安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终645号 上诉人（一审原告）赵勤，女，1971年5月14日出生，汉族，住安徽省阜南县。 被上诉人（一审被告）安徽省阜南县人民政府，住所地安徽省阜南县府政路1号，组织机构代码00318130-2。 法定代表人李云川，县长。 委托代理人张俊，阜南县司法局工作人员。 上诉人赵勤因诉安徽省阜南县人民政府（以下简称阜南县政府）行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初342号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人赵勤，被上诉人阜南县政府的委托代理人张俊，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 赵勤一审起诉称，2000年6月之前，刘建华的姜小庄沟东地块是0.6亩，原告的是0.45亩。1999年6月，村民组改选李某当选为组长，对二次土改中遗留的问题进行了全面清理，按照人均9厘的标准进行分配和调整，原告的那块地变成了0.72亩，刘建华的变成了0.33亩。因刘建华和李某发生土地纠纷，原告出于好心答应刘建华把姜小庄沟东那块地0.72亩换给他。2004年3月4日，经执行法官和乡、村、组有关人员把刘建华借换原告土地交给李某耕种。此后，刘建华不承认借换原告0.72亩耕地偿还李某的事实。2019年7月25日，在现场干部见证下，刘建华和原告在村委会签订《关于刘建华和赵勤土地调换协议》，原告认为该协议中约定土地系刘建华兄弟四人的，原告以后使用该土地没有法律保障，多次要求王店孜乡政府依法进行确权。2019年9月2日，王店孜乡政府受理原告的信访事项，于9月4日作出54号处理决定，但在该处理决定中王店孜乡政府使用2000年之前的数据作为处理的依据。2019年9月10日，原告向阜南县政府申请行政复议，2019年11月6日，阜南县政府作出35号复议决定，撤销了54号处理决定，但对争议的0.72亩土地纠纷如何处理一字未提，违反了《中华人民共和国行政复议法》的立法精神和立法目的。综上，54号处理决定和35号复议决定是政府对原告与刘建华之间土地权属争议纠纷作出的行政裁决，人民法院依法享有作出变更判决的权利，有权直接确定争议土地的权利归属。请求：1、依法确认被告作出的35号复议决定中撤销54号处理决定，未依法重新裁决的行为违法；2、请求法院直接将《关于刘建华与赵勤土地调换协议》中的桃园0.72亩土地（南北长91米，东西宽5.3米）判决归原告所有；3、本案诉讼费用由被告负担。 阜南县政府一审答辩称，35号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。2019年9月10日，阜南县政府收到赵勤的行政复议申请，初步审查后认为符合受理条件，予以受理，向赵勤送达了案件受理通知书，向王店孜乡政府送达行政复议答复通知书。在复议审理期间，王店孜乡政府在规定期限内未书面答复，未提交作出54号处理决定的证据、依据和其他有关材料，本机关视为该具体行政行为没有证据、依据，遂作出撤销该具体行政行为的复议决定。本机关作出的案涉行政复议案件，在受理、审查、审批、送达程序完备合法。因王店孜乡政府未提交卷宗材料，复议机关无法查明54号处理决定的依据的事实，程序是否合法。从《关于赵勤信访事项的办理情况报告》可以看出赵勤是信访反映问题，并没有申请土地确权，所以阜南县政府决定撤销《行政处理决定》时，没有责令乡政府重新作出确权行政行为。原告可依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条，按照《土地权属争议调查处理办法》规定程序，向王店孜乡政府申请进行土地确权处理，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2019年9月2日，王店孜乡政府作出《行政程序受理告知书》，对赵勤来信反映的其与刘建华土地纠纷的问题决定受理。2019年9月4日作出54号处理决定并送达，决定刘建华归还借用赵勤的0.152亩土地；关于赔偿问题请赵勤依法向阜南县人民法院起诉。赵勤不服该处理决定，于2019年9月9日向阜南县政府申请行政复议，阜南县政府于9月10日受理，并于同日向王店孜乡政府送达《行政复议答复通知书》，要求其10日内提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。王店孜乡政府在法定期限内没有提交复议答复书及当初作出具体行政行为的证据、依据和相关材料，2019年11月6日，阜南县政府作出35号复议决定，撤销王店孜乡政府作出的54号处理决定，并于11月7日送达原告。原告不服该复议决定，诉至法院。 一审法院认为，本案的争议焦点为阜南县政府撤销王店孜乡政府作出的处理决定后未依法重新裁决是否合法，人民法院能否直接变更行政裁决确定诉争土地的权属。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。该条对于复议机关是否依法重新裁决并未进行规定，且由于申请人的申请依然存在，因此被申请人仍然负有针对该申请重新作出行政行为的法定义务。至于被申请人是否依法重新作出行政行为，并非被诉复议决定的合法性问题。因此，本案中王店孜乡政府对赵勤与刘建华之间的纠纷作出的处理决定被阜南县政府复议撤销后，赵勤的申请依然存在，王店孜乡政府仍然负有针对该纠纷重新作出处理决定的法定义务，故在王店孜乡政府对该纠纷进行处理，尚未作出处理决定的情况下，赵勤以复议机关未对其与刘建华之间的纠纷直接作出裁决违法的主张不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。所谓“涉及对款额的确定、认定确有错误”，包括土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的情形。但是具体到本案，在王店孜乡政府作出的处理决定被阜南县政府复议撤销后，王店孜乡政府尚未重新作出处理决定，针对赵勤的裁决申请仍在行政程序处理过程中，并不存在一个可供人民法院判断的成熟的行政行为，因此赵勤要求人民法院变更行政处理决定，直接判决诉争的土地归其所有的诉讼请求不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告赵勤的诉讼请求。 赵勤上诉称，复议机关在行政裁决案件中的作用是防止和纠正下一级政府的错误，复议机关理应依法对上诉人与刘建华之间的土地权属争议进行直接裁决，以实现行政复议法的立法目的和精神。一审法院认定上诉人与刘建华的土地纠纷行政处理程序还在王店孜乡政府没有法律依据。请求依法撤销安徽省阜阳市中级人民法院（2019）皖12行初342号行政判决书并依法直接审理和变更判决上诉人与刘建华的土地权属争议中的0.72亩土地归上诉人所有。 阜南县政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 证据一：1、组织机构代码证；2、法定代表人身份证明；3、《中华人民共和国行政复议法》第三条。证明复议机关有权受理、处理该行政复议案件。 证据二：1、行政复议申请书；2、行政复议答复书；3、被申请人提交的案件相关证据材料（2019年9月9日李某的《证明》及李某身份证复印件、《关于刘建华和赵勤土地调换协议》、2004年3月9日阜南县人民法院作出的（2003）南执法字第42号行政裁定书和2004年3月4日的案件执行笔录）；4、行政复议决定书。证明复议机关依法对案件事实部分进行了审查认定和作出决定，因原告越级信访，王店孜乡政府按照信访程序对原告与刘建华的土地纠纷进行调查并分别作出王政（2019）53号《关于赵勤信访事项的办理情况报告》和54号处理决定，因王店孜乡政府在复议期间未提交卷宗材料，复议机关无法查明54号处理决定依据的事实是否清楚，程序是否合法。从事后王店孜乡政府提交的证据材料可以看出原告是信访反映问题，并没有申请土地确权，所以阜南县政府决定撤销54号处理决定时，没有责令乡政府重新作出确权行政行为是符合法律规定的。原告可依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条，按照《土地权属争议调查处理办法》规定程序，向王店孜乡政府申请进行土地确权处理，并不影响原告要求解决土地权属的实体权利。 证据三：1、行政复议案件受理审批表；2、行政复议受理通知书；3、行政复议答复通知书；4、行政复议决定审批表；5、行政复议送达回证。证明复议机关案件审理过程受理、审查、审批、送达程序完备合法。 证据四、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第四项。证明该法条没有规定复议机关必须责令复议被申请人重新作出具体行政行为。只有具体行政行为有该法第二十八条第一款第（三）项规定情况之一的，可以责令重新作出具体行政行为。 赵勤向一审法院提供以下证据：1、身份证复印件。证明原告具有本案的诉讼主体资格。2、行政程序受理告知书、54号处理决定、35号复议决定。证明阜南县政府依据原告的申请撤销了54号处理决定，但并未对争议土地的使用权作出裁决，也未责令王店孜乡政府重新作出行政行为，损害了原告的合法权益，明显不当。3、关于刘建华和赵勤土地调换协议、阜南县人民法院（2003）南执法字第42号行政裁定书及执行笔录。证明刘建华将桃园的0.72亩面积四至东西南北（西至刘建云耕地、东至刘建春耕地、南至生产路、北至李寨李友杰地，总共南北91米，东西53米）与原告赵勤的0.72亩耕地（已执行给李某）进行了互换，该土地使用权应为原告赵勤所有。刘建华在（2003）南执法字第42号执行案件中交给李某的0.752亩土地（长115.5米，宽4.34米）是从原告赵勤（曾用名赵学敏）处换取的。4、原前小庄村民组组长李某出具的证明及证言。证明2000年6月份，在解决第二次土改遗留问题的工作中，原告赵勤与刘建华在姜小庄沟东相邻的地块土地使用权面积发生变化，其中，刘建华的土地使用权面积由0.60亩减少至0.33亩，原告赵勤的土地使用权面积由原来的0.45亩增至0.72亩；刘建华在阜南县人民法院（2003）南执法字第42号案件执行过程中交给李某的0.752亩土地，其使用权在2000年6月份后就属于原告赵勤，刘建华实际与原告调换了0.72亩的土地。原告申请出庭的证人李某证言。证明其在2019年9月9日证明的内容真实的，证明签字是其本人所签，手印是其本人所按。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议有两个焦点问题，一是案涉复议决定未责令被申请机关重新作出行政行为是否合法；二是人民法院能否直接对案涉争议土地进行确权。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定“……（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为……”上述法律明确规定，复议机关在办理复议案件中，对被申请人不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，依法撤销该具体行政行为。本案中，阜南县政府根据《关于赵勤信访事项的办理情况报告》，决定受理赵勤的复议申请，但在复议程序中，王店孜乡政府怠于参加复议，没有提供案涉54号处理决定的证据、依据及相关材料，阜南县政府作出撤销54号处理决定的复议决定，符合上述法律规定。 另，现有材料可以证实，赵勤没有向王店孜乡政府申请土地确权，仅是通过信访反映案涉土地争议问题，阜南县政府不宜在复议决定中责令王店孜乡政府作出确权行为，若因案涉争议确需确权，赵勤可依据《中华人民共和国土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》相关规定，依法向王店孜乡政府申请土地确权。 关于第二个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，土地确权行为是行政机关的法定职权，人民法院不能代替行政机关行使土地确权职责，只有对行政机关的确权行为不服的，当事人才可以向人民法院起诉，以请求人民法院对行政机关是否依法行使职权进行监督。故，赵勤请求人民法院直接对案涉争议土地进行确权，不符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人赵勤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵勤负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月二十三日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。