广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终24号上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县自然资源局。住所地广东省乳源瑶族自治县乳城镇迎宾桥头。法定代表人孙科军，局长。委托代理人陈俊宁，乳源瑶族自治县自然资源局矿产管理股股长。委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（原审原告）乳源县风茂建筑装饰用石开采有限公司。住所地广东省乳源瑶族自治县*********民委员会旧办公楼205号。法定代表人罗风云，总经理。委托代理人唐剑辉，广东骑士律师事务所律师。委托代理人成劲松，广东骑士律师事务所律师。原审被告韶关市自然资源局。住所地广东省韶关市武江区********。法定代表人许险峰，局长。委托代理人张玲，韶关市自然资源局法规科工作人员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。上诉人乳源瑶族自治县自然资源局（以下简称乳源自资局）因与被上诉人乳源县风茂建筑装饰用石开采有限公司（以下简称风茂有限公司）、原审被告韶关市自然资源局（以下简称韶关自资局）资源行政协议、行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初327号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，乳源自资局作出的乳自然资〔2019〕26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》及韶关自资局作出的韶自然资复〔2019〕6号《行政复议决定书》不合法。2018年2月11日，粤财规〔2018〕2号《广东省财政厅、广东省国土资源厅转发财政部、国土资源部关于印发〈矿业权出让收益征收管理暂行办法〉的通知》（有效期3年）第二条规定:“关于以出让金额形式征收的矿业权出让收益一次性缴纳标准、首次缴纳比例和分期缴纳年限：探矿权出让收益在1,000万元以下、采矿权出让收益在3,000万元以下的，出让收益原则上一次性缴清;探矿权出让收益在1,000万元及以上、采矿权出让收益在3,000万元及以上的，由矿业权人向矿产资源主管部门提交申请和分期缴款方案，由矿产资源主管部门对分期缴纳出让收益的期限、金额等进行审核后，发出‘缴款通知书’。探矿权出让收益最多可分2年缴纳，第一年缴纳比例不应低于60%;采矿权出让收益最多可分10年缴纳，第一年缴纳比例不应低于20%。分期缴纳出让收益的矿业权人应按中国人民银行发布的同档次银行贷款基准利率水平承担资金占用费。资金占用费计算基数为本期应缴纳的本金，计算期限为延期缴纳的天数，费率按缴款到期日（即缴款通知书规定缴款期限的最后一天）同档次银行贷款基准利率确定。对于分期缴纳出让收益期限内矿业权人提前缴款的，计算期限按实际延期缴纳的天数计算。”该通知对广东省范围内采矿权出让收益在3000万元以上的分期缴纳最高年限、首期缴纳最低比例、分期缴纳资金占用费及缴纳程序方式作了明确规定，《矿业权出让收益征收管理暂行办法》对矿业权人未按时足额缴纳矿业权出让收益的监管措施和后果亦作了明确规定。风茂有限公司与乳源自资局签订的《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》的采矿权出让收益总额为4135万元，属上述文件规定的可分期缴纳出让收益的范围。现风茂有限公司向乳源自资局提出采矿权出让收益分期缴纳的申请和分期缴款方案，乳源自资局应对其分期缴纳出让收益的期限、金额等进行审核后，发出“缴款通知书”。但乳源自资局以双方签订的《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》第八条约定了“乙方必须在签订本合同之日起30个工作日内，一次性付清应缴采矿权出让收益”为由，拒绝了风茂有限公司的分期缴纳申请，不符合上述文件政策的规定。由于乳源自资局作出的乳自然资〔2019〕26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》及韶关自资局作出的韶自然资复〔2019〕6号《行政复议决定书》适用法律有误，风茂有限公司请求撤销的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：一、撤销乳源县自然资源局2019年5月16日作出的乳自然资〔2019〕26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》。二、撤销韶关市自然资源局2019年8月30日作出的韶自然资复〔2019〕6号《行政复议决定书》。三、限乳源县自然资源局于本判决生效之日起两个月内对风茂公司提交的《关于分期支付〈广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权〉出让价款的申请》重新作出行政处理。四、驳回风茂公司的其他诉讼请求。上诉人乳源自资局不服一审判决向本院提起上诉称：一、风茂有限公司与乳源自资局签订的《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》合法有效，应按合同履行。乳源自资局于2018年9月29日发布的《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权网上交易出让方案》明确：“竞得人必须按照《采矿权出让合同》约定付清成交价款”以及“提交竞买申请视同对本次出让采矿权的现状及所列条件无异议并全面接受”，风茂有限公司竞得涉案采矿权后于2018年12月17日与乳源自资局签订的出让合同中也明确约定风茂公司必须在签订合同之日起30个工作日内一次性付清应缴采矿权出让收益。根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条、粤财规[2018]2号广东省财政厅、广东省国土资源厅转发财政部、国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知第二条、财综〔2017)35号财政部、国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知第十九条的规定，风茂有限公司作为出让合同受让方，应当严格按照出让合同的约定履行，不能再适用分期缴纳出让价款，乳源自资局作出的乳自然资[2019]26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》合法有据。二、乳源自资局作出的乳自然资[2019]26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》符合粤财规[2018]2号广东省财政厅、广东省国土资源厅转发财政部、国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》通知的规定。风茂有限公司只有申请分期缴纳收益的权利，但能否分期还需要由乳源自资局审核确定。乳源自资局作出的涉案答复己经依法履行了审核以及通知缴款的义务。三、根据国土资规[2017]7号国土资源部关于印发《矿业权交易规则》的通知第四十二条及《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条第二款的规定，风茂有限公司未按出让合同约定支付矿业权出让价款，乳源自资局可以解除出让合同并追究其相应的违约责任。上诉请求：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院作出的（2019）粤0203行初327号行政判决书，改判驳回风茂公司的诉讼请求；二、本案的全部诉讼费用由风茂公司承担。被上诉人风茂公司答辩称：一、乳源自资局的首次答复是以出让合同约定的是一次性付款为由，不准许风茂有限公司分期付款的申请。风茂有限公司向韶关自资局申请复议后，韶关自资局认为乳源自资局首次答复不合法，作出予以撤销并重作的复议决定。乳源自资局作出二次答复，还是以双方的存在合同为由，不予准许风茂有限公司的分期缴款申请，违反了《中华人民共和国行政复议法》关于原行政机关不得以同一的事实和理由作出与原行政行为相同或者基本相同的行政行为的规定。二、国家财政部、国家自然资源部的部门规章规定矿业权的转让收益达到一定限额可以由矿业权人分期缴纳，具体由省级财政部门、国土资源部门决定，也就是收益在3000万以上的，矿业权人可以分期缴纳。作为基层的乳源自资局应当服从上级文件的规定。三、矿权出让收益是属于国家、全民，不是属于乳源自资局。国家规定矿业权人可以分期缴纳，这是国家赋予矿业权人的一项重大权利，作为行政机关应当要保护。请求驳回上诉，维持原判。原审被告韶关市自然资源局答辩称：一、乳源自资局作出的乳自然资[2019]26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》合法。根据原国土资源部发布的国土资规[2017]7号《国土资源部关于印发的通知》第四十二条规定，风茂公司与乳源自资局于2018年12月17日签订的《出让合同》,双方在履行合同过程中就采矿权出让收益的缴纳方式发生争议,合同第二十五条约定:“因履行本合同发生争议,由争议双方协商解决;协商不成的,依法向合同履行地乳源瑶族自治县人民法院起诉。”乳源自资局根据国土资规[2017]7号《国土资源部关于印发的通知》第四十二条的规定、《出让合同》第二十五条约定,告知风茂有限公司《出让合同》中约定的采矿权出让收益的缴纳方式以及对此存在争议的解决途径并无不妥，符合法律规定。二、风茂有限公司向韶关自资局申请行政复议，韶关自源局受理审查后认为乳源自资局作出的乳自然资[2019]26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》证据确凿、适用依据正确，程序合法，依法予以维持。请求改判并驳回风茂有限公司的诉讼请求。经审理查明：2018年9月29日，乳源自资局（原广东省乳源瑶族自治县国土资源局）制定《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权网上交易出让方案》，内容包括：“乳源瑶族自治县国土资源局决定对广东省乳城县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权以网上交易方式公开出让”“竞得人必须按照《采矿权出让合同》约定付清成交价款。如竞得人按合同约定时间逾期30日仍未付清的，视为自动放弃，出让方在上报政府批准后有权将交易标的收回，竞得人前期所交纳的竞买保证金不予退回，同时保留向竞得人追讨赔偿的权利。”“竞买申请人应详尽了解本次出让采矿权现状及所列条件，提交竞买申请视同对本次出让采矿权的现状及所列条件无异议并全面接受。”等。2018年10月9日，《乳源瑶族自治县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权公开出让公告》在韶关市公共资源交易服务平台挂网公布。2018年12月17日，乳源自资局（甲方）与风茂有限公司（乙方）签订《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》，约定“甲方出让乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权给乙方，矿区面积为0.1667平方千米，开采主矿种为陶瓷土。”“采矿权出让收益总额为人民币4135万元，此价款不包括采矿权使用费等其他法定税费。乙方必须在签订本合同之日起30个工作日内，一次性付清应缴采矿权出让收益。”“乙方按规定必须在缴纳采矿权出让收益、采矿使用费、矿山土地复垦费后，方可申领采矿许可证。乙方必须依合同约定按时缴纳采矿权出让收益。乙方不能按时支付采矿权出让收益的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的2‰向甲方支付滞纳金，延期付款超过30日的，甲方有权解除合同，收回采矿权，不予返还乙方已缴纳的采矿权出让收益等税费、竞买保证金，且乙方须按成交价的20%向甲方支付违约金。同时，甲方可要求乙方赔偿因违约造成的经济损失。”2019年1月7日，风茂有限公司向乳源自资局递交《关于分期支付〈广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权〉出让价款的申请》，申请：“1、分期五年缴纳4135万元采矿权出让收益。2、《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》签订之日起30个工作日内缴纳20%的采矿权出让收益，即827万元。3、2019年起至2023年，每年12月31日缴纳采矿权出让收益827万元，以及粤财规〔2018〕2号文件所规定的资金占用费。”2019年1月22日，乳源自资局对风茂有限公司作出乳国土资（矿管）函〔2019〕4号《关于对申请分期支付采矿权出让价款的回复》，内容包括：“一、根据你公司于2018年12月17日与我局签订的《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》第八条‘乙方必须在签订本合同之日起30个工作日内，一次性付清应缴采矿权出让收益’约定，请你公司于2019年1月29日前一次性足额缴清上述价款。二、根据合同第十八条‘乙方必须依合同约定按时缴纳采矿权出让收益。乙方不能按时支付采矿权出让收益的，自滞纳之日起，每日按延迟支付款项的2‰向甲方支付滞纳金，延期付款超过30日的，甲方有权解除合同，收回采矿权，不予返还乙方已缴纳的采矿权出让收益等税费、竞买保证金，且乙方须按成交价的20%向甲方支付违约金。同时，甲方可要求乙方赔偿因违约造成的经济损失。乙方在采矿权有效期内提前解除本合同，甲方不退还采矿权出让收益。’约定，已明确了采矿权出让收益的缴交违约责任。截至当前，距离合同约定最后缴交采矿权出让收益仅剩7个自然日，请你公司坚守诚信，严格遵照合同约定，按时足额付清上述采矿权出让收益。”风茂有限公司遂向韶关自资局申请行政复议。2019年3月25日，韶关自资局作出韶自然资复〔2019〕1号《行政复议决定书》，认为虽然乳源自资局与风茂有限公司签订了《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》，但根据财政部、国土资源部的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，以及广东省财政厅、广东省国土资源厅转发财政部、国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知等相关规定，风茂有限公司提出采矿权价款分期缴纳的要求，符合政策规定。乳源自资局《关于对申请分期支付采矿权出让价款的回复》，对矿业权人分期缴款申请和分期缴款方案，及对分期缴纳出让收益的期限、金额等审核情况，没有明确的审核意见，直接要求风茂公司根据《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》第八条的约定，于2019年1月29日前一次性足额缴清出让价款，变相增加了风茂公司的义务，将政策规定排除于合同约定之外，不具有合法性。决定：一、撤销乳源自资局对风茂有限公司作出的乳国土资（矿管）函〔2019〕4号《关于对申请分期支付采矿权出让价款的回复》。二、责令乳源自资局对风茂有限公司提交的关于分期支付《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权》出让价款的申请重新作出处理。2019年5月16日,乳源自资局作出乳自然资〔2019〕26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》，内容为：“一、经友好协商，我局已与你公司签订《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》，其中第八条‘乙方必须在签订本合同之日起30个工作日内，一次性付清应缴采矿权出让收益’，已明确采矿权出让收益的缴纳方式。二、如你公司对采矿权出让收益的缴纳方式仍有争议，应当按照出让合同第二十五条约定，通过诉讼解决。”风茂有限公司不服再次向韶关自资局申请行政复议。2019年8月30日，韶关自资局作出韶自然资复〔2019〕6号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定:维持乳源自资局作出的乳自然资〔2019〕26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》。2019年9月20日，风茂有限公司提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销乳源自资局2019年5月16日作出的乳自然资〔2019〕26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》。二、撤销韶关自资局2019年8月30日作出的韶自然资复〔2019〕6号《行政复议决定书》。三、责令乳源自资局按照韶关自资局韶自然资复〔2019〕1号《行政复议决定书》的决定，作出准许风茂公司分期五年，每年缴纳827万元采矿权出让金的决定。四、诉讼费由乳源自资局和韶关自资局承担。本院认为，乳源自资局作出的乳自然资[2019]26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》及韶关自资局作出的韶自然资复[2019]6号《行政复议决定书》不合法。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”明确了行政协议包括国有土地出让合同、国有土耻房屋征收和补偿合同、委托培养合同、探矿权出让合同、治安处罚担保协议、行政强制执行协议、城镇污水与排水特许经营合同等，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定：公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；”第九条第（二）项规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第（二）项规定的‘有具体的诉讼请求’是指……（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；”进一步明确了矿业权出让协议，属于行政协议；亦明确了原告在行政诉讼中有权请求人民法院判决行政机关依法履行义务，与要求行政机关按照行政协议履行义务，是两个法律关系。二、财政部、国土资源局发布的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》第十三条规定：“以出让金额形式征收的矿业权出让收益，低于规定额度的，可一次性征收;高于规定额度的，可按以下原则分期缴纳：1、探矿权人在取得勘查许可证前，首次缴纳比例不得低于探矿权出让收益的20%;剩余部分在转为采矿权后，在采矿权有效期内按年度缴纳。2、采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的20%;剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳。一次性缴纳标准,首次缴纳比例和分期缴纳年限,由省级财政部门、矿产资源主管部门制定。”即部门规章授权省级对应部门制定相应的标准。广东省财政厅、广东省国土资源厅《转发财政部、国土资源部关于印发〈矿业权出让收益征收管理暂行办法〉的通知》第二条规定:“关于以出让金额形式征收的矿业权出让收益一次性缴纳标准、首次缴纳比例和分期缴纳年限：探矿权出让收益在1,000万元以下、采矿权出让收益在3,000万元以下的，出让收益原则上一次性缴清;探矿权出让收益在1,000万元及以上、采矿权出让收益在3,000万元及以上的，由矿业权人向矿产资源主管部门提交申请和分期缴款方案，由矿产资源主管部门对分期缴纳出让收益的期限、金额等进行审核后，发出‘缴款通知书’。探矿权出让收益最多可分2年缴纳，第一年缴纳比例不应低于60%;采矿权出让收益最多可分10年缴纳，第一年缴纳比例不应低于20%。分期缴纳出让收益的矿业权人应按中国人民银行发布的同档次银行贷款基准利率水平承担资金占用费。资金占用费计算基数为本期应缴纳的本金，计算期限为延期缴纳的天数，费率按缴款到期日（即缴款通知书规定缴款期限的最后一天）同档次银行贷款基准利率确定。对于分期缴纳出让收益期限内矿业权人提前缴款的，计算期限按实际延期缴纳的天数计算。”明确了行政机关对于采矿权人达到一定数额后，可以申请分年度缴纳的权利。本案风茂有限公司的申请表明，该公司要求按规定分期缴纳费用，属于申请行政机关依法履行法定义务的行为，而不是请求按照行政协议约定履行义务的行为。三、尽管风茂有限公司与乳源自资局于2018年12月17日签订的《广东省乳源县乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让合同》第八条约定乙方必须在签订本合同30个工作日内，一次性付清应缴采矿权出让收益。但该合同第七条约定本合同出让的采矿权出让收益总额达4135万元。而乳源自资局作出乳自然资[2019]26号《关于申请分期支付乳城镇深庄陶瓷土矿采矿权出让收益的二次答复》，没有明确对风茂有限公司的申请作出正面的答复，并且未在答复内容中载明答复所依据的法律法规，不符合法律规定。综上所述，乳源自资局、韶关自资局的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应当撤销；乳源自资局上诉理由不充分，不予采纳；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人乳源瑶族自治县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年六月十五日法官助理  罗 艳书 记 员  郑翠莹