浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终734号上诉人（原审原告）余杭市志合养殖联合公司，住所地杭州市余杭区仁和街道栅庄桥村莫家门9号。法定代表人李福根，总经理。被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人金维中、尹琰茗，杭州市司法局工作人员。余杭市志合养殖联合公司（以下简称志合公司）因诉杭州市人民政府（以下简称市政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初553号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年8月28日，市政府作出杭政复[2019]121号行政复议决定，认为申请人志合公司于2019年2月28日向被申请人杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）提出的《要求区政府明确处理意见的报告》系重复申请，余杭区政府对志合公司作出的《关于的回复》系重复处理行为，不具有可诉性，故申请人提出的本行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人志合公司的行政复议申请。志合公司一审起诉称：复议决定认定事实不清，于法无据，存在适用法律错误。市政府模糊了行政诉讼法和行政复议法的适用主体，混淆了法律适用。余杭区政府的两次回复不属于重复处理范畴，余杭区政府也未以两次回复是重复处理为由而认为不可诉。余杭区政府的第二次行政回复和答辩理由均不成立。将土地性质更正到国有划拨土地就是落实了原复议决定这一理由不成立，且涉违法，发证错误的侵权人就是区政府。余杭区政府若要依法处理完成纠错，还需要后续第二、第三步。恢复企业经营资格不是志合公司新的诉请，区政府应为纠错而履职。志合公司的诉请完全合理而且合法。企业目前依法不能持有国有划拨土地，企业办理土地出让是法定要求。即使完成土地出让，余杭区政府还需恢复志合公司的经营资格或与新公司合并。由于余杭区政府错误理解市政府的复议决定，将土地证更正到了国有划拨，认为就是落实了原复议决定，殊不知志合公司目前持有划拨证却是涉嫌违法的且不可用，区政府违背了市政府原复议决定之“依法处理”初衷。至于后续的出让、恢复或合并程序，是属于区政府为了完成原行政复议决定，实施纠正同一类事件错误的几个必要过程，而非志合公司的额外请求。选择同一时间段的法律关系处理同一个问题的几个程序是本案纠错的唯一依法处理方案。解决本案的历史遗留问题，采用出错当时的法律规定进行依法处理，也许是目前唯一的合法可行的途径。请求：1、撤销市政府作出的杭政复[2019]121号决定；2、支持志合公司的诉请，将志合公司所持有的《土地证》纠正到合法可用为止；3、由市政府承担诉讼费用。原审法院认为，志合公司向市政府提出的行政复议请求为“撤销被申请人（余杭区政府）作出的《关于要求的回复》并责令其重新依法处理申请人（志合公司）原报告中的请求内容。”余杭区政府作出的《关于要求的回复》，是对工作内容的解释说明，并未设定或改变公民、法人或其他组织的权利义务，因此该回复不属于可复议或可诉讼的行政行为。此外，志合公司系认为余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定而向余杭区政府提出《要求区政府明确处理意见的报告》，在余杭区政府向其作出《关于的回复》后，再向市政府提出行政复议申请，其复议请求中“并责令其重新依法处理申请人原报告中的请求内容”的诉求，实质是要求市政府通过启动新的行政复议程序来责令余杭区政府履行[2012]62号行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》并未将行政复议被申请人不履行行政复议决定的情形纳入行政复议受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》也未将此纳入行政诉讼受案范围。综上，志合公司的诉求明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。行政复议决定属于行政复审行为，复议机关对不属于行政诉讼受案范围的事项作出复议决定，在其没有创设新的权利义务内容的情况下，对当事人的权利义务明显不产生实际影响，此类行政复议决定不属于行政诉讼的受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起诉讼的，应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回志合公司的起诉。志合公司上诉称：一、一审既然认定复议不受理之由不存在，复议就该撤销。1.原审裁定并没有认可复议不受理之由，而是另择新由；2.本案主要诉请“复议决定是否该撤销”没审也未裁，属于审理程序性缺失；3.即便裁定结论是(不受理)一致，原审裁定也是错的；4.即便申请人的其他诉请不可诉，这也与是否撤销被诉的复议决定无关。二、根据一审认定，市政府的复议决定属行政不作为则可诉。1.一审归纳复议的实质是督促程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条，则可诉；2.既然一审认定复议是责令督促程序，复议申请不受理就是行政不作为，则可诉；3.杭政复决[2012]62号复议不具有明确的结论，有乱作为之嫌，则可诉。三、区政府的《回复》是侵害了申请人权益，符合起诉条件。1.区政府的《回复》存在明确的侵害当事人权利义务事实，符合起诉要件；2.区政府《回复》的纠错结果“企业持国有划拨证”是违法的，所以可诉；3.区政府的“出让程序”采用了不同的法律标准，涉嫌适用法律不当则可诉。四、一审不受案理由不成立，审理事实不清、适用法律错误。1.申请人的诉讼理由符合行政诉讼法的受案范围，依法可诉。2.一审的不受理理由不成立，属于审理事实不清、适用法律错误。综上，由于一审没有认可复议决定不受理的理由“重复处理”，但并未作出撤销复议的裁判，而是重新提出了一个不受理本案的理由“区政府的《回复》没有侵害…权利义务”。即便复议和一审的结果“不受理”都成立，那么一审的裁判和说词也是错误的。一审既然不认可复议的理由，那么对诉请“撤销复议”是必须作出裁判的，至于本案的第二个诉请是否支持或受理则属于另一种法律关系。所以一审不仅审理程序不当，在实体审理中的不受理理由也不成立。请求撤销原裁定，支持上诉人的一审诉讼请求。市政府答辩称：一、复议案件的处理程序合法。本案上诉人不服余杭区政府2019年4月10日作出的《关于的回复》，于2019年4月17日向答辩人申请行政复议，答辩人予以受理。行政复议期间，经上诉人同意答辩人组织复议调解并中止审理。因调解未果，答辩人依法恢复审理。答辩人于2019年8月28日作出被诉复议决定，并于同年8月30日邮寄给上诉人，程序合法。二、答辩人的复议决定事实清楚，结论正确。1999年2月原余杭市人民政府向上诉人核发了余集用(99)字第121号《集体土地使用证》。2012年5月，该《集体土地使用证》被杭政复决[2012]62号行政复议决定撤销并责令余杭区政府依法重新作出处理。2013年4月25日，经依法重新处理后，就上述《集体土地使用证》所涉土地，上诉人取得了杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》，用途为工业用地，使用权类型为划拨。上诉人认为上述土地应办理出让并转让或变更至杭州永立工贸有限公司（以下简称永立公司）名下。自2014年6月以来，上诉人以志合公司名义或永立公司名义多次向余杭区政府所属国土余杭分局提出申请，要求将杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》所涉土地按1999年当时的政策补办出让手续并对上诉人的名称更名，国土余杭分局也多次告知相应的处理途径和要求，但均未达到上诉人办理出让及转让或变更等之目的。2018年8月2日，上诉人认为余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定的纠错要求，向余杭区政府提出《要求区政府履行上级裁定的申请报告》，请求“1.统一按出错当时的法规完成对本公司划拨土地的出让；2.统一按出错当时的法规完成对本公司所持之《证》合理可用(完成更名或恢复本公司的经营资格)”。同年8月31日，余杭区政府向上诉人作出《关于对余杭市志合养殖联合公司“要求履行市政府行政裁定的报告”的回复》，告知向上诉人核发杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》，将土地使用权由集体使用更正为国有划拨，已经落实了杭政复决[2012]62号行政复议决定要求；对于“划拨土地的出让”及“完成更名”请求，告知“由于余杭市志合养殖联合公司与杭州永立工贸有限公司是两个不同的主体，要将志合养殖公司名下资产(国有划拨土地)转移到杭州永立工贸有限公司的名下，贵公司需依法申请，并按规定办理出让转让手续，补交出让金，再按照不动产登记相关规定依法办理不动产登记”；对于“恢复公司的经营资格”，告知“不是杭政复决[2012]62号《行政复议决定书》责令履行内容，请依法向市场监管部门咨询处理”。2019年2月28日，上诉人仍认为余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定“依法重新作出处理”的要求，又向余杭区政府递交了《要求区政府明确处理意见的报告》，请求“1、按照2003年前的法规、费用标准，将本公司的国有划拨土地办理出让；2、按照2003年前的政策完成企业转制和(志合、永立)企业合并或者将本公司恢复经营资格，达到‘两证’使用合法化”。余杭区政府收件后，经审查于同年4月10日向上诉人作出《关于的回复》，再次告知向上诉人核发杭余国用(2013)第109-278号《国有土地使用证》，将土地使用权由集体使用更正为国有划拨，已经落实了杭政复决[2012]62号行政复议决定要求；对于“按照2003年前的法规、费用标准，将本公司的国有划拨土地办理出让”请求，告知“由于余杭市志合养殖联合公司与杭州永立工贸有限公司是两个不同的主体，要将志合养殖公司名下资产(国有划拨土地)转移到杭州永立工贸有限公司的名下，贵公司需依法申请，并按照《余杭区划拨土地补办出让、已供土地改变规划条件补办手续、补缴土地出让金操作规范(试行)》(余政办[2010]100号)文件规定办理国有划拨土地补办出让手续。根据文件规定，应当补缴的土地出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场评估确认价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格”；对于“按照2003年前的政策完成企业转制和(志合、永立)企业合并或者将本公司恢复经营资格，达到‘两证’使用合法化”请求，告知“据调查，余杭市志合养殖联合公司因未年检，于2002年被吊销营业执照，而吊销营业执照属于行政处罚的一种。原杭州市工商行政管理局余杭分局在吊销该企业营业执照时，符合相关法律法规的规定。建议被吊销的企业根据《企业法人登记管理条例》的规定，依法清理债权债务”。上诉人不服余杭区政府作出的该回复，向答辩人申请行政复议。在行政复议中，本案的审理重点首先在于本行政复议申请是否符合受理条件。从复议查明的事实看，2018年8月2日，上诉人以余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定的纠错要求为由，向余杭区政府提出《要求区政府履行上级裁定的申请报告》，请求“1.统一按出错当时的法规完成对本公司划拨土地的出让；2.统一按出错当时的法规完成对本公司所持之《证》合理可用(完成更名或恢复本公司的经营资格)”。当月31日，余杭区政府向上诉人作出了《关于对余杭市志合养殖联合公司“要求履行市政府行政裁定的报告”的回复》，对上诉人提出的申请理由及请求均作出相应答复。2019年2月28日，上诉人向余杭区政府提出《要求区政府明确处理意见的报告》，虽然申请的名称与前述申请有所差别，但理由及请求事项与前述申请并无本质区别，实质上系重复申请。余杭区政府对上诉人的重复申请作出的《关于的回复》系重复处理行为，不具有可诉性。故上诉人提出的本次行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，依法应予驳回。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回上诉人行政复议申请的复议决定，并无不当。三、一审法院经开庭审理后进一步认定上诉人向答辩人提出的行政复议申请，实质系要求答辩人通过启动新的行政复议程序来责令余杭区政府履行杭政复决[2012]62号行政复议决定，这种情形并不属于行政复议和行政诉讼范围，因此驳回上诉人的起诉，并无不当，应予支持。综上，上诉人的上诉理由，依据不足，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，志合公司向市政府申请行政复议，请求为“撤销被申请人（余杭区政府）作出的《关于的回复》并责令其重新依法处理申请人（志合公司）原报告中的请求内容。”在案证据显示，2018年8月2日，志合公司以余杭区政府未完全履行杭政复决[2012]62号行政复议决定的纠错要求为由，向余杭区政府提出《要求区政府履行上级裁定的申请报告》，请求“1.统一按出错当时的法规完成对本公司划拨土地的出让；2.统一按出错当时的法规完成对本公司所持之《证》合理可用(完成更名或恢复本公司的经营资格)”。2018年8月31日，余杭区政府向志合公司作出了《关于对余杭市志合养殖联合公司“要求履行市政府行政裁定的报告”的回复》，对志合公司提出的申请理由及请求均作出相应答复。2019年2月28日，志合公司再次向余杭区政府提出《要求区政府明确处理意见的报告》，就基本相同的请求事项要求余杭区政府作出明确的处理意见。2019年4月10日余杭区政府作出《关于的回复》。该答复系针对志合公司的重复申请再次作出的对相关工作内容的解释说明，属于重复处理行为，并未设定或改变公民、法人或其他组织的权利义务，故不属于可复议或可诉讼的行政行为。此外，志合公司复议请求中“责令其重新依法处理申请人原报告中的请求内容”的诉求，实质是要求市政府通过启动新的行政复议程序来责令余杭区政府履行[2012]62号行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条第二款规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”该条已经规定了对于履行行政复议决定的救济途径，在此情况下，志合公司径行要求余杭区政府受理其复议申请，于法无据。因此，志合公司的行政复议申请明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。作为行政复议机关的市政府对明显不符合行政复议受理条件的申请，作出驳回行政复议申请的决定，对志合公司的权利义务不产生实际影响。原审法院据此裁定驳回起诉，并无不当。志合公司提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年六月二十八日书记员  陈亦恒