西安铁路运输中级法院     行政判决书     （2020）陕71行终637 号     上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市XX城XX路XX号。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人李东君，该局工作人员。   委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）王某甲，男，汉族，1971年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区XX乡XX村XX号。   委托代理人张钢印，陕西宝伦律师事务所律师。   委托代理人丁英健，陕西宝伦律师事务所实习律师。     上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然局）与被上诉人王某甲土地管理行政处罚一案，因不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   市自然局于2019年8月9日向王某甲作出市国土监字（2019）9-86号《土地行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），内容为“一、限15日内自行拆除非法占地9.181亩上新建的四座钢构厂房、两座简易房、一座活动房、硬化地面及其他设施，恢复土地原貌；二、对非法占地9.181亩合计6120.677平方米处以每平方米23元罚款，共计140775.00元。”并于2019年8月26日送达王某甲。   一审法院审理查明，2019年6月6日，市自然局执法人员对“王某甲建厂房一事”进行现场勘测，并于同日委托西安长地勘察测绘有限公司进行现场测绘。同日，市自然局向王某甲进行调查询问，王某甲述称涉案地块为葛村废弃砖厂用地，“1999年4月3日我办了乡镇企业土地使用许可证，企事业名称：陕西易夫实业有限公司，启用时间1999年5月，占地面积9476㎡，每年年审至2006年12月25日，后土地局不年审了，土地使用许可证（证号：长土用字1999（004）号）。同日，市自然局对王某甲占地一事进行立案，并认定王某甲违法事实为2005年王某甲XX街道XX村委会签订《承包合同书》，租用该村原砖厂用土后的土地建厂房，租地面积12.5亩，租期10年（2005年1月1日-2016年1月1日），租金每年每亩地150元；2011年5月12日，王某甲与该村续签承包合同，租期25年（2015年1月1日-2040年1月1日）。2006年7月，王某甲XX村XX组土地建房，截至调查之日，已建成四座钢构厂房、两座简易房及一座活动房并硬化地面，实地测量占地总面积9.181亩，根据土地利用总体规划及土地利用现状图显示，该地块为水浇地，违反了土地管理法第四十三、四十四条的规定，属于土地违法行为。6月8日，市XX街XX村村民代表王力进行调查询问，后者述称”据我所知，那块地方有土地证，应该是建设用地，我村村民都是诬告，当时王某甲在任，为了公事可能得罪了一些村民。”2019年7月16日，市自然局向王某甲作出《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，认为王某甲“未经批准占用黄良街办葛村二组土地建厂房”违反了《土地管理法》第43、59、76条及其实施条例第42条的规定，拟对其作出限期拆除并处罚款的行政处罚决定，并告知其陈述申辩及听证的权利。后市自然局于2019年8月1日重新制作上述两份告知书，并于8月4日邮寄送达王某甲。8月2日，市自然局决定对该案进行延期审理，延长期限自2019年8月6日-2019年9月6日。2019年8月9日，市自然局以其调查认定的“王某甲未经批准占用黄良街道葛村二组土地建厂房的行为”向王某甲作出“一、限15日内自行拆除非法占地9.181亩上新建的四座钢构厂房、两座简易房、一座活动房、硬化地面及其他设施，恢复土地原貌；二、对非法占地9.181亩合计6120.677平方米处以每平方米23元罚款，共计140775.00元。”并于2019年8月26日直接送达王某甲。王某甲不服，以市自然局认定事实错误为由于2019年9月9日提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。   另根据市自然局举证期限内提交的证据材料，另查明：1999年4月5日，陕西易夫实业有限公司向长安县土地管理局提出企事业用地申报申请，该申报审批表中“用地单位名称”栏为陕西易夫实业有限公司，“法定代表或经营人”为王某甲，“占地总面积”9476平方米，该申报表中附甲方（陕西易夫实业有限公司）与乙方（长安区黄良乡葛村村民委员会）《用地协议书》，约定甲方根据建设规划，使用乙方位于本村土地9476平方米，用地期限从1999年4月1日至2029年4月1日。长安县土地管理局于1999年4月27日在该表“县政府审批意见”栏中签字盖章，并于同日向陕西易夫实业有限公司颁发长土用字1999（004）号《长安县乡（镇）村企事业用地许可证》，该证载“企事业名称：陕西易夫实业有限公司；负责人：王某甲，占地面积9476㎡，被用地村组：葛村；土地类别：建设用地。”2019年1月17日，长安区XX街道XX村委会作出《原葛村村南旧窑场非耕地承包情况说明》，阐述了王某甲与原葛村村委会于2005年订立涉案宗地土地承包合同，利用原废弃砖厂建设用地申办企业发展个体经济，并取得长安县乡镇村企事业用地许可证的历史概况。   一审法院认为，本案的争议焦点为市自然局作出的市国土监字【2019】9-86号行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，市自然局具有对辖区内未经批准非法占地的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据《国土资源违法行为查处工作规程》4.2“查处国土资源违法行为，应当遵循严格、规范、公正、文明的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。”及《行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”之规定，根据本案查明的事实，市自然局在向王某甲及涉村村民代表进行调查询问时，上述被询问人均述称存在王某甲作为负责人申办企业并取得涉案用地许可证的客观事实，且根据市自然局向法院提交的上述证据，市自然局在其行政执法调查程序中应掌握并查证王某甲作为涉案土地用地许可证使用权人的法定代表人，其涉案占地建设行为与该企业用地面积、范围、四址及占地性质之间的关联关系，且市自然局在本案庭审过程中，亦认可该企业实际用地使用人为王某甲，故本院对市自然局认为王某甲未在其立案调查程序中提供其用地合法手续的辩称依法不予认可，对市自然局认为王某甲未经批准占用涉案土地进行建设属于非法占地行为因认定事实不清、证据不足，本院对其依据《土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条、八十三条对王某甲作出限期拆除涉案建筑、恢复土地原貌并处罚款的处罚依据合法性依法不予认可，对王某甲主张涉案处罚决定违法，应当予以撤销的主张依法予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销西安市自然资源和规划局向原告王某甲作出的市国土监字【2019】9-86号行政处罚决定；   案件受理费50元，由西安市自然资源和规划局负担。   上诉人市自然资源局不服，上诉称，原审法院查明事实不清、认定事实错误、证据不足，上诉人作出行政处罚所认定本案客观事实清楚、证据确凿，原判决依法应当予以撤销，发回重审或改判。   首先，被上诉人在原审开庭质证中并未提交其述称具有的《长安县乡（镇）村企事业用地许可证》（以下简称为“《用地许可证》”）及其他可以证明其建设行为合法的证据材料。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条[1]第（六）款的规定，原审人民法院不应将其作为本案的认定依据，原审法院认定本案基本事实有误，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项[2]的规定发回重审或予以改判。   其次，土地使用权与建设行为分属不同的法律关系，即使被上诉人具有合法的土地使用权，但也不等于与该土地使用权有利害关系的非权利人可以在涉案土地上进行建设行为。原长安县土地局确实向陕西易夫实业有限公司（以下简称为“易夫公司”）发放《用地许可证》，易夫公司亦确实是涉案土地的权利人。但经上诉人调查，被上诉人并未设立该公司，且未提供该公司设立的相关证据。尽管涉案地块与易夫公司享有使用权的土地间有重叠之处，但该建设行为仍属于被上诉人个人行为，不能简单的认为被上诉人的建设行为即易夫公司的建设行为。由于历史原因所导致的发证行为与公司设立行为不在上诉人可控范围之内，XX街XX村XX组土地建房的行为确实违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于违法行为。上诉人所作出行政行为合理、合法。原审法院判决依法应当予以撤销，发回重审或改判。   综上所述，原审法院查明事实不清、认定事实错误、证据不足，上诉人作出行政处罚所认定本案客观事实清楚、证据确凿，上诉请求：请求依法撤销（2019）陕7102行初3112号行政判决书，发回重审或改判；本案诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人王某甲辩称：   一、一审认定上诉人据以处罚被上诉人违法占地的事实不清，证据不足，该行政处罚不具有合法性应予撤销，一审判决完全正确。1.被上诉人持有合法审批的用地许可手续。1999年3月20日被上诉人响应国家政策，和原葛村村委会签订废弃砖厂《用地协议书》，利用该宗土地发展个体经济，经当时村、乡、县三级盖章审批同意（用地年限为1999年4月至2029年4月），由当时长安县土地局代表县政府颁发了用地许可证，明确该宗土地为建设用地。被上诉人对该废弃砖厂经过多年整修和翻建，从发展农村养殖开始，接纳大量农村剩余劳动力和贫困户就业，有力支援农业发展。被上诉人从1999年以来一直按照政府及当地土地主管部门颁发的非耕地用地许可合法使用，该许可证一直按期年检，二十年来从未有任何政府部门提出过任何异议，集体土地所有权人葛村村委会也没有任何异议。被上诉人是合法用地，不是非法占地。2、被上诉人作为农村承包经营户用地主体一脉相承，也合情合理合法。该宗地为废弃砖厂，当初毫无利用价值，又不安全，村委会多次鼓动被上诉人合理利用支援集体。由于历史原因，当初是以陕西易夫实业有限公司名义申报，但原长安县人民政府用地申报表中也明确注明“经营人”为被上诉人本人，“经营方式为个体”，被上诉人历年均按要求通过上诉人的用地许可证审验，而且上诉人在行政处罚过程中也认定被上诉人是以户经营。《中华人民共和国民法通则》第二十七条对于农村承包经营户的定义为农村集体经济组织的成员，它不必经工商管理部门核准登记。《民事诉讼法司法解释》第六十二条也明确规定，法人或者其他组织应登记而未登记，行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的，以行为人为当事人。原长安县人民政府用地申报表中已明确注明经营人为被上诉人王某甲，被上诉人作为实际用地行为人的合法权利应予保护。何况上诉人也承认是历史遗留问题，那么行政机关更应当本着实事求是、尊重历史、符合现实的原则。一审依法撤销不客观不公正处罚决定完全正确。   二、上诉人的上诉理由不能成立。被上诉人在上诉人行政调查时就提交了用地审批和政府颁发用地许可证的完整手续，上诉人上诉所称未提交证据材料不属实；上诉人作出行政处罚的事实根据是被上诉人改变土地用途非法用地，而上诉人在上诉状中又认为处罚事实依据是被上诉人未经批准的建房行为违法，明显自相矛盾，行政处罚认定事实不清，依据不足。   被上诉人持有的用地《许可证》是合法审批，一经作出，即具有公信力和确定力，对行政机关产生约束力，目前仍在有效期内。退一步讲，即使上诉人对占地主体存有疑义，也应在行政处罚过程中对涉案宗地权属、主体关联关系、用地面积及四至范围界定、用地性质变化及地籍登记等问题进行全面调查取证，这样才符合《行政处罚法》第三十六条“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”的规定。但上诉人在行政处罚过程中并未对上述据以行政处罚的基础核心事实进行充分调查取证，而且在行政处罚决定书中对被上诉人从1999年至2005年期间的合法占地事实只字未提，遗漏重要案件事实，足以证明当初行政处罚没有客观事实依据，一审认定上诉人处罚依据不合法完全正确。   三、上诉人行政处罚程序也严重违法，处罚结果明显不当。一审中被上诉人质证认为上诉人作出行政处罚的立案程序、勘测程序、调查程序、审理程序、告知程序等均存在程序严重违法。而且，上诉人在行政处罚决定书中本身认定一般农地区8.601亩和城镇建设用地区0.580亩就没有合法根据且违反认定程序，即便如此，将自己认定为建设用地0.580亩也一并纳入处罚明显错误；被上诉人最初占地时该宗土地是废弃砖厂，深坑无数，破房自然存在，建筑垃圾遍地，完全失去农业耕种条件，处罚决定要求恢复旧砖厂原貌确实无法执行，完全浪费社会资源，不符合节约型社会导向，处罚结果也明显不当。   综上，一审判决查明认定事实清楚，适用法律正确，上诉人针对被上诉人的行政处罚不具有合法性，一审判决撤销完全正确，应驳回上诉人的上诉请求。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是市自然规划局作出的市国土监字【2019】9-86号《行政处罚决定书》是否合法。根据一审查明事实及上诉人上诉意见，针对该处罚决定的职权依据、行政程序、法律适用等方面，一审判决认定适用法律正确，结论正确，本院予以确认。在该处罚决定的事实认定上，存在争议。对此，本院认为，被诉行政处罚决定以王某乙在“未经批准占用黄良街道葛村二组土地建厂房的行为”作为作出被诉行政处罚决定的事实依据，该事实依据的取得依据2019年6月6日现《场勘验笔录》现场勘查平面图等书面资料及对王某甲、王力的《询问笔录》。在对王某甲本人的询问中，王某甲提出涉案土地历史沿革等陈述申辩意见，并提交相关证据。对此，工作人员并未作出调查认定结论，直至经过告知、听证等程序，作出被诉行政处罚决定，致该行政处罚决定在事实认定上当事人陈述申辩的相关事实是否存在、如何认定并无明确结论告知相对人，程序欠缺导致该部分事实认定不清。关于市自然资源规划局上诉称王某甲在一审庭审中并未提交占地历史沿革资料，因涉案土地历史沿革等资料证据系王某甲在行政程序中向市自然规划局工作人员提交，是自然规划局在诉讼程序中作为证据提交法庭，王某甲对该组证据真实性、合法性均予认可；而非王某甲在诉讼中提交。   综上所述，一审判决认定被诉行政处罚认定事实不清，依法予以撤销，认定正确，适用法律正确，程序合法，应予维持。市自然规划局上诉意见没有事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。   案件受理费50元，上诉人西安市自然资源和规划局负担。             审判长    程淑芹   审判员    刘爽   审判员    左昆         二Ο二〇年六月二十六日       书记员    王聪        1