浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终119号上诉人（原审原告）嘉兴市贝娃贸易有限公司，住所地平湖市乍浦镇亭子桥村。法定代表人屠明华，总经理。委托诉讼代理人刘成林，女，1971年12月9日出生，汉族，住平湖市。上诉人（原审被告）平湖市乍浦镇人民政府，住所地平湖市乍浦镇雅山中路138号。法定代表人傅晓波，镇长。委托诉讼代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴港区开发建设管理委员会，住所地平湖市乍浦镇沪杭路65号。法定代表人石云良，主任。委托诉讼代理人朱肖辰，浙江泽大（平湖）律师事务所律师。原审第三人嘉兴港区乍浦征地拆迁事务所，住所地平湖市乍浦镇汤山东路25号。法定代表人陆春杰，所长。委托诉讼代理人谢洪娣，浙江东港律师事务所律师。原审第三人平湖市乍浦镇亭子桥村村民委员会，住所地平湖市乍浦镇亭子桥村。法定代表人沈弟良，主任。委托诉讼代理人任云原，平湖市乍浦法律服务所法律工作者。原审第三人嘉兴市乍浦超同塑粉厂，住所地嘉兴市乍浦经济开发区亭子桥村。负责人宣利平，厂长。委托诉讼代理人丁爱中，平湖市当湖法律服务所法律工作者。原审第三人孙秀华，女，1969年12月6日出生，汉族，住平湖市。委托诉讼代理人丁爱中，平湖市当湖法律服务所法律工作者。上诉人嘉兴市贝娃贸易有限公司（以下简称贝娃公司）、平湖市乍浦镇人民政府（以下简称乍浦镇政府）因行政强制一案，不服平湖市人民法院（2019）浙0482行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明：2007年7月13日，嘉兴市贝娃童车有限公司注册成立，并租赁孙秀华的厂房从事生产经营。2017年1月13日，公司名称变更为现名。2016年9月26日，嘉兴港区开发建设管理委员会（以下简称港区管委会）为了进一步整治提升港区“低小散”企业（作坊）、优化工业空间布局、推进经济转型升级，印发《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划(2016-2018年)》，重点整治落后产能生产企业、违法违规生产经营的企业（作坊）及未在港区注册租用厂房生产经营的问题企业等。2017年2月6日，平湖市乍浦镇亭子桥村村民委员（以下简称亭子桥村委会）会向包括贝娃公司在内的企业发出通知，称因港区开发建设需要对亭子桥村集镇进行房屋清退工作，要求涉及企业、个体工商户等于2月10日前到现场办公点(村部)进行登记，并配合做好房屋评估、确认、签约工作。贝娃公司也列入“退散进集”第一批腾退企业名单。2017年2月，嘉兴港区乍浦征地拆迁事务所（以下简称征迁事务所）受乍浦镇政府委托与孙秀华的丈夫宣利平为业主的嘉兴市乍浦超同塑粉厂（以下简称超同塑粉厂）签订《嘉兴港区低小散企业及个体工商户生产经营用房腾空（关停）补偿协议》（编号207001），并在2017年3月10日至28日组织人员对厂房予以拆除。原判认为，港区管委会为优化工业空间布局、推进经济转型升级等开发建设需要，依法有权决定对辖区内相关企业实施“退散进集”，并印发《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划(2016-2018年)》等规范性文件，但该文件并不是针对贝娃公司作出的行政强制行为，港区管委会未实施强制拆除行为，故港区管委会被告主体不适格，现贝娃公司认为上述行为属征收行为并要求确认违法，于法无据，不予支持。本案中征迁事务所将贝娃公司列入“退散进集”第一批腾退企业名单，且明知贝娃公司租赁超同塑粉厂房屋并扩建部分构筑物，却未与贝娃公司协商腾退事宜，直接与超同塑粉厂签订补偿协议并支付部分补偿款项，显属不当。现乍浦镇政府及征迁事务所均辩称并未实施强制拆除行为，拆除案涉厂房的是案外人劳务队，并主张本案系民事侵权纠纷。根据征迁事务所提供的证据，超同塑粉厂于2017年3月22日与劳务队签订《委托拆除合同》，暂且不论该合同是否真实，结合其他证据，可以证实同年3月10日即有人开始拆除案涉厂房，明显系受征迁事务所授意或委托后组织实施。征迁事务所未就补偿事项与贝娃公司达成一致，又未经法定程序授意或委托他人拆除案涉厂房，应承担相应的法律责任。由于征迁事务所系镇政府出资成立的企业法人，与超同塑粉厂签订补偿协议亦系受乍浦镇政府委托，相应法律后果应由乍浦镇政府承担。故乍浦镇政府的抗辩理由有失诚信，不予支持，由于上述行为不具有可撤销内容，应当确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认乍浦镇政府于2017年3月10日至28日组织实施的强制拆除案涉房屋的行政行为违法，驳回贝娃公司其他诉讼请求。贝娃公司上诉称：1.一审认定港区管委会制定的文件不是针对上诉人作出的行政行为，没有证据证明其参与实施强拆行为，对上诉人的主张不予支持是错误的。就算政策不是针对上诉人一家作出，但己包含对上诉人作出的非法强制行为，一审法院认为没有证据证明港区管委会参与实施错误。一审对港区管委会对辖区内相关企业实施“退散进集”并制定相关文件的事实予以确认，文件中明确了“退散进集”企业的范围、补偿依据、责任单位等，属地的政府部门也是依据该文件对辖区的企业实施拆除搬迁工作，并完全依照征收补偿的标准进行安置补偿。在“信息公开案”一审庭审中乍浦镇政府明确称“退散进集”具体实施单位是港区管委会下设的办公室，补偿款出自管委会财政。如果没有港区管委会上述文件，上诉人的涉案厂房及财产就不会被强征强拆。管委会制定的文件事实上具有征收决定的性质。港区管委会作为征收主体，应对违法行为承担责任。乍浦镇政府未能依照法定程序，即对上诉人厂房实施强行拆除的行政行为是违法的，该事实己经一审法院判决认定，但乍浦镇政府是受港区管委会委托，故港区管委会作为委托人对镇政府的违法行为承担责任，应当认定港区管委会强征、强拆上诉人厂房的行为违法。2.一审法院没有认定被上诉人毁损上诉人财物行为违法。一审中，上诉人已举证证实上诉人厂房内有大量的机器、设备、原材料等财物，被上诉人违法强拆时，未将上述财物搬出，导致上述财物被强行毁损，二被告的行为是违法的，请求二审法院对此予以确认。3.原审认定征迁事务所与上诉人在2019年4月12日达成补偿协议是错误的，此协议是刘成林维权后港区管委会提出自愿退还原属于上诉人的利益。上诉人从未和征迁事务所协商过。征迁事务所的公章是乍浦镇政府加盖的，与征迁事务所无关。4.乍浦镇政府举证劳务队与超同塑粉厂签订的《拆除合同》，一审未审查证据来源。上诉人认为此合同是超同塑粉厂与征迁事务所签订征收补偿协议后，涉案房屋产权已归征迁事务所之后才与劳务队签订的假合同。关于拆除的事实情况，劳务队负责人杨传胜被乍浦派出所传唤后做了详细笔录，称系政府拆迁，并非其公司及个人行为。一审中上诉人申请调取此笔录，传唤杨传胜到庭质证。一审未调取，未传唤，就枉法认定，程序违法。5.一审已经认定征迁事务所行为明显违法，但未确认补偿协议违法。6.港区管委会在2019年3月书面及口头通知上诉人，港区管委会对上诉人的补偿及强拆问题成立专案组，但至今未回复调查内容及结果，上诉人一审时申请调取，一审未调取，也未说明情况，程序违法。综上，一审认定事实不清，程序违法，判决错误，请求撤销原审判决，确认港区管委会与乍浦镇政府共同对上诉人涉案房屋的征收强制拆除，损坏上诉人合法财产行为违法。乍浦镇政府上诉称：1.上诉人根据嘉兴市人民政府印发的《嘉兴市镇村环境整治提升三年行动计划》及港区管委会印发的《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划(2016-2018)年》、《嘉兴港区镇村低散小企业腾退若干政策意见(试行)》，实施的是腾退行为，不是行政征收行为，对于相关企业是否必须腾退没有行政强制力，最终腾退与否是当事人基于优惠补贴政策的选择，具有自愿性质。上诉人在具体实施时也是以鼓励和引导的方式，没有采用行政决定或命令的形式，最终的腾退协议是与当事人协商一致的结果。因此，上诉人的行为属于协议腾退，不具备强制力。原审法院在认定案件事实时，一直在认定上诉人是否对被上诉人的强制拆除房屋的行为存在违法情形，却割裂了拆除行为的源头，没有审查上诉人的行为是否具有强制力。因此，在未对上诉人行为性质定性的情况下直接判定上诉人的行为违法明显存在偏颇。2.上诉人在组织推进镇村低小散企业腾退工作时，亭子桥村委会也参与了低小散企业关停腾退工作。贝娃公司作为亭子桥村小集镇辖区内的企业，也属于腾退对象，上诉人也响应并办理了登记。因此，腾退不是上诉人单方面的强制行为，上诉人的行为是鼓励和引导，不是行政强制行为。3.在与超同塑粉厂签订腾退协议前征迁事务所委托平湖市中正房地产评估有限公司对超同塑粉厂(包括孙秀华、贝娃公司)的房屋建筑物、房屋附属物、地上附着物及房屋装修进行了评估，被上诉人在评估时也同意评估单位进场评估。2019年4月12日签订的协议书中也明确了协议双方已对涉及腾退时应得的补偿与补助进行了约定，从而也可以证实本案事宜是出于被上诉人自愿的协议腾退，不是行政强制征收。4.上诉人只是委托征迁事务所就腾退的补偿、补助与企业签订协议，从未委托征迁事务所强制拆除被腾退企业的建筑物、附属物、设施、设备，且在腾退协议中已明确约定“己纳入补偿范围的房屋建筑、附属物、设施设备等，乙方不得随意拆卸变卖，否则甲方将按评估价扣除相应的补偿费用”，因此，企业腾退后留下的房屋及其附属物并非一定拆除，需根据具体情况具体实施。因此，上诉人无理由在腾退时就拆除房屋。具体到本案，根据超同塑粉厂与劳务队签订的拆除合同，被上诉人的房屋及附属构筑物是被超同塑粉厂拆除，而超同塑粉厂拆除房屋是基于其本身系房屋的所有权人，且一审时提供的律师函等证据也可以证明其与被上诉人存在租赁合同纠纷，是出于自身利益而拆除涉案房屋。因此，被上诉人房屋及其附属物等被拆除本身应当是被上诉人与第三人超同塑粉厂之间的租赁合同纠纷或其他民事纠纷，与上诉人无关，不存在行政案件纠纷，请求撤销原判，确认乍浦镇政府不存在强制拆除贝娃公司房屋的违法行政行为，驳回贝娃公司的全部诉讼请求。被上诉人港区管委会辩称，被上诉人在港区“退散进集”工作中按照嘉兴市人民政府制定的相关文件制定了港区“退散进集”的文件，这些文件均属于不具有行政强制力的行政指导行为，不是行政命令或者决定，原审认为被上诉人没有实施强制拆除行为正确。上诉人贝娃公司的房屋系超同塑粉厂委托嘉兴市港区永胜劳务队拆除，导致该房星受损的直接责任人是超同塑粉厂，上诉人贝娃公司房屋受损应当是其与超同塑粉厂之间的民事纠纷，请求驳回上诉人贝娃公司的诉讼请求。原审第三人征迁事务所陈述如下意见：根据2019年4月12日所达成的腾退补偿协议书，上诉人已与贝娃公司就腾退补偿达成一致的意见，如上诉人对此仍有异议，关于厂房被拆除时损毁的机器、原材料、办公家具等财物的损坏应另案诉讼解决，不在本案的审理范围之中。征迁事务所在与超同塑粉厂签订腾退补偿协议前，委托评估单位对超同塑粉厂(包括孙秀华、贝娃公司)的建筑物、房屋附属物、地上附着物及房屋装修进行了评估，上诉人在评估时同意评估单位进场评估，也明知将应对上诉人补偿的内容签订在了超同塑粉厂名下，且事后就上诉人涉及腾退应得的补偿等达成了协议。从以上事实可以证实，双方是在自愿、协商的基础上达成的自愿腾退，而不是行政强制征收。征迁事务所根据乍浦镇政府的委托，与超同塑粉厂签订了腾退补偿协议，在协议中己明确约定“己纳入补偿范围的房屋建筑及附属物、设施设备等，乙方不得随意拆卸变卖，否则甲方将按评估价扣除相应的补偿费用”，因此，企业腾退后留下的房屋及其附属物是留用、拆除或是部分拆除还需根据具体情况具体实施。在征迁事务所未委托超同塑粉厂拆除的情况下，超同塑粉厂发函要求上诉人拆除，并与永胜劳务队签订《委托拆除合同》，拆除行为人为永胜劳务队，其是受超同塑粉厂委托实施拆除行为，该事实清楚。超同塑粉厂拆除房屋是基于本身系房屋的所有权人，是出于自身利益而拆除了涉案房屋。请求驳回上诉人贝娃公司的诉讼请求。原审第三人亭子桥村委会、孙秀华、超同塑粉厂未提交书面陈述意见。当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点是贝娃公司作为厂房的构筑物被拆除是协议拆除还是强制拆除。征迁事务所系受乍浦镇政府委托负责“退散进集”中企业的协商、补偿工作，其明知超同塑粉厂的评估报告中包含了属于贝娃公司搭建的构筑物等内容，在贝娃公司未确认或认可的情况下，与超同塑粉厂签订腾退补偿协议，将属于贝娃公司的补偿利益处分给了超同塑粉厂。对于超同塑粉厂而言，乍浦镇政府拆除房屋是依据其与征迁事务所签订的腾退补偿协议而实施，但对于贝娃公司而言，其并未与征迁事务所就腾退补偿签订协议，故乍浦镇政府拆除贝娃公司搭建厂房的行为应认定为强制拆除。乍浦镇政府提供超同塑粉厂与嘉兴港区永胜劳务队签订的委托拆除合同，以主张超同塑粉厂自行委托劳务队拆除厂房，但乍浦镇政府自认在此次“退散进集”中，对于已经签订腾退补偿协议的企业均是在企业腾空后由乍浦镇政府委托第三方拆除，超同塑粉厂自行委托劳务队拆除不符合常理。同时，超同塑粉厂虽认可委托拆除合同由其签订，但亦提出实际拆除由乍浦镇政府实施。因此，委托拆除合同并不能否定乍浦镇政府实施拆除行为的事实。原审判决确认乍浦镇政府强制拆除贝娃公司所建厂房行为违法正确，乍浦镇政府提出的上诉理由不能成立。贝娃公司上诉主张港区管委会也参与实施强制拆除行为，但根据港区管委会制定的《嘉兴港区推进镇村工业“退散进集”三年行动计划（2016-2018年）》《嘉兴港区镇村低散小企业腾退若干政策意见(试行)》等文件规定，“退散进集”的具体实施工作系由乍浦镇政府负责，港区管委会仅负责统筹协调、制定政策，上诉人亦未举证证明港区管委会参与拆除厂房，上诉人贝娃公司的上诉理由亦不能成立。上诉人贝娃公司主张的拆除厂房时对机器、设备、原材料、半成品等合法财产造成的损害，属于强制拆除厂房所造成的损失范围，应当在后续行政赔偿案件中解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，上诉请求不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费，由上诉人嘉兴市贝娃贸易有限公司、平湖市乍浦镇人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年六月三十日书记员  王佳红