贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终368号上诉人（一审被告）仁怀市人民政府，住所地贵州省仁怀市行政办公中心。法定代表人汪能科，市长。委托诉讼代理人陈兴伟。委托诉讼代理人任轻松，贵州仁致律师事务所律师。被上诉人（一审原告）刘光霞，女，汉族。委托诉讼代理人张兴成，贵州佳信律师事务所律师。一审第三人仁怀市公路开发有限责任公司，住所地贵州省遵义市仁怀市中枢镇。法定代表人范屿，总经理。委托诉讼代理人张兴德，贵州名城（仁怀）律师事务所律师。上诉人仁怀市人民政府因与被上诉人刘光霞、一审第三人仁怀市公路开发有限责任公司（以下简称仁怀市公路开发公司）履行行政协议纠纷一案，不服遵义市中级人民法院（2019）黔03行初689号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：刘光霞系陈正良（2019年3月2日死亡）妻子，二人1989年2月4日登记结婚，在仁怀市住房。2007年因遵赤公路白腊坎至茅台段高速公路建设需征收其房屋，当年3月2日，陈正良与仁怀市公路开发公司签订《遵赤公路白腊坎至茅台段高速公路仁怀市房屋拆迁补偿协议书》（以下简称案涉补偿协议），其中协议甲方为仁怀市公路开发公司，乙方为陈正良。协议约定参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》《贵州省城市房屋拆迁管理办法》和《茅台高速公路征地拆迁补偿安置方案》等规定，双方对被征收房屋的面积、补偿安置费用、奖励费用等进行约定。协议第四条约定：“四、安置形式。补偿安置形式采取一次性货币补偿。拆迁后，根据拆迁房屋所在镇（街道办事处）的规划等情况，采取集中区域划地建房或分散自选宅基地建房形式安置，自选宅基地建房安置，由镇（街道办事处）协助办理用地审批手续。”协议签订后除该条款外，其余条款已经履行完毕各方均无异议。双方针对协议的第四条的履行方式发生争议，刘光霞主张仁怀市人民政府并未履行该条款中规定的安置义务，遂提起行政诉讼，请求：1.判决仁怀市人民政府履行划地安置的征收补偿职责；2.诉讼费用由仁怀市人民政府承担。2007年1月22日，仁怀市茅台高速公路建设工程协调指挥部（以下简称指挥部）印发了《仁怀市茅台高速公路建设工程协调服务指挥部茅台高速公路（仁怀段）房屋拆迁安置实施细则》（仁高服指发（2007）2号，以下简称实施细则），其中第二条第二项规定“实行分散安置和集中安置相结合的原则；城市规划区域内实行集中安置，城市规划区域外实行分散安置。”2007年9月4日，指挥部作出《仁怀市茅台高速公路建设工程协调服务指挥部关于茅台高速公路建设回迁安置工作联系会会议纪要》（仁高服指议（2007）6号，以下简称6号会议纪要），其中第二条规定，长岗和坛厂采取分散安置。一审另查明，陈正良与第三人签订案涉补偿协议时，坛厂尚未纳入仁怀市城市规划区范围，其后纳入城市规划区。诉讼过程中，仁怀市交通运输局陈述，仁怀市公路开发公司是其下设的国有企业，目前正在办理注销程序中，同时其目前已没有划地安置的权利和职责，本案其从事的拆迁行为应当视为仁怀市人民政府的委托行为，仁怀市人民政府对此予以认可并表示本案法律责任由其承担，刘光霞为此撤回了对仁怀市交通运输局的起诉。庭审中刘光霞主张因仁怀市人民政府一直未履行案涉补偿协议的义务，其后续为居住需要自行在坛厂购买了土地建房。一审法院认为,首先，本案仁怀市交通运输局陈述其下属企业即第三人正在办理注销过程中，其代为应诉。诉讼过程中其又主张目前已没有划地安置的职权和职责，第三人的行为应视为仁怀市人民政府的委托行为。仁怀市人民政府对此认可并表示法律责任由其承担，刘光霞由此撤回了对仁怀市交通运输局的起诉，故仁怀市人民政府应当为本案适格被告。其次，“类案同判”系司法公正和司法公信的要求，刘光霞出示的一审法院（2017）黔03行初36号生效行政判决（以下简称36号行政判决）应当作为本案重要参考。本案双方核心争议在于案涉补偿协议第四条履行方式的理解以及仁怀市人民政府是否已经履行了合同义务。陈正良与仁怀市公路开发公司签订的案涉补偿协议第四条约定，根据拆迁房屋所在镇（街道办事处）的规划情况，采取集中区域划地建房安置或分散自选宅基地建房安置，双方对安置方式到底是集中安置还是分散安置约定并不明确。结合该协议抬头处只是描述“参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》…等规定，经甲乙双方协商”，对协议中没有记载的或者约定不明的事项，双方没有约定比如参照相关方案、规定或政府会议纪要等执行。仁怀市人民政府主张6号会议纪要规定了坛厂采取分散安置的方式，但该会议纪要2007年9月4日才印发，晚于案涉协议签订时间2007年3月2日，仁怀市人民政府也没有证据证明刘光霞同意该会议纪要，故不能以仁怀市人民政府后续、单方的会议纪要作为案涉协议第四条的争议解决方式。实施细则形成的时间虽然早于案涉补偿协议签订的时间，但案涉补偿协议中并未明确应当适用或“参照”该细则。协议抬头处虽然约定“参照”“茅台高速公路征地拆迁补偿安置方案”规定，但该方案中亦没有关于协议第四条中具体安置方式的规定。本案，在刘光霞、仁怀市人民政府采取通过协议的方式约定各自权利义务及解决争议的情形下，仁怀市人民政府再以此作为其已经履行安置义务的辩解缺乏正当性。本案从另一方面来讲，实施细则虽然不能作为仁怀市人民政府已经履行安置义务的证据，相反可作为仁怀市人民政府尚未履行协议约定义务的证据。实施细则第三条第六项规定：“集中安置或分散安置的拆迁户，都必须报有批准权的机关批准后方能修建，不准将回迁安置地块非法转让给他人。”一般情况下，农村宅基地作为我国农村集体经济组织成员在符合法定条件下获得的一种无偿的带有一定福利性质的权益，根据协议第四条之约定，刘光霞房屋被征收后，无论是划地集中安置还是自选宅基地建房，仁怀市人民政府都应当向刘光霞提供安置地块。本案刘光霞等人在当地通过有偿购入土地建房，该行为不能视为仁怀市人民政府已经履行合同义务。此外，案涉补偿协议系仁怀市人民政府提供的格式条款，在对协议第四条的履行方式上应当作出对仁怀市人民政府更加不利的解释，同时也应当赋予刘光霞选择安置方式的权利，在仁怀市人民政府没有证据证明刘光霞选择了分散安置的情形下，应当视为刘光霞具有要求划地安置的权利。至于安置地点，双方可自行协商，协商不成的，仁怀市人民政府亦可根据当地实际情况实行就近安置。最后，关于起诉期限的问题，在涉及行政机关履行法定职责的纠纷中，无论行政机关系基于法律、法规等规定亦或协议约定等方式一直负有履行某种履行职责的法定或合同义务但其并未依法履职的情形下，该职责不因时间的推移而消失，故刘光霞提起本案诉讼不应视为超过起诉期限；从另一方面来讲，案涉补偿协议并未约定安置的具体时间，刘光霞可随时要求履行，但要给仁怀市人民政府必要的准备时间。由于陈正良已经死亡，刘光霞作为其妻子、家庭成员之一，对陈正良的安置可以其家庭户为对象。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：判令仁怀市人民政府在本判决生效后九十日内对刘光霞户履行宅基地集中安置义务。案件受理费1500元，由仁怀市人民政府负担。一审宣判后，仁怀市人民政府不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。其主要理由为:一、一审法院认定事实不清。1.一审法院未采纳上诉人关于刘光霞的起诉已超过了起诉期限的抗辩理由系认定事实不清。2.涉案补偿协议明确按照《茅台高速公路征地拆迁补偿安置方案》签订，该方案明确安置形式以分散安置为主，集中安置为辅的原则，且协议第四条约定，自选宅基地建房后，由刘光霞向属地乡镇提出申请，办理用地审批手续。3.刘光霞属于分散安置对象，且其已在户籍地附近自选宅基地修建了安全住房。二、一审判决认定依据和适用法律错误。1.判决应采取相应补救措施为妥。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告无法继续履行或者履行无实际意义，人民法院判决采取相应补救措施，故一审人民法院判决履行划地安置系适用法律错误，如判决继续履行划地安置义务，刘光霞签订协议后修建的房屋，势必将被视为违法建筑被拆除。若能采取补救措施，完善安置，并协助刘光霞办理已经建成的宅基地用地手续，才是切实可行之路。2.2017年1月22日，指挥部下发实施细则，该细则第二条载明，安置原则为实行分散安置和集中安置相结合原则，城市规划区域内实行集中安置，城市规划区域外实行分散安置；第四条载明，规划区域以外的拆迁户，由被拆迁户提出书面申请，并提交相关附件，送乡镇审核后办理相关手续。该细则已经通过召开会议的形式广而告之，并征求了刘光霞的同意，且刘光霞知晓坛厂不属于集中安置区域，只是已经无土地建房的拆迁户方可实行集中安置；另外，一审法院认定本案判决的重要依据为其在2017年3月31日作出的36号行政判决，有失偏颇，因为该判决与本案不是同一项目，且时间间隔长达5年之久，且一审法院于2017年11月15日作出的（2017）黔03行初634号行政判决，判决驳回了其诉讼请求，该案与上述判决争议极其相似。被上诉人刘光霞在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人仁怀市公路开发公司二审陈述称：一、一审未判决第三人履行划地安置职责是正确的。仁怀市公路开发公司作为国有企业无地可划，协议实为代上诉人签订，应由上诉人履行。二、一审判决上诉人在判决生效后90日内，对被上诉人履行宅基地集中安置义务是错误的。案涉补偿协议第四条有明确约定，因此履行集中安置义务的前提，是所在镇规划得有集中建房地块，而事实上该镇并没有这方面的规划地块，并且规划这么一块集中安置建房地块，需要办理规划调整农用地转为建设用地等审批手续，涉及仁怀市建设用地指标还有没有剩余，实现农用地的占补、平衡等诸多事宜，难以在90日内决定，因此一审判决上诉人在判决生效后90日内对被上诉人履行宅基地集中安置义务是错误的，也是不现实的。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。二审另查明，1.坛厂镇于2010年纳入城市规划区，目前已不存在集中安置的条件；2.刘光霞在一审庭审中自认已经自行购地建房。本院认为，本案争议焦点为：一、刘光霞提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、仁怀市人民政府是否应当履行划地安置职责。焦点一，关于被上诉人刘光霞是否超过起诉期限问题。本案系上诉人与被上诉人之间因履行行政协议关系产生的纠纷，在双方签订的案涉补偿协议中，并未约定安置的具体时间，因此被上诉人刘光霞提起本案诉讼并未超过起诉期限，上诉人仁怀市人民政府关于刘光霞超过起诉期限的主张证据不足，对该上诉理由本院不予采纳。焦点二，关于仁怀市人民政府是否应当对刘光霞履行划地安置职责的问题。根据案涉补偿协议第四条“拆迁后，根据拆迁房屋所在镇（街道办事处）的规划等情况，采取集中区域划地建房或分散自选宅基地建房形式安置，自选宅基地建房安置，由镇（街道办事处）协助办理用地审批手续”之约定和实施细则第二条“安置原则为实行分散安置和集中安置相结合原则，城市规划区域内实行集中安置，城市规划区域外实行分散安置”之规定，拆迁后，对拆迁户适用集中区域划地建房或分散自选宅基地建房是需要结合拆迁房屋所在地区的规划情况进行综合考虑。由于案涉补偿协议对于安置方式的约定不明，仁怀市人民政府亦未举证证明其已依照约定充分履行了安置义务，鉴于刘光霞已经自行购地建房，坛厂镇于2010年纳入城市规划区，已不具备集中安置的条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”之规定，仁怀市人民政府应当结合当地实际情形采取相应的补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初689号行政判决；二、责令仁怀市人民政府于本判决生效之日起六十日内采取补救措施；三、驳回刘光霞的其他诉讼请求；四、驳回仁怀市人民政府的其他上诉请求。一审案件受理费1500元、二审案件受理费1500元，由上诉人仁怀市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 黄 瑶审判员 孟 婷审判员 陈显杰二〇二〇年六月十九日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可