江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终214号上诉人（原审原告）王晓萍，女，汉族，住江西省萍乡市安源区。上诉人（原审原告）汤婵，女，汉族，住江西省萍乡市安源区。上诉人（原审原告）钟世秋，男，汉族，住江西省萍乡市安源区。上诉人（原审原告）喻品光，男，汉族，住江西省萍乡市安源区。上诉人（原审原告）刘启虎，男，汉族，住江西省萍乡市安源区。上诉人（原审原告）陈波，男，汉族，住上海市黄浦区。上诉人（原审原告）徐俊，男，汉族，住江西省南昌市西湖区。委托代理人许文煜，广东大同律师事务所律师。被上诉人（原审被告）被告萍乡市安源区人民政府，住所地萍乡市安源区世纪广场。法定代表人康峰，区长。委托代理人李尤，安源区司法局副局长。委托代理人王双，安源区政府办工作人员。王晓萍等七人因其诉萍乡市安源区人民政府房屋征收决定一案，不服萍乡市中级人民法院作出的（2019）赣03行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，王晓萍、汤婵、钟世秋、喻品光、刘启虎、陈波、徐俊系安源区后埠街朝阳路后埠小区如意园商铺产权人。2016年，如意园部分业主以及如意园业主委员会向安源区后埠街道办事处反映，因润达国际建设导致其房屋地基下沉、房屋开裂，生命财产受到威胁，要求政府有关部门予以尽快处理和解决。安源区后埠街道办事处将业主反映的情况上报萍乡市安源区住房和城乡建设局（以下简称安源住建局）和安源区人民政府（以下简称安源区政府）。2016年5月23日安源住建局提出处理意见，安源区政府批复同意了该处理意见，决定待安源区政府明确牵头单位，制定消除安全隐患方案后，组织实施。2018年11月，安源区政府启动后埠神船岭（润达二期）棚户区改造项目。2018年11月7日，安源住建局发布《后埠神船岭（润达二期）棚户区改造项目房屋征收调查公告》，拟对后埠神船岭（润达二期）规划红线范围内的危旧房屋及附属物实施征收，并对拟征收房屋入户摸底调查。王晓萍等七人所有的房屋在该次拟征收范围内。2018年11月14日，安源住建局在组织人员入户调查后，将调查摸底结果汇总并在征收范围内予以了公示。2018年11月23日，安源区召开后埠神船岭棚户区改造项目房屋征收补偿方案论证会，对初拟的房屋征收补偿方案进行论证，相关人员对方案提出了修改意见。2018年11月25日，安源区政府对外发布《关于后埠街神船岭（润达二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征求公众对补偿方案的意见。征求意见的期限自公告之日起至2019年1月24日止。根据被征收人反馈的意见，安源住建局对征收补偿方案进行了修改，并将修改情况对外公布。2019年2月，江西盛安安全技术服务有限公司出具《安源区后埠神船岭棚户区改造项目社会稳定风险评估》，认为该项目建设符合国家产业政策要求，符合当地发展规划，实施该项目具有合理性，可行性，风险可控。2019年3月6日，安源区十一届人民代表大会第四次会议审议通过《关于安源区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，报告提出稳步推进包括神船岭棚户区改造项目在内的13个棚户区改造项目。2019年3月22日，安源区政府第46次常务会议审议通过《安源区后埠神船岭棚户区改造项目意向协议书》《安源区后埠神船岭棚户区改造项目房屋征收决定的公告（审议稿）》《安源区后埠神船岭棚户区改造项目工作奖惩方案》。2019年3月27日，安源区政府作出安征决字〔2019〕1号《安源区人民政府关于安源区后埠神船岭棚户区改造项目房屋征收的决定》，并在征收范围所在地及《萍乡日报》上进行公告。征收决定确定房屋征收部门为安源住建局，实施单位为安源区后埠街道办事处。补偿方案第十一条第二项规定，自签约起始日起至规定时间内签约并搬迁交房的，可给予住宅产权调换奖励及提前签约搬迁奖。同时还规定，被征收的非住宅（店铺）、公房和无合法手续的车库、杂屋不享受住宅产权调换补偿奖励。另查明，案涉项目符合安源区土地利用总体规划（2006－2020），且在萍乡市总体规划范围内，符合相关规划要求。项目征收补偿资金在项目房屋征收决定作出前已足额到位，现储存于萍乡市安源区财政局专户内，专款专用。原审法院认为，该案的争议焦点为安源区政府作出的被诉房屋征收决定是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。”安源区政府作为县级人民政府，有对辖区内房屋进行征收的职权。王晓萍等七人所在如意园小区存在地基沉降、房屋开裂和倾斜等安全隐患问题。为消除该片区房屋的安全隐患，改善老百姓的居住环境，安源区政府决定对该片区进行改造并对片区内的房屋进行征收，符合《征补条例》第八条第五项“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”征收房屋之公共利益目的。关于涉案项目是否符合“四规划一计划”的问题。《征补条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”根据萍乡市自然资源和规划局安源分局出具的说明，涉案项目符合安源区土地利用总体规划和城乡规划。安源区政府在《关于安源区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》提出稳步推进飞行山等13个棚户区改造，结合萍乡市安源区发展和改革委员会出具的证明，报告中提到的13个棚户区改造项目即包含本案神船岭棚户区改造项目。据此，可以认定涉案项目符合国民经济和社会发展规划和棚户区改造专项规划，并已纳入国民经济和社会发展年度计划。关于房屋征收补偿资金问题。根据《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。萍乡市安源区财政局出具证明，证实涉案项目房屋征收补偿资金在征收决定作出前已足额到位，储存于萍乡市安源区财政局的专户内。故王晓萍等七人关于房屋征收补偿资金未足额到位的理由不能成立。关于征收补偿方案中的奖励规定是否违法的问题。拆迁奖励是政府为鼓励被征收人积极签订补偿协议和配合搬迁工作等设置的奖励费用。该奖励费用与拆迁补偿费用不同，并不属于对被拆迁房屋价值的补偿，且通常是以及时签订补偿协议并搬迁为给付条件，即被征收人在规定的时间和要求内完成协议签订或搬迁后，才能获得奖励。该案安源区政府制定的选择产权调换和提前签约搬迁奖励措施，并未违反法律规定，且在众多房屋征收实践中普遍采用，王晓萍等七人认为该奖励规定违反“先补偿，后搬迁”原则的理由不能成立。关于被诉房屋征收决定作出程序是否违法的问题。安源区政府及其房屋征收部门安源住建局在本案征收项目启动后，组织实施了各项征收工作，即发布了房屋征收调查公告，对征收范围内的房屋进行调查登记，对拟定的征收补偿方案组织论证，对征收补偿方案征求意见稿进行公示并对集中反映的问题和修改情况进行回复，对社会稳定风险进行评估，召开区政府常务会议讨论并通过房屋征收决定公告（审议稿），拨付征收补偿专项费用，被诉房屋征收决定作出后在征收范围内进行张贴公示并在《萍乡日报》上进行公告。被诉房屋征收决定作出程序符合法律规定。王晓萍等七人提出，征收补偿方案征求意见时间少于30日。根据被告提交的《关于后埠街神船岭（润达二期）棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》以及张贴该公告的照片，安源区政府于2018年12月25日公示征收补偿方案征求意见稿，规定征求意见期限自公告之日起至2018年1月24日，征求意见时间不少于30日，并未违反法律规定。王晓萍等七人关于安源区政府征收补偿方案征求意见程序违法的意见，该院不予采纳。关于王晓萍等七人认为评估价值过低、申请复核评估机构未予答复的意见，与该案要求撤销房屋征收决定的诉讼无关，其以此认定安源区政府作出征收决定的程序违法没有法律依据。综上，安源区政府作出的《安源区人民政府关于安源区后埠神船岭棚户区改造项目房屋征收的决定》符合法律规定，程序合法。据此判决驳回王晓萍、汤婵、钟世秋、喻品光、刘启虎、陈俊的诉讼请求。王晓萍等七人上诉请求：1．撤销（2019）赣03行初31号行政判决；2．撤销安源区政府作出的关于安源区后埠神船岭棚户区改造项目房屋征收的决定；3．诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：第一，如意园不属于棚户区，也不存在安全隐患。一方面，案涉后埠街神船岭地处安源区繁华地段，位于萍乡新地标——润达国际城市综合体中心区域，上诉人的商铺属于沿街旺铺。另一方面，案涉小区建筑密度合理，使用功能完善，配套设施齐全，不存在设施缺失及老化现象，不属于棚户区。第二，案涉项目社会稳定风险评估程序违法。被上诉人出具的江西盛安安全技术服务有限公司出具的安源区后埠神船岭棚户区改造项目社会稳定风险评估拟证明案涉项目具有合理性，风险可控。但1．社会稳定风险评估应由政府部门作出，江西盛安安全技术服务有限公司没有任何评估资质，不是法定评估主体。2．案涉小区有很多业主反对拆迁工作。3．案涉风险评估未由政府常务会议讨论决定。第三，案涉项目征收补偿费用并未足额到位。被上诉人让其下属部门财政局证明其征收补偿费用足额到位，该证据并未能证明其补偿费用的具体数额，具体账户及资金存入的时间，根本无法证明被上诉人的资金状况符合规定。综上，被诉征收决定违反法律相关规定，请二审法院依法撤销。安源区政府答辩称，第一，答辩人作出的征收决定符合公共利益。自2016年3月至2017年期间，案涉如意园小区居民2此信访反映该小区出现危房现象，请相关部门尽快处理。在此期间，后埠街派工作人员对小区部分房屋进行了现场勘查和初步摸底，并向安源区住建局提交了《关于如意园小区相关情况的报告》，该小区102户住户中有84户同意选取就地安置或货币补偿的方式进行改造，2户不同意改造，16户暂时未取得联系。同时，因该片区整体规划的需要，萍乡市乡镇企业供销公司、萍乡市中小企业局等范围内约90户房屋居民也同意纳入案涉项目改造范围，答辩人基于民生考虑及大部分居民的意愿，依法启动案涉改造项目作出的被诉征收决定符合征收房屋之公共利益目的。第二，被诉征收决定程序和实体合法。其一，项目社会稳定风险评估程序合法。征补条例第十二条规定，政府在作出房屋征收决定前，须履行社会稳定风险评估的程序，若该征收项目涉及的被征收人数量较多，征收决定应当经政府常务会议讨论决定，而不是上诉人所称，社会稳定风险评估应当由政府部门作出，且应由政府常务会讨论决定。其二，案涉项目征收补偿费用足额到位。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。本案二审过程中，被上诉人向我院补充提交了如下证据：证据1．萍乡市中心城区用地规划图（总图及局部图），证明案涉项目符合萍乡市中心城区用地规划（商业金融用地）；证据2．安源区土地利用总体规划局部示意图，证明案涉项目符合安源区土地利用总体规划（允许建设用地）；证据3．九江银行股份有限公司安源支行出具的证明。证明案涉项目房屋征收补偿资金1.46亿元在2019年3月27日前已足额到位，专款专用。上诉人对证据1、2的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为其不能证明案涉项目符合公共利益。对证据3的三性均无异议。本院对上述三份证据的三性均予以认可。本院二审认定的事实与原审一致。本院认为，王晓萍等七人不服安源区政府作出《安源区人民政府关于安源区后埠神船岭棚户区改造项目房屋征收的决定》向原审法院起诉要求撤销该房屋征收决定。那么本案的争议焦点即是，被诉房屋征收决定是否合法，是否应当被撤销。根据征补条例第八、九条之规定，市、县人民政府作出房屋征收决定应当符合公共利益的需要，且确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案案涉地块的建设项目为旧城改造，经安源区第十一届人民代表大会第四次会议上审议通过，属于征补条例第八条第（五）项规定的由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要的情形，符合公共利益的要求。安源区政府提交的安源区第十一届人民代表大会第四次会议关于安源区2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划报告的决议、萍乡市中心城区用地规划图（总图及局部图）、安源区土地利用总体规划局部示意图、安源区发展和改革委员会出具的关于神船岭棚户区改造项目属于2019年该区经济社会发展预期目标和主要任务之一的证明、萍乡市自然资源和规划局安源分局出具的关于神船岭棚户区改造项目用地及规划说明等证据可以形成完整的证据链，证明涉案项目符合征补条例第九条之规定。安源区政府拟定涉案项目的征收补偿方案后在征收范围内进行了公布及征求意见，对涉案征收进行了社会稳定风险评估，保证了征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用后作出被诉征收决定，并在征收范围内予以公告。符合征补条例第十、十一、十二条的规定。关于上诉人提出的案涉地段不存在安全隐患，不属于棚户区的问题。住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条中规定，城市棚户区（危旧房）指城市规划区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。据此，棚户区改造的区域范围由市县人民政府结合当地实际情况确定，且针对的是一定区域内的房屋而非某一处房屋。同时，案涉小区业主在2016年也向后埠街办事处反映该小区房屋地基下沉，墙缝开裂，地面砖破裂，房屋已有倾斜的问题。安源区政府根据当地实际情况将神船岭棚户区改造项目列入该区2019年度棚户区改造年度实施计划，并通过了该区2019年国民经济和社会发展计划，并无不当。上诉人提出，案涉项目社会稳定风险评估不是政府部门作出，而是没有任何评估资质的江西盛安安全技术服务有限公司作出，且未经政府常务会议讨论决定，因此程序违法。首先，制作案涉风险评估报告的江西盛安安全技术服务有限公司的营业执照载明，其经营范围包括了社会稳定风险评估报告的编制。其次，法律法规并未规定社会稳定风险评估必须由政府部门自行制作，被上诉人安源区政府委托具有资质的公司编制，并无不当。最后，法律法规亦未规定社会稳定风险评估须经政府常务会议讨论决定。据此，上诉人的该上诉理由不能成立。对上诉人提出的案涉项目征收补偿费用并未足额到位的问题，被上诉人二审期间补充提供了九江银行股份有限公司安源支行出具的证明，证明涉案项目补偿资金1.46亿元在2019年3月27日已足额到位，并载明了账户名称。上诉人在二审质证时亦认可了该证据的三性。综上，安源区政府作出被诉房屋征收决定符合法律规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王晓萍、汤婵、钟世秋、喻品光、刘启虎、陈波、徐俊承担。本判决为终审判决。审判长  江怀玉审判员  万进福审判员  谢丽萍二〇二〇年六月二十四日法官助理丁雪书记员刘敏附：本判决所依据的法律法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。