青海省门源回族自治县人民法院   行政判决书   （2020）青2221行初1号   原告：索财，公民身份号码：×××。   原告：马启仓，公民身份号码：×××。   原告：桑巴，公民身份号码：×××。   原告：才科，公民身份号码：×××。   四原告共同委托诉讼代理人：冶学文，青海创迈律师事务所律师。   被告：祁连县野牛沟乡人民政府，统一社会信用代码：11632222015037615W。   负责人：鲍宪琴。   委托诉讼代理人：毛尊超、林敬凯，青海竞帆律师事务所律师。   第三人：祁连县野牛沟乡大浪村牧民委员会。   法定代表人：华什才加。   原告索财、马启仓、桑巴、才科不服祁连县野牛沟乡人民政府（以下简称野牛沟乡政府）、第三人祁连县野牛沟乡大浪村牧民委员会（以下简称大浪村牧委会）处理意见一案，向本院提起诉讼，要求撤销被告祁连县野牛沟乡人民政府于2019年10月30日作出的野政（2019）294号《野牛沟乡政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠纷处理意见书》，并确认违法。本院于2020年3月4日立案后，于2020年3月6日向被告及第三人送达了起诉讼状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告索财、马启仓、桑巴、才科及其四原告委托诉讼代理人冶学文，被告祁连县野牛沟乡人民政府副乡长马启强及委托诉讼代理人毛尊超、林敬凯，第三人祁连县野牛沟乡大浪村牧民委员会的法定代表人华什才加均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告野牛沟乡政府于2019年10月30日作出的野政（2019）294号《野牛沟乡政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠纷处理意见书》，对大浪村二、三社争议草场提出“双方按每社400头，共计800头牛的标准在此草场混合放牧15天（2019年10月30日至2019年11月14日）。若不遵照本意见，擅自作主，破坏村内团结，侵害群众合法利益的，按寻衅滋事论处的意见。”   原告索财、马启仓、桑巴、才科诉称：四原告系祁连县野牛沟乡大浪村二社牧民，本案因被告对于该村二、三社之间草场已有界限的情况下，下达该意见而引发。虽然意见书的对象并非四原告，但该意见书影响到特定人员（二社成员）合法权利，对四原告的权利造成实际侵害，四原告有权依据《行政诉讼法》的相关规定诉至贵院，属于人民法院受理管辖的行政诉讼案件。1992年“一包四定”期间，涉案的黑土滩草场归二社社员使用，虽未承包到户，但在“一包四定”底册档案图纸上，涉案草场编号是二社的，与三社无关。被告在未经过全村合法有效程序通过的情况下，将涉案草场纳入村集体，显然侵犯了包括原告在内二社成员的合法权益；被告超越行政职权，以司法机关自居，要对相关表达诉求人员以寻衅滋事罪论处，其存在违法行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项及相关司法解释规定，本案均属于人民法院受理的行政案件受案范围。根据《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，承包期确定后，非经严格程序，不得进行调整。被告在未审查村委会进行法定程序调整，即做出本案行政行为，于法无据。综上，被告作出的处理决定，处理结果失当，适用法律错误违反法定程序。故向法院提出诉讼请求：1.判令撤销被告作出的《野牛沟乡人民政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠纷处理意见书》；2.确认被告作出的《野牛沟乡人民政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠份处理意见书》违法。向法庭提供证据（2019）294号《野牛沟乡政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠纷处理意见书》。   被告野牛沟乡政府辩称，1.涉案处理意见书的性质为行政指导行为，系对村委会工作的指导，该意见书属于行政机关内部文件，并非处理决定，不具有可诉性，不属于法院受理范畴。作出的主体对象为“村两委”，而非原告，更非各社成员，原告不是该文件的相对一方，意见书不具备强制性效力，原告要求确认违法及撤销无据。2.被告所作的意见书未对原告造成实质性影响，不属于具体行政行为。涉案黑土滩草场为集体资产且未承包到户，未损害原告及各社的承包经营权。意见书的内容是为村委会解决纠纷提供参考所用，“寻衅滋事论处”表述上略有不当，但为防止破坏村内团结，侵害群众合法权益，并不能以表述不当认定对原告权益造成过任何影响。3.案涉土地为集体草场，其性质属于村集体土地，不属于各社或村民承包地。涉案草场为黑土滩草场，于1992年“一包四定”期间，划入不可利用草场且未承包到户，其权属关系明确，集体草场的收益归集体所有，用作全体村民公益事业。   本案双方争议焦点为祁连县野牛沟乡政府作出的指导意见是否属于行政指导行为，是否属于行政案件受理范围。   被告向本院提交了以下证据：   第一组：二社提交的《关于大浪村二社和三社秋季草场沙滩界限现场明确的请求》、三社提交的《不赞成划定界限的申请》，证明两社在草场治理完成后，因草场归属问题引发矛盾纠纷，分别向村委会及草监站提交书面材料，要求对纠纷作出处理，而非向乡政府要求裁决。   第二组：大浪村牧委会要求乡政府做出指导意见的请示，证明村委会为避免两社矛盾纠纷进一步激化，向乡政府请求作出指导意见。   第三组：野牛沟乡大浪村夏秋草场承包界限图，证明案涉黑土滩草场属于集体土地，系不可利用草场，未将土地承包到户，不属于两社承包地范围。   第四组：祁连县农牧局提供档案证明、海北州农牧局北农字（2016）第413号《海北州农牧局转发青海省农牧厅关于祁连山生态保护与综合治理工程2016年度退化草地治理项目作业设计的批复》、青海省祁连山生态保护与建设综合治理工程2016年度祁连县退化草地治理项目县级自查验收意见书、青海省农牧厅青农函（2018）60号《关于青海祁连山生态保护与建设综合治理工程2018年度农牧项目作业设计的批复》、青海祁连山生态保护与建设综合治理工程2018年度祁连县退化草地治理项目县级自查验收意见书，证明由于案涉草地严重退化不可利用，祁连县政府于2016年开展治理项目，于2017年实施部分治理任务，2018年继续对该草场实施治理项目，全部完成治理并产生了社会经济和生态效益。   第五组：大浪村牧委会会议记录，证明确定了案涉土地坐标，将其划为集体资产，并将收益30%投入民生保障，70%投入产业发展。   第六组：大浪村集体经济收益分配方案、大浪村关于增加道路配套涵洞及导流设施的申请报告、概算申请、复审报告、北财投审协字（2019）30号概、预、决算评审委托协议书、审核报告、清单等、大浪村2020年度城乡居民医疗保险已缴查询统计表，证明大浪村牧委会于2018年12月17日通过村民会议，将集体资产收益作出具体分配，其中部分收益用途为增加道路配套涵洞及导流，并通过审核及备案，按收益分配方案为村民购买医疗保险等，四原告享受土地收益。   第七组：（2019）294号《野牛沟乡政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠纷处理意见书》，证明作出处理意见属行政指导行为，该文书为内部指导性文件，非行政裁决文件，未侵犯原告的合法权益，不属于具体行政行为，不具有可诉性。   第三人大浪村牧委会述称，涉案草场未承包到户，治理后发展村集体经济时整合资源，对草场经济收益制定了分配方案。   经庭审质证，原告对被告提供的第一组证据真实性无异议，对关联性及证明方向有异议，认为被告作出的行政处理决定即具体行政行为，已实际影响原告等人的权利，属于行政受案范围；对第二组证据真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为不具有指导行为的单向性特征，该组证据与乡政府处理文件有矛盾，认定社界，却否认两社成员的使用权，该请求未经合法程序，村委会无权决定涉案草场的归属；对第三组证据真实性、合法性无异议，被告出示的关联性有异议，与被告的抗辩意见相互矛盾；对第四组证据真实性合法性无异议，关联性与证明方向有异议，该证据与本案无关，不能证实被告的行为不可诉及被告的行为合法有效；对第五组证据真实性无异议，合法性、关联性、证明方向有异议，与本案无关，参会村民人数少，对会议决议进行公告，程序不合法，决议内容仅为利益资金分配及使用，不涉及草场归属，与被告作出的行政行为有本质区别；对第六组证据真实性无异议，关联性及证明方向有异议，与本案无关，村委会系基层群众自治组织，被告应按规定给予帮助，而不是直接下发处理决定进行干预，村委会相关内容程序不合法；对第七组证据真实性无异议，合法性和关联性有异议，认为被告明知村委会作为基层自治组织有权经合法程序召集村民代表及全体村民就相关事项进行会议表决，作出行政处理决定激化了两社成员之间的矛盾，该文件不具有行政指导行为的外在表现。乡政府系基层政权，未经依法审判不得认定有罪，乡政府超越职权干预村委会自治。   被告对原告提供的意见书证据三性无异议，证明方向不认可，认为系依据村委会要求指导的请示作出的指导意见，非裁决及决定性文件，未超越职权。案涉草场不在二、三社任何成员的承包范围之内，未侵害四原告的任何权益。   第三人对原告、被告提交的证据未发表意见。   本院经审理查明：涉案黑土滩属于大浪村秋季草场，因严重退化于1992年“一包四定”期间划入不可利用草场，未承包到户。祁连县草原监理工作站制作了野牛沟乡大浪村夏秋草场承包界线图，标注了村界、社界、户界、夏秋界。2015年起祁连县政府对该涉案草场进行了生态恢复治理。2019年，大浪村二、三社村民因涉案草场使用问题发生纠纷，第三人大浪村牧委会于2019年9月18日收到该村二社村民要求明确涉案秋季草场沙滩界限的书面请求，9月24日收到该村三社村民要求维持涉案秋季草场现状的请求，第三人大浪村牧委会于2019年10月8日向野牛沟乡人民政府提出《关于申请野牛沟乡人民政府做出我村二社和三社位于秋季草场内砂化地治理后五千余亩草地暂时利用争议问题的指导意见的请求报告》，野牛沟乡政府调解无效后，于2019年10月30日对大浪村牧委会作出（2019）294号《野牛沟乡政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠纷处理意见书》，对大浪村二、三社争议黑土滩秋季草场提出“双方按每社400头，共计800头牛的标准在此草场混合放牧15天（2019年10月30日至2019年11月14日）。若不遵照本意见，擅自作主，破坏村内团结，侵害群众合法利益的，按寻衅滋事论处的意见。”   另查，涉案黑土滩秋季草场治理前由二、三社共用，治理成功后于2017年进行土地流转，用于种植牧草。   本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第三款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（三）行政指导行为；”所谓行政指导行为，是行政主体为了达到某种行政目的，在其职权范围内采用希望、劝告、建议、指示等非强制性手段谋求行政相对人协助或合作的行政活动。本案被诉处理意见书中的表述：“双方按每社400头，共计800头牛的标准在此草场混合放牧15天（2019年10月30日至2019年11月14日）。若不遵照本意见，擅自作主，破坏村内团结，侵害群众合法利益的，按寻衅滋事论处的意见”，明显不具有示范、建议、倡导等性质，亦不属于行政指导行为，故被告作出的处理意见属于行政诉讼受案范围。   根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”。野牛沟乡政府对大浪村二、三社因草场使用产生的社界争议问题作出该处理意见，不符合法律规定，应予撤销。   根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”被告野牛沟乡政府作出的处理意见，虽然违反了法律规定应当予以撤销，但是，原告在起诉时已经过了意见中限定的时限，已经不具有可撤销内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：   确认祁连县野牛沟乡人民政府于作出的（2019）294号《野牛沟乡政府关于对大浪村二、三社黑土滩种草基地放牧纠纷处理意见书》违法。   案件受理费50元，由被告祁连县野牛沟乡人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海北藏族自治州中级人民法院。   审判长 马海花   审判员 达海芳   审判员 张晓红     二〇二〇年六月二十三日   书记员 马生莺