郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）豫71行终100号上诉人（原审原告）肖继中，男，1972年2月8日出生，汉族，住河南省偃师市。被上诉人（原审被告）偃师市山化镇人民政府，住所地偃师市山化镇山化村。法定代表人田利娜，镇长。委托代理人刘少辉，偃师市山化镇人民政府工作人员。委托代理人曹建军，河南铭志律师事务所律师。上诉人肖继中因与被上诉人偃师市山化镇人民政府（以下简称山化镇政府）行政强制一案，不服洛阳铁路运输法院（2019）豫7102行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。肖继中一审诉求：确认山化镇政府强制拆除其门面房的行政行为违法。事实和理由:其在山化镇山化村314省道、陇海铁路北一处门面房，取得国有土地使用权;2019年1月27日，山化镇政府将其门面房强制拆除。一审审理查明：2016年8月，肖继中在陇海铁路K651＋950上行侧（即铁路北侧）建造约460㎡门面房，该门面房的用地位于山化镇政府管辖范围内，土地的使用权属于铁路部门；因肖继中在建造门面房时未依法取得乡村建设规划许可证，2016年12月，山化镇政府即向肖继中送达了《限期整改通知书》，认定该建造行为属于非法占用土地的私搭乱建，要求立即停工；2017年3月，洛阳铁路土地管理分局向肖继中送达了铁地监字（2017）第5号《责令停止违法违规使用铁路用地行为通知书》，告知肖继中未经铁路土地管理部门同意，侵占铁路土地建造房屋，责令3日内拆除违法建筑；2019年1月11日，河南省铁路土地管理局洛阳土地管理分局、山化镇政府分别向肖继中送达并公告了铁地监字（2019）第32号《责令停止违法违规使用铁路用地行为通知书》和山攻坚拆（2019）048号《限期拆除通知书》，均责令肖继中于1月25日自行拆除违法建筑，逾期将由山化镇政府组织强制拆除；因肖继中逾期未拆除，山化镇政府1月27日组织人员将该门面房强制拆除。一审法院认为：《中华人民共和国铁路法》第三十七条规定，已经取得使用权的铁路建设用地，应当依照批准的用途使用，不得擅自改作他用；其他单位或者个人不得侵占。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，涉案门面房的土地使用权属于铁路部门，肖继中并未取得使用权，其在该土地上建造门面房，侵犯了土地使用权人的合法权益；肖继中在建造门面房时，未依法取得乡村建设规划许可证，山化镇政府已经向其送达了限期整改通知书，肖继中并未改正，该门面房属于法律规定镇政府可以拆除的职权范围；在强制拆除前，山化镇政府和铁路部门又分别予以公告，限期由肖继中自行拆除，肖继中在此期限内即不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除，逾期山化镇政府组织人员予以强制拆除符合法律规定，并无不当，肖继中诉请一审法院确认山化镇政府强制拆除其门面房的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，不能成立，该诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，一审法院判决驳回了肖继中的诉讼请求。上诉人肖继中不服，上诉称：一、一审认定上诉人在未取得国有土地使用权的前提下建造门面房侵犯了土地使用权人的合法权益，属事实认定不清。1.上诉人房屋所用土地并非非法占用。上诉人所使用土地自1989年起每年都由铁路部门及山化村工作人员会同进行相关丈量土地、收取费用、换发土地使用证等相关工作，直至1999年最后一次办理偃师市人民政府国有土地使用证。上诉人使用该土地的状态有其特定的历史背景及政策因素，并非非法占用。2.上诉人虽未取得乡村建设规划许可证，但建房属事出有因且经镇政府同意。上诉人的房屋自1983年就已经存在,而《中华人民共和国城乡规划法》自2008年才开始实行。因此该房屋未办理该证确为事出有因。至2016年因建设314省道，房屋被部分拆除。2016年12月15日，为修盖房屋，上诉人向山化镇政府出具承诺书,并交纳保证金1万元。因此，上诉人的房屋并非是违法建筑。3.上诉人房屋及土地使用情况在当地并非属于个例，类似情况在该镇并非孤案，另有多家与其相同。如上诉人使用的土地为非法占用、房屋为违法建筑，那么政府在处理原则上应做到一视同仁。而现实是山化镇政府仅对上诉人进行了处理。4、相关文件并非上诉人真实签字。山化镇政府向一审法院提交的2016年《限期整改通知书》及2017年铁地监字(2017)第5号《责令停止违法违规使用铁路用地行为通知书》,上诉人均未见过,所附签名也不是上诉人本人签的。一审法院对这些证据不宜直接采纳,即便上述文件真实存在，那么相关部门又为何直至2019年才予以强制拆除，是什么原因导致相关部门的履职行为迟延数年。二、一审法院法律适用不当，山化镇政府强制拆除行为违法。河南省铁路土地管理局洛阳土地管理分局并非行政单位,并不具有强制执法权。本次强制拆除系山化镇政府主导,河南省铁路土地管理局洛阳土地管理分局予以配合。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条所赋予乡镇人民政府强制拆除权力的前提是未取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规划进行建设，而上诉人的房屋在未要求取得乡村建设规划许可前已存在且使用多年，几经换证，后在修盖时也向山化镇政府交纳了保证金并经其同意。山化镇政府强制拆除上诉人房屋既不顾历史政策因素,也未考虑群众实际生活情况，在实际强拆过程中更存在选择性执法的行为。因此，其强制拆除行为违法。综上所述，一审法院认定事实不清,适用法律不当。请求：撤销一审判决，依法改判山化镇政府实施的强制拆除行为违法；本案诉讼费用由山化镇政府承担。肖继中在二审期间向本院提交了偃师市山化镇山化村村民委员会3月26日出具的2份证明，证明其房屋及土地使用证的情况。山化镇政府辩称：肖继中房屋的用地位于山化镇政府管辖范围内，土地使用权属于铁路部门。因肖继中在建造门面房时未依法取得乡村建设规划许可证，2016年12月，山化镇政府即认定该建造行为属于非法占用土地的私搭乱建，并向其送达了限期整改通知要求立即停工。河南省铁路土地管理局洛阳土地管理分局与山化镇政府分别下发通知，要求其在规定期限内自行拆除。肖继中一直拒不拆除，山化镇政府对其实施了强制拆除。该行为事实清楚，且证据充分。一审判决理由适当，适用法律正确，应予以维持。经质证，本院对上述证据认证如下：肖继中提交的证据，山化镇政府认为不属于新证据，且对该证据的真实性和合法性均有异议。本院认为，该证据所要证明的问题早已存在，其于二审之后制作取得不属于新证据，故本院对此不予采信。本院二审审理查明的事实与一审基本一致，一审查明2017年3月，洛阳铁路土地管理分局向肖继中送达了铁地监字（2017）第5号《责令停止违法违规使用铁路用地行为通知书》错误，洛阳铁路土地管理分局应为郑州铁路局土地林业管理办公室。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第三十八条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……(三)强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限……。催告书、行政强制执行决定应当直接送达当事人。本案中，山化镇政府实施强制拆除行为应当履行法定程序，且符合程序正当的原则。山化镇政府在书面催告肖继中自行拆除案涉房屋及其未在规定期限自行拆除的情况下，径行实施了强制拆除行为。因案涉房屋系当事人居住并使用多年，虽然上述法律规定行政机关对于无正当理由不履行行政决定可以作出强制执行决定，但作出强制执行决定并送达当事人，告知强制执行的方式、时间以及权利救济的途径，更符合立法的精神以及程序正当的原则。故针对于案涉房屋的强制拆除行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销洛阳铁路运输法院（2019）豫7102行初180号行政判决；二、确认偃师市山化镇人民政府强制拆除肖继中案涉房屋的行为违法。本案一、二审案件受理费各50元，均由偃师市山化镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵艳审判员张昕欣审判员王高峰二〇二〇年六月十七日法官助理郜梦雅代理书记员李庆杰附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；