辽宁省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）辽行赔终22号上诉人（原审原告）：马玉玲，女，汉族，1952年9月1日出生，住天津市塘沽区。委托诉讼代理人：于人凤，辽宁昌信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：庄河市人民政府，住所地庄河市世纪广场1号。法定代表人：谢德洋，系该市政府市长。委托诉讼代理人：张冶，系庄河市渔业渔民渔船管理局工作人员。委托诉讼代理人：靳长全，上海申浩(大连)律师事务所律师。原审第三人：庄河市自然资源局，住所地庄河市世纪广场1号。法定代表人：李秀敏，系该局局长。委托诉讼代理人：吕海，系该单位工作人员。委托诉讼代理人：孙凌云，辽宁法磊律师事务所律师。马玉玲因诉庄河市人民政府(以下简称庄河政府)行政赔偿一案，不服大连海事法院(2019)辽72行赔初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年6月10日对各方当事人进行了询问。上诉人马玉玲的委托诉讼代理于人凤，被上诉人庄河政府的委托诉讼代理人靳长全、张冶，庄河市自然资源局（以下简称庄河资源局）的行政机关负责人胡彬，委托诉讼代理人吕海、孙凌云到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2008年10月，庄河市青堆镇人民政府通过招商引资引进以刘某1为代表的包括本案原告马玉玲在内的45人，拟在青堆湾辖区内的原沙岭农场、青堆镇、鞍子山乡五块石村滩涂处进行联合围海养殖开发，2009年3月，刘某1代表马玉玲等45人与青堆镇政府及国营沙岭农场签订滩涂开发养殖协议，该项目东至湖里河口，西至英那河口；南至黑岛镇海域涉界；计划联合开发海域面积约20750亩，开发范围为南北5800米、东西长3400米，其中占用青堆镇(含沙岭农场)滩涂约12000亩；占用鞍子山乡五块石村滩涂约4800亩(2002年8月，五块石村将该滩涂承包给刘某2，2009年3月，刘某2与刘某1代表的13人签订围海养殖合作协议，约定工程竣工时间为2012年4月末)；余下面积0一2米等深线3950亩。整体围海养殖开发利用由马玉玲等45人分别申请办理30公顷以下围海养殖用海的海域使用权。2009年以刘某1为代表的马玉玲等45人向庄河海洋局提交了围海养殖申请，因马玉玲等45人拟围海养殖区域位于英那河口，按照《中华人民共和国防洪法》的规定，马玉玲等45人委托大连市水利建筑设计院就拟建的20780.7亩养殖圈与现有水利规划工程的关系及对行洪安全的影响提出评价，2009年12月，大连市水利建筑设计院出具《英那河口新建拟建养殖圈防洪影响评价报告》，2009年12月24日，大连市水务局对该报告审查后，作出了《关于的批复》(大水河道【2009】263号)，同意英那河入海口养殖圈布置按《英那河口新建拟建养殖圈防洪影响评价报告》附图2中“建议修改线”执行，修改对英那河入海口防洪有影响的养殖圈建设方案，确保英那河入海口行洪安全；2010年4月13日，庄河市水务局向庄河海洋局转交了《关于刘某1在英那河东邻建养殖圈是否影响河道泄洪》的复函，2010年1月11日，庄河市河道管理处出具《关于刘某1在湖里河西岸建养殖圈的意见》，认为根据庄河市水利建筑勘测设计院出具的《关于刘某1新建养殖圈对河道泄洪影响的初步分析》，对湖里河入海口行洪暂不造成影响，但须按设计部门的规划图进行施工，若将来养殖圈对河道泄洪造成影响，按水利部门意见进行拆除。2010年4月28日，庄河海洋局对马玉玲等45人的围海养殖项目用海的面积、位置等进行公示，并要求如有异议，于2010年5月5日前书面上报庄河海洋局，公示期内无人提出异议。2010年5月，按照大连市海洋与渔业局(以下简称大连市海洋局)提出的“大连区市县海洋行政主管部门批准的围海工程，必须编制海洋工程环境影响报告书并报大连市局核准”的要求，以刘某1为代表的马玉玲等45人委托大连海事大学编制了《海洋环境影响报告书》，同时委托大连海事大学编制《海域使用论证报告书》，在大连海事大学出具的《海域使用论证报告书》中对“利益相关者”进行界定，认为案涉围海工程可能对其周边海洋开发项目及海域生态环境造成影响，受此影响的个人、单位及海洋生态环境的管理者均界定为利益相关者，并对利益相关者的影响进行分析提出协调方案，该报告表明本项目主要利益相关者为当地水利部门、周边海水养殖业主以及黑岛渔港，其中对当地水利部门的影响分析表明：“本项目建设对英那河泄洪影响甚小，可以达到忽略不计，满足河道防洪要求。对湖里河入海口行洪不会造成影响”(详见《海域使用论证报告书》第56、62页)；对周边海水养殖业主的影响分析指出在该项目西侧、北侧存在养殖圈，为防止对其正常取用海水产生影响，本项目应严格依照规划修建，且本项目业主已于李和富、梁某、孟某、王某等邻近业主达成同意围堰意见书(详见《海域使用论证报告书》第56、61页)；对黑岛渔港的分析意见认为，本项目距离黑岛渔港超过2000米，项目建设不会对黑岛渔港的运营产生大的影响，尽管如此依然建议业主与黑岛渔港达成不对其造成影响的协议，并在报告结论中作为专项建议提出(详见《海域使用论证报告书》第56页、63页)。其后，庄河海洋局主持召开了马玉玲围海养殖项目海域使用论证报告专家评审会，评审意见认为马玉玲围海养殖《海域使用论证报告书》论证内容全面，利益相关者界定清楚，结论可信。2010年6月24日，刘某1代表马玉玲等45人与黑岛村代表于某签订《协议书》，约定：于某同意刘某1建圈，但必须对于某滩涂养殖无影响。2010年8月、12月，庄河海洋局两次上报大连市海洋局，申请对刘某1为代表的马玉玲等45人的《海洋环境影响报告书》进行核准，2011年1月25日、26日，大连市海洋局在《大连日报》发布了马玉玲等45人的环评听证公告，主要对围海修筑围堰对渔业资源造成的损害、对周围水质、底质、生态环境的影响。围海对附近渔业生产活动、对周边相关单位和个人产生的影响进行听证。1月31日，庄河海洋局召集青堆镇、黑岛镇、鞍子山乡的主管领导、水产助理及相关村书记召开了环评听证协调会，要求各乡镇按照庄河海洋局“关于协助做好环评听证会相关工作的函”中提出的具体要求，通知利害关系人参加大连市海洋局组织的环评听证会，2011年2月10日、11日，大连市海洋局主持召开了部分相邻利害关系人、相关部门参加的环评听证会，在听证会上黑岛村及于某提出了马玉玲等45人拟围海项目影响其滩涂养殖的意见，并提交了《关于青堆湾围堰的意见》，其后马玉玲等45人向大连市渔政监督管理局交纳了围海资源补偿费，2011年3月15日，大连海洋局向马玉玲等45人分别下发了《海洋环境影响报告书》的核准意见，原则同意马玉玲于申请范围内围海从事海参养殖生产。2012年1月19日，青堆镇人民政府向庄河政府出具《关于青堆湾区域围圈养殖情况的报告》(青政发【2012】35号)，说明在青堆镇下游围海养殖相关利益人存在的问题及协调情况；2012年1月19日，庄河海洋局出具《关于刘某1等45人申办海域使用权相关事宜的报告》(庄海渔【2012】4号)，向庄河市委说明庄河海洋局在刘某1等45人申办海域使用权过程中，不存在行政不作为；2012年9月25日，庄河市鞍子山乡人民政府向庄河海洋局出具《关于王丹彤等13人拟占用鞍子山乡滩涂围海相关情况的函》(鞍政发【2012】73号)，说明拟占用鞍子山乡滩涂围海养殖的风险评估情况。2018年2月14日，大连市海洋局下发《关于进一步加强围填海管理工作的通知》(大海渔管发【2018】49号)，要求除“四类”(国家重大建设项目、公共基础设施、公益事业和国防建设)项目用海外，暂停受理、审查和申报其他围填海项目用海，围海养殖停止新建。目前，马玉玲等45人均未实施围海施工建设。另查，2019年年初，根据改革方案的要求，撤销庄河海洋局，组建庄河资源局，原庄河海洋局海洋管理职能划归庄河资源局。原审法院认为，马玉玲明知需要提供与利益相关者的解决方案或协议而未能提供，则在实体上马玉玲的围海养殖用海申请，不符合予以审批的条件；在行政许可程序办理过程中，庄河海洋局已将行政主管机关应履行的受理、审查程序履行完毕，等待马玉玲补充提供材料，视具体情形进行审核报批，因此，在马玉玲申请围海养殖用海的行政程序办理过程中，行政机关亦不存在违反法定程序的行为，故马玉玲请求确认庄河政府拖延颁发海域使用权证书的行为违法，于法无据，则其赔偿请求没有事实依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告马玉玲的行政赔偿诉讼请求。马玉玲上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误，应确认被上诉人不予办理海域使用证的行为违法。由于被上诉人的违法行为，导致上诉人前期巨额经济投入无法获得回报，应当赔偿上诉人的各项经济损失，请求撤销原审判决，并依法改判。庄河政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。庄河资源局陈述称，上诉人没有提供与利益相关者的解决方案或协议，不能予以审批，庄河政府不存在不履行法定职责情形，原审第三人受理、审核上诉人申请围海养殖用海程序合法。原审判决驳回上诉人的赔偿请求正确，请求驳回上诉，维持原判。本案经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，上诉人马玉玲起诉状中的诉讼请求是确认被上诉人不履行海域使用权行政许可职责违法并赔偿，原审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”的规定，将赔偿请求与确认违法的请求分别立案，合并进行了审理。因确认违法案件已由本院作出（2020）辽行终562号行政判决，驳回确认违法的诉讼请求，故本案赔偿请求亦无法支持，原审判决驳回赔偿请求并无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  邢家新审判员  席铁斌二〇二〇年六月二十三日法官助理曹阳书记员曲宏