贵州省水城县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0221行初48号原告张明芳，男，1948年8月19日生，回族，贵州省盘州市人，农民，住贵州省盘州市。特别授权委托诉讼代理人杜国风，男，系贵州恒权律师事务所律师。执业证号：15201201310920618。被告盘州市普田回族乡人民政府，住所地贵州省盘州市普田回族乡大木桥村。统一社会信用代码：11520202009465621Q。法定代表人李伦，男，系该乡乡长。出庭负责人丁翔，男，系该乡副乡长。特别授权委托诉讼代理人简勇，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201910099329。被告盘州市人民政府，住所地贵州省盘州市亦资街道凤鸣北路1号。法定代表人李令波，男，系该市市长。特别授权委托诉讼代理人杨帆，男，系盘州市司法局行政复议与应诉科工作人员。特别授权委托诉讼代理人路快，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201410935626。第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组。原告张明芳不服被告盘州市普田回族乡人民政府（以下简称“普田乡政府”）作出的处理意见及被告盘州市人民政府（以下简称“盘州市政府”）作出的行政复议决定，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，分别于2020年5月15日、18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。原告张明芳及其特别授权委托诉讼代理人杜国风，被告普田乡政府出庭负责人丁翔、特别授权委托诉讼代理人简勇，被告盘州市政府特别授权委托诉讼代理人杨帆、路快到庭参加诉讼，第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告普田乡政府于2019年10月24日作出《盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及地上附着物（林木）争议的处理意见》，处理意见为：土地使用权属属于大木桥村二组集体所有，土地补偿费壹拾壹万贰仟伍佰壹拾伍圆（112515元）补偿给大木桥二组村民，根据2008年林权制度改革，谁造谁有的原则，林木补偿费伍万贰仟贰佰贰拾贰圆贰角（52222.2元）补偿给张明芳户。原告不服，向盘州市政府申请行政复议。2020年3月6日，被告盘州市政府作出盘州府行复决字（2019）21号行政复议决定书，复议维持，并驳回原告的其他请求。原告张明芳诉称：一、被告普田乡政府作出的处理意见主要证据不足。该意见中认定：根据调查，该争议土地属于大木桥村二组集体荞地，并确定土地使用权属于大木桥村二组集体所有，无事实根据和法律依据。二组部分村民认为该组在集体时期曾在该地点耕种过，且不论该说法是否属实，即便属实，在其弃耕之后其利益也已经不受任何法律和政策的保护，绝不能得出土地所有权或使用权属于二组的结论。该意见所依据的2016年9月13日《关于大木桥组群众与四组张明芳家因马石帮沟林地、林木纠纷的调解意见》不具有证明作用，不足以作为权属争议处理的证据使用。二、被告普田乡政府所作的处理意见违反法定程序。依照土地管理法的相关规定，处理土地权属争议，应当采用行政决定。一般来说，“意见”作为一种公文形式，可能是行政指导行为、信息公开行为、信访答复行为、内部请示答复行为，其行政法上的效力不明确。被告使用“意见”公文形式显然缺乏行政裁决行为应有的严肃性。三、被告普田乡政府作出的处理意见，适用法律明显错误，明显不当，有违一般公平正义的常识。争议土地被征收后，第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组部分农户提出权属争议，但并无能够证实其权属或持续经营管理事实的证据，即便如其所称在集体时期曾经耕种管理过一段时期，也并不能支撑其权属主张。普田乡政府罔顾原告经营管理三十多年的事实，武断作出土地使用权归属盘州市普田回族乡大木桥村二组的处理不当。四、盘州市政府作出的复议决定无事实依据。原告申请行政复议后，复议机关的审理对象首先应当时审查普田乡政府作出的处理意见证据是否充分，是否合法合理，而非原告是否享有土地使用权的问题。复议决定书中，也承认争议土地并未分包到户，并且也承认了原告长期开荒耕种管理的事实。结果却维持了普田乡政府的处理意见，这明显不符合逻辑。五、争议土地明显应当确定为原告享有使用权，被告作出的处理行为违背土地历史和现状，违背基本情理和国家处理土地权属纠纷一贯遵循的基本政策。在争议双方都无权属证书才申请确权，被告盘州市政府片面否定了原告的权利而保护了第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组的权利。原告从第一轮土地下放后不久就开始使用管理涉案争议地，从未有任何人提出异议。根据《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，土地经营利用历史和现状，是确定权属的重要依据，不管从政策还是情理来说，土地都应该确权给原告。被告普田乡人民政府作出处理决定程序违法，没有保障当事人的陈述、申辩权利，没有告知当事人相关权利义务，没有履行必要质证或双方对质程序，只是简单根据原告提交申请后，根据原有相关调解调查笔录作出处理意见。因此，特诉至法院，请求判决撤销被告普田乡政府于2019年10月24日作出《盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及地上附着物（林木）争议的处理意见》和被告盘州市政府于2020年3月6日作出行复决字（2019）21号行政复议决定书，判令二被告对原告与第三人之间的土地权属争议重新作出处理决定；案件受理费由被告承担。原告张明芳向本院提供了以下证据：第一组证据：原告身份证复印件，拟证实原告的诉讼主体资格。因二被告均表示无异议，应作为本案证据使用。第二组证据：宗地图，拟证实紧挨着争议土地在山坡下方，有多户四组村民的土地，在本次征收中，均由四组村民享受，从未发生争议，可以证实被告处理意见违背事实及情理。被告普田乡政府质证对证明目的有异议，认为与争议地紧挨的四组村民土地征收或补偿，是因为权属清楚，未发生争议，而争议地一直以来并不属于原告享有，恰好证明被告作出的处理意见的正确性。被告盘州市政府质证对证据的真实性无异议，原告提供的该证据与本案涉案土地争议解决无关，土地争议的处理并不因土地附近的权属作为土地认定的依据，有四组村民享受补偿款，并不意味着原告也应获得补偿，结合我国土地争议现状，原告所述其他四组获得补偿，并未经权利机关或法院进行认定，是因为该部分土地未发生争议而产生的补偿款，本案涉案争议地原告与第三人已发生争议，且在被告普田乡人民政府调查取证后，确认为第三人的荞地，原告的开荒行为并不能证明其对该争议地享有合法的土地使用权。本院认为，因二被告对该组证据的真实性均无异议，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定。被告普田乡政府辩称：一、原告与盘州市普田回族乡大木桥村二组之间纠纷系个人与单位之间的林地使用权及林木所有权争议，原告与盘州市普田回族乡大木桥村二组之间的纠纷系个人与单位之间的林地使用权及林木所有权争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”及《贵州省林地管理条例》第十八条的规定，我单位对于该争议负有行政裁决职责，收到原告向我单位提交的《土地权属争议调查处理申请书》及相关材料后，我单位依法审查并受理了原告的申请，积极展开调查。二、我单位受理原告的申请后，立即组织相关部门实地勘察、困纸比对、调取证据、走访相关人员。经我单位调查争议地原为大木桥村二组的集体荞地，第一轮土地承包时未分包到户，原告系大木桥村四组村民，在未经村民会议或者村民代表大会讨论通过便私自开垦争议地种植林木。因此根据前述调查我单位认定原告不享有争议地的使用权，但享有林木的所有权。综上，我单位的调查程序合法、认定事实清楚、证据确实充分，决定依据正确，结果适当。我单位受理原告的申请后，在双方均无书面证据的情况下通过实地勘探、图纸比对、向大木桥村二组、大木桥村四组、大木桥村原村干部等相关人员走访调查以确定事实。根据调查，争议林地位于普田回族乡大木桥村马石方沟，面积合计8.665亩。根据对相关人员的走访调查，可以确认大木桥村二组自1955年起在争议地种荞直至第一轮土地承包前，因争议地瘠薄不宜采用家庭承包方式，第一轮土地承包时争议地并未分包到户，后一直放荒养地。张明芳在大木桥村二组放荒后私自开荒造林。林地所有权、林地使用权、林木所有权系三种不同的独立的权利。木案的争议地在土地承包前便是大木桥村组的集体养地，第一轮土地承包时对于土地所有权的划分多是承袭原有四至界限，结合相关人员的笔录，可以确认争议地的所有权由大木桥村二组享有。根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》的规定荒山、荒地等农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，国家对于“四荒”的开发利用也做出了明确的实体要求及程序规定。原告系大木桥村四组村民，并非大木桥村二组的成员，在未经村民会议或者村民代表大会讨论通过便私自开垦其他集体经济组织的荒地，严重侵犯大木桥村二组的集体利益。即使在前述文件颁行之前，原告已经在争议地种植林木，但在文件颁行之后原告亦应该按照前述文件的要求及时补办相应的程序。原告私自开荒造林的行为不仅侵犯了的集体利益，也系违法行为，任何人都不能通过违法行为获利，且大木桥村二组从未发包争议林地，因此大木桥村二组享有争议地的使用权。按照《林木林地权属争议处理办法》第十二条的规定，因争议林地上的林木为原告种植、管护，故原告享有林木的所有权。综上所述，盘州市营田回族乡人民政府已严格依法履行了职责，调查程序合法，且作出行政决定所依据的事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、结果适当。因此依法应当驳回原告对普田乡政府的诉讼请求。被告普田乡政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：第一组证据：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明书及身份证复印件。该组证据拟证实被告诉讼主体适格。因原告和被告盘州市政府均无异议，作为本案证据使用。第二组证据：1、2019年9月1日土地权属争议调查处理申请书；2、2019年10月24日盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及土地上附着物（林木）争议的处理意见。该组证据拟证实被告依法受理原告确权申请，且依法作出裁决。原告质证对证据“1”无异议；对证据“2”形式真实性无异议，对合法性有异议，认为“处理意见”文件形式违反法律规定，对内容真实性、合法性有异议，处理意见系本案争议对象，不是证明合法性的证据。被告盘州市政府质证无异议。本院认为，因原告和被告盘州市政府对证据“1”无异议，作为本案证据使用，至于是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定；证据“2”系本案审查对象，本院对其效力不作认定。第三组证据：1、盘县高速公路（盘县段）便道征地付款花名册；2、宗地图；3、2016年9月13日人民调解记录；4、2019年6月17日人民调解调查记录；5、2016年9月13日人民调解调查记录；6、2015年4月23日人民调解调查记录；7、林木纠纷调解现场图片；8、签到册。该组证据拟证实根据对相关人员的走访调查，可以确认争议林地原来是大木桥村集体地，因争议地的评级不宜采用家庭承包方式，因此第一轮承包时争议地并未分包到户；原告原来是大木桥村四组村民，并不是大木桥村二组村民，在没有经过村民会议讨论通过并私自开垦其他集体经济组织的荒地，严重侵犯了大木桥村二组的集体利益，即使在国家有关规定出台前原告已开垦过荒地，但并未按照相关规定履行相应程序，原告私自开荒造林的行为不仅侵犯集体利益，属于违法行为，大木桥村二组全体群众不同意任何人通过违法行为获利，从侧面证明大木桥村二组享有争议地的使用权；争议林地上的林木系原告种植管护，原告享有林木所有权；被告普田乡人民政府经过调查、调解、询问，并在调解过程中开展了原告及第三人进行对质，被告普田乡人民政府作出的决定履行行政相关法律法规规定的程序，程序合法，证据充分。原告质证对证据“1”、“2”真实性无异议，但认为该证据恰好可以证明被告的行政行为违法，宗地图上显示紧挨着争议地，在争议地下方的多块土地被征收，都是原告所在四组村民领取，并未发生争议，争议地位于山腰上，争议地下方丁修武、桂震、桂希国等户均是四组村民，唯独把原告的土地确定为二组土地，被告应当查清且证明两个组的土地界限，恰好就在原告土地坎下山腰位置，本案中被告未证实组与组之间的土地界限，如二组与四组之间界限位于山腰，也明显不符合农村土地分界的习惯；对证据“3”证明目的有异议，该证据不能证明被告行政行为合法；对证据“4”、“5”、“6”、“7”、“8”形式真实性无异议，但对内容部分真实性有异议，同时认为达不到被告证明目的，11位被调查人除原告外，大部分是二组村民，其中一个叫陶少满的，不是二组及四组的村民，且也不是村干部，在争议地土地附近也没有土地，证人的说法都明显违背事实，受利害关系左右，其次被调查人中也没有被告所称的土地到户时的村干部，被调查人所称争议土地是分给二组（老四队），但没有具体说明是在什么时间，哪一次土地下放或承包过程中分的，也没有说明具体是哪些人执行土地分配的工作，更没有说明当时所分配的土地范围，也没有说明二组与四组划分界限具体在哪，只是笼统称争议地是分给二组，没有任何具体事实细节，没有任何可供考证判断真伪的线索，这种说法没有意义，被告在笔录中也没有进一步了解调查是在什么情况下二组分到该片土地，因此该证据不能证明土地属于二组集体所有或集体使用的事实；二组证人所称争议地是其集体荞地的说法不属实，争议土地正如第三人书面陈述所称在原告开荒前，一直是荒山，二组在马石帮沟种过荞的地点，不包含本案争议地，证人自身说法严重矛盾，关于二组曾经耕种管理马石帮沟土地的时间，有的证人是1955年耕种过几年，有的说耕种到土地下放，有的说耕种到2002年。被告盘州市政府质证无异议，关于取证的调查笔录，涉及除二组、四组及村干部外的其他人员，恰好证明调查的完整性，2016年9月13日调解处理意见虽然已过不同意该调解意见，但参加该项调解的各群众代表及被告普田乡人民政府、司法所、盘新高速协调办是在作了大量取证后，作出的调解意见，其证明了群众代表对涉案争议地基本情况的陈述，结合本案原告与第三人均无书面证据，被告普田乡人民政府在实地勘测，并结合盘新高速宗地图，对涉案争议地了解情况，二组、四组村民及村委会、村民进行调查核实，最终确认本案争议地原是第三人的荞地，原告开荒行为并无法律依据，不应得到支持，因此被告普田乡人民政府作出裁决的依据充分、程序合法。本院认为，该组证据与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，至于是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定。被告盘州市政府辩称：一、盘州市政府根据张明芳提交的复议申请材料，经依法审查后确定其申请符合行政复议受理条件和属于盘州市政府受理范围而予以受理，并按照行政复议有关法律、法规的规定通知双方，通知作为复议被申请人的普田乡政府依法提交证据及作出具体行政行为的规范性文件，并在法定时限内经审查后作出行政复议决定书送达给双方当事人。因此，盘州市政府的复议程序符合法律规定。张明芳因不服《盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及地上附着物（林木）争议的处理意见》而于2019年12月3日向盘州市人民政府申请复议，盘州市人民政府于2019年12月6日依法受理了张明芳的复议申请。根据《中华人民共和国森林法》第十七条“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”、《中华人民共和国土地管理法》第十四条及《贵州省林地管理条例》第十八条的规定，普田乡政府有权对原告与盘州市普田回族乡大木桥村二组的林地使用权争议作出裁决，其复议申请事项属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，按照该法第十三条的规定，盘州市政府具有复议的职责和权限。2019年12月6日，盘州市政府依据行政复议法第十七条进行审查后向张明芳的代理人送达了行政复议申请受理通知书，按照该法第二十三条的要求向普田乡政府送达了提交行政复议答复通知书及复议申请书副本，但普田乡政府仅提供了做出裁决的全套证据材料，未提交书面答复。盘州市人民政府认为普田乡政府未提交书面答复的行为系对自身权利的处分，不影响申请人的权利与义务，不影响案件的审查。盘州市政府经审查讨论后，于2020年3月6日做出行政复议决定书，并向双方进行了送达决定书。二、受理复议申请后，盘州市政府依法就普田回族乡人民政府对争议事项做出的行政裁决的合法性、合理性及处理程序等事项进行审查，并确定普田乡人民政府对于原告与大木桥村二组之间的林地使用权争议负有行政裁决的职责与权限。且其调查程序合法、认定事实清楚、证据确实充分，裁决依据正确，结果适当。争议林地位于马石方沟，面积合计8.665亩。根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十四条及《贵州省林地管理条例》第十八条的规定，普田回族乡政府对于辖区内个人与单位之间的林地使用权争议负有裁决职责与权限。不论是《中华人民共和国森林法》第十七条的“依法处理”、《中华人民共和国土地管理法》第十四条的“处理”与“处理决定”、《贵州省林地管理条例》第十八条的“依法处理”，其规定本质要求是相应权力机关对土地（林地）争议作出裁决，并非是对处理形式的要求，《盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及地上附着物（林木）争议的处理意见》中结论明确具体，对争议双方的权利义务界定清晰，实质为行政裁决，符合法律要求。普田乡政府受理原告的申请后，在双方均无书面证据的情况下通过向大木桥村二组、大木桥村四组、大木桥村原村干部等相关人员走访调查以确定事实，并无不妥。林地所有权、林地使用权、林木所有权系三种不同的权利。根据对相关人员的走访调查，可以确认争议林地原为大木桥村二组的集体养地，因争议地瘠薄不宜采用家庭承包方式，第一轮土地承包时争议地并未分包到户，后直放荒养地至张明芳于私自违法开荒造林。本案的争议地在土地承包前便是大木桥村二组的集体荞地，第一轮土地承包时对于土地的所有权的划分多是承载原有四至界限，结合相关人员的笔录，可以确认争议地的所有权由大木桥村二组享有。根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四院”资源工作的通知）的规定荒山、荒地等农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，国家对于“四荒”的开发利用也做出了明确的实体要求及程序规定，原告系大木桥村四组村民，并非大木桥村二组的成员，在未经村民会议或者村民代表大会讨论通过便私自开垦其他集体经济组织的荒地，严重侵犯大木桥村二组的集体利益。即使在前述文件颁行之前，原告已经在争议地种植林木，但在文件颁行之后原告亦应该按照前述文件的要求及时补办相应的程序。原告私自开荒造林的行为不仅侵犯了的集体利益，也系违法行为，任何人都不能通过违法行为获利，且大木桥村二组从未发包争议林地，因此大木桥村二组享有争议地的使用权。按照《林木林地权属争议处理办法》第十二条的规定，因争议林地上的林木为原告种植、管护，故原告享有林木的所有权。因此普田乡人民政府的决定依据正确，结果适当。三、盘州市政府作出的行政复议决定书确实存在笔误瑕疵，但行政复议决定所依据的事实清楚、证据充分，复议程序合法，且不影响当事人的权利与义务，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》确认违法、确认无效或者判决撤销的情形。盘州市政府将通过补正的方式予以更正。综上，普田乡人民政府的调查程序合法、认定事实清楚、证据确实充分，决定依据正确，结果适当。盘州市政府做出行政复议决定所依据的事实清楚、证据充分，复议程序合法。请求依法驳回张明芳的全部诉讼请求。被告盘州市政府向本院提交了证明其复议程序合法性的以下证据、依据：第一组证据：法定代表人身份证明书及身份证复印件，拟证实被告诉讼主体资格。因原告和被告普田乡政府质证无异议，作为本案证据使用。第二组证据：1、2019年12月3日行政复议申请书；2、执业证复印件；3、张明芳身份证复印件；4、律师事务所函；5、2019年11月13日授权委托书；6、2019年10月24日盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及土地上附着物（林木）争议的处理意见；7、2020年2月25日关于张明芳与大木桥村二组“马石帮沟”林地全速争议复议案件的代理意见；8、2019年9月1日土地权属争议调查处理申请书；9、2016年9月13日关于大木桥村二组群众与四组张明芳家因马石帮沟林地、林木纠纷的调解意见；10、2019年12月6日盘州府行复受字（2019）21号行政复议申请受理通知书；11、文书送达回证。该组证据拟证实被告依法受理原告的申请，并向其送达通知的事实。原告和被告普田乡政府质证无异议。本院认为，除证据“6”系本案审查对象本院不予确认外，其余证据因原告和被告普田乡政府质证无异议，作为本案证据使用。第三组证据：1、2019年12月6日盘州府行复受字（2019）21号提出行政复议答复通知书；2、文书送达回证。拟证实被告受理原告行政复议申请后，依法向被告普田乡政府送达副本及通知。因原告和普田乡政府质证表示无异议，作为本案证据使用。第四组证据：1、盘县高速公路（盘县段）便道征地付款花名册；2、宗地图；3、2016年9月13日人民调解记录；4、2019年6月17日人民调解调查记录；5、2016年9月13日人民调解调查记录；6、2015年4月23日人民调解调查记录；7、林木纠纷调解现场图片；8、签到册。该组证据拟证实依据被告普田乡政府提交的证据材料，盘州市政府依法进行审查，对本案裁决的合理性、合法性及处理程序都进行核查后，认为调查程序合法，事实清楚，裁决正确。原告的质证意见与被告普田乡政府出示该证据时质证意见一致。普田乡政府质证无异议。本院认为，该组证据与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，至于是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定。第四组证据：1、2020年2月2日申请行政复议案件延期审理报告；2、2020年2月2日行政复议案件延期审理通知书2份；3、文书送达回证2份；4、2020年3月6日盘府行复决字（2019）21号行政复议决定书；5、行政复议文书送达回证。该组证据拟证实被告在审查后，认为被告普田乡政府作出的行政裁决事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当，且被告就此在法定期限内作出行政复议决定书，并送达双方当事人。原告质证对证据“4”的真实性、合法性有异议，被告举证没有提供普田乡政府的答复，被告市政府在答复书中明确被告普田乡人民政府并未提交答复，但在复议决定书中“被申请人称…”的段落，该段话从何而来，证据在哪，是复议机关代被申请人答辩，是程序的严重违法和弄虚作假，在被告普田乡政府认为争议地属于二组的集体荞地，但在复议决定中把该表述删去，对此我方无异议，因为争议地属于二组集体荞地的说法缺乏证据支持，但最终又维持处理结果，这是认定事实与处理结果之间的矛盾；在复议决定书第3页最后一行，把土地权属争议主体表述为是同一组集体内部争议，并不是笔误，且被告也没有作任何笔误更正的补充决定，反映了被告对案件基本事实的误解，当事人是属于同一组或不是同一组，在权属争议处理中的处理思路和政策法律规定完全不一致，因为跨组之间的争议第一个关键事实就是要查清组与组之前是否划分土地，及土地界限的所在。被告普田乡政府质证表示无异议。被告盘州市政府辩称“被申请称…”部分内容是被告普田乡政府作出的涉案争议地的意见载明的内容，在被告普田乡政府向盘州市政府提交其处理裁决的依据及证据材料时，向盘州市政府表达的请予以维持的请求，故不存在原告所述盘州市政府代为答辩的事实。本院认为，除证据“4”系本案审查对象本院不予确认外，其余证据系被告盘州市政府作出行政复议的程序性文书，与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定。第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组向本院提交了书面答辩意见，述称争议地位于马石邦沟，上抵公路，下抵清明洞至糯格灌溉沟，左抵现大木桥居委会组（原大木桥村五队）破沟，面积约80亩（包含现争议的2015年修建盘兴高速公路征用地面积8.665亩）。该争议地在土地包产到户时原为荒山，没有分包到户，由该组张绍文、马达友、马达成暂时管理，原生产队队长丁庭政和会计张普生仍然健在，可以作证。后原告张明芳自行开荒种植，经大木桥村二组部分村民制止无效，并长期强行管理。1992年，因原告在该争议地上种植树木，与大木桥二组部分村民再次发生争议。2008年，林权制度改革时因该地存在争议未确权颁证。2015年，修建盘兴高速公路征用该争议地时，原告与二组部分村民就该争议地争夺土地使用权、附着物（林木）所有权及补偿款归属再次发生争议。2016年9月13日，普田乡调解委员会就该争议进行组织调解，因意见分歧未达成调解协议。2019年9月1日，原告向普田乡政府提出土地权属争议确权申请，请求将该争议地土地使用权及附着物（林木）归原告所有。2019年10月24日，被告普田乡政府作出盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及附着物（林木）争议的处理意见，该意见将争议地土地使用权归大木桥村二组集体所有，其土地补偿费（112515元）补偿给大木桥村二组村民，林木补偿费（52222.2元）按照2008年林权制度改革“谁造谁有”原则补偿给原告。被告普田乡政府将该处理意见送达了原告，原告不服申请行政复议。2020年3月6日，盘州市政府对盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及附着物（林木）争议的处理意见进行审查，复议维持。要求：大木桥村四组村民张明芳户（原告）多次不符人敬，普田乡政府作出的处理意见属于人性化调解意见，现我组村民认为，原告没有人性，解除原盘州市普田回族乡人民政府府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及附着物（林木）争议的处理意见中“林木补偿费（52222.2元）按照2008年林权制度改革谁造谁有原则补偿给申请人”的调解意见，因种植林木属于多次争议情况下强行种植和管理行为。并要求原告负责大木桥村二组村民多次争议和调解时产生的一切费用和强行制止原告退出大木桥居委会马石邦沟土地的非法管理。经审理查明，本案争议地位于盘州市普田回族乡大木桥村马石邦沟。土地包产到户时原为荒山，未分包到户。后原告张明芳在涉案土地上开荒造林，一直管理使用，但未取得相关所有权证书。2015年，修建盘兴高速公路征收涉案土地时，原告与第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组因土地补偿费和地上附着物补偿费产生纠纷，经盘州市普田回族乡人民调解委员会多次调解未果。2019年9月1日，原告向被告普田乡政府申请涉案争议地确权。被告普田乡政府于2019年10月24日作出《盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳与大木桥村二组村民因土地及地上附着物（林木）争议的处理意见》，处理意见为：土地使用权属属于大木桥村二组集体所有，土地补偿费壹拾壹万贰仟伍佰壹拾伍圆（112515元）补偿给大木桥二组村民，根据2008年林权制度改革，谁造谁有的原则，林木补偿费伍万贰仟贰佰贰拾贰圆贰角（52222.2元）补偿给张明芳户。原告张明芳不服，向盘州市政府申请行政复议。盘州市政府受理后，于2019年12月12日向被告普田镇政府送达了盘州府行复受字（2019）21号盘州市人民政府提出行政复议答复通知书，并要求普田乡政府在收到复议申请书副本之日起10日内，对该复议申请向本机关提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他相关材料。2020年3月6日，被告盘州市政府作出盘州府行复决字（2019）21号行政复议决定书，复议维持，并驳回原告的其他请求。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，被告普田乡政府在庭审中称，在复议过程中其未向复议机关作出书面答复。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，依当事人申请，被告普田乡政府有处理林地权属纠纷的法定职权，是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款“…被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”和第二十八条第一款第（四）项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定，说明在行政复议程序中，被申请人提出书面答复和提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，都是被申请人依法应尽的义务。不提出书面答复的，视为该具体行政行为没有证据、依据。同时该法第三十六条还规定：“被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，即被申请人只要不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，都可以依法追究相关责任人的责任，这更加强调提出书面答复和提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料是行政复议程序中被申请人必须履行的义务。本案被告盘州市政府受理复议案件后，作为被申请人的普田乡政府未提出书面答复应视为该具体行政行为没有证据、依据，其作出的处理意见主要证据不足，依法应当撤销。被告盘州市政府在普田乡政府未提出书面答复的情况下凭空在复议决定书“被申请人称”部分添加内容，系认定事实不清、程序违法，应当予以撤销。第三人盘州市普田回族乡大木桥村二组经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为自动放弃陈述、答辩、举证质证和辩论等诉讼权利，不影响本案的审判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项和第七十九条、和《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、第一百三十六条第三款之规定，判决如下：一、撤销被告盘州市普田回族乡人民政府于2019年10月24日作出《盘州市普田回族乡人民政府关于大木桥村四组村民张明芳户与大木桥村二组村民因土地及地上附着物（林木）争议的处理意见》，并在本判决生效后60日内对涉案土地权属纠纷重新作出处理决定。二、撤销被告盘州市人民政府于2020年3月6日作出行复决字（2019）21号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告盘州市普田回族乡人民政府和盘州市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。逾期补不上诉，本判决发生法律效力。审 判 长  赵 庆人民陪审员  宋培江人民陪审员  吴 萍二〇二〇年六月二十四日法官助理付艳玲书记员王春