西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     (2020)陕71行终514号     上诉人（原审原告）高秦安等9人（名单及身份情况附后）。   诉讼代表人高秦安，男，1956年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   诉讼代表人高旗，女，1973年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   诉讼代表人高林，男，1981年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   诉讼代表人高娟莉，女，1973年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   共同委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。   上诉人(原审原告)高小飞，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人(原审原告)高亚娟，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。    上诉人(原审原告)高挡女，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   出庭负责人杨明安，一级调研员。   委托代理人张小蕾，该局工作人员。   委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。   原审原告高文杰，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   原审原告赵全社，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   原审原告冯新年，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   原审原告王会贤，女，1936年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   原审原告高葡桃，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人高秦安等12人因与被上诉人西安市自然资源和规划局、原审原告高文杰、赵全社、冯新年、王会贤、高葡桃建设用地规划行政许可一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2385号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院审理查明，2010年11月30日，西安市XX村改造办公室作出市城改发[2010]291号《关于做好丁家村白家村城中村改造前期准备工作的通知》，同意丁家村、白家村合并进行改造。2017年4月29日，丁家村村民代表会议通过了“棚户区改造项目房屋征收补偿奖励办法”。2017年10月31日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发[2017]191号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区XX村XX村XX户区改造方案的批复》，根据西安市城市规划设计研究院控制性详细规划，确定了项目净用地面积、地上建筑面积项目安置面积等。2017年11月10日，原西安市XX乡规划要求，作出了选字第[2017]城棚007号《建设项目选址意见书》，拟用地面积243.114亩。2017年12月6日，原西安市规划局根据西安市雁塔区XX村改造办公室提交的申请材料，核发了西城棚地字第(2017)010号《建设用地规划许可证》。高秦安等17人认为其宅基地在规划许可用地范围内，该建设用地规划证许可侵犯了其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销原西安市规划局作出的西城棚地字第（2017）010号《建设用地规划许可证》。   另查明，高秦安等17人已分别就西安市雁塔区人民政府作出的《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》提起行政诉讼。   原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”但起诉应当符合法定起诉条件。本案中,高秦安等17人请求撤销原西安市规划局作出的案涉《建设用地规划许可证》，根据双方当事人提交的证据,原西安市规划局系向申请人西安市雁塔区XX村改造办公室核发了建设用地规划许可证,高秦安等17人并非核发行政许可的相对人。建设用地规划许可证是XX乡规划主管部门确认用地项目的位置、面积等符合规划的法定凭证。XX乡规划主管部门是否向建设单位核发建设用地规划许可证,本身并未直接影响到高秦安等17人的合法权益,高秦安等17人与被诉建设用地规划许可证不具有利害关系。高秦安等17人的房屋所在地虽在被诉规划许可范围内,但高秦安等17人因其房屋被征收所引发的纠纷,已向人民法院提起行政诉讼,该诉已就征收决定的前置性文件予以审查。现高秦安等17人又对征收决定所依据的前置性文件提起诉讼,不具备起诉条件。综上，高秦安等17人提起的诉讼不符合行政诉讼立案条件，应不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，裁定:驳回高秦安等17人的起诉。            案件受理费50元，退还高秦安等17人。   高秦安等17人不服一审裁定，向本院上诉称，1.被上诉人作出的涉案建设用地规划许可，将上诉人合法拥有的宅基地许可给西安市雁塔区XX村改造办公室进行项目建设，对上诉人的合法权益产生不利影响。上诉人与涉案建设用地规划许可行为具有法律上的利害关系，上诉人的起诉符合法定起诉条件。2.涉案土地至今仍为集体土地，被上诉人直接在集体土地上核发建设用地规划许可证的行为违反《中华人民共和国XX乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，依法应予撤销。3.西安市雁塔区人民政府作出的房屋征收决定和本案被诉建设用地规划许可证是两个独立的行政行为，上诉人均可以提起行政诉讼。涉案建设用地规划许可证在房屋征收决定案件中系西安市雁塔区人民政府为证明征收决定合法的证据之一，针对该证据的质证和认证过程不能完全等同于诉讼标的的审查。上诉人提起本案诉讼并不违反“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。综上，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初2385号行政裁定；2.指令西安铁路运输法院继续审理本案。   被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，1.被上诉人向西安市雁塔区XX村改造办公室核发涉案建设规划用地许可证符合《中华人民共和国XX乡规划法》第三十七条、《陕西省XX乡规划条例》第三十四条、《西安市XX乡规划条例》第二十三条的规定。2.被上诉人核发涉案建设规划用地许可证符合法定程序。3.被上诉人核发涉案建设用地规划许可证的行为对上诉人的合法权益不产生实际影响，上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，一审法院裁定驳回上诉人的起诉是完全正确的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉缺乏事实依据，请求驳回上诉，维持原裁定。   本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院另查明：2019年12月9日，陕西省高级人民法院作出（2019）陕行终504号行政判决，确认西安市雁塔区人民政府作出的雁政发（2017）56号《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》违法，并责令西安市雁塔区人民政府对其作出的雁政发（2017）56号《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》中涉及到的土地性质的依法报批转变等采取补救措施。   本院认为，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地。也就是说，建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件，并不会直接发生设立、变更、转让或消灭不动产物权的效力。本案中，被上诉人向西安市雁塔区XX村改造办公室颁发建设用地规划许可证，本身并不会直接影响高秦安等人的合法权益，因此高秦安等人与被上诉人颁发涉案建设用地规划许可证的行为之间没有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。高秦安等人如认为自己的合法权益受到了侵害，可以在征收或补偿环节依法寻求救济，而非颁发建设用地许可证环节。事实上，高秦安等人已就涉案房屋征收决定提起行政诉讼，并经陕西省高级人民法院作出生效判决确认涉案房屋征收决定违法。故一审法院裁定驳回高秦安等人的起诉并无不当。   综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。           审判长 侯文锋   审判员 程淑芹   审判员   周玲玲     二〇二〇年六月十八日     书记员   李盈       附录：高秦安等9人名单及身份情况   上诉人（原审原告）高秦安，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人（原审原告）高旗，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人（原审原告）高林，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人（原审原告）高娟莉，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人(原审原告)高武学，男， XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人(原审原告)高兰学，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人(原审原告)高平信，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人(原审原告)刘玉侠，女，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。   上诉人(原审原告)李小银，男，XXXX年XX月XX日出生，汉族，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市雁塔区。            1