辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终704号上诉人（原审原告）：郑文龙，男，1951年7月30日出生，汉族，住大连市甘井子区。被上诉人（原审被告）：大连金普新区管理委员会，住所地大连金普新区金马路199号。法定代表人：**宇，该管委会主任。委托诉讼代理人：张乙劲，大连金普新区人力资源和社会保障局副局长。委托诉讼代理人：吴京堂，北京市华泰律师事务所大连分所律师。被上诉人（原审被告）：大连金普新区友谊街道办事处，住所地大连市金州区宁海小区33号楼。法定代表人：曹坤，该办事处主任。委托诉讼代理人：李睿，北京市华泰律师事务所大连分所律师。郑文龙因诉大连金普新区管理委员会（以下简称金普新区管委会）、大连金普新区友谊街道办事处（以下简称友谊街道办事处）确认强制拆除行为违法并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初285号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2005年4月28日，原告郑文龙自大连九重天塔陵陵园有限公司处取得望D区13排28号公墓安葬证，并向其交纳了十年管理费。据原告所述，同年将已逝亲人安葬在此坟墓中。2014年2月17日，大连市金州区人民政府和大连海基置地有限公司签订《大连九重天陵园剩余格位墓穴及附属物搬迁拆除方案》，约定由大连海基置地有限公司作为实施搬迁拆除的主体。2014年2月25日，友谊街道办事处在大连日报、大连晚报发布《大连九重天塔陵陵园搬迁通告》，主要内容为：“根据辽宁省政府重点工程一滨海公路金州大桥项目建设需要，经辽宁省民政厅批准，大连九重天塔陵陵园整体搬迁至位于二十××街道××村的大连天澜湖陵园。请购买并已使用大连九重天塔陵陵园格位(未使用除外)、墓穴的用户，自本通告公布之日起至2014年3月6日前，持本人身份证、安葬证等相关证明材料原件，到大连九重天塔陵陵园(金州新区友谊街道兴民村龙山路99号)办理登记及搬迁事宜。逾期未办理手续的，视为无主坟处理。”2018年10月11日，友谊街道办事处在大连日报、大连晚报发布《迁坟通告》，主要内容为：“为保证大连××新区城区1号路工程顺利施工，根据《中华人民共和国殡葬管理条例》等相关规定，拟对大连××新区城区1号路项目建设区域内的坟墓进行迁移。现将有关坟墓迁移事项通告如下。一、迁移范围：1.位于原大连九重天塔陵陵园内的剩余的13盔散坟。…三、迁移办法：1.坟主在规定时间内迁移完毕的，按有关规定领取补偿费。2.逾期未迁移的，按无主坟处理。…”2019年4月17日2时许，在大连××新区公证处的监督下，友谊街道办事处指派工作人员对郑氏墓地进行拆除，拆除全过程及墓地现状均由公证人员进行了现场拍照和摄像。另查明，2019年7月26日，大连××新区民政局对邵明刚等五人作出信访事项答复意见书，主要内容为：“经调查，现就你们反映的九重天墓地相关问题答复如下：2018年10月11日，友谊街道办事处按照《大连市殡葬管理条例》有关规定，代表新区管委会分别在大连日报、大连晚报发布了迁坟通告，告知坟主自本通告发布之日起7日内自行将坟墓迁出，但5户坟主仍然未迁。2019年4月17日凌晨两点，友谊街道按照民俗实施了搬迁…”又查明，郑文龙和金普新区管委会在本案庭审中均认可，案涉公墓系一般的经营性公墓。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括债权人的普通债权等私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，才具有提起行政诉讼的原告资格。国务院《殡葬管理条例》第十条规定，“禁止在下列地区建造坟墓：(一)耕地、林地；(二)城市公园、风景名胜区和文物保护区；(三)水库及河流堤坝附近和水源保护区；(四)铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”民政部《公墓管理暂行办法》第三条规定，“公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。”第十七条规定，“凡在经营性公墓内安葬骨灰或遗体的，丧主应按规定交纳墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费。”《大连市殡葬管理条例》第十八条规定，“因建设需要迁移坟墓的，建设单位应当依据相关法律、法规和公平、公正原则制定迁移补偿方案，并按照下列方式处理：(一)有联系人的，直接通知相关联系人；无联系人的，在本市主要媒体和坟墓所在地发布、张贴迁坟公告，通知相关联系人在六十日内认领，办理迁移手续；(二)公告期满无人认领的，由建设单位绘图、摄影摄像、建档立册后起葬，并与殡仪馆、骨灰堂、公墓等殡葬服务单位签订协议，将骨灰和档案交其保管；(三)超过两年仍无人认领的，由保管单位公告六十日后，按照节地生态方式安葬。迁移补偿等相关费用由建设单位承担。…”根据上述规定可知，经营性公墓的购墓者与经营性公墓的经营管理单位之间属于租赁的民事法律关系，购墓者或者其近亲属不是所租用的公墓的物权主体；虽然购墓者或者其近亲属在公墓迁移时有权获得补偿，但是除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，《殡葬管理条例》第十条规定区域内的一般公墓的迁移工作是必须进行的，并不以相关权利主体获得补偿为前提，一般公墓的租赁权不是实施强制迁移时应予考虑的对象。本案中，从现已查明的事实看，原告所主张的强制拆除行为实际上是行政机关在对一般经营性公墓实施强制迁移过程中所作出的行为。原告作为一般经营性公墓的购墓者的近亲属，并非案涉公墓的物权主体，其就案涉公墓享有或者承继的租赁权也不是行政机关对案涉公墓本身予以强制拆除时应予考虑的对象，故原告不具有对行政机关针对案涉公墓本身作出的案涉强制拆除行为提起行政诉讼的原告资格。至于案涉公墓迁移时的补偿事宜，原告可依照《大连市殡葬管理条例》第十八条的规定另行主张，并非本案确认强制拆除行为违法并赔偿诉讼的审查范围。综上，原告提起本案确认被告强制拆除行为违法并赔偿之诉，不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告郑文龙的起诉。原告郑文龙已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。郑文龙上诉称，（一）大连九重天塔陵园搬迁，系金州区政府为主体组织实施的国有土地征收，该区政府的补偿目标指向也是格位及各种墓穴的承租人。（二）《殡葬管理条例》第三条第二款规定：县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。《大连市殡葬管理条例》第五条第一款规定:市及区(市)县民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。第三款规定:具有行政管理职能的市人民政府派出机构根据授权，负责管理区域的殡葬管理工作。金普新区管委会在一审答辩中称，被上诉人对上诉人所诉殡葬管理行为不具有管理职权和职责，友谊街道办事处作为政府的派出机关，在自身不具有殡葬管理职权和职责亦没有市人民政府授权，且没有作出行政决定的情况下，指派工作人员强行将上诉人父母坟墓拆除行为实属超越职权。综上，请求二审法院撤销一审行政裁定，发回一审法院重审。金普新区管委会答辩称，（一）原审裁定认定，上诉人对九重天塔陵园二代墓室享有权利。对此，金普新区管委会无异议。（二）项目建设单位对墓穴搬迁的补偿安置行为系民事法律行为。1.根据民政部《公墓管理暂行办法》第三条、《辽宁省公墓管理办法》第二条、《大连市殡葬管理条例》第十八条的规定，经营性公墓的购墓者与经营性公墓的经营单位之间系租赁性质的民事法律关系，购墓者或其近亲属对墓穴不享有物权。上诉人对墓穴搬迁行为的异议只能通过民事程序主张。2.上诉人与金普新区管委会之间不具有行政法律关系，上诉状第二点所称的针对九重天塔陵墓园的立项、公告、评估、搬迁事实存在，但是以上立项搬迁行为是针对公墓经营者所实施，项目建设单位与上诉人之间的墓穴搬迁补偿系民事法律关系。（三）上诉人对本案项目拆迁行为不具有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告资格。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，“利害关系”不包括债权人的普通债权等民事法律上的利害关系，只有行政法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在行政上受损害的可能性的当事人才与行政行为具有利害关系。本案上诉人对墓穴所享有的权利是民事权利，与本案项目拆迁行为不具有法律关系，同时不具有利害关系，所以上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。友谊街道办事处答辩称，（一）原审裁定认定事实清楚。1.原审期间，上诉人以及被上诉人友谊街道办事处提交的证据足以证明上诉人系案涉公墓购买人以及被上诉人对于案涉公墓搬迁程序合法这一事实。2.上诉人所称《资产评估报告》只是对于补偿金额确定的参考依据，并非本案确认强制拆除行为违法并赔偿诉讼的审查范围，与本案认定的事实无关，所以无需查明确认。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“利害关系”不包括债权人的普通债权等民事法律上的利害关系，只有行政法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在行政上受损害的可能性的当事人才与行政行为具有利害关系。本案上诉人在大连市重天塔陵陵园有限公司购买了案涉经营性公墓，因此上诉人对案涉公墓所享有的权利是民事权利，上诉人与大连市重天塔陵陵园有限公司之间系债权债务关系，与本案项目拆迁行为不具有行政法上的利害关系，所以上诉人不具有提起行政诉讼的原告资格。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公民、法人或者其他组织与行政行为存在利害关系的认定，一般以其主张的属于自己的权益受到行政行为损害且该权益应得到行政规范保护为条件。本案中，上诉人购买案涉经营性公墓，并用于安葬故去的亲属骨灰，对案涉公墓享有相应权益，故应当认定其与被上诉人的强制拆迁案涉公墓行为有利害关系。按照上述法律规定，上诉人有权提起行政诉讼。上诉人虽然与公墓经营者之间存在民事法律关系，但其在本案中的诉讼请求为确认被上诉人强拆其父母坟墓违法并赔偿，并非以行政机关对债务人所作的行政行为损害其债权实现为由提起行政诉讼，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的适用条件。故上述民事法律关系的存在并不影响上诉人行使提起行政诉讼的权利。综上，原审裁定适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初285号行政裁定；二、指令大连市中级人民法院对本案继续审理。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年六月二十八日法官助理郑轩书记员赵晓迪（代）