江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终2046号 上诉人（原审原告）陈兴龙，男，汉族，住淮安市淮阴区。 被上诉人（原审被告）淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市淮阴区承德北路606号。 法定代表人陈张，该区区长。 委托代理人时洪生，江苏六仁律师事务所律师。 上诉人陈兴龙因诉淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定： 2016年11月18日，江苏省住房和城乡建设厅原则同意淮阴区政府将前进街西等地块8个棚户区（城中村）改造项目纳入淮阴区2017年棚户区（城中村）改造年度计划。2016年12月28日，淮安市淮阴区十六届人大常委会第34次会议通过《关于批准将二附小西等10个棚户区改造项目纳入全区2017国民经济和社会发展年度计划的决议》（淮人发﹝2016﹞46号），决定批准前进街西地块（东至前进路、南至规划路、西至淮海北路、北至曙光街）等10个地块棚户区改造项目纳入全区2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年7月14日，原淮安市国土资源局淮阴分局审查认为该地块符合土地利用总体规划。2017年7月28日，淮安市淮阴区住房和城乡建设局（以下简称淮阴区住建局）委托淮安市淮阴区城市房屋拆迁安置中心实施前进街西地块房屋征收补偿安置工作。2017年8月3日，淮阴区住建局发布房屋征收调查通告，征收调查范围东至前进街，南至规划路，西至淮海北路，北至北京东路。2017年8月7日淮阴区住建局公布《前进街西地块房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，向社会征求公众意见。2017年9月6日，淮阴区住建局公示前进街西地块房屋情况汇总表。2017年9月8日，淮阴区住建局组织项目社会稳定风险评估。2017年9月20日，淮阴区住建局公示地块未经登记建筑调查处理结果。2017年10月29日，淮阴区政府作出淮政征字[2017]4号房屋征收决定公告（以下简称4号征收决定），该公告的主要内容为：因棚户区改造需要，淮阴区政府决定对前进街西地块红线范围内的房屋和附属物实施征收，淮阴区住建局为房屋征收部门，淮阴区城市房屋拆迁安置中心为房屋征收实施单位，征收范围具体见红线图。该公告并附征收补偿方案。2018年4月26日，陈兴龙告对4号征收决定不服，提起诉讼。 2018年6月28日，根据淮阴区政府的议案，淮阴区十七届人大常委会第13次会议通过《关于明确前进街西地块四至范围的决议》，该决议明确前进街西地块征收四至范围为：东至前进路，南至规划路，西至淮海北路，北至曙光街、规划路、北京东路。 原审法院认为： 首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”征补条例第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，淮阴区政府以棚户区改造需要名义征收房屋符合公共利益的需要，但应当符合相关规划并应纳入市、县级政府国民经济和社会发展年度计划。虽然淮阴区十六届人大常委会第34次会议将前进街西地块棚户区改造项目纳入淮阴区2017年国民经济和社会发展年度计划，但同时淮阴区人大常委会已经明确了前进街西地块征收项目的四至范围（东至前进路，南至规划路，西至淮海北路，北至曙光街）。淮阴区政府应按照淮阴区人大常委会确定的项目范围进行征收。而本案征收决定红线图确定的征收范围北至北京东路，而非淮阴区人大常委会确定的北至曙光街。因此，淮阴区政府在实施征收过程中，没有严格按照淮阴区人大常委会确定的范围进行征收，而是扩大了项目征收范围，将原本不在批准范围的部分房屋纳入了征收范围，对于征收决定超出的部分缺乏依据，构成违法。虽然2018年6月28日，淮阴区人大常委会根据区政府的有关议案，通过决议进一步明确前进街西地块征收的四至范围，将其中的北至曙光街扩大为北至曙光街、规划路、北京东路。但该决议是淮阴区人大常委会对淮阴区2017年国民经济和社会发展年度计划确定的项目范围进行了调整，但房屋征收决定作出时的证据不能证明该征收符合国民经济和社会发展年度计划。因此，淮阴区政府超出淮阴区人大常委会确定的范围征收缺乏依据。 其次，政府进行房屋征收除需要符合公共利益需要以及相关规划要求外，还应当严格依照征补条例的程序作出房屋征收决定，如对征收补偿方案征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用合乎要求。征补条例第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，淮阴区政府提交的资金证明系淮安市淮阴区城市资产经营有限公司自行出具，而非由金融机构出具，该证明不具有证据效力，不足以证明征收补偿费用足额到位，也不能证明专户存储、专款专用。因此，淮阴区政府虽然进行了社会稳定风险评估，也依法对征收补偿方案论证公布并征求意见，但征收补偿费用的拨付程序不符合规定，其征收程序也构成违法。 第三，关于4号征收决定是否撤销问题。一是，房屋征收决定确定的征收范围超出淮阴区国民经济和社会发展年度计划，实际上违背了地方权力机关的决定，该房屋征收决定对于超出部分原则上应当撤销。但在审理中，淮阴区政府已及时采取了相应补救措施，淮阴区人大常委会就年度计划也作了相应的调整，应当视为该征收决定具有了相应的依据，虽然该房屋征收决定作出时构成违法，但不能以此为理由将其予以撤销。二是，房屋征收决定中征收补偿费用程序的违法问题，从淮阴区政府提交的证据来看，虽然不能证明补偿安置资金的足额到位、专户存储、专款专用，但淮阴区政府有能力保障被征收人获得补偿安置，其也具有依法向被征收人履行补偿责任的义务和职责。因此，不能仅以其未提供有效证据证明其补偿安置资金已足额到位、专户存储、专款专用这一法律上的程序性问题，而撤销该房屋征收决定。三是，因涉案征收项目涉及公共利益，依法不宜撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。……”本案房屋征收决定涉及的项目，系前进街西地块棚户区改造项目，属于公共利益范畴，同时考虑涉案地块大部分被征收人已经与房屋征收部门签订征收补偿安置协议，大部分房屋也已经拆除完毕的情形，若撤销该房屋征收决定，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此涉案房屋征收决定不宜撤销，依法应当确认违法。 综上，陈兴龙要求确认被诉房屋征收决定违法，具有事实依据和法律依据，法院予以支持；但其要求撤销该房屋征收决定缺乏事实依据和法律依据，法院不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认淮阴区政府2017年10月29日对前进街西地块房屋征收项目作出的房屋征收决定行为违法。 上诉人陈兴龙上诉称，其房屋不在4号征收决定的征收范围内；案涉地块实质是商业开发，不属于公共利益；社会风险评估报告违法；被上诉人利用职权逼迫上诉人等业主搬迁；原审法院适用法律错误。请求本院确认4号征收决定违法，撤销征收决定超出征收范围的部分；赔偿其全部经济损失。 被上诉人淮阴区政府答辩称，淮阴区人大常委会根据答辩人的议案，作出了新的《关于明确前进街西地块四至范围的决议》，征收补偿费用足额到位、专款专用，具备向被征收人补偿的能力，并且征收范围内大多数被征收人已经签订补偿安置协议，故4号征收决定不应当被撤销。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为: 征补条例第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，淮阴区政府依法有权作出4号征收决定。 征补条例第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，2016年12月28日，淮安市淮阴区十六届人大常委会第34次会议通过《关于批准将二附小西等10个棚户区改造项目纳入全区2017国民经济和社会发展年度计划的决议》（淮人发﹝2016﹞46号），决定批准前进街西地块（东至前进路、南至规划路、西至淮海北路、北至曙光街）等10个地块棚户区改造项目纳入全区2017年国民经济和社会发展年度计划。2017年10月29日，淮阴区政府作出4号征收决定，明确征收范围具体见红线图，但红线图确定的征收范围北至北京东路，而非淮阴区人大常委会确定的北至曙光街。因此，淮阴区政府没有严格按照淮阴区人大常委会确定的范围进行征收，将原本不在批准范围的部分房屋纳入了征收范围。故4号征收决定超出批准范围进行征收，不符合征补条例的前述规定，构成违法。征补条例第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，淮阴区政府提交的资金证明系淮安市淮阴区城市资产经营有限公司出具，而非金融机构出具，不能证明征收补偿费用专户存储、专款专用，也不足以证明征收补偿费用足额到位，不符合前述规定。因此，4号征收决定作出前未能满足征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用这一程序要求。 淮阴区政府提供的《关于公布 2018年6月28日，淮阴区十七届人大常委会第13次会议通过《关于明确前进街西地块四至范围的决议》，明确前进街西地块征收四至范围为：东至前进路，南至规划路，西至淮海北路，北至曙光街、规划路、北京东路。据此，4号征收决定作出时虽然超出批准范围征收，但淮阴区人大常委会后就年度计划作了相应调整，将征收范围北至曙光街调整为北至曙光街、规划路、北京东路，可以视为4号征收决定具有了相应依据。4号征收决定系棚户区改造项目，符合公共利益的需要。涉案地块大部分被征收人已经与房屋征收部门签订了征收补偿安置协议，大部分房屋也已拆除完毕。淮阴区政府虽未证明补偿安置资金的足额到位、专户存储、专款专用，但淮阴区政府有能力保障被征收人获得补偿安置。故原审法院认为撤销4号征收决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法判决确认4号征收决定违法并无不当。 综上，上诉人陈兴龙的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈兴龙负担。 本判决为终审判决。 审判长  倪志凤 审判员  张世霞 审判员  杨 述 二〇二〇年六月二十二日 书记员  王雅露 书记员  张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；