广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终752号 上诉人（一审原告）彭乃军，男，1966年6月27日出生，汉族，居民，住宁明县。 委托诉讼代理人梁志林，广西艺高律师事务所律师。 委托诉讼代理人韦陈星，广西艺高律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）宁明县人民政府，住所地：宁明县城中镇江滨北路68号。 法定代表人黄一碧，县长。 委托诉讼代理人阮英，宁明县司法局干部。 委托诉讼代理人赵慧艳，宁明县司法局干部。 一审第三人宁明县爱店镇爱店社区爱店街经济合作社四组第一小组。 诉讼代表人**，组长。 委托诉讼代理人梁晓生，宁明县法律援助中心律师。 上诉人彭乃军因与被上诉人宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）土地行政强制及行政赔偿一案，不服崇左市中级人民法院（2020）桂14行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人彭乃军及其委托诉讼代理人梁志林、韦陈星，被上诉人宁明县政府委托诉讼代理人阮英，一审第三人宁明县爱店镇爱店社区爱店街经济合作社四组（以下简称爱店四组）第一小组诉讼代理人**及其委托诉讼代理人梁晓生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 崇左市中级人民法院一审查明：2009年，宁明县实行集体林权制度改革确权发证。2010年1月20日，宁明县政府就“猪腰岭”52号宗地为彭乃军颁发了宁林证字（2010）第0501100052号林权证。2013年，宁明县政府征用“猪腰岭”开发用于口岸升级建设用地，爱店四组第一小组看到宁明县爱店镇人民政府（以下简称爱店镇政府）公示栏公布“猪腰岭”被征用，才发现该地块权属人为彭乃军。至此，爱店四组第一小组与彭乃军发生林地权属纠纷。2014年，宁明县深化集体林权制度改革工作领导小组下发宁林改办发〔2014〕8号《关于收回彭乃军、黄东全等林权证的通知》。2015年12月7日，爱店镇政府作出爱政裁决字〔2015〕2号《行政处理决定书》，裁决：1.争议在“猪腰岭”27亩的土地所有权归××生产队所有。2.争议在“猪腰岭”27亩的林木所有权归彭乃军所有。第一小组村民**、韦福权等人不服，向宁明县政府申请行政复议。2016年12月9日，爱店镇政府作出关于撤销爱政裁决字〔2015〕2号《行政处理决定书》的爱政撤字〔2016〕1号通知书。2017年6月26日，爱店镇政府又作出爱政裁决字〔2017〕2号《行政处理决定书》，裁决：1.争议在猪腰岭”27亩的土地所有权归××第一小组集体所有。2.争议在“猪腰岭”27亩的林木所有权归彭乃军所有。彭乃军不服，向宁明县政府申请行政复议。2018年6月19日，爱店镇政府作出爱政撤字〔2018〕1号通知，撤销爱政裁决字〔2017〕2号《行政处理决定书》。2018年12月15日，爱店镇政府向彭乃军发出通知，要求彭乃军自行组织采伐或清理涉案林木。2019年3月16日，宁明县政府组织相关人员用挖掘机强制清表了位于“猪腰岭”52号宗地的林地、林木面积约1亩。彭乃军请求赔偿未果，诉至法院，请求：1.确认宁明县政府强制清理位于爱店镇“猪腰岭”52号宗地林木的行为违法；2.赔偿彭乃军经济损失100000元。 另查明，爱店四组对52宗地林地、林木所有权、使用权不主张权属。 一审判决认为：关于宁明县政府是否是本案实施清表主体的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。因此，在被清表土地位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县人民政府能够举证证明土地及其附属物确系在其不知情的情况下由其他主体强制清理，反之，依据上述法律规定，本案可以推定宁明县政府是强制清理涉案地上林木的主体。 关于宁明县政府强制清理涉案地上林木是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。本案中，宁明县政府委托爱店镇政府通知彭乃军自行清理涉案地上林木。该通知作出后，宁明县政府并未依法申请人民法院强制执行，而是擅自采取行动，自行对涉案地上林木实施强制清理，显属超越职权、违反法定程序的行为。本案中，宁明县政府强制清理涉案林木业已执行完毕，不具有可撤销内容。彭乃军请求确认强制清理行为违法，符合法律规定，予以支持。 关于赔偿问题。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，彭乃军持有的“猪腰岭”52号宗地林权证已被宁明县林权改革小组下文收回。彭乃军、爱店四组第一小组双方均对涉案林地、地上林木主张权属，协商未果，依法应由政府裁决，目前涉案林地、地上林木的权属正在调解处理当中。故，在地上林木权属不清下，应经人民政府对此作出确权处理并生效后，再由权利人依法主张权益。据此，因涉案林地、林木权属不明，涉案林木未确定为彭乃军的合法权益，则彭乃军提出的赔偿主张于法无据，不予支持。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认宁明县政府强制清理涉案地上林木行为违法；二、驳回彭乃军其他诉讼请求。 上诉人彭乃军上诉称：1.涉案的宁明县爱店镇“猪腰岭”52号宗地的所有权××××组，林木属彭乃军所有。爱店四组第一小组不是本案适格诉讼主体，一审法院依职权追加其为本案第三人是错误的。2.2009年爱店镇林改工作组公示了“猪腰岭”52号宗地的林地、林木所有权属情况，爱店四组第一小组未提出异议。公示后上诉人依法获得宁林证字（2010）第0501100052号林权证，该林权证至今合法有效，可证明涉案林木属上诉人所有。被上诉人宁明县政府违法强制清理涉案地上的林木，造成上诉人财产损失，应承担赔偿责任。请求二审法院撤销一审判决第二项，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失2000元（一审请求赔偿100000元，上诉状写明请求赔偿10000元，二审庭审时明确变更为请求赔偿2000元）。 被上诉人宁明县政府答辩称：2014年5月，宁明县林改办作出收回彭乃军林权证的通知，宁明县政府于同年10月作出同意收回彭乃军林权证的批复。彭乃军拒绝签收批复并拒绝交出涉案林权证，该林权证虽未强制收回但已作废。涉案土地权属在征收前归一审第三人爱店四组第一小组集体所有，且从未划分给彭乃军经营管理。因此，彭乃军并非涉案土地上林木所有权人，其无权请求赔偿林木损失。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回彭乃军的上诉请求。 一审第三人爱店四组第一小组未提交书面意见，庭审时陈述称：一、同意宁明县政府答辩意见。二、爱店四组第一小组在本案中是适格的诉讼主体。三、一审认定宁明县政府强行清理涉案林地的事实不存在。四、彭乃军请求赔偿没有事实依据。请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人未提交新的证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院另查明，彭乃军一审起诉状将宁明县政府和宁明县自然资源局列为共同被告，一审法院另行裁定驳回彭乃军对宁明县自然资源局的起诉，彭乃军对裁定未提起上诉。 本院认为：一、关于一审第三人的名称及诉讼主体资格问题。2015年1月25日向爱店镇政府申请确权的《权属纠纷调处申请书》中，申请人自列名称为“爱店街第四生产队第一小组”，爱店镇政府爱政裁决字〔2015〕2号《行政处理决定书》列申请人为“爱店街第四生产队第一小组”，爱政裁决字〔2017〕2号《行政处理决定书》则改称为“宁明县爱店镇爱店社区爱店街经济合作社四组第一村民小组”，并简称为“爱店第一小组”。一审第三人向本院提供的落款日期为2020年3月8日的**的《负责人身份证明书》，所盖公章全称为“宁明县爱店镇爱店社区爱店街经济合作社四组”，则应以该公章全称为准。爱店四组的前身是爱店大队第四生产队，则爱店四组应为爱店第四村民小组，爱店四组之下再分小组，属于“组下组”，名称应为爱店四组第一小组。关于“组下组”的法律性质，法律没有明确规定，实践中颇有争议，比较实际的做法就是看该“组下组”是否有独立的集体财产、是否得到了政府及其部门普遍的承认等。具体到本案，林改时作为集体土地所有权人与村民签订承包合同的集体组织是爱店四组，涉案土地被征收，2013年12月18日签订土地征收协议书的也是爱店四组，爱店四组第一小组的主体资格在林改时及土地被征收时并未得到政府承认。但是，爱店四组第一小组的成员相对固定，其所管土地相对固定，在政府已将爱店四组第一小组列为与彭乃军发生权属纠纷的一方当事人多次作出确权处理，爱店四组又不主张涉案土地权属情况下，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定通知爱店四组第一小组作为第三人参加诉讼，有利于查清事实，程序并无不当。 二、关于涉案强制清表行为的合法性问题。本案强制清表行为是因土地征收而引起，应定性为土地征收行政强制执行行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……。”本案中，既没有土地管理部门作出责令交出土地的决定，也没有申请人民法院强制执行，宁明县政府的涉案强制清表行为没有职权依据，其强制执行行为违法。 三、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，2014年10月30日，宁明县深化集体林权制度改革工作领导小组下发宁林改办发〔2014〕8号《关于收回彭乃军、黄东全等林权证的通知》，通知对象是各相关乡（镇）林改领导小组，要求相关乡（镇）林改领导小组将有错误的林权证收回注销。但是，宁明县政府没有证据证明爱店镇林改领导小组已收回彭乃军持有的林权证。宁林改办发〔2014〕8号通知不是处理决定，不具有撤销林权证的法律效力，即彭乃军持有的宁林证字（2010）第0501100052号林权证仍有法律效力。爱店四组第一小组2015年1月25日的《权属纠纷调处申请书》，以及爱店镇政府所作两次处理决定中申请人申请内容及申请事项，都没有提到林木所有权有争议，都没有林木所有权确权申请事项。彭乃军涉案林权证有效，该证记载了彭乃军为涉案林木所有权权利人和使用权权利人，2018年12月15日爱店镇政府向彭乃军发出通知，要求彭乃军自行组织采伐或清理涉案林木，据此，可以认定彭乃军为涉案林木所有权人。宁明县政府违法实施强制清表行为，侵害彭乃军合法权益，依法本应判决适当赔偿。但是，彭乃军一审提出赔偿10万元，上诉状提出的赔偿请求是1万元，二审庭审时变更为2000元，其更改赔偿金额比较随意且没有提供计算赔偿金额的依据，考虑到涉案土地征收范围远远大于本案清表范围，且本案清表面积不精确等原因，赔偿金额难以确定，从务实且有利于纠纷得以实质化解的目的考虑，彭乃军本案所涉林木利益损失由宁明县政府在有关土地征收地上附着物补偿中一并处理更为适宜，据此，一审判决驳回彭乃军有关赔偿的诉讼请求理由虽有不当，但结果适当。一审判决认为“彭乃军、爱店四组第一小组双方均对涉案林地、地上林木主张权属，协商未果，依法应由政府裁决。”该理由不符合事实和法律规定，本院予以纠正。因为爱店四组第一小组并未对林木提出权属主张，其提出的申请事项是对土地使用权进行确权，但该争议本质上不属于两个平等主体之间到底谁应该取得土地使用权的争议，不是法律意义上的土地使用权争议，而可能是土地承包经营合同纠纷，即彭乃军是否合法取得了土地承包经营权的问题，应当另依合法途径解决。 综上所述，一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人彭乃军的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人彭乃军负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 禤达宇 审 判 员 王小成 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 封 宇 书 记 员 贾茜茜