河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初304号原告李东宏，男，汉族，1968年3月22日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人李东亮，男，汉族，1965年1月26日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人倪文华，男，汉族，1946年6月18日出生，户籍地济南市天桥区。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路217号。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人薛峰，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室工作人员。委托代理人王秀丽，河南法学汇信律师事务所律师。原告李东宏因与被告郑州市管城回族区人民政府关于房屋征收补偿一案，于2020年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月9日立案后，依法组成合议庭于2020年4月30日公开开庭审理了本案。原告李东宏及其委托代理人李东亮、倪文华，被告郑州市管城回族区人民政府的委托诉讼代理人薛峰、王秀丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李东宏诉称，请求依法确认被告郑州市管城回族区人民政府于2018年11月13日作出的管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定的行政行为无效。事实和理由：2018年11月13日，被告郑州市管城回族区人民政府作出了管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定，但该决定系基于郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初743号行政判决，即“一、撤销被告郑州市管城回族区人民政府针对李志伟合法继承人作出的管政征补〔2017〕47号《房屋征收补偿决定书》。二、被告郑州市管城回族区人民政府于本判决生效之日起一个月内重新作出处理。”也就是说，被告应当在2018年2月底前重新作出行政行为，但被告到2018年11月13日才作出新的行政行为，超法定期限八个多月。被告的行为是对法律的践踏，对生效判决的不尊重。虽然管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定书告知“被征收人如不服本决定，可在本决定送达之日起六十日内向郑州市人民政府申请行政复议或者在本决定送达之日起六个月内直接向人民法院提起诉讼”。但最长保护期限不对“无效行政行为”发生效力。但由于无效行政行为自始无效，不因被告告知诉讼期限而受到限制。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，应当确认被告作出的管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定的行政行为无效。本案庭前质证及庭审时，原告补充起诉理由：被告名义上征收国有土地上的房屋，而实际上征收的是集体土地上的房屋，被告不具备作出集体土地上房屋征收补偿决定的主体资格。被告依据已经过期的评估报告作出的房屋补偿决定应当确认无效。被告对被征收人没有列出具体的名单系重大且明显违法。原告向本院提交以下证据：1．郑州市管城回族区人民政府房屋征收补偿决定书管政征补〔2017〕47号；2．管政征补〔2018〕18号。拟证明两份补偿决定所依据的评估报告是同一个评估报告，但2017年的补偿决定所依据的评估报告没有过期，2018年的补偿决定所依据的评估报告已经过期，2018年以已经过期的评估报告为依据作出的房屋征收补偿决定是无效的。那么具体的行政行为是无效的。3．郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初743号行政判决书。拟证明2017年12月20日郑州铁路运输中级法院作出判决，撤销被告郑州市管城回族区人民政府针对李志伟的合法继承人作出的管政征补〔2017〕47号《房屋征收补偿决定书》；责令被告郑州市管城回族区人民政府于本判决生效之日起一个月内重新作出处理。但被告未在规定时间内作出新的《房屋征收补偿决定书》。该判决书说明被告不能提供有效证据证明涉案房屋土地由集体土地转为国有土地的证据和手续。4．管城回族区国土资源局出具信息公开答复书及《土地登记查询结果》，拟证明2017年9月21日，管城回族区国土资源局作出的《土地登记查询结果》显示第6项使用权类型是集体。5．郑州市房产档案馆2017年11月30日涉案房屋原始档案；东大街村委申请拆建相关文档。拟证明领证人是虎强，虎强是本案被告的法定代表人，这说明虎强既当运动员，又当裁判员。6．拆迁部门公布调查结果，拟证明涉案房屋所在地为集体土地，被告征收集体土地上的房屋是无效的。庭审中原告补充证据一份：郑州市管城回族区自然资源局2019年10月17日作出的关于政府信息公开的回复。拟证明被告提供的国有土地征收补偿决定是17号、18号、19号，与该政府信息公开的回复是同一宗宅基地，同一宗土地。本案涉及的房屋的不动产中心编号是一样的，回复显示：“编号为41010420102GB00003。‘该宅基地是否在41010420102GB00003这宗土地上，土地性质是否为国有，及变更为国有土地信息，和变更国有土地是否有申请人签字’，因我局无国有土地登记及变更权限，请至郑州市不动产登记中心查询”。也就是说管城区自然资源局没有土地变更登记及变更权限。被告郑州市管城回族区人民政府辩称，一、本案已超过法定的救济诉讼时效。被告于2018年11月13日作出管政征补〔2018〕18号屋征收补偿决定书当日即在职工路33号楼进行张贴公告，并依法向该房屋的继承人李东宏、李东亮进行送达。2018年11月13日李东亮在送达现场，2018年11月22日李东宏、李东亮均在送达现场。补偿决定书及公告中均明确告知法定救济期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。李东宏的起诉时间为2020年4月，早已超过上述法定的救济期限。另外，涉案征收补偿决定已由管城回族区人民法院裁定准予执行，且已于2019年11月28日完成强制搬迁和拆除。二、被告作出的《房屋征收补偿决定书》合法、合理。1．作出该决定书所依据的《房屋征收决定》合法。因管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目需要，依据《征收条例》的规定，征收决定作出前，严格按照相关法律的要求，由发改委、规划部门、土地部门等相关部门出具批复意见；征收补偿费用足额到位；与项目所在地的东大街街道办事处签订了房屋征收工作委托协议书；进行了调查摸底并公示；提出了开元寺·塔湾古街项目补偿方案草稿并征求意见；对被征收人提出的意见进行梳理修改并公示；对该项目社会风险稳定进行评估。被告于2016年11月9日依法作出并公告《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收补偿方案》（管政［2016］98号）（以下简称《征收补偿方案》）和《郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目国有土地上房屋征收决定》（管政［2016］99号）（以下简称《征收决定》），决定对郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目规划红线范围内的房屋、构筑物及其附属物实施征收。该《征收决定》已由郑州铁路运输中级法院作出的〔2017〕豫71行初270号行政判决书，确认了作出该决定的行政行为的合法性。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，由于被征收人就评估机构的选定无法协商一致，本次征收项目的评估机构在被征收人代表参与及公证处的监督下，经抽签方式确定为河南省豫建房地产评估咨询有限公司，并将抽签结果在征收范围内予以公布；河南省豫建房地产评估咨询有限公司对被征收房屋的价值进行了评估，评估结果在征收区域内进行了公布，并转交分户评估报告。2．对涉案房屋按国有土地上房屋征收标准补偿合理合法。管政征补〔2017〕46号、47号、48号《房屋征收补偿决定书》被郑州铁路运输中级法院判决撤销后，被告认真核实被征收人房屋情况及所占土地权属情况。经查核，原告此前主张的李志伟的宅基地证已于2017年9月被注销。本案涉案房屋并非宅基院的自建房，而是多层的成套住宅，整栋楼（职工路33号）内所颁发的房屋所有权证，土地性质一栏部分载明为“国有土地”，部分未明确显示土地性质。同一个整体楼占压同一宗土地，不可能存在两种土地性质，未标明土地性质的应当与已标明的土地性质保持一致。为更慎重处理本事宜，被告多次组织相关部门研究、讨论，在“郑州市土地利用现状图”中显示该案涉及区域为城市用地，根据《宪法》“城市的土地属于国家所有”及《土地法》“城市市区的土地属于国家所有”等相关规定，本案涉案房屋按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿合理、合法。3．《房屋征收补偿决定书》内容合法。李志伟名下位于管城回族区职工路33号楼的三处房产均在本次房屋征收范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第二款的规定，被告作出《房屋征收与补偿决定书》的内容严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《征收决定》和《征收补偿方案》等有关规定予以制定并对全部补偿事项都有具体清楚的表述；明确告知原告已将征收补偿款项足额提存于管城回族区公证处，若被征收人选择产权调换，搬迁补助费、临时安置补助费等费用从提存于管城回族区公证处的货币补偿费用中支出；告知支付及搬迁期限：被征收人应在收到补偿决定之日起10日内到房屋征收部门办理房屋征收补偿安置和移交相关的手续，支取全部补偿（助）费，并将被征收房屋腾空搬迁；明确告知：“被征收人如不服本决定，可在本决定送达之日起60日内向郑州市人民政府申请行政复议或者在本决定送达之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，在本决定规定期限内又不搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。”综上，被告作出《房屋征收补偿决定》的行政行为合法有效。被告郑州市管城回族区人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组，1．郑州市管城回族区人民政府房屋征收补偿决定书管政征补〔2018〕18号及相应的公告；2．《房屋征收补偿决定书》、《公告》送达回证、送达视频；3．《征收补偿决定书》及《征收补偿决定公告》张贴公示照片一组。拟证明本案已超出法定救济期限。第二组，4．郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目工程国有土地上房屋征收决定（管政征补［2016］99号）；5．郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目工程国有土地上房屋征收补偿方案（管政征补［2016］98号）；6．郑州市管城回族区人民政府开元寺·塔湾古街项目工程国有土地上房屋征收公告；7．征收决定、征收补偿方案、公告及评估机构简介在征收范围内公告、公示的照片一组；8．郑州铁路运输中级法院作出的〔2017〕豫71行初270号行政判决书一份；9．协商选定评估机构征求意见表一组；10．随机选定房屋征收评估机构通知及通知公布的照片；11．抽签确定评估机构会议签到表及现场照片；12．抽签确定评估机构公证书；13．随机选定评估机构结果的公布及相应的照片；14．分户初步评估结果公示的照片及注册房地产估价师现场说明解释的通知；15．开元寺·塔湾古街改造工程征收项目的产权调换房屋房地产市场价值评估报告（豫正达评字［2016］126538G号）一份；16．房地产分户估价报告（豫郑豫建评字［2016］12001-3329号）及送达回证；17．协商记录表；18．公证处出具〔2017〕郑管证经字第1067号公证书及银行回单一组；19．关于商都历史文化区起步区塔湾片区55宗宅基地证注销登记的批复及附表；20．不动产登记资料查询结果（房屋）；21．管城区自然资源局出具的《证明》；22．不动产登记资料查询结果证明（宗地）；23.2018年10月23日郑州市管城回族区国土资源局出具的《情况说明》；24.2019年7月8日郑州市管城回族区国土资源局出具的《情况说明》。上述证据拟证明征收补偿决定的内容及程序合法。第三组，征收补偿决定所依据的法律法规和规范性文件：（1）《国有土地上房屋征收与补偿条例》；（2）河南省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的若干规定（豫政〔2012〕39号）；（3）《郑州市人民政府关于国有土地上征收补偿的实施意见》（郑政文〔2014〕191号）。经庭审质证，被告对原告的证据发表如下质证意见：对证据1、证据2、证据3的真实性没有异议，证明目的有异议。对证据4、证据5、证据6综合质证。《土地登记查询结果》包括档案材料以及调查结果，虽然原告提供了一个查询结果，证明原告房屋所在的土地有宅基地证，在2017年9月前并未注销，使用权类型为集体，但是根据事实情况，原告所在的房屋是成套住宅。整栋楼内所颁发的房屋所有权证部分未明确显示土地性质，部分明确载明为国有土地。一整栋楼占压同一宗土地，不可能存在两种土地性质，该事实也与原告提供的本宗土地性质为集体明显相矛盾。而被告作出房屋征收补偿决定也是在相关部门出具的情况说明的基础上以事实为依据作出的。对原告庭审中补充的证据质证：第一点，原告的举证期限已过，不同意其再补充提交该份证据。第二点，该证据与本案无关联。第三点，该份的证据来源、证据形式均不合法，不符合证据规则的相关规定，不能作为本案裁判的任何依据，也不具有任何参考价值。原告对被告的证据发表如下质证意见：被告提供的证据，除了证据1、证据8、证据20、证据21、证据22外，其余的证据曾经因2017年房屋征收补偿决定一案向郑州铁路运输中级法院提供过。对被告的证据1，郑州市管城回族区人民政府房屋征收补偿决定书管政征补〔2018〕18号，合法性有异议，首先，房屋征收补偿决定书载明的被征收人为李志伟的合法继承人，但没有具体的人名，如此笼统抽象的写法没有依据。其次，该房屋征收决定的依据是房屋征收公告，而该公告的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但征收时原告的房屋属于集体土地，且被告名义上是征收国有土地上的房屋，而实际是征收集体土地上的房屋，故被告不具备作出集体土地上房屋征收决定的行政主体资格。再次，作出《房屋征收补偿决定》的依据是过期的评估报告，评估报告过期作废，不能作为《房屋征收补偿决定》的依据，应视为其作出的行政行为无依据，属于重大且明显的违法。对证据8，郑州铁路运输中级法院判决书，真实性、合法性、关联性无异议，该判决书载明该房屋集体土地性质是否已经被依法征收为国有土地，应当由被告举证证明，但被告未能提供有效证据证明涉案房屋上的土地转为国有土地。换言之，被告名义上是征收国有土地的房屋，其实质是征收集体土地上的房屋，故被告不具备作出集体土地上房屋征收补偿决定的行政主体资格。对证据20不动产登记查询机构证明（房屋）；证据21管城区自然资源局出具的《证明》；证据22不动产资产登记查询结果（宗地）。上述证据，签署日期皆为2019年8月9日，而被告作出的《房屋征收补偿决定》的日期为2018年11月13日。也就是说被告在作出《房屋征收补偿决定》后才调查取证，违反了“先调查取证，后作出决定”的行政程序，不能作为定案的证据，应当视为其作出的《房屋征收补偿决定》的行政行为无依据，依照行政诉讼法第75条的规定，应当确认被告作出的行政行为无效。对于被告提供的其他证据，被告曾经因2017年房屋征收补偿决定一案，向郑州铁路运输中级法院提供过同样的证据。对此郑州铁路运输中级法院判决认为被告未能提供有效证据证明涉案房屋上的土地转为国有土地。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3具备真实性和合法性，并与本案具有关联性，本院予以确认。被告提供的证据具备真实性和合法性，反映了其作出本案被诉的房屋征收补偿决定的过程和送达的情况，本院予以确认。经审理查明，郑州市管城回族区人民政府于2018年11月13日作出的管政征补〔2018〕18号《房屋征收补偿决定书》。该决定书载明被征收人为李志伟（死亡）的合法继承人，被征收房屋为管城回族区职工路33号，产权证号为郑房权字第××号、建筑面积为61.69平方米的住宅，并确定被征收人可以选择货币补偿或者产权调换两种补偿方式的其中一种。该决定还对支付、搬迁期限及相关的复议和诉讼权利进行了告知。决定书作出后，以留置送达的方式送达给李志伟的继承人李东宏。另查明，针对涉案房屋，被告曾于2017年7月18日作出管政征补〔2017〕47号《房屋征收补偿决定书》，原告李东宏不服，向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求撤销管政征补〔2017〕47号《房屋征收补偿决定书》，2017年12月20日，郑州铁路运输中级法院判决撤销管政征补〔2017〕47号《房屋征收补偿决定书》，并责令被告于判决生效之日起一个月内重新作出处理。本案被诉的管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定系上述判决生效后，被告重新作出的补偿决定。原告李东宏认为管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定存在无效的情形，故诉至本院，请求确认管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定无效。庭审中，本院向原告李东宏释明，经本院审查，如认为被诉的补偿决定不存在无效的情形，是否同意把诉讼请求变更为请求撤销被诉的补偿决定或者请求确认被诉的补偿决定违法。原告李东宏称坚持其起诉状中诉讼请求，诉讼请求不变更。本院认为，原告李东宏起诉请求确认被告作出的管政征补〔2018〕18号房屋征收补偿决定无效，在本案审理过程中，向原告释明是否同意变更诉讼请求为撤销或者确认行政行为违法，原告拒绝变更，故此本案围绕被诉的行政行为是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的无效的情形进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形是行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条列明的无效行政行为的标准是“重大且明显违法”，具体包括“行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为客观上不能实施、其他重大且明显违法的情形”。原告主张被诉的补偿决定无效，理由是作出的时间超过了法院生效判决确定的时间以及补偿决定作出过程中，其作为依据之一的评估报告超过了有效期等。原告所述的上述行为无论存在与否，均属于一般违法行为，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”的情形。故在原告经释明，明确表示拒绝变更诉讼请求的情况下，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，判决如下：驳回原告李东宏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李东宏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年六月一日书记员  钱梦阳