西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终619号     上诉人（原审原告）槐某某，男，汉族，2014年2月24日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市鄠邑区。   法定代理人杨春娟，女，汉族，1988年4月8日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市鄠邑区XX街道办事处XX村XX组。系上诉人槐某某之母。   委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市鄠邑区玉蝉街道办事处，住所地陕西省西安市鄠邑区。   法定代表人吴科峰，主任。   委托代理人刘园园，该街办工作人员。   委托代理人郭琛，陕西格润律师事务所律师。   上诉人槐某某因与被上诉人西安市鄠邑区玉蝉街道办事处（以下简称玉蝉街办）不履行行政补偿法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3230号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   原审法院审理查明，原告槐某某出生于2015年XX月XX日，出生后随母亲杨春娟落户于西安市鄠邑区XX街道XX村XX组，该户户主为原告外祖父杨民政。2018年11月10日，被告发布《公告》，对原告所在陂头村开展房屋搬迁补偿安置工作。2018年11月28日，原告户籍所在户户主杨民政与西安市鄠邑区玉蝉镇人民政府（现为被告玉蝉街道办事处）签订《西安市鄠邑区土地征收拆迁安置协议书（住宅）》，该协议拆迁安置对象未包括原告在内。2019年9月2日，原告通过邮寄方式向被告递交《安置补偿申请书》，申请被告按照2018年11月10日发布的《公告》内容，以货币化安置方式向原告支付补偿款590 710元。被告接到原告申请后，于2019年9月12日向原告作出回复，回复主要内容为：“你所在陂头村六组杨民政户由户主杨民政全权代理户内所有集体经济组织成员于2018年11月25日签订拆迁安置协议，并于2018年11月28日领取搬迁安置补偿款。陂头村村委会出具的证明中载明，杨民政户中参与集体财务分配的人员中无你姓名。因此，陂头村拆迁安置与你不具有利害关系。另，XX街XX村拆迁项目的法定负责主体，亦非集体土地征收的法定主体，无权认定你是否有安置资格。”原告认为其作为陂头村的集体经济组织成员，属于安置补偿对象。                                                                                                                                                                                                                                                                    原审法院认为，《征收土地公告办法》第十五条规定：因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。本案中，原告认为其是陂头村村民，属于集体经济组织成员，属于被告发布《公告》所规定的安置补偿对象，经原告向被告申请，被告截至原告起诉至本院，仍未向原告进行安置补偿，故原告起诉至法院，请求撤销被告对其作出的答复，并判令被告向其支付安置补偿款对其进行安置。综合全案以及原告的诉请，原告提起本诉的实质，是要求被告按照上述《公告》所规定的安置标准对其进行安置补偿。因此，本案争议实质应属因未按照依法批准的征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的争议，原告未经过协调、裁决程序,直接向人民法院提起行政诉讼,不符合相关法律规定,其起诉依法应予以驳回。原告应当依照《征收土地公告办法》第十五条的规定解决相应的争议。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告槐某某的起诉。案件受理费50元，退还原告槐某某。   上诉人槐某某上诉称，一、原审裁定认定事实不清，应当予以纠正。上诉人于2014年2月24日出生落户于西安市鄠邑区XX街道办事处XX村，系该村集体经济组织成员。2018年11月10日，被上诉人发布《公告》，对陂头村开展房屋搬迁补偿安置工作，但上诉人作为该村的集体经济组织成员并未依据《公告》内容获得任何安置补偿。根据被上诉人提交的证据，陕西省人民政府2019年1月22日作出同意征收陂头村有关村组41.4838公顷集体土地，西安市人民政府及西安市国土资源局2019年2月作出两公告。据此，根据上述事实，上诉人在本案所主张的支付安置补偿款的诉请依据为被上诉人2018年11月10日发布的《公告》中选择货币化安置而应当享有的权益，被上诉人发布的《公告》以及上诉人权益受损均在陕西省人民政府作出集体土地征收批复之前，故上诉人在本案中的主张与集体土地征收并不具有关联性。原审裁定在未查明上述基本事实的情况下，强行将上诉人的原审诉请纳入到集体土地征收补偿安置中，显属认定事实不清，应当予以纠正。二、上诉人与被上诉人之间的纠纷不属于《征收土地公告办法》的调整范围，原审法院适用法律错误，应予纠正。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定、《征收土地公告办法》第十五条规定，本案，根据被上诉人提交的证据，西安市国土资源局2019年2月2日才作出《征收补偿安置方案公告》，该方案对土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿标准作出规定。上诉人对该公告并不存在因征地补偿、安置方案进行补偿、安置的争议。上诉人与被上诉人之间的争议系因被上诉人未履行其2018年11月10日所公布《公告》中的房屋搬迁安置补偿义务。原审裁定错误地将双方争议纳入到集体土地征收范畴，要求上诉人履行不当程序，严重增加了上诉人的维权成本，对此错误应当予以纠正。三、原审裁定选择性适用法律的行为不当，应当予以纠正。《征收土地公告办法》的上位法为《土地管理法》及《土地管理法实施条例》。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，在集体土地征收程序中，只有当征收当事人对征地补偿、安置补偿标准有争议的，才履行协调、裁决程序，并非征收当事人之间的任何争议均应当履行上述程序。本案，上诉人并未对任何补偿安置的标准提出异议，而是要求被上诉人按照其公布的补偿安置标准履行其安置义务。上诉人的请求并非《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的调整范围，不能据此要求上诉人履行不当程序。综上，上诉人认为，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正，上诉人的起诉符合法律规定。恳请二审法院依法作出裁判，支持上诉人二审诉请，维护上诉人合法权益。请求：1、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3230号行政裁定；2、指令西安铁路运输法院继续审理本案。   被上诉人玉蝉街办辩称，一、一审裁定将本案纳入集体土地征收补偿安置中审理，认定事实清楚。首先从事实上看，本案集体土地上的房屋拆迁，正是基于土地征收行政行为实施的，没有土地征收就无法下达政府资金，无法开展补偿安置和搬迁行为。因此，上诉人认为本案中的争议点在于被上诉人未按照《公告》履行房屋搬迁安置补偿义务，而与土地征收无关，这种理解不正确，《公告》的内容包括土地征收补偿安置的对象、安置标准、协议签订方式等内容，现上诉人未能被认定为安置人员，当然属于补偿安置引发的争议。其次，本案中，上诉人不服土地征收安置补偿协议，针对该具体行为提起诉讼，要求对其进行补偿，属于征地补偿、安置引发的争议。根据（2019）最高法行申4319号行政裁定书裁定要旨指出的，因此，本案当然属于土地征收补偿安置争议，上诉人认为一审裁定认定事实不清的上诉理由不能成立。二、一审裁定认为本案属于政府先行协调、裁决的案件，适用法律正确。根据《土地管理法实施条例》规定，征地补偿、安置标准争议交由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征收土地的机关裁决。在征地补偿安置标准的实施过程中，对行政机关未依照征地补偿安置方案确定的补偿安置标准作出的具体安置补偿行为不服发生争议的，应当如何处理看，《土地管理法》及其实施条例均未作出明确规定，在上位法空白的情况下，《征收土地公告办法》才作出了“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市县人民政府协调；协调不成的，由上一级人民政府裁决”的规定，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（[2004]28号）规定“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益”，根据上述部委规章和国务院决定精神，在实施征地安置补偿过程中，对安置补偿行为不服的，应当先向县级以上人民政府申请裁决。2011年5月9日，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政安案件若干问题的规定》第十条规定对前述规章设置的政府裁决程序作出了明确答复。因此，在《土地管理法》及其实施条例存在空白的情况下，《征收土地公告办法》确立的先行裁决程序得到了司法解释的确认，不存在法律适用冲突，一审裁定适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。   二审经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案系因上诉人槐某某认为被上诉人玉蝉街办未按照作为房屋征收补偿方案的《公告》对其进行补偿而引发的纠纷。该《公告》对房屋补偿安置原则、房屋安置方式、集体经济组织成员安置、非集体经济组织成员安置、安置房位置及标准、搬迁过渡、奖励等方面做出了具体规定，不属于《征收土地公告办法》第十五条所指“征收土地方案和征收补偿、安置方案”，因此，本案不适用于以上规定。上诉人槐某某于2019年9月2日，向被上诉人玉蝉街办递交《安置补偿申请书》，申请被上诉人按照2018年11月10日发布的《公告》内容，以货币化安置方式向其支付补偿款590 710元。被上诉人于2019年9月12日向上诉人作出回复。人民法院应当针对上诉人的诉讼请求，对被上诉人的回复是否符合法律、法规规定，结合上述《公告》的具体规定，依法作出裁判。综上，一审法院依据《征收土地公告办法》第十五条，裁定驳回槐某某的起诉不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3230号行政裁定；   二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。   本裁定为终审裁定。         审判长 张君   审判员 辛晶   审判员 左昆       二〇二〇年六月十七日     法 官助 理 屈艳红   书记员 辛曼        1