宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院行政裁定书（2020）宁0202行初32号原告庞某，住平罗县。委托代理人李某，平罗县法律援助中心指派律师，宁夏宁众（平罗）律师事务所律师。被告平罗县人力资源和社会保障局。法定代表人樊某。出庭负责人黄某。委托代理人蒋某。委托代理人余某，宁夏秦宁律师事务所律师。第三人平罗县文化旅游广电局。负责人马某。委托代理人韩某。委托代理人孙某，宁夏大潮人律师事务所律师。原告庞某诉被告平罗县人力资源和社会保障局、第三人平罗县文化旅游广电局劳动和社会保障行政确认一案，于2020年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，于2020年3月19日向被告平罗县人力资源和社会保障局（以下简称平罗县人社局）送达了起诉状副本、应诉举证通知书及行政机关负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告庞某及委托代理人李某，被告平罗县人社局的出庭负责人黄某、委托代理人蒋某、余某，第三人平罗县文化旅游广电局（以下简称平罗县文广局）的委托代理人韩某、孙某均庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月26日,被告平罗县人社局作出了平人社复字（2019）92号《关于王启山等4人反映参加职工养老保险及补缴养老保险费信访事项答复意见书》（以下简称（2019）92号《答复意见书》）。该书中记载：“一、......自你们上访以来，我局安排人员对你们4人养老参保缴费情况逐一进行了核实，现已查明王启山、庞某、严金兰，已参加城乡居民养老保险......。二、根据补缴养老保险相关政策规定，当事人必须提供生效的法律文书，依法确认并证实与用人单位形成事实劳动关系，社会保险经办机构才能为其办理补缴职工养老保险。目前你4人均无法提供确认劳动关系补缴养老保险的生效法律文书，不符合政策规定，故不能办理城镇职工养老保险参保及补缴。综上，你们信访反映的诉求按现行政策无法解决”。原告庞某诉称，原告于1989年6月起在平罗二闸乡从事电影放映工作,自工作至今未予解决职工基本养老保险的问题。原告符合宁人劳(计)字[1997]010号文件《关于录用国办农村电影院(队)在岗农民放映员为农民合同制工人的通知》（以下简称[宁人劳（计）字(1997]10号通知）聘用条件,该通知规定的录用工作在1997年4月30日结束,但由于第三人平罗县文广局的原因原告未能被聘用为农民合同制工人。2017年11月21日,石嘴山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）印发的石人社信访复查[2017]3号《关于王启山等4名同志对要求参加职工养老保险等信访事项的复查意见书》（以下简称石人社信访复查[2017]3号复查意见书），指出平罗县人社局协调平罗县文化局等相关部门,按照相关规定对符合条件的人员办理参保登记手续,补缴职工基本养老保险费,妥善解决乡镇(公社)老放映员的待遇保障和生活困难问题。2018年3月14日,平罗县文广局经过排查、摸底、核实，发布平文广发[2018]40号文《关于复查老放映员身份的通知》,对老放映员的工作年限及身份予以认定,并于当年7月在各乡镇予以公示。被告平罗县人社局于2018年12月8日收到报送这些材料后,无视分管人社局的副县长和平罗县政法委书记作出的相关批示，仍然以没有政策和文件为由不予解决原告的合理诉求,系明显的行政违法行为。被告平罗县人社局还于2019年9月26日作出的（2019）92号《答复意见书》，以原告没有提供确认劳动关系补缴养老保险的生效法律文书为由，拒绝为原告办理补缴准入手续。对此原告认为，首先，该意见书并没有载明是依据哪个补缴养老保险的政策规定。其次,《宁夏回族自治人力资源和社会保障厅参加职工养老保险人员补缴养保险费有关回函的通知》(以下简称;宁人社发【2014】30号通知)的第一条内容，所规定的需要提供确认劳动关系的生效法律文书指的是“在1995年以后与我区各类用人单位签订劳动合同,至今未参如职工基本养老保险”情形，但是原告是属于1995年以前招收录用的农民合同制工人。因此，该答复意见书明显不符合相关政策规定的。最后，根据被告于2019年9月26日抄送给平罗县信访局的《关于启山等4人反映参加职工养老保险及补缴养老保险费信访事项办理情况的报告》（以下简称《信访办理报告》）中可以明确看到，被告已经查明原告系平罗县二闸乡放映员,于1989年6月至2002年3月从事放映工作。也就是说原告系有据可查的正式职工，依据宁人社发【2014】30号通知中第一条第（一）项还是第（二）项，原告均符合相关政策的条件。因此,被告作出（2019）92号《答复意见书》）认定的原告不符合补缴条件是错误的。故原告提起行政诉讼请求依法判决：1.撤销被告平罗县人社局作出的平人社复字(2019)92号《关于王启山等4人反映参加职工养老保险及补缴养老保险费信访事项答复意见书》;2.责令被告针对原告提出“为原告办理参加职工养老保险补缴准入手续”的要求重新作出行政行为;3.本案诉讼费由被告承担。诉讼中，原告庞某向本院提交并庭审出示的证据（注：均为复印件）如下：证据一、宁人劳（计）字(1997]10号通知、《农村电影院（队）录用合同制工人审批表》，证明：1.原告符合该通知第一条第（一）项的条件;2.第三人和原平罗县人事劳动局在1997年8月分别表示同意乡镇意见、同意以上17名同志（原告在该名单内）录用为农民合同制工人。证据二、石人社信访复查[2017]3号复查意见书，证明由于第三人和平罗人事劳动局分别在1997年8月12日和8月18日才在上述审批表中签署意见，造成没有在文件规定的时间内上报自治区文化厅复核，自治区人事劳动厅批准。证据三、平文广发[2018]40号《关于复查老放映员身份的通知》（含老放映员公示表），证明在经第三人认真核查并进行公示后，确定了原告符合宁人劳（计）字[1997]10号文件中所确定的农民合同制工人的身份.并且第三人已于2018年12月8日送到本案被告处。证据四、《信访办理报告》一份，证明：1.被告通过调查核实后确定原告系平罗县高庄乡放映员，1989年6月至至2003年3月在乡镇从事放映工作；2.结合以上证据充分证实了原告是与原单位具有事实劳动关系的合同制工人，并且完全符合宁人劳（计）字[1997]10号通知中确定的相关录用条件。证据五、平人社信复字[2017]29号答复意见书一份，证明：1.被告联合第三人依据1997年10文和（2014）30号文的规定为姚利、陆国福、曹智、王学清、海涛5人办理了参保登记缴费；2.陆国福、曹智、王学清三人并不在审批表的名单中。被告平罗人社局辩称，一、被答辩人陈述的事实和理由依法不能成立。答辩人已经多次对其在诉状中所陈述的事实及诉求信访答复，并曾经市人社局于2017年11月21日以石人社信访复查(2017年)3号复查意见书也予以政策性答复，由于被答辩人放弃了申请复核的权利,该复查意见为信访事项的终结意见。2019年9月5日,被答辩人就同一问题向平罗县领导书面反映并提出相同的诉求,答辩人于2019年9月26日根据县领导的批示意见又一次将（2019）92号《答复意见书》送达被答辩人,并当面口头进行政策性答复宣讲,但被答辩人拒绝签收答复意见书。答辩人认为，(2019)92号《答复意见书》完全是根据被答辩人陈述的事实及诉求,按照宁人社发发(2014)30号通知规定的准入条件进行的答复，而且此答复意见与之前的答复意见及复查意见均相一致，本次答复意见并无不当,完全符合政策规定。因此,被答辩人请求撤销于法无据。二、原告诉称该答复意见没有载明是依据哪个补缴养老保险的政策规定。对此答辩人认为,本答复意见书是由于被答辩人的长期缠访行为,答辩人对其进行的重复答复并当面进行政策宣传,被答辩人诉状中诉求依据是宁人社发(2014)30号通知，被答辩人自称是有据可查的正式职工,那么用人单位是哪个部门如能确认劳动关系的用人单位,其申报应由用人单位申报,也不应由被答辩人多次缠访缠诉。被答辩人片面理解宁人社发发(2014)30号通知，自认为在1995年以前有工作经历即可申请补缴,但回避了一个至关重要的政策性条件。按照(2014)30号通知规定的补缴条件第第一条（一）项规定：“1995年以前经我区各级人民政府《包括劳动计委、民政等部门》招收录用的固定职工、劳动合同制职工、有正式招工录用手续且档案记载真实、完整,至今未参加职工养老保险,且2011年以前7月1日之前尚未达到退休年龄的,可依据本人档案,参加职工基本养老保险,补缴应缴纳而未缴纳的养老保险费”。由此可见,被答辩人诉求补缴并不符合上述规定要求,答辩人答复意见并无不当。综上，答辩人认为,原告所诉无事实及法律支持,诉讼请求依法不能成立,应予驳回诉讼中，被告平罗人社局向本院提交并庭审出示的规范性文件：宁人社发【2014】30号通知、宁人社发（2019）87号《关于贯彻落实(自治区人民政府关于推进完善全区企业职工基本养老保险省级统筹制度的实施意见)有关问题的通知》（以下简称宁人社发（2019）87号通知），证明原告诉请办理职工养老保险补缴准入不符合(2014)30号《通知》第一条第（一）项劳动关系的政策规定。第三人平罗县文化旅游广电局（以下简称平罗文广局）述称，原告与第三人自过去至今没有发生任何劳动关系，原告与第三人仅仅是原告作为老放映员在要求政策补助时，鉴于第三人系广电系统主管电影事务，因老放映员的补助，第三人对原告老放映员的身份予以核实，对原告是否能办理养老保险，因双方不存在任何劳动关系，第三人也非养老保险经办机构，原告的诉求与第三人没有事实上和法律上的任何关系，本局非本案的适格第三人，依据行政诉讼法的相关认定，原告的诉讼的第三人主体错误，依法应予以改正，不予改正的，法庭应责令其作出说明，或驳回其诉求。诉讼中，第三人平罗文广局向本院提交出示相关证据。经庭审质证，（一）对被告平罗人社局的规范性文件：1.原告庞某质证认为，对宁人社发【2014】30号通知的真实性、合法性没有异议，对证明目的不认可；87号表时间在10号之后，与本案没有关联性，不予认可。2.第三人平罗文广局质证认为对“三性”没有异议，对证明目的以因政策性较强为由不发表意见。（二）对原告庞某的证据：1.被告平罗人社局的质证意见：对证据一中通知的“三性”不发表意见，不认可证明目的，认为原告并不具备上述条件，该文件是针对在岗农民放映员为农民合同制工人的录用通知，而不是补缴养老保险的通知，第三人在核查此项工作时原告并不在列；对审批表的“三性”没有异议，不认可证明目的，认为审批权限是自治区劳动人社厅，由于第三人呈报时间错过了上报时间，所以导致原告没有被批准录用。对证据二的“三性”没有异议，对证明目的不予认可，原告的证明目的与自述不相符，责任不在被告。对证据三的“三性"没有异议，不认可证明目的,认为第三人下发给各乡镇要求核查从事电影放映工作的文件，并不是确认劳动关系的文件。对证据四基本信息与内容均是原告的自述，并不是被告对身份的确认，不能达到原告的证明目的。对证据五的”三性“没有异议，对证明目的不予认可，认为该证据是被告已经对原告的情况释明清楚，姚利等人与本人无关；录用审批是在人社厅，而上述5人的准入是平罗县政府，代理人不清楚情况，并且姚利等5人与原告的情况也不相同。2.第三人平罗文广局的质证意见：对证据一对通知的“三性”没有异议，对证明目的鉴于政策性问题不发表意见；对审批表的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议，不具有关联性，该审批表依据10号文件，各主管部门对拟上报自治区人社厅的原老放映员录用为合同制工人的上报表，该表是行政单位内部审查表，在最终审批表未获批准前，对外不发生法律效力，该表经报自治区人社厅审核，包括平罗县、惠农区、大武口区均未获通过，该表与自治区人社厅沟通后才上报的，不存在迟延上报或迟延上报未获批准的情况，称迟延上报未获批准没有事实根据，不具有合法性的理由同上，不能达到原告的证明目的，本案是养老保险提起的行政诉讼，非录用农用合同制工人身份提起的行政诉讼。对证据二的真实性没有异议，对关联性有异议，认为该文件所称的没有录用为农民合同制工人是因上报延误造成的，没有事实根据，经第三人与区人社厅对接，不存在迟延上报的原因，不能补办养老保险是原告与被告的关系，后期所补办的其他老放映员就不存在迟延的问题。对证据三的“三性”没有异议。对证据四的“三性”没有异议，答复意见书是第三人作为行政信访接待部门对信访事项通过听证的方式予以答复，对是否符合补缴养老保险费由社保部门依据政策予以决定。对证据五的“三性”没有异议，但达不到原告的证明目的。该证据是对原告的情况被告已经明确解释清楚。姚利等人与本人无关。录用审批是在人社厅，而上述5人的准入是平罗县政府，代理人不清楚情况，并且姚利等5人与原告的情况也不相同。本院对当事人的证据认证如下：（一）关于被告平罗县人社局的证据。这两份通知是规范性文件，仅就所载的相关内容不足以反映被告的证明目的。（二）关于原告庞某的证据。证据一的宁人劳（计）字(1997]10号通知，仅就原告列举通知第一条第（一）项的所载的相关内容不足以反映其第1项的证明目的；该审批表能够反映对第三人和原平罗县人事劳动局就原告在表中记载的从事放映身份和年限表示同意确认公示和上报。证据二的石人社信访复查（2017）3号复查意见书，根据该书第2页记载的相关内容，具有证明效力。证据三具有证据属性，所载相关内容可反映第三人对原告从事放映员身份及年限经调查摸底后，在平罗县渠口乡进行认证公示。证据四的《信访办理报告》，所载内容中能够反映第三人确认原告从事放映员的年限，该10号通知录用条件是针对在岗的放映员及文化程度作出规定。证据五的（2017）29号《答复意见书》，被告的质证意见成立，对证明效力不予确认。经审理查明：1997年1月21日，宁夏回族自治区人事劳动厅、宁夏回族自治区文化厅、宁夏回族自治区财政厅联合下发宁人劳（计）字[1997]010号《关于录用国办农村电影院（队）在岗农民放映员为农民合同制工人的通知》（以下简称宁人劳（计）字(1997]10号通知），该通知就录用条件、录用办法、被录用人员的工资和保险福利待遇作出了相关规定。其中一、录用条件（一）：“必须是1995年10月31日前在农村电影院（队）一直从事电影放映工作，热爱农村电影放映事业，具有良好的职业道德，遵纪守法，身体健康，并经县市以上文化或电影放映管理部门注册、年龄在45周岁以下（1951年11月1日以后出生），具有初中以上文化程度和放映员合格证书，连续从事农村电影放映工作满10年以上的现在岗放映员”。该通知中三、被录用人员的工资和保险福利待遇中规定：“养老保险金补缴办法按《自治区深化城镇企业职工养老保险制度改革实施方案实施细则》宁人劳（险）字（1996）76号第七条第五款规定办理，补缴部分由主管部门、用人单位和本人三方共同分担解决，各地社会养老保险统筹部门应予支持”。该通知四中，还指出“录用农民放映员为农民合同制工人是一项政策性强、涉及个人切身利益和农村社会主义精神文明建设的一项大事；此项工作应于4月30日前结束”。2014年3月31日，宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅发布的宁人社发【2014】30号文件《宁夏回族自治人力资源和社会保障厅参加职工养老保险人员补缴养保险费有关回函的通知》(以下简称宁人社发【2014】30号《通知》），该通知就补缴条件、补缴办法、待遇计发、经办程序等作出了相应规定。其中，一、补缴人员条件（一）：“1995年以前经我区各级人民政府（包括劳动、计委、民政等部门）招收录用的固定职工、劳动合同制职工，有正式招工录用手续且档案记载真实、完整，至今未参加职工基本养老保险，且2011年7月1日之前尚未达到退休年龄的，可依据本案本人档案，参加职工基本养老保险，补缴应缴而未缴纳的养老保险费”。补缴人员条件（二）：“1995年以后与我区各类用人单位签订劳动合同，至今未参加职工基本养老保险，且2011年7月1日之前尚未达到退休年龄的人员符合下列条件之一的，可补缴1995年以后应缴而未缴纳的养老保险费。1......2.与用人单位已形成事实劳动关系，仍在该单位工作的，由用人单位提出补费申请，并提供原始工资表等有效材料；已离开用人单位的，需提供人力资源社会保障行政、行政复议机关、司法机关确定劳动关系或补缴养老保险的生效法律文书”。2017年7月20日，被告平罗县人社局以平人社信复字（2017）29号作出《关于王启山等4名同志请求办理职工养老保险信访事项答复意见书》。2017年8月，第三人平罗文广局和原平罗县人事劳动局分别在17名《农村电影院（队）录用农民合同制工人审批表》中签署“同意乡镇意见”和“同意以上17名同志录用为农民合同制工人”，该表中载有王启山、庞某、丁发祥。2017年11月21日，市人社局作出石人社信访复查（2017）3号复查意见书。该意见书中指出：平罗县人社局本着尊重事实,妥善解决历史遗留问题的原则，对王启山等4名同志以及其他类似情况的人员,协调平罗县文化局等相关部门,按照宁人劳（计）字[1997]10号文件规定的录用条件进行核实，对符合文件规定录用条件的人员，按照宁人社发【2014】30号文件第一条第（二）的规定，由当事人或主管部门提供相关材料或法律文书，对符合条件的人员办理参保登记手续，补缴从1997年10月至离开放映员工作岗位期间的职工基本养老保险费；对不符合条件......,妥善解决乡镇(公社)老放映员的待遇保障和生活困难问题”。2018年3月14日，平罗县文广局作出平文广发[2018]40号《关于复查老放映员身份的通知》，对就进一步核实县乡镇（公社）老放映员身份认定及从事放映工作年限认证问题，在复查内容、实施步骤及时限、工作要求上进行了规定。2018年9月6日，在第三人平罗文广局就平罗县高庄乡农村电影老放映员公示表在各乡镇予以公示，其中内容包括庞某及其放映年限（1989.06-2002.03）。2019年9月26日，被告平罗县人社局以“王启山等4人因无法提供确认劳动关系、补缴养老保险的生效法律文书，故不能办理城镇职工养老保险参保及补缴，原告等4人信访反映的诉求按现行政策无法解决”的理由向平罗县信访局作出平人社信复字（2019）91号《关于王启山等4人反映参加职工养老保险及补缴养老保险费信访事项办理情况的报告》；同日也向原告庞某等4人作出作出的平人社复(2019)92号《关于王启山等4人反映参加职工养老保险及补缴养老保险费信访事项答复意见书》。2019年9月30日，宁夏回族自治区人力资源社会保障厅、财政厅、水务局联合以宁人社发（2019）87号文件作出《关于贯彻落实(自治区人民政府关于推进完善全区企业职工基本养老保险省级统筹制度的实施意见)有关问题的通知》(以下简称;宁人社发【2019】87号通知)。原告庞某等人因不服被告平罗县人社局作出的（2019）92号《答复意见书》，遂分别诉至本院，请求判如所请。本院认为，原告庞某提起本案诉讼，主张其自1989年6月开始从事农村电影放映工作，其要求被告为其办理参加补缴职工养老保险的诉讼请求，就是要求人民法院通过行政诉讼监督政府行政部门落实上述政策。由于人民法院对行政机关行使职权行为的监督，应当依照《行政诉讼法》的规定进行，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼，人民法院应当依照行政诉讼受案范围的规定，依法审查并决定是否予以受理。在我国，农村老电影放映员为农村电影事业的发展和满足广大农民群众精神文化需求作出了贡献，但由于农村老电影放映员产生于特殊历史时期，此类人员的编制、待遇问题从产生至今时间跨度较大，受制于不同时期和地区的社会条件，所涉农村老电影放映员生活待遇等历史遗留问题，该类历史遗留问题涉及到国家对人民群众切身利益相关事项的政策性安排，无法在现行的法律制度框架内进行合法性评价，需要由当地政府及其行政主管部门结合本地实际情况研究制定具体实施方案，采取有效措施予以妥善解决。也正是如此，上述宁人劳（计）字【1997】10号通知、宁人社发【2014】30号通知，以及宁人社发【2019】87号通知等，便是宁夏自治区××区（公社）老电影放映员这一特定群体的生活待遇及社会保障问题所作出的政策规定。因此，原告所主张的作为农村老电影放映员的参保等历史遗留问题，更加适宜通过行政程序解决。综上所述，由于法律规范并未将行政机关对本案所涉历史遗留问题的处理纳入可诉行政行为之列，此类关于解决历史遗留问题的诉求，依法不属于《行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的事项，故原告所提出的诉讼请求，均不属行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下驳回原告庞某的起诉。本案诉讼费50元，于本判决生效后退还原告庞某。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。审判长 王随宁审判员 陈美荣人民陪审员 孙永珍 二〇二〇年六月八日书记员 韩海龙附：本判决适用法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；......。本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。