海南省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）琼民申320号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）：儋州永乐兴实业有限公司，住所地儋州市峨蔓镇老盐场。 法定代表人：周春明，该公司总经理。 委托诉讼代理人：王正郭，海南大华园律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王端木，海南大华园律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：儋州市峨蔓镇人民政府，住所地儋州市峨蔓镇人民政府院内。 法定代表人：羊乃维，该镇镇长。 委托诉讼代理人：陈朝君，海南圣合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴雄坚，峨蔓镇司法所工作人员。 再审申请人儋州永乐兴实业有限公司（以下简称永乐兴公司）因与被申请人儋州市峨蔓镇人民政府（以下简称峨蔓镇政府）土地租赁合同纠纷一案，不服海南省第二中级人法院（2019）琼97民终1276号民事判决（以下简称原判），向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 永乐兴公司申请再审称，原判存在《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项“原判决、裁定适用法律确有错误的”情形。具体理由为：一、案涉养殖场是永乐兴公司合法建设和经营的水产养殖基地，峨蔓镇政府等行政机关对该水产养殖基地进行强拆违法。1.案涉《土地承包合同》用地属于“设施农用地”，永乐兴公司使用该土地建设养殖场不违法。2014年9月29日，国土资源部、农业部（国土资发[2014]127号文)《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》明确规定：“水产养殖池塘、工业化养殖进排水渠道等水产养殖的生产设施用地”为“设施用地”，“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应当复垦为耕地”。案涉养殖场是永乐兴公司经儋州市人民政府通过招商引资方式与峨蔓镇政府签订《土地承包合同》，经儋州市发展计划局批准立项和原儋州市国土环境资源局做过环境评估登记后，永乐兴公司才进场施工建设。2014年，儋州市政府还向永乐兴公司颁发了中华人民共和国农业部监制的《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，该养殖场是永乐兴公司的合法财产，应受法律保护。2.案涉养殖场建成后，永乐兴公司花费了几十万资金，对损坏的防潮堤坝四个大闸门进行改进修复，利用蓄水池的一百多亩地来做养殖废水沉淀净化池，且常年派专人管理，对养殖排放出来的废水先经沉淀净化达标后才往堤坝外排放，做到环保式养殖。永乐兴公司所养殖的南美白对虾经农业部抽检，年年符合出口标准，被海南商检局批准发证备案，定为虾类出口欧盟的养殖基地。国家产品认证部门也确认永乐兴公司为“良好农业规范单位”，并颁发了证书。故峨蔓镇政府等行政机关对永乐兴公司的养殖场进行强拆，明显违法。二、原判适用《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定，解除永乐兴公司与峨蔓镇政府签订的《土地承包合同》，适用法律明显错误。永乐兴公司与峨蔓镇政府所签订的《土地承包合同》及建设、经营养殖场在先，《海南省海洋环境保护规定》实施在后。虽然2016年9月1日实施的《海南省海洋环境保护规定》第二十条规定“Ⅱ生态环境红线区内禁止工业、矿产资源开发、商品房建设、规模化养殖及其它破坏生态和污染环境的建设项目”。但是该“规定”第二十三条又规定“本规定实施前，生态保护红线内已依法批准对生态环境有不利影响的建设项目，应当根据对生态环境影响的程度，分别采取以下方式进行处理：（一）对已建成或者在建的项目，县级以上人民政府应当建立退出机制，引导项目进行改造，或者产业转型升级，逐步调整为与生态环境不相抵触的适宜用途；（二）对尚未开工的项目应当调整为资源消耗低、环境影响小的项目，并严格控制开发强度和用地功能。”因此即使案涉养殖场存在与生态环境相抵触，也应属于“改造，或者产业转型升级，逐步调整为与生态环境不相抵触的适宜用途”的情形，不影响双方所签订《土地承包合同》的履行。2.峨蔓镇政府等行政机关强拆永乐兴公司案涉养殖场，强行收回永乐兴公司所承包土地既是行政违法行为，又是恶意违约行为，不属于《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定“因不可抗力致使不能实现合同目的的”情形。《中华人民共和国民法通则》第一百五十三条规定的“不可抗力”情形，是指不能预见、不能避免、不能克服的客观情况。原判适用《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项之规定，判决解除永乐兴公司与峨蔓镇政府签订的《土地承包合同》，适用法律明显错误。基于上述事实理由，特请求人民法院依法裁定对本案予以再审。 峨蔓镇政府提交意见称，一、原判认定双方符合合同解除条件，事实清楚。首先，永乐兴公司以行政机关违法拆除其水产养殖基地为由申请再审，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条应当再审的法律规定。本案为峨蔓镇政府与永乐兴公司因案涉《土地承包合同》履行产生的纠纷，争议的焦点是双方所签订的《土地承包合同》是否符合解除条件。原审查明永乐兴公司所承租的土地已经被纳入政府规定的生态红线区域范围内，其建设的水产养殖池及构筑物因受到行政处罚而被行政机关拆除，海水已经覆盖土地，永乐兴公司无法继续使用该承包地，永乐兴公司因不服拆除的行政行为亦已经提起诉讼。其次，本案是民事纠纷，对于行政机关作出的具体行政行为合法性的认定，是行政案件受案法院审查及认定的范围，法院不能在民事纠纷案件中超越职权对行政机关具体行政行为的合法性进行审查和认定，因此永乐兴公司主张行政机关拆除行为违法并以此作为申请再审的理由，不符合《中华人民共和国民事诉讼诉讼法》第二百条规定的十三种再审的情形。二、原判判决解除双方所签订的《土地承包合同》适用法律正确，应驳回永乐兴公司的再审申请。第一、《海南省生态保护红线管理规定》是在合同签订后履行过程中海南省人民政府颁布和实施的，依据该规定，涉案土地已经被纳入生态红线区域范围内。根据《海南省生态保护红线管理规定》第二十条“Ⅱ类生态保护红线内禁止工业、矿产资源开发、商品房建设、规模化养殖及其他破坏生态和污染环境的建设项目”的规定，永乐兴公司所承租的土地已无法继续用于发展养殖业，致使合同目的不能实现。原判根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：因不可抗力致使不能实现合同目的”的规定，判决解除双方所签订的《土地承包合同》，适用法律正确。第二，永乐兴公司根据《海南省生态保护红线管理规定》第二十三条“本规定实施前生态保护红线区内已依法批准对生态环境有不利影响的建设项目，应当根据对生态环境影响程度分别采取下列方式进行处理：（一）对建成或者在建项目，县级以上人民政府应当建立退出机制，引导项目进行改造，或者产业转型升级，逐步调整为与生态环境不相抵触时的适宜用途”的规定，主张其在上述管理规定实施后可以改变土地用途，继续使用土地，不影响涉案合同履行。但是永乐兴公司在诉讼中没有提供其与峨蔓镇政府协商一致，已经改变土地用途，进行产业转型升级等证明该合同能够继续履行的相关证据，故其主张缺乏事实根据。在没有证据证明永乐兴公司已经改变合同目的，双方之间的合同能够继续履行的情况下，不能认为原判适用法律错误。三、政府已对案涉土地采取恢复原状和生态环境修复等措施，永乐兴公司已经无法按照合同约定使用涉案土地，继续履行案涉《土地承包合同》已经无实质意义。目前永乐兴公司建设的水产养殖池、构筑物及经营所需的供电设施已被拆除，土地被收回后，政府已按照中央环保督察组、国家海洋督察组和儋州市政府的要求，委派施工队进场施工，拆除原建堤坝、闸门，恢复原状，种植红树林，对永乐兴公司十余年违法水产养殖破坏的生态环境进行修复，永乐兴公司已无法使用案涉土地，《土地承包合同》继续履行已无意义。为避免诉累，浪费司法资源，应驳回永乐兴公司的再审申请。四、峨蔓镇政府解除案涉《土地承包合同》不是恶意违约行为，是依法进行的民事行为。在合同履行过程中由于法律、法规发生变化，导致不可抗力因素的产生，属于合同法规定的法定情形，不属于双方任何一方的违约行为导致。故，永乐兴公司关于峨蔓镇政府解除合同属于恶意违约的主张没有事实根据。五、永乐兴公司建设的水产养殖池及构筑物等被拆除是行政机关合法的行政处罚行为。永乐兴公司从2001年开始建设养殖池起，违反水域、滩涂养殖的国家许可制度，未办理有关养殖审批手续，直到2014年才办理《水域滩涂养殖证》，长期违规养殖。其在经营过程中未办理排污许可，养殖废水直接排入海洋，造成水域生态环境污染，遭到当地群众多次举报，该环境污染是中央第四环境保护环保督察组和国家海洋督察组重点关注的问题。整改期间，永乐兴公司违反承诺继续经营，继续排放养殖废水，经取样检测，永乐兴公司排放的废水数值超标，是该区域水质污染源之一。经请示儋州市人民政府同意，永乐兴公司的《水域滩涂养殖证》被注销，儋州市人民政府多个部门联合执法，依法拆除其在承包土地上的电线杆、水产养殖池、大坝水闸等构筑物。永乐兴公司不服，提起多宗行政诉讼，各级法院经审理均认为行政机关机关的行政处罚合法，并驳回了永乐兴公司的诉讼请求，永乐兴公司主张行政机关违法强拆，实属混淆视听。综上，峨蔓镇政府认为原判认定事实清楚，适用法律正确。永乐兴公司的再审申请理由不符合法律规定，请法院依法裁定驳回其再审申请。 本院经审查认为，关于原判是否存在《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项“原判决、裁定适用法律确有错误”情形的问题。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。而法律规定的不可抗力的情形按起因划分可以分为自然灾害、政府行为和社会异常事件等三种情况，其中政府行为包括新的政策、法律、法规的颁布和实施的情形。案涉合同在履行过程中，由于海南省人民政府颁布的《海南省生态保护红线管理规定》于2016年9月1日开始实施，永乐兴公司所承包的土地已被纳入生态红线区域范围。依照《海南省生态保护红线管理规定》第二十条“Ⅱ类生态保护红线内禁止工业、矿产资源开发、商品房建设、规模化养殖及其他破坏生态和污染环境的建设项目”、第二十三条“本规定实施前生态保护红线区内已依法批准对生态环境有不利影响的建设项目，应当根据对生态环境影响程度分别采取下列方式进行处理：（一）对建成或者在建项目，县级以上人民政府应当建立退出机制，引导项目进行改造，或者产业转型升级，逐步调整为与生态环境不相抵触的适宜用途”的规定，由于儋州市生态环境保护局于2018年向永乐兴公司作出儋环罚决字[2018]53号行政处罚决定书，认定永乐兴公司在土地承包经营过程中实施了非法建设规模化养殖设施及其他破坏生态红线和污染环境建设项目的违法行为，违反了《海南省生态保护红线管理规定》第二十条的规定，限永乐兴公司在三日内将违法的养殖场进行拆除。永乐兴公司不服该行政处罚决定，提起行政诉讼后在案件审理过程中，该养殖场已被强制拆除，因此永乐兴公司的案涉养殖项目已经不存在依照《海南省生态保护红线管理规定》第二十三条的规定，进行改造或者产业升级转型，调整为以生态环境不相抵触适宜用途的可能。原判根据上述查明的事实，认定本案存在《中华人民共和国合同法》第九十四条“因不可抗力致使不能实现合同目的”的情形，判决解除双方所签订的《土地承包合同》，适用法律并无不当。综上，永乐兴公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项规定的情形。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下： 驳回儋州永乐兴实业有限公司的再审申请。 审 判 长  夏 艳 审 判 员  郑 船 审 判 员  赖凯萍 二〇二〇年六月十八日 法官助理  李一帆 书 记 员  文晨旭 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的； （四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的； （五）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的； （六）原判决、裁定适用法律确有错误的； （七）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的； （八）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于申请人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的； （九）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的； （十）未经传票传唤，缺席判决的； （十一）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的； （十二）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （十三）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。 第二百零四条人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。 因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理，但当事人依照本法第一百九十九条的规定选择向基层人民法院申请再审的除外。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第三百九十五条当事人主张的再审事由成立，且符合民事诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合民事诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。