广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终556号 上诉人（一审原告）韦善球，男，1964年2月20日出生，壮族，住鹿寨县。 上诉人（一审原告）韦仁忠，男，1968年3月28日出生，壮族，住鹿寨县。 上诉人（一审原告）暨韦善球、韦仁忠的委托代理人韦业海，男，1965年4月9日出生，壮族，住鹿寨县。 上诉人（一审原告）暨韦善球、韦仁忠的委托代理人周富学，男，1968年4月7日出生，壮族，住鹿寨县。 被上诉人（一审被告）鹿寨县人民政府。住所地：鹿寨县创业路2号。 法定代表人王轶，县长。 委托代理人潘仕山，鹿寨县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人刘家才，鹿寨县自然资源和规划局工作人员。 上诉人韦善球、韦仁忠、韦业海、周富学（以下简称韦善球等四人）因其诉被上诉人鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府）怠于履行林木确权法定职责及行政赔偿一案，不服柳州市中级人民法院于2019年11月21日作出的（2018）桂02行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年5月21日组织各方当事人进行询问。上诉人韦善球、韦仁忠、韦业海、周富学，被上诉人鹿寨县政府委托代理人潘仕山、刘家才，到庭参加询问活动。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：韦善球等四人于1990年承包鹿寨县四排镇石妙村石龙屯的肯占、拿狗、鹿石、鹿邻、鹿谁等荒山建办联户林场（即鹿石林场），并投入造林。2007年，石龙五组部分村民到韦善球等四人承包岭地阻拦经营，产生纠纷。韦善球等四人于2011年4月向鹿寨县人民法院提起民事诉讼，请求确认韦善球等四人签订承包建办鹿石林场的合同有效，并判令鹿寨县四排乡石妙村石龙屯第一、第五村民小组以及韦小勤、韦善保、丁建生停止侵害并赔偿损失，该案最后由柳州市中级人民法院于2014年6月27日作出（2014）柳市民再字第14号民事判决，判决确认诉请的承包合同除对承包期限的约定无效之外，为有效合同；石龙五组赔偿韦善球等四人经济损失3090元。该判决认为关于争议承包范围内的林木所有权问题应向当地人民政府申请确权。收到该判决后，韦善球等四人向鹿寨县政府申请确认鹿石林场内林木所有权归其所有。鹿寨县政府于2014年12月8日收到韦善球等四人提出的林木确权申请书，并于2014年12月26日告知韦善球等四人向鹿寨县四排镇林改办提交相关证据材料办理林木确权登记工作。2013年7月1日，石龙五组向鹿寨县政府申请对包括涉案争议林木所在地在内的林地所有权及使用权进行确权登记。鹿寨县政府于2015年9月22日向石龙五组核发了鹿林证字（2015）第0710006098号林权证，将石龙五组申请确权登记的林地所有权及使用权登记于石龙五组名下，地上林木的所有权及使用权未进行确认登记。2015年12月8日，鹿寨县林业局组织对韦善球等四人提出的林木确权申请进行林权勘界并制作了林权现场勘界图表，于2015年12月24日进行公示。公示期间，石龙五组对韦善球等四人申请确权的林木权属提出异议，鹿寨县林业局遂于2016年1月25日对韦善球等四人作出不予受理通知书，告知应当先向政府申请调处确权。鹿寨县政府于2016年5月11日对韦善球等四人提出的林木调处确权申请进行立案，于2016年5月16日由鹿寨县林业局向韦善球等四人作出权属纠纷确权处理申请补正通知书，并于同年5月18日向韦善球等四人作出受理通知书。经通知石龙五组答辩举证后，鹿寨县林业局于2016年6月22日作出《权属纠纷维持利用现状告知书》并送达韦善球等四人及石龙五组。2016年9月至2017年1月期间，鹿寨县林业局组织纠纷双方进行实地调查及现场勘验，并制作了现场勘验笔录及勘验图，之后开展相关调查工作。2017年1月5日，鹿寨县林业局组织纠纷双方进行调解。经调解不成，鹿寨县政府于2017年5月8日作出鹿政处〔2017〕1号《权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定），决定将争议地上肯占、那狗、鹿石、鹿谁一带面积542.6亩林木的所有权和使用权确权归韦善球等四人共同共有（四至范围详见1号处理决定）。韦善球等四人认为其因经营的林木被案外人侵害而于2013年7月9日向鹿寨县政府申请确权登记，而鹿寨县政府迟至2016年6月22日才向侵害人作出林木权属纠纷维持利用现状告知书，其所经营的林木在2013年7月9日至2016年6月22日期间被案外人侵害所遭受的损失系鹿寨县政府不及时履行林木确权登记法定职责所致，鹿寨县政府应当赔偿其财产损失，遂提起本案诉讼，起诉请求：判决确认鹿寨县政府未依法履行法定职责，未在法定期限内及时对韦善球等四人的林木权属纠纷处理申请作出行政处理违法；判决鹿寨县政府因行政不作为导致韦善球等四人林木被侵害的经济损失承担赔偿责任（经济损失共计2016000元，鹿寨县政府应承担其中一部分损失672000元，具体实际损失以司法鉴定机构鉴定评估为准）。 柳州市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”以及第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，鹿寨县政府具有对林木所有权及使用权进行确权登记以及对林木权属争议进行确权处理的法定职责。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，韦善球等四人主张其于2014年7月14日向鹿寨县政府提出了林木确权申请，但其起诉所提交的数份落款日期不同的确权申请书均无鹿寨县政府的签收及认可，从本案现有证据来看，可以确认鹿寨县政府收到确权申请日期为2014年12月8日。从韦善球确权申请的内容来看，其向鹿寨县政府提出的是对林木权属进行确权登记的申请，其于2015年12月10日向鹿寨县林业局递交的委托书亦明确其申请的是办理林木权属登记事项。据此，鹿寨县政府在收到其确权申请后，依据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》规定的程序开展林木确权登记工作，在登记公示期间因案外人提出异议而未对其申请予以确权发证，并告知其先通过权属争议调处解决后再重新申请登记发证，鹿寨县政府对其申请林木权属确权登记的处理程序及结果并无不当。2016年5月11日，鹿寨县政府对韦善球等四人提出的林木权属争议调处确权申请进行立案，经告知补正后于同年5月18日作出受理通知书。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条关于“在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木”的规定，鹿寨县林业局于2016年6月22日作出《权属纠纷维持利用现状告知书》并送达权属争议双方当事人。经组织争议双方进行实地调查及现场勘验，制作现场勘验笔录及勘验图，开展相关调查和调解工作后，鹿寨县政府于2017年5月8日作出1号处理决定，调处程序符合相关法律、法规的规定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条关于“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限”的规定，鹿寨县政府在对本案林木权属争议进行调处确权的工作中，并无不履行或怠于履行法定职责的情形。因此，韦善球等四人认为其经营的林木于2013年7月9日至2016年6月22日期间被案外人侵害的损失系因鹿寨县政府不履行或怠于履行林木确权法定职责所致，该诉讼主张与一审法院查明的事实不符，韦善球等四人亦未能提供充分证据证实鹿寨县政府存在不履行或怠于履行法定职责的情形以及其财产损失与鹿寨县政府行政行为之间具有直接的因果关系，对于要求赔偿林木损失的诉讼请求，不予支持。此外，根据韦善球等四人的陈述意见，案外人的侵害行为是导致其林木损失的直接原因，涉案林木已经鹿寨县政府调处确权归韦善球等四人所有，其亦可提起民事侵权赔偿诉讼对其合法权益进行救济。 综上所述，韦善球等四人要求确认鹿寨县政府不履行及怠于履行法定职责违法并赔偿经济损失的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回韦善球等四人的诉讼请求。 上诉人韦善球等四人上诉称：（一）一审判决认定鹿寨县政府不存在不作为，属于基本事实认定错误。上诉人1990年响应鹿寨县政府号召，承包石龙一组、石龙五组荒山建办鹿石林场，种树造林。2011年遭受石龙五组部分群众侵害割松脂，上诉人无法制止，就请求政府救助解决但各行政机关不予解决和处理。鹿寨县人民法院于2011年12月26日作出（2011）鹿民二初字第301号民事判决，指出林木所有权问题由政府确权，上诉人根据该判决于2012年2月间就向鹿寨县政府、鹿寨县林业局提交林木确权申请及相关材料，要求确权发证，并阻止石龙五组群众侵权行为。鹿寨县政府及其下属的四排镇政府、四排镇林业站、鹿寨县林业局却曲解为林权流转，未依法处理。2013年上诉人向鹿寨县森林公安局报案要求制止群众侵权行为，鹿寨县森林公安局以存在林木权属纠纷为由不予立案。2014年5月鹿寨县委书记公开大接访，上诉人又去申请处理。2014年12月4日，上诉人又继续申请确权。现有证据足以证实，上诉人早于2012年、2013年就已申请确权，各行政机关却上推下拖，未依法履行职责。因上诉人提交的确权申请，各行政机关没有回执单，上诉人无法提供2012、2013年就已提交确权申请的事实证据，但四排林业站2011年8月26日对本案争议地作出的调查说明和调查图足以佐证。一审判决认定2014年12月8日鹿寨县政府才收到确权申请，明显与案件事实不符，有失公正。上诉人多次信访上访，并两次向一审法院提起不履行法定职责诉讼，才推动鹿寨县政府进行确权处理，而且直至2017年5月8日才做出处理决定。鹿寨县政府2016年6月22日作出《权属纠纷维持利用现状告知书》，石龙五组群众马上就停止了侵权，可见只要鹿寨县政府积极作为就足以维护上诉人权益，鹿寨县政府却一直没有依法行政积极作为，导致上诉人林木自2011年至2016年被非法侵权割松脂，时间长达六年之久，造成巨大经济损失。（二）根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十八条规定，造成上诉人的损失，鹿寨县政府、鹿寨县林业局、鹿寨县森林公安局应当各承担三分之一的赔偿责任，上诉人已另案起诉鹿寨县林业局、鹿寨县森林公安局不履行法定职责及赔偿。（三）具体损失数额，一审期间上诉人就已申请鉴定和评估，一审法院却未作出任何处理和回应，程序违法。在另案中，鹿寨县人民法院已委托国宏信价格评估集团有限公司广西第二分公司进行评估，并形成价格评估意见，确定2011年至2016年的评估价格为2455767元（松脂价值2441096元+风倒树价值14671元），此次鉴定费99185元。该价格评估意见应当予以采信。按照上述三个行政机关共同承担上述损失计算，鹿寨县政府应当赔偿损失818589元，负担鉴定费33271元。上诉请求：撤销一审判决，改判确认鹿寨县政府未依法履行林木确权法定职责行为违法，并赔偿上诉人损失818589元，负担鉴定费33271元。 被上诉人鹿寨县政府答辩称：（一）落款时间2014年7月4日的《林木确权申请书》，上诉人实际于2014年12月8日才向鹿寨县林业局提交。鹿寨县林业局收到后，结合柳州市中级人民法院（2014）柳市民再字第14号民事判决等材料，认为上诉人提交的材料未能确定林木权属归其所有，并于2014年12月26日作出《鹿寨县林业局关于周富学等群众的〈林木确权申请书〉答复意见书》，告知需提供证明林木权属的相关证据材料交与四排镇林改办，届时鹿寨县林业局将根据所提供的证据材料及林改工作程序开展相关工作。后四排镇政府根据《广西壮族自治区集体林权流转管理暂行办法》第三十条、第三十八条及柳州市林业局《关于林权确权发证和变更登记有关问题的通知》第一点规定，于2015年7月9日作出《关于周富学信访事项的答复意见》，告知上诉人办理林木所有权证，首先要进行林地所有权和使用权的登记发证。根据石龙五组提交的确权发证申请，林业部门对涉案林地所有权和使用权开展确权发证工作，于2015年9月22日将林地所有权和使用权登记发证给石龙五组。但截至2015年12月8日，上诉人一直未提供能充分证明林木权属的证据材料。（二）为维护其利益，鹿寨县林业局还是安排四排镇林业站于2015年12月8日组织上诉人和石龙五组等相关林权权利人到现场勘界，勘界中，石龙五组负责人及村民代表不认可涉案林木所有权全部为上诉人所有，拒绝对勘界结果签字确认。组织现场勘界后，上诉人于2015年12月10日向四排镇林业站递交委托书委托周富学向鹿寨县政府、县林业局、四排镇林业站提出申请，申请以周富学名义办理林权证。2015年12月24日，四排镇林业站对2015年12月8日林权现场勘界结果进行了7天公示，石龙五组于2015年12月28日向四排镇林业站递交了书面异议。四排镇林业站将上诉人《委托书》等相关申请材料和林权勘界材料报送鹿寨县林业局，鹿寨县林业局经审核，上诉人主张涉案林地全部林木权属归其所有并申请登记发证缺乏证据支持，申请登记发证不符合程序规定要求，应待权属纠纷解决后，再重新申请登记发证，依据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法(试行)》第十条“林权存在权属争议的依法调处解决，未调处解决的，不得流转，也不予确权发证”的规定，于2016年1月25日作出暂不受理登记申请的决定并送达《不予受理通知书》。鹿寨县林业局自2016年5月ll日接收上诉人的确权申请后，于2016年5月16日立案受理，同时发出提交材料补正通知书，后按调处程序逐步进行调查核实，分别于2016年5月18日送达受理通知书、提出答辩通知书，于6月22日下达《权属纠纷维持利用现状告知书》，于8月30日作出权属纠纷实地调查及现场勘验通知，于9月2日组织现场勘验并制作现场勘验笔录和附图，开展调查工作形成11月7日以及12月30日的调查笔录，2017年1月3日送达调解会议通知，2017年1月4日形成调查笔录，1月5日形成调解笔录。鹿寨县林业局按调处程序调查结束后，即提出处理建议报送鹿寨县政府联审，鹿寨县政府于2017年4月13日对县林业局建议的处理决定书代拟稿作出修改意见，经修改确定后于2017年5月8日作出1号处理决定。因此，鹿寨县政府已积极履行了职责，不存在上诉人诉称的未依法履行、拖延履行法定职责、至今未答复的违法行为。（三）上诉人所主张的“损失”系由群众盗刮松脂造成，属于民事侵权纠纷，鹿寨县政府不存在违法行为，上诉人的损失与鹿寨县政府的行政行为也无因果关系，要求鹿寨县政府承担赔偿责任缺乏事实和法律依据。（四）退一步讲，即使要承担责任，上诉人提供的价格评估报告也不应采信，每年可以采割松脂时间只有几个月，不应按照全年计算损失。综上，韦善球等四人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。韦善球等四人落款日期为2014年12月4日的《林木确权申请书》是申请将涉案林木所有权确认归其所有，落款日期为2015年12月10日的《委托书》系其四人委托周富学以周富学名义办理涉案林木的林权证。除此之外，本院确认一审判决查明的其他事实。 本院认为，关于鹿寨县政府是否存在不依法履行、拖延履行林木确权法定职责的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、二十、二十一、二十二条规定，申请确权处理，应当提交申请书以及能够证明权属归属的有关证明材料、权属争议四至范围及利用现状、请求确定权属的界线图等证据材料；处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正，补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请；经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。第三十一条规定：“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。”本案中，韦善球等四人向鹿寨县政府下属部门鹿寨县林业局提交林木确权申请书，申请将涉案林木所有权确权归其四人所有，落款日期为2014年12月4日的林木确权申请书，实际于2014年12月8日提交至鹿寨县林业局，有收文回执单、收文登记本等证据证实，应予以认定。韦善球等四人主张早已于2014年12月8日之前提交确权申请，但其起诉所提交的数份落款日期不同的确权申请书均无鹿寨县政府的签收及认可，也无其他证据证实其主张，一审法院不予认定并无不当。根据林地林木争议确权处理的需要，结合韦善球等四人提交证据材料情况，鹿寨县林业局于2014年12月26日作出《关于周富学等群众的答复意见书》，要求补交证据材料后按照林改工作程序开展相关工作。鹿寨县林业局于2015年12月8日进行林权勘界并制作了林权现场勘界图表，于2015年12月24日进行林权公示，因公示期间石龙五组对林木权属提出异议，遂于2016年1月25日对韦善球等四人作出不予受理通知书，告知先向政府申请调处确权。后于2016年5月11日对韦善球等四人提出的林木调处确权申请进行立案，于2016年5月16日由鹿寨县林业局作出权属纠纷确权处理申请补正通知书，并于同年5月18日作出受理通知书，之后按照林木确权程序送达受理及答辩通知，作出《权属纠纷维持利用现状告知书》，进行现场勘验并制作现场勘验笔录和附图，开展调查核实并形成调查笔录，组织调解并形成调解笔录，并经行政机关内部联审、讨论，最终作出1号处理决定，已经履行了林木确权的法定职责。虽然立案期限、审理期限上存在延迟，但应当扣除处理林木登记申请、调解、勘验等期间，故并无重大明显违法之处。鹿寨县政府并不存在不依法履行、拖延履行法定职责的行为，一审判决对此认定正确，本院予以维持。 上诉人主张鹿寨县政府错误将林木确权作为林木登记处理。本院认为，韦善球等四人申请林木确权前，石龙五组已于2013年7月1日向鹿寨县政府申请对包括涉案争议林木所在地在内的林地所有权、林地使用权进行确权登记。韦善球等四人落款日期为2015年12月10日《委托书》载明，其四人委托周富学以周富学名义办理涉案林木的林权证，说明其将林木确权申请调整为林权登记。柳州市中级人民法院（2014）柳市民再字第14号民事判决亦对韦善球等四人承包林地灭荒造林的事实作出了相应的认定。在此情况下，鹿寨县政府按照林木确权登记发证程序对林木权属进行处理，具有正当合理性，在处理未果后再按照林木确权程序立案受理，并未违反法律规定。 上诉人主张鹿寨县政府怠于维持争议林木现状。本院认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第六条规定：“在土地山林水利权属纠纷解决之前，权属纠纷当事人不得单方改变纠纷范围内的土地、山林、水利利用现状，不得毁坏农作物、经济作物、附着物和水利设施等，不得砍伐有争议的林木。”不论行政机关是否作出《权属纠纷维持利用现状告知书》，在纠纷解决之前维持争议林地现状，均是争议双方应当履行的义务。且鹿寨县政府立案后于2016年6月22日作出《权属纠纷维持利用现状告知书》，相关村民已停止对涉案林木采割松脂。 关于上诉人主张的损失赔偿请求问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”只有在不依法履行、拖延履行法定职责与损失之间存在直接的、具体的因果关系时，行政机关才承担相应的赔偿责任。本案中，鹿寨县政府并未存在不依法履行、拖延履行林木确权法定职责的行为，且韦善球等四人所主张的损失系因案外人强行采割松脂造成，鹿寨县政府的行为与韦善球等四人所主张的损失之间并不存在直接的、具体的因果关系，韦善球等四人的赔偿请求缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。 综上所述，一审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人韦善球等四人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韦善球、韦仁忠、韦业海、周富学共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年六月十七日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青