贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终233号上诉人（一审原告）郑家碧，女，汉族，1968年12月1日生，住贵州省仁怀市。委托代理人王照鹭，仁怀市鲁班法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）仁怀市综合行政执法局。地址：贵州省仁怀市中枢街道办事处国酒新城农贸市场三楼。统一社会信用代码：11520382736621432Y。法定代表人孙正彪，局长。上诉人郑家碧因与被上诉人仁怀市综合行政执法局（以下简称仁怀市执法局）城建行政命令一案，不服贵州省习水县人民法院（2019）黔0330行初463号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审经审理查明：仁怀县人民政府（现仁怀市人民政府）1991年11月作出的仁国用（91）字第04-031号《国有土地使用证》，该土地证载明的建筑占地面积为125平方米，地址：。2019年9月20日，被告仁怀市执法局在进行执法检查时，发现位于鲁班街道社区洪举组郑家碧户未办理任何审批手续，在仁怀市社区修建房屋。2019年9月20日被告仁怀市执法局作出仁综执法拆字［2019］第05-229号《责令期限拆除违法建筑通知书》，要求原告在收到通知书之后，自行拆除违法修建的建筑物及其他设施，原告不服持诉称理由诉至人民法院。另查明，2016年11月7日《仁怀市办公室关于印发仁怀市综合执法局（仁怀市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制的规定的通知》（仁府办法[2016]17号）依照《省人民政府关于仁怀市开展综合行政执法体制改革试点工作的批复》（黔府函[2016]35号）规定，行政处罚权以及行政处罚行政权有关的行政强制措施相对集中由仁怀市综合行政执法局。一审法院认为，根据《省人民政府关于在仁怀市开展综合行政执法局体制试点工作的批复》（黔府函[2016]35号）文件和《中华人民共和国行政处罚法》规定，被告仁怀市执法局有权对仁怀市辖区范围内涉及违反国土资源、城乡规划管理法律规定的行为实施行政处罚。本案争议焦点：第一、针对被诉通知书是否属于法院受案范围的问题。一审法院认为“限期拆除通知书”是被告依据《中华人民共和国城乡规划法》规定对行政相对人违反城乡规划管理的违法行为作出的处理，具有行政行为性质，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第一项规定的受案范围，故被告辨称该案涉通知书不具有可诉性的理由不成立，应不予采纳；第二、关于原告是否有违反《中华人民共和国城乡规划法》进行违法修建的行为。原告于1991年11月获得《国有土地使用权证》标明用途为住宅，建筑面积为125平方米。2011年鲁班地区纳入规划区内。2019年9月20日原告在案涉地块上进行修建房屋。原告的修建行为是发生在规划范围调整之后，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定获取审批。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。但原告在被告进行检查时并未提供建设工程规划许可证。说明原告确实存在未经许可即擅自修建房屋的行为；第三、被告作出的案涉通知书的性质。一审法院认为，被告作出的《责令限期改正通知书》是对违法建设行为责令行政相对人自行纠错，是行政程序性行为，不具有终局性，与行政处罚不同，对原告合法权益不产生实际影响，可以不予受理，已经受理可裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告郑家碧的起诉。受理费50元退还原告郑家碧。郑家碧不服一审判决，向本院提出上诉，请求：撤销一审裁定，判决撤销被上诉人仁综执法拆字（2019）第05-229号《责令限期拆除违法建筑通知书》或指令一审法院审理本案。其理由：1.一审裁定认定事实错误。一审认为案涉《通知书》是行政程序性问题，不具有终局性，与行政处罚不同，还没有对当事人权益造成损害，系认定事实错误。《通知书》内容限上诉人收到通知书之日立即拆除违法修建的房屋，上诉人不立即拆除，被上诉人将进行强制拆除。其“立即”不具有限“期”意义，这样的限“零”期的表述，实际就是上诉人收到《通知书》后，被上诉人就可以实施强制拆除行为，该《通知书》程序存在违法，依法应予撤销；2.一审裁定适用法律错误。上诉人起诉撤销《通知书》，如果上诉人房屋已经被强拆，就是起诉确认违法了。一审法院（2019）黔0330行初329号判决认定了被上诉人类似的《责令限期拆除违法建筑通知书》程序违法，应予撤销；3.被上诉人未提供任何证据的情况下认定上诉人违法事实的存在是错误的。上诉人是在合法取得的用途为“住宅”、限期为“长期”的国有土地上改造房屋，并非新占地扩建房屋，上诉人改造房屋不属于违法建筑，被上诉人认定上诉人违法建设事实不清；4.一审用程序问题有意规避上诉人所诉《通知书》具不具备行政撤销条件的诉讼标的的审理是明显错误的。被上诉人仁怀市执法局答辩称：1.答辩人依法履职，一审认定事实清楚。根据相关法律法规的规定答辩人有对违反国土资源、城乡规划管理规定的行为实施行政处罚的职权，答辩人在日常巡查过程中发现上诉人实施违法建设，作为违法建设领域行政处罚权的实施机关，答辩人依法向上诉人下达《责令限期拆除违法建筑通知书》，属于正常履行，并无不当。上诉人实施违法建设区域属于仁怀市城市规划区，上诉人未经我市城乡主管部门批准，擅自在该区域实施违法建设，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，在《责令限期拆除违法建筑通知书》送达上诉人后，其拒不履行义务，答辩人依法已对其违法行为予以立案查处；2.答辩人下达该通知书不是终局性文书，不会对上诉人的权利义务构成实质性影响，一审驳回其起诉并无不当。答辩人下达该通知书系属于告知性质的过程性行政行为，并具有终局性认定意义。在该通知书下达后，答辩人未对其违法建筑予以拆除，而是进行了立案查处。根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第六项的规定，该通知书不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，答辩人作出的行政行为事实清楚，证据充分，内容适当，程序合法，适用法律正确，一审法院驳回上诉人起诉于法有据。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，在规划等行政执法过程中，行政机关发现行政相对人违法建设，通常做法是责令改正违法行为，而作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，这既是对违法事实作出的一种认定，同时也规定了改正违法行为的具体期限，显然这是行政管理的一种最终行为。责令改正的行为属于行政命令，是行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为的意思表示，在实践中经常以“布告”、“指示”、“通知”等名称出现，责令改正或限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法、恢复原状。本案中，上诉人起诉请求撤销的仁综执法拆字[2019]第05-229号《责令限期拆除违法建筑通知书》限上诉人在收到该通知书之日起立即自行拆除违法修建的建筑物及其他设施，逾期不拆除，被上诉人将进行强制拆除。该通知不仅仅是程序性告知，其直接设定了上诉人的义务，对上诉人的权益已经产生了实际影响，属于可诉的行政行为。一审裁定认为该通知是对违法建设行为责令行政相对人自行纠错，是行政程序性行为，不具有终局性，与行政处罚不同，对原告合法权益不产生实际影响，裁定驳回上诉人郑家碧的起诉不当，本院予以纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销习水县人民法院（2019）黔0330行初463号行政裁定；二、本案指令习水县人民法院继续审理。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年六月二十九日法官助理瞿胜黎书记员张枝茂