湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初62号原告桃江县跃宇房地产开发有限公司，住所地桃江县桃花江镇桃花江大道北侧。法定代表人曾跃龙，该公司董事长。委托代理人周世锐，男，该公司法务人员，代理权限为特别授权代理。被告桃江县自然资源局，住所地桃江县桃花江镇桃花江大道100号。法定代表人熊伟，该局局长。委托代理人张志军，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人罗广，湖南义剑律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。原告桃江县跃宇房地产开发有限公司不服被告桃江县自然资源局规划行政确认一案，于2020年3月30日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2020年4月1日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭进行了审理。原告桃江县跃宇房地产开发有限公司的委托代理人周世锐，被告桃江县自然资源局的委托代理人张志军、罗广到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年3月30日就原告天骄国际项目规划核实有关问题向桃江县城市管理和综合执法局出具《关于处理违规建设的函》，认定原告天骄国际项目超规划建筑总面积共计12814.05㎡（其中含原设计上的建筑部件面积8117.54㎡），并责成超面积处罚款并补办相关手续。原告诉称：原告开发的跃宇天骄国际项目的整体规划设计方案平面图经县规划例会同意及桃江县城市规划信息服务中心图审通过，规划例会以及桃江县城市规划信息中心均对原告提供的跃宇天骄国际3、4、5栋规划设计方案平面图设计空调板、构架板平台等建筑部件（赠送面积）予以了审查同意，且未计容未计面积，相关部门颁发的建设工程规划许可、施工许可、预售许可证亦未对3、4、5栋空调板、构架板平台等建筑部件（赠送面积）计算容积率及面积。此外，桃江县城乡规划设计院作出的规划复核测量报告及桃江县房产局作出的实测报告亦未对赠送面积8117.54㎡计算建筑面积。现被告出具的《关于处理违规建设的函》认定原告违规超规划建筑面积8117.54㎡，无事实及法律依据，且严重违反法定程序。故请求：1.撤销被告作出的《关于处理违规建设的函》中关于建筑部件8117.54㎡系违规建设的认定。2.判决被告重新作出建筑部件未违反规划建设，不计算容积率及建筑面积的认定。原告就其主张，向本院提交了土地出让合同及补充合同、国有土地使用权证和不动产证及建设用地规划许可证、桃江县跃宇天骄国际3、4栋建筑设计方案施工平面图、桃江县城乡规划委员会例会纪要、桃江县跃宇天骄国际3、4栋标规划许可证、跃宇天骄国际3、4栋施工许可证、商品房预售许可证、房屋建筑面积测量（预测变更）报告书、实测报告、规划复核测量报告、物业公司营业执照及证明、桃江县自然资源局请示报告、桃江县司法局法律意见书等十三份证据，欲证明原告的天骄国际项目是按照规划许可进行的建设，赠送的建筑部件面积未计容积率未计面积。原告还提供了起诉证据《关于处理违规建设的函》（以下简称函件）。被告辩称：一、本案被诉函件属于行政机关内部公文往来，不对外产生效力，且不对原告的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。二、被诉函件是被告向桃江县城市管理和综合执法局发送的，并非是向原告作出，函件内容并未认定建筑部件8117.54㎡系违规建设，也未明确原告就是违规建设行为人，仅是反馈天骄国际项目的规划核实情况，原告不具有诉讼主体资格，应当驳回原告的起诉。被告就其主张，在法定举证期限内提交了如下证据、依据：一、事实依据：《关于处理违规建设的函》一份，欲证明被诉函件的内容。二、法律依据：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）、（十）项的规定，欲证明本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。经庭审质证，原告对被告方证据的质证意见为：对该函件的真实性无异议，对12814.05㎡减去建筑部件8117.54㎡的面积属超层建设不持异议，也同意处罚并补办手续，但认为建筑部件8117.54㎡并非违规建设，而是按照规划例会批准内容建设，不应当进行处罚；被告提供的法律条文依据与本案不具有关联性。本院认为被告提供的证据一，是用自身证明自身，其不属于作出被诉函件所依据的事实依据。被告提供的证据二，并非作出被诉函件可依据的行政管理法律法规。本院对被告提供的事实依据与法律依据均不予采纳。被告对原告提供的十三份证据质证认为，均与本案不具有关联性。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任”。鉴于被告没有提供作出被诉函件的相关证据，原告提供的证据不影响对被诉函件的合法性审查，故本院对原告提供的证据不予理涉认证。经审理查明：跃宇天骄国际项目由原告从2014年开始分期进行建设开发。2018年7月，原告申请规划验收，首先由桃江县城乡规划设计院进行规划复核测量，并于2018年9月24日出具《规划复核测量报告》，确认装饰性建筑部件建设方按图施工，无围护结构，并与户室不相连通。2019年1月，被告下设规划管理股组织规划综合验收踏勘现场时发现“跃宇天骄国际”项目有部分业主在装饰时，对建筑部件进行违规改造，利用建筑部件形成了建筑空间。之后，被告于2020年3月30日向桃江县城市管理和综合执法局出具《关于处理违规建设的函》，内容为“关于桃江县跃宇房地产开发有限公司天骄国际项目规划核实的有关问题，我局再次进行了认真研究，情况如下：1、3栋、4栋、5栋、6栋，超建一层；2、跃宇天骄国际地下车库相关配套设施还在建设当中；3、跃宇天骄国际北侧、东侧相关景观配套设施还在建设当中；4、跃宇天骄国际西侧设置门面与规划审批不符；5、3栋超规划建筑面积5870.28㎡；4栋超规划建筑总面积6090.9㎡；5栋超规划建筑总面积792.81㎡；6栋超规划建筑总面积60.06㎡（跃宇天骄国际超规划建筑总面积共计12814.05㎡）；6、原设计上的建筑部件情况详见桃司法意字（2020）第2号，其面积为8117.54㎡；7、责成超面积处罚款并补办相关手续。”该函件中跃宇天骄国际超规划建筑总面积共计12814.05㎡中包含了建筑部件面积8117.54㎡。另查明，根据《中共湖南省委办公厅印发〈湖南省关于市县机构改革的总体意见〉的通知》（湘办发〔2018〕33号）、《中共桃江县委桃江县人民政府关于印发〈桃江县机构改革方案〉的通知》（桃发〔2019〕5号）和《中共桃江县委办公室桃江县人民政府办公室关于印发〈桃江县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（桃办〔2019〕38号），县城乡规划管理相关职责,已划入县自然资源局，县自然资源局负有对建设项目规划核实和规划验收，对竣工验收时发现的未按规划要求实施的项目提出整改意见的职责。根据《湖南省人民政府关于在桃江县开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函〔2014〕166号）规定和2015年10月1日起施行的《桃江县城市管理相对集中行政处罚权实施办法》规定，桃江县城市管理和综合执法局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，城市管理行政处罚权相对集中后，有关部门不再行使已由城市管理行政执法部门行使的行政处罚权。本院审查认为，本案争议的主要焦点问题有三，一是《关于处理违规建设的函》是否可诉，二是原告是否具备诉讼主体资格，三是《关于处理违规建设的函》是否合法。一、对于函件是否可诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项的规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院的受案范围，其行政行为属于可诉的行政行为。本案中，被告作为本县规划职能部门，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有对本县规划区范围内违法建设认定的职权。被告向桃江县城市管理和综合执法局出具的《关于处理违规建设的函》，该函件虽未送达给行政相对人，表面上看，系行政机关内部公文往来，不对外产生效力且不对行政相对人的权利义务产生实际影响，但该函件认定跃宇天骄国际项目超规划建筑总面积共计12814.05㎡，其实质是对涉案建设项目进行规划核实、验收后的一种结论性认定，系被告在职权范围内作出的确认有关法律事实的行政行为。根据本县自然资源局与城市管理和综合执法局的职能划分，该行政行为的直接后果可以导致桃江县城市管理和综合执法局以此为据对违法行为人实施行政处罚，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条规定，还将直接影响到该建设工程不能办理竣工验收及办理权属登记手续。故该行政行为对行政相对人的权利义务将产生实际的不利影响，属于可诉性行政行为。二、原告是否具备诉讼主体资格问题。原告是天骄国际项目的建设主体，被诉函件虽未直接向原告作出并送达给原告，但其内容直接针对跃宇房地产开发有限公司天骄国际项目规划核实问题，具有明显的对象针对性，且对原告的权利义务将产生实际的不利影响，故原告具备诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，原告有权向人民法院提起诉讼。三、函件是否合法问题。行政机关作出的行政行为应当证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。本案被告出具的《关于处理违规建设的函》，认定天骄国际项目超规划建筑总面积12814.05㎡中包含建筑部件面积8117.54㎡，并责成超面积处罚款并补办相关手续，但没有提供据以作出该行政行为所依据的证据及规范性文件，应视为被诉行政行为主要证据不足、适用法律法规错误。同时，根据《湖南省行政程序规定》第二条、第五十四条规定，行政机关作出影响公民、法人或者其他组织权利、义务的具体行政行为，应当调查事实，收集证据，告知当事人及利害关系人陈述、申辩等权利及救济途径等。但被告未提供证据证明其履行了上述相关程序，因此，应认定被告作出的该函件违反法定程序。综上所述，被告桃江县自然资源局于2020年3月30日向桃江县城市管理和综合执法局出具的《关于处理违规建设的函》中对天骄国际项目建筑部件面积8117.54㎡认定为超规划建筑面积，并责成处罚款并补办相关手续的行政行为，属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误，且违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告桃江县自然资源局于2020年3月30日作出的《关于处理违规建设的函》中关于建筑部件8117.54㎡系超规划建筑的认定。二、限被告桃江县自然资源局在法定期限内依法对天骄国际项目建筑部件8117.54㎡重新作出认定。案件受理费50元，由被告桃江县自然资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  刘怡中人民陪审员  汤迪连人民陪审员  曾献章二〇二〇年六月一日法官助理范丹书记员范丹(兼)附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。