广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终656号 上诉人（一审原告）曹卡丽，女，1963年6月23日出生，汉族，住桂平市。 上诉人（一审原告）廖先绪，男，1938年6月30日出生，汉族，住桂平市。 上诉人（一审原告）黄飞，男，1961年4月10日出生，汉族，住桂平市。 上诉人（一审原告）梁桂琼，女，1956年8月1日出生，汉族，住桂平市西山镇县。 上诉人（一审原告）姚光伟，男，1951年11月5日出生，汉族，住桂平市。 上诉人（一审原告）张永强，男，1957年4月26日出生，汉族，住桂平市。 上诉人（一审原告）黄锦兰，女，1954年4月5日出生，汉族，住桂平市。 上列上诉人共同委托代理人姚金，桂平市业盛法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）桂平市人民政府，住所地：桂平市西山镇县府街118号。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人马飞，桂平市司法局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人何录春，市长。 委托代理人杨有毅，贵港市司法局公职律师办律师。 委托代理人梁艺超，贵港市司法局公职律师办律师。 上诉人曹卡丽、廖先绪、黄飞、梁桂琼、姚光伟、张永强、黄锦兰（以下简称曹卡丽等7人）因诉被上诉人桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）房屋拆迁补偿安置方案及行政复议一案，不服贵港市中级人民法院于2020年1月20日作出的（2019）桂08行初213号行政判决，向本院提出上诉。本院2020年4月21日受理后，依法组成合议庭于2020年6月11日公开开庭进行了审理，上诉人曹卡丽等7人共同委托代理人姚金,被上诉人桂平市政府委托代理人马飞、冼毅锋，被上诉人贵港市政府委托代理人杨有毅、梁艺超出庭参加诉讼。本案现已审理终结。 贵港市中级人民法院一审查明：2003年1月2日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2003）1号《关于桂平市2002年第二批次城市建设用地的批复》（以下简称1号用地批复），同意将桂平市西山镇岭头村第1、2、3村民小组（队）和新岗村第1、6、7村民小组（队）的集体农用地16.8367公顷转为建设用地并征收为国有，另征用集体建设用地6.4116公顷、未利用地0.2004公顷，共计批准建设用地23.4487公顷土地，作为桂平市2002年第二批城市建设用地。同时要求贵港市政府督促桂平市政府严格履行征地批后程序，按照征用土地方案依法制定和实施征地补偿安置方案。2003年4月28日桂平市政府发布浔政布（2003）8号《征地公告》（以下简称8号征地公告），将经自治区批准的桂平市2002年第二批城市建设用地内容和有关事项予以公告，但桂平市政府当时并未实施征地工作。2018年8月17日，桂平市政府作出浔政办通（2018）148号《桂平市人民政府办公室关于印发桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》（以下简称148号补偿安置方案），主要内容为：一、征收目的：建设桂平市师部中路棚户区（城中村）改造项目。二、征收范围：具体以红线图为准。三、征收人：桂平市政府。四、土地和房屋征收部门：桂平市国土资源局、桂平市住房和城乡规划建设局。五、征收实施单位：桂平市西山镇人民政府。六、补偿安置办法：土地及房屋征收补偿安置实行产权调换和货币补偿两种方式，由被征收人自由选择……（一）国有土地上的房屋安置：1.选择产权调换的实施办法：（1）征收有合法产权（含世居屋）住宅的，按以下办法进行产权调换安置房和补偿：①宅用地房屋，第一层按核定的住宅建筑面积为基数计算：属砖混结构房屋的按1：3比例安置；属砖瓦木结构房屋的按1：2.8比例安置；属泥砖木结构房屋的按1：2.7比例安置……2.选择货币补偿的实施办法：（1）征收个人的房屋，具有合法产权证明或属1990年12月31日前建成的世居房屋，其补偿按浔政发《桂平市城区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法（（浔政发［2015］25号）（以下简称［2015］25号文）《桂平市城区国有土地上房屋补偿价格表》为依据进行协商。如果不同意按此价格实行货币补偿的，通过房地产评估认定：房地产价格评估机构由被征收人共同协商选定，协商不成的按照少数服从多数或随机抽签选定等方式认定；房地产价格评估机构须具有三级以上房地产评估资质，按国家《国有土地上房屋征收评估办法》评估认定，评估费用由征收实施单位负责……（二）集体土地上房屋安置：1.补偿安置条件……2.选择产权调换的实施办法：（1）棚户区安置范围内，征收有合法产权（含世居屋）住宅的。被拆迁户按应安排回建地面积1：2.5的比例调换公寓房面积，二层以上按《桂平市人民政府关于公布桂平市2017年征收集体土地补偿标准的通知》（浔政发［2017］14号）（以下简称［2017］14号文）有关规定进行货币补偿……3.选择货币补偿的实施办法：按14号文和《桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的暂行规定（2017年修订）》（浔政发［2017］15号）（以下简称［2017］15号文）有关规定进行补偿。七、选择产权调换安置房面积规定……八、搬迁补助费：按被征收房屋建筑总面积每平方米10元的标准……九、临时安置过渡费：1.若拆迁前能现房安置或未能现房安置但选择由征收单位提供临时周转房的不支付临时安置费。2.根据工程建设需要确需提前拆迁且不能现房安置的或不选择临时周转房的，按被征收房屋建筑总面积每月每平方米10元的标准，由征收实施单位支付临时安置费……十、停产停业损失补助费……十一、附属设施迁移补助费……十二、装修补助费：被征收房屋属特殊（豪华）装修的，按25号文《桂平市城区房屋特殊装修补偿标准》进行补偿。十三、证件办理及费用……十四、本方案未尽事宜，按［2015］25号文、［2017］14、15号文等相关规定执行。十五、本办法在实施过程中涉及的有关政策问题，由桂平市国土资源局、桂平市住房和城乡规划建设局负责解释。桂平市政府同时张贴公布8号征地公告。2018年9月3日，桂平市政府以征地领导小组名义发布补充通知，再次明确该项目征地拆迁补偿安置标准，按照［2017］14号文和148号补偿安置方案两个文件执行。曹卡丽等7人认为148号补偿安置方案程序违法，向贵港市政府申请行政复议，请求撤销桂平市政府148号补偿安置方案，并责令重新制定合法合理的补偿安置方案。贵港市政府于2019年10月23日作出贵政复决（2019）42号《行政复议决定书》（以下简称42号复议决定），认为148号补偿安置方案程序合法、补偿方案符合标准，决定予以维持。曹卡丽等7人仍不服，提起本案诉讼，请求一审法院依法撤销贵港市政府42号复议决定，确认桂平市政府148号补偿安置方案程序违法并撤销该方案。 贵港市中级人民法院一审认为，关于补偿安置方案程序是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十条、第十一条，《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收国有土地及集体土地，由市、县级人民政府组织实施。对国有土地上房屋征收补偿方案，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，或者召开听证会并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，或者根据听证会情况修改方案；对集体土地征收补偿方案，市、县级人民政府要会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。但本案中，桂平市政府没有提供证据证明发布148号补偿安置方案之前，已履行上述规定的论证和征求被征收人意见的法定程序义务，也没有提供证据证明不符合召开听证会的法定条件，其作出补偿安置方案存在程序违法情形。关于补偿安置方案内容是否符合规定的问题。148号补偿安置方案对征收国有土地和集体土地上房屋补偿安置实行产权调换和货币补偿两种方式，由被征收人自由选择。并对选择产权调换或者选择货币补偿的实施办法进行了明确规定，被征收人可以自主选择补偿方式，补偿内容及标准均符合相关土地及房屋征收文件规定，其标准并没有低于法律法规规定的标准。综上所述，桂平市政府没有经过征求和听取被征收人意见，即作出148号补偿安置方案，程序违法。鉴于148号补偿安置方案内容及标准符合规定，对曹卡丽等7人合法权利并不产生实际影响，故应确认桂平市政府作出148号补偿安置方案行政行为违法，但不撤销保留效力。贵港市政府没有尽到审慎审查、监督下级政府依法行政的职责，作出42号复议决定虽然主要事实清楚，但复议结果不当，依法亦应当确认违法，不撤销保留效力。桂平市政府主张148号补偿安置方案不属于行政诉讼受案范围的意见，没有法律依据，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认桂平市政府作出148号补偿安置方案和贵港市政府作出42号复议决定的行政行为违法。 上诉人曹卡丽等7人上诉称：（一）桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目的实施需要合法手续，148号补偿安置方案是否合法直接影响项目的推进。在上诉人不知情、不参与的情况下，桂平市政府不能无视征地程序，作出违反法律规定的补偿安置方案强迫上诉人同意。政府应当依法进行征地工作，入户调查、召开被征地拆迁户会议、协商补偿、召开听证等，使上诉人获得合理补偿。贵港市政府不依法复议，没有对148号补偿安置方案作出的依据即1号用地批复的法律效力是否继续有效进行审查，就作出维持决定，应依法撤销或责令限期改正。（二）关于1号用地批复的法律效力问题。征地批复的有效期是两年。1号用地批复于2003年1月2日作出，桂平市政府于2003年4月28日发布征地公告,当时并未实施征地工作，2018年8月17日才作出补偿安置方案,桂平市政府未在征地批复的两年有效期内实施具体征地工作，应视为批复失效。因征地批复已经失效，土地征收无合法依据，148号补偿安置方案不合法。（三）上诉人有征地信息的知情权、征地标准的发表意见权、申请听证权、获得合理补偿、申请信息公开等权利，148号补偿安置方案从制定到公布(草案),上诉人均无权参与，也不知情，合法权利被非法剥夺。（四）本案没有证据证明148号补偿安置方案标准不低于法律法规规定的标准。1.148号补偿安置方案没有对城市闹市区临街商铺或商住两用的临街房屋进行补偿的内容，只有住宅用地房屋的产权调换实施办法，按照该产权调换实施办法的标准(1:3比例安置)根本不可能弥补被征收户商铺被征收的经济损失。上诉人的房屋全部位于城市闹市区，属临街商铺，是上诉人用于出租、经营商铺、办工厂等赖以养家发展的主要经济收入来源，上诉人自建房至今，已经营十几、二十年，每年均有大量的经济收入，而同地段同类型的临街商铺售价已达4-5万元/平方米，假如按上述标准安置，上诉人的临街商铺每平方只能兑换3平方米的商品房，按同地段同类型的商品房售价均价5000元/平方米计，只能收到15000元的补偿，因此补偿方案的标准明显低于法律法规的标准。2.148号补偿安置方案第十四条约定按《桂平市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等执行，但明显与暂行办法中第四条“征收单位、个人具有合法权属证明房屋的补偿，不低于房屋征收公告之日被征收房屋相同地段同类房地产的市场价格”相冲突，148号补偿安置方案根本不能保障其原有的居住条件和生活水平。（五）148号补偿安置方案不具备法律效力。1.2018年8月6日《桂平市人民政府常务会议》第五点记载：关于《桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目房屋拆迁补偿安置方案(送审稿)》的议程，只对送审稿进行讨论，并约定完善后发文实际。没有证据证明补偿安置方案完善后经过桂平市政府常务会议再次通过，该补偿安置方案效力待定，原审判决不撤销保留效力是不当的。2.上诉人在政府公告148号补偿安置方案法定诉讼时效内提起行政复议及行政诉讼，在案件审理没有终审之前，原审判决不撤销保留效力是不当的。（六）148号补偿安置方案对上诉人不具有法律约束力。桂平市政府在庭审补充答辩中明确上诉人不是桂平市西山镇新岗村6、7队村民，148号补偿安置方案与上诉人没有法律上关联，已构成桂平市政府自认的证据。（七）关于上诉人的房屋是否在被征地范围内的问题。1号用地批复没有关于征收已办理或取得国有土地使用权的房屋和土地的内容，无法确定上诉人已取得土地使用权的房屋、土地是否在征地批复的用地范围内，桂平市政府没有提供证据证明公布的2017年制作“地块一”“地块二”红线所圈的范围与1号用地批复的用地范围是否一致，存在故意扩大土地征收范围的嫌疑，上诉人曾书面申请信息公开，但桂平市政府至今没有回复。综上所述，148号补偿安置方案对被征收人的合法权益产生直接影响，程序违法。请求：撤销一审判决和42号复议决定，并改判确认148号补偿安置方案程序违法，撤销方案。 被上诉人桂平市政府答辩称：148号补偿安置方案事实清楚，证据确凿，适用依据正确。桂平市政府为确保桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目顺利进行，切实维护房屋被征收人的合法权益，制定涉案补偿安置方案的补偿范围、补偿标准等完全符合相关法律法规、规范性文件的规定。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人请求撤销一审判决及答辩人作出的148号补偿安置方案，没有事实和法律依据，请二审法院依法判决驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人贵港市政府以其一审答辩意见作为二审答辩意见。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。 二审审理过程中，本院依职权要求桂平市政府提供涉案桂平市师部中路棚户区改造项目相应的批准文件。经审查，本院确认桂平市政府提供的以下证据的效力及证明的事实：1.广西壮族自治区住房和城乡建设厅（2016）21号文件，桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目被列入自治区住房和城乡建设厅提前下达2016年城市棚户区改造自治区新增任务项目计划清单；2.贵港市政府2019年11月8日向自治区住建厅、财政厅发出的《关于调整2019年棚户区改造项目的函》，请求将桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目调整为贵港市2019年棚户区改造项目；3.桂平市国民经济和社会发展第十三个五年计划，保障性住房项目建设计划被列入规划纲要，完成2013-2017年棚户区改造规划；4.经桂平市人民代表大会审议批准的桂平市政府2019年工作报告，明确力争桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目开工建设；5.桂平市政府常务会议第16届第一期会议纪要（2016年11月12日），讨论通过同意2016年桂平市棚户区改造项目（含师部中路棚户区改造项目）实施方案；6.桂平市政府办公室浔政办通（2017）4号文件，该文印发了《桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目实施方案》；7.桂平市住房和城乡建设局浔住建复（2017）99号《关于桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目选址意见的复函》，认为该项目拟选址位置及用地范围符合城市规划要求，该局原则同意该项目选址方案；8.桂平市发展和改革局浔发改计（2017）80号《关于桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目建议书的批复》，同意该项目建设建议；9.桂平市发展和改革局浔发改投资（2017）72号《关于桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目可行性研究报告的批复》，同意项目可行性研究报告提出的建设方案；10.桂平市政府浔政函（2018）187号《关于桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目社会稳定风险分析报告的批复》，同意分析报告的结论，该项目社会稳定风险可控，等级为低风险。 另查明：二审庭审中，桂平市政府确认，因本案纠纷发生复议和诉讼，相关工作暂停，目前桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目还没有正式作出征收决定，下一步将对项目内国有土地上房屋作出征收决定。2020年6月17日，桂平市政府向本院出具《桂平市人民政府关于师部中路棚户区房屋拆迁补偿安置方案的说明》：一、关于铺面补偿安置问题。改造项目范围内征收国有土地合法产权房屋补偿标准可参照执行《桂平市人民政府关于印发桂平市城区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（浔政发［2015］25号文），符合铺面安置的，可选择在改造项目内进行铺面安置。二、关于产权调换或转换后，不动产登记的税、费由谁承担的问题。一是因个人房屋被征收而选择产权调换，并且不需缴纳房屋产权调换差价的，对新调换房屋免征契税；需缴纳房屋产权调换差价的，对差价部分按规定征收契税。二是办理不动产权办证登记费用由市政府承担。 本院认为：本案被诉148号补偿安置方案程序违法及42号复议决定合法性问题，一审判决作出的确认结论，各方当事人均无异议，本院同意一审判决关于上述问题的裁判理由并予以确认。 二审各方争议的焦点是一审法院确认桂平市政府作出148号补偿安置方案行政行为违法，但不撤销保留效力的判决是否有事实和法律依据。148号补偿安置方案是针对桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目内国有土地及集体土地上房屋拆迁补偿安置的规定，故二审应重点审查桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目是否具备相应的审批文件及该148号补偿安置方案确定的补偿安置标准是否符合法律法规规定。 关于桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目是否具备相应的审批文件问题。该项目属自治区、贵港市批准的棚户区改造项目；列入桂平市国民经济和社会发展第十三个五年计划，是桂平市政府2019年工作计划开工建设项目；取得了桂平市发展和改革局和住房和城乡建设局的项目立项、选址批复。因此，可以认定涉案桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目属于基于公共利益而实施，并已经得到相关部门的批准同意。至于上诉人上诉认为1号用地批复已经自动失去效力不应作为148号补偿安置方案依据问题，因涉案桂平市师部中路棚户区(城中村)改造项目是国家征收集体土地及收回国有土地使用权后的土地利用问题，该1号用地批复效力不属本案审查范围且无证据证实其已经失效，故对上诉人的该项主张不予支持。 关于148号补偿安置方案确定的补偿安置标准是否符合法律法规规定问题。148号补偿安置方案中，针对国有土地上房屋拆迁部分，货币补偿方式，按［2015］25号文《桂平市城区国有土地上房屋补偿价格表》为依据进行协商。如果不同意按此价格实行货币补偿的，“按国家《国有土地上房屋征收评估办法》评估认定”；产权调换方式，则按［2015］25号文。针对集体土地上房屋拆迁部分，产权调换和货币补偿标准均按［2017］14号文及［2017］15号文确定的标准。同时还规定，本方案未尽事宜，按前述文件的相关规定执行。经审查，前述［2015］25号文、［2017］14号文及［2017］15号文，是桂平市政府依照法定程序制定的关于桂平市城区国有土地上房屋征收与补偿、桂平市城区规划范围内城市建设项目征收集体土地和房屋补偿安置的规范性文件，是结合桂平市的实际对相关法律法规的具体实施规定，没有违反上位法律或文件的情形。148号补偿安置方案规定的补偿安置标准是根据前述三个文件作出，因此，一审判决认定其符合法律法规规定，有事实和法律依据；上诉人认为148号补偿安置方案的标准低于法律法规规定的标准，没有事实依据。至于上诉人上诉及二审庭审中提出的148号补偿安置方案中有关商铺的产权调换内容不明确及产权调换后办证费用规定不明确问题，148号补偿安置方案第十四条规定，“本方案未尽事宜，按［2015］25号文、［2017］14、15号文等相关规定执行。”桂平市政府在庭审中认为上诉人提出的前述问题，可按该条规定的指引处理，［2015］25号文中对铺面安置标准有明确的规定。经本院在庭审中要求桂平市政府庭后应书面明确，桂平市政府向本院出具了相关说明，明确了铺面安置地点及相关费用的处理方式。因此，桂平市政府已经对148号补偿安置方案的上述问题进行了完善，该说明可以作为将来方案实施时拆迁补偿的依据。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，对148号补偿安置方案不撤销保留效力的处理结果并无不当；上诉人曹卡丽等7人上诉请求“改判确认148号补偿安置方案程序违法，撤销方案”的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹卡丽、廖先绪、黄飞、梁桂琼、姚光伟、张永强、黄锦兰共同承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英