浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙05行初94号 原告安吉县盛源竹木工艺厂，住所地安吉县梅溪镇独山头村。 投资人李红菊，该厂负责人。 委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。 被告安吉县人民政府，住所地安吉县递铺镇灵芝西路1号。 法定代表人宋波，该县县长。 第一次出庭应诉负责人王海稳，该县副县长。 第二次出庭应诉负责人何承明，该县副县长。 委托代理人刘远庆，该县人民政府工作人员。 委托代理人杜康，浙江浦源律师事务所律师。 被告安吉县梅溪镇人民政府，住所地安吉县梅溪镇晓墅新区。 法定代表人徐启龙，该镇镇长。 第一次出庭应诉负责人李国锋，该镇副镇长。 第二次出庭应诉负责人黄德志，该镇副镇长。 委托代理人张炜，该镇人民政府工作人员。 委托代理人王蕾，浙江浦源律师事务所律师。 原告安吉县盛源竹木工艺厂（以下简称盛源竹木工艺厂）诉被告安吉县人民政府（以下简称安吉县政府）、安吉县梅溪镇人民政府（以下简称梅溪镇政府）土地行政征收及行政赔偿一案，经浙江省高级人民法院（2018）浙行终1233号行政裁定指令本院继续审理。本院于2018年12月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年1月29日公开开庭进行审理。原告盛源竹木工艺厂的负责人李红菊、委托代理人宁志武，被告安吉县政府的副县长王海稳，委托代理人朱徐明，被告梅溪镇政府的副镇长李国锋，委托代理人徐兆红到庭参加了诉讼。后因原告盛源竹木工艺厂经释明变更诉讼请求，本案于2019年6月25日第二次开庭审理本案。原告盛源竹木工艺厂的负责人李红菊、委托代理人宁志武，被告安吉县政府副县长何承明，及另行委托的委托代理人刘远庆、杜康，被告梅溪镇政府的副镇长黄德志，及另行委托的委托代理人张炜、王蕾到庭参加了诉讼。后于2020年5月22日第三次开庭审理本案，原告盛源竹木工艺厂的负责人李红菊、委托代理人宁志武，被告安吉县政府委托代理人杜康，被告梅溪镇政府委托代理人王蕾到庭参加了诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2020年1月29日。后经当事人申请庭外调解，协调期间不计入审理期限。因各方当事人申请司法评估，本案于2019年12月20日进入司法评估程序暂停审理期限。本案现已审理终结。 原告盛源竹木工艺厂起诉称，盛源竹木工艺厂为个人独资企业，1999年5月建厂，负责人为李红菊，实际由兄妹合资。企业地理位优越，紧邻交通要道，周边有小学、高档住宅等，企业用地性质为国有土地，办理了国有土地使用证，建房办理了村镇规划选址意见书。2017年两被告以申嘉湖高速公路建设为由对原告进行征收，但既没有县级政府的征收决定又没有与征收决定一并公告的合法征收补偿方案，征收程序违法。因补偿标准偏低，严重违反法律规定，双方协商未能达成一致意见。2017年7月4日，在未接到任何通知的情况下，原告厂房被强制拆除，厂房占地被用于非法施工。综上，请求法院：1.依法确认两被告未批先用原告国有土地的行政行为违法，并判令被告退还上述土地；2.本案诉讼费用由两被告承担。后经本院释明，原告变更诉讼请求为：1.依法确认被告未批先用原告国有土地行政行为违法并判令被告按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对原告企业依法赔偿5590.46万元（其中包括不动产厂房3127.2万元，土地861.26万元，装修300万元，机械设备及其附属设施80万元，苗木2万元，搬迁临时安置费用50万元，停产停业损失200万元，开办费15万元，证照费5万元，市场开发费200万元，留守人员工资50万元，市场损失费50万元，员工培训费20万元，维权费80万元，利息550万元）；2.本案诉讼费用由两被告承担。 原告向本院提供了以下证据：第一组：1.安吉国用（2014）第01699号国有土地使用证；2.安吉国用（1999）字第4号国有土地使用证;3.原安吉县昆铜乡人民政府与原告于2003年5月26日及2011年7月29日签订的两份协议书;4.安吉县人民政府专题会议纪要;5.村镇规划选址意见书；6.营业执照复印件，证明原告企业是合法企业，办理了相关手续。 第二组：7.照片2张，证明原告厂房被非法强拆及土地被非法占用的事实。 第三组：8.房屋拆迁评估平面图；9.房屋拆迁评估明细表;10.短信截图；11.申嘉湖高速公路安吉段梅溪镇区块国有土地房屋征收补偿安置方案，证明原告系国有土地上企业，应由安吉县政府作出征收决定及安置补偿方案，梅溪镇政府作出的补偿方案不合法；梅溪镇政府对原告进行了评估，评估价格极低，违反法律规定，在前期协商过程中，政府相关部门愿意对原告厂房出价1800万，原告投资人之一不同意。 第四组：12.通知，证明申嘉湖高速公路西延工程梅溪镇指挥部系由梅溪镇政府设立，梅溪镇政府参与了征收。 第五组：13.视频光盘2张，证明2017年5月25日，安吉县住房和城乡建设局征收办主任与原告洽谈补偿事宜；安吉县政府未依法定程序进行征收。 第六组：14.梅溪发布新闻一份，证明梅溪镇政府强拆原告厂房，并声称原告影响了申嘉湖高速公路建设。 第七组：15.关于断电的短信截图，证明两被告对原告企业实施了断电。 第八组：16.关于补偿标准的短信截图，证明安吉县政府在没有作出征收决定的情况下进行了非法征收。 第九组：17.湖州市交通建设管理局政府信息答复书，证明2017年8月30日，湖州市交通建设管理局告知原告涉案高速公路建设没有办理审批手续，该建设行为违法。 第十组：18.湖州市公安局行政复议决定书，证明原告厂房被强制拆除及后续占用施工均系行政行为。 被告安吉县政府答辩称，1.涉案占地项目已经取得合法立项审批手续，并非滥建、违建项目。涉案国有土地位于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源项目工程红线范围内，该高速公路项目于2015年由浙江省交通运输厅报送浙江省发展与改革委员会（以下简称浙江发改委）立项审批，2015年5月18日，浙江发改委作出浙发政函［2015］160号批复，同意建设申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程。因此，占用涉案土地的项目工程经依法批准，不存在滥建、违建。2.涉案国有土地的用地审批已向原国土资源部申报，并非原告诉称的未批先用。涉案国有土地的用地审批手续原安吉县国土资源局（以下简称安吉国土局）逐级报至浙江省人民政府审批，经审查，该项目用地符合单独选址要求、国家供地政策和《湖州市土地利用总体规划（2006-2020年）》，浙江省人民政府审批同意后已于2017年7月6日向原国土资源部行文申报，自然资源部于2018年6月10日作出自然资函［2018］160号用地许可批复，并不存在未批先用。3.涉案土地上在建的申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源项目工程系为公共利益需要而实施的基础设施建设工程，事实上不宜停止建设或拆除。涉案工程作为浙江省人民政府确定的省重点建设项目，完工后，将是浙江北部地区一条重要的横向通道，路线所经地区均为长三角地区的中心地带，也是长三角前接上海，西接皖南地区及中国西部地区的主要通道之一，战略意义重大。同时该项目的顺利实施也将极大地推动浙江北部地区的经济发展，为群众出行带来极大便利。故安吉县政府认为该高速公路项目符合公共利益的需要，不宜拆除，涉案土地不宜返还。4.原告被占用土地面积为1592.12平方米，根据《安吉县基准地价更新》文件可以认定，该部分土地使用权价值为477636元。关于原告地上建筑物及装修、临时搬迁安置损失，该部分地上建筑物已经安吉县综合行政执法局认定为违法建筑，不应补偿或赔偿。对于停产停业损失，因消防、公安、安全生产部门联合检查发现原告厂房存在安全生产隐患，故原告于2019年5月10日停业整改，后一直未开业，事实上并不存在停产停业损失。综上请求驳回原告诉讼请求。 被告安吉县政府提供了以下证据：第一组：1.浙规选字第〔2014〕092号《建设项目选址意见书》；2.《（湖州市）申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源建设项目选址审查意见》,证明浙江省住房和城乡建设厅对涉案高速公路建设项目选址规划进行了审查，确认该项目符合城乡规划。 第二组：3.浙发改函〔2015〕160号《省发改委关于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目核准的批复》，证明浙江省发展和改革委员会核准涉案项目。 第三组：4.浙政〔2017〕31号《浙江省人民政府关于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程建设项目用地的请示》，证明涉案项目符合单独选址要求、国家供地政策和土地利用总体规划。 第四组：5.浙发改基综〔2015〕606号《关于印发2015年第一批省重点建设项目增补名单的通知》，证明涉案项目已被列入2015年省重点建设项目。 第五组：6.申嘉湖高速西延工程（梅溪镇独山头村段）盛源竹木工艺厂面积图，证明涉案项目经过原告厂房，所涉的国有土地面积为1592.12平方米。 第六组：7.现场照片4张，证明涉案项目已经投入建设，现桥墩已建完，桥面已铺设。 第七组：8.申嘉湖高速西延工程（梅溪镇独山头村段）规划红线图；9.原告房产登记信息；10.（2018）浙05行终70号行政判决书；11.（2019）浙安证内字第685号公证书；12.安吉县基准地价表；13.情况说明。该组证据用以证明原告在涉案工程规划红线内土地面积为1592.12平方米，红线内建筑为违法建筑，且不存在停产停业、机械设备等损失。 被告安吉县人民政府提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十四条作为法律依据。 被告梅溪镇政府答辩称，1.梅溪镇政府未对涉案土地实施征收，不是《中华人民共和国土地管理法》所规定的土地征收行为主体或实施主体，因此梅溪镇政府不是本案适格被告。2.梅溪镇政府未侵占原告土地，原告主张梅溪镇政府侵占土地无事实与法律依据。原告部分国有土地系被申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目占用施工，该项目业主单位为湖州湖皖高速公路有限公司，负责该地段的施工单位为浙江交工钱潮建设有限公司，原告从未授权或指示项目业主单位、施工单位侵占原告的国有土地，原告主张梅溪镇政府侵占其土地显然没有事实依据。3.梅溪镇政府曾与其他部门一起参与征收前期协商工作，并参与了谈判，但梅溪镇政府未实施侵占原告土地的行为。4.原告被占用土地面积为1592.12平方米，根据《安吉县基准地价更新》文件可以认定，该部分土地使用权价值为477636元。关于原告地上建筑物及装修、临时搬迁安置损失，该部分地上建筑物已经安吉县综合行政执法局认定为违法建筑，不应补偿或赔偿。对于停产停业损失，因消防、公安、安全生产部门联合检查发现原告厂房存在安全生产隐患，故原告于2019年5月10日停业整改，后一直未开业，事实上并不存在停产停业损失。5.原告诉请根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以赔偿，与法无据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定、处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过临时批准期限的临时建筑，不予补偿。”原告位于涉案征收范围建筑属违法建筑，无需进行补偿，综上请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告梅溪镇政府提供了以下证据：第一组：1.浙发改函〔2015〕160号《省发改委关于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目核准的批复》，证明浙江发改委核准涉案项目。 第二组：2.声明，证明涉案地块系用于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目，该项目已经浙江省发展和改革委员会审批，项目业主单位施工与梅溪镇政府无关，安吉县政府也未实施侵占原告土地行为。 第三组：3.(2017)浙0502行初60号行政案件合议庭组成人员及书记员通知书；4.行政起诉状；5.安执罚决字[2017]第25号安吉县综合行政执法局行政处罚决定书，证明涉案地块建筑系违法建筑，已于2017年7月4日被梅溪镇政府拆除。 第四组：6.（2018）浙05行终70号行政判决书，证明原告诉请赔偿的建筑系违法建筑，无需赔偿。 被告梅溪镇政府提供《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条、第二十四条作为法律依据。 本院在原审中调取（2017）浙05行初46号行政判决书，该判决作为本院作出的已生效判决，确认安吉县政府在申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目中的用地行为违法。 经各方当事人申请，本院启动司法评估，通过各方当事人摇号程序选择并委托江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司对原告涉案国有土地使用权、厂房、动产等财产进行了司法评估，该公司作出天圣湖（2020）估字第SF02001号《房地产估价报告》，以2020年1月15日为基准日，认定原告涉案国有土地使用权价值4072603元，房产价值3037347元(其中已经合法登记房屋价值364914.98元，未经合法登记房屋价值2672432.02元)。附属装修及设施价值3656996元，共计10766946元。该《房地产估价报告》送达各方当事人后，原告以评估标准过低，未对部分财物进行评估等理由提起复核申请，江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司复核后认为其理由不能成立，并书面予以答复。 经庭审质证，各方当事人对证据的意见，本院归纳如下：（一）关于原告提交的证据的意见：被告安吉县政府对原告提交的证据的1、6、18三性无异议；对证据2-5、7、11、12、14、16的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据8、9、17的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告所主张的证明目的；对证据10、13、15三性均有异议。被告梅溪镇政府对原告提交的证据1、6三性无异议；对证据2-5、7-9、11、14、16、18的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据10的真实性有异议，且不能达到原告所主张的证明目的；对证据12的证明目的有异议，认为不能达到原告所主张的证明目的；对证据13、15的三性均有异议；对证据17的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告所主张的证明目的。 （二）关于被告安吉县政府提交的证据的意见：原告对被告安吉县政府提交的证据1-5的真实性、合法性有异议；对证据6的真实性无异议；对证据7的三性无异议；对证据8-13的证明目的有异议，认为并不能据此认定原告涉案建筑为违法建筑，且不能证明原告在本案中不存在停产停业、机器设备损失。梅溪镇政府对安吉县政府提交的证据三性均无异议。 （三）关于被告梅溪镇政府提交的证据的意见：原告对被告梅溪镇政府提交的证据1的真实性、合法性有异议；对证据2的真实性、合法性有异议，且达不到原告所主张的证明目的；对证据3-5的证明目的有异议。被告安吉县政府对梅溪镇政府提交的证据三性无异议。 （四）关于本院调取的证据的意见：原告、梅溪镇政府对本院依职权调取证据的三性无异议；安吉县政府对本院依职权调取证据的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，认为该判决涉及土地为集体土地，而涉案土地为国有土地，两者性质不同。 （五）关于涉案《房地产估价报告》的意见：原告认为该报告遗漏原告机器设备及苗木搬迁费等损失，也未包含工人工资、维权、土地房产相关纳税等费用，且评估标准过低；两被告对该《房地产估价报告》无异议。 本院对原告提供的证据认定如下：证据1-6可以证明原告企业占用国有土地9438.34平方米，持有相关国有土地使用权证，部分用地位于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目范围内，该部分土地被用于涉案项目及工程现状情况，以及原安吉县昆铜乡人民政府曾于2003年5月26日通过与原告签订《昆铜乡独山头集镇改造拆迁补偿协议书》向原告承诺为其新建房屋办理合法手续的情况；证据7、8、9可以证明原告企业部分土地和房屋因申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程建设而被拆除、占用及相应苗木及机器设备的搬迁费用等，并经被告梅溪镇政府评估的事实，对上述证据证明力本院予以确认。证据10、11、13、14、15、16不符合有效证据形式要件，不予采信。证据12、17、18不足以支持原告的证明目的，不予采信。 对被告安吉县政府提供的证据认定如下：证据1-5可以证明2015年5月18日，浙江省发展和改革委员会作出《省发改委关于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目核准的批复》（浙发改函〔2015〕160号），核准申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目建设，并经过选址规划审查，且于2017年7月6日经浙江省人民政府审查同意该项目用地的事实。证据6及第七组证据可以证明原告在涉案工程规划红线内土地面积为1592.12平方米的事实。证据7可以证明原告企业部分地块已被涉案工程建设项目占用的事实。 对被告梅溪镇政府提供的证据认定如下：证据1与被告安吉县政府提交的证据3相同，不作重复认定；证据2不符合有效证据要件，不予采信。第三、四组证据可以证明原告企业面积为1183.09平方米的建筑因未经相关行政机关审批而被安吉县综合行政执法局认定为违法建筑的事实。 （2017）浙05行初46号行政判决书，判决确认安吉县政府在申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目中的用地行为违法。 天圣湖（2020）估字第SF02001号《房地产估价报告》可以证明原告企业国有土地使用权价值、厂房重置价值、以及装修附属设施等价值，予以采信。 本院经审理查明，原告盛源竹木工艺厂系个人独资企业，坐落于安吉县梅溪镇独山头村，持有安吉国用（2014）第01699号国有土地使用证，证载国有土地使用面积5945.34平方米，以及安吉国用（1999）字第4号国有土地使用证，证载国有土地使用面积3493平方米。该地块上有厂房、办公楼等建筑物共计建筑面积5212平方米，其中建筑面积为708.8平方米办公楼进行过不动产登记，其他建筑未经审批或登记。2017年6月22日，安吉县综合行政执法局作出安执罚决字[2017]第25号《行政处罚决定书》，认为原告企业上述地块上有1183.09平方米建筑因未取得村镇规划建设许可，被认定为违法建筑。 2015年5月18日，浙江省发展和改革委员会作出《省发改委关于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目核准的批复》（浙发改函〔2015〕160号），因原告企业的土地中1592.12平方米涉及申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目，被告梅溪镇政府曾委托评估机构对原告企业内房屋、动产等财产进行评估，该评估以2017年4月13日为基准日，认定原告厂区房屋价值共计为1984198元；装修及附属设施价值共计为2502899元；树木价值为9137元；各类机器设备价值为365594.9元。2017年7月4日，上述土地地上部分无证厂房被梅溪镇政府强制拆除。此后，涉案1592.12平方米的土地被用于申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目建设。 另查明，原安吉县昆铜乡人民政府曾于2003年5月26日与原告签订《昆铜乡独山头集镇改造拆迁补偿协议书》，约定因昆铜乡独山头集镇改造项目，原安吉县昆铜乡人民政府拆除原告部分建筑物和构筑物，支付相关补偿费用，为原告办理附近土地出让手续，并为原告新建房屋办理合法手续。 再查明，本案经各方当事人申请进入司法评估程序，江苏天圣房地产土地资产评估测绘有限公司出具的天圣湖（2020）估字第SF02001号《房地产估价报告》，确定原告涉案国有土地使用权价值4072603元，房产价值3037347元（其中有证房价值364914.98元，无证房价值2672432.02元），附属装修及设施价值3656996元，共计10766946元。 本院认为，本案的争议焦点在于，一是被告安吉县政府、梅溪镇政府是否实施了原告诉称的违法占用土地行为；二是原告提出的赔偿请求是否具有事实与法律依据。 关于第一个争议焦点，虽本院（2017）浙05行初46号行政判决书，已确认被告安吉县政府在申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目中的用地行为违法。但（2017）浙05行初46号案件中主要审查被告安吉县政府未经法定用地审批程序，占用安吉县梅溪镇龙涛苗圃集体土地，并迁移苗木行为的合法性。而本案原告主张两被告违法占用并使用其国有土地，侵犯其国有土地使用权及地上不动产相关权利。故两案的诉讼标的并不完全相同，在对建设项目占用集体土地和国有土地的合法性审查中，审查标准、法律依据也不相同，故本案审查结果不应受（2017）浙05行初46号行政判决羁束。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第十三条第三款规定:“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”本案涉及原告盛源竹木工艺厂国有工业用地及该土地上房屋，根据上述法律规定，无论系因房屋征收还是因公共利益收回国有土地，均应由市、县人民政府作出征收决定或经其批准收回国有土地使用权。据此，本案中原告主张被告梅溪镇政府非法占用其使用的国有土地缺乏依据，而应由被告安吉县政府对此承担法律责任，依法应裁定驳回原告对被告梅溪镇政府的起诉。 本案中被告安吉县政府因申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目建设，占用原告合法使用的国有土地。虽被告安吉县政府可以因公共利益需要，依法收回国有土地使用权用于建设，但必须依法履行并保障原告的合法权益。本案中，被告安吉县政府既未依据正当程序原则，保障原告陈述、申辩及对收回国有土地使用权提出意见的权利；亦未根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出征收决定及补偿方案并公告，在未依法收回国有土地使用权、原告仍然持有涉案土地《国有土地使用权证》的情形下，强行占用该地块部分土地用于相关工程项目建设，侵犯了原告合法权益。但因涉案地块已用于涉案工程项目建设，若撤销该占用行为会造成公共利益重大损害，故应予确认该行政行为违法。 关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案涉及国有土地上房屋的征收及国有土地使用权收回，原告本可以通过法定的补偿程序获得救济，但各方当事人始终未能就补偿具体标准、金额等问题达成共识，且被告安吉县政府亦存在怠于行使补偿职责而未对原告进行补偿之情形，原告在本案中选择通过国家赔偿程序救济，本院出于及时救济原告合法权益之考量，予以支持。原告应在本判决生效并获得赔偿后，及时腾空移交涉案土地、房屋，相应的国有土地使用权一并收回。下面就原告在本案中提出的各项赔偿请求分别分析如下： （一）关于国有土地使用权的损失。原告持有安吉国用（2014）第01699号国有土地使用证，以及安吉国用（1999）字第4号国有土地使用证，共计证载面积为9438.34平方米。虽涉案项目仅占用原告上述土地中的1592.12平方米，但该占用部分为原告厂区的中心部分，原告剩余土地因被分割而无法继续生产经营使用，出于全面维护原告权益的考虑，被告安吉县政府应就其全部合法国有土地使用面积予以赔偿。根据本案中司法评估之结果，原告合法使用的9438.34平方米国有土地使用权价值为4072603元，应由被告安吉县政府对此承担赔偿责任，原告关于土地使用权损失8612600元的主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 （二）关于建筑物的损失。原告企业内经合法登记房屋评估价值为364914.98元，被告安吉县政府应予赔偿。对于其他未经登记的建筑（4503.2平方米），虽原告未依法取得规划审批、登记，但对于未经登记建筑损失的责任如何承担，本院认为应从以下几点考量：第一，原告因政府承诺办理涉案地块房屋“合法手续”而建设涉案未经登记建筑，并经营使用至今，原告对此存在一定的信赖保护利益；第二，被告安吉县政府违法占用原告涉案土地，亦应考虑对其苛以惩罚性责任；第三，被告安吉县政府及其下属行政机关应早已知晓原告部分建筑未经合法登记的事实，但多年怠于履行法定职责未予查处，亦应对损失扩大承担部分责任。综上分析，基于原被告双方的过错，以及公平原则，被告安吉县政府应对该部分损失负主要责任。据此，对该部分损失的赔偿责任，本院酌定由被告安吉县政府承担95%，即2538810.42元。综上，被告安吉县政府需对建筑物损失赔偿2903725.4元，原告关于建筑物损失31272000元的主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 （三）关于装修、附属设施、机器设备、苗木损失。其中装修、附属设施损失部分，经司法评估，确定其价值为3656996元。 对于机器设备、苗木损失部分，由于客观原因，本案司法评估并未能对该部分作出价值认定。本院参照梅溪镇政府在2017年委托评估机构制作的评估报告，酌定苗木价值为9137元；机器设备价值为365594.9元。对于被告安吉县政府认为强制拆除原告厂房时，只存在少量机器设备的意见，本院认为，本案审查内容为被告安吉县政府未批先用涉案土地进行涉案工程项目建设对原告造成的财产损失，并不仅限于强拆造成的损失。且行政机关在强拆时未对原告厂区内机器设备的具体情况进行登记、公证，致使在本案中未能明确原告相关机器设备损失金额，故由被告安吉县政府对该部分损失承担赔偿责任以维护原告该部分合法权益，并无不当。因此，机器设备、苗木损失部分合计为374731.9元。 装修、附属设施、机器设备、苗木损失共计为4031727.9元，略高于原告主张的3820000元。鉴于本案系因违法占用土地引起的行政赔偿，涉及土地、建筑、设备等多种财产的使用权、所有权等损失，对于各赔偿项目不应孤立审查，本院根据现有证据，综合考虑被告实施占用土地行为的违法后果，以及未予妥善处理相关动产的过错责任，从有利于原告权益保护角度，结合相关评估结论，认定被告安吉县政府需对该部分损失赔偿4031727.9元。 （四）关于搬迁安置、停产停业损失。原告主张被告应赔偿搬迁费、停产停业费共计2500000元，但并未能提供有效证据证明该部分损失数额。考虑到本次建设项目的征收补偿标准系安政发[2018]21号《安吉县人民政府关于印发2018年度房屋征收补偿有关标准的通知》（以下简称该《通知》）。由于被告安吉县政府违法占用原告涉案土地，存在过错，且原告若依据补偿程序应可以获得该《通知》中规定的搬迁费、停产停业损失费等补偿。故本院出于公平考虑，参考该《通知》中规定非住宅房屋搬迁一次性补助费标准中，停产停业损失费为房地评估价值的6%，搬迁安装补助费为房地评估价值的4%的标准。酌定原告应获得的停产停业损失费646016.76元，搬迁安装补助费430677.84元。该部分合计为1076694.6元。 （五）关于开办费、证照费、市场开发、留守人员工资、市场损失费、员工培训费、维权费。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。该部分损失并不属于原告企业被涉案工程项目占用土地后的直接损失。且对该类损失原告应提供部分证据作为认定依据，但原告未能提供任何证据予以支持其诉求，故对于原告该部分损失的赔偿请求，本院不予支持。 （六）关于利息损失。国有土地上房屋征收亦或国有土地使用权收回均应遵循“先补偿后搬迁”原则，本案中，被告安吉县政府在未对原告盛源竹木工艺厂补偿情况下违法占用其土地，且后续怠于履行补偿职责，致使原告至今未获补偿，对此产生的利息损失，被告也应予以赔偿。综合考虑原告、被告在本案中的过错程度，从有利于原告权益保障角度出发，本院参照中国人民银行同期同档次贷款利率及全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率酌情确定原告的利息损失，被告应赔偿原告自2017年7月4日涉案土地、厂房被强制占用之日起至款项付清日止的利息损失。 综上分析，被告安吉县政府应就申嘉湖高速公路湖州鹿山至安吉孝源工程项目用地行为被确认违法而对原告赔偿12084750.9元及利息。 综上，原告盛源竹木工艺厂请求确认被告未批先用原告国有土地行政行为违法的起诉，因被告梅溪镇政府并非适格被告而应予驳回对梅溪镇政府的起诉；被告安吉县政府因被诉占用土地行为侵犯原告合法权益，应予确认违法。而原告请求赔偿损失的诉讼请求部分具有事实和法律依据，故部分应予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第三项、第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、驳回原告安吉县盛源竹木工艺厂对被告安吉县梅溪镇人民政府的起诉； 二、确认被告安吉县人民政府占用原告安吉县盛源竹木工艺厂厂区土地行为违法； 三、被告安吉县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告安吉县盛源竹木工艺厂12084750.9元及利息（从2017年7月4日起按中国人民银行同期贷款利率计算至2019年8月19日，此后利息按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至款项付清日止）； 四、驳回原告安吉县盛源竹木工艺厂其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，评估费用人民币23100元，均由被告安吉县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 屹 审 判 员  许金荣 人民陪审员  周建华 二〇二〇年六月二十九日 书 记 员  凌烈妮