内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内06行终62号上诉人（原审原告）张某1，公民身份号码×××，现住呼和浩特市。被上诉人（原审被告）鄂尔多斯市东胜区司法局，所在地鄂尔多斯市东胜区伊金霍洛西街人民银行西。法定代表人李某，局长。原审第三人张某2，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。原审第三人孙某，公民身份号码×××，现住内蒙古自治区。原审原告张某1与被告鄂尔多斯市东胜区司法局行政撤销一案，已由鄂尔多斯市东胜区人民法院于2019年12月31日作出（2019）内0602行初6号行政判决。上诉人张某1不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：第三人张某2于2013年3月14日持未经张某1授权的授权委托书、张某1的第一代身份证的复印件到被告东胜区司法局办理《公民代理批准函》，被告东胜区司法局向其出具了公代监字函（2013）27号《公民代理批准函》。该批准函载明：张某1（委托人）申请委托张某2（受托人）为其与贺某民间借贷诉讼纠纷进行代理。经查，张某1（委托人）与张某2（受托人）是姐妹关系，其代理行为是无偿的，符合相关法律规定，准予张某2以公民身份进行代理。特此函告。另查明，第三人张某2将东胜区司法局向其出具的公代监字函（2013）27号《公民代理批准函》及授权委托书提交东胜区人民法院，由张某2代理张某1于2013年4月7日在其与贺某等民间借贷纠纷一案的调解笔录及调解协议中进行签字，东胜区人民法院根据调解笔录及调解协议制作了（2013）东法民初字第575号民事调解书。又查明，案外人贺某于2013年5月9日向东胜区人民法院递交了强制执行申请书，一审法院立案执行后，于2013年6月10日向张某1、张某2送达了执行通知书。原审法院认为：该案的焦点在于被告东胜区司法局出具《公民代理批准函》的行为是否是具体行政行为及该行为是否具有可撤销性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，具体行政行为是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。该案中，被告东胜区司法局作为行政机关，为当事人出具《公民代理批准函》的行为是与其行使行政管理职权有关的，且受托人持有该《公民代理批准函》，具有授权委托书中所述的代理权限，可以代理委托人参与诉讼活动，对委托人的权利具有实质性的影响，故一审法院认定被告东胜区司法局出具《公民代理批准函》的行为是具体行政行为。具体行政行为可撤销的情形是具体行政行为违法和明显不适当。本案经一审法院审判委员会审议认为：一、因张某1与张某2系属同胞姐妹关系，张某2的无偿代理行为符合相关法律规定，综合考虑本案在执行阶段，原告张某1在接收执行通知书后，向一审法院出具《车辆自愿抵押书》的行为，以及该执行案件已经执行完毕，并未执行张某1的抵押财产的情况，又及原告张某1对第三人张某2持有其身份证复印件的行为不能做出合理解释的情况，认定被告东胜区司法局未经张某1到场及未审查委托人与受托人亲属关系的情况下，向第三人张某2出具《公民代理批准函》的行为，虽程序上存在瑕疵，但并不违反法律规定，不应当被撤销；二、关于原告主张撤销被告于2014年12月12日给原告张某1作出的答复书，因该答复书是对张某1投诉的答复，对张某1的权利义务没有实际影响，不属于可撤销的情形，故一审法院对原告的该主张不予支持；三、关于原告主张被告东胜区司法局赔偿其精神损失，不属于行政案件的审查范围，无法律依据，一审法院不予支持。关于被告东胜区司法局及第三人孙某辩称原告张某1的诉讼已经过了六个月的行政起诉期限，因内蒙古自治区高级人民法院对此已经做了审查，一审法院不予重复审查，对该辩称意见一审法院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、六十九条之规定，判决驳回原告张某1的全部诉讼请求。上诉人张某1不服，上诉请求撤销原判；撤销被上诉人出具的公代监字函（2013）27号《公民代理批准函》；撤销被上诉人于2014年12月12日给上诉人作出的答复书；被上诉人补偿上诉人精神损失费1000元，并公开向上诉人赔礼道歉；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决认为2013年3月14日被上诉人持上诉人的第一代身份证仍然有效，认定事实错误。根据居民身份证条例，自2013年1月1日起第一代身份证停止使用。一审认为张某1对张某2持有身份证复印件行为不能作出合理解释的理由违背法律规定，应由被上诉人东胜区司法局对此作出合理的解释。二、被上诉人东胜区司法局在其管理活动中，给张志芳开具的《公民代理批准函》是行政确认行为，属于具体行政行为。依据鄂司发（2002）37号《关于印发鄂尔多斯市法律服务市场管理规定》的文件规定，被上诉人东胜区司法局未经上诉人的同意，且未在场的情形下。用上诉人的第一代已经停止作废的身份证复印件，办理批准函违规违法。三、张某1和张某2是具有利害关系的两个当事人，在（2013）东法民初字575号民事案件中，原告贺某与张某2利用《公民代理批准函》来调解案件，形成调解协议，使上诉人失去应有的知情权、答辩权，侵害了上诉人的合法权益。四、2013年6月10日端午节放假，东胜区人民法院强制执行被上诉人后，上诉人才知道（2013）东法民初字第575号民事调解书的存在，《车辆自愿抵押书》是执行法官和原告方的意思表示，一审认为自愿抵押明显错误。被上诉人及原审第三人未向本院提交书面答辩及参诉意见。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，关于本案被诉《公民代理批准函》是否属于行政诉讼受案范围、是否存在事实错误以及是否满足撤销条件问题。公民代理是一种民事行为，由民事法律规范。公民诉讼代理是公民在诉讼活动中行使诉讼权利履行诉讼义务的一种法定方式，其代理资格、代理权限等由主导诉讼活动中的司法机关履行法定审查确认的职责，该职责非因法律规定不可能被排除。本案已经生效裁定指令审理，故是否属于受案范围不再审查。本案被诉的被上诉人出具《公民代理批准函》的行为，由地方司法机关与地方行政机关联合制定的规范性文件设定，法律性质上属于司法行政机关参与对诉讼中的公民代理行为的特定内容进行审查，即主要对委托人与代理人之间的关系以及代理行为是否存在经营性等方面进行审查。本案《公民代理批准函》出具的程序上存在明显瑕疵如：未提供委托人与代理人身份关系证明、一方未到场、未使用二代身份证等情形；但在代理案件执行程序中上诉人对涉案民事调解书和自愿抵押车辆书等法律文件、张某1和张某2的委托关系和姐妹关系、不存在经营性行为等方面均未在合理时间内提出异议，说明该函对代理关系的审查判断虽缺少部分程序性材料，但上述事实判断是双方接受和认可的，并不存在错误。故该函虽存在程序瑕疵情形，但实质审查事项并无过错而无撤销之必要。一审此方面的意见正确，上诉人撤销被诉《公民代理批准函》的请求本院不予支持。关于被上诉人给上诉人出具的答复书性质问题。该答复书是对投诉的答复，属于信访答复范围，不属于可诉的具体行政行为，一审认为该答复对上诉人的权利义务没有实际影响，不属于可撤销的情形的意见并不准确，但一审法院未支持其撤销答复正确。关于本案被诉《公民代理批准函》是否造成当事人在相关民事案件中的权益受损问题，不属本案审查范围，且上诉人已经在相关民事诉讼程序中主张，本案不予审查。关于当事人设置问题。原审第三人孙某作为被上诉人司法行政机关的经办人，其经办行为属于履行公务职责，与其自然人本人并无行政法上的利害关系，不应作为当事人参与本案诉讼程序，一审判决将行政机关经办人员列为第三人错误，本案中予以指出，但鉴于一审第三人已经参加诉讼，本案不再变更。上诉人请求被上诉人补偿精神损失费及赔礼道歉请求，因无法律依据不予支持。综上，一审事实清楚，适用法律基本正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张某1负担。本判决为终审判决。审 判 长 郝玉林审 判 员 李少艺审 判 员 杨瑞华二〇二〇年六月十七日法官助理 黄晶晶书 记 员 达尼斯相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：