安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终646号 上诉人（一审原告）马鞍山市雨山区恒英畜牧养殖专业合作社，住所地安徽省马鞍山市雨山区采石街道宋山村，统一社会信用代码93340504MA2N63MN00。 法定代表人梁恒英，该合作社理事长。 委托代理人闵洁，江苏巨升律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市湖西南路11号，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人沈春霞，区长。 委托代理人徐瑞宝，该区政府工作人员。 上诉人马鞍山市雨山区恒英畜牧养殖专业合作社（以下简称恒英养殖合作社）因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）行政复议一案，不服马鞍山市中级人民法院（2020）皖05行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人恒英养殖合作社法定代表人梁恒英及其委托代理人闵洁，被上诉人雨山区政府委托代理人徐瑞宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，恒英养殖合作社于2015年4月24日登记成立，类型为农民专业合作经济组织，登记地址为马鞍山雨山区宋山村蔡村，法定代表人梁恒英，经营项目为生猪、家禽饲养、繁育、销售，水产养殖。2015年7月3日恒英养殖合作社领取动物防疫条件合格证。2017年5月12日，雨山区政府印发雨政办[2017]36号《雨山区人民政府办公室关于印发雨山区禁养区内规模畜禽养殖合作社（户）关闭搬迁工作方案的通知》，2017年5月13日，雨山区政府作出《关于禁养区内规模畜禽养殖合作社（户）关闭搬迁工作的通告》。2017年12月7日，恒英养殖合作社被拆除。 2019年12月20日，恒英养殖合作社以雨山区采石街道办事处、雨山区城市管理行政执法局为被申请人，向雨山区政府提出行政复议申请，请求确认两被申请人强拆违法，责令两被申请人赔偿各项经济损失2800万元。2020年2月5日，雨山区政府作出雨复决〔2020〕3号行政复议决定，该决定认为：一、申请人养猪场位于雨山区境内，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第（二）项之规定，被申请人雨山区城市管理行政执法局具有对申请人违法建设进行查处的法定职责。二、根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土办[2017]220号）文件规定“畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疾病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续”，该文件是规定符合规模化畜禽养殖有关条件的畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，无需办理农用地转用审批手续，并非免除了设施农用地上建筑物、构筑物规划手续的审批。另外，设施农用地即使不需要办理农用地转用手续，但也要取得国土部门备案批准，经查，申请人恒英养殖合作社也未办理国土部门相关备案手续。经原马鞍山市城乡规划局认定，申请人案涉猪场建（构）筑物无建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，应当认定该建筑物为违法建设。被申请人马鞍山市雨山区城市管理行政执法局对申请人恒英养殖合作社违法行为进行查处，并在2017年11月22日作出马雨城管（规划）限拆[2017]第001号《违法建设限期拆除通知书》符合法律规定。三、被申请人马鞍山市雨山区城市管理行政执法局作出马雨城管（规划）限拆[2017]第js001号《违法建设限期拆除通知书》后没有作出拆除决定书前，申请人涉案违法建设部分已被申请人雨山区采石街道办事处组织拆除，其法律后果由被申请人雨山区采石街道办事处承担，与被申请人马鞍山市雨山区城市管理行政执法局没有关联。申请人要求被申请人马鞍山市雨山区城市管理行政执法局承担猪场违法建设拆除行为承担法律后果无事实和法律依据。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益的，可以自知道或应当知道该具体行政行为之日起60日内提起行政复议申请。结合本案申请人恒英养殖合作社养猪场拆除行为发生在2017年12月7日，申请人提出的行政复议申请在2019年12月20日，超过法定规定期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议请求。雨山区政府于2020年2月5日作出雨复决〔2020〕3号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人恒英养殖合作社的行政复议请求。 一审法院另查明，恒英养殖合作社以雨山区政府、采石街道工作委员会、雨山区农业农村水利局、马鞍山市雨山区城市管理行政执法局为被告，于2019年12月11日向马鞍山市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，要求赔偿损失2800万元，马鞍山市中级人民法院作出（2019）皖05行赔初18号行政裁定，以恒英养殖合作社单独提起行政赔偿之诉不符合受理条件为由，裁定不予立案。恒英养殖合作社不服该裁定提起上诉，安徽省高级人民法院作出（2019）皖行赔终261号行政赔偿裁定书，维持一审裁定。 一审法院再查明，2017年10月31日，梁恒英以马鞍山市雨山区城市管理行政执法局为被申请人，向雨山区政府申请行政复议，要求撤销被申请人作出的马雨城管（规划）告知[2017]第cs007号《限期拆除事先告知书》。雨山区政府于2017年11月29日作出雨复决〔2017〕5号行政复议决定书，认定该《限期拆除事先告知书》是程序性行为，并未对行政相对人的权利义务产生实质性影响，不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，决定驳回行政复议申请。 2017年梁恒英以雨山区政府为被申请人向马鞍山市人民政府提起行政复议申请，请求责令雨山区政府足额补偿申请人经济损失260万元。马鞍山市人民政府于2018年2月13日作出马复决〔2017〕76号行政复议决定书，认为梁恒英提交的材料尚不能证明雨山区政府实施了畜禽养殖合作社关闭等行为，雨山区政府发布的搬迁工作方案系对下级行政机关的工作部署，不属于具体行政行为，且该搬迁工作方案规定关闭或搬迁的具体组织实施部门是各乡镇（街道），以梁恒英的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定为由，决定驳回梁恒英的行政复议申请。 2017年10月30日，梁恒英以马鞍山市雨山区城市管理行政执法局为被申请人，向雨山区政府申请行政复议，要求确认被申请人滥用职权之行政行为违法并撤销。雨山区政府于2018年2月26日作出雨复决〔2018〕6号行政复议决定书，维持被申请人作出的马雨城管（规划）限拆[2017]cs001号《违法建设限期拆除通知书》。该复议决定书记载：在行政复议期间，梁恒英的养猪场相关设施已经被拆除。经区政府法制办与梁恒英核实，梁恒英户尚不能提供证据证明马鞍山市雨山区城市管理行政执法局组织实施了拆除工作。现已建议梁恒英户搜集完善证据后，可另案对拆除行为的合法性提起行政复议申请。 一审法院认为，本案的争议焦点是恒英养殖合作社的行政复议申请是否超过申请期限，雨山区政府作出的行政复议决定是否符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”参照恒英养殖合作社被拆除时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。其中，2年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日起计算。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过2年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。本案中，恒英养殖合作社于2017年12月7日被拆除，梁恒英当天晚上已知晓该事实，对拆除行为的行政复议期限应当自2017年12月7日起计算。恒英养殖合作社于2019年12月20日提起行政复议，雨山区政府以恒英养殖合作社超过行政复议期限为由，驳回其行政复议请求并无不当。雨山区政府受理行政复议申请后，依法进行审查后在法定期限内作出行政复议决定，并依法送达，程序合法。 综上，原告诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恒英养殖合作社的诉讼请求。 恒英养殖合作社上诉称，本案所涉行政复议没有超过法定期限，一审法院认定事实和适用法律错误。2017年9月，雨山区政府上门入户登记并要求上诉人永久关闭。上诉人表示配合，愿意处理生猪，不再养殖。2017年8月28日，上诉人在雨山区位村民见证下签订了关闭、搬迁养殖场的承诺书。此后，上诉人履行承诺拆除畜禽养殖场，但政府有关部门未对上诉人作出补偿决定。上诉人依据上述承诺，在保留畜舍的情况下，同繁昌县横东食用菌专业合作社商谈合作食用菌种植，并在2017年11月18日签订了合作协议。2017年10月11日，上诉人收到限期拆除通知书后，一直在向村委会、政府主张拆除补偿，但到目前为止，上诉人没有获得任何补偿。案涉养殖场被拆除后，上诉人多次上访。2019年11月5日，采石街道办事处给予上诉人一份关于请求在禁养工作中给予梁恒英等五户猪圈补偿的申报书。2017年10月11日、10月26日、11月22日、11月28日，马鞍山市雨山区城市管理行政执法局分四次向上诉人下发“违法建设拆除通知书”，每次都责令上诉人三日内拆除2246.67平方米的建筑。2017年12月7日，被上诉人雨山区政府及其采石街道办事处等，开始对上诉人所有建筑物、构筑物、设施、设备等进行强拆，并最终夷为平地，给上诉人造成巨大的经济损失。故此，上诉人向马鞍山市人民政府申请行政复议，并同时向马鞍山市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。马鞍山市人民政府行政复议决定认定，强拆主体并非雨山区政府，而是采石街道工作委员会。但此时正值诉讼一审阶段，雨山区政府拒收上诉人以采石街道工作委员会为被申请人的复议申请，一直强调，等行政赔偿诉讼结案后，才能受理。此后，就上诉人行政赔偿诉讼，一、二审行政裁定均认为，在行政行为没有被确认违法的情况下，上诉人单独提起行政赔偿诉讼，不符合受理条件，驳回了上诉人的起诉。因此，上诉人根据上述马鞍山市人民政府复议决定和人民法院一、二审行政裁定申请复议。上诉人认为，鉴于本案的特殊情形和相关法律规定，上诉人没有超过行政复议的期限。1、马鞍山市人民政府的复议决定权威性地确定了强拆主体是采石街道以后，本案所涉行政复议的被申请主体才被上诉人知晓。2、上诉人的行政赔偿诉讼启动后，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条等规定，行政救济途径和诉讼途径不可并用，所以只有等该诉讼结束以后，上诉人才能提起以采石街道为被申请人的行政复议申请。3、根据行政复议法第九条的规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。上诉人认为，行政赔偿的诉讼即属于不可抗力，待该诉讼终结后，上诉人才能依法申请行政复议。依法纠正采石街道的违法强拆行为是被上诉人的法定义务，被上诉人依法应当确认采石街道的强拆行为违法，即便上诉人的复议申请已经超过法定起诉期限，也是如此。雨山区政府实际侵害了上诉人的复议申请权，一审法院应当依法予以纠正。如上所述，无论上诉人的复议申请超过法定期限与否，被上诉人都应当作出采石街道办事处强拆上诉人养殖场的行为是否违法的确认，不容规避。请求撤销一审判决，确认雨山区政府作出的复议决定违法。 雨山区政府答辩称，恒英养殖合作社的违法建设于2017年12月7日被雨山区采石街道办事处拆除，其不服该拆除行为，于2019年12月20日才向答辩人申请行政复议，明显超过法定期限。答辩人收到其复议申请后，在规定时间内进行审查并作出复议决定，依法送达给恒英养殖合作社，复议程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 一审原告恒英养殖合作社向一审法院提交了以下证据： 1.梁恒英身份证复印件，证明法定代表人主体资格； 2.恒英养殖合作社营业执照，证明养殖生猪的事实及合法养殖的事实； 3.税务登记证、注册商标、检疫合格证、荣誉证书、科技示范户等一组七张证据，证明原告合法经营，用地合法而且没有改变农用地的性质，是规模经营； 4.雨政办（2017）36号文件，雨政办（2016）65号文件，2017年5月13日《关于禁养区内规模畜禽养殖户关闭搬迁工作的通知》一组。一是证明强拆给原告造成巨大损失，被告现在不予补偿承诺将来按照征迁补偿标准进行补偿，违背国家法律规定；二是证明被告单方所作的补助等标准违反土地管理法、物权法及马鞍山市人民政府第48号令相关规定；三是证明被告关于原告超过时效的主张与事实不符，原告就损失问题一直与采石街道协商中，未超过复议申请时效； 5.强拆现场照片一组四张，来源于梁恒英小儿子梁海手机，证明在采石街道党委书记张定斌组织领导下，与雨山区城管执法局共同强拆事实，以及原告损失的事实； 6.原告申办用地申请手续共十张，证明原告在七十年代即在这块地上居住、养殖，证明原告用地合法，有村、乡规划许可，合作社经营合法，强拆给原告造成损失特别巨大； 7.EMS快递单一份，证明2017年12月13日原告为了维权在时效内分别提起了行政复议和诉讼，未超过复议和诉讼时效； 8.马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行赔初18号行政裁定书，证明原告在诉讼时效内单独提起行政赔偿诉讼； 9.安徽省高级人民法院（2019）皖行赔终261号行政赔偿裁定书，证明原告单独提起的行政赔偿诉讼，至2020年1月法院才作出生效裁判，不存在时效问题； 10.2019年11月5日采石街道办事处《关于请求在禁养工作中给予梁恒英等五户猪圈补偿的报告》一份，证明被告漠视原告利益，迟迟不予赔偿，本案涉及行政合同，被告违背诚实信用原则，拖延解决原告诉求； 11.采石街道办事处、宋山村民委员于2017年11月2日出具的承诺一份、禁养区内规模畜禽养殖合作社（户）关闭搬迁工作的通告送达通知书一份，宋山村民委员会制作的宋山村梁恒英生猪养殖合作社附属物平面图一份，证明原告规模经营养殖合作社存在相应财产的事实，养殖合作社被强拆应推定雨山区政府为强拆主体，雨山区政府及其下属的采石街道均没有强制拆除的职权，且强拆后一直不予补偿； 12.马鞍山市雨山区人民政府雨复决〔2020〕3号行政复议决定，证明原、被告主体资格适格； 13.2017年11月18日原告与繁昌县横东食用菌专业合作社签订的食用菌合作种植协议一份，证明养殖合作社准备转型转产签订了该协议，2017年12月7日政府大量工作人员把原告养殖合作社强拆，造成原告财产、设备、设施损失巨大； 一审被告雨山区政府向一审法院提交了以下证据： 1.统一社会信用代码，证明被告主体资格； 2.行政复议答复通知书及送达回证，证明被告收到申请人的行政复议申请后，在法定期限内受理，并及时要求被申请人对申请进行答复； 3.关于梁恒英行政复议申请的答复书、关于宋山村恒英畜牧养殖专业合作社猪圈拆除的情况说明，证明被申请人对复议申请及时进行了答复，同时证明案涉拆除日期与申请人行政复议申请书中描述一致； 4.雨复决〔2020〕3号行政复议决定书及送达回证。证明被告在法定期限内作出行政复议决定。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，恒英养殖合作社被拆除的时间为2017年12月7日，其当天即已知道该拆除行为。恒英养殖合作社认为该拆除行为侵犯其合法权益，至2019年12月20日，才向雨山区政府申请行政复议，此时距其知道该拆除行为已逾两年，明显超过法定期限，雨山区政府驳回其复议申请并无不当。恒英养殖合作社上诉称，其在案涉养殖杨被拆除前后，已经通过申请行政复议、提起行政赔偿诉讼的途径主张权利，因此耽误的时间应予扣除，故其复议申请并未超过法定期限。经查，2017年10月31日，恒英养殖合作社法定代表人梁恒英以雨山区城市管理行政执法局为被申请人向雨山区政府申请行政复议，请求撤销该局作出的《限期拆除事先告知书》，雨山区政府以不属于复议范围为由驳回其复议申请。2017年11月27日，梁恒英以雨山区政府为被申请人向马鞍山市人民政府申请行政复议，请求责令雨山区政府补偿其经济损失260万元，马鞍山市人民政府驳回其复议申请。2017年11月30日，梁恒英以雨山区城市管理行政执法局为被申请人向雨山区政府申请行政复议，请求确认该局滥用职权的行政行为违法并予撤销，雨山区政府于2018年2月26日作出复议决定，维持该局作出的限期拆除行为。该复议决定书载明，被申请人雨山区城市管理行政执法局答复称，2017年12月7日，梁恒英配合采石街道办事处拆除所涉违建。2019年，恒英养殖合作社以雨山区政府、雨山区城市管理行政执法局、雨山区采石街道办事处、雨山区农业农村水利局为被告提起行政赔偿诉讼，请求判令四机关赔偿其经济损失2800万元，一审裁定不予立案，二审驳回上诉，维持原裁定。从上述情况看，恒英养殖合作社前述行政复议申请时间均在案涉拆除行为实施之前，且上述复议申请和提起的行政赔偿诉讼中，均无明确请求确认采石街道办事处强制拆除案涉养殖场的行为违法的内容，故其该上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。另，本案二审庭审中经询问查明，为了有效控制畜禽养殖给环境和水源造成污染，雨山区政府根据相关规定划定了畜禽养殖禁养区，恒英养殖合作社位于禁养区，需要关闭搬迁，本案争议的实质是相关搬迁补偿问题。雨山区政府当庭表示，只要恒英养殖合作社提出申请，相关部门可以就相关补偿问题与其进行协商，如协商达不成一致，将依法依规作出补偿决定，届时恒英养殖合作社如对补偿决定不服，可申请行政复议或者提起行政诉讼。恒英养殖合作社亦当庭同意提交补偿申请。恒英养殖合作社可循此途径实质性解决争议。 本院还需指出，恒英养殖合作社提出案涉行政复议申请，其请求是确认强制拆除行为违法。雨山区作出的行政复议决定，虽以超过法定申请期限为由驳回恒英养殖合作社的复议请求，但其同时又就雨山区城市管理行政执法局对恒英养殖合作社作出的违法建设限期拆除通知进行实体审查，并对该通知的合法性作出认定，该认定超出了复议请求范围，本院予以指正。鉴于当事人已同意另循途径解决相关争议，故本案已无改判之必要。 综上，一审判决驳回恒英养殖合作社的诉讼请求并无不当。上诉人恒英养殖合作社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马鞍山市雨山区恒英畜牧养殖专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月二十九日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……