湖南省涟源市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘1382行初52号 原告新化县西河镇滑石村第五村民小组。 代表人周充满，系该组组长。 原告新化县西河镇滑石村第六村民小组。 代表人周宗云，系该组组长。 原告新化县西河镇滑石村第十五村民小组。 代表人周小勇，系该组组长。 以上三原告的特别授权委托代理人康吉光，新化县泰和法律服务所法律工作者。 被告新化县林业局，住所地新化县梅苑开发区上梅东路8号，统一社会信用代码11431322006522264Q。 法定代表人苏传佑，系该局局长。 委托代理人伍忠益，男，1968年9月4日出生，汉族，住新化县。 委托代理人伍拾徽，男，1968年4月29日出生，汉族，住新化县。 第三人新化县西河镇滑石村第七村民小组。 代表人陈凤姣，系该组组长。 委托代理人周松槐，男，1970年1月10日出生，汉族，住新化县。 原告新化县西河镇滑石村第五村民小组、新化县西河镇滑石村第六村民小组、新化县西河镇滑石村第十五村民小组不服被告新化县林业局作出的山林纠纷调处意见，2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月7日受理立案后，5月9日向被告、第三人送达起诉状副本及应诉通知书等，5月26日将被告提交的证据及答辩状经EMS邮寄给原告、第三人，5月27日将第三人提交的证据及答辩状经EMS邮寄给原告、被告。本院经询原、被告书面同意，依法适用简易程序，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告新化县西河镇滑石村第五村民小组的代表人周充满、第十五村民小组的代表人周小勇，三原告的特别授权委托代理人康吉光，被告新化县林业局的委托代理人伍忠益、伍拾徽，第三人新化县西河镇滑石村第七村民小组的代表人陈凤姣、委托代理人周松槐，到庭参加诉讼。经本院通知，被告新化县林业局的负责人无正当理由未到庭应诉。本案现已审理终结。 2020年3月18日，新化县林业局作出《关于西河镇滑石村7组与5、6、15组茶山，胡家山地段的山林纠纷调处意见书》。 原告新化县西河镇滑石村第五村民小组、新化县西河镇滑石村第六村民小组、新化县西河镇滑石村第十五村民小组诉称，请求判决撤销被告新化县林业局作出的《关于西河镇滑石村7组与5、6、15组茶山、胡家山地段的山林纠纷调处意见书》，判令第三人滑石七组赔偿其无理取闹给原告造成的经济损失三万元，诉讼费用由被告与第三人承担。其事实和理由有，原告于2020年4月2日突然收到被告作出的《关于西河镇滑石村7组与5、6、15组茶山、胡家山地段的山林纠纷调处意见书》。该意见书的形式成因和实体内容存在以下违规违法问题：一是遗漏主要当事人，其载明的申请方诉求是要求滑石村返回山林土地、调处意见也是滑石村理应将占用的茶山等返回给被占用的组，却没有将滑石村作为当事人；二是被告违反了“林业行政处罚程序”的规定，新化县山林纠纷调处办于2018年元月受理，被告至2020年3月作出调处意见、2020年4月送达给原告，违反公正、公开、及时的原则，违反不得超过三个月的规定；三是被告作出《山林纠纷调处意见书》系行政决定行为，适用依据错误，调处意见明显不当；四是被告作出《山林纠纷调处意见书》的唯一依据是1962年“四固定”，而1962年“四固定”登记上的茶山、胡穴山、胡家山，在今天的现实生活中早已不复存在。 原告新化县西河镇滑石村第五村民小组、新化县西河镇滑石村第六村民小组、新化县西河镇滑石村第十五村民小组为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据（均为复制件）： 1．新化县林业局2020年3月18日作出的《关于西河镇滑石村7组与5、6、15组茶山，胡家山地段的山林纠纷调处意见书》。拟证明该意见书违背了法律和事实，是错误的。 2．新化县西河镇滑石村村委会的证明。拟证明周充满、周崇云、周小勇分别系滑石村第五、六、十五组的组长。 3．周充满、周宗云、周小勇的身份证。拟证明他们在本案的主体资格及基本情况。 4．炉观区滑石公社滑石大队七生产队土地山林、水利房产清册。拟证明滑石村七组在1962年“四固定”时分得茶山、胡家山山林的权益情况。 5．1984年6月24日新化县滑石乡滑石村村民自留山底册。拟证明村林场、茶场、大队园艺场的全部山林土地中没有被新化县林业局所要退还占用滑石村7组原“四固定”上分得的茶山、胡家山山林土地。 6．新化县人民政府新政发［1988］153号“关于同意按《滑石村第五组、第十五组、第六组、西河镇矿山村一组的山林权属纠纷调处终结协议》执行的通知”，以及该调处终结协议（全文）。拟证明滑石村5、6、15组与矿山村一组（现滑石村7组）对羊婆冲槽、石板山林的土地发生权属争议，县政府进行了调处。 7．林权登记申请表，林权登记现场勘界表，西河镇滑石村林权现场勘界图。拟证明原告5、6、15组经县人民政府取得的掌家坡、石板山、佘耳冲、滑石茶场山林权属证的情况，并没有占用滑石七组茶山、胡家山建林场、茶场、园艺场。 8．县山林纠纷调处办2018年1月5日的“立案审批表”及滑石村七组2017年6月20日“请求上级领导调处山林纠纷一事的报告”。拟证明滑石村七组申请滑石村5、6、15组退回茶场和胡家坟山两处山林的情况。 9．调查何石祥的笔录及何石祥身份证。拟证明滑石村林业场、茶场、大队园艺场没有占用滑石村七组的茶山、胡家山，村林场、茶场、大队园艺场是村委支部会议决定给滑石村5、6、15组的，与他没有任何利益关系，承包给周斌、周充沛是滑石村5、6、15组的行为，在他任职期间滑石村七组没有主张过林场、茶场、大队园艺场的占用山林土地要求退回的权利。 10．调查周充沛的笔录及周充沛身份证。拟证明他与周斌承包滑石村5、6、15组掌家坡、石板山、佘耳冲、滑石茶场是经过公告公示、竞标承包的，上述土地原来都是耕地，是他们承包后造的林，承包的山林与滑石村七组现实管业的茶山、胡家山相离几百米远，相互没有利益冲突。村林场、茶场、园艺场历来没有占用滑石村七组土地。 11．调查周建华的笔录及周建华身份证。拟证明滑石村七组“四固定”时的茶山是在周建华老屋后，茶山现已成为滑石村七组的承包土地。 12．滑石村七组“四固定”表上的茶山、胡家山现实照片两张。拟证明滑石村七组现实已占有“四固定”上的茶山和胡家山，仍故意向滑石村5、6、15组主张退回茶山、胡家山山林土地，构成无理取闹。 13．法律服务费用票据。拟证明滑石村5、6、15组因滑石村七组无理取闹，造成了经济损失，主张其赔偿。 被告新化县林业局辩称，原告所诉不实：该局于2018年元月5日受理滑石村七组的报告后，一是在本案调处过程中听取了滑石村的意见，并且村委会在调处意见书上也签署了同意的意见；二是本案于2018年元月、2018年6月、2018年7月进行了三次调解，《山林纠纷调处办法》并没有三个月结案的规定；三是1962年的“四固定”县划分界、村界、组界，是唯一的合法有效依据，此后的国土详查、“林业三定”、2010年林业换证，都是在此基础上进行的。另外，其所作出的意见书，仅代表新化县林业局对此纠纷的意见，不是具体行政行为，对纠纷林地、林木的权属确定仍需要县人民政府的裁决或人民法院的裁决。请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告新化县林业局为证明其行政行为的合法性，向本院提供了以下证据（均为复印件）： 1．新化县西河镇滑石村5、6、15组与7组茶场、林场山林纠纷调处参加人员登记表共4页。拟证明村委每次都参加了会议，未剥夺其陈述权、诉权。 2．炉观区滑石公社滑石大队五生产队土地山林水利房产清册、六生产队土地山林水利房产清册、柒生产队土地山林水利房产清册各1页。拟证明四固定时“茶山”“胡家山”为七组所有。 3．新化县滑石公乡滑石村村民自留山底册3页，茶场承包合同2页及其公证书1页。拟证明“林业三定”及至2002年“茶山”“胡家山”归村集体经营管理。 4．湖南省高级人民法院（2019）湘行终1969号、1968号行政判决书各9页。拟证明5、6、15组所取得的林权证属违法行为。 被告当庭提供了以下执法依据：湘政办发［1985］9号文件和湘林政函（1993）12号答复。 第三人新化县西河镇滑石村第七村民小组述称，“茶山”“胡家山”自1962年“四固定”开始就是该组村民赖以生存的生活来源，林业部门为主持公道、维护弱势群体正当权益而作出的涉案调处意见书，既体现了工作严谨，又体现了公道，维护了当事人合法权益。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人新化县西河镇滑石村第七村民小组为支持其陈述意见，向本院提供了以下证据（均为复制件）： 1．炉观区滑石公社滑石大队五生产队土地山林水利房产清册、六生产队土地山林水利房产清册、柒生产队土地山林水利房产清册各1页。拟证明1962年“四固定”时“茶山”“胡家山”为滑石村七组所有。 2．“村林场”“村茶场”（新化县滑石公乡滑石村村民）自留山底册3页，村为主发包的茶场承包合同2页。拟证明我组的“茶山”“胡家山”自1984年以来为村集体所有。 3．湖南省高级人民法院（2019）湘行终1968号、1969号行政判决书各9页。拟证明前任村干部将我组山林以5、6、15组的名义承包给其他人是非法所的。 经庭审举证及质证，对原告提交的证据，被告的质证意见是：对证据1至证据6，没有异议；证据7中的合同书没有取得依据，不合法的；证据8合乎道理；证据9至13符合事实。第三人同意被告的质证意见，且认为原告的证据大部分不真实。 对被告提供的证据，原告的质证意见是，证据1只有姓名，没有签名，对“三性”均持异议；对证据2、4的真实性没有异议，但不能达到其证明目的；证据3不客观真实。第三人没有异议。 对第三人提供的证据，原告的质证意见是：各证据的说法没有任何理由和依据，均不能达到其证明目的。被告没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，系本案各方诉争与本院审查的对象。对各方当事人对真实性均没有异议的证据，本院对与本案相关联的部分予以采信，对与本案没有关联性的部分不予采信。对各方当事人对真实性有异议的其他证据，本院结合其他证据对与本案相关联的部分予以采信。 根据各方当事人的诉辩主张、当庭陈述、举证及质证情况，结合本院的认证意见，本院确认如下基本法律事实： 自二十世纪八十年代以来，新化县西河镇滑石村的林地“滑石林场”等，在滑石村七组与滑石村五组、滑石村六组、滑石村十五组之间存在权属争议。2010年，新化县人民政府将林地“滑石林场”等登记在西河镇滑石村××村民小组、××滑石村××村民小组、××滑石村××村民小组的名下，并颁发了二个林权证。西河镇滑石村第七村民小组提出林权争议，要求处理，新化县山林纠纷调处办公室于2018年1月5日受理西河镇滑石村七组的申请。新化县林业局经调处后，于2020年3月18日作出《关于西河镇滑石村7组与5、6、15组茶山，胡家山地段的山林纠纷调处意见书》。 上述涉诉《山林纠纷调处意见书》记载的当事人是：“申请方”为西河镇滑石村第七村民小组，“被申请方”为西河镇滑石村第五村民小组、西河镇滑石村六村民小组、西河镇滑石村第十五村民小组。该《山林纠纷调处意见书》记载的“主要诉求”是：1．西河镇滑石村第七村民小组要求返回被滑石村占用用于建茶场和林场的山林土地，2．请求上级主管部门和政法机关阻止滑石村第5、6、15组的村民无理取闹。该《山林纠纷调处意见书》记载的“处理意见”是：1．滑石村理应将占用茶山和胡家山用于建茶场、林场的林地退回给被占用土地的组，以便村民分户自主经营，不能与村民争利，按1962年“四固定”的登记此林地应该属于柒组所有；2．争议双方对本意见不服，可以向新化县人民政府申请裁决或者向新化县人民法院起诉；3．本意见书一式五份，……。三原告对该《山林纠纷调处意见书》不服，即向本院提起本案行政诉讼。 此外，滑石村七组在林业部门调处上述纠纷过程中，得知新化县人民政府颁发两个林权证后，认为该两处林地应归滑石村七组所有，于2018年10月提起行政诉讼，请求撤销这两个林权证。2019年12月，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终1968号、1969号行政判决书，撤销新化县人民政府颁发的该两个林权证。 本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定：林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。被告新化县林业局作为林权争议处理机构，具有依法作出相应林权争议行政决定的职责。 在本案中，新化县林业局作出的《山林纠纷调处意见书》，明确滑石村应将占用的林地退回给被占用土地的组、相关林地应属七组所有，并送达给了当事双方，该《山林纠纷调处意见书》对相关当事人的权利义务产生实质性影响，属于具有外部法律效力的行政决定，并非过程性的、不产生外部法律效力的行为。被告新化县林业局关于其作出《山林纠纷调处意见书》不是具体行政行为的答辩意见，没有法律依据，本院对此不予采纳。该《山林纠纷调处意见书》，记载申请方“主要诉求”的第一项是“七组要求返回被滑石村占用用于建茶场和林场的山林土地”，记载“处理意见”的第一项是“滑石村理应将占用茶山和胡家山用于建茶场、林场的林地退回给被占用土地的组……”，但该《山林纠纷调处意见书》没有将西河镇滑石村作为当事人，确系遗漏了必要的当事人，其行政程序明显严重违法，该《山林纠纷调处意见书》依法应当予以撤销。三原告要求判令第三人滑石村七组赔偿法律服务费用一万元没有法律依据，要求赔偿其经济损失三万元因没有提供证据而缺乏基本的事实依据，尤其是与被告在本案中的涉诉行政行为没有关联性，不属于本案行政诉讼审查的范围，依法均应予以驳回。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第三项之规定，判决如下： 一、撤销被告新化县林业局于2020年3月18日作出的《关于西河镇滑石村7组与5、6、15组茶山，胡家山地段的山林纠纷调处意见书》； 二、驳回原告新化县西河镇滑石村第五村民小组、新化县西河镇滑石村第六村民小组、新化县西河镇滑石村第十五村民小组的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告新化县林业局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省娄底市中级人民法院。 审判员  何雪竹 二〇二〇年六月十九日 法官助理龙益 书记员周丁丁 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。