重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终255号 上诉人（一审原告）重庆板楯甜茶种植专业合作社，住所地重庆市万盛经开区南桐镇民权村斧头坝社周家塆。 法定代表人张元春，理事长。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 一审第三人重庆市万盛经济技术开发区管理委员会，住所地重庆市万盛经开区新田路2号。 法定代表人袁光灿，主任。 委托代理人李明珠，重庆市万盛经济技术开发区法制办公室工作人员。 重庆板楯甜茶种植专业合作社（简称板楯合作社）诉重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案，板楯合作社不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初529号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，重庆市万盛经济技术开发区国土房管局(简称万盛土房局)系重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）的内设机构。板楯合作社于2015年12月14日经重庆市工商行政管理局万盛经济技术开发区分局批准取得营业执照，法定代表人张元春。2019年3月12日，板楯合作社投资的“板楯合作社天鹅菜基地建设项目”经万盛经开区发展改革局审核通过，取得《重庆市企业投资项目备案证》（项目代码2019-500110-01-03-064798），该项目建设内容及规模（生产能力）为项目流转200亩集体土地种植天鹅菜基地建设工程和天鹅菜汁生产线工程。2019年1月8日，板楯合作社为了实施“板楯合作社天鹅菜基地建设项目”的需要，与重庆市玉秋机械设备租赁有限公司签订了《机械设备租赁合同》，对租用挖掘机相关事项达成了协议。2019年2月12日，板楯合作社与重庆市玉秋机械设备租赁有限公司签订了补充协议《项目合作协议书》，约定双方共同投资建设“板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路工程”、“板楯合作社天鹅菜基地建设项目隧道公路工程”等项目，并约定该协议以“板楯合作社天鹅菜基地建设项目公路工程”于2019年4月15日前获得批准建设为生效执行的附加条件。 2019年3月11日，万盛土房局接群众匿名反映，南桐镇金龙村田湾社新建公路未取得合法手续，在公路平面开挖矿石（主要为石英砂，俗语黄砂）。万盛土房局立即安排执法人员会同万盛经开区农林局、南桐镇人民政府相关执法人员到达群众举报地点开展联合检查。经现场调查，施工现场负责人是重庆市玉秋机械设备租赁有限公司法定代表人张玉秋，其开展的该施工活动是因其与上诉人签订的《机械设备租赁合同》《项目合作协议书》进行的南桐镇金龙村田湾社新建公路施工，且此段公路施工开挖未取得合法施工手续。根据现场检查情况，万盛土房局认为现场施工负责人是张元春，即板楯合作社的法定代表人，并认为在没有取得合法施工手续的前提下，板楯合作社对南桐镇金龙村田湾社公路平面开挖，且开挖的系矿石（主要为石英砂，俗语黄砂），属于私挖滥采的违法行为。因此万盛区土房局执法人员制作了《现场检查记录》（万盛区国土房管安检矿记[2019]41号）发给南桐镇金龙村田湾社私挖滥采处，告知施工现场负责人张玉秋现场检查情况，并告知其在未取得合法施工手续前停止施工的检查结果。随即，万盛土房局现场作出《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》：南桐镇金龙村田湾社私挖滥采点涉嫌私挖滥采，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定，现场责令立即停止开采矿产资源违法行为，听候处理。万盛土房局作出《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》后，经调查，南桐镇金龙村田湾社已停止施工，且未发现将现场挖出的矿产资源进行销售的行为，至今未作出相应的《行政处罚决定书》。 板楯合作社对万盛土房局作出的《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》不服，向市政府申请复议，复议请求：1.撤销万盛土房局所作《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》；2.责令万盛经开区管委会赔偿该项目评估后的损失或50000亿元损失。市政府经审理后认为，《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》认定事实不清、定性不准，存在事实认定自相矛盾的问题。遂作出渝府复[2019]572号《行政复议决定书》：撤销万盛土房局2019年3月11日所作《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》。板楯合作社不服，诉至一审法院，请求撤销市政府渝府复[2019]572号《行政复议决定书》案涉“不予职权审查涉案非诉具体行为及行政赔偿决定”，判令市政府限期履行审理职责。 一审法院认为，板楯合作社提起本案诉讼，系因市政府对板楯合作社提起复议请求中一并提起的职权审查非诉具体行为及行政赔偿请求未予审理违法，要求判决市政府依法进行审理。其依据是《中华人民共和国行政复议法》第七条和第二十九条。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。本案中，板楯合作社在申请行政复议时一并要求审查的职权审查非诉具体行政行为，并不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的范围，故板楯合作社认为市政府未对其复议请求中一并提起的职权审查非诉具体行为进行审理的行为违法，要求其履行的诉讼理由不成立，依法不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。本案中，市政府认为根据板楯合作社提出复议申请所提供的相关的证据材料，未对其所称的所受损失进行证明，故在作出复议决定时，认定不属于审理范围，建议依法另案处理，也是符合法律规定的。经审理认为，因板楯合作社在复议期间，未提供相应证据证明其因违法具体行政行为所遭受的具体损失，致市政府无法进行处理。且待板楯合作社证据充分后可对此另行主张权利，案涉复议决定并不会对其权利造成实际损害。故板楯合作社认为市政府案涉复议决定书未对其一并提起的行政赔偿请求进行处理违法的诉讼理由不成立。关于是否追究第三人万盛经开区管委会违法具体行政行为相关责任人的法律责任，板楯合作社并未提供相应证据证明应在市政府行政复议一案中一并进行处理，故板楯合作社的该项诉讼理由不成立，依法不予采纳。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。市政府具有作出本案《行政复议决定书》的职权与职责。市政府在收到板楯合作社的复议申请后，在法定期限内作出了复议决定并送达，程序合法。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回板楯合作社的诉讼请求；一审案件受理费50元，由板楯合作社负担。 板楯合作社不服一审判决，上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审法院应当依职权追加重庆市綦江区南桐镇人民政府、重庆市綦江区南桐镇金龙村村民委员会等作为本案第三人参加诉讼而没有追加，请求本院二审时予以追加。行政复议中，板楯合作社一并提起了行政赔偿请求，市政府应当一并审理并作出决定。请求撤销一审判决及市政府的行政复议决定，判令市政府履行审理职责。 市政府答辩称，所作复议决定程序合法，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人的上诉请求和理由不能成立，请求予以驳回。 万盛经开区管委会未向本院提交答辩意见。 板楯合作社在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据： 1.渝府复[2019]572号行政复议决定书；2.行政复议申请；3.万盛国土局责令停止开采矿产资源违法行为通知书；4.项目备案证、5.原告营业执照及法人代表身份证明。拟证明市政府复议决定书作出了对板楯合作社三项请求不予职权审查决定，被诉具体行政行为违法。 市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》；2.《行政复议补正通知书》《送达回证》《行政复议补正说明书》；3.《行政复议答复通知书》、送达回证及《行政复议答复书》；4.《驳回行政复议申请决定书》、送达回证。拟证明其作出行政复议决定符合法律规定，认定事实清楚，程序合法，证据充分。 万盛经开区管委会在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《现场检查记录》（万盛国土房管案件矿记{2019}41号）复印件；2.现场拍摄图片复印件，拟证明万盛经开区国土房管局对申请人的违法行为认定事实清楚、证据确凿；3.《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》（存根）复印件。拟证明万盛经开区国土房管局程序合法、适用法律正确。 经一审庭审质证，板楯合作社对市政府举示证据的真实性无异议，证明目的有问题，不能证明市政府的应诉请求。板楯合作社对万盛经开区管委会举示的证据，认为能够证明万盛经开区管委会违法指使森林公安局违法执行其涉案违法具体行政行为的事实。市政府、万盛经开区管委会对对方举示的证据无异议。市政府对板楯合作社举示证据的三性无异议，认为板楯合作社向其提出的行政复议申请书，要求依法撤销万盛国土局责令停止开采矿产资源违法行为通知书，市政府依据复议申请进行审理作出复议决定书，符合法律法规规定。万盛经开区管委会对板楯合作社举示的证据无意见。 一审法院对上述证据认证如下：市政府、万盛经开区管委会举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。板楯合作社举示的证据真实、合法，与本案有关联，但达不到其证明目的，一审法院对其证明目的不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审判决对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审无异。 本院认为，双方当事人对本案复议机关的复议职权、职责并无争议。本案争议焦点是市政府所作复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条对复议范围作出了明确规定。万盛土房局作出《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》，板楯合作社对其申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项规定的复议范围，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”据此，板楯合作社在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。但是，板楯合作社在申请行政复议时，除提出上述复议请求外，一并提出“依法准许复议申请人‘茶林观民俗观光基地建设项目’”等事项，这些事项与被申请复议的行政行为无关，板楯合作社要求复议机关一并处理，没有法律依据，市政府在复议决定中不予处理并无不当。一审判决以《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定对这些事项，即对板楯合作社“提起的职权审查非诉具体行为”进行审查，因该法律条文属于对行政机关制定的规范性文件审查范围的规定，调整对象为复议机关对规范性文件的审查范围，并不调整板楯合作社的这一申请复议事项，故一审判决对此适用法律不当，本院予以指正。 市政府经审理，认定《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》事实不清、定性不准，存在事实认定自相矛盾的问题，遂撤销被申请复议的《现场责令停止开采矿产资源违法行为通知书》，认定事实、适用法律正确。但是，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款的规定，市政府应当同时作出是否赔偿的决定。鉴于行政复议程序中，板楯合作社虽一并提出行政赔偿请求，但并未确定具体损失项目和数额并提供确实的证据予以证明，在此情况下，复议机关对其赔偿要求未作处理，建议另案处理。板楯合作社如认为应予赔偿，尚可另行主张，复议机关的这一处理方式，并不影响板楯合作社对行政赔偿权利的行使。所以，一审判决驳回板楯合作社的诉讼请求，结果并无不当。 由于重庆市綦江区南桐镇人民政府、重庆市綦江区南桐镇金龙村村民委员会等与本案被诉行政行为及案件处理结果没有利害关系，不属于本案第三人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定，不能追加其为本案第三人。 综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律虽有不当之处，但审判结果正确。上诉人板楯合作社的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆板楯甜茶种植专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇