安徽省宣城市宣州区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1802行初27号 原告董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 被告宣城市宣州区自然资源和规划局，住所地安徽省宣城市宣州区叠嶂西路与陵西路交叉口西100米，统一社会信用代码113417030032495063 法定代表人程禹柏，局长。 原告董学标要求确认被告宣城市宣州区自然资源和规划局（以下简称“区自规局”）土地出让行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告董学标诉称，原告于2019年11月1日经宣州区政府信息公开，得知被告将原告位于宣城市宣州区黄渡乡（黄渡新型建材厂）集体建设用地使用权出让给宣城市新联商品混凝土有限公司，原告认为，被告未经有权机关批准变更土地用途，违反城市总体规划和用地规划。其二，案涉土地使用权归原告所有，从乡镇企业建成到现在该土地作为企业生产经营场所由原告使用，原告与乌边村村委会签订的协议有关企业财产所有权和土地使用权转让是依法有效的，《土地管理法》规定，不得改变有争议土地现状，被告没有按照法律规定出让涉案土地使用权行为是严重违法的。原告起诉宣州区政府土地出让批准一案，宣城市中级人民法院（2019）皖18行初94号行政裁定认为批准出让以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，区政府不是适格被告。因此，原告将区自然资源和规划局列为本案的适格被告。综上，请求判决被告出让宣区（2018）88号地块土地的行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 被告区自规局辩称，一、本案属于重复起诉，应依法驳回起诉。2020年2月，被答辩人向宣州区人民法院提起行政诉讼，请求确认宣区（2018）88号地块成交确认书无效。该案的诉讼理由和事实依据与本案相同，诉讼请求虽然表达不完全相同，但诉讼目的均为否定出让涉案土地行为的法律效力，属于重复起诉。根据《行政诉讼法》及最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的司法解释，对重复起诉的、已立案的应驳回起诉。二、被答辩人未取得案涉土地的合法使用权。《土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”乌边村委会自创办乌边窑厂至将窑厂转让给范福军未依法办理建设用地使用权登记。《土地管理法》第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”，范福军与乌边村委会签订《资产转让协议》后未办理变更登记手续。被答辩人与范福军签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》后也未办理变更登记手续。国务院《村镇建房用地管理条例》第十七条规定：“对兴办砖瓦厂的用地申请，应严格审批。砖瓦厂应充分利用不宜种植的土丘、山坡等地取土、不得占用耕地。确需占用少量耕地取土的，必须有恢复种植或用于其他生产的切实措施。”乌边村委会在创办窑厂时未办理审批手续，属于违法用地。我国实行严格的土地使用审批和登记制度，案涉土地在被征收之前既未办理审批手续也未进行登记。《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。换言之，被答辩人未办理案涉土地使用权的登记，其所谓的土地使用权不受法律保护，实行的出让行为并未侵犯其合法土地使用权。三、被答辩人的出让行为合法。2018年11月23日，安徽省政府作出《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》，同意宣城市宣州区征收含案涉土地在内的五宗集体土地用于集镇建设。2018年11月26日，宣州区政府根据省政府批复发布《征地公告》。2018年12月7日，宣州区黄渡乡政府与宣州区黄渡乡村委会签订《宣城市宣州区黄渡乡2018年6号地项目集体土地征收补偿协议》，完成了涉案集体土地的征收工伤。2018年12月10日，黄渡乡人民政府及乌边村委会向原区国土分局出具《情况说明》:“本宗地征地补偿、安置均已到位，无拆迁、无纠纷，可予以公开出让（挂牌）”。同日，黄渡乡人民政府出具《公开出让土地参考价说明》建议本次拟公开出让该宗国有建设用地使用权参考价为342.50万元。同日，江苏苏信房地产评估咨询有限公司出具《土地估价报告》，案涉土地总地价评估为342.16万元。2018年12月27日，答辩人召开会议，研究确定涉案土地出让事宜。同日，答辩人报请宣州区政府批准包含涉案土地在内的五宗土地使用权公开出让方案。2018年12月28日，宣州区政府作出同意该出让方案的批复（在出让方案中该宗地为工业用地）。2018年12月31日，答辩人通过宣城市公共资源交易服务网公布《国有建设用地使用权公开出让公告》，公告了包含案涉土地在内的五宗土地出让方式、条件等。2019年1月23日，宣城市新联商品混凝土有限公司出具《竞买申请书》并交纳竞买保证金172万元，因挂牌期间无其他竞买人，宣城市新联商品混凝土有限公司竞得案涉土地使用权，答辩人向宣城市新联商品混凝土有限公司出具《成交确认书》。2019年2月19日，原宣城市国土资源局与宣城市新联商品混凝土有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。四、答辩人将批准的商服用地改为工业用地出让行为符合有关规定。《房地产管理法》第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”《国务院关于于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准”。从以上规定可以看出，土地用途的可以在国土、规划等部门确定后，报经市、县人民政府批准后予以改变。2018年12月7日，宣城市城乡规划局宣州区分局出具《宣州区黄渡乡2018年6号地规划设计条件和要求》，该宗土地用地性质为二类工业用地。在答辩人报请宣州区政府批准的土地使用权公开出让方案中，该宗土地为工业用地，宣州区政府作出了同意该出让方案的批复，表明区政府同意用途改变。五、答辩人出让土地的行为未对被答辩人的权利和义务产生实际影响。答辩人所出让的土地系被收的集体土地，被答辩人未取得该宗土地合法使用权，答辩人的出让行为未减损被答辩人的权利，也未加重被答辩人的义务。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请依法驳回原告起诉。 本院认为，2020年1月19日，本院受理原告董学标要求确认被告宣城市宣州区自然资源和规划局与第三人宣城市新联商品混凝土有限公司签订土地成交确认书无效一案[(2020)皖1802行初8号]，董学标以区自规局将其使用的黄渡新型建材厂范围内部分土地使用权于2019年12月31日招拍挂出让给宣城市新联商品混凝土有限公司，认为被告出让土地使用权违法为由，要求确认2019年1月31日被告区自规局与第三人宣城市新联商品混凝土有限公司就编号宣区（2018）88号地块所签署的成交确认书无效。本院于2020年5月15日依法作出(2020)皖1802行初8号行政裁定书，认为董学标与被诉行政行为无法律上利害关系，依法驳回原告董学标的起诉。本案是董学标以区自规局为被告，以与上述案件同样的事实和理由，要求判决区自规局出让宣区（2018）88号地块土地的行政行为违法。上述两起行政诉讼案件，当事人相同，董学标诉称的事实和理由相同，前诉和后诉的诉讼请求虽表述不同，但均是对区自规局出让编号宣区（2018）88号地块的行政行为不服，后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款（六）项之规定，对重复起诉的案件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第三款之规定,裁定如下: 驳回原告董学标的起诉。 本案不交纳案件受理费，原告董学标已交纳案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  丁太玲 人民陪审员  徐应凤 人民陪审员  高乐新 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  王白灵