云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云28行终19号上诉人（原审原告）李开云，女，1971年2月21日出生，汉族，个体户，现住勐腊县。委托诉讼代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。一般授权代理。委托诉讼代理人王丹，北京创为律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）勐腊县自然资源局。统一社会信用代码：115328230152384090。住所地：云南省西双版纳州勐腊县县城北路。负责人岩温龙，局长。出庭负责人石晓玲，副局长。委托诉讼代理人龙嘉威，勐腊县自然资源局工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人傅启斌，云南兴边律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）勐腊县人民政府。住所地：云南省西双版纳傣族自治州勐腊县新城行政中心。法定代表人岩拉，县长。委托诉讼代理人依万香，勐腊县人民政府办公室副主任。一般授权代理。委托诉讼代理人赵恩芙，云南方向律师事务所律师。特别授权代理。上诉人李开云因与被上诉人勐腊县自然资源局、勐腊县人民政府土地行政管理（土地）行政处罚纠纷一案，不服勐腊县人民法院(2020)云2823行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李开云及其委托诉讼代理人樊刚杰、王丹，被上诉人勐腊县自然资源局的出庭负责人石晓玲及其委托诉讼代理人龙嘉威、傅启斌，勐腊县人民政府的委托诉讼代理人依万香、赵恩芙均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。李开云向原审法院提出诉讼请求：1、撤销勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（038）号《行政处罚决定书》；2、撤销勐腊县人民政府作出的腊政行复字[2019]第13号《勐腊县人民政府行政复议决定书》；3、本案诉讼费由勐腊县自然资源局和勐腊县人民政府承担。原审法院查明：2008年5月1日，李开云与刘善良等人分别与勐腊县勐腊镇曼庄村委会曼研村小组村民咪依尖坎、岩吨、咪香为、波旺坎签订《土地出让合同》，受让了勐腊县勐腊镇高速公路与管理局对面的土地，四份合同载明受让的土地面积为5.07亩。李开云受让了上述土地后，于2014年在未办理任何用地手续及建房手续的情况下，在受让土地上建盖了傣楼居住，并在傣楼前建盖了洗涤厂。勐腊县自然资源局执法监察大队执法人员在巡查工作中发现李开云的建房行为后，认为其未经批准擅自在勐腊县集体土地上建盖房屋的行为存在违法占用土地的情形，于2019年5月9日向其送达了《责令停止违法行为通知书》，责令李开云立即停止违法行为，听候处理。同日，勐腊县自然资源局对此事立案调查，调查过程中向李开云出具了接受调查通知书并向其进行了问询和制作询问笔录。经景洪市国土资源勘测规划所到实地勘察，确认李开云现建盖房屋使用的土地面积为643.02㎡，地类：其中水田622㎡、其他园地21.02㎡。2019年7月3日，勐腊县自然资源局对李开云作出腊自然资告字2019（038）号行政处罚告知书，告知对其作出限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚。并告知其可在收到该告知书之日起3个工作日内向勐腊县自然资源局提出书面陈述、申辩意见或者到西双版纳州自然资源局和规划局进行陈述和申辩。并在当日向李开云送达了腊自然资听字2019（038）号行政处罚听证告知书，告知其对限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚在接到本告知书之日起3个工作日内享有要求举行听证的权利。2019年7月5日，李开云向勐腊县自然资源局提交关于要求举行听证的申请。勐腊县自然资源局在接到该申请后，决定举行听证，但未书面告知李开云举行听证的时间及地点。2019年7月11日，勐腊县自然资源局在该局五楼会议室举行了关于勐腊县违法用地处罚告知听证会。李开云经案外人电话告知后参加了该听证会。听证会结束后，勐腊县自然资源局向李开云作出腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书，该决定书载明：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，决定处罚如下：限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。因李开云不服上述处罚，于2019年9月27日向勐腊县人民政府申请复议，勐腊县人民政府经审查后于2019年12月6日作出腊政行复字﹝2019﹞第13号行政复议决定书，该决定书认为勐腊县自然资源局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了勐腊县自然资源局于2019年7月29日作出的腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书。并于2019年12月11日向李开云送达。因李开云不服上述行政处罚及复议决定，于2020年1月2日向原审法院起诉。原审法院认为，本案系李开云不服勐腊县自然资源局的行政处罚决定书及勐腊县人民政府行政复议决定书而提起的土地行政管理（土地）行政处罚纠纷。依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并符合行政诉讼管辖的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案的争议焦点李开云在涉案土地上建盖房屋是否构成违法占地？勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书及勐腊县人民政府做出的腊政行复字﹝2019﹞第13号行政复议决定书是否合法？根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四条、第五条和第六十六条的规定，国家实行土地用途管制制度，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，勐腊县自然资源局对本县范围内的土地违法行为有进行调查处理的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，勐腊县人民政府作为勐腊县自然资源局的本级人民政府，具有作出腊政行复字﹝2019﹞第13号行政复议决定书的职权。关于李开云在涉案土地上建盖房屋是否构成违法占地？勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书及勐腊县人民政府做出的腊政行复字﹝2019﹞第13号行政复议决定书是否合法的问题。通过庭审可确认现李开云建盖房屋使用的土地面积为643.02㎡，地类为农用地，其中水田622平方米、其他园地21.02㎡，而李开云在该土地上建盖房屋时并未办理任何用地手续的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”、第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”;第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，本案中涉案土地规划为农用地，李开云通过受让的方式取得涉案土地的使用权，但其改变土地使用用途，进行住房建设，未办理农用地转用审批手续，构成违法占地，勐腊县自然资源局经过立案、调查、听证等作出的腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书认定事实清楚，处罚适当。至于腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书程序是否违法的问题，根据《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，作出行政处罚决定之前应当制作《处罚告知书》、《听证告知书》，当事人有进行陈述、申辩和听证的权利。本案中，勐腊县国土资源局立案后于法定期限内作出腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书，并依法制作《处罚告知书》、《听证告知书》，虽未向李开云出具书面告知听证的时间及地点，存在程序上的瑕疵，但李开云参加了听证会并进行了陈述、申辩，其权利得到了保障。且其在收到处罚决定书后进行了复议，其行政复议的权利亦得到保障。上述程序上的瑕疵并不影响对李开云违法用地的处罚。故勐腊县人民政府维持腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书并无不当。综合上述事实，李开云要求撤销勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019[038]号《行政处罚决定书》、勐腊县人民政府作出的腊政行复字[2019]第13号《行政复议决定书》的诉讼请求无事实依据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回李开云的诉讼请求。案件受理费50元，由李开云负担。上诉人李开云上诉称，一、上诉人是基于对村委会的信赖利益而签订的《土地出让合同》，并建造的房屋，一审法院在认定事实方面，并未考虑上诉人建房的历史原因。2008年5月1日，上诉人与当地村民签订了《土地出让合同》，且得到了村委会的同意，上诉人基于对村委会的信赖，而修建了房屋。在上诉人修建房屋过程中，也未有相关部门予以查处。且因上诉人的文化水平低，单方面的认为自己只要取得了村民及村委会的同意即可建房，故上诉人修建房屋是由多种因素引起，而现查处后果却由上诉人一人承担，未免处罚过重。原审法院在审查案件事实时，应当综合考虑上诉人建造房屋的历史成因。二、被上诉人召开的听证会并未切实保障上诉人的听证权。根据《国土资源听证规定》第九条、第十条、第十七条以及国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》第五条、第二十条规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述、申辩的机会。纵观本案，虽然上诉人参加了听证会，但听证会并未实际保障上诉人陈述、申辩的权利，而原审法院未审查出这一事实。三、被上诉人下发的行政处罚过重，未考虑到上诉人的现实情况，该《行政处罚决定书》理应被撤销。根据行政处罚法第四条第二款、第五条的规定，行政机关实施行政处罚，应当根据过罚相当、公平、公正、教育与处罚相结合的原则，从违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等方面综合考虑。上诉人只有这一处房屋，该房屋系上诉人的基本生活保障，如依照该《行政处罚决定书》，将会对上诉人的基本权益产生重大影响，同时，上诉人也愿意采取一些补救措施。因此，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，不具有合法性。综上，请求二审法院：1、撤销勐腊县人民法院（2020）云2823行初3号《行政判决书》，并依法改判或者发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。在二审庭审辩论阶段，上诉人补充如下意见：1、上诉人的涉案房屋不属于非法占用土地，首先，上诉人与村民签订的《土地转让合同》明确规定了受让人对该土地享有建房、出租等权利，且盖合同也经村委会盖章认可，相当于上诉人已经取得该地的建设权；其次造成上诉人的房屋没有相关手续的原因不能仅归因于上诉人，房屋修建历时一年左右，但是相关监管部门也没有进行监管，有执法部门监管不力的责任，另外也是当地农村发展程度需求等原因；再次，涉案房屋周边也存在多处建设，涉案土地离周围建设较近，既然周围土地可进行建设，那涉案房屋用地也不存在非法用地的说法，被上诉人可以要求上诉人对涉案房屋补办相关手续，没有必要一概拆除；最后，涉案土地是荒地，是上诉人开垦而来，不是农用地，被上诉人原审提交的证据并不能证明土地是农用地。2、关于程序方面，存在两处违法，首先根据法律规定对于情节复杂且重大违法的违法行为给予较重的行政处罚应当经集体讨论作出决定，但是被上诉人提供的证据中并无相关能够证明进行过该程序的证据材料。另外，被上诉人举行的听证程序违反了《国土资源听证规定》第九条、第十条、第十七条的规定，没有充分听取当事人的陈述、申辩，减损当事人权益。因此上诉人的涉案房屋不属于非法占用农用地的情形，行政机关的行政程序违法，故行政行为应予以撤销。被上诉人勐腊县自然资源局辩称，一、针对上诉人认为一审判决没有考虑到上诉人修建涉案房屋的历史成因（即：上诉人与村民签订协议并取得村委会同意后，基于对村委会的信赖利益才修建房屋的事实），答辩人认为本案中上诉人取得土地使用权的原因和由来并不属于本次行政处罚要界定和考虑的因素。本案中涉及的行政处罚是在国家开展两项违法治理专项整治工作当中涉及到违法用地和违法建房行为进行的查证和处理。通过原审当中被诉行政机关向法庭提交的证据证明上诉人李开云确实存在未经批准擅自变更土地性质，将使用的农用地变为建设用地进行建房的违法行为，行政机关基于李开云的违法行为（事实），结合相关法律法规，对李开云作出行政处罚的行为合法、合理。答辩人认为上诉人是否取得涉案土地使用权、具体取得土地使用权的方式、修建房屋的时间以及修建房屋的具体原因均与本案行政机关对李开云进行行政处罚没有关联性，因此上诉人的该上诉理由不能成立。二、针对上诉人认为行政机关召开的听证会没有确实保障其听证权利的说法，此种观点与客观事实并不相符，且上诉人也没有相关依据支撑。事实上，李开云已经接到行政机关关于召开听证会的通知（非书面），且李开云也实际参与了行政机关组织的听证会；在听证会上李开云充分陈述和表达了他们建房行为等各方面的诉求，行政机关也充分听取了他们的意见并对其诉求进行了综合考量，行政机关结合了调查部门、调查机构和申请人的各方意见之后，才做出对李开云的行政处罚决定。行政机关已经依法履行了听证程序，且充分保障了当事人的陈述申辩的权利，也充分听取了当事人意见诉求，故上诉人的该项上诉理由不成立。三、对于上诉人主张的行政处罚没有考虑到上诉人的具体情况，对此，本案中行政机关作出行政处罚的法律依据是土地管理法第76条，针对违反土地利用总体规划将农用地变更为建设用地的违法行为只有拆除违法建筑物、恢复土地原状这一种处罚标准，并没有其他关于处罚幅度的相关规定，而上诉人又确实存在违法行为，故行政机关作出的行政处罚行为合法，不存在处罚过轻或过重的问题，上诉人的该项上诉理由缺乏法律依据。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，原审判决事实清楚，证据确实充分，请法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人勐腊县人民政府辩称，其答辩意见与勐腊县自然资源局的答辩意见一致，认为上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。另外，本案中上诉人违法用地的地点在勐腊县，总共有28户涉及违法用地的情况，该地违法行为密集且恶劣，严重侵害了国家对土地的正常管理秩序，严重侵害了国家公共利益，而上诉人李开云确实存在违法用地行为，勐腊县自然资源局对此作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原审判决正确，应予维持。各方当事人在二审期间均未提交新证据。原审对各方当事人提交的证据以及案件事实的认定正确，各方当事人对此均无异议，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款的规定，经核实，涉案土地为水田，李开云通过受让的方式取得土地的使用权，但其改变土地使用用途进行住房建设，确未办理农用地转用审批手续，构成违法占地。勐腊县自然资源局经过立案、调查、听证等法定程序，作出腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，处罚适当。本案中，勐腊县自然资源局制作并向李开云送达了《听证告知书》，虽未向其书面告知听证的时间及地点，存在程序瑕疵，但李开云实际参加了听证会并进行了陈述、申辩，其权利得到了保障。且其在收到处罚决定书后进行了复议，其行政复议的权利亦得到保障。故腊自然资罚字2019（038）号行政处罚决定书以及勐腊县人民政府做出的维持该处罚决定的腊政行复字﹝2019﹞第13号行政复议决定书并无不当。李开云的原审诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李开云负担。本判决为终审判决。审判长  郭建地审判员  裴 锫审判员  陈 芳二〇二〇年六月二十三日法官助理杨荣芹书记员王新超