四川省攀枝花市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川04行终20号 上诉人（原审原告）孟凡厚，男，1944年10月28日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 委托诉讼代理人梁家维（系孟凡厚女婿），男，1955年5月16日出生，汉族，住四川省攀枝花市东区。 委托诉讼代理人张志红，四川荣恩律师事务所律师，执业证号：15101201010748975。 被上诉人攀枝花市东区经济和信息化局，住所地：四川省攀枝花市东区政府B楼二楼。统一社会信用代码：11510301008324587F。 法定代表人阳荣彪，该局局长。 委托诉讼代理人米洪祥，男，该局工作人员。 委托诉讼代理人戴刚，四川民慷律师事务所律师，执业证号：15104201310863437。 上诉人孟凡厚因对攀枝花市东区经济和信息化局（以下简称：东区经信局）同意注销企业行政行为一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2020）川0402行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：1987年1月23日，原攀枝花市东区计划经济委员会（以下简称：原东区计经委）与原攀枝花市东区汽车修理厂（以下简称：东区汽修厂）签订《一九八七年经济承包责任书》，双方对东区汽修厂在该年完成工作业绩、利润、上交管理费、如何发放承包奖等作了约定。1989年6月22日，东区汽修厂向工商行政管理部门申请开业登记注册并提交《企业法人申请开业登记注册书》，登记事项中载明主管部门系原东区计经委，同时原东区计经委在该《企业法人申请开业登记注册书》中“组建单位”处盖章。1989年8月10日，东区汽修厂作为主办单位向工商行政管理部门申请登记注册集体经济性质的沈阳轿车厂东区汽修厂门市部，负责人为孟祥菊，主管部门系原东区计经委。1989年8月16日，原攀枝花市东区工商行政管理局向东区汽修厂颁发《企业法人营业执照》，明确以下内容：东区汽修厂的法定代表人为孟繁厚（孟凡厚），注册资金6万元，经济性质为集体所有制，经营方式为修理、零售、运输，经营范围主营汽车修理（乙级）和轿车烤漆，兼营汽车配件零售、五金、交电（不含彩电）、汽车货运和客运、油漆、化工原料、日用杂品、糖果糕点、茶叶、酒、副食品。1990年12月12日，东区汽修厂向工商行政管理部门提交了《企业申请变更登记注册书》，对相关事项申请变更登记，其中载明法定代表人为孟凡厚。1991年1月7日，东区汽修厂作为主办单位向工商行政管理部门申请登记注册集体经济性质的东区汽修厂第二配件门市部，负责人为冯后群，主管部门系原东区计经委。 1993年4月29日，原东区计经委作出《关于对汽车修理厂债权债务的处理和现有职工的安排的请示意见》（攀东计经﹝1993﹞46号）并报攀枝花市东区人民政府，内容为：“根据政府常务会议精神，对汽车修理厂债权债务的处理和职工的安排，计经委、财政局、审计局、瓜子坪税务分局组成的工作组，分别成立税务核查；债权债务清理；综合平衡小组；并聘请审计事务所对该厂八六年建厂以来的经营情况进行了审计。从审计的情况看，该厂帐目混乱，九〇年至九二年尤为严重。债权债务面广，很难落实清楚，若彻底清查，需较长时间。对汽车修理厂的处理反复大，拖了较长时间。为尽快解决该厂的问题，使债权债务彻底落实，建议采取‘一刀切’的办法。能使债权债务落实到实处，责任分明，不致于留下后遗症和长期扯皮的现象；可缩短债权债务的清偿时间，减少和节约不必要的开支，并能及时和充分利用发挥地盘的有效使用，其处理办法是：1、成立债权债务清偿小组，组长由孟凡厚同志担任（恢复孟凡厚同志行使厂长职权），兰绪泽、朱立新、代光玖为副组长，冯厚群、陈建萍、罗世平、蔡天明为成员。按法律程序，并在法制日报、攀枝花日报登报该厂债权债务清偿启事，限期清偿。待债权债务清偿完毕，向工商行政管理局注销该企业。2、以大渡口修配厂的名义，将汽车修理厂的地面设施、保坎、房屋全部买过来。经多次协商，采取一刀切的办法（即买断），保坎、房屋共付86万元（按上次协商103万元减少17万元），上次已付保坎款34.7万元，现应付52.3万元（未含建行土地转让费3.6万元），并形成协议，双方签字，公证生效。此款付给该厂，需待所承担债权债务清偿清楚后，由政府拨款大渡口修配厂予以支付给该厂。三（3）、在三月十九日的工作组进驻汽修厂期间，凡是已去河北武安的正式职工予以登报除名，现有职工六名。由计经委进行安排，在停业期间发给相应的生活费。” 1993年6月24日，原东区计经委作出《关于处理汽车修理厂事宜借款的报告》（攀东计经﹝1993﹞56号）并报攀枝花市东区财政局，主要内容为：“汽车修理厂的处理工作已近尾声，由于该厂的债权债务曾派人去出差调查落实职工工资、水电费用等，原拨付款已超支，现还有六名职工工作未落实需给予生活费、发放两名守夜值班人员工资、水电费及收尾工作的差旅费等，需借支1万元。” 1993年7月15日，原东区计经委对东区汽修厂作出《关于汽车修理厂终止经营、注销执照的批复》（攀东计经﹝1993﹞59号），内容为：“你厂送来的终止营业、注销执照的报告收悉，经清产小组、债权债务清偿小组核实，一九八九年受水灾后，损失严重，在重建中欠债过多，无法继续经营，经委务会议研究：同意注销营业执照。……抄报：区委、区人大、区政府、区政协抄送：区工商局、财政局、区审计局、瓜子坪税务分局、市交行、市工行、市建行、东城信用社。” 1993年7月30日，原东区计经委对东区汽修厂作出《关于撤消汽修厂债权债务清偿小组的通知》（攀东计经﹝1993﹞64号），内容为：“鉴于你厂债权债务清偿完结，工商营业执照注销，四月十五日成立的债权债务清偿小组予以撤消。……报：区委、区人大、区政府、区政协送：区委办、区人大办、区府办、区政协办、财政局、工商局、审计局、瓜子坪税务分局。” 1993年9月10日，原东区计经委对东区南疆汽车修理厂作出《关于建立南疆汽车修理厂的批复》（攀东计经﹝1993﹞66号），内容为：“根据攀钢（集团）开发公司线材金属制品厂与我委合同要求，同意在原东区汽车修理厂现有条件的基础上建立‘东区南疆汽车修理厂’。该厂属集体所有制企业，实行独立核算，自负盈亏，自主经营。请按有关规定办理一切手续，尽快投产，发挥效益。……抄报：区委、区人大、区政府、区政协抄送：区府办、区工商局、瓜子坪税务分局送：攀钢开发公司线材金属制品厂。” 1993年10月27日，原东区计经委作出《关于追加处理“东区汽车修理厂”经费的申请》（攀东计经﹝1993﹞77号），并报攀枝花市东区财政局，主要内容为：“根据区政府今年元月份常务会议的精神，对‘东区汽车修理厂’破产进行处理，经工作组努力，清理、清偿工作已全部结束。在清理清偿过程中所用经费共26516.02元，四月份，区财政局拨款13000元，现差额13516.02元，全由我委管理费垫支，请区财政局追加13516.02元经费，并附工作组清理清偿经费清单一份。” 2019年5月27日，孟凡厚信访反映东区汽修厂相关问题及要求经济补偿，东区经信局为此于2019年6月10日作出《关于反映原攀枝花市东区汽车修理厂相关问题的答复》，就相关调查情况向孟凡厚作出答复，并告知孟凡厚根据现有的资料显示，对东区汽修厂相关问题的处理程序无不当之处，且孟凡厚全程主导参与了债权债务清偿工作，故对其申请经济补偿的诉求无法支持。2019年11月3日，孟凡厚向攀枝花市人民政府递交实名举报东区汽修厂相关问题的信件，并由攀枝花市人民政府转交攀枝花市东区人民政府办理，攀枝花市东区人民政府责成东区经信局回复处理。东区经信局于2019年11月20日作出《关于实名举报原攀枝花市东区汽车修理厂相关问题的答复》，就孟凡厚反映的相关问题作出答复，并告知孟凡厚因其反映的事项距今已年代久远，在东区经信局的职能范围内很多问题已无从查证，而根据现有查阅的资料显示，对东区汽修厂相关问题的处理程序无不当之处，故其反映的相关诉求无法支持。 一审法院还查明，2011年7月14日，攀枝花市东区人民政府办公室作出《攀枝花市东区人民政府办公室关于印发攀枝花市东区经济和信息化局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（攀东府办﹝2011﹞84号），根据《中共攀枝花市东区委员会攀枝花市东区人民政府关于印发〈攀枝花市东区人民政府机构改革方案〉和〈关于攀枝花市东区人民政府机构改革方案的实施意见〉的通知》（攀东委﹝2010﹞60号），设立东区经信局，为攀枝花市东区人民政府工作部门。2020年3月30日，东区经信局出具《攀枝花市东区经济和信息化局关于相关历史沿革的说明》，载明：“原东区计经委为东区政府组成部门，含工业商业发展、财政、统计等多项职能，后经多次机构改革后，剥离独立相关职能，现为攀枝花市东区经济和信息化局，主要职能为工业企业行业主管部门。” 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，只有行政行为才属于行政诉讼的受案范围。本案中，原东区计经委系东区汽修厂的组建单位亦是主管部门，被诉的攀东计经﹝1993﹞46号文，系原东区计经委就其主管企业东区汽修厂债权债务处理和职工安排等处理办法向攀枝花市东区人民政府的请示，是行政机关之间层报的过程性行为，并非针对孟凡厚或者东区汽修厂作出的行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定，不属于行政诉讼的受案范围。被诉的攀东计经﹝1993﹞59号批复，系原东区计经委对东区汽修厂终止营业、注销执照报告的批复，属于内部行政行为，即是由政府有关部门对于其主管企业的相关方案作出批准或者否决的行政行为，该行为并不直接对于企业职工和其他相关人员产生行政法上的权利义务，故这种行为不属于行政诉讼的受理范围。虽孟凡厚认为原东区汽修厂系其自筹资金组建成立并受到该行为的影响，但其提交的证据不足以证明其主张成立。因此，本案依法不属于人民法院受理行政案件的范围。综上，一审法院裁定驳回孟凡厚的起诉。 孟凡厚不服一审裁定，向本院提起上诉称，请求撤销一审裁定，责令一审法院依法审理。其事实和理由为：一、孟凡厚于1989年8月16日自筹资金设立东区汽修厂，是东区汽修厂的所有权人。因此，侵害东区汽修厂的行为也侵害了孟凡厚的财产权。二、东区汽修厂不是国有企业，是由孟凡厚出资筹建的，在未征得包括孟凡厚在内的东区汽修厂所有权人的意见情况下，东区经信局作出了必须具有所有权人这一法律身份才能作出的行政行为，没有法律依据。三、东区经信局作为东区汽修厂的上级主管单位是特定历史时期的产物，其虽然不是东区汽修厂的所有权人，但是行使的是所有权人的权利。在当时的历史条件下，被诉的行政行为表现为内部行政行为，却发挥着外部作用，直接侵害了孟凡厚的权益。 东区经信局辩称，本案是历史遗留问题，没有办法用现有证据还原法律事实。诉讼应当在法定的期限内提起。本案中，孟凡厚请求确认的两个行政行为违法，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。攀东计经﹝1993﹞46号文载明了孟凡厚作为清算小组的组长，孟凡厚应当知道东区汽修厂的清算等工作。两个行为均没有侵害孟凡厚的权益，不存在赔偿的问题。 本院二审审理查明的事实与一审基本一致，对此予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题是孟凡厚能否以原东区计经委作出攀东计经﹝1993﹞46号文和攀东计经﹝1993﹞59号文的行政行为提起诉讼。依据1991年9月9日发布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十五条规定，集体企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更，必须符合国家的有关规定，由企业提出申请，报经原审批部门批准，依法向原登记机关办理变更登记。第十七条第（一）项规定，集体企业有下列原因之一的，应当予以终止：企业无法继续经营而申请解散，经原审批部门批准。以及第五十三条规定，政府有关行业管理部门，应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，负责本行业集体企业的行业指导和管理工作。第五十四条规定，各级人民政府的其他有关部门，依法对集体企业进行监督和提供服务。从前述行政法规的规定可以看出，当时的集体性质企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更须服从于主管部门行业指导和管理。结合本案查明的事实，东区汽修厂的主管部门为原东区计经委，攀东计经﹝1993﹞46号文系原东区计经委向东区政府所作的请示，其行文对象为攀枝花市东区人民政府，行文内容系对其主管的集体企业东区汽修厂的债权债务处理和职工安置，针对的主体显然不是孟凡厚个人，在该请示未得到最终批复并实施前，尚无证据显示孟凡厚与之有利害关系；另外，攀东计经﹝1993﹞59号文的发文对象为东区汽修厂，据东区汽修厂的工商登记载明，东区汽修厂为集体性质的企业，主管部门对其注销执照申请的批复，系对企业经营的指导管理行为，企业凭主管单位的批复终止经营并注销营业执照，是企业自主行为，符合《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的相关规定，而孟凡厚当时仅是东区汽修厂的法定代表人，因此该批复行为对孟凡厚个人不产生行政法上的权利义务影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告资格。而利害关系应当是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成有别于其他人的特别损害或不利影响。本案中，孟凡厚主张认为企业注销系主管部门批准程序不合法，导致其对企业原投资的利益产生损失，从而影响了自己的权利义务。对此本院认为，即便在企业注销后可能产生利益损失，孟凡厚仍可以依据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，通过其他途径进行权利维护，而不应当采取行政诉讼方式予以救济。鉴于孟凡厚的诉讼主体资格所限，对其提出的损失赔偿请求本院不再予以审查。 需要指出的是，行政诉讼案件人民法院应当主动审查起诉期限，本案中原东区计经委作出攀东计经﹝1993﹞46号文和攀东计经﹝1993﹞59号文的时间均为1993年，该行政行为作出之日距今已有20余年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提出诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，本案孟凡厚向人民法院起诉已超过起诉期限，一审法院立案后，裁定驳回孟凡厚的起诉亦无不当。 综上所述，孟凡厚的上诉请求不成立，应予驳回；一审法院认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  万 伟 审 判 员  邓 华 审 判 员  黄 群 二〇二〇年六月三十日 法官助理  刘滔滔 书 记 员  饶 永