河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初541号原告时百淼，男，汉族，1946年6月16日出生，住郑州市。被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路85号。法定代表人苏建设，区长。委托代理人陈冬菊，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。原告时百淼因不服被告郑州市二七区人民政府（以下简称“二七区政府”）撤销协议决定一案，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告时百淼，被告二七区政府委托代理人陈冬菊、姚艳秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告郑州市二七区人民政府所设郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部于2019年11月26日作出本案被诉《关于变更时百淼拆迁安置协议的决定》，以原告时百淼与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-06-078）存在违反拆迁方案第九条其它事项关于独生子女奖励的规定和本人签订的《合村并城优惠政策落实承诺书》的情形，损害公共利益和集体利益为由，撤销该协议第二项第三条关于独生子女奖励条款，该计生政策多一份安置房面积110平方米不再履行；协议的其他条款继续生效；请原告自收到本决定之日起5日内，退回独生子女奖励面积已发放的过渡费110880元。同日该指挥部作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，告知原告其签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为LHD-06-078）在排查过程中发现原告为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在未按照一户一宅一证原则安置等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益，决定撤销该协议，该协议不再履行，过渡费不再发放；请原告自收到本通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部重新签订协议。原告时百淼诉称：被告二七区政府以拆迁时原告提供的宅院未按照一户一宅原则安置，不符合拆迁政策，还存在隐瞒重大事实等事项，严重侵犯了公共利益为由，撤销与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，并书面通知该协议不再履行，过渡费不再发放。后原告多次与被告沟通协商，要求继续履行该协议，被告一直置之不理，拒绝撤销《撤销协议决定通知书》。原告在郑州二七区马寨镇刘胡垌村合法拥有宅基地及房屋，被告进行合村并城项目拆迁。原告的房屋由于历史原因，属于手续不完善的祖传宅院，被告与原告经多次交流协商，原告才答应与其签订拆迁安置补偿协议。后被告以原告宅院超出宅基证面积为由，单方拒绝履行该协议，并停止发放过渡费。原告就履行该协议提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院作出（2019）豫71行初216号行政判决，河南省高级人民法院（2019）豫行终2043号行政判决，（2019）最高法行申1454号行政裁定，均判决被告继续履行与原告签订该协议。现在被告又以同样的理由向原告送达撤销协议决定通知书，其行为已严重违法。对于这种无休止滋扰公民的行为，相关责任人滥用职权的做法已严重违纪，希望法院通过司法建议启动追责程序，依法依规处理相关主管责任人滥用职权违纪行为。关于对原告计生政策多一份安置房面积110平方米不再履行问题，原告在拆迁过程中均积极配合，并无证据证明原告对自己的协议认定异议存在主观上的故意和过失，作为善意的原告在本案中有值得保护的信赖利益。依据国家卫生计生委相关文件，不应退还安置房110平方米面积。请求：一、依法确认被告2019年11月26日作出的《撤销协议决定通知书》违法，并予以撤销；二、依法判令被告履行与原告签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-06-078），即向原告给予安置房安置并支付过渡费；三、依法判令被告履行与原告签订拆迁安置补偿协议书中计生政策多一人安置房面积110平方米；四、对滥用职权的主管责任人通过司法建议予以追责；五、诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：第一组：1．国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知（国土资发［2008］146号）。该通知的第三条证明了1982年前占用的宅基地超过省（区、市）规定标准的土地确权中，是可以按实际使用面积进行登记发证的。2．国土资源部中央农村工作领导小组、财政部、农业部关于集体土地确权登记发证的若干意见（国土资发［2011］178号）。该意见的第七条证明按照不同历史阶段对超占面积的宅基地分别处理，1982年前实际占有面积可以按照实际使用面积确权发证的。3．宅基地认定说明，证明原告宅基地认定的面积于法有据，不违反法律规定。第二组：1．马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书。2．房屋腾空验收单。3．拆迁费用兑付单。4．建设用地附属物清查登记表。5．刘胡垌村合村并城村民房屋示意图。6．合村并城拆迁安置补偿清单。7．银行流水清单。证明：二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部与时百淼签订的拆迁安置补偿协议系双方就房屋拆迁安置补偿事宜协商一致达成协议，该协议对宅基地的面积、补偿、安置、搬迁、过渡费等内容做出了明确约定，并履行了两年半共5期的过渡费，符合合同法的相关规定。第三组：1．郑州铁路运输中级法院行政判决书。2．河南省高级人民法院行政裁定书。3．中华人民共和国最高人民法院行政裁定书。证明：原告和二七区马寨镇拆迁安置工作指挥部签订的拆迁安置补偿协议通过诉讼三级法院均作出继续履行协议的判决，本协议合法有效并且已生效2年多。被告二七区政府答辩称：一、被答辩人的诉求不能同时选择，只能选择一项。被答辩人的诉状同时包含两种不同的诉讼请求，撤销行政行为和履行协议不属于同一诉讼，应示明其变更诉求。二、涉案协议违反了拆迁安置补偿办法关于“一户一宅”的规定，理应撤销，并重新签订。被答辩人居住的宅基地原是其爷爷留下来的老宅，原分为三块宅基地使用，其中被答辩人的一块儿是0.278亩（1982年3月1日办理了宅基地使用权证）、其父亲时二狗的0.077亩（也在1982年3月1日办理了宅基地使用权证）、其叔叔使用的0.205亩（无证）。后其父亲时二狗病故，其婶1973年搬出去另批一块宅基地。按法律规定，村集体本应将其父亲和其叔叔的宅基地予以收回，但碍于乡里乡亲，一直未按规定收回，由被答辩人长期使用。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；河南省实施《土地管理法》办法第53条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：（一）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；（二）人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米。”1982年2月12日施行的郑政【1982】16号《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》第4条第1款规定“社员建房，一般应在原宅基地上建设，确需要新划宅基地者，要严格控制，一户最多不得超过二分半”。根据上述法律规定，在1982年确权发证时，被答辩人与其父亲分别办理了两个宅基地使用权证，面积分别为0.278亩和0.077亩，其叔叔由于已另批新的宅基地，其原宅基地理应上缴或由村集体收回。虽然由被答辩人一直使用，但镇政府并未给其办理宅基地使用权证。在2013年10月份刘胡垌进行拆迁时，根据上述法律规定，通过4+2方式制定了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿办法》，对现有宅基地及房屋权属的认定是按照一户一宅原则，依据集体建设用地使用证（即宅基地使用权证）认定；未发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。可是，村委在进行拆迁测量及签订协议时，对被答辩人宅基地面积在未经三级认定的前提下，却填上了373.34平方米即0.56亩，也就是将其父亲及其叔叔应缴未缴的宅基地一并算上了，这不仅与国家的法律、法规不符，也违背了拆迁安置政策，应予撤销，并重新签订。三、被答辩人违反了关于独生子女奖励的规定和自己签署的《合村并城优惠政策落实承诺书》，致使原协议必须变更，无法继续履行。依据《马寨镇刘胡桐村合村并城拆迁补偿办法》第九条第1项“凡持有1973年1月1日至2013年10月20日发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”2013年10月24日，被答辩人作为户主与答辩人指挥部签订了编号为LHD-06-078-106号《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，同时与答辩人签署了《合村并城优惠政策落实承诺书》，承诺“1、在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生有（含抱养）的，取消多1人份的安置面积。2、对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受的多一人份安置房款。”2015年，答辩人儿子的二孩出生，违背了计划生育方面的相关规定、安置补偿办法及承诺。答辩人由此作出变更协议的决定，撤销协议中关于独生子女家庭多补110平方米的约定，同时停发相应的过渡费，符合法律规定。四、答辩人的行政行为符合法律、法规及相关政策的规定，且程序合法，应予维持，原协议无法继续履行。答辩人在复查时，发现被答辩人上述违法事实，答辩人通过“通知单”的方式向被答辩人履行了相关告知义务，告知其安置补偿协议存在“超出本人合法有效宅基地证（0.278亩）安置”的问题，需要重新签订拆迁安置补偿协议。被答辩人不予配合，后引起诉讼。诉状中被答辩人所引用三级法院继续履行协议的判决，并非确认拆迁协议有效，也并不代表判决认可了协议条款的合法、合规性，判决的前因是基于答辩人当时发现错误时，仅仅是通知被答辩人纠正签订的安置补偿协议，并未行使行政协议解除权，未依法对该协议做出处理的情况下的行为，故判决继续履行协议。基于上述判决的建议，答辩人规范了行政行为，依法下达了《关于撤销协议决定通知书》，目的是通过合法的程序纠正拆迁补偿协议的错误。答辩人在采用了面谈、协商的方式，并给予其充分的陈述、申辩的机会，在协商无果的情况下，于2019年11月26日，答辩人作出处理决定，明确告知了协议存在的错误、应如何纠正，并告知其所享有的诉权，且当面向被答辩人送达。希望能够本着实事求是的原则，在不损害公共利益的前提下，依法予以补偿。综上所述，答辩人作出的两次具体行政行为，程序合法、适用法律正确，应予以维持，原协议无法继续履行。请求法院在查明事实的基础上，依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：第一组：1．《中华人民共和国土地管理法》，该法第62条证明了农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市的规定标准。2．《河南省实施办法》，该办法第53条证明了法律法规均规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积每户不得超过167平米。3．郑政【1982】16号《郑州市人民政府转发郊区人民政府的通知》，该通知第三条证明了社员建房一般应在原宅基地上建设，确需要新划宅基地者要严格控制一户最多不得超过两分半。4．《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文【2011】257号），证明郑州市人民政府要求各区政府对本区合村并城的拆迁安置补偿负总责，制定拆迁安置补偿方案，确定合村并城的范围、对象及规模。这说明涉案项目是合村并城项目。被告通过4+2的方式制定并公开发布的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，是确定拆迁安置补偿主体及补偿标准的依据。5．《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，该办法第四条规定了按照一宅一户一证的原则，依据集体建设用地使用权证，也就是宅基地证进行安置。未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。该办法的第九条第一项同时规定了，凡持有1973年1月1日至2013年10月20日发放的独生子女父母光荣证或者是政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》的相关规定，给予多1人份110平米的安置。但是在这期间，虽然持有以上证件，又违反了计生政政策的家庭不能享受多1人份110平米的安置。同时必须在签订安置补偿协议的时候签订合村并城优惠政策落实承诺书，并承诺如下事项：1．在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策的（含抱养），取消多1人份的安置面积；2．对因申请生育二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，则须按届时该房产的市场价格交纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。这是政策的依据。第二组：1．原告的拆迁档案。包含原告与被告指挥部签订的编号为LHD-06-078-106的拆迁安置补偿协议书、两份宅基地使用权证、家庭人口户籍信息、独生子女父母光荣证、合村并城优惠政策落实承诺书等。证明：原告协议所涉宅院为三块，原告名下的是0.278亩，有宅基地使用权证。其父亲时二狗名下的0.077亩，也有宅基地使用权证。其叔叔使用的0.205亩，没有证。其宅基地面积只有村的签字，未经过三级认定，违反了一户一宅一证的原则。另外，在签订协议时，原告家依据独生子女证享受多1人份110平米的安置，同时签署了合村并城优惠政策落实承诺书。2．原告家二孩儿的出生证明。证明2015年原告儿子的二孩儿出生。第三组：整改通知书回执和两份撤销协议决定及送达照片。证明被告在多次通知原告前来更改协议未到的情况下，于2018年2月2日向其发出了书面通知，并明确告知其安置补偿协议存在超出本人合法有效宅基地证（0.278亩）安置的问题，需要重新签订拆迁安置补偿协议。引起诉讼后，指挥部于2019年11月26日依据判决书的建议，规范行政行为，下达了两份撤销协议决定，明确协议违反了法律及补偿办法的规定，未按照一户一宅一证的原则安置，及违反安置补偿办法中关于独生子女奖励的规定和本人签署合村并城优惠政策落实承诺书，需要撤销和纠正，并明确告知了原告的诉权，且送达到本人，符合法律规定，程序合法有效。经庭前会议及庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：原告对被告证据的真实性认可，但对其证明目的有异议。首先，被告称原告违反了“一户一宅”，被告把“一户一宅”的概念弄混，安置补偿办法中的“一户一宅”不是把一个完整的宅子分成几块，不管大小，有房子，有围墙、有大门才算一宅。原告的宅子都关门了一个大门，原告没有违反“一户一宅”。其次，被告称原告将三块宅基地并成一块，原告宅基地是多年的老宅，当时是由于历史原因手续不全。宅基地是原告爷爷留下来的，1973年原告叔叔家从院里搬出去划新宅已经把房子卖给了原告。这个有宅基地的认定书为证，大队村委会、村代表、邻居都可以证实这一点。叔叔这部分因为历史原因没有办下来手续。1958年1月大概到1982年底，当时农村的宅基地是六分，就是在老宅基地上建房，如果再批新的不得超过二分半。原告宅基地是1973年都占有了，况且房也买过了，还是1973年的标准，不应当以二分半来作为认定依据，原告没有批过新宅基地，故原告宅基地只是存在历史问题、超占问题，并不是一户多宅。再次，被告称原告父亲的宅基地也应该上交，原告家从1973年开始原告父母亲一直跟原告一块生活，原告父亲1982年去世了，但原告母亲到2018年才去世。拆迁时原告母亲尚在，又是一个户口本，宅基地怎么就上交了？也没有这样的政策叫原告上交。原告符合一户一宅，因为农村只有一处宅基地。拆迁时并没有说哪个院子大一点就可以拆开算两个三个，村大队没有先例。原告宅基地是因历史原因存在超占问题，不论2008年的146号文件，还是2012年国土资源部、农业部这几个部门又重申了一遍，它是专门针对农村宅基地确权来通知的，宅基地什么样，应该给什么样，不应该合并。一般最多不超过二分半，那是1982年村镇建房管理条例实施后实行的政策，原告这个院子是1973年就取得了，由于历史原因超占面积，农村宅基地超占面积还可以分时段分别处理。1982年以前占有的宅基地至今未扩大者，在这次农村宅基地确权中可以按实际面积进行登记发证，这是146号文件和178文件都许可了。原告宅基地是历史遗留下来的问题，这符合目前国家的政策，这个问题绝对不是原告一家，农村很多存在这个现象。故原告认为根据文件精神，拆迁原告跟村委会订合同时就涉及到这个问题，被告不给原告说，从1982年到现在，老百姓没有见过自己的证，都是集体保管着。拆迁是自愿的，原告宅基地如果不合法，原告会让被告确权后原告再拆，当时村里和村民组都调查是这个情况，原告宅基地两边都是农户。原告宅基地超面积，根据确权的指示精神，是合法的，2009年基本上全国普查完毕，把宅基地证交给老百姓手中。2013年原告才拆迁的，被告只是没有办证，这不是老百姓所左右了的。根据这个情况村委会通过实体调查、丈量、定位，还是0.56亩，包括原告的和原告父亲的，仅多了原告叔叔家一点。原告家是完整的一个老院子，当时叔叔家的房子已经给原告了。只是没人经办这个事，作为历史问题遗留了下来，可是拆迁过程中，经过村委会、组长、村民代表来认定面积。被告称没有经过镇上，镇里头的七八个工作人员在现场，刘胜利就是负责人。在原告补偿协议认定书、清查表等栏目都签的有字。再次，原告在拆迁中没有提供一点虚假信息，原告宅基地的各方面情况被告当时都是知情的，协议加盖有拆迁指挥部的公章，说明被告没有任何异议。如果说原告以假乱真或者有虚假，原告负法律责任，都是按照被告的约定，被告叫怎么办就怎么办，被告占有主动权，在这样情况下被告跟原告签订了协议，且被告又履行了五期两年半的过渡费。拆迁补偿协议是经过双方充分协商一致达成的结果，不违反国家的强制性规定和法律法规，也不侵害集体利益、国家利益、个人利益。原告宅基地从1973年占住至今，一直没有危害国家利益，侵犯了别人的所有权，怎么一拆迁就侵犯了国家利益。原告宅基地面积通过各方面的手续和被告认可，是合理合法的，并不存在无效行为。郑州铁路运输中级法院、河南省高级人民法院、最高人民法院也都认可不存在无效情形、违反法律法规的情形。再次，关于独生子女退110平方房和过渡费的问题，110平方房原告同意退，但是过渡费原告不同意退。被告对原告第一组证据中证据1和2的真实性没有异议，对其证明目的有异议。该两份文件只能说明在确权发证时，对1982年以前的尊重历史。该组政策恰恰明确要求“严格落实一户一宅，严格执行宅基地面积标准，宅基地面积不得超过省（区、市）规定的标准”，也正因为如此，原告在1982年3月办理宅基地使用权证时，其名下的宅基地面积为0.278亩。虽然已经超过了二分半，但按照上述两个文件的精神，拆迁安置时，是可以按照0.278亩进行安置的。对第一组证据中证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议。该证明明确证明原告名下的证载面积为0.278亩，其在他父亲时二狗去世后、其叔叔另立新院后占用了父亲和叔叔应该上缴而未缴的宅院。但占用并不代表就获得了相应宅基地的使用权。对原告第二组证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。根据其房屋示意图中所列明的面积，正好是原告名下宅基地的面积，不包括其父亲和其叔叔的。可拆迁协议上却把三块宅院的面积加在一起，明显是错误的，违背了相关法律、法规和安置补偿办法的规定。对原告第三组证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。三级法院继续履行协议的判决，并非确认拆迁协议有效，也并不代表判决认可了协议条款的合法、合规性，判决的前因是基于被告当时发现错误时，仅仅是通知原告纠正签订的安置补偿协议，并未行使行政协议解除权，未依法对该协议做出处理的情况下的行为，故判决继续履行协议。也正是基于上述判决的建议，被告规范了行政行为，依法下达了《关于撤销协议决定通知书》，目的是通过合法的程序纠正拆迁补偿协议的错误。结合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：原被告证据，双方对其真实性均无异议，客观真实且与本案相关，其中涉及的法律、法规、规范性文件是否适用于本案，将在本院认为部分综合评述；其余证据客观真实可作为认定本案事实的依据，原被告证明目的的分歧涉及本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。经审理查明：原告时百淼系郑州市二七区马寨镇刘胡垌村第六村民组村民，案涉拆迁前在该村有宅院一处0.56亩，原系原告爷爷所留，由原告和其父亲时二狗、其叔叔共用。1973年原告叔叔去他处另划新宅，涉案宅院由原告及其父亲实际使用。1982年3月颁发宅基地使用证时，原告时百淼就该处宅院的部分土地领取郑郊宅字第0065372号宅基地使用证，总面积0.278亩；其父时二狗就该处宅院的部分土地领取了郑郊宅字第0065371号宅基地使用证，总面积0.077亩；原告叔叔家曾使用的0.205亩土地无证。原告与其父母系同一个户口簿，共同生活，原告父亲1982年去世，原告母亲2018年去世。2013年被告二七区政府成立郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部，启动刘胡垌村合村并城拆迁改造，2013年10与19日指挥部会同刘胡垌村委会制定了《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》。其中规定：“四、现有宅基地及房屋权属认定。（一）按照一户一宅原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。（二）未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。……（四）以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的‘公安户’和批准的‘宅基地’核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍人员不享受补偿。”“五、享受安置补偿人口的界定。……（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿。”“六、搬迁过渡的奖补标准。……过渡期计划为3年……过渡费按照安置面积12元/平方米/月的标准发放，若过渡期满后未能实现按期回迁，第四年过渡费标准14元/平方米/月，第五年过渡费标准16元/平方米/月，选择货币安置补偿的部分不再计付过渡费。”“九、其他事项。1．凡持有1973年1月1日至2013年10月20日发放的《独生子女父母光荣证》或者政策内双女结扎户，按照2011年11月《河南省人口与计划生育条例》相关规定，给予多1人份110平方米的安置。在这期间虽然持有以上证件，但是又违反了计生政策的家庭，不能享受予多1人份110平方米的安置。独生子女家庭户或政策内双女结扎户，享受多1人份安置的，必须在签订安置补偿协议时，同时签订《合村并城优惠政策落实承诺书》，并承诺如下事项：（1）在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。（2）对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。”2013年10月24日乙方原告时百淼与甲方郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部（以下简称指挥部）签订编号为LHD-06-078-106的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，对乙方位于刘胡垌村6组490号，家庭人口7人，宅基地使用证编号空白，面积为373.34平方米进行安置补偿；乙方宅基地内现有住房三层以下（含三层）是由建筑面积（不含简易房）共768平方米、未建面积352平方米；乙方宅基证面积为373.34平方米，可见计算安置房面积为1120平方米，享受计生政策多一人份安置房面积110平方米，乙方共计安置面积1230平方米，选择货币补偿面积320平方米，实际安置面积910平方米等等。2013年10月30日原告的儿子时华峰签署《合村并城优惠政策落实承诺书》，承诺：1．在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积。2．对因申请二孩生育证等其他原因取消独生子女家庭福利的，如果在房屋分配前，则取消多1人份的安置；如果是在房屋分配后，须按届时该房产的市场价格缴纳独生子女家庭享受多1人份安置房的房款。同日原告签署《房屋腾空验收单》。2013年11月1日刘胡垌村委会、第六村民组、村民代表及证明人出具《宅基地认定说明》。涉案协议正常履行，直至2018年2月2日指挥部向原告发出《通知回执》，通知原告：经复核，发现原告与指挥部签订的拆迁安置补偿协议存在超出本人合法有效宅基地证（0.278亩）安置问题，需要重新签订协议，予以纠正，请原告接通知后5日内到指挥部办理相关手续，否则将采取法律途径予以解决，原告签名捺印确认。原告于2018年2月27日向郑州路运输中级法院起诉被告，诉请判令被告继续履行涉案安置补偿协议、支付拖欠的安置过渡费262080元。该院于2018年5月4日作出（2018）豫71行初216号行政判决，认为涉案拆迁安置补偿协议系双方协议一致达成的，该协议对宅基地面积、补偿、安置、搬迁、过渡费等内容作出明确约定，内容未违反法律、行政法规的禁止性规定。在协议履行过程中，指挥部已经向原告支付了2013年12月至2015年11月期间的过渡费。被告以公共利益受损为由单方中止该协议，停止向原告支付过渡费，无法律依据，不予支持。被告可与原告就拆迁补偿安置协议有关内容通过协商或法律途径，解决双方纠纷。原告要求被告支付其2015年12月至起诉之日期间过渡费26.208万元，于法有据，予以支持；判决被告继续履行涉案协议并支付拖欠原告的过渡费26.208万元。被告上诉后，因其经传票传唤，无正当理由不到庭参加诉讼，被河南省高级人民法院（2018）豫行终2043号行政裁定按撤回上诉处理。后被告申诉至最高人民法院，该院于2019年5月10日作出（2019）最高法行申1454号行政裁定驳回了被告的再审申请；该院“本院认为”部分中载明“案涉安置补偿协议在签订过程中，二七区政府处于主动地位，应已了解时百淼的房屋及宅基地情况及相关补偿规定，双方在协议中对时百淼宅基地实际使用面积已经进行了确认。二七区政府提出行政协议中载明的时百淼宅基地面积超出《河南省实施办法》的规定，获得超面积补偿，但该理由不足以认定该协议存在无效情形，且二七区政府仅通知时百淼纠正签订的安置补偿协议，但未行使行政协议解除权，又履行了包括支付部分过渡费等协议约定的义务。现二七区政府以时百淼的宅基地面积超过法定标准且未经确权为由，在未对该协议依法作出处理的情况下单方停止支付剩余的过渡费，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益和协议约定的义务，原审法院判决二七区政府继续履行协议约定的义务，并无不当。”2019年11月26日刘胡垌村委会出具《情况说明》称时华峰婚后生子时泽宁，申办了独生子女证，2019年年审独生子女证时夫妻双方未参加年审，要求独生子女证作废；其第二个孩子时泽恩，男，于2015年6月18日出生，属政策外出生。2019年11月26日被告的指挥部向原告作出本案被诉《关于变更时百淼拆迁安置协议的决定》，告知原告其《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号：LHD-06-078）存在违反拆迁方案第九条其他事项关于独生子女奖励的规定和本人签订的《合村并城优惠政策落实承诺书》的情形，损害公共利益和集体利益为由，撤销该协议第二项第三条关于独生子女奖励条款，该计生政策多一份安置房面积110平方米不再履行；协议的其他条款继续生效；请原告自收到本决定之日起5日内，退回独生子女奖励面积已发放的过渡费110880元。原告在该决定书上签名捺印。同日指挥部作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，告知原告其签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为LHD-06-078）在排查过程中发现原告为签订安置补偿协议，向指挥部提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在未按照一户一宅一证原则安置等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益，决定撤销该协议，该协议不再履行，过渡费不再发放；请原告自收到本通知之日起3日内，到指挥部重新签订协议。当时原告拒签，后于2020年1月16日原告在该《撤销协议决定通知书》签名确认。原告不服，于2020年5月19日将本案争议诉至本院。本院认为：本案争议焦点是原告诉请撤销被告于2019年11月26日作出的《关于变更时百淼拆迁安置协议的决定》《撤销协议决定通知书》，判令被告继续履行《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为LHD-06-078-106）并给予其相应安置房、过渡费的诉讼请求能否成立。被告2019年11月26日同时作出了《关于变更时百淼拆迁安置协议的决定》《撤销协议决定通知书》，将其变更及撤销涉案时百淼拆迁安置协议的理由和结果进行了完整表达，经原被告同意，两被诉行为在本案中一并审理裁判。另对于被告所称原告本案包括撤销行政行为和履行协议两种不同的诉讼请求，不属于同一诉讼问题，因原告诉请撤销变更及撤销行政协议决定，与履行涉案协议具有十分密切的法律关系，基于行政争议的实质化解及诉讼经济原则，无需让原告再拆分来诉，故原告的两类诉讼请求，本案中一并审理裁判。被告作出《关于变更时百淼拆迁安置协议的决定》的理由是原告家违反拆迁方案第九条其他事项关于独生子女奖励的规定和本人签订的《合村并城优惠政策落实承诺书》的情形，损害公共利益和集体利益。对此，原告认可其二孙子时泽恩于2015年出生，属政策外出生，其家违反了拆迁方案第九条其他事项关于独生子女奖励的规定和其家签订的《合村并城优惠政策落实承诺书》，明确表示愿意退回涉案协议中已经给其家的独生子女多一人份的110平方米安置房，但是该110平方米安置房对应的过渡费原告不同意退回。原告的理由是《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》中仅规定“在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积”，被告在拟定优惠政策时明知道会涉及过渡费退还问题，但该办法中并没有规定要退还相应的过渡费，这说明被告放弃了。对于不再享受独生子女多一人份110平方米安置房待遇后是否要退还相应的过渡费问题，被告明确称根据《河南省人口与计划生育条例》第三十八条“领取《独生子女父母光荣证》后又生育的，终止享受相关的优惠待遇，注销《独生子女父母光荣证》，其在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间领取的独生子女父母奖励费不再收回”的规定，《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》规定的取消多1人份的安置面积，就是要取消多一人份安置房面积及由此产生的过渡费，原告应当退还相应的过渡费。对此本院认为，原告家2013年签署涉案拆迁安置补偿协议及《合村并城优惠政策落实承诺书》时对于“在签订拆迁补偿安置协议后，房屋分配前，如违反计划生育政策生育的（含抱养），取消多1人份的安置面积”的规定是明知的，而过渡费是以安置房面积为基础来计算和产生的，取消了相应的多一人份的安置房面积，自然也就无权再享受该部分安置房面积产生的过渡费。但原告二孙子2015年6月18日出生后，原告家有意隐瞒并未向政府主动申报，被告称直至2019年有人举报到巡视组被告才知道该情况，因此原告在前次诉请判令被告继续履行协议支付其过渡费的案件中也未暴露出该问题。根据计生政策，独生子女家庭多分一人份安置房面积以及由此产生的过渡费均是对独生子女家庭的优惠待遇，原告家要想获得并保有该项优惠待遇，根据计生政策和《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》必须仍是独生子女家庭，而原告家已经不符合该实质条件，因此，被告作出《关于变更时百淼拆迁安置协议的决定》，对原告涉案协议中计生政策多一人份安置房面积110平方米不再履行，请原告退回独生子女奖励面积已发放的过渡费110880元，并无不当，否则将破坏拆迁安置补偿的公平性、损害社会公共利益和集体利益。原告所称《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》中仅规定取消多1人份的安置面积，并未说要退回相应过渡费的理由，与国家及河南省计生政策的规定不符，也与被告及刘胡垌村委会有最终解释权的《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》关于独生子女家庭优惠待遇享受及取消的本义不符。因此，原告诉请撤销被诉《关于变更时百淼拆迁安置协议的决定》并判令被告给予其计生政策多一人份安置房面积及相应过渡费的理由不能成立，本院不予支持。被告作出《撤销协议决定通知书》的理由是原告涉案协议存在未按照一户一宅一证原则安置等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯了公共利益。对此本院认为，《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》系此次刘胡垌村拆迁安置补偿的基本准则，相关问题的处理应当以此为准，否则有损拆迁安置补偿的公平性，也会损害集体利益和社会公共利益。《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》中明确规定“四、现有宅基地及房屋权属认定。（一）按照一户一宅原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。（二）未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土部门备案资料，由镇、村、组共同认定。……（四）以公安部门登记的户籍人口信息和镇村组三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的‘公安户’和批准的‘宅基地’核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍人员不享受补偿。”“五、享受安置补偿人口的界定。……（三）一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿。”原告家涉案宅院实际占用土地有时百淼名下0.278亩的郑郊宅字第0065372号宅基地使用证、原告父亲时二狗名下0.077亩的郑郊宅字第0065371号宅基地使用证，以及原告叔叔家去他处新划宅基地后留在原址的0.205亩无证土地。严格从法律上讲，原告时百淼合法使用的就是其名下0.278亩的宅基地；时二狗名下0.077亩宅基地在时二狗去世后，由其妻子刘淑梅合法使用（其2018年去世）；原告叔叔家搬走后留下的0.205亩无证土地仅仅是由原告家实际占用，并无合法手续。因原告与其母亲刘淑梅一直是同一个户口簿、同一户，原告与其母亲一户实际持有两个宅基地使用证、占用了两块宅基地，并且实际占用了原告叔叔家留下的0.205亩无证土地。原告实际占用上述三块共计0.56亩的宅基地显然不符合相关法律规定以及《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》规定的一户一宅一证原则，也违反了《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》中“一户多宅的只认定一处宅基地可置换安置房，多余住宅上的房屋按郑政文〔2009〕127号标准给予补偿”的规定。在前次原告诉请判令被告支付过渡费的案件中，最高人民法院（2019）最高法行申1454号行政裁定中认为“二七区政府提出行政协议中载明的时百淼宅基地面积超出《河南省实施办法》的规定，获得超面积补偿，但该理由不足以认定该协议存在无效情形，且二七区政府仅通知时百淼纠正签订的安置补偿协议，但未行使行政协议解除权，又履行了包括支付部分过渡费等协议约定的义务。现二七区政府以时百淼的宅基地面积超过法定标准且未经确权为由，在未对该协议依法作出处理的情况下单方停止支付剩余的过渡费，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益和协议约定的义务，原审法院判决二七区政府继续履行协议约定的义务，并无不当。”后被告根据该裁定的指引，行使行政协议解除权，作出本案被诉《撤销协议决定通知书》，以涉案协议存在未按照一户一宅一证原则安置等违反政策、法律的情形，该协议的签订不符合《马寨镇刘胡垌村合村并城拆迁安置补偿办法》，严重侵犯公共利益为由，撤销原告涉协议并让原告到指挥部重新签订协议，并无明显不当。原告诉请撤销被诉《撤销协议决定通知书》并判令被告继续履行涉案协议向其给予安置房安置并支付过渡费的理由不能成立，本院不予支持。关于原告的安置补偿问题，原告可与被告协商解决、重新签订协议；协商不成的，被告应当及时就原告的安置补偿问题作出处理。原告如认为被告撤销涉案协议给其造成损失的，也可一并要求补偿；被告在处理时，应予以考虑。关于原告诉请对滥用职权的主管责任人通过司法建议予以追责的诉讼请求，不属于本案裁判范围，本院当庭已经释明。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款之规定，判决如下：驳回原告时百淼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告时百淼承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  何信丽审判员  侯 贇审判员  魏丽平二〇二〇年六月二十九日书记员  袁鹏燕