浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终812号上诉人（原审原告）陈根泉，男，1958年6月10日出生，汉族，户籍地浙江省衢州市柯城区。被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路28号。法定代表人汤飞帆，市长。委托代理人朱爱斌、吴薇薇，衢州市司法局工作人员。原审第三人衢州市柯城区姜家山乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡诚信路57号。法定代表人徐云飞，乡长。应诉负责人郑辉，衢州市柯城区姜家山乡党委委员。委托代理人王培孝，浙江达正（江山）律师事务所律师。陈根泉诉衢州市人民政府行政强制一案，衢州市中级人民法院于2020年2月19日作出（2019）浙08行初67号行政裁定。陈根泉不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月16日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告陈根泉起诉称，因“衢州市年度计划第十批次建设用地项目”需征收原告位于姜家山乡××山村的房屋及土地。2019年7月2日，在未经陈根泉同意、未履行任何法定程序、未出具任何法律文书的情况下，陈根泉的房屋被强制拆除，屋内物品遗失、损毁殆尽。该征收项目的征地补偿安置方案由衢州市人民政府批准实施，衢州市人民政府系该项目的征收主体。市、县人民政府是履行集体土地征收职责的唯一法定主体。在被拆除房屋位于征收范围的情况下，除非市、县人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，法院可依法推定强制拆除行为系市、县人民政府或其委托的主体实施，具体到本案即由衢州市人民政府或其委托的主体实施。陈根泉起诉要求确认衢州市人民政府于2019年7月2日强制拆除其位于姜家山乡××号房屋的行为违法。原审法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。陈根泉诉称衢州市人民政府实施了被诉行政行为，应提供相应证据材料就该主张承担初步证明责任，作为其起诉的事实根据。陈根泉所提供的相关证据尚不能证明衢州市人民政府实施了被诉拆除行为，其主张衢州市人民政府强制拆除其房屋，依据不足。在陈根泉向浙江省人民政府申请复议的浙政复〔2019〕479号案件中，复议机关曾组织陈根泉与姜家山乡人民政府、自然资源与规划局等相关征收部门工作人员在征收现场核实情况，陈根泉在土地勘测定界图上确认案涉房屋不在征收红线范围内。陈根泉在本案中虽否认上述确认事实，但未提供反证推翻该事实。因此，陈根泉主张被拆除房屋位于征收范围内，可以推定衢州市人民政府或其委托的主体实施强制拆除房屋行为，无事实依据。姜家山乡人民政府提交的〔2019〕浙衢信证民字第1911号公证书等证据可以证实姜家山乡人民政府以应拆未拆为由拆除涉案房屋。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。姜家山乡人民政府系基层人民政府，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。根据“谁行为，谁负责，谁为被告”的原则，对涉案房屋拆除行为提起诉讼，应以姜家山乡人民政府为被告。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，将本案被告主体不适格，应当变更被告的意见向陈根泉进行释明，陈根泉不同意变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、第三款，第一百零一条第一款第二项之规定，裁定驳回原告陈根泉的起诉。上诉人陈根泉上诉称：1.涉案房屋在被上诉人确定的征收范围内。首先，一审法院举证责任分配错误。正是被上诉人在征收过程中未依法进行公示公告，上诉人才无从确定涉案房屋是否位于涉案项目的征收红线范围内，对此浙江省人民政府浙政复〔2019〕479号《行政复议决定书》已有认定（“被申请人并未提供证据证明已在被征收土地所在的村、组内以书面形式公告”）。在此情况下，上诉人才向衢州市自然资源和规划局柯城分局申请公开了“因征收申请人位于浙江省衢州市××姜家山乡××（××0901161，具体位置见附件集体土地建设用地使用证）集体土地作出的征地补偿安置方案及市或区政府对该方案的批准文件”政府信息，而市资源局柯城分局作出的2019（15）号《衢州市自然资源和规划局柯城分局政府信息公开答复书》也明确答复上诉人所申请公开的政府信息为衢州市年度计划第十批次建设用地项目的相关政府信息，至此，上诉人得以确定涉案房屋在被上诉人组织实施的涉案征收项目范围内，并以2019（15）号《衢州市自然资源和规划局柯城分局政府信息公开答复书》（含附件）为证据提起本案诉讼，该证据也足以证明上诉人位于浙江省衢州市××姜家山乡××（××0901161，具体位置见附件集体土地建设用地使用证）的集体土地在衢州市年度计划第十批次建设用地项目的征收范围内，上诉人已经尽到了举证义务。一审法院称上诉人“在本案中虽否认上述确认事实，但未提供反证推翻该事实”系对举证责任的错误分配。一审法院提到浙政复〔2019〕479号案件，事实上，无论是在本案还是在浙政复〔2019〕479号案件中，被上诉人均否认上诉人的房屋在其征收范围内，但又未提供任何证据予以证明，而浙政复〔2019〕479479号《行政复议决定书》明确认定了“申请人户所涉集体土地在上述土地征收范围内”“被申请人认为申请人与涉案征地补偿安置方案无利害关系的主张与事实不符”，一审法院在此情况下仍然以被告不适格为由驳回上诉人对被上诉人的起诉，明显错误。其次，征收红线范围不等于实际征收范围。实践中，集体土地征收活动存在未批先征、少批多征等违法征收行为是客观情况，征收部门对征收红线范围外的土地和附属物进行超征、多征的活动仍然是征收活动，其违法性不能否定其征收性，否则该违法行为的不利后果将由被征收人承担，这与我国的征收政策相违背，也不符合最高院全面保护产权的指导精神。本案中，即便涉案房屋不在涉案项目的征收红线范围内，也不能否定其在被上诉人组织实施的实际征收范围内，仍不能阻却被上诉人为被诉行政行为承担法律后果，更何况被上诉人未提供任何图纸或其他证据对涉案房屋是否在其征收范围内予以证明。一审法院称“陈根泉在土地勘测定界图上确认案涉房屋不在征收红线范围内”，一方面，该事实在本案中无任何证据予以证明，浙政复〔2019〕479号复议决定中也未提及或认定该事实，该事实不属于“无需举证证明”的事实；另一方面，如前所述，即便涉案房屋不在涉案项目的征收红线范围内，也不能阻却被上诉人为被诉行政行为承担法律后果。事实上，涉案房屋周边、相邻的房屋已被被上诉人征收，对此上诉人可提供相关证据予以证明。如被上诉人坚持认为涉案房屋不在其征收范围内，则前述房屋也应当不在其征收范围内，这与该房屋被征收的事实明显矛盾，被上诉人的辩称显然不能成立，被上诉人作为涉案集体土地的征收主体，应当对被诉行政行为承担法律责任。2.被上诉人是本案适格被告。本案中，被上诉人既未举证证明涉案房屋系其他主体违法强拆，也未举证证明其对该事实并不知情，相反，从被上诉人提供的证据来看，其主张的“城中村搬迁改造”项目均是在其统一领导规划下进行，具体到强拆行为，即便不是被上诉人直接实施，也应当视为由其委托实施，由此产生的法律责任仍应当由被上诉人承担，其仍是本案适格被告。事实上，行政诉讼中下级机关主动替上级机关承担法律责任的情况客观存在，在征收活动中“以拆违代拆迁”的征收手段也是屡见不鲜，正是如此人民法院才应当审慎、公平审理相关案件，充分发挥审判权对行政权的监督职能，切实保护公民合法权益，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人衢州市人民政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。被答辩人称答辩人实施了被诉行政行为，应提供相应证据材料就该主张承担初步证明责任，作为其起诉的事实根据。被答辩人所提供的相关证据尚不能证明答辩人实施了被诉拆除行为，其主张答辩人强制拆除其房屋，依据不足。姜家山乡人民政府提交的〔2019〕浙衢信证民字第1911号公证书等证据可以证实姜家山乡人民政府以应拆未拆为由拆除涉案房屋。姜家山乡人民政府系基层人民政府，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。对涉案房屋拆除行为提起诉讼应以姜家山乡人民政府为被告。衢州市中级人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、第三款，第一百零一条第一款第二项裁定驳回被答辩人的起诉依据正确。2.答辩人不是本案的适格被告。根据《关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（衢政发〔2014〕55号）的规定，被答辩人房屋所在地的改造征收工作由衢州市柯城区人民政府负责实施。根据《衢州市柯城区人民政府关于同意对姜家山乡××山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（柯政发〔2018〕105号），拆除被答辩人房屋的行为由姜家山乡人民政府组织实施。答辩人并未实施强制拆除被答辩人房屋的行政行为。被答辩人以涉案土地征收项目发布征收土地方案公告及批准征地补偿安置方案公告的主体系答辩人为由，主张答辩人为被诉拆除行为的实施主体，混同了房屋拆除行为与土地征收行为的主体，拆除涉案房屋的主体是姜家山乡人民政府，已经有公证书及姜家山乡人民政府的自认，拆除主体明确。被答辩人认为答辩人要举证证明对该事实并不知情，答辩人认为对自己没有做过的事情举证证明不知情于法无据。3.被答辩人的房屋并非在衢州市年度计划第十批次建设用地项目红线范围内。答辩人认为，被答辩人申请撤销浙江省人民政府作出的浙土字Ａ〔2018〕-0227号《浙江省建设用地审批意见书》行政复议案件，在复议调查过程中，经村领导及被盗辨认在土地勘测定界图上对案涉房屋位置进行指认，确认案涉房屋并非在该批次建设用地项目红线范围内，案涉房屋位置是被答辩人自认的结果。至于周边、相邻的房屋已由答辩人进行征收，并不能说明被诉房屋就在红线范围内。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人衢州市柯城区姜家山乡人民政府答辩称：1.一审法院认定事实清楚。⑴一审法院认定案涉房屋不在征收红线范围内事实清楚。被答辩人向浙江省人民政府申请行政复议（案号：浙政复〔2019〕479号）案件复议过程中，复议机关就案涉房屋是否在征收红线范围内，于2019年10月17日组织衢州市自然资源和规划局柯城分局、姜家山乡人民政府、姜家山村领导以及被答辩人在征收现场进行核实情况，被答辩人对案涉房屋位置进行指认，确认案涉房屋不在征收红线范围内，且在土地勘测定界图上予以签字。被答辩人在上诉状中陈述浙政复〔2019〕479号行政复议决定书明确认定“申请人户所涉集体土地在上述土地征收范围内”，系复议机关在组织现场核实确认时，经被答辩人及姜家山村领导确认被答辩人除案涉房屋外另有其他集体土地在征收红线范围内，所以复议决定书中认定申请人户集体土地在上述土地征收范围内，而该认定在征收范围内的集体土地并非所指案涉房屋的集体土地。虽然被答辩人在本案一审诉讼中否认曾经确认案涉房屋不在征收红线范围内的事实，但未提供反证推翻该事实。据此，一审法院认定案涉房屋不在征收红线范围内事实清楚。⑵一审法院认定被告衢州市人民政府作为本案被告主体不适格事实清楚。根据农村私人建房用地呈报表、衢州市柯城区规划许可证申请表记载，1996年10月，被答辩人以原屋拆除、移位新建为由申请建房。同年12月，经审批同意被答辩人拆除67.5平方米房屋（即案涉房屋），新建115平方米房屋，但被答辩人新房建好后未拆除67.5平方米房屋。案涉房屋属于应拆未拆房屋，2019年7月2日，答辩人组织人员对案涉房屋进行拆除，并由浙江省衢州市信安公证处进行保全证据公证。一审法院在审理过程中答辩人已确认案涉房屋系答辩人组织人员进行拆除并提交公证书等证据材料予以佐证，而被答辩人未能提供反证证明衢州市人民政府组织拆除案涉房屋的事实。2.一审法院适用法律正确。如上所述，一审法院已经查明案涉房屋系由答辩人组织人员拆除，庭审中已经告知，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，被答辩人以衢州市人民政府为被告提起诉讼，被告主体不适格，并向被答辩人释明应当变更被告的意见，而被答辩人拒不同意变更被告。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，裁定驳回被答辩人的起诉，适用法律正确。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交浙江省人民政府浙政复〔2019〕479号行政复议决定书，和其邻居户与姜家山乡人民政府签订的《高铁新城城中村搬迁改造房屋征收补偿安置协议书》。前述材料与本案二审审理的重点均无关联性，不属于新证据，本院不予接纳。本院认为：根据原审裁定、上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩等情况，本案的审理重点应为衢州市人民政府是否属于本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，上诉人起诉要求确认衢州市人民政府拆除其位于姜家山乡××号房屋的行为违法，但上诉人提交的证据无法证明衢州市人民政府实施了其所诉强制拆除行为。据此，原审法院认定衢州市人民政府并非本案适格被告，在经过释明上诉人不同意变更被告的情况下，裁定驳回起诉，并无不当。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年六月二十四日书记员 许亚芬