广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终20号上诉人（原审原告）：赖双娣，女，汉族，住广东省英德市沙口镇沙口农场三队。委托诉讼代理人：江云奉，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局，住所地：广东省英德市************。法定代表人：李书海，局长。委托诉讼代理人：邓益琼，该局干部。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局，住所地：广东省清远市清城区*******交通大厦二层至六层。法定代表人：林英营，局长。出庭应诉负责人：郑敏辉，副局长。委托诉讼代理人：张文俊，该局干部。委托诉讼代理人：张世乐，该局干部。上诉人赖双娣因与被上诉人英德市自然资源局、清远市自然资源局土地行政处罚与行政复议纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初118号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，赖双娣的丈夫黄桥生于2001年购买了国营沙口农场旧场部的九间房屋，国营沙口农场于2004年12月13日出具了《购房证据》予以证实。赖双娣于2016年10月开始拆除上述旧屋进行新建房屋。2018年9月18日，原英德市国土资源局的执法人员巡查中发现赖双娣擅自在涉案土地进行建设，遂立案查处，并于同日向赖双娣发出英国土资执法（沙口）停字〔2018〕第96号《责令停止土地违法行为通知书》，责令其停止土地违法行为，维持现状。原英德市国土资源局在调查过程中，对赖双娣制作了《询问笔录》，赖双娣反映其从2016年10月开始在英德市沙口镇国营沙口农场旧场部拆旧屋建新楼房，没有办理相关用地或建设审批手续。经原英德市国土资源局现场勘测，赖双娣占用土地的面积为100平方米，建筑面积250平方米，地类属建设用地，符合土地利用总体规划。2018年10月12日，原英德市国土资源局调查终结后向赖双娣发出英国土资土执罚（告）字〔2018〕第163号《行政处罚告知书》及英国土资土执听（告）字〔2018〕第163号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容和享有的陈述、申辩、听证的权利。赖双娣于2018年11月17日提交了《申辩书》。原英德市国土资源局调查终结后认为赖双娣的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成了未经批准非法占土地的行为。赖双娣的申诉意见无法申辩土地违法事实。经逐级审批后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，经批准延期后于2018年11月20日作出涉案《行政处罚决定书》，决定对赖双娣处以“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。并对非法占用的土地处以建设用地每平方米10元共1000元罚款”的行政处罚。同时，亦告知了当事人履行行政处罚决定的方式和期限及申请复议和诉讼的权利，并将上述《行政处罚决定书》送达给了赖双娣。赖双娣不服，向清远市自然资源局申请行政复议。清远市自然资源局于2019年1月22日进行立案受理，亦向原英德市国土资源局送达了《提出答复通知书》。经审查复议各方提交的证据、依据和其他有关材料，于2019年2月3日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出涉案《行政复议决定书》，维持了原英德市国土资源局的上述处罚决定。赖双娣仍不服，遂向本院提起诉讼。根据机构改革方案，英德市国土资源局的职责已经整合到新组建的英德市自然资源局。原审法院认为，本案是不服行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件是审查被诉行政行为的合法性。本案需要审查的是原英德市国土资源局作出的涉案《行政处罚决定书》及清远市自然资源局作出的涉案《行政复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。原英德市国土资源局作为土地行政主管部门，具有对英德市行政区域内非法占用土地行为进行行政处罚的职权，赖双娣认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，英德市国土资源局没有处罚职权的意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”对于涉案土地，原英德市国土资源局经现场勘测，并查阅土地利用总体规划数据库，根据《英德市土地利用总体规划图（2010-2020）局部图》，认定涉案土地地类为建设用地并无不当。因此对于赖双娣认为涉案土地是农村集体土地的意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，赖双娣在英德市沙口镇国营沙口农场旧场部建设房屋，并未依法向国土部门申请使用国有土地，亦未得到国土部门的批准，违反上述法律的规定，原英德市国土资源局认定其已构成未经批准非法占用土地的行为并无不当。由于占用的土地符合土地利用总体规划，原英德市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”的规定，对赖双娣未经批准非法占用土地的行为作出“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。并对非法占用的土地处以建设用地每平方米10元共1000元罚款”的处罚决定，适用法律正确。原英德市国土资源局在行政处理过程中，履行了立案、调查取证、告知等程序，依法作出涉案《行政处罚决定书》并送达给赖双娣，程序合法。综上所述，原英德市国土资源局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。赖双娣请求撤销涉案《行政处罚决定书》的依据不足，理由不充分，本院不予支持。清远市自然资源局收到赖双娣的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》所规定的复议程序进行了审查，确保了各方当事人的权利，在此基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案《行政复议决定书》，维持了英德市国土资源局的上述处罚决定。该复议决定程序合法，实体处理得当。赖双娣要求撤销涉案《行政复议决定书》的诉讼请求理由不充分，依据不足，原审法院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回赖双娣的诉讼请求。本案受理费50元，由赖双娣承担。上诉人赖双娣上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销英国土资执土决字〔2018〕156号《行政处罚决定书》和清自然资复决〔2019〕5号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审法院认定事实不清。黄添娣未取得任何许可和邻居同意，在农场旧部四合院中间建造房屋，自其动工时上诉人等几户原职工就开始向原英德市国土资源局投诉，但原英德市国土资源局并未处理，任由黄添娣房屋建设竣工。后黄添娣也向原英德市国土资源局投诉上诉人，原英德市国土资源局接到投诉后立即作出被诉行政处罚决定。居住地内全部居民现住房屋均未按照程序办理用地手续，原英德市国土资源局单独对上诉人作出处罚有违公平原则。上诉人自2004年12月13日向沙口农场购买的九间房屋，依法取得该房屋和土地的使用权，上诉人是拆旧建新，符合当前国情。被上诉人英德市自然资源局辩称：一、其他人员的违法行为与本案无关。答辩人若发现其他违法行为也会依法处理，不会选择性执法。二、涉案处罚决定合理合法。经举报，答辩人对被答辩人的违法行为立案查处。经调查发现被答辩人确有未经批准非法占用土地的行为。答辩人履行了立案、调查、告知等程序依法作出处罚决定。被答辩人未依法申请使用国有土地，未取得国土部门的批准，属于非法占用土地，答辩人作出涉案处罚并无不当。被上诉人清远市自然资源局辩称：一、行政复议受理程序合法。答辩人收到行政复议申请后依法立案受理，向上诉人邮寄了受理通知书，并向英德市自然资源局发出提交答复通知书。二、行政复议审查合法。结合各方提交的证据，答辩人认为，赖双娣在未经批准的情况下擅自占用土地进行建设，行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占用土地，原英德市国土资源局根据土地管理法第七十六条、土地管理法实施条例第四十二条等规定作出处罚决定，认定事实清楚、适用依据正确，程序合法。三、答辩人的复议决定符合行政复议法的要求。二审期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政处罚及行政复议纠纷。二审的争议焦点可归纳为：原英德市国土资源局作出的英国土资执土决字〔2018〕156号《行政处罚决定书》（下称处罚决定）和清远市自然资源局作出的清自然资复决〔2019〕5号《行政复议决定书》（下称复议决定）是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准占用土地的，属于非法占用土地。对占地行为进行处罚的前提是行为人未合法取得土地使用权或未依法办理用地手续。本案中，在案证据显示，赖双娣系原国营沙口农场的职工，其购得原沙口农场旧场部的九间房屋，后在其购得的房屋原址上建造新房。原英德市国土资源局未进一步查明原沙口农场在建设房屋时是否已经办理了相应的用地手续、赖双娣是否合法取得了土地使用权、赖双娣是否超过原土地使用权利范围建造新房等关键事实，即以其建设行为属于非法占地为由作出涉案处罚决定，属于认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。清远市自然资源局的复议程序合法，但处理结果不当，依法应予撤销。综上所述，原审判决审判程序合法，但适用法律错误，依法应予纠正。根据《中华人民诉讼法》第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初118号行政判决；二、撤销原英德市国土资源局作出的英国土资执土决字〔2018〕156号《行政处罚决定书》和清远市自然资源局作出的清自然资复决〔2019〕5号《行政复议决定书》。一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人英德市自然资源局、清远市自然资源局共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年六月十六日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附裁判依据：1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.中华人民共和国土地管理法（2004年修正）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。