河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)冀行终163号 上诉人（原审被告）河北省高阳县人民政府。住所地：河北省保定市高阳县正阳路66号。 法定代表人闫向阳，该县县长。 委托代理人刘合新。 委托代理人靳英英，河北曾知律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）康克松，男，1979年9月21日出生，汉族，现住河北省保定市高阳县。 委托代理人石永艳，北京市京博律师事务所律师。 原审被告河北省保定市人民政府。住所地：保定市东风西路1号。 法定代表人郭建英，该市市长。 委托代理人李哲。 委托代理人杨洁，河北达公律师事务所律师 上诉人河北省高阳县人民政府（以下简称“高阳县政府”）因土地行政强制及行政复议一案，不服保定市中级人民法院（2019）冀06行初259号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高阳县政府委托代理人刘合新、靳英英，被上诉人康克松及其代理人石永艳，原审被告河北省保定市人民政府（以下简称“保定市政府”）委托代理人李哲、杨洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2015年6月18日，康克松、边文仲与张水兰、郭志勇等人签订农村耕地租赁合同，约定将位于南晋庄村南大道南土地的承包地租赁给康克松等两人使用。2018年5月14日，高阳县政府发布《高阳县人民政府关于限期清除津石高速红线内违法栽种树木的通知》，要求津石高速红线内违法栽种树木的违法者立即停止违法行为予以改正。2019年4月11日，高阳县晋庄镇人民政府发布《晋庄镇政府关于限期移除津石高速征地线内地上附着物的通知》。2019年4月30日，高阳县政府组织相关各部门联合执法，强制清除康克松租赁土地内的果树。 原审认为，首先，关于保定市政府是否具有主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”本案中，保定市政府以康克松申请内容不符合受理条件为由驳回复议申请，并非维持原行政行为的复议决定，故保定市政府并非该案的共同被告。且康克松诉讼请求为确定高阳县政府强制清除其在保定市租赁土地内栽种树木的行为违法，并无对保定市政府的相关诉讼请求，故保定市政府作为被告主体不适格。关于高阳县政府是否实施了康克松所诉强制清除行为的问题。本案中，虽然高阳县政府否认实施了强制拆除行为，但根据康克松提供的视频资料显示当时现场有包括高阳县政府相关领导在内的大量政府人员和政府车辆，并且高阳县晋庄镇人民政府信访事项处理意见书也证实系高阳县政府所为，综合全案证据足以认定高阳县政府实施了强制清除土地内树木的行为。关于高阳县政府行政强制清除行为合法性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”因高阳县政府没有提交证据，故应视其没有相应证据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项之规定，判决确认高阳县政府行政强制拆除土地栽种树木的行为违法；驳回康克松对保定市政府的起诉。 上诉人高阳县政府上诉称，一、原审判决适用法律错误，被上诉人康克松不具备原告主体资格，其起诉不符合法定条件。康克松在一审行政起诉状中主张对本案所涉及土地内植物具有合法权属没有提供任何有效证据，其既没有土地承包经营权证，也没有林权证，被上诉人主张与本案有利害关系于法无据，不具备原告诉讼主体资格，其无权提出本案行政诉讼，其一审起诉依法应予驳回，原审法院适用法律错误。二、原审法院判决内容违背事实和法律。本案所涉及津石高速公路项目是河北省十三五规划高速路网的重要组成部分，也是京津冀协同发展的重要交通项目。自2014年起有关津石高速开工建设及路线走向等信息在人民网、中国公路网、河北新闻网、保定市人民政府网等多家媒体相继公开报道。为解决项目中涉及的抢栽抢种问题，按照河北省人民政府办公厅《关于大力整治公路铁路等公益性基础设施建设用地抢栽抢种抢建行为的通知》和保定市政府关于严格控制津石高速公路沿线拟征地界内抢栽抢种抢建行为的要求，上诉人做出《高阳县人民政府关于限期清除津石高速红线内违法栽种树木的通告》。本案所涉林木非被上诉人财产，更不是任何人的合法财产，该林木位于高阳县晋庄镇津石高速征地范围内，种植密度大、种植规格、品种远远超出正常种植规律，抢栽抢种目的性明显，上诉人并未实施津石高速红线高阳县辖区内违法栽种树木行政执法的具体行政行为。综上，请求撤销一审判决，改判驳回康克松的起诉。 康克松答辩称，1.被上诉人在原审中提交的证据证明,被上诉人租赁涉案土地是上诉人拆除补偿对象的权益人,是上诉人违法拆除的利害关系人。2.上诉人作出限期拆除的通知通告,根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定,以及关于完善征地补偿安置制度的指导意见,抢栽抢种应以征地的预公告为前提,上诉人没有任何证据证明其预公告在先,且被上诉人租用涉案土地是在2015年,而限期拆除公告是在2018年,故被上诉人的租赁及种植行为显然不符合抢栽抢种的特征，上诉人进行的强制拆除行为没有任何证据证明,故强制拆除行为违法。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审期间，高阳县政府提供了七组证据。第一组证据：1.人民网2014年3月20日报道,保定四纵四横两环接轨京津。2.中国公路网2014年8月26日报道,津冀推动交通一体化,津石高速公路明年将开工。3.河北新闻网2014年10月23日报道,石家庄至天津将建高速。4.保定人民政府网2015年12月10日报道,保定市委关于制定第十三个五年规划的建议,谋划津石高速公路建设,形成四纵四横两环高速公路网。5.保定市政府网站2014年8月21日报道，《保定市京津冀一体化综合交通发展规划》完成,保定市将构建四纵四横两环高速路网。6.高阳县城乡总体规划图。该组证据证明高阳县政府2013年已作出津石高速将通过高阳县的规划。在2014年、2015年津石高速建设已广为人知。第二组证据：1.保定市发展和改革委员会《关于津石高速公路津冀界至保石××段（保定段）社会稳定风险评估意见》（保发改投资2016（720）号）。2.工程安全预评价报告（2016年7月18日）。3.水资源论证报告（2016年7月）。4.地震安全性评价报告评审意见（2016年1月13日）。5.水利部水土保持监测中心文件（2016）2号。6.国土部建设用地预审意见复函（2016年12月9日）。7.建设选址意见书（2016年9月13日）。8.省文物局关于保市段工程项目选线意见函（冀文物函［2017］15号）。该组证据证明在各部委及相关部门出具评审意见、报告、复函、批复等结论时,高速公路的修建初勘工作在2014、2015年时就已经进行了前期现场工作。第三组证据：高阳县政府2016、2017、2018年工作报告,该组证据证明高阳县政府近年来都将修建津石高速作为年度工作重点。第四组证据：1.高阳县晋庄派出所对郝志永、张玉臣、张水兰、刘红彬做的询问笔录。证明涉案土地的承租人并非被上诉人,被上诉人提供的土地承包合同的真实性存疑,即被上诉人并非涉案地块上附着物的所有权人。2.晋庄镇政府证明一份（附统计表）,证明在2018年3月时涉案地块上附着物并没有对被上诉人的相关统计。第五组证据：1.河北省交通规划设计院的设计册（2016年9月制作）,其中第二册对津石高速沿线上附着物的登统表中,并未有显示涉案地块上有附着物,证明在制定设计措施前,设计院已经将高速沿线涉及的附着物进行了登记,登记时涉案地块上没有所诉清除的树木及果木,充分证明涉案地块所诉附着物是在获悉租赁地块属高速公路征地范围后种植，其种植目的不纯。2.航拍图19张,证明涉案地块上附着物在清除时呈干枯死亡状态,无人管理。种植密度超出常理。充分说明其种植目的就是为了获取高额补偿款。第六组证据：1.保政交字［2016］280号文件,证明在河北省政府办字（2012）30号文后,高速沿线拟征收范围出现大量抢栽抢种行为,针对上述行为保定市政府发文要求落实制止抢种抢栽。2.南晋庄村原党支部书记张国信情况说明一份、晋庄镇政府证明一份,晋庄镇西河村村委会证明一份。证明在2016年政府就已为落实保政交字［2016］280号文件,通过多种方式多次告知被征地农户津石高速征地禁止抢栽抢种。3.高政办（2017）89号实施方案,证明高阳县政府已制定方案并连同补偿标准一起传达给农户。第七组证据,晋庄镇政府出具的证明一份（附拨付凭证）,证明移栽款已拨付至村委会，被征地农户绝大部分已经领取。 康克松质证认为，上诉人提交的第一组、第二组、第三组证据不符合新证据的特征,应不予采纳。同时,上述文件不能证明上诉人高阳县政府发布限期拆除通知及强制拆除的行为符合法律程序。第四组证据,该几份笔录作出的时间为2020年5月30日，被上诉人有理由怀疑是上诉人为了诉讼而要求其下属管辖单位作出的，对真实性不予认可。同时,该几份证据不能证明被询问人所指的土地系涉案土地,被上诉人承包经营情况,与本案无直接关系。而根据被上诉人提交的农村耕地租赁合同，上面不仅有四个被询问人的签名,而且有高阳县晋庄镇南晋庄村村委会的盖章,故该协议真实有效。而且对张玉臣的询问笔录当中,其明确表示是一个外村人租用的,也能侧面证明该协议的真实性。第四组的第二个证据,首先该表为抢栽抢种统计表,而非征收补偿对象的统计表,该表中没有被上诉人恰恰证明,被上诉人的种植行为不属于抢栽抢种。第五组证据,高阳县政府不能提交对涉案土地征收拆除做过预公告的证据,那被上诉人任何时间段的种植行为均不属于抢栽抢种。航拍图上没有显示任何时间也看不出来具体的地块,上诉人提交的大部分为树木的照片,而被上诉人是在大棚里种植的葡萄藤,故该组证据与本案无关,不能证明上诉人的证明目的。第六组证据,第一份证明对其真实性不予认可,有合理理由怀疑该证据的出具人作为上诉人的下级行政单位,为了实现上诉人的上诉目的而做的虚假陈述,且第六组的三份证据无论是证明、方案均不能证明上诉人的通知及拆除行为符合法律程序。第七组证据,首先拨付凭证不能证眀拆除或征收行为属合法行为。其次，上诉人对该组证据称,被上诉人拒绝领取补偿款,也就是证明了被上诉入是合法的征收补偿对象,与上诉人一直称的被上诉人不是适格主体相互矛盾。 保定市政府对高阳县政府的证据没有意见。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案康克松为证实涉案争议地上作物系其所栽种，提供了其与张水兰、其与郝新年、张玉臣、刘红彬、郝志勇等人签订的两份农村耕地租赁合同，上述两份合同均约定：租赁年限从2015年6月至2018年6月；承包期满，康克松方负责恢复土地原貌，不影响户主耕种。而根据康克松上诉状所称，被诉强制拆除行为发生在2019年4月30日。根据上述证据，被诉强制拆除行为发生时间已超过租赁合同约定的租赁年限。高阳县政府一、二审均主张涉案地块上作物并非康克松所有，并在二审期间提供了晋庄镇派出所对张水兰、郝志勇、张玉臣、刘红彬的询问笔录，用于证明上述四人耕地是承包给了李光耀或李小飞。另外，康克松一审主张其土地上有果树和大棚，二审则主张只种植了大棚葡萄。经二审庭审询问，康克松还主张其自承包之日陆续栽种作物，到2016年5月份栽种完毕。但高阳县政府提供的河北省交通规划设计院2016年9月制作的初步设计册第二册第四分册载明，津石高速公路津冀界至保石××段赔偿树木、青苗数量表高阳县晋庄乡南晋庄村范围内，仅显示有普树和柏树，没有葡萄树。综合上诉人与被上诉人以上主张及证据，在高阳县政府否认涉案地块上作物系康克松所有，康克松仅提供农村耕地租赁合同，未提供其他证据证明涉案争议地上作物系其所有的情况下，尚不足以认定涉案争议地上作物系康克松栽植。因此，应依法驳回康克松的起诉。原审法院对本案进行实体审查，属认定事实不清，依法应予改判。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案保定市政府以康克松申请内容不符合受理条件为由驳回其复议申请，并非维持原行政行为，一审认定保定市政府作为本案被告主体不适格并无不妥。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销保定市中级人民法院（2019）冀06行初259号行政判决； 二、驳回康克松的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  魏立超 审判员  江 悦 审判员  韩锦霞 二〇二〇年六月十二日 书记员  李 鼎