江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1345号 上诉人(原审被告)王光祥，男，汉族，户籍地江苏省淮安市淮阴区，住江苏省淮安市清江浦区。 被上诉人江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人杨弋正，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人王光祥因与被上诉人江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅，以下简称省自然资源厅）土地行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，王光祥以淮安市自然资源和规划局（原淮安市国土资源局）为被申请人，于2018年3月27日向省自然资源厅邮寄提交《行政复议申请书》，复议请求为“请依法撤销被申请人作出的关于棉花庄镇鑫园村《征地补偿、安置方案》。”省自然资源厅收到王光祥的复议申请后，经审查认为，王光祥请求撤销的《淮阴国土分局征地补偿、安置方案公告》（[2012年]第001号）系淮安市自然资源和规划局对拟订的征地补偿安置方案向相关权利人征求意见的行为，属于程序性行为，并未对王光祥的权利义务产生直接影响，不属于行政复议受理范围。王光祥若对批准后的征地补偿安置方案不服，应当以批准机关为被申请人，依法向有权机关提出行政复议申请。2018年3月29日，省自然资源厅向王光祥作出〔2018〕苏国土资行复不字第8号《不予受理行政复议申请决定书》，并于当日向王光祥邮寄送达。 原审法院另查明，淮安市自然资源和规划局淮阴分局于2012年2月2日作出《淮阴国土分局征地补偿、安置方案公告》（[2012年]第001号），将征收土地的批准文号、征收土地的村组、面积、土地补偿安置标准等内容和有关事项予以公告。该公告明确告知“七、本方案在征求意见后，报淮阴区人民政府批准组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对批准后的《征地补偿安置方案》有争议的，不影响征地方案的组织实施。” 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”根据上述规定，征地补偿、安置方案应经市、县人民政府批准，再由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，申请人不服征地补偿、安置方案提起行政复议，被申请人应该是批准机关即市、县人民政府。本案中，淮安市自然资源和规划局淮阴分局作出案涉征地补偿、安置方案后，经淮安市淮阴区人民政府批准，王光祥对经批准的案涉征地补偿、安置方案不服提起行政复议，被申请人应该是淮安市淮阴区人民政府，而不是淮安市自然资源和规划局。因此，王光祥以淮安市自然资源和规划局作为被申请人向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅作出不予受理行政复议申请决定并无不当。王光祥以“《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”为由，认为本案的被申请人是淮安市自然资源和规划局，是对行政复议被申请人和行政诉讼被告概念的错误理解，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，省自然资源厅于2018年3月28日收到王光祥的行政复议申请，同年3月29日作出不予受理决定书，并于当日向王光祥邮寄送达，省自然资源厅复议程序符合法律规定。综上，省自然资源厅作出〔2018〕苏国土资行复不字第8号《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。王光祥提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，该院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王光祥的诉讼请求。 王光祥上诉称：起诉符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条之规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。上诉人认为《最高人民法院关于适用的解释》是对《中华人民共和国行政诉讼法》的法律解释，其效力等同于法律，《中华人民共和国行政复议法实施条例》系行政法规，效力低于法律。从时间上看，《最高人民法院关于适用的解释》于2018年开始实施，而《中华人民共和国行政复议法实施条例》于2007年开始实施，本案应当适用行政诉讼法及其司法解释的规定。故上诉人提起本案诉讼，请求：1、撤销原审判决；2、依法改判撤销省自然资源厅〔2018〕苏国土资行复不字第8号《不予受理行政复议申请决定书》并判令其受理上诉人提出的《征地补偿、安置方案》的行政复议申请；3、本案诉讼费由被上诉人承担。 省自然资源厅辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人对经批准的征地补偿安置方案不服提起行政复议，应以淮阴区人民政府为被申请人，而不是淮安市自然资源和规划局。因此，上诉人以淮安市自然资源和规划局为被申请人向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人作出不予受理决定并无不当。2、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。上诉人称其依据《最高人民法院关于适用的解释》关于被告的规定认为本案中复议被申请人应当是淮安市自然资源和规划局的说法显然是适用法律错误。被上诉人作为复议机关对于被申请人的确定只能依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，因此，上诉人提出的上诉理由不能成立。综上所述，原审判决正确合法，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，敬请法院依法驳回上诉维持原判。 本院经审理查明事实与原审法院认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”由上述规定可知，征地补偿、安置方案应经市、县人民政府批准，再由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，申请人不服征地补偿、安置方案提起行政复议，应以市、县人民政府为被申请人。本案中，上诉人对经批准的案涉征地补偿、安置方案不服提起行政复议，应以淮安市淮阴区人民政府为被申请人。因此，上诉人以淮安市自然资源和规划局作为被申请人向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅作出不予受理行政复议申请决定并无不当。关于上诉人主张应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定的上诉理由，实际上是对行政复议被申请人和行政诉讼被告概念的错误理解，本院不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王光祥负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 法官助理 潘云志 二〇二〇年六月三十日 书 记 员 任子悦