辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终205号上诉人（一审原告）：陈秀梅，女，汉族，1935年4月21日出生，住辽宁省沈阳市东陵区。委托诉讼代理人：张铁琴，沈阳市东陵区长城法律服务所法律服务工作者。被上诉人（一审被告）：沈阳市浑南区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑南区世纪路13号。法定代表人：闫占峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：张白冰，辽宁同方律师事务所律师。原审第三人：沈阳帝程置业有限公司。住所地：辽宁省沈阳市沈河区长青街125号。法定代表人：张路娇，总经理。委托诉讼代理人：段立荣，辽宁成功金盟律师事务所律师。陈秀梅因诉沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）、沈阳帝程置业有限公司（以下简称帝程公司）强迫调整土地转包行为违法一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。陈秀梅向一审法院起诉称，请求确认浑南区政府强迫调整原告土地转包的行政行为违法，原告与帝程公司的“土地转包合同”无效，返还原告的土地承包经营权。一审查明，2006年原沈阳市东陵区人民政府作出沈东陵政【2006】273号文件，欲将原告所在村的部分农用地改变为建设用地。同年，原告与帝程公司达成土地流转协议，约定将原告的承包地流转给帝程公司，使用期限为30年。原告领取相应的流转金，并交付土地。另查明，与原告情况相同的其他村民,2012年针对该事宜曾向沈阳市和平区人民法院提起民事诉讼，要求确认其与帝程公司签订的土地流转合同无效，沈阳市和平区人民法院作出民事裁定认为不属于民事诉讼范围，驳回起诉。后原告上诉至本院，本院裁定驳回上诉，维持原裁定。再查明，2016年原告向沈阳市规划和国土资源局和平分局（以下简称“和平规土局”）提交《履行法定职责申请书》，要求查处“2006年原东陵区政府以东陵政（2006）273号文件要求，强迫申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同。名为土地转包，实为非法土地转让，土地转包合同违法。”，和平规土局作出行政告知书，告知其“经过实地调查，当事人签订的是《土地转包合同》，并且该地块现仍为耕种状态，并未发现地上有建设情况，不符合该通知第一条非法转让土地类案件的立案标准”。与原告情况相同的其他村民,2017年针对该事宜曾向沈阳市沈河区人民法院提起行政诉讼要求撤销该告知书，沈阳市沈河区人民法院判决驳回原告的诉讼请求，上诉后，本院判决认定和平规土局经走访现场、查阅土地档案等调查手段，查明被投诉地块流转系帝程公司与上诉人等签订的土地转包合同，未改变土地性质，且根据该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。和平规土局已经履行了上述文件中查处土地违法行为立案前的调查职责，之后作出被诉告知书，告知上诉人其投诉事项不符合非法转让土地类案件的立案标准，并无不当，驳回上诉，维持原判。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告的诉讼请求为确认浑南区政府强迫调整其土地转包的行政行为违法、原告与帝程公司的“土地转包合同”无效、返还原告的土地承包经营权。关于原告要求确认浑南区政府强迫调整原告土地转包行政行为违法及确认原告与帝程公司之间签订“土地转包合同”无效的诉讼请求，根据审理土地答复案件中审理查明的事实，帝程公司与原告等签订的土地转包合同，未改变土地性质且该地块现状未用于非农业建设，亦无征收、征用等情形。原告提出的两项诉讼请求所依据的事实已在上述案件审理中已认定为不存在相关事实，现原告就已经生效判决认定不存在的事实为依据提起本诉，没有事实根据，应裁定驳回原告的起诉。关于原告返还其土地承包经营权的诉讼请求，因前述原告主张的“行政行为”不存在，故原告依据上述行为要求返还土地的诉讼请求亦不能成立。且原告已与帝程公司签订《土地转包协议》并已领取土地转包款，在该协议未被确认无效的情形下，要求返还土地缺少事实根据，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定：驳回原告陈秀梅的起诉。本案诉讼费50元，退还原告。陈秀梅上诉称，一审裁定认定事实错误。陈秀梅与帝程公司签订的《土地转包合同》是基于浑南区政府征地行为而签订的，实质是浑南区政府采用“以租代征”违法手段侵害陈秀梅集体土地承包经营权。陈秀梅基于行政命令签订转包合同后，该地未被批准征地，导致帝程公司实际占用土地至今，未用于耕种。案涉《土地转包合同》经一审法院民事诉讼裁判，认定案涉土地系基于浑南区政府[2006]273号文件而签订，属于政府调整土地行为，实为“非法转让土地”纠纷，不属于民事诉讼受案范围。故陈秀梅提起本案诉讼属于行政诉讼受案范围。请求撤销一审裁定，发回重审或者改判，支持陈秀梅的诉讼请求。浑南区政府辩称：其并未实施调整案涉土地转包的行为，陈秀梅要求确认该行为违法的请求不成立。陈秀梅与帝程公司签订的土地转包合同与浑南区政府无关。请求维持一审裁定，驳回上诉。帝程公司述称：同意一审法院的认定，其与陈秀梅签订的土地转包合同与征地开发是各自独立的法律关系，符合土地管理法和土地承包法的规定，没有违法用地的情况存在。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是浑南区政府是否实施了强制调整土地转包的行为，以及陈秀梅与帝程公司签订的《土地转包合同》是否属于行政诉讼的受案范围。浑南区政府是否实施了强制调整土地转包的行为，涉及到陈秀梅的起诉是否具有事实根据、是否符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。据此，原告在起诉时要针对被诉行政行为是否存在承担初步证明责任，需要提供该行为存在的证明材料。本案中，一审法院另案生效裁判已经认定案涉土地的权属性质未变、土地利用状况未变，亦未被征收征用，故陈秀梅主张政府强制转包土地的请求没有事实根据。陈秀梅虽提供原沈阳市东陵区人民政府向沈阳市人民政府报送的273号文件，即将案涉农用地改变用途为建设用地，并由帝程公司进行开发建设的请示文件，用以证明原东陵区政府实施了强迫转包土地的行为。但该文件形成于陈秀梅与帝程公司签订《土地转包合同》之后，即陈秀梅转让土地承包经营权在前，原东陵区政府报请征地审批在后，不能以此认定浑南区政府对土地转包行为实施了强制干预。且该文件本身仅属于政府内部请示文件，请示事项未得到最终批准，亦不具有可以强制执行的效力。综上，陈秀梅不能充分证明被诉强制调整土地转包行为存在的事实，其起诉不符合起诉条件。一审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。关于案涉《土地转包合同》的性质问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务的目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。据此，行政协议的一方主体应为行使行政管理、服务职能的行政机关或者其委托的组织。本案中，案涉《土地转包合同》的主体为陈秀梅与帝程公司，帝程公司既非行政主体又非行政机关委托的组织，故《土地转包合同》不属于行政协议，陈秀梅针对《土地转包合同》提起诉讼亦不属于行政诉讼受案范围。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。陈秀梅的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  吴晓红审判员  张广军二〇二〇年六月二十三日书记员  鞠 琳