山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁06行终200号 上诉人（原审原告）烟台碧海水务有限公司，住所地：山东省烟台市芝罘区卧龙经济园区南车门居委。 法定代表人刘伟，总经理。 被上诉人（原审被告）烟台市生态环境局，住所地：山东省烟台市莱山区新苑路5号。 法定代表人周俊，局长。 被上诉人（原审被告）烟台市人民政府，住所地：山东省烟台市莱山区芙蓉路6号。 法定代表人陈飞，市长。 上诉人烟台碧海水务有限公司因环保行政处罚及行政复议一案，不服山东省烟台市莱山区人民法院（2019）鲁0613行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明,2019年3月15日，被上诉人烟台市生态环境局对上诉人厂区进行检查并制作《现场检查（勘察）笔录》记载：1、根据烟台市环境自动监测监控系统显示，该单位2019年3月14日21时开始出现总磷小时值（0.52mg/L）超标情况，从3月14日22时—3月15日9时出现COD、总磷小时值持续超标排放情况，其中COD超标趋势逐渐上升，已达到78.1mg/L，总磷超标趋势略有好转（检查时为0.919mg/L，之前最高值为1.16mg/L），从3月15日6时开始出现总氮超标情况（检查时为15.4mg/L，之前最高值为15.6mg/L）；2、检查时，进水口水质发黄，无明显异味；出水口水质发黄，无味；3、检查时，曝气池浮泥较多，溶解氧浓度为1.2mg/L，污泥浓度为4900mg/L，污泥沉降比为45%，内回流约为350%，外回流约为90%，二沉池有浮泥；4、检查时，运行三台鼓风机，电流为270A，鼓风量已达到12000m3/h；5、出水正在投加次氯酸钠（日投加量约0.4t）和进行紫外线消毒；6、二沉池配水井正在投加铁盐，现日投加量约为10t；7、检查时，污泥脱水机未运行（间歇性运行）；8、深度处理车间六个滤池正在运行；9、出水口在线监控数据（9时）为COD为78.1mg/L，氨氮为4.78mg/L、总磷为0.919mg/L、总氮为15.4mg/L，其中COD、总磷、总氮仍处于超标排放的状态；10、经现场负责人介绍，目前该单位仍处在应急处置管理状态，已联系第三方监测机构将对今日的进水水质进行人工监测，并加大了人工自测频次，待检测结果出具后，将采取下一步的应对措施。2019年3月18日，烟台市环境监控中心下发（2019-085）《环境监控信息》，显示：2019年3月15日-17日，我市有3家废气企业、3家污水厂主要污染物日均值超标，详细情况如下：企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：化学需氧量标准：50超标日期：2019.3.15日均值：65.60超标倍数：0.31；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：化学需氧量标准：50超标日期：2019.3.16日均值：63.33超标倍数：0.27；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：总氮标准：15超标日期：2019.3.15日均值：15.50超标倍数：0.03；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：总氮标准：15超标日期：2019.3.16日均值：16.67超标倍数：0.11；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：总氮标准：15超标日期：2019.3.17日均值：16.84超标倍数：0.12；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：总磷标准：0.5超标日期：2019.3.15日均值：0.88超标倍数：0.76；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：总磷标准：0.5超标日期：2019.3.16日均值：0.72超标倍数：0.44；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：总磷标准：0.5超标日期：2019.3.17日均值：0.81超标倍数：0.62；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：氨氮标准：5超标日期：2019.3.16日均值：6.63超标倍数：0.33；企业名称：烟台碧海水务有限公司监测项目：氨氮标准：5超标日期：2019.3.17日均值：7.24超标倍数：0.45。 2019年3月19日，被上诉人烟台市生态环境局对上诉人涉嫌废水污染物超标排放案立案受理，并制作《行政处罚立案审批表》，载明：“案件来源：《环境监控信息》（2019-085）当事人：烟台碧海水务有限公司案情简介及立案理由：2019年3月15日执法人员到烟台碧海水务有限公司现场检查，并根据2019年3月18日收到的烟台市环境监控中心《环境监控信息》（2019-085）显示：烟台碧海水务有限公司废水排放中污染物化学需氧量日均值为65.60mg/L,总氮日均值为15.50mg/L,总磷日均值为0.88mg/L,超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（DB18918-2002）中规定的化学需氧量排放限值50mg/L,总氮排放限值15mg/L,总磷排放限值0.5mg/L,即分别超标0.31倍、0.03倍和0.76倍。上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第五十条第二款规定。”2019年3月20日，被上诉人烟台市生态环境局对上诉人生产经理申响政进行调查询问，询问笔录载明：“问：2019年3月1日起至今根据在线监测数据显示及我局执法人员现场检查发现你公司排放废水中COD、氨氮等污染物日均值排放浓度超标，超标原因是什么？答：2019年1月份开始我厂进水连续出现严重超标情况，导致生物系统受到冲击，活性污泥大量死亡，好氧池、二沉池出现大量浮泥，甚至出现生物系统崩溃情况，严重影响出水水质。”2019年3月20日，被上诉人烟台市生态环境局作出烟环责[2019]39号《责令改正违法行为决定书》，责令上诉人立即停止废水污染物超标排放的违法行为，并于当日送达给上诉人。2017年4月18日，被上诉人烟台市生态环境局作出烟环罚告[2019]10号《行政处罚听证告知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条的规定给予上诉人陈述、申辩及听证等权利。后，上诉人向被上诉人烟台市生态环境局提交《关于对（烟环罚告[2019]10号）的申辩意见》，载明：“……造成3月15日废水污染物超标排放的原因为厂内AAO生物系统崩溃，活性污泥大量死亡,AAO生物系统已无法正常消除污染物，导致出水水质超标;而导致AAO生物系统崩溃的原因为自2019年1月份开始以来，我公司进水水质指标一直存在连续严重超标，已超出污水处理厂设计处理能力，生物系统受到严重冲击……”。2019年5月28日，经2019年第4次局长办公会会议纪要研究认为：对于烟台碧海水务有限公司超标排放水污染物案，由于企业超标行为事实清楚，法律依据准确，决定不予采纳企业的陈述申辩意见，对企业3月15日水污染物超标违法行为处以罚款20万元。2019年6月3日，被上诉人烟台市生态环境局作出涉案处罚决定书，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项和《山东省环境保护厅行政处罚裁量标准（2018年版）》第7条第2种情节的规定，对上诉人罚款贰拾万元整。上述处罚决定书于2019年6月4日送达给上诉人。 上诉人不服，于2019年6月18日向被上诉人烟台市人民政府提起行政复议，同日予以受理。2019年6月20日，被上诉人烟台市人民政府作出烟政复答字[2019]101号《行政复议答复通知书》，并送达给被上诉人烟台市生态环境局。后被上诉人烟台市生态环境局提交烟环复答字[2019]1号《行政复议答复书》。2019年8月1日，被上诉人烟台市人民政府作出烟政复听字[2019]101号《参加听证通知书》，并送达给上诉人及被上诉人烟台市生态环境局。2019年8月5日下午，被上诉人烟台市人民政府召开听证会。2019年8月16日，被上诉人烟台市人民政府作出烟政复决字[2019]101号行政复议决定，维持被上诉人烟台市生态环境局作出的烟环罚[2019]13号行政处罚决定，并于2019年8月21日送达给上诉人。上诉人不服，诉至法院。 又查，2019年1月至3月上诉人认为进水水质超标，超过上诉人进水设计指标，多次委托第三方山东同济测试科技股份有限公司检测进水水质，并将水质化验数据及上述情况向烟台市城市排水管理处及被上诉人烟台市生态环境局汇报说明。之后，被上诉人烟台市生态环境局组织进行了多次溯源排查，上诉人亦予以配合，并对涉嫌偷排污水人员向公安机关报案，但并不确定偷排的污水是否排入上诉人的进水管网。关于进水水质超标是否必然导致出水水质超标问题，上诉人主张：短时间进水超标在系统抗冲击能力下并非必然导致出水超标，但长时间（三天以上）连续进水超标必然导致出水超标。出水超标原因很多，比如停电、设备故障、进水超标等，但进水超标是出水超标中最不可控的一项。被上诉人烟台市生态环境局主张：对三天以上连续进水超标必然导致出水超标的观点不认可，要根据上诉人自己的工艺设备运行情况，对出水超标的原因认可上诉人陈述。 上诉人于2015年9月编制应急预案并报被上诉人烟台市生态环境局备案，之后上诉人未再对应急预案进行回顾性评估。应急预案中记载了应急响应的等级及响应状态，其中一级二级响应状态含“立即通知南郊污水处理厂进水泵站（关闭进水阀门，把污水引入辛安河污水处理厂处理）”。被上诉人认为上诉人烟台市生态环境局未按规定至少每三年对环境应急预案进行更新，且未按照应急预案启动相应的应急措施，导致出水超标现象长期持续，上诉人不能以进水异常作为免责理由。上诉人认为在发现进水超标后及时向被上诉人生态环境局汇报并及时启动应急预案，但立即通知进水泵站关闭进水阀门，把污水引入辛安河污水处理厂进行处理的应急措施，其客观上并不受上诉人控制，进水泵站是由城市排水服务中心负责运行，且当时辛安河污水处理厂已处于满负荷运行，并不能接受上诉人处理厂的污水，关闭进水阀门会导致污水溢流，出现更恶劣的环境污染事故；即使进行回顾性评估，进水超标依然会导致出水超标情况的发生。上诉人另主张：上诉人多次向烟台城市排水服务中心和被上诉人烟台市生态环境局申请将出水引入其他污水处理厂处理，并停运在线监测，但排水服务中心及被上诉人并未同意上诉人申请，直至省环保厅督办后被上诉人烟台市生态环境局才同意停运在线监测并将出水引入套子湾污水处理厂。被上诉人烟台市生态环境局对上诉人陈述不认可，称：上诉人没有申请过，上诉人陈述的我方不同意不是事实；我方还给上诉人下达过启动应急预案的通知（补充说明附件4第2、3条），明确要求上诉人执行应急预案将污水引入辛安河污水处理厂处理。上诉人未提供证据证明其上述主张。 庭审中，双方确认：经被上诉人烟台市人民政府协调，在烟台市城市排水服务中心和被上诉人烟台市生态环境局参与下，自2019年6月1日起，上诉人的出水引入套子湾污水处理厂，并停运在线监测，2019年7月上诉人的出水恢复正常，即：自2019年6月1日起被上诉人烟台市生态环境局的在线监测没有出现上诉人出水超标现象。 再查，2009年12月10日，烟台市城市管理处经被上诉人烟台市人民政府授权，与北京桑德环保集团有限公司（本案上诉人是特许经营协议上述公司代表成立的项目公司）签订《烟台市南郊污水处理厂特许经营协议》，约定：“如果污水进水水质超过本协议规定的标准致使乙方不能履行其在第8.4条项下的义务，乙方应立即通知甲方，按下列方法处理：如果由于甲方责任造成进水水质超标，甲方向乙方给予适当补偿。（a）如果污水处理项目有能力处理，则甲方应补偿因增加处理负荷所造成的成本增加部分；如果污水处理项目没有能力处理，由甲乙双方共同协商处理办法，制订改造方案，经甲方同意后实施，改造费用应由甲方承担。在新的改造方案完成前，按本协议附件2的规定调整出水指标，并豁免由此造成乙方的出水水质超标的责任。” 一审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境保护行政处罚办法》第十四条规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”。被上诉人烟台市生态环境局具有本行政区域内环境保护工作的监督管理职责,对本行政区域的环境违法行为有监督查处的法定职权。 《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节特别严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的……”《城镇污水处理厂污染物排放标准》（DB18918-2002）对执行一级标准的A标准的排放规定：“化学需氧量：50总氮：15总磷：0.5（2006年1月1日起建设的）”；《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）规定：“违法程度：较重违法情节：排放水污染物超过排放标准50%至1倍以内的处罚裁量标准：处20万元以上40万元以下罚款”。本案中，上诉人对其2019年3月15日废水污染物化学需氧量日均值为65.6mg/L，总氮日均值为15.50mg/L，总磷日均值为0.88mg/L等数据均无异议，以上数值均超过上述标准规定的排放限值，分别超标0.31倍、0.03倍、0.76倍，符合上述规定的较重的违法情节，被上诉人烟台市生态环境局根据上诉人的违法行为作出涉案处罚决定，符合上述法律规定。 《城镇排水与污水处理条例》第三十一条规定：“城镇污水处理设施维护运营单位在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标,或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时,应当立即采取应急处理措施,并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。城镇排水主管部门或者环境保护主管部门接到报告后,应当及时核查处理。”被上诉人烟台市生态环境局接到上诉人进水超标的报告后，组织多次溯源排查工作，未发现上诉人处理区域内的排水企业有偷排及超标排放的违法行为，被上诉人已经履行了核查处理的法定职责。 关于进水超标能否成为出水超标的免责事由问题，上诉人主张：根据特许经营协议，进水水质超标造成出水水质不达标,上诉人不承担经济责任,故被上诉人烟台市生态环境局不应对上诉人进行处罚。一审法院认为,上诉人的上述理由没有法律依据,不予支持。因为从前述法律规定看,排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标是法律规定的强制性要求,违反该强制性规定,超过国家或者地方规定的水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的,被上诉人烟台市生态环境局必须依法进行调查和处罚,现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由。上诉人主张的《烟台市南郊污水处理厂特许经营协议》，属于协议签订双方之间的行为,对本案被上诉人烟台市生态环境局依法处罚上诉人超标排放水污染物的行为不具有约束力。故，对于上诉人的主张不予支持。 综上所述,被上诉人烟台市生态环境局对上诉人所作的行政处罚决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。被上诉人烟台市人民政府作出复议决定的行为程序合法。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人负担。 上诉人烟台碧海水务有限公司不服一审判决，向本院上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、出水超标系连续异常超标进水所致，并非上诉人责任。上诉人受到异常超标进水连续冲击的客观事实是存在的，上诉人自测数据、上诉人聘请第三方检测机构的化验数据、烟台市排水服务中心监测站对污水厂的取样化验数据以及排水服务中心安装在勤河泵站和两岬埠泵站的在线分析仪的监控数据及一审过程中被上诉人烟台市生态环境局对进水超标事实的确认均可以证明污水厂进水超标的事实。连续的超标进水已经超过了污水厂的设计处理能力，且进水水质连续超标情况一直未能得以解决，污水厂生物系统受到连续冲击且长期处于超负荷运行状态，最终导致生物系统崩溃，无法正常消解进水污染物，致使污水厂出水水质超出要求指标；二、上诉人接收的污水不符合法律规定的前提条件，上诉人不存在过错，不应当承担此种情况下的责任。上诉人污水处理厂从筹建初期，即对污水处理量、污水可能含有的污染物及其含量、污水处理厂处理污水能力等进行调研评估确定，污水处理厂的设计工艺也是针对调研评估后的结果最终确定，污水处理厂并非万能的可以处理含有任何污染物或任意污染物含量的污水。正相反，对处理的污水有严格的标准及范围。原因是上诉人运营的污水处理厂是采用的以微生物净化污水的工艺，严重超标的污水会超过微生物的承载能力会导致微生物的大量死亡，被上诉人烟台市生态环境局在上诉人处看到的大量浮泥即可证明微生物已经大量死亡的事实，另外还可以通过专家论证等途径证实上诉人的观点。《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第一款规定：“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”两款规定的顺序及逻辑是，城镇污水集中处理设施的运营单位收集的污水应当以符合国家或者地方规定的水污染物排放标准为前提，在此基础上应当保证经处理后的污水达标排放。但上诉人受到行政处罚期间的进水水质严重超过了污水处理厂的设计工艺上限，不符合上述规定，上诉人不具有满足履行该规定的前提，对出水不达标不具有过错，因此上诉人不应当对无过错的不达标排放的结果负责。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：…(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；”按照同一部法律的立法逻辑，第八十三条处罚的应当是具有过错的排污主体，上诉人在前提未满足的情况下造成的不达标排放，未违反法律规定，不具有过错，因此该条对上诉人并不适用。如对法律适用采用断章取义的方式来解读及适用，则严重损害上诉人的利益，或将给上诉人的运营造成巨大的困难及影响；三、上诉人发现进水超标后采取积极行动有效防止了事态的扩大。上诉人发现进水超标的实际情况后，及时向被上诉人烟台市生态环境局和烟台市城市排水服务中心汇报，启动应急措施，积极配合市环境局和排水服务中心的各项检查和相关要求，不惜成本尽最大努力降低出水污染物。上诉人还曾多次向烟台市城市排水服务中心申请减少对上诉人的污染物负荷及污水负荷、申请杜绝超标污水进入上诉人管网，但未得到排水服务中心的回复，未同意上诉人的申请；四、根据上诉人与被上诉人烟台市人民政府授权烟台市城市排水管理处签署的《烟台市南郊污水处理厂特许经营协议》的约定，进水超标导致出水超标的，责任应由被上诉人烟台市人民政府承担。上诉人与被上诉人烟台市人民政府授权烟台市城市排水管理处于2009年12月10日签署了《烟台市南郊污水处理厂特许经营协议》（以下简称特许协议）。特许协议第8.3条(甲方的监督职责和主要责任)约定：“甲方应确保在整个特许经营期内，收集和输送污水至污水处理项目交付点，如期达到本协议规定的基本水量和进水水质，即每一个运营月内平均日污水量为5万立方米和控制进水水质在附件1进水水质标准以内。”特许协议第9.4条(污水进水水质超标)约定如果进水水质超标导致乙方无法履行出水达标的义务，则甲方应给予乙方适当的补偿，同时豁免由此造成的出水水质超标的责任。上述约定真实有效，因进水水质超标导致上诉人出水水质超标，其责任应当由被上诉人烟台市人民政府承担。五、被上诉人烟台市生态环境局未尽到排查的实质性义务，违法排污主体未得到应有的处罚，不应当由上诉人为政府及违法排污主体的行为负责。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”被上诉人烟台市生态环境局应当担负起法律赋予的监督管理工作，对违法排污行为从源头治理。而在本案中，上诉人接收污水超标的事实清楚确凿，若不存在违法排污主体，不可能存在上诉人接收污水超标的事实，因此必然存在主体进行了违法排污的行为。而被上诉人烟台市生态环境局未尽到对环境保护工作的依法监督管理的职责及义务，未查处违法排污主体，只将不存在过错的上诉人作为处罚对象予以处罚，既不合理，更不符合环境保护相关法律立法的宗旨和目的，而最终损害的是政府的形象和上诉人的利益。综上，上诉人请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人烟台市生态环境局、烟台市人民政府均未答辩。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物,不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位,应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”上诉人作为城镇污水集中处理设施的运营单位，是城镇污水集中处理设施出水水质的责任主体，对于排放的水污染物不得超过国家或者地方规定的污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标，是必须严格遵守的法律强制性规定。对于违反规定超标排放的，环保行政部门应依法调查处理，现行法律并未规定任何可以免于行政处罚的事由或者例外情形。本案特许协议中的约定属于协议当事人之间的合同行为，与环保行政处罚属于不同法律关系，对被上诉人烟台市生态环境局依法处理上诉人超标排放污染物的行为不具有约束力，亦无权免除上诉人依法应当承担的行政责任。 经上诉人申请，被上诉人烟台人民政府对本案行政处罚决定所依据的证据及执法程序进行审查，作出行政复议决定的依据充分、程序合法，一审判决对此认定正确。 综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台碧海水务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  张 君 二〇二〇年六月十七日 书记员  肖 晨