浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终733号上诉人（一审原告）李杰，男，汉族，1957年8月27日出生，住临安市。委托代理人姜旭日，浙江十阳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。法定代表人刘忻，市长。委托代理人尹琰茗、赵坚强，杭州市司法局工作人员。李杰诉杭州市人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2020年2月24日作出（2019）浙01行初561号行政判决。李杰不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年3月27日，李杰向临安区政府邮寄《撤销发证申请书》，请求“撤销贵机关发放给潜川镇中间桥村8组杨金桥的农村土地承包经营权证330185107227000160J”，并提交了经营场所证明、营业执照、农户权证发放登记清册等申请材料。临安区政府于同年3月29日收到该申请。2019年6月11日，李杰认为临安区政府未就上述撤销发证申请作出处理的不履职行为违法，向市政府申请行政复议，请求“1.确认临安区政府对李杰2019年3月27日邮寄提交《撤销发证申请书》不履职行为违法；2.责令临安区政府对李杰提交《撤销发证申请书》请求撤销违法发放给临安区潜川镇中间桥村杨金桥330185107227000160J土地承包经营权证作出行政处理”。市政府于同日收到该行政复议申请后，于2019年6月13日予以受理并通知临安区政府在收到复议申请书副本之日起10日内提交书面答复、作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。2019年8月9日，市政府书面通知复议当事人该案行政复议决定延期至2019年9月9日前作出。2019年9月6日，市政府作出215号复议决定（被诉行政复议决定），主要内容为：本案的争议焦点在于李杰提出的撤销发证申请是否属于履职申请以及据此提出的复议请求是否属于行政复议范围。市政府经核查后认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理、行政机关自我纠错的职责。本案中，李杰要求杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）撤销发证的履职申请，其所提交的申请所触发的是临安区政府进行自我纠错的程序。而临安区政府基于自我纠错所作出的行为以及是否作出行为，均不对李杰的权利义务产生直接影响，故李杰的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回李杰的行政复议申请。该复议决定于同日向李杰寄送。李杰不服提起诉讼，请求：1.撤销215号复议决定；2.判令被告重新处理，受理并审理原告的行政复议申请。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。本案中，原告李杰向临安区政府提出撤销发证申请，要求撤销其发放给潜川镇中间桥村8组杨金桥的农村土地承包经营权证。但是，《中华人民共和国农村土地承包法》《浙江省实施办法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》中并未就行政相对人要求撤销农村土地承包经营权证并据此提出履行法定职责之行政复议申请或行政诉讼的事项作出规定。原告也未提供临安区政府具有撤销农村土地承包经营权证职责的其他实体法依据，其要求临安区政府履行的自我纠错职责属于组织法上规定的内部监督职责。故被告市政府认定原告提出的涉案行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围，决定驳回其行政复议申请，符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李杰的诉讼请求。李杰上诉称：原审判决适用法律错误。上诉人向发证机关申请撤销错误发证行为以保护自己合法的财产权利，上诉人是政府违法实施具体行政行为的受害人，符合行政复议案件受理条件。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定，承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更；采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记；因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第(三)项规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条规定，符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证(包括编号)，并予以公告。以上规定是发证机关履行发证后续管理的实体法规定，有权发证就同时有职责撤销违法的发证行为。上诉人使用的农村土地与地上合法建筑物没有与其他人发生互换、转包、出租、入股等变更登记事项，但是临安区人民政府却以并不存在的事实进行登记造册和发证。并且，临安区人民政府于2019年8月29日组织多个政府部门专程到上诉人购买和正在使用、如今已经被临安区人民政府发放给22家农户农村土地承包经营权证的建筑物现场进行勘查和摄像。被上诉人行政复议决定认为上诉人提交的行政复议申请不符合受理条件，适用法律错误。上诉人所在镇政府和区政府既然都已经承认发证行为错误给上诉人造成了财产侵害，一直声称愿意内部纠错不见任何动静，因此任何侵犯上诉人权利的政府违法履职行为都应该得到纠正。上诉人有提起行政复议权利，不局限于内部纠错。《行政复议法》第六条第(九)项规定：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，可以申请行政复议。综上，原审判决适用法律错误，请求：1.撤销杭州市中级人民法院(2019)浙01行初561号行政判决；2.撤销被上诉人“杭政复[2019]215号”《行政复议决定书》；判令被上诉人重新处理，受理并审理上诉人提交的行政复议申请。杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人李杰于2019年6月11日向答辩人提交《行政复议申请书》，请求确认杭州市临安区人民政府对上诉人2019年3月27日邮寄提交的《撤销发证申请书》不履职行为违法并请求责令其对上诉人提交《撤销发证申请书》请求撤销违法发放给临安区潜川镇中间桥村杨金桥330185107227000160J土地承包经营权证作出行政处理。经审理，答辩人于2019年9月6日作出杭政复〔2019〕215号《行政复议决定书》并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。根据查明事实，答辩人认为：本案的争议焦点在于上诉人提出的撤销发证申请是否属于履职申请以及据此提出的复议请求是否属于行政复议范围。答辩人经核查后认为，根据《行政复议法》第六条第(九)项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理、行政机关自我纠错的职责。本案中，上诉人要求杭州市临安区人民政府撤销发证的履职申请，其所提交的申请所触发的是杭州市临安区人民政府进行自我纠错的程序。而杭州市临安区人民政府基于自我纠错所作出的行为以及是否作出行为，均不对上诉人的权利义务产生直接影响，故上诉人的复议申请不属于《行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。故答辩人依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，作出驳回上诉人行政复议申请的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。综上，杭州市中级人民法院经公开开庭审理，根据查明的事实，依法作出驳回上诉人诉讼请求的〔2019〕浙01行初561号《行政判决书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人提出的一审法院未查清案件争议内容等上诉理由不成立，恳请人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。一审期间各方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的是被诉行政复议决定的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案中，上诉人李杰向临安区人民政府提出撤销发证申请，要求撤销其发放给潜川镇中间桥村8组杨金桥的农村土地承包经营权证。该请求虽然形式上属于履职申请，但是，首先，从申请履职的性质看，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《浙江省实施办法》等均未赋予行政相对人要求行政机关撤销自己颁发的农村土地承包经营权证之权利。上诉人要求行政机关履行的实质上属于组织法上规定的内部监督职责；其次，从申请履职的实质看，上诉人要求临安区人民政府自我纠错，本质上属于对农村土地承包经营权证颁证行为的合法性争议，而对该问题具有独立的行政复议或诉讼的救济途径。综上，本院认为，本案上诉人的履职申请并不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定的情形，被上诉人杭州市人民政府认定上诉人提出的案涉行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围，决定驳回其行政复议申请，符合法律规定。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李杰负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月二十九日书记员  吕圣姻