辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽06行初30号 原告：王珠远，男，1958年4月10日出生，汉族，个体工商户，住东港市。 委托代理人：牛志，系辽宁鑫磊律师事务所律师。 委托代理人：许莉，系辽宁鑫磊律师事务所律师。 被告：东港市人民政府，住所地东港市东港南路188号。 法定代表人：刘洋，系该市市长。 委托代理人：王赫，女，1992年9月5日出生，满族，系东港市农业农村局农村经济管理室科员，住宽甸满族自治县。 委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。 第三人：东港市孤山镇沙家屯村民委员会，住所地东港市孤山镇沙家屯村。 负责人：王锡春，系该村委会主任。 第三人：东港市孤山镇沙家屯村杨家屯村民组，住所地东港市孤山镇沙屯村。 负责人：张世功，系该村民组组长。 第三人：王生义，男，1933年4月16日出生，汉族，住东港市。 委托代理人：孙艳（系王生义三儿媳），女，1969年2月5日出生，汉族，农民，住东港市。 原告王珠远诉被告东港市人民政府，第三人东港市孤山镇沙家屯村民委员会、东港市孤山镇沙家屯村杨家屯村民组、王生义土地承包经营权行政登记一案，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告王珠远的委托代理人许莉，被告东港市人民政府的委托代理人何恒川、王赫，第三人东港市孤山镇沙家屯村民委员会（以下简称“沙家屯村委会”）的负责人王锡春，第三人王生义的委托代理人孙艳到庭参加了诉讼。第三人东港市孤山镇沙家屯村杨家屯村民组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 被告东港市人民政府于2019年6月17日作出辽（2018）东港市农村土地承包经营权第008053号《农村土地承包经营权证》（以下简称：第008053号《农村土地承包经营权证》）。该证记载内容为：发包方全称为东港市孤山镇沙家屯村杨家屯组，承包方代表为王生义，承包方式家庭承包，合同代码210681101207020024J,承包期限自2001年01月01日至2030年12月31日，承包方家庭成员情况为王生义（本人）、张淑凤（妻）、王文远（三子）、张艳（儿媳）、王涛（孙子），承包地确权总面积5.11亩，承包地块总数3块，地块代码为2106811012070200020的地块面积为0.86亩，四至为东至田垄（埂）、南至道路、西至杨绪林、北至田垄（埂）；地块代码为2106811012070200056的地块面积为3.76亩，四至为东至李淑华、南至道路、西至刘卉秀、北至道路；地块代码为2106811012070200078的地块面积为0.49亩，四至为东至田垄（埂）、南至田垄（埂）、西至王山春、北至道路。附图页中附《承包地块示意图》一份（注：承包方家庭成员情况中“张艳”为笔误，实际应为“孙艳”）。 原告王珠远诉称，第三人王生义与原告王珠远系父子关系，同为东港市孤山镇沙家屯村村民。原告在1990年第一轮土地承包期内取得李屯东0.6亩旱田的承包经营权，第三人王生义取得了李屯东2.11亩旱田的承包经营权。1990年左右，原告全家搬至孤山居住，将0.6亩旱田交由第三人王生义代耕。2000年二轮土地承包时，第三人沙家屯村委会对一轮土地进行延包，原告和第三人王生义仍按一轮分得的承包土地地块和面积进行承包经营，原告的承包地仍由第三人王生义耕种。2019年被告东港市人民政府核发《农村土地承包经营权证》。2019年12月末，原告到当事人沙家屯村委会领取《农村土地承包经营权证》时，发现被告没有为原告核发《农村土地承包经营权证》，却将包括原告承包的0.6亩土地登记在第三人王生义的《农村土地承包经营权证》5.11亩旱田范围内。原告认为，涉案0.6亩旱田是第三人沙家屯村委会和杨家屯村民组发包给原告的土地，原告系该0.6亩土地的承包经营权人，应当向原告发放0.6亩的《农村土地承包经营权证》，第三人王生义对该0.6亩土地只享有因流转的经营权，不享有承包经营权。被告将该0.6亩土地作为第三人王生义的承包土地为其发放《农村土地承包经营权证》是错误的。被告认定第三人王生义承包经营面积为5.11亩土地无事实和法律依据，被告发放的《农村土地承包经营权证》应予撤销。综上，请求依法撤销被告东港市人民政府发放给第三人王生义的辽（2018）东港市农村土地承包经营权第008053号《农村土地承包经营权证》。 原告王珠远向本院提交的证据材料有： 1、《农村土地承包经营权证》一份，证明被告给第三人王生义发证的行政行为违法，被告发证的过程中，错误的将原告承包的土地登记到第三人名下，侵害了原告的承包经营权； 2、一轮土地承包台账，证明原告在1990年一轮土地承包时候，王真远家是三人地份，承包旱田0.6亩，王生义家人口为四人包括王生义夫妻、王珠远、王文远，当时王珠远和王文远未结婚，1人份是0.5亩旱田，证明王珠远家地是和王生义家的地是分在一起的； 3、《2000年承包土地台账》，证明在2000年二轮土地承包时候，记载王真远、王珠远都参与土地承包和分地，王真远家虽然登记是二人地份，但当时因为孩子上大学，户口迁到学校，二轮时是把台账进行了变动，但实际上一轮分的三人份的地并没有进行调整，二轮实行的是动账不动地。账上虽然重新发包，但仍是按一轮土地和地份进行了延包，土地的地块和亩数没有变化。账上记载王真远0.3、王生义0.5、王珠远0.1不对，实际上是王真远家是3人份、王生义家是3人份、不是5人份，孙艳和王涛并没有分得旱田地； 4、王生义的二轮《土地承包情况登记表》三张，证明在二轮土地承包时候，第三人王生义只取得旱田2.41亩，并不是5.11亩。另外，对于第三人王生义承包的四至范围我们是不认可的，东至高美生是错误的，应当是东至王珠远。王珠远的东面是王真远，王真远再往东才是高美生，这份土地承包登记边界四至把王真远和王珠远的土地包含在内； 5、户口簿一份，证明原告在取得二轮土地承包权后，于2006年11月1日将户籍迁至东港市孤山内，虽然原告将户籍搬迁至孤山内，但是并不是迁到设区的市内，故不符合收回承包地条件，原告仍享有二轮土地承包经营权； 6、与第三人的东港市孤山镇沙家屯村民委员会负责人王锡春的谈话录音及文字整理材料，证明2018年村委会与第三人王生义签订承包合同不是重新发包，是对2001年二轮土地承包确认。另外，王真远和王珠远在一、二轮土地承包时均取得了土地承包经营权，只是在二轮分地后，原告没有去耕种，村里认为是原告地不要了，所以在2018年为了土地确权和第三人王生义签订承包合同，就把原告的土地登记到了第三人王生义承包的面积内。 被告东港市人民政府辩称，一、原告不具备提起诉讼主体资格，其起诉依法应予驳回。原告没有提供证据证明其享有承包经营权的土地位于涉案承包经营权证范围内，原告既不是行政行为的相对人，也不是行政行为的利害关系人，不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的诉讼主体资格；二、原告应当通过农村土地承包经营纠纷调解和仲裁程序解决，本案不属于行政诉讼受案范围，其起诉依法应予驳回。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。土地承包经营权的取得来源于有效的承包合同，而非登记行为，颁发土地承包经营权证的行为并未对原告的合法权益产生实际影响。据此，如原告认为其土地承包经营权遭受侵害，应当通过调解和仲裁程序解决；三、原告起诉已超过法定起诉期限，其起诉依法应予驳回。涉案《农村土地承包经营权证》颁发日期为2019年7月19日，原告所在集体经济组织多人领取了证书，且相关现场核量工作于2016年就已经开始，如原告属于涉案集体土地的承包人，早应于2019年7月19日便已知晓涉案行政行为，原告于2020年4月提起诉讼，已经超过了法定的起诉期限；四、答辩人换发涉案承包经营权证的行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉讼请求依法应予驳回。 被告东港市人民政府向本院提交的证据材料有： 1、《承包方调查表》； 2、《农村土地承包经营权证》、《耕地承包合同》； 3、《农村承包经营权确权登记申请书》； 4、《户主申明书》； 5、《公示无异议申明书》； 6、《承包地块调查表》两份； 7、《农村土地承包经营权公示结果归户表》； 8、《辽宁省农村土地家庭承包合同》； 9、《农村土地承包经营权颁证申请书》两份； 10、《农户换发土地承包经营权证申请书》； 11、《农村土地承包经营权证遗失声明》； 12、《孤山（街道）沙屯村杨屯组领取土地承包经营权证签字表》。 以上证据用以证明被告换发涉案承包经营权证的行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。 第三人沙家屯村委会、王生义陈述诉讼意见同被告答辩意见。 第三人沙家屯村委会、王生义没有向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告东港市人民政府提交的证据的质证意见为：对《承包方调查表》真实性有异议，对该证据不予认可，调查表调查员身份等情况都没有记载，对家庭成员认可，但并不意味着这五人都有承包地份，对于承包期没有异议，对于经营权证和承包合同有没有，我们原来不清楚，但是现在看，对于他的承包合同和经营权证我们有异议，不认可。对《农村土地承包经营权证》、《耕地承包合同》，真实性无异议，但内容有异议，据了解，第三人王生义家庭实际有地份的人员是3人，孙艳和王涛是没有地份的，一轮和二轮土地承包均没有孙艳和王涛的地份。对李屯东旱田的四至有异议，李屯东2.11亩旱田面积正确，但是东至高美生边界是错误的，应当是东到王珠远、王珠远东边是王真远，王真远再往东才是高美生，从这份证据也可以看出，承包经营权证边界记载不准确。另外，第三人王生义家庭二轮承包取得的承包地旱田面积共2.41亩，而被告发给第三人王生义涉案承包经营权证面积为5.11亩，被告发证的面积与第三人王生义二轮农村土地承包经营权证和耕地承包合同面积不符，相互矛盾。对《农村承包经营权确权登记申请书》有异议。亩数不对，第三人王生义二轮土地承包合同面积的旱田面积为2.41亩，并非5.11亩。这里全是由孙艳代签，不能确定是否是第三人王生义真实意思表示及授权行为，且第三人确权申请书不能证实他申请确权的5.11亩均系合法取得。《户主申明书》不能确定是否是第三人王生义授权及真实意思表示。另外，公安户籍成员是5人，但有地份的只有3人。对《公示无异议申明书》真实性有异议，什么时候公示的，在哪里公示的均不清楚，公示的内容是什么也不清楚，更无法确认公示的内容和数据是否真实准确，并且该申明书都是孙艳代签的，是否是第三人王生义真实意思表示和授权原告不清楚，并且据了解，根本没有进行过公示，而这份证据也恰恰证明了没有履行公示程序，仅是第三人王生义的家庭中的成员个人申明公示无异议。对两份《承包地块调查表》真实性无法确认，对于边界四至也看不出是哪块地块，也看不出东西南北边界，且该表中没有调查人员和指界人签字，不符合法定程序，对于房后地块与我们无关，且没有调查人员和指界人签字，说明没有进行相关调查和核实。对《农村土地承包经营权公示结果归户表》真实性有异议，虽然有测绘公司的公章及被告工作人员的签名，但在测绘时候现场没有指界人和调查人签字确认，也没有审核人签字确认，程序违法。当中只有承包方孙艳签名，说明只向孙艳作了单方调查也不符合程序、对《辽宁省农村土地家庭承包合同》真实性有异议，该合同仅是为了二轮土地承包权确权需要签订，不是重新发包行为，二轮承包是第三人王生义承包的旱田地为2.41亩，现在却登记为5.11亩，增加这部分包括王珠远、王真远0.6亩和1.8亩的地份。对两份《农村土地承包经营权颁证申请书》真实性没有异议，但是第三人王生义家申报的面积是错误的。《农村土地承包经营权证遗失声明》是否丢失，原告也不清楚。对《孤山（街道）沙屯村杨屯组领取土地承包经营权证签字表》没有异议，但是第三人村委会在发放土地承包经营权证时没有通知原告，且原告至今未领取到涉案承包经营权证。《农户换发土地承包经营权证申请书》，亩数不对，第三人王生义二轮土地承包合同面积的旱田面积为2.41亩，并非5.11亩，且5.11亩包含了原告的土地。 第三人沙家屯村委会、王生义对被告东港市人民政府提交的证据均无异议。 被告东港市人民政府对原告提交的证据的质证意见为：对1号证据真实性没有异议，但是对原告证明事实有异议。该证据系本案审查客体，以该材料无法证明被告的行政行为违法，并实施错误的登记行为；对2号证据真实性无法确认，该材料系复印件，且该材料形成在一轮土地承包期间，并不必然成为二轮土地承包有效依据，目前国家处于二轮承包期限内，相关信息以二轮土地承包期限内形成相关数据为准，因此该证据不能支持原告证明内容；对3号证据2000年承包土地台账真实性无法确认，该台账无任何机构盖章确认，记载信息无法得出原告主张其承包地块被纳入本案第三人王生义承包地块范围内的事实；对4号证据土地承包情况登记表真实性无法确认，但从内容看记载信息与被告掌握的第三人王生义2000年土地承包合同信息一致；对5号证据真实性没有异议，但是该证据恰恰证明王珠远、王真远分别于2006、2009年迁移出原所在村委会，其不具备该村委会集体经济组织农户身份，故根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条，既然其不属于经济组织农户，其无权作为承包方通过家庭承包方式取得相应土地承包经营权，故起诉不符合法定条件；对6号证据录音内容无法确认，但仅从原告提供的整理形成的书面文字材料来看，不能证明原告所主张的承包土地位于第三人王生义承包地块之内，同时，从对话内容看，被录音人王锡春明确说明原告因为户籍变化导致丧失土地承包经营权事实。另外，从对话内容看，该村委会可能存在土地被征收事实，该事实也有可能影响相关土地承包权分配。综上，该证据不能支持原告证明内容，被告认为原告与本案第三人之间存在土地承包经营权纠纷，应当通过农村土地承包经营仲裁程序解决纠纷，不属于行政诉讼受案范围，双方陈述相关事实不能否认涉案承包经营权合同效力。有效承包经营权合同是承包人享有承包经营权的唯一依据，行政机关在此基础上登记确认事实清楚，证据确凿。 第三人沙家屯村委会对原告提交的证据的质证意见为：同被告质证意见一致。另外对原告提交的第6号证据谈话录音及文字整理材料认可，但不认可原告提出的质证意见。 第三人王生义对原告提交的证据的质证意见同被告质证意见一致。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下：被告东港市人民政府向本院提交的证据，符合诉讼证据真实性、合法性、关联性的要求，本院均予以采信。原告向本院提交的证据，仅能证明其在二轮土地承包时应分得土地的相关情况，但无法证明其已经依法与发包方签订了土地承包经营权合同，亦无法证明被告东港市人民政府存在将原告依法取得土地承包经营权的土地划入被诉第008053号《农村土地承包经营权证》范围内的违法行为，故本院不予采信。 经审理查明，在二轮土地承包时，第三人东港市孤山镇沙家屯村民委员会曾与第三人王生义签订《耕地承包合同》一份，该合同记载内容为：水田9亩，旱田2.41亩，承包年限30年，自2001年1月1日起至2030年12月30日止，签订日期2001年1月1日。2007年7月28日，被告东港市人民政府作出东政农地承包权（2007）第038760号《农村土地承包经营权证》，该证记载内容为：发包方全称东港市孤山镇沙屯村，承包方代表姓名王生义，承包方地址东港市孤山镇沙屯村杨屯组，承包期限2001年1月1日至2030年12月31日止，承包土地用途种植，承包方土地承包经营权共有人情况为王生义、张淑凤、王文远、孙艳、王涛，承包地总面积11.41亩，承包地块总数3块，承包地块情况为二支西水田9亩，四至为东至四号道、西至张广有、南至李德仁、北至孙忠亭；李屯东旱田2.11亩，四至为东至高美生、西至杨绪奎、南至沟、北至道；房后旱田0.30亩，四至为东至李秀环、西至王忠远、南至东房、北至道。2016年，东港市孤山镇沙家屯村开始开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2018年11月25日，第三人东港市孤山镇沙家屯村杨家屯村民组作为发包方与承包方代表人第三人重新签订《辽宁省农村土地家庭承包合同》一份，该合同记载内容：合同代码为210681101207020024J，房后地四至为东邻田垄（埂）、西邻杨绪林、南邻道路、北邻田垄（埂），原合同面积0.8亩，实测面积0.86亩，确权面积0.86亩；房东地四至为东邻李淑华、西邻刘卉秀、南邻道路、北邻道路，原合同面积1.61亩，实测面积3.76亩，确权面积3.76亩；菜地四至为东邻田垄（埂）、西邻王山春、南邻田垄（埂）、北邻道路，原合同面积0.3亩，实测面积0.49亩，确权面积0.49亩。承包期限30年，从2001年1月1日至2030年12月31日止。发包方法定代表人为王锡春，承包方共有人为王生义、张淑凤、王文远、张艳、王涛。该合同中记载承包方共有人之一“张艳”系记载错误，实际应为“孙艳”。2019年5月30日，第三人东港市孤山镇沙家屯村民委员会向东港市孤山人民政府递交《农村土地承包经营权颁证申请书》，请求对沙家屯村7个村民小组452户农户共计663.59亩家庭承包地予以颁证。2019年6月18日，东港市孤山镇人民政府向被告东港市人民政府递交《农村土地承包经营权颁证申请书》，请求对孤山17个村175个村民小组，11282户农户，共计107012.72亩家庭承包土地予以颁证。该申请书中镇政府意见一栏中由负责人田树强签字确认，县农业主管部门意见一栏中由负责人孙承颜签字确认，县政府意见一栏中由负责人邹晓辉签字确认。2019年6月17日，被告东港市人民政府作出辽（2018）东港市农村土地承包经营权第008053号《农村土地承包经营权证》。该证记载内容为：发包方全称为东港市孤山镇沙家屯村杨家屯组，承包方代表为王生义，承包方式家庭承包，合同代码210681101207020024J,承包期限自2001年01月01日至2030年12月31日，承包方家庭成员情况为王生义（本人）、张淑凤（妻）、王文远（三子）、张艳（儿媳）、王涛（孙子），承包地确权总面积5.11亩，承包地块总数3块，地块代码为2106811012070200020的地块面积为0.86亩，四至为东至田垄（埂）、南至道路、西至杨绪林、北至田垄（埂）；地块代码为2106811012070200056的地块面积为3.76亩，四至为东至李淑华、南至道路、西至刘卉秀、北至道路；地块代码为2106811012070200078的地块面积为0.49亩，四至为东至田垄（埂）、南至田垄（埂）、西至王山春、北至道路。附图页中附《承包地块示意图》一份。承包方家庭成员情况中“张艳”为笔误，实际应为“孙艳”。 另查明，原告王珠远在二轮土地承包期间未与第三人东港市孤山镇沙家屯村民委员会、东港市孤山镇沙家屯村杨家屯村民组签订过农村土地承包经营权合同。 再查明，原告王珠远于2006年11月1日将户口由孤山沙家屯村杨家屯居民组迁至孤山北街17组，在孤山内从事个体经营。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款的规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，被告东港市人民政府具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同请求调解、申请仲裁或提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告主体资格。本案中，原告王珠远针对被告东港市人民政府向第三人王生义颁发第008053号《农村土地承包经营权证》的行政行为提起诉讼，被告东港市人民政府主张其系依照第三人王生义与第三人东港市孤山镇沙家屯村杨家屯村民组签订的农村土地承包经营权合同的约定颁发的第008053号《农村土地承包经营权证》。因此，原告王珠远如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权，应当就土地承包合同请求调解、申请仲裁或提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，欠缺法律上的利害关系，不具有原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；…。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；…。”按照上述法律规定，原告王珠远提起本案诉讼不符合行政诉讼法第四十九条第（一）项的规定，依法应当驳回原告王珠远的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告王珠远的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二〇年六月二十四日 书记员  高婧涵