广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终536号 上诉人（一审原告）阳朔县兴坪镇西山村老虎头经济合作社。 诉讼代表人莫文俭，社长。 委托代理人叶鉴辉，国信信扬律师事务所律师。 委托代理人李烁，国信信扬律师事务所律师 被上诉人（一审被告）阳朔县人民政府，住所地：阳朔县阳朔镇县前街1号。 法定代表人周彦，县长。 委托代理人徐粹富，阳朔县自然资源局干部。 委托代理人蒋晔被，广西中心律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人佘朱寅，桂林市司法局干部。 一审第三人阳朔县兴坪镇古皮寨村苟牙寨经济合作社。 诉讼代表人邓伍利，社长。 委托代理人邓斌烈，广西桂山律师事务所律师。 一审第三人阳朔县兴坪镇西山村平杏经济合作社。 诉讼代表人莫品近，社长。 上诉人阳朔县兴坪镇西山村老虎头经济合作社（以下简称老虎头村）因诉被上诉人阳朔县人民政府（以下简称阳朔县政府）山林确权、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政复议、一审第三人阳朔县兴坪镇古皮寨村苟牙寨经济合作社（以下简称苟牙寨村）山林权属纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初225号行政判决，向本院上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案。本院于2020年5月29日举行听证。上诉人老虎头村的诉讼代表人莫文俭及委托代理人叶鉴辉、李烁，被上诉人阳朔县政府的委托代理人徐粹富、蒋烨被，被上诉人桂林市政府的委托代理人佘朱寅，一审第三人苟牙寨村的诉讼代表人邓伍利及委托代理人邓斌烈，一审第三人阳朔县兴坪镇西山村平杏经济合作社（以下简称平杏村）的诉讼代表人莫品近，参加听证。本案现已审理终结。 阳朔县政府于2018年10月22日作出朔政处字〔2018〕5号《关于对兴坪镇古皮寨村与西山村石山确权的行政处理决定书》（以下简称5号处理决定）经查：争议山场位于兴坪镇××、××、××头、××、××、××、雷霆××一带石山。解放后老虎头村、苟牙寨村均在争议区域内割过草灰。老虎头村民上世纪80年代初期生产承包责任制后不再在此区域割草烧石灰。苟牙寨村民割草制糖一直延续至上世纪90年代中期。2007年以来，苟牙寨村的赵国庆、邓小妹、邓烈宝、邓显强、邓兴民、邓作旺、邓作兴等村民先后在争议区域小凸古、大凸头一带石山上方种植柑橘类水果。自新中国成立以来双方均未就山界问题达成过协议，兴坪镇政府也没有就争议区域划定界线，因此时常产生矛盾纠纷。综上所述，根据《中华人民共和国宪法》第九条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项规定，决定：一、争议范围均为石灰岩山岭，属国家所有。二、以小凸古平头海拔266米为基点，平行至老虎头村后山××路，沿小路往南方向至第一个小山顶上（以确权范围图标注红线为准），向西方向由苟牙寨村管护；向东方向由老虎头村管护。 老虎头村不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2019年3月27日作出市政复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》（以下简称39号复议决定）认为，本案争议双方均无书面权属凭证证明争议山场在土改、合作化、“四固定”、“林业三定”等各个时期确定过权属。老虎头村主张争议山场的权属，但不能提供合法有效的书面权属凭证证明，因此阳朔县政府依职权根据查明的管业事实及“三个有利于”原则作出处理决定并不不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持阳朔县政府的5号处理决定。 桂林市中级人民法院一审查明，本案争议山场位于兴坪镇××、××、××头、××、××、××、雷霆××一带石山，为权属界限争议。争议双方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”、生产承包责任制、“林业三定”等各时期政府曾对争议山场确过权的证据。解放后，争议双方当事人均在争议山场内割过草灰。老虎头村民自上世纪80年代初期生产承包责任制后就不再在争议山场割草烧石灰。苟牙寨村民一直在争议山场割草制糖到上世纪90年代中期。2007年以来，苟牙寨村的村民先后在部分争议林地范围内种植果树。2015年初，苟牙寨村村民在争议山场内开荒种植。老虎头村认为山场属其所有，遂引发本案纠纷。苟牙寨村向政府申请确权，阳朔县政府经调处作出确权决定，经桂林市政府复议予以维持，老虎头村不服，提起本案行政诉讼，请求撤销5号处理决定和39号复议决定。在本案审理过程中，经一审法院组织现场勘查，确认本案争议地与平杏合作社的土地并无关联性。 桂林市中级人民法院一审认为，关于阳朔县政府将争议山场确定为国家所有是否合法的问题。《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》所附《矿产资源分类细目》中（三）非金属矿产将石灰岩列入。本案中，争议的石山为石灰岩山岭，阳朔县政府依法将其确权为国家所有符合法律规定。 关于阳朔县政府的确权处理程序是否合法、实体处理是否得当的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。本案中，各方当事人均未提供土改、合作化、“四固定”、生产承包责任制、“林业三定”等时期政府曾对争议山场确权的证据。阳朔县政府经过现场勘查、实地调查、听取各方当事人意见，组织调解不成的情况下，结合争议山场的现实管业情况，根据“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，依职权作出5号处理决定，划分了双方各自的权属范围。该处理决定程序合法，实体处理并无不当，桂林市政府作出39号复议决定亦合法。 综上，老虎头村的诉讼请求无事实根据和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回老虎头村的诉讼请求。 上诉人老虎头村上诉称：一、上诉人持有阳朔县政府于2010年7月7日颁发的《林权证》，该《林权证》加盖阳朔县政府及阳朔县林业局的公章，依法应当作为确权证据。一审法院听信阳朔县政府的一面之词,认定该证由于登记程序错误而未予颁发、该证并未生效、不能作为证据使用，完全与事实不符，也不符合证据规则。二、上诉人举证“示意图”,用以证明阳朔县政府所划出的争议线超出争议双方当事人申请确权的范围。一审判决以该证据系上诉人单方制作，属单方意见，不予采信。该“示意图”虽然是上诉人制作的,但是其中争议双方当事人的争议范围来源于阳朔县政府证据7,阳朔县政府所划争议线来源于5号处理决定。上诉人绘制“示意图”是为了帮助一审法院更直观了解争议地现状。一审法院虽然来到现场勘查,但仅行至02号点的北边山偏顶部位,没有来到甚至没有查看到03号点。在现场可知,阳朔县政府的工作人员并不能确认03号点的具体位置,因为制图的陈主任称他无法确定方位,因为地图不够大,不够清晰,且当时他提供了4个坐标点,但处理书的宗地图上只有3个坐标点。三、阳朔县政府调查的证人何某1、莫某、屈某、何某2、何某3所述的范围,不在老虎头村与××牙××村的“争议范围”内。并且，调查笔录还存在违反程序的诸多情形。四、阳朔县政府提供的争议范围界限图上没有经办人签名,没有政府参加现场调查人员签名。该图上标注的日期当天，政府、上诉人、第三人均无人员到现场勘查,故该证据不具有证明效力,一审人民法院采信是不当的。五、阳朔县政府处理决定,不符合三个有利于原则。1.阳朔县政府将上诉人村民种植的桂花树和松树划归了苟牙寨村,严重损害了上诉人的合法权益。2.案涉山场是上诉人的后山,上诉人在后山建有石灰窑，打水井。80年代后,上诉人村民自觉封山,现案涉山场生长了成片枫树林,成为上诉人的水源林。苟牙寨村民种植果树使用化肥将污染上诉人的水源，致使上诉人无水可喝。3.从路程长短看,从上诉人村民房后走5分钟左右山路即可到达争议地02点,而苟牙寨村民从其村至案涉山场,需先行走半小时才至争议地××北××距离××最近××山脚底。4.争议地的北端种植的柑子树是苟牙寨强行种植,柑子树下方80米左右就是上诉人村民住宅。苟牙寨村民开荒种植柑子树,曾致使山石滚落砸坏上诉人村民住宅。基于上述事实,划归上诉人才符合三个有利于原则。六、平杏村曾与上诉人因土地权属发生过争议,经政府调解双方达成调解协议划界生产生活至今无争议,但阳朔县政府所划的处理界限将平杏村的土地划入,且未通知其参加处理及复议程序,侵犯了平杏村的合法权益,处理程序也不合法。七、阳朔县政府受理确权申请后2年6个月才作出确权决定，程序违法。综上所述,阳朔县政府的确权行为事实不清,证据不足,适用法律错误,程序违法,结果明显不当。桂林市政府的复议决定、一审判决错误。请求：撤销一审判决、复议决定、确权决定，责令阳朔县政府重新作出处理决定。 被上诉人阳朔县政府答辩称：一审判决认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。老虎头村的上诉理由不成立。争议山场位于兴坪镇××、××、××头、××、××、××、雷霆××一带石山。经走访调查,解放后,苟牙寨村民与老虎头村民均在争议山场内割过灰草、糖草。老虎头村民自上世纪80年代初期生产承包责任制后不再在争议山场内割灰草。苟牙寨村民在争议山场内割糖草到上世纪90年代中期,在山场内开荒种植板栗、桃子、李子、柑桔等。争议山场在土改、合作化、“四固定”、“林业三定”等各个时期均未发证确权,也没有相关协议。虽然双方都主张争议山场为其所有,但不能提供合法有效的权属凭证证明。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第(二)项规定,阳朔县政府依职权根据查明的管业事实及“三个有利于”原则,在兼顾各方利益的基础上作出5号处理决定并无不当。老虎头村的上诉所述事实不实,理由不成立。一、老虎头村称其持有2010年政府颁发的林权证问题。老虎头村在长达4年多的调处、复议程序中和诉讼程序中从未提及,更没有提交该证,直到一审庭审结束后才提交,不符合法律规定。并根据查证核实,该证由于登记程序错误而未予颁发,该证并未生效,不能作为证据使用。经阳朔县林业局材料证实,2010年制发的林权证由于登记程序存在错误,在兴坪镇辖区内未发出任何一本。老虎头村在一审庭审结束后补充的林权证来源不合法。一审判决对其效力不予认定,正确、合法。二、老虎头村上诉称:“阳朔县政府调查的证人何某1、莫某、屈某、何某2、何某3所述的范围,不在上诉人与第三人苟牙寨村的争议范围内。阳朔县政府提供的争议范围界限图不符合证据规则,证据上没有经办人签名,没有政府参加现场勘查人员,证据上标注的日期当日无论是政府还是上诉人、第三人,各方均无人员到现场勘查。”这不是事实,其上诉理由不成立。三、平杏村是距离老虎头村与××牙××村很近的邻村,在老虎头村与××牙××村争议本案涉案山场长达4年多时间里的调处、复议、诉讼程序中,平杏村不但没有对争议山场主张权利,而且其负责人还为上诉人作证。这清楚地说明,争议山场与其无关,其之所以在一审开庭前提出参诉主张权利,完全是受上诉人挑唆,故意混淆视听。经一审合议庭到争议山场实地勘查,争议地与平杏村并无关联。上诉人称处理决定将平杏村的范围划入,未通知其参与处理及复议程序,侵犯了平杏村的合法权益,处理程序不合法，理由不成立。四、上诉人称处理决定使上诉人将失去生存条件,第三人苟牙寨村种果树造成水土流失,污染环境。这不是事实,且即便是苟牙寨村种果树造成水土流失,污染环境,这是另一法律关系,与本案无关。请求：驳回上诉,维持原判。 桂林市政府答辩称：阳朔县政府作出的5号处理决定并无不当。本案争议双方均无书面权属凭证证明争议山场在土改、合作化、“四固定”、“林业三定”等各个时期确定过权属。老虎头村主张争议山场的权属,但不能提供合法有效的书面权属凭证证明,因此阳朔县政府依职权根据查明的管业事实及“三个有利于”原则作出的处理决定并无不当。本府的行政复议程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。 一审第三人苟牙寨村述称：老虎头村的上诉理由不成立。一、一审法院没有采信老虎头村在一审提交的《林权证》是正确的。老虎头村提供的2010年颁发的《林权证》并非土改、“四固定”以及实行林业生产责任制时颁发的《山林权证》,而是2010年林改时颁发的《林权证》,该证阳朔县政府至今还未发放。通过庭审质证该《林权证》登记内容虚假,四邻界址错误且并非签字人本人签名,本村已向阳朔县政府提出异议请求收回。既然老虎头村持有该证据,却在阳朔县政府调处时没有提供,而在一审中才提出来,显然老虎头村是知道该证来源不合法,不敢出示。现为了搅乱事实,所以才提出来。二、老虎头村以一审法院没有采信其绘制的“示意图”就是未查明事实,显然没有根据。三、老虎头村认为一审法院采信阳朔县政府调查的证人和对现场勘查不符合证据规则,也不能成立。现场勘查时老虎头村、苟牙寨村、调处工作人员都到现场勘查制作争议图,双方签字认可,而且一审法院也召集双方到了现场,对争议范围予以确认,所以老虎头村主张采信不当仅是自己的想法而己。四、老虎头村认为阳朔县政府作出的处理决定,不符合“三个有利于”原则,老虎头村还认为争议的汉庙冲、大凸古等范围的山场进行割草、枫木树为其水源林以及老虎头村距离汉庙冲、大凸古等范围的山场近等这些主张均不能成立。老虎头村祖辈是从福利镇锁石搬迁来的,当时仅有几户人,种植的土地和村对面山场是向何家村买来的，在村后方没有任何山场。不论是解放前还是解放后老虎头村对汉庙冲、大凸古等范围的山场没有使用。对于水源问题，历史以来老虎头村门前就有一沟渠解决生产用水和生活用水。案涉山场的枫树是近年来自然生产的,根本不是水源林,更不是上诉人村水井的来源。反而是本村婆祖庙水井的来源。虽然老虎头村后面就是汉庙冲、大凸古等一带的山场,但其不能从居住地直上,还需经过本村的小凸古等山场方能到达。所以,争议范围有利于上诉人完全是不切实际的空谈。请求：驳回上诉，维持原判。 一审第三人平杏村述称：5号处理决定确权范围内有本村的山场，有1992年老虎头村与平杏村在西山村公所主持下达成的《后山山界协议书》为证。阳朔县政府将本村所有的山场确权给他人，侵害本村的合法权利，应当被撤销。请求：撤销一审判决、复议决定和确权决定，责令阳朔县政府重新作出处理决定。 本院认为，关于本案争议山场确权为国家所有是否符合法律规定的问题。本案处理的标的是山岭的权属，不是矿产资源的权属。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权；地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。从该法条规定看，矿藏属国家所有，不等于有矿产的山岭必然属于国家所有。因此，阳朔县政府基于山岭有矿藏而将山岭确权属国家所有，不符合法律规定。争议山场位于村庄周边，当地村民对争议山场有长期的管业历史，现状有村民种植的大量树木，阳朔县政府认定争议山场属于石山，也不符合事实。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。本案中，无证据表明存在符合上述土地管理法实施条例第二条规定的情形。所以，阳朔县政府确权为国有并不符合法律规定。 关于阳朔县政府确定的争议范围是否符合当事人请求确权范围的问题。经核实，阳朔县政府提供的《土地纠纷争议现场勘查笔录》，并没有询问的任何内容，仅有一幅争议范围示意图。该笔录没有参加人员、勘测人、记录人签名，仅有双方当事人邓伍利和莫品端签名。此外，再无其他现场勘查笔录。本院认为，现场勘查是调处机关主持下的活动，由于该笔录没有参加人员、勘查人、记录人签名，不符合证据的要式条件，不应作为证据。除此之外，阳朔县政府没有提供其他用以证实现场勘查的证据。据此，本院不予认定阳朔县政府确定的争议范围符合当事人请求确权的范围。 关于阳朔县政府认定的管业事实是否属实的问题。阳朔县政府在5号处理决定中认定：“解放后老虎头村、苟牙寨村均在争议区域内割过草灰。老虎头村民上世纪80年代初期生产承包责任制后不再在此区域割草烧石灰。苟牙寨村民割草制糖一直延续至上世纪90年代中期。2007年以来，苟牙寨村的赵国庆、邓小妹、邓烈宝、邓显强、邓兴民、邓作旺、邓作兴等村民先后在争议区域小凸古、大凸头一带石山上方种植柑橘类水果。”经核实，阳朔县政府据以认定上述事实的证据是调查笔录。阳朔县政府没有对管业情况进行现场勘查。关于种植果树的问题，所提供的证据中仅有邓作柱的证言，邓作柱陈述赵国庆、邓小（？）种果树。然而阳朔县政府认定邓烈宝、邓显强、邓兴民、邓作旺、邓作兴等村民先后在争议区域小凸古、大凸头一带石山上方种植柑橘类水果，没有提供相应的证据。对老虎头村主张的烧石灰窑、打水井、种水源林等主张，阳朔县政府未经调查，迳行不予认定，采信证据和认定事实是片面的。据上，本院认为阳朔县政府认定的管业事实不清楚，证据不充分。 鉴于阳朔县政府所作的5号处理决定存在前述违法情形，依法应当撤销并责令重作，对老虎头村提出的确权结果是否符合“三个有利于”原则的问题，老虎头村提供的《林权证》是否应当作为确权证据的问题，确权范围是否包括了平杏村的山场的问题，本院不予评判，留待阳朔县政府重作时处理认定。值得注意的是，“三个有利于”原则是合理性判断标准，在适用“三个有利于”原则时并不能脱离实际，不能不综合考虑各种客观因素；而且是否合理，应符合当地群众的普遍的合理性标准。 综上所述，阳朔县政府所作的5号处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应当撤销。桂林市政府所作的39号复议决定、一审判决均错误。上诉人老虎头村的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项规定、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、撤销桂林市中级人民法院（2019）桂03行初225号行政判决； 二、撤销桂林市人民政府作出的市政复决字〔2019〕39号《行政复议决定书》； 三、撤销阳朔县人民政府作出的朔政处字〔2018〕5号《关于对兴坪镇古皮寨村与西山村石山确权的行政处理决定书》；责令阳朔县人民政府对本案权属纠纷重新作出处理决定。 一审、二审案件受理费各50元由阳朔县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青