宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁01行终270号 上诉人（原审原告）宁夏兴俊实业集团有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市。 法定代表人杨彦聪，董事长。 委托代理人李清，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人郭娅娟，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 上诉人（原审被告）银川市土地储备局，住所地宁夏回族自治区银川市。 法定代表人张芳，局长。 行政机关出庭人员温永强，该局副局长。 委托代理人李尚星，该局工作人员（特别授权）。 委托代理人原志民，宁夏言成律师事务所律师（特别授权）。 上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司因与上诉人银川市土地储备局土地行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2019）宁8601行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司的委托代理人李清，上诉人银川市土地储备局副局长温永强及其委托代理人李尚星、原志民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2004年，银川市人民政府在实施大银川建设，举办第13届百花电影节时由于资金紧张，委托被告向原告借款3000万元用于市政道路及基础设施建设。后因政府资金困难，决定以出让国有建设用地的方式抵顶借款，并依据原告的申请，批准了昆仑钢材市场南侧（丽景南街加油站）及规划市场带、北金三角加油站（丽景北街加油站）及规划市场带、满城北街加油站、宝庆路加油站四个建设项目用地。2004年12月27日，原告（甲方）与被告（乙方，当时名称为银川市土地储备中心)签订《土地供应协议》，约定：根据《中华人民共和国土地管理法》《银川市统一征地管理暂行办法》《银川市土地储备试行办法》，原告建设昆仑市场南侧加油站及规划市场带土地开发项目、北金三角加油站及规划市场带土地开发项目、满城北街加油站、宝庆路加油站等4个建设项目，上述建设项目原告委托被告承担统一征(占)工作。项目用地具体位置、地类及面积约定如下:1、银川市兴庆区昆仓钢材市场南侧加油站及规划市场带土地开发项目：征（占）土地位于银川市兴庆区，东至丽景南街，南至规划六盘山路（李银路），西至清和南街，北至宁夏昆仑钢材市场。土地面积9.1693公顷（合137.54亩）。均为国有土地，其中建设用地100.5亩，未利用地37.04亩（具体位置、面积以勘测定界图为准）。2、北金三角加油站及规划市场带土地开发项目：征（占）土地位于银川市兴庆区，东至丽景街，西至规划道路，北至规划道路，南至旧机动车贸易园区，土地面积123.86亩。该地为国有建设用地（具体位置、面积以勘测定界图为准）。3、满城北街加油站项目：征（占）土地位于银川市金凤区，北至贺兰山路规划林带，土地面积8.48亩，该地为集体农用地（具体位置、面积以勘测定界图为准）。4、宝庆路加油站项目：征（占）土地位于银川市兴庆区，南至宝庆路，西至第二排水沟，东至宁夏女子监狱，土地面积6.57亩，该地为国有建设用地（具体位置、面积以勘测定界图为准）。以上1、2、3、4宗土地共276.45亩。供应土地价格及土地交付方式约定如下：1、昆仑钢材市场南侧加油站及规划市场带土地开发项目：上述规划市场带及加油站用地137.54亩，由被告以净地方式向原告交付，土地供应价格为每亩土地26.2万元，计3603.548万元(含征占土地拆迁补偿费及土地出让金)。2、北金三角加油站及规划市场带土地开发项目：上述规划市场带及加油站用地123.86亩，由被告以净地方式向原告交付，土地供应价格为每亩土地30万元，计3715.8万元(含征占土地拆迁补偿费及土地出让金)。3、满城北街加油站项目：上述规划市场带及加油站用地8.48亩，由被告以净地方式向原告交付，土地供应价格为每亩土地30万元，计254.4万元(含征占土地拆迁补偿费及土地出让金)。4、宝庆路加油站项目:上述加油站用地6.57亩，由被告以净地方式向原告交付土地供应价格为每亩土地50万元，计328.5万元(含征占土地拆迁补偿费及土地出让金)。以上1、2、3、4项共计7902.248万元。该协议还约定原告应于2004年12月25日前向被告ー次性付清全部土地供应价款5902.248万元(不含原告预支政府并在此项目中抵项的2000万元)，被告于本协议签订后立即着手进行上述三宗土地征占及拆迁安置工作，以净地方式向原告交付土地，三宗土地可区别征地拆迁难易程度分期分批交付，即被告于2005年1月底向原告交付部分项目用地，剩余项目用地于2005年3月底交付原告使用，同时被告应积极协助原告办理上述项目用地的国有土地使用证，被告向原告交付土地时应一并交付国有土地使用证。该协议约定的争议解决方式为提交银川仲裁委员会仲裁。对于本协议未尽事宣，甲乙双方约定另行协商签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。 上述《土地供应协议》签订后，原告分9次付清协议约定的土地拆迁补偿费及土地出让金7902.248万元:实际支付时间及金额为:2004年12月27日付600万元;2004年12月29日付400万元;2004年12月30日、2005年2月5日及2005年2月24日各付1000万;2006年8月3日付500万元;2007年4月28日付760万元；2008年9月16日付5190200元;2013年4月24日付21232280元，以上合计支付79022480元(含此前原告预支银川市政府并在此项目中抵项的2000万元)。 被告与原告签订《土地供应协议》后分五次与原告签订《土地移交协议》，2004年12月23日签订的《土地移交协议》约定移交金凤区满城北街加油站用地8.484亩。2013年5月20日签订的《土地移交协议》约定移交兴庆区昆仑钢铁市场南侧加油站及规划市场带用地37.06亩。2013年12月20日签订的《土地移交协议》约定兴庆区北金三角加油站及规划市场带用地91.78亩。2014年1月22日签订的《土地移交协议》约定移交兴庆区昆仑钢铁市场南侧加油站及规划市场带用地37.17亩（该协议为补签，土地实际移交时间为2004年12月）。2015年5月21日签订的《土地移交协议》约定移交兴庆区南至宝庆路、西至规划路、东至宁夏女子监狱、北至规划路6.57亩。上述五份《土地移交协议》除签订于2004年12月23日的协议约定被告负责在原告全额支付土地供应价款及本协议约定的有关费用后三日内向原告按照约定方式交付土地。其余四份协议均约定“用地手续由宁夏兴俊实业集团有限公司向银川市国土资源局提出申请，银川市国土资源局根据有关程序及决定办理手续。”上述《土地移交协议》约定移交的土地共计181.064亩，其中四份《土地移交协议》签订后被告向原告移交了部分土地，但签订于2015年5月21日的《土地移交协议》仅签订了协议，实际未移交土地,庭审中被告表示该协议约定的6.57亩土地在近期有可能在两个月内办完相关手续后以净地方式移交给原告。《土地供应协议》约定的土地中剩余兴庆区昆仑钢铁市场南侧规划市场带用地63.31亩因七家国有企业及个人用地未拆迁、兴庆区北金三角加油站及审查规划带用地32.08亩因使用权出让给第三人，合计95.386亩土地一直未能移交。 2015年1月，原告向银川仲裁委员会提出仲裁申请，请求：1、被告履行双方签订的土地供应协议约定的内容，配合办理276.45亩国有土地使用权证；2、交付下欠的国有土地101.956亩及国有土地使用证；3、交付已移交土地174.494亩国有土地使用证。仲裁过程中，原告补充提交了2015年5月21日签订的《土地移交协议》，将第2、3项仲裁请求变更为：置换95.386亩国有土地并交付国有土地使用证（同类、同价、地段为兴庆区贺兰山路以北、丽景北街以西的土地进行置换）；配合办理并交付已移交土地181.064亩国有土地使用证。银川仲裁委员会经审理认为，双方2013年5月20日、2013年12月20日、2014年1月22日、2015年5月21日签订的《土地移交协议》约定“用地手续由宁夏兴俊实业集团有限公司向银川市国土资源局提出申请，银川市国土资源局根据有关程序及决定办理手续”，应视为对《土地供应协议》约定的银川市土地储备局交证义务的变更。原告作为已移交的181.064亩国有土地的使用人，应自行办理土地使用证,依据合同法第六十条第二款之规定，被告作为合同相对人仅负有协助义务。关于原告要求置换95.386亩国有土地的仲裁请求，银川仲裁委员会认为该主张不符合法律规定，且不应规避土地取得应通过招拍挂的法定程序，原告无权要求被告为其置换土地。2015年5月28日，银川仲裁委员会作出（2015）银仲字第25号裁决书，裁决：被告协助原告办理已移交181.064亩土地的国有土地使用证；对原告的的其他仲裁请求不予支持。该仲裁裁决书作出后，经原告向银川市兴庆区人民法院申请执行，银川市国土资源局给原告颁发如下不动产权证书：于2017年3月27日颁发宁（2017）金凤区不动产第0010491号，证载面积5694.25平方米，位于金凤区满城北街以东、贺兰山路以南，类型为批发零售用地，同日，还颁发宁（2017）兴庆区不动产第0010490号，证载面积56704.55平方米，位于兴庆区丽景北街以西，类型为商务金融用地；于2017年9月14日给颁发宁（2017）兴庆区不动产第0036070号不动产权证书，证载面积31319.81平方米，位于兴庆区六盘山路以北，丽景南街以西，类型分别为商务金融用地及批发零售用地，同日，还颁发宁（2017）兴庆区不动产第0036071号不动产权证书，证载面积1445.91平方米，位于兴庆区，丽景南街以西，六盘山路以北，清河街以东，类型为商务金融用地；于2017年11月8日颁发宁（2017）兴庆区不动产第0044763号不动产权证书，证载面积10527.68平方米，位于兴庆区清和南街以东、六盘山东路北侧，类型为商务金融用地。以上土地面积共计158.535亩，亦系被告实际向原告移交的土地。因对于仲裁裁决所涉及的土地181.064亩还差22.529亩，银川市兴庆区人民法院作出《执行通知书》，认为剩余22.529亩土地由于土地规划变更及其他原因无法办理产权证书，对于该22.529亩土地无法办理产权造成的损失，建议原告通过诉讼程序解决。 因截止到2013年3月20日前，原告已向被告支付《土地供应协议》约定的大部分款项共计57790200元，而被告仅向原告交付土地40.77亩，且《土地供应协议》约定的北金三角地块存在“一宗土地卖两家”的情形，原告于2013年3月20日向银川市人民政府提交《兴俊实业集团有限公司关于恳请解决征购四宗土地遗留问题的报告》，请求政府履行协议，将已具备条件的140.68亩土地交付原告；对于昆仑钢材市场南侧尚未拆迁的62.92亩土地拆迁后交付原告；对于北金三角地块“一宗土地卖两家”的32.08亩土地请求用毗邻满春街的30亩土地置换。此后，原告所主张的问题仍未得到解决，但原告于2013年4月24日向被告支付《土地供应协议》约定的剩余征占土地拆迁补偿费及土地出让金21232280元，被告予以接收，但相关问题仍未得到解决。2013年6月16日，原告向宁夏回族自治区人民政府递交《关于恳请解决征购四宗土地遗留问题的报告》，请求政府将具备条件的140.68亩土地交付原告并办理土地使用手续；对于昆仑钢材市场南侧尚未拆迁的62.92亩土地和北金三角一地二卖的32.08亩共计95亩土地组织拆迁后交付原告并办理土地使用手续，并提出“若实在拆迁有困难，不能交付《土地供应协议》中的用地，能否选择同类相同数量的其他土地予以置换后交付我公司”。原告向宁夏回族自治区人民政府及银川市人民政府递交上述申请后，时任宁夏回族自治区人民政府及银川市人民政府的主管领导均批示相关部门予以解决。 2018年3月，原告向银川市中级人民法院提起民事诉讼，请求判决被告向原告返还22.529亩土地的土地供应款773.798万元，赔偿损失4509.1711万元，诉讼过程中又两次变更诉讼请求，最后的诉讼请求为：请求判令被告向原告移交位于正源北街以东哈尔滨路以南东南角住宅用地，或者正源北街以西哈尔滨路以北十字路口西北角住宅用地，面积不少于200.703亩土地，并办理相应土地使用权证。银川市中级人民法院经审理认为：“...原告变更后的诉讼请求系要求被告履行《土地移交协议》约定的合同义务，因双方协议约定有仲裁条款，不在人民法院民事案件受理范围。原告认为属于行政案件，可另行提起行政诉讼。”2018年12月11日，银川市中级人民法院作出（2018）宁01民初221-2号民事裁定书，驳回原告的起诉。 2019年2月18日，原告向被告提交《关于对宁夏兴俊实业集团有限公司进行行政补偿的申请》，认为因签订《土地供应协议》后被告无法按照协议约定交付全部土地，交付的土地又存在无法使用的情况，请求被告按照土地现行市场价值对原告进行补偿，或者为原告调整交付其他与230.814亩土地位置相近、现价相同、用途相同的土地，以弥补公司损失。2019年3月4日，被告向原告作出《关于的复函》，答复：“由于国家土地发生了调整等原因，我局与贵公司签订的《土地供应协议》已无法履行。贵公司提到的补偿意见，因无法律依据，我局无法按照贵公司提出的补偿要求给予补偿。...” 2019年3月12日，原、被告签订《关于变更仲裁条款的调解协议书》，该协议约定：“申请人宁夏兴俊集团有限公司与被申请人银川市土地储备局于2004年12月27日签订的《土地供应协议》，双方约定的纠纷解决方式为提交银川仲裁委员会仲裁，因协议约定涉及国有土地使用权出让事宜，依据《最高人民法院关于若干问题的解决》第十一条之规定，经银川仲裁委协调双方一致同意将纠纷解决方式变更为通过法院诉讼解决”。因被告对原告未进行补偿，故原告诉至法院，请求依法判令：1、被告向原告补偿与《土地供应协议》中约定的至今未能交付的117.976亩土地现价相当的土地，并协助办理相应的国有土地使用权证;如不能补偿土地，则应按117.976亩土地的现价对原告进行货币补偿；2、本案诉讼费由被告承担。 另查明，原告成立于2000年8月，总部在银川。下属10个子公司，分布于宁夏、陕西、内蒙等地，主导产业为石油开采、销售、成品油批发零售。其下属的全资子公司宁夏兴俊房地产开发有限公司系具备房地产开发与经营资质的公司，在银川市、贺兰县、永宁县及同心县开发有多处房地产项目。2018年3月2日，原告单方委托宁夏力天房地产评估咨询事务所分别对已办理不动产权证的的四处地产及已签订移交协议的位于宝庆路的地产进行价值评估，经评估，位于昆仑市场南侧的三处土地的单价为3445元/㎡，位于北金三角位置的土地单价为3419元/㎡，位于宝庆路的土地单价为3688元/㎡。 案件审理过程中，法院多次召集双方调解,并到涉案土地现场实地了解了土地现状及情况。被告对未交付土地面积无异议，但认为对未交付土地在目前情况下依照其职权无法向原告交付供应。双方关于货币补偿亦不能达成一致意见。 一审法院认为，本案双方行政争议由来已久，该争议源于2004年的双方签订的《土地供应协议》。该协议源于银川市人民政府因筹备百花电影节而向原告借款，因资金紧张许诺以土地供应的方式偿还借款，故虽以协议的形式出现，亦具有行政承诺的性质。且原告系具有多种经营项目的大型企业，有建设用地需求，有建设资质，建设用地使用权的获取应遵循相应的法定程序，故该协议亦具有建设报批行政许可的性质。原告通过民事仲裁的方式获取了部分土地，但对于被告承诺的剩余土地因无法征收而未能向原告移交。此后，原告向被告、银川市人民政府、宁夏回族自治区人民政府反映该土地问题，政府相关领导均批示解决。因涉及国有土地出让的问题属行政法律关系，双方于2019年3月12日签订的《变更仲裁条款的调解协议书》实质系对被告应交付而交付达成争议解决方式的约定，属于新的协议。本案双方对被告应移交而未移交的土地面积为117.915亩没有异议，争议焦点对于该未移交的土地如何补偿。原告认为被告对不能交付的土地有另选其他土地予以补偿的义务，并应协助原告办理相应土地的土地使用证，如不能补偿相应面积的土地，则应按市场现价予以评估后按照现价补偿。被告则认为，因原告违反协议约定的付款时间支付土地出让金及国家土地政策变化导致无法给原告提供土地，因其职权所限，只能按照原未移交土地所对应的出让金退还相应价款，并支付相应利息，对此法院分析如下：第一，被告是否具有向原告补偿土地的义务。如前所述，原、被告所签订的《土地供应协议》兼具行政承诺及建设报批行政许可的性质。被告系在资金紧张的情况下许诺以土地供应来偿还借款，且原告亦有建设用地需求，故在原告完全缴纳征地费及土地出让金的情况下被告应履行土地供应义务，保护行政相对人的信赖利益，故从行政义务的角度而言，被告在不能交付原承诺土地的情况下应当向原告补偿相应的土地。关于被告认为因原告违反协议约定的时间付款系导致合同无法履行的主张，实际情况是截止到2013年3月20日，原告已向被告支付大部分征地款及土地出让金共计51190200元，占全部土地出让金的79%，而此时被告仅向原告交付了40.77亩的土地，仅占全部土地的14%，且被告最终接受了全部土地补偿款，故被告的该主张不能成立。从未能交付的117.915亩土地的构成情况来看，具体为兴庆区昆仑钢材市场南侧规划市场带未能征收的63.13亩土地、兴庆区北金三角加油站及审查规划带用地“一地二卖”出让给他人的32.08亩土地、已签订《土地移交协议》但实际未移交的位于宝庆路的6.57亩土地及已交付办证的土地中在办理土地证过程中因道路规划等原因占去的16.135亩土地。被告未能向原告移交上诉土地原因较为复杂：首先在于被告未能对拟供应土地状况有明确充分了解，导致原承诺的兴庆区昆仑钢材市场南侧规划市场带未能征收的63.13亩土地已无交付可能；再者，已约定拟向原告交付的位于兴庆区北金三角加油站及审查规划带的32.08亩土地因“一地二卖”出让给他人；还有位于宝庆路的6.57亩土地虽签订了移交协议，但实际并未移交；已移交办证的土地中因道路规划占去的部分土地。在原、被告于2004年签订《土地供应协议》后至今长达15年的时间中，土地使用权的获得方式由于土地政策的变化而变化，建设土地使用权作为不动产物权在获取方式上亦必须遵循法律的规定，故被告虽从行政义务的角度而言应当向原告补偿相应的土地，但该补偿义务随着国家对于土地政策的调整及《中华人民共和国物权法》对于建设用地使用权获取方式的严格规定而难以履行，故对原告要求被告补偿土地的主张不予支持。第二、在被告无法向原告补偿土地的情况下如何补偿。法院认为，被告虽已无法向原告补偿相应的土地，但无法供应土地系被告对拟供应土地的状况了解不充分、“一地二卖”等原因所致，原告作为建设用地的需求方并无过错，且被告在无法向原告供应相应土地的情况下未能及时提供合理的替代方案，导致原告作为经营企业产生了较大损失，从政府公信力及保护行政相对信赖利益的角度而言，该损失不应由原告来承担。故被告认为按照原未移交土地所对应的出让金退还相应价款，并支付相应利息的主张不能成立，法院不予支持。未能交付的土地位置具体明确，即兴庆区昆仑钢材市场南侧规划市场带未能征收的63.13亩土地、兴庆区北金三角加油站及审查规划带用地“一地二卖”出让给他人的32.08亩土地、已签订《土地移交协议》但实际未移交的位于宝庆路的6.57亩土地，被告应按该未能交付土地的现行市场价给予原告货币补偿。考虑到已交付办证的土地中因道路规划等原因占去的16.135亩土地系合理损耗，该部分损失应由原告自行承担。因双方签订的《变更仲裁条款的调解协议书》约定双方争议解决的方式为通过法院诉讼，故法院认为应以本判决生效之日为评估时点。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：被告银川市土地储备局于本判决生效之日起90日内向原告宁夏兴俊实业集团有限公司按现行市场价对其应向原告移交而未能移交的101.78亩土地进行货币补偿（分别以兴庆区昆仑钢材市场南侧未能移交的63.13亩土地、兴庆区北金三角加油站未能移交的32.08亩土地及位于宝庆路未能移交的6.57亩土地为对象进行现价评估，以本判决生效之日为评估时点）。案件受理费50元，由被告银川市土地储备局负担。 宣判后，宁夏兴俊实业集团有限公司不服，向本院提起上诉称，一审法院判决因道路规划等原因占去的16.135亩土地系合理损耗，该部分损失由上诉人自行承担无法律依据。一、被上诉人对涉案16.135亩土地未完成交付，交付之前的风险应由被上诉人承担。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，被上诉人对上诉人完成交付应以办理土地使用证为准。标的物毁损、灭失的风险，在标的物交付之后由买受人承担。本案中，上诉人与被上诉人签订的《土地供应协议》约定的交付时间为2004年，被上诉人收取上诉人支付的土地出让金、土地拆迁补偿费并移交土地后，一直怠于履行协助办证义务。2015年经银川市仲裁委员会仲裁裁决并经银川市兴庆区人民法院强制执行后方才办理相应权利证书。发生道路规划占用土地的事实并非在办理证书之后，而是办理证书之前。被上诉人未完成法定交付义务，上诉人对涉案16.135亩土地并无相应物权，相应的风险负担并无存在前提。二、政府因道路规划征收占用16.135亩土地，应当依法予以补偿。本案中未及时办理权利证书的责任在被上诉人，被上诉人应对该结果承担法律责任。三、上诉人基于信赖利益所产生的损失应当由被上诉人承担。综上，请求二审法院：1、改判被上诉人对道路规划占用的16.135亩土地按照市场评估价进行现金补偿；2、本案二审诉讼费由被上诉人承担。 银川市土地储备局辩称，宁夏兴俊实业集团有限公司所称16.135亩土地系因道路规划等原因被占用，该占用系土地合理损耗，并非由银川市土地储备局导致，银川市土地储备局无过错。故宁夏兴俊实业集团有限公司要求对该16.135亩土地按市场评估价进行现金补偿没有事实和法律依据，不应支持。宁夏兴俊实业集团有限公司一审的诉讼请求并没有主张损失，其上诉状第三项提到其基于利益所产生的损失应由银川市土地储备局承担，依法不属于二审的处理范围。 银川市土地储备局上诉称，一、一审判决上诉人就未移交的土地按照现行市场价对被上诉人进行货币补偿，严重违反法律规定，适用法律错误。上诉人未移交的土地，从事实上和法律上均无法继续向被上诉人移交，理由：1、未移交的土地事实上已无法向被上诉人移交。2、如原协议继续履行，将严重违反法律强制性规定。根据双方签订的《土地供应协议》，被上诉人应于2004年12月25日前付清土地出让金。但被上诉人实际于2013年4月24日才付清全部土地出让金。被上诉人迟延付款的10年期间，国家土地法律政策发生重大调整，以协议方式出让土地已明显违反《中华人民共和国物权法》第一百三十七条等规定。故该协议未履行部分不应继续履行，人民法院应当依法解除。因法律调整导致原协议不能继续履行，应属不能预见、不能避免、不能克服的客观情况。根据《中华人民共和国民法通则》的相关规定，上诉人不应承担法律责任。二、一审判决上诉人就未移交的土地，按现行市场价对被上诉人进行货币补偿，严重违反公平原则。1、按现行市场价进行货币补偿无事实和法律依据。2、被上诉人延迟付款近10年，严重违反合同约定，应就其违约行为承担法律责任。综上，请求二审法院：撤销一审判决，将本案发回重审，或改判上诉人与被上诉人签订的土地供应协议终止，由上诉人退还被上诉人支付的未移交土地部分的出让金。 宁夏兴俊实业集团有限公司辩称，一、双方签订《土地供应协议》后，宁夏兴俊实业集团有限公司支付了全部土地拆迁补偿费及土地出让金，但银川市土地储备局并未按照约定履行交付全部土地及办理相应国有土地使用权证的义务，其行为存在明显过错。（一）银川市土地储备局辩称因宁夏兴俊实业集团有限公司延期付款导致国家土地法律政策变更无法完成土地移交的理由不能成立。原因：1、《中华人民共和国物权法》颁布于2007年3月16日，该法第一百三十七条、第一百三十八条的规定并未排除协议方式出让土地。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》公布实施于2002年，就国有建设用地实施招拍挂的方式并非政策变化。2、银川市土地储备局认为依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定，若宁夏兴俊实业集团有限公司未能依约及时缴纳土地出让金，其有权要求解除合同、主张违约责任。但在2004年至2019年间，银川市土地储备局并未行使自己的权利，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，其不再享有相应权利。3、截止2013年3月20日，宁夏兴俊实业集团有限公司向银川市土地储备局支付大部分征地款和土地出让金，共计57790200元，占全部土地出让金的79%，但银川市土地储备局金向宁夏兴俊实业集团有限公司交付了40.77亩土地，仅占14%。4、银川市土地储备局在明知宁夏兴俊实业集团有限公司已经迟延交付价款的情况下，受领土地出让金和拆迁补偿款，应当承担相应的法律责任。（二）银川市土地储备局未能交付的95.386亩土地是由于其自身存在明显过错。（三）对于已经向宁夏兴俊实业集团有限公司移交但是无法办理国有土地使用权证的22.59亩土地，银川市土地储备局一直怠于履行协助办理国有土地使用权证的义务，致使该部分土地规划发生变更最终无法办理土地使用权证。综上，本案系因银川市土地储备局不履行法定义务导致合同未能履行，而非宁夏兴俊实业集团有限公司迟延交付价款。二、银川市土地储备局在无法履行交付土地及办理土地证义务的情况下，未积极采取措施防止宁夏兴俊实业集团有限公司损失扩大，应当承担补偿责任。宁夏兴俊实业集团有限公司在庭审中提交的《评估报告书》，能够证明涉案土地的市场价值即宁夏兴俊实业集团有限公司的直接经济损失。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条的规定，银川市土地储备局对宁夏兴俊实业集团有限公司扩大的损失明显具有过错，应当按照涉案土地的现价对宁夏兴俊实业集团有限公司进行补偿。请求二审法院支持宁夏兴俊实业集团有限公司的上诉请求。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为因道路规划等原因占用的16.135亩土地的损失应由谁承担以及上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司、银川市土地储备局之间的《土地供应协议》无法履行时，应采取何种方式解决。首先，涉案的16.135亩土地系已交付办证的土地在办理土地证过程中因道路规划等公共利益原因占用，故属于合理损耗，上诉人银川市土地储备局不应承担赔偿责任。故上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司的该上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。其次，虽然二上诉人签订的《土地供应协议》约定上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司应于2004年12月25日前付清土地出让金，而上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司于2004年12月27日、2004年12月29日、2004年12月30日、2005年2月5日、2005年2月24日、2006年8月3日、2007年4月28日、2008年9月16日、2013年4月24日分九次才付清土地出让金79022480元，但上诉人银川市土地储备局于2004年12月23日、2013年5月20日、2013年12月20日、2014年1月22日、2015年5月21日分五次与上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司签订《土地移交协议》且最终接受了全部土地补偿款的行为，应视为上诉人银川市土地储备局认可合同付款时间的变更。在上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司完全缴纳征地费及土地出让金的情况下，上诉人银川市土地储备局应继续履行合同义务。故上诉人银川市土地储备局关于上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司延期付款导致合同无法履行，合同应依法解除的上诉理由不能成立。因上诉人银川市土地储备局对拟供应土地的状况了解不充分、“一地二卖”等原因导致其无法向上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司交付涉案的101.78亩土地，上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司并无过错，且上诉人银川市土地储备局在无法向上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司供应相应土地的情况下未能及时提供合理的替代方案，导致上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司产生了较大损失，从政府公信力及保护行政相对信赖利益的角度而言，该损失不应由上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司来承担。但由于国家对于土地政策的调整及《中华人民共和国物权法》对于建设用地使用权获取方式的严格规定导致上诉人银川市土地储备局无法向上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司补偿相应的土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，因本案涉及到历史原因及政策原因，应尊重行政机关的行政裁量权，故本院判决上诉人银川市土地储备局对上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司的损失采取相应的补救措施为宜。一审法院直接判决上诉人银川市土地储备局按未能交付土地的现行市场价给予上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司货币补偿不当，属适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第(二)项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下： 一、撤销银川铁路运输法院（2019）宁8601行初104号行政判决； 二、上诉人银川市土地储备局于本判决生效之日起90日内对其应向上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司移交而未能移交的101.78亩土地给上诉人宁夏兴俊实业集团有限公司造成的损失采取相应的补救措施。 一审案件受理费50元；二审案件受理费50元；均由上诉人银川市土地储备局负担。 本判决为终审判决。 审判长  高凤梅 审判员  刘煜姗 审判员  宁 丽 二〇二〇年六月十五日 书记员  马丽雯 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……