贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终294号上诉人（原审原告）季明福，男，1957年3月3日出生，汉族，住赫章县。委托代理人于森，北京市中盾律师事务所律师。委托代理人史明杰，北京市中盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赫章县人民政府，住所地赫章县白果街道党校内。法定代表人胡海，县长。委托代理人吴敏，赫章县司法局工作人员。第三人季明芹，女，1974年10月15日出生，汉族，住赫章县。上诉人季明福因诉被上诉人赫章县人民政府土地行政强制一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告季明福诉称：原告是赫章县村民，有承包土地2亩。2018年12月25日，被告赫章县人民政府带领白果镇人民政府、公安、街道办等人员非法强制占用原告土地2亩，铲除土地上种植的药材和蔬菜。原告经向赫章县国土资源局提出政府信息公开申请，赫章县国土资源局于2019年2月21日向原告公开了《省人民政府关于赫章县2017年度第一批次城镇建设用地的批复》（黔府用地函［2017］458号），原告才获知自己土地被征收的事实。被告违反法律规定的征收土地程序（未征地公告、未确认征地调查结果、未组织听证、未公告经批准的征地安置补偿方案、未按照征地补偿标准予以补偿、未及时支付征地补偿安置费等），违反我国《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，强制占用原告的土地、毁坏地上作物的行为违法。因此，原告特诉至人民法院，请求判决确认被告强制占用原告土地、毁坏农作物的行为违法。一审法院查明：原告季明福及第三人季明芹均系赫章县村民，二人系同胞兄妹。农村第二轮土地承包时，季明福土地承包经营户在该村承包土地0.86亩，其中，元田及后田两块地登记面积均为0.1亩；季明芹土地承包经营户在该村承包土地1.58亩，其中，元田地块登记面积为0.9亩。2017年5月12日，毕节市人民政府向贵州省人民政府呈报毕府呈［2017］21号《赫章县2017年度第一批次城镇建设项目使用土地的请示》，同年，贵州省人民政府下发黔府用地函［2017］458号《省人民政府关于赫章县2017年度第一批次城镇建设用地的批复》，批准将赫章县安乐溪乡安乐村，白果镇联星村、双井村，城关镇下街村的集体农用地7.1136公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地3.2664公顷，共计10.38公顷土地征为国有。2018年，因赫章县西城区棚改安置房建设用地需要使用赫章县西城区8＃地块，被告征收了项目范围内的土地，案涉土地在上述项目征收范围内，该土地属原告季明福与第三人季明芹两户争议之地。之后，被告对案涉土地进行测量，确定土地面积为2.2158亩，原告及第三人对土地面积均无异议。被告将前述土地的征收补偿款49207.59元转至原告银行账户上。2018年12月25日，被告强行使用了案涉土地。原告认为被告强制占用原告土地、毁坏地上作物的行为违法，遂诉至本院，请求判如所诉。另查明，2019年3月14日，季明芹土地承包经营户以季明福为被告向赫章县人民法院提起不当得利纠纷之诉，请求判令季明福退还季明芹土地承包经营户元田承包地的土地征收款49,207.59元。赫章县人民法院经审理后作出（2019）黔0527民初1105号民事判决，认定赫章县人民政府征收的土地属双方当事人承包的元田地块，并按照原、被告承包元田的面积比例（0.9亩∶0.1亩）分配补偿款，判决季明福返还季明芹土地承包经营户44,286.83元。季明福不服，向一审法院提起上诉，一审法院于2019年9月25日作出（2019）黔05民终4070号民事判决：驳回上诉，维持原判。一审法院在本案审理过程中发现季明芹与本案有利害关系，故依职权追加季明芹作为本案第三人参加诉讼。一审法院经审理认为，本案的争议焦点是，被告赫章县人民政府强制占用原告土地的行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，县级以上人民政府及其主管部门无权对征收土地强制执行。被告在未核实土地权属、未与土地权利人签订征收补偿协议、未责令土地权利人交出土地、未申请人民法院强制执行的情况下，强行使用涉案土地的行为违反法定程序，依法应当被撤销。但由于涉案土地系用于赫章县西城区棚改安置房项目建设，若撤销会给社会公共利益造成重大损害，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，依法应当判决被告强制使用涉案土地的行政行为违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，判决：确认赫章县人民政府强制占用原告季明福与第三人季明芹争议的位于赫章县亩承包地的行为违法。上诉人季明福不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：对一审判决错误认定事实予以纠正，依法改判“确认赫章县人民政府强制占用原告季明福承包地的行为违法”，案件上诉费由被上诉人承担。主要理由：1.一审判决认定事实错误，程序违法，判决结果应当予以纠正。一审判决对征地面积、权属等基本事实认定错误，征地面积2.2158亩中包括季明芹的被征收土地“元田”0.9亩，也包括上诉人的元田、后田在内的土地1.3158亩，一审判决认定“2.2158亩土地原告与第三人季明芹存在争议”错误；（2019）黔0527民初1105号民事判决计算依据错误，判决结果错误，应当撤销，一审判决依据该判决认定的事实作为本案认定事实的依据错误；一审判决对涉案土地的用途认定错误，被上诉人征收上诉人土地进行商业开发，而非“西城区棚户安置房项目”建设；一审法院未有追加季明芹为第三人的相关手续，仅以调取相关材料就认定追加了季明芹为第三人，没有事实和法律依据，违反法定程序。2.一审判决适用法律错误，判决结果应当予以纠正，一审法院基于错误的事实认定作出一审判决，适用法律错误，判决结果应当予以纠正。赫章县人民政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明：上诉人在一审中提交的打款花名册显示，案涉土地实际面积为2.2158亩，奖励5%面积0.1108亩，总面积2.3266亩。已经生效的（2019）黔05民终4070号民事判决认定，征收“元田”的土地面积与土地承包登记表所记载的面积差异巨大是因为在土地承包时用手或者用竹竿丈量，在征收土地时采用仪器测量面积。故该判决根据上诉人和季明芹土地承包登记表上记载的面积比例，对2.3266亩土地的征收补偿款49207.59元进行了分配，其中上诉人占10%，季明芹占90%。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，上诉人系针对被上诉人强制占用其土地、毁坏农作物的行为提起诉讼，故本案应围绕被上诉人前述行政行为的合法性进行审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被上诉人未根据上述规定责令上诉人交出土地，也未申请人民法院强制执行，故其强制占用上诉人土地的行政行为违反法定程序。而被上诉人强制占用上诉人土地的行为，实质上系对前期土地征收行为的执行措施，属于行政机关作出的不创设新的行政法律关系但实际上影响上诉人利益的行政事实行为，不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，对于上诉人强制占用被上诉人土地的行为，依法应当确认违法。关于案涉土地的面积、权属的问题。第三人季明芹因认为上诉人侵占其“元田”土地征收补偿款，向赫章县人民法院提起民事诉讼，该院作出（2019）黔0527民初1105号民事判决，将涉案土地征收补偿款根据上诉人和季明芹土地承包登记表上记载的面积比例进行了分配。上诉人不服提起上诉，原审法院作出（2019）黔05民终4070号民事判决，驳回上诉，维持原判。该判决现已生效。该判决认定征收“元田”的土地面积与土地承包登记表所记载的面积差异巨大，是因为在土地承包时用手或者用竹竿丈量，而在征收土地时采用仪器测量面积。本案一审庭审中，上诉人对于案涉土地测量面积为2.2158亩并无异议，虽然生效民事判决对该土地的征收补偿款进行了分配，但上诉人和季明芹的承包土地四至界限并未具体明确，故原审法院认定上诉人与季明芹对涉案2.2158亩土地存在争议，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”因对被上诉人强制占用的土地，季明芹和上诉人之间存在争议，一审法院在审理本案过程中，向季明芹送达了《参加诉讼通知书》，依法通知季明芹作为第三人参加诉讼，符合法律规定，上诉人所提一审法院将季明芹列为第三人没有事实和法律依据，违反法定程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人季明福的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院依法予以纠正，但一审判决结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人季明福承担。本判决为终审判决。审判长  石佳宏审判员  崔凤芹审判员  邓洪波二〇二〇年六月十五日法官助理王国飞书记员李净