西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书                               (2020)陕71行终396号     上诉人(原审原告) 西安冠城置业有限公司。住所地西安市高新区。   法定代表人马继辉，总经理。   委托代理人李健，陕西稼轩律师事务所律师。   被上诉人(原审被告) 西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人付前进，西安市自然资源和规划局未央分局副局长。   委托代理人高雅丽，陕西宝伦律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)陕西省自然资源厅。住所地陕西省西安市莲湖区。   法定代表人薛建兴，厅长。   委托代理人李万荣，该厅工作人员。   委托代理人**，陕西永嘉信律师事务所律师。   上诉人西安冠城置业有限公司（以下简称冠城公司）因与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）、陕西省自然资源厅（以下简称省自然厅）土地行政处罚及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3189号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。    原审法院查明，2019年5月16日，市XX城XX城XX街道办事处XX村集体土地进行房地产开发建设一事进行调查询问，冠城公司认可其对涉案“大兴路以北，白家口转盘以北，XX村XX村两委会组织的村民代表会议形成决议并取得土地使用权，未取得相关土地审批手续，市自然局告知冠城公司上述土地范围内出现的违法建设的构筑物属严重违法占地行为，应立即停止涉案违法建设，自行拆除违法建筑物、构筑物。冠城公司对该告知内容予以认可。同日，市自然局执法人员对冠城公司涉案占地现场进行勘测，确定其占地面积为36.966亩（24644㎡），占地四至为“XX环XX路XX段，XX村XX小区，南至大兴西路，北至汉城湖景区”，冠城公司委托代理人在该勘测笔录上签字确认，经套合《西安市未央区土地利用总体规划图（2006-2020）》及《西安市未央区利用现状图》显示，涉案占地类型为城市建设用地。2019年5月20日，市自然局向冠城公司作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，拟对冠城公司作出：“1、没收违法占地上的建筑物、构筑物等设施；2、并处以每平方米30元以下罚款”的行政处罚决定，并告知冠城公司陈述、申辩及听证的权利。并于同日直接送达冠城公司委托代理人郭维华，冠城公司委托代理人郭维华在该送达回执上予以签收并表示不申请听证。2019年6月17日，市自然局作出市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》，认定2007年11月冠城公司未经依法批准，擅自占用西安市未央区XX街道办事处XX村集体土地进行建设，占地面积为36.966亩（折合24644平方米），该宗地规划为城市建设用地，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条规定，属非法占地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七、七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：“1.没收冠城公司非法占用的24644平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施。2.对冠城公司非法占用的36.966亩（折合24644平方米）集体土地的行为，处以每平方米15元的罚款，共计人民币369660元”。市自然局于2019年6月25日将该处罚决定送达冠城公司。冠城公司不服，于2019年7月15日向省自然厅提出行政复议申请。省自然厅于2019年7月16日受理该复议申请后，经审查后于2019年8月27日作出陕自然资复[2019]34号《行政复议决定书》，认定市自然局作出的市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持市自然局作出的市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》。省自然厅于2019年9月1日将该复议决定书邮寄送达冠城公司。冠城公司不服，于2019年9月16日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销市自然局作出的市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》及省自然厅作出的陕自然资复[2019]34号《行政复议决定书》。   原审法院认为，本案的争议焦点为市自然局作出的市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》及省自然厅作出的陕自然资复[2019]34号《行政复议决定书》是否合法。   针对第一个焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，本案中，市自然局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权。根据本案查明的事实，冠城公司在市自然局对其调查询问、现场勘测的行政执法程序中均认可其占用西安市未央区XX街道办事处XX村集体土地进行建设，占地面积为36.966亩，该宗土地为城市建设用地，未办理建设审批手续的事实。对于冠城公司认为涉案建设未办理审批手续的种种客观原因，因不能构成其违法行为的法定事由及不可抗力，故对冠城公司认为市自然局作出涉案行政处罚依据的事实错误的主张依法不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，市自然局向冠城公司直接送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书并作出土地行政处罚决定书等行为符合法定的程序性要求，原审法院对此予以认可。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”之规定，市自然局作出没收冠城公司非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处以每平方米15元罚款的处罚决定符合法律规定，对冠城公司认为的“市自然局违反最小损害行政相对人利益原则”作出涉案处罚决定无事实及法律依据，原审法院依法不予支持。   针对第二个焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，省自然厅具有作出涉案行政复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，本案中，市自然局作出的涉案处罚决定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，省自然厅在法定期限内作出维持该处罚决定的复议决定符合法律规定。冠城公司主张撤销该复议决定因缺乏事实及法律依据，对其请求不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回冠城公司的诉讼请求。案件受理费50元，由冠城公司负担。   冠城公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.市自然局作出涉案行政处罚决定前应当书面告知上诉人有要求听证的权利，市自然局一审中提供的“行政处罚听证告知书存根、听证告知书送达回证”中代收人签字与“行政处罚决定书送达回证”中代收人签字虽然均为郭维华签字，但“行政处罚听证告知书存根、听证告知书送达回证”中并非郭维华本人签字，原审法院对此事实并未认定，显属认定事实不清。2.市自然局于2019年6月17日先向上诉人作出内容为“责令上诉人立即停止违法建设行为，依法补办相关审批手续、并处以罚款”的第一份行政处罚决定。又于同日作出内容为“没收上诉人非法占用的集体土地上的建筑物和其他设施，并处以罚款”的涉案行政处罚决定，且两次处罚决定的文号一样。2019年7月5日，市自然局又向冠城公司作出《履行行政处罚决定催告书》，要求冠城公司履行内容为“停止违法建设、补办相关审批手续，缴纳罚款”的第一份行政处罚决定。故市自然局作出的涉案行政处罚决定显然存在错误，原审法院对此并未认定。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3189号行政判决，并依法改判撤销市自然局作出的市国土发[2019]4-15号《行政处罚决定书》及省自然厅作出的陕自然资复[2019]34号《行政复议决定书》。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人市自然局辩称，1.冠城公司未经依法批准，XX村XX城XX号”项目，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，市自然局作出的涉案处罚决定事实清楚、适用法律正确。2.市自然局作出的涉案处罚决定程序合法，市自然局作出涉案处罚决定前向冠城公司送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，充分保障了冠城公司陈述、申辩和听证的权利。冠城公司主张“听证告知书送达回证”并非代收人郭维华签字，但冠城公司在复议程序中并未就郭维华签收听证告知书的事实提出异议，其在一审审理中也没有提交相应证据证明其该项主张，故市自然局认为冠城公司的该项主张不能成立。3.市自然局就冠城公司的涉案土地违法行为只作出了涉案被诉行政处罚决定，冠城公司主张市自然局就涉案土地违法行为作出两份处罚决定，没有事实和法律依据。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。   被上诉人省自然厅辩称，1.冠城公司未经依法批准，擅自占用东张村集体土地进行建设，省自然厅作出的涉案行政复议决定，维持市自然局作出的涉案行政处罚决定，事实清楚，证据确凿充分、适用法律正确。2.省自然厅收到冠城公司的行政复议申请后，依照法律规定的程序，在法定期限内作出涉案行政复议决定，并依法向冠城公司送达，复议程序合法。3.一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上，请求维持省自然厅作出的涉案行政复议决定和一审判决。    本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为：1.市自然局作出的涉案行政处罚决定是否合法。2.省自然厅作出的涉案行政复议决定是否合法。   关于争议焦点一，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据上述规定，市自然局依法具有对辖区内违法占用土地行为作出处罚的职权。   《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，冠城公司未经依法批准，在未央区XX街道办事处XX村集体土地上擅自建设建筑物，属非法占用土地行为，市自然局作出“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,并处罚款”的处罚决定符合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条的规定。市自然局在履行了调查、现场勘测、告知拟处罚决定、告知听证等程序后对冠城公司作出涉案处罚决定，并依法向冠城公司送达，符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，市自然局对冠城公司的土地违法行为“处以每平方米15元罚款”的处罚决定内容适当。综上，市自然局作出的涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，内容适当，符合法定程序。冠城公司主张市自然局在作出涉案行政处罚决定时没有依法向冠城公司告知听证的权利，经审查，市自然局一审中提交了“行政处罚听证告知书存根、听证告知书送达回证”证明其作出处罚决定前向冠城公司告知了听证的权利，冠城公司主张“行政处罚听证告知书存根、听证告知书送达回证”上郭维华签名并非郭维华本人所签，但冠城公司并未提交相关证据证明，对冠城公司主张被上诉人作出涉案处罚决定程序违法的主张，本院不予支持。冠城公司主张市自然局于2019年6月17日对冠城公司的涉案非法占地行为作出两份内容不一致的行政处罚决定，经查，冠城公司提交的“责令上诉人立即停止违法建设行为，依法补办相关审批手续、并处以罚款”的行政处罚决定书并非原件，其亦未提交关于“责令上诉人立即停止违法建设行为，依法补办相关审批手续、并处以罚款”处罚决定对外发生法律效力的证据，故冠城公司关于市自然局对其公司的涉案非法占地行为作出两份处罚决定书的主张不能成立，本院不予支持。   关于争议焦点二，省自然厅受理冠城公司的行政复议申请后，通知市自然局提交书面答复，经审查后，认为市自然局作出的涉案行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，在法定期限内作出维持涉案行政处罚决定的被诉行政复议决定，并依法向冠城公司送达，符合《行政复议法》的相关规定。   综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人冠城公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人西安冠城置业有限公司负担。   本判决为终审判决。           审 判 长  侯文锋                           审判员  程淑芹                           审判员 周玲玲              二〇二〇年六月二十四日     书记员 李盈     202071396219219031091802019710231892019516369662464420062020201952012302019617201941520071136966246441246442369662464415369660201962520197152019715201982720193420194152019415201991201991620194152019342019415201934200436966200430155012201961720197512019710231892019415201934212312312200420042004200430201961750      1