浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终720号上诉人（原审原告）济南力卓升降机械有限公司，住所地山东省济南市济阳区济阳街道榆梁木材市场东首。法定代表人梁尔过，总经理。委托代理人徐丽君，女，1987年8月26日出生，汉族，住山东省济阳县，系该公司员工。委托代理人于长义，北京市盈科（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街21号。法定代表人王健，市长。出庭应诉负责人何旭明，副市长。委托代理人龚展，义乌市应急管理局工作人员。委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。济南力卓升降机械有限公司（以下简称力卓公司）诉义乌市人民政府其他行政批复一案，浙江省金华市中级人民法院于2020年1月9日作出（2019）浙07行初239号行政判决。力卓公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2020年6月18日公开开庭审理本案，上诉人力卓公司的委托代理人徐丽君、于长义，被上诉人义乌市人民政府的出庭应诉负责人何旭明及委托代理人龚展、金京华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年8月14日8时许，由济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司负责养猪设备安装施工的正康（义乌）猪业有限公司现代化猪场项目环控控制系统设备采购及安装项目发生一起双体导轨式升降作业平台坠落事故，造成现场施工人员许占江、李文才死亡，刘兆臣受伤。事故发生后，义乌市人民政府成立了由安监局、公安局、市场监管局、总工会组成的事故调查组。事故调查组对相关人员进行了调查取证，委托浙江省特种设备检验研究院进行质量鉴定、浙江省安全生产科学研究院专家进行技术分析。浙江省特种设备检验研究院鉴定意见为：1.事故升降平台的设计、制造、安装与GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》相关要求不符，存在安全隐患，易发生安全事故。2.升降平台合同明示的行业标准《剪叉式作业平台》仅适用于剪叉式升降平台，实际采用的链条为16A，与合同约定不符。浙江省安全生产科学研究院技术分析意见为：1.升降平台系统不符合GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》规范要求，存在安全质量缺陷。经事故后现场勘查发现：液压系统装置完好，无破裂漏油现象，但油压表指针为零，液压油全部回流油箱。而PLC控制系统显示最后状态为4楼开门断电，即无下行指令触发状态下，液压泵站系统使液压油回流，导致油缸回落，致使升降平台无牵引力提升。升降平台由于钢架(角钢)与井道壁的摩擦卡位而悬停在4楼，在员工搬运钢架(角钢)过程中，钢架(角钢)与井道壁的摩擦力改变，不足以支撑升降平台而导致事故发生。2.无坠落防护设施。井道内升降平台机械结构及电气装置，仅有升降装置、行程开关，门口处有急停按钮(只起复位作用)，但无联动刹车急停装置，而且平台液压系统也没有任何防坠安全装置设施，在平台因意外坠落时，不能提供停止保护作用，从而导致事故继续发展。2018年9月30日，事故调查组作出《济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目8.14双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。认定涉案事故为安全生产责任事故。认定力卓公司设计、制造、安装的升降平台与GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》相关要求不相符，存在安全隐患，对事故发生负有直接责任，建议由公安机关对其相关人员立案调查。同年10月31日，义乌市人民政府作出义政发〔2018〕73号《义乌市人民政府关于济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目“8.14”双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查报告的批复》（以下简称“被诉批复”），同意《事故调查报告》认定的事故原因、事故性质、事故责任分析及处理意见。力卓公司不服，起诉请求：1.撤销义乌市人民政府作出的被诉批复；2.案件诉讼费由义乌市人民政府承担。在原审诉讼过程中，力卓公司向原审法院提出鉴定申请，要求对涉案的双体导轨升降作业平台是否存在产品质量缺陷和在运行过程中是否会发生“无下行指令液压泵站自行回油”的情况进行鉴定。原审法院委托杭州鉴真科技有限公司进行鉴定，2019年11月6日，杭州鉴真科技有限公司出具退案函，告知因涉案设备已拆除且拆除后材料已处理，不具备鉴定条件，对该鉴定案进行退案处理。原审法院认为，案件的争议焦点为：一、被诉批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案事故发生在生产过程中，涉案调查报告的内容载明系根据《生产安全事故报告和调查处理条例》作出。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复…有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，义乌市人民政府作出被诉批复系依法行使法定职权的行为，涉案事故调查报告经过批复后，涉案事故的原因、性质及责任已被明确界定，包括认定力卓公司应对本次事故负直接责任等，该认定对后续处理产生拘束，成为后续刑事或行政、民事等处理程序的一个重要依据。故被诉批复对当事人的权利义务产生了直接影响，构成可诉的行政行为。二、涉案批复行为的合法性问题。1.关于《事故调查报告》所依据的鉴定标准。本案浙江省特种设备检验研究院的鉴定依据为GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》，根据第一条规定的适用范围为：“本标准规定了各类生产设备安全卫生设计的基本原则、一般要求和特殊要求。本标准适用于除空中、水上交通工具，水上设施，电气设备以及核能设备之外的各类生产设备。本标准是各类生产设备安全卫生设计的基础标准。制定各类生产设备安全设计的专用标准，应符合本标准的规定，并使其具体化。”由该条规定可知，GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》是各类生产设备安全设计标准的基础性规范，可以适用于本案升降平台，省特种设备检验研究院以该规定为依据进行鉴定并无不当。力卓公司称GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》属于管理标准，不是产品标准，不能作为产品安全质量认定依据的理由不成立。2.关于事故直接原因的调查认定。《事故调查报告》依据浙江省安全生产科学研究院的技术分析意见，认定涉案升降平台系“在无下行指令触发状态下，液压泵站系统使液压油回流，导致油缸回落，致使升降平台无牵引力提升。”双方的主要分歧在于涉案事故在发生前有无施工人员触发下行指令。《事故调查报告》认定涉案升降平台液压系统装置完好，无破裂漏油现象，但油压表指针为零，液压油全部回流油箱；而PLC控制系统指令表显示最后状态为4楼开门断电；实物勘验结果分析为PLC控制系统无运行指令等，据此排除施工人员违规操作的可能。力卓公司认为事故是施工人员操作不当造成，“因运上去的角铁超长而卡在墙壁上不能动，这时有人按了下降的按钮，导轨里面的油压就下来了，但是平台还是卡在原来高度，后来角铁承受不住平台的重量，导致平台往下掉落，因为油压早就为零，所以平台就自由降落，直接砸在地上”。但力卓公司对其主张未能提供相应的证据予以证明，根据优势证据原则，不足以否定《事故调查报告》的认定结论。3.关于事故调查处理程序。事故发生后，义乌市人民政府成立了由安监局、公安局、市场监管局、总工会组成的事故调查组，进行了现场勘查，对相关人员进行调查取证，委托浙江省特种设备检验研究院进行质量鉴定、浙江省安全生产科学研究院专家进行技术分析。事故调查组在此基础上作出《事故调查报告》并报请义乌市人民政府批复同意，调查处理程序并无明显不当。综上，力卓公司诉讼请求的依据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回力卓公司的诉讼请求。原审案件受理费50元，由力卓公司负担。力卓公司上诉称：一、GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》不能单独作为产品质量鉴定的依据，原审认定GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》能单独作为产品质量鉴定的依据严重错误。1.原审法院援引的《生产设备安全卫生设计总则》第一条规定，“本标准是各类生产设备安全卫生设计的基础标准。制定各类生产设备安全卫生设计的专用标准，应符合本标准的规定，并使其具体化。”可见，《生产设备安全卫生设计总则》已经明确该标准仅是制定标准的基础标准，各类生产设备的安全设计应在该基础标准上再制定专用标准。即具体化了的专用标准才是认定生产设备质量的直接标准，《生产设备安全卫生设计总则》不能单独作为认定生产设备质量的直接依据。2.经向国家主管部门咨询，国家市场监督管理总局标准技术管理司强制性标准管理处的陆续回复，均明确“经研究，GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》属于管理标准，不是产品标准，不能单独作为某一个产品和检测的具体依据。”因此，GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》不能单独作为产品质量鉴定依据是明确的，原审法院面对该关键回复不予置评，倾向性作出错误判决。3.原审庭审后，中华人民共和国应急管理部回复上诉人，进一步明确“鉴于GB5083-1999属于设计总则类标准，没有设定具体的技术要求和参数，建议在产品质量鉴定时，选择相应的产品类国家标准、行业标准、地方标准、团体标准或企业标准，且技术要求不低于强制性国家标准的相关技术要求。”据此，国家主管部门对GB5083-1999不能作为产品质量鉴定直接依据的意见，是一贯和明确的。综上，原审认定GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》能单独作为产品质量鉴定的依据，认定错误。二、原审法院对事故直接原因的认定错误。原审认为上诉人没有提供证据证明事故原因是施工人员违规操作所致，根据所谓优势证据原则支持被上诉人主张，该认定没有道理。1.被上诉人提供的证据特别是公安局对刘兆臣等人的询问笔录可以证实导致液压油回流并致事故发生是施工人员违规操作所致。2.原审对被上诉人证据的非法性未予评价，却认为被上诉人鉴定结论和分析报告合法，这是不公正的。本案被上诉人的主要证据是浙江省特种设备检验研究院的鉴定结论和浙江省安全生产科学研究院的分析意见。浙江省特种设备检验研究院对非特种设备鉴定违法。浙江省安全生产科学研究院未提交国家规定的资质，更无任何分析人的签名。而且，对于上述公安局对刘兆臣的询问笔录所显示的违规操作的重要事实，鉴定意见和分析报告均只字未提，不合法。3.原审法院准许上诉人申请鉴定，已经表明被上诉人的鉴定意见和分析结论有误。综上，原审认定被上诉人鉴定结论和分析报告合法错误。三、原审对事故调查处理程序认定合法错误。1.《生产安全事故报告和调查处理条例》第22条及义乌市人民政府义政发〔2007〕50号《义乌市人民政府关于实施生产安全事故报告和调查处理条例有关事项的批复》第2条规定，都明确要求调查组按照“精简、效能”的原则，应有监察局参加事故调查组，并应邀请检察院派人参加。但《调查报告》中明确载明并没有监察局参加事故调查组，也没有邀请检察院派人参加。可见事故调查组的组成严重违法，缺乏有效的必要监督，调查过程违法，结论无效。此外，原审法院未对浙江省特种设备检验研究院有无对非特种设备的鉴定资格、浙江省安全生产科学研究院有无合法资质和相关专家资格作出认定和说明，上述资质和资格直接影响到鉴定意见和分析结论是否适用，原审避而不谈径行认定合法错误。2.原审法院对公安局对刘兆臣的询问笔录中所显示的违规操作实施未予以评价和认定，对其与鉴定意见和分析结论的证据效力未作出评判，实难令人信服。3.原审中浙江省特种设备检验研究院提交的标准适用说明，实际已经认可GB5083-1999不能作为检测依据，原审对浙江省特种设备检验研究院提供的书面说明这一关键证据未作出认定。4.在上诉人存在企业标准的情况下，原审对为何不适用上诉人的企业标准而仍然顽固地适用GB5083-1999这一基础标准进行鉴定未作出评价和认定。综上，原审判决认定事实不清，判决不公，请求二审法院：1.撤销浙江省金华市中级人民法院（2019）浙07行初239号行政判决。2.发回重审或直接改判撤销被诉批复；3.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。义乌市人民政府答辩称：一、上诉人的上诉理由依法不能成立，原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决结果正确。二、被诉行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，处理并无不当。1.2018年8月14日8时许，发生本案双体导轨式升降作业平台坠落事故，造成2人死亡，1人受伤。根据有关法律法规及文件精神，成立了“济宁经济技术开发区利军机械安装有限公司正康(义乌)猪业有限公司现代化猪场项目‘8.14’双体导轨式升降作业平台坠落亡人事故调查组”。事故调查组委托浙江省特种设备检验研究院进行质量鉴定、浙江省安全生产科学研究院专家进行技术分析。通过科学严谨、依法依规、实事求是、周密细致的现场勘察、检验测试、技术鉴定、调查取证、综合分析和专家论证，查明了事故发生的经过、原因、应急处置、人员伤亡和直接经济损失情况，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任人员及责任单位的处理建议和事故防范及整改措施意见，并形成《事故调查报告》。同年10月16日，被上诉人收到原义乌市安全生产监督管理局的请示。同年10月31日，被上诉人作出被诉批复，同意事故调查组提出的事故原因、事故性质、事故责任分析及处理意见。故被上诉人按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定授权原义乌市安全生产监督管理局组成事故调查组进行调查，并依据事故调查组形成的《事故调查报告》，经审查后，作出被诉批复具备事实和法律依据，符合法律规定。其次，事故调查组依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，在法定时间内对事故调查组提交报告依法作出批复，也不存在程序违法、结论错误等的情形。三、关于上诉人提供的中华人民共和国应急管理部的答复能否影响涉案《鉴定意见书》的效力。2020年2月15日，义乌市应急管理局针对该答复致函浙江省特种设备检验研究院，请其对涉案的《鉴定意见书》适用情况进行说明。同年2月27日，浙江省特种设备检验研究院向义乌市应急管理局复函，明确《生产设备安全卫生设计总则》（GB5083-1999）作为鉴定依据并运用鉴定判别，与应急管理部政策法规司的指导意见一致。同时，还明确涉案的鉴定对象为非标产品，目前国内没有具体化的产品标准对其适用。鉴于以上客观情况，在鉴定中只能采用强制执行的基础性标准GB5083-1999来替代缺失的产品标准，对鉴定对象的产品质量特性符合程度进行鉴定。可见，故该答复不足以影响涉案《鉴定意见书》的效力。据此，被上诉人采纳浙江省特种设备检验研究院和浙江省安全生产科学研究院的技术分析意见作为认定事故原因的事实依据，并认同事故调查报告全部内容，并无不当。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人向本院提交如下新证据：1.国家市场监督管理总局标准技术管理司于2020年1月10日向力卓公司作出的答复书1份；2.中华人民共和国应急管理部于2020年1月9日向力卓公司作出的答复1份；上述两份答复拟证明GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》属于管理标准，不是产品标准，不能作为检测鉴定依据。被上诉人对上述证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，认为这两份回复并未否定鉴定意见的效力。本院认为，上述两份答复中均明确GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》属强制性国家标准，必须执行，且两份答复均未明确上述标准不得作为鉴定依据。故对上述两份答复的真实性、合法性予以确认，关联性不予认定。力卓公司提交的其他材料不属于行政诉讼中的二审新证据，二审庭审中已做说明。二审审理中，应力卓公司申请，经本院通知，涉案鉴定意见的鉴定人员陶建平、王慧忠、徐钟到庭接受当事人及法院质询。涉案技术分析报告的出具人员浙江省安全生产科学研究院胡斯源因疫情防范需要，在线接受当事人及法院质询。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题为被上诉人义乌市人民政府作出的涉案批复是否合法。（一）关于《事故调查报告》所依据的鉴定标准是否适当。GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》第一条规定：“本标准规定了各类生产设备安全卫生设计的基本原则、一般要求和特殊要求。本标准适用于除空中、水上交通工具，水上设施，电气设备以及核能设备之外的各类生产设备。本标准是各类生产设备安全卫生设计的基础标准。制定各类生产设备安全设计的专用标准，应符合本标准的规定，并使其具体化。”根据上述规定，GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》是各类生产设备安全设计标准的基础性规范。上诉人主张GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》属于管理标准，不是产品标准，不能作为检测鉴定依据，但上诉人提交的国家市场监督管理总局标准技术管理司的答复书载明“GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》为现行强制性国家标准，依照《中华人民共和国标准化法》中相关规定，强制性标准必须执行”，上诉人提交的中华人民共和国应急管理部的答复载明“GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》属于强制性国家标准，在全国范围内强制执行”。上述答复书及答复的内容均与上诉人的主张相悖。上述答复书及答复未明确GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》不能作为产品质量的鉴定依据，相反，中华人民共和国应急管理部的答复还载明了“……其他各类标准的制定，凡属于‘生产设备安全卫生设计’相关的标准，均应当在满足GB5083-1999要求的前提下，制定出具体技术要求”。综上，考虑到GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》强制性、基础性国家标准的地位以及案涉升降平台系非标产品等实际情况，原审法院认定GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》可以作为本案升降平台的鉴定依据，并无不妥。另，经审查原审中被上诉人所提交的相关证据，包括载明鉴定范围的鉴定证书、专家任职资格等，上诉人对案涉鉴定意见的鉴定机构浙江省特种设备检验研究院及鉴定人员的鉴定资格所提异议不能成立。（二）关于事故直接原因的调查认定。本案中，《事故调查报告》认定事故发生的直接原因有二：1.根据浙江省特种设备检验研究院的鉴定意见和浙江省安全生产科学研究院的技术分析意见，导致事故发生的升降平台系统不符合GB5083-1999《生产设备安全卫生设计总则》规范要求，存在安全质量缺陷。升降平台无坠落防护设施。2.许占江、李文才在使用升降平台运输钢架（角钢）过程中，忽视升降平台没有封闭的安全隐患，装载长4米的钢架（角钢），超出了升降平台范围，致使钢架（角钢）受压弯曲，并导致升降平台在4楼停顿时与井道璧发生卡滞，因而升降平台与液压缸和连杆没有联动，在液压缸和连杆回落到底部时，升降平台卡滞在4楼。许占江、李文才、刘兆臣三人在拔卡住钢架（角钢）时对现场危险性判断不足，导致在搬卸钢架（角钢）时发生坠落事故。从一、二审审理情况看，《事故调查报告》对事故发生直接原因的认定客观合理，符合通常生活经验，且依据充分。上诉人主张涉案事故直接原因是施工人员许占江在平台卡住后，去一楼按了电梯下行键，导致液压油回流，引发电梯坠落。经查，刘兆臣在该笔录中表示“我估计许占江下楼就是去按电梯按钮的，但许占江也没说下楼去干什么”，可见刘兆臣的表述并非确定的事实。上诉人的该主张也与PLC控制系统的情况不契合。退一步看，上诉人的该主张即使成立，也无法否定《事故调查报告》有关“案涉升降平台防坠防护设施不足”的认定。综上，原审法院认定现有证据不能否定《事故调查报告》的认定结论，并无不当。（三）关于事故调查处理程序。本案事故发生后，被上诉人成立由安监局、公安局、市场监管局、总工会组成的事故调查组，进行现场勘查，对相关人员进行调查取证，委托浙江省特种设备检验研究院进行质量鉴定、浙江省安全生产科学研究院专家进行技术分析，后故调查组作出《事故调查报告》并报请义乌市人民政府批复同意。原审法院根据上述情况，认定事故调查处理程序并无明显不当，符合本案实际。另，力卓公司申请对案涉升降平台产品质量进行重审鉴定，因案涉升降平台已被拆除处理，鉴定条件已不具备，对该申请不予准许。力卓公司还申请对案涉鉴定意见和技术分析意见的合法性进行鉴定，该申请实质是对鉴定意见和技术分析意见本身提出异议，结合前文分析不予支持。综上，原审判决驳回力卓公司的诉讼请求并无不当。上诉人力卓公司提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人济南力卓升降机械有限公司负担。二审中鉴定人出庭费用人民币1580元，由申请人济南力卓升降机械有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年六月二十四日法官助理穆咏梅书记员刘芳