黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑05行终17号上诉人(原审原告)侯端财，男，1955年12月24日出生，汉族，农民，现住黑龙江省宝清县。委托诉讼代理人马永林，黑龙江双峰律师事务所律师。被上诉人(原审被告)宝清县财政局，统一社会信用代码11230523001762525W，住所地黑龙江省宝清县宝清镇中央大街727号。法定代表人刘永峰，该局局长。委托诉讼代理人石广利，黑龙江薛成海律师事务所律师。原审第三人宝清县万金山乡人民政府，统一社会信用代码11230523001763026T，住所地黑龙江省宝清县万金山乡万隆村。法定代表人夏天，该乡政府乡长。委托诉讼代理人任曙光，黑龙江任曙光律师事务所律师。原告侯端财诉被告宝清县财政局不履行行政给付职责一案，不服宝清县人民法院（2019）黑0523行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，原告侯端财系万金山乡万中村农民，1995年1月1日与万金乡企业公司签订土地承包合同，共30垧土地承包费总金额202500元，承包期限自1995年1月1日至2017年12月31日计23年，每年交纳承包费13500元。2002年12月23日、2003年11月26日企业公司分别向侯端财收取承包农业税2002年3300元、2003年4500元。2003年11月26日侯端财与企业公司签订《土地合同承包税收调整协议书》，约定原合同期间从2004年开始，企业公司发包给侯端财的土地农业税，由侯端财负责，企业公司不负责此项费用，原合同内容除了农业税内容调整外，其它内容不变，仍按原合同内容执行，每年侯端财向企业公司交土地承包费13500元不变。2004年开始国家政策调整，对种地农民给予直接补贴，不再收取农业税。财政局依据2004年3月29日黑龙江省人民政府黑政发[2004]24号文件《关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案（试行）通知》，自2004年起开始对企业公司的计税土地给予直接补贴款。2019年3月12日，侯端财因未能取得该地块国家种粮补贴款，曾向财政局主张自2004年起至2017年土地承包合同终止时的直补款473382元及利息。因财政局收到侯端财邮寄的书面申请材料后未在两个月予以答复，本院作出的（2019）黑0523行初1号行政判决生效后，财政局于2019年10月10日作出书面答复意见，认为“承包合同中，没有对补贴归属明确约定，也没有补充协议进行明确。补贴款归属问题属于双方的民事法律关系，与发放主体没有关系”。侯端财认为自己于2002年、2003年已向企业公司分别两次缴纳土地农业税，自己就是纳税人，符合国家政策关于将补贴给付种地农民的规定，并于2019年11月9日再次向本院提起行政诉讼，请求：一、判决被告于2019年10月10日作出的“关于对侯端财《请求给付种粮直接补贴款申请书》的答复意见”违法；二、判决被告兑付种粮直接补贴款554778元（71.4元／亩×37垧×15亩／垧×14年）及利息（以554778.00元为基数，按中国人民银行同期同类贷款利率，自2004年5月1日起计算至给付之日止）。截止至2019年11月5日利息约20万；三、诉讼费用由被告承担。另查明，1976年10月县设公社企业办公室，管理乡村企业。直至2001年10月，全县机构改革，乡镇合并后10个乡镇分别设立企业管理办公室。原审认为，被告作出的答复意见系因原告主张的直补款的给付，与被告将直补款发放给企业公司的行政行为是否合法具有关联性，故一并予以审查。侯端财与企业公司签订《土地合同承包税收调整协议书》，是双方协商一致的结果，约定原合同履行期间自2004年起由侯端财负责土地农业税，且2002年、2003年侯端财分别两次向企业公司缴纳农业税，亦是双方真实意思表示。企业公司系集体土地使用权人，由财政部门核定计税土地面积，根据[2004]24号文件规定，2004年起国家不再收取农业税而对种地农民给予直接补贴，并明确“有税有补，无税不补”的补贴原则，补贴对象为原农业税纳税主体，即原农业税实际纳税人。企业公司为侯端财出具的收取农业税往来资金结算票据并非国家正规农业税完税证，侯端财个人不属于企业公司享有计税土地范围内的补贴对象，侯端财两次向企业公司缴纳税款的行为，并不能变更企业公司原农业税纳税主体性质，亦不符合补贴原则，判决驳回侯端财诉讼请求。案件受理费50元，由侯端财负担。上诉人侯端财上诉称，一审法院驳回上诉人的诉讼请求错误。一、被上诉人发放直补款是其行政职责，并且对直补款的发放，履行的是实质性审查。《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案(试行)的通知》黑政发[2004]24号文，是以《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(中发[2004]1号)和《财政部关于印发的通知》(财建[2004]75号)为依据而制定的。从上述三个文件整个内容来看，都是以种粮农民为补贴对象，企业公司即使在认定合法的情况下，作为法人单位是没有权利享受直补款的。不能与制定实施方案的目的与精神相悖离，享受补贴款的只能是实际种地的农民。二、有税有补;无税不补。指的是补贴的范围，是指交纳农业税的土地应当得到补贴，没有纳入农业税计税的土地不予补贴。直补到户，指的当然是农民，公司是不能称谓“户”的。上诉人承包的37垧土地在纳税范围内，是应当享受补贴的。补贴对象为原农业税纳税主体，即原农业税的实际纳税人。根据黑政发[2004]24号文的规定，在制定实施方案时，是要认真调查摸底、测算核实的。只要报上来批准行了，不就成了形式审查，必然会出现发放对象错误，犹如本案。被上诉人一共出具了三张完税证，其中体现的纳税人名称分别为:企业公司、王文朝、刘国顺。如果以完税证来确认纳税人，只有乡企公司缴纳了5000元农业税的土地属于乡企公司，其他两张完税证不能视为乡企公司缴纳的农业税。被上诉人在没有出具收联存根的情况下，未提供农业税征税清册的情况下，不能认定企业公司缴纳农业税的土地，就是上诉人的承包地。企业公司收取上诉人2002年2003年农业税的事实，就可以认定上诉人是实际的纳税人。三、企业公司未经工商登记注册，不具有法人资格，也没有财务账目。被上诉人未提供支付直补款的财务账目明细，并且根据“黑政发[2004]24号文”的规定，是要在当地银行开设“粮食直补资金”专户的，直接发放到农民手中。企业公司作为法人单位，是不具有具体实施可操作性的，企业公司的行为，显然代表了第三人，而第三人作为政府机关，更不可能成为享受直补款的对象。因此，只有上诉人才能享有直补款。综上，请求：一、撤销（2019)黑0523行初37号行政判决;二、依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求;三、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人县财政局答辩称，一、侯瑞财提出的请求已经超过了法定起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条规定:公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2017年之前的补贴，均已经在2017年以前兑付完毕，2018年补贴在2018年2月6日兑付完毕。侯瑞财于2018年8月才第一次提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。二、宝清县财政局作为本案被告及被上诉人主体不适格。依据财政部财建[2004]75号《实施对种粮农民直接补贴调整粮食风险基金使用范围的实施意见》第三条(十一)规定，农民粮食补贴资金兑付工作应由乡(镇)财政所承担。乡（镇)财政所的机构职责包括负责各项农民补贴的核定兑付，因此发放补贴是乡(镇)财政所的职责范围，所有的兑付行为也应是乡(镇)财政所作出。另外宝编[2010]5号文件规定，乡(镇)财政所是宝清县财政局派出机构，职责包括负责各项农民补贴的核定兑付，因此侯端财应以财政所为被告提起诉讼，我局作为被告及被上诉人主体不适格。三、侯瑞财不是补贴对象。《黑龙江省粮食补贴方式改革实施方案》第三条(二)补贴对象中，明确指出补贴对象为原农业税纳税主体，即原农业税实际纳税人。企业公司一直是土地农业税的纳税主体，依据规定补贴应兑付给企业公司，侯瑞财不是补贴对象。四、侯瑞财与企业公司如何分配补贴款项，应依据双方签订的合同认定，如有纠纷属于二者之间的民事纠纷。黑财经[2012]3号《省财政厅关于抓紧做好2012年度粮食补贴发放工作的通知》第二条(五)规定，在承包合同中，应明确补贴归属，对以前签订的合同没有约定归属的，签订补充协议予以明确。企业公司与侯瑞财的承包合同中，没有对补贴归属明确约定，也没有补充协议进行明确，补贴款归属问题属于双方的民事法律关系，应通过民事诉讼解决，与发放主体没有关系。另外，合同约定承包费每亩为30元，而补贴为每亩71.4元，承包费明显低于补贴，合同没有显失公正，即使从民事法律角度出发，补贴也应支付给企业公司。综上，我局作出的答复意见符合法律规定，请求法院驳回侯瑞财的上诉请求。原审第三人万金山乡人民政府答辩称，上诉人的上诉请求不应得到支持，上诉人以合同关系主张直补款，其诉求不属行政案件受理范畴，应属民事争议。一、万金山乡政府下属的乡企业公司与上诉人之间的涉及承包土地补贴款是一种平等主体之间的民事争议，是基于合同关系而派生的补贴款归属争议，不是行政机关不支付补贴款的行政争议，不属行政诉讼范畴。二、上诉人要求确认“答复意见”违法的诉求不应支持。该“答复意见”对上诉人的实体权利未产生实质影响，对上诉人不具强制力，答复意见中已告知民事诉讼救济程序及途经，最高院[2005]民立他字第4号复函明确回应，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见复查意见，信访人对复核意见和不再受理决定不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故宝清县财政局作出的答复意见不具有强制力，上诉人不应提起行政诉讼。三、财政局补贴对象为原农业税纳税主体，即万金山乡企业公司是正确的，因为从税票据上看是企业公司纳税人，所以不是上诉人。乡企业公司收取上诉人的费用，是承包费的法律关系，2004年以后国家出台政策，不收取农业税，该项取销，上诉人没有向国家缴纳农业税，也没有上诉人名下的正规完税票据，故其请求享有直补款的请求不应支持。四、上诉人提起行政诉讼已经超过了法定起诉期限，依据行政诉讼法46条之规定，起诉期限已过。综上，请求二审法院驳回其上诉，维持原判。二审期间，上诉人侯端财向本院提供如下证据：1、《国务院》、财建[2005]59号文件、财建[2004]75号文件，证明粮食直接补贴款的对象为种地农民，也是黑政发[2004]24号文件制定的依据，法人单位不能成为享受补贴款的主体；2、企业公司土地证，证明侯端财耕种的土地面积为554.4亩，折合为37垧，不能确定企业公司交纳的5000元农业税是上诉人耕种的土地；3、侯端财农村信用社存折及明细，证明国家发放直补款是以开设专款专户的形式发放到农民手中，直补款包括种粮补贴，直补综合补贴和财政补贴等，均是补贴给种地农民；4、四份录音（2020年2月1日侯端财与侯凤斌的通话录音、2020年2月1日侯端财与原财政局长隋国刚的通话录音、2020年2月1日侯端财与万金山乡书记刘大海的通话录音、2020年2月1日侯端财与企业公司经理汪洪峰的通话录音），证明侯凤斌所种的土地与侯端财承包土地的性质和承包方式相同，侯凤斌已经取得了直补款；原财政局长隋国刚曾让侯端财去万金山乡政府领取直补款；万金山乡政府书记刘大海让侯端财去找企业公司经理汪洪峰协商补贴款；汪洪峰同意给侯端财补贴，但要求侯端财不要诉讼了。被上诉人县财政局和第三人万金山乡人民政府对上述证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不能证明侯端财要证明的内容。经质证，上诉人侯端财二审提供的证据1、2、3属于在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供的证据，不属于新证据；证据4谈话人员身份无法确定，证据不具有真实性。上述证据本院不予接纳。本院认定的基本事实与原审一致。另查明，企业公司所有制性质为集体，企业公司发包给侯端财的土地为弃耕撂荒地，土地性质属于万金山乡集体机动地。再查明，黑粮改办[2005]2号文件明确规定“乡村纳税机动地补贴对象仍由县（市）按照‘不重、不漏、不引发矛盾’的原则自行确定。从2005年起，凡是将乡村纳税机动地补贴给乡村集体的，乡村要适当降低机动地承包费标准，总体降幅不得低于补贴水平”。又查明，2008年6月12日，宝清县农业委员会印发《关于当前农村土地承包纠纷问题的答复意见》通知（宝农发[2008]27号文件）中对因种粮补贴引发纠纷的处理方式有明确规定，即“有约定的从其约定。无约定的家庭承包补贴归原承包人；无约定的机动地直补归村集体”。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。上诉人侯端财对被上诉人宝清县财政局作出《关于对侯端财请求给付种粮直补补贴款申请书的答复意见》（以下简称答复意见）不服，向法院提起行政诉讼，符合法律规定。侯端财一审的诉讼请求为“确认被告作出的《答复意见》违法及给付种粮直补款”，侯端财向宝清县财政局提出给付种粮直补补贴款申请，其实质目的是要求宝清县财政局向其履行兑付粮食补贴款职责，根据查明的事实，侯端财承包的土地为弃耕撂荒地即机动地，土地承包合同履行过程中，侯端财与企业公司虽然对土地农业税负担问题有协议约定，但涉案土地农业税是由企业公司向国家缴纳，根据黑政发[2004]24号文件的规定，因企业公司为原农业税纳税主体，所以，财政部门将其作为补贴对象发放补贴款项。根据黑粮改办[2005]2号文件规定，乡村纳税机动地补贴对象由县（市）按照‘不重、不漏、不引发矛盾’的原则自行确定。侯端财承包的土地为集体机动地，机动地补贴对象，根据该文件的规定，应由县（市）自行确定。根据宝清县农业委员会印发的《关于当前农村土地承包纠纷问题的答复意见》通知（宝农发[2008]27号文件）的规定，对因种粮补贴引发的纠纷，有约定的从其约定，无约定的家庭承包补贴归原承包人，无约定的机动地直补归村集体。该意见进一步落实了黑粮改办[2005]2号文件要求，对因种粮补贴引发纠纷的处理方式作出明确规定。本案属于在土地承包合同履行过中因国家政策调整而引发的种粮补贴纠纷，根据宝农发[2008]27号文件的规定，粮食补贴分配问题，双方应当在合同中约定，在合同无约定的情况下，财政部门将涉案机动地粮食直补发放给企业公司符合国家和地方文件规定，符合国家政策要求。故此，宝清县财政局对侯端财提出的履责申请，已经履行了答复职责，行政行为并无不当。综上，上诉人侯端财的上诉请求，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人侯端财负担。本判决为终审判决。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨 亮二〇二〇年六月三十日书记员  李 娜附：本案适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。