江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1761号 上诉人(原审原告)章小明，男，汉族，住江苏省泰州市姜堰区。 委托代理人钱海进（系上诉人妻子），汉族，身份证住址江苏省泰州市姜堰区，现住在江苏省姜堰区。 被上诉人(原审被告)泰州市姜堰区人民政府，住所地在江苏省泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人方针，该区区长。 上诉人章小明因与被上诉人泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）其他行政复议纠纷一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2018)苏12行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人章小明原审诉称，其系姜堰区顾高镇塘桥村八组村民，因葛广云于2016年向泰州市姜堰区人民法院起诉，认为章小明现居住的房屋为其所有，要求章小明迁出。葛广云提交的主要证据材料包括《江苏省村（居）民建房申请表》和《江苏省村镇建设许可证》，来源于姜堰区顾高镇人民政府（以下简称顾高镇政府）村建部门。《江苏省村镇建设许可证》上载明的建设位置与章小明房屋位置基本一致。章小明于2017年10月20日向顾高镇政府申请撤销《江苏省村（居）民建房申请表》和《江苏省村镇建设许可证》，顾高镇政府回复认为其请求无事实和法律依据。章小明不服，向姜堰区政府申请复议，姜堰区政府驳回了其申请。章小明认为顾高镇政府作出的回复存在多处错误，姜堰区政府未能依法查明事实，未积极听取其意见，未提供顾高镇政府作出回复所依据的证据材料，姜堰区政府作出的[2017]泰姜行复第24号行政复议决定书（以下简称24号复议决定）不能成立。请求撤销姜堰区政府作出的24号复议决定，案涉诉讼费用由姜堰区政府承担。 章小明提交了向泰州市海陵区人民法院邮寄诉讼材料的邮寄凭证，证明邮寄时间为2018年2月13日。 被上诉人姜堰区政府原审辩称，章小明起诉超过了法定期限。章小明不服顾高镇政府于2017年11月27日作出的回复，于2017年12月15日申请行政复议。2018年2月5日，姜堰区政府作出24号复议决定并通过邮寄方式送达章小明，其于2018年2月14日收到24号复议决定，于2018年3月5日向法院提起诉讼，超过了法定起诉期限。24号复议决定正确，作出程序合法。顾高镇政府对章小明作出的回复未改变原有行政法律关系，对其权利义务未产生新的影响，不属于行政复议范围。至于章小明认为姜堰区政府未向其提交顾高镇政府的证据材料以及未听取其意见的问题，因姜堰区政府作出复议决定系采取书面审查办法，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定。请求驳回章小明诉讼请求。 原审法院经审理查明，1991年案外人葛广云申请在原××××号翻建房屋。同年，原泰县顾高镇建设管理办公室作出《江苏省村镇建设许可证》，同意葛广云在原××××号翻建房屋。 2017年10月20日，章小明向顾高镇政府提出申请，请求撤销1991年对葛广云作出的《江苏省村镇建设许可证》以及相应的《江苏省村（居）民建房申报表》，主要理由为：申请翻建的房屋位置与其现有的房屋位置一致，而现有房屋实际为其出资建造，葛广云申请建房时并非本村农业户口，不具有申请建房资格，申请材料弄虚作假，应当撤销。 2017年11月27日，顾高镇政府作出《关于章小明要求撤销相关行政许可文件的回复》（以下简称回复），主要内容为：1、1994年《江苏省村镇规划建设管理条例》实施前相关法律法规并不限制非农业人口在村镇建房；2、顾高镇政府对葛广云作出的《江苏省村镇建设许可证》符合规定；3、房屋所有权归属存在纠纷应向法院提起诉讼。回复认为章小明要求撤销相关行政许可文件的要求没有事实和法律依据。 章小明不服，于2017年11月29日向姜堰区政府申请行政复议，请求撤销顾高镇政府作出的回复或者确认顾高镇政府对葛广云发放的《江苏省村镇建设许可证》以及相应的《江苏省村（居）民建房申报表》无效。2017年11月30日，姜堰区政府收到复议申请。2017年12月7日，姜堰区政府对章小明作出行政复议告知书，认为其提出的复议申请涉及多个事项，依法应当分别提出，请其在5个工作日内对所提出的申请事项分别提出复议申请或就其中一个事项单独申请复议。该行政复议告知书于同日邮寄送达章小明。 2017年12月14日，章小明向姜堰区政府提交修改后的行政复议申请书，请求撤销顾高镇政府于2017年11月27日作出的回复。姜堰区政府于2017年12月15日收到上述申请。2017年12月20日，姜堰区政府向顾高镇政府作出提出答复通知书，要求顾高镇政府对章小明的复议申请进行答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。后顾高镇政府提交了答复及相关材料。 2018年2月5日，姜堰区政府作出24号复议决定，认为顾高镇政府对章小明作出的回复未改变原有行政法律关系，对其的权利义务未产生新的影响，不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项和第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回章小明的行政复议申请，并告知了诉权和起诉期限。2018年2月7日，24号复议决定邮寄给章小明，其于2018年2月9日收到。2018年2月13日，章小明向泰州市海陵区人民法院提起诉讼。后经泰州市海陵区人民法院工作人员释明，2018年3月5日，章小明向该院提起本案诉讼。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、24号复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政复议法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”第四十八条规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”设置起诉期限制度的目的在于督促当事人尽快行使诉讼权利，以免公法秩序长期处于不稳定状态。本案中，章小明于2018年2月9日收到24号复议决定后，于同月13日即向泰州市海陵区人民法院起诉，主观上不存在耽误起诉期限的故意，客观上亦存在向人民法院提起诉讼的行为，故该院认为章小明向该院起诉未超过法定起诉期限。 关于24号复议决定的合法性问题，该院将从职权依据、法律适用、作出程序等方面分别加以分析。 首先，关于职权依据。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”因此，在章小明对顾高镇政府作出的回复不服并向姜堰区政府申请行政复议的情况下，姜堰区政府作为顾高镇政府的上一级地方人民政府，具有行政复议的法定职权。 其次，关于法律适用。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，章小明要求顾高镇政府撤销1991年颁发给案外人的建设许可证，顾高镇政府回复称其请求没有依据。该回复不属于对有关许可证的变更、中止、撤销决定，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，24号复议决定以不属于行政复议受理范围为由驳回章小明复议申请适用法律正确。 第三，关于作出程序。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，姜堰区政府于2017年12月15日收到修改后的复议申请后，于2018年2月5日作出24号复议决定并送达章小明，复议程序合法。 至于章小明提出的姜堰区政府未积极听取其意见的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，故姜堰区政府在复议程序中未当面听取章小明意见并不违法。章小明还提出姜堰区政府未提供顾高镇政府作出回复所依据的证据材料，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，章小明在复议程序中并未主动向姜堰区政府申请查阅顾高镇政府提出的相关证据材料，姜堰区政府并不负有主动提供的义务，故章小明以此主张复议程序违法亦不能成立。 综上，姜堰区政府作出的24号复议决定合法，章小明要求撤销24号复议决定缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回章小明的诉讼请求。案件受理费50元，由章小明负担。 章小明上诉称，在行政复议过程中，被上诉人在接收到被申请人提交的书面答复和证据依据材料，应当及时通知申请人查阅。被申请人提交的答复依据和证据材料，被上诉人不但没有告知，反而多次拒绝申请人的查阅，被上诉人明显行政程序违法。顾高镇政府做出的行政许可并无相应的事实依据，更违反了法律规定，相关事实亦有泰州市中级人民法院(2018)苏12民终1210号生效民事判决予以确认，被上诉人拒不履行监督义务，违反了法律规定。也违反了法律设定行政复议制度的宗旨。顾高镇政府作出的回复法律依据不足，确认其在1991年向案外人葛广云作出的《江苏省村镇建设许可证》程序合法，没有事实和法律依据。请求撤销江苏省泰州市中级人民法院(2018)苏12行初18号行政判决并依法改判，由被上诉人负担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人姜堰区政府二审期间未提交答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，根据本案查明的事实和已经生效裁判情况，章小明要求顾高镇政府撤销1991年颁发给案外人葛广云的《江苏省村镇建设许可证》(泰建第0038325号)，顾高镇政府回复称其请求没有依据。该回复不属于对有关许可证的变更、中止、撤销决定，对章小明未设立新的权利义务，对其的合法权益不产生实质影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。故姜堰区政府作出24号复议决定驳回章小明复议申请适用法律正确。而章小明就顾高镇政府1991年颁发的建设许可证曾向法院提出撤销之诉，泰州市中级人民法院业已作出生效裁判。章小明上诉称，姜堰区政府未及时通知其查阅被申请人提交的答复依据和证据材料，且多次拒绝申请人的查阅。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案中，章小明未提供证据证明其在复议程序中曾主动向姜堰区政府申请查阅顾高镇政府提出的相关证据材料，姜堰区政府并不负有主动提供的义务。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人章小明负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年六月二十四日 书记员  任子悦