浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1072号上诉人（原审原告）朱如云，男，1945年1月1日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。上诉人（原审原告）李阿仙，女，1947年10月19日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区。共同委托代理人吴有水，浙江碧剑律师事务所律师。共同委托代理人赵利利，浙江碧剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府，住所地浙江省绍兴市越城区涂山东路88号。法定代表人袁建，区长。委托代理人沈智强，绍兴市越城区人民政府工作人员。委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。原审第三人绍兴市城南城中村改造建设有限公司，住所地浙江省绍兴市越城区城南街道朝阳路。法定代表人朱越，该公司董事长。委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。原审第三人绍兴市越城区城南街道办事处，住所地浙江省绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。法定代表人王宝金，主任。委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。原审第三人绍兴市越城区城南街道念亩头村民委员会，住所地浙江省绍兴市越城区城南街道念亩头村。法定代表人何伟国，主任。委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。朱如云、李阿仙诉绍兴市越城区人民政府（以下简称越城区政府）及第三人绍兴市城南城中村改造建设有限公司（以下简称城改公司）、绍兴市越城区城南街道办事处（以下简称城南街道办）、绍兴市越城区城南街道念亩头村民委员会（以下简称念亩头村）不履行拆迁安置法定职责一案，绍兴市中级人民法院于2020年5月7日作出（2020）浙06行初58号行政判决。朱如云、李阿仙不服，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日立案后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年7月17日，越城区政府发布《拆迁公告》,决定对绍兴市越城区城南街道念亩头村进行动迁，范围涉及集体土地。相关拆迁事务由城改公司、城南街道办、念亩头村受理和承办。拆迁政策按《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》及有关政策执行。城改公司向朱如云户作出了《朱如云户拆迁安置方案》。但双方当事人未就房屋拆迁安置补偿事项达成协议，房屋已经被拆除。朱如云、李阿仙遂诉至本院，要求越城区政府给予相应安置补偿。原审法院另查明，最高人民法院（2019）最高法行再199号行政裁定载明：越城区政府系法定补偿安置主体，城改公司作出的《朱如云户拆迁安置方案》不能等同于通常意义上的作为面向所有被征收人发布的补偿、安置方案，也不能等同于地方人民政府在协商无果后作出的补偿安置决定。该安置方案内容主要是提出对涉案房屋拟采取的安置措施，带有协商性质，并非是一个由法定主体作出的对当事人产生行政法上拘束力的、可供执行的行政决定。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立市、县人民政府及土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。越城区政府作为一级政府，在组织实施征收补偿过程中应当主动履行补偿义务，在与被征收人达不成补偿协议的情况下，应当依法及时书面作出补偿决定或者以行为的方式直接履行补偿职责。本案中，双方当事人就房屋安置补偿事项未达成协议，城改公司作出的《朱如云户拆迁安置方案》不能视为越城区政府已经履行安置补偿的法定职责。故本案越城区政府在涉案房屋拆除之前既没有作出相应书面补偿决定又没有实际作出补偿行为，属于怠于履行法定职责，依法应当予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决绍兴市越城区人民政府在本判决生效之日起二十日内对朱如云、李阿仙作出拆迁安置补偿决定。朱如云、李阿仙上诉称：一、原审判决适用法律错误。上诉人的诉讼请求是要求被上诉人根据相关法律、法规的规定对上诉人予以安置补偿，但原审判决却是让被上诉人作出补偿决定，违反了判诉统一的原则。作出安置补偿决定，是被上诉人应当依法定职权主动履行的职责。在被上诉人作出拆迁公告数年，甚至上诉人的房屋被强拆之后，被上诉人却始终没有作出安置补偿决定，而是以拖延的手段，实现其拒不履行补偿安置的职责，导致上诉人的利益受到严重的损害。因此，上诉人在起诉时提出具体的诉讼请求，是为了尽快地解决矛盾，维护自己利益的一种合法手段。人民法院为了尽快化解矛盾，应当针对上诉人的诉讼请求作出判决。上诉人还一并诉请审查《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》有关安置人口规定的合法性，但一审遗漏了该项诉讼请求，未对上诉人的该诉讼请求予以审查和裁判。二、原审判决程序违法。本案属于再审案件，应当另行组成合议庭。但原审未变更合议庭成员，属程序违法。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。越城区政府答辩称：一、原审法院判决被上诉人作出安置补偿决定的裁判方式并未违反法律规定。上诉人在诉请中虽提出了具体的补偿安置诉讼请求，其前提是对案涉《朱如云户拆迁安置方案》不服而提出的。最高人民法院在再审中已明确上述方案不能视为已对上诉人实施了补偿安置行为。据此，在没有行政主体作出安置补偿决定情况下，原审法院不能对上诉人提出的补偿安置作出判决。同时，原审法院系依照最高人民法院（2019）最高法行再199号行政裁定中“在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责”之裁判要旨作出本案裁判，并未违反法律规定。二、最高人民法院（2019）最高法行再199号行政裁定系指令原审法院继续审理本案，继续审理并非是对案件的重新审理或者再审，而是对原一审审理程序的恢复和继续，其本质是纠正原审法院关于起诉条件审查的错误。本案中，原审法院作出驳回起诉的裁定时仅对上诉人是否符合起诉条件进行了审查，并不涉及案件实体问题，故对原审合议庭组成人员不必适用回避规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。城改公司、城南街道办、念亩头村答辩称，其意见与越城区政府的答辩意见一致，并表示其在本案中不承担责任。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，越城区政府于2020年5月25日对朱如云、李阿仙户作出《拆迁安置补偿决定》，并已将上述补偿决定送达朱如云户。本院认为，本案争议焦点为原审判决责令越城区政府限期作出补偿决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十三条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”上述法律分别规定了课予义务判决和一般给付判决，人民法院对两者选择适用的标准主要在于是否需由行政机关优先判断或者行政裁量。如果行政机关具有行政裁量权，那么在其不履行法定职责之时，人民法院应当尊重行政机关的首次判断权，判决其履行法定职责即可。如果相关给付内容具体明确，且行政机关已无裁量余地，人民法院可以直接判决其履行具体给付义务。本案中，越城区政府对两上诉人具有房屋拆迁安置补偿职责，该项职责有大量事项涉及行政机关的行政裁量权，故两上诉人关于越城区政府逾期作出补偿决定就应当由人民法院直接判决越城区政府履行具体的补偿义务的主张，不能成立。同时，越城区政府已于2020年5月25日对两上诉人作出补偿决定，如对上述补偿决定不服，两上诉人亦可直接就此寻求救济，现其在已有更为便捷有效救济途径的情况下，仍坚持本案上诉主张，有违直接救济原则。因此，原审法院判令越城区政府限期对两上诉人作出拆迁安置补偿决定，并无不当。两上诉人起诉时还请求人民法院一并审查《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》有关安置人口规定的合法性。但本案系履行职责之诉，并未涉及行政机关适用上述规范性文件作出具体行政行为的情况，故该一并审查请求不符合法律规定的审查条件。另，最高人民法院作出（2019）最高法行再199号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。故本案并非发回重审的案件，原审法院继续审理本案时无须另行组成合议庭。两上诉人认为本案应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十五条规定的主张，不能成立。综上，朱如云、李阿仙的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱如云、李阿仙共同负担。本判决为终审判决。审判长  徐亮亮审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年六月二十四日书记员  张玉洁