甘肃省高级人民法院行政裁定书（2019）甘行终484号上诉人（原审被告）嘉峪关市人民政府。法定代表人丁某。委托代理人王某，甘肃聿凰律师事务所律师。上诉人（原审被告）嘉峪关市自然资源局（原嘉峪关市国土资源局）。法定代表人刘某。委托代理人魏某。委托代理人王某，甘肃聿凰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）银川泓联工程机械销售有限公司。法定代表人杨某。委托代理人龙某。上诉人嘉峪关市人民政府（以下简称嘉峪关市政府）、嘉峪关市自然资源局（以下简称市资源局）因银川泓联工程机械销售有限公司（以下简称银川泓联公司）诉其履行法定职责一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年3月，银川泓联公司经工商行政管理部门核准登记成立。2006年6月25日嘉峪关市发展和改革委员会对银川泓联公司申请建设“西部泓联工程机械交易中心”项目予以登记备案。同年12月27日嘉峪关市城市规划局向银川泓联公司颁发《建设用地规划许可证》，l2月28日银川泓联公司和市资源局签订了编号嘉国土合字（2006）第GT-109号《国有土地使用权出让合同》，约定市资源局将位于312国道东侧(嘉峪关段)，宗地编号为GT-109，宗地总面积为101290.6平方米的国有土地出让给银川泓联公司作为商业用地，出让年限为40年，土地出让金5元/每平方米，共计总额为506543元等。同日，嘉峪关市政府同意向银川泓联公司出让该宗土地，市资源局向银川泓联公司下发了《建设用地批准书》和《国有土地使用权出（转）让呈报表》。之后2007年5月30日、31日银川泓联公司向嘉峪关市财政局支付契税l5194元、测绘费37478元、土地评估费94403元、登记费工本费8150元以及土地出让金506453元。2010年2月8日，西部泓联公司（注：该公司2007年7月30日设立登记）就涉案土地向市资源局申请办理《国有土地使用证》，同日市政府向西部泓联公司颁发嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号《国有土地使用证》。2010年8月9日银川泓联公司向嘉峪关市人民法院提起行政诉讼，请求撤销嘉峪关市政府给西部泓联公司颁发的上述三宗《国有土地使用证》。经审理，嘉峪关市人民法院于2012年7月16日作出（2010）嘉行初字第19号行政判决，撤销了上述三宗《国有土地使用证》。嘉峪关市政府不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉，2012月12月6日该院作出（2012）甘行终字第105号行政判决，驳回嘉峪关市政府的上诉，维持原判。2013年12月l3日、2014年2月26日，嘉峪关市政府先后下发了《关于注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记的决定》。2014年12月19日市资源局在嘉峪关日报上刊发《〈国有土地使用权证〉注销公告》：“现将原土地权利人嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司持有的嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号《国有土地使用证》废止，特此公告。”2015年4月银川泓联公司向酒泉市中级人民法院提起行政诉讼，请求嘉峪关市政府、市资源局履行颁发国有土地使用证的法定职责，后银川泓联公司提出管辖异议，甘肃省高级人民法院裁定将该案移送兰州市中级人民法院审理。2015年12月15日该院作出（2015）兰行初字第71号行政判决，判决嘉峪关市政府、市资源局在六十日内履行其法定职责。宣判后，嘉峪关市政府和市资源局不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。该院于2016年5月25日作出（2016）甘行终104号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年8月12日市资源局向银川泓联公司作出嘉国土决（2016）001号《关于对GT-109号出让土地登记申请不予登记的决定及有关问题的重申》，银川泓联公司对此不服，向酒泉市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销市资源局作出的该《重申》。该院受理后，向甘肃省高级人民法院上报该案管辖的请示报告，甘肃省高级人民法院裁定该案由兰州市中级人民法院管辖。经审理兰州市中级人民法院于2018年3月19日作出（2017）甘Ol行初54号行政判决，判决撤销市资源局作出的《重申》。市资源局不服，提起上诉。2018年7月20日甘肃省高级人民法院作出(2018)甘行终297号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年8月20日、22日，银川泓联公司通过快递向嘉峪关市政府和市资源局主要负责人寄送了《颁发国有土地使用权证申请书》及附件。嘉峪关市政府和市资源局收到申请后均未予答复。故银川泓联公司提起诉讼，请求判令嘉峪关市政府、市资源局履行颁发国有土地使用证的法定职责。另查，2011年1月6日，市资源局向嘉峪关市人民法院提起诉讼，请求解除与银川泓联公司签订的编号嘉国土合字（2006）第GT-109号《国有土地使用权出让合同》。该院审理后于2011年8月1日作出（2011）嘉法民一初字第263号民事判决，解除了该合同。银川泓联公司不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。该院于2011年12月26日作出（2011）甘民三终字第00076号民事判决，判决撤销（2011）嘉法民一初字第263号民事判决，驳回市资源局的诉讼请求。原审法院认为，一、关于嘉峪关市政府与市资源局有无颁发国有土地使用证的法定职责根据。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定申请办理国有土地使用证的一般程序为：首先，由依法使用国有土地的申请人，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请；其次，县级以上人民政府土地行政主管部门受理当事人的申请后，应当依据《土地登记办法》第十二条法规定的情形，对申请人提交的申请材料进行审查，其中对申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请；再次，对符合土地登记条件的，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。根据以上办理国有土地使用证的程序，申请人向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请为前提条件。本案中，围绕案涉土地申请办理国有土地使用证以及《国有土地使用权出让合同》的争议，银川泓联公司历次的诉讼请求均得到法院的支持且其与原嘉峪关市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》仍未被解除的情况下，其作为案涉土地的受让方，有权向国土部门提起申请，要求履行土地登记，并由政府予以颁发土地使用证。而且，在一审庭审时银川泓联公司也称，因为进不了政府机关的门，只能以邮寄方式进行申请。鉴于此，银川泓联公司在行政机关拒绝接受其提交的申请材料，通过快递方式向嘉峪关市政府、市资源局寄送申请及相关材料具有正当性和合理性。至于市资源局辩称因收到的申请材料缺失，不符合相关的法律规定，市资源局应当根据《土地登记办法》第十二条第三项的规定，告知银川泓联公司需要补正的全部内容，而不是以此作为不予审查登记的理由。二、嘉峪关市政府和市资源局认为银川泓联公司要求获得案涉土地权利证书的理由不能成立的问题。二上诉人的主要理由为：银川泓联公司与市资源局签订的《国有土地使用权出让合同》已经解除。对此问题，甘肃省高级人民法院已在（2018）甘行终297号行政判决中作了如下认定：“经一、二审审理查明，上诉人嘉峪关市国土资源局诉被上诉人银川泓联公司土地使用权出让合同民事纠纷一案，诉讼请求是解除《国有土地使用权出让合同》，已被本院生效的（2011）甘民三终字第00076号民事判决驳回了嘉峪关市国土资源局的诉讼请求，且该生效的一、二审民事判决查明的案件事实部分并未对嘉峪关市国土资源局与银川泓联公司之间签订的《国有土地使用权出让合同》效力进行评判。故上诉人提出的其与被上诉人之间的合同被解除没有事实根据，对该上诉理由，本院不予支持。”因此，嘉峪关市政府、市资源局所称银川泓联公司要求其履行颁证职责无事实基础的理由不成立，该院不予支持。综上，银川泓联公司请求判令嘉峪关市政府和市资源局履行颁发国有土地使用证的法定职责的请求，于法有据，该院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告嘉峪关市人民政府、嘉峪关市自然资源局在六十日内履行其法定职责。上诉人嘉峪关市政府上诉称：1.被上诉人以在嘉峪关市投资建设项目为由，取得立项批复并与原嘉峪关市国土资源局签订案涉土地出让合同。但之后其在本地的项目经工商核准的公司名称为“嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司”(以下简称西部泓联公司)，被上诉人的法定代表人杨某在西部泓联公司也担任法定代表人，并且西部泓联公司就拟在案涉土地上的项目又向嘉峪关市发改委申请立项。不久后，杨某即将其所持西部泓联公司股份转让给另一股东杨林海。而西部泓联公司继续办理了项目登记备案、取得建设工程规划许可等手续。2010年，西部泓联公司持被上诉人持有的土地出让合同、各项缴费票据原件等资料向原嘉峪关市国土资源局申请办理了案涉土地的使用权证书。从以上事实不难看出，西部泓联公司就是被上诉人及法定代表人杨某在嘉峪关市一手推动的投资项目的继受者，是被上诉人为进行其在嘉峪关市的投资项目而由杨某、杨林海出面以个人名义设立的企业法人，而法人代表杨某之后又一手推动了仍在案涉土地上以西部泓联公司为名义重新进行的立项批复等事宜，并且杨某通过转让股权的形式将被上诉人已经签订出让合同并缴纳有关税费的案涉土地的有关权利转给了西部泓联公司，并且一并将合同原件、相应缴费票据的原件都交付给了西部泓联公司。这才有了西部泓联公司持有关材料向原嘉峪关市国土资源局申请案涉土地权利登记并审核通过的事实。后因杨某及杨林海二人发生矛盾(此为该二人的说法)或其他原因，于是被上诉人利用其与西部泓联公司系两个不同法律主体这个“缝隙”，数年间不断与原嘉峪关市国土资源局及上诉人进行行政诉讼，但却从未与矛盾巨大的西部泓联公司之间进行一场诉讼纠纷，不仅连股权转让款的支付纠纷未进行诉讼，甚至对其主张的其原本持有的案涉土地出让合同、票据等各项原件丢失但却出现在西部泓联公司手中的问题也没有报案处理。就是一直围绕嘉峪关市政府及其国土资源部门一直进行缠诉，最终本案整体事实形成了被上诉人主张“要地”和西部泓联公司诉讼主张“要钱（赔偿）”的局面。本案并不是一个孤立的案件，非常有必要综合上述全部情况对当事人的行为表现做一综合判断，对被上诉人诉讼主张以及诉讼目的的正当性进行审查。上诉人在一审中已经提出了该问题，但一审法院未予理会。2.在案涉土地尚未依法登记在被上诉人名下的情况下，被上诉人直接要求上诉人为其颁发国有土地使用权证显然违反法定行政程序，诉讼请求有所不当。根据我国土地管理以及现行的不动产登记相关法律、法规的规定，土地使用权证书的颁发以自然资源部门对有关土地使用权的依法登记为前提。即权利登记尚未进行，不存在向行政相对人颁发记载权利的凭证的问题。本案的基本事实就是案涉土地至今并未被依法登记在被上诉人名下，而被上诉人此次也未向嘉峪关市自然资源局提出案涉宗地使用权的登记申请。在这样的情况下，被上诉人直接提出为其颁证的申请，显然是诉讼请求严重不当。3.基于被上诉人诉请错误的理由，其将上诉人列为被告显然主体不当。在案涉土地使用权尚未登记给被上诉人的情况下，被上诉人应先按照法律规定向自然资源部门申请不动产权利登记，并且只有在其申请经审核通过依法予以登记的前提下才存在颁证的问题。而登记申请的受理、审核，到最后申请人领取权利证书，都是自然资源部门的职责。因此，按照《中华人民共和国行政诉讼法》关于诉讼主体的规定，本案被上诉人理应以嘉峪关市自然资源局为本案唯一被告。4.一审判决越过土地登记的先期环节，直接判令上诉人与嘉峪关市自然资源局履行颁证职责，不仅错误适用法律，而且直接以司法权干预了自然资源部门土地登记的行政审查权。综上所述，一审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人的诉讼请求依法不能成立。请二审法院能够综合全案前后情况，依法公正处理。上诉人市资源局上诉称：1.在案涉土地尚未依法登记在被上诉人名下的情况下，被上诉人直接要求上诉人为其颁发国有土地使用权证显然违反法定行政程序，诉讼请求有所不当。根据我国土地管理以及现行的不动产登记相关法律、法规的规定，土地使用权证书的颁发以自然资源部门对有关土地使用权的依法登记为前提。本案的基本事实就是案涉土地至今并未被依法登记在被上诉人名下，而被上诉人此次也未向市资源局提出案涉宗地使用权的登记申请。在这样的情况下，被上诉人直接提出为其颁证的申请，显然是诉讼请求严重不当。2.被上诉人主张其于2018年8月向上诉人邮寄材料的行为不应认定为已向上诉人提出申请的行为。根据《不动产登记暂行条例》的规定，当事人或其代理人必须到不动产登记机构的办公场所方可申请办理不动产登记。并未规定当事人可采用邮寄材料的方式予以申请，也即邮寄申请登记或颁发证书并无法律依据。3.一审判决越过土地登记的先期环节，直接判令上诉人与嘉峪关市政府履行颁证职责，不仅错误适用法律，而且直接以司法权干预了自然资源部门土地登记的行政审查权。土地使用权是否给予登记是自然资源部门的行政审查职权，被申请人的土地登记是否能够完成尚且属于上诉人需要审查确认的对象，一审法院却直接在判决主文第10页最后一段确认“综上，银川泓联公司请求判令市政府和市自然资源局履行颁发国有土地使用证的法定职责的请求，于法有据，本院予以支持”，意味着一审法院已经代替上诉人将被上诉人“要地”的请求予以审查通过，上诉人及嘉峪关市政府直接向其颁证即可，明显是判决干预行政职权。综上所述，一审判决认定事实不清、采信证据不当、适用法律有误，且判决结果不当干预行政职权。被上诉人以邮寄方式提出申请的做法根本没有法律依据，应视为申请人没有向行政机关依法提出申请，故其诉请应予驳回。请求二审法院撤销一审判决，公正处理本案。被上诉人银川泓联公司未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2015年12月15日甘肃省兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第71号行政判决及本院（2016）甘行终104号行政判决生效后，被上诉人银川泓联公司向甘肃省兰州市中人民法院申请执行上述生效判决，该院立案受理了被上诉人的强制执行申请，案号为（2016）甘01执字第313号。在该案执行程序中，上诉人市资源局（原嘉峪关市国土资源局）于2016年8月12日向被上诉人银川泓联公司作出嘉国土〔2016〕001号《关于对GT-109号出让土地登记申请不予登记的决定及有关问题的重申》，兰州市中级人民法院遂作出（2016）甘01执字第313号执行裁定，该裁定以上诉人市资源局（原嘉峪关市国土资源局）已经履行生效判决为由，裁定本院(2016)甘行终104号行政判决书执行完毕。被上诉人不服向本院提出申诉，本院于2017年3月29日作出（2017）甘执监1号驳回申诉通知。再查明，嘉峪关市机构编制委员会于2015年8月17日下发嘉机编发〔2015〕39号《嘉峪关市机构编制委员会关于整合我市不动产登记职责和机构的通知》，该通知主要内容为：根据省编办、省国土资源厅《关于市县不动产登记职责整合的实施意见》（甘国土资发〔2015〕129号）精神，经市编委会议、市委常委会议研究，整合不动产登记职责和机构，建立和实施不动产统一登记制度。将有关部门分散承担的土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记等不动产登记职责整合，统一交由市国土资源局（现嘉峪关市自然资源局）承担。嘉峪关市国土资源局加挂嘉峪关市不动产登记管理局牌子；成立嘉峪关市不动产登记事务中心，隶属市国土资源局（现嘉峪关市自然资源局）管理。不动产登记事务中心承办嘉峪关市辖区内不动产登记发证工作。以上事实有甘肃省兰州市中级人民法院（2016）甘01执字第313号执行裁定、本院（2017）甘执监1号驳回申诉通知等人民法院生效裁判文书以及上诉人自然资源局提交的嘉峪关市机构编制委员会文件嘉机编发〔2015〕39号《嘉峪关市机构编制委员会关于整合我市不动产登记职责和机构的通知》等在案证据予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案中，被上诉人银川泓联公司于2015年4月提起诉讼，其基于2006年12月28日与嘉峪关市国土资源局（现嘉峪关市自然资源局）签订的《国有土地使用权出让合同》，请求人民法院判决被告嘉峪关市人民政府、嘉峪关市国土资源局（现嘉峪关市自然资源局）作出行政行为，为其颁发（该合同约定的位于312国道东侧(嘉峪关段)、宗地编号为GT-109、宗地总面积为101290.6平方米土地）国有土地使用权证。该案经原审法院即甘肃省兰州市中级人民法院审理，于2015年作出甘肃省兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第71号行政判决，判令被告嘉峪关市人民政府、嘉峪关市国土资源局（现嘉峪关市自然资源局）在60日内履行其法定职责。嘉峪关市人民政府和嘉峪关市国土资源局（现嘉峪关市自然资源局）不服该判决提起上诉，本院于2016年5月25日作出（2016）甘行终104号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年10月，被上诉人银川泓联公司提起本案之诉，请求人民法院判令上诉人嘉峪关市政府和上诉人嘉峪关市国土资源局（现嘉峪关市自然资源局）为其颁发位于312国道东侧(嘉峪关段)、宗地编号为GT-109、宗地总面积为101290.6平方米土地的国有土地使用权证。据上所述，被上诉人银川泓联公司提起的本案之诉与其于2015年4月提起的，并经甘肃省兰州市中级人民法院及本院两级人民法院审理后作出生效判决的诉讼当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同，故被上诉人银川泓联公司提起的本案之诉构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项“重复起诉并已经立案的，应当裁定驳回起诉”之规定，本案应当裁定驳回被上诉人银川泓联公司的起诉。原审判决适用法律错误，应予纠正。需要指出的是，被上诉人提起本案之诉的实质性争议的解决应属生效裁判的执行问题。本院注意到，在甘肃省兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第71号行政判决和本院（2016）甘行终104号行政判决生效后，被上诉人曾向兰州市中级人民法院申请执行，在执行程序中，原嘉峪关市国土资源局向被上诉人银川泓联公司作出嘉国土〔2016〕001号《关于对GT-109号出让土地登记申请不予登记的决定及有关问题的重申》，兰州市中级人民法院遂作出（2016）甘01执字第313号执行裁定，该裁定以原嘉峪关市国土资源局已经履行生效判决为由，裁定本院（2016）甘行终104号行政判决书执行完毕。但是，作为嘉峪关市人民政府和原嘉峪关市国土资源局因履行生效判决而作出的嘉国土〔2016〕001号《关于对GT-109号出让土地登记申请不予登记的决定及有关问题的重申》，已被另案生效判决即（2017）甘Ol行初54号行政判决和（2018）甘行终297号行政判决予以撤销。据此，本院认为，甘肃省兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第71号行政判决和本院（2016）甘行终104号行政判决尚未得到实际履行。同时，因嘉峪关市不动产登记的职权已经发生转移，上诉人嘉峪关市人民政府及嘉峪关市自然资源局现已不具有为被上诉人办理案涉土地登记颁证的行政权限。因此，应由职权发生转移后具有土地登记颁证行政权限的不动产登记机构履行（2015）兰行初字第71号行政判决和（2016）甘行终104号行政判决。综上所述，被上诉人银川泓联公司就已经提起诉讼的事项在裁判生效后再次起诉，并同时具有《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条第（一）项、第（二）项、第（三）项规定的情形，构成重复起诉。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初22号行政判决；二、驳回银川泓联工程机械销售有限公司的起诉。一审案件受理费50元，退还银川泓联工程机械销售有限公司；二审案件受理费100元，退还嘉峪关市人民政府、嘉峪关市自然资源局各50元。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 徐文娟审判员 吕 强二〇二〇年六月十六日书记员 邓姣姣