浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终813号上诉人（原审原告）舒志明，男，1979年10月8日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。委托代理人孙涵，北京领冠律师事务所律师。委托代理人车欣，北京领冠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。法定代表人朱素芳，区长。委托代理人应静颖，衢州市衢江区司法局工作人员。委托代理人毛建荣，浙江三善律师事务所律师。被上诉人（原审被告）衢州市衢江区双桥乡人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区双桥乡。法定代表人饶雪飞，乡长。委托代理人徐林，副乡长。委托代理人赖一群，浙江三善律师事务所律师。舒志明因诉衢州市衢江区人民政府（以下简称衢江区政府）、衢州市衢江区双桥乡人民政府（以下简称双桥乡政府）房屋拆迁管理行政强制一案，不服浙江省衢州市中级人民法院（2019）浙08行初82号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月11日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2018］-0219号《浙江省建设用地审批意见书》，批准衢州市2018年度计划第十六批次建设用地40.6781公顷。同年4月3日，衢州市人民政府发布〔2019〕第3号《征收土地方案公告》，征收集体土地39.2908公顷。范围包括樟潭街道、周家乡、双桥乡等。舒志明位于双桥乡双桥村的涉案房屋在征收范围内，与其父舒荣寿位于双桥××××号的房屋相邻。2019年9月2日，舒荣寿与双桥乡政府签订房屋拆除补偿安置协议书，舒志明未与双桥乡达成补偿安置协议。9月4日，双桥乡政府记账凭证记载，财政拨款支出付舒志明房屋拆除补偿531689元。同年9月9日，双桥乡政府组织人员对舒荣寿、舒志明房屋进行了拆除。因拆除过程中给被拆除户未及时搬走的砂石、钢材、木材（木板）等物品造成损失，11月27日，双桥乡政府与舒荣寿夫妇达成补偿协议，补偿人民币3万元。舒志明对上述拆除行为不服，提起诉讼，请求依法确认衢江区政府于2019年9月9日对舒志明位于双桥乡双桥××××号旁边的房屋进行强制拆除的行为违法。原审法院认为：公民、法人或者其他组织提起诉讼，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，双桥乡政府确认涉案房屋系其拆除，而衢江区政府否认参与实施或委托双桥乡政府实施被诉强制拆除行为。在此情况下，舒志明主张衢江区政府为共同被告应当提交证据证明具有事实根据。舒志明所提交的标注为2019年7月15日衢江区政府领导前往其家及座谈的照片、“衢江发布”关于铜山源休闲度假旅游区开工仪式等新闻报道，均不足以证明衢江区政府组织或参与实施拆除涉案房屋的强制行为，也不足以证明其委托双桥乡政府实施该强制行为而应当承担相应法律后果。因此，在双桥乡政府确认其以自己名义实施了被诉强制拆除行为，且双桥乡政府具有独立行政主体资格和承担法律责任能力的情况下，应认定双桥乡政府系本案的适格被告。舒志明将衢江区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明，舒志明拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应驳回舒志明对衢江区政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款的规定，一般行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。该法第二十二条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。本案的适格被告为双桥乡政府，依法不属于中级人民法院一审管辖的案件，应移送有管辖权的基层人民法院管辖。基于衢州市基层人民法院行政诉讼案件自2016年1月1日起集中由衢州市柯城区人民法院管辖，本案应移送衢州市柯城区人民法院管辖。但需待前述驳回舒志明对衢江区政府起诉的裁定生效后再执行移送。鉴于驳回起诉和移送管辖均适用裁定，故本案一并制作行政裁定书，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第二款规定，当事人仅可以对驳回起诉的裁定上诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十八条第一款、第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项的规定，裁定：一、驳回舒志明对衢江区政府的起诉；二、本案移送衢州市柯城区人民法院处理。舒志明上诉称：一、衢江区政府是本案的适格被告，原审裁定驳回舒志明对衢江区政府的起诉错误。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中衢江区政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《衢州市规划委员会会议纪要》（[2018]1号）和《衢州市人民政府市长办公室会议纪要》（[2018]7号）都提到的关于铜山源休闲度假旅游区项目是由衢江区政府会同其他政府部门做好项目服务保障工作，也明确了衢江区政府系项目的实施主体。2.《衢州市人民政府关于印发衢州市区集体土地房屋征收补偿安置办法的通知》（衢政发[2014]42号）第五条规定，衢江区政府为本区域内集体土地房屋征收补偿安置的责任主体，负责本区域内集体土地房屋征收补偿安置的实施工作。该条规定已经明确衢江区政府作为土地征收与补偿的责任主体。同时，从舒志明提交的证据可以看出，衢江区政府区长和双桥乡政府乡长在涉案房屋拆除之前曾去舒志明家中商谈补偿事宜，并非衢江区政府所述的由双桥乡政府实施辖区内土地征收与补偿的具体事宜。衢江区政府可以委托土地管理部门或者乡镇人民政府具体实施征收与补偿安置工作，但并不因此免除衢江区政府的补偿安置义务，衢江区政府依然是补偿安置的义务主体。舒志明已经提供有力的证据证明衢江区政府已经对舒志明的房屋明确表示要实施强制拆除，并不能因为衢江区政府的否认而直接认定衢江区政府与强制拆除行为无关联。二、原审法院适用法律错误。舒志明的起诉完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原审法院不应当裁定驳回舒志明对衢江区政府的起诉。三、原审法院认定事实错误。原审法院认定舒荣寿与双桥乡政府签订安置补偿协议书的时间为2019年9月2日与事实不符，实际上舒荣寿签订安置补偿协议的时间为2019年11月7日，系在房屋被强制拆除之后迫于无奈之下所签订。原审法院在未查清协议具体签订时间的情况下，即认定系于2019年9月2日签订过于草率，二审法院应当予以纠正。此外，即使依据双桥乡政府记账凭证显示其向舒志明支付过安置补偿费用，也是在舒志明完全不知情的情况下强行支付至账户，舒志明对此事不知情，对该安置费用也完全不认同。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。衢江区政府答辩称：一、衢江区政府没有实施拆除房屋的行为，不是适格被告。1.被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同的行政行为，行为主体不能混同。被诉房屋拆除行为系双桥乡政府实施，衢江区政府并没有实施拆除的行政行为。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《衢州市规划委员会会议纪要》（[2018]1号）和《衢州市人民政府市长办公室会议纪要》（[2018]7号）及《衢州市人民政府关于印发衢州市区集体土地房屋征收补偿安置办法的通知》（衢政发[2014]42号）仅是明确衢江区政府在本案中系征收责任主体。舒志明的诉讼请求明确是针对强制拆除行为，原审法院已经查明实施拆除行为的主体是双桥乡政府，故原审裁定驳回舒志明对衢江区政府的起诉，认定事实清楚，适用法律准确。二、人民法院应当不予接纳舒志明二审中提供的证据材料。1.该两份证据形成时间均是舒志明在一审起诉前制作，在一审开庭审理前及人民法院指定的举证期限内舒志明均未提交该两份证据，应当视为放弃该证据举证。2.被诉房屋拆除行为与土地征收行为系不同行政行为，行为主体不能混同，该两份证据并不能证明衢江区政府系实施被诉房屋拆除行为的主体。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。双桥乡政府答辩称：一、舒志明所诉的房屋及宅基地已被依法征收。二、在拆除涉案房屋前，双桥乡政府已按照公告的补偿安置标准对舒志明足额作出了补偿和安置。三、衢江区政府不是适格的被告，原审裁定驳回舒志明对衢江区政府的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。四、舒志明在二审中提交的证据，人民法院应不予采纳。综上，舒志明提起的上诉请求及事实理由，既无事实依据，也无法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为：本案争议的焦点是衢江区政府是否为本案的适格被告主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，衢江区政府、双桥乡政府均明确承认系双桥乡政府组织实施了被诉房屋拆除行为，同时均否认上述行为系衢江区政府委托双桥乡政府实施。舒志明虽主张衢江区政府组织实施了被诉房屋拆除行为，但其就此提交的《衢州市规划委员会会议纪要》([2018]1号)、《衢州市人民政府市长办公室会议纪要》([20187号)、《衢州市人民政府关于印发衢州市区集体土地房屋征收补偿安置办法的通知》（衢政发[2014]42号）、衢江区政府负责人前往其家及座谈的照片、“衢江发布”关于铜山源休闲度假旅游区开工仪式的新闻报道以及2019年7月15日的视频资料、2019年8月的录音资料等证据，仅能反映衢江区政府负责人在宏观上部署、推进涉案房屋征收补偿及拆除等有关工作，均不能证明衢江区政府组织或参与实施了被诉房屋拆除行为。本案也没有证据证明双桥乡政府实施被诉房屋拆除行为系受衢江区政府委托。故舒志明主张衢江区政府组织实施或委托双桥乡政府实施被诉房屋拆除行为的依据不足，衢江区政府并非本案适格被告。至于双桥乡政府实施拆除涉案房屋行为的合法性问题并非本案审查范围。此外，经原审法院释明，舒志明仍坚持对衢江区政府提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，原审裁定驳回舒志明针对衢江区政府的起诉，并无不当。舒志明的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年六月二十九日书记员  潘 莉