贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终164号上诉人（原审被告）绥阳县综合行政执法局，住所地：绥阳县洋川镇晨光路全民健身中心大楼，统一社会信用代码：11520323MB1826090K。法定代表人高联友，系该局局长。委托代理人余洋，该局综合行政执法大队副大队长。委托代理人高晓萍，贵州严正律师事务所律师。被上诉人（原审原告）遵义赛外农场观光农业有限公司，住所地：绥阳县茅垭镇新江村半坎组，统一社会信用代码：915203230677092167。法定代表人肖景匀，系该公司总经理。上诉人绥阳县综合行政执法局（以下简称绥阳县综合执法局）因与被上诉人遵义赛外农场观光农业有限公司（以下简称赛外农场）房屋拆迁行政处罚纠纷一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2013年与2014年之间原告法定代表人肖景匀在征得绥阳县茅垭镇人民政府的同意和协助下，从绥阳县茅垭镇新江村半坎、水井湾、落场、院子、田坝等五个村民组的农户手中流转集体土地141.39亩，用于进行“绥阳县富强生态渔业养殖基础项目”（后更名为“赛外农场项目”）。2014年3月26日，绥阳县国土资源局、绥阳县住房和城乡建设局对其项目建设需占用耕地180亩进行备案。2014年4月14日绥阳县发展和改革局对该项目进行了备案。2013年11月原告在未取得农用地转用和征收手续的情况下，于2015年建成五栋建筑物，其中建筑面积分别为：1号楼123.18㎡、2号122.8㎡、3号楼35.49㎡、4号楼499.75㎡、5号楼1156.57㎡，另建成停车场4658.23㎡、道路272.4㎡、水泥地坪215.84㎡。整个项目占地面积6356.3㎡，土地类型为耕地，其中5号楼占用永久基本农田面积为759㎡，1-4号楼占地属旅游用地面积为5597.3㎡。2018年9月，农业农村部、自然资源部发文开始在全国范围内对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，改变土地性质和用途的违法违规建设行为进行清理整顿。2019年2月13日，绥阳县人民政府印发绥府办发[2019]7号《绥阳县“大棚房”问题整改实施方案》的通知，要求对需要用地报批的，涉及企业在2019年2月20日前提供报地勘界图并预缴相关费用。县国土资源局在3月上旬前完成组件上报并安排专人跟踪督办。若企业放弃完善相关手续，其地面建筑物的拆除及复耕工作务必在3月15日前完成。2019年2月14日绥阳县“大棚房”问题整改工作领导小组通知原告的法定代表肖景匀参加了清理整治的工作调度会。2019年3月1日，被告以原告占用茅垭镇新江村土地的建设行为进行立案查处。2019年3月6日，被告负责人对该案的处罚进行集体讨论，决定限期拆除在非法占用的759㎡土地上新建的1156.57㎡5号楼，恢复土地原状；没收在非法占用的5324.9㎡土地上新建的1号楼、2号楼、3号楼、4号楼和停车场以及水泥地坪。2019年3月7日绥阳县自然资源局向原告送达了自行委托第三方机构于2019年3月10日报送符合用地报批条件的资料的函。于当日被告同时向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。2019年3月17日5号楼已被行政机关强制拆除，2019年3月18日行政机关则开始对1-4号楼进行强制拆除。2019年3月20日被告召开听证会，原告在听证会上提出以下理由进行抗辩：该项目系绥阳县县委政府以及茅垭镇政府招商引资的项目；在进行建设时县委领导在现场指导，并提供了资金支持；建成后，每年县委县政府领导及各部门都到农场指导工作；用地手续办不到，应该由政府承担责任。当日被告负责人再次对该案的处罚进行集体讨论，决定内容与2019年3月6日集体讨论决定的内容一致并当即作出绥综执行处字[2019]01-2（039）号行政处罚决定。当日下午1-4号楼被全部拆除完毕。另查明，2019年3月5日贵州省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组发文要求在2019年3月底为完成“大棚房”问题专项整治最终完成时限，对不符合土地利用总体规划，改变土地性质和用途的严重违法违规行为，以及看护房等农业设施超标的，务必于3月底前坚决拆除，并尽快复垦复耕到位，恢复农业生产。对符合土地利用总体规划，用地手续不齐全的，要抓紧补办、完善手续；需要省政府批准的建设用地项目，务必于2019年3月10日前组件报至省自然资源厅。原审法院认为，行政处罚是对行政机关对违反行政管理秩序的行为，依照法律、法规或者规章的规定，并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。对于本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，“赛外农场”项目违法占地属实，其非法占用的土地上的建筑物和其他设施，对不符合土地利用总体规划的，限期拆除；对符合土地利用总体规划的予以没收和罚款。但被告在作出绥综执行处字[2019]01-2（039）号行政处罚决定前，明知涉案的5号楼已于2019年3月17日被全部拆除，1-4号楼已进入强制拆除阶段。被告却限令原告在收到行政处罚决定书之日起十五日内将5号楼拆除，同时将1-4号楼移交给绥阳县财政局（国资办），其内容明显不当。所诉行政行为违反了行政法的适当性原则，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：撤销被告绥阳县综合行政执法局作出的绥综执行处字[2019]01-2（039）号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告绥阳县综合行政执法局承担。原审宣判后，绥阳县综合执法局不服原审判决，向本院提起上诉。绥阳县综合执法局上诉请求：1.请求依法撤销原审判决；2.请求依法维持上诉人作出的绥综执行处字（2019）01-2（039）号《行政处罚决定书》；3.判决一、二审案件受理费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人作出的绥综执行处字(2019)01-2(039)号《行政处罚决定书》，是在确认被上诉人违法占地的基础上作出的。被上诉人未经批准、非法占地修建赛外农场项目，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《基本农田保护条例》第三十条的规定，上诉人作出处罚符合法律规定的，上诉人对被上诉人作出行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确。二、上诉人作出的综执行处字(2019)01-2(039)号《行政处罚决定书》，程序合法，处罚适当。上诉人在受理此案后，按照规定进行了调查了解，并向被上诉人下达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》等，依法进行了听证，送达了相关法律文书，行政处罚程序合法。被上诉人的违法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《基本农田保护条例》第三十条的规定而作出的处罚程序合法且处罚适当。三、原审法院以被上诉人的违法建筑已被拆除，认为上诉人处罚的内容明显不当，所诉行政行为违反了行政法的适当性原则的认定不符合法律规定。尽管本案中的5号楼在上诉人的处罚决定书下发之前已由行政机关按照农业农村部自然资源部以及省、市、县“大棚房”问题专项清理整治行动规定拆除，1-4号楼也准备拆除，但并不影响上诉人对被上诉的违法事实和行为作出行政处罚，行政处罚行为的合法性主要体现在其作出的行政处罚认定的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法这几方面，而上诉人作出的行政处罚决定，完全符合上述几个条件，故上诉人依据被上诉人的违法占地事实，作出行政处罚，是符合法律规定的。至于行政机关的行政拆除行为是否合法，是另一个诉解决的问题，与本案的行政处罚没有关系，不能以违法建筑已经拆除而否认被上诉人违法事实的客观存在。被上诉人赛外农场未在法定期限提供书面答辩意见。本案原审的证据已随案移送本院（原审卷宗）。本院二审查明的事实与原审一致。本院认为，本案的争议焦点是：上诉人作出的绥综执行处字（2019）01-2（039）号行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”本案中，被上诉人在未取得农用地转用和征收手续的情况下，于2015年建成五栋建筑物，且所占地中有759平方米属于永久基本农田保护区，因此，被上诉人的行为违法。2019年3月20日，上诉人作出案涉处罚决定，限被上诉人自收到本处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的759㎡土地上新建的1156.57㎡五号仓储、加工房、职工楼、食堂和厕所，恢复土地原状。将非法占用的5324.9㎡土地上新建的123.18㎡一号接待楼、122.8㎡二号宿舍楼、35.49㎡三号档案室、499.75㎡四号办公楼和4658.23㎡停车场、215.84㎡水泥地坪交绥阳县财政局（国资办）。但是，在案涉处罚决定作出时，五号楼已于2019年3月17日被全部拆除，一至四号楼已进入强制拆除阶段，在此情况下，上诉人作出限令被上诉人在收到行政处罚决定书之日起十五日内将5号楼拆除，同时将一至四号楼移交给绥阳县财政局（国资办），其内容明显不当。原审法院判决撤销案涉处罚决定书正确。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人绥阳县综合行政执法局负担。本判决为终审判决。审判长  唐永群审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年六月十八日法官助理张萍萍书记员胡茜茜