青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终61号 上诉人（原审原告）青海省撒驼绒业有限公司。住所：青海省循化撒拉族自治县街子工业区。 法定代表人韩文华，系该公司副总经理。 委托代理人欧珠永青，西藏欧珠律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）循化撒拉族自治县人民政府。住所：青海省循化撒拉族自治县积石镇黄河北路。 法定代表人韩兴斌，县长。 委托代理人韩忠辉，该县政府法律顾问。 原审第三人中国农业银行股份有限公司循化撒拉族自治县支行。住所：青海省循化撒拉族自治县积石大街131号。 负责人韩有明，该行行长。 委托代理人周林，系该支行纪委书记。 委托代理人喇成霖，系青海树人律师事务所律师。 上诉人青海省撒驼绒业有限公司（以下简称撒驼绒业公司）因与被上诉人循化撒拉族自治县人民政府（以下简称循化县政府）房屋行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2017）青02行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人撒驼绒业公司的法定代表人韩文华及其委托代理人欧珠永青，被上诉人循化县政府的委托代理人韩忠辉，原审第三人中国农业银行股份有限公司循化撒拉族自治县支行（以下简称农行循化县支行）的委托代理人周林、喇成霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1998年12月，被告循化县政府给第三人农行循化县支行颁发循国用(98)字第124号《国有土地使用证》，土地使用者：循化县农业银行，土地用途：营业所，用地面积：1274㎡。2007年5月20日，循化撒拉族自治县城乡建设与环境保护局颁发了2007字第29号《建设工程规划许可证》，建设单位：中国农业银行循化支行街子营业所，建设项目名称：中国农业银行循化支行街子营业所办公楼和2007字第29号《建设用地规划许可证》，用地单位：中国农业银行循化支行街子营业所，用地项目名称：中国农业银行循化支行街子营业所办公楼。后被告循化县政府给农行循化县支行颁发了循房权证积石镇（公）字第XXXX号《房屋所有权证》，房屋所有权人：农行循化支行街子营业所，房屋坐落：街子三岔，建筑面积为1117.06平方米，结构为砖混三层。原告撒驼绒业公司不服被告循化县政府为第三人农行循化县支行颁发的循房权证积石镇（公）字第XXXX号《房屋所有权证》，向本院提起行政诉讼。 另查，关于本案被诉行政行为涉及房屋所依附土地使用权问题。2017年5月5日，撒驼绒业公司不服青海省人民政府于2007年9月7日作出的青国用（2007）第2649号《国有土地使用证》和2009年9月24日作出的青国用（2009）第3420号《国有土地使用证》提起行政复议，青海省人民政府于2017年8月1日作出青府复驳字〔2017〕8、9号《驳回行政复议申请决定书》，撒驼绒业公司不服，于2017年8月22日向青海省西宁市中级人民法院提起行政诉讼，青海省西宁市中级人民法院于2017年12月7日作出（2017）青01行初36号行政判决，驳回撒驼绒业公司的诉讼请求，撒驼绒业公司向青海省高级人民法院提起上诉，青海省高级人民法院经审理认为，“……撒驼绒业公司以其持有的【集建（97）字第40号】《集体土地使用权证》为由主张权利。但该集体土地自1998年被循化县政府征收，土地性质变为国有，循化县农业银行取得了该宗土地的（循国用（98）字第124号）《国有土地使用证》，撒驼绒业公司自此已经丧失对该宗土地的使用权，撒驼绒业公司亦未对涉案土地征收行为提起行政复议或行政诉讼”，遂于2018年3月10日作出（2018）青行终20号行政判决，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。” 本案中，原告撒驼绒业公司不是本案被诉行政行为的行政相对人，并且不享有对本案被诉行政行为涉及房屋所依附土地的使用权，对此事实有已生效的法律文书所确认。被告循化县政府依据第三人农行循化县支行依法取得涉案房屋的土地使用权及建设工程规划许可、建设用地规划许可，颁发循房权证积石镇（公）字第XXXX号《房屋所有权证》的行政行为与撒驼绒业公司无法律上的利害关系，原告撒驼绒业公司提起的行政诉讼不符合《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的“与行政行为有利害关系”的情形，故撒驼绒业公司不是本案适格原告，其不具备原告主体资格。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告青海省撒驼绒业有限公司的起诉。一审案件受理费50元，退还原告青海省撒驼绒业有限公司。 撒驼绒业公司上诉称：一、上诉人系案涉土地及地上建筑物的使用权人和所有权人，与行政行为有利害关系的主体，依法具有诉讼主体资格。1997年9月3日，循化县政府向第三毛革厂（上诉人）颁发集有集建（97）字第40号《集体土地建设用地使用证》，确认案涉宗地使用权属于上诉人。1999年，时任农行循化县支行行长韩学良多次前来与第三毛革厂总经理韩乙奴协商合作修建营业室事宜，而土地的使用权一直归属于上诉人。因上诉人依法享有的土地使用权性质特殊，时任第三人行长韩学良提出由上诉人提供土地，第三人修建案涉房屋。后第三人于1999年开始修建房屋，于2000年建成。案涉房屋依设计修建后第三人表示建筑的价值大于土地的价值，因此要求上诉人就设计部分的房屋17年的租金向其进行补偿，并约定自该期限到期后上诉人依法享有该房屋所有权。就该事实双方虽未签订书面协议，但第三人与韩乙奴房屋租赁合同中时任行长韩学良的证言证实双方形成的一致意思表示。故案涉房产系上诉人所有，被上诉人只是依法收取修建补偿而已。上诉人虽并非颁发房屋产权证书的行政相对人，但上诉人作为自始至终案涉土地的实际使用人和房屋的所有权人，与颁证的具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格。二、被上诉人未调查清楚权属，就向第三人颁发循房权证积石镇（公）字第XXXX号房屋所有权证的行政行为违法。被上诉人向第三人颁发房屋所有权证的行政行为应当调查清楚事实并依法办理。根据《城市房屋权属登记管理办法》（2001年修正）第十条的规定：“房屋权属登记依下列程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。”《青海省城市房屋权属登记管理办法》第十四条规定：“房屋权属登记依照下列程序进行：（一）提出申请；（二）受理申请；（三）审查申请文件；（四）权属调查；（五）测绘房籍平面图、编排房屋地段栋号；（六）确认房屋所有权和他项权利；（七）核准登记事项，填制权证；（八）计收规费；（九）发放房屋所有权证书和他项权利证书；（十）建立房屋产权产籍档案。”被上诉人在一审中均未提交“权属核实”的相关材料，无法证明其行政行为程序上的合法性。因被上诉人未依法调查核实案涉房屋的所有权，仅依据第三人的申请进行房屋权属登记的行为侵害了上诉人依法享有的房屋所有权，故该行政行为违法。综上，一审法院裁定上诉人无诉讼主体资格的事实认定错误。请求本院依法撤销青海省海东市中级人民法院(2017)青02行初号17号行政裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 循化县政府答辩称：一、被上诉人于2007年9月7日和9月24日作出的《国有土地使用权证》(青国用（2007）第2649号和第3420号)可以证实原审第三人持有案涉宗地合法的土地使用权。二、1995年3月7日，将属上诉人的土地使用权转让给当时的第三毛革厂建厂，1997年9月3日，被上诉人为第三毛革厂建厂颁发了（循集字40号）《集体土地建设用地使用证》。1998年5月21日，案涉宗地被依法征收后有偿出让给第三人，土地使用权随附着物转移到了第三人的名下，第三人办理了《国有土地证》，建设了营业所办公楼，第三人对原告支付了征地补偿款，缴纳了交易费、契税等相关费用，自此上诉人从实质上对该宗土地丧失了所有权和使用权。在此基础上，第三人办理了相关修建案涉房屋的合法许可手续并投资建设办公用房，被上诉人根据第三人的申请，依法为其办理了案涉的房屋所有权证。三、上诉人从形式上丧失了诉权。被上诉人从1998年5月21日征收该宗地已有二十余年，期间第三人修建营业楼，并将部分铺面、房屋、院子租赁给韩忠明使用，上诉人在自己眼皮底下发生的重大事项不可能不知道，上诉人一直没有主张过权利，超过了法律规定的起诉期限。综上，一审法院依法驳回其起诉正确。请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。 第三人农行循化县支行述称：一、上诉人对案涉土地不享有任何权利已被生效裁判文书所确认。上诉人系自然人出资设立的有限公司，循化县第三毛革厂（以下简称“第三毛革厂”）系集体所有制企业，二者是不同性质的主体，并非上诉人所称第三毛革厂更名为撒驼绒业公司。循国用（98）字第124号《国有土地使用权证》记载的土地使用人为第三毛革厂，上诉人对循国用（98）字第124号《国有土地使用权证》项下的土地不享有任何权利。二、上诉人对案涉房产亦不享有任何权利。1998年第三人取得案涉土地使用权后，取得了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》并进行建设，全部建设所需资金均由第三人支付。此后，第三人取得循化县政府颁发的房屋所有权证。第三人从未与上诉人协商对房屋产权进行划分，其诉称对房屋享有所有权无任何事实根据。2002年1月20日，第三人与韩忠明签订《房屋租赁合同》约定第三人将部分房屋出租给韩乙奴，因此，上诉人显然知悉且认可第三人是房屋所有权人。三、上诉人提起的诉讼已超过法定的起诉期限。1998年，循化县政府已经对循化县第三毛革厂的集体土地进行征收，第三人也于1998年取得《国有土地使用证》，此后第三人在该宗土地上进行建设。因此，循化县第三毛革厂（撒驼绒业公司前身）于1998年就已经知道土地被政府征收，否则其不会允许第三人在该宗土地上建设。上诉人直至2017年才提起本案行政诉讼，显然已超过法定的起诉期限。综上，上诉人对案涉土地和房屋均不享有任何权利，且已超过法定的起诉期限，一审法院驳回其起诉正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，依法予以确认。 另查明，循化县政府于1998年5月21日作出《循化撒拉族自治县人民政府关于出让土地的批复》（循政〔1998〕55号），同意征收第三毛革厂（青海省撒驼绒业有限公司前身）使用的团结村集体土地2亩，并将征收后的土地有偿出让给循化县农业银行作为街子营业所办公楼建设用地。循化县农业银行支付了征地补偿款50万元。 本院认为，本案应重点审查撒驼绒业公司请求确认循化县政府给第三人颁发循房权证积石镇（公）字第XXXX号《房屋所有权证》的行政行为违法是否具有原告主体资格的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。”据此，只有当事人主张的权利可能受到被诉行政行为侵害时，即与被诉行政行为具有法律上利害关系，才具有原告主体资格。本案中，撒驼绒业公司请求确认循化县政府为第三人农行循化县支行颁发循房权证积石镇（公）字第XXXX号《房屋所有权证》的行政行为违法，对于自己提起诉讼的权利基础，撒驼绒业公司主张系基于其享有的案涉土地的使用权和房产的所有权，并且认为该宗土地的性质未发生变化，仍为其所有，循化县政府没有征收案涉土地的合法手续，故循化县政府将案涉土地登记在农行循化县支行名下并颁发循房权证积石镇（公）字第XXXX号《房屋所有权证》侵犯了其合法权益。但根据本院查明的事实，循化县政府已于1998年将案涉土地征收并有偿出让给农行循化县支行作为街子营业所办公楼建设用地。农行循化县支行支付了征地补偿款50万元及其他相关费用,并取得该宗土地的《国有土地使用证》，上诉人自此就不再是涉案土地的使用权人。上诉人不是本案被诉行政行为的行政相对人，并且不享有对本案被诉行政行为涉及房屋所依附土地的使用权，对此事实有已生效的法律文书所确认。循化县政府依据第三人农行循化县支行依法取得涉案房屋的土地使用权及建设工程规划许可、建设用地规划许可，颁发循房权证积石镇（公）字第XXXX号《房屋所有权证》的行政行为与撒驼绒业公司不再具有利害关系，不具有原告主体资格。上诉人提出其与被诉行政行为具有利害关系的上诉理由与查证的事实不符，不能成立。一审法院据此驳回其起诉并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。撒驼绒业公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 程 敏 书 记 员 范献育 1