广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终100号上诉人（原审原告）陈柏淇，女，汉族，2008年8月12日出生，住广东省肇庆市鼎湖区永安镇高兰村委会高兰村，公民身份号码：441225200808122228。法定代表人**成，男，汉族，1975年2月5日出生，住广东省肇庆市鼎湖区永安镇高兰村委会高兰村，公民身份号码：441203197502050011，系陈柏淇的父亲。委托代理人梁剑华，广东余黎张律师事务所律师。委托代理人梁敏仪，广东余黎张律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区永安镇人民政府，住所地广东省肇庆市鼎湖区永安镇永华街9号。法定代表人李卓峰，该镇镇长。委托代理人吴景悦，该镇政府工作人员。委托代理人甘伟健，广东山丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区人民政府，住所地广东省肇庆市鼎湖区坑口罗隐大道。法定代表人刘运通，该区区长。委托代理人陈小圣，该区司法局工作人员。委托代理人陈雄，该区司法局工作人员。原审第三人肇庆市鼎湖区永安镇高兰村高兰经济合作社,住所地广东省肇庆市鼎湖区永安镇高兰村委会。负责人陈健球，该社社长。委托代理人赖易怡，广东西江律师事务所律师。上诉人陈柏淇因与被上诉人肇庆市鼎湖区永安镇人民政府（以下简称永安镇政府）、肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）、原审第三人肇庆市鼎湖区永安镇高兰村高兰经济合作社（以下简称高兰经济社）撤销行政处理决定以及行政复议决定纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，陈柏淇的父亲**成于2016年11月1日从肇庆市鼎湖区凤凰镇凤凰居委会建设西路4号九坑河水库宿舍回迁至高兰经济社处，**成于2016年11月4日向高兰经济社缴纳了10万元的户口管理费后成为高兰经济社的集体经济组织成员和享有高兰经济社的集体收益分配。**成于1999年1月5日与容结爱登记结婚，双方于2004年7月8日生育了儿子陈泳行，于2008年8月12日生育了女儿陈柏淇。为逃避计划生育政策，**成于2010年10月22日将陈柏淇出生入户至容结爱的表哥陈乃棠名下即广东省封开县连都镇长罗村委会上元塘村27号。2018年12月28日，陈柏淇随其父亲**成将户口迁入至高兰经济社处。2013年11月15日，**成与容结爱离婚，于2016年11月1日复婚，2019年2月27日离婚，陈柏淇由其父亲**成抚养。因陈柏淇入户至高兰经济社处没有按照村规民约规定缴纳10万元户口管理费，高兰经济社未向陈柏淇发放2018年分红款。2019年，陈柏淇向永安镇政府申请确认其具有高兰经济社的集体经济组织成员资格，享有集体经济组织成员所有的同等待遇，并责令高兰经济社向其发放2018年度分红款5750元。永安镇政府经调查核实后，于2019年8月16日作出肇鼎永府行处〔2019〕18号《行政处理决定书》，决定驳回陈柏淇的行政处理请求，并依送达给各方当事人。陈柏淇不服该行政处理决定，于2019年10月22日向鼎湖区府申请行政复议，鼎湖区府受理后于同月28日向永安镇政府作出《提出行政复议答复通知书》，向高兰经济社作出《高兰经济社参加行政复议通知书》。2019年12月20日，鼎湖区府经审查后作出肇鼎府行复案〔2019〕40号《行政复议决定书》，决定维持永安镇政府作出的肇鼎永府行处〔2019〕18号《行政处理决定书》，并依送达给各方当事人。陈柏淇对上述决定书不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，《鼎湖区永安镇高兰村委会村规民约》（2014年6月1日执行）第十条规定：“户口迁移管理制度：……2、迁入：原籍贯是我村村民，因工作或某种原因迁出，现在需要回迁，（包括回迁）必须经村委会同意，并一次性每人缴纳拾万元户口管理费，款项属本村集体收入。”原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，永安镇政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对陈柏淇的申请作出行政处理决定的职权，是本案的适格被告。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”陈柏淇不服永安镇政府的具体行政行为而申请复议，鼎湖区府有作出行政复议决定的职责，亦是本案适格被告。本案的争议焦点是陈柏淇是否具有高兰经济社的集体组织成员资格，永安镇政府作出的《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的《行政复议决定书》是否合法。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，陈柏淇出生入户至广东省封开县连都镇长罗村委会上元塘村27号，再于2018年12月28日随父入户至高兰经济社处，属于户口迁入、迁出集体经济组织的情形。陈柏淇迁入到高兰经济社处时应当经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其集体经济组织成员资格，但陈柏淇并未提供相关证据证明其经高兰经济社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，且陈柏淇也未按照高兰经济社的村规民约的规定缴纳10万元户口管理费。故陈柏淇并未取得高兰经济社的集体经济组织成员资格，亦不享有该集体经济组织收益分配的权利。永安镇政府经调查核实后作出肇鼎永府行处〔2019〕18号《行政处理决定书》，决定驳回陈柏淇的行政处理请求，事实认定清楚，证据充分，程序合法，应予维持。同理，鼎湖区府受理陈柏淇的行政复议申请后，依法向永安镇政府、高兰经济社发出《提出行政复议答复通知书》《高兰经济社参加行政复议通知书》。鼎湖区府经调查核实后，在法定期限内作出肇鼎府行复案〔2019〕40号《行政复议决定书》，决定维持永安镇政府作出的肇鼎永府行处〔2019〕18号《行政处理决定书》，事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，亦应予维持。对于陈柏淇提出高兰经济社的村规民约规定侵犯了未成年人权益的主张。《鼎湖区永安镇高兰村委会村规民约》（2014年6月1日执行）第十条对不属于正常生育入户、婚迁入户情形的迁入人员需要缴纳10万元户口管理费的规定，是对其他想要成为该集体组织成员的人员的一种管理手段，实现了对原始农村集体经济组织成员权益的保护，属于村民自治范畴。该规定的内容并未违反国家宪法、法律等强制性规定，并非针对未成年人所设定的限制。因此，对陈柏淇的该项主张，原审法院不予支持。综上所述，陈柏淇请求撤销永安镇政府作出的肇鼎永府行处〔2019〕18号《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕40号《行政复议决定书》及请求判令永安镇政府对陈柏淇的申请重新作出处理，理据不足，原审法院不予支持。原审法院判决：驳回陈柏淇的全部诉讼请求。上诉人陈柏淇不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.判决撤销原审判决、永安镇政府作出的肇鼎永府〔2019〕18号《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的肇鼎府行复案〔2019〕40号《行政复议决定书》；2.改判永安镇政府、鼎湖区府对陈柏淇的申请重新作出行政处理决定，确认陈柏淇2018年12月28日起享有高兰经济社的农村集体经济组织成员资格，并享有成员同等待遇；3.本案一审、二审诉讼费用由永安镇政府、鼎湖区府承担。事实和理由如下：一、原审法院作出的行政判决适用法律错误。陈柏淇父亲**成是高兰经济社的农村集体经济组织成员，陈柏淇于2018年12月28日随父亲落户高兰经济社，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”之规定，应当认定陈柏淇具有高兰经济社的农村集体经济组织成员。结合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条之规定，陈柏淇享有与高兰经济社的农村集体经济组织成员同等的待遇和权利。为此，陈柏淇向永安镇政府提出行政处理申请，永安镇政府于2019年8月16日作出《行政处理决定书》(肇鼎永府〔2019〕18号)，决定驳回陈柏淇的行政处理请求。陈柏淇认为永安镇政府的行政决定违反《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条之规定、有悖《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条之规定的立法精神，严重侵害了陈柏淇作为高兰经济社成员的权益。而后，陈柏淇不服永安镇政府于2019年8月16日作出的肇鼎永府〔2019〕18号行政处理决定书，向鼎湖区府申请行政复议，鼎湖区府于2019年12月20日作出肇鼎府行复案〔2019〕40号《行政复议决定书》，决定维持永安镇政府肇鼎永府（2019）18号《行政处理决定书》。陈柏淇认为，永安镇政府、鼎湖区府作出的《行政处理决定书》和《行政复议决定书》均适用法律错误。陈柏淇的父亲**成系2016年11月1日从广东省肇庆市鼎湖区凤凰镇凤凰居委会建设西路4号九坑河水库宿舍迁入至高兰村，陈柏淇的父亲**成系高兰经济社农村集体经济组织成员，且陈柏淇父亲**成已享有与高兰经济社的农村集体经济组织成员同等的待遇和权利(根据永安镇政府调取的《高兰村高兰经济合作社2018年分配表》可知)。陈柏淇于2008年8月12日出生，目前尚未成年，基于父母对子女的抚养义务，陈柏淇的户口只能随陈柏淇父亲户口迁回至高兰村，故陈柏淇的农村集体经济组织成员资格不能机械地适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”之规定来认定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产”之规定，高兰经济社的《村规民约》明显与《中华人民共和国未成年人保障法》第六条：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。”之规定相抵触，侵犯了作为未成年人的陈柏淇的合法权益。二、永安镇政府、鼎湖区府作出的具体行政行为所依据的村规民约没有合法性。首先，该村规民约的制定并没有依照法律流程开村民代表大会进行表决后制定，高兰经济社也没提供证据证明该村规民约具备合法依据，其合法性存疑。其次，高兰经济社收取十万元的管理费作为成员资格的准入条件，该收费无合法依据。再次，高兰经济社的村规民约规定，缴纳十万元作为准入条件，陈柏淇的父亲**成以及其他迁入的社会缴纳十万后成为高兰经济社的社员时并无召开理事会、村名代表大会会议进行审核，因此高兰经济社社员的准入资格仅仅是缴纳十万元管理费。永安镇政府、鼎湖区府以没有通过理事会、村名代表大会会议进行审核为由否定陈柏淇的社员资格于法无据。另外，陈柏淇认为陈柏淇的父亲已经是高兰经济社的社员而且已经履行义务，作为子女的陈柏淇随父迁入高兰经济社处符合法律规定，应当随父享有高兰经济社社员的资格。综上所述，陈柏淇认为原审判决有失公允，请求法院予以纠正。被上诉人永安镇政府辩称，原审判决适用法律正确，认定事实清楚，证据确实充分，请求法院驳回陈柏淇的全部上诉请求，现永安镇政府就行政处理程序与行政处理依据的事实与法律，陈述如下：一、本案的程序合法。1.永安镇政府是本案的适格主体，有权作出行政处理决定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条关于：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是乡镇人民政府的职权，因此永安镇政府是本案的适格主体，有权作出行政处理决定。2.永安镇政府对本案进行的行政处理，均依照法律法规的相关规定，受理行处申请，依法送达文书、告知各方权利，召开听证会听取各方意见，作出行政决定并依法送达，并告知各当事人申请复议的权利，程序合法。二、本案的事实与适用法律。1.陈柏淇不具有高兰经济社的社员身份，不具有高兰经济社处的集体收益分配权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”根据上述规定，具体到本案，陈柏淇的父亲**成是高兰经济社的社员。陈柏淇于2008年8月12日出生，于2010年10月22日出生入户广东省封开县，陈柏淇在2018年12月28日由原户籍广东省封开县连都镇长罗村委会上元塘村27号(连都派出所长罗村委会)随父迁入高兰经济社处。陈柏淇的父亲**成与母亲容结爱于2019年2月27日离婚，陈柏淇由父亲**成抚养。按照上述的规定，陈柏淇的社员资格应当经由高兰经济社处的成员大会表决确定。高兰经济社自陈柏淇户口迁入起并未就陈柏淇社员资格的认定召开过社员会议表决，故陈柏淇的社员资格待确认，陈柏淇的集体收益分配权也应在社员资格确认后方可获得。因此，陈柏淇的请求缺乏事实依据，不应予以支持。据此，永安镇政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“关于乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；(四)保护各种经济组织的合法权益；……(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(七)办理上级人民政府交办的其他事项”的规定，作出(2019)18号《行政处理决定书》。被上诉人鼎湖区府辩称，二审法院应维持原审判决，驳回陈柏淇的全部上诉请求。事实和理由如下：一、陈柏淇并不享有高兰经济社处的集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，陈柏淇出生后入户广东省封开县，再于2018年12月28日随父入户高兰村委会高兰村，属于户口迁入、迁出集体经济组织情形的人员，陈柏淇迁入到高兰经济社处时应当经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其集体经济组织成员资格，但陈柏淇并未提供相关证据证明其经高兰经济社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，且陈柏淇也未按照高兰经济社的村规民约的规定缴纳10万元户口管理费。因此，陈柏淇尚未获得高兰经济社的集体经济组织成员资格，故高兰经济社没有向陈柏淇发放2018年分红款的行为并无不当之处。永安镇政府和鼎湖区府分别作出的案涉行政处理决定、行政复议决定正确，应予支持。二、村规民约并未侵犯作为未成年人的陈柏淇的合法权益。《鼎湖区永安镇高兰村第六届村民委员会村规民约》(2014年6月1日执行)第十条对不属于正常生育入户、婚迁入户情形的迁入人员需要缴纳十万元户口管理费的规定，是对其他想要成为该集体组织成员的人员的一种管理手段，实现了对原始农村集体经济组织成员权益的保护，属于村民自治范围。该规定的内容并无违反国家宪法、法律等强制性规定，并非特意针对未成年人所设定的限制。陈柏淇的父亲亦是通过缴纳户口管理费把户口迁回高兰经济社处，才享有高兰经济社集体组织的分红分配，故不存在陈柏淇所说的村规民约规定侵犯了未成年人权益。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法予以维持。原审第三人高兰经济社述称，原审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确，请法院予以维持。一、陈柏淇不具有答辩人处集体组织成员资格。1.陈柏淇作为迁入人员，其成员资格依法应由成员大会表决确定，而成员大会是没表决确认陈柏淇的成员资格的，故陈柏淇不具有高兰经济社成员资格。根据陈柏淇提供的材料可以看到，陈柏淇于2018年12月28日从广东省封开县连都镇长罗村委会上元塘村迁入高兰村委会。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格”规定得知，对陈柏淇这种户口迁入集体经济组织的农村集体经济组织成员资格的认定，应按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，而成员大会是没表决确认陈柏淇的成员资格的，故陈柏淇不具有高兰经济社成员资格。2.陈柏淇没有提供证据证明其履行了法律法规和组织章程规定义务，且本身存在违反高兰经济社村规民约规定的情况，依法不具有高兰经济社农村集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，对农村集体经济组织成员资格的认定，是以依法取得集体经济组织所在地户籍，并履行法律法规和组织章程规定义务作为判断标准的。即户籍+规定义务的模式。但陈柏淇没有提供证据证明有履行法律法规和组织章程规定义务，相反，陈柏淇入户时未告知高兰经济社，且未按照高兰经济社处村规民约的规定缴交户口管理费，违反了答辩人处村规民约，不具有答辩人处成员资格。二、陈柏淇不能享有分配权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，只有具备了集体经济组织成员的资格，才能享有该成员的权利，参与该集体的分配。陈柏淇缺乏参与分配的直接证据，因此，陈柏淇不能享有分配权。综上所述，原审判决认定陈柏淇未取得高兰经济社成员资格，亦不享有收益分配的权益属于认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请二审法院维持原审判决，驳回陈柏淇全部诉讼请求。经过阅卷，本案事实清楚，各方没有提出新的事实、证据或者理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系撤销行政处理决定以及行政复议决定纠纷。本案的争议焦点是永安镇政府作出的肇鼎永府行处（2019）18号《行政处理决定书》和鼎湖区府作出的肇鼎行复案〔2019〕40号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定，永安镇政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员权益的法定职责，有对陈柏淇的申请作出处理决定的职权，是本案的适格主体。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”陈柏淇不服永安镇政府的具体行政行为而申请复议，应向鼎湖区府申请，鼎湖区府有作出复议决定的职责，亦是本案适格主体。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，2018年12月28日，陈柏淇将其户口从广东省封开县连都镇长罗村委会上元塘村27号迁出、并随其父**成入户至高兰经济社处，该情形属于上述法律规定的实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织的情形，按照法律规定，陈柏淇是否具有高兰经济社集体经济组织成员资格应经高兰经济社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定。在陈柏淇未能提供证据证实其经高兰经济社社委会或者理事会审查和成员大会表决确定成员资格的情况下，应认定陈柏淇尚未取得高兰经济社成员资格，不享有该集体经济组织收益分配的权利。永安镇政府受理陈柏淇的申请后，经调查核实，认为陈柏淇的高兰经济社社员资格待确认，其集体收益分配权也应在社员资格确认后方可获得，并作出肇鼎永府行处（2019）18号《行政处理决定书》驳回陈柏淇的行政处理请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当。同理，鼎湖区府在受理陈柏淇的复议申请后，依法向永安镇政府、高兰经济社发出相关通知书，经调查核实，于期限内作出肇鼎行复案〔2019〕40号《行政复议决定书》维持永安镇政府作出的肇鼎永府行处（2019）18号《行政处理决定书》，亦属认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当。陈柏淇请求撤销上述行政处理决定、行政复议决定，没有事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回陈柏淇的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。陈柏淇认为《鼎湖区永安镇高兰村第六届村民委员会村规民约》侵犯了陈柏淇作为未成年人的合法权益，该规定的内容未违反法律、行政法规的强制性规定，并非针对未成年人所设定的限制。因此，陈柏淇的主张，于理无据，本院不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。陈柏淇的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由陈柏淇负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年六月二十三日法官助理 梁国安书 记 员 冼碧玉