河北省邯郸市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀04行终127号 上诉人（原审原告）刘振东，男，1940年1月18日出生，汉族，住成安县。 委托诉讼代理人刘红芳，女，系刘振东次女。 被上诉人（原审被告）成安县自然资源和规划局。所在地址：成安县乾候路北段路东。 法定代表人秦俊涛，男，成安县自然资源和规划局局长。 委托诉讼代理人刘红卫，男。 委托诉讼代理人闫玉龙，男，河北方信律师事务所律师。 上诉人刘振东与被上诉人成安县自然资源和规划局不履行监督部门职责一案，不服河北省成安县人民法院（2019）冀0424行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2006年3月份，原告刘振东将其位于成安县北环路南0.34亩、北环路北0.34亩共计0.68亩承包地租赁给成安县新天地造林有限公司用于植树，刘振东为甲方、成安县新天地造林有限公司为乙方，甲、乙双方签订了二份分别为0.34亩土地租赁合同，租赁期限2006年3月至2014年3月共8年，原成安县林业局在其双方签订的二份租赁合同上作为监督部门加盖了公章，监督成安县新天地造林有限公司植树情况后领取造林补贴，出租人刘振东将其0.68亩承包的土地租赁给承租人成安县新天地造林有限公司用于植树，承租人成安县新天地造林有限公司按照合同的约定向刘振东支付租金。2015年原告刘振东向成安县人民法院提起行政诉讼，请求要求成安县林业局归还其承包土地，成安县人民法院2015年8月5日作出（2015）成行初字第16号行政裁定书，驳回原告刘振东的起诉，刘振东上诉于河北省邯郸市中级人民法院，邯郸市中级人民法院2016年1月11日作出（2015）邯市行终字第00293号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年10月9日，原告刘振东又以请求要求判令原成安县林业局依法履行监督职责，按照合同约定返还其承包土地向成安县人民法院提起行政诉讼，成安县人民法院以原告刘振东在起诉前未向成安县林业局申请履行监督职责而直接提起本案之诉不符合法律规定的起诉条件为由，于2018年12月24日作出（2018）冀0424行初16号行政裁定书，驳回原告刘振东的起诉，刘振东上诉于河北省邯郸市中级人民法院，邯郸市中级人民法院2019年5月20日作出（2019）冀04行终171号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2016年原告刘振东诉被告成安县嘉禾苗木绿化基地（原成安县新天地造林有限公司）租赁合同纠纷一案，成安县人民法院以原告诉争土地已经被改建公路，无法返还、恢复土地原貌为由，成安县人民法院于2016年6月16日作出（2016）冀0424民初722号民事判决书，驳回原告刘振东的诉讼请求。 另查明，原成安县林业局在机构调整中，于2019年1月变更为成安县自然资源和规划局，2019年5月31日原告刘振东向被告成安县自然资源和规划局递交申请，申请被告成安县自然资源和规划局对“租地植树合同”依法履行监督部门职责，请求被告成安县自然资源和规划局履行监督职责，对其的承包地变成公路问题，给一个合理的说法，被告在原告起诉之前未作出处理决定。2019年10月21日原告刘振东向本院提起行政诉讼，请求要求判令被告依法履行“租地合同”中的监督部门职责并确认“谁是该合同中的乙方当事人”和“是谁违法把原告的0.68亩农用耕地改修成公路的”，要求被告负责按照“租地合同”的约定，归还原告出租的承包土地0.68亩，要求被告承担因违反合同给原告造成的诉讼损失：诉讼费、诉讼误工费、土地租金等共计4万元。 原审法院认为，根据刘振东与成安县新天地造林有限公司签订的《土地租赁合同》可以看出，该土地租赁合同调整的是平等主体之间的民事行为，原成安县林业局不是合同的相对人，而是作为合同的监督方对成安县新天地造林有限公司植树绿化行为进行监督，根据《中华人民共和国森林法》的规定，原成安县林业局作为本行政区域内的林业主管部门，依法具有对植树绿化监督职责的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应当依法受理，该规定中的法定职责指的是行政法上的职责，不履行法定职责案件中，被告必定存在法律、法规授予的职责，如果没有相应授权，行政主体不履行法定职责便无从谈起，人民法院对行政机关不履行法定职责的行为进行审查，应当对行政机关是否具有法定职责进行审查，原告刘振东申请被告成安县自然资源和规划局对其“租地植树合同”依法履行监督职责，对其承包地变成公路问题给一个合理的说法的所谓“法定职责”，明显不属于被告成安县自然资源和规划局在行政法上的职责，原告请求履行的法定职责明显不属于被告成安县自然资源和规划局权限范围。原告向人民法院提起行政诉讼，请求判令被告确认“租地合同”中“谁是该合同中的乙方当事人”和“是谁违法把原告的0.68亩农用耕地改修成公路的”，要求被告负责按照“租地合同”的约定，归还其出租的承包土地0.68亩同样也不属于被告的职权权限范围，故对原告刘振东的起诉，应予以驳回。原告要求被告承担因违反合同约定给其造成的诉讼费、误工费、土地租金等损失4万元不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告刘振东的起诉。 上诉人刘振东上诉称，请求撤销一审裁定，发回重审。事实和理由：1、2006年被告为了圈占北环路两侧的农用耕地，单方制做了一个“土地租赁合同书”，把凡是在北环路两侧有承包土地的各村村民列为租地合同的甲方，并在打印的统一“租地合同书”中填写了甲方村民姓名，土地面积等。把被告委托的专门植树组织“成安县新天地造林有限公司”列为合同乙方。（该组织不具有租地资格）。被告以行政“监督部门”在租地合同书中加盖了成安县林业局的公章。被告将“租地合同书”制作好以后，派人拿着合同书先后到北环路沿途各村，让村干部召集合同书中有名的村民在合同书中的甲方位置亲笔补签上自己的姓名，并加盖手印。因我在北环路两侧各有承包土地0.34亩，所以我在被告打印的两份租地合同书中补签了我的姓名并加盖了手印，我的土地租金每年是从村会计张大军手中领取的。2、新天地造林公司根本不是租地合同的相对人，租地合同中没有该公司法人代表的任何签字和签名，又没有加盖该公司的法人公章，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条的规定，该公司作为租地合同乙方当事人不具有法律效力。成安县林业局是真正的租地合同相对人，租地合同的监督部门（担保人）盖有该局的公章，监督的对象是“租地合同书内容”，而不是一审裁定认定的“作为合同的监督方对成安县新天地造林有限公司植树绿化行为进行监督”。3、一审法院驳回起诉，违反审理行政案件原则。原成安县林业局、国土资源局、规划局在机构调整中合并为成安县自然资源和规划局，行政机关的合并不等于原行政机关职能和职责消失，原成安县林业局监督实施的“土地租赁合同”至今还在继续履行着，合并后的成安县自然资源和规划局，内设着林业办公室，这说明原林业局的职能和职责应当由自然资源和规划局负责承担，我的承包地被非法修成公路问题等，应当由被告自然资源和规划局承担举证和处理职责。2019年5月31日，我根据“租赁土地合同书”中的约定和违约事实，遵从县、市两级法院做出的裁定书，向被告成安县自然资源和规划局递交了申请履行租地合同中的监督部门职责等问题。被告接到申请后，四个月没有做出任何回应，我再次向成安法院提起行政起诉，是符合法律规定的相关程序的。一审法院驳回我的起诉，没有相对应的法律条文作依据。4、成安县新天地造林有限公司与成安县嘉禾苗木绿化基地的营业执照复印件证明成安县新天地造林有限公司与成安县嘉禾苗木绿化基地分别是两个各自独立的，互不关联的，不存在“变更关系”的经营主体。二者均不具备“租地合同宗旨”所称的，“为了落实全市城市绿化工作会议精神，全面改善成安生态环境，签订租地合同”的资格，不符合充当本案租地合同乙方当事人的条件。新天地造林有限公司与“租地行为”没有实质性的关系。新天地造林有限公司在2012年就已经撤销了，然而2006年种植的树太至今还依然存在，租地合同并未终止，甲方村民至今还继续领取土地租金，原成安县林业局是真正的合同相对人。 被上诉人成安县自然资源和规划局辩称，1、答辩人单位主管林业、绿化，在被答辩人与新天地造林公司的合同中，答辩人是监督单位，没有具体的权利和义务，答辩人的监督职责是监督合同绿化种植情况，树苗存活率等，达到一定标准拨付补偿款，这是答辩人的监督职责，已经履行完毕。因此，被答辩人要求答辩人再次履行监督职责没有事实和法律依据。2、合同中，答辩人没有具体的权利义务，而且被答辩人的承包地被修成公路也不是答辩人的职能，因此，被答辩人请求“被告负责按照合同的约定，返还承包土地”没有事实和法律依据。3、被答辩人的承包土地不是答辩人占用，修路不是答辩人的职能，因此，被答辩人要求答辩人返还土地没有事实和法律依据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持。 二审查明的事实与原审一致。 本院认为，上诉人刘振东请求被告成安县自然资源和规划局对其“租地植树合同”依法履行监督职责，对其承包地变成公路问题给一个合理的说法的所谓“法定职责”，不属于被上诉人成安县自然资源和规划局行政法意义上的职责；“确认租地合同中谁是该合同中的乙方当事人和是谁违法把原告的0.68亩农用耕地改修成公路的”以及“要求被告负责按照租地合同的约定，归还其出租的承包土地0.68亩”不属于原审被告的职权权限范围；刘振东要求原审被告承担因违反合同约定给其造成的诉讼费、误工费、土地租金等损失4万元不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款的规定，驳回原告刘振东的起诉并无不当，对上诉人的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨伟娟 审 判 员 王金良 审 判 员 田熠中 二〇二〇年六月一日 法官助理 何 昊 书 记 员 张紫娟