福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽08行终85号 上诉人（原审原告）缪君，女，1970年9月29日出生，汉族，住龙岩市新罗区。 被上诉人（原审被告）龙岩市新罗区东肖镇人民政府，住所地龙岩市新罗区东肖镇白土墟第一栋，统一社会信用代码11350802004089313X。 法定代表人王丹，镇长。 被上诉人（原审被告）龙岩市新罗区人民政府，住所地龙岩市新罗区龙川东路45号，统一社会信用代码11350802004088177X。 法定代表人张锋，区长。 委托代理人曹波。 委托代理人谢艳艳。 上诉人缪君因与被上诉人龙岩市新罗区东肖镇人民政府（以下简称“东肖镇政府”）、龙岩市新罗区人民政府（以下简称“新罗区政府”）其他行政管理及行政复议一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2020）闽0802行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。 原审法院查明，2019年12月21日，被告龙岩市新罗区东肖镇人民政府作出《关于缪君主张变更××患者缪方强的监护权问题的答复意见》（东政复〔2019〕20号），主要内容为：经了解，缪君与缪方强系同父同母关系，陈冬贵与缪君、缪方强系同母异父关系。根据《民法总则》第二十八条，缪君与陈冬贵均属缪方强的其他近亲属中之兄弟姐妹关系，为同一顺序监护人。因缪方强与陈冬贵共同居住在地质八队大院内，平时缪方强的生活起居都由陈冬贵照顾，为方便及时跟踪辖区内××患者的管理稳控动态，龙岩市新罗区东肖镇人民政府（监管单位）与陈冬贵（监护人）于2017年8月签订了《××患者监护人监管协议书》。经调查核实，龙岩市新罗区东肖镇人民政府维持原有协议，由陈冬贵承担照看、治疗并有效稳控病患的监护工作。若缪君不同意陈冬贵签订关于缪方强的《××患者监护人监管协议书》，或请求变更监护人，根据《民法总则》第三十一条第一款规定，可以依法向人民法院提起民事诉讼。原告缪君不服前述答复意见向被告龙岩市新罗区人民政府申请复议。2020年1月19日，被告龙岩市新罗区人民政府受理了原告的复议申请。2020年2月18日，被告龙岩市新罗区人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（龙新政行复驳〔2020〕1号），认为《关于缪君主张变更××患者缪方强的监护权问题的答复意见》（东政复〔2019〕20号）没有行政强制效力，也不对申请人的权利义务产生实质影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，决定驳回行政复议申请。原告不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1、撤销被告龙岩市新罗区东肖镇人民政府作出的《关于缪君主张变更××患者缪方强的监护权问题的答复意见》（东政复〔2019〕20号）；2、确认被告龙岩市新罗区人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》违法。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”联系本案而言，监护是对无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的一种民事法律制度。《中华人民共和国民法总则》第三十一条对被监护人争议的解决程序、指定监护人原则等均有规定。被告龙岩市新罗区东肖镇人民政府作出的《关于缪君主张变更××患者缪方强的监护权问题的答复意见》（东政复〔2019〕20号）属于监护权纠纷,不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告缪君的起诉。 宣判后，原审原告缪君不服，上诉称，一、原审程序违法。原审未告知合议庭组成人员。上诉人在一审中未收到开庭传票。东肖镇政府仅委托律师出庭，违法。新罗区政府无行政机关负责人出庭应诉，违法。上诉人在一审中提交调取证据申请书，但新罗区政府未提交第一次行政复议的材料，人民法院可以推定上诉人基于该证据主张的事实成立。二、原审认定事实错误。1、原审故意遗漏新罗区政府第一次行政复议的事实，第一次行政复议撤销了东肖镇政府的答复意见。新罗区政府第二次行政复议，却作出了驳回行政复议申请决定书，与第一次行政复议结论相矛盾。2、本案不存在监护权纠纷。2012年5月4日，父亲缪步坤去世前，多次交代上诉人后续行使法定监护权；2015年7月25日，母亲郑婆英书面授权上诉人行使监护权；2016年6月2日，母亲郑婆英去世后，上诉人一直行使监护权至今。三、原审适用法律错误。原审适用《行政诉讼法》第49条第4项，认为不符合受案范围，严重错误。原审立案庭依法立案，合法有效。原审适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定直接裁判，于法无据。根据立法法，只有全国人大常委会享有法律解释权，司法解释不能直接用于裁判依据。综上，原审程序违法，认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依据《行政诉讼法》第89条第1款第2项，依法改判龙岩市新罗区东肖镇人民政府作出的《关于缪君主张变更××患者缪方强的监护权问题的答复意见》（东政复〔2019〕20号）以及龙岩市新罗区人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（龙新政行复〔2020〕1号）行政违法。 被上诉人东肖镇政府答辩称，一、答辩人作出的《关于缪君主张变更××患者缪方强的监护权问题的答复意见》（东政复〔2019〕20号）不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。根据龙岩市综治办、市卫计局、市公安局、市民政局制定的《关于建立严重精神障碍患者“一历五单”相关管理工作的通知》的文件精神和要求，被上诉人东肖镇政府与辖区内的所有××患者家属签订《××患者监护人监管协议书》。2017年8月21日，被上诉人东肖镇政府与缪方强的同母异父的哥哥陈冬贵签订了《监管协议书》，内容主要是要求监护人切实履行监护责任，承担对××患者的照看、看管、治疗责任和遇有被监护人发病和肇事苗头时及时联系村干部和派出所的责任，该监管协议书并未侵害上诉人缪君的合法权益，因此，被上诉人东肖镇政府针对上诉人提出书面异议要求撤销《监管协议书》而作出的《答复意见》并未影响原告的权利义务，也没涉及侵犯上诉人的其他人身权、财产权等合法权益的情形，上诉人的起诉不符合法律规定，应当依法予以驳回。二、对监护人的确定有争议所引起的纠纷，属于民事诉讼的范畴。被上诉人东肖镇政府作出的《答复意见》并没有剥夺上诉人的监护人资格，还明确告知上诉人，若对监护人的确定有争议，可以向人民法院申请指定。综上，上诉人的上诉没有事实和法律依据，上诉人的诉请不属于行政诉讼法规定的受案范围，请求二审法院驳回上诉。 被上诉人新罗区政府答辩称，一、答辩人作出《驳回行政复议申请决定书》（龙新政行复〔2020〕1号）是行政复议机关履行职责的行为，主体合法。二、答辩人作出《驳回行政复议申请决定书》（龙新政行复〔2020〕1号）认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人不服东肖镇政府《答复意见》（东政复〔2019〕5号），向答辩人申请行政复议，因东肖镇政府未在法定时效期限内提供相关的证据材料，从而作出《行政复议决定》（龙新政行复决〔2019〕5号），撤销《答复意见》（东政复〔2019〕5号），并责令东肖镇政府重新作出答复。上诉人不服东肖镇政府重新作出的《答复意见》（东政复〔2019〕20号），再次申请行政复议，答辩人根据各方提交的相关证据、材料，经审理查明，《答复意见》（东政复〔2019〕20号）只是东肖镇政府对签订《监管协议书》情况作出的调查核实和解释说明，以及意见建议，没有变更或重新确认缪方强的法定监护人，也不产生变更或重新确认缪方强的法定监护人的法律效力，《答复意见》（东政复〔2019〕20号）没有行政强制效力，也不对申请人缪君的权利义务产生实质影响，不属于具体行政行为，所以，《答复意见》（东政复〔2019〕20号）不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。答辩人依法作出《驳回行政复议申请决定书》（龙新政行复驳〔2020〕1号），认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法维持一审裁定，驳回上诉人的诉讼请求。 本院认为，从查明的事实看，本案事件的起因在于东肖镇政府与陈冬贵（系××患者缪方强的同母异父的哥哥）签订《××患者监护人监管协议书》，才导致缪君（系××患者缪方强的同母同父的妹妹）对该监管协议书提出异议，才有后续被诉的答复意见及驳回行政复议申请决定书。如果涉案《××患者监护人监管协议书》对缪君的权利义务产生实际影响，那么，针对缪君对该监管协议书提出的异议所作出的被诉答复意见也将对缪君的权利义务产生实际影响，那么，缪君对被诉答复意见提起的行政复议请求就属于行政复议范围，被诉驳回行政复议申请决定书则属违法。反之，如果涉案《××患者监护人监管协议书》对缪君的权利义务不产生实际影响，则被诉的答复意见不可诉，被诉驳回行政复议申请决定书亦属合法。因此，本案关键在于涉案《××患者监护人监管协议书》是否对缪君的权利义务产生实际影响。 一、关于《监管协议书》是否对缪君的权利义务产生实际影响问题。 从涉案《××患者监护人监管协议书》的签订依据及内容看，东肖镇政府根据龙岩市综治办等部门制定的《关于建立严重精神障碍患者“一历五单”相关管理工作的通知》的文件精神和要求，与愿意承担监护管理责任的××患者家属所签订，主要内容是加强对××患者的监护管理，只在签约方之间产生权利义务关系，主要目的是维护社会治安稳定，避免××患者肇事危及他人，该监管协议并不产生变更或者确认缪方强的法定监护人的法律效果，不会对非签约方缪君的权利义务产生实际影响。 二、关于被诉答复意见是否可诉问题。 针对缪君对该监管协议书提出的异议，东肖镇政府作出被诉答复意见，对签订监管协议书的情况作出调查核实和解释说明，并就可能产生的监护人确定争议解决途径进行指引，未设定新的权利义务内容，不会对缪君的权利义务产生实际影响。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项之规定，本案被诉答复意见不属于人民法院行政诉讼的受案范围。缪君提起撤销被诉答复意见的起诉，不符合法定起诉条件，应依法裁定驳回。 三、关于被诉驳回行政复议申请决定是否可诉问题。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织产生实际影响的行政行为，公民、法人或者其他组织针对不对其产生实际影响的行政行为提出复议申请，不属于行政复议受理范围。本案中，缪君针对东肖镇政府作出《答复意见》（东政复〔2019〕20号）申请行政复议，因该答复意见不属于行政复议范围，新罗区政府据此作出的《驳回行政复议申请决定书》（龙新政行复驳〔2020〕1号）合法。缪君针对《答复意见》（东政复〔2019〕5号）提起行政复议时，新罗区政府以东肖镇政府未在法定时限内提供相关证据材料而作出《行政复议决定书》（龙新政行复决〔2019〕5号）撤销《答复意见》（东政复〔2019〕5号），在理由上与本次《驳回行政复议申请决定书》（龙新政行复驳〔2020〕1号）并不矛盾。由于涉案《监管协议书》以及《答复意见》不属于行政复议受理范围及行政诉讼受案范围，缪君对新罗区政府作出的被诉驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼，该起诉依法也不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。 需要说明的是，在复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的情况下，当事人可以直接起诉原行政行为，也可以起诉复议机关不作为，但两种救济手段不可以同时进行，只能选择其一。本案中，缪君同时对原行政行为和驳回行政复议申请决定提起诉讼，原审未向缪君进行释明选择救济方式的情况下合并在一个案件中进行审理，不符合法定程序，但鉴于以上分析，即使缪君选择任何一种救济方式，结果均是应依法裁定驳回起诉，为避免诉累，本案无必要以程序违法为由发回重审的方式纠错，亦不会损害缪君的合法权益。 此外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，人民法院认为不需要开庭审理的可以迳行裁定驳回起诉，而且原审系程序上裁定驳回起诉，与实体审理相关的调取证据申请已无必要，应不予准许，又因原审未开庭审理，本案中不存在行政机关负责人应出庭应诉以及不得仅委托律师出庭的情形，因此，缪君主张原审存在程序违法，本院不予支持。原审在裁判文书中援引司法解释作为裁判依据，符合《中华人民共和国法院组织法》第十八条以及《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第二十七条规定，缪君主张原审不能直接引用司法解释作为裁判依据，本院不予支持。 综上，原审裁定驳回缪君的起诉，结果正确，本院对原审裁定结果予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 严丽梅 书 记 员 谢冰燕 附：相关法律条文 《中华人民共和国法院组织法》 第十八条最高人民法院可以对属于审判工作中具体应用法律的问题进行解释。 最高人民法院可以发布指导性案例。 《最高人民法院关于司法解释工作的规定》 第二十七条司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。 人民法院同时引用法律和司法解释作为裁判依据的，应当先援引法律，后援引司法解释。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。