广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终575号 上诉人（一审原告）银海昌，男，1951年2月25日出生，壮族，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）银隆昌，男，1948年12月21日出生，壮族，住广西隆安县。 上诉人（一审原告）银萍，女，1961年4月9日出生，壮族，住广西宁明县。 上诉人（一审原告）银飞，男，1976年12月18日出生，壮族，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）银业昌，男，1949年10月9日出生，壮族，住南宁市兴宁区。 上诉人（一审原告）银宁昌，男，1951年12月26日出生，壮族，住广西桂林市七星区。 以上六位上诉人共同委托诉讼代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。 以上六位上诉人共同委托诉讼代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市青秀区人民政府。住所地：南宁市仙葫大道1号。统一社会信用代码：114501030075768897。 法定代表人黄瑜，该区区长。 委托诉讼代理人张宏鹏，南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁中心工作人员。 委托诉讼代理人牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 一审第三人银壁昌等22人（名单及身份情况附后）。 上诉人银海昌、银隆昌、银萍、银飞、银业昌、银宁昌（以下简称银海昌等六人）因其诉被上诉人南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院作出的（2018）桂01行初396号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：涉案房屋建设于解放前，系银氏家族的宗族祠堂。根据原南宁市国土资源局于2015年9月15日制作的《土地登记卡》记载内容为：地号450103450003GB00037，坐落于南宁市青秀红星管理区那畔村A55号，宗地面积66.27平方米，权利人为银有兴、银有余、银志熙、银有其、银闪、银映。该卡备注一栏载明“银有兴、银有余、银志熙、银有其、银闪、银映皆已死亡，该宗地作只登记不发证。”涉案房屋在其后的征地拆迁中被编号为N054。根据南宁市国土测绘地理信息中心2017年1月16日出具的《房屋面积测绘面积计算书》的测绘记载，该编号涉案房屋权利人记载为银立昌，涉案房屋占地面积54.04平方米，建筑面积54.04平方米，为1层砖木结构楼房，银立昌未在该计算书上签字。银海昌等六人不认可该计算书记载的数据及楼房结构，认为涉案房屋占地面积和建筑面积均为66.27平方米，权利人应该是银有兴、银有余、银志熙、银有其、银闪、银映的法定继承人，即银萍、银业昌、银宁昌、银海昌、银隆昌，银飞；同时认为涉案房屋的编号不应该写N054,应该是《土地登记卡》上的编号即：桂（2015）南宁不动产权第0014039号、证书编号450106290310157。上述房屋均未取得过合法有效的用地、建房批准等证件。 根据银海昌等六人自述承认及各自提供的《推选函》内容可知，涉案《土地登记卡》上权利人银有兴的法定继承人为儿子银壁昌、银有昌、银永昌及女儿银秀英。银飞是银壁昌的儿子。 权利人银有余的法定继承人为谢银鹏、银雄、银萍。权利人银志熙的法定继承人为儿子银惠昌、银隆昌、银南昌、银仲安及女儿银小玲、银小英。权利人银有其的法定继承人为银政、银海昌、银佳昌、女儿银惠英、银春娇。权利人银闪的法定继承人为儿子银立昌、银宁昌。权利人银映的法定继承人为银业昌、银茂昌、银殿昌、银耀昌、银燕玲。上述银有兴、银有余、银志熙、银有其、银闪、银映的法定继承人出具《推选函》，主要内容如下：一、本户全体成员在自愿、平等基础上，经充分协商后，一致共同推选银海昌、银隆昌、银萍、银飞、银业昌、银宁昌为该案维权代表人，本户其他人不参与本案的诉讼。代表人的行为视为本户全体成员行为，并自愿接受代表人依据本函行使职权所产生的全部法律后果。二、代表人的代理权限为：代为聘请律师并与其签订委托代理协议；代为参加听证会答辩；代为和征收单位洽商安置赔偿数额及赔偿方式；代为向相关职能部门了解此次项目有关用地规划、建设规划等批文及政策；代为提起本案相关诉讼、撤诉，提起反诉、上诉或者行政复议等。上述六户的法定继承人均出具《保证书》，保证上述六份《推选函》的真实性。 2017年5月17日，原南宁市国土资源局发布南国土征预〔2017〕78号《关于南宁农产品交易中心二期储备项目征收土地预公告》，明确南宁市国土资源行政主管部门将对位于青秀松柏路西侧、长虹路北侧，蓝线范围内的14.3176公顷土地实施征地拆迁工作。涉案房屋属于南宁农工商集团有限责任公司红星管理区，位于上述征地拆迁范围内。上述预公告第二项同时规定，“本公告拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发〔2013〕10号）和《南宁市人民政府关于实施新一轮征地统一年产值标准工作的通知》（南府规〔2016〕18号）规定执行”。同日，原南宁市国土资源局将征地相关补偿工作委托给青秀征拆办办理。2017年9月20日，南宁市青秀土地储备分中心与南宁农工商集团有限责任公司签订2014046-01-2017（征）《土地补偿安置协议书》就南宁农产品交易中心二期储备项目征收土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及建设用地补偿费进行约定和补偿。2017年9月19日，青秀区政府将涉案房屋予以拆除。拆除前青秀区政府将室内物品搬至红星管理区奶场一队活动板房，后于2018年9月1日将物品移至老红星管理区活动板房。庭审中，银海昌等六人明确表示青秀区政府强制拆除涉案房屋后并未通知领取室内物品，即使室内物品现在还在青秀区政府所称地方，也已经被压损坏，因此拒绝到物品保存地予以认领。银海昌等六人对青秀区政府强制拆除房屋、损毁屋内财物提起行政诉讼，诉请：1、依法确认青秀区政府强制拆除银氏宗族祠堂，损毁屋内财物的行政行为违法；2、由青秀区政府在原地将涉案房屋恢复原状并赔偿屋内灵位等财物损失600100元、赔偿精神损失费50万元；或者按照涉案房屋周边商品房价格5倍赔偿损失，并赔偿财物损失600100元及精神损失费50万元；3、判令青秀区政府承担本案诉讼费。 南宁市中级人民法院一审认为：一、关于原告主体适格的问题。银海昌等六人主张涉案房屋为其继承父辈房屋，该房屋为继承人共有，并提供了涉案房屋的照片及原南宁市国土资源局于2015年9月15日制作的《土地登记卡》。青秀区政府所提供的征地时南宁市国土测绘地理信息中心出具的房屋面积测绘成果报告书里虽然将涉案房屋权利人记载为“银立昌”，但上述《土地登记卡》，记载权利人是银有兴、银有余、银志熙、银有其、银闪、银映，上述权利人均已去世，可由他们的法定继承人共同继承父辈的遗产。现权利人的继承人推选银海昌、银隆昌、银萍、银飞、银业昌、银宁昌作为原告代表银氏家族主张权利，在无相反证据予以否认的情况下，可以认定银海昌等六人与被诉的强拆行为具有法律上的利害关系，其作为本案原告主体适格。青秀区政府主张银海昌等六人不具备适格主体资格的主张不成立，不予以采纳。 二、关于青秀区政府强制拆除行为是否合法的问题。涉案房屋位于征地拆迁范围内，依法应当按照相关征地补偿政策予以补偿后，才能予以拆除。即使如青秀区政府在答辩时所主张的，涉案房屋属于违法建设，也应当依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，作出限期拆除的决定后，再依法予以拆除。现青秀区政府未履行任何手续，直接将涉案房屋予以拆除，严重违反法律的规定，应当确认青秀区政府强制拆除行为违法。 三、关于银海昌等六人所主张的损失赔偿是否有事实和法律依据的问题。 （一）关于赔偿方式的问题。银海昌等六人要求将涉案房屋恢复原状或者按周边商品房价格予以赔偿并要求赔偿屋内物品损失。而根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三十二条的规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”涉案房屋已经被拆除无法恢复原状，因此，本案的赔偿方式只能是就涉案房屋及物品损失支付赔偿金。 （二）关于涉案房屋面积及损失数额的确定问题。 1、涉案房屋面积的认定。根据南宁市国土测绘地理信息中心2017年1月16日出具的《房屋面积测绘面积计算书》的测绘记载，涉案房屋占地面积54.04平方米，建筑面积54.04平方米，为1层砖木结构房屋。银海昌等六人认为涉案房屋占地面积和建筑面积都应该是66.27平方米。从银海昌等六人提供的照片来看，涉案房屋确实为1层砖木结构房屋，虽然原南宁市国土资源局于2015年9月15日制作的《土地登记卡》记载宗地面积为66.27平方米，但该面积仅是土地的使用面积，并非涉案房屋的建筑面积。在银海昌等六人没有提供证据证明涉案房屋的建筑面积为66.27平方米的情况下，涉案房屋的建筑面积应以南宁市国土测绘地理信息中心出具的《房屋面积测绘面积计算书》记载的54.04平方米为准。 2、涉案房屋损失数额确定的问题。由于涉案房屋位于征地拆迁范围内，且有原南宁市国土资源局核发的有关涉案房屋项下土地的权属凭证，理应依照征地政策予以补偿后再拆除房屋。因此，涉案房屋的损失数额应当参照征地补偿标准予以确定。根据原南宁市国土资源局发布的《关于南宁农产品交易中心二期储备项目征收土地预公告》第二条的规定“本公告拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发〔2013〕10号）和《南宁市人民政府关于实施新一轮征地统一年产值标准工作的通知（南府规〔2016〕18号）规定执行。”南国土资发〔2005〕1号《南宁市国土资源局、南宁市建设委员会、南宁市房产管理局、南宁市规划管理局、南宁市财政局关于印发的通知》第一条规定：“南府发〔2004〕106号文第十六条所称‘合法有效的用地、建房批准证件等证明材料’是指《集体土地建设用地使用证》或《集体土地使用证》、《房产证》、《建设用地规划许可证》、《建设规划工程许可证》、《准建证》等合法批准文件。被拆迁房屋属于下列情形之一的，按南府发〔2004〕106号文规定的标准补偿：（一）1982年2月13日国务院《村镇建房用地管理条例》实施前使用农村集体所有的土地建设房屋的……”。根据上述的规定，涉案房屋建设于1982年以前，应视为合法房屋。南府发〔2013〕51号《南宁市人民政府关于集体土地征收与补偿安置人员认定有关问题的补充通知》第三条第（四）项第2点规定：“属于以下情形之一的，可参照拆迁应安置人员给予补偿，但不纳入拆迁安置人员范围：……2.户口不在被拆迁地，但属合法继承房屋的；……”，根据上述规定，银海昌等六人对于其继承父辈的房屋享有补偿的权利。由于涉案房屋所在的红星管理区的土地级别为三级，根据前述《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发〔2013〕10号）的附件《南宁市集体土地征收与补偿安置标准》第五点“集体土地上房屋拆迁货币补偿政府指导价格表”所载明的“住宅房屋拆迁货币补偿指导价格”，土地级别为三级的砖木结构房屋的政府指导价格为1640元/平方米。该附件第十点“十、集体土地上房屋拆迁补助费标准表”中关于“搬迁补助费”为“按拆迁住宅房屋建筑面积每平方米10元补助”。关于“搬迁误工费”为“每户500元/次”。本案中，根据上述文件的规定，计算出涉案房屋的赔偿金额为54.04平方米×1640元/平方米+54.04平方米×10元/平方米+500元/户=89666元。 （三）关于室内物品损失赔偿的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，青秀区政府主张涉案房屋室内物品在青秀区政府实施强制拆除前已经搬离被拆除房屋，但是青秀区政府在搬离室内物品时并未通知银海昌等六人到场，亦没有证据证明其后通知过银海昌等六人领取过室内物品，即便按照青秀区政府主张的现在室内物品仍然有保存，但对于涉案房屋室内物品至今尚未被领取，青秀区政府有一定的责任,考虑到室内物品堆放至今会产生一定的损坏的情况，应当适当对银海昌等六人的室内物品给予赔偿。而银海昌等六人主张其室内物品在青秀区政府实施强制拆除的过程中损坏，但在青秀区政府主张该物品现在仍然保存在老红星管理区活动板房内，青秀区政府亦愿意配合银海昌等六人到该地认领相关室内物品的情况下，银海昌等六人拒绝认领，因此银海昌等六人应当对其未尽到举证义务的行为承担部分责任。综合上述各方责任，结合涉案房屋情况及其诉讼请求等本案相关事实，酌定由青秀区政府赔偿室内物品损失4万元。 至于银海昌等六人所主张的精神伤害费的问题。根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”精神损害抚慰金仅适用于人身权受损害的情形，而本案属于财产权受损害的情形，并不适用该条的规定。银海昌等六人精神损害赔偿主张不成立，不予以支持。另外，银海昌等六人提到落实安置政策的问题。安置的问题并不属于国家赔偿的审理范围，且银海昌等六人户籍并不在被征收的红星管理区范围内，其亦不符合安置条件。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认青秀区政府于2017年9月19日实施强制拆除涉案房屋行为违法；二、由青秀区政府于本判决生效之日起30日内赔偿银海昌、银隆昌、银萍、银飞、银业昌、银宁昌及一审第三人银壁昌等22人房屋损失89666元及利息（利息计算方法：以89666元为基数，从2017年9月19日起计算至赔偿款实际支付日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算）；三、由青秀区政府于本判决生效之日起30日内赔偿银海昌、银隆昌、银萍、银飞、银业昌、银宁昌及一审第三人银壁昌等22人室内物品损失4万元；四、驳回银海昌、银隆昌、银萍、银飞、银业昌、银宁昌的其他赔偿请求。本案案件受理费50元，由青秀区政府负担。 上诉人银海昌等六人上诉称：一审判决认定事实、适用法律错误。1、一审判决认定无法将房屋恢复原状错误。涉案土地从法律上来讲并未被征收，理应将上诉人的房屋在原址上恢复原状。2、损失数额认定方面，一审判决对房屋面积认定错误。被上诉人向法院提交的证据均是伪造的，其提交的涉案房屋照片是六层楼的楼房，与涉案房屋为一层楼房的事实不相符，且被上诉人提交的《房屋面积测绘面积计算书》是在一审开庭后11个月后提交的，是被上诉人补充伪造的证据，六上诉人对该测绘计算书均不认可，一审法院予以采信是错误的。对屋内物品损失情况举证责任分配和证据采信错误；对无法认定的价值未经鉴定；采用的标准过低等，导致判决赔偿数额过低。3、违法强拆行为对上诉人的心理造成了重大的伤害，心理健康是健康权的重大因素，是重要的人身权利，应当支付精神损害赔偿。4、安置补偿权益属于《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失，应当予以落实。人民法院在条件允许的情况下，应当通过行政赔偿程序一并解决相关拆迁补偿问题，符合诉讼经济原则，有利于行政争议的实质性化解。请求：1.依法撤销一审判决第二、三、四项;2.改判房屋恢复原状或者直接按周边房地产价格5倍赔偿；并赔偿屋内财物损失600100元、精神损失费50万元;依法落实安置政策。 被上诉人青秀区政府答辩称：（一）涉案房屋已经灭失，且涉案房屋所占土地已纳入南宁市农产品交易中心二期储备项目征收范围和建设范围内，上诉人主张“将房屋恢复原状”缺乏法律依据和现实可行性。（二）一审参照征地补偿标准计算涉案房屋损失正确，上诉人主张按“周边房地产商品房五倍价格”赔偿房屋损失不具有事实和法律依据。（三）一审判决酌情认定屋内物品损失40000元，认定数额适当。因本案属于损害财产权情形，不存在精神伤害赔偿，一审对精神损失赔偿费的认定符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的证据。据此，本院对一审查明的基本事实予以确认。 另查明，一审法院曾先后两次组织对被上诉人提交的《房屋面积测绘面积计算书》进行质证，2019年1月25日质证，上诉人的意见为被上诉人所提交的测绘面积计算书内容是N057号房屋，不是本案N054号房屋。被上诉人发现提交材料有误后重新提交N054号《房屋面积测绘面积计算书》，载明N054号房建筑面积54.04㎡，所附平面图显示房屋长、宽分别为9.48m和5.7m。2019年11月15日第二次质证，上诉人对该测绘面积计算书认定的面积不认可，主张涉案房屋面积应为66.27㎡。 还查明，上诉人一审提交的证据8《南宁市地籍调查表》“调查记事项及调查员意见”栏载明：“根据房屋底层用地范围确定界址线”，所附宗地图显示宗地四边长度分别为9.5m、6.98m、9.53m、6.95m。 本院认为：关于被诉强制拆除行为是否合法的问题，一审判决认定被上诉人实施的强制拆除行为违法，双方均未对此提出上诉，本院依法予以确认。 关于涉案房屋的面积问题。虽然被上诉人提交证据过程中曾出现失误，但已采取补救措施重新提交，不足以据此认定其提交的证据系伪造。被上诉人提交的《房屋面积测绘面积计算书》是征收补偿工作机关在调查工作中委托南宁市国土测绘地理信息中心按照征迁工作相关政策要求进行测绘的结论。上诉人提出异议的依据是《南宁市地籍调查表》，但该表登记的是宗地面积而不是房屋面积，宗地面积的测量是以用地为准，从双方提交的涉案房屋照片可见，该房屋门前有一条硬化地台，房屋墙面缩进一定宽度，因此房屋平面图显示的房屋宽度比宗地图显示的宗地宽度少一米多，《南宁市地籍调查表》不能证明房屋建筑面积为66.27㎡。现涉案房屋已灭失，无法重新测绘，上诉人亦未能提交其他证据证实其主张的面积，故仍应以南宁市国土测绘地理信息中心测绘结论认定该房屋面积。一审判决据此认定N054号房屋面积，计算损失数额并无不当。 关于涉案房屋能否恢复原状的问题。根据本案的实际情况，南宁市作为全国第二批征地制度改革试点城市之一，经国土资源部国土资厅函[2003]203号《关于的复函》，原则上同意《南宁市征地制度改革试点方案》。该方案有关“征地程序”中规定了在确定征地范围后，进行征地预公告、征地报批与征地协商同时展开，因此，虽然目前已经发布的只是征地预公告，但涉案土地已经确定被纳入征收集体土地和收回国有土地的范围，不具备恢复原状的条件，一审判决以支付赔偿金的方式赔偿并无不当。 关于房屋内物品损失的问题。本案中，被上诉人主张该物品现在仍然保存在老红星管理区活动板房内，亦愿意配合上诉人到保存场所认领相关室内物品，但上诉人拒绝认领，导致无法由双方当面质证和确认损失情况，因此上诉人亦应当承担部分责任。一审判决综合双方责任，结合案件事实酌定室内物品损失数额，符合《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，无明显不当。 关于上诉人主张的精神损失赔偿应否支持的问题。《国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”本案不存在上述五种情形，上诉人依据该条规定主张赔偿没有事实依据，本院不予支持。 关于人员安置问题。人员安置与拆除房屋的经济损失赔偿是性质完全不同的法律关系，不属于本案的审理范围。实质化解纠纷亦必须以合法为前提，上诉人以实质化解纠纷为由请求在本案中一并解决人员安置问题，超出了本案审理权限，没有法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人银海昌、银隆昌、银萍、银飞、银业昌、银宁昌负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年六月十九日 法官助理 黄国艳 书 记 员 王家兴 附：一审第三人银壁昌等22人名单及身份情况 一审第三人银壁昌，男，壮族，1942年4月6日出生，住南宁市青秀区。 一审第三人银成昌，男，壮族，1948年11月21日出生，住南宁市青秀区。 一审第三人银永昌，男，汉族，1951年3月14日出生，住南宁市江南区。 一审第三人银秀英，女，壮族，1953年5月5日出生，住南宁市青秀区。 一审第三人银雄，男，壮族，1964年5月12日出生，住广西宁明县。 一审第三人谢银鹏，男，壮族，1964年5月12日出生，住广西宁明县。 一审第三人银惠昌，男，壮族，1943年10月21日出生，住广西柳州市城中区。 一审第三人银南昌，男，壮族，1950年6月16日出生，住广西隆安县。 一审第三人银小玲，女，壮族，1955年6月15日出生，住南宁市青秀区。 一审第三人银小英，女，壮族，1962年7月17日出生，住广西隆安县。 一审第三人银仲安，男，壮族，1957年5月4日出生，住广东省深圳市盐田区。 一审第三人银政，男，壮族，1948年9月10日出生，住南宁市青秀区。 一审第三人银佳昌，男，壮族，1953年5月4日出生，住南宁市西乡塘区。 一审第三人银伟，男，壮族，1982年7月3日出生，住南宁市兴宁区。 一审第三人银伟鹏，男，壮族，1986年8月25日出生，住南宁市青秀区。 一审第三人银惠英，女，壮族，1964年6月1日出生，住南宁市西乡塘区。 一审第三人银春娇，女，壮族，1968年2月14日出生，住南宁市青秀区。 一审第三人银立昌，男，壮族，1948年8月15日出生，住广西河池市金城江区。 一审第三人银茂昌，男，壮族，1957年2月21日出生，住南宁市西乡塘区。 一审第三人银殿昌，男，壮族，1963年6月28日出生，住南宁市西乡塘区。 一审第三人银耀昌，男，壮族，1966年6月29日出生，住南宁市西乡塘区。 一审第三人银燕玲，女，壮族，1959年8月6日出生，住南宁市青秀区。