湖南省益阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘09行再2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：曹雪华，男，1977年12月7日出生，汉族，住益阳市。 委托诉讼代理人：黄康，湖南金州律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：益阳高新技术产业开发区管理委员会，住所地湖南省益阳市。 法定代表人周朗，该管委会主任。 委托诉讼代理人：曹天成，男，益阳高新区征地拆迁事务所工作人员。 委托诉讼代理人：李奇国，湖南启真律师事务所律师。 再审申请人曹雪华因与被申请人益阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政撤销一案，不服本院（2019）湘09行终44号行政裁定，向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院于2019年12月16日作出（2019）湘行申793号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人曹雪华及其委托诉讼代理人黄康、被申请人高新区管委会之委托诉讼代理人曹天成、李奇国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 曹雪华再审请求：1.撤销湖南省桃江县人民法院（2018）湘0922行初99号行政裁定和本院（2019）湘09行终44号行政裁定；2.改判撤销高新区管委会将曹雪华安置方式由小区式集中联建变更为高层住宅的行政行为；3.本案诉讼费用由高新区管委会负担。事实和理由：一、原裁定认定事实的主要证据不足，且未经质证。（一）益阳市自然资源和规划局未授权高新区管委会变更征地拆迁补偿安置方案。（二）益阳市自然资源和规划局出具的《情况说明》不能作为认定案件事实的根据。该《情况说明》于2019年5月12日出具，是在高新区管委会于2018年变更安置方案的行政行为之后，亦在一、二审庭审之后，超过举证期提交的，且无其他证据佐证益阳市自然资源和规划局授权高新区管委会变更安置方案，该证据不能作为认定案件事实的根据。二、原裁定适用法律、法规确有错误。（一）原审法院混淆行政委托与行政授权法律关系。（二）益阳市自然资源和规划局出具的《情况说明》授权高新区管委会变更安置方案的行为不符合行政授权或行政委托的基本特征，该《情况说明》实质上是益阳市自然资源和规划局与高新区管委会为配合本案诉讼而事后准备的材料。（三）高新区管委会不属于益阳市自然资源和规划局的内设机构、派出机构或者其他组织，本案不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定。本案既不属于行政授权，亦不属于行政委托法律关系。益阳市自然资源和规划局与高新区管委会在一审、二审过程中均认可变更安置方案的行政行为系由高新区管委会作出，且对外由高新区管委会以自身名义发布，高新区管委会是本案适格被告。 高新区管委会辩称，高新区管委会是合法的行政主体，具有相关的权利，高新区管委会是比照县级制定方案，多户联建的模式是小产权房，高新区管委会通过改变安置模式，改用生活配套区建设，未损害被征收人的权利，高新区管委会决定改变安置模式，在程序上是存在瑕疵，但之后，高新区管委会制定了规范性文件，报市政府进行了批准。综上，高新区管委会虽存在程序瑕疵，但没有损害曹雪华的利益，请求驳回曹雪华的再审申请。 曹雪华向一审法院起诉请求：1.判决撤销高新区管委会将曹雪华安置方式由小区式集中联建变更为高层住宅的行政行为；2.由高新区管委会承担本案诉讼费用。 一审法院查明：2012年7月，益阳市人民政府发布《征地拆迁公告》，土地用途为益阳市2011打捆项目一（团圆南路）。同年7月11日，益阳市国土资源局发布《征地拆迁补偿安置方案公告》，其中安置办法：符合住房安置条件的按益政发[2011]7号文件规定执行。曹雪华房屋及土地在被征收范围内，但包括曹雪华在内的部分住户因故未予安置在羊舞岭杨六村。后益阳市国土资源局拟将包括曹雪华在内未予安置的住户安置在梓山湖综合安置基地内。2015年9月10日高新区管委会规划例会纪要，对梓山湖综合安置小区修建性详细规划调整，其中安置房层数由原规划5层调整为6层。2018年7月6日，高新区管委会作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，对梓山湖生活配套区高层建设有关问题进行明确。2018年8月3日，益阳市城乡规划委员会作出关于《益阳市高新区梓山湖生活配套区规划及建筑设计》等的审查意见，原则同意规划方案二。曹雪华认为高新区管委会作出的明确意见调整了安置方案，侵害其合法权益，诉至法院。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第一条第二款第五项、第十项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的，以及对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，益阳市国土资源局具有根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，对曹雪华进行安置的行政管理职权。而高新区管委会作出的《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定安置方案的实施与否，不直接对曹雪华等人的权利义务产生影响，因此，高新区管委会作出的上述明确意见，不属于人民法院行政诉讼的受理范围，应驳回曹雪华的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项以及第六十九条第一款第八项的规定，裁定：驳回曹雪华的起诉。案件受理费50元，退还曹雪华。 曹雪华不服一审裁定，上诉请求：1.撤销一审裁定；2.改判撤销高新区管委会将曹雪华安置方式由小区式集中联建变更为高层住宅的行政行为；3.一、二审诉讼费用由高新区管委会负担。 二审审理查明：高新区管委会作出的《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，是经益阳市自然资源和规划局的授权委托。二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。 二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，益阳市自然资源和规划局具有根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，对曹雪华进行安置的行政管理职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案高新区管委会是经益阳市自然资源和规划局的授权委托作出的《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，委托的行政机关益阳市自然资源和规划局才是本案适格的被告，故曹雪华所起诉的高新区管委会不适格。一审法院以“高新区管委会作出的该意见不直接决定安置方案的实施与否，不直接对曹雪华等人的权利义务产生影响，高新区管委会作出的《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，不属于人民法院行政诉讼的受理范围”为由的说理不当，并适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项以及第六十九条第一款第八项的法律条款不准确，予以纠正。但裁定驳回曹雪华的起诉的处理结果正确。曹雪华的上诉请求不能成立，不予支持。一审法院认定事实清楚，证据充分，处理正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。 本院再审期间，曹雪华及高新区管委会均未提交新证据。 本院再审查明的事实与原一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院再审认为，本案争议的焦点是，本案是否符合行政诉讼的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当同时符合四个条件：1、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；2、有明确的被告；3、有具体的诉讼请求和事实根据；4、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。对于上述四个条件，当事人有争议的是，高新区管委会是否系本案的适格被告和本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 一、关于高新区管委会是否系本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告”。经查，高新区管委会系2011年6月15日由国务院国函[2011]73号批复同意升级为国家高新技术产业开发区。根据湖南省机构编制委员会湘编[2013]3号《中共益阳高新技术产业开发区工作委员会益阳高新技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，高新区管委会具有在其行政区域范围内，按照益阳市城市总体规划的要求，对各种建设项目进行规划和管理的职权，也有负责协调组织区内征地、拆迁、补偿、安置的职责。本案中，曹雪华请求撤销的是高新区管委会将其安置方式由小区式集中联建变更为高层住宅的行政行为。本案再审庭审中，高新区管委会亦认可本案变更征地补偿安置方案系其以自己的名义作出并实施。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告，故高新区管委会是本案适格被告。本院原二审裁定认定高新区管委会不是本案适格被告不当，应予纠正。 二、关于本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。本案中，曹雪华起诉要求撤销的是高新区管委会将其安置方式由小区式集中联建变更为高层住宅的行政行为。经查，2018年7月，高新区管委会以自己的名义作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，该行政行为对包括曹雪华在内的行政相对人的权利义务产生了直接影响，应属于具体行政行为，本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的情形，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上所述，高新区管委会是本案适格被告，其变更涉案安置方式的行为属于可诉的具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，原一、二审裁定驳回曹雪华的起诉不当，应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项的规定，裁定如下： 一、撤销本院（2019）湘09行终44号行政裁定及湖南省桃江县人民法院（2018）湘0922行初99号行政裁定； 二、指令湖南省桃江县人民法院对本案进行审理。 审 判 长 蔡海鹰 审 判 员 黄和平 审 判 员 薛谷雨 二〇二〇年六月二十四日 法官助理 薛 军 书 记 员 张 蕾