浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终180号 上诉人（原审原告）金小佳，女，1952年4月29日出生，汉族，住安吉县。 委托代理人陈卓平，男，1947年10月22日出生，汉族，住安吉县，系上诉人之夫。 委托代理人王鹏娇，浙江浦源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安吉县自然资源和规划局，住所地安吉县昌硕街道昌硕东路132号。 法定代表人陈志文，该局局长。 出庭应诉负责人李纲，该局党委委员。 委托代理人洪月明，该局政策法规科科长。 委托代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。 原审第三人安吉县城市建设发展有限公司，住所地安吉县昌硕街道凤凰新村五区188号3幢303室。 法定代表人王丞，该公司董事长。 委托代理人黄靖，浙江求直律师事务所律师。 上诉人金小佳诉被上诉人安吉县自然资源和规划局（以下简称安吉县自规局）、原审第三人安吉县城市建设发展有限公司（以下简称安吉县城建公司）房屋拆迁管理（拆迁）行政合同一案，湖州市南浔区人民法院于2019年10月17日作出（2019）浙0503行初55号行政判决书。金小佳不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月28日进行了调查。上诉人金小佳的委托代理人陈卓平、王鹏娇，被上诉人安吉县自规局的出庭应诉负责人李纲及委托代理人洪月明、邹建宏，原审第三人安吉县城建公司的委托代理人黄靖参加调查。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月。其间，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告于2000年4月5日申请农村私人建房用地，申请时在册人口仅金小佳一人，后经审批，在原安吉县建造住宅，并办理了权证，集体土地使用权证号为安吉集用（2012）字第401-50号，登记所有者为金小佳。2014年12月31日，该房屋所在的安吉县递铺街道2014-47地块经浙江省人民政府审批，转为国有建设用地。2017年7月27日，原告与第三人签订《产权调换补偿安置协议》。2017年9月26日，案外人李彩霞与安吉天使乐园休闲度假区项目指挥部签订《拆迁安置协议（特殊户）》，约定安吉天使乐园休闲度假区项目指挥部以每平方米500元的价格给予安置125平方米（储藏室减半计算）。同日，原告腾空涉案房屋，第三人出具了《拆迁房屋验收单》。 原审法院认为，原告在提起该案行政诉讼时，经该院释明，请求撤销原告与第三人签订的《产权调换补偿安置协议》，后当庭变更主要诉讼请求为确认上述协议无效，经该院释明，原告拒不变更。为实质性化解争议，对原告主张，该院评析如下：1.原告能否请求撤销涉案协议。案涉协议签订于2017年7月27日，第三人李彩霞户签订协议的时间为2017年9月26日。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”规定，原告提起该案行政诉讼时，已经超过法律规定的法定起诉期限，应驳回原告的起诉。2.涉案协议是否无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，行政行为存在下列情形之一的，人民法院判决确认无效：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。该案中，各当事人对于被告具有行政主体资格、行政协议内容客观上可以实施并无争议，且有相应证据予以证明，该院予以确认。双方争议的焦点为李彩霞户的权益是否受损。李彩霞户虽户口在拆迁范围内，但并无合法房产。被告根据李彩霞户的实际情况，给予相应安置补偿，已经尽到了安置补偿义务，未减损李彩霞户权益。原告主张其住宅内登记家庭户有三户，应按照三户分别进行安置补偿缺乏法律依据，原告与第三人签订协议并不存在无效的情况。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，原告当庭变更诉讼请求符合法律规定，该院应予准许。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告金小佳的全部诉讼请求。 上诉人金小佳不服，上诉称，一、原审对涉案《产权调换补偿安置协议》签订的基础事实认定错误，未对被上诉人和原审第三人的违法行为予以评价。1.被上诉人单方面委托杭州登鑫房地产估价有限公司对上诉人户房屋进行评估，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条以及《安吉县人民政府关于印发安吉县征收集体土地房屋补偿安置暂行办法的通知》（安政发〔2015〕28号）第七条第一款第四项关于房地产评估机关选择的规定。2.被上诉人依据上述评估报告确定上诉人房屋、附属物及苗木价值，侵害上诉人权益。根据建设部、中国银监会制定的《房地产抵押估价指导意见》第二十六条规定，房地产评估报告有效期为一年。被上诉人委托评估的时间为2015年5月4日，评估报告在2017年7月27日签订涉案《产权调换补偿安置协议》时已属无效报告，且评估报告并未依法定程序送达上诉人。根据安吉县人民政府2014年制定的《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》以及2017年制定的《关于进一步明确征地补偿安置政策的通知》，上诉人房屋、附属物及苗木的价值是变化的，但被上诉人在确定房屋价值时从2012年到2017年分文不涨，苗木价值减少四分之三多，损害上诉人财产权益。评估结果较程国强户、泮苗金户存在不公。3.被上诉人在征收过程中选择性执法，威胁上诉人腾空房屋候拆。上诉人签订涉案《产权调换补偿安置协议》系受被上诉人威逼胁迫而签订，上诉人的真实意思是：（1）评估须符合法律规定和县政府标准，房屋评估价值不随房价上涨而提高，苗木价值反而降低，减损上诉人利益；（2）上诉人家庭户实为两户，金小佳、李小娥及金小佳小儿子陈煜、孙子陈两叁泗为一户，李彩霞与金小佳大儿子陈锃、孙女陈吾伊侬及婆婆沈绮霞为一户。两户均属正常安置户，按照法律及政策应安置两套排屋或自建庭院和两套老年房。且上诉人在农村建辅房不属于违法建筑，不存在占用公共场地、占道影响交通或抢搭抢建等情形，建筑合法性在所签协议中亦可得到印证。4.上诉人的两个儿子均结婚住在上诉人户内，两人虽然分别于1992年、1994年农转非，但未离开本镇和家庭，依然保留农村承包土地直至此次征收。公民户籍所具有的地域性和家庭成员关系属性，能够反映集体经济组织与其成员的关系，应作为确认集体经济组织成员资格的主要标准。上诉人的两个儿子均未享受到城市居民经济适用房等待遇，应当认定具有农村集体经济组织成员资格，属于上诉人户安置人口，仍需要农村宅基地以满足居住条件，也符合《安吉县经济开发区城中村改造项目集体土地房屋征收补偿安置相关政策实施细则》规定的非“四类人员”。被上诉人把李彩霞户作为特殊户安置缺乏事实与法律依据，被上诉人政策手册第六条第六项规定，农嫁非，非嫁农，一方户口在当地，一方未享受房管部门房改政策的，属于正常户安置对象。本次拆迁中与李彩霞户情况相似的均按正常户安置，显失公平。二、涉案《产权调换补偿安置协议》无效。1.该协议因征收、评估行为违反法律、法规强制性规定而无效；2.该协议属于行政协议，兼具“行政性”和“合同性”，对行政协议“合同性”一面的审查严于对民事协议的审查，合同法规定的可撤销情形在行政协议领域应属无效情形，因为行政机关签署行政协议体现公信力，要保证行政行为的合法性，不能存在欺诈、胁迫、乘人之危的情形。三、原审判决适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定，无论原告的诉讼请求是撤销协议还是确认无效，法院均应先审查行政行为是否无效，只有在被诉行政行为不属于无效情形时，才释明原告变更诉讼请求。本案中，上诉人诉请确认涉案《产权调换补偿安置协议》无效，但原审法院忽略了协议是否无效这一审查重点，只要协议签订过程中出现违反法律强制性规定的情形，协议就确定无效。涉案协议签订过程中，评估机构选择、评估结果公示、评估报告效力等多处违反法律强制性规定，应确认无效。综上，请求二审法院：1.撤销湖州市南浔区人民法院作出的（2019）浙0503行初55号行政判决，改判确认上诉人与原审第三人签订的涉案《产权调换补偿安置协议》无效；2.诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人安吉县自规局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、对上诉人户的房屋征收补偿安置程序合法，补偿充分。1.征收前提合法。上诉人房屋位于安吉县地块，该地块被征前属于安吉县递铺街道三友社区集体所有。2014年10月20日，因建设需要，安吉县统一征地事务所在履行了征地告知和听证等程序后，同三友社区签订《征地补偿安置协议》，拟征收该社区上述地块计3.1231公顷集体土地。同年12月15日，安吉县政府将上述拟征土地列入安吉县2014年度计划第五批次建设用地项目逐级审核报请浙江省政府审批。同年12月31日，浙江省政府经审查后作出浙土字A（2014）-0284号《浙江省建设用地审批意见书》，批准该批次征收集体土地59.408公顷，其中包括涉案三友社区的3.1231公顷土地。上诉人的涉案房屋在征地范围内，涉案征收行为前提合法。2.征收补偿安置政策依据明确，补偿合理充分。被上诉人作为县政府土地行政主管部门，为涉案土地被批准征收后的具体实施主体，但被征收集体土地上房屋拆迁补偿安置工作具有量大复杂、多样和迟延等特点，不可能全部通过行政强制征收程序来完成，实践中由基层组织通过宣传、沟通、协商、谈判达成协议的方式来落实。涉案被征收土地上的房屋拆迁补偿安置工作由被上诉人委托原审第三人通过协商谈判达成拆迁协议予以落实。2017年7月27日，原审第三人同上诉人户签订《产权调换补偿安置协议》，对上诉人户房屋、房屋装修及附着物、临时建筑、拆迁补助、现金奖励、签约奖励、花草花木及过渡费等项目均按政策充分补偿到位，安置方面确定上诉人户安置人口四人，按600元/㎡的价格置换270㎡产权房屋排屋一幢，上述协议签订后已经结算履行，排屋也在建设中。同时，将上诉人儿媳李彩霞作为特殊户予以安置，以500元/㎡的价格安置125㎡多层公寓一套，业已安置完成。因此，被上诉人对上诉人户的拆迁补偿安置合理、充分，未侵害其权合法益。3.上诉人提出重新补偿安置的理由不能成立。2017年涉案协议签订时虽适用2015年作出的评估报告，但并不对上诉人权益产生实质影响，涉案地块适用的补偿政策具有延续性，前后达成协议的补偿标准一致，即使2015年的评估报告在2017年重新出具，内容标准并不改变。此外，上诉人提出涉案征地行为并非出于公共利益目的，是对公共利益狭隘的理解。二、对上诉人提出的安置问题的回复。上诉人提出其两个儿子虽为城镇居民，但两个儿媳均为单独立户的农村居民，均应按照拆迁户予以安置，以及李彩霞户应按照拆迁户安置排屋的意见，不符合拆迁政策。且李彩霞系以其本人名义独立签订拆迁安置协议，并非上诉人主张权益的范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人安吉县城建公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人请求确认涉案协议无效的事实与理由不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条对行政行为无效的情形进行了规定，但涉案行政行为并无前述无效情形。被上诉人具备相应征迁主体资格，各方当事人对此没有异议。关于上诉人及李彩霞户的安置，系各方当事人在自愿平等协商一致的情况下签订协议所确定，该协议并未损害上诉人合法权益，其中履行期限已经届满的合同义务也已全面履行。另外，上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限。其他意见同被上诉人答辩意见。综上，上诉人已经得到公平、合理的安置补偿，其上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人提交了以下证据材料：1.安政发[2013]42号文件附件1《2013年房屋重置价格标准》，拟证明2013年安吉县集体土地房屋征收砖混结构基准价为900元/㎡；2.安政发[2015]18号《安吉县人民政府关于公布2015年度房屋征收补偿有关标准的通知》，拟证明2015年安吉县集体土地房屋征收砖混结构基准价为900元/㎡，且不能打折；3.安吉县其他区块评估表，证明被上诉人对上诉人房屋的评估价格进行打折没有依据；4.安吉县自规局2019年第53号《申请政府信息公开的答复》，证明上诉人与其申请公开补偿安置情况的12户情况相似，但补偿安置结果显失公平。被上诉人对上诉人提交的证据1、2的三性均有异议，文件不完整，不能反映该房屋重置价格标准适用于集体土地和涉案地域范围；对证据3的三性和证明目的均有异议；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。原审第三人对上诉人提交证据的三性均有异议，且认为不属于新证据，不应予以采纳。本院认为上诉人提交的证据1-3不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予接纳；证据4不能达到其证明目的，本院不予认定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院对原审查明的事实予以确认。 二审调查中，双方当事人围绕原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，本案系行政协议纠纷，因行政协议兼具行政性和契约性的特点，故对于行政协议是否无效的判断，既要审查行政行为是否存在行政法上规定的重大且明显违法的情形，还应审查行政协议签订过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。本案中，上诉人主张涉案协议无效的理由主要有三：一是征收、评估行为违反法律、法规强制性规定；二是涉案协议内容违背上诉人真实意思表示；三是李彩霞户权利受到减损，应作为正常户安置。对此，本院认为，首先，被上诉人采取委托原审第三人与上诉人自愿协商、签订协议的方式，对涉案房屋实施拆迁安置补偿，对其合法性本院予以肯定。其次，涉案评估行为并未违反法律、行政法规中的效力性强制性规定，对上诉人关于涉案协议因评估违反相关规定而无效的意见，本院不予支持。再次，上诉人在知道涉案协议内容的情况下签字确认并领取各项补偿费用，现其主张涉案协议系受被上诉人胁迫而签订，协议内容违背其真实意思表示，但并无证据证实被上诉人或者原审第三人存在欺诈、胁迫或者其他违背上诉人意愿的行为。故对该上诉理由，本院亦不予支持。最后，关于上诉人认为案外人李彩霞户权利受到减损，应作为正常户安置的意见，李彩霞系独立与原审第三人签订协议，并不在本案的审查范围之内。综上，涉案《产权调换补偿安置协议》并无行政法及合同法所规定的无效情形。上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人金小佳承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周文霞 审 判 员 何育红 审 判 员 许婷婷 二〇二〇年六月二日 法官助理 徐旭芬 书 记 员 陈 诚 -12- -11-