浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终846号上诉人（原审原告）沈建明，男，1950年4月24日出生，汉族，住慈溪市。上诉人（原审原告）罗新昌，男，1948年2月16日出生，汉族，住慈溪市。上诉人（原审原告）方尧飞，男，1965年11月5日出生，汉族，住慈溪市。上诉人（原审原告）沈坤德，男，1928年8月25日出生，汉族，住慈溪市。上诉人（原审原告）岑兴旺，男，1936年11月19日出生，汉族，住慈溪市。上诉人（原审原告）暨沈建明、罗新昌、方尧飞、沈坤德、岑兴旺的委托代理人俞江校，男，1951年12月30日出生，汉族，住慈溪市。上诉人（原审原告）暨沈建明、罗新昌、方尧飞、沈坤德、岑兴旺的委托代理人沈百年，男，1947年11月20日出生，汉族，住慈溪市。被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市白沙路街道三北大街655号。法定代表人盛悠，市长。委托代理人吴三可，慈溪市人民政府工作人员。沈建明、罗新昌、方尧飞、沈坤德、岑兴旺、俞江校、沈百年（下称沈建明等七人）诉慈溪市人民政府政府信息公开行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：2016年12月2日，沈建明等七人及案外人沈新乐、冯建林、胡信新向观海卫镇政府申请公开师东村古墅五次圈征土地的土地款拨付信息。2017年1月17日，观海卫镇政府作出观政信开告[2016]第04号政府信息公开答复，告知沈建明等人师东村已根据村级财务公开公示。沈建明等七人及案外人沈新乐、冯建林（一审审理期间死亡，二审中法定继承人申明放弃诉讼权利）不服该政府信息公开答复，向慈溪市人民法院提起诉讼。2017年12月14日，慈溪市人民法院作出（2017）浙0282行初57号行政判决，判决撤销观政信开告[2016]第04号政府信息公开答复，并责令观海卫镇政府向沈建明等七人及案外人沈新乐、冯建林重新作出答复。沈建明等七人及案外人沈新乐、冯建林不服，提起上诉，宁波中院于2018年4月16日作出（2018）浙02行终43号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年5月14日，观海卫镇政府依据宁波中院（2018）浙02行终43号行政判决，以沈建明等七人及案外人沈新乐为行政相对人，作出观政信开告[2018]第02号政府信息依申请公开答复，公开第3次和第5次征地的拨付凭证、银行支付单据及师东村的收款收据，第1次、第2次和第4次征地的拨付凭证、银行支付单据及师东村的收款收据不存在。沈建明等七人不服，向慈溪市人民法院提起诉讼。2019年2月26日，慈溪市人民法院作出（2018）浙0282行初80号行政判决，撤销观政信开告[2018]第02号政府信息公开答复中第1次、第2次和第4次征地的拨付凭证、银行支付单据及师东村的收款收据不存在内容，并责令观海卫镇政府重新答复。2019年4月2日，观海卫镇政府依据慈溪市人民法院（2018）浙0282行初80号行政判决，以沈建明等七人为行政相对人，作出观政信开告[2019]第02号政府信息公开答复，公开第1次、第2次和第4次征地的拨付凭证、银行支付单据及师东村的收款收据。沈建明等七人不服该信息公开答复，于2019年4月20日通过邮寄方式向慈溪市人民政府申请行政复议。慈溪市人民政府于同月24日收到该复议申请，并于同月29日受理。2019年6月20日，慈溪市人民政府作出慈政复延[2019]27号行政复议决定延期通知，告知因情况复杂，决定延期作出复议决定。2019年7月19日，慈溪市人民政府作出慈政复决字[2019]27号复议决定。沈建明等七人不服，提起本案诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条的规定，一方当事人十人以上，可以由当事人推选二至五个代表人进行诉讼。原告方共7人，不符合推选诉讼代表人的情形。根据《代表推选书》中对授权内容进行的描述，可以认定该推选书实质上是授权委托书。故应认定沈百年、俞江校为沈建明、罗新昌、方尧飞、沈坤德、岑兴旺的委托代理人。本案的诉讼针对是政府信息公开的行政复议行为，故本案的审查内容是被诉行政复议决定的合法性。沈建明等七人要求认定观海卫镇政府提供的12份凭证违法、撤销其政府复议答复书以及要求如无拨付凭证责成观海卫镇政府履行支付征地款并按照年息7.2%支付利息的诉讼请求，均不属于本案的审查范围。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。慈溪市人民政府作为观海卫镇政府的上一级人民政府，具有对观海卫镇政府的具体行政行为作出复议决定的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。故政府信息公开以负有公开职责的行政机关保存的现有信息为前提。生效的（2018）浙0282行初80号行政判决要求观海卫镇政府公开的政府信息，为沈建明等七人申请公开的“第1次、第2次和第4次征地的拨付凭证、银行支付单据和在对应时间对应金额由师东村经济合作社所开具的合法有效的收款收据凭证联”的政府信息，该信息指向的是师东村经济合作社收到征地补偿款的信息。观海卫镇政府向沈建明等七人公开了其保存的上述政府信息，且从该信息内容能反映师东村经济合作社收到土地补偿款的事实，故已满足沈建明等七人获取政府信息的目的。但观海卫镇政府公开的部分信息模糊不清，无法辨认关键信息，属未全面准确履行政府信息公开职责。在复议过程中，慈溪市人民政府已责令观海卫镇政府重新提交清晰的复印材料并送达沈建明等七人，且观海卫镇政府也对相关票据金额与拨付情况不一致做了合理说明，再要求观海卫镇政府重新作出答复已无必要，故慈溪市人民政府确认涉案政府信息公开答复违法，并无不当。而沈建明等七人认为征地补偿款的付款对象错误，并非本案的审查内容，沈建明等七人可依法另行进行救济。慈溪市人民政府经受理、延期在法定期限内作出被诉行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。沈建明等七人要求撤销的理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回沈建明、罗新昌、方尧飞、沈坤德、岑兴旺、俞江校、沈百年的诉讼请求。沈建明等七人上诉称：一、慈溪市人民政府作出慈政复决字[2019]27号复议决定是滥用职权、乱作为。首先，观海卫镇政府公开凭据系师东村的土地款收取凭证，故观海卫镇政府未履行公开政府信息的职责。其次，观海卫镇政府应当保存征地相关付款凭证，不能提供师东村的土地款收取凭证替代观海卫镇政府保存的征地付款凭证。人民法院应当依法撤销观政信开告[2019]第02号政府信息依申请公开答复，认定观海卫镇政府提供的12份凭证违法及撤销其政府复议答复书，责成观海卫镇政府公开征地补偿款的拨付凭证信息。如无拨付凭证，责成观海卫镇政府履行支付征地款并按照年息7.2%支付利息。二、原审判决与生效判决相抵触，必须予以撤销。宁波中院（2019）浙02行初262号行政判决与早已生效的慈溪法院（2017）浙0282行初57号、（2018）浙0282行初80号行政判决以及宁波中院（2018）浙02行初43号行政判决相抵触。一审法院无视行政机关拒不履行生效裁判的事实，以同一案情事实作出与该三份生效判决相抵触的判决，必须予以撤销。三、一审法院违反行政诉讼法第四十三条规定的审理程序，认定事实不清，适用法律错误。四、十六年前发生的五次圈征师东村古墅农户承包基本农田1223.69亩，实际为1330.536亩，短缺106.846亩被村霸私下出卖，被行政机关无偿侵占，必须予以查处。综上，请求贵院依法撤销一审判决，并改判支持上诉人的诉讼请求。慈溪市人民政府答辩称：一、案涉复议决定认定事实清楚。2016年12月8日，观海卫镇政府收到上诉人等的政府信息公开申请，要求公开“1.根据园区公司、镇政府五次圈征土地所签征地协议，攻击土地面积1223.69亩，计土地款31067932元，每次圈征土地签订协议后拨付土地的拨付凭证、银行支付单据和在对应时间对应金额由师东村经济合作社所开具的合法有效的收款收据凭证联；2.如果一个征地协议的土地款分期付款，也必须公开镇政府，包括园区发展公司所支付的凭证、银行转账支付单据和师东村经济合作社在与其相对应的时间、金额所开具的合法有效的收款收款凭证联”。2017年1月17日，观海卫镇政府作出观政信开告[2016]第04号政府信息公开答复，答复上诉人“相关土地征用补偿政策已经到位，且土地征用手续合法，相关财务师东村已根据村级财务公开要求，每年审计后公开公示”。上诉人等不服该答复，向慈溪市人民法院起诉。2017年12月14日，慈溪市人民法院作出(2017)浙0282行初57号行政判决书，判决撤销观海卫镇政府所作上述答复，并责令其重新作出答复。2018年4月16日，宁波市中级人民法院作出(2018)浙02行终43号行政判决书维持了该57号行政判决。2018年5月14日，观海卫镇政府作出观政信开告[2018]第02号政府信息公开答复，告知上诉人等“本机关向你们提供第3次和第5次征地拨付凭证、银行支付单据和在对应时间对应金额由师东村经济合作社所开具的合法有效的收款收集凭证联复印件；第1次、第2次和第4次征地的拨付凭证、银行支付单据和在对应时间对应金额由师东村经济合作社所开具的合法有效的收款收据凭证联不存在”，并向上诉人提供了第3次和第5次征地的土地款拨付凭证。上诉人对该答复书不服，起诉至慈溪市人民法院。2019年2月26日，慈溪市人民法院作出(2018)浙0282行初80号行政判决，撤销观海卫镇政府观政信开告[2018]第02号政府信息公开答复中“第1次、第2次和第4次征地的拨付凭证、银行支付单据和在对应时间对应金额由师东村经济合作社所开具的合法有效的收款收据凭证联不存在”的内容；并责令其重新作出答复。2019年4月2日，观海卫镇政府作出观政信开告[2019]第02号政府信息公开答复，告知向上诉人提供依申请的政府信息，并向上诉人公开了12份土地款收付凭证复印件。其中：开具时间分别为2000年9月21日、2001年5月15日的《全国农村信用合作社进账单》两份，出票人均为慈溪市师桥镇工业开发区，持票人分别为师桥镇古墅村经济合作社、师桥镇师东村经济合作社，金额分别为5661043元、5460000元，两笔款项之和与第1次征地协议约定合同价款11121043元相一致；开具时间为2000年12月29日的《全国农村信用合作社进账单》一份，出票人为师桥镇房地产开发公司，持票人为师桥镇古墅村经济合作社，金额为2094288元，与第2次征地协议约定合同价款2309356元少支付215068元，根据观海卫镇政府提供的说明，该协议中7.681亩系村自用计215068元，因此少支付215068元；开具时间分别为2002年7月25日、2002年8月30日、2002年9月4日的《全国农村信用合作社进账单》三份，出票人分别为慈溪市师桥自来水厂(两份)、慈溪市观海卫镇人民政府，持票人均为师东村经济合作社，金额分别为200000元、1537204元、1190000元，该三笔款项之和为2927204元，与第4次征地协议约定合同价款2077204元多支付850000元。根据观海卫镇政府提供的说明，当时村付村民征地费用为3.5万元/亩，合同签订价为2.8万元/亩，多支付的85万元用于支付多出来的村民征地款及留作村管理费。此外，观海卫镇政府公开了与上述进账单相对应的古墅村经济合作社的收款收据。另核实，观海卫镇政府公开的2000年9月21日的收款收据复印件、2001年5月15日的进账单及收据复印件较为模糊，难以辨认关键信息。二、被上诉人作出行政复议决定主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款规定，被上诉人作为慈溪市观海卫镇人民政府的上一级人民政府，负有履行行政复议的法定职责，依法对上诉人的行政复议申请作出慈政复决字[2019]27号行政复议决定，主体适格。三、被上诉人作出行政复议决定，程序合法，适用法律依据正确。2019年4月24日，被上诉人收到上诉人提交的行政复议申请书，并于同月29日受理。6月29日，被上诉人作出行政复议决定延期通知，告知因情况复杂，决定延期作出复议决定。7月19日，被上诉人作出慈政复决字[2019]27号行政复议决定。被上诉人的上述处理程序符合法律规定，程序合法。观海卫镇政府向上诉人提供了政府信息，但其提供的2000年9月21日的收款收据复印件、2001年5月15日的进账单及收据复印件较为模糊，难以辨认关键信息，故对上述信息不能认定其履行了相应公开的法定职责。在复议过程中，被上诉人已责令观海卫镇政府重新提供上述票据复印件，并由被上诉人于2019年7月16日送达上诉人。据此，责令观海卫镇政府重新公开上述信息已无必要。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人沈建明等七人不服被上诉人慈溪市人民政府作出慈政复延[2019]27号行政复议决定提起的诉讼。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十九条的规定，一方当事人十人以上，可以由当事人推选二至五个代表人进行诉讼。上诉人方共7人，不符合前述法律规定的推选诉讼代表人的情形。根据二审中上诉人方提交的《代表推选书》中对授权内容进行的描述，可以认定该推选书实质上是授权委托书，应认定沈百年、俞江校为沈建明、罗新昌、方尧飞、沈坤德、岑兴旺的二审委托代理人。其次，已经生效的（2018）浙0282行初80号行政判决要求观海卫镇政府公开的政府信息，为沈建明等七人申请公开的“第1次、第2次和第4次征地的拨付凭证、银行支付单据和在对应时间对应金额由师东村经济合作社所开具的合法有效的收款收据凭证联”的政府信息，该信息指向的是师东村经济合作社收到征地补偿款的信息。观海卫镇政府向沈建明等七人公开了其保存的上述政府信息，且从该信息内容能反映师东村经济合作社收到土地补偿款的事实，故已满足沈建明等七人获取政府信息的目的。但观海卫镇政府公开的部分信息模糊不清，无法辨认关键信息，属未全面准确履行政府信息公开职责。复议过程中，慈溪市人民政府责令观海卫镇政府重新提交清晰的复印材料并送达沈建明等七人，且观海卫镇政府也对相关票据金额与拨付情况不一致作出了合理说明，再要求观海卫镇政府重新作出答复已无必要，故慈溪市人民政府确认涉案政府信息公开答复违法，并无不当。而上诉人沈建明等七人认为征地补偿款的付款对象错误以及责成相关单位支付利息等，并非本案的审查范围，沈建明等七人可依法另行寻求救济。慈溪市人民政府经受理、延期在法定期限内作出被诉行政复议决定，符合行政复议法规定的复议程序。原审法院判决驳回诉讼请求的处理，并无不妥。综上，上诉人沈建明等七人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈建明等七人负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年六月二十二日书记员  陈亦恒