西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书                          （2020）陕71行终422号     上诉人（原审原告）李世杰，男，汉族，1979年4月15日生，公民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，身份证住址西安市雁塔区XX户，现住西安市新城区。   被告西安市XX房XX中心，住所地西安市碑林区。   法定代表人刘晓民，主任。   委托代理人常林，该单位工作人员。   委托代理人陈固，该单位工作人员。   上诉人原告李世杰因要求被上诉人西安市XX房XX中心（以下简称“西安公积金管理中心”）履行住房公积金给付义务一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2042号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院查明，2019年1月6日，原告李世杰竞得西安市莲湖区XX路XX号XX花园经济适用房4-1-0105房产，2019年2月19日，西安中院作出（2018）陕01执恢346号之二十六《裁定书》，裁定：一、……。二、同时将上述房产办理过户至买受人李世杰（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXXXXXX）名下。三、原房产及房产证所载明的所有权利废止。四、买受人李世杰（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXXXXXX）可持本裁定到登记机构办理相关产权过户登记手续。2019年3月8日，原告就提取公积金事项向被告进行信访投诉，被告当日作出书面回复。同年3月15日，原告向被告邮寄《提取公积金申请》，至今被告未作出处理。原告不服，诉至本院，诉请如上。   原审法院认为，本案的争议焦点是原告李世杰请求被告西安市XX房XX中心履行办理公积金提取职责能否成立。根据《住房公积金管理条例》第二十四条第一款第（一）项规定，职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的。该条款规定了行政相对人有提取公积金的权利，但并未对提起公积金应当提交的材料作出具体的规定。《西安市住房公积金管理条例》第二十六条规定，职工提交住房公积金账户内存储余额的，所在单位应当予以核实，并出具提起证明。职工持提取证明向管理中心提出申请，经审查符合规的，管理中心应在3个工作日内办结提取手续。据此，可得出具有提取公积金权利的行政相对人提交公积金提取申请后，公积金管理部门具有审查的权利及义务，符合条件的予以办理，并非只要具有提起公积金权利的行政相对人提交申请就必然能够实际提起公积金。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条规定，人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。《西安市住房公积金提取实施细则》第二十条第一款规定，购买二手房的，按照以下方式之一提供材料：（一）已实行合同网上备案查询的，需提供：房产买卖合同；首付房款凭证。（二）未实行合同网上备案查询的，需提供：房产买卖合同；权属变更后的房屋产权证；契税完税证。本案中，原告李世杰通过司法拍卖的形式竞得西安市莲湖区XX路XX号XX花园经济适用房4-1-0105房产，西安中院作出（2018）陕01执恢346号之二十六《裁定书》，裁定：一、……。二、同时将上述房产办理过户至买受人李世杰（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXXXXXX）名下。三、原房产及房产证所载明的所有权利废止。四、买受人李世杰（身份证号码：XXXXXXXXXXXXXXXXXX）可持本裁定到登记机构办理相关产权过户登记手续。但是原告在向被告提交申请时，并不具备提交的条件，且原告关于提起公积金的事项，被告曾于2019年3月8日以信访的形式向作出原告书面回复。原告在不具备提起公积金的情况下，再次向被告提交申请，请求被告履行为其办理公积金提起手续，明显不符合法律的规定，依法应当驳回原告的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，遂裁定：驳回原告李世杰的起诉。   上诉人李世杰诉称，上诉人于2019年1月6日通过司法拍卖购买了西安市莲湖区XX路XX号XX花园经济适用房 4-1-0105 号房产。根据陕西省西安市中级人民法院执行裁定书（2018)陕01执恢346号之二十六，西安市莲湖区XX路XX号XX花园经济适用房 4-1-0105 号房产已由李世杰拍卖竞得。由于上述拍卖标的属经济适用房，未办理权属证，因此不具备分户办理不动产权证书条件。根据国务院《住房公积金管理条例》第二十四条 职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的。《中华人民共和国立法法》第八十二条第二款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《西安市住房公积金提取实施细则》在没有法律依据的情况下要求提供房产证和买房合同才能提取住房公积金，其规定违反了中华人民共和国立法法，不应作为审理依据。上诉人所买房屋为一手房，通过西安市中级人民法院拍卖购得，有法院裁书，裁定书法律效力高于房产证和买房合同。为了维护上诉人的合法权益，依法依法提取住房公积金，特依《行政诉讼法》第85 条之规定，向你院上诉，请求依法公正地审理此案，责成被上诉人为上诉人办理住房公积金提取手续。请求法院裁定撤销原审法院驳回起诉裁定，指令原审法院继续审理本案。   被上诉人西安公积金管理中心答辩称，一审法院认定事实正确，上诉人不服一审法院作出的（2019)陕行初2042号行政裁定没有依据。上诉人在不具备提取住房公积金的情况下，其反复纠缠答辩人为其办理提取手续，明显不符合住房公积金管理的规定，依法应当驳回上诉人的诉讼请求。2019年3月，诉人以购房事由向答辩人申请提取住房公积金时，其提交的材料不符合规定，答辩人多次当场向其告知不予办理提取的理由。考虑到上诉人购买的房屋是司法拍卖房，办理房产权过户等手续同购买二手房基本一致，没有房产买卖合同遂以法院拍卖判决书代之，但其办理公积金提取仍缺少权属变更后的房屋产权证和契税完税证，上诉人登记机构办理相关产权过户登记手续”，答辩人告知上诉人办理权属登记后带齐资料再申请提取公积金，并对上诉人提出的信访投诉事项已进行了回复。上诉人提取不成后，曾扬言向纪某某部门举报、向法院提起诉讼。之后答辩人向纪某某部门进行了举报，而后又提起本次诉讼，企图以行政管理以外的手段实现自己提取公积金的目的。答辩人不予提取上诉人住房公积金的依据：《西安市住房公积金提取实施细则》（登记号：西规［2017]002_公积金中心001)第二十条规定了购买二手房的提取材料，（一）已实行合同网上备案查询的，需提供：房产买卖合同；首付房款凭证。（二）未实行合同网上备案查询的，需提供：房产买卖合同；权属变更后的房屋产权证；契税完税证。因办理购房贷款而无法提供房屋产权证原件的，可以提供房屋产权证复印件并加盖抵押登记机关公章。《西安市住房公积金提取实施细则》是西安市住房公积金提取业务的具体规定，对不特定主体具有普遍约束束力和强制力。住房公积金提取审核是以不动产交易的法定形式要件为遵循，防止提取审批随意性，保障住房公积金管理有序公平，因此，未经权属登记的购房情形均不在提取核准范围。上诉人纠缠于《住房公积金管理条例》第二十四条规定，认为自己购买司法拍卖房的行为已经发生，就能提取住房公积金，这种观点是片面不准确的。行政法规《住房公积金管理条例》、地方性法规《西安市住房公积金管理条例》均未对购买司法拍卖房提取住房公积金作出专项规定，也未对购房提取的种类、申请材料等进一步明确，因此，上诉人的主张没有法律依据。社会发展是动态变化的，房屋买卖法律关系也绝不是付钱交钥匙这么简单。法律法规本身的特性决定了其不可能事无巨细，具体事务的执行主要依靠规范性文件进行细化。《西安市住房公积金管理条例》第五十条规定“管理中心可以根据本条例制定住房公积金缴存、提取、使用等实施细则，经西安住房公积金管理委员会审核，报市人民政府批准并向社会公布后执行。”正是考虑到社会发展变化这一本质特征，使住房公积金具体管理措施与时俱进，预留制定实施细则这一法定渠道，使得法律法规的操作性不断完善。答辩人时常会遇到职工持未办理不动产登记的材料申请提取住房公积金，均不予提取。对于不符合规定的提取申请，答辩人始终坚持依法办事，亮明态度，明确告知理由，最大限度保障广大缴存职工提取住房公积金的公平性，维护住房公积金管理秩序有序运行。倘若广大缴存职工纷纷强调各自的特殊情况，采取不当方式规避法律制度办事，会严重扰乱正常的住房公积金管理秩序，依法行政的严肃性将得不到保障。以上，上诉人的诉讼请求与事实不符、于法无据，在答辩人向其多次政策解答和说明理由后，上诉人客观上不能提供符合规定的提取申请材料，主观上纠缠于法律法规的适用原理，其两项诉讼请求与事实不符、于法无据，依法予以驳回。   二审中，各方当事人未提交新证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。   本院认为，第一，一审裁定事实认定存在错误之处，被上诉人以上诉人未提交房产证为由不予不予履行法定职责，该理由不能成立。《住房公积金管理条例》第二十四条第一款第（一）项规定，职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额：（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的。本案中，上诉人李世杰系通过司法拍卖的形式竞得西安市莲湖区XX路XX号XX花园经济适用房4-1-0105房产，后由西安中院作出（2018）陕01执恢346号之二十六《裁定书》，裁定将上述房产办理过户至买受人李世杰名下。被上诉人称，其不履职的原因是：因现行规章、西安市政府规范性文件对通过司法拍卖方式购买房屋的公积金提取无相应规定，其系参照《西安市住房公积金提取实施细则》第二十条第一款第一项购买二手房提供材料的规定，认为上诉人未进行网上备案查询，且其申请时未提供变更后的房屋权证原件或复印件（加盖抵押登记机关公章），不符合公积金提取要求，故不予提取。本院认为，被上诉人在此情形下参照适用《西安市住房公积金提取实施细则》购买二手房情形下的规定并无错误；但对具体条款的选择适用存在错误。《西安市住房公积金提取实施细则》第二十条第一款规定，购买二收房的，照以下方式之一提供材料：（一）已实行合同网上备案查询的，需提供：房产买卖合同；首付房款凭证。（二）未实行合同网上备案查询的，需提供：房产买卖合同；权属变更后的房屋产权证；契税完税证。该条第（一）款或第（二）款适用情形的区别在于交易双方签订房屋买卖合同后，是否对买卖合同进行网上备案；该备案行为的目的在于将房屋买卖合同的内容在网络上进行公示，起到防止一房多卖和保障交易安全的效果。因对买卖合同进行网上备案查询已经具有公示效果，该房屋买卖交易过程具有较强的安全性，故《西安市住房公积金提取实施细则》对两种情形下申请人提交材料的要求不同。而本案当事人系通过司法拍卖程序购入房产。司法拍卖是人民法院在案件强制执行中，按照法定程序通过公开拍卖方式处理被执行人财产以清偿债务的一种行为，其程序本身即具有公开性。且西安中院所作裁定书，已经将涉案房屋产权确认给上诉人。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”物权变动行为自人民法院法律文书生效时即已发生效力，且生效法律文书的证明力、公示效力均远大于房屋买卖合同网络备案。因此，对涉案相关情况应参照适用《西安市住房公积金提取实施细则》第二十条第二款的相关规定，即申请人在申请中提供生效法律文书、房产买卖合同和首付房款凭证即可。一审裁定认为“原告在向被告提交申请时，并不具备提交条件”属认识错误。   第二，因上诉人未向被上诉人提出适当的申请，一审裁定驳回其起诉，裁判结果正确。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”因此，行政机关依申请履行职责的案件，当事人以行政机关未履职为由提起行政诉讼的，应以其向行政机关提出有效申请为前提。本案中，上诉人举证证明其于2019年3月12日向被上诉人提出书面《领取公积金申请》，但其未同时提交有效身份证件及《西安市住房公积金提取实施细则》第二十条第二款所规定的相应材料，其提出的住房申请在形式上不符合相关规定，不应认为其向被上诉人提出了有效申请。综上，一审裁定驳回上诉人起诉的结论正确，应予维持，上诉人上诉理均不能成立，应予驳回。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长 陈泉池   审判员 魏国庆   审判员 周玲玲     二○二〇年六月二十一日     书记员王  琪          1