广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初20号原告广东金盛彩印包装有限公司，住所地佛山市三水区白坭镇工业大道171号（F1）、(F2)、（F3）、(F4)。法定代表人卢亮，董事长。委托代理人刘文利，该司员工。委托代理人杜圣操，广东浩淼律师事务所律师。被告佛山市三水区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市三水区西南街道广海大道中38号。负责人何国永，局长。行政负责人刘荣达，副局长。委托代理人陈志劲，广东华法（三水）律师事务所律师。被告佛山市三水区西南街道办事处，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路十八号。法定代表人黎达贤，主任。行政负责人何仕谦。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。第三人三水对外经济开发区三旧改造工作指挥部，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路18号。法定代表人何仕谦。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。委托代理人冼月霞，该工作人员。原告广东金盛彩印包装有限公司诉被告佛山市三水区住房城乡建设和水利局（以下简称三水住建局）、佛山市三水区西南街道办事处（以下简称西南街道办）国有土地房屋征收与补偿协议一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因三水对外经济开发区三旧改造工作指挥部（以下简称三旧指挥部）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知该单位为第三人参加诉讼，于2020年3月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘文利、杜圣操，被告三水住建局的行政负责人刘荣达、委托代理人陈志劲，被告西南街道办的行政负责人何仕谦、委托代理人张栩，第三人的法定代表人何仕谦、委托代理人冼月霞、张栩均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2012年7月27日，原告与第三人签订了《三水对外经济开发区“三旧”改造项目征收补偿合同书》（合同编号〔2012〕26号，以下简称《合同书》），《合同书》约定由第三人征收原告所有的位于佛山市三水区****号的土地（土地证号20051103086、20051102339）及该土地上的地上建（构）筑物等附属设施，按约定补偿，详见《合同书》第一条，并约定由此产生的税费均由甲方（即征收方）承担。2012年7月28日，第三人与原告签订了一份《〈三水对外经济开发区“三旧”改造项目征收补偿合同书〉补充协议》（以下简称《合同书补充协议》），约定将搬迁、移交期限变更为“乙方（即原告）应在佛山市三水中心科技工业区西南工业园有限公司将三水西南工业园的工业用地不少于150亩交付给乙方（佛山市华南明珠纸品销售有限公司）使用之日起两年内完成搬迁工作并将征收范围内的资产全部移交给甲方（即征收方）”。由于第三人未能如期向原告提供前述工业用地，导致原告无法如期搬迁，2014年9月3日，第三人又与原告签订了一份《补充协议》，约定在第三人提前支付部分第三期补偿款及满足其他相关条件后，原告同意由第三人先行对部分建（构）筑物等进行拆建，以达成其推进西南大道建成通车的总体部署，并再次约定了向原告提供工业用地的具体时间。然而，直到原告提起本案诉讼之日止，第三人指定的佛山市三水中心科技工业区西南工业园有限公司仍然未能按照约定向原告提供前述工业用地，对此，原告将持续与相关当事人交涉。2017年11月2日，原告为了配合第三人实施“三旧”改造工作的总体规划，经征收方请求，在没有如约获得前述工业用地的前提下，提前将《合同书》所约定的土地（厂房）移交给了第三人，并于同年11月23日将不可搬迁的建构物及设备移交给了第三人。截止到2017年5月4日（即《企业政策性搬迁涉税审核专项报告》作出之日），原告累计收到第三人支付的各项征收补偿款109534940.00元，政策性搬迁处置资产收入9744655.66元，以上两项合计119279595.66元。经佛山市安立信税务师事务所有限公司审核，在扣减搬迁性支出及弥补原告以前年度的亏损后确认企业政策性搬迁应税所得额为19356304.41元，原告实际应纳所得税为4839076.10元。2017年6月6日，原告据此向税务机关缴纳了企业所得税4839076.10元。2018年3月，第三人向原告支付了拆迁补偿款第三期余款及奖励款6796552.00元。自同年7月19日至2019年5月27日，原告根据税务机关的要求，原告陆续预缴了企业所得税2310698.49元。2019年5月5日，佛山市安立信税务师事务所有限公司对原告2018年1-12月间的企业所得税项目进行了全面审核，并作出了《企业所得税汇算清缴纳税调整报告》，确定将原告因前述搬迁补偿所得应缴纳的税费调整为1699138.00元。原告依法向税务机关缴纳前述各项税费后，即开始持续向第三人和西南街道办提出交涉，要求两部门尽快按照合同约定将全部税费偿还给原告，并于2019年2月18日、12月16日向第三人发出《关于尽快支付“三旧”改造项目垫付的企业所得税的函》及《请求函》。2019年12月16日，第三人向原告出具了《关于支付“三旧”改造项目所得税的复函》，建议原告“迅速通过法律途径解决此问题”。西南街道办下属的佛山市三水区西南街道国土城建和水务局也就前述《请求函》作出《回复函》，表示愿意提供相关土地，但直到起诉之日仍然没有落实。根据三府〔2012〕31号《关于征收三水对外经济开发区“三旧”改造范围内国有土地及地上房屋的决定》（以下简称三府〔2012〕31号文）,本案土地房屋的征收部门为佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称三水国土局），征收实施单位为第三人。因此，三水住建局依法应当对本案原告缴纳的税费承担偿还责任。三府〔2012〕7号《关于加快三水对外经济开发区“三旧”改造的实施意见》（以下简称三府〔2012〕7号文）第五条明确规定：三水对外经济开发区“三旧”改造工作由西南街道办全面负责。另,三府复〔2012〕2号《关于三水对外经济开发区片区用地收储及开发等问题的批复》（以下简称三府复〔2012〕2号文）中第一条明确：“相关补偿费用由你街道（即西南街道办事处）解决”。因此，西南街道办依法应当对本案原告缴纳的税费承担连带清偿责任。原告为维护企业合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向法院起诉，请依法判如所请。请求法院：1.判令确认两被告不履行《合同书》及其补充协议约定义务的行为违法；2.判令两被告连带偿还原告已经支付的相关税费合计6538214.1元及承担自起诉之日起至原告实际收到款项之日止的逾期付款违约金（按照欠款总额每天0.1%计算）；3.判令本案诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据材料：1.三府复〔2012〕2号文,证明该区域土地及房屋的征收决定是基于西南街道办的请求而作出，确定由该西南街道办负责支付补偿款项及分享相关收益。2.三府〔2012〕7号文,证明组建第三人，该第三人的组成涵盖了两被告的主要领导成员，并且确定该项工作西南街道办全面负责。3.三府〔2012〕31号文及附件,证明确定被告三水国土局为房屋征收部门，第三人为征收实施单位4.《合同书》,证明约定了征收的范围、征收内容、各项补偿、奖励金额及税费承担等，还约定了税费的范围，并且该合同没有约定征收方承担税费的具体期限。5.《合同书补充协议》,证明变更了《合同书》约定的搬迁期限及附随条件等。6.《补充协议》,证明再次明确搬迁的附随条件等内容，对于两份补充协议，西南街道办全程参与，提供工业用地的承诺是由其作出的，也只有在西南街道办协助下才能完成，故两份补充协议基于西南街道办的全面支持下形成。7.土地（厂房）移交确认书,证明原告在征收方没有提供工业用地的前提下同意先行搬迁。8.财产移交确认书及附件,证明原告完成搬迁工作，按照合同、双方口头约定履行合同义务。9.2012年至2014年的记账凭证4份及银行进账单4份,证明第三人在2012年至2014年间陆续向原告支付了部分搬迁补偿款。10.2018年的记账凭证2份及银行进账单,证明第三人在2018年3月向原告支付了第三期搬迁补偿款及奖励。11.企业政策性搬迁涉税审核专项报告及附件,证明原告就征收方已经支付的部分搬迁补偿款缴纳了对应的企业所得税。12.企业所得税汇算清缴纳税调整报告及附件,证明原告基于征收方当年支付的补偿款和奖励款在2018年7月预缴了税费，并在2019年5月审核调整，确认原告实际应纳税费总额，另证明原告在2019年5月经专业机构作出汇算清缴调整报告后，才最终确认自己因于2018年3月收到第三人支付的最终征收补偿款和奖励款而应当缴纳的所得税准确金额。13.2017年的电子缴款凭证,证明原告于2017年7月基于第三人在2012-2014年间支付的部分征收补偿款等缴纳的企业所得税。14.2018年的电子缴款凭证,证明原告于2018年度应纳所得税总额为2310698.49元，其中政策性搬迁收入应纳所得税额为1699138.00元，原告陆续于2018年7月至2019年5月间已缴纳完毕。15.请求函、关于尽快支付“三旧”改造项目垫付的企业所得税的函,证明原告分别于2019年2月和12月书面向第三人及被告西南街道办主张偿还税费并要求提供工业用地。16.关于支付“三旧”改造项目企业所得税的复函,证明第三人首次明确拒绝偿还原告支付的税费。17.回复函,证明该复函表明西南街道办实际上是拆迁补偿合同的当事人，其地位与三水住建局相同。被告三水住建局辩称，一、本案作为拆迁补偿安置协议中税费承担条款引起的纠纷，应作为民事案件审理，法院应驳回原告提起的本次行政起诉。原告本案起诉并非对国有土地使用权收回或者国有土地上房屋征收的行政行为有异议，而仅仅是要求合同相对方履行合同约定义务支付税款。因此，本案是基于国有土地上房屋拆迁补偿安置协议中税费承担条款而产生的争议纠纷。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第一条的规定，只有对人民政府或城市房屋主管行政机关作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服的，方可提起行政诉讼。该《批复》第二条更加明确的规定了：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”。本案中，原告主张的税收承担条款并非是由佛山市三水区人民政府（以下简称三水区府）作出的《三水对外经济开发区“三旧”改造项目国有土地及地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）予以确定的补偿标准，该条款属于实施单位擅自增加的扶持条款，属于双方在超出征收补偿标准以外订立的民事权利义务条款。同时，《合同书》签订时间在2015年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》之前，故原告要求被告支付税款而提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回原告的起诉。二、原告主张的税费承担条款超出了法定补偿范围，涉嫌变相退税，违反了《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，属无效条款。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，对地上房屋的拆迁补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁和临时安置的补偿、以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，但其中并不包括对被拆迁人应纳税款的补偿。而《税收征收管理法》第三条第二款则明确规定：“任何机关、单位或个人不得擅自作出免税、退税、补税的决定。”本案中，征收实施单位在未经三水国土局及三水区府批准同意的情况下，擅自与原告订立税费承担条款，不仅超出了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《征收补偿方案》规定的补偿范围，还涉嫌违反《中华人民共和国税收征收管理法》的规定进行变相退税约定。因此，《合同书》中有关税费承担的条款因违反法律、行政法规的强制性规定而属无效条款，原告据此提出的诉请应当予以驳回。三、第三人在未经得三水国土局同意或追认的情况下，超出《征收补偿方案》规定的补偿标准，擅自与原告订立有关税收承担的条款属于超越委托权限，由此产生的法律责任应由实施单位承担。三水国土局委托实施单位进行征收拆迁时，已明确要求按照三水区府公布的《征收补偿方案》确定的标准进行补偿。该《征收补偿方案》早已向原告等被征收拆迁人公示，原告对此也是完全知情的。然而第三人却在未经得三水国土局事前审批同意的情况下，擅自与原告订立税费承担条款，签订后也未提交三水国土局备案，因此三水国土局对该部分税费承担条款不予追认。从民事法律层面说，第三人属于超越委托范围缔约，且原告对第三人超越委托范围缔约的情况知情，因此越权代理的法律责任不应当由三水国土局承担，而应当由第三人承担。从行政法律层面说，拆迁实施单位属于超越委托权限作出行政行为，该违法行政行为所产生的法律责任应当由拆迁实施单位承担。因此，无论从何种法律关系分析，第三人超越补偿方案规定的补偿标准范围且未经三水国土局同意或追认，而与原告订立的税费承担条款，其产生的法律责任不应由三水国土局承担，而应由第三人或被告西南街道办独自承担。三水国土局依法无需承担税费支付责任，原告要求三水国土局支付款项的诉请应予驳回。四、原告主张的利息损失缺乏依据，相关诉请应当予以驳回。本案中，原告主张的利息缺乏法律规定或合同约定的依据，其利息金额明显过高，法院不应予以支持。综上，本案应属民事纠纷，不应作为行政案件进行审理；原告主张的税费承担条款属于违反法律、行政法规强制性规定的无效条款；该税费承担条款未经三水国土局同意或追认，属于第三人擅自订立的，超出《征收补偿方案》规定补偿范围的“越权条款”，由此产生的支付责任和义务，应当由第三人或设立第三人的单位独自承担，三水住建局无需支付该部分税费款项。请法院查明事实，驳回原告诉请。被告三水住建局在诉讼中提供了下列证据：1.三水住建局的统一社会信用代码证书，证明三水住建局的主体资格。2.三府〔2012〕31号文、《征收补偿方案》、三府复〔2012〕8号文，证明涉案土地征收部门为三水国土局，实施单位为第三人，《征收补偿方案》明确要求“补偿安置方式、安置原则及具体补偿安置标准按已批准的补偿安置方案执行”，并未允许被征收人税费返还或奖励政策，实施单位订立税费承担条款属于超越《补偿安置方案》和三水国土局委托权限的违法行为，应当由实施单位独自承担相应的法律责任。被告西南街道办辩称，一、西南街道办不是本案的适格被告。西南街道办既不是涉案土地的征收人，也不是征收实施的单位，也不是《合同书》的当事人。原告的土地、厂房被征收过程中，西南街道办未对原告实施任何行政行为，也未出具过任何法律文书。西南街道办无义务承担本案税费及违约金。二、《合同书》的税费条款缺乏法律依据。《合同书》具有行政管理性质，属行政协议，行政机关商谈合同条款并不同于民事合同，行政机关没有完全的意思自治权，行政协议中关于行政机关承担义务的条款应当有明确的法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。该条规定中的补偿范围并未包括税费补偿。虽然上述条文第二款规定政府可以对被征收人给予补助，该补助是否可以包含税费补助，并没有相关法律法规予以解释。根据行政行为“法无授权即为禁止”的原则，法律未规定征收补偿项目包括税费，则征收补偿合同中不能约定由政府机关承担税费。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，任何机关、单位或个人都不得擅自作出免税、退税、补税的决定。本案《合同书》中约定由行政机关承担税费实际属于变相退税的约定，因为行政机关的经费均来源于财政资金，用财政资金交税，国家财产并没有增加，该行为实际会导致国家税收减少，损害了国家及社会公共利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，案涉税费条款应为无效条款。本案税费应由法定纳税义务人即原告自行承担。三、原告主张的税费数额不准确。原告主张的税费包含税费2436163.92元，该部分税费与本案《合同书》无关。案涉《合同书》约定的补偿款和奖励款共计116331492元，付款凭证中显示西南街道办已支付的款项也是该金额。原告起诉状中称西南街道办向其支付了共计126076147.66元，包含政策性搬迁处置资产收入9744655.66元。没有证据显示该9744655.66元与《合同书》有关，也没有证据显示西南街道办向原告支付了该款项，所以，该款项产生的税费与本案无关。另《合同书》第六条约定的4412817元奖励款产生的税费不属于合同第二条约定的税费范围。《合同书》第二条约定的税费特指补偿款产生的税费，而奖励款并不是征收行为必然会产生的款项，属于附条件的款项，原告在合同约定的时间内履行合同义务则可以获得该款项，否则无权获得该款项，该款项是独立于补偿款之外的款项。从合同条款的顺序也可以反映双方约定的税费仅限合同第一条所涉补偿款的税费，不包含第六条奖励款产生的税费。按照通常逻辑，如果税费包含奖励款的税费，则税费条款应写在奖励条款之后。四、原告主张的逾期付款违约金缺乏依据。《合同书》第九条第3项约定的违约金仅限于迟延支付补偿款事宜，双方未就承担税费一事约定违约责任。五、本案已超过起诉期限，应依法裁定驳回起诉。原告第一次交税时间为2017年6月2日，第二次交税时间为2018年7月13日，至本案起诉日止，两次交税时间均已超过行政诉讼的起诉期限，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上，请法院依法驳回原告的起诉。被告西南街道办在诉讼中无提供证据。第三人三旧指挥部述称，一、第三人不是本案的适格主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第三人是由三水区府组织成立的负责三水对外经济开发区“三旧”改造工作的组织，其作为征收补偿合同的主体合法。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。依据上述规定，第三人作为房屋征收实施单位实施的征收补偿行为由委托单位负责。第三人是由三水区府成立的临时组织，虽有办理登记，但已过了登记有效期，因现有法律法规缺乏对这类临时机构年审程序的相关规定，导致第三人无法进行年审，所以第三人并不是独立的行政机关，不是本案的适格主体。二、原告的第一项诉讼请求没有法律依据，本案不存在确认违法的问题。本案是行政合同纠纷，原告的主要诉求是要求被告履行给付义务，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十三条的规定，对于该类纠纷的判决，或者驳回诉讼请求，或者判决履行给付义务，而不存在确认违法的问题。是否违法针对的是行政主体签订合同的行为，而不是履行合同的行为，如果履行合同不符合约定，仅属违约行为，不能等同违法行政行为。三、《合同书》的税费条款缺乏法律依据。《合同书》具有行政管理性质，属行政合同，行政机关商谈合同条款并不同于民事合同，行政机关没有完全的意思自治权，行政合同内容应符合法律法规规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。该条规定中的补偿范围并未包括税费补偿。虽然上述条文第二款规定政府可以对被征收人给予补助，该补助是否可以包含税费补助，并没有相关法律法规予以解释。根据行政行为“法无授权即为禁止”的原则，法律未规定征收补偿项目包括税费，则征收补偿合同中不能约定由政府机关承担税费。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，任何机关、单位或个人都不得擅自作出免税、退税、补税的决定。本案《合同书》中约定由三旧指挥部承担税费实际属于变相退税的约定，该行为不符合法律法规及国家政策的规定。行政主体的经费属于国家财政资金，若由行政主体代替民事主体交纳税款，国家的财政收入并没有实际增加，这实际是国家税收流失的一种形式。涉税费条款违反了《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定，同时也损害了社会公共利益，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，《合同书》的税费条款应为无效条款。本案税费应由法定纳税义务人即原告自行承担。四、原告主张的税费数额不正确。（一）原告主张的税费中有部分税款2436163.92元（9744655.66元×25%）与《合同书》无关。《合同书》约定的补偿款和奖励款共计116331492元，付款凭证中显示西南街道办已支付的款项也是该金额。原告的起诉状中称第三人向其支付了共计126076147.66元，包含政策性搬迁处置资产收入9744655.66元。但没有证据显示该9744655.66元与《合同书》有关，也没有证据显示第三人向原告支付了该款项，所以，该款项产生的税费与本案无关。（二）《合同书》第六条约定的4412817元奖励款产生的税费1103204.25元（4412817元×25%））不属于合同第二条约定的税费范围。《合同书》第二条约定的税费特指补偿款产生的税费，而奖励款并不是征收行为必然会产生的款项，属于附条件的款项，原告在合同约定的时间内履行合同义务则可以获得该款项，否则无权获得该款项，该款项是独立于补偿款之外的款项。从合同条款的顺序也可以反映双方约定的税费仅限合同第一条所涉补偿款的税费，不包含第六条奖励款产生的税费。按照通常逻辑，如果税费包含奖励款的税费，则税费条款应写在奖励条款之后。原告主张的逾期付款违约金缺乏依据。《合同书》第九条第3项约定的违约金仅限于迟延支付补偿款事宜，双方未就承担税费一事约定违约责任。本案已超过起诉期限，应依法裁定驳回起诉。原告第一次交税时间为2017年6月2日，第二次交税时间为2018年7月13日，至本案起诉日止，两次交税时间均已超过行政诉讼的起诉期限，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回起诉。第三人三旧指挥部在诉讼中提供了下列证据材料：1.三府〔2012〕7号文，证明第三人是由三水区府组织成立的临时机构，不是独立的行政机关，不是本案的适格主体。2.第三人的组织机构代码证，证明第三人的组织机构代码证已超过有效期限，因证照登记制改革，现无办法年审。3.三府〔2012〕31号文及附件，证明三水区府依法作出了征收决定，原告位于佛山市三水区***********的土地的土地及地上建筑物属于征收范围内。4．《合同书》、《合同书补充协议》、《补充协议》，证明第三人与原告签订涉案合同，约定了双方的权利义务，第三人应向原告支付补偿款111918675元、奖励款4412817元，以上共计116331492元。5.收据6份、银行进账单4份、中国建设银行单位客户专用回单，证明第三人已经向原告支付了全部的补偿款和奖励款。6.三华价估字（2012）0138号《价格评估结论书》及附件、佛启房评（2012）10第8028号《房地产拆迁补偿估价报告》及附件，证明经评估，原告位于佛山市三水区***********、24号的土地价值为28527840元，地上建筑物价值为48059600元，搬迁补偿为25886640元。评估价总额是102474080元，合同约定补偿款是111918675元。合同补偿价比评估价值多了940多万元，这是双方协商的结果。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1、2、3、5、6、9，被告三水住建局提供的证据1，第三人提供的证据1、3、4、5，各方当事人对证据无异议，且上述证据符合真实性、合法性、关联性无异议，可作为本案的定案依据。原告提供的证据4、7、8、9、10、11、12、13、14,被告三水住建局提供的证据2，第三人提供的证据2、6，各方当事人对证据真实性均无异议，且上述证据来源合法，与本案有关联，本院均予以采纳作为本案的定案依据。原告提供的证据15、16，是原告分别于2019年2月和12月书面向第三人主张要求偿还税费等事项的函件，因第三人只确认于2019年12月10日才收到了原告的函件并于同年12月16日进行了回复，原告并无提供证据证明其于2019年2月曾向第三人提交过上述函件，故本院确认原告最初向第三人要求支付涉案税款申请的时间为2019年12月10日，第三人拒绝原告要求支付税款申请的时间为2019年12月16日。原告提供的证据17，是西南街道办内设机构国土城建和水务局就原告提出交付土地的申请事项所进行的回复，与本案被诉《合同书》的审查无关联性，不作为本案的定案依据。经审理查明，2012年7月27日，原告与第三人签订了《合同书》，《合同书》第一条约定，原告与第三人双方确认原告位于佛山市三水区***********的土地（土地证号20051103086、20051102339）及该土地上的地上建（构）筑物等附属设施由第三人收回，具体补偿为：1.土地面积47546.4平方米，补偿款28527840元；2.地上建（构）筑物建筑面积37494.07平方米，补偿款57504195元；3.搬迁及其它补偿费用25886640元，设备搬迁、安装补偿费用19726974元，停工、停业损失补偿费用6159666元。上述三项合计补偿款111918675元。《合同书》第二条约定，原告搬迁所产生的所有税费均由第三人承担。第六条约定，原告若于2012年12月31日前完成所有搬迁工作并将征收范围内的资产全部移交第三人的，第三人将于接收之日起30日内向原告一次性支付4412817元作为搬迁补偿奖励。2012年7月28日，第三人与原告签订《合同书补充协议》，该补充协议第一条约定，将合同第四条的搬迁、移交期限变更为原告应在佛山市三水中心科技工业区西南工业园有限公司将三水西南工业园的工业用地不少于150亩交付给原告使用之日起两年内完成所有搬迁工作并将征收范围内的资产（包括但不限于土地、建筑物等）全部移交给第三人。2014年9月3日，第三人又与原告签订了《补充协议》，约定在第三人提前支付部分第三期补偿款及满足其他相关条件后，原告同意由第三人先行对部分建（构）筑物等进行拆建，以达成顺利推进西南大道建成通车的总体部署，并再次约定了向原告提供工业用地的具体时间。2017年11月2日、11月23日，原告先后将涉案土地（厂房）、不可搬迁建构物及设备移交给第三人。2012年9月至2014年9月间，原告累计收到第三人支付的各项征收补偿款109534940元，连同原告因搬迁时取得涉案资产处置收入9744655.66元，以上两项合计119279595.66元。2017年6月2日，原告经佛山市安立信税务师事务所有限公司审核后，向三水税务机关缴纳了实际应纳所得税额4839076.1元。2018年3月，第三人向原告支付了涉案土地的拆迁补偿款余款及奖励款6796552元。2018年7月至2019年5月间，原告陆续预缴了所得税2310698.49元。2019年5月5日，原告委托佛山市安立信税务师事务所有限公司对2018年1-12月间的企业所得税项目进行了全面审核，作出《企业所得税汇算清缴纳税调整报告》，确定将原告因前述搬迁补偿所得应缴纳的税费调整为1699138元。原告依法向税务机关缴纳上述各项税费后，于2019年12月10日向第三人发出《关于尽快支付“三旧”改造项目垫付的企业所得税的函》。2019年12月16日，第三人向原告出具《关于支付“三旧”改造项目企业所得税的复函》，认为涉案《合同书》及《补充协议》中关于支付税费的相关条款属无效条款，鉴于双方对此问题分歧较大，建议原告迅速通过法律途径解决此问题。另查，佛山市安立信税务师事务所有限公司对原告2012年7月27日至2016年12月31日间的企业政策性搬迁进行涉税审核，并于2017年5月4日出具《企业政策性搬迁涉税审核专项报告》，报告载明：一、政策性搬迁补偿收入的审核情况：根据原告与第三人签订的《合同书》表明，第三人应支付原告搬迁补偿款共计111918675元，其中国有土地使用权补偿28527840元、地上建（构）筑物补偿57504195元、搬迁及其它补偿25886640元。原告实际收到上述补偿款109534940元，另原告在政策性期间搬迁过程中取得资产处置收入9744655.66元，其中处置固定资产收入5089048.86元，处置存货收入4655606.8元。二、政策性搬迁支出的审核情况：协议搬迁之日至2016年12月31日，实际发生政策性搬迁资产处置支出为84759995.46元，其中处置固定资产支出32333294.51元、处置无形资产支出11475131.26元、存货处置损失16765096.81元、长期待摊结转98004元、新厂筹建支出6112358.77元、安置职工费用1917537.62元、购置固定资产支出16058572.49元。审核后，确认可在政策性搬迁收入中扣除的支出为84759995.46元。三、政策性搬迁收入抵减支出后余额审核：上述审核确认政策性搬迁收入119279595.66元，扣除政策性搬迁支出84759995.46元，确认政策性搬迁收入扣除准予扣除的项目后余额为34519600.2元。四、政策性搬迁所得税费审核：经上述审核政策性搬迁收入抵减支出后余额为34519600.2元，弥补以前年度亏损15163295.79元，应计入政策性搬迁项目的应纳税所得额为19356304.41元，政策性搬迁应缴纳所得税为4839076.1元（应纳税所得额19356304.41元×25%）。又查，佛山市安立信税务师事务所有限公司对原告2018年1月1日至2018年12月31日间的纳税申报事项进行鉴证，于2019年5月5日出具《企业所得税汇算清缴纳税申报鉴证报告》，报告载明：原告利润总额7639289.35元，加上纳税调整增加额1603504.59元，即纳税调整所得9242793.94元，应纳税所得额9242793.94元，税率25%，应纳所得税额2310698.49元（其中政策性搬迁所得税额1699138元，当年经营所得应纳税额611560.49元），扣减本年累计实际已预缴的所得税额1909832.34元，本年度应补所得税额400866.15元。原告两次缴纳涉案政策性搬迁所得税额为4839076.1元+1699138元＝6538214.1元。再查，《合同书》中约定第三人对涉案土地的补偿款是经佛山市三水区华正价格事务所有限公司的市场评估值来协商约定，《合同书》中有关税费负担条款的约定是由于当时原告认为政府的补偿价格偏低，双方协商由第三人承担补偿款产生的税费，第三人由于涉案三旧改造项目推进任务紧迫，且认为涉案项目的税费可以得到较多的优惠减免政策，实际缴纳的税费也不会太高而愿意承担税费。再查，佛山市三水区人民政府于2012年4月25日颁发了三府〔2012〕31号文，明确三水国土局为西南街道口岸大道至河口城区内的三水对外经济开发区（即东至口岸大道、南至西河路、西至工业大道、北至321国道）一带区域的内房屋、地上建（构）筑物的房屋征收部门，第三人为上述区域土地及房屋征收实施单位。《合同书》所约定征收改造的土地及地上建筑物位于上述范围内。2012年1月13日，三水区府作出三府〔2012〕7号文，成立第三人三旧指挥部，下设办公室，负责指导、协调三水对外经济开发区“三旧”改造工作，并作为该片区土地资源整理工作的责任主体，负责拆迁补偿、土地征收、土地租赁、资产处置等相关工作。该文另规定，三水对外经济开发区“三旧”改造工作由西南街道全面负责。2012年1月12日，三水区府作出三府复〔2012〕2号文，批复同意西南街道办负责对纳入“三旧”改造项目的三水对外经济开发区片区用地进行统一改造，改造范围内的土地征收及房屋拆迁等工作由西南街道办负责，相关补偿费用由西南街道办解决。再另查，根据三发〔2019〕1号《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于印发〈佛山市三水区机构改革方案〉的通知》，三水国土局已不再保留，组建佛山市三水区住房城乡建设和水利局，将原三水国土局的住房和城乡建设等管理职责整合至该局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼案件的受理范围。从被诉的《合同书》的内容看，作为三水区府成立负责涉案“三旧”改造土地征收和拆迁补偿等工作的三旧指挥部，为贯彻落实发展“产业新城”的理念，拓宽西南中心城区发展空间，改善人居生活环境，建设宜居城市，其根据三水区总体规划、《关于征收三水对外经济开发区“三旧”改造项目范围内国有土地及地上房屋的决定》的文件精神及国家的相关政策法规规定，与原告就上述范围内土地及厂房等有关事宜订立的该合同，属于行政协议。原告要求判令确认被告不履行《合同书》及其补充协议的行为违法及判令两被告连带偿还原告已经支付的相关税费及逾期付款违约金，属于行政诉讼的受案范围。被告三水住建局认为本案属于民事案件理由不成立，本院不予采纳。关于原告要求两被告支付税款是否超过起诉期限的问题。被告西南街道办、第三人认为原告第一次交税时间为2017年6月2日，第二次交税时间为2018年7月13日，至本案起诉日止，两次交税时间均已超过行政诉讼的起诉期限。本院认为，根据《企业政策性搬迁所得税管理办法》第十七条规定：“下列情形之一的，为搬迁完成年度，企业应进行搬迁清算，计算搬迁所得：（一）从搬迁开始，5年内（包括搬迁当年度）任何一年完成搬迁的。（二）从搬迁开始，搬迁时间满5年（包括搬迁当年度）的年度。”因第三人支付原告的征收补偿款及搬迁奖励款是在2012年至2014年、2018年3月间完成，本案原告在收到上述征收补偿款及搬迁奖励款的五年内分三次缴纳企业所得税，并在2019年5月完缴涉案税款符合上述规定，原告在完税后一年内请求支付税款并未超过法定起诉期限。被告西南街道办、第三人提出的上述主张理由不成立，本院不予支持。本案争议焦点一：两被告的主体是否适格、本院通知三旧指挥部作为第三人参加诉讼是否符合法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，根据三水区府2012年4月25日颁发的三府〔2012〕31号文，可以确定三水国土局为西南街道口岸大道至河口城区内的三水对外经济开发区一带区域的内房屋、地上建（构）筑物的房屋征收部门。另第三人是据该府2012年1月13日颁发的三府〔2012〕7号文成立的机构，负责指导、协调三水对外经济开发区“三旧”改造工作，并作为该片区土地资源整理工作的责任主体，负责拆迁补偿、土地征收、土地租赁、资产处置等相关工作，庭审中被告三水住建局对第三人的签订合同的行为予以确认，根据上述政府文件，三水国土局与第三人存在事实上的委托实施征收关系，即使没有签订《合同书》具体事宜形式上的委托，三水国土局也应承担法律后果，因此，涉案的《合同书》可视为三水国土局的行政行为。因三水国土局现已不再保留，故三水住建局应为本案适格的被告。另根据三府复〔2012〕2号文，批复同意西南街道办负责对纳入“三旧”改造项目的三水对外经济开发区片区用地进行统一改造，改造范围内的土地征收及房屋拆迁等工作由西南街道办负责，相关补偿费用由西南街道办解决，据此西南街道办作为涉案土地征收及房屋拆迁、补偿相关费用等工作的主管单位，应对涉案《合同书》承担共同责任。故原告将西南街道办列为本案共同被告主体适格，本院予以支持。被告西南街道办认为其不是本案的适格被告，理由不成立，本院不予采纳。另因第三人是通过三府〔2012〕7号文成立的协调三水对外经济开发区“三旧”改造及土地资源整理工作的责任主体，具体负责拆迁补偿、土地征收等相关工作的临时机构，且第三人也于2012年2月13日办理了组织机构代码证，虽然在2016年2月14日起该机构代码证已过有效期，但不能以此作为第三人目前已经灭失的依据。另，第三人作为被诉《合同书》的签订方，本院通知其作为第三人参加诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，第三人认为其不是本案适格主体，理由不成立，本院不予支持。本案争议焦点二：《合同书》的税费条款是否合法有效、第三人签订《合同书》是否超越职权。行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采取了合同的方式，具有双重混合的特征所决定，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实守信、依约履责等一般的合同原则。本案中，根据《合同书》第二条的约定，原告搬迁所产生的所有税费均由第三人承担。据三府〔2012〕31号文及三府〔2012〕7号文规定，第三人是负责指导、协调三水对外经济开发区“三旧”改造工作，并作为该片区土地资源整理工作的责任主体，负责拆迁补偿、土地征收、土地租赁、资产处置等相关工作，其与原告在《合同书》约定由其承担税费的条款，是双方的真实意思表示，并无违反法律法规禁止性的规定，故第三人与原告签订的《合同书》应属合法有效。鉴于被告三水住建局在庭审中对第三人的签订合同的行为予以确认，第三人根据三府〔2012〕31号文及三府〔2012〕7号文与原告所签订的《合同书》应属三水国土局授权实施的行为，故被告三水住建局认为《合同书》的税费条款的约定属于超越委托权限的理由不成立，本院不予采纳。另两被告及第三人认为《合同书》的税费条款无法律法规的依据，该条款超出了法定补偿范围，涉嫌变相退税，违反《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定，应属无效条款。本院认为，虽然依法纳税是法律的强制性规定，该条款属于税款负担条款，约定搬迁产生的所有税款由谁负担是当事人的意思自治的范畴，该条款只是改变了承担税负的具体主体，并不是为了逃避纳税，故该条款并不违反法律关于依法纳税的强制性规定。另外，《合同书》中第三人对涉案土地及地上建（构）筑物的补偿是由第三方机构按市场评估值进行评估后再来协商确定补偿标准，不存在双方恶意串通而损害国家利益的问题，对税款承担的约定也是基于原告当时不愿接受补偿价格，第三人急于推进涉案三旧改造项目，且认为涉案税费有较多的优惠减免政策，最终承担的税费不会太高而双方协商一致所形成的，涉案的税费也只是原告的企业所得税，不是涉案房地产的增值税，该条款只是改变了承担税负的具体主体，并不是为了逃避纳税，也不会导致国家的税款流失。故两被告及第三人认为该条款无效的意见，本院不予支持，被告三水住建局、西南街道办应共同承担向原告支付税款的责任。关于承担税款金额的问题，被告西南街道办及第三人认为原告主张的税费包含原告主张的税费中包含了9744655.66元资产处置收入及4412817元奖励款所产生的税费，该部分收入与《合同书》无关。本院认为，从佛山市安立信税务师事务所有限公司出具的《企业政策性搬迁涉税审核专项报告》反映，该笔收入9744655.66元是原告在搬迁过程中取得的资产处置收入，另，4412817元奖励款是根据《合同书》第六条的约定向原告支付的一次性奖励款，上述两项收入符合《合同书》第二条中有关“搬迁所产生的所有税费”的约定，原告将上述收入作为涉案征收补偿和搬迁收入计入原告的涉案项目的应纳税所得额缴纳企业所得税并无不当，且上述两项收入并非原告其他营业收入，因此，西南街道办及第三人的此项主张于法无据，本院不予采纳。原告主张的税费已由佛山市安立信税务师事务所有限公司对原告2012年7月27日至2016年12月31日间及2018年1月1日至2018年12月31日间的企业政策性搬迁项目分别进行涉税审核及纳税申报鉴证，并出具《企业政策性搬迁涉税审核专项报告》和《企业所得税汇算清缴纳税申报鉴证报告》，故原告主张要求两被告支付共所缴纳税款中的6538214.1元，本院予以支持。关于两被告是否应当支付违约金的问题。因本案《合同书》第九条所限定的违约责任在于第三人未按时支付拆迁补偿款，而非税款，因此原告主张未按时支付税款的违约金缺乏合同依据。本院结合案涉合同所有条款，亦未有约定第三人何时支付税款及承担违约责任，故原告主张违约金的请求缺乏事实依据，本院不予支持，但两被告未按《合同书》的约定向原告支付税款，亦对原告造成相应的损失，故应承担支付原告税款利息的责任，并应从原告向被告主张税款权利之日起计算利息，即从2019年12月10日之日起计算。综上，原告要求确认两被告不履行《合同书》及其补充协议约定义务的行为违法及判令两被告连带偿还原告已经支付的相关税费合计6538214.1元的请求，理由成立，本院予以采纳。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决如下：一、被告佛山市三水区住房城乡建设和水利局、佛山市三水区西南街道办事处应于本判决发生法律效力之日起三十日内向原告广东金盛彩印包装有限公司支付款项6538214.1元，并从2019年12月10日起至实际清偿之日向原告支付利息（利息以6538214.1元为基数按中国人民银行同期同类贷款利率计算）。二、驳回原告广东金盛彩印包装有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市三水区住房城乡建设和水利局、佛山市三水区西南街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  何敏宜人民陪审员  林嘉仪二〇二〇年五月二十九日书 记 员  钟 慧