山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2020）晋01行终216号上诉人（原审原告）太原市火红加油站有限公司，住所地太原市尖草坪区解放北路175号。法定代表人陈波，该公司总经理。委托代理人李永军，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市尖草坪区商务局（原太原市尖草坪区商务粮食局）住所地太原市尖草坪区柴村希望西街1号。负责人史海俊，该局局长。出庭负责人崔潇，该局副局长。委托代理人王俊、徐小岳，山西隆诚律师事务所律师。上诉人太原市火红加油站有限公司（以下简称火红加油站）诉被上诉人太原市尖草坪区商务局（以下简称尖草坪商务局）不履行法定职责一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初415号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：原告火红加油站系成立于1998年8月的民营企业，位于太原市解放北路175号，经营润滑油及汽油零售。2017年9月，被尖草坪区列入十里铺棚户燃烧区拆迁范围。2018年1月29日，供电公司对原告停止供电，原告靠备用发电机维持经营。2018年10月14日，被告等十个单位联合对原告进行查封，原告停业至今。原告的危险化学品经营许可证到2018年12月24日到期。2019年7月9日，被告对原告法定代表人陈波涉嫌伪造太原市尖草坪区尖草坪缝纫一厂（下称缝纫厂）印章立案侦查。原告火红加油站即由缝纫厂改建而成。11月9日，被告对陈波进行拘留，11月20日予以逮捕。原审法院认为，首先，依据《最高人民法院关于适用的解释》的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民起诉期限的，起诉期限从公民知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政内容之日起最长不得超过一年”。被告对原告的查封行为于2018年10月14日作出，原告于2019年10月31日向本院提起行政诉讼，已经超过起诉期限。其次，原告要求判令被告作出解封的决定，应先向被告提出申请，未经确认违法而直接要求法院判令被告作出解除查封，法院应当不予立案。第三，因原告法定代表人涉嫌刑事犯罪，已被公安机关逮捕，并且刑事案件与本案相关联。依据“先刑事后行政”的原则，本案应待刑事案件终结之后再行审理。所以，原告起诉应当不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告太原市火红加油站有限公司的起诉。上诉人火红加油站上诉称：一、原裁决认定基本事实错误，导致行政诉讼审理发生偏差。1、在本案审理过程中，不仅原告没有提供火红加油站与缝纫厂关系的证据，而且被告也没有提供火红加油站与缝纫厂关系的证据，合议庭也没有审理或者询问关于火红加油站与缝纫厂关系方面的问题，那么一审裁定中认定“原告火红加油站即由缝纫厂改建而成”的事实，很显然是受到案外一些因素影响，凭空认定本案的基本事实，应当属于证据不足，事实错误。2、尖草坪商务局（共同查封单位之一）对陈波涉嫌伪造缝纫厂印章立案侦查，只能证明该案涉及陈波个人与缝纫厂之间刑事纠纷，与上诉人的法人身份和因拆迁而行政机关查封的行政纠纷，两者既不能相互混淆、牵连也不能相互包含、替代。被上诉人只是声称刑事案件与本案行政案件有关联，但是却不能拿出伪造印章与行政强制查封具有同一性关系的证据，所以一审判决认定陈波伪造印章与本案有关联，实属证据不足，认定事实错误。二、原裁决适用法律错误。1、被上诉人在2018年10月14日作出查封行为，上诉人在2019年10月21日递交起诉状（因法院立案庭原因延续至2019年10月31日予以立案），确实超过一年时间，但是行政强制法规定查封之后三十日内（情况复杂经批准可以再延长三十日），行政机关应当作出包括解除查封在内的处理决定，也就是说行政相对人既可以针对查封行为不服提起行政诉讼，也可以针对行政机关没有在法定期限内对查封作出处理决定提起行政诉讼，那么按照起诉期限不能超过一年计算，上诉人起诉查封行为超过一年期限，而上诉人起诉未作处理决定却在一年之内，所以上诉人经一审法院准许，变更诉讼请求为判决被上诉人限期作出解除查封的决定，并没有超过起诉期限。2、行政机关作出查封强制措施之后，其应当在三十日内或者批准后六十日内对查封作出处理决定，这是《行政强制法》第二十五、二十七、二十八条的明文规定，也是作出查封的行政机关必须遵守的法律规定和应当作出的行为，即作出查封措施和处理决定，都是被上诉人应当依法履行的权力和职责，无需行政相对人提出申请。如果被上诉人违反行政强制法的规定，就自然达到了既从程序上违法也从实体上违法的程度，这与行政机关负有履行保护人身权、财产权等法定职责，但是行政机关在接到申请之日起两个月内不履行职责的消极不作为相比，两者既不能相提并论也不能相互引用，也就是说对于行政强制措施中的作出查封处理决定，行政相对人无须再额外经过申请履行职责程序、确认行政行为违法程序来维护权益，这也完全符合《行政强制法》第八条当事人有权依法提起行政诉讼的规定。3、上诉人不否认司法实践中存在“先刑事后行政”的原则，即刑事诉讼的主体、客体、危害后果等，因为与行政诉讼的主体、标的、结果等存在重合或者优先权的法律关系，可以采取刑事程序继续进行而行政程序中止的做法，但是陈波涉嫌伪造印章刑事犯罪被逮捕，与本案拆迁行政查封没有关联性，如果生搬硬套“先刑事后行政”的原则而驳回起诉，则属于适用法律错误。总而言之，本案一审裁决脱离行政诉讼本质，不予审查行政强制查封的职权、内容及程序是否违法等核心问题，而是偏听偏信被上诉人的辩解理由，以超过起诉期限的法律规定驳回上诉人的诉讼请求，致使行政机关只查封而不解除的非法行为持续存在，并造成上诉人的合法权益也继续遭受损害，有违审判的公正性和化解纠纷职责，故上诉人不服一审裁定，提起上诉，请求二审法院依法撤销一审裁定，发回重审或者查清事实后改判被上诉人限期作出解除查封的决定。被上诉人尖草坪商务局辩称：第一，原审认定火红加油站由缝纫厂改建而成是符合客观证据的，有当时的改制方案、批复文件等相印证。第二，行政相对人在知道或者应当知道该行政行为作出之日起一年内可以对该行政行为提起行政诉讼，上诉人在上诉状中也明确承认了其在2018年10月14日就明确知晓被上诉人作出了查封的行政强制措施，也明确知晓在2019年10月31日提起的诉讼，确实超过一年时间。在原审期间上诉人变更诉讼请求，但本质还是贴封条的行为，其利用诉讼技巧，变更诉讼请求，规避起诉期限，不符合行政诉讼法的规定。第三，本案中贴封条的过程，仅是行政强制行为的一个行政措施行为，这个查封行为是没有完成的，故被上诉人认为是过程性的措施，查封行为本身并未完毕。第四，如按上诉人所提本案属于不作为诉讼，根据行政诉讼的前置环节，上诉人要求被上诉人解除查封决定，应先向行政机关提出申请，其没有提出，故不符合法律规定。第五，上诉人法定代表人陈波涉嫌伪造公司印章罪被立案侦查追究刑事责任正在审理中，事实是客观存在的，且陈波伪造的公司印章与原缝纫厂签订场地租赁合同，直接影响本案审理的火红加油站相关权属资质的合法性，与本案的审理存在法律上的因果关系。本案刑事的处理结果和本案的认定事实和法律适用密切相关，具有与本案拆迁行为的密切关联性，一审法院以先刑事后行政的原则符合法律规定，适用法律是正确的。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院对正确的一审裁定予以维持，驳回上诉请求。经二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：1．案涉行政不作为，系依申请履行法定职责，还是依职权履行法定职责；2．本案是否超过起诉期限。第一，关于案涉行政不作为系依申请履行法定职责还是依职权履行法定职责的问题。上诉人原审的诉讼请求为“请求被告限期作出解除查封的决定”，系请求行政机关履行法定职责，属于不作为类行政诉讼。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款、第二款规定，“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”第二十七条规定，“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”第二十八条第一款第四项规定，“查封、扣押期限已经届满，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定。”从以上规定可以看出，行政机关在作出查封措施之后，最长在六十日内即应当作出处理决定，查封期限届满后，应当及时作出解除查封决定，系依职权履行法定职责。本案中，被诉行政机关于2018年10月14日作出查封行为后，至今未作出任何处理决定，上诉人可以直接向人民法院提起行政诉讼，要求被上诉人依法履行其依职权应当履行的法定职责。原审认定应当先向被上诉人提出申请不当。第二，关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，被诉行政机关于2018年10月14日作出查封行为后，至今未作出任何处理决定，其依职权应履行的法定职责不能因为其持续怠于履行而消灭，故上诉人的起诉并未超过起诉期限。综上所述，上诉人的起诉，符合起诉条件。原裁定适用法律、法规不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初415号行政裁定；二、本案指令太原市杏花岭区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 高保民审判员 刘 栋审判员 陈 聪 二0二0年六月三十日书记员 班 珂