山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终363号 上诉人(原审原告）闫希卫，男，1972年2月15日出生，汉族，住青岛市即墨区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府沙子口街道办事处，住所地青岛市崂山路111号。 法定代表人高正佳，主任。 上诉人闫希卫因诉被上诉人青岛市崂山区沙子口街道办事处不履行法定职责一案，不服青岛市崂山区人民法院作出的（2018）鲁0212行初107号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，原告闫希卫系青岛市即墨区王村镇闫家庄村民，在被要求查处者朱崇聚、朱崇群的园区内从事养护工作。原告在工作期间发现朱崇聚、朱崇群二人在未经规划审批，未取得《乡村建设规划许可证》的情况下在大建设房屋，原告于2018年8月17日通过EMS向被告崂山区沙子口街道办事处邮寄了《查处违法建筑申请书》（邮件号码：1082624682030），请求依法对朱崇聚、朱崇群二人未获得规划审批手续所建设的违法建筑进行查处，并追究相关工作人员的法律责任。2018年8月20日该《查处违法建筑申请书》的物流信息显示：投递并签收；签收人：他人收，同事。原告认为被告签收该申请书后未就原告申请查处的事项作出处理，也未将处理结果答复原告的行为，系不履行法定职责构成行政不作为，诉来法院。 原审法院认为，法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定职责内容和责任义务。针对不同的违法情形，都有特定的执法机关依据对应的法律法规进行查处，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可知，违法建设若在城市规划区内，有权查处的机关是“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门”；若在乡、村庄规划区内，有权查处的机关是“乡、镇人民政府”。《青岛市城市管理相对集中行政处罚条例》第五条第（二）项规定“市和各区城市管理行政执法机关集中行使下列职权：（二）依照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处有关违反城市规划管理规定的行为”。因此，被告崂山区沙子口街道办事处不具有查处该违法建设的主体资格。 另根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项规定：“有下列情形之一的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的”；《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。本案中，原告的投诉举报事项，不属于被告的法定职责范围，原告申请被告履行法定职责的理由不成立，且被告在案件审理过程中已将原告的投诉举报事项依法进行了转交转办处理，虽然被告未将移交情况向原告进行反馈和告知，但由于并无法律规范规定被告应当就原告的投诉举报事项回复原告，因此，被告的行为并不违法且对原告的权利义务不产生实际影响，对原告要求被告将处理结果以书面的形式答复原告的诉讼请求，本院不予支持。同时，需要指出的是，法律法规也未禁止被告对收到的投诉举报线索办理情况主动告知举报投诉人，被告作为接到申请书的政府机关，根据合理行政原则，应将转办转交情况及时告知原告。 综上，由于被告崂山区沙子口街道办事处没有对原告闫希卫投诉举报的违法建设事项进行查处的主体资格，也就不存在被告是否履行法定职责的问题，且被告收到原告的《查处申请书》后的转交转办的行为对原告的权利义务不产生实际影响，也并无法律规范规定被告应当就原告的投诉举报事项书面答复原告。因此，本案原告闫希卫起诉被告崂山区沙子口街道办事处不履行法定职责的理由不成立，依法应当予以驳回。 据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告闫希卫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫希卫负担。 上诉人闫希卫不服原审判决，上诉称，一、被上诉人作为涉案违法建筑的乡镇人民政府，法律赋予了其法定查处职责；一审法院以被上诉人不具有违法建设的主体资格，属事实认定和法律适用错误。其一，涉案违法建筑不在城市规划范围内，被上诉人作为乡镇政府具有法定查处职责。上诉人在查处申请书中已明确提到被上诉人在河东村建设房屋存在违法行为，这足以证明案外人朱崇聚等人的房屋在乡、村规划范围内。被上诉人称涉案地块在城市规划范围之内，但并未提交任何证据予以证明。其二，我国现有法律明确赋予了乡镇人民政府对于其辖区内未办理规划许可手续的违法建筑具有法定查处职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《山东省城乡规划条例》第六十四条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《山东省实施办法》第三十五条均有相关规定。上述法律明确规定，乡、镇人民政府对其辖区内违反城乡规划等法律规定的行为，负有法定查处职责，其有权责令相关人员停止违法行为。另外，《中华人民共和国城乡规划法》是由全国人大常委会制定的，与《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》二者属于上下位阶法律关系应优先适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。一审法院以《青岛市城市管理相对集中行政处罚条例》，认定被上诉人不具有法定查处职责，系法律适用错误。其三，上诉人所申请查处事项属于被上诉人的法定职权范围。上诉人在一审中已提交《查处违法建筑申请书》，该申请书明确提到“请求依法对被申请人未履行法定规划审批手续，未依法办理《乡村建设规划许可证》……在崂山区沙子××街道××河东村建设房屋的行为进行査处，并限期拆除，责令恢复原状。”如前所述，法律法规对乡镇人民政府对违反城乡规划的违法建筑赋予了法定的查处职责。一审法院以《青岛市城市管理相对集中行政处罚权条例》来否认被上诉人的法定查处职责，有违上位法优于下位法的原则。二、一审法院以被上诉人已将查处事宜转办至有权机关以及法律并未规定被上诉人应对查处事项进行回复，认定被上诉人的行为不违法，系法律适用错误。其一，被上诉人并未将相关事宜转办至相应机关。被上诉人在法定期限内并未提交任何证据，而是在一审开庭时提出，有违上述法律规定。一审法院以该份证据作为认定事实的依据，有违法律强制性规定。即使被上诉人确实存在转办行为，如前所述，被上诉人对辖区内违法建筑具有法定查处职责，其将违法案件转交至其他部门不符合相关法律规定。其二，法律明确规定了被上诉人应对查处事项进行回复。根据《关于加强违法建筑查处工作的意见》六、……要保证举报投诉渠道的畅通，对通过各种渠道受理的举报投诉问题，及时转有关责任部门核查处理，并将办理情况及时反馈举报人。该法律明确赋予了对于投诉举报事项，受理投诉举报机关应当及时予以答复，即使存在转办行为，也应当将相关情况及时予以反馈。一审法院以法律并未规定被上诉人予以回复，近而认定被上诉人行为合法，系法律适用错误。综上，请求二审法院：1、依法撤销原审判决书，并依法改判或发回重审；2、请求被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。 被上诉人青岛市沙子口街道办事处未答辩。 双方当事人向原审法院提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为,上诉人向被上诉人邮寄《查处违法建筑申请书》的行为实为举报行为，上诉人无证据证明其与被举报的违法建筑物间存在利害关系。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据以上规定，违法建筑物若在城市规划区内，有权查处的机关是“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门”；若在乡、村庄规划区内，有权查处的机关是“乡、镇人民政府”。本案中，根据《青岛市城市总体规划（2011-2020）》，青岛市属于城市规划区，被举报的违法建筑物位于青岛市辖区内，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》中关于城市规划区的相应规定，故本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于在“在乡、村庄规划区内”有权查处的机关是“乡、镇人民政府”的规定，且被上诉人青岛市沙子口街道办事处早于1998年就由青岛市沙子口镇撤销后设立，其也并非乡镇人民政府，故被上诉人不具有查处违法建筑的职责,且被上诉人主张其已将该案“直接转给负责执法部门”，故上诉人主张被上诉人不作为理由不成立，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应当维持。上诉人之上诉理由不成立，本院不予支持。仿照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人闫希卫负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年六月十日 法官助理 王云逸 书记员王崧