浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙行赔终10号 上诉人（原审原告）宁波杭州湾新区长林水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（1号—1-3/9B/9C/9D）。 投资人夏新林。 委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 委托代理人苏文诚，浙江导司律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地宁波市杭州湾新区兴慈一路1号。 法定代表人**，主任。 委托代理人许王斌，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。 委托代理人刘占中、马汉冲，浙江海泰律师事务所律师。 原审第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。 法定代表人黄展，董事长。 委托代理人刘占中、马汉冲，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 原审第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地慈溪市逍林镇三北大街3501号。 法定代表人胡利平，董事长。 委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 原审第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内。 法定代表人胡引飞。 委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 宁波杭州湾新区长林水产养殖场（下称长林养殖场）因与宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（下称杭州湾管委会）资源行政赔偿一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行赔初20号行政赔偿判决，向本院提出上诉。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月27日恢复诉讼。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。 原审法院认定：2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（下称海涂公司），经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，第三人慈溪市引飞农副产品有限公司（下称引飞公司）中标涉案区块养殖基地的承包经营权。2013年1月1日，第三人引飞公司与长林养殖场投资人夏新林签订《临时出租合同》，约定将涉案区块中1号1-3/9B/9C/9D号区域出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，承包期内，如政府收回土地另作他用，承包期满三年后收回土地的，第三人引飞公司不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，夏新林无条件退回承包地。2013年3月5日，第三人海涂公司与引飞公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》并经慈溪市公证处公证，约定将涉案区块共9950亩出租给引飞公司，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定，承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，引飞公司无条件退回承包地。2013年3月7日，引飞公司注册成立第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（下称双瑞水产），负责涉案区块养殖基地管理工作。2016年4月5日，第三人海涂公司书面通知引飞公司收回承包土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，夏新林等养殖户分别在收回通知函上签字确认。次日，引飞公司、双瑞水产书面出具回复函，同意按时撤离，夏新林等养殖户签字同意。2016年4月8日，双瑞水产召开全体养殖户代表大会并形成会议纪要，夏新林等养殖户在会议纪要上签字同意对马上使用的区块做好撤离工作，并确保今后需要用地时按时撤离。第三人海涂公司先后于2017年1月18日及同年2月21日发律师函催告引飞公司、双瑞水产退出承租土地。2017年3月11日，杭州湾管委会《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，主要内容为，全面开展涉案区块清理整治，涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回，逾期不退回的，将依法予以强制清理。2017年11月3日，杭州湾管委会再次发布《关于开展十二塘围涂1号区块清理整治工作的通告》，责令在2017年11月18日前无条件自行清退，逾期不自行清退的，将依法予以强制清理。原审另查明，长林养殖场系2013年4月29日夏新林申请设立的个体工商户，后转为个人独资企业。2019年3月21日，原慈溪市引飞果业有限公司变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司。 原审法院认为，在被诉强制清理整治行为已经被宁波中院作出的（2018）浙02行初216号判决确认违法的情况下，本案的争议焦点在于长林养殖场主张的损失是否存在，以及是否与被诉强制清理整治行为存在因果关系。首先，根据《临时出租合同》约定，承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有。长林养殖场在涉案区块承包经营已满三年，故其主张的管理用房、塘坝、楼板等基础设施及其附属设施应归第三人海涂公司所有，长林养殖场对上述财产已不享有权益，故其提出的上述赔偿请求没有事实依据，不予支持。其次，根据《临时出租合同》约定，承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，夏新林无条件退回承包地。故在第三人海涂公司发出收回涉案滩涂的通知后，长林养殖场应无条件退回其承包的涉案滩涂，转移塘内养殖的鱼虾系长林养殖场理应履行的合同义务，因此长林养殖场就鱼虾转塘产生的损失主张赔偿，缺乏依据，不予支持。再次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。长林养殖场主张的人工工资属于间接损失，依法不属于国家赔偿的范围，不予支持。最后，对于长林养殖场损失清单中列明的来不及捕捞水产品的损失，自第三人海涂公司于2016年4月5日发出收回通知后，第三人海涂公司、引飞公司、双瑞水产又先后通过召开全体养殖户大会、发送律师函等方式进行催告，长林养殖场投资人夏新林先后在收回通知、回复函、会议纪要等文件上签字，表示同意按时撤离，同时两次签署承诺书，确认已经收到政策补助款及撤离奖励，并承诺对撤离无异议，承包合同解除无争议，放弃向法院主张任何权益，承包合同项下权利义务已结清。综合上述事实可以确认，长林养殖场对第三人海涂公司收回涉案滩涂是知情并同意的。同时，杭州湾管委会也曾两次发布对涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施进行清理整治的通告，并明确表示逾期不退回的，将依法予以强制清理。因此，长林养殖场对其承包的涉案区块内的养殖塘被强制清理整治应当有明确的预期。且根据长林养殖场的陈述，被诉强制清理整治期限从2017年3月至2018年6月，长达一年零三个月之久，长林养殖场有充分的时间对其养殖的水产品进行转移。此外，除单方面制作的损失清单外，长林养殖场并未提交任何证据证明其养殖的水产品因被诉强制清理整治行为受到损害的事实。退一步说，即便长林养殖场主张的损失确实存在，但在长林养殖场早已知情并明确同意撤离，且有充分时间的情况下，长林养殖场未及时转移其所养殖的水产品，对此造成的损失，长林养殖场存在明显过错。因此，长林养殖场主张的来不及捕捞的水产品损失缺乏事实根据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回宁波杭州湾新区长林水产养殖场的赔偿请求。 长林养殖场上诉称：一、关于涉案设施的归属。根据上诉人一审提交的补充证据二、六、七、八，第三人围垦公司未经国务院批准围海造地，并出租的行为违法，故上诉人与第三人引飞公司签订的《临时出租协议》无效。一审法院根据该协议的约定认定上诉人对涉案设施已不享有所有权益认定错误。退一步讲，即使承认上述协议的效力，根据协议第三、六条的约定，涉案设施归属于第三人围垦公司所有的前提条件为涉案地块“被政府依法征用”，然而涉案地块并不存在征收、征用收回行为，故一审法院对涉案设施的归属认定错误。因此，上诉人依法享有涉案设施的所有权，被上诉人对涉案设施的强制清理行为已被(2018)浙02行初216号行政判决确认违法，该违法强制清理行为给上诉人造成的全部财产损失，被上诉人应依法予以赔偿。二、关于涉案水产品的损失。首先，虽然被诉强制清理整治期限长达一年零三个月之久，然而被上诉人在强制清理整顿过程中，先予以停电，再将上诉人用以养殖水产品的鱼塘虾塘等挖出缺口，使水流干，破坏水产品赖以生存的条件，而后才慢慢扒掉鱼塘、虾塘及其他基础设施。因此一审法院关于上诉人“有充分的时间对其养殖的水产品进行转移”属于认定错误，上诉人未能及时转移水产品的责任应由被上诉人承担。其次，虽然第三人围垦公司就涉案地块发出了收回通知，但上诉人知晓收回通知并不等同于其认可第三人围垦公司的收回行为。况且被上诉人、第三人围垦公司在庭审中否认涉案滩涂被征收、征用、收回，更不能视为被上诉人可以实施违法的行政强制行为。事实上上诉人还向第三人双瑞养殖场交纳了2017年12月31日前的承包管理费。上诉人就该收回行为提起的诉讼一直在进行中。即使被上诉人申请法院强制执行且法院予以同意，法院也应在相关诉讼结束后才能强制执行。上诉人在不认可该收回行为且已提起诉讼的情况下，并无配合转移水产品的义务。最后，退一步讲，不论被诉强制行为合法与否，涉案水产品都是上诉人所有的合法财产，被上诉人在强制执行的过程中应对涉案水产品进行保护。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的赔偿请求。 杭州湾管委会答辩称：一、《临时出租合同》属行政协议且合法有效。无论是海涂公司与引飞公司签订的《临时出租合同》，还是长林养殖场投资人夏新林与引飞公司签订的《临时出租合同》，均明确规定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，承包人需无条件退回承包地。在海涂公司依约提出收回土地后，长林养殖场所诉称的涉案设施已归海涂公司所有，其对上述财产已不享有权益，需无条件退回承包地。长林养殖场不具有可以保护的合法利益，故其主张行政赔偿缺乏事实和法律依据。涉案滩涂属于国有未利用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等相关规定，不可能存在征收、征用情形。海涂公司与引飞公司之间是租赁关系，涉案滩涂仍属国家所有，原审认定长林养殖场对涉案设施等财产不享有权益，认定正确。二、被答辩人与引飞公司签订的合同并未实际履行。虽然原审法院认定从减轻当事人诉累角度考虑认可夏新林可以被答辩人名义起诉，但实际上被答辩人与引飞公司签订的《临时出租合同书》并未实际履行。案涉养殖区块实际履行的合同是2013年3月20日双瑞水产与韩吉等9个养殖户(对应9个区块)签订的9份转包合同，该9份转包合同生效后，原引飞公司之前与各养殖户所签合同同时自然终止，而这9份转包合同中不包括长林养殖场。长林养殖场声称其向双瑞水产缴纳了2017年12月31日前的承包管理费，无任何事实依据。三、长林养殖场没有证据证明遭受经济损失。夏新林先后在收回通知、回复函、会议纪要等文件上签字，表示同意按时撤离，同时两次签署承诺书，确认已经收到政策补助款及撤离奖励，并承诺对撤离无异议，承包合同解除无争议，放弃向法院主张任何权益，承包合同项下权利义务已结清。长林养殖场理应在答辩人及海涂公司要求的期限届满前妥善处置承包区块养殖的水产品及渔业设施，履行其承诺。在答辩人先后发布两次通告及海涂公司多次要求退场后，其仍置之不理，理应自行承担所有法律后果。长林养殖场故意拖延对承包期间建设的养鱼设施的拆除及养殖滩涂的返还，时间长达2年多，目的是为了达到不合法的诉求，企图获得巨额不正当利益，其诉请于法无据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人海涂公司未提交书面意见，在本院组织调查时称：同意杭州湾新区管委会的意见。 原审第三人引飞公司未提交书面意见，在本院组织调查时称：引飞公司不存在任何违约和过错，上诉人的损失与引飞公司无关。 原审第三人双瑞水产未提交书面意见，在本院组织调查时称：同意引飞公司的答辩意见。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点在于上诉人长林养殖场主张的损失赔偿是否应予支持问题。首先，在案证据表明，引飞公司与长林养殖场投资人夏新林签订《临时出租合同》约定，将涉案滩涂出租给长林养殖场，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，承包期内，如政府收回土地另作他用，承包期满三年后收回土地的，第三人引飞公司不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，夏新林无条件退回承包地。而2013年3月5日海涂公司与引飞公司签订《临时出租合同》约定，将案涉滩涂出租给引飞公司，用于鱼塘、虾塘养殖。承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，引飞公司无条件退回承包地。第三人海涂公司于2016年4月5日发出收回涉案滩涂的通知后，引飞公司、长林养殖场理应退回其承包的涉案滩涂，转移塘内养殖的鱼虾、鳗苗以及养殖设施系上诉人长林养殖场理应履行的合同义务。其次，上诉人长林养殖场投资人夏新林分别于2017年11月、2019年1月两次签署承诺书，确认已经收到政策补助款及撤离奖励，并承诺对撤离无异议、承包合同解除无争议、承包合同项下权利义务已结清，上诉人长林养殖场负有履行前述承诺的义务。最后，上诉人长林养殖场要求本案赔偿虽然提交了巨额赔偿清单，但对于相关损失的存在并未提交必要的证据予以支撑。且对于其主张的变压器、电线、增压管、发电机等财产，上诉人长林养殖场亦清楚行政机关在强制清理过程中另行择地进行保管，其可以自行取回，其亦未提交证据证实因为强制清理行为遭受了相应损失。在此情况下，上诉人长林养殖场主张的损失赔偿，缺乏事实和法律依据，原审不予支持，并无不当。上诉人长林养殖场的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  钱建军 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇二〇年六月十五日 书记员  陈亦恒