江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终178号 上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市崇川区。 法定代表人凌建华，局长。 应诉负责人曹子宇，副调研员。 委托代理人陈新，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人黄斌慧，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审原告）南通恒翔机电设备有限公司，住所地南通市港闸区。 法定代表人水林锋，总经理。 委托代理人黄仲平，南通市经济技术开发区新开法律服务所法律工作者。 原审第三人崔大丑，男，1965年11月29日生，××族，住河南省兰考县。 上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）因劳动和社会保障行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初782号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年7月，崔大丑经人介绍至南通恒翔机电设备有限公司（以下简称恒翔公司）从事装配工作，双方未签订书面劳动合同，恒翔公司未为崔大丑办理工伤保险。崔大丑平时租住在南通市××闸区××室，工作地点在南通市××闸区××号。 2018年3月26日17时左右，崔大丑在下班途中发生交通事故。经南通市第二人民医院、兰考县中心医院治疗，诊断为左胫骨平台粉碎性骨折、左胫骨上段粉碎性骨折、左锁骨骨折、左膝外侧副韧带断裂、左膝部损伤合并积液。2018年4月20日，南通市交通警察支队三大队（以下简称交警三大队）作出通公交证字[2018]第003号《道路交通事故证明》，载明2018年3月26日17时左右，崔大丑驾驶南通市区701229号牌电动自行车途经南通市××闸区××生路××村门口路段由北向南行驶时遇徐文泉所驾由西向东横过机动车道的NT347928号牌电动自行车时摔倒，发生交通事故，致崔大丑受伤。根据南通市公安局交通警察支队物证鉴定室出具的通公交物鉴（痕）字[2018]110号《检验报告》：1.悬挂南通市区701229号牌电动自行车左前部检见有刮擦痕迹；2.悬挂NT347928号牌电动自行车未检见到明显的新鲜碰撞、刮擦痕迹。崔大丑驾驶电动自行车未在非机动车道内行驶，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第五十七条的规定，徐文泉驾驶电动自行车横过机动车道时未下车推行，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条第一款的规定，此事故中，由于双方所驾电动自行车是否碰撞及徐文泉驾驶电动自行车横过道路时对崔大丑行驶的妨碍程度无法查明，又无其他证据证实，特出具此证明。 2018年10月16日，崔大丑以徐文泉为被告向南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，后于11月13日撤回起诉。11月15日，崔大丑向南通人社局申请工伤认定，提供了身份证复印件、工商信息、医疗诊断材料、工资证明、道路交通事故证明、路线图、租房协议。11月16日，南通人社局作出通人工告[2018]B000第0231号《工伤认定限期举证告知书》，要求恒翔公司在收到告知书之日起十日内提供证据材料并告知逾期拒不举证的法律后果。恒翔公司提供了一份苏杨出具的书面证明，证明崔大丑于2017年7月13日经其介绍到恒翔公司做临时工。12月20日，南通人社局对恒翔公司的代理人陆小祥制作了调查笔录，陆小祥认可崔大丑事发当天是上班的，但认为交通事故责任不明，不应认定为工伤。12月26日，南通人社局对崔大丑制作了调查笔录，崔大丑陈述2018年3月26日下午5点钟下班骑电瓶车回家，途经大生路新华三村门口与另一辆电瓶车发生碰撞受伤，因伤情不稳定，撤诉等鉴定结果出来再说。2019年1月10日，南通人社局作出编号2018B231号《认定工伤决定书》，认为《工伤保险条例》规定“非本人主要责任”即是将受伤职工负主要责任、全部责任的交通事故排除在工伤之外，其余包括同等责任、次要责任、无责任及成因无法查清的交通事故，均不在排除之列，都应当视为属于非本人主要责任的交通事故。崔大丑于2018年3月26日下班途中受到的交通事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，认定为工伤。同年1月10日、1月11日，南通人社局分别向崔大丑和恒翔公司送达工伤认定决定书。恒翔公司不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销南通人社局作出的工伤认定决定。 一审法院认为，根据《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。社会保险行政部门适用该条规定认定受伤职工所受伤害为工伤的，一般应当具备以下几个条件：一是受伤职工与用人单位之间存在劳动关系；二是职工发生交通事故伤害是在合理的上下班时间内和合理的路线中；三是职工对交通事故承担非本人主要责任。本案中，恒翔公司对崔大丑与其存在劳动关系以及事发当天崔大丑属下班途中的事实不持异议，本案的主要争议是南通人社局认定崔大丑在案涉事故中承担非本人主要责任证据是否充分。 对于崔大丑应承担何种事故责任，交警三大队出具的《道路交通事故证明》并未作出明确的责任划分。公安机关交通管理部门是交通事故的法定处理机关，但在现实生活中，客观存在公安机关交通管理部门穷尽手段仍无法查清事故责任的情况。《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门有对相关事实进行调查核实的职责。社会保险行政部门受理工伤认定申请后，在相关事实或证据存疑时，有责任和义务对案件的事实进行调查并及时作出认定结论。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”、第十六条第二项“醉酒或者吸毒”和第十六条第三项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。上述规定至少涵盖以下两层含义：一是认定是否存在“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书等法律文书为依据。二是事故责任认定书不存在或者内容不明确的，社会保险行政部门对职工是否存在“本人主要责任”事实作出认定，且应当提供相关证据。换句话说，在公安机关交通管理部门无法认定事故责任的情况下，如果申请人已经穷尽举证能力，社会保险行政部门基于履行工伤认定法定职责的需要，应履行调查核实职责，并对调查核实所取得的证据进行必要的审查和判断，认定是否存在“本人主要责任”，进而作出是否属于工伤的认定。社会保险行政部门承担的这种调查核实及审查判断职责，并非是一种形式审查，而是一种对涉及是否符合工伤有关要件的实质审查。因此，在公安机关交通管理部门未能明确事故责任的情况下，社会保险行政部门应当依据调查核实获取的有别于公安机关交通管理部门制作或收集的证据作出审慎的判断。本案中，交警三大队作出的《道路交通事故证明》并未对事故责任作出明确的认定，崔大丑申请工伤认定时并未提供其他证明事故责任的证据，南通人社局在工伤认定程序中既未向交警部门调取交通事故案卷材料，也未向事故另一方徐文泉作过调查，仅仅是对崔大丑制作了一份调查笔录。而崔大丑在笔录中也只是笼统地陈述事发当天下班回家途经大生路新华三村门口与另一辆电瓶车发生碰撞受伤，并未对事故的细节进行详细说明，恒翔公司代理人陆小祥在南通人社局所作调查笔录中也认为案涉交通事故责任不明，不应认定工伤。因此，南通人社局认定崔大丑在案涉事故中承担非本人主要责任进而认定为工伤的主要证据不足。 需要指出的是，从《工伤保险条例》第十四条第六项的文义看，该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任认定工伤的情形，并未排除事故责任无法认定情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。但是，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的规定，在事故责任认定书不存在或者内容不明确的情况下，社会保险行政部门应当履行调查核实职责，并就是否存在“本人主要责任”的事实作出认定，而非不作调查直接作为非本人主要责任认定工伤。南通人社局认为《工伤保险条例》规定“非本人主要责任”只是将主要责任、全部责任排除在工伤之外，其余的都应当视为属于非本人主要责任而直接认定工伤系对法律规定的误读，也是怠于履行调查核实职责的表现。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决撤销南通人社局作出的认定工伤决定书，责令南通人社局在判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。 南通人社局不服，提起上诉称，1.一审判决认定上诉人未尽调查核实职责错误，根据《工伤保险条例》第十九条第一款、《工伤认定办法》第九条规定，调查核实并非社会保险行政部门办理工伤认定案件必须履行的程序，社会保险行政部门根据当事人提供的证据可以直接作出判断。在本案工伤认定程序中，上诉人对崔大丑及恒翔公司代理人进行了调查核实，所作工伤认定符合法律规定。2.交警部门作为专业处理道路交通事故的部门，所具备的专业能力及技术水平均优于社会保险行政部门，一审判决认为上诉人应当收集有别于交警部门的证据才能审慎作出判断，系对上诉人调查核实职责的误读，也是强人所难。3.一审判决对非本人主要责任的理解错误。交警部门出具的事故证明载明事故责任无法查清，上诉人经调查核实，也不能证明崔大丑承担事故主要责任或全部责任，崔大丑所受伤害符合工伤认定的条件。4.一审判决举证责任分配不当，崔大丑提供了道路交通事故证明等材料，恒翔公司仅提供了一份证人证言，该证据不能达到排除合理怀疑的证明标准，应当承担不利后果。请求撤销一审判决，维持被诉工伤认定决定。 被上诉人恒翔公司辩称，上诉人对崔大丑在案涉事故中应承担何种责任未尽调查核实职责，未能提供认定崔大丑不应承担事故主要责任的证据，所作工伤认定决定认定事实错误。请求驳回上诉，维持原判。 第三人崔大丑述称，事发当天，案外人徐文泉倒车时电瓶车尾部刮到其电瓶车的挡风布，导致崔大丑倒地受伤。请求二审法院依法裁判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案争议的焦点是,在未有法律文书确认崔大丑在案涉交通事故中承担何种责任的情形下，南通人社局认定崔大丑不承担案涉事故主要责任的结论能否成立。 《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。因此，通常情况下，社会保险行政部门可以根据公安机关交通管理部门出具的道路交通事故责任认定书，结合上述法规规定作出受伤职工是否属于工伤的决定。但在现实生活中，由于种种原因，公安机关未对交通事故责任作出明确认定且又未有其他生效法律文书载明事故责任分担的情形屡有发生，此时，社会保险行政部门基于履行工伤认定法定职责的要求，不得拒绝作出工伤认定决定，更不得不作区分地一律作出认定工伤或一律不予认定工伤的决定。 此类情形下的工伤认定中，由于没有认定事故责任的明确证据，且事故责任的认定结论直接影响到用人单位和职工的合法权益，社会保险行政部门应当根据调查取得的必要证据材料，结合日常生活经验，通过分析判断、向专业认定机关咨询等，作出事故责任认定的结论。在工伤认定决定文书中，应当对形成事故责任认定的结论说明理由，以表明已经综合衡量了与交通事故有关的因素，而非轻率或者武断的作出决定。因为只有借助书面决定的理由说明及相关证据材料，相关当事人才能知晓社会保险行政部门考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不应当考虑的因素，才能正确理解和评价工伤认定决定的合法性。不说明交通事故责任的认定过程和没有充分说明理由的工伤认定决定，既不能说服用人单位和受伤职工，也难以有效控制行政决定的权力运行。 就本案而言，本院虽然可以从被诉工伤认定决定的结论推断出崔大丑在案涉事故中承担非本人主要责任，但被诉工伤认定决定对在工伤认定过程中如何得出该结论以及基于哪些证据的分析或哪些因素的考量作出该结论只字未提。无论是行政相对人还是人民法院都无法从被诉行为中知晓交通事故责任认定结论的形成过程，亦无法判断该事故责任认定是否合法、合理、适当。上诉人南通人社局仅凭交警三大队所作道路交通事故证明，即认定崔大丑在案涉事故中承担非本人主要责任的理由明显不能成立，所作工伤认定决定依法应予撤销。 对于被诉工伤认定决定中提及的“除受伤职工负主要责任、全部责任的，其余包括同等责任、次要责任、无责任及成因无法查清的交通事故均不在排除之列，都应视为属于非本人主要责任”的理由。本院认为，事故责任无法查清的情形实际上囊括了所有的事故责任分担可能，被诉工伤认定决定将该情形直接视为受伤职工承担非本人主要责任明显缺乏法律依据，也有违普通人的基本认知，本院不予支持。 此外，由于案涉交通事故发生在崔大丑下班途中，对于崔大丑如何发生交通事故以及在事故中应当承担何种责任，恒翔公司并不具有优于崔大丑的举证条件，在此情形下，要求用人单位提供证据证明崔大丑不承担事故主要责任显属强人所难。上诉人南通人社局关于恒翔公司未能提供证据证明崔大丑承担主要责任，故被诉工伤认定决定当然合法的理由不能成立，本院不予支持。本案中，在交警三大队已就事故进行了调查后，南通人社局在作出工伤认定的过程中是否需要再作调查，应当由南通人社局根据实际情况作出判断，一审法院要求南通人社局必须另行调查没有依据，本院予以纠正。 综上，被诉工伤认定决定对崔大丑在案涉交通事故中应当承担非本人主要责任未作任何理由说明，所作崔大丑所受伤害属于工伤的决定不能成立。一审法院经审理所作撤销被诉工伤认定决定的判决结论正确，本院应予维持。上诉人南通人社局的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南通市人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；