广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终105号上诉人（原审原告）：珠海市建安机电安装工程有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：黄建中，董事长委托诉讼代理人：招金泳，北京德恒（珠海）律师事务所律师被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市************法定代表人：王朝晖，局长委托诉讼代理人：肖深洞，珠海市自然资源局香洲分局副局长。委托诉讼代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。上诉人珠海市建安机电安装工程有限公司（以下简称建安公司）因与被上诉人珠海市自然资源局不履行法定职责一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初399号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2012年，建安公司向珠海市国土资源局递交了《关于请求办理改制房地产更名和功能变更手续的报告》，2013年8月21日，珠海市国土资源局作出珠国土函[2013]645号《关于珠海建安机电安装工程有限公司申请办理改制后房地产权属变更手续的复函》（以下简称2013年645号《复函》），回复建安公司：经研究报请市政府同意，同意原珠海市建筑安装工程公司机电设备安装公司位于吉大九洲大道莲花山第五十二栋第一层建筑面积为787.52平方米、第二层建筑面积787.53平方米和位于吉大景山路莲花山第五栋首层建筑面积为234.56平方米的房地产办理划拨土地使用权转出让手续。上述房产登记为非住宅用途，请你公司准备相关材料先向市住房和城乡规划建设局申请明确用途后，再到我局按办理划拨土地使用权转让当时的地价标准补交地价款，土地使用权出让年限自市政府批准之日起计算，土地使用权由划拨转为出让性质，不得改变原土地批准使用功能。完成用地由划拨转出让，同意上述房地产的权属变更至珠海市建安机电安装工程有限公司名下并按规定完成相关税费。建安公司不服，于2013年10月21日向珠海市人民政府申请行政复议。2013年12月19日，珠海市人民政府作出珠府行复[2013]133号《行政复议决定书》，维持了珠海市国土资源局作出的2013年645号《复函》。建安公司没有提起诉讼。2018年11月22日，建安公司向广东省人民政府信访，提交《关于恳请督促珠海市人民政府尽快解决我司改制历史遗留问题还改制企业公平的报告》，请求1.珠海市建筑安装工程公司机电设备安装公司房产证所有人名称变更为珠海市建安机电安装工程有限公司；2.以上房产土地证土地性质“划拨地”改为“出让地”；3.以上房产证土地规划功能“厂房、仓库”改为“办公、商业、住宅”。珠海市国土资源局香洲分局收到转办后，于2019年1月17日，作出珠国土香信访告[2019]2号《信访事项处理意见书》，告知建安公司法定代表人黄建中，上述1、2项申请事项，市国土资源局已于2013年8月21日作出2013年645号《复函》答复珠海市建安机电安装工程有限公司。上述第3项事宜，请径向市住房和城乡规划建设局申请办理。对于建安公司提出的办理划拨土地使用权转让应当补交的地价款，根据《珠海市地价管理规定》第十一条第（一）项规定：经依法批准，地上有合法建筑物的划拨国有建设用地使用权土地取得方式改为出让（含转让）且不改变原批准用途的，按照办理变更登记当时相应用途的基准地价补交地价。2019年2月14日，建安公司向珠海市国土资源局提交《关于对申请复查的函》。2019年3月21日，珠海市自然资源局对香洲国土分局作出《珠海市自然资源局关于撤销珠海市国土资源局香洲分局信访事项处理意见书的决定》（珠自然资字[2019]175号），告知香洲分局，对于黄建中的复查申请，决定撤销香洲分局作出的《信访事项处理意见书》，请香洲分局按有关规定，告知信访人通过法定途径解决诉求。2019年4月15日，珠海市国土资源局香洲分局作出《关于撤销信访事项处理意见书的告知函》，告知建安公司法定代表人黄建中上述意见。并于4月18日送达黄建中。2019年5月14日，建安公司再次向广东省人民政府信访办发出《关于请求给予信访件的复函进行复查的报告》。2019年6月6日，珠海市自然资源局作出《关于给予粤访（2018）10355号信访件复函进行复查的复函》（珠自然资函[2019]1225号），告知建安公司：一、关于撤销信访事项。香洲分局已将上述事项告知。二、关于变更建筑功能。经核涉及申请改功能房屋，未在改制后进行更名，产权单位仍为珠海市建筑安装工程公司机电设备安装公司。依据《珠海市经济特区城乡规划条例实施办法》第四十二条，请依程序进行房屋权属变更后，以权属人身份持相关资料向我局递交该功能申请，我局将依程序审理。三、关于地价问题，依据珠府[2016]6号第十一条第一款规定，及珠海市国土资源局2013年《复函》已提出明确处理意见。并告知不再受理此信访事项，请你司通过法定途径解决诉求。该复函于2019年6月11日送达建安公司。2019年6月26日，建安公司向珠海市自然资源局提出《关于请求办理不动产权利人名称、房屋功能、土地性质等变更事项的函》，请求：1.对建安公司权益内的房产进行房屋所有权证所有权人名称变更，所有权人由珠海市建筑安装工程公司机电设备安装公司变更为建安公司；2.对建安公司权益内的房产的功能进行变更，吉大九洲大道莲花山第五十二栋第一层731.52平方米由工业厂房功能改为商业功能；二层787.53平方米由工业厂房功能改为办公写字楼功能，吉大景山路莲花山第五栋地下234.56平方米房产进行功能变更，由仓库功能改变为住宅功能；3.对建安公司权益内的土地进行土地属性变更，由国有划拨用地改为出让土地。2019年10月8日，建安公司向一审法院起诉。2019年11月11日，珠海市自然资源局作出《珠海市自然资源局关于办理不动产权利人名称、房屋功能、土地性质等变更事项的复函》（以下简称《复函》），告知建安公司：2013年原市国土局以2013年645号《复函》函复建安公司。鉴于此批复做出时间较早，且近年来土地管理政策已有变化，我局需要按程序重新报请市政府明确划拨转出让事宜（含地价标准及功能）。涉及房地产登记为非住宅用途事宜，我局将会同你司前往市档案馆、市城建档案馆等单位核查相关规划报建等资料。等情况核查清楚后，我局将上报市政府审批，再给予贵司明确答复。建安公司一审的诉讼请求为：1.确认珠海市自然资源局收到建安公司的《函》后，至今没有做出任何处理和答复行为违法；2.判令珠海市自然资源局在一定期限内对建安公司申请办理的不动产权利人名称、房屋功能、土地性质等变更事项作出处理和答复；3.由珠海市自然资源局承担本案诉讼费。一审法院判案理由及结果一审法院认为，本案的争议焦点为建安公司的起诉是否符合人民法院的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，建安公司曾于2012年向珠海市国土资源局递交了《关于请求办理改制房地产更名和功能变更手续的报告》，珠海市国土资源局2013年645号《复函》已告知同意建安公司补交地价款后办理涉案房地产办理划拨转出让手续，即建安公司所要求的变更土地性质。其次，市国土资源局亦告知建安公司，土地使用权由划拨转为出让性质，不得改变原土地批准使用功能。即针对的第2项功能变更请求，珠海市国土资源局已经答复。再次，《复函》也答复完成用地由划拨转出让，同意上述房地产的权属变更至建安公司名下，即建安公司所请求的所有权人变更。建安公司请求珠海市自然资源局办理的事项，与其2012年提出的请求一致，珠海市国土资源局于2013年已经一一答复建安公司，告知其办理程序。且建安公司也申请了行政复议，经复议珠海市人民政府维持了市国土资源局作出的《答复》。且在2019年6月6日珠海市自然资源局作出的《关于给予粤访（2018）10355号信访件复函进行复查的复函》（珠自然资函[2019]1225号）中，珠海市自然资源局再次告知建安公司关于变更建筑功能的办理程序及地价问题其后，建安公司再次要求珠海市自然资源局对同样请求作出答复，进行重复处理。珠海市自然资源局是否答复建安公司，对建安公司的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”因此建安公司的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回起诉。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十九条之规定，裁定驳回建安公司的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回建安公司。当事人二审诉辩主张上诉人建安公司的二审诉讼请求为：1.撤销一审行政裁定；2.指令珠海市金湾区人民法院继续审理。具体理由如下：首先，一审裁定认定事实存在明显错误。其一，上诉人申请办理的不动产权利人名称、房屋功能、土地性质等三个变更事项属于被上诉人的法定职责；被上诉人没有在法定期限内履行职责；被上诉人的不作为已严重侵害上诉人依法要求行政机关在法定期限内履行法定职责的合法权益。因此，一审裁定还认为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，显然是错误的，若按此逻辑，则行政机关都可以不用履行法定职责了。其二，一审裁定认为珠海市国土资源局曾于2013年作出2013年645号《复函》及2019年6月6日被上诉人曾作出《关于给予粤访（2018）10355号信访件复函进行复查的复函》进行了答复，故本案中对上诉人2019年6月27日的申请办理行为是否答复都对上诉人合法权益明显不产生实际影响，因此，一审裁定认为无需为上诉人办理、无需进行处理和答复，对上诉人的起诉予以驳回也显然是错误的。被上诉人2019年11月11日作出的《珠海市自然资源局关于办理不动产权利人名称、房屋功能、土地性质等变更事项的复函》中，告知2013年645号《复函》的答复由于土地管理政策的变化，需要重新报市政府明确划拨转出让事宜（含地价标准及功能），房屋功能也要核查清楚相关资料后上报市政府再给予上诉人明确答复。一审裁定认为2013年已有答复、现在答不答复对上诉人权利义务不产生明显实际影响显然是错误的。其次，一审裁定在法律适用方面存在明显错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”以及第六十九条第一款第八项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，显然是针对于行政作为行为、而不是针对于行政不作为行为的。一审裁定将被上诉人的行政不作为行为归为行政作为行为，显然适用法律错误。本案中，被上诉人的行政不作为行为针对的就是上诉人的申请办理行为，因此是肯定有利害关系的。即便被上诉人答不答复对上诉人权利义务不产生实际影响，但三个变更事项尚未实现，被上诉人依法还有继续为上诉人办理的义务和职责，法院也有依法判决责令被上诉人继续履行义务的职责。因此，一审裁定驳回建安公司的起诉显然是错误的。被上诉人珠海市自然资源局答辩称：原珠海市国土资源局作出的珠国土函2013年645号《复函》，对上诉人建安公司的三项请求已有明确处理意见，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审行政裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，请予维持。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人建安公司申请办理的不动产权利人名称、房屋功能、土地性质等三个变更事项属于2013年原珠海市国土资源局已经作出了答复处理并经过了行政复议的重复申请事项，被上诉人无须再次作出重复处理，亦即未重复答复不属于不履行法定职责的行为，且对上诉人的权利义务不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。一审法院关于“建安公司2019年6月请求珠海市自然资源局办理的事项，与其2012年向原珠海市国土资源局申请办理的事项完全一致，珠海市国土资源局于2013年已经一一答复建安公司，告知其办理程序”的事实认定正确，对“建安公司再次请求珠海市自然资源局对同样请求作出答复，进行重复处理，珠海市自然资源局是否答复建安公司，对建安公司的权利义务不产生实际影响”的评判正确，本院予以认同。上诉人的各项上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 黄莎莎二〇二〇年六月一日书记员 王 嘉