北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初31号原告陈馥，女，1959年4月5日出生，汉族，无职业，住黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区。委托代理人王梁，天津全唐律师事务所律师。委托代理人冉华维，上海秦兵律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人沈烨，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。第三人北京古北水镇房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人宋海林，董事长。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。原告陈馥因不服被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）作出的2019规自（密）竣字0001号《建设工程规划核验（验收）意见》（以下简称被诉规划核验意见），向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日依法受理后，于2020年1月10日向市规自委送达起诉状副本及诉讼通知书。因北京古北水镇房地产开发有限公司（以下简称古北水镇公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告陈馥的委托代理人王梁、冉华维，被告市规自委的委托代理人沈烨、钱海龙，第三人古北水镇公司的委托代理人康英杰、贺丹飏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年1月7日，市规自委向古北水镇公司核发被诉规划核验意见，主要内容如下：根据古北水镇公司提交的申请，规划行政主管部门依据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修订，以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》（2009年公布）第四十四条及《北京市建设工程规划监督若干规定》的规定，于2019年1月2日对古北水镇公司在密云区古北口镇司马台村建设的密云县古北水镇国际度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区（GS-26地块）15#、16#、17#、18#、19#、20#、21#、22#、23#住宅楼进行了规划核验（验收）工作。经核验，该工程符合2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》批准的内容，同意核发《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》。原告陈馥诉称：陈馥与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同（商业、办公等非住宅类）》（以下简称《商品房预售合同》），约定陈馥购买由古北水镇公司开发建设的位于密云区古北口镇司马台村密云区古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目xx号住宅楼－x层－xxx号房屋，合同签署后，陈馥依约支付购房款。后经陈馥调查了解，涉案的房屋并不具备住宅使用功能，而古北水镇公司擅自变更规划将涉案房屋改建成住宅的行为严重违法，其建设行为也不符合建设工程规划许可等批建手续，市规自委却违背事实和法律，作出被诉规划核验意见，认定涉案房屋所在的项目验收合格。根据《城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。同时《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第四十六条规定，规划许可确定的建设工程使用用途不得擅自改变。不动产登记簿记载的用途应当符合建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的使用用途；有关主管部门核发的与房屋用途相关的行政许可证件应当与不动产登记簿记载的用途一致。对申请行政许可事项涉及房屋的用途与不动产登记簿记载的用途不一致的，有关主管部门不予核发行政许可证件。因此，市规自委发放被诉规划核验意见违法。陈馥诉至法院，要求撤销被诉规划核验意见，本案诉讼费由市规自委负担。原告陈馥依法向本院提交了以下证据材料：1.《商品房预售合同》及票据，证明陈馥作为原告主体适格；2.现场照片，证明陈馥房屋按照住宅交付，违反规划；3.地下一层竣工图，证明涉案房屋原规划为库房，现实交房违反该规划；4.信息公开告知书及被诉规划核验意见，证明陈馥在法定期限内提起诉讼。被告市规自委辩称：1.陈馥与被诉规划核验意见无法律上的利害关系，不具有原告资格。陈馥与古北水镇公司建立的是商品房买卖关系，应属于民事法律关系，相关争议应通过民事诉讼解决。被诉规划核验意见系市规自委针对古北水镇公司作出，该行为所针对对象为涉案建设工程是否符合规划，与陈馥并不存在行政诉讼法意义上的利害关系。2.市规自委已依法履行规划核验审查职责，被诉规划核验意见符合法律政策规定，陈馥所述理由无事实和法律依据。陈馥在起诉状中所述关于GS-26地块21号楼地下一层戊类库房实际作为住宅出售问题，在市规自委进行规划验收时，与审批内容一致，且陈馥所提交《商品房预售合同》第五页所载内容亦可作为该处为戊类库房佐证，故陈馥所述无事实依据。综上，请求驳回陈馥的起诉或诉讼请求。被告市规自委向本院提交以下证据、依据：其中事实证据为：1.建设项目规划许可及其他事项申报表；2.建设项目法人授权委托书；3.城市建设工程办理竣工档案登记表；4.2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》；5.2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》；6.2016施（密）建字0040号《建筑工程施工许可证》；7.建设工程竣工测量成果报告书；8.房屋面积测算技术报告书；9.工程实测总平面图及涉及相关问题的施工（竣工）图纸；10.竣工照片；11.建设工程规划核验现场情况记录单；12.被诉规划核验意见；13.审批材料送达情况登记表。以上证据证明市规自委所作被诉规划核验意见适用法律法规正确、证据确实充分、符合《北京市建设工程规划监督若干规定》的相关规定。其中法律依据为：1.《城乡规划法》第四十五条；2.《北京市建设工程规划监督若干规定》第三条、第七条。第三人古北水镇公司述称：1.陈馥与被诉规划核验意见无行政法上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。被诉规划核验意见系向古北水镇公司作出，陈馥作为商品房预售合同项下的房屋买受人，并非被诉规划核验意见的相对人。市规自委在作出被诉规划核验意见时，并不负有考量和保护陈馥权利的义务。陈馥及古北水镇公司通过《商品房预售合同》建立了商品房买卖合同民事法律关系，与被诉行政行为并非同一法律关系。陈馥在房屋买卖合同关系中所享有的权利也并未受到任何侵害。陈馥如认为其所购房屋的建设情况、功能等与《商品房预售合同》约定存在不一致的情形，应通过民事诉讼等其他途径寻求权利救济。2.市规自委依其职权对涉案项目作出的被诉规划核验意见具有事实依据，符合法律规定。陈馥称其购买的GS-26地块xx#住宅楼－x层－xxx号房屋并不具备住宅使用功能，古北水镇公司将库房改建为住宅出售，致使与规划许可内容不符，该等陈述并无依据。根据涉案《建设工程规划许可证》附件，GS-26地块xx#住宅楼规划内容为“地上全部为住宅，地下全部戊类库房”，陈馥所签署的《商品房预售合同》亦载明涉案房屋的规划性质为戊类库房。显然，涉案房屋在核验时及之后均符合规划许可证件批准的内容。此外，北京市规自委对建设工程实施规划验收的内容是指核验之时建设项目与规划许可证件批准内容是否一致，陈馥诉称的涉案房屋核验后的现实用途、改建情况及装修内容等，均非规划核验的审查对象，也并非被诉行政行为的内容，被诉规划核验意见并无不当。综上，请求法院驳回陈馥的诉讼请求。第三人古北水镇公司依法向本院提交了以下证据材料：1.《入住通知书》的EMS底单；2.《入住通知书》的邮政快递查询页面。以上证据证明古北水镇公司于2019年6月18日向陈馥寄出涉案房屋的《入住通知书》，表明涉案房屋的交付条件已满足，且陈馥对此已经知悉。经过庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：对于陈馥提交的证据，市规自委、古北水镇公司对证据1、3、4的证明目的均不认可，《商品房预售合同》系陈馥与古北水镇公司之间的民事合同，基于该合同无法证明其与本案具有行政法意义上的利害关系，市规自委在进行规划核验时未发现违法情况；市规自委、古北水镇公司对证据2的关联性及证明目的均不认可，照片形成于被诉规划核验作出之后，与本案无关，不能反映规划核验时涉案房屋现状。对于市规自委提交的证据，陈馥对证据1、2、3的真实性认可，但不认可合法性、证明目的，申报表内容有缺失，尤其是用地面积未显示，无法证实与规划批准面积相一致，授权委托书中受托人，无相应的身份证信息相辅佐，无法核实该受托人的身份，授权期限、委托日期不明，是否在有效期内办理无法核实，档案登记表未如实记载项目地下建筑的实际用途并非住宅；对证据4的真实性认可，但不认可合法性、证明目的，只是对于地上建筑的性质做了记载，但是对于地下建筑的性质未做任何说明，而恰恰是地下建筑的性质与地上建筑的性质发生了变化，并非属于居住用地的范畴；对证据5、8、9的真实性认可，但不认可合法性、证明目的，显示陈馥所购房屋属于戊类库房，并非是住宅，与房屋现状完全不一致，实际交房与规划不一致，不应当通过规划验收；对证据6的真实性认可，但不认可合法性、证明目的，未体现任何地下建筑的施工性质，实际上是按照住宅进行的施工和交付；证据7的真实性认可，但不认可合法性、证明目的，未对地下建筑做任何记载，内容不全，无法证明涉案项目的合法性；对对证据10的真实性、合法性、证明目的均不认可，无法证实拍摄时间、地点及拍摄内容；对证据11、13的真实性、合法性及证明目的均不认可，无单位印章，建设单位负责人、经办人及领取人身份无法核实；对证据12为本案被诉具体行政行为，合法性由法院裁判。古北水镇公司对市规自委提交的全部证据均认可。对于古北水镇公司提交的证据，陈馥对全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，陈馥是经政府信息公开程序才知道被诉规划核验意见存在的，其起诉未超过起诉期限。市规自委对古北水镇公司提交的全部证据均无异议。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：关于陈馥提交的证据4中被诉规划核验意见、市规自委提交的证据12系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。关于陈馥提交的证据1及证据4中的信息公开告知书内容真实，形式合法，与本案具有关联性，能够证明陈馥在被诉核验意见所涉项目范围内购买了房屋以及陈馥获知被诉规划核验意见的情况，本院予以采信。关于陈馥提交的证据2，因照片形成于被诉规划核验意见作出之后，与本案不具有关联性，本院不予采信。关于陈馥提交的证据3，不能实现其证明目的，本院不予采信。关于市规自委提交的其他证据，形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明市规土委对古北水镇公司的规划核验申请进行受理、审查情况，本院予以采信。关于古北水镇公司提交的证据，不能实现其证明目的，本院不予采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2018年12月29日，市规自委收到古北水镇公司对密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区（GS-26地块）15#住宅楼等9项所提规划核验的申请材料，包括《建设项目规划许可及其他事项申报表》、2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》、[2016]施[密]建字0040号《建筑工程施工许可证》、竣工图、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》《城市建设工程办理竣工档案登记表》等材料。2019年1月2日，市规自委对古北水镇公司申请规划核验的建设工程进行现场查验，并制作《建设工程规划核验现场情况记录单》。该现场记录单主要内容为经现场核验，主体工程已竣工，建筑总平面位置、层数、立面合规，竣工图纸与现状相符等。经审查，2019年1月7日，市规自委向古北水镇公司核发被诉规划核验意见。另查，2017年4月25日，陈馥与古北水镇公司签订《商品房预售合同》，购买位于密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区（GS-26地块）xx#住宅楼-x层-xxx房屋，规划性质为戊类库房，该房屋在被诉规划核验意见的范围内。之后，古北水镇公司称其于2019年6月18日向陈馥邮寄《入住通知书》。2019年6月30日，陈馥到现场验房，但没有收房。2019年5月29日，陈馥通过申请政府信息公开的方式获知被诉规划核验意见，其对此不服，并于2019年11月27日提起本案诉讼。本院认为：根据《城乡规划法》第四十五条第一款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。市规自委作为城乡规划行政主管部门具有对建设工程是否符合规划许可内容进行核验的法定职责。关于陈馥的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。从本案查明的事实来看，陈馥与古北水镇公司之间的商品房预售合同签订在先，被诉规划核验意见作出于后，被诉规划核验意见的范围涵盖陈馥购买的房屋，且陈馥购买的房屋系地下一层戊类库房，被诉规划核验意见可能影响陈馥对其购买房屋的使用，因此本院在本案中对陈馥的原告主体资格予以认可，其有权提起本案诉讼。关于市规自委作出的被诉规划核验意见是否合法。根据《北京市建设工程规划监督若干规定》第七条、第八条规定，建设工程竣工后，建设单位应当申请规划验收，并填写、报送下列材料：（一）建设工程规划验收申请表；（二）建设工程竣工图及相关资料；（三）由具有相应测绘资质等级的测绘单位编制的《建设工程竣工测量成果报告书》；（四）规划规定的拆迁任务完成情况说明。对符合条件的，城乡规划行政主管部门应当在收到申请之日起7个工作日内组织规划验收。城乡规划行政主管部门对建设工程实施规划验收的内容应当与规划许可证件批准的内容一致，包括：（一）建筑的总平面位置、层数、高度、立面、使用性质和建筑规模；（二）用地范围内和代征地范围内应当拆除的建筑物、构筑物及其他设施的拆除情况；（三）绿化用地的腾退情况；（四）单体配套设施建设情况。居住区（含居住小区、居住组团）的配套设施和环境建设应当与住宅建设同步完成。未能同步完成的，对相应的住宅建筑不予进行规划验收。本案中，古北水镇公司向市规自委申请规划核验，并提交了《建设项目规划许可及其他事项申报表》、2015规（密）地字0005号《建设用地规划许可证》、2016规（密）建字0022号《建设工程规划许可证》、[2016]施[密]建字0040号《建筑工程施工许可证》、竣工图、《建设工程竣工测量成果报告书》《房屋面积测算技术报告书》《城市建设工程办理竣工档案登记表》等材料。市规自委收到古北水镇公司申请后，依据建设工程竣工测量成果报告书及竣工图等相关资料对比涉案建设工程前期取得的规划许可内容，并结合其对涉案建设工程的总平面位置、层数、立面、使用性质等进行现场核验情况，认为涉案建设工程符合规划许可内容要求，故向古北水镇公司核发被诉规划核验意见，符合法律法规的规定，并无不当。综上，陈馥有关撤销被诉规划核验意见的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈馥的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告陈馥负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  徐 晶人民陪审员  杜秀凤人民陪审员  张瑞祥二〇二〇年六月二日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静