江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终272号 上诉人（原审原告）：左秋生，男，1960年7月1日生，汉族，赣州市章贡区人，家住赣州市章贡区。 委托代理人：罗启演，江西明理律师事务所律师。 委托代理人：叶秋林，江西明理律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：赣州市自然资源局。 法定代表人：邓海鹰，局长。 原审第三人：赣州振兴实业有限责任公司。 法定代表人：喻云星，系该公司执行董事。 上诉人左秋生因土地行政许可一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定查明，原告左秋生系原赣州市疾控中心职工住宅楼业主，该楼共有住户46户。2009年始，因章江大桥工程建设需要对该住宅楼拆迁，拆迁征收的相关工作有序进行。2013年11月，赣州市政府就案涉拆迁工作召开会议形成会议纪要，明确由赣州市城投集团代替原拆迁责任主体作为上述住宅拆迁安置房土地、房产证办理的责任主体，同时城投集团可授权其下属企业本案第三人作为剩余资产接收主体。并确定为提升资产价值，市房产局、市国土局等相关单位按照将剩余资产的土地办成国有商住用地的原则，采取最简便、快捷且成本最小的方式办理相关证件。2013年12月，第三人与原告等拆迁户签订了《章江大桥赣州市疾控中心职工返迁房返迁安置协议书》。就案涉原拆迁的国有划拨土地转为国有出让土地一事，赣州城市开发投资集团有限责任公司于2015年8月25日向赣州市政府提出意见，同年9月29日，赣州市国土资源局出具《关于市疾控中心返迁安置房涉及土地出让金的回复意见》，拟同意按标定地价的10%计收土地出让金。2016年6月29日，第三人与赣州市国土资源局（即本案被告）签订《国有建设用地使用权出让合同》，第三人为该土地受让人，且同意在该合同签订之日起30日内，一次性付清出让价款及申请国有建设用地使用权登记。2016年7月，该住宅46户业主将应缴纳的土地出让金统一交给原告左秋生，原告于2016年7月25日通过银行向第三人转账支付合计316758.62元。同年7月27日，第三人将上述款项缴纳至赣州市财政局。案涉拆迁划拨土地转为国有出让土地已经完成。后因原告认为补缴的案涉划拨转出让的出让金应当由第三人承担，遂向赣州市章贡区人民法院提起民事诉讼。章贡区人民法院经审理判决：一、由被告赣州振兴实业有限责任公司于判决生效之日起七日内返还原告左秋生款项316758.62元；……。第三人不服该判决，向赣州市中级人民法院提起上诉，赣州市中级人民法院经审理判决：一、撤销江西省赣州市章贡区人民法院（2018）赣0702民初5001号民事判决……。原告不服二审判决，向江西省高级人民法院申请再审，江西省高级人民法院于2019年11月29日经审查驳回了原告左秋生的再审申请。2019年2月28日，赣州城市投资控股集团有限责任公司向被告发出《关于明确市疾控中心返迁安置房46户返迁安置户土地出让金缴纳主体的请示》。被告于2019年3月11日对该请示作出回复即《关于市疾控中心返迁安置房46户安置户所涉土地出让金问题的回复意见》：经核，市疾控中心拆迁时，职工住房对应的土地使用权类型为划拨，土地用途为住宅。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及市政府批复的章江大桥房屋拆迁安置实施方案，房屋拆迁后采取产权调换形式返迁安置拆迁户，其安置房屋对应的土地使用权类型、用途应与被拆迁房屋一致。因此，其安置的拆迁房对应的土地使用权类型、用途应与被拆迁房屋一致。因此，其安置的返迁房对应土地使用权类型也应为划拨，该类用地办理出让手续，土地出让金需由安置户按照相关规定缴纳。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼，对权利义务不产生实际影响的，则不属于行政诉讼的受案范围。本案需要认定的焦点是被告赣州市自然资源局于2019年3月11日作出的《关于市疾控中心返迁安置房46户安置户所涉土地出让金问题的回复意见》是否属于具体行政行为，如不属于具体行政行为，则本案不可诉。行政机关就某个请示、咨询作出的答复属于行政机关一类公文的通称，一般不属于可诉的具体行政行为，除非该答复对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。本案中被告对赣州城市建设投资集团有限公司作出的《回复意见》系针对该公司提出的《关于明确市疾控中心返迁安置房46户业返迁安置户土地出让金缴纳主体的请示》作出的回复。赣州城市建设投资集团有限公司不属于行政机关，其向被告提起的请示本质上属于咨询，系对案涉划拨土地转为出让土地应承担缴纳土地出让金义务的责任主体的咨询。公民、法人或其他组织就有关事项向行政机关提出咨询，行政机关作出的答复并不对咨询人权利义务产生实际影响，自然也不对咨询人以外的公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。被告于2015年6月4日对赣州城市开发投资集团有限公司作出《关于疾控中心返迁房土地证办理的回复意见》中就返迁安置户土地类型转换的事项作出意见：“其次，对办理了划拨土地使用证的安置户要求补办出让土地使用证的，由返迁安置户向我局申请办理，经市政府批准后，依法办理土地出让手续并缴纳土地出让金。……”，本案中被告作出的《回复意见》显然是对该回复意见的重复，被告作出的案涉《回复意见》显然仅具有证据的效力。案涉《回复意见》系被告内部公文。原告认为本案第三人在另案中以此作为证据提供，并因此导致判决错误，根据相关裁判文书可见该《回复意见》未被认定为第三人提交的证据。即使认定为第三人提交的证据，该《回复意见》也只是属于证据性质的公文，相关法院也应对其客观真实性、合法性、关联性作出认定，对原告的合法权利不会造成侵害。综上所述，被告作出的《回复意见》系行政机关内部公文，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告左秋生的起诉。案件受理费50元，退回原告左秋生。 上诉人左秋生向本院提起上诉，要求：1.依法撤销(2020）赣0731行初26号《行政裁定书》及《关于市疾控中心返还安置房46户安置户所涉及土地出让金问题的回复意见》；2.判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。一、该回复意见在案件审理中、争议敏感期内出具，且回复内容违反拆迁双方的约定及会议纪要的精神,直接对上诉人的权利义务产生了实质性影响，严重损害了上诉人的合法权益，依法属于行政诉讼的受案范围。赣州市自然资源局的回复意见是在上诉人与赣州振兴实业有限责任公司不当得利纠纷一审判决后、二审判决前作出的，其明知案件尚在审理中，处于争议敏感期，仍出具回复意见，且在出具该回复意见时根本没有考虑当事人另有约定的除外情形，系机械套用政策规定，没有尊重民事主体间对权利义务的自主设定。无论是从《会议纪要》（五十四号文）来看，还是从《国有土地使用权出让合同》来看,46户安置户都不是案涉土地的实际受益人。振兴公司是剩余资产接收主体，是案涉国有土地的受让人和使用权人，是案涉土地的最终受益者。另外，振兴公司在2013年12月24日与上诉人重新签订的返迁安置协议书以及向上诉人等人出具的费用明细表中已经一次性告知上诉人等人应缴纳的费用，且均未主张由上诉人等拆迁户承担土地出让金及契税。可见，振兴公司收取上诉人等人的土地出让金及契税没有任何合同及法律依据。该回复意见使二审裁判结果发生根本性改变，再审申请被驳回。这足以说明市自然资源局的回复行为改变了裁判走向，对上诉人的权利义务产生了实质性影响，严重损害了上诉人的合法权益。二、该回复意见并未注明用途，可视为被上诉人授予持有人对该回复的无限使用权，且持有人已经将该回复通过一定途径外化，依法可诉。本案中，市自然资源局作出的回复意见针对的是赣州城市投资控股集团有限责任公司的请示，虽然形式上属于上下级行政机关之间的公文往来行为，但该批复的内容涉及市疾控中心返迁安置房46户安置户所涉土地出让金由谁缴纳这一具体事项的认定，直接关系到上诉人的权利义务。随着上诉人、被上诉人进入民事诉讼和行政诉讼，该回复意见由赣州振兴实业有限责任公司作为证据提交给法庭，继而作出民事判决、行政裁定，已经通过一定途径外化，客观上对上诉人的权利产生了直接影响，依据最高法在行提字第2号行政裁定书中的裁判观点，本案依法可诉。综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，应予以纠正。为了维护上诉人合法权益，特向贵院提起上诉，恳请依法改判。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据在卷可以证实。 本院认为，本案的争议焦点为被上诉人于2019年3月11日作出的《关于市疾控中心返迁安置房46户安置户所涉土地出让金问题的回复意见》（以下简称“回复意见”）是否对上诉人的权利义务产生实际影响，是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件······（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围······（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”上诉人认为，该回复意见使上诉人与原审第三人的民事诉讼二审裁判结果发生根本性改变，上诉人再审申请被驳回，对上诉人的权利义务产生了实际影响。本院认为，被上诉人出具的回复意见，是针对赣州市城市投资控股集团有限责任公司请示的回复，回复的对象并非上诉人，且回复的内容为告知划拨土地转为出让土地承担缴纳土地出让金义务的责任主体，是对有关法律法规规定及拆迁政策的一种解释，其内容没有直接对上诉人产生实际的影响，而实际对上诉人产生影响的是原审第三人代为收取上诉人的土地出让金及契税，对该代收行为的争议，已通过民事诉讼予以处理。并且，在上诉人与原审第三人的民事诉讼中，二审及再审法院是根据现有法律和政策规定，认为上诉人等土地使用权类型从划拨转为出让应办理出让手续并补缴土地出让金和相应的税费，而不仅仅是依据被上诉人作出的回复意见作出的认定。综上所述，案涉回复意见对于上诉人的权利义务不产生实际影响，被上诉人作出的回复意见不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年六月二十三日 法官助理熊岚 书记员黄婷