安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行初58号 原告王海颖，女，1980年10月26日出生，汉族，住安徽省临泉县。 原告陈帅，男，1999年7月10日出生，汉族，住址同上。 共同委托代理人夏友飞，安徽国运律师事务所律师。 被告临泉县自然资源和规划局，住所地安徽省临泉县光明南路255号，统一社会信用代码113412210031732229。 法定代表人邓安东，该局局长。 委托代理人杜明伟，该局临泉县收储中心主任。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 第三人临泉县城关街道办事处，住所地临泉县城关街道人民西路，统一社会信用代码113412210031731778。 法定代表人王亦栋，该办事处主任。 委托代理人李翔，该街道办工作人员。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 原告王海颖、陈帅认为被告临泉县自然资源和规划局及第三人临泉县城关街道办事处违法变更于2017年7月25日与王海颖签订的《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》（临集征字［2017］008号）一案，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告王海颖、陈帅的委托代理人的夏友飞，被告临泉县自然资源和规划局副职负责人王博及其委托代理人杜明伟、侯允超，第三人临泉县城关街道办事处其他参与分管的负责人牛永贵及其委托代理人李翔、张海申到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王海颖、陈帅诉称，2017年7月25日，临泉县土地收购储备中心和临泉县城关街道办事处因沈子国遗址公园项目建设需要，跟原告达成临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书及补充协议书。协议约定：1、被拆迁人符合政策户籍安置人口2人，每个人口27.6平方，被安置房屋产权属于乙方；2、同时规定违约责任：若超过18个月未予安置的，自第19个月开始按照临时安置补助标准的两倍支付临时安置补助费；3、原告增购30平方米，计款人民币64500元。原告总计享有87.12平方米的安置房一套。在签订协议后，原告于2018年1月14日腾空房屋并交付，并收到了拆迁房屋交付凭证。现在被告通知原告不符合拆迁安置条件，不予安置房屋。该决定违反了拆迁补偿安置协议，违背了政府诚实信用原则，严重侵犯了原告的利益。请求法院判令被告履行临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书及补充协议书，给原告分配87.12平方米的安置房一套；请求对临政办［2016］36号文件第三十二条第一款第一项第3目和临政秘[2017]86号文件第二条第二款第3项进行合法性审查；判令被告支付原告2018年12月16日至2019年12月15日两倍临时安置补助费；判令被告承担本案诉讼费用。 原告王海颖、陈帅向本院提交了以下主要证据： 证据一：临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书、临泉县集体土地上房屋拆迁补偿安置协议补充协议书、古沈国遗址公园项目征迁房屋交付凭证。证明原被告双方已就拆迁补偿安置达成协议，在签订协议后，原告已经履约腾空房屋并交付房屋。 证据二：户口簿。证明原告2人符合当时的拆迁安置条件。 被告临泉县自然资源和规划局在法定期限内未提交答辩状，当庭辩称，在2019年5月份全县开展的集体土地征收补偿安置协议自查自纠工作中，经对案涉协议重新审查及调查，根据临政办［2016］36号文件第三十二条第一项第3款和临政秘［2017］86号文件第二条第3款以及相关法律规定，集体土地上房屋拆迁补偿安置的对象为被拆迁地集体经济组织成员，原告是于2013年5月30日从临泉县城关镇解放北大街3号迁到古城社区，其不属于古城社区集体经济组织成员，原告王海颖计生台账管理地为安徽省阜阳市临泉县城关街道流鞍社区，不属于古城社区管理，不属于本次征收集体土地的安置人员范围，原告王海颖及其子陈帅不应被认定为被征地应安置的农业人口。根据以上规定，原告王海颖及其子陈帅不应安置，案涉协议中关于原告的人口安置的约定如果继续履行将违反前述法律法规、政策规定，损害国家利益，造成社会不公，因此决定解除协议不予安置，根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款的规定，原告的诉讼请求应予以驳回。对原告庭审中新增加的诉讼请求，对相关的内容没有举证，法庭考虑是否给予一定期限进行重新举证。 被告临泉县自然资源和规划局向本院提交了以下证据和依据： 第一组：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明。证明被告的诉讼主体资格。 第二组：1、原告王海颖育龄妇女卡片一张；2、临集征字［2017］008号拆迁补偿安置档案（1、临集征字［2017］008号补偿安置协议书；2、补充协议书；3、王海颖身份证复印件；4、房屋征收价格分户评估报告单；5、王海颖、陈帅户籍信息）；3、临泉县人民政府临政秘［2017］86号《关于印发临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》；4、临泉县人民政府办公室临政办［2016］36号《关于印发临泉县城市规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》。证明王海颖计生台账管理地为安徽省阜阳市临泉县城关街道流鞍社区，不属于古城社区管理；原告王海颖及其子陈帅的户籍信息显示，原告是于2013年5月30日从临泉县城关镇解放北大街3号迁到古城社区，其不属于原古城社区集体经济组织成员；经对案涉协议重新审查及调查，王海颖、陈帅不应被认定为安置人口，根据以上规定原告王海颖及其子陈帅不应安置，案涉协议中关于原告的人口安置的约定违反法律法规、政策规定，不应继续履行，原告诉请不应被支持。 第三人临泉县城关街道办事处在法定期限内未提交答辩状，但当庭辩称，王海颖和王海彪是亲姐弟关系，在2017年古城社区集体土地征迁时，王海彪、王海颖及其父亲王子良都在王海彪所载明的户口地址处居住，王海彪案件在庭前第三人已经按照2020年4月24日临泉县人民政府第28期专题会议纪要的规定和王海彪达成了有关安置问题的解决协议，王海彪表示愿意撤诉。王海颖系外嫁女，计划生育台账不属于古城社区管理，不符合临政办[2016]36号文件和临政秘[2017]86号文件有关外嫁女安置的相关规定，不应予以安置。 第三人临泉县城关街道办事处向本院提交的证据和依据与被告临泉县自然资源和规划局一致。 经庭审举证质证，当事人对上述证据的质证意见如下： 临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处对王海颖、陈帅提举的证据提出异议，认为被告及第三人与原告签订该两份协议后，在履行过程中，发现该协议中约定的对原告的安置不符合临泉县临政秘[2017]86号文件及临政办[2016]36号文件规定的安置政策，对其安置约定属于没有法律依据，也不符合文件规定；原告举证的户口本仅证明其暂时居住在此处，不能证明其已取得集体经济组织成员的身份；原告王海颖等人举证的该户口本显示是从临泉县城关镇解放北大街城镇内迁入，并没有相关证据证明已加入该集体组织，获得成员身份，故不能证明其符合前述文件规定的安置对象。王海颖、陈帅反驳认为，王海颖是2013年5月30日户口迁入古城社区，征得村委会的同意，成为集体经济组织成员，属于拆迁安置对象。 王海颖、陈帅对临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处提举的第一组证据无异议，对第二组提出异议，认为第二组证据1真实性请法庭核实，计生台账只是计划生育管理的方式，不影响原告作为集体组织成员，符合拆迁安置条件；证据2、3、4真实性无异议，但不同意其证明目的，王海颖作为外嫁女一直在古城社区居住，有自己独立的房屋，陈帅随母亲王海颖落户古城社区，并在此生活居住，被告所依据的临政秘[2017]86号文件及临政办[2016]36号文件关于外嫁女的安置条件设置违反了土地管理法第四十八条未被征地农民提供安置房和宪法第四十八条关于男女平等原则的规定，上述安置方案的条款不应作为裁判依据。临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处反驳认为，征收集体土地时，如将经济组织成员的房屋和宅基地一并征收的，在对土地房屋进行补偿后，还需要对被征地农民居住生活进行安置，补偿实际上就是一种对等交易，安置也是政府的法定义务，但这种义务是授权地方政府以政策形式根据当地具体情况予以制定，所以作为县人民政府制定的[2016]36号文件及临政秘[2017]86号文件，是符合相关法律规定的；作为本案原告王海颖，我们提供了其生育卡片，这仅仅是证明其不是该经济组织成员的一个方面，同时，其户口本本身也反映，其是从城镇迁入该村居住的，原告也没有提供出经村集体经济组织成员加入的证明，也没有提供土地承包经营权的证书，所以不能认定其为集体经济组织成员；在审查时发现该问题，并告知原告，我们要解除该协议不应履行，是符合法律法规及政策规定的。 本院对上述证据认证如下： 王海颖、陈帅提举的证据符合证据的真实性，与本案具有关联性，但临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处提出了异议，达不到其证明目的，对王海颖、陈帅提举的证据不予确认。 临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处提举的第一组证据，王海颖、陈帅无异议，予以确认；临泉县自然资源和规划局、临泉县城关街道办事处提举的第二组证据，具有真实性，与本案具有关联性，王海颖、陈帅虽然提出异议，但理由不成立，临泉县城关街道办事处提举的第二组证据予以确认。 经审理查明，王海颖现为临泉县城关镇泉鞍洲居民，陈帅系王海颖之子。2017年4月14日，临泉县政府下发《关于印发临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的通知》，决定对临泉县城关街道办事处西城社区、古城社区的土地及房屋实施征收拆迁。王海颖的房屋属于上述征收拆迁范围内。2017年7月25日，王海颖作为被拆迁人（乙方）与征收部门临泉县土地收购储备中心、征收实施单位临泉县城关街道办事处作为拆迁人（甲方）分别签订了《临泉县城市规划区内集体土地上房屋征收拆迁补偿安置协议》及补充协议书。两协议约定，被拆迁人符合政策户籍安置人口2人，房屋评估价48526元，附属物及装修评估价12428元，搬迁补助费677元，临时安置费4968元（起止时间2017年6月16日至2018年12月15日，共计18个月），超过18个月未予安置的，按照原补助标准的2倍支付临时安置补助费，王海颖增购住宅面积30平方米等事项，甲方应付乙方以上各项补偿款39313元，甲方应收乙方增加购房款68628元。原告享受补偿款总计-29315元，享有面积87.12平方米安置房一套。协议签订后被拆迁人于2018年1月14日腾空房屋并交付。2019年5月，全县开展集体土地上房屋拆迁补偿安置协议自查自纠工作，发现本案原告不能认定为被征地应安置的农业人口，口头告知了王海颖。原告王海颖、陈帅不服，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。 另查明，王海颖在临泉县城关街道古城社区没有计划生育服务台账，而在流鞍社区。王海颖原在临泉县××大街××号居住，1998年7月，经人介绍与淮南市潘集区贺疃镇东村方东村村民陈银同居，1999年7月10日生育一子陈帅，2006年王海颖与陈银解除同居关系。 再查明，2019年2月，临泉县国土资源局的职责并入临泉县自然资源和规划局。 本院认为，被告临泉县自然资源和规划局在临政秘［2017］86号文件中赋予临泉县土地收购储备中心为签订协议的单位，临泉县土地收购储备中心虽然是政府成立的事业单位，但不具有独立承担法律责任的行政主体，应视为临泉县自然资源和规划局的委托。临泉县自然资源和规划局具有对涉案土地房屋依法征收、签订补偿安置协议的法定职权，其委托临泉县土地收购储备中心签订补偿安置协议，其委托行为在实践中并不违反法律的规定。 本案争议焦点如下：1、原告王海颖、陈帅要求被告对其作出房屋安置决定及附带审查规范性文件的诉求应否得到支持；2、原告王海颖、陈帅要求被告支付的临时安置补助费是否有事实依据。 关于原告王海颖、陈帅要求被告对其作出房屋安置决定及附带审查规范性文件的诉求应否得到支持问题。“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。目前，我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。实践中，对涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。本案王海颖的计划生育服务台账在临泉县城关街道流鞍社区，古城社区没有计划生育服务台账；2013年5月30日，王海颖的户口从临泉县城关镇解放北大街3号迁入临泉县城关镇泉鞍洲62号。王海颖、陈帅提举的育龄妇女卡片、房屋征收价格分户评估报告单、户籍信息等，并不意味着王海颖系被征收地集体经济组织成员或者在娘家享受安置补偿待遇等。被告在履行涉案协议过程中，发现王海颖违反临政秘［2017］86号文件第二条第二款第3项和临政办［2016］36号文件第三十二条第一款第一项第3目的规定，作出的变更行为属于行政机关自我纠错之行为，并无不当。故王海颖、陈帅请求附带审查临政办[2016]36号文件第三十二条第一款第一项第3目和临政秘[2017]86号文件第二条第二款第3项的合法性便无意义。对王海颖、陈帅请求被告履行安置职责及附带审查规范性文件的诉求依法应当予以驳回。 关于原告王海颖、陈帅要求被告支付的临时安置补助费是否有事实依据问题。就本案而言，虽然涉案协议中有关安置的条款不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出原告一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，涉案协议未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。作为行政协议相对方在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的被告，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，其口头告知被拆迁人不符合农业人口安置的条件，并没有依法作出撤销或者单方解除该协议相关内容的行政纠错决定，有违诚实信用原则，因此而给原告造成的损失，应予补偿。原告请求补偿临时安置补助费，因其不符合安置条件，故其诉求不予支持。王海颖、陈帅如有证据证明被告因公共利益或者其他法定理由变更协议，给其造成损失的，可另行解决。 综上，王海颖、陈帅的诉讼理由不成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下： 驳回原告王海颖、陈帅的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王海颖、陈帅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  李煌真 审 判 员  王 敏 人民陪审员  马恩领 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  宋亚茹 附：本判决适用的相关法律条文 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。