重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终411号 上诉人（一审原告）王云华农村承包经营户。 诉讼代表人王云华，男，苗族，户籍所在地重庆市彭水苗族土家族自治县。 被上诉人（一审被告）彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。 法定代表人石强，县长。 一审第三人王顺举农村承包经营户。 一审第三人彭水苗族土家族自治县朗溪乡田湾村1组。 负责人王中友，组长。 一审第三人彭水苗族土家族自治县朗溪乡田湾村2组。 负责人冯应安，组长。 上诉人王云华农村承包经营户（简称王云华户）诉彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）行政决定一案，不服重庆市第四中级人民法院（2020）渝04行初15号政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，王云华户系彭水县朗溪乡田湾村2组土地承包户，村组合并后现为田湾村1组土地承包户。王顺举户系彭水县朗溪乡田湾村3组土地承包户，村组合并后现为田湾村2组土地承包户。 上世纪八十年代末，王顺举与王云华口头约定王顺举户用其“学堂坡”土地与王云华户“杀人垭”土地互换。之后，王顺举户在“杀人垭”土地上陆续修建了房屋，王顺举将“杀人垭”更名为“塞泥垭”。王云华户将“学堂坡”土地退还给王顺举户后，1994年7月11日，王顺举与王云华之子王忠贵（又名王中贵）就“塞泥垭”土地签订书面“契药（约）”，约定“王忠贵与塞泥垭王顺举兑换土地，由王顺举交给王忠贵抵押金1000元”。1998年第二轮农村土地承包时，王顺举户1998年彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）记载“杀人垭（下）”土地面积0.5亩，四至界限：东至大路，南至公路，西至冉远花路过，北至大路。1998年8月10日，彭水县政府为王顺举户颁发了《农用土地承包经营合同证》，该证记载“杀人垭（下）”土地面积0.5亩，四至界限：东至大路，南至公路，西至冉远花路直下，北至大路。2010年，彭水县完善农村土地承包经营权确权颁证，彭水县政府为王顺举户的“杀人垭”等土地进行登记，于2010年11月30日为王顺举户颁发了土地承包证，该证记载“杀人垭”土地面积1.1亩（附录面积0.5亩），四至界限：东公路，西冉远花路直上，南公路，北大路。1998年第二轮农村土地承包时，王云华户1998年彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）记载了王云华户的承包土地，但没有记载“塞泥垭”或“杀人垭”土地。2010年，彭水县完善农村土地承包经营权确权颁证，彭水县政府2010年11月30日为王云华户颁发了《土地承包证》，该证记载了“塞泥垭”土地面积1亩（附录面积0.4亩），四至界限：东公路，西路，南冉远花土，北刘洪志土界。王云华户2010年《土地承包证》登记的“塞泥垭”土地与王顺举户2010年土地承包证登记的“杀人垭”土地系同一宗土地。王顺举户认为彭水县政府2010年为王云华户登记的“塞泥垭”土地与为其登记的“杀人垭”土地系同一宗地，向彭水县政府申请撤销对王云华户“塞泥垭”土地的登记。彭水县政府立案调查后作出本案被诉的彭水府处〔2019〕6号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于撤销王云华农村承包户彭农地权（2010）CQ393804010009号〈农村土地承包经营权证〉中“塞泥垭”地块登记的决定》（简称《撤销登记决定》）并送达各方当事人。王云华户不服该决定，提起本案诉讼，要求撤销彭水县政府作出的《撤销登记决定》。 一审法院认为，本案争议的焦点是彭水县政府作出的本诉《撤销登记决定》是否合法。 《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。王云华户、王顺举户分属田湾村1组、田湾村2组，争议地“杀人垭”涉不同集体经济组织，根据前述规定，彭水县政府有权对涉案土地作出处理。彭水县政府在收到王顺举户的撤销申请后，经过立案、调查、听证等程序后作出撤销决定，程序合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第九条规定，“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”根据前述规定，彭水县政府颁发土地承包经营权证，是对承包方取得农村土地承包经营权的确认，土地承包经营权证、土地承包合同、土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。本案中，争议地“杀人垭”原为田湾村1组土地，第一轮农村土地承包时由王云华户承包经营。在上世纪八十年代末，王顺举户为了生产生活需要，先用其“学堂坡”土地与王云华户的“杀人垭”土地互换，互换后王顺举户陆续在“杀人垭”土地上修建了房屋。因王云华户反悔，将“学堂坡”土地退还给王顺举户，王顺举与王忠贵签订书面协议，由王顺举支付王忠贵1000元后取得“杀人垭”土地的使用权，并将“杀人垭”更名为“塞泥垭”。1998年第二轮土地承包时，涉案争议地“杀人垭”已登记在王顺举户的彭水县农村土地分户花名册(代副本)上，并取得《农用土地承包经营合同证》，而王云华户的彭水县农村土地分户花名册(代副本)并未登记“塞泥垭”或“杀人垭”土地，王云华户也未提供其1998年的《农用土地承包经营合同证》，不能证明其《农用土地承包经营合同证》是否登记有“塞泥垭”或“杀人垭”土地。2010年换发土地承包证时，王顺举户的土地承包证仍登记有“杀人垭”土地，四至界限与其1998年登记的“杀人垭（下）”土地四至界限一致，而王云华户的《土地承包证》亦登记了“塞泥垭”土地，经现场勘查确认与王顺举户的“杀人垭”系同一宗地。由此，争议地“塞泥垭”又名“杀人垭”，实属同一宗地，存在一地两证，王顺举户1998年已对该地进行登记，而王云华户1998年并未对该地进行登记，2010年对该地进行登记缺乏事实依据，且其登记在后，应当撤销，彭水县政府撤销王云华户2010年《土地承包证》对“塞泥垭”的登记证据充分，事实清楚，适用法律正确。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王云华户的诉讼请求,案件受理费50元，由王云华户负担。 王云华户上诉称：1983年第一轮土地承包时，争议地“塞泥垭”（又名“杀人垭”）由上诉人承包，1994年王顺举户用其在“白房子”的土地与上诉人“塞泥垭”的土地互换。后因双方所在的村组不同意村民自行调换土地，故双方实际并未履行当时的换地“契药”，上诉人也一直没有要王顺举户“白房子”的土地。1998年第二轮土地承包时，王顺举户利用其担任村长、村支部书记的职务之便将“塞泥垭”的土地填入其农业承包合同分户花名册上。“塞泥垭”的土地一直是上诉人在承包，1998年第二轮土地承包时只是漏填在上诉人农业承包合同分户花名册上，上诉人2010年《土地承包证》对“塞泥垭”的登记有事实依据，彭水县政府撤销上诉人的“塞泥垭”地块的登记错误，应当被撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销彭水县政府作出的《撤销登记决定》；本案诉讼费由彭水县政府承担。 彭水县政府未向本院提交书面意见。 王顺举户未向本院提交书面意见。 田湾村1组未向本院提交书面意见。 田湾村2组未向本院提交书面意见。 彭水县政府在法定期限内向一审法院举示了以下证据及法律法规： 1.王顺举户申请注销王云华户(2010)CQ393804010009号《农村土地承包经营权证》中“杀人垭”地块登记的申请书和更正申请书。拟证明2019年10月25日王顺举户向彭水县政府提出注销王云华户《土地承包证》中“杀人垭”的登记，同年11月13日又提出更正申请，将“杀人垭”更正为“塞泥垭”。 2.彭水苗族土家族自治县人民政府收文处理笺。拟证明彭水县政府交彭水县农委负责办理。 3.彭水苗族土家族自治县农业农村委员会的收文处理签。拟证明彭水县农委收到彭水县政府转办单后按程序审批，决定主办人员。 4.立案审批表。拟证明彭水县政府收到王顺举户的申请后，于2019年11月3日立案受理。 5.送达回证3份。拟证明2019年11月9日彭水县农委代彭水县政府向王云华户、田湾村1组、田湾村2组送达了申请书副本、案件受理通知书、举证通知书、拟处理告知书各1份。 6.彭水府处〔2019〕第1号《案件受理通知书》。拟证明彭水县政府收到申请后向各方当事人送达了受理通知书，并告知有委托代理人和提交证据的权利。 7.《彭水苗族土家族自治县人民政府行政处理举证通知书》。拟证明告知举证要求、举证期限等内容。 8.彭水府处告〔2019〕1号《彭水土家族苗族自治县人民政府行政处理告知书》。拟证明彭水县政府在处理前将拟注销登记告知王云华户，并告知其权利及处理的事实依据和法律依据。 9.送达回证3份。拟证明2019年11月19日彭水县政府将王顺举户的更正申请送达王云华户及其他第三人。 10.听证通知书。拟证明彭水县政府向王顺举户、王云华户、田湾村1组、田湾村2组发出听证通知书。 11.听证通知书存根。拟证明彭水县政府于2019年12月6日向王云华户和三名第三人发出听证通知书，告知听证时间、地点、听证人员、听证当事人的权利义务。 12.王顺举户1998年的《农用土地承包经营合同证》。拟证明1998年王顺举户就承包了“杀人垭”土地。 13.彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ393804020005号《农村土地承包经营权证》。拟证明2010年彭水县政府对王顺举户的“杀人垭”土地进行确权，四至界限为东公路，西冉远花土，南公路，北大路。 14.《契药》。拟证明1994年王中贵与王顺举签订土地互换“契药”（约）。 15.黄大玉的申诉书。拟证明黄大玉对（2015）彭法民初字第00863号民事判决不服提起申诉。 16.重庆第四中级人民法院的现场询问笔录。拟证明“杀人垭”和“塞泥垭”是同一宗地，“杀人垭（上）”0.8亩在黄朗公路的西边，与争议地不是同一宗地。1998年争议地“杀人垭（下）”就登记在合同证上。组里在填写时是以上为东，下为西，与实际方位有出入。王云华户的“塞泥垭”土地是争议地，同样是以上为东，下为西。 17.王中贵的询问笔录。拟证明人民法院通过实地勘查查明王云华户的“塞泥垭”与王顺举户的“杀人垭”是同一宗土地，王顺举户1998年就取得了登记。 18.（2018）渝0243民再1号民事裁定书。拟证明王云华户排除妨害纠纷一案，进入再审程序后王云华户撤回了起诉。 19.田湾村村民委2019年4月26日的证明。拟证明王顺举于2013年2月死亡，王顺举的母亲冯春秀于2015年10月死亡。 20.现场勘查图。拟证明争议地方位及四邻界址情况。 21.彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ393804010009号《农村土地承包经营权证》。拟证明“塞泥垭”四至界限为东至公路，西至路，南至冉远花土，北至刘洪志土界，与王顺举户土地承包经营权证登记的“杀人垭”四至界限与习惯方位纠正后是一致的，指向同一宗地。 22.《彭水县朗溪乡田湾村一组（原二组）关于本组王云华“塞泥垭”土地承包关系的意见》。拟证明“塞泥垭”与“杀人垭”是同一个地方，王中友不同意注销王云华户的土地承包证。 23.听证笔录。拟证明2019年12月13日在县司法局会议室召开听证会，王顺举户代表黄大玉，王云华户代表王中贵参加了听证，王顺举户提供了9份证据，王云华户提供了2份证据，双方均认可王顺举户登记的“杀人垭”与王云华户登记的“塞泥垭”是同一宗地。 24.彭水府处〔2019〕6号《《撤销登记决定》》。拟证明彭水县政府于2019年12月18日作出注销王云华户《土地承包证》中“杀人垭”登记的决定。 25.送达回证。拟证明彭水县政府向各方当事人送达了《撤销登记决定》。 26.王云华户、王顺举户1998年彭水县农业承包合同分户花名册（代副本）。拟证明王云华户、王顺举户1998年土地登记情况。 法律依据：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。拟证明彭水县政府的行政行为于法有据。 王云华户向一审法院举示了以下证据： 1.彭水府处〔2019〕6号《撤销登记决定》。拟证明该处理决定不合法。 2.彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ393804010009号《农村土地承包经营权证》。拟证明涉案被撤销的“塞泥垭”土地是王云华户的承包地。 3.王顺举户2010年重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。拟证明王顺举户的“杀人垭”土地登记错误。 4.王云华户2010年重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记簿。拟证明“塞泥垭”土地是王云华户的承包地。 王顺举户向一审法院举示了以下证据： 1.手绘现场图。拟证明争议地现场情况。 2.王顺举户1998年《农用土地承包经营合同证》。拟证明本案争议地“杀人垭”（又名“塞泥垭”）在1998年合法登记给王顺举户。 3.彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ393804020005号《农村土地承包经营权证》。拟证明2010年争议地已合法登记给王顺举户。 4.《契药》。拟证明王顺举户取得争议地的来源是与王云华户互换而来，之后又通过现金补偿签订契约。 5.（2018）渝0243民再1号民事裁定书。拟证明通过该次民事诉讼，王顺举户才得知争议地登记给了王云华户，于是向彭水县政府提出撤销申请。 经庭审举证质证，一审法院对各方当事人举示的以上证据认证如下： 1.彭水县政府举示的证据：证据1，证明了王顺举户向其申请注销王云华户《土地承包证》对“塞泥垭”土地登记的事实，与本案有关联，予以采信；证据2-11，系彭水县政府作出行政决定的程序及事实依据，与本案有关联，予以采信；证据12-13，系王顺举户对涉案土地登记的证书，与本案有关联，予以采信；证据14，证明了王顺举户取得涉案土地的来源，与本案有关联，予以采信；证据15、18，系与涉案土地关联案件的材料，与本案没有直接关联，不作为本案证据采信；证据16-17、20，系本院在王顺举户与王云华户另案诉讼中对涉案土地制作的询问笔录及现场勘查图，与本案待证事实有关联，予以采信；证据19，证明了王顺举户人口变化情况，与本案有关联，予以采信；证据21，系王云华户的土地承包证，与本案有关联，予以采信；证据22，证明“塞泥垭”与“杀人垭”系同一宗土地的内容予以确认，对是否同意撤销登记的内容不予确认；证据23，证明作出处理决定前进行了听证，予以采信。证据24，系本案被诉行政行为，予以确认；证据25，证明彭水县政府在法定期限内向当事人送达决定书的事实，予以采信。证据26，证明了王云华户、王顺举户1998年土地登记情况，与本案有关联，予以采信。法律依据适用于本案，予以确认。 2.王云华户举示的证据：证据1-2，与彭水县政府举示的证据21、24一致，同理予以采信；证据3-4，证明了王顺举户、王云华户对涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。 3.王顺举户举示的证据：证据1，系王顺举户单方制作，没有争议对方及发包方等签字确认，不符合证据要求，不予采信；证据2-5，与彭水县政府举示的相同证据一致，同理予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国物权法》第一百二十七条之规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条之规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”因此，土地承包经营权是依据土地承包合同而创设，土地承包合同是设立土地承包经营权的依据。1998年彭水县政府开展二轮土地承包时，王云华户没有对“塞泥垭”的土地订立承包合同，其《彭水县农业承包合同花名册》中也没有“塞泥垭”地块的登记。2010年，彭水县政府依据1998年的承包合同完善农村土地承包经营权确权颁证。王云华户无争议地块“塞泥垭”1998年的承包合同，其并未取得争议地块“塞泥垭”的土地承包经营权，彭水县政府依据《物权法》第一百二十七条和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第九条的规定撤销王云华户《土地承包证》中对“塞泥垭”的登记，事实清楚。彭水县政府在收到王顺举户的撤销申请后，经过立案、调查、听证等程序后作出撤销决定，程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。王云华户的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王云华农村承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭秋勤 审 判 员 刘佳佳 审 判 员 张 桦 二〇二〇年六月二日 法官助理 黄浩淼 书 记 员 张荣天