河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行初40号 原告海兴县苏兴船舶修理厂，住所地海兴县香坊乡刘庄子村。 法定代理人杨寿秋，厂长。 委托代理人刘鹏飞、王超慧，北京冠领律师事务所律师。 被告沧州市人民政府，住所地运河区解放西路39号。 法定代表人梅世彤，市长。 委托代理人及元戎。 委托代理人左东霞。 原告海兴县苏兴船舶维修有限公司（下称苏兴公司）不服被告沧州市人民政府（下称市政府）行政复议行为，于2020年3月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月19日立案后，于2020年3月24日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告苏兴公司的法定代表人杨寿秋,委托代理人刘鹏飞、王超慧,被告市政府的委托代理人及元戎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2020年2月5日作出沧政复决字(2019)158号驳回行政复议申请决定书(下称复议决定)，查明：2019年11月6日，水利部海委漳卫南运河海兴河务局(下称海兴河务局)作出（海水政）罚决字［2019]第55号《水行政处罚决定书》，内容有：苏兴船厂在漳卫新河左堤香坊乡刘庄堤段滩地内违章修建船厂、码头，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一款之规定，对苏兴船厂给予排除阻碍，自行拆除所建船厂、码头及附属设施，将滩地恢复原貌的处罚。上述处罚于2019年11月12日履行完毕。2019年11月15日，漳卫南运河沧州河务局印发沧水政[2019］86号《关于拆除漳卫新河海兴段河道内违建船厂的函》，收函单位为海兴县人民政府（下称县政府）。函件内容载明：......按照《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》(办建管[2018］130号）有关“清四乱”专项行动要落实地方党政领导负责制为核心的河湖管理保护责任体系，落实属地管理责任的要求，特提请海兴县人民政府于11月20日前拆除该4处船厂所属违章建筑及其附属设施。另查明：漳卫南运河沧州河务局隶属于水利部海委漳卫南运河管理局，由漳卫南运河管理局授权在其管辖范围内行使水行政管理职责，为具有行政职能的事业单位，下辖海兴河务局等。认为：依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，申请人对行政机关作出的具体行政行为不服，可以以该行政机关为被申请人提起行政复议申请。涉案的行政处罚机关是海兴河务局。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政强制执行分为两类，一是行政机关自行强制执行，二是申请人民法院强制执行。海兴河务局作出行政处罚后应依法采取强制执行措施，其是强制执行的法律责任主体。县政府不是涉案具体行政行为的法律责任主体，不是符合法律规定的被申请人。申请人以县政府为被申请人不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。 原告苏兴公司诉称，请求法院撤销被告的复议决定，责令被告依法履行行政复议职责。原告系县政府重点招商引资企业，亦属首批入驻的船舶修造企业。2009年5月18日，原告与海兴县香坊乡人民政府（下称香坊乡政府）签订《船舶修造项目合作协议》，协议约定：“甲方负责协调乙方在甲方规划的船舶产业带内（具体位置以乙方与刘家村土地租赁协议为准）建设船舶修造企业。用地补偿费由乙方自负。土地、海事、河务等部门的相关事宜必须由甲方负责协调、解决。”“甲方为乙方投资建厂提供“一站式服务”，协助乙方办理各种行政审批手续，并承诺在签约之日15日内，协调有关部门为乙方解决水、电、路等基础设施。”同年，在香坊乡政府的主持和鉴证下，原告与香坊乡刘家庄子村委会签订《土地租赁协议》，原告合法租赁涉案土地，取得土地使用权，承包期限20年。在县政府的支持和鼓励下原告于2009年开工建设，投入了大量的人力、物力、财力将承包范围内的土地进行平整、治理，使其达到适用状态。工程建设过程中原告依法办理了《海兴县苏兴船舶修理厂船舶养护维修项目建设项目环境影响报告表》。报批后，海兴县环保局依法下发了《河北省排放污染物许可证》、沧州市安全生产监督管理局下发了《安全生产标准化证书》。同时原告还办理了《河北省固定资产投资项目备案证》、《河北省船舶生产许可认证书》、《营业执照》等行政审批手续。原告的经营行为均符合法律、法规的规定，并不存在违法、违规行为。2019年11月17日星期日，县政府在既没有出示合法手续，也没有与原告协商签署任何安置补偿协议，更没有对原告进行书面通知的前提下，断水断电，强行将原告的船舶修理厂拆除，厂房、设备等尽数被毁。该政府行为严重侵害了原告的合法权益。原告认为县政府强行拆除原告船舶修理厂的行为严重违法，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，向被告提起行政复议。然而，被告却作出了复议决定。原告认为，被告应当依法履行行政复议职责。主要理由如下：被告认定此次拆除行为系海兴河务局以其作出的（海水政）罚决字[2019]第55号《水行政处罚决定书》为依据的行政强制执行行为，而依据行政强制法第十三条的规定，海兴河务局应当申请人民法院强制执行，县政府无权参与或主导实施。对此，被告并未否认县政府是强制拆除行为的实际实施主体，但却认定县政府不是强制拆除行为的法律责任主体，即认为该强制拆除行为应当由作出行政处罚的行政机关承担相应的法律责任。但行政处罚行为和行政强制执行行为是两个不同的具体行政行为，分别由行政处罚法和行政强制法来规范,县政府虽然不是作出行政处罚决定的行政机关，但确系实际实施行政强制行为的行政主体。因此，依据行政复议法实施条例第十一条的规定，原告以县政府为行政复议的被申请人符合法律规定，被告应当依法全面审理，履行行政复议的法定职责。 原告苏兴公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1、原告的营业执照，2、原告法定代表人身份证明，3、《土地租赁合同书》复印件，4、香坊乡政府与杨寿秋签订的船舶修造项目合作协议，5、市政府对海兴船舶修造基地落成的报道，6、《海兴县苏兴船舶维修有限公司船舶维修项目环境影响报告书》复印件，7、《河北省排放污染物许可证》复印件，8、《安全生产标准化证书》复印件，9、《河北省固定资产投资项目备案证书》复印件，10、《河北省船舶生产许可认证书》复印件，以上证据证明原告主体适格，原告属于招商引资企业，合理合法生产。第二组证据：11、海兴县人民政府强拆视频光盘(光盘显示，2019年11月17日，海兴河务局的执法人员对苏兴公司宣读了强制执行告知书，内容有：……你船厂在接到《水行政处罚决定书》于11月12日前未履行完毕，我局现依法提请海兴县人民政府进行强制拆除，希望你方予以配合。并告知了拆除物品的保存地点等内容。随后，使用大型机械对苏兴公司的建筑物等进行了拆除。)12、船厂拆除前后对比照片。第三组证据：13、水利部海河水利委员会海复议告知【2019】1号《行政复议告知书》复印件，内容有：苏兴公司：你单位于2019年12月12日提出“请求依法确认水利部海委漳卫南运河海兴河务局强行拆除苏兴公司船舶修理厂的行为违法”的复议申请，经查实，拆除苏兴公司船舶修理厂的行为是由海兴县人民政府作出。你单位若不服上述行政行为，应当依法向沧州市人民政府提出复议申请。以上证据证明海兴县人民政府实际实施了涉案的拆除行为，是行政复议案件的适格被申请人，被告作出复议决定错误。 被告市政府辩称，一、复议决定事实清楚，证据确实充分，原告对强行拆除船厂的行为不服，提出行政复议申请，应当以作出该具体行政行为的行政机关为复议被申请人。经审查，自行拆除恢复原貌的决定系由海兴河务局作出，海兴河务局应是强制执行的法律责任主体。当前没有证据证明海兴县人民政府作出了强制拆除的具体行政行为。二、答辩人适用法律法规正确。按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条的规定，原告提出行政复议申请应当符合法定受理条件，受理后发现不符合受理条件的，应当驳回申请人的申请。据此，复议决定适用法律正确。三、复议决定程序合法.答辩人受理原告的行政复议申请，进行复议审查，作出复议决定书，程序合法。 被告市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书及申请人、委托人身份证明材料。2、申请人提交的证据材料，包括海兴河务局的（海水政）罚决字［2019]第55号《水行政处罚决定书》，该决定书载明：苏兴船厂在漳卫新河左堤香坊乡刘庄堤段滩地内违章修建船厂、码头，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一款之规定，对你单位给予排除阻碍，自行拆除所建船厂、码头及附属设施，将滩地恢复原貌的处罚。上述处罚于2019年11月12日履行完毕。3、行政复议案件受理签批笺。4、行政复议答复通知书及送达回证。5、被申请人答复书及证据材料。6、行政复议决定书签批笺。7、复议决定送达回证。证据1、2、3证明原告申请行政复议和答辩人受理的事实。证据4、5证明答辩人通知海兴县人民政府作出答复并提交相关证据材料的事实。证据6、7证明答辩人作出复议决定并送达的事实。 经庭审质证，针对原告提交的证据，被告质证认为，第一组证据与本案无关联性，本案审理的是海兴县人民政府是否是拆除行为实施的主体，而企业的合法性与是否存在拆除行为及拆除行为是否合法无关联性。第二组证据视频的内容、照片被告都看过，该组证据不能证明是海兴县人民政府拆除的船厂。第三组证据，在水利部海河水利委员会收到苏兴公司的行政复议申请后，应当作出受理或不受理或驳回复议申请等内容的文书，该文书不是最后的法律文书，而且水利部海河水利委员会是垂直管理，作出的告知书不能对被告产生影响。 针对被告提供的证据，原告质证认为，对于证据1-3的真实性、合法性、关联性无异议。通过我方提交的证据可以证明海兴县人民政府实际组织实施了强制拆除我公司的行为，通过原告提交的现场视频、照片以及水利部海河水利委员会作出的行政复议告知书可以指向海兴县人民政府作出了该行政行为，以上证据可以证明复议决定认定事实不清。对于证据4的真实性认可，但是海兴县人民政府提交复议答复书的落款时间为2019年12月16日，被告代理人也当庭自认海兴县人民政府是通过邮寄的形式将答复书及相关证据材料邮寄给被告，但是被告没有提交海兴县人民政府的邮寄回执及底单。对于证据6的真实性认可，对于合法性不认可，因为沧州河务局作出了86号文件，处罚决定作出的主体是海兴河务局，沧州河务局没有法定职权向海兴县人民政府发函要求海兴县人民政府实施拆除行为，本案与沧州河务局没有任何关系，而且没有任何规定海兴县人民政府收到沧州河务局的函件后可以实施拆除行为，并且责任由海兴河务局承担。复议决定事实认定不清，程序违法，适用法律错误，应予以撤销。事实方面：涉案申请复议的是拆除行为，不是行政处罚行为，而复议机关作出复议决定查明的内容均与处罚决定有关系，但是本案拆除行为与处罚决定无关联，被告应对拆除行为是否合法查证和论述。复议决定未就海兴县人民政府是否施行了拆除行为和拆除行为是否合法进行认定，所以事实认定不清。被告所依据的行政复议法第二十八条能证明原告申请行政复议符合行政复议法复议范围的规定。被告当庭答辩明确表示对于强拆行为不服应该以作出行政行为的机关作为复议被申请人，通过在复议案件中所举的材料也能证明是被申请人海兴县人民政府实施了拆除行为，所以被告以行政复议法第四十八条的规定驳回我方申请适用法律错误。被告在复议决定本机关认定处未引用法律的规定，属于对法律理解错误。 本院对上述证据认证如下：原告的第一组证据，无论原告的建筑物等是否合法，行政机关均应依法进行拆除，因此对于其与本案的关联性不作确认。原告的第二组证据，证据11、12能够证明其相应的建筑被拆除，且能够证明在拆除现场确实有海兴县主任，但不能证明实施拆除行为的主体是海兴县人民政府，对于其真实性予以确认，对于其证明目的不予确认。原告的第三组证据，只能证明水利部海河水利委员会认为拆除苏兴公司船舶修理厂的行为是由海兴县人民政府作出，但不能证明拆除行为就是海兴县人民政府实施，对于其关联性、合法性予以确认，对于其证明目的不作确认。被告的证据能够证明其行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序，对于其关联性、合法性、真实性予以确认。 经审理查明，2019年11月6日，海兴河务局作出（海水政）罚决字［2019]第55号《水行政处罚决定书》，载明：苏兴船厂在漳卫新河左堤香坊乡刘庄堤段滩地内违章修建船厂、码头，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一款之规定，对你单位给予排除阻碍，自行拆除所建船厂、码头及附属设施，将滩地恢复原貌的处罚。上述处罚于2019年11月12日履行完毕。2019年11月15日，漳卫南运河沧州河务局印发沧水政[2019］86号《关于拆除漳卫新河海兴段河道内违建船厂的函》，内容有：海兴县人民政府：漳卫新河海兴县香坊堤段滩地内存在4处船厂，分别为苏兴船厂、刘家船厂、兴港船厂和海丰船厂。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。该4处船厂未取得水利部海河水利委员会的行政许可，属于违法建设项目，应依法予以拆除。按照《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》(办建管[2018］130号），有关“清四乱”专项行动要落实地方党政领导负责制为核心的河湖管理保护责任体系，落实属地管理责任的要求，特提请海兴县人民政府于11月20日前拆除该4处船厂所属违章建筑及其附属设施。漳卫南运河沧州河务局隶属于水利部海河水利委员会漳卫南运河管理局，由漳卫南运河管理局授权在其管辖范围内行使水行政管理职责，为具有行政职能的事业单位，下辖海兴河务局等。因为苏兴公司在处罚决定确定的时间内未自动履行海兴河务局（海水政）罚决字［2019]第55号《水行政处罚决定书》确定的内容，海兴河务局等单位工作人员2019年11月17日到达苏兴公司所在地，在强制执行前，海兴河务局执法人员对苏兴公司宣读了《关于对苏兴船厂违章建筑及附属设施强制拆除告知书》，内容有：……你船厂在接到《水行政处罚决定书》于11月12日前未履行完毕，我局现依法提请海兴县人民政府进行强制拆除，希望你方予以配合。并告知了拆除物品的保存地点等内容。随后，使用大型机械，对苏兴公司的建筑物等进行了拆除。除海兴河务局外，在强制执行现场的有海兴县公安局、卫生局、电力公司、环保局等部门工作人员，海兴县委常委、常务副县长、县委办公室主任等。 本院认为，《中华人民共和国防洪法》第八条第一款规定：国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。水利部海河水利委员会属于流域管理机构，漳卫南运河沧州河务局是其下属机构，海兴河务局则属于沧州河务局领导，属于垂直管理的系统。海兴县人民政府属于县级地方人民政府，双方没有隶属关系。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章、第五章的规定，行政决定的执行有两种方式，一是行政机关强制执行，二是申请人民法院强制执行。《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》规定：二、专项整治目标：……在专项行动基础上，不断建立健全河湖管理保护长效机制。三、清理整治主要内容：乱占主要包括：围垦湖泊；未依法经省级以上人民政府批准围垦河道；非法侵占水域、滩地；种植阻碍行洪的林木及高杆作物。五、行动步骤和进度安排：“清四乱”专项行动包括摸底调查、集中整治、巩固提升三个阶段，2018年7月20日开始，2019年7月19日全面完成。……（二）集中整治（2018年9月21日—2019年5月31日）。从以上通知看，从摸底调查到完成是一年的时间，集中整治的时间是8个多月，而对于违反防洪法的行为，从发现、立案调查到作出处罚决定、到行政复议及行政诉讼终结，一般不能在9个月内完成，因此该专项行动排除了申请法院强制执行，只能是行政机关强制执行。强制执行前，海兴河务局向原告宣读了强制执行告知书，告知原告是因为原告未自动履行［2019]第55号《水行政处罚决定书》确定的内容，才对原告强制执行，本次强制执行的是（海水政）罚决字［2019]第55号《水行政处罚决定书》确定的内容，而执行该处罚决定是海兴河务局主导的，海兴县的领导、海兴县其他机关的工作人员是根据漳卫南运河沧州河务局函的要求进行的协调、配合、支持、保障工作。 综上，强制拆除原告建筑物等的法律责任的主体是海兴河务局。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；……因海兴县人民政府不是符合法律规定的被申请人，故申请人以海兴县人民政府为被申请人不符合上项的规定。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，被告在作出行政复议过程中，履行了行政复议案件受理审批、通知被申请人行政复议答复、接受被申请人答复、复议决定审批、复议决定送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告海兴县苏兴船舶修理厂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告海兴县苏兴船舶修理厂负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 孙树国 审 判 员 李艳华 审 判 员 苗萍萍 二〇二〇年六月十五日 法官助理 魏 伟 书记员代 欣 艳