西安铁路运输中级法院     行政判决书     （2020）陕71行初33号     原告西安光圣能源传感系统有限公司，住所地西安市高新区。   法定代表人杨覆洲，任董事长。   委托代理人王兴华，法律工作者。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远,市长。   委托代理人张静茹，西安市人民政府工作人员。   委托代理人杨文博，泰和泰（西安）律师事务所律师。   被告陕西省人民政府，住所地西安市新城大院。   法定代表人刘国中,省长。   委托代理人王小丽，省司法厅工作人员。   原告西安光圣能源传感系统有限公司（以下简称光圣公司）因与被告西安市人民政府（以下简称市政府）、陕西省人民政府（以下简称省政府）土地管理行政许可及行政复议一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22 日公开开庭审理了本案。原告光圣公司委托代理人王兴华，被告市政府委托代理人张静茹、杨文博，被告省政府委托代理人王小丽均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2019年8月15日，西安国家民用航天产业基地管理委员会向光圣公司作出《决定书》一份，告知光圣公司：你公司所申请的光纤光电传感器系统研发中心项目不符合国土规划要求，特决定如下：不予办理你公司延续规划土地相关手续的请求。光圣公司不服，2019年10月14日向省政府提起行政复议。2019年12月12日，省政府作出陕政复决字[2019]88号《行政复议决定书》决定：维持西安市人民政府作出的不予办理延续规划土地相关手续的决定。   原告光圣公司诉称：2015年1月2日，原告向西安国家民用航天产业基地管理委员会申请办理《建设用地规划许可证》。西安国家民用航天产业基地管理委员会在法定期限内未予办理， 2015年12月18日原告依法提起行政诉讼，人民法院于2016年9月29日判决西安国家民用航天产业基地管理委员会对原告申请办理延续“关于光纤光电传感器系统研发中心”项目的规划用地手续作出行政行为。原告申请人民法院强制执行。2018年12月7日，原告向西安国家民用航天产业基地管理委员会重新申请办理《建设用地规划许可证》。西安国家民用航天产业基地管理委员会于2019年8月15日作出决定书：“经我委审查确认，你公司所申请的光钎光电传感器系统研发中心项目不符合国土规划要求，特决定如下：不予办理你公司延续规划土地相关手续的请求”。原告认为，该决定没有事实与法律依据，应当予以撤销。   原告于2006年9月4日起依法获得西安市长安区人民政府、西安市规划局长安分局等相关部门的批复，同意原告公司在北里王西北角选址建设“光纤光电传感器系统研发中心”项目。因行政区域划分，长安区人民政府将原告项目审批权移交给了航天管委会。原告认为，原告“光纤光电传感器系统研发中心”项目已得到长安区人民政府等相关部门的同意批复“经查，该项目选址于XX街道XX村，符合《西安市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》”，航天管委会就应当依法为原告办理建设用地规划许可证等相关手续。因此，航天管委会以不符合国土规划要求不予办理延续规划土地相关手续没有依据。   原告于2019年10月14日向省政府提起行政复议，请求撤销西安国家民用航天产业基地管理委员会决定书，并责令西安国家民用航天产业基地管理委员会为西安光圣能源传感系统有限公司办理延续规划土地相关手续。两被告均认为原告在未通过招拍挂方式竞得项目宗地的情况下，径直申请规划用地手续不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，陕西省人民政府作出陕政复决字[2019] 88号《行政复议决定书》“维持西安市人民政府作出的不予办理延续规划土地相关手续的决定”。而征地和招拍挂活动均属于行政机关的行政行为。西安航天产业基地管理委员会应当根据原告已经获取的长安区各行政部门《关于光纤光电传感器系统研发中心项目》的审批文件给予依法征地或者进行招拍挂活动等行政行为。但西安航天产业基地管理委员会在作出“不予办理延续规划土地相关手续的决定书”之前未举办《关于光纤光电传感器系统研发中心》项目征地招、拍、挂等活动或举办未通知原告参加。显然西安航天产业基地管理委员会已构成行政不作为。故提起本次诉讼。诉讼请求：一、撤销西安国家民用航天产业基地管理委员会于2019年8月15日作出的《决定书》及省政府陕政复决字[2019]88号《行政复议决定书》，并责令西安国家民用航天产业基地管理委员会为西安光圣能源传感系统有限公司办理延续规划土地相关手续。二、诉讼费由被告承担。   原告圣光公司向本院提交证据：   第一组：1.2019年8月15日，西安国家民用航天产业基地管理委员会《决定书》；2.省政府陕政复决字 [2019]88号《行政复议决定书》；3.西安市人民政府市政复告字（2019）550号《行政复议告知书》。证明本案原、被告诉讼主体适格。   第二组：1.（2015）长安行初字第00523号《行政判决书》；2.（2016）陕01行终464号《行政判决书》。证明2016年11月28日西安市中级人民法院作出终审判决，维持长安区人民法院一审判决“判决书发生效力之日起三十日内，西安国家民用航天产业基地管理委员会对原告申请办理延续“关于光钎光电传感系统研发中心”项目的规划用地手续作出行政行为。西安航天产业基地管理委员会在法定期限内拒不履行生效判决，其行政行为明显违法。   第三组：1.北里王废弃砖厂土地利用引进企业报告；2.征用土地协议书。证明2004年8月4日西安市长安区韦曲街办北里王村民委员会向西安市国土资源局长安区分局出具报告将废弃砖厂土地作为光钎光电传感器系统研发中心项目用地，请求行政机关办理建设用地手续，村委会与光圣公司签订了征用土地协议书。   第四组：1.农用地转用土地征收（光钎光电传感研发项目）用地勘测定界技术报告书；2.西安市城市规划设计院红线图4张，证明：一、2010年6月5日西安麦普勘察测绘有限责任公司对光圣公司在北里王村项目用地勘察定界并作出：土地勘测定界技术说明；勘测定界表；勘测面积表；土地分类面积表；用地范围略图；界址点坐标成果表；勘测定界图。二、西安市城市规划设计研究院为光圣公司“光钎光电传感器系统研发中心”项目用地规划设计并出具工程号2009135号红线图4张。   第五组：1.西安市规划局长安分局关于光纤光电传感器系统研发中心项目的初某某意见；2.西安市国土资源局长安分局关于光纤光电传感器系统研发中心项目初某某意见的复函。3.西安市长安区发展和改革委员会长发改发（2009）13号文件；4.西安市国土资源局长安分局关于光圣公司用地初某某意见；5.西安市国土资源局长安分局关于办理韦曲街办宗地规划设计条件及附图函；6.西安市国土资源局长安分局用地办理情况说明。证明：西安市规划局长安分局、西安市长安区发展和改革委员会、西安市国土资源局长安分局均同意光圣公司在长安区韦曲街办北里王村东33.075亩作为“光钎光电传感器系统研发中心”项目建设用地，证明2014年5月8日西安市国土资源局长安分局对光圣公司作出建设用地办理情况的说明“经查，该项目选址位于韦曲街办北里王村，符合《西安市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》”。   第六组：1.西安市国土资源局长安分局关于航天分局辖区遗留建设项目办理情况函；2.航天管辖区遗留建设项目情况一览表；3.长安区2009年建设用地规划指标调剂申请表；4.西安市国土资源局航天分局关于办理航天基地范围内遗留建设项目移交手续函。证明：西安市国土资源局长安分局将光圣公司“光钎光电传感器系统研发中心”项目作为遗留问题移交给国土航天分局办理，国土航天分局是西安国家民用航天产业基地管理委员会下属单位。   第七组：1.光圣公司建设用地规划许可证申请书；2.西安市规划局国家民用航天产业基地分局立案申请表；3.案件数据信息表。证明：光圣公司向西安国家民用航天产业基地管理委员会申请办理光纤光电传感器系统研发中心项目在北里王村东建设用地规划许可证。   被告市政府辩称：答辩人下属航天管委会向被答辩人作出的《决定书》内容符合法律规定。   首先，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及用一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”被答辩人拟建设项目为“光纤、光电传感器系统研发中心项目”，项目性质为工业项目，需要使用工业用地。按照上述规定，工业项目用地必须采取招拍挂的方式进行出让，被答辩人须以招拍挂的方式竞得土地后，才能依法向有关部门申请办理用地手续。   其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，须持签订的国有土地使用权出让合同与项目批准、核准、备案文件申请领取《建设用地规划许可证》。答辩人在未通过招拍挂方式竞得项目土地的情况下，径直申请规划用地手续不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定。   因此，结合以上两点足以说明，被答辩人申请办理的用地规划手续的前提，须以土地招拍挂方式竞得土地后，方可申请办理。答辩人下属航天管委会以被答辩人所申请事项不符合国土规划要求为由，对其申请事项不予办理，符合法律规定。   被告市政府提交证据、依据如下：1.光圣公司向西安国家民用航天产业基地管理委员会提交的两份《关于光纤光电传感系统研发中心项目申请报告》，证明光圣公司曾于2015年1月3日、8月3日向航天管委会提出办理国土规划手续的申请；2.西安市长安区人民法院（2015）长安行初字第00523号、西安市中级人民法院（2016）陕01行终464号《行政判决书》，证明长安区法院一审、西安市中级人民法院二审判决航天管委会对光圣公司申请办理“关于光纤光电传感系统研发中心”项目的规划用地手续作出行政行为；3．航天管委会向光圣公司于2019年8月15日作出的《西安国家民用航天产业基地管理委员会决定书》及光圣公司出具的收到该文件的证明书。证明航天管委会按照法院判决和法院执行机关的要求依法决定，不予办理光圣公司延续规划土地相关手续的请求，并告知光圣公司不服本决定的司法救济的途径和时限要求，光圣公司于2019年8月20日收到该决定；   4.西安市长安区人民法院（2018）陕0116执1475号《结案通知书》，证明航天管委会遵照西安市长安区人民法院（2015）长安行初字第00523号《行政判决书》，履行了自身的行政行为。5.光圣公司向航天管委会出具的委托手续，证明光圣公司法定代表人杨覆洲委托公司职工刘志孝办理“关于光纤光电传感系统研发中心”项目手续；6.陕西省人民政府陕政复决字（2019）88号《行政复议决定书》，证明光圣公司不服《决定书》向陕西省人民政府提起行政复议，陕西省政府维持了不予办理延续规划土地相关手续的决定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）；2.《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条。   被告省政府辩称：一、答辩人作出陕政复决字[2019]88号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序。光圣公司对西安国家民用航天产业基地管理委员会作出的不予办理规划土地手续的决定不服，于2019年10月14日向答辩人申请行政复议。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条，向西安市人民政府发送了陕政复答字[2019]154号《行政复议答复通知书》。市政府提交了答复书和有关证据材料。答辩人经审查认为，原告拟建“光纤、光电传感器系统研发中心项目”，需要使用工业用地，依法应当以招拍挂的方式进行出让，申请人应当经招拍挂竞得土地、签订国有土地使用权出让合同后，才能依法申请办理建设项目用地规划许可手续。光圣公司在未竞得项目宗地、未取得国有土地使用权的情况下，径直申请规划用地手续不符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，西安国家民用航天产业基地管委会对圣光公司的申请不予办理符合法律规定。答辩人于2019年12月12日作出陕政复决字[2019]88号《行政复议决定书》，并邮寄送达圣光公司。   二、市政府作出的不予办理规划土地手续决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及用一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，须持签订的国有土地使用权出让合同与项目批准、核准、备案文件申请领取建设用地规划许可证”。   被告省政府提交证据如下：1.行政复议申请邮寄单；2.行政复议申请书；3.陕政复答字[2019]154号行政复议答复通知书；4.行政复议答复书；5.陕政复决字[2019]88号行政复议决定书；6.复决决定邮寄单。证明：陕政复决字[2019]88号行政复议决定合法有效。   经庭审质证，对原告光圣公司证据，市政府质证意见：证据一真实性和证明目的均无异议；证据二真实性无异议，证明目的有异议，管委会已经按照判决履行相关义务，作出了相关决定，其所说的行政行为明显违法，不能成立，不予认可。证据三真实性有异议，市政府和管委会不是协议的签订主体，两份内容真实性无法判别，关联性不认可，与本案无关。证明目的有异议，该证据无法证明该办理建设用地手续。证据四真实性无异议，关联性有异议，与本案无关联，证明目的不认可。证据五1、2证据真实性有异议，该证据没有公章，第3份证据已经失效，证明申请办理用地手续不合法的。第五组证据中的文件均为初某某意见，并不代表长安区已经向原告办理了用地手续，证明目的不予认可。证据六真实性、关联性、证明目的不认可；证据七关联性、证明目的不认可，与本案无关。被告省政府质证意见：证据一真实性、合法性、关联性证明目的均无异议；证据二真实性、合法性、关联性均无异议，证明目的有异议，航天基地履行了判决作出了行政行为；证据三真实性和合法性均有异议，真实性无法核实，村组没有权利签订该协议；证据四、五、六质证意见同市政府；证据七证明目的不认可。   原告圣光公司对被告市政府提交的证据的质证意见：证据1、2、4、真实性均无异议，证明目的有异议，证明原告依法提取申请，程序合法；申请办理和申请延续办理有区别的；无关联性。证据3、5、6真实性和证明目的无异议。对省政府提交的证据的质证意见：真实性均予以认可，不认可证明目的。   二被告对对方证据真实性、合法性、关联性均无异议。   本院认证意见：对原告提交的证据一、二、四、五、六七真实性予以认可；对证据三合法性不予确认。对二被告证据的真实性予以确认。   经审理查明，2015年1月3日、2015年8月3日，光圣公司两次向西安国家民用航天产业基地管理委员会递交《关于光纤光电传感系统研发中心项目申请报告》，“请示航天管委会对我公司该项目（关于光纤光电传感系统研发中心）用地问题尽快合理解决。”因未获答复，圣光公司以西安国家民用航天产业基地管理委员会为被告提起行政诉讼。2016年9月29日，西安市长安区人民法院（2015）长安行初字第00523号行政判决书判决：本判决发生法律效力之日起三十日内，被告西安国家民用航天产业基地管理委员会对原告申请办理延续“关于光纤光电传感系统研发中心”项目的规划用地手续作出行政行为。西安市中级人民法院（2016）陕01行终464号行政判决，驳回西安国家民用航天产业基地管理委员会的上诉，维持原判。2019年8月15日，西安国家民用航天产业基地管理委员会对圣光公司做出《决定书》一份，告知圣光公司：你公司所申请的光纤光电传感器系统研发中心项目不符合国土规划要求，特决定如下：不予办理你公司延续规划土地相关手续的请求。光圣公司不服，2019年10月14日，以市政府为被申请人，向省政府提起行政复议，请求：撤销该《决定书》，并责令西安国家民用航天产业基地管理委员会为光圣公司办理延续规划土地相关手续。省政府受理该行政复议申请后，2019年10月21日向市政府发出《行政复议答复通知书》；2019年11月5日，市政府提交《行政复议答复书》。2019年12月12日，省政府作出陕政复决字[2019]88号《行政复议决定书》决定：维持西安市人民政府作出的不予办理延续规划土地相关手续的决定。致光圣公司提起本案诉讼。   另查明，2006年11月9日，西安市机构编制委员会市编发（2006）32号《西安市机构编制委员会关于成立西安国家民用航天产业基地管理委员会的通知》：成立西安国家民用航天产业基地管理委员会为市政府主管航天科技产业基地的直属事业单位。主要职责：（二）承担西安航天科技产业基地的管理工作；负责基地征地和拆迁的协调落实工作。   本院认为，本案的争议焦点是西安国家民用航天产业基地管理委员会所作《决定书》是否合法。   西安国家民用航天产业基地管理委员会对光圣公司做出《决定书》，一则因须履行人民法院生效判决书确定的义务；二则依据西安市编制委员会市编发（2006）32号文件对西安国家民用航天产业基地管理委员会规定的主要职责中规定其负责西安航天科技产业基地的管理工作及征地拆迁的协调落实工作。西安国家民用航天产业基地管理委员会作为市政府的直属事业单位，其行为的法律后果依法归由市政府承担。   原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及用一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。” 《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，须持签订的国有土地使用权出让合同与项目批准、核准、备案文件申请领取《建设用地规划许可证》。本案中，光圣公司拟建设项目为“光纤、光电传感器系统研发中心项目”，项目性质为工业项目，需要使用工业用地。按照上述规定，工业项目用地必须采取招拍挂的方式，竞得土地后，才能依法向有关部门申请办理用地手续。光圣公司提交申请前，尚未通过招拍挂方式竞得项目土地。市政府下属航天管委会以光圣公司申请事项不符合国土规划要求为由，对其申请事项不予办理，事实清楚，符合法律规定。光圣公司诉称认为西安航天产业基地管理委员会应当根据光圣公司已经获取的长安区各行政部门《关于光纤光电传感器系统研发中心项目》的审批文件，依法征地或者进行招拍挂活动等行政行为，非本案审理范围，本院不予评判。光圣公司诉讼请求撤销该《决定书》，没有事实及法律依据，不予支持。   省政府受理光圣公司行政复议申请后，经调查，作出陕政复决字[2019]88号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。   综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告西安光圣能源传感系统有限公司的诉讼请求。   案件受理费50元，原告西安光圣能源传感系统有限公司负担。   不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。      审判长    程淑芹    人民陪审员    魏继科        人民陪审员    寇艳艳         二〇二〇年五月二十九日                               书 记 员   王聪                1