河北省邯郸市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀04行终136号 上诉人（原审原告）：河北质量认证有限公司。住所地石家庄市长安区中山东路39号勒泰中心B座901。 法定代表人：东皓，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）：邯郸市永年区市场监督管理局，住所地邯郸市永年区迎宾大道路北239号。 法定代表人：魏世钊，该局局长。 委托诉讼代理人：白晓科，该局工作人员。 委托诉讼代理人：韩延江，河北贯云律师事务所律师。 上诉人河北质量认证有限公司与被上诉人邯郸市永年区市场监督管理局质量监督管理处罚纠纷一案，不服河北省邯郸市永年区人民法院（2019）冀0408行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，河北质量认证有限公司（以下简称“认证公司”）成立于2002年09月13日，经营范围：认证（按认证机构批准书许可的范围经营）；内审员培训。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 邯郸市广府食品有限公司（以下简称“广府公司”）成立于1999年08月18日，住所地河北省邯郸市永年区，经营范围：罐头（畜禽水产罐头）、蔬菜制品（酱腌菜）、糖果加工、销售；预包装食品互联网销售；（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2015年11月3日，广府公司申领《全国工业产品生产许可证》，许可产品名称：蔬菜制品（酱腌菜），有效期至2018年11月2日。2018年4月23日，广府公司申领了新的营业执照，经营范围变更为：罐头（畜禽水产罐头）、肉制品、蔬菜制品（酱腌菜）、糖果加工、销售；预包装食品互联网销售；（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），住所地未变更，仍为河北省邯郸市永年区。2018年5月4日，广府公司申领《食品生产许可证》，内容为“住所：河北省邯郸市永年区，生产地址：河北省邯郸市永年区，食品类别：罐头；肉制品。有效期至2023年5月3日”。 2016年7月9日，广府公司（作为甲方）与认证公司（作为乙方）签订《管理体系认证合同》，约定：甲方委托乙方对其建立的质量管理体系ＧＢ／Ｔ19001-2008进行符合性和有效性审核。审核范围（包括产品、过程、服务及区域）：罐头（禽畜水产罐头）、蔬菜制品（酱腌菜）的生产、销售。2016年9月20日河北质量认证公司向广府公司颁发《质量管理体系认证证书》，内容为：兹证明邯郸市广府食品有限公司，质量管理体系符合ＧＢ／Ｔ19001-2008／ＩＳＯ9001:2008，认证范围：罐头（禽畜水产罐头）、蔬菜制品（酱腌菜）的生产销售，证书有效期：2016年9月20日至2018年9月15日。2018年8月8日，广府公司申请将认证范围由“罐头（禽畜水产罐头）蔬菜制品（酱腌菜）的生产销售”变更为“畜禽水产罐头（鱼类罐头）、酱卤肉制品（驴肉制品）、蔬菜制品（酱腌菜）的生产销售”。2018年9月13日，认证公司向广府公司颁发《质量管理体系认证证书》，内容为“兹证明邯郸市广府食品有限公司，注册／审核地址：河北省邯郸市永年区，质量管理体系符合ＧＢ／Ｔ19001-2006／ＩＳＯ9001:2015，认证范围：畜禽水产罐头（鱼类罐头）、酱卤肉制品（驴肉制品）、蔬菜制品（酱腌菜）的生产销售，证书有效期：2016年9月20日至2019年9月19日。注：本证书在国家规定的各行政、资质许可范围及有效期内使用有效。”2017年9月7日下午至2017年9月8日下午和2018年8月27日上午至2018年8月28日下午，认证公司审核组对广府公司进行了两次监督审核，审核地址：河北省邯郸市永年区，审核类型：第一次监督和第二次监督兼标准转换审核，审核组长为何柳。在第一次（2017年9月7日下午至2017年9月8日下午）《管理体系审核报告》中，四、审核基本信息，10、在上次审核后发生的影响组织管理体系的重要变更（适用监督和再认证），情况说明：“今年生产车间进行了部分扩建，扩建部分大约10亩地，进行了内部装修，地面墙体贴瓷砖，特别是蒸煮和真空包装车间墙体瓷砖贴至屋顶，屋顶实施铝扣板吊顶，准备上一条酥鱼生产线，设备正在实施采购，总体投资需要上千万元，目前设备正在部分安装，装修处于收尾阶段。”五、审核发现汇总分析评价（各体系分述部分-质量），（3）产品实现的策划过程控制情况描述：“明确了生产工艺，特殊过程为配料和灭菌过程，作业文件和操作规程中明确了重点控制参数”。（7）生产和服务提供过程控制情况描述：“按照生产策划的要求保留有各工序的生产记录，特殊过程进行了控制配料有保密要求，由车间主任专门负责，灭菌使用灭菌锅，蒸气灭菌，温度控制在121度，灭菌时间30-40分钟产品摆放有要求，前后左右留有空隙，每批次产品灭菌后均要抽样进行商业无菌的检测，通过检测能达到灭菌要求。该岗位专人负责，设备是自动化控制，一年来该设备使用状况良好，为（未）出现过问题，也没有更换，作业文件也没有变化”。在第二次（2018年8月27日上午至2018年8月28日下午）《管理体系审核报告》中，三、审核实施过程概述，10、在上次审核后发生的影响组织管理体系的重要变更（适用监督和再认证），情况说明：“公司体系文件按新版标准要求进行了修订和改版，2018、2、3日发布、实施，体系运行进行了相关的策划和控制”。五、审核发现汇总分析评价（各体系分述部分-质量管理体系），2、运行策划充分性和控制的有效性评价，2.1情况描述：“明确了生产工艺，关键过程为配料和蒸煮过程、灭菌过程，作业文件和操作规程中明确了重点控制参数”。2.5情况描述：“按照生产策划的要求保留有各工序的生产记录，关键过程进行了控制配料有保密要求，由车间主任专门负责，灭菌使用灭菌锅，蒸气灭菌，温度控制在121度，灭菌时间30-40分钟产品摆放有要求，前后左右留有空隙，每批次产品灭菌后均要抽样进行商业无菌的检测，通过检测能达到灭菌要求。该岗位专人负责，设备是自动化控制，一年来该设备使用状况良好，为（未）出现过问题，也没有更换，作业文件也没有变化”。 邯郸市永年区马连升驴肉系列产品有限公司（2017年12月1日前名称为永年县马连升驴肉系列产品有限公司，以下简称“马连升公司”）成立于2005年03月24日，经营范围：肉及肉制品、肉类罐头、熟食类制品生产（加工）、销售；预包装食品（含冷冻、冷藏食品）、散装食品（含冷冻、冷藏食品）销售；房屋租赁。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年12月12日，马连升公司申领《食品生产许可证》，食品类别：罐头；肉制品。 2015年12月10日，马连升公司（作为甲方）与认证公司（作为乙方）签订《管理体系认证合同》，约定“根据甲方提出的申请，委托乙方对其建立的质量管理体系GB/T19001-2008，进行符合性和有效性审核的申请。审核范围（包括产品、过程、服务及区域）：马家驴肉罐头的生产及销售。”认证公司于2017年12月26日上午至2017年12月27日下午和2018年12月10日上午至2018年12月11日下午对马连升公司的质量管理体系第二次监督兼扩项标准转换和再认证进行审核，审核组长为何柳。在《管理体系审核报告》中，五、审核发现汇总分析评价（各体系分述部分-质量管理体系），1.2确定提供质量管理体系所需基础设施的充分性、适宜性以及对于基础设施维护的有效性，情况描述：“包括缓化池、操作台、真空拌馅机、液压灌肠机、蒸煮锅、熏煮锅、灭菌锅、真空包装机等，进行了日常维护保养。”1.4确定、提供质量管理体系所需监视和测量资源的充分性、适宜性以及对于需监视和测量资源保护，情况说明：“提供有化验室检验仪器台账，包括电子天平、分析天平、灭菌锅、干燥剂、酸度计和超净工作台等，设备使用状态正常。”2018年1月15日，认证公司向马连升公司颁发《质量管理体系认证证书》，内容“质量管理体系符合GB/T19001-2016/ISO9001:2015，认证范围：马家驴肉罐头及卤肉制品的生产及销售，证书有效期：2016年1月27日至2019年1月26日”。 邯郸市永年区市场监督管理局（以下简称“永年市场监管局”）现场检查发现，广府公司用于食品生产的关键设备有卧式杀菌锅两台，设备信息如下：一台制造单位是诸城鼎力机械有限公司，设计压力0.35Mpa，产品编号R2015-226，设备代码21703750220150226，制造日期是2015年9月，另一台检查未见设备铭牌。这2台杀菌锅均于2018年5月投入使用。该2台特种设备作业人员：张想娣（女）、岳华军（男），均无特种设备作业资质证件（特种设备操作员证）。广府公司生产场所于2018年2月份迁往新的生产地址（新地址距原地址至少1公里），并于2018年5月份取得新的食品生产许可证、正式投产。所用灭菌锅是新购置的设备，于2018年5月份才开始投入使用。马连升公司用于食品生产的关键设备有锅炉、灭菌锅各1台，在用，锅炉主要是为灭菌锅提供灭菌蒸气。信息如下：承压蒸气锅炉，设备代码11001015020170680，产品编号FAZ7605；杀菌锅2m3型号R2013-043，生产日期2013-04-20，设备代码21703737420130043，制造许可证：TS2237374-2022，生产厂家：诸城市商鼎机械有限公司。灭菌锅作业人员李娜（女），无特种设备作业资质证件（特种设备操作员证）。 2019年2月26日，永年市场监管局对何柳的询问笔录中记载“问：经我局执法人员对你负责认证的有关企业进行调查，发现邯郸市永年区马连升驴肉系列产品有限公司等企业内都有特种设备（压力容器），你在对这些企业出具的审核报告中也有显示，但据我们调查，这些企业中的起重机械、场内机动车、压力容器等特种设备均未经安全检验、未办理特种设备的检验报告和使用登记证……答：我当时对压力容器认识不足，关注不够。”2019年3月4日，永年市场监管局作出（冀永）市监罚告字[2019]006号《行政处罚告知书》，确认原告认证公司在永年区从事认证活动中减少认证规则规定的程序，其行为已违反《中华人民共和国认证认可条例》第二十二条第1款第1项的规定，根据《中华人民共和国认证认可条例》第六十条第1款第二项规定，拟给予以下行政处罚：1、责令改正；2、处100000元罚款。并于当日通过韵达快递向认证公司邮寄送达了该告知书。2019年3月22日，永年市场监管局向认证公司作出《通知书》，通知认证公司于2019年3月26日到永年市场管理局配合询问和调查，并于当日通过顺丰速运向认证公司进行了邮寄送达。2019年4月12日，根据认证公司要求，永年市场监管局作出永市监听通[2019]54号《行政处罚听证通知书》，决定于2019年4月22日9时在永年市场监管局对认证公司涉嫌减少认证规则规定的程序从事认证活动一案公开举行听证，并于当日通过EMS邮政特快专递进行了邮寄送达。2019年4月19日，永年市场管理局作出永市监函[2019]14号《关于对河北质量认证有限公司文件（冀质认[2019]08号）的回函》，其中认定行政处罚的事实和理由为：你公司在对邯郸市广府食品有限公司、邯郸市永年区虎腾紧固件制造有限公司、邯郸市永年区马连升驴肉系列产品有限公司进行认证活动中，没有对以上企业内特种设备、“特种设备使用登记证”、特种设备作业人员资质证进行审核，在减少认证规则规定的程序的情况下，对企业颁发了《质量管理体系认证证书》。该行为违反了《中华人民共和国认证认可条例》第二十二条第一款的规定。并于4月20日通过EMS邮政特快专递对认证公司进行了邮寄送达。2019年4月30日上午，永年市场监管局举行听证会，认证公司的负责人东皓、管理者代表史云炜到场，针对《行政处罚告知书》中提到的1、广府公司、虎腾公司、马连升公司特种设备审核程序问题；2、广府公司场所、产品、过程、产品标准、行政许可证明文件审核问题；3、虎腾公司管理混乱、未能出示和提供《质量手册》等问题；4、认证报告中多次出现不真实表述问题，永年市场管理局和认证公司进行了举证质证，认证公司并进行了陈述和申辩。2019年5月5日，永年市场监管局作出《关于对河北质量认证有限公司涉嫌减少认证规则规定的程序从事认证活动一案的行政处罚告知》，并于当日通过EMS邮政特快专递向认证公司邮寄送达。2019年5月9日，认证公司再次要求举行听证，永年市场监管局于2019年5月21日对其申辩意见不予采纳，并不再召开听证会。2019年6月12日，永年市场管理局出具永市监处[2019]54号《行政处罚决定书》，决定对认证公司罚款100000元。 以上事实，有《河北质量认证有限公司减少认证规则规定程序从事认证活动案》行政处罚案件卷宗、《邯郸市广府食品有限公司审核资料》、《邯郸市永年区马连升驴肉系列产品有限公司审核资料》及当事人陈述等在卷佐证。 原审法院认为，本案焦点为原告认证公司在对广府公司、马连升公司进行认证活动时，是否存在永市监处[2019]54号《行政处罚决定书》中认定的违法事实，及该违法事实是否违反了《质量管理体系认证规则》规定的程序。 永市监处[2019]54号《行政处罚决定书》对认证公司处罚100000元依据的事实为：一、当事人在对广府公司实施质量管理体系认证活动中有减少、遗漏认证规则规定程序和程序要求的行为。（一）当事人在认证审核中未对食品生产中的关键设备（杀菌锅）及其操作人员持证上岗的情况予以重点关注和审核，减少、遗漏了《质量管理体系认证规则》规定的程序——“5.6（2）按4.3.3.2（4）条要求已识别的重要关键点是否按质量管理体系的要求在正常和有效运行”。（二）当事人在认证审核中未对广府公司的迁址、行政许可证明文件和关键设备——灭菌锅的变化情况予以重点关注和审核，减少、遗漏了《质量管理体系认证规则》规定的程序——“5.6（1）上次审核以来质量管理体系覆盖的活动及影响体系的重要变更及运行体系的资源是否有变更”。二、当事人在对马连升公司实施质量管理体系认证活动中有减少、遗漏认证规则规定程序和程序要求的行为。从当事人的审核描述看，当事人并未对锅炉、灭菌锅的管理和控制情况、操作人员的持证上岗情况予以重点关注，减少、遗漏了《质量管理体系认证规则》规定的程序——“4.3.3.5（3）对质量管理体系覆盖的过程和活动的管理及控制情况”。 关于认证公司在监督审核广府公司马连升公司时，未对特种设备杀菌锅及操作人员持证上岗问题予以重点关注和审核问题，根据本院查明的事实，《质量管理体系认证规则》5.6（1）规定，“上次审核遗漏以来质量管理体系覆盖的活动及影响体系的重要变更及运行体系的是否有变更。”5.6（2）规定，“按4.3.3.2（4）条要求已识别的重要关键点是否按质量管理体系的要求在正常和有效运行”。在原告的两次《管理体系审核报告》中，均明确了关键点之一为灭菌过程，而灭菌锅属于特种设备，国家对特种设备有严格的要求，不但对安全上要求严格，同时对质量也必须严格要求。一个食品企业如果灭菌设备不能安全正常和有效运行，关系到消费者的食品安全。原告在监督审核中没有要求申请组织提交“特种设备使用登记证”“定期检验合格证”、灭菌锅作业人员的“特种设备操作证”等审核证据，即作出审核结论，减少、遗漏了认证程序，违反了《中华人民共和国认证认可条例》第二十二条的规定。被告依据《中华人民共和国认证认可条例》第六十条第一款第二项规定对原告作出处罚，事实清楚，适用法律正确。被告在处罚前告知了原告的违法事实，原告也行使了听证、陈述和申辩的权利。被告作出的行政处罚程序合法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出如下判决：驳回原告河北质量认证有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河北质量认证有限公司承担。 上诉人河北质量认证有限公司上诉称，请求撤销原判，依法撤销被上诉人作出的永市监处【2019】54号《行政处罚决定书》或发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、被上诉人在处罚决定书中认定上诉人对广府公司的迁址、行政许可证明文件未予以审核，存在减少、遗漏了《质量管理体系认证规则》的问题，严重歪曲事实。被上诉人未提前告知上诉人针对该“违法事实”进行处罚，更未针对该问题进行听证，严重违反程序问题。上诉人多次举证，证实就广府公司迁址以及行政许可文件均进行审查关注，并有详实的记录，上诉人没有减少、遗漏上述问题。针对该争议焦点，在一审判决中未予提及，仅仅以被上诉人已经邮寄告知违法事实并针对违法事实进行听证为由，搪塞、掩盖了被上诉人违反程序的事实。2、被上诉人没有法律依据证实上诉人不对“特种设备使用登记证”、“定期检验合格证”、灭菌锅作业人员的“特种设备操作证”进行关注属于违法，其对上诉人进行处罚有法可依。上诉人在认证过程中，严格审核了灭菌锅等设备的运转使用情况，对各项数据也严格进行了记载，已经对涉及到质量管理领域的活动进行了覆盖。根据《特种设备安全法》规定，特种备属于许可准入，对本案灭菌锅、锅炉的审查工作，属于被上诉人的职权范围，上述设备的使用运行，被上诉人的许可是前置条件，对上述设备的监督、管理被上诉人责无旁贷，被上诉人自己不作为违法不说，却将自己的懒政后果推脱给上诉人。 被上诉人邯郸市永年区市场监督管理局辩称，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原判。 1、根据《质量管理体系认证规则》的规定，《审核报告》应当准确、清晰的描述审核活动的主要内容，上诉人依据《审核报告》作出是否认证的决定。本案中的《审核报告》是上诉人作出认证的基础依据，应当依据《审核报告》的内容确定上诉人是否存在减少、遗漏的违规情形。通过《审核报告》的内容可以确定上诉人存在减少、遗漏认证程序的情形。2、上诉人在对邯郸市广府食品有限公司（以下简称广府公司）认证审核时，未对广府公司的迁址、行政许可证明文件的变化情况予以重点关注和审核。广府公司的厂长郭翠娥陈述，广府公司原址位于广府东关硅谷科技园内西侧，从2018年2月开始往现地址搬迁，到2018年5月份全部搬迁完毕，正式在新址从事食品生产活动。广府公司地址搬迁新址（原址相距1公里以上）是客观的事实。《质量管理体系认证规则》4.3.3.2规定，第一阶段审核应至少覆盖以下内容：（3）确认申请组织建立的质量管理体系覆盖的活动内容和范围、体系覆盖范围内有效人数、过程和场所，遵守适用的法律法规及强制性标准的情况。上诉人《审核报告》的第4页和第6页将场所和行政许可证明文件的变化列入审核的重要变更部分。因此上诉人应当对广府公司生产场所及行政许可证明文件变更的事实予以审核。上诉人在2018年8月对广府公司第二次监督兼标准转换审核中没有对广府公司地址搬迁、行政许可证明文件的变化情况予以审核。2018年8月广府公司第二次监督兼标准转换《审核报告》中没有任何地址变更的表述。广府公司2018年5月4日取得《食品生产许可证》的许可范围是罐头、肉制品，不包括蔬菜制品。但上诉人的2018年9月13日的质量管理体系认证证书中认证范围包括了蔬菜制品（酱腌菜）的生产销售。3、上诉人在认证审核中未对广府公司和邯郸市永年区马连升驴肉系列产品有限公司（马连升公司）的关键设备（杀菌锅、锅炉、灭菌锅）及其操作人员持证上岗的情况予以重点关注和审核，减少、遗漏了认证程序。（1）依据《质量管理体系认证规则》的规定，对于质量管理体系覆盖的整个活动所涉及的行政许可证明、资格证书、强制性认证证书等，上诉人均应当予以审核。上诉人质量管理体系认证书中的认证范围是，两公司产品的生产销售，绝非单单产品质量认证。上诉人应当对两公司产品的整个生产管理过程予以审核，自然包括设备的变更、设备使用的合法性以及操作人员的资质等情况。同时广府公司向上诉人提交的《质量管理制度》（质量管理手册）中描述：生产场所的设备符合加工工艺和国家法律、法规的要求；对于公司机房、锅炉房等特殊工种的操作人员应持特殊工种资格证方可上岗。也可证实，上诉人应当对锅炉、灭菌锅等特种设备使用的合法性以及操作人员的资质予以审核。（2）依据《特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》规定，锅炉和杀菌锅均属于特种设备，对其设备使用以及作业人员的资质匀是法律强制性规定。（3）上诉人对广府公司和马连升公司使用的锅炉、杀菌锅的变更以及设备使用的合法性、作业人员的资质未予以审核。广府公司现在新址使用的两台杀菌锅是于2018年4月购买，于2018年8月开始使用，在老厂的两台杀菌锅已经不再使用。《质量管理体系认证规则》5.6规定，监督审核时至少应审核以下内容：（1）上次审核以来质量管理体系覆盖的活动及影响体系的重要变更及运行体系的资源是否有变更。上诉人于2018年8月27日对广府公司进行第二次监督兼标准转换审核时，在《审核报告》中对此生产设备更换的情形没有任何描述，未对该变更事实予以审核。上诉人在给广府公司和马连升公司出具的《审核报告》中，对使用特种设备锅炉、杀菌锅法律强制规定必要的“特种设备使用登记证”“定期检验合格证”和作业人员的“特种设备使用登记证”没有任何描述，上诉人未对质量管理体系认证的产品生产过程中重要关键设备予以审核。4、被上诉人作出的行政处罚决定书程序合法。2019年3月4日，被上诉人通过邮寄的方式依法向河北质量认证有限公司送达了（冀永）市监罚告字〔2019〕第006号《行政处罚告知书》，当事人以答辩人在告知中对当事人违法事实、处罚理由、处罚依据不详细为由要求举行行政处罚听证。答辩人向上诉人送达了《听证通知书》定于2019年4月22日举行听证。上诉人提出延期申请，为充分保护上诉人权益，答辩人将听证时间延期至2019年4月30日。2019年4月30日，在我局会议室举行了行政听证会。会上就行政处罚决定书中上诉人所涉及的违法事实、处罚理由、处罚依据及有关证据向其做出了一一陈述。上诉人在听证过程中也予以了充分的申辩。当事人再次以我局在第一次告知中对当事人违法事实、处罚理由、处罚依据不详细为由提出异议。为了进一步充分保障上诉人权利，答辩人于2019年5月5日再次就当事人存在的违法事实、处罚理由、处罚依据以书面形式向当事人做出了详细说明。2019年5月9日，上诉人再次向我局提出申辩材料。申辩材料中原告对本行政处罚中认定的违法事实，再次进行了申辩。对当事人在听证会和书面提出的申辩意见答辩人认真进行了研究，并采信了其中合理的申辩理由，去除了部分拟认定的违法事实。因此，在行政处罚过程中已经维护了原告的申辩等权利。 二审查明的事实与原审一致。 本院认为，依照《质量管理体系认证规则》的规定，上诉人在认证监督审核中应当要求申请组织提交“特种设备使用登记证”“定期检验合格证”、灭菌锅作业人员的“特种设备操作证”等审核证据，对相关情况做出审核后做出审核结论。其未依照《质量管理体系认证规则》的规定程序要求作出审核结论，减少、遗漏了认证程序。被上诉人依据《中华人民共和国认证认可条例》第六十条第一款第二项规定对上诉人作出处罚，事实清楚，适用法律正确。被上诉人在处罚前告知了上诉人所具有的违法事实，充分保障了上诉人的听证、陈述和申辩的权利。原判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回其诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河北质量认证有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨伟娟 审 判 员 王金良 审 判 员 田熠中 二〇二〇年六月二日 法官助理 何 昊 书 记 员 张紫娟