江苏省淮安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏08行终102号 上诉人（一审原告）江苏栋珊金属机械有限公司，住所地淮安市金湖县工业园区台州路3号。 法定代表人王冬琴，该公司总经理。 委托代理人梁孔建，江苏引航律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）江苏金湖经济技术开发区管理委员会，住所地淮安市金湖县金湖西路188号。 法定代表人杨鸿明，该管理委员会主任。 委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。 一审第三人淮安市金鑫投资有限公司，住所地淮安市金湖县金湖西路161号。 法定代表人柏玉洲，该公司总经理。 委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。 上诉人江苏栋珊金属机械有限公司（以下简称栋珊金属机械公司）因与江苏金湖经济技术开发区管委会（以下简称金湖开发区管委会）、一审第三人淮安市金鑫投资有限公司（以下简称金鑫公司）撤销行政行为一案，不服江苏省淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初337号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年3月27日立案受理后，依法组织合议庭公开进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2002年10月13日，原江苏栋珊服饰有限公司（乙方）与原金湖县工业园区管理委员会（甲方）签订《投资协议书》，双方约定：甲方权利义务为，甲方同意乙方使用区域内土地98亩，乙方缴纳省、市规费1.8万元/亩，使用年限50年。甲方负责未乙方建设用地提供“五通一平”的条件。乙方权利义务为确保项目自开工之日起首年度内固定资产投入1000万元，于2003年3月18日前竣工投产，保证土地权用途为工业用地，不得转让，否则甲方报国土资源局批准有权将土地无偿收回等。 2002年10月29日江苏栋珊服饰有限公司登记成立，法定代表人王冬琴。2003年1月5日，江苏栋珊服饰有限公司以受让人身份与原江苏省金湖县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，宗地位于金湖县××楼镇牌楼村××组，宗地面积65350平方米，出让金每平米57.16元，总额合计3735216元。 2005年12月6日，江苏栋珊服饰有限公司正式申请名称变更登记为“江苏栋珊金属机械有限公司”。 2011年3月4日，金湖开发区管委会（甲方）、栋珊金属机械公司（乙方）签订《协议书》，内容为：双方在履行原投资协议中发生异议，经双方协议，现达成以下协议：一、甲方将乙方所用土地98.13亩全部收回，其价格按乙方入区时缴纳的土地出让金1.8万元/亩，由甲方负责退还；乙方的房产和附属物有甲乙双方共同委托市、县法院认可且有资质的评估公司评估认定。待甲方将土地、房产和附属物拍卖后，由甲方负责支付给乙方土地、房产及附属物款项。与此同时，甲方将土地证、房产证等相关手续全部移交给甲方。二、乙方在生产经营中产生的所有债权债务自行处置，与甲方无关。三、自签订协议之日起，乙方不再承担房产税和土地使用税。四、甲方收回乙方土地、房产及附属物，如果建设职工公寓或三产服务项目，乙方可依法成立公司或寻找有资质的开发公司参与竞标，在价格相等的情况下优先考虑乙方。五、甲方负责协调将乙方搬迁到戴楼镇工业集中区租赁厂房，继续进行生产经营，自签订协议之日起3个月内须搬迁完毕。 2014年9月22日，江苏先河房地产公司评估有限公司根据栋珊金属机械公司、金湖开发区管委会的委托对栋珊金属机械公司房屋及厂房进行评估，并作出《企业整体搬迁补偿评估报告》。 2014年10月10日，栋珊金属机械公司向县政府提交《关于请求收购栋珊金属机械公司的报告》，内容为：县政府，栋珊金属机械公司2002年作为戴楼镇第一家进金湖县工业园区企业。2011年政府提出回收企业土地及房产，工人已全部清算清退，所有设备已搬迁。现经济开发区和企业双方认可，经江苏先河房地产土地评估公司再次评估确认。请县政府兑付净回收款，我将土地证、房产证交于政府。2014年12月22日，栋珊金属机械公司书面致县政府，内容为：县政府，栋珊金属机械公司统一按房地产评估价格由政府予以回收。 2014年12月23日，金湖开发区管委会（甲方）、栋珊金属机械公司（乙方）再次签订《协议书》，内容为：甲、乙双方在履行原投资协议中发生变化，经双方协商，现达成以下协议：一、甲方按原投资协议，将乙方所用65360㎡土地回收，甲方按乙方原缴纳土地款1764450元进行结账；甲方按江苏先河房地产土地评估有限公司的评估房屋款项8164859元，评估附属物款项2069132元评估机械设备搬迁补偿款项788100元，进行结算。合计评估款项12786541元，具体明细见企业整体搬迁评估报告。二、付款方式。乙方将土地证、房产证等相关文件移交给甲方，乙方并协助甲方办理好土地、房产过户相关手续后，甲方将土地、房产评估报告款项交付给乙方，甲方在三日内按实将款项全部汇给乙方。三、乙方自行负责结清所有债权债务和工人工资。如发生额外债权债务，仍由乙方全部承担，与甲方无关。四、乙方在办理移交清点时，必须依据江苏先河房地产评估有限公司，企业整体搬迁评估报告的清单核对实务签字给甲方，缺少的由乙方按评估价与甲方予以结算。五、乙方暂无处居住需要继续暂时留用房屋一幢二层八间，甲方许可，可延至2015年5月底前搬出，如甲方提前整体出售拆除，乙方无条件服从，甲方接管后由甲方明确相关人员值班保卫。六、因土地是原价收购，本次回购过户税费由甲方承担。 2015年1月8日，栋珊金属机械公司和金鑫公司签订《土地使用权转让合同》，转让方为栋珊金属机械公司，受让方为金鑫公司，内容载：甲方因经营不善等方面的原因拟将县工业园区宗地的使用权转让给乙方使用，宗地面积为65350平方米，转让费用17286541元。同日，栋珊金属机械公司向原金湖县国土资源局递交《国有土地使用权转让审批表》，将位于金湖县工业园区台州路3号的国有土地转让给金鑫公司。2015年1月28日，栋珊金属机械公司和金鑫公司签订《房屋买卖合同》，约定将占地面积65350平方米，建筑面积9533.12平方米的房屋转让给金鑫公司，转让费用11998441元。2015年1月29日，金鑫公司办理金房权证金湖县自第J201501048号不动产登记证书。至2019年12月，栋珊金属机械公司已领取房地产过户费用12286664.98元，未领取499936.02元。 栋珊金属机械公司认为，金湖开发区管委会回收国有土地使用权的行为违法，诉至法院，请求确认收回行为违法，并予以撤销。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.金湖开发区管委会是否存在违法收回案涉国有土地使用权的行为。2.本案是否超过法定起诉期限。 一、金湖开发区管委会不存在违法回收案涉国有土地使用权的行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条的规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。本案中，栋珊金属机械公司于2015年1月8日和第三人签订《土地使用权转让合同》，向土地管理部门递交了《国有土地使用权转让审批表》，与同年1月28日签订《房屋买卖合同》，第三人因此完成变更登记手续。金湖开发区管委会虽然与栋珊金属机械公司签订了协议书，但并非栋珊金属机械公司转移国有土地使用权的依据，相反，第三人通过土地转让和房屋买卖的方式取得案涉国有土地使用权。栋珊金属机械公司与金湖开发区管委会签订的协议书，没有对栋珊金属机械公司产生实际影响。综上，金湖开发区管委会不存在违法回收国有土地使用权的行为。 二、本案已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，栋珊金属机械公司2011年3月4日、2014年12月24分别与金湖开发区管委会签订协议书，于2015年1月8日与第三人公司签订了《土地使用权转让合同》，且第三人于2015年1月29日已经取得不动产登记证书。此时，栋珊金属机械公司应当明知道案涉土地已经转移变更登记。该土地使用权转移登记行为即本案栋珊金属机械公司所述的违法回收行为。2018年，栋珊金属机械公司委托林建明通过信访方式向金湖开发区管委会反映情况未果，提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法关于起诉期限的限制，并无延长起诉期限的正当理由。故栋珊金属机械公司于2019年8月6日向提起行政诉讼，且没有行政诉讼法第四十八条规定的情形，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，起诉期限的相关规定。 综上，栋珊金属机械公司提起本案的行政诉讼，超过了法定最长起诉期限，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回栋珊金属机械公司的起诉。 上诉人栋珊金属机械公司上诉称：一审裁定认定事实有误，适用法律不当。理由是：1.栋珊金属机械公司对收回土地行为不服，一直向有关单位和领导致函、信访，并且于2019年7月才知晓收回土地行为违法，故本案诉讼未超过法定起诉期限。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，只有金湖县人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。金湖开发区管委会无收回土地使用权的主体资格，未经合法程序回收涉案土地，行为违法。3.一审第三人金鑫公司系金湖县人民政府全资投资公司，其本质上属于政府委托行使收回土地的行为，属于行政诉讼审查范畴，而非一审法院认定的对栋珊金属机械公司未产生实质影响的行为。4.《协议书》中金湖开发区管委会承诺栋珊金属机械公司在收回土地后将通过竞标方式且优先考虑栋珊金属机械公司，而该福利政策未落实，存在欺诈。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人栋珊金属机械公司诉讼请求或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人金湖开发区管委会承担。 被上诉人金湖开发区管委会答辩称：涉案行政诉讼超过法定起诉期限。被上诉人的行为并非土地征收行为。其他理由同一审意见。一审法院认定事实清楚、适用法律适当，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应当予以驳回。 一审第三人金鑫公司述称：同被上诉人金湖开发区管委会答辩意见。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本院二审期间，上诉人提供了《关于结算账务及交付房产的通知》，证明一审第三人代表被上诉人签订《土地使用权转让合同》。被上诉人和一审第三人对其所证事实不认可。本院认为，该证据并非新证据，其不能否定《土地使用权转让合同》的事实，本院不予采纳。 本案争议的焦点为，上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。” 本案中，首先，从上诉人所诉行为来看，其要求确认被上诉人收回土地行为违法，因此，本案首要审查的是被上诉人是否存在这样的行为。其次，从本案查明的事实来看，上诉人与被上诉人确实存在就收回土地问题进行过协商并达成协议的事实，但是并未以被上诉人作出收回决定的形式回收上诉人的土地，而是以双方协议的形式约定回收，且该协议是否履行尚不得而知。从事实来看，最终上诉人土地系与本案第三人签订了转让合同进行了变更，属于上诉人与第三人平等主体之间的交易，属于民事法律关系范畴，并不存在被上诉人收回土地的行政行为。第三，上诉人主张第三人系受被上诉人委托，但并未提供证据证明，即使上诉人观点成立，也属于双方履行协议的行为，本案上诉人也并非就其与被上诉人之间签订的协议进行诉讼，且根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，2015年5月1日前订立的协议应属民事协议，其诉讼该协议也不属于行政诉讼受案范围。 综上，本案中，上诉人要求确认被上诉人收回土地行为违法，但经查明，被上诉人并无该行为，上诉人所诉无事实根据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，一审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。上诉人栋珊公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐冬然 审判员  石亚东 审判员  马作彪 二〇二〇年六月十五日 书记员  孙 杨