贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终319号上诉人（一审原告）龙延昭，男，回族。上诉人（一审原告）龙庆胜，男，回族。上诉人（一审原告）龙凤祥，女，回族。上诉人（一审原告）龙延霞，女，回族。上诉人（一审原告）龙延芬，女，回族。上诉人（一审原告）龙延祥，男，回族。上诉人（一审原告）龙延会，女，回族。上诉人（一审原告）龙延新，女，回族。上诉人（一审原告）龙延旭，男，回族。上诉人（一审原告）龙延春，女，汉族。共同委托代理人龙延祥，男，回族。被上诉人（一审被告）正安县人民政府，住所地正安县行政中心。法定代表人吴起，县长。一审第三人张弛，男，回族。上诉人龙延昭、龙庆胜、龙凤祥、龙延霞、龙延芬、龙延祥、龙延会、龙延新、龙延旭、龙延春（以下简称龙延昭等10人）因与被上诉人正安县人民政府（以下简称正安县政府）、一审第三人张弛房屋行政协议一案，遵义市中级人民法院作出（2018）黔03行初226号行政裁定，驳回龙延昭等人的起诉。龙延昭等人不服，提出上诉，本院作出（2019）黔行终9号行政裁定，撤销一审裁定，指令继续审理。遵义市中级人民法院于2019年9月26日作出（2019）黔03行初306号行政判决，龙延昭等10人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。龙延昭等10人一审诉称：龙延昭等10人与张驰之母亲龙延丽系同胞兄妹，均系已故老人龙万尊、张远帆之子女。位于正安县（小地名正安县城北门高坎子）是父亲龙万尊、母亲张元帆共同留下的唯一财产，实际建筑面积175.84平方米。1993年7月9日，母亲张远帆因病去世，父亲一人在此居住，由兄妹提供赡养费用。2009年4月23日，父亲去世，丧葬费由兄弟姐妹共同承担。办完丧事后，就龙家房屋产权的事签订了协议，协议约定房屋如遇拆迁必须共同协商处理，任何人不能自作主张，无权处理兄妹应共同继承的财产。2018年，正安县政府对北门实施棚改，我们兄妹支持项目建设，也愿意签订相关征收补偿协议。然而，正安县政府下设的北门棚改工程指挥部，置龙延昭等10人多次到指挥部反映情况不顾，单独与张驰签订了正棚改征字（2018）第897号（房屋编号3—129-1）《棚户区改造房屋征收补偿协议》，将征收补偿全部给张驰。龙延昭等10人知道情况后，于2018年3月16日至今多次到指挥部反映，要求正安县政府撤销与张驰签订的协议，重新与龙延昭等10人及张驰共同签订征收补偿协议。但正安县政府至今未撤销与张驰所签订的《棚户区改造房屋征收补偿协议》。根据《继承法》的相关规定，龙万尊、张远帆夫妇遗留的房屋，应当包括龙延昭等10人及张驰共同共有，正安县政府与张驰签订协议，无事实和法律依据，且侵犯了龙延昭等10人的合法权益。特提起诉讼，请求：撤销正安县政府与张驰签订的正棚改征字（2018）第897号（房屋编号3—129-1）《棚户区改造房屋征收与补偿协议》。一审法院经审理查明：1.龙延昭等10人与张驰之母龙延丽系兄弟姐妹，其父亲为龙万尊，母亲为张远帆。龙延昭、张驰等人的母亲于1993年去世，父亲龙万尊于2009年去世。龙万尊生前拥有座落于凤仪镇××号房屋，登记国有土地使用证为正国用（2000）字第0040号，房产证为遵房权证正安字第××号，土地使用权人和房屋所有权人为龙万尊。在龙万尊去世前及去世后，龙延昭等10人及张驰家庭内部对于该涉案房屋有过多次约定，1997年签署家庭会议纪要，约定由龙延昭等10人及张驰共同赡养龙万尊，共同享有涉案房屋。2000年，龙万尊书写遗嘱决定涉案房屋由龙延旭继承。2004年，家庭内部又约定房屋由龙延丽所有。2009年龙万尊去世后，部分一审原告及龙延丽又签订协议，约定涉案房屋由龙延丽居住、管理，若因拆迁、改建等变更，须经兄弟、姐妹共同协商同意。2.2017年8月，正安县政府发布公告，决定实施正安县北门片区棚户区改造项目，要求从公告发布之日起，改造项目范围内的单位及住户准备好土地证、房产证等有效证件配合指挥部作好登记、房屋丈量评估等工作。2017年11月6日，正安县政府作出正府发[2017]28号《关于对正安县城北门片区棚户区改造范围内房屋进行征收补偿的决定》附补偿方案，明确征收补偿时间为2017年11月6日至2018年1月31日，指挥部负责房屋征收补偿工作并签订《房屋征收补偿协议》，改造房屋建成时限多层房24个月，高层房36个月，逾期交房将分段增加临时安置补助费，还规定了按期签约奖励费，按期搬迁奖励费。经过入户调查，该项目共有被征收户802户。前述房屋在正安县政府实施的正安县城北门棚户区改造项目征收的范围内。经正安县政府入户调查，张驰居住在案涉房屋中，并提交了产权人为龙万尊的房屋所有权证、2004年龙万尊、龙延昭、龙庆胜、龙延祥、龙延旭、张驰共同签订的《关于龙万尊的赡养协议》，该协议中载明：龙万尊自愿跟随龙延丽共同生活，龙延丽现居住房屋（老家老屋永远由龙延丽所有（产权）和承诺书（承诺以龙延丽及其子张弛名义对涉案房屋签订补偿协议，因此产生的家庭财产分割纠纷与指挥部无关），正安县政府据此认定涉案房屋归龙延丽继承所有。经勘测于2017年8月25日制作了房产调查表，载明房屋所有权人为张驰，房屋面积为175.84平方米，其中住宅130.91平方米，门面44.93平方米。3.2017年8月23日，龙延昭等人向正安县政府设立的正安县北门旧城改造指挥部提交《关于北门高坎子龙家老宅产权纠纷的情况说明》并附2009年4月26日涉案房屋处理协议，说明龙延昭等10人及张驰对龙万尊遗留房屋有争议，龙延昭等10人及张驰就产权分配协商清楚后方可拆迁，产权分配协商清楚前，指挥部不得以任何理由打任何款项给张驰，指挥部相关人员签署“转3组存档，矛盾纠纷未处理好前不能兑现此房款。”2018年3月13日，指挥部告知征拆3组“房产登记人龙延丽主动要求与指挥部签订征拆合同，但由于其家庭纠分，几次签约未果，现在政府规定的最后签约时限将至，为了确保拆迁户利益，指挥部建议立即通知房产登记人签订合同，兑现款卡暂存指挥部，待家庭纠纷调解后按协议进行分配。”4.2018年3月14日，正安县政府与张驰签订了正棚改征字（2018）第897号《棚户区改造房屋征收与补偿协议》（下称897号补偿协议），协议约定：甲方征收乙方在北苑××巷道砖木结构门面房2间合计建筑面积44.93平方米，甲方对乙方实行货币补偿，按评估机构对被拆迁房屋评估价及征收补偿方案，货币补偿总金额为202713.13元，包含门面房补偿金179720.00元、停产停业损失补偿8626.56元，装饰装修补偿6478.32元，附属设施补偿2131.65元，移机补偿365元，搬迁费898.60元，签约奖励2246.50元、搬迁奖励2246.50元。第四条约定，乙方交清被征收房屋后，甲方应付清乙方应得费用。龙延昭等10人不服向一审法院提起诉讼，诉如前请。经庭审核实，龙延昭等10人对房屋勘测面积为175.84平方米，其中住宅130.91平方米，门面44.93平方米以及协议中约定的补偿项目、补偿金额均无异议。一审另查明，正安县政府及张弛代理人都认可，因为北门棚户区改造属国开行贷款项目，按要求每份协议总金额不得超过30万元，故将龙延丽的协议分为两份签订，所以才有龙延丽之子张弛的协议。一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为合法性进行审查。本案中，龙延昭等10人与张驰对涉案房屋登记为其父亲龙万尊生前所有以及征收过程中正安县政府勘测的面积、结构、房屋性质用途、征收补偿协议约定的补偿金额均无异议，争议焦点是：正安县政府以张驰为被征收人并与之签订897号补偿协议是否合法，即是否侵害了龙延昭等10人的权利。一、正安县政府决定实施正安县北门片区棚户区改造项目，是为了公共利益，龙延昭等10人和张驰都表示支持该项目建设，张驰按公告要求将其保管的登记权利人为其父亲龙万尊的土地证、房产证等权属证书交给指挥部登记并配合房屋丈量评估等工作并无不当。因龙延昭等10人与张驰之间为被征收房屋的权利归属有争议，张驰持2004年协议主张归其所有，龙延昭等10人持2009年协议主张房屋属父亲遗产，应由包括张驰在内的11个子女共同继承，归龙延昭等10人与张驰共同所有。为此双方应基于亲情，尊重父母生前的意愿，本着互谅互让协商解决，协商不成，龙延昭等10人与张驰都有权利就涉案房屋的继承提起民事诉讼及时依法解决。龙延昭等10人虽然向正安县政府下设负责征收工作的指挥部书面告知了涉案房屋存在争议的情况，但要求待龙延昭等10人及张驰就产权分配协商清楚后方可拆迁，于法无据。征收工作有时间限制，涉及800多户的利益，如果不按时推进，正安县政府不能按协议提供被征收人选房还房，必然会给正安县政府及众多被征收户造成巨大损失。同时，因争议不能及时解决，龙延昭等10人及张驰不能兑现征收补偿费，对自身也是损失。二、依照《征收决定》和《补偿方案》，指挥部负责房屋征收补偿工作并签订《房屋征收补偿协议》，指挥部得知房屋权属存在争议后，明确在双方争议未处理好前不能兑现房款，一直到《征收决定》确定的征收补偿最后期限2018年1月31日后，为了顺利推进征收补偿拆迁工作，也为了维护龙延昭等10人和张驰的共同利益，指挥部应张驰的请求并作出家庭财产分割纠纷由其自行负责后，于2018年3月13日函告征拆3组通知张驰签订征收补偿协议，同时明确“兑现款卡暂存指挥部，待家庭纠纷调解后按协议进行分配。”从次日签订的协议内容看，虽然已超过《征收决定》和《补偿方案》规定的征收补偿期限签订，但各项奖励都得以享受，龙延昭等10人对此内容亦无异议，即协议内容事实清楚，符合《征收决定》和《补偿方案》规定，龙延昭等10人和张驰无异议，应当合法有效。虽然协议载明的被征收人为张驰，但正安县政府及其指挥部都无处理解决双方遗产继承争议的法定职权，从指挥部的签署意见和对征拆3组的函告内容看，实质就是认可权属争议客观存在，为推进征收拆迁进度，以张驰为代表签订协议并固定相关补偿内容，待双方继承争议解决后依法分配。张驰与正安县政府签订协议至今已18个月，虽然房屋已拆除，但正安县政府未向张驰兑现，张驰也没有申请正安县政府按协议约定内容兑现，就是最好的证明。正安县政府关于龙延昭等10人未在征收公告的合理期限内主张权利，一直到正安县政府与张驰签订协议后才提出异议的答辩意见，与一审法院查明的事实不符，依法不予采信。三、在征收过程中正安县政府的意见已向龙延昭等10人和张驰表明双方的继承权争议应当协商或通过诉讼解决，解决前不兑现补偿费。一审法院在之前审理（2018）黔03行初225号案件时，也明确指出龙延昭等10人和张驰双方表面上看是因征收补偿协议发生纠纷，实质是对涉案房屋的继承权争议，应当提起民事诉讼依法维权。本案中，被诉协议涉及的被征收房屋，系龙万尊的遗产，龙延昭等10人和张驰作为遗产的继承人，依照《中华人民共和国物权法》第二十九条“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力”、《中华人民共和国继承法》第二条“继承从被继承人死亡时开始”、第五条“继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理”的规定，龙延昭等10人与张驰之间的遗产继承争议属基础法律关系，人民法院民事审判庭在审理双方的继承权纠纷时，不受正安县政府与张驰签订的本案被诉协议中被征收人为张驰的影响。相反，对龙延昭等10人与张驰都没有异议的协议约定的补偿内容（补偿费）不予判决撤销，待遗产继承诉讼判决生效后龙延昭等10人与张驰按生效判决分配遗产更为方便有利。综上，被诉征收补偿协议内容事实清楚，符合补偿方案要求，且其存在并不实际影响龙延昭等10人对龙万尊的遗产主张继承权，故其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回龙延昭等10人的诉讼请求；案件受理费50元由龙延昭等10人负担。一审宣判后，龙延昭等10人不服，向本院提出上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.撤销被上诉人与张驰签订的被诉协议；3.由被上诉人承担本案诉讼费用。主要事实和理由：按照《继承法》等法律法规，上诉人与张驰系同胞兄妹关系，属同一顺序继承人，享有平等的继承权，被上诉人与张驰签订的被诉协议与上诉人存在利害关系，被上诉人的行政行为严重侵犯了上诉人的合法继承权，上诉人有权提起诉讼，一审判决认定事实有误，适用法律、法规错误。被上诉人正安县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审第三人张驰在二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。本案中，涉案房屋的所有权人为龙万尊。因龙万尊已死亡，根据《中华人民共和国物权法》第二十九条“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力”之规定，龙万尊的继承人是被征收人。《中华人民共和国继承法》第五条规定，继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。本案中，先后有《家庭会议纪要》《遗嘱》《关于父亲赡养义务的协议》等数份龙万尊生前处分被征收房屋的证据材料，内容相互矛盾，在上述材料的效力未确定前，按照遗嘱继承还是法定继承来处理涉案房屋尚无定论，亦即本案的被征收人尚不确定。此种情形下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，正安县应当做出补偿决定并公告。本案中，正安县政府明知案涉房屋存在权属争议的情形，未尽审慎审查义务，与张驰签订被诉协议主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的......”之规定，应予撤销。综上，一审判决认定事实错误，上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销遵义市中级人民法院（2019）黔03行初306号行政判决；二、撤销正安县人民政府与一审第三人张驰签订的正棚改征字（2018）第897号《棚户区改造房屋征收与补偿协议》（房屋编号：3-129-1）。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人正安县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 陈显杰审判员 肖 瑶二〇二〇年六月五日法官助理王文婷书记员汪杨