西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                          （2020）陕71行终564号     上诉人（原审原告）马养省，男，汉族，1958年3月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省咸阳市秦都区。   委托代理人马怡飞，男，汉族，1984年5月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区，系原告之子。   委托代理梁红丽，北京在明律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会。住所地陕西省咸阳市秦都区楼。   法定代表人刘宇斌，主任。   原审原告梁宏伟，男，汉族，1977年7月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，陕西省西咸新区。   上诉人马养省因不服诉被上诉人陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称“XX城管某某”）其他行政管理行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3395号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院查明，二原告为西咸新区XX城XX街道XX村村民。2015年6月30日，被告XX城管某某向秦都区相关办事处、管某某各工作部门发出沣西管函【2015】48号《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于印发〈西咸新区XX城秦都辖区集体土地上房屋征收补偿安置办法〉的通知》中规定，该补偿安置办法适用于XX城秦都辖区范围内集体土地上合法建筑及其附着物的征收补偿安置。2017年6月20日，被告XX城管某某向钓台街道办事处、管某某各部门发出《沣西管发【2017】31号《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于印发〈XX城钓台街道辖区集体土地上房屋征收补偿安置政策实施细则〉的通知》，该《细则》中规定，根据《XX城秦都辖区集体土地房屋征收补偿安置办法》XX城XX街道辖区集体土地上房屋征收补偿安置的具体标准及补偿政策。经询问，被告认为该《细则》是对上述补偿安置办法的细化，原告认为该细则制定的内容、制定的程序均不合法，侵害了其合法权益，但认可其土地及房屋尚未被征收，其户尚未签订补偿安置协议，该细则XX村XX户村民的征拆权益。   原审法院认为，本案的争议焦点为1、二原告是否是本案的适格原告；2、案涉细则是否可诉，即本案是否属于行政诉讼受案范围。针对第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”之规定，对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服的，应当依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”之规定行使诉权。本案中，二原告承认该村涉及整村征迁的村民有900余户，而提起本次诉讼的原告仅为2人，故本案原告作为个别村民无权代表村集体经济组织提起本案诉讼。因本案二原告并非单独以自己名义提起诉讼，故本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续实施，本案中，被告根据补偿安置方案制定更为细化的涉及钓台街道所有被征地拆迁村民的补偿安置细则，并最终与各户签订具体补偿安置协议，故该方案、细则具有阶段性特点，其本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的签订补偿安置协议、具体搬迁等行为，故涉案细则对二原告权利义务明显不产生实际影响，二原告具体权益亦未因该细则的制定和实施而受到现实减损，该涉及人数众多的、反复适用的、具有一定普遍约束力的细则属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，故不属于行政诉讼受案范围而不具有可诉性。综上，因案涉细则并非针对单个权利主体，而是针对辖区所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的征收补偿决定，故被征收人如认为其合法权益受到侵害，完全可以通过起诉相关部门针对其个人作出的补偿决定维护自己的合法权益。故案涉细则是补偿决定的前置阶段性行为，属于行政程序中尚未终结的不成熟行政行为，并不单独对外产生效力，亦未对二原告的合法权益产生实际影响。人民法院单独对涉及整村的补偿方案进行审查，亦不符合诉讼经济、便利的原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，遂裁定：驳回原告梁宏伟、马养省的起诉。   上诉人马养省诉称，    被上诉人XX城管某某答辩称，   原审原告梁宏伟未发表答辩意见。   二审中当当事人未提交新证据。本院对原审法院认定的证据及查明的事实，均予以确认。   本院认为，本案争议焦点问题为原审原告的起诉是否符合法定受理条件。本案系被征收土地的村民对政府征地的拆迁安置补偿方案中的补偿标准有争议，认为该标准制定程序和内容具有不合法之处，进而提起的诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：被征收土地的农村集体经济组织和农民“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。” 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人县申请行政裁决。”根据相关规定，土地权利人对补偿安置有异议的，应先向制定该征地补偿安置方案的上一级地方人民政府提出复议或裁决申请；经人民政府复议或裁决后，当事人对复议或裁决结果不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。经查明，本案上诉人马养省及原审原告梁宏伟因不服涉案补偿安置细则，向陕西省西咸新区开发区建设管理委员会申请行政复议，陕西省西咸新区开发区建设管理委员会于2019年8月15日作出《行政复议决定书》，决定驳回申请人所提出的复议申请。马养省、梁宏伟仍认为涉案补偿安置细不合法且侵害了其合法权益，遂向西安铁路运输法院提起此次诉讼。本院认为，在涉案复议程序中，复议机关并未对补偿安置细则的合法性进行审查，仅系程序性驳回复议申请。对于复议前置的案件，因复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序，在复议机关对原行政行为作出实质性审理之前，人民法院对相关行政争议无管辖权。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款的规定，本案当事人仅能就议机关作出的驳回复议申请的复议决定提起行政诉讼，其就原行政行为提起的诉讼，不符合行政诉讼法定受理条件。综上，一审法院裁定驳回起诉，结果正确，应予维持，上诉人上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长 陈泉池   审判员 魏国庆   审判员 曹 鹏     二○二〇年六月二十三日     书记员王  琪          1