云南省大理白族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云29行再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）大理燊徽置业有限公司，住所：大理市大理经济开发区云岭大道19号，统一社会信用代码：915329005746802367。法定代表人胡勇，总经理。委托代理人朱素明，云南大韬律师事务所律师，特别授权代理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）大理市自然资源局，住所：大理市海东行政中心政府二楼，统一社会信用代码：1153901015240365B。法定代表人黄建红，局长。委托代理人郭兆龙，云南谦恒律师事务所律师，特别授权代理。再审申请人大理燊徽置业有限公司（以下简称“大理燊徽公司”）因与被申请人大理市自然资源局（原大理市国土资源局）土地行政管理一案，不服本院于2018年3月6日作出的（2019）云29行终39号行政判决，向云南省高级人民法院申请再审。云南省高级人民法院于2019年12月9日作出（2019）云行申187号行政裁定书，指令本院再审。本院于2020年1月3日依法另行组成合议庭进行审理。本案经云南省高级人民法院批准延长审理期限六个月，于2020年5月19日公开开庭审理。再审申请人大理燊徽公司的委托代理人朱素明，被申请人大理市自然资源局的委托代理人郭兆龙、尹晓玲到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。大理市国土资源局经济开发区分局与大理燊徽公司于2011年6月7日签订《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地（宗地编号01-02-44，面积25329.32平方米）出让给大理燊徽公司，大理市人民政府于2011年7月18日向大理燊徽公司核发了大国用（2011）第00963号《国有建设用地使用权证》。大理白族自治州国土资源局创新工业园区分局（以下简称“创新工业园区分局”）于2015年6月19日作出《闲置土地调查通知书》，告知对涉案宗地进行闲置土地调查，自送达之日起30日内由大理燊徽公司提交:（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料。因无法联系大理燊徽公司，创新工业园区分局于2015年9月28日在《大理日报》上向大理燊徽公司公告送达《闲置土地调查通知书》，载明自公告之日起经过30日即视为送达。2015年10月28日，大理白族自治州玉洱公证处公证员与创新工业园区分局的委托代理人到涉案宗地现场，对该宗地外观现状拍照并制作《现场工作记录》，照片显示该宗土地未开发建设。创新工业园区分局于2015年11月29日作出大国土资闲定〔2015〕31号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，同日还作出《闲置土地情况告知书》《闲置土地处置听证权利告知书》。因无法联系大理燊徽公司，大理市国土资源局于2015年11月30日在《大理日报》上向大理燊徽公司公告送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，告知在3个工作日内申辩陈述或申请听证，公告期满之日视为送达。大理经济技术开发区管理委员会于2015年11月6日向大理市人民政府提交《大理经济技术开发区管理委员会关于请求批准实施14-01-22号等33宗国有建设用地闲置土地整改处置方案的请示》，认定涉案宗地交付使用后未动工，土地闲置是企业原因，闲置超过两年，无偿收回。大理市人民政府办公室于2015年11月10日作出《关于大理经济技术开发区14-01-22号等33宗国有建设用地闲置土地整改处置事项的批复》，原则同意上述处置方案的请示内容。大理市国土资源局于2015年12月3日作出大市国土资建（2015）85号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称“《收回国有建设用地使用权决定书》”），认定涉案土地为闲置土地，依法无偿收回涉案土地使用权，要求大理燊徽公司在本决定书送达之日起30日内办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，并于同日在《大理日报》上公告送达《收回国有建设用地使用权决定书》。2016年4月7日，大理市国土资源局在《大理日报》上公告注销大理燊徽公司取得的涉案宗地的《国有建设用地使用权证》。大理燊徽公司起诉请求：1.撤销大理市国土资源局2015年12月3日作出的大市国土资建（2015）85号《收回国有建设用地使用权决定书》；2.诉讼费由被告承担。大理市人民法院（2017）云2901行初18号行政判决认为，一、依据《闲置土地处置办法》第四条规定，被告大理市国土资源局作为大理市土地行政主管部门，依法享有对本辖区内闲置土地调查认定和处置的法定职权，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》,行政主体适格。二、依据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定以及涉案《国有建设用地使用权出让合同》第十六条和第三十二条的约定，被告根据涉案土地闲置已经超过两年，原告大理燊徽公司未进行开发建设的事实，按照《闲置土地处置办法》规定的程序，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告主张涉案土地未进行开发建设的原因是由于政府承诺的开发条件一直未能达到，但未提交其已向有关部门申请报建及与建设相关的用水、用电等的申报材料，证明涉案土地闲置是由于政府及其有关部门的行为或不可抗力等原因造成，本院对原告主张的该事实，不予采信。原告提出撤销被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告大理燊徽置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大理燊徽置业有限公司承担。大理燊徽公司不服一审判决，提起上诉。本院（2017）云29行终39号行政判决认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定“当事人有权进行陈述和申辩……”；第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利……（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”；国土资源部《国土资源听证规定》第二十一条明确“当事人应当在告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证；但行政处罚听证的时限为３个工作日。放弃听证的，应当书面记载”。本案中，被上诉人大理市国土资源局收回国有土地使用权之前，已经告知上诉人大理燊徽公司有陈述申辩和申请听证的权利，并告知在3个工作日之内向其陈述申辩或申请听证，告知程序合法。二、关于上诉人提出被上诉人作出《收回国有建设用地使用权决定书》时，公告期限未届满，程序违法的主张。本院认为，在无具体行政程序规范行政公告期限的情况下，要求行政机关按照诉讼程序法的规定计算公告期限，无法律依据，故被上诉人的公告期并未违反法律法规的强制性规定。三、关于上诉人提出被上诉人对土地闲置原因认定不清的主张。上诉人所称的《投资协议》的签订主体并非本案的上诉人与被上诉人，且本案《国有建设用地使用权出让合同》也未将该协议作为合同的附件，因此该协议不能作为本案有效证据，同时，《闲置土地调查通知书》已告知上诉人在30日内提供相关材料，但上诉人并未在法定期限内对土地闲置原因进行任何说明或向被上诉人报送相关材料。因此，被上诉人于2015年12月3日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并未违反法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由大理燊徽置业有限公司负担。上诉人大理燊徽公司不服二审判决，申请再审。大理燊徽公司申请再审称：一、一审对涉案土地闲置两年以上的事实并未查清，闲置原因是开发区管委会招商引资后，没有提供相应的开发条件，闲置是政府造成，涉案土地依法不应无偿收回。二、被申请人大理市自然资源局的行政程序违法，未依照法定程序，给予再审申请人法定陈述申辩、申请听证期间，剥夺了再审申请人的陈述申辩、申请听证权。三、被申请人收回涉案土地决定的公告送达期限未按民事诉讼法关于60天的规定执行，被申请人在公告2天后就作出收回涉案土地行政决定，程序违法。大理市自然资源局答辩称：一、再审申请人大理燊徽公司的起诉已超过起诉期限，应依法驳回。行政诉讼法规定起诉期限为6个月，本案闲置土地认定书于2015年11月29日作出，再审申请人于2017年起诉，其诉权不受保护。二、被申请人具有对闲置土地调查、认定的法定职责。三、被申请人作出的《闲置土地认定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，证据确实充分，决定正确，应予以维持。四、涉案土地未按照《国有建设用地出让合同》的约定进行开发，闲置已经超过两年以上，是客观存在的事实。再审申请人称涉案土地不具备开发建设条件，没有事实依据。另，本案终审判决生效后，涉案土地通过规划调整，已出让给案外第三人，并投入开发建设，故涉案土地不存在不能开发建设的情形。五、本案《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《收回国有建设用地使用权决定书》的送达，充分保障了再审申请人的各项权益。关于公告期限问题，我国至今没有颁布具体的行政程序规范来对行政送达期限进行规制，同时对闲置土地的收回不是行政处罚行为，不适用民事诉讼法的程序规定。再审申请人对公告送达的理解属于对法律的扩张解释。综上，本案一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，裁判结果正确，应予维持。本院再审期间，被申请人大理市自然资源局提交证据：第一组，大经开批[2019]148号批复一份、大经开批[2019]149号批复一份、宗地图二份、《国有建设用地使用权出让合同》二份，拟证明本案终审判决生效后，涉案土地经规划调整，被申请人于2019年10月30日与大理泽大创成商业运营管理有限公司（以下简称“泽大公司”）签订《国有建设用地使用权出让合同》，涉案土地已用于建设城镇住宅，商服项目。第二组，涉案土地开发利用现状照片，拟证明泽大公司按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定和规划要求，已投入巨额资金对涉案土地进行开发建设，涉案土地并非不具备开发条件。第三组，《内资企业登记基本情况表》《公示信息》各一份，工商部门企业经营及年检信息证明，拟证明再审申请人从2011年5月25日成立至今，长期处于“经营异常、未依法年检”的预警状态，其不具备涉案土地开发能力和履约能力是涉案土地未按合同约定开发的原因，以及被申请人无法联系到再审申请人，行政文书无法送达的根本原因。经质证，再审申请人对被申请人再审提交证据的真实性无异议，但认为本案二审审理后，涉案土地已具备开发条件，但在土地使用权收回之前不具备开发条件。本院再审认为，被申请人再审提交的证据与本案行政行为的合法性无关，不予认证。根据双方当事人再审诉辩主张，在征询各方无异议后，本案争议焦点为：1.本案是否超过起诉期限；2.诉讼主体是否适格；3.行政程序是否合法；4.涉案行政决定是否应撤销。一、关于本案是否超过起诉期限的问题。本院再审认为，依照大理市自然资源局作出本案行政决定时尚有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，大理市自然资源局于2015年12月3日在《大理日报》上公告送达涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，载明“......公告期限届满即视为送达……若对本决定不服的，你公司有权依据《行政复议法》的规定申请行政复议，或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。”但未告知提起行政诉讼的起诉期限，故本案的起诉期限依法应当从大理燊徽公司知道或应当知道起诉期限之日起计算。大理市自然资源局于2015年12月3日在《大理日报》上公告送达涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，大理燊徽公司于2017年5月24日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。二、关于诉讼主体是否适格的问题。本院再审认为，大理燊徽公司依法取得的国有建设用地使用权被行政机关无偿收回，其作为行政管理相对人有权向人民法院提起行政诉讼，故是本案适格原告。《闲置土地处置办法》第四条规定“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”。大理市自然资源局作为大理市的土地行政主管部门，依法享有对本辖区内闲置土地调查认定和处置的法定职权，故是本案适格被告。三、关于本案行政程序是否合法的问题。本院再审认为，1.关于公告送达问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达……。本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。大理市自然资源局于2015年12月3日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并于同日在《大理日报》上公告送达，要求大理燊徽公司在送达之日30日内到该局办理建设用地使用权注销手续，逾期不履行相关义务，该局将公告注销国有土地使用权登记和土地权利证书。该公告送达未按《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定执行，其送达程序不具有合法性。2.关于陈述申辩、申请听证的期限问题。《国土资源听证规定》第二十一条规定，当事人应当在告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请，逾期未提出的视为放弃听证；但行政机关处罚听证的时限为3个工作日。放弃听证的，应当书面记载。《云南省行政处罚程序规范》第二十三条第二款规定，当事人应当在收到《行政处罚事先告知书》之日起3日内提出陈述、申辩，逾期视为放弃上述权利。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定，“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内”。本案，大理市自然资源局于2015年11月30日通过《大理日报》向大理燊徽公司公告送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，告知在3个工作日内申辩陈述或申请听证，公告期满之日视为送达。大理燊徽公司依法应在公告期60天届满以后的3日内陈述申辩、申请听证，但所给期间均不符合法律规定，即使大理燊徽公司认同大理市自然资源局于2015年11月30日公告之日即视为送达之日，大理市自然资源局于2015年12月3日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回大理燊徽公司的国有建设用地使用权，也未能充分保障大理燊徽公司依法享有的陈述申辩、申请听证的权利，故该行政程序违反法律规定。四、关于涉案行政决定是否应撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：“……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权……”本案，《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年7月7日之前开工，在2013年7月7日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”第三十二条约定“受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。”大理燊徽公司未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定，在合同约定期限内未对涉案土地进行开发建设，土地闲置已经超过两年。大理市自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，符合相关法律法规的规定以及双方合同约定。大理市自然资源局根据涉案土地闲置的事实，按照《闲置土地处置办法》规定的程序，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，符合法律法规的规定，故涉案《收回国有建设用地使用权决定书》依法不应撤销。大理燊徽公司主张涉案土地未进行开发建设是由于政府承诺的开发条件一直未成就，导致不能开发的事实，因未举证证明，本院不予采纳。综上所述，被申请人大理市自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，行政程序虽然违反法律法规的相关规定，但其所作《收回国有建设用地使用权决定书》的行政决定，符合法律法规的相关规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销本院（2017）云29行终39号行政判决书；二、撤销云南省大理市人民法院（2017）云2901行初18号行政判决书；三、被申请人大理市自然资源局（原大理市国土资源局）于2015年12月3日作出大市国土资建（2015）85号《收回国有建设用地使用权决定书》，行政行为程序违法，但不予撤销。一审案件受理费50元，由大理燊徽置业有限公司、大理市自然资源局各负担25元；二审案件受理费50元，由大理燊徽置业有限公司、大理市自然资源局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 鲍 强审判员 段蓉晖审判员 杨明珠二〇二〇年六月十六日法官助理刘建娟书记员左羚