广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终71号上诉人（原审被告）韶关市武江区自然资源局。住所地广东省韶关市武江区*******。法定代表人邱江，局长。出庭负责人罗贤贵，副局长。委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。上诉人（原审被告）韶关市自然资源局。住所地广东省韶关市武江区******。法定代表人许险峰，局长。出庭负责人杨锦华，副局长。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（原审原告）韶关市武江区龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场。住所地广东省韶关市武江区龙归镇续源老罗坑乱石坑。诉讼代表人陈国鑫，负责人。委托代理人谭碧慧，广东南水律师事务所律师。上诉人韶关市武江区自然资源局（以下简称武江自资局）、韶关市自然资源局（以下简称韶关自资局）因与被上诉人韶关市武江区龙归镇续原老罗坑荣杵脉石英矿场（以下简称荣杵矿场）自然资源行政许可、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初397号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2013年10月30日，原韶关市国土资源局（出让方、甲方）与荣杵矿场（乙方）签订编号为采合201303号的《韶关市国土资源局采矿权延续出让合同》，载明因甲方与刘荣杵于2006年6月2日签订的《采矿权延续有偿出让协议》采矿权出让期已满，甲方同意乙方采矿权延续变更；甲方出让给乙方的采矿权名称为韶关市武江区龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场采矿权，开采范围为合同内确定的4个拐点坐标范围内，开采矿种为冶金用脉石英，生产规模为3万吨/年；本次出让采矿权价款总额为人民币48.13万元；乙方在付清采矿权价款之日起1个月内持合同和采矿权价款支付凭证、采矿权延续及变更申请的有关资料，向甲方申请办理采矿权登记，并按规定缴交采矿权使用费。上述出让合同还约定，本次采矿权出让期届满后，乙方需继续采矿的，须按规定在采矿许可证有效期届满30日前，向采矿权登记管理机关提出采矿权延续申请，乙方未按规定提出申请或者申请不获批准的，应自行关闭矿山并按规定申请办理采矿许可证注销登记手续。其后，荣杵矿场按照《韶关市国土资源局采矿权延续出让合同》的约定，支付了采矿权出让价款并向原韶关市国土资源局申请办理了采矿许可证，采矿许可证的有效期限为五年四个月，自2013年12月31日起至2019年4月30日。因荣杵矿场矿区范围拐点坐标存在变化，韶关市国土资源局于2018年3月15日为荣杵矿场换发了证号为C440********96120038016的采矿许可证，证载采矿权人、地址、矿山名称、开采矿种、生产规模、矿区面积、有效期限等内容与《韶关市国土资源局采矿权延续出让合同》的内容及换发前的采矿许可证内容一致。2018年10月15日，荣杵矿场作出《关于申请韶关市武江区龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场采矿证延续的报告》，向原韶关市国土资源局武江分局（以下简称武江国土分局）申请办理采矿许可证的延续。武江国土分局收到荣杵矿场提交的上述报告后，制定了《武江区龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场采矿权延续方案》并征询了韶关市武江区发改、财政、安监、监察、农业、林业、住建、经信、龙归镇政府、龙归镇续源村委会等11个单位的意见，于2018年12月24日向韶关市武江区人民政府提出《关于审批的请示》。2019年1月25日，韶关市武江区人民政府召开区政府第九届28次常务会议，对荣杵矿场采矿权延续申请进行了讨论，同意武江国土分局按照相关程序上报市相关部门审批。2019年2月13日，武江国土分局向韶关自资局提交《关于审批武江区龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场延续登记发证的请示》，将荣杵矿场采矿权延续申请报请韶关自资局按流程征求市发改局等相关部门意见后呈市政府常务会议审定。2019年5月30日，韶关市人民政府召开市政府第十四届71次常务会议，对《韶关市武江区龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场采矿权延续方案》进行了讨论，决定在该矿场原采矿权到期后不再延续。2019年7月3日，武江自资局向荣杵矿场作出本案被诉的《不延续函》，内容为“2018年10月，你矿场向我局提交了相关材料，申请矿权延续，根据《中华人民共和国矿产资源法》及《韶关市矿产资源开发管理规定》（韶府规审〔2017〕1号）对县级相关审批权限的规定，我局根据要求，上报市自然资源局审核审批，现根据《市政府常务会议纪要》（第十四届71次）文件精神，对你矿场到期后不再延续。”荣杵矿场不服武江自资局作出的《不延续函》，于2019年8月16日向韶关自资局申请行政复议。韶关自资局经复议认为，根据《韶关市人民政府办公室关于印发韶关市第一批下放职权事项目录(2016年）的通知》（韶府办〔2016〕70号）的要求，采矿权新立、延续、变更、注销登记发证等职权已经由原韶关市国土资源局下放至浈江区和武江区，具体业务实施由原区国土资源分局（现为区自然资源局）负责，因此，现武江自资局履行采矿权新立、延续、变更、注销登记发证等职权；武江自资局收到荣杵矿场采矿权延期申请后，拟定该采矿权延续方案、组织征求相关部门意见、依次报上级部门审议，最后作出不延续的答复，是符合加强对矿产资源开发利用和保护、保障矿产资源可持续开发利用的法律精神；荣杵矿场在2013年12月31日取得采矿权，有效期为五年零四个月，荣杵矿产称采矿权有效期内未完成开采的主要原因并非由于不可抗力导致的；至于荣杵矿场提出的责令武江自资局履行法定职责，为其办理采矿许可证的延续登记的复议请求，属于一般的履职申请，非复议机关职能，能否办理采矿许可证的延续登记手续，应由武江自资局根据规定作出，为此，韶关自资局于2019年10月14日作出7号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持武江自资局于2019年7月3日作出的《不延续函》。荣杵矿场不服武江自资局作出的《不延续函》及韶关自资局作出的7号《行政复议决定书》，在法定起诉期限内向一审法院提起本案行政诉讼。诉讼过程中，经一审法院释明，荣杵矿场放弃其第二项有关“责令被告履行法定职责，为原告办理证号为C440********96120038016的采矿许可证延续登记手续”的诉讼请求。一审法院另查明，原韶关市国土资源局及武江国土分局在机构改革过程中名称分别变更为韶关市自然资源局及武江区自然资源局，但仍属于矿产资源管理行政主管部门。而两被告提及的《韶关市人民政府办公室关于印发韶关市第一批下放职权事项目录(2016年）的通知》（韶府办〔2016〕70号），系韶关市人民政府根据相关职能部门报送的目录通过的职权下放清单，其中包括了由原韶关市国土资源局报送的将采矿权新立、延续、变更、注销登记发证职权直接下放至韶关市武江区和韶关市浈江区内容。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定了人民法院审理行政案件的审理依据，即是以法律和行政法规、地方性法规为依据，并参照规章。而依照《中华人民共和国矿产资源法》第十六条以及《矿产资源开采登记管理办法》第三条的规定可知，我国矿产资源开采采取分级审批制度，并且省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员可以在法定权限范围内对矿产资源的审批登记作出规定。《广东省矿产资源管理条例》第二十四条、第二十五条、第二十六条则分别规定了省地矿主管部门、地级以上市地矿主管部门及县或县级市地矿主管部门的审批范围，依照《广东省矿产资源管理条例》第二十六条的规定，县或县级市地矿主管部门仅能对开采只能用作普通建筑材料的砂、粘土、陶瓷土及年开采量不足10万立方米的建筑石料的小型矿山作出审批并颁发采矿许可证。本案荣杵矿场开采的矿种为冶金用脉石英，故从颁发采矿许可证角度而言，县级地矿主管部门无权进行审批。就采矿许可证的续期而言，延续采矿许可证虽然属于颁发采矿许可证之后的一项管理措施，但在客观上同样具有颁发采矿许可证的法律效果，故除非法律法规有特别规定，仍应依照《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款及《矿产资源开采登记管理办法》第七条第一款的规定，由采矿权人在采矿许可证有效期届满的30日前，向登记管理机关也即作出行政许可决定的行政机关申请办理延续登记手续。本案荣杵矿场欲延续的C440********96120038016采矿许可证的颁证机关为韶关自资局，从该采矿许可证所涉规模、矿种来看，登记管理机关亦为韶关自资局，故该局应为荣杵矿场申请延续采矿许可证的法定处理机关，作为韶关市武江区人民政府地矿行政主管部门的武江自资局，依法并不具有为荣杵矿场办理延续采矿许可证的权限。武江自资局受理荣杵矿场延续采矿权申请后直接以自己名义作出《不延续函》，超越了其法定职权范围，故其作出的《不延续函》不合法。韶关自资局在复议程序中认为武江自资局具备作出《不延续函》的职权并作出维持原行政的复议决定，没有法律依据。虽然韶关自资局已经通过复议决定的方式对荣杵矿场延续采矿权申请表明了立场，但该立场是韶关自资局是以复议机关的身份在对《不延续函》审查之后作出的，不同于该局直接作出一个仍可申请行政复议的决定，尤其在是否准许采矿许可延期涉及到行政机关自由裁量权的情况下更是如此，并不能排除复议机关行使自由裁量权作出与韶关自资局相反决定的可能，故而以韶关自资局已经对荣杵矿场的延续采矿权申请表明了态度为由仅确认被诉行政行为违法是不够的，一审法院依法判决撤销武江自资局作出的《不延续函》及韶关自资局作出的7号《行政复议决定书》。综上所述，荣杵矿场请求撤销武江自资局作出的《不延续函》及韶关自资局作出的7号《行政复议决定书》，有事实和法律依据，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销武江自资局于2019年7月3日作出的《关于龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场矿权不再延续的函》；二、撤销韶关自资局于2019年10月14日作出的韶自然资复〔2019〕7号《行政复议决定书》；三、武江自资局应在法定期限内对荣杵矿场提交的《关于申请韶关市武江区龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场采矿证延续的报告》重新作出处理。上诉人武江自资局不服一审法院的判决向本院提起上诉称：原判认定武江自资局无权对采矿权延续审批错误。一、根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》第三条的规定，县级以上地方人民政府矿产资源主管部门具有颁发、延续采矿权的职权。二、根据《韶关市人民政府办公室关于印发韶关市第一批下放职权事项目录（2016年）的通知》的工作要求，韶关自资局已将采矿权新立、延续、变更、注销登记发证的职权，直接下放至武江自资局。而且，上述文件至今未被撤销，荣杵矿场也没有要求一审法院对该文件合法性进行审查。上诉请求：一、撤销原判，改判驳回荣杵矿场的诉讼请求。二、本案诉讼费由荣杵矿场负担。上诉人韶关自资局不服一审法院的判决向本院提起上诉称：原判适用法律错误。《矿产资源开采登记管理办法》第三条、《广东省人民政府第四轮行政审批事项调整目录》，已确定将涉及非国家授权和不跨地级市的非金属矿产采矿权新立、延续、变更登记发证与注销登记的审批事项下放给地级以上市政府实施。本案涉及的小型冶金用脉石英矿种的审批权限原本属于地级市审批。根据韶关市政府令第99号，从2012年12月25日起，韶关市已将原属于地级市审批的小型非金属权限下放给县级审批。当时因浈江、武江两区未按县级配置审批权限，相应的采矿权审批权限在市一级。根据《韶关市人民政府办公室关于印发韶关市第一批下放职权事项目录（2016年）的通知》所确定的《韶关市第一批下放职权事项目录（2016年）》第94项明确要求韶关自资局将采矿权新立、延续、变更、注销登记发证的职权直接下放至武江自资局。上诉请求：一、撤销原判，改判驳回荣杵矿场的诉讼请求。二、本案诉讼费由荣杵矿场负担。被上诉人杵荣矿场答辩称：一、原判认定事实清楚。（一）根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。”根据《广东省矿产资源管理条例》第二十五条、第二十六条的规定，武江自资局只能对用作普通建筑材料的砂、粘土、陶瓷土及年开采量不足10万立方米的建筑石料的小型矿山有审批权，依法对荣杵矿场申请延续采矿权无权进行审批。（二）荣杵矿场的采矿许可证是韶关自资局颁发的，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定逾期未决定的，视为准予延续。”延续采矿许可证的有效期限应当由韶关自资局审批。（三）武江自资局提供的《韶关市人民政府办公室关于印发韶关市第一批下放职权事项目录（2016年）的通知》没有提供作出该通知的法律、法规，内容也违反《矿产资源开采登记管理办法》《广东省矿产资源管理条例》的规定。而且，《韶关市国土资源局关于采矿权审批有关要求的紧急通知》已明确“从2017年12月4日起，各县（市、区）发证权限的采矿权审批一律暂停，原属县（市、区）发证权限的采矿权审批权限上收，改由韶关市政府常务会议审定。”说明武江自资局没有涉案采矿权延续审批权限。二、荣杵矿场受让的是开采能力仅为年产1万吨的矿场，由于国家政策变化规定开采规模不得低于3万吨，受让后一直为满足开采条件进行基础建设，有关部门的行政许可直到2017年才完成，2018年3月15日荣杵矿场才重新取得采矿许可证，从《核查意见书》核定的内容可以说明，仍需6年的时间才能完成开采，完全符合延续采矿的条件，荣杵矿场在采矿许可证期满前六个月提出延续采矿许可证的申请，符合相关规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，武江自资局于2019年7月3日作出的《关于龙归镇续源老罗坑荣杵脉石英矿场矿权不再延续的函》、韶关自资局于2019年10月14日作出韶自然资复[2019]7号《行政复议决定书》不合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第三款规定：“人民法院审理行政案件，参照规章。”明确了人民法院审查行政行为的合法性，以法律和行政法规、地方性法规为“依据”，并“参照”规章。《中华人民共和国矿产资源法》第十六条规定明确了开采矿产资源，国家有严格的审批权限和规定。《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款规定：“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记、颁发采矿许可证。”即颁发采矿许可证，是由县级“以上”地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批，包括由县级“以上”矿产管理部门，分别按照省人民代表大会常务委员会制定的具体规定确定审批、发证主体进行审批、发证，而不是由省人民代表大会常务委员会以外的其他机关制定的具体管理办法确定审批、发证主体。广东省第十一届人民代表大会常务委员会于2012年7月26日公布的《广东省矿产资源管理条例》第二十四条规定：“开采下列矿产资源，由省地矿主管部门审批，颁发采矿许可证：（一）国务院《矿产资源开采登记管理办法》第三条第一款、第二款规定以外的，其矿山建设规模为中型以上或可供开采的矿产资源储量规模为中型以上的矿产资源；（二）跨地级以上市行政区域的矿产资源；（三）经省人民政府批准列入我省保护性开采的矿产资源；（四）国务院地矿主管部门授权审批登记的矿产资源。”第二十五条规定：“开采下列矿产资源，由地级以上市地矿主管部门审批，颁发采矿许可证：（一）本条例第二十四条规定以外的，其矿山建设规模为小型的矿产资源；（二）矿山建设规模为中型的，开采用作普通建筑材料的砂、粘土、陶瓷土等矿产资源；（三）年开采量10-30万立方米的建筑石料；（四）跨县级行政区域的矿产资源。”第二十六条规定：“开采只能用作普通建筑材料的砂、粘土、陶瓷土及年开采量不足10万立方米的建筑石料的小型矿山由县或县级市地矿主管部门审批，颁发采矿许可证。”明确了各审批主体的范围以及具体事项。本案荣杵矿场的原许可采矿矿种为冶金用脉石英，生产规模为每年3万吨，不是用作普通建筑材料的砂、粘土、陶瓷土及建筑石料，不属于《广东省矿产资源管理条例》第二十六条由县或县级市地矿主管部门审批范围。综上所述，武江自资局作出的行政行为，韶关自资局作出的行政复议适用法律、法规错误，违反法定程序，应当撤销；武江自资局、韶关自资局的上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由武江自资局、韶关自资局负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年六月二十二日法官助理  张文康书 记 员  罗智健