浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终732号上诉人（一审原告）张宜，男，汉族，1974年2月7日出生。被上诉人（一审被告）温州市人民政府，住所地温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人王卫卫，温州市龙湾区住房和城乡建设局工作人员。委托代理人杨梦云，浙江联英律师事务所律师。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人余红彬、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。张宜诉温州市人民政府、浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年12月17日作出（2019）浙03行初344号行政判决。张宜不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2013年10月23日，温州市本级2013年度计划第九批次建设用地（龙湾区）共计15.8718公顷经浙江省政府浙土字A[2013]-0409号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收。2013年11月18日，温州市2013年度保障性安居工程农用地转用和土地征收实施方案（一）共计用地30.1437公顷经浙江省政府浙土字A[2013]-0464号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收。2017年6月23日，温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第三批次建设用地共计68.1826公顷经浙江省政府浙土字（330303）A[2017]-0004号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收。上述三个批次征地分别涉及温州市龙湾区蒲州街道上江村集体土地2.1414公顷、0.6441公顷、33.5679公顷。温州市政府就上述批文征地事宜分别发布了相应《征收土地公告》。原温州市国土资源局就上述上江村集体土地征收补偿安置事宜分别发布了相应的《征地补偿安置方案公告》。为做好上述批文征收上江村集体土地涉及房屋补偿工作，2017年4月7日，温州市龙湾区人民政府住房和城乡建设局（以下简称龙湾区住建局）发布并公告了温龙征告〔2017〕20号《温州市龙湾区住房和城乡建设局关于龙湾区蒲州街道上江村征地房屋补偿范围的通告》，公布了涉案项目征地涉及房屋的补偿范围，后于同年5月11日对补偿范围进行了更正。原告张宜的房屋在前述补偿范围内。同年4月7日，龙湾区住建局发布了温龙征调〔2017〕22号《关于龙湾区蒲州街道上江村征地房屋补偿范围内房屋调查的通告》。2017年11月9日，温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）制作上江村征地范围内房屋调查情况（包括未登记房屋调查初审认定）公示表，并予以张贴公示。2017年8月29日，原温州市国土资源局发布并公告了《关于公开征求龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿实施方案意见的通知》，向征地范围内各房屋所有权人征求意见。2017年12月29日，原温州市国土资源局作出《关于龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》，载明征求意见期内收到实施单位书面意见1份，根据实际情况，对房屋补偿范围进行了调整，并于同日予以公示。2017年4月23日，蒲州街道办事处作出《蒲州街道上江村城中村改造工程重大决策社会稳定风险评估报告》，结论认为项目低风险，可以实施。2017年9月1日，蒲州街道办事处作出《龙湾区蒲州街道上江村城中村改造项目房屋征收补偿费用资金证明》，证明涉案项目征收集体土地涉及房屋补偿的资金已到位5.5亿元，并承诺剩余资金将按照征收项目进度分期拨付到位。2017年12月29日，原温州市国土资源局作出温土资房龙〔2017〕15号《关于要求批准龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案的请示》并附补偿方案，报请被告温州市政府批准上述实施方案。2017年12月31日，被告温州市政府作出温政土房龙〔2017〕14号《关于龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》，主要内容如下：温州市国土资源局《关于要求批准龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案的请示》（温土资房龙〔2017〕15号）收悉。经研究，同意该方案，请公布并组织实施，附《龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案》。同日，被告温州市政府作出温政土房公龙〔2017〕14号《征收集体土地房屋补偿方案公告》附涉案补偿方案，并予以张贴公示。原告张宜对该批复不服，向被告浙江省政府申请行政复议，要求予以撤销。浙江省政府于2018年11月22日收件后，经审查并延长审理期限30日。2019年2月1日，浙江省政府应张宜的申请，作出浙政复〔2018〕553号行政复议决定，认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条规定，温州市政府具有批准涉案征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的职权，有权制定征地补偿的具体标准，其据此制定《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第143号）、《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号），要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）等规定实施征收集体土地房屋补偿工作，并批准涉案征收集体土地涉及房屋补偿实施方案，权限合法，符合上述文件规定。据此，决定维持温州市政府作出的温政土房龙〔2017〕14号《关于龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》。原告张宜仍不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉批复及复议决定。一审法院认为：一、关于被告温州市政府作出被诉批复的职权依据及规范依据问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，原告房屋所占集体土地已被批准征收，涉案房屋属于上述被征收集体土地的地上附着物，涉案补偿方案属于上述法条规定的征地补偿、安置方案范畴，被告温州市政府作为该被征收土地所在地的市人民政府，根据上述规定对涉案补充方案进行批准并作出被诉批复，职权依据合法。同时，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准。根据上述规定，温州市政府有权对温州市区征收集体土地涉及房屋补偿制定相关的规定，且根据本地规范性文件作出被诉批复，亦不违反上位法的规定。二是关于被诉批复程序是否合法问题。被告温州市政府在作出被诉批复前，浙江省政府已经批准征收涉案集体土地。温州市政府提供的证据能够反映原温州市国土资源局、龙湾区政府以及龙湾区住建局、蒲州街道办事处等部门已分别公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见等工作。在前述准备事项完成的基础上，温州市政府经审查作出被诉批复，批准同意涉案实施方案并予以公布，并无不当。三是关于补偿标准争议问题。原告虽主张涉案补偿方案中的补偿标准与法定标准不一致，但未能进行列项说明。经审查，涉案补偿方案中拟定的补偿标准符合市人民政府令第143号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》等规定的标准。原告的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，被诉批复事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告浙江省人民政府经复议予以维持，并无不当。原告诉请要求撤销被诉批复及复议决定，理由不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张宜的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张宜负担。张宜上诉称：1.被上诉人温州市人民政府在一审开庭时未提交批复的原件，被诉批复的真实性不能确认。2.评估公司的选定不合法。本案中实际上系由单方选定，并未按照补偿安置方案确定的程序选定。3.本案中的房屋补偿资金并未实际到位。4.温州市龙湾区蒲州街道办事处不能成为征收实施单位。5.征地情况缺乏被征地农民确认的材料。6.案涉补偿安置方案中参照《龙湾区征收国有上未登记房屋认定实施办法》的规定，以94年航拍图为依据不合法。7.被诉复议决定缺乏复议机关负责人的审批意见，程序违法。8.案涉社会稳定风险评估程序不合法，本案应由建设局等职能部门进行风险评估，而不应由温州市龙湾区蒲州街道办事处来作出风险评估。9.被诉批复作出前未召开听证会，也未听取公众意见，程序违法。10.案涉房屋的评估价格低于周边市场价格，未按补偿安置方案执行。11.根据温州市人民政府的规定，本案应参照国有土地上房屋征收补偿程序，故本案应由区政府作出补偿安置方案批复，温州市人民政府作出被诉批复超越职权。综上，请求撤销温州市中级人民法院作出的(2019)浙03行初344号行政判决并依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。温州市人民政府答辩称：一、被答辩人的上诉理由不成立。被答辩人认为答辩人未提供被诉《批复》原件及未提供资金证明和论证材料等证据，故被诉批复严重违法的观点并不成立。答辩人在一审中已经提供被诉《批复》、资金证明和论证材料等证据的原件。并且，被诉《批复》系本案审查内容，被答辩人在起诉中也提供了该《批复》内容，故对该《批复》的真实性实际上双方均无异议。答辩人在一审中已经提供证据证明被诉批复作出前已经房屋调查，拟定补偿安置方案，对补偿安置方案征求意见等工作，被诉批复合法有效。二、《批复》事实清楚，程序合法，适用法律正确。涉案土地分别由浙江省人民政府作出的浙土字Ａ〔2013〕-0409号、浙土字Ａ〔2013〕-0464号、浙土字（330303）〔2017〕一0004号征地批文批准征收。申请人坐落于温州市龙湾区的房屋位于上述批复的方案范围内。原温州市国土资源局分别就上述征地事宜发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告。同时，根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第143号）、《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号）及参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，对征收集体土地涉及房屋的，补偿方式参照适用国有土地上房屋征收模式。故房屋征收机构、房屋征收实施单位明确征收范围进行未登记建筑物调查、公示，并就《龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案（稿）》征求区发改局、区财政局、区综合执法局、区工务局等各相关部门意见。后将补偿方案对外公布，于2017年9月4日至2017年10月9日征求意见。在上述征求意见期限内均未收到其他书面异议或意见。综上，答辩人认为被诉批复事实清楚，程序合法，法律适用正确。恳请驳回上诉人上诉请求，维持原判。浙江省人民政府答辩称：一、浙政复〔2018〕553号行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。答辩人认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，温州市人民政府具有批准涉案征地房屋补偿方案的职权。根据《浙江省实施办法》第二十八条规定，温州市人民政府有权制定征地补偿的具体标准，温州市人民政府据此制定《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》(温州市人民政府令第143号)《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》(温政发〔2013〕101号)，要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)等规定实施征收集体土地房屋补偿工作。温州市人民政府作出涉案房屋补偿方案批复行为，权限合法，批准程序和内容符合温州市人民政府令第143号、温政发〔2013〕101号等文件规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行。行政复议期间，上诉人认为浙土字(330303)A〔2017〕-0004号征地批文尚在诉讼过程中等申请复议理由，缺乏法律依据，答辩人不予支持。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，作出浙政复〔2018〕553号行政复议决定，维持温州市人民政府作出的《关于龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》(温政土房龙〔2017〕14号)。另对于上诉人提出的缺乏复议审批意见表的意见，答辩人认为，复议决定的审批意见表属于行政机关内部审批流程，并不影响被诉行政复议决定的合法性。二、浙政复〔2018〕553号行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2018年11月22日收到行政复议申请材料，行政复议申请期限依法延长30日。经审理，答辩人于2019年2月1日作出浙政复〔2018〕553号行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复〔2018〕553号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回上诉，维持原判。一审期间各方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，本案争议的是被诉批复及被诉复议决定的合法性问题。具体包括以下几个方面：一、关于被诉批复的真实性问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。对于被诉行政行为，上诉人应对其存在承担举证责任。鉴于温州市人民政府对其内容真实性亦予确认，上诉人就此提出的真实性异议不能成立，本院不予支持。二、关于温州市人民政府作出被诉批复有无职权依据的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，上诉人房屋所占集体土地已被批准征收，案涉房屋属于上述被征收集体土地的地上附着物，案涉补偿安置方案属于上述法规规定的征地补偿、安置方案范畴，温州市人民政府作为该被征收土地所在地的市人民政府，根据上述规定对案涉补偿安置方案作出批复，职权依据合法。三、关于被诉批复内容的合法性问题，根据各方当事人的诉辩意见，主要涉及以下几个问题：首先，关于补偿安置方案确定温州市龙湾区蒲州街道办事处为征收实施单位是否合法的问题，根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第143号）第三条第三款的规定，街道办事处（镇人民政府）为征地实施单位，做好辖区内征收农民集体所有土地的征地调查、政策处理、批后实施和房屋补偿具体实施等相关工作。故案涉补偿安置方案确定温州市龙湾区蒲州街道办事处为征收实施单位符合前述文件的规定。其次，关于案涉补偿安置方案引用《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》作为认定未登记房屋面积的规范性文件是否合法的问题，《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》作为规范性文件现仍属合法有效。本案上诉人一审时并未对该文件提出规范性文件的附带审查请求，其现提出该文件不能作为未登记房屋认定的依据，缺乏法律依据，本院不予审查。此外，对于上诉人提出的本案中房屋补偿资金并未实际到位以及不应由温州市龙湾区蒲州街道办事处进行风险评估等意见，本院认为，首先，前述内容并非房屋补偿安置方案批准行为所应需审查的内容。其次，即使参照国有土地上房屋征收补偿程序的要求，本案中温州市人民政府亦已提交了蒲州街道办事处作出的《龙湾区蒲州街道上江村城中村改造项目房屋征收补偿费用资金证明》，证明案涉项目征收集体土地涉及房屋补偿的资金已到位5.5亿元，并承诺剩余资金将按照征收项目进度分期拨付到位。蒲州街道办事处作为《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第143号）第三条第三款认可的征地实施单位，由其作出社会稳定风险评估亦符合前述文件规定的精神。另，上诉人提出的本案中缺乏被征地农民的确认表等问题，其并不属报请批准补偿安置方案所需材料，该一上诉意见缺乏法律依据，本院亦不予支持。上诉人提出的评估机构选定程序以及评估结论不合法的意见，并非对补偿安置方案内容提出的异议，而是认为相关部门未按照补偿安置方案确定的内容实施，其不属补偿安置方案批复行为合法性审查的范围。综上，上诉人提出的补偿安置方案内容不合法的相关上诉理由均不能成立，本院不予支持。四、关于被诉批复程序是否合法的问题。温州市人民政府在作出被诉批复前，浙江省人民政府已经批准征收案涉集体土地。温州市人民政府提供的《关于公开征求龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿实施方案意见的通知》《关于龙湾区蒲州街道上江村征收集体土地涉及房屋补偿方案（征求意见稿）征求意见情况的通知》等证据能够反映被诉批复作出前相关部门已经开展了房屋补偿方案的征求意见等工作。在前述准备事项完成的基础上，温州市人民政府经审查作出被诉批复，批准同意案涉实施方案并予以公布，程序并无不当。五、关于复议决定的合法性问题。浙江省人民政府于2018年11月22日收件后，经审查并延长审理期限30日。2019年2月1日，浙江省人民政府应张宜的申请，作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对上诉人提出的复议机关未提交复议决定审批意见表的意见，本院认为，复议决定作出前的审批属于复议机关内部管理流程，其并不影响复议决定的对外效力。上诉人据此认为复议决定违法的意见不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张宜负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月二十九日书记员  吕圣姻