浙江省海盐县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0424行初26号 原告祝伟红，女，1971年3月10日出生，汉族，住海宁市。 委托代理人刘佳，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被告海宁市盐官镇人民政府，住所地海宁市盐官镇建设路50号。 法定代表人贝凌峰，镇长。 出庭负责人章华锋，党委委员。 委托代理人王维斌、柯盛华，浙江潮乡律师事务所律师。 第三人海宁市盐官景区综合开发有限公司，住所地海宁市盐官镇宣德路1号。 法定代表人顾明玥，董事长。 原告祝伟红诉被告海宁市盐官镇人民政府、第三人海宁市盐官景区综合开发有限公司房屋产权调换安置协议一案，原告向海宁市人民法院提起行政诉讼，后嘉兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年4月7日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日依法公开开庭审理了本案。原告祝伟红及其委托代理人刘佳，被告出庭负责人章华锋、委托代理人柯盛华到庭参加诉讼，第三人经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系海宁市盐官镇人。原告位于海宁市的房屋因“盐官观潮景区北寺巷二期区块房屋征收”项目被征收。2019年8月23日，原、被告双方签订《农村房屋产权调换安置协议书》。该协议不符合法律法规的相关规定，存在无效情形，依法应当确认无效。综上所述，原告遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定向法院提起诉讼，请求：1.依法确认原被告于2019年8月23日签订的《农村房屋产权调换安置协议书》无效；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交的证据有： 1.房屋所有权证（海字第002666号）； 2.集体土地建设用地使用证； 3.门牌证； 以上证据1-3，证明原告对案涉房屋拥有合法的所有权，作为本案原告主体适格的事实。 4.政府信息公开申请答复书（2019年第63号）； 5.浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书； 6.海宁市人民政府征收土地方案公告（海征公［2011］第6号）； 7.海宁市人民政府国有土地上房屋征收决定［海政房征字（2015）第2号］； 8.农村房屋产权调换安置协议书； 以上证据4-8，证明案涉安置协议存在无效情形，依法应当被确认无效的事实。 被告辩称，一、案件基本情况。2010年12月28日，浙江省人民政府作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C［2010］-0132号），同意海宁市2010年度城乡建设用地增减挂钩（06）批次建设用地4.6545公顷（挂钩置换用地3.1892公顷；征收集体土地3.4313公顷）。其中，原告案涉房屋所用宅基地，在批准征收的海宁市盐官景区10年度106号地块范围内。2011年5月9日，海宁市人民政府发布海征公［2011］第6号《征收土地方案公告》，原海宁市国土资源局发布海土征公［2011］第6号《征地补偿安置方案公告》，并于当日送达并张贴于盐官村村务公开栏内。2011年8月12日，海宁市统一征地办公室与盐官股份经济合作社完成征地补偿安置款项支付结算手续。2019年1月23日，就原告案涉房屋，经协商一致，原、被告签订了《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，由被告给予原告房屋补偿款项共计53785元并安置公寓房272.59平方米。2019年8月23日，原、被告就安置公寓房签订了《农村房屋产权调换安置协议书》，双方对安置房屋（含地下储藏室、自行车库）的坐落、面积，价格结算以及过渡、交房期限等内容进行了约定。2019年8月27日，原、被告签订了《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，双方对安置房屋（含地下储藏室、自行车库）的坐落、面积，价格结算以及过渡、交房期限等内容再次进行了约定。2019年8月25日，原告将房屋腾空并交付给被告实施拆除。2019年8月27日，原、被告办理了安置房结算手续。2019年9月12日，原告办理了拆迁户资金综合结算手续。二、案涉房屋拆迁补偿安置和产权调换安置协议合法有效。案涉房屋拆迁补偿安置以及产权调换安置协议，系因案涉房屋所用集体土地被征为国有而签订，并由原、被告经自愿协商后签订，其目的和内容在于明确双方有关房屋拆迁补偿安置的权利和义务，不违反现行法律法规的强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条所规定的协议无效情形，故对双方当事人均具有约束力。根据案涉房屋拆迁补偿安置以及产权调换安置协议，被告已经全额支付拆迁补偿款并交付产权调换公寓房，原告已将案涉房屋自愿腾空并交由被告拆除，且已办结产权调换公寓房和拆迁补偿款的交付结算手续。原告的实体权益并没有因为案涉房屋拆迁补偿安置和产权调换安置协议受到任何损害。原告要求确认案涉房屋拆迁补偿安置以及产权调换安置协议无效，没有任何事实和法律依据。三、案涉房屋拆迁补偿安置和产权调换安置协议，应当认定为一份征地房屋拆迁补偿安置协议。本案中，就案涉房屋拆迁补偿安置，原、被告虽然先后签订了《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》、《农村房屋产权调换安置协议书》和《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，但《农村房屋产权调换安置协议书》和《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，仅是对《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》中公寓房安置内容的具体化，《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》也仅对《农村房屋产权调换安置协议书》的部分内容进行了修改，彼此之间互相依存并形成一个整体。因此，《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》《农村房屋产权调换安置协议书》和《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，不能从形式上认定为三份行政协议，而应当从房屋拆迁补偿安置的整体和实质角度认定为一份征地房屋拆迁补偿安置协议。原告分案起诉并要求确认案涉协议无效，不符合“一行为一起诉”的原则。四、原告对案涉房屋拆迁补偿安置协议的起诉已经超过法定期限。原、被告签订《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》的时间为2019年1月23日，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告迟至2020年4月提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。最后，需要说明的是，原告案涉房屋所用宅基地，并未因所涉集体土地被征为国有而转为国有建设用地。原告案涉房屋仍然属于集体土地上房屋，不属于其诉称的“盐官观潮景区北寺巷二期区块房屋征收”这一国有土地上房屋征收项目的范围，依法不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定进行补偿安置。综上，为维护被告的合法权益，恳请法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。 被告向本院提交的证据有： 1.浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书（浙土字C［2010］-0132号）； 2.土地勘测报告（含建设项目土地勘测定界图）； 3.涉案房屋位置图； 4.征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、海宁市2010年度城乡建设用地增减挂钩（06）批次征收土地及补偿安置方案公告表及送达回证、照片； 5.征收（用）土地补偿安置协议及征地补偿款支付结算凭证； 以上证据1-5，证明2010年12月28日，浙江省人民政府作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C［2010］-0132号），同意海宁市2010年度城乡建设用地增减挂钩（06）批次建设用地4.6545公顷（挂钩置换用地3.1892公顷；征收集体土地3.4313公顷）；原告案涉房屋所用宅基地，在批准征收的海宁市盐官景区10年度106号地块范围内；2011年5月9日，海宁市人民政府发布海征公［2011］第6号《征收土地方案公告》，原海宁市国土资源局发布海土征公［2011］第6号《征地补偿安置方案公告》，并于当日送达并张贴于盐官村村务公开栏内；2011年8月12日，海宁市统一征地办公室与盐官股份经济合作社完成征地补偿安置款项支付结算手续。 6.村民建房分、立户情况表； 7.拆迁补偿金结算表； 8.集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书； 9.农村房屋产权调换安置协议书； 10.农村房屋拆迁产权调换安置协议书； 11.腾房交割单； 12.安置房结算清单； 13.拆迁户资金综合结算表； 以上证据6-13，证明就案涉房屋，原、被告签订并履行了拆迁补偿安置协议的事实。 被告还提交了以下法律依据： 1、《中华人民共和国物权法》第四十二条； 2、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条； 3、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发［2010］96号）； 4、《关于印发〈盐官百里钱塘观潮景区农村房屋拆迁补偿安置实施办法〉的通知》（海潮委［2013］20号）。 对被告提交的证据，原告质证意见：对证据1的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可，该审批意见书作出前并没有履行征地前的法定程序，未经被征地范围内的农民知情确认以及听证，同时该审批意见书存在满两年没有实施，应当归属于无效的情形；对证据2、3的真实性予以认可，但是对其关联性不予认可，通过被告所出示的两份照片来看，原告不能明确案涉房屋所在的具体位置；对证据4征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告，对其真实性予以认可，但是对其合法性不予认可，首先两份公告并没有公开，案涉范围内被征收土地的村民也并不知情，同时也没有按照征地补偿安置方案公告所给予的补偿标准给予失地农民相应的征地补偿款以及其他比如相关社保费用的补偿；对证据4后面的公告表以及送达回证三性均不予认可，首先送达回证上的收件人的主体并不明确，不具备签收资格，同时没有公章，看不出哪个机关送达，也没有送达人员的证件；关于征收土地方案、征地补偿方案的公告回执对其真实性、合法性不予认可，首先公告见证人不具备主体资格，也不能明确其身份，同时也没有附全体村民无异议的证明，实际情况是全体村民被征地，村民从来没有见过；对征地公告照片真实性、合法性不予认可，该照片未提供原始的拍摄载体，未显示拍摄的时间、地点，也没有显示附近四周的面貌，不能认定在哪里进行公开；对证据5的真实性不予认可，首先案涉审批意见书的日期为2010年12月28日，征收土地公告的日期为2011年5月9日，安置补偿方案公告日期为2011年5月9日，但是该份协议签订的日期却为2010年12月2日，该协议明显是在所有征地手续并未作出前，同时村民并不知情的情况下，盐官村经济合作社便私自违反法律规定签定协议，同时根据土地管理法的规定，征地补偿协议应当落实到每户，村集体是无权签订该协议的，且直到现在被告未按协议第四条规定执行，失地农民也没有得到相应的土地补偿款和相应的青苗补偿费的补偿，该协议第七项“乙方应在20日内交地”的规定，但是至今距离交地的时间早已超过20日，故该协议本身就是一个违法且没有生效的协议；针对支付结算凭证，其是基于上述征地补偿安置协议的后续结算行为，因协议无效，相应的支付行为亦应当归属于无效，同时该凭证只能证明相应的补偿款项只是打到了村委会，并没有具体落实到失地农民手中；对证据6的三性予以认可，恰好能够证明原告独立分户，有权根据拆迁补偿方案的规定获得宅基地安置；对证据8、9、10，原告认为该三份协议书是本案审查的对象，不能作为证据提交；对证据7、12、13，是基于三份协议的后续结算行为，如果协议无效，结算标准便不符合法律的规定，同时该三份相应的结算清单上面规定的安置补偿的相应条款被告也并没有具体落实到位；对证据11的真实性、合法性不予认可，原告签订该交割单时系空白，同时是因为被告工作人员说是便于进行评估，原告才进行签订。 对原告提交的证据，被告质证意见：对证据1、2、3真实性没有意见，被告对原告及其母亲祝爱娥共有案涉房屋没有意见；对证据4-7的真实性没有意见，和被告提供的证据也基本上是一致的，但其中的海宁市人民政府国有土地上房屋征收决定和案涉协议没有法律上的关联性，因为案涉协议所针对的是集体土地上房屋的拆迁，而该国有土地上征收决定是对国有建设用地使用权人的房屋进行征收，所以是两个不同的内容，也是不同的两个法律关系；对证据8的内容予以认可。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1证明案涉地块土地征收经浙江省人民政府批准，予以采信；证据2、3证明案涉房屋在批准征收地块范围内，予以采信；证据4证明案涉地块征收土地方案、征地补偿安置方案经过公告程序，予以采信；证据5证明征收部门与集体土地所在村经济合作社签订了土地补偿安置协议并支付了相应的补偿款，予以采信；证据6证明原告户进行了分立户，原告享有补偿安置权利，予以采信；证据7-13证明原、被告对案涉房屋的补偿安置进行了结算、达成了案涉《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，后又签订了《农村房屋产权调换安置协议书》和《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，协议签订后原告将房屋交付被告并进行安置房结算，被告交付了一套安置房，另一套待最终结算后交付，本院予以采信；原告认为证据11系原告在空白纸上签字，不符合常理，本院对原告的意见不予采信。原告提供的证据1-3证明原告对案涉房屋拥有合法的所有权，予以采信；证据4，被告无异议，予以采信；证据5、6、8与被告提交的证据相同，予以采信；证据7的真实性予以采信。 经审理查明，2010年12月28日，浙江省人民政府作出《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字Ｃ［2010］-0132号），同意海宁市2010年度城乡建设用地增减挂钩（06）批次建设用地4.6545公顷（挂钩置换用地3.1892公顷；征收集体土地3.4313公顷）。2011年5月9日，海宁市人民政府发布海征公［2011］第6号《征收土地方案公告》，同日，原海宁市国土资源局发布海土征公［2011］第6号《征地补偿安置方案公告》，决定对前述土地实施征收。2010年12月2日，海宁市统一征地办公室与盐官镇（街道）盐官村（社区）经济合作社签订《征收（用）土地补偿安置协议》，同时完成征地补偿安置款项支付结算手续。原告案涉海宁市的房屋所用宅基地，在批准征收的海宁市盐官景区10年度106号地块范围内。2019年1月23日，原、被告签订《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》一份，协议约定：“一、经现场核实，甲（本案被告）乙（本案原告）双方确认：乙方房屋坐落在海宁市，性质为集体，住房结构为砖混。房屋总计建筑面积37.35平方米。……二、乙方必须根据项目建设进度要求在2019年3月15日前搬迁腾空，将已补偿的房屋和装修及附属物等设施交甲方统一拆除，乙方不得自行拆除如有拆除按评估补偿价在补偿中扣除，发生安全事故的与甲方无涉。三、甲方同意对乙方的房屋和装修及附属物进行评估，在评估的基础上计发旧房补偿款、装修及附属物补偿款、搬家补助费、临时过渡费和各项奖励，合计53785元。……八、拆迁补偿款全额由海宁市综合开发有限公司支付。”2019年8月23日，原、被告及第三人签订《农村房屋产权调换安置协议书》，协议约定，“为加快盐官景区建设步伐，甲（本案被告及第三人）乙（本案原告）双方在平等自愿、协商一致的基础上，就乙方房屋公寓安置产权调换达成如下协议：一、乙方同意将本户坐落在盐官村2组的房屋产权置换,并以多层商品公寓产权调换形式进行安置，累计可用于产权置换住宅面积为___ｍ2（详见房屋安置协议）。……三、安置房形式、房型及区块位置：多层商品公寓房，位于盐官景区望江苑、拱辰花园安置房区块，经选房程序乙方自愿选择，具体户型位置选择如下：住宅：30幢301室146.44平方米（望江苑）；18幢101室136.15平方米（拱辰花园）；地下储藏室：30幢34号13.68平方米（望江苑）；自行车库：18幢2号24.33平方米（拱辰花园）。四、安置房价格结算办法：乙方安置房选择后，安置房款补差待甲方交房后以实测面积—次性结算。五、其他约定：1、过渡期限按规定时间签协并按规定时间腾空交房，并经验收认定之日起24个月。甲方自乙方腾空交房后24个月内，将所选安置公寓房交予乙方。如甲方延期交房按相关规定执行。……”。2019年8月25日，原告签署《腾房交割单》，注明：“本人已将坐落在盐官村二组内的已征迁旧房全部腾空，并按腾房要求清理完所有个人物品。今后无涉。本人同意拆迁办在2019年9月1日代办该房屋水电销户手续。本人同意将该房屋移交拆房队，并于2019年9月1日拆除。”并注明腾房时间为2019年8月25日。2019年8月27日，原、被告及第三人又签订《农村房屋拆迁产权调换安置协议书》，协议约定，“为加快盐官景区建设步伐，根据《中华人民共和国土地管理法》和浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法及海政发（2005）61号、62号、海潮委（2008）25号文件的有关规定，甲（本案被告及第三人）乙（本案原告）双方在平等自愿、协商一致的基础上，就房屋拆迁公寓安置产权调换达成如下协议：一、乙方同意将本户坐落在盐官村2组的房屋拆迁，并以多层商品公寓产权调换形式进行安置，累计可用于产权置换住宅面积为37.35ｍ2（详见房屋拆迁协议）。……三、安置房形式、房型及区块位置：多、高层商品公寓房，位于盐官景区拱辰花园二期、望江苑二期安置房区块，经选房程序乙方自愿选择，具体户型位置选择如下：住宅：拱辰花园二期18幢101室136.15平方米；望江苑二期30幢301室146.44平方米；自行车库：2号24.33平方米；34号13.68平方米（平方数均为设计数值，今后按实测面积计算；详见置换结算清单）。四、安置房价格结算办法：乙方安置房选择后，安置房款补差待甲方交房后以实测面积一次性结算。五、其他约定：1、过渡期限按规定时间签协并按规定时间腾空交房，并经验收认定。甲方自乙方腾空交房并完成结算后7个工作日内，将所选安置公寓房交予乙方。如甲方延期交房按相关规定执行。……”。同日，原告在《安置房结算清单》上签字确认。2019年9月11日，被告组织人员拆除了案涉房屋。2019年9月12日，原告在《拆迁户资金综合结算表》上签字确认。被告已将安置房中的30幢301室146.44平方米（望江苑）交付原告，18幢101室136.15平方米（拱辰花园）因原告尚需补交差价未交付。 本院认为，案涉《农村房屋产权调换安置协议书》系补偿人与被补偿人就房屋征收补偿安置事宜协商一致达成的协议。本案中，经事先评估后，原、被告于2019年1月23日签订了《集体所有土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，对房屋情况及补偿金额、补偿款支付时间、房屋征收、补偿安置方式以及违约责任等内容作出了明确约定；在此基础上双方于2019年8月23日签订了案涉《农村房屋产权调换安置协议书》，对房屋安置标准、安置房形式、房型及区块位置、安置房价格结算办法及原房屋腾空时间等内容进行了约定。该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表示。同时，协议的内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条关于无效情形的规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。原告请求确认案涉《农村房屋产权调换安置协议书》无效的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告祝伟红的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告祝伟红负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金春荣 审 判 员  李阿盈 人民陪审员  任建芬 二〇二〇年六月二十九日 书 记 员  陈冬琦 ??2? ??15?