北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初125号原告张慧，女，1979年1月21日出生，汉族。委托代理人王玉臣，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，女，1991年6月23日出生。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人春风，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。第三人北京首钢房地产开发有限公司，住所地北京市石景山区金顶街五区甲9号楼。法定代表人吴林，董事长。委托代理人李广才，男，1990年11月2日出生。原告张慧诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）及第三人北京首钢房地产开发有限公司（以下简称首钢公司）不履行法定职责案，本院于2020年3月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告张慧诉称:张慧住北京市石景山区金顶北路xx号院x栋x门xxxx号，是石景山区金顶街三区住宅及配套项目（以下简称涉案项目）的小区业主，涉案项目由首钢公司建设。后张慧发现2009规（石）竣字0038号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》（以下简称《规划核验意见》）与建设工程规划许可证等不符，存在大量超出建设工程规划许可证的商业部分，B-5楼在规划许可上并非商业性质，但在实际建设中是按照宾馆建设的。故张慧于2019年8月15日向市规自委邮寄了《关于申请撤销2009规（石）竣字0038号＜建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）＞的查处申请书》（以下简称《查处申请书》），市规自委于2019年8月16日签收，并于2019年10月14日作出京规自信［2019]670号《信访事项答复意见书》（以下简称被诉答复意见书）。张慧认为市规自委的答复违法应依法予以撤销，理由如下：一、市规自委作出的答复答非所问。B-5楼在2008规（石）建字0009号《建设工程规划许可证》（以下简称《建设工程规划许可证》）中明确规定了B-5楼为公建项目。在附图中配套公建分项面积指标的商业服务中明确记载了商业服务建筑的分布位置：L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，并不包括B-5。足以说明B-5不是配套公建（商业）用房，更不可能是纯粹的商业用房。且在附图的单栋住房建筑面积及套数汇总表中明确包含了B-5,将B-5纳入了住房当中。由此可见，按照规划许可内容，建设完成的房屋性质必然不是商业用房，甚至连配套公建（商业）都不是，但B-5实际却按宾馆建设的，显然属于存在大量超出《建设工程规划许可证》的商业部分，显然属于违规行为，不应当通过规划验收。而市规自委的答复是B-5楼属于公建（其具体性质可以是商业、金融、办公等，旅馆属商业性质），因为相关人员的笔误写成了“配套公建”。但张慧认为B-5楼不在建设工程规划许可证规定的商业范围内，但实际按照商业即宾馆进行的建设。因此，B-5楼不应该通过规划验收。市规自委并没有证明处理张慧的查处申请，属于答非所问。二、市规自委对张慧的违法查处申请有法定的查处职责，而并没有积极履责。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条之规定，市规自委对首钢公司的违规行为具有查处职责。综上，张慧诉至本院，请求撤销市规自委作出的被诉答复意见书，并重新进行查处答复，本案诉讼费用由市规自委负担。被告市规自委辩称：一、市规自委作出的被诉答复意见书不具有可诉性。被诉答复意见书已明确告知张慧“如不服答复意见，可以自收到本意见书之日起30日内向北京市人民政府信访事项复查复核委员会办公室提出复查申请”，因此，张慧如对被诉答复意见书不服，应在法定期限内申请信访复查、复核，无权对被诉答复意见书提起行政诉讼。二、被诉答复意见书并无不当。2019年8月15日，张慧通过邮寄方式向市规自委提出《查处申请书》，反映《规划核验意见》与建设工程规划许可证不符，B-5楼在规划许可上并非商业性质，但在实践中按照宾馆建设的相关情况，要求市规自委撤销《规划核验意见》。市规自委接到张慧的信访请求后立即予以登记并进行了调查。经查涉案项目为石景山区金顶街三区住宅及配套项目，涉案地块为D-08地块。涉案项目符合建设用地规划许可、建设工程规划许可中对规划许可的位置、面积、高度、立面等要求，并不存在张慧主张的实际建设与规划许可不符的情形。在查明上述事实后，市规自委于2019年10月14日作出被诉答复意见书，告知其调查的情况及处理意见。因此，被诉答复意见书不应当撤销。三、关于张慧反映B-5楼规划用途问题。张慧诉称，B-5建筑未被列入建设工程规划许可证附图所载的“配套公建分项面积指标”商业面积中，并非商业公建。市规自委认为，B-5并非小区配套商业公建，因此可以不记入“配套公建分项面积指标”中。附图中“单栋住房建筑面积及套数汇总表”对B-1、B-2、B-3、B-5楼的建筑规模等情况均进行了说明，因此B-5楼为商业公建性质，张慧所诉没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回张慧诉讼请求。第三人首钢公司述称：涉案项目由首钢公司开发建设的，市规自委依据建设用地规划许可、建设工程规划许可等文件，作出被诉答复意见书事实清楚，运用法律正确，程序正当，请求法院驳回张慧的诉讼请求。经审理查明，2019年8月15日，张慧向市规自委邮寄《查处申请书》，主要内容如下：申请事项方面，请求市规自委依法撤销《规划核验意见》，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由方面，《规划核验意见》与建设工程规划许可证等不符，存在大量超出建设工程规划许可证的商业部分：B-5楼在规划许可上并非商业性质。《规划核验意见》对应的是2008规（石）地字0002号《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》）和《建设工程规划许可证》，《建设工程规划许可证》中明确规定了B-5楼为公建项目，其附图中配套公建分项面积指标的商业服务中明确记载了商业服务建筑的分布位置为L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，并不包括B-5，足以说明B-5楼必然不是配套公建（商业）用房，更不可能是纯粹的商业用房，且在附图的单栋住房建筑面积及套数汇总表中明确包含了B-5楼，将B-5楼纳入了住房当中。由此可见，按照规划许可内容，建设完成的房屋性质必然不是商业用房，甚至连配套公建（商业）都不是，但B-5楼实际却按宾馆建设，显然属于存在大量超出《建设工程规划许可证》的商业部分，属于违规行为。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第八条的规定，房屋的使用性质也属于规划验收的审查范围，B-5楼不符合规划许可，不应当通过规划验收。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，市规自委对首钢公司违规行为具有查处职责，综上，张慧请求依法撤销《规划核验意见》，并将查处结果书面告知张慧。2019年10月14日，市规自委针对张慧的前述查处申请作出被诉答复意见书，主要内容如下：一、关于B-5楼的审批性质问题。B-5楼位于D-08地块，根据原北京市规划委员会批准涉案项目一级开发的规划审批文件（2005规意选字0238号）要求，D-08地块性质是公建（商业）。据此，原北京市规划委员会石景山分局核发该项目《建设用地规划许可证》，其中D-08地块性质为商业金融用地。原北京市规划委员会石景山分局核发该项目2008规（石）复函字0002号《规划意见复函》，其中D-08地块用地性质为公建、B-5楼性质为旅馆。原北京市规划委员会石景山分局核发该项目《建设工程规划许可证》，其附件中B-5楼审批性质是公建；其附图中，平面图是按照旅馆功能进行设计。但由于相关人员笔误，其总平面图中B-5楼标注为“配套公建”。按照规划原则，居住小区配套公建对应的用地性质是居住用地，《建设工程规划许可证》附图中已将居住小区的配套公建分项面积进行了列表对应说明，不包含B-5楼。B-5楼位于D-08地块，D-08地块性质是公建（其具体性质可以是商业、金融、办公等，旅馆属商业性质），B-5楼的性质是公建，符合规划选址意见书要求。综上所述，B-5楼的规划审批性质是公建，不是“配套公建”。二、关于撤销B-5楼《规划核验意见》问题。2009年12月，原北京市规划委员会石景山分局依据《建设工程规划许可证》和当时建筑竣工现状、2009竣测0183号《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋土地测绘技术报告书》、竣工图，对涉案项目中的社区医院及公建项目进行规划核验，并出具《规划核验意见》，其核验行为依法、合规。张慧申请撤销《规划核验意见》，无法律、法规依据。张慧对此答复意见书不服，提起本案诉讼。另查，《查处申请书》中所涉B-5楼，位于涉案项目D-08地块，在涉案《规划核验意见》范围内。张慧购买的房屋位于北京市石景山区金顶北路xx号院x栋xx层x单元xxxx号，规划用途为住宅，位于涉案项目D-01A地块，该房屋并不在涉案《规划核验意见》范围内。经法庭询问，张慧表示其申请查处的事项指的是B-5楼规划使用性质违法变更，B-5楼的规划使用性质应为小区的配套公建，但是实际是按照商业用地建设，最终建设成为宾馆。市规自委的查处结果会影响到其居住生活需要，以及对于违法行为的举报投诉的权利。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，张慧申请查处的事项为涉案项目D-08地块上B-5楼规划使用性质违法变更，请求市规自委撤销《规划核验意见》。然张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块，并不在上述《规划核验意见》范围内，因此市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。即便如张慧所言B-5楼的规划使用性质变更问题涉及到小区的配套公建事项，但该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《行政诉讼法解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张慧作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，亦不具有原告主体资格。因此，对张慧的起诉，本院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张慧的起诉。案件受理费五十元，原告张慧已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告张慧。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  徐 晶人民陪审员  张子英人民陪审员  鲁长芹二〇二〇年六月十九日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静