浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终737号上诉人（原审原告）袁秀钗，女，1959年9月19日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）袁瑞华，男，1956年12月30日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）夏国柱，男，1948年8月12日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）陈崇兰，女，1940年5月12日出生，汉族，住温州市龙湾区。上诉人（原审原告）黄竹妹，女，1938年5月4日出生，汉族，住温州市龙湾区。上列五上诉人的委托代理人金清丽，女，1963年4月7日出生，汉族，住温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人季罗毅，温州市人民政府工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。原审原告王金良，男，1953年3月26日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审原告曹振松，男，1961年1月3日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审原告欧国良，男，1954年4月2日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审原告曹小松，男，1962年12月24日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审原告曹小云，男，1965年2月15日出生，汉族，住温州市龙湾区。原审原告张文荣，男，1966年10月1日出生，汉族，住温州市龙湾区。上列六原审原告的共同委托代理人郭欣灵，北京中师律师事务所律师。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、陈崇兰、黄竹妹、王金良、曹振松、欧国良、曹小松、曹小云、张文荣等十一人诉温州市人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2020年2月21日作出（2019）浙03行初653号行政裁定。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、陈崇兰、黄竹妹等五人不服，向本院提出上诉，本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：因状元街道横街村城中村改造地块建设项目用地需要，省政府于2017年4月17日作出浙土字A[2016]-0435号建设用地审批意见，同意温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第二十四次建设用地32.5214公顷（征收集体土地32.5214公顷）。袁秀钗、袁瑞华、夏国柱、陈崇兰、黄竹妹、王金良、曹振松、欧国良、曹小松、曹小云、张文荣等十一人的房屋所占集体土地在上述征收范围之内。同年6月2日，温州市政府作出2017年第209号征收土地公告。同月15日，原温州市国土资源局作出温龙资公龙[2017]50号征地补偿安置方案公告，明确征地补偿标准、征地安置措施等。2018年12月27日，温州市政府依原温州市国土资源局请示，经审查作出被诉补偿方案批复，原温州市国土资源局于次年2月15日予以公告，其中征地补偿安置方案载明补偿安置的依据为“《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市政府令143号）和《关于市人民政府令143号实施后有关政策衔接的意见》”。王金良等十一人不服，提起诉讼请求撤销被诉补偿方案批复。另查明：1.《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（自2014年7月18日起实施）第十四条规定，市区实行区片综合价补偿，市区范围统一为一个区片，区片综合价包括土地补偿费和安置补助费：（一）土地补偿费：征收集体农用地（除菜地外）、建设用地和未利用地每亩土地补偿费为2.4万元；征收菜地每亩土地补偿费为3万元；（二）安置补助费：征收集体农用地（除菜地外）、建设用地和未利用地每亩安置补助费为4.8万元；征收菜地每亩安置补助费为5.4万元。第十五条规定，青苗补偿费以当季作物的产值适当补偿，无青苗不补偿。第十六条规定，被征收土地上的林木、道坦、农业附属设施、坟墓和房屋等地上附着物的补偿标准由各区人民政府或者功能区管委会另行制订。2.浙江省高级人民法院（2019）浙行终1805号行政裁定书认定，温州市政府于2017年12月30日根据原温州市国土局的请求，就涉案征收范围内的集体土地上房屋的补偿安置作出温政土房龙[2017]8号《关于龙湾区状元桥村下市老街（区块）、渔业大队、横街村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（下称8号批复）。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，在案的建设用地审批意见批准征收的土地虽包括王金良等十一人房屋所占的土地，但均为建设用地。被诉补偿方案批复核定征地补偿安置费用3641.7443万元，参加被征地农民基本生活保障人数25名，横街村住宅用房安置指标建筑面积636.21平方米。根据上述规定，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有；确定的被征地农民社会保障人数指标具体由谁享有，应由村委会通过法定的程序决定；住宅用房安置指标系返还给村集体经济组织，均不涉及被征地农民的个人利益。尽管被征收的土地包括了王金良等户房屋所占的土地，但根据温州市第143号令及温州市集体土地上房屋征收的相关规定，温州市的集体土地上房屋的补偿安置在征地批准后另行单独制定补偿安置方案，并依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，报有职权的人民政府批准。现涉案土地征收审批意见作出后，温州市政府针对该征收范围包括王金良等户所在的横街村在内的集体土地上房屋的补偿安置已作出8号批复，故对王金良等人权利义务产生影响是8号批复，而非被诉补偿方案批复。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围。据此，王金良等十一人对被诉补偿方案批复提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，其起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回王金良等十一人的起诉。袁秀钗等五人上诉称：一、涉案77号《批复》对上诉人权利义务产生实际影响，一审法院裁定认定事实不清、适用法律错误。物权法第五十九条第一款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，表明村集体所有的权益与集体每个成员有关。物权法第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”，表明征地补偿利益与个体农民有关。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”，上述规定表明，征收集体土地的土地补偿、安置等等工作，都与被征地集体组织中的每个成员产生利益关系。本案征收的土地绝大部分是宅基地，根据土地管理法第四十七条第一款：“征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿”之规定，案涉批次征收土地要给予上诉人宅基地的补偿；而涉案77号《批复》根本未按照法律规定给予被征收人原用途的补偿，行为违法。宅基地上的房屋在征收土地过程中要给予补偿，征收的宅基地更加应当给予补偿，一审法院裁定认为案涉批复与上诉人没有利害关系，属于强盗逻辑。涉案77号《批复》第六项明确：“被征地集体经济组织和被征地农民对案涉批复不服的，可在本公告期满之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，或者本公告期满之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。”案涉批复公告亦说明涉案77号《批复》对被征收人的权利义务产生实际影响，足以说明一审裁定适用法律错误。二、涉案77号《批复》程序违法。（一）根据土地管理法及其实施条例、《征收土地公告办法》的规定，政府对土地征收必须要履行“两公告一登记”程序。案涉77号《批复》中称完成了“两公告一登记”程序，但与事实不符。被上诉人作出涉案77号《批复》之前，根本未进行任何公告，也没有进行任何的调查登记，上诉人更没有办理过任何的登记补偿手续。涉案《批复》作出之前，没有告知申请听证、发表意见的权利，更谈不上召开听证会听取采纳权利人的意见。且温州市人民政府2017年第209号《征收土地公告》张贴情况假造，两公告同日张贴违反《征收土地公告办法》。三、本案征地批文即浙土字A[2016]-0435号《浙江省建设用地审批意见书》违法。本案征地批文存在如下违法之处：1.涉案土地征收系城中村改造需要，不符合公共利益的条件。2.涉案集体土地未经确权登记不得予以征收。3.涉案土地征收的报征前，所有权人并不知情，涉案土地征收的报征程序严重违法。4.违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》“(十四)健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权……。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；……要将被征地农份民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料”之规定，在涉案土地审批征收过程中缺乏这些必备材料。5.涉案集体土地改造开发当属国家鼓励土地权利人自主改造开发的土地，应当充分尊重土地权利人的意愿，保障土地权利人的知情权、参与权、受益权。我村3000村民签名不同意征收土地，已经明确表明了全体村民自主改造开发自己所有土地的意愿。涉案土地征收审批违法违规。涉案批次征收我们村集体成员所有宅基地，非公共利益需要，而报征程序未完成且违法违规。综上，请求贵院依法撤销一审裁定，并改判支持上诉人的诉讼请求。温州市人民政府答辩称：一、被诉《批复》与被答辩人无利害关系，原告诉讼主体不适格。根据行政诉讼法第二十五条的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。被诉《批复》涉及的土地补偿费归农村集体经济组织所含有，被诉《批复》确定的被征地农民社会保障人数指标由村委会通过法定程序决定，被诉《批复》确定的住宅用房安置指标系返还给村集体经济组织，以上内容均不涉及被征地农民的个人利益。被答辩人房屋所占的土地及房屋的补偿方案由答辩人另行制作批复予以批准。因此，被诉《批复》不会对被答辩人的实际权利义务产生直接影响，故原告诉讼主体不适格，应当驳回起诉。二、被答辩人上诉的事实与理由不成立。根据物权法第六十条第一款第(一)项的规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权......”。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。因此，对于涉及农村集体土地的行政行为，只有过半数村民才可以以集体经济组织名义提起诉讼，被答辩人不能以个人名义提起诉讼。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。王金良等六人在本院组织调查时称，同意袁秀钗等五人的上诉意见，并提出如下意见：一、原审原告与涉案批复存在利害关系，诉讼主体适格。1.依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，本案中被上诉人于2018年12月27日作出《关于龙湾区状元街道横街村征地补偿安置方案的批复》，包含了原审原告具有使用权的宅基地及地上房屋，且该批复作出不符合法律规定，属于违法行政行为，侵害了原审原告的合法权益，当然与该批复具有利害关系，有权提起本次诉讼。2.依据国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》第三条规定：“对于土地被全部征用，农村集体经济组织被撤销建制，实行‘农转非’的，其征地费用应当全部用于转为非农业人员的生产和生活安置”；国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第四项规定：“土地补偿费的分配，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”上述规定土地补偿费用全部用于被征地农民生产生活安置。既然原审原告的土地在该批复范围内，那么不合法的《关于龙湾区状元街道横街村征地补偿安置方案的批复》必然会对原审原告的合法权益产生影响。3.依据《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》“五、加强征地补偿费分配和管理，土地补偿费主要用于被征地农户缴纳社会保障资金。有条件的地方，可通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益”之规定，土地补偿费应当直接发放给原告。因此，从各个角度来看，原审原告与涉案批复具有利害关系，有权提起行政诉讼。4.涉案批复中明确涉及了地上附着物补偿费、被征地农民社会保障以及住宅用房安置指标，社保安置的方式与住宅安置用房指标的确定原审原告不知情，合法权利已然受到了侵害。二、被上诉人作出案涉批复程序违法。根据土地管理法、土地管理法实施条例、《征收土地公告办法》等规定，政府对土地进行征收必须要履行“两公告一登记”程序，只有在履行完“两公告一登记”的程序后，被上诉人才有权按照法定程序对征地补偿安置方案作出批复。本案中，被上诉人在作出《批复》前没有进行任何的公告张贴，也没有进行任何的调查登记，原审原告从未办理过任何的登记补偿手续。在该《批复》作出之前，从未有任何政府部门告知原审原告有申请听证和发表意见的权利，《批复》程序违法。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人袁秀钗等人不服被上诉人温州市人民政府作出温政土征龙[2018]77号《关于龙湾区状元街道横街村征地补偿安置方案的批复》提起的诉讼。已经生效的本院（2019）浙行终1805号行政裁定认定，在省政府作出浙土字A[2016]-0435号征地批文之后，温州市人民政府针对征收范围的集体土地上房屋的补偿安置，已作出温政土房龙[2017]8号《关于龙湾区状元桥村下市老街（区块）、渔业大队、横街村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》，张崇良等人集体土地上的房屋在该房屋补偿方案确定的补偿范围内，故对张崇良等人权利义务产生影响是该8号批复。上诉人袁秀钗等人也系集体土地上房屋被征收，与前述（2019）浙行终1805号案件情况并无不同，对上诉人袁秀钗等人权利义务产生影响是该8号批复，而非本案被诉的77号批复。故上诉人袁秀钗等人就77号批复提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院据此裁定驳回起诉的处理，并无不妥。本案属于程序审查案件，故上诉人袁秀钗等人就案涉77号批复实体和程序提出的异议，依法不属于本案的审查范围。此外，另案本院（2019）浙行终1811号行政判决已经对浙土字A[2016]-0435号征地批文的合法性作出认定，上诉人袁秀钗等人在未提交相应事实和证据的情况下，再行对已为生效裁判确认的事实提出异议，难以支持。综上，上诉人袁秀钗等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年六月二十二日书记员  陈亦恒