北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初22号原告乔金兰，女，1946年4月12日出生，汉族，无职业，住北京市通州区。委托代理人张峻，北京市恒圣律师事务所律师。委托代理人冯红峰，北京市恒圣律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路1号。负责人王艳，镇长。出庭负责人裴剑峰，副镇长。委托代理人吴井志，北京市通州区宋庄镇人民政府拆违办主任。委托代理人张文斌，北京嘉润律师事务所律师。被告北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。负责人赵磊，区长。委托代理人张伟，北京市通州区司法局干部。委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。原告乔金兰诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）行政强制、北京市通州区人民政府（以下简称区政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月7日立案后，依法向宋庄镇政府、区政府送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月1日公开开庭审理了本案。乔金兰的委托代理人张峻，宋庄镇政府的出庭负责人裴剑峰、委托代理人吴井志、张文斌，区政府的委托代理人张伟、杜超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。乔金兰的房屋位于北京市通州区宋庄镇X1村X2号（以下简称X2号院），对应的集体土地建设用地使用证（以下简称X3号使用证）载明宅基地用地面积为389平方米。经宋庄镇政府测绘，现实际占地面积481．629平方米，宋庄镇政府认定超出证载面积约92平方米的房屋（以下简称涉案房屋）属违法建设，并于2019年8月31日强制拆除。乔金兰向区政府申请行政复议，区政府以宋庄镇政府认定涉案房屋属违法建设并无不当，但强制拆除程序违法，确认宋庄镇政府强制拆除行为违法。乔金兰不服，向本院提起行政诉讼。乔金兰诉称：X2号院内的房屋均属合法建设，并非违法建设，理由如下：1．涉案房屋不存在超建、扩建情况，X3号使用证登记的面积错误，因1992年X1村民委员会进行宅基地测量时出现错误导致；2．涉案房屋未占用公共道路，房屋北边道路变窄的真实原因是道北村民向南占道，而相关部门并未对该事实进行核实，导致本属于乔金兰的合法房屋因占用公共道路被认定为违法建设；3．1991年，乔金兰配偶宋森因涉案房屋年久失修向X1村民委员会提出翻修房屋的申请，经X1村委会同意进行了翻修，可以佐证涉案房屋的合法性。故请求法院：1、撤销区政府作出的通政复字（2019）138号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）；2、确认宋庄镇政府的强制拆除行为违法。乔金兰向本院提交了以下证据：1．林权证，证明乔金兰具有该宗宅基地的使用权；2．X3号使用证，证明乔金兰具有在该宗宅基地上建造建筑物的权利，同时证明该宅基地的面积界限标定的范围与现在实际测量一致；3．告知书，证明宋庄镇政府错误认定涉案房屋为违法建设的事实；4．工程测量成果图，证明该宅基地的面积界线标定的范围与现在实际测量结果一致，涉案房屋并不是违法建设；5．翻修房申请，证明涉案房屋系1991年5月6日经X1村民委员会批准翻修的合法建筑；6．1950年房契，证明乔金兰具有该宗宅基地的使用权，可以佐证宋庄镇政府测量的南北长度和实际长度不一致，长宽尺度显示南北长5仗也就是16．5米，并不是实际测量的14．4米；7．房屋安全鉴定报告，证明X2号院内北房因年久失修变成危房，经过宋庄镇政府强制拆除涉案房屋，导致北房的危险等级升高，导致房屋各部位有不同程度损坏；8．拆除（清除）物品清单，证明宋庄镇政府在强制拆除现场向乔金兰提交的物品清单，和实际的物品是有出入的，宋庄镇政府当时也没有将清单直接给乔金兰，而是放在建筑垃圾内，是乔金兰后续自己找到的；9．自行制作的屋内物品清单，证明乔金兰实际的屋内物品情况；10．拆除房屋前后照片、房屋现状视频，证明房屋现状，由于宋庄镇政府的强制拆除行为造成房屋北墙出现裂缝，承重梁出现断裂，经鉴定属于危房，居住期间每到刮风、下雨会落土。宋庄镇政府和区政府共同辩称，宋庄镇政府就乔金兰非法占地及违法建设作出强制拆除行为，系其依法履行职责行为。农村村民建设住宅，应在依法获得的宅基地上建设，超出宅基地载明面积或未获得用地许可，乡镇政府有权责令拆除或没收违法建设。涉案房屋经测绘，显示超出证载面积约92平方米，属非法占地建房情形，非法占地面积应予收回，其上房屋应予拆除。区政府在行政复议中认为，宋庄镇政府认定涉案房屋属于违法建设并无不当，但程序违法，依法确认宋庄镇政府的强制拆除行为违法。区政府作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。故请求法院依法驳回乔金兰的诉讼请求。宋庄镇政府和区政府就原行政行为的合法性向本院提交如下证据、依据，其中证据为：1．《土地登记审批表》；2．乔金兰宅基地的测量成果报告书；以上证据证明乔金兰存在违法占地行为；3．告知书，证明宋庄镇政府要求乔金兰限期拆除违法建设、退还土地；4．照片、视频，证明宋庄镇政府依职权对乔金兰所建违法建设进行拆除；5．《通州区村内违法建设治理工作方案》，证明宋庄镇政府拆除房屋有相关依据；6．卫星图5张，证明乔金兰房屋并不是其所述的老房，是2004年至2019年间陆续建设起来的。其中法律依据为：1．《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，以下简称原《土地管理法》）第六十二条、第七十七条；2．《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条；3．《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款、第三十七条；4．《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条第一款、第八条、第十一条；5．《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》第三条第二款、第四条、第十五条。区政府就复议程序合法性单独向本院提交如下证据、依据，其中证据为：1．《行政复议申请书》、乔金兰身份证复印件及证据，证明乔金兰向区政府申请行政复议及提出复议申请的日期；2．《行政复议答复通知书》及送达回证，证明区政府在受理复议申请后，通知宋庄镇政府并向其送达行政复议申请书副本，要求其提交书面答复；3．《行政复议答复书》，证明宋庄镇政府针对乔金兰的复议申请作出的答复并提交证据；4．《复议决定书》及送达回证及EMS邮寄单，证明区政府经过审理，确认宋庄镇政府的强制拆除违法，并将复议决定送达给乔金兰及宋庄镇政府。其中法律依据为：1．《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条、第六条、第十二条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第三项、第三十一条、第四十条；2．《城乡规划法》第六十五条；3．《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条、第九十一条；4．《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条；经庭审质证，针对乔金兰提交的证据，宋庄镇政府和区政府对证据1的关联性不认可，认为林权证并非宅基地使用证；证据2、4真实性、合法性认可，证明目的不认可；证据3真实性、合法性认可，证明目的不认可，宋庄镇政府经查看涉案房屋的卫星图和档案馆的档案，涉案房屋是在2010年左右建成（即拆除时的样子），超出土地登记审批表和X3号使用证上的面积，其建设没有取得相应手续；证据5关联性不认可，不认可证明目的，此申请属乔金兰的单方申请，并未显示村民委员会的同意意见，且无法显示翻修房屋的具体坐落，而且乔金兰在其起诉状中陈述是2010年翻修，与我们确认的建设时间相符，乔金兰在庭审中称属于笔误，宋庄镇政府不认可；对证据6合法性和关联性不予认可；对证据7的证明目的不认可，本次拆除的涉案房屋和乔金兰的北房在物理上是可以进行区分的，不会对北房的安全性造成影响；对证据8真实性无异议，证明目的不认可，宋庄镇政府将现场围挡起来，将清单贴在物品上，并非扔在垃圾堆里；对证据9真实性、证明目的、关联性均不认可，这是乔金兰自己制作的；对证据10真实性认可，证明目的不认可，本次强制拆除行为并未对乔金兰的北房造成损害。针对宋庄镇政府和区政府共同提交的证据，乔金兰对证据1、2真实性认可，证明目的不认可，认为乔金兰不存在违法占地行为，仅是当时测量的时候出现偏差；证据3真实性认可，证明目的不认可，宋庄镇政府要求乔金兰自行履行拆除义务的期限过短；证据4真实性认可，证明目的不认可，证据4可以证明宋庄镇政府是实施违法强制拆除的单位；证据5真实性不认可，关联性不认可，乔金兰没见过该方案，该方案不具备合法性，且宋庄镇政府并未按照方案执行；证据6真实性、关联性认可，证明目的不认可，涉案房屋是老房，是1982年建设的，有过改建翻修，属于历史遗留问题，按照法不溯及既往以及高级法院的相关文件精神，不应认定为违法建设。针对区政府单独提交的证据，乔金兰对真实性均认可，但对复议决定的结果不认可。宋庄镇政府无异议。经过庭审质证，本院对上述证据认证如下：乔金兰提交的证据1真实性、合法性认可，此林权证四至与X3号使用证大体一致，林权证载明面积小于X3号使用证面积且先于X3号使用证作出，能够体现土地使用的动态过程，本院予以采信；证据2、3、4客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信，但无法实现乔金兰所述X3号使用证面积登记错误以及宋庄镇政府认定错误的目的；证据5系乔金兰翻修房屋的申请，翻修房屋的具体坐落无法与本案涉案房屋一一对应，无法实现涉案房屋属合法建设的目的；证据6系1950年房契，现已失效，应当以X3号使用证为准，故本院不予采信；证据7系乔金兰自行委托鉴定机构进行了鉴定，无法实现强制拆除行为与危房结论具备因果关系的证明目的，本院不予采信；证据8、9系宋庄镇政府现场制作的物品清单和乔金兰自行制作的物品清单，乔金兰欲证明宋庄镇政府的物品清单与实际物品情况不一致，造成了乔金兰财产损失，但依据现有证据，无法实现上述目的；证据10系乔金兰房屋的现状情况，客观真实，但无法实现其证明目的。宋庄镇政府和区政府提供的证据客观真实，与本案具有关联性，能够反映违法建设认定的依据和强制拆除行为的实施过程、行政复议程序，本院予以采信。经审理查明：乔金兰在北京市通州区宋庄镇X1村X2号具有院落一处，对应的宅基地使用权证明文件为X3号使用证，于1993年制发，载明占地面积389平方米，建筑占地76平方米，超占面积122平方米，附图显示南北长27．47米，南侧宽14米，北房宽14．3米，进深5．4米。2019年8月1日，宋庄镇政府委托测绘公司对乔金兰宅基地占地面积进行测量，出具普通测量成果报告书，工程测量成果图显示实测占地面积481．629平方米，超出证载面积92．629平方米，红本范围外为涉案房屋。8月15日，宋庄镇政府向乔金兰作出《告知书》并附测绘图，主要内容为乔金兰在宅基地周边进行超建、扩建，经宋庄镇政府规划建设与环境保护办公室及村民委员会调查，超出宅基地使用范围约92平方米属违法违规建设，位于宅基地北侧，超出部分东西宽约14．4米，南北长约6．3米，要求乔金兰3日内自行清理屋内用品及个人物品并拆除违法建设、恢复土地原貌，逾期未自行清理拆除的，宋庄镇政府将联合强制拆除。乔金兰未自行拆除，宋庄镇政府于2019年8月31日实施强制拆除行为，将涉案房屋拆除，并现场制作物品清单，张贴至留存在现场的物品上。乔金兰不服，于2019年9月16日向区政府申请行政复议，区政府于2019年9月17日向宋庄镇政府发送《行政复议答复通知书》，宋庄镇政府于2019年9月24日向区政府作出《行政复议答复书》，2019年11月15日区政府作出《行政复议决定书》，认为：宋庄镇政府认定涉案房屋属于违法建设并无不当，但程序违法，确认宋庄镇政府强制拆除行为违法。乔金兰不服，向本院提起行政诉讼。在案件审理中，本院于2020年5月20日组织乔金兰、宋庄镇政府、区政府进行现场踏勘，并比对其西侧邻居的集体土地建设用地使用证，现有证据无法支持乔金兰所述其X3号使用证测量和登记错误的主张，涉案房屋在X3号使用证登记范围外。本院认为，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十二条之规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。该法第九十二条规定，本条例所称的违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本条例所称的违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第（一）项之规定，发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府对应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除；符合村庄规划的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。故宋庄镇政府对在本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设，具有查处、拆除的法定职责。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。区政府作为宋庄镇政府的上一级人民政府，具有受理当事人对宋庄镇政府的行政行为不服申请的行政复议并作出复议决定的法定职责。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》规定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据以及本院踏勘情况显示，涉案房屋位于X3号使用证范围外，且未依法取得乡村建设规划许可证等审批手续，宋庄镇政府在调查基础上认定涉案房屋属违法建设具有事实和法律依据，本院不持异议。行政机关做出行政行为应当遵循法定程序，符合正当程序原则，强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等，需要听取当事人的陈述和申辩、依法作出强制执行决定、事先催告当事人履行义务、给予当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、现场公告、告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等并通知当事人本人或者其成年家属到场，制作笔录、摄制录像等。本案中，宋庄镇政府在发布告知书后迳行实施强制拆除行为，未依法完全履行上述程序，违反法定程序，应予撤销，但鉴于强制拆除行为已经实施完毕，无可撤销内容，故应确认违法。综上，涉案房屋属于违法建设，应予拆除，宋庄镇政府认定事实正确，但其实施的强制拆除行为违反法定程序，应被确认违法，故本院与区政府的认定一致，因区政府已对宋庄镇政府的强制拆除行为进行过评价，本院不应再重复评价，对于乔金兰的诉讼请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告乔金兰的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告乔金兰负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  佟艳艳人民陪审员  崔占伟人民陪审员  花 波二〇二〇年六月十二日法官 助理  章志豪法官 助理  郭伟娜书 记 员  管 骄