甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终179号上诉人（原审原告）张某。委托代理人贺某，甘肃雪山律师事务所律师。上诉人（原审被告）合作市人民政府。法定代表人周某。上诉人合作市人民政府因张某诉其行政复议一案，不服甘肃省甘南藏族自治州中级人民法院（2019）甘30行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，张某与合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组签订《土地集中流转租赁合同》，租赁期五年，即2015年4月12日起至2020年4月12日。协议约定：土地租赁期间，如遇政府征用土地，合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组需提前通知张某，张某需按照征地范围及时处置地上附着物（树苗），并按期交还土地；若确实给张某造成现实损失，且政府明文规定补偿事宜，按规定办；土地征用事宜由合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组与政府洽谈。因第四届丝绸之路（敦煌）国家文化博览会暨第九届敦煌行·丝绸之路国际旅游节在合作召开，需征用合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组土地，用于场馆建设。2019年3月28日，合作市自然资源局发布《征收土地的公告》，2019年4月3日发布《征地补偿安置方案公告》。2019年4月16日，合作市自然资源局与合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组通过协商，签订《土地征收协议书》，合作市当周街道南木楼村上、下知合么村民小组同意接受合作市自然资源局征收土地标准，并同意采取货币方式予以补偿。同时约定补偿村民小组土地集中流转租费每年每亩1000元，按两年计算，补偿费一次性付清，合作市自然资源局给合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组补偿征地补偿费960000.00元和土地集中流转租费80000.00元，共计1040000.00元。2019年4月26日，合作市人民政府当周街道办向合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组支付征地补偿费及土地集中流转租费1040000.00元。合作市发展和改革局根据甘南藏族自治州发展和改革委员会《关于甘南州“一会一节”场馆建设项目立项的批复》发出通知，要求合作市文体广电和旅游局开展各项前期准备工作。2019年7月19日，张某对合作市自然资源局征收其承包的土地行为不服提起行政复议。合作市人民政府认为，合作市自然资源局与合作市当周街道南木楼村上、下知合么村民小组于2019年4月8日就已签订《土地征收协议书》，张某直至2019年7月才提起复议申请，超过复议期限，该申请已超过申请复议期限，以不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，遂作出合政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》。张某不服该决定书向该院起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，合作市人民政府在《不予受理行政复议申请决定书》中仅认定了其与合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组签订协议时间及动工时间，而作为该土地集中流转租赁合同的相对人张某何时知道该征收行为没有证据予以证明，且合作市人民政府做出的征收土地公告也没有证据证明何时何地张贴，也无证据证明合作市当周街道南木楼村上、下知合么村民小组告知张某征收土地的事宜。合作市人民政府以《土地征收协议书》《征收土地的公告》《征地补偿安置方案公告》等相关批复文件、通知进行抗辩的理由不充分，应承担举证不能的法律后果。关于合作市人民政府主张张某不是本案具体行政行为适格相对人的理由。合作市人民政府针对张某作出不予受理行政复议申请决定，张某作为不予受理复议申请决定相对人提起诉讼，符合法律规定，也属于人民法院行政诉讼案件受案范围，故合作市人民政府认为张某不是案涉行政行为适格相对人的理由不能成立。综上，张某诉称于2019年6月13日知道被告合作市人民政府作出征收土地的具体行政行为的理由成立，其提出复议申请并未超过法定的复议申请期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决：一、撤销合作市人民政府合政复不受字（2019）1号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令合作市人民政府重新作出行政复议决定。上诉人张某上诉称：1.一审判决超出审理范围，将案涉征地行为是否合法、上诉人是否享有土地征收过程中的相关权利等证据作了认定，且该认定缺乏任何法律依据和证据支持。2.一审判决对证据的违法认定，将直接妨碍上诉人下一步的合法权利的行使，甚至会导致上诉人合法权益的彻底丧失。综上，上诉人认为一审判决关于撤销被上诉人不予受理复议决定、责令被上诉人重新作出行政复议决定的判决结果正确，但对一审判决关于重要证据的认定不服。请求二审法院维持一审判决结果，改变或者纠正一审判决对证据的错误认定。合作市人民政府辩称：1.被诉不予受理复议决定程序合法、适用法律正确。2.张某不是案涉基础行政行为之适格相对人，无权单独申请行政复议。3.案涉基础行政行为符合法律规定，一审判决对该事实的认定正确、合法，不存在违法之处。综上，因张某提起的行政复议超过了法定申请复议期限，且其不是适格的行政复议申请主体，合作市人民政府依法依规履行了职责。请求二审法院驳回上诉人张某的上诉并支持合作市人民政府的上诉请求。上诉人合作市人民政府上诉称：1.被诉不予受理复议决定程序合法、适用法律正确。2.张某不是案涉基础行政行为之适格相对人，无权单独申请行政复议。3.上诉人张某救济程序选择不当，后果应由其自己承担。本案实质上是上诉人张某与被征收人合作市当周街道南木楼村上下知合么村民小组之间的土地流转合同纠纷，双方对征收补偿事宜亦有合同约定，上诉人张某若对合同的履行及解除不服，可通过法定救济途径寻求救济。综上，请求撤销原判并改判驳回上诉人张某的诉讼请求。张某辩称：1.上诉人合作市人民政府作出的案涉不予受理复议决定事实不清，适用法律错误。2.上诉人张某完全有资格提起行政复议或者行政诉讼。不论上诉人张某与上诉人合作市人民政府之间的争议是否属于行政复议前置案件，上诉人张某均有权提起行政复议，根本不存在上诉人张某救济程序选择不当的问题。据上，请求二审法院维持一审判决结果并支持上诉人张某的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。另查明，上诉人张某对合作市自然资源局与合作市当周街道南木楼村上、下知合么村民小组签订《土地征收协议书》，征收上诉人张某流转的土地的行为不服，于2019年7月19日向上诉人合作市人民政府提起行政复议。以上事实有一审移交卷宗证据予以佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案是上诉人张某因对上诉人作出的合政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》不服提起的诉讼，故合政复不受字〔2019〕1号不予受理行政复议申请决定是否符合法律规定属于本案需要审理的焦点问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议针对的是具体行政行为。这一规定将当事人经协商自愿签订的协议所产生的争议排除在行政复议范围之外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》亦未将行政协议争议纳入行政复议受案范围。原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对的复函》（国法秘复函〔2018〕866号）明确指出，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。本案中，上诉人张某与合作市当周街道南木楼村上、下知合么村民小组签订《土地集中流转租赁合同》，租赁期五年，即2015年4月12日起至2020年4月12日。2019年4月16日，合作市自然资源局与合作市当周街道南木楼村上、下知合么村民小组通过协商，签订《土地征收协议书》，上诉人张某签订了上述土地集中流转租赁合同的土地在上述土地征收协议约定的范围内。上诉人张某针对该土地征收协议向上诉人合作市人民政府申请行政复议，上诉人合作市人民政府以上诉人张某的行政复议申请超过法定申请复议期限为由作出了本案被诉不予受理复议决定。据此，本院认为，虽然上诉人合作市人民政府作出本案被诉不予受理复议决定的理由欠缺妥当性和全面性，但因上诉人张某针对案涉土地征收协议提起的行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，故该被诉不予受理复议决定的结论正确。就本案而言，若上诉人认为案涉土地征收协议的签订和履行侵犯了其合法权益，其完全可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定直接提起行政诉讼。综上所述，上诉人合作市人民政府作出的合政复不受字〔2019〕1号《不予受理行政复议申请决定书》结论正确。原审判决适用法律错误，应予撤销。上诉人张某的一审诉讼请求应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销甘肃省甘南藏族自治州中级人民法院（2019）甘30行初2号行政判决；二、驳回张某的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，以上共计150元，由原审原告张某负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年六月十七日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。