河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终91号 上诉人（原审原告）韩连增，男，1970年11月4日出生，汉族，现住河北省保定市莲池区。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 委托代理人冯文春，北京京云律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（原保定市莲池区城市管理行政执法二局），住所地河北省保定市莲池区玉兰大街863号。 法定代表人苏秀军，该队大队长。 委托代理人宋乐，该队工作人员。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市城市管理综合执法局，住所地河北省保定市高新区恒源西路88号。 法定代表人丰世敬，该局局长。 委托代理人张晓杰，该局工作人员。 委托代理人于加兵，河北佳篷律师事务所律师。 上诉人韩连增因被上诉人保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（以下简称：市莲池区行政执法二大队）行政处罚、被上诉人保定市城市管理综合执法局行政复议一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明,原保定市莲池区城市管理行政执法二局于2019年3月25日对原告作出保莲城执罚决字［2019］第8号行政处罚决定书，载明，当事人：韩连增，本机关于2019年3月7日对你违法建设一案进行立案调查。经查实，你于2012年在建设的房屋，未经规划审批程序批准擅自进行建设，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。违法建设共计壹处，砖混结构，建筑面积约700余平方米，你至今未取得建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，决定拆除你的违法建筑物。限你在2019年3月29日前，将你建设的违法建筑物拆除完毕。逾期，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由你承担。本决定书自送达你时发生法律效力。如你不服本处罚决定，可在收到本决定书之日起60日内申请行政复议，或者在收到本决定书之日起6个月内向人民法院提起诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止本决定的执行。决定书作出后，向原告进行了送达。原告韩连增不服，向被告保定市城市管理综合行政执法局申请行政复议，被告保定市城市管理综合行政执法局于2019年6月19日作出保城执复决字［2019］第002号行政复议决定书，载明，本机关认为：申请人未提交证据证实其对建筑具有所有权，也未提交建设房屋的行为取得了规划许可。被申请人依法立案、进行现场勘验，履行了行政处罚事先告知等程序，作出的处罚决定正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持被申请人2019年3月25日作出的保莲城执罚决字［2019］第8号行政处罚决定书。决定书作出后进行了送达。原保定市莲池区城市管理行政执法二局现更名为保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队。 原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”之规定，原保定市莲池区城市管理行政执法二局有对违反规划建设管理的行为实施行政管理的职责，对违反规划管理的违法建设有权作出责令限期拆除、强制拆除等行政行为，具备作出行政处罚决定权限；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”之规定，被告保定市城市管理综合行政执法局作出维持原保定市莲池区城市管理行政执法二局作出的保莲城执罚决字［2019］第8号行政处罚决定书的决定，是本案适格被告。原保定市莲池区城市管理行政执法二局作出决定具备立案、调查询问、现场检查、告知陈述申辩权、告知处罚的理由依据、集体讨论、审批、作出决定、送达等程序，原保定市莲池区城市管理行政执法二局办案程序符合法律规定。原保定市莲池区城市管理行政执法二局经调查认定原告位于建设的房屋，仅取得宅基地使用证，至今未办理案涉地上建筑物的规划、建设审批手续，属未经规划审批程序批准擅自进行建设，认定事实清楚。原保定市莲池区城市管理行政执法二局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，作出要求原告限期拆除其违法建筑物，逾期将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由原告承担的决定，并无不当，其适用法律正确。被告保定市城市管理综合行政执法局履行了受理、通知答复、收取答复及对证据材料进行了书面审查、作出复议决定，向原告韩连增及保定市莲池区城市管理行政执法二局送达行政复议决定书等程序，所作被诉决定程序合法，适用法律依据正确。综上，二被告行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告韩连增的诉讼请求。 上诉人韩连增不服上诉称，一、一审判决认定事实错误，适用法律错误。1.市莲池区行政执法二大队不具有对上诉人涉案房屋建设行为予以行政处罚职权。根据市莲池区行政执法二大队提供的保定市南市区机构编制委员会文件这一证据,可以明确其行使城市规划管理方面未取得建设工程规划许可证进行建设行为的行政处罚权。同时,结合《城乡规划法》的规定，市莲池区行政执法二大队关于城市规划管理方面的行政处罚权根据编制办公室的文件,应当限定于城市规划区内国有建设用地上的违反规划法规的建设行为。根据我国《城乡规划法》、《行政处罚法》的规定,市莲池区行政执法二大队不具有对宅基地上房屋建设行为进行行政处罚的法定职权。对上诉人作出案涉行政行为同样属于超越法定职权的违法行为；2.市莲池区行政执法二大队对上诉人作出的处罚决定,认定事实严重错误,违反法定程序,适用法律错误,依法应当予以撤销。上诉人房屋是2003年在政府鼓励下,在原宅基地上翻建原有房屋所形成的建筑,并非2012年建设。行政处罚决定书中所述上诉人房屋面积等情况与事实严重不符，市莲池区行政执法二大队认定事实明显错误。3.处罚决定作出程序违法。在对上诉人作出行政处罚决定前,市莲池区行政执法二大队并未依法向上诉人进行调查询问,没有依法告知上诉人的陈述、申辩以及申请听证的法定权利,没有履行法定的事先催告程序。市莲池区行政执法二大队的工作也不符合行政执法的正常工作程序；4.行政行为适用法律错误。上诉人房屋早于2008年前已经建设完成,并不适用《城乡规划法》的规范调整，且也不适用《城乡规划法》第四十条的规定。上诉人的房屋不需要取得乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证；5.市莲池区行政执法二大队对上诉人进行行政处罚的目的不具有合法性，其目的是征收；6.市莲池区行政执法二大队的行政行为与莲池区人民政府的在先认定行为存在矛盾，属于对赋予其职权的人民政府的决定的否定，不具有合法性；7.复议机关对市莲池区行政执法二大队的行为没有依法纠正，同样错误。二、在认定事实严重错误的情形下,一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,驳回上诉人的诉讼请求,属于适用法律严重错误。应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定,依法确认被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法。综上，请求依法撤销一审判决,将本案发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队答辩称，被上诉人具备执法的主体资格和执法权限。本案主要适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条、六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十七条。被上诉人作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求不具有事实和法律依据。 被上诉人保定市城市管理综合执法局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于本案被上诉人市莲池区行政执法二大队所作行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、河北省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的实施意见》（冀政〔2004〕19号）、省政府授权河北省人民政府法制办公室《关于在保定市市区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》（冀法函〔2007〕100号）的相关规定，保定市城市管理行政执法局集中行使有关城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证以及其他影响城市规划行为的行政处罚权。故本案中市莲池区行政执法二大队具有查处违法建筑的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，涉案行政行为的作出主体系市莲池区行政执法二大队，故其具有诉讼主体资格。 根据本案在案证据，上诉人韩连增2012年未经规划审批程序批准，擅自在建设房屋。被上诉人市莲池区行政执法二大队根据上述查明事实，将其所建房屋认定为违法建筑，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款等规定，作出诉争行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人所在是否于2011年划入城市规划区的问题。保定市人民政府门户网站公开的保定市人民政府关于发布《保定市城市总体规划（2011-2020年）》的公告、保定市自然资源和规划局门户网站公开的保定市城市总体规划（2011-2020年）中心城区用地布局规划图明确显示保定市2011年至2020年的城市规划情况及具体的中心城区用地规划范围，上诉人所在位于该规划范围内，证明上诉人所在已于2011年划入城市规划区。在作出涉案行政处罚决定前，被上诉人市莲池区行政执法二大队依法履行了立案、调查询问、现场检查、集体讨论、审批等程序，并在该处罚决定作出后送达当事人，程序合法。 被上诉人保定市城市管理综合执法局在收到上诉人的复议申请后，依法受理、审查，作出行政复议决定书并进行送达。 综上，二被上诉人的行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审法院判决驳回韩连增的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人韩连增的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩连增负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二〇年六月三十日 法官助理  南佳凤 书 记 员  郭怡晨