福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终367号 上诉人（原审原告）仙游县鲤城金算盘广告材料商行，住所地福建省仙游县鲤城街道东门社区何厝26号。 法定代表人王雨宝，经理。 委托代理人林松敏、王少协，福建壶兰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福清市人民政府，住所地福建省福清市玉屏街道一拂路28号。 法定代表人张新怿，代市长。 委托代理人陈少海，福建闽众律师事务所律师。 委托代理人王文丰。 被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路96号。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人卢毅超。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 上诉人仙游县鲤城金算盘广告材料商行（以下简称金算盘商行）因诉福清市人民政府行政批复、福州市人民政府行政复议一案，不服莆田市中级人民法院（2019）闽03行初540号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，福建省海峡家居市场有限公司为举办“永鸿国际城选房活动”，于2018年4月23日与原告签订《活动执行合同书》，约定由原告承接永鸿国际城选房活动项目。之后，原告将现场舞台搭建作业分包给莆田市城厢区菲尚广告传媒店（以下简称菲尚传媒店）经营者沈新华，沈新华又将舞台钢架拆解回收项目承包给许海东，许海东雇佣李朝阳、李志涛搬运舞台钢架等物品材料。2018年5月2日16时30分许，永鸿国际城选房活动后的第二天撤场时，货车驾驶员曹后青为了方便搬运工将钢架搬上货车，启动货车开始向前方行驶，导致搬运工人李志涛从货车车厢后方跌落受伤，因伤势过重经抢救无效于当天17时许死亡。事故发生后，被告福清市人民政府高度重视，2018年5月8日，福清市安全生产监督管理局（以下简称福清市安监局）根据福清市人民政府的授权，组织成立“5.2”事故调查组，由福清市安监局牵头，相关职能部门、单位参与，对永鸿文化城“5.2”死亡事故进行调查。经事故调查组调取相关材料、实地现场勘察拍照及向李杰、许海东、谢飞、俞天官、李志松、李朝阳、曹后青调查询问后，于2018年6月29日形成《福建省海峡家居市场有限公司“5.2”死亡事故调查报告》（以下简称《“5.2”死亡事故调查报告》），该事故调查报告对事故发生的原因认为原告超范围经营、现场管理人员缺位、安全管理不到位等，系事故发生的间接原因之一，事故性质认定为一起一般生产安全责任事故。事故调查报告对有关责任单位和人员的处理意见是：建议由福清市安监局依法对原告进行行政处罚；对原告单位副总经理李杰、货车驾驶员曹后青涉嫌犯罪，建议由公安部门依法进行处理；对沈新华、许海东建议由原告单位进行处理。2018年7月19日，被告福清市人民政府根据福清市安监局上报的《“5.2”死亡事故调查报告》，向福清市安监局作出融政综〔2018〕228号《关于福建海峡家居市场有限公司“5.2”死亡事故调查报告的批复》（以下简称《事故调查报告批复》），同意“5.2”事故调查组上报的《“5.2”死亡事故调查报告》。2018年7月26日，福清市人民政府安全生产委员会办公室向事故调查组各成员单位和原告作出融安办〔2018〕91号《关于落实福建海峡家居市场有限公司“5.2”死亡事故调查处理意见的通知》，要求将事故有关责任单位和人员的处理情况、事故防范和整改措施的落实情况于2018年8月27日前书面报市安办备案。2018年8月13日，福清市公安局对事故涉嫌犯罪的李杰决定刑事立案侦查。 原告不服《事故调查报告批复》，向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2018年11月5日作出榕政行复〔2018〕71号《行政复议决定书》，决定维持福清市人民政府作出的融政综〔2018〕228号《事故调查报告批复》。原告不服该行政复议决定，于2018年11月20日向原审法院提起行政诉讼。原审法院以“《事故调查报告批复》不具有可诉性”为由，于2019年2月27日作出（2018）闽03行初502号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服向福建省高级人民法院提起上诉。2019年6月26日，福建省高级人民法院以“福清市人民政府依照法定职权作出《事故调查报告批复》，确认了原告为事故责任单位，具有公定力和约束力，已对原告的权利义务产生实际影响，该批复是可诉的”为由，作出（2019）闽行终296号行政裁定书，裁定：1、撤销原审法院（2018）闽03行初502号行政裁定；2、本案由原审法院继续审理。 原审认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定的“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。而本案事故发生地点是在“永鸿国际城”广场，该广场在永鸿国际城选房活动期间，处于封闭状态不允许车辆通行。虽然事故发生在永鸿国际城选房活动后第二天撤场时，但仍视为永鸿国际城选房活动的后续期间，故不属于《中华人民共和国道路交通安全法》调整和管辖的范畴。本案原告金算盘商行与福建省海峡家居市场有限公司签订《活动执行合同书》，由原告承接永鸿国际城选房活动项目，属于原告开展经营活动的行为。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定，从事生产经营活动期间发生事故属于生产安全事故。故此，原告认为本事故属于道路交通事故的理由不能成立，不予支持。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第三条第一款第（四）项、第十九条第二款、第三十二条的规定，被告福清市人民政府有权对涉案一般事故进行调查并对调查报告作出批复。据此，本案事故发生后，被告授权福清市安监局牵头，由福清市安监局、市公安局、市住房和城乡建设局（以下简称住建局）及福清市海口镇人民政府等多家单位组成事故调查组，分别向原告、福建省海峡家居市场有限公司调查取证，并询问相关当事人及证人后，由各成员单位参与人员签名并形成了《“5.2”死亡事故调查报告》。被告根据福清市安监局上报的《关于福建省海峡家居市场有限公司“5.2”死亡事故调查报告给予批复的请示》，向福清市安监局作出融政综〔2018〕228号《事故调查报告批复》，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。为此，被告福州市人民政府作出维持被告福清市人民政府《事故调查报告批复》的《行政复议决定书》也是正确的。原告主张《事故调查报告批复》存在事实不清，程序违法，依据不足，不予支持。《“5.2”死亡事故调查报告》只是建议追究相关单位及人员的法律责任，至于相关单位及个人是否被追究刑事责任、民事责任及行政责任等法律责任，属于另一种法律关系，可通过其他法律途径解决。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告金算盘商行的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由原告金算盘商行负担。 上诉人金算盘商行不服原审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，依法支持上诉人的一审诉讼请求，撤销福清市人民政府作出的融政综〔2018〕228号《事故调查报告批复》和福州市人民政府作出的榕政行复〔2018〕71号行政复议决定，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：一、本案事故性质实际为道路交通事故，一审法院认定为生产安全事故，属于认定事实错误。1.本案事故发生地为用于公众通行的广场，即“永鸿文化城”广场，符合法律规定的道路的特征。2.事故发生时，涉案车辆处于行驶状态，符合交通事故的认定情况。3.涉案车辆并非上诉人所有或使用。二、本案即使属于生产安全事故，因《“5.2”死亡事故调查报告》程序违法，内容不完整，福清市人民政府作出的《事故调查报告批复》也存在违法。1.事故调查组成员未在《“5.2”死亡事故调查报告》上签名，本案事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域，仙游县人民政府未派员参加事故调查报告，程序违法。2.《“5.2”死亡事故调查报告》中认定内容不符合事实与法律规定。本案事故发生的主要原因在于菲尚传媒店将工程擅自分包给无资质的许海东，菲尚传媒店及经营者沈新华才是本案事故发生的主要责任承担人。3.《“5.2”死亡事故调查报告》认定内容不完善。在对事故责任者提出处理建议上，对福建省海峡家居市场有限公司的企业主体责任、当地政府的属地监管责任和部门行业的监管责任等没有进行阐明。上诉人及被追究责任的主体均为外地主体，福清市本地的企业主体、当地主管部门均未被追究任何责任。三、一审法院认定《“5.2”死亡事故调查报告》只是建议追究相关单位及人员的法律责任，不影响其他法律责任的追究，该认定明显不符合事实。本案受害者李志涛家属已经根据福清市人民政府出具的《事故调查报告批复》向仙游县人民法院起诉。福清市公安局已经根据该批复对上诉人的员工李杰进行立案处理，李杰现也被移送福清市人民检察院，案件还在处理中。因此，福清市人民政府出具的《事故调查报告批复》已经对上诉人及其员工造成重大影响，其他法律关系均是以该批复为依据，并非一审法院所说的仅是建议意见。综上，一审判决认定事实、适用法律均错误。恳请二审法院查明事实，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人福清市人民政府答辩称：一、答辩人对本案的事故调查及批复具有管辖权，且作出的调查报告及批复事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。1.事故发生后，答辩人依法组成了由安监局、公安局、监察委、总工会、住建局、海口镇人民政府、仙游县人民政府组成的事故调查组，并邀请人民检察院派人参加，事故调查组的组成符合法定程序。2.事故调查组经调查后作出的《“5.2”死亡事故调查报告》，由参加调查的成员签字确认，并根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定由成立事故调查组的人民政府批复，符合法定程序，所作批复符合法律规定。3.《“5.2”死亡事故调查报告》及批复认定事实清楚、证据确凿充分。《“5.2”死亡事故调查报告》确定了事故发生单位金算盘商行的基本情况，分析了事故发生的直接原因、间接原因，并认定本次事故是一起“一般生产安全责任事故”。由于金算盘商行超范围经营，施工现场管理人员缺位，安全管理不到位，导致事故发生，对事故的发生负有责任。因此，建议市安监局依法对其进行行政处罚。同时，认定了相关责任人员李杰、曹后青、沈新华、许海东对本案事故的发生负有相应责任，并建议公安机关或者金算盘商行对其进行处理。由于李志涛已死亡，故《“5.2”死亡事故调查报告》建议免于追究责任。对金算盘商行、海口镇人民政府提出事故防范的要求及整改措施，符合法律规定。二、金算盘商行的上诉理由不能成立，应驳回其上诉请求。1.上诉人认为该起事故是“交通事故”，而不是“生产安全事故”，该观点不能成立。2.上诉人认为调查报告存在“调查组成员未签名”、“仙游县人民政府未参加调查组”等程序问题，不能成立。答辩人一审提供的证据可以证明事故调查组成员均已在调查报告的附表上签名，并且该附表与事故调查报告是同一份文件。答辩人在成立事故调查组时，已将仙游县人民政府纳入调查组成员单位，并已通知要求仙游县人民政府派员参加。仙游县人民政府发函表示由于工作安排等原因无法派员参加调查组。因此，本案调查组的组成符合法律规定。3.上诉人认为“菲尚传媒店及沈新华才是本案的责任承担人”、“福建省海峡家居市场有限公司等单位未被追究责任”，该观点不能成立。根据上诉人副总经理李杰的陈述，上诉人是将项目的搭建部分承包给沈新华个人，而不是承包给菲尚传媒店。故本案只能认定沈新华个人是转承包主体，沈新华已被调查组认定为本案事故有关的个人，菲尚传媒店不是本案的事故主体，上诉人才是本案适格的事故发生的主体单位。根据《活动执行合同书》，案涉工程的主要生产安全义务应由上诉人完成，故调查组未追究福建省海峡家居市场有限公司的责任是正确的。4.李杰作为现场管理人员，事故发生时未在现场履行现场管理人员的安全管理职责，是事故发生的间接原因之一，对事故的发生负有责任，其行为可能已涉嫌了犯罪，因此，《“5.2”死亡事故调查报告》建议公安机关依法处理并无不妥。《“5.2”死亡事故调查报告》只是提出建议，李杰最终是否会构成犯罪，应由侦查机关、检察机关、审判机关根据刑法、刑事诉讼法的规定作出判决。一审法院认定“事故调查报告只是建议”是正确的，上诉人的质疑不能成立。综上，上诉人提出的上诉请求及事实理由均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人福州市人民政府答辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款的规定，被上诉人具有审查、受理上诉人的行政复议申请并作出本案被诉行政复议决定的法定职权。原福州市人民政府法制办公室作为被上诉人的行政复议机构，具体办理行政复议申请的审查、受理、法律文书送达等具体事宜，亦具有合法的权力来源。被上诉人及行政复议机构在收到上诉人的行政复议申请之后，依法履行了通知补正、向被申请人发出答复通知书等程序。被申请人亦在法定期限内依法提交了书面答复意见及证据材料。后被上诉人经审查在法定期限内作出本案被诉行政复议决定。被上诉人作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。经审查，上述证据均已经原审庭审举证、质证。本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案中，虽然案外人李志涛死亡的原因是从行驶的汽车车厢跌落所致，但案涉事故发生地点是在“永鸿文化城”广场，该广场在永鸿国际城选房活动期间，处于封闭状态不允许车辆通行。虽然事故发生在永鸿国际城选房活动后第二天撤场时，但事故发生于活动现场的钢架拆除搬运过程中，根据本案上诉人金算盘商行与福建省海峡家居市场有限公司签订的《活动执行合同书》，仍属于上诉人承接的永鸿国际城选房活动项目范围，仍属于上诉人开展经营活动的行为。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定，从事生产经营活动期间发生事故属于生产安全事故。上诉人关于案涉事故不属于生产安全事故的上诉理由不能成立，本院不予支持。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第三条第一款第（四）项、第十九条第二款、第三十二条的规定，被上诉人福清市人民政府有权对涉案一般事故进行调查并对调查报告作出批复。在案证据证实，本案事故发生后，被上诉人福清市人民政府授权福清市安监局牵头成立事故调查组，并发函要求仙游县人民政府派员参加事故调查组，在仙游县人民政府明确无法派员参加事故调查的情况下，事故调查组成员由福清市安监局、福清市公安局、福清市住建局及福清市海口镇人民政府等多家单位组成，并无不当。上诉人关于仙游县人民政府未派员参加事故调查，事故调查组组成不符合法律规定的主张不能成立。在案证据还证实，福清市安监局向福清市人民政府报送《“5.2”死亡事故调查报告》时，已经随附事故调查组成员的签名，且签名模式与《“5.2”死亡事故调查报告》文末附注一致。上诉人关于调查组成员未签名，《“5.2”死亡事故调查报告》程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。 行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据确凿充分。本案中，《“5.2”死亡事故调查报告》以上诉人的经营范围不包括舞台搭建而认定上诉人承接福建省海峡家居市场有限公司举办的“永鸿国际城选房活动”现场布置项目超范围经营，但上诉人经依法登记的经营范围包括钢结构制作、广告制作服务、工程施工服务、庆典活动策划服务等。被上诉人将现场布置项目拆分并认定上诉人超范围经营，显然认定事实不清、证据不足。而且，既然《“5.2”死亡事故调查报告》认定上诉人超经营范围，却对福建省海峡家居市场有限公司将项目承包给无经营资质的主体实施未作相应责任认定亦属不当。另，《“5.2”死亡事故调查报告》仅根据李杰的笔录，未进一步查清沈新华与菲尚传媒店的关系，就认定上诉人将施工搭建部分承包给沈新华，沈新华又转包给许海东，同时建议上诉人对沈新华、许海东进行处理，亦属认定事实不清，证据不足。由于《“5.2”死亡事故调查报告》认定事实不清，证据不足，故被上诉人福清市人民政府作出同意该事故调查报告的融政综〔2018〕228号《事故调查报告批复》和被上诉人福州市人民政府作出的维持福清市人民政府的批复的行政复议决定，亦属认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销，并由福清市人民政府对福清市安监局上报的《“5.2”死亡事故调查报告》重新作出批复。 综上，上诉人关于撤销福清市人民政府的融政综〔2018〕228号《事故调查报告批复》和福州市人民政府榕政行复〔2018〕71号行政复议决定的诉讼请求成立，原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下： 一、撤销莆田市中级人民法院（2019）闽03行初540号行政判决； 二、撤销被上诉人福州市人民政府榕政行复〔2018〕71号行政复议决定； 三、撤销被上诉人福清市人民政府融政综〔2018〕228号《关于福建海峡家居市场有限公司“5.2”死亡事故调查报告的批复》，由被上诉人福清市人民政府在收到本判决之日起六十日内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人福清市人民政府和福州市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年六月二十三日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……