云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云08行终17号上诉人（原审原告）墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡孟弄村民委员会红庄组。地址墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡孟弄村民委员会红庄组。代表人马国新，小组长。委托代理人石亚琴，云南亚伦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人朱建明，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡人民政府。地址墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡富东村沙田街1号。法定代表人钱俊锋，乡长。被上诉人（原审被告）墨江哈尼族自治县人民政府。地址墨江哈尼族自治县联珠镇南正街59号。法定代表人杨建忠，县长。第三人墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡孟弄村民委员会那卡组。地址墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡孟弄村民委员会那卡组。代表人刀国全，小组长。上诉人墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡孟弄村民委员会红庄组（以下简称红庄组）与被上诉人墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡人民政府（以下简称孟弄乡政府）林地权属处理决定、被上诉人墨江哈尼族自治县人民政府（以下简称墨江县政府）行政复议决定争议一案，不服云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初25号行政判决，于2020年5月20日向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定案件事实，2017年4月8日，红庄组向孟弄乡政府申请对墨临高速公路过境林地（小地名：碧路山）进行确权。红庄组山林所有证存根载明：山林坐落：寨子周围，无面积。四至界线：东至：标莫能地头那蚌干沟为界；南至：查嘎莫大箐边河为界；西至：大河为界；北至：二去路至老礼拜堂为界。经核实，红庄组所持山林所有证存根四至界线不包含该争议林地。墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡孟弄村民委员会那卡组（以下简称那卡组）山林所有证存根载明：山林坐落：寨子周围，无面积，四至界线为：东至：查嘎莫大箐至尖山分界；南至：纳海旧家箐为界；西至：多依树岔路至老鹰山老瓦菁头为界；北至：石井槽大箐为界。经核实，那卡组所持山林所有证存根四至界线不包含该争议林地。孟弄村民委员会与丙曼村民委员会之间不存在界线争议，争议林地不属于国有林地。红庄组农户白雪、李永超、李德明、田连珍、马忠海、马正雄、马忠辉在争议地范围内持有《农村土地承包经营权证》。红庄组与那卡组均管理使用过争议林地。2019年3月29日，孟弄乡政府作出孟政发［2019］19号《孟弄彝族乡人民政府关于孟弄村××与××组林地权属争议一案的处理决定》（以下简称《处理决定》），裁决如下：争议林地由红庄组和那卡组平均划分（因墨临高速公路正在征地推进，争议林地面貌将发生明显变化，故本裁决暂不对争议林地进行实地划分，待高速公路修建完成后再进行实地测绘划分）。红庄组不服，于2019年4月25日向墨江县政府申请行政复议。墨江县政府于2019年6月26日作出墨政行复决字［2019］第8号《墨江哈尼族自治县人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持孟弄乡政府作出的孟政发［2019］19号《处理决定》。另查明，墨临高速公路过境争议林地，高速公路尚未竣工。原审法院认为，关于红庄组是否具有诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”根据以上法律规定，红庄组系本案林地权属争议确权行为的相对人，与确权行为有利害关系，又系行政复议申请人，其不服孟弄乡政府作出的确权决定和墨江县政府作出的行政复议决定，有权提起行政诉讼。关于孟弄乡政府是否具有被告诉讼主体资格的问题，根据《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款第（二）项规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”《云南省林地管理条例》第二十三条第一款第（二）项规定：“林地权属争议由当事人协商解决；协商不成的，按照下列规定调解或者处理：（二）集体林地权属争议，在一个村民委员会管理范围内的，由村民委员会负责调解。调解不成的，由林地所在地的乡（镇）人民政府调解或者作出处理决定；跨村民委员会管理范围的，由其共同的上一级人民政府负责调解或者作出处理决定。林地权属争议解决前，任何一方不得流转林地，不得破坏林地及其附着物。”本案争议双方红庄组、那卡组均在孟弄村管理范围内，故林地所在地的孟弄乡政府有权作出处理决定，主体适格。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”墨江县政府作为孟弄乡政府上一级人民政府，有权受理不服孟弄乡政府确权行为的行政复议，其作出行政复议决定，主体适格。关于孟弄乡政府林地确权行为是否合法的问题，孟弄乡政府收到红庄组的申请后，调取了相关材料，进行了调查，组织当事人进行了调解，调解不成作出了处理决定，程序符合相关法律规定。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第七条规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”第八条规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”本案争议双方持有的林地权属证书均不包含争议林地，双方提交的证据均不足以证明争议林地权属，双方均管理使用过争议林地，在双方协商不能解决的情况下，按照双方各半的原则处理本案符合法律规定。鉴于高速公路过境争议林地，高速公路尚未竣工。因修筑高速公路，导致林地地貌变化，暂时不适宜划分四至界限，但不确权又影响高速公路征地，孟弄乡政府的林地确权行为有利于维护安定团结，有利于群众的生产生活，故认定孟弄乡政府作出的《处理决定》合法。待高速公路修筑完成后，孟弄乡政府应及时进行实地测绘，明确四至界限。关于墨江县政府行政复议是否合法的问题，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”因孟弄乡政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，墨江县政府作出维持孟弄乡政府作出的处理决定并无不当。对红庄组要求撤销墨江县政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求，应予驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第二款、第六十九条、第七十九条、第一百零二条，《中华人民共和国行政复议法》第五条、第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回红庄组的诉讼请求。案件受理费50元，由红庄组负担。经审理查明，红庄组在一审起诉状事实和理由部分，围绕孟弄乡政府孟政发[2019]19号《处理决定》和墨江县政府墨政行复决字[2019]第8号《复议决定》进行论述，认为孟弄乡政府作出的《处理决定》和墨江县政府作出的《复议决定》程序和实体均错误，没有法律依据，依法应当予以撤销。而在一审起诉状中红庄组的诉讼请求为请求撤销墨江县政府墨政行复决字[2019]第8号《复议决定》，并未提出诉讼请求要求人民法院对孟弄乡政府孟政发[2019]19号原行政处理决定进行合法性审查。根据云南省普洱市思茅区人民法院2019年9月9日法庭审理笔录反映，审判员征求红庄组是否对诉讼请求进行变更或补充时，红庄组坚持诉讼请求与起诉状叙述的诉讼请求一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第五十九条规定，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。根据该条款规定，本案中，墨江县政府作出的行政复议决定维持了孟弄乡政府作出的行政处理决定，说明行政复议决定与行政处理决定的实体内容具有一致性。当事人对具有实质内容的行政处理决定提起行政诉讼，作出行政处理决定的行政机关和复议维持行政处理决定的复议机关依法以共同被告身份参与诉讼，对原行政行为实体内容合法性问题共同接受司法审查。如果当事人单独对维持原行政行为的行政复议决定提起行政诉讼，放弃对原行政处理决定提起行政诉讼，那么，维持原行政行为的复议决定在实体内容上则缺乏了赖于审查的前提和基础；同时，在本案中，孟弄乡政府作为被告，那卡组作为第三人被提起行政诉讼，由于孟弄乡政府作出的原行政处理决定未作为诉讼请求提出审查，孟弄乡政府则丧失了作为被告、那卡组则丧失了作为第三人参加诉讼的前提和条件。根据起诉状叙述的行政争议内容，红庄组诉求解决的问题与诉状中写明的诉讼请求比较而言，应当属于诉讼请求不明确。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。一审法院未根据起诉状所反映的实际内容依法对当事人进行释明完善诉讼请求，在孟弄乡政府作为被告但其行政行为未作为诉讼请求进行合法性审查的情况下作出判决，属于案件事实不清，审理程序违法。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款及《诉讼费用交纳办法》第二十七条之规定，裁定如下：一、撤销云南省普洱市思茅区人民法院（2019）云0802行初25号行政判决书；二、发回云南省普洱市思茅区人民法院重审。二审案件受理费人民币50元，退还上诉人墨江哈尼族自治县孟弄彝族乡孟弄村民委员会红庄组。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇二〇年六月二十三日书记员 速 娜