四川省广安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川16行终75号 上诉人（原审原告）黄荣全，男，汉族，生于1954年8月4日，现住四川省广安市广安区。 被上诉人（原审被告）广安市自然资源和规划局，住所地四川省广安市广安区金安大道二段193号。 法定代表人李寿喜，局长。 委托代理人何维平，广安市自然资源和规划局经开区分局建管股长。 委托代理人王君，四川爱众律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广安市自然资源和规划局经开区分局（原广安市国土资源局广安经济技术开发区分局），住所地四川省广安市前锋区奎阁街道青杠街1号。 法定代表人胡燕，局长。 委托代理人于海，广安市自然资源和规划局经开区分局副局长。 被上诉人（原审被告）广安市前锋区新桥街道办事处，住所地广安市前锋新桥化工园区。 法定代表人胡建，主任。 上诉人黄荣全因房屋拆迁管理行政补偿一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定，2019年7月11日，黄荣全向该院提起行政诉讼（被上诉人与本案相同）。黄荣全诉称，黄荣全于1976年3月到原广安县工作并经考试取得《四川省电影放映员人员合格证》，1988年5月经批准“停薪留职”到原广安县乡镇企业局直属单位“前锋华蓥山玻璃厂”工作并办理了“自理口粮”迁移户籍手续。1995年前锋区华蓥山玻璃厂破产，黄荣全下岗回到原籍原广安县新桥乡保和村××组与家庭人员共同生活。现拥有承包地和祖传房屋三间约100㎡。根据广安市前锋区解决乡镇（公社）老放映员历史遗留问题领导小组办公室关于印发《广安市前锋区解决乡镇（公社）老放映员历史遗留问题实施方案》的通知（前锋老遗领办〔2015〕1号文件）的规定，黄荣全于2016年8月由经开区财政发放补助金35310元，终止了黄荣全与新桥乡人民政府的劳动人事关系，退回原籍享受村民待遇。2019年初，被告在实施征地拆迁安置工作中，没有将黄荣全纳入享受还房安置人员范围。黄荣全于2019年2月15日向新桥乡人民政府递交了《安置基本住房还房安置申请书》及相关材料，没有回复。又于2019年5月7日向广安市自然资源和规划局经开区分局递交了《安置基本住房还房安置申请书》及相关材料，也没有回复。被告不予答复的行为违反了《行政诉讼法》第四十七条之规定，属于违法。黄荣全认为其在被拆迁村组的住房拥有所有权，根据《广安府发〔2018〕11号文件》第二十四条第一项，其属于享受还房安置人员中的“几员”和“下岗职工”，应纳入家庭人口合并计算70㎡基本住房安置。被告不给黄荣全安置35㎡的行政行为，损害了其合法权益。请求判令被告给予黄荣全享受35㎡安置房待遇。 2019年10月22日，该院作出（2019）川1603行初222号行政判决，驳回黄荣全的诉讼请求。黄荣全不服提起上诉。2019年12月20日，四川省广安市中级人民法院作出（2019）川16行终184号行政判决，撤销该院（2019）川1603行初222号行政判决，责令广安市自然资源和规划局在判决送达之日起60日内，对黄荣全申请基本住房35平方米安置的申请履行法定职责。 2020年2月17日，广安市自然资源和规划局作出《关于黄荣全申请35平方米基本住房处理意见的告知书》，告知黄荣全：其虽是原乡镇临聘的放映员和下岗职工，但户口已在征地前迁出保和村××组并登记为城镇居民，且没有长期在保和村××组居住生活。不符合广安府发〔2018〕11号文件第二十四条之规定，不属于该条规定的房屋安置补偿对象。黄荣全不服，提起本次行政诉讼，请求确认被告拆迁黄荣全所有房屋且不给予安置补偿的行政行为违法，并审查广安府发〔2018〕11号文件的合法性，判决被告采取补救措施（给付黄荣全还房安置基本住房35平方米）。 另查明，《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号）第二十四条规定：城市（镇）规划区内批次征收土地及住房拆迁的，实行还房安置或货币安置；实行还房安置的，由实施征地拆迁的政府提供基本住房，具体按下列规定执行：（一）…以下人员享受还房安置，纳入原家庭人口合并计算：1、原未享受房屋拆迁安置补偿政策的被拆迁户原征地就地农转非人员；2、长期在被征地组居住的乡镇原临聘的“几员”、轮换工、下岗职工；3、经原有权机关批准回到原村民小组居住的退休干部、职工、教师等；4、现役义务兵和上士（含上士）以下士官、在校大中专学生、正在服刑及劳教人员。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。该案中，根据黄荣全提交的《广安市自然资源和规划局关于黄荣全申请35平方米基本住房处理意见的告知书》，针对其房屋所在村组土地的征收安置补偿标准系依照《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号）实施，该安置办法第二十四条规定了“享受还房安置人员”如何认定。黄荣全认为其符合享受还房安置人员条件，广安市自然资源和规划局应对其还房安置35平方米。广安市自然资源和规划局认为黄荣全户口已在征地前迁出并登记为城镇居民，且没有长期在案涉村组居住生活，不属于上述安置办法第二十四条规定的房屋安置补偿对象。故，双方实质是对征地过程中被征收土地上的房屋安置对象及安置标准等征地安置补偿问题产生争议。黄荣全认为土地管理部门组织实施征地过程中未对其依法进行安置补偿而提起本次行政诉讼，其与土地管理部门之间因农村集体土地征收安置补偿问题而产生的纠纷，依照前述法律及司法解释的规定，应先申请行政裁决后方可提起行政诉讼。对黄荣全未经行政机关裁决直接向人民法院提起的本次行政诉讼依法应不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：......（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”及第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，裁定驳回黄荣全的起诉。 上诉人黄荣全上诉称，四川省广安市中级人民法院（2019）川16行终184号行政判决书认定“原审认定上诉人不属于基本住房安置对象的事实，本院不予认可”，同时判决广安市自然资源和规划局应对上诉人申请基本住房35平方米安置申请履行法定职责。因此，广安市自然资源和规划局《关于黄荣全申请35平方米基本住房处理意见告知书》中称上诉人不属于房屋安置补偿对象系事实认定错误。一审法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，裁定驳回上诉人的起诉系剥夺了上诉人的诉权。本案涉及的是征收、征用及补偿决定侵犯上诉人财产权益的争议，而上述法条涉及的是征用土地补偿标准的争议。一审法院法律适用错误。原新桥乡人民政府在征地中对上诉人所有的92平方米房屋予以拆除，同时不给予安置补偿，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国民法总则》第一百一十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第十二条等相关法律规定。上诉人认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，本案的履职主体是广安市自然资源和规划局，生效判决也作出了认定。广安市自然资源和规划局已经作出了行政决定，但行政机关拆除了上诉人所有房屋却不给予安置补偿，上诉人对此不服提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。请求：1.撤销四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初105号行政裁定；2.指令四川省广安市前锋区人民法院继续审理。 被上诉人广安市自然资源和规划局辩称，1.一审认定本案争议是房屋安置对象及安置标准的事实正确。广安府发〔2018〕11号文件规定的标准，是征收涉案黄荣全房屋所在村组保和村一组土地及附着物的安置补偿标准。上诉人诉请对广安府发〔2018〕11号文件合法性进行审查，并对该文件第二十四条规定的“特殊人员”认定标准提出异议，实质就是对房屋安置对象及安置标准有争议。虽然本案与四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603行初222号案原被告主体一致，但诉讼请求不一致。2.一审根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《最高人民法院关于审理涉及农村土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，驳回黄荣全起诉符合法律规定。3.黄荣全对四川省广安市中级人民法院（2019）川16行终184号行政判决书中认定事实“原审认定上诉人不属于基本住房安置对象的事实，本院不予认可”理解为四川省广安市中级人民法院认定其为安置对象系错误理解。四川省广安市中级人民法院系认定原审法院直接认定黄荣全不享有基本住房35平米安置补偿不当，而没有认定黄荣全属于安置对象。4.黄荣全上诉称他局作出两种相同行政行为的上诉理由不成立。之前，他局针对黄荣全的申请没有作出书面决定。5.根据广安府发〔2018〕11号文件规定黄荣全不应享受35平米的基本住房安置补偿待遇。综上，一审认定事实及适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十七条“……征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”之规定，征收集体土地所涉土地补偿包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。本案中，上诉人黄荣全因集体土地被征收而申请对其进行还房安置，该申请事项属于土地补偿范畴中的安置补助。被上诉人广安市自然资源和规划局依据《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号）第二十四条的规定，对黄荣全的申请作出了《关于黄荣全申请35平方米基本住房处理意见的告知书》，认定黄荣全不属于“享受还房安置人员”的对象。该告知书系作为土地管理部门的广安市自然资源和规划局组织实施过程中确定的土地补偿，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”之规定，黄荣全应当先申请行政机关进行裁决。但是该条解释没有规定行政裁决的主体，且目前法律法规对此也没有作出具体规定。由于广安市自然资源和规划局作出案涉告知书的依据是广安市人民政府制定的在广安市范围内土地征收过程中可以反复适用的补偿安置方案《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号），对于黄荣全是否符合《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号）第二十四条规定的安置对象，由该办法的制定机关广安市人民政府进行裁决最为适宜。因此，本案黄荣全应当先向广安市人民政府申请裁决，其直接对该告知书提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。该款系针对征地补偿安置方案的制定、审批和实施而作的规定，其中的“补偿标准”也应是经市、县人民政府批准的可以在被征收土地所在集体反复适用的征地补偿安置方案中的补偿标准。而本案中，《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号）属于在广安市范围内土地征收过程中可以反复适用的补偿安置方案。黄荣全认为其符合《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号）第二十四条规定的情形，应当属于“享受还房安置人员”的对象，其并未对《广安市征地补偿安置办法》（广安府发〔2018〕11号）规定的补偿标准提出异议，因此，一审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定进行说理错误，本院予以纠正。 综上，原裁定认定事实清楚，适用法律部分错误，但裁定结果正确。黄荣全的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 叶官清 审 判 员 冯烈钢 二〇二〇年六月三十日 法官助理 姚俊佚 书 记 员 吴 娇