江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏06行终714号 上诉人(原审被告)启东市社会保险事业管理处，住所地启东市。 法定代表人陆剑峰，主任。 应诉负责人倪勤群，启东市社会保险事业管理处副主任。 被上诉人（原审原告）王佩芳，女，1940年8月30日生，××族，住启东市。 上诉人启东市社会保险事业管理处（以下简称启东社保处）因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，王佩芳的丈夫万龙华生前属未参保的城镇集体企业人员。王佩芳为启东市惠萍镇拥政村的务农人员，未参加过企业职工基本养老保险，无固定收入，主要依靠万龙华供养。2012年9月，根据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》（苏人社发[2011]282号、苏财社[2011]116号，以下简称《实施办法》）的规定，万龙华一次性补缴了15年基本养老保险费。2012年11月13日，启东市人力资源和社会保障局核定万龙华实际缴费15年后计发养老金937.8元、视同缴费29年3个月加发养老金877.5元，合计每月养老金1815.3元，养老待遇从2012年10月起执行。2018年3月19日，万龙华因病逝世。万龙华之子万红兵申请参保职工死亡待遇，启东社保处作出启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，核定丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元，对供养直系亲属定期救济费未予核定。2018年6月21日，启东社保处收到王佩芳邮寄的《关于申领供养直系亲属救济金的报告》。6月26日，启东社保处作出《关于万龙华因病死亡待遇的回复》，主要内容为：王佩芳的丈夫系按照苏人社发[2011]282号文件规定办理一次性补缴而享受养老待遇的人员，同时，2011年12月31日前已年满60周岁，因此，根据江苏省人力资源和社会保障厅《关于对泰人社发[2013]196号请示的复函》（苏人社函[2013]270号，以下简称270号《复函》）第二条规定，王佩芳无法享受供养直系亲属救济金。王佩芳不服提起诉讼，请求撤销启东社保处作出的《关于万龙华因病死亡待遇的回复》，判令启东社保处核定并发放王佩芳供养直系亲属救济费待遇。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是启东社保处应否给付王佩芳供养直系亲属救济费。 虽然《中华人民共和国社会保险法》以及人力资源和社会保障部《实施若干规定》未明确供养直系亲属救济费的核发问题，但《江苏省企业职工基本养老保险规定》（以下简称《省养老保险规定》）第二十五条规定，参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。该规定明确了参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，直系亲属可以申请领取供养直系亲属救济费。启东社保处拒绝核发供养直系亲属救济费不符合法律规定，具体理由如下： 第一，就享受供养直系亲属救济费的适用对象来看，一次性补缴人员的直系亲属并未排除在外。启东社保处答辩时及庭审中认为万龙华属于一次性补缴15年基本养老保险费的人员，有别于正常参加企业职工基本养老保险的人员。对此类人员养老保险待遇的计发问题，《实施办法》有明确规定，该实施办法第三条待遇计发部分明确规定“本次补缴人员中，2011年6月30日前男年满60周岁，女年满55周岁的人员，计发基本养老保险待遇时，一次性补缴15年的基本养老保险费视同历年按时足额到账，计发办法按照《省养老保险规定》（省政府令第36号）执行。此类人员不再建立基本养老保险个人账户，基本养老保险待遇计发不再进行新老办法对比”。此规定意味着一次性补缴人员的基本养老保险待遇应按照《省养老保险规定》执行，不再进行新老办法对比。而《省养老保险规定》并未将一次性补缴人员的直系亲属排除在外。退一步讲，如果一次性补缴人员的基本养老保险待遇有别于正常缴纳的人员，那么行政机关在制定有关政策时应当予以明示。否则，基于对行政公权力的信赖，当事人有理由相信，其在一次性补缴15年社会保险费后与其他纳入基本养老保险范围的人员享有同等的权利和待遇。《实施办法》并未明确一次性补缴人员享受基本养老保险待遇有别于按月正常缴纳人员，反而规定应按照《省养老保险规定》执行，不再进行新老办法对比。 《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》（苏劳社险[2004]2号，以下简称2号《通知》）第一条规定,参保人员及离退休人员供养直系亲属的范围，是指其配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹。第二条第一款规定，具备供养条件的人员，是指依靠死亡人员生前提供主要生活来源，并符合下列情形之一的：（二）配偶或父母男年满60周岁、女年满55周岁的。第三条第二款规定，参保人员供养的直系亲属，应当是参保人员死亡前已确认且死亡时仍符合供养条件的。本案中，王佩芳系万龙华的配偶，在万龙华办理一次性补缴手续时即已超过法定退休年龄，无其他固定生活来源，由万龙华供养。因此，在《实施办法》未对一次性补缴人员的待遇与正常参保人员的待遇作区分的情况下，依照《省养老保险规定》的规定，王佩芳符合申请领取供养直系亲属救济费的资格条件。 第二，就行政行为适用依据的角度来看，270号《复函》不应作为认定被诉行政行为合法的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。这项法律适用原则不仅仅是对人民法院审理行政案件适用，对于行政机关作出行政行为而言同样适用。这也就意味着行政机关作出行政行为，有法律法规或者规章依据的，应当适用法律法规或者参照规章，只有在没有法律法规和规章明确规定的情况下，才可将规范性文件作为适用依据。270号《复函》针对的是个案答复，在适用范围上不具有普遍性，甚至与《实施办法》相比也不可同日而语。而且，270号《复函》是以2号《通知》规定的“离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的”内容，来界定一次性补缴人员在纳入企业职工基本养老保险范围时已经超过法定退休年龄的人员的直系亲属不能享受相关待遇，缺乏上位法依据，也无内在关联。就法律位阶来说，规章规定与规范性文件规定不一致，应当参照规章的规定。而且，2号《通知》出台于2004年，而《省养老保险规定》于2007年9月1日起施行，按照后法优于前法的基本原则，启东社保处核发供养直系亲属救济费时应当参照《省养老保险规定》的规定办理。启东社保处适用270号《复函》作为直接依据拒绝核发供养直系亲属救济费显然不妥。 第三，就程序正当原则的要求来看，行政机关作出不利于当事人的决定时应当履行相应的告知义务。启东社保处在庭审中辩解，王佩芳未提供没有生活来源，依靠万龙华供养的证据材料，故而不予核定并不违法。就依申请的行政行为而言，行政机关在收到申请人提交的申请后，即具有审核的职责，至少应当审查申请人是否具备申请资格，申请材料是否齐全、完备，是否符合法定的形式要件。如果发现申请材料不齐全，应当要求申请人补正，申请人拒不补正的，可以拒绝受理或者拒绝核定。而王佩芳当庭称启东社保处从未告知过其需要提供没有收入来源、依靠万龙华供养的材料，故其也未提交。启东社保处则称口头告知过，但未能提供任何证据佐证。再者，启东社保处亦当庭称，申请人提供当地财政所或社保所出具的证明即可，该材料也并非不可能补充的材料，王佩芳完全有能力取得并提供。因此，启东社保处在未履行相应告知义务的情况下，直接作出拒绝核定王佩芳供养直系亲属救济费的决定，程序不当。 综上，启东社保处作出的《关于万龙华因病死亡待遇的回复》不符合法律规定，程序不当，依法应予纠正。考虑到万龙华的供养直系亲属的人数、供养直系亲属的金额计算仍有待于启东社保处在履行核定职责时依法审核确定，且王佩芳亦承认未提供依靠万龙华供养的材料，故本案不宜判令启东社保处直接支付供养直系亲属救济费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第七十二条，参照《省养老保险规定》第二十五条之规定，一审法院判决：一、撤销启东社保处2018年6月26日作出的《关于万龙华因病死亡待遇的回复》；二、责令启东社保处于本判决生效之日起30日内履行核定王佩芳的供养直系亲属救济费的职责。 启东社保处不服提起上诉称，《实施办法》的适用主体是“本次补缴人员”，并未涉及包含该类人员直系亲属在内的其他人员；计发的待遇特指“基本养老保险待遇”，而非涉及“遗属补助”等在内的其他待遇，一审法院对《实施办法》作了任意解释、扩大适用。案涉270号《复函》虽对个案进行答复，但系对《实施办法》的补充说明，以填补上位法的空白，不存在一审认定的缺乏上位法依据。2号《通知》已明确享受供养直系亲属救济费的前提条件，作为待遇的享受者应当就此加以证明。一审法院在被上诉人未能提供关键材料前先行判决上诉人履行核定职责，缺乏法律依据。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人王佩芳辩称，被上诉人早已超出60周岁，平日体弱多病，全靠丈夫维持生活，现完全没有劳动能力，无固定收入，按照《省养老保险规定》，被上诉人符合领取供养直系亲属救济费的条件。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据的前提是该行政管理领域已有法律、法规，且该法律、法规明确、具体，具有操作性。行政管理领域涉及面广，社会关系变化较快，有些行政管理领域尚未制定法律、法规，或者虽然制定法律、法规但内容不明确、不具体，操作性不强。规范性文件有效解决了立法的滞后性、不周延性与行政争议及时解决之间的矛盾。最高人民法院行政审判庭于2004年就审理行政案件适用法律规范的问题形成《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，该会议纪要明确规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。本案中，被上诉人之夫万龙华于2012年依据《实施办法》的规定，通过一次性补缴15年基本养老保险费后享受基本养老保险待遇。对于这类人员，在其因病或非因工死亡后，其亲属是否可以领取供养亲属救济费的问题，相关法律、法规未作出明确规定。 我省企业职工供养直系亲属抚恤制度，是在1953年原劳动部公布试行的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》的基础上，按照我省企业职工养老保险制度的有关规定逐步建立和完善。根据2号《通知》第三条第二款的规定，正常参保人员的供养直系亲属，应当是参保人员死亡前确认且死亡时仍符合供养条件的；离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的。据此，虽然《省养老保险规定》第二十五条规定，参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。但正常缴费的参保人员申请领取供养直系亲属救济费，也需要提供死亡证明书和其他证明材料，证明其符合上述2号《通知》的规定。 江苏省人力资源和社会保障厅作出的270号《复函》是关于《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》（人社部发[2010]107号）、《省养老保险规定》第二十五条规定、2号《通知》及苏劳社险[2004]13号《关于江苏省劳动保障厅苏劳社险[2004]2号文件的补充通知》的相关规定适用的解读。270号《复函》的规定合理、适当，且不与上位法相抵触，人民法院审理该类行政案件时，可以引用该复函，亦可以作为上诉人审核被上诉人是否符合领取供养直系亲属救济费的依据。上诉人收到被上诉人《关于申领供养直系亲属救济金的报告》后，依据270号《复函》作出《关于万龙华因病死亡待遇的回复》，未予核定被上诉人的供养直系亲属救济费并无不当。一审法院关于上诉人适用法律错误的裁判理由错误，一审判决适用法律错误。 综上，上诉人所作《关于万龙华因病死亡待遇的回复》并无不当，一审判决撤销《关于万龙华因病死亡待遇的回复》并责令上诉人于判决生效之日起30日内履行核定被上诉人的供养直系亲属救济费的职责适用法律错误，依法应予以撤销。上诉人的上诉理由依法成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初122号行政判决； 二、驳回王佩芳的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由王佩芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘羽梅 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年六月二十三日 书记员  陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；