云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终140号上诉人（一审第三人）黄锋，男，汉族，1969年7月5日生，住云南省昭通市永善县。上诉人（一审第三人）卓维琴，女，汉族，1975年10月3日生，住云南省昭通市永善县。以上二上诉人的共同委托代理人刘永平，云南上首律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。以上二上诉人的共同委托代理人冯路，云南上首律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）黄顺清，男，汉族，1954年1月16日生，住云南省昭通市永善县。被上诉人（一审原告）谭先凤，女，汉族，1954年8月10日生，住云南省昭通市永善县。以上二被上诉人的共同委托代理人宛红敏，云南滇东北律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）永善县人民政府。住所地：云南省昭通市永善县溪洛渡镇新新华街。法定代表人傅再胜，县长。委托代理人孙德勇，云南景凤律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人黄锋、卓维琴因黄顺清、谭先凤诉永善县人民政府（以下简称永善县政府）土地登记一案，不服云南省昭通市中级人民法院（以下简称昭通中院）作出的（2019）云06行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人黄锋、卓维琴及其委托代理人刘永平、冯路，被上诉人黄顺清、谭先凤及其委托代理人宛红敏到庭参加诉讼。被上诉人永善县政府仅委托代理人孙德勇到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十二条的规定，本院对此予以载明。本案现已审理终结。一审法院认定，黄顺清与黄锋系亲兄弟关系。第一轮土地承包时，黄顺清与谭先凤已经结婚另外分户，单独取得了原永善县景新镇四角办事处油坊一社的土地承包经营权；黄锋与其母薛富禄共同生活，薛富禄也取得了本户的承包土地经营权。1993年8月，黄锋因分配工作将户口迁出，不再具有集体经济组织成员身份。1996年8月31日，第三人卓维琴与黄锋登记结婚，随后将户口迁至薛富禄户并登记为户主，但在溪洛渡镇农场社区××水××组其娘家还享有承包地。1999年第二轮土地延包时，薛富禄户的承包地延包登记在黄锋名下。2005年5月20日，黄顺清和黄锋签订《关于田地分割及赡养老人的协议》，约定：一、田、地权属分配管理。1.田：西牛儿石包和庙子领杆为一股，归黄锋之妻卓维琴承包耕种。托田、圆子田、码口田和大石包田为一股归黄顺清承包耕种。2.土：水井片片、杜家土为一股归黄锋之妻卓维琴承包耕种。碗家田头、廖家桥桥、竹林地、自留地为一股，归黄顺清承包耕种。二、对母亲的赡养。母亲薛富（付）禄的生活费、医药费、及过世的安葬费等一切费用由黄顺清全部承担。原县法院调解的由黄锋给其母亲的生活费每月壹佰元黄锋不再给付。协议签订后，双方均按照约定履行。2013年9月17日，第三人卓维琴与黄锋登记离婚。2014年11月18日，溪洛渡镇溪洛渡社区居委会油坊一社及居委会共同出具证明，称黄锋名下的土地承包经营权证及农业承包合同登记表登记为黄锋错误，请更改为卓维琴。同月21日，溪洛渡镇农业站将案涉承包耕地登记表、土地承包经营权证的承包户主由黄锋变更为卓维琴。后因永善县异地扶贫搬迁红光新区建设，溪洛渡社区油坊一组的集体土地在征收范围，黄顺清、谭先凤与卓维琴就土地征收款分配发生纠纷，卓维琴向永善县人民法院提起民事诉讼，要求黄顺清、谭先凤及其子黄勇返还征地补偿款722603.61元及相应资金占用利息。2019年4月4日，永善县人民法院根据卓维琴的申请作出（2019）云0625财保8号民事裁定，裁定对黄顺清、谭先凤、黄勇价值80万元的财产予以查封、冻结。2019年5月14日，黄顺清、谭先凤向昭通中院提起行政诉讼，请求判决撤销永善县政府颁发给第三人黄锋（卓维琴）的二轮土地承包经营权证。本案诉讼费用由永善县政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第十六条规定，农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记薄记载错误的，有权申请更正，乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记薄上记载。本案中，由于永善县农业管理部门在办理农村土地承包经营权证过程中没有尽到审慎审查的义务，在1999年土地延包时将诉争土地登记在不具有承包资格的黄锋名下。2014年11月21日，在未经承包当事人申请，也未核实黄锋与黄顺清2005年签订过赡养老人及土地分配协议并实际履行，以及卓维琴已于2013年与黄锋离婚、不再属于薛富禄家庭户成员和在娘家还享有承包地等事实的情况下，仅依据村民组和社区居委会的证明，就将原登记为黄锋的承包地变更为卓维琴，且更改部分只加盖了永善县农村合作经济经营管理站的印章，并无报请原发证机关办理变更手续的相关依据，导致永善县政府作出的颁证行为主要证据不足、违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（三）项之规定，判决撤销永善县政府颁发给第三人卓维琴的土地承包经营权证。案件受理费50元，由永善县政府承担。黄锋、卓维琴上诉称，一、卓维琴依法享有土地承包经营权。卓维琴婚后将户籍迁入溪洛渡镇溪洛渡村油坊一社成为户主至今，作为该村集体组织成员，依法享有土地承包经营权，永善县政府为其颁发土地承包经营权证合法。二、被上诉人黄顺清、谭先凤不具备原审诉讼原告主体资格。黄顺清、谭先凤自1979年独自分为一户，单独承包土地并享有经营权利，其与上诉人是独立的两户，上诉人对土地承包户主的变更并不侵犯黄顺清、谭先凤的土地承包经营权利。薛富禄死亡后其土地承包经营权利并不发生继承，黄顺清、谭先凤丧失代为起诉或依继承获得权利提起诉讼的主体资格。三、本案已过起诉期限。薛富禄于2005年3月12日便知道该户中的土地承包经营权户主变更事项，若薛富禄本人对土地承包经营权利的变更有争议，其去世前就应向人民法院提起诉讼维护自身权利，时至今日，薛富禄之子黄顺清才提起诉讼，不具备诉讼主体资格并且已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。综上，请求撤销一审判决，改判驳回黄顺清、谭先凤的诉讼请求。本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人黄顺清、谭先凤答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分。黄顺清、谭先凤具备本案原告主体资格，起诉期限也并未超过。薛富禄是作为第一轮土地承包的承包户主承包了现承包户主更改为卓维琴的土地承包经营权证上的承包地，虽然黄顺清、谭先凤单独作为一户有自己的承包地，但薛富禄承包的土地一直由其耕种。2012年8月2日，薛富禄将户口迁入黄顺清户，薛富禄的承包地也随其户口变更而相应变更。卓维琴与黄锋于2013年9月17日解除婚姻关系后，卓维琴与薛富禄组成家庭组织的基础不复存在，故卓维琴就丧失继承薛富禄户承包地的资格。薛富禄去世后，黄顺清作为薛富禄同一家庭成员应当继承承包薛富禄的承包地。永善县政府将承包户主更改为卓维琴的名字，侵犯了黄顺清户的土地承包经营权。2019年，永善县政府征收黄顺清户耕种的薛富禄土地，并将征收补偿款支付给黄顺清户。卓维琴起诉要求黄顺清户返还土地补偿款，永善县人民法院依据卓维琴的请求查封、冻结其存款，因此，永善县政府将承包户主的名字更改为卓维琴将会直接影响黄顺清、谭先凤的经济利益，故黄顺清、谭先凤是本案适格的原告，其也是在此时才得知土地承包经营权户主被变更为卓维琴的事实，其起诉未超过起诉期限。永善县政府将土地承包经营权证上黄锋的名字更改为卓维琴的时间并未举证予以证实，永善县政府的行政行为程序违法。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人永善县政府答辩称，一、一审判决认定事实及适用法律错误。本案黄锋于1993年8月分配工作后户口迁出，不再具有集体经济组织成员身份，1999年第二轮土地延包时，永善县政府向黄锋颁发农村土地承包经营权证的行为违反《中华人民共和国农村土地承包法》第五条之规定，应当依法认定为无效。则此后2014年该证的承包户主由“黄峰”更改为“卓维琴”的行政行为也应认定为无效，而非可撤销。二、根据法不溯及既往的原则，应当依法裁定驳回黄顺清、谭先凤的起诉。黄顺清、谭先凤的诉求实为请求确认永善县政府向黄锋颁发农村土地承包经营权证的行政行为无效，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。综上，请求二审法院依法改判，裁定驳回被上诉人黄顺清、谭先凤的起诉。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。第二十二条第一款、第二十三条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，行政机关颁发农村土地承包经营权证的行为系以发包方和承包方的土地承包合同关系为基础。本案中，黄顺清、谭先凤在第一轮土地承包时已经结婚另外分户，单独取得了原永善县景新镇四角办事处油坊一社的土地承包经营权。1999年第二轮土地延包时，登记在黄锋名下的土地承包经营权证载明的承包土地地块为：“庙子田、西牛咡田、堰塘、马口田、脱田、园子田、老秧田、桥桥沟土、水进土、廖家三尖角土、杜大土、谭先凤房小后土、深耕土”。现黄顺清、谭先凤诉请撤销永善县政府向黄锋（现卓维琴户）颁发土地承包经营权证的行为，实质是对行政机关据以颁证的土地承包关系持有异议。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条、第三十六条规定，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。承包方也可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。本案中，黄锋与黄顺清于2005年签订《关于田地分割及赡养老人的协议》，协议约定：“一、田、地权属分配管理。1.田：西牛儿石包和庙子领杆为一股，归黄锋之妻卓维琴承包耕种。托田、圆子田、码口田和大石包田为一股归黄顺清承包耕种。2.土：水井片片、杜家土为一股归黄锋之妻卓维琴承包耕种。碗家田头、廖家桥桥、竹林地、自留地为一股，归黄顺清承包耕种。”黄顺清、谭先凤同时主张：“2012年8月2日，薛富禄将户口迁入黄顺清户，薛富禄的承包地也随其户口变更而相应变更”，但本案在案证据并不能证明黄顺清户已经与所在集体经济组织确立新的承包关系，或黄锋户已向该集体经济组织备案，则黄顺清、谭先凤在没有解决上述相关民事争议前提起本案行政诉讼，其与永善县政府对黄锋（现卓维琴户）颁发土地承包经营权证的行为没有利害关系，黄顺清、谭先凤不具备本案原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，对黄顺清、谭先凤的起诉应当裁定予以驳回。另，黄顺清、谭先凤在一审中的诉讼请求为：“请求判决撤销永善县人民政府颁发给黄锋（现为卓维琴）的二轮土地承包经营权证”，经本院释明，其进一步明确诉讼请求为：“要求撤销永善县政府颁发给黄锋土地承包经营权证的行政行为和撤销永善县政府将承包户主变更为卓维琴的变更登记行为”，其诉请包含了两个行政登记行为，不符合行政诉讼一案一诉的基本原则，属诉讼请求不明确，亦属于应当裁定驳回其起诉的情形。综上所述，对黄顺清、谭先凤提起的本案行政诉讼依法应当裁定予以驳回。一审法院对黄顺清、谭先凤的起诉事项作出实体判决错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2019）云06行初89号行政判决；二、驳回黄顺清、谭先凤的起诉。一、二审案件受理费人民币各50元，分别予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 桂蕾审判员赵霁审判员苏雪峰二〇二〇年六月三日书记员 包     欣     鑫