重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终188号上诉人（一审原告）李祯全，男，汉族，1947年3月5日出生。住址：重庆市巴南区。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局。住所地：重庆市渝北区龙山街道龙山大道339号。法定代表人董建国，局长。委托代理人王利广，该局工作人员。委托代理人孙兵，重庆坤源衡泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。法定代表人唐良智，市长。委托代理人何皓，重庆市司法局工作人员。委托代理人谢强，重庆市司法局工作人员。上诉人李祯全因诉被上诉人重庆市规划和自然资源局（原重庆市国土资源和房屋管理局，机构改革后职能划归重庆市规划和自然资源局，以下将重庆市国土资源和房屋管理局简称为市土房局，重庆市规划和自然资源局简称为市规自局）、重庆市人民政府（简称市政府）行政回复一案，不服重庆市大渡口区人民法院作出的（2019）渝0104行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2013年3月18日，重庆市巴南区人民政府作出《重庆市巴南区人民政府关于开展界石镇钟湾村19、20、21社及海棠村申田湾、王家坝社集体土地清理工作的通知》（巴南府发〔2013〕43号），将清理界石镇钟湾村19社部分集体土地134.877亩、20社部分集体土地2.352亩、21社部分集体土地5.148亩，海棠村申田湾社部分集体土地289.3155亩、王家坝社部分集体土地626.997亩，共计面积1058.6895亩；清理登记土地用途将作为本次拟实施征收土地拆迁补偿安置依据。市政府分别于2013年6月20日、2014年8月18日、2015年10月10日、2015年10月18日作出《关于巴南区建设重庆公路物流基地东城大道北段一期工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2013〕600号）、《关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕882号）、《关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2015〕1235号）、《关于巴南区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2015〕1296号）四个批复，批准征收海棠村申田湾社合计6.4874公顷集体土地。李祯全的房屋位于巴南区界石镇海棠湾村申田湾社，没有列入上述四个批复的征地范围。2014年4月28日，李祯全（户）与重庆市巴南区征地办公室、界石镇人民政府签订《征地房屋拆迁住房货币安置协议》并领取了相应补偿款。重庆市巴南区界石镇海棠村申田湾社和应和秋社合并，现为应和秋社。2018年9月16日，李祯全通过邮政特快专递方式向原市土房局提交《土地违法查处申请书》，请求就重庆市巴南区国土资源局分局、界石镇人民政府、海棠村村民委员会等部门征收李祯全所在申田湾社的集体土地时，存在未批先占、少批多征的违法情形进行查处，依法追究相关人员的法律责任。原市土房局在收到《土地违法查处申请书》后进行了调查，没有发现违法征地违法行为。2018年11月12日，原市土房局向李祯全作出《关于李祯全申请事项的回复》（简称《回复》），《回复》于2018年11月14日通过挂号信方式向李祯全送达。《回复》主要内容为：一、关于李祯全反映的区国土分局等部门实施土地征收与补偿的问题。界石镇海棠村申田湾社集体土地的征收与补偿工作由巴南区人民政府征地办公室、镇政府与村委会负责。相关补偿协议均由区征地办签订。二、关于李祯全反映的申田湾社存在违法征地问题。申田湾社有6.4874公顷集体土地经市政府相关批文批准征收为国有土地（其中：渝府地〔2013〕600号批准0.8609公顷，〔2014〕882号批准征收3.1195公顷，〔2015〕1235号批准征收2.0806公顷，〔2015〕1296号批准征收0.4264公顷）。按照巴南区人民政府相关通知要求，本着群众自愿原则，区征地办会同镇政府、村委会和集体经济组织对该社剩余集体土地进行了清理。除李文才户外，该社其余社员均自愿与区征地办公室签订了补偿协议并将房屋拆除。申田湾社剩余集体土地上未实施建设行为，土地保持原状，尚有村民在土地上继续耕种。按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，不构成违法征地的违法行为。李祯全不服该《回复》，向市政府提起行政复议申请。2018年12月3日，市政府受理后依法向市规自局发出《行政复议答复通知书》（渝府复〔2018〕877号），告知市规自局应当履行的答辩及举证责任。2019年1月23日，市政府作出《延期审理通知书》（渝府复〔2018〕877号），并依法向李祯全、市规自局送达。经复议，市政府于2019年2月28日作出《行政复议决定书》（渝府复〔2018〕877号），《行政复议决定书》已依法向李祯全、市规自局送达。《行政复议决定书》（渝府复〔2018〕877号）决定维持市规自局于2018年11月12日作出的《回复》。李祯全不服《行政复议决定书》（渝府复〔2018〕877号），提起行政诉讼。李祯全一审诉称，李祯全所在海棠村申田湾社自2013年起，村集体土地（包括耕地、林地和宅基地）陆续被征收。经了解，2018年8月31日才得知，李祯全所在申田湾社有市人民政府征地批文：渝府地〔2013〕600号、渝府地〔2014〕882号、渝府地〔2015〕1296号、渝府地〔2015〕1235号，共计征用土地6.4874公顷，合97.311亩。申田湾社拥有集体土地354.582亩，目前申田湾社所有土地除李文才的宅基地外，其他土地已全部被征收，有257.271亩土地在尚未取得市政府或国务院的征地审批手续的情况下，于2014年被征收。李祯全认为，重庆市巴南区国土资源局分局、界石镇人民政府、海棠村村民委员会等部门征收申田湾社的集体土地时，存在未批先占、少批多征的违法情形。李祯全于2018年9月16日向市规自局寄交了《土地违法查处申请书》，请求对未批先占、少批多征等违法行为立案查处。市规自局于2018年11月12日作出《回复》，称“不构成违法征地的土地违法行为”。市规自局未依法履行查处的法定职责，对应当立案调查的按揭不予立案调查，导致申田湾社有200多亩集体土地存在未批先占、少批多征的违法情形。李祯全不服，向市政府申请行政复议，市政府于2019年2月28日作出行政复议决定，维持市规自局作出的《回复》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，国家征收土地的，必须按照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。只有省、自治区、直辖市人民政府或国务院才有权批准征收，在未经批准征收的情况下，任何部门和个人无权组织实施，无权对农村集体土地进行清理补偿。重庆市巴南区人民政府于2013年3月18日发出通知，要求开展界石镇钟湾村19、20、21社及海棠村申田湾、王家坝集体土地清理工作，随后巴南区征地办公室依据现行征地政策对申田湾组集体土地进行补偿，该行为属于未批先征、少批多征的违法行为。作为自然资源主管部门，市规自局无视违法事实，无视法律规定，错误作出《回复》。综上，市规自局作出的《回复》、市政府作出的行政复议决定，均属事实认定不清、适用法律错误，请求撤销市规自局作出的《回复》，责令该局依法履行查处职责，对李祯全反映的未批先占、少批多征违法行为进行查处；撤销市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2018〕877号）。市规自局、市政府一审辩称，市规自局具有对李祯全所反映问题进行核查处理的职权职责；市规自局对李祯全反映的问题进行了及时核查处理并依法进行书面《回复》，履职行为程序合法；市规自局作出《回复》认定事实清楚、适用法律正确。市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2018〕877号）主体适格、程序合法、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。根据《国土资源违法行为查处工作规程》5.2违法线索处置“对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查”之规定以及《国土资源违法行为查处工作规程》附录A主要土地违法行为、法律依据与法律责任：违法批地类（七）查处注意事项2“对违法征地的认定，不能仅以签订征地补偿协议、支付补偿款予以认定，还应确认土地是否被征地者实际控制、平整场地、动工建设等”规定，市规自局接到李祯全提交的查处申请后，经过调查核实，对涉及征地的村社负责人进行询问，并实地核查土地状况，认为李祯全（户）为自愿与区征地办公室签订《征地房屋拆迁补偿安置协议书》，且在调查核实土地状况时，申田湾社剩余集体土地上未实施建设行为，土地保持原状。市规自局根据调查情况，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，认为李祯全所反映的违法线索不构成违法征地的土地违法行为，市土房局于法定期限内向李祯全作出《回复》，《回复》内容并无不当。市政府在受理李祯全所提行政复议申请后，经复议，于法定期间内作出《行政复议决定书》（渝府复〔2018〕877号），符合法定程序。请求驳回李祯全的诉讼请求。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、《重庆市土地管理规定》第四条第一款“市土地行政主管部门负责全市城乡土地的统一管理和监督工作”及《国土资源行政处罚办法》的相关规定，市国土房局具有查处本市国土资源违法案件的法定职责。根据《国土资源违法行为查处工作规程》5.2条和附录A的规定，市规自局接到李祯全提交的查处申请后，经过调查核实，对涉及征地的村社负责人进行询问，并实地核查土地状况，认为李祯全（户）为自愿与区征地办公室签订《征地房屋拆迁补偿安置协议书》，且在调查核实土地状况时，申田湾社剩余集体土地上未实施建设行为，土地保持原状。市规自局根据调查情况，根据《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，认为李祯全所反映的违法线索不构成违法征地的土地违法行为，市土房局于法定期限内向李祯全作出《回复》，《回复》内容并无不当。市政府在受理李祯全所提行政复议申请后，经复议，于法定期间内作出《行政复议决定书》（渝府复〔2018〕877号），符合法定程序。李祯全所提诉讼请求不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李祯全的诉讼请求。李祯全不服，提起上诉，请求撤销一审判决并改判。主要理由：涉诉土地存在典型未批先征、少批多占的违法行为，市规自局在进行土地调查时，未按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，提交国土资源违法案件调查报告，严重违反了《土地管理法》第四十五条的规定。市规自局对征地实施部门未按法定程序进行土地征收补偿的违法行为视而不见，《回复》认为不存在土地违法行为，适用法律错误，该《回复》构成查处不作为。一审认定事实不清，适用法律法规规章错误，应予撤销。市政府的辩称意见与一审提交的答辩意见相同。市规自局没有提交答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。一审卷内材料载明，2014年4月28日，重庆市巴南区人民政府征地办公室、界石镇（街道）（甲方）与李祯全（乙方）签订《征地房屋拆迁住房货币安置协议》，在“二、费用支付”部分约定：“乙方在2014年4月28日前拆除原房或搬家并自愿交房给甲方收购拆除的，由甲方验收后（接收）在五日内按规定支付货币安置奖励费、拆除原房奖励费、残值收购非26791.20元给乙方。超过规定时限拆除或交房的，甲方不予支付货币安置奖励费。”同日，李祯全户房屋拆除，李祯全已经领取了补偿款。市国土执法总队于2018年10月23日到界石镇海棠村申田湾社进行现场核查，其后，界石国土资源管理所于2018年10月30日作出《关于界石镇海棠村申田湾组村民李祯全反映问题的情况报告》；界石镇人民政府于同日作出《界石镇向总队情况说明》；原重庆市巴南区国土资源管理分局于2018年11月5日作出《关于界石镇海棠村申田湾组村民李祯全反映问题调查情况的报告》；均认定：申田湾社征地范围内的房屋和土地已经进行了清表和建设；而征地范围外的房屋和土地，经社员自愿签订协议，也进行了清理和补偿，未实施建设。一审中，李祯全举示了照片打印件，照片显示的情景均为山丘，上面覆盖着绿色植被，没有建筑物和其他使用过的迹象。李祯全没有进一步举示涉案土地具有平整场地、动工建设等行为的证据。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《重庆市土地管理规定》和《国土资源行政处罚办法》的相关规定，市规自局具有查处行政区域内国土资源违法案件的职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”市政府作为市规自局的同级人民政府，具有受理行政复议申请并作出复议决定的法定职责。市规自局和市政府在法定期限内作出《回复》和《行政复议决定书》，程序合法。李祯全请求查处重庆市巴南区国土资源局分局、界石镇人民政府、海棠村村民委员会等部门在征收李祯全所在的申田湾社集体土地时，存在未批先占、少批多征的违法情形并追究相关人员的法律责任。《回复》认为，申田湾社有6.4874公顷集体土地经市政府相关批文批准征收为国有土地（其中：渝府地〔2013〕600号批准0.8609公顷，〔2014〕882号批准征收3.1195公顷，〔2015〕1235号批准征收2.0806公顷，〔2015〕1296号批准征收0.4264公顷）。部分当时未取得正式批文的土地，本着群众自愿的原则，除李文才户外，其余社员均自愿与征地部门签订了补偿协议并将房屋拆除。按照《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，不构成违法征地的违法行为。《回复》所称的部分当时未取得正式批文的土地，征地部门根据自愿原则与群众签订协议的做法在征地实践中确实存在，经过多年的实践，这种先签协议再实施征收土地的做法已被2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条所吸收，该条规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明（第四款）。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地（第五款）。”虽然这一做法在当时存在法律依据上的欠缺，但从改革和发展的角度而言，本案不宜将这一做法认定为违法，这是其一；其二，《回复》还称剩余集体土地上没有实施建设行为，土地保持原状，尚有村民在土地上继续耕种等。剩余集体土地上是否存在建设行为，属于事实问题，应当指出的是，在查处行政违法案件中，是否存在行政违法，投诉人、举报人或者受行政违法行为侵害的相对人等应当举出适当的证据证明违法事实在一定程度上的存在。土地上是否存在建设行为，是一个较为容易证明的事实，李祯全所举证据不足以证明当时剩余集体土地上存在建设行为，《回复》的该项内容符合《国土资源违法行为查处工作规程》附录A“对违法征地的认定，不能仅以签订征地补偿协议、支付补偿款予以认定，还应确认土地是否被征地者实际控制、平整场地、动工建设等”的规定，《回复》关于剩余集体土地上没有实施建设行为的认定正确。《回复》和《行政复议决定书》关于不构成违法征地违法行为的认定并无不当。一审判决正确。李祯全的上诉理由不能成立，本院不予主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼受理费50元，由李祯全负担。本判决为终审判决。审 判 长 张小明审 判 员 应 禧审 判 员 张华荣二〇二〇年六月二十四日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉