贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔23行终48号 上诉人（一审原告）杨昌美，女，1960年11月2日生，汉族，贵州省普安县人，住贵州省普安县。 上诉人（一审原告）罗修权，男，1959年6月20日生，汉族，贵州省普安县人，住贵州省普安县。 共同委托代理人韦桥坤，贵州集法律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被上诉人（一审被告）普安县青山镇人民政府，住所地贵州省普安县青山镇下街社区三街三组。 法定代表人刘金，镇长。 委托代理人张未，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人欧阳登睿，贵州天生律师事务所律师。代理权限：特别授权。 一审第三人贵州省烟草公司黔西南州公司，住所地贵州省兴义市桔山新区瑞金南路60号。 法定代表人罗斐，经理。 委托代理人翟晶晶，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 委托代理人邓连引，贵州心达律师事务所律师。代理权限：特别授权。 上诉人杨昌美、罗修权因被上诉人普安县青山镇人民政府（以下简称青山镇政府）及一审第三人贵州省烟草公司黔西南州公司（以下简称州烟草公司）土地征收行政补偿一案，不服贵州省兴义市人民法院（2019）黔2301行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审原告诉称：2010年，州烟草公司普安分公司在青山镇哈马村开挖坝塘，将挖出的泥土堆放在原告的承包地上，因承包地无法恢复耕种，原告认为青山镇政府作为征收人未对其进行补偿，要求被告与第三人共同支付土地征收补偿款185496.25元。 一审法院查明，2010年第三人的烟水工程占用农户土地铺设输水管道，将开挖的坝塘泥土堆放在二原告的承包耕地上，占地4946.3平方米。后雪浦乡人民政府为解决二原告因土地被占产生的吃粮问题，在普安县哈马箐村民村委会（以下简称村委会）及乡镇干部的调解下，原告于2013年5月17日与村委会达成调解协议，给予原告户6人二类低保用于解决原告家庭吃粮问题，以此作为原告耕地被占的补偿费之一。2016年，原告因不符合享受农村低保条件，被清退出农村低保系统。原告于2018年6月12日向被告反映以寻求解决，被告以青府函［2018］65号《信访事项处理意见书》答复称“不能按照当年征地补偿标准给予补偿”。二原告遂以同组村民徐成芳、徐烟等户被征收土地获得的37.5元／平方米（每亩25000元）计算，要求被告与第三人以永久性征收土地支付土地补偿款185486.25元。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。此处的行政行为，是指法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案原告所提诉请是要求被告和第三人按照征收土地的标准共同向原告支付被占用土地的补偿款，但本案并无土地被征收的事实。原告主张实质是认为其承包地经烟水工程后受到损害，无法正常使用。但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条、第四十七条之规定，本案并无行政机关征收原告承包土地的事实；另结合本案所涉及到的用于修建烟水工程而占用土地的实际使用情况，案涉土地是用于烟水工程铺设管道，管道铺设完毕后已返还农户，不属于征收土地情形，故原告请求被告与第三人按照土地征收标准支付土地补偿款的诉讼请求无事实根据，即本案无影响原告合法权益的行政行为。 关于原告与村委会签订的调解协议问题。二原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”之规定提起本案诉讼，但前面已述及，原、被告之间并不存在土地征收与被征收的行政法律关系，原告所据以主张的其与村委会的调解协议并不属于此处规定的行政协议范畴，不属于行政诉讼受案范围。 综上所述，二原告诉请无相应的行政行为，其起诉不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告杨昌美、罗修权的起诉。 案件受理费50元不收取，本裁定生效后退回原告杨昌美、罗修权。 上诉人杨昌美、罗修权不服一审法院作出的裁定，向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，责令贵州省兴义市人民法院重审本案，或者判决被上诉人和一审第三人共同支付上诉人土地征收补偿款185486.25元。其主要理由为：1.被上诉人与上诉人之间存在土地征收行为。一是州烟草公司实施烟水工程占用上诉人土地，雪浦乡×人民政府、村委会同上诉人协商，征收上诉人土地，一审第三人一审中也明确讲到，所诉请的土地征收补偿款已支付给政府。由此可见被上诉人与上诉人之间存在征收关系；二是被上诉人称其为了补偿上诉人损失与上诉人签订了调解协议，说明被上诉人明知应对上诉人进行补偿，但因政府无钱支付，以低保形式补偿又存在违规，故才以村委会名义同上诉人签订调解协议（时任村支书刘显国证明了这一情况，并认为应由政府承担责任）。且从调解协议内容可看出，村委会既是调解人又是主持人，调解协议虽存在形式不符合规定及内容违规的问题，但其实际是一个处理决定，被上诉人明知该处理决定会被取消，才在协议中规定“农村低保政策取消，该农户无任何理由找相关上级领导有任何无理要求”来推卸责任，上诉人并未自愿放弃该权利；三是一审认定案涉土地铺设管道完毕后已返还农户，不属土地征收，但土地因堆放泥土被占用了4946.3平方米，已经不能恢复使用，应属征收，一审第三人提供的补偿名单上载明的2.68万元上诉人并未得到，且上诉人土地不能恢复使用的损失不是该金额能补偿的。2.一审法院适用法律不当。根据《中华人民共和国行政讼法》第六十一条的规定，在涉及行政征收的诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理，但一审法院审理本案时未对相关争议及当事人提供的证据进行认真调查、说理，仅以无征收依据即判断上诉人无相应征收行为，并裁定本案不属于行政诉讼范围，驳回了上诉人的起诉，该行为系法律适用不当。 被上诉人青山镇政府在二审审理期间未向本院提交书面答辩意见。 一审第三人州烟草公司在二审审理期间未向本院提交书面陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定的“给予原告户6人二类低保用于解决原告家庭吃粮问题，以此作为原告耕地被占的补偿费之一。”事实不当，应认定为村委会给予上诉人户6人二类低保用于解决上诉人家庭吃粮问题。另查明：上诉人承包地原在雪浦乡人民政府管辖范围内，雪浦乡人民政府现已被取消，其辖区内的土地已划归为青山镇政府管辖。 本院认为，集体土地征收是政府依法改变土地所有制的一项措施，是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。本案上诉人享有承包经营权的集体土地被一审第三人州烟草公司占用，用于堆放烟水工程铺设输水管道开挖的坝塘泥土，上诉人称被占用土地无法恢复使用，要求被上诉人青山镇政府按照土地征收标准对其进行补偿。第一，上诉人承包地是被州烟草公司铺设输水管道所占用，州烟草公司属国营企业而非政府机关，其无法代表国家机关行使土地征收权，即表明案涉行为不满足集体土地征收的行政性；第二，集体土地被征收后，所有权属于国家，但上诉人承包地被占用后其土地性质并未发生改变，权属归属亦保持原状态，属农民集体所有，不存在权属转移之情形。故此，被上诉人不存在征收上诉人承包地的行为，本案的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条中提起诉讼应当有事实根据之规定，依法应当裁定驳回上诉人的起诉。 另，因上诉人的起诉无事实依据，对其所提诉讼法院不进行实体审理，则其上诉所提的补偿款支付、调解协议等问题不在本案审查范围之列。关于一审未对相关争议及当事人提供的证据进行认真调查说理的主张，亦不影响本案的裁判结果。 综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 案件受理费不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李华敏 审 判 员 王幼封 审 判 员 陈颜虹 二〇二〇年六月三十日 法官助理 余芳晶 书 记 员 杨 艳