浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终254号 上诉人（原审原告）周忠达，男，1955年12月31日出生，汉族，住杭州市下城区。 被上诉人（原审被告）杭州市林业水利局，住所地杭州市拱墅区德胜路353号。 法定代表人钱美仙，该局局长。 委托代理人鲍跃鹏，该局工作人员。 委托代理人曹士凡，杭州市司法局工作人员。 上诉人周忠达因林业行政复议一案，不服杭州拱墅区人民法院（2019）浙0105行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 杭州市林业水利局（简称市林水局）于2019年8月12日作出杭集复［2019］15号行政复议决定，主要载明：申请人周忠达请求确认被申请人杭州市临安区林业局作出的“关于年产200万吨建筑用石料矿山开采项目的审查意见”的行政行为违法，于2019年6月10日向本机关申请行政复议。本机关经审查认为，被申请人制作案涉“审查意见”并上报给浙江省林业局的行为，是上下级单位之间的内部行文，在此过程中被申请人并未作出具体行政行为，故该行为不属于可复议的具体行政行为。故决定驳回申请人提出的确认《关于“年产200万吨建筑用石料矿山开采项目”的审查意见》（以下简称“《审查意见》”）违法的行政复议申请。 周忠达不服起诉，请求：判令撤销杭集复［2019］15号行政复议决定。 一审法院经审理查明：2015年7月21日，浙江省国土资源厅向临安鼎昇建材有限公司颁发了证号为Ｃ3301852015077130139117的《采矿许可证》，矿山名称为临安市青山湖街道郎家村建筑用石料（凝灰岩）矿；有效期限为2015年7月20日至2027年7月21日；同年9月19日，临安市发展和改革局作出临发改青投〔2015〕9号《关于临安鼎昇建材有限公司年产200万吨建筑用石料矿山开采项目核准的批复》，核准同意临安鼎昇建材有限公司的年产200万吨建筑用石料矿山开采项目。项目建设地点为临安市青山湖街道郎家村、庆北村。2016年1月29日，原临安市林业局作出《审查意见》，认为“年产200万吨建筑用石料矿山开采项目”于2015年9月取得了临安市发展和改革局的批复，同意由临安鼎昇建材有限公司建设该项目；该项目拟使用林地25.26公顷，林地权属清楚，为临安市青山湖街道郎家村集体所有（××）和临安市××村集体所有（9.2576公顷）；对该项目占用地的相关情况已于林地所有单位村务公开栏进行了公示，公示期间未收到举报或其他异议；本项目申报材料已齐全，项目使用林地符合《建设项目使用林地审核审批管理办法》的规定，该项目拟使用林地合理、可行，同意上报。2016年3月4日，浙江省林业厅作出浙林地许长［2016］13号《准予行政许可决定书》，同意临安鼎昇建材有限公司年产200万吨建筑石料矿山开采项目征占用青山湖街道等1个乡（镇、街道）郎家村、庆北村等2个村（社区）集体林地25.26公顷等事项。周忠达为请求确认杭州市临安区林业局（简称临安区林业局）作出的案涉《审查意见》的行为违法，于2019年6月10日向市林水局申请行政复议。因其提交的申请材料不符合要求，市林水局于2019年6月17日向周忠达发出《行政复议申请材料补正通知书》。周忠达向市林水局提交了补正材料后，市林水局于同年6月24日予以受理。2019年8月12日市林水局作出《复议决定书》，认为周忠达申请撤销的行为属于上下级单位之间的内部行文，对周忠达的行政复议申请予以驳回，并邮寄送达给周忠达。 一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，市林水局具有受理周忠达申请的行政复议并作出行政复议决定的职权。根据本案查明的事实，案涉《审查意见》系临安区林业局按照《建设项目使用林地审核审批管理办法》的相关规定，在报上级人民政府林业主管部门审核和审批时作出的初步审查意见，属于内部行文；且此后上级人民政府林业主管部门亦作出相应的行政许可。故该《审查意见》未对周忠达的实体权利义务产生实质影响，未侵犯原告的合法权益，不符合行政复议的受理条件。市林水局于2019年6月24日受理行政复议申请，于同年8月12日作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。但市林水局作出的被诉复议决定中适用《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回周忠达的申请，属法律条文表述错误，应为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，本院予以指正。综上，市林水局作出的被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律基本正确。原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周忠达的诉讼请求。案件受理费50元，由周忠达负担，本院准予免交。 周忠达不服一审判决，向本院提起上诉称：一、《中华人民共和国环境保护法》第六条明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。”并有权对污染环境的单位和个人进行检举和控告。二、习主席指示“宁要绿水青山，不要金山银山”。三、在临安横畈镇××、全胜村也好，郎家村也罢都无凝灰岩山，全是绿水青山，优质土壤。四、临安林业局十分清楚的是：编号Ｃ3301852015077130139117的《采矿许可证》是浙江省国土资源厅的个别行政官员违法滥用行政审批权作出，违反《行政许可法》第五、六条之规定。五、由于临安林业局的个别行政官员违法滥用行政审批权违背客观事实在无××村建筑用石料矿的《采矿许可证》作依据凭空作出“年产200万吨建筑用石料矿山开采项目”《审查意见》。临安林业局文件中添加了“庆北村（临北）”三个字，支持了临安鼎昇建材有限公司乱砍乱伐活动。致使临北亭子坞山上茂盛的树林里三万多棵各类野生树木、毛竹被非法砍伐掉了，三百多亩青山被彻底毁灭后，成了非法矿区、轧石料厂、运石料路，彻底破坏了临北亭子坞一带的自然生态环境。六、临北亭子坞水库因70%的蓄水量流失，又污水流入而面临报废状态，造成严重的恶劣后果。又因临安安鼎昇有限公司乱砍乱伐的起因、源头，将我家座落于临北亭子坞山上的三间老宅瓦房炸没了，一宗祖坟被炸飞，二宗祖坟被炸裂，严重侵犯了我和家人的合法权益、人格尊严，伤透周忠达身心。非法采矿活动至今仍在亭子坞的山上不断扩大、蔓延、泛滥，大面积的绿水青山被毁灭。严重的恶劣后果产生的责任完全在于临安林业局的审查意见的荒诞所造成。只要临安林业局依法行政遵照“指示”来行政（审查意见），只要略有一点法律底线、职业道德观念来行政，那么“审查意见”就不成立，严重的恶劣后果就无源头了，不存在了。七、被上诉人是临安林业局的上级、直接领导者，对临安林业局故意行政乱作为所造成“严重恶劣后果”要负领导责任，有不可推卸的法律责任。“上海踩踏事件”、“天津爆炸事件”、“长春疫苗事件”，今日的“武汉疫情事件”，各案所在地的上级直接领导都负有领导责任，为此周忠达申请复议。八、（2019）浙0105行初40号是枉法判决书，是法官个人行为地滥用审判权大于法，对赤裸裸的违反《中华人民共和国环境保护法》的有关规定，不遵照“指示”来行政审批的“审查意见”导致的“严重的恶劣后果”，这判决严重损害了司法的公信力，损害了法律的公平、公正、正义、权威性。因此，请求发回拱墅法院重审，依法秉公审判来捍卫法律的尊严、权威。九、只要依照《行政诉讼法》第二条规定来审判，只要到临北亭子坞的非法采矿现场查看一次，只要调取临北建筑用石料矿山的《采矿许可证》后再来审判，只要遵照“指示”内容精神来审判，那么（2019）浙0105行初40号判决书就不成立了。十、上诉人的目的是让被上诉人依照《中华人民共和国环境保护法》的有关规定来履行职责，立即制止临安鼎昇有限公司在临北亭子坞的绿水青山上乱砍乱伐行为，保住临北亭子坞的绿水青山，留给子子孙孙们。综上，诉讼请求：一、撤销杭州市拱墅区人民法院作出的（2019）浙0105行初40号行政判决书并发回重审；二、判令被上诉人必须依法履行职责责令临安鼎昇建材有限公司在周忠达出生地的山上乱砍乱伐活动，保住绿水青山留给子孙后代享用。 被上诉人市林水局二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该条中的具体行政行为，一般指设定行政法上权利义务的行为。行政机关为作出行政行为而实施的逐级上报的过程性行为并不对外设定行政法上的权利义务，因此，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的可申请复议的具体行政行为。上诉人就案涉过程性的《审查意见》申请行政复议，杭州市林业水利局在受理其行政复议申请的情况下，决定驳回周忠达的行政复议申请，符合法律规定。一审法院据此判决驳回周忠达诉讼请求亦无不当。 综上，上诉人认为案涉过程性的《审查意见》对其权利义务产生实质影响的上诉理由不能成立。上诉人如认为相关终局性行为侵犯其合法权益，在符合诉讼（复议）条件的情况下，可依法对该终局性行为提起诉讼（复议）进行救济。二审中，上诉人明确，对于与案涉过程性行为相关的原浙江省林业厅作出的浙林地许长［2016］13号行政许可行为，其已申请行政复议。在此情况下，其就本案行为的起诉，显然应予驳回。本院同时希望上诉人理性诉讼，避免不当地占用行政资源和司法资源。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判； 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周忠达负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年六月二十二日 法官助理吴久昌 书记员叶嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。