浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终231号上诉人（原审原告）杭州之江经济文化实业有限责任公司，住所地浙江省杭州市环城北路33号。诉讼代表人杜明，清算小组组长。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人曹永泽，浙江省发展和改革委员会工作人员。委托代理人胡家奇，浙江非可律师事务所律师。杭州之江经济文化实业有限责任公司（以下简称之江公司）诉浙江省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2019年12月25日作出（2019）浙01行初367号行政裁定。杭州之江经济文化实业有限责任公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年2月25日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审裁定载明：之江公司起诉称，一、改革月报大楼系由原告作为企业法人投资组建，并履行有关权益。司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室（现为中河中路250号三层1室）应属原告所有。二、省政府根据〔2001〕4号、〔2001〕16号专题会议纪要对案涉大楼进行处理（含办理产权登记）时，未依据审计，分清责任，实事求是地处理司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室所涉权益，造成原告财产损失，并侵犯原告依法办理产权登记的权利。省政府制作的〔2001〕4号、〔2001〕16号专题会议纪要确认了省政府具有处理案涉大楼全部问题的法定职责，且杭州市人民政府制作的杭府纪要〔2005〕283号专题会议纪要、省发改委制作的授权书及2006年其他联建单位与杂志社签订的联建合同均证明了案涉大楼产权转让、产权证办理事宜系由省政府组建的改革月报实业集团公司停业整顿工作组负责并实施。省政府未根据〔2001〕4号、〔2001〕16号专题会议纪要，及省审计厅根据前述会议纪要对原告进行审计后作出的浙审行意〔2001〕39号审计意见书，依法处理司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室房产。省政府应当对上述房产所涉权益进行处理的理由：杂志社的分配行为及省体改委的同意行为违反浙经体改〔1994〕153号文的规定；华盟公司并非杂志社下属单位，杂志社的分配行为违反当时生效的《行政事业单位国有资产管理办法》的规定；大楼筹备处与杭州外滩建设股份有限公司签订规定合同签订时间系倒签，加盖已作废的外滩公司公章，且该合同未实际履行。据此，华盟公司取得司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室房产无法律依据，亦无合同依据。故，在浙审行意〔2001〕39号审计意见书已确认大楼隶属于原告，由原告作为企业法人组建并履行权益的情况下，省政府应当根据〔2001〕4号、〔2001〕16号会议纪要，依法处理华盟公司无法律依据、无合同依据却取得案涉相关房产权属的严重违法问题、侵权问题。但省政府及省政府工作组却在处理案涉大楼全部楼层的过程中未对此进行处理，违反了〔2001〕4号、〔2001〕16号会议纪要所确定的职责。原告是案涉大楼的经营主体，有权履行有关权益。杂志社的利益和风险将仅在其持有的原告的股权中体现，能获利则由原告支付杂志社50万元补偿。省政府经〔2001〕4号、〔2001〕16号会议纪要对案涉大楼进行处理时，未分清责任，实事求是地处理司马渡巷60号第二层、第三层-1室、第三层-2室房产所涉权益，造成原告财产损失，并侵犯原告依法办理产权转移登记的权利，在房管机关违法作了“申报不实”登记。故原告依法请求法院根据中央保护企业产权新政策和法律规定，支持原告的诉讼请求。请求：1.依法确认省政府未按“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕16号”确定的职责，分清责任，实事求是地处理司马渡巷60号改革月报大楼裙房第二层（1527.48平方米）、第三层-1室（797.23平方米）、第三层-2室（597.99平方米，现为中河中路250号三层1室）房产的权属及所涉权益的行政行为违法；2.请求判决省政府依法履行“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕16号”确定的职责，撤销省发改委（即原浙江省人民政府经济体制改革办公室）作出“关于撤销改革月报杂志社的决定（浙体改办发〔2001〕45号）”中将司马渡巷60号第三层-2室（597.99平方米，现为中河中路250号三层1室）划拨给浙江省改革与发展研究所的行为；3.请求判决省政府依法履行“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕16号”确定的职责，就司马渡巷60号第二层（1527.48平方米）、第三层-1室（797.23平方米）房产所涉权益向原告承担赔偿责任，支付赔偿金额10809901.5元及相应利息；4.请求判令省政府及其组建的改革月报实业集团公司停业整顿工作组责令浙江省发展和改革委员会、浙江省发展和改革研究所就司马渡巷60号第三层-2室（597.99平方米，现为中河中路250号三层1室）房产为原告办理产权登记，并返还自划拨之日起至今的租金收益；5.本案的全部诉讼费由被告承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件。在请求判决确认行政行为违法的诉讼中，原告须明确行政行为的名称、内容、意思表示载体、作出日期等能够将一个行政行为区分于其他行政行为的特征，以确定案件中的审查对象，否则即为诉请不明。本案中，之江公司提出的第一项诉讼请求不具体、不明确，未能指明要求确认省政府作出的哪一个行政行为违法，且该诉请与之江公司在起诉状中自行确定的“不履行法定职责”的案由存在明显矛盾。第一项诉讼请求的提出不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。之江公司提出的第二项诉讼请求，系要求判决省政府撤销省体改办作出于2001年的某项决定。这一诉请的本质是要求判决省政府履行监督下级机关的职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，行政机关的内部层级监督行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二项诉讼请求的提出不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。之江公司提出的第三项诉讼请求为行政赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》之规定，行政行为的存在是行政赔偿之诉成立的当然前提。本案中，之江公司尚未能确定其诉请确认哪一个行政行为违法，则附带的赔偿之诉不能成立。之江公司提出的第四项诉讼请求，系要求判决省政府及其工作组责令省发改委、省发展和改革研究所就案涉房产为之江公司办理产权登记并返还租金。这一诉请的本质仍是要求判决省政府履行监督下级机关的职责。此外，办理房屋所有权登记是不动产登记机构的职责，省政府或省发改委均没有作出不动产登记的法定职权。之江公司诉请判令省政府实施没有职权依据的行为，同样不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告之江公司的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第十项之规定，裁定驳回原告杭州之江经济文化实业有限责任公司的起诉。上诉人杭州之江经济文化实业有限责任公司上诉称：1.上诉人提出的第一项诉讼请求符合“有具体的诉讼请求”的规定。上诉人系由原浙江省经济体制改革委员会批准设立的有限责任公司，其中《改革月报》杂志社（简称“杂志社”）作为大股东持有上诉人40%的股权（2002年，杂志社对外转让了所持上诉人的全部股权）。1994年10月30日，在取得杂志社同意，且经杂志社主管部门省体改委批准（浙经体改〔1994〕153号）的情况下，上诉人作为企业法人组建了浙江交易大楼，并履行有关权益。然而，杂志社在明知与上诉人对案涉大楼的权益有明确约定的情况下（上诉人与杂志社的约定是由上诉人一家负责大楼的经营管理活动，杂志社获取利润和经营风险将按在上诉人中的股权分配而承担），于1997年5月26日制作了改革月报〔1997〕第11号报告，将案涉大楼第二层、第三层-1室以分配下属单位的名义无偿分配给了浙**盟股份有限公司（简称“华盟公司”，实际上华盟公司与杂志社之间并无任何股权关系，并非杂志社的下属单位）。因为改革月报集团公司、杂志社存在严重的违法问题，2001年浙江省人民政府（简称“省政府”）就此展开了专门的调查。2001年3月1日，省政府办公厅制作了〔2001〕4号浙江省人民政府专题会议纪要，4月30日又制作了〔2001〕16号浙江省人民政府专题会议纪要，该两份会议纪要中省政府为自身设立了处理改革月报集团公司、杂志社等的法定职责。4号会议纪要作出后，省政府及其组建的浙江省人民政府改革月报实业集团公司停业整顿工作组（简称“省政府工作组”）根据会议纪要确定的内容，安排浙江省审计厅在2001年4月6日至5月20日之间对上诉人进行了审计。其后，在省政府及省政府工作组对杂志社的处理过程中，2001年10月11日，浙江省人民政府经济体制改革办公室“根据省政府领导的意见和你单位（杂志社）实际情况”作出“关于撤销改革月报杂志社的决定（浙体改办发〔2001〕45号）”，将案涉大楼司马渡巷60号第三层-2室（现为中河中路250号三层1室）划拨给了省发改研究所。而上诉人基于省体改委的批准、杂志社的同意以及组建大楼的具体行为，对案涉大楼享有合法权益。杂志社将案涉部分房产（司马渡巷60号第二层、第三层-1室）划拨给华盟公司的行为，以及杂志社撤销后案涉部分房产（司马渡巷60号第三层-2室）被划拨给省发改研究所的行为均损害了上诉人的合法权益。省政府通过4号会议纪要、16号会议纪要确定了自身对杂志社的债权债务负有处置的法定职责。但其在处置的过程中，却并未严格按照会议纪要中的规定“分清责任，实事求是地处理”。上诉人在知悉省政府4号会议纪要及16号会议纪要后，于2019年4月15日向省政府提出了请求其履行会议纪要确定的职责，保护上诉人的财产权等合法权益的申请。但省政府在收到申请之日起两个月内既未履行会议纪要确定的职责也未向上诉人进行答复。根据《行政诉讼法》第十二条第六项规定，人民法院应当受理法人提起的“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”情形。因此，上诉人起诉状中写明的案由是“不履行法定职责”，即省政府以会议纪要的形式为自身确立了包括对杂志社债权债务处置的各类职责后，并未对杂志社等侵害上诉人合法权益的情形履行相应职责，承担相应债权债务。上诉人请求省政府履行该等职责后，其仍未履行也未答复。故，上诉人的第一项诉讼请求中已经明确指明是要求确认省政府接到上诉人提交的“请求履行法定职责申请书”后，该不履职且不答复的不作为行为违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第二项，具体的诉讼请求包括“请求判决行政机关履行特定法定职责”。同时根据该条第三款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求”。如果一审法院认为，针对省政府不履职且不答复的不作为行为，上诉人不应在诉请中请求确认其违法，仅需请求要求省政府履行职责即可，那么一审法院应当向上诉人进行释明，由上诉人补正或更正，而非直接作出驳回起诉的裁定。此外，一审法院认为上诉人须明确行政行为的名称、内容、意思表示载体、作出日期等将一个行政行为区别于其他行为的特征。而本案中，上诉人诉请指向的省政府的行政行为，是消极的不履行行为。既然已经是不履行行为，根本就没有意思表示载体、也没有作出日期。一审法院以此作为上诉人第一项诉请不具体、不明确的理由，有违现实情况。2.上诉人提出的第二项诉讼请求是要求省政府履行会议纪要中确定的法定职责，而非一审法院认为的要求省政府履行监督下级机关的职责。上诉人的第二项诉讼请求是，请求判决浙江省人民政府依法履行“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕16号”确定的职责，撤销浙江省发展和改革委员会（即原浙江省人民政府经济体制改革办公室）作出“关于撤销改革月报杂志社的决定（浙体改办发〔2001〕45号）”中将司马渡巷60号第三层-2室（597.99平方米，现为中河中路250号三层1室）划拨给浙江省改革与发展研究所的行为。一审法院认为该项诉请的职责是要求判决省政府履行监督下级机关的职责。实际上一审法院完全无视了两份会议纪要的存在。4号会议纪要是在2001年3月1日作出，16号会议纪要是在2001年4月30日作出。在省政府以两份会议纪要确定了以杂志社等名义从事的各项活动所发生的债权债务由省负责处置，且要全面审计，分清责任，实事求是地处理的情况下，省政府即对杂志社的债权债务负有处理的法定职责。2001年10月11日，省体改办作出撤销杂志社的决定，其理由是“根据省政府领导的意见和你单位实际情况”。2001年10月26日，省审计厅根据省政府的意见对上诉人进行审计后，出具审计意见，确认“浙江交易大楼又称浙江经济文化大楼，隶属于之江公司”。而2001年12月19日，司马渡巷60号第三层-2室才办理产权登记至省改革发展研究所名下。首先，从上述时间节点可以看出，省政府在会议纪要中确定的职责是进行全面审计，分清责任，实事求是地处理。但在省体改办撤销杂志社将案涉争议房产划拨给省改革发展研究所，短短15天后省审计厅出具了审计意见，查明了案涉房产权益的归属。而省政府及其工作组，在10月26日到12月19日之间，并未对省体改办对争议房产的处置行为进行任何处理，而是放任其将案涉争议房产直接无偿划拨至省改革发展研究所名下。其次，会议纪要中确定省政府工作组的组成系“从省体改办抽调2名处级干部，省审计厅、经贸委、劳动保障厅、工商局、省法院各抽调一名处级干部组成工作组”。而省体改办在会议纪要作出约6个月后，就在〔2001〕45号决定中明确撤销杂志社及划拨的行为系“根据省政府领导的意见和你单位实际情况”。由此可以看出省体改办对杂志社的撤销及划拨行为系在省政府（或省政府工作组）的要求下作出的。再次，省政府及省政府工作组未履行会议纪要确定的职责，继续在2006年2月，指示省发改委，由省发改委授权省政府工作组将该房产办理变更登记至浙江省发展和改革研究所名下。故，省政府及省政府工作组及省发改委的该等行为，违反了浙经体改〔1994〕153号文及浙审行意〔2001〕39号审计意见书确定的内容，违反了两份会议纪要所确定的职责。因此，上诉人第二项诉请是要求省政府履行会议纪要中确定的法定职责，而非要求省政府履行监督下级机关的职责。3.上诉人提出的第三项诉讼请求是要求省政府履行会议纪要中确定的法定职责，而非一审法院认为的《国家赔偿法》中的行政赔偿请求。上诉人的第三项诉讼请求是，请求判决浙江省人民政府依法履行“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕4号”、“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕16号”确定的职责，就司马渡巷60号第二层、第三层-1室房产所涉权益向上诉人承担赔偿责任，支付赔偿金额10809901.5元及相应利息；上诉人的第三项诉请中明确了是请省政府履行法定职责，承担赔偿责任。而这一法定职责是基于两份会议纪要确定的职责。两份会议纪要中均明确载明“集团本级、《改革月报》杂志社、改革发展研究院以及以《改革月报》杂志社等名义从事的各项活动所发生的债权债务由省负责处置”。上诉人的第三项诉请中针对的案涉房产是杂志社无偿分配给所谓的“下属单位”华盟公司的相关房产。华盟公司这一与杂志社之间毫无股权关系的所谓“下属单位”，在未对大楼组建付出任何人力物力的基础上，凭空通过“分配”无偿取得了1997年价值约1080万元的房产虽然2001年3月1日，省政府已经发现杂志社等单位的严重违法行为，确立了相关的法定职责，但其在2001年3月30日至7月27日之间，对杂志社上千万的资产无偿分配“毫无所觉”，变相“放任”造成资产流失。华盟公司名下的房产因被善意第三方取得，而无法返还的，则省政府工作组亦应就因无法返还造成的损失向上诉人进行赔偿。而该赔偿的依据的来源为4号会议纪要和16号会议纪要（两份会议纪要确定了“债权债务由省负责处置”的承诺），并非一审法院认为的《国家赔偿法》中规定的行政赔偿请求。4.上诉人提出的第四项诉讼请求是要求省政府履行会议纪要中确定的法定职责，而非一审法院认为的要求省政府履行监督下级机关的职责及要求省政府实施没有职权依据的行为。上诉人的第四项诉讼请求是，请求判令浙江省人民政府及其组建的浙江省人民政府改革月报实业集团公司停业整顿工作组责令浙江省发展和改革委员会、浙江省发展和改革研究所就司马渡巷60号第三层-2室房产为上诉人办理产权登记，并返还自划拨之日起至今的租金收益。一审法院认为第四项诉请中的要求省政府及其工作组责令省发改委、省发展和改革研究所就案涉房产为上诉人办理产权登记并返还租金的本质是要求省政府履行监督下级机关的职责，且省政府或省发改委均没有作出不动产登记的法定职责，该请求是让省政府实施没有职权依据的行为。首先，基于前述对第二项诉请的分析，省发展和改革研究所取得的案涉房产是由省体改办在撤销杂志社时，将杂志社名下的财产划拨而得。该划拨的决定中载明的理由为“根据省政府领导的意见和你单位实际情况”。其次，这一划拨决定作出的时间（2001年10月11日）系在省政府作出两份会议纪要约六个月后。而省政府工作组在4号会议纪要作出（2001年3月1日）后成立并进驻改革月报集团，全面调查包括杂志社（及杂志社下属单位，如上诉人）在内的相关主体的各项活动。省政府工作组不仅在人员组成上包含了省体改办的处级干部，更处理了①杂志社处置持有上诉人40%股权的事项；②处理了案涉大楼房屋权证的统一办理工作；③参与了联建单位与杂志社重新订立房屋转让合同的事项；④办理了案涉大楼（包括本案诉请发改研究所597.99平方米在内）的产权转让事宜等等。换言之，自2001年3月起，省政府工作组参与并主导了杂志社及案涉大楼处理的整个过程。而省政府工作组这一职权即来源于省政府作出的两份会议纪要。因此，一审法院认为的上诉人的第四项诉请，是要求省政府履行监督下级机关的职责及要求省政府实施没有职权依据的行为，这一认定明显与事实情况不符，且无法解释下列文件存在的合法性：①2005年12月6日，杭州市人民政府制作的“关于改革月报大楼房产处置有关问题的专题会议纪要”（杭府纪要〔2005〕283号）中载明“房屋权证由省清理工作小组统一办理。市房管、国土资源部门要按照简化程序、特事特办的原则，在15个工作日内办妥有关手续”，同时，省政府工作组在该会议纪要上加盖公章；②2006年1月21日，省政府工作组“制作”卖方（甲方）为杂志社，买方（乙方）为其他联建单位的《杭州市房屋转让合同》（该等合同上甲方共有权人或承租人或上级主管部门意见处，均由省政府工作组、省发改委加盖公章），并由杂志社开具收款发票，以此在产权登记部门为其他联建单位办理案涉大楼产权登记手续；③2006年2月6日，省发改委出具的授权书载明，“我委同意由省政府改革月报集团公司清理整顿工作组办理以上房产的产权转让事宜”。其中，序号1转让单位为浙江省发展和改革研究所，面积597.99平方米，坐落为司马渡巷60号第三层-2。通过省政府在作出两份会议纪要后一系列的履行情况可以看出，省政府直接抽调干部组成工作组，自行处置债权债务，既参与了杂志社对上诉人的股权处置，又参与了案涉大楼合同的重新签订、产权证办理等整个实施过程。民事领域是法无禁止即可为，行政领域是法无授权即禁止。在全面推进依法治国、依法行政的当下，如果认为案涉会议纪要并未给省政府确定法定职责，无法解释省政府工作组对上诉人、案涉大楼等所作出的全部行为的合法性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，省政府工作组作出的行为应当由省政府承担。换言之，一审法院所认为“省政府或省发改委均没有作出不动产登记的法定职权”无视了省政府通过两份会议纪要所确定的法定职责，其所指向的结论将是省政府工作组不具有处理案涉房产的法定职责，即省政府工作组前述所有的行为应当属于违法行为，且这一后果仍需要由省政府承担。5.本案审理涉及领导干部干预司法，审判长拿另一析产案（2019）浙民申2362号民事裁定书为由中止本案实体审理，虽经上诉人出示与该民事裁定书认定截然相反的早已生效的（2000）浙法刑终字第222号刑事裁定书说明其间存在腐败，但审判长仍宣布“围绕起诉条件进行审查”，并在本案裁定书中故意删去法定的“审理查明的事实”这一部分事实记载，看不到法院查明了什么事实而据此裁决，企图掩盖领导干部干预司法。综上所述，一审法院的裁判内容全程回避了省政府制定的两份会议纪要为省政府设定了法定职责的事实，实际上2018年12月29日，最高人民法院在（2018）最高法行再205号行政判决书中明确指出：“（行政诉讼法）第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。此处的‘法定职责’的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及‘三定方案’确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》第二条规定，行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责”。请求撤销一审裁定，并指令一审法院进行实体审理，一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。被上诉人浙江省人民政府答辩称：1.案涉会议纪要属于行政机关履行内部层级监督行为所作公文，不直接对外发生法律效力，不属于行政诉讼的受案范围2001年，因原浙江省经济体制改革办公室（以下简称省体改办）下属企事业单位浙江省《改革月报》集团实业公司及其相关单位在经营中存在各种问题，引起社会不稳定，时任常务副省长吕祖善主持召开会议，专题研究改革月报集团公司处置问题，并成立“浙江省人民政府浙江改革月报实业集团公司停业整顿工作组”（以下简称省政府工作组），形成案涉两份《会议纪要》。会议传达了省委、省政府对改革月报集团公司实行停业整顿的决定，宣布了第一批下放企业的名单，并就认真做好清理整顿工作提出了要求。案涉会议纪要系答辩人履行国有资产内部监督管理职责所作的内部公文，属于行政机关的内部层级监督行为，不直接对外发生法律效力，对上诉人权利义务不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，不属于行政诉讼的受案范围。2.答辩人不具有处理案涉房产归属问题的法定职责案涉会议纪要没有对上诉人主张房屋的权属及所涉的权益等问题作出具体的规定和要求。上诉人实质诉请是要求答辩人对案涉房产所有权进行析产，答辩人没有作出不动产登记的法定职责。且改革月报大楼等遗留问题，在机构改革完成后，已转交省发改委继续处理。上诉人于2015年4月8日就案涉房产问题以省发改委为被告向杭州市上城区人民法院提起诉讼。据此，案涉会议纪要不是答辩人处理案涉房产的履责依据，答辩人不具有处理案涉房产的法定职责，不是本案的适格主体。3.《改革月报》杂志社系案涉房屋的初始产权人，上诉人不享有案涉房屋所有权1993年10月18日，由改革月报杂志社提供建设用地，经省体改委批准由杂志社和省体改委下属另外三家单位即浙江省文化发展有限公司、浙江高新股份有限公司、浙江中航高新房地产开发有限公司联合组建的“浙江交易大楼”筹备处负责改革月报大楼建设的筹备工作，并由省体改委发文邀请14家外地单位参与联建，最后由大楼筹备处与浙江省对外服务公司等约13家企业（包括原告之江公司）签署联建协议进行建设。根据联建协议的约定，联建单位提供建设资金，联建资金均汇入大楼筹备处开设的银行账号，改革月报大楼工程款、拆迁款等建设费用均通过大楼筹备处账户支付。改革月报大楼建成后，按照联建协议约定履行了相应义务的联建单位根据联建协议的约定分割产权。改革月报杂志社在整个改革月报大楼建设过程中均作为对外的项目建设主体实施项目立项、征地拆迁、规划及施工建设的全过程，系改革月报大楼的建设单位及产权人。在该过程中经省体改委批准，由改革月报杂志社委托上诉人实施该项目的拆迁安置、施工管理等大楼建造工作，上诉人在整个项目中一方面代表杂志社开展与项目建设有关的工作，一方面根据联建协议履行义务并依据联建协议享有权利、获得利益，而事实上上诉人并未实际履行联建协议项下的投资义务，据此，上诉人不享有案涉房屋所有权。另第三人杭州市机关事务管理局、中国东方资产管理公司杭州办事处和浙江省发展和改革研究所以合法的途径分别取得案涉房产的所有权，并完成了相应的所有权登记，上诉人主张案涉房产所有权已不具有可能性。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人未提交新的证据材料；上诉人之江公司提交了八组材料，其中大部分已在一审时提交，部分系一审庭审笔录等，还有之江公司的信访材料，均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所称“新的证据”，本院不予采纳。本院认为：根据原审裁定、上诉人之江公司的上诉理由及被上诉人省政府的答辩意见等情况，本案的审理重点应为之江公司提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。之江公司起诉共提出四项诉讼请求，在要求确认省政府未按“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕4号、〔2001〕16号”处理司马渡巷60号改革月报大楼裙房第二层、第三层房产的权属及所涉权益的行政行为违法的基础上，进而要求省政府责令下属机关撤销将第三层-2室划拨给浙江省改革与发展研究所的行为并为之江公司办理该房产的产权登记，返还划拨至今的租金收益，以及要求省政府就其余房产承担赔偿责任。经查，“浙江省人民政府专题会议纪要〔2001〕4号、〔2001〕16号”并未直接涉及如何处理司马渡巷60号改革月报大楼裙房第二层、第三层房产的权属及所涉权益，该房产先后发生产权转移系因司法机关的执行行为及其他行政机关的划拨行为所致，省政府明显不具备处置案涉房产职责。故之江公司以省政府未实事求是处置案涉房产为由要求确认违法的诉请，没有事实依据。对于之江公司针对被划拨的案涉大楼第三层-2室提出的撤销相应划拨行为、为其进行房产登记及返还收益等诉请，之江公司是要求省政府督促下级行政机关作出一定的行政行为，属于省政府基于层级监督职责作出内部监督管理行为的范围，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于之江公司针对其余房产提出的赔偿诉请，属于提起行政诉讼时一并提出赔偿请求。但如前所述，之江公司要求确认省政府未实事求是处置案涉房产的行政行为违法的诉请不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其所提赔偿诉请亦不符合受理条件。原审裁定驳回之江公司的起诉，并无不当。之江公司上诉要求指令一审法院继续审理的上诉理由均不能成立。另之江公司在二审期间申请本院调取浙江省人民政府办公厅2001年5月9日出具的浙办第37号抄告单，因该材料与本案二审重点即之江公司的起诉是否符合法定起诉条件并无关联性，本院对其调取证据的申请不予准许。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年六月二十四日书记员 许亚芬·4·