吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉24行初25号原告珲春市亿鑫能源生物质有限公司，住所地珲春市马川子乡五二村北。法定代表人孙立红，经理。委托代理人范立水，吉林海兰江（珲春）律师事务所律师。被告珲春市人民政府，住所地珲春市新安街1991号。法定代表人张吉峰，市长。委托代理人赵传辉，珲春市应急管理局监察大队队长。委托代理人薛彦玲，吉林何晓明律师事务所律师。第三人李彬，男，1987年2月19日出生，汉族，住珲春市。原告珲春市亿鑫能源生物质有限公司（以下简称亿鑫公司）诉被告珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）、第三人李彬生产安全事故报告行政批复一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月12日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告亿鑫公司委托代理人范立水，被告珲春市政府委托代理人赵传辉、薛彦玲，第三人李彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案的被诉行政行为是珲春市政府于2020年2月24日作出的珲政函〔2020〕7号《珲春市人民政府关于珲春市亿鑫能源生物质有限公司“12?22”库房货物坍塌一般事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）。原告亿鑫公司诉讼请求：撤销珲春市政府作出的《批复》，诉讼费由珲春市政府负担。事实和理由：珲春市政府作出的《批复》，在《珲春市亿鑫能源生物质有限公司“12?22”库房货物坍塌一般事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）存在认定事实不清、程序违法的情况下，未严格审查即同意《事故调查报告》提出的处理意见，属于依法应予撤销的行政行为。1.在事故原因方面，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）规定事故调查处理应坚持实事求是、尊重科学的原则，及时准确的查清事故经过、事故原因和事故损失。第二十九条还明确规定了事故调查报告应当包括的内容，但是被告批复的《事故调查报告》混淆了事故原因与事故责任的概念，其所罗列的事故直接原因不能成为事故发生的直接原因。原告库房货物堆放整齐，规范有序，调查报告回避了刘京伟装卸过程中的过错责任，回避了对坍塌直接原因的认定说明。2.在事故责任主体方面，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）及国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）的相关规定，生产经营单位既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。同时规定《安全生产法》和《条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。同时规定无证照或者证照不全的生产经营单位擅自从事生产经营活动，发生造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。事故调查组已查明死者刘京伟不是原告从业人员，而是张雪林（对外称珲春市鑫宏装卸公司）雇佣指派的人。珲春市鑫宏装卸公司尽管没有进行工商登记，但系张雪林自发组织的装卸团队。2019年12月22日当天也是珲春市天能生物质有限公司（以下简称天能公司）法定代表人李彬与张雪林达成承揽合同关系。张雪林应当属于生产经营单位，对本次事故如认定为安全生产责任事故，张雪林和刘京伟应当是事故责任主体。3.被告的《批复》及批复的调查报告违反法定程序。事故调查工作人员虽然对原告法定代表人及工作人员进行过询问，但没有进行详细的现场勘查、调查取证、查阅资料，并且该事故调查报告及批复并未向原告及第三人送达，原告是在民事案件中得知在政府网上可以查询，严重损害了原告的利益。珲春市政府辩称：1.《批复》不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。该《批复》并未对原告的权利义务产生实际影响，仅是针对珲春市应急管理局（以下简称珲春市应急局）的政府内部行文，不对外产生公示效力，不对原告产生实际影响。2.《批复》及关于亿鑫公司“12?22”库房货物坍塌一般事故调查程序合法。珲春市政府在事故发生后及时、依法成立事故调查组，调查组于2020年2月19日形成，并向珲春市政府提交了《事故调查报告》的请示，2020年2月24日珲春市政府作出《批复》，并经由珲春市应急局向社会公布，符合法定程序。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人李彬的陈述意见与亿鑫公司意见一致。本院经审理查明如下事实：2019年11月20日，珲春市宇通国际物流有限公司（以下简称宇通公司）与亿鑫公司签订了《房屋租赁合同》，亿鑫公司承租宇通公司的库房。2019年11月22日，亿鑫公司工作人员李彬通过鑫宏装卸公司的张雪林，雇用了王长成、孙永宝、刘京伟等5名工人装卸袋装生物质颗粒。其中3人先将要装车的堆垛拆垛（将堆垛的袋子拉下来），之后分别从传送带（皮带式输送机，用于将货物由地面提升送至车上）前面和两侧向传送带装袋；另2人在车上接袋子码放。在装第二车快结束时，装袋工人刘京伟身后的生物质颗粒袋子堆垛发生坍塌，坍塌的颗粒袋将刘京伟砸趴到传送带上。事故发生后，李彬于11时20分拨打了120急救电话，11时51分刘京伟被送到珲春市人民医院，19时44分死亡。事故发生后，珲春市政府成立了由珲春市应急局、珲春市工信局、珲春市公安局、珲春市总工会及珲春市监察（纪律检查）委员会组成的“12?22”事故调查组，珲春市应急局为事故调查组组长单位。珲春市公安局刑事科学技术室进行了现场勘验。事故调查组于2019年12月25日对亿鑫公司法定代表人孙立红进行了询问；同日及2019年12月31日，对亿鑫公司工作人员李彬进行了询问；2019年12月31日，对亿鑫公司工作人员李峰进行了询问；2019年12月26日，对鑫宏装卸公司的张雪林、对装卸工人王长成进行了询问；2019年12月27日及2020年1月6日对装卸工人孙永宝进行了询问；2019年12月27日，对宇通公司经理郝祥君、副经理张国峰进行了询问。事故调查组分别于2019年12月24日、2020年1月13日及2020年1月20日召开了三次会议，在第三次会议上，各成员在《会议签到簿》上签字同意事故报告意见。2020年2月19日，珲春市应急局作出珲应急报〔2020〕5号《关于珲春市亿鑫能源生物质有限公司“12?22”库房货物坍塌一般事故调查建议的请示》，后附《事故调查报告》及“12?22”事故调查组第三次《会议签到簿》，向珲春市政府申请审核报告。2020年2月24日，珲春市政府作出珲政函〔2020〕7号《批复》，回复经研究，原则同意你局对该事故的处理建议和整改措施。请你局严格按照相关规定做好事故处理工作，认真总结事故教训，切实做好安全隐患排查治理，避免再次发生此类事故。《事故调查报告》包含事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因、事故性质认定、事故责任认定、事故应急评估及事故防范和整改措施九个方面内容。《事故调查报告》查明的事故发生经过及应急救援情况如下：2019年12月22日，亿鑫公司在其租用的库房内进行生物质颗粒袋装车作业，总工作量为50吨（计2车），装车工人系李彬通过鑫宏装卸公司临时雇佣的5名工人，5人分工为：3人先将要装车的堆垛拆垛（将堆垛的袋子拉下来），之后分别从传送带（皮带式输送机，用于将货物由地面提升送至车上）前面和两侧向传送带装袋；另2人在车上接袋子码放。在装第二车快结束（还剩2吨左右未装）时，装袋工人刘京伟身后的生物质颗粒袋子堆垛发生坍塌，坍塌的颗粒袋（规格约为250×400×600㎜，25㎏/袋）连砸带推，将刘京伟砸趴到传送带上，砸在刘京伟身上的颗粒袋滑落两侧，刘京伟自己爬起来，走到传送带另一侧后倒地。事故发生后，李彬于11时20分拨打120急救电话，11时36分急救车到达现场，11时51分刘京伟被送到珲春市人民医院，经抢救无效死亡。急救车将伤者拉走时，李彬安排工人继续装车，未保护事故现场，也未向任何部门报告事故。关于事故发生的原因，《事故调查报告》认为，事故发生的直接原因是亿鑫公司库房作业无规程，未明确规定货物堆垛方式、高度及堆垛间距等，作业现场存在的货物坍塌安全隐患是李彬在库房管理过程中安排工人码垛人为造成的，李彬的不安全行为是导致本次事故的直接原因。事故间接原因为亿鑫公司安全管理混乱，1.未建立健全安全生产责任制，安全管理机构不健全；2.安全生产规章制度不完善，库房作业无规程，未辨识出作业危险有害因素，且未制定相应的防范事故发生的有效措施；3.未对作业人员进行安全生产教育培训。以上管理缺陷是导致本次事故发生的间接原因。其他原因是宇通公司对承租单位疏于管理。关于事故责任，《事故调查报告》认为，亿鑫公司系家族企业……企业生产经营部分全部由……李彬负责……李彬在库房管理过程中，未制定任何管理制度和操作规程，货物码放无规则……造成本次坍塌的颗粒袋堆垛高度约8米，且全部为同一方向码放，未打马莲垛（俗称马莲垛：将袋子纵横交替堆垛，以增加稳定性），在装车作业及传送带震动等因素影响下堆垛失稳坍塌酿成事故；堆垛不稳定的根源是李彬库房作业管理失当。亿鑫公司库房装车作业现场管理人员李彬对本次事故负直接责任。同时，李彬是企业主要负责人，对企业安全生产工作全面负责，企业安全管理混乱，未能提供安全管理企业材料，库房无规程作业，存在重大安全隐患，李彬未能及时发现并采取相应安全措施，事故发生后也未及时向有关部门报告，未保护事故现场，在事故调查过程中拒绝配合调查，由此认定……李彬法律意识淡薄，不重视安全生产管理，应对本次事故负主要责任。该企业未建立健全安全生产责任制、未组织制定企业安全生产规章制度和操作规程……亿鑫公司主要负责人李彬对本次事故负领导责任。宇通公司应承担管理责任。《事故调查报告》对事故责任者的处理建议如下：（一）对负直接责任、主要责任和领导责任者的处理建议……李彬的行为违反了《安全生产法》第18条、19条、第25条、第38条、第41条、第78条、第80条的规定，建议由应急管理部门依据《安全生产法》第106条处年收入60%-100%的罚款。（二）对事故单位的处理建议……事故发生单位亿鑫公司……对导致发生生产安全事故负有责任，建议由应急管理部门依据《安全生产法》第109条第一款第（一）项处以20万元以上50万元的罚款。（三）对相关单位的处理建议……宇通公司未签订专门的安全管理协议。该行为违反了《安全生产法》第46条的规定，建议由应急管理部门依据《安全生产法》第100条第二款处5万元以下的罚款。2020年2月25日，珲春市政府信息公开专栏将《事故调查报告》在网上公开。另查明，亿鑫公司为自然人独资企业，于2018年12月27日成立，法定代表人为孙立红，经营范围为加工、销售生物质颗粒、生物质秸秆压块、花生壳颗粒、稻壳颗粒、秸秆颗粒；收购玉米秸秆、稻草。天能公司于2017年4月26日成立，法定代表人为李彬，股东为李彬和李峰。2019年7月29日，珲春市环境保护局作出《关于珲春市天能生物质有限公司建设项目变更建设单位的证明》，证明2019年6月18日由该局作出《珲春市天能生物质有限公司年产2万t生物质颗粒项目环境影响报告表的批复》，该项目建设单位由天能公司变更为亿鑫公司。2019年10月25日，天能公司与亿鑫公司签订《交接协议》，内容如下：天能公司原公司厂房仓库设备所产生的各项水费、电费、仓储费用全部于10月25日之后归亿鑫公司承担支付，截止到今日仓库剩余货物归天能公司所有。事发当天，刘京伟等人装卸的颗粒袋上的标志为天能公司。2019年11月28日，国家税务总局珲春市税务局作出《清税证明》，证明天能公司所有税务事项均已结清。2020年1月16日，珲春市审批局作出《准予注销登记通知书》，准予天能公司注销登记。另查明，在事故调查组的询问中，李彬于2019年12月25日陈述：“我在亿鑫公司任安全经理……日常生产经营都是我来组织管理。”鑫宏装卸公司的张雪林于2019年12月26日陈述：“我们公司（鑫宏装卸公司）没有注册过，几个人租了一个房子，有活一起出去干活，没活就在房子里呆着，为了方便联系干活的事起了个名字，都是他们找我们……主要就是干装卸活。”装卸工人王长成于2019年12月26日陈述：“我们不给（鑫宏装卸公司信息费），合伙租房子的费用大家出，包括水电费。”装卸工人孙永宝于2019年12月27日陈述：“（我们干活）一般是现金的话现场给我们其中一个人，我们直接分了，微信转账的话，先转给张雪林，然后张雪林给我们……有的时候干活比较多的，剩的零头会给张雪林（信息费），他租的房子还有水电费，大伙同意就给他点。”2020年1月6日，孙永宝绘制了现场作业图，图中显示装卸的垛堆与倒塌的垛堆是连接状态，并非完全分离的两部分。认定以上事实的证据有：《珲春市人民政府关于加强生产安全事故调查组织工作的通知》《房屋租赁合同》、询问笔录及现场作业图、《会议签到簿》、现场照片、事故调查组查勘照片、《关于珲春市亿鑫能源生物质有限公司“12?22”库房货物坍塌一般事故调查建议的请示》《事故调查报告》及其信息公开截图、亿鑫公司营业执照、鑫宏装卸公司负责人微信聊天记录、交易明细及朋友圈照片、《司法鉴定意见书》《关于珲春市天能生物质有限公司建设项目变更建设单位的证明》《交接协议》、亿鑫公司及天能公司《企业信息公示报告》《清税证明》《准予注销登记通知书》及各方当事人的陈述等。本院认为，本案涉及如下焦点问题：第一，关于《批复》是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十条第一款规定：“事故调查报告应当包括下列内容：……（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议……”第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”该条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……”根据上述法律规定，负责事故调查的人民政府具有审查事故调查组提交的事故调查报告内容并做出批复的法定职权。该批复包含对事故调查报告中有关事故发生的原因和事故性质、事故责任以及对事故责任者的处理建议的认定，是有关机关对事故发生单位和有关人员进行行政处罚的依据，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，故有关事故调查报告的批复，属于行政诉讼受案范围。本案中，珲春市政府作出的《批复》确认了《事故调查报告》中对事故发生原因、事故责任划分及对事故责任者的处理建议等内容的认定，根据《条例》三十二条第二款之规定，该《批复》是有关单位对事故责任者进行处罚的依据，故该《批复》对《事故调查报告》中认定的事故责任者亿鑫公司、李彬及宇通公司的权利义务产生法律上的影响，属于行政诉讼受案范围。对被告提出《批复》不属于行政诉讼受案范围的主张，法律依据不足，不予支持。第二，关于《批复》中确认的事故发生原因及事故责任认定是否合法的问题。《条例》第四条第二款规定：“事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任。”本案中，亿鑫公司是一家加工销售生物质颗粒的企业，刘京伟并非亿鑫公司的工作人员，其与王长成、孙永宝等人系亿鑫公司工作人员李彬通过张雪林等人成立的鑫宏装卸公司雇佣的装卸人员，同时，装卸工人孙永宝所绘事发当天的作业图显示装卸的堆垛与倒塌的堆垛为连接状态。本院认为，虽然鑫宏装卸公司并未正式登记注册，但其组成人员对外以装卸公司名义承揽装卸业务，装卸工人提供的作业图纸显示作业的堆垛与倒塌的堆垛并非完全分离，所谓鑫宏装卸公司及几名装卸工人直接参与事故发生时的装卸活动，但《事故调查报告》并未对该公司及现场装卸人员与事故之间的关系进行分析认定，属认定事实不清。珲春市政府据此作出的《批复》事实不清、证据不足。依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销珲春市人民政府于2020年2月24日作出的珲政函〔2020〕7号《珲春市人民政府关于珲春市亿鑫能源生物质有限公司“12?22”库房货物坍塌一般事故调查报告的批复》；二、责令珲春市人民政府在60日内重新组织作出有关事故调查的处理。一审案件受理费50元，由珲春市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  李丽英审判员  李彩莲审判员  晏丽丽二〇二〇年六月三十日书记员  邢艺凡附相关法律规定：1.《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条第二款：事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任。第五条：县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。第十九条：特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组成事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查……第二十九条：事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。第三十条：事故调查报告应当包括下列内容：……（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议……第三十二条：重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。……2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。