湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行赔终5号上诉人（原审原告）湘潭宏通置业有限公司(以下简称“宏通置业”)，住所地湘潭市岳塘区书院路36号（湖南省第三工程有限公司9楼910-918室）。法定代表人李顺池，董事长。委托代理人李耀林，该公司副总经理。委托代理人钱玲辉，湖南湘牵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局（原湘潭县国土资源局），住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人王铁钢，局长。委托代理人王志刚，该局工作人员。委托代理人彭伟，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人周周，男，1957年7月10日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人宏通置业因与被上诉人湘潭县自然资源局、原审第三人周周确认土地登记行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行赔初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审裁定认定，原告宏通置业系房地产开发公司，2006年9月14日，宏通置业依法受让湖南省高速公路广告投资有限公司名下位于湘潭县平方米的土地，土地用途为城镇混合住宅用地，原告在2006年9月14日申请办理国有土地使用权变更登记，被告于2006年9月18日为原告办理了其中部分土地的土地使用权证，面积为13097.1㎡，证号为潭国用（2006）第Ａ17079号；2007年5月17日，原告向被告提出申请，要求将潭国用（2006）Ａ17079号宗地分割成两块，面积分别为13097.1㎡和2380.9㎡。在2007年5月18日被告为原告办理了土地面积为2380.9㎡、证号为潭国用（2007）第Ａ17029号的土地使用权证。2008年1月，原告宏通置业开发宏通·御景湘项目，湘潭易俗河经济开发区管理委员会规划分局发布《宏通·御景湘总平面规划图》，该规划图明确了（2006）A17079号宗土地临杨柳北路的坐标分别为：北右上角X=3076520.314、Y=397909.952；南右下角X=3076404.289、Y=397931.997。2006年9月，原告将潭国用[2006]A17079号国有土地使用证临杨柳北路分成一定数量的门面地块分别出卖给周周等户，并分别签订了《湘潭县国有土地使用权转让合同》，转让合同明确约定转让面积、使用年限等，但没有约定转让金额，其中位置明确“四至范围以湘潭县国土管理局审定的土地使用权转让红线图为准”、“按统一规划建设”等内容。2007年11月20日，转让方湘潭宏通置业有限公司与受让方周周等17户向湘潭县国土资源局申请办理土地转让变更登记手续。湘潭县国土资源局办理了潭国土（2008）转字第016号国有土地使用权转让审批单等手续，于2008年1月23日办理了17户的国有土地使用权证，原告公司的员工谭永忠领取了该17户国有土地使用权证，其中周周的证号为潭国用（2008）第B17138号，周周的宗地图（编号为1、2、3）、用地规划红线图显示的临杨柳北路整个土地位置坐标为：北右上角X=3076520.314、Y=397909.952；南右下角X=3076404.289、Y=397931.997。上述坐标与《宏通·御景湘总平面规划图》坐标一致。2018年8月14日，湘潭县城乡规划局对杨柳北路商住楼（含周周等17户土地）总平面方案规划进行批前公示，该宗土地规划显示临杨柳北路土地位置坐标为：北右上角X=3076062.907、Y=545678.554；南右下角X=3076014.864、Y=545589.192；北左上角X=3076059.431、Y=545662.756；南左下角X=3076011.163、Y=545573.273。在公示期间，原告宏通置业认为该规划侵占了其（2006）A17079号地块部分土地，于2018年7月17日向湘潭市城乡规划局天易分局提交了《关于申请暂停与我公司用地相邻的杨柳路侧商业门面项目报规工作的报告》，同时向湘潭县国土资源局提出《关于及时制止对我公司用地侵害行为的报告》。2018年8月24日，湘潭市城乡规划局天易分局向原告作出了回复，认为该局系按权属证范围进行的规划，如因权属问题，请迅速与国土部门联系。为此，原告曾多次向被告反映该情况。2019年5月21日，原告向被告提交了《关于杨柳南路商住楼用地占用我公司部分土地的报告》，2019年5月24日，被告向原告进行回复，该回复载明：你公司与湖南高速公路广告投资有限公司之间通过转让形式取得凤凰东路北侧、杨柳北路西侧的国有土地使用权，你公司申请办理了潭国用（2006）A17079号国有土地使用证，宗地图中东侧红线与杨柳北路西侧人行道边线重叠，后来你公司于2006年9月，将潭国用（2006）A17079号国有土地使用证临杨柳北路分成一定数量的门面地块分别出卖给王旦辉等户，并签订了《湘潭县国有土地使用权转让合同》，合同明确约定“四至范围以湘潭县国土管理局审定的土地使用权转让红线图为准”，合同盖了你公司的公章以及李总的印鉴，在合同中亦明确“湘潭县国土管理局审定的土地使用权转让红线图为准”、“按统一规划建设”，在签订国有土地使用权转让合同后，你公司于2007年5月17日，向我局申请，请求将潭国用(2006)A17079(面积15478平方米)分割成两块，面积分别为13097.1平方米和2380.9平方米，我局依据申请，办理了潭国用（2007）A17029号面积2380.9平方米和潭国用（2007）A17079号，面积13097.1平方米两个证，其潭国用（2007）A17029号东侧的红线未发生变更。2007年11月，你公司向天易示范区规建部申报的宏通御景湘总体规划，临杨柳北路西侧的门面退后车行道边线4米，住宅小区同时退后4米，且经天易示范区规建部批准，王旦辉等户于2008年1月份取得天易规划分局的规划红线图，我局于2008年4月，对宏通置业公司转让给王旦辉等户的行为进行了审批确认，你公司也盖好了公章。我局依规依程序为其办理了国有土地使用证。因而你公司从始至终应知晓退后红线的这情况，且同意退后。你公司应主动将潭国用（2007）A17029号和潭国用（2007）A17079号国有土地使用证进行变更，但你公司至今尚未来我局申请变更，请你公司在收到回复后，立即申请变更。原告认为被告承认“杨柳北路西侧的门面退后车行道边线4米，住宅小区同时退后4米”的事实，侵占了原告（2006）A17079号国有土地使用权证部分土地，遂提起诉讼。一审裁定认为，一、关于原告宏通置业的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定，原告认为其是潭国用（2006）A17079号国有土地使用权证的土地使用权人，被告在为第三人周周核发潭国用（2008）第B17138号土地使用证时侵害了其合法权益，经查（2006）A17079号国有土地使用权证的土地虽然已规划并已建成宏通御景湘小区，但该宗土地的使用权人仍是原告宏通置业，未进行变更，故宏通置业具备原告主体资格。二、关于被告的土地使用权登记行为是否合法以及是否应予以撤销的问题。从案件事实来看，转让方湘潭宏通置业有限公司与受让方周周等17户于2007年11月20日向湘潭县国土资源局申请办理土地转让变更登记手续，并提交了《国有土地使用权转让合同》、法人营业执照及组织机构代码证、自然人身份证复印件、国土证等权属证明、国有土地使用权转让申请及审批表、规划红线图、宗地图、完税凭证等相关资料，被告据此进行登记审批，符合《土地登记规则》第三十七条“土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改”之规定，且周周的《用地规划红线图》与湘潭易俗河经济开发区管理委员会规划分局向原告宏通置业发布的《宏通·御景湘总平面规划图》所标注的坐标及记载内容一致，故被告湘潭县国土资源局依法受理并经审查后为第三人周周办理了土地变更登记手续，并向第三人周周颁发潭国用（2008）第B17138号土地使用证的行为并无不当。故对原告要求确认潭国用（2008）第B17138号土地使用证登记行为违法的诉讼请求不予支持。至于湘潭县城乡规划局2018年8月14日对杨柳北路商住楼总平面方案的规划是否侵害了原告的合法权益，该规划属另一行政行为，根据不告不理的原则，不属案件审查范围。三、原告起诉是否已过起诉期限。本案原告与第三人周周等17户签订《国有土地使用权转让合同》后，双方共同于2007年11月20日被告申请办理变更登记，被告于2008年元月23日颁发了潭国用(2008)第B17138号《国有土地使用权证》，并由原告公司在被告处统一领取17本证书，原告对潭国用(2008)第B17138号《国有土地使用权证》的来龙去脉及内容是完全知情的，且该证土地使用证所附规划红线图与《宏通·御景湘总平面规划图》坐标是完全一致的，而宏通·御景湘项目房屋也已建成并交付使用多年，原告对该总平面规划图并无异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”之规定，原告在2008年元月已知晓被告的颁证行为及内容，原告的起诉已过起诉期限。综上所述，原告在2008年元月已知晓被告的颁证行为及潭国用(2008)第B17138号《国有土地使用权证》的具体内容，其起诉已过起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条之规定，裁定驳回原告宏通置业的起诉。案件受理费50元，由原告负担。一审裁定送达后，宏通置业不服，向本院上诉称，一、一审裁定程序违法。该裁定主文部分对上诉人的诉讼请求不予支持，予以驳回，属实体审理，同时又以上诉人起诉超过起诉期限而驳回起诉，属程序审查；二、一审裁定认定事实不清。该裁定认定被上诉人为周周办理了土地变更登记手续并颁发土地使用权证的行为并无不当，与客观事实不符。上诉人明确载明出让给周周等人的土地为潭国用（2007）第A17029号土地，但被上诉人在不知情的情况下将出让土地整体向内推进4.34米，侵占了上诉人514.247平方米的土地（长119.49米，宽4.34平方米），损害了上诉人的利益；三、上诉人起诉未超过诉讼时效，一审裁定适用法律错误。上诉人是在2018年8月14日杨柳北路商住楼总平面图方案规划批前公示才得知被上诉人可能存在损害上诉人利益的行政行为。在了解情况后，在法定期限内多次向被上诉人反映情况，要求撤销、变更行政行为，被上诉人于2019年5月24日对上诉人进行书面答复，上诉人才最终确认和核实被上诉人侵权行为的存在且拒绝纠正，于2019年6月10日向法院提起诉讼，没有超过诉讼时效。请求二审法院撤销湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行赔初4号行政裁定，指令继续审理。被上诉人湘潭县自然资源局答辩称，一、一审裁定驳回起诉，不存在程序违法之处。行政诉讼的起诉期限是法律设定的起诉条件之一，一审裁定在裁判理由部分对被诉行政行为的合法性进行分析，并不影响其已过起诉期限为由驳回上诉人的起诉；二、宏通置业与周周签订《国有土地使用权转让合同》后，双方共同向被上诉人申请办理变更登记，足以说明宏通置业在颁证之时，就对周周的涉案国有土地使用权证知情，一审裁定认定其起诉超过起诉期限，处理正确；三、被上诉人在审核宏通置业和周周共同申请变更登记的资料后，依据《土地登记规则》的相关规定，向周周颁发涉案国有土地使用权证事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回宏通置业的上诉。原审第三人周周在二审中没有新的陈述意见。经本院二审审理查明，2006年9月18日，上诉人宏通置业作为转让方（甲方），与作为受让方（乙方）的原审第三人周周签订《湘潭县国有土地使用权转让合同》，该合同载明：甲方转让给乙方独有土地面积228平方米，土地位于易××河××号，其位置与四至以湘潭县国土局审定的土地使用权转让红线图为准……，按统一规划建设。2007年11月20日，宏通置业与周周等十七户共同向原湘潭县国土资源局申请办理出让国有土地使用权转让审批。2008年1月11日，原湘潭县国土资源局为周周等17户办理了潭国土（2008）转字第016号湘潭县城镇国有土地使用权转让审批单。随后宏通置业与周周等十七户向原湘潭县国土资源局申请办理国有土地使用权变更登记，并提交了转让审批单、规划红线图、宗地图等相关材料。2008年1月9日周周用地规划红线图上载明“同意本图红线范围内作为周周规划建设用地。转让单位为湘潭宏通置业有限公司，受让单位为周周。该红线图临杨柳北路位置坐标为北右上角Ｘ＝3076520.314、Ｙ＝397909.952；南右下角Ｘ＝3076404.289、Ｙ＝397931.997。2008年1月17日，湘潭县人民政府为双方办理了土地登记审批，同年1月23日为周周等十七户办理了国有土地使用权证。宏通置业收取了周周等人的办证费用，其员工谭泽（永）忠代周周等人领取了国有土地使用权证，其中潭国用（2008）第Ｂ17138号的权利人为周周。2018年8月14日，原湘潭县城乡规划局对杨柳北路商住楼（含周周等17户土地）总平面方案规划进行批前公示，该宗土地规划显示临杨柳北路土地位置坐标为：北右上角X=3076062.907、Y=545678.554；南右下角X=3076014.864、Y=545589.192；北左上角X=3076059.431、Y=545662.756；南左下角X=3076011.163、Y=545573.273。在公示期间，宏通置业认为该规划侵占其土地，于2018年7月17日向湘潭县城乡规划局天易分局提交《关于申请暂停与我公司用地相邻的杨柳路侧商业门面项目报规工作的报告》，同时向湘潭县国土资源局提交《关于及时制止对我公司用地侵害行为的报告》。同年8月24日，湘潭县城乡规划局天易分局向宏通置业进行回复。2019年5月21日，宏通置业向湘潭县自然资源局提交《关于杨柳南路商住楼用地占用我公司部分土地的报告》，同年5月24日，湘潭县自然资源局向宏通置业进行回复。宏通置业对回复不满，认为被告湘潭县自然资源局颁发给周周的潭国用（2008）第B17138号国有土地使用权证侵占了其土地，遂提起本案诉讼。另查明，2008年1月，宏通置业开发宏通·御景湘项目，湘潭易俗河经济开发区管理委员会规划分局发布《宏通·御景湘总平面规划图》，该规划图临杨柳北路的坐标分别为：北右上角X=3076520.314、Y=397909.952；南右下角X=3076404.289、Y=397931.997，与2008年1月9日周周用地规划红线图上载明的座标一致。本院认为，法律规定行政相对人或利害关系人向人民法院提起行政诉讼，应当在规定期限内提起。行政诉讼的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效，起诉期限解决的是行政诉讼救济程序能否启动，能否提起对行政行为予以司法审查的问题。本案被诉的土地变更登记行为作出的时间是2008年1月23日，应适用当时施行的法律及司法解释的规定。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此，行政诉讼的起诉期限起算点是知道行政行为的内容之日，不同于民事诉讼时效的知道权利受到损害之日。本案中，上诉人宏通置业与原审第三人周周等共同向被上诉人申请办理国有土地使用权变更登记，并按《土地登记规则》的规定提交了涉案土地的规划红线图和宗地图等材料，该规划红线图和宗地图显示的该宗土地位置和范围，与2008年1月湘潭易俗河经济开发区管理委员会规划分局发布的《宏通·御景湘总平面规划图》中显示的该宗土地位置和范围一致，临杨柳北路西侧的位置坐标并无变化。湘潭县人民政府在土地登记审批后，于2008年1月23日颁发周周的潭国用（2008）第B17138号国有土地使用权证，并由宏通置业的工作人员代为领取，该证所确定的土地位置和范围亦无变化。宏通置业在与周周等人共同申请办理变更登记并代为领取该国有土地使用权证时，就显然已经知道变更登记所确定的土地位置及范围，如对变更登记的权证有异议，应当在2年之内向法院提起诉讼，其迟至2019年6月10日才提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限且无正当理由，依法应当驳回起诉。需要指出的是，一审法院以裁定方式从程序上驳回了对上诉人的起诉，却对被诉行政行为的合法性予以了审查，确有不当，本院予以指正，但其处理结果正确，依法应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费，一审收取的案件受理费，应予退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年六月二十三日法官助理赵祝代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……