西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书                               (2020)陕71行终575号     上诉人（原审原告）贺东红，男，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。   委托代理人郭丹丹，北京来硕律师事务所律师。   被上诉人(原审被告) 西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人马黎娜，该局工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   上诉人贺东红因与被上诉人西安市自然资源和规划局土地行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院查明，贺东红系西安市灞桥区XX街道办事处XX村村民，在该村拥有宅基地。2014年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2014]877号《关于西安市2014年度第二十批统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区乡级土地利用总体规划确定的XX街道办事处XX村、杏元村、上双寨村、XX村XX组53.4270公顷集体建设用地依法征收为国有，并同意将上述土地用于城镇建设。2015年3月11日，西安市人民政府作出[2015]第48-1号《征收土地方案公告》，确定53.427公顷集体建设用地的土地补偿费和安置补助费的标准，地上附着物补偿费据实补偿。2015年3月31日，原西安市国土资源局作出[2015]第48-2号《征地补偿安置方案公告》，将《征地补偿安置方案》的内容和有关事项进行公告。2015年6月10日，西安市人民政府向原西安市国土资源局国际港务区分局作出市国土字[2015]第383号《关于征收灞桥区新筑街道办事处兰家村、XX村XX村XX村XX组集体土地的批复》审批土地件，同意该分局呈报的《征地补偿安置方案》。2017年11月，XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置指挥部拟定了《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》，该方案规定了搬迁安置的主体、原则及具体安置内容。2019年3月11日，原西安市国土资源局国际港务区分局向贺东红（户）作出[2019]测第01号《勘测通知书》及[2019]评第01号《评估通知书》，通知该户其宅基地已被列入此次集体土地征收范围，拟定于2019年3月15日对该户宅基地上的房屋及附着物等进行勘测和评估，要求该户准时到场予以配合。并附有送达笔录及送达回证、现场照片，贺东红本人未在家，已向贺东红妻子送达了《勘测通知书》和《评估通知书》。根据西安市自然资源和规划局提交的现场评估笔录及现场勘测笔录、照片、测量成果图，原西安市国土资源局国际港务区分局在2019年3月15日对贺东红（户）宅基地上的房屋进行了勘测和评估，2019年5月17日，原西安市国土资源局国际港务区分局向贺东红（户）作出了[2019]国土港务发字第01号《通知书》，将贺东红（户）的搬迁评估报告、安置房屋面积及补偿费用清单通知该户，并告知贺东红（户）对补偿结果有异议，可在接到通知书后十日内以书面形式提出。如无异议，应于收到本通知后十日内携带相关资料原件到指定地点办理相关手续，确定安置房屋置换方式、领取补偿款。送达笔录送达情况显示，经村干部指认，上述材料已送达贺东红妻子，并附有送达照片。2019年8月5日，原西安市国土资源局国际港务区分局向贺东红作出[2019]杏园补字第01号《补偿决定书》，决定对贺东红（户）作如下补偿：在[杏园新居]内为贺东红（户）预留了安置房屋，贺东红（户）可在407.5平方米安置房面积范围内自行选择安置房屋；在指定账户内预留了高于应付补偿款的资金人民币674560元，因贺东红（户）拒绝配合入户评估，房屋装修及附属物、构筑物无法评估，待确定补偿金额后据时支付。并告知贺东红账户名为西安国际港务区土地储备中心，账号及开户行，并附有招商银行出具的贺东红（户）拆迁补偿留存款收款回单。送达笔录送达情况显示，经村干部指认，已送达贺东红妻子，并附有送达照片。2019年8月19日，原西安市国土资源局向贺东红（户）作出《听证告知书》和《责令交出土地决定告知书》，送达笔录及EMS快递单显示，因贺东红家中无人，向贺东红进行邮寄送达，并通过短信告知贺东红。2019年9月2日，西安市自然资源和规划局向贺东红（户）作出《责令交出土地决定书》，并邮寄送达贺东红。该决定书认定贺东红（户）建造的房屋已经评估，该局根据评估结果和征地补偿安置政策对贺东红（户）应安置房屋面积、支付的补偿款进行了计算，并已通知贺东红（户），同时留存了充足的安置补偿款项，但贺东红（户）无正当理由拒绝接受补偿安置，且拒不交出土地，该行为已经阻挠了国家建设征收土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令贺东红（户）自收到该决定书之日起五个工作日内，交出该户建造的房屋所占用的杏园村集体土地（东邻[胡小卫（户）]、南邻[村道]、西邻[杏园学校]、北邻[村道]），腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。贺东红不服，向原审法院提起行政诉讼，请求确认西安市自然资源和规划局作出的[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定书》违法。    另查明，2019年12月5日，西安国际港务区征迁安置协调服务办公室作出《关于杏园村贺东红（户）未签订协议的情况说明》，内容为：自2017年12月6日杏园村启动整村搬迁工作以来，该XX村XX组XX户商谈拆迁事宜，由于贺东红户对搬迁安置政策不满意，故至今仍未签订搬迁安置协议。具体情况是：与其沟通搬迁事宜过程中，贺东红本人始终不愿正面对待搬迁问题，也从不表明自己的诉求，只是表示赔的太少，在长期无法正面谈判接触的情况下，该户至今未签订搬迁协议。原审庭审中，贺东红承认其经常不在家，西安市自然资源和规划局工作人员向其送达的相关文书主要是向其妻子送达，贺东红妻子对西安市自然资源和规划局送达的相关材料都是拒收。   再查明，西安市自然资源和规划局2019年8月23日作出《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》，该通知规定对外以原西安市国土资源局、西安市规划局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。   原审法院认为，本案争议的焦点为：西安市自然资源和规划局2019年9月2日向贺东红（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。   首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。本案中，西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出土地决定的职权。   其次，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度，市、县人民政府及其土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，其有义务确保被征收人通过签订协议或者以其他方式取得公平合理补偿。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性，并考虑集体土地征收行政效能等因素，市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等，履行补偿安置义务。本案中，贺东红（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府批准征收，西安市人民政府及原西安市国土资源局先后发布了征收土地方案公告和征收补偿安置方案公告，相关部门制定了补偿安置实施方案，上述行为可以证明市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对贺东红宅基地上的房屋进行了测量评估，并向贺东红作出了相应的补偿决定，告知了贺东红不服补偿结果的权利救济途径，并设立专门账户预留了拆迁补偿预留金。贺东红拒不配合西安市自然资源和规划局的补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利，应当认定西安市自然资源和规划局的行为足以保障贺东红的安置补偿权利，贺东红如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，但按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。贺东红的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿的情形。西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》符合责令交出土地的条件。关于西安市自然资源和规划局送达程序及印章使用是否合法的问题，为确保贺东红正确行使权力、及时知悉相关文书的内容，在贺东红妻子对西安市自然资源和规划局送达的相关材料一概拒收的情况下，西安市自然资源和规划局采取留置、邮寄等方式送达，不违反相关法律的强制性规定。同时根据西安市自然资源和规划局《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》的规定，在机构改革期间对外以原西安市国土资源局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。故西安市自然资源和规划局继续使用原执法专用章未违反上述文件的规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回贺东红的诉讼请求。案件受理费50元，由贺东红负担。   贺东红不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定“被上诉人已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”的事实完全错误。被上诉人未提供证据证明其已经依法履行了征地报批程序。根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定，征地补偿安置方案实施时，涉案征地批准文件已经失效。被上诉人未提供证据证明涉案《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》已在上诉人村组予以公告。2. 一审法院认定“上诉人无正当理由拒绝接受安置补偿”的事实存在重大错误。被上诉人始终未与上诉人就安置补偿事宜进行协商，亦未提交证据证明其作出责令交出土地决定前依法对上诉人进行了补偿安置。3.涉案责令交出土地决定书的送达方式违法。被上诉人在未提供证据证明直接送达存在困难的情况下，采取邮寄方式送达涉案责令交出土地决定书，不符合法律规定。上诉人实际上也未收到涉案责令交出土地决定书。4.被上诉人使用“西安市国土资源局行政执法专用章”作出涉案责令交出土地决定书违法。5. 涉案责令交出土地决定书违法，依法应予撤销，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初122号行政判决，依法改判确认西安市自然资源和规划局作出的[2019]市XX园XX号《责令交出土地决定书》违法；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，1.一审判决认定事实清楚。涉案集体土地征收符合法律规定，程序合法。涉案集体土地已经依法经陕西省人民政府批准征收为国有，被上诉人已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为。2.贺东红无正当理由拒绝接受安置补偿，一审法院认定事实正确。杏元村整村搬迁涉及村民776户，截止目前仅剩贺东红一户未拆除，杏元村整村搬迁实施工作以来，拆迁办工作人员多次与贺东红协商征地补偿安置事宜，贺东红表示赔偿数额少，拒绝签订补偿安置协议。一审法院认定贺东红无正当理由拒绝接受安置补偿的事实正确。3.责令交出土地决定书的送达程序合法。被上诉人工作人员在贺东红户无人在家，无法直接送达涉案决定书的情况下，电话联系贺东红，经贺东红同意后以邮递和短信方式送达涉案决定书，送达程序合法。4.根据西安市自然资源和规划局《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》，涉案决定书加盖西安市国土资源局行政执法专用章，不存在违法之处。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人作出的涉案《责令交出土地决定书》是否合法。   （一）职权依据方面，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。依照该规定，被上诉人西安市自然资源和规划局具有依法作出责令交出土地决定的法定职权。   （二）事实及法律依据方面，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”。该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地决定的行政行为申请条件的要求，但也是县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁工作中作出责令交出土地决定前所必须满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。   本案中，审查被上诉人作出的责令交出土地决定是否合法，在事实依据方面，应以审查上诉人是否具备“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的”的规定情形为重点，具体是以审查被上诉人作出责令交出土地决定是否符合“（一）征收土地方案已经有权机关批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的规定情形为要件。   1、关于是否符合“征收土地方案已经有权机关批准”的要件。本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条的规定，涉案的土地已经陕西省人民政府陕政土批[2014]877号《关于西安市2014年度第二十批统一征收集体建设用地的批复》予以批准征收，因此，被上诉人作出责令交出土地决定符合“征收土地方案已经有权机关批准”的规定的条件。上诉人认为涉案征地批准文件已经失效，经审查，陕西省人民政府作出涉案征地批准文件后，2015年3月11日，西安市人民政府作出[2015]第48-1号《征收土地方案公告》，2015年3月31日，原西安市国土资源局作出[2015]第48-2号《征地补偿安置方案公告》，依照土地管理法规定的程序实施征地行为，上诉人的该项主张与事实不符，本院不予支持。   2、关于是否符合“已经依照法定程序实施征地行为”的情形。本案中，根据陕西省人民政府陕政土批[2014]877号审批土地件，西安市人民政府发布了[2015]第48-1号《征收土地方案公告》，原西安市国土资源局发布了[2015]第48-2号《征地补偿安置方案公告》，西安市人民政府以市国土字[2015]第383号审批土地件同意了征地补偿安置方案，要求原西安市国土资源局国际港务区分局按该方案实施征地。在实施征地中，XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置指挥部制定了《XX中心XX基地XX村XX村搬迁安置补偿实施方案》，确定了搬迁安置实施方案。原西安市国土资源局国际港务区分局依法委托评估单位对上诉人的房屋、构筑物及附着物进行测量、评估，根据搬迁安置补偿实施方案和评估结果，确定了对上诉人户应安置房屋面积和应支付补偿款，并将评估结果和安置房屋面积及补偿费用清单告知了上诉人，通知上诉人在限定时间内领取补偿款。上诉人未在限定时间内领取补偿款，原西安市国土资源局国际港务区分局向上诉人发出了《补偿决定书》,为上诉人留存了安置房屋，并设专户为上诉人预留了充足的补偿款。上述事实足以说明征地程序已经履行完毕，且征地费用足额到位，已经完成征地补偿安置的实施工作。被上诉人作出涉案责令交出土地决定符合“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”的规定条件。上诉人主张涉案《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》未在上诉人村组进行公告，经审查，本案中，被上诉人补正提交的证据能证明涉案《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》已在上诉人所在村组进行公告，上诉人的上述主张与事实不符，本院不予支持。   3、关于是否符合“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的情形。本案中，XX村XX村搬迁涉及村民776户，目前仅剩上诉人一户未搬迁，且原西安市国土资源局国际港务区分局在与上诉人几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《补偿决定书》明确对上诉人应安置的房屋面积和应支付的补偿款数额，并为上诉人留存了充足的安置房屋和补偿款，上诉人未在限定时间内领取补偿款并拒绝交出土地，对征收行为造成了阻碍，被上诉人作出责令交出土地决定符合“被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”规定的条件。   上诉人主张被上诉人作出涉案责令交出土地决定前未对上诉人进行安置补偿。经审查，被上诉人依法委托评估单位对上诉人的房屋、构筑物及附着物进行测量、评估，并将评估结果和安置房屋面积及补偿费用清单告知了上诉人，通知上诉人在限定时间内领取补偿款。上诉人未在限定时间内领取补偿款，被上诉人根据评估结果依法作出《补偿决定书》，并为上诉人留存了充足的安置房屋和安置补偿款，通知上诉人在限定时间内领取补偿款，在上诉人无正当理由拒不接受安置补偿，且拒不交出涉案土地时，被上诉人依法作出责令交出土地决定，并无不当。上诉人的上述主张与事实不符，本院不予支持。   （三）程序方面，被上诉人作出责令交出土地决定前向上诉人送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，告知上诉人拟对其作出责令交出土地决定，并告知上诉人享有听证的权利。在上诉人无正当理由拒不接受安置补偿，且拒不交出涉案土地时，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出被诉责令交出土地决定，并向上诉人送达涉案责令交出土地决定书，程序合法。上诉人主张涉案责令交出土地决定书送达程序违法，经审查，被上诉人作出责令交出土地决定后，在上诉人及同住成年家属不在家时，通过邮递和短信的方式向上诉人送达了涉案决定书，并不违反法律规定。上诉人的该项主张于法无据，本院不予支持。   关于上诉人主张被上诉人作出涉案责令交出土地决定加盖公章不符合规定一节，经审查，根据西安市自然资源和规划局《关于机构改革期间印章管理使用有关问题的通知》的规定，在机构改革期间对外以原西安市国土资源局名义行文使用专用章或者其他业务章的，继续使用原专用章或业务章。故西安市自然资源和规划局继续使用原执法专用章未违反上述文件的规定，上诉人的该项上诉主张亦没有依据，本院不予支持。   关于上诉人主张涉案责令交出土地决定书剥夺了上诉人就补偿安置争议请求协调和裁决的权利。经审查，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。因此，上诉人对征地补偿安置有争议的，可以依照法律规定的途径进行救济，被上诉人作出的涉案责令交出土地决定不影响上诉人对补偿安置争议申请协调、裁决的权利。   综上，被上诉人作出的涉案责令交出土地决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人贺东红负担。   本判决为终审判决。                                审 判 长  侯文锋                           审判员  周玲玲                           审判员 王方                  二〇二〇年六月三十日     书记员 刘娟娟    XXXXXXXXXXXX7724XXXXXXXXXXXXXXXXXX210912020710212220141231201487720145342702015311201548153427201533120154822015610201538320171120193112019315201931520195172019012019852019014075674560201981920199220190120191252017126201982320199250123451202071021222019012127763412004201487720142015311201533122014877201548120154822015383377650      1