北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初129号原告张慧，女，1979年1月21日出生，汉族。委托代理人王玉臣，北京金诉律师事务所律师。委托代理人罗慧，女，1991年6月23日出生。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人刘江涛，北京市规划和自然资源委员会工作人员。委托代理人韩新如，北京市浩天信和律师事务所律师。第三人北京首钢房地产开发有限公司，住所地北京市石景山区金顶街五区甲9号楼。法定代表人吴林，董事长。委托代理人李广才，男，1990年11月2日出生。原告张慧诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）及第三人北京首钢房地产开发有限公司（以下简称首钢公司）不履行法定职责案，本院于2020年3月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告张慧诉称:张慧住北京市石景山区金顶北路xx号院x栋x门xxxx号，是石景山区金顶街三区住宅及配套项目（以下简称涉案项目）的小区业主，涉案项目由首钢公司建设。后张慧发现涉案房屋W-6楼的2007规（石）建字0062号《建设工程规划许可证》（以下简称《建设工程规划许可证》）及相关附件附图存在一系列的严重违法违规情形。故张慧于2019年8月15日向市规自委邮寄了《关于申请撤销及相关附件附图的查处申请书》（以下简称《查处申请书》），市规自委于2019年9月17日作出市规划自然资源委（石景山分局）举第字（93-2)号《举报事项答复意见书》（以下简称被诉答复意见书），认为《建设工程规划许可证》及相关附件附图并无不当，不予撤销。张慧认为市规自委的答复违法应该予以撤销，理由如下：一、张慧有权向人民法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》中明确提到公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益，行政机关以信访答复处理的，当事人不服，可以提起行政诉讼。故本案属于行政诉讼的受案范围，张慧有权提起本案诉讼。二、《建设工程规划许可证》与土地出让合同严重相悖。首钢公司与市规自委签署的京地出［合］字（2007)第226号《北京市国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）第三章第六条土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地，明确约定了该地块属于住宅及配套项目，且相关其他部分也多次明确了整个项目都是住宅及配套项目及用地的性质和用途。而《建设工程规划许可证》的附图中却显示为商业，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条、第八十条之规定，规划许可证明显与出让合同不符，应该予以撤销。三、《建设工程规划许可证》与建设用地规划许可证严重相悖。根据2007规（石）地字0009号《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》），D-04地块（即涉案W-6)为公建用地。而《建设工程规划许可证》的附图中在涉案房屋处却显示为商业，显然违背了建设用地规划许可证的相关规定，严重违法违规。四、《建设工程规划许可证》本身自相矛盾。包括但不限于以下内容：1.从该证附图的“单栋住房建筑面积及套数汇总表”中显示涉案房屋W-6楼为住宅，但在许可证附图的图示上却显示为商业。2.从该证附件的经济技术指标中可以看出，涉案房屋包含在公建建筑面积当中，但是并不在配套公建分项面积指标的“商业服务”内，但是许可证附图的图示上却显示为商业。对于同一个建设工程许可证，本身的内容应当一致，不应该存在诸多自相矛盾的地方，显然属于违法违规。五、《建设工程规划许可证》的作出程序严重违法。如上所述，该《建设工程规划许可证》存在上述一系列明显的问题，有理由相信该证的作出程序是严重违法的。另依照法定程序，建设用地许可证的办理在前，办理后到国土局办理国有土地使用证（土地证），凭此二证到规划局办理总平面审查、单体方案审查等，然后取得建设工程规划许可证。但首钢公司当年在未办理国有土地使用权证的情况下，取得了建设工程规划许可证，程序明显违法，应当予以撤销。综上，张慧诉至本院，请求撤销市规自委作出的被诉答复意见书，并重新进行查处答复，本案诉讼费用由市规自委负担。被告市规自委辩称：一、市规自委已依法履行审查职责，作出被诉答复意见书并无不当。市规自委收到张慧的申请后，就其申请进行受理，经审查，市规自委作出被诉答复意见书，并在法定期限内向张慧邮寄送达。被诉答复意见书符合相关法律法规的规定，张慧提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据。二、关于张慧诉称涉案项目与《出让合同》相悖问题。2007年6月6日，首钢公司与原北京市国土资源局签订的《出让合同》第六条约定，土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地。2007年8月24日，原北京市规划委员会作出2007规［石］复函字0007号《北京市规划委员会关于石景山区金顶街三区住宅及配套公建“两限”商品房项目规划方案复函》（以下简称《规划方案复函》），依据该方案复函及首钢公司《国有土地使用权出让合同变更申请表》，2007年9月30日原北京市国土资源局与首钢公司就《出让合同》变更事项签订附件三《补充协议》，其第三条约定将《出让合同》第三章第六条约定的土地规划用途变更为住宅、商业、地下车库。另根据2005规意选字0238号《规划意见书》（以下简称《规划意见书》）其他要求规定，D-04、D-08地块用地性质为公建（商业）。因此，涉案项目不存在违反土地规划用途的情形。三、关于张慧诉称涉案《建设工程规划许可证》的程序违法问题。依据当时有效的《北京市城市规划条例》第三十二条之规定，原北京市规划委员会根据首钢公司申请审查相关材料，其中含拟建项目用地范围的土地批准文件及附图复印件即《出让合同》（土地批准文件为《建设用地批准书》《国有土地使用权出让合同》《国有土地使用权转让登记表》《国有土地使用证》，任其中之一即可），认为首钢公司提交的材料符合相关法律法规的规定，故于2007年9月27日向首钢公司核发了《建设工程规划许可证》，核发程序未违反相关法律法规规定。四、张慧提出的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第二款第（十）项之规定，涉案项目符合规划要求，张慧要求撤销的《建设工程规划许可证》的许可行为对其权利义务不产生实际影响，其提出的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院驳回张慧诉讼请求。第三人首钢公司述称：涉案项目由首钢公司开发建设，市规自委依据涉案项目《出让合同》《补充协议》《规划意见书》等文件，作出被诉答复意见书事实清楚，运用法律正确，程序正当，请求法院驳回张慧的诉讼请求。经审理查明，2019年8月15日，张慧向市规自委邮寄《查处申请书》，主要内容如下：申请事项方面，请求市规自委依法撤销《建设工程规划许可证》及相关附件附图，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由方面，张慧发现关于涉案房屋W-6楼的《建设工程规划许可证》及相关附件附图存在一系列的严重违法违规情形，主要事实与理由如下：一、与土地出让合同严重相悖。《出让合同》第三章第六条土地规划用途为居住（含基础教育）、公共设施、绿地，明确约定了该地块属于住宅及配套项目，且相关其他部分也多次明确了整个项目都是住宅及配套项目及用地的性质和用途。而《建设工程规划许可证》的附图中在涉案房屋处却显示为商业，严重违反了《土地管理法》第五十六条、第八十条之规定。规划许可证明显与出让合同不符，应该予以撤销。二、与建设用地规划许可证严重相悖。根据《建设用地规划许可证》，D-04地块（即涉案W-6)为公建用地。而《建设工程规划许可证》的附图中在涉案房屋处却显示为商业，显然违背了建设用地规划许可证的相关规定，严重违法违规。三、《建设工程规划许可证》本身自相矛盾。包括但不限于以下内容：1.从该证附图的“单栋住房建筑面积及套数汇总表”中显示涉案房屋W-6楼为住宅，但在许可证附图的图示上却显示为商业。2.从该证附件的经济技术指标中可以看出，涉案房屋包含在公建建筑面积当中，但是并不在配套公建分项面积指标的“商业服务”内，但是许可证附图的图示上却显示为商业。对于同一个建设工程许可证，本身的内容应当一致，不应该存在诸多自相矛盾的地方，显然属于违法违规。四、《建设工程规划许可证》的作出程序严重违法。如上所述，《建设工程规划许可证》存在一系列明显的问题，张慧有理由相信该证的作出程序是严重违法的。另依照法定程序，建设用地许可证的办理在前，办理后到国土局办理国有土地使用证（土地证），凭此二证到规划局办理总平面审查、单体方案审查等，然后取得建设工程规划许可证。但首钢公司当年在未办理国有土地使用权证的情况下，取得了建设工程规划许可证，程序明显违法，应当予以撤销。综上，张慧请求依法撤销《建设工程规划许可证》及相关附件附图，并将查处结果书面告知张慧。2019年9月17日，市规自委针对张慧的前述查处申请作出被诉答复意见书，主要内容如下：经调查，原北京市规划委员会石景山分局收到首钢公司申请行政许可的材料后，依据《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》等相关法律、法规，对该项目核发了《建设工程规划许可证》，不存在程序违法。经核，该项目D-04地块为公建（商业），原北京市规划委员会石景山分局核发的《建设工程规划许可证》及相关附件附图并无不当，市规自委不予撤销。张慧对此答复意见书不服，提起本案诉讼。另查，《查处申请书》中所涉W-6楼，位于涉案项目D-04地块，在涉案《建设工程规划许可证》范围内。张慧购买的房屋位于北京市石景山区金顶北路xx号院x栋xx层x单元xxxx号，规划用途为住宅，位于涉案项目D-01A地块槐满园，该房屋不在涉案《建设工程规划许可证》范围内。经法庭询问，张慧表示其申请查处的事项指的是《建设工程规划许可证》中D-04地块的规划用途违法变更，由住宅及配套公建变更为商业，以及《建设工程规划许可证》作出程序违法。市规自委的查处结果会影响到其居住生活需要，以及对于违法行为的举报投诉的权利。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，张慧申请查处的事项为涉案《建设工程规划许可证》中D-04地块规划用途违法变更及其作出程序违法，请求市规自委撤销《建设工程规划许可证》。然张慧购买的房屋位于涉案项目D-01A地块槐满园，并不在上述《建设工程规划许可证》范围内，因此市规自委是否查处该举报事项不会对张慧的合法权益产生实际影响，张慧与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。即便如张慧所言D-04地块规划用途违法变更涉及到小区的配套公建事项，但该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《行政诉讼法解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张慧作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，不具有原告主体资格。因此，对张慧的起诉，本院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张慧的起诉。案件受理费五十元，原告张慧已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告张慧。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 徐 晶人民陪审员 卫 谦人民陪审员 李英徽二〇二〇年六月十九日法官 助理 陈幽燕书 记 员 杨雅静