北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初128号原告张慧，女，1979年1月21日出生，汉族。委托代理人王玉臣，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，女，1991年6月23日出生。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人刘冀蓟，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人韩新如，北京市浩天信和律师事务所律师。第三人北京首钢房地产开发有限公司，住所地北京市石景山区金顶街五区甲9号楼。法定代表人吴林，董事长。委托代理人李广才，男，1990年11月2日出生。原告张慧诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）及第三人北京首钢房地产开发有限公司（以下简称首钢公司）不履行法定职责案，本院于2020年3月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告张慧诉称:张慧住北京市石景山区金顶北路xx号院x栋x门xxxx号，是石景山区金顶街三区住宅及配套项目（以下简称涉案项目）的小区业主，涉案项目由首钢公司建设。后张慧发现小区的配套设施严重不足，涉案项目存在一系列违法用地的行为：一、首钢公司的违法建设行为，严重违反《北京市国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）中约定的土地规划用途。1.《出让合同》第六条明确约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。但首钢公司在实际开发建设过程中，将土地规划用途擅自变更为了商业金融用地，甚至建设了大量的商业用房用于出售，明显违反土地规划用途。2.《出让合同》的补充协议第二条第三款明确约定该项目地下建筑除作为停车、通道及设备用房外不得用于其他经营性用途，但小区W-6的地下一层就存在商业经营，用于其他经营性用途，其他的地下空间也存在大量的商业经营使用，足以证明首钢公司违反了地下空间的规划使用用途。3.通过《出让合同》附件一2005规意选字0238号《规划意见书》（以下简称《规划意见书》），可以看出选址规划条件中规定整个小区的公建（商业）分布在D-04及D-08两个地块内。但通过张慧向规划主管部门调取的2007规（石）复函字0007号《规划意见复函》、2007规（石）建字0062号《建设工程规划许可证》（以下简称《建设工程规划许可证》）附图的配套公建分项面积指标中可以看出，已将商业的具体位置分布于L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，而L楼、H楼、F楼并不属于D-04和D-08地块之内的建筑，D-04及D-08不能作为商业用地使用，足以证明首钢公司违背了出让土地的用途，属于违法用地。二、首钢公司的非法建设行为，严重违反《出让合同》附件中约定的土地规划面积。根据《规划意见书》中的规划条件可知，D-04地块规划用地面积为4000平方米，D-08地块规划用地面积为1600平方米。但实际上D-04地块取得的建设用地规划许可证的用地面积为3999.961平方米，D-08地块取得的建设用地规划许可证的用地面积为3659.987平方米，已经严重超出了规划条件中1600平方米的规定，已经严重违法。三、《建设工程规划许可证》附图也足以证明首钢公司存在严重违法用地的问题。通过《建设工程规划许可证》附图的配套公建分项面积指标中可以看出，商业金融建筑就分布在L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，即其他地方并不存在商业金融建筑，但实际情况是W-6、B-5也都在进行商业经营。例如，在W-6房屋对应的建设工程规划许可证附图上明确标识着“商业”，在B-5房屋对应的建设工程规划许可证附图上虽然写着“配套公建”，但在竣工报告上却写着“配套宾馆”，都可以证明首钢公司在实际开发建设和使用时严重违背了土地用途，存在大量超出土地用途的商业用地。四、首钢公司的非法用地行为，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定，应该受到相关政府部门的处理。根据《土地管理法》第五十六条、第八十条的规定，首钢公司存在违法用地的行为，应该受到土地管理部门的处理，并且土地管理部门也负有相应的管理职责。五、市规自委应该在法定期限内履行法定职责。张慧作为涉案项目的小区业主，对于首钢公司违反建设用地用途的行为有直接的利害关系，直接影响到了张慧的生活居住环境。故张慧于2019年8月15日通过EMS向市规自委邮寄了《违法用地查处申请书》及相关材料，市规自委于2019年8月16日签收，并作出了市规划自然资源委（石景山分局）举第字（95）号《关于张慧所提问题的答复意见》（以下简称被诉答复意见）。市规自委作出的答复与事实完全不符，并未依法进行调查处理，且未对张慧提出的具体问题进行全面答复，严重侵犯了其合法权益。综上，张慧诉至本院，请求撤销市规自委作出的被诉答复意见，并重新进行查处答复，本案诉讼费用由市规自委负担。被告市规自委辩称：一、市规自委已依法履行审查职责，作出被诉答复意见并无不当。市规自委收到张慧的申请后，就其申请进行受理，经审查，市规自委作出被诉答复意见，并在法定期限内向张慧邮寄送达，符合相关法律法规的规定，张慧提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据。二、关于张慧诉称涉案项目违反《出让合同》约定的土地规划用途、土地规划面积等问题。1.关于土地规划用途问题。《出让合同》第六条约定，土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。2007年8月24日，原北京市规划委员会作出2007规［石］复函字0007号《北京市规划委员会关于石景山区金顶街三区住宅及配套公建“两限”商品房项目规划方案复函》，依据该方案复函及首钢公司《国有土地使用权出让合同变更申请表》，2007年9月30日，原北京市国土资源局与首钢公司就《出让合同》变更事项签订附件三《补充协议》，其第三条约定将《出让合同》第三章第六条约定的土地规划用途变更为住宅、商业、地下车库。另根据《规划意见书》其他要求规定，D-04、D-08地块用地性质为公建（商业），而张慧提及的《建设工程规划可证》附图的配套公建分项面积指标的位置分布问题与公建（商业）是不同的概念。因此，涉案项目不存在违反土地规划用途的情形。2.关于土地规划面积问题。根据《北京市规划委员会钉桩坐标成果通知单》（2007拨地0517)钉桩坐标成果显示，D-08地块建设用地面积为3660.026平方米，不存在张慧认为的严重超出规划条件1600平方米的违法情形。3.涉案项目已经取得《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）》，其各项指标均符合《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的规定，不存在改变土地使用性质或改变土地规划面积的情形。三、张慧提出的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第二款第（十）项之规定，涉案项目符合规划要求，张慧要求查处的违法用地行为或违反用地规划面积情形均对其权利义务不产生实际影响，而张慧认为其有诉讼主体资格也仅是因为直接影响到了其生活居住环境，恰能证明其不是行政法律利害关系人。故张慧提出的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院驳回张慧的诉讼请求。第三人首钢公司述称：涉案项目由首钢公司开发建设，市规自委依据涉案项目《出让合同》《规划意见书》《北京市规划委员会钉桩坐标成果通知单》《建设工程规划许可证》附图等文件，作出被诉答复意见事实清楚，运用法律正确，程序正当，请求法院驳回张慧的诉讼请求。经审理查明，2019年8月15日，张慧向市规自委邮寄《违法用地查处申请书》，主要内容如下：申请事项方面，请求市规自委依法查处首钢公司涉案项目违法用地行为，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由方面，涉案项目存在一系列违法用地行为：一、首钢公司的违法建设行为，严重违反《出让合同》中约定的土地规划用途。1.《出让合同》第六条明确约定土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。但首钢公司在实际开发建设过程中，将土地规划用途擅自变更为商业金融用地（住宅及配套公建项目竟然出现了纯商业），甚至建设了大量的商业用房用于出售，明显违反土地规划用途。2.《出让合同》的补充协议第二条第三款明确约定该项目地下建筑除作为停车、通道及设备用房外不得用于其他经营性用途，但其地下空间也存在大量的商业经营使用。足以证明首钢公司违反了地下空间的规划使用用途。3.通过《规划意见书》可以看出，选址规划条件中规定整个小区的公建（商业）分布在D-04及D-08两个地块内。但通过张慧向规划主管部门调取的《规划意见复函》《建设工程规划许可证》附图的配套公建分项面积指标中可以看出，已将商业的具体位置分布于L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，而L楼、H楼、F楼并不属于D-04和D-08地块之内的建筑，D-04及D-08不能作为商业用地使用，足以证明首钢公司违背了出让土地的用途，属于违法用地。二、首钢公司的非法建设行为，严重违反《出让合同》附件中约定的土地规划面积。根据《规划意见书》中的规划条件可知，D-04地块规划用地面积为4000平方米，D-08地块规划用地面积为1600平方米。但实际上D-04地块取得的建设用地规划许可证的用地面积为3999.961平方米，D-08地块取得的建设用地规划许可证的用地面积为3659.987平方米，已经严重超出了规划条件中1600平方米的规定，已经严重违法。三、《建设工程规划许可证》附图也足以证明首钢公司存在严重违法用地的问题。通过《建设工程规划许可证》附图的配套公建分项面积指标中可以看出，商业金融建筑就分布在L-9#楼一层，H-6、H-7、L-11的一层，F-4、F-5、W-4、W-7的一层，即其他地方并不存在商业金融建筑。但实际情况是W-6、B-5也都在进行商业经营。例如，在W-6房屋对应的建设工程规划许可证附图上明确标识着“商业”，在B-5房屋对应的建设工程规划许可证附图上虽然写着“配套公建”，但在竣工报告上却写着“配套宾馆”，可以证明首钢公司在实际开发建设和使用时严重违背了土地用途，存在大量超出土地用途的商业用地。四、首钢公司的非法用地行为，严重违反了《土地管理法》的相关规定，应该受到相关政府部门的处理。根据《土地管理法》第五十六条、第八十条的规定，首钢公司存在违法用地的行为，应该受到土地管理部门的处理，并且土地管理部门也负有相应的管理职责。五、市规自委应该在法定期限内履行法定职责，保护当事人的合法权益。综上，张慧请求依法查处首钢公司的违法用地行为，并将查处结果书面告知张慧。2019年9月29日，市规自委针对张慧的前述查处申请作出被诉答复意见，主要内容如下：一、关于涉案项目土地规划用途问题。1.依据《出让合同》第五条规定，该项目应同时符合《规划意见书》的要求。《规划意见书》明确建设用地内包含商业金融，故不存在变更为商业用地问题。2.依据《规划意见书》，W-6用地为商业，地下一层为商业符合建设工程规划要求。规划验收后的房屋管理，建议向建设行政主管部门提出有关该事项的具体问题。3.该项目配套内容和规模符合《北京市居住公共服务设施规划设计指标》，同时作为原金顶街地区危改项目一部分，安排整个金顶街地区级配套商业，与规划用地不矛盾，符合《规划意见复函》的要求。二、关于规划用地面积问题。涉案项目建设用地面积最终由建设用地规划许可证依据规划意见书钉桩确定，符合要求，不存在超面积。三、关于《建设工程规划许可证》附图配套公建问题。按照规划用地分类标准，商业用地包含旅馆等服务用地，与规划使用性质不矛盾。四、关于用地手续问题。该项目已取得《出让合同》、2007规石地字0009号《建设用地规划许可证》等相关用地手续，不存在违法用地问题。五、经查，市规自委收到首钢公司申请规划验收材料后，依据相关法律、法规，对项目进行了规划核验。经核，首钢公司提交材料符合法律、法规的相关规定。经现场查验，该项目当时已竣工且未投入使用，建筑立面、层数均符合建设工程规划许可证许可内容，用地范围、绿化用地均已相应腾退。同时根据测绘成果，该项目外形轮廓、建筑高度、建设规模均符合相关法律、法规和建设工程规划许可证的要求，据此市规自委作出对项目规划核验（验收）合格的核验意见。张慧对此答复意见不服，提起本案诉讼。另查，《违法用地查处申请书》中所涉W-6、B-5楼，分别位于涉案项目D-04、D-08地块。张慧购买的房屋位于北京市石景山区金顶北路xx号院x栋xx层x单元xxxx号，规划用途为住宅，位于涉案项目D-01A地块。经法庭询问，张慧表示其申请查处的事项为首钢公司擅自变更D-04、D-08地块的土地规划用途及规划用地面积，将D-04、D-08地块的土地规划用途由住宅及配套公建变更为商业，并将D-04、D-08地块的用地面积变更，由此导致小区配套设施的面积发生变更。市规自委的查处结果会影响到其居住生活需要及对于违法行为的举报投诉的权利。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，张慧申请查处的事项为首钢公司擅自变更涉案项目D-04、D-08地块的土地规划用途及规划用地面积。然张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块，并不在上述申请查处地块范围内，因此市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。即便如张慧所言D-04、D-08地块擅自改变土地规划用途及规划用地面积涉及到小区的配套公建事项，但该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《行政诉讼法解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张慧作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，不具有原告主体资格。因此，对张慧的起诉，本院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张慧的起诉。案件受理费五十元，原告张慧已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告张慧。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  徐 晶人民陪审员  张国林人民陪审员  方友春二〇二〇年六月十九日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静