安徽省池州市贵池区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖1702行初85号 原告江小毛，男，1960年6月19日生，汉族，住东至县。 委托代理人陈长启，安徽九华律师事务所律师。 被告东至县水利局，住所地东至县尧渡镇尧城路1号，统一社会信用代码113418210032869800。 法定代表人杨善勇，该局局长。 委托代理人潘小东，安徽安东律师事务所律师。 被告池州市水利局，住所地池州市清风西路121号，统一社会信用代码11341800003280319R。 法定代表人崩兴宇，该局局长。 委托代理人左俊生，安徽天贵律师事务所律师。 委托代理人施岚，安徽天贵律师事务所实习律师。 原告江小毛与被告东至县水利局、被告池州市水利局水利行政管理（水利）行政处罚一案，于2019年12月19日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告江小毛的委托代理人陈长启，被告东至县水利局党组成员张志平及其委托代理人潘小东，被告池州市水利局副局长鲁绪文及其委托代理人左俊生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告江小毛不服被告东至县水利局作出的（东）水罚决字（2019）第A008号《水事违法案件行政处罚决定书》、被告池州市水利局作出的池水复决字（2019）1号《池州市水利局行政复议决定书》所确定的义务，向本院提起行政诉讼。 原告江小毛诉称，原告系池州市东至县村民，两被告池水复决字（2019）1号《池州市水利局行政复议决定书》、（东）水罚决字（2019）第Ａ008号《水事违法案件行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误。一、被告东至县水利县局（东）水罚决字（2019）第Ａ008号《水事违法案件行政处罚决定书》认定事实不清。（东）水罚决字（2019）第Ａ008号《水事违法案件行政处罚决定书》认定原告违反了《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条，原告仔细研读被告所援引的该第二十六条，该条设定有两款禁止性规定，一是在水工程管理范围内的禁止性行为，二是在水工程保护范围内的禁止性行为，其中第一款规定了七种违法情形，第二款规定了四种违法情形，被告未明确原告具体违法情形，显属认定事实不清；二、被告东至县水利局作出的（东）水罚决字（2019）第Ａ008号《水事违法案件行政处罚决定书》适用《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条、第三十二条进行处罚，属适用法律不当或适用法律错误。第一、被告东至县水利局的处罚决定援引《安徽水利工程管理和保护条例》第二十六条作为法律依据时，未明确具体适用该条、款及违法情形的类型，更未阐明具体理由，给原告依法维权和人民法院合法性审查造成障碍，被告作出行政行为，如此援引适用法律，根据最高人民法院（2018）最高法行再6号《行政判决书》确定的裁判规则，属于构成适用法律不当；第二、被告东至县水利局《安徽省水工程管理和保护条例》第三十二条，作出拆除、清除并处罚款的处罚种类，属适用法律错误。首先，《安徽省水工程管理和保护条例》第三十二条共有三款，针对不同的违法类型规定了不同的处罚种类及幅度，被告的处罚决定未明确适用的具体款项，属于适用法律不当；其次，第三十二条第一款规定，拆除、清除或者采取其他补救措施有一前置条件，即“限期”，要限定行政违法相对人在一定限期内自行消除违法状态。被告作出的处罚决定书中仅表述为“拆除、清除”，并未限定原告自行消除违法状态的时限，原告基于行政依赖，即便原告行为构成违法，也可以在无限期的时限、空间自行消除违法状态；再次，只有在“限期内”未自行消除违法状态，“逾期不拆除、不清障”才适用第三十二条第一款中的强行拆除、清障，并处罚款的加重处罚。被告作出的并处罚款的处罚明显与法相悖；三、被告池州市水利局复议期间明显查明东至县水利局作出处罚决定的依据事实不清、适用法律错误，且在本机关认为部分对原行政行为的法律适用款项进行补正。复议机关依法应适用《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目的规定，作出撤销或者确认原处罚决定违法的决定；复议机关适用《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持原行政行为的决定，明显属于认定事实和适用法律错误。综上所述，复议机关池州市水利局行政复议决定依法应予以撤销，被告东至县水利局作出的（东）水罚决字（2019）第Ａ008号原行政行为应予一并撤销。请求法院判决：撤销被告池州市水利局2019年11月25日作出的池水复决字（2019）1号维持原行政行为的行政复议决定和被告东至县水利局2019年9月24日作出的（东）水罚决字（2019）第Ａ008号行政处罚决定。 原告江小毛向本院提交如下证据： 证据1、原告身份证复印件，证明原告主体资格； 证据2、池水复决字（2019）1号复议决定书复印件； 证据3、东水罚决字（2019）第A008号水事违法案件行政处罚决定书。 被告东至县水利局辩称，答辩人（东）水罚决字（2019）Ａ008号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、办案程序合法，请求人民法院予以驳回原告诉讼请求。一、答辩人对本案事实认定清楚，证据充分。根据2019年8月东至县国土资源信息中心测绘的尧渡镇梅城村泉冲水库建房情况勘测定界图，答辩人对原告的调查笔录、所拍现场违建房屋照片以及原告陈述和申辩材料等证据，足以证明原告所建房屋及附属设施处于水库管理范围内，违法事实清楚；二、答辩人依据《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条、第三十二条规定处罚，适用法律正确。《安省水工程管理和保护条例》第二十六条规定：“在水工程管理范围内，禁止从事下列活动：（一）在行洪、排涝的河道和渠道内设置影响行洪和输水的建筑物、障碍物或者种植高禾和作物或者在堤身种树；（二）倾倒、堆放、排放影响水工程安全运行或污染水体的废弃物；（三）在堤身、护堤地和水库大坝渠道、水闸、电站管理范围内建房、放牧、开渠、打井、爆破、挖窖、挖塘、葬坟、采石、取土、开采地下资源以及开集市贸易；（四）向水库倾倒垃圾或渣土，在水库内筑坝拦汊或填占水库；（五）损毁、破坏水工程设施及其附属设施和设备；（六）擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口；（七）其他影响水工程效益发挥、有碍水工程安全运行的行为。在水工程保护范围内，不得从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动”。第三十二条规定：“违反本条例第二十六条第一款第一项至四项规定的，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑、清除障碍或者采取其他补救措施；逾期不拆除、不清障的，强行拆除、清障，所需费用由违法单位或者个人负担，并处以五万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。违反本条例第二十六条第一款第五项、第二款规定的，责令停止违法行为、采取其他补救措施，并处以一万元以上五万元以下的罚款；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法给予治安管理处罚；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。违反本条例第二十六条第一款第六项规定的，责令停止违法行为，限期恢复原状，并处以五万元以上十万元以下的罚款”。原告违反了《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条规定，答辩人适用《安徽省水工程管理和保护条例》第三十二条规定予以行政处罚没有错误。在行政复议决定中，池州市水利局进一步明确了原告违反了《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条第一款第（四）项之规定，依照《安徽省水工程管理和保护条例》第三十二条第一款规定予以行政处罚；三、答辩人办案程序合法。答辩人根据上级交办，经初查后于2019年8月29日立案开展调查，同日对原告送达了《责令停止水事违法行为通知书》。2019年8月30日，根据调查结果送达了《责令改正违法行为通知书》，限令原告在2019年9月14日前自行拆除违建房屋。由于原告逾期未拆除，2019年9月16日，答辩人向原告送达《水行政处罚告知书》和《水行政处罚听证告知书》，拟对原告作出“拆除库区内违建别墅两栋及附属设施；清除水库内填占面积、恢复库区原状；处以人民币贰万元整罚款”行政处罚决定。2019年9月19日，听取了原告陈述和申辩。2019年9月20日答辩人经集体讨论后决定作出相应行政处罚，2019年9月24日向原告送达了（东）水罚决字（2019）Ａ008号《水事违法案件行政处罚决定书》；四、原告诉称理由不能成立。1、答辩人调查收集的证据足以证明原告在东至县尧渡镇泉冲××库区内建造房屋及附属设施的事实。答辩人（东）水罚决字（2019）ＡＯＯ8号《水事违法案件行政处罚决定书》，认定原告存在“擅自在尧渡镇泉冲水库管理范围内填占水库并建造别墅两栋及附属设施”违法行为，事实认定清楚。2、答辨人（东）水罚決字（2019）Ａ008号《水事违法案件行政处罚决定书》，虽然没有明确引用具体条文的款、项，但法条并没有错误，而且池州市水利局进一步明确了原告违反了《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条第一款第（四）项之规定，依照《安微省水工程管理和保护条例》第三十二条第一款规定予以行政处罚，没有给原告依法维权和人民法院合法性审查造成障碍；3、答辩人2019年8月30日已经向原告送达了《责令改正违法行为通知书》，限令原告在2019年9月14日前自行拆除违章房屋。由于原告逾期未拆除，故按照《安徽省水工程管理和保护条例》第三十二条第一款之规定作出“拆除库区内违建别墅两栋及附属设施；清除水库内填占面积、恢复库区原状；处以人民币贰万元整罚款”行政处罚决定，不再另行限定时间拆除，罚款的前提条件已经成就。综上，请求法院依法查明本案事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告东至县水利局向本院提供了如下证据： 证据1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明被告东至县水利局诉讼主体资格； 证据2、水事案件受理立案呈批表，证明被告东至县水利局接上级交办依法对本案查处； 证据3、东至县水利局水务管（2010）43号文件，证明东至县泉冲水库基本情况，属于被告东至县水利局管理； 证据4、安徽省东至县违建别墅问题清查整治专项行动清查情况明细表，证明案件来源，原告未经批准违法在泉冲水库旁占有用水库水面建设别墅； 证据5、尧渡镇梅城村泉冲水库建房情况勘测定界图，证明原告未经批准违建的两栋别墅在泉冲××库区管理管辖内； 证据6、照片，证明原告未经批准违法在泉冲水库旁占用水库水面建设别墅及附属设施的现场情况； 证据7、水事案件调查笔录、询问笔录、身份证复印件、水库产养殖经营承包合同照片，证明原告未经批准违法在泉冲水库旁占用水库水面建设别墅及附属设施的事实； 证据8、责令停止水事违法行为通知书及送达回证、照片，证明被告东至县水利局依法通知原告立即停止违建行为，听候处理。 证据9、水事案件调查处理呈批表，证明被告东至县水利局执法人员依法对调查结果提出处理意见，经领导批准后实施； 证据10、责令改正违法行为通知书及送达回证、照片，证明被告东至县水利局依法通知原告，限定其在2019年9月14日之前自行拆除库区违建别墅两栋及附属设施，清除水库内填占面积，恢复库区原状； 证据11、水行政处罚呈批表，证明被告东至县水利局执法人员依法对原告逾期未拆除违建别墅提出拟行政处罚意见，经领导批准后实施； 证据12、水行政处罚告知书、水行政处罚听证告知书及送达回证、照片，证明被告东至县水利局依法通知原告，拟对其作出“拆除库区内违建别墅两栋及附属设施；清除水库内填占面积、恢复库区原状；处以人民币贰万元整罚款”行政处罚决定，并告知其陈述、申辩及要求听证的权利； 证据13、陈述、申辩笔录，证明原告进行了陈述、申辩； 证据14、案件集体讨论记录，证明被告东至县水利局经集体讨论后决定对原告作出“拆除库区内违建别墅两栋及附属设施；清除水库内填占面积、恢复库区原状；处以人民币贰万元整罚款”行政处罚决定； 证据15、水事违法案件行政处罚决定书及送达回证、照片，证明被告东至县水利局依法通知原告，决定对原告作出“拆除库区内违建别墅两栋及附属设施；清除水库内填占面积、恢复库区原状；处以人民币贰万元整罚款”的行政处罚，并告知其有申请行政复议和提起行政诉讼的权利； 证据16、执法证复印件。 被告东至县水利局作出行政行为适用的法律依据：《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条、第三十二条。 被告池州市水利局辩称，一、（东）水罚决字（2019）A008号行政处罚程序合法。东至县水利局根据上级交办，经初查后于2019年8月29日立案，对江小毛填占水库违建房屋情况进行调查，于8月30日作出《责令改正违法行为通知书》，限令江小毛于9月14日前自行拆除库区违建房屋及其附属设施。因其在限期内未拆除，东至县水利局依法作出《水行政处罚告知书》、《水行政处罚听证告知书》并送达，上述行政行为程序合法；二、（东）水罚决字（2019）A008号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分。东至县水利局执法人员根据行政相对人江小毛调查笔录，并调取了其他行政机关对包括本案违建房屋在内材料以及对泉冲村民王周炎、王周生笔录，对江小毛违建房屋拍照取证，依法查明江小毛未经批准在水库管理范围内非法填占水库建设房屋，违法事实清楚，证据充分；三、（东）水罚决字（2019）A008号行政处罚决定书适用法律正确，被答辩人江小毛在泉冲水库管理范围填占水库非法建房行为违反水行政法规《水法》第24条第3款“未经有关主管部门批准，不得在河床、河滩内修建建筑物”、《防洪法》第23条第2款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤坊安全和其他妨碍河道行洪的活动”、《安徽省水工程管理保护条例》第26条第4款禁止“向水库倾倒垃圾或渣土，在水库内筑坝拦汊或者填占有水库”的规定，东至县水利局适用《安徽省水工程管理和保护条例》第26条规定给予行政处罚，与上位法没有冲突，符合法律规定；四、答辩人维持（东）水罚决字（2019）A008号行政处罚决定书的行政行为正确。鉴于东至县水利局对被答辩人江小毛非法填占有水库建房调查的程序合法、事实清楚、证据充分，适用法律正确，答辩人在复议时对查明的事实与东至县水利局的认定相同。对于被答辩人认为行政复议决定书对东至县水利局适用的《安徽省水工程管理和保护条例》第26条具体条款进行补正事宜，作为上级行政机关对于此类瑕疵予以补正完全恰当，符合《行政处罚法》第54条规定“行政机关发现行政处罚有错误的，应当主动改正”的规定。《行政诉讼法》规定行政相对人应该在收到行政复议决字书15天内向人民法院起诉，原告收到复议决议定书是2019年11月25日，已经超过起诉时限。故池州市水利局根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款规定予以维持是正确的，原告要求撤销池水复决字（2019）1号维持原行政行为的行政复议决定无事实和法律依据，请求人民法院予以驳回。 被告池州市水利局向法院提供了如下证据： 证据1、复议决定书送达回证，证明池州市水利局复决字（2019）1号行政复议决字书于2019年11月25日送达给江小毛，由江小毛本人签收； 证据2、贵池区人民法院（2019）皖1702行初85号应诉通知书，证明江小毛不复行政复议于2019年12月19日向贵池区人民法院起诉立案，已超过《行政诉讼法》第45条规定“公民、法人或者其组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼”，依法应当予以驳回起诉。 被告池州市水利局作出复议决定适用法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款。 经庭审质证，被告东至县水利局、池州市水利局对原告提供的三组证据均无异议。 原告江小毛对被告东至县水利局提供的证据提出如下质证意见：对证据1无异议；对证据2证明目的持有异议，立案呈批表载明本案原告违反《水法》第七十二条，处罚决定中被告排除了此法条，此证据达不到证明目的，系适用法律错误；对证据3无异议；对证据4持有异议，此明细表为行政机构内部制作，时间为2019年9月2日，是在立案之前作出，故三性不具有合法性；对证据5真实性无异议，对证明目的持有异议，制作单位是东至县土地部门，达不到证明原告建造的两栋别墅是在水库范围内的证明目的；对证据6-10无异议；对证据11真实性无异议，但表决内容是我方所起诉的内容，内容适用法律不当；对证据12-14无异议；对证据15真实性无异议，但认为不合法；对证据16无异议。 原告对被告池州市水利局提供的证据提出如下质证意见：对证据1、2无异议，签收时间真实，原告也是在法定期限内提起诉讼，因行政案件不同于其他民事案件，法院在立案前需要进行审查。 经庭审举证、质证，本院对各方当事人所举证据认证如下： 一、原告提交的三组证据，被告东至县水利局、池州市水利局均无异议，本院予以采信； 二、被告东至县水利局提交的证据1-3、5-16，原告对其真实性不持异议，本院对其真实性予以采信；对证据4《安徽省东至县违建别墅问题清查整治专项行动清查情况明细表》，该证据详细载明包括原告在内共5户违建别墅的时间、面积和地点等，并经多家行政职能部门盖章确认，故本院予以采信。 经审理查明，江小毛系东至县尧渡镇梅城村村民，2013年4月20日，江小毛、程信德与东至县尧渡镇梅城村民委员会签订一份《水库养殖经营承包合同》，约定东至县尧渡镇梅城村民委员会将座落在东至县尧渡镇梅城村泉冲组内的泉冲水库发包给江小毛、程信德进行养殖经营。同年，江小毛开始在库区范围内擅自修建两栋别墅及附属设施。2019年8月30日，东至县水利局对江小毛作出《责令改正违法行为通知书》，责令江小毛于2019年9月14日前：1、自行拆除库区内违建别墅两栋及其附属设施；2、清除水库内填占面积；3、恢复库区原状。江小毛未在限定期限内履行义务。2019年9月16日，东至县水利局依法作出《水行政处罚告知书》，拟对江小毛作出处罚：1、拆除库区内违建别墅两栋及附属设施；2、清除水库内填占面积、恢复库区原状；3、处以人民币20000元罚款，并依法告知其享有陈述和申辩的权利。同日，东至县水利局向江小毛下达《水行政处罚听证告知书》，告知其有权要求听证、进行陈述和申辩。2019年9月19日，江小毛向东至县水利局陈述申辩称，“对东至县水利局作出的行政处罚没有意见，两栋房子做的有几年了，投资比较大，要拆除损失很大，请求给予相应补偿”。2019年9月24日，东至县水利局依据《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条、第三十二条规定，对江小毛作出东水罚决字（2019）A008号《水事违法案件行政处罚决定书》，决定对江小毛行政处罚：1、拆除库区内违建别墅两栋及附属设施；2、清除水库内填占面积、恢复库区原状；3、处以人民币贰万元整（20000元）罚款，并告知如不服该处罚，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。2019年11月20日，江小毛以东至县水利局作出行政行为处罚依据只写出法条，未明确到具体款、项，未限定其自行消除违法状态时限及只有在预期不拆除、不清障后才能罚款等为由，向池州市水利局申请行政复议。复议机关在查明事实后认为，江小毛在泉冲水库内填占水库违法建造房屋及附属设施事实清楚，证据确凿，东至县水利局作出的行政行为程序合法，处罚正确，于2019年11月25日作出池水复决字［2019］1号《池州市水利局行政复议决定书》，维持了东至县水利局作出的行政行为。同时，该复议决定书对行政行为处罚适用的条款明确为《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条第一款第（四）项、第三十二条第一款。江小毛不服行政处罚决定及行政复议决定，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告东至县水利局在作出行政行为时，适用《安徽省水工程管理和保护条例》第二十六条、第三十二条法律依据，虽在适用法条上未援引到具体款、项，但并未错引法条，不应认定为适用法律错误。该行政行为引用法律条款存在不到位情形，但未对原告的实体权利产生实际影响，应认定为适用法规存在瑕疵。本案复议机关在作出复议决定时，已经依法将东至县水利局作出的行政行为适用法律依据具体到条、款、项，该行政复议决定，未对原告加重处罚和科以更多义务，亦未对原告的利益造成减损。故原告诉求行政处罚决定及行政复议决定适用法律错误，无事实和法律依据，本院不予支持；原告诉称被告东至县水利局在处罚决定书中仅表述为“拆除、清除”，并未限定原告自行消除违法状态的时限，只有在原告“限期内”未自行消除违法状态，才能对原告并处罚款的加重处罚。本院认为，东至县水利局于2019年8月30日对原告作出《责令改正违法行为通知书》，责令原告于2019年9月14日前自行拆除库区内违建别墅两栋及其附属设施、清除水库内填占面积、恢复库区原状。该《通知书》已明确设定了原告自行消除违法状态的时限，因原告未在限定期限内履行义务，东至县水利局对其并处以罚款，于法有据，故原告的该项诉求，本院不予支持。被告东至县水利局为本行政区域水工程行业主管部门，具有对本辖区内影响水工程安全与正常运行的违法行为进行查处法定职责。原告江小毛擅自在泉冲水库管理范围内修建两栋别墅，有东至县国土资源信息中心测绘江小毛在泉冲水库修建房屋情况的勘测定界、现场违建房屋照片等证据佐证，该违建房屋影响了水库水工程安全与正常运行，东至县水利局对江小毛作出的行政行为，事实清楚、证据充分，符合相关法律、法规规定。被告池州市水利局作出的行政复议决定，程序合法，适用法律、法规正确。综上所述，原告诉求撤销被告池州市水利局作出的池水复决字（2019）1号行政复议决定和被告东至县水利局作出的（东）水罚决字（2019）第A008号行政处罚决定，缺乏事实基础和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告江小毛的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告江小毛负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于池州市中级人民法院，同时向该院预交上诉费50元（安徽省池州市中级人民法院开户行：农行池州秋江支行；户名：池州市非税收入管理局；帐号12×××66）。如在上诉期满之日起七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  方来平 人民陪审员  金玉兰 人民陪审员  汪选德 二〇二〇年六月九日 书 记 员  王 珊 附本案适用的相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。