贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终218号上诉人（一审原告）遵义华瑞房地产开发有限公司（以下简称华瑞房开公司）住所地：贵州省遵义市桐梓县燎原镇花园路88号花园移民新村4号楼4单元负1栋东侧附1号。统一社会信用代码：915203220657914059（1-1）法定代表人石锐，公司总经理。委托诉讼代理人王榕，公司职工。委托诉讼代理人张苹苹，贵州大娄山律师事务所律师被上诉人（一审被告）桐梓县自然资源局。住所地：贵州省桐梓县娄山关镇河滨北路北大门。统一社会信用代码：11520322009518105C。法定代表人梁水平，局长。委托诉讼代理人谢雨洁，贵州名城(桐梓)律师事务所律师。第三人遵义市燎原经济发展有限公司（以下简称燎原公司）住所地：贵州省遵义市桐梓县燎原镇政府。法定代表人程映执，该公司总经理。统一社会信用代码：915200322599384740A。委托诉讼代理人田金露，公司工作人员。委托诉讼代理人廖珲，贵州名城(桐梓)律师事务所律师。上诉人华瑞房开公司因与被上诉人桐梓县自然资源局、第三人燎原公司撤销行政处罚决定一案，不服习水县人民法院（2019）黔0330行初497号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：第三人燎原公司系桐梓县燎原镇人民政府成立的平台公司，本案“花园移民新村工程建设项目”立项申请主体为桐梓县燎原镇人民政府，建设项目选址意见书的建设单位为第三人燎原公司。第三人燎原公司与桐梓县燎原镇花园村民委员会签订了《移民新村项目用地协议书》，即用地单位为第三人燎原公司。2013年5月4日，原告、第三人双方签订《合作协议》，双方约定：双方合作完成花园移民新村的经济型住房建设；总建筑面积14.6万平方；原告负责项目的所有设计规划，出资，建设等；第三人负责各种审批手续，矛盾纠纷的调处等。第三人如未按约定时间完善本项目相关的法定手续，导致本项目停工、终止、遭受处罚或协议无效，原告因此遭受的所有经济损失全部由第三人承担等。《合作协议》签订后，项目开始建设，2015年，被告以第三人对“花园移民安置房”项目未办理用地批准，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定，经立案调查后遂于2015年3月29日作出桐国土行处决字［2015］第2110号《行政处罚决定书》，处罚内容为“责令退还非法占用的土地，没收你单位在桐梓县人民政府处置。”，该处罚决定书于作出当日送达第三人后，第三人没有提起行政复议，也没有提起行政诉讼。原告不服，遂诉至一审法院。另查明，桐梓县国土资源局因机构改革更名为桐梓县自然资源局。2014年10月27日，遵义华瑞建设投资有限公司名称变更为遵义华瑞房地产开发有限公司。一审法院认为，首先，本案“花园移民新村工程建设项目”立项申请主体为桐梓县燎原镇人民政府，燎原镇人民政府设立第三人平台公司后，将该项目交第三人建设，第三人遂与桐梓县燎原镇花园村民委员会签订了《移民新村项目用地协议书》，并且桐梓县住房和城乡建设局颁发的建设项目选址意见书上载明的建设单位为第三人燎原公司。故案涉项目没有办理土地审批手续建设的违法主体应为第三人，被告作出的处罚对象适格。本案原告虽然与第三人签订了《合作协议》，但本案的建设违法用地主体是第三人而不是建设施工单位，且原告不是行政行为处罚的相对人，故原告不是适格的原告。其次，桐国土行处决字[2015]第2110号《行政处罚决定书》已作出后送达了本案第三人，第三人未提起行政复议，也未提起行政诉讼，该处罚决定也生效了4年之久，原告为第三人的合作方，如此重大的处罚决定按常理第三人不可能不告诉原告，并且项目一直在建设至今，原告在办理相关手续过程中也不可能不知道，故原告对该项目的处罚应为明知，对其提起诉讼也应超过起诉期限。对于原告因处罚带来的损失，原告可以依据《合作协议》的约定向第三人提起民事诉讼途径得以实现，故对于被告作出的处罚决定，对原告并不造成实质上的后果。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）、(八）项之规定，裁定驳回原告遵义华瑞房地产开发有限公司的起诉。一审宣判后，原告华瑞房开公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。事实和理由：一、一审认定事实错误。1.法律规定原告有两种情形，一种是行政行为相对人，另一种是行政行为相关人，即受到行政行为影响的个人或组织。上诉人作为合作方，投资建设方，虽然不是直接受到行政处罚的相对人，但处罚的作出，直接损害上诉人的合法权利。2.上诉人具有行政主体资格，是本案适格原告。一方面，上诉人是桐梓县燎原镇政府招商引资的企业，与第三人签订了合作协议。另一方面，虽然第三人怠于协调项目的相关手续，但上诉人投资建设行为并未中断，并支付了征收费用，签订施工合同及监理合同，经桐梓县政府和燎原镇政府同意，在当地举行了项目开工仪式，后经燎原党委政府研究，第三人全权退出经营，将项目交上诉人进行商品房开发建设。现上诉人已通过招拍挂方式，缴清土地出让金，并分两次取得35037平方米建设用地使用权，由于第三批6063平方米的土地报批工作迟缓，未能及时完善相关手续。上诉人作为项目的实际投资人和施工管理人，已全面履行了《合作协议》约定的义务，而且也履行了第三人的全部义务。二、在国家社会经济发展中，需要对受到司法侵害的民生工程项目和民营经济主体提供必要的救济。案涉花园移民新村项目第三批次用地在2019年获得省政府批准后，拟挂牌出让时，被告知行政处罚一事。若剥夺上诉人起诉权，将导致大量精准扶贫异地搬迁户和政府公租房无法办理，将会损害老百姓合法权益，使上诉人受到上亿元的损失。三、是否超过诉讼时效，是由被告行使抗辩，而不能由法官提出。我国的诉讼时效制度，是消极适用的，人民法院作为中立裁判者，不能得依职权主动审查，不能向当事人主动释明，必须由被告提出才能审查。本案中，一审被告和第三人均未提出诉讼时效抗辩。在法律适用上，最高法院司法解释规定，行政诉讼法有规定的，适用行政诉讼法，没有规定的，适用民事诉讼法，根据民事诉讼法司法解释第三条的规定，当事人未提出诉讼时效抗辩的，人民法院不应对诉讼时效进行释明及诉讼时效进行裁判。本案行政处罚是在2015年，一审中，被上诉人也自认是被卫星遥感发现，为了履行职责，进行处罚。进行处罚并非上诉人的真实意思表示，故未告知上诉人。一审法院认为，处罚生效4年之久，按常理第三人不可能不告诉原告，并且一直进行项目建设，从而推定被上诉人告知了上诉人，是明显错误的。直到2019年第三批建设用地招拍挂时，才被告知处罚一事，才知道处罚的内容。综上，被上诉人作出的具体行政行为对上诉人造成了重大影响，上诉人是处罚的相关人，是本案适格原告，本案未超过诉讼时效。请二审法院查明事实，撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。被上诉人桐梓县自然资源局在法定期限内未提交书面答辩意见。第三人燎原公司在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），除一审查明的事实外，本院另查明如下事实：上诉人和第三人于2013年5月4日签订的《合作协议》第二条约定了项目合作模式，载明第三人将项目的融资、工程发包、资金回收、房屋分配及与本项目建设和投用相关的其他权利全部委托给上诉人负责，项目建成后取得的房款，全部作为本项目建设的回收资金；第三条约定了双方的权利义务，载明若项目建成完工后，未按时收回建设资金。上诉人对未分配到户的房屋有经营管理的权利（经营所得归上诉人所有），直至分配到户为止。2016年至2017年，上诉人就涉案土地中的部分地块，与原桐梓县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，并取得了国有建设用地使用权登记。本院认为，结合当事人的意见，本案的二审争议焦点为：1.上诉人是否本案适格原告。2.若上诉人系本案适格原告，其起诉是否超过法定起诉期限。对焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，从本案事实看，上诉人与第三人之间的合作关系紧密，对于涉案项目建设，上诉人投入了大量资金进行建设，且双方在合作协议中明确约定，若项目建成完工后，未按时收回建设资金，上诉人对未分配到户的房屋有经营管理的权利（经营所得归上诉人所有），直至分配到户为止，加之上诉人已取得部分地块的建设地使用权登记。故行政机关作出处罚决定，责令退还土地，没收涉案建筑物，必然会对上诉人产生重大的经济影响，直接影响上诉人的合法权益，故应当认为上诉人与案涉行政处罚决定之间具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（六）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系：……（六）其他与行政行为有利害关系的情形”的规定，上诉人具有本案的原告主体资格。对焦点2，行政机关作出案涉行政处罚决定的时间为2015年3月29日，其针对的是第三人，并直接向第三人送达，未向上诉人送达，现有证据不能证明上诉人于当时知道或应当知道案涉行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，对相对人不知道行为内容的，适用最长起诉期限的规定，不动产案件自行政行为作出之日起20年，一般行政案件自行政行为作出之日起5年，故本案应适用5年的最长起诉期限。上诉人于2019年知晓涉案处罚决定后，于同年10月提起本案诉讼，要求撤销，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，其起诉未超过法定起诉期限。综上，一审法院认为上诉人与被诉行政处罚决定不具有利害关系，其提起本案诉讼超过法定起诉期限，裁定驳回上诉人的起诉，裁判结果不当，应予以撤销。一审法院应对被诉行政处罚决定是否合法进行审查。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。”之规定，裁定如下：一、撤销习水县人民法院（2019）黔0330行初497号行政裁定；二、指令习水县人民法院对本案继续审理。审判长  赵正新审判员  赖丽莉审判员  冯再军二〇二〇年六月十六日法官助理王喻庆书记员胡茜茜