湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0703行初237号原告鲁日新，男，1965年11月18日出生，汉族，住湖南省澧县。被告澧县梦溪镇人民政府，住所地湖南省常德市澧县梦溪镇梦溪寺社区。法定代表人龚波，该镇镇长。委托代理人熊元基，男，该镇工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人王熔，湖南中锋律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。第三人李菊香，女，1971年2月3日出生，汉族，住湖南省澧县。原告鲁日新诉被告澧县梦溪镇人民政府（以下简称梦溪镇政府）、第三人李菊香城建行政许可一案，于2019年12月24日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，分别于2020年12月31日、2020年1月6日向第三人、被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月6日公开开庭审理了本案，原告鲁日新，被告澧县梦溪镇政府委托代理人熊元基、王熔，第三人李菊香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年3月22日，澧县梦溪镇政府向第三人李菊香颁发建规［乡］字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》，该证载明：建设单位李菊香、建设项目私宅、建设位置、建设规模144.1平方米。原告鲁日新诉称，2018年11月25日，原告因涉案宅基地被第三人李菊香侵占建房向澧县人民法院提起民事诉讼，澧县人民法院于2019年1月22日公开开庭进行了审理。2019年4月2日，澧县人民法院法官向原告释明：在诉讼中被告举证证明争议的宅基地上的建筑物在建造前获取了乡村建设规划许可证，现告知你可以先行通过法定途径依法撤销李菊香取得的乡村建设规划许可证，否则，在诉讼中可能面临不利的法律后果。原告当时坚持诉讼导致因证据不足而被驳回起诉。后原告于2019年5月23日向澧县人民政府申请行政复议，要求撤销被告作出的建规[乡]字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》。澧县人民政府受理后以案情复杂为由，于2019年10月29日才作出澧政复驳决字[2019]6号驳回行政复议申请决定书。被告梦溪镇政府颁发乡村建设规划许可证的行为严重违法，应予撤销。理由为：1.根据2013年澧县人民政府办公室印发的《关于进一步加强农村居民建房管理的通知》，农村建房的先决条件是建房人必须是本集体经济组织成员。第三人李菊香不属于本集体经济组织成员，没有建房资格，被告对此未尽审查义务，未查明事实；2.第三人提交的建设规划许可证申请材料中缺乏土地权属等证明材料，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定；3.原告于1991年11月15日取得了澧集建（91）字第38576号《集体土地建设用地使用证》，原告对涉案土地享有在先使用权，被告在对涉案土地颁发建设许可证时应当通知原告到场，保证原告的权益，而不应直接许可第三人的建设规划申请，被告颁证程序违法；4.被告核发涉案建设规划许可证前未依照《中华人民共和国城乡规划法》第26条、第36条、第46条、第47条规定的程序事项，未履行批前公示、听证，未听取公众意见，未听取利害关系人意见，未通知原告参加听证，被告颁证程序违法，侵害了原告的合法权益。综上，被告颁发涉案乡村建设规划许可证认定事实不清、程序违法，侵害原告的合法权益，故原告诉至法院，请求判决：1.依法撤销被告作出的建规[乡]字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告鲁日新向本院提交了以下证据：1.《集体土地建设用地使用证》、《村镇规划选址意见书》、《建设用地批准书》复印件各1份，拟证明涉案宅基地使用权属原告所有，原告具有诉讼主体资格；2.被告为第三人颁发的《乡村建设规划许可证》复印件1份，拟证明以下事实：①被告为第三人颁发的行政许可侵犯了原告的合法权益，颁证的行政行为程序严重违法；②该证因期满已自行失效；3.澧政复驳决字[2019]6号《行政复议决定书》复印件1份，拟证明澧县人民政府作出的行政复议决定违法，更证实原告诉讼主体适格；4.澧县人民法院询问笔录复印件1份，拟证明原告知晓被告为第三人颁发涉案《乡村建设规划许可证》侵犯了原告的宅基地使用权的具体时间，原告诉讼主体适格；5.原告身份证、户口簿、承包土地经营证复印件各1份，拟证明原告属于本集体经济组织成员，原告主体适格；6.第三人《关于户口迁移的申请》复印件1份，拟证明以下事实：①第三人在迁移户口前向村组申请明示放弃集体经济组织的福利，不享受宅基地使用权；②第三人的户口属于空挂户，不是本集体经济组织成员；7.第三人李菊香身份证复印件1份，拟证明第三人不是本集体经济组织成员的事实；8.《紧急情况反映》、《村委会证明》、《三组村民信息》复印件各1份，拟证明以下事实：①第三人迁入户口时，三组不同意迁入；②第三人不是本集体经济组织成员；9.于承军等五名村民出具的《证明》复印件1份，拟证明第三人在《关于户口迁移的申请》书中的签名违背他人意愿，伪造于承军等5人签字的事实；10.第三人新建住房照片2张，拟证明以下事实：①第三人未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的事实；②被告为第三人核发规划行政许可程序违法；11.《紧急情况反映（一）》、村民高某出具的《证明》、《关于鲁日云与李菊香间界址伤害纠纷的情况汇报》、《澧县人民法院传票》、《被鉴定人鲁日云损伤照片》复印件各1份，拟证明以下事实：①第三人建房与东边邻居鲁日云因界址不清发生纠纷；②在界址存在纠纷情况下不能颁发行政规划许可，被告严重违法；③被告为第三人颁发行政许可前没有征求四邻意见，四邻没有签字认可，被告程序违法；④第三人建新房侵占东边鲁日云宅基地；⑤第三人建房没有经过本集体经济组织成员讨论商议，被告违反法定程序；⑥原告只卖房不卖宅基地。被告梦溪镇政府辩称，1.第三人李菊香申请改建，办理许可证的时间是2018年初，李菊香提交的身份信息上户籍地为，系该村集体经济组织成员。2.《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《湖南省乡村建设规划许可管理办法》第六条具体规定了农村村民住宅建设核发乡村建设规划许可证需审核的材料，第三人依法提交了该条规定的材料，被告经审查后核发乡村建设规划许可证依据充分、程序合法。3.第三人与原告签订的《购房协议》经人民法院生效裁判文书确认为合法有效，第三人在其合法享有的宅基地上修建房屋及申请乡村建设规划许可证与原告无利害关系，原告也没有证据证明其合法权益受到侵害，被告作出涉案相关行政行为无需告知原告。综上，被告颁发建规［乡］字第430723201812641号乡村建设规划许可证的行为依据充分，程序合法。原告不具备提起行政诉讼的主体资格，请求驳回原告的起诉。被告梦溪镇政府向本院提交了以下证据：1.李菊香常住人口登记卡1份，拟证明李菊香是梦溪镇集体经济组织成员；2.《建房申请》、《澧县乡村建设规划许可证申请表》、《房屋购买合同书》、《乡村建设规划许可证》各1份，拟证明李菊香依法申请建房，被告依法审查、核发《乡村建设规划许可证》符合法定程序；3.（2018）湘0723民初2458号民事判决书1份，拟证明原告与第三人签订的《房屋购买合同书》有效，第三人申请《乡村建设规划许可证》的行为与原告无利害关系。第三人李菊香述称，第三人于2005年6月8日与原告签订了房屋买卖协议，协议并未约定卖房不卖地，根据农村房屋交易习惯，地随房走，双方之间的房屋买卖协议已经人民法院生效裁判确认有效。第三人原系户籍，结婚后迁出，后因购买原告房屋经村里同意后迁回，第三人仍是集体经济组织成员，符合建房条件，被告为第三人颁证行为合法。第三人李菊香向本院提交了以下证据：（2019）湘07民终1313号民事判决书1份，拟证明原告与第三人之间合法买卖房屋，第三人重建合法的事实。当事人提交的证据，经庭审质证，本院认证如下：原告提交的证据，被告认为证据1系复印件，与本案无关，第三人对证据1有异议，认为房子是第三人所有，本院认为该组证据系相关职能部门或基层组织发出，客观真实，本院对其真实性予以确认；被告对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，第三人对证据2有异议，本院认为该证据系相关职能部门发出，客观真实，本院对真实性予以确认；被告对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，第三人认为行政复议决定书合法，本院对该组证据本身的真实性予以确认；被告对证据4的真实性、关联性有异议，第三人认为与本案无关，本院对澧县人民法院在审理鲁日新提起的相关民事诉讼过程中对鲁日新进行依法释明的事实予以确认；被告对证据5中的身份证、户口簿无异议，但认为承包土地经营证系复印件，不能达到原告的证明目的，第三人无异议，本院对该组证据本身的真实性予以确认；被告对证据6的真实性无异议，对证明目的有异议，第三人认为当时迁户口就是为了建房，本院对该组证据的真实性予以确认；被告对证据7的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该身份证的有效期是2008年，现第三人李菊香的户口已迁回，第三人认为身份证系户口迁回前办理，户口迁移后身份证没有更新，本院对该证据本身的真实性予以确认；被告对证据8的真实性有异议，认为村委会证明、村民信息无法确认真实性，与本案无关，第三人认为该组证据中的村民签名系原告亲戚请别人所签，村民信息是2017年以前的信息，本院认为原告提交的情况反映系证人共同出具证言，没有相关人员的身份信息，不符合证据的形式要件，本院不予采纳，其他证据加盖有村委会印章，本院对真实性予以确认；被告对证据9的真实性有异议，认为与本案无关，第三人认为相关证人系原告亲戚，系在空白纸上签字后打印，本院认为，证人共同出具证言，没有相关人员的身份信息，不符合证据的形式要件，本院不予采纳；被告认为证据10与本案无关，第三人对证据10的真实性无异议，对证明目的有异议，本院认为该证据内容显示的是第三人的房屋，第三人对此无异议，本院对该证据本身的真实性予以确认；被告对证据11的真实性有异议，认为与本案无关，第三人认为证人高某证言不真实，本院认为，紧急情况反映系证人共同出具证言，没有相关人员的身份证明材料，不符合证据的形式要件，本院不予采纳；证人高某的书面证言未附证人身份证明材料，不符合证据的形式要件，且证人未到庭接受质询，本院不予采纳；情况汇报和人民法院传票均系相关职能部门出具，客观真实，本院对真实性予以确认；鲁日云的损伤照片与本案无关，本院不予采纳。被告提交的证据，第三人无异议，原告对证据1的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，对证明目的有异议，认为户籍卡记载了第三人是居民家庭户口，难以确定第三人是城市户口还是农村户口，只有同时具有户口簿、农村土地承包经营证、集体土地建设用地使用证、身份证才能确定为集体经济组织成员身份，本院对该组证据本身的真实性予以确认；原告对证据2中的《建房申请》真实性有异议，认为是复印件，来源合法性无法确认，内容不真实，危房应由有资质的鉴定机构确定，不由第三人确定，不能证明第三人建房通过了村两会同意，也没有3组农户和十八组集体组织成员的签字确认，不能作为定案依据，本院认为，该证据内容的重点是第三人申请建房，而非确认第三人房屋是否危房，现申请人李菊香确认其提交了建房申请，该申请上还加盖有村委会印章，被告提供了相关原件供核对，原告认为该证据不真实但未提交相反证据证实，对原告质证意见不予采纳，对该证据予以确认；原告对《澧县乡村建设规划许可申请表》的真实性、合法性有异议，认为该表中多处空白，没有填写建房具体位置，只记载了李菊香的名字，不能证实表上的李菊香就是本案第三人，审定意见也只有审批人签字，没有加盖单位印章，不符合法律规定的形式要件，没有法律效力，本院认为该申请表系两部分组成，一是第三人的申请意思，二是职能部门的审核意思，原告陈述的填写不全系申请人信息页，而申请人另行提交了书面的建房申请，该申请与该表结合可以确定原告申请建房的真实意思，对原告申请建房意愿，相关职能部门均同意并加盖印章，可以证实第三人向职能部门申请建房的事实，原告主张该证据不真实但未提交相反证据证实，本院对该证据予以确认；原告认为《乡村建设规划许可证》载明了有效期系一年，李菊香建房时没有用地审批手续，该证现已失效，李菊香用地违法，本院认为本案争议的问题即该《乡村建设规划许可证》的合法性，本院对被告核发了该证的事实予以确认；原告认为《房屋购买合同书》仅证明原告具有出卖房屋的意向，仅有债权效力，房屋买卖合同和宅基地使用权转让具有不同的性质，宅基地使用权转让是物权行为，被告颁发建设规划许可证侵犯了原告的物权，该证据证实被告行政许可行为违法，本院认为该购房协议已经人民法院生效判决确认为合法有效，本院对该证据予以确认；原告对证据3的真实性无异议，对证据来源的合法性有异议，认为与本案无关，不能达到被告的证明目的，反而证明原告与被告颁证行为有利害关系，本院对生效的人民法院裁判文书予以确认。第三人提交的证据，原告认为不能达到第三人证明目的，被告无异议，本院对人民法院的生效裁判文书予以确认。经审理查明：原告鲁日新系澧县村民，第三人李菊香婚前系澧县梦溪镇9组村民，婚后将户口迁移至丈夫住所地澧县复兴厂镇温泉村。1991年11月15日，澧县人民政府向鲁日新颁发澧集建（91）字第38576号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者鲁日新，地址为梦溪三组，地号为06-23-05-93，用地面积为185平方米（其中建筑占地110平方米），用途为建住宅，四至为东以本户用地线为界抵走道、南以本户用地线为界抵水沟、西以本户滴水为界抵林地、北以本户用地线为界抵鲁长益用地，期限为长期使用。1996年4月20日，澧县梦溪镇建设管理站向鲁日新颁发《村镇规划选址意见书》，该书载明：建设人鲁日新，建设项目私人住宅、用地面积150平方米，项目地点位置为三组207国道南侧。1996年6月13日，澧县梦溪镇人民政府土地管理所向鲁日新颁发常德市澧县［1996］字第32号《建设用地批准书》，该书载明：用地单位鲁日新，建设项目为改建，建设性质为集体，土地用途为住宅，用地面积100平方米，四至为东抵鲁日云用地、南抵杨家国用地、西抵杨军明用地、北抵207国道，期限为长期。2005年，鲁日新欲将其在上述地基上所建房屋出售，第三人李菊香在征得澧县梦溪镇村委会（以下简称委会）同意后，于2005年6月28日与鲁日新签订《房屋购买合同书》，合同约定：1.鲁日新将2间楼房出售给李菊香，李菊香一次性支付鲁日新40×××××元；2.购房“地积”（宅地）是东起鲁日云边界、西止房屋滴水、房西头猪栏屋不卖，现猪栏屋有一点“地积”应归买方、北到207国道、南到菜园（菜园以卖方划分给买方地积为准）；3.卖方给买方1.4亩地，卖方1人的村里提留归买方（耕种）上交。如卖方回乡种田，卖方有权收回，买方不能有任何理由不给卖方。合同签订后，李菊香依约支付了价款，鲁日新交付了房屋，一并交付《建房准建证》原件给李菊香，双方未办理房屋产权和宅基地使用权转让变更登记手续。2017年3月15日，李菊香将户口从澧县复兴厂镇温泉村迁移至澧县。2018年3月7日，李菊香向委会提交建房申请，陈述现居住的房屋陈旧，申请拆除重建。委会于2018年3月10日在建房申请上签署同意申请并加盖印章，后该村委会向该镇城镇建设环保站申报，在历经联合踏勘、资格审查、规划审批等基本流程后，被告认为李菊香符合申请建房条件，于2018年3月22日向李菊香颁发了建规［乡］字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》。李菊香据此拆除了从鲁日新处购买的房屋，并在原址建造新房。原告遂向本院提起行政诉讼，提出前述诉求。另查明，鲁日新曾于2018年12月5日以李菊香侵害其宅基地使用权为由，向澧县人民法院提起民事诉讼，请求：1.确认其与李菊香签订的房屋买卖合同无效；2.李菊香返还老207国道南的宅基地及宅基地使用权；3.人民法院依法限期拆除土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。澧县人民法院于2019年4月18日作出（2018）湘0723民初2458号民事判决，驳回了鲁日新的诉讼请求。鲁日新不服上诉至常德市中级人民法院，常德市中级人民法院于2019年8月2日作出（2019）湘07民终1313号民事判决，驳回鲁日新上诉，维持原判。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《湖南省实施办法》第三十条第二款规定，乡镇人民政府具有核发辖区内乡村建设规划许可证的职权。澧县梦溪镇政府审核其辖区内的村民住宅建设并发放相关许可证，具有相关行政职权，是本案适格被告。本案争议焦点为：1.原告起诉是否具有诉讼主体资格？2.本案被诉行政行为是否合法？对于焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条第一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或其他组织，即必须是行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。本院认为，审查原告的资格时，原告主张的合法权益仅系可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持，二是原告主张的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。对原告诉讼资格的利害关系审查应以可能性为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系，至于是否事实上存在利害关系则是实体审查的范畴。具体到本案，被告向第三人颁发建规[乡]字第430723201812641号《乡村建设规划许可证》，而原告主张相关土地使用权归自己所有，且持有同一土地上的集体土地使用权证，该证载明权益期限为长期，尚未经法定程序撤销、收回，原告情况具备权益受损的可能性，原告与被告向第三人颁证的行政行为存在利害关系。被告关于原告不具备起诉主体资格的辩称意见不成立，本院不予支持。对于焦点2，第三人李菊香系在拆除旧宅的地基上新建住宅，属于乡村规划区内使用原有宅基地建设住宅，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”的规定，和《湖南省实施办法》第三十条第二款“村庄内进行农村村民住宅建设的，申请人持宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍原件、村民委员会书面意见、住宅建设工程设计方案或者政府提供的通用设计图等材料…”的规定，结合《湖南省乡村建设规划许可管理办法》第六条“进行农村村民住宅建设，《乡村建设规划许可证》按下列规定核发：（一）申请人持以下材料向所在地镇、乡人民政府提出：1.申请人户籍原件和村委员会同意建造住宅的书面意见；2.使用土地的证明材料（原宅基地批准文件或者宅基地使用证明）；3.住宅建设工程设计方案（包括申请建造住宅的面积、层数、高度、结构形式、以及四至范围等文字说明或图纸资料）或者政府提供的通用住房建设方案图；4.法律法规规定的其他材料…”的规定，李菊香申请在建房，应提交建房申请、宅基地使用证明、住宅建设工程设计方案材料。而李菊香提交了建房申请，委会在其申请书上签署了同意的意见；李菊香还提交了购房协议，证实其确实使用涉案宅基地；李菊香提交的建房申请表上确定了建房用地面积、建房结构和层数，而该申请建房系在原有宅基地基础上建设，原有宅基地经相关职能部门界定了四至范围，相关职能部门在申请表上均签章同意建房申请。被告系审查李菊香提交的材料后为其发放乡村建设规划许可证，主体适格，程序、实体均符合法律规定。原告主张第三人不是集体经济组织成员身份，被告没有审查其集体经济组织成员身份，程序不合法，本院认为，前述法律、法规规定了申请乡村建设需要提交的材料，上述材料只要求申请人提交户籍原件，李菊香提交了户籍登记卡，其户籍卡显示其已于2017年3月迁户至，被告审查了该材料，履行了审查义务，原告的主张没有法律依据。且原告提起的涉及该宅基地的其他民事纠纷，经人民法院审理后，确认了第三人购买原告的房屋系合法购买，确认了李菊香户口迁回3组后，即与原告属于同一集体经济组织成员，已具备购买原告房屋的资格，对原告的该项主张，本院不予支持。原告主张被告向第三人颁发涉案建房许可证侵犯了其宅基地使用权的合法权益，本院认为，原告虽持有涉案宅基地的集体土地使用权证，但该证只是对土地权利的确认或者记载，本身并不创设土地权利，在宅基地使用权的归属上，集体土地建设用地使用证不具有绝对的证明效力，在有相反证据足以推翻该证内容情况下，相应的权利人应随之变更，而相应的权利变更登记也并非必要程序。原告在涉案宅基地上建房，后将房屋转让给第三人，原告在出售时即应知道其无法再行使对该宅基地的使用权利，其对涉案宅基地的使用权利在其出售房屋时应即视为放弃，第三人实际占有、使用该房屋及相应的宅基地多年，现双方之间的房屋买卖关系经人民法院生效判决确认为真实、有效，第三人已通过真实有效的房屋买卖行为成为涉案宅基地的实际权利人，原告主张其对涉案宅基地仍具有合法权益，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告主张被告未依照《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条、第三十六条、第四十六条和第四十七条规定的程序，本院认为，上述法条规定分别系针对城乡整体规划的编制、在划拨国有土地使用权的土地上建设、城镇体系规划的修改规定的相关程序，本案涉及的是在乡村原有宅基地上翻建房屋的许可，不适用上述法条规定，原告主张被告应履行上述法条规定的程序没有事实依据，本院不予支持。原告提出行政复议申请未超期的主张，因原告起诉时并未对行政复议行为提起诉讼，本院在本案中对行政复议行为不予评价。原告主张第三人建房与被告核发的《乡村建设规划许可证》内容不一致，本院认为，职能部门核发《乡村建设规划许可证》属于村民建房的先行为，村民实际建房是否与核发许可证内容一致不影响职能部门核发许可证行为的合法性，原告认为第三人实际建房不符合许可内容不属于本案审查范围，原告应依法另行处理，对原告该项主张，本院在本案中不予处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告鲁日新的诉讼请求。案件受理费50元，由原告鲁日新负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖审 判 员  周元梅人民陪审员  舒 科二〇二〇年六月八日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。