浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终20号上诉人（原审原告）袁友娣，女，1951年4月12日出生，汉族，住舟山市定海区。委托代理人黄妩君，女，1975年11月7日出生，汉族，住舟山市定海区，系袁友娣之女。委托代理人李梅，北京盈科（宁波）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，住所地舟山市定海区昌国路61号。法定代表人侯富光，区长。委托代理人杜小明，舟山市自然资源和规划局定海分局纪检组长。委托代理人焦海天，浙江六和（舟山）律师事务所律师。原审第三人舟山港老塘山中转储运有限公司，住所地舟山市定海区定海港码头1号。法定代表人张泉依，总经理。委托代理人翁伟彪，公司员工。袁友娣因诉舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）土地行政裁决一案，不服舟山市中级人民法院（2019）浙09行初18号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，依上诉人申请，本院依法于2020年2月3日中止诉讼，于2020年4月30日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，申请人即袁友娣以第三人舟山港老塘山中转储运有限公司（以下简称老塘山公司）为被申请人向定海区政府提出申请，请求依法对申请人与被申请人之间关于申请人袁友娣现居住的浙江省舟山市定海区环南街道机场路14-2号（原14-70号）六间房屋范围内的土地使用权争议情况依法予以调查处理。定海区政府于2018年9月20日予以受理，并向袁友娣及老塘山公司送达《土地权属争议案件受理通知书》，告知该案已受理，具体由原舟山市国土资源局定海分局承办。后，第三人老塘山公司提交了答辩状及相关证据材料，包括舟山市定海区人民法院（2018）浙0902民初2174号民事裁定书、舟山市中级人民法院（2018）浙09民终405号民事裁定书、舟房权证定字第××号房屋所有权证、《使用机场5335平方米土地的经过》、《关于机场4117.18平方米地面建筑物的前后经过》、《工资发放单》等。期间，该案承办单位工作人员经核查书面材料，于2018年11月20日分别对证人王某、李某、裘某进行询问，于2019年1月9日对老塘山公司工作人员进行询问，于2019年3月12日由浙江广盛环境建设集团有限公司对定海区机场路14号宗地进行测绘，并于2019年4月15日组织申请人与被申请人进行调解。因案情复杂，该案承办单位于2019年3月18日经审批延长调查处理期限一个月，并于次日作出《延长调查处理通知书》后向申请人与被申请人送达。承办单位现舟山市自然资源和规划局定海分局于2019年4月17日向定海区政府提出《土地权属争议案件调查处理报告》。定海区政府于2019年4月19日作出被诉定土权处字〔2019〕第1号《土地权属争议案件处理决定书》，同时告知了权利救济途径，并送达袁友娣及老塘山公司。该决定书载明，经调查查明，根据原房产登记档案中舟山市交通局、浙江省舟山第一海运公司于1989年出具的《关于机场4117.18平方米地面建筑物的前后经过》，说明：舟山港第一装卸运输公司，原名舟航装卸工区，系舟山航运公司下属。76年主管部门（即航运公司）为扩建车间和仓库，经有关部门批准，在定海飞机场征用荒地5335平方米，建造了建筑面积为733.48平方米的装卸工区修理车间。1979年体制改革，当时征用的飞机场的土地和建筑物归装卸工区，但由于体制划分，原始资料已无从查找，只保留了图纸一份。根据相关公司改制和设立文件，确认原舟山港第一装卸运输公司即被申请人老塘山公司。同时，经向舟山市定海区环南街道庆丰村村民委员会了解，由于年代久远，该宗地的征地批准材料及征地款缴纳凭证等已无从查找。房管登记档案中只保留有手工绘图一份，现由被申请人依据当时厂区范围指界，实测面积为4147.87平方米，申请人袁友娣争议的六间房屋所在地块也位于实测范围内。同时查明，为解决职工住房紧张问题，经上级部门同意，被申请人于1980年、1987年相继在机场空地上建造了两幢职工住宅楼。申请人原系被申请人职工，因未分配到房屋，经与公司领导协商，要求将两间因建造职工宿舍搭建的用于摆放工具和原建筑工人居住的毛竹工棚供其居住（约40平方米，属无产权证房）。后袁友娣及其丈夫（已过世）搬入后，陆续搭建成现在的六间平房，但具体建造年份及是否经过审批均无书面证据。袁友娣于1984年3月开始每月向原舟山港第一装卸运输公司缴纳总额为1.15元的住宿费，并一直缴纳使用至今，现在缴付标准为1.6元／月／平方米，计67.2元／月。2018年，因涉案房屋面临拆迁，申请人于同年5月向舟山市定海区人民法院提起诉讼，要求确认该六间房屋所有权归申请人。一审法院以双方对涉案房屋范围内的土地使用权存在争议，且袁友娣的主张涉及单位内部的分房问题为由，于同年6月25日裁定驳回起诉。舟山市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。另查明，原舟山港第一装卸运输公司截至目前未办理土地使用权登记。本案争议的舟山市定海区环南街道机场路14-2号（原14-70号）六间房屋未进行房屋所有权及土地使用权登记。该机关认为，定海区机场路14-2号（原14-70号）六间房屋所占地块的土地使用权，争议双方均无法提供有效的土地及房屋权属来源依据，现建成的六间房屋并无合法审批资料，且无法提供具体的建造年份凭证，即使申请人证人所述属实，该六间房屋所建时间应晚于《村镇建房用地管理条例》的实施时间，申请人应当依法向有批准权的管理机关提出建房申请，经审核同意后才准建造住宅。现申请人无法提供审核同意的相关资料，且据现有可查的材料显示，申请人于1984年3月开始每月向原舟山港第一装卸运输公司缴纳1.15元的住宿费，并一直缴纳使用至今，申请人主张上述住宿费系土地使用费，既无法律依据也不符合常理。现申请人袁友娣无法提供能认定争议土地权属归属的证据材料，其主张的争议土地使用权归其所有，认定的事实和法律依据不足，故不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条规定，决定驳回申请人对定海区机场路14-2号（原14-70号）六间房屋所占地块的土地使用权申请。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故定海区政府具有对案涉土地权属争议进行处理的法定职权。根据各方当事人的诉辩意见，该院对本案审理重点归纳并评析如下：一、关于定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》的事实认定问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。该办法第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十二条规定，当事人提交的证据材料包括：（一）土地权属证明，建筑物产权证明材料；（二）征收、征用、划拨土地文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单，土地使用权出让合同书和交付出让金凭证；（三）农民建房用地批准文件；（四）调解书、处理决定和人民法院判决书、裁定书，仲裁裁决书以及有关土地权属协议书；（五）其他与权属有关的文件、资料、证明材料等。本案中，申请人即袁友娣以第三人老塘山公司为被申请人向定海区政府提出申请，请求对其与老塘山公司之间就位于定海区环南街道机场路14-2号（原14-70号）六间房屋范围内的土地使用权争议情况依法予以调查处理。但根据其在《申请书》事实和理由部分的陈述，以及其提交的《调查取证申请书》所载相关证据，包括离婚协议书，证人裘某、王某、李某的书面证言，房屋内外情况照片，门楼牌编制书等，袁友娣主张涉案土地使用权的唯一理由即是其在涉案土地范围内建造了六间房屋，而并未提供其享有该处土地使用权的相关土地权属证明及建筑物产权证明材料等。至于袁友娣主张其系经老塘山公司时任领导同意在工棚间居住后自行修建为六间房屋、曾与原单位交涉办理房产证但未果等情况，均无法证明其应依法享有该处土地使用权，故对袁友娣的上述主张该院不予采纳。因涉案房屋未经登记且涉案房屋所在土地使用权未经初始登记，根据该土地权属争议案件承办单位向舟山市定海区环南街道庆丰村村民委员会了解，由于年代久远，该宗地的征地批准材料及征地款缴纳凭证等已无从查找。若该处土地性质仍为集体土地，则袁友娣并非该集体经济组织成员，与该处土地明显不具有利害关系，其申请调查处理涉案土地权属争议不符合受理条件。若该处土地确经征收为国有土地，则根据本案中原房产登记档案中原舟山市交通局、浙江省舟山第一海运公司1989年出具的《关于机场4117.18平方米地面建筑物的前后经过》载明“76年主管部门（即航运公司）为扩建车间和仓库，经有关部门批准，在定海飞机场征用荒地5335平方米，建造了建筑面积为733.48平方米的装卸工区修理车间。”经该土地权属争议案件承办单位组织测绘，涉案六间房屋所在地块位于上述老塘山公司原批准厂区范围内，对此各方当事人均无异议。即，案涉争议地块系经有关部门批准老塘山公司生产建设所用土地，袁友娣主张其因个人建房享有涉案土地使用权，并无事实和法律依据。此外，本案中，根据老塘山公司提供的《工资发放单》等证据，老塘山公司于1984年3月起向袁友娣收取“住宿”费用，收取标准为原1.15元／月和现每月1.6元／平方米（计67.2元／月），系袁友娣居住的合计面积为42平方米的两间工棚间的房屋租金。袁友娣对该节事实并无异议，但认为其所缴系土地使用费。所谓土地使用费，一般是向土地所有者支付的费用。袁友娣主张其向老塘山公司缴纳的“住宿”费用为土地使用费，并无事实和法律依据，该院不予采纳。综上所述，本案中，袁友娣向定海区政府提出土地权属争议调查处理申请，但并未提供其享有该处土地使用权的事实根据及相关证据材料，其主张争议土地使用权归其所有，事实和法律依据不足，故定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》具有事实根据，决定驳回申请人对定海区机场路14-2号（原14-70号）六间房屋所占地块的土地使用权申请，处理结果正确。二、关于定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》的程序合法性问题。本案中，定海区政府于2018年9月20日受理申请人即袁友娣提出的土地权属争议调查处理申请，并向袁友娣及老塘山公司送达《土地权属争议案件受理通知书》，告知该案已受理，具体由原舟山市国土资源局定海分局承办。期间，该案承办单位工作人员通过核查书面材料、询问证人、对涉案宗地进行测绘、组织调解等进行调查处理；因案情复杂，于2019年3月18日经审批延长调查处理期限一个月并于次日作出并向申请人与被申请人送达《延长调查处理通知书》。后，承办单位于同年4月17日向定海区政府提出《土地权属争议案件调查处理报告》。定海区政府于同年4月19日作出被诉定土权处字〔2019〕第1号《土地权属争议案件处理决定书》，同时告知了权利救济途径，并送达袁友娣及老塘山公司。上述程序符合《土地权属争议调查处理办法》及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》关于土地权属争议的受理、调查、调解、裁决等程序规定，袁友娣及老塘山公司对此亦无异议。三、关于定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》的法律适用问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。该法第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案中，定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》的裁决理由中适用了1982年2月13日发布施行的《村镇建房用地管理条例》。根据《村镇建房用地管理条例》第二条规定，该条例适用于农村村庄和集镇。县城和设镇建制的镇不适用该条例。承前所述，因涉案房屋所在土地使用权未经初始登记，而根据该土地权属争议案件承办单位向舟山市定海区环南街道庆丰村村民委员会了解，由于年代久远，该宗地的征地批准材料及征地款缴纳凭证等已无从查找。故定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》在裁决理由中适用《村镇建房用地管理条例》不妥，其实质是将涉案土地认定为集体土地，但相关证据不足，对此该院予以指正。综合全案，定海区政府认为申请人即袁友娣无法提供能认定争议土地权属归属的证据材料，其主张争议土地使用权归其所有，事实和法律依据不足，故根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条规定，决定驳回申请人对定海区机场路14-2号（原14-70号）六间房屋所占地块的土地使用权申请，并告知权利救济途径和期限，法律适用妥当。综上，定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》具有事实根据，行政程序合法，法律适用妥当。袁友娣要求撤销被诉《土地权属争议案件处理决定书》并要求重新予以处理的诉讼请求，没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回袁友娣要求撤销定海区政府于2019年4月19日作出的定土权处字〔2019〕第1号《土地权属争议案件处理决定书》并要求重新予以处理的诉讼请求。案件受理费50元，由袁友娣负担。袁友娣上诉称:一、涉案房屋范围内的国有土地性质明确，土地使用权来源明确，取得合法。根据一审法院在庭审中查明的事实，涉案房屋范围内的土地经依法征收为国有土地。根据本案中原房产登记档案中原舟山市交通局、浙江省舟山第一海运公司1989年出具的《关于机场路4117.18平方米地面建筑物的前后经过》载明“76年主管部门（即航运公司）为扩建车间和仓库，经有关部门批准，在定海飞机场征用荒地5335平方米，建造了建筑面积733.48平方米的装卸工区修理车间”，后经该土地权属争议案件承办单位组织测绘，由老塘山公司依据当时厂区范围指界，实测面积为4147.87平方米。袁友娣争议的六间房屋所在的地块位于实测范围内。一审法院认定案涉争议地块系经有关部门批准老塘山公司生产建设用地没有事实及法律依据。事实上，老塘山公司在批准使用范围内的土地不仅用于生产建设，还用于建造职工住宅。这一点在老塘山公司提交的房产证及庭审中均是已查明的事实。综上，老塘山公司依法于1976年取得了包括涉案房屋范围在内的国有土地面积4147.87平方米的使用权。该范围内的土地经批准，不仅可用于生产建设，也可以用于给老塘山公司所属职工建造住宅用房。事实上，老塘山公司也于取得该土地使用权后不久，大概是1981年左右在该范围建造了两幢五层楼房，分配给单位职工居住。二、袁友娣依法从老塘山公司处取得涉案房屋范围内的土地使用权。袁友娣1979年12月参加工作，系老塘山公司国有企业单位职工。工作期间一直靠在外面租房过日子。1981年期间，老塘山公司在机场路14号造了五层楼的两幢职工楼房分配给职工，袁友娣没有分配到，所以单位书记王梅林（当时是老塘山公司的法定代表人）考虑到袁友娣生活困难，有三个子女要抚养和二个公婆要赡养，没有地方居住，决定把楼房前的两间40平方米左右的工棚（用毛竹搭的临时简易房）分配给袁友娣暂时居住，说等以后单位造房再另行分配。后来单位一直没有再造房。1981年分到工棚间几个月后，工棚间毛竹断开，房屋倒塌，无法居住。袁友娣要求单位修理，单位领导说，你们平房自己处理，于是袁友娣就向单位申请要求自己搭建房屋，单位领导同意了。因袁友娣家庭人口众多，40平方米的住房难以满足其居住条件，袁友娣于1982年工棚间倒塌后到1983年间在原处及周边陆续搭建了房屋六间，大约面积150平方米左右，至今已居住了37年。同时老塘山公司在第一审答辩状中也明确：“袁友娣为公司退休职工，为公司的发展做出过一定的贡献。考虑到袁友娣当时家庭人口众多，生活困难，二间工棚间难以满足其居住条件，出于人道主义默认其自行、自费改扩建成现有规模。”上述事实及老塘山公司的行为表明，第一，1981年袁友娣居住的老塘山公司搭建的工棚间于1982年已经倒塌（据相关证人证言，且经原确认物权一案一审法院依法庭审质证过），工棚间作为“物”早已不存在，故老塘山公司主张其于1984年至今收取的40平方米的“房屋租金”没有事实及法律依据，依法应予返还。第二，袁友娣依法从老塘山公司处取得了涉案房屋范围内的国有土地使用权。基于老塘山公司时任法定代表人（书记王梅林）同意，也就是老塘山公司同意袁友娣作为本国有企业单位职工，在单位享有土地使用权的国有土地上，在原居住但已经倒塌的40平方米及周边范围内自费搭建自住房的行为及房屋已经建成的事实表明，老塘山公司与袁友娣已经达成了关于涉案房屋范围内的土地使用权转让协议。袁友娣基于双方的上述合意，已依法于建房之初即1981年、1982年左右从老塘山公司处取得了涉案房屋范围内的国有土地使用权，上述有关事实老塘山公司在一审答辩状中也有相关表述：“袁友娣为公司退休职工，为公司的发展做出过一定的贡献。考虑到袁友娣当时家庭人口众多，生活困难，二间工棚间难以满足其居住条件，出于人道主义默认其自行、自费改扩建成现有规模。”不仅如此，一审庭审中，相关事实老塘山公司均不否认。根据1987年《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依法转让。”可见买卖及非法转让土地是非法的，但土地的使用权可以依法转让。但由于1981年、1982年前后并没有相关的法律、法规明确规定土地的使用权如何转让，转让的形式，是否必须要签订书面的转让合同等。故当时老塘山公司出于为单位职工考虑，在单位有权使用且可以用于建造住宅的依法经批准的国有土地范围内允许袁友娣在原处及周边搭建成现有规模的住宅，合情合理亦没有违反法律的强制性规定。故袁友娣及老塘山公司关于在1981年、1982年前后转让涉案房屋范围内的土地使用权的协议合法有效。袁友娣依法取得了涉案房屋范围内的土地使用权。一审法院在判决书重点归纳分析中认定：“至于袁友娣主张其系经老塘山公司时任领导同意，在工棚间居住后自行修建为六间房屋，曾与原单位交涉办理房产证但未果等情况，均无法证明其应依法享有该处土地使用权”既不符合事实，也没有法律、法理上的依据。三、本案没有证据证明，涉案的六间房屋系违章建筑，故基于六间房屋系袁友娣依法建造，其房屋所有权依法应归袁友娣所有。涉案房屋范围内的土地使用权也应依法确认归袁友娣使用。从理论上来说，房屋所有权的取得有两种形式，一种是原始取得，一种是继受取得。原始取得主要包括以下情形：一是依法建造房屋，二是依法没收房屋，三是收归国有的无主房屋，四是合法添附的房屋（如翻建、加层）。本案袁友娣因依法建造应该取得涉案六间房屋的所有权。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条规定：“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物，应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”由于涉案房屋范围内的土地使用权已经于1981年、1982年左右经老塘山公司依法转让给本单位职工袁友娣建造个人住宅，且涉案房屋全部系袁友娣自己出资建造，老塘山公司未对该房屋的建造提供任何资金支持。不论是从法律上还是从法理上，老塘山公司无论如何都不可能取得袁友娣自己出资经依法建造且居住了三十七年的涉案房屋的所有权，故根据房地合一的原则，其涉案房屋范围内的土地使用权没有事实及法律依据可以再次确认归老塘山公司。事实上，老塘山公司在涉案房屋建成后到目前为止，也确实未再取得该房屋范围内的土地使用权证。四、一审法院适用法律错误。定海区政府之所以在定土权处字[2019]第1号《舟山市定海区人民政府土地争议权属案件处理决定书》中决定驳回申请人对定海区机场路14-2号（原14-70号）六间房屋所占地块的土地使用权申请，主要是因为定海区政府根据1982年2月13日的《村镇建房用地管理条例》第十四条第十八条规定，要求“申请人应当依法向有批准权的管理机关提出建房申请，经审核同意后才准建造住宅，现申请人无法提供审核同意的相关资料……”，故认定“申请人袁友娣无法提供能认定争议土地权属归属的证据材料”，该认定是基于定海区政府错误的适用法律。对此，一审法院已经在一审判决书中已明确指出。一审法院一方面认为定海区政府“在裁决理由中适用《村镇建房用地管理条例》不妥”（实际上就是适用法律错误，法律上没有妥与不妥，只有正确与错误），另一方面又认为定海区政府“适用法律妥当”，本身就自相矛盾。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序的，或者袁友娣申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回袁友娣的诉讼请求。”而本案一审法院以“定海区政府作出被诉《土地权属争议案件处理决定书》具有事实根据，行政程序合法，法律适用妥当”适用行政诉讼法第六十九条，显然于法无据，更不用说其事实认定本身自相矛盾。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，对本案依法予以裁决。定海区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。根据《土地权属争议调查办法》第十九条及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》二十二条之规定，袁友娣作为提出土地权属争议的一方当事人应对其提出的事实和理由承担举证责任。袁友娣主张其对涉案土地享有土地使用权，但至一审庭审辩论结束前，未提供有效的土地及房屋权属证明材料。本案中，《关于机场4117.18平方米地面建筑物的前后经过》载明：“76年主管部门(即航运公司)为扩建车间和仓库，经有关部门批准，在定海飞机场征用荒地5335平方米，建造了建筑面积为733.48平方米的装卸工区修理车间。”定海区政府在土地争议案件处理时，向舟山市定海区环南街道庆丰村村民委员会了解，但因历史久远，该宗土地的征地批准材料及征地款缴纳凭证等均无法查找，但经案件承办单位组织测绘，涉案房屋所在地块位于该批准的厂区范围内，袁友娣亦无异议。据此，可以认定涉案土地系经有关部门批准老塘山公司有使用权的建设用地。袁友娣上诉状中提出，涉案土地经批准不仅可用于生产建设，还可用于建造职工住宅。但涉案土地批准后是否用于生产建设或建造职工住宅与袁友娣是否享有涉案土地使用权之间无必然关联性。根据现有证据无法判定土地使用权人系袁友娣。袁友娣认为老塘山公司与其已达成了涉案房屋土地使用权转让合意，此说法也毫无依据。按袁友娣陈述，老塘山公司领导仅同意其建造房屋，但并无证据证明双方达成土地使用权转让的合意。事实上，老塘山公司仅是为解决袁友娣临时居住问题，同意其搭建房屋，而并非是对土地使用权的转让。又根据《工资发放单》的记载，老塘山公司于1984年3月起向袁友娣收取“住宿”费用，该费用也非袁友娣所称是土地使用权转让费。袁友娣的上述主张显然没有事实和法律依据。袁友娣主张其建造房屋就享有土地使用权这一理由无事实和法律依据。袁友娣认为其建造了涉案六间房屋，基于原始取得就取得了房屋所有权，根据不动产登记房地一体原则其就取得了涉案土地使用权，该说法显然错误。即使涉案土地上房屋是其所建，也不能证明其对土地享有使用权，建造房屋与取得土地使用权之间无必然联系。因此，原审判决“袁友娣向定海区政府提出土地权属争议调查处理申请，但并未提供其享有该处土地使用权的事实根据及证据材料，定海区政府作出土地处理决定书驳回申请正确”的认定，事实清楚。二、原审判决适用法律正确。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条规定、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第七条之规定，定海区政府对本案土地争议事项有管辖权。答辩人根据《土地权属争议调查处理办法》、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》的规定依法受理案件并作出定土权处字第[2019]第1号《土地权属争议案件处理决定书》，行政程序合法。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十一条、二十二条的规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任。袁友娣目前未提供其享有该处土地使用权的相关土地权属证明及建筑物产权证明材料等。至于本案是否应适用《村镇建房用地管理条例》，原审法院已经作出指正。故综合全案证据，袁友娣的主张缺乏事实和法律依据，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回袁友娣的诉讼请求适用法律正确。综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，袁友娣的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判决。原审老塘山公司老塘山公司答辩称：一、袁友娣在《行政上诉状》中声称：“单位书记王梅林(当时老塘山公司的法定代表人)考虑到袁友娣生活困难，有三个子女要抚养和二个公婆要赡养，没有地方居住，决定把楼房前的两间40平方米左右的工棚间分配给袁友娣暂时居住，说等以后单位造房再另行分配。后来单位一直没有再造房。1981年分到工棚间几个月后，工棚间毛竹断开房屋倒塌，无法居住。袁友娣要求单位修理，单位领导说，你们平房自己处理，于是，袁友娣就向单位要求自己搭建房屋，单位领导同意了。”鉴于原单位书记王梅林已去世多年，且没有相关情况的文档记录，老塘山公司经多方询问已退休职工后了解到袁友娣未分配到职工住房是因袁友娣不符合分房条件，该工棚间为袁友娣多次向时任单位书记王梅林要求来的，而非王梅林书记或公司主动将该两间工棚间分配给袁友娣。与袁友娣的说法完全不一样。至于当时王梅林书记是否说过“等以后单位造房再另行分配”“你们平房自己处理”等话和“袁友娣就向单位要求自己搭建房屋，单位领导同意了。”因没有文档记录现无从考据。另外，1981年前后，王梅林书记为当时的装卸工区党支部书记兼主任，非袁友娣所说系老塘山公司的法定代表人，且当时还没有“法定代表人”这一职务和概念。二、袁友娣在《行政上诉状》中声称：老塘山公司在一审答辩状中明确“袁友娣为公司退休职工，为公司的发展做出过一定的贡献，考虑到袁友娣当时家庭人口众多生活困难，两间工棚间难以满足其居住条件，出于人道主义默认其自行自费改扩建成现有规模房屋。”老塘山公司的表述并非如此，且老塘山公司在一审答辩状中也明确“我司未行使诉讼权利和提起土地使用权侵权诉讼，并不等同于我司对该土地使用权的放弃和使用现状归为袁友娣的认可，且法律上并未规定袁友娣对该土地使用持续三十多年就将土地使用权自动转移给袁友娣。”三、袁友娣在《行政上诉状》中声称：“老塘山公司主张于1984年至今收取的40平方米的房屋租金没有事实及法律依据，依法应予返还。”该上述理由与本案无关，且老塘山公司基于事实情况认为，老塘山公司向袁友娣收取的原1.15元/月和现1.6元/平方米/月，计67.2元/月是袁友娣居住的合计面积为42平方米的两间工棚间的房屋租金，在1984年3月起的工资单“住宿”一栏中有清楚体现。老塘山公司从未收取其自行扩建的房屋部分的租金。且袁友娣自房租缴纳之日起至今，从未提出任何异议，即表明袁友娣同意此笔费用为42平方米工棚间的住宿费，即房屋租金。据此老塘山公司认为该房屋租金不应返还。四、袁友娣认为其作为老塘山公司原职工，在老塘山公司享有土地使用权的国有土地上居住，且在原居住但已倒塌的40平方米及周边范围内自费搭建自住房的行为，表明其与老塘山公司已达成了关于涉案房屋范围内的土地使用转让协议。这样的理由完全有悖于客观事实，仅是其一面之词，事实上老塘山公司从未与袁友娣达成过关于涉案土地使用权的转让协议，亦未办理任何关于土地使用权转让的手续和证明。综上，袁友娣的上诉理由缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人袁友娣不服定海区政府作出的定土权处字〔2019〕第1号《土地权属争议案件处理决定书》提起本案诉讼，本案争议焦点为被诉土地权属争议处理决定是否具有事实和法律依据，程序是否合法。关于被诉土地权属争议处理决定事实认定问题。袁友娣主张原审第三人老塘山公司取得案涉国有土地使用权，袁友娣基于建造房屋与老塘山公司达成国有土地使用权转让协议，并据此取得国有土地使用权。该主张能否成立，分析如下：首先，确定土地使用权的前提是确定土地所有权。根据定海区政府一审期间提供的舟山市交通局、浙江省舟山第一海运公司于1989年出具的《关于机场4117.18平方米地面建筑物的前后经过》及定海区政府经向舟山市定海区环南街道庆丰村村民委员会了解的情况可知，涉案宗地的征地批准材料及征地款缴纳凭证等原始资料已无从查找，房管登记档案中只保留有手工绘图一份。因涉案宗地尚未进行初始确权登记，老塘山公司亦未取得涉案宗地国有土地使用权证，故目前尚无明确证据证明涉案宗地的土地所有权性质。其次，即使老塘山公司取得涉案宗地的国有土地使用权，袁友娣亦不因此享有争议土地使用权。袁友娣虽然在其曾居住的单位搭建的毛竹工棚间基础上建成了六间平房，但其未能提供合法的建房审批材料及房屋所有权证等证据。袁友娣称经单位领导同意建造房屋，无法证明其建房经过合法审批，亦无法得出其已合法受让争议土地使用权。又因袁友娣未提供证据证明其享有六间房屋的所有权，故其以“房地合一”原则主张享有争议土地使用权，缺乏事实和法律依据。而根据老塘山公司提供的《工资发放单》，老塘山公司于1984年3月起向袁友娣收取“住宿”费用，袁友娣亦认可该费用至今一直在缴纳，该事实亦无法证明袁友娣凭此已取得争议土地使用权。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十一条规定：“土地权属争议当事人应当在规定的期间内对本人提出的主张提供有关证据。”第二十二条规定：“当事人提交的证据材料包括：（一）土地权属证明，建筑物产权证明材料；（二）征收、征用、划拨土地文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单，土地使用权出让合同书和交付出让金凭证；（三）农民建房用地批准文件；（四）调解书、处理决定和人民法院判决书、裁定书，仲裁裁决书以及有关土地权属协议书；（五）其他与权属有关的文件、资料、证明材料等。”本案中袁友娣未提交证明其享有权属的土地权证及建筑物产权证明材料等，其提交的民事裁定书、离婚协议书、相关证人出具的房屋建造证明、照片、门楼牌编制书等证据材料均不能证明其享有争议土地使用权。因此定海区政府经调查核实，决定驳回袁友娣对争议土地使用权申请，实体处理并无不当。关于被诉土地权属争议处理决定程序问题。定海区政府于2018年9月20日受理袁友娣提出的土地权属争议调查处理申请，确定由原舟山市国土资源局定海分局承办。承办单位进行了书面材料核查、询问证人、对涉案宗地测绘、组织调解等工作，2019年3月18日经审批依法延长处理期限并告知当事人。承办单位于同年4月17日向定海区政府提出《土地权属争议案件调查处理报告》，定海区政府于同年4月19日作出被诉土地权属争议案件处理决定书并送达当事人，符合《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第二十八条、第三十条规定的程序，袁友娣及老塘山公司对此亦无异议。对于被诉土地权属争议处理决定存在的适用《村镇建房用地管理条例》不当的问题，原审法院已予指出。综上，袁友娣在无法提供能认定争议土地权属归属的证据材料的情况下，主张争议土地使用权归其所有，被诉土地权属争议处理决定驳回袁友娣的申请，处理并无明显不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。袁友娣的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁友娣负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年六月二十四日书记员  陈亦恒