浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙04行初115号原告沈安忠，男，1968年10月6日出生，汉族，住嘉善县。委托诉讼代理人沈立群，女，1968年1月20日出生，汉族，住嘉善县。系原告沈安忠之妻。被告嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道人民大道126号。法定代表人徐鸣阳，县长。出庭负责人吴昊峥，嘉善县人民政府党组成员（分管农业工作）。委托诉讼代理人吴建伟，系嘉善县农村农业局副局长。委托诉讼代理人卢杰，浙江嘉深律师事务所律师。原告沈安忠因认为被告嘉善县人民政府不履行土地承包经营权登记颁证法定职责，于2019年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月16日作出（2019）浙04行初72号行政裁定，驳回起诉人沈安忠的起诉。沈安忠不服，上诉至浙江省高级人民法院，浙江省高级人民法院于2019年11月18日作出（2019）浙行终1393号行政裁定，撤销本院上述裁定，指令本院予以立案。本院于2019年11月25日立案受理，并于当日向被告嘉善县人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告沈安忠及其委托诉讼代理人沈立群，被告嘉善县人民政府负责人吴昊峥及委托诉讼代理人吴建伟、卢杰到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒××疫情影响，自2020年1月23日至2020年3月2日为依法扣除审限期间。本案现已审理终结。原告沈安忠诉称，原告为能明确土地承包权限，消除不必要的争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”的规定，于2018年11月18日向被告嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）邮寄申请书，要求对原告的承包地确权。但在同年11月27日却收到嘉善县农业经济局（以下简称嘉善农经局）的善农信访复字[2018]1102号《信访事项处理意见书》。原告认为，嘉善农经局既非法定主体，也非《中华人民共和国土地管理法实施条例》所指的具体承办部门（县级人民政府土地管理部门）。嘉善县政府是法定核发证书，确认所有权的主体，但嘉善县政府未在规定的时间内对原告土地确权申请作出“不予受理、不予处理”的行政行为，属于不依法履行法定职责，侵犯了原告的合法权益。因相关法院以原告另案起诉嘉善农经局为由不予受理本案，原告直到2019年5月份收到（2019）浙行申331号行政裁定书才明确了嘉善县政府的违法行为。浙江省启动的承包土地经营权确权登记颁证工作已接近尾声，原告位于嘉善县干窑镇黎明村10号的农村家庭承包土地经营权至今未得到确权。请求判令被告依法对原告承包地确权申请作出行政处理。庭审中明确其诉讼请求要求被告对其土地承包经营权登记颁证。原告起诉及庭审中提交了以下证据：1.房屋土地确权申请书，证明原告向被告提出承包土地确权申请的事实；2.信访答复处理意见书，证明嘉善农经局非农村土地承包经营权证的颁证主体；3.浙江省高级人民法院（2019）浙行申331号行政裁定书，证明原告收到该裁定书后才知道被告行政不作为；4.光盘1张，系谈话录音但未提交相应的声音文字记录。被告嘉善县政府辩称，一、2015年6月29日浙江省农业厅等7部门发布《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号，以下简称“浙农经发[2015]4号文件”），同年7月13日中共嘉善县委办公室、嘉善县人民政府办公室下发《嘉善县农村土地承包经营权登记颁证实施方案》（善委办发[2016]58号，以下简称“善委办发[2016]58号文件”），嘉善县开始实施农村土地承包经营权确权登记颁证工作。10月21日，嘉善县干窑镇黎明村村民委员会（以下简称黎明村委会）制定了《嘉善县干窑镇黎明村农村土地经营权确权登记颁证工作实施方案》。2017年12月15日，嘉善县干窑镇黎明村股份经济合作社（以下简称黎明村合作社）向嘉善县干窑镇人民政府（以下简称干窑镇政府）提交《农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓确权登记申请表》及《嘉善县农村土地承包经营权暂缓确权情况汇总表》《会议记录》《村民代表签到表》，经干窑镇政府审核同意，报被告审批。被告于2017年12月16日批准暂缓登记。2018年11月18日，原告向被告递交《房屋土地确权申请书》，申请对其家庭承包的土地进行确权登记并发放新版农村土地承包经营权证。被告责成嘉善农经局作出答复，同年11月27日该局书面答复原告，其家庭承包地不在此次确权工作范围内，但列入暂缓确权范围内，原农村土地承包经营权证（二轮承包权证）仍具有法律效力。原告认为对其申请作出书面答复的嘉善农经局非法定主体，被告对其申请不予受理、不予处理，属行政不作为的观点，不能成立。被告虽是嘉善县《农村集体土地承包经营权证》的法定颁发主体，但该证的颁发需要经过规定的程序，农户并不能直接向被告申请颁证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条有明确规定。被告根据“浙农经发[2015]4号文件”及“善委办发[2016]58号文件”的规定，成立土地确权登记颁证工作领导协调小组，下设的办公室设在嘉善农经局，负责确权登记颁证日常事务，且嘉善农经局是嘉善县政府的职能部门。被告责成嘉善农经局作出答复并无不当，不存在行政不作为的问题。原告原为嘉善县范泾乡俞曹村4社村民，1998年9月8日，原告与范泾乡俞曹村经济合作社签订土地承包合同，承包土地8.305亩，被告于当月向原告颁发了农村集体土地承包经营权证。因行政区域变化，原告现为嘉善县干窑镇黎明村13社村民。二、暂缓确权登记换发新的《农村集体土地承包经营权证》的理由。因历史原因，有些地区存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明及登记簿不健全等问题，农业部根据中央要求，于2003年11月14日颁布《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，重新进行确权登记，颁证换证。但并非对原土地承包合同推倒重来，原告原持有的土地承包经营权证在换新证前，继续有效。农业部《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号，以下简称“农经发[2015]2号文件”）第三部分第（四）项、“浙农经发[2015]4号文件”第二部分第（四）项均规定，村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要由集体经济组织成员充分讨论、社员代表大会协商通过；“善委办发[2016]58号文件”第四部分第（一）项亦规定，确权登记颁证方案要由本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。“浙农经发[2015]4号文件”第二部分第（五）项还规定，已经在办理土地征收手续村，经村组申请、乡镇审核、县级人民政府批准，可以暂缓开展确权登记颁证工作。2017年5月13日，原告所在的黎明村委会召开村民代表大会，表决通过原告所在13社暂缓开展土地经营权确权登记工作。同年12月15日，黎明村合作社申请“1社-8社，12社-17社暂缓开展土地承包经营权登记工作”，经干窑镇政府审核同意，被告于12月16日予以批准。因此，被告的行政行为并无不当，原告的诉讼请求及理由不能成立，请求依法判决驳回。被告嘉善县政府向本院提交了以下证据：1.沈安忠户籍证明，证明原告主体；2.《嘉善县干窑镇黎明村农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，证明黎明村制定农村土地承包经营权确权登记办证工作实施方案；3.黎明村民代表会议记录、表决，证明黎明村集体经济组织通过土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案；4.会议记录、村民代表签到表，证明黎明村通过暂缓土地承包经营权确权登记颁证决议；5.嘉善县农村土地承包经营权暂缓确权情况汇总表，证明黎明村因土地征用而暂缓土地承包经营权确权登记的情况；6.农村土地承包经营权确权登记颁证暂缓确权登记审批表，证明黎明村部分社暂缓确权登记申请及批准情况；7.房屋土地确权申请书，原告申请对承包土地确权；8.信访事项处理意见书，嘉善农经局对原告确权申请的答复；9.嘉善县土地承包合同，证明原告土地承包的事实；10.浙江农村集体土地承包权证审批表，证明原告持有土地承包权证。依据有：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条，农经发[2015]2号文件第三部分第（四）项，浙农经发[2015]4号文件第二部分第（四）项、第（五）项、第四部分第（一）项，善委办发[2016]58号文件第四部分第（一）项、第六部分第（一）项。经庭审质证，被告对原告的证据1、2、3的真实性均无异议，但对证明内容均有异议；对原告当庭提交的证据4即视听资料，被告按法庭指令于庭后3日内提交了质证意见，对该证据材料的来源及人员身份、内容的真实性无法证明，不予认可。原告对被告的1、2、3、7、8、9、10的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据4、5、6的合法性均有异议。本院对上述证据认证如下：原告的证据1、2，证明原告于2018年11月18日向被告提出房屋、土地确权申请及嘉善农经局就原告的该申请于同年11月27日作出信访事项处理意见书的事实，与本案有关联性，且被告对其真实性均无异议，本院予以采信；证据3，系浙江省高级人民法院就沈安忠起诉嘉善农经局的行政诉讼案件作出驳回再审申请的行政裁定，与本案具有关联性，本院予以采信；证据4的视听光盘，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。”因原告没有提交该视听资料的原始载体及视听资料的声音文字记录，不符合提交证据形式要件的规定，本院不予采信。被告的证据1、2、3、7、8、9、10，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信；证据4、5、6，证明黎明村合作社经召开村民代表会议表决一致通过除9-11社外，其余14个社因涉及干窑镇工业开发、建成规划区，建议暂缓开展土地承包经营权确权登记工作以及上报干窑镇政府审核、嘉善县政府审批同意的事实。原告虽对上述证据的合法性持有异议，但未提出实质性异议意见，上述证据与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，原告沈安忠系嘉善县干窑镇××（××）曹家溇10号村民。2018年11月18日，原告沈安忠向被告嘉善县政府提交《房屋、土地确权申请书》，要求被告对其户承包土地进行确权登记，并颁发新版农村土地承包经营权证。该信件由嘉善农经局受理，该局于2018年11月27日作出善农信访复字［2018］1102号《信访事项处理意见书》，答复原告：“据查，你户名下未进行确权登记的农村家庭承包地位于干窑镇××（××）13社。干窑镇黎明村于2017年5月经村民代表大会表决通过将你社列入暂缓确权名单。故你户名下农村家庭承包地不在此次确权工作范围内。但列入暂缓确权范围内的农村家庭承包地，其原农村土地承包经营权证（二轮承包权证）仍具有法律效力。”沈安忠以嘉善农经局对其确权申请按信访条例处理属违法为由，提起行政诉讼。案经桐乡市人民法院及本院审理，均裁定不予立案。沈安忠不服，向浙江省高级人民法院申请再审。浙江省高级人民法院于2019年5月28日作出（2019）浙行申331号行政裁定，认为原农业部《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定，履行颁证职责的主体是县级以上地方人民政府，嘉善农经局并非本案履职义务主体，并非适格被告，原审裁定不予立案正确，故裁定驳回沈安忠的再审申请。沈安忠于2019年6月16日提起本案诉讼。本院经起诉审查，以嘉善县政府已对沈安忠颁发农村土地承包经营权证，其不颁发新证的行为对沈安忠的权利义务不产生实际影响，沈安忠的起诉不符合行政诉讼的受理条件为由，于2019年7月16日作出（2019）浙04行初72号行政裁定，对沈安忠的起诉不予立案。案经浙江省高级人民法院审理，于2019年11月18日作出（2019）浙行终1393号行政裁定，撤销本院上述行政裁定，指令本院立案受理。另查明，2016年10月21日，黎明村合作社经召开村民代表会议一致表决通过：先对黎明村9-11社进行农村土地承包经营权确权登记，剩余的14个社，因涉及干窑镇工业开发、建成规划区，建议暂缓开展农村土地承包经营权确权登记工作。黎明村合作社上报申请对该村1社-8社、12社-17社暂缓开展土地承包经营权确权登记工作，经干窑镇政府于2017年12月15日审核同意上报后，嘉善县政府于同年12月16日审批同意。原告沈安忠系黎明村13社村民，列入暂缓土地承包经营权确权登记范围。再查明，1998年9月8日，沈安忠户与嘉善县范泾乡俞曹村经济合作社签订土地承包合同，取得8.305亩土地承包经营权，并于当年领取了农村土地承包经营权证，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止。本院认为，本案系原告沈安忠因申请被告嘉善县政府履行土地承包经营权登记颁证职责而引发的诉讼。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故嘉善县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权。但《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。依据上述规定，被告嘉善县政府向原告沈安忠颁发土地承包经营权证前，应当经干窑镇政府农村经营管理部门对发包方黎明村合作社报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由干窑镇政府向嘉善县政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。因发包方黎明村合作社未履行上述程序，原告沈安忠向被告嘉善县政府申请颁发土地承包经营权证，缺乏事实与法律依据。嘉善县此次确权登记颁证工作系根据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发[2014]61号）、农经发[2015]2号、浙农经发[2015]4号、中共嘉兴市委办公室、嘉兴市人民政府办公室《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（嘉委办[2015]72号）等文件精神开展的工作，目的是为有效解决二轮土地承包以来出现的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿信息不全等问题。“浙农经发[2015]4号文件”第二部分第（五）项规定，少数地方人均耕地少于0.2亩且地块未落实到户、已在办理土地征收手续村，经村组申请、乡镇审核、县级人民政府批准，可以暂缓开展确权登记颁证工作。根据被告提供的证据显示，2017年5月13日，原告所在的黎明村委会召开村民代表大会，表决通过原告所在13社暂缓开展土地经营权确权登记工作，经黎明村上报干窑镇政府审核同意，已由被告批准。因此，原告现要求被告履行对其家庭户农村土地承包经营权登记颁证职责，缺乏事实依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。善委办发[2016]58号第六部分第（一）项明确，成立土地确权登记颁证工作领导协调小组，领导小组下设办公室，办公室设在县农经局（农办），并建立政策处置、技术指导、纠纷调处等专业小组，负责确权登记颁证日常事务。根据上述规定，嘉善农经局作为被告的职能部门，具体负责本县农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，由其向原告出具《信访事项处理意见书》作出答复解释，并无不当。综上，原告起诉认为被告不履行对其家庭户土地承包经营权登记颁证法定职责的理由不能成立，其提出的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告沈安忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈安忠负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  金建明二〇二〇年六月二十三日书 记 员  孔成捷