360600535739，证明本案原告认为诉争行政协议侵犯其权益，有权提起诉讼，是适格主体，根据本证据可证明原告是涉案涉诉征地协议的权利人，有权提起诉讼。3.村民意见表决书，长洁村130人签名及按手印，证明全体村民否决了征地协议，12原告作为诉讼主体的合理性。4.原告向被告及吉安市自然资源局吉州分局发的律师函，及被告和吉安市自然资源局吉州分局作出的回复函，要求重新确定征地补偿协议，被告于2019年12月12日作出的回函明确承认涉诉征地协议并没有取得区政府相关部门的批准，而是先行签订协议之后再走有关审批程序。明确承认该协议可撤销，明确承认协议上没有三分之二村民签字，但绝大多数村民认可，被告强调多少人签字只是一种形式，完全视法律不顾。5.照片，证明现场已经在进行施工，同时被告承认征地补偿款打入村委会账户，被告认为该协议已经履行完毕或正在履行中。这和被告回复函中所述的先履行协议再完成审批手续矛盾。被告长塘镇政府辩称，一、本案12名原告并非适格主体。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》相关规定，对集体组织成员能否提起诉讼，以何种身份提起诉讼作出了明确的界定。即：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案12名原告以个人名义提起诉讼，并未证明行政行为涉及的农村土地系12名原告的土地使用权人或实际使用人的土地，故原告无权提起诉讼。二、关于答辩人实施土地征用性质问题。首先，根据《最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条之规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。答辩人征用的4.9197亩林地，完全是用于修建通往长塘镇公益性墓地的道路，符合民意，体现的是政府的人文关怀，在必要的时候，政府为了公益性事业建设，涉及到用地的村组也可让利，从长计议，政府是为民办实事、办好事。长塘镇政府与长洁村签订的征地协议，只是一个预征协议，即使涉案征用相应程序存在瑕疵，但相应瑕疵不足以达到《行政诉讼法》第七十条所规定的可撤销的行政行为，也未侵害到被答辩人的土地承包经营权和财产权。其次，根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》（国土资厅函［2013］581号）相关规定，本次征用土地建设的道路系农村道路，在国家公路网络体系之外，不涉及农用地转用、土地征收和新增建设用地，因此，不需要办理建设用地预审、农用地转用和土地征收审批手续。三、关于《征地协议书》的效力问题。（一）2018年12月25日，吉安市吉州区发展和改革委员会（以下简称区发改委）就以吉区发改审批字【2018】553号文件对吉州区长塘镇公益性墓地（一期）建设工程立项作出批复，同意该工程立项。2019年5月30日，区发改委再行批复，同意长塘镇芫下至公益性墓地公路工程立项。在依法取得区政府相关部门批准后，我镇开始对项目用地进行征收，前期告知长洁村小组拟征用该村小组土地，就补偿标准、征地用途均已告知，后镇政府干部组织村委会、村小组代表到实地进行勘察，一致确认土地性质为林地，土地权属人为长洁村小组。（二）2019年3月17日，长塘镇与长洁村小组10名代表就土地征用进行协商，并达成《征地协议书》，因到家人的代表，所以落款签字捺印的有8位代表，其中涵盖了被答辩人罗光令、罗建军、王长厚、王长庚、杜祥瑞等5位村民委托代表在内，这5位被答辩人在协议书上签字捺印，说明其5人对涉案协议予以认可，没有证据证明其不具备民事行为能力或受胁迫等因素，现予以反悔，于法无据，违背了诚实信用原则。（三）长洁村多年来就没有选举出村长，一直以来村中的大小事务由包含5位被答辩人在内的10位代表理事决策。2019年11月20日上午，答辩人组织长洁村新当选的村长、副村长及部分村民代表协商此事，与会代表一致同意政府修路，并表示再有人借此事去闹、上访村民不支持，他们不能代表村民的一致意见，村里只希望政府派工作组来指导理清村里的无头账目，整肃村风。因此，长塘镇政府的征收行为在实体和程序上符合法律规定，该《征地协议书》合法有效。四、关于协议、征收行为违反《合同法》、《民法总则》、《村民委员会组织法》和《土地管理法》的问题。被答辩人诉称，协议的签订违反《村民委员会组织法》强制性规定，没有经过村民会议讨论决定。答辩人认为，协议签字代表有党员、村干部、村民代表，完全符合民意，该强制性规定，系普遍性规定，并非效力性强制规定，协议虽未经过民主议定前置程序，但并未损害到村小组集体利益，在双方协商中，镇政府同意把案涉地块的土地性质由荒地变更为林地，增加了长洁村小组的集体收益。被答辩人诉称，协议中村民代表的签字无权代理全体村民，协议不发生法律效力。答辩人认为，协议上虽说没有2／3以上村民代表签字，协议属效力待定，但事后绝大多数村民表示认同接受。此次征地行为，系长洁村小组纯获利行为，补偿标准也是按照省、市的补偿方案执行，依据是《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（赣府字［2015］81号），拟征收土地严格按照国家有关政策和法律法规，结合项目实际情况，拟定了征收补偿标准参照吉府办字【2016】245号文件执行，征用补偿标准符合现行法律、法规和规章规定的要求，并略有倾斜，多少人签字只是一种形式而已。被答辩人诉称，征收行为违反《土地管理法》相关规定，程序不到位。答辩人认为，所涉地块系公益事业配套建设用地，土地权属并未改变，土地依然是农民集体所有的土地，协议的实质为用地补偿。另外，土地征用补偿款已打到桥南村委会账号上，因当时长洁村小组20余名代表在村委会开会时，一致要求土地补偿款不能打到之前一直的保管杜向东账上，待新选的村小组干部成立再说，所以迟迟未领取分配，但另外长洁村与金华村有争议的鱼塘，长洁村小组以青苗补偿款形式由曾慧英领取，三被答辩人罗光明、汤秋光、罗绍文签字证明，再次说明被答辩人是以事实行为同意本次征地行为的。长塘镇政府向本院提交了以下证据材料：1.吉安市人民政府办公室关于批转吉州区辖区内集体土地征收标准的通知（吉府办字【2016】245号），证明长塘镇政府此次征地行为按标准补偿，即林地按16000元/亩补偿。2.照片三张，证明长塘镇政府为公共利益需要已在案涉地块新修了一条宽4米的农村道路，路基垫层已铺好，投资近30万元，通往公益性墓地。地貌显示土地性质为荒草地。3.票据2张，申请、领条各一张，证明长塘镇政府已履行了征地协议主要义务，已向长洁村拨付了征地补偿款和青苗补偿款117515.2元，其中青苗补偿款38800元已被长洁村小组曾慧英领取，征地款现在桥南村委会账上。4.吉州区发改委批复，证明吉州区长塘镇芫下至公益性墓地公路工程已立项。5.长塘镇公益性墓地道路使用面积图，证明案涉地块的土地性质大部分为荒草地，长塘镇政府在与长洁村小组签订征地协议时，把荒地变更为林地，增加补偿款，让利于民。6.征地协议书，证明长塘镇政府与长洁村小组就案涉地块征收达成一致意见。经庭审质证，当事人发表质证意见如下：原告对被告提交的证据材料认为：对证据1真实性无异议，合法性证明目的均不认可，被告所有补偿方案或标准并未按照法律依据执行。对证据2证明目的关联性不认可，真实性不认可，诉争协议违法并且正在履行。对证据3真实性认可，合法性关联性均不认可，申请人并非征收协议的乙方，仅仅是部分村民，被告陈述的领条补偿名目是青苗费，且青苗费是曾惠英享受，与涉案协议约定的村民集体土地没有关系，同时三名原告在领条上签字不能证明其对征收协议的合法进行认可，只是对曾慧英本人青苗补偿费的认可，不能作为原告认可案涉行政协议的证据。对证据4真实性合法性不好核实，证明目的不认可，发改委立项批复并不是县级人民政府拟征收的全部法律依据，从项目的立项到协议的签订被告没有履行司法程序，没有对征收方案解释或示明利害相关人的权利义务。对证据5真实性合法性无法核实，证明目的不认可，补偿标准的确定没有征求利害相关人的意见，协议本身是空白协议，补偿金额是在不知情的情况下决定。对证据6协议书的合法性不认可，证明目的不认可，协议书列明甲方乙方丙方，甲方为吉安市自然资源局吉州分局，乙方为被告，丙方为村民，甲方没有签字盖章，诉争协议的征收人实际上是被告，根据土地管理法相关规定，只有县级以上政府有权作出征收土地的规定，被告作为乡镇及人民政府在没有得到授权的情况下无权与集体组织签订征收补偿协议，该协议从主体上来说就无效，严重违反法定程序应当予以撤销。村民的签字并没有得到全体村民授权，不能代表村民的意志，没有召开村民会议决定。被告对原告提交的证据材料认为：对证据1真实性无异议。对证据2真实性合法性无异议，无法证明原告要证明的内容，证据的持有人不是本案原告之一，林地账目登记表地块登记的两地块坐落的山场地块不一样，不能证明新修的道路占的地块就是山上的地块。原告提供的图单号包括部分原告，其它原告不在其内，该林权证不能证明他们所占的地块就是争议地块，十二名原告手上也应该有林权证。原告提供的地形图是山崖里的地形图，不是涉案山场的地形图。对证据3三性均有异议，该证据完全可以捏造，确实是本村村民的真实意思表示的话就应该由村小组提起诉讼，而不是本案原告十二人。对证据4镇政府的回复函真实性无异议，确实是我方作出。对证据5照片真实性无异议，关联性无异议，地形地貌确实就是这样，照片可以看出地基已经打好。本院对上述证据认证如下：原、被告对对方提交的证据经质证认为无异议或真实性未提出异议的，本院经审查均予以确认并在卷佐证。原告提交的证据2，该林权证的权利人系汤全德，并非本案当事人，与本案无关联性，故本院对该证据不予采信。原告提交的证据3，该证据载明决定聘请律师维护长洁村的合法权益，故与本案原告无直接关系，如长洁村要求撤销案涉行政协议，因以该村的名义提起行政诉讼，故本院对该证据不予采信。被告提交的证据2、4，原告虽提出异议，但未提出相反证据予以推翻，故本院对上述证据予以采信。经审理查明，2019年3月17日，长塘镇政府与长洁村签订《征地协议书》，约定长塘镇政府征收长洁村林地4.9797亩用于兴建公益性墓地项目，补偿标准为16000元/亩，征地补偿费共计78715.2元等内容，长洁村的八名村民（包括六个原告罗光令、王长厚、杜祥瑞、罗建军、王长庚、王长春和其他2名村民即杜向东、罗秀臣）在该行政协议书上签名。2019年5月30日，区发改委下发吉区发改审批字〔2019〕167号《关于吉州区长塘镇芫下至公益性墓地公路工程的批复》，同意被告建设吉州区长塘镇芫下至公益性墓地公路工程。2019年8月，被告已将上述征地补偿款转账至长洁村所在的吉安市吉州区长塘镇桥南村民委员会的银行账户。现吉州区长塘镇芫下至公益性墓地公路工程正在建设中，路基已铺好。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。案涉《征地协议书》应属行政协议，该行政协议的行政相对人系长洁村，故长洁村才有权提起本案诉讼。本案中，12名原告主张其与案涉行政协议有利害关系但其未提供充分证据予以证实，对其该主张本院不予采纳，其也未提供证据证实其系案涉土地的使用权人或实际使用人，故其不具备诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，应依法驳回12名原告的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回罗光令、王长厚、杜祥瑞、罗建军、王长庚、王长春、王树立、王忠杰、罗光明、汤秋光、罗绍文、罗黎臣的起诉。案件受理费50元（罗光令、王长厚、杜祥瑞、罗建军、王长庚、王长春、王树立、王忠杰、罗光明、汤秋光、罗绍文、罗黎臣已缴纳），退回罗光令、王长厚、杜祥瑞、罗建军、王长庚、王长春、王树立、王忠杰、罗光明、汤秋光、罗绍文、罗黎臣。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  刘小安人民陪审员  江三亮人民陪审员  贺利琳二〇二〇年六月八日书 记 员  汤兰玉