浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终757号上诉人（一审原告）宁波市北仑海宇冷藏有限公司，住所地宁波市北仑区柴桥后所。法定代表人许茂天，总经理。委托代理人贺立明，员工。被上诉人（一审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。法定代表人孙义为，局长。委托代理人石剑平，浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。委托代理人吴小英，浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所实习律师。一审第三人宁波福华造船工业有限公司，住所地宁波市北仑区柴桥后所城东286号。法定代表人俞金福，董事长。委托代理人胡维朗，浙江三港律师事务所律师。宁波市北仑海宇冷藏有限公司（以下简称海宇公司）诉宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波市自规局）海域行政登记一案，不服宁波海事法院（2019）浙72行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。海宇公司起诉称：原宁波市北仑区柴桥北冰冷冻厂在宁波市北仑区柴桥后所城东靠海一侧建有北冰码头，经宁波市港航管理处批准使用海岸线51米。后该厂于2000年改制，将该厂房屋及土地等不动产转让给海宇公司。2000年4月11日，海宇公司与原宁波市北仑区土地管理局签订仑土出合（2000）65号《国有土地使用权出让合同》，取得宁波市北仑区柴桥后所城东288号工业用地2414.2平方米国有土地使用权，海宇公司于当月取得仑国用（2000）字第0009099号国有土地使用证，并于2007年6月13日取得甬房权证仑（开）字第××号房屋所有权证书。该两份不动产权属登记证书及相关档案均明确海宇公司享有土地使用权的面积范围及界址点。2018年下半年，海宇公司向宁波市北仑区不动产登记服务中心申请办理不动产换证登记，被告知不予受理，理由为属于法律、法规规定其他不予受理的情形。经了解，海宇公司才知道福华公司于2015年2月11日向原宁波市北仑区海洋与渔业局申领了编号2015Ｄ33020600700的海域使用权证书，将已确权属于海宇公司使用的部分靠海国有土地重复登记在该海域使用权证书下，以至于出现权属冲突情形。海宇公司认为，将属于其享有使用权的部分国有土地错误登记在福华公司名下的行政行为侵犯其合法权益，应予撤销。因宁波市市区内有关不动产登记的职责已划归宁波市自规局，遂诉请判令：撤销宁波市北仑区人民政府（以下简称北仑区政府）颁发给福华公司的海域使用权证书。一审法院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条的规定，地方人民政府为海域使用权证书的发证机关。《不动产登记暂行条例》实施后，土地、海域、房屋及林木等不动产登记职能虽统一由不动产登记机构行使，但并无法律、行政法规赋予不动产登记机构撤销地方人民政府所颁发海域使用权证书的权限。故海宇公司以宁波市自规局为被告，要求其撤销北仑区政府颁发的案涉海域使用权证书，选择被告错误。本案关键问题在于，北仑区政府在向福华公司颁发案涉海域使用权证书前，已于2015年2月6日作出《关于宁波福华造船工业有限公司船舶水下平台工程海域使用申请的批复》（仑政海审[2005]2号），载明：一、同意你单位提出的用海申请，批准用海面积0.1430公顷，其中透水构筑物用海0.0427公顷，港池用海0.1003公顷。用海类型为交通运输/港口用海；用海方式为透水构筑用海、港池用海；用海性质为经营性用海；用海期限为27年。用海范围坐标见附件……三、请于收到本文件之日起30日内，按要求缴纳海域使用金或提出海域使用金减免申请经批准后，凭海域使用金缴款凭证或减免批复文件到北仑区海洋与渔业局申请办理海域使用权登记手续，领取海域使用权证书。即北仑区政府在向福华公司颁发案涉海域使用权证书前，已批复同意福华公司使用案涉0.1430公顷海域。《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第三十三条规定，海域使用申请经依法批准后，地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。单位和个人使用海域，应当按照规定缴纳海域使用金。因此，在北仑区政府批准用海这一前置性行政行为已生效的情形下，案涉海域的后续颁证行为与海宇公司之间并不存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。故海宇公司对北仑区政府颁发国海证2015D33020600700海域使用权证书的行为提起诉讼，不具备原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，裁定驳回原告宁波市北仑海宇冷藏有限公司的起诉。案件受理费100元，退还原告海宇公司。海宇公司不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求:撤销一审行政裁定，发回重审或依法查明事实后改判。事实和理由:一、一审行政裁定认定“在北仑区政府批准用海这一前置行政行为已生效的情形下，案涉海域的后续颁证行为与海宇公司不存在利害关系”，与事实不符。二、上诉人以行使包括海域在内不动产登记职能的机构即被上诉人为被告提起诉讼，被告诉讼主体适格。《不动产登记暂行条例》出台后，土地、海域、房屋及林木等不动产登记统一由不动产登记机构行使。根据甬编[2015]58号《宁波市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》以及[2015]22号宁波市北仑区机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》等规定，有关海域使用权登记的职权统一归被上诉人行使。2019年1月，经机构改革，宁波市国土资源局北仑分局不再保留，其职责划归新组建的被上诉人。现上诉人是诉请撤销原错误登记的海域使用权证书，不存在被告主体错误的情况，一审行政裁定驳回起诉，没有法律依据。三、上诉人无需对错误颁发海域使用权证书的前置行为即北仑区政府的批准行为等，一一提起诉讼。宁波市资规局答辩称：一、《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定:……地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。案涉海域使用权证是经宁波市北仑区政府批准，答辩人登记后，再由宁波市北仑区政府盖章颁发的，答辩人并不是该海域使用权证书的最后发证机关。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。据此，一审法院认定被答辩人选择被告错误，符合法律规定。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。一审法院认为在北仑区政府批准用海这一前置性行政行为已生效的情形下，案涉海域的后续颁证行为与被答辩人之间并不存在利害关系，并据此认定被答辩人提起本次行政诉讼不具备原告主体资格，也符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。福华公司答辩称：一、上诉人的原告主体明显不适格。海域使用权与土地使用权是两个完全不同的权利，二者权利主体不同，适用法律不同；北仑区政府在向答辩人颁发案涉海域使用权证前，已批复同意答辩人使用案涉0.1430公顷海域，并且答辩人按照规定缴纳了海域使用金，依法获得案涉海域使用权。海域使用权与土地使用权是两个不同的空间，一般情况下，海域与土地不会有重合。本案所谓的重合原因在于上诉人土地使用权登记错误；并非与答辩人海域使用权产生冲突。因此，上诉人对北仑区政府颁发案涉海域使用权证的行政行为不存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，上诉人不具备原告主体资格。二、被上诉人的被告主体明显不适格。登记行为与发证行为是两种不同的行政行为，依法由不同的行政机关履行职责。案涉海域使用权证书的颁发部门明显是北仑区政府；被上诉人仅为登记机关，并非发证机关。《不动产登记暂行条例》实施后，土地、海域、房屋及林木等不动产登记职能虽统一由不动产登记机构行使，但并无法律、行政法规赋予不动产登记机构撤销地方政府所颁发的海域使用权证书的权限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审中，上诉人提交了两张上诉人在宁波民生e点通-群众留言板上就关于撤销案涉海域使用权证书的咨询及回复的网页截图，拟证明慈溪市人民法院（2019）浙0282行初8号行政判决虽被撤销，但其查明的事实客观存在，被上诉人是本案适格被告。本院认为，上诉人提供的上述两张截图并不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”规定的“新的证据”，故不予接纳。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定，海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。本案中，根据查明的事实，北仑区政府在向福华公司颁发案涉海域使用权证书前，已于2015年2月6日作出《关于宁波福华造船工业有限公司船舶水下平台工程海域使用申请的批复》，批复同意福华公司使用案涉0.1430公顷海域。因北仑区政府批准用海的上述前置性行政行为已生效，故海宇公司与案涉海域的后续颁证行为之间并不存在利害关系，其不具备原告主体资格，一审据此驳回其起诉，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月十五日书记员  朱胤佐