南昌铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）赣71行赔终22号 上诉人：南昌县东新港埠有限公司，住所地：江西省南昌市南昌县东新乡，统一社会信用代码：91360121769798509G。 法定代表人梁耀辉，该公司首席代表。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201410547866。 委托代理人吴艳平，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201211429999。 上诉人：南昌县人民政府，住所地：江西省南昌市南昌县莲塘镇澄湖北大道99号，统一社会信用代码：113601216779913957。 法定代表人陈翔，该县县长。 委托代理人李用斌，该府工作人员。 委托代理人万保华，北京大成（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601199310296997。 上诉人南昌县东新港埠有限公司与上诉人南昌县人民政府（以下简称南昌县政府）行政赔偿一案，双方均不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行赔初109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告于2003年因被告招商引资落户在南昌县东新乡，后在东新乡建造案涉码头。因该码头的建设，原告先后经过立项、选址、环境评估、水利评估、航道评估等相关审批程序，取得了经营所需的部分行政许可，该码头于2015年6月竣工。2016年7月22日，南昌市人民政府办公厅发布《关于印发南昌市赣江城区饮用水源地环境综合实施方案的通知》（洪府厅发［2016］67号），通知中要求被告作为责任单位制定计划，对位于红角洲水厂饮用水保护区内的案涉码头实施搬迁。2018年6月15日，南昌县房屋征收与补偿安置工作总指挥办公室针对原告在内的码头等征收作出了《关于明确赣江风光带南延工程涉及码头、砂厂、搅拌站征收补偿标准的通知》（南征办［2018］6号），但双方并未就补偿搬迁事宜达成一致意见，被告亦未明确此次行为属于行政征收补偿或取缔违法经营。2018年9月12日，被告组织南昌县东新乡人民政府对原告码头实施了强制拆除，后原告不服诉诸本院，本院于2018年12月6日作出的（2019）赣7101行初1056号行政判决书在认定以上事实的同时确认了被告的强拆行为违反法律规定。该判决作出后，双方当事人均未提起上诉。该判决生效后，原告于2019年3月18日向被告寄送《国家赔偿申请书》等材料，要求被告对其损失进行国家赔偿，被告收到前述材料后在法定期限内未作出国家赔偿决定，原告据此向本院提起本次诉讼。 一审法院另查明，南昌县东新乡人民政府受南昌县人民政府委托于2018年6月14日针对码头范围内的房屋、仓库等地上建筑物、附着物等进行了丈量及评估，房屋及附属物建筑面积为8060.46平方米、围墙17.68平方米及压水井一只，评估总价为6282772元。原告的营业收入2016年为425285元、2017年为2045688.48元，由于原告于2017年7月码头断水断电被迫停业，故2017年的报税收入实际为7个月的营业收入。根据月平均额折算，原告2017年月业绩应为292241元，营业收入应为3506895元。2018年7月12日，江西省宏华资产评估事务所有限公司接受南昌县房产管理局的委托，针对码头范围内构筑物以及其他辅助设施30项内容评估（不含房屋、仓库等地上建筑物）原值为12571395.61元，经成新率折价后可补偿价值金额为10041813.04元；评估机器、设备18项原值为5526478.80元，经成新率折价后可补偿价格为1109834.84元。原告向本院提交的机器、设备清单中除上述18项外，还有3台叉车、1台清污车、5台装载机、3台空调柜机、24台空调挂机、1个保险柜、1套办公设施及1套厨房设备共计总金额为1923800元，经本院赴现场核对，不仅发现有双方共同确认的18项机器、设备外，还在堆积处清点发现叉车、清污车等部分物品，起吊机等大型机器设备已被切割损毁，车辆、空调等设施物品均已受到腐蚀及破坏接近报废。 一审法院又查明，2019年5月6日，南昌县非法占用港口岸线集中整治领导小组办公室向原告送达《关于配合码头评估拆迁的工作函》，函中明确：“我办将依据《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市现有码头专项整治补偿方案的通知》（洪府厅发[2019]24号），对你司码头开展评估工作。现已定于2019年5月7日对你司码头进行现场评估，请你司响应号召、积极配合评估。”2019年10月22日，原告以被告及其职能部门曾依据不同的补偿文件两度委托江西省宏华资产评估事务所有限公司对案涉厂房、仓库、机器、设备等进行评估并已制作相应评估报告为由向本院申请调查取证，请求本院依法调取江西省宏华资产评估事务所有限公司针对原告码头厂房、仓库、机器、设备等资产前后作出的两份评估报告。为查明本案事实，本院依法于2019年11月13日前往江西省宏华资产评估事务所有限公司经营场地进行调查取证，要求其提供案涉两份评估报告或现场清点数据，江西省宏华资产评估事务所有限公司法定代表人明确表示确实接受了被告及其职能部门的两次委托且制作了两份评估材料，但根据有关部门的要求，无法提供第二次评估的相关材料。经本院现场协调后，江西省宏华资产评估事务所有限公司仅提供了第一次评估报告中的部分数据。 一审法院还查明，2019年4月3日，南昌市人民政府办公厅作出《关于印发南昌市现有码头专项整治补偿方案的通知》（洪府厅发[2019]24号）中载明：1.根据法律、法规及相关文件精神，结合南昌港整体规划及实际情况对全市范围码头及岸线资源进行整体提示，协调机构为市非法码头整治领导小组办公室负责，各县（区）人民政府、开发区（新区）管委会为责任单位并由其负责补偿；2.评估标准的确定，房屋按照《关于南昌市旧城改造（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）的批复》（[2015]91号）进行评估，可移动的相关办公设施、设备由权属人自行搬离，但搬迁费参照文件中相关规定执行；3.其他基础设施的评估按重置成本乘以综合成新率等于评估值，其它基础设施、作业设备、地下回填料及其他附属物的评估均作出了相关规定。 一审法院再查明，2019年5月2日，原告以南昌市人民政府发布的《关于印发南昌市现有码头专项整治补偿方案的通知》（洪府厅发[2019]24号）中的附件侵犯其合法权益为由向南昌铁路运输中级法院提起行政诉讼，后南昌市人民政府委托南昌市非法码头专项整治工作领导小组办公室于2019年9月10日出具了《关于南昌市现有码头专项整治补偿方案附表相关情况的说明》（由南昌市交通运输局盖章），该说明中明确前述文件附件中的《南昌市非法码头分类处置意见表》所列明的码头为全市现有码头总量，共包含保留类、取缔类和暂缓处置类等三类。其中并未针对南昌县东新港埠码头有限公司综合货运码头的性质进行认定，也未作出具体的处置意见。不仅如此，鉴于该码头在上述文件出台前已于2018年9月12日被属地政府拆除，南昌县东新港埠有限公司综合货运码头作为补偿主体已不再存在。同时业主就拆除一事进行了诉讼，并已进入国家赔偿行政诉讼程序，故该码头不再纳入本次专项整治补偿的范围。2019年9月9日，南昌市司法局向南昌市交通运输局回复了《关于南昌县东新港埠有限公司综合货运码头补偿问题的意见》，该意见中明确案涉码头行政补偿法律关系已转变为国家赔偿法律关系，鉴于上述情况，我局同意你局提出的案涉码头不再纳入市政府办公厅洪府厅发[2019]24号补偿范围的意见。获取前述材料后，原告于2019年9月11日撤回其对南昌市人民政府的起诉。 一审法院认为,在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要对行政机关违法拆除行为给予惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。依照现行法律法规规定确定行政赔偿项目和数额时应秉持赔偿不低于补偿的基本原则，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的保护。本案中，原告系被告招商引资引入的企业，被告亦协调各部门为原告办理了开展码头经营所需的各类审批及相关许可，仅是码头建成后未通过环保验收，各行政机关的行为已对原告产生信赖保护利益，且在拆除期间，相关行政机关对案涉码头亦制定了征收补偿文件，被告在拆除前也进行了各项查勘及评估。因此，对于案涉码头的赔偿不仅要依据客观事实及第三方的鉴定评估报告，还应当符合行政机关作出的补偿规定，保证原告所获的赔偿不低于征收补偿这一基本原则。 根据原、被告的意见及审理情况，一审法院归纳本案的争议焦点即为原告可获得的赔偿金额如何认定并作如下分析： 首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”据此，只有当行政机关对相对人的合法财产进行非法侵害时，相对人才有提起国家赔偿的权利。本案中，被告违法强制拆除案涉码头已被生效裁判所确认，被告作为法定赔偿主体，应当承担对案涉码头的赔偿责任。 其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”因此，对于原告提出的直接损失及及其可获得的其他补偿利益应当结合双方证据及案件查明的事实综合予以认定。 一、关于直接损失的认定。被告在实施强制拆除行为前已经自行丈量评估及委托江西省宏华资产评估事务所有限公司定价评估的方式对案涉码头范围内的房屋、钢结构仓库等地上附着物以及机器、设备等进行了评估，并出具了相应的评估报告，故对评估报告中认定构筑物以及其他辅助设施补偿价值金额为10041813.04元、评估机器及设备补偿金额为1109834.84元及被告自行测量计算的房屋、仓库等建筑物金额为6282772元予以确认。经查明江西省宏华资产评估事务所有限公司确实进行了两次评估，虽本案证据只提交第一次的评估报告，但根据原告提供的清单及本院现场的查勘，可以确认在该评估报告的基础上遗漏了3台叉车、1台清污车、5台装载机、3台空调柜机、24台空调挂机、1个保险柜、1套办公设施及1套厨房设备共计总金额为1923800元，再因该物品系强制拆除时损毁，且被告及鉴定机构拒绝向本院提交第二次评估报告的前提下，故本院按评估报告对机器设备中载明的成新率20%-80%酌定50%成新率计算为961900元。综上，原告可获得直接损失的金额为房屋及厂库6282772元、构筑物以及其他辅助设施10041813.04元、评估机器及设备1109834.84元、遗漏设备物品961900元，以上共计18396319.88元。 二、关于其他可得利益的赔偿。因案涉码头建造于集体土地上，根据《关于印发南昌市现有码头专项整治补偿方案的通知》中规定码头房屋补偿应适用洪府厅字[2015]91号的相关规定，故相关赔偿为：1.搬迁补助费，100平方米每户每次500元，超过的每平方加3元，需要二次搬迁的，在原基础上增加一倍。案涉房屋、厂房的面积为8060.46平方米，故按两次计算补偿金为48762.76元[（500＋7960.46×3）×2]；2.提前搬迁补助费，每提前一天按200元补助，最多不超过60天，故计算为12000元。综上，原告可获得的其他损失为60762.76元。 最后，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”虽然在一般的赔偿案件中，仅对行政机关的侵害对直接损失予以裁判，但是行政审判的功能在于实质性化解行政争议，不让当事人在繁琐的行政程序中四处寻找救济，人民法院更应当根据实际情况及时定纷止争。 根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国航道法》等法律规定，码头的建设需要城市规划行政主管部门、建设行政主管部门、国土资源行政主管部门、发展改革部门、航运主管部门及房屋主管部门办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设施工许可、建设用地使用权、特种行业建设许可及报批和相关备案。因此，虽码头的建设具有特殊性，但在公共利益需要的前提下，一旦被拆除即意味着相关审批及许可也自然失去效力。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观事实发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”而原告的直接损失不仅限于固定资产及设备的投入，还包括办理相关审批、备案及许可所花费的人力、物力和时间，以及码头合法建成之后可获得经营利益等，对此行政机关仍应当给予一定的补偿。因此，行政诉讼中对该类补偿一定是有限且需参照相关规范性文件予以支撑的，故本院参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定”、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十二条“因征收房屋造成停产停业损失的补偿标准由征收当事人参照房屋被征收前经营主体上年度月均应纳税所得额、同类同地段房屋市场租金、从业人员最低工资协商确定；协商不成的，委托相关专业评估机构评估确定。停产停业补偿期以月为单位计算。实行房屋产权调换的，补偿期自征收房屋搬迁后至产权调换房屋交付止；实行货币补偿的，补偿期为6个月”以及洪府厅字[2015]91号文中补偿营业损失6个月之规定，故本案亦以6个月营业损失计算。现原告已举证证实2017年每月主营业务收入应为292241.21元，故酌定按6个月的停产停业损失计算为1753447.27元。 一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）项、第（八）项的规定，判决：一、被告南昌县人民政府于本判决生效之日起九十日内赔偿原告南昌县东新港埠有限公司共计20210529.91元；二、驳回原告南昌县东新港埠有限公司的其他诉讼请求。 上诉人东新公司上诉请求：1、撤销一审行政赔偿判决，并依法判决支持东新公司一审全部诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由南昌县政府承担。 上诉事实和理由：一、东新公司本次仅针对南昌县政府违法强拆行为申请国家赔偿并提起国家赔偿行政诉讼，该赔偿范围仅包括地面建筑物、构筑物、仓库等地上附着物、机器设施设备（以下统称地面附着物）以及因南昌县政府违法强拆导致东新公司的经营性损失（包括租赁损失、码头停业收入损失），东新公司并没有就码头征迁补偿或者安置事宜及后续码头的经营许可收回事项主张权利。南昌县政府在未与东新公司达成任何协议的情况下，拆除地面附着物后对于现状一直持放任态度，其根本没有考虑码头相关经营权利其实仍然存在后续处理的问题，甚至认为只要将码头地面附着物拆除就意味着整个码头都已不复存在。根据《中华人民共和国行政许可法》规定，东新公司持有的码头岸线使用等诸多许可在未被依法收回前，其相关权利仍然存在，故东新公司随时可以重新构建地面附着物恢复经营。一审法院直接通过判决的方式帮助行政机关收回并据此确定补偿的标准已明显超过本案所审查的范围以及东新公司的一审诉请。退一步说，假设一审法院为了减少当事人的诉累认为应该一并解决当事人所有问题，也应就东新公司码头岸线征收等事项一并处理。否则，该判决结果将可能导致东新公司除违法拆迁主张赔偿外，就码头征迁补偿或者安置事宜及后续码头的经营许可收回等补偿事项无法再行主张自身的合法权益。因此，本次赔偿判决只能局限在东新公司诉请范围内，其后续补偿的内容和事项应由南昌县政府明确征收依据以及征收标准后再行与东新公司协商，而非由一审法院直接判决。二、南昌县政府违法强拆行为导致东新公司停止经营后，所有员工仍处于待岗状态，员工工资亦正常发放；与案外人签订的租赁合同无法履行从而租户退租造成租金损失，这些损失均因南昌县政府违法强拆所致，明显具有直接的因果关系，并非间接损失。故上述损失依法应当得到赔偿。 上诉人南昌县政府上诉请求：撤销一审行政赔偿判决第一项，改判南昌县政府赔偿东新公司共计17434419.88元（包括构筑物及其他辅助设施价值金额10041813.04元、机器及设备价值金额1109834.84元、房屋及仓库等建筑物金额6282772元） 上诉事实和理由:一、东新公司主张南昌县政府强拆造成码头现场部分可移动设备、叉车、办公设施、空调损失，但未提供充分证据证明上述设备存在并在码头拆除过程中损坏，也不能证明拆除时的现存价值，一审判决仅凭现场查看以及东新公司的单方面提供的清单，即确认评估报告中遗漏了“3台叉车、1台清污车、5台装载机、3台空调柜机、24台空调挂机、1个保险柜、1套办公设施及11套厨房设备，共计1923800元”系事实认定错误。另外，一审判决自行酌定上述设备成新率为50%，从而认定东新公司遗漏设备物品损失金额961900元缺乏依据。二、本案东新公司的房屋及附属设施、构筑物、机器设备等已经被拆除，码头专项整治方案中的搬迁行为已经明显无必要，因此，搬迁补助费和提前搬迁补助费等项目不应当纳入赔偿范围。一审依据《关于印发南昌市现有码头专项整治补偿方案的通知》判令南昌县政府赔偿东新公司搬迁补助费和提前搬迁补助费共计60762元系适用法律错误。三、东新公司未取得港口经营许可证，依法不能开展从事港口经营，不存在码头停产停业的合法损失。同时，东新公司也非因吊销许可证和执照、责令停产停业等原因停止经营，其主张的经营性损失没有事实依据，也不符合《国家赔偿法》第三十六条的规定，不属于直接损失，不应纳入赔偿范围。即使要计算停产停业损失，也应是营业总收入减去营业总成本后的应纳税后所得收入，而不是全部营业收入，一审将全部营业收入认定为停产停业的损失，显然不符合法律规定。 本院认为，本案系南昌县政府及案外人南昌县东新乡人民政府违法强拆，造成东新公司财产损失，在赔偿义务机关南昌县政府未作出赔偿决定的情况下，东新公司向一审法院提起行政赔偿诉讼。经审查，一审判决存在超出一审原告诉请范围，认定事实不清等问题，具体分述如下： 一、关于超出诉请范围问题。东新公司一审提出的诉讼请求包括违法拆除地面建筑物、构筑物、仓库等地上附着物、机器设施设备以及因违法强拆造成的经营性损失，并不涉及行政许可收回的补偿问题。一审法院根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十二条以及洪府厅字[2015]91号文，酌定南昌县政府向东新公司支付1753447.27元的费用中，包含东新公司因办理相关审批、备案及许可的损失等补偿，超出了东新公司诉请范围。另外，东新公司一审也未就码头基础设施（含水泥地面、挡土围墙、字牌围墙、护坡等）向南昌县政府提出赔偿请求，但一审法院根据赣宏华评报字[2018]151号资产评估报告书对此予以认定，并判决南昌县政府向东新公司赔偿该部分损失，亦明显超出了东新公司诉请范围。 二、关于认定事实不清问题。1.一审法院依据东新公司提供的证据三十五（即被告制作的地面建筑物统计清单）认定：“南昌县东新乡人民政府受南昌县人民政府委托于2018年6月14日针对码头范围内的房屋、仓库等地上建筑物、附着物等进行了丈量及评估，评估总价为6282772元。”经查，该份证据系拍摄照片的打印件，仅有记录人员签名，而在被征收户、宣讲征收负责人、丈量人员、村委会负责人、乡镇负责人栏均没有签名，且南昌县政府在庭审中对其真实性提出了异议，东新公司提供该份证据的证明目的也仅是证明南昌县政府在强拆前曾对东新公司码头范围内的仓库、厂房等建筑物、构筑物、设施及设备等进行了统计，并以此作为与东新公司进行协商的依据，而并没有认可该份证据载明内容的真实性。该份证据不仅不符合法定形式，而且真实性存疑。一审法院依据该份证据认定上述事实不当。2.一审根据东新公司提供的清单及该院现场的查勘，认定：“机器、设备清单中除上述18项外，还有3台叉车、1台清污车、5台装载机、3台空调柜机、24台空调挂机、1个保险柜、1套办公设施及1套厨房设备，”经查，虽然东新公司、南昌县政府认可一审法院到现场进行查勘，但案卷中没有法院制作的现场勘验笔录和遗漏设备物品清单，一审法院认定上述事实证据不够充分。3.一审法院以东新公司2017年平均月营业收入计算其经营性损失，并未扣除其营业成本和交纳税款，存在不当。除上述事实认定不清外，一审还有其他事实亦认定不清，本院不再一一列举。 综上，一审判决存在超出一审原告诉请范围，认定事实不清，应发回重审。在重审过程中，一审法院应全面查清案件事实，并引导东新公司就南昌县政府违法强拆给其造成的损失一并提出国家赔偿，以减少当事人诉累，节约司法资源，使当事人的合法权益尽早得到实现。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行赔初109号行政赔偿判决； 二、本案发回南昌铁路运输法院重审。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年六月二十三日 法官助理  陈 安 书 记 员  刘世莹