西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初1152号     原告李选民，男，1956年10月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区。   委托代理人李琳，男，1984年8月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住址同上，系原告儿子。   委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人刘冉，该局工作人员。   委托代理人刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。   原告李选民认为被告西安市自然资源和规划局及西安市人民政府行政强制行为违法，于2019年4月1日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，西安铁路运输中级法院受理后，于2019年7月23日作出（2019）陕71行初241号行政裁定，裁定驳回原告对西安市人民政府的起诉，本案移送本院审理。原告不服，向陕西省高级人民法院提出上诉，陕西省高级人民法院于2019年11月28日作出（2019）陕行终983号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原判。本院于2020年5月21日立案受理后，于2020年5月25日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告李选民及其委托代理人李琳、李鄂陵通过陕西法院微庭审的方式参加诉讼，被告西安市自然资源和规划局的委托代理人刘冉、刘翠荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告李选民诉称，原告在西安市未央区XX街道XX村XX号拥有合法房屋。原告的房屋所在地有征地拆迁行为，但原告一直未见任何征地拆迁文件。由于给予的安置补偿不合理，原告尚未与征收方达成补偿安置协议。2018年9月30日原告的房屋遭到了断水断电，且出行的道路被阻断，使得原告无法居住。在此之前，原告于2018年8月15日收到被告作出的《责令交出土地决定书》，责令原告交地。原告认为，原告的房屋遭到了断水断电断路，系被告实施征收过程中发生，与被告的征收行为有直接的因果关系。该行为侵犯了原告的合法权益。请求：1、确认被告在征收的过程中对原告断水断电断路的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了下列证据：   第一组证据：1.身份证及原告房屋的照片；证明原告对被强拆的房屋享有合法的权益。2.房屋被断水断电断路的照片；证明原告的房屋被断水断电断路。3.责令交出土地决定书；证明被告是对原告房屋所在地进行征收的实施主体，该断水断电断路行为与其实施征收行为具有对应关系。4.西安浐灞生态区管理委员会西浐灞告字[2017]2号《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》；证明被告对原告房屋所在地进行征收的组织实施主体，该断水断电断路行为现在其实施征收行为具有对应关系。   第二组证据：1.近期房屋照片；2.近期房屋视频；证明原告的房屋截止到目前仍被断水断电断路。3.西安市铁路运输中级法院断水断电堵路行政裁定书；4.陕西省高级人民法院断水断电堵路行政裁定书；5.西安市铁路运输中级法院责令交出土地行政裁定书；6.西安铁路运输法院责令交出土地行政判决书；证明本案的被告是适格的被告，且存在断水断电的事实。   被告西安市自然资源和规划局辩称，一、案涉土地征收行为合法。二、案涉土地已经省政府审批，将涉案土地转为建设用地，并依法征收为国有，原告不再享有使用权，其诉请无事实和法律依据。三、被告未曾实施过断水断电断路的行为，被告主体不适格。四、原告应当就其主张的断水断电断路的行为尽到初步举证责任。五、东方红村目前未发现断水断电断路情况。应依法驳回原告的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:   第一组证据：1、陕西省人民政府审批件（陕政土地[2012]65号）；2、西安市人民政府征收土地方案公告（[2012]第45-1号）；3、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告（[2012]第45-2号）；4、西安市人民政府审批土地件（市国土字[2012]第250号）。证明东方红村征收土地方案已经有权机关批准，东方红村征地工作依据合法。涉案土地经人民政府征收，原告对土地不再享有使用权。   第二组证据：未央区XX街道XX村XX村安置实施方案。XX村XX村XX村征地拆迁工作指挥部，西安市自然资源和规划局不直接实施征地拆迁工作。征地拆迁过程中的行政行为，不应当以西安市自然资源和规划局为被告。   第三组证据：照片。证明东方红村内道路畅通，没原告所称的断水电路事实。   经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，证明目的不予认可，该证据恰恰可以证明，在原告房屋所在地存在征收行为，且对原告房屋进行断水断电断路的行为是在征收过程所为。对第二、三组证据的真实性、关联性和合法性不予认可，证明目的不予认可。被告对原告提交的证据第一组证据1的真实性认可，证明目的不认可，房屋照片合法性不认可，不能证明原告对强拆房屋有合法权利，和原告证明目的没有关联性。证据2照片合法性不认可，证明目的不认可，不能显示原告水电路情况，照片显示道路是畅通的。证据3和本案没有关联性，证明目的不认可，被告对所在土地没有直接实施征收行为，责令原告自己交出土地进一步证实被告没有实际实施过断水断电行为。证据4真实性认可，证明目的不认可。对第二组证据1、2的形式要件合法性不认可，证明目的不认可，显示出来道路是畅通的，显示不出水电路是否畅通，也看不出是谁实施的断水断电。对证据3-6的真实性认可，证明目的不认可。被告提供证据显示被告并没有实施该行为。   本院对原、被告提供的证据认为其来源合法，内容真实，与本案具有关联性，对其内容予以确认。   经审理查明，原告李选民为西安市未央区XX街道XX村村民，在该村拥有宅基地一处。2012年3月2日，陕西省人民政府下发陕政土批[2012]65号《关于西安浐灞生态区2011年度第二批统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市未央区土地利用XX街道办事处XX村XX组59.0532公顷集体建设用地依法征收为国有，并同意将上述征收为国有的59.0532公顷土地用于城市建设。2012年4月6日，西安市人民政府作出[2012]第45-1号《征收土地方案公告》，对建设用地项目名称、征收土地位置、权属、地类、面积及征地补偿标准等进行了公告。2012年5月4日，西安市国土资源局作出[2012]第45-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2012年6月19日，西安市人民政府向西安市国土资源局浐灞分局作出市国土字[2012]第250号《关于征收未央区谭家街道办事处东方红村集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》，由该分局负责按照该方案实施征地。2017年5月4日，西安浐灞生态区管理委员会与西安市未央区人民政府联合发布了《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》，整村征地拆迁范围包括未央区XX街道XX村的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物，拆迁人是西安浐灞生态区土地储备中心，整村征地拆迁补偿的XX村XX村征地拆迁工作指挥部，被拆迁人是东方红村村域范围内所涉及的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。2018年8月15日，西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）向李选民（户）作出《责令交出土地决定书》，责令李选民（户）自收到该决定书之日起三日内，交出宅基地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告诉称其房屋自2018年9月30日开始断水、断电、断路，其对被告断水、断电、断路的行为不服，提起本案诉讼。    另查明，西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初241号行政裁定认定，经过该院现场勘查，涉案房屋没有水和电，周围房屋均已拆除，建筑垃圾没有清运，有一条道路通往涉案房屋。根据《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》可知涉案房屋位于拆迁范围内，基于政府及其职能部门对于房屋征收、强制拆迁等的法定职权，对合法宅基地上建筑物同时出现断水、断电情况并持续存在首先应推定为行政强制行为，因此，原告诉称的断水断电行为存在，但诉称的断路行为没有事实依据。其次，关于行政强制主体的认定问题。被诉断水断电行为发生前，西安市自然资源和规划局向李选民（户）作出《责令交出土地决定书》，责令李选民（户）自收到该决定书之日起三日内，交出宅基地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。原告在起诉有书面决定的行政强制行为时，应以作出书面决定的行政机关为被告。因此，本案适格被告应为西安市自然资源和规划局。   再查明，2019年2月在机构改革过程中，西安市国土资源局的名称变更为西安市自然资源和规划局。   本院认为，本案争议的焦点为：被告西安市自然资源和规划局是否实施了被诉强制行为及该行为是否合法。   针对争议焦点，首先，被告是否实施了被诉强制行为的问题。西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初241号行政裁定已明确认定，被告西安市自然资源和规划局对原告李选民（户）宅基地上的房屋实施了断水断电的行政强制行为。对此本院不再赘述。   其次，关于被告西安市自然资源和规划局对原告李选民（户）宅基地上的房屋实施的断水断电的行政强制行为是否合法的问题。根据土地管理法关于征收补偿的立法精神，在征收过程中，征收主体在未依法给予被征收人补偿之前，应当保障被征收人基本居住条件，满足其基本生活需求，而不能通过施加影响、以停水停电等方式侵害被征收人的合法权益。本案中，已经发生法律效力的（2019）陕71行初241号行政裁定，已经确认被告在实施土地征收的过程中对原告实施了断水断电的行政强制行为，被告在诉讼过程中未提供其作出该行政强制行为的合法依据，因该行政强制行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，应当确认违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告西安市自然资源和规划局对原告李选民（户）宅基地上的房屋实施的断水断电的行政强制行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局全部负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长胡海军     人民陪审员娄静霜                                人民陪审员安岚      二Ο二Ο年六月二十四日       书记员崔瑞瑞    附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。          1