浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申52号再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱兴兴，男，1984年10月13日出生，汉族，住杭州市××区。再审申请人（原审第三人）朱某2，女，1982年8月1日出生，汉族，住浙江省建德市。被申请人(一审被告，二审被上诉人)建德市梅城镇人民政府，住所地建德市梅城镇总府后街39号。法定代表人沈小来，镇长。委托代理人储立，浙江杭星律师事务所律师。一审第三人、二审被上诉人建德市梅城新城建设有限公司，住所地建德市梅城镇南峰。法定代表人蒋万生，执行董事。原审第三人朱志明，男，1955年10月21日出生，汉族，住建德市。原审第三人卢惠娟，女，1958年2月22日出生，汉族，住浙江省建德市。原审第三人冯某，女，1985年10月24日出生，汉族，住杭州市××区。原审第三人朱某1，男，2012年6月27日出生，汉族，住杭州市××区。法定代理人冯某，系朱某1母亲。原审第三人骆某，男，2007年6月24日出生，汉族，住杭州市××区。法定代理人朱某2，系骆某母亲。朱兴兴、朱某2因与建德市梅城镇人民政府（以下简称梅城镇人民政府）房屋行政协议一案，不服杭州市中级人民法院作出的（2018）浙01行终705号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人朱兴兴、朱某2申请再审称，一、原审判决认定事实错误。原审法院驳回申请人起诉理由为：朱兴兴、冯某、朱某1一户与朱某2、骆某一户均非梅城镇姜山村的常住人口，户籍性质为非农业家庭户，故不能计入安置资格。该判定缺乏事实依据。①朱某2户口已于2003年11月21日迁回建德市××××居民组五马洲白鸽岭5号。根据《浙江省常住户口登记管理规定》第二章第八条、第九条规定，朱某2本人常住人口登记卡上体现其本人为户主，而且户籍登记地址显示为建德市××居民组五马洲白鸽岭5号，即被拆迁房屋的地址。其本人的身份证登记的地址与常住人口登记卡一致。故认定朱某2不属于梅城镇姜山村的常住人口法定依据不存在。②根据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《浙江省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》规定，国家已经明令取消农业户口和非农户口，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。原审法院认为非农户口不能计入安置人口，缺乏法定的事实依据。③根据建德市人民政府建政函（2010）69号《关于建德市征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施意见》（以下简称69号文件）“（二）安置人口的确定”规定，“1.有以下情形不做安置：（1）在拆迁公告后迁入的人口、分户。（2）已出卖或者以其他形式非法转让宅基地户。（3）在拆迁公告之日起至正式安置期间死亡的人口。（4）户口挂靠人员。”申请人二户不属于此规定4种情形的任何一种。④马南·五（拆）［2014］122号《集体所有土地房屋征迁补偿协议》（以下简称122号协议）中对于朱兴兴，朱某2二户的安置权的签订是基于申请人对于父亲朱志明房屋分割的基础上，综合评估被拆迁人口户籍性质，是否享受国家经济适用房、房改房等优惠政策后双方做出的协商决定，而且申请人的父亲朱志明当初建房申请农村宅基地的时候，朱兴兴、朱某2已经出世，宅基地审批是基于家庭4口人的生活需要。申请人等人未做登记，并不否认家庭成员拥有使用宅基地以及地上房屋建筑的权利。双方通过平等协商给予申请人适当的补偿和安置，并不会对国家利益、公共利益造成重大损失。⑤原审判决前未对被拆迁地的拆迁安置政策落实情况做客观评估，在实际拆迁安置过程中，根据梅城镇政府信息公开的情况，同一拆迁区块和申请人情况类似的多户家庭，都已经得到妥善安置。二、原审判决适用法律错误。原审审理本案主要参考依据为69号文件，而该69号文件是建德市根据本市相关情况，制定征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施意见，在拆迁安置过程中遇到很多新情况、新问题，该文件并未做具体规定和解释。69号文件也不是严格意义上的法律依据。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三章第十七条之规定，拆迁私有住宅用房，其安置面积按照征地房屋补偿所在地农村宅基地审批标准执行。第十八条之规定，拆迁私有住宅用房，根据城市规划不能新建农居点的或被拆迁人全部是非农业人口的，由拆迁人以统一建造的多层成套住宅用房安置被拆迁人，实行产权调换。此外，［2016］06号《梅城镇党委政府专题会议纪要》第七条都曾明确，对于部分拆迁户协议分户与后来公安分户有差异的情况，如无重大变动则以协议分户为准。朱某2和朱兴兴实为二户，公安分户和协议分户一致。梅城镇人民政府无权单方面以行政强制的决定取消申请人二户5口人的安置资格。三、原审判决明显不合理。梅城镇人民政府《关于变更“马南·五（拆）［2014］122号”的决定书》（以下简称被诉《变更决定》）违反了合理行政、程序正当、诚实守信、权责统一的原则。被申请人并没有做到相同拆迁区块内同等情况同等对待的原则。申请人的合法住宅被拆，原有的协议以安置权作为补偿的一部分，现在取消申请人的安置权，又不做出合理的赔偿。梅城镇人民政府先与申请人一方签订拆迁补偿协议，后又以申请人不符合安置条件单方面取消申请人安置资格，目的和手段都不合法。梅城镇人民政府在作出《变更决定》的过程中，不听取申请人申辩，专断作出决定。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因法定事由需要撤销、废止或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行。并对行政管理相对人因此受到的财产损失依法予以赔偿或者补偿。拆迁过程中，梅城镇人民政府扮演着自演自导的矛盾角色，一方面赋予申请人拆迁补偿安置的资格，另一方面又剥夺申请人被安置的资格，行政机关的朝令夕改决策令申请人无所适从。梅城镇人民政府从未公布自己做出具体行政行为的法定事由，总是以损害国家利益、公共利益为由搪塞申请人。在拆迁过程中，梅城镇人民政府处于强势地位，具有明显的信息优势，其对拆迁补偿政策的理解能力也明显强于被拆迁方。122号协议是拆迁方在全面了解了申请人方的户籍信息的情况下，依据合法有效的拆迁政策所签署的，协议内容不存在违法情形。四、梅城镇人民政府委托的建德市梅城新城建设有限公司于2019年3月1日发出的《关于房屋安置的告知书》，又告知根据相关政策规定，两申请人可以计入安置人口，可以去办理安置事宜。请求依法对本案进行再审。被申请人梅城镇人民政府答辩称，1、122号协议签约甲方建德市梅城新城建设有限公司系接受答辩人的委托进行征迁工作签订相关协议，根据《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第三项之规定，答辩人具有作出被诉《变更决定》的主体资格。2、答辩人在作出被诉《变更决定》过程中，在建德市梅城新城建设有限公司征迁档案中未发现当事人申报户籍情况的资料，经调查查实：朱志明与建德市梅城新城建设有限公司签订的上述协议，安置人口为七人，即朱志明、卢慧娟、朱兴兴、冯某、朱某1、朱某2、骆某。朱志明、卢慧娟为一户，户籍地址为建德市××××五马洲白鸽岭5号，农业家庭户；朱兴兴、冯某、朱某1为一户，户籍地址为杭州市××区非农业家庭户；朱某2为一户，户籍地址为建德市××××居民组五马洲白鸽岭5号，所属梅城宝华洲社区，非农业家庭户；骆某的户籍在杭州市××区，非农业家庭户。答辩人认为，根据建德市人民政府69号文件的规定，被拆迁人负有如实申报户籍和被拆迁房屋及其附属物等有关情况并提供权属证明等材料的义务；安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数核定；联建房按“一户一宅”原则，自行建造房屋或统一建造房屋的方式安置。建德市梅城新城建设有限公司与朱志明（户）签订的122号协议，将朱兴兴、冯某、朱某1、朱某2、骆某计为5个安置人口作为一户给予公寓楼安置，明显不符合69号文件的规定。根据公安机关户籍登记信息，朱志明户内成员为朱志明、卢慧娟，该户家庭常住户口人数和可计安置人口均认定为2人。122号协议违反69文件规定，违背客观事实，若继续履必将造成国有资产造成重大损失。根据以上事实，答辩人作出被诉《变更决定》认定事实清楚，证据确凿。3、答辩人在作出被诉《变更决定》前，依法向当事人事先书面告知拟作出行政决定的内容、理由等和相关陈述、申辩及听证权利，作出被诉《变更决定》时依法告知其法律救济途径，保护了行政相对人的程序权利。4、答辩人作出的被诉《变更决定》符合《浙江省行政程序办法》第八十一条及相关法律法规、建德市人民政府69号文件第四条第二款“安置人口的确定”的规定。5、建德市梅城新城建设有限公司于2019年3月1日朱兴兴、朱某2发送《关于房屋安置的告知书》，系在朱志明于2018年12月29日向建德市人民法院申请撤回（2017）浙0182行初15号行政协议纠纷一案的起诉（诉请履行案涉122号协议案）的情况下，基于化解矛盾、案结事了的考虑而提出的协商方案，告知书中所称“根据梅城镇相关政策规定，你本人也符合相关规定可以计入安置人口”，实际上基于意向参照建德市人民政府于2018年11月19日下发《建德市征收集体所有土地房屋补偿安置实施意见（征求意见稿）》第二十一条第二款第四项［该意见稿对于朱兴兴、朱某2的类似情况拟作可计入安置人口的规定］之内容而提出。上述《告知书》发出后，建德市梅城新城建设有限公司发现该《告知书》“根据梅城镇相关政策规定，你本人也符合相关规定可以计入安置人口”之表述严重不当且易发生误读，随后向相关当事人收回了该《告知书》。上述《告知书》系事后提出的拟协商意向，并不属于本案新证据。本案被诉《变更决定》作出时，依据的相关规范性文件在行政行为作出时均是有效的规范性文件，适用法律政策依据正确。6、朱志明（户）已实际占用了安置的联建房并已正在装修，本案以联建房安置符合朱志明夫妻的意愿，因此双方在安置方式选择上并无实质争议。2019年5月6日朱志明代表朱志明（户）与答辩人签订《房屋安置意向协议书》，双方同意将五马洲新村叶家垅联建房（房号2-02号）用于朱志明（户）安置。意向协议签订后，朱志明（户）在未与答辩人签订正式协议、未进行结算的情况下即对该联建房进行了装修。在以联建房为安置方式的情况下，根据69号文件第四条第三款第三项第二目“联建房安置…被拆迁人必须按家庭常住户口人数核定，4人以下户（含4人）的安置房建筑占地面积不得超过100ｍ”之规定，朱兴兴、朱某2是否计入安置人口与朱志明（户）联建房安置面积并无影响。根据答辩人了解情况，两申请人提起本案诉讼动因也有家庭内部对于安置方式选择存有不同意见的原因，但基于朱志明占用联建房并已装修的事实，重新选择安置方式亦无现实可能且不符合经济原则。请求依法驳回朱兴兴、朱某2的再审申请。本院经审查认为：本案审理重点是建德市梅城镇人民政府作出的被诉《变更决定》是否合法。结合双方申诉答辩意见、原一、二审审理情况、本院调查了解，本案具体主要争议：一、梅城镇人民政府签订122号协议和作出被诉《变更决定》，以建德市人民政府制定的69号文件为主要依据是否合法有效。对于集体所有土地房屋拆迁补偿安置问题，由于土地问题的复杂性，现行《中华人民共和国土地管理法》《浙江省实施办法》均未作出专门规定。目前主要由一些地方制定地方性法规和各市县制定的规范性文件进行调整。从现行行政和司法实践看，对集体所有土地房屋拆迁补偿安置，一种方式是实施征收：即为了公共利益的需要，国家依照法律规定权限和程序，以行政权取得集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并给予补偿的行为。另一种方式是实施协议动迁：即指在政府未作出征收和补偿决定的情况下，与房屋所有权人达成拆除房屋与给予补偿的协议的行为。本案涉及的122号协议即实质为“协议动迁”方式进行的集体所有土地房屋拆迁补偿安置。司法实践中一般认为，因“协议动迁”具有“愿买愿卖”一般合同特征，有利于提高行政效率，有利于通过协商提高安置标准，并不违反现行国家强制性规定，一般不宜简单否认其合法性、合理性。本案所涉的69号文件系建德市人民政府根据建德市实际，国家、浙江省、杭州市相关法律法规精神，专门就建德市范围内对集体所有土地房屋实施拆迁补偿安置所涉及的拆迁管理、拆迁补偿、拆迁安置、搬家和临时安置过渡补助费等具体内容和标准作出明确规定的规范性文件，内容上并不存在与国家、省市相关法律法规明显相冲突的情况，梅城镇人民政府作为建德市人民政府下属政府，69号文件规定对其签订122号协议和作出被诉《变更决定》具有当然的约束力，应当予以遵循适用。现行《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，以及原《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定的安置补偿内容确实存在与69号文件不相一致的地方，但上述两条例均明确规定主要在杭州××市辖区范围内执行，在杭州市××××各县（市）征地拆迁时仅为规定可参照执行。本院认为，上述两条例相关规定系属于对杭州××市辖区与所辖各县（市）集体土地现实情况的不同政策考量，申请人以69号文件不是严格意义上的法律依据、文件内容与杭州市规定不相一致为由，提出原审法院适用法律错误，系申请人对现行集体所有土地房屋拆迁补偿安置制度的不当理解，不能成立。二、梅城镇人民政府适用69号文件的相关规定，以及《浙江省行政程序办法》第八十一条规定具体作出被诉《变更决定》是否合理。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。第十条第一款规定，“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”第十六条第一款规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款规定，“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章规定变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形。”据此，根据上述规定，对于行政机关一般而言，一方面基于信赖利益保护原则，行政机关行政决定（包含行政协议）一经作出，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更。另一方面法律法规也赋予行政机关在履行行政协议过程中，对可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可以作出变更、解除协议的行政行为，但行政机关对于自己变更、解除行政协议等行为的合法性应承担举证责任，给行政相对人造成损失的，行政机关应予以补偿。本院注意到，122号协议约定包括为朱兴兴、冯某、朱某1、朱某2、骆某在内为安置人口7人，约定朱志明、卢惠娟安置方式为自建房安置100平方米；申请人等5人的安置方式为公寓楼安置面积375平方米。本案实质系被诉《变更决定》取消申请人等5人的安置资格而引发。经查，对于“安置人口的确定”，69号文件在“拆迁安置”章节明确：“1.有以下情形不作安置：（1）在拆迁公告后迁入的人口、分户。（2）已出卖或以其他形式非法转让原宅基地户。（3）在拆迁公告之日起至正式安置期间死亡的人口。（4）户口挂靠人员。2.安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数核定，被拆迁人家庭成员在家庭所在地虽无常住户口，但属下例情形之一的人员，可计入安置人口：（1）已婚但其户口未迁入的农业人口。（2）原户口在拆迁地现在部队服役的军人（不含已在外结婚定居人员）。（3）原户口在拆迁地的在校大中专院校的学生。（4）原户口在拆迁地现在监狱服刑劳动教养人员。（5）被拆迁人在拆迁公告之日起至正式安置前出生的人口。（6）法律、法规规定的其它人员。3.有下列情形之一的，可增加一个安置人口：（1）已婚尚未有子女的。（2）已领取独生子女证的。”可见，根据69号文件“安置人口的确定”现有规定，针对申请人等5人的实际情况具体应如何处理，69号文件规定并不明晰。本院还注意到，本案122号协议系于2014年6月10日签订，被诉《变更决定》系于2018年2月6日作出。申请人房屋所在梅城区块征收工作2009年启动，至2016年7月才正式启动安置分户工作。本案中，梅城镇人民政府针对申请人作出被诉《变更决定》，主要系因梅城区块征收工作历时长、征收户及项目多、安置房建设滞后、相关工作人员调动频繁，导致政策把握不统一、难以保证公平公正，后续安置及征收工作进入僵局的背景下，由建德市委市政府讨论研究后统一作出的安排。除申请人外，因分户或安置人口等原因先后通过协商或作出决定进行变更处理的共有70余户，且目前基本已经落实。对此本院综合分析认为，本案纠纷主要系因梅城镇人民政府对梅城区块前期征收工作中把握政策规定不够准确、签订前期征迁补偿协议工作疏忽所致，为保证政策把握统一、公平公正推进征收安置等公共利益需要，梅城镇人民政府在后续征收工作中对适用69号文件精神进一步作出解释明确，并对前期征收工作疏忽进行纠正，属于梅城镇人民政府行使职权的范围。故此，梅城镇人民政府2018年1月起经统一明确政策、对相关征迁对象原签订协议进行变更处理，应认定属于“针对可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，应允许行政机关作出变更协议的情况”。本案中，虽从单独的122号协议来讲，122号协议并不存在明显违法情况，但从整体来看，被诉《变更决定》系属于梅城镇人民政府针对前期签订征迁补偿协议工作的纠偏工作，从维护安置政策统一、保证公平公正出发，梅城镇人民政府作出被诉《变更决定》具有正当性、合法性，应认定为合法有效，可依法予以维持。但梅城镇人民政府在梅城区块前期征收工作中存在政策把握不统一、签订前期征迁补偿协议存在工作疏忽，应予指正，给申请人造成损失的，依法应予补偿。申请人申诉提出的相关分户、户籍管理等法律依据，并不适合本案的情况。其提出的“在同一拆迁区块和申请人情况类似的多户家庭，都已经得到妥善安置”，经查与实际情况不符。至于梅城镇人民政府2019年3月1日发出《关于房屋安置的告知书》，告知申请人两人又可计入安置人口，经查系梅城镇人民政府考虑国家相关政策调整并为协商解决本案争议而作出。申请人对此相关申诉意见均不能成立。三、梅城镇人民政府作出被诉《变更决定》是否合理地采取了相应补救措施或补偿。本院注意到，梅城镇人民政府为做好前期征收工作纠正善后工作，制定的协商方案明确：一是对此前征收协议中部分家庭以协议方式单独分户的情况，除纠正分户安置外，对于此前涉及的分户奖励24000元，不予收回。二是明确将同时符合“在当地拥有房产”、“未享受国家房改政策及政府保障性住房政策”、“土生土长的从当地外出”的人员，纳入安置人口。对未纳入安置人口，以此前征收协议涉及人数为准，给予2万元／人的补偿，在建德市范围内新购商品房的，给予500元／平方米的补助（上限每人75平方米）。本案中，梅城镇人民政府明确申请人可以享有以上协商方案确定的政策规定。本院认为，考虑到本案被征迁人实际可能的存在损失，可认定上述方案属于梅城镇人民政府对作出被诉《变更决定》的合理补偿安排。申请人如认为尚不足弥补损失，可另行提出。综上，再审申请人朱兴兴、朱某2的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人朱兴兴、朱某2的再审申请。审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年六月二十二日书记员  吴 琳