贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终605号上诉人（一审原告）龙子情，男，苗族。委托代理人龙晓四，男，苗族，系原告龙子情之子。委托代理人孙维，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凯里市人民政府。法定代表人杨波，市长。委托代理人杨华，凯里市高速公路高速铁路建设指挥部工作人员。委托代理人候曾育，贵州天合律师事务所律师。上诉人龙子情因诉凯里市人民政府房屋行政强制一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州市中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）黔26行初324号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。龙子情一审诉称，其在洗马河街道垃圾场口拥有合法房屋300多平，2009年4月20日，凯里市两高建设指挥部和凯里市洗马河办事处作出“关于限期拆除的通知”，要求在同年4月30日以前与征收部门签订征拆协议并拆除洗马河街道垃圾场路口房屋。其为核实征收合法性，申请政府信息公开后获知，该项目并未向贵州省人民政府申请办理建设用地审批手续，该项目用地手续尚未上报获批，遂诉至法院要求确认凯里市政府在未取得征地批文的情况下，作出的对龙子情土地征收行政行为违法。一审法院查明，经贵州省发展和改革委员会立项批准，凯里市政府决定实施凯里环城高速公路北段工程建设项目。2018年9月30日，凯里市政府发布了《凯里市人民政府关于对凯里环城高速公路北段项目用地范围内集体土地进行征收的通告》，《通告》明确规定土地房屋征收委托实施单位为凯里市高速公路高速铁路建设指挥部。随后，凯里市政府将征地公告和项目征地拆迁安置补偿方案等文书在龙子情所在村组张贴公告。龙子情自称在凯里市洗马河街道垃圾场路口有合法房屋300多平方米，向凯里市凯里市高速公路高速铁路建设指挥部和凯里市洗马河街道办事处主张补偿。2019年4月27日，凯里市高速公路高速铁路建设指挥部、凯里市洗马河街道办事处共同向龙子情作出《关于限期拆除的通知》，限其于4月30日前与之签订征收补偿安置协议并自行拆除构筑物，逾期则不再兑现奖励，并将强制拆除。同年6月5日，上述房屋被强制拆除且土地被占用。一审法院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。国土资源部《土地登记办法》第十六条第一款进一步明确规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。因此，人民政府颁发的土地权利证书是当事人获得政府土地征收补偿的根本依据，该权利效力并及于合法的地上附着物。本案中，龙子情除向一审法院提供其所在新岩村委会（原新台村委会）出具的“证明书”之外，并不能提供凯里市洗马河街道垃圾场路口300多平方米房屋及土地权属的任何合法的权利证书，因该“证明书”并非法定的土地权利证书，且新岩村与本案土地征收具有直接利害关系，其“证明书”的证明效力不能大过合法的土地权利证书；虽然凯里市高速公路高速铁路建设指挥部、凯里市洗马河街道办事处曾共同向龙子情作出《关于限期拆除的通知》，但两机构并非土地权属的确权机构，并不能以其通知行为作为其享有该处土地权属的有效证据。因此，龙子情在不能提供其所主张房屋的土地权利证书的情况下，向一审法院主张享有凯里市洗马河街道垃圾场路口300多平方米房屋及土地的权属，没有事实根据和法律依据，也即其与本案土地征收行为没有法律和事实上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；第四十九条第（一）项同时规定，“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告龙子情的起诉。案件受理费50元，退回龙子情。一审宣判后，龙子情不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。其主要理由为：一、一审判决认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。上诉人非因自身原因无法提供土地证，但其对案涉土地和房屋一直占有和使用，与本案土地征收行为有法律和事实上的利害关系。二、一审裁定适用法律错误，依法应予以撤销。一审法院仅以上诉人不能提供其所主张房屋的土地权利证书为由，即错误的认定上诉人向一审法院主张享有凯里市洗马河街道垃圾场路口300多平方米房屋及土地的权属，没有事实和法律根据，从而依据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）向之规定，裁定驳回起诉，属于适用法律不当。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。被上诉人凯里市人民政府在二审法定期限内提交书面答辩意见：一、一审判决完全正确，上诉人一审提交的证明书，虽然新岩村委在上面签字“情况属实”并盖章，但该证明书不能等同于法定的权属证书，其内容也不具有客观真实性。上诉人龙子情在其上诉状中诉称“土地的来源为上诉人继承所得”，但我国农村土地实行的是“按户承包、增人不增地、减人不减地”的政策，《农村土地承包法》也在第三条、第十六条明确规定农村土地以家庭为单位进行承包，《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，并必须经乡镇政府审批获得。显然，对于农村集体所有性质的土地，无论耕地、草地、林地还是宅基地，都不能以继承的方式获得。此外，证明书内容中记载之所以未办土地承包证，是因为土地上建了厂房，现上诉状又表述没有土地证书是因为村委会失火之权属证书存根灭失，并荒谬地以相关部门不积极联系上诉人导致权力证书未能补办，这同样相互矛盾。需要说明的是，前述证明书记载涉案土地上的建筑物系厂房，政府下属部门进行测绘调查时，上诉人也陈述构筑物原为工厂，上诉人一致未出示相关批准文书，所存构筑物实为非法建筑，本应予以拆除。最后，及时涉案土地及地上构筑物系龙子情在实际使用，但其土地来源不合法，并且未经批准在农村集体土地上进行非农业建设，更是违反了法律规定，其所谓的实际使用实为非法占地，不仅政府的征收行为与其无关，也不应得到法律的认可。二、本案超过了诉讼时效。1.凯里市人民政府一审提交的征收通告及数张张贴照片，证明征收通知于2018年9月30号发布，并于同日在上诉人所在的新岩村张贴，该通知中也明确告知权利人提起行政诉讼的权利和法定期限，此后在2019年4月20日凯里市人民政府下设的具体办事部门接到办事处和高速公路高速铁路建设指挥部又作出书面“关于限期拆除的通知”。事实上，根据凯里市人民政府一审提供的土地勘测登记表证明早在2018年5月7号就开始土地征收的测量登记工作，显然上诉人早已知晓土地征收的行为，本案上诉人提起行政诉讼的期限从2018年9月30日开始计算6个月，但其直至2019年11月才提起行政诉讼，明显超过时效；2.虽然上诉人曾向相关行政部门申请信息公开，其自称相关部门在2019年7、8月才给予答复，但这不影响本案超过时效的事实。本案上诉人诉请审查的是征收行为，而不是信息公开行为，因此，应当以上诉人知道征收行为作出时开始的6个月内提起行政诉讼。三、凯里市人民政府的行政行为合法。凯里市人民政府因凯里市环城高速公路北段建设，经上级批准依法对凯里市洗马河街道新岩村集体土地进行征收补偿，其中涉及本案所涉土地及其地上构筑物。同时，凯里市人民政府依法在案涉土地所在村进行了征地公告和补偿方案公告并予以张贴，对此，凯里市人民政府向法院提交的证据充分证实了行政行为的合法性。综上，请求二审法院驳回上诉人龙子情的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为：龙子情是否具备起诉资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告起诉资格的规定，能够提起行政诉讼的适格原告为行政相对人或利害关系人。所谓利害关系人，是指因行政行为受到实质的、不利影响的除相对人之外的公民、法人或其他组织。因此，只要当事人能提供初步的证据证明其与本案所涉行政行为存在一定意义上的链接，即对原告资格中的利害关系审查应当以存在可能性为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性就具有利害关系，事实上是否存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而应当是进入实体审查的范畴。本案中，根据双方当事人的陈述、凯里市人民政府提供的土地勘测登记表、房产测绘分层平面图、关于限期拆除的通知等证据已经能证明龙子情与本案被诉行政行为存在一定的利害关系，一审法院驳回其起诉显属不当，依法应指令该院继续审理本案。综上，上诉人龙子情的上诉理由成立，本院予以采纳。一审法院适用法律错误，应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下：一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初324号行政裁定；二、本案指令贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 肖 瑶审判员 龙 雨审判员 田一铭二〇二〇年六月二十九日书记员 许星月