广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终653号 上诉人（原审原告）灵山县丰塘镇人民政府，住所地灵山县丰塘镇人民政府大院。 法定代表人庞敏，镇长。 委托代理人黄廷幸，广西公润律师事务所律师。 委托代理人梁航，丰塘镇司法所工作人员。 被上诉人（原审被告）灵山县人民政府，住所地灵山县灵城街道广场路31号。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人钟昌岩，灵山县司法局工作人员。 委托代理人蔡锐，灵山县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人王丹，钦州市司法局工作人员。 委托代理人陈胜有，广西东方意远律师事务所律师。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第一村民小组。 法定代表人韦昌新，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第二村民小组。 法定代表人刘昌兰，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第三村民小组。 法定代表人韦少新，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第四村民小组。 法定代表人钟泽琼，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第五村民小组。 法定代表人黄瑞德，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第六村民小组。 法定代表人黎开新，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第七村民小组。 法定代表人韦创，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第八村民小组。 法定代表人韦盼，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第九村民小组。 法定代表人周宝芬，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第十村民小组。 法定代表人梁文锐，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第十一村民小组。 法定代表人黎开林，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第十二村民小组。 法定代表人谢水芬，组长。 原审第三人灵山县丰塘镇潭龙村委会第十三村民小组。 法定代表人温海英，组长。 上述原审第三人的共同委托代理人潘子春，广西子春律师事务所律师。 上诉人灵山县丰塘镇人民政府（以下简称丰塘镇政府）因林地使用权处理决定及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：争议的林地是尖峰林场的林地范围，土名包含可淫岭，长麓岭、四月八岭、天堂顶、榕木岭、石巴岭、岭排等山岭，各山岭基本连为一片，面积约200公顷，四至:东以佛子坳岭岐与董永村委会林地交界为界；南以根竹麓岭岐沿岭岐直上天堂岭顶为界；西至尖峰水库、可淫江边、那岳垌田边及石巴岭岐为界；北以榕木岭岐和岭排岭岐与潭龙村委会及高华村委会林地交界为界。争议地上种有成片桉树。争议林地山岭在土改时明确分配给第三人村民各农户所有，1955年合作化时，由第三人抽人组合成立的潭龙林业队联合进行封山造林和种植沙梨、板栗、酸梅等果树，经营收益由第三人自行分配。1958年成立人民公社时，丰塘公社将潭龙、董永、高塘、川心4个高级社办的林业队林场合并成立“尖峰林场”，人员和经营收益由公社统一管理和分配。1961年实行纠正“一平二调”运动时，丰塘公社将川心、高塘和董永高级社办的林场下放归还给川心、高塘、董永3个大队各自管理，留下现争议林地和“凤凰山(凤凰林场)”继续由公社统一管理，并保留“尖峰林场”的名称，同年6月1日，丰塘公社与潭龙大队签订《山林、水田界限合同》，明确尖峰林场管理林地、水田的范围，1968年6月24日，潭龙大队书面向灵山县革委会申请要求丰塘公社清退现争议地未果。1972年11月3日，为进一步明确尖峰林场场界，丰塘公社组织全公社各大队支书、治保主任、机关、厂场负责人和潭龙大队全体干部、生产队政治队长及代表，共同到实地勘察落实尖峰林场场界，并签订《关于详细说明尖峰林场山林、水田、旱坡界限协定》。体制下放后，第三人于1981年6月29日以潭龙大队的名义书面向灵山县政府申请处理，灵山县政府办公室于同年8月15日作出〔81〕灵政办批字第33号《批复》，维护1972年11月3日签订的《关于详细说明尖峰林场山林、水田、旱坡界限协定》，所有权属于丰塘公社。之后，争议林地一直由丰塘公社管理，九十年代间，先后由丰塘公社的企业办公室、水利站、武装部等单位经营。1998年后，原告丰塘镇政府将尖峰林场林地分块发包给吴启执、何国佳、黎开凡等人承包经营种植桉树。2007年9月26日，第三人再次以潭龙村委会名义向灵山县政府申请确权未果。2011年6月，第三人组织村民群众阻止吴启执、何国佳、黎开凡等承包者砍伐桉树，并要求各承包者支付相应的土地补偿费后才得砍伐。2012年5月24日，第三人在潭龙村委会贴出招标公告，对尖峰林场林地进行公告招标招租，2012年7月至2014年11月，除第九、十一村民小组外，其余各第三人对现争议林地按土改时分配的山岭，分别发包给韦礼、韦川、温承澄、吴举纲、宁福干、刘翠娟等村民承包管理，纠纷矛盾升级，原告丰塘镇政府制止未果。 2007年，第三人以灵山县丰塘镇潭龙村委会的名义向被告灵山县政府申请权属调处。因主体问题，分别于2012年3月10日、2016年6月3日再次向被告灵山县政府申请权属调处。被告灵山县政府于2019年1月25日作出灵政处〔2019〕1号处理决定（以下简称1号处理决定）：争议的林地(尖峰林场林地)所有权归第三人所有，面积约200公顷，四至：东以佛子岭岐与董永村委会林地交界为界；南以根竹麓岭岐沿岭岐直上天堂岭顶为界；西至尖峰水库、可淫江边、那岳垌田边及石巴岭岐为界；北以榕木岭岐和岭排岭岐与潭龙村委会及高华村委会林地交界为界。 原告丰塘镇政府不服，向钦州市政府申请复议，钦州市政府于2019年8月3日作出钦政复决字〔2019〕73号复议决定（以下简称73号复议决定），维持了1号处理决定。原告丰塘镇政府不服上述处理决定及复议决定，遂诉至法院，请求：一、依法撤销灵山县政府作出的1号处理决定及钦州市政府作出的73号处理决定；二、责令被告灵山县政府限期重新作出处理决定。 钦州市中级人民法院认为，行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。 一、关于被告灵山县政府和钦州市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。当事人双方争议的是林地权属纠纷，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案原告与第三人之间发生林地所有权争议，灵山县作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案原告不服被告灵山县作出的行政行为，钦州市政府作为被告灵山县的上一级人民政府，其对原告的复议申请有权作出复议决定。 二、关于被告灵山县政府作出的1号处理决定及被告钦州市政府的73号行政复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确的问题。本案讼争的尖峰林场的林地，双方对于争议林地的范围并无异议，予以确认。原告丰塘镇政府认为，争议的林地在设立尖峰林场时已经与第三人协商一致，归原告丰塘镇政府所有。从第三人的村民持有的原始的土地房产所有权证存根上看，讼争的林地最初是归第三人村民所有。随后成立尖峰林场时才将潭龙、董永、高塘、川心4个高级社办的林业队林场合并，虽然由当时的丰塘公社统一管理，但是当时并没有证据证明第三人已经将讼争的林地权属转移给丰塘公社。1961年签订《山林、水田界限合同》时，当时的潭龙大队也未取得第三人的村民的同意就与丰塘签订了该份《山林、水田界限合同》。从证据上看，在1961年时，讼争的林地一直都是第三人的村民所有，并没有将权属转移给潭龙大队，潭龙大队在签订《山林、水田界限合同》时，也未取得第三人的村民的同意，且签订合同之后，第三人及其第三人的村民一直向有关部门反映，要求取回讼争的林地，由此可知，第三人并不同意将讼争的林地划分给原告丰塘镇政府。因此，单凭该合同，无法充分证实当时的丰塘公社取得了合法的权属。而且在之后的退赔中，原告丰塘镇政府也没有将讼争的林地退还给第三人，也未对未退还的讼争的林地进行赔偿。退赔清单中，退赔的物品为地上种植物或是农具，并没有讼争的林地，因此原告主张其已经取得讼争林地的合法权属，证据不足。至于1981年灵山县政府办公室〔81〕灵政办批字第33号《批复》，用批复代替处理决定，程序不当，不能作为本案确权的依据。对于讼争的林地，原告丰塘镇政府没有合法的权属来源，而且目前讼争的林地由第三人管理使用，因此，被告灵山县政府将争议林地处理归第三人集体所有，事实清楚，证据充分，适用法律正确。钦州市政府于2019年9月10日作出的73号行政复议决定，维持灵山县政府所作出的处理决定正确。 三、关于程序是否合法的问题。被告灵山县政府对第三人的林地权属调处申请进行了受理，受理后向原告丰塘镇政府送达了林地确权申请书副本，然后开展调查，收集资料，经调解未果后遂作出《处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。原告丰塘镇政府认为，被告灵山县政府未向其送达申请书及告知其答辩时间。经查阅被告灵山县政府提交的材料发现，被告灵山县政府于2007年9月18日向原告丰塘县政府送达了《答辩通知书》《现场勘验通知》，原告丰塘镇政府在受送达人处盖了章，该时间正是第三人第一次申请的时间，之后由于不断变更名称的问题，第三人多次补充提交申请书，但是这不影响被告灵山县政府对于本案的受理，原告丰塘镇政府也是一直知道第三人申请调处的情况，不存在灵山县政府剥夺其答辩的权利的情形。因此，被告灵山县政府作出《处理决定》的程序是合法的。被告钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对灵山县政府作出的《处理决定》进行审查，遂作出《复议决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 综上所述，被告灵山县政府作出的灵政处〔2019〕1号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法确认其合法性。被告钦州市政府作出的钦政复决字〔2019〕73号行政复议决定，维持了被告灵山县政府作出的《处理决定》程序合法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告灵山县丰塘镇人民政府的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告灵山县丰塘镇人民政府负担。 丰塘镇政府上诉称：（一）灵山县政府作出的1号处理决定程序违法。1.灵山县政府作出的1号处理决定在变更当事人时没有依法告知上诉人。2.作出1号处理决定时，灵山县政府没有通知当事人到现场勘验，导致作出的处理决定无论界至，还是面积均与事实不符。（二）1号处理决定认定事实不清，证据不足，混淆概念。1号处理决定认为“权属转移及相关界址合同，没有取得第三人授权，从而无效”，用“授权”的概念混淆相关事实。（三）1981年灵山县政府办公室作出33号批复合法有效，程序得当。（四）上诉人已通过补偿取得争议林地的权属合法来源。综上所述，上诉人认为，尖峰林场于1958年左右组建，在1961年清退共产风时期，已经按照当时的规定，对潭龙大队的部分土地退回，继续划转使用的土地已经给予征购粮减免、现金等相关一次性补偿，其中征购减免分摊至其他大队负担。双方分别于1961年、1972年就林场与潭龙大队的林地界限进行协商界定，这些林地协商界定属于法定的双方当事人达成协议的方式。在1981年经过县政府派出的工作组，查阅相关历史资料后，由县政府办依据国发〔1980〕135号文的精神，对于尖峰林场的林地问题进行了批复，该批复的形成及程序符合当时的法律程序。并且，自建场以来，林场土地权属一直由上诉人管理使用至今。据此，请求：1.撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初159号行政判决；2.撤销灵山县政府作出的1号处理决定；3.责令被上诉人重新作出处理决定；4.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 钦州市政府辩称：（一）一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。土地行政确权，应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。争议林地在土改时分配给原审第三人村民所有，合作化时期由原审第三人组合成立的潭龙大队联合管理。虽然丰塘镇政府在1958年组建成立的尖峰林场管理使用争议林地，但丰塘镇政府并未依法取得争议林地的所有权，争议林地未依法调整，仍属于第三人所有，灵山县政府依据上述事实及相关规定，将争议林地处理给原审第三人符合法律、政策法规的规定。丰塘镇政府以1961年丰塘公社尖峰林场与原潭龙大队签订的《山林、水田界限合同》、1972年签订的《关于详细说明尖峰林场山林、水田、旱坡界限协定》和1981年33号批复等书证证明争议林地权属已经发生转移，但由于原潭龙大队未取得争议林地所有权人的授权，对争议林地属于无权处分，故上述3份书证不能作为本案的定案依据，丰塘镇政府以此主张权属无事实和法律依据。（二）答辩人作出行政复议程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人述称：（一）关于程序是否违法问题。灵山县政府于2007年9月18日向丰塘镇政府送达了《答辩通知》《现场勘验通知》，丰塘镇政府在受送达人处盖了章，并参与之后的调处，不存在灵山县政府剥夺其答辩权利及“未送达”程序违法的情况。争议地范围，双方并无异议，均无提出勘验的要求。争议林地界至图虽无绘图人签名，也无印章，但1972年签订“协定”时绘制并作为附件的，且界至图范围内的林地，没有其他个人或者组织提出异议，因此，林地范围和界至是明确的，无须勘验，不存在程序违法问题。（二）丰塘镇政府上诉称1号处理决定事实不清、证据不足、混淆概念没有依据。（三）丰塘镇政府认为，灵山县政府办公室作出的33号批复合法有效、程序得当，答辩人认为理由不成立。（四）关于丰塘镇政府是否通过补偿取得争议林地权属问题。答辩人认为，丰塘镇政府减免9.5万斤征购粮是事实，是因尖峰林场占用答辩人的水田，答辩人不能耕种而得以减免，而不是作为林地被占的补偿；赔退9896.4元也是事实，但这是赔还“共产风”被刮去实物赔款，而不是被占林地的赔款，被占林地没有任何补偿。综上，丰塘镇政府的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审诉讼过程中，双方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案的定案依据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，本案系林地权属纠纷，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案丰塘镇政府与原审第三人之间发生林地所有权争议，灵山县政府作为县一级人民政府，具有对本案权属纠纷进行调处的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案丰塘镇政府不服灵山县政府作出的行政行为，钦州市政府作为灵山县政府的上一级人民政府，其具有对丰塘镇政府的复议申请作出复议决定的法定职权。 对丰塘镇政府的上诉意见，本院综合评析如下： 对灵山县政府作出的1号处理决定程序是否违法问题 灵山县政府对原审第三人的林地权属调处申请进行了受理，受理后向丰塘镇政府送达了林地确权申请书副本，然后开展调查，收集资料，经调解未果后作出《处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。灵山县政府于2007年9月18日向丰塘镇政府送达了《答辩通知书》《现场勘验通知》，丰塘镇政府在受送达人处盖了章，该时间正是第三人第一次申请的时间，之后由于不断变更名称的问题，原审第三人多次补充提交申请书，但是这不影响灵山县政府对于本案的受理，丰塘镇政府也是一直知道原审第三人申请调处的情况，并参与之后的调处，不存在灵山县政府剥夺其答辩的权利的及“未送达”程序违法的情况情形。争议地范围，双方均无提出勘验的要求，争议林地界至图虽无绘图人签名，也无印章，但界至图系1972年签订的《关于详细说明尖峰林场山林、水田、旱坡界限协定》时绘制并作为附件的，且界至图范围内的林地，没有其他个人或者组织提出异议，因此，争议地林地范围和界至是明确的。故丰塘镇政府以程序为由，请求撤销灵山县政府作出的1号处理决定依据不足，本院不予支持。 第二，对1号处理决定事实是否清楚问题 争议林地在土改时分配给原审第三人村民所有，合作化时期由原审第三人组合成立的潭龙大队联合管理。虽然丰塘镇政府在1958年组建成立的尖峰林场管理使用争议林地，但丰塘镇政府并未依法取得争议林地的所有权，争议林地未依法调整，仍属于第三人所有，灵山县政府依照根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、1961年6月19日中发〔61〕432号《中共中央关于坚决纠正平调错误、彻底退赔的规定》第三部分第三项和《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》(桂发〔1982〕36号)第四条的规定，将争议林地处理归第三人集体所有，事实清楚，且符合法律、政策法规的规定。 第三，对丰塘镇政府是否已取得争议林地的权属合法来源问题 灵山县政府办公室于1981年8月15日作出33号批复，用批复代替县政府作出的确权处理决定，程序不当，不能作为本案确权的依据。丰塘镇政府在之后的退赔中，没有将讼争的林地退还给原审第三人，也未对未退还的讼争的林地进行赔偿。退赔清单中，退赔的物品为地上种植物或是农具，并没有讼争的林地，因此丰塘镇政府主张其已经取得讼争林地的合法权属，依据不足，本院不予支持。 综上，灵山县政府作出的1号处理决定和钦州市政府作出的73号复议决定事实清楚，行政程序合法，适用法律法规正确。一审判决驳回丰塘镇政府的诉讼请求正确，应予以维持。丰塘镇政府的上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵山县丰塘镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 曾亦桦 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年六月三十日 法官助理 梁舒寒 书 记 员 李璐君