江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行终743号 上诉人(原审被告)启东市社会保险事业管理处，住所地启东市。 法定代表人陆剑峰，主任。 应诉负责人倪勤群，启东市社会保险事业管理处副主任。 委托代理人赵海健，江苏禾东律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）徐水先，女，1938年2月9日生，××族，住启东市。 委托代理人顾云峰（系徐水先之子），男，1968年6月8日生，××族，住启东市。 上诉人启东市社会保险事业管理处（以下简称启东社保处）因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，徐水先的丈夫顾双福生前属未参保的城镇集体企业退休人员。徐水先本人无固定收入，主要靠顾双福供养。2011年底，根据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅于2011年7月14日联合下发的《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》（苏人社发[2011]282号、苏财社[2011]116号，以下简称《实施办法》）的规定，顾双福一次性补缴了15年基本养老保险费后，当年即开始享受937.80元/月的养老金待遇。2018年4月18日，顾双福因病死亡，启东社保处作出启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，核定丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元，但对供养直系亲属救济费未予核定。徐水先不服提起本案诉讼，请求判令启东社保处履行核定供养直系亲属救济费并予以给付的义务。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：一、徐水先是否符合领取供养直系亲属定期救济费的条件；二、启东社保处不予核定供养直系亲属救济费是否合法。 关于争议焦点一，虽然《中华人民共和国社会保险法》以及人力资源和社会保障部《实施若干规定》未明确供养直系亲属救济费的核发问题。但《江苏省企业职工基本养老保险规定》（以下简称《省养老保险规定》）第二十五条规定，参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。该规定明确了参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，直系亲属可以申请领取供养直系亲属救济费。徐水先丈夫顾双福根据《实施办法》在2011年通过一次性补缴基本养老保险费用被纳入企业职工基本养老保险范围。《实施办法》第三条待遇计发部分明确规定“本次补缴人员中，2011年6月30日前男年满60周岁，女年满55周岁的人员，计发基本养老保险待遇时，一次性补缴15年的基本养老保险费视同历年按时足额到账，计发办法按照《省养老保险规定》执行。此类人员不再建立基本养老保险个人账户，基本养老保险待遇计发不再进行新老办法对比。”即一次性补缴人员的基本养老保险待遇，亦按照《省养老保险规定》执行，不再进行新老办法对比。而《省养老保险规定》第二十五条规定“参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。”即只要徐水先符合供养直系亲属条件，即可以享受供养直系亲属救济费。《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》（苏劳社险[2004]2号，以下简称2号《通知》）第一条规定“参保人员及离退休人员供养直系亲属的范围，是指其配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹”；第二条第一款规定“具备供养条件的人员，是指依靠死亡人员生前提供主要生活来源，并符合下列情形之一的：……（二）配偶或父母男年满60周岁、女年满55周岁的”；第三条第二款规定“参保人员供养的直系亲属，应当是参保人员死亡前已确认且死亡时仍符合供养条件的；离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的”。本案中，徐水先系顾双福的配偶，达到法定退休年龄后，无其他生活来源，从顾双福退休前至非因工死亡时，徐水先均是由顾双福供养。徐水先符合领取供养直系亲属救济费的条件。 关于争议焦点二，启东社保处辩称其不予核定供养直系亲属救济费有江苏省人力资源和社会保障厅《关于对泰人社发[2013]196号请示的复函》（苏人社函[2013]270号，以下简称270号《复函》）为依据，且徐水先申请时未提供证据证明其由顾双福生前提供主要生活来源，故启东社保处不予核定供养直系亲属救济费合法。《中国人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。这项法律适用原则不仅仅是对人民法院审理行政案件适用，对于行政机关作出行政行为而言同样适用。这也就意味着行政机关在作出行政行为时，有法律法规或者规章依据的，应当适用法律法规或者参照规章。只有在没有法律法规和规章明确规定的情况下，才可将规范性文件作为适用依据。270号《复函》中虽规定“对按照苏人社发（2011）282号文件规定一次性补缴人员中，2011年12月31日前男年满60周岁，女年满55周岁的，由于其在纳入企业职工基本养老保险范围时，已经超过法定退休年龄，因此，其直系亲属不能作为供养直系亲属享受相关待遇”，但270号《复函》针对的是个案答复，在适用范围上不具有普遍性，甚至与《实施办法》相比也不可同日而语。而且，270号《复函》是以2号《通知》规定的“离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的”，来界定一次性补缴人员在纳入企业职工基本养老保险范围时已经超过法定退休年龄的人员的直系亲属不能享受相关待遇，缺乏上位法依据，也无内在关联。启东社保处适用270号《复函》作为直接依据拒绝核发供养直系亲属救济费显然不妥。事实上，徐水先的情形也并不违反2号《通知》规定的条件。就法律位阶来说，规章规定与规范性文件规定不一致，亦应当参照规章的规定。因此，启东社保处核发供养直系亲属救济费时应当参照《省养老保险规定》的规定办理，不应以270号《复函》作为不予核定供养直系亲属救济费的依据。至于启东社保处提出徐水先在申请时未提供其生活主要靠顾双福供养及没有其他收入的证明材料，启东社保处称口头告知过，但未能提供任何证据佐证。就程序正当原则要求来看，行政机关作出不利于当事人的决定时应当履行相应的告知义务。在收到徐水先的书面申请后，启东社保处即具有审核的职责，如发现申请材料不齐全，可以要求申请人补正，申请人拒不补正的，可以拒绝受理或者拒绝核定。徐水先当庭称启东社保处从未告知过其提供没有收入来源、依靠顾双福供养的材料，启东社保处对其所称的口头告知无任何证据佐证。事实上，从启东社保处当庭陈述顾双福所在村委会出具的证明是徐水先在申请之后提供的，可见当地村委会的证明亦系启东社保处认可的证明材料之一，如启东社保处要求提供证明材料，徐水先完全有能力取得并提供。因此，启东社保处在未履行相应告知义务的情况下，直接作出拒绝核定徐水先供养直系亲属救济费的决定，程序也不当。 综上，徐水先符合领取供养直系亲属救济费的条件，启东社保处不予核定供养直系亲属救济费适用法律依据错误，程序不当，依法应予纠正。考虑到顾双福的供养直系亲属的人数、供养直系亲属的金额计算仍有待于启东社保处在履行核定职责时依法审核确定，故本案不宜直接判定启东社保处直接支付供养直系亲属救济费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，参照《省养老保险规定》第二十五条之规定，一审法院判决启东社保处于本判决生效之日起30日内履行核定徐水先的供养直系亲属救济费的职责。 启东社保处不服提起上诉称，《实施办法》的适用主体是“本次补缴人员”，并未涉及包含该类人员直系亲属在内的其他人员；计发的待遇特指“基本养老保险待遇”，而非涉及“遗属补助”等在内的其他待遇，一审法院对《实施办法》作了任意解释、扩大适用。案涉270号《复函》虽对个案进行答复，但系对《实施办法》的补充说明，以填补上位法的空白，不存在一审认定的缺乏上位法依据。2号《通知》已明确享受供养直系亲属救济费的前提条件，作为待遇的享受者应当就此加以证明。一审法院在被上诉人未能提供关键材料前先行判决上诉人履行核定职责，缺乏法律依据。被上诉人起诉时才提供的村委会的证明材料不能作为本案审查上诉人审批行为是否合法的依据。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人徐水先辩称，被上诉人无固定收入，靠丈夫顾双福供养。顾双福因病死亡后，经申请，启东社保处核定了丧葬费和一次性抚恤费，但未核定供养直系亲属救济费，违反了《省养老保险规定》、《实施办法》及2号通知的有关规定。上诉人没有告知被上诉人提交证明材料，村委会出具的证明符合规定。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据的前提是该行政管理领域已有法律、法规，且该法律、法规明确、具体，具有操作性。行政管理领域涉及面广，社会关系变化较快，有些行政管理领域尚未制定法律、法规，或者虽然制定法律、法规但内容不明确、不具体，操作性不强。规范性文件有效解决了立法的滞后性、不周延性与行政争议及时解决之间的矛盾。最高人民法院行政审判庭于2004年就审理行政案件适用法律规范的问题形成《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该会议纪要明确规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。本案中，被上诉人之夫顾双福于2011年依据《实施办法》的规定，通过一次性补缴15年基本养老保险费后享受基本养老保险待遇。对于这类人员，在其因病或非因工死亡后，其亲属是否可以领取供养亲属救济费的问题，相关法律、法规未作出明确规定。 我省企业职工供养直系亲属抚恤制度，是在1953年原劳动部公布试行的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》的基础上，按照我省企业职工养老保险制度的有关规定逐步建立和完善。根据2号《通知》第三条第二款的规定，正常参保人员的供养直系亲属，应当是参保人员死亡前确认且死亡时仍符合供养条件的；离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的。据此，虽然《省养老保险规定》第二十五条规定，参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。但正常缴费的参保人员申请领取供养直系亲属救济费，也需要提供死亡证明书和其他证明材料，证明其符合上述2号《通知》的规定。 江苏省人力资源和社会保障厅作出的270号《复函》是关于《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》（人社部发[2010]107号）、《省养老保险规定》第二十五条规定、2号《通知》及苏劳社险[2004]13号《关于江苏省劳动保障厅苏劳社险[2004]2号文件的补充通知》的相关规定适用的解读。270号《复函》的规定合理、适当，且不与上位法相抵触，人民法院审理该类行政案件时，可以引用该复函，亦可以作为上诉人审核被上诉人是否符合领取供养直系亲属救济费的依据。上诉人收到被上诉人的申请后，作出启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，依据270号《复函》未予核定被上诉人的供养直系亲属救济费并无不当。一审法院关于上诉人适用法律错误的裁判理由错误，一审判决适用法律错误。 综上，上诉人未予核定被上诉人的供养直系亲属救济费正确，一审判决上诉人于判决生效之日起30日内履行核定被上诉人的供养直系亲属救济费的职责适用法律错误，依法应予以撤销。上诉人的上诉理由依法成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初108号行政判决； 二、驳回徐水先的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由徐水先负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年六月二十三日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；