重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)渝05行终295号 上诉人（原审被告）：重庆市永川区规划和自然资源局,住所地重庆市永川区人民北路6号，统一社会信用代码11500000MB1772096B。 法定代表人蒋勇，局长。 委托代理人黄皓，该单位法规科科长。 委托代理人白中奎，该单位工作人员。 上诉人（原审被告）：重庆市永川区新城建设管理委员会,住所地重庆市永川区中山大道东段168号，统一社会信用代码12500383G72046514M。 法定代表人张小梅，主任。 委托代理人赵延龙，重庆聚兴律师事务所律师。 委托代理人罗勇，该单位工作人员。 被上诉人（原审原告）：重庆宇晨房地产开发有限公司,住所地重庆市永川区萱花北干道东侧，统一社会信用代码91500118660876569J。 法定代表人洪大勇，执行董事。 委托代理人谢馥蔚，北京市鑫诺（重庆）律师事务所律师。 上诉人重庆市永川区规划和自然资源局（以下简称永川区规资局）和重庆市永川区新城建设管理委员会（以下简称永川区新城管委会）因诉被上诉人重庆宇晨房地产开发有限公司（以下简称宇晨公司）土地其他行政行为一案，不服重庆市巴南区人民法院（2018）渝0113行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并庭讯审理了本案。上诉人永川区规资局的委托代理人黄皓、白中奎和永川区新城管委会的委托代理人赵延龙、罗勇，被上诉人宇晨公司的委托代理人谢馥蔚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，宇晨公司与永川区国土房管局签订永地（2008）合字（出让）第20号《国有建设用地使用权出让合同》，约定永川区国土房管局将永川区胜利路办事处原萱花村一社、二社（植物园右侧）土地（宗地面积74119平方米，出让地块面积63707平方米）出让给宇晨公司，宇晨公司也取得永川区房地证2008字第GY02401号《房地产权证》。因成渝城际铁路客运专线建设需占用以上地块，经永川区政府批准，永川区国土房管局作出永国土收字〔2014〕1号《关于收回国有土地使用权决定书》，收回宇晨公司以上国有土地使用权。2013年6月3日，宇晨公司与永川区国土房管局签订《成渝客专占用宇晨房地产公司开发地块进场施工协议》（以下简称进场施工协议），约定宇晨公司同意铁路施工建设单位尽快进行场施工、土地置换原则为按照同土地级别、同规划建设总规模予以置换等内容。当日，永川区国土房管局向宇晨公司预付700万元。 2014年1月10日，永川区国土房管局（甲方）、宇晨公司（乙方）、永川区新管委会（丙方）签订《成渝城际客运专线建设收回土地使用权置换协议》（以下简称《土地置换协议》），约定：1、丙方在新城规划范围内，在2014年1月20日前，明确出不少于两宗同性质地块（单宗地块地上建筑总面积约为15.9万平方米）供乙方选定，如乙方在1月20日前未选定，则由丙方指定，乙方选定置换地块后，甲方和丙方应在2014年6月30前完善该地块的土地使用权出让前期相关工作和手续并组织挂牌；2乙方被收回使用权地块的价值以甲、乙双方共同委托的重庆弘力资产评估房地产土地估价有限责任公司提交的评估价值17281.45万为准；3、按原签订的进场施工协议第四条以同土地级别、同规划建设总规模予以置换，对选定或指定置换地块使用权价值仍由重庆弘力资产评估房地产土地估价有限责任公司进行评估；4、乙方取得选定或指定置换地块使用权须通过公开招、拍、挂出让方式，乙方必须按规定报名竞买。双方对土地置换其它事项也进行相应约定。2014年10月10日，永川区国土房管局（甲方）与宇晨公司（乙方）签订《预付款协议》，约定甲方于协议签订后7日内向乙方预付4421万元，乙方必须保证全款用于支付参加永川兴龙大道片区A7-7-1-1国有土地使用权竞买所需的保证金。该协议签订后，永川区国土房管局依约向宇晨公司支付4421万元。2014年10月、2015年1月，永川区国土房管局两次对永川兴龙大道片区A7-7-1-1国有土地使用权进行公开出让，出让起始价分别为22101万元、23850万元，宇晨公司未参与竞买，两次出让均流标。2015年3月，宇晨公司向永川区国土房管局、永川区新管委会提交《关于成渝城际客运专线建设收回我公司土地使用权补偿方案的协商函》，载明：《进场施工协议》和《置换协议》约定的是同土地级别、同规划建设总规模进行置换，两次公告的出让起始价均较大幅度高于被收回土地的价格，故我公司未报名参加两次竞买；我公司提出以下协商意见：按照重庆弘力资产评估房地产土地估价有限责任公司的评估结果17281.45万元为补偿价款进行货币补偿，并对我司前期开发投入和前期至今的利息进行补偿。 因宇晨公司系多起执行案件的被执行人，重庆市五中院于2016年1月发出《关于敦促尽快支付重庆宇晨房地产开发有限公司土地补偿款的函》（渝五中法函〔2016〕7号），敦促永川区成渝城际客运专线永川段建设项目指挥部、永川区国土房管局尽快支付重庆宇晨房地产开发有限公司土地补偿款：1、参照（2014）渝五中法行终字第00291号《行政判决书》确定的补偿标准，尽快确定最终补偿方案，建议采用货币补偿方式；2、……,若确定为货币补偿，请尽快将补偿款打到五中院银行帐户。2016年7月，重庆市五中院向永川区政府发出《关于敦促尽快支付重庆宇晨房地产开发有限公司土地补偿款的函》（渝五中法函〔2016〕53号），敦促尽快支付宇晨公司的土地补偿款。 2016年9月21日，永川区国土房管局、永川区新管委会作出《关于宇晨公司土地处置意见的函》（以下简称《处置意见函》）。同年11月1日，永川区国土房管局、永川区新管委会作出《关于收回重庆宇晨房地产开发有限公司国有土地使用权补偿款有关事宜的通知》，告知宇晨公司因国有土地使用权收回应得的补偿款总额为12046.89万元（87亩*138.47万元/亩）；扣除区国土房管局已支付的5121万元补偿款及宇晨公司应缴纳的税费2742.62万元，永川区国土房管局还应支付的4183.27万元补偿款划入重庆市五中院指定银行帐户等内容。原告不服《处置意见函》，于2018年6月27日诉至法院。 另查明，原告宇晨公司起诉被告系原永川区国土房管局，诉讼中，因国家机构体制改革，永川区规划和自然资源局组建成立，系原永川区国土房管局职能的继受主体。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。本案中，永川区国土房管局、永川区新城管委会作出的《处置意见函》确定了收回宇晨公司土地使用权的货币补偿金额，宇晨公司系该行政行为相对人，其认为该行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会辩称《处置意见函》系根据法院生效裁判、协助执行通知书等法律文书的要求作出的行为，不属于行政诉讼受案范围，但重庆市五中院向永川区国土房管局等行政机关发出的函件并非“法院生效裁判、协助执行通知书等法律文书”，该函件属公函性质，系要求行政机关协助支付宇晨公司的土地补偿款并将该款项划入法院帐户，并未对行政机关收回宇晨公司土地使用权的补偿方式、补偿金额等行政权限内事项设定法律义务，故永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会该辩称理由不能成立。 永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会辩称根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，宇晨公司起诉已超过法定起诉期限，本案中，首先，永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会虽于2016年9月21日作出《处置意见函》，但其未举示证据证明何时向宇晨公司送达行政文书、宇晨公司何时知道或应当知道起诉期限，故永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会无证据证明宇晨公司起诉超过法定期限，其次，永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会所述司法解释于2018年2月8日起施行，而本案被诉行政行为《处置意见函》于2016年9月21日作出，其起诉期限应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，即起诉期限应从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起最长不得超过2年，宇晨公司于2018年6月27日向法院起诉，尚在行政行为作出（2016年9月21日）的两年内，故宇晨公司起诉未超过法定起诉期限。 被告永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会辩称原告宇晨公司被收回土地使用权地块商业价值远低于评估公司评估价17281.45万，永川区规划和自然资源局、永川区新城管委会参照（2014）渝五中法行终字第00291号行政判决载明的补偿标准（138.47万元/亩）进行货币补偿具有合理性，本案中，原、被告签订的《置换协议》第二条明确载明：原告被收回土地使用权地块的价值以永川区国土房管局、原告双方共同委托的重庆弘力资产评估房地产土地估价有限责任公司提交的评估价值17281.45万元为准，即原、被告以协议形式确认原告被收回土地使用权地块的价值为17281.45万元；而第00291号《行政判决书》系法院对原永川区国土房管局收回其他土地使用权所致土地行政补偿纠纷所做的司法裁判，该《行政判决书》判决永川区国土房管局支付被收回土地使用权人土地补偿款11000万，系基于被收回土地使用权人在诉讼中“自愿放弃部分补偿要求，接受11000万的补偿金额”，该《行政判决书》并未确定“138.47万元/亩”的补偿标准，故被告以上辩称理由不能成立，其以“138.47万元/亩”的补偿标准计算原告被收回土地使用权的货币补偿金额无事实及法律依据。 综上，宇晨公司起诉请求撤销原永川区新城管委会作出的《处置意见函》属行政诉讼受案范围，且未超过法定起诉期限，《处置意见函》确定原告被收回土地使用权的货币补偿金额为12046.89万元（计算公式：87亩＊138.47万元／亩）主要证据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，判决：撤销被告重庆市永川区新城建设管理委员会、原重庆市永川区国土资源和房屋管理局于2016年9月21日作出的《关于宇晨公司土地处置意见的函》。 永川区规资局不服一审判决，向本院提起上诉称：请求依法撤销（2018）渝0113行初118号行政判决，驳回一审原告的诉讼请求。事实与理由：1、一审法院认定事实错误。上诉人做出《处置意见函》系事实行为，并非具体行政行为。该事实行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受理范围。2、该协议系上诉人与永川区新城管委会、宇晨公司于2014年1月10日经三方协商一致后签订的，属于行政协议。《协议》约定补偿方式为土地使用权置换，上诉人对置换土地先后两次公开出让，被上诉人均未参与竞买，被上诉人系违约行为。2016年国家土地市场价格已变动，为了公共利益的需要，上诉人行使行政优益权对原行政协议即《置换协议》进行撤销，于2016年9月12日在与被上诉人协商一致后作出《处置意见函》，故一审判决所依据的《置换协议》已不再适用。3、因2016年国家土地市场价格已变动，为了公共利益的需要，稳控国家土地市场秩序，上诉人参照相邻地块对《置换协议》中17281.45万元变更为12046.89万元，遵循市场价格机制，具有合理性。同时，上诉人依旧给予被上诉人选择土地置换的权利，并未损害被上诉人合法权益。 永川区新城管委会不服一审判决，向本院提起上诉称：请求依法撤销（2018）渝0113行初118号行政判决，裁定驳回被上诉人宇晨公司的起诉；本案一、二审诉讼费用由被上诉人宇晨公司负担。事实与理由：1、一审判决认定事实不清。案涉的《处置意见函》系上诉人、永川区规资局依据重庆五中法院的生效裁判、协助执行通知书等法律文书的要求而做出的行为，并非上诉人、永川区规资局按照行政职权和程序作出的具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、一审判决认为被上诉人的起诉未超过法定起诉期限也明显属于适用法律错误。上诉人、被上诉人、永川区规资局与中信银行、五中院等于2016年9月12日开会研究被上诉人土地处置事宜并形成案涉《处置土地的纪要》，被上诉人的参会人员未提出异议；2016年9月21日，上诉人与永川区规资局作出《处置意见函》并送达被上诉人；2016年11月1日，上诉人与永川区规资局作出《关于收回重庆宇晨房地产开发有限公司国有土地使用权补偿款有关事宜的通知》，在此告知被上诉人土地补偿标准及补偿款处置等事宜；被上诉人于2018年6月27日才提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限；另外，一审法院适用已经失效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定做出判决明显适用法律错误。3、上诉人与永川区规资局作出《处置意见函》程序合法、内容合理正当，该函不应当被撤销。永川区规资局依法收回被上诉人的土地使用权，双方明确同意采取土地使用权置换方式进行补偿，并于2013年6月3日签订施工协议；双方于2014年1月10日签订的《置换协议》再次约定被收回土地使用权的价值以双方共同委托评估公司的评估价值为准。结合两份协议内容可知，双方委托评估是为了更好的履行土地置换，将评估价作为土地置换时新旧土地价值参考，并非一审法院认定的以协议形式确认案涉土地使用权地块价值为17281.45万元。该地块的实际商业价值远低于该评估价，若以该评估价作为货币补偿价格将会损害公共利益，给国家造成巨大经济损失。4、被上诉人签署《土地置换协议》后宇晨公司擅自将拟收回地块用于抵押贷款，两次拒不参加拟置换地块的竞买，且因其自身债务原因致拟收回地块被司法机关多次查封，致各方无法履行《土地置换协议》。 被上诉人宇晨公司二审答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持原判，驳回二上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，本案各方当事人在2014年1月10日签订的《土地置换协议》第五条规定：“如乙方（宇晨公司）竞得选定或指定置换地块使用权，按照等价补差原则进行结算。结算后的差额部分应在结算后100日内支付给收款方。如选定或指定置换地块的使用权公开出让价格高于该地块使用权评估价，且乙方自愿放弃，同时被其他单位（个人）竞得，在选定或指定置换地块使用权公开出让结束之日起100日内，甲方（永川国土局）和丙方（永川新城管委会）应按已收回的土地使用权评估价支付乙方土地使用权补偿费”。还查明，宇晨公司在前述协议刚签订后不久，于2014年1月15日将涉案土地抵押给中信银行贷款4000万元，后因宇晨公司涉及多笔债务无法清偿，涉案土地被多家法院查封。 本院认为，本案为收回国有土地使用权补偿纠纷。本案二审争议焦点为：1、上诉人作出收回国有土地使用权决定的合法性及本案是否属法院受理范围；2、双方签订的相关土地补偿协议的效力及可否按评估价进行案涉土地的货币补偿；3、是否应撤销案涉《处置意见函》并重新作出土地补偿决定；4、本案是否超过起诉期限。本院分别评判如下： 一、关于上诉人作出收回国有土地使用权决定的合法性及本案是否属法院受理范围问题 根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”，以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”之规定，本案由于公共利益需要，涉案地块规划调整为重大基础设施建设项目用地，上诉人作为永川区的土地行政主管部门，在报经原批准用地的人民政府批准后，其作出收回国有土地使用权的决定合法有效，并应依法启动对土地使用权人给予适当补偿的法律程序。 对于收回土地使用权的补偿程序，虽然上诉人称《处置意见函》系其根据本院执行局函件的要求而作出，但本院发函的目的是“敦促尽快支付宇晨公司的土地补偿款”即上诉人的协助执行义务，而该函对于收回宇晨公司土地的具体补偿方式及标准也明确为“建议”性质，其函件内容本身并不是要求针对本案土地补偿标准所作生效裁判的直接执行，而是对本案土地补偿款的协助执行，故《处置意见函》不是上诉人根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书等法律文书作出的执行行为，该情形不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第七项关于“不属于人民法院行政诉讼受案范围”的规定。同时，本案《处置意见函》包括针对宇晨公司土地置换的条件和进行货币补偿的标准与数额等内容，并结合上诉人《关于收回重庆宇晨房地产开发有限公司国有土地使用权补偿款有关事宜的通知》内容看，明显是对收回宇晨公司土地使用权作出的土地补偿决定，对宇晨公司的权利造成影响，其最终结果仍是上诉人依据自身行政职权和程序做出的具体行政行为，应属于人民法院受案范围。故上诉人认为本案不属于法院受案范围的上诉理由不成立，本院不予支持。 二、关于本案相关土地补偿协议效力及能否按评估价值进行案涉土地的货币补偿问题 本案各方当事人签订的《进场施工协议》，以及《土地置换协议》、《预付款协议》等，均系各方真实意思表示，其内容实质是一种通过协议补偿方式收回案涉国有土地使用权，不违反法律禁止性规定，故前述协议均依法成立并有效，各方均应自觉履行。在前述协议的履行过程中，上诉人已按约支付700万元进场施工的土地预付款和提供2块作置换用的拍卖地块供宇晨公司选择，并预付土地拍卖保证金4421万元，但被上诉人宇晨公司违反协议约定擅自将涉案土地抵押给中信银行贷款4000万元，导致涉案土地被法院查封。同时，宇晨公司也未按照双方《预付款协议》约定参加案涉地块的竞买或将保证金退还上诉人，而是挪作他用，致土地置换协议已无法继续履行，最终导致本案已无法通过协议方式进行土地补偿，宇晨公司应自行承担法律上的不利后果。 对于案涉土地的补偿标准和数额，根据双方《进场施工协议》第三条“土地价值已于2012年6月委托评估公司进行价值评估，结果将用于土地置换时计算新、旧土地出让价值的重要参考依据”，该约定明确了案涉土地“评估价”的用途仅为土地置换时的价值参考，而非约定为货币补偿的依据。同时，根据双方《土地置换协议》第五条的约定，明确了上诉人按“评估价”对被上诉人进行货币补偿的所附条件，即“置换地块的出让价高于该地块评估价，且被上诉人自愿放弃，同时被其他单位（个人）竞得”，而事实上对上诉人组织的两次土地竞买活动，被上诉人宇晨公司均未参与，导致两次出让均流标，且案涉用作置换的地块被宇晨公司抵押借款后被法院查封，宇晨公司《关于成渝城际客运专线建设收回我公司土地使用权补偿方案的协商函》中要求以评估价为标准对其进行货币补偿的协议条件并不成就，宇晨公司的该请求缺乏事实和法律依据，故本案已不能按双方协议的委托“评估价”进行案涉土地的货币补偿。 三、关于是否应撤销案涉《处置意见函》并重新作出土地补偿决定的问题 根据《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法（试行）》第十七条：“国有建设用地使用权收回补偿价格包括土地使用权人在该宗土地上的成本投入、税费、利息以及合理利润”之规定，案涉《处置意见函》确定的土地补偿标准，系参照相邻地块（2014）渝五中行终字第00291号《行政判决书》判决的补偿标准进行，但该《行政判决书》判决的土地补偿款11000万计算出的“138.47万元/亩”的补偿标准，系基于被收回土地使用权人在诉讼中“自愿放弃部分补偿要求，接受11000万补偿金额”的事实而得出，如果将该案补偿标准直接作为本案的土地补偿标准，未考虑到该宗土地上不同的成本投入、税费、利息以及合理利润等因素，显然不尽合理，故一审判决对案涉《处置意见函》依法予以撤销并无不当。 根据《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》（渝府发〔2008〕119号）第三十二条：“根据《城市房地产管理法》第十九条规定，需依法提前收回建设用地使用权的，应当给予土地使用者适当补偿，其补偿金额由国土部门会同规划、财政等有关部门共同研究，委托有评估资格的土地评估机构评估，报同级政府批准”之规定，因被上诉人宇晨公司的严重违约导致该置换协议已无法继续履行，在本案不能按双方协议进行案涉土地货币补偿的情况下，上诉人理应按照法律法规的规定程序重新进行土地补偿，但上诉人作出的《处置意见函》在程序上显然不符合上述相关文件规定，因而本案应撤销案涉《处置意见函》，由上诉人按照相关法律规定重新作出土地补偿决定。故上诉人认为其作出《处置意见函》程序合法、内容合理正当的上诉理由不成立，本院不予支持。 四、关于本案是否超过起诉期限的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为内容之日起六个月内提出”之规定，本案上诉人虽于2016年9月21日作出《处置意见函》，但未举示证据证明何时向被上诉人宇晨公司送达了该行政文书或已向宇晨公司告知了起诉期限。同时，为更有利于保护行政诉讼原告的诉权，因《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年”的规定于2018年2月8日起施行，故本案应适用行政行为当时的法律法规，即《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，被上诉人宇晨公司于2018年6月27日向法院起诉，尚在知道或者应当知道行政行为内容之日（2016年9月21日）起两年内。故上诉人认为被上诉人宇晨公司已超过起诉期限的上诉理由不成立，本院不予采信。 综上，一审法院判决撤销案涉《处置意见函》的结果正确，本院应予维持。上诉人永川区规资局、永川区新城管委会关于撤销一审判决等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆市永川区新城建设管理委员会负担25元，重庆市永川区规划和自然资源局负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 冉崇高 审 判 员 周 琦 审 判 员 陈 霞 二〇二〇年六月二十四日 法官助理 汪晓敏 书 记 员 周 刚 书 记 员 周 刚