河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020）豫03行初43号原告上海育华投资集团有限公司，住所地：上海市浦东新区水闸南路260号1幢219室，统一社会信用代码：91310115674623132P。法定代表人刘华伟，董事长。委托代理人王卫国，金博大律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人牛卫兵，金博大律师事务所律师。特别授权代理。原告上海育华股权投资基金管理有限公司，住所地：上海市浦东新区上丰路997号1幢B座615室，统一社会信用代码：913100005931090275。法定代表人刘华伟，董事长。委托代理人王卫国，金博大律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人牛卫兵，金博大律师事务所律师。特别授权代理。被告栾川县人民政府，住所地：栾川县兴华路，统一社会信用代码：11410324005414579G。法定代表人王明朗，县长。应诉负责人王宏晓，副县长。委托代理人赵江南，县法制办工作人员。一般代理。委托代理人郑毅，河南钼都律师事务所律师。特别授权代理。第三人栾川城市建设发展有限公司，住所地：栾川县城钼都路环保大厦8楼，统一社会信用代码：91410324597644561J。法定代表人贾玉川，董事长。委托代理人赵宏强，河南钼都律师事务所律师。一般代理。原告上海育华投资集团有限公司（以下简称育华集团）及上海育华股权投资基金管理有限公司（以下简称育华基金管理公司）诉被告栾川县人民政府（以下简称栾川县政府）、第三人栾川城市建设发展有限公司（以下简称城建公司）不履行行政协议一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告育华集团及育华基金管理公司的法定代表人刘华伟及委托代理人王卫国、牛卫兵，被告栾川县政府的应诉负责人王宏晓及委托代理人赵江南、郑毅，第三人城建公司的法定代表人贾玉川及其委托代理人赵宏强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告育华集团、育华基金管理公司起诉称：为加快栾川县东部新区城市建设步伐、尽快完善城市及旅游服务功能，被告通过招商引资程序，与原告育华集团签署2011年9月16日《栾川县东部新区土地联合开发整理合作框架协议书》（以下简称《合作框架协议书》），约定育华集团设立项目公司对栾川县东部新区土地进行开发整理，区域内土地出让金扣除上级提留、项目公司开发成本后，按照35％的比例向项目公司支付投资收益。城建公司为项目公司设立后，在延续土地整理框架协议内容基础上，与被告签订2012年11月28日《栾川县东部新区土地联合开发整理协议书》（以下简称《联合开发整理协议书》）。2015年12月，在被告指定下，栾川县天业投资有限公司（下简称天业公司）通过股权转让形式对城建公司进行了重组，由此天业公司持有城建公司65％的股份，育华集团持有城建公司25％股份，育华基金管理公司持有城建公司10％的股份，区域内土地出让金扣除上级提留后的资金也约定全部支付给城建公司。《联合开发整理协议书》签署后，城建公司对栾川县东部新区土地进行了开发整理，被告由此在2014年至2016年期间出让区域内土地并收入了13150万元土地出让金，后被告按照《联合开发整理协议书》约定扣除上级提留后，已于2017年12月之前将投资收益全部支付给了城建公司。2019年1月，被告出让区域内土地并收入了35015万元，按照《联合开发整理协议书》约定，其应向城建公司支付33991.22万元投资收益，但被告除在2019年10月23日支付1448.6756万元外，至今仍以各种理由拒绝向城建公司支付剩余投资收益。为了保障城建公司在建项目“风情小镇”建设等资金需求，原告多次要求城建公司董事会、监事会通过诉讼途径向被告主张上述权利，但天业公司属于栾川县财政局下属企业、控股城建公司65％股份，且完全听从栾川财政局、栾川县政府指示，以致城建公司董事会、监事会明确拒绝原告的请求，并致使城建公司在建项目“风情小镇”的建设等活动停滞至今。综上所述，为了维护城建公司的合法权益，保障城建公司经营建设活动能够持续，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，依法提起行政诉讼。诉讼请求：1、判令被告向城建公司支付32542.5444万元；2、判令被告承担本案诉讼费；3、判令城建公司向原告支付合理费用（诉讼费、律师费、鉴定费等）。被告栾川县政府答辩称：一、案件的基本事实。为了加快栾川县东部新区城市建设步伐，尽快完善城市及旅游服务功能，答辩人于2011年与育华集团共同出资设立了城建公司，约定以城建公司为开发主体对占地约8.93平方公里的栾川县东部新区土地进行开发整理，2012年11月28日答辩人与城建公司签订了《联合开发整理协议书》，答辩人和城建公司约定按照65％、35％的比例对以上协议所涉土地整理所得收益进行分配，答辩人与育华集团于2015年12月25日签订了《股权重组协议》和《栾川县东部新区土地联合开发整理协议书之补充协议》（以下简称《补充协议》），对城建公司的股权进行了重组，股权重组后的股权比例为答辩人的融资平台公司天业公司持股65％，育华集团持股35％，将原土地收益金的分配方式进行了修改，修改为“双方收益分配方式按照协议定义确定的收益分配基数全部分配给城建公司。之后双方都共同履行以上协议，这是双方产生争议的基础事实。二、原告不具备起诉的主体资格。与答辩人签订《联合开发整理协议书》及《补充协议》的主体均是城建公司，履行该协议也是城建公司，原告虽然是城建公司的股东，但其并非签约主体，依照合同的相对性及行政支付的相对性原则，原告不具备起诉的主体资格。三、就案涉的土地开发整理收益事宜，答辩人正在与城建公司进行协商，稳步推进，原告的利益并未受到损失。案涉土地对外出让后，城建公司于2019年2月12日书面向答辩人提交了《关于申请返还土地开发成本及收益的请示》，请求按照《联合开发整理协议书》约定拨付土地开发成本及收益，答辩人收到该请示后高度重视，会同县财政局、土地所在地的栾川乡人民政府及县自然资源局进行审核，2019年9月上述三单位作出《关于申请返还土地开发成本及收益的审核意见》，答辩人将该意见送达给城建公司后，城建公司有异议，答辩人又重新指令上述三单位进行了审核，双方进行了数轮的谈判、协商，但对收益返还计算方法存在分歧，双方的沟通渠道一直通畅，就分歧问题双方会在协商一致的基础上达成共识后，答辩人会按约拨付土地开发成本及收益，所以原告的利益并未受到损害。同时，需要说明的是，根据答辩人与城建公司所签订的合同，城建公司没有达到投资要求，而依据合同约定的收益返还计算方法双方发生歧义，应当提取的费用部分双方尚有争议，依照原告的起诉理由中的收益计算方法必然会产生损害国家利益的情况，因此答辩人与城建公司的收益返还至今没有结算，双方仍在进一步协商中。四、本案所涉的土地开发整理收益并非原告应当分得的利润，返还给城建公司后应当按约进行项目投资。城建公司系国有控股公司，承担着栾川县城市基础建设投资的重要责任，其目前所投资的栾川县城东新区土地整理项目、栾川水镇旅游综合体项目、夏宫酒店及配套地产项目，都处在建设的重要时间节点，目前不仅没有盈利，还存在着大量的资金缺口，所以案涉的土地开发整理收益在返还给城建公司后，城建公司将按照规划进行项目投资，原告虽然系城建公司的股东，但目前公司没有红利，公司股东会也没有决议进行利润分配，因此即使答辩人将本案所涉的土地开发整理收益返还给城建公司，城建公司也是进行项目投资，不存在分配给原告的问题。综上，请求驳回原告的起诉。第三人城建公司答辩称：一、原告要求答辩人分担诉讼费、律师费、鉴定费的诉讼请求没有法律根据。原告系答辩人的股东，其持有答辩人的35％的股权，答辩人现有管理层是在董事会的领导下开展工作，本案所诉争事项出现后，股东之间未能就解决方法达成一致意见，持股65％的天业公司主张以协商的方法解决争议，持股35％的原告主张以诉讼的方法解决争议，股东意见不一致，答辩人的现有管理层在没有股东会决议的情况下无法提起诉讼，原告向法庭提起诉讼是对自己权利的主张，要求答辩人分担诉讼费、律师费、鉴定费的诉讼请求没有法律根据。二、答辩人现有管理层积极履职，不存在失职、不作为行为。2019年1月本案所涉及的土地出让后，答辩人在2月就以书面的形式向栾川县政府请求返还土地开发成本及收益，之后因返还数额的计算方法存在争议，答辩人积极履职，努力向县政府争取权益，在答辩人的推动下，县政府多次召开专题会议进行研讨并形成了相关的会议纪要和一系列的解决方法的思路，目前答辩人与县政府之间尚存在一定的分歧，但答辩人现有管理层积极履职，不存在失职、不作为行为。综上，请求驳回原告对答辩人的诉讼请求。经审理查明：为加快栾川县东部新区城市建设步伐，尽快完善城市及旅游服务功能，2011年9月16日，栾川县政府与上海育华投资有限公司（即现育华集团）签订《合作框架协议书》，《合作框架协议书》对合作范围与实施主体、合作方式、投资额度、运营模式、投资成本计价原则、双方的权利和义务等进行了约定。其中约定由育华集团注册不低于1亿元人民币组建栾川东部新区城市建设投资有限公司（即现城建公司）与栾川县政府联合开发整理栾川县东部新区土地，区域内的土地征收、房屋征收安置部分由栾川县政府作为实施主体并承担费用，区域内的非经营性基础设施建设及城市广场、公园等公益项目由栾川县政府委托、授权育华集团作为实施主体并承担费用。对联合开发整理项目的土地出让金，在扣除上级需提留部分，并扣除应返还城建公司开发投资成本后，作为双方分配基数进行分配，分别用于平衡土地开发整理投资成本及合理收益，具体分配比例为：栾川县政府占65％，育华集团占35％。2012年6月，根据《合作框架协议书》，育华集团及其关联子公司成立了城建公司，注册资本2亿元。2012年11月28日，栾川县政府与城建公司签订《联合开发整理协议书》，对《合作框架协议书》进行了细化约定。其中双方对收益分配基数进行了定义，即：收益分配基数=国有土地使用权出让收入-城建公司开发整理成本（≤50万元/亩）-省级及以上提留。双方约定的收益分配方式为：按照本协议定义确定的收益分配基数，按照栾川县政府65％，城建公司35％比例进行分配。支付时间为：土地出让后，土地出让金交栾川县政府专用账户之日起15个工作日内。2015年12月25日，栾川县政府与育华集团及其关联子公司签订《股权重组协议》，其中约定将城建公司65％的股份转让给栾川县政府，由栾川县政府授权天业公司受让城建公司65％股份，为城建公司控股股东。股权重组后，城建公司的股权结构为：栾川县政府（天业公司）持有65％股份，育华集团及其关联子公司持有35％股份。当日，育华集团及其关联子公司与天业公司签订《股权转让合同》，其中对股权转让价格及支付方式等进行了约定。同时，在2015年12月25日当日，栾川县政府与城建公司就2012年11月28日签订的《联合开发整理协议书》又签订了《补充协议》，对《联合开发整理协议书》中的双方收益分配方式等进行了修改和补充，其中将原来的“按照本协议定义确定的收益分配基数，按照栾川县政府65％，城建公司35％比例进行分配”修改为“按照本协议定义确定的收益分配基数，全部分配给城建公司”。从签订《合作框架协议书》至本案开庭时，栾川县东部新区共开发整理土地8块，第一部分5块土地出让后，栾川县政府共获得国有土地使用权出让收入13150万元，栾川县政府按照《联合开发整理协议书》及《补充协议》的约定，于2017年12月前已经将该部分投资收益支付给城建公司。2019年1月，第二部分3块土地出让后，栾川县政府共获得国有土地使用权出让收入35015万元，因栾川县政府未按照《联合开发整理协议书》及《补充协议》的约定向城建公司政府支付投资收益，作为城建公司股东的原告于2020年2月4日函请城建公司董事会、监事会起诉栾川县政府，要求栾川县政府依约支付投资收益。城建公司于2020年2月12日回函，主要内容为：考虑城建公司与栾川县政府的特殊关系、“风情小镇”建设发展对栾川县政府的依赖，只能通过协商方式解决，不能通过诉讼方式解决。2019年2月1日，城建公司向栾川县政府提出《请求拨付土地开发成本及收益的请示》，栾川县政府经有关部门核算，于2019年10月17日作出《关于申请返还土地开发成本及收益的情况报告》，同意先返还收益1448.6756万元，最终返还收益数，待双方对账后据实拨付。2019年10月23日，栾川县政府支付城建公司1448.6756万元。另查明：原告育华集团、育华基金管理公司诉讼请求中要求栾川县政府支付32542.5444万元，其计算方法为：35015万元（国有土地使用权出让收入）-1023.784万元(《关于申请返还土地开发成本及收益的情况报告》中确定的上解省级费用)-1448.6756万元（已经返还的收益）。上述事实由经庭审举证、质证的《合作框架协议书》《联合开发整理协议书》《补充协议》《股权重组协议》《股权转让合同》、栾川县国有土地建设用地使用权出让成交公告、关于向栾川县政府提起诉讼的函、关于提请诉讼栾川县政府的回函、《请求拨付土地开发成本及收益的请示》《关于申请返还土地开发成本及收益的情况报告》、栾川县政府支付城建公司1448.6756万元的银行回单等证据以及庭审笔录予以证明。本院认为：一、关于原告育华集团、育华基金管理公司是否具有本案原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定：“他人侵犯公司合法权益，给公司造成损失的，本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼。”该规定即股东代表诉讼制度，该规定并未将股东代表诉讼制度限制在民事诉讼范围内，公司股东亦有权提起行政诉讼。本案原告育华集团、育华基金管理公司作为城建公司的股东，在栾川县政府未依照《联合开发整理协议书》及《补充协议》向城建公司支付投资收益，公司利益受到损害的情况下，致函城建公司董事会、监事会，要求城建公司起诉栾川县政府，城建公司回函明确拒绝。在此情况下，原告育华集团、育华基金管理公司有权以自己的名义代表城建公司提起本案行政诉讼，要求栾川县政府按照行政协议的约定履行支付义务。二、关于原告育华集团、育华基金管理公司要求栾川县政府直接支付32542.5444万元的诉讼请求能否成立问题。案涉的《联合开发整理协议书》及《补充协议》系在《合作框架协议书》、《股权重组协议》、《股权转让合同》的基础上签订，系合同当事人的真实意思表示，不违反法律规定，对合同当事人均具约束力，应当得到履行。根据本案查明的事实，栾川县政府对与城建公司共同开发整理土地，于2019年1月取得国有土地使用权出让收入35015万元的事实并无异议，根据栾川县政府与城建公司签订的《联合开发整理协议书》及《补充协议》，栾川县政府应当在收到土地出让金后按照约定向城建公司支付投资收益，且栾川县政府实际对之前取得的土地出让金已经按照《联合开发整理协议书》及《补充协议》向城建公司支付了投资收益。现栾川县政府以《联合开发整理协议书》的《补充协议》无效、显示公平、损害国家利益等为由不予履行支付义务没有事实和法律依据，本院不予支持。关于栾川县政府应当向城建公司支付的投资收益的具体数额，根据《联合开发整理协议书》及《补充协议》的约定，涉及对省级及以上提留、城建公司的开发整理成本的核算，双方对核定结果有争议的，可委托双方认可的有资质的第三方咨询机构进行核定。在双方没有按照《联合开发整理协议书》及《补充协议》进行核算的情况下，原告育华集团、育华基金管理公司依据《关于申请返还土地开发成本及收益的情况报告》起诉栾川县政府要求直接支付32542.5444万元没有事实依据，因为该情况报告仅是栾川县政府在应城建公司要求支付投资收益后的单方核算行为，暂付的1448.6756万元系栾川县政府的阶段性决定，该情况报告明确最终应当支付给城建公司的投资收益有待双方对账核算后据实决定。故对原告育华集团、育华基金管理公司起诉栾川县政府要求直接支付32542.5444万元的诉讼请求本院不予支持。被告栾川县政府应当按照《联合开发整理协议书》及《补充协议》的约定对收益分配数额进行核算后支付给城建公司，城建公司应当予以配合。三、关于原告育华集团、育华基金管理公司要求城建公司支付其诉讼费、律师费、鉴定费的诉讼请求，对此，原告并未提出具体的数额，也未提供相关证据支持其主张，本院不予支持。综上所述，原告育华集团、育华基金管理公司的部分诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下：一、被告栾川县人民政府在本判决生效之日起60日内按照《联合开发整理协议书》及《补充协议》的约定，完成收益分配数额的核算并支付给第三人栾川城市建设发展有限公司，第三人按照《联合开发整理协议书》及《补充协议》的约定予以配合；二、驳回原告上海育华投资集团有限公司、上海育华股权投资基金管理有限公司的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告栾川县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 李扬丽审判员 邢玉玲二〇二〇年六月二十二日书记员 水浩浩