云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终270号上诉人（一审被告）洱源县人民政府。住所地：云南省洱源县茈碧湖镇洱周路行政办公区。法定代表人丁洪涛，县长。委托代理人字力辉，洱源县司法局局长。代理权限：一般授权代理。委托代理人李四涛，云南善律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人（一审被告）洱源县三营镇人民政府。住所地：云南省洱源县三营镇三营街1号。法定代表人王前跃，镇长。出庭负责人张智，副镇长。委托代理人杨伊，云南欣晨光（大理）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）洱源县震生砖厂。住所地：云南省洱源县三营镇永乐村民委员会卧虎山。投资人冯鲜，女，1974年10月22日生，汉族，住云南省大理市。委托代理人杨茂全，云南展腾（剑川）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘军民，男，1970年4月29日生，汉族，河南省许昌市魏都区人，住云南省洱源县，代理权限：特别授权代理。上诉人洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府与被上诉人洱源县震生砖厂拆迁行政赔偿一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月16日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭进行了审理。上诉人洱源县人民政府的委托代理人字力辉、李四涛，上诉人洱源县三营镇人民政府的出庭负责人张智、委托代理人杨伊，被上诉人洱源县震生砖厂的委托代理人杨茂全、刘军民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，洱源县震生砖厂是2013年经洱源县人民政府招商引资、取得生产经营许可的合法经营主体，建厂时投资4000余万元，建成了年产1.2亿块页岩砖的新型、节能烘烧一体式环保隧道窑2座，并于2013年7月正式投产。生产期间，洱源县震生砖厂曾多次进行技改。2016年8月29日，中共大理州委办公室、大理州人民政府办公室发布《关于开展非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动的通知》（大办发电〔2016〕111号）。2016年9月2日，大理州人民政府办公室《关于印发大理州非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动实施方案的通知》（大政办电〔2016〕19号）及《关于关停整顿洱海流域采石采砂采矿等非煤矿山的通知》（大政办发〔2016〕57号），要求在全州范围内开展排查整治专项行动，一律永久关停敏感区域的采石、采砂、采矿等非煤矿山，并严厉惩处手续证照不齐全的矿企。根据上述通知要求，洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府及相关职能部门经检查，洱源县震生砖厂在拆除之列；经多次沟通、协商，洱源县震生砖厂同意由洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府拆除砖厂生产生活设施。2018年6月27日，洱源县人民政府指派的原洱源县国土资源局委托昆明正序房地产土地资产评估有限公司（以下简称昆明正序评估公司）对洱源县震生砖厂的固定资产（建构物及机械设备）、无形资产（土地）、生物资产及存货（产成品）市场价值进行核实评估。2018年11月26日，昆明正序评估公司作出《资产评估报告》（昆正评报字〔2018〕第084号），确认洱源县震生砖厂评估范围内资产的市场价值为4,202.07万元。2018年12月3日，洱源县人民政府李某某副县长主持召开由洱源县震生砖厂、洱源县国土资源局、驻国土资源局纪检组、审计局、国资公司、洱源县三营镇人民政府、三营镇纪委、洱源县人民政府法律顾问、评估公司参加的拆除洱源县震生砖厂现场办公协调会，在听取参会各方意见后，形成了洱源县人民政府《会议纪要》（第44期）及《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》，主要内容为“（一）由于拆除时间紧、任务重，决定由三营镇人民政府负责，县国土局、县财政局、县国资公司配合，制定具体的拆除方案，对震生砖厂实施破坏性拆除，破坏性拆迁后的废弃物不列入国有资产。（二）由国土局负责，三营镇人民政府配合，委托评估公司对破坏拆除后的废弃物进行评估，废弃物处置费用全部用于抵扣拆除费用。（三）由三营镇人民政府负责，采取镇级邀请招标方式确定震生砖厂破坏性拆除施工单位，拆除费用由县人民政府统筹解决。（四）由三营镇人民政府负责，县国土局、县国资公司、驻县国土局纪检组、三营镇纪委等单位全程进行监督指导，对震生砖厂拆除的资产依法进行处置。请县公证处对资产拆除进行全程参与、跟踪，确保相关拆除证据的完整。（五）县人民政府预先拨付三营镇人民政府500万元的预付款，由三营镇人民政府预先支付企业方，用于企业方支付员工工资、解除劳动关系、退还第三方预付款以及解决投资入股等与砖厂拆除相关的问题，待双方确定补偿数额后，500万元在总的补偿中折抵。”（500万元预付款已于2018年12月6日拨付洱源县震生砖厂）。会议同时要求“（一）县国土局、评估公司要进一步对企业方提出的震生砖厂评估报告有争议事项问题进行核实审查，于2018年12月中旬完成最终评估。（二）震生砖厂要及时与三营镇人民政府办理设备、设施移交工作，配合资产评估机构工作；积极配合第三方拆除人员进场，按照三营镇人民政府和第三方的要求配合拆除工作；及时做好与拆除行为相关的工作，解除与砖厂员工的劳动合同关系、退还购买砖的预付款，处理好其他投资入股等人员之间的法律关系。（三）根据属地管理原则，震生砖厂相关资产要于2018年12月4日由企业方全部移交给三营镇人民政府，由三营镇人民政府负责组织拆除单位于2018年12月20日前依法完成震生砖厂生产生活设施拆除工作。”洱源县震生砖厂为支持洱源县人民政府洱海流域整治中心工作，在未签订《补偿协议》的情况下，同意先根据洱源县人民政府2018年第44期《会议纪要》及《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》的相关约定，拆除洱源县震生砖厂后再协商补偿事宜。双方对该评估结论均不持异议，但洱源县震生砖厂向洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府提出依据鉴定结论补偿损失并签订《补偿协议》时，洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府认为，评估结论不能作为补偿洱源县震生砖厂损失价值的依据，拒绝签订《补偿协议》。洱源县人民政府已于2019年9月29日将扶贫对象“建档立卡户”入股本金及分红款777万元支付给洱源县震生砖厂。一审法院认为，洱源县震生砖厂诉讼实质是请求依法判令洱源县人民政府、洱源县三营镇人作出相应数额的补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”根据该规定，人民法院经过审理认为行政机关应当作出相应的行政行为而不作出的，人民法院应当判决行政机关作出行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”根据这一规定，在依法查明事实的情况下，可以直接针对洱源县震生砖厂的实质诉求，即获得补偿权益的诉求作出裁判。根据约定，洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府接受了案涉砖厂、支付预付款、拆除案涉砖厂，洱源县震生砖厂也积极履行了交付、搬离及拆除案涉砖厂应尽的协助义务。昆明正序评估公司《资产评估报告》作出后，洱源县震生砖厂曾多次要求洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府依据《资产评估报告》签订《补偿协议》，兑付补偿款，但洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府不依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。”的规定履行法定职责，又拒绝签订《补偿协议》，兑付补偿款，有悖于诚实信用原则及上述条例规定。昆明正序评估公司参与案涉砖厂评估，是受洱源县人民政府指派的洱源县国土资源局委托，评估时洱源县国土资源局、昆明正序房地产土地资产评估有限公司已经对洱源县震生砖厂实物、提出的争议事项进行逐项审查、核实，并无证据证明存在少报多评、提高评估价值等情形，且洱源县震生砖厂价值为4,202.07万元的评估结论作出后，双方均未对评估结论提出异议，故该评估结论并不存在显失公平、违法无效等情形，具有符合法律规定的合法性、客观性、公正性。《会议纪要》及《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》中预付款500万元，洱源县人民政府将扶贫对象“建档立卡户”入股洱源县震生砖厂本金及分红款777万元已支付给洱源县震生砖厂，并在总补偿款中折抵扣除的事实不存异议。本案争议未补偿数额已经清晰、明确，即为2925万元（4202万元-500万元-777万元）。诉讼中，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，组织双方进行调解，因洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府只愿意再承担300余万元补偿费用，双方未能达成调解协议。据此判决：由洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府于判决生效后30日内，共同补偿洱源县震生砖厂被拆除砖厂财产损失补偿余款本金2925万元及利息，利息自2018年12月5日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至还清所有本息之日止。案件受理费50元，由洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府各负担25元。洱源县人民政府上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判由洱源县人民政府承担合理评估价值部分的50%；2.本案一、二审诉讼费用由洱源县震生砖厂承担。事实和理由：1.一审人民法院适用法律错误，不应当完全按评估结论对洱源县震生砖厂进行补偿。洱源县人民政府与洱源县震生砖厂没有签订补偿协议，而是约定洱源县震生砖厂财产评估有结论后再行协商补偿事宜，拆除砖厂前没有补偿方案，洱源县无法作出补偿决定，并非不履行法定职责；洱源县人民政府与洱源县震生砖厂约定评估后再进行协商，评估后双方未进行协商，补偿多少、何时补偿都未明确，尚未达到付款条件，洱源县人民政府还不能对洱源县震生砖厂进行补偿。2.洱源县震生砖厂的土地应按总出让价298.93万元来确定，昆正评报字〔2018〕第084号《资产评估报告》评估价值过髙。为了推进灾后重建工作的顺利进行，洱源县人民政府以十分优惠的价格将土地出让给洱源县震生砖厂，出让时土地单价为84.00元/平方米，总出让价为298.93万元，而评估机构则以单价180.00元/平方米进行评估，总评估价为640.53万元，超过总出让价的两倍。洱源县人民政府收取回土地是为了保护环境、保护社会公共利益，要投入大量的资金和人力进行植被恢复，收回土地的补偿不应当高于总出让价。3.洱源县震生砖厂建厂时砍伐了大量林木，后又种植上部分林木，洱源县震生砖厂砍伐的林木的价值高于其后种植林木的价值，且评估报告中的部分林木洱源县震生砖厂建厂前已经存在，不应当对洱源县震生砖厂的林木进行补偿。4.洱源县震生砖厂关停、拆除，是因为其生产对环境造成了一定的影响，且《采矿许可证》已经过期，按照政策要求必须予以关停。洱源县震生砖厂被关停后又擅自恢复生产，若不拆除砖厂就无法避免洱源县震生砖厂再次擅自恢复生产，洱源县震生砖厂存在过错，应自行承担50%的责任。洱源县三营镇人民政府上诉请求：1.撤销一审判决并改判由洱源县三营镇人民政府、洱源县人民政府承担合理评估价值部分的50％；2.一审、二审诉讼费用由洱源县震生砖厂承担。事实和理由：1.一审认定洱源县三营镇人民政府、洱源县人民政府提交的洱源县林业局、洱源县国土资源局、大理州生态环境保护局洱源分局作出的相关行政处罚决定与本案诉辩主张、法律适用或待证案件事实之间不存在关联性，不作为本案证据使用错误；洱源县震生砖厂在被拆除前，《采矿许可证》《安仝生产许可证》均已过期，却一直违法违规生产，扩大相应损失；多次、多项违法是洱源县震生砖厂被拆除的原因，洱源县震生砖厂应承担过错责任。2.一审认定未签订《补偿协议》错误。2018年12月5日，洱源县三营镇人民政府与洱源县震生砖厂签订《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》应属于《补偿协议》，洱源县三营镇人民政府已按约支付500万元补偿款，洱源县人民政府与洱源县震生砖厂经协商再支付了777万元。洱源县三营镇人民政府、洱源县人民政府已按时、按约积极履行补偿款支付义务，未违反协议约定、诚实信用原则及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定。3.《资产评估报告》仅为补偿的参考依据，并非补偿依据。《资产评估报告》未对固定资产的使用、维护、改造、装修、建筑物完损等级进行记载，导致“成新率”不客观，“成新率”过高导致评估价值过高；一审认为应按《资产评估报告》的评估价为基数支付补偿款不当。洱源县震生砖厂答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应当予以维持。洱源县震生砖厂移交洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府前已履行了相关行政审批，办理了用地手续，投入资金6,185万元，是合法经营的主体；洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府未与洱源县震生砖厂签订补偿协议，未按以评估价补偿的约定兑现补偿款。2.洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府的上诉理由不能成立，一审法院判决内容并无不当。（1）资产评估报告作出后双方无异议，洱源县三营镇人民政府与洱源县震生砖厂签订了《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》，洱源县震生砖厂将资产整体移交，积极配合拆除工作；2019年04月30日召开“洱源县震生砖厂、生发砖厂评估补偿相关工作协商会议”时，昆明正序房地产土地评估公司的对评估依据、评估时点、评估原则、评估方法进行释明，双方对列入评估的资产价格均未提出异议，再次确认洱源县震生砖厂的资产评估价为4,202.07万元；（2）洱源县震生砖厂2016年5月3日依法取得土地使用权时，土地现状为毛坡地，高低落差近7米，洱源县震生砖厂花费300多万元进行开挖、回填、碾压、平整，虽认为评估价格明显过低，但为了服从大局仍旧认可评估结论；（3）洱源县震生砖厂通过公开竞拍取得土地使用权，并依法交纳了出让金，该宗地交付洱源县震生砖厂时地上无林木，洱源县震生砖厂使用该宗地后栽种了滇朴、夜合、樱花、杏子、杨柳、香桕等林木，其属于洱源县震生砖厂的合法财产；（4）洱源县震生砖厂在拆除前是合法经营的企业，从未收到过行政机关责令停产停业的通知书、决定书。洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府的上诉理由无事实和法律依据；一审判决认定事实清楚，适用法律正确；请求驳回上诉，维持原判。二审中，各方当事人均未提交新的证据。一审判决认定的前述事实清楚，本院予以确认。本案争议焦点为洱源县人民政府和三营镇人民政府实施本案被诉强制拆除行为是否合法？如果不合法应当如何承担责任？本院认为，洱源县人民政府和洱源县三营镇人民政府根据《关于开展非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动的通知》《关于印发大理州非煤矿山企业违法违规行为排查整治专项行动实施方案的通知》《关于关停整顿洱海流域采石采砂采矿等非煤矿山的通知》精神，关停洱海流域敏感区域的采石、采砂、采矿等非煤矿山，严厉惩处手续证照不齐全的非煤矿山企业，有利于洱海保护，符合公共利益需要，但洱源县震生砖厂是经过相关行政机关批准成立的合法企业，其生产、生活设施属于投资人的合法财产，受法律保护，洱源县震生砖厂的生产、生活设施因洱海保护需要被拆除应当得到合理补偿。经昆明正序房地产土地资产评估有限公司评估，洱源县震生砖厂被拆除的建构物及机械设备、土地、产成品等资产的市场价值为4,202.07万元；昆明正序评估公司在补偿工作协商会上对评估相关情况作了说明，参会各方未对委托昆明正序评估公司评估及评估资质、评估范围、评估程序、评估依据、评估方法等提出异议；洱源县震生砖厂虽然认为案涉《资产评估报告》对土地市场价值评估偏低，但已依据该评估结论提出诉讼请求；洱源县人民政府虽然要求评估机构对评估结论进行核实、细化，但洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府在与洱源县震生砖厂补偿协商及一审、二审诉讼中，均未提出重新鉴定的要求，案涉《会议纪要》也仅是要求对企业方提出的有争议的事项进行核实。因此，昆明正序评估公司作出的案涉《资产评估报告》符合法律规定，应当作为本案的补偿依据。扣除已经支付的500万元和777万元，洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府还应向洱源县震生砖厂支付2925.07万元及利息；一审法院根据洱源县震生砖厂主张的2925万元及相应利息判决并无不当。土地使用权出让给洱源县震生砖厂后，该土地的使用权即属洱源县震生砖厂所有。昆明正序评估公司按洱源县震生砖厂资产被拆除时的市场价值对案涉土地使用权进行评估，符合“核实洱源县震生砖厂的固定资产（建构物及机械设备）、无形资产（土地）、生物资产和存货（产成品）市场价值”的评估委托要求。洱源县人民政府认为应当按照案涉土地使用权出让时的出让价格确定其价值的主张，不符合评估委托的要求，也没有法律依据。洱源县震生砖厂在未签订补偿协议、未领取全部补偿款的情况下，将其生产生活设施移交人民政府拆除，是支持洱海保护工作；洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府在拆除洱源县震生砖厂的生产生活设施后，未在合理期限内与洱源县震生砖厂签订补偿协议，及时履行补偿义务；洱源县震生砖厂在协商未果的情况下，向人民法院提起行政补偿诉讼，请求人民法院判令洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府履行补偿义务符合法律规定。案涉《资产评估报告》作出后，召开过补偿相关工作协商会，补偿决定洱源县人民政府可以单方作出，洱源县人民政府认为其与洱源县震生砖厂没有签订补偿协议，而是约定评估后再行协商补偿事宜，评估后双方未进行协商，没有补偿方案，无法作出补偿决定，补偿数额、补偿时间未确定，尚未达到付款条件的主张不能成立；认为洱源县震生砖厂案涉土地上的林木不应进行补偿的主张没有事实依据和法律依据，不予支持。案涉《会议纪要》载明，洱源县震生砖厂经县“3.03”地震恢复重建指挥部研究决定，以招商引资方式筹建的，在产品质量符合国家标准前提下以低于市场价供应灾区民房建设，为灾区重建贡献了积极力量，关闭洱源县洱海流域范围内的非煤矿山，是非煤矿山整治需要。在案证据不能证明关闭洱源县震生砖厂是因洱源县震生砖厂违法，一审法院认为洱源县三营镇人民政府、洱源县人民政府提交的洱源县林业局、洱源县国土资源局、大理州生态环境保护局洱源分局作出的相关行政处罚决定与本案诉辩主张、法律适用或待证案件事实之间不存在关联性、不作为本案证据并无不当，洱源县三营镇人民政府的该上诉理由不能成立。洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府认为洱源县震生砖厂关停、拆除，是因为其生产对环境造成了一定的影响，按照政策要求必须予以关停，洱源县震生砖厂存在违法行为，应自行承担50%损失的主张，因没有证据证明关闭洱源县震生砖厂是因洱源县震生砖厂违法，洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府没有事实依据和法律依据，不予支持。《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》是洱源县三营镇人民政府根据案涉《会议纪要》要求与洱源县震生砖厂签订的，约定的内容是500万元预付款的支付时间、用途，洱源县震生砖厂人员撤离、未列入评估范围资产处理，洱源县震生砖厂在拆除过程中的义务，500万元预期付款要在最终确定的补偿款中扣回。因此，《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》不是《补偿协议》，洱源县三营镇人民政府认为《洱源县震生砖厂拆除补偿预付款协议》应属《补偿协议》，一审认定未签订《补偿协议》错误的主张不能成立。综上所述，洱源县人民政府、洱源县三营镇人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由洱源县人民政府、三营镇人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  张庆泽审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年六月二十八日书记员  江 娜