浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终641号上诉人（原审原告）许丽斐，女，1968年2月9日出生，汉族，住浙江省天台县。上诉人（原审原告）许光跃，男，1970年10月20日出生，汉族，住浙江省天台县。两上诉人的共同委托代理人周玲，浙江人地律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地浙江省天台县始丰街道玉龙路1号。法定代表人杨玲玲，县长。委托代理人汤柳倩，天台县城市房屋征收事务中心工作人员。委托代理人王卫平，浙江钟声律师事务所律师。许丽斐、许光跃诉天台县人民政府（以下简称天台县政府）不履行拆迁补偿法定职责一案，浙江省台州市中级人民法院于2020年2月28日作出（2019）浙10行初251号行政裁定。许丽斐、许光跃不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月17日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年4月23日进行调查询问。上诉人许丽斐及两上诉人的共同委托代理人周玲，被上诉人天台县政府的委托代理人汤柳倩、王卫平参加调查。本案现已审理终结。原审法院查明：许昌俄系原告许丽斐、许光跃的父亲。2012年6月24日，许昌俄就其坐落于天台县××××号房屋（房屋所有权证号天字第1220314号、土地使用证号天台集用2009第01000号）与天台县城市建设投资有限公司签订产权调换协议书一份。后因许昌俄未在约定时间内腾空交付房屋，天台县城市建设投资有限公司于2012年9月24日提起民事诉讼，诉讼期间，许昌俄提起反诉要求确认上述协议无效。该案经一审、二审、再审等程序，于2017年11月30日由该院作出（2017）浙10民终980号民事判决书，认定：双方签订产权调换协议书时，涉案房屋的土地性质仍属集体所有土地，因违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条关于集体所有的土地不得转让的强制性规定，确认2012年6月24日签订的产权调换协议书无效。2019年6月9日，二原告向被告邮寄《履行补偿安置法定职责申请书》，被告未予答复。2019年6月11日，二原告就同一事项向天台县人民政府赤城街道办事处提出履职申请，因天台县人民政府赤城街道办事处未予答复，而于2019年9月6日向天台县人民法院提起诉讼，请求判令：1.天台县政府对两上诉人坐落在天台县赤城街道××（××区块）2间集体所有土地上房屋、宅基地等（即房屋建筑面积216平方米；中堂、台门、厕所合计28平方米，道地85平方米、空地6.5平方米）等履行补偿安置法定职责；2.本案诉讼费由天台县政府承担。原审法院认为：本案系履行法定职责案件，原告许丽斐、许光跃要求被告天台县人民政府履行拆迁补偿安置法定职责。首先，涉案房屋产权调换协议系天台县城市建设投资有限公司与许昌俄签订，在案证据不能证明被告天台县人民政府委托天台县城市建设投资有限公司实施拆迁行为。其次，涉案房屋产权调换协议被该院(2017)浙10民终980号民事判决确认无效后，原告可就无效行为提出返还财产、折价补偿、赔偿损失等主张，其向被告天台县人民政府提起履行法定职责之诉，缺乏依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，裁定驳回原告许丽斐、许光跃的起诉。许丽斐、许光跃上诉称：一、原审裁定认为：“涉案房屋产权调换协议书系天台县城市建设投资有限公司与许昌俄签订，不能证明天台县政府委托天台县城市建设投资有限公司实施拆迁行为，涉案产权调换协议书被认定无效后，原告可就无效行为提出返还财产、折价补偿、赔偿损失等主张，其向天台县政府提起履行法定职责之诉，缺乏依据。”该裁判理由不能成立：第一、两上诉人向被上诉人提起履行法定职责之诉，是基于被上诉人作为县人民政府对集体土地上房屋征收负有补偿安置的法定职责。对此，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二、五、六条中均有规定。即便市、县人民政府将具体工作委托给其他行政主体乃至民事主体实施，并不能免除其法定的补偿安置职责。第二、两上诉人起诉要求被上诉人履行补偿安置法定职责的事实根据是，涉案房屋因被上诉人主导的溪头区块改建工程而被拆除，至今仍得不到补偿安置，两者之间存在着因果关系。二、原审以涉案产权调换协议被认定无效后、主张相应权利不属行政诉讼范围为由，驳回两上诉人的起诉明显不当，混淆了民事赔偿与行政补偿不同的法律关系。首先，民事赔偿针对的是因实施强制事实行为所造成的损失，通常包括有确切证据证明因不法侵害所造成的动产损失、人身损害，也包括被执行人按照有关征收拆迁安置政策、法规前期应当得到却未能补偿到位的不动产损失(此部分损失的性质自违法时起转化为赔偿)，行政补偿仅指按照有关征收拆迁安置政策、法规应当给予的各项补偿，市、县人民政府依法所应承担的行政补偿义务。其次，两上诉人针对被上诉人拒绝履行房屋征收补偿安置法定职责而起诉，而非针对涉案房屋因《产权调换协议书》被强拆后赔偿、弥补损失问题而起诉。即便两上诉人从天台县城市建设投资有限公司处得到相应赔偿，但不能免除被上诉人作为县人民政府所应承担的行政补偿安置法定义务，上诉人仍有权就不足部分依据当地出台的征收拆迁安置政策、法规向被上诉人主张补偿安置。更何况，天台县城市建设投资有限公司是被上诉人为了实施溪头区块改建工程房屋拆迁而组建。因此，两上诉人提起本案诉讼属于行政诉讼范围，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。天台县政府答辩称：一、2003年7月28日，因市民广场项目建设需要，原天台县建设规划局向天台县城市建设投资有限公司颁发拆许字(2003)第12号浙江省城市房屋拆迁许可证，批准天台县城市建设投资有限公司对天台县溪头区块的房屋及附属物实施拆迁，两上诉人涉案房屋位于该区块内。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。”天台县城市建设投资有限公司于2003年取得涉案项目房屋拆迁许可证，此后经天台县建设规划局多次批准，拆迁期限延长至2013年5月24日。因此本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》及相关司法解释的规定办理。两上诉人与天台县城市建设投资公司有限公司之间的房屋拆迁补偿安置合同纠纷系平等主体之间的财产纠纷，属于民事案件的受案范围，该案天台县城市建设投资有限公司提起民事诉讼要求强制腾空交付房屋，两上诉人反诉请求确认产权调换协议书无效，后经一审、二审、再审等程序，皆以民事案件的受案范围而作出裁判的。上诉人现基于产权调换协议书被确认无效后主张相应的权利亦应走民事诉讼途径。二、其不具备涉案法定职责。其出台的相关文件不能作为其具有补偿安置法定职责的依据。天政发(2005)37号《天台县人民西路溪头区块改建工程房屋拆迁实施方案》、天政办发(2012)47号《溪头区块房屋拆迁补偿安置补充规定》，是依据《城市房屋拆迁管理条例》《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的规定，制定的涉案区块房屋拆迁、补偿、安置的标准，不能作为认定其具有补偿安置法定职责的依据。三、对涉案房屋的强拆并非其行政强制行为。拆迁人天台县城市投资有限公司依据天台县人民法院(2012)台天民初字第1259号生效判决向法院申请强制拆除，在强制腾空后的财物也是由天台县城市建设投资有限公司承租房屋进行存放及支付费用，显然该拆迁事项与其无关。一审庭审中，上诉人自认与天台县城市建设投资有限公司在涉案房屋产权调换协议被确认无效后，就拆迁补偿安置事宜与天台县城市建设投资有限公司多次协调未果。现上诉人认为涉案区块系其组织实施征拆，天台县城市建设投资有限公司系受其委托从事拆迁，明显错误。四、涉案房屋拆迁补偿安置事宜自始至终是上诉人与天台县城市建设投资有限公司之间的行为。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第二款的规定，原审认为上诉人可就无效行为提出返还财产、折价补偿、赔偿损失等主张，完全正确。综上，请求驳回上诉、维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。经审理，对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，对于上诉人提出的履职申请，天台县政府是否具有相应的法定职责。本案中，许丽斐、许光跃于2019年6月9日向天台县政府提出履职申请，要求对涉案被征收房屋履行补偿安置法定职责。原审查明的事实及在案证据表明，许昌俄原有坐落于天台县赤城街道××房屋××幢，许昌俄于2015年4月30日死亡，许昌俄的妻子叶金桧于2015年1月2日死亡，许丽斐、许光跃系许昌俄子女。原天台县建设规划局于2003年7月28日向天台县城市建设投资有限公司颁发拆许字（2003）第12号城市房屋拆迁许可证，上述房屋被纳入拆迁范围。许昌俄于2012年6月24日与天台县城市建设投资有限公司签订产权调换协议书，台州市中级人民法院于2017年11月30日出（2017）浙10民终980号民事判决，确认该协议无效。涉案房屋已经被拆除。该判决生效后，许昌俄户与天台县城市建设投资有限公司就安置补偿事宜经多次协商，未能达成一致意见。在此情形下，两上诉人可就涉案房屋损失依法选择通过安置补偿方式，也可以选择赔偿诉讼方式寻求救济。涉案城市房屋拆迁许可证于2003年7月28日颁发，故本案应适用2001年11月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》的规定。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条，《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条及《天台县房屋拆迁管理实施办法》第二条、第十八条的规定，拆迁当事人经协商达不成协议的，拆迁当事人可以向当地市、县房屋拆迁管理部门申请裁决。被拆迁人是房屋拆迁管理部门的，由本级人民政府裁决。本案中，两上诉人系拆迁当事人许昌俄的继承人，可以依法向天台县房屋拆迁管理部门即建设规划部门申请裁决。据此，涉案房屋的安置补偿法定职责归属于天台县建设规划部门，两上诉人向天台县政府申请履行法定职责，但天台县政府不具有相应的法定职责。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九十三条第二款规定：人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉；据此，原审裁定驳回两上诉人的起诉结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回许丽斐、许光跃的上诉、维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年六月十二日书记员  潘 莉