山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁16行终93号上诉人（原审被告）惠民县医疗保障局，住所地：惠民县乐安二路288号。法定代表人王延河，局长。参加诉讼行政机关负责人路青岭，副局长。委托代理人乔新华，山东宏臣律师事务所律师。被上诉人（原审原告）惠民县康慈医疗医药康复门诊，住所地：惠民县。经营者王宗森，经理。委托代理人魏娟，山东全正律师事务所律师。上诉人惠民县医疗保障局（以下简称惠民医保局）因与被上诉人惠民县康慈医疗医药康复门诊（以下简称康慈门诊）行政协议纠纷一案，不服山东省邹平市人民法院(2019)鲁1626行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明，2010年4月15日，惠民人社局（甲方）与山东海康医药公司（乙方）签订《山东海康医药公司在惠民县成立康慈医疗服务中心租赁劳动局沿街房协议》（以下简称《租房协议》），协议约定：山东海康医药公司在惠民成立医疗服务中心后，方便惠民县医保人员就医用药；该中心成立后承担惠民县参加城镇职工基本医疗保险人员的健康查体、诊疾治病、医疗用品及医疗器械的供应；惠民县医疗保险经办机构将医疗服务中心指定为离休门诊、慢××门诊及城镇职工刷卡的定点单位；2010年该中心租赁甲方3间（暂定）沿街房作为办公场所，每年乙方向甲方支付租赁费33万元，乙方须于每年的6月30日前交清本年度房屋租赁费的一半，其余部分于每年12月30日前交清；协议期限为十年，自2010年4月30日起至2020年5月1日止；因房屋拆迁等不可抗拒因素，导致协议不能履行时，本协议自行终止。同一天，惠民人社局下设部门惠民县医疗保险事业处（甲方）与山东海康医药公司（乙方）签订《城镇基本医疗保险定点门诊补充协议》（以下简称《补充协议》），协议约定：甲方同意将乙方作为城镇基本医疗保险定点门诊，并将部分城镇基本医疗保险慢××人员及离休人力门诊定点在乙方；甲方确保乙方年营业额达到400万元；乙方每年营业额低于400万元，每降低10万元（含10万元），惠民县劳动和社会保障局降低5000元房屋租赁费，以此类推。2012年7月10日，滨州市医疗保险事业处下发滨医保[2012]12号文件，规定“特殊疾病患者在私立医院、门诊开具的药品及检查不予报销。”2012年8月份，惠民县医疗保险事业处解除与原告康慈门诊特殊慢性疾病定点门诊服务协议。2012年9月1日，惠民人社局下设部门物业管理中心（甲方）与原告康慈门诊签订《房屋租赁协议》，协议约定：乙方租赁甲方沿街房3间，用于药店经营项目，未经甲方同意，乙方不得改变经营内容，协议期限自2012年7月1日至2013年6月30日止。2012年9月19日，原告康慈门诊向被告交付2012年度租金33000元，并交纳房屋租赁押金2000元。2010年5月10日，康慈门诊成立并取得医疗机构执业许可证。2019年1月15日，惠民医保局成立，惠民县医疗保险事业处的职能划归惠民医保局。2019年9月19日，法院组织原被告双方对原告康慈门诊滞销失效特殊慢××医保用药进行清点。根据双方认可的品种、规格、数量，法院依照山东海康医药公司的进货单据，确定该批药品价值276115.11元。原审法院认为，参照中华人民共和国劳动和社会保障部《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》（1999）14号第十一条“社会保险经办机构要与定点医疗机构签订包括服务人群、服务范围、服务内容、服务质量、医疗费用结算办法、医疗费用支付标准以及医疗费用审核与控制等内容的协议，明确双方的责任、权利和义务……”之规定，惠民县劳动和社会保障局、惠民县医疗保险事业处具有与山东海康医药公司、康慈门诊签订城镇基本医疗保险定点门诊服务协议的法定职权。双方签订的关于城镇基本医疗保险定点门诊服务的协议内容，符合行政协议的本质特征。根据原告的诉讼理由、诉求及被告的答辩，本案主要的争议焦点为：一是惠民县医疗保险事业处终止与康慈门诊特殊慢××定点门诊服务协议是否合法；二是惠民县医疗保险事业处是否应当对康慈门诊特殊慢××医保用药予以赔偿。一、关于惠民县医疗保险事业处解除与康慈门诊特殊慢性疾病定点门诊服务协议是否合法的问题。本案中，惠民县医疗保险事业处与山东海康医药公司签订城镇基本医疗保险定点门诊补充协议，约定将部分城镇基本医疗保险慢××人员及离休人员定点在山东海康医药公司成立的医疗机构（康慈门诊）。2012年7月10日，滨州市医疗保险事业处下发滨医保（2012）12号文件，规定“特殊疾病患者在私立医院、门诊开具的药品及检查单不予报销。”即原告康慈门诊无法再作为特殊慢性疾病定点门诊。惠民县医疗保险事业处终止了与康慈门诊特殊慢性疾病定点门诊服务协议。该行政行为的发生，是由于国家政策的变动而引发，因情势变更导致协议解除，符合协议解除的法定条件，惠民县医疗保险事业处可以单方解除特殊慢性疾病定点门诊服务协议。二、关于惠民县医疗保险事业处是否应当对康慈门诊特殊慢××医保用药予以赔偿的问题。本案中，惠民县医疗保险事业处与山东海康医药公司签订城镇基本医疗保险定点门诊补充协议，将部分城镇基本医疗保险慢××人员及离休人员定点在原告康慈门诊，由惠民县医疗保险事业处确保康慈门诊年营业额达到400万元；并由康慈门诊履行向惠民县劳动和社会保障局缴纳年租赁费33万元的附属义务。原告康慈门诊为履行协议，保障年营业额400万元的定点患者用药，购进大量特殊疾病医保用药。该协议双方履行至2012年8月份，惠民县医疗保险事业处单方解除协议，但未采取补救措施，致使原告康慈门诊先前购进的价值276115.11元的治疗特殊慢性疾病药品滞销、失效。惠民县医疗保险事业处应当承担赔偿责任。由于惠民县医疗保险事业处已划归被告惠民医保局，所以，惠民县医疗保险事业处的权利和义务由被告惠民医保局享有和承担。综上所述，惠民县医疗保险事业处单方解除与原告康慈门诊特殊慢性疾病定点门诊服务协议，符合协议解除的法定条件，但该行政行为给原告康慈门诊造成特殊慢××医保用药的损失，惠民县医疗保险事业处应当承担赔偿责任。依据《中华人民共和国合同法》第九十七条之规定，判决如下：一、被告惠民县医疗保障局赔偿原告惠民县康慈医疗医药康复门诊经济损失276115.11元；二、驳回原告惠民县康慈医疗医药康复门诊的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告惠民县医疗保障局负担。惠民医保局不服一审判决提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一审法院认定上诉人承担赔偿责任属认定事实不清，证据不充分。1.2010年4月15日双方签订的《租房协议》中约定“因房屋拆迁等到不可抗拒因素，导致协议不能履行时，本协议自行终止。”在2012年7月10日，滨州市医疗保险事业处下发滨医保[2012]12号文件规定“特殊疾病患者在私立医院、门诊开具的药品及查检单不予报销。”即康慈门诊无法再作为慢××定点门诊，该结果系因不可抗力导致合同无法继续履行。一审法院也认定该行政行为发生时，是由于国家政策的变动而引发，因情势变更导致协议解除，符合协议解除的法定条件。正因如此，上诉人在该案当中没有过错，不应承担赔偿责任。2.2012年9月1日双方签订的《房屋租赁协议》，协议约定：乙方租赁甲方沿街房3间，用于药店经营事项，未经甲方同意，乙方不得改变经营内容。也就是说在该合同签订之日起，上诉人与被上诉人之间已就该门诊的药品及药品处理达成了协议。3.上诉人在一审庭审中向法庭也出示了上诉人协调为被上诉人处理药品的证据，证明上诉人尽到了管理义务。4.上诉人向一审法庭提交的证据也表明了被上诉人租赁房屋内清单的库存药品是于2019年7月24日在其他地方运送到租赁房屋内的，被上诉人房屋内的药品来源数量不真实。5.被上诉人在一审中提供的证据不能证明其诉讼目的，其提供的随货通行单不是正式发票，标注的批次日期不相对应，而且随货通行单所显示收货方为山东海康医药公司而不是本案被上诉人，该单据与库存药品没有关联性。另，被上诉人经营药店，购买药品、医疗器械是为了经营需要。2013年6月30日，房屋租赁到期后，被上诉人自行放弃经营药店，造成的损失与上诉人无关，如果有损失的话，也应自行承担。康慈门诊答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为上诉人惠民医保局应否承担赔偿责任。本案中，导致双方约定的特殊慢××定点服务协议无法履行的根本原因是国家政策的变更，双方当事人对此均无法预见、无法避免且无法克服，属于因不可抗力导致协议无法履行的情形，双方当事人对此均无过错。2019年9月19日，一审法院组织双方当事人清点的康慈门诊滞销失效特殊慢××医保用药损失276115.11元，属于被上诉人康慈门诊因履行《补充协议》而支出的必要费用，系协议履行不能给被上诉人造成的直接损失。虽然根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条之规定，上诉人对协议之不能履行具有法定的减轻或免除责任的情形，但考虑到本案行政协议的性质及被上诉人已无法继续经营的实际情形，为避免实体结果的处理显失公平，一审判决惠民医保局赔偿康慈门诊经济损失276115.11元并无不当。综上，上诉人惠民医保局的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠民县医疗保障局负担。本判决为终审判决。审判长  刘学智审判员  孙长青审判员  牛淑华二〇二〇年六月二十三日法官助理韩敏书记员李嘉正