贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终144号上诉人（一审原告）黄芳英，女，1967年4月11日出生，汉族，贵州省遵义市红花岗区人，住遵义市红花岗区。被上诉人（一审被告）遵义市自然资源局，住所地：遵义市新蒲新区播州大道1号。统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人宋祖禹，局长。委托代理人郭莎莎，不动产登记中心工作人员。委托代理人郑吉煜，贵州子尹律师事务所律师。第三人王凤，女，1974年5月26日出生，汉族，贵州省遵义市红花岗区人，住遵义市红花岗区。上诉人黄芳英因与被上诉人遵义市自然资源局，第三人王凤履行法定职责一案，不服贵州省遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初446号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：1999年9月9日，原告黄芳英以其位于遵义市红花岗区的集体土地上的房屋向遵义市红花岗区产权监理处（以下简称红花岗产权监理处）申请办理房屋所有权初始登记。其验证、初始、转移、变更登记审批表权属性质栏中为“集体”，土地证号为红花岗集建（1999）字第05号《集体建设用地使用证》。1999年12月21日，原告黄芳英领取了红花岗产权监理处颁发的遵房权证红花岗字第××号《房屋所有权证》。2001年5月21日，原告黄芳英以遵房权证红花岗字第××号《房屋所有权证》遗失为由，向红花岗产权监理处申请补发《房屋所有权证》。其验证、初始、转移、变更登记审批表中权属性质和土地证号栏均为空白。2001年7月23日，红花岗产权监理处为原告黄芳英填发的遵房权证红花岗区字第××号《房屋所有权证》权属性质栏为“国有”，土地证号栏为空白。2002年1月16日，原告黄芳英领取遵房权证红花岗区字第××号《房屋所有权证》。2005年10月24日，原告黄芳英将涉案房屋转让给第三人王凤，并签订房屋买卖合同，约定双方到红花岗产权监理处办理房屋转移登记。2005年11月18日，王凤领取了遵房权证遵义市字第××号《房屋所有权证》。后原告黄芳英多次向被告遵义市自然资源局反映其土地权属性质被错误登记，要求予以纠正，2018年3月28日，被告遵义市自然资源局（原遵义市国土资源局）作出《关于限期要求王凤、黄芳英对不动产登记补正的通知》，要求原告及第三人在该通知送达之日起15个工作日内提供土地权属来源资料并按照相关规定办理转移登记，现原告要求被告履行该通知书中的纠正行为即撤销被告颁发给第三人王凤的2015100539号房产证（原证号0085342号），向一审法院提起诉讼。审查中经一审法院向其释明，要求其明确诉讼请求，原告黄芳英诉讼请求明确为要求被告履行该通知书中的纠正行为；诉讼费由被告承担。另查明，红花岗产权监理处现已合并到遵义市自然资源局。一审法院认为，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性，行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、通知等行为，但这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程行为”，不属于可诉的行为。过程行为的效力通常被最终的行政行为所吸收或覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。本案中，被告遵义市自然资源局向原告黄芳英及第三人王凤作出《关于限期要求王凤、黄芳英对不动产登记补正的通知》，要求原告和第三人提供相关材料，该通知本身，属于是行政机关作出某项行政行为之前的过程性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”之规定，和第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，裁定：驳回原告黄芳英的起诉。案件受理费50.00元，退还原告黄芳英。宣判后，黄芳英不服一审裁定，向本院提出上诉，请求：撤销一审裁定，责令遵义市播州区人民法院审理本案。其理由：被上诉人作出的《关于限期要求王凤、黄芳英对不动产登记补正的通知》中载明“逾期本局将依法对本次登记行为进行纠正”，此表述是一种附条件的行政行为，一旦条件成就，行政机关就应当履行该行政行为，本案中上诉人及第三人均未按通知提交相关材料，也无法提供相关材料，被上诉人应当履行纠正，被上诉人不履行纠正行为属于行政不作为，一审裁定认定“《关于限期要求王凤、黄芳英对不动产登记补正的通知》，属于是行政过程性行为”，认定事实错误。上诉人的诉讼请求应当得到支持。被上诉人遵义市自然资源局答辩称，1.一审裁定认定事实清楚，论证充分，适用法律正确，依法应予维持。案涉《通知》是解决“房地分离”问题采取的具体补救措施，该通知内容不会对上诉人及第三人产生影响权利或义务的效果，而是采取行政行为的前序程序和步骤之一，行政机关内部作出的过程性行为不具有可诉性；2.根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条的规定，被上诉人不能主动援引法规办理更正登记。本案已造成宅基地土地使用权与房屋所有权登记权属分离的事实，在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记，预告登记和查封登记，出于保障善意第三人交易安全的考虑，登记机关不能依职权主动办理更正登记。被上诉人在办理房屋转让时只办理了房屋所有权转移登记，未办理土地使用权变更登记，上诉人仍然持有涉案房屋所在位置土地的集体建设用地使用证{红花岗集建（1999）字第05号}，系涉案土地的使用权人；3.上诉人已对涉案房屋不享有所有权，对遵义市第0085342号《房屋所有权证》已不存在利害关系，上诉人的权益未受到损害，不具备提起行政诉讼的主体资格。第三人王凤在法定期限内未提交书面参诉意见。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审裁定查明的案件事实。本院另查明，被上诉人遵义市自然资源局于2018年3月23日向上诉人黄芳英及第三人王凤作出的《关于限期要求王凤、黄芳英对不动产登记补正的通知》载明：“……现特此通知：限期在本通知寄达之日起15个工作日内提供土地权属来源资料并按照相关规定办理转移登记，逾期本局将依法对本次登记行为进行纠正，所造成的法律后果由你双方自行承担”。黄芳英和王凤于2005年10月24日签订《房屋买卖合同》，黄芳英将房屋出售给王凤。2011年3月21日黄芳英向人民法院提起诉讼请求判决确认房屋买卖合同无效，2011年7月27日遵义市红花岗区人民法院作出（2011）红民南初字第132号民事判决驳回黄芳英的诉讼请求，黄芳英不服上诉至本院，本院于2011年9月19日作出（2011）遵市法民一终字第707号民事判决驳回上诉，维持原判。被诉房屋登记所依据的房屋买卖合同已经人民法院生效判决确认其效力。上述事实有《房屋买卖合同》、（2011）红民南初字第132号民事判决书、（2011）遵市法民一终字第707号民事判决书、本院二审期间接待笔录在卷佐证。本院认为，上诉人黄芳英起诉要求被上诉人遵义市自然资源局履行其于2018年3月23日作出的《关于限期要求王凤、黄芳英对不动产登记补正的通知》中载明的纠正行为，在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。遵义市自然资源局作出的《通知》中载明的“逾期本局将依法对本次登记行为进行纠正……”系对相对人的申明或允诺。关于该《通知》能否为行政机关设定义务的问题，本院认为法律未禁止行政机关以允诺的方式为自己设定义务，但其所允诺的内容应当符合法律法规的规定。行政相对人根据允诺要求行政机关履行义务时，还应当提供相应的事实依据。本案中，黄芳英起诉要求行政机关履行纠正房屋登记的义务，但被诉房屋登记所依据的房屋买卖合同已经人民法院生效判决确认其效力，此种情况下，黄芳英请求纠正案涉房屋登记缺乏事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款第（二）项“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”、第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，一审裁定驳回黄芳英的起诉，裁判结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年六月三日法官助理瞿胜黎书记员张枝茂