浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终683号上诉人（原审原告）吴进求等13人（名单附后）。诉讼代表人吴进求，男，汉族，1952年1月6日出生，住浙江省庆元县。诉讼代表人吴通钱，男，汉族，1963年4月21日出生，住浙江省庆元县。诉讼代表人李昌有，男，汉族，1950年9月15日出生，住庆元县。委托代理人吴建波，浙江博翔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）庆元县人民政府。住所地庆元县石龙街26号。法定代表人胡献如，县长。委托代理人吴友健，庆元县司法局工作人员。委托代理人吴尹，庆元县司法局工作人员。原审原告李昌余，男，汉族，1947年7月21日出生，住庆元县。原审原告黎邦平，男，汉族，1957年6月16日出生，住庆元县。吴进求等15人诉庆元县人民政府土地行政复议一案，丽水市中级人民法院于2019年12月2日作出（2019）浙11行初94号行政判决。吴进求等13人不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月19日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1982年12月26日，庆元县五都卫生所与五都公社五—大队第二生产队、五一大队管理委员会、五都公社管理委员会签订《关于五都公社卫生所向五一二队征用土地之合同》，同日，原五都公社卫生所填写了民征字8303号《国家建设征用土地申请表》，向庆元县政府申请征用坐落“门头田，即五都供销社后方，机耕路旁”土地0.855亩”，原五都人民公社五一大队管理委员会、原五都人民公社管理委员会分别签署同意征用的意见，被告于1983年3月12日审批同意征用五—二队0.855亩土地。1994年8月25日，原庆元县土地管理局向五都卫生院填发，庆元县政府登记庆松土国用(94)字第1049号《国有土地使用证》，土地使用者为五都卫生院，证载面积523.2㎡，四至位于民征字8303号《国家建设征用土地申请表》批准征用的土地范围内。原告于2019年6月7日向被告邮寄行政复议申请，被告于2019年6月11日收到申请，6月19日受理立案并通知原告。原告未提出异议。被告经过书面审理，于2019年7月24日作出庆政复决字[2019]10号《行政复议决定书》，并送达各当事人，2019年8月，原告诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，1994年8月25日，被告办理案涉的庆松土国用(94)字第1049号《国有土地使用证》，2019年6月，原告向被告提起行政复议，已经超过20年的法定期限。被告引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（四）项规定，对原告提起的复议申请予以驳回正确，对于原告提出本案行政复议应当由丽水市人民政府进行复议的主张，本案系原庆元县土地管理局颁发《国有土地使用证》，现该局的行政职能由庆元县自然资源和规划局承担，且原告向被告提起行政复议，并没有向丽水市人民政府提起行政复议，被告受理该行政复议，没有违反法律规定，原告主张不成立。该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴进求等15人的诉讼请求。吴进求等13人上诉称：一、一审判决认定事实不清，导致错误维持了被上诉人所作行政复议。上诉人诉请的是被上诉人征收行为严重缺乏依据等存在重大且明显违法行为，进而导致所作具体行政行为无效，无效的行政行为是自始无效。但被上诉人庆元县人民政府作出的庆政复决字[2019]10号《行政复议决定书》故意曲解上诉人等人诉请，将上诉人诉请理解成土地登记行为违法，并以此作出[2019]10号《行政复议决定书》。上诉人认为无效行政行为与土地登记行为违法是不同法律概念，适用法律依据也是不同的，本案当中上诉人在复议时及一审时一惯主张是认为被上诉人征收行为严重缺乏依据。因案涉地块自始没有征用，理由如下：1.该涉案土地是集体土地，作为土地权利人从未与征收部门签订过任何《征收协议》，被告虽然提供所谓《征用土地之合同》，但该份合同上诉人在维权之前从未看到过，再者协议应当由权利双方签字，但该份合同上竟没有作为当事人上诉人所在生产队签字盖章，因此所谓案涉土地被征收无从谈起。2.1982年5月14日起施行《国家建设征用土地条例》第7条之规定，被上诉人征用土地，还应当提交《建设项目设计计划书》或上级主管机关有关证明文件，同时还应当取得城市规划管理部门同意，此外依据第7条第2、3项之规定，土地征用单位还应当与被征用单位订立初步协议，最后再与被征地单位签订正式《征用协议》。在本案中被上诉人也未提交上述任何一份证据，证实被上诉人在实施行为时未按照上述程序严格履行。3.上诉人已经在一审时提交相应的证据证实，上诉人从未享受过土地被征用后相关待遇及相应征收补偿。既然被上诉人主张土地已经被合法征收，就应当提交相应征收依据以及征用后已补偿了被征收对象证据材料。4.基于前述3点事实和理由，被上诉人因未征收上诉人村集体土地且未补偿及存在程序违法等行为，因此被上诉人颁发的庆松土国用（94）字第1049号《国有土地使用证》就没有任何权源依据。因此，被上诉人后续所有行为都无事实和法律上依据。因此，一审法院应当厘清上诉人主要主张事实和法律依据，在审查中对于被上诉人无效行为就应当严格依法确认无效，且上诉人认为被上诉人行政行为无效的依据是违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第76条之规定。二、一审法院对于上诉人主张应将上诉人行政复议转送至丽水市人民政府受理立案理由进行驳回，也是判决错误。依前所述，上诉人主张是征用行为无任何依据，根据在案材料显示，所谓征收决定是由被上诉人作出的。上诉人主张征收严重缺乏依据。那么按照法律规定，对此不服的行政复议申请应当由上级人民政府受理，但正是由于被上诉人及一审法院对于上诉人主张行政行为理解错误，进而作出错误的判决。最终结果就是被上诉人既是运动员，又是裁判员。三、一审法院应当结合历史情况，在查清事实情况下，确认被告行为无效。五都公社卫生所撤销后，所建房屋破败闲置而被村民收回用于养猪，院子被村民收回垦复种菜，此期间并无任何人或任何单位提出异议，更未向五一村、二组集体或村民出示被告颁发的庆松土国用（94）字第1049号《国有土地使用证》。村集体或者村民对于被告的暗箱操作的颁证过程根本不知。综上，请求撤销一审判决，发回重审。被上诉人庆元县人民政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。本院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉庆政复决字[2019]10号《行政复议决定书》载明复议申请人为吴进求、吴通钱、吴通余、吴通山、李昌有、李冬来、黎邦阳、吴理长、李先友、周赵林、李昌余、黎邦平等12人。而吴达元、王建松、吴金三名原告并非涉案复议决定的当事人，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，应当裁定驳回吴达元、王建松、吴金三人的起诉，一审判决一并驳回包括该三人在内的全部15名原告的诉讼请求，显属不当，应予纠正。2.《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第五项规定，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。该条第二款规定，有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，涉案庆松土国用（94）字第1049号《国有土地使用证》系由原庆元县土地管理局作出，期间承担土地登记职能的行政机关历经多次变更，现该职权由庆元县自然资源和规划局承继。在此情况下，吴进求等人向庆元县人民政府申请行政复议，由庆元县人民政府受理并作出复议决定，主体符合法律规定。3.根据一审查明的事实，涉案土地早在1983年间便已被征收为国有，涉案土地上后续的出让、使用、土地登记等相关行政行为与原集体土地的所有权人、使用权人已不具有法律上的利害关系。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政复议相关法律法规虽未明确规定最长申请期限，但应当参照行政诉讼法的上述规定，否则有可能导致明显超过最长起诉期限的行政案件借道行政复议而再次进入行政诉讼的实体审查，这无疑将导致行政诉讼的起诉期限制度设计落空。本案中，吴进求等人申请行政复议的具体行政行为系原庆元县土地管理局于1994年8月25日向五都卫生院颁发庆松土国用(94)字第1049号《国有土地使用证》的土地登记行为，但吴进求等人直到2019年6月才提起涉案行政复议，已经超过了复议申请期限。因此，被上诉人认为申请人提出的行政复议申请不符合法定受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出被诉行政复议决定，驳回吴进求等12人的行政复议申请，并无明显不当。综上，上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。虽然原审判决驳回吴进求等12人的诉讼请求实体并无不当，但一并驳回吴达元、王建松、吴金三人的诉讼请求不当，应予纠正。因原审判决主文整体不可分割，故应撤销原审判决，分别驳回吴进求等12人的诉讼请求和驳回吴达元、王建松、吴金三人的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初94号行政判决；二、驳回吴进求、吴通钱、吴通余、吴通山、李昌有、李冬来、黎邦阳、吴理长、李先友、周赵林、李昌余、黎邦平等12人的诉讼请求；三、驳回吴达元、王建松、吴金的起诉。一审案件受理费50元，由吴进求、吴通钱、吴通余、吴通山、李昌有、李冬来、黎邦阳、吴理长、李先友、周赵林、李昌余、黎邦平等12人负担；二审案件受理费50元，由上诉人吴进求、吴通钱、吴通余、吴通山、李昌有、李冬来、黎邦阳、吴理长、李先友、周赵林等10人负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年六月十五日书记员  朱胤佐附上诉人（原审原告）名单：上诉人（原审原告）吴进求，男，汉族，1952年1月6日出生，住庆元县松源街道五都五八路54号。上诉人（原审原告）吴通钱，男，汉族，1963年4月21日出生，住庆元县松源街道五都溪沿路10号。上诉人（原审原告）吴通余，男，汉族，1944年7月7日出生，住庆元县松源街道五都五八路26号。上诉人（原审原告）吴通山，男，汉族，1971年5月17日出生，住庆元县松源街道五都五八路47号。上诉人（原审原告）李昌有，男，汉族，1950年9月15日出生，住庆元县。上诉人（原审原告）李冬来，男，汉族，1976年9月1日出生，住庆元县。上诉人（原审原告）黎邦阳，男，汉族，1973年11月9日出生，住庆元县松源街道五都溪沿路4号。上诉人（原审原告）吴理长，男，汉族，1944年12月26日出生，住庆元县松源街道五都村头弄4号。上诉人（原审原告）李先友，男，汉族，1978年12月9日出生，住庆元县松源街道五都五八路51号。上诉人（原审原告）周赵林，男，汉族，1965年2月19日出生，住庆元县松源街道五都五熏路37号。上诉人（原审原告）吴达元，男，汉族，1970年11月6日出生，住庆元县松源街道五都五八路26号。上诉人（原审原告）王建松，男，汉族，1967年2月5日出生，住庆元县松源街道五都五八路54号。上诉人（原审原告）吴金，男，汉族，1984年12月10日出生，住庆元县松源街道济川路200号。