内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内07行终17号上诉人（原审原告）宋君志，男，现住内蒙古自治区。上诉人（原审原告）于秀芹，女，现住内蒙古自治区。上述二上诉人的共同委托代理人郝维强，内蒙古振吉律师事务所律师。上诉人（原审被告）阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府。法定代表人：刘德胜，乡长。委托代理人李德权。委托代理人陈海青，内蒙古立合律师事务所律师。上诉人宋君志、于秀芹、阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府（以下简称“得力其尔乡政府”）因行政补偿一案，不服内蒙古自治区阿荣旗人民法院（2019）内0782行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋君志、于秀芹及其二人共同的委托代理人郝维强，上诉人得力其尔乡政府的委托代理人李德权、陈海青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告宋君志、于秀芹在阿荣旗得力其尔鄂温克族乡忠诚堡（卜）村二轮承包涉案耕地记录为55亩（2002年测量为实际为55.60亩），并记录于土地承包合同中。被告为提高粮食产量于2009年9月21日作为申请人，申请将含原告所承包的涉案耕地改为水田，经取得相关部门批复后，组织实施，在实施过程中占用了原告承包的部分耕地4.27亩（2011年测量原告涉案承包耕地51.33亩），被告的工作人员口头承诺予以相应置换，但被告未作出书面决定及落实。诉讼中经原告申请对涉案耕地的经济损失进行评估，评估意见为：每亩一年经济损失为467元、20亩17年（2009年至2026年）经济损失为158780元，原告为鉴定支出5000元。原审法院认为，关于本案原告起诉是否超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年人民法院不予受理，故对被告提出的超过起诉期限的抗辩意见，本院不予采纳。被告为提高粮食产量，申请并组织实施将涉案耕地改造为水田，属依法履行行政管理职务的行政行为，但其实施过程中对涉及占用原告承包的相应耕地的问题，未及时依法予以解决，确属违法行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，故应确认被告得力其尔乡政府占用耕地的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，其应对原告造成的直接经济损失33899.53元（4.27亩×17年×467元/年）予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府占用原告承包耕地4.27亩行为违法；二、被告阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告宋君志、于秀芹经济损失33899.53元；三、驳回原告宋君志、于秀芹的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府负担。鉴定费5000元，由被告阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府负担。上诉人宋君志、于秀芹上诉称，一、一审法院没有采信原审时法院调查测量的9.57亩土地的证据和录音证据是错误的。原审时，法院组织对涉案土地面积进行了测量，各方当事人均签字确认，面积为9.57亩，包括上诉人宋君志、于秀芹承包合同内的4.27亩水田，其余为防水堤坝和防护林地。占用上诉人宋君志、于秀芹的土地时，丈量水田、堤坝、林地共计13.4亩，林地面积0.5公顷，堤坝上栽植柳树约4000棵，林地栽植杨树约500棵和柳树10万棵。乡领导承诺按照“占一补二”的标准给上诉人宋君志、于秀芹补偿20亩地。上诉人于秀芹与时任领导韩某、孙某的通话录音可以证明，其二人承诺给上诉人宋君志、于秀芹补偿20亩土地，在没有土地补偿的情况下，乡政府上报到阿荣旗水利局争取农业综合开发专项补助资金进行补偿，但没有争取到，致使上诉人宋君志、于秀芹至今没有得到补偿和赔偿。上诉人宋君志、于秀芹在2009年被占用的土地至少为9.57亩，应当补偿20亩。二、得力其尔乡政府作出的占地行为违法，其没有按照约定给上诉人宋君志、于秀芹补偿20亩土地，造成了农业种植损失，得力其尔乡政府有过错，占用土地后未依法进行补偿安置，也未对地上附着物进行评估，该行为已经违法，依法应当赔偿经济损失。三、一审法院对举证责任的分配存在错误，属于程序违法。得力其尔乡政府没有依法实施占用土地的行为，导致损失无法确定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，应由得力其尔乡政府承担举证责任，一审法院将因占用土地造成的损害情况的举证责任分配给上诉人宋君志、于秀芹，属于程序违法。且一审法院委托进行评估，仅是对土地本身价值，即按照租赁价格评估确定的承包费损失，而没有对种植性收益损失进行评估。上诉人宋君志、于秀芹在一审期间，申请补充鉴定，但一审法院没有许可，剥夺了上诉人的权利。四、一审法院没有厘清占用农村承包土地依法补偿的范围和标准，判决结果不当。对上诉人宋君志、于秀芹的损失赔偿，应当以20亩为基数。且上诉人宋君志、于秀芹种植性收益所得是必然发生的，属于直接损失。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一款第（四）项和第二十一条的规定，上诉人宋君志、于秀芹的承包期应为47年。依据《中华人民共和国物权法》第一百三十二条和第四十二条第二款的规定，上诉人宋君志、于秀芹对承包土地享有占有、使用和收益的权利，承包地被征收、占用的补偿范围包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、社会保障费用等。一审法院委托评估鉴定确定的损失属于土地补偿费范畴，没有将安置补偿费等项目列入鉴定范围，故该价格评估报告确定的损失范围不符合法律规定，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的补偿标准进行补偿。人民法院应当按照《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定确定赔偿数额。上诉请求：1、请求依法撤销阿荣旗人民法院（2019）内0782行初8号行政判决；2、请求依法确认得力其尔乡政府占用宋君志、于秀芹的耕地的行政行为违法；3、请求依法确认得力其尔乡政府原负责人承诺给宋君志、于秀芹补偿20亩耕地的协议有效；4、请求依法判决得力其尔乡政府给付占用土地补偿款438980元（二轮承包期内：467元/亩×20亩×17年=158780元；三轮承包期内：467元/亩×20亩×30年=280200元）。上诉人得力其尔乡政府答辩称，上诉人宋君志、于秀芹主张赔偿20亩水田和耕地的请求没有事实和法律依据。即使时任乡长答应“占一赔二”，但没有经过相关的报审程序，没有开会讨论研究，也没有法律或行政法规的相关规定，所以“占一赔二”无效。上诉人宋君志、于秀芹主张三轮承包损失，但其并没有取得相应的土地承包经营权，其主张赔偿承包损失没有事实和法律依据。根据一审查明的事实，占地面积实际为2.98亩，只能按照2.98亩进行赔偿。上诉人得力其尔乡政府上诉称，一、本案是发回重审的行政上诉案件。一审判决以《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，认为一审原告没有超过起诉期限是错误的，不仅混淆了诉讼时效和起诉期限的概念，且违反了《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定。起诉期限不能因当事人向行政机关提出要求等因素重新计算。二、根据一审法院查明的事实，争议耕地面积在2002年为55.6亩，2011年为51.33亩，2009年9月30日补偿宋君志、于秀芹1.29亩，补偿数额为3349元，一审判决计算错误。上诉请求：请求二审法院依法撤销阿荣旗人民法院（2019）内0782行初8号行政判决，驳回一审原告的起诉及二审上诉人宋君志、于秀芹的上诉。上诉人宋君志、于秀芹答辩称，本案涉案土地为不动产，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限。起诉期限与诉讼时效不同。根据上诉人宋君志、于秀芹在一审时提交的土地承包合同和土地台账，可以确定合同内水田被占用面积为4.27亩，已经给其补偿了1.29亩，与本案没有关联性。二审期间，上诉人宋君志、于秀芹向本院提交了以下证据：证据一、阿荣旗得力其尔鄂温克族乡忠诚堡村村民委员会于2009年12月20日出具的证明一份；证据二、阿荣旗得力其尔鄂温克族乡忠诚堡村村民委员会于2009年12月20日出具的证明一份（有韩某签名）；证据三、孙某出具的情况说明及证言一份。证明：2009年，为实施农业综合开发项目，占用忠诚堡村包括宋君志在内的18户农户的耕地，当年乡政府以地置换，补偿标准是“占一补二”。2017年度，该村占地补偿标准是每公顷16万元。原审法院组织测量时，有村委会成员和乡政府人员在场，面积为9.57亩，按照“占一补二”的原则补偿20亩。证明上有时任乡长韩某签字确认。乡政府在修洪沟的过程中，占用村民金某的土地7.5亩，补偿8万元。本院依法委托阿荣旗人民法院调取了以下证据：阿荣旗水利局于2020年5月9日出具的《关于得力其尔乡忠诚堡村宋君志、于秀芹占地补偿一事的说明》及2020年5月25日出具的补充说明。经庭审质证，针对上诉人宋君志、于秀芹提交的证据、依据，质证意见如下：上诉人得力其尔乡政府对证据一、二、三的真实性有异议，证明目的不予认可，孙某没有法定职权确认“占一补二”的原则。2017年占地补偿的标准与本案2009年占地没有关系。证明上有证明人的签字，但其没有出庭接受质证，故该证明不能作为证据使用。针对本院依法调取的证据，质证意见如下：上诉人宋君志、于秀芹对该份证据的真实性无异议，所占水田及林地、林木不是同一块地，与本案没有关联性，对于“占一补二”的补偿标准是上诉人得力其尔乡政府实施高标准农田建设项目中确定的补偿标准，与阿荣旗水利局没有关系，水利局的建设项目与乡政府的建设项目不同。上诉人得力其尔乡政府对该份证据的真实性没有异议，认可阿荣旗水利局占用宋君志耕地并给予补偿的事实，阿荣旗水利局没有收到得力其尔乡政府关于“占一补二”的相关报告。本院对上述证据认证如下：对上诉人宋君志、于秀芹在二审期间提交的证据一、二均为忠诚堡村村委会出具的证明，但占地行为的实施主体为本案上诉人阿荣旗得力其尔乡人民政府，该村委会无权证明补偿标准及占地面积。证据三有关金某的占地补偿问题与本案不具有关联性，孙某的证明内容与阿荣旗水利局的情况说明内容相矛盾。故对上诉人宋君志、于秀芹在二审期间提交的新证据，本院不予采信。对委托阿荣旗人民法院调取的证据，本院予以采信。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2020年5月9日，阿荣旗水利局出具《关于得力其尔乡忠诚堡村宋君志、于秀芹占地补偿一事的说明》，证明：2009年占用宋君志的耕地1.7亩，已经给予经济补偿4533.34元，对于宋君志家灭失的黄豆地，已经另给一块地作为补偿，涉及宋君志的补偿问题已经全部解决。宋君志诉讼的修渠和修路项目不是阿荣旗水利局实施的项目，阿荣旗水利局也未收到得力其尔乡政府关于占1亩补2亩的相关补偿报告。本院认为，关于上诉人宋君志、于秀芹的起诉是否超过起诉期限的问题。2009年，上诉人得力其尔乡政府实施了占用上诉人宋君志、于秀芹的耕地的行为，本案系发回重审后重新立案的案件，上诉人宋君志、于秀芹于2018年1月18日向阿荣旗人民法院提起诉讼，此期间，二上诉人一直找相关政府部门寻求解决办法和途径，但政府始终未予答复，二上诉人是基于对行政机关的信任从而产生对行政机关的合理期待，故上诉人宋君志、于秀芹的起诉未超过法定的起诉期限。关于上诉人得力其尔乡政府占用上诉人宋君志、于秀芹耕地行为的合法性问题。2009年，上诉人得力其尔乡政府向呼伦贝尔市农业综合开发领导小组办公室提出开发高标准农田建设示范工程项目立项申请，后该项目获得批准，并明确开发所需占地由村里自行解决。案涉土地性质为农村集体土地，该项目建设并没有改变土地用途，属于发展农业生产的辅助设施，无需依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。该项目经得力其尔乡忠诚堡村民代表大会通过及呼伦贝尔市农业综合开发领导小组办公室批复，故上诉人得力其尔乡政府占用上诉人宋君志、于秀芹耕地开发高标准农田的行为合法。关于对上诉人宋君志、于秀芹的补偿问题。因上诉人得力其尔乡政府占用宋君志、于秀芹耕地的行政行为合法，故其不应对宋君志、于秀芹进行赔偿，也不属于征收补偿的范围，但其应当对占用宋君志、于秀芹的耕地进行补偿。具体数额的计算应当包括补偿面积、土地经济损失以及补偿期限三个方面的问题。一、补偿面积的确定。2002年，经测量，上诉人宋君志承包的耕地面积为55.6亩，2015年土地确权时，上诉人宋君志承包面积为51.33亩，故上诉人得力其尔乡政府于2009年修建农田水利设施实际占用宋君志、于秀芹的土地面积为4.27亩。上诉人宋君志、于秀芹的土地减少面积应以承包合同为准。虽时任乡领导承诺补偿原则为“占一补二”，但乡政府并未作出确认该补偿原则的意见或决定，未形成相关的协议，且阿荣旗水利局也未收到“占一补二”原则的相关补偿报告，故对于上诉人宋君志、于秀芹的补偿面积，不适用“占一补二”原则，应对其二人进行补偿的面积为4.27亩。上诉人得力其尔乡政府上诉称，其占用上诉人宋君志、于秀芹耕地1.29亩，已经补偿了3349元，但占地1.29亩的行为是2008年发生的，且该项目是阿荣旗水利局的项目，无证据证明与本案有关联性，故上诉人阿荣旗得力其尔乡政府的上诉理由不能成立。二、土地经济损失的确定。一审法院依据上诉人宋君志、于秀芹的申请，委托国宏信价格评估集团有限公司呼伦贝尔市分公司对涉案土地每亩的经济损失进行了鉴定，鉴定结论为土地经济损失为一年467元/亩。上诉人宋君志、于秀芹认为遗漏了鉴定事项，但其在一审中提交的鉴定申请中，申请鉴定事项为被占用土地每亩的经济损失，鉴定事项不存在遗漏，故该鉴定结论合法有效。三、补偿期限的确定。1997年，上诉人宋君志与忠诚堡村签订的《阿荣旗农村集体土地承包合同》中约定的承包期限到2026年12月31日，自2009年土地被占用，补偿期限应为17年。上诉人宋君志、于秀芹请求对三轮承包期内的土地损失进行补偿，但尚未签订三轮土地承包合同，是否签订土地承包合同存在不确定性。且上诉人宋君志、于秀芹耕地被占用的时间是2009年，应当适用《中华人民共和国土地承包法》（2009年修正），依据“实体从旧”的原则，不适用2018年修正后《中华人民共和国土地承包法》第二十一条规定的“土地承包期届满后再延长三十年”。故上诉人宋君志、于秀芹请求对三轮承包期内的土地损失进行补偿的诉讼请求，本院不予支持。故上诉人得力其尔乡政府因占用耕地的行为应对上诉人宋君志、于秀芹进行补偿，补偿数额为33899.53元（4.27亩×17年×467元/亩/年=33899.53元）。上诉人宋君志、于秀芹认为乡政府修建该项目时，占用了其种植的林地，关于林木的补偿问题，由于其在一审并未提出该项诉讼请求，应当另行起诉。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正，上诉人宋君志、于秀芹及上诉人阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销阿荣旗人民法院（2019）内0782行初8号行政判决；二、上诉人阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府于本判决生效后十日内补偿上诉人宋君志、于秀芹经济损失33899.53元；三、驳回上诉人宋君志、于秀芹的其他诉讼请求；四、驳回上诉人阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府的上诉请求。一、二审案件受理费各50元，由上诉人阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府负担。鉴定费5000元由上诉人阿荣旗得力其尔鄂温克族乡人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨丕军审 判 员 于 兰审 判 员 刘会青二〇二〇年六月八日法官助理 谢 杨书 记 员 戴 云附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。