广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终378号 上诉人（一审原告）刘瑞西等27人。（名单附后） 诉讼代表人刘瑞西、刘昌成。 27位上诉人共同委托诉讼代理人王庆，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县人民政府，住所地：横县横州镇。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托诉讼代理人袁业校。 委托诉讼代理人韦威海，广西辉博律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区。 法定代表人周红波，市长。 委托诉讼代理人李世佑。 委托诉讼代理人陈苗苗。 上诉人刘瑞西等27人因其诉横县人民政府（以下简称横县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）征地补偿安置方案批复及行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，将原告相同、被告相同，仅被诉批复文号、复议决定文号不同的6件案件作为系列案（二审案号377-382号），于2020年4月28日公开开庭进行了审理。上诉人诉讼代表人刘瑞西、刘昌成，上诉人刘瑞迎、刘瑞秀、刘昌佈、刘达雄及27位上诉人共同委托诉讼代理人王庆，被上诉人横县政府委托诉讼代理人袁业校、韦威海，被上诉人南宁市政府委托诉讼代理人李世佑、陈苗苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：刘瑞西等27人系横县横州镇石村村委石村第七、八、十、十二、十三村民小组村民，其享有的承包地在本案征地范围内。2012年11月26日、2015年6月10日，原横县国土资源局（以下简称横县国土局）发布涉及本案多个地块的横国土征预〔2012〕25号、〔2015〕6号《征收土地预公告》，告知了项目名称、拟征收土地位置及面积、补偿标准、安置途径等内容，并告知被征地农村集体经济组织和农民对补偿标准和安置方案的听证权利。之后，横县政府办理征地报批手续，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）于2015年12月1日作出《广西壮族自治区人民政府关于横县2015年第一批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2015〕302号）予以同意。期间，横县国土局于2015年8月20日分别向石村第1-13村民小组送达听证告知书，告知对拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证权利。经各村民小组申请，横县国土局于2015年11月23日组织县征地拆迁机构、石村第1-13村民小组等对征收土地补偿标准和安置方案进行听证，石村第1-13村民小组均有代表参加听证。2015年12月24日，横县政府作出《征收土地方案公告》（二○一五年第十三号），该公告载明征地批准机关及批准文号，建设用地项目名称及土地用途、位置、范围、面积，征地补偿安置标准，农业人员安置办法以及2016年1月11日前办理登记手续等。2015年12月25日，该公告张贴于石村村委等地。经县征地拆迁机构对上述被征收土地及其地上附着物进行登记、调查和复核，横县国土局会同横县房屋和征地拆迁办公室拟订《征收土地补偿安置方案》，于2016年2月3日发布了《横县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》（二○一六年第四号）征求意见，列明了项目名称及土地用途、土地补偿费及安置补助费标准、青苗及地上附着物补偿标准、农业人员安置办法、土地补偿安置费支付方式、征求意见听证告知等内容，并将该公告张贴于石村村委。公告期限内，经石村第1-13村民小组提出听证申请，横县国土局于2016年3月29日组织相关国土资源管理部门、横州镇人民政府、横县社保局、各村民小组等对上述公告中的补偿标准和安置方案进行听证。2016年6月17日，横县国土局向横县政府提交《关于横县2015年第一批城市建设用地征收土地补偿安置方案的请示》，并将听证会纪要及再次拟定的《征收土地补偿安置方案》呈报。横县政府于2016年9月5日作出横政函〔2016〕80号《横县人民政府关于同意横县2015年第一批次城市建设用地征收土地补偿安置方案的批复》（以下简称〔2016〕80号批复），同意横县国土局报请的该补偿安置方案。该方案主要载明，土地补偿费、安置补助费标准在《南宁市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》(南府发〔2013〕6号）确定的综合区片价基础上拟定，即农用地（旱地、果园、农村道路、坑塘水面）补偿标准为57992元/亩，建设用地（城镇住宅用地、农村宅基地、殡葬用地）补偿标准为23196.8元/亩，并列明各被征地村（组）被征收土地面积及应得的土地补偿费、安置补助费；青苗及地上附着物补偿标准参照《横县人民政府办公室关于印发横县茉莉花卉综合产业园片区项目征收土地、青苗等地上附着物补偿安置方案的通知》（横政办发〔2015〕21号）《横县人民政府办公室关于印发横县横州镇茉莉花大道西段片区建设项目征收土地补偿标准、临时用地和建（构）筑物拆迁、青苗等地上附着物补偿安置方案的通知》（横政办发〔2015〕22号）文件执行，该文件不提及的附着物种类按征地拆迁机构实地调查的种类数量另行补偿；农业人员安置采取支付安置补助费、社会保障安置方式进行安置。刘瑞西等27人不服，于2018年9月5日向南宁市政府提出行政复议申请。南宁市政府经受理复议申请、通知横县政府提交答复、延期审理、中止审理等程序后，于2019年5月18日作出南府复议〔2018〕216号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕216号复议决定），维持〔2016〕80号批复。刘瑞西等27人仍不服，遂起诉请求：1.撤销〔2016〕80号批复;2.撤销〔2018〕216号复议决定。 南宁铁路运输中级法院一审认为：各方当事人对以下事实均无异议：1.刘瑞西等27人、横县政府及南宁市政府均具有本案诉讼主体资格；2.刘瑞西等27人的起诉未超过起诉期限。经审查，依法予以确认。根据各方的诉辩意见，确定本案的争议焦点为：1.〔2016〕80号批复是否合法；2.〔2018〕216号复议决定是否合法。 关于〔2016〕80号批复是否合法。（一）关于〔2016〕80号批复批准的征地补偿安置方案内容是否合法。《广西壮族自治区实施办法》第五十二条第一款规定“征地补偿登记结束后，设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当会同有关部门通过现场勘测等方式，核实征地补偿登记事项，并拟订征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括下列内容：（一）被征用土地情况；（二）土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费的计算办法、支付对象和支付方式；（三）被征地农民的安置方案”。本案中，案涉征地补偿登记于2016年1月11日结束后，经对被征收土地及其地上附着物进行登记、调查和复核，横县国土局会同横县房屋和征地拆迁办公室拟订《征收土地补偿安置方案》，该方案包括各被征地村（组）被征收土地面积及应得的土地补偿费和安置补助费、土地补偿费及安置补助费标准、青苗及地上附着物补偿标准、农业人员安置办法、土地补偿安置费支付方式等内容。故〔2016〕80号批复批准的该方案的内容符合上述法律规定。 关于〔2016〕80号批复各项补偿费用的标准是否合法。1.关于土地补偿费、安置补助费标准。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于新一轮征地统一年产值标准实施工作的通知》（桂政办电〔2012〕126号）及《南宁市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（南府发〔2013〕6号）之规定，2013年1月1日至2015年12月31日，凡南宁市所辖县范围内集体农用地（基本农田和自然保护区除外）的征收补偿测算均适用于本次公布的新一轮征地统一年产值标准。征收集体建设用地的，按照不低于一般农用地征收补偿标准的0.4倍进行补偿；征收集体未利用地的，按照一般农用地征收补偿标准的0.1至0.4倍进行补偿。征地统一年产值标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和社会保障费用。其中，横县横州镇分区域补偿标准为57992元/亩（分区域统一年产值标准2636元/亩×分区域补偿倍数22）。本案中，案涉被征收土地系于2015年12月1日经自治区政府批准的用地，均处于横州镇范围内，包括农用地（旱地、果园、农村道路、坑塘水面）和建设用地（城镇住宅用地、农村宅基地、殡葬用地）。故〔2016〕80号批复批准的补偿安置方案对上述农用地的征收补偿按横县横州镇分区域补偿标准57992元/亩执行，对上述建设用地按农用地征收补偿标准的0.4倍（即23196.8万元/公顷）进行补偿，符合上述规定。 2.关于青苗及地上附着物补偿费标准。《广西壮族自治区实施办法》第五十五条规定“被征用土地上的青苗和附着物补偿费按照下列规定执行：（一）属短期农作物的，按一造产值补偿，属多年生农作物的，根据其种植期和生长期长短给予合理补偿；（二）林（果、竹）木有条件移栽的，应当组织移栽，付给移栽人工费和木苗损失费，不能移栽的，给予作价补偿；（三）房屋及其他建筑物、构筑物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。对在非法占用土地上建设的建筑物、构筑物，在征地公告后抢栽抢种的农作物、林（果、竹）木和抢建的建筑物、构筑物，不予补偿”。同时，根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于新一轮征地统一年产值标准实施工作的通知》（桂政办电〔2012〕126号）及《南宁市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（南府发〔2013〕6号）之规定，各县人民政府要抓紧制定、完善并公布青苗和地上附着物补偿标准，与新一轮征地统一年产值标准配套实施。横县政府根据上述法律、文件的规定，结合当地土地征收工作实际制定《横县人民政府办公室关于印发横县茉莉花卉综合产业园片区项目征收土地、青苗等地上附着物补偿安置方案的通知》（横政办发〔2015〕21号）《横县人民政府办公室关于印发横县横州镇茉莉花大道西段片区建设项目征收土地补偿标准、临时用地和建（构）筑物拆迁、青苗等地上附着物补偿安置方案的通知》（横政办发〔2015〕22号），上述方案包括地上建（构）筑物拆迁补偿标准（含房屋拆迁补偿、水利设施及其他设施补偿、迁坟补偿、房屋拆迁补助费等）、青苗补偿标准（含连片种植林木、果树类等，一般按种植时间或生长程度等因素补偿，其中能移植的按相应的补偿移植费补偿、征收前不能收成的短期农作物按年产值补偿）。故〔2016〕80号批复批准的补偿安置方案规定被征收土地的青苗及地上附着物补偿费标准参照上述文件执行，该文件不提及的附着物种类按征地拆迁机构实地调查的种类数量另行补偿，并无不当。 （三）关于〔2016〕80号批复的程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《广西壮族自治区实施办法》第五十二条第二款、《征收土地公告办法》第七条、《国土资源听证规定》第十九条第一款第一项规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订的征地补偿安置方案，须经在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取、征询被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，书面告知当事人有要求举行听证的权利，并报市、县人民政府批准等法定程序。本案中，横县国土局会同横县房屋和征地拆迁办公室拟订案涉《征收土地补偿安置方案》后，将该方案张贴在石村村委予以公告，该方案告知被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对方案内容反馈不同意见或要求举行听证会的权利，经村民小组提出听证申请，组织相关部门及各村民小组进行听证，最终将听证会纪要及再次拟定的《征收土地补偿安置方案》呈报横县政府批准，符合上述法律、法规规定的法定程序。 关于〔2018〕216号复议决定是否合法。南宁市政府受理刘瑞西等27人提出的复议申请后，审查各方当事人提交的证据材料等，以及履行延期审理、中止审理等法定程序后，作出216号复议决定，认定〔2016〕80号批复涉及的补偿安置方案内容符合国家和上级有关征地补偿的规定和权限，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项维持〔2016〕80号批复，并无不当。 综上，〔2016〕80号批复和〔2018〕216号复议决定证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。刘瑞西等27人诉讼请求的事实和法律依据不充分，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘瑞西等27人的诉讼请求。 上诉人刘瑞西等27人上诉称：一、被上诉人横县政府在涉案土地征收补偿过程中未告知有关事项及救济权利，未通过现场勘测等方式核实征地补偿登记事项，〔2016〕80号批复程序违法。二、涉案土地被征收前原本种植的是茉莉花，收入可观，涉案补偿安置方案的各项补偿费标准不符合法律规定，降低了上诉人的基本生活水平。三、被上诉人南宁市政府在未查清案件事实的基础上作出复议决定，违反法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院判决撤销一审判决，撤销〔2016〕80号批复和〔2018〕216号复议决定。 被上诉人横县政府答辩称：一、横县政府有作出案涉批复的法定职权。二、横县政府依法发布征收土地公告及征地补偿安置方案公告，告知听证等权利，程序合法、正当。涉案补偿安置方案的补偿标准符合有关法律法规规定。三、横县政府作出〔2016〕80号批复依法有据。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府答辩称：刘瑞西等27人作为被征集体土地的村民和承包人，具有对相关补偿安置方案提起行政复议的资格。本案中，横县国土局发布了《征收土地补偿安置方案公告》，最终由横县政府对该补偿安置方案作出批复并予以实施。经核对，该补偿安置方案内容符合国家和上级有关征地补偿的规定和权限，南宁市政府复议维持横县政府〔2016〕80号批复正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：一、关于〔2016〕80号批复程序合法性的问题。本案征地行为及补偿安置行为发生时施行的2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，横县国土局于2012年11月26日、2015年6月10日作出征收土地预公告，将预征收土地位置面积、土地补偿费和安置补助费标准、青苗和地上附着物补偿标准等有关事项进行公告。自治区政府2015年12月1日作出桂政土批函〔2015〕302号《广西壮族自治区人民政府关于横县2015年第一批次城市建设用地的批复》予以同意，期间，横县国土局于2015年8月20日分别向石村第1-13村民小组送达听证告知书，告知对拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证权利。经各村民小组申请，横县国土局于2015年11月23日组织县征地拆迁机构、石村第1-13村民小组等对征收土地补偿标准和安置方案进行听证，石村第1-13村民小组均有代表参加听证。横县政府于2015年12月24日发布二○一五年第十三号《征收土地方案公告》，将征地批准机关及批准文号，建设用地项目名称及土地用途、位置、范围、面积，征地补偿安置标准，农业人员安置办法以及2016年1月11日前办理登记手续等事项予以公告。2016年2月3日，横县国土局作出二○一六年第四号《横县国土资源局关于征收土地补偿安置方案公告》，将征地补偿安置方案予以公告。公告期限内，经石村第1-13村民小组提出听证申请，横县国土局于2016年3月29日组织相关国土资源管理部门、横州镇人民政府、横县社保局、各村民小组等对上述公告中的补偿标准和安置方案进行听证。横县国土局于2016年6月17日将听证会纪要及再次拟定的方案呈报横县政府进行审批。2016年9月5日，横县政府作出〔2016〕80号批复。经查，横县政府一审提供了横县国土局征收土地预公告、横县政府征收土地方案公告、横县国土局征地补偿安置方案公告的《张贴公告记录》及张贴照片，证明相关公告已在所属村民委员会进行公示，程序公开合法。上诉人刘瑞西等27人也未能提供确实充分证据推翻上述证据。从本案查明的事实看，横县政府作出〔2016〕80号批复符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，程序并无明显不当之处。上诉人刘瑞西等27人主张〔2016〕80号批复程序不合法的主张不成立，本院不予支持。 二、关于〔2016〕80号批复确定的补偿安置标准是否合法的问题。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”横县国土局于2016年2月3日作出的二○一六年第四号《横县国土资源局关于征收土地补偿安置方案公告》载明的土地补偿费和安置补助费、地上青苗及附着物补偿标准为：农用地（旱地、果园、农村道路、坑塘水面）土地补偿费、安置补助费57992元/亩；建设用地（城镇住宅用地、农村宅基地、殡葬用地）土地补偿费、安置补助费23196.8元/亩；青苗及附着物的补偿标准参照横政办发〔2015〕21、22号文件执行。其中不提及的附着物种类，按征地拆迁机构实地调查的种类数量另行补偿。2013年1月31日印发的《南宁市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（南府发〔2013〕6号）规定：“我市新一轮征地统一年产值标准已经自治区人民政府批准，现予公布，自2013年1月1日起开始实施。……凡我市所辖县范围内集体农用地（基本农田和自然保护区除外）的征收补偿测算均适用于本次公布的新一轮征地统一年产值标准。……征地统一年产值标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和社会保障费用。各县要抓紧制定、完善并公布青苗和地上附着物补偿标准，与新一轮征地统一年产值标准配套实施。”南府发〔2013〕6号文件附件《南宁市各县新一轮征地统一年产值标准》载明：“横县横州镇分区域统一年产值标准为2636元/亩，分区域补偿倍数22，分区域补偿标准57992元/亩。”可见，讼争征地补偿安置方案确定的土地补偿费和安置补助费的补偿标准严格按照南府发〔2013〕6号文件要求制定，并且在2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的土地补偿费和安置补助费标准的幅度范围内。本案讼争土地上的青苗及附着物的补偿参照横政发〔2015〕21、22号文件规定的标准进行补偿，也没有违反法律的相关规定。上诉人刘瑞西等人认为征地补偿安置标准不符合法律规定，补偿过低的主张不成立，本院不予支持。 三、关于〔2018〕216号复议决定的合法性问题。上诉人对南宁市政府复议程序的合法性无异议，本院经审查确认南宁市政府复议程序合法。南宁市政府复议决定查明了横县政府作出〔2016〕80号批复的相关事实，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定维持〔2016〕80号批复，〔2018〕216号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。刘瑞西等27人上诉提出南宁市政府在未查清案件事实的基础上作出复议决定的主张，没有事实和法律依据，本院不予采信。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果正确。上诉人刘瑞西等27人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘瑞西等27人共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖 附件：上诉人（一审原告）名单