浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终880号上诉人（原审原告）蔡挺，男，1961年1月29日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）陈玉芬，女，1955年4月4日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）胡小平，女，1960年4月23日出生，汉族，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）黄宝云，男，1958年1月1日出生，汉族，住浙江省瑞安市。四上诉人共同委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路154号。法定代表人秦肖，代市长。委托代理人姜正、吴紫颖，浙江合一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人焦选璇，温州市行政复议局工作人员。委托代理人任伟珍，浙江方来律师事务所律师。蔡挺、陈玉芬、胡小平、黄宝云诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）政府信息公开及温州市人民政府（以下简称温州市政府）行政复议一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年2月20日作出（2019）浙03行初637号行政判决。蔡挺、陈玉芬、胡小平、黄宝云不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月2日组织各方当事人进行了调查。上诉人蔡挺及四上诉人共同委托代理人邬宏威，被上诉人瑞安市政府的委托代理人姜正，被上诉人温州市政府的委托代理人焦选璇、任伟珍参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月25日，原告蔡挺、陈玉芬、胡小平、黄宝云通过ＥＭＳ邮政快递的形式向被告瑞安市人民政府邮寄了《政府信息公开申请书》，其对所要公开的信息描述为“依法公开被申请人（瑞安市人民政府）同意将浙江商城集团有限公司1.21亿元贷款中的0.95亿元从瑞安市国资办划转给温州市华城镇发展投资有限公司审批文件和批准人员名单”。2019年4月2日，被告瑞安市人民政府向瑞安市国资办作出2019年（转）第1号《政府信息依申请公开件转办单》，要求瑞安市国资办根据原告申请信息的相关资料，将情况说明反馈给被告。同年4月4日，瑞安市国资办作出关于2019年（转）第1号《政府信息依申请公开件转办单》的查询办理情况说明称：“经查……申请人申请获取的审批文件和人员名单等信息不存在。”2019年4月8日，被告瑞安市人民政府以“0.95亿元贷款”“1.21亿元贷款”“三华”“浙江商城集团”等关键字在其ＯＡ系统进行检索，但“未找到相关资料”。2019年4月10日，被告瑞安市人民政府作出2019年（答）第9号《政府信息公开答复书》。四原告不服，于2019年5月29日通过ＥＭＳ邮政快递的形式向被告温州市人民政府邮寄了《行政复议申请书》。温州市人民政府受理后，于6月3日向瑞安市人民政府作出温政行复答字〔2019〕80号《行政复议答复通知书》。2019年6月10日，瑞安市人民政府作出《行政复议答复书》并提交相关证据。经复议审查，温州市人民政府于2019年7月22日作出温政行复〔2019〕80号《行政复议决定书》。四原告仍不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉政府信息公开答复和复议决定，并责令瑞安市政府重新作出答复。原审法院认为，一、修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……”本案中，根据四原告对其申请所要公开的信息的描述，被告瑞安市人民政府通过瑞安市国资办协助查询，以及通过“0.95亿元贷款”“1.21亿元贷款”“三华”“浙江商城集团”等关键字在其OA系统检索的方式进行了查找，已尽到合理的查询、检索义务。瑞安市人民政府根据相关查询、检索结果作出被诉政府信息公开答复向原告等人告知其申请的信息不存在，符合上述法规规定。被告温州市人民政府经复议审查认定瑞安市人民政府已尽到检索义务，其作出的被诉政府信息公开答复认定事实清楚，亦无不当。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，行政机关向申请人公开的信息应当是已经制作、保存的现有信息。原告等人称瑞安市人民政府应根据其申请公开的信息对相关领导进行调查，系要求政府信息公开的机关主动调查搜集信息，显然超出了政府信息公开的职责范围，不予支持。三、《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”本案中，原告等人主张温州市人民政府违反该条规定，但并无证据表明原告有向温州市人民政府提出调查、听证等要求，且是否向有关组织、人员调查情况系由复议机关根据情况决定。故温州市人民政府根据复议案件情况未组织调查并不违反上述规定。四原告另主张温州市人民政府违反行政复议法第十七条、第二十三条规定的期限，未提供复议案件审批人员“三定”任职信息、未审查瑞安市人民政府争议化解情况等，没有事实和法律依据，均不予支持。综上，被告瑞安市人民政府作出的被诉政府信息公开答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告温州市人民政府作出的被诉行政复议决定亦无明显不当。四原告的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告蔡挺、陈玉芬、胡小平、黄宝云的诉讼请求。蔡挺等4人上诉称：1.一审法院没有查明本案基本事实。上诉人系浙江商城集团有限公司（原瑞安市工业品市场）的集资投资经营户。1991年、1992年瑞安市工业品市场由瑞安市工商局与投资者（即现在的商城经营户）共同投资兴建完成。工业品市场的建设资金来源于经营户的投资。根据1992年《国务院转批国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》中确定“谁投资，谁受益”原则，国家给了经营户们受益权。可见，上诉人应当是浙江商城合法的集体共有所有者。上诉人了解到，浙江商城集团有限公司从中国民生银行温州瑞安支行获得的1.21亿元贷款中的0.95亿元通过关联账户中转后，流入朱林敏掌控的温州市华城镇发展投资有限公司。为此，上诉人于2019年3月26日向瑞安市政府提出政府信息公开申请，内容为：“依法公开瑞安市人民政府同意将浙江商城集团有限公司1.21亿元贷款中的0.95亿元从瑞安市国资办划转给温州市华城镇发展投资有限公司审批文件和批准人员名单”，但是瑞安市政府在没有查明本案基本事实的情况下即错误地作出被诉政府信息公开申请答复，严重违法。上诉人不服该答复，向温州市政府提出行政复议申请，温州市政府亦未查明基本事实，错误地作出维持决定，严重违法。一审判决驳回其诉讼请求错误。2.一审法院及复议机关均认定事实不清。因为涉案信息是瑞安市政府在履行行政管理职能过程中制作、保存的信息，并且瑞安市政府属于浙江商城集团有限公司在国有股权转让过程中的监管部门，既然浙江商城70%国有股权已经成功转让，其所对应的同意将0.95亿元转入温州市华城镇投资发展有限公司的审批文件、领导人员名单的信息也就必然存在。如果如一审法院错误地认定瑞安市政府称涉案信息不存在，则充分证明浙江商城集团有限公司的转让属于严重违法，其转让行为也属于无效。但是，在另案中，人民法院竟然认定浙江商城集团有限公司的转让合法。各个法院的判决自相矛盾。依法公开上诉人申请获取的涉案信息是瑞安市政府的法定职责。因为浙江商城集团有限公司隶属于瑞安市人民政府国有资产监督管理办公室主管，浙江商城集团有限公司已经成功转让，并且依据涉案0.95亿元通过多个关联账户转入转出，最后流入到温州市华城镇发展投资有限公司账户中，用来购买浙江商城集团有限公司70%国有股权，这是事实。而瑞安市政府是瑞安市国资办的上级，具有保存涉案信息的法定职责。一审法院片面地将重点放在瑞安市政府是否尽到了检索义务，明显属于认定事实不清。瑞安市政府已经将涉案国有资产转让进行了批复，批复的前提条件是瑞安市国资办向瑞安市政府提交的方案。所有的资本运作都是由瑞安市国资办掌控，所以瑞安市政府应保存制作上诉人申请获取的涉案信息。对于上诉人提出的行政复议申请，温州市政府没有查明上述事实，就错误作出维持决定，严重违法。一审判决属于认定事实错误。3.一审法院及复议机关均适用法律错误。《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。本案是基于瑞安市国资办管理国有资产而引发的纠纷及信息公开问题，基于瑞安市政府作出了批复，所以是制作并保存涉案信息的适格主体，具有公开涉案信息的法定职责。一审法院适用条例规定及适用司法解释错误。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。本案中，上诉人向瑞安市政府提出政府信息公开申请，瑞安市政府有依法提供并公开涉案信息的法定职责。但是瑞安市政府却拒不公开上诉人想要获取的政府信息，明显违法。而一审法院及复议机关均没有依据前述法律规定对本案进行合法性审查，适用法律错误。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。本案中，上诉人提供的证据及庭审陈述的事实，足以认定上诉人已经依据前述法律规定提供了涉案信息由瑞安市政府制作并保存的相关线索，但是一审法院还是作出涉案信息不存在的错误认定，适用法律错误。瑞安市政府提供的证据明显不能证明其作出行政行为的合法性，但是一审法院却错误地认定瑞安市政府作出的行政行为符合法律规定。4.浙江商城集团有限公司国有股权转让过程中明显存在违法犯罪行为，但一审法院没有将本案违法犯罪部分进行移送至司法机关，明显属于有意偏袒被上诉人，涉嫌枉法裁判。综上，请求撤销一审判决；撤销瑞安市政府作出的政府信息公开答复及温州市政府作出的行政复议决定；责令瑞安市政府重新作出答复。瑞安市政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚，证据确实充分。瑞安市政府收到上诉人提交的政府信息公开申请书后，于2019年4月2日作出2019年（转）第1号政府信息依申请公开件转办单，并将相关资料转发给瑞安市人民政府国有资产监督管理办公室（以下简称“市国资办”），要求市国资办将情况说明反馈给瑞安市政府。市国资办后将查询办理情况告知瑞安市政府：经查，不存在从我办将1.21或0.95亿元贷款划转给温州市华城镇发展投资有限公司的行为，申请人申请获取的审批文件和人员名单等信息不存在。此后，瑞安市政府于2019年4月8日通过本机关ＯＡ系统就“0.95亿元贷款”、“1.21亿元贷款”、“三华”、“商城集团”等关键字进行检索，并未查询到相关资料。以上事实瑞安市政府均已提供相应的材料予以证实，可见，瑞安市政府做出的《政府信息公开申请答复书》（2019年（答）第9号）认定事实清楚，故温州市政府作出的复议决定及一审判决认定事实清楚，上诉人所述的瑞安市政府拒不公开上诉人想要获取的政府信息，明显严重违法的说法脱离客观事实。2.原判决适用法律正确，程序合法。基于本案事实，瑞安市政府认为上诉人申请的信息不存在，故根据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款之规定，予以告知，适用法律正确。原判决认定瑞安市政府根据相关查询、检索结果做出被诉政府信息公开答复，向上诉人等人告知其申请的信息不存在，符合法规规定，温州市政府予以维持的决定正确，据此判决驳回诉讼请求的裁判正确。本案不存在上诉人诉称的枉法裁判情形。综上，请求依法驳回上诉请求。温州市政府答辩称：1.温州市政府作出的温政行复〔2019〕80号行政复议决定认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”瑞安市政府通过向瑞安市国有资产管理办公室查询及政府OA系统检索，均未找到与上诉人蔡挺等4人申请公开的涉案信息相关的资料，瑞安市政府已尽到检索义务。其在法定期限内作出的《政府信息公开答复书》符合上述法律规定，认定事实清楚。温州市政府于2019年5月30日依法受理上诉人蔡挺等4人提起涉案行政复议申请，并于2019年6月3日向瑞安市政府寄送行政复议答复通知书。温州市政府审理后于2019年7月22日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定作出涉案行政复议决定，并通过邮政快递向当事人进行了送达，程序合法。2.一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人提出瑞安市政府应根据其申请公开的信息对相关领导进行调查，系要求政府信息公开机关主动调查搜集信息，显然超出了政府信息公开的职责范围，不予支持。上诉人主张温州市政府违反《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，但无相关证据表明上诉人有向温州市政府提出调查、听证等要求；且是否向有关组织、人员调查情况系由复议机关根据情况决定。故温州市政府根据复议案件情况未组织调查并不违反上述规定。上诉人另主张温州市政府未提供复议案件审批人员“三定”任职信息、未审查瑞安市政府争议化解情况等，没有事实和法律依据，均不应支持。温州市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为瑞安市政府作出的被诉政府信息公开答复及温州市政府作出的行政复议决定是否合法。1.《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。即政府信息公开应以信息存在为前提。本案中，被上诉人瑞安市政府收到政府信息公开申请后，向瑞安市国资办发出转办单，要求其反馈相关情况。瑞安市国资办反馈称：经查，申请人申请获取的信息不存在。瑞安市政府又以“0.95亿元贷款”“1.21亿元贷款”“三华”“商城集团”等为关键字在其OA系统进行检索，亦未能查询到相应信息。瑞安市政府据此作出被诉政府信息公开答复，告知申请人其申请的信息不存在，已履行了政府信息公开的法定职责。瑞安市政府于2019年3月26日收到政府信息公开申请，于同年4月10日作出政府信息公开答复，并依法送达，程序合法。2.温州市政府经复议审查，认为瑞安市政府已尽到检索义务，作出的被诉政府信息公开答复符合法律规定，认定事实清楚，决定予以维持，并无不当。温州市政府于2019年5月30日受理行政复议申请，于同年7月22日作出复议决定，并向申请人送达，程序亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡挺、陈玉芬、胡小平、黄宝云共同负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二〇年六月十二日书记员 吴 琳