江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终273号上诉人（原审原告）孙春生，男，1978年4月29日生，汉族，住于都县。上诉人（原审原告）孙金金，女，1965年7月22日生，汉族，住于都县。上诉人孙金金之委托代理人葛长福，男，1961年4月8日生，汉族，住于都县。被上诉人（原审被告）于都县人民政府，住所地：于都县滨江大道42号。法定代表人陈阳山，该县县长。委托代理人曾红建，于都县自然资源局股长。原审第三人于都县贡江镇人民政府，住所地：于都县贡江镇长龙路6号。委托代理人巫建洲，于都县贡江镇人民政府副主任科员。原审第三人于都县贡江镇上欧村上屋小组。诉讼代表人易洪通，该组组长。原审第三人于都县贡江镇上欧村下屋小组。诉讼代表人易烈禄，该组组长。原审第三人于都县贡江镇上欧村菖蒲小组。诉讼代表人刘军盛，该组组长。原审第三人于都县贡江镇上欧村温屋小组。诉讼代表人温起洪，该组组长。上诉人孙春生、孙金金诉于都县人民政府（以下称于都县政府）土地行政征收及补偿一案，不服赣州市中级人民法院（2020）赣07行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院认定，2007年12月3日，孙春生与于都县贡江镇人民政府（以下称贡江镇政府）签订《果业用地承包合同》，承包位于温屋组的集体土地84.213亩，承包期限自2006年1月1日至2055年12月31日。2009年，孙春生与孙金金签订《果园买卖合同》，将部分果园转卖给孙金金经营管理。2016年1月6日，于都县政府发布《于都县移民二期项目建设用地征收土地公告》（于批征地公告字［2016］11号）、《于都县移民二期项目建设用地征地补偿、安置方案公告》（于批征地补偿字［2016］11号），对征收土地范围，土地补偿费、安置补助费标准、金额、支付对象和支付方式，青苗补偿标准、支付对象和支付方式等内容在被征地村予以了张贴公告。孙春生、孙金金经营的果园在征收范围内，其分别于2016年6月21日，2016年4月19日与于都工业新区征地搬迁工作领导小组办公室签订了《果园征用补偿协议》，协议对果园果树以及相关附属设施补偿金额进行了约定，协议约定的款项已履行，涉案土地已实施平整。2016年10月，孙春生对土地补偿费及安置补助费的支付不服，向该院提起行政诉讼，诉讼请求为：1.请求依法确认于都工业新区征地搬迁工作领导小组办公室与其签订《果园征用补偿协议》的行为违法，并撤销该补偿协议；2.请求判决被告于都县人民政府支付原告果园征地补偿款人民币2150525元（45000元-12500元×66.17亩）及滞纳金77418.9元，合计人民币2227943.9元。该院于2017年4月19日作出（2016）赣07行初221号行政判决，驳回孙春生的诉讼请求。孙春生不服，提起上诉，江西省高级人民法院于2018年2月28日作出（2017）赣行终501号行政判决，驳回了孙春生的上诉，维持原判。孙春生仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院裁定驳回孙春生的再审申请。2020年1月，孙春生、孙金金提起本案诉讼，诉讼请求是：1.依法判决于都县政府征收土地程序违法；2.依法判决于都县政府于府办字〔2013〕226号《关于规范全县各乡镇土地征收工作的通知》、于府办字〔2016〕1号《关于调整我县土地征收标准的批复》的规范性文件，对征收果园土地类型规定违法；3.依法判决被告于批征地公告字[2016]11号《于都县移民二期项目建设用地征收公告》、于批征地补偿[2016]11号《于都县移民二期建设项目征地补偿安置方案》对征收果园土地类型规定违法，支付对象规定违法；4.依法判决于都县政府拒绝支付为提高土地生产能力的生产性投入征地补偿费违法；5.依法判决贡江镇政府支付违约金2万元人民币；6.依法判决于都县政府和第三人支付征地补偿费、违约金及维权损失费总计人民币359.9281万元；7.本案诉讼费用及维权损失费由于都县政府承担。一审法院认为，对于诉求一：依法判决于都县政府征收土地程序违法。根据起诉状陈述，本案征地行为发生在2016年上半年，另结合孙春生、孙金金分别于2016年6月21日，2016年4月19日与于都工业新区征地搬迁工作领导小组办公室签订《果园征用补偿协议》、已领取果园补偿款及孙春生于2016年10月向人民法院起诉请求撤销《果园征用补偿协议》的事实，可认定孙春生、孙金金最迟于2016年6月即知道案涉土地被征收的行政行为，其于2019年12月14日起诉请求确认征收土地的程序违法超过法定的起诉期限。另外，土地征收行为改变的是土地性质和用途，涉及的利害关系人为土地的所有权人和使用权人，孙春生、孙金金只是土地的承包人，不属于征收行为的利害关系人，其无权对征收行为提起行政诉讼，承包人对补偿行为可以提起诉讼。因此，孙春生、孙金金对本案的征收土地行为不具有原告的主体资格。对于诉求二：依法判决被告于府办字〔2013〕226号《关于规范全县各乡镇土地征收工作的通知》、于府办字〔2016〕1号《关于调整我县土地征收标准的批复》的规范性文件对征收果园土地类型规定违法。该诉求实质是请求人民法院对该规范性文件的一并审查。行政诉讼法规定的对规范性文件的审查为附带性审查，由于孙春生、孙金金提起的诉求一依法应当裁定驳回，因此对诉求二不予审查。对于诉求三：依法判决于都县政府于批征地公告字[2016]11号《于都县移民二期项目建设用地征收公告》、于批征地补偿[2016]11号《于都县移民二期建设项目征地补偿安置方案》对征收果园土地类型规定违法，支付对象规定违法；诉求四：依法判决于都县政府拒绝支付为提高土地生产能力的生产性投入征地补偿费违法；诉求六：依法判决于都县政府和第三人支付征地补偿费、违约金及维权损失费总计人民币359.9281万元。该三项诉求实质是对于都县政府对其果园土地补偿的支付及补偿标准不服，即认为于都县政府应当按照果园用地4.95万元/亩予以补偿，不应当按照林地1.4万元/亩进行补偿，其差额部分应当补偿给孙春生、孙金金。于都县移民二期项目建设用地征收公告和征地补偿安置方案于2016年1月在被征地村予以了张贴公告，孙春生、孙金金应当知道该征收公告和征地补偿安置方案的内容，即征收公告、征地补偿安置方案载明的土地补偿费、安置补助费标准、金额、支付对象和支付方式等内容。孙春生、孙金金于2016年6月21日，2016年4月19日与于都工业新区征地搬迁工作领导小组办公室签订了《果园征用补偿协议》，也应当知道涉案土地的补偿标准及支付对象。特别是孙春生、孙金金对涉案的土地补偿争议已在2016年10月提起过行政诉讼，该次诉讼的诉求二包含了要求被告应当按照果园用地的标准给予补偿，并且请求支付给孙春生、孙金金，与本次的诉求三、四、六指向的诉讼标的基本相同，前诉的诉讼请求已被生效判决予以驳回，本诉的诉讼请求三、四、六实质被前诉的裁决所涵盖，诉讼标的即是否应当依照果园用地的标准给予补偿及是否应当支付给孙春生、孙金金及应向谁主张补偿的问题已为生效裁判所羁束。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；应当裁定驳回起诉。因此，孙春生、孙金金的诉求三、四、六实质属于重复起诉且超过起诉期限，诉讼标的已为生效裁判所羁束，依法应当驳回。对于诉求五：依法判决贡江镇人民政府支付违约金2万元人民币。原告孙春生与贡江镇政府签订的《果业用地承包合同》属于民事合同，不属于行政合同（协议），由此产生的争议应当属于民事争议，孙春生、孙金金要求贡江镇政府支付违约金的诉求不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）、（六）、（九）项、第三款，第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回孙春生、孙金金的起诉。孙春生、孙金金不服一审裁定，提起上诉称：于都县政府征收土地程序违法，必须依法修正其规范性文件征地程序和果园征地补偿标准。一审法院违反《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，没有尽到应当指定期限责令上诉人补正或者更正，就在上诉人提供证据依据后裁定驳回起诉。一审法院没有依法开庭审理，没有对上诉人提供的事实证据的合法性作出认定，对不采用的事实证据也未作出理由说明。一审法院认定上诉人起诉超过法定期限错误。上诉人一直不知道征收果园土地的征地程序违法、土地类型认定违法、征地补偿标准违法、支付对象违法实质内容，上诉人提起行政诉讼耽误法定期限。一审法院对《果园征用补偿协议》补偿内容认定错误，对上诉人不具有诉讼主体资格事实认定错误，对本案与前诉案件构成重复起诉认定错误，对诉讼标的已为生效裁判所羁束认定错误，对上诉人与贡江镇政府之间属于民事合同不属于行政合同认定错误。一审法院适用法律错误，支持被上诉人错误行为不妥。请求二审法院撤销一审裁定，将本案指定赣州市中级人民法院以外的中级人民法院管辖。于都县政府辩称，答辩人依法履行了土地征收程序，不存在上诉人主张的“征收土地程序违法”情形，制定的有关规范性文件不存在违法之处。被征收土地补偿费依法均属于土地所有权人，上诉人作为承包经营权人无权主张该费用，上诉人不但不是该诉请的适格主体，而且属于重复诉讼，依法应当予以驳回。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。对一审认定的事实，本院二审予以确认。本院认为，孙春生、孙金金提起六项诉讼请求，从表述看，其中针对于都县政府作出行政行为或者不作为起诉的是诉求一（判决该府征收土地行为违法）、诉求四（判决该府拒绝支付其因投入而提高土地生产能力和未能回收的生产性投入的征地补偿费违法）、诉求六（判决该府和第三人支付其征地补偿费、违约金及维权损失总计359.9281万元）。针对该三项诉讼请求涉及的行政行为，本院（2017）赣行终501号行政判决已经明确，孙春生只是被征收土地的承包经营者，并不是所有者，其无权主张被征收土地的土地补偿费、安置补助费。最高人民法院（2018）最高法行申6877号行政裁定同样认定，孙春生只是被征收土地的承包经营者，并非所有人，故其无权直接主张土地补偿费、安置补助费。孙春生仅能直接主张地上附着物及青苗补偿费，而无权要求征地单位直接补偿其土地征用费等其他费用。对承包者未能回收的生产性投入进行补偿的主体应该为被征地单位，即本案中的被征地集体经济组织，而非于都县政府。孙春生如确有未能回收的生产性投入，可向被征地单位主张。江西省人民检察院赣检民（行）监[2019]36000000116号不支持监督申请决定也确认孙春生无权主张土地补偿费和安置补助费，其不能向征地单位主张未能回收的生产性投入。上述判决、裁定、决定表明，孙春生已就土地补偿费、安置补助费以及其所主张的生产性投入补偿提起行政诉讼主张，该主张经本院二审终审、最高人民法院申请再审审查、江西省人民检察院检察监督均被否定。孙春生本人和仅与孙春生之间存在转让关系的孙金金在本案中又提起相同的诉讼请求，应仍按前述生效法律文书处理。孙春生、孙金金主张土地补偿费、安置补助费主体不适格，向于都县政府主张未能收回土地生产性投入的补偿，明显不属于于都县政府在征地拆迁领域中给付补偿的权限范围。进一步而言，孙春生与孙金金在土地补偿上既无主体资格，在土地征收行为上更无主体资格。一审法院针对诉求一、四、六，裁定驳回起诉正确。孙春生、孙金金提起的诉求二、三是规范性文件审查诉求。鉴于本案已对孙春生、孙金金提起的诉求一“判决于都县政府征收土地行为违法”作出裁定驳回起诉处理，未对于都县政府的土地征收行为进入实体审查，且对规范性文件的审查为附带审查。因此孙春生、孙金金的诉求二、诉求三也不属于本案审查范围，一审法院裁定驳回该两项起诉正确。关于诉求五，是要求判决贡江镇政府支付违约金2万元人民币，贡江镇政府非本案被告，亦应一并裁定驳回起诉。综上，孙春生、孙金金上诉请求与理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年六月二十三日法官助理蔡维琴书记员涂雪儿