北京市密云区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0118行初51号原告王逊，男，1954年4月14日出生，汉族，住北京市海淀区。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。参加诉讼行政机关负责人孙雷雷，北京市规划和自然资源委员会密云分局执法队队长。委托代理人曹东生，男，北京市规划和自然资源委员会密云分局干部。委托代理人钱海龙，男，北京仁道律师事务所律师。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人杨晓辉，女，中华人民共和国自然资源部法规司法规二处调研员。原告王逊诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）行政处罚及被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月10日收到原告王逊的起诉状后，当日予以受理，并在法定期限内向被告市规自委、自然资源部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告王逊，被告市规自委参加诉讼行政机关负责人孙雷雷及委托代理人曹东生、钱海龙，被告自然资源部委托代理人杨晓辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月25日，被告市规自委向原告王逊作出京规自（密）土罚字〔2019〕第6008号国土资源行政处罚决定书（以下简称被诉处罚决定），认定：王逊未经批准，于2017年7月在北京市密云区冯家峪镇X村X自然村土地上建房，占地面积246.24平方米，该宗地现状地类为：果园，规划用途为：一般农地区。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，属违法占地行为。据此，被告市规自委依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，决定：退还非法占用的246.24平方米土地，对非法占用的246.24平方米土地上的建筑物及设施予以拆除，恢复土地原貌。被告自然资源部于2020年3月18日作出自然资复议〔2019〕1470号（决）行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被告市规自委作出的被诉处罚决定。原告王逊诉称：原告于2004年3月与密云县冯家峪镇人民政府签订了《密云县冯家峪镇X林场承包合同书》，合同中标明X林场有“房屋20间（其中6间完好，14间无门窗，个别房间墙体坍塌）”。为依法履行维护房屋的义务，原告于2017年7月对东北院5间已坍塌的房屋进行了重建，2018年7月对东南院的4间已发生房梁断裂的危房进行了重建。被诉处罚决定认定重建房在密云区冯家峪镇X村X自然村与事实不符，重建房是在密云区冯家峪镇X林场内。重建房屋是依法履行合同，与密云区冯家峪镇人民政府签订的承包合同，应按行政协议对待和处理。X林场内建有附属用房的事实远早于土地现状和规划用途出台，不符合立法法“不溯既往”的原则。X林场的存在是客观事实，不依据有关森林法规和实际情况处理重建房问题不妥。请求：1.撤销被诉处罚决定；2.撤销被诉复议决定；3.诉讼费用由被告承担。原告王逊向本院提供并当庭出示了如下证据：1.密云县冯家峪镇X林场承包合同书，用以证明涉案房屋的位置在X林场，原告承包林场时原有房屋4栋20间；2.照片2张，用以证明X林场内原有房屋4栋20间，原告原地重建；3.照片2张，用以证明东南院房屋重建前后情况；4.照片2张，用以证明东北院房屋重建前后情况；5.照片3张，用以证明X林场现状情况；6.护林防火工作责任制，用以证明冯家峪镇林业站与原告签订护林防火责任制；7.证明材料，用以证明房屋是原地重建。被告市规自委辩称：被告市规自委对案件进行了详尽的调查，包括对王逊进行询问、现场勘验、现场调查、调取了涉案地块的现状图、规划图和认定表，并委托北京新兴华安智慧科技有限公司制作了《占地测量成果资料》。根据王逊提出的听证申请召开了听证会。在充分听取听证及内部讨论意见的情况下，作出被诉处罚决定。王逊在询问笔录中自认房屋用于“自己居住和生产经营”，且未取得任何手续和国土部门的审批，也未取得林业等其他主管部门的审批。故其诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告市规自委在法定期限内向本院提供并当庭出示了作出被诉处罚决定的如下证据：1.国土资源违法线索登记表；2.国土资源违法案件立案审批表；3.责令停止违法行为通知书及送达回证；4.国土资源违法案件询问笔录；5.违法用地项目规划、现状用途认定表；6.规划图和现状图；7.国土资源违法案件现场勘验笔录；8.冯家峪镇X村涉嫌土地违法现场照片；9.占地测量成果资料；10.国土资源行政处罚告知书及国土资源法律文书送达回证；11.国土资源行政处罚听证告知书及国土资源法律文书送达回证；12.听证申请；13.国土资源行政处罚听证通知书及国土资源法律文书送达回证、邮件查询单；14.国土资源行政处罚听证笔录；15.对X林场重建房问题的申辩；16.行政处罚案件听证报告；17.国土资源违法案件核查报告；18.国土资源违法案件审理记录；19.国土资源违法案件集体讨论决定记录；20.案件调查终结报告；21.国土资源违法案件处理决定呈批表；22.土地执法案件延期申请单3份；23.被诉处罚决定及国土资源法律文书送达回证；24.责令改正违法行为通知书及送达回证；25.密云县冯家峪镇X林场承包合同书。被告市规自委出示以上证据用以证明其作出的被诉处罚决定认定事实准确，适用法律无误，执法程序合法。被告自然资源部辩称：被告自然资源部负有行政复议的法定职责。被告自然资源部作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告自然资源部在法定期限内向本院提供并当庭出示了作出被诉复议决定的如下证据：1.行政复议申请书、自然资源部行政复议申请收件单，用以证明自然资源部收到原告行政复议申请书的时间；2.自然资复议〔2019〕1470号（答）行政复议通知书、EMS全球邮政特快专递单及邮件查询结果，用以证明自然资源部按期作出复议答复通知；3.关于对自然资复议字[2019]1470号（答）《行政复议通知书》的答复及档案袋，用以证明市规自委按期作出复议答复；4.自然资复议〔2019〕1470号（延）行政复议通知书、EMS全球邮政特快专递单及邮件查询结果，用以证明自然资源部作出行政复议延期通知；5.EMS全球邮政特快专递单2份及邮件查询结果，用以证明自然资源部向原告邮寄了被诉复议决定。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告市规自委及被告自然资源部在法定期限内提供并当庭出示的证据除被诉处罚决定为被诉行政行为，不能作为证据使用外，其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，与本案待证事实具有关联性，能够证明其作出被诉处罚决定及被诉复议决定的过程，本院予以采纳。原告王逊提供并当庭出示的证据不足以支持其主张成立。经审理查明：2019年7月10日，被告市规自委在动态巡查中发现原告王逊擅自在北京市密云区冯家峪镇X村X自然村土地上建房，遂于2019年7月16日对原告王逊涉嫌非法占地行为予以立案，并于当日向原告王逊进行了调查询问。原告王逊在调查询问时称，其在涉案土地上于2017年7月建设了北侧房屋，于2018年7月建设了南侧房屋，用于自己居住和生产经营，未取得国土主管部门的相关审批手续。同日，被告市规自委进行了现场勘验并委托北京新兴华安智慧科技有限公司出具了占地测量成果资料，载明：占地总面积为246.24平方米，其中建筑占地面积为201.86平方米，场地硬化面积为44.38平方米。被告市规自委经核查，确认上述土地现状用途为“果园”，规划用途为“一般农地区”。2019年10月14日，被告市规自委向原告王逊作出京规自（密）土告字〔2019〕第6008号国土资源行政处罚告知书及京规自（密）土听告字〔2019〕第6008号国土资源行政处罚听证告知书，告知原告王逊拟对其涉嫌非法占用土地的行为作出行政处罚，并告知其享有陈述、申辩及要求听证的权利。同日，原告王逊提出听证申请。2019年11月8日，被告市规自委组织听证并作出行政处罚案件听证报告。2019年11月25日，被告市规自委作出被诉处罚决定并向原告王逊予以了送达。同时，被告市规自委向原告王逊送达了责令改正违法行为通知书，责令王逊自收到通知书之日起三日内予以改正。原告王逊不服被诉处罚决定，于2019年12月27日向被告自然资源部申请行政复议。被告自然资源部于2020年1月2日向被告市规自委作出自然资复议〔2019〕1470号（答）行政复议通知书。被告市规自委于2020年1月8日收到上述通知书后，于2020年1月16日向被告自然资源部作出答复并提交了相关证据材料。被告自然资源部于2020年2月19日作出自然资复议〔2019〕1470号（延）行政复议通知书，将复议期限延期至2020年3月26日。2020年3月18日，被告自然资源部作出被诉复议决定。被告自然资源部向原告王逊及被告市规自委邮寄送达了被诉复议决定。另查，被告市规自委分别于2019年9月12日、10月14日、11月7日对案件进行了延期审批。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十六条之规定，被告市规自委负有对辖区内国土资源违法问题进行监督检查的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被告自然资源部具有对原告王逊的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，被告市规自委在作出被诉处罚决定前调取的证据足以认定原告王逊建房及硬化地面的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，构成非法占地，其作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分。原告王逊强调其是对原有房屋的重建，对此本院认为，重建即为新的建设行为，仍应按照建设行为实施时的法律、法规等规定，办理相应的用地手续。被告市规自委依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，对原告王逊的非法占地行为进行处罚，适用法律正确，处罚内容并无明显不当。被告市规自委立案后，依法进行了调查询问、现场勘验、举行听证、延长办案期限审批等程序，履行了告知、送达等义务，其作出被诉处罚决定的程序并无不当。被告自然资源部作出的被诉复议决定亦认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于原告王逊提出应根据其签订的密云县冯家峪镇X林场承包合同书之内容确定涉案土地位置及地类的主张。本院认为，根据被告市规自委提交的证据材料，可以认定其在本案中调查处理的土地及房屋的指向是明确的，不存在因地名表述问题而位置确认不清的情况。被告市规自委作为本市自然资源主管部门，对土地用途作出的认定效力高于原告王逊所持合同。据此，原告王逊提出的上述起诉理由缺乏法律依据，本院不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王逊的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告王逊负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 周铁军审 判 员 王艳菊审 判 员 李慧杰二〇二〇年六月十九日法官助理 刘海香书 记 员 李琳琳