湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)湘行终497号上诉人（原审原告）：汉寿县丰家铺镇龙潭村西家村民小组。负责人：帅先定，该组组长。诉讼代表人：帅先爱，男，1970年4月23日出生，汉族，住湖南省汉寿县。诉讼代表人：帅武章，男，1972年10月10日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人：梅昌学，湖南辰龙律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：汉寿县人民政府。住所地：汉寿县龙阳街道体育路。法定代表人：周功表，该县县长。委托代理人：詹朋，该县司法局工作人员。原审第三人：汉寿县丰家铺镇人民政府。住所地：汉寿县丰家铺镇集镇。法定代表人：马发明，该镇镇长。委托代理人：雷国勋，汉寿县司法局丰家铺镇司法所所长。原审第三人：黄子刚，男，1956年11月24日出生，汉族，住湖南省汉寿县。上诉人汉寿县丰家铺镇龙潭村西家村民小组（以下简称西家组）与被上诉人汉寿县人民政府（以下简称汉寿县政府）及原审第三人汉寿县丰家铺镇人民政府（以下简称丰家铺镇政府）、黄子刚林权行政登记一案，不服常德市中级人民法院（2019）湘07行初165号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。西家组原审诉称：1969年，原丰家铺人民公社组建林场，龙潭大队西家生产队连人员带土地、林地并入林场。1975年，林场人员遣散，仅将原西家组的田土及三分之一的林地返还给西家组，余下三分之二的林地，拒不返还。自此，西家组一直向各级政府、组织反映情况，至今未得到解决。自土改时期，案涉林地即划分给西家组；1958年，农村土地“四固定”时，该批林地固定给西家组；1962年，农村土地政策时，再次将该批林地确认给西家组。但近年来，丰家铺镇政府将案涉林地对外发包经营，拒不归还西家组。西家组多次和丰家铺镇政府协商，且通过上访等各种方式主张权利，但汉寿县政府一直不予解决。2010年，在西家组不知情的情况下，汉寿县政府给黄子刚办理林证字（2010）第4307142564号林权证（以下简称2564号林权证）和林证字（2010）第4307142565号林权证（以下简称2565号林权证）时，在证中载明林地所有政府。西家组认为，汉寿县政府的颁证行为违背历史渊源和客观事实，程序违法，侵犯西家组的合法权益，应依法撤销。请求：1.撤销汉寿县政府颁发的2564号林权证和2565号林权证；2.责令汉寿县政府将现丰家铺镇老林场1378亩土地（东起柳溪村、西至合心村，南起枫树村、北至龙潭村）所有。汉寿县政府答辩称：一、西家组不是提起本案诉讼的适格主体，起诉不符合规定。二、丰家铺镇政府对林场林地享有所有权的事实清楚，西家组没有提供案涉林地林权归属西家组所有并由其统一管理的证据。三、汉寿县政府向丰家铺镇政府颁发林权证的程序符合《林木和林地权属登记管理办法》的规定。丰家铺镇政府于2010年6月26日召开村民代表大会，各村民表示丰家铺林场所有政府，无其他权属争议，西家组在办理林权证时也未对林地权属提出异议。四、汉寿县政府不是本案适格被告。根据不动产登记相关法律规定，自然资源、不动产登记工作由自然资源管理局、不动产登记中心负责办理，西家组起诉要求撤销林权证，不能以汉寿县政府为被告。请求驳回西家组的起诉。原审查明：2019年10月20日，帅先定、帅先爱、帅武章等21名户籍所在地为西家组的村民在“共同诉讼代表人推选书”上签字捺印。该推选书上称，21人共同推选帅先定、帅先爱、帅武章为21人诉讼代表人，代表其参加汉寿县政府与丰家铺镇政府行政确认纠纷案。帅先定为西家组组长。被诉的2564号林权证和2565号林权证均于2010年9月21日由汉寿县政府向黄子刚颁发，登记林地所有人民政府，林木所有权人、林地使用权人、林木使用权人均为黄子刚。登记林地均座落于汉寿县，使用期均为43年，终止日期均至2053年9月21日。根据《汉寿县不动产登记中心机构编制方案》，2016年8月汉寿县设立汉寿县不动产登记中心，为汉寿县国土资源局管理的副科级公益一类事业单位，该中心负责全县土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作。现汉寿县国土资源局已变更为汉寿县自然资源局。原审认为：西家组提起的本案诉讼不符合行政诉讼法规定的受理条件。第一，西家组提起本案诉讼不具备原告主体资格。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。首先，西家组作为集体经济组织，对案涉林地的行政行为不服提起行政诉讼，应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，召开村民小组会议依程序进行。现西家组起诉提交的起诉材料，不能证明其诉前履行了相关法定程序，也不能证明其提起诉讼符合法律法规的规定。其次，西家组不是被诉林权证登记的林地或林木的所有权人或使用权人，也不是案涉林地或林地的实际使用人。西家组诉称案涉林地归其所有，但提供的证据材料不能证明其与案涉林地存在法律上的利害关系、也不能证明被诉林权证侵害其何种合法权益。故西家组既不是被诉行政行为的行政相对人，也不是利害关系人，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的有权提起诉讼的原告。第二，西家组以汉寿县政府为被告起诉不符合法律法规的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，虽然被诉林权证系汉寿县政府于2010年9月作出，但2016年8月，汉寿县辖区范围的林地登记职权已变更为汉寿县不动产登记中心负责，该中心系原汉寿县国土资源局（现汉寿县自然资源局）组建，故对2564号林权证和2565号林权证不服起诉，应以汉寿县自然资源局为被告，本案以汉寿县政府为被告提起诉讼不符合法律法规的规定，经释明仍拒绝变更。综上所述，西家组的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件，且错列被告拒绝变更。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项及第三项的规定，裁定：驳回西家组的起诉。一审不收取案件受理费。西家组不服，上诉称：一、原审裁定认为西家组提起本案诉讼不具备原告主体资格错误。西家组在提起诉讼前召开了村民大会，全组共有32户，到会户主代表21人；涉案土地属于西家组所有，汉寿县政府颁发的林权证载明土地所有权人为丰家铺政府，侵害了西家组的合法权益。西家组有权提起本案诉讼。二、原审裁定认为汉寿县政府不是本案适格被告错误。汉寿县不动产登记中心由汉寿县政府组建、管理，是汉寿县政府的组成部分，替其行使相应职权，汉寿县政府才是本案适格被告。综上，原审裁定认定事实错误，应予撤销。请求：1、撤销原审裁定；2撤销汉寿县政府颁发的2564号、2565号林权证；3.责令汉寿县政府将现丰家铺老林场1378亩土地确权给西家组所有。汉寿县政府答辩称：一、汉寿县政府不是本案适格被告。二、西家组提起本案诉讼未按规定程序推选代表，未有超过半数村民参加，且没有证据证明其为涉案林地的使用权人和所有人，提起本案诉讼不符合法律法规的规定。三、西家组提起本案诉讼已经超过起诉期限。四、丰家铺镇政府对涉案林场享有所有权的事实清楚。五、涉案颁证行为程序合法。请求驳回西家组的上诉请求。丰家铺镇政府陈述称：汉寿县政府为丰家铺林场的颁证行为，事实清楚、证据充分、程序合法。西家组称部分林地被霸占要求返还，没有事实和法律依据。本院认为：本案争议的焦点是，本案是否符合法定受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，2016年8月，汉寿县设立汉寿县不动产登记中心，为汉寿县国土资源局（现更名为汉寿县自然资源局）管理的副科级公益一类事业单位，该中心负责全县土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作。按照上述法律规定，起诉原行政机关颁证行为，应以继续行使其职权的行政机关为被告。故汉寿县政府不是本案适格被告。经原审法院释明后，西家组拒绝变更被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审裁定驳回起诉，具有事实和法律依据。需要指出的是，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定的重大事项须经村民会议或村民代表会议半数同意才能作出决定，属于村委会、村民小组的内部议事程序。村主任、组长作为村委会、村民小组的负责人，为维护村集体利益，有权在未经村民小组会议讨论的情况下，以村民小组的名义提起行政诉讼。除非在村主任、组长起诉后，经村民委员会、村民小组全体村民会议或村民代表会议过半数讨论决定，以村民小组名义申请撤回起诉，人民法院不得以村主任、组长未经村委会、村民小组会议讨论为由，否定村主任、组长以村委会、村民小组名义起诉的法律效力。故原审认为西家组应当召开村小组会议履行相关程序方能提起本案诉讼的理由不当。本院予以指正。综上，西家组的上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定基本事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  向黎丽审判员  黄山宁审判员  余旭东二〇二〇年六月十八日书记员  李雅雯附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……