安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖16行终64号 上诉人（一审原告）李学敏，男，1949年10月6日出生，汉族，住安徽省涡阳县。 委托代理人孙超群，安徽锦和律师事务所律师。 委托代理人杨子，安徽锦和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）涡阳县西阳镇人民政府，住所地安徽省涡阳县西阳镇西阳街上，统一社会信用代码11341621MB0Q01517N。 法定代表人牛华山，镇长。 委托代理人彭线旗，安徽彭线旗律师事务所律师。 委托代理人徐瑞，安徽彭线旗律师事务所律师。 上诉人李学敏因诉被上诉人西阳镇政府（以下简称西阳镇政府）不履行安置补偿职责一案，不服安徽省涡阳县人民法院（2019）皖1621行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人李学敏的委托代理人杨子，被上诉人西阳镇政府的出庭负责人史卫国副镇长及委托代理人徐瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，李学敏系涡阳县西阳镇××行政村花××自然村村民。2017年4月27日，李学敏与西阳镇政府签订了《涡阳县高新（阳港）现代产业园范围内西阳镇花行自然村房屋征收补偿安置协议书》一份，协议主要内容为：房屋征收人涡阳县土地储备中心，委托实施单位西阳镇政府，被征收人户主李学敏，家庭成员李学敏、甘素侠、李自强，合计安置人口3人，合计安置人口3人。被征收房屋住宅总建筑面积223.73平方米，有效建筑面积180平方米。房屋补偿129104元，附属物补偿16792元，搬迁补助费900元、临时安置补助费9000元，奖励23337元，合计补偿补助金额179133元。应安置面积180平方米，实际安置180平方米。协议签订后，李学敏将自己被征收房屋交付给西阳镇政府后，交给西阳镇政府统一拆除，西阳镇政府已将上述补偿款打卡支付给李学敏户。 1997年李学敏女儿李彩芹与蒙城县马集镇李峰登记结婚，婚后生育一子李龙飞（1999年9月17日出生），因双方感情不和，于2013年4月份经蒙城县人民法院调解离婚，李龙飞归李彩芹抚养，2014年12月5日李彩芹及李龙飞户籍从蒙城县马集镇太平村瓦房庄66号迁入至涡阳县西阳镇××行政村花××自然村李学敏名下，李彩芹在男方处未承包到土地，其在娘家的承包地未退还给行政村。张晟睿户籍显示，张晟睿于2012年8月22日出生，出生地安徽省涡阳县，籍贯安徽省蒙城县，2016年7月7日补报往年出生入户，与李学敏的关系是外孙。 现在，李学敏认为其女儿李彩芹和孙子李龙飞、张晟睿户籍地均在涡阳县××楼行政村花××自然村，属于该村集体成员，且李彩芹在该村拥有承包土地等生产资料，同时李彩芹婚后两个子女均落户在娘家，李彩芹又出资建房与父母一起居住生活，属于该村集体常住居民，应当增加女儿李彩芹及两外孙为拆迁安置补偿对象。李学敏和女儿李彩芹多次找西阳镇政府相关负责人沟通，向西阳镇政府提出申请，要求变更协议内容，西阳镇政府接到李学敏申请以后，至李学敏起诉前，对其申请的内容是否同意安置也未作出书面答复，李彩芹等三人至今未获得应有的安置。李学敏作为户主，遂提起诉讼。 另查明：因西阳镇政府不同意李学敏及李彩芹的安置申请，对其申请也未作出书面答复，2018年8月6日李彩芹、李龙飞、张晟睿三人向亳州市中级人民法院起诉涡阳县人民政府征收安置补偿一案，亳州市中级人民法院经过审理，认为李彩芹等三人不具有适格的诉讼主体资格，于2018年12月3日作出（2018）皖1621行初92号行政裁定，裁定李彩芹、李龙飞、张晟睿的起诉。三人不服，向安徽省高级人民法院提出上诉，安徽省高级人民法院经过审理认为涉及农村集体土地征收补偿安置的，一般以户为单位确定补偿安置事宜，李彩芹、李龙飞、张晟睿的户口迁入李学敏户，能否享受安置，应当依照当地的征收补偿安置方案规定执行，李学敏户若认为签订的安置补偿协议有误，遗漏了李彩芹、李龙飞、张晟睿的补偿安置，可遵循法律规定的途径予以解决，于2019年4月作出（2019）皖行终358号行政裁定，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，关于李学敏是否具有诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，农村集体经济组织成员以户为单位承包土地，涉及农村集体土地征收补偿安置的，一般以户为单位确定补偿安置事宜。（2019）皖行终358号行政裁定也予以确认李学敏的主体资格，故西阳镇政府主张的李学敏不具有诉讼主体资格，依法不予支持。关于李学敏的起诉是否超过法定起诉期限问题，2017年4月27日，李学敏与西阳镇政府签订《房屋征收补偿安置协议书》，后李学敏又申请西阳镇政府对李彩芹等三人进行安置，在西阳镇政府不予答复的情况下，2018年、2019年一直在不停的起诉、上诉，2019年4月安徽省高院裁定生效后，李学敏2019年7月提起行政诉讼，没有超过法律规定的起诉权限，对西阳镇政府主张李学敏起诉超过法定起诉权限的主张，依法也不予支持。关于西阳镇政府是否具有适格的被告主体资格问题，行政诉讼法规定的“谁行为谁被告”的标准，采取形式被告标准，行政协议诉讼的被告一般为行政主体，包括行使行政职权的行政机关和行使公共管理职能的组织，本案中，实施单位西阳镇政府，与李学敏签订安置补偿协议的是西阳镇政府，现在李学敏要求变更协议内容，要求西阳镇政府履行对李彩芹等三人进行安置补偿的法定职责，所以，西阳镇政府应是适格的被告，其认为自己被告主体不适格的主张不能成立，依法不予支持。关于西阳镇政府是否应当履行对李学敏申请安置的法定职责，西阳镇政府已与李学敏签订了安置补偿协议，协议内容不违反法律的禁止性规定，协议合法有效。后李学敏以其女儿李彩芹和孙子李龙飞、张晟睿户籍地均在涡阳县××楼行政村花××自然村，属于该村集体成员，应当增加李彩芹及两外孙为拆迁补偿受益人，按在当地同等条件予以安置为由，多次找西阳镇政府沟通，要求变更协议内容，西阳镇政府接到李学敏申请以后，应当进行调查取证，对是否符合安置予以书面答复，至李学敏起诉前，西阳镇政府是否符合安置也未作出书面答复，显然属于不作为，该不作为的行为违法。签于李学敏申请的内容需要西阳镇政府进行调查取证核实，所以，依法不宜直接作出是否安置的裁判。李学敏要求西阳镇政府履行法定职责的诉讼请求成立，依法予以支持。在目前尚不能确定李彩芹、李龙飞、张晟睿三人是否符合安置条件的情况下，李学敏要求确认西阳镇政府不与之签订安置补偿协议行为违法的诉讼请求不能成立，依法不予支持。李学敏请求对涡政［2016］26号文件《涡阳县集体土地及房屋安置补偿办法》进行合法性审查，没有法律依据，对其请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、责令西阳镇政府于本判决生效后十五日内针对李学敏的请求重新作出书面处理；二、驳回李学敏的其他诉讼请求。案件受理费50元，由西阳镇政府承担。 李学敏上诉称：一、上诉人女儿李彩芹及两外孙李龙飞、张晟睿属于应当安置补偿的范围。上诉人女儿李彩芹于1997年与蒙城县马集镇李峰登记结婚，后双方因感情不和于2013年4月份经蒙城县人民法院调解离婚，儿子李龙飞归李彩芹抚养，后两人户籍均迁入涡阳县西阳镇××行政村花××自然村，因李彩芹在男方处未获得承包土地等生产资料，故在涡阳县西阳镇××行政村花××自然村承包的土地未退还，而李龙飞、张晟睿的户口也落在涡阳县西阳镇××行政村花××自然村。而根据涡政［2016］26号文件《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》规定外嫁女及其子女不属于安置范围，一方面李彩芹不属于外嫁女范畴，因其户口己经在安置办法发布前合法迁回，是村集体成员以及土地承包经营权人，其子女也不属于外嫁女子女；另一方面安置办法规定外嫁女不属于安置范围有违法律面前人人平等的原则,违反法律强制性规定，应属于违法文件。本案中被上诉人明知未将上诉人女儿及两外孙纳入安置补偿范围，还与上诉人签订安置补偿协议，其行为也是违法的，一审法院认定协议合法属于认定事实错误。二、被上诉人对于应当安置人员未依法安置的行为属于违法，法院应当判决被上诉人履行法定职责，在一定期限内对上诉人女儿及两外孙进行安置补偿。三、一审法院未对［2016］26号文件《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》作合法性审査，未依法确认被上诉人行政行为违法。综上，请求二审法院依法查明事实，正确适用法律，依法作出公正判决，改判支持上诉人诉求或者发回重审。 上诉人李学敏一审时向法院提交的证据是： 1.李学敏身份证、户口本和李彩芹、李龙飞、张晟睿户口本复印件，证明李学敏主体适格，李学敏与李彩芹、李龙飞、张晟睿系同一户口，李学敏作为户主有权提起诉讼； 2.农村土地承包经营权证，证明李彩芹在西阳镇××行政村花××自然村村民组有承包土地； 3.蒙城县人民法院（2013）蒙民一初字第00534号民事调解书，证明李彩芹与前夫已经经法院调解离婚，李龙飞归李彩芹抚养，结合户口本上迁入村民组时间，李彩芹不属于拆迁公告下发前已经出嫁人员； 4.亳州市中级人民法院（2018）皖16行初92号行政裁定书、安徽省高级人民法院（2018）皖行终358号行政裁定书各一份，证明李学敏起诉符合法律规定； 5.《补偿安置协议书》，证明西阳镇政府没有依法为李学敏女儿及两外孙按当地同等安置条件予以安置； 6.甘素侠和村委会出具证明各一份，证明李彩芹离婚后带孩子和父母一起居住生活，居住的房屋也是李彩芹与父母共同出资建造，李彩芹、李龙飞、张晟睿三人在本村集体生活，缴纳农合，享受本村集体成员待遇。 被上诉人西阳镇政府答辩称：一、被答辩人女儿李彩芹及两外孙不属于安置补偿的范围，答辩人作出的行政行为合法有效。从被答辩人一审及上诉状中的陈述来看，其均是对涡政[2016]26号文件《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》有异议，认为其女儿及外孙均符合安置条件。答辩人西阳镇政府作为涡阳县人民政府的下级机构，只能按照涡阳县人民政府制定的文件实施工作。该文件中明确规定作为女儿出嫁后离婚，户口迀回原籍，在娘家居住且无其他住房的，不能作为安置人口进行安置，答辩人严格依照规定实施征收行为，不存在违法行为。二、上诉人称涡政[2016]26号文件《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》违反法律规定，无法律及事实依据。涡政[2016]26号文件是依照《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《涡阳县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定》（涡政[2012]6号）等相关规定，并参照《涡阳经济开发区内集体土地及房屋征收补偿安置实施方案》（涡政办[2015]11号）文件，结合涡阳县实际，依法作出，且该文件并不与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，也没有违法增加公民、法人和其他组织义务，更没有违法减损公民法人和其他组织合法权益，且该文件的实施依法经过相关法定批准程序。被答辩人在上诉状中指明该文件违反法律规定，但并未具体说违反哪个法律规定，亦未举证证明。综上，上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，应依法予以驳回。 被上诉人西阳镇政府一审时向法院提交的证据、依据是： 1.安徽省人民政府《关于涡阳县2017年第2、3、4、5批（工矿废弃复垦挂钩）集镇建设用地的批复》（皖政地（增减挂钩）（2017）189、190、191、192号），证明：①安徽省人民政府同意涡阳县人民政府使用已经验收的涡阳县2014年第2批次工矿废弃地复垦农用地指标34.5822公顷与涡阳县西阳镇葛楼村境内农民集体用地22.8217公顷（其中耕地19.74公顷）相挂钩，同意征收农民集体农用地22.8217公顷；②安徽省人民政府同意同意涡阳县使用已经验收的涡阳县2015年第2批次工矿废弃地复垦农用地指标35.8509公顷与涡阳县西阳镇葛楼村、王桥村境内农民集体农用地28.2378公顷相挂钩，同意征收农民集体用地28.2378公顷，另同意征收农民集体建设用地6.0561公顷，以上合计批准建设用地34.2939公顷；③安徽省人民政府同意涡阳县使用已经验收的涡阳县2014年第4批次工矿废弃地复垦农用地指标32.4494公顷与涡阳县西阳镇葛楼村境内农民集体农用地32.4494公顷相挂钩，同意征收农民集体农用地32.4494公顷，另同意征收农民集体建设用地1.5824亩，以上合计批准建设用地34.0318亩；④安徽省人民政府同意涡阳县使用已经验收的涡阳县2014年第5批次工矿废弃地复垦农用地指标32.9310公顷与涡阳县西阳镇葛楼村、楚店镇王桥村、周东村境内农民集体农用地32.9310公顷相挂钩，同意征收农民集体农用地32.931公顷，另同意征收农民集体建设用地2.8192亩，以上合计批准建设用地35.7502亩； 2.涡阳县人民政府关于第2、3、4、5、6批次（工矿废弃地复垦挂钩）集镇建设用地的公告，证明涡阳县人民政府严格按照法定程序将涡阳县2017年第2、3、4、5、6批次（工矿废弃地复垦挂钩）集镇建设用地的相关信息进行了公告； 3.涡阳县国土资源局征地补偿安置方案的公告，证明征收程序合法； 4.土地及房屋征收补偿安置方案，证明征收涉案土地征收人是涡阳县人民政府，征收实施单位是西阳镇人民政府，西阳镇人民政府接受涡阳县人民政府委托作为征收实施单位，其征收主体合法； 5.征迁公告，证明本案西阳镇政府对征收的范围及对象、征收期限、征收当事人、补偿安置、拆除方式、安置方式等进行了公告，西阳镇政府征收程序合法。 6.房屋评估机构资质证书及营业执照，证明评估机构具有合法评估资格； 7.补偿安置协议及房屋评估报告，证明在自愿的基础上，李学敏已经就拆迁房屋签订了补偿安置协议书； 8.李学敏的房屋及附属物补偿款打款凭证，证明西阳镇政府已经足额把补偿款支付给李学敏； 9.中共涡阳县县委常委会议纪要，证明在2017年4月1日，县委常委会议研究同意了《关于加快涡阳经济开发区和产业集群专业镇建设发展的决定》； 10.中共涡阳县委涡发（2017）5号文件，证明涡阳县人民政府作出关于加快涡阳经济开发区和产业集群专业镇建设发展的决定； 11.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《安徽省实施办法》以及涡阳县人民政府涡政[2016]26号文件、涡阳县人民政府关于印发涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法的通知，证明涡政[2016]26号文件是涡阳县人民政府严格依照以上法律规定、依照法律程序做出，并且该安置方案经省政府批准后，予以实施，该份文件并未违反法律的强制性规定； 12.涡阳县人民法院（2018）皖1621行初15号行政裁定书，证明本案李学敏的女儿李彩芹等人已于2018年就本案起诉至涡阳县人民法院，涡阳县人民法院依法作出（2018）皖1621行初15号行政裁定书，依法驳回其起诉，本案李学敏再次起诉属重复诉讼，同时西阳镇政府也不是本案适格主体。 上述证据一审法院均随卷向本院移送。 经庭审举证、质证，各方当事人二审所举证据及质证意见与一审基本一致。一审对各方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案被上诉人西阳镇政府在收到上诉人要求变更协议内容并对其女儿及两外孙进行安置补偿的申请后，未进行调查核实，未对上诉人进行书面答复，显然属于不作为，人民法院依法应判决其履行法定职责。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。由于本案上诉人的女儿及两外孙是否属于安置补偿对象，仍需被上诉人西阳镇政府予以调查确认，故一审判决被上诉人在一定期限内重新作出书面处理，并无不当。上诉人要求人民法院直接判令被上诉人西阳镇政府对上诉人女儿及两外孙进行安置补偿的请求，依法不能成立，本院不予支持。 至于上诉人要求对涡政[2016]26号文件《涡阳县集体土地及房屋征收补偿安置办法》进行合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，人民法院对规范性文件一并进行审查的前提是，该规范性文件是行政机关作出某种行政行为的依据。而本案系不履行法定职责一案，审查对象是行政机关不作为，即在本案中被上诉人西阳镇政府并未依据涡政[2016]26号文件作出某种行政行为，因此涡政[2016]26号文件不在本案不履行法定职责一案的审查范围内。上诉人该上诉请求，亦不能成立，依法不予支持。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李学敏负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年六月二十三日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。