安徽省铜陵市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖07行初5号 原告安徽尊荣投资有限公司,住所地安徽省铜陵市天山大道南段1578号。统一信用代码913407007935817135。 法定代表人张康龙，执行董事。 委托代理人尹奇，安徽汉合律师事务所律师。 委托代理人井少杰，安徽汉合律师事务所实习律师。 被告铜陵市人民政府，住所地铜陵市湖东路666号。 法定代表人胡启生，市长。 委托代理人张乃器，安徽众佳律师事务所律师。 委托代理人刘盼，安徽众佳律师事务所实习律师。 原告安徽尊荣投资有限公司诉被告铜陵市人民政府其他（城建）其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭。本院依法进行了审理，现已审理终结。 原告安徽尊荣投资有限公司诉称，2009年11月26日，原告与铜陵市城投房地产开发有限公司、安徽天工建设集团有限公司联合竞买铜土储字（2009）28号地块成功，并于铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》，缴纳了竞买保证金，三方所占比例为41%、49%、10%。 由于客观原因，铜陵市国土资源局于2011年将铜陵市城投房地产开发有限公司持有的铜土储字（2009）28号地块49%份额，以《出让公告告字（2009）28号转让公告2》公开转让给了刘继高、赵晓勇等六主体。 由于铜陵市国土资源局多次将铜土储字（2009）28号地块49%份额公开出让，以及未能解决出让地块内拆迁等问题，至今未能与原告等签订《国有建设用地使用权出让合同》并交付铜土储字（2009）28号地块。 2019年1月，铜陵市国土资源局在未与原告等解除《成交确认书》的情况下，擅自以铜告字【2019】1号安徽省铜陵市国有建设用地使用权出让公告，公开出让铜土储字（2019）1号地块（位于铜井路××南、陵江中道以西、乌木山道以东、水木冲路以南，面积139288.2㎡）。该土地系原告等三方竞买的铜土储字（2009）28号地块的一部分。 2019年底，原告向被告寄交了《关于要求尽快处理铜土储（2009）28号地块问题的申请》，申请被告就铜土储字（2009）28号地块尽快给予原告相关的处理意见或处理结果。但截止至起诉之日，被告均未能给出处理意见或处理结果。 原告认为，铜陵市自然资源和规划局（原铜陵市国土资源局）作为被告的职能部门，在未与原告等解除《成交确认书》的情况下，公开转让原告等已经竞得的铜土储字（2009）28号地块中的一部分，已严重侵犯了原告的合法权益。原告向被告提出给付上述问题处理意见的申请，被告应当依法作出。故原告依据《行政诉讼法》及相关法律规定，起诉至贵院，望判如所请。 诉讼请求：1、依法判决被告履行法定职责，对原告《关于要求尽快处理铜土储（2009）28号地块问题的申请》作出处理意见；2、本案的诉讼费用由被告承担。 被告铜陵市人民政府答辩称，一、原铜陵市国土资源局虽此前有对涉案地块公开出让，但因一直未能签约履行，竞买联合体解散致出让目的不能实现，该局只得重新处置。2009年11月7日，原铜陵市国土资源局报经答辩人批准，公开出让了铜土储字〔2009〕28号地块，该地块位于乌木山公园东侧，项目规划用地面积302329.1平方米（453.49亩）;土地出让面积245526.2平方米（368.29亩），出让参考价3.25亿元，保证金1亿元。铜陵市城投房地产公司、被答辩人安徽尊荣投资有限公司（原铜陵尊荣投资有限公司）、安徽天工建设集团有限公司联合竞买，出资比例为城投公司49%、尊荣公司41%、天工公司10%。2009年12月1日，铜陵市城投房地产公司代表联合竞买人与原铜陵市国土资源局签订了成交价款为3.25亿元的《拍卖成交确认书》（铜土拍字〔2009〕第28号）。该成交确认书约定，买受人在拍卖成交之日起三个工作日内前来原铜陵市国土资源局处签订《国有建设用地使用权出让合同》，双方一直未签订合同，也未支付土地出让金。2011年7月21日，经答辩人批准，原铜陵市国土资源局发布公告，对原地块编号为铜土储字〔2009〕28号地块中49%权益对应的土地使用权进行公开出让。该公告明确，拟出让地块在铜土储字〔2009〕28号地块内，出让条件和供地条件按原公告执行。竞买保证金8400万元，出让参考价25150万元。以刘继高等6个组成的联合体以25150万元竞得，并于2011年7月21与原铜陵市国土资源局签订了《拍卖成交确认书》，但一直也没有签订《国有建设用地使用权出让合同》并支付土地出让金。 有鉴于上述情况，竞拍联合体中安徽天工建设集团有限公司和铜陵市华都房地产开发有限责任公司、铜陵恒兴铜业有限责任公司、铜陵市房屋土地开发有限公司、刘继高、陈胜利、赵晓勇，先后于2018年12月25日、2019年1月28日向原铜陵市国土资源局书面请求退还竞买保证金，其中安徽天工建设集团有限公司1000万元保证金已于2018年12月29日退付到位。至此，铜土储字〔2009〕28号地块出让竞拍联合体已实际解散，无法实现上述地块继续出让。原铜陵市国土资源局不得不重新处置。在报经答辩人同意后，以《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告》对含原〔2009〕28号地块的部分重整地块的国有建设用地使用权进行公开出让。 二、答辩人就上述地块出让历史遗留问题，之前已收到被答辩人信访报告，并已按排处理，不存在不履行法定职责之情形。2019年12月31日，被答辩人就上述地块出让历史遗留问题，信访报告答辩人要求处理，市领导批示铜陵市信访局转铜陵市自然资源和规划局正在落实解决。被答辩人后再次报请解决的是同一问题，且该问题依国家访诉分离的制度，本应通过诉讼方式解决的。中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》提出，实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法办理。据此，答辩人针对被答辩人二次重复信访实则应诉讼事项，不存在不履行法定职责之情形。 三、被答辩人就出让地块使用权民事纠纷，重复提起诉求不明确的行政诉讼，不符合法律规定。原铜陵市国土资源局出让国有建设用地使用权的行为，并非是对行政相对人的行政行为，而是作为民事主体代表国家处分物权的民事行为。如由此产生纠纷，根据最高人民法院民事案由“国有建设用地使用权出让合同纠纷”的规定，应提起民事诉讼解决出让争议。因此，被答辩人在参与××铜陵市国土资源局出让物权过程中，如有涉及缔约过失，需要索赔的，完全可以通过民事诉讼解决。被答辩人提起本案纠纷解决诉讼途径，不在《中华人民共和国行政诉讼法》调整范围，且被答辩人的诉求，也不符合“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第二条第一款的规定。同时，被答辩人就上述同一事项，以同样的事实和理由，在铜官区人民法院提起行政诉讼，也属于重复诉讼。 综上，被答辩人提起诉求，没有任何事实和法律依据，属于重复诉讼，不应得到支持。 经审理查明，2009年11月25日，铜陵市城投房地产开发有限公司、铜陵尊荣投资有限公司（现为安徽尊荣投资有限公司）、安徽天工建设集团有限公司，签订了《联合竞买协议书》，组建了联合竞买体，联合竞买铜土储字（2009）28号地块，协议约定三方出资比例为铜陵市城投房地产开发有限公司49%、铜陵尊荣投资有限公司41%、安徽天工建设集团有限公司10%，2009年11月26日联合竞买体按出资比例向原铜陵市土地资源局提交了竞买保证金，竞得后，2019年12月1日，铜陵市城投房地产开发有限公司代表联合竞买人与原铜陵市土地资源局（现为铜陵市自然资源和规划局）签订了《拍卖成交确认书》，但双方一直未签订《国有建设用地使用权出让合同》，联合竞买人也未支付土地出让金。 2011年铜陵市土地资源局，对铜陵市城投房地产开发有限公司持有的铜土储字（2009）28号地块的49%的份额的土地使用权进行公开出让，刘继高等6个组成的联合体竞得，2011年7月21日与原铜陵市土地资源局签订了《拍卖成交确认书》，但双方一直未签订《国有建设用地使用权出让合同》，刘继高等联合竞买人也未支付土地出让金。 2018年12月25日安徽天工建设集团有限公司向原铜陵市国土资源局书面请求退还竞买保证金，2018年12月29日退付到位。 2019年1月28日刘继高等6个组成的联合体也向原铜陵市国土资源局书面请求退还竞买保证金。 2019年1月18日原铜陵市国土资源局以《铜告字（2019）1号国有建设用地使用权出让公告》对含原〔2009〕28号地块的部分重整地块的国有建设用地使用权进行公开出让。 2019年12月29日原告向铜陵市人民政府信访《关于要求尽快处理铜土储（2009）28号地块问题的申请》，2019年12月31日经领导批示铜陵市信访局转铜陵市自然资源和规划局落实解决。2020年3月23日原告以铜陵市人民政府不履行法定职责为由，向本院提起本案行政诉讼。 另查明，2020年3月19日原告就涉案土地出让纠纷，以铜陵市自然资源和规划局（原铜陵市国土资源局、铜陵市城乡规划局等部门职责整合后组建）为被告向铜陵市铜官区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求：1、依法责令铜陵市自然资源和规划局对铜土储字（2009）28号地块出让行为采取补救措施；2、铜陵市自然资源和规划局承担本案诉讼费用。铜陵市铜官区人民法院已受理此案并已作出了一审判决。 本院认为，根据中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》提出实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法办理。本案中，原告向被告信访的目的是解决土地出让纠纷，通过查明的事实原告就涉案土地出让纠纷，已经寻求通过法律途径予以解决，现原告就同一案件事实认为向铜陵市人民政府信访未解决问题，就以铜陵市人民政府为被告，认为铜陵市人民政府不履行法定职责，向本院提起本案行政诉讼，缺乏事实和法律依据，不符合法定起诉条件，应当予以驳回。 依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告安徽尊荣投资有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  李运华 审 判 员  姚爱玉 人民陪审员  朱玉红 二〇二〇年六月十二日 书 记 员  李海燕 附：本案适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。