贵州省毕节市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔05民终1801号上诉人（原审原告）：王林，男，汉族，1973年8月18日出生，住贵州省黔西县。上诉人（原审原告）：王波，男，汉族，1979年5月26日出生，住贵州省黔西县。二上诉人共同委托诉讼代理人（特别授权）：喻恒麟，贵州达德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：黔西县住房和城乡建设局，住所地贵州省黔西县滨河湾A栋16层。法定代表人：肖良华，该局局长。委托诉讼代理人（特别授权）：叶盛智，男，该局副局长。委托诉讼代理人：蔡治军，贵州穹达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：黔西县自然资源局，住所地贵州省黔西县文峰街道办事处滨河湾A栋。法定代表人：罗帮智，该局局长。委托诉讼代理人（特别授权）：曾俊杰，广东盈隆（贵阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：王红，女，汉族，1970年4月13日出生，住贵州省黔西县。被上诉人（原审被告）：杨鑫，男，满族，1990年5月16日出生，住贵州省黔西县。被上诉人（原审被告）：杨海杰，男，满族，1988年7月26日出生，现住贵阳市云岩区。杨鑫、杨海杰共同委托诉讼代理人：王红，系杨鑫、杨海杰之母亲。上诉人王林、王波与被上诉人黔西县住房和城乡建设局（以下简称黔西住建局）、黔西县自然资源局（以下简称黔西资源局）、王红、杨鑫、杨海杰确认合同无效纠纷一案，五被上诉人不服贵州省黔西县人民法院(2019)黔0522民初550号民事判决，向本院提起上诉。本院作出（2019）黔05民终3482号民事裁定书，裁定撤销原判，发回贵州省黔西县人民法院重审。贵州省黔西县人民法院立案受理后，于2019年12月19日作出(2019)黔0522民初6044号民事判决，二上诉人不服，向本院提起上诉。本院于2020年3月25日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。上诉人王林、王波上诉请求：请求撤销(2019)黔0522民初6044号民事判决，依法改判支持确认五被上诉人签订的（2011）第008号《拆迁协议》无效。事实和理由：一、王红、杨海杰、杨鑫擅自处分他人财产，该行为应当认定为无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”之规定，王红、杨海杰、杨鑫与黔西县住建局、原国土局签订的（2011）第008号《拆迁协议》所列明的拆迁房屋，修建在陈学兵户的自留地以及王林获批的《建设用地批准书》范围上的，且系不同时期所修建，该户杨思才自1969年分家获得土墙房一间后，杨思才和陈学兵的家庭内部从未分家析产，而王红、杨海杰、杨鑫在未获得权利人（即王林、王波）的授权，后亦未获得权利人的追认的情形下签订的（2011）第008号《拆迁协议》，应当认定为无效。被上诉人王红、杨海杰、杨鑫在审理过程中，并未提供证据证明其三人对被拆迁房屋享有处分权或者其他权利人对其三人的处分行为予以追认。杨思才、王云作为家庭财产的共有人，在生前也并未留有遗嘱，故杨思才、王云死亡后，不能排除二上诉人对被拆迁房屋享有权利。二、黔西县住房和城乡建设局、原黔西县国土资源局作为拆迁单位（拆迁人），主体不适格，而且该拆迁行为并未取得拆迁许可证，应当认定为无效。（2011）第008号《拆迁协议》于2011年1月11日签订，当时《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未颁发施行，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》，该条例第十条规定：“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托”。被上诉人黔西县住房和城乡建设局、原黔西县国土资源局是房屋拆迁管理部门，不属于具有拆迁资格的单位，不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，黔西县住房和城乡建设局、黔西县国土资源局作为拆迁人所签订的（2011）第008号《拆迁协议》违反强制性效力性法律规定，应当认定为无效。综上所述，一审判决适用法律不当，二上诉人根据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，依法提起上诉，望判如所请为感。被上诉人黔西县住房和城乡建设局辩称：一、涉案008号《拆迁协议》不存在无权处分的情形，该协议未侵害被答辩人王林、王波的合法权益。首先，一审庭审过程中，被答辩人王林、王波申请出庭的证人杨某的证言同时证明了：涉案的008号《拆迁协议》中被征收的鸽棚及房屋系被答辩人王红修建的建筑物，该建筑物并非被答辩人王林、王波修建，因此，被答辩人王红系该建筑物的所有权人，该建筑物被征收所得的补偿，由王红享有并无不当之处。被答辩人王林所修建的房屋及被答辩人王林、王波、王红父母修建的房屋已补偿给被答辩人王林、王波，并未补偿给被答辩人王红、杨鑫、杨海杰。故涉案的协议未涉及被答辩人王林、王波的财产。其次，涉案的房屋被征收时，被答辩人王林、王波因其自身原因答辩人无法与其二人取得联系，但为了不影响城市建设的推进，在被答辩人王林、王波之母陈学兵作出承诺及在场的情形下，并按照当时的征收补偿标准对涉案房屋进行征收，且被答辩人王林、王波对征收补偿标准及涉案房屋所得的征收补偿不持异议。鉴于此，被答辩人王林、王波的权益亦未受到侵害。最后，一审整个庭审过程当中，被答辩人王林、王波均未提供证据证明涉案的008号《拆迁协议》中被征收的建筑物系被答辩人王林、王波或被答辩人王林、王波、王红的父母修建，该举证不能的后果应由被答辩人王林、王波承担。二、涉案的008号《拆迁协议》未违反法律、行政法规的效力性强制性规定。首先，涉案的008号《拆迁协议》的签订日期为2011年1月11日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施的日期为2011年1月21日，两者之间仅相差十日，且《国有土地上房屋征收与补偿条例》在制定的过程中，正是因为考虑到《城市房屋拆迁管理条例》中规定的拆迁人与被拆迁人之间的矛盾较为突出，才将《城市房屋拆迁管理条例》中房屋征收管理部门不能作为拆迁人的规定，通过立法的形式予以修改，因此，答辩人黔西县住房和城乡建设局作为签订008号《拆迁协议》的拆迁人，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法目的。另，涉案协议履行时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已颁布实施，故涉案协议在履行中应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。其次，《城市房屋拆迁管理条例》第十条的规定并非效力性的强制性规定，而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”的规定，涉案协议需违反法律行政法规的效力性强制性规定才会被认定为无效协议，因此，被答辩人据此认定涉案协议无效的理由并不能成立。被上诉人黔西县自然资源局辩称：一、一审法院查明事实清楚。被答辩人王波、王林没有充足证据证明王红、杨海杰、杨鑫系无权处分案涉房屋。涉案008号《拆迁协议》所涉及的房屋系一审被告王红修建的房屋，并非被上诉人王波、王林修建的房屋。庭审中，王红等已将其修建房屋的具体时间、经过向一审法院作出详细的说明。同时，被上诉人王林、王波主张涉案的008号《拆迁协议》所涉及的房屋系其修建、所有，而其所提供的证据不足以证明该主张。另外，005号《拆迁协议》、006号《拆迁协议》已清楚载明两人得到补偿的情况。说明王波、王林、王红对整个家庭应的安置补偿总费用没有异议。鉴于此，本案中答辩人黔西县自然资源局与黔西县住房和城乡建设局与被拆迁人之间并无争议，被答辩人王波、王林的目的是与其他被拆迁人分割拆迁财产，应当另行诉讼主张权利。二、一审法院适用法律正确，答辩人黔西县自然资源局与黔西县住房和城乡建设局与被拆迁人之间签订的拆迁协议并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，其所签订的协议不能因此当然无效。《拆迁协议》不应当因黔西县自然资源局（原黔西县国土局）的主体问题被认定为无效。（一）案涉（2011）第008号《拆迁协议》于2011年1月11日签订，其后才开始进行拆迁工作，整个拆迁流程是持续进行的，拆迁行为自然延续到《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行（实施日期2011年1月21日）之后。双方实际履行该拆迁协议时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。（二）根据合同法司法解释（二）第十四条的规定：合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。《城市房屋拆迁管理条例》第十条“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托”不是效力性强制性规定。从形式上看，该条款没有明文规定“若违反将导致行为无效”；从实质上看，该条款规定的情形并不是损害社会公共利益的，而是仅仅限制某类主体在特定条件下不得行为的规定；从立法目的进行判断，该条款的设立仅仅是协调当事人双方之间的利益，并不是保护不特定的社会大众。所以，《城市房屋拆迁管理条例》第十条应当为管理性强制性规定，不是效力性强制性规定，不能依据此条款认定案涉《拆迁协议》无效。被上诉人王红、杨鑫、杨海杰答辩称：关于二上诉人起诉2011（008）号拆迁协议无效一案，王波和王林都得到了他们应得到的赔偿，对二人的赔偿与2011（008）号拆迁协议没有任何的重叠，都是分开赔偿的。从证人杨某的证词也可以看出2011（008）号拆迁协议的拆迁标的均是王红独自修建，包括老一辈留下来的老屋及王云修建的都赔给了王林、王波，王红没有得到任何关于老屋的赔偿，且王林和王波得到赔偿的地基现在已经建设完毕，搬家入住了。四位证人情况说明提到的两间石棉瓦田子形的房屋，但拆迁实物图上根本没有，所以证人证言真实性有待考证。在庭上王波主张老房子是陈学兵领取了拆迁补偿款后所建。但陈学兵领取补偿款时间是2009年3月5日，房屋拆迁时间也是2009年3月5日，试问拆迁款是否会提前发放并等到陈学兵拿到这笔钱去把房子建起来以后再拆迁。2011（008）号拆迁协议的标的分别为：1、1998年王红修建来养鸽子，后改为养鸡，这点根据拆迁照片及杨某的证言可以证明；2、平房为2003年王红修建的四间平房，位于清毕路旁，也不是他们说的石棉瓦田字形房屋。2011（008）号拆迁协议也有说明，王红不仅没有侵害到王林、王波的利益，且还帮他们补了平方数不够的差价。至于二人主张的房屋，我方并没有得到，也没有代他们签字。综上，请二审维持一审判决。原审原告王林、王波向一审法院起诉请求：一、五被告签订（2011）第008号《拆迁协议》无效；二、诉讼费由五被告负担。一审法院认定事实：被告王红和原告王林、王波、王云（2006年死亡）系同胞姐弟关系，其父杨思才于1996年死亡、其母陈学兵于2016年死亡,陈学兵的母亲一直与陈学兵在一起生活,于2008年死亡。被告杨海杰、杨鑫系被告王红之子。杨思才、陈学兵夫妇在黔西县修有房屋，后杨思才、陈学兵夫妇及子女在老房子旁修建了住房及其他建筑物。杨思才、陈学兵夫妇生前未对老房子及后修建的房屋进行过分家析产。2009年，因城市建设需要，该片区建筑物需进行拆迁。2009年3月5日，因原告王林和王波由于犯罪分别服刑和外逃、被告王红在外未在家居住，原黔西县国土资源局（现黔西县自然资源局）和黔西县住建局作为拆迁方（甲方），就陈学兵整个家庭的建筑物拆迁安置补偿，与陈学兵签订被拆迁人（乙方）为陈学兵、王红、王林的（2009）第019号拆迁协议（以下简称19号拆迁协议），约定需拆除乙方房屋14间，建筑物宅基地面积268.94㎡，安置352㎡（5个门面），补偿费为91557.16元。2011年1月11日，被告王红认为数据漏算，经与拆迁方协商，拆迁方撤销19号拆迁协议，重新与被拆迁人分别签订四个拆迁协议：与被告王红、杨海杰、杨鑫签订（2011）第008号《拆迁协议》（以下简称8号拆迁协议）,约定被拆迁人王红、杨海杰、杨鑫需拆除建筑物宅基地面积206.25㎡，安置240㎡（3个门面），补偿费为139939.96元；与陈学兵签订（2011）第007号《拆迁协议》（以下简称7号拆迁协议）,约定被拆迁人陈学兵需拆除建筑物宅基地面积47.1㎡，安置80㎡（1个门面）；因原告王林和王波在服刑，陈学兵就代两人与拆迁方签订拆迁协议，并向拆迁方书面承诺，因其三子王林和四子王波不能到现场处理房屋拆迁事宜，由其全权处理，因此产生的一切责任后果由其负责，与拆迁方无关。陈学兵作出承诺后，就代王林与拆迁方签订的（2011）第006号《拆迁协议》（以下简称6号拆迁协议）约定,被拆迁人王林需拆除建筑物宅基地面积26.48㎡，安置80㎡（1个门面）；代王波与拆迁方签订的（2011）第005号《拆迁协议》（以下简称5号拆迁协议）约定,被拆迁人王波需拆除建筑物宅基地面积36.21㎡，安置80㎡（1个门面）。四个协议中乙方（被拆迁方）需补基础设施配套费及甲方（拆迁方）给予乙方的其他补偿计算在8号拆迁协议内。协议签订后，拆迁方拆除了案涉建筑物及周边建筑，该区域已重新进行建设，现已无原建筑痕迹。2017年，原告王林、王波刑满出狱，对四个拆迁协议中被拆除建筑物及宅基地面积、补偿标准、安置面积及补偿费金额等均无异议，但认为王红等所签8号拆迁协议中安置和补偿费用，原告王林、王波应参与分配，而被告杨海杰、杨鑫无权分配。原告遂诉至一审法院，请求判决确认8号拆迁协议无效。一审法院认为，杨思才、陈学兵夫妇生前未对老房子及后修建的房屋进行分家析产，因城市建设需要，被告黔西住建局、黔西资源局按照统一的安置补偿方案，对该片区的建筑物进行拆迁，因原告王林、王波由于犯罪分别服刑和外逃、被告王红在外未在家居住，而杨思才已去世，鉴于当时实际情况，陈学兵就代表整个家庭与被告黔西住建局、黔西资源局签订对其全家的建筑物等的19号拆迁安置补偿协议，后因数据漏算，该19号拆迁协议作废后，被告黔西住建局、黔西资源局就王林、王波、王红及其母亲陈学兵整个家庭的房屋等的安置补偿，重新签订四个拆迁协议，对四个拆迁协议中被拆除建筑物及宅基地面积、补偿标准、安置面积及补偿费金额等，现拆迁方和被拆迁方均无异议，即王林、王波、王红对被拆迁整个家庭应得安置补偿总费用均予认可，仅是家庭成员间因分配问题产生争议，所以本案被告黔西住建局、黔西资源局与被拆迁人之间并无争议，该两被告并非争议主体。原告的意思表示实际是对安置补偿费用进行分配，而非否定案涉拆迁协议的效力，原告可就安置和补偿费的分配向其他被拆迁人主张权利。另外，被告黔西住建局、黔西资源局作为拆迁人与被拆迁人签订拆迁协议，并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，其所签订的拆迁协议不能因此当然无效。综上，原告王林、王波主要就8号拆迁协议中安置和补偿费用的分配与被告王红、杨海杰、杨鑫发生争议，对该协议内容并无异议，故对原告要求确认该协议无效的诉请一审法院不予支持，依法应予驳回。原告可就安置补偿的分配纠纷另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条之规定，一审判决：驳回本案原告王林、王波的诉讼请求。案件受理费25元（已减半收取），由原告王林、王波负担。二审中，王红向本院提交照片打印件一组，拟证明案涉房屋及养鸡场是王红修建。经质证，王林、王波对照片的三性无异议，但对证明目的有异议。认为案涉房屋所涉土地是王林获得的批准用地，建房资金来源于陈学兵卖树所得。黔西住建局、黔西资源局对照片无异议。经审查，王林、王波对照片的三性无异议，本院予以采纳。二审经审理查明，“8号拆迁协议”载明：“甲方（黔西县住建局、黔西县国土局）为了黔西县城市建设，需拆除乙方地上建筑物及构筑物，甲乙双方已于2009年3月5日签订拆迁协议，由于数据漏算，经领导协调处理，双方重新签订如下协议共同遵守。一、甲乙双方2009年3月5日签订的（2009）第019号拆迁协议，安置乙方352㎡宅基地，其他补偿￥91557.16元，乙方补83.06㎡的基础设施配套费￥12459元，该协议作废。二、甲方对乙方拆除的建筑物宅基地面积206.25㎡，安置240㎡（3×80㎡，30米路），被拆迁人需补33.75㎡的基础设施配套费（￥150元/㎡）￥5062.50元；（2011）第005号拆迁协议王波需补43.79㎡基础设施配套费（￥150元/㎡）6568.50元；（2011）第006号拆迁协议王林需补53.52㎡基础设施配套费￥8028元；（2011）第007号拆迁协议陈学兵需补32.9㎡基础设施配套费（￥150元/㎡）￥4935元；四项共计￥24594元。乙方已补基础设施配套费￥12459元，乙方应补基础设施配套费￥12135元。建房手续费用由甲方负责。其他补偿明细如下表：……。三、上述各项补偿合计人民币：壹拾叁万玖仟玖佰叁拾玖圆玖角陆分（￥139939.96元）；乙方已领取补偿款玖万壹仟伍佰伍拾柒圆壹角陆分（￥91557.16元）；实际应领肆万捌仟叁佰捌拾贰圆捌角（￥48382.80元）。四、乙方在安置区内建房必须达到以下要求：1、房屋建筑高度不得大于24米，层数不得多于6+1层；2、大于12米宽度道路两侧房屋经批准可以挑出，其它路段房屋不得外挑；3、房屋可见外墙面必须采用浅色为主的外墙饰面砖或外墙涂料进行装饰；4、房屋建设用地尺寸不得大于划拨门面尺寸；5、违反以上规定的，不予办理相关房屋建设、用地和产权手续。协议尾部体现：建设项目为路网工程，拆迁地点孙家坝村四组。”甲方落款处加盖黔西县住房和城乡建设局、黔西县国土资源局印章，乙方落款处有王红、杨海杰、杨鑫的签名。2009年3月16日《收款收据》体现：陈学兵、王林、王红交纳安置土地款12459元；2011年1月25日《收款单》体现：王红、杨海杰、杨鑫交纳基础设施配套费12135元。另查明，“8号拆迁协议”所涉房屋及养鸡场系王红修建。本院对一审查明的其他事实予以确认。本案二审的争议焦点：“8号拆迁协议”的性质及效力如何认定。本院认为，关于“8号拆迁协议”的性质的认定，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据“8号拆迁协议”的约定，黔西住建局、黔西资源局是为了黔西县城市路网工程建设才对案涉土地上的建筑物及构筑物予以拆除，因该协议对拆迁对象的自建房高度、外墙装饰、用地大小均作出限制性约定，即“8号拆迁协议”并非平等主体间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，而是行政机关基于公共服务目标而与自然人签订的行政协议。关于“8号拆迁协议”效力的认定，二上诉人认为该协议无效的理由有两点：1、王红无权处分协议所涉房屋及土地；2、黔西住建局、黔西资源局作为拆迁单位主体不适格及拆迁行为未取得拆迁许可。本院对二上诉人的上述主张分析如下：首先，二上诉人所举证据不足以证明“8号拆迁协议”中被拆除的建筑物系其修建，反而王红在二审中提供照片证明案涉房屋及养鸡场均是其修建。二上诉人对王红提供的照片并无异议，只是认为王红建房资金系陈学兵卖树所得，用地为王林户获批的土地。因二上诉人并未举证证明陈学兵对王红建房提出异议，且根据《中华人民共和国物权法》第三十条：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”之规定，即使王红所建房屋及鸡圈涉及王林的获批用地，但王红作为拆迁对象已经与黔西住建局、黔西资源局签订拆迁协议，而案涉房屋事实上已被拆除，故应认定“8号拆迁协议”具有法律效力。其次，结合原一审附卷的《收款收据》《收款单》的交款时间及金额，陈学兵、王红、杨海杰、杨鑫因征地拆迁交纳了大部分基础设施配套费，而二上诉人并未否认案涉四个拆迁协议中被拆除建筑物及宅基地面积、补偿标准、安置面积及补偿费金额，亦实际获得安置门面补偿，即二上诉人一方面认可四个拆迁协议的内容并因此获利，一方面又单独否认涉及王红母子三人的“8号拆迁协议”的效力，其实际系因家庭成员内部财产分配问题在本案中主张“8号拆迁协议”无效，不仅有违诚实信用原则，且与上述法律规定相悖，本院不予支持。因二上诉人在二审中表示其主张“8号拆迁协议”无效的请求权基础之一系王红的无权处分行为，故一审对此予以评价并判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。至于二上诉人的第二点上诉理由，如焦点一所述，“8号拆迁协议”实际系行政协议，关于黔西住建局、黔西资源局是否具有拆迁主体资格及是否取得拆迁许可的问题，不属于民事诉讼的审查范畴。综上所述，上诉人王林、王波的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王林、王波负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 可审 判 员  张 晶审 判 员  唐 琳二〇二〇年六月十二日法官助理  詹 淼书 记 员  龚佳铃