海南省海口市美兰区人民法院   行政判决书   （2020）琼0108行初8号   原告：黄某1，男，1969年5月30日出生，汉族，住海口市，公民身份号码×××。   原告：黄某2，女，1953年2月11日出生，汉族，住海口市，公民身份号码×××。   上述二原告的共同委托代理人：魏某，北京京平律师事务所律师。   被告：海口市琼山区综合行政执法局，住所地海口市琼山区凤翔东路340号。   法定代表人：李某，局长。   委托代理人：杨某，该局案件管理室科员。   委托代理人：王某，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   原告黄某1、黄某2因要求确认被告海口市琼山区综合行政执法局于2017年6月22日强制拆除房屋的行政行为违法，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月22日立案受理后，于2019年6月20日裁定驳回原告的起诉，原告不服提起上诉，海口市中级人民法院裁定本院继续审理，本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告黄某2及二原告的共同委托代理人魏某，被告的委托代理人杨某与王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告海口市琼山区综合行政执法局于2017年6月22日强制拆除位于海口市××区房屋（拆迁编号：D105-2）。   原告诉称，原告在海口市××区共同拥有房屋，面临征收拆迁，征收编号为D105-2、D105-4。2017年6月22日凌晨4点左右，原告的该处房屋遭到不法分子的强制拆除，大量生活物品被砸损。为维护自身合法权益，2018年9月19日，原告向海口市公安局琼山分局提出了查处申请。因海口市公安局琼山分局一直未履行法定职责，原告将其诉至美兰区人民法院。后原告从公安机关的答辩状以及证据材料中，获知是被告对原告的房屋实施了强制拆除行为。原告认为，被告强拆原告房屋的行为违法，侵害了原告合法权益。据此，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规提起行政诉讼，请求：1.判令被告强拆原告位于海口市××区房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   1.情况说明，证明被告组织实施对涉案房屋的拆除。   2.《申请书》，   3.审核工作联系函；   证据2、3证明1.原告系涉案房屋所有权人，与本案有利害关系；2.涉案房屋的建设系“威马逊”台风的灾后重建，符合区政府会议纪要精神，并得到政府同意，属于合法建筑。   4.原告房屋被拆后现状照片，证明涉案房屋存在被强制拆除的事实。   被告海口市琼山区综合行政执法局辩称，一、本案已超过起诉期限，依法应驳回起诉。答辩人于2015年2月起对涉案建筑进行执法调查，依法认定涉案建筑属于违法建筑实施，于2017年6月23日对即不提起复议和诉讼又不履行自行拆除义务的涉案建筑实施强制拆除行为，被答辩人于2019年2月向人民法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，本案的起诉期限已经届满，人民法院应裁定不予受理或驳回起诉。二、被答辩人不是本案的适格原告，不具有诉讼主体资格。根据滨江新城二期棚改项目指挥部《关于依法拆除林村4宗违建房屋的函》涉案建筑的户主为黄宗帜，不是二被答辩人，二被答辩人不是本案权利人亦不是本案的利害关系人，不具有诉讼主体资格，人民法院应裁定不予受理或驳回起诉。三、涉案建筑系违法抢建、加建的违法建筑，答辩人认定违法建筑事实清楚，证据充分。涉案违法建筑位于滨江新城二期棚改项目征收范围内，在开展征收工作前，答辩人依职权对征收片区违法建筑进行排查。2015年2月10日，答辩人执法人员巡查发现位于海口市××区一宗建筑正在施工建设，答辩人要求现场人员提供《国有土地使用权证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》等相关证件，配合答辩人调查。走访调查确认该宗建筑没有相应的建设审批手续，答辩人对该宗建筑标注L17违法建筑编号，即片区范围内的第17宗违法建筑。滨江新城二期棚改项目指挥部于2017年4月12日来函要求拆除林村违章建筑，其中列有涉案建筑L17（征收编号：D105-2）。四、答辩人依据法律规定对正在建设的违法建筑依法予以强制拆除，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证、建设工程规划许可证。违建业主黄宗帜在未取得建设行政许可情况下擅自建设行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，答辩人根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定对违法建筑进行查处。答辩人于2015年3月15日下达《责令停止违法（章）行为通知书》《责令限期改正通知书》要求停止违法建设行为，自行拆除违法建筑、清理现场并恢复原貌。因黄宗帜拒绝签收，执法文书留置违法行为地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，涉案建筑位于棚户区改造范围内，根据《海口市防控和处置违法建筑若干规定》第十六条，属于无法采取改正措施消除规划实施影响情形，应由城管执法部门责令停止建设，限期拆除。答辩人于2015年3月19日对违建业主作出海管罚告字Q2[2015]第009号《行政处罚事先告知书》拟作出限期自行拆除，逾期未拆除将依法强制拆除处罚决定。并依法告知当事人享有陈述、申辩及听证权利。违建业主黄宗帜签收《行政处罚事先告知书》。规定期限内，违建业主未进行陈述、申辩及听证。2015年3月21日，答辩人根据本案的违法事实适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，下达海管法罚决字Q2[2015]第009号《行政处罚决定书》作出责令于2015年4月6日前自行拆除，逾期未拆除将依法强制拆除的处罚决定。并告知当事人有权申请行政复议或提起行政诉讼。因当事人不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行处罚决定，答辩人于2015年9月27日催告履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条之规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。2017年6月22日，答辩人依法拆除涉案违法建筑。综上，涉案建筑属于违法建筑认定事实清楚，证据充分，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除规划实施影响情形，答辩人应依法查处并作出责令停止建设，限期拆除决定。违建业主不履行义务的，答辩人依法采取强制措施，适用法律正确，程序合法。   综上所述，本案的起诉期限已经届满，二被答辩人不是本案的适格原告，不具有诉讼主体资格，人民法院应裁定不予受理或驳回起诉。或在审理后根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决驳回被答辩人的诉讼请求。   被告向本院提交以下证据：   1、责令停止违法（章）行为通知书；   2、责令限期改正通知书；   证据1、2共同证明2015年2月10日，对正在施工建设的涉案建筑新大洲大道林村L17号下达责令停止违法行为文书；   3、送达照片，证明依法送达；   4、行政处罚事先告知书及送达回证，证明2015年3月19日，拟作出限期自行拆除、逾期不拆除的依法强制拆除决定并进行直接送达；   5、送达照片，证明直接送达；   6、行政处罚决定书及送达照片，证明2015年3月30日，作出限期2015年4月6日前自行拆除，逾期不拆除的依法强制拆除决定；   7、催告，证明2015年9月29日，催告履行行政处罚义务；   8、违法建筑现场照片，证明违法建筑正在施工建设；   9、关于依法拆除林村4宗违建房屋的函；   10、关于要求拆除林村违章建筑的函；   证据9、10证明滨江二期棚改项目指挥部来函要求对涉案建筑D105-2（违建编号L17）进行拆除，该宗建筑的业主为黄宗帜；   11、关于依法拆除林村4宗违建房屋的复函，证明2017年8月1日，执法局对拆除工作复函滨江二期棚改项目指挥部；   12、情况说明，证明执法局于2017年6月23日组织拆除涉案建筑。   经庭审质证，（一）对于被告提交的证据，原告的质证意见：对证据1-3的三性均不予认可，照片中张贴的位置不同，不能证明被告向原告送达过两份通知。对证据4、5，不能证明被告事先告知的原告。对证据6的真实性有异议，照片中没有原告及原告的成年家属，也没有显示有基层组织人员予以现场见证，处罚鉴定书存根中见证人无身份证明，不能证明其是基层组织人员。被告提交的是处罚决定书为存根，应该是被告留存的部分，故该处罚决定书存根不能达到送达原告的证明目的。证据7上有原告的照片不能显示被告向原告送达，照片情况属实，当时二被告工作人员到现场了解情况的时候拍摄的，不是送达执法文书的时候拍摄的，该房屋建设是威马逊台风灾后重建的。对证据8的真实性无异议，不能证明涉案房屋是违章建筑。对证据9-12的真实性、关联性无异议，对证明内容有异议。该组证据恰恰证明系被告街道办要求城管局和市容委强拆涉案房屋，有其意思表示，其作为本案被告适格，同时也证明拆除行为是为了完成滨江新城二期棚改征收项目，是为了配合征收工作，达到少补偿不补偿的目的而进行的执法目的不正当的拆除行为。对证据1-7能证明被告下达文书对象是原告本人。原告作为相对人，主体适格。   （二）对于原告提交的证据，被告的质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，该证据与我方提交的一致，意见以我方举证证明内容为准。对证据2的真实性、合法性、关联性及证明内容有异议，其形式不合法，按照目前对证明情况属实出具街道办、村居委会印章的必须有经办人签名，但该份申请书只有印章没有经办人的签名。并不能证明获得批准及合法手续。证据3由于原告未提供原件，对真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议。这是棚改过程中的一个工作联系函，可能是为了促进征收而做出，不能证明涉案建筑系合法建筑，该联系函很明确涉案的建筑是灾后重建的建筑，可以证明是违法建筑。该函中没有D105-2、D105-4的编号，故该函与涉案建筑无关。仅是申请材料，不是最终的结果材料，也未见到报批手续。该证据于我方提交的证据编号也有出入。对证据4的真实性、合法性、关联性及证明内容有异议，因为这一片拆除的违法建筑很多，无法看出是否为涉案房屋，但是涉案房屋确实已经拆除，该照片既看不出拍摄时间，也没有具体地点，建筑物上没有门牌，不能证明与本案涉案建筑物有关，也不能证明原告与涉案建筑物的关系，不能证明是本案的主张权利人。且与我方提交的照片有一定的出入，但拆除是事实。   本院对上述证据认证如下，原告对被告所提交证据8-12的真实性无异议，本院经审查，被告提交的证据1-7结合本案事实及其他证据，可以确定其真实性，故对被告所提交的12份证据的文本真实性予以确认，对相关文书签名的真实性不予认定，同时对被告作出相关执法文书并张贴后将涉案房屋予以强制拆除的事实予以认定。对原告提交证据1、2文本真实性予以确认，证据3虽为复印件，未提交原件核对，且无其他证据印证，故本院对该证据不予采信；原告提交的证据4无法判断是否为涉案房屋拆除后的现场场景，本院不予采信。   经审理查明，原告黄某2与黄某1系堂姐弟关系。两原告于2014年下半年至2015年5月期间建设海口市新大洲大道林村房屋（现场编号L17、拆迁编号D105-2，原告称铁桥居委会颁发该房屋的门牌号码为林村47号）。两原告共同署名出具一份《申请书》，称：拆迁编号D105-2、D105-4房屋原旧房因“威马逊”台风影响遭受破坏，全家进行危房改造，该两套房屋归两原告家庭所有，恳求政府部门予以证明。海口市琼山区滨江街道办事处铁桥社区居委会林村居民小组、海口市琼山区滨江街道办事处铁桥社区居民委员会、海口市琼山区滨江街道办事处分别在该《申请书》上加盖公章确认。2017年4月，海口市琼山区滨江街道办事处发函给区市政市容委，明确涉案的编号为D105-2房屋为林村征收范围内尚未拆除的违建。同年6月，海口市琼山区滨江街道办事处向被告琼山执法局出具《关于依法拆除林村4宗违建房屋的函》，提供编号为D105-2的房屋业主系黄宗帜。2015年2月10日，被告海口市琼山区综合行政执法局巡查时发现原告位于海口市××道一宗建筑正在施工建设，且无法提供规划、报建材料，当日，被告向违建业主发出《责令停止违法行为通知书》、《责令限期改正通知书》，以海口市新大洲大道林村L17号未取得规划许可擅自建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定为由，责令建房业主于2015年2月13日前改正上述行为即自行拆除该违法建筑、清理场地并恢复原状。   2015年3月19日，被告作出《行政处罚事先告知书》，拟责令建房业主于2015年3月26日前自行拆除，逾期未拆除将依法强制拆除。该《行政处罚事先告知书》载明当事人有陈述、申辩、听证的权利。2015年3月30日，被告作出《行政处罚决定书》，认为：新大洲大道林村（L17）号在未取得建设工程规划许可擅自建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定：责令于2015年4月6日前自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除。该《行政处罚决定书》载明当事人可在60日内申请行政复议，也可在知道作出行政行为之日起3个月内直接提起行政诉讼。2015年9月29日，被告作出《催告》，因建房业主逾期拒不执行，区政府将组织相关职能部门对违法建设的房屋进行强制拆除，催告于2015年10月8日前自行搬离该房屋内物品。琼山执法局于2017年6月22日凌晨组织对涉案房屋强制拆除完毕。当天，原告知道该房屋被拆除。同年12月18日，琼山执法局出具一份情况说明，内容为：2017年6月23日，琼山执法局联合公安、交警、联防、司法和滨江街道办等多个部门对滨江街道铁桥社区新大洲大道林村编号L17（D105-2）房屋进行拆除，面积674.1平方米。   原告以海口市琼山区综合行政执法局、海口市琼山区滨江街道办事处为共同被告提起本案诉讼，本案审理中，本院认为海口市琼山区滨江街道办事处不是适格被告，裁定驳回原告对海口市琼山区滨江街道办事处的起诉。   庭审中，原告承认涉案房屋未取得土地使用证和房屋所有权证，亦未办理规划报建手续。   本院认为，一、关于原告的主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政诉讼法上的“利害关系”，重在考虑行政行为相对人以及其他公民、法人或者其他组织是否产生实际影响的可能。本案被诉的行政行为是被告对海口市××道房屋的强制拆除。因该房屋未办理土地使用权及房屋产权登记，不动产权利归属未经职能部门登记确认。被告认定黄宗帜为该房屋业主，但未提交证据予以证明。根据原告提交的申请书，可以认定二原告与被诉行政行为具有直接利害关系，其作为共同原告起诉，主体适格。   二、关于被告强制拆除涉案房屋的合法性问题。   根据《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》及《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，被告有权在海口市××区范围内对在城市规划区范围内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行行政处罚。因此，被告对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行强制拆除，行政执法主体适当。   原告所建涉案房屋，既未取得规划主管部门的用地规划许可、建设规划许可或者建设工程设计方案审查文件，也未获得建设主管部门的施工许可或者批准的开工报告，故可认定其建设行为未向相关职能部门进行报建。据此，涉案房屋属于未取得规划许可擅自建设，应依法予以处理。   被告作出的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等文书的送达问题，在被告没有提交法律、法规明确有关送达规定的情况下，可以参照《建设行政处罚程序暂行规定》第二十七条公布日期1999.02.03时效性现行有效第二十七条执法机关送达行政处罚决定书或者有关文书，应当直接送受送达人。送达必须有送达回执。受送达人应当在送达回执上签名或者盖章，并注明签收日期。签收日期为送达日期。   受送达人拒绝接受行政处罚决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚决定书或者有关文书留在受送达人处，即视为送达。   “执法机关送达行政处罚决定书或者有关文书，应当直接送受送达人。送达必须有送达回执。受送达人应当在送达回执上签名或者盖章，并注明签收日期。签收日期为送达日期。受送达人拒绝接受行政处罚决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚决定书或者有关文书留在受送达人处，即视为送达”、第二十八条“不能直接送达或者直接送达有困难的，按下列规定送达：（一）受送达人不在的，交其同住的成年家属签收；（二）受送达人已向执法机关指定代收人的，由代收人签收；（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期；（四）受送达人下落不明的，以公告送达，自公自发布之日起三个月即视为送达”的规定进行文书送达。根据被告的陈述及在案证据，被告并未提供相关的送达回证，亦未注明何种原因进行留置送达，更没有见证人员签名，不符合留置送达的规定，被告的送达方式显然不符合以上《建设行政处罚程序暂行规定法规标题建设部建设行政处罚程序暂行规定制定机关建设部效力等级部门规章   公布日期1999.02.03时效性现行有效   》中有关送达的规定。被告在作出本案限期拆除决定、强制拆除决定过程中，未依法送达相关文书，剥夺了原告的陈述、申辩权利。由于拆除违法建筑涉及当事人重大的财产利益，应当在程序上着重保护当事人陈述和申辩权利，充分给予当事人表达意见的机会和时间。本案中，被告在作出案涉限期拆除决定、强制拆除决定未给予原告陈述和申辩的权利，意味着被告在作出案涉限期拆除决定、强制拆除决定前未听取原告陈述和申辩，侵犯了当事人重要程序性权利，程序违法。   综上所述，被告实施的强制拆除涉案房屋的行政行为违法。由于被诉行政行为已经执行完毕不具有可撤销内容，应判决确认该行政行为违法。原告的诉讼请求有事实根据与法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：   确认被告海口市琼山区综合行政执法局于2017年6月22日对位于海口市××道房屋（拆迁编号：D105-2）实施的行政强制拆除行为违法。   案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审判长 阳力平   人民陪审员 冯薪霞   人民陪审员 谢小琴     二〇二〇年六月十日   书记员 林名泽   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。