吉林省扶余市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉0781行初10号 原告王佳艳，男，1972年4月9日出生，汉族，农民，现住松原市。 被告扶余市林业和草原局。 法定代表人于跃范，局长。 委托代理人王传坤，扶余市林业和草原局草原工作站副站长。 委托代理人管丽辉，吉林鑫海律师事务所律师。 原告王佳艳诉被告扶余市林业和草原局行政行为违法及行政赔偿一案，本院受理后，依法适用简易程序由审判员吕相峰独任审判进行了审理，现已审理终结。 原告王佳艳诉称，一、请求法院依法确认扶牧草罚〔2018〕第1-07号行政处罚决定行政行为违法。二、并赔偿原告经济损失：包括购买榛苗款、栽培费、护理费、整地费损失27,000元。三块土地6,434.74平方米+2,032.8平方米+10,000平方米=三年131,871元。事实与理由：2008年原告在南天村承包15公顷荒地，并与村委会签定了承包合同，2018年4月初在承包地上栽了1500棵大榛子苗，4月16日收到草原站给我的违法开垦草原通知书，在8月份扶余市畜牧局副局长郭木金亲自带领扶余市草原站工作人员4-5人强行用旋耕机把榛苗1500棵6,434.74平方米耕地粑平。当时恐吓我说如果不在违法通知书上签字，就把我移送公安机关判我刑，我说你们认定我的地是草原依据是啥，给我看看，到现在为止也没有给我看。后来在2020年3月17日扶余市法院法官房立坤给我提供了由扶余市国土局出示的材料，显示我的榛地是早地不是草原，且还有2,032.8平方米土地是早地，不是草原，其中10,000平方米土地至今也不让我耕种。在2003年响应号召退耕还林了，后期由于成活率不好，向扶余市林业局申请，经林业局同意后移栽了，这土地有退耕还林证，吉林省退耕还林补贴证，都能说明我的这块地是耕地。找过草原站多次，就说是草原，不让我耕种至今，请求法院判其停止犯罪，赔偿我一切经济损失。根据松原市国土资源局回复中央生态环境保护督察组关于如何认定草原的说明：(1)根据《中华人民共和国草原法》《吉林省草原管理条例》草原是指天然草原和人工草原，另外根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》(GB/T21020-2017)其他草地为未利用地，这些都能说明我的地不是草原。国土部门是根据草原主管部门提供的相关资料和认定结果来划分相关的地类，这也说明扶余市畜牧局副局长郭木金及扶余市草原站工作人员明知我的榛地是旱地，不是草原的情况下强行毁苗，破坏生产，还有另外2块地不是草原，也不让我耕种至今。2020年3月18日我拿着材料到扶余市林草局信访科，信访室工作人员把草原站工作人员方英军召到办公室说明情况，要求方英军到我地去勘查，方英军明确表示不用到我地，因此工作人员用不负责任的工作态度错误下了行政处罚决定，现请求法院依法确认扶牧草罚〔2018〕第1-07号行政处罚决定行政行为违法，并赔偿我经济损失。 原告向本院提供的证据有：扶余市国土资源局地调分类、2020年3月1日扶余市林业和草原局作出的《关于禁止非法开垦草原禁止非法在草原上建筑的通知》、《松原市国土资源局关于如何认定草原的说明》、张文国和王显久的书面证明一份、《荒地开发承包合同书》、《创富榛园平欧杂交大果榛子买卖合同》、《林权证》、《吉林省退耕还林（草）粮食供应及现金兑现证》。以上证据证明原告开垦的土地不是草原，是旱地。 被告扶余市林业和草原局辩称，第一、原告诉称的事实与理由与实际不符，被告没有对原告诉称的三块草原进行错误的行政处罚。其具体内容如下：2017年8月24日被告单位接到国家环保督察组转办案件（受理编号1667、3985）反映原告王佳艳非法开垦情况，经我单位办理查清，其在05年至06年间开垦了三块草原，面积为78.60亩种经济作物，王佳艳非法开垦行为已经构成犯罪，由我单位在2017年8月29日移交给公安部门处理。2018年4月16日在巡察时发现原告王佳艳在其承包草原中部（两个鱼池中间）原国督1667、3985涉案地再次破坏草原种植榛子树树苗，破坏草地面积9.38亩，当时调查时王佳艳本人称是林业局让栽的，但经林业部门勘察核实，王佳艳破坏草地9.38亩位置不是其林权照位置，原告的诉称就是为了混淆视野而已。并且被告本人也知道自己的违法行为，在2018年7月11日自己出具了保证书，所栽种的榛子树由其本人自行拨除，2018年7月25日由南天村出具证明对王佳艳涉案地块进行人工恢复。本案不存在对原告三块地块进行行政处罚的行为。只是对原告诉称的其中一块即9.38亩6,252.71平方米进行了行政违法处罚告知而已。被告并没有对原告其诉称的2,032.8平方米和10,000平方米没有定性，也没有进行行政处罚。王佳艳破坏草原一案，经我单位多方面核实，并仔细对照81年国土利用规划图，其破坏位置均为草原。二调后认定是其他草地。根据《中华人民共和国草原法》草原是指天然草原和人工草原。第九章附则第七十四条本法第二条第二款所称的天然草原包括草地、草山、和草坡。根据土地利用现状分类，草地包括天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地、其他草地。所以依据以上相关规定，可以认定其他草地系草地，属于天然草原范畴，属于草原法规定的草原。原告依据地调的分类认定其他草地是旱地属于理解错误。地调分类是国务院条例，不能与草原法相对抗。根据土地调查条例第二十八条规定，土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。所以，原告诉称自己裁树的是旱地不是草原的各个依据，恰恰完全说明其破坏的是草原，而不是旱地。 第二、本案不属于人民法院受案范围。其理由为，依据《行政诉讼法解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。2018年4月16日被告给原告送达的《草原违法行为处理通知书》是为作出行政处罚决定实施的过程性行为，并对原告权利义务不产生实际影响的行为，不是具体行政行为，不属于受案范围。通知书内容是在作出行政处罚决定前，告知原告行政处罚事实、理由、依据、当事人依法享有的权利。本案被告给原告下发的通知书载明的是“拟给予如下行政处罚”，被告并未对原告作出具体行政处罚决定，因原告在收到行政处罚决定事先告知书后，认识到自己的违法行为，自行恢复植被(有原告王佳艳签署自愿恢复草原植被保证书予以证明)，所以因原告自愿改正违法行为，被告未对原告作出行政处罚决定。被告对认定原告非法开垦草原的行为依法调查收集证据、依法送达《停止违法行为通知书》，并依法送达《草原违法行为处理通知书》，依法告知拟给原告行政处罚事实、理由、依据、当事人依法享有的权利，并告知拟给予原告行政处罚决定的内容，原告依法享有陈述、申辩和听证的权利，原告在收到通知书后，认识到自己的错误，自行恢复草原植被。以上程序均是为下发行政处罚行为而履行的一部分程序性过程而已，并不是做出的具体行政行为。 第三、因原告本身存在非法开垦草原的行为，所以不存在任何赔偿问题。原告非法开垦草原，在草原上种植榛苗，属于违法行为，不属于原告的合法财产，不受法律保护。被告不应当赔偿。也正是因为原告自愿改正违法行为，被告才未对原告作出行政处罚决定。依据《国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权有本法规定的侵犯公民、法人、和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”“依据《国家赔偿法》第五条的规定属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”。因此，原告违法行为发生后，在认识到自己错误时自愿将榛子苗拔掉，其损害由原告自己的行为造成，所以被告不应当承担赔偿责任。因此原告非法开垦草原的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 第四、即使原告认定被告作出的《草原违法行为处理通知书》是行政处罚行为，那么其起诉也已经超过起诉期限。依据《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民，法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《行政诉讼法解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告向原告送达《草原违法行为处理通知书》是在2018年4月16日，被告起诉时间是2020年5月6日，原告起诉请求确认《通知书》违法，已经超过一年时间的起诉期限。另外，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实和法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。因此，因原告属于非法开垦草原行为，在草原上栽种榛苗不属于合法权益，原告既然没有合法权益受到损害，故应当驳回原告要求被告赔偿的诉讼请求。依据《最高人民法院关于审理国家赔偿案件若干问题的规定》第二十三条的规定“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政起诉期限的规定执行”,所以原告起诉要求被告赔偿损失也已经超过起诉期限。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提供了以下证据、依据：扶余市畜牧业管理局扶牧草罚〔2017〕25号案件移送函、王佳艳涉嫌非法开垦草原调查报告、行政立案审批表、王佳艳非法开垦草原面积、坐标及地类分析，杜景春、李焕武、乔建喜、门权的询问笔录，现场勘验检查笔录六份、宗地图及地类情况说明、《停止违法行为通知书扶牧草罚[2017]63》及送达回证、《扶余市草原工作站情况说明》、扶余市林业局关于王佳艳开垦草原的坐标说明、扶牧草罚〔2018〕第1-07号、扶牧草罚〔2018〕第1-08号违法行为通知书及送达回证、王佳艳的询问笔录、王佳艳涉案地块照片两张、王佳艳2018年7月11日签署的保证书、现场勘查笔录、草原恢复植被照片、长春岭南天村委会证明、《松原市自然资源局关于第二次全国土地调查分类“其他草地”地类属性及管理范围认定的复函》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》《中华人民共和国土地调查条例》。 原告王佳艳对被告提供的证据均不认可。被告认为原告提供的证据与本案没有关联性。 经审理查明，王佳艳因涉嫌非法占用农用地罪，于2017年9月1日被扶余市公安局刑事拘留；因涉嫌犯有非法占用农用地罪，经扶余市公安局刑事拘留；因涉嫌犯有非法占用农用地罪，经扶余市公安局决定，于2017年9月14日被取保候审；经扶余检察院决定，于2017年12月26日被取保候审。2018年7月17日扶余市人民法院作出（2018）吉0781刑初88号刑事判决书，判决王佳艳犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金5,000元。以上事实有扶余市人民法院（2018）吉0781刑初88号刑事判决书为凭。 2018年4月16日扶余市畜牧业管理局对王佳艳作出扶牧草罚〔2018〕第1－07号草原违法行为处理通知书，内容为：王佳艳，你涉嫌在南天村非法开垦草原一案，经调查核实，王佳艳在长春岭镇南天村非法开垦草原种树6,252.71平方米（9.38亩）违法事实清楚，拟给予如下行政处罚：1.立即停止违法行为；2.限期恢复草原植被。王佳艳于当天收到该违法行为处理通知书。现案涉的9.38土地已恢复草原植被。2019年1月24日扶余市委、扶余市人民政府发布《扶余市机构改革方案》，根据该方案，将市林业局的职责，以及市畜牧业管理局的草原监督管理职责，市国土资源局、市住房和城乡建设局、市水利局、市农业局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园管理职责等整合，组建市林业和草原局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 根据上述规定，原告提起行政诉讼必须在法定期限内向法院提出，即起诉期限是法定的起诉条件之一，起诉期限是诉之合法的要件，是起诉能够被法院予以受理的法定条件，系诉讼程序法律制度。超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利。本案中，原告王佳艳于2018年4月16日收到被诉扶牧草罚〔2018〕第1－07号草原违法行为处理通知书，通知书虽未告知原告王佳艳起诉期限，但从收到违法行为处理通知书之日起王佳艳就知道了被诉行政行为的内容，现王佳艳在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，其应当在知道行政行为内容之日起内一年内向本院提起行政诉讼。王佳艳于2020年5月6日向本院提起行政诉讼，已明显超过了从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年的起诉期限。且根据庭审调查，王佳艳在收到被诉行政行为后，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内的情形。故，本案中王佳艳的起诉已经超过法定的起诉期限，其丧失了进入实体审查的程序权利，王佳艳的起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第（二）项的规定，裁定如下： 驳回王佳艳的起诉。 诉讼费50元，由本院退还给王佳艳。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于松原市中级人民法院。 审判员  吕相峰 二〇二〇年六月十七日 书记员  孙婷婷