西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书      （2020）陕71行终510号     上诉人（原审原告）陕西今视阳光文化传播有限责任公司。住所地陕西省西安市碑林区。   法定代表人叶文雄，总经理。   委托代理人李浩，陕西博硕律师事务所律师。   委托代理人袁蕊娟，陕西博硕律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）西安市城市管理和综合执法局。住所地陕西省西安市未央区。   法定代表人李平伟，局长。   委托代理人曲秀峰，该局干部。   委托代理人魏永杰，该局干部。   上诉人陕西今视阳光文化传播有限责任公司（以下简称今视阳光公司）诉被上诉人西安市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）城建行政补偿一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3418号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，2016年2月29日，被告市城管局向原告今视阳光公司颁发了市城管局(2016) 0045号《西安市户外广告设置许可证》，确定涉案广告牌设置时限为2016年1月14日至2017年1月13日，并收取户外广告设置空间使用费7万元。市城管局于2016年3月18日召集沙龙广告公司、今视阳光广告公司、文武圣地广告公司，召开《关于拆除北二环与未央路十字西南角单立柱广告的专题会议》并作出决议，决议内容为“1.设置在北二环与未央路十字附近的三个单立柱广告自会议结束后一周内完成自拆。2.上述三个单立柱广告可在未央区范围内二环内以外，三环沿线重新设置单立柱广告。并由市城管局完善相关手续。”2016年3月23日，被告市城管局向原告今视阳光公司发出通知，主要内容为“2016年3月18日下午被告以会议形式已向贵公司口头告知你公司设置在未央路立交西南角单立柱广告媒体应立即拆除，现限期于2016年3月28日前自行拆除，如逾期未拆，被告将强行拆除。”2016年3月28日，原告今视阳光公司自行将涉案单立柱广告拆除。2016年5月24日，西安市人民政府作出市政告字[2016] 2号《西安市人民政府关于开展户外广告及牌匾标识整治工作的通告》，其中第四项为“自通告发布之日起，不再办理所有立柱式户外广告及围挡外户外广告行政审批手续。法律、法规另有规定的从其规定。”本案庭审中，原告自认，已将涉案广告牌拆除后出卖。另查明，2019年3月26日，陕西今视阳光文化传播有限责任公司以西安市城市管理和综合执法局为被告提起确认之诉，请求“确认被告未按照2016年3月18日《专题会议》决议第二条的内容履行职责是行政违法行为”。本院审理后，于2019年6月25日作出（2019）陕7102行初1429号行政判决书，认为“涉诉会议决议的第二项内容与此后生效的地方性法规强制性规定相冲突，客观上已不可能履行。该专题会议决议违反了信赖保护原则，应当确认违法。”，判决“确认被告西安市城市管理和综合执法局于2016年3月18日作出的《关于拆除北二环与未央路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法。”   原审法院认为，《西安市户外广告设置管理条例》第五条规定“市城市管理部门是本市户外广告设置行政主管部门，负责户外广告设置监督管理工作，并对新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区的户外广告设置进行管理。”被告市城管局作为本市城市管理部门，具有对户外广告设置工作进行监督管理以及对城六区户外广告设置进行管理的法定职责。原审法院认为，行政法的基本原则包含合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则和权责统一原则。其中诚实守信原则要求行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的信赖利益损失依法予以补偿。本案中，市城管局于2016年3月18日作出的《关于拆除北二环与未央路十字西南角单立柱广告的专题会议》，因第二项内容与此后生效的地方性法规强制性规定相冲突，客观上已不可能履行。该专题会议决议违反了信赖保护原则，已被本院生效判决确认违法。被告市城管局应当对行政相对人因此受到的信赖利益损失依法予以补偿。关于补偿应当包含的内容，亦即信赖利益损失的补偿范围。与民法中信赖利益损失不同，信赖利益保护原则的立法本意是政府实施行政行为必须诚实信用，补偿不是赔偿，赔偿一般适用“填平原则”，即受损多少赔偿多少，而补偿仅是其中的一部分，需要结合相对人的受损情况，行政机关的受益情况等决定补偿的数额，即间接损失和期待利益并不包含在内。本案庭审中，原告已经自认，已将涉案广告牌拆除后出卖，则补偿费用不应再包含广告牌的价值。广告牌的翻建、维护费用与本案无关，不予支持。人员工资、已收取的租金损失及诉讼费均不属于信赖利益损失也非直接损失，不予支持。多支付的土地租赁费，系因合同无法继续履行，不属于信赖利益损失，原告可另行通过其他合法途径解决。未收取的租金属于期待利益，亦不予支持。综上，被告市城管局应支付原告今视阳光公司许可剩余期限（2016.3.29-2017.3.13）的户外广告设置空间使用费55417元（70000÷12×9.5），拆除费用20300元。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，遂判决被告西安市城市管理和综合执法局于判决生效之日起30日内支付原告陕西今视阳光文化传播有限责任公司75717元。   上诉人今视阳光公司诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、本案应该是行政赔偿案件，而不是行政补偿案件。一审判决将本案定性为行政补偿案件是错误的。行政赔偿案件与行政补偿案件的区别就在于被诉行政行为是否合法，而已生效的西安铁路运输法院（2019)陕7102行初 1429 号行政判决书，确认的是被上诉人于2016年3月18日作出的《关于拆除北二环与未央路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法。该决议有两项：1、让上诉人在决议后一周内拆除光广告牌；2、作出允许上诉人在未央区范围内二环以外、三环沿线为原告重新设置单立柱广告的行政承诺。根据生效行政判决的内容，这两个行为都被认定为是违法的，其违法性也是显而易见的。被上诉人让上诉人拆除广告牌的行为在于程序违法。因为就算被上诉人让上诉人拆除广告牌是为了所谓的“公共利益”，《西安市户外广告设置管理条例》第四十二条第二款，也对行政机关行使该权利进行了限缩性的规定，即“因公共利益需要，户外广告设置行政管理部门可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，并提前三十日书面告知户外广告设置权人”。但被上诉人于2016年3月18日当天通知上诉人拆除其广告牌，在2016年3月23日又通知上诉人必须在3月28日之前拆除广告牌，使上诉人从接到通知到拆除广告牌一共才用了10天时间，被上诉人显然是在滥用权利，其做出拆除广告牌的行政行为程序严重违法！而且被上诉人在向西安市人民政府汇报的文件中，也承认让上诉人拆除广告牌存在程序性瑕疵。因此，被上诉人让上诉人拆除广告牌的行为本身就违法。被上诉人向上诉人承诺另行设置广告牌的行为，不但程序违法，也未具体实施。因为《西安市户外广告设置管理条例实施细则》是在2019年4月10日才由西安市人民政府颁布，从2016年3月18日到2019年4月5日的3年多时间里，上诉人曾多次向被上诉人申请设置广告牌，被上诉人按照《西安市户外广告设置管理条例》第二十二条第三款的规定：临时户外广告设置申请，户外广告设置行政管理部分应当自受理之日起五个工作日内作出是否许可的决定，但是被上诉人却迟迟未做决定，是典型的不作为，程序再次严重违法。结合这两个原因，本案的案由只能是行政赔偿案件，一审判决应当适用《国家赔偿法》，而不是行政补偿案件中信赖利益的保护原则。二、西安市雁塔区人民法院（2019)陕0113民初1930号民事判决书的内容，与本案有直接、密切的联系，是上诉人的直接损失。本案广告牌使用许可的期限是2016年1月14日－2017年1月13日。上诉人早在2014年3月14日，就已将涉案的广告牌租赁给西安目标广告文化传播有限责任公司，期限从2014年8月1日－2016年7月31日。被上诉人提前让上诉人拆除合法广告牌的行为，导致上诉人无法与西安目标广告文化传播有限责任公司继续履行合同，经西安市雁塔区人民法院判决，解除合同关系并由上诉人退还未履行租赁合同的费用和承担诉讼费共计788200元，以上费用已被西安市雁塔区人民法院强制执行。因此，以上费用与本案有直接、密切的联系，一审判决认为与本案无关是明显错误的。三、本案应当按照《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，判令被上诉人对上诉人的直接损失予以赔偿。1、本案与其它非法拆除广告牌案件的不同之处在于，被上诉人不但在2016年3月18日作出拆除上诉人合法广告牌的决定，同时还作出允许上诉人在未央区范围内二环以外、三环沿线为上诉人重新设置单立柱广告的行政承诺。正是这个行政承诺，上诉人才保留了机构和员工，为另行设置广告牌继续工作。上诉人为此多付出的经营成本是直接损失，被上诉人应当承担赔偿责任。2、本案与其它非法拆除广告牌案件的不同之处还在于，上诉人广告牌一直是合法的、承租客户也一直是稳定的。从2006年－2016年，10年期间上诉人的客户只有一家－西安目标广告文化传播有限责任公司。该公司一直看重上诉人广告牌的地理位置，只要上诉人的广告牌存在就会继续租赁，而且为了等上诉人另设置广告牌，一直拖到2019年才起诉上诉人退还租赁广告牌未履行租期的费用。因此，上诉人未收取2016年8月1日－2017年1月13日的广告牌租赁费也是实实在在的损失，被上诉人也应当予以赔偿。3、本案与其它非法拆除广告牌案件的不同之处还在于，上诉人为了设置广告牌，租赁场地一次性缴纳15年的土地租金3万元，并且上诉人于2009年建造该广告牌，成本参照2009年类似广告牌的安装成本为249500元，现因为被上诉人要求上诉人拆除该广告牌，并且该行政行为已经被生效的西安铁路运输法院（2019)陕 7102行初 1429 号行政判决书确认违法，故对于上诉人的直接损失被上诉人应予赔偿。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法予以改判。上诉请求：1、依法撤销西安铁路运输法院（2019)陕7102行初3418号行政判决书；2、改判被上诉人向上诉人赔偿空间占用费55417元、广告牌建造费   249500元、土地租赁费15000元、广告牌拆除费 20300元、人员工资费用188600元、已收取的租金及诉讼费788200元、未收取的租金 1054167元，合计2371184元；3、本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人市城管局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。西安市城市管理局关于撤回授予被答辩人的户外广告设置许可的行为不违法，本案为行政补偿案件2016年1月，被答辩人向原西安市城市管理局提出户外广告媒体设置使用申请（地点：未央路立交桥西南角；类别：单立柱；属延续许可），被批准同意2016年1月14日至2017年1月13日设置广告，并于2月底交纳户外广告牌空间占用费7万元整，取得《西安市户外广告设置许可证（市城管局（2016)0045 号）》。2016年3月18日，因城市市容环境整治工作要求，原西安市城市管理局召集被答辦人等 3   家广告公司召开专题会议，依据《行政许可法》第八条第二款和《西安市户外广告设置管理条例》第四十二条第二款的规定，通知被答辩人等需撤回原作出的行政许可，并由被答辩人自行拆除所设置的单立柱。2016年3月28日，被答辩人自行拆除了所设置的单立柱。以上原西安市城市管理局撤回行政许可的行为，属于《行政许可法》第八条第二款中的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的情形；亦属于《西安市户外广告设置管理条例》第四十二条第二款“因公共利益需要，户外广告设置行政管理部门可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的情形，有法可据，并不违法。西安铁路运输法院先后通过（2019)陕7102行初 1429号）、（2019)陕7102行初3418号）行政判决书确认《关于拆除北二环与未央路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法，基于认定决议第二项内容与此后生效的地方性法规强制性规定相冲突，客观上不能履行，违反了信赖保护原则。被答辩人认为西安铁路运输法（2019)陕 7102 行初1429号行政判决书确认《关于拆除北二环与未央路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法是基于：“1.让被答辩人决议后一周拆除广告牌；2.未履行决议第二项的承诺，且行政不作为造成程序违法。”完全是对行政判决书的误读。首先，答辩人通过会议形式召召集被答辩人等3家公司召开专题决议，提前告知并明确广告牌拆除事宜及时限，答辩人已履行提前告知义务，且被答辩人随后自行拆除广告牌，是对该决议内容的认可，答辩人并未违反法定程序。其次，答辩人承诺被答辩人“可在未央区范围内二环以外，三环沿线重新设置单立柱广告”，之后未具体实施，并不违反法定程序。决议内容为“可以”而非“应当”，答辩人承诺为被答辩人另行设置广告牌是为尽可能减少因法规、政策变化给被答辩人造成的不必要损失，故而在法律法规政策允许的范围内作出的可能性的承诺，并非法定义务，并没有违反相关法定程序。同时，答辩人的承诺即说明该行为是对被答辩人的一种行政补偿行为。再次，答辩人称其曾于2016年3月18日至2019年4月5日间多次向答辩人申请设置广告，答辩人迟迟未做决定，属于行政不作为，此说法无证可考且与本案无关。二、西安市雁塔区人民法院（2019)陕0113 民初 1930号民事判决书与本案无关，其中涉及损失为被答辩人自身经营行为，应自担风险。且被答辩人擅自转让广告设置权属于违法行为。被答辩人取得西安市户外广告设置使用许可的时间为2016年2月23日，设置期限为2016年1月14日至2017年1月13日，但被答辩人称于2014年3月14日与西安目标广告文化传播有限责任公司签订《广告位租用合同》，合同期限为 2014年8月1日至2016年7月31日，其签订广告位租用合同时尚未取得本案争议的户外广告设置许可权，且其租用合同期限限明显超过本案争议的户外广告设置期限，由此引起的商业风险理应由被答辩人承担。另外，按照《西安市户外广告设置管理条例》第二条、第二十条的规定，户外广告设置权人是指设置户外广告并发布广告内容的相关权利人，户外广告设置权人即发布户外广告的人，根据《西安市户外广告设置管理条例》第二十八条，户外广告设置权可以依法转让，并向户外广告设置管理部门办理变更登记手续。本案中，被答辩人取得了西安市户外广告设置使用许可，与西安目标广告文化传播有限责任公司签订的广告位租用合同，约定由西安目标广告文化传播有限责任公司负责户外广告的发布，其实质为转让户外广告设置权，应当向答辩人办理有关变更登记手续，但被答辩人向答辩人隐瞒情况，已违反了《西安市户外广告设置管理条例》第二十八条的规定，属违法行为，答辩人可依法吊销其户外广告设置许可。三、本案为行政补偿案件，而非行政赔偿案件，不适用《国家赔偿法》，答辩人不负担被答辩人除空间占用费和广告牌拆除费以外的其他费用。原西安市城市管理局因为城市市容整治的公共利益需要，撤回了授予被答辩人的行政许可。根据《行政许可法》第八条第二款和《西安市户外广告设置管理条例》第四十二条第三款的规定，户外广告设置行政管理部门应当向设置权人退还剩余期限的户外广告设置使用费，给予财产损失补偿，故本案为行政补偿案件。答辩人有对被答辩人的未履行广告牌设置期限内的广告牌空间占用费、拆除费给予补偿的义务。为合法合理处理补偿事宜，原西安市城市管理局和答辩人多次与被答辩人洽谈，协商补偿问题，但一直协商未果。被答辩人所称保留的人工工资、土地租赁费等属于自身商业经营成本；与第三方产生的租金问题，属于被答辩人经营活动中的商业风险问题，这些风险和成本，自然由商业活动主体自己承担，仅仅因为行政许可或撤回许可行为与商业主体的经营行为有所关联，就认为应由行政许可机关承担商业主体的商业活动风险和运行成本，是没有法律依据的，也是不符合公平正义原则的。因此，答辩人不应承担被答辩人诉请的上述费用。同时，一审法院行政判决书（2019)陕7102行初3418号）中确认答辩人应当对行政相对人因此受到的信赖利益损失依法予以补偿，不包含间接损失和期待利益。人员工资、已收租金损失及诉讼费不属于信赖保护利益损失，也非直接损失，多支付的土地租赁费不属于信赖利益损失，未收取的租金属于期待利益，不予支持。综上，答辩人认为被答辩人上诉理由无一成立，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院维持原判。   二审中，上诉人提交新证据：西安市雁塔区人民法院（2020）陕0113执恢86号《结案通知书》，证明上诉人在与西安目标广告文化传播有限公司租赁合同纠纷一案中，作为被执行人主动履行了该案案款。经庭审质证，被上诉人对该证据的真实性没有意义，但对关联性有异议。   经当庭举证、质证，对各上诉人提交的新证据作如下认定：该证据材料是生效法律文书，具有真实性和合法性，但与本案事实不具有直接关联性，故不予采信。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。   本院认为，归纳双方当事人的诉辩意见，本案的焦点问题是：第一，本案性质属于行政赔偿还是行政补偿；第二，一审判决认定数额是否正确。   关于本案性质应属于行政赔偿还是补偿的问题。行政补偿是国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或其他组织合法权益而采取的补救措施；行政赔偿是因行政机关及其工作人员的违法行为，对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。两者的区别在于引起行政赔偿的是行政机关及工作人员的违法行为，即其前提是行政违法行为的存在；而补偿行为针对的是合法行政行为引起的损害。本案中，上诉人认为，（2019)陕 7102 行初1429号行政判决书对相关会议决议已确认违法，在此前提下此次诉讼的性质应系行政赔偿而非行政补偿，一审判决对诉讼性质认定错误。经审查，（2019)陕 7102 行初1429号行政判决书系以“涉诉会议的第二项会议内容与此后生效的地方性法规强制性规定相冲突，客观上已不能履行。该专题会议决议违反了信赖保护原则，应当确认违法”为理由，判决确认被告西安市城市管理和综合执法局于2016年3月18日作出的《关于拆除北二环与未央路十字西南角单立柱广告的专题会议》决议违法。该会议决议包括两项内容：1.设置在北二环与未央路十字附近的三个单立柱广告自会议结束后一周内完成自拆。2.上述三个单立柱广告可在未央区范围内二环以外，三环沿线重新设置单立柱广告。以上决议的第一项内容系许可机关对已经生效行政许可的撤回，第二项内容则是一项行政允诺。（2019)陕 7102 行初1429号行政判决书仅对该协议的第二项内容即行政机关未履行允诺且客观上已不能履行的行为确认违法，对第一项撤回已生效行政许可的行为未确认违法。本案中，上诉人的经济损失主要因原已生效的行政许可被撤回引起。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，在一定条件下，为了公共利益的需要，行政机关可以依法撤销已经生效的行政许可，但由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。因此，本案应属于行政补偿案件而非行政赔偿案件，一审法院对此案性质认识清楚正确，上诉人的相关上诉理由不能成立。   第二，关于一审法院判决确认的各项补偿金额是否正确的问题。1.对于原审原告今视阳光公司起诉时要求补偿的许可剩余期限的户外广告设置空间使用费55417元，及广告立牌拆除费用20300元，一审判决予以支持，本院亦予以确认。2.对于上诉人主张的广告牌建造费用。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”本案中，虽上诉人主张该广告立牌于2006年建造，并经2009年翻新，但未提供直接证据证明建造及翻新成本，因此无法准确计量涉案广告牌成本价值。且该广告牌自2006建造后使用至今，虽经2009年翻修，但使用期限已经超过了《中华人民共和国所得税法》第六十条所规定的一般固定资产的折旧期限，折旧后净残值金额不大，且上诉人在一审庭审中自认其将广告牌拆除后予以出卖，已经回收了资产清理后的价值。因此，一审不予支持上诉人的此项主张并无不当。3.对于上诉人主张的土地租赁费、其与西安目标广告文化传播有限责任公司租赁合同解除后产生的租金损失。本院认为，行政补偿是对当事人所遭受的直接损失的补偿，该领域的直接损失是指因行政行为造成的现有财产的必然减少或消失。上诉人与西安市天宝物质租赁公司签订《场地租赁协议》，并一次性支付2008年9月1日至2023年8月30日租金共三万元，因上诉人现已经无法按照预定用途使用租赁场地，其可向合同相对人西安市天宝物质租赁公司主张相应权利，该部分费用不属于因行政行为造成的直接损失，因此对该项主张不予支持。上诉人与西安目标广告文化传播有限责任公司解除《广告位租用合同》后，返还对方财产766400元，该笔费用并不属于上诉人自身财产遭受灭失或减少；上诉人主张的未来可期待收取的租金费用1054167.00，没有事实依据，亦不属于直接损失的范围，因此对以上合同收益损失均不予支持。4.上诉人主张的人员工资成本是否应被支持。因涉案行政许可被收回并不直接造成上诉人公司人员运营费用成本增加，且上诉人在原许可被撤回后、可以根据经营业务变更自行调整运营成本，该损失不属于直接损失范围，该项主张不能被支持。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。上诉人的上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：    驳回上诉，维持原判决。   案件审理费50元（已预交），由陕西今视阳光文化传播有限责任公司负担。   本判决为终审判决。         审判长 胡雁   审判员 柴苗   审判员 陈泉池     二○二〇年七月十日     书记员王  琪          1