浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终728号上诉人（原审原告）林正荣，男，1967年3月27日出生，汉族，住温岭市。委托代理人苏宏图，浙江紫苏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路258号。法定代表人王宗明，市长委托代理人李日枭，温岭市城南镇人民政府副镇长。委托代理人蔡福友，浙江明权律师事务所律师。林正荣因温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）不履行补偿安置法定职责一案，不服台州市中级人民法院于2020年3月2日作出的（2019）浙10行初223号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审查终结。原审法院审理查明：2007年3月20日，国家环境保护总局批准温岭建设垃圾焚烧发电厂。根据国家环境保护总局环审[2007]110号和浙江省发改委浙发改外资[2007]321号文件精神，凡在温岭市垃圾焚烧发电项目卫生防护范围内的建筑物、构筑物和其他附属物需要搬迁。原告林正荣的一间房屋在该搬迁范围内。温岭市政府办公室于2010年8月31日出台了温政办发[2010]114号《温岭市垃圾焚烧发电项目卫生防护范围房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称114号办法）。该办法第五条第3点规定，易地复建的地基应落实在被拆迁人所在村居住点规划内。2014年6月，温岭市政府以原定拆迁安置点用地与沿海高速温岭南出口规划用地互相冲突，需要调整，出台了温政办发[2014]87号《温岭市城南垃圾焚烧发电项目卫生防护范围房屋拆迁安置补充办法》。该办法第二条规定，私有房屋的拆迁可采用异地复建或货币补偿的办法予以安置。原告户拒绝货币安置，并坚持要求在垃圾填埋场移民安置点安置宅基地。另查明，原告户位于拆迁范围内的房屋一直未被拆除，原告户亦未在该房屋内居住。原、被告也未就该房屋签订过拆迁安置协议，被告至今没有给原告户安置宅基地。以上事实，有114号办法、台政信核[2018]143号《台州市人民政府信访事项复核意见书》、温政办发[2014]87号《温岭市城南垃圾焚烧发电项目卫生防护范围房屋拆迁安置补充办法》及原、被告的当庭陈述予以证明。原审法院认为，一、关于原告林正荣是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。114号办法第一条规定，根据国家环保总局环审[2007]110号文件和浙江省发改委浙发改外资[2007]321号文件精神，凡在温岭市垃圾焚烧发电项目卫生防护范围内的建筑物、构筑物和其他附属物，均应服从温岭市垃圾焚烧发电项目建设的需要，按本办法进行拆迁、搬迁、补偿、安置。原告林正荣的一间房屋位于搬迁范围内，其有要求被告对其进行补偿安置的权利，是本案的适格原告。被告以原告未与其签订拆迁协议不具有原告主体资格的主张，本院不予支持。二、被告温岭市政府是否具有履行安置宅基地的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。114号办法第二条规定，温岭市垃圾焚烧发电项目卫生防护区拆迁指挥部受温岭市政府委托，具体处理温岭市垃圾焚烧发电项目卫生防护范围内的建筑物、构筑物和其他附属物的拆迁、搬迁、补偿、安置等政策处理工作。各部门、各单位应积极予以配合和支持，服从拆迁工作。根据上述规定，温岭市政府具有对温岭市垃圾焚烧发电项目卫生防护范围内原告的建筑物予以搬迁安置的职责，其被告主体适格。2010年，原告的房屋因温岭市垃圾焚烧发电项目的需要列入拆迁范围且已无法居住，根据114号办法和温政办发[2014]87号文件的规定，在原告不同意货币安置，要求宅基地安置的情形下，被告应当在合理的时间内作出安置补偿决定，但被告至今未予以安置。现原告起诉要求被告履行安置补偿职责的理由成立，该院予以支持。至于将原告户具体安置在哪里，由被告先行审查，本案不作处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决限被告温岭市人民政府在本判决发生法律效力之日起两个月内对原告林正荣户作出补偿安置决定。案件受理费人民币50元，由被告温岭市人民政府负担。林正荣上诉称：一、上诉人的起诉状、庭审调查中上诉人与被上诉人的陈述都确认对上诉人的安置有浙江省人民政府批文这一重要事实。庭审过程中，原审法院也要求被上诉人提交浙江省人民政府批文，但原审法院在判决中的认定事实部分，未提到上述批文。二、被上诉人拒不提交浙江省人民政府批文，应该承担不利后果，但原审法院在判决书的认定事实部分，未提到这个事实，进而在判决书的说理部分，法院也未作出对被上诉人不利的结论，反而认定“具体安置在哪里，由被告先行审查，本案不作处理”。三、原审法院的判决有可能增加上诉人的诉累，浪费司法资源。原审法院的判决“判非所请”，为被上诉人乱安置提供了机会，有可能增加上诉人的诉累、浪费司法资源。综上，请求撤销一审判决；判令被上诉人在三十日内安置给上诉人位于城南镇后亭坑村局部地块（浙土字C[2010]-0099号批文里的垃圾填埋场移民安置点）的一间宅基地。温岭市政府在法定期限内未提交答辩意见。二审期间，上诉人林正荣向本院提交了二组证据，第一组证据：浙江省自然资源厅于2020年6月2日作出的2020年第238号《浙江省自然资源厅政府信息公开告知书》及附件[C201010820002]《城乡建设用地增减挂钩实施方案》、《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C[2010]-0099号）、土地勘测定界图；第二组证据：城南镇后亭坑村局部地块（垃圾填埋场移民安置点）建设规划（2010-2015）（草案）公告。上述证据用于证明本案涉及浙土字C-0099号文件里的村民安置宅基地（住房）已得到浙江省人民政府批准，温岭市政府应该按上述给予上诉人在该安置点安置。被上诉人温岭市政府质证认为对第一组证据合法性、真实性无异议，但浙江省人民政府的批准文件涉及农用地调整，并不涉及规划，该批复不是建房审批意见，与本案没有关联性。第二组证据只有复印件，经核查没有查到出处。对合法性、真实性、关联性不予认可。温岭市政府向本院提交了温岭市政府《关于城南镇总体规划(2002-2020)的批复》及附件温岭市城南镇总体规划(2002-2020年)、地字第（2013）115060007号《中华人民共和国建设用地规划许可证》存根，用于证明原确定的城南镇后亭坑村拆迁安置点靠近沿海高速公路收费点，因规划调整不再作为易地复建的用地。上诉人质证认为，安置点离高整公路收费点距离相差甚远，与浙江省人民政府的批复相违背。本院经审查认为，上诉人提交的城南镇后亭坑村局部地块（垃圾填埋场移民安置点）建设规划（2010-2015）（草案）公告已在一审时提交，不属于新证据，且该证据系复印件，标题标明系草案，故不予采信。对上诉人提交的其他证据及被上诉人提交的证据的真实性、合法性予以认定，对上述证据的关联性及是否采信本院在后续分析相关问题时一并作评判。经审查，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，结合一审审理情况及上诉人林正荣的上诉理由，本案争议焦点是法院是否可以直接判令温岭市政府作出上诉人请求的特定法定职责。对于当事人要求行政机关履行特定的法定职责问题，应先判断行政机关对当事人的申请是否存在裁量的空间。对于行政机关是否存在裁量空间的判断，关系到法院判令行政机关对申请事项直接作出具体处理的可能性。如行政机关对申请事项已经没有任何裁量空间，法院可以直接判令行政机关作出申请人请求的特定法定职责。如果行政机关尚存裁量空间，则应将初次判断的裁量权交还给行政机关，法院不宜直接判令行政机关履行特定的职责。本案中，上诉人请求温岭市政府在三十日内安置给其位于城南镇后亭坑村局部地块（浙土字C[2010]-0099号批文里的垃圾填埋场移民安置点）的一间宅基地，上诉人的该项履职申请的指向是特定的。据温岭市政府办公室2010年8月31日发布的114号办法载明，列入拆迁范围的房屋的补偿安置包括安置方式、临时安置补助费、搬家补助费、房屋的装饰及附属物补偿及奖励等相关内容，其中安置方式中又包括世居农户安置方式、安置地基的间数认定、易地复建的地基的落实及报批手续及相关费用的确定。从上述补偿安置办法的规定可以看出，宅基地安置仅是房屋补偿安置整体内容中的一部分，并不是上诉人享有的全部拆迁补偿安置权益。而上诉人至提起本案之诉时并未与相关部门就其房屋拆迁事宜签订过拆迁补偿安置协议，温岭市政府也未作出过相关的补偿安置决定，上诉人也未提交证据证明其除宅基地安置外的其他补偿均已完毕，且宅基地的面积、权属认定及安置地点、补偿仍需行政机关依职权作出认定。因此，温岭市政府对上诉人涉案房屋的补偿安置问题仍存在裁量的空间，故上诉人仅要求直接判令温岭市政府履行补偿安置中的宅基地安置该部分内容的职责，时机尚未成熟，且也不利于对上诉人其他补偿安置权利的保护。另外，被上诉人在一、二审时的陈述，经温岭市政府批准温岭市城南镇总体规划在2012年已作调整，故上诉人是否能安置在其指定的地块仍要由温岭市政府作出认定。在此情形下，法院如直接判令温岭市政府履行上诉人所申请的履职事项，将会产生司法权僭越行政权后果。上诉人及被上诉人在二审时提交的证据均是涉及上诉人的特定履职事项是否具备事实依据，如上所述，法院直接判令温岭市政府履行上诉人的特定履职诉请时机尚未成熟，故上述证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。一审法院判令温岭市政府在本判决生效之日起两个月内对上诉人户作出补偿安置决定符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定。上诉人如认为温岭市政府后续作出的补偿安置决定中确定的补偿安置方式及易地复建的地点有异议，可就该补偿安置决定行使救济。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人林正荣负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年六月二十三日书记员  吕圣姻