重庆市万州区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0101行初5号原告胡亮，男，1974年3月6日出生，汉族，住重庆市万州区。委托代理人原江，北京京尚律师事务所律师。被告重庆市万州区规划和自然资源局，住所地重庆市万州区南滨大道临牌1965号，统一社会信用代码：11500101MB1915464Q。法定代表人白波，局长。委托代理人张元君，该局用途管制科工作人员。第三人万州经济技术开发区经济发展服务中心，住所地重庆市万州区机场路588号216室，统一社会信用代码：12500101MB0X97842X。法定代表人熊压修，主任。委托代理人罗盛，该中心职工。委托代理人王洪卫，重庆法韵律师事务所律师。原告胡亮诉被告重庆市万州区规划和自然资源局（以下简称万州区规资局）、第三人万州经济技术开发区经济发展服务中心（以下简称万州经开区经服中心）房屋拆迁补偿协议纠纷一案，本院于2020年1月2日受理后，依法向被告送达起诉状副本和应诉通知书。因万州经开区经服中心与本案存在利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。被告万州区规资局负责人经本院通知未出庭参加诉讼。原告胡亮及其委托代理人原江，被告万州区规资局的委托代理人张元君，第三人万州经开区经服中心的委托代理人罗盛、王洪卫均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡亮诉称，原告原系重庆市万州区双河口街道石梁居委会居民（原石梁村2组村民，2005年石梁村1组和2组合并为石梁村6组，2016年石梁村6组撤村改为双河口街道石梁居委会）。1996年10月30日原告在获得建房批示并向原万县市龙宝区建设委员会高峰建设管理所缴纳民营区建房款2000元之后在批准的宅基地上建成案涉房屋，建筑面积599.06平方米（住宅面积524.3平方米，门面房面积74.76平方米）。2018年4月万州区规资局（原万州区国土资源和房屋管理局）发布《万州区公安局看守所工程国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）宣传手册》,载明征收范围包括双河口办事处石梁二组、三组等征收红线范围内国有土地上房屋。原告房屋在该建设项目征收红线范围内。2019年3月18日万州经开区经服中心与原告签订《征地拆迁房屋补偿协议》（以下简称补偿协议），2019年4月双河口街道征地办和石梁居委会将原告房屋拆除。原告认为案涉补偿协议违法应予以撤销。理由如下：1、第三人不具有签订涉案补偿协议的主体资格，第三人万州经开区经服中心不是法律法规授权的组织，也非受委托的组织，其与原告签订的补偿协议超出其法定职责；2、被告将涉案房屋认定为非国有土地上房屋系认定事实错误。2011年3月14日重庆市人民政府作出《关于万州区土地征收批复》（渝府地[2011]379号），该批复载明“批准征收双河口街道石梁村1、3、5、6社等4个社集体土地面积共计34.0563公顷，同时鉴于双河口街道石梁村1、3、5、6社的土地已全部征收，农村居民全部转为城镇居民，同意撤销上述4个社的建制，纳入城镇管理。本案中案涉房屋所属土地在2011年3月14日之日起已经由集体土地征收为国有土地，涉案房屋属于国有土地上的房屋，故被告认定涉案房屋属于非国有土地上房屋系认定事实错误。另，根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》和《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》的规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。故本案中重庆市人民政府作出的（渝府地[2011]379号）征地批复和重庆市万州区人民政府（以下简称万州区政府）作出的《关于同意征收双河口街道石梁村六社（原石梁2社）集体土地补偿安置的批复》（万州府土[2012]58号）已超过两年，土地征收批准文件和安置补偿方案均已失效，不能作为对原告土地和房屋实施征收的法律依据。3、按照非国有土地上房屋对原告进行补偿，违反公平补偿原则。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。四、以预评估价格作为房屋价值的补偿标准，违反法定程序；五、以低于预评估价格对原告房屋进行补偿，存在显失公平。案中补偿方案征求意见稿第12页以表格形式列明被征收房屋预评估价格即2000年以前砖混结构住宅，土地性质为出让，预评估价格为3502元/平方米，门面4400元/平方米。而被告对原告住宅按2784元/平方米、门面按3678元/平方米的价格补偿，该补偿标准明显低于被征收房屋预评估价格，故该协议存在显失公平。综上，涉案补偿协议存在认定事实错误，同时符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国民法通则》第59条、及《中华人民共和国合同法》第54条规定的可撤销情形，故请求人民法院判决撤销原告与第三人万州经开区经服中心于2019年3月18日签订的《征地拆迁房屋补偿协议》。原告当庭提交下列证据：证据一：建房批示，证明原告在获得建房批示并向原万县市龙宝区建设委员会高峰建设管理所缴纳民营区建房款后修建了案涉房屋，原告系案涉房屋的所有权人及案涉房屋所属土地的合法使用权人，原告与本案存在利害关系，为适格的原告；证据二：重庆市人民政府作出关于万州区土地征收批复（渝府地[2011]379号），证明案涉房屋所属土地在2011年3月14日批复生效之日即已经由集体土地征收为国有土地，案涉房屋已属于国有土地上的房屋；证据三：万州区政府关于确定万州区看守所建设工程国有土地上房屋征收项目的批复（万州府土[2017]121号）、万州区公安局看守所工程建设项目征收范围红线图，证明案涉房屋被纳入万州区看守所建设项目的征收范围内；证据四：万州区公安局看守所工程国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）宣传手册，证明：1、万州区公安局看守所建设工程项目由万州区规资局委托万州区房屋征收中心承担国有土地上房屋征收与补偿工作；2、被征收房屋预评估价格即2000年代以前砖混结构住宅，土地性质为出让，预评估价格为3502元/平方米，2000年代以前砖混结构临街门面，土地性质为出让，预评估价格4400元/平方米；3、以“被征收房屋预评估价格”作为案涉房屋补偿标准不能客观真实的体现案涉房屋价值，违反了国有土地上房屋征收与补偿的法定程序；证据五：原告与第三人签订的《征地拆迁房屋补偿协议》，证明：1、第三人不是法律法规授权的组织，也非受委托的组织，其与原告签订的补偿协议显然超出其法定职责，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的超越职权的情形；2、将原告房屋认定为集体土地上的房屋，认定事实错误。3、被告对原告住宅按照2784元/平方米给予补偿，门面房按照3678元/平方米给予补偿，该补偿标准明显低于被征收房屋预评估价格，存在显失公平的情形。被告万州区规资局辩称，一、万州经开区经服中心是签订协议的适格主体，其与原告签订的补偿协议合法有效。2011年3月，重庆市人民政府下达了《关于万州区土地征收的批复》（渝府地[2011]379号），同意征收万州区双河口街道石梁村1、3、5、6社等4个社集体农用地28.8378公顷（其中耕地20.8251公顷）、集体建设用地4.5687公顷、集体未利用地0.6498公顷。2011年6月，万州区政府发布了《关于征收双河口街道石梁村1、3、5、6社集体土地的公告》（万州府土公[2011]22号）。2012年8月，原万州区国土资源和房屋管理局发布《关于征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土公[2012]11号）。同月，万州区政府作出《关于同意征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的批复》（万州府土[2012]58号），明确此宗土地的征地补偿安置工作，由原万州经开区土地储备中心（现万州经开区经服中心）作为征地实施主体单位负责组织实施。故万州经开区经服中心与原告签订的补偿协议合法有效。原告的房屋系1996年建成，其房屋所在土地2011年3月批准征收。原告的房屋系集体土地上的房屋，并非国有土地上修建的房屋。集体土地只有在征收实施完毕后才按照国有土地进行管理和使用，并非批准征收之日就转变为国有土地。原告在渝府地[2011]379号批复征地红线范围内有两处房屋，其中一处在2012年已签订安置补偿协议，住房已进行安置，人员的安置补助费已补偿到位。现案涉房屋是原告在征收的集体土地红线范围内修建的第二栋房屋,2012年安置补偿时原告认为补偿价格低拒绝签订该栋房屋的补偿协议。万州区公安局看守所建设项目征收红线范围内既有国有土地上的房屋，又有集体土地上的房屋，两种房屋分别适用不同的补偿标准。原告的房屋属集体土地上的房屋，就不能按照国有土地上的房屋补偿标准进行补偿，应适用《重庆市万州区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（万州府发[2013]20号）的标准进行补偿，该通知中规定集体土地上房屋的补偿标准为600元/平方米（砖混结构）。为了维护原告的利益，第三人参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条的规定和石梁民营一条街国有土地上房屋评估补偿标准，最终确定住宅房补偿2784元/平方米，经营性用房为3678元/平方米。该补偿标准远远高于集体土地上房屋的补偿标准。2018年7月17日，征地工作组召开了包括原告在内的《石梁民营街非国有土地房屋拆迁补偿工作会》，会上告知补偿标准，原告等人对此无异议，随后与万州经开区经服中心签订了补偿协议，原告已领取全部补偿款。综上，原告与第三人签订的协议合法有效，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内提交下列证据：1、《重庆市人民政府关于万州区土地征收的批复》（渝府地[2011]379号）；2、《重庆市万州区人民政府关于征收双河口街道石梁村1、3、5、6社集体土地的公告》（万州府土公[2011]22号）；3、《万州区国土资源局关于征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土公[2012]11号）；4、《万州区人民政府关于同意征收双河口街道石梁村6社(原石梁2社)集体土地补偿安置方案的批复》（万州府土[2012]58号）；证据1-4证明征收土地行为的合法性，依法征收，万州经开区经服中心是签订协议的适格主体；5、建构筑物调查明细表6、征收土地构附属物调查登记明细表7、宅基地范围内零星树木花草调查明细表8、征地拆迁补偿协议9、委托书10、承诺书11、居民会议记录12、安置补偿发放表证据5-12证明征地实施单位万州经开区经服中心已按规定对原告房屋进行了补偿。经庭审质证，原告对被告万州区规资局提交的证据质证意见如下：对证据1、2三性无异议，对证明目的不认可，只能证明案涉地块于2011年由集体土地转化为国有土地；证据3、4真实性、合法性有异议，不认可证明目的，该补偿安置方案2012年作出后并未实施，至2018年开始实施,本次实施已经超过两年有效期，不能证明被诉协议合法；证据5-7真实性、关联性认可，证明目的不认可；证据8-12真实性无异议，不认可其证明目的，相反可以证明被诉协议存在显失公平和违反法定程序的被撤销情形。第三人对被告举示的证据无异议。第三人对原告举示的证据质证意见如下：证据一、二的真实性、合法性、关联性无异议，能证明涉案房屋系集体土地上的房屋，而不是国有土地上的房屋；证据三、四实际上是国有土地房屋征收补偿的文件，与本案没有关联性；证据四亦能证明第三人已经参照国有土地上的房屋补偿标准对原告房屋进行了全额补偿；证据五的合法性、关联性、真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。被告对原告举示的证据质证意见与第三人的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：原、被告举示的证据真实、合法，与本案相关联，予以采信。经审理查明，原告胡亮原系重庆市万州区双河口街道石梁村2社村民，2005年石梁村1社和2社合并为石梁村6社，2016年石梁村撤村改为石梁居委会。1996年，原告在双河口街道石梁村2社规划的民营一条街范围内申请宅基地修建房屋，土地获得批准后，其修建了一栋房屋共计599.06平方米（住房524.3平方米，门面房74.76平方米）。原告胡亮在该组原有老房屋一栋，其在原石梁村二社共有两栋房屋。2011年3月14日，重庆市人民政府下达了《关于万州区土地征收的批复》（渝府地[2011]379号），同意征收万州区双河口街道石梁村1、3、5、6社等4个社集体农用地28.8378公顷（其中耕地20.8251公顷）、集体建设用地4.5687公顷、集体未利用地0.6498公顷。2011年6月30日，万州区政府发布《关于征收双河口街道石梁村1、3、5、6社集体土地的公告》（万州府土公[2011]22号）。2012年8月9日，原万州区国土资源局发布《关于征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的公告》（万州国土公[2012]11号）。2012年8月31日万州区政府下达了《关于同意征收双河口街道石梁村6社（原石梁2社）集体土地补偿安置方案的批复》（万州府土[2012]58号），明确此宗土地的征地补偿安置工作，由原万州经开区土地储备中心（现万州经开区经服中心）作为征地实施主体单位负责组织实施。2012年，原经开区土地储备中心对原告家原来的一栋住房进行了安置补偿。同时，也对原告家庭人员进行了安置。2017年12月15日，万州区政府批复同意万州区看守所建设工程确定为国有土地上房屋征收项目，原告1996年修建的房屋在万州区看守所建设工程的红线范围内。该红线范围内的房屋有集体土地上的房屋和国有土地上的房屋两种情形，原告的房屋系集体土地上的房屋。国有土地上房屋的征收补偿工作万州区规资局委托万州区房屋征收中心组织实施。评估机构对该地段国有土地上的房屋预评估价格为：2000年以前土地性质为出让的砖混结构住宅3502元/平方米、平街门面4400元/平方米，土地性质为划拨的砖混结构住宅3484元/平方米、平街门面4378元/平方米。2017年10月，第三人万州经开区经服中心对原告房屋及构附属物、宅基地范围内零星树木花草进行了调查登记，原告签字确认。2018年7月17日，第三人征地办公室召集石梁民营一条街上在集体土地修建房屋的产权人召开《石梁民营街非国有土地房屋拆迁补偿工作会》，会上工作人员告知住房的补偿价格为2784元/平方米（该补偿价格是参照2000年以前国有划拨土地上砖混结构的房屋价格减去国有土地空地的价格），构、附属物的标准按（2013）20号文件执行。原告参加了本次会议。2019年3月18日，原告委托其妻范兴艳与第三人签订了《征地拆迁房屋补偿协议》，并附主体房屋、附属建构筑物、零星花草树木等补偿明细表，补偿金额共计1890381元。同日，该补偿款发放给原告。原告领取补偿款后，以第三人不具备签订补偿协议的主体资格，且补偿价格过低，显失公平等为由向本院提起行政诉讼，请求撤销原告与第三人签订的房屋拆迁补偿协议。本院认为，本案的争议焦点为：1、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否有效？2、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否违反了土地管理法的集体土地征收补偿制度？3、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否显失公平，是否应当予以撤销？对此本院作如下评判：一、原告与第三人签订的《征地拆迁房屋补偿协议》的效力问题。原告认为万州经开区经服中心既不是国有土地上房屋征收的实施主体，也并非集体土地征收的实施主体，不具有签订拆迁补偿协议的主体资格，双方签订的《征地拆迁房屋补偿协议》存在重大且明显违法情形，应属无效协议。本院认为，首先，原告的房屋是集体土地上的房屋，并非国有土地上的房屋，其安置补偿只能适用集体土地上房屋的补偿安置政策。其次，从被告提交的证据4《万州区人民政府关于同意征收双河口街道石梁村6社(原石梁2社)集体土地补偿安置方案的批复》（万州府土[2012]58号）中明确万州区经开区土地储备中心（现万州经开区经服中心）作为征地实施主体负责组织实施。即本案第三人具体实施该征收地块的补偿安置工作，当然可以签订补偿安置协议。万州经开区经服中心实施的相关行为应视为征地补偿安置法定主体万州区规资局的委托。庭审中，被告万州区规资局认可第三人签订补偿安置协议系受其委托，所产生的法律后果由其承担。被诉协议是双方当事人真实意思表示，也未违反法律、行政法规的强制性规定，故协议有效。二、《征地拆迁房屋补偿协议》是否违反了土地管理法的集体土地征收补偿制度？原告认为，根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》和《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》的规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。重庆市人民政府作出的（渝府地[2011]379号）征地批复和重庆市万州区人民政府作出的《关于同意征收双河口街道石梁村六社（原石梁2社）集体土地补偿安置的批复》（万州府土[2012]58号）已超过两年，土地征收批准文件和安置补偿方案均已失效，不能作为对原告土地和房屋实施征收的法律依据。本院认为，上述文件规定的是批准后一直没有实施的批准文件才失效。而本案中，从双方举示的证据及双方当事人当庭陈述看，原告所在组土地批准征收后，2012年第三人依据万州区政府批准的补偿安置方案对土地进行了补偿，人员进行了安置，对原告的另一处住房也已补偿安置，涉诉协议中的房屋只是由于双方没有达成一致意见而未补偿。本案与上述文件规定的情形不一致，原批复并未失效，原告房屋所在土地为集体土地，其房屋应按集体土地上的房屋补偿标准予以补偿。原告主张批复文件失效无法律依据，其主张不成立，本院不予支持。三、被诉《征地拆迁房屋补偿协议》是否显失公平，是否应当予以撤销？本院认为，双方举示的证据能证明原告房屋所在土地2011年征收，2012年万州区政府作出《关于同意征收双河口街道石梁村六社（原石梁村2社）集体土地补偿安置方案的批复》，原万州区土储备中心按此补偿安置方案对原告所在组的土地进行了补偿，对原告家庭人员进行了安置，并对原告的另一处住宅进行了安置补偿。因原告认为补偿标准过低，对涉诉协议中的房屋补偿双方未达成协议。2017年12月，万州区看守所建设工程需要使用原告房屋所在的土地。由于该地块上存在国有土地上的房屋和集体土地上的房屋。万州区房屋征收中心征收国有土地上的房屋，第三人对集体土地上的房屋进行安置补偿。原告的房屋系集体土地上修建的房屋，应按集体土地上的房屋补偿标准予以补偿，即适用《重庆市万州区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（万州府发[2013]20号），其中集体土地房屋补偿标准为600元/平方米（砖混结构）。第三人实施补偿时，考虑到该区域已纳入城市规划区，遂依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第十二条规定，参照该地块上国有土地上房屋的评估补偿价格，最终确定住宅补偿价格2784元/平方米，门面房补偿价格3678元/平方米。对房屋的补偿标准征地工作组2018年7月召开包括原告在内的集体土地上房屋拆迁补偿工作会上，明确告知上述补偿标准，原告等人对此无异议后，双方才签订的被诉协议，协议签订后原告已全额领取补偿款，故该协议是双方真实意思表示，第三人对原告房屋进行了公平合理的补偿。故原告主张涉诉协议显失公平无事实依据和法律依据，其请求撤销的理由不成立，本院不予支持。综上，原告与第三人签订的《征地拆迁房屋补偿协议》是双方当事人真实意思表示，协议中补偿标准原告同意且符合相关法律法规的规定，并未损害原告的利益，原告请求撤销的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告胡亮的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡亮承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  李亚飞人民陪审员  赖庆娟人民陪审员  曹家芳二〇二〇年六月三日书 记 员  魏文杰