四川省达州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川17行终47号 上诉人（原审被告）大竹县人力资源和社会保障局，住所地：大竹县白塔街道滨河路777号。 法定代表人王大文，局长。 出庭负责人丁磊，副局长。 委托代理人覃振立，系该局工作人员。 委托代理人唐文学，四川黎明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四川腾达建筑工程有限责任公司，住所地：四川省平昌县江口镇新平街东段（新平城市广场）。 法定代表人杨武平，董事长。 委托代理人刘小维，四川远创律师事务所律师。 上诉人大竹县人力资源和社会保障局（以下简称大竹县人社局）因与被上诉人四川腾达建筑工程有限责任公司（以下简称腾达公司）劳动监察其他行政行为一案，不服四川省达州市通川区人民法院于2020年3月3日作出（2019）川1702行初182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人大竹县人社局副局长丁磊，委托代理人覃振立、唐文学，被上诉人腾达公司委托代理人刘小维均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，被告大竹县人社局于2019年8月13日作出竹人社监令字［2019］39号《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称39号责改决定书），其内容载明，2019年4月19日，夏炳银、邓朝明等30人向被告大竹县人社局投诉，原告腾达公司拖欠其2017年5月至2018年12月工资，经其初步查证，原告腾达公司承建大竹县新生乡2016年易地扶贫搬迁集中安置点基础设施建设项目工程，其项目负责人田才平分别将该工程中的劳务部分分包给马毅；将该工程中的护坡喷浆工程分包给苟全生。原告腾达公司直接招用苟全生、夏炳银、李祚胜等12名民工从事现场管理、木工及小工等工作。因原告未结算马毅、苟全生的工程量，导致马毅拖欠21名民工工资111426元；苟全生拖欠17名民工工资100900元，原告腾达公司拖欠苟全生、夏炳银、李祚胜等12名民工工资100988元，以上共计拖欠50名民工工资：313314元。被告依据《劳动法》第九十一条第（一）项之规定、《劳动合同法》第八十五条第（一）项之规定、《劳动保障监察条例》第三十三条之规定，责令原告腾达公司收到39号责改决定书之日起7日内，依法核准并支付所拖欠的所有民工的全部工资。 2019年4月19日，夏炳银、邓朝明等人向被告投诉原告腾达公司拖欠其2018年5月至2018年12月在大竹县新生乡2016年易地扶贫搬迁集中安置点基础设施建设项目施工期间的工资，被告立案受理后，开展了查询和调查，于2019年6月21日向原告送达了《劳动保障监察调查询问通知书》（竹人社监询字［2019］5号），并于2019年8月13日作出39号责改决定书，其内容载明：“被责令改正单位：2019年4月19日，夏炳银、邓朝明等30人到我局投诉，被责令改正单位拖欠其2017年5月至2018年12月在“大竹县新生乡2016年易地扶贫搬迁集中安置点基础设施建设项目”施工期间的工资……，经初步查证：1、被责令改正单位在承建“大竹县新生乡2016年易地扶贫搬迁集中安置点基础设施建设项目”施工工程后，其项目负责人田才平又分别将该工程中的劳务部分分包给马毅（自然人）；将该工程中的护坡喷浆工程分包给苟全生（自然人）；由上述分包人组建施工队伍具体负责施工建设；被责令改正单位直接招用苟全生、夏炳银、李祚胜等12名民工从事现场管理、木工及小工等工作。2、因被责令改正单位未结算马毅、苟全生的工程量，导致分包人马毅拖欠21名民工工资111426元；分包人苟全生拖欠17名民工工资100900元，以上共计拖欠工资212326元。3、被责令改正单位拖欠苟全生、夏炳银、李祚胜等12名民工工资共计100988元。以上共计拖欠50名民工工资：313314元。被责令改正人的行为违反了：《劳动法》第五十条之规定、《劳动合同法》第三十条第一款之规定，根据《劳动法》第九十一条第（一）项之规定、《劳动合同法》第八十五条第（一）项之规定、《劳动保障监察条例》第三十三条之规定，决定责令被责令改正人依法履行以下义务：限自本责令改正决定书送达之日起7日内，依法核准并支付被责令改正单位在该工程施工中拖欠的所有民工的全部工资。同时告知原告享有的复议权及诉权。被告于同日以同一事实与理由向案外人苟全生、马毅、李永富等人作出《劳动保障监察责令改正决定书》，并依法向原告腾达公司、苟全生、马毅等人依法送达。原告腾达公司认为被告认定事实错误，程序违法，请求依法撤销被告作出的39号责改决定书。 另查明，原告腾达公司承建了大竹县新生乡2016年易地扶贫搬迁集中安置点基础设施建设项目，并于2017年9月进场施工。原告项目负责人田才平于2018年2月13日向马毅转款100000元，于2018年11月2日向苟全生转账100000元（备注为支付民工工资），于2019年6月11日向苟全生转账10000元（备注为支付民工工资）。 另，2018年9月4日马毅分别对民工李祚胜、郑佰富、汤昌富等人所欠工资进行部分结算。 原审认为，一、根据《劳动保障监察条例》第三条“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”的规定，大竹县人社局具有行使本行政区域劳动保障监察的法定职责，系适格的行政主体。 二、本案争议焦点如下： 1．被告作出被诉具体行政行为的程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，＂行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为＂。首先从以上法律规定可以看出，责令改正的法律依据来源于《中华人民共和国行政处罚法》，但责令改正与行政处罚属于并列的两个概念，并非行政处罚的一种。其次，责令改正也不属于行政处理决定，而责令改正作为行政机关依职权作出的具体行政行为，只要求行为人作为或者不作为，所以责令改正依法应当是一种行政命令。同时根据《劳动保障监察条例》第十九条规定＂劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩．．．．．．＂，而对责令改正则无这一硬性要求，故本案原告称被告未告知其听证权利，理由不当。 2．被告认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。1、本案中被告提供的夏炳银、李祚胜等人的调查笔录均称，自己是马毅招用的工人，工资亦是与马毅进行结算，而被告直接认定前述工人均系原告腾达公司直接招用，明显与事实不符。2、被告提供的马毅的调查笔录称其于2017年9月进入案涉工地，而郑伯富、汤昌富、李祚胜、郑传荣等人的调查笔录均称“是马毅将其招用到案涉工地，2017年5月至2017年7月在该工地务工，期间马毅曾为其结算工资”，几人陈述明显与马毅陈述矛盾，同时结合2018年9月4日马毅分别对前述几人的工资进行结算，以及项目进场施工时间2017年9月，民工投诉为“2018年5月至2018年12月未支付工资”，故被告径行认定2017年5月原告腾达公司拖欠民工工资，明显证据不足；3、被告认定原告拖欠50名民工工资313314元，但其提交证据不能充分予以证实；4、本案被告以同样的事实与理由向本案原告及案外人马毅、苟全生等人作出《劳动保障监察责令改正决定书》。综上，故被告作出被诉39号责改决定书不符合法律规定行政处罚（处理）决定必须查明事实的基本要求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告大竹县人力资源和社会保障局于2019年8月13日作出的竹人社监令字［2019］39号《劳动保障监察责令改正决定书》。案件受理费50元，由被告大竹县人力资源和社会保障局负担。 上诉人大竹县人社局上诉称，大竹县人社局作出的《劳动监察责令改正决定书》程序合法，也不具有可诉性。一审法院适用法律错误，责令改正行为不同于行政处理和行政处罚，是纠正性行政行为，是一种命令性行为，不要求查清所有事实，只需要查清拖欠劳动报酬行为即可，至于拖欠的人数和金额不是必须查清的范畴。责令改正决定书只是要求腾达公司依法核准并支付拖欠的工资。《劳动监察责令改正决定书》认定的基本事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人腾达公司在一审中的诉讼请求。 被上诉人腾达公司答辩称，大竹县人社局作出的《劳动监察责令改正决定书》对被上诉人的权利产生实质影响，具有可诉性。大竹县人社局没有经过前期的认真核实调查，认定拖欠工资的时间和数额错误。一审判决认定事实清楚，程序合法，应予以维持。 二审庭审中，被上诉人腾达公司向本院提交了一份光盘，称是刻录的田才平与工人的一段电话录音资料。腾达公司没有注明该证据的制作方法、制作时间、制作人等，也没有附声音内容的文字记录。腾达公司提交该证据拟证明大竹县人社局核实的部分工人拖欠工资的数额不属实，工人为了收回工资，故意夸大数额并报案。 上诉人大竹县人社局质证认为，该证据不属于二审中的新证据，通话交谈双方身份不明，无法确认其真实性，交谈内容不具有合法性，无法达到被上诉人的证明目的。 本院认证认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，“当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（三）声音资料应当附有声音内容的文字记录。”腾达公司二审提交的录音资料复制件，不符合上述要求，不予确认。 二审经审理查明，腾达公司收到大竹县人社局发送的《劳动保障监察调查询问通知书》后，委派现场管理人员向双，于2019年6月25日到大竹县人社局接受调查。向双在调查中陈述，夏炳银等7人反映工资未支付的事实属实，与马毅的工程量还没有最终结算。向双在2019年8月8日的调查中陈述，苟全生2018年3月至7月的工资大概6万元也未支付。马毅在2019年8月27日的调查中陈述，其与田才平口头达成的承包协议，工程量未结算，还下欠大约20名工人10多万的工资。 同时查明，2019年4月26日中国共产党大竹县新生乡委员会向大竹县人社局作的新委报［2019]40号《关于易地扶贫搬迁集中安置点基础设施项目的情况汇报》，载明“腾达公司2017年9月进场施工，目前已完工，竣工决算审计已结束。主要存在拖欠农民工工资和工程材料款没有结清等问题。2018年10月以来，我乡多次同腾达公司进行沟通，同其委托代表田才平、向双进行两次磋商，并形成如何解决遗留问题的书面意见。但腾达公司在约定时间内都没有按照约定解决问题。”文末附有欠农民工工资及工程材料款明细表。 另查明，二审庭审中，大竹县人社局和腾达公司对该案因涉嫌刑事犯罪，大竹县人社局已经将有关材料移送大竹县公安局的事实均予以认可。 还查明，大竹县人社局《劳动保障监察立案审批表》载明立案时间为2019年4月24日，其《劳动保障监察案件调查终结审批表》载明的时间为2019年8月9日。 本院经审理查明的其他案件事实与一审判决查明的案件事实一致，予以确认。 本院认为，本案争议焦点问题为1、本案《劳动监察责令改正决定书》是否可诉；2、大竹县人社局作出《劳动监察责令改正决定书》实体和程序是否合法。 1、关于本案《劳动监察责令改正决定书》是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”判断劳动监察责令改正决定书是否可诉的关键在于有没有影响当事人的实体权利。本案中，上诉人作出的劳动监察责令改正决定书初步认定腾达公司具有拖欠他人工资的事实，负有支付工资的义务，并交待了拒不履行的相应法律后果，对腾达公司的权利义务产生了实质影响，在行政机关未作出后续行政处罚或行政处理决定的情况下具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。大竹县人社局作出《劳动监察责令改正决定书》之后并没有继续作出行政处理决定或行政处罚决定，其认为《劳动监察责令改正决定书》系行政处罚前的过程性行政行为，不具有可诉性的理由不能成立。 2、关于大竹县人社局作出《劳动监察责令改正决定书》实体和程序是否合法的问题。从实体处理结果上审查，《中华人民共和国劳动法》第五十条规定，“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者工资。”大竹县人社局接到农民工的投诉、举报后，向腾达公司发送了《劳动保障监察调查询问通知书》，对欠薪问题进行调查。通过民工的调查笔录、腾达公司委托人员向双的笔录、中国共产党大竹县新生乡委员会的《关于易地扶贫搬迁集中安置点基础设施项目的情况汇报》，初步查证腾达公司拖欠农民工工资，并且将部分工程分包给马毅、苟全生的事实，根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条的规定“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任”，腾达公司是支付农民工工资的适格主体，也是适格的劳动保障监察对象。腾达公司的欠薪行为已经违反了《中华人民共和国劳动法》的规定。大竹县人社局按照《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项规定，“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规和规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定”，向腾达公司发送《劳动监察责令改正决定书》，责令其依法核准并支付拖欠的所有民工工资并无不当。一审判决认为大竹县人社局作出的《劳动监察责令改正决定书》认定腾达公司拖欠农民工工资的具体金额和人数不准确，证据不充分，以不符合行政处罚（处理）决定必须查明的事实基本要求，故而撤销被诉《劳动监察责令改正决定书》的理由不能成立，原因如下：《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规和规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定”，在该条例中文义可以得出，责令改正行为不同于行政处罚和行政处理，从性质上讲属于行政命令。因此，大竹县人社局作出的责令改正行为本质上是要求腾达公司自行纠正错误，该行政命令并非必须达到行政处罚和行政处理决定查明和认定事实的要求。从内容上看，大竹县的《劳动监察责令改正决定书》是初步查证腾达公司拖欠农民工工资情况，以及要求腾达公司依法核准并支付拖欠的农民工工资。因此大竹县人社局《劳动监察责令改正决定书》中认定腾达公司拖欠农民工工资具体金额和实际拖欠金额可能存在出入，但只要腾达公司欠薪的事实成立，就不能从实体上否定大竹县的《劳动监察责令改正决定书》的合法性。一审判决撤销大竹县人社局作出的《劳动监察责令改正决定书》，系适用法律错误，应予以纠正。 从程序上审查，《劳动和社会保障部关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第三十条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”本案大竹县人社局的调查，自2019年4月24日起，至2019年8月9日调查终结，共计76个工作日，超出60个工作日。大竹县人社局也未提供该案因情况复杂，经负责人批准可以延长30个工作日的证据。故，大竹县人社局对本案的调查超过法定期限，但对腾达公司的实体权益不产生实际影响，属于程序轻微违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；……”。大竹县人社局作出《劳动监察责令改正决定书》的程序轻微违法，依法应判决确认违法。 综上所述，上诉人大竹县人社局的上诉理由部分能成立，但其作出的行政行为程序轻微违法，依法应判决确认违法。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及第七十四条之规定，判决如下： 一、撤销达州市通川区人民法院（2019）川1702行初182号行政判决； 二、确认大竹县人力资源和社会保障局于2019年8月13日作出竹人社监令字［2019］39号《劳动保障监察责令改正决定书》违法； 一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人大竹县人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审判长 冯 浩 审判员 刘翠成 审判员 旷章娟 二〇二〇年六月二十四日 书记员 邓授恭