浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终299号上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。被上诉人（原审原告）楼皇照，男，1979年11月12日出生，汉族，住浙江省浦江县。委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼开长，主任。委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。原审第三人楼樟才，男，1942年4月18日出生，汉族，住浙江省浦江县。楼皇照与浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）、楼樟才房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年2月19日作出（2019）浙0781行初13号行政判决。浦南街道不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人浦南街道的行政负责人王军勇及其委托代理人黄玄耀，被上诉人楼皇照及其委托代理人王新亮，原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会委托代理人黄英，原审第三人楼樟才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，楼樟才系楼皇照的父亲。原告楼皇照系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有合法土地使用权面积58.40平方米的房屋，权证号为浦国用（2010）字第2138号，类型为划拨；房屋面积为175.20平方米，共3层，房屋权证号为浦房权证浦阳字第0××5号。第三人楼樟才享有土地面积32.40平方米，权证号为浦国用（2008）第3693号，类型为划拨。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人文溪社区与部分村民签订了补充协议。原告楼皇照、第三人楼樟才以住房改造户名义于2017年12月14日签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道文溪村5-047号，协议认定的合法建筑占地面积为91.16平方米，合法建筑面积为273.48平方米，安置面积计算为319.06平方米；核定可计算人口为5人，安置人口共5人；核定原告可安置高层住宅建筑面积140平方米，可安置住宅套数1套。货币安置可安置建筑面积179.06平方米，单价2600元，总额465556元。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。该协议书上的楼皇照、楼樟才均由其本人签名。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，公告载明：签约截止日期为2018年1月10日，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日。涉案房屋的腾空验收单系第三人楼樟才于2018年6月10日所签，房屋在腾空之后，已被拆除。2018年5月30日，双方签订了补充协议。协约主要约定：“认定的合法建筑占地面积为91.16平方米，合法建筑面积为273.48平方米，安置面积计算为319.06平方米；核定可计算人口为5人，安置人口共5人；核定原告可安置高层住宅建筑面积350平方米；根据“限额限套”原则以及建筑占地和人口相结合时特殊情况的处理，可安置住宅套数3套，310平方米。货币安置可安置建筑面积9.06平方米，单价2600元，总额23556元…此协议为补充协议，甲、乙双方于2017年12月14日签订的协议与本协议不一致的，以本协议为准…。”补充协议由楼樟才一个人签名。原审法院认为：被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案等相关规定，由原告楼皇照以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，故浦南街道办事处为本案被告，文溪社区为本案第三人。本案中的补充协议，双方重新约定了可安置房屋套数、建筑面积、搬迁费、临时安置费、住宅安置的户型、货币补偿款等主要内容，替代了原协议，并且补充协议中约定“与本协议不一致的，以本协议为准”，因此，原告诉请撤销的协议应为补充协议。本案的争议焦点为案涉城中村改造补偿安置协议是否应当撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。故人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋的，应当按照《征补条例》等法律法规规定的职责权限和程序进行。但建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城或城中村改造效率，如行政机关对房屋所有人进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置，则不宜完全否定此种收购协议的合法性。案涉城中村改造补偿安置协议系因城镇化建设、提高村民生活环境和居住水平的需要而签订的，其实质是地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。本案的原告楼皇照、第三人楼樟才持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上的房屋，被告通过协议方式收购该房屋时，并未对其进行不得低于当时当地同区位同类型房屋市场价格的评估，故存在显失公平的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。因此，对原告要求撤销协议的诉讼请求予以支持。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决：撤销编号为浦南街道文溪村5-047号的《城中村改造补偿安置协议（补充协议）》。本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。上诉人浦南街道上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对判决理由持有不同观点。楼樟才与楼皇照为父子，依照城中村改造实施办法及实施方案以及修正案，楼樟才与楼皇照有单独土地使用证，可以分户计算安置，也可以按家庭户捆绑计算安置，2017年12月14日楼皇照与楼樟才父子按单独安置户分户计算安置签订了协议，后由于楼皇照考虑到个人特殊经济状况，要求楼皇照名下房屋捆绑计算到其父楼樟才处，当天重新签订了一户计算的协议。楼皇照名下的国有划拨土地证占地面积为58.4平方米，房屋产权证175.2平方米，楼樟才名下国有划拨土地证占地面积为32.4平方米，无房屋产权证。实际丈量后给予补偿的建筑占地面积为91.16平方米，实际丈量后给予补偿的建筑面积两者合计为273.48平方米。可安置面积为319.06平方米，补充协议安置该“户”住宅三套，合计住宅安置面积为310平方米，货币安置可安置建筑面积9.06平方米，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米）。上诉人认为，楼皇照与楼樟才己协议安置310平方米住宅套间(共三套)，土地性质虽为国有划拨，但其来源是集体批拨，评估时己体现了国有划拨土地收益金补偿（按建筑面积每平方米150元），选择产权调换安置方式，住宅安置面积己大于原建筑面积273.48平方米。安置房成本基准价为2000元/平方米，货币安置可安置建筑面积9.06平方米，单价2600元/平方米（加上资金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米），该单价虽然不是同区位同类型房屋市场评估价，但已经体现了安置与“收购”之间的“一进一出”的合理差价，可能会存在某些程度的不公平，但不存在一审法院认定的“显失公平”情形。请求撤销原判并依法改判。被上诉人楼皇照答辩称：房产证都是政府颁发的，国有土地使用证法律效力是肯定的，国有土地上房屋就不能按照城镇改造的程序来进行补偿安置，应该按照国有土地上房屋的征收与补偿程序，应当按类似房屋的市场价值来补偿。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人文溪社区述称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。一审判决撤销双方签订的《补偿安置协议》理由就是认为该协议显失公平，主要依据就是因为对拆迁房屋没有进行评估。是否显失公平要结合本案实际情况进行判断,不能只因为没有评估便认定为显失公平。本次城中村改造方案本就是“低进低出”，安置价与购房价都相对较低，这一政策是经过村民同意并认可的，协议也是自愿签订，并不存在显失公平。二、被上诉人的土地使用证虽为国有划拨土地，但其原先是集体土地，后因换证或补证，未经法定程序新证上记载的土地性质竟然变为国有划拨，被上诉人并未支付任何代价也没有履行任何审批程序，对此被上诉人是心知肚明的，因此其安置价格与其他集体土地户一致,签订协议时被上诉人并未有异议。后被上诉人与其他地块安置价对比后感觉后悔了才进行上诉，并不是真正因为协议显失公平。请二审法院查明事实，依法改判。三、《城中村改造补偿安置协议》是被上诉人与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为，更不存在签订空白协议的情形。综上，被上诉人与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，且该份协议并非真正的显失公平,请求撤销原判并依法改判。原审第三人楼樟才同意被上诉人的意见。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，被上诉人在文溪村享有土地使用权面积58.4平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2010）字第2138号；原审第三人楼樟才在文溪村享有土地使用权面积32.40平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2008）第3693号。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系因新农村建设需要，由被上诉人、原审第三人楼樟才与上诉人签订。该协议中对上述国有土地上房屋应视为实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。本院认为，建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，虽浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但被上诉人及原审第三人楼樟才持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。上诉人通过协议方式收回该房屋，并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估程序，对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估。上诉人浦南街道称按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，此系上诉人浦南街道的单方意思表示，被上诉人并不认可。原审法院认为本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平的意见并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 冯少华审 判 员 杨建进审 判 员 钟雪丹二〇二〇年六月二十八日代书记员 刘灵玲?*ArabicDash?-10-??*ArabicDash?-9-?