内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内07行终7号上诉人（原审原告）吕坤，女，无职业,现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）宋顺姬，女，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）束月征，女，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）孟宪华，男，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）李加俊，男，医生，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）杨秀华，女，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）杨翠芳，女，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）李黎力，男，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）刘长荣，女，现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）王春艳，女现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）谢玉川，男，无职业,现住内蒙古自治区扎兰屯市。上诉人（原审原告）王殿成，男，现住内蒙古自治区扎兰屯市。诉讼代表人：邹会英（与孟宪华系夫妻关系），女，个体，现住内蒙古自治区扎兰屯市。诉讼代表人：束月征、刘长荣。被上诉人（原审被告）扎兰屯市自然资源局。法定代表人王佳桂，局长。委托代理人李颖。委托代理人郑春燕，内蒙古政光律师事务所律师。原审第三人北京华威建筑工程有限公司。法定代表人蔺洪齐。委托代理人罗春红，内蒙古政光律师事务所律师。上诉人吕坤等十二人因城乡规划行政管理一案，不服内蒙古自治区扎兰屯市人民法院（2019）内0783行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，扎兰屯市明月花园小区2号楼系在2007年8月份经规划部门审批、发改部门备案建设已竣工投入使用的工程建设项目。本案第三人“华威公司”经法院执行生效判决，于2017年11月份取得了该楼2-1号（第一层）1,288.25平方米商业用房的所有权。“华威公司”于2018年4月22日向原“规划局”提出将该1,288.25平方米商业用房改建为储藏室或小商铺的申请。原“规划局”于2018年4月25日指派人员到该楼的现场勘验，并制作了现场勘验记录后，于2018年5月5日登记受理了“华威公司”办理建设工程规划许可证的申请。后因“华威公司”申请行政许可的“要件不齐全、改造项目需要规划委员会审议、改造项目存在争议，纪检监察部门正在进行调查”等原因，原“规划局”决定对“华威公司”的行政许可审批手续延期办理。2018年4月27日，该楼的原设计单位呼伦贝尔宏诚建筑设计有限责任公司向“华威公司”出具关于该楼一层部分改造的说明材料，认为“华威公司”将该楼一层部分重新划分为多个储藏室，采用填充墙分隔，由原结构底层改为框架结构，对原结构没有影响，不存在结构安全隐患，门窗洞口数量及宽度均符合规范要求。2018年5月20日，“华威公司”开始对该商业用房改造施工。2018年5月30日，扎兰屯市规划委员会第一次会议通过了“华威公司”的该改造项目规划，同意在满足建筑设计规范的条件下，将该楼的一层商业用房改为储藏室（车库）。应“华威公司”的申请，2018年7月23日，扎兰屯市房地产测绘服务中心经测绘，出具该一层商业用房的房产分户图和房屋面积明细表。该改造项目施工过程中，“华威公司”于2018年8月10日再次向原“规划局”提出办理改建1,288.25平方米商业用房的建设工程规划许可的申请。原“规划局”于2018年8月10日向“华威公司”正式作出“扎规许受字〔2018〕第（0016）号”行政许可受理通知书，并向其送达，决定受理“华威公司”的行政许可申请。同日，“规划局”指派工作人员对“华威公司”的改造项目定线审核。2018年8月11日，“华威公司”委托具有建筑工程质量鉴定资质的齐齐哈尔市石成建筑工程质量鉴定中心、齐齐哈尔市石成建筑技术咨询有限公司（以下简称“鉴定机构”），对其将明月花园小区2号楼一层商服改建为储藏室（车库）是否影响2号楼整体结构安全事宜进行技术鉴定。“鉴定机构”接受“华威公司”委托后，经对现场进行勘查、检测、审阅相关资料后，于2018年8月25日向“华威公司”出具“125号鉴定报告”，鉴定结论为：扎兰屯市明月花园小区2号楼一层商服用房，拆除10处窗下砌体对结构安全无影响；在一层室内增设非承重隔墙，改建为储藏室（车库），对该楼整体结构安全无影响。建筑结构安全性、使用性、可靠性标准满足设计规范要求。原“规划局”受理“华威公司”的建筑工程规划许可申请后，2018年9月6日，经研究决定，对“华威公司”的该行政许可审批再次延期，原因是该项目小区的部分业主的信访事宜纪检监察部门正在进行调查。2018年11月21日，购买了“华威公司”改造的2号楼1层储藏室的16人联名共同向原“规划局”提交请愿书，请求尽快解决该楼的改造事宜，保护其购买的不动产。后原“规划局”在审查了改造项目原设计单位出具的意见及“鉴定机构”的鉴定结论后，于2018年12月10日对该改造项目的行政许可事项进行批前公示，告知与本改造项目有利害关系的业主，在2018年12月11日至2018年12月17日内有权提出陈述和申辩，逾期视为放弃权利。2018年12月13日，包括原告等人在内的共18人联名共同向原“规划局”提出了不同意“华威公司”该改造项目的陈述和申辩意见。2018年12月28日，原“规划局”审批了“华威公司”申请的建设工程规划行政许可事项，并于2019年12月29日向明月花园小区业主进行了批后公示，公示的主要内容是：“华威公司”关于明月花园小区2号楼一层商业用房改造为储藏室（车库）的项目，经审核符合城市总体规划及小区功能布局，现予以正式批复公示。项目改造的主要内容为：储藏室建筑面积1288平方米，其中一层南立面开门18处，一层北立面开门6处。工程规划许可证号为建字第××号。2019年1月3日，“华威公司”再次委托鉴定机构对扎兰屯市明月花园小区2号楼商服一层E轴（北纵墙）部分砌体拆除，是否影响2号楼整体结构安全进行技术鉴定。“鉴定机构”接受“华威公司”委托后，经对现场进行勘查、检测、审阅相关资料后，于2019年1月8日向“华威公司”出具“5号鉴定报告”，鉴定结论为：扎兰屯市明月花园小区2号楼商服，拆除一层E轴（北纵墙）非承重填充砌体对该楼整体结构安全无影响。建筑结构安全性、使用性、可靠性满足设计规范要求。同时，鉴定机构在鉴定结论中提出了以下处理意见：1.为了保护相邻结构构件不受损坏，应采取减小振动的施工方法，不得使用大锤等工具。遇有拉结钢筋，应仔细切断；2.按照图中给定尺寸拆扩洞口时，如遇到上部楼层公用生活管道和其他设施，应以管道、设施位置为准，减少洞口拆扩尺寸，并注意保护管道和其他设施，不得损坏；3.拆除砌体后应在洞口上方按规范要求重新设置过梁；4.不得损坏框架梁、柱等构件。2019年1月8日，原“规划局”向“华威公司”颁发了建字××号建设工程规划许可证。原告吕坤、束月征等十二位业主对该行政行为不服，于2019年5月7日向该院提起行政诉讼。原审法院认为，《建设工程规划许可证》是城市规划区内，经城市规划行政部门审定，许可建设各类工程的法律凭证。根据本案查明的事实可以确认，“华威公司”系明月花园小区2号楼一层商业用房的所有权人，其有权按照法律规定对该商业用房进行改建。“华威公司”依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，于2018年4月22日向原“规划局”提出申请，办理改建工程项目的建设工程规划许可证，并按照该法的规定，提交了申请行政许可所需要的资料。因涉案工程涉及包括原告等人在内的信访、缺乏申请要件、等待规委会审批等原因，原“规划局”决定延期办理“华威公司”提出的行政许可事项。2018年8月10日，“华威公司”再次向原“规划局”提出办理建设工程规划许可证事项的行政许可申请后，原“规划局”依法向“华威公司”作出受理行政许可的通知书，并在审核其提交的材料的基础上，按照《中华人民共和国行政许可法》实施行政许可程序的规定，对“华威公司”申请的行政许可事项，进行了批前公示和批后公示，认为“华威公司”的行政许可申请，符合城市总体规划及小区功能布局，于2019年1月8日向“华威公司”颁发了建设工程许可证，准予其申请的行政许可事项。该院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原“规划局”作为扎兰屯市的城乡规划主管部门，具有对工程建设规划行政许可的职权职责。原“规划局”根据“华威公司”的申请，对其提交的材料对照相关规划管理规定进行了审查，并在公示后，向“华威公司”颁发了涉案建设工程规划许可证，许可其将明月花园小区2号楼一层商业用房改造为储藏室（车库）建设项目的行政许可，在认定事实和适用法律上并无不当。关于原“规划局”在实施该行政许可中是否违反法定程序问题。该院认为，按照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，包括原告等人在内2号楼的全体业主，作为与“华威公司”所有的改建的一层商业用房存在民事上的相邻关系人，判断其与该行政许可行为之间是否存在“重大利益”关系，原“规划局”在作出行政许可决定前，是否告知利益关系人依法享有的听证权利，是判断本案行政行为程序是否违法的关键。关于何为“重大利益”，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条没有作出具体规定，将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。一般来讲，行政许可申请人与第三人之间的民事相邻权关系的，应认定为重大的利益关系。因为申请人拟在某地实施一个建设项目，该项目将对其周围的个人、组织的生产经营和生活带来较大的影响。但本案中2号楼一层的改建工程，在改建之前该楼的整体建设工程已经依法规划审批建成竣工投入使用，“华威公司”对2号楼一层的改建行为将会导致一层建筑外立面的改变，故其需要申请行政许可。但对该楼一层外立面改变的行政许可，客观上来讲对二层以上的其他业主的生产生活并不会产生重大影响。至于“华威公司”在一层改造中的室内建设施工行为，可能会涉及与其他业主的建筑物相邻关系，但这属于建设部门主管的建设工程施工许可的事项，不涉及本案建设工程规划许可的内容。故原“规划局”在行政程序中未告知原告等人在内2号楼的全体业主有听证的权利，不违反法定程序。对于原告方提出的本案第三人“华威公司”的改建项目，存在未批先建的行为，被告作出的行政行为违法的理由。该院认为，通过本案查明的事实表明，“华威公司”的该改建项目确实存在未批先建，边批边建的违法事实。对此，被告和第三人亦认可，但第三人的行为违法不等于被告作出的行政行为违法，第三人的违反行政法律的行为，其依法应承担行政法律上的责任，并不必然导致行政行为的违法或无效，故该院对原告起诉的该理由不予支持。对于原告方提出的原“规划局”在办理行政许可中存在的“一号多证、一证两号”程序违法问题，该院认为，行政诉讼中，法院以其对外发生法律效力的行政行为作为审查对象。原告方提出的该理由，经该院核实，原“规划局”在办理该行政许可事项过程中，其批后公示的建设工程规划许可证号码与其向“华威公司”正式颁发的建设工程规划行政许可证号码确实存在不一致的事实，说明原“规划局”在行政许可证件制发的行政管理程序中存在不规范的问题，但这是行政机关内部的行政管理事宜，并不导致对外行政行为的程序违法，亦不是行政诉讼的审查范围，故对原告方的该理由该院不予支持。关于原告方诉讼中提出的根据《中华人民共和国物权法》的规定，商混的改建必须经业主同意的理由。该院认为这是原告方对物权法的不当理解。《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第七项确实规定了“改建、重建建筑物及其附属设施”应经业主共同决定的内容。同时，该条第二款还规定了“……决定前款第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意……”的内容。《中华人民共和国物权法》的该内容规定在“业主的建筑物区分所有权”一章中，该内容主要是涉及业主对建筑物的整体及共有部分为处分事宜时对业主的约束，因为建筑物及其附属设施的改建、重建，涉及费用的负担，事情重大，需要业主共同决定。而本案的改建项目涉及的是业主对建筑物专有部分的处分，并不是对建筑物的整体和共有部分的处分。同时，根据《中华人民共和国物权法》第七十七条规定“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”。本条是对住宅改变为经营性用房的规定。本案中，“华威公司”改造的项目本来就是商业用房，并不适用该条的规定。“华威公司”作为本案讼争的标的物的业主，对其享有建筑物的专有部分进行改造并出售，属于行使物权权利的行为，依照现行法律规定，只需履行行政管理法律上的义务，不需要履行该楼全体业主一致同意的义务。否则，其在现实上实现自己权利的可能性会大打折扣，影响了对其享有所有权的物的效用的发挥。综上，该院认为，原“规划局”为本案第三人“华威公司”颁发建设工程规划许可证的行为，尽管存在内部程序管理上的不规范现象，但对外发生法律效力的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告等人对该行政行为不服，提出的诉讼理由，按照现行法律规定不能成立，经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吕坤、束月征等十二人的诉讼请求。诉讼费用50.00元，由原告吕坤、束月征等十二人负担。上诉人吕坤等十二人上诉称，2010年9月建成的扎兰屯市明月花园小区二号楼是商混用房，一楼和二楼是整体商场，三楼到五楼是住宅。楼房东西长度为74.6米，一楼商场有两个入口和十个窗户。2018年5月，原审第三人没有征求住宅楼业主意见，就将一楼的商场窗户改为门，楼上业主发现后去阻止，并向公安局和执法局举报。原审第三人因违法改造被停止施工后，向原扎兰屯市规划局提出将扎兰屯市明月花园小区二号楼一层商业用房改为储藏室的申请。原扎兰屯市规划局于2019年1月8日为原审第三人颁发了建字第××号建设工程规划许可证。原扎兰屯市规划局颁发该建设工程规划许可证的具体行政行为适用法律错误，且超出其职权范围，应当撤销。一、原扎兰屯市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及释义的规定，但原审第三人的工程不属于新建，是在已建成的楼房是进行改造，故属于适用法律错误。原审第三人在申请办理规划许可证时，未依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及释义的规定提交使用土地的有关文件，原扎兰屯市规划局在原审第三人未提交相应材料的情况下，为其办理规划许可证的行为违法，应当撤销。二、原扎兰屯市规划局为原审第三人颁发规划许可证的行为，超出了其职权范围。规划局只能审批新建项目，本案中，原扎兰屯市规划局纵容原审第三人实施了侵权行为，已超出其职权。上诉请求：1、撤销扎兰屯市人民法院（2019）内0783行初18号行政判决；2、撤销原扎兰屯市规划局于2019年1月8日作出的建字第××号建设工程规划许可证；3、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人扎兰屯市自然资源局未作答辩。原审第三人北京华威建筑工程有限公司未作陈述。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于原扎兰屯市规划局于2019年1月8日为本案原审第三人颁发建字第××号建设工程规划许可证的合法性问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原扎兰屯市规划局有受理建设工程规划许可申请，依法审查并决定是否颁发建设工程规划许可证的职权。原审第三人北京华威建筑工程有限公司为涉案房屋合法所有权人，原扎兰屯市规划局在收到原审第三人的申请后，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，对其提交的材料进行了审查，并按照法定程序进行了公示，后作出建设工程规划许可证，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。关于本案改建工程是否适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的问题。上诉人吕坤等十二人认为，本案中原审第三人北京华威建筑工程有限公司是因改建工程申请建设工程规划许可证，是在原有房屋基础上改建，不属于新建，故不应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，但《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的“工程建设”不仅限于新建，还包括改建，上诉人吕坤等十二人对该条法律规定理解存在错误。关于本案中的改建工程是否需要经过其他业主同意的问题。本案中，原审第三人北京华威建筑工程有限公司依法享有本案涉及商业用房的所有权，其对房屋的专有部分进行改建，并不适用《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定，无需经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。关于原审第三人北京华威建筑工程有限公司改建过程中是否存在违法违规的问题。由于本案是对上诉人吕坤等十二人诉原扎兰屯市规划局为原审第三人颁发建设工程规划许可证的行为进行合法性审查，上诉人吕坤等十二人认为原审第三人北京华威建筑工程有限公司在改建过程中，存在违法的行为，其可以向有关部门反映。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人吕坤等十二人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕坤等十二人负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨丕军审 判 员 于 兰审 判 员 张吉春二〇二〇年六月二十八日法官助理 谢 杨书 记 员 戴 云附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。