广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1638号 上诉人（一审被告）南宁市兴宁区人民政府，住所地：南宁市兴宁区厢竹大道63号。 法定代表人林涛，区长。 委托诉讼代理人覃清燕，广西全德律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）赵冰海，女，1970年4月21日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托诉讼代理人王雯，广西创想律师事务所律师。 一审第三人李电，男，1974年10月22日出生，壮族，住南宁市青秀区。 一审第三人李业祥，男，1946年12月24日出生，壮族，住南宁市青秀区。 一审第三人方秀清，女，1949年3月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。 上诉人南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）因赵冰海诉其房屋行政强制拆除一案，不服南宁市中级人民法院于2019年10月22日作出(2018)桂01行初309号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：兴宁区××大道××号房屋系李业祥、方秀清房屋，李业祥、方秀清持有的《房屋所有权证存根》载明房屋坐落于兴宁区××大道××、建筑面积982.5平方米。该房屋位于《南宁市兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目》的征收范围。南宁市城乡建设委员会于2016年6月20日发布南建征预[2016]9号《关于南宁市兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目国有土地上房屋征收预公告》。兴宁区政府受南宁市城乡建设委员会的委托，承担上述项目房屋征收与补偿的具体工作。2016年8月31日，南宁市城乡建设委员会（甲方）、南宁市兴宁区人民政府（乙方）和方秀清、李业祥作为丙方签订《兴工路西侧地块二（一期）土地储备项目房屋征收货币补偿协议书》（协议编号：兴工西地块二国房征字〔2016〕A08号），该协议约定：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（南府发[2012]6号）、《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规[2016]20号）等有关法规和文件规定，征收位于兴宁区××大道××／测绘编号：A08号房屋（房屋所有权证证号：邕房权证字第××号、国有土地使用权证号：南宁国用（1998）字第8002757号），给予丙方合计4008311.91元补偿补助费和1040971元奖励费用。乙方在协议生效后15个工作日内将上述房屋的货币补偿（补助）费用存入丙方银行账户，丙方应在本协议生效后15个工作日内自行（或通知承租人）搬迁并腾空房屋，结清水电费，将房屋移交乙方验收。此后，方秀清收到补偿补助费用和奖励费用，并于2016年10月7日将涉案房屋移交给乙方实施拆除。兴宁区政府主张于2016年10月15日委托相关公司拆除涉案房屋。赵冰海主张于2017年7月知悉该房屋被拆除。赵冰海以兴宁区政府未经抵押权人同意径行拆除涉案房屋严重违反法律规定，侵害赵冰海合法权益为由，诉至法院，请求确认兴宁区政府强制拆除涉案房屋的行为违法，赔偿200万元经济损失。在一审审理过程中，经法院释明，赵冰海申请撤回本案赔偿请求，明确涉案行政赔偿问题另案主张。 2014年12月25日，赵冰海（贷款人）与方秀清、李业详、李电（借款人），方秀清、李业祥（抵押人）签订《借款/担保合同》，赵冰海向借款人出借200万元，借款期限3个月，抵押人方秀清、李业祥以上述位于兴宁区××大道××号的涉案房屋作为抵押物。上述当事人于2014年12月31日针对上述抵押向南宁市住房保障和房产管理局办理抵押登记，取得邕房他证字第××号《房屋他项权证》。经委托南宁市不动产登记中心协助调查，查明上述抵押登记尚未注销，亦未办理变更登记。赵冰海提供的证据还反映，上述《借款/担保合同》当事人于2015年5月21日签订《借款/担保合同》，约定借款200万元，期限4个月，仍以涉案房屋作为抵押物。2015年10月3日，李电、方秀清、李业祥向赵冰海出具《贷款展期申请书》，申请对2015年5月25日的贷款250万展期一个月，此后又于2015年10月25日再次申请展期二个月，于2016年5月25日申请展期至2016年7月23日。 南宁市中级人民法院一审认为：当事人提起行政诉讼，应当符合行政诉讼案件的各项受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与被诉行政行为有利害关系的当事人可以提起诉讼。《中华人民共和国物权法》第一百八十八条规定，以本法第一百八十条第一款第一项至第四项规定的财产抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。第二百零二条规定，抵押权人应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护。第一百九十五条规定，债务人不履行到期债务的，抵押权人可以对抵押财产主张权利。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条第二款规定，担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后的二年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持。也就是说，抵押权作为法定的物权，是权利人基于债权而可对特定物主张的权利，不仅债务人要予以尊重，即使其他相对人亦应予以保障。本案赵冰海抵押权已经登记生效且尚在主债权的诉讼时效之内，即意味着赵冰海在特定情形下可以直接对涉案房屋主张特定权利。兴宁区政府拆除涉案房屋必然侵犯其所可能享有的该项权利，赵冰海与被诉行政行为有法律上的利害关系，可以提起本案诉讼。需要指出的是，由于方秀清、李业详、李电经合法传唤无正当理由不到庭，无法查实赵冰海与方秀清、李业详、李电借款合同的履行程度，故对赵冰海主张的欠款额度不予确认，但鉴于该抵押登记尚未被注销，且兴宁区政府系赵冰海可以主张抵押权期限内拆除涉案房屋，故赵冰海与方秀清、李业详、李电的具体借款额度不影响赵冰海与被诉行政行为有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”，因此，行政机关的拆除行为是否应被定性为行政强制执行行为，关键是该拆除行为是否已征得权利人的同意，在违背权利人意愿情形下实施的拆除应属行政强制执行行为。本案中，现有证据反映涉案房屋权利人并非仅有房屋所有权人，此外还有抵押权人，且《中华人民共和国物权法》第一百九十一条已对设定有抵押权情形的标的物所有权人权利行使的限制，故即使兴宁区政府主张其并不知悉涉案房屋已设定抵押权人，此不影响其拆除房屋系在部分权利人不知情的情形下实施，在性质上应为行政强制执行行为。兴宁区政府主张拆除行为不属于行使行政职权的行政强制执行行为于法无据，不予支持。虽然兴宁区政府是接受委托开展房屋征收的相关工作，但该委托内容并未涉及到强制拆除行为，故此案应由其作为适格被告参加诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，当事人可在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从知道之日起计算，但从知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第四条第二款规定，被告认为原告超过法定期限的，由被告承担举证责任。虽然兴宁区政府主张其已于2016年10月15日实施拆除行为，但其并未提供向赵冰海告知相关内容的有效证据，故应确认赵冰海在2017年7月知悉房屋被拆除后于2018年6月提起本案诉讼未超过法定期限。综上，赵冰海起诉符合行政诉讼的受理条件，兴宁区政府主张赵冰海起诉不符合受理条件于法无据，不予支持。 关于被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。也就是说，兴宁区政府作为承担行政职能的人民政府，虽然有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定开展房屋征收的实施工作，但其在开展房屋征收工作应当切实保障房屋所涉各项权利人的合法权利，在征收程序中查明被征收房屋的权属状况应是其基本工作。本案中，兴宁区政府仅在所有权人同意征收情况下即与所有权人签订补偿协议、向所有权人支付补偿款并实际拆除房屋显然存在认定事实不清问题。至于兴宁区政府主张其已向有关部门核实涉案房屋有无其他物权登记的问题，但并未提供证据予以证明且与客观事实不符，对其抗辩主张不予支持。在涉案房屋不属于权利人主动交出拆除情形下，《中华人民共和国行政强制法》已经明确规定行政强制执行的程序，兴宁区政府亦未履行相应程序，赵冰海主张兴宁区政府拆除房屋违法于法有据，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认兴宁区政府对南宁市兴宁区××大道××号房屋实施拆除的行为违法。 上诉人兴宁区政府上诉称：1、被上诉人与被诉的拆除行为没有利害关系，不具有本案原告主体资格，一审判决认定被上诉人享有涉案房屋的物权是对法律的错误理解和适用。根据《中华人民共和国物权法》第一百七十九条“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿。”的规定，抵押权是不转移抵押物占有的担保物权，抵押担保物权并不享有对特定物的占有、支配权利，在主债权不能履行时，也不能直接对抵押物享有占有、支配的权利。抵押权本质是一种物上价值权，因此被上诉人对涉案房屋拥有的权利为优先受偿权，而不是占有、支配涉案房屋的绝对物权，其有权要求本府保护其优先受偿权或提存补偿款的权利，但其对于房屋所有权人将涉案房屋交付本府拆除无权主张权利，其与被诉拆除行为无利害关系，不具有本案原告主体资格。2、一审判决认定本府对涉案房屋实施拆除行为是行政强制行为并确认违法是错误的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”的规定，房屋所有权人是被征收人，抵押权人不享有被征收人的主体资格。本府应予保护的是被上诉人的优先受偿权，即对涉案房屋补偿款进行优先支付给抵押权人或提存，而非保护涉案房屋。同时，也没有法律规定需要取得抵押权人的同意才能签订补偿协议或拆除涉案房屋。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回赵冰海的起诉。 被上诉人赵冰海答辩称：1、被上诉人系涉案房屋的抵押权人，与被诉拆除行为有利害关系。被上诉人已办理了抵押权登记，具有公示的效力，本案的抵押权设立于抵押物之上，抵押权人对抵押物优先受偿权的基础为抵押物，上诉人不顾被上诉人依法设立的抵押权，未经抵押权人同意，径行拆除涉案房屋，导致被上诉人对涉案房屋主张的权利消灭，侵犯了依法实现债权的权利，因此，被上诉人与被诉的拆除行为有利害关系。2、根据《物权法》第一百九十一条第二款“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”的规定，上诉人未审慎审查不动产的权属状况，草率的拆除了已经办理抵押登记的涉案房屋，违法行为显而易见。即使被上诉人可以就补偿款要求提存，但上诉人没有通知被上诉人，被上诉人一直不知道涉案房屋被拆除，提存无从谈起。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人李电、李业祥、方秀清未提交书面答辩状。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于被上诉人赵冰海与被诉拆除行为是否有利害关系，是否具备原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百七十九条“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿”、第一百八十七条“以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。”和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八十条“在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权人可以就该抵押物的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。”的规定，不动产抵押权自登记时设立，属于法定的物权，本案被上诉人已依法办理了涉案房屋的抵押登记且一直未注销，上诉人既没有征求涉案房屋抵押权人的意见，也未提存涉案房屋补偿款保障抵押权人的优先受偿权，径行拆除涉案房屋，导致抵押物灭失，在此情况下，被诉拆除行为对被上诉人作为抵押权人的优先受偿权的实现产生了实际影响，被上诉人与被诉拆除行为之间具有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，一审判决认定被上诉人与被诉拆除行为有利害关系是正确的，本院予以确认。 关于被诉拆除行为是否合法的问题。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。”的规定，房屋征收部门应对被征收房屋的权属进行全面调查，本案中上诉人有义务对涉案房屋是否办理有抵押登记进行调查核实。被上诉人已于2014年12月31日就涉案房屋抵押向南宁市住房保障和房产管理局办理了抵押登记，且该登记尚未注销，亦未办理变更登记，上诉人在征收过程中未能积极主动对涉案房屋的权属进行全面调查，遗漏查明被上诉人对涉案房屋办理有抵押登记的事实，应承担怠于履行职责的法律后果。其次，根据《中华人民共和国物权法》第一百九十一条“抵押期间，抵押人经抵押权人同意转让抵押财产的，应当将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”、《城市房地产抵押管理办法》第三十八条“因国家建设需要，将已设定抵押权的房地产列入拆迁范围的，抵押人应当及时书面通知抵押权人；抵押双方可以重新设定抵押房地产，也可以依法清理债权债务，解除抵押合同。”和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八十条“在抵押物灭失、毁损或者被征用的情况下，抵押权人可以就该抵押物的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。”的规定，未经抵押权人同意，抵押人无权擅自处分抵押财产，在抵押房屋被列入征收范围时，抵押双方可以重新设定抵押、清理债权债务，在抵押双方无法达成协议时，房屋征收部门有义务对被征收房屋的转化物即房屋补偿款进行提存，保障抵押权人优先受偿权的实现。本案中，上诉人未依法全面调查房屋权属，在抵押双方尚未清理债权债务或重新设定抵押的情况下，本应积极采取措施提存房屋补偿款，却直接将房屋补偿款支付给房屋所有权人即抵押人，未经抵押权人同意，径行拆除涉案房屋，导致抵押物灭失，违反了上述法律规定，一审判决确认被诉拆除行为违法，有事实和法律依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，由上诉人南宁市兴宁区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇二〇年六月十七日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣