陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终383号 上诉人（原审原告）：张小玉，女，汉族，住陕西省西安市碑林区。委托诉讼代理人：陈晨，北京诚略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市碑林区人民政府。住所地：陕西省西安市碑林区。法定代表人：卢光文，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：刘捷，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：李建西，陕西再创律师事务所律师。上诉人张小玉因诉西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）损坏房屋行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初900号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。张小玉起诉称：张小玉在西安市碑林区XX庄XX号位置合法拥有房屋。因小雁塔历史文化片区综合改造项目建设的需要，张小玉的上述房屋被纳入征收范围。张小玉未与征收单位达成补偿安置协议，碑林区政府也未作出房屋征收补偿决定。为逼迫张小玉尽快搬迁，碑林区政府于于2019年11月2日，故意对张小玉的房屋实施破坏行为，房屋墙体被砸毁，房屋大门被砸坏堵死，停电，张小玉及家人已无法在上述房屋内居住，破坏行为给张小玉的合法权益造成巨大的损害。张小玉认为，碑林区政府作为涉案征收项目的房屋征收主体，其实施的上述破坏行为已经严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款的规定。为维护自身的合法权益，提起行政诉讼，请求：1.确认碑林区政府对张小玉位于西安市碑林区XX庄XX号的房屋实施的破坏行为违法；2.判令碑林区政府停止破坏行为，将张小玉的上述房屋恢复原状；3.本案诉讼费用由碑林区政府承担。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，张小玉提供了碑林区政府2018年12月10日作出的《西安市碑林区人民政府关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称2号征收决定），张小玉主张被破坏的房屋在小雁塔历史文化片区综合改造项目范围内，而且就房屋征收补偿安置问题，征收部门未与张小玉达成补偿安置协议，故本案被诉破坏房屋行为与该改造项目涉及的房屋征收行为具有高度关联性。2号征收决定确定房屋征收部门为“西安市碑林区房屋征收管理办公室”（以下简称碑林区征收办），按照上述法律规定，碑林区征收办应是本案的适格被告，但根据《西安市碑林区人民政府办公室关于印发〈西安市碑林区建设和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》（碑政办发〔2016〕37号）文件，碑林区征收办并入西安市碑林区建设和住房保障局，西安市碑林区建设和住房保障局为碑林区政府工作部门，挂“西安市碑林区房屋征收管理办公室”牌子，增加国有土地上房屋征收行政主管职责，及《中共西安市碑林区委办公室、西安市碑林区人民政府办公室关于印发〈西安市碑林区住房和城市建设局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》（碑办字﹝2019﹞43号）文件，西安市碑林区建设和住房保障局机构名称变更为西安市碑林区住房和城市建设局（以下简称碑林区住建局），职责中有负责全区国有土地上房屋征收与补偿的日常管理和监督工作，故本案的适格被告应是碑林区住建局。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第六十九条第一款第（三）项、第三款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的；……”“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”经向张小玉释明，张小玉拒绝变更被告，仍坚持对碑林区政府的起诉，应依法裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项、第十项、第三款的规定，裁定：驳回张小玉的起诉。上诉人张小玉上诉称：（一）原审法院认定事实错误，碑林区政府系本案适格被告。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被上诉人碑林区政府作为县级人民政府，负责本行政区域内的房屋征收与补偿。《碑林区国有土地上房屋征收与补偿工作实施细则》第一条规定，区政府负责本区域内房屋征收与补偿工作。2018年12月10日，碑林区XX号征收决定，故碑林区政府负责征收补偿工作，应为本案适格被告。2.碑林区政府设立的小雁塔历史文化片区综合改造指挥部（以下简称小雁塔指挥部），具体负责涉案房屋征收补偿工作。碑林区政府作为小雁塔指挥部的设立机关，是本案的适格被告。（二）原审法院适用法律错误。本案中，碑林区XX号征收决定，明确确定碑林区征收办为征收部门。但实际的征收补偿工作是小雁塔指挥部实施的，碑林区征收办未参与也未委托其他单位实施征收行为。碑林区政府也未提交相关委托证明，碑林区征收办委托其他单位实施了破坏房屋行为的行为。原审法院适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，认定应以房屋征收管理部门为被告，属适用法律错误。（三）即便是在提起本案诉讼后，涉案房屋被强制拆除，被诉行政行为仍有诉的利益。本案所诉破坏行为实质是一种逼迁行为，是独立的行政行为，如人民法院经审理，确认逼迁行为违法，则是对行政机关违法行为具有纠正和指导作用，是对行政相对人合法权益的肯定和保障。（四）原审法院未查清事实，即迳行告知上诉人变更被告，审判程序不合法。请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人碑林区政府提交答辩意见称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据。（一）碑林区政府并非本案适格被告。碑林区政府不是小雁塔历史文化片区项目征收的房屋征收部门，碑林区政府并未对上诉人实施破坏行为，也未委托任何单位对上诉人房屋实施破坏行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政行政诉讼法〉的解释》的相关规定，上诉人应以征收管理部门为被告提起诉讼。（二）本案不属于行政诉讼的受案范围。据碑林区政府了解，上诉人房屋受到破坏是由施工单位在实施拆除其他房屋工作中误损，上诉人房屋损毁应寻求民事救济途径。请求：驳回上诉，维持原裁定。经审理查明：2019年2月12日，中共西安市碑林区委、西安市碑林区人民政府作出《关于印发〈西安市碑林区机构改革实施方案〉的通知》（碑字﹝2019﹞7号），该文件第三部分“深化区政府机构改革”第（六）项决定：“组建区住房和城市建设局，将区建设和住房保障局（区房屋征收管理办公室）的职责、区人民防空办公室的职责整合，组建区住房和城市建设局，作为区政府工作部门，加挂区人民防空办公室牌子。不再保留单设的区人民防空办公室，不再保留区房屋征收管理办公室牌子。”本院认为，本案争议的焦点问题是：碑林区政府是否是本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，2018年12月10日，碑林区XX号征收决定，决定对包括涉案房屋在内的国有土地上房屋予以征收。在2号征收决定中，碑林区政府确定征收部门为碑林区征收办，征收实施单位为西安市碑林区建设和住房保障局等部门。在二审庭审中，碑林区政府承认在征收工作具体实施过程中，对上诉人的房屋有一定的损坏，但征收具体工作由征收部门和征收实施单位进行具体实施。根据上述事实，对于上诉人的房屋的损坏行为，实际是实施2号征收决定过程中的行为，根据上述规定应推定由征收部门承担法律责任。在2号征收决定中，碑林区政府确定的征收部门为碑林区征收办。但在2019年2月12日，碑林区机构改革后，碑林区不再保留碑林区征收办，碑林区征收办的职责整合到新组建的碑林区住建局。根据《中共西安市碑林区委办公室、西安市碑林区人民政府办公室关于印发〈西安市碑林区住房和城市建设局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》（碑办字﹝2019﹞43号）第（二）项的规定，碑林区住建局负责全区国有土地上房屋征收与补偿的日常管理和监督工作，即碑林区住建局是继续行使碑林区征收办职权的行政机关，是本案适格的被告。上诉人提起诉讼请求确认损坏房屋行为违法，应以碑林区住建局为被告。原审法院对上诉人释明后，在上诉人拒绝变更被告的情况下，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于上诉人张小玉提出原审法院审判程序不合法的问题。《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，原审法院经过调查、询问当事人，对当事人释明碑林区政府并非本案适格被告后，在上诉人拒绝变更被告的情况下，裁定驳回上诉人张小玉的起诉并无不当。综上，上诉人张小玉的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。                              审  判  长    刘  雁                           审  判  员    马小莉                           审  判  员    徐  炯                               二〇二〇年六月二十九日 法官助理    温永宏                            书  记  员    刘  媛 1