江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终241号上诉人（原审原告）徐志华，男，1978年6月26日出生，汉族，住上饶市广丰区。委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市广丰区人民政府，住所地上饶市广丰区铜钹山大道。法定代表人郑华森，该区区长。委托代理人徐芝辉，江西申民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市人民政府，住所地上饶市凤凰中大道666号。法定代表人**，该市代市长。委托代理人张联华，该市司法局工作人员。委托代理人刘俊楠，该市司法局工作人员。上诉人徐志华因其诉上饶市广丰区人民政府、上饶市人民政府土地行政征收及行政复议一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，徐志华系上饶市广丰区屏居纪家居民，在有承包经营地，徐志华的部分承包经营地在被诉《上饶市广丰区人民政府征收土地方案公告》（以下简称《征收土地方案公告》）的征收范围内。2017年3月20日，上饶市广丰区国土资源局发布《拟征地告知书》，告知了拟征地的用途、位置及地类、面积、地上附着物数量等情况。2017年5月15日，上饶市广丰区国土资源局向丰溪街道南屏社区送达了《听证告知书》，丰溪街道南屏社区受送达人刘树银在《听证送达回证》上签字确认。随后，丰溪街道南屏社区对征收土地补偿标准及安置方案提出听证申请，上饶市广丰区国土资源局于2017年5月22日向丰溪街道南屏社区送达了《听证通知书》（广国土资听通字〔2017〕第9号），通知其参加听证。2017年8月1日，上饶市广丰区人民政府办公室向上饶市广丰区财政局发出《抄告单》，同意核拨人民币伍拾捌万肆仟柒佰元整给上饶市社保局，用于缴纳丰溪街道1号用地、永丰下溪1号用地、锦绣江南东侧用地三宗土地被征地农民基本养老保险缴费补贴资金。2017年8月20日，上饶市广丰区社会保险事业管理局填报了《被征地农民社会保障落实情况审查表》，拟将人均耕地低于0.3亩（含0.3亩），年龄满16周岁（含16周岁）以上被征地农民纳入基本养老保险，按拟征收土地面积计算所需资金308.4696万元，由上饶市广丰区人民政府负担60%，应承担资金为185.0818万元，由上饶市广丰区财政局一次性拨付到上饶市广丰区社保局专户。2017年11月23日，江西省国土资源厅作出《江西省国土资源厅关于上饶市广丰区2017年度第二批次城市建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕179号），经江西省人民政府批准，同意上饶市将广丰区丰溪街道南屏居，芦林街道石谢居、三官殿居、翁岭村，下溪街道西溪居、双井村、大坪居、王洋居，东阳乡龙溪村，五都镇五都居，湖丰镇湖丰居、槐芳村的农村集体农用地17.4976公顷（其中耕地14.7816公顷）转为建设用地并办理征地手续；另征收农村集体建设用地0.9813公顷；同意将国有农用地7.2269公顷（其中耕地5.9867公顷）转为建设用地；以上共批准建设用地25.7058公顷，按呈报的土地开发用途用于科教、工业、公路旅游、医卫慈善、城镇住宅建设。2017年12月5日，上饶市广丰区人民政府作出《征收土地方案公告》，公告了征地批准机关、批准文号、批准时间和用途、征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等内容。2017年12月28日，上饶市广丰区国土资源局与丰溪街道南屏社区纪家组、徐家二组、东山组、东丰组，小康城社区下岭二组农民集体签订了《土地征收协议书》（编号：征地2017第二批城市12号）。徐志华不服江西省人民政府批准作出的《关于上饶市广丰区2017年度第二批次城市建设用地的批复》（赣国土资征〔2017〕179号），于2018年7月10日向江西省人民政府申请行政复议，请求撤销《关于上饶市广丰区2017年度第二批次城市建设用地的批复》。江西省人民政府于2018年9月11日作出赣府复字〔2018〕111号《行政复议决定书》，决定维持江西省人民政府批准江西省国土资源厅作出的赣国土资征〔2017〕179号《关于上饶市广丰区2017年度第二批次城市建设用地的批复》。徐志华不服上饶市广丰区人民政府作出的《征收土地方案公告》，于2019年8月20日向上饶市人民政府申请行政复议，请求撤销《征收土地方案公告》，并附带审查上饶市广丰区人民政府作出的《上饶市广丰区统一征地管理实施办法》。上饶市人民政府于2019年8月21日立案受理后，同日向徐志华送达《行政复议受理通知书》，并向上饶市广丰区人民政府送达《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》（副本）。上饶市人民政府于2019年10月16日作出饶府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》，决定维持上饶市广丰区人民政府作出的《征收土地方案公告》，并于2019年10月18日邮寄送达给徐志华、上饶市广丰区人民政府。徐志华于2019年10月21日收到饶府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》，对该行政复议决定不服，于2019年10月26日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销《征收土地方案公告》及饶府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》。原审认为，根据《征收土地公告办法》第四条、第五条之规定，市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，征收土地公告应当包括征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。该案中，江西省人民政府于2017年11月23日批准江西省国土资源厅作出赣国土资征〔2017〕179号《关于上饶市广丰区2017年度第二批次城市建设用地的批复》，上饶市广丰区人民政府在10个工作日内，即2017年12月5日发布《征收土地方案公告》，符合上述法律规定；上饶市广丰区人民发布的《征收土地方案公告》包括了征地批准机关、批准文号、批准时间和用途、征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等内容，亦符合法律规定；被诉《征收土地方案公告》发布的被征范围涉及徐志华承包经营地的地块位于上饶市广丰区屏居境内，被征地块总面积60.063亩，与赣国土资征〔2017〕179号《关于上饶市广丰区2017年度第二批次城市建设用地的批复》文件确定的面积、位置相符，未超出审批范围征收土地；涉及徐志华承包经营地的地块地类及面积为水田37.6245亩、旱地14.688亩、坑塘水面1.653亩、建设用地6.0975亩，不涉及基本农田，整个《批复》批准征收耕地面积14.7816公顷，未超过35公顷，总征地面积25.7058公顷，未超过70公顷，故案涉征收土地属于省级人民政府批准征收的权限范围。根据江西省人民政府作出的赣府复字〔2018〕111号《行政复议决定书》查明的事实，上饶市广丰区人民政府拟定了《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》，在征收前由国土部门公布了拟征地告知书，将拟征收土地的范围、面积等告知了被征地相对人，开展了土地调查勘测，召开了听证会等，其补偿标准和安置方式也符合法律法规的规定，并落实了被征地农民的社会保障。上饶市广丰区人民政府的征地报批程序符合法律法规规定，并获得江西省人民政府批准同意，故上饶市广丰区人民政府履行了发布征地公告的前置审批程序。该案在审理过程中，徐志华向原审法院明确，其通过政府信息公开渠道获知被诉《征收土地方案公告》中包括了征地补偿安置方案，故徐志华针对《征收土地方案公告》提起诉讼认为其中包括的征地补偿安置方案违法。原审法院经向上饶市广丰区人民政府询问，上饶市广丰区人民政府亦认可其将征收土地公告和征地补偿安置方案一并发布，并未另行下发征地补偿安置方案。原审法院认为，根据《国土资源部关于进一步作好征地管理工作的通知》第十一项之规定，为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟定征地补偿安置方案，征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。该案中，上饶市广丰区人民政府将征收土地公告与征地补偿安置方案公告一并发布，符合上述法律规定，并无不妥，且上饶市广丰区人民政府在征地报批前履行了告知、确认和听证程序，故其在征地批准后可直接发布征地补偿安置方案。因此，对于徐志华提出上饶市广丰区人民政府作出征地补偿安置方案未保障农民知情权、参与权的理由不予支持。综上，上饶市广丰区人民政府作出的被诉《征收土地方案公告》的内容及程序均合法，徐志华请求撤销被诉《征收土地方案公告》无事实和法律依据，原审法院不予支持。上饶市人民政府作出饶府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐志华的诉讼请求。上诉人徐志华不服提起上诉，请求撤销原审判决、上饶市广丰区人民政府《征收土地方案公告》及上饶市人民政府饶府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》。理由如下：一、征收集体土地应当依法完成“两公告一登记”，即征收土地公告、补偿安置方案公告、补偿登记。因此上饶市广丰区人民政府应当依法先后制作征收土地公告及补偿安置公告，上饶市广丰区人民政府作出的《征收土地方案公告》符合《征收土地公告办法》第四、五条的规定，《征收土地方案公告》系征收土地公告，并非补偿安置方案公告。二、《征收土地方案公告》形式、制作主体、内容均不符合法律规定，应予以撤销。原审法院根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十一条的规定，认为将征收土地公告与征地补偿安置方案公告一并发布符合法律规定，存在明显错误。首先该条规定的前提是已经履行告知、确认、听证程序、完成土地权属等确认以及补偿登记的基础上，上饶市广丰区人民政府并未全部履行上述工作职责。其次征收土地公告与征地补偿安置方案公告属于两个不同的程序，制作主体不同。最后两个公告基于不同作用而其内容有所不同，土地行政主管部门应当严格依据《征收土地公告办法》第八条的规定制定补偿安置方案公告。三、本案征收范围涉及基本农田，征收行为不合法，故补偿安置方案及其公告应予以撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，征收基本农田需由国务院批准，本案中征地批复并非由国务院审批，故征收行为违法，根据此批复作出的补偿安置方案及其公告均违法，应当予以撤销。四、上饶市人民政府作为复议机关，未尽职调查，指出错误，其复议决定应当予以撤销。被上诉人上饶市广丰区人民政府答辩称，一、2017年11月23日，江西省人民政府作出赣国土资征〔2017〕179号批复，上饶市广丰区人民政府于2017年12月5日发布了《征收土地方案公告》，并于次日在被征地村组张贴，2017年12月28日，上饶市广丰区国土资源局与南屏社区、小康城社区的居民、村民小组等签订了《征收土地协议书》。上饶市人民政府认为上饶市广丰区政府所作出的《征收土地方案公告》符合相关法律规定，并依法向上诉人送达行政复议决定，程序合法。上饶市广丰区人民政府为了进一步规范征收、征用土地工作，根据相关法律规定，结合广丰区实际情况，制定了规范统一土地征收管理工作办法。除有个别村民拒绝外，其他人的补偿款已经全部发放到位。被上诉人上饶市人民政府答辩称，一、上诉人对《征收土地方案公告》不服，申请复议，上饶市人民政府依法具有管辖权。二、上饶市广丰区人民政府作出《征收土地方案公告》事实清楚，程序合法。2017年11月23日，江西省人民政府作出赣国土资征〔2017〕179号批复，同意案涉土地的征收。2017年6月9日，上饶市广丰区国土资源局组织召开了征地补偿安置方案听证会。2017年12月5日，上饶市广丰区人民政府作出《征收土地方案公告》，公告了征地批准机关，批准文号、时间，征收土地所有权人、位置、面积、地点、征地补偿标准等，该公告于次日在被征地村组进行了张贴。2017年12月28日，上饶市广丰区国土资源局与丰溪街道南屏社区纪家组、徐家二组等农民集体签订了征收土地协议书。三、上饶市人民政府作出饶府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》程序合法。2019年8月20日，上饶市人民政府接到上诉人的复议申请，于次日立案，并将《受理通知书》等送达上诉人，10月16日，作出饶府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》，10月18日，邮寄给上诉人及上饶市广丰区人民政府。原审经质证认定的证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，江西省国土资源厅作出赣国土资征〔2017〕179号《江西省国土资源厅关于上饶市广丰区2017年度第二批次城市建设用地的批复》同意上饶市将广丰区丰溪街道南屏居，芦林街道石谢居、三官殿居、翁岭村，下溪街道西溪居、双井村、大坪居、王洋居，东阳乡龙溪村，五都镇五都居，湖丰镇湖丰居、槐芳村的农村集体农用地17.4976公顷（其中耕地14.7816公顷）转为建设用地并办理征地手续；另征收农村集体建设用地0.9813公顷；同意将国有农用地7.2269公顷（其中耕地5.9867公顷）转为建设用地；共批准建设用地25.7058公顷。被诉《征收土地方案公告》公告的征收地块的面积、位置与赣国土资征〔2017〕179号征地批复一致，未超出审批范围，符合上述法律规定。上饶市人民政府依法受理了上诉人的复议申请，并在法定期限内作出了行政复议决定，且复议结果正确。因此原审法院认定上饶市广丰区人民政府作出的《征收土地方案公告》合法，判决驳回徐志华的诉讼请求并无不当。综上，原审判决事实认定清楚、法律适用正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐志华承担。本判决为终审判决。审判长  万进福审判员  陈雯雯审判员  谢丽萍二〇二〇年六月二十三日法官助理吁洪虹书记员刘敏附：本判决适用的相关法律依据1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。