贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终426号上诉人（一审原告）陈梅，女，汉族。上诉人（一审原告）李大梅，女，仡佬族。二上诉人共同委托代理人安玉辉，北京市鉴杜律师事务所律师。被上诉人(一审被告）贵阳市观山湖区人民政府。法定代表人罗杨，区长。委托代理人颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。委托代理人张婷玉，贵州富迪律师事务所律师。上诉人陈梅、李大梅因诉贵阳市观山湖区人民政府（以下简称观山湖区政府）房屋行政征收一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（以下简称一审法院）于2019年12月6日作出的（2019）黔01行初592号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。陈梅、李大梅一审诉称，其共同居住于小湾河××××栋。2019年6月5日，观山湖区政府作出《关于“ＧＳ-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目规划红线范围内国有土地上房屋征收决定》（以下简称房屋征收决定）征收包括陈梅、李大梅房屋在内的房屋。该征收决定在程序和实体上均违法，严重损害了陈梅、李大梅的合法权益，应当依法予以撤销。首先，陈梅、李大梅房屋系合法建筑，观山湖区政府应当按照征收个人合法所有房屋的标准给予安置补偿。其次，观山湖区政府作出房屋征收决定之前没有公布和征求公众意见，没有组织公众听证，属程序违法。最后，观山湖区政府没有赋予陈梅、李大梅房屋安置的选择权，仅给予其较少的货币补偿，该补偿数额无法满足居有住所的最低标准，损害了陈梅、李大梅的合法权益。陈梅、李大梅请求法院：一、确认观山湖区政府作出的房屋征收决定违法并予以撤销；二、案件受理费由观山湖区政府负担。一审法院经审理查明，陈梅、李大梅于观山湖区小湾河新村（原阳关饲养场范围内）修有无证自建房一套。2004年至2012年期间，贵州省人民政府多次作出征收、转用土地批复，将阳关村及阳关饲养场的集体农用地及国有农用地陆续转为国有建设用地。2016年，观山湖区政府作出《观山湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确“在全市总体规划、城市控制性详规的指导下，编制完善观山湖区战略性发展规划、控制性规划和城市风貌规划……推动形成组团式功能板块城市发展格局。”2017年，贵阳市人民政府及观山湖区政府的相关职能部门分别制作并公布《贵阳市城市总体规划（2011-2020年)》及《观山湖区土地利用总体规划（2006-2020年）》，将包括案涉房屋征收决定所涉地块列为允许建设的区域。2018年10月26日，观山湖区土地矿产资源储备中心将“GS-2018-23”地块（小湾河新村）收储工作纳入2019年土地收储计划。2018年12月18日，观山湖区发展和改革局同意“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目，并进行备案。2018年12月20日，观山湖区政府对外发布《关于“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目规划红线范围内房屋征收相关事宜的预征收公告》，并就征收事宜向被征收人公开征求意见。2019年1月4日，观山湖区政府在征收范围就房屋征收评估机构选定向被征收人征求意见。2019年1月11日，观山湖区征收安置中心根据征收范围内大多数被征收人的选择选定贵州鼎翰房地产评估有限公司作为“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目规划红线范围内房屋征收评估机构。2019年1月24日，观山湖区政府作出《观山湖区关于“GS-2018-23”(小湾河新村)地块土地一级开发项目上房屋征收补偿方案、奖励方案、补助方案（征求意见稿）》，并在征收范围内征求被征收人意见。在征求意见期间，观山湖区征收安置中心向有异议的被征收人一一作出回应和答复。2019年4月30日，观山湖区政府就上述征求意见稿公示期间所反馈和收集的意见作出《关于“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目部分住户不同意的回复》。在此期间，观山湖区第二届人民代表大会第三次会议于2019年1月16日通过了《观山湖区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，报告再次明确推动观山湖区组团式功能板块的建设。2019年4月28日，观山湖区政府对案涉征收项目进行社会稳定风险评估，评估结果为“征收项目社会稳定风险低，但有发生个体矛盾冲突的可能。……最大限度地降低以致消除可能引发社会稳定风险的各类不安定因素。”观山湖区政府将征收补偿资金9500万元存入征收补偿专用账户后，于2019年6月5日作出房屋征收决定，并在征收范围内进行公告。上述征收决定中载明：征收范围为观山湖区“GS-2018-23”(小湾河新村)地块土地一级开发项目规划红线范围内国有土地上的房屋；征收部门为观山湖区征收安置中心；签约期限为征收决定公布之日起90日内。征收补偿方案为《观山湖区关于“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目国有土地房上房屋征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案）、《观山湖区关于“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目国有土地房上房屋征收奖励方案》、《观山湖区关于“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目国有土地上房屋征收补助方案》。陈梅、李大梅认为上述房屋征收决定违反法律、法规规定，侵害了其合法权益，遂向法院提起行政诉讼，诉请如前所述。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作……”之规定，作出本案所涉房屋征收决定是观山湖区政府的法定职权，其亦是本案适格被告。而陈梅等人在征收范围内所修房屋虽系无证自建房，但案涉房屋征收决定所附征收补偿方案对该类无证自建房的补助标准作出了规定，故陈梅等人与案涉房屋征收决定具有一定的利害关系，具有就案涉房屋征收决定提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，观山湖区政府从“坚持以人民为中心的理念科学规划城乡建设，为群众留出足够的生活空间和生态空间”的公共利益出发，根据观山湖区《观山湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》与《观山湖区2018年度国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》中的工作安排，在取得贵州省人民政府及市、区发改、规划及国土等部门的相关许可、批准文件后，启动观山湖区“GS-2018-23”（小河湾新村）地块土地一级开发项目国有土地上房屋征收工作，符合征补条例第八、九条之规定。该项目征收决定作出前，观山湖区政府在征收范围就房屋征收补偿方案征求意见稿进行公开征求意见，并根据反馈意见对征收补偿方案进行了修改，整个过程符合征补条例第十、十一条之规定，体现了决策民主、程序正当、结果公开的原则。为了确保征收工作的稳定进行，征收实施单位观山湖区房屋征收中心于2019年4月28日就上述征收项目进行了风险评估，对房屋征收与补偿过程可能出现的风险进行了评估与预防，并对上述改造项目风险等级评定为社会稳定风险程度低（可实施征收行为），亦符合征补条例第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估……”之规定。观山湖区政府履行各项前置程序、并在征收专用银行账户备足征收补偿款后于2019年6月5日作出房屋征收决定，并在征收范围内进行了公告，充分保护了被征收人的合法权利，符合征补条例第十二条第二款“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”、第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告……”之规定。综上所述，观山湖区政府作出上述房屋征收决定具有事实依据，符合法律、法规的相关规定。陈梅、李大梅诉请撤销观山湖区政府作出的被诉行政行为缺乏事实依据，不予支持，其诉讼请求依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回陈梅、李大梅的诉讼请求。案件受理费50元由陈梅、李大梅负担。陈梅、李大梅不服一审判决，向本院提起上诉，请求：改判确认观山湖区政府作出的房屋征收决定违法并予以撤销。一、二审案件受理费由被上诉人承担。其主要事实和理由为：1.现实中没有任何人或部门就征收补偿方案中的补偿标准进行过公开征求意见，对于方案的内容，上诉人根本不知悉，在一审中，被上诉人也没有提供曾经向上诉人征求意见且征求上诉人同意的证据。2.被上诉人在一审提供的问卷调查表和意见反馈表，从数量上看，没有达到60%-80%以上大多数的比例要求，不能代表征收区域民众的意见；从内容上看，并未涉及具体补偿标准的问题。3.一审法院关于选定评估机构经过大多数人选择这一事实的认定，被上诉人并未提供证据证明，且即便选定了评估机构，实际上也没有入户进行房屋价值评估，毫无意义。4.一审法院避重就轻，回避了被上诉人作出房屋征收决定以及其附属的征收补偿方案等几个方案程序上事关上诉人切身利益的关键环节和问题，仅对被上诉人进行了风险评估、设置银行账户备足征收补偿款等几个不涉及上诉人具体补偿标准确定的程序问题进行了认定和评价，企图混淆视听。其一，上诉人所居住的房屋是合法建设的，应当按照征收个人合法所有房屋的标准给予安置补偿；其二，被上诉人作出征收补偿方案之前，没有公布、征求公众意见、组织听证，程序违法，且其对房屋价值确定的补偿标准，无法满足上诉人的最低要求。被上诉人观山湖区政府二审答辩请求驳回上诉，维持原判。其主要事实和理由为：1.答辩人公布实施的房屋征收决定涉及的地块已经由贵州省人民政府在2004年、2006年、2007年、2010年、2012年先后作出的七个批复转为国有建设用地。2.答辩人从公共利益出发，根据《观山湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》与《观山湖区2018年度国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》中的工作安排，在取得相关部门批准和许可后，启动并制定房屋征收决定，符合征补条例第八条、第九条的规定。3.答辩人在发布证实的房屋征收决定前，严格按照征补条例的规定履行了相应的程序，不存在程序违法的情形。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为:观山湖区政府于2019年6月5日对陈梅、李大梅户作出房屋征收决定的行政行为是否合法。根据征补条例第四条、第八条、第九条之规定，市、县级人民政府作为其行政区域内的房屋征收与补偿主体，为了旧城区改建等公共利益的需要，在符合“四规划一计划”（即国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及市、县级国民经济和社会发展年度计划）的基础上，可以开展房屋征收等各项建设活动。同时，根据征补条例第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条之规定，进行国有土地上房屋征收活动，首先，应当由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布（其中，因旧城区改造征收房屋的，多数人认为征收补偿方案不符合规定的，组织由被征收人和公众代表参加听证会，根据听证会情况修改方案）；其次，还应当进行社会稳定风险评估，涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。且征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；再次，房屋征收部门还应当对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织摸底调查、登记，并将调查结果向被征收人公布；最后，作出房屋征收决定，并及时予以公告，告知征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第一，关于涉案项目是否符合公共利益的问题。本案中，观山湖区政府为了优化城市空间布局，完善基础设施配套，开展涉案项目，有利于改善一定范围内公众的居住条件和居民生活，受益对象是不特定的大多数人。故涉案项目包含公共利益，符合征补条例第八条之规定。第二，关于涉案征收决定是否符合“四规划一计划”的问题。如前所述，依照征补条例第九条第一款之规定，观山湖区政府开展涉案项目房屋征收活动时，应当符合“四规划一计划”。本案中，观山湖区政府提供了《观山湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》、《观山湖区2018年度国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》、《贵阳市城市总体规划（2011-2020年）》，《观山湖区土地利用总体规划（2006-2020年）》、《关于“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目备案的通知》（观发改项备〔2018〕85号）等证据，证明该项目符合“四规划一计划”。第三，关于涉案征收决定是否符合征补条例第十二条第二款之规定，征收补偿费用是否足额到位，专户存储、专款专用的问题。观山湖区政府提供了观山湖区征收安置中心出具的《观山湖区小湾河新村“GS-2018-23”（小湾河新村）地块土地一级开发项目补偿费用到位、专户存储及专款专用的情况》，载明“截至2019年6月，该项目到位项目启动征拆补偿资金9500万……项目的征拆补偿资金严格执行专款专用，只用于该项目的征拆补偿”，证明该项目资金补偿费用足额到位、专户专存、专款专用。第四，关于被上诉人是否对征收范围内的房屋进行摸底调查、登记的问题。本案中，观山湖区政府提供照片等证据，足以证明其已对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查、登记，并制作《“GS-2018-23”（小湾河新村）房屋征收调查登记结果公示表》，在征收范围内进行公示。第五，关于上诉人提出被上诉人作出征收决定程序违法，房屋征收补偿方案没有公布、征求公众意见，没有进行社会稳定风险评估的问题。观山湖区政府提供公告照片、补偿方案意见反馈表、风险评估报告等证据，足以证明观山湖区政府作出房屋征收补偿方案经过了公告及征求公众意见，并进行了社会稳定风险评估。因此，对于上诉人的该上诉理由，本院不予采信。综上所述，观山湖区政府于2019年6月5日对陈梅、李大梅户作出的房屋征收决定符合征补条例的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈梅、李大梅负担。本判决为终审判决。审判长 肖 瑶审判员 田一铭审判员 冉依依二〇二〇年六月二十八日法官助理宋媛玉书记员许星月