浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行赔申12号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）张谦杰，男，1971年4月18日出生，汉族，住温州市龙湾区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市公安局。住所地：温州市鹿城区金桥路2号。 法定代表人罗杰，局长。 委托代理人曾建胜、杨洋，该局工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市公安局龙湾区分局。住所地：温州市龙湾区行政中心区西路公安大楼。 法定代表人黄挺义，局长。 委托代理人赵开，该局工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）温州市龙湾区人民政府瑶溪街道办事处。住所地：温州市龙湾区瑶溪街道河头龙西路2号。 法定代表人林文辉，主任。 委托代理人郑忠朝，浙江东瓯律师事务所律师。 张谦杰诉温州市公安局、温州市公安局龙湾区分局（以下简称龙湾区分局）、温州市龙湾区人民政府瑶溪街道办事处（以下简称瑶溪街道）行政强制行政赔偿一案，温州市龙湾区人民法院于2018年7月31日作出（2018）浙0303行赔初17行政赔偿裁定。张谦杰提起上诉后，温州市中级人民法院于2018年11月26日作出（2018）浙03行赔终47号行政赔偿裁定。张谦杰仍不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 一、二审法院审理查明：2017年10月23日，在龙湾国际机场候机大厅内，原告张谦杰欲前往北京信访，在被告瑶溪街道工作人员对其进行劝访过程中，原告情绪激动，言辞激烈，被告温州市公安局龙湾区分局以张谦杰涉嫌公然侮辱他人为由对原告进行强制传唤至2017年10月24日9时。2017年10月24日，被告温州市公安局龙湾区分局作出温龙公（瑶）不罚决字[2017]10037号不予行政处罚决定书，认定张谦杰属情节特别轻微，决定不予行政处罚。原告认为被告对原告强制传唤过程中造成原告手臂扭伤、未提供饮食与休息、造成胃部严重不适，应当予以赔偿，遂诉至法院，请求判决被告温州市公安局、龙湾区分局、瑶溪街道赔偿原告经济损失（包括机票）20万元，以及在省级以上报刊消除影响恢复名誉赔礼道歉。 一审法院认为，1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，原告诉称被告有违法强制传唤和违法限制原告人身自由的情形故被告应承担赔偿责任，由于涉案强制传唤系被告龙湾区分局实施，根据上述法律规定，温州市公安局与瑶溪街道均不是本案赔偿义务机关，原告将温州市公安局与瑶溪街道列为共同被告缺乏事实依据。经释明后原告拒绝变更被告，故对原告要求温州市公安局、瑶溪街道承担国家赔偿责任的起诉，予以驳回。2.《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条规定，办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：（一）对物品、设施、场所采取扣押、扣留、临时查封、查封、先行登记保存、抽样取证等强制措施；（二）对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围等强制措施。第四十四条规定，情况紧急，当场实施行政强制措施的，办案人民警察应当在二十四小时内依法向其所属的公安机关负责人报告，并补办批准手续。当场实施限制公民人身自由的行政强制措施的，办案人民警察应当在返回单位后立即报告，并补办批准手续。公安机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。第五十五条第一款规定，对被传唤的违法嫌疑人，应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。本案中，被告龙湾区分局协助瑶溪街道工作人员在龙湾国际机场对原告进行劝访，由于原告情绪比较激动且言辞激烈，被告龙湾区分局工作人员认为原告涉嫌公然辱骂瑶溪街道工作人员决定对原告强制传唤至瑶溪派出所，被告龙湾区分局办案人员已按照上述规定补办批准手续并强制传唤未超过二十四小时，且根据被告提交的监控视频资料在强制传唤期间已保障原告必要的饮食和休息，故原告诉称被告有违法强制传唤和违法限制原告人身自由的意见，不予支持。原告诉称在龙湾国际机场被告工作人员有拉扯和扭转原告手臂故属于殴打原告的情形，由于被告龙湾区分局对原告采取强制传唤措施，其在强制传唤措施实施过程中采取必要的合理的强制手段将原告带至公安机关办公地点属于《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第三款规定的合法约束性手段，对原告诉称的殴打情形缺乏事实根据，不予支持。3.根据《中华人民共和国国家赔偿法》之相关规定，行政机关承担国家赔偿责任的前提是行政机关及其工作人员存在违法实施行政行为并造成当事人合法权益受到损害的情形。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；（２）有明确的被告；（３）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（５）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（６）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（７）符合法律规定的起诉期限。本案中被告龙湾区分局对原告实施强制传唤未经有权机关确认为违法，原告要求被告龙湾区分局承担赔偿责任的起诉不符合上述起诉条件的规定，亦予以驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）、（十）项之规定，裁定驳回原告张谦杰的起诉。 二审法院认为，本案系上诉人张谦杰不服龙湾分局采取的强制传唤行为提起行政赔偿的案件，结合各方诉辩及原审裁判，本案争议焦点在于上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。其一，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权时造成公民等合法权益受损的，以该行政机关为赔偿义务机关。上诉人主张三被上诉人存在非法扣押身份证和机票的行为，但未提供证据证明，不予采信。就上诉人主张的非法限制人身自由的行为，根据证人证言、民警的情况说明、现场笔录、现场视频资料等证据，足以证明涉案行为系龙湾分局对上诉人实施强制传唤的行为。在上诉人未提供证据证明瑶溪街道和温州市公安局参与实施了涉案强制传唤行为的情况下，其仅凭相关人员出现在现场，将二被上诉人列为本案被告，缺乏事实依据，且属于错列被告。经释明，上诉人拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应予驳回上诉人对瑶溪街道、温州市公安局的起诉。其二，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼应当符合加害行为已被确认为违法等起诉条件。上诉人在提起本案行政赔偿诉讼前，仅提交了赔偿申请，尚未就涉案强制传唤行为是否违法进行救济确认，其径直单独提起本案诉讼，不符合上述起诉条件，亦应予驳回。在涉案强制传唤行为未经法定程序被确认违法的前提下，原审法院在本案中对涉案强制传唤行为是否超过合理限度、是否存在违法进行评判，存在不当，予以指正。如涉案强制传唤行为被依法确认违法，上诉人有权另行请求赔偿。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 张谦杰申请再审称：一、一二审法院驳回申请人对瑶溪街道、温州市公安局的起诉确有错误。涉诉行为不仅指龙湾分局对申请人的强制传唤，还包括三被申请人的联合劝访行为，包括限制申请人在龙湾机场、龙湾区信访局、龙湾分局瑶溪派出所的人身自由，扣押申请人身份证和机票等。尤其在龙湾机场暴力扭转申请人手臂，并致伤。上述行为系三被申请人合意实施，均应承担责任。二、二审法院回避龙湾分局的强制传唤过程已经超过二十四小时、手段明显不合理等违法事项。（一）传唤程序违法。口头传唤时未出示证件。（二）传唤已经超过二十四小时。强制传唤后没有将申请人带到办案场所，而是带到龙湾区信访局。一段时间后才带到龙湾分局瑶溪派出所。该情节未作任何记载。事实上，申请人自2017年10月23日8时被限制人身自由，直到2017年10月24日9时多才被释放，被限制人身自由时间超出法定24小时。（三）传唤手段明显超出合理范围。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第三款规定，在强制传唤时可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。本案中，办案人员没有使用手铐、警绳等约束性警械，而是采取暴力扭转手臂方式实施，且申请人当时并没有逃跑、反抗，还造成申请人受伤的事实。（四）没有提供饮食和休息条件。办案区监控录像证明，正常的饮食需求无法得到保障，且让申请人在铁靠椅上度过一夜，未提供第二天早餐，致申请人胃部不适而就医。三、三被申请人剥夺了申请人合法的信访权益。“十九大”期间并没有任何禁止申请人前往的规定。三被申请人的劝访行为剥夺了申请人的合法权益。综上，恳请撤销二审裁定；判令三被申请人赔偿申请人经济损失（包括飞机票）人民币20万元，及在省级以上报刊消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。 温州市公安局答辩称：由于被申请人没有实施被诉行为，不是本案赔偿义务机关，申请人对被申请人提出国家赔偿没有事实和法律依据。请求驳回再审申请人的诉讼请求。 龙湾区分局答辩称：一、本案事实清楚、证据确实充分，原审认定正确。2017年10月23日“十九大”期间，被申请人在龙湾国际机场欲赴京信访，瑶溪街道工作人员对其劝访中，申请人情绪激动，开口骂人，欲右手击打工作人员面部，瑶溪派出所民警立即将其双手控制，并进行口头传唤，申请人予以拒绝，后被强制传唤带离现场。在瑶溪派出所期间，被申请人向其提供了必要饮食和休息。2017年10月24日，被申请人作出温龙公（瑶）不罚决字[2017]10037号不予行政处罚决定，认定申请人属于情节特别轻微，决定不予行政处罚。2017年11月30日，申请人向被申请人申请国家赔偿。经审核，被申请人于2018年2月1日作出不予国家赔偿决定。二、原审裁定结果无误，适用法律准确。（一）就赔偿义务机关而言，本案系申请人对被申请人做出的不予国家赔偿决定不服提起的诉讼，具体实施强制传唤行为的主体为龙湾区分局，做出不予国家赔偿决定的义务机关亦为龙湾区分局。被答辩人在一审时将温州市公安局与瑶溪街道列为共同被告缺乏事实和法律依据。（二）就强制传唤而言，现场执法记录仪证明，申请人不接受口头传唤并在民警做出强制传唤时，仍不配合甚至欲挣脱控制，对其在必要限度内采取合理强制手段带离现场，之后补办批准手续，且传唤时间从进入公安机关办案区开始未超过二十四小时，符合《公安机关办理行政案件程序规定》规定。（三）就保障饮食与休息而言，办案区的监控视频资料可以清晰反映，申请人在强制传唤期间已经保障申请人必要的饮食和休息。综上，原审法院驳回起诉裁定客观、公正、正确。请依法驳回再审请求。 瑶溪街道答辩称：一、根据，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条之规定，应当驳回其再审申请。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提出诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，被申请人并未作出被诉行政行为，且申请人提供的材料中也无证据证明被申请人实施了被诉行政行为。因此，被申请人不是适格被告。三、本案涉及公安机关在职责范围内作出的强制传唤行为，此并非被申请人职责范畴。四、申请人的起诉不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定。五、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款之规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须己赔偿义务机关先行处理为前提。结合本案，申请人在未向被申请人提出赔偿申请的情况下，直接向法院起诉不符合起诉条件，应当驳回其起诉。六、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损失提供证据。结合本案，申请人提供的证据不能证明存在损失的事实。综上，恳请驳回再审申请。 经审查，本院对一、二审认定的基本事实予以确认。 本院认为，本案系因再审申请人张谦杰针对被申请人温州市公安局、龙湾区分局、瑶溪街道提起的行政强制行政赔偿诉讼。因此，三被申请人是否为适格被告、再审申请人赔偿请求是否应予支持，是本案争议焦点。就三被申请人是否为适格被告问题。再审申请人虽然以温州市公安局、龙湾区分局、瑶溪街道为共同被告提起诉讼，但根据其诉请事项“在温州市龙湾机场拉扯、殴打原告，造成原告手臂严重扭伤。其后，被告又将原告非法羁押于温州市公安局龙湾区分局瑶溪派出所，期间未提供应有的饮食与休息，造成原告胃部严重不适，至今多方问诊，依旧未愈”“赔偿原告经济损失（包括机票）20万元，以及在省级以上报刊消除影响恢复名誉赔礼道歉”，由于实施案涉强制传唤行为系由龙湾区分局所为，故一、二审法院仅将龙湾区分局确定为适格被告，并无不当。就再审申请人赔偿请求是否应予支持问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，请求行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并由此给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当以具体行政行为已经被确认为违法为条件。结合本案，再审申请人虽然对龙湾区分局实施的强制传唤行为提起赔偿诉讼，但该强制传唤行为是否违法，尚有待有权主体予以确认，在该确认之前再审申请人即提起本案行政赔偿诉讼，显然缺乏事实和法律依据。一、二审法院据此裁定驳回其起诉，并无不当。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人张谦杰的再审申请。 审判长  惠忆 审判员  黄寒 审判员  许勤 二〇二〇年六月二十九日 书记员  张维