江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终229号 上诉人（原审原告）陈国新，男，1964年1月31日生，××族，住启东市。 委托代理人徐海兵，江苏高仁律师事务所律师。 委托代理人徐永建，江苏高仁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市人力资源和社会保障局，住所地启东市。 法定代表人杨海燕，局长。 委托代理人程文佳，启东市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人杨力，启东市人力资源和社会保障局工作人员。 上诉人陈国新因要求履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年4月11日，陈国新以江苏启安建设集团有限公司（以下简称启安公司）作为被申请人向启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）申请工伤认定，主张其在启安公司承建的福建海上风电项目工程中因工作原因受伤。陈国新在提交申请时一并提交了相关医疗资料以及一张内容为“正荣财富中心、编号136、姓名陈国新、楼栋房号054、工种机电”的临时施工证的复印件及一块内容为“江苏启安福建海上风电项目”的广告牌的照片打印件。同日，启东人社局向陈国新发出启人社工补字[2019]0079号《工伤认定补充材料通知书》，要求陈国新补充提交以下材料：1.请确认陈国新与启安公司的劳动关系；2.受伤职工在用人单位注册地社保缴纳情况。2019年7月31日，陈国新向启东人社局提交《关于对启东人社局工伤认定补充材料通知书的答复》，认为陈国新提供的材料齐全，启东人社局应当依法受理，明确拒绝提供启东人社局要求补充提交的材料。后启东人社局未再作出任何行政决定。陈国新于2019年9月30日以启东人社局不履行法定职责为由诉至一审法院，请求确认启东人社局不予受理陈国新工伤认定申请的行政行为违法，并判令启东人社局受理陈国新的工伤认定申请。 一审法院认为，本案的争议焦点为启东人社局是否存在不履行法定职责的违法情形。 《工伤保险条例》第十七条规定了工伤职工或者其近亲属、工会组织、所在单位提出工伤认定申请的时限要求，第十八条规定了提出工伤认定申请应当提交的材料、申请表应当填写的基本内容以及在材料不完整的情况下，行政部门应当书面要求申请人补正，该条第一款第二项规定“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”应当由申请人在提出工伤认定申请时提交。因此，受伤职工或者其近亲属向社会保险行政部门提出工伤认定申请时理应提交受伤职工与被申请人存在劳动关系（包括事实劳动关系）的初步证明材料，能够使社会保险行政部门初步认定双方存在劳动关系，否则就可视为申请人提交的申请材料不完整。就本案而言，陈国新以启安公司作为被申请人向启东人社局申请认定工伤，但陈国新提供的临时施工证的复印件所载内容与其陈述的“江苏启安福建海上风电项目”无法显示存在关联，陈国新提交的广告牌的照片打印件也无法推断其在该项目中工作并受伤。因此，启东人社局在收到陈国新的申请后要求陈国新补正与启安公司存在劳动关系的证据材料并无不当，符合《工伤保险条例》之规定。至于陈国新在一审庭审中陈述，其是否与启安公司存在劳动关系并非案涉工伤认定的必要条件，启安公司可以承担违法分包情形之下的用工主体责任，但陈国新所述的工程是否由启安公司承包，启安公司是否存在违法分包行为，陈国新是否在该项目中工作等事实，也应当由陈国新通过劳动仲裁、民事诉讼等合法程序予以确认，或者由陈国新向启东人社局提供相关证据，而非在无任何证据的情况之下，要求启东人社局先行受理并主动调查所有事实，免除陈国新的初步举证责任。 《人力资源社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》（人社部发[2016]29号）第七条规定，用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。此条对于社会保险行政部门的管辖作了明确。本案中，陈国新主张的用人单位即启安公司的注册地在江苏启东，但陈国新所称的项目位于福建莆田，陈国新亦未举证其所在项目是否在莆田进行了项目参保，启东人社局是否对陈国新的工伤认定申请具有管辖权尚不确定，故启东人社局要求陈国新补正参保情况的材料亦无不当。 《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。本案陈国新于2019年4月11日向启东人社局提交申请材料，启东人社局经审核后向陈国新书面要求补正材料，且启东人社局的补正通知符合规定。陈国新作为申请人理应尽其所能收集证据材料，以使得申请符合被受理之条件。但陈国新在庭审中明确陈述其收到启东人社局的补正通知后，未通过任何合法途径收集、调查证据材料，至2019年7月31日以陈国新提交的材料完整合法、启东人社局要求补正违法为由，直接书面拒绝补正任何材料。社会保险行政部门对于申请材料的审核尚处于受理前期的审核阶段，陈国新拒绝补正材料，将导致启东人社局无法在《工伤认定办法》规定的期限内作出受理或者不予受理的行政决定。因此，陈国新认为启东人社局对陈国新的申请不予受理，构成行政不作为，缺乏事实依据。但需提醒启东人社局的是，在陈国新对于补正材料通知明确表示拒绝的情况之下，可对陈国新的申请是否符合受理条件等事项作出相应告知，更好地体现行政高效、便民的原则。 综上，启东人社局并不存在不履行法定职责的违法情形，陈国新的主张无事实和法律依据，不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈国新的诉讼请求。 陈国新不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人在事发工地仅仅工作了一个月，未签订劳动合同，认识的一个工友亦不愿为上诉人佐证，上诉人无从收集、调查与启安公司存在劳动关系的证明材料，因此，上诉人并非拒绝向被上诉人启东人社局补充材料，被上诉人启东人社局收到上诉人的答复后，应当视为收到上诉人提交的全部补正材料，从而在15日内作出受理或者不予受理的决定。但被上诉人启东人社局未在法定期限内作出处理，导致上诉人的工伤认定程序一直停滞，侵犯了上诉人的实体利益。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉请。 被上诉人启东人社局辩称，1.上诉人陈国新在行政程序中仅提交了一份无照片的临时工作证及广告牌照片复印件，无法证明上诉人陈国新与启安公司存在劳动关系；2.在用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的情况下，被上诉人要求上诉人陈国新提供社保缴纳情况，于法有据；3.上诉人陈国新至今仍未按照被上诉人的补正通知提供完整的材料，其申请尚处于受理前的资料审核阶段，不存在上诉人陈国新诉称的“不予受理工伤认定申请”的行政行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方诉辩意见，本案的争议焦点为，在上诉人陈国新未按要求补正材料的情况下，被上诉人启东人社局对上诉人陈国新的工伤认定申请未决定受理或不予受理，是否构成不履行法定职责之情形。 根据《工伤保险条例》第十八条第一款，劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第二条的规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。在用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。其中，（一）（三）（四）项的有关凭证由用人单位负举证责任。也就是说，劳动者在申请工伤认定时应当提供证明用人单位向其发放的证明身份的证件、其他劳动者的证言等证明劳动关系存在的初步证据材料，以便社会保险行政部门对劳动者是否接受用人单位管理、是否从事用人单位指派的工作等作出判断。本案中，上诉人陈国新证明与启安公司存在劳动关系的证据材料为临时施工证和广告牌照片。临时施工证中的照片处和有效日期一栏均为空白，除持证人姓名与上诉人陈国新一致外，无法判断该临时施工证的效力，也无有效信息指向上诉人陈国新系该临时施工证的合法持有人，更无法将临时施工证中载明的“正荣财富中心”与启安公司之间建立关联。而内容为“江苏启安福建海上风电项目”的广告牌照片，更与上诉人陈国新主张的与启安公司存在劳动关系无关。显而易见，上诉人陈国新提交的工伤认定申请材料很不完整，被上诉人启东人社局一次性书面告知上诉人陈国新需要补正的全部材料，等上诉人陈国新按要求补正材料后受理其申请，符合《工伤保险条例》第十八条第三款规定。上诉人陈国新在申请材料不完整的情况下，要求被上诉人启东人社局受理其工伤认定申请，与法相悖，本院不予采信。 对上诉人陈国新所持被上诉人启东人社局应对材料不完整的申请作出不予受理决定的主张，本院认为，根据《江苏省实施办法》第十三条规定，有下列情形之一的，社会保险行政部门应当不予受理工伤认定申请：（一）申请人不具备申请资格的；（二）工伤认定申请超过规定时限且无法定理由的；（三）没有工伤认定管辖权的；（四）法律、法规、规章规定的不予受理的其他情形。可见，只有存在法定情况，社会保险行政部门才能不予受理其申请，工伤认定申请材料不完整显然不在其中。上诉人陈国新认为被上诉人启东人社局应当对材料不齐全的申请书面告知不予受理，显然不符合法律规定。此外，《工伤保险条例》第十九条有关社会保险行政部门“根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实”的规定，是建立在劳动者完成初步举证责任、工伤认定申请已经受理的基础上，劳动保险行政部门对事故伤害情况履行调查核实职能，并非依职权调查收集证据。上诉人陈国新将自己的举证义务转由被上诉人启东人社局承担，缺乏事实根据和法律依据。工伤保险基金实行地区统筹制度，上诉人陈国新主张的用人单位的生产经营地与注册地并不一致，用人单位有没有为上诉人陈国新办理工伤保险以及在何地办理，都直接关系到被上诉人启东人社局对工伤认定的管辖权。故被上诉人启东人社局要求上诉人陈国新一并补正其参加工伤保险情况，符合法律规定。 综上，在上诉人陈国新未按要求补正材料的情况下，被上诉人启东人社局对上诉人陈国新的工伤认定申请未决定受理或不予受理，符合法律规定，不构成不履行法定职责之情形。一审法院判决驳回上诉人陈国新的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人陈国新的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈国新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；