浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行申1035号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）祝卫东，男，1970年9月3日出生，汉族，住浙江省宁波市江北区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处，住所地浙江省宁波市江北区北环西路500号。 法定代表人步捷，主任。 委托代理人曹曦，宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处工作人员。 委托代理人汪静，浙江海泰律师事务所律师。 再审申请人祝卫东诉宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处（以下简称庄桥街道办事处）房屋行政确认一案，余姚市人民法院于2018年12月3日作出（2018）浙0281行初39号行政判决，驳回祝卫东的诉讼请求。祝卫东不服，上诉至宁波市中级人民法院。宁波市中级人民法院于2019年3月20日作出（2019）浙02行终70号行政判决，驳回上诉，维持原判。祝卫东仍不服，向本院提出再审申请。本院于2019年10月17日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。经本院院长批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审查终结。 祝卫东再审申请称：一、原一、二审判决认定申请人在申请安置房时要求把子女计入可安置人口，是对申请人的污蔑。申请人从未向法院或被申请人提出过子女应计入申请人可安置人口，要求审批145平方米安置房的主张，申请人一直要求审批80平方米的安置房。江北区政府北区政发[2011]19号文件第十一条规定是申请人同行政村的父母或子女须捆绑和北区政发[2014]14号文件第三条规定一人可审批80平方米，以上政策作了明确规定。请求省高院查明事实，依法纠错。二、二审法院适用政策错误。二审判决适用的政策是北区政发[2014]13号文件第二条规定：我区严格施行宅基地捆绑政策(2008年1月14日)后通过审批建房(含继承、赠与、分家析产、调剂等)取得独立产权的被拆迁人，在拆迁时若申请享受低限安置(优惠购买)的，须与父母或子女捆绑的房屋建筑面积合并计入被拆迁人的家庭住房面积。政策的前提条件是申请人必须已取得独立产权的房产，而申请人根本未通过继承、赠与、分家析产、调剂等手段取得独立产权的房产，被申请人也未向法院出具通过分家析产已取得独立产权的证据。法院判定适用北区政发[2014]13号文件第二条规定，把申请人母亲多余面积全部由申请人捆绑，明显不符合事实情况和政策规定。申请人在1995年通过婚迁把户口迁入冯家村，1999年离婚时儿子归前妻抚养，在结婚和离婚后也未申请过宅基地审批建房。申请人父亲在2016年初死亡，2016年11月对父亲遗产进行公证，申请人未继承遗产。在2016年11月30日拆迁公告前未通过继承、赠与、分家析产、调剂等手段取得独立产权的房产，是无房户。申请人母亲的房屋和申请人姐姐的房屋都在东邵村，没有列入拆迁范围内。申请人同在冯家村的儿子已成年并独立立户，并在2017年1月13日与产权人签订了安置协议，二审判决也已确认。被申请人审批低限安置房是依据拆迁公告发布之日核定申请人和捆绑人原有住房面积。拆迁公告发布后再通过捆绑审批低限安置房，申请人到江北区庄桥街道规划部门和拆迁办确认过。北区政发[2014]13号文件第二条成立的条件是申请人必须已取得独立产权的房产，捆绑对象可以不限于同一行政村。而申请人未取得独立产权的房产，被申请人也未向法院出具申请人通过分家析产已取得独立产权的证据，因此，这条政策不适用本案。北区政发[2014]13号文件是北区政发[2011]19号文件的补充，北区政发[2011]19号第十一条明确规定：夫妻双方无共同财产，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其共同行政村的父母或子女家庭人口数合并计算后核定可安置面积。申请人离婚时无房产，申请人母亲的房产是在东邵村，未列入拆迁范围，因此，只有申请人跟儿子捆绑才符合政策规定，而不是跟母亲捆绑。三、根据北区拆办发[2014]2号第一条第一点，一人户建筑面积80平方米。第四节对离婚户规定，拆迁公告发布之日止，离婚户满3年在拆迁时要求享受低限安置政策的，在我区严格实行宅基地捆绑政策2008年1月14日前离婚的，按现有房屋面积计入拆迁低限安置可享受面积。在2008年1月14日后离婚的，按离婚前原有房屋面积计入拆迁安置可享受面积，其中原无房户的须与其父母或子女捆绑。申请人是庄桥街道冯家村村民，1999年离婚，结婚和离婚后均未通过宅基地审批建房，系无房户。根据上述政策，无需与父母或子女捆绑，可享受一人户80平方米。一、二审法院认定事实错误，适用法规政策错误。请求依法撤销一、二审判决并依法改判。 庄桥街道办事处答辩称：一、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十六条规定:“符合低限安置标准的被拆迁人应当向拆迁人领取并填写《低限标准安置申请表》，该申请表经村（居）民委员会签署意见，并报镇（乡）人民政府、街道办事处审核后，由拆迁人在拆迁范围内予以公示。”依该规定，镇（乡）人民政府、街道办事处取得了核定住房困难户享受低限安置待遇（含优惠购房）的法定职权。故答辩人具有作出被诉核定意见的法定职权。二、答辩人核定再审申请人祝卫东可享受住房困难建筑面积为66.61平方米，符合相关规定。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十八条规定:“……对于符合宅基地申请条件但因未取得宅基地建房或者已建住宅用房建筑面积低于可申请建房建筑面积等原因而造成住房困难的村民，按每户人均不少于三十平方米建筑面积（低限安置面积）确定可安置面积。低限安置标准的具体标准和操作规程由市和县（区）人民政府根据当地实际制定并公布。”可见，低限安置是一种与宅基地管理制度有关的拆迁安置保障制度，各地县级人民政府可以根据当地实际制定相关规定。根据江北区政府有关宅基地管理和住房困难家庭安置保障的规定，再审申请人祝卫东可以享受的住房困难建筑面积为66.61平方米。具体理由为：1.再审申请人祝卫东在房屋拆迁安置中为一人户。再审申请人于1995年7月10日与盛莉萍登记结婚，次年生育一子祝敏铭。1999年2月1日，再审申请人与盛莉萍登记离婚，儿子祝敏铭归女方盛莉萍抚养;双方在婚姻存续期间无房产。2016年11月30日，宁波市江北区统一征地拆迁事务所经江北区政府批准，对庄桥冯家行政村范围内的冯家、徐家、汇头陈三个自然村及鑫冯小区的所有集体土地房屋及其附属物，经公告启动模拟拆迁时，再审申请人为被拆迁人，户内安置人口为一人，属一人户。按照相关政策，无独立产权的一人无房户若无捆绑要求，低限面积标准为80平方米。2.按照政策，再审申请人经捆绑扣除其母亲胡菊芬的13.39平方米超标面积后，其可享受的住房困难建筑面积为66.61平方米，其中16.61平方米为低限面积，50平方米为优惠购买面积。江北区政府北区政发［2011］19号文件第十一条规定:“被拆迁房屋原属于夫妻双方共有财产的，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其配偶住房面积捆绑后再核定其低限购房面积。夫妻双方无共有财产，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其同行政村父母（子女）家庭人口数合并计算后核定可安置面积。”此后，低限安置政策经与宅基地申请审批条件进一步结合，低限安置申请人与父母（子女）家庭人口数合并计算的捆绑对象不再限于同一行政村。相关政策依据为：（1）江北区政府北区政发［2014］14号《关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》第二节第（七）条第1点“对于捆绑政策实施之后（2003年10月21日）批准取得宅基地的离婚户，再次申请宅基地时，不仅要与其原配偶捆绑，而且须与其父母或子女捆绑。”（2）江北区政府北区政发［2014］13号《征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定》第二条第（二）款“我区严格施行宅基地捆绑政策（2008年1月14日）后通过审批建房（含继承、赠与、分家析产、调剂等）取得独立产权的被拆迁人，在拆迁时若申请享受低限安置（优惠购买）的，须与父母或子女捆绑的房屋建筑面积合并计入被拆迁人的家庭住房面积。”（3）宁波市江北区征地拆迁办公室北区拆办发［2014］2号《关于〈征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定〉有关内容的解释及说明》第一条第4款第4项“对于离婚双方在2008年1月14日之后通过审批建房（含继承、赠与、分家析产、调剂等）取得独立产权，在拆迁时要求享受低限安置政策的，不仅要与其原配偶捆绑，而且须与其父母或子女捆绑。”再审申请人申请低限是在2016年，应当适用2016年的捆绑政策。但在上述2016年施行的于2011年至2014年发布的江北低限捆绑政策中，对有独立产权的应与父母（子女）捆绑，无独立产权的无房户自然也需与其父母（子女）捆绑，且在江北区范围内均需捆绑。因此，再审申请人在2016年提出低限申请时，应当适用申请人与父母（子女）捆绑不限于同一行政村的规定。再审申请人再审申请时提出的对于北区政发［2011］19号、北区政发［2014］13号、北区拆办发［2014］2号文件的政策理解完全是其个人对条文的字面理解，忽略了低限安置政策与宅基地申请审批条件结合的现实背景，忽略了江北区已实施低限申请人与父母（子女）捆绑不限于同一行政村的实际情况。再审申请人父亲祝根岳与再审申请人母亲胡菊芬共育有一子二女，儿子祝卫东和女儿祝亚娟（长女）、祝亚萍（次女），在庄桥街道东××2间楼房（用地面积72平方米）和1间平房（用地面积16平方米），在居陆村有用地面积为24.48平方米的平房。经计算，上述房屋建筑面积合计为186.77平方米。2016年2月18日，再审申请人父亲祝根岳去世。2016年11月25日，再审申请人母亲胡菊芬与祝亚萍签订房屋分割协议并经公证，确认居陆村平房和东邵村西侧楼房1间归祝亚萍所有，建筑面积为97.02平方米;东邵村东侧楼房1间和1间平房归胡菊芬所有，建筑面积为89.75平方米，并于2017年办理了土地使用权变更登记。根据江北区政府办公室北区政办发［2015］28号文件第十一条第2款第（5）项规定:“土地登记权利人已经死亡的，其遗产可按继承公证书办理土地使用权变更登记手续，但其配偶申请建房的，其配偶所有房屋应至少按原有房屋面积的一半核定。”因此，再审申请人母亲胡菊芬在宅基地审批管理中的建筑面积应为93.99平方米（庭审中更正为93.39平方米），而非89.75平方米。根据北区政发［2014］14号文件第二节“严格执行村民建房面积双控标准”第（一）项第3点:“……1人户。宅基地面积最高不超过50平方米，建筑面积最高不得超过80平方米”的规定，再审申请人母亲胡菊芬有13.39平方米属于超标面积，需要在捆绑对象申请宅基地或低限安置审批中予以扣除。再审申请人祝卫东在房屋拆迁安置中为一人户，根据北区拆办发［2014］2号文件第一条第1款第（3）项的规定，其在拆迁低限安置中可享受的基准限额建筑面积为80平方米，但根据上述捆绑规定，其母亲胡菊芬的13.39平方米超标面积应在再审申请人祝卫东申请低限安置面积中予以扣除，故再审申请人祝卫东可享受的住房困难建筑面积为66.61平方米。北区政发［2014］13号《征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定》第二条第（一）款规定:“拆迁安置时，因规划控制等原因造成农村村民家庭实际建筑面积不足的可享受低限安置政策。在安置面积（含优惠购买）合并可享受面积标准调整为按农村宅基地管理标准执行（具体内容为建筑面积限额、独生子女人口、捆绑方式、离婚户的规定），其中，低限安置人均不足30平方米部分按砖混二等住宅基本造价的标准（注:低限面积价格）支付调产（货币）补偿差价;超过部分面积按拆迁时靠档价格补差（注:优惠价格）。”再审申请人祝卫东66.61平方米中，至30平方米的不足部分为16.61平方米，按低限面积价格结算，剩余50平方米按优惠价格结算。3.再审申请人母亲胡菊芬超标的13.39平方米无法按照捆绑政策由其姐姐祝亚娟承担。父母或子女的超标面积在父母与子女间捆绑扣除的适用条件是父母或子女中有一方申请宅基地审批或低限安置。再审申请人姐姐祝亚娟位于东邵村的房屋未被列入拆迁范围，也未申请宅基地审批，故再审申请人母亲胡菊芬13.39平方米超标面积无法按照捆绑政策由其姐姐祝亚娟承担。4.再审申请人与其儿子捆绑，并不影响其需与其母亲捆绑且必须消化扣除其母13.39平方米的超标面积结果。根据北区拆办发［2014］2号《关于〈征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定〉有关内容的解释及说明》第一条第4款第4项“对于离婚双方在2008年1月14日之后通过审批建房（含继承、赠与、分家析产、调剂等）取得独立产权，在拆迁时要求享受低限安置政策的，不仅要与其原配偶捆绑，而且须与其父母或子女捆绑”之规定，低限审批适用捆绑政策时，适用范围为配偶、父母及子女，而非捆绑了子女就无需捆绑父母。综上，再审申请人提出的再审申请理由缺乏事实和法律依据，请求驳回其再审申请。 本院认为，综合分析一、二审判决及申请人的申请理由、被申请人的答辩意见等，本案的审理重点应为：被申请人庄桥街道办事处是否具有作出被诉《江北区庄桥街道集体土地房屋拆迁住房困难家庭低限标准（优惠购房）安置申请审批表》的法定职权、江北区政府制作的相关规范性文件是否能作为本案的依据以及祝卫东申请江北区庄桥街道集体土地房屋拆迁住房困难家庭低限标准（优惠购房）安置时，是否必须与其母亲胡菊芬在江北区××东××村超标面积13.39平方米进行捆绑计算。 一、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第二十六条第一款规定，符合低限安置标准的被拆迁人应当向拆迁人领取并填写《低限标准安置申请表》。该申请表经村（居）民委员会签署意见，并报镇（乡）人民政府、街道办事处审核后，由拆迁人在拆迁范围内予以公示。因此，被申请人具有作出被诉行政行为的法定职权。 《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十八条第二款规定，低限安置标准的具体标准和操作规程由市和县（市）、区人民政府根据当地实际制定和公布。故江北区政府根据当地实际制定和公布的低限安置标准的具体标准和操作规程，应在当地予以执行，可以作为本案的依据适用。 二、根据江北区政府办公室发布北区政办发[2015]28号《关于明确农村宅基地管理审批有关事项的通知》第十一条第二款第五项“土地登记权利人已经死亡的，其遗产可按继承公证书办理土地使用权变更登记手续，但其配偶申请建房的，其配偶所有房屋应至少按原有房屋面积的一半核定”的规定，登记在祝卫东父亲祝根岳（2016年死亡）名下的186.77平方米房屋中祝卫东母亲胡菊芬享有93.39平方米。根据江北区政府北区政发[2014]14号《关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》第三条“严格执行村民建房面积双控标准”规定:“……1人户。宅基地面积最高不超过50平方米，建筑面积最高不得超过80平方米”，胡菊芬超出标准面积13.39平方米。 虽然江北区政府北区政发[2011]19号《关于征收集体所有土地房屋拆迁过程中住房困难家庭安置的指导意见》第十一条规定，夫妻双方无共有财产，离婚后要求享受低限安置政策的，应与其同行政村父母（子女）家庭人口数合并计算后核定可安置面积。但根据江北区政府北区政发[2014]13号《关于印发〈征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定〉的通知》第二条的规定，对北区政发[2011]19号文件作出了补充意见规定，明确（一）拆迁安置时，因规划控制等原因造成农村村民家庭实际建房面积不足的可享受低限安置政策。在安置时，安置面积（含优惠购买）合并可享受面积标准调整为按农村宅基地管理标准执行（具体内容为建筑面积限额、独生子女人口计算、捆绑方式、离婚户的规定）……。（二）我区严格施行宅基地捆绑政策（2008年1月14日）后通过审批建房（含继承、赠与、分家析产、调剂等）取得独立产权的被拆迁人，在拆迁时若申请享受低限安置（优惠购买）的，须与父母或子女捆绑的房屋建筑面积合并计入被拆迁人的家庭住房面积。宁波市江北区征地拆迁办公室发布的北区拆办发[2014]2号《关于〈征收集体所有土地房屋拆迁若干补充规定〉有关内容的解释及说明》第一条第四款第四项亦规定：“对于离婚双方在2008年1月14日之后通过审批建房(含继承、赠与、分家析产、调剂等)取得独立产权，在拆迁时要求享受低限安置政策的，不仅要与其原配偶捆绑，而且须与其父母或子女捆绑。”江北区政府办公室发布的北区政办发[2015]28号《关于明确农村宅基地管理审批有关事项的通知》第十一条第一款亦规定了无房户申请宅基地等3种需捆绑的类型，该3种情形均与其父母（或子女）捆绑计算；原则上应与申请建房地的父母（或子女）捆绑。第二款第四项还规定：多子女家庭中子女申请建房时，父母住房面积超出双控限额标准部分可与其中一个或多个符合申请建房条件的子女共同捆绑完。多子女家庭中父母申请建房时，与有农村宅基地住房的子女捆绑。因此，从上述江北区政府所制定的一系列规范性文件的具体内容来看，离婚户、无房户申请宅基地或低限安置审批，前提条件是必须实行捆绑政策，且捆绑人员从同行政村父母（子女）逐步规范为原则上应与申请建房地的父母（或子女）捆绑，已不再限定为同一行政村。因此，祝卫东申请低限安置时须与其母亲的超标面积进行捆绑，并不违反江北区政府关于低限安置待遇审批捆绑政策的规定。 根据江北区政府北区政发[2014]14号《关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》第三条“严格执行村民建房面积双控标准”规定:“……1人户。宅基地面积最高不超过50平方米，建筑面积最高不得超过80平方米”，祝卫东作为离婚户和1人户，其获得低限安置的标准为80平方米，在与其母亲胡菊芬超标的13.39平方米进行捆绑后，被申请人核准给予其低限安置66.61平方米，并无不当。被诉《江北区庄桥街道集体土地房屋拆迁住房困难家庭低限标准（优惠购房）安置申请审批表》经被申请人审核后，由拆迁人在拆迁范围内予以公示。公示期间内，祝卫东亦未对公示内容提出异议。且，祝卫东在2017年8月获得低限安置66.61平方米后，于同年10月9日将其中的可享受住房困难建筑面积30平方米（优惠购买面积）的权益赠与其母亲胡菊芬，并于同年10月10日与其母亲胡菊芬就被申请人已核定的可享受住房困难建筑面积分别与拆迁人宁波市江北区统一征地拆迁事务所签订了《住宅用房拆迁调产安置协议》。据此，一、二审判决驳回祝卫东诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。祝卫东提出“其无需与父母或子女捆绑，可享受一人户80平方米以及原审适用法律错误”等再审申请理由不能成立，本院依法不予采纳。 综上，再审申请人祝卫东的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人祝卫东的再审申请。 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  楼缙东 二〇二〇年六月二十九日 书记员  张 莹