西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初769号     原告郭风英，女，1957年7月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西咸新区。   委托代理人姜德杰，男，1957年5月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西咸新区，系郭风英之夫。   委托代理人魏政选，陕西秦隆律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人张宏伟，主任。   委托代理人朱雷，该管委会工作人员。   委托代理人**，陕西永嘉信律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   负责人康军，主任。   委托代理人雷方宇，该管委会工作人员。   委托代理人刘星，北京市康达（西安）律师事务所律师。   原告郭风英不服被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称XX城管委会）2019年11月7日作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号土地行政处罚决定及被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会（以下简称西咸新区管委会）2020年2月7日作出的西咸政复决字[2020]9号行政复议决定，于2020年2月17日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告郭风英委托代理人姜德杰、魏政选，被告XX城管委会委托代理人朱雷、**，被告西咸新区管委会委托代理人雷方宇、刘星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告XX城管委会下属陕西省西咸新区XX城自然资源局（以下简称XX城自然资源局）于2019年11月7日作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》，认定郭风英未经依法批准，XX街XX村集体土地3846.18㎡建化肥厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，决定对原告郭风英处罚如下：没收郭风英在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米10元的罚款，共计38461.8元。原告郭风英不服该行政处罚决定，向西咸新区管委会提出行政复议申请，被告西咸新区管委会于2020年2月7日作出的西咸政复决字[2020]9号《行政复议决定书》，认为XX城自然资源局认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》。   原告郭风英诉称，2019年11月7日，XX城自然资源局工作人员给原告送达了陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》，认为原告非法占地，并对原告作出了没收新建建筑物和设施，罚款38461.8元的具体行政行为。原告认为该具体行政行为违法、错误，依法应予撤销，遂向被告西咸新区管委会提出复议，2020年2月10日收到被告西咸新区管委会作出的[2020]9号行政复议决定书，该决定书维持了陕泾河资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》。原告认为陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》及西咸政复决字[2020]9号行政复议决定书均错误，应予以撤销理由如下：一、该决定书处罚主体错误。该宗土地的使用人是陕西省泾阳县通达专用肥有限责任公司（以下简称通达公司），不是原告个人。因此，被告XX城管委会作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》将原告个人作为处罚主体严重错误。被告西咸新区管委会予以维持更是错误。二、本案不存在违法占地的情形。上世纪九十年代初期，为了发展乡镇企业，促进泾阳经济的发展，泾阳县成立了吉元工业小区，利用该宗土地兴办乡镇企业。原告郭风英投资兴办了通达公司。1999年4月，泾阳县人民政府给通达公司颁发了泾集建（99）字第6-054号集体土地建设使用证，用途为工业。2000年2月泾阳县人民政府对通达公司所建房屋颁发了咸阳市房权证泾阳县字第0801号房屋所有权证书，因此，该宗土地不属于违法占地。三、陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》系XX城自然资源局作出，被告西咸新区管委会给原告送达的《补正行政复议申请通知书》第一条也证实，XX城自然资源局不具有独立的行政主体资格，其超越职权以自己的名义作出的行政处罚决定书违法，也应撤销。综上，被告XX城管委会作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》及被告被告西咸新区管委会作出的西咸政复决字[2020]9号行政复议决定书主体错误，超越职权，所作决定书事实不清，证据不足，该具体行政行为应予撤销，故原告诉至法院，请求：撤销被告陕西省西咸新区XX城管理委员会作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》及被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会作出的西咸政复决字[2020]9号行政复议决定书。   原告郭风英向本院提交了以下证据：   1.《土地行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，证明被告作出了行政处罚并复议维持，引发本案。   2.集体土地建设使用证一份，证明涉案集体土地建设用地的主体是陕西省泾阳县通达专用肥有限责任公司，被告处罚郭风英属于被处罚主体错误；通达公司使用该集体建设用地已经泾阳县人民政府批准，并颁发了集体土地建设使用证，属于合法使用；原处罚决定和复议决定依据的事实错误，处罚决定和复议决定均应予以撤销。   3.房屋所有权证一份，证明涉案土地上所建房屋泾阳县人民政府2000年2月17日已经颁发房屋所有权证，涉案房屋系合法财产；该房屋不属于未经批准，非法占用土地建设；原处罚决定和复议决定没收该房屋的决定错误，该处罚决定和复议决定均应予以撤销。   4.补正通知书一份，证明XX城自然资源局无权以自己的名义对外作出处罚决定，其作出的[2019]99号《土地行政处罚决定书》属于超越职权，应予撤销，西咸新区管委会明知XX城自然资源局无权以自己的名义作出[2019]99号《土地行政处罚决定书》，仍经复议予以维持错误，该处罚决定和复议决定均应予以撤销。   5.泾干街办吉元村委会证明两份，证明通达公司法定代表人郭某某（郭治清）与原告郭风英系兄妹。   6.证明两份，证明涉案土地使用权属于通达公司。   7.通达公司营业执照、税务登记表，证明原告租赁涉案土地后用于兴办通达公司，泾阳县政府给通达公司颁发了集体土地建设使用证和房屋所有权证。   8.证人李某某、郭某某证言，证明原告郭风英为兴建通达公司租用的涉案土地。   被告XX城管委会辩称，被告对原告郭风英作出处罚决定，事实认定清楚，处罚程序合法，法律适用正确，依法应当予以维持。原告郭风英以其名义租赁土地并交纳租赁费，并在未取得任何建设用地审批手续的情形下，私自进行非法建设。其所称的通达公司与其违法占地行为无关，涉案行政处罚决定书的处罚对象正确。被告依法对原告郭风英的违法行为进行查处的过程中，就涉案项目是否办理土地审批手续等情况向原告进行了调查询问，并对项目现场进行了实地勘测、进行了现场拍摄，制作了调查报告等，依法告知原告享有的法定权利。整个执法过程完全符合《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》的相关规定，程序合法。原告郭风英未经批准，XX街道办事处XX村XX组土地3846.18㎡建设仓库、彩钢棚的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条对其进行处罚，认定事实清楚，适用法律正确。西咸新区由陕西省人民政府设立，2017年由西安市人民政府托管，并经西安、咸阳两市政府授予、移交相应的社会、经济、行政管理职能，被告XX城管委会作为西咸新区XX城社会、经济、行政事务的职能管理机关，依据法律和政策享有XX城辖区内包括土地管理的管理权限，XX城XX城管委会履行具体土地管理职能的部门，有权对原告郭风英的违法行为进行查处。综上，原告郭风英的行为属违法用地行为，应予以依法查处，被告XX城管委会的处罚事实清楚，程序正当，适用法律正确，请求法院依法应予驳回原告诉讼请求。   被告XX城管委会向本院提交了以下证据:   1.违法线索登记表；   2.证明；   3.立案呈批表；   4.土地违法案件询问笔录；   5.郭风英违法占地面积测量成果图、XX城利用总体规划图、XX城土地利用现状图；   6.土地违法案件调查报告；   7.土地行政处罚告知书及相应的送达回证、送达照片；   8.土地行政处罚听证告知书及送达回执；   9.土地行政处罚决定书及送达回执；   10.郭风英与吉元村委会签订的土地租用合同书及租赁费交纳凭据；   以上证据证明被告作出的处罚决定事实认定清楚，程序合法，法律适用正确。   11.陕西省人民政府印发关于加快西咸新区发展若干政策的通知；   12.西安市人民政府关于授权西咸新区行使辖区内行政和社会管理职能的决定；   13.咸阳市人民政府、西咸新区管委会签署的关于西咸新区全面行使托管范围内行政和社会管理职能的授权协议；   14.关于调整优化西咸新区XX城XX委管委会部分机构和职能的通知。   以上证据证明被告拥有XX城辖区内包括土地管理的管理权限，XX城自然资源局作为被告履行具体土地管理职能的部门，有权对原告的违法行为进行查处。   被告西咸新区管委会辩称，被告西咸新区管委会作出的西咸政复决字[2020]9号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，应当驳回原告的诉讼请求。一、被告办理该行政复议案件程序合法。原告郭风英于2019年11月22日向被告提出复议申请，被告于2019年11月25日要求原告补正复议申请材料，原告于2019年12月2日向被告提交补正后的复议申请材料。被告收到补正后的复议申请材料后，于2019年12月10日向被告XX城管委会下发《行政复议答复通知书》，被告XX城管委会于2019年12月18日向被告西咸新区管委会提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。被告西咸新区管委会经审理后于2020年2月7日作出《行政复议决定书》，并于同月8日将该《行政复议决定书》邮寄送达至原告。二、被告办理该行政复议案件事实清楚，适用依据正确。1、关于XX城自然资源局的法定职权问题。根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告XX城管委会下属的XX城XX城辖区范围内土地行政主管职能部门，依法拥有土地行政处罚的法定职权。2、关于涉案决定书认定的事实问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，原告郭风英建设的化肥厂需办理用地审批手续，但原告郭风英至今并未申请，也未获得相应用地审批手续，因此属于违法占地行为。3、关于涉案决定书的法律适用问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。原告郭风英违法占地面积为3846.18㎡，XX城自然资源局对原告处以每平方米10元的罚款，共计38461.8元并无不当。4、关于涉案决定书的程序问题。被告XX城管委会下属的XX城自然资源局在查处该违法案件过程中，进行了调查询问、实地勘测、内部审查；在拟作出土地行政处罚前，履行了事先告知义务，并告知原告享有陈述、申辩及提起听证的权利；在作出处罚决定后，依法及时送达了原告郭风英。XX城自然资源局办理该土地违法案件程序合法。另，涉案土地违法案件办理程序均发生在2020年1月1日前，XX城自然资源局办理该案适用2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定并无不当。且现行有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、六十条、六十一条同样规定乡镇企业建设用地需要办理相应的审批手续，适用旧法并不会因此加重行政相对人的责任。综上，被告西咸新区管委会办理该行政复议案件程序合法，事实清楚，适用依据正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告西咸新区管委会向本院提交了以下证据:   1.行政复议申请；   2.补正行政复议申请通知书；   3.行政复议申请及行政复议材料签收单；   4.行政复议答复通知书；   5.行政复议答复书；   6.行政复议决定书及邮寄单、邮寄记录查询结果。   以上证据证明西咸管委会于2020年2月7日作出的行政复议决定书经过了立案、调查、审理程序，且未超过法定的办案期限，程序合法。   经庭审质证，原告郭风英对被告XX城管委会提交的证据10中郭风英与吉元村委会签订的土地租用合同书的关联性不认可，认为是郭风英租赁门面房的合同，并非租赁涉案土地合同；对被告XX城管委会提交的其他证据的真实性均认可，证明目的均不予认可，认为被告XX城管委会可以行使土地管理方面的职权，XX城自然资源局无权以自己的名义对外作出处罚决定，其作出的[2019]99号《土地行政处罚决定书》属于超越职权，该组证据也无法证明原告未取得任何的建设用地审批手续的情形下，私自进行非法建设。原告郭风英对被告西咸新区管委会提交证据的真实性认可，但对被告复议程序有异议，认为被告西咸新区管委会没有听取原告的意见。   被告XX城管委会对原告提交证据1的真实性，证明目的均认可；对证据2-3，认为其上名称为陕西省泾阳县通达专用肥有限责任公司，无法证明与本案原告有关，对该组证据不予质证，根据《最高人民法院关于审理行政案件若干问题的解释》20条，自然资源局是有权对外作出相关执法工作的，因此对证明目的不予认可；对证据4真实性认可，证明目的不予认可，被告XX城管委会有管理职权的，可以派相关机构作出相应的执法工作；对证据5真实性认可，证明目的不认可，认为村委会不是民政户籍管理部门，无权证明亲属关系；对证据6王来民证明的真实性不认可，**俊证明真实性认可，证明目的均不认可；对证据7真实性、证明目的均不认可；对证据8两位证人证言认为无法判断，不予质证。   被告西咸新区管委会对原告提交证据1的真实性、证明目的均认可；对证据2-3的真实性认可，但需要由XX城自然资源局核实该土地是否是涉案土地，原告在申请行政复议时并未向被告提交该两组证据；对证据4真实性认可，证明目的不予认可，被告该通知只是载明XX城自然资源局无独立的主体资格，XX城自然资源局作为泾河管委会的内设部门，不代表不能独立作出行政处罚，根据行政诉讼法司法解释21条规定，XX城自然资源局作出的行政处罚符合法律规定；对证据5真实性认可，证明目的不认可，认为村委会不是民政户籍管理部门，无权证明亲属关系；对证据6王来民证明的真实性不认可，**俊证明真实性认可，证明目的均不认可；对证据7真实性、证明目的均不认可；对证据8两位证人证言认为无法判断，不予质证。   被告XX城管委会、被告西咸新区管委会对对方提供的证据均无异议。   本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据6中王来民的证明因不符合证据的法定形式要件，且两被告对其真实性均有异议，本院对其不予确认；对原告提交的证据7，虽然两被告对其真实性有异议，但综合本案其他证据，可以认定成立陕西省泾阳县通达专用肥有限责任公司，其法定代表人为郭某某的事实，本院对其予以确认；对原告提交的其他证据，来源合法、内容真实，且与本案被诉行为具有关联性，本院对其内容予以确认。对被告XX城管委会提交的证据10中土地租用合同书，与本案被诉行政行为不具有关联性，不予采信，对被告XX城管委会提交的其他证据和被告西咸新区管委会提交的全部证据，来源合法、内容真实，且与本案被诉行为具有关联性，本院对其内容予以确认。   经审理查明，原告郭风英（郭凤英）系陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，九十年代租赁泾阳县泾干镇吉元村委会土地建厂，现原告郭风英仍继续缴纳租金，实际占有使用该土地。1999年4月8日，泾阳县土地管理局颁发泾集建（99）字第6-054号集体土地建设用地使用证，证载土地使用者为“通达专用肥有限责任公司”，用地面积“3572.6”，用途“工业”，四至为“东：马君民预制厂（以本墙外皮为界），南：吉元四组庄基（以本墙外皮为界），西：何明印纸箱厂（以本墙外皮为界），北：吉元纸箱厂（以本墙外皮为界）”。2000年2月17日泾阳县人民政府向陕西省泾阳县通达专用肥有限责任公司颁发咸阳市房权证泾阳县字第0801号房屋所有权证，证载房屋坐落“泾干镇吉元工业区”，产别“集体”，房屋砖木结构，建筑面积830.31平方米，土地证号泾集建（99）字第6-054号，使用面积3710.92平方米。2019年9月16日，被告制作《违法线索登记表》，线索来源为“群众上访”，线索内容为“郭凤英未经依法批准，XX街道办事处XX村XX组耕地3846.18㎡建化肥厂”，经办人员意见为“建议对违法线索进行核查”。2019年9月17日，被告制作《立案呈批表》，对原告郭风英违法占地一案正式立案查处。2019年7月30日，被告对原告郭风英之子姜某某进行询问并制作询问笔录，在笔录中姜某某称1995年左右，村上与其母亲郭风英签订了租地合同，租用科研站土地5.5亩，用于建化肥厂，合同找不到其也记不清合同的具体内容。建厂前该宗地是一个大坑，东至库房，南至四组民房，西至纸盒厂，北至渠，合同签订后开始建厂，简称砖混房屋、仓库、水泥路面。2004年左右，化肥停产，一致闲置至今，租赁费继续缴纳，没有办理用地手续。2019年9月20日，经XX城自然资源局委托，西安大地测绘股份有限公司作出《郭凤英违法占地面积测量成果图》，测量结果为面积3846.18平方米，5.769亩。经审理，2019年10月24日，XX城自然资源局向原告郭风英作出《土地行政处罚告知书》，告知原告拟处罚内容以及陈述、申辩权利，并于10月29日在西区三楼张贴送达。2019年10月30日XX城自然资源局作出《土地行政处罚听证告知书》，告知原告申请听证的权利和期限，并于2019年11月1日向原告郭风英直接送达。原告未在指定期限内申请听证。XX城自然资源局于2019年11月7日作出陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》，认定郭风英未经依法批准，XX街XX村集体土地3846.18㎡建化肥厂，该宗地现状为建制镇，规划管制用途属允许建设区，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，违法事实有下列证据证实：1、郭风英身份复印件；2、土地利用现状图、规划图；3、土地利用现状规划证明；4、违法案件询问笔录；5、现场勘测笔录。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，决定对原告郭风英处罚如下：没收郭风英在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米10元的罚款，共计38461.8元，并于2019年11月7日向原告郭风英直接送达。原告郭风英不服该行政处罚决定，向西咸新区管委会提出行政复议申请，被告西咸新区管委会经审查认为原告申请主体有误，且材料不齐全，要求原告进行补正，原告于2019年12月2日向被告西咸新区管委会提交补正材料，被告于2019年12月10日作出西咸复答字[2019]88号《行政复议答复通知书》，要求被告XX城管委会提出书面答复，并提交证据、依据和其他有关材料。被告西咸新区管委会于2020年2月7日作出的西咸政复决字[2020]9号《行政复议决定书》，认为XX城自然资源局认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持XX城自然资源局作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》，并向原告邮寄送达。原告于2020年2月10日签收该《行政复议决定书》。原告未缴纳罚款。原告郭风英对涉案行政处罚决定及行政复议决定不服，于2020年2月17日诉至本院，诉请如前所述。   本院认为，本案的争议焦点是：1.XX城自然资源局作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》是否合法；2.被告西咸新区管委会2020年2月7日作出的西咸政复决字[2020]9号行政复议决定是否合法。   针对第一个争议焦点，因被告作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《陕西省实施办法》第三条规定：“省土地行政主管部门统一负责全省的土地管理和监督工作；设区的市（地区）、县（市）土地行政主管部门负责对本行政区域内的土地管理和监督工作。土地行政主管部门的派出机构，受派出机关委托，履行土地管理和监督职责。经国务院、省人民政府批准设立的示范区、开发区，其管理委员会根据派出它的人民政府的授权，负责示范区、开发区的土地管理工作。”《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”西咸新区作为经国务院批准设立的开发区，是陕西省政府的派出机构，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能，负责辖区内的土地管理工作。被告XX城管委会作为陕西省机构编制委员会批准的西咸新区管委会下属事业单位，可以在西咸新区管委会的职权范围内履行相应职责，对其所属职能部门作出的行政行为不服的，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十一条“对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告”的规定，是被诉行政处罚决定的适格被告。参照以上“土地行政主管部门的派出机构，受派出机关委托，履行土地管理和监督职责”的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，受委托机关应当在委托权限内以委托机关的名义实施土地管理和监督职权，XX城XX城的内设部门，并未有法律、法规、规章授予行政管理职权的明确规定，其以自己的名义作出涉案行政处罚决定，属于超越职权。   《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实……”第三十六条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”本案中，被告对原告郭风英违法占地一案立案查处，应当对原告郭风英是否具有违法占地事实进行核实并收集有关证据，但被告XX城管委会认定原告郭风英系违法占地行为人的证据仅有其对姜某某制作的《土地违法案件询问笔录》以及原告郭风英缴纳土地租赁费的票据，被告泾河管委会调取的土地租用合同书并非涉案土地租赁合同。在该份笔录中，原告郭风英之子姜某某认可其母亲在1995年左右与吉元村签订租地合同，租赁5.5亩土地建厂，被告亦认定原告郭风英未经依法批准，XX街XX村集体土地3846.18㎡建化肥厂，原告所建化肥厂性质极可能会影响行政处罚的主体，但被告泾河管委会对原告所建“化肥厂”的性质并未进行调查核实，亦对涉案土地是否办理土地使用权证没有查证，仅以姜某某的笔录和土地租赁费缴纳票据认定原告郭风英为违法行为人，认定事实不清，证据不足，应予撤销。且在庭审过程中，原告提交了集体土地建设用地使用证、房屋所有权证，对涉案土地是否构成非法占用及违法行为人需要被告进一步核实，准确认定。   《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定：“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。”《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场勘测情况。现场勘测应当制作《现场勘测笔录》。《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”根据《国土资源行政处罚办法》，被告XX城管委会应当制作勘测笔录，本案中，被告作出的涉案《土地行政处罚决定书》中亦载明证明原告郭风英违法事实的有“现场勘测笔录”，被告XX城管委会称庭后提交，但其提交的是一份《地界勘测、调查登记表》，界址点编号为“问题八科研站面积测量”，绘有界址点四邻土地现状描述示意图，指界人签字为“王来民”，不符合《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6规定，不能作为勘测笔录，应视为没有相应的证据，故被告XX城管委会未制作现场勘测笔录，不符合上述规定，属于程序违法。   原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，被告认定原告未经依法批准，XX街XX村集体土地3846.18㎡建化肥厂，其作出的“没收郭凤英在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米10元的罚款”的处罚内容以及《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》载明内容，均体现被告系根据原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出的处罚决定，但其作出的涉案《土地行政处罚决定书》却载明系“根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定”进行处罚，属于适用法律法规错误。   针对第二个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的……”本案中，被告XX城管委会内设机构自然资源局作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号《土地行政处罚决定书》存在超越职权、认定事实不清、主要证据不足、程序违法等情形，被告西咸新区管委会未依法查明，作出维持原处罚决定的复议决定，明显不符合上述规定，应予以撤销。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项、第七十九条的规定，判决如下：   一、撤销被告陕西省西咸新区XX城管理委员会2019年9月17日作出的陕泾河自然资罚字[2019]99号土地行政处罚决定；   二、撤销被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会2020年2月7日作出的西咸政复决字[2020]9号行政复议决定。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城管理委员会与陕西省西咸新区开发建设管理委员会共同负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长孙青青   人民陪审员魏来计   人民陪审员  张艳     二Ο二Ο年六月二十三日      书 记员鬲博   附法律条文：   1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。   2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。        1