河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初183号原告李晓坤，男，汉族，1979年11月7日出生，住河南省鹿邑县。委托代理人王志涛，北京京师（天津）律师事务所律师。被告鹿邑县人民政府。住所地：鹿邑县紫气大道中段。统一社会信用代码：11411725005916958W。法定代表人李刚，该县政府县长。委托代理人王洪涛，该县政府卫真办事处工作人员。委托代理人王小光，河南博辩律师事务所律师。原告李晓坤诉被告鹿邑县人民政府强制拆除一案，原告于2020年4月10日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2020年4月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告李晓坤及其委托代理人王志涛，被告鹿邑县人民政府的委托代理人王洪涛、王小光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李晓坤诉称，原告系鹿邑县卫真办事处大李行政村村民，在鹿邑县辅仁大道南段建有房屋，在此经营鹿邑县乾坤浪淘沙洗浴中心，主营住宿、洗浴、日用百货销售等业务，原告已经依法取得房屋所有权证与营业执照。2019年6月11日，因辅仁西侧提升改造项目，被告对原告作出鹿政房征补决字〔2019〕1号《关于对李晓坤房屋的征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定书》）。原告认为《补偿决定书》认定事实不清、适用法律错误，且没有给予原告合法合理的征收补偿，遂诉至周口市中级人民法院，请求撤销《补偿决定书》，该案经审理后认定：《补偿决定书》未对李晓坤的搬迁费、临时安置费、停产停业损失进行补偿，且评估报告不能确定是否达到类似房地产市场价格，依法应予撤销。但因被告鹿邑县人民政府在诉讼过程中已自行撤销该《补偿决定书》，故判决确认《补偿决定书》违法。2020年4月1日，被告在未依法履行法定程序的情况下，将原告上述房屋强行拆除。原告认为，被告鹿邑县人民政府作为征收主体应当依法行政，在《补偿决定书》被确认违法且被撤销的情况下，被告应当按照法定的程序重新对原告进行征收补偿工作。但被告不仅未予原告任何征收补偿，还强行将原告上述房屋拆除，其强拆行为实体与程序均违法，侵害了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向法院提起行政诉讼，望法院在全面审查案件事实的基础上依法支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1、确认被告于2020年4月1日强行拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告李晓坤向本院提交如下证据：1.房屋所有权证。证明原告合法建设房屋，应受法律保护，原告系本案适格主体。2.营业执照。3.结婚证。证明原告的涉案房屋依法经营住宿、洗浴等业务，并取得营业执照。4.鹿政房征补决字〔2019〕1号《关于对李晓坤房屋的征收补偿决定书》；5.（2019）豫16行初157号行政判决书。证明该决定书未对李晓坤的搬迁费、临时安置费、停产停业损失进行补偿，且评估报告不能确定是否达到类似房地产市场价格，依法应予撤销。因鹿邑县人民政府在诉讼过程中自行撤销该补偿决定，故判决确认该征收补偿决定书违法。6.房屋照片。证明原告涉案房屋于2020年4月1日被被告强行拆除。7.证人郭某、李某证言。证明被告在强拆行为发生当日以征收为目的强拆案外人其他人员房屋。被告鹿邑县人民政府答辩称，一、答辩人不是本案适格被告，依法应当驳回被答辩人的起诉。拆除被答辩人房屋的行为不是答辩人实施的，答辩人没有授权或指挥相关部门实施强制拆除，答辩人的任何工作人员没有参与具体拆除工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。另外，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定，“谁行为，谁被告”原则是指以行政行为的作出者为被告，此原则不仅有利于查明案情、降低诉讼难度及成本，也能体现行政诉讼法的便利当事人原则，还有利于实现保护行政诉讼相对人合法权益的目的，而这一目的不仅是行政立法的目的，也是我国行政诉讼的最终价值追求。本案中，拆除被答辩人房屋的行为不是答辩人实施的，答辩人没有授权或指挥相关部门实施强制拆除，答辩人的任何工作人员没有参与具体拆除工作，故答辩人不是本案适格被告。因此，建议人民法院驳回被答辩人对答辩人的诉请。二、被答辩人的诉讼理由不能成立，依法应予驳回。1、被答辩人的建筑属于违法建筑的事实清楚，依法应予以拆除。鹿邑县自然资源局已依法对其违法的建筑作出了鹿自规罚决字〔2019〕第055号行政处罚决定书，限期拆除。被答辩人未经依法批准，违法占用土地建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被答辩人未取得建设工程规划许可证，未经批准擅自建房，而且其占地建房行为不但系违法占地，已改变土地用途，将耕地变为非农建设用地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于土地违法行为，所建房屋属于违法建筑，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，依法应予拆除。因此，拆除被答辩人的违法建筑，程序合法，且于法有据。综上所述，答辩人不是本案适格被告，拆除被答辩人违法的房屋程序并无违法之处。请求依法驳回被答辩人对答辩人的起诉或诉讼请求。被告鹿邑县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：鹿邑县自然资源局认定被答辩人房屋系违法的相关材料。证明涉案的房屋系违法建筑，应依法予以拆除。对于原告提交的证据，被告质证意见为：证据1，证明目的有异议，该组证据与本案并无任何关联性，因为涉案的房屋属于违法建筑，而且鹿邑县自然资源局认定的违建房屋的层数是七层，而原告提供的房屋所有权证上的是四层，有力证明了该房屋属于违法建筑。证据2、3，和本案并无关联性。证据4，其证明目的有异议，原告的房屋的拆除是由于违法建筑，由鹿邑县自然资源局进行了行政处罚，而后限期拆除而作出的，和房屋的征收无任何关联性。证据6，该组照片无形成的时间、地点，也无任何参照物，对其证明的涉案房屋于2020年4月1日拆除，不予认可。证据7，因两证人证言对于拆除时间存在自相矛盾，并且对于被告拆除的行为，其也不能自圆其说，并且不在现场，而是一种臆断，因此其证明目的不能实现。对于被告提交的证据，原告质证意见为：首先对上述证据的关联性均不予以认可，上述证据均不能够直接体现涉案强制拆除的具体机关，房屋是否属于违法建筑，与本案无关，针对合法性均不予认可。现场检查笔录没有被检查人员签字，无利害关系人、见证人在场签字，无法证实实际进行勘测，且根据原告表述实际面积与真实面积不符，现场照片、勘测图不能证明涉案建筑实际面积。鹿邑县城乡总体规划图无法证实其所称的原告房屋具体建造时间，居民委员会证明没有负责人签字，不符合证据的基本形式。询问笔录中询问人员分别为村委会工作人员及国土局下属单位人员具有利害关系，证人证言真实性存疑，未提供身份证及工作证明予以佐证，未出庭作证。对于鹿邑县建筑工程造价评估单合法性不予认可，该评估单没有两名以上房产评估师签字，并不符合工程造价的合法形式。判决书并非生效文书，不予认可。经审理查明，原告李晓坤在鹿邑县东关迎宾大道有房屋一处，房屋一部分为四层、一部分为七层，2009年12月21日，鹿邑县人民政府为原告颁发了鹿房权证真源办字第××号和009658号两个房屋所有权证，房屋面积分别为354.510平方米，125.950平方米，层数均为四层。2018年2月12日，河南省人民政府作出豫政土［2018］244号《关于鹿邑县2017年度第四批城市建设用地的批复》，其中批准征收大李居委会大李村民组土地1.4322公顷作为建设用地。2018年6月22日，鹿邑县人民政府发布《征收公告》，征收范围：辅仁大道西侧、卫真路北侧、博德路南侧、小洪洼居委会郭庄自然村至大李居委会大李自然村水泥路东侧范围内涉及到的所有房屋及其附属物、构筑物，《征收公告》附《辅仁大道西侧提升改造项目房屋征收补偿及安置方案》。原告房屋在征收范围内。征收实施过程中，鹿邑县人民政府委托河南盈正房地产评估有限公司对原告的房屋、装修及附着物进行了评估，并出具了评估分户报告单，报告单显示：原告房屋面积为1799.44㎡，评估单价577-755元，评估价值为1292351.72元，装修及附着物价值为460994.54元，合计1753346元。由于原告与鹿邑县人民政府没有达成安置补偿协议，鹿邑县人民政府于2019年6月11日作出《关于对李晓坤房屋的征收补偿决定》（鹿政房征补决字［2019］1号），决定对李晓坤货币补偿1753346元。李晓坤不服该补偿决定，向本院提起诉讼。本院审理该案过程中，鹿邑县人民政府自行撤销了补偿决定，本院于2019年8月22日作出（2019）豫16行初157号行政判决，以补偿决定主要证据不足，违反法律规定为由，确认该征收补偿决定违法。该判决已生效。2020年4月1日原告房屋被强制拆除。另查明，2019年12月30日，鹿邑县自然资源局作出鹿自规罚决字〔2019〕第055号行政处罚决定书，对李晓坤的上述房屋以违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定为由作出“限七日内拆除违法建筑”的行政处罚，李晓坤不服该处罚决定向鹿邑县人民法院提起行政诉讼，2020年3月24日，鹿邑县人民法院作出（2020）豫1628行初1号行政判决，判决驳回原告李晓坤的诉讼请求，李晓坤不服一审判决，向本院提起上诉，本院于2020年5月25日作出（2020）豫16行终78号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。本院认为：一、关于房屋拆除主体即适格被告问题。被告鹿邑县人民政府否认对原告房屋实施了强制拆除，但其作为地方一级政府，在行政诉讼中的举证能力明显处于优势地位，对涉及本辖区的重大拆除房屋事件，在接到法院应诉通知后，本应当及时了解有关案件事实并据实进行的答辩，即有利于进一步厘清法律责任，也有利于查清案件事实、实质解决行政争议，而被告答辩否认实施了拆除行为，对拆除主体问题避而不谈，该答辩意见明显难以让人信服。并且，原告房屋在被告发布的房屋征收决定范围之内，原告被告一直未就征收补偿事宜达成协议，且曾因征收补偿事宜引发诉讼，而且，鹿邑县自然资源局对原告房屋作出过“限期拆除”的处罚决定，县级人民政府才具有拆除违法建筑物的行政强制权，无论是从房屋征收还是从拆除违建的角度来看，鹿邑县人民政府最具拆除原告房屋的动机，综合本案情况，本院推定原告房屋系被告鹿邑县人民政府组织实施拆除，鹿邑县人民政府是本案适格被告。二、关于被诉拆除行为的合法性问题。无论是以房屋征收或是违法建筑物的强制拆除，都应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定（征收的则要申请人民法院强制执行）、送达、公告，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单，进行登记保全或者公正等法定程序。而纵观本案，被告实施征收程序中作出的征收补偿决定已经撤销，此后并未再次作出补偿决定，补偿工作没有完成，不具备征收程序中强制执行的基础前提。虽然鹿邑县自然资源局对原告作出了“限期拆除”的行政处罚决定，但依据《城乡规划法》的规定，对于违反规划的违法建筑实施强制拆除的前提之一是“城乡规划部门依法作出责令停止违法建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼。”这是《行政强制法》给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序，在原告房屋被拆除时，前述处罚决定仍在行政诉讼中，尚不具备进入强制执行程序的前提条件，且未依照行政强制法的规定履行催告、作出强制执行决定等法定程序，即便是对违章建筑的拆除，亦不符合法定程序。综上所述，被告实施强制拆除原告房屋的依据不足、程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，故应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告鹿邑县人民政府2020年4月1日强制拆除原告李晓坤房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年六月二十二日法官助理范帅印书记员朱展鹏