西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                          （2020）陕71行终666号     上诉人（原审原告）苏国庆，男，1974年10月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府十里铺街道办事处，住所地西安市灞桥区。   法定代表人金国杰，该街办主任。   委托代理人邢必果，陕西丰瑞律师事务所律师。   委托代理人梁策，该街办工作人员。   被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区。   法定代表人邹晓刚，区长。   委托代理人赵峰，工作人员。   委托代理人高建普，陕西翰沃威律师事务所律师。   上诉人苏国庆因认为被上诉人西安市灞桥区人民政府十里铺街道办事处（以下称十里铺街办）、西安市灞桥区人民政府（以下称灞桥区政府）不履行公开法定职责及不服行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕71行初2139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，原告苏国庆系原灞桥区XX村村民，其所在村在城改过程中曾变更项目投资主体。为掌握相关信息，原告于2019年1月24日向被告十里铺街道办事处提交申请。申请公开：“1、涉及变更投资主体双方同意变更的协议，清退原投资主体的说明和协议及村民同意清退的《会议纪要》；2、居民代表、村两委会同意新投资主体参与改造的决议及《会议纪要》和村民大会中村民同意变更的签字，变更安置的协议的材料；3、各区（县）政府、开发区管委会、灞桥区十里铺街办根据上述文件进行审核后向市城改办出具同意调整变更的函、投资主体的调整和《会议纪要》；4、按市城改发〔2008〕225文件的内容对社区居民（原村民）安置的风险评估报告文件。”被告十里铺街办于2019年2月13日作出《政府信息公开告知书》，告知：“一、您申请公开的第一、二项信息非本机关制作和保存，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》七十七条和第二十条第三项的规定，建议您向草北社区居委会咨询该信息。二、您申请公开的第三项信息属于本机关内部管理信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条的规定，您所申请信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，现予告知。三、您所申请公开的第四项信息不存在……”。原告不服上述告知，于2019年3月19日向被告灞桥区政府申请行政复议，灞桥区政府于次日受理原告的复议申请。经审查于2019年5月14日作出灞政复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》，该决定书维持了被告十里铺街办对原告所作的告知书。原告不服，诉至本院，诉如所请。   原审法院认为，本案的焦点是被告十里铺街办对原告信息公开申请的告知及被告灞桥区政府的复议决定是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，被告十里铺街办针对原告申请的四项信息分别作出了答复。本院对其答复评析如下：1、对原告申请的第一项信息：“涉及变更投资主体双方同意变更的协议，清退原投资主体的说明和协议及村民同意清退的《会议纪要》”。第2项信息：“居民代表、村两委会同意新投资主体参与改造的决议及《会议纪要》和村民大会中村民同意变更的签字，变更安置的协议的材料。”被告答复：“您申请公开的第一、二项信息非本机关制作和保存，……建议您向草北社区居委会咨询该信息”。根据在案证据，未表明被告系原告申请信息的制作和保存机关，被告该告知合法。2、对原告申请的第3项信息“区（县）政府、开发区管委会、灞桥区十里铺街办根据上述文件进行审核后向市城改办出具同意调整变更的函、投资主体的调整和《会议纪要》”，被告告知：“您申请公开的第三项信息属于本机关内部管理信息。……不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，现予告知。”本院认为《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“……行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程新信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息……”。从原告申请的内容看，其要求公开的是“函和《会议纪要》”，该内容是行政机关内部流转文件或内部会议记录，不对外产生效力。被告认为其不属于政府信息的判断本院予以支持。3、对于原告申请的第4项信息“按市城改发〔2008〕225文件的内容对社区居民（原村民）安置的风险评估报告文件”，被告答复：“您所申请公开的第四项信息不存在”。被告辩称，进行社会稳定风险评估并非房屋拆迁及征地补偿过程中的法定环节，涉案批复作出时未进行社会稳定评估，因此信息不存在。对此辩解，原告未提供所需信息存在的相关依据，被告答复并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回原告苏国庆的诉讼请求。   上诉人苏国庆诉称，上诉人苏国庆系原XX村合法村民，现为西安市灞桥区XX街道XX社区居民，2019年1月24日，原告依法向被告西安市灞桥区人民政府下属的十里铺街道办事处递交《政府信息公开申请表》，对方没有依法履职。2019年3月19日向被上诉人西安市灞桥区人民政府申请行政复议，2019年5月14日作出行政复议决定，上诉人对该决定不服诉至法院。上诉人作为西安市XX号文件内容，西安市城改办文件规定的合法人员，对按照文件内容安置、细责等应有知情权。 西安市灞桥区人民政府下属的十里铺街道办事处的职权范围内，多次变更225号文件中规定的投资开发主体，十多年时间没有按文件规定给上诉人安置到位。上诉人多次向该单位反应，有答复给上诉人要公开透明，保证上诉人的安置合法利益。以前变更开发主体都明确规定上诉人和开发主体双方的合法权益，这次变更开发主体。草北社区（原XX村委会）要求XX村民（草北社区居民）赔偿开发主体3.4亿（平均每人30多万元）的公告，变更安置方案。上诉人向社区居委会申请公开和新开发商的安置赔偿协议居委会村民代表的会议记录，社区不履行法职责。上诉人向灞桥区十里铺街道办申请，XX街道XX城改部门申请了解。上诉人到西安市城中村改造办公室递交信息公开申请，2019年1月31日市城改办回复。关于XX村XX城中村改造主体上报批复的安置细则文件信息不存在，西安市灞桥区十里铺街道办事处作为给西安市城中村改造办公室。上报批复文件资料的政府部门，应该保存变更开发主体双方合同。给村民的安置文件，对安置方案和细责应有备案。依据市政发【2005】155号和市政发【2007】129号的规定，所以上诉人向被上诉人西安市灞桥区十里铺街道办事处申请信息公开，履行法定职责获取知情权。原西安铁路运输法院：认为被上诉人以依法作出答复，所申请内足您向草北社区居委会咨询该信息。依法不予公开，被告该告知合法。根据市政办发【2005】155号文件一、二、三、四、五文件规定，西安市灞桥区十里铺街道办事处对改造工作进行全过程监督管理确保改造工作健康。顺利。有序进行。在工作中把尊重民意真正落到实处。上诉人认为以前变更开发主体，向被上诉人依法获取有关于灞桥区XX村XX城中村改造主体的批复，西安沪灞生态区管委会，关于西安市灞桥区XX城中村改造项目备案确认的通知市沪灞发［2009]54号等文件，明确安置细则等文件，现在依法申请履职。本人申请的居委会村民代表的会议记录，是因向西安市城中村改造办公室申请更开发主体后的安置细则文件，只公开发变更开发主体批复，没有安置细责文件。为了保护自己的合法权益，所以无耐向西安市灞桥区十里铺街道办事处申请依据相关规定变更开发主体要村民赔偿3.4亿的开发商合同，村民大会和代表的两委会记录等。依据城改规定文件以定侵害了上诉人的合法权益，十里铺街道办事处有让上诉人知情变更开发主体后两委会和开发主体变更后的安置细则。以据国务院办公厅关于做好政府信息，依申请公开工作的意见，国办发［2010]5号规定：一、二内容，《条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录，保存的信息。第五条规定内容：凡是《条例》规定应主动公开、能够公开的事项，都应及时、全面、主动公开。以据（市政发［2016]32号）规定西安市灞桥区十里铺街道办事处有上诉人申请公开的信息，并应履行法定职责，予以公开。依《行政诉讼法》第5条之规定，向你院上诉，请求依法公正地审理此案，撤销原判决，并改判责成被上诉人保护上诉人合法权益，依法履职。请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019)陕7102行初2139号《行政判决书》依法改判。2.因被上诉人的行政行为造成了，上诉人对城改拆迁变更安置文件内容的知情权。上诉人合法权益受到损害，公开上诉人安置细责变更开发主体合同等文件，保护上诉人的合法权益。   被上诉人十里铺街办答辩称，   被上诉人灞桥区政府答辩称一、答辩人西安市灞桥区人民政府依据《行政复议法》等相关法规依法审理，并根据案件事实及法律规定，依法作出行政复议决定书，并按期限向被答辩人送达，答辩人行政复议程序合法。二、被答辩人所诉请公开的政府信息为行政机关在履行行政管理职能中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，依法属于不予公开范围，故被答辩人向其作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，应予维持。首先，《政府信息公开条例》虽然没有明确规定“内部性”、“非终局性”特征的过程性信息，行政机关可以不予公开，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款规定： “行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。本案中被答辩人申请公开的文件就具有“内部性”、“非终局性”的特点，故答辩人在说明理由的基础上不予公开，并无不当。其次，被答辩人所申请公开的政府信息即“同意调整变更的函和《会议纪要》”文件为西安市灞桥区十里铺街道办事处向主管该事项的上级单位西安市城中村改造办公室就XX城改项目变更改造主体等有关事项的工作请示及上报，该信息属于下级单位向上级单位请示上报工作中形成的处于研究或审查过程中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，依法属于不予公开范围。同时被答辩人认为作为《政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息，应当是正式、准确、完整的，可以在生产、生活和科研中正式使用的信息。经审查，被答辩人申请公开的文件属于部门之间内部流转的过程性信息，不具有上述政府信息的特征。因此，被答辩人依法决定不予公开适用法律正确，应予维持。综上，被答辩人作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，故请法院审理查明。   二审中当当事人未提交新证据。本院对原审法院认定的证据及查明的事实，均予以确认。   本院认为，本案的焦点问题为1.上诉人要求被上诉人履行信息公开法定职责的理由能否成立，其所提出的信息公开申请是否应被支持。2。涉案行政复议决定是否合法。本案中，上诉人向被上诉人提出了有效申请，申请公开如下信息：“1、涉及变更投资主体双方同意变更的协议，清退原投资主体的说明和协议及村民同意清退的《会议纪要》；2、居民代表、村两委会同意新投资主体参与改造的决议及《会议纪要》和村民大会中村民同意变更的签字，变更安置的协议的材料；3、各区（县）政府、开发区管委会、灞桥区十里铺街办根据上述文件进行审核后向市城改办出具同意调整变更的函、投资主体的调整和《会议纪要》；4、按市城改发〔2008〕225文件的内容对社区居民（原村民）安置的风险评估报告文件。”根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”   一、根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十九条、第三十条之规定，申请人提出的政府信息公开申请应明确。上诉人第一、二项申请中的 “及变更投资主体双方同意变更的协议”、“清退原投资主体的协议” “同意变更安置的协议”，经询问上诉人，均指由村委会、居委会与项目开发商签订的协议，被上诉人十里铺街办并非上述“协议”的签订主体；其中“清退原投资主体的说明”“居委会同意新投资主体参与改造的决议”作出主体应为西安市灞桥区XX社区居委会；“村民同意清退的《会议纪要》”“村民大会中村民同意变更的签字”系在村民大会或村民代表大会中形成的会议纪要及签字。被上诉人十里铺街办均未以上信息的制作主体，且已经告知已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径。因此，上诉人第一、二项信息公开的理由均不能成立，其相关请求不能获得支持。   第二，关于上诉人申请公开“各区（县）政府、开发区管委会、灞桥区十里铺街办根据上述文件进行审核后向市城改办出具同意调整变更的函、投资主体的调整和《会议纪要》”的请求能否获得支持。此项申请涉及的信息系各政府机关、各部门之间，以及其内部以公函形式发布的信息，以及内部会议纪要，系行政机关出于讨论、研究或者审查目的作出，对外并不发生法律效力，属于过程性信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程新信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。根据以上规定，上诉人第三项信息公开申请的理由不能成立，其相关请求不能获得支持。   第四，关于上诉人申请公开“按市城改发〔2008〕225文件的内容对社区居民（原村民）安置的风险评估报告文件”的请求能否获得支持。《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第十二条第一款新增社会稳定风险评估报告制度相关规定，但该涉案城中村改造项目启动时，该条例尚未实施。本案双方当事人并未提交证明该风险评估报告存在或存在线索的证据，对上诉人的第四项申请不予支持。   此外，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第二、三项之规定，政府机关对信息公开申请认为（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据以上规定，被上诉人十里铺街办已经履行了对申请人的法定告知说明义务。涉案行政复议决定作出程序合法，结论正确。   综上，一审法院判决认定事实正确，适用法律正确，应予维持，上诉人上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判决。   案件审理费50元，由苏国庆负担。   本判决为终审判决。         审判长 陈泉池   审判员 魏国庆   审判员 曹 鹏     二○二〇年六月二十三日     书记员王  琪          1