浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1059号上诉人（原审原告）潘云青，男，1965年12月10日出生，汉族，住台州市椒江区。委托代理人洪健浔，浙江全力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市白云山南路233号。法定代表人吴海平，市长。委托代理人林巍、顾奇誌，台州市司法局工作人员。潘云青诉台州市人民政府（以下简称台州市政府）其他行政复议一案，台州市中级人民法院于2020年4月17日作出（2020）浙10行初13号行政判决。潘云青不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月17日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院查明：2020年1月13日，原告以台州市自然资源和规划局为行政复议被申请人，向被告申请行政复议，请求撤销被申请人于2013年7月17日做出的以王海为户主（李彩玲、王乐为家庭成员）的建房审批（同意新建楼房一间，使用国有建设用地47.5平方米；同意在沙田规划点上安置套房一套）。2020年1月17日，被告作出台政复[2020]10号行政复议告知书，被告以建房审批的行政职权已发生变更，由乡（镇）人民政府承担，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人为由，认为本案被申请人不适格，不符合行政复议受理条件，决定不予受理。2020年1月19日，原告收到涉案行政复议告知书。原告不服，提起本案诉讼。原审法院认为，2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。由于法律对行使农村村民住宅用地审批的机构已经作出调整，即农村村民住宅用地最终的审批职权由县级人民政府变更为乡（镇）人民政府，故涉及农村村民住宅用地审批的行政复议案件应以调整后的农村建房审批机构即乡（镇）人民政府为被申请人。本案中，原告以涉案农（居）民建房呈报表上市国土资源局开发区分局的意见为同意而认为本案的适格被申请人为台州市自然资源和规划局的主张，本院不予支持。故被告复议认为因建房审批的行政职权已发生变更，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出台政复[2020]10号行政复议告知书，对原告的行政复议申请不予受理，并无不当。被告于2020年1月13日受理本案后，于2020年1月17日作出被诉的行政复议告知书并予以送达，其程序合法。原告请求撤销被诉行政复议告知书缺乏事实根据和法律依据，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潘云青的诉讼请求。潘云青上诉称：1.新修订的《中华人民共和国土地管理法》自2020年1月1日起施行，其中第六十二条规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。故对农村村民住宅用地，最终的审批职权由县级人民政府变更为乡（镇）人民政府。若上诉人在申请行政复议时以县级人民政府为行政复议被申请人，同时案涉地基审批原本就是县级人民政府做出的，那么在土地管理法修订后，应以行政职权变更后的乡（镇）人民政府为行政复议被申请人。在此前提下，被上诉人台州市政府可以以行政职能变更为由，作出此《行政复议告知书》。但上诉人申请行政复议时是以台州市自然资源和规划局为行政复议被申请人，所以也不存在行政职能变更问题，该《行政复议告知书》明显错误；2.上诉人在申请××××以台州市自然资源和规划局为行政复议被申请人，假设案涉地基审批行为系由县级人民政府作出，那么被上诉人台州市政府应当核实并提供证据材料，证明案涉地基已于2013年经县级人民政府批准。同时，被上诉人台州市政府应在《行政复议告知书》中明确告知，该地基审批行为系县级人民政府批准，台州市自然资源和规划局的审批行为系过程性行为，是县级人民政府作出批准决定前的一个环节，不具有可诉性。而不应以行政职权变更为由，不予受理；3.在一审庭审中，被上诉人台州市政府当庭承认，其在作出台政复（2020）10号《行政复议告知书》时，并未核实查明案涉地基审批有无经过县级人民政府批准，即作出不予受理决定，所以该《行政复议告知书》作出时，事实不清，依据不足，明显错误，应予撤销。同时，在本案一审行政诉讼中，亦未向法院提供在2013年审批时已经过县级人民政府批准的证据，故法院应认定案涉地基审批未经县级人民政府批准；4.案涉地基审批未经过县级人民政府批准，这是客观事实。相关行政审批材料，系由椒江区人民法院在民事案件审理过程中向集聚区管委会调取的，集聚区管委会仅提供了上述审批材料，而未提供任何经县级人民政府批准的材料，足以认定案涉地基审批未经县级人民政府批准；5.案涉地基审批，是由被申请人台州市自然资源和规划局做出的最终批准，在当时就未经县级人民政府批准，明显违反修订前的土地管理法第六十二条规定，系台州市自然资源和规划局无权审批或超越批准权限非法批准占用土地，应予纠正。上诉人在行政复议申请中所列被申请人为台州市自然资源和规划局，并非县级人民政府，更不存在行政职权变更的问题。请求二审法院撤销原审判决及被上诉人台州市政府作出的台政复（2020）10号行政复议决定。台州市政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确。答辩人认为，2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。本案中，农村村民建房审批的行政职权已发生变更，由原先的县级人民政府变更为乡（镇）人民政府承担，故涉及农村住宅用地审批的行政复议案件应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人。而上诉人是以台州市自然资源和规划局为被申请人向答辩人申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，答辩人作出的行政复议决定并无不当。原审法院依法驳回上诉人诉讼请求的判决合理、合法；2.答辩人作出该行政复议告知书的程序亦符合法律规定答辩人于2020年1月13日收到上诉人复议申请。经审查，认为不属于行政复议受案范围。2020年1月17日，答辩人作出行政复议决定，并将《行政复议告知书》邮寄给上诉人。案件办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案的被诉行政行为系被上诉人台州市政府于2020年1月17日作出台政复[2020]10号行政复议告知书。故本案的审理重点为该复议告知行为的合法性。根据已查明的事实，2020年1月13日，上诉人以台州市自然资源和规划局为行政复议被申请人，向被上诉人申请行政复议，请求撤销被申请人于2013年7月17日做出的以王海为户主（李彩玲、王乐为家庭成员）的建房审批（同意新建楼房一间，使用国有建设用地47.5平方米；同意在沙田规划点上安置套房一套）。经查，2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。由于法律对行使农村村民住宅用地审批的机构已经作出调整，即农村村民住宅用地最终的审批职权由县级人民政府变更为乡（镇）人民政府，故涉及农村村民住宅用地审批的行政复议案件应以调整后的农村建房审批机构即乡（镇）人民政府为被申请人。本案中，上诉人以涉案农（居）民建房呈报表上台州市国土资源局开发区分局的意见为同意而认为本案的适格被申请人为台州市自然资源和规划局的主张，缺乏事实和法律依据。据此，被上诉人认为因建房审批的行政职权已发生变更，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出台政复[2020]10号行政复议告知书，对上诉人的行政复议申请不予受理，并无不当。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘云青负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年六月二十二日书记员  韦若莎