安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖01行终380号 上诉人（原审原告）姚连生，男，1971年12月10日出生，汉族，巢湖市人，住安徽省巢湖市。 委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）巢湖市自然资源和规划局，住所地巢湖市东风路436号，统一社会信用代码1134018100326938XA。 法定代表人孙劲松，局长。 出庭负责人陈大祝，副局长。 委托代理人王波，安徽权祯律师事务所律师。 上诉人姚连生因诉被上诉人巢湖市自然资源和规划局作出的不予赔偿答复通知书，不服安徽省巢湖市人民法院(2020)皖0181行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明,2018年1月18日，巢湖市自然资源和规划局对姚连生在巢湖市槐林镇平安村民委员会车姚村的违法建设予以强制拆除。之后，姚连生对巢湖市自然资源和规划局的强制拆除行为提起诉讼，要求确认巢湖市自然资源和规划局的拆除行为违法，案经一审、二审，姚连生的诉讼请求被人民法院驳回。2019年11月25日，姚连生向巢湖市自然资源和规划局提出行政赔偿申请，要求巢湖市自然资源和规划局对强制拆除行为给姚连生造成的建筑材料和屋内物品损失进行赔偿。2019年12月4日，巢湖市自然资源和规划局作出不予赔偿答复书，认为巢湖市自然资源和规划局的拆除行为已被人民法院生效的判决确认合法，姚连生的赔偿申请不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条的规定，决定不予赔偿。2019年12月5日，巢湖市自然资源和规划局向姚连生送达了该答复书。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”该条第三款规定“赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”本案，巢湖市自然资源和规划局收到姚连生的申请后，在规定的时间内作出不予赔偿的决定，书面通知了姚连生，并说明了不予赔偿的理由。就该答复通知书，巢湖市自然资源和规划局的行政行为符合法律规定。因此，姚连生要求撤销巢湖市自然资源和规划局作出的不予赔偿答复通知书没有事实和法律依据。姚连生的诉请，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回姚连生的诉讼请求。 姚连生上诉称，一、被上诉人实施强制拆除而侵害上诉人合法财产的，属事实行为，一审判决应当查明事实，全面审查事实行为的合法性。行政事实行为是行政机关基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系，但事实上对行政相对人的权利和义务造成一定影响的行政行为。在被上诉人实施强拆的过程中，因参与强拆的工作人员未清空房屋、妥善处置上诉人合法财产的恣意行为致使上诉人的合法财产遭到损害，其行为本身并不是依据法律法规对上诉人设定新的权利义务，或者产生、变更或消灭行政法律关系，属于行政事实行为。依据《最高人民法院行政审判庭关于如何适用第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》（2001年12月24日【2001】行他字第10号），因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时，应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。在上诉人与被上诉人行政强制一案中，合肥市中级人民法院作出生效行政判决，认定上诉人的房屋因为违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，而属于违章违法建筑，被上诉人予以拆除符合法律规定。但这并不当然认定在行政机关拆除过程中损害上诉人合法财产的行为也属于合法行为，无需承担赔偿责任。本案中，一审判决并未查清被上诉人在强制拆除过程中，是否已尽慎重、妥善之注意义务，所实施的行政行为遵循最小侵害原则。一审判决未对被上诉人的事实行为是否违法予以确认，而被上诉人也未提交相关证据予以证明其行为的合法性，属于认定基本事实不清。二、一审判决在未对案涉行政行为的合法性进行全面性审查的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人的诉讼请求，属于法律适用错误。只有在行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院才可以判决驳回原告的诉讼请求。本案中，被上诉人作出相关行政行为仅符合《中华人民共和国国家赔偿法》的程序性规定，被上诉人并未提交证据证明在实施强制拆除时的影像等证据，而直接认定其实施的拆除行为未损害上诉人合法财物的行为合法，属于主要证据不足。其次，上诉人的赔偿申请符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四款的规定，被上诉人未对拆除致害行为进行调查核实。其作出不予赔偿决定，属于适用法律法规错误。综上，案涉行政行为主要证据不足，适用法律法规错误且明显不当，应当予以撤销。一审判决未全面审查案涉行政行为的合法性而直接驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审行政判决并依法改判或将本案发回重审。 巢湖市自然资源和规划局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应法应予维持。二、上诉人上诉事实和理由均不成立。其一，上诉人以所谓的行政事实行为来否定已被法院判决确认合法的行政强制行为，没有任何法律依据。上诉人所称行政事实行为的概念和特征并未被任何法律条文定义，也没有成为法律实践共识。其二，案涉的行政强制拆除行为本身是行政强制措施的一种，是依据《行政强制法》等相关规定来实施的合法行为。上诉人将被上诉人合法的行政强制行为定义为参与强制拆除房屋人员的恣意行为，本身就是偷换事实概念，以达到反复诉讼的目的。一审上诉人诉讼请求是撤销不予赔偿答复通知书，一审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》认定被上诉人作出的答复符合法律规定，从而驳回其诉请，已经对赔偿依据的事实（强制拆除违法建设行为的合法性）进行认定，不存在上诉人所称没有审查事实行为的情形。其三，上诉人的违法建筑也不在国家赔偿范围之内。上诉人称所谓违法建筑的建设成本、建筑材料及附属物等为其合法财产，是对违法建筑范畴的错误认识。首先违法建筑是违法状态的物化，不应被法律所保护。行政机关拆除违法建筑的目的就是消除构建违法建筑的建材，当事人虽对其拥有合法权益，但已混同于建筑，是不可分离的砖石、水泥等材料，在拆除中无法单独保留其价值，所以也不存在赔偿问题。其四，被上诉人在强制拆除违法建设之前已经明确告知当事人权利义务，已尽慎重、注意义务及最小侵害原则，被上诉人强制拆除行为程序上是依据《行政强制法》第44条等有关规定，对案涉违法建设拆除经过事先告知、限期拆除、强制执行催告、作出强制拆除决定等一系列程序，最后才实施强制拆除行为。特别是在被上诉人作出的强制拆除决定书中，已明确告知上诉人在强制拆除前自行清理存放于被拆建筑物内的财物，否则一切后果自负。即表明对被拆迁建筑物内的财物，无论合法还是非法，在强制拆除时，如果不自行清理，其财物损失的后果均由其本人负责。被上诉人依法进行的是具有强制性行政拆除行为，而非民事搬迁行为，任何不符合强制拆除决定书的情形，被上诉人均依法具有强制权。上诉人所谓的慎重、注意及最小侵害原则，在案涉强制拆除违法建设行为中均已充分体现。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件适用法律若干问题的规定》第二十九条之规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。即当事人已经以赔偿请求人的身份向行政机关申请赔偿，对行政机关决定不予赔偿或者对确定的赔偿数额有异议的，向人民法院提起的仍为行政赔偿诉讼。人民法院审查该类案件，应当围绕赔偿争议进行审理，而非对行政机关的赔偿决定进行合法性审查。本案中，姚连生主张撤销巢湖市自然资源和规划局作出的不予赔偿答复通知书，其诉讼请求的实质仍为行政赔偿，故本案系行政赔偿之诉。姚连生已经通过提起行政赔偿之诉的方式主张权利，其提起的行政赔偿之诉已经本院（2020）皖01行赔终50号行政赔偿案件予以审查，姚连生的起诉属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定的重复起诉情形，对其起诉应当予以驳回，一审法院判决驳回诉讼请求不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省巢湖市人民法院(2020)皖0181行初10号行政判决； 二、驳回姚连生的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 虹 审判员 张 俊 审判员 潘 攀 二〇二〇年六月三十日 书记员 丁亚敏 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……