浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终244号 上诉人（原审原告）江苏正平技术服务事务所有限公司，住所地江苏省溧阳市昆仑街道正昌路156号-4。 法定代表人张阿明，总经理。 委托代理人周益民，江苏顺邦律师事务所律师。 委托代理人曹登辉，江苏三法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嘉兴市市场监督管理局，住所地浙江省嘉兴市吉杨路921号。 法定代表人王根良，局长。 委托代理人於炯，该单位工作人员。 委托代理人杨帆，浙江兴嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省市场监督管理局，住所地浙江省杭州市西湖区莫干山路77号金汇大厦北门。 法定代表人章根明，局长。 委托代理人孙书玲，该单位工作人员。 江苏正平技术服务所有限公司（以下简称江苏正平公司）因工商监督行政处罚及行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院作出的（2019）浙0106行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2019年5月13日，嘉兴市市场监督管理局（以下简称嘉兴市监局）向江苏正平公司作出嘉市监质罚[2018]20号《行政处罚决定书》，载明：2017年12月23日，嘉兴市富欣热电有限公司发生了一起特种设备事故，级别为特种设备较大事故。根据事故调查报告的认定：江苏正平技术服务事务所有限公司（以下简称江苏正平公司）质量保证体系运行混乱，事故管段光谱检测报告所采用的检测标准不在该公司的资质认定范围内；为检测人员张林等人冒用他人签字提供便利，并违规出具虚假检测报告，检测质量失控。江苏正平公司在签订富欣热电项目的检测合同后，未派出注册在本公司的检测人员到现场进行检测，所出具的检测报告上签名的主检、审核人员等均未参与实际检测工作。当事人对该起特种设备较大事故负有责任，依法应予行政处罚。依据《中华人民共和国特种设备安全法》第九十条第（二）项的规定，处罚款30万元。江苏正平公司向浙江省市场监督管理局（以下简称省市监局）提出复议申请。2019年8月20日，省市监局作出浙集复26[2019]21号《行政复议决定书》，认为嘉兴市监局作出涉案行政处罚决定，适用依据正确，处罚内容适当，但作出涉案立案决定、延长办案期限的具体做法不符合原《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条、第三十二条的相关规定，程序违法。鉴于涉案行政处罚结果并无不当，撤销并责令重作没有实际意义，决定确认违法。 原审法院经审理查明： 2017年12月23日，位于嘉兴市××区新丰镇的嘉兴市富欣热电有限公司一台高温高压锅炉蒸汽管道发生爆裂事故，造成6人死亡、3人重伤。事故发生后，原浙江省质量技术监督局委托原嘉兴市质量技术监督局牵头成立事故调查组，形成《事故调查报告》上报原浙江省质量技术监督局，认定该事故为一起锅炉工程安装质量引发的较大特种设备安全责任事故，江苏正平公司系发生事故设备安装无损检测单位，“质量保证体系运行混乱，事故管段光谱检测报告所采用的检测标准不在该公司的资质认定范围内；为检测人员张林等人冒用他人签字提供便利，并违规出具虚假检测报告，检测质量失控，建议由原嘉兴市质量技术监督局依据《中华人民共和国特种设备安全法》实施行政处罚，由相关部门吊销特种设备检验检测机构资质。”2018年5月29日，浙江省人民政府作出《浙江省人民政府关于嘉兴市南湖区“12.23”蒸汽管道爆裂较大事故调查报告的批复》（浙政函［2018］75号）,“原则同意事故调查报告对事故原因的分析和事故性质的认定；原则同意对相关单位、人员的责任认定和处理意见。”2018年6月4日，原浙江省质量技术监督局作出《浙江省质量技术监督局关于做好嘉兴市南湖区‘12.23’蒸汽管道爆裂较大事故处理及结案工作的通知》（浙质函［2018］30号）要求原嘉兴市质量技术监督局送达事故调查报告及浙政函［2018］75号批复，“根据法定权限和程序按照省政府批复要求严肃做好该事故责任单位和责任人员的处理工作”。原嘉兴市质量技术监督局将《事故调查报告》及浙政函［2018］75号批复送达江苏正平公司。 2018年10月15日，原嘉兴市质量技术监督局对江苏正平公司涉嫌特种设备较大事故责任案批准立案，于次日送达案件通知书和权利义务告知书。江苏正平公司及张阿明委托公司技术负责人蒋水保作为特别授权代理人。原嘉兴市质量技术监督局对蒋水保进行调查询问并制作《调查笔录》，提取江苏正平公司与江苏天目建设集团有限公司签订的关于嘉兴市富欣热电有限公司100t/h循环流化床项目《无损检测合同》，其上载明检测采用的方法：射线、超声波、光谱、热处理、硬度、磁粉、渗透。江苏正平公司提出对事故管段的光谱检验报告（编号JSWS/BG-FX-15-GP001）上所盖无损检测专用章进行鉴定。 2018年11月22日，原嘉兴市质量技术监督局对蒋水保进行调查询问并制作《调查笔录》，提取了江苏正平公司的无损检测专用章印文样本和出具时间分别为2016年1月、3月、5月的检测报告各十份送检。2018年12月9日，嘉兴市公安司法鉴定中心出具嘉公司鉴[2018]2705号《文件检验鉴定书》，鉴定意见为：送检报告编号为JSWS/BG-FX-15-GP001的光谱检测报告上的“江苏正平技术服务事务所有限公司无损检测专用章”印文与提供的“江苏正平技术服务事务所有限公司无损检测专用章”样本印文不是同一枚印章盖印。 《嘉兴市机构改革方案》于2018年12月27日印发，原嘉兴市质量技术监督局与原嘉兴市监局组建新的嘉兴市监局。 2019年1月9日，嘉兴市监局对蒋水保进行调查询问并制作《调查笔录》。1月21日，嘉兴市监局决定延长办理期限30日。2月20日，嘉兴市监局经集体讨论决定再次延长办案期限30日。3月14日，嘉兴市监局经集体讨论拟对江苏正平公司作出罚款35万元的行政处罚，并决定再次延长办案期限30日。3月20日，嘉兴市监局作出《行政处罚告知书》并送达江苏正平公司。3月23日，江苏正平公司提出听证申请。4月16日，嘉兴市监局组织召开听证会。5月10日，嘉兴市监局经集体讨论决定对江苏正平公司作出罚款30万元的行政处罚并决定延长办案期限7日。5月13日，嘉兴市监局作出涉案处罚决定并送达江苏正平公司。 江苏正平公司不服，于5月22日向省市监局申请行政复议，省市监局于次日收到。7月2日，省市监局召开听证会，听取江苏正平公司和嘉兴市监局的意见。7月15日，省市监局向江苏正平公司发送延期通知书。8月20日，省市监局作出涉案复议决定，于8月22日送达江苏正平公司和嘉兴市监局。江苏正平公司仍不服，提起行政诉讼。诉请判令：一、撤销省市监局作出的浙集复26[2019]21号《行政复议决定书》；二、撤销嘉兴市监局作出的嘉市监质罚[2018]20号《行政处罚决定书》；三、由嘉兴市监局、省市监局承担诉讼费。 原审法院另查明，嘉兴市监局2019年1月9日的调查笔录中显示，江苏正平公司表示无损检测通过其公司业务联系人王益平委派何仁启从事涉案富欣热电项目的现场检测，何仁启的工资由王益平直接发放，王益平说是何仁启驻场做的，所以公司就出具了《无损检测报告》。但何仁启2015年初就已辞职，从未参与该项目的无损检测。（2018)浙0402刑初365号刑事判决中审理查明：张林明知自己无检测资质，经王益平联系，以江苏正平技术服务事务所有限公司名义，与江苏天目建设集团有限公司签订《无损检测合同》，承接上述相关检测工作，且亲自实施光谱检测作业，系该工程检测作业实际负责人。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《特种设备事故报告和调查处理规定》第三十六条规定，质量技术监督部门及有关部门应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和责任人员实施行政处罚。原嘉兴市质量技术监督局经机构改革，其职责由嘉兴市监局履行，系涉案蒸汽管道爆裂较大事故违法行为发生地负责特种设备安全监督管理的部门，故嘉兴市监局具有作出涉案处罚决定的行政处罚权。 《中华人民共和国特种设备安全法》第七十二条第三款规定，“发生较大事故，由省、自治区、直辖市人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。”第七十三条第一款规定“组织事故调查的部门应当将事故调查报告报本级人民政府，并报上一级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门备案。有关部门和单位应当依照法律、行政法规的规定，追究事故责任单位和人员的责任。”第九十条第（二）项规定，“发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，发生较大事故，处二十万元以上五十万元以下罚款。”《特种设备安全监察条例》第六十八条规定，“事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复，并报上一级特种设备安全监督管理部门备案。有关机关应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和有关人员进行行政处罚。”本案中，涉案蒸汽管道爆裂较大事故已经事故调查组进行调查，对事故原因及性质进行认定并提出事故发生单位和事故相关单位及相关责任人员处理意见，形成涉案《事故调查报告》，包含了对江苏正平公司责任认定和处理意见，该报告经浙江省人民政府浙政函[2018]75号批复同意。嘉兴市监局向江苏正平公司送达了《事故调查报告》与浙政函[2018]75号批复，并按照《事故调查报告》中对江苏正平公司责任认定和处理意见及批复，依据《中华人民共和国特种设备安全法》对江苏正平公司作出涉案处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。江苏正平公司主张，《光谱检测报告》的章印与江苏正平公司当时使用的章印不是同一枚，光谱检测报告系张林作出。但江苏正平公司在盖章签订富欣热电项目的检测合同后，未派出注册在本公司的检测人员到现场进行检测，所出具的检测报告上签名的主检、审核人员等均未参与实际检测工作，富欣热电项目的检测作业实际上是由张林实施，而江苏正平公司盖章出具了《无损检测报告》，江苏正平公司为检测人员张林等人冒用他人签字提供了便利。嘉兴市监局认定江苏正平公司对该起特种设备较大事故负有责任，并无不当。 程序方面，嘉兴市监局作出处罚决定前经调查、告知听证及陈述申辩权并组织听证，符合法律规定。但在办案期限方面，根据当时有效的《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条规定，质量技术监督部门对上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。第三十二条规定，应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延长30日。案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当报请上一级质量技术监督部门批准，适当延长办案期限。案件办理过程中听证、鉴定所需时间不计入前款规定期限。原浙江省质量技术监督局于2018年6月4日作出要求原嘉兴市质量技术监督局送达事故调查报告及浙政函[2018]75号批复，原嘉兴市质量技术监督局于同年10月15日，对江苏正平公司涉嫌特种设备较大事故责任案批准立案，属未及时立案。立案之后，在2018年11月22日至12月9日进行委托鉴定，在2019年3月23日江苏正平公司申请听证后于4月16日进行听证。2019年1月21日，嘉兴市监局决定延长办理期限30日，2月20日再次延长办案期限30日，3月14日决定再次延长办案期限30日。5月10日，嘉兴市监局决定延长办案期限7日，于5月13日作出涉案处罚决定并送达江苏正平公司。嘉兴市监局延长办案期限的具体做法不符合前述规定，程序应予确认违法。 关于被诉复议决定。省市监局认为嘉兴市监局作出涉案行政处罚决定，适用依据正确，处罚内容适当，但程序违法，鉴于涉案行政处罚结果并无不当，撤销并责令重作没有实际意义，决定确认违法，复议实体处理合法。程序方面，省市监局于2019年5月23日收到江苏正平公司申请后，于7月2日召开复议听证会，于7月15日发出延期30日的通知，于8月20日作出被诉行政复议决定并送达江苏正平公司，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、第三十一条第一款的规定，程序亦合法。 综上，江苏正平公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下:驳回江苏正平公司的诉讼请求。案件受理费50元，由江苏正平公司负担。 江苏正平公司不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决认定事实依据不足。刑事判决查明的事实无法证明被诉行政行为合法性。该刑事判决不能证明上诉人为张林冒用提供便利，该刑事判决查明的是张林自己的问题，不能证明上诉人知晓并提供便利的事实。此外，针对张林如何取得李飞等人电子签名等内容，王益平、张林的陈述存在明显矛盾，不能就此认定上诉人为张林冒用他人签名提供了便利；《事故调查报告》仅仅是被上诉人嘉兴市监局作出被诉处罚的依据之一，无法直接依据《事故调查报告》予以处罚。嘉兴市监局在调查处理过程中，已经对《事故调查报告》中所涉及的张林私刻的光谱检测专用章进行鉴定，证明该专用章并非是江苏正平公司所有。案涉处罚决定，事实依据不足。二、被上诉人作出被诉处罚决定无管辖权。嘉兴市监局应当查明上诉人为张林冒用签字的违法行为所在地，综合现有材料，嘉兴市监局并未能够查明其针对上诉人江苏正平公司实施行政处罚的违法行为地，因此嘉兴市监局无管辖权。三、上诉人江苏正平公司不应当为张林事实的犯罪行为承担任何责任。上诉人与天目公司仅仅是就案涉项目的无损检测达成协议，并签订《无损检测合同》，上诉人提供的服务内容也仅仅是无损检测，最终出具《无损检测报告》。事实上，无损检测也是合格的，也非造成案涉事故的原因。无损检测报告出具后，张龙通过伪造印章等方式实施违法犯罪行为时，已经超过了上诉人能力范畴。四、嘉兴市监局作出案涉处罚决定程序违法，执法流于形式。五、被上诉人省市监局作出案涉复议决定违反法律规定。综上，请求撤销原审判决，并支持上诉人原审的诉讼请求。案件受理费由二被上诉人负担。 被上诉人嘉兴市监局、省市监局二审未提交书面答辩意见。 经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《特种设备事故报告和调查处理规定》第三十六条规定，质量技术监督部门及有关部门应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和责任人员实施行政处罚。原嘉兴市质量技术监督局经机构改革，其职责由嘉兴市监局履行。被上诉人嘉兴市监局系涉案蒸汽管道爆裂较大事故违法行为发生地的负责特种设备安全监督管理的部门，故其具有作出涉案处罚决定的行政处罚权。 《中华人民共和国特种设备安全法》第七十二条第三款规定，发生较大事故，由省、自治区、直辖市人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。第七十三条第一款规定，组织事故调查的部门应当将事故调查报告报本级人民政府，并报上一级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门备案。有关部门和单位应当依照法律、行政法规的规定，追究事故责任单位和人员的责任。第九十条规定，发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，（二）发生较大事故，处二十万元以上五十万元以下罚款。 本案案涉事故调查报告载明，江苏正平公司系发生事故设备安装无损检测单位，该公司存在“质量保证体系运行混乱，事故管段光谱检测报告所采用的检测标准不在该公司的资质认定范围内；为检测人员张林等人冒用他人签字提供便利，并违规出具虚假检测报告，检测质量失控”等问题，并建议由原嘉兴市质量技术监督局依据《中华人民共和国特种设备安全法》实施行政处罚，由相关部门吊销特种设备检验检测机构资质。”被上诉人嘉兴市监局收到批复后进行了调查，结合批复内容与调查情况，以“当事人对该起特种设备较大事故负有责任”为由，对上诉人处以30万元罚款，而上诉人主张自己最多仅系管理上的混乱，不至于导致案涉事故的发生，此为双方的核心争议。 案涉事故的直接原因在于事故管段材质不符合设计要求，即事故管段材料应当为12Cr1MoVG合金钢，而实际事故管段材质相当于20G的碳素钢，耐高温性能达不到设计要求。案涉张林违法出具的光谱检测报告中，将“设计钢号”表述为12Cr1MoVG合金钢。该光谱检测报告所盖印章虽然经鉴定与样本印文不是同一枚印章盖印。但光谱检测报告上签署电子签名的“批准”、“审核”、“主检”人员均系江苏正平公司员工。以上人员未参与实际检测，却在检测报告中落款确认。按照现有解释，以上工作人员电子签名系张林登录王益平电子邮箱下载而获得。王益平虽非公司员工，但其系公司的业务联系人，按照上诉人的主张，其还承担员工何仁启工资发放、委派从事项目现场检测等事宜，可见其一定程度地参与了公司经营。上诉人未对王益平涉公司事项进行适当必要的管理，该管理漏洞导致本案光谱检测报告中出现了三位公司检测人员的电子签名，与印章一起组成了形式完整的案涉光谱检测报告。被上诉人认定上诉人对案涉事故负有责任，并无不妥。同时，在员工何仁启早已离职的情况下，上诉人公司仅凭王益平陈述系何仁启驻场所做便出具无损检测报告，亦对公司平时的管理混乱问题有所印证。程序方面，被上诉人嘉兴市监局作出处罚决定前，经过了调查、告知听证及陈述申辩权并组织听证，但因存在处罚决定期限过长等问题，被上诉人省市监局作出确认违法的复议决定，并无不当。案涉复议决定的程序符合法律规定。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人江苏正平技术服务事务所有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴宇龙 审判员  刘 斌 审判员  廖珍珠 二〇二〇年六月二十三日 书记员  徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。