安徽省临泉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1221行赔初13号 原告代宗林，男，1966年5月7日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人樊明全，浙江乾衡律师事务所律师。 被告临泉县城东街道办事处，住所地安徽省临泉县原第五中学，统一社会信用代码11341221MB0M95388U。 法定代表人王春吾，该街道办主任。 委托代理人张海申，安徽文瑞律师事务所律师。 被告临泉县住房和城乡建设局，住所地临泉县人民东路39号，统一社会信用代码11341221003172043U。 法定代表人陈继武，该局局长。 委托代理人朱保亮，该局工作人员。 委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。 原告代宗林诉被告临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局行政赔偿一案，于2020年3月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告代宗林及其委托代理人樊明全，被告临泉县城东街道办事处副职负责人范仲元及委托代理人张海申，被告临泉县住房和城乡建设局参与分管工作的负责人陈晓峰及委托代理人朱保亮、侯允超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 代宗林诉称，2008年,原告代宗林因家中多个孩子成年,需要结婚用房,于是自筹资金在临泉县城××社区××老庄自己的宅基地上,一次性建成三层楼房406平方米。2008年10月,临泉县对县城规划范围60平方公里进行了航空摄影,获得航空摄影地形影像。2009年4月至6月,临泉县又委托芜湖市勘察测绘设计研究院利用2008年10月取得的航空摄影影像,测绘成2008年临泉县县城航测地形图。2009年至2010年,临泉县委、县政府本着尊重历史和现实,解决历史遗留问题的原则,出台了相应政策。该政策规定,只要补交相应土地使用费,城建配套费等就可以办理房产证。当时,原告代宗林因家中经济拮据,没钱补交,故没有办理房产证。2018年9月,被告临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局（临泉县国有土地房屋征收办公室）对原告代宗林自建楼房实施拆迁。因2008年临泉县县城航测地形图对原告代宗林2008年所建三层房屋错误绘制成两层,基于此,两被告错误认定原告代宗林第三层楼房为后续补建,拒绝按照法律及政策向原告代宗林作出补偿。之后,原告代宗林就此向临泉县信访局提出信访,2019年5月16日,临泉县城东街道办事处作出《关于代宗林信访事项的处理意见书》，认定“代宗林家房屋共有二层,其中第三层在2008年县城航测地形图没有记载,且未依法登记,应认定为违法建筑,一楼二楼在2008年地形图均有记载,属于合法建筑。按照《临泉县国有土地房屋征收与补偿暂行办法》（临政（2011）5号）文件规定违法建筑在规定的时间内自愿拆除给予100元每平方米的补助”。原告代宗林对此不服,并于2019年6月17日向临泉县人民法院提起行政诉讼。2019年6月19日,也就是在临泉县人民法院受理案件的审理期间,被告临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局强行拆除了原告代宗林自建楼房。经鉴定,原告代宗林所建楼房第三层房屋和第二层为同一施工段连续建造。2019年12月15日,被告临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局作出《房屋征收补偿认定书》,再次对原告代宗林所建第三层房屋不予认定为合法面积。综上所述,被告临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局认定原告代宗林所建第三层房屋的时间错误,应当依法对原告代宗林作出补偿。为此,向人民法院提起行政诉讼,请求1、判决被告临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局对原告代宗林自建房屋（位于临泉县城××道××建设区××楼房××层,含楼梯房共计140.6平方米）按照合法建筑的标准向其作出80万元的补偿;2、依法判决被告临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局承担本案诉讼费用。 原告代宗林向法庭提举的证据有： 第一组：2008年临泉县航测测绘图的两处局部照片（代宗林本人房屋测绘图照片和代宗林周边相邻房屋测绘图的照片）；证明航测图形成时代宗林的房屋是一个建设完成的状态，不是一个正在建设或没有建设的状态。 第二组：安徽大正司法鉴定所鉴定意见书。证明代宗林房屋被拆除后，二、三层粘连在一起，该鉴定机构鉴定检测其二层、三层为同一施工段连续建造，不存在第三层为后期建造。 第三组：代存忠（代宗林父亲）土地房产所有证存根。证明涉案土地为代宗林父亲原享有使用权，仅仅是与一条水沟相邻，并非是水塘。 临泉县城东街道办事处辩称，2018年8月8日，临泉县人民政府发布了临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，临泉县城东街道办事处为本次征收的实施单位，原临泉县房地产管理局为征收部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》24条规定：对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。临泉县政府根据临泉县规划管理的特殊情况，制定了界定补偿建筑时间标准，即2008年航拍图上有显示的建筑视为合法建筑给予补偿，2008年航拍图未显示但实际存在的建筑必须有合法建设的批准手续和产权证明才能被认定为合法建筑给予补偿。城东街道办对原告房屋所在区域的08航拍图及测绘图（实测图为09年测绘）进行比对查询，发现原告房屋在08航拍图上显示的是沟塘。说明08年原告代宗林房屋还没有建造，其房屋是在08年之后建造，在09年进行实测时原告代宗林的房屋建造到了两层。政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查认定时结合实测情况，遂对原告房屋的一、二两层进行了合法建筑认定并发放了相应的补偿，在政策上已属于对原告的最大照顾。被告不否认原告的房屋系经一次性建成，但是房屋建造是一个持续性的过程而非瞬间能够完成，09年实地测绘时案涉房屋只有两层，原告的第三层房屋系在09年测绘完成之后建设，根据前述政策第六条第二款第2项第（3）小项规定“2008年县城航测地形图没有记载，且未经依法登记的房屋为违法建筑”，因此原告房屋第三层属违法建设，依法不予补偿，原告的诉讼请求应依法予以驳回。 被告临泉县住房和城乡建设局同被告临泉县城东街道办事处答辩意见一致。 被告临泉县城东街道办事处向法庭提举的证据、依据有： 第一组：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明。证明被告的应诉主体资格。 第二组：1、临泉县人民政府文件临政[2011]5号《关于印发临泉县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》；2、临泉县人民政府办公室文件临政办[2016]11号《临泉县人民政府办公室关于进一步完善国有土地上房屋征收补偿政策的通知》；3、临泉县人民政府临政秘[2018]191号《临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》；4、2008年航拍照片一张、2009年测绘图一张及临泉县住建局与芜湖市勘察测绘设计研究院签订的测绘合同、芜湖市勘察测绘设计研究院企业名称变更材料及测绘资质证书、芜湖市勘察测绘设计研究院有限责任公司出具的关于临泉县航测1:1000数字化地形图成果资料的说明；5、临泉县（棚户区改造）国有土地上房屋征收补偿协议临征补字[2018]第XJB035号（货币补偿测算单；临泉县城东街道新华二期新建片区棚户区居民房屋调查认定表B17-1）。证明1、2018年8月8日，临泉县人民政府发布了临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定，原告房屋在本次征收范围内。临泉县城东街道办事处为本次征收的实施单位，原临泉县房地产管理局为征收部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》24条规定：对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。临泉县政府根据临泉县规划管理的特殊情况，制定了界定认定补偿建筑时间标准，即2008年之前的建筑为合法建筑给予补偿，08年之后的建筑必须有合法建设的批准手续和产权证明才能被认定为合法建筑，才给予补偿。2、2009年4月20日，临泉县住建局与具有相应的测绘资质的芜湖市勘察测绘设计研究院签订测绘合同，由该研究院承担测绘并提供了“临泉县县域规划范围60平方公里1:1000数字航空摄影地形图成图”，临泉县国有土地上房屋均以此航拍和测绘做界定依据。3、根据征收文件规定，城东街道办对原告房屋所在区域的08航拍图及09测绘图（实测图为09年测绘）进行比对查询，发现原告房屋在08航拍图上显示的是沟塘。说明08年原告代宗林房屋还没有建造，其房屋是在08年之后建造，在09年进行实测时原告代宗林的房屋建造到了两层。政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查认定时结合实测情况，遂对原告房屋的一、二两层进行了合法建筑认定并发放了相应的补偿，在政策上已属于对原告的最大照顾。4、被告不否认原告的房屋系经一次性建成，但是房屋建造是一个持续性的过程而非瞬间能够建成，09年实地测绘时案涉房屋只有两层，原告的第三层房屋系在09年测绘完成之后建设，根据前述政策第六条第二款第2项第（3）小项规定“2008年县城航测地形图没有记载，且未经依法登记的房屋为违法建筑”，因此原告房屋第三层属违法建设，依法不予补偿。 被告临泉县住房和城乡建设局与临泉县城东街道办事处所举证据一致，证明目的一致。 经庭审举证、质证，各方当事人质证意见如下： 被告临泉县城东街道办事处对原告代宗林所举证据的质证意见是： 对第一组证据测绘图的真实性无异议，对其关联性和证明目的有异议，该组证据恰恰证明2008年临泉县对县城区域进行了航拍及测绘，同时，原告房屋所在位置显示层数为两层，与被告调查认定一致。 对第二组证据真实性无异议，对其证明目的有异议，该鉴定意见是在房屋拆除后作出，对于照片中的建筑废料是否是二层与三层的衔接处，无法明确。同时对于外墙粉刷未发现施工缝痕迹，并不能作为认定二三两层为同一施工连续建造。根据鉴定意见的现场检查可以看出鉴定人员对于建筑材料的选取应该是原告方告知的材料层数。 原告提供的第三组证据，不能反映原告宅基地位置。一处宅基地的位置是要经过四邻调查认可的，才能确定其位置。即使该证据是真的，（上世纪）50年代的土地证，中间经过历次土地改革，是否仍具有合法性持有异议，故被告认为现已不能作为土地使用权具有合法性的证明。 被告临泉县住房和城乡建设局对原告代宗林所举证据的质证意见是：1、本案原告举证的证明目的是第一个焦点，即原告要证明自己的房屋是合法建筑，但原告举证的该两份证据均不能证明原告建筑的房屋有任何合法批准手续，不能证明其建筑为合法建造。2、原告所举证据使用的名称需要向法庭予以说明，我们通常所述的“航测图”不是一个准确概念，实际上是航拍图像加现场实际测绘形成两个不同的数据资料，所以通常大家简化认为是航测图，临泉县制定的补偿认定标准，所依据的是08航测图，实际上是临泉在08年进行了航空拍摄，取得了航空拍摄数据，现场实际测绘是09年4月份之后逐步进行。所以，原告所举证有代宗林两层房屋的图，是09年的实际测绘图，不是08年航拍图。08年航拍图上原告房屋位置上没有房屋而是一个小沟塘。09年实际测绘图，该位置已建筑两层房屋。所以，在图片上标注该处房屋是两层。对原告举证的实测图不持异议，对原告证明已经建成三层的证明目的持有异议，达不到其证明目的。原告举证的第二张图与本案没有关联性。但该图上标注的并不代表建成或未建，仅仅是基础，没有层数。因此，该证据达不到其证明目的，不能证明其主张。3、对第二组证据的质证意见同被告城东街道办一致。4、被告不否认原告的房屋是依次持续性建成，在08年航拍时没有建造，在09年实地测绘时原告房屋已建至两层，原告的第三层房屋显然是在测绘机构实地测绘完成后才建成的，严格讲根据08年的航拍图片，原告该处建筑不应当给予补偿，但结合09年实地测绘图给原告一、二层房屋予以补偿，已是在政策范围内给予最大的优待。原告要求第三层房屋给予补偿，没有任何合法依据。 原告代宗林对被告的质证意见辩驳认为1、被告称原告建设房屋没有合法证件，就不是合法建筑。临泉县人民政府历次文件都表述为2008年县城航测地形图有记载的都按合法建筑给予补偿，不需要提交任何手续。2、被告辩解的两个图的形成历程的程序是正确的，第一个图标准名称为航空摄影地形图，是2008年10月份通过空中拍摄而来，这个图不是历次拆迁是否赔偿的依据。在2009年4月，临泉县政府委托芜湖市勘查设计院参照航空摄影图现场实地测绘形成航空摄影地形图测绘成图，该图就是俗称的航测图，即县政府文件所指的08年县城航测地形图，也就是原告举证的第一组证据。3、在09年4月份形成航空测绘图时，原告房屋错误标注为两层，经询问测绘机关，测绘机关告知芜湖当地就可以鉴定出该房屋的二三层是否为一次性建成，因此原告委托了该鉴定机构对房屋建设时间进行鉴定。代宗林房屋的残垣目前现场仍在，特别是两三层整体倒塌在一起，为查明本案，如果两被告同意，还可以重新鉴定。 原告代宗林对两被告所举证据发表的证据意见是：对第一组证据无异议。对第二组证据5份文件的真实性无异议，对该组证据证明目的1、2无异议。对该组证明目的3有异议，政府补偿文件的航测图指的是芜湖市勘查设计研究院有限责任公司2009年绘制成的航摄地形图测绘成图，也就是通常所说的航测图。代宗林的房屋在该航测图上有记载，只是错误的将三层标记为两层。对证明目的4有异议，代宗林所建房屋使用土地为其（上世纪）50年代取得的老宅基地，不属于政府文件规定的在其他非法土地上建造的房屋，不能理解为违法建筑。另外，两被告提交的2019年7月19日关于临泉县航测1:1000数字化地形图成果资料的说明，能说明航测图不是航空拍摄图片，不是被告所称的原告房屋在航拍图没有记载的问题。对第三组因涉案房屋土地位于县城城乡结合处，上世纪50年代以来，该村均没有进行土地变更，该证件仍具有土地使用权的合法性。 二被告对原告的上述质证意见辩驳认为，1、原告也认可2009年航测地形图，仅仅是认为该图将其3层房屋标注为2层是错误的，但原告并没有举出相应证据支持其观点。原告所提供的鉴定报告，也只是证明房屋是一次性持续建成，对此被告并不否认，被告认为航测地形图实际成图之时，原告仅仅建成两层，第三层是在该图形成之后建成的，所以根据相关文件规定，不能视为合法建筑予以补偿。2、原告主张其建房所使用的土地是50年代取得的宅基地，被告没有见到原告举证出宅基地的证件，而2008年航拍图片显示，该处土地在2008年时仍为沟塘。根据临泉县征收文件政策，如果是非法占用沟塘所建设，是不应当补偿的，包括一层二层。 本院对上述证据认证如下： 原告所举证据的真实性、与本案的关联性，予以认定，对其证明目的不予确认；二被告所举证据真实、合法，与本案有关联性，予以认定。 经审理查明，原告代宗林系临泉县城东街道李老庄村民，在该村自建三层楼房一处。2018年该村被列入临泉县城东街道新华社区棚户区改造项目征收范围内。同年9月，原告代宗林与被告就该房屋一、二层达成征收补偿协议。对代宗林的第三层房屋，二被告以“2008年航拍图上代宗林房屋位置处没有房屋而是一个小沟塘，2009年实际测绘时，该位置已建筑两层房屋，在图片上标注该处房屋是两层”为由，对代宗林的第三层楼房未认定为合法建筑。原告不服，于2019年6月17日以临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局为被告向本院提起行政诉讼，诉讼过程中原告以“被告同意在法定期限内对原告的争议房屋作出征收补偿决定”为由，于2019年9月27日申请撤回起诉。2019年12月15日，临泉县城东街道办事处、临泉县住房和城乡建设局作出“房屋征收补偿认定书”并送达给代宗林，该文件称：经调查，代宗林原房屋为三层砖混结构楼房。在该片区房屋征收期间，经房屋认定组调查，代宗林的房屋与临泉县2008年航测地形图存在出入。在2008年航测地形图上，代宗林的原房屋并未显示。但在（2009年）手绘图上该处地点显示为两层房屋。根据《临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》，征迁项目部认定代宗林房屋一、二层为合法建筑，经评估公司测量，面积264.45平方米，对被征收人代宗林第三层房屋不予认定为合法建筑面积。2020年3月9日代宗林第二次向本院提起诉讼，要求判令二被告按合法建筑对其第三层房屋给予补偿80万元。 另查明，涉案房屋已于2019年被拆除。 本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出征收补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”及《临泉县城东街道新华社区片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》第十二条第（一）项“房屋征收实施单位与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成征收补偿协议的，以及因被征收房屋权属不明确、产权有纠纷、产权人下落不明和产权共有人对补偿事宜达不成一致意见等原因，不能在签约期限内签订补偿协议的，由房屋征收部门报请县政府作出房屋征收补偿决定并公告。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由县政府申请人民法院强制执行”之规定，在国有土地上房屋征收拆迁过程中，征收人与被征收人就房屋征收事项不能达成一致意见时，应由征收人报请有关机关作出房屋征收补偿决定，对房屋征收补偿决定不服的，被征收人可以申请复议或提起行政诉讼。本案二被告作出“房屋征收补偿认定书”，代宗林不服应起诉该认定书，在其未起诉该征收认定书情况下，要求人民法院直接判决二被告补偿其拆迁损失80万元，不符合法律规定。该案立案案号是行赔初字号，但在庭审过程中查明原告不是对拆除行为不服，而是要求对其房屋按合法建筑进行补偿，并非对被拆房屋价值要求行政赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告代宗林的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  张 伟 审 判 员  王 敏 人民陪审员  王庆庆 二〇二〇年六月二十九日 法官助理宋树宾 书记员宋亚茹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。