陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终487号 上诉人（原审原告）：刘军政，男，汉族，住陕西省西安市户县。上诉人（原审原告）：万秀琴，女，汉族，住陕西省西安市户县。上诉人（原审原告）：刘智德，男，汉族，住陕西省西安市户县。上诉人（原审原告）：刘萌，女，汉族，住陕西省西安市户县。上诉人（原审原告）：刘恒通，男，汉族，住陕西省西安市户县。共同委托诉讼代理人：刘军政，男，汉族，住陕西省西安市户县。共同委托诉讼代理人：王军，陕西缔伍律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：李化，该区人民政府代区长。委托诉讼代理人：杜玮祎，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。第三人：西安沣京工业园管理委员会。住所地：陕西省西安市鄠邑区。法定代表人：王鹏彬，该委员会主任。委托诉讼代理人：任豪，该管委会工作人员。上诉人刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通（以下简称刘军政等5人）因诉西安市鄠邑区人民政府（以下简称鄠邑区政府）行政协议无效一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初846号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘军政、刘萌、万秀琴及刘军政等5人的委托诉讼代理人王军，被上诉人鄠邑区政府的委托诉讼代理人杜玮祎、杨东峰，第三人西安沣京工业园管理委员会（以下简称沣京管委会）的委托诉讼代理人任豪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：万秀琴、刘萌、刘恒通系西安市鄠邑区XX镇XX村村民，刘智德、刘军政在外参加工作之前系西安市鄠邑区XX镇XX村农业户口，上述五人共同在周北村居住生活。2018年12月1日，为XX大道及XX号路拓宽项目，沣京管委会发出通告，XX道XX线范围内涉及的村民宅基地上房屋实施拆迁。刘军政等5人户主杨某某于2018年12月20日向西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部递交申请，对搬迁安置方案表示同意并自愿签订搬迁安置协议，并与沣京管委会结算了搬迁安置费用，沣京管委会应付杨某某搬迁安置补偿费共计658200元。2018年12月21日，杨某某与沣京管委会签订搬迁安置协议（编号：0000382），安置140㎡住宅1套，70㎡住宅2套。同日，杨某某向沣京管委会交回整院房屋，并领取了房屋安置卡及上述搬迁安置补偿费用。后西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部将杨某某交回的整院房屋予以拆除。2019年10月16日，刘军政等5人提起行政诉讼，请求：1.依法确认鄠邑区政府与第三人杨某某签订的《西安市鄠邑区房屋搬迁改造项目搬迁安置协议》（以下简称《协议》）无效；2.本案诉讼费由鄠邑区政府承担。另查明，刘军政因在其父刘智德所在单位接班将户口迁出。2018年8月29日，刘军政将户口迁回原籍。又查明，2019年9月23日，陕西省人民政府作出《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2019〕826号），同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的XX镇XX村XX组16.2273公顷集体建设用地依法征收为国有。再查明，沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构。西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部系沣京管委会设立的临时机构。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，鄠邑区政府是涉案征地项目的征收主体，根据本案现有证据显示，刘军政等5人户主杨某某于2018年12月21日签订了涉案《协议》，委托书、申请书上的签名均系杨某某本人亲笔所写，包括费用结算表、交房登记表的签名也是杨某某亲笔所写，同时杨某某是完全民事行为能力人，具有对自己行为的辨认和控制能力，对于涉及拆迁等重大财产的处分，没有家庭成员的同意，家庭成员其中一人处置财产应当承担民事责任，而刘军政等人提交的证据不能证明杨某某签订协议时受到欺诈、胁迫或者其他违背意愿的行为，亦不足以证明杨某某是在未取得其家庭成员委托的情况下签订的协议，故刘军政等人的起诉理由不能成立。同时，杨某某已领取了补偿费用，并向沣京管委会腾交了整院房屋，由西安沣京棚户区改造项目拆迁指挥部实施了拆除，涉案《协议》已实际履行，综合上述情形，涉案搬迁安置协议并无上述法律规定的重大且明显违法的情形，亦不属于无效的情形。关于刘军政等5人认为鄠邑区政府不具备涉案搬迁安置协议主体资格的理由。鄠邑区政府系涉案项目的征收主体，涉案《协议》虽然是以沣京管委会的名义与杨某某签订的，但沣京管委会系鄠邑区政府举办的事业单位，因沣京管委会不具有行政主体资格，由其设立单位鄠邑区政府承担法律责任，故不存在不具备涉案搬迁安置协议主体资格的问题。实际上影响刘智德、刘军政拆迁权益的问题，主要是两人的身份问题，即是否属于周贵坊村集体经济组织成员的问题，对此，本案虽不涉及，但刘军政、刘智德可通过其他渠道主张自己的权利。综上，涉案《协议》不属于无效情形，经释明，刘军政等5人坚持其诉讼请求。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通的诉讼请求。上诉人刘军政等5人上诉称：（一）原审法院认定事实错误。一审中，上诉人提交了杨某某出具的证据，证明涉案委托手续均系杨某某一人所签，并不代表上诉人意思，但原审法院未予认可。（二）原审法院认定事实不清。1.原审法院对于涉案房屋及宅基地产权未予查清，上诉人对涉案房屋及宅基地拥有合法物权。2. 1996年后，上诉人刘智德一直是农业人口，鄠邑区政府应对上诉人刘智德进行安置补偿，（三）原审法院审判程序违法。原审法院认定的陕西省人民政府作出的《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2019〕826号）未经质证。（四）涉案协议应为无效协议。1.涉案《协议》在签订时，未完成农用地转用审批手续，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。2.沣京管委会不具有行政主体资格，故其签订协议应为无效协议。3.上诉人一家6口，但涉案《协议》仅包含4人，损害了上诉人的合法权益。请求：撤销原审判决，改判确认涉案《协议》无效。被上诉人鄠邑区政府答辩称：（一）原审法院认定行政行为主体错误。沣京工业园是陕西省人民政府批准设立的开发区。沣京管委会是鄠邑区政府设立的园区管理机构，是法规授权的派出机关。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》相关规定，沣京管委会超过法定授权范围的行政行为或者不超过法定授权范围内的行政行为，都应以管委会为被告。原审法院只认定沣京管委会是鄠邑区政府的派出机构，混淆了鄠邑区政府和沣京管委会的主体，认定行政行为主体错误。（二）原审法院认定行政行为的基本事实错误。鄠邑区政府没有在五竹街道办事处实施集体土地征收和棚户区改造，没有协议搬迁。签订协议行为是沣京管委会实施的。（三）涉案集体土地转为建设用地是经陕西省人民政府批准，该信息已经公开，是公开的信息。（四）上诉人请求确认协议无效的请求不能成立。杨某某与沣京管委会签订协议是双方自愿行为，不存在欺诈、胁迫等应确认无效的情形。请求：驳回上诉，维持原判。第三人沣京管委会述称：涉案集体土地转为建设用地经陕西省人民政府批准，该信息已经公开，是公开的信息。杨某某与沣京管委会签订协议是双方自愿行为，不存在欺诈、胁迫等应确认无效的情形。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院的查明事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：涉案《协议》是否存在法定无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，鄠邑区政府系涉案项目的征收主体，刘军政等5人户主杨某某于2018年12月21日自愿与鄠邑区政府签订《协议》，《协议》签订系双方真实意思表示，没有证据证明杨某某在签订协议时存在受到欺诈、胁迫等情形。涉案《协议》在签订过程中，杨某某对涉案土地将被征收是明知的，对《协议》内容也是明知且认可的，且《协议》签订后已经实际履行完毕。涉案《协议》不具有上述规定的重大且明显违法的情形，亦不属于无效的情形。关于上诉人刘军政等5人提出的沣京管委会不具有行政主体资格，其所签订协议应为无效协议的上诉理由。鄠邑区政府系涉案项目的征收主体，涉案《协议》虽然是以沣京管委会的名义与杨某某签订，但沣京管委会系鄠邑区政府成立的事业单位，故鄠邑区政府与沣京管委会构成委托关系，鄠邑区政府具有行政主体资格并具有承担相应法律责任的能力，刘军政等5人的该上诉理由不能成立。关于上诉人刘军政等5人提出的鄠邑区政府在未取得征地批复的情况下与杨某某签订《协议》，所签《协议》应为无效协议的上诉理由。本案中，鄠邑区政府确实存在在涉案土地未取得征地批复前，即与杨某某签订协议进行安置的情形，但该情形并不属于法律规定的重大且违法的情形，且2019年9月23日，陕西省人民政府作出《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2019〕826号），已经将涉案集体土地征收为国有，刘军政等5人的该上诉理由不能成立。关于上诉人刘军政等5人提出的原审法院采信证据未经质证，审判程序违法的问题。经查，陕西省人民政府于2019年9月23日作出《关于西安市鄠邑区2018年度第三十五批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2019〕826号），该批复及证明的事实是多份生效裁判文书中查明的事实，原审法院未组织诉讼各方对该证据进行质证，并不违反法定程序，刘军政等5人的该上诉理由不能成立。综上，上诉人刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘军政、万秀琴、刘智德、刘萌、刘恒通负担。     本判决为终审判决。   审  判  长    刘  雁审  判  员    马小莉审  判  员    徐  炯   二〇二〇年六月二十四日 法官助理    温永宏书  记  员    刘  媛 1