内蒙古自治区锡林郭勒乌拉盖管理区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内2591行初1号 原告赵某，住内蒙古自治区赤峰市。 被告乌拉盖管理区草原生态综合执法大队。 法定代表人秦某，队长。 委托代理人吴某，内蒙古驰信律师事务所律师。 第三人乌拉盖管理区贺斯格乌拉牧场。 法定代表人武某，场长。 委托代理人郭某，内蒙古经远律师事务所律师。 第三人王某，住内蒙古自治区。 原告赵某不服乌某（以下简称乌拉盖草原执法大队）作出的锡乌草执（草原）罚[2019]第9号行政处罚决定书，于2020年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案后，分别于2020年1月14日、1月15日依法向被告乌拉盖草原执法大队、第三人王某第三人乌拉盖管理区贺斯格乌拉牧场（以下简称贺场）送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年2月5日被告书面向本院申请延期提交答辩状及证据，本院审查认为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条之规定，准予延期至2020年3月20日，并向各方当事人送达《通知书》，被告于2020年3月18日向本院提交答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告赵某，被告乌拉盖草原执法大队法定代表人秦某及其委托代理人吴某，第三人贺场委托代理人郭某，第三人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告乌拉盖草原执法大队于2019年9月20日作出锡乌草执（草原）罚[2019]第9号行政处罚决定书，认为赵某于2019年9月9日在巴音胡硕镇乌兰哈达嘎查王某牧业点房前至河口路段铺设砂石路非法使用草原3.9亩，违反了《中华人民共和国草原法》第三十八条“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”。赵某已构成非法使用草原的行为。鉴于上述情况，乌拉盖草原执法大队依据《中华人民共和国草原法》第六十五条，对赵某处以罚款人民币3630元整。 原告赵某诉称，第一，赵某与贺场签订合同，对历史形成的农牧户生产、生活使用的道路进行修整，即对坑洼地段路面铺垫碎石，赵某组织人员铺垫碎石时，施工机械未离开路面，所以不存在未经批准非法使用草原的行为。第二，乌拉盖草原执法大队处罚的是破坏草原的行为，赵某在施工过程中根本不存在以上行为，被告乌拉盖草原执法大队作出处罚决定前，赵某再三向执法人员解释，但乌拉盖草原执法大队置之不理，依然违法作出处罚决定。第三，乌拉盖草原执法大队作出的行政处罚是不合理、不合法的，赵某是受贺场委托在旧砂石路上进行铺垫，受雇于贺场，即使乌拉盖草原执法大队进行行政处罚，行政相对人应该是贺场，而不是赵某。第四，赵某在提起诉讼以前并未收到过乌拉盖草原执法大队作出的《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》，对处罚情况一无所知。当时只收到了乌拉盖草原执法大队财务出具的缴纳罚款票据，并按票据上明确的数额3630元缴纳罚款。第五，乌拉盖草原执法大队称赵某未取得任何修路的资质，但是赵某只是对涉案道路进行铺垫填补，工程量太小不属于工程建设，不需要具备相关资质。据此，乌拉盖草原执法大队所作出的处罚决定，无事实及法律依据，严重侵害了赵某的合法权益，故起诉请求：1.撤销乌拉盖草原执法大队作出的编号为锡乌草执（草原）罚[2019]第9号行政处罚决定；2.诉讼费由被告承担。 原告赵某向本院提交了以下证据：1.《委托书》复印件一份，证明赵某是受贺场委托对贺额公路53公里处北草原自然道路及河口进行修缮维护作业。2.赵某申请本院调取的在贺场边境派出所备案的相关材料。材料第6-10页、第17-22页、第30-47页国树臣、王占明、陈荣、赵某、张瑞才、包海清的询问笔录，证明经施工人员和当地牧民确认涉案道路是很久以前就形成的道路，不是草原，赵某并未破坏草原和非法占用草原。材料第70-75页贺场边境派出所现场图片，证明赵某是在原始砂石路的基础上修整道路。被告乌拉盖草原执法大队对《委托书》的真实性不予认可，对本院调取的在贺场边境派出所备案的相关材料的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可。第三人贺场对《委托书》及本院调取的相关材料真实性、合法性、关联性予以认可。第三人王某认为贺场无权在巴音胡硕镇的草场上行使权利，对证明目的不予认可。 乌拉盖草原执法大队辩称，第一，赵某的违法行为真实存在，应当依法受到法律处罚。2019年9月9日乌拉盖草原执法大队接到群众举报，来到赵某施工现场，赵某正在进行铺路作业，乌拉盖草原执法大队工作人员现场进行拍照、测量，对赵某进行了询问，并制作了笔录。赵某对其造成的草原破坏行为供认不讳，最终测量赵某破坏草场面积为3.92亩。第二，赵某在起诉状中诉称不存在破坏草原行为，其诉称与事实不符。赵某私自用山皮石铺设草原路，未报任何单位备案及取得批准手续，其行为违反了《中华人民共和国草原法》第三十八条、第六十五条规定。赵某作为自然人未取得任何修路的相关资质，不具备修路的资格，因此赵某与贺场签订合同维修道路，因其不具备合同主体资格，该合同不具有法律效力，也不能作为其实施违法行为、对抗法律的相关依据。第三，赵某诉称其受贺场委托对涉案道路进行填补，但是贺场无权擅自改变草原用途，涉案道路路面并没有任何阻碍草原恢复的物体，赵某私自铺垫道路阻碍草原植被恢复，该行为已经构成违法。第四，赵某诉称对涉案道路进行填补是为了方便附近农牧民通行，是利民的善举，但该道路有一条河，一般车辆无法通过，由此可见，这条路并不是牧民生产生活的必经之路。赵某和贺场一直主张填补道路的行为是善举，但是善举也应该在法律规定范围内进行，该行为破坏草原已经构成违法。第五，赵某诉称并未收到乌拉盖草原执法大队作出的相关行政处罚，但是其在起诉状中大篇幅的摘抄了《行政处罚决定书》的内容，并且按照文书处罚的金额，在规定期限内缴纳罚款。第六，乌拉盖草原执法大队作出锡乌草执（草原）罚[2019]第9号《行政处罚决定书》是依据法律规定并在自己的职权范围内进行处罚，适用法律正确。乌拉盖草原执法大队是经国家行政主管部门审批并授权的执法单位，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条的规定具有行政处罚的权利，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第二条、第三十条规定对赵某进行的行政处罚是符合法律规定的，不存在无法律依据的情形。第七，赵某主张未收到任何法律文书。如果未收到法律文书，不产生法律效力，没有法律效力的法律文书谈何撤销，赵某的主张难以自圆其说。综上所述，乌拉盖草原执法大队对赵某作出的锡乌草执（草原）罚[2019]第9号《行政处罚决定书》，事实清楚，法律依据准确，并不存在任何侵犯赵某合法权益的行为，故请求人民法院驳回赵某的全部诉讼请求。 被告乌拉盖草原执法大队向本院提交了以下证据、依据：1.《中华人民共和国事业单位法人证书》，证明乌拉盖草原执法大队是具有草原生态执法职权的事业组织。2.《中华人民共和国草原法》第六十五条之规定，证明乌拉盖草原执法大队由国家行政主管机关授权执法，并依法对非法使用草原的单位或者个人进行行政处罚。3.执法人员李东升、韩玉柱、斯琴朝克图的《内蒙古自治区行政执法证》复印件和乌拉盖草原执法大队出具的三名执法人员的工作证明复印件，证明乌拉盖草原执法大队执法人员的执法权由国家行政机关授权，执法行为符合法律规定。4.《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》《现场照片》《赵某非法使用草原点位图》复印件各一份，证明赵某确实存在非法使用草原的行为，且经执法人员现场测量后制作点位图，确定赵某非法占用草场的面积为3.92亩。5.《行政处罚立案审批表》《案件处理意见书》《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定审批表》《行政处罚决定书》复印件各一份，证明乌拉盖草原执法大队对赵某作出的行政处罚程序是严格按照行政程序进行的。原告赵某对乌拉盖草原执法大队的处罚权和执法人员的资格予以认可，对法律条文的规定予以认可，但认为不应适用该法律条文；对《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》《现场照片》《赵某非法使用草原点位图》《行政处罚立案审批表》《案件处理意见书》《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定审批表》《行政处罚决定书》的真实性予以认可，但上述部分文书并未收悉。第三人贺场对乌拉盖草原执法大队的处罚权和执法人员的资格予以认可，对法律条文的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可。第三人王某对乌拉盖草原执法大队提交的证据均予以认可。 第三人贺场述称，乌拉盖草原执法大队对赵某作出的政处罚不合法，更不合理。第一，赵某与贺场签订《委托书》，贺场委托赵某对涉案道路进行铺垫平整。第二，赵某铺设平整的是道路，并非草原。涉案道路是在2006年就已经存在的道路，功能是供群众生产生活使用。《坐标点位图》能够显示涉案区域是道路。另外，赵某申请本院调取的在贺场边境派出所备案的相关材料中的询问笔录均能够证明涉案区域是早已存在的道路。第三，内蒙古自治区出台《进一步深化农村公路管理养护体制改革指导意见》，按照“县道县管、乡道乡管、村道村管”三级管养原则，保障道路通畅。贺场出于方便通行，防止路面损害后，车辆破坏其他草场通行的目的，出资雇佣赵某在辖区内铺垫路面，是对大众有益的行为。第四，乌拉盖草原执法大队没有证据证明涉案部分原来是草原，作出的行政处罚不正确会在社会上引起不良影响。第五，赵某只是对道路进行简单铺垫和平整，不属于工程建设，不需要相关资质。 第三人贺场向本院提交了以下证据：1.《关于贺斯格乌拉牧场贺额公路53公里处北侧经河口通往乌拉盖管理区草原兴发牧业有限公司（原计委）的草原自然道路说明》原件一份，证明涉案道路属于贺场所有，该道路是通往贺场与巴音胡硕镇的自然通道，是历史形成的道路。2.《委托书》复印件一份，证明贺场委托赵某对贺额公路53公里处北草原自然道路及河口进行修缮维护作业。3.《坐标点位图》一份，对涉案道路进行了标注，证明该道路是历史存在的，至今仍在使用，且这条道路不属于王某承包草场，属于公共通道。原告赵某对上述证据均予以认可。被告乌拉盖草原执法大队、王某对《关于贺斯格乌拉牧场贺额公路53公里处北侧经河口通往乌拉盖管理区草原兴发牧业有限公司（原计委）的草原自然道路说明》《坐标点位图》等证据均不予认可。 第三人王某述称，乌拉盖草原执法大队对赵某作出的行政处罚行为是正确的。第一，涉案区域位于王某的草场内，以前确实铺垫过道路，现在柏油路已经修起来了，砂石路也已经畅通了，该草场已经有5年没有车辆通行，不应该在王某的草场铺垫道路。第二，由于赵某在涉案道路上铺垫砂石，王某的草场被淹了，现在小车不能在该路上通行，王某的草场也被破坏了。第三，涉案草场属于镇政府管辖，不属于贺场管辖范围内，贺场无权在草原上铺设道路。原告赵某及第三人贺场对王某的陈述均不予认可。被告乌拉盖草原执法大队对第一项、第二项予以认可，对第三项表示不清楚。 经庭审质证，确认无争议的事实证据有：1.原告具有诉讼主体资格，本次起诉未超过法定起诉期限。2.被告具有作出本案具体行政行为的职权。3.被告乌拉盖草原执法大队提交的《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》《现场照片》《赵某非法使用草原点位图》及执法人员的《内蒙古自治区行政执法证》等证据，原告及第三人对其真实性、合法性、关联性均认可。 经庭审质证，存有争议的事实证据有：1.被告提交的《行政处罚立案审批表》《案件处理意见书》《责令改正通知书》《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定审批表》《行政处罚决定书》，原告认为被告没有向其送达上述文书，违反了法定程序。2.涉案草原权属不明。原告不清楚涉案草原的权属，被告称隶属于乌拉盖管理区巴音胡硕镇乌兰哈达嘎查，第三人贺场称隶属于贺场，第三人王某称隶属于巴音胡硕镇。3.原告及第三人贺场提交的《委托书》，被告对其真实性不予认可，认为第三人贺场对贺额公路段是否有权维修有待商榷，且委托事项为修缮草原自然路，但并未获得草原主管部门、自然资源部门、交通部门的批准，第三人王某认为贺场无权在巴音胡硕镇的草场上行使权利。4.原告赵某申请本院调取的在贺场边境派出所备案的相关材料中第68页《王某草场及周边示意图》、第69页《草牧场示意图》，第三人王某称，对第68页中标注的数字及第69页中标注线以外的文字不认可，被告对此表示不清楚。5.第三人贺场提交的《关于贺斯格乌拉牧场贺额公路53公里处北侧经河口通往乌拉盖管理区草原兴发牧业有限公司（原计委）的草原自然道路说明》，被告乌拉盖草原执法大队不予认可，认为贺场是本案当事人，其出具的说明不具有证明力。第三人贺场提交的《坐标点位图》，被告乌拉盖草原执法大队不予认可，从图中不能看出涉案道路是老路，也不能证明是牧民的必经道路，同时该道路未经行政机关批准。 经审理查明，原告赵某与贺场在2019年8月30日签订《委托书》，贺场委托赵某对其自认为隶属于贺场辖区内贺额公路53公里处北草原自然道路及河口进行修缮维护作业。2019年9月9日，被告乌拉盖草原执法大队接到群众举报称，赵某在巴音胡硕镇乌兰哈达嘎查王某牧业点房前至河口路段铺设砂石路。经乌拉盖草原执法大队现场勘查测量自认为赵某非法使用草原3.9亩，查明实际为3.92亩，认为赵某违反了《中华人民共和国草原法》第三十八条之规定，依据《中华人民共和国草原法》第六十五条进行处罚。乌拉盖草原执法大队于2019年9月9日作出《责令改正通知书》，2018年9月16日作出《行政处罚事先告知书》，2018年9月20日作出《行政处罚决定书》，经当庭审查，《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》中日期书写为笔误，实际文书制作日期分别为2019年9月16日、2019年9月20日。上述文书被告均未能提供原告赵某签字捺印的送达回证，也没有录音、录像等电子数据记载向赵某送达过上述文书，并且原告赵某不认可曾收到上述文书。另，被告乌拉盖草原综合执法大队作出本案具体行政行为时对以下事实未调查取证或认定不清：第一，未对铺垫涉案道路的必要性和合理性进行全面调查，根据《中华人民共和国行政处罚法》中的“比例原则”，乌拉盖草原执法大队在作出行政处罚前未对“破坏草原”还是“铺设道路”行为进行调查，未全面考量保护草原与便于农牧民通行的权重；第二，该《行政处罚决定书》中仅处以罚款，并未要求整改，也未提出具体的整改内容，不符合《中华人民共和国草原法》第六十五条关于“尚不构成刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被”的要求。故乌拉盖草原执法大队作出的锡乌草执（草原）罚[2019]第9号《行政处罚决定书》首先在程序上违法且对事实存在认定不清。 本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条之规定，行政处罚决定书应向当事人送达，并由当事人在送达回证上签字。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告乌拉盖草原执法大队对作出的行政行为具有举证责任。本案中乌拉盖草原执法大队并未向法庭提交赵某签署的送达回证，也未提交录音、录像等电子数据，视为没有证据证明向赵某送达了《行政处罚决定书》等文书，故应认定被告未向原告合法送达被诉行政行为的法律文书，剥夺了原告赵某陈述、申辩以及申请听证的权利，违反了法定程序，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 撤销被告乌拉盖草原执法大队2019年9月20日作出的锡乌草执（草原）罚[2019]第9号行政处罚决定书。 案件受理费50元（已由原告赵某预交50元），由被告乌拉盖草原执法大队负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于锡林郭勒盟中级人民法院。 审 判 长  康建军 审 判 员  张弛应 人民陪审员  李志春 二〇二〇年六月三日 法官 助理  程 晗 书 记 员  康亚慧 附：相关法律条文 1.《中华人民共和国行政处罚法》 第四十条：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （1主要证据不足的； （2适用法律、法规错误的； （3违反法定程序的； （4超越职权的； （5滥用职权的； （6明显不当的。