江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终136号 上诉人(原审原告)龙庆荣,男，汉族，住沛县。 上诉人(原审原告)龙敦夫,男，汉族，住沛县。 上诉人(原审原告)胡玉龙,男，汉族，住徐州市鼓楼区。 被上诉人(原审被告)沛县人民政府,住所地沛县沛公路2号。 法定代表人吴卫东，该县县长。 上诉人龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙因诉沛县人民政府（以下简称沛县政府）房屋行政征收一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）（2017）苏03行初504号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定： 2016年4月10日，沛县政府作出沛政发〔2016〕41号文件，印发《沛县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，要求积极推进城市棚户区（危旧房）改造工程，全面完成棚户区改造任务。2017年1月7日在沛县十七届人民代表大会第一次会议上所作的关于沛县2016年国民经济与社会发展计划执行情况和2017年计划草案的报告，在2017年重点工作中决定启动李园、三里河、龙王庄等棚户区改造项目。2017年1月10日，沛县发展改革与经济委员会作出《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块建设项目情况的说明》，载明：“县政府：三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块建设项目符合《沛县国民经济和社会发展第十三个五年规划》和《2017年国民经济和社会发展年度计划》的要求。”2016年1月20日，沛县住房和城乡建设局（以下简称沛县住建局）为实施房屋征收分别向国土资源局、消防大队、市场监管局、公安局、国税局、地税局、物价局、卫计委、供电公司、房产服务中心等单位发函，要求其暂停办理相关手续，上述接函单位分别予以确认。2017年1月10日，沛县规划局作出《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学房屋征收项目是否符合县城乡规划和专项规划的函的复函》，载明：“沛县房屋征收办公室：贵办“关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学房屋征收项目是否符合县城乡规划和专项规划的函已收悉，根据县2017重大基础设施的建设要求及县政府批示的精神，三里河、龙王庄、杨彭庄小学房屋征收项目（具体位置、范围见附图）符合规划要求。特此复函。”2017年1月11日，沛县国土资源局作出《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学房屋征收项目规划情况说明》，向县政府说明根据规划局提供的红线图，该局对三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目土地利用总体规划用途进行了审查，对符合沛城镇土地利用总体规划的项目范围作了建议。2017年1月13日，沛县政府组织发改委等单位人员参加对涉案地块改造征收补偿方案专家论证会议，论证结果认为涉案地块符合棚户区改造的标准，对该区域进行改造符合公共利益的需要、符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划、符合城乡规划和专项规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）及其他法律法规的规定。2017年1月16日，沛县政府作出《沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收补偿安置方案公开征求意见的通告》，公开征求公众意见，公布意见期为30天。2017年1月20日，沛县住建局委托徐州鑫达房地产土地评估有限公司对沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目进行社会稳定风险评估，该公司将沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目社会稳定风险评定为“低级”，在采取降低风险措施的前提下，项目可以实施。2017年3月7日，沛县政府作出沛政通字[2017]3号《关于沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收补偿方案征求意见的通告》并予以公告，对公开征求意见期间，征收部门收到的居民对征收补偿方案的意见予以说明并将修改后的《沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收补偿安置方案》予以公告。2017年5月5日，沛县规划局、沛县城市管理局、沛县住建局、沛县国土资源局、沛县沛城街道办事处作出《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》，对该地块未经登记的建筑的认定处理结果予以公告，并告知被征收人对认定和处理结果不服的救济途径。沛县房屋征收办公室在中国银行沛县支行开立户名为沛县房屋征收办公室的存款账户，并于2017年5月9日到账1亿元作为沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收补偿资金，后又陆续往该账户存入多笔款项。2017年5月9日，沛县政府作出沛政房征字[2017]3号《沛县人民政府房屋征收决定书》（以下简称3号《征收决定》），并在征收范围内予以公布。3号《征收决定》的主要内容为：为改善居民居住条件，加快棚户区改造步伐，按照沛县城市总体规划和控制性详细规划要求，三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块整体列入沛县旧城区改造项目。根据征补条例、徐州市《市政府关于贯彻国有土地上房屋征收与补偿条例的实施意见（暂行）》等有关规定，县政府决定对三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块旧城区改造项目范围内的房屋实施征收。征收范围详见规划红线图，土地性质为国有土地，占地面积约700亩，涉及被征收人约1400户，房屋征收面积约28.6万平方米。上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。沛县住建局作为该项目的房屋征收部门，具体实施房屋征收工作，并委托沛县沛城街道办事处具体承担房屋征收与补偿工作。本项目的搬迁期限为60天，自2017年5月9日起至2017年7月9日止。被征收人如对本征收决定不服的，可自本决定公告发布之日起60日内向徐州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向徐州中院提起行政诉讼。 龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙所有的位于沛县龙王庄的房屋均在三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块征收项目范围内，三人不服3号《征收决定》，向徐州中院提起诉讼，要求确认该房屋征收决定违法。案件审理过程中，针对被征收地块土地性质问题，沛县政府调取了徐政发（1990）51号《关于批准撤销沛城镇十三个村民小组建制并“农转非”的通知》、沛政发[1989]152号《关于立交桥、变电所等十个项目征地并办理转户的报告》等文件，以证明龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙被征收房屋所在土地性质已收归国有。对此，徐州中院予以确认。 原审法院认为： 一、关于龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙提起本案诉讼是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙所有的房屋均位于被诉房屋征收决定载明的征收范围内，与被诉房屋征收决定的行为均存在利害关系，其提起本案诉讼要求确认该房屋征收决定违法，符合法律规定的起诉条件。 二、关于沛县政府作出的涉案房屋征收决定是否符合法律规定问题。法院认为，根据征补条例第四条第一款的规定，沛县政府具有作出房屋征收决定的职权。征补条例第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据审理查明的事实，三里河、龙王庄、杨彭庄地块项目属于沛政发〔2016〕41号等文件确定的棚户区改造项目，该项目具有公益性，符合上述规定的可以征收的情形。沛县政府提交的沛县发展改革与经济委员会、沛县规划局、沛县国土资源局的复函、说明和三里河、龙王庄、杨彭庄地块项目专家论证会内容，能够证明涉案区域内房屋质量较差、基础设施落后、符合棚户区改造标准，符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划规划要求、符合城乡规划和专项规划。故应当认定三里河、龙王庄、杨彭庄地块改造项目（具体位置、范围以沛县规划局附图确定为准）符合征补条例第九条的规定。龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙认为三里河、龙王庄、杨彭庄地块改不属于棚户区的理由不成立。 沛县政府依据征补条例第十条第二款、第十一条第一款、第十二条、第十三条第一款、第十五条、第十六条的规定，在作出3号《征收决定》前履行了对房屋征收补偿安置方案予以公布和征求公众意见的程序。在征求意见期限满30日后，沛县政府及时公布征求意见情况和根据公众意见是否给予修改的情况并将修改后的房屋征收补偿安置方案予以公布。房屋征收部门沛县住建局委托具备相关资质的徐州鑫达房地产土地评估有限公司进行了社会稳定风险评估，且作出被诉房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储。沛县住建局为实施房屋征收分别向沛县供电公司、消防大队、地税局、国税局、市场监管局等单位发函，要求其暂停办理相关手续，上述接函单位分别予以确认。沛县规划局、沛县城市管理局、沛县国土资源局、沛县住建局、××城街道办事处××部门联合××河、××、杨彭庄地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告，并告知复议或诉讼的权利和期限。3号《征收决定》作出后，沛县政府及时进行了公告，并在公告中载明了房屋征收补偿方案及被征收人依法申请行政复议及提起行政诉讼的权利等事项。沛县政府作出的被诉《房屋征收决定》符合上述法规规定。 龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙主张在作出房屋征收决定过程中，未举行听证程序违法的问题。根据征补条例第十一条第二款的规定，涉案地块被征收户1347户中已签订征收补偿协议有1343户，比率达99.7%，能够证明多数被征收人认为征收补偿安置方案符合征补条例的规定，不属于应当举行听证的情形，故沛县政府未举行听证不违反法律规定。龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙认为征收补偿费用未足额到位、专户存储，沛县政府开设专有账户，在合理期间内陆续存储足额资金保证征收项目进展，龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙的主张缺乏事实依据。 综上，沛县政府作出的3号《征收决定》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙的诉讼请求。 上诉人龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙上诉称：3号《征收决定》不符合征补条例第八条的规定；征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用；征收补偿安置方案的征求意见情况及修改情况未依法公布；社会稳定风险评估报告违法；以棚户区改造为名实施征收缺乏事实和法律依据；案涉土地为集体土地。请求本院撤销原审判决，发回重审。 被上诉人沛县政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、征补条例第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。本案中，上诉人龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙所有的位于沛县龙王庄的房屋均在三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块征收项目范围内。沛县政府提供的徐政发（1990）51号《关于批准撤销沛城镇十三个村民小组建制并“农转非”的通知》、沛政发[1989]152号《关于立交桥、变电所等十个项目征地并办理转户的报告》等证据证明，龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙涉案的宅基地从1990年3月27日即归国有，沛县政府按照国有土地上房屋实施征收，符合法律规定。 2、征补条例第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人沛县政府依法有权作出3号《征收决定》。 3、沛县政府在一审中提供的《沛县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《关于沛县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案的报告》及《关于通过沛县2016国民经济与社会发展计划的决议》等证据证明，涉案项目符合国民经济和社会发展规划并纳入年度计划。沛县规划局出具的《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学房屋征收项目是否符合县城乡规划和专项规划的函的复函》，沛县国土资源局出具的《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目规划情况说明》等证据证明，涉案项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。故涉案房屋征收项目符合公共利益，3号《征收决定》符合征补条例第八条第五项、第九条等规定。 4、沛县政府提供的《沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收补偿安置方案公开征求意见的通告》、《关于沛县三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收补偿方案征求意见的通告》及张贴的照片等证据证明，沛县政府作出3号《征收决定》前，已拟定征收补偿方案，并广泛征求被征收人的意见。征补条例第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，涉案《房屋征收补偿方案》征求意见过程中，并未出现“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定”的情形，故沛县政府未组织听证并无不当。3号《征收决定》符合征补条例第十条的规定。 5、沛县政府提供的《三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目社会稳定风险评估报告书》证明，其在作出3号《征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，评估结论为低级，符合征补条例第十二条第一款的规定。 6、征补条例第十二条第二款规定征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。沛县政府在3号《征收决定》前虽然仅专项存储1亿元，但随着征收项目的推进，沛县征收办共计专项存储3.9亿元，且提供1142套住房供产权调换；此外，涉案地块被征收户1347户中已签订征收补偿协议有1343户。故沛县政府在3号《征收决定》作出前未能做到征收补偿费用足额到位，但未侵犯被征收人的合法权益，其应在以后的房屋征收工作中加以改进。 7、沛县政府提供的《关于三里河、龙王庄、杨彭庄小学地块房屋征收项目未经登记建筑认定处理的公告》及张贴的照片等证据证明，其在作出3号《征收决定》前，已对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，3号《征收决定》符合征补条例第二十四条第二款等规定。 8、沛县政府提供的3号《征收决定》及公告证明，其在作出3号《征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故3号《征收决定》符合征补条例第十三条第一款的规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，沛县政府作出的3号《征收决定》符合征补条例的相关规定。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人龙庆荣、龙敦夫、胡玉龙负担。 本判决为终审判决。 审判长  倪志凤 审判员  张世霞 审判员  杨 述 二〇二〇年六月二十九日 书记员  王雅露 书记员  张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；