浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终162号 上诉人（原审原告）湖州市蔬菜有限公司，住所地湖州市吴兴区红旗路73号观凤大厦B座4层4096办公室。 法定代表人戴仰高，董事长兼总经理。 委托代理人何冬生，江苏兴知律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。 法定代表人王纲，市长。 委托代理人管利光，湖州市行政复议局工作人员。 委托代理人刘泉生，浙江汉本律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 湖州蔬菜有限公司（以下简称湖州蔬菜公司）因湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）土地政府信息公开及浙江省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开行政复议一案，不服杭州市中级人民法院于2019年11月6日作出的（2019）浙01行初340号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭。本案审理期间，因新型冠状××影响，本案于1月23日中止审理，2月24日恢复审理。同年3月19日，湖州蔬菜公司以“疫情期间，外地代理律师无法到杭参加诉讼活动”为由，向本院提出申请要求中止审理两个月，5月19日本案恢复审理。现已审理终结。 2018年1月14日，湖州市政府作出湖政公（2018）51号《非本机关政府信息告知书》（以下简称51号告知书），主要内容为：经查，你们申请公开的“座落于湖州市××号，地号为01-03-19-0002号地块提前收回使用权并予注销的批准手续和文件公告送达申请人的情形”等信息，本机关未制作、获取和保存，不属于本机关负责公开。湖州蔬菜公司不服，向省政府申请行政复议，省政府于2019年5月19日作出浙政复（2019）81号《行政复议决定书》（以下简称81号复议决定），维持湖州市政府作出的51号告知。2019年6月6日，湖州蔬菜公司向一审法院提起诉讼，请求撤销51号告知书及81号复议决定，诉讼费用由湖州市政府和省政府承担。 原审法院经审理查明：2018年12月19日，湖州蔬菜公司向湖州市政府寄送《申请书》，称“对其拥有的座落于湖州市××号（地号01-03-19-0002）国土使用权存续期间，土地有无被依法收回不明就里”，故申请公开其“国土使用权决定并实施收回的所有程序性批准手续文件”。湖州市政府于次日收到该申请后，认为申请内容表述不明确、具体，于2018年12月28日向湖州蔬菜公司寄送补正通知，要求其进一步明确所需申请公开的政府信息内容。2018年12月31日，湖州蔬菜公司向湖州市政府提交补正后的《申请书》，补正如下：“申请人2005年12月31日前拥有坐落于湖州市××号，地号为01-03-19-0002号，国有土地使用证湖土国用（2001）字3-4669号宗地使用权。现根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第五十八条之规定，申请贵府公开2005年12月31日前有无提前收回使用权并予注销的批准手续和文件及公告送达申请人的情形”。湖州市政府于次日收到补正后的《申请书》后，经查询认为案涉土地使用权不存在提前收回的情形，于2019年1月14日作出51号告知并于同日向湖州蔬菜公司寄送。湖州蔬菜公司不服该告知，于2019年2月2日向省政府申请行政复议。省政府于次日收到后，认为行政复议申请书中未载明申请人、被申请人情况，于2019年2月12日书面通知湖州蔬菜公司补正。2019年3月4日，省政府收到湖州蔬菜公司补正后的《行政复议申请书》。2019年4月25日，省政府作出行政复议决定延期通知书，通知复议当事人行政复议决定延期30日作出。2019年5月19日，省政府作出81号复议决定并于同月29日向湖州蔬菜公司寄送。另查明，湖州蔬菜公司因认为湖州市政府收回涉案国有土地使用权的行为违法，于2017年12月8日向浙江省湖州市中级人民法院提起行政诉讼，湖州市中级人民法院于2018年6月22日作出（2018）浙05行初10号行政裁定。湖州蔬菜公司及湖州市政府分别在该案起诉意见和答辩意见中陈述称，湖州市政府系于2006年4月13日以湖办第101号《抄告单》的形式无偿收回了涉案地块国有土地使用权。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）（以下简称条例）第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。本案中，原告湖州蔬菜公司向被告湖州市政府提出涉案政府信息公开申请，系因认为拆迁单位已就其所使用的湖州市××号（地号为01-03-19-0002号）土地的地上建筑物取得［2003］03号拆迁许可证，根据取得拆迁许可证应先取得用地批准文件的法律规定，可以推定被告湖州市政府已于2005年12月31日前提前收回了涉案土地使用权并批准拆迁单位使用，因而要求被告湖州市政府公开提前收回该宗土地的相关审批及公告文件。但是，根据在案证据所示，涉案土地系由被告湖州市政府于2006年4月13日以湖办第101号《抄告单》的形式收回，该《抄告单》的真实性已在生效裁判中得以确认。据此，被告湖州市政府向原告湖州蔬菜公司作出51号告知，告知其并未制作、获取和保存被申请信息，符合法律规定。被告省政府作出81号复议决定，对该告知行为予以维持，具有事实和法律依据。同时，对于被告湖州市政府在被申请信息不存在的情形下，又在51号告知中作出“不属于本机关负责公开”的表述，被告省政府已在行政复议决定中予以指正，该指正亦无不当。原告湖州蔬菜公司认为拆迁单位已取得拆迁许可证，故针对涉案土地使用权的提前收回材料必然存在。该院认为，上述主张系原告湖州蔬菜公司自行的逻辑推断，并无有效证据予以佐证，该院对该主张不予支持。综上，原告湖州蔬菜公司的诉讼理由不能成立，该院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告湖州市蔬菜有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告湖州市蔬菜有限公司负担。 湖州蔬菜公司上诉称：一、政府信息公开案，须解决三个问题。一是所申请的信息是否属于政府公开范围，即决定应否公开；二是信息目前的状态，即决定能否公开；三如不公开，政府回复是否符合法律规定。一审未判断应否，直接评判能否，且对回复内容未加理涉，是完全错误的。二、上诉人申请的信息，标的是涉案土地的使用权批准手续等文件；时间位于2005年12月31日前，即原告拥有权属证书期间。根据土地管理法规定，政府对因公益需要负有提前收回土地使用权的法定职责。故其当时的法定义务是制作、获取。因此，如现有证据已显示，当时湖州市政府根本未制作、获取案涉信息，所申请的信息即为“0”，那其肯定就无法公开。对此无可改变的客观事实，如果湖州市政府、省政府、一审法院，均到此为止，不作为似是而非的所谓深入探讨，应该说还是实事求是的，可以得到上诉人理解和尊重的。然，各国家机关主体，搬出2006年抄告单（暂且不论该抄告单能否发生收回效力），试图借事后抄告单这一内部通知，替代事前批准书这一法律文书的做法，已突破行政诉讼的底线。综上，一审未就请求事项给出应否问题的答案，且突破上诉人之请求，对2006年抄告单进行大篇幅理涉，已然违背民事、行政的不告不理基本原则。请求撤销一审判决，撤销51号告知书及81号复议决定，并责令湖州市政府对上诉人的信息公开申请重新处理；本案诉讼费由被上诉人承担。 湖州市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。2018年12月19日，上诉人向答辩人寄送《申请书》，称“对其拥有的座落于湖州市××号（地号01-03-19-0002）国土使用权存续期间，土地有无被依法收回不明就里”，故申请公开其“国土使用权决定并实施收回的所有程序性批准手续文件”。答辩人于次日收到该申请后，认为申请内容表述不明确、具体，于2018年12月28日向上诉人寄送补正通知，要求其进一步明确所需申请公开的政府信息内容。2018年12月31日，上诉人向答辩人提交补正后的《申请书》，补正如下：“申请人2005年12月31日前拥有坐落于湖州市××号，地号为01-03-19-0002号，国有土地使用证湖土国用（2001）字3-4669号宗地使用权。现根据土地管理法第五十八条之规定，申请贵府公开2005年12月31日前有无提前收回使用权并予注销的批准手续和文件及公告送达申请人的情形”。答辩人于次日收到补正后的《申请书》后，经查询认为案涉土地使用权不存在提前收回的情形，于2019年1月14日作出51号告知书并于同日向上诉人寄送。上诉人不服该告知书，于2019年2月2日向省政府申请行政复议。省政府于次日收到后，认为行政复议申请书中未载明申请人、被申请人情况，于同年2月12日书面通知湖州蔬菜公司补正。3月4日，省政府收到上诉人补正后的《行政复议申请书》。4月25日，省政府作出行政复议决定延期通知书，通知复议当事人行政复议决定延期30日作出。5月19日，省政府作出81号复议决定并于同月29日向上诉人寄送。另上诉人因认为答辩人收回涉案国有土地使用权的行为违法，于2017年12月8日向浙江省湖州市中级人民法院提起行政诉讼，湖州市中级人民法院于2018年6月22日作出（2018）浙05行初10号行政裁定，确认答辩人于2006年4月13日以湖办第101号《抄告单》的形式无偿收回了涉案地块国有土地使用权。二、一审法院作出的（2019）浙01行初340号行政判决书适用法律准确、程序合法、应予维持。一审法院根据查明的事实认为，条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定的该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，上诉人向答辩人提出涉案政府信息公开申请，系因认为拆迁单位已就其所使用的湖州市××号（地号为01-03-19-0002号土地的地上建筑物取得（2003）03号拆迁许可证，根据取得拆迁许可证应先取得用地批准文件的法律规定，可以推定答辩人已于2005年12月31日前提前收回了涉案土地使用权并批准拆迁单位使用，因而要求答辩人公开提前收回该宗土地的相关审批及公告文件。但是，根据在案证据所示，涉案土地系由答辩人湖州市政府于2006年4月13日以湖办第101号《抄告单》的形式收回，该《抄告单》的真实性已在裁判文书中得以确认。据此，答辩人向上诉人作出51号告知书，告知其并未制作、获取和保存被申请信息，符合法律规定。被上诉人省政府作出的81号复议决定，对该告知行为予以维持，具有事实和法律依据。同时，对于答辩人在被申请信息不存在的情形下，又在51号告知书中作出“不属于本机关负责公开“的表述，省政府已在复议决定中予以指正，该指正亦无不当。上诉人认为拆迁单位已取得拆迁许可证，故针对涉案土地使用权提前收回材料必然存在，系上诉人自行逻辑推断，并无有效证据予以佐证。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回湖州蔬菜公司的诉讼请求。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求和事实理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。 省政府答辩称：一、81号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服湖州市政府作出的51号告知书，向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议查明，2018年12月20日，湖州市政府收到上诉人提交的《申请书》，称其对拥有的座落于湖州市××号（地号01-03-19-0002）国有土地使用权存续期间，土地有无被无偿收回不明就里，申请公开“申请人国土使用权决定并实施收回的所有程序性批准手续文件”。2018年12月28日，湖州市政府向上诉人邮寄了补正通知，认为上诉人的申请内容不明确、具体，请其进一步明确所需申请公开的政府信息内容。2018年12月31日，上诉人向湖州市政府提交《申请书》，补正如下：“申请人2005年12月31日前拥有坐落于湖州市××号，地号为01-03-19-0002号，国有土地使用证湖土国用（2001）字3-4669号宗地使用权。现根据土地管理法第五十八条之规定，申请贵府公开2005年12月31日前有无提前收回使用权并予注销的批准手续和文件及公告送达申请人的情形”。湖州市政府于2019年1月1日收到补正后的《申请书》，经查询《关于湖州市蔬菜公司改制中核销、提留、剥离及产权界定和资产核定的批复》（湖国资［2001］79号）、《关于同意湖州市蔬菜公司改制方案的批复》（湖企改［2001］17号）、《抄告单》（湖办第101号）等文件后，发现案涉土地使用权不存在提前收回的情形，于2019年1月14日作出51号告知书并于同日邮寄送达给上诉人。答辩人认为，条例第二条规定所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权需经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。本案中，湖州市政府收到补正后的《申请书》后，经查询，告知原告未制作、获取和保存湖州市××号（地号为01-03-19-0002）号地块提前收回使用权并予注销的批准手续和文件及公告送达上诉人的情形等信息，向上诉人作出涉案告知书，符合条例第二十一条第（三）项、第（四）项和第二十四条第二款等规定。但涉案告知书同时又认为上诉人申请公开的信息不属于湖州市政府负责公开的表述存在不当，鉴于该不当行为未对上诉人的权利义务产生实际影响，答辩人对此予以指正。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出81号复议决定。二、81号复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年2月3日收到上诉人提交的行政复议申请，于2019年3月4日收到补正申请，并依法延长30日行政复议期限。经审理后，答辩人于2019年5月19日作出复议决定并向上诉人邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，答辩人所作81号复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案系湖州蔬菜公司针对湖州市政府作出的51号告知书及省政府作出的81号复议决定不服，提起的诉讼。湖州蔬菜公司向湖州市政府提出政府信息公开申请，经被上诉人湖州市政府要求补正后，上诉人要求公开的政府信息表述为：申请人2005年12月31日前拥有坐落于湖州市××号，地号为01-03-19-0002号，国有土地使用证湖土国用（2001）字3—4669号宗地使用权。现根据土地管理法第五十八条之规定，申请贵府公开2005年12月31日前有无提前收回使用权并予以注销的批准手续和文件及公告送达申请的情形。从上诉人的申请看，其要求湖州市政府公开的政府信息应为坐落于湖州市××号，湖土国用（001）字3-4669号证项下的土地使用权被收回的相关信息。上诉人曾就涉案土地被湖州市政府收回的行为，向湖州市中级人民法院提起诉讼，其在起诉状中称：……据2017年12月2日从市图书馆获取的信息显示，湖州市政府曾于2005年5月23日发布国有土地使用权收回公告，蔬菜公司不在其中。2006年4月13日，湖州市政府办公室以湖办第101号抄告单形式无偿收回涉案地块的使用权。湖州市中级人民法院及本院针对湖州蔬菜公司提出的上述诉讼作出了（2018）浙05行初10号及（2018）浙行终904号行政裁定，均认定了涉案土地系湖州市政府于2006年4月13日以湖办第101号《抄告单》的形式收回，也即上诉人对其要求公开的涉案土地在2006年4月被收回的相关信息是知情。政府信息公开的目的，是为了保障公民的知情权，因此在上诉人已自行查询及相关生效法律文书明确涉案土地被收回的行为载体情况下，其仍要求公开涉案的政府信息，是对政府信息公开申请权力的不当使用，也违反了条例的立法本意。虽然湖州市政府作出的51号告知书中“不属于本机关负责公开”的表述存在不当，但在上诉人已经获知涉案土地被收回的相关信息的情况下，该不当之处不影响上诉人的知情权，且省政府在复议程序中也予以了指正。省政府在2019年2月3日收到上诉人的复议申请后，要求上诉人补正及延长复议期限后，经审查于2019年5月19日作出81号复议决定，维持湖州市政府作出的51号告知书，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的相关规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由湖州市蔬菜有限公司负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年六月二日 书记员  吕圣姻