广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终663号上诉人(原审原告):连平县忠信镇径口村第十二经济合作社。负责人:赖阳明，社长。委托代理人：赖道裕，男，汉族，1950年9月23日出生。上诉人(原审原告):连平县忠信镇径口村第十三经济合作社。负责人:梁国东，社长被上诉人(原审被告)：连平县人民政府。法定代表人：林文泉，县长。委托代理人：匡华，广东竞方律师事务所律师。委托代理人：巫景峰，连平县自然资源局副局长。上诉人连平县忠信镇径口村第十二经济合作社、连平县忠信镇径口村第十三经济合作社（以下简称十二、十三经济合作社）因诉被上诉人连平县人民政府占用集体土地及行政赔偿纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2018）粤16行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2002年，被告连平县人民政府为了建设忠信镇工业村，于2002年1月5日和7月30日与连平县忠信镇径口村、上坣村两村民委员会签订《集体建设使用土地协议书》，协议约定为了兴建村镇企业，需要征用径口村、上坣村位于下径口河唇屋东南地段的土地152.61亩和位于下径口、上坣新屋地段土地544.803亩。协议签订后，被告分别对涉及上述土地的村民进行了补偿。2002年2月1日，河源市国土资源局作出河国土资（建）字【2002】9号《关于连平县忠信镇工业村建设用地的批复》，内容为“连平县人民政府：连府函【2002】10号文悉，经市人民政府同意，批复如下：一、为实施你县忠信镇工业村建设，同意你县将下径口河唇屋东南侧地段的径口村和上坣村集体农用地10.1743公顷（折合152.61亩，其中水田64.9亩、旱地87.71亩），转为建设用地，作为忠信镇工业村建设用地。二、被占耕地的补充，同意在你县储备的新增耕地【所在图幅编号为：G-50-133-（31）、G-50-134（12）、G-50-122-（49）】中补给。三、被占耕地原负担的农业税的减免，由你县自行调剂解决。四、要妥善解决好被占土地原土地使用者的生产生活出路，并严格按忠信镇工业村规划实施建设。”2002年10月23日，河源市国土资源局作出河国土资（建）字【2002】68号《关于连平县忠信镇村镇企业建设用地的批复》（以下简称68号批复），内容为“连平县人民政府：连府函【2002】73号文悉，经市人民政府同意，批复如下：一、为实施你县忠信镇工业园建设，同意你县将径口村与上坣村位于下径口和上坣上新屋地段集体农用地35.70129公顷（水田29.1759公顷、旱地5.987公顷、鱼塘0.075公顷、园地0.464公顷），未利用土地0.5267公顷，共计36.2286公顷转为建设用地，连同径口村原有建设用地0.0916公顷，一并作为忠信镇村镇企业的建设用地。二、被占耕地的补充，同意在你县储备的新增耕地【所在图幅编号为：G-50-21-（46）、G-50-121（53）、G-50-133-（38）、G-50-134-（14）】中补给。三、被占耕地原负担的农业税的减免，由你县自行调剂解决。四、要妥善解决好被占土地原土地使用者的生产生活出路，并严格按忠信镇工业村规划实施建设。”2015年4月28日，原告村民梁树练等户以耕地在2003年至2004年被非法征收，被征收的土地闲置荒芜十多年为由，向连平县信访局上访，要求被征收的土地退还给当地农民复耕。同年5月4日，连平县信访局和有关县领导批转连平县国土资源局处理。2015年5月23日，连平县国土资源局经调查核实，对梁树练等户作出《关于对梁树练等人信访事项的回复》，认为：“该土地取得有合法用地手续，对农户进行了合理的补偿，全部土地都经过前期开发，部分地块建好厂房。2011年7月县政府根据实际情况，及时对该土地重新规划，调整用途，继续开发利用，因此，对梁树练等人要求对该土地进行复耕，不予支持。”2015年8月10日，梁树练等人不服连平县国土资源局的回复，向河源市国土资源局申请复查。河源市国土资源局经过复查，于2015年9月8日作出河国土资信复查字（2015）09号《河源市国土资源局信访事项复查意见书》，认为：“梁树练等人的信访属于重复信访。2014年，连平县委、县政府高度重视，召开了连平县党政班子联席会议，专题研究解决忠信镇径口村社区居民生产生活困难问题，提出建设二栋厂房及完善水利、道路、小学等设施的解决方案，当时的村民代表都同意，并表示不再上访。你们作为新的村民代表，要本着尊重历史，实事求是的原则，理应接受原解决方案，如果没有按原计划落实，可向连平县人民政府、忠信镇人民政府诉求解决。并责令连平县国土资源局要加强管理，盘活建设用地，提高土地利用率。”梁树练等人仍不服河源市国土资源局的复查意见，于2015年9月21日向广东省国土资源厅提出复核申请。同年11月6日，广东省国土资源厅作出粤国土资信函（2015）103号信访事项告知书，认为河源市国土资源局对梁树练等人的信访反映的事实认定不够准确，决定撤销河源市国土资源局作出的《河源市国土资源局信访事项复查意见书》（河国土资信复查字（2015）09号），并责令河源市国土资源局重新复查并于30个工作日内书面答复。2016年5月24日，河源市国土资源局按照广东省国土资源厅的告知书要求，经过进一步调查核实，重新作出河国土资信复查字（2016）02号信访事项复查意见书，认为梁树练等人反映的土地位于忠信镇径口村地段，该土地经市人民政府批复同意集体农用地转为村镇企业建设用地，已经依法办理了农用地转为建设用地手续，且经过前期开发，部分地块已建了厂房，要求对该土地进行复耕，不予支持，并责令连平县人民政府进一步完善相关用地手续，建议妥善解决居民民生问题。2016年7月22日，广东省国土资源厅经核查，维持了河源市国土资源局河国土资信复查字（2016）02号信访事项复查意见书。两原告认为其所属经济社的土地不在河国土资（建）字【2002】9号、68号批复的用地红线范围内，以被告连平县政府非法占用土地为由共同向原审法院提起行政诉讼，请求人民法院确认被告占用十二、十三经济合作社的基本农田的具体行政行为违法，并判令连平县人民政府返还非法占用的基本农田并恢复原状及按2017年广东省农民人均纯收入标准赔偿358人的经济损失。另查明：农用地转为建设用地后，涉案土地已砌起围墙，三通一平，企业建有办公楼，部分土地厂房拆除后留有硬底化基础。两原告认为土地现状已改变无法确认具体的四至，经其指认的地块位于被告勘测的红线图内。原审法院认为，本案争议的问题是被告占用争议土地的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。经查，被告为开发连平县忠信镇工业园，向河源市人民政府提出申请，河源市国土资源局分别作出河国土资（建）字【2002】9号《关于连平县忠信镇工业村建设用地的批复》、68号批复予以批准同意。连平县忠信镇人民政府与原告所在的村委会签订《集体建设使用土地协议书》，将包括原告的农民集体所有土地转为建设用地，对所涉及的村民进行了用地补偿，并办理了相关的农用地转为建设用地手续。两原告所指认的地块位于68号批复红线图内，被告并未超出用地红线占用原告的土地。综上所述，被告上述占用土地行为符合上述法律规定，事实清楚，程序合法，其合法性应予确认。两原告诉请确认被告连平县人民政府占用两原告的土地的行为违法，并要求返还被占用的土地和赔偿损失的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告连平县忠信镇径口村第十二经济合作社、连平县忠信镇径口村第十三经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。上诉人十二、十三经济合作社上诉称：原审法院重审时并未把两上诉人提交的国有土地使用证和不动产权证的证据依法进行质证，仍然认定被上诉人连平县人民政府占用土地的行为符合法律规定错误。二、在原审法院重审开庭时，连平县人民政府已确认两上诉人的土地共147829平方米不在涉案68号批复范围内，但原审判决却认定两上诉人指认的地块位于68号批复红线图内，明显错误。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，在本次开庭中，被上诉人没有任何相关工作人员到庭，只委托律师出庭，属程序不合法。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人连平县人民政府答辩称：一、连平县人民政府经河源市人民政府、河源市国土资源局审批同意将径口村、上坣村集体同意征用的农用地转为建设用地的行政行为程序合法、适用法律正确。二、连平县人民政府在经合法农用地转用手续取得的土地用地红线范围内进行“三通一平”，提供给投资企业建设厂房、宿舍、砌围墙的使用行为合法，不存在非法占用上诉人土地、闲置、荒芜土地的事实。三、上诉人无任何证据证实其是涉案土地的权利人或利害关系人，其无权作为原告提起诉讼。四、关于上诉人提供的国有土地使用证和不动产证复印件质证问题。本案发回重审后，原审法院另行组成合议庭，严格按照二审法院发回重审裁定书的意见，当庭与上诉人明确其诉讼，归纳争议的焦点。对上诉人补充提供的国有土地使用证和不动产证复印件进行质证。关于该证据庭审中依法进行了质证，答辩人认为首先该证据系模糊的复印件，无法与原件核对，连平县人民政府对真实性、合法性有异议。第二，该复印件无法显示准确的四至界址、坐标，无法证实在涉案的土地范围内，与本案无关。综上，连平县人民政府将径口村、上坣村集体同意征用的集体农用地经河源市政府、河源市国土局审批同意转为建设用地的行政行为程序合法，适用法律正确。连平县人民政府当然有权依法占用该土地并进行“三通一平”、砌围墙等建设行为及依法提供给招商引资的社会投资者修建厂房、道路使用，根本不存在所谓非法占用土地、闲置、荒芜土地的事实。连平县人民政府在用地红线内的占用土地修建道路、厂房等行为系合法使用，并未损害上诉人的合法权益。至于上诉人所称的用地红线范围外的土地，连平县人民政府并未使用也并未侵犯上诉人权益。因此，连平县人民政府没有因所谓非法占用土地导致赔偿上诉人经济损失的事实。另，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。经审查，本院确认原审法院经审理查明的事实。本院另查明：在本案审理期间，两上诉人十二、十三经济合作社提供了被上诉人连平县人民政府于2015年核发给案外人吴伟青的《国有土地使用证》以及河源连平县雅正置业有限公司持有的2018年国有建设用地使用权证等权属证明，以证明连平县人民政府已将涉案土地转为国有土地，对此，连平县人民政府亦确认两上诉人提供的权属证明均在涉案68号批复用地红线范围内。在本案二审审理期间，两上诉人和被上诉人均确认两上诉人主张的涉案争议土地在68号批复红线范围内。连平县人民政府提供了连平县忠信镇径口社区居民委员会(原径口村民委员会)于2020年5月9日出具的《证明》，其内容是：“2002年连平县政府因建设忠信工业园需征用我村集体土地，全村共十三个经济合作社土地共427亩，其中十二、十三经济社220.9亩,由忠信镇政府与村委会签订补偿协议,全部按法律法规要求标准进行了土地补偿和安置补助。全村相关补偿全部已落实,其中十二经济社27户、十三经济社23户全部签领补偿款。同时按征地面积的8%比例返还给村民作为留用地，十二、十三经济社每户都已落实留用地。特此证明”。连平县人民政府在一审诉讼期间，提供了2002年由忠信镇人民政府与径口村民委员会签订的涉案《集体建设使用土地协议书》附表及其征地补偿安置明细表等证据材料，以证明其已履行了上述协议约定的征用涉案土地的补偿安置义务，向十二、十三经济合作社的被征地村民支付了征地补偿安置款。本院认为，关于连平县人民政府对包括两上诉人十二、十三经济合作社在内的集体土地实施征收、占用处置行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定:“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”本案中，连平县人民政府为了建设忠信镇工业村，于2002年由忠信镇人民政府与两上诉人十二、十三经济合作社所属的径口村民委员会签订了《集体建设使用土地协议书》，约定征用包括两上诉人在内的村集体土地。其后，连平县人民政府向两上诉人所属的村集体支付了征地安置补偿款和返还留用地。目前涉案土地已经砌起围墙，三通一平，部分土地厂房拆除后留有硬底化基础。根据上述事实，连平县人民政府已经实施了涉案征地行为。该征地行为虽报经河源市人民政府批准并作出68号批复，但该批复属于农用地转为建设用地的审批行为,是征地审批程序中的前置行为,不属于上述法律规定的征地批复。本案连平县人民政府在未按上述法律规定报经省级以上人民政府批准同意征用涉案集体土地的情况下，实施涉案征地行为，并处置给相关用地单位占有使用，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，据此，连平县人民政府因实施征收涉案集体土地并处置给相关用地单位占有使用的行为应确认构成违法，原审法院判决驳回两上诉人关于确认占用土地行为违法的诉讼请求不当,本院依法予以纠正。关于是否应将涉案土地返还给上诉人十二、十三经济合作社等村集体的问题。根据连平县人民政府提供的二审期间两上诉人所属的径口居民委员会(原径口村民委员会)出具的证明内容反映，连平县人民政府于2002年征用径口村委会所属共十三个经济合作社的集体土地，已按法律、法规规定进行了土地安置补偿，其中上诉人十二经济合作社27户、十三经济合作社23户村民也已全部签领了补偿款；同时县政府已按征地面积的8%比例返还给村民作为留用地，上诉人十二、十三经济合作社每户都已落实留用地。另外，连平县人民政府亦提供相关证据材料证明其已向被征地村集体履行了征地补偿义务。目前涉案土地已砌起围墙，进行了三通一平，作了硬底化建设，已难以恢复原状，无法恢复用于农业生产，且连平县人民政府实施征地之后已将涉案土地处置给相关用地单位使用并核发了《国有土地使用证》、国有建设用地使用权证，故已不具备返还土地且恢复原状的条件。因此，原审法院判决驳回十二、十三经济合作社要求返还涉案土地，并恢复原状等诉讼请求，并无不当，本院予以维持。但连平县人民政府在判决后应积极采取补救措施，依法完善征地审批手续，妥善化解因涉案征地行为引起的相关纠纷。综上，连平县人民政府实施涉案征地并处置给相关用地单位占有使用的行为违法，原审法院未判决确认违法不当，本院依法予以纠正。两上诉人上诉请求改判确认违法的理由成立，本院予以支持。但两上诉人上诉请求改判返还涉案土地并恢复原状等，因理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销河源市中级人民法院（2018）粤16行初9号行政判决；二、确认连平县人民政府实施征收涉案集体土地并处置给相关用地单位占有使用的行为违法，责令连平县人民政府采取补救措施；三、驳回上诉人十二、十三经济合作社的其他诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人连平县人民政负担。十二、十三经济合作社已预缴的一、二审案件受理费各50元，可分别申请退还。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年六月十八日书记员  赖心仪