广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终552号 上诉人（一审被告）南宁市良庆区人民政府。住所地：南宁市良庆区歌海路9号。 法定代表人王川，区长。 委托代理人姚广，该区政府工作人员。 委托代理人邹小松，广西中钧律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）黄少环，男，壮族，1956年5月17日出生，住南宁市良庆区。 上诉人南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）因黄少环诉良庆区政府行政复议决定一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初514号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理本案。上诉人良庆区政府法定代表人王川、委托代理人姚广、邹小松，被上诉人黄少环，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 良庆区政府于2019年10月21日作出良政复议〔2019〕12号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）认为：被申请人南宁市良庆区城市管理综合行政执法局（以下简称良庆区城管局）作出（良）〔2018〕第0008661号《综合执法检查通知书》、（良）〔2019〕第0004569号《限期拆除告知书》、（良）〔2019〕第0002138号《限期拆除决定书》，乃至之后《强制拆除决定书》，直至拆除房屋，是一起完整的事件。良庆区城管局依其行政职权查处、实施拆除申请人黄少环房屋这一具体行政行为，是基于黄少环的房屋涉嫌违法建设这一基本事实。鉴于黄少环在向本机关申请行政复议后，又针对同一事实向南宁市中级人民法院提起了（2019)桂01行初228号行政诉讼，本复议案申请人所请求保护的实体权益，已经完全包括在(2019)桂01行初228号案行政诉讼的审理范围及结果之中。因此，在本复议案审理过程中，由于申请人就同一事实向人民法院提起了行政诉讼且人民法院已经受理，申请人申请复议依法不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；(七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”以及该条例第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。”之规定，良庆区政府决定：驳回黄少环的复议申请。 一审法院查明，2019年3月8日，良庆区城管局作出《限期拆除决定书》。黄少环于2019年3月10日通过邮寄材料的方式向良庆区政府申请行政复议，良庆区政府同日收到黄少环的申请后，未作出行政复议决定。黄少环认为良庆区政府逾期未作出行政复议决定违法，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年8月23日作出（2019）桂01行初192号行政判决，责令良庆区政府应于本判决生效之日起60日内，对黄少环的行政复议申请作出行政复议决定。良庆区政府于2019年10月21日作出被诉复议决定，驳回黄少环的复议申请，理由如前。黄少环诉请撤销《限期拆除决定书》，判令良庆区政府重新作出行政复议决定。 另查明，2019年4月9日，案涉房屋被强制拆除。2019年6月27日黄少环以良庆区政府及良庆区城管局为被告向一审法院提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法。2019年9月17日，一审法院作出（2019）桂01行初228号裁定认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，该案中，拆除案涉房屋前的一系列前置法律文书均是由良庆区城管局作出，并且良庆区城管局亦认可被诉拆除行为由其实施，综合全案的证据，被诉强制拆除行为应当为良庆区城管局所实施。良庆区政府根据《城乡规划法》第六十八条责成良庆区城管局对案涉房屋进行拆除，系该政府确定强制拆除职能部门的授权，被指定实施强制拆除的部门是强制拆除行为的法定职能部门。按照行政诉讼“谁行为，谁被告”的原则，良庆区城管局应为该案适格被告。良庆区政府并未实施被诉的拆除行为，其不是本案适格被告。经一审法院释明，黄少环仍然坚持将良庆区政府列为共同被告不符合法律规定，且因黄少环不同意变更该案被告为良庆区城管局，导致该案亦不具备移送条件，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（二）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定：驳回黄少环的起诉。黄少环不服，已向本院提起上诉，截至本案判决之日，该案二审尚未审结。 一审法院认为，《行政复议法实施条例》）第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；(七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，黄少环在法定期限内向良庆区政府申请复议时，提交了行政复议申请书、《限期拆除决定书》等证据材料，且未就同一行政行为向人民法院提起过行政诉讼，已经符合了上述条例的规定。良庆区政府应当在受理黄少环的复议申请后依法作出处理决定。黄少环提起另案行政诉讼与其对强制拆除行为提起的行政诉讼，分属两个不同的法律关系，一个是行政处罚行为，一个是强制实施行为。良庆区政府以黄少环在向其申请行政复议后，又针对同一事实向一审法院提起（2019）桂01行初228号案的行政诉讼，本复议案申请人所请求保护的实体权益，已经完全包括在（2019）桂01行初228号案行政诉讼的审理范围及结果之中为由，裁定驳回黄少环的申请，适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销良庆区政府于2019年10月21日作出的被诉复议决定；二、由良庆区政府于本判决生效之日起60日内，对黄少环的行政复议申请重新作出行政复议决定。 上诉人良庆区政府上诉称：一、良庆区政府决定不受理复议申请,对黄少环的权利义务不产生实际影响。在本复议案件审理期间,案涉房屋被拆除后，黄少环向南宁市中级人民法院起诉良庆区城管局及良庆区政府,请求确认拆除案涉房屋行为违法。现二审尚未审结。《限期拆除决定书》作出时,黄少环对房屋享有的财产权益受到威胁,其申请行政复议的目的,在于消除其财产受威胁的状态。在良庆区城管局实际拆除其房屋后,财产受威胁的状态实际上已经不复存在,或者说,财产受威胁的状态,因为财产灭失而消失。此时,黄少环的权利，在其起诉强拆违法的行政诉讼案件中,将会得到救济。所以，良庆区政府作出不受理复议申请的决定,不会对其权利义务关系造成任何影响。相反,如果良庆区政府对复议申请进行实体审理,有可能会造成两个不符合法律逻辑的后果。一是，良庆区政府作出行政复议决定可以与人民法院的另案裁判不一致。二是，另案诉讼中，良庆区政府被列为共同被告,再由良庆区政府对强拆行为所依据的基础行政行为进行合法性审查,不符合法律的公平精神。良庆区政府作出本案复议决定时,受到人民法院生效判决的羁绊,必须于60日内作出复议决定,考虑到本案的客观情况,同时考虑黄少环的实体权利在另案件中必然得到司法救济,良庆区政府最终作出了不子受理的复议决定,是完全正确的。二、一审判决认为《限期拆除决定书》属于行政处罚行为,而强制拆除行为是实施行为,分属两个不同的法律关系。其言下之意,即是黄少环可以对该两个行为分别起诉。良庆区政府认为,这一裁判观点忽略了本案客观存在的事实,片面地适用法律。首先，《限期拆除决定书》的性质不属于行政处罚,责令当事人限期拆除并不具备行政处罚的性质。行政处罚是旨在给违法当事人的权益造成实际损害以达到惩罚之目的,而责令限期拆除,仅仅是要求当事人在一定期限内自行消除其违法行为,不具备惩罚性,《限期拆除决定书》只是属于行政强制措施。其次,黄少环的房屋被行政强制执行,具有依附性的特点,其依附的是《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》等基础行政行为,而这一系列行政行为,是基于同一事实--黄少环违法建设房屋而发生的,因此,黄少环既然已经对终局性的行政强制执行行为提出行政诉讼,其再对基础行政行为申请行政复议,显然属于寻求重复保护,根据《行政复议法实施条例》第二十八条第七项“(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请,人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”之规定,良庆区政府认为,该“同一事实”的文字表述,不应当缩窄解释为“同一行政行为”。因此,从这个角度看,良庆区政府作出不予受理的复议申请决定也是完全正确的。综上所述,原审判决适用法律确有错误,请求二审法院查明事实,支持上诉请求。 被上诉人黄少环答辩称：良庆区政府作出被诉行政复议决定，驳回行政复议申请，其理由不成立。被诉行政复议决定违法，应当撤销。一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审法院采信的证据合法有效。据此，本院确认一审法院查明的事实。 本院另查明，本院对南宁市中级人民法院（2019）桂01行初228号裁定的上诉案，作出（2019）桂行终1548号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《限期拆除决定书》是行政强制拆除行为的执行依据，行政强制拆除行为是执行《限期拆除决定书》的结果，两者相互关联，又各自独立。《限期拆除决定书》是对违反城乡规划管理行为作出的处理，依据是《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定；行政强制拆除行为是对不履行《限期拆除决定书》行为的处理，依据是《中华人民共和国行政强制法》等相关规定。在行政复议或行政诉讼中，对两者的合法性审查依据是不同的。对《限期拆除决定书》的合法性审查，依据城乡规划法的相关规定，无需考虑实际强制拆除行为是否违法。而对行政强制拆除行为的合法性审查审查，需要考虑《限期拆除决定书》的合法性，如《限期拆除决定书》违法，则因《限期拆除决定书》不能作为强制拆除行为的依据而导致强制拆除行为违法；如《限期拆除决定书》合法，虽然可以作为强制拆除行为的依据，但强制拆除行为仍可能因违反行政强制法的规定而被确认违法。据此，《限期拆除决定书》行为，与行政强制拆除案涉房屋行为，属于两个独立的行政行为。两者都属于行政复议或行政诉讼的受案范围。黄少环对《限期拆除决定书》申请行政复议，对行政强制拆除行为提起行政诉讼，是其对法律救济途径的选择。在对黄少环诉良庆区城管局强制拆除行为诉讼中，《限期拆除决定书》作为前置行政行为，对其合法性判断以是否具有重大明显违法情形为标准，即：审查良庆区城管局作出《限期拆除决定书》的职权和法律依据。这种审查方式，从其范围和深度来讲，都还没能够对《限期拆除决定书》的合法性进行实质性的判断。对《限期拆除决定书》合法性进行全面的、实质性的审查，只能在本行政复议案件中进行。所以，本行政复议案件有独立的价值，并没有强制拆除行为的诉讼所涵盖或吸收。相反，本行政复议案件对强制拆除行为诉讼具有决定性的影响，应当先于诉讼案件作出决定。 据上述分析，对良庆区政府的上诉理由，评析如下：1.关于不受理复议申请对黄少环的权利义务不产生实际影响。如前所分析，良庆区政府的该理由不成立，本院不予采纳。2.关于案涉房屋被拆除后，《限期拆除决定书》所造成的威胁已不存在、对《限期拆除决定书》的复议失去意义。本院认为，虽然房屋被拆除已成为既成事实，但《限期拆除决定书》的复议结果对黄少环能否获得赔偿具有影响，故行政复议仍具有意义。3.关于《限期拆除决定书》不属于行政处罚。本院认为，《限期拆除决定书》限定黄少环3日内自行拆除案涉房屋，涉及黄少环既得利益，属于惩罚性措施，属于行政处罚。4.关于黄少环既然已经对终局性的行政强制执行行为提出行政诉讼寻求司法救济,其再对基础行政行为申请行政复议,显然属于寻求重复保护。如前面分析，本案行政复议有独立价值，故对良庆区政府的该意见本院也不采纳。5.关于行政复议结果可能与另案诉讼的裁判结果相冲突。因另案未对案涉《期限拆除决定书》作出实体评判，故不会造成冲突。 总而言之，黄少环对《限期拆除决定书》申请行政复议在先，良庆区政府逾期没有作出复议决定。南宁市中级人民法院作出的（2019）桂01行初192号行政判决，判决良庆区政府应于本判决生效之日起60日内，对黄少环的行政复议申请作出行政复议决定。良庆区政府本应履行前述判决，对《限期拆除决定书》作出复议决定，却作出本案被诉驳回复议申请的决定，属于不履行生效裁判的行为，况且驳回黄少环的行政复议申请的理由不成立。因此，一审判决撤销被诉复议决定并责令良庆区政府重新作出复议决定，是正确的，依法应当维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由南宁市良庆区人民政府负担。 本原判为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年六月十二日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青