安徽省界首市人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1282行初11号原告孙某，男，1979年6月6日出生，汉族，安徽省太和县人，住安徽省太和县。委托代理人曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。被告太和县郭庙镇人民政府，住所地太和县郭庙镇，统一社会信用代码11341222003174741B。法定代表人邹刚，镇长。委托代理人张磊，太和县郭庙镇水利办主任。委托代理人靳灼强，安徽炎黄律师事务所律师。原告孙某不服被告太和县郭庙镇人民政府（以下简称郭庙镇政府）2019年5月29日作出《限期整改通知书》一案，于2019年11月4日向太和县人民法院提起行政诉讼。太和县人民法院立案后，以本案不宜审理为由，向阜阳市中级人民法院提请指定管辖。阜阳市中级人民法院经审查作出（2020）皖12行辖20号行政裁定，将本案指定本院管辖。本院依法受理，于2020年3月26日向被告郭庙镇政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告孙某及其委托代理人曾庆超、被告委托代理人张磊、靳灼强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月29日，被告郭庙镇政府为落实太和县河道管理有关规定，确保河道畅通，严防河水污染，根据省、市、县环保局、水务局要求对原告作出《限期整改通知书》，责令原告在2019年6月20日前自行拆除网箱养鱼设施。逾期不拆除的，将组织公安、水务、安监等部门进行强制拆除，一切后果将有原告承担。原告孙某诉称：被告以原告在未取得养殖证情况下进行养殖行为（养鱼）。影响黑茨河河道正常航行和造成事发水域环境污染，对原告养殖设施及渔网渔具等进行清理拆除，却不能提供任何事实依据，涉案“通知书”明显缺乏事实依据。原告的行为没有《安徽省实施办法》第二十条规定之情形，原告所养鱼种主要为“花白鲢”，较喜欢肥沃水体，以水藻等粘稠性食物为主，不仅不会造成水体污染，还起到净化水体作用；原告在涉案水域养鱼多年，由郭庙镇政府牵线，成立由“赵集乡养鱼协会”，且有太和县水产局给其办理的养殖结业合格证，同时，原告办有养殖场营业执照，原告养鱼行为早已符合办理养殖证条件，即使原告养殖行为存在瑕疵，也是有太和县渔业主管部门不作为所致。根据《国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展通知》相关规定可知，原告渔业养殖属于设施农业，原告渔场位于自然水域，一直为当地政府鼓励支持农业。根据《阜阳市农业委员会阜阳市养殖水域滩涂规划（2019-2030年）》相关规定，原告养殖区域和水域养殖种类符合该规划，位于养殖区范围内。原告养殖行为没有任何违法情形，被告在没有有效的法律法规依据的情况下，直接作出《限期整改通知书》，且强迫原告自行拆除，该行为直接对原告造成重大财产权益侵害。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款及《安徽省实施办法》第三十八条第九款的规定，对于未取得养殖证的养殖户可以责令改正、补办证件或者限期拆除等多种方式，而被告把“限期拆除”当作“责令整改”内容，明显适用法律不当，原告养鱼多年并有相关部门支持，没有对社会及环境造成任何不良影响，达不到必须拆除的程度，被告行为也明显违背行政行为“比例原则”基本原则。原告养殖行为属于“大农业”范畴，即使存在违法情形，也主要应该由土管部门及渔业行政主管部门牵头处理。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条行政处罚由具体行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。可知，行政机关的处罚权要么由法律直接规定，要么由有权机关决定，而本案被告不能说明其具体权利来源，明显不具有主体资格。即使原告行为有违法之处，但被告在程序方面也严重违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。本案中，被告没有履行调查程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。《中华人民共和国行政处罚法》四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案被告根本没有履行此规定，本案对原告的处罚决定根本不成立，是违法的。综上所述，被告的行政行为缺乏事实依据，执法主体错误，适用法律错误，程序违法。原告依法提起诉讼，请依法撤销被告2019年8月5日作出的《限期整改通知书》；本案诉讼费用由被告承担。原告向本院所举证据如下：一、身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体资格。二、证明、营业执照、太和县水产局培训结业证、渔业船舶证，证明原告养鱼行为是政府支持行为，是合法行为。三、《限期整改通知书》，证明被告违法行为存在的事实。被告郭庙镇政府辩称:原告请求撤销《限期整改通知书》不属于行政诉讼规定的受案范围。被告向原告送达《限期整改通知书》是因为原告没有取得《水域滩涂养殖许可证》却在涉案水域从事水产养殖，违反了《中华人民共和国渔业法》、《安徽省实施(中华人民共和国渔业法)办法》相关规定，《限期整改通知书》的内容和目的是指导原告主动纠正违法行为，是一种行政指导行为。被告的工作责任在太和县环境保护委员会《关于加快推进我县生态区域违法建设问题整改工作的通知》（太环委（2019）4号）文件中已明确：一是负责辖区流域内违法建设和非法养殖的排查摸底，对已上报点位整改情况进行复核；二是对违建户和非法养殖户下达自行拆除告知书，并做好思想工作，最大程度避免给群众造成大的经济损失；三是组织相关站所、调集相关机械，配合县直执法部门依法开展强制拆除工作。根据《最高法院关于行政诉讼法的解释》第一条第二款第（三）项之规定，行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告根据中央生态环境保护督察太和县整改工作领导小组办公室《关于我县“23＋N”生态区域环境问题整改阶段性工作情况的通报》及太和县环境保护委员会《关于加快推进我县生态区域违法建设问题整改工作的通知》（太环委（2019）4号）文件的要求，在2019年5月29日向原告送达了《限期整改通知书》，责令原告在2019年6月20日之前自行拆除养殖设施，原告已经收到上述通知。因此，原告所称被告的通知行为从内容上、形式上，从程序上、实体上完全违法没有任何事实依据。原告对于《限期整改通知书》在2019年8月30日向太和县人民政府提出复议申请，太和县人民政府经审查认为，《限期整改通知书》并未对原告的权利义务产生实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理，该决定已经生效，现原告又对《限期整改通知书》提起行政诉讼，违反了行政诉讼的相关法律规定。综上所述，被告认为原告违法事实清楚，证据充分，且系自行拆除养殖设施。因此，其诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回。被告郭庙镇政府在法定举证期限内向本院所举证据和依据如下：第一组证据：1、统一社会信用代码证书复印件一份；2、法定代表人身份证明书一份，证明被告的基本信息。第二组证据：1、太和县水产管理局出具的《情况说明》，证明原告擅自在非养殖水域黑茨河实施养鱼活动，且没有水域滩涂养殖许可证，系违法行为；2、郭庙镇2018年12月21日，2019年8月11日会议记录及照片，证明就原告等人在黑茨河非法养殖问题召开专题会议，传达相关文件精神，告知各养殖户自行拆除的期限及措施；3、《行政复议不予受理通知书》，证明太和县人民政政府经审查认为，《限期整改通知书》并未对原告的权利义务产生实际影响，决定不予受理且该决定已经生效，原告又对《限期整改通知书》提起行政诉讼，违反了行政诉讼的相关法律规定。第三组依据：太和县环境保护委员会《关于加快推进我县生态区域违法建设问题整改工作的通知》文件，证明被告按照文件精神实施了该行政行为。第四组依据：1、《中华人民共和国渔业法》第十条；2、安徽省实施《中华人民共和国渔业法》办法第二十条、第三十八条；3、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条；4、太和县环境保护委员会《关于加快推进我县生态区域违法建设问题整改工作的通知》文件。证明原告擅自在非养殖水域实施养鱼活动，且没有水域滩涂养殖许可证，其行为违反了上述法律规定。被告有权依法并按照县政府的统一部署发出《限期整改通知书》。经庭审举证质证，本院对原被告所举证据确认如下：原告对被告所举证据1真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告作出本案被诉行政行为未有法律、法规的授权，不具有职权，属滥用职权。本院认为原告异议理由成立，该证据仅证明被告基本信息情况，不能证明具有作出被诉行政行为的法定职权。原告对被告所举第二组证据1有异议，认为该证据是在作出被诉行政行为后形成的，且该证据未有单位负责人签字，不具有证据的合法性。对证据2仅能反映出被告镇政府与原告就拆除事宜协商的事实，并没有反映出被告经过法定程序调查认定原告行为违法，同时是被告滥用职权的行为下实施了该行为。对证据3原告在没有收到该份决定书，被告就组织了相关人员，对原告养鱼设施进行拆除破坏，该决定书不能否定被告通知书的违法性，通知书本质是行政处罚，被告作出通知书没有事实的依据，也没有告知原告自身救济权利的途径和期限，从形式上、内容上、实体上、程序上都是违法的。本院认为，原告异议理由成立，不予确认。原告对被告所举第三组证据有异议，认为被告不能作为其履行了法定程序的依据，程序方面的证据根据法律规定，应由立案、调查、告知、作出决定和执行几个程序，被告所举证据仅是让被告政府配合协调，并没有赋予查处的权利。由于被告没有履行任何法定程序，所以认定原告违法的事实依据是无效的。本院认为，原告异议理由成立，不予确认。原告对被告所举第四组依据有异议，认为被告未有职权作出被诉行政行为，没有证据证明原告的养殖行为是违法行为，因此适用法律错误。本院认为，原告异议理由成立，不予确认。被告对原告所举证据1、3无异议，本院认为，原告所举证据能够证明原告具有本案的诉讼主体资格，予以确认。被告对原告所举证据2有异议，认为与本案不具有关联性，不能证明原告的养鱼行为合法。本院认为，被告异议理由成立，不予确认。经审理查明，2019年5月29日，被告郭庙镇政府为落实太和县河道管理有关规定，确保河道畅通，严防河水污染，根据省、市、县环保局、水务局要求，黑茨河其镇辖区所有网箱养鱼一律实行拆除，对原告作出《限期整改通知书》，责令原告在2019年6月20日前自行拆除网箱养鱼设施。逾期不拆除的，将组织公安、水务、安监等部门进行强制拆除，一切后果将有原告承担。原告不服，于2019年8月30日向太和县人民政府申请行政复议，太和县人民政府于2019年9月2日作出《行政复议不予受理通知书》。原告依法向太和县人民法院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第六条第一款国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业区域，渔港设施渔政监督管理机构。第四十条第二款未依法取得养殖证擅自在全民所有的区域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。《安徽省实施办法》第四条各级渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。公安、水、交通、环保、卫生、林业、工商、国土资源等有关部门应当依据各自职责配合渔业行政主管部门监督检查渔业法律、法规的实施。第三十八条有下列违法行为的，由渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构，或者公安、工商部门依据各自的职责按照下列规定予以处罚；造成他人损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（九）未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在国有水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证；妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处1000元以上5000元以下罚款。……。本案被告对原告养鱼行为是否违法没有调查认定，根据上述法律规定被告不具有作出被诉行政行为的职权，其作出的被诉行政行为应属超越职权。该被诉行政行为应属行政处罚，对原告的实体权利造成影响，属可诉的行政行为，属于行政诉讼受案范围。被告的抗辩理由不能成立，本院不予采信。原告要求撤销被告对其作出的《限期整改通知书》的诉讼请求，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：撤销被告太和县郭庙镇人民政府对原告孙某作出的《限期整改通知书》。案件受理费50元，由被告太和县郭庙镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  季守富人民陪审员  肖克路人民陪审员  牛 力二〇二〇年六月二十三日法官助理宋楠书记员刘漫锦附相关法律条文：第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的。