四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终268号 上诉人（原审原告）何尽春，男，1969年3月9日出生，汉族，住四川省南充市高坪区。 委托代理人汪海，南充市高坪区法律援助中心律师。 被上诉人（原审被告）成都市应急管理局。住所地：四川省成都高新区蜀锦路68号C栋。 法定代表人邱向东，局长。 委托代理人邓勇，四川善嘉律师事务所律师。 委托代理人刘艳，四川善嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）四川省应急管理厅。住所地：四川省成都市青羊区人民东路66号。 法定代表人段毅君，厅长。 委托代理人曹阳，四川省应急管理厅工作人员。 委托代理人唐学明，四川科信律师事务所律师。 上诉人何尽春因诉被上诉人成都市应急管理局（原成都市安全生产监督管理局，以下简称市应急局）安监行政处罚及被上诉人四川省应急管理厅（以下简称省应急管理厅）行政复议一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2019）川0191行初225号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年11月23日6时40分左右，蒋某驾驶川Ａ×××××东风风行商务车行驶至Ｇ42沪蓉高速成南段1920ＫＭ＋200Ｍ处，追尾杨某驾驶的重型牵引车川Ｒ×××××、挂车川Ｒ×××××，导致商务车内9人死亡。事故发生后，经成都市人民政府批准，成立了沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故调查组，开展事故调查工作。市应急局及南充市安监局均是该调查组成员。2018年6月21日，该调查组出具调查报告，报告中确认川Ｒ×××××、挂车川Ｒ×××××实际车主为杨某，所属单位为四川力马运业有限公司（以下简称力马运业公司），使用性质为货运，该公司法定代表人刘某未实际参与公司管理，总经理、实际管理人为何尽春，公司设有办公室、安全科、运管科、财务科四个部门，公司现有合作经营车辆800余台。通过公司进行年审、购买保险的仅有500余台，公司对每台车辆每年收取管理、服务费2400元，负责车辆年审、保险、检测及驾驶员安全教育培训等工作。调查报告认定事故的直接原因为蒋某驾驶非法改装、超员载客的车辆在高速公路上疲劳、超速行驶；杨某驾驶存在安全隐患的车辆上路行驶，因故障占道停放导致发生追尾事故。事故的间接原因之一为力马运业公司主体责任落实不到位，安全管理制度不完善，驾驶员安全教育培训造假，ＧＰＳ监控管理制度不落实，车辆安全隐患排查治理不到位。调查报告对事故有关责任人员和单位提出处理意见，其中认为何尽春作为力马运业公司的总经理，实际管理人。未依法建立健全公司安全管理制度，对驾驶员安全教育培训造假、ＧＰＳ监控管理制度不落实等问题失察，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第十八条第一项、第二项、第三项和《道路运输车辆动态监督管理办法》（交通运输部公安部国家安全生产监督管理总局令2016年第55号）第二十四条的规定，对这起事故的发生负有重要领导责任，建议依据安全生产法第九十二条第二项的规定，处上年年收入40%的罚款。2018年7月26日，市应急局作出《行政处罚告知书》，告知何尽春存在的违法事实、拟处罚的依据、处罚决定，同时向何尽春作出《听证告知书》，告知何尽春享有陈述、申辩，申请听证的权利。后何尽春向市应急局提交听证申请书，市应急局向何尽春下发《听证会通知书》，并于2018年8月15日举证听证会。经听取何尽春陈述、申辩后，市应急局认为拟处罚意见认定的违法事实清楚，适用法律正确，处理适当，遂于2018年9月27日作出（成）安监事故罚［2017］2006号《行政处罚决定书（个人）》［以下简称2006号处罚决定（个人）］，决定对何尽春处罚款75526元。何尽春签收后对处罚决定书不服，于2018年11月26日向省应急厅提出行政复议。省应急厅收到何尽春的复议申请后予以受理，并进行审查。经审查后，省应急厅认为市应急局作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，故于2018年12月29日作出川应急复决字［2018］5号《行政复议决定通知书》（以下简称5号复议决定），维持市应急局作出的2006号处罚决定（个人）。省应急厅向何尽春邮寄送达5号复议决定，何尽春于2019年1月7日签收。何尽春不服，于2019年1月17日向四川天府新区成都片区人民法院提起诉讼，该院受理后于2019年2月18日作出（2019）川0192行初13号行政裁定书，裁定移送原审法院管辖。原审法院于2019年5月7日受理本案。 原审法院认为，何尽春作为案涉行政处罚的相对人，有权对行政处罚决定及维持该处罚决定的行政复议决定提起诉讼。本案省应急厅作出5号复议决定，以邮寄方式向何尽春送达，何尽春于2019年1月7日签收，于2019年1月17日向四川天府新区成都片区人民法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限，何尽春提起的本案诉讼，符合人民法院行政诉讼的受案范围。 本案所涉事故为沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故，关于道路交通事故是否属于安全生产事故，是否属于安全生产法及其相关行政法规调整范畴，各方存在较大分歧，进而引发市应急局是否具有作出案涉行政处罚的职权及适用法律法规是否正确的争议。根据安全生产法第二条的规定，安全生产法与《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道路交通安全法）属于普通法与特别法的关系。在道路交通安全法等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，适用安全生产法及其相关行政法规的规定。道路交通安全法对事故企业的行政处罚并无明确规定，故道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律法规造成的事故，属于生产安全事故，适用安全生产法及其相关行政法规。《最高人民法院关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）亦明确“运输企业违反安全生产法第二十一条规定的，安监部门可以适用安全生产法第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”，即在道路交通事故中，对运输企业的处罚可以适用安全生产法的相关规定。 根据安全生产法第九条的规定，市应急局作为成都市安全生产监督管理行政部门，有权对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。同时，依照《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》第三十二条的规定，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级行政区域的，事故发生地的生产监督管理部门有权依照法定权限和程序对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。本案中，沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故的发生地在成都市辖区内，事故发生单位力马运业公司位于南充市，不在同一县级以上行政区域，市应急局作为事故发生地的安全生产监督管理部门，有权对作为事故单位有关责任人员的何尽春实施行政处罚。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。本案中，沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故调查报告经成都市人民政府批复，对事故责任单位、责任人员的经济处罚由市应急局执行。市应急局根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条关于行政机关给予行政处罚的相关程序规定，在作出行政处罚决定前向何尽春发出《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知何尽春拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知何尽春有权进行陈述、申辩和听证的权利。对何尽春提出的听证申请，举行听证会，在听取何尽春意见后，市应急局作出了案涉行政处罚决定，并送达何尽春。市应急局对何尽春作出的行政处罚程序合法。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第二十二条、第二十五条、第二十七条、第二十九条、第三十条的规定，本案所涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故，事发当天成立了“以成都市政府副秘书长刘兴军为组长，省监委、省公安厅交警总队、南充市安监局以及成都市安监局、市监委、市交委、市总工会，金堂县政府、大邑县政府相关负责人”参加的调查组。在开展调查过程中，事故调查组委托具有国家规定资质的四川西华机动车司法鉴定所对相关技术问题进行技术鉴定，形成鉴定意见书。同时，事故调查组向事故单位力马运业公司及相关人员了解与事故有关的情况，形成多份调查询问笔录，并要求力马运业公司及相关人员提供相关文件、资料。经过调查组调查核实，何尽春系案涉事故单位力马运业公司总经理，公司实际管理人，负责全面工作，但存在未依法建立健全公司安全管理制度，对驾驶员安全教育培训造假、GPS监控管理制度不落实等问题失察，其行为确违反安全生产法第十八条第一项、第二项、第三项和《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十四条的规定，市应急局据此认定何尽春对案涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故的发生负有重要领导责任，认定事实清楚。 何尽春作为案涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故发生单位主要负责人，虽在听证过程中其陈述上一年度月工资为5000元，但其未提供有效证据予以证明。根据安全生产法第九十二条第二项“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款”以及《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（2007年国家安全生产监督管理总局令第13号）第四条第一款“本规定所称事故发生单位主要责任人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指财务、税务部门核定的上一年年收入总额”，第二款“生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定：（一）主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算”的规定，何尽春作为力马运业公司的实际负责人，其应当对其主张的收入提供经财务、税收部门核定的上一年年收入情况予以证明，但其在行政处罚程序中未向市应急局提供，亦未在本案中向原审法院提供，故市应急局按照事故报告的建议，根据安全生产法第九十二条第一款第二项的规定，按照四川省上一年度职工平均工资的5倍计算后，对何尽春处以罚款75526元，处罚适当。 根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……”的规定，以及该法第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，何尽春不服市应急局于2018年9月27日作出的行政处罚决定，于2018年11月26日向省应急厅提起行政复议，符合法律规定。同时，省应急厅作为市应急局的上一级行政主管部门，对何尽春以市应急局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。根据行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条的相关程序规定，省应急厅收到何尽春的复议申请后，予以受理，并依法对市应急局作出的行政处罚进行审查，经审查后认为市应急局作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，遂于2018年12月29日作出5号复议决定，维持了原行政处罚决定。省应急厅的行政复议程序合法，作出维持原行政行为的复议决定并无不当。原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回何尽春的诉讼请求。本案案件受理费50元，由何尽春负担。 宣判后，上诉人何尽春不服，向本院提起上诉称，上诉人认为被上诉人市应急局对本案没有管辖权，无权对上诉人作出行政处罚；即便市应急局有管辖权，那么市应急局作出的行政处罚也没有事实依据和法律依据。请求二审法院撤销原判，撤销市应急局作出的2006号处罚决定（个人）及省应急厅作出的5号复议决定。 被上诉人市应急局答辩称，被上诉人作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人答辩称，市应急局作出的2006号处罚决定（个人）认定事实清楚，适用法律正确，行政处罚程序合法；省应急厅作出维持2006号处罚决定（个人）的5号复议决定，程序合法；原审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实及采信的证据与原审一致，本院予以确认。 本院认为，根据安全生产法第二条的规定，安全生产法与道路交通安全法属于普通法与特别法的关系。在道路交通安全法等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，适用安全生产法及其相关行政法规的规定。道路交通安全法对事故企业的行政处罚并无明确规定，故道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律法规造成的事故，属于生产安全事故，适用安全生产法及其相关行政法规。 根据安全生产法第九条的规定，被上诉人市应急局作为成都市安全生产监督管理行政部门，有权对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。同时，依照《四川省生产安全事故报告和调查处理规定》第三十二条的规定，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级行政区域的，事故发生地的生产监督管理部门有权依照法定权限和程序对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。本案中，沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故的发生地在成都市辖区内，事故发生单位力马运业公司位于南充市，不在同一县级以上行政区域，市应急局作为事故发生地的安全生产监督管理部门，有权对作为事故发生单位有关责任人员的何尽春实施行政处罚。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。本案中，沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故调查报告经成都市人民政府批复，对事故责任单位、责任人员的经济处罚由市应急局执行。市应急局根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条关于行政机关作出行政处罚的相关程序规定，在作出行政处罚决定前向何尽春发出《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知何尽春拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知何尽春有权进行陈述、申辩和听证的权利。对何尽春提出的听证申请，举行了听证会，在听取何尽春的意见后，作出2006号处罚决定（个人），并向何尽春送达。市应急局作出的行政处罚程序合法。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第二十二条、第二十五条、第二十七条、第二十九条、第三十条的规定，本案所涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故，事发当天成立了“以成都市政府副秘书长刘兴军为组长，省监委、省公安厅交警总队、南充市安监局以及成都市安监局、市监委、市交委、市总工会，金堂县政府、大邑县政府相关负责人”参加的调查组。在开展调查过程中，事故调查组委托具有国家规定资质的单位对相关技术问题进行技术鉴定，形成鉴定意见书。同时，事故调查组向事故单位力马运业公司及相关人员了解与事故有关的情况，形成多份调查询问笔录，并要求力马运业公司及相关人员提供相关文件、资料。经过调查组调查核实，何尽春系案涉事故单位力马运业公司总经理，公司实际管理人，负责全面工作，但存在未依法建立健全公司安全管理制度，对驾驶员安全教育培训造假、GPS监控管理制度不落实等问题失察，市应急局认定何尽春存在违反安全生产法第十八条第一项、第二项、第三项和《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十四条的规定，对案涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故的发生负有重要领导责任，认定事实清楚。 何尽春作为案涉沪蓉高速成南段“2017·11·23”较大道路交通事故发生单位主要负责人，虽在听证过程中其陈述上一年度月工资为5000元，但其未提供有效证据予以证明。根据安全生产法第九十二条第二项“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款”以及《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条第一款“本规定所称事故发生单位主要责任人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指财务、税务部门核定的上一年年收入总额”，第二款“生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定：（一）主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算”的规定，何尽春作为力马运业公司的实际负责人，其应当对其主张的收入提供经财务、税收部门核定的上一年年收入情况予以证明，但其在行政处罚程序中未向市应急局提供，亦未在本案中向原审法院提供，故市应急局按照事故报告的建议，根据安全生产法第九十二条第一款第二项的规定，按照四川省上一年度职工平均工资的5倍计算，对何尽春处以罚款75526元，处罚适当。 根据行政复议法第十二条第一款的规定，被上诉人省应急厅作为市应急局的上一级行政主管部门，对何尽春以市应急局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。省应急厅收到何尽春的复议申请后，依法受理，经审查后认为市应急局作出的2006号处罚决定（个人）认定事实清楚、适用法律正确，遂于2018年12月29日作出5号复议决定并向何尽春送达，其复议程序合法。 综上，被上诉人市应急局作出的2006号处罚决定(个人)事实清楚,适用法律正确,程序合法,处罚适当。被上诉人省应急厅作出的5号复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人何尽春的上诉理由不能成立，本院依法不予支持；原审法院判决驳回何尽春的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何尽春负担。 本判决为终审判决。 审判长  雍卫红 审判员  刘 静 审判员  蒋娜娜 二〇二〇年六月一日 书记员  杨姣姣 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。