广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1738号上诉人（原审原告）：陈仕廉，男，1967年2月1日出生，汉族，身份证住址广东省珠海市斗门区。上诉人（原审原告）：陈维均，男，1946年5月9日，汉族，身份证住址广东省珠海市斗门区。上诉人（原审原告）：陈武荣，男，1956年12月20日，汉族，身份证住址广东省珠海市斗门区。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邓璐，珠海市司法局工作人员。原审第三人：珠海市富山工业园管理委员会。住所地：广东省珠海市斗门区珠峰大道西1号。法定代表人：陈家平，党委书记、管委会主任。原审第三人：珠海市斗门区乾务镇人民政府。住所地：广东省珠海市斗门区乾务镇盛兴二路北28号。法定代表人：刘志强。原审第三人：珠海市斗门区乾务镇南山村民委员会。住所地：广东省珠海市乾务镇南山村。法定代表人：陈郁华。上诉人陈仕廉、陈维均、陈武荣因与被上诉人珠海市人民政府及原审第三人珠海市富山工业园管理委员会（以下简称富山管委会）、珠海市斗门区乾务镇人民政府（以下简称乾务镇政府）、珠海市斗门区乾务镇南山村民委员会（以下简称南山村委会）行政复议决定纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年9月2日，因政府建设需要，对南山村五山大道西边犁头嘴一带1774.19亩土地完善用地手续，乾务镇政府与南山村委会签订了《补偿协议书》约定：由乾务镇政府对南山村委会进行补偿。其后，乾务镇政府与南山村委会又签订了《补充协议书》约定：扣除已按标准支付给乙方的预付金71358510元，还需支付20803126元整；甲方应于协议生效之日起15个工作日内将补偿款项全额支付给乙方。富山管委会作为见证方在《补偿协议书》和《补充协议书》上签字盖章。2018年9月19日，富山管委会向原告作出《信访事项受理告知书》（珠国土（富山）信访告〔2018〕1号）称：原告要求返还珠海市斗门区乾务镇南山村，没有按照法律规定审批、公告征地实施方案和征地补偿安置方案的土地信访事项，富山管委会决定受理；按照《信访条例》第三十三条和《广东省信访条例》第四十六条规定，将自受理之日起60日内办结并书面答复。2018年10月22日，富山管委会向原告作出珠国土（富山）信访函〔2018〕2号《关于陈仕廉等人信访事项的复函》（以下简称《复函》）称：（一）经2016年6月17日南山村村民代表会议表决通过，2016年9月2日乾务镇政府与南山村委会、原富山管委会建管中心三方签订了《补偿协议书》，南山村委会同意乾务镇政府对南山村1774.19亩土地实施完善用地手续，并根据相关标准进行补偿；（二）如你们对上述由乾务镇政府对南山村委会的1774.19亩土地实施完善用地手续的行政行为不服，可以通过法定途径进行申诉；（三）如你们对信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求市国土资源局复查。2018年12月27日,原告陈仕廉、陈维均、陈武荣向被告珠海市人民政府申请行政复议，向被告珠海市人民政府提出如下请求：依法确认在南山村大围征地富山管委会与南山村委会签订的补偿协议不合法，应依法认定为违法征地；富山管委会虚构政府行政行为作出在南山村大围征地1774.19亩，其行为涉嫌徇私舞弊、滥用职权、超越权限非法征地侵犯了南山村民的权益，致使南山村村民的集体利益受到特别重大损失，依法应当将本案移交司法机关处理；责令富山管委会退还违反土地管理法规定在南山村xxx的土地给南山村集体经济组织。2019年2月12日，被告珠海市人民政府遂作出珠府行复〔2018〕1183号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定）。该决定作出的理由如下：（一）申请人不服《答复》申请行政复议，不属于行政复议范围。《复函》是信访处理行为，从其内容可知，该复函没有设定、变更或消灭申请人的相关权利义务，对申请人不具有强制力。因此，《复函》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。（二）申请人请求确认被申请人与南山村委会签订的补偿协议不合法，亦不属于行政复议范围。由于被申请人不是补偿协议签订主体，补偿协议不是其作出的具体行政行为，申请人请求确认被申请人与南山村委会签订的补偿协议违法，亦不属于行政复议范围。（三）申请人关于将本案移送司法机关处理并要求返还1774.19亩土地给南山村集体经济组织的请求，本府不予支持。《补偿协议》和《补充协议》尚未被任何有权机关撤销或确认违法，故移送处理的请求不予支持。原告仍然不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告珠海市人民政府作出的被诉行政复议决定；2.依法对珠海市人民政府《富山工业园产业新城建设用地征用土地预公告》进行合法性审查；3.依法确认乾务镇政府征用南山村1774.19亩土地的行政行为违法；4.依法确认乾务镇政府超越职权、滥用职权与南山村委会签订《征地意向书》的行政行为违法，《征地意向书》无效；5.依法确认乾务镇政府、富山管委会建管中心超越职权、滥用职权与南山村委会签订《支付预付款协议书》《补充协议书》的行政行为违法，《支付预付款协议书》《补充协议书》无效；6.依法将本案移送司法机关处理并判决返还1774.19亩土地给南山村集体经济组织；7.被告承担本案诉讼费用。原审另查明，珠海市富山工业园管理委员会建管中心已被撤销，其权利义务由珠海市富山工业园管理委员会承继。原审法院认为：被诉行政复议决定关于《复函》属于信访处理行为的认定正确。从《复函》的形式与内容可知，该复函是富山管委会根据《信访条例》及《广东省信访条例》相关规定，就原告要求返还斗门区乾务镇南山村相关土地信访事项作出的信访处理行为。进而言之，《复函》没有设定、变更或消灭原告的相关权利义务，对原告不具有强制力。被诉行政复议决定适用法律、法规并无不当。既然《复函》属于信访处理行为，那么该行为即不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。被告还认为，原告请求确认富山管委会与南山村委会签订的补偿协议不合法，亦不属于行政复议的范围。原审法院认为，就此认定，被诉行政复议决定所述理由于法有据。此外，原告关于将本案移送司法机关处理并要求返还1774.19亩土地给南山村集体经济组织的行政复议请求，被告经评述后也予以驳回，原审法院认为，被告该处理正确。被诉行政复议行为程序合法。被告及时受理原告的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》相关规定予以审查，在法定期限内作出驳回行政复议申请决定，并将决定书分别送达各方，故行政复议程序合法。三原告的诉请应予驳回。本案中，原告诉请除了诉讼费请求之外有六项，关于撤销行政复议决定之诉请，应予驳回，理由如前评述；其余五项诉请均系关于实体审理的诉请，在行政复议程序中未予审理，不属于本案审理范围，原审法院在法庭调查中已向三原告释明。综上，被诉行政复议决定证据确凿，适用法律正确，程序合法；三原告诉求缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈仕廉、陈维均、陈武荣的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈仕廉、陈维均、陈武荣负担。陈仕廉、陈维均、陈武荣不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院程序违法。原审法院对本案只作程序审而不作实体审没有法律依据。原审法院开庭时以程序审为由，没有依法对上诉人提交的证据进行出示和质证，剥夺了上诉人对案件事实进行陈述和举证的权利。二、原审判决对事实的陈述不完整准确，对事实的查明是在没有举证和质证的情况下作出的。综上，请求：撤销原审判决及珠海市人民政府作出的被诉行政复议决定；依法对珠海市人民政府《富山工业园产业新城建设用地征用土地预公告》进行合法性审查；依法确认乾务镇政府征用南山村1774.19亩土地的行政行为违法；依法确认乾务镇政府超越职权、滥用职权与南山村委会签订《征地意向书》的行政行为违法，《征地意向书》无效；依法确认乾务镇政府、富山管委会超越职权、滥用职权与南山村委会签订《支付预付款协议书》《补充协议书》的行政行为违法，《支付预付款协议书》《补充协议书》无效；依法将本案移送司法机关处理并判决返还1774.19亩土地给南山村集体经济组织；判决珠海市人民政府承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人珠海市人民政府答辩称：上诉人不服富山管委会作出的《复函》申请行政复议，不属于行政复议范围。上诉人请求确认富山管委会与南山村委会签订的补偿协议不合法，亦不属于行政复议范围。上诉人关于将本案移送司法机关处理并要求返还1774.19亩土地给南山村集体经济组织的行政复议申请，于法无据。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院予以维持。原审第三人富山管委会答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求不成立。请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原审判决。原审第三人乾务镇政府答辩称：原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求不成立。请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原审判决。原审第三人南山村委会二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案系行政复议决定纠纷，二审争议焦点为珠海市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议的范围限于行政机关作出的具体行政行为。本案中，《复函》是富山管委会下属珠海市国土资源局富山分局根据《中华人民共和国信访条例》及《广东省信访条例》的相关规定，就陈仕廉、陈维均、陈武荣要求返还珠海市斗门区乾务镇南山村相关土地信访事项作出信访处理的行为。从《复函》内容可知，《复函》并未设定、变更或消灭陈仕廉、陈维均、陈武荣的相关权利义务，对陈仕廉、陈维均、陈武荣不具有强制力，并非具体行政行为，不属于行政复议范围。珠海市人民政府作出被诉行政复议决定，认定《复函》属于信访处理行为，不属于行政复议范围，适用法律正确。对于陈仕廉、陈维均、陈武荣请求珠海市人民政府确认富山管委会与南山村委会签订的补偿协议不合法的申请事项，因富山管委会仅作为见证方在涉案补偿协议上签字盖章，不是涉案补偿协议的签订主体，在涉案补偿协议签订过程中并未履行行政管理职责，因此，被诉复议决定认为该申请事项不属于行政复议范围，处理正确。对于陈仕廉、陈维均、陈武荣请求将本案移送司法机关处理并要求返还1774.19亩土地给南山村集体经济组织的申请事项，被诉行政复议决定认为乾务镇政府和南山村委会签订的涉案补偿协议尚未被任何有权机关撤销或确认违法，该请求于法无据，予以驳回，亦处理正确。综上，珠海市人民政府及时受理陈仕廉、陈维均、陈武荣的行政复议申请，依法进行审查，在法定期限内做出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。基于上述事实和理由，原审法院驳回陈仕廉、陈维均、陈武荣的提出的撤销被诉行政复议决定的诉讼请求正确；原审法院认为，陈仕廉、陈维均、陈武荣其他诉请除诉讼费请求以外的五项诉请均系关于实体审理的诉请，因在行政复议程序中未予审查，故不属于本案审理范围，该认定正确。陈仕廉、陈维均、陈武荣上诉主张原审法院对本案只作程序审而不作实体审，开庭时没有依法对其提交的证据进行出示和质证，程序违法，对此，本院认为，本案核心问题是珠海市人民政府是否应当受理陈仕廉、陈维均、陈武荣提出的行政复议申请，珠海市人民政府以陈仕廉、陈维均、陈武荣的复议申请不属于行政复议受案范围为由作出不予受理的行政复议决定，行政复议的审查仅是程序审查，并未进行实体审查，陈仕廉、陈维均、陈武荣提交的证据材料是进行实体审查的相关证据材料，与本案核心问题缺乏关联性，因此，原审法院对本案作程序审查，并当庭告知理由，对陈仕廉、陈维均、陈武荣提交的与本案核心问题缺乏关联性的证据材料未组织举证，并无不当，本院对陈仕廉、陈维均、陈武荣所提该主张不予支持。另，陈仕廉、陈维均、陈武荣上诉提交的新证据材料即《清场通知》，与本案争议问题缺乏关联性，本院不予采纳。综上，原审判决正确，本院依法予以维持。上诉人陈仕廉、陈维均、陈武荣上诉请求撤销原审判决及被诉行政复议决定的诉讼请求，因理据不足，本院依法予以驳回，除诉讼费请求以外其余诉请均系关于实体审理的诉请，在行政复议程序中未予审查，亦不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈仕廉、陈维均、陈武荣负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年六月二十八日书记员  刘佳琪