浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1067号上诉人（原审原告）杭州东锦宾馆有限公司。住所地：杭州市富阳区东洲街道民联村。法定代表人夏邦瑶，经理。委托代理人韩建业，北京市摩文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府。住所地：杭州市富阳区富春街道桂花路25号。法定代表人吴玉凤，区长。委托代理人盛平，杭州市富阳区行政复议局工作人员。委托代理人何丽青，浙江凯麦律师事务所律师。杭州东锦宾馆有限公司（以下简称杭州东锦宾馆）诉杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）不履行房屋补偿法定职责一案，杭州市中级人民法院于2020年4月28日作出（2019）浙01行初673号行政裁定。杭州东锦宾馆不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月2日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：坐落于杭州市××区××街道××村××层房屋系徐纪良所有，房屋坐落的土地为集体所有土地。徐纪良将该房屋出租给杭州东锦宾馆使用，租赁期限为2017年2月8日至2027年2月7日。双方在《租房协议》中约定：如遇到政府土地征用拆迁，出租方享有全部政府经济赔偿的权利；如拆迁报告中明确给承租人的装修补偿费用，出租方按实际金额支付给承租人。2018年5月23日，浙江省住房和城乡建设厅作出《关于杭州市2018年度棚改开工计划调整的复函》，将杭州市富阳区民联村棚户区改造列入2018年棚改计划。2018年8月29日，东洲街道办制定东洲办［2018］84号《东洲街道民联村棚户区改造项目上徐家区块房屋搬迁补偿安置方案》，上述房屋在该方案所涉搬迁范围内。2018年9月21日，搬迁人杭州富阳东洲运动休闲新城建设投资有限公司、搬迁实施单位东洲街道办与产权人徐纪良就杭州市富阳区东洲街道民联村上徐家45号房屋签订了ＰＤ-ＭＳ-Ｚ104号《富阳区民联村棚户区改造项目集体所有土地住宅房屋搬迁补偿协议》、ＰＤ-ＭＳ-Ｚ104号补充《富阳区民联村棚户区改造项目集体所有土地住宅房屋搬迁调产安置协议》。2019年8月1日，杭州东锦宾馆的委托代理人向富阳区政府邮寄《关于请求对东锦宾馆经营场所内装饰装修及相关设施履行征收补偿职责的律师函》，要求富阳区政府履行对该宾馆经营场所内由杭州东锦宾馆添附的装饰装修及相关设施设备予以征收补偿的法定职责。富阳区政府于2019年8月3日签收该函，但未作任何形式回复。杭州东锦宾馆认为，其系被征收房屋的合法占有人和实际经营人，并办理了合法的经营手续，承租房屋内的物品为其所有，相关设施及装修装饰为其添附，富阳区政府的征收行为直接导致其无法继续经营，富阳区政府应依法向其支付非住宅停产停业损失补偿费、装饰装修补偿费、附属设施及生活生产设施等附着物补偿款、搬迁补偿费、临时安置补偿费等。据此提起诉讼，请求判令富阳区政府限期对杭州东锦宾馆履行房屋补偿法定职责。原审法院认为，原告杭州东锦宾馆系因认为被告富阳区政府在征收集体土地上房屋后未履行房屋补偿的法定职责，故请求判令被告履行征收补偿的法定职责。但《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》并未规定区（县）人民政府有作出征收集体土地房屋补偿决定的职权，作为涉案房屋搬迁补偿安置事项实施依据的《东洲街道民联村棚户区改造项目上徐家区块房屋搬迁补偿安置方案》也未规定被告有作出补偿决定的义务。故被告不具有原告申请事项的事务管辖权，在此情形下，被告对原告履行征收补偿法定职责的申请答复与否，均不会对原告的权利义务产生实际影响。因此，原告就本案的起诉依法应予驳回。此外，原告系作为涉案房屋的承租人主张房屋装饰装修及设备设施的补偿利益。该院认为，个人私有房屋的承租人与房屋所有权人之间形成的是民事租赁法律关系，遇房屋征迁情形时对承租人如何进行补偿，可以在租赁合同中约定。本案中，原告与房屋所有权人在《租房协议》中对此作出了明确约定，即“出租方享有全部政府经济赔偿的权利；如拆迁报告中明确给承租人的装修补偿费用，出租方按实际金额支付给承租人”。在此情形下，原告亦不具有对涉案房屋装饰装修等利益主张行政补偿并据以提起行政诉讼的主体资格。综上，原告的起诉不符合法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回杭州东锦宾馆的起诉。杭州东锦宾馆上诉称：一、富阳区政府是适格被告。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条、第六条第二款规定，以及浙江省人民政府批复同意富阳区政府将案涉土地征收为国有，用于杭州市富阳区2017年度计划第十五批次建设用地项目。富阳区政府[2018]第22号《征收土地公告》、富阳区政府东洲街道办事处张贴《腾空通知书》等事实证明，富阳区政府对杭州东锦宾馆负有作出征收补偿安置之职责。二、上诉人享有提起本案诉讼的主体资格。杭州东锦宾馆与本案具有行政法上的利害关系。上诉人虽然不是案涉房屋的所有权人，但是合法承租人、实际经营人和使用人。上诉人购置案涉房屋内物品，添附相关设施及装修装饰，故系该经营房内物品、设施设备和装饰装修的所有权人。此外，案涉征收行为将直接导致上诉人无法继续经营的损失，亦是该停产停业损失的被补偿对象。据此，上诉人理应属于被补偿对象并获得补偿。三、杭州东锦宾馆享有的征收补偿权益不能通过民事途径获得救济。（一）上诉人签订的《租房协议》中关于“出租方享有全部政府经济赔偿的权利；如拆迁报告中明确给承租人的装修补偿费用，出租方按实际金额支付给承租人”约定，系承租与出租双方仅针对装饰装修补偿费用归属的约定，不能据此剥夺上诉人诉请事项的全部行政补偿权利。（二）杭州东锦宾馆房屋所有权人签订的补偿协议中并不包括上诉人的经营房内物品、停产停业损失等，上诉人对此无法通过民事诉讼途径寻求救济。综上，请求依法撤销原审裁定；指令原审法院继续审理。富阳区政府答辩称：一、被上诉人不具有上诉人诉请事项的法定职责。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三条规定，市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作。《东洲街道民联村棚户区改造项目上徐家区块房屋搬迁补偿安置方案》规定，本项目搬迁人为浙江富春山居集团有限公司，搬迁实施单位为东洲街道办事处，且有关房屋搬迁补偿安置方案、补充政策、冻结公告、房屋搬迁公告、房屋搬迁签约公告等行为主体均为东洲街道办事处。而房屋搬迁补偿协议、房屋搬迁调产安置协议、公寓房安置确权协议行为主体及补偿款支付主体等亦为杭州富阳东洲运动休闲新城建设投资有限公司，故被上诉人的被告主体不适格。二、上诉人不符合提起诉讼的主体资格。（一）上诉人不属于房屋搬迁补偿安置方案确定的被搬迁人，也不属于集体土地及其地上房屋征收补偿安置的被补偿人。《东洲街道民联村棚户区改造项目上徐家区块房屋搬迁补偿安置方案》明确，该项目的被搬迁人为“搬迁区域内涉及集体土地上被搬迁补偿的房屋及其附属物的合法所有权人”“以被搬迁人持有的不动产权证（包括房屋所有权证和集体土地使用证）、建房合法凭证等作为补偿依据。”此外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定，被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。第二十一条规定，拆除原为住宅用房而出租（借）供他人作非住宅使用的私有房屋，仍作住宅用房处理，对原租（借）用人不予安置，不予补偿。第二十二条规定，拆除出租（借）的住宅用房，补偿人对租（借）用人不予安置和补偿。因此，上诉人作为承租人，并不属于案涉房屋的征收补偿安置对象。（二）上诉人与案涉房屋补偿安置行为不具有利害关系。案涉房屋的所有权人为徐纪良，且徐纪良已经签订搬迁补偿协议。上诉人与徐纪良的《租房协议》确立的是民事法律关系，协议第五条明确约定“如遇到政府土地征用拆迁，出租方享有全部政府经济赔偿的权利；如拆迁报告中明确给承租人的装修补偿费用，出租方按实际金额支付给承租方”。因此，上诉人享有的权利可通过民事途径申请解决。三、有关部门的搬迁补偿安置职责已经履行，且程序合法、适用法律正确。综上，上诉人的本案诉讼不符合法定起诉条件。请求驳回上诉人的上诉。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人杭州东锦宾馆针对被上诉人富阳区政府提起的不履行房屋补偿法定职责诉讼。因此，富阳区政府是否具有上诉人诉请补偿事项的法定职责，是本案争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于受诉人民法院管辖。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三条规定，市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作。第四条规定，被补偿人房屋所在地的区、乡（镇）人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会，以及发展和改革、城乡建设、公安、司法、人力资源和社会保障、规划、住房保障和房产管理、工商行政等主管部门，应当依据各自职责，配合、支持国土资源管理部门做好补偿管理工作。第五条规定，本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。本案中，作为上诉人承租的民联村上徐家45号房屋补偿安置依据的《东洲街道民联村棚户区改造项目上徐家区块房屋搬迁补偿安置方案》第四条规定，搬迁人为浙江富春山居集团有限公司；被搬迁人为搬迁区域内涉及集体土地上被搬迁补偿的房屋及其附属物的合法所有权人；搬迁实施单位为杭州市富阳区人民政府东周街道办事处。因此，被上诉人依法并不具有上诉人诉请补偿事项的法定职责。被上诉人在收到上诉人《关于请求对东锦宾馆经营场所内装饰装修及相关设施履行征收补偿职责的律师函》后，是否就此作出回应，均不对上诉人的权利义务产生实际影响。原审据此驳回上诉人起诉，并无不当。根据现行法律规定，一般而言，征收集体土地过程中涉及农村村民住宅、其他地上附着物的补偿安置对象通常为该住宅或地上附着物的所有权人。作为具有普通民事法律关系的承租人，不享有对所承租房屋或使用的地上附着物的补偿安置权益。其依据承租关系取得的民事权益若因此受损，应当通过向房屋出租人提起民事诉讼的途径申请解决。但，若被承租房屋或地上附着物所有权人后续签订的补偿安置协议涉及承租人承租房屋的装修补偿费用，或因征地行为制定的补偿安置方案，对住宅或地上附着物已经住改非成为营业用房并领取营业执照，而给予经营者相应的停产停业损失补助、腾退补贴、腾退奖励、住宿床位补贴等政策规定，鉴于征地行为的存在可能导致房屋承租经营者的上述可获补偿利益损失，而该损失与房屋补偿行为之间形成的应为行政诉讼法上的利害关系，故应赋予承租人与征地（搬迁）实施单位签订补偿协议的主体资格。案涉《租房协议》中虽有“如遇到政府土地征用拆迁，出租方享有全部政府经济赔偿的权利；如拆迁报告中明确给承租人的装修补偿费用，出租方按实际金额支付给承租人”“在租赁合同期内如房屋涉及拆迁甲方因赔偿乙方一切装修费用”的约定，但该约定并不囊括上述补偿政策规定的全部事项，不能据此排除承租人在行政法律关系中应当依法享有的合法权益。综上，由于被上诉人并无上诉人诉请补偿事项的法定职责，原审据此驳回上诉人起诉，具备事实和法律依据，且审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年六月二十八日书记员  张维