浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终842号 上诉人（原审原告）郑佑忠，男，1963年9月12日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。 法定代表人姚高员，市长。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 郑佑忠因与温州市人民政府（以下简称温州市政府）、浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初26号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。案经阅卷，现已审理终结。 2018年3月28日，温州市政府作出温政土征生〔2018〕3号《关于瓯海区三垟街道沙河村征地补偿安置方案的批复》（以下简称3号批复），认为省政府于2017年10月13日以浙土字（330304）A[2017]-0012号批准温州市本级2017年度计划第十一批次用地，征收瓯海区三垟街道沙河村土地185.973亩，其中建设用地185.973亩。上述征地已完成“两公告一登记”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定。根据市政府令第143号、温政办[2014]6号、温政办[2014]111号及相关文件，核定征地补偿安置费用1383.6391万元等。2018年12月13日，省政府应郑佑忠的申请，作出浙政复〔2018〕471号行政复议决定，认为温州市政府具有批准涉案征地补偿安置方案的职权，涉案征地补偿安置方案内容符合相关规定，决定维持3号批复。 郑佑忠向原审法院起诉称，其在街道××村拥有两处宅基地和房屋。因近期在另案诉讼中获知温州市政府作出了3号批复，郑佑忠不服，向省政府申请行政复议，但省政府作出被诉复议决定予以维持。郑佑忠认为，被诉批复行为的程序和实体均存在违法，省政府作为行政复议机关，未尽调查和审查职责，均已严重侵犯郑佑忠的合法权益。请求撤销被诉批复及复议决定。 一审法院经审理查明：温州市政府于2018年3月28日作出3号批复。陈光士于2018年10月24日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该批复及相应复议决定。经该院（2018）浙03行初421号行政判决，认定“被诉批复事实清楚，适用法律正确，程序合法，省政府经复议予以维持，并无不当。陈光士诉请要求撤销该批复及复议决定，理由不能成立”，据此判决驳回陈光士的诉讼请求。陈光士不服，提出上诉。浙江省高级人民法院于2019年11月25日作出（2019）浙行终1533号行政裁定，认为“陈光士提起诉讼，不属于行政复议及人民法院的受案范围”，据此裁定撤销（2018）浙03行初421号行政判决，驳回陈光士的起诉。郑佑忠于2018年12月27日针对该批复提起本案诉讼。因陈光士已就同一事项提起行政诉讼，该院于2019年2月21日裁定本案中止诉讼。 一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，据郑佑忠提交的行政起诉状等内容显示，案涉被征收土地虽然包括了郑佑忠户的房屋所占的土地，但根据温州市第143号令及温州市相关集体土地上房屋征收的有关规定,温州市的集体土地上房屋的补偿安置在征地批准后另行单独制定补偿安置方案。另据该院受理的(2019)浙03行初27号郑佑忠另案起诉温州市政府土地行政批准及省政府土地批准行政复议一案提交的行政起诉状等材料反映,在省政府作出案涉征地审批意见后,温州市政府针对征收范围内的集体土地上房屋的补偿安置,已于2018年1月19日作出温政土房瓯〔2018〕1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》。且从郑佑忠的起诉理由看,其实际上是对房屋的补偿安置不服而提起本案之诉。故对郑佑忠权利义务产生影响是温政土房瓯〔2018〕1号批复,而非本案被诉的3号批复。郑佑忠提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，郑佑忠请求撤销被诉复议决定的诉请应一并予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回郑佑忠的起诉。 郑佑忠上诉称：其在温州市××××路河对岸钟凤垟及沙河村瑶河路34号两处拥有宅基地及房屋，原温州市国土资源局于2018年4月9日作出温土资责瓯〔2018〕9号《责令交出土地决定书》，郑佑忠不服该决定书向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼，在该案中获知了温州市政府作出的3号批复。郑佑忠不服，申请行政复议，并提起本案诉讼。一、被上诉人同意或批复征地方案的行政行为违法，包括以下实体违法行为：拟定方案前未完成土地调查登记，未依法足额支付安置补偿费用。二、被上诉人批准补偿方案的程序违法。未在发布拟征地公告阶段，征询村民意见和组织征地听证，未发布拟征地方案公告，未进行风险评估。三、涉案3号批复与郑佑忠具有当然的利害关系。根据案涉批复作出时实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，农村宅基地属于农村集体所有的土地，征收土地均应当对土地进行补偿，包括土地补偿费和安置补助费，所以征收农村住宅包括房屋下面的宅基地，宅基地在被征收时必须进行补偿。本案中，郑佑忠的宅基地在被征收的时候适用的是3号批复，郑佑忠当然与该批复有利害关系，权利义务必然受该批复影响。而温政土房瓯〔2018〕1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》是对被征地农民的房屋进行拆迁补偿，与本案土地的征收补偿无必然关系，一审完全忽略了郑佑忠的土地补偿利益。郑佑忠因此提起上诉，请求二审依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 温州市政府答辩称：一、温州市政府作出3号批复认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。3号批复所涉地块属于温州市本级2017年度计划第十一批次用地。2017年10月13日，省政府作出浙土字（330304）Ａ〔2017〕-0012号批复，批准征收瓯海区三垟街道沙河村土地185.973亩，其中建设用地185.973亩。该征地具体位置为浙江省第十一地质大队温州综合测绘院于2016年11月21日测绘的2016-130号土地勘测定界图所示范围内。郑佑忠的宅基地及房屋坐落于温州市××××路河对岸钟凤垟及沙河村瑶河路34号的土地均在上述征地范围内。2018年2月28日，温州市政府发布《征收土地公告》（2018年第702号），将征收土地拟开发项目用途、范围、面积、征收土地补偿标准、被征地农民安置途径、办理征地补偿登记期限及诉权等内容同时通过直接送达和公告的方式告知沙河村及郑佑忠在内的相关权利人。同年3月8日，原温州市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（温土生公〔2018〕4号），亦将公告以直接送达和公告的方式告知沙河村及郑佑忠在内的相关权利人。上述征地已完成“两公告”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定，根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》，温州市政府将沙河村征地补偿安置方案和有关事项一并批复，程序合法。二、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。原审裁定认定对郑佑忠权利义务产生实际影响的是温政土房瓯〔2018〕1号批复，而非案涉3号批复，郑佑终就涉案3号批复提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。请求驳回上诉。 省政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审的审查重点在于郑佑忠提起本案诉讼是否符合行政诉讼受理条件。郑佑忠提起本案诉讼请求撤销温州市政府于2018年3月28日作出的3号批复。根据案涉批复所依据的省政府作出的浙土字（330304）Ａ［2017］-0012号《浙江省建设用地审批意见书》，被征收集体土地均系存量建设用地。郑佑忠自述，其在街道××村拥有两处宅基地和房屋位于案涉被征地范围，应给予补偿安置。案涉3号批复的内容主要为根据批准的补偿安置方案核定的相关补偿费用、失地农民保障、住宅用房安置指标，以及相关部门应及时补偿到位的要求。而3号批复批准的《征地补偿安置方案》主要内容有六项：一、项目基本情况；二、征地补偿安置依据；三、征地补偿标准；四、征地安置措施；五、公告期限；六、救济途径及期限的告知。上述六项内容中第一、二、五、六项内容均是程序性内容告知，对被补偿人的实体权利不产生实际影响。第三项的征地补偿标准中，除了明确补偿标准每亩7.2万元，合计1339.0056万元外，还明确载明青苗和地上附着物补偿0万元。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，救济的途径是向县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，而非径直向人民法院提起诉讼。第四项内容包括被征地农民社会保障及留地安置或住宅用房安置指标，前者虽确定了可安排享受被征地农民基本生活保障的人数，但具体由谁可以享受，应由被征地村集体通过法定程序决定；后者系留用地返还的指标，该指标系返还给村集体经济组织，不涉及村民个人的利益，对郑佑忠的权利义务也不产生直接影响。被征收的土地虽然包括了郑佑忠户房屋所占的土地，但根据温州市第143号令《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》及温州市相关集体土地上房屋征收的有关规定，温州市的集体土地上房屋的补偿安置在征地批准后另行单独制定补偿安置方案，并依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，报有职权的人民政府批准。即对农村宅基地的补偿实际体现在宅基地房屋的补偿安置。另据本院受理的（2019）浙行终1532号陈光士、黄崇林诉温州市政府土地行政批准及省政府土地行政复议一案的判决书载明，在省政府作出浙土字（330304）Ａ〔2017〕-0012号审批意见后，温州市政府针对征收范围内的集体土地上房屋的补偿安置，已于2018年1月19日作出温政土房瓯〔2018〕1号《关于对瓯海区三垟街道丹东村、沙河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，该批复亦明确载明于郑佑忠一审提交的温土资责瓯〔2018〕9号《责令交出土地决定书》中，且从郑佑忠诉讼理由看，实际上是对房屋的补偿安置不服提起本案诉讼，故对郑佑忠案涉宅基地房屋产生实际影响的是温政土房瓯〔2018〕1号批复，而非本案被诉的3号批复。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院的受案范围，故郑佑忠就3号批复提起诉讼，不属于行政复议及人民法院行政诉讼的受案范围，原审由此裁定一并驳回起诉，并无不当。 综上，郑佑忠的上诉理由不能成立。原审法院裁定驳回起诉，正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  钱建军 审判员  沈 妙 审判员  夏祖银 二〇二〇年六月十五日 书记员  朱胤佐