云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云28行终21号上诉人（原审原告）黄友吉，男，1965年4月2日出生，汉族，现住云南省勐腊县。委托诉讼代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。授权代理。委托诉讼代理人王丹，北京创为律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）勐腊县自然资源局。统一社会信用代码：115328230152384090。住所地：云南省西双版纳州勐腊县县城北路。负责人岩温龙，局长。出庭负责人石晓玲，副局长。委托诉讼代理人龙嘉威，勐腊县自然资源局工作人员。一般授权代理。委托诉讼代理人傅启斌，云南兴边律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）勐腊县人民政府。住所地：云南省西双版纳傣族自治州勐腊县新城行政中心。法定代表人岩拉，县长。委托诉讼代理人依万香，勐腊县人民政府办公室副主任。一般授权代理。委托诉讼代理人赵恩芙，云南方向律师事务所律师。特别授权代理。上诉人黄友吉因与被上诉人勐腊县自然资源局、勐腊县人民政府土地行政管理（土地）行政处罚纠纷一案，不服勐腊县人民法院(2020)云2823行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄友吉及其委托诉讼代理人樊刚杰、王丹，被上诉人勐腊县自然资源局的出庭负责人石晓玲及其委托诉讼代理人龙嘉威、傅启斌，勐腊县人民政府的委托诉讼代理人依万香、赵恩芙均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黄友吉向原审法院提出诉讼请求：1、撤销勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》；2、撤销勐腊县人民政府作出的腊政行复字[2019]第11号《勐腊县人民政府行政复议决定书》；3、本案诉讼费由勐腊县自然资源局和勐腊县人民政府承担。原审法院查明：2008年5月1日，岩吨、咪香为、波旺坎、咪依尖坎等村民分别将其位于勐腊县的家庭承包地永久性转让给黄友吉、匡叶文等多人使用。2019年5月7日，勐腊县自然资源局对黄友吉未取得合法用地手续，擅自在勐腊县土地上建盖房屋一事立案调查，并于同日向黄友吉送达《责令停止违法行为通知书》。经现场勘测，黄友吉、匡叶文共同违法占地面积为226.69㎡，地类为农用地（水田、其他园地），其中黄友吉占地面积为113.345㎡。2019年7月3日，勐腊县自然资源局向黄友吉送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知黄友吉提出陈述、申辩、听证的权利及方式。黄友吉于2019年7月5日向勐腊县自然资源局提出听证申请，勐腊县自然资源局未告知黄友吉举行听证会的时间、地点。同时勐腊县自然资源局于2019年7月11日召开的听证会，黄友吉未参加。2019年7月29日，勐腊县自然资源局以黄友吉未取得合法用地手续，擅自于2016年在勐腊县农用地上建盖房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》，决定限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。并于2019年7月29日将该处罚决定书留置送达黄友吉。黄友吉不服上述行政处罚决定，于2019年9月27日向勐腊县人民政府提出要求撤销勐腊县自然资源局于2019年7月29日作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》的申请。勐腊县人民政府于2019年10月10日受理复议申请后，于2019年12月6日作出腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》，认为勐腊县自然资源局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第一项的规定，决定维持勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号行政处罚决定。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，勐腊县自然资源局属县级以上人民政府土地行政管理部门，有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查职能，并对查处的非法占用土地的单位或者个人责令其停止违反土地管理法律、法规的行为，具有保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展的行政管理职权。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，勐腊县人民政府作为勐腊县自然资源局的本级人民政府，对黄友吉不服勐腊县自然资源局作出的行政处罚决定提出的行政复议申请，有权进行审查，并作出相应复议决定的职能。本案勐腊县自然资源局对黄友吉作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》属于运用行政管理职能进行行政管理工作，该处罚决定书有明确的对象，且其所作的处罚决定对黄友吉的财产进行了处理，对黄友吉的财产产生了实际性的影响，所以勐腊县自然资源局所作的该处罚决定是具体行政行为。勐腊县自然资源局认为黄友吉未取得合法用地手续，擅自于2016年在勐腊县农用地上建盖房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》，决定限期拆除在非法占用的农用地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。勐腊县人民政府经过审查后，对黄友吉提出的复议申请作出维持行政处罚决定的复议决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，勐腊县自然资源局对黄友吉非法占用农用地的处罚事实清楚，证据确凿，并按照法律规定告知黄友吉陈述、申辩及听证等权利，但勐腊县自然资源局在黄友吉已于规定期限内提出听证申请的情况下，未告知黄友吉举行听证的时间、地点，未保障黄友吉的听证权利，其所作出的处罚决定程序违法。勐腊县人民政府在审查行政处罚决定时也未发现勐腊县自然资源局未保障黄友吉的听证权利的事实，并作出维持行政处罚决定的复议决定，也属违法。故勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》和勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》因违法应予以撤销，但从庭审查明的事实及双方当事人提交的证据可以证实黄友吉非法占用农用地的事实存在，勐腊县自然资源局对黄友吉作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，法律适用正确，且撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故本院确认勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》和勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》违法，不撤销腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》及腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决：一、确认勐腊县自然资源局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》违法；二、确认勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由勐腊县自然资源局、勐腊县人民政府负担。黄友吉上诉称，一、上诉人是基于对村委会的信赖利益而签订的《土地出让合同》，并建造的房屋，该行为并未对公共利益产生重大影响。2008年5月1日，上诉人与当地村民签订了《土地出让合同》，且得到了村委会的同意，上诉人基于对村委会的信赖而修建了房屋。在上诉人修建房屋过程中，也未有相关部门予以查处。且因上诉人的文化水平低，单方面的认为自己只要取得了村民及村委会的同意即可建房，故上诉人修建房屋是由多种因素引起，原审法院在审查案件事实时，并未审查到上诉人建造房屋的历史成因，上诉人的建房行为也并未对公共利益产生重大影响。二、程序正义和实体正义都应得到保障，实体正义并不能取代程序正义。根据《国土资源听证规定》第九条、第十条、第十七条的规定，都可看出，被上诉人并未保障上诉人的听证权利。同时根据国务院发布的国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》第五条、第二十条规定，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，应当公开，听取公民、法人和其他组织的意见，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人，利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述、申辩的机会。因此，在行政机关并未保障上述程序规定的条件下，就作出的《行政处罚决定书》，应当予以撤销，而不是确认违法。三、被上诉人下发的行政处罚过重，未考虑到上诉人的现实情况，该《行政处罚决定书》理应被撤销。《行政处罚法》第四条第二款规定，“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法”。据此，实施行政处罚，应当根据过罚相当、公平、公正、教育与处罚相结合的原则，从违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等方面综合考虑。综上所述，上诉人的建造房屋行为并未危害到公共利益，上诉人只有一处房屋，该房屋是上诉人的基本生活保障，同时上诉人也愿意采取一些补救措施。因此，原审法院仅确认违法，而不予以撤销，不具有合理性与合法性。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，特提起上诉，请求二审法院：1、撤销勐腊县人民法院（2020）云2823行初4号《行政判决书》，并依法改判或者发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。在二审庭审辩论阶段，上诉人补充如下意见：1、上诉人建盖的涉案房屋不属于非法占用土地。首先，上诉人与村民签订的《土地转让合同》明确规定了受让人对该土地享有建房、出租等权利，且该合同也经村委会盖章认可，相当于上诉人已经取得该地的建设权。其次造成上诉人的房屋没有相关手续的原因不能仅归结于上诉人，房屋修建历时一年左右，但是相关监管部门也没有进行监管，有执法部门监管不力的责任，另外也是当地农村发展程度需求等原因。再次，涉案房屋周边也存在多处建设，涉案土地离周围建设较近，既然周围土地可进行建设，那涉案房屋用地也不存在非法用地的问题，被上诉人可以要求上诉人对涉案房屋补办相关手续，没有必要一概拆除。最后，涉案土地是荒地，是上诉人开垦而来，不是农用地，被上诉人一审提交的证据并不能证明土地是农用地。2、关于程序方面，认为存在两处违法，首先根据法律规定对于情节复杂且重大违法的违法行为给予较重的行政处罚应当经集体讨论作出决定，但是被上诉人提供的证据中并无相关能够证明进行过该程序的证据材料。另外，被上诉人举行的听证程序违反了《国土资源听证规定》第九条、第十条、第十七条的规定，没有充分听取当事人的陈述、申辩，减损当事人权益。3、关于公共利益。首先，根据行政诉讼法第70条的规定，原判已经认定涉案行政处罚行为存在程序违法，程序违法导致上诉人的救济权利被剥夺，该行政行为存在明显重大错误，应当予以撤销。本案中正是因为被上诉人未听取上诉人的陈述申辩，程序错误的同时做出错误行政行为，事实上上诉人的房屋并不涉及公共利益，该行政处罚也仅是针对上诉人做出的，未对其他人的权利义务产生影响，因此可以撤销，原审判决认定撤销行政处罚会损害国家利益、公共利益，并无事实和法律依据。因此上诉人的涉案房屋不属于非法占用农用地的情形，行政机关的行政程序违法，本案也不涉及国家、公共利益，故本案行政行为应予撤销。被上诉人勐腊县自然资源局辩称，一、针对上诉人主张的其是基于对村委会的信赖利益而签订土地出让合同并建房，其行为没有对公共利益造成重大影响，答辩人认为该主张缺乏依据。上诉人的主张与当前国家对土地使用和建盖房屋进行整治的工作宗旨不相符。至于上诉人是否签订过土地出让合同、是否存在非法买卖土地的行为等均不是本案当中行政机关作出行政处罚的事实认定和法律评价范围，行政机关的关注点是上诉人在土地使用过程中是否存在违法变更土地性质的行为。另外上诉人违法变更土地性质的行为已经对社会公众利益构成了重大影响，本案上诉人只是涉案房屋所在地中的一户，其余还有27户均属于违法变更土地性质的情形，该区域是违法集中点，已经造成较大的影响，涉及国家公共利益，现在该区域属于行政机关重点治理的范围，应该按照相关法律法规进行整顿，行政机关执法本身就是维护了国家的公共利益，上诉人认为本案不涉及公共利益的说法缺乏事实依据。二、针对上诉人的第二项观点，即实体正义和程序正义应该同时保障，实体正义并不能取代程序正义，认为答辩人没有保障上诉人听证的权利，答辩人认为上诉人的该项主张缺乏客观真实性，黄友吉和匡叶文确实没有来参加行政机关组织的听证会，但是本来他们之前就没有提交书面听证申请，行政机关本没有义务组织听证，但行政机关考虑到本次执法涉及到28户居民的利益，还是组织了听证会，因涉及到的人数众多，所以他们采取推选代表的方式参加了听证会，推选代表参加也等同于当事人自己参加，听证会现场有录音录像和照片为据，虽然行政机关进行通知（听证时间和地点）时没有严格按照相关法律规定来办理（书面通知），导致没有留下痕迹，听证程序存在一定瑕疵，但并不代表行政机关剥夺了上诉人陈述申辩权利的问题，实际上行政机关已经完全保障了上诉人的陈述申辩权。而且原审法院已经对听证程序瑕疵的问题进行了评判并作出了判决，在此种情况下上诉人仍然纠缠不休，已经造成了诉累，也没有实际意义，所以上诉人的该项上诉理由不应得到支持。三、对于上诉人主张的行政处罚过重，没有考虑到上诉人的具体情况，对此，本案中行政机关作出行政处罚的法律依据是土地管理法第76条，根据该条法律规定，针对违反土地利用总体规划将农用地变更为建设用地的违法行为只有拆除违法建筑物、恢复土地原状这一种处罚标准，并没有其他关于处罚幅度的相关规定，而上诉人又确实存在违法行为，故行政机关作出的行政处罚行为合法，不存在处罚过重的问题，上诉人的该项上诉理由缺乏法律依据。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，原审判决事实清楚，证据确实充分，请法院依法驳回上诉，维持原审判。被上诉人勐腊县人民政府辩称，其答辩意见与勐腊县自然资源局的答辩意见一致，认为上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应当予以驳回。另外，本案中上诉人违法用地的地点在勐腊县，总共有28户涉及违法用地的情况，该地违法行为密集且恶劣，严重侵害了国家对土地的正常管理秩序，严重侵害了国家公共利益，而上诉人黄友吉确实存在违法用地行为，勐腊县自然资源局对此作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，原审法院判决正确，应予维持。各方当事人在二审期间均未提交新证据。原审对各方当事人提交的证据以及案件事实的认定正确，各方当事人对此均无异议，应予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第七十六条第一款等相关规定、上诉人黄友吉未取得合法用地手续，擅自在勐腊县农用地上建盖房屋的行为违反了法律规定，勐腊县自然资源局对此作出腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，法律适用正确，但该局在黄友吉已于规定期限内提出听证申请的情况下，未告知黄友吉举行听证的时间、地点，其本人也未到场参加听证会，致使黄友吉的听证权利未得到保障，则该局所作出的处罚决定程序违法。勐腊县人民政府在复议审查时未发现这一情况，而作出维持行政处罚决定的复议决定，亦属违法。原审考虑到撤销对黄友吉的行政处罚会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故确认该局作出的腊自然资罚字2019（033）号《行政处罚决定书》和勐腊县人民政府作出的腊政行复字（2019）第11号《行政复议决定书》违法，但不撤销上述两份文书的处理恰当。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄友吉负担。本判决为终审判决。审判长  郭建地审判员  裴 锫审判员  陈 芳二〇二〇年六月二十三日法官助理杨荣芹书记员王新超