山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终185号   上诉人（原审原告）五台县陈家庄乡李家庄村学瑞养鱼专业合作社，住所地五台县陈家庄乡李家庄村。   法定代表人刘某，该合作社经理。   委托代理人符某，北京德和衡（太原）律师事务所律师。   委托代理人李某，山西百沃律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）五台县人民政府，住所地五台县向前街。   法定代表人武某，该县县长。   参与诉讼行政负责人赵补文，该县副县长。   委托代理人戎某，山西神业律师事务所律师。   上诉人五台县陈家庄乡李家庄村学瑞养鱼专业合作社（以下简称学瑞养鱼合作社）因诉被上诉人五台县人民政府行政补偿一案，不服山西省大同市中级人民法院（2019）晋02行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人学瑞养鱼合作社的委托代理人符某、李某，被上诉人五台县人民政府参与诉讼行政负责人赵补文及委托代理人戎某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   学瑞养鱼合作社的一审诉讼请求：1.判决被告对因关停原告养鱼场而给原告造成的550万元的经济损失进行补偿。2.本案的诉讼费由被告承担。   原审法院经审理查明，学瑞养鱼合作社系五台县陈家庄乡李家庄村养殖户。2011年11月4日，五台县人民政府给刘某颁发了水域滩涂养殖证，养殖权期限2011年10月4日至2040年4月1日。2017年1月4日五台县工商行政管理局给学瑞养鱼合作社颁发了营业执照。2017年4月18日，五台县水污染防治工作领导组办公室给陈家庄乡党委、政府印发《五台县水污染防治工作领导组办公室关于对全县公路和河道沿线乱建乱堆等违法行为清理整顿的通知》，主要内容为：“经查，你乡境内公路和河道沿线及视野范围内违法违规乱堆乱建共有27处，其中：乱堆19处，乱建8处。经我县水污染防治领导组决定，要求你乡在4月底之前清理修复完毕。”陈家庄乡人民政府分别于2018年5月13日和2018年6月20日给学瑞养鱼合作社下发《清河专项行动限期整改通知书》，责令其接到通知后在规定期限内自行将渔场拆除。2018年7月20日、2018年8月20日陈家庄乡人民政府给学瑞养鱼合作社下发《限期清理通知单》，要求其限期自行清理完毕，恢复原貌。   原审法院认为，本案系学瑞养鱼合作社主张在其获得相应行政许可的情况下，五台县人民政府作出的《五台县水污染防治工作领导组办公室关于对全县公路和河道沿线乱建乱堆等违法行为清理整顿的通知》，侵害了其信赖利益而给其造成损失，要求五台县人民政府给予行政补偿的行政诉讼案件。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，《五台县水污染防治工作领导组办公室关于对全县公路和河道沿线乱建乱堆等违法行为清理整顿的通知》仅是五台县人民政府向陈家庄乡党委、政府作出的要求其在规定时间内对境内违法违规乱堆乱建行为清理修复，进行整改的通知文件，该通知既无关停学瑞养鱼合作社养鱼场的内容，又无变更或者撤回给其的行政许可的内容。五台县人民政府在本案中没有对学瑞养鱼合作社作出过关停其养鱼场或变更、撤回其行政许可的行政行为，故其要求五台县人民政府因关停养鱼场而给学瑞养鱼合作社造成的经济损失进行补偿没有事实和法律依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，故判决：驳回学瑞养鱼合作社的诉讼请求。   学瑞养鱼合作社上诉请求：1.依法撤销山西省大同市中级人民法院（2019）晋02行初11号行政判决，请求判决被上诉人对因关停上诉人养鱼场而给上诉人造成的550万元的经济损失进行补偿；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   事实和理由：1.一审法院认定事实错误。2010年以来，上诉人响应被上诉人招商引资政策在五台县进行虹鳟鱼养殖，先后办理了营业执照和水产养殖证等证照手续，一直合法经营。2018年7月19日，被上诉人召开水污染治理工作会议，决定关停上诉人养鱼场。根据被上诉人的决定，被上诉人下属单位五台县环保局查封了上诉人的饲料库、五台县水污染防治工作领导组对上诉人养鱼场强制断电、陈家庄乡人民政府及李家庄村委先后下发关停清理通知，被上诉人通过各部门联合执法的目的就是为了逼迫上诉人关停养鱼场。2019年4月9日，上诉人才得知，被上诉人以其组建的五台县水污染防治工作领导组的名义下发五水防办发〔2017〕10号文要求关停上诉人养鱼场。在本案的一审过程中，被上诉人也认可其所采取的一系列措施，目的就是要关停上诉人的养鱼场，这一问题根本不是一审的焦点。但是一审法院在判决书中，却认定被上诉人所发的通知没有关停上诉人养鱼场的内容，亦没有对上诉人作出过关停养鱼场的行政行为。这一认定置一审过程中双方均认可的事实于不顾，更是不符合客观实际情况，因而是完全错误的。被上诉人下发的清理文件中，明确了需要清理的对象数量，这些被清理的对象中就包括上诉人。被上诉人的行为直接侵害了上诉人的合法权益，因而上诉人的请求符合法律规定。   一审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”被上诉人向上诉人颁发营业执照和水产养殖证属于典型的行政许可行为，上诉人基于对该许可行为的信赖投入巨资修建了养鱼场，投入鱼苗，在鱼苗养殖期间内被上诉人采取了一系列行为，导致上诉人无法继续养殖，造成巨额损失。上诉人的水产养殖证是由被上诉人颁发的，被上诉人为了完成清理、整改等任务而关停上诉人的养鱼场，对上诉人造成损失，完全符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，上诉人有权获得行政补偿。   五台县人民政府答辩称，1.水污染防治行动计划是国务院为了保障国家水安全而制定的，答辩人负有统一领导实施全县水污染防治工作的法定职责。为建设“蓝天常在、青山常在，绿水常在”的美丽中国，2015年国务院发布了“水十条”，山西省人民政府制定了晋政发〔2015〕59号《山西省水污染防治工作方案》，坪上泉域被列为重点保护区，且五台坪上泉饮用水工程是2011-2020年国家级地下饮用水源污染防治示范项目重点工程。各级地方人民政府是实施水污染防治行动计划的主体，要制定并公布水污染防治工作方案，逐年确定分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标。2016年，答辩人制定了《2016-2020年五台县水污染防治工作方案》，成立了五台县水污染防治工作领导小组，统一领导全县水污染防治工作。从2016年起每年都要制定水污染防治行动计划，对四类水体制定年度目标，分解落实四大任务。2018年水污染防治行动计划将排查和清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口，修复流域水生态列为重点任务。要求持续推进河道清淤、清理垃圾、清除违法建筑的清河行动，地表水国考断面上游河道清理率达到100%。答辩人为完成省、市行动计划的目标和要求，保证五台县断面稳定达到地表水二类标准，对全县河道沿线乱建乱堆违法行为进行了清理整顿。通过舆论宣传、召开各种会议，安排部署各乡镇对辖区内的乱建乱堆问题限期清理修复完毕。   2.被答辩人的养鱼场建设项目违法。养鱼场项目建设应符合环境保护相关法律法规的规定。《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。《中华人民共和国水污染防治法》第十九条第一款规定新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。《山西省泉域水资源保护条例》第十四条规定在泉域范围内新建、改建、扩建工程项目建设单位须持有环境保护行政主管部门和主管该泉域的水行政主管部门批准的对泉域水环境影响的评价报告，发展和改革行政主管部门方可立项。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。可见，在环境敏感的一级水源保护区内进行淡水养殖，应当按照法律规定编制环境影响报告表，报有审批权的生态环境主管部门审批，否则不得开工建设。被答辩人虽然持有工商营业执照、滩涂养殖证，但未依法报批建设项目环评报告表，其擅自在清水河流域，坪上泉域重点保护区范围和主河道管护区开工建设养鱼场，违反了国家法律法规的相关规定，属违法建设项目。   3.未经环评的养鱼场是违法建设，不符合获得行政补偿的法定条件。行政补偿是对行政相对人的合法权益，或行政相对人为公共利益而使自己的合法权益受到损害时，国家弥补行政相对人损失。本案的养鱼场虽取得营业执照、养殖证，但未经环评、河道管理等相关部门批准建设养鱼场，污染水质、影响行洪，损害了社会公共利益。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。   本院另查明，2019年10月-11月，上诉人的养鱼场被拆除。   本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，五台县人民政府给上诉人颁发了水域滩涂养殖证，使学瑞养鱼合作社依法享有使用该水域从事养殖的权利，该项权利属于用益物权，受法律保护。五台县人民政府成立了五台县水污染防治工作领导组办公室，该办基于环境保护公共利益的需要，下发《五台县水污染防治工作领导组办公室关于对全县公路和河道沿线乱建乱堆等违法行为清理整顿的通知》，虽然该通知是向乡党委、政府作出的，但该通知清理整顿的范围包括了上诉人的养鱼场，客观上造成上诉人无法根据水域滩涂养殖证继续从事养殖，致使上诉人所持有的水域滩涂养殖证被实际变更，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，行政机关应当依法给予补偿。   《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，上诉人虽主张通过律师函给五台县人民政府提交过补偿申请，但被上诉人不认可一审时上诉人出具过该份文件，其向法庭提供的证据也无该组证据。在二审庭审中，上诉人出具的该份律师函中虽然提到了补偿，但在该函中只是提到就补偿问题进行磋商，并没有明确的补偿申请和补偿数额，因此上诉人不能证明其曾向行政机关提出过行政补偿申请，其直接向人民法院提起诉讼不符合上述规定。   综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：   撤销山西省大同市中级人民法院（2019）晋02行初11号行政判决；   驳回五台县陈家庄乡李家庄村学瑞养鱼专业合作社的起诉。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 卞俊梅   审 判 员 成 堃   审 判 员 徐立军     二〇二〇年六月二十八日   法官助理 董丽娟   书 记 员 秦 凯