河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终88号 上诉人（原审原告）刘会臣，男，1968年1月15日出生，汉族，现住河北省保定市莲池区。 委托代理人李保锋，北京京平律师事务所律师。 委托代理人吴国强，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（原保定市莲池区城市管理行政执法二局），住所地河北省保定市莲池区玉兰大街863号。 法定代表人苏秀军，该队大队长。 委托代理人宋乐，该队工作人员。 委托代理人卢云，河北满星律师事务所律师。 上诉人刘会臣因被上诉人保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队（以下简称：市莲池区行政执法二大队）行政处罚一案，不服河北省保定市竞秀区人民法院（2019）冀0602行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明,原保定市莲池区城市管理行政执法二局于2019年4月23日作出保莲城执罚决字［2019］第16号行政处罚决定书，载明，当事人：刘会臣，本机关于2019年1月4日对你违法建设一案进行立案调查。经查实，你于2013年在建设的房屋，未经规划审批程序批准擅自进行建设，违法建设共计壹处，砖混结构，建筑面积约800余平方米，你至今未取得建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，决定拆除你的违法建筑物。限你在2019年4月27日前，将你建设的违法建筑物拆除完毕。逾期，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由你承担。本决定书自送达你时发生法律效力。如你不服本处罚决定，可在收到本决定书之日起60日内申请行政复议，或者在收到本决定书之日起6个月内向人民法院提起诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止本决定的执行。作出该决定后，对原告进行了送达。原保定市莲池区城市管理行政执法二局现更名为保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队。 原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”之规定，原保定市莲池区城市管理行政执法二局有对违反规划建设管理的行为实施行政管理的职责，对违反规划管理的违法建设有权作出责令限期拆除、强制拆除等行政行为，其具备执法主体资格。原保定市莲池区城市管理行政执法二局作出决定具备立案、调查询问、现场勘验、告知陈述申辩权、告知处罚的理由依据、集体讨论、审批、作出决定、送达等程序，办案程序符合法律规定。原保定市莲池区城市管理行政执法二局经调查认定原告位于建设的房屋，仅取得宅基地使用证，至今未办理案涉地上建筑物的规划、建设审批手续，属未经规划审批程序批准擅自进行建设，认定事实清楚。原保定市莲池区城市管理行政执法二局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款、住建部《关于城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，作出要求原告限期拆除其违法建筑物，逾期将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定上报莲池区人民政府，组织执法人员强制拆除，强制拆除费用由原告承担的决定，并无不当，其适用法律正确。综上，被告行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘会臣的诉讼请求。 上诉人刘会臣不服上诉称，一、一审判决认定事实错误,依法应被撤销。(一)被上诉人不具备实施被诉行为的法定职权和主体资格。1.被上诉人是事业单位,不是行政机关,也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,无权实施强制拆除行为。2.如果被上诉人系接受委托实施强制拆除行为,则其作为本案一审被告不适格。根据《行政处罚法》第十八条的规定,本案一审被告不应当是被上诉人,应当是委托机关。(二)涉案房屋系合法建筑,并非违法建设。1.无证房屋不等于违章建筑。对于集体土地上房屋认定补偿问题,国发【2004】28号文件第十四条、国土资发【2010】96号第四条、第十项有规定。2.上诉人一审提交的《评估分户简表》等证据,也足以认定涉案房屋已经被认定为合法建筑。(三)被上诉人作出被诉行为系滥用职权。被上诉人作出被诉行政行为的目的是推行征收工作。希望法院根据河南省高级人民法院曾作出(2017)豫行终2450号行政判决,依法判决。二、一审判决证据不足,依法应被改判。(一)被上诉人提交的证据不足,不能证明其具备本案的行政职权和主体资格。1.一审中,被上诉人提供了《保定市南市区城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制的规定》和《执法证》作为证据,但是,《保定市南市区城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制的规定》和《执法证》的内容自相矛盾,不应被采信。2.被上诉人未能提供主要证据,以证明涉案房屋位于城市规划区,不能证明其具备本案的行政职权和主体资格。《城乡规划法》第六十四、六十五条已有明确规定。被上诉人提交的《莲池区规划分局复函》举证不足,而且该《复函》不具备合法性。(二)被上诉人在一审提交的证据,不能证明涉案房屋系违法建设,也不能证明应当被拆除。1.《莲池区规划分局复函》无效,不能证明涉案房屋为违法建筑。而且,上诉人提交的《集体土地使用证》能证明房屋所在土地系集体土地。2.被上诉人提交的证据,不能证明涉案房屋应当被拆除，依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条和现行有效的国务院令第116号《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定。三、被诉行为的作出程序违反法律规定,且明显不当。(一)根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定,被上诉人没有主体资格。(二)根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定,违法性质和程度的不同,有不同的处罚程序,应当针对性的进行处理。(三)被上诉人作出的被诉行政行为未依法履行调查程序。但根据《行政处罚法》第三十条等的规定,被上诉人在给予行政处罚前,必须查明事实。被上诉人提供的《执法调查通知书》违法且没有送达给上诉人。《调查违法建设现场检查(勘验)笔录》也没有依法送达。涉案房屋的照片，不符合《最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第一款第一项的规定，不应当被采信。《违法建设立案审批表》未加盖公章,记载的身份证号码也与上诉人身份证号码不一致。其送达不合法，也不合逻辑。且证据13未根据《行政处罚法》第四十二条的规定,告知相关权利。(四)涉案《行政处罚决定》的送达程序违法,故强拆行为缺少合法性前提和基础。送达不符合留置送达地点要求，被上诉人也未提供见证人在现场的照片或视频证据。四、一审判决适用法律、法规错误,依法应被撤销。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》(国法秘研函(2012)665号)明确了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”和第六十八条规定的“责令限期拆除”不属于行政处罚。同时依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第二十九条的规定，被上诉人作出作出涉案行政行为,定性错误,适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部请求。 被上诉人保定市莲池区城市管理综合行政执法局二大队答辩称，被上诉人具备执法的主体资格和执法权限。本案主要适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条、六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十七条。被上诉人作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求不具有事实和法律依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于本案被上诉人市莲池区行政执法二大队所作行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、河北省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的实施意见》（冀政〔2004〕19号）、省政府授权河北省人民政府法制办公室《关于在保定市市区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》（冀法函〔2007〕100号）的相关规定，保定市城市管理行政执法局集中行使有关城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证以及其他影响城市规划行为的行政处罚权。故本案中市莲池区行政执法二大队具有查处违法建筑的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，涉案行政行为的作出主体系市莲池区行政执法二大队，故其具有诉讼主体资格。 根据本案在案证据，上诉人刘会臣2013年未经规划审批程序批准，擅自在建设房屋。被上诉人市莲池区行政执法二大队根据上述查明事实，将其所建房屋认定为违法建筑，适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、二十九条第二款等规定，作出诉争行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人所在是否于2011年划入城市规划区的问题。保定市人民政府门户网站公开的保定市人民政府关于发布《保定市城市总体规划（2011-2020年）》的公告、保定市自然资源和规划局门户网站公开的保定市城市总体规划（2011-2020年）中心城区用地布局规划图明确显示保定市2011年至2020年的城市规划情况及具体的中心城区用地规划范围，上诉人所在位于该规划范围内，证明上诉人所在已于2011年划入城市规划区。在作出涉案行政处罚决定前，被上诉人市莲池区行政执法二大队依法履行了立案、调查询问、现场检查、集体讨论、审批等程序，并在该处罚决定作出后送达当事人，程序合法。 综上，被上诉人的行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审法院判决驳回刘会臣的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人刘会臣的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘会臣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二〇年六月三十日 法官助理  南佳凤 书 记 员  郭怡晨