广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终604号 上诉人（一审被告）南宁市江南区人民政府。住所地：南宁市江南区壮锦大道19号。 法定代表人谢文华，区长。 委托代理人潘淑湘，江南区司法局工作人员。 被上诉人（一审原告）利柳霞，女，1973年7月22日出生，汉族，身份证住址：南宁市青秀区。 委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 一审第三人南宁市住房和城乡建设局。住所地：南宁市青秀区金湖路59-1号。 法定代表人林兢，局长。 上诉人南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）因被上诉人利柳霞诉其及一审第三人南宁市住房和城乡建设局（原南宁市城乡建设委员会，以下简称南宁市住建局）行政强制拆除行为违法一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初497号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开审理本案。经过阅卷、调查和询问当事人，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2013年11月21日，南宁市政府作出案涉南宁××××区旧城改建项目《房屋征收决定》，对包括利柳霞购买的亭洪路商业10-6号商铺在内的国有土地上房屋实施征收，房屋征收部门为南宁市住建局，房屋征收实施单位为江南区政府。2018年8月3日，在未与利柳霞签订案涉商铺征收补偿协议及南宁市政府亦未作出征收补偿决定的情况下，江南区政府对案涉商铺实施强制拆除。利柳霞不服该强制拆除行为，以江南区政府、南宁市住建局为被告，南宁市江南福建园街道办事处（以下简称福建园街道办）为第三人，于2018年12月7日提起本案诉讼，请求确认江南区政府拆除房屋的行为违法。南宁市中级人民法院于2019年3月5日作出（2018）桂01行初431号行政裁定，以本案适格被告应为福建园街道办，利柳霞将江南区政府、南宁市住建局作为本案被告提起诉讼，被告不适格，且经释明不同意变更为由，驳回利柳霞的起诉。利柳霞不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月26日作出（2019）桂行终724号行政裁定，以“本案被诉强拆行为发生在江南区政府组织实施涉案房屋征收的过程中，江南区政府是涉案征收行为的实施主体，负责组织本辖区的国有土地上房屋征收工作，对房屋征收补偿安置负总责。江南区政府作为福建园街道办的上级机关及辖区内房屋征收的责任主体，其对福建园街道办的拆除行为负有监督管理的职责，在此情况下，出于实质解决纠纷考虑，江南区政府对福建园街道办的相关拆除行为所造成的后果负有相应赔偿责任，故江南区政府为本案适格被告”为由，裁定撤销（2018）桂01行初431号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。在一审法院继续审理过程中，利柳霞申请将南宁市住建局变更为本案第三人，并不再将福建园街道办列为本案第三人。因符合法律规定，予以准许。 南宁市中级人民法院一审认为，虽然江南区政府仍坚持主张其不是本案适格被告，但该事实已经生效裁判予以确认。本案争议焦点为：江南区政府对案涉房屋实施的强制拆除行为是否具有合法性。 本案系因国有土地上房屋征收拆迁过程中产生的纠纷。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八、二十六、二十七、二十八条的规定，国家因公共利益需要确需征收的国有土地上房屋的，应当先给予补偿，后实施搬迁；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。上述规定对市、县级人民政府及房屋征收部门实施征收补偿和强制搬迁的程序作出了明确规定。本案中，根据查明的事实，案涉商铺位于南宁××××区旧城改建项目征收范围内，在被强制拆除前，商铺所有权人利柳霞尚未与征收部门或征收实施单位签订安置补偿协议，南宁市政府亦未就该商铺的补偿事宜作出补偿决定并申请人民法院强制执行的情况下，江南区政府迳行对案涉商铺实施强制拆除，违反法定程序，应当认定为违法行为。 江南区政府主张该拆除行为系福建园街道办在对已签约的其他房屋实施降层处理过程中导致案涉商铺成为危房，为防止公共利益及他人人身损害而作出的解危措施。《城市危险房屋管理规定》第七条规定，危险房屋的鉴定应当由房屋所有权人或使用权人提出，第八条还明确了房屋安全鉴定的相应程序。如属于紧急、突发的公共安全事件，《中华人民共和国突发事件应对法》第十六条规定：“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”第四十六条规定：“对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。”但江南区政府未能提交有效证据证实案涉房屋已经相关权利人提出申请并经鉴定程序鉴定为危险房屋，亦未有证据证明对于其所主张的紧急情况下作出强制拆除案涉商铺的处置后，已向有关部门报告或备案。故江南区政府的上述主张，与事实不符，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认江南区政府于2018年8月3日对利柳霞位于南宁市江南亭洪路商业10-6号商铺强制拆除的行为违法。 上诉人江南区政府上诉称：根据现行有关法律规定，上诉人并非被诉行为的适格被告。福建园街道办根据自身职能，为避免发生重大施工意外和次生事故，不得已采取解危措施，拆除属于征收范围的涉案商铺。该街道办虽系上诉人的派出机关，但其能以自己名义开展工作并独立承担责任的行政机关。没有证据证实涉案拆除行为是上诉人作出或授意实施的，故上诉人不是本案适格被告，不应为未作出或未授权作出的行为负责。请求：撤销一审判决并依法改判。 被上诉人利柳霞答辩称：上诉人江南区政府主张其不是本案适格被告，但该事实已经生效裁判予以确认。一审判决认定事实清楚，确认江南区政府强制拆除的行为违法，是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人南宁市住建局述称：根据南宁市旧城改造政策，国有土地上征收各机关的分工适用属地原则，各城区的征收工作、经费来源均是由城区政府自行负责，签订补偿协议后也是由城区直接向被征收人支付补偿款，旧城改造责任单位是城区政府。案涉房屋未签订补偿协议，征收实施单位未征得住建局同意的前提下擅自拆除，实施的拆除行为已超出住建局的委托权限范围，由征收实施单位或实际实施拆除行为的机关承担责任，符合行政公平、公正原则，符合社会效果的价值取向。请法院依法裁判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，人民法院生效裁判文书确认的事实，可以作为定案的依据。本院（2019）桂行终724号行政裁定认为：“本案被诉强拆行为发生在江南区政府组织实施涉案房屋征收的过程中，江南区政府是涉案征收行为的实施主体，负责组织本辖区的国有土地上房屋征收工作，对房屋征收补偿安置负总责。江南区政府作为福建园街道办的上级机关及辖区内房屋征收的责任主体，其对福建园街道办的拆除行为负有监督管理的职责，在此情况下，出于实质解决纠纷考虑，江南区政府对福建园街道办的相关拆除行为所造成的后果负有相应赔偿责任，故江南区政府为本案适格被告。”该裁定对江南区政府是否为本案适格被告的问题作出的结论，适用于本案。江南区政府在本案中辩称其不属于适格被告，实质上是不服本院（2019）桂行终724号行政裁定，依法应当通过审判监督程序解决。本院（2019）桂行终724号行政裁定目前仍然有效的情况下，对江南区政府辩称不属于适格被告的意见，本院不予采纳。 关于被诉强制拆除行为的合法性问题。征收国有土地上的房屋，应当按照法定权限和法定程序进行。根据《征补条例》第八条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，征收国有土地上的房屋，房屋征收部门应与被征收人订立补偿协议，达不成补偿协议的，房屋征收部门应报请相关市、县级人民政府作出补偿决定，被征收人不服在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又在补偿决定规定的期限内不搬迁的，由于市、县级人民政府没有强制拆除被征收人房屋的法定职权，即使补偿决定生效后需要强制执行的，也应当申请人民法院强制执行。本案中，案涉房屋在南宁××××区旧城改建项目征收范围内，被征收人尚未与征收部门或征收实施单位签订安置补偿协议，南宁市政府亦未就征收房屋作出补偿决定限期搬迁，亦未申请人民法院强制执行，江南区政府直接对案涉房屋实施强制拆除，违反《征补条例》规定的法定程序，且超越职权，因该强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，故确认该强拆行为违法，但不撤销上述行政行为。一审判决确认被诉强制拆除的行为违法，并无不当，本院予以确认。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人江南区政府的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南宁市江南区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年六月三日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青