海南省第二中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）琼97行终69号 上诉人（原审原告）周某，男，1954年10月7日出生，汉族，住海南省。 委托诉讼代理人陈某，海南林源律师事务所律师。 委托诉讼代理人羊某，海南林源律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）洋浦经济开发区市政管理局，住所地海南省洋浦经济开发区。 法定代表人沈某，该局局长。 委托诉讼代理人高某，该局工作人员。 原审第三人洋浦经济开发区社会发展局，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦1102室。 法定代表人李某，该局局长。 上诉人周某因与被上诉人洋浦经济开发区市政管理局（以下简称洋浦市政管理局）、原审第三人洋浦经济开发区社会发展局房屋行政强制纠纷一案，不服海南省洋浦经济开发区人民法院（2019）琼9701行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭于2020年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人周某及其委托诉讼代理人陈某、羊某，被上诉人洋浦市政管理局的委托诉讼代理人高某到庭参加诉讼。原审第三人洋浦经济开发区社会发展局经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，洋浦市政管理局于2016年10月12日、2016年10月20日、2016年10月24日、2016年10月31日，分别向周某送达了《限期拆除告知书》[浦综执（干冲）限告字第〔2016〕534号]、《限期拆除决定书》[浦综执（干冲）限拆字第〔2016〕536号]、《履行行政决定催告书》[浦综执（干冲）强催字第〔2016〕536号]和《强制拆除公告》[浦综执（干冲）公告字第〔2016〕536号]，告知了周某违法建设的事实、拆除处罚依据和作出的行政处罚决定，同时告知了周某依法享有的权利及法律救济时间、途径。周某不服，于2019年9月2日提起本案行政诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点是周某的起诉是否超过法定诉讼时效？周某当庭变更诉讼请求，要求确认洋浦市政管理局的行政行为无效。由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，存在一种可转换的关系。周某必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。本案中，周某请求确认洋浦市政管理局于2016年10月12日作出的《限期拆除告知书》、2016年10月20日作出《限期拆除决定书》、2016年10月24日作出的《履行行政决定催告书》、2016年10月31日《强制拆除公告》无效，必须在撤销之诉的法定起诉情形内，而本案2016年10月12日、2016年10月20日、2016年10月24日、2016年10月31日，洋浦市政管理局分别向周某送达了《限期拆除告知书》[浦综执（干冲）限告字第〔2016〕534号]、《强制执行决定书》[浦综执（干冲）强拆字第〔2016〕536号]《履行行政决定催告书》[浦综执（干冲）强催字第〔2016〕536号]和《强制拆除公告》[浦综执（干冲）公告字第〔2016〕536号]，在《限期拆除决定书》《强制执行决定书》中，洋浦市政管理局明确告知了周某违法建设的事实、拆除处罚依据和作出的行政处罚决定，同时告知了周某依法享有的权利及法律救济时间、途径。周某在《限期拆除决定书》的送达回证书上签名签收和在其《行政起诉状》中承认收到洋浦市政管理局送达的《履行行政决定催告书》《强制拆除公告》等法律文书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，周某应在收到洋浦经济开发区综合行政执法局（以下简称洋浦执法局）作出的《限期拆除告知书》《强制执行决定书》之日起6个月内，即2016年10月31日至2017年4月30日期间向人民法院提起行政诉讼，但周某于2019年9月2日才向本院提起行政诉讼，已超过行政案件法定起诉期限。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，裁定驳回周某的起诉。 上诉人周某上诉请求：撤销（2019）琼9701行初48号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。事实和理由：原审裁定驳回上诉人的起诉属适用法律错误。依据法律规定，被上诉人无行政处罚权和行政强制执行权，其对涉案建筑作出上述被诉行政处罚行为和行政强制执行行为，不具有行政主体资格和法律依据，因此，被上诉人对上诉人作出的被诉行政行为属于重大且明显违法行为，是无效行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，上诉人主张该行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定，符合上述法律规定，原审以超过法定起诉期限裁定驳回上诉人的起诉属适用法律错误，依法应予撤销。 经审理查明，2014年11月，洋浦执法局划入洋浦市政管理局，为洋浦经济开发区管理委员会直属正处级事业单位。2016年10月12日、2016年10月20日、2016年10月24日、2016年10月31日，洋浦执法局以其名义分别向上诉人作出《限期拆除告知书》[浦综执（干冲）限告字第〔2016〕534号]、《限期拆除决定书》[浦综执（干冲）限拆字第〔2016〕536号]、《履行行政决定催告书》[浦综执（干冲）强催字第〔2016〕536号]、《强制执行决定书》[浦综执（干冲）强拆字第〔2016〕536号]和《强制拆除公告》[浦综执（干冲）公告字第〔2016〕536号]，并送达上诉人。在《限期拆除决定书》《强制执行决定书》中，明确告知了上诉人违法建设的事实、拆除处罚依据和作出的行政处罚决定，同时告知了上诉人依法享有的权利及法律救济时间和途径，但上诉人未就该行政处罚行为申请行政复议或者提起行政诉讼。2017年10月17日，洋浦执法局对上诉人的涉案建筑实施强制拆除。上诉人不服，于2019年9月2日向原审法院提起本案行政诉讼，请求确认上述被诉行政处罚行为和行政强制执行行为无效，同时一并提起行政赔偿诉讼，请求判令被上诉人赔偿其经济损失人民币382261元。原审法院就该行政赔偿诉讼作出（2019）琼9701行赔1号行政裁定，以超过法定起诉期限为由驳回其起诉。本院二审经审理后作出（2020）琼97行赔终9号行政赔偿裁定，驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，本案争议的焦点是上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，被诉行政处罚行为发生在2016年10月31日前，且上诉人在当时已经知道被诉行政行为具体内容以及享有的法律救济时间和途径，但上诉人未就该行政处罚行为申请行政复议或者提起行政诉讼，上诉人怠于行使诉讼权利。而被诉强制拆除行为发生在2017年10月17日，依照上述法律规定，上诉人最迟也应当在2018年4月17日前向人民法院提起行政诉讼，但上诉人于2019年9月2日才提起本案行政诉讼，明显已超过上述法律规定六个月的起诉期限，且无正当理由，原审裁定驳回其起诉，并无不当。上诉人主张被诉行政行为属于重大且明显违法行为，是无效行政行为，不适用起诉期限的规定，但行政诉讼法及司法解释并没有明确规定确认行政行为无效不受起诉期限限制。因此，上诉人的该项主张没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审已预收的案件受理费50元退回上诉人周某。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周文娟 审 判 员 郝良存 审 判 员 刘远帆 二〇二〇年六月八日 法官助理 时书云 书 记 员 赵瑛瑛 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 撰稿：周文娟校对：赵瑛瑛印刷：陈素花 海南省第二中级人民法院2020年6月8日印制