西安铁路运输中级法院     行政裁定书     (2020)陕71行终745 号     上诉人（原审原告）付小翠，女，汉族，1963年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX,住址西安市雁塔区市XX中心家属区XX号。   委托代理人黄小明，男，汉族，1958年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址西安市莲湖区XX巷XX号。系付小翠丈夫。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市XX城XX路XX号。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人缑怡乐，该局工作人员。   委托代理人马晓谦，陕西丰瑞律师事务所律师。   上诉人付小翠诉被上诉人西安市自然资源和规划局土地其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初 94号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   一审法院审理查明，2006年11月20日，西安市人民政府出具《专项问题会议纪要》规定，对市结核病医院、市精神病医院、安康医院实行整体搬迁，另行选址进行建设，搬迁工作由曲某某管委会负责牵头。2010年12月17日，西安市国土资源局曲某某新区分局（甲方）与西安市XX中心（乙方）签署《西安市XX中心土地调整协议》，就甲方收回乙方现所使用的约65亩划拨医疗用地等相关一揽子事宜进行协商，乙方同意在甲方明确其约20亩划拨用地，选址于黑河管道防护绿带以东、雁翔二路以北地块内用于建设职工住宅的前提下，由甲方收回乙方现所使用的约65亩划拨医疗用地，对该地上的建筑物、附着物，甲方按其重置成新价评估补偿乙方，对于职工住宅部分在政策允许前提下予以适当照顾。2015年9月8日，西安市国土资源局曲某某新区分局（甲方）与西安市XX中心（乙方）就西安市XX中心家属区搬迁安置及相关事宜达成《协议》，约定：曲某某新区文化创意产业园区管理办公室受曲某某新区管理委员会和西安市国土资源局曲某某新区分局委托，与西安市卫生和计划生育委员会、西安市XX中心联合成立西安市XX中心搬迁指挥部，指挥部下设办公室负责具体实施评估、补偿、搬迁及拆除相关工作。甲方对乙方原家属区住户房屋进行产权调换补偿，按照被搬迁房屋产权面积的1.2倍与新职工住宅楼进行产权调换，产权调换面积互不补差价，被搬迁住户置换房屋在市XX中心XX楼，该住宅楼项目位于西安市曲某某新区黑河管道防护绿化带以东，雁翔二路以北，总建筑面积约83000平方米，成本单价暂定为3500元/平方米，该项目实施主体为西安市XX中心。在市XX中心XX楼XX房工作时，被搬迁住户凭签订《搬迁补偿协议》后领取的交房单，选取新职工住宅楼房屋，并结算剩余房款。2015年9月9日，西安市XX中心搬迁指挥部发布《西安市XX中心搬迁指挥部关于家属区搬迁的通知》，规定被搬迁住户为西安市XX中心家属区住户，新职工住宅楼位于西安市曲某某新区黑河管道防护绿化带以东、雁翔二路以北，总建筑面积约83000平方米，建筑结构为框架高层。被搬迁住户的原房屋补偿按照产权面积的1.2倍与新职工住宅楼进行产权调换，产权调换面积互不补差价。2017年8月12日，付小翠以西安市XX中心退休职工身份在“2号楼2单元19层1903号”《西安市XX中心XX房核定单》上签字确认。2017年8月21日，付小翠与西安市XX中心签订《西安市XX中心XX房协议书》，购买坐落于西安市曲某某新区XX路XX路以北的西安市XX中心家属区XX号XX楼XX号楼XX单元XX层XX户房屋一套，总面积XX.XX平米，总金额458455元。2018年5月28日，西安市XX中心家委会发出《通知》，告知该院已无法提供公产住户的房屋租赁、物业管理等相关服务，医院将于2018年6月起停扣除有个人房产证的二号、三号住宅楼住户外所有住户的房租、物业费、水费。2018年6月27日，西安市卫生和计划生育委员会向市XX中心作出《西安市卫生和计划生育委员会关于市XX中心第二批移交旧址上房屋及构筑物的批复》，同意将该单位此次移交的11处房屋作下账处理。2019年11月23日，西安市国土资源局曲某某新区分局向“西安市XX中心原址滞留人员”发出《告知函》，内容为“2018年4月25日，西安市XX中心已经将该中心原址的所有资产（包括1号楼），全部移交给西安市国土资源局曲某某新区分局。我们获得授权对该中心原址区域所有资产（包括1号楼）进行合法处置，西安市XX中心原址土地已经重新规划，西安市XX中心已经根据相关规定及协议对合法的产权持有人进行了产权置换。现告知西安市XX中心原址各位滞留人员，请在本告知函公示之日起七日内搬离，逾期未搬离者，按照《西安市XX中心搬迁指挥部关于家属区搬迁的通知》（西精搬告字【2015】第001号）文件，未搬迁人员不再享有搬迁奖励，也不能获得过渡费补偿。陕西韬达律师事务所作为本次搬迁过程中的法律顾问单位，全程为本次搬迁过程中涉及的各方主体提供法律服务，原址滞留人员对搬迁事宜有任何疑异之处，均可垂询。”付小翠认为该函侵犯了其合法权益，于2019年12月11日向本院提起行政诉讼，要求对其予以撤销。经询问，付小翠及西安市自然资源和规划局均认可付小翠原承租公房已被拆除，付小翠已对该拆除行为提起行政诉讼。   一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及该法第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，结合《最高人民法院关于适用的解释》第一条“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，本案中，西安市国土资源局曲某某新区分局作出的告知函是针对“西安市XX中心原址滞留人员”，对象系不特定的公众，且是对上述人员逾期未搬离的行为将予采取相应措施的预告知行为，该函是否对付小翠具体权利义务产生实际影响，应视西安市国土资源局曲某某新区分局的后续行为是否给予或剥夺其搬迁政策范围内是给予或剥夺原告搬迁奖励及过渡补偿的具体行政行为而定。根据本案查明的事实，付小翠按成本价购买国有划拨土地性质的房屋，明显低于市场价值，且西安市国土资源局曲某某新区分局已提供相应证据证明付小翠的新安置房系对其承租原址房屋的补偿置换，付小翠主张以经适房名额购买该房屋，西安市国土资源局曲某某新区分局的催告搬离行为与其购房行为之间不存在政策及法律上的因果关系，因付小翠未提交相关证据予以佐证，本院对其主张依法不予支持。因付小翠涉案原承租房屋已被拆除且其已诉诸法律救济，故其诉请审查该告知函内容对其合法权益的维护无益，付小翠如认为西安市国土资源局曲某某新区分局在搬迁行为实施过程中的具体行政行为或相应安置补偿政策侵犯了其合法权益，可以在其诉请拆除行为合法性的司法审查程序中寻求救济。综上，西安市国土资源局曲某某新区分局作出的涉案告知行为属于实施搬迁安置程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，对付小翠的权利义务明显不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回付小翠的起诉。   案件受理费50元，退还付小翠。   上诉人付小翠不服，上诉称，一、原审法院认定“原告按成本价购买国有划拨土地性质的房屋，明显低于市场价值，且被告已提供相应证据证明原告的新安置房系对承租原房址房屋的补偿置换”属于认定事实错误。上诉人购买的全款经济适用房与涉案租赁的房屋补偿置换无任何关联，没有任何规定租赁公房就不能购买经济适用房，被上诉人提交的证据也反应，即使签订了《西安市XX中心XX房协议书》仍需要与搬迁指挥部签订补偿协议，购房协议书中无任何关于房屋置换、补偿安置的内容，原审人民法院将二者混为一谈，证据不足，属认定事实错误。二、被诉《告知函》属可诉行政行为，属于行政诉讼受案范围，原审法院认为属于过程性告知和督某某行为属于认定事实错误。《告知函》内容明确、具体，适用范围明确，针对对象清楚，内容产生新的权利义务，属于结论性认定，对上诉人权利义务产生实际影响的行为。三、如《告知函》不被撤销，将成为拆除上诉人房屋的合法依据，直接影响上诉人实质权利。上诉请求：依法撤销（2020）陕7102行初94号行政裁定，指令西安铁路运输法院继续审理本案。   西安市自然资源和规划局辩称，被上诉人一、原审法院认定答辩人作出的告知函属于实施搬迁安置程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，对被答辩人的权利义务明显不产生实际影响，进而驳回原告起诉，认定事实清楚，适用法律正确。   《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定： 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   1.西安市XX中心为按照土地储备办法及西安市土地储备条例进行的土地协议收回及整体搬迁行为；XX中心住宅区由曲某某支付建设价款，由XX中心对员工进行分配安置；曲某某国土分局与付小翠不存在拆迁安置补偿的法律关系。   《土地储备管理办法》第十二条规定，因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。第13条规定，根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。   2006年11月20日，西安市人民政府出具《专项问题会议纪要》明确，XX中心实施整体搬迁，另行选址建设，搬迁工作由曲某某管委会负责牵头，市卫生中心等及医院全力配合。   2010年12月17日，曲某某国土分局（甲方）与XX中心（乙方）签署《西安市XX中心土地调整协议》，约定：在甲方明确划拨20亩地用于建设乙方家属院的前提下，乙方同意甲方收回其使用的65亩划拨医疗用地，地上附着物按其重置成新价评估补偿乙方……   2015年9月8日，曲某某国土分局（甲方）与XX中心（乙方）签署《协议》，约定：乙方于2015年9月10日前完成家属院清产核资，将地面附着房屋交付西安市国土资源局曲某某新区分局拆除；新职工住宅楼成本单价暂定为3500元/㎡，该项目实施主体为西安市XX中心。最终成本单价待新职工住宅楼竣工验收后，由市XX中心委托具有资质的资产评估机构审核成本，经曲某某管委会复核后确定，双方互补差价。被搬迁住户全部签订完补偿协议后，由国土资源局曲某某分局统一将原房屋产权调换补偿款支付给市XX中心，补偿款用于建设被搬迁住户的新职工住宅楼。市XX中心自行向被搬迁住户分配新职工住宅楼。被搬迁住户根据所分配户型的面积，按新职工住宅楼成本单价与市XX中心结算房款，互补差价。   根据上述，西安市XX中心的搬迁是依据《土地储备管理办法》及《西安市土地储备条例》，在西安市政府的统一安排下，对土地使用权人为XX中心使用权面积约65亩的土地进行协议收储的程序，同时约定对XX中心家属区进行产权调换安置。曲某某国土分局与付小翠不存在拆迁安置补偿的法律关系。      付小翠所住房屋产权人为XX中心，其系所称房屋的承租人；其作为公房承租人，已经根据XX中心政策，由其以成本价购置120平方米房屋进行安置；付小翠并非其所诉告知函的利害关系人。    2015年9月9日，西安市XX中心搬迁指挥部发布《西安市XX中心搬迁指挥部关于家属区搬迁的通知》，启动家属区搬迁工作。   2017年8月12日，付小翠签署《西安市XX中心XX房核定单》，作为退休职工选定XX中心新职工家属院房屋一套；   2017年8月21日，付小翠与XX中心《西安市XX中心XX房协议书》，以3580每平方米的价格购置XX中心新家属区XX.XX平米。   付小翠所住房屋产权人为XX中心，其系所称房屋的承租人；其作为公房承租人，已经根据XX中心政策，由其以成本价购置120平方米房屋进行安置；付小翠并非其所诉告知函的利害关系人。      付小翠所在住房已经由产权人XX中心主管部门批复移交曲某某，并做下账处理，XX中心亦实际移交曲某某占有；曲某某国土分局根据土地调换协议及协议约定，在XX中心移交资产的基础上，要求非法占有人清退房屋的函告行为，并非行政行为，并未对付小翠权利产生实质影响，不具有可诉性。    2018年4月24日，XX中心将其持有的包括付小翠所诉房屋在内的家属院全部房屋移交曲某某国土分局指定单位，并签署《交房确认单》；   2018年5月3日，XX中心向上级主管部门报送《西安市XX中心关于旧址地面附着物移交事项后续处理的请示》，就家属院资产移交及账务处置申请主管机关作出处置；   2018年5月28日，XX中心发出《通知》，告知包括付小翠在内的住户其住房移交管委会拆除，无法提供租赁及物业服务等，亦不在收取相关费用；   2018年6月27日，西安市卫生和计划生育委员会《西安市卫生和计划生育委员会关于是XX中心第二批移交旧址上房屋及构筑物的批复》，统一将家属院全部资产移交并做下账处理。   2019年11月23日，西安市国土资源局曲某某新区分局，要求非法占用人就已移交资产进行腾空的函告行为，并非行政行为；且函告内容为对2015年9月9日，西安市XX中心搬迁指挥部发布《西安市XX中心搬迁指挥部关于家属区搬迁的通知》的申明，并未创设义务或减损权利。   二、被答辩人已就房屋拆除行为向西安铁路运输中级法院提起诉讼，故其诉请审查该告知函内容对其合法权益的维护无益，被答辩人如认为被告在搬迁行为实施过程中的具体行政行为或相应安置补偿政策侵犯了其合法权益，可以在其诉请拆除行为合法性的司法审查程序中寻求救济。   综上所述，原审法院认定答辩人作出的告知函属于实施搬迁安置程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，对被答辩人的权利义务明显不产生实际影响，进而驳回原告起诉，认定事实清楚，适用法律正确。且被答辩人已就房屋拆除行为向西安铁路运输中级法院提起诉讼，故其诉请审查该告知函内容对其合法权益的维护无益，被答辩人如认为被答辩人在搬迁行为实施过程中的具体行政行为或相应安置补偿政策侵犯了其合法权益，可以在其诉请拆除行为合法性的司法审查程序中寻求救济。故请求法院依法予以驳回。     二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是：本案付小翠提请撤销《告知函》，是否属于法院行政诉讼受案范围；本案被诉《告知函》是否对付小翠权利义务产生实际影响。   本案付小翠作为西安市XX中心原公有住房租赁人，在所承租公房产权单位被搬迁时，已获相应补偿安置；其承租的公有住房已办理资产报废手续，且已拆除，作为原址滞留人员，付小翠与原址已无权利义务关系；其亦无证据证明涉案《告知函》侵害其何种合法权益。一审法院认为涉案告知行为属于实施搬迁安置程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，对付小翠的权利义务明显不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回付小翠的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。因付小翠作为西安市XX中心公有房屋曾经的承租人，其所承租的公有住房拆迁安置的问题，是在西安市XX中心与西安市国土资源局曲某某新区分局相关土地调整、房屋资产清算、家属区搬迁等诸多事宜协议前提确定的原则、规则之下进行，故付小翠上诉认为购买的全款经济适用房与涉案租赁的房屋补偿置换无任何关联的观点，没有事实依据，本院不予支持。《告知函》与被上诉人后续强制拆除房屋行为的合法性问题亦不在本二审案件审查范围，其上诉请求认为撤销《告知函》以否认拆除行为的合法性的观点本院不予采纳。   综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人付小翠上诉没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长    程淑芹    审判员    刘爽    审判员    左昆         二Ο二Ο年六月三十日       书记员    王聪        1