贵州省安顺市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔04行终69号 上诉人（原审原告）贵州红枫赛鸽文化产业有限公司。 法定代表人聂一一，执行董事。 被上诉人（原审被告）安顺市平坝区自然资源局，住所地贵州省安顺市平坝区安平街道南桥路13号。 法定代表人黄启政，局长。 被上诉人（原审被告）安顺市平坝区人民政府，住所地贵州省安顺市平坝区安平街道中山南路58号区行政中心2号楼。 法定代表人唐友波，县长。 上诉人贵州红枫赛鸽文化产业有限公司（以下简称红枫公司）因与被上诉人安顺市平坝区自然资源局（以下简称平坝区自然局）、安顺市平坝区人民政府（以下简称平坝区政府）土地行政处罚一案，不服贵州省安顺市西秀区人民法院（2019）黔0402行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定：2015年8月13日，平坝区政府（甲方）与贵阳市红枫赛鸽中心（乙方）签订《黔中信鸽养殖产业化项目投资合同书》（以下简称《投资合同书》），载明：乙方在平坝区投资黔中信鸽养殖产业化项目，该项目属于农体融合类行业；乙方项目选址在平坝区河头寨，项目总用地约1000亩；用地分为两部分，一部分是核心区约100亩，该用地采用租赁方式取得，由甲方出面统一替乙方流转，租期为28年；另一部分用地是拓展区，拓展区布局是在核心区周边布置鸽粮饲料基地（含部分花卉种植），面积约900亩，这部份用地由甲方配合乙方自行与当地农户协商流转土地，拓展区用地不改变土地使用性质；甲方根据乙方产业布局，拟初步落实约100亩土地与乙方用于建设高端信鸽公棚、场内生态草坪、通道及绿化隔离设施、管理中心办公楼、治疗室、观察室、隔离室、消毒室、消毒池、无害化处理室、库房及化验室等信鸽养殖产业化项目；产业的具体布局、建设内容及复垦相关事宜按国土资发〔2014〕127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称127号通知）文件执行；乙方要做出项目设施农用地的规划布局图，建设前要将设施农用地建设方案报区国土局和区农业局进行审查备案，如审查不合格乙方应重新调整规划直至审查合格才能备案。甲方（项目所在地乡政府）在流转完土地及赔偿地上附着物后通知乙方入场，乙方才能按照已备案的设施农用地建设方案动工建设。在乙方项目核心区的建设过程中，不得擅自改变土地用途，乙方平整合并土地要先将该核心区内土地的耕作层进行剥离,平整完毕后再将耕作层均匀平铺到所平整的土地上，确保土地流转期结束后的复垦工作能顺利进行。本合同生效后一个月内，乙方必须在甲方所在地工商行政机关注册公司，取得法人营业执照和税务登记等相关证照，依法缴税、自主经营、自负盈亏，并由新成立的公司履行本合同的权利义务。2015年6月9日，2015第3号《黔中信鸽养殖产业化项目投资合同》联评联审专题会议纪要：“六、项目涉及的农业设施用地实行备案制，具体布局，建设内容及复垦相关事宜按照127号通知文件执行。”2015年9月9日，安顺市平坝区发展和改革局作出平发改字〔2015〕81号《关于黔中信鸽文化产业园项目备案的通知》，同意备案。原告于2015年8月28日取得营业执照后，按照《投资合同书》约定于2016年开始投资建设。2018年9月7日，原平坝区国土资源局作出平国土资责停字（2018）第11号《责令停止土地违法行为通知书》载明：经调查，红枫公司未经相关部门批准，于2018年9月7日在占用稻田、旱地约3万平方米擅自动工修建的养鸽建设项目，使用土地属违法行为。2019年4月8日，被告平坝区自然局对原告进行立案调查。经福建国佳勘测有限公司出具的《黔中信鸽产业化养殖项目勘测定界技术报告书》：实测面积为4.1831公顷（41830.74平方米）。2019年5月24日，被告平坝区自然局对原告作出平自然资听告字（2019）08号《行政处罚听证告知书》和平自然资罚告字（2019）08号《行政处罚告知书》。2019年6月13日，被告平坝区自然局举行听证。同年6月24日，被告平坝区自然局作出平自然资罚字（2019）08号《行政处罚决定书》（以下简称08号处罚决定）。原告不服，申请行政复议，被告平坝区政府于2019年10月28日作出平府复决（2019）28号行政复议决定（以下简称28号复议决定），维持被告平坝区自然局作出的08号处罚决定。经该院现场勘查：原告在案涉土地上修建办公楼、宿舍楼及鸽舍钢架大棚等永久性建筑物，并将空地作硬化处理，原告至今未办理农用地转用审批手续。 原判认为：本案的争议焦点为被诉处罚决定及行政复议决定是否合法。关于被告平坝区自然局作出的08号处罚决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告平坝区自然局具有查处违反土地管理法律、法规行为的法定职权。根据127号通知：将设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地,必须依法依规按建设用地进行管理。同时明确，从事设施农业建设的,先由乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议；再由乡镇政府将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中,原告主张案涉项目用地不属于建设用地，属于设施农用地，不需要进行建设用地相关审批。但从2015年至2019年，原告未依据127号通知及《投资合同书》完善相关手续，导致涉案土地不能被认定为设施农用地,且原告在案涉土地上建设的永久性建筑物包括办公楼、宿舍楼等，亦不能被认定为农业配套设施，依法应当按建设用地管理。故被诉行政处罚决定认定原告违法占用土地新建建筑物和其他设施，事实清楚，证据确凿。被告平坝区自然局在作出行政处罚决定前根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条第一款的规定，告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据,同时告知原告依法享有陈述、申辩、听证的权利，并制作和送达了行政处罚决定，故被诉行政处罚决定，程序合法。被告平坝区自然局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对原告进行处罚，适用法律正确，处罚适当。关于被告平坝区政府作出的28号复议决定是否合法的问题。被告平坝区政府在法定期限内作出的复议决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告红枫公司的诉讼请求。 判决书送达后，上诉人红枫公司不服，上诉称：一、一审判决适用法律、法规错误的四个方面。（一）《中华人民共和国土地管理法》第七十七条（旧法第七十六条）不适用于本案。本案用地不属于未经批准、采取欺骗手段骗取批准或非法占用土地中的任何一种情形。而是与平坝区政府签订《投资合同书》、与集体经济组织签订《用地协议》、向区财政局支付全部土地使用费用，履行一系列设施农用地合法程序后，才由政府方将土地交付上诉人使用的。本案用地性质属于设施农用地，非建设用地。设施农用地的法律性质仍然保持为农用地的法律属性，上诉人并没有改变土地用途。拆除的处罚决定是错误的。只有对于非法改变土地用途法律性质，并且不符合土地利用总体规划的违法项目，将可以给予拆除的行政处罚。本案土地符合土地利用总体规划，根据平坝区政府2015年6月10日的《黔中信鸽养殖产业化项目投资合同》联评联审专题《会议纪要》，项目已通过包括平坝区自然局在内的相关委、办、局联评联审通过；另根据平坝区政府2016年10月24日的平城夫专议〔2016〕19号《会议纪要》，已原则通过了黔中信鸽文化产业园修建性详细规划。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款，应当适用于本案，《行政处罚决定书》作出时证据不足，不能成立。平坝区自然局不进行是否存在违法行为的调查取证工作，不对土地用途法律属性进行认定工作，直接违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定。其证据不足、认定错误，处罚决定不能成立。一审判决忽视本条款法律明确规定，对平坝区自然局作出行政处罚时的证据充分性不作谨慎审查，是导致一审错判的原因。（三）对于设施农用地不须像建设用地那样需要审批程序及按建设用地管理，依法无须审批并应按农用地管理。对于这个重要的法律适用问题，一审判决适用法律错误。一审法院认定原告未依据127号通知及《投资合同书》完善相关手续，导致涉案土地不能被认定为设施农用地的观点存在因果关系的错误。我国《中华人民共和国土地管理法》和前述文件均已明确规定，设施农业用地按农用地管理。对于生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产的，按农用地管理。涉案土地本就为农业用地，无需办理农用地转用审批手续，仅需办理备案手续，且备案手续进行与否也不影响设施农用地的认定。总之，不存在因为未办理手续而不能被认定为设施农用地的问题。（四）关于农用地备案责任，法律适用错误。上诉人无需办理设施农用地的备案手续，备案手续责任在于乡镇政府。二、原判决认定基本事实不清、证据不足，应发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（一）涉案土地性质之基本事实，没有去查，也没有查清。上诉人认为属于设施农用地不属于建设用地，并有一系列证据可以证明。而平坝区自然局仅有场地测绘、现场照片等证据为据，显然依据不足。（二）涉案土地上的建设细节之基本事实，没有查清。一审法院对于现场的建设细节是否是符合国家标准、政策文件规定的农业生产设施、附属设施和配套设施具体文件要求，并未依法组织测量和认定工作，得出了错误的结论。为此，特上诉，请求撤销原判，依法改判或发回重审，并请求撤销平坝区自然局作出的08号处罚决定及平坝区政府作出的28复议决定。 被上诉人平坝区自然局二审未提交书面答辩状。 被上诉人平坝区政府二审未提交书面答辩状。 当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是平坝区自然局作出的08号处罚决定及平坝区政府作出的28号复议决定是否合法。 《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十七条第一款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”127号通知第一条第三项第二款规定“各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。”第二条第一项第二款规定“非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。”本案中,上诉人红枫公司主张案涉项目用地不属于建设用地，属于设施农用地，不需要进行建设用地相关审批。但从上诉人红枫公司提交的营业执照经营范围及民办非企业单位登记证书的业务范围来看，上诉人红枫公司使用的土地不能被认定为设施农用地用途，依法应当按建设用地进行管理。行政协议不能代替相关建设用地审批及取得，上诉人红枫公司在未经批准在农用地上建设相关建筑物、构筑物属非法占用土地行为。平坝区自然局对上诉人的处罚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，故平坝区自然局作出的08号处罚决定合法。平坝区政府在法定期限内作出的复议决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，故平坝区政府作出的28号复议决定合法。 综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贵州红枫赛鸽文化产业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  肖帮华 审判员  洪 云 审判员  阮素芬 二〇二〇年六月二十三日 法官助理王竣谊 书记员汤晓燕