浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终773号上诉人（原审原告）浙江亨利戴投资有限公司，住所地杭州市临安区高虹镇高虹大街学溪苑35-36号。法定代表人戴云法，董事长。委托代理人曾倩男，浙江康城律师事务所律师。委托代理人叶苏卫，浙江康城律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区衣锦街398号。法定代表人骆安全，区长。委托代理人蒋琳，杭州市临安区司法局工作人员。委托代理人方晓燕，浙江钱王律师事务所律师。浙江亨利戴投资有限公司（下称亨利戴投资公司）因与杭州市临安区人民政府（下称临安区政府）土地行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初576号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年4月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：2018年2月13日，亨利戴投资公司与杭州市规划和自然资源局临安分局（下称规资临安分局）签订编号为3301852018A21024的《国有建设用地使用权出让合同》。2019年8月1日，规资临安分局向亨利戴投资公司作出《关于解除出让合同的函》，载明：“……贵公司没有按时足额支付出让金的行为已构成违约，且延期付款超过60日。根据《出让合同》第三十一条及《中华人民共和国合同法》第九十四条第三项之规定，我局特此通知贵公司：1.解除双方于2018年2月13日签订了《国有建设用地使用权出让合同》；2.根据《出让合同》第九条、第三十一条之约定，贵公司应支付自2019年2月14日起至解除之日的违约金（每日按迟延支付款项的1‰计算），暂计算至2019年6月30日为17056440元；3.赔偿因解除合同所给我局造成的损失。”2019年8月21日，亨利戴投资公司向临安区政府申请行政复议，请求：撤销被申请人临安规资分局出具的《关于解除出让合同的函》或确定该行为无效。临安区政府于同月23日收到，并于同月29日作出临政复补字[2019]06号《行政复议申请材料补正通知书》，要求亨利戴公司提交补正材料。2019年9月2日临安区政府收到相关补正材料并于当日作出被诉《行政复议告知书》，并于次日向原告邮寄。亨利戴投资公司于同月4日收到后，提起本案行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，规资临安分局因认为亨利戴投资公司没有足额支付出让金的行为已构成违约，且延期付款超过60日，故通知亨利戴投资公司解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》。亨利戴投资公司因不服规资临安分局作出的《关于解除出让合同的函》，向临安区政府申请行政复议。据此，亨利戴投资公司与规资临安分局就案涉《国有建设用地使用权出让合同》的解除事项存在争议。现行《行政复议法》未将行政协议争议纳入行政复议的受案范围，据此，临安区政府以原告申请事项不属于行政复议法条六条规定的受案范围，决定不予受理，并无不当。临安区政府在收到原告的行政复议申请后，经告知补正后，于法定期限内作出被诉《行政复议告知书》，程序合法。综上，亨利戴投资公司的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回浙江亨利戴投资有限公司的诉讼请求。亨利戴公司上诉称：1.根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项的规定，对行政机关作出的关于确认土地的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案关于出让土地所涉及的正是上述条款中关于自然资源的所有权或者使用权问题，理应适用上述条款。又根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权利，故被上诉人理应受理上诉人的行政复议申请，一审法院认定事实和适用法律均错误。2.原国务院法制办国法秘复函[2017]866号《关于行政协议案件不属于行政复议受案范围的复函》仅载明，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，并未明确建设土地使用权出让合同不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。根据行政法精神，法无禁止即可为，法无授权不可为，被上诉人理应受理上诉人的行政复议申请。3.上诉人提交的证据5，即行政复议告知书，证明被上诉人对上诉人提出的行政复议申请决定不予受理，同时并未在不予受理的告知书中列明起诉期限等依法应当告知的事项，被上诉人严重损害上诉人的合法权利。一审法院未对此进行审查，认定证据不充分，不严谨。综上，请求贵院依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。杭州市临安区人民政府答辩称：1.上诉人因杭州市规划和自然资源局临安分局作出的《关于解除出让合同的函》而提起行政复议，属于国有土地使用合同纠纷案件，根据行政复议法第六条的规定，并无将行政协议争议纳入行政复议范围的列举式表述，依法不属于行政复议受案范围。上诉人认为关于出让土地纠纷应适用行政复议法第六条第四项的理由不能成立。行政复议法第六条第四项强调的是确认所有权或者使用权，即是对有争议的所有权或使用权进行确认而作出具体行政行为。案涉解除合同并不属于行政复议法第六条第四项所规定的情形。同时，原国务院法制办国法秘复函[2017]866号《关于行政协议案件不属于行政复议受案范围的复函》也明确行政协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。2.上诉人认为对其合法权益产生影响的是规自临安分局的《关于解除出让合同的函》，就该项争议，上诉人可通过行政诉讼予以救济，答辩人在《行政复议告知书》中予以了告知。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人亨利戴投资公司不服杭州市临安区人民政府于2019年9月2日作出《行政复议告知书》提起的诉讼。本案缘起于上诉人亨利戴投资公司不服规资临安分局作出的《关于解除出让合同的函》，向临安区政府申请行政复议，其与规资临安分局就案涉《国有建设用地使用权出让合同》的解除事项存在争议，属于行政协议争议范畴。由于现行行政复议法并未将行政协议争议纳入行政复议的受案范围，临安区政府以上诉人亨利戴投资公司申请事项不属于行政复议法第六条规定的受案范围，决定不予受理，并无不当。且就本案争议的合同解除事项，上诉人亨利戴投资公司事实上已经另案向杭州市临安区人民法院提起了行政诉讼，其相关权利已经具有合法的保障途径。复议程序方面，经审查，符合行政复议法规定的复议程序。上诉人亨利戴投资公司虽然就告知书未载明起诉期限提出异议，但并未影响其诉讼权利的行使，对其异议不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人亨利戴投资公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人浙江亨利戴投资有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年六月二十二日书记员  陈亦恒