西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定书                          （2020）陕71行终806号   诉人（原审原告）胡伟，男，1964年1月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市碑林区XX巷XX号XX楼XX层西。   委托代理人柴琰，陕西大唐律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市规划局高新分局，住所地西安市。   法定代表人杨东，局长。   被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市。   法定代表人李明远，市长。   上诉人胡伟诉被上诉人西安市规划局高新分局（以下简称规划高新分局）规划其他行政行为及被上诉人西安市人民政府（以下称市政府）行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初603号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院查明，原告胡伟并非新丰村村民，其在XX村XX街”范围内建造了涉案的建筑物。2018年6月16日，西安市城市管理综合行政执法局高新分局向原告作出了《行政处罚决定书》。在《行政处罚决定书》下发后，原告并未自行拆除涉案的建筑物，城管执法局高新分局组织相关人员拆除了原告的涉案建筑物。原告于2018年10月以城管执法局高新分局为被告向本院提起诉讼，要求撤销城管执法局高新分局的《行政处罚决定书》，在案件审理过程中，原告获知被告作出的《认定函》，原告认为该《认定函》将原告的涉案建筑物认定为违法建筑，侵犯了原告的合法权益，于2018年11月26日向被告市政府提交了复议申请，请求撤销被告规划高新分局作出的《认定函》。被告市政府收到原告的《行政复议申请书》后，通过书面审查，于2019年1月7日作出《行政复议决定书》，维持了规划高新分局作出的《认定函》，并依法向原告进行了送达。原告收到被告市政府的《行政复议决定书》后，认为被告规划高新分局作出的《认定函》和被告市政府作出的《行政复议决定书》均侵害了其合法权益，诉至本院。另查明，涉案的《认定函》是城管执法局高新分局在行政执法过程中，为了核实涉案建筑物是否取得规划建设许可，向被告规划高新分局去函，被告收到城管执法局高新分局的来函后，在核查了相关档案资料和事实后，向城管执法局高新分局作出的回函，该《认定函》被告并未向原告送达。   原审法院认为，本案的争议焦点是涉案的《认定函》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，城管执法局高新分局向被告规划高新分局发函，XX村XX街”范围内32户违法建筑的规划审批情况进行认定，系向被告了解涉案建筑物在建设时是否履行了规划审批手续和涉案建筑物是否影响城市规划情况。涉案《认定函》，只是被告规划高新分局辅助城管执法局高新分局作出的相关事实的认定意见，该认定意见仅是西安市城管执法局作出行政处罚的一个过程性程序，即事实调查程序，对原告的权利义务并未产生实质性影响。另涉案《认定函》，其性质上是被告规划高新分局与城管执法局高新分局工作配合中的内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，被告不需要履行包括送达在内的具体行政行为实施中的程序性规定，故涉案《认定函》属于内部行政行为，且未向原告进行送达，并未对外发生法律效力，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告市政府作出的市政复决字[2018]744号《行政复议决定书》，维持了被告规划高新分局2018年6月12日作出的西高规函（2018）41号《关于新丰村32户违法建设认定的函》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，遂裁定：驳回原告胡伟的起诉。   上诉人胡伟诉称，一审法院认定西安市规划局高新区分局的《关于新丰村32户违法建设认定的函》是内部行政行为，没有给上诉人送达，并未对外发生法律效力，也对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，是错误的。一、上诉人一审的诉讼请求：1、撤销西安市人民政府市政复决字【2018】744号《行政复议决定书》；2、撤销西安市规划局高新区分局的《关于新丰村32户违法建设认定的函》被上诉人西安市人民政府在其市政复决字【2018】744号《行政复议决定书》和答辩状均认为西安市规划局高新区分局作出的《关于新丰村32户违法建设认定的函》程序合法【调查、现场勘验、拍照、向作勘验图】，事实清楚、适用法律正确【XX乡规划法、西安市XX乡规划条例】；根据《中华人民共和国XX乡规划法》的规定及西安市规划局的职责：监督巡查制度、及时发现和认定违法建设。所以认为《关于新丰村32户违法建设认定的函》是正确的，应该依法维持。田此可见西安市政府认定西安市规划局高新区分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》是行政行为。西安市规划局高新区分局答辩和庭审过程中至始至终认为《关于新丰村32户违法建设认定的函》，不是行政行为，是内部的公文往来，不产生对外法律效力的行为；由此可见；二被上诉人对《关于新丰村32户违法建设认定的函》是不是行政行为认识不一致，西安市规划局高新分局西安市政府的职能部门，对西安市人民政府市政复决字【2018】749号《行政复议决定书》没有提起行政诉讼，故应该认可西安市人民政府市政复决字【2018】744号《行政复议决定书》，即其出具的《关于新丰村32户违法建设认定的函》是行政行为。二、本案一审法院认定西安市人民政府市政复决字【2018】74号《行政复议决定书》和西安市规划局高新区分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》，是行政行为，但没有给上诉人送达，并未对外发生法律效力，也对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，是错误的，不能成立；1、西安市规划局高新区分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》，本身就是对上诉人房屋违法建设的认定，是依法履行职责的行为，《认定的函》的名字就是认定，内容就是对我房屋违法建设的认定结论，难道对上诉人没有利害关系？2、西安市规划局高新分局将《认定的函》给案外人，案外人以此为据，直接强拆我的房屋的严重后果，难道该《认定的函》与我不存在利害关系吗？3、西安市规划局高新分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》认定我违法建设418.6平方米，西安市人民政府市政复决字【2018】74号《行政复议决定书》认定我房屋实际面积544平方，那么拆迁多出120多平方米的性质是什么？4、上诉人是在一审收到被上诉人西安市规划局高新区分局的答辩书及举证材料时【其中包括《认定的函》】，上诉人才正式收到其确认我的房屋为违法建设通知。应该视为被上诉人告知我，他认定我房屋违法建筑，但被上诉人认定我房屋违法的行政行为，没有履行《中华人民共和国行政处罚法》规定的告知程序。不经过法定程序的行政行为，本身就是违法的。一审法院认定西安市人民政府市政复决字【2018】744号《行政复议决定书》和西安市规划局高新区分局《关于新丰村32户违法建设认定的函》，是行政行为，但没有给上诉人送达，并未对外发生法律效力，也对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，是错误的，不能成立；故上诉人有权依法享有要求撤销该西安市规划局高新区分局认定行政行为，即撤销《认定的函》的权利，法院应该审理该案，属于行政诉讼受案范围。三、一审法院没有搞清楚行政案件法院审查的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条：人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。一审法院简单的把《认定的函》看作行政部门内部往来的一般信函，但没有履行法律赋予其对被上诉人《认定的函》行政行为的合法性进行审查。行政诉讼案件，是法律赋予法院对政府行政部门依法执行职务的行政行为进行监督的权利，当事人提起行政案件，法院应该审查行政行为本身的合法性。上诉人收到了被上诉人西安市规划局高新区分局认定我房屋违法建设的《认定的函》，就必须按照相关的法律程序，履行告知权，上诉人有申辩的权利。所以被上诉人给《认定的函》的行为本身就是行政行为。故其行为不符合《中华人民共和国XX乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。本案被上诉人西安市规划局高新区分局行政行为与《认定的函》的关系；给我函《认定的函》就是其行政行为的外部表现，《认定的函》本身不是行政行为，但是西安市规划局高新区分局向上诉人提供了《认定的函》，就是的具体的行政行为。而一审法院片面的、狭隘的理解，把《认定的函》和行政行为割裂开，是错误的。另外，我房屋所在地属于雁塔区行政范围，西安市规划局高新区分局对我房屋认定行政行为，本身就于法无据，属于违法行政行为。综上所述，一审法院有审查被上诉人西安市人民政府市政复决字【2018】744号《行政复议决定书》和西安市规划局高新区分局的《关于新丰村32户违法建设认定的函》行政行为合法性的义务。故提出上诉，请二审法院撤销一审裁定，发回重审。上诉请求：撤销西安铁路运输法院行政裁定书【2019】陕7102行初603号，发回重审。   被上诉人规划高新分局、被上诉人市政府未发表答辩意见。   二审中当当事人未提交新证据。本院对原审法院认定的证据及查明的事实，均予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是涉案《认定函》是否对上诉人的权利义务产生了实际影响，一审裁定驳回起诉是否正确。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院《城市管理行政执法条例》第十五条第一款第二项规定：“城管执法机关集中行使下列职责：（二）行使XX乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定如下：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管，以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”因此，被告人规划高新分局具有作出违法建筑认定及处罚意见的职权，但对于XX乡规划管理法律、法规、规章所设立的行政处罚权则由城管执法机关集中行使。本案中规划高新分局所作的认定属于规划部门对城管执法部门即西安市城市管理局所作的违法建筑认定及处理意见函，该函的作出系阶段性、内部行为，其效力已经被西安市城市管理局所作的行政处罚行为所吸收。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。综上，涉案《认定函》属于阶段性行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，该《认定函》不属于行政诉讼的受案范围，当事人对其提起的诉讼已经立案的，依法应予以驳回起诉。复议机关对不属于行政诉讼收案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼并已经立案的，人民法院应裁定驳回起诉。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长 陈泉池   审判员 魏国庆   审判员 曹 鹏     二○二〇年七月三十日     书记员王  琪          1