西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     (2020)陕71行终492号     上诉人(原审原告)张颖华，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市临潼区陕缝社区24号楼3楼8号。   委托代理人李峰，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，系上诉人之子，户籍所在地西安市新城区，现住西安市新城区。   委托代理人李站波，北京圣运律师事务所律师。   被上诉人(原审被告) 西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心，住所地西安市新城区尚勤路。   法定代表人刘毅，主任。   委托代理人吴博，系该单位工作人员。   委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。   上诉人张颖华因与被上诉人西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心（下称新城区棚改中心）行政协议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2242号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明以下事实：原告张颖华系西安市韩森寨37号工商银行家属院东户房屋的合法权属人。2011年4月29日和2011年7月15日，西安市城中村改造办公室先后作出《西安市城中村改造办公室关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》（市城改发［2011］106号）、《关于的批复》（市城改发［2011］175号），决定对“东起幸福中路,西至康城家属院、华山家属院,南起爱民路,北至青年巷、十七街坊”的房屋进行征收，包括原告涉案房屋在内的工商银行韩森寨支行家属楼位于项目拆迁改造范围。2011年11月2日，西安市新城区人民政府作出《西安市新城区人民政府关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》（新政告字［2011］2号），确定韩北村城中村改造项目拆迁和安置工作由新城区城中村改造办公室具体负责。2011年12月8日，西安晚报专版发布了新城区韩北村城中村改造拆迁工作全面启动，并在该版面向社会公开了《关于的批复》、《西安市城中村改造办公室房屋拆迁安置公告》、《西安市新城区人民政府关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》和《致韩北村及周边地区被拆迁单位和群众的公开信》等文件。2017年，被告开始与原告商谈房屋征收一事，在原告了解了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》后，原告根据《方案》的补偿标准和内容，结合被征收房屋的具体情况和自身的需要，决定向被告购买20平米的安置房面积，并向被告递交了高买申请。2017年7月8日，原、被告经协商一致签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。《拆迁安置协议书》签订后，原告按照双方的约定，于当日向被告移交了被征收房屋，并领取了被告以招商银行定期存款存单形式向其支付的拆迁补偿款和安置房屋顺序卡。事后，原告认为被告违反法律、行政法规的强制性规定，双方签订的《拆迁安置协议书》无效,遂诉至法院。另查明，2014年8月28日，西安市城中村改造办公室作出《西安市城中村改造办公室关于新城区韩南韩北村城中村改造方案结转的批复》，该批复主要内容：新城区城中村改造办公室，你办上报的《关于报批韩南、韩北村城中村改造方案结转的请示》已收悉，经2014年8月11日第22次主任办公会研究，原则同意该村改造方案进行结转，现将有关事项批复如下：……该方案结转批复有效期为一年。到期后，你办应及时申请办理方案结转手续，逾期未办理的，该批复自动失效。2015年3月5日，西安市城中村改造办公室作出《关于印发和的通知》，该通知明确：“为了规范行政审批行为，简化行政审批程序，维护项目实施方案的严肃性，已经审批的方案继续有序，但我办不再对项目实施方案进行结转，凡已结转的，均以最后一次方案结转批复为准。”2017年6月30日，西安市城中村改造办公室作出《关于延长新城区韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限的批复》（市城改发［2017］123号），该批复同意将韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限延长至2018年6月30日。又查明，因西安市事业单位机构改革，西安市新城区城中村（棚户区）改造办公室更名为西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心。   原审法院经审理认为，本案的争议焦点为原、被告签订的《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《西安市城中村改造管理办法》第二十六条规定的“实施改造城中村范围内的少量国有土地,可以根据城中村改造需要,由政府土地储备机构依法收购或置换,用于城中村改造。” 本案中，原告选择了产权调换的补偿方式，被告作为韩南、韩北村城中村改造项目的拆迁人，根据《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》的补偿标准和内容，在同意原告购买其高买申请书房屋面积的情况下，双方自愿签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。该《拆迁安置协议书》明确了被征收人张颖华选择补偿的方式、安置房屋的面积、补偿费用的明细及被征收人张颖华高买面积的价格等内容。原、被告告双方签订的《拆迁安置协议书》是双方的真实意思表示，符合法律规定，且根据协议的内容，原告已获得公平、公正、合法的补偿安置，原告要求确认该协议无效，无事实和法律依据，本院不予支持。至于原告主张的涉案《拆迁安置协议书》的签订日期已超过《西安市城中村改造办公室关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》的有效期和拆迁期限的意见，因被告在上述文件规定的有效期内按照规定的程序办理了结转，且西安市城中村改造办公室作出《关于延长新城区韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限的批复》，同意将韩南村、韩北村城中村改造项目拆迁期限延长至2018年6月30日，故对于原告的上述主张本院依法不予支持。至于原告主张的涉案房屋的征收违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的意见，因将包括原告涉案房屋在内的工商银行韩森寨支行家属楼纳入韩南村、韩北村城中村改造项目符合《西安市城中村改造管理办法》第二十六条的规定，故涉案房屋依据《西安市城中村改造管理办法》、《西安市棚户区改造管理办法》征收符合法律的规定，并未违反法律、行政法规的强行性规定，对于原告的上述主张，本院依法不予支持。至于原告主张的困难补助申请、高买申请、领款条上的签字并非原告本人签字的意见，因原告并未对其主张提交证据证明且并就该签字申请笔迹鉴定，故对于原告的上述主张，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张颖华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张颖华负担。   一审判决后，上诉人张颖华不服，向本院提起上诉称：1、陕7102行初1520号行政判决已经查明西安市新城区韩北村不是国家规定确定的城中村改造项目，已经证明被上诉人对涉案房屋进行的拆迁工作没有法律依据，一审判决在被上诉人进行涉案房屋拆迁工作的合法性认定中存在事实认定不清，适用法律错误。2、一审中上诉人已经说明，在上诉人意识到被被上诉人欺骗后，没有与被上诉人签订拆迁协议的后续手续（包括财务手续，交房手续，领房手续等等），现有录音证据证明上诉人所说明的事实属实。由此可以证明一审认定上诉人已获得公平、公正、合法的补偿安置存在事实认定不清，适用法律错误；被上诉人向一审法庭提供虚假证据，捏造事实诬陷上诉人，扰乱一审法庭正常审理，理应追究其相应的法律责任。3、依据国家相关法律、房屋产权证是城镇房屋拆迁补偿安置的合法依据。上诉人并未实际取得涉案房屋的房屋产权证，也就是说上诉人与被上诉人签订房屋拆迁安置协议没有法律依据，应为无效协议，被上诉人应该与持有涉案房屋产权证的个人（或企业）签订相关协议，一审法庭在涉案房屋权属的认定上存在事实认定不清，适用法律错误，请法院依法判令上诉人与被上诉人签订的房屋搬迁协议无效，维护上诉人的合法权益。综上，请求二审法院：依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2242号行政判决，支持上诉人一审诉讼请求。   被上诉人西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心答辩称，一、答辩人在韩南、韩北村城中村改造项目过程中合理合法行政。二、被答辩人与答辩人签订的《城中村改造拆迁安置协议书》是双方在充分协商，完全自愿的情况下签订且已履行。三、被答辩人的诉讼理由和依据不成立。   本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。在本案二审期间，上诉人张颖华提交了以下证据材料：1、手机录音六段。上诉人之子李峰分别于2018年（四段）及2019年（两段）和被上诉人工作人员询问拆迁安置补偿问题中当面录音和电话录音；2、通过西安市不动产信息档案管理中心调取的西安市房屋情况查询结果证明一份。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。第五十二条规定，本规定第五十条和第五十一条中的“新证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的举证期限届满后发现的证据。据此，经审查一审诉讼过程中上诉人提交证据材料的情况，本院认为，上诉人张颖华在二审期间提交的上述证据材料不属于法律规定的新证据，本院不予接纳。   本院认为，本案应审查的重点是：案涉《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》是否符合法律规定。   关于案涉行政协议的法律效力问题。行政协议，既有作为行政管理方式中“行政性”特点，也有作为公私合意产生的“合同性”特征。对行政协议效力的判断，既要适用行政法律法规中关于行政行为效力的规定，也要适用民事法律中关于合同效力的规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。该规定第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。   就案涉行政协议的行政性而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条对“重大且明显违法”作出司法解释，（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，经审查，被上诉人系韩南、韩北村城中村改造项目的拆迁人，其与上诉人张颖华签订案涉协议的过程中，并未出现上述 “重大且明显违法”的情形。就案涉行政协议的合同性而言，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该处“强制性规定”是指效力性强制性规定。本案中，上诉人主张其在意识到被被上诉人欺骗后，没有与被上诉人签订拆迁协议的后续手续，但并未向一审法院提交案涉协议存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”等情形的证据或依据，同时，案涉协议亦不属于违反效力性强制性规定的情形。关于上诉人提出的困难补助申请、高买申请、领款条上的签字并非上诉人本人所签的上诉主张，但上诉人在一审中未提交相关证据或申请笔记鉴定，因此应承担举证不能的法律后果。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉主张因于法无据，故本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人张颖华负担。   本判决为终审判决。         审判长  王方   审判员  刘爽   审判员  左昆             二○二○年六月二十四日        书记员  雷宁        1