西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终847号 上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 负责人冯涛，局长。 委托代理人王琼，该局工作人员。 委托代理人李乐，陕西骊剑律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吝普选，男，1954年3月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市临潼区。 上诉人西安市自然资源和规划局因不履行土地监察法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告吝普选系西安市临潼区XX街XX村XX组村民。2019年4月19日，原告吝普选向被告邮寄备注为“吝普选举报破坏本组区域耕地违法行为报案材料暨申请依法履行职责申请书”的材料，被告于2019年4月20日签收。2019年4月，被告收到一份《请求履行法定职责申请书》，该申请书中申请人为“西安市临潼区XX街XX村XX组被侵占破坏土地村民推选代表王发扬、吝普选、王军成、王高娃、吝军良”，申请事项为“1.请求依法查处并制止西安市临潼区XX街XX村XX组村组南侧南坡区域在100余亩基本农田上破坏耕地、进行建筑施工的行为；依法清理耕地内已经堆放并进行施工的非农设备设施、恢复土地的原有用途（恢复原状）。2.请求依法对西安市国土资源局和临潼土地分局给马额街办龙河新型建材有限公司在基本农田上进行建设施工办理用地手续的行为进行调查。3.请求依法查处违法破坏耕地的责任单位和责任人”，申请书落款为“吝军良”，落款日期为“2019年4月19日”。针对该申请书，被告于2019年10月23日作出《关于吝军良等信访事项的答复》，答复内容为：“吝军良等五位村民：关于你们反映马额街办咀王顺达砖厂一事，已收悉。现将具体情况汇报如下：一、砖厂情况……二、调查情况……其中包括龙河建材有限公司，该厂积极配合拆除，自行拆除原有设备，土地复垦到位，并经区政府、马额街办及相关部门同意，在符合土地、环保等部门的相关规定情况下，企业自行寻找地点进行搬迁，最后选定原马咀王顺达砖厂原址进行搬迁。2018年10月29日，马额街办来函要求调整龙河新型建材有限公司用地，分局根据土地利用总体规划图，出具占地的土地性质复函。三、下一步工作。分局加强该处砖厂用地，要求严格按照工矿用地范围进行建设，按照环保、安某某等部门要求做好相关措施落实，同时要求企业处理历史遗留问题，保证当地群众的切身利益。”并于2019年10月30日向包括原告吝普选在内的五位村民邮寄送达。另查明，2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，认定西安市临潼区龙河新型建材有限公司在未取得合法用地手续的情况下，非法占用马额街办宁家村咀王组原砖厂集体土地建设砖厂，违反了原《中华人民共和国土地管理法》第2条、第43条的规定，决定对其处以“责令停止土地违法行为，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；并对非法占地处以每平方米5元罚款，共计5000元”的处罚。原告2019年底通过其他诉讼得知该行政处罚决定内容。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告吝普选具有本案的原告主体资格。因原告吝普选的投诉行为和被告答复行为均发生在2019年，故本案应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。因此，被告西安市自然资源和规划局对本案原告投诉事项具有进行调查处理的法定职责。《陕西省实施办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”根据《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定，土地行政主管部门对于通过举报信件等渠道发现的有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当进行违法线索登记，认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。经核查，符合立案条件的，国土资源主管部门应当及时立案查处。本案中，原告吝普选提出的履职申请事项，其实质是请求被告对其举报的违法占地行为进行查处，被告应当依据上述法律、法规的规定在其职责范围内进行核查及处理，并将处理结果告知原告。被告西安市自然资源和规划局经立案调查，作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，对原告举报的违法占地行为进行了查处，对原告作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》。关于原告主张被告未履行法定职责，要求责令被告对原告申请作出处理并给予答复的诉讼请求理由不能成立，本院依法不予采纳。关于被告辩称其未收到落款为原告吝普选的履职申请的意见，原告向本院所提交的快递单显示，邮件已于2019年4月20日被被告签收，被告在诉讼中未能提供充分证据推翻上述快递单证明的内容，在此情况下难以否定该邮寄凭证的证明效力，且被告认可原告吝普选的履职申请与吝军良的履职申请为同一申请，并对原告吝普选的申请事项进行了调查处理，作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》，应认定原告吝普选向被告提起了案涉履行法定职责的申请，对被告该辩称意见，本院不予采信。但需要指出的是，被告向原告作出并送达的《关于吝军良等信访事项的答复》中并无对具体处理结果的告知，原告吝普选系通过他人诉讼得知该处罚决定的内容，被告西安市自然资源和规划局对原告的告知内容不符合《陕西省实施办法》第三十九条第三款告知举报人处理结果的规定，亦非履行法定职责的应有之义。但因本案原告已经通过其他途径得知被告的查处结果，责令被告对原告申请继续予以答复没有意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，应当判决确认违法。关于原告庭审中坚持被告作出的行政处罚决定认定事实不合理，不符合事实的主张，系对被告作出的行政处罚决定不服，不属于本案的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关查处，行政机关应当在法律、法规、规章或合法有效的规范性文件规定的查处期限内依法处理。法律、法规、规章或合法有效的规范性文件对行政机关查处期限未作具体规定的，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定确定相应期限。即行政机关在接到查处申请之日起两个月内不履行查处义务的，当事人可以在两个月期限届满之日起六个月内依法提起行政诉讼。原《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《陕西省实施办法》等法律、法规、规章及合法有效的规范性文件未对土地行政主管部门投诉查处期限进行具体规定，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，行政机关应当在接到查处申请之日起两个月内履行查处义务。本案中，被告2019年4月收到原告吝普选等五位村民的履职申请后，于2019年10月才作出答复和行政处罚决定，处理期限超过法定期限，但对原告权利不产生实质损害，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，系程序轻微违法，应当判决确认违法。综上，被告西安市自然资源和规划局对原告吝普选查处土地违法行为的举报进行了查处，作出了行政处罚决定，作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》，但未向原告告知处理结果，因原告已经通过其他途径得知被告查处结果，判决被告继续履行没有意义；被告履行期限超过法定期限，属程序违法，但对原告权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（三）项的规定，遂判决：确认被告西安市自然资源和规划局对原告吝普选的履职申请未依法履行法定职责的行为违法。 上诉人西安市自然资源和规划局诉称，一、被上诉人原审的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，被诉内容不具有可诉性《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第六款规定：“对公民、法人、其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼的受案范围。西安市自然资源和规划局对非法占地的违法行为的查处属于法定职责，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。再者，被上诉人向西安市自然资源和规划局邮寄的举报信属于案件线索来源，其本身不具有可诉性。因此，被上诉人的起诉缺乏法律依据。二、被上诉人不是本案适格原告。被上诉人向上诉人提交的《请求履行法定职责申请书》（以下简称《请求书》）要求对非法破坏的土地进行查处，被上诉人已于2020年5月9日进行立案查处，且《请求书》是违法线索举报，并不涉及被上诉人的人身权和财产权等权利，对被上诉人不产生实际影响。被上诉人也无法提供证据证明被破坏的该宗土地使用权属于被上诉人。因此，被上诉人不是本案适格原告。三、西安市自然资源和规划局已经完全依法履行职责。上诉人收到被上诉人邮寄的关于要求查处龙河新型建材有限公司破坏临潼区XX街XX村XX组耕地的举报信后，批示临潼分局查处并回复。2019年10月18日，上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定作出市国土发（2019）8-101号《行政处罚决定书》，并于2019年10月30日以邮递的方式回复被上诉人。因此，上人不存在被上诉人所诉的不履行法定职责情况，已经完全依法履行职责。四、上诉人不存在履行期限超过法定期限，原审法院适用法律错误。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第47条之规定：“公民法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法律、法规、规章并未具体规定国土资源部门对举报线索回复期限，应适用“法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定。国土资源部门应根据实际工作情况，及时积极的回复举报人。因此，上诉人不存在履行期限超过法定期限，原审法院适用法律错误。综上所述，一审法院存在事实认定错误，法律适用不当的情形，故请西安铁路运输中级法院根据《行政诉讼法》及相关法律规定，支持上诉人的请求，改判驳回被上诉人的起诉，保护上诉人的合法权益。上诉请求：一、依法撤销西安铁路运输法院（2020)陕7102行初178号行政判决书，改判驳回被上诉人的起诉；二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人吝普选辩称，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予以驳回。 二审中当当事人未提交新证据。本院对原审法院认定的证据及查明的事实，均予以确认。 另查明，吝普选、吝军良等26人因不服西安市自然资源和规划局土地行政处罚行为向西安铁路运输法院提起行政诉讼，诉讼请求为：请求依法撤销被告作出的市国土发[2019]8-101号行政处罚决定书；依法判令被告对龙河新型建材有限公司破坏耕地事项重新作出处罚。该案由西安铁路运输法院受理后正在审理中。 本院认为，本案审理的焦点问题是1.原审原告吝普选提起的此次诉讼是否属于行政诉讼受理范围，吝普选是否具有原告主体资格；2.上诉人是否已经依法履行法定职责，履职行为是否存在程序违法。 第一，关于吝普选提起的此次诉讼是否属于行政诉讼受理范围，吝普选是否具有原告主体资格的问题。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”根据2019年当时现行的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十一条之规定县级以上人民政府土地行政主管部门具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并对在监督检查工作中发现的尚不构成犯罪的土地违法行为依法给予行政处罚的法定职责。根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，群众的举报信件是国土资源违法行为违法线索的发现渠道之一；经对违法线索进行核查，符合立案条件的，国土资源主管部门应当及时立案查处。因此，本案中土地行政主管部门对群众提供违法线索的调查处理，并最终作出土地行政处罚决定的行为，不但对处罚相对人的权利义务产生实际影响，也影响了土地违法行为被侵权人的利益。涉案对违法占地行为进行查处的行为应属于行政诉讼受案范围。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”本案中，吝普选认为魏晓峰侵占其可耕地，并以此为理由向土地行政主管部门投诉要求其履行土地监察法定职责。且其起诉时提交《农村土地承包经营权证》、《土地承包合同》等证据证明其具有原告主体资格。应认为，原告在起诉时已经对其原告主体资格尽到证明责任，吝普选具有提起此次诉讼的原告主体资格。 关于上诉人是否已经依法履行法定职责的问题，履职行为是否存在程序违法。根据《国土资源行政处罚办法》相关条款之规定，国土资源主管部门发现违法线索后，应及时核查，对符合立案条件的违法行为及时立案，立案后，组织调查取证形成调查报告，经审查后对违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定。本案中，上诉人作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，对涉案违法占地行为进行了查处，依法履行了相应的法律职责。《陕西省实施办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、行政法规的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”因此，土地管理部门具有告知举报人处理结果的相关法律职责。本案中，上诉人对举报人作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》，该答复并未告知对违法行为的处理结果，并未依法履行告知义务。因此，上诉人在履职过程中具有程序轻微违法情节，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，一审判决以此为由判决确认违法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件审理费50元，由西安市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈泉池 审判员  魏国庆 审判员  曹 鹏 二〇二〇年七月二十日 书记员  王 琪 1