湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终90号上诉人（原审原告）：汉寿县北拐木竹购销站。住所地：湖南省汉寿县辰阳街道大杨镇社区三组。投资人：刘爱清，男，1964年9月19日出生，汉族，住湖南省汉寿县。委托代理人：阳家道，常德经开区善德法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：汉寿县人民政府。住所地:湖南省汉寿县龙阳街道银水东路66号。法定代表人：周功表，该县县长。委托代理人：童成强，该县司法局工作人员。上诉人汉寿县北拐木竹购销站（以下简称北拐购销站）因与被上诉人汉寿县人民政府行政赔偿一案，不服常德市中级人民法院（2019）湘07行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：北拐购销站涉案房屋位于国家蓄洪区，现属汉寿县辰阳街道办事处管辖，该区为单退垸，即退居不退耕。1998年，汉寿县人民政府根据上级文件精神，对垸内居民进行了集中补偿安置。2012年7月20日，刘爱清、朱云桥、李明富与汉寿县龙阳镇大杨镇社区居委会签订了《场地租赁合同书》。刘爱清等三人租赁汉寿县龙阳镇大杨镇社区居委会三组垃圾处理场填埋面积70.8亩，租赁期限为三十年。经营原材、锯材、板材、木竹制品等销售。北拐购销站成立于2004年10月27日，投资人为刘爱清。住所为湖南省汉寿县辰阳街道大杨镇社区三组。刘爱清等三人租赁涉案土地之后，搭建了相关生产场棚，用于锯木加工。汉寿县国土资源局认为其擅自修建木材加工厂，经调查后下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，经勘测，实际用地1594平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，构成非法占用土地。并于2013年4月8日对北拐购销站经营者刘爱清作出汉国土资罚字(2013)第5号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，其内容如下：1、限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建(构)筑物和其他设施，恢复土地原状；2、处罚款人民币23910元。在规定期限内刘爱清未自行拆除，也未对该行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼。汉寿县国土资源局于2013年7月22日向汉寿县人民法院申请强制执行。汉寿县人民法院于2013年8月29日作出(2013)汉行执字第37号行政裁定书，裁定：准予强制执行汉国土资罚字(2013)第5号行政处罚决定的第一项处罚内容；限被执行人刘爱清收到裁定书后十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建(构)筑物和其他设施、恢复土地原状。同日，汉寿县国土资源局向汉寿县人民法院写出申请，请求撤回了对刘爱清行政处罚案件强制执行申请书中第二项处罚内容的执行。汉寿县人民法院对于第一项裁定内容一直未予执行，直到案涉房屋2019年5月20日被拆除。北拐购销站经营者刘爱清于2013年元月左右，在涉案土地上修建了办公、生活用房，约250平方米。2014年年底至2015年上半年，北拐购销站经营者刘爱清又在其涉案土地上修建了近二千平方米的厂房。2018年9月17日，汉寿县人民政府为加快建设具有汉寿特色的蔬菜产业园(原围堤湖蓄洪垸)，对园区内非法违规建筑，启动了“打非拆违”工作。2018年9月30日，汉寿县人民政府向供电公司发出《关于对我县围堤湖蓄洪垸16家非法企业采取断电措施的函》，主要内容为：为确保围堤湖蓄洪垸安全行洪、生态环境保护及湿地保护试验区建设，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《湿地保护管理规定》、《湖南省洞庭湖蓄湖垸安全与建设管理办法》和2018年9月12日县政府专题调度会议精神，决定对北拐购销站等16家非法企业的建构筑物依法拆除，特恳请贵公司于2018年10月5日起依法对下列16家非法企业(名单附后)采取断电措施，促其终止生产经营活动，搬离蓄洪垸。随后，汉寿县人民政府组织相关职能部门和单位，对北拐购销站采取了强制断电措施。北拐购销站对汉寿县人民政府的强制断电措施不服，向常德市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2019年4月4日作出(2018)湘07行初136号行政判决，判决确认汉寿县人民政府对原告北拐购销站采取断电措施违法。北拐购销站不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年7月16日作出(2019)湘行终953号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年9月2日，北拐购销站负责人刘爱清向汉寿县人民政府邮递了《因违法行政强制造成损失申请赔偿申请的报告》，汉寿县人民政府未予回复。原审认为：本案的争议焦点为：汉寿县人民政府因强制断电被人民法院判决确认违法，是否损害了北拐购销站生产经营的权利，是否给北拐购销站造成了相关损失？停电与北拐购销站在非法土地上经营生产有无法律上的因果关系？根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中，汉寿县人民政府对北拐购销站采取强制断电措施的行为已历经两级法院判决确认违法，其行为损害了北拐购销站生产经营的权利。汉寿县人民政府作为赔偿义务机关应当对北拐购销站受到的直接损失进行赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。据此，北拐购销站依法应对其因汉寿县人民政府采取强制措施断电造成其产生的实际损失承担举证责任。本案中，现有证据表明，北拐购销站在被告强制导致停电之后无法生产经营的损失，是由于北拐购销站其本身在不具有合法性的生产场地生产产品，虽然其经营在相关职能部门备案并取得了执照，其产品并非易腐烂变质之物品，况且原告另有他处生产经营同类产品。故对其要求被告赔偿经济损失1212240元的请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决:驳回原告北拐购销站的赔偿请求。北拐购销站不服原审判决，提起上诉称：一、一审认定上诉人“是在不具有合法性的生产场地生产产品”，故对上诉人的损失不予赔偿，缺乏事实和法律依据。上诉人在租用的农村集体土地上生产产品没有违反法律的规定，且认定上诉人的生产经营行为是否合法不属于原审法院的审查范围。二、一审认定上诉人“产品并非易腐烂变质之物品”，没有造成实际损失，没有事实和法律依据。三、一审认定上诉人“另有他处生产经营同类产品”，没有事实依据。综上，请求：一、撤销（2019）湘07行赔初6号行政赔偿判决书；二、判令被上诉人赔偿上诉人经营及财产损失121.224万元；三、由被上诉人负担一、二审诉讼费。被上诉人汉寿县人民政府答辩称：一、被答辩人非法占地生产经营行为违法。被答辩人厂房位于蓄滞洪区且未取得也不能取得建房用地审批手续，其厂房属于非法占地的违法建筑，理应予以拆除；木竹购销站的生产、加工等经营活动属于违法占地经营。二、答辩人基于取缔被答辩人违法占地生产经营采取断电措施造成的损失，不属于法律保护的合法损失，应当不予赔偿。综上，被答辩人的赔偿请求无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其赔偿请求。原审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实一致，予以确认。本院另查明：2019年5月20日，汉寿县人民政府组织相关职能部门对北拐购销站的涉案房屋进行了强制拆除。北拐购销站不服，于2019年11月4日以汉寿县人民政府为被告向常德市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、判决确认被告于2019年5月20日至5月24日对原告在汉寿县龙阳镇大杨镇社区合法租用的70.8亩土地上的财产(厂房等)采取强拆的行为违法；2、判令被告赔偿原告因本次强拆行为造成的经济损失1124.64万元。2020年3月11日，常德市中级人民法院作出（2019）湘07行初162号行政判决书，判决：一、确认被告汉寿县人民政府强制拆除原告北拐购销站在汉寿县龙阳镇大杨社区租用的70.8亩土地上的财产(厂房等)的行为违法；二、被告汉寿县人民政府自本判决生效之日起30日内赔偿原告北拐购销站财产损失200万元；三、驳回北拐购销站的其他诉讼请求。本院生效的(2019)湘行终953号行政判决认定：“汉寿县政府（即汉寿县人民政府）在致供电公司的函中称北拐木竹（即北拐购销站）等16家企业为非法企业。但根据已查明的事实，汉寿县政府并未提供认定其为非法企业的相关证据，该认定属于事实不清，证据不足。同时，在强制断电行为之前，汉寿县国土资源局虽于2013年对北拐木竹作出非法占地的行政处罚，但非法占地与非法经营是不同的法律概念。汉寿县政府在未对北拐木竹作出认定其为非法经营的行政决定的情况下，即对北拐木竹直接实施强制断电行为，缺乏事实和法律依据。”再查明：在本案审理过程中，北拐购销站对其请求赔偿的项目及数额进行了确认，其赔偿项目及数额如下：一、断电期间的工人工资，金额189600元。北拐购销站提供了工人的身份证复印件、《劳动合同》11份、《工资表》9份加以证明，自强制断电之日起至强拆之日止，期间8个月，工人工资每月应发45000元，停电期按60%支付。二、合同不能履行的违约金损失，金额140560元。北拐购销站提供了《杨木半成品购销合同》及收条各2份来证明。三、原材料及半成品损失，金额356000元。北拐购销站只提供了损失清单，未提供其他证据加以证明。四、处理板材与市场价的差额损失，金额199770元。北拐购销站提供了彭晋文、杨洪斌、刘晓华《收条》各1份、调查笔录2份等来证明。上述各项损失累计885930元。本院认为：一、关于汉寿县人民政府是否造成北拐购销站合法权益损失及是否应予赔偿的问题。法院生效行政判决已确认汉寿县人民政府对北拐购销站采取的强制断电措施违法，该违法行为导致北拐购销站停产停业。根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，北拐购销站取得国家赔偿的权利。同时，本院(2019)湘行终953号生效行政判决已经认定，汉寿县人民政府并未提供认定北拐购销站为非法企业的相关证据，认定北拐购销站属于非法企业事实不清，证据不足；汉寿县国土资源局虽于2013年对北拐木竹作出非法占地的行政处罚，但非法占地与非法经营是不同的法律概念。故本案不能认定北拐购销站非法经营。由于汉寿县人民政府对北拐购销站违法强制断电，事实上导致北拐购销站在厂房被强拆前停产（强拆后的停产不是由于断电造成），因此产生的直接损失，不是非法经营的损失，而是北拐购销站的合法权益损失，作为赔偿义务机关的汉寿县人民政府应依法予以赔偿。原审认为上诉人的损失是由于其本身在不具有合法性的生产场地生产产品造成，并据此对上诉人的赔偿请求不予支持，混淆了非法占地与非法经营的概念，与法院的生效判决不符，属于适用法律错误，应依法予以纠正。二、关于赔偿的范围及数额问题。《国家赔偿法》第三十六条第（六）、（八）项规定，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。停产停业期间必要的经营性费用开支，是指法人、其他组织和个体工商户为维系停产停业期间运营所需的基本开支，包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等必要的经常性费用。本案中，汉寿县人民政府采取的强制断电措施造成北拐购销站停产停业，故应对停产停业期间必要的经常性费用开支予以赔偿；如果还造成了其他直接损失，也应依法予以赔偿。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条等相关规定，对行政行为造成的损害，原告应当提供证据加以证明；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任，但原告仍然应该提供其损害存在的初步证据；有举证责任的一方举证不能的，应承担不利的法律后果。根据上述法律规定，对本案中上诉人的损害主张，除应当审查其是否属于赔偿范围之外，还应当根据其举证情况进行认定。从上诉人的损害主张及举证情况来看，其主张原材料及半成品损失，但只提供了损失清单，未提供任何证据证实，故对该损失主张不予支持。上诉人主张因停产停业造成合同不能履行的违约金损失，并提供了《杨木半成品购销合同》及收条各2份来证明。经审查，上诉人所提供收条证明的支付违约金的时间均未到合同约定的履约结束时间，且上诉人所举证据均没有合同双方协商违约金的具体过程，上诉人也未提供银行流水证明其与合同相对方的业务往来及结算，不能证实已实际支付违约金，故上诉人的该主张缺乏真实性，不予支持。上诉人主张的处理板材与市场价的差额损失，因上诉人提供的证据不足以证实该差额，且该损失与汉寿县人民政府的强制断电措施不存在直接的因果关系，不属于汉寿县人民政府强制断电造成的直接损失，本院依法也不予支持。上诉人还主张从汉寿县人民政府强制断电开始至其厂房被强拆止八个月的工资损失合计189600元，并提供了职工的身份证、劳动合同和工资领取表予以佐证。本院认为，从上诉人所提供证据证明的事实看，其从被汉寿县人民政府强制断电无法生产开始，直至其厂房被强拆止，在长达8个多月的时间内，其一直在支付多达11名工人的工资，该情形不太符合常理；且上诉人未提供工资的实际支付凭证，也未提供相关的缴纳社保的证据来辅证，其提供的证据真实性存疑，故上诉人所提供的证据不能证实其实际支付的工资数额。但根据前述法律规定，留守职工工资属于停产停业期间必要的经营性费用开支，汉寿县人民政府应依法予以赔偿。虽然上诉人所提供的证据不能证实其实际支付的工资数额，根据上述法律规定和生活常识，该损失可能存在。至于该损失的数额，上诉人所提供的证据不能证实，本院运用逻辑推理和生活经验、生活常识，结合本案的实际情况，酌情确定该数额为5万元，汉寿县人民政府应依法予以赔偿。综上，原审判决认为上诉人的损失是由于其本身在不具有合法性的生产场地生产产品造成，并据此对上诉人的赔偿请求不予支持，适用法律错误，应依法予以纠正。上诉人请求被上诉人赔偿职工工资的理由与请求部分成立，本院依法予以支持；上诉人请求由被上诉人负担一、二审诉讼费，因赔偿案件不收取案件受理费，对上诉人的该请求依法不予支持；上诉人其他的赔偿请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销常德市中级人民法院（2019）湘07行赔初6号行政赔偿判决；二、由汉寿县人民政府赔偿汉寿县北拐木竹购销站直接损失50000元；三、驳回汉寿县北拐木竹购销站其他的赔偿请求。本判决为终审判决。审判长  彭斌韬审判员  李隽明审判员  涂勇华二〇二〇年六月二十三日书记员  刘亦诚