浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终1569号 上诉人（原审原告）胡慧雄，男，1979年1月24日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。 委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人杨兴艳，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。 法定代表人蒋国强，代区长。 委托代理人傅颖，衢州市柯城区人民政府工作人员。 委托代理人廖品利，浙江天赞律师事务所律师。 胡慧雄诉衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）房屋征收行政补偿一案，浙江省衢州市中级人民法院于2019年6月27日作出（2018）浙08行初58号行政判决。胡慧雄不服，向本院提出上诉。本院于2019年9月8日立案受理后依法组成合议庭，并于2019年11月2日进行调查询问，上诉人胡慧雄及其委托代理人王令刚、杨兴艳，被上诉人柯城区政府的委托代理人傅颖、廖品利参加调查。经最高人民法院批准，本案延长了审理期限；本案经征询双方当事人同意的调解期间从法定审理期限中扣除。现已审理终结。 原审法院经审理认定，2017年9月29日，柯城区政府召开斗潭危旧房征收补偿方案征求意见稿论证会，同意将征求意见稿向社会公示，征求意见。同年9月30日，该征求意见稿通过柯城区政府网站、柯城征迁办网站及征收现场多处进行了公示，公示征求意见期限为三十日。同年11月2日，柯城区政府作出柯政发〔2017〕143号《衢州市柯城区人民政府关于对斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》（以下简称涉案房屋征收决定）及《关于〈斗潭危旧房征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见及修改情况的公告》。同日，柯城区政府作出《关于斗潭危旧房征收决定的公告》，公告载明了征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。胡慧雄所有的位于衢州市××号的房屋（建筑面积24.55ｍ，房屋用途住宅）被列入征收范围内。2017年9月25日，衢州市柯城区住房和城乡建设局（以下简称柯城住建局）发布《关于选定房地产价格评估机构的通告》，向各被征收人告知房地产价格评估机构选定方式及有关投票事项等内容。2017年10月5日，柯城住建局与××市柯城区征迁管理办公室发布《关于房地产价格评估机构选定结果的通告》，告知各被征收人确定金华凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司（以下简称凯宝评估公司）为斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的房地产价格评估机构。2017年11月10日，柯城住建局发布《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收签约搬迁期限的公告》，确定签约搬迁期限自2017年11月7日起至2017年12月31日止。在签约搬迁期限内签约比例达到80%的，补偿协议生效；反之则补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。签约搬迁期限内达不成补偿协议的，依法作出征收补偿决定。同日，柯城住建局、凯宝评估公司共同公布被征收房屋及安置房初步评估结果，公示时间从2017年11月10日至2017年11月16日，粘贴在衢州市危旧房治理改造征收现场办公告栏中，粘贴过程由衢州市信安公证处进行公证。2017年11月13日，房屋征收部门工作人员向胡慧雄送达涉案被征收房屋的《房屋征收补偿分户初评报告》。初评报告记载，房地产单价10270元，房地产评估金额252129元，装修补偿金额40941元，房屋评估总额293070元。2017年11月15日，胡慧雄向凯宝评估公司申请复核评估。2017年11月17日，凯宝评估公司作出金凯宝斗潭房征估字［2017］第20371号《房屋征收补偿分户评估报告》，装修补偿金额由初评报告的40941元调整为44118元，房屋评估总额296247元。2017年11月22日，凯宝评估公司作出《关于金凯宝斗潭房征估字［2017］第20371号报告的复核结果》，认为评估报告调查数据完整，评估技术符合规范，评估结果合理。2017年12月5日，衢州市房屋征收评估专家委员会作出《关于金凯宝斗潭房征估字［2017］第20371号（胡慧雄）房屋征收估价报告的鉴定意见》，维持该房地产估价报告。该鉴定意见于2017年12月6日送达。2018年1月5日，房屋征收部门工作人员向胡慧雄送达《关于征求补偿决定方案意见的通知》及补偿决定方案、意见书、《房屋征收补偿分户评估报告》。2018年1月15日，胡慧雄向房屋征收部门邮寄了对补偿决定方案意见书，提出如下意见：未进行协商，征收决定正在行政复议，征收补偿决定不得作出，补偿方案严重背离被征收房屋市场价值，无法选择。2018年1月26日柯城住建局对该意见作出答复，向胡慧雄邮寄送达。2018年4月3日，柯城住建局作出《产权调换房屋选房通知书》，告知胡慧雄参加产权调换房屋选房的时间、地点，该通知于4月8日送达。2018年5月4日，柯城区政府作出柯政征补字〔2018〕第05号《衢州市柯城区人民政府房屋征收补偿决定书》，就胡慧雄所有的位于衢州市××室的房屋作出如下房屋征收补偿决定：一、对被征收房屋给予产权调换安置。被征收人产权调换可获补偿314647元（包含被征收房屋价值252129元、搬迁费4000元、临时安置费14400元、房屋装饰装修价值补偿44118元），产权调换房屋斗潭东区7-1-105（期房）价值为872165元。产权调换房屋交付时，据实结清价差款。二、限胡慧雄于收到该决定书十五日内与柯城住建局办理被征收房屋征收补偿安置移交手续。三、被征收人如不服该决定，可在法定期限内申请复议或提起行政诉讼。该补偿决定于2018年5月4日送达胡慧雄。胡慧雄不服该补偿决定，向该院提起诉讼，诉讼请求如前。另查明，胡慧雄与其他被征收人等十一人及王月华不服斗潭危旧房征收决定，于2017年12月21日、2017年12月25日向衢州市人民政府申请行政复议，衢州市人民政府受理后，经听证调查，认为柯城区政府作出涉案征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2018年1月19日作出衢府复［2018］1号、2号《行政复议决定书》，维持涉案征收决定。胡慧雄等人不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销柯政发〔2017〕143号征收决定及相应复议决定。2018年8月6日，该院作出（2018）浙08行初17、27号行政判决，驳回胡慧雄等人的诉讼请求。胡慧雄等人不服该判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院经审理，于2019年6月18日作出（2018）浙行终1255、1256号判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告柯城区政府作为县级人民政府，依法具有依据房屋征收部门申请对涉案被征收房屋作出行政补偿决定的法定职权。本案系不服国有土地上房屋征收补偿决定而提起的行政诉讼，该院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，结合胡慧雄提出的起诉理由及柯城区政府的相关答辩意见等综合评判如下：一、关于被征收房屋价值的补偿，是否低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。在征收程序中，房屋征收部门依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，选定凯宝评估公司为斗潭片区被征收房屋的房地产价格评估机构。凯宝评估公司对被征收房屋进行评估后，公布被征收房屋及安置房初步评估结果，并进行公示，评估报告也依法向胡慧雄送达。评估报告中，评估价值时点为2017年11月2日，即涉案征收决定作出之日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定；估价方法为比较法，亦符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。至于胡慧雄主张被征收房屋应当按照商业用房予以补偿，在征收过程中胡慧雄向征收部门提交了按商业用途认定的申请材料，征收部门认为胡慧雄未能提供2002年3月5日前改变为商业用房并延续使用的证明，故依据《衢州市区国有土地上征收房屋用途认定办法》的规定，被征收房屋不符合改变登记用途的认定条件，按原房屋登记用途予以补偿，该处理并无不当。胡慧雄主张补偿价值严重低于市场价格，依据不足。二、被诉房屋征收补偿决定是否违反法定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门向设区的市、县（市、区）人民政府提出补偿决定方案。补偿决定方案应当包括货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式及相应的补偿标准。设区的市、县（市、区）人民政府应当对补偿决定方案进行审查，将补偿决定方案送达被征收人。被征收人应当自补偿决定方案送达之日起十五日内，提出意见并选择补偿方式。设区的市、县（市、区）人民政府送达补偿决定方案时应当书面告知被征收人，其逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。本案中，征收补偿方案经公示并征求意见，被诉征收补偿决定作出前，房屋征收部门书面征求胡慧雄对补偿决定方案的意见，胡慧雄向房屋征收部门提出了书面意见，房屋征收部门还书面通知胡慧雄参加产权调换房屋选房。胡慧雄诉称未按程序正当原则告知和听取其意见、没有给予产权调换房屋的选择权利，与事实不符。另外，该院注意到，向胡慧雄作出的复核结果和鉴定意见，内容过于简单，说理不够充分，没有表述被征收人申请复核、鉴定的理由，也没有对被征收人提出的理由进行详细回应。虽然现行规范中对于复核结果和鉴定意见的内容没有具体要求，但是对被征收人的异议进行答疑解惑是保障被征收人行使申请复核和鉴定权利的基础，也是对评估、鉴定意见负责的表现形式。只有最大限度的公开评估、鉴定过程，才能保证征收评估结果的客观公正。评估机构与评估专家委员会应当在今后工作中强化说理，做好评估结果的解释说明工作，努力将争议化解在征收过程中。综上，胡慧雄主张涉案房屋征收补偿决定中对被征收房屋价值补偿严重低于市场价格、没有给予产权调换房屋选择权利、违反法定程序等理由均不能成立。被诉房屋征收补偿决定事实依据充分，适用法律法规正确，程序合法。胡慧雄诉请撤销涉案房屋征收补偿决定，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告胡慧雄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡慧雄负担。 胡慧雄上诉称：其房屋为商业用房，有合法有效证书。被诉补偿决定违法，应予撤销。原审判决认定事实错误、审判程序违法，应予撤销。理由如下：（一）原审认定被上诉人选定、委托评估机构合法错误。1.原审查明“2017年9月25日，柯城住建局发布《关于选定房地产价格评估机构的通知》并公示，2017年10月5日柯城住建局与××市柯城区征迁管理办公室发布《关于房地产价格评估机构选定结果的通告》，告知被征收人确定凯宝评估公司为斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的房地产价格评估机构。2017年11月2日，柯城区政府作出涉案房屋征收决定”。由此可见，选定评估机构系在征收决定作出之前。在未确定征收范围的情况下，征收部门及征收实施单位无权委托评估机构。原审未对此时间点进行审查，属认定事实错误。2.被上诉人在未经上诉人等被征收人协商选择评估机构的情况下，单方选定评估机构进行评估，违反相关法律规定，侵害其作为被征收人选择评估机构的合法权利。原审认定被上诉人经过合法程序选定评估机构，系认定事实错误。3.原审根据评估公司于2017年11月13日对其房屋作出的《房屋征收补偿分户初评报告》，认为评估结果合理。而实际情况是，评估公司并未进行实地勘测，且对被征收房屋的价值评估严重低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。4.原审根据评估机构对其房屋作出的《房屋征收价格评估单》，认定上诉人房屋为住宅用房，以住宅用房的价格予以补偿不合理。其房屋使用性质为商业，有合法有效的房产证明和营业许可证。评估机构对其房屋认定为住宅并进行评估，认定事实不清，评估内容和标准错误。因此，评估报告不合法，不能作为补偿的依据。原审对不合法的评估报告予以认定，事实不清。（二）补偿标准不合法，原审草率地认定其合法性，认定事实错误。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法确定”，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定：“除政府用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。”本案征收补偿决定中对其房屋价值的评估明显低于类似房地产的市场价格，评估公司作出的评估价格没有事实和法律依据。被上诉人根据未经法定程序作出的评估报告和征收补偿决定不合理，也是违法的。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案征收补偿决定中，对征收房屋造成的搬迁、临时安置费用补偿不合理，无法保证被征收人平稳地度过临时安置期，补偿内容不全面。而原审对此视而不见，避而不谈。（三）原审明显偏袒被上诉人，违反审判程序。本案中，被上诉人提出的诸多证据于理无据，原审在未查清事实的情况下，均予采信，违背基本的公平、正义，侵害上诉人的合法权益。综上，请求撤销原审判决，撤销被诉补偿决定。 柯城区政府答辩称：（一）被诉补偿决定认定事实清楚、适用法律正确、程序正当；原审判决认定事实清楚，适用法律正确。因旧城区改建公共利益的需要，其作出涉案房屋征收决定并附《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》，于2017年11月2日公告。房屋征收部门为柯城住建局，房屋征收实施单位为衢州市柯城区征迁管理办公室。签约、搬迁期限为2017年11月17日至2017年12月31日，共45天。上诉人位于衢州市××房屋已××潭××区危旧房治理改造国有土地上房屋征收范围，该房屋建筑面积为24.55平方米，房屋用途为住宅，该房屋系混合结构。经选定的具有相应资质房地产价格评估机构凯宝评估公司评估，被征收房屋的评估金额为252129元（不含装修、附属物价值）。在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，经房屋征收部门、房屋征收实施单位相关工作人员与上诉人进行了多次商谈，均未能达成征收补偿协议。房屋征收部门于2018年1月3日作出《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收被征收人胡慧雄的补偿决定方案》，其经审查后连同征求意见通知一并于2018年1月5日送达给上诉人，因上诉人未在规定期限内就补偿方式提出意见也未继续协商达成协议，其于2018年5月4日根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出房屋征收补偿决定，要求上诉人于收到补偿决定书十五日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置移交手续。该决定于2018年5月4日送达上诉人。（二）上诉状中相关问题的说明。1.关于评估机构选定及房屋评估价值问题。（1）评估机构由被征收人多数确定。涉案项目的房地产评估机构，系经自愿报名后，由征收范围内被征收人投票选择确定，经组织投票，参与投票的被征收人超过全体被征收人半数以上且参与投票的被征收人半数以上共同选择了同一家房地产价格评估机构，视为通过多数确定。该评估机构确定方式符合征收政策以及征收补偿方案的规定要求。（2）房屋评估价值合理。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，案涉项目系由被征收人选定的凯宝评估公司依法评估，公布被征收房屋及安置房初步评估结果后并进行说明解释，评估报告也依法向上诉人送达。评估时点、评估方法选择均符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。同时，评估机构在本项目范围内按照同一标准作出的绝大多数评估报告都得到相应被征收人的认可，并自愿签订征收补偿协议，侧面反映了相关评估价值具备客观性和公正性。相反，上诉人认为评估标准偏低，依据不足。2.关于征收补偿标准。涉案房屋征收决定已经（2018）浙行终1255、1256号生效判决予以维持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。为了便于本案的审理，其再次陈述补偿标准相关问题：（1）补偿依据为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《衢州市区国有土地上房屋征收与补偿办法》以及《衢州市区国有土地上房屋征收补助和奖励标准》。（2）补偿奖励名目：被征收房屋价值补偿、装修及附属物补偿；征收房屋造成的搬迁、临时安置费用等；配合征收工作的，可以给予相关奖励，包括配合房屋征收调查、评估奖励，按期腾空搬迁奖励，单元和楼幢（组片）完全签约奖励，此外根据选择的补偿方式不同还有货币化安置奖励以及购房补助。被诉征收补偿决定中，有关房屋价值、装修及附属物价值、搬迁费、临时安置费等补偿均明确予以确定，房屋评估价值并不低于类似房地产的市场价格，而因上诉人未达到奖励兑现条件即在规定期限内签约，故相关奖励不能兑现。综上。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 经审理，除涉案房屋用途相关事实外，对原审判决认定的事实予以确认。另查明，涉案房屋位于衢州市××号，系上诉人于2004年9月从衢州市衢江区粮食局拍卖取得。衢州市衢江区粮食局出具的说明记载，涉案房屋由原衢县粮食局于1987年购买取得，系营业店铺结构，曾用于原衢县粮油贸易公司的营业门市部。胡慧雄的拍卖成交确认书记载，涉案房屋为阿妹洗烫店租用。办理房产证时，契税按照非普通住宅3%的税率缴纳；契证记载的转移方式为营业房，房屋用途为商业；房产证中房屋状况设计用途一栏空白。办理土地证时，土地使用权出让合同及土地证记载的土地性质为住宅用地。《浙江省财政厅关于契税征管若干政策的通知》（浙财农税字［2004］11号）第六条规定：普通住宅、别墅和办公营业用房的认定，以规划管理部门确定的土地规划用途和建设主管部门确定的工程项目的具体性质，或经有关部门批准改变用途后的房屋性质来进行区分，分别按适用的税率征收契税。第八条规定：为清理欠税，促进征收入库，对目前尚未办理纳税申报手续且分属不同时期契税税率的应税未税项目，实行适用税率归并调整，统一按现行税率执行，即统一为土地3%，房屋3%（其中普通住宅1.5%），并可适当参照计税基准价核定征收。 本院认为，本案审理的重点是，被诉补偿决定认定涉案房屋用途系住宅，依据是否充分。 首先，关于权属证书登记的情况。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条第一款规定：被征收房屋用途按照房屋登记记载的用途确定；房屋登记未记载用途或者经城乡规划主管部门依法批准改变用途但未作房屋用途变更登记的，按照城乡规划主管部门批准的用途确定。本案中，涉案房屋房产证登记未记载用途，而胡慧雄在办理房产证时，契税按照非普通住宅3%的税率缴纳，契证记载的房屋转移方式为营业房、房屋用途为商业。因此，依据涉案房屋的房产证登记尚不足以明确其用途。根据《衢州市区国有土地上征收房屋用途认定办法》第五条的规定，房屋用途不明确的，应按照相关规划许可证记载的用途和土地证登记的用途予以确认。在二审审理过程中，被上诉人经本院要求未能提供有关涉案房屋规划许可的证据材料。在此情形下，仅凭土地证记载的用地性质尚不足以认定涉案房屋用途系住宅。 其次，关于涉案房屋实际使用的情况。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条第二款规定：1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前已改变房屋用途并以改变后的用途延续使用的，按照改变后的用途确定。本案中，双方当事人对胡慧雄于2004年9月拍卖取得涉案房屋后一直用于经营的事实无异议；但对于1990年4月1日前及之后至2004年9月期间涉案房屋使用情况的事实，双方均未提供充分证据证明。胡慧雄提供的衢州市衢江区粮食局出具的说明以及拍卖成交确认书，可以反映衢州市衢江区粮食局于1987年购得涉案房屋后曾用于原衢县粮油贸易公司营业门市部，2004年涉案房屋用于阿妹洗烫店经营。据此，在胡慧雄已经提供初步证据证明涉案房屋在上述期间曾作为营业用房使用事实的情形下，基于拍卖前胡慧雄不占有使用涉案房屋，不掌握房屋使用情况的证据，而被上诉人作为行政管理机关向相关职能部门调查收集证据更加便利等因素考量，涉案房屋在上述期间使用情况事实的举证责任由被上诉人承担更为合理。因此，房屋征收部门以胡慧雄未能提供2002年3月5日前改变为商业用房并延续使用的证明为由，认定涉案房屋不符合改变登记用途的认定条件，证据尚不充分。 综上，被诉补偿决定认定涉案房屋用途为住宅依据不足，系主要事实认定不清，依法应予撤销。原审判决驳回胡慧雄的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款、第七十条第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销衢州市中级人民法院于2019年6月27日作出（2018）浙08行初58号行政判决； 二、撤销衢州市柯城区人民政府于2018年5月4日作出的柯政征补字〔2018〕第05号《衢州市柯城区人民政府房屋征收补偿决定书》； 三、责令衢州市柯城区人民政府在本判决生效后两个月内重新作出补偿决定。 四、二审案件受理费合计人民币100元，由被上诉人衢州市柯城区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  楼缙东 审判员  唐维琳 审判员  周进海 二〇二〇年六月二日 书记员  张 莹