开远铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)云7102行初3号 原告弥勒市荣达汽车销售服务有限责任公司，住所地云南省弥勒市。统一社会信用代码91532526665519309U。 法定代表人李福，该公司总经理。 委托诉讼代理人程兴春，云南兴春律师事务所律师。 委托诉讼代理人程浩宭，云南兴春律师事务所实习律师。 被告弥勒市自然资源局，住所地弥勒市。统一社会信用代码115325264321960433。 负责人：李渝川，该局局长。 委托诉讼代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所律师。 原告弥勒市荣达汽车销售服务有限责任公司（以下简称荣达汽车公司）诉被告弥勒市自然资源局土地行政管理行政处罚一案，荣达汽车公司于2020年1月13日向本院提起行政诉讼，本院当日登记立案后，依法向被告弥勒市自然资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。被告弥勒市自然资源局在举证、答辩期限内向本院提交了答辩状和证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭进行了审理。原告荣达汽车公司的委托诉讼代理人程兴春，被告弥勒市自然资源局副局长朱林、委托诉讼代理人刘金祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告弥勒市自然资源局于2019年6月17日作出弥自然资执罚【2019】25号《行政处罚决定书》对原告作出行政处罚：1.依法没收在非法占用的82.91亩国有建设用地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币552733.3元；2.责令将非法占用的集体建设用地1.79亩土地退还原土地所有者，并处罚款人民币11933.3元；3.限期拆除在非法占用的1.21亩集体农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 原告荣达汽车公司诉称，2019年6月17日，被告弥勒市自然资源局作出弥自然资执罚【2019】25号《行政处罚决定书》，原告认为被告作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，认定事实错误。一、违反法定程序。1.原告2019年4月19日提出听证申请，被告于2019年4月25日组织召开听证会，未在听证的七日前，通知当事人听证的时间、地点，违反《行政处罚法》第42条第2项规定，违反法定程序。2.原告提出听证申请后，被告于2019年4月22日发出弥国土资听字〔2019〕第01号《听证通知书》，通知原告于2019年4月25日举行听证，原告口头申请改期听证，被告未予采纳，仍于2019年4月25日举行听证会。二、认定事实错误。（一）原告建钢架彩板瓦房的土地并非国有建设用地。原告建钢架彩板瓦房的土地系弥勒市弥阳镇牛背社区居民委员会大路自然村居民小组（以下简称“大路村小组”）的集体土地，被告对原告下发《行政处罚告知书》、举行听证时，该土地并未征收为国有土地。（二）原告系依法与土地所有人合作开发土地，并非违法占用土地，2016年10月1日、2017年3月29日，原告与大路村小组先后签订《土地开发使用协议》《土地开发使用协议补充协议（一）》，双方合作开发大路村小组集体预留土地，原告与大路村小组依法合作开发集体土地，并非违法占地。综上所诉，请求法院依法判令：一、撤销弥自然资执罚【2019】25号《行政处罚决定书》；二、被告承担本案诉讼费。 原告荣达汽车公司向本院提交了以下证据（均为复印件）： 1.荣达汽车公司营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，欲证明原告荣达汽车公司自然情况及诉讼主体资格。 2.弥自然资执罚【2019】25号《行政处罚决定书》，欲证明2019年6月17日，被告弥勒市自然资源局作出《行政处罚决定书》对原告作出的三项处罚。 3.弥自然资执告【2019】25号《行政处罚告知书》、弥自然资执听告【2019】25号《行政处罚听证告知书》、听证申请书、弥国土资听字〔2019〕第01号《听证通知书》，欲证明被告违反法定听证程序。 4.原告与大路村小组签订的《土地开发使用协议》《土地开发使用协议补充协议（一）》，欲证明被告作出的《行政处罚决定书》认定事实错误，原告系依法与土地所有人合作开发土地，并非违法占用土地。 被告弥勒市自然资源局答辩称，2017年10月，原告未经有权机关批准，擅自占用位于弥勒市妇幼保健院以北、弥勒车管所以南、弥师路以西、弥勒敬老院以东的土地建盖钢架彩板瓦房。被告发现后，于2018年8月23日向其下发了弥国土资责停〔2018〕159号《责令停止违法行为通知书》和弥国土资责改〔2018〕104号《责令改正违法行为通知书》，并对原告的相关违法情况进行了初步调查了解。2019年4月14日，对原告的违法占地行为进行了立案查处，并查明原告共计违法占地面积85.9146亩。其中，国有建设用地82.91亩；集体建设用地1.79亩；集体农用地1.21亩。因此，被告依法对原告下发了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，依法举行了听证。并于2019年6月17日下发了弥自然资执罚【2019】25号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一、被告所作的听证并未违反法定程序。被告在对原告的违法占地事实作出处罚决定前，依法向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。原告依法提出了听证申请并参加了被告依法组织的听证会。上述事实有听证笔录等证据在卷证实。二、被告作出的处罚决定认定事实正确。（一）原告违法占用土地的性质认定准确。云南省国土资源厅云国土资复〔2012〕216号批复、红河州国土资源局红国土资耕〔2012〕181号文件已清楚证实大路村小组的土地即原告占用土地己批为国有建设用地，被告是根据法定批准的土地利用总体规划、土地利用变更调查现状图及用地批文进行认定。原告诉称的系“集体土地”无事实依据和法律依据。（二）原告认为“其占用土地系与土地所有人合作开发，并不存在违法占地”的理由不能成立。通过被告的调查以及原告向法庭提交的证据均可清楚证实原告所谓的“合作开发”只是一个幌子，实质是大路村小组将土地租赁给原告。有会议记录、预留用地出租请示、对外招租项目土地开发使用协议等证据在卷证实。综上所述，被告认为被告所作的弥自然资执罚【2019】25号《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）： 1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，欲证明被告身份信息。 2.自然资源违法案件立案查处卷宗（弥国土资责停〔2018〕159号责令停止违法行为通知书、文书送达回证、弥勒市国土资源局执法监察巡查发现违法行为函告单、文书送达回证、接受调查通知书、法律文书送达回证、立案呈批表、对李金庄、李荣、李福的询问笔录、土地违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表、弥国土资执告【2019】25号行政处罚告知书、弥国土资执听告【2019】25号行政处罚听证告知书、法律文书送达回证、听证申请书、听证审签表、听证通知书、听证送达回证、弥自然资执罚【2019】25号行政处罚决定书、法律文书送达回证、荣达汽车公司用地范围分类面积表及具体利用图、土地开发使用协议、土地开发使用补充协议及见证书等其他材料），欲证明被告对原告的违法占地行为依法进行调查、立案查处、听证等程序，作出的处罚决定认定事实清楚、程序合法。 经庭审质证，被告弥勒市自然资源局对原告提交的第1、2组证据的三性及证明目的均无异议，第3、4组证据三性无异议，对证明力有异议。原告对被告提交的第1组证据三性无异议，第2组证据中立案呈批表、土地违法案件调查报告、违法案件审理记录、违法案件会审记录表明被告在没有调查报告的情况下，就进行了审理且审理后作出了处罚决定，该决定与后来的处罚告知书和处罚决定书是一致的，这几份材料证明了是被告先作出了处理的决定，之后再补充相关的材料，而不是先收集证据等再进行审理。违法案件处理决定呈批表、询问笔录一致证明本案所涉土地所有者是大路村小组，不是国有，还证明4月16日对李福进行的调查是在被告已经做出决定之后。对于弥国土资执听告【2019】25号行政处罚听证告知书、法律文书送达回证这三份证据证明被告是2019年4月18日作出行政处罚听证告知书，但是在这之前就向李福送达了听证通知书和处罚告知书。听证申请书、听证审签表、听证通知书、听证送达回证与原告提交的第3组证据一致，证明被告违反听证的法定时间要求，未给原告充足的听证时间。处罚决定书的决定错误。其他相关资料里面，弥勒市用地范围分类面积表，证明了荣达公司使用土地的所有人是大路村小组，并非是国有建设用地。后面的两张图与用地分类表的意见一致。协议书和补充协议与原告的第4组证据一致，三性认可，证明目的以原告为准。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的1-4组证据，及被告提交的第1组证据能够证明本案的客观事实，取证程序合法，与本案具有关联性，本院予以采用。对于被告提交的第2组证据，虽然原告对部分证据的证明目的不予认可，但该组证据客观真实，证据间能够相互印证，取证程序合法，能够证明本案的客观事实，故本院予以采用。 经审理查明，2012年7月20日，经弥勒市国土资源局层报红河州国土资源局及云南省国土资源厅批准，同意将弥勒市弥阳镇大路村小组等共1个乡镇4个社区（村委会）5个村（居）民小组集体土地38.0933公顷农用地（含大路村小组9.8903公顷）征为国有土地。2016年10月1日，原告荣达汽车公司与大路村小组签订《土地开发使用协议》，协议约定大路村小组将84.35亩土地交由荣达汽车公司开发使用，使用年限为20年，荣达汽车公司在该宗土地上进行基础设施建设，并约定了土地使用费用及支付方式等内容，后荣达公司在土地开发的过程中，因需要加大投资，故荣达汽车公司与大路村小组于2017年3月29日在弥阳镇法律服务所的见证下，签订了《土地开发使用协议补充协议（一）》，将84.35亩土地使用年限增加10年，并对其他事项进行了约定。协议签订后，荣达汽车公司未到相关部门办理土地使用审批手续便开工建设。2018年8月23日，原弥勒市国土资源局以荣达汽车公司未经有权机关批准，于2017年10月5日擅自占用大路村小组集体土地建设涉嫌违法为由，向荣达汽车公司发出《责令停止违法行为通知书》。2019年4月14日，原弥勒市国土资源局决定立案调查，并于2019年4月18日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》送达原告（送达回证显示的送达时间为2019年4月16日）。2019年4月19日，原告荣达汽车公司提交听证申请书，原弥勒市国土资源局于2019年4月22日作出《听证通知书》通知荣达汽车公司于2019年4月25日上午9点进行听证，于4月24日将《听证通知书》送达荣达汽车公司，并于2019年4月25日举行听证。2019年6月17日，被告弥勒市自然资源局作出弥自然资执罚【2019】25号《行政处罚决定书》并于同日送达原告，认定原告未经有权机关批准，擅自占用国有建设用地82.91亩、集体建设用地1.79亩、集体农用地1.21亩，建设钢架彩钢瓦房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条、第六十条之规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定对荣达汽车公司作出如下处罚：1.依法没收在非法占用的82.91亩国有建设用地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币552733.3元；2.责令将非法占用的集体建设用地1.79亩土地退还原土地所有者，并处罚款人民币11933.3元；3.限期拆除在非法占用的1.21亩集体农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 另查明，在原弥勒市国土资源局调查案件期间，弥勒市人民政府进行内设机构改革，撤销原弥勒市国土资源局，成立弥勒市自然资源局，原弥勒市国土资源局的职权由弥勒市自然资源局行使。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原弥勒市国土资源局被撤销，由弥勒市自然资源局继续行使土地管理的职权，因此弥勒市自然资源局是本案适格的被告。 本案双方争议的焦点集中在被告弥勒市自然资源局作出的行政处罚是否合法的问题。一、事实方面。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。本案中，被告认定原告非法占用82.91亩国有建设用地、非法占用集体建设用地1.79亩、非法占用集体农用地1.21亩，从而违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条、第六十条之规定。但被告仅向本院提供了将大路村小组的9.8903公顷的农用地征收为国有土地的批复，未提供已实施征收的其他证据材料，因此被告将涉案的82.91亩土地认定为国有土地，属于主要证据不足，事实不清。二、程序方面。首先，虽没有证据证明原告提出过延期听证的口头申请，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第（二）项之规定，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点，这是行政机关的法定义务。本案中，被告于2019年4月22日作出《听证通知书》，2019年4月24日送达荣达汽车公司，2019年4月25日举行听证，并未在法律规定的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。法律之所以规定7日前通知听证的时间、地点，其目的是为了保证拟被作出具有重大影响的行政处罚的申请人有充足的时间作好准备，从而在听证过程中进行充分的阐述，以维护自身合法权益。原告方虽按通知参加了听证会，但被告没有给予原告充分的准备时间，在通知后较短的时间内即召开听证会，极不利于保护原告的正当权利，因此在听证环节上严重违反法律规定。其次，被告于2019年4月18日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，而两份文书的送达回证显示的送达时间为2019年4月16日，送达时间在文书制作完成之前，不符合法律文书的制作送达程序。综上，弥勒市自然资源局作出的行政处罚程序违法。 综上所述，被告弥勒市自然资源局的行政处罚决定，主要证据不足，认定事实不清，违反法定程序，原告要求撤销该处罚决定的请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 撤销被告弥勒市自然资源局于2019年6月17日作出的弥自然资执罚【2019】25号行政处罚决定。 本案案件受理费50元，由被告弥勒市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。 审 判 长  王 权 审 判 员  李天程 人民陪审员  王文姬 二〇二〇年六月八日 法官 助理  邹润红 书 记 员  董 柯