上海市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪01行终275号上诉人（原审原告）印志洪，男，1962年3月13日生，汉族，住上海市崇明区。委托代理人汤红兵，上海市理诚律师事务所律师。委托代理人王韦，上海市理诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市崇明区规划和自然资源局，住所地上海市崇明区城桥镇翠竹路1501号4楼。法定代表人龚霞，局长。委托代理人施小禹，上海市崇明区规划和自然资源局工作人员。委托代理人薛常宝，上海市申江律师事务所律师。上诉人印志洪诉上海市崇明区规划和自然资源局（以下简称崇明规资局）要求确认拔除其承租土地上的苗木及清平场地的行为违法一案，不服上海市浦东新区人民法院作出的（2019）沪0115行初826号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2010年7月，印志洪与XX镇XX村XX组31户农户签订了《土地承包经营权流转合同》，承租农户承包地81亩用于苗木种植等，租期为2010年至2029年。2015年9月30日，崇明规资局作出沪〔崇〕拟征地告[2015]第043号《拟征地告知书》，拟征收XX村XX-XX组等处的集体土地，征地范围东至北陈公路，南至工程实施线，西至小漾港，北至工程实施线，征地用途为水域、防护绿地。2015年10月23日，有关部门对南横引河地上物调查后，确认印志洪承租土地的地上物包括香樟树290棵、卫矛3.402亩、桂花树5棵、黄杨树25棵。2015年11月23日，上海市人民政府作出沪府土[2015]668号《关于批准崇明县2015年第22批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，批准了原上海市崇明县人民政府（以下简称崇明县政府，现已变更为上海市崇明区人民政府）的《征收土地方案》等。2016年1月21日，崇明县政府作出沪〔崇〕征地告[2016]第003号《征收土地方案公告》，明确XX村XX组农用地49.80平方米被纳入本次征收范围，征收中由崇明县土地管理部门组织征地事务机构拟定土地补偿、地上附着物补偿等，经其批准后依法组织实施。2016年2月4日，崇明规资局作出沪〔崇〕征地补告[2016]第015号《征地补偿安置方案公告》，方案显示印志洪地上附着物包括香樟树290棵，单价为人民币200元/棵，计58,000元，桂花树5棵，单价为250元/棵，计1,250元，黄杨树25棵，单价为150元/棵，计3,750元，卫矛3.40亩，单价为3,900元/亩，计13,268元，对其补偿总额为76,268元。2016年4月12日，崇明县政府批准了该方案。2016年5月6日，印志洪向XX村村民委员会反映其种植在南横引河边上的苗木被损毁。2016年5月31日，XX村村民委员会与原上海市崇明县XX镇人民政府（以下简称XX镇政府，现已变更为上海市崇明区XX镇人民政府）工作人员共同出具情况说明确认：印志洪所种植的香樟树被损毁368棵，卫矛（胸径2厘米、高3米）被损毁4.703亩（22,898棵），卫矛（胸径1厘米、高2米）被损毁2.10亩（16,808棵），红叶石楠被损毁0.40亩（4,000棵），桂花树被损毁5棵，黄杨树被损毁25棵。2016年5月30日，被征收土地用地单位上海市堤防（泵闸）设施管理处（甲方）与崇明县房屋（土地）征收中心（乙方）签订《征地费包干协议书》，协议约定由甲方支付乙方征地范围内的地上附着物补偿及其他费用，乙方在收到甲方征地包干费后10日内，办理征地结案手续，因建设项目影响周围单位的生产、办公和居民的生活所产生的矛盾，由甲方自行处理。2016年6月，崇明县房屋（土地）征收中心（甲方）与XX镇政府（乙方）签订了《征收集体土地补偿安置协议书》，协议约定甲方全额支付征地补偿费用后，乙方在10日内完成征地范围内地上附着物（集体部分）的搬迁工作。2017年4月，崇明规资局等出具了征地补偿安置方案同意结案的意见。另查明，印志洪于2016年5月30日以上海市崇明县XX所（以下简称XX所）、上海市XX有限公司(以下简称XX公司)及XX镇政府为被告向上海市崇明区人民法院提起民事诉讼，要求其赔偿损失，案号为（2016）沪0230民初3489号。2017年11月，印志洪以继续收集证据为由撤回了起诉。2018年2月，印志洪认为是XX镇政府指使XX公司铲除了其苗木，其以二者为被告再次提起民事诉讼，案号为（2018）沪0151民初1235号。后法院于2018年12月以印志洪未缴纳诉讼费为由裁定按其撤回起诉处理。上述两起民事诉讼的相关证据材料显示:被征收土地用于崇明环岛运河南横引河东段河道整治工程。2015年12月，用地单位作为发包方与承包方XX公司签订了施工合同，项目管理方为XX所，根据该合同，承包方需于2016年5月10日前完成南横引河水下部分阶段验收工作。2016年3月，承包方认为印志洪的苗圃等未搬迁，其无法开展相应工作，其要求尽快采取保护性施工方案。2016年4月4日，该苗圃仍未搬迁。2016年4月25日，承包方称其分别接到XX镇政府及XX所工作人员电话，称上述苗圃已动迁完毕，可以进场施工。印志洪认为，其种植的苗木被铲除后，曾以XX公司、XX所、XX镇政府为被告提起民事诉讼，因上述主体均否认实施了铲除行为，导致责任主体无法认定，崇明规资局作为征收实施主体，对于发生在土地征收程序中的清理苗木等行为，在无人担责时应由其承担法律责任。印志洪遂据此诉至原审法院，请求判决确认崇明规资局于2016年4月23日铲除其承租的位于XX镇XX村XX队约7亩农田上种植的苗木并清平土地的事实行为违法。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项的规定，提起行政诉讼应当具有明确的被告和事实根据，即被诉行政行为存在且被告实施了该行政行为。本案中，印志洪提起的是确认被诉行政行为违法之诉，法院首先应当确定被诉行为是否系崇明规资局作出。原审法院认为，印志洪提供的现有证据无法证明崇明规资局实施了被诉行为，理由如下：首先，按照崇明县政府公布的《征收土地方案公告》，XX村XX组共有49.80平方米土地被纳入征收范围，现印志洪认为崇明规资局清理了其约7亩土地上的苗木，该面积远超被征收土地的面积，崇明规资局在征收中心与用地单位尚未签订征地费包干协议的情况下，铲除印志洪被纳入征地范围外的苗木，与常理不符。其次，在征收程序中如果需要强制搬迁，征地机构一般会先催告当事人自行搬迁，在催告未果后，才会采取该做法，本案中，无证据证明崇明规资局曾对印志洪进行过任何催告，其在无催告的情况下，直接强制搬迁亦与常理不符。再次，根据上述《征收集体土地补偿安置协议书》，征地范围内地上附着物的搬迁工作由XX镇政府负责，在有专门机构负责征地范围内地上附着物搬迁工作的前提下，崇明规资局更无在尚未收到用地单位支付的征地包干费的情况下铲除印志洪苗木的必要。总之，现有证据无法证明被诉行为是崇明规资局所为，行政征收是一系列过程，中间涉及众多行政主体，对被征收范围外的苗木进行清理，也不是征收的必经程序，崇明规资局不应对仅是发生在征收期间，但未受其授权或委托的行为承担法律责任。另外，印志洪被毁损苗木可分为征收范围内外两部分，对于前者的补偿，征地补偿安置方案已经予以明确，且补偿款已支付至印志洪所在村委会，其可依法领取，如其对该补偿方案有异议，可直接针对该方案依法寻求救济。综上，印志洪未提供证据证明崇明规资局实施了其诉称的事实行为，其主张缺乏事实根据，被告诉讼主体亦不适格，原审法院认为应依法裁定驳回其起诉。原审法院于2020年2月28日作出裁定：驳回印志洪的起诉。裁定后，印志洪不服，上诉至本院称，原审法院认定上诉人提供的证据不足以认定被诉行为是由被上诉人崇明规资局作出，但原审法院据以作出上述认定的理由均缺乏事实根据，不能成立。本案中，被上诉人作为涉案征地项目的组织实施单位，在无其他主体对涉案违法行为承担责任的情况下，应由被上诉人承担相应的法律责任，上诉人的起诉符合法定条件，故请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人崇明规资局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，决定征地的主体是人民政府，区县政府负责对征地决定公告并组织实施。具体的征地补偿安置方案制定系由区征地事务机构制订，被上诉人对补偿方案适用的补偿标准做合规审查。此外，被上诉人主要负责征收各个环节的组织和衔接，并不会直接实施具体的搬离工作。本案中，根据崇明县房屋（土地）征收中心与XX镇政府签订的《征收集体土地补偿安置协议书》，地上附着物的搬迁工作应由XX镇政府来落实，被上诉人并未实施上诉人诉称的行为，也无必要实施，在本案诉讼发生前，被上诉人也不知晓上诉人所称的情况，故被上诉人不适宜作为本案被告，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当有初步的事实根据。就本案而言，上诉人印志洪诉请要求确认被上诉人崇明规资局于2016年4月23日铲除其承租的位于XX镇XX村XX队约7亩农田上种植的苗木并清平土地的事实行为违法，其首先应当提交初步证据证明上述事实行为的存在，且该行为系由被上诉人实施。然而，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《上海市实施办法》等法律法规的规定，并参照《上海市规划和国土资源管理局关于切实做好征地补偿安置管理工作的通知》（沪规土资综规〔2015〕319号）等上海市征收集体土地补偿安置方面的政策规定及行政实践，本市集体土地征收决定及补偿安置实施涉及的行政主体众多，彼此各有分工，区土地管理部门主要负责征地补偿安置相关文件的报送审批、公告和上传下达，以及在协议签订、争议解决等环节进行协调等工作，并无规定表明地上附着物的具体搬离工作应由区土地管理部门负责。故本案中，上诉人认为被上诉人应当对涉案铲除苗木及清平土地行为承担责任，在规定层面尚缺乏依据。在证据方面，上诉人也未提交任何证据表明被上诉人实施了上述被诉事实行为。因此，本院认为，目前认定被诉行为由被上诉人实施的初步事实根据尚不具备，现行法律规定及本案在案证据也不足以支持作出推定被上诉人实施被诉行为的结论，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 周 峰审判员 宁 博审判员 陈根强二〇二〇年六月二十九日书记员 汪 菲附：相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……