重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终231号 上诉人（一审原告）陶胜能，女，汉族，住重庆市南岸区。 上诉人（一审原告）谢光福，男，汉族，住重庆市渝中区。 上诉人（一审原告）郭昭学，男，汉族，住重庆市大渡口区。 上诉人（一审原告）郭亮，男，汉族，住重庆市大渡口区。 上诉人（一审原告）徐征，男，汉族，住重庆市渝中区。 被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路1号。 法定代表人姜天波，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人唐潸，重庆市司法局工作人员。 第三人重庆飞华农业开发有限公司，住所地重庆市綦江区丁山镇鑫源路32号。 法定代表人曹雁飞。 上诉人陶胜能等五人因诉被上诉人重庆市綦江区人民政府房屋行政强制以及重庆市人民政府行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初523号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2011年3月29日，重庆飞华农业开发有限公司（简称飞华公司）经重庆市工商行政管理局綦江区分局登记成立。经营范围为：农业开发；种植、销售：农产品、花卉。2014年1月15日，飞华公司填报了《重庆市綦江区（县）设施农用地申报审核表》申报项目名称为：重庆飞华农业开发有限公司员工住宅及农业设施办公用房（重庆綦江丁山特色效益农业园建设）。经石佛村3组、重庆市綦江区丁山镇石佛村村民委员会签署意见，重庆市綦江区丁山镇农业服务中心、重庆市綦江区丁山镇国土资源管理所（简称丁山国土所）、重庆市綦江区丁山镇人民政府（简称丁山镇政府）、原重庆市綦江区农业委员会进行了审核。2014年3月18日，重庆市綦江区人民政府作出《关于同意重庆綦江丁山特色效益农业园建设项目修建农业附属设施用地的批复》（简称《批复》），同意飞华公司使用石佛村3组集体土地0.2168公顷（耕地0.1734公顷）作为重庆市綦江丁山特色效益农业园建设项目修建农业附属设施用地，其中0.2168公顷土地全部用于办公生活用房设施用地，不得擅自改变用途。2014年3月19日，原重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（简称原綦江区国土局）对飞华公司作出《关于重庆綦江丁山特色效益农业园建设项目修建农业附属设施用地的通知》（綦国土房管建〔2014〕21号，简称《通知》），告知飞华公司：根据《批复》，同意飞华公司使用石佛村3组集体土地0.2168公顷（耕地0.1734公顷）作为重庆綦江丁山特色效益农业园建设项目修建农业附属设施用地，其中0.2168公顷土地全部用于办公生活用房设施用地，未经依法批准，不得擅自改变该宗地用途。2014年5月12日，原重庆市綦江区城乡建设委员会对飞华公司的该项目核发了《建设工程施工许可证》,许可证载明的工程名称为“重庆飞华农业开发有限公司1#、2#、3#、4#楼工程”，建设地址为“綦江区丁山镇鑫源路32号”，建筑规模为“5106.7平方米”。该项目施工单位为重庆市公平建筑安装工程有限公司。从施工图看，房屋为四栋，每栋五层，每层均由独立配套的成套房屋若干套组成。 陶胜能等五人先后与飞华公司签订了《员工宿舍认购协议》，出资购买涉案建设项目中的房屋。 2018年11月30日，原綦江区国土局对飞华公司作出《重庆市綦江区国土资源和房屋管理局责令停止违法建设通知书》（綦国土房管停字〔2018〕第0000014号），告知飞华公司在綦江区丁山镇石佛村3社建设农业附属设施过程中擅自建住宅用房，且擅自出售，属于违法建筑。责令其立即停止违法建设行为，并于本通知书送达之日3日内自行消除在建违法建筑。 2018年12月3日，原綦江区国土局对丁山镇政府作出《重庆市綦江区国土资源和房屋管理局违法建设现场监管通知书》（綦国土房管监函〔2018〕第0000014号），通知丁山镇政府对飞华公司在石佛村3组建设农业附属设施过程中擅自建为住宅用房，而且擅自出售的违法建设现场予以监管，采取切实有效的措施防止违法建设行为继续进行。2019年1月11日，重庆市綦江区人民政府对飞华公司作出《关于消除重庆飞华农业开发有限公司在建违法建（构）筑的公告》（綦江府告〔2019〕1号）（简称《公告》）：“对你公司在綦江区丁山镇石佛村3社（小地名：龙凤湾）处，未经批准擅自改变土地用途非法占用集体土地修建的违法建（构）筑，原綦江区国土局已依法作出并送达了《重庆市綦江区国土资源和房屋管理局责令停止违法建设通知书》（綦国土房管停字〔2018〕第0000014号），要求你立即停止违法建设，并于该通知送达之日起3日内自行消除在建违法建筑。因你公司逾期未自行消除，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《重庆市城乡规划条例》第七十五条第二款的规定，本机关依法责成丁山镇人民政府在本公告发布7日后实施强行制止直至消除在建违法建筑。”2019年2月18日，重庆市綦江区人民政府向丁山镇政府发出《关于责成丁山镇人民政府强制消除重庆飞华农业开发有限公司在建违法建（构）筑的通知》，责成丁山镇政府对飞华公司擅自在綦江区丁山镇石佛村3社（小地名：龙凤湾）处修建的违法建（构）筑依法予以强制消除。 陶胜能等五人先后于2019年4月10日、12日向重庆市人民政府提交行政复议申请，要求撤销重庆市綦江区人民政府作出的《公告》，并赔偿购房款。重庆市人民政府在2019年4月10日、12日分别受理陶胜能等五人的复议申请，后于2019年5月31日决定中止审理，于2019年7月15日、16日恢复审理。重庆市人民政府针对上诉人的行政复议申请，先后于2019年7月16日、18日、22日分别作出渝府复〔2019〕446号、445号、439号、416号行政复议决定，维持了綦江区人民政府所作的《公告》，即被诉行政行为，并先后于2019年7月17日、19日、22日将复议决定书邮寄送达上诉人。陶胜能等五人不服，提起本案行政诉讼。 一审法院认为，根据《重庆市城乡规划条例》第七十五条“乡（镇）人民政府和街道办事处对本条例第七十四条所列违法建筑，应当建立日常巡查机制，及时发现、制止在建违法建筑的行为，并向负有查处职责的主管部门报告。对在建违法建筑，负有查处职责的主管部门应当责令停止建设并限期自行消除违法建筑，由乡（镇）人民政府、街道办事处对建设现场实施监管。对拒不停工或者逾期未自行消除的，可以采取以下措施：（二）区县（自治县）人民政府作出消除在建违法建筑的公告，并责成乡（镇）人民政府、街道办事处或者综合执法机构实施强行制止直至消除在建违法建筑”之规定，重庆市綦江区人民政府具有对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的行为，经土地主管部门责令限期消除违法建筑而逾期未自行消除的，采取强制措施的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”之规定，重庆市人民政府有权受理陶胜能等五人对重庆市綦江区人民政府作出的具体行政行为不服提起的行政复议申请。 《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，飞华公司申报项目为“重庆飞华农业开发有限公司员工宿舍及农业设施办公用房”，尽管其与上诉人签订的协议是员工宿舍内部认购协议，但从其实际修建的房屋户型看，是典型的成套住宅用房。每套房屋包括客厅、厨房、卫生间和卧室，作为住宅的使用功能齐全，独立成套，并进行销售，因此，该房屋建设是典型的借农业设施办公用房之名，行商品房开发之实，擅自将农用地改为建设用地的行为。原綦江区国土局将之认定为属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“擅自将农用地改为建设用地的”并无不当。从现有证据看，该房屋并无施工单位与飞华公司就建设项目竣工的交接手续。飞华公司亦未向法院提交涉案房屋有关竣工验收的手续，故其辩称该房屋属于已建成工程项目的理由不予支持。 根据《重庆市城乡规划条例》第七十五条第二款关于“区县（自治县）人民政府作出消除在建违法建筑的公告，并责成乡（镇）人民政府、街道办事处或者综合执法机构实施强制制止直至消除在建违法建筑”之规定，在原綦江区国土局作出限期消除违法建筑通知后，违法建筑逾期未予消除的情况下，重庆市綦江区人民政府对该违法建筑作出《公告》并无不当。重庆市人民政府对陶胜能等五人提出的复议申请予以受理，依照法定程序作出复议决定，并将复议决定书予以送达，其复议程序合法。 综上，重庆市綦江区人民政府作出的公告行为以及重庆市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。陶胜能等五人诉称，该建设项目是由丁山镇政府主导并监督，丁山镇政府应当承担一定的责任的问题与本案涉案建筑是否违法没有关联性，陶胜能等五人欲以此为由证明涉案房屋的合法性的意见，依法不予采纳。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陶胜能、谢光福、郭昭学、郭亮、徐征的诉讼请求。 陶胜能等五人上诉称，第一，涉案农业设施建设行为和进行销售时间跨度从2014年—2018年，而2015年8月飞华公司因经营不善造成资金链断裂停止运营，后续该建设项目由丁山镇政府主导并监督，建设方实为丁山镇政府和“丁丁的山与湖”小区全体业主。故行政机关认定飞华公司为改变土地用途进行房屋出售的唯一责任方是不恰当的。第二，本案涉案房屋有房屋竣工验收报告，业主已经入住，并有证据证明有交房、接房庆典大会，故《公告》认定涉案房屋属于在建工程性质与事实不符。第三，重庆市綦江区人民政府作出的《公告》未告知相关利害关系人，未遵循《中华人民共和国物权法》第十五条、《中华人民共和国行政强制法》第四十二条的程序性规定，故《公告》行为违法。重庆市人民政府对重庆市綦江区人民政府作出的违法公告予以维持，认定事实错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回其他中级人民法院重审或者依职权提审。 被上诉人重庆市人民政府向本院提交书面答辩意见称，重庆市人民政府在受理上诉人的复议申请后，于2019年5月31日决定中止审理，于2019年7月15日、16日恢复审理，并于2019年7月16日、18日、22日分别作出复议决定，将复议决定书邮寄送达上诉人，行政复议程序合法。飞华公司在建设农业设施用房过程中，擅自改变土地用途的违法事实清楚，证据确凿，重庆市綦江区人民政府作出《公告》并无不当，重庆市人民政府对其《公告》予以维持，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回陶胜能等五人的上诉请求。 被上诉人重庆市綦江区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 第三人飞华公司未向本院提交书面陈述意见。 重庆市綦江区人民政府、重庆市人民政府、陶胜能等五人在法定举证期限内向一审法院提交并举示了《公告》、《重庆市綦江区国土资源和房屋管理局责令停止违法建设通知书》（綦国土房管停字〔2018〕第0000014号）、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》等证据予以证明相关案件事实，一审法院对上述证据予以认定。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，飞华公司申报项目为“重庆飞华农业开发有限公司员工宿舍及农业设施办公用房”，重庆市綦江区人民政府作出的《批复》以及原綦江区国土局作出的《通知》均明确项目土地用途为农业附属设施用地，全部用于办公生活用房设施用地。但从飞华公司实际修建的房屋户型看，是典型的成套住宅用房，每套房屋包括客厅、厨房、卫生间和卧室，作为住宅的使用功能齐全，独立成套，并对外销售。因此，飞华公司的修建行为属于违反规划擅自将设施农用地改为建设用地，非法占用土地建设商业住宅的行为，违反上述土地管理法律的明确规定。重庆市綦江区人民政府在原綦江区国土局作出限期消除违法建筑通知，违法建筑逾期未予消除的情况下，作出本案被诉《公告》，责成丁山镇政府在公告发布7日后实施强行制止直至消除在建违法建筑，符合程序规定，并无不当。重庆市人民政府对上诉人提出的复议申请予以受理，依照法定程序作出复议决定，并将复议决定书送达上诉人，其复议程序合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。陶胜能等五人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陶胜能、谢光福、郭昭学、郭亮、徐征负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二〇年六月十七日 书记员 万 芳