四川省射洪市人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）川0922行赔初1-1号 原告：遂宁乐活农业综合开发有限公司，住所地遂宁市船山区永兴镇场镇1村6社，注册号510900000040336（1-1）。 法定代表人：刘勇。 委托诉讼代理人（特别授权）：何金亮，四川明炬（遂宁）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢辉，四川明炬（遂宁）律师事务所实习律师。 被告：遂宁市河东新区管理委员会，住所地遂宁市河东新区灵云路1号，统一社会信用代码11510800744652335K。 法定代表人：杨东，该单位负责人。 委托诉讼代理人（特别授权）：洪亮，四川斗城律师事务所律师。 被告：四川省遂宁市船山区旗山社区居民委员会，住所地四川省遂宁市河东科教园区旗山村3社，统一社会信用代码55510903MEA228282C。 法定代表人：何承亮。 委托诉讼代理人：谭彪，四川斗城律师事务所律师。 原告遂宁乐活农业综合开发有限公司（以下简称乐活公司）诉被告遂宁市河东新区管理委员会（以下简称河东管委会）、四川省遂宁市船山区旗山社区居民委员会（以下简称旗山居委会）行政管理及行政赔偿一案，本院于2020年4月13日受理后，依法组成合议庭，经过阅卷、询问当事人并进行了书面审理。经合议庭评议，现已审理终结。 原告乐活公司诉称，2013年2月，原告与旗山村委会签订了《农村土地使用权流转合同》（以下简称《土地流转合同》），并报遂宁市船山区永兴镇政府备案同意，取得了旗山村3社、5社、6社共计131.03亩土地的经营和使用权，用于建设星级农家乐“麒山温泉度假中心”。签订《土地流转合同》后，原告开始进行前期投入和建设，完成了土地测绘、建设施工设计、水泥道路修建、平整场地、购置和栽种苗木及赔偿地上附着物等工作。2013年河东新区城管执法人员多次到“麒山温泉度假中心”施工现场阻止施工和建设，但一直未向原告出示任何正式的通知或文件，迫于无奈原告暂停了“麒山温泉度假中心”的建设和开发。后原告多次主动联系河东管委会及河东二期办，希望能够解决赔偿的问题，但他们一直采取推、拖，未给原告明确答复，原告本着信赖在停工期间也一直给付租金。2019年2月22日，旗山村委会口头告知原告，该宗地已经完成了国有征收，不需要再向旗山村缴纳土地租金。停工至今，原告在该宗地上的投入和损失一直未得到任何补偿。综上所述，为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求：1.判令河东管委会赔偿原告为承包土地所支出的2013年3月至2019年3月的土地租金956519元及利息；2.判令河东管委会赔偿原告因开发和利用承包土地进行的前期土地测绘费用30760元及利息；3.判令河东管委会赔偿原告为开发和利用承包土地支付村民地面附着物、构筑物补偿费用121850元以及利息；4.判令河东管委会赔偿原告为开发利用承包地投入的道路修建费用150000元及利息；5.判令河东管委会赔偿原告为开发利用承包土地购置苗木费用163500元及利息；6.判令河东管委会赔偿原告为开发利用承包土地支出的土石方费用1554000元及利息（以上一至六项的利息暂自起诉之日起计算至款项付清之日，利率按照银行同期贷款利率计算）；7.判令旗山村村委会、遂宁市船山区永兴镇长庙村村民委员会对上述一至六项诉讼请求承担连带责任；8.本案诉讼费由三被告共同承担。2020年6月5日，原告向本院邮寄《增加诉讼请求申请书》，提出被告未履行催告、听取陈述申辩、公告程序、未作出书面强制执行决定，未告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限的情况下，利用职权干涉原告享有的生产经营自主权的行为违法。请求确认被告河东管委会干涉原告的承包经营权的行为违法。 被告河东管委会辩称，1.原告起诉要求答辩人行政赔偿，其起诉属于单独提起行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定，赔偿权利人单独提起行政赔偿诉讼应当符合的条件包括“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。本案中，答辩人没有任何行为被确认违法。原告的起诉不符合规定，依法应驳回原告的起诉。2.原告起诉状载明，2013年河东新区城管执法人员多次到“麒山温泉度假中心”施工现场阻止施工和建设。2013年至今已达数年之久，原告的起诉已经超过法律规定的起诉期限，依法应驳回原告的起诉。3.原告起诉状载明2013年河东新区城管执法人员多次到“麒山温泉度假中心”施工现场阻止施工和建设。2008年，遂宁市城市管理行政执法局河东新区分局成立，并受市城市管理行政执法局委托实施行政执法，本案即使存在行政行为，也是城管执法局人员所实施的，答辩人与本案无关，不是适格被告，依法应驳回原告的起诉。4.原告并未按照其经营范围以及流转土地的用途实施经营，原告将流转的土地用于开发建设“麒山温泉度假中心”，该行为超越了其经营范围，违反了土地管理的相关规定，是违法行为。即使原告存在损失，也应由其自行承担。5.原告的起诉状载明“2019年2月22日，旗山村村委会口头告知原告，该宗地已完成了国有征收”。案涉土地是否完成征收与本案无关。综上，原告的起诉没有法律依据与事实依据，请求人民法院依法驳回。针对原告增加的诉讼请求，被告辩称：1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，原告增加诉讼请求的申请不符合规定，不应准许。2.原告增加诉讼请求申请书没有指明行政行为，即没有事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。提起行政诉讼的前提是发生了行政行为，原告在提起诉讼时应对指明行政行为并说明该行政行为的具体形式。原告《增加诉讼请求申请书中》称“被申请人利用职权干涉农村土地承包经营、变更、解除承包经营合同，干涉申请人依法享有的生产经营自主权，侵害了申请人的土地承包经营权、土地经营权的行为”、“未履行催告、听取陈诉申辩、公告程序、未作出书面强制执行决定……干涉申请人生产经营自主权的行为”，原告的这些表述没有指明行政行为，更没有说明行政行为的具体形式。此外，行政诉讼法第二十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告仅在申请书中表述答辩人干涉了其自主经营权，但并未指明答辩人作出了行政行为。因此，根据《增加诉讼请求申请书》，并未发现答辩人作出了行政行为，答辩人主体不适格。3.原告申请增加的诉讼请求与其行政起诉状载明的内容不一致。原告行政起诉状载明“2013年河东新区城管执法人员多次到‘麒山温泉度假中心’施工现场阻止施工和建设，但一直未向原告出示任何正式的通知或文件，迫于无奈原告暂停了‘麒山温泉度假中心’的建设和开发”。而原告的增加诉讼请求申请书载明的申请事项是：“请求确认被申请人干涉申请人的承包经营权的行为违法”，理由是“被申请人利用职权干涉农村土地承包经营…”。很明显，原告拟增加的诉讼请求及事实与其行政起诉状载明的内容明显不一致，两者没有关联性。综上，原告增加诉讼请求的申请不符合法律规定，依法不应当准许。 被告旗山居委会辩称，1.答辩人不是适格的主体，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条的规定，社区居民委员会是群众性自治组织，不是行政机关，不应当作为本案的被告，依法应驳回起诉。2.被答辩人的起诉不符合规定，依法应驳回起诉。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十二条的规定，本案中，赔偿义务机关没有明确，而且也没有赔偿义务机关对案件进行处理，被答辩人也没有向赔偿义务机关提出赔偿申请。答辩人并未实施行政行为，也没有任何行为被确认违法。3.被答辩人新提交的《增加诉讼请求申请书》在申请书中的被申请人仅仅是河东管委会，没有对答辩人提出申请。且根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第七十条的规定，现被答辩人增加新的诉讼请求，依法是不应当准许的。综上，答辩人不承担任何的赔偿责任。 经审理查明，原告乐活公司分别于2010年3月1日、2013年2月23日与原遂宁市船山区永兴镇旗山村三社、五社和六社签订了《土地流转合同》，约定将永兴镇旗山村三、五、六社承包经营的农业用地共计131.03亩出让给原告使用至2029年12月底，土地流转用途为星级农家乐。经本院询问原告，原告称：“在合同签订后原告即取得了以上土地的使用权，并于2013年3月开始组织测绘和规划设计、栽种苗圃等工作。在2013年及2014年期间，河东管委会下属机构科教园的工作人员与河东新区城管执法人员一起到现场，以土地已被托管为由阻止原告进行苗圃种植和工程建设，但科教园的工作人员与河东新区城管执法人员未给原告作出任何书面通知或决定。2014年以后原告停止了苗圃种植和工程建设。同时称其自2013年被首次阻止施工和建设至今，一直向被告要求赔偿并协商赔偿事宜，但一直未达成赔偿协议。”原告遂于2020年4月13日诉至本院，并提出以上诉讼请求。 审理中，原告于2020年4月14日向本院提交《撤销被告申请书》，申请撤销遂宁市船山区永兴镇长庙村村民委员会为本案的共同被告参加诉讼，本院予以准许。 另查明，本案原告乐活公司因2014年未进行年审，已被吊销了营业执照，但未注销。本案被告旗山村委会于2009年6月16日更名为“旗山社区居民委员会”。 本院认为，本案是原告乐活公司认为被告河东管委会下属机构科教园的工作人员与河东新区城管执法人员阻止原告进行苗圃种植和工程建设，给原告造成损失而提起的赔偿诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”。 故本案原告有权向本院提起行政赔偿诉讼。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法……”第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”据此，赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的前提是加害行为属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为，可诉行政行为可以分为具体行政行为和事实行为，如果加害行为属于具体行政行为，则该行为必须已经行政诉讼或者行政复议等法定程序确认违法；如果该加害行为是事实行为，则应当在赔偿请求人提起的行政赔偿诉讼程序中对行为的合法性予以确认，然后决定是否予以赔偿。本案原告在单独提起行政赔偿诉讼后又追加诉讼请求，请求确认被告河东管委会的阻止其经营和建设的行为违法。原告赔偿诉讼称被告河东管委会在未作出任何通知或决定的情况下到现场的阻止其经营和建设的行为属于事实行为，依据上述规定，人民法院在赔偿诉讼中对行为的合法性予以确认，然后决定是否予以赔偿。故原告是否追加确认违法的诉讼请求，不影响人民法院对行为的合法性审查。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条规定;“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定:“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”本案中，乐活公司诉称被告河东管委会于2013年和2014年对其经营进行阻止，并从2013年起要求河东管委会赔偿，只是一直未能达成协议。由此可知，原告乐活公司知道被告的侵权行为时间至迟应当认定在2014年底，但原告乐活公司于2020年4月才就被告的侵权的事实行为一并提起行政赔偿诉讼，且原告从2013年起即希望与被告通过协商解决赔偿事宜不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故原告的起诉已超过法定的起诉期限，依法应驳回起诉。 依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告遂宁乐活农业综合开发有限公司的起诉。 本案不收取案件受理费。原告遂宁乐活农业综合开发有限公司已预交的案件受理费50元，本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长 唐晓岚 审 判 员 赵燕君 审 判 员 张丽娟 二〇二〇年六月二十四日 法官助理 徐 彬 书 记 员 谭椿腾