广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终317号 上诉人（一审原告）曾丽容，男，汉族，1933年7月21日出生，住南宁市青秀区。 委托代理人曾奋，男，壮族，1969年11月1日出生，住南宁市青秀区。系曾丽容之子。 上诉人（一审原告）陈绍华，男，汉族，1951年8月15日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）陈绍荣，男，汉族，1956年8月10日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）陈绍东，男，汉族，1959年1月1日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）陈绍宁，男，汉族，1961年12月19日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）暨陈绍华、陈绍荣、陈绍东、陈绍宁共同委托代理人陈绍忠，男，汉族，1964年1月9日出生，住南宁市青秀区。系陈绍华、陈绍荣、陈绍东、陈绍宁之弟。 上诉人（一审原告）甘超煊，男，汉族，1963年9月24日出生，住南宁市。 委托代理人李东红，女，汉族，1966年10月23日出生，住南宁市。系甘超煊之妻。 上诉人（一审原告）潘宝喜，女，壮族，1946年3月15日出生，住南宁市。 上诉人（一审原告）潘宝屏，女，壮族，1945年8月25日出生，住南宁市。 上诉人（一审原告）潘高峰，男，汉族，1956年4月8日出生，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）暨潘宝喜、潘宝屏、潘高峰的共同委托代理人潘成林，男，壮族，1965年1月20日出生，住南宁市兴宁区。系潘宝喜、潘宝屏、潘高峰之弟。 上诉人（一审原告）张玉玲（别名陈妙玲），女，汉族，1953年4月12日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）陈妙琴（别名张妙琴），女，汉族，1958年12月24日出生，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）暨张玉玲、陈妙琴的共同委托代理人张荣柏（别名陈荣柏），男，汉族，1968年1月15日出生，住南宁市青秀区。系张玉玲、陈妙琴之弟。 上诉人（一审原告）陈连凤（曾用名黄连舅），女，汉族，1961年1月31日出生，住南宁市青秀区。 委托代理人吴玉承，男，汉族，1984年1月9日出生，住南宁市青秀区。系陈连凤之子。 上诉人（一审原告）农连珠，女，汉族，1965年4月20日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）暨农连珠的委托代理人农少明，男，汉族，1961年5月2日出生，住南宁市青秀区。系农连珠之兄。 上诉人（一审原告）滕力文，男，壮族，1961年3月29日出生，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）滕惠兰，女，壮族，1970年6月11日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）滕惠玲，女，壮族，1957年10月26日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）滕惠红，女，壮族，1968年11月26日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）滕金乐，男，壮族，1964年11月12日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）暨滕力文、滕惠兰、滕惠玲、滕惠红、滕金乐的共同委托代理人滕金越，男，壮族，1973年3月31日出生，住南宁市青秀区。系滕力文、滕惠兰、滕惠玲、滕惠红、滕金乐之弟。 上诉人（一审原告）陈幼素，女，汉族，1935年3月20日出生，住广东省湛江市霞山区。 委托代理人江波，男，汉族，1961年9月22日出生，住广东省湛江市霞山区。系陈幼素之子。 上诉人（一审原告）覃桂兰，女，汉族，1950年6月15日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）欧振泉，男，汉族，1977年7月28日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）欧燕妮，女，汉族，1979年2月3日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）欧镇瑞，男，汉族，1951年6月14日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）欧振杰，男，汉族，1953年11月2日出生，住南宁市江南区。 上诉人（一审原告）欧朝毅，男，汉族，1991年9月7日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）欧燕芬，女，汉族，1961年4月26日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）欧燕芳，女，汉族，1959年01月21日出生，住南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）暨覃桂兰、欧振泉、欧燕妮、欧镇瑞、欧振杰、欧朝毅、欧燕芬、欧燕芳的共同委托代理人欧振永，男，汉族，1968年10月5日出生，住南宁市青秀区。 上述三十三名上诉人的共同委托代理人赖斯琪，广东诚迅达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市青秀区人民政府。住所地：南宁市青秀区仙葫大道1号。 法定代表人黄瑜，区长。 出庭应诉负责人赵建平，副调研员。 委托代理人陈娅，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人陆伟仙，广西思贝律师事务所律师。 上诉人曾丽容等三十三人（以下简称曾丽容等人）因诉南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）国有土地上房屋征收决定一案，不服南宁市中级人民法院于2019年12月25日作出的（2019）桂01行初302号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人陈绍忠、张荣柏、农少明、滕金越、欧振泉、欧朝毅、欧振永，上诉人曾丽容等人的共同委托代理人赖斯琪，被上诉人青秀区政府出庭应诉负责人赵建平及委托代理人陈娅、陆伟仙，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2018年3月2日，南宁市发改委作出《关于下达南宁市2018年城市建设项目投资计划（第一期）的通知》（南发改投资〔2018〕29号），将案涉中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目列入南宁市2018年城市建设项目投资计划（第一期），所附《南宁市2018年城市建设项目投资计划表（第一期）》载明，案涉项目建设规模及内容为：总长度为550米，由20米拓宽为40米，道路、排水、照明、交通、绿化等工程，资金来源为：市本级资金，业主单位为：城建集团（南宁市城市建设投资发展有限责任公司，以下简称城投公司），“备注”一栏记载：与道路西侧旧改片区同步建设。2018年9月29日，南宁市规划管理局作出《建设用地规划蓝线图》（项目编号：YD0101201800280），载明经南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）批准，同意该工程项目规划定点，总用地面积23577.46平方米，折合35.37亩，其中道路用地面积21491.94平方米，折合32.24亩，临时施工用地面积2085.52平方米，折合3.13亩。2018年10月18日，南宁市规划管理局向城投公司出具《证明》，载明案涉项目符合南宁市城乡规划要求。2018年10月23日，南宁市国土局向城投公司作出《关于出具中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程符合土地利用总体规划证明有关意见的函》（南国土资函〔2018〕2700号），载明案涉项目总用地面积约2.36公顷，全部位于《南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》（2015年调整）确定的城镇建设用地区、其他用地区范围内，该项目位于规划设定的现行建设廊道上，根据《广西壮族自治区国土资源厅关于明确土地利用总体规划实施中若干具体问题的通知》（桂国土资发〔2012〕113号）的有关规定，视为符合土地利用总体规划。2019年1月7日，城投公司向青秀区政府提交《关于办理中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程国有土地上房屋征收预公告的请示》（南城建投报〔2019〕39号），请求该府给予办理案涉项目国有土地上房屋征收预公告。2019年3月27日，南宁市青秀住房和城乡建设局（以下简称青秀住建局）作出《关于中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程国有土地上房屋征收补偿工作委托的函》，将案涉项目国有土地上房屋征收与补偿具体工作委托南宁市青秀房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称青秀征拆中心）组织实施。2019年4月3日，青秀区政府作出《关于中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目国有土地上房屋征收预公告》（以下简称《征收预公告》），拟对中山路××、59-3号、85号前进、83号前进、81号、59-2号、83号、55-2号、163号、53-1号等国有土地上房屋进行征收，并载明：由该府负责组织辖区内规划、国土、建设等相关部门依法对拟征收范围内未经登记的房屋进行调查认定，对违法建设及时予以处理；在拟征收范围内的房屋所有人、使用权人、他项权利人及地上附着物所有人应配合相关工作人员对上述房屋进行现场调查工作；预公告发布后，对列入房屋征收范围的房屋及附属物，南宁市青秀房屋征收部门可按房屋征收政策规定与被征收人协商补偿事宜。同日，该预公告在青秀区政府门户网站公示，并于2019年4月11日在征收范围内张贴。2019年4月29日，青秀征拆中心在征收范围内张贴公布《中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目房屋征收调查结果公布》及《中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目青秀房屋征收调查情况一览表》。2019年5月10日，青秀征拆中心出具《委托书》，委托广西桂科资产房地产土地评估有限公司对《征收预公告》载明的征收范围内的房屋分类市场价值进行评估。2019年5月20日，青秀住建局组织青秀发展和改革局、青秀财政局、青秀自然资源局、青秀拆迁中心及中山街道办相关人员召开《南宁市中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目国有地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）论证会。2019年5月27日，广西桂科资产房地产土地评估有限公司出具《中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目国有土地上房屋征收分类估价结果报告》，载明该公司运用比较法、收益法确定案涉项目征收范围内被征收合法建筑物及其占用范围内国有土地使用权在《征收预公告》发布之日即2019年4月3日的市场价值分类估价结果。2019年5月29日，青秀住建局作出《关于征求意见的公告》，将案涉项目《补偿安置方案》在青秀区政府门户网站登载和公告并征求意见，并于2019年5月31日在《南宁日报》《南国早报》《南宁晚报》等报刊登载，征求意见期限自2019年5月29日至2019年6月29日止。2019年7月1日，青秀住建局组织青秀发展和改革局、青秀财政局、青秀自然资源局、青秀住建局、青秀拆迁中心及南宁市青秀中山街道办事处（以下简称中山街道办）相关人员召开案涉项目《补偿安置方案》征求意见情况及申请房屋征收决定讨论会。2019年7月10日，中山街道办作出《关于中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目涉及征收国有土地上房屋的社会稳定风险评估报告》（以下简称《社会稳定风险评估报告》）。2019年7月12日，南宁市财政局向城投公司出具《关于中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程的资金证明》，载明该项目资金来源为上级补助及市本级资金，该项目今年所需资金已落实，后续资金根据项目推进情况在今后城建计划中统筹考虑。2019年7月31日，青秀区政府作出本案被诉的《关于南宁市中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），并附《补偿安置方案》。该《征收决定》载明因实施南宁市中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《征补条例》），决定对中山路、临胜街约26户的房屋实施征收，房屋征收部门为青秀住建局，房屋征收实施单位为青秀征拆中心，具体征收补偿安置按照《补偿安置方案》实施，房屋征收签约期限为房屋征收决定公告之日起3个月内，并告知了被征收人行政复议权、诉权及相应期限。所附《补偿安置方案》载明了征收补偿的法规及规范性文件依据、征收目的、房屋征收范围、房屋征收部门、评估机构确定和救济途径、评估与补偿、各类房屋补偿的内容和方式、用于产权调换房屋的地点、奖励与补助的标准、搬迁过渡方式、过渡期限、被征收人子女入学及征收补偿费用的支付方式等事项。2019年8月1日，上述《征收决定》及《补偿安置方案》在青秀区政府门户网站公布。 另查明，发布《征收预公告》后，2019年5月5日，曾丽容、张荣柏、张玉玲、陈妙琴、陈幼素、覃桂兰、欧振泉、欧燕妮、欧镇瑞、欧振杰、欧朝毅、欧燕芬、欧燕芳、欧振永等14人分别就中山路××、81号、163号、53-1号房屋征收面积向青秀住建局、青秀征拆中心提交《关于中山路南段扩建工程项目房屋征收调查结果异议书》。2019年6月28日，陈幼素等17户被征收户向青秀征拆中心提交《关于的意见》，对2019年5月29日发布的《关于征求意见的公告》提出意见。2019年7月9日，青秀征拆中心对上述意见作出关于被征收户《关于的意见》的答复。因对上述答复仍有异议，陈幼素等17户被征收户又向青秀征拆中心提交《关于南宁市青秀房屋征收补偿和征地拆迁中心答复（中山路南段扩建项目）的意见》。 再查明，曾丽容等人持有案涉项目征收范围内土地或房屋权属证书如下： 曾丽容于1995年10月11日取得《房屋所有权证》（桂房证字第0002097号），载明其为座落于中山路××、砖木结构二层、建筑面积为111.31平方米房屋的所有权人；又于2001年3月29日取得《国有土地使用证》[南字国用（2001）字第418173号]，载明其为座落于中山路××、使用权面积为75.50平方米的划拨住宅用地的土地使用权人。 陈绍华、陈绍荣、陈绍东、陈绍宁、陈绍忠系案外人陈恩之子。陈恩已去世，其生前持有《房屋所有权证》（桂房证字第0008404号），载明其为座落于中山路××号、混合结构二层、建筑面积为144.25平方米房屋的所有权人。 甘超煊系案外人黄月英之子。黄月英于2012年5月31日因死亡注销户口，其于1995年12月30日取得《房屋共有权保持证》（桂房证字第0006774号），载明座落于中山路××、建筑面积为123.01平方米的房屋系甘文清、黄月英共有。 潘宝屏、潘宝喜、潘高峰、潘成林系案外人潘乃俊的子女。潘乃俊于2009年1月21日去世，其于1990年4月12日取得《房产所有权证》（桂房证字第0009074号），载明其为座落于中山路××、砖木结构二层、建筑面积为57.42平方米房屋的产权人；又于2001年6月14日取得《国有土地使用证》[南字国用（2001）字第418662号]，载明其为座落于中山路××、使用权面积为33.80平方米的划拨住宅用地的土地使用权人。 张玉玲、陈妙琴、张荣柏系案外人刘翠英的子女。刘翠英于2018年2月28日死亡，其于1996年1月5日取得《房屋所有权证》（桂房证字第0016220号），载明其为座落于中山路××、砖木结构二层、建筑面积为90.08平方米房屋的所有权人。 陈连凤系案外人陈全之养女。陈全已去世，其生前持有《房屋所有权证》（桂房证字第0008406号），载明其为座落于中山路××号、砖木结构二层、建筑面积为78.22平方米房屋的所有权人。 农连珠、农少明系案外人农云飞的子女。农云飞于2009年1月13日去世，其生前持有《房屋所有权证》（桂房证字第0009273号），载明其为座落于中山路××层建筑面积为31.76平方米房屋的所有权人。 滕力文、滕惠兰、滕惠玲、滕惠红、滕金乐、滕金越系案外人滕益由、玉世日的子女。玉世日于2002年7月16日去世，滕益由于2006年7月1日去世。滕益由于1994年12月27日取得《房屋所有权证》（桂房证字第01087188号），载明其为座落于中山路××号、砖木结构三层、建筑面积为110.91平方米房屋的所有权人。 陈幼素为案外人陈行素之妹。陈行素于1990年7月7日取得《房屋产权证》，载明其为座落于中山路××、砖木结构一层、建筑面积29.19平方米房屋的产权人。陈行素于2000年10月10日去世，上述房屋由其妹陈幼素、陈醒素共同继承。 欧镇瑞、欧振杰、欧燕芬、欧燕芳、欧振永与案外人欧耀、欧振宁共同取得《房屋所有权证》（邕房权证字第××号），载明其为座落于中山路××号××、砖木结构二层、建筑面积为104.16平方米的房屋共有权人，又于2001年9月17日取得《国有土地使用证》[南字国用（2001）字第418943号]，载明其为座落于中山路××号××、使用权面积为51.80平方米的划拨住宅用地的土地使用权人。覃桂兰、欧振泉系案外人欧耀的妻子及儿子，欧朝毅系案外人欧振宁之子。 又查明，香港街项目系旧城改造项目，已列入南宁市2003年第一批旧城改造项目计划。2005年7月26日，南宁市国土局作出《南宁市2005年六期国有土地使用权挂牌公开出让公告》，其中“一、挂牌地块基本情况及规划设计要求”载明：GC2005-11地块：中山路临江街旧城改造项目（规划上为香港街项目）用地位于邕江北岸，由临江路、中山路和民族路围合而成，项目总用地面积54438.18平方米（折81.657亩），其中实际用地面积（即挂牌出让用地面积）43064.83平方米（折64.597亩），规划道路用地面积11217.30平方米（折16.826亩），绿化用地面积156.05平方米（折0.234亩）。2005年9月14日，南宁市国土局（甲方）与竞得上述地块的恒益建设（香港）有限公司（乙方）签订《南宁市国有土地使用权挂牌公开出让成交确认书》，其中第一条“交易标的”载明：地块编号为GC2005-11，项目名称为“香港”街，土地面积为43064.83平方米（折64.597亩），土地适用年限为70年，土地用途为城镇混合住宅（住宅、商业、办公）；第六条载明：“……待乙方依法办理挂牌项目用地范围内的规划及拆迁等手续，并与该项目用地范围内的所有被拆迁人签订完拆迁补偿安置协议并拆迁为净地后，再与甲方签订《国有土地使用权出让合同》。”后恒益建设（香港）有限公司按照规定在内地设立全资子公司即广西香港街房地产有限公司（以下简称香港街公司）进行开发建设。2010年1月26日，香港街公司取得原南宁市建设委员会核发的《房屋拆迁许可证》[拆许字（2010）第1号]，成为香港街二号地块项目建设拆迁人，拆迁范围包括中山路、临胜街、临胜街南一里等范围内的房屋及其附属物。期间经多次延长拆迁期限，直至2018年11月9日获得原南宁市城乡建设委员会核发的《南宁市城市房屋拆迁延期证》[南建拆延字（2018）第9号]。该延期证载明拆迁的项目地点位于中山路西面，未拆迁住宅面积2589.43平方米，非住宅面积676.83平方米，户数32户，单位2个，延长拆迁期限自2018年11月9日至2019年11月8日。经法庭调查，上述延期证到期后，香港街公司未再申请延长拆迁期限。在本案审理过程中，双方当事人分别向一审法院提交了香港街项目及案涉中山路南段扩建项目建设用地规划红（蓝）线图。经比对上述两图与案涉项目《征收决定公告》记载的征收范围及门牌号，且经青秀区政府庭审确认，香港街项目与案涉中山路南段扩建项目国有土地上房屋征收（拆迁）范围存在部分重叠，重叠部分为香港街项目原规划的道路用地部分。但经双方当事人确认，本案所涉曾丽容等人主张享有权属的房屋至今均未与香港街公司或本案所涉项目的征收实施单位签订相关房屋征收（拆迁）补偿安置协议。 曾丽容等人对《征收决定》不服，认为《征收决定》认定事实不清，证据不足，征收理由不成立，征收程序违法；案涉项目与香港街项目冲突，被征收户数量不清，所附《补偿安置方案》违反法律、行政法规；同时认为案涉项目依据的南宁市政府南府规〔2016〕20号《关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（以下简称20号文件）及南府规〔2017〕19号《关于印发的通知》（以下简称19号文件）所规定的补助和奖励以外的内容未经行政法规授权，应当无效，且征收奖励标准过低，房屋产权调换扣减方式不公平。曾丽容等人遂以青秀区政府、青秀住建局为被告，分别先后于2019年8月28日、2019年8月29日向一审法院提起行政诉讼。一审法院先后于2019年9月4日、2019年9月5日立案，编立案号（2019）桂01行初302-309、312、313号。因所涉被诉行政行为系青秀区政府作出的同一《征收决定》，经一审法院释明，曾丽容等人自愿撤回对青秀住建局的起诉，并同意将（2019）桂01行初303-309、312、313号案件并入本案，作为本案的共同原告。一审法院于2019年9月30日作出（2019）桂01行初303-309、312、313号行政裁定，准予陈绍华、陈绍荣、陈绍东、陈绍宁、陈绍忠、甘超煊、潘宝喜、潘宝屏、潘高峰、潘成林、张玉玲、陈妙琴、张荣柏、陈连凤、农连珠、农少明、滕力文、滕惠兰、滕惠玲、滕惠红、滕金乐、滕金越、陈幼素、覃桂兰、欧振泉、欧燕妮、欧镇瑞、欧振杰、欧朝毅、欧燕芬、欧燕芳、欧振永等三十二人撤回对青秀住建局的起诉；于2019年12月24日作出（2019）桂01行初302号行政裁定，准予曾丽容撤回对青秀住建局的起诉。关于曾丽容等人分别诉青秀区政府《征收决定》的起诉请求，一审法院并案审理，形成本案。本案中，曾丽容等人的诉讼请求为：1.撤销案涉《征收决定》；2.对20号文件第一条、第二条第一款第2点、第七条、第八条、第九条、第十条及19号文件第六条第二款一并审查并确认违法。 南宁市中级人民法院一审认为，各方当事人对曾丽容等人的原告主体资格及其起诉符合行政诉讼法定期限，青秀区政府是本案的适格被告等事实均无异议，该院依法予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于：被诉《征收决定》是否合法。 根据《征补条例》第四条第一款、第八条的规定，青秀区政府作为市辖区人民政府，具有作出被诉《征收决定》的法定职权。案涉项目为中山路南段扩建工程，符合《征补条例》第八条第二项规定的为了公共利益需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定的情形。根据《征补条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，应将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中，案涉中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程项目已被南宁市发改委列入南宁市2018年城市建设项目投资计划，南宁市规划管理局、南宁市国土局先后向项目业主城投公司出具函件，证明案涉项目符合南宁市城乡规划和土地利用总体规划。青秀区政府在作出被诉《征收决定》前，由青秀住建局委托青秀征拆中心对征收范围内房屋进行了调查并公布调查结果；组织相关行政机关对案涉项目《补偿安置方案》进行论证，并将上述《补偿安置方案》公告并征求意见，征求意见期限不少于30天。对于征求意见期间收到的陈幼素等17户被征收户提交的意见，青秀征拆中心进行了答复。其后，青秀住建局对《补偿安置方案》征求意见的情况召开了讨论会，相关部门按规定出具了案涉项目《社会稳定风险评估报告》，南宁市财政局出具相应资金到位证明。2019年7月31日，青秀区政府作出被诉《征收决定》并公告，在公告中载明《补偿安置方案》的具体内容和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述程序符合《征补条例》第九、十、十一、十二、十三条的相关规定，被诉《征收决定》应当认定为合法。曾丽容等人主张该《征收决定》程序违法，认为对于被征收户在《补偿安置方案》征求意见期间提出的异议未获青秀住建局答复，但根据一审法院查明的事实，青秀征拆中心已于2019年7月9日作出关于被征收户《关于的意见》的答复，而青秀征拆中心系受青秀住建局委托，具体实施案涉项目征收与补偿工作的单位，故曾丽容等人的上述主张与事实不符，依法不予支持。 关于曾丽容等人主张被诉《征收决定》与香港街项目冲突，被征收户数量不清，认定事实不清的问题。一是关于征收范围重叠的问题。根据一审法院查明的事实，虽然案涉中山路南段扩建工程有部分征收范围确与香港街项目部分拆迁范围存在重叠，但该重叠部分在香港街项目中原规划用途为市政道路用地，现作为中山路南段扩建工程项目用地，土地利用规划目的具有一致性，符合公共利益的需要。且两个项目关于该重叠部分的房屋征收拆迁内容，属于因征收拆迁法律制度的更迭而作出的程序转换和衔接，并未影响曾丽容等人应该获得的位于上述项目范围内房屋的征收补偿利益，在本案所涉项目《征收决定》作出后，香港街项目房屋拆迁延期证到期前，曾丽容等人就案涉房屋的安置补偿事宜，既可以与作为该项目拆迁人的香港街公司签订拆迁安置补偿协议，也可以与本案所涉项目征收单位签订征收补偿安置协议。现香港街项目的房屋拆迁延期证已经到期且未予延期，曾丽容等人并未签订案涉房屋的拆迁案安置补偿协议，其可继续与本案所涉中山路南段扩建项目的征收实施单位继续协商、签订房屋征收安置补偿协议。故曾丽容等人主张的征收范围重叠问题，并不足以否定被诉《征收决定》的合法性。二是关于被征收户数量问题。案涉项目《征收预公告》《征收决定》及《补偿安置方案》均载明征收范围的门牌号××户，曾丽容等人主张被征收户数量不清，主要是认为在征收现场办公地点的签约进度表只显示22户的签约进度，这属于《征收决定》作出后实施征收的具体行为，与被诉《征收决定》合法性审查无关。综上，对于曾丽容等人的上述主张，不予支持。 曾丽容等人还主张案涉《补偿安置方案》所依据的20号文件、19号文件所规定的补助和奖励以外的内容未经行政法规授权，且征收奖励标准过低，房屋产权调换扣减方式不公平，违背《征补条例》第二条关于房屋征收应当公平补偿的规定，并请求对上述两文件的相关条款一并进行审查。《征补条例》第十七条及第二十一条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，案涉《补偿安置方案》对于上述规定中所涉补偿项目的具体补偿内容，计算方式，产权调换的具体方式、位置等均作出明确规定，且并未违反上位法规定，曾丽容等人提出上述主张，但未能举示充分证据予以证实，依法不予支持。 综上，青秀区政府作出被诉《征收决定》的证据确凿充分，适用法律、法规正确、符合法定程序。曾丽容等人要求撤销《征收决定》以及对20号文件、19号文件相关条款一并审查的诉讼请求，没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回曾丽容等人的诉讼请求。 上诉人曾丽容等人上诉称：一、一审判决认定事实错误。（一）案涉项目调查结果张贴后，部分上诉人曾向青秀征拆中心和青秀住建局提交调查结果异议书，提出案涉房屋存在手续不全问题；《补偿安置方案》征求意见稿作出后，全部上诉人向被上诉人提出所持有的国有土地使用证“划拨”二字与事实不符，但被上诉人未依法组织相关机关对此进行调查、处理、认定，未履行法定职责。一审法院仅对被上诉人是否在作出《征收决定》前作出答复作程序性审查，未作实质审查，认为只要被上诉人已答复就视为已履行《征补条例》第二十四条规定的义务，该认定错误。（二）本案征收项目与香港街项目拆迁范围重叠部分的规划用途并非全部为市政道路用地。上诉人被征收房屋除了与《路网图》划定的中山路南段道路范围重合的部分，其余全部在香港街项目《建设用地规划定点红线图》及总平图范围内，该重合部分系用于香港街项目建设，而非中山路南段扩建。（三）本案《征收决定》严重损害上诉人应当获得的征收补偿利益。香港街项目为旧城改造，可以适用剩余法评估，而本案项目为市政道路建设，不适用剩余法评估，所得出的评估价值远低于旧城改造项目，上诉人二审补充提交的《关于农少明等33人对中山路南段征收项目分户评估结果公示反馈意见的回复》《关于的回复》及《城镇土地估价规程》足以证实该事实。二、一审判决认定事实不清。（一）一审判决未查明《征收决定》是否符合国民经济和社会发展规划。（二）被上诉人一审提交的证据3，即南宁市规划管理局2018年10月18日出具的《证明》，拟证明符合城乡规划要求，但被上诉人没有提交原件，上诉人不认可真实性，一审法院对此未予查明而直接认定其真实性。（三）本案征收项目用地规划蓝线图中的临时施工用地面积2085.52平方米，一审法院未查明临时施工用地具体范围，也未查明本案项目建设完工后是退回上诉人还是由被上诉人转交香港街公司，如果并非采用临时使用方式签订临时用地使用合同取得土地使用权，没有经过南宁市自然资源局批准，而是通过以征收房屋并收回国有土地使用权后交付的方式取得，取得程序显然违法。（四）一审判决未查明香港街项目是否与本案项目相冲突。被上诉人在作出《征收决定》前对征收范围内涉及的被征收户数量存在多次反复，《征收决定》载明26户，青秀征拆办答复上诉人22户，而最终委托评估又只有21户，且这21户包括了2019年4月就已经与香港街公司签约的中山路53号。三、一审判决适用法律错误。（一）根据《征补条例》第三十五条规定，该条例施行前已经取得拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。香港街项目自《征补条例》2011年施行以来，连续8年申请房屋拆迁许可证延期，因此本案行政行为的作出不存在所谓法律制度更迭必须进行程序转换和衔接的事实和法律依据。即使需要程序转换和更迭，根据法理也不应当存在两个项目同时有效、同时存在的情况。上诉人被征收房屋均有部分或者全部在香港街公司《建设用地规划定点红线图》红线范围内，一审判决认定香港街项目拆迁许可证2019年11月8日过期前，上诉人既可以与香港街公司签约，也可以与本案项目签约，无论从法律适用还是从项目国有土地使用权收回后的用途来看，都是混乱而违法的，一审法院的认定错误且自相矛盾。（二）本案附带审查规范性文件均属未获法定授权制定。20号文件第一条规定的征收奖励标准过低；第二条第一款第2点规定停产停业补偿问题、第七条关于房屋产权调换面积确认问题、第八条手续不全房屋补偿问题、第九条改变用途房屋补偿问题、第十条改变结构房屋补偿问题，以及19号文件第六条第二款手续不全房屋奖励金计算问题等，均超过《征补条例》第十七条规定的市、县人民政府有权制定补助和奖励办法的范畴，且未经论证缺乏依据。上述文件具体内容涉及非国有财产的征收征用事项，在法律没有规定的情况下，南宁市政府无权通过制定地方政府规章方式制定规范性文件。且20号文件未经南宁市政府常务会议通过，不属于地方政府规章。四、一审判决程序违法。被上诉人一审举证期间，未提供已按《征补条例》第十条规定履行应当组织有关部门对《补偿安置方案》进行论证并予以公布、征求公众意见的法定义务。一审法院要求被上诉人庭后提交补充相应证据，并予以采信，违反法定程序。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，程序违法。上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判确认案涉项目《征收决定》违法并撤销；3.改判确认20号文件第一条、第二条第一款第2点及第七、八、九、十条的全部内容以及19号文件第六条第二款内容违法，不作为认定本案行政行为合法的依据。 被上诉人青秀区政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。（一）案涉项目符合《征补条例》第八、九条规定的征收条件。案涉项目系中山路南段扩建工程，属于交通基础设施建设，符合公共利益需要。《南宁市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《南宁市青秀国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》均明确要求加快推进和优化城市道路建设，为此南宁市发改委还作出了《关于下达南宁市2018年城市建设项目投资计划（第一期）的通知》，对国民经济和社会发展规划纲要具体细化为城市建设项目投资计划，因此案涉项目符合南宁市、青秀国民经济和社会发展规划要求。原南宁市规划管理局已于2018年9月经审批核发中山路南段扩建工程《建设用地规划定点红线图》，并于2018年10月18日出具书面证明，证实案涉项目符合城乡总体规划。2018年10月23日，原南宁市国土局作出回复，明确案涉项目全部位于《南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》（2015年调整）确定的城镇建设用地区、其他用地区范围内，该项目位于规划设定的线性建设廊道上。上诉人一审中提交的《路网图》是由南宁市城规地理信息技术中心于2009年11月13日绘制，该《路网图》即表明案涉项目的道路建设用地符合《路网图》划定的道路规划范围。（二）被诉《征收决定》确定的范围清楚、明确。被上诉人对案涉项目规划定点范围内的房屋进行了多次调查，最终确定征收范围及被征收房屋门牌号，被征收房屋数量、门牌以《征收决定》确定的范围为准。上诉人主张被上诉人所属部门对部分被征收人房屋和土地权属的调查认定错误并提出异议，被上诉人所属部门已进行了答复和回应，上诉人可通过诉讼等方式主张权属或者撤销权属认定，但与被诉《征收决定》合法性审查属两个层面的法律关系。（三）被诉《征收决定》作出的程序符合《征补条例》第九、十、十一、十二、十三条的规定。二、案涉中山路南段扩建项目与香港街公司2017年新通过规划审批的建设项目，属两个独立的建设项目，项目规划用地不存在重合，这有2017年香港街项目《建设用地规划定点红线图》与2018年中山路南段扩建工程《建设用地规划定点红线图》对比为证。香港街项目原包括商业、住宅建设规划用地43043.45平方米与道路建设规划用地10327.67平方米，建设项目规划定点总面积53371.12平方米。但2017年调整规划后，道路建设规划用地部分已从香港街项目剥离出去，基于落实政府道路建设主体责任，加快城市道路建设，对于香港街公司原建设范围内的道路规划和道路建设，南宁市政府重新立项列入城市建设项目，与调整规划后的香港街项目（仅包括商业、住宅建设规划用地部分）并不存在重合。就征拆范围而言，香港街公司2010年拆迁许可范围包括道路建设规划用地，是因当时还未重新调整项目规划用地，后办理拆迁许可证延期，在拆迁许可证有效期限内，被征收人可以选择香港街项目或者中山路南段扩建项目中任一个主张补偿。中山路南段扩建项目征收范围与香港街公司2010年拆迁许可范围重叠的部分，其土地性质属于道路建设规划用地。中山路南段扩建项目对该部分土地实施征收的目的，以及香港街公司对该部分土地实施拆迁许可的目的，都是为了道路建设，重叠部分是基于同一建设目的，因征收拆迁法律制度的更迭作出的程序转换和衔接，不属于重复征收。香港街项目所涉商业、住宅用地与市政道路用地是独立的，商业、住宅用地部分与本案项目并不存在重叠，市政道路用地部分实际是由政府委托香港街公司按照当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》实施拆迁、收回土地并进行道路建设。对于道路建设规划用地部分，已从香港街项目的建设规划范围中剥离出来，由于该部分尚有房屋未拆迁完毕，被上诉人遂依职权按照现行有效的《征补条例》对国有土地上房屋进行征收。三、上诉人要求改判确认19号文件、20号文件这两份规范性文件违法的上诉请求，不符合规范性文件司法审查的规定，且缺乏证据支持。法院经审查认为规范性文件不合法的，应当是认定该规范性文件不予适用，而上诉人要求确认违法于法无据。作为规范性文件，在未自行失效或者未被原制定机关、上级行政机关依法撤销的前提下，仍然具有强制适用的效力和普遍约束力，被上诉人据此作出被诉《征收决定》及《补偿安置方案》具有上位法依据。综上，被诉《征收决定》及所附《补偿安置方案》事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审法院认定事实清楚，裁判正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本案二审期间，上诉人曾丽容等人向本院提交以下证据：证据1，《关于农少明等33人对中山路南段征收项目分户评估结果公示反馈意见的回复》；证据2，《关于〈关于中山路91号房屋征收分户估价结果的复核申请〉的回复》；证据3，《城镇土地估价规程》。上述证据1、2、3，用以证明被诉行政行为违法将征收性质改变，损害上诉人征收补偿权益。经庭审质证，被上诉人青秀区政府认可上述证据真实性、合法性，但不认可其证明目的，认为上述证据系本案《征收决定》作出后形成，不应采信。本院认为，上述证据不是《征收决定》作出前形成，不能作为认定《征收决定》是否合法的依据。 本院二审庭审结束后，上诉人曾丽容等人还向本院提交以下证据：证据1，（2019）桂7102行初215号案件的行政答辩状；证据2，（2019）桂7102行初215号案件的证据目录；证据3，（2019）桂7102行初215号案件的法庭审理笔录；证据4，（2019）桂7102行初215号行政判决；证据1-4用以证明香港街项目始终包含中山路南段道路建设规划用地范围，拆迁范围未改变的事实；证据5，《关于李德添、李玉宁、李玉萍等人信访事项的处理意见》；证据6，南住建停2020第0000345号《执法检查责令停工整改通知书》；证据7，照片；证据5-7用以证明香港街公司在上诉人陈幼素合法所有的中山路××号房屋原址上违法施工。证据8，光盘1及简要说明；证据9，光盘2及简要说明。证据8-9用以证明被上诉人通过作出本案《征收决定》帮助香港街公司达到低价拆迁征地的目的。本院认为，上述证据系二审庭审结束后提交，且与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。一审判决第22页倒数第一行认定的征收预公告“并于2019年4月11日在征收范围内张贴”，实为自2019年4月3日至2019年5月3日在征收范围内张贴。除此之外，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，对曾丽容等人的起诉符合起诉条件，青秀区政府具有法定职权等问题，各方均无异议，本院依法予以确认。一审判决根据《征补条例》第八条第二项、第九、十、十一、十二、十三条规定，认定被诉《征收决定》符合公共利益需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及年度计划，作出《征收决定》前青秀区政府已按规定对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并公布调查结果、回复异议，已制定了《补偿安置方案》并依法公告、征求意见，已作出了《社会稳定风险评估报告》，且征收补偿费用足额到位，据此认定被诉《征收决定》合法，所作事实认定、法律适用及裁判说理均正确，本院依法予以确认。现重点针对上诉人所提上诉理由，评判如下： 关于是否符合公共利益需要的问题。根据《征补条例》第八条第（二）项规定，为保障政府组织实施的交通基础设施建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，为了中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程需要，青秀区政府作出被诉《征收决定》，对项目范围内的房屋实施征收，符合公共利益需要。上诉人主张有部分房屋并非用于中山路南段扩建工程，以此主张不符合公共利益需要。经核实，本案项目绝大部分都是为了中山路南段扩建工程需要，虽然极个别房屋并非全部在道路用地范围内，但是该个别房屋有部分用于道路建设，房屋不具有可分割性，仅征收用于道路建设的部分不符合实际也不利于保障被征收人合法权益。而且，公共利益需要不能理解为全部均用于道路建设等公共利益建设，相反，充分考虑资源的合理分配和保证社会公共利益的前提下，遵循市场经济规律，并不排除合理比例的非公益用地。本案项目包括部分临时施工用地，虽然不是用于道路建设，但因为道路建设临时施工需要予以征收，征收后由青秀区政府安排使用，并不违反公共利益需要，也不违反法律禁止性规定。 关于是否符合“四规划一计划”的问题。南宁市发改委2018年3月2日作出的《关于下达南宁市2018年城市建设项目投资计划（第一期）的通知》（南发改投资〔2018〕29号），南宁市规划管理局2018年9月29日作出的《建设用地规划蓝线图》（项目编号：YD0101201800280）及2018年10月18日作出的《证明》，南宁市国土局2018年10月23日作出的《关于出具中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程符合土地利用总体规划证明有关意见的函》（南国土资函〔2018〕2700号），以及《南宁市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《南宁市青秀国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等证据材料，足以证实案涉项目符合“四规划一计划”要求。上诉人主张南宁市规划管理局《证明》仅为复印件，不应采信。但是该证据与在案其他证据相互印证，足以认定。上诉人还主张青秀区政府未能举证证明符合国民经济和社会发展规划。本院认为，《关于下达南宁市2018年城市建设项目投资计划（第一期）的通知》将中山路南段（南环路-桃源大桥）扩建工程列入南宁市2018年城市建设项目投资计划（第一期），是南宁市国民经济和社会发展第十三个五年规划的具体细化，可作为案涉项目符合国民经济和社会发展规划的证据。因此，上述上诉理由与事实不符，本院不予支持。 关于征收范围内房屋调查认定的问题。首先，被征收户数问题，南宁市规划管理局《建设用地规划蓝线图》已明确案涉项目征收范围，《房屋征收调查结果公布》《征收预公告》《征收决定公告》及《补偿安置方案》均载明征收范围内的房屋门牌号××户，被征收户数量明确。至于签约进度表只显示22户的签约进度，评估公司评估户数21户等，均是《征收决定》作出后实施征收的具体行为，上诉人以此为由主张被征收户户数不清的理由不足，不应支持。其次，对被征收房屋的调查认定问题，《征收决定》作出前，《房屋征收调查结果公布》所附的《房屋征收调查情况一览表》已将被征收房屋的产权人、共有人、门牌号、面积等情况予以公布，并区分有产权证、手续不全、无证三种情况对房屋面积进行了调查登记公示，对部分上诉人所提异议，亦进行了答复处理，并未违反《征补条例》第二十四条第二款的规定。上诉人不服，主要是针对产权证登记的国有土地使用权性质、手续不全及无证面积提出异议，若有充分证据证实其房屋属历史原因未办理产权证而非违法建设，可另循法定途径救济，也可以在补偿环节主张权利，但不足以否定《征收决定》程序合法性。 关于案涉项目是否与香港街项目重叠、冲突的问题。根据查明的事实，案涉中山路南段扩建工程征收范围确实与香港街项目拆迁许可证部分拆迁范围存在重叠，但重叠的部分在香港街项目中原规划用途也是市政道路用地，与案涉项目土地利用规划目的具有一致性，符合公共利益需要。在国有土地上房屋征收拆迁法律制度存在新旧法更迭与衔接的情形下，香港街项目属于《征补条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，依照《征补条例》第三十五条规定继续沿用原有的规定办理，但原取得的拆迁许可证到期后仍未拆迁完成的，依法不可能无限次延续，对两个项目重叠部分的房屋征收拆迁内容，青秀区政府按照《征补条例》重新立项征收用于市政道路建设，并未影响被征收人依法应当获得的征收补偿利益。在被诉《征收决定》作出后，香港街项目房屋拆迁延期证到期及未被依法否定其效力前，两个项目重叠部分的被征收人可以选择该两个项目的任一个取得补偿安置；香港街项目房屋拆迁延期证已到期后，被征收人未签订补偿安置协议的，可以继续按照本案《补偿安置方案》取得补偿安置。两个项目在一定时间段及一定范围内存在重叠，不影响被征收人实质权益，不足以否定被诉《征收决定》合法性，上诉人以此为由主张撤销被诉《征收决定》理据不足，一审法院不予支持正确。至于上诉主张按照本案项目所得补偿低于按照香港街项目所得补偿的上诉理由，并无充分证据证实，而且这是《征收决定》作出后实施补偿安置的问题，可在补偿安置环节协商解决。 关于规范性文件附带审查的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，19号、20号文件，是南宁市政府根据《征补条例》第十七条规定的补偿范围及要求，对本市辖区内的国有土地上房屋征收奖励补助与补偿、货币化安置等问题制定的规范性文件，19号文件明确载明已经南宁市十四届人民政府第14次常务会议审议通过，该两文件具有上位法依据，没有超越职权，没有证据证实违反法定程序，青秀区政府适用该两文件制定本案项目补偿安置方案，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。上诉人主张判决确认规范性文件不合法的理据不足，且人民法院经审查认为规范性文件不合法的，只能是不作为认定行政行为合法的依据而不能直接判决确认违法，上诉人要求判决确认违法于法无据，一审法院不予支持正确，本院予以维持。 关于一审法院要求青秀区政府补充证据是否违反程序的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。一审法院为查明案件事实，依照该条规定要求青秀区政府就香港街项目拆迁许可范围及本案项目《补偿安置方案》论证情况等事实补充提交证据，并未违反法律规定。上诉人主张一审程序违法的理由不成立，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人曾丽容等人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曾丽容等三十三人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年六月三十日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青