浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终918号上诉人（原审原告）汪禧年，男，1964年4月27日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人刘云，北京楹庭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人金毕成、郑如意，温州市瓯海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处，住所地浙江省温州市瓯海区南白象街道新象街1号。法定代表人卢铸，主任。委托代理人金诚、陈奕帆，浙江嘉瑞成律师事务所律师。汪禧年诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）、温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处（以下简称南白象街道办事处）房屋行政强制一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年3月18日作出（2019）浙03行初684号行政裁定。汪禧年不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告汪禧年诉称其位于浙江省温州市瓯海区房屋于2019年7月28日由被告瓯海区政府组织被告南白象街道办事处实施拆除，故向该院提起本案诉讼。本案审理过程中，被告瓯海区政府辩称其未实施上述房屋的拆除行为，原告列其为共同被告没有事实和法律依据。二被告均辩称涉案房屋系南白象街道办事处拆除。经释明，原告坚持本案被告为瓯海区政府和南白象街道办事处，不变更被告。原告亦未在该院规定的期限内选择基层管辖法院。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，原告汪禧年在举证期限内提交的《王振勇督查城中村改造“清零”工作》等证据，均不足以证明其所诉称的房屋系被告瓯海区政府拆除或由瓯海区政府委托南白象街道办事处实施拆除。原告汪禧年列瓯海区政府为共同被告提起本案诉讼，没有事实和法律依据。该院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定向原告释明，但原告拒绝变更被告，故原告汪禧年对瓯海区政府的起诉依法应予驳回。被告南白象街道办事处作为瓯海区政府的派出机构，具有独立承担法律责任的能力和作为行政诉讼被告的主体资格。南白象街道办事处承认其拆除了原告的涉案房屋，应由其作为行政诉讼被告并承担相应的法律后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条的规定，原告汪禧年起诉被告南白象街道办事处一案依法应由基层人民法院管辖。该院《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》（温中法〔2018〕42号）第一条规定：“基层法院管辖的第一审行政诉讼案件实行异地交叉管辖。原告既可向法律规定的原管辖法院提起行政诉讼，也可向两家异地基层法院之一起诉。”经该院释明，原告汪禧年未选择基层管辖法院，该院裁定本案移送温州市瓯海区人民法院管辖，但需待前述驳回原告对瓯海区政府起诉的裁定生效后再执行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故该院一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条、第二十六条第一款、第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回原告汪禧年对被告瓯海区政府的起诉；二、原告汪禧年对被告南白象街道办事处的起诉移送温州市瓯海区人民法院处理。汪禧年上诉称：1.瓯海区政府是组织实施强制拆除上诉人房屋的主体，是本案适格被告。对于上诉人主张房屋强拆而瓯海区政府拒不承认的情况下，对上诉人的举证责任要求不能过高。上诉人向原审法院提交的证据足以初步证明案涉房屋是被瓯海区政府组织强制拆除的，南白象街道办事处是在瓯海区政府的指令安排下参与强拆行为。瓯海区政府作出温瓯政办抄[2017]947号抄告单显示，其批准实施单位南白象街道办事处先行进行协议拆迁。上诉人提供了案涉房屋是瓯海区政府强拆的初步证据，法院应运用举证责任倒置规则进行综合判断，作出合理性判定。另外，从原因角度看，征收属于瓯海区政府的需要；从客观行为角度看，南白象街道办事处的强拆行为明显由瓯海区政府统一指挥安排；从行为结果看，强拆行为客观上完成了瓯海区政府的征收工作，瓯海区政府从中获益。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证充分证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法拆除，否则，可推定强拆行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。瓯海区政府未举证证明房屋系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，依法应当推定瓯海区政府是本案被告。3.强制拆除房屋的行政行为对公民的重大财产权利造成了严重影响，应当至少由县级以上人民政府组织实施。街道办事处等政府下属部门拆除房屋等行政行为，都是在县级人民政府统一组织安排指挥下进行的，应当视为县级人民政府实施的行为。综上，瓯海区政府是本案适格被告，请求撤销原审裁定，依法确认瓯海区政府和南白象街道办事处强拆上诉人房屋的行政行为违法。瓯海区政府答辩称：1.瓯海区政府同意南白象街道办事处协议拆迁及组织实施征地不必然要承担涉案行为责任。南白象街道办事处作为上诉人所在城中村改造的实施单位，请示瓯海区政府同意后先行进行协议拆迁，温瓯政办抄[2017]947号抄告单规定街道办事处是实施单位。街道办事处有独立的行政管理职权，作出的行政行为不需要区政府承担责任。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定中的“组织实施”，属于内部指示范畴，是对工作安排及部署，但具体的实施还应当由各工作部门或下级政府根据法定管辖权以自己的名义分别落实，遵循“谁行为、谁被告”的原则。而且“组织实施”的职能并不包括组织进行强拆的职能。上诉人认为瓯海区政府在征收中受益就要成为被告的主张没有法律依据。2.上诉人的证据不足以证明瓯海区政府实施了涉案行为。在行为实施主体明确的情况下，上诉人推定瓯海区政府实施了涉案行为，缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原审裁定。南白象街道办事处答辩称：1.上诉人主张瓯海区政府组织实施强制拆除涉案房屋与事实不符，也没有证据予以证明。温瓯政办抄[2017]947号抄告单仅规定了协议搬迁的补偿安置方式，没有关于房屋拆除的规定，不能证明瓯海区政府组织拆除涉案房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收集体土地是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，不能以瓯海区政府组织南白象街道办事处实施补偿安置的行为，推定瓯海区政府组织了南白象街道办事处实施强制拆除涉案房屋的行为。上诉人提交的其他材料亦不能证明瓯海区政府组织或参与实施了拆除涉案房屋的行为。2.南白象街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，南白象街道办事处承认拆除涉案房屋，本案不能推定瓯海区政府实施了拆除涉案房屋的行为。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原审裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是被上诉人瓯海区政府是否为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，瓯海区政府、南白象街道办事处均明确承认南白象街道办事处组织实施了被诉房屋拆除行为，同时均否认上述行为系瓯海区政府委托南白象街道办事处实施。上诉人虽主张瓯海区政府组织实施了被诉房屋拆除行为，但其就此提交的相关证据中，《南白象街道霞坊村城中村改造及霞坊路建设房屋拆迁与补偿实施方案》载明南白象街道办事处为涉案房屋拆迁实施单位，承担房屋拆迁的具体工作。温瓯政办抄[2017]947号抄告单仅显示瓯海区政府同意实施单位南白象街道办事处先行进行协议拆迁，而非瓯海区政府组织强制拆迁。瓯海区委书记督察城中村改造“清零”情况的新闻报道仅能反映温州市瓯海区区委负责人在宏观上部署、推进涉案城中村改造工作，不能据此得出瓯海区政府组织或参与实施了被诉房屋拆除行为。本案也没有证据证明南白象街道办事处实施被诉房屋拆除行为系受瓯海区政府委托。南白象街道办事处作为瓯海区政府的派出机关，系依法享有行政职权，能够对外独立承担法律责任的行政主体。上诉人主张瓯海区政府组织实施或委托南白象街道办事处实施被诉房屋拆除行为的依据不足，瓯海区政府并非本案适格被告。原审裁定驳回上诉人针对瓯海区政府的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年六月二十三日书记员  韦若莎·8·