福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽06行终52号 上诉人（原审被告）漳州市芗城区城市管理局（原漳州市芗城区城市管理行政执法局），住所地福建省漳州市芗城区延安北路52号二、三楼。 负责人谢武，局长。 委托代理人吴志阳，男。 委托代理人游燕琦，福建必得律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）郑英俊，男，1965年6月21日出生，汉族，住福建省漳州市芗城区。 委托代理人曾志烈，福建悦华律师事务所律师。 上诉人漳州市芗城区城市管理局（原漳州市芗城区城市管理行政执法局）（以下简称芗城区城管局）因与被上诉人郑英俊政府信息公开一案，不服龙海市人民法院作出的（2019）闽0681行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，郑英俊多次向芗城区城管局举报和投诉因A7酒吧长期超标排放噪声，严重影响到其正常休息，请求依法对A7酒吧的行为进行查处。2018年7月4日，芗城区城管局组织对A7酒吧排放的噪声进行检测，检测结果超出规定值，于同月24日对其作出行政处罚决定，责令立即停止噪声污染行为并处罚款。2018年8月16日，芗城区城管局再次对A7酒吧的噪声进行检测，噪声排放依然超出规定值，于同年9月19日对其作出行政处罚决定，责令立即停止噪声污染行为并处罚款。2018年10月15日，郑英俊向芗城区城管局申请公开对A7酒吧进行检测的《检测报告》，以及芗城区城管局对A7酒吧作出的行政处罚及责令整改的相关行政文书。芗城区城管局经征求第三方意见，A7酒吧、健研检测集团有限公司和厦门威正检测技术有限公司均不同意公开相关的材料。芗城区城管局于2018年11月1日以郑英俊申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，第三方不同意公开为由在《关于办理的情况说明》中未向郑英俊提供A7酒吧噪声测试报告及行政处罚决定书等信息的原件复印件。同时，芗城区城管局在该情况说明中载明：“2018年7月4日，根据第三方机构给出的检测结果，A7酒吧经营场所边界噪声排放为60.5分贝、57.3分贝，A7酒吧测量结果超出规定值，按照行政处罚程序，我局于7月24日对其做出行政处罚决定，责令立即停止噪声污染行为并处罚款；2018年8月16日，根据第三方机构给出的检测结果，A7酒吧经营场所边界噪声排放为58.1分贝，A7酒吧测量结果超出规定值，按照行政处罚程序，我局于9月19日对其做出行政处罚决定，责令立即停止噪声污染行为并处罚款。” 原审另查明，2018年12月19日，中共芗城区委办公室、芗城区人民政府办公室作出漳芗委办发[2018]10号文《关于印发的通知》，将区城市管理行政执法局的职责等整合，组建区城市管理局，不再保留区城市管理行政执法局。 原审认为，本案系政府信息公开案。争议焦点是芗城区城管局是否已经履行法定告知或者说明理由义务。对申请公开的政府信息，行政机关应当依法及时作出答复。具体到本案，郑英俊向芗城区城管局申请公开对A7酒吧进行检测的《检测报告》，以及芗城区城管局对A7酒吧作出的行政处罚及责令整改的相关行政文书。芗城区城管局以向A7酒吧发出《政府信息公开第三方意见征询函》，第三方不同意公开为由，告知郑英俊其无法向郑英俊提供A7酒吧噪声测试报告及行政处罚决定书等信息的原件复印件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容，芗城区城管局即使认为郑英俊申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私等不得公开的内容，也应在作区分处理后进行公开，而不宜简单直接地对郑英俊作出《关于办理的情况说明》，以摘要的形式告知检测和处罚的部分信息。郑英俊的诉讼请求有事实和法律依据，予以支持。芗城区城管局的相关意见，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决：芗城区城管局应在本判决生效之日起十五个工作日内对郑英俊提出的政府信息公开申请依法重新作出处理。案件受理费50元，由芗城区城管局负担。 芗城区城管局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，在查清事实的基础上改判，本案的诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：一、原审法院存在程序严重错误的情形。本案被上诉人郑英俊不具备适格的主体资格，请求依法驳回其起诉。郑英俊是举报人身份，但实际上中闽百汇Ａ7酒吧与郑英俊住所地瑞京路××花园××室房屋之间距离有近一千米远，中闽百汇Ａ7酒吧噪音排放对被上诉人的正常休息影响几乎微小，甚至可以忽略不计。因此，中闽百汇Ａ7酒吧受到上诉人的行政处罚内容与被上诉人郑英俊没有利害关系。被上诉人不符合行政诉讼法第二十五条规定的“与本案有利害关系人”，不具备适格的主体资格，依法应予裁定驳回起诉。二、原审法院认定事实不清，适用法律不当，造成判决内容错误。（一）原审法院认定事实不清，造成判决内容错误。1、中闽百汇Ａ7酒吧实际停止营业长达一年，何来影响被上诉人的生产、生活？事实上，中闽百汇Ａ7酒吧噪声的排放与被上诉人之间没有利害关系，被上诉人也没有提供证据证明其已经严重影响了自身的生产、生活、科研等特殊需要，上述事实有《加禾社区居民委员会出具的证明》可以证实，但原审法院未认定该事实，影响案件的审理。2、本案中，上诉人已经多次在一、二审法院的主持下，向被上诉人交付过其要求公开的执法案件卷宗材料了，且在原审法院庭审时，上诉人主动将《行政处罚决定书》、《检测报告》、《责令整改通知》等材料交付主审法官，主审法官当庭通知被上诉人在七天内前往法院复印。此外，在（2019）闽06行终94号二审案件的审理过程中，经办法官责令上诉人庭后将被上诉人郑英俊要求公开的上述材料提交给法庭，上诉人也依据经办法官的要求庭后提交了，原审法院却未认定该事实。（二）原审法院适用法律不当，造成判决内容错误。1、被上诉人要求公开的材料里面涉及第三方的商业秘密、个人隐私，属于第三方自己不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息即商业秘密，其中材料涉及第三方法定代表人个人身份信息，属个人隐私，均不能予以公开，公开后可能损害第三方合法权益，经过上诉人书面征求第三方意见，第三方均拒绝予以公开。因此，上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年修订）第十五条规定，完全有理由不对被上诉人公开《行政处罚决定书》、《检测报告》、《责令整改通知书》。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年修订）第十六条第二款规定，本案被上诉人要求上诉人公开“对于中闽百汇Ａ7酒吧噪声的排放所作出的行政处罚”，确属于行政执法案卷信息材料，可不予以公开。原审法院现判决重新处理，完全违背上述法律规定。3、本案被上诉人要求公开的是执法案件信息材料，本就可以不予以公开。上诉人经研究后认为，虽第三方不同意公开，但部分内容通过区分能部分公开，上诉人采用《情况说明》的方式适当地公开部分内容，完全符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年修订）第三十七条规定，该规定只规定对于不应该公开的内容但能够区分处理的，可以公开政府信息内容，但该规定并没有明确表述“区分处理”应当采用的方法是什么，更没有表述公开的内容不能采用《情况说明》的形式进行公开，原审法院却自行造法，直接否定上诉人采用《情况说明》行为错误，适用法律严重错误。4、退一步说，即使本案行政处罚卷宗材料符合公开条件，上诉人也已向郑英俊适当地履行公开信息的法定义务。事实上，被上诉人要求的并非公开行政处罚的信息，而是在于诉求上诉人向其提供《行政处罚决定书》、《责令通知书》和《检测报告》的复印件以及原件核对，但这些并非信息公开的范围，而应当采用其他程序。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（七）项规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的。”上诉人已经采用多种方法进行区分，将被上诉人要求公开的信息进行公开，履行了自己的法定义务，请求依法纠正原审法院错误的判决，在查清案情的基础上进行改判。 被上诉人郑英俊答辩称：一、一审判决程序合法，并不存在错误。1、根据2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请政府信息公开并不要求该信息与自身有利害关系，任何人都可以申请政府信息公开。2、《中华人民共和国行政诉讼法》是一般法，而《中华人民共和国政府信息公开条例》是特别法，本案涉及的是政府信息公开，根据“特别法优于一般法”的法律适用基本规则，本案应优先适用《中华人民共和国政府信息公开条例》。而上诉人主张适用《中华人民共和国行政诉讼法》认定被上诉人不具备适格的主体资格，明显是上诉人适用法律错误。3、被上诉人与本案有紧密的利害关系。被上诉人与中闽百汇A7酒吧的直线距离只有100多米，并非上诉人所称的1000多米，A7酒吧长期噪声扰民，严重影响到被上诉人的正常休息，使得被上诉人不得不向上诉人及各个部门投诉，上诉人也对被上诉人的投诉展开调查，最终也查实A7酒吧的噪声排放超过社会生活环境噪声排放标准，存在噪声超标污染，并对A7酒吧进行处罚，A7酒吧的噪声超标排放已经严重影响到被上诉人的正常生活，被上诉人是受害人，所以本案与被上诉人有利害关系。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决正确。1、上诉人并没有按照被上诉人要求的形式提供政府信息，也没有向被上诉人提供政府信息，其在《情况说明》中只是说明其拒不提供政府信息的原因，而不是向被上诉人提供了政府信息。在被上诉人起诉后，上诉人却辩称其已经以《情况说明》的方式向被上诉人提供了政府信息，该抗辩显然前后自相矛盾，不能成立。另外，即使上诉人将一些材料交给一审法院或原二审法院，但这并不是按上诉人要求的方式提供，法院也没有义务代替上诉人的角色，向被上诉人转交被上诉人所申请的政府信息。因此，上诉人始终未依照《中华人民共和国政府信息公开条例》(2019年修订)第四十条规定向被上诉人公开被上诉人所申请的政府信息。2、商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。而本案中，被上诉人申请的《行政处罚决定书》、《检测报告》、《责令整改通知书》等材料显然并非商业秘密，也不涉及到个人隐私。该材料是上诉人在履行职责过程中制作、获取的信息，属于政府信息，被上诉人完全可以申请公开该信息。被上诉人以该信息涉及商业秘密和个人隐私为由拒绝公开没有法律依据，显然是违法的。即使信息中含有不能公开的个人隐私，被上诉人完全可以依法作区分处理，将不能公开的部分信息隐去，公开可以公开的信息。3、被上诉人所申请公开的信息并不是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，上诉人完全是在故意曲解政府信息的含义。4、上诉人提供的《情况说明》是在明确告知被上诉人，因被上诉人申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，所以上诉人无法公开。因此，该《情况说明》并不是上诉人适当地向被上诉人公开了政府信息，而是仅仅在说明上诉人为什么不向被上诉人公开的原因。综上，上诉人并没有履行自己的法定义务，没有依据被上诉人的申请向被上诉人公开相关政府信息。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，双方当事人一审举证期限内提供的证据均已随案移送本院。二审中，上诉人芗城区城管局又向本院提供中国邮政速递物流股份有限公司漳州市分公司出具的邮件全程跟踪查询单、邮政快递寄件回执、快递封面照片及寄件人工作证复印件各一张；欲共同证明上诉人于2020年6月2日上午向被上诉人邮寄其在本案诉讼中要求公开的所有材料，但被上诉人拒收。被上诉人郑英俊质证认为，对中国邮政速递物流股份有限公司漳州市分公司出具的邮件全程跟踪查询单、邮政快递寄件回执及寄件人工作证复印件的真实性无异议；因快递封面照片没有原件核对，真实性无法确认；该组证据的形成时间是在上诉人作出行政行为之后，而非之前；根据法律规定，上诉人不能在行政行为作出后收集、补充证据，更不能用其补充收集的证据来证明之前行政行为的合法性；因此，上诉人提供的上述证据不具有合法性，其收集程序违法；被上诉人没有看到过该材料，也没有拒收该材料，上诉人这几天均没有在漳州市区，没有居住在家中，根本不可能存在拒收的情形；快递单据上面的内容是上诉人单方书写的，至于快递里面是否含有上诉人书写的这些材料被上诉人无法确认。即使该材料属于被上诉人申请的材料，上诉人也没有按被上诉人申请时要求的时间和方式提交给被上诉人。本院认为，被上诉人对中国邮政速递物流股份有限公司漳州市分公司出具的邮件全程跟踪查询单、邮政快递寄件回执及寄件人工作证复印件的真实性均无异议，该邮件被退回至上诉人时，在本院主持下，双方当事人当场核实快递单载明内容并拆开邮件核对邮件中材料，双方当事人均确认邮件封面上有备注邮寄材料为“责令停止违法行为通知书两份行政处罚决定书两份噪声检测报告两份”，且邮寄材料为漳芗执停字[2018]第0913号《责令停止违法（章）行为通知书》、漳芗执罚字（2018）第0080号《行政处罚决定书》、漳芗执停字[2018]第0732号《责令停止违法（章）行为通知书》、漳芗执罚字（2018）第0450号《行政处罚决定书》、厦门威正检测技术有限公司于2018年7月9日对A7酒吧所作的《检测报告》、健研检测集团有限公司于2018年8月17日对A7酒吧所作的《检测报告》。因此，上诉人二审中提供的中国邮政速递物流股份有限公司漳州市分公司出具的邮件全程跟踪查询单、邮政快递寄件回执、快递封面照片及寄件人工作证复印件各一张属新的证据，具备证据三性，可以作为本案定案依据。 双方当事人对原审查明的事实均无异议，但上诉人认为一审遗漏查明如下事实：1.目前A7酒吧已经停业一年多未营业；2.一审庭审时上诉人当庭向原审法院提交郑英俊申请公开的所有信息材料，法庭也责令郑英俊去复印。本院认为，上诉人一审提供的漳州市芗城区东浦头街道加禾社区居民委员于2019年11月27日出具的《证明》并不足以证明A7酒吧已经停止营业一年多，且A7酒吧是否已经停业，与本案待证事实并无关联，原审法院未予查明，并无不当。至于一审庭审时上诉人向原审法院提交郑英俊申请公开的经过技术处理的相关政府信息材料，原审法院亦告知郑英俊可于庭后五个工作日内到原审法院复印，但并不因此免除上诉人应当履行向郑英俊提供可以公开的政府信息内容的职责，且郑英俊在二审调查时明确其未去原审法院复印上诉人提供的相关政府信息材料。因此，原审法院对此未予查明，并无不当。综上，本院对原审判决查明的事实予以确认。 另查明，2018年11月1日，芗城区城管局作出漳芗执信告（2018）第0002号《政府信息部分公开告知书》，载明其于2018年10月16日受理了郑英俊提出的政府信息公开申请，认为郑英俊申请获得的信息属于部分公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条的规定，以其于2018年11月1日作出的《关于办理的情况说明》向郑英俊提供其所申请的政府信息；而郑英俊申请获取的政府信息中，有部分内容属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定，对郑英俊申请获取的该部分信息，不予公开。 又查明，芗城区城管局在二审调查中明确其对A7酒吧进行噪声检测所保存的《检测报告》共有两份，即厦门威正检测技术有限公司于2018年7月9日对A7酒吧所作的《检测报告》、健研检测集团有限公司于2018年8月17日对A7酒吧所作的《检测报告》；其对A7酒吧所作的行政处罚及责令整改的相关文书共有四份，即漳芗执停字[2018]第0913号《责令停止违法（章）行为通知书》、漳芗执罚字（2018）第0080号《行政处罚决定书》、漳芗执停字[2018]第0732号《责令停止违法（章）行为通知书》、漳芗执罚字（2018）第0450号《行政处罚决定书》。2020年6月2日，上诉人芗城区城管局向郑英俊邮寄上述政府信息的复印件（隐去部分上诉人认为涉及个人隐私的信息），2020年6月4日该邮件被拒收退回。2020年6月5日，芗城区城管局在收到该退回的邮件后，在本院将邮件中的材料直接送达给郑英俊。但郑英俊提出芗城区城管局提供的两份检测报告中将检测人员的名字及检测报告的编号等信息隐去，内容不完整且不符合法定形式。2020年6月15日，上诉人芗城区城管局在本院重新向郑英俊送达了上述材料（检测报告未再隐去检测报告的编号及检测人员的名字），并应郑英俊要求一并提供了漳州市芗城区新一代娱乐中心交纳罚款的票据两张（NO：00328233、NO：00328522）；郑英俊当场表示芗城区城管局当日送达的材料就是其本案所诉的申请上诉人芗城区城管局公开的全部政府信息，且是按其要求的形式公开，但其不同意撤诉。 本院认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年）第二十一条第（一）、（二）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。”第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中，被上诉人郑英俊于2018年10月15日向芗城区城管局申请公开该局“对A7酒吧进行检测的、包含检测数据和检测结论的《检测报告》以及对A7酒吧所作行政处罚及责令整改的相关行政文书”，芗城区城管局于2018年11月1日作出漳芗执信告（2018）第0002号《政府信息部分公开告知书》，以郑英俊申请的政府信息中有部分内容属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的政府信息为由，对该部分不予公开，而对其认为可以公开的政府信息部分以《关于办理的情况说明》的形式予以公开，在该情况说明中芗城区城管局仅对郑英俊申请公开的政府信息的部分内容进行告知。为此，郑英俊不服，向法院提起行政诉讼，符合法定起诉条件。上诉人关于郑英俊不具备原告主体资格的上诉理由不能成立，不予采纳。上诉人在诉讼中明确其认为郑英俊申请公开的《检测报告》中涉及肖像、联系电话及技术鉴定的相关秘密，案涉《行政处罚决定书》、《责令停止违法（章）行为通知书》涉及被处罚人的法定代表人相关身份信息、家庭住址等信息，属涉及商业秘密、个人隐私，故无法向郑英俊完全公开其所申请的政府信息。经审查，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》（2017修订）第九条第三款及国家工商行政管理局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》(1998年修订)第二条等规定，商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。上诉人并未提供证据证明案涉《检测报告》中有符合上述法律规定的商业秘密，其主张案涉《检测报告》涉及技术鉴定等商业秘密，缺乏依据。至于案涉《检测报告》、《行政处罚决定书》、《责令停止违法（章）行为通知书》中若有涉及个人家庭住址、联系电话等个人隐私，可依法采取隐去等方式予以区分处理后进行公开。因此，芗城区城管局作出漳芗执信告（2018）第0002号《政府信息部分公开告知书》，以郑英俊申请的部分政府信息涉及商业秘密为由，拒绝公开部分政府信息，仅以《关于办理的情况说明》的形式向郑英俊公开其所申请公开的部分信息，属不完全履行法定职责。鉴于上诉人在二审过程中已按照郑英俊的要求向其提供了所申请的全部政府信息，已履行了政府信息公开的法定职责，原审判决上诉人应对郑英俊提出的政府信息公开申请重新作出处理已无实际意义，依法应予纠正。另据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第四款规定：“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。”本案被上诉人郑英俊在上诉人履行了政府信息公开的法定职责后，明确表示不撤诉，故对上诉人作出的原行政行为应依法予以确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销龙海市人民法院（2019）闽0681行初29号行政判决； 二、确认原漳州市芗城区城市管理行政执法局于2018年11月1日作出的漳芗执信告（2018）第0002号《政府信息部分公开告知书》违法。 二审案件受理费50元，由上诉人漳州市芗城区城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 蔡月新 审 判 员 陈妙红 审 判 员 王炜强 二〇二〇年六月二十四日 法官助理 陈梅华 书 记 员 陈雪贞 附：本判决适用的主要法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》 第八十一条被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。 原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。 原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。