广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终418号上诉人（原审原告）：周连旺，女，1953年10月22日出生，汉族，住广东省中山市***********。委托代理人：高洁薇，女，1982年1月1日出生，汉族，住广东省中山市***********，系上诉人周连旺的女儿。委托代理人：高有根，男，1950年6月15日出生，汉族，住广东省中山市***********，系上诉人周连旺的配偶。上诉人（原审被告）：中山市阜沙镇人民政府，住所地广东省中山市阜沙镇政府大院，统一社会代码114**********322X7。法定代表人：吴剑安，镇长。委托代理人：杨浩恩，该政府工作人员。委托代理人：罗春宝，广东中亿律师事务所律师。上诉人周连旺因诉上诉人中山市阜沙镇人民政府（下称阜沙镇政府）占用土地行为违法及要求赔偿一案，双方不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤2071行初1330号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，周连旺在中山市******拥有一地块，于2001年7月3日领取了证号为中府国用（XXX）字第XX86号的国有土地使用证，土地使用面积为797.5平方米，用途为住宅。2009年，中山市横二线（阜沙—港口段）经中山市发展和改革局核准进行道路扩建。该道路扩建过程中，周连旺上述地块中的250平方米土地于2010年开始被占用建成公路辅道及绿化带。周连旺认为占用其涉案250平方米土地的行为系由阜沙镇政府实施的，遂诉至原审法院，请求：1.确认阜沙镇政府占用周连旺位于中山市阜*****的250平方米土地的行为违法；2.要求阜沙镇政府赔偿并支付土地价款1186000元及利息（计算方法：以1186000为基数，从2019年3月起按中国人民银行同期同类贷款利息计算至清偿之日止）；3.责令阜沙镇政府向其支付土地占用费111000元（计算方法：从2010年1月1日起按每平方米每月土地租金4元的标准计算至2019年3月）。原审法院另查明，发生法律效力的（2018）粤20行终497号行政裁定书认定阜沙镇政府实施了占用周连旺涉案土地的行为。据中山市建设项目投资核准证显示，中山市横二线（阜沙—港口段）改建工程计划动工时间为2009年1月，计划竣工时间为2011年6月。该工程于2011年8月5日领取了建设工程规划许可证。一审庭审中，周连旺、阜沙镇政府对以下事实均予以认可：涉案被占用的土地面积为250平方米，2010年开始占用，涉案被占用的250平方米土地的现状为阜港公路的辅道及绿化带等，不存在返还的可能，阜沙镇政府与周连旺并未就涉案占用土地行为达成协议，亦未进行相应补偿安置或支付对价。阜沙镇政府未向原审法院提交其合法占用、征用涉案土地的证据、依据。涉案被占用的250平方米土地已建成为公路辅道及绿化带，不存在返还的可能，且阜沙镇政府在一审诉讼过程中亦明确没有土地进行置换，周连旺于2019年3月13日向原审法院提交评估申请书，申请对涉案被占用的250平方米土地的市场价值进行评估，并主张按照申请之日即2019年3月作为评估节点。因案件审理需要，原审法院准许周连旺提交的评估申请。因阜沙镇政府未提交证据证明其系合法占用涉案土地的，且占用状态持续至今，故原审法院同意周连旺所主张的评估时间点。原审法院经摇珠确定由广东联诚房地产土地资产评估咨询有限公司对涉案被占用的250平方米土地进行价值评估。2019年9月4日，广东联诚房地产土地资产评估咨询有限公司出具《评估报告书》，确定土地单价为4744元/平方米，土地面积为250平方米，土地市场价值1186000元。周连旺对《评估报告书》的评估结果没有异议。阜沙镇政府认为《评估报告书》应以2009年至2011年作为评估价值时点。一审庭审中，周连旺明确诉讼请求要求支付的占用费实质上是租金，认为阜沙镇政府自2010年开始占用涉案土地后没有支付任何费用，故主张按4元/平方米/月的标准，要求阜沙镇政府支付租金，该4元/平方米/月的租金标准是周连旺根据周边土地租金情况得出。原审法院认为，根据双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、阜沙镇政府是否实施了占用周连旺涉案250平方米土地的行为？二、阜沙镇政府占用周连旺涉案250平方米土地的行为属于民事行为还是行政行为？三、阜沙镇政府占用周连旺涉案250平方米土地的行为是否合法；四、阜沙镇政府是否应赔偿周连旺的损失及赔偿范围。关于焦点一，阜沙镇政府是否实施了占用周连旺涉案250平方米土地的行为？本案中，生效的法院裁判文书已认定阜沙镇政府实施了占用周连旺涉案土地的行为，故周连旺主张涉案占用土地行为系阜沙镇政府实施的，合理有据。关于焦点二，阜沙镇政府占用周连旺涉案250平方米土地的行为属于民事行为还是行政行为？涉案250平方米土地系因中山市横二线（阜沙—港口段）道路扩建而被占用且已建成为道路辅道及绿化带，也就说，虽然涉案250平方米土地未被国家征收，但实际上阜沙镇政府在未征得涉案土地使用权人周连旺同意的情况下，基于社会公共利益的需要，以实际行为对涉案土地进行了强制征用，具有强制性，属于行政行为。阜沙镇政府占用涉案250平方米土地的行为实质上是征用土地的行为。阜沙镇政府主张该占用行为属于民事行为，本案属于民事纠纷，原审法院不予支持。关于焦点三，阜沙镇政府占用（征用）周连旺涉案土地的行为是否合法。本案中，在周连旺对涉案土地享有合法权益的情况下，阜沙镇政府未能提交证据证明其占用（征用）涉案土地的行为符合法律规定，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”的规定，原审法院依法认定阜沙镇政府实施的占用（征用）周连旺涉案土地的行为违法。关于焦点四，阜沙镇政府是否应赔偿周连旺的损失及赔偿范围。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（三）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（三）违法征收、征用财产的；……”的规定，阜沙镇政府因道路扩建违法占用（征用）涉案250平方米土地，应当赔偿因此给周连旺造成的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条的规定，鉴于阜港公路已建成并已投入使用，不具返还可能性，阜沙镇政府应以支付赔偿金的方式赔偿周连旺涉案土地的直接损失。因此，阜沙镇政府应以《评估报告书》中4744元/平方米的土地单价对违法征用周连旺涉案250平方米土地进行赔偿，共计1186000元。关于周连旺主张要求阜沙镇政府向其支付占用费（租金）111000元。本案中，涉案250平方米土地是被阜沙镇政府强制征用而非租赁，且原审法院在前述已判令阜沙镇政府向周连旺支付征用涉案250平方米土地的款项，故周连旺主张要求阜沙镇政府支付占用费（租金）缺乏依据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院确认阜沙镇政府占用（征用）周连旺涉案250平方米土地行为违法，阜沙镇政府对违法占用（征用）涉案250平方米土地赔偿1186000元，对周连旺的其他诉讼请求不以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（三）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认阜沙镇政府占用（征用）周连旺位于中山市阜********平方米土地的行为违法；二、判令阜沙镇政府于判决生效之日起30日内赔偿周连旺财产损失1186000元；三、驳回周连旺的其他诉讼请求。案件土地价值评估费4558元，由阜沙镇政府负担。案件受理费50元，由阜沙镇政府负担。上诉人周连旺不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人在一审诉讼中已明确主张的占用费是指阜沙镇政府无合法理由占用涉案土地而导致上诉人因土地被占用而产生的损失，只是在计算该损失时参照当地的土地租金标准予以计算，故占用费并不是指租金。一审判决却擅自改变上诉人的诉求，认为上诉人诉求中的占用费是指租金，由此对于上诉人主张的占用费不予支持。一审判决擅自改变上诉人诉求的行为应予纠正。请求二审法院对于上诉人主张的占用费予以支持。二、一审判决只是判令阜沙镇政府向上诉人支付土地赔偿款，对于该款因阜沙镇政府未及时向上诉人支付而产生的利息损失未予考虑，请求二审法院改判阜沙镇政府自评估报告出具之日（即2019年3月13日）起按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息至清偿之日止给予上诉人。综上，请求二审法院撤销原审判决的第三项，支持上诉人要求责令阜沙镇政府向上诉人支付土地占用费111000元以及延期支付土地价款而产生的利息（计算方法：以1186000元为基数，从2019年3月起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至清偿之日止）。上诉人阜沙镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、现有证据无法证明占用周连旺土地的是阜沙镇政府。（2018）粤20行终497号行政裁定认定周连旺提交的证据已经能证明阜沙镇政府占用涉案土地的事实，认定依据并不充分。阜沙镇政府与周某签订《土地置换协议书》是阜沙镇政府对自身职权存在错误认识，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，有权决定征收土地的是省级以上人民政府，并由市县人民政府组织实施。因此，阜沙镇政府无权征收土地，更无权对土地置换作出任何承诺。况且，阜沙镇政府与周连旺之间并未签署任何文件，也没有任何直接证据证明阜沙镇政府占用了周连旺的涉案土地。涉案土地是因中山市横二线（阜沙-港口段）道路扩建而被占用的，根据中山市发展和改革局出具的《中山市建设项目投资核准证》显示，该道路改建工程的申请单位是中山市交通发展集团有限公司，因此占用涉案土地的主体应是中山市交通发展集团有限公司，而不是阜沙镇政府。二、据（2018）粤20行终497号行政裁定的认定，周连旺土地被非法占用，本案应属民事纠纷，而非行政纠纷，应适用民事侵权原则。根据上述裁定的认定，涉案土地并未被征收，而是被非法占用，并被建设成为中山市横二线（阜沙-港口段）公路，因此侵占涉案土地的主体应该是该公路的项目申请单位中山市交通发展集团有限公司。基于民事侵权赔偿原则，周连旺诉求侵权损害赔偿的主体也应该是该公司，而不是阜沙镇政府。三、原审判决对于本案诉讼时效问题只字不提，应当对本案的诉讼时效进行审查，本案的诉讼时效已过，应当驳回周连旺的全部诉讼请求。周连旺确认其知悉涉案土地被占用的时间为2013年1月，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，周连旺应当在行政机关作出具体行为之日起两年内提起行政诉讼，已经超过诉讼时效。综上，请求二审法院撤销原审判决的第一、第二项诉讼请求，并判令驳回周连旺的全部诉讼请求，由周连旺承担本案的诉讼费用。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，周连旺在一审期间曾经提交一份阜沙镇政府作为甲方，与乙方周某、丙方中山市阜沙镇资产经营管理有限公司签订的《土地置换协议书》，该协议书约定，“由于推进阜沙镇公共交通设施（阜港公路）扩建，阜沙镇政府征用周某沿阜港公路边211平方米土地……”。周连旺的涉案土地与周某的土地相邻，同为该公路扩建项目沿线经过用地范围内。据此，本院（2018）粤20行终497号行政裁定认定阜沙镇政府因该公路扩建项目占用周连旺的涉案土地。本院认为，本案为诉镇政府行政行为违法及要求赔偿案件。本案周连旺以阜沙镇政府违法占用其土地为请求权基础，提起本案诉讼，要求确认阜沙镇政府的占用土地行为违法及主张相应赔偿，根据双方当事人的上诉请求，本案争议的焦点在于阜沙镇政府是否实施了占用周连旺土地的行为及若该行为为阜沙镇政府实施，则该行为为何种性质的行为及行为的合法性问题、阜沙镇政府是否应承担赔偿责任的问题。首先，对于周连旺的涉案土地因中山市横二线（阜沙-港口段）道路扩建而被占用，是否属于阜沙镇政府占用该土地的问题。本院（2018）粤20行终497号行政裁定已经根据阜沙镇政府与周某签订的《土地置换协议书》，认定同属同一道路扩建项目经过的周连旺涉案土地亦应属阜沙镇政府占用，生效行政裁判文书具有普适性的即判拘束力，原审法院据此对本案继续审理及遵从该认定，同样对本案当事人构成即判性影响。同时，占用涉案土地实施扩建建设的中山市横二线（阜沙-港口段）公路是经中山市发展和改革局核准建设的城市干线路网建设工程，根据行为当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正版）第五十八条第一款之规定，因公共利益需要扩建该道路需要收回沿线国有土地使用权的，应当由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。即阜沙镇政府主张因该公路扩建而占用的周连旺土地不是其占用，应当提供经中山市的土地管理部门报经中山市人民政府批准的收回涉案土地使用权的证据予以证明，阜沙镇政府未经市级政府、土地行政主管部门或者征收管理机构的委托、部署等实施的占用、收回土地行为，应以阜沙镇政府为该行为的责任主体。至于阜沙镇政府以中山市发展和改革局在涉案公路扩建项目投资核准证上的“申请单位”为中山市交通发展集团有限公司主张占用涉案土地的为该公司，本院认为，只能证明该公司为涉案公路扩建项目的核准建设单位，结合该公司的性质看，不能据此认定该公司是市级干线公路建设项目的收回国有土地的责任主体。由此，本院对于阜沙镇政府否认周连旺的涉案土地为其占用的上诉意见不予采纳；同时，本案的土地占用行为涉及因公共利益需要（市级干线公路扩建）使用土地的国有土地使用权收回，属于行政机关收回土地使用权的行政行为，故对于阜沙镇政府关于本案土地占用行为属于民事侵权行为的上诉意见，本院亦不予采纳。本院上述生效行政裁定是对本案一审诉讼受理问题所做的裁定，包括了涉案行政行为的行为主体审查、被诉行政行为的可诉性审查及周连旺的诉权审查，该生效裁定指令原审法院对本案继续审理，即解决了本案的受理问题，原审法院受该裁定即判力的拘束，无需再对本案周连旺提起诉讼的起诉期限等诉权问题进行审查，由此，对于阜沙镇政府有关本案周连旺的起诉“超过诉讼时效期限”的上诉意见，本院亦不予支持。第二，关于阜沙镇政府占用周连旺涉案土地的行为合法性问题。如上所述，因公共利益需要扩建市级干线道路需要收回沿线国有土地使用权的，应当依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正版）第五十八条第一款之规定实施，阜沙镇政府未经中山市人民政府的批准而以占用的形式在涉案公路扩建项目中收回周连旺的涉案国有土地使用权，既无职权依据，亦不符合上述法律规定的程序性要求，应当确认阜沙镇政府的涉案占用土地行为违法。鉴于该占用行为涉及市级干线公路扩建项目公共利益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，应当确认阜沙镇政府该行为违法但不予撤销。原审判决适用该条第二款第（一）项之规定确认违法，适用法律不准确，但是处理结果无误，本院予以指明。第三，对于阜沙镇政府是否应对周连旺承担赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正版）第五十八条第二款的规定，因公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。阜沙镇政府在中山市横二线（阜沙-港口段）公路扩建项目中以占用土地的方式实际收回周连旺涉案国有土地使用权，依法应对周连旺进行适当补偿。由此，周连旺因阜沙镇政府违法占用其土地依法应获得的直接损失赔偿，即应以该适当补偿为赔偿范围。在土地征收征用中，土地使用权人应获得的适当补偿为土地被征收征用时的土地价值补偿、地上附着物补偿及社会保障补偿等，鉴于周连旺的土地上并无建筑物等合法的地上附着物，而阜沙镇政府在占用周连旺土地时没有及时给予其补偿，原审法院以诉讼时为土地价值的评估时点，委托评估机构确定土地价值为赔偿数额，既考虑了土地价值补偿，亦兼顾了阜沙镇政府迟延作出补偿对周连旺土地使用权权益造成的影响，并无不妥，本院予以支持。由此，对于周连旺要求计付该款利息的上诉请求，本院不予支持。至于周连旺另外主张的土地被占用期间的可期待利益损失，并非《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款所确定的直接损失，原审法院不予支持并无不当，由此，对于周连旺的该上诉意见，本院亦不予支持。综上所述，上诉人周连旺、阜沙镇政府的上诉理据均不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，分别由上诉人周连旺、中山市阜沙镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年六月二十八日书记员 何君岚