贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终634号上诉人（一审原告）都匀市平浪镇凯口村村民委员会，住所地都匀市平浪镇凯口村。法定代表人罗登山，主任。委托代理人罗来红，村民。委托代理人杨春雷，贵州宏贯律师事务所律师。被上诉人（一审被告）都匀市人民政府，住所地都匀市文明路63号。法定代表人邓忠学，市长。委托代理人刘运良。委托代理人兰航，贵州契正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地都匀市环东中路14号。法定代表人吴胜华，州长。委托代理人朱小华。一审第三人都匀市国有平浪林场，住所地都匀市平浪镇大冲。法定代表人夏刚，场长。上诉人都匀市平浪镇凯口村村民委员会（以下简称凯口村委会）因与被上诉人都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）及一审第三人都匀市国有平浪林场（以下简称平浪林场）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初474号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人凯口村委会法定代表人罗登山及其委托代理人罗来红、杨春雷，被上诉人都匀市政府委托代理人刘运良、兰航，一审第三人平浪林场法定代表人夏刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。凯口村委会向一审法院提起行政诉讼，请求：一、判决撤销都匀市政府作出的匀府发〔2018〕24号《关于平浪镇凯口村委会与国有平浪林场山林土地权属争议的处理决定》（以下简称“24号处理决定”）和黔南州政府作出的黔南府行复决字〔2019〕51号《行政复议决定书》（以下简称“51号复议决定”）；二、确认案涉争议林地权属归凯口村委会所有；三、本案诉讼费用由都匀市政府、黔南州政府承担。一审庭审中，经一审法院释明，凯口村委会当庭撤回了第二项诉讼请求。一审法院经审理查明，凯口村委会与平浪林场争议的林地位于平浪林场“冷水沟工区、茅竹塘工区、甲尔庄工区”的“矮山、茅竹塘、料龙背、兰花坡（地名）”等。其中，一、冷水沟工区，四至范围为：东从姨妈冲梁子1336.0顺时针向东南经1317.5—1330.7—虫蚁哨1352.4—1334.5—1312.7向南1282.2—1290.8向西南经虫蚁哨1242.5—1240.2向东南1273.2—大坡1309.7—1272.1—1250.4—矮山哑口1190.0—矮山经1237.4—1274.0—1807.5—1334.0处；南从1334.0处向西顺坡梁至郞爬坡1403.4折北上至高山1352.2再经北过1325.8—1302.4—打哨坡1207.0—煤炭沟1107.5向西经上坝对门坡—小山1112.3—高笋塘1175.2转至西南下方经坡梁至石灰窑处；西从石灰窑处北上经1178.7—向西经1093.9—1102.4向北经1215.1—1139.0处；北从1139.0处向东北经1217.2—1224.8—997.2—1095.9—1252.6—姨妈冲梁子1336.0处。二、茅竹塘工区，四至范围为：东从1391.7坡梁向下顺时针紫阳山山梁—大坪山1404.0—1409.8—雏鹰山1369.0南下—1277.4—1302.0向东南经1203.8—1336.4—1302.0—姨妈冲梁子1336.0处；南从姨妈冲梁子1336.0处向西经九梁1306.1—1252.0—姨妈冲1023.5—交拢—1058.0—1064.1与1025.9夹角处；西从1064.1与1025.9夹角处北上经1032.6—黄土坡—152.5—1077.1—1003.8—小坝庄对门经1018.1—黄土陡坡—1037.0—1078.5—1260.2处；北从1260.2处向东北经1296.2下至1391.7西南角。三、甲尔庄工区，四至范围为：东从1318.0与1260.2夹角顺时针向南经坡梁至1175.6—1161.1—1112.0—牛角顿1256.0与1078.5中线—1037.5—1019.7经小坝庄房背后—1010.3向南经1102.6—995.9—990.4与1026.8中线夹角处；;南从990.4与1026.8中线夹角处向西经1025.6—大哨坡1187处；西从大哨坡1187处向西北上经1096.0—1270.1与1274.6—再向北经1266.4—花坟地1246.4处再向东—1258.6经坡梁向北经1282.0—沙子梁1265.2处；北从沙子梁1265.2处经1283.4—1327.7—1307.0—1356.1—1377.2—1315.4下经坡梁向东至1409.4上—东北经456.0—1318.0与1260.2夹角处。争议总面积约52544亩，其中，林地约50252亩，村庄、耕地约2292亩。凯口村因乡镇行政区域调整需要由原凯口镇龙新村、迎新村、全新村、平新村、凯新村合并而成。其中，与平浪林场存在权属争议的为未合并前的龙新村、迎新村、全新村。龙新村在土改时期属原都匀县六区凯口乡四村，龙新村与迎新村在人民公社时期合并为联合大队；1982年分立为龙新和迎新两个大队；政社分设后分立为龙新村和迎新村，其中，龙新村包括栗木寨、上湾寨、下湾寨、上甲尔庄、下甲尔庄、上龙井、下龙井、小坝庄、茅竹塘、磊石河、高山等11个生产队；迎新村包括冗寨、石板寨、银上、塘楼、摆喝等5个生产队。全新村在土改时期原属都匀县六区凯旋（口）乡三村，在人民公社时期为全新大队，包括上旨王、下旨王、大办井、小办井、米棚寨等5个生产队；政社分设后变更为全新村。平浪林场是在1958年始建的平浪农场的基础上扩建。1958年至1963年称为平浪农场，主要区域为现在的“场部工区”。为争取中央投资续建，1963年4月，经贵州省林业厅勘查设计和批准了《贵州省都匀县平浪林场设计任务书》，该设计任务书载明：平浪林场总面积140865亩，其中，宜林荒山68640亩，林地26730亩，农业用地20863亩，放牧地10375亩，其他用地14257亩，自1963年开始15年内完成68367亩的造林工作。同年11月，该设计任务书经原都匀县人民委员会批准上报中央争取投资续建，续建后又称为“都匀县国营平浪林场”，区域包含现在的“场部工区”、“冷水沟工区”、“矛竹塘工区”和“甲尔庄工区”。1963年，该场曾同时挂两块牌子，即“国营平浪农场”和“国营平浪林场”。之后，农场功能逐步弱化，“国营平浪农场”的名称也就不再使用。1967年11月3日，都匀县飞机造林设计组在贵州省林业厅勘查设计和批准的《贵州省都匀平浪林场设计任务书》基础上设计制定了《都匀县凯口播区1968年飞机造林设计方案》，该方案载明：凯口播区位于都匀城的西南角，凯口场的北边，都（匀）—石（龙）公路之间，约在东经108°16分—107°23分，北纬26°2分—26°9分。整个播区呈长方形，西北—东南向。北从虾模塘山顶起经高坡、牛角钝到马坡；南经背后山、虾模井、到鸡嘴坡；东抵铀坡及矮山山顶；西达高坡、者旺和西井寨以东。长10.7公里，宽6.1公里。总面积98000亩（详见附图）。并于1968年在都匀县凯口等规划播区组织实施飞机造林。1980年5月23日，都匀县国营平浪林场出具《验收报告说明书》载明：该林场于1958年经省林业厅勘测设计公司勘测设计，1963年四月省林业厅批准，全场设计面积140865亩，至1979年底，全场经营管理面积113800亩（其中，1968年凯口飞播区98000亩）。1982年7月18日至7月29日，在都匀县人民政府的安排下，为解决飞播区林权界线纠纷问题，都匀县林业局组织林业“三定”工作组和凯口公社管委会，对凯口飞播区涉及的4个大队29个生产队进行了全面的调查和宣传贯彻有关政策，本着兼顾国家、集体和个人的利益，在确定四周边界线时，作了适当的让步，共让给原全新、迎新两个大队有林面积600亩左右。现场分别划定界线如下：一、从平浪林场甲尔庄管理部右侧山沟冲直上，经大石板右侧200公尺第三个水冲沟、至丫口田、豺狗冲丫口到狗冲水库止，再从狗冲水库其脚直上、顺槽到兰花坡坡岭丫口止。东北方为林场飞播管理范围；西南方为联合大队的甲尔庄、龙井、迎新大队的新、老、中街生产队分别管理。二、从鸡嘴石丫口向西顺林场开设的防火线到青山沟，往上至狼爬坡岭丫口止。东北面为林场飞播管理范围，西北为垛落（朵罗）大队管理。三、从狼爬坡往西北方向顺岭岗经火石坡抵公路，顺公路到石桥、往上经源井到大岩脚、顺岩脚到马路边**风坟背后、顺公路到石灰窑（即把倒地名）顺冲往西北方向经月亮洞丫口到邮电知青点背后山头、往东顺岭岗到罗来香家房背后槽槽抵岭岗丫口止。东面和北面为林场飞播管理范围，西面和南面为全新大队的上、下旨王，大半（办）井上、中、下院和联合大队的栗木寨生产队管理。四、除上述的以外，尚有联合大队的茅竹塘、大平山、高山、小坝庄和弯寨上、下队共六个生产队，由于地处凯口飞播林区中心，被飞播林所包围；除村寨周围的“保寨树”和生产队在飞播以前自己栽种的小片人工杉木林仍归生产队所有外，凡是国家飞播的马尾松林均属国家所有，由平浪林场管理，不再划分飞播林给生产队。这些地方的原有青山杂木林也由林场代管，只能要柴，不能砍树，使飞播林区尽快建设成为混交林。同年8月13日，都匀县林业局、凯口公社管委会联合作出《关于凯口飞播林区与凯口公社划定山林权属的联合请示报告》（以下简称1982年联合请示报告），将上述划定界线呈报都匀县人民政府审批。都匀县人民政府于1982年8月30日作出匀府〔1982〕55号《都匀县人民政府对林业局与平浪、凯口、石龙三公社关于平浪林场管理山林权属报告的批复》（以下简称〔1982〕55号批复），同意《关于凯口飞播林区与凯口公社划定山林权属的联合请示报告》。此后，平浪林场即按照都匀县人民政府批准确认的国有山林权属界线进行管理。1996年，因平浪林场组织在林区采伐火灾林木再次引发周边村组的山林权属纠纷，自1996年来的20多年间，经相关部门多次组织调解，平浪林场也在部分区域界线上多次作出退让，达成了小范围的调解协议。现平浪林场管理面积79185亩，其中，原平浪镇辖区7380亩，原凯口镇辖区59330亩，原江洲镇辖区10300亩，原石龙乡辖区2175亩。2017年8月16日，因“山王果”公司在前述争议林地范围内的“姨妈冲”、“拐子洞”、“茅竹塘”一带种植刺梨作业，凯口村原龙新村、迎新村、全新村与平浪林场再次发生权属争议，要求平浪林场退回人民公社时期原属联合大队、全新大队等所属生产队所有的5万余亩土地山林，并要求处理争议土地山林权属问题。2017年9月1日，都匀市山林水事权属争议调处办公室受理该权属争议后，组织争议双方现场勘查、指界及现场核实证据，于2018年6月27日组织当地乡镇干部、争议双方进行协商调解未果。2018年10月10日，都匀市山林水事权属争议调处办公室作出匀调办〔2018〕08号《关于对平浪镇凯口村委员会与国有平浪林场山林土地权属争议作出处理决定的请示》，呈报都匀市政府下达处理决定。2018年11月29日，都匀市政府依照《中华人民共和国森林法》第三条第一款、第十七条和《贵州省林地管理条例》第十九条第二项、第四项、第六项、第二十条第二项、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第七条第一项、第八条第一项、第十二条、第十九条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第二项的规定作出24号处理决定，决定：一、1982年8月13日《都匀县林业局、凯口公社管委会关于凯口飞播林区划定山林权属的联合请示报告》第四项载明由第三人代管的原6个生产队寨子周边的原有青山杂木林（约1000亩，含林地、林木）权属归凯口村农民集体所有。二、争议区域内的耕地权属保持不变，即凡已办理权属证书的耕地按原权属证书进行管理收益；尚未办理权属证书的耕地仍由原耕种者继续管理或收益。三、除上述山林土地外争议区域内其余山林（含林地、林木）权属国有，由平浪林场管理管护。凯口村委会不服该处理决定，向黔南州政府申请复议，黔南州政府于2019年4月23日作出51号复议决定，维持都匀市政府作出的24号处理决定。凯口村委会不服，遂向一审法院提起行政诉讼，诉请如前所述。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款关于单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理的规定，都匀市政府具有对本行政区域内单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议进行处理的法定职权。凯口村委会和平浪林场对都匀市政府确认的诉争林地四至范围均无异议，对都匀市复议决定的程序亦无异议。确定本案争议焦点是：被诉24号处理决定及51号复议决定，认定事实是否清楚，证据是否确凿。《贵州省林地管理条例》第十九条规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属的证明材料：（一）县级人民政府依法颁发山林权属证书、土地所有权证、土地使用证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；（二）各级人民政府以及有关行政部门批准建立林场、苗圃场、自然保护区的文件或者设计任务书；（三）林地承包经营合同；（四）当事人之间依法达成的协议书；（五）争议各方所在地人民政府或者共同的上级人民政府处理争议的协议、决定和附图；（六）其他证明林地权属的材料。本案中，根据审理查明的事实，1963年4月，贵州省林业厅勘查设计和批准第三人设计总面积140865亩。1967年11月3日，都匀县飞机造林设计组设计凯口播区1968年飞机造林总面积98000亩。1980年5月23日，第三人出具验收报告，平浪林场经营管理面积113800亩，其中，1968年凯口飞播区98000亩。1982年7月18日至7月29日，为解决飞播区林权界线纠纷问题，都匀县林业局组织林业“三定”工作组和凯口公社管委会，对凯口飞播区涉及的4个大队29个生产队进行了全面的调查和宣传贯彻有关政策，本着兼顾国家、集体和个人的利益，在确定四周边界线时，作了适当的让步，共让给原全新、迎新两个大队有林面积600亩左右，并进行现场划定界线。同年8月13日，经都匀县林业局、凯口公社管委会联合作出《关于凯口飞播林区与凯口公社划定山林权属的联合请示报告》，呈报都匀县人民政府审批同意。之后，平浪林场即按照都匀县人民政府批准确认的国有山林权属界线进行管理。1996年，因平浪林场组织在林区采伐火灾林木再次引发周边村组的山林权属纠纷，但自1996年以来的20多年间，经相关部门多次组织调解，平浪林场也在部分区域界线上多次作出退让，达成了小范围的调解协议。本次纠纷发生前，平浪林场管理面积79185亩，其中，原平浪镇辖区7380亩，原凯口镇辖区59330亩，原江洲镇辖区10300亩，原石龙乡辖区2175亩。现凯口村委会提供1981年原凯口公社联合大队《都匀县山林所有证》（匀林权字第48、49、50、53、54、55、56号）及《都匀县山林“三定”落实登记表》等证据主张争议地归其所有。经查，凯口村委会提供的50、54号《都匀县山林所有证》登记的“黄后坡”、“黄土坡”及《都匀县山林“三定”落实登记表》登记为原全新大队上旨王生产队（现为凯口村旨王组）陈本华等户的“银盘”、“小山”、“坝上口”、“两夹岩”、“浪打”和登记为原联合大队下弯寨生产队（现为凯口村弯寨组）的长沟到打办800亩杂木用材林土地虽在争议地范围内。但在1982年，都匀县林业局组织林业“三定”工作组和凯口公社管委会，对凯口飞播区涉及的4个大队29个生产队权属界线进行划定并经都匀县人民政府批复确定。此后，又对小范围林地权属进行协商调整。而凯口村委会提供的前述山林所有证均不是原件，经都匀市政府查证，亦查找不到该山林所有证的存根，故凯口村委会以该山林所有证作为本案确权的依据与法不符。且凯口村委会提供的前述山林所有证及山林“三定”落实登记表载明的面积只有800亩，凯口村委会据此主张争议地面积52544亩归其所有，亦与事实不符。因此，都匀市政府依据1963年造林设计任务书、1968年飞机造林设计方案、1982年联合请示报告及〔1982〕55号批复等作为本案确权的依据，并作出涉诉51号处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。黔南州政府在查明事实的基础上，于法定期限内作出涉诉的24号复议决定，维持都匀市政府作出的涉诉51号处理决定正确，且程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：一、维持都匀市政府于2018年11月19日作出的匀府发〔2018〕24号《关于平浪镇凯口村委会与国有平浪林场山林土地权属争议的处理决定》；二、维持黔南州政府于2019年4月23日作出的黔南府行复决字〔2019〕51号《行政复议决定书》；三、驳回凯口村委会的诉讼请求。一审案件受理费50元，由凯口村委会承担。上诉人凯口村委会不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.依法判令被上诉人承担本案诉讼费用。其主要理由为：1.上诉人提供的证据足以证实上诉人一直在管理、使用、收益争议林地。2.一审法院认定案涉山林全部由平浪林场种植错误。3.一审法院要求都匀市政府补充提供双方存在严重争议的证据违反行政诉讼法第四十条规定。4.一审法院认定两被上诉人行政行为合法合理的证据不足。5.平浪林场所谓的飞播区涉及的凯西、江洲山林未划给平浪林场所有，同样的飞播区存在差异性处理，凯口村委会作为林业大省的村庄却不拥有山林不合理。被上诉人都匀市政府二审辩称，1.上诉人一直管理、使用、收益争议林地的说法不正确。2.平浪林场管护记载的情况证明本案争议土地权属就归平浪林场。3.一审法院要求本府补充证据符合法律规定。4.平浪林场权属来源和相关依据合法有效，本府行政行为合法、采用证据充分。5.上诉人提供的1981年《都匀县山林所有证》已被1982年联合请示报告和〔1982〕55号批复推翻，且是复印件，无法与原件核对，该组证据不能作为处理本案权属争议的依据。因此，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人黔南州政府请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。一审第三人平浪林场二审陈述称，上诉人的观点和理由不能成立，案涉24号处理决定和51号复议决定充分尊重历史，查证事实清楚，适用法律得当，一审判决正确，请求二审法院依法予以维持。二审庭审中，上诉人凯口村委会向本院提交了以下证据：1.1981年原凯口公社联合大队《都匀县山林所有证》（匀林权字第48、49、50、53、54、55、56号原件），拟证明案涉争议林地属于上诉人所有；2.都匀市凯口镇人民政府颁发的《土地承包经营权证》，拟证明案涉争议林地属于上诉人所有；3.王树新的《退休荣誉证书》、身份证、《都匀市乡镇人民代表大会当选证书》，拟证明1982年联合请示报告没有凯口村一方参与。被上诉人都匀市政府、黔南州政府及一审第三人平浪林场质证认为不符合证据三性标准，不能作为证据。一审第三人平浪林场向本院提交了《省人民政府关于国营林场苗圃若干问题的规定》（黔府（1985）17号），拟证明平浪林场是由国家投资规划设计造林的，权属归国家。上诉人凯口村委会对上述证据的质证意见为：该份证据不符合法律规定,不能作为本案证据。本院认证如下：对凯口村委会提交的第1组证据，因部分山林所有证存在明显涂改痕迹，不具真实性，不能作为本案证据使用；对凯口村委会提供的第2组证据与本案被诉行政行为不矛盾，不能证明上诉人的证明目的；对凯口村委会提供的第3组证据与本案被诉行政行为无关，不能作为本案证据。对平浪林场提供的证据，因与本案被诉行政行为采信的其他证据并不矛盾,对本案已经认定的事实没有证据价值，不作为本案新证据。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被诉24号处理决定和51号复议决定的合法性。第一，根据《贵州省林地管理条例》第十九条第一项、第二项、第六项“尚未取得林权证或对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；（二）各级人民政府以及有关行政部门批准建设林场、苗圃、自然保护区的文件或设计任务书......（六）其他证明林地权属的材料”,《林木林地权属争议处理办法》第七条第一项、第二项、第四项亦规定“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；......（四）人民政府作出的林权争议处理决定”，本案所涉争议林地，一审原告及第三人均未取得林地权属证书，都匀市政府依法有权作出确权决定。经查，都匀市政府作出24号处理决定的证据有：1963年造林设计任务书、1968年飞机造林设计方案、1982年联合请示报告及〔1982〕55号批复等，平浪林场提供的证据较凯口村委会提供的证据形成优势证据。并且,平浪林场在一审中提交了领款收据、灭火队名单、灭火费用、收款收据等证据证实平浪林场对争议区域内的林地进行经营管理的事实。故，都匀市政府作出24号处理决定将争议地区域内除平浪林场代管的原6个生产队寨子周边的原有青山杂木林和耕地以外的林地权属明确归国有并由平浪林场管理管护的证据确凿、事实清楚。同时，都匀市政府将争议地区域内由平浪林场代管的原6个生产队寨子周边的原有青山杂木林（约1000亩）和耕地权属明确归凯口村集体，也体现了尊重历史和现实的情况，贯彻了有利于群众生产生活的原则。第二，《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定，土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。本案都匀市政府基于平浪林场在争议地范围内造林等经营管理的事实，将争议范围内除平浪林场代管的原6个生产队寨子周边的原有青山杂木林和耕地以外的林木权属确定归国有并由平浪林场管理管护，符合上述法律规定，并无不当。第三，黔南州政府受理凯口村委会的行政复议申请后，依照法定程序，作出维持24号处理决定的行政复议决定亦正确。综上所述，都匀市政府作出的被诉24号处理决定及黔南州政府作出的被诉51号复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，依法应判决驳回凯口村委会的诉讼请求，本案一审判决第一项、第二项表述为“维持”被诉24号处理决定及51号复议决定属于适用法律不当，本院依法予以部分改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、维持贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初474号行政判决第三项，即驳回上诉人都匀市平浪镇凯口村村民委员会的诉讼请求；二、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初474号行政判决第一项、第二项。一、二审案件受理费各50元，由上诉人都匀市平浪镇凯口村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  朱仕芬审判员  邱兴琼审判员  柏龙金二〇二〇年六月十二日法官助理谭华良书记员马如意