浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终721号上诉人（原审原告）陈某1，男，2010年12月9日出生，汉族，户籍所在地金华市婺城区，住金华市婺城区。法定代理人陈某2，男，1977年8月6日出生，汉族，户籍所在地金华市婺城区，住金华市婺城区。系上诉人陈某1之父。被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。法定代表人黄国钧，区长。委托代理人方渭根，金华市婺城区城北街道办事处主任。委托代理人程建青，浙江泽铭律师事务所律师。陈某1诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）房屋拆迁管理行政确认一案，浙江省金华市中级人民法院于2020年1月17日作出（2019）浙07行初559号行政判决。陈某1不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年5月25日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年4月24日，经金华时代建设工程有限公司调查，并经金华市婺城区城北街道洪源社区居民委员会确认，《婺城区城北街道洪源社区征收安置人口认定审批表》（以下简称《安置人口认定审批表》）中确定该社区人寿巷4号吴金姣户有家庭成员如下，户号009000059内：吴金姣（户主）、贾桂彪（丈夫）；户号009001901内：贾振霄（户主）、吴丽英（妻子）、贾圣泽（儿子）；户号009001902内：贾哲新（户主）、陈某2（丈夫）、陈某1（儿子），上述人等可列入安置人口的人员为吴金姣、贾振霄、贾圣泽、贾哲新共四人，其中独生子女贾圣泽。婺城区政府城北街道办事处（以下简称城北街道办）对上述结论予以盖章认可，该审批表中同时加盖“婺城区城北街道洪源社区城中村改造人口认定专用章”。2017年7月7日，陈某1向浙江省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议，请求“确认金华市人民政府（以下简称金华市政府）在金华市婺城区洪源社区区块征迁中认定陈某1为非安置人口的具体行政行为违法，重新依法依规作出在金华市婺城区洪源社区区块征迁中认定陈某1为安置人口、独生子女的具体行政行为，并责成金华市政府即拆迁人与陈某1外婆吴金姣据此重新签订《房屋拆迁补偿安置协议》”，同时提交了《安置人口认定审批表》的照片等材料。同日，省政府以补正通知书的形式，告知陈某1，其提交的《安置人口认定审批表》无法证明金华市政府是作出认定其为非安置人口的行为的机关，并要求陈某1提供金华市政府作出被申请复议的具体行政行为的材料。陈某1收到后，于7月24日重新提交了行政复议申请书，本案所涉部分的行政复议申请未作变动，同时提交了行政复议申请材料补正书，告知根据2014年金华市政府令第52号《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》（以下简称《金华市区征补实施意见》）的规定，在金华市集体所有土地上房屋征收与补偿过程中，金华市政府具有作出征收安置人口认定的职权，金华市政府所属区人民政府、管委会作出征收安置人口认定，均应视为受金华市政府的委托，法律后果应由金华市政府承担，同时，拆迁办工作人员仅向陈某1的父亲陈某2出示了《安置人口认定审批表》，并未送达任何正式的法律文书。省政府于7月25日收到上述材料。7月26日，省政府向金华市政府发送行政复议答复通知，要求金华市政府就案涉行政复议申请进行答复和举证，该行政复议案件的案号为浙政复［2017］410号。8月4日，金华市政府向省政府提交行政复议答复书，其中有“婺城区政府认定陈某1为非安置人口符合规定”的内容。8月14日，省政府决定中止浙政复［2017］410号案的行政复议，理由为：被申请复议的行政行为系根据金华市政府批准的《婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案》（以下简称《洪源社区补偿安置方案》）作出，金华市政府批准该方案的行为已在省政府行政复议过程中，本案被申请复议的行政行为的审查需以金华市政府批准相关方案行为的复议结果为依据。11月8日，省政府对陈某1就金华市政府批准《洪源社区补偿安置方案》申请行政复议一案作出浙政复［2017］453号行政复议决定。次日，省政府决定恢复浙政复［2017］410号行政复议案件的审理。12月15日，省政府作出浙政复［2017］410号行政复议决定，决定认为，被申请复议的行为系金华时代建设工程有限公司在金华市婺城区洪源社区区块征迁中所作的安置人口认定行为，该行为属于调查摸底行为，并非最终补偿安置决定，尚未对陈某1的权利义务产生实际影响，不是《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。陈某1的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回陈某1的行政复议申请。该决定书于12月19日以邮寄方式向陈某1送达。陈某1不服浙政复［2017］410号行政复议行为，于2017年12月28日向杭州市中级人民法院提起诉讼。2018年6月21日，杭州市中级人民法院作出（2018）浙01行初7号行政判决，认为案涉安置人口认定行为经城北街道办审核，并加盖“婺城区城北街道洪源社区城中村改造人口认定专用章”，被诉行政复议行为以该认定行为系金华时代建设工程有限公司作出为由，作出行政复议决定，属于认定事实错误，故判决：一、撤销省政府作出的浙政复［2017］410号行政复议决定；二、责令省政府重新作出行政行为。6月27日，省政府收到上述判决书，该案各方当事人均未提起上诉。2018年7月18日，省政府向金华市政府发送行政复议答复通知，要求其就案涉行政复议申请进行答复、举证，并要求明确作出被申请复议的行政行为的主体问题。7月23日，金华市政府进行复议答复。8月16日，婺城区政府向省政府出具情况说明称，根据《金华市区征补实施意见》第五条规定，洪源社区区块城中村改造集体所有土地上房屋征收与补偿的具体工作由婺城区政府负责；根据《金华市婺城区城中村改造实施细则（试行）》第十五条第三款的规定，安置对象由婺城区政府组织有关部门审核公示后确认。案涉征迁活动中，婺城区政府组织国土等部门进行审核后，对吴金姣户的安置人口进行认定，“婺城区城北街道洪源社区城中村改造人口认定专用章”系由婺城区政府授权城北街道办刻制，城北街道办在《安置人口认定审批表》上加盖上述专用章的行为是代表婺城区政府作出，法律后果应由婺城区政府承担。复议期间，原告向被告提交了书面意见并提出了听证申请。2018年8月21日，省政府作出浙政复［2018］323号行政复议决定（以下简称323号复议决定），认为被申请复议的安置人口认定行为系由婺城区政府作出，陈某1不服该行为应当以婺城区政府为被申请人，向金华市政府申请行政复议。陈某1以金华市政府为被申请人，向省政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（六）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回陈某1的行政复议申请。该决定书于2018年8月27日以邮寄方式向陈某1送达。陈某1不服向杭州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销323号复议决定，责令省政府重新审查原告的复议申请。杭州市中级人民法院经审理，于2018年10月17日作出（2018）浙01行初455号行政判决，驳回陈某1的诉讼请求。陈某1不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2019年5月9日作出（2018）浙行终1522号行政判决，认为：323号复议决定驳回复议申请的主要理由是金华市政府作为被申请人主体不适格，应列婺城区政府为被申请人。陈某1申请复议的是有关集体土地上房屋征收补偿安置人口的确认行为。婺城区政府在向省政府出具的《情况说明》中承认，根据《金华市区征补实施意见》第五条和《金华市婺城区城中村改造实施细则（试行）》第十五条第三款的规定，涉案集体土地上房屋补偿具体工作由婺城区政府负责，陈某1申请复议的安置人口确认行为亦由婺城区政府组织国土等部门进行审核后作出。陈某1列金华市政府为被申请人属于错列，提出的证据和依据也不能证明应由金华市政府作为被申请人。省政府驳回陈某1提出的行政复议申请，原审法院驳回陈某1的诉讼请求，均无不当。陈某1提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，不予采纳。判决驳回上诉，维持原判。另查明，2017年4月10日，省政府作出浙土字Ａ〔2017〕-0003号《浙江省建设用地审批意见书》，批准金华市婺城区2017年度计划第一批次建设用地，需征收金华市婺城区城北街道洪源社区集体土地14.8938公顷。4月14日，金华市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（2017第11号）。5月9日，金华市政府批准该征地补偿安置方案。为组织实施征收土地方案，婺城区相关单位拟定了《洪源社区补偿安置方案》，经婺城区政府常务会议审议通过后，由城北街道办公布，《洪源社区补偿安置方案》的落款单位为婺城区政府办公室。2017年4月14日，婺城区政府向金华市政府上报《关于请求同意洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的请示》（婺区政〔2017〕21号），所附《洪源社区补偿安置方案》之“三、安置政策”之“（三）安置对象确定”之“2.特殊情况安置人口按以下原则确定”之（4）规定：“外嫁女，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。”该《洪源社区补偿安置方案》经金华市国土资源局审核同意后由金华市政府批准。陈某1不服向省政府申请复议。11月8日，省政府作出浙政复〔2017〕453号《行政复议决定书》，决定撤销金华市政府批准的《洪源社区补偿安置方案》中关于“外嫁女”的安置内容，责令金华市政府重新作出处理。11月10日，金华市政府收到复议决定。12月11日，城北街道办行文婺城区政府（婺北办〔2017〕61号）；2018年1月4日，婺城区政府行文金华市政府（婺区政〔2018〕1号），提请金华市政府对《洪源社区补偿安置方案》相关条款进行更改。随后，金华市城改办提交《关于请求审定婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案的请示》（金城改办〔2018〕6号）。4月3日，金华市政府请金华市城改办和婺城区政府阅处前述请示报告。6月19日，金华市国土资源局向金华市政府提交《关于〈婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋征收补偿安置方案〉相关内容重新拟定的报告》（金土专报〔2018〕33号），报告载述：“根据《省政府行政复议决定书》（浙政复〔2017〕453号），《洪源社区补偿安置方案》中有关外嫁女的补偿安置内容已被撤销。前期，我局按照土地管理法相关规定重新拟定了该部分补偿安置内容，并经公开征求意见，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，现报请市政府审批。报告所附《洪源社区补偿安置方案》（涉农嫁非部分）内容如前所述。”同日，金华市政府批准同意该报告。《洪源社区补偿安置方案》在安置人口认定上与《金华市区征补实施意见》第二十三条的规定一致，安置人口按以下原则确定：（一）实际在册并享受村民待遇的村集体经济组织成员；（二）属就地农转非的村集体经济组织成员；（三）服兵役前属本村集体经济组织成员的现役义务兵、士官；（四）入学前属本村集体经济组织成员的全日制大中专院校学生；（五）属本村集体经济组织成员的监狱服刑人员。原审法院认为：被告婺城区政府认为原告在2018年10月底之前即知道作出原告为非安置人口的认定部门是婺城区政府，其于2019年7月19日起诉已超过六个月的诉讼时效。由于浙江省高级人民法院于2019年5月9日才作出（2018）浙行终1522号行政判决，故本案中原告有非因当事人原因耽误起诉期限的事由，原告的起诉并未超过法定起诉期限。案涉征迁活动中，婺城区政府组织国土等部门进行审核后，对吴金姣户的安置人口进行认定，“婺城区城北街道洪源社区城中村改造人口认定专用章”系由婺城区政府授权城北街道办刻制，城北街道办在案涉认定审批表上加盖上述专用章的行为系代表婺城区政府作出，法律后果应由婺城区政府承担。《洪源社区补偿安置方案》在安置人口认定上与《金华市区征补实施意见》的规定一致。经调查摸底，吴金姣户的《安置人口认定审批表》中，原告是否享受社员待遇一栏，明确为“否”，村集体意见也己确认，原告也不符合安置人口确定原则中其余四项规定的条件，故确认原告为非安置人口并无不当。综上，原告的诉讼请求理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈某1的诉讼请求。陈某1上诉称：1.原审法院仅对双方证据的真实性作了认定，未对合法性、关联性以及证明效力的大小作出认定，不能作为定案依据。2.原审判决遗漏重大事实。2019年9月10日上诉人通过ＥＭＳ向法院邮寄了《申请法院调取证据申请书》，申请调取2017年婺城区城北街道洪源区块征迁中涉及所有被征迁人的征收安置人口认定审批表，以证明不享受社员待遇不是被认定为非安置人口的充分必要条件，经法庭询问，被上诉人也认可不享受社员待遇的也有被认定为安置人口，法庭认为调取证据已无必要，证明目的已经达成，但原审判决未记载该事实，也未说明理由，属事实认定不清。原审庭审前上诉人补充提交答辩状并当庭宣读，但原审判决未记录在案。3.原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定作出判决，适用法律错误。本案审理重点应该是被诉行政行为的合法性，应从证据是否确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序等方面作出判决。4.被上诉人作出被诉行政行为依据的是2017年5月9日批准的《洪源社区补偿安置方案》之“三、安置政策”之“（三）安置对象确定”之第1点规定，但本次征迁中以“非社员”身份被认定为安置人口的很多，《金华市区征补实施意见》第二十三条第一款和《洪源社区补偿安置方案》的上述规定仅确认社员是安置人口，未确认非社员就是非安置人口，根据《金华市区征补实施意见》第二十三条第三款、第四款和第二十四条第三款的规定，可以确定非社员也能成为安置人口。5.《洪源社区补偿安置方案》有多个版本，原审法院未能明确作出案涉行政行为依据的是哪个版本。6.原审未审查金华时代建设工程有限公司参与案涉行政行为不具有合法性，调查取得的材料不能作为行政机关作出被诉行政行为的依据，超出行政委托权限作出的认定不具有合法性。7.原审法院未查明被诉行政行为是否违反法定程序、是否给予上诉人陈述与申辩的权利、是否依照规定进行公示、是否依法向上诉人送达。8.被上诉人未提交证据证明其是否具有作出被诉行政行为的职权，原审法院也未就此作出判断。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误。请求撤销原审判决，改判撤销被上诉人在金华市婺城区洪源社区区块征迁中认定上诉人为非安置人口的行政行为。婺城区政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚。答辩人对上诉人非安置人口认定的具体行政行为不存在撤销事由。答辩人原审提交了作出被诉行政行为的相关证据，经庭审质证，法院审理查明了吴金姣户安置人口认定及上诉人为非安置人口的事实，认为《洪源社区补偿安置方案》在安置人口认定上与《金华市区征补实施意见》一致，上诉人不符合安置人口确定原则规定的条件，确认上诉人为非安置人口并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。2.原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，对本案进行判决，适用法律正确。上诉人认为原审法院适用该法律条款错误，系对法律条款的片面理解。请求驳回上诉人的上诉请求。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。根据原审在案证据，另查明，2018年6月19日，金华市政府批准修改后的《洪源社区补偿安置方案》，该方案“三、安置政策”之“（三）安置对象确定”之“2.特殊情况安置人口按以下原则确定”之（4）规定：“农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。应迁出而未迁出的，不应迁入而迁入的，不作为该村集体经济组织成员，不计入安置人口。”陈某1不服申请复议，请求认定《洪源社区补偿安置方案》中的上述涉农嫁非人员安置政策违法违规，予以撤销。省政府经审查作出浙政复［2018］380号《行政复议决定书》，认为金华市政府作出的批准行为认定事实清楚，批准内容恰当，但是程序违法，因洪源社区城中村改造项目涉及社会公共利益，绝大多数居民户已签订补偿安置协议并领取补偿安置款，如撤销涉案批准行为将给社会公共利益造成重大损害。因此，决定确认金华市政府批准《洪源社区补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策的具体行政行为违法。陈某1不服，以金华市政府、省政府为被告，向杭州市中级人民法院提起诉讼，请求确认金华市政府批准修改《洪源社区补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策的行政行为无效，撤销省政府作出的浙政复［2018］380号《行政复议决定书》。杭州市中级人民法院经审理作出（2018）浙01行初584号行政判决，认为被诉修改后《洪源社区补偿安置方案》涉农嫁非人员安置政策及其批准行为具有事实和法律依据，但程序违法，省政府的行政复议决定程序合法、内容正确，判决驳回陈某1的诉讼请求。陈某1不服提出上诉，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终934号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，上诉人陈某1诉请撤销婺城区政府在金华市婺城区洪源社区区块征迁中认定其为非安置人口的行政行为。根据原审在案证据，《金华市区征补实施意见》第二十三条规定，安置人口按以下原则确定：（一）实际在册并享受村民待遇的村集体经济组织成员；（二）属就地农转非的村集体经济组织成员；（三）服兵役前属本村集体经济组织成员的现役义务兵、士官；（四）入学前属本村集体经济组织成员的全日制大中专院校在校学生；（五）属本村集体经济组织成员的监狱服刑人员。该意见第二十四条规定，特殊情况安置人口按以下原则确定：……（四）农嫁非人员，因政策原因户口在村无法迁出的，只能按1个安置人口计算，不得单独立户。2017年4月14日印发的《洪源社区补偿安置方案》中对于安置人口确定原则的规定与《金华市区征补实施意见》一致。因上诉人陈某1并非村集体经济组织成员，婺城区政府认定陈某1为非安置人口，不违反《金华市区征补实施意见》及《洪源社区补偿安置方案》的相关规定，并无不当。陈某1主张婺城区政府系按照《洪源社区补偿安置方案》中的外嫁女安置条款认定陈某1为非安置人口，因外嫁女条款已被撤销，故该认定无效。根据一审查明的事实以及另案生效判决，虽然作出被诉行政行为期间适用的《洪源社区补偿安置方案》中的外嫁女安置条款被撤销，但《金华市区征补实施意见》中规定了农嫁非人员安置政策，修改后的《洪源社区补偿安置方案》中农嫁非人员安置政策与《金华市区征补实施意见》一致，该安置政策的合法有效性已被生效判决所确认。本案中，陈某1的母亲贾哲新为农嫁非人员，婺城区政府认定贾哲新为安置人口、陈某1为非安置人口，符合《金华市区征补实施意见》中农嫁非人员安置政策的规定，陈某1的该项上诉理由不能成立。上诉人陈某1在二审期间，主张金华时代建设工程有限公司调查取得的材料不能作为被诉行政行为的依据，一审法院未查明被诉行政行为是否违反法定程序，婺城区政府未提交证据证明其是否具有作出被诉行政行为的职权。根据在案证据，金华时代建设工程有限公司因洪源社区改造工程需要由城北街道办、杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部委托进行房屋征收调查摸底服务，案涉征收人口认定审批表上加盖有城北街道办及“婺城区城北街道洪源社区城中村改造人口认定专用章”的印章，另案生效裁判已确认“婺城区城北街道洪源社区城中村改造人口认定专用章”系婺城区政府授权城北街道办刻制。根据《金华市区征补实施意见》第五条和《金华市婺城区城中村改造实施细则（试行）》第十五条第三款的规定，涉案集体土地上房屋补偿具体工作由婺城区政府负责，安置人口确认行为亦由婺城区政府组织国土等部门进行审核后作出。因此，婺城区政府具有认定安置人口的相应职权。案涉安置人口认定经过村集体及相关部门审核确认，陈某1所在的吴金姣户也签订了房屋拆迁补偿安置协议并领取了补偿款、对该户的安置人口认定予以确认。因此，陈某1的该项上诉理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人陈某1的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈某1负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年六月二十九日书记员  韦若莎·15·