西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     (2020)陕71行终654号     上诉人(原审被告) 陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区沣东新城。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人刁一航，工作人员。   委托代理人田亚萍，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人(原审原告) 陕西环宇混凝土有限责任公司,住所地陕西省西咸新区沣东新城三桥镇。   法定代表人毕保定，董事长。   委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。   原审被告西安市未央区三桥街道办事处，住所地西安市未央区三桥新街。   负责人梁若波，主任。   委托代理人刘向荣，该单位工作人员。   上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（下称沣东管委会）因与被上诉人陕西环宇混凝土有限责任公司（下称环宇公司）、原审被告西安市未央区三桥街道办事处（下称三桥街办）行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2414号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明以下事实：2004年6月30日，原告作为承租人与出租人潘XX签订《房屋及场地租赁合同》，合同约定出租人潘XX将西宝疏导线中段18号蔺高工业园区中的约18亩土地和房屋出租给原告，出租时间自2004年6月30日至2024年6月29日。2006年1月27日，原告作为承租方与出租方三桥街办阎十村民委员会（十里铺村民小组）签订《土地租赁合同》，合同约定将该村约34.7亩地租赁给原告使用，租赁期限自2006年1月28日至2028年1月27日。后原告在三桥街办西宝疏导线18号建设商混站项目，总建筑面积5132.44㎡。2018年6月12日，陕西省西咸新区开发建设管理委员会办公室下发陕西咸办发[2018]71号《关于印发“三攻坚一整治”强化“两类企业”综合整治攻坚行动实施方案>的通知》文件，对西咸新区开展为期三个月的“两类企业”（即预拌混凝土企业和预拌砂浆企业）综合整改攻坚行动。2018年6月14日，陕西省西咸新区沣东新城规划建设局对原告涉嫌建设违法建筑物的行为进行了现场勘测、调查。形成调查终结报告，认为原告位于沣东新城三桥街办西宝疏导线18号的环宇混凝土项目违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设。2018年7月5日，西咸新区沣东新城规划建设局作出西咸沣东规责限拆告字【2018】203号《责令限期拆除违法建设告知书》，向原告进行告知：拟限原告在2018年7月12日前自行拆除违法建设，并享有陈述和申辩的权利。2018年7月10日，西咸新区沣东新城规划建设局作出西咸沣东规责限拆字【2018】203号《责令限期拆除违法建设决定书》决定限原告在2018年7月12日前自行拆除违法建设，如不服，可在60日内申请行政复议或在六个月内提起行政诉讼。原告未在2018年7月12日前拆除案涉建设，2018年7月13日，西咸新区沣东新城规划建设局作出西咸沣东规催字【2018】203号《履行拆除违法建设催告书》并送达原告，要求原告自催告书送达之日起3日内自行拆除案涉建设，逾期未自行拆除违法建设的，将依法强制执行。2018年8月22日，西咸新区沣东新城规划建设局作出《强制拆除违法建设公告》，要求原告自公告发布之日起2日内自行拆除违法建设，逾期未拆除，陕西西咸新区沣东新城规划局建设局、陕西省西咸新区沣东新城三桥街道办事处等机关将于2018年8月31日起对案涉违法建设实施强制拆除。2018年8月27日，西咸新区沣东新城规划建设局作出陕西咸沣东规强拆字【2018】203号《强制拆除违法建设决定书》，决定责成有关部门于2018年8月31日起依法对原告所有的案涉违法建设实施强制拆除，并向原告告知如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内申请行政复议或在六个月内提起行政诉讼。2018年8月31日，原告案涉违法建设被强制拆除。原告不服，于2019年6月20日诉至本院，诉请如上。另查明，原告向本院提交被告三桥街办向沣东新城规划建设局递交的《三桥街道关于陕西环宇混凝土有限责任公司拆迁相关事宜的情况说明》，在该说明中，被告三桥街办明确其参与了拆除行为。另查明，2018年12月26日，原告以被告沣东管委会为被告向本院提起行政诉讼，要求撤销西咸沣东规强拆字【2018】203号《强制拆除违法建设决定书》，本院于2019年6月21日作出（2019）陕7102行初304号行政判决，驳回了原告的诉讼请求。经上诉，2019年10月18日，西安铁路运输中级法院作出（2019）陕71行终679号行政判决，驳回了原告的上诉请求。   原审法院经审理认为，本案的争议焦点是:1.二被告主体是否适格。2.二被告实施拆除原告位于西咸新区沣东新城三桥镇西宝疏导线18号建设的行为是否合法。3.本案是否超过起诉期限。关于二被告主体是否适格的问题。根据原、被告提交的证据，结合庭审查明的事实，涉诉建筑物系沣东新城国土等部门及被告三桥街办联合拆除，而沣东新城国土等部门系被告沣东新城管委会的内设部门，对内设部门的行为沣东新管委会应为责任主体。被告三桥街办属可独立承担责任的主体，且其实际进行了拆除行为。故二被告主体适格。关于被告是否具有实施强制拆除行为的法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《西安市城乡规划条例》第七十一条规定：“城市管理部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可以申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。”据此，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。被告沣东新城管委会作为西安市人民政府的派出机构，对开发区内的房屋违建行为，具有实施强制拆除的法定职权。关于二被告实施的强拆行为程序是否合法问题。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。” 本案中，陕西省西咸新区沣东新城规划建设局于2018年8月27日向原告作出陕西咸沣东规强拆字【2018】203号《强制拆除违法建设决定书》，载明了当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，法律规定当事人在法定期限内不诉讼不复议又不拆除的，行政机关方可强制拆除。二被告在诉讼期限未届满的情况下即将原告房屋强制拆除，二被告的拆除行为显然不符合行政强制法的规定。关于本案是否超过起诉期限问题。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”结合本案情况，二被告在实施强拆行为时没有向原告告知起诉期限，因此起诉期限最长可达一年。本案原告2019年6月20日提起诉讼，并未超过法定起诉期限，故对被告的该项意见依法不予采信。综上，二被告强制拆除行为违反行政强制法的规定，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西咸新区沣东新城管理委员会、西安市未央区三桥街道办事处于2018年8月31日对原告西咸新区沣东新城三桥镇西宝疏导线18号建设进行强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由二被告负担。   上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会不服一审判决上诉称：一、一审法院认定被上诉人的起诉未超过法定期限明显错误，被上诉人的起诉已超过起诉期限，依法应驳回起诉。2018年8月27日，上诉人所属沣东规划建设局依法向被上诉人送达了《强制拆除违法建设决定书》，该决定书已明确告知了被上诉人“将于2018年8月31日起对你单位在三桥街办西宝疏导线18号建设的陕西环宇商混站项目实施强制拆除”。据此，上诉人依法对该违法建设组织了强制拆除行为。由此可见，《强制拆除违法建设决定书》是上诉人履行强制拆除行为的书面文件，文书中也明确写明“若不服本决定，你单位可在本决定书送达之日起六十日内向陕西省西咸新区沣东新城管委会或者陕西省西咸新区规划建设局申请行政复议，也可以在六个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。”该文书应依法视为上诉人实施强制拆除行为时，已向被上诉人履行了告知复议、起诉期限的义务。二、一审法院认为“上诉人在诉讼期限未届满的情况下强制拆除违法建设属于程序违法”明显错误。1、“行政复议、诉讼不停止执行”，为我国行政诉讼法一大原则，且涉案不存在可以停止执行的任一例外情形。2、作为一般法的《中华人民共和国行政强制法》与特别法的《中华人民共和国城乡规划法》不一致的，应以后者为准。3、强制拆除应适用特别法《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，即限期拆除决定作出后，被上诉人逾期不拆除的，行政机关就可以进行强制拆除，而无需等待一般法《行政强制法》规定的法定诉讼期限届满。综上，上诉人认为原审法院作出的判决属于认定事实不清，且适用法律错误。严重损害了上诉人的合法权益，据此，上诉人恳请贵院在查明本案事实的基础上，撤销原审判决，依法改判或者发回重审，维护上诉人合法权益。综上，请求二审法院：1.依法撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初2414号行政判决书。2.请求贵院依法改判驳回被上诉人的起诉或将本案发回重审。3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人陕西环宇混凝土有限责任公司答辩称，原审判决认定事实清楚适用法律正确，上诉人上诉请求不成立依法应予维持。原审判决认定被上诉人未超过起诉期限事实清楚。上诉人实施强制拆除行为时，未告知被上诉人起诉权利及期限，在原审过程中未提交相关证据佐证其已经明确告知被上诉人起诉权利，故按照最高院的司法解释在一年之内向法院提起确认强拆违法之诉，符合法律规定，另外，被上诉人已经在法定期限内起诉了上诉人作出的责令限期拆除违法建设通知书，责令限期拆除决定书作为强制拆除的依据，本身在司法审查过程中，所以基于诉讼，未在六个月内起诉强拆行为也符合不属于自身原因耽误起诉期限。二、原审判决确认上诉人事实的强制拆除行为违法适用法律正确。上诉人实施的强制拆除行为，属于典型的行政强制执行行为，受行政强制法调整，行政强制法第三十四条至第四十四条，明确规定行政机关施行的一般程序和特别程序，行政机关应该催告相对人保障相对人的陈述申辩权利，在相对人法定期限内不得实施拆除行为，但上诉人未遵循行政执法的一般程序和特别程序，程序违法。另外，对于已经建成的涉嫌违法建筑，本身形成时间长，建设原因复杂，所以行政强制法规定四十四条对拆除时间做了特别的限制，防止行政机关在认定事实不清的情况下，拆除建筑。综上以上原审判决适用法律正确，所以被上诉人认为原审应予维持驳回上诉人的上诉。   原审被告西安市未央区三桥街道办事处在二审中未发表意见。   本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。   本院认为，根据本案中各方当事人的诉辩意见，本院归纳本案二审的审查重点为：1.原审原告环宇公司的起诉是否超过法律规定的起诉期限；2.本案被诉强制拆除行为是否符合法律规定。   关于审查重点一，原审原告环宇公司的起诉是否超过起诉期限。上诉人沣东管委会认为，2018年8月27日，上诉人所属沣东规划建设局依法向被上诉人作出的《强制拆除违法建设决定书》，该决定书已明确告知了被上诉人可提起行政复议和诉讼的期限，应视为上诉人实施强制拆除行为时，已履行了告知起诉期限的义务，故一审法院认定原审原告起诉未超过起诉期限属于与事实不符且适用法律错误。经审查，本案被诉的行政行为是上诉人沣东管委会及原审被告三桥街办实施的强制拆除行为，其与上诉人沣东管委会作出的《强制拆除违法建设决定书》属于不同阶段的两个不同的行政行为，既具有关联性，也具有相对独立性，但均是可诉的行政行为。对这两种行政行为的司法审查有不同审查范围和标准，不能将在决定书中对当事人的告知义务等同于强制拆除行为中的对起诉期限的告知义务。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，上诉人沣东管委会认为原审原告的起诉超过起诉期限，应当承担举证责任。本案中，上诉人沣东管委会及原审被告三桥街办并未提交其在实施被诉行政行为时履行了起诉期限告知义务的证据，因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，本案起诉期限的起算点应当为被诉行政强制行为作出之日，据此，原审原告环宇公司向一审法院提起本案的诉讼并未超过法定的起诉期限。   关于审查重点二，本案被诉强制拆除行为是否符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，上诉人沣东管委会所属的沣东规划建设局于2018年7月10日作出了西咸沣东规责限拆字【2018】203号《责令限期拆除违法建设决定书》，该决定限环宇公司在2018年7月12日前自行拆除违法建设，如不服，可在60日内申请行政复议或在六个月内提起行政诉讼。上诉人沣东管委会所属的沣东规划建设局又于2018年8月22日、8月27日分别作出了《强制拆除违法建设公告》及《强制拆除违法建设决定书》。但上诉人沣东管委会及原审被告三桥街办于2018年8月31日即对案涉建筑实施了强制拆除行为，显然不符合上述法律的规定。一审法院以案涉的拆除行为不符合行政强制法的规定为由，作出了确认违法的一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人沣东管委会的上诉主张因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会负担。   本判决为终审判决。         审判长  王方   审判员  刘爽   审判员  左昆             二○二○年六月二十三日        书记员  雷宁        1