湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终415号上诉人（原审原告）：湖南涌鑫石油集团有限公司，住所地湖南省湘乡市新湘路办事处贸新区涌鑫大厦。法定代表人：龚树生，该公司总经理。委托代理人：胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区逸云路1号。法定代表人：何录春，该市市长。湖南涌鑫石油集团有限公司（以下简称涌鑫石油公司）与永州市人民政府（以下简称市政府）行政征收补偿决定一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明，市政府因永州大道城区段1.88公里扩建工程建设需要，于2012年8月31日发布了永政函［2012］104号《1.88公里征收通告》，征收范围为永州大道城区段1.88公里扩建工程红线范围内房屋及附属物，房屋征收部门为永州市房产局、永州市国土资源局，委托冷水滩区永州大道城区段1.88公里扩建工程房屋征收指挥部具体实施。安置补偿方案详见永州市政府网公布的《1.88公里征收补偿方案》。2012年3月5日，中共永州市冷水滩区委办公室、永州市冷水滩区人民政府下发冷办［2012］13号《关于成立冷水滩区永州大道城区段扩建征地和房屋征收工作指挥部》的通知。涌鑫石油公司所属永州大道一号加油站在征收红线范围之内，项目征收过程中，涌鑫石油公司同意接受货币补偿，但双方未能达成一致补偿协议。2015年12月8日涉案加油站被拆除。2016年1月26日，涌鑫石油公司与冷水滩区永州大道城区段扩建征地和房屋征收工作指挥部（以下简称冷水滩房屋征收指挥部）签订了《加油站拆迁补偿款预付协议》，协议明确记载：“1、甲方（冷水滩房屋征收指挥部）已经收到乙方（涌鑫石油公司）要求按市场价赔偿62,401,511元的报告，现正在按程序报市财政评审中心等有关部门评审。乙方应按甲方2016年元月12日函列各项补充材料，以加快推进补偿评审进度；2、为在不损害乙方利益的前提下确保工程施工进度，甲方商乙方同意先行拆除该站加油区框架部分。甲方先行垫付乙方部分补偿款1000万元，此款今后从经财政评审后的补偿款中扣除；3、在全部补偿款支付前，除道路76米范围外，甲方不得再扩大施工范围，侵害乙方合法权益；在双方协商同意的施工范围内，乙方应给甲方施工便利”。协议签订后，冷水滩房屋征收指挥部支付了1000万元征收补偿预付款。此外，在涌鑫石油公司的要求下，冷水滩房屋征收指挥部于2016年7月份再次支付了100万元，共计支付征收补偿款为1100万元。2016年4月8日，冷水滩房屋征收指挥部向恒基公司出具委托估价函，委托恒基公司对涌鑫石油公司被征收资产进行了评估，委托股价函载明：“因土地征收需要，我部特委托贵司对湖南涌鑫石油永州加油站资产予以评估。……加油站土地使用权类型为国有出让，用途为工业用地，现实使用为经营加油站业务。请贵司在评估时，综合考虑土地性质、加油能力、特许经营权价值、使用年限等各项因素，从既保护被拆迁人的合法权益又使拆迁补偿合法依规出发，做出客观、公正、准确的评估，以做为我们提请财政评审的依据”。恒基公司于2016年5月20日出具了《冷水滩区永州大道城区段征地和房屋拆迁工作指挥部对涌鑫石油公司永州市零陵大道一号加油站拆除补偿项目评估报告书》（湘恒基评估字（2016）第062号），评估结论为涌鑫石油公司永州市零陵大道一号加油站拆迁补偿款价值为：2609.67万元，其中：土地评估价值756.15万元，房屋建筑物评估价值366.13万元（评估基准日2016年1月31日），机器设备评估价值88.87万元，经营损失139.852万元（从2012年4月计算至2016年1月）。市政府未针对该评估报告提出异议。2017年11月26日，涌鑫石油公司向市政府邮寄了《行政补偿申请书》及相关材料，请求市政府对涌鑫石油公司进行征收补偿，截至2018年1月30日，市政府仍未对涌鑫石油公司作出征收补偿决定，涌鑫石油公司向该院提起诉讼，该院于2018年10月29日作出（2018）湘11行初35号行政判决，判决市政府在判决生效三个月内，依法对涌鑫石油公司的行政补偿申请作出行政处理。永州市中级人民法院作出（2018）湘11行初35号行政判决后，市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室依据于2012年9月22日与志成公司签订的房屋征收评估委托合同，委托志成公司对涉案被征收房屋进行了评估。2019年1月28日，志成公司出具《房屋征收分户评估报告》（志成估字（2019）第0128YYZ001字），评估结论为：估价对象在价值时点（2012年8月31日）的房地产价值（含房屋装饰装修、构筑物及机器设备价值）为390.6417万元。其中：土地使用权评估价值127.5937万元，房屋建筑物评估价值239.0481万元，机器设备评估价值23.9999万元，该评估报告未包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿和停产停业损失的补偿费用。2019年7月5日，市政府根据本院（2018）湘11行初35号行政判决以及志成公司出具的评估报告等依据，作出《永州市人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（永政征补字〔2019〕1号）（以下简称《征收补偿决定书》），《征收补偿决定书》内明确，采取货币补偿方式做出补偿决定，补偿费项目共包括5项，补偿款合计406.04万元。具体如下：第1项房地产价值183.8946万元，其中包括土地使用权评估价值127.5937万元，营业用房19.4009万元、辅助用房11.9万元、罩棚25万元；第2项房屋装饰装修及附属物182.7472万元，其中包括营业区装饰装修15.9292万元，加油站标识1万元，挡土墙150.8180万元，管网建设（含地下隐蔽工程）15万元；第3项机械设备价值23.9999万元；第4项停产停业损失偿费（6个月）：366.6418元×7‰×6个月=15.399万元；第5项搬迁费，考虑到该处被征收房产的特殊性，拟按搬迁时实际发生的费用，经双方审核确认后确定。另查明，涉案加油站前身为原湖南潇湘啤酒有限公司加油站，加油站房屋204.22平方米，所有权人为湖南潇湘啤酒有限公司（永房权证冷水滩字第××号）。2007年5月王先云、唐青春、唐圣光经永州市国土资源局挂牌拍卖竟得涉案土地，宗地面积4183.4平方米，拍卖成交价233万元。永州市国土资源局国有土地使用权出让方案（永政土挂［2017］2号）载明：“本次拍卖出让以整体方式挂牌（拍卖）出让，宗地整体连同地上建筑物及附着物一并处置，按标的现状交付使用，本方案中起始价不含建筑物及附着物价款”。王先云、唐青春、唐圣光于2008年3月26日取得建设用地规划许可证，于2008年4月7日取得永冷国用（2008）270号土地权证，使用面积为4183.4平方米，地类（用途）为工业用地。2010年5月12日，涌鑫石油公司与永州市冷水滩零陵大道一号加油站有限公司股东王先云、唐青春、唐圣光签订《永州市冷水滩零陵大道一号加油站有限公司股份股权转让协议书》及补充协议，受让三股东全部股份，受让价款602.8万元。2010年8月11日湖南涌鑫石油集团有限公司永州市零陵大道1号加油站取得《成品油零售经营批准证书》。2013年6月20日永州市工商行政管理局冷水滩分局为湖南涌鑫石油集团有限公司永州市零陵大道一号加油站颁发了《营业执照》。2014年4月26日，涌鑫石油公司与中海油湖南销售有限公司签订了“永州市零陵大道一号加油站资产收购协议”，将该资产以3,500万元价款转让给了中海油湖南销售公司。市政府考虑到涉案房屋及土地中实际权利人与权证登记使用权人、所有权人不一致等情况，在《征收补偿决定书》中载明：“为维护合法权利人的权益，最后暂时确定被征收人为涌鑫石油公司，但本府所作出的本补偿决定书中涉及的货币补偿款，将由本府在本决定书生效后，依法提存公证，待被征收人提供与王先云、唐青春、唐圣光三人以及中海油湖南销售有限公司之间的产权证明及其他必须资料后，将补偿款支付给合法的被征收人”。涌鑫石油公司不服，遂诉至人民法院，请求：1．变更《征收补偿决定书》确定的数额，并判令被告补偿原告损失1509.67万元及利息（从2016年5月20日开始按同期银行贷款利率的两倍支付至实际付款完毕之日止）。2．变更《征收补偿决定书》确定的装饰装修损失数额，并判令被告补偿原告装饰装修损失200万元。3．变更《征收补偿决定书》确定的营业损失额，并判令被告补偿原告未评估的营业损失，具体计算方式为：28.69万元/月（参照评估报告取平均值）从2016年2月开始计算至所有补偿款实际支付之日止。4．判令被告补偿原告加油站报建、环评等取得资质成本损失290万元。5．判令被告补偿原告征收奖励费83,844元。6．本案诉讼费由被告承担。永州市中级人民法院认为，本案争议的焦点为：被诉《征收补偿决定书》是否明显不当。现评析如下：首先，本案中，征收通告于2012年8月31日发布，至2019年7月2日市政府才作出被诉《征收补偿决定书》。考虑到：1．市政府在征收公告发布近七年后才作出补偿决定，作出补偿决定的时间过分迟延；2．房地产市场价格近年来上涨幅度较大；3．以“征收决定公告之日”（评估时点）的涉案房地产市场价值对涌鑫石油公司进行补偿，已明显不能保障涌鑫石油公司的合法权益。在此情况下，为充分保护被征收的合法权益，不能机械地坚持以“征收决定公告之日”的涉案房地产市场价值对涌鑫石油公司进行补偿。市政府依据志成公司的评估报告作出补偿决定，属于明显不当的行为。其次，2007年5月唐青春等3人通过招拍挂程序竞得涉案土地的价格为233万元，志成公司的评估报告评估涉案土地在2012年8月31日的市场价值仅为127.5937万元，该评估结果明显不当。根据本市房地产价格的走势，涉案宗地的在2012年8月31日的市场价值应不低于233万元。被诉《征收补偿决定书》依据该评估报告确定涉案土地的补偿款仅为127.5937万元，明显不当。再次，2016年1月26日，冷水滩房屋征收指挥部与涌鑫石油公司签订了《加油站拆迁补偿款预付协议》，协议签订后，冷水滩房屋征收指挥部支付了1000万元征收补偿预付款，后又在涌鑫石油公司要求下再次支付了100万元。通常情况下，预付款通常是少于应付款项的，或者与应付款项是基本相当的。在作出征收补偿决定前，冷水滩区政府先预付1100万征收补偿款，被诉《征收补偿决定书》确定的补偿款却只有406.0407万元，补偿款只有预付款的37%，从这个角度来看，被诉《征收补偿决定书》确定的补偿款明显过低。综上，被诉《征收补偿决定书》属于明显不当的行政行为，恒基公司以商服用地对涉案土地使用权价值进行评估没有法律及事实依据；涉案加油站是否实际经营、是否实际产生经营效益等情况无证据证实，恒基公司以涉案加油站周边的其他加油站销售金额作为依据，参考计算涌鑫石油公司停产停业损失，无法律及事实依据；恒基公司以2016年1月31日作为涉案房地产价值的评估时点没有法律依据。因此，恒基公司所出具的评估报告亦不能直接作为确定补偿金额的依据。在此情况下，直接变更被诉《征收补偿决定书》的主要证据不足，对涌鑫石油公司提出的“依据恒基公司所作评估报告对被诉《征收补偿决定书》补偿金额进行变更”的主张，应不予支持。在事实不清，证据不足的情况下，撤销被诉《征收补偿决定书》，责令市政府重新作出房屋补偿决定，更为妥当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销永州市人民政府作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》（永政征补字〔2019〕1号）；二、责令永州市人民政府在本判决生效之日起三个月内重新作出征收补偿决定；三、驳回湖南涌鑫石油集团有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由永州市人民政府负担。涌鑫石油公司不服原审判决，向本院提起上诉称:一、一审两次责令市政府重新作出补偿决定属于拒绝裁判和严重渎职行为。本案上诉人的加油站自2012年被征收至今已长达8年之久。一审的判决属于人为制造诉累，浪费司法资源。二、一审不仅没有解决纠纷，反而制造了新的矛盾。市政府在一审要求其对涌鑫石油公司重新作出处理决定期间，作出与湖南恒基资产评估有限公司评估报告相差巨大的第二份评估报告，人为地制造了新的矛盾。三、一审未对上诉人提出的笔迹鉴定做出任何处理，构成严重渎职并且严重不公。四、一审对被上诉人提交的志成评估公司评估报告证据认定为“应结合本案其他证据综合认定”错误。志成评估公司选定的程序违法；评估基准日违法；使用期限违法；未说明价值时点确定的简要理由违法；确定的实地查勘期、估价作业期间违法；志成公司《评估报告书》相关照片未包括反映评估对象内部环境的照片违法；志成公司《评估报告书》评估对象范围违法；志成公司《评估报告书》未说明评估程序实施过程和情况违法。五、一审认为恒基公司以商服用地对涉案土地使用权价值进行评估没有事实和法律依据。被上诉人应当考虑涉案土地价值，综合考虑土地性质、加油能力、特许经营权价值、使用年限等各项因素，不能仅凭登记薄进行价值认定。六、一审认为恒基公司停产停业损失评估与法律规定不符，缺乏事实依据错误。市政府应当按照《湖南省实施办法》第十四条的相关规定给予上诉人补偿。故请求：一、维持永州市中级人民法院（2019）湘11行初152号行政判决第一项；二、撤销永州市中级人民法院（2019）湘11行初152号行政判决第二项、第三项；三、判令市政府补偿上诉人损失1509.67万元及利息（从2016年5月20日开始按同期银行贷款利率的两倍支付至实际付款完毕之日止）。四、判令市政府补偿上诉人装饰装修损失200万元。五、变更《征收补偿决定书》确定的营业损失额，并判令被上诉人补偿上诉人未评估的营业损失，具体计算方式为：28.69万元/月（参照评估报告取平均值）从2016年2月开始计算至所有补偿款实际支付之日止。六、判令被上诉人补偿上诉人加油站报建、环评等取得资质成本损失290万元。七、判令被上诉人补偿上诉人征收奖励费83,844元。八、本案诉讼费由被上诉人承担。市政府未提交书面答辩意见。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。本院认为，本案二审的主要争议焦点是永州市政府作出的《征收补偿决定书》（永政征补字〔2019〕1号）是否公平合法。一、关于评估报告确定的评估时点问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，即应以征收决定公告之日作为评估时点评估被征收房屋的价值。但本案的特殊之处在于1.88公里项目征收通告于2012年8月31日发布，征收补偿决定于2019年7月2日作出，征收发布之日距离征收补偿决定作出之日已经长达近7年。也未能按照《征补条例》第二十六条的规定及时作出征收补偿决定,其所主张的涌鑫石油公司要求的补偿标准过高的理由并不影响其及时作出征收补偿决定。因近年来房地产市场价格不断上涨，若以评估公司的评估报告时间节点对涌鑫石油公司的不动产进行评估，明显不能保障其合法权益。二、涉案房屋、土地及设施设备价值认定的问题。湖南志成房地产评估有限公司是依据书证对房屋装修、附属物、机器设备价值进行的评估。因评估时点定位的不准确，导致不符合征收过程中及时公平补偿原则。且评估公司只依据冷水滩房屋征收指挥部单方面出具的《机器设备数量调查确认表》进行评估。因此。该项评估结果不具有客观性，不应予以采信。三、上诉人要求按照恒基公司的评估报告主张补偿，因恒基公司所作出的评估报告不能直接作为确定补偿金额的依据；同样，湖南志成房地产评估有限公司的评估报告也不能直接作为确定补偿金额的依据，一审不予支持的结论并无不当。综上，永州市政府作出征收补偿决定的内容主要依据不足，不符合《征补条例》的相关规定，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人湖南省涌鑫石油集团有限公司负担。审判长  曾昊锋审判员  赫荣生审判员  张少波二〇二〇年六月十九日法官助理刘柯岑书记员杨柳