浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终754号上诉人（原审原告）宋建国，男，1972年2月16日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）周元良，男，1966年1月27日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）徐翠华，男，1969年7月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）周六月花，女，1952年5月14日出生，汉族，住浙江省龙游县。上诉人（原审原告）吴泉仙，女，1966年10月25日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）王文琴，女，1967年12月2日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。上诉人（原审原告）周国清，男，1968年10月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。七上诉人共同委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。七上诉人共同委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。法定代表人蒋国强，区长。委托代理人吴芯羽，衢州市柯城区司法局工作人员。委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。原审第三人衢州市柯城区姜家山乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区姜家山乡姜家山村诚信路57号。法定代表人徐云飞，乡长。委托代理人翁静，浙江达正律师事务所律师。宋建国、周元良、徐翠华、周六月花、吴泉仙、王文琴、周国清（以下简称宋建国等七人）诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、第三人衢州市柯城区姜家山乡人民政府（以下简称姜家山乡政府）房屋拆迁管理（拆迁）行政批准一案，浙江省衢州市中级人民法院于2020年2月21日作出（2019）浙08行初85号行政裁定。宋建国等七人不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集当事人谈话，现已审理终结。2018年6月15日，柯城区政府作出柯政发〔2018〕105号《关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》（以下简称搬迁批复）。宋建国等七人起诉称，搬迁批复作为城中村改造的直接依据，对外产生法律效力，并对原告的权利、义务产生影响，请求法院撤销搬迁批复，案件诉讼费用由柯城区政府承担。原审法院经审理查明：2018年6月13日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]－0053号），同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷。该批次用地拟用于衢州高铁新城棚户区（城中村）改造项目，涉及柯城区姜家山乡姜家山村、前徐村、黄塘桥村、郑云村等。周元良、徐翠华、周六月花、吴泉仙、王文琴、周国清户及宋财良户的涉案房屋在征收范围内。宋建国因分家分得的涉案房屋亦在征收范围内。2018年6月15日，柯城区政府作出柯政发〔2018〕105号搬迁批复，同意姜家山乡政府提出的《关于要求对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的请示》，并要求姜家山乡政府按照《衢州市人民政府关于进一步推进衢州市区城中村改造加快农民市民化步伐的若干意见》（衢政发[2014]55号）文件有关规定组织实施。2018年12月20日，浙江省人民政府受理宋建国及案外人吴辉良、郑卸良、徐海英不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]－0053号），申请撤销行政复议案，并于2019年1月24日作出浙政复[2018]606号行政复议决定书，以申请人提出行政复议申请已超过法律规定的申请期限为由，驳回申请人的行政复议申请。宋建国等四人不服该复议决定，向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉行政复议决定书等，杭州市中级人民法院于2019年7月31日作出（2019）浙01行初91号行政判决，驳回宋建国等人的诉讼请求。宋建国等人不服，向本院提起上诉，本院经审理于2019年11月15日作出（2019）浙行终1540号行政判决，驳回上诉，维持原判。期间，宋建国等七人已分别就房屋拆除、行政补偿等提起行政诉讼。原审法院认为，本案被诉搬迁批复是在浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]－0053号）的基础上，针对姜家山乡政府的请示作出的，一方面，因土地征收对宋建国等七人合法权益产生实际影响的是省人民政府的用地审批行为，另一方面，被诉搬迁批复是柯城区政府对下级政府的请示作出的审批行为，并不产生外部法律效力。本案宋建国等人亦已对省人民政府的涉案用地审批意见书提出了行政复议和行政诉讼，虽因申请行政复议超过了申请期限，其相关请求未得到复议和诉讼的支持，但不影响用地审批行为可以通过复议、诉讼方式寻求救济的认定。且宋建国等七人亦已通过起诉房屋拆除行为、请求行政补偿等方式就安置补偿寻求救济。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条关于“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，本案所涉搬迁批复行为明显属于内部行政行为，且对宋建国等七人权利义务不产生实际影响。故宋建国等七人针对搬迁批复提起诉讼，不属于人民法院受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回宋建国等七人的起诉。宋建国等七人上诉称，一、原审裁定认定事实错误。搬迁批复系独立、可诉的行政行为。1.该搬迁批复并非在集体土地经批准征收的情况下作出，而是专门的、单独的针对高铁新城城中村改造项目即征收涉案房屋作出的批复。浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》系2018年6月13日作出，于2018年6月27日通过衢州市人民政府作出[2018]第15号《衢州市人民政府征收土地方案公告》公布实施。本案中，姜家山乡政府向柯城区政府申请对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的时间为2018年6月13日，此时省政府的批复尚未作出，柯城区政府作出搬迁批复的时间为2018年6月15日，此时衢州市人民政府也尚未公告土地征收事宜。柯城区政府作出的搬迁批复系针对姜家山乡政府的请示，依据衢政发[2014]55号文件作出，并未提及省政府征地批准文件及集体土地征收相关事项。2.该搬迁批复并非内部行政行为，其依据衢政发[2014]55号文件明确了城中村改造过程中被征收人的权利义务，产生了外化效力。衢政发[2014]55号文件明确规定了被征收人的具体权利、义务等，上述内容直接设定了包括宋建国等七人在内的被征收人的权利义务。搬迁批复确定了征收改造范围、实施主体等内容，同时明确要求姜家山乡政府按照上述规定实施城中村改造工作。姜家山乡政府取得搬迁批复后作出城中村改造的公告，将搬迁批复内容进行公告。宋建国、徐翠华、周元良曾就该公告提起诉讼，人民法院认定该公告只是程序性的告知行为，不设定权利义务。该公告告知的内容正是搬迁批复的内容。3.搬迁批复严重违法，原审裁定将其作为内部行政行为排除在司法审查范围之外，剥夺了宋建国等七人作为被征收人的救济权利。衢政发[2014]55号文件在附件中明确规定了城中村改造的实施程序，包括申请、编制改造计划和专项规划、编制实施方案、审查批准、组织实施等。4.宋建国等七人对浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》、房屋强拆行为、行政补偿等行使复议和诉讼的权利，并不影响宋建国等七人对本案搬迁批复提起诉讼。提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，本案也属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原审裁定适用法律错误。搬迁批复明确了实施城中村搬迁改造的范围、实施主体，并通过具体适用的规范性文件确定了补偿标准和方式。搬迁批复对于宋建国等七人的权利义务产生实质性影响，属于可诉的行政行为。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回起诉，属于适用法律严重错误。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。柯城区政府辩称：一、集体土地征收是多阶段、多主体、多行为的复合行政行为。按照原土地管理法，可分为征收前准备、审查批准、批后实施三个阶段。在准备阶段，由国土部门开展权属调查、合规初审、拟定征收方案、征求意见、听证告知、草签协议、落实资金和社保等工作。组件后，由市、县政府提出征收申请，省政府或国务院对上报材料进行审核并按规定予以审批，作出征地批文。批准后，市、县政府发布征地方案公告，国土部门拟定补偿安置方案并公告征求意见。补偿安置方案经市、县政府批复后再次公告。根据征地补偿安置方案，由国土部门或属地乡镇人民政府实施对土地所有权人、使用权人进行补偿安置，社保部门落实失地农民社保以及再就业工程。宋建国等七人的行政诉讼，应当针对上述对其权利义务产生影响的行政行为进行救济。二、对宋建国等七人的权利产生实际影响的行政行为是省政府征地批文，市、县政府补偿安置方案以及对土地相关权利人的补偿安置。原审裁定已经查明宋建国等七人所属房屋在省政府征地批文范围内的事实，查明宋建国等七人已就省政府征地批准行为进行了法律救济。三、搬迁批复属于内部行政行为。土地征收一般分为纯土地征收和包含城中村搬迁改造项目的土地征收。城中村搬迁改造包含在土地征收中。在城中村搬迁的土地征收工作中，政府更注重被征地农民的住房保障和合理补偿，其政策性强、工作量大，因此市、县政府应当对房屋征收工作作出更为详细的工作安排。本案搬迁批复是在宏观上部署、推进房屋征收补偿安置工作，是对下级政府请示作出的内部审批行为，不设定具体的权利义务关系。原审裁定对于搬迁批复的性质认定完全正确。搬迁批复作出后，就姜家山乡政府所实施的行政补偿安置及房屋拆除等行为，宋建国等七人也已另案救济。四、原审法院适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。姜家山乡政府辩称：一、案涉搬迁批复是上级行政机关对下级行政机关请示事项作出的内部批复，不具有对外效力。搬迁批复是对城中村搬迁改造的整体工作安排，不创设权利义务关系，是内部程序性行为。宋建国等七人提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。二、宋建国等七人已对实际影响其权益的行政行为提起了复议诉讼。对宋建国等七人产生实际影响的是省政府征地批文、征地补偿安置方案、房屋征收补偿安置决定书、房屋征收补偿安置协议等行政行为。宋建国等七人对上述行为不满，可以寻求法律救济。事实上，宋建国等七人已对省政府征地批文提起过系列行政复议、行政诉讼，已通过起诉房屋拆除行为、请求行政补偿等方式就补偿安置寻求救济。原审法院的裁定书中也确认了相关事实。三、搬迁批复是上级政府对下级政府请示的内部审批行为，对宋建国等七人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。原审法院适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，各当事人均未向本院提交新证据材料。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院经审理认为，2018年6月13日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2018]－0053号），同意衢州市2018年度计划第一批次建设用地66.0298公顷。2018年6月15日，柯城区政府作出柯政发〔2018〕105号搬迁批复。在浙江省人民政府已经做出用地审批意见的情况下，原审法院认定因土地征收对宋建国等七人合法权益产生实际影响的是省人民政府的用地审批行为，并认定“搬迁批复是柯城区政府对下级政府的请示作出的审批行为，并不产生外部法律效力”，符合本案实际情况。从审理情况看，宋建国等七人已就房屋拆除行为等提起了诉讼，对相关安置补偿等权益已进行了相应的救济，再提起本案诉讼亦无必要。原审法院认定本案不属于人民法院受案范围，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年六月二十三日书记员  刘 芳