重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝05行终240号 上诉人（一审原告）刘先忠，男，汉族，1966年3月6日出生。住所地：重庆市南岸区。 委托代理人李桂红，系刘先忠之妻，女，汉族，1968年9月28日出生。住所地：重庆市南岸区。 上诉人（一审原告）刘先波，男，汉族，1973年12月22日出生。住所地：重庆市南岸区。 上诉人（一审原告）李义珍，女，汉族，1947年11月25日出生。住所地：重庆市南岸区。 上诉人（一审原告）陈永富，男，汉族，1969年2月4日出生。住所地：重庆市南岸区。 委托代理人刘洪英，系陈永富之妻，女，汉族，1971年12月11日出生。住所地：重庆市南岸区。 上诉人（一审原告）陈永强，男，汉族，1971年6月23日出生。住所地：重庆市南岸区。 上诉人（一审原告）陈永秀，女，汉族，1966年7月16日出生。住所地：重庆市南岸区。 上诉人（一审原告）蔡荣珍，女，汉族，1942年8月29日出生。住所地：重庆市南岸区。 上述七上诉人共同委托代理人杨秋，重庆东和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市南岸区规划和自然资源局。住址：重庆市南岸区南城大道17栋。 法定代表人张超林，该局局长。 委托代理人蔡显跃，重庆淼海律师事务所律师。 委托代理人董颖，该局工作人员。 上诉人刘先忠等七人因诉被上诉人重庆市南岸区规划和自然资源局(简称南岸区规资局)不履行法定职责一案，不服重庆市大渡口区人民法院（2019）渝0104行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月18日公开进行了询问，上诉人李义珍、刘先忠的委托代理人李桂红、陈永富的委托代理人刘洪英、七上诉人的共同委托代理人杨秋，被上诉人南岸区规资局的委托代理人蔡显跃、董颖到庭参加了询问。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳均系重庆市南岸区广阳镇新六村明新组村民。2012年12月28日，南岸区政府所作出南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，该批复同意重庆路圣公路工程材料有限公司（简称路圣公司）使用重庆市南岸区广阳镇新六村明新组集体土地1.2867公顷，作为建设“沥青拌合楼”临时用地，使用期限两年。刘先忠等七人因不服重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《临时用地批复》，向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。2016年7月19日，重庆市第五中级人民法院作出《重庆市第五中级人民法院行政判决书》([2015]渝五中法行初字第00522号)，判决“确认被告重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》违法”。刘先忠等七人不服，提起上诉，经重庆市高级人民法院审理，于2016年11月28日作出《重庆市高级人民法院行政判决书》（[2016]渝行终548号）判决“驳回上诉，维持原判”。 2017年12月29日，南岸区国土分局对路圣公司作出《重庆市南岸区国土资源管理分局关于履行土地复垦义务的函》(南岸国土函[2017]281-1号)，并于2018年1月2日向路圣公司送达。该函明确告知路圣公司“一、该‘沥青拌和楼’临时用地使用期限已于2016年12月28日到期。二、临时用地占用建设用地的贵公司须在临时用地使用期满后2个月内清除障碍、拆除临时建（构）筑物，恢复土地原状；临时用地占用农用地的，须在临时用地使用期满后1年内恢复耕作条件。即清除地上建筑物、建筑垃圾、平整场地、加铺耕种、恢复土地种植等，目前该宗临时用地法定复垦义务期限已届满，请贵单位立即履行土地复垦义务。……四、请贵公司于2018年1月16日前书面向我局反馈该宗临时用地地上建（构）筑物拆除和土地复垦工作开展情况。”2018年11月5日，南岸区国土分局对路圣公司作出《行政处罚决定书》（南岸国土资[处罚决定][2018]18号），认定该单位位于南岸区广阳镇新六村明新村民小组的12867平方米临时用地已于2016年12月到期，该单位未在使用期满一年内自行拆除该宗临时用地上的建筑物，未依法履行土地复垦义务，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第五十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八的规定。该单位在临时用地到期后，未经批准继续占用农村集体土地5366平方米（符合土地利用总体规划面积5349平方米，不符合土地利用总体规划面积17平方米；土地利用现状为耕地5366平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下行政处罚：1、没收路圣公司非法占用的5366平方米农村集体土地上的修建的建筑物和其他设施；2、对该单位未经批准，擅自占用农村集体土地5366平方米的违法行为按每平米10元处以罚款；合计罚款人民币53660元（伍万叁仟陆佰陆拾元整）。2018年11月2日，路圣公司缴纳了罚款人民币53660元（伍万叁仟陆佰陆拾元整）。 2018年11月29日，刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳向南岸区国土分局提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》，以重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》已被依法确认违法，且临时用地的期限已到期为由，要求南岸区国土分局履行依法责令路圣公司向刘先忠等人交还土地、房屋，恢复原状，并对路圣公司予以罚款，如路圣公司不予履行，则依法申请法院强制执行的法定职责。2018年12月14日，南岸区国土分局作出《关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》，该回复的主要内容为：“……一、关于非法占地问题，我局已按照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，对路圣公司违法占地行为进行查处，于2018年11月5日对其下达了行政处罚决定书(南岸国土资[处罚决定][2018]18号)，做出了没收违法建构筑物、罚款53660元的处罚决定，当事人已缴纳了罚款。二、关于交还土地问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，我局依法对路圣公司非法占用土地上修建的建构筑物处以没收，正报区政府处置。关于你们与该公司签订《土地流转租用协议》的问题，你们可以合同当事人的身份要求解除协议，直至采取民事诉讼的方式维护自身权益。”刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳认为南岸区国土分局推卸自己的法定职责和法定义务，怠于履行法定职责，遂向人民法院提起行政诉讼，要求依法判令南岸区国土分局履行责令重庆路圣公路工程材料有限公司向刘先忠等七人交还土地、恢复原状，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给刘先忠等七人的法定职责。 一审法院另查明，刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提起本次行政诉讼时，重庆市南岸区国土资源管理分局与重庆市规划局南岸区分局合并为南岸区规资局。在本案诉讼中杨世芳死亡，其子刘先波参加诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督”的规定，南岸区国土分局作为重庆市南岸区土地行政主管部门具有对该行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行依法处理的法定职责。南岸区国土分局在收到刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提出的履行法定职责申请后，将履职情况以书面回复的方式告知刘先忠等七人。但在刘先忠等七人提起本次行政诉讼时南岸区国土分局与重庆市规划局南岸区分局合并为南岸区规资局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定,南岸区规资局是本案适格被告。 路圣公司虽为建设“沥青拌合楼”在重庆市南岸区广阳镇新六村明新组临时使用集体土地1.2867公顷时，经过重庆市南岸区人民政府作出的南岸府地临[2012]77号《关于重庆路圣公路工程材料有限公司临时用地的批复》予以同意，但该批复已经人民法院依法判决确认违法，且在临时用地期限届满后，仍未自行拆除临时用地上的建筑物，未依法履行土地复垦义务，未经批准继续占用农村集体土地5366平方米，路圣公司确实存在非法占用土地的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，土地行政主管部门对非法占用土地行为的处罚将根据违法主体所实施非法占用的土地行为是否违反土地利用总体规划分别予以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他实施，恢复土地原状或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，但均可以并处罚款的处罚。南岸区国土分局经过调查核实后，于2018年11月5日作出《行政处罚决定书》(南岸国土资[处罚决定][2018]18号)对路圣公司作出没收路圣公司非法占用的5366平方米农村集体土地上的修建的建筑物和其他设施，罚款人民币53660元（伍万叁仟陆佰陆拾元整）的行政处罚。南岸区国土分局作出《行政处罚决定书》（南岸国土资[处罚决定][2018]18号）表明该局在刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提出履行法定职责申请前已对路圣公司非法占用土地的行为，依法作出了行政处罚决定。刘先忠等七人所举示证据均不足以证明南岸区国土分局在对路圣公司非法占用土地违法行为查处过程中存在推卸法定职责和法定义务，怠于履行法定职责的事实存在。而刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳在向南岸区国土分局提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》中所提出要求南岸区国土分局履行依法责令路圣公司向刘先忠等七人交还土地、房屋，恢复原状，并对路圣公司予以罚款，如路圣公司不予履行，则依法申请法院强制执行法定职责的申请实质上是要求南岸国土分局在对路圣公司非法占用土地行为进行查处时，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条中“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的规定予以处罚。其本质是对南岸区国土分局所作出《行政处罚决定书》（南岸国土资[处罚决定][2018]18号）有异议，与南岸区国土分局对路圣公司在重庆市南岸区广阳镇新六村明新组非法占用土地行为是否履行法定职责予以查处不相关。南岸区国土分局在收到刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》后，在法定期限内，作出《关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》，将其对路圣公司在重庆市南岸区广阳镇新六村明新组非法占用土地的查处情况告知刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳。故南岸区国土分局对路圣公司在南岸区广阳镇新六村明新村民小组非法占用土地行为已依法履行了查处的法定职责。刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍与杨世芳所提“责令路圣公司将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给原告”的诉讼请求，是基于刘先忠、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍及杨世芳与路圣公司所签订的宅基地及房屋流转协议、补充协议提出，而此部分协议的性质均为民事合同，显然与本案所诉要求南岸区规资局履行对路圣公司非法占用土地行为查处的法定职责无关，故该诉讼请求不成立，应依法予以驳回。综上所述，南岸区国土分局对路圣公司在南岸区广阳镇新六村明新村民小组非法占用土地行为的查处过程中依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定履行了法定职责，并对路圣公司依法作出《行政处罚决定书》(南岸国土资[处罚决定][2018]18号)，故刘先忠等七人提出依法判令南岸区规资局履行责令重庆路圣公路工程材料有限公司向刘先忠等七人交还土地、恢复原状的职责，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给刘先忠等七人的诉讼请求不成立，应依法予以驳回。南岸区规资局要求驳回刘先忠等七人诉讼请求的诉讼意见成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘先忠、刘先波、李义珍、陈永富、陈永强、陈永秀、蔡荣珍的诉讼请求。 刘先忠等七位上诉人不服，请求撤销一审判决，并改判：1、被上诉人履行责令路圣公司向七上诉人交还土地、恢复原状的行政行为；2、被上诉人将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给七上诉人。理由如下：1、一审法院程序严重违法，未将路圣公司列为第三人；2、一审法院将行政不作为与行政不履行法定职责混为一谈，而从偷换概念，将被上诉人履行部分查处职能偷换为已履行完全部法定职责；3、一审法院归纳的庭审焦点不全面，导致事实调查不全面，理解法律和适用法律错误，而从导致判决错误。 被上诉人南岸区规资局辩称：1、本案涉及的是被上诉人对违法用地的处罚行为，上诉人认为被上诉人应当向其交还在本案中行政处罚涉及的土地，被上诉人无该项法定职责。2、被上诉人针对路圣公司违法用地查处其确认的违法用地面积为5366㎡，至于路圣公司获得的临时用地面积未改变土地使用性质，未实施建设行为，属于农村土地经营权合法流转部分，被上诉人无权对该部分土地进行查处。3、被上诉人针对路圣公司作出的行政处罚指的是临时用地到期，而不是指本案上诉人与路圣公司土地经营权流转到期。因此，被上诉人在本案涉及的土地上针对路圣公司的违法用地行为作出处罚，不具有因为到期而向本案上诉人归还涉及土地的义务。 各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以确认。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款之规定，被上诉人作为重庆市南岸区土地行政主管部门，具有对该行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行依法处理的法定职责。 2018年11月8日，上诉人向被上诉人提交《南岸区广阳镇新六村明新组村民再次要求国土局收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用的土地的情况反映》，要求被上诉人履行法定职责。被上诉人收到该情况反映后于2018年12月14日作出《关于要求收回重庆路圣公路工程材料有限公司非法占用土地情况的回复》，该回复已告知上诉人关于其情况反映事项的处理结果与救济途径。故被上诉人收到上诉人的情况反映，并及时进行回复，对其反映情况已然履行其法定职责。 本案争议焦点为：被上诉人是否具有责令路圣公司向上诉人交还土地、恢复原状，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给上诉人的法定职责。 上诉人于2011年12月31日与路圣公司所签订《土地流转租用协议》、《宅基地及房屋流转协议》，已自愿将土地流转给路圣公司，期限为20年。此协议为平等民事主体之间签订的民事合同，若上诉人认为路圣公司在合同履行期间违反合同约定使用土地侵害其合法权益，从而要求收回流转的土地，则应当通过解除流转合同的方式予以解决。故上诉人要求被上诉人履行法定职责，责令路圣公司向其交还土地、恢复原状，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给上诉人的诉讼请求于法无据，本院不予支持。 本案是上诉人要求行政机关履行法定职责之诉，而上诉人要求责令路圣公司返还土地、恢复原状，并将宅基地及晒坝上的建构筑物返还给上诉人的诉求并非被上诉人的法定职责，被上诉人的回复并未对路圣公司设定权利义务，故该回复对路圣公司不产生权利义务关系，一审法院未将路圣公司列为第三人并无不当。 综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，其判决应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人刘先忠等七人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 文林华 审 判 员 应 禧 审 判 员 张华荣 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 陈 帅 书 记 员 游 欢