青海省德令哈市人民法院   行政判决书   （2020）青2802行初7号   原告：马忠孝，男，1962年4月5日出生，回族，现住格尔木市。   委托诉讼代理人：田亚红，北京创为律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王超，北京创为律师事务所律师实习律师。   被告：格尔木市自然资源局，所在地格尔木市柴达木东路55号。   统一社会信用代码：11632801015001*****。   法定代表人：郭贵恩，该局局长。   委托诉讼代理人：海彦胜，男，1975年11月3日出生，回族，身份证号×××，该局副局长，现住格尔木市柴达木中路95号。   委托诉讼代理人：赵立，青海北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。   原告马忠孝因要求确认被告格尔木市自然资源局于2019年3月强制拆除原告马忠孝房屋的行政行为违法，于2020年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告马忠孝及其委托诉讼代理人田亚红、王超，被告格尔木市自然资源局的副职海彦胜、委托诉讼代理人赵立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告马忠孝提出诉讼请求：一、确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。   事实与理由：原告马忠孝系青海省格尔木市西城区郭勒木德镇居民，在青海省格尔木市××区拥有合法房屋，并长期居住于此。2019年3月，政府部门组织多名工作人员，在未履行任何强制执行程序的情况下，对原告房屋实施了强制拆除行为，将原告房屋夷为平地，一应财物毁损灭失，至此原告并不知悉案涉强制拆除行为具体由政府哪个部门组织实施。截至2019年12月12日收到格尔木市西城区行政委员会回复的情况说明，方知案涉强制拆除行为由格尔木市自然资源局组织实施。原告认为被告实施的强制拆除行为侵害了原告的合法权益，主要体现在:一、从主体资格上看，被告并无资格决定并实施强制拆除行为；二、从强拆程序看，被告实施强制执行行为未履行相应的合法程序，严重侵害了原告的合法权益，属于明显违法的行政行为；三、从实质上看，被告强拆房屋、故意毁坏财物的具体行政行为在实质上严重侵害了原告的合法物权。现原告为维护自身合法权益，依据相关规定，依法提起诉讼。   原告马忠孝向本院提交了以下证据：强制拆除前和拆除后照片两张、《关于格尔木市西城区郭勒木德镇东村化工厂房屋情况说明》。   被告格尔木市自然资源局辩称，一、被告作出具体行政行为证据确凿，程序合法。二、原告违法建筑没有办理相关的合法手续，其房屋不受法律保护。原告自认取得土地的来源是张杰等人，张杰等人并不拥有案涉土地的合法权利，原告从张杰等人取得非法土地也是非法的，其违法性毋庸置疑。三、行政机关在送达文书时有现场照片，为直接向原告送达。四、原告的诉讼请求已经超过诉讼时效，根据原告拍摄的现场拆除照片，被告的具体行政行为时间发生在2019年3月26日，既然原告已经知道被告的行政行为发生，根据法律规定原告应当在六个月内提起诉讼，原告起诉时已经超过诉讼时效。   被告格尔木市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：一、《关于请求对格尔木市东村原铁路原明粉厂违法违建占地进行清理政治的函》、（2018）第19号《违法线索登记表》《涉嫌违法用地核实表》《立案呈批表》及执法人员证件、《现场勘查记录》、马健合等人笔录及土地租赁协议、《责令停止违法行为通知书》和外观照片、《关于雷文成、马忠云、张杰、马忠华非法转让土地使用权的调查报告》及非法占地人员名单、《国土资源违法案件会审记录》《违法案件处理决定呈批表》《限期拆除通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》及送达回证；二、依据：《中华人民共和国土地法》《中华人民共和国行政处罚法》《国土资源听证规定》《国土资源违法行为查出工作规程》。   经庭审质证，原告对被告证据意见如下：《关于请求对格尔木市东村原铁路原明粉厂违法违建占地进行清理政治的函》对其真实性予以认可，关联性、合法性、证明目的不予认可，该文件为行政机关内部的工作往来函，内容上认定事实不清，适用法律错误。《涉嫌违法线索登记表》《涉嫌违法用地核实表》《立案呈批表》及执法人员证据对其三性及证明目的均不予认可。《现场勘查记录》三性及证明目的不予认可，该记录表原告本人从未见过，对此并不知情。笔录及土地租赁协议对于笔录中被询问人所记载内容不持异议，对该组证据证明目的不予认可。《责令停止违法行为通知书》对其真实性、关联性不予认可，合法性、证明目的不予认可。《调查报告》《违法案件会审记录》《违法案件处理决定呈报表》对上述证据的三性及证明目的不予认可。《限期拆除通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》上述三组文件真实性、关联性不予认可，合法性、证明目的不予认可。上述三份文件均没有行政相对人的签字确认，并未有效送达。文件内容中载明了复议诉讼期限，但案涉房屋实际拆除时间为2019年3月，拆除行为本质上为行政强制执行，而且是其在诉讼期限内执行，严重侵害原告的救济权利，同时也没有下发强制执行决定、催告等文件的情况下，程序上严重违法。其中附带的送达回证，该送达回证中文书名称空白。处罚依据、法律条文被告列举的相关法律法规，其中所涉及的《土地管理法》第七十六条之规定也仅限于对擅自将农用地改为建设用地新建建筑物的进行限期拆除，而原告房屋建设并非占用农用地，而是在国有土地上进行建设，被告相关举证也多次印证属于建设用地，其行为本身不违反相关土地利用总体规划，其对原告进行强制拆除显然处理不当。结合《国土资源处罚办法》相关规定，在具体实施中也应当去规范实施行政处罚的自由裁量权，被告的处罚方式显然并未结合实际情况、并未对案情进行查清区分，明显超出处罚的必要幅度和范围。被告对原告证据真实性无异议，对证明方向有异议。   本院对上述证据认证如下：对于被告提交的证据，原告对真实性无异议的《关于请求对格尔木市东村原铁路原明粉厂违法违建占地进行清理政治的函》、笔录及土地租赁协议，本院予以确认并在卷佐证；对于《违法线索登记表》《涉嫌违法用地核实表》《立案呈批表》及执法人员证件、《责令停止违法行为通知书》和外观照片、《关于雷文成、马忠云、张杰、马忠华非法转让土地使用权的调查报告》及非法占地人员名单、《国土资源违法案件会审记录》《违法案件处理决定呈批表》，为行政机关内部文件，由行政机关或相关人员签章，对其真实性予以认可，予以采信；《限期拆除通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》为行政机关出具，对其真实性予以认可，予以采信；《现场勘查记录》有原告签字，对其真实性予以认可，予以采信；送达回证未明确送达文书内容，缺乏关联性，不予采信；对处罚依据、法律条文真实性无异议，予以采信。原告提交的证据，被告对真实性无异议，本院予以确认并在卷佐证。   根据上述证据及当事人的陈述，本院认定如下案件事实：   2018年5月2日，青海省国土资源厅青藏铁路国土管理分局向格尔木市国土资源局发函：2013年11月原青藏铁路公司下属辅业单位格尔木市昆仑农业生产资料公司擅自将位于格尔木市东村原明粉厂租赁给格尔木德瑞化工有限公司（法人：雷文成）进行家禽养殖，雷文成私自将原明粉厂土地非法倒卖给私人，致使私人非法侵占原明粉厂进行大面积私搭乱建，建议格尔木市国土资源局进行查处。2018年5月8日，格尔木市自然资源局将案涉土地私搭乱建立案调查，并先后向相关人员马建合、雷文成、马忠云、马世龙、张杰、马福全进行了调查询问。   2018年11月27日，格尔木市自然资源局就案涉雷文成、马忠云、张杰、马忠华非法转让土地进行了违法案件会审，确定了案涉格尔木市东村格尔木昆仑农业生产资料公司（原明粉厂）院内违法占地建设的处理结果。案涉土地为雷文成、马忠云、张杰、马忠华四人非法占有，并非法租赁给实际占地建房人员（43户），因该43户未取得合法有效的土地及建设手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定收回非法占用土地，拆除违法建筑，恢复土地原状。   另查明，原告马忠孝为43户实际占地建房人员之一，实际占地247平方米，建设时未办理建设用地审批手续。   2018年12月13日，格尔木市国土资源局向马忠孝作出《责令停止违法行为通知书》，要求停止非法占地行为。2018年12月14日，被告向原告作出《限期拆除通知书》，责令原告于2018年12月21日前将东村原明粉厂非法占地上的违法建筑247平方米进行拆除，并清理好现场，恢复原状。2018年12月15日，被告向原告作出《行政处罚告知书》，就马忠孝在东村原明粉厂非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条及第四十三条的规定，责令原告退还土地247平方米并限7日拆除土地上的建筑物。2018年12月16日，被告向原告作出《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用土地247平方米，并自文书送达之日起6日内拆除违法建筑，不履行的依法强制拆除。《限期拆除通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》均未向原告送达，未发生法律效力。   2019年3月，格尔木市自然资源局对原告的房屋进行了强制拆除。   本院认为，关于本案是否超过诉讼时效的问题，因被告《限期拆除通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》等文书均未向原告送达，亦未告知复议、诉讼权利，对被告主张2019年12月12日收到情况说明方知案涉强制拆除行为由被告组织实施，并未超过诉讼时效的主张，本院予以认可。   根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。被告先后作出的《限期拆除通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》均未向原告送达，程序违法。被告于2018年12月16日作出《行政处罚决定书》，未经送达与公告于2019年3月实施强制拆除行为，原告行政复议、行政诉讼的法定期限尚未届满，不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，被告的强制拆除行为违法。   综上所述，被告实施的强制拆除行为不具有可撤销内容，现原告诉求确认该行为违法，具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：   确认被告格尔木市自然资源局2019年3月强制拆除原告马忠孝房屋的行为违法。   案件受理费50元，由被告格尔木市自然资源局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。   审判长 杨雪梅   人民陪审员 王晓琴   人民陪审员 黎蓉萍     二〇二〇年六月十六日     书记员 李 君