云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终167号上诉人（一审被告）保山市隆阳区人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区永昌街道杏花路82号。法定代表人段生荣，区长。委托代理人赵会莲，保山市隆阳区司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）董述美，女，汉族，1973年7月7日生，住云南省保山市隆阳区。委托代理人陈东风，云南天利达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人保山市隆阳区人民政府（以下简称隆阳区政府）因董述美诉隆阳区政府不履行行政补偿法定职责一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）作出的（2019）云05行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理其上诉后依法组成合议庭，并于2020年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人隆阳区政府的委托代理人赵会莲、杨龙，被上诉人董述美的委托代理人陈东风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2011年1月1日，董述美的丈夫李江荣（已故）与潞江农场签订编号为012号的《潞江农场土地承包合同》，合同约定李江荣承包地面积3.92亩（包含原自垦0.5亩），承包期限为2011年1月1日至2026年12月31日止。并约定了土地承包费每年缴纳、解除合同条件等相关内容。李江荣在承包期间对周边土地进行开垦，面积为3.01亩。2016年上述土地涉及收回和补偿问题，董述美对此不服，曾以隆阳区政府为被告、潞江农场为第三人向保山中院提起了要求其履行行政补偿及行政给付法定职责的行政诉讼，保山中院于2018年5月14日立案后，经审查于2018年10月11日作出（2018）云05行初24号行政判决，判决隆阳区政府于判决生效之日起六十日内履行对董述美的行政补偿职责。该案经隆阳区政府上诉，云南省高级人民法院于2019年4月3日作出（2019）云行终25号行政裁定，确认了隆阳区政府作为潞江农场的主管单位及原批准潞江农场用地的人民政府，及会议纪要明确的涉案国有土地使用权收回主体，其负有对收回的国有土地进行补偿的法定职责；但因董述美无有效证据证明其在起诉前已向隆阳区政府提出过要求履行行政补偿法定职责的申请，以及据此可能引发的行政给付尚不能确定，故对董述美的起诉予以裁定驳回。该案裁判文书生效后，董述美于2019年6月17日向隆阳区政府邮寄书面《征地安置补偿申请书》，邮寄跟单显示该件于次日签收，签收人为“他人签收：办公室”。后因隆阳区政府至今未予答复，董述美遂提起本案诉讼，请求：1.由保山市人民政府、隆阳区政府、保山市隆阳区潞江镇人民政府共同对征用董述美承包地3.42亩、自恳自留地3.51亩作出补偿决定；2.由保山市人民政府、隆阳区政府、保山市隆阳区潞江镇人民政府共同依法支付补偿费用。2019年11月20日董述美向保山中院提交《撤诉及变更诉讼请求申请书》，请求撤销对保山市人民政府、保山市隆阳区潞江镇人民政府及第三人潞江农场、保山市坝湾民族中学的诉讼，保山中院裁定准许。一审庭审中，经法庭释明，董述美当庭将诉讼请求明确为要求判决隆阳区政府对收回董述美承包土地3.24亩、自垦自留地3.51亩使用权作出补偿决定。另，原案裁判文书中已认定，案涉宗地位于原保山市人民政府2001年2月4日颁发给潞江农场保国用（2001）字第00113号《国有土地使用证》四至范围内。2014年7月27日，隆阳区政府、保山市人民政府高黎贡山旅游度假区管理委员会（以下简称高黎贡山管委会）、保山市隆阳区潞江镇人民政府及潞江农场召开会议，会议确定以隆阳区政府为主体收回潞江农场18亩（实测27.5亩）国有土地使用权并进行补偿。2015年7月24日，高黎贡山管委会第三次会议纪要载明，由其召集包括潞江农场等部门召开主任办公会决定收回潞江农场的部分国有农用地，用于修建坝湾民族中学围墙道路约8.8亩。2016年9月10日，保山市隆阳区潞江镇人民政府与潞江农场签订《征收土地协议》，约定由保山市隆阳区潞江镇人民政府征收潞江农场国有农用地26.024亩，并约定补偿按隆政发（2010）113号《隆阳区人民政府关于印发隆阳区建设用地土地征收补偿暂行办法的通知》执行。董述美户承包的土地位于该26.024亩范围内。2015年2月4日，高黎贡山管委会向潞江农场拨付补偿款合计853331.60元，该报销单据封面注明“用区政府下拨教育资金列支”。2016年10月28日，潞江农场送达《通知书》给董述美，载明因其丈夫李江荣承包的土地已纳入潞江镇民族中学建设用地范围，且因李江荣承包期间未缴纳承包费、本人已故等事实，农场决定不再重新发包，解除承包合同，并按照潞农〔2004〕3号《关于小平田中心集镇开发建设土地征用后潞江农场对职工安置补偿的有关处理意见》的标准执行，给予青苗和附着物补偿，补偿费记入李江荣与农场的往来账上。董述美因认为补偿款数额偏低，未领取该款项。一审法院认为，根据行政行为发生时有效的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》（下同）第五十八条第一款第（一）项及第二款之规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并应对土地使用人给予适当补偿。同时，国土资发〔2008〕202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》中明确“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿”。本案中，隆阳区政府作为原批准潞江农场用地的人民政府和主管单位，针对案涉国有农用地的收回并进行补偿负有法定职责，对此也已经生效裁判文书确认。隆阳区政府辩称相关职权已经变更，但隆阳区政府提交的保发〔2012〕7号《中共保山市委保山市人民政府关于推进保山市实体化管理的决定》（以下简称保发〔2012〕7号《决定》）和《保山市人民政府高黎贡山旅游度假区实体化管理授权书》仅能证明保山市人民政府决定设立高黎贡山管委会并授权或委托该管委会行使的职责职权，但隆阳区政府未能提交该管委会系具有独立行使职责职权、能独立承担法律责任的证据，未能证实相关职能在法律层面已依法进行了变更，故对收回案涉国有农用地进行补偿依法仍属于隆阳区政府的法定职责。隆阳区政府相关辩解，应不予采纳。董述美向具有补偿法定职责的隆阳区政府提交作出补偿决定的申请，隆阳区政府逾期不予答复，应确认隆阳区政府未履行行政补偿法定职责，董述美诉讼请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决隆阳区政府于判决生效之日起六十日内履行对董述美的行政补偿职责。案件受理费50元，由隆阳区政府负担。隆阳区政府上诉称，一、隆阳区政府并非本案适格被告。根据保发〔2012〕7号《决定》《保山市人民政府高黎贡山旅游度假区实体化管理授权书》等文件规定，高黎贡山管委会承办辖区内建设用地预审、农用地转用、集体土地征用、征收和具体项目供地的审查报批工作，故隆阳区政府对包括董述美在内的潞江农场辖区内土地的“征用、征收”不再具有相关职能职责，隆阳区政府不是本案适格被告。二、隆阳区政府无法启动征收补偿程序。隆阳区政府从职能职责上不再具备对董述美的土地征收补偿义务，且本案涉案土地已签订征收协议并已拨付了相关费用，再次启动征收补偿程序没有事实依据。本案征收程序涉嫌违法，隆阳区政府无法“错上加错”作出另一错误的补偿决定。三、本案潞江农场与李江荣签订的土地承包合同性质属民事合同，应由合同双方以民事诉讼的方式解决纠纷。四、一审判决适用法律错误。本案由于一审法院认定事实不清，导致实体处理结果错误。综上，请求：1.撤销一审判决，并依法改判驳回董述美在一审中的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由董述美承担。被上诉人董述美答辩称，其户承包土地被收回系隆阳区政府实施的收回国有土地的行为。隆阳区政府提出其主体资格不适格，不是本案适格被告的主张，与其提供的证据不符。高黎贡山管委会系保山市政府的派出机构，但相应的行政职能并未进行明确和变更，也就是说从隆阳区政府提交的证据中可以证实目前该案涉及土地的行政管理机构依然是隆阳区政府。本案国有土地收回行为，包括补偿行为都是在李江荣死亡前就已经开始发生，隆阳区政府并未与董述美户签订补偿协议，故隆阳区政府应当对董述美户履行行政补偿的法定职责。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均无新证据提交。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案董述美于2019年6月17日向隆阳区政府邮寄书面申请，请求隆阳区政府对其作出补偿决定，因隆阳区政府未予回复，遂于同年10月30日提起本案诉讼，符合提起不履行法定职责诉讼的起诉条件。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第二款规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，国土资发〔2008〕202号《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》“三、规范国有农场土地使用权收回行为”中明确“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地补偿标准进行补偿。”本案中，董述美丈夫李江荣与潞江农场签订《潞江农场土地承包合同》，后其户承包耕种的土地因建设坝湾民族中学而被收回，其作为涉案土地地上附着物及青苗的所有权人，有权依法获得补偿。另据本案查明的事实，2014年7月27日，隆阳区政府、高黎贡山管委会、保山市隆阳区潞江镇人民政府及潞江农场召开会议，会议确定以隆阳区政府为主体收回潞江农场18亩（实测27.5亩）国有土地使用权并进行补偿。故隆阳区政府负有对收回的国有土地进行补偿的法定职责，系本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案董述美请求隆阳区政府履行行政补偿法定职责的理由成立，隆阳区政府在收到董述美要求履行行政补偿法定职责的申请后，无正当理由逾期不予答复，故对董述美的诉讼请求应予支持。关于隆阳区政府提出根据保发〔2012〕7号《决定》《保山市人民政府高黎贡山旅游度假区实体化管理授权书》等文件规定，高黎贡山管委会才系本案收回国有土地行为的实施主体的主张。本院认为，本案在案证据能够证明隆阳区政府系本案收回国有土地行为的实施主体，换言之，隆阳区政府提交的证据并不能证明高黎贡山管委会实施了收回国有土地的行为，以及高黎贡山管委会具有独立行使相应行政职权并承担法律责任的证据，故隆阳区政府的上述主张不能成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人隆阳区政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人保山市隆阳区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵霁审判员杨志刚审判员苏雪峰二〇二〇年六月三日书记员 包      欣      鑫