江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终377号 上诉人(原审原告)泰州市海陵区鑫汇建材厂，住所地泰州市海陵区江州南路56号。 法定代表人周珠凤，泰州市海陵区鑫汇建材厂总经理。 委托代理人王宏德、王玉柳，北京市高朋（泰州）律师事务所。 被上诉人(原审被告)泰州市海陵区人民政府，住所地泰州市海陵区府前路26号。 法定代表人孙群，该区区长。 委托代理人蔡蕾，江苏海信律师事务所律师。 委托代理人**，泰州市海陵区住房和城乡建设局工作人员。 泰州市海陵区鑫汇建材厂（以下简称鑫汇厂）因诉泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2017年11月6日，应泰州市海陵区人民政府城西街道办事处申请，泰州市规划局出具江州路东侧地块（迎春路南侧、江州南路东侧）建设项目规划红线图，图中注明：1、该红线用于对地块的调查研究；2、红线范围内涉及到文保单位需与文物保护部门做好对接沟通工作。同日，泰州市海陵房屋征收办公室（以下简称海陵征收办）作出泰海房征调查〔2017〕第23号《江州路东侧地块房屋征收调查公告》并公示，决定对江州路东侧地块工程规划红线范围内的国有土地上房屋及附着物实施征收调查。相关部门作出泰州市江州路东侧地块工程房屋征收（搬迁）权属、测绘面积调查情况汇总表，并于2017年12月10日公示。 2017年12月15日，受海陵征收办委托，江苏经纬资产评估房地产土地估价有限公司出具房地产估价报告，对江州路东侧地块房屋征收项目规划范围内非住宅营业房屋（迎春西路、江州路）典型样本房及标准样本住宅的基准价格进行估价。2017年12月15日，泰州市海陵房产开发公司出具江州路东侧地块等征收项目安置房源的情况说明。2018年3月5日，泰州农村商业银行出具了海陵征收办的账户资金证明。 2018年2月26日，海陵区政府向原泰州市规划局发函，请求出具江州路东侧地块等三个地块房屋征收工程符合城乡规划和专项规划的证明文件。2018年3月2日，原泰州市规划局在海陵区政府的函件上注明“三个地块房屋征收工程符合规划需求，具体建设行为需依法办理规划审批手续”，并加盖了印章。2018年3月12日，原泰州市国土资源局向海陵区政府出具复函，载明：江州路东侧地块选址位于《泰州市土地利用总体规划（2006-2020）年》确定的中心城区范围内，该红线范围内除现状道路外的建设用地为允许建设区，符合泰州市土地利用总体规划。 海陵征收办制定了《江州路东侧地块国有土地房屋征收补偿方案（草案）》，并报请海陵区政府组织论证。2017年12月9日上午，海陵区政府召开2017年第三批次征收（搬迁）工作督查推进会，对补偿方案（草案）等相关问题进行了研究讨论，并形成一致意见，同意泰州市海陵房屋征收办公室提出的补偿方案（草案）。2017年12月18日，海陵区政府作出泰海征告〔2017〕50号《关于征求意见的公告》，将补偿方案（征求意见稿）在海陵区政府网站和征收现场公布，征求社会各界意见，同时要求可在2018年1月20日前提交实名书面意见。2018年4月23日，海陵区政府作出泰海征告〔2018〕2号《关于征求意见及修改情况的公告》并公示，将汇总整理的征求意见情况和补偿方案（征求意见稿）修改情况进行了公布。在规定期限内共收到书面反馈意见1份，主要为补偿价格偏低。补偿方案修改时对签约搬迁期限、签约奖励期限作了明确规定。 2018年3月28日下午，海陵区政府召开会议，决定同意对江州路东侧房屋征收工程等项目进行征收。2018年4月24日，海陵区政府作出泰海征决〔2018〕2号《关于江州路东侧地块国有土地上房屋征收的决定》（以下简称2号《房屋征收决定》）并公示，决定对江州路东侧地块所涉及国有土地上的房屋实施征收，征收范围为迎春路以南、江州路以东、南官河以西、老通扬运河以北（具体范围以项目规划红线图为准），征收部门为海陵征收办，签约期限为2018年5月21日至2018年6月9日。同日，海陵区政府作出泰海征告〔2018〕8号《国有土地上房屋征收决定公告》，对江州路东侧地块房屋征收决定进行了公告。同日，海陵区政府作出泰海征告〔2018〕7号《关于公布的公告》，公布了补偿方案。 鑫汇厂的房屋在2号《房屋征收决定》载明的征收范围内。2号《房屋征收决定》不服，提起本案诉讼，请求撤销2号《房屋征收决定》。 原审法院另查明，《泰州市海陵国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提到，要“呼应凤城河景观带建设，加快推进江州路东侧地块改造”。 原审法院认为，本案争议焦点为，2号《房屋征收决定》是否合法。 首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”据此，海陵区政府具有作出2号《房屋征收决定》的行政主体资格。 其次，关于海陵区政府作出2号《房屋征收决定》的程序方面。本案中，海陵区政府在作出2号《房屋征收决定》前，组织有关部门对拟征收房屋情况进行了调查，有关部门拟定补偿方案（征求意见稿）后，征求被征收人意见并修改了方案，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储，海陵区政府作出2号《房屋征收决定》及征收补偿方案并依法公告。至于鑫汇厂提出的征收项目未立项、涉案地块未进行专项规划、没有修建性详细规划、没有专项控制性详细规划的问题，《征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条款并未规定征收必须立项或制定修建性详细规划。本案中，国土部门、规划部门均出具了征收项目符合规划的意见，故对鑫汇厂的意见不予采纳。本案证据证明，海陵区政府已按照《征收与补偿条例》规定履行了相关程序，2号《房屋征收决定》作出程序合法。 再次，关于海陵区政府作出2号《房屋征收决定》的事实方面。海陵区政府决定对案涉地块进行征收是因环境资源保护公共利益的需要，《泰州市海陵国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也提到，要“呼应凤城河景观带建设，加快推进江州路东侧地块改造”，征收目的符合《征收与补偿条例》第八条规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回鑫汇厂的诉讼请求。 上诉人鑫汇厂上诉称：1、涉案项目不符合公共利益。2、涉案项目未立项，海陵区政府未提供修建性详细规划，无法证明征收目的。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销2号《房屋征收决定》。 被上诉人海陵区政府答辩称：1、涉案项目符合公共利益的需要，且符合土地利用总体规划、城乡规划，并纳入海陵国民经济和社会发展年度计划。2、海陵区政府作出2号《房屋征收决定》，行政程序合法。3、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、《征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第三项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的环境和资源保护等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人海陵区政府依法有权作出2号《房屋征收决定》。 2、海陵区政府在一审中提供的《泰州市海陵国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、原泰州市国土资源局出具的《关于沈毅中学南侧地块、江州路东侧地块、扬州西路两侧地块等房屋征收工程土地利用总体规划情况的复函》、原泰州市规划局出具的涉案地块符合规划要求的说明以及《涉案地块规划红线图》等证据证明，涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划等。《泰州市海陵国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求，“呼应凤城河景观带建设，加快推进江州路东侧地块改造”，故涉案项目符合公共利益的需要，2号《房屋征收决定》基本符合《征收与补偿条例》第八条第三项、第九条等规定。基于公共利益的需要进行房屋征收，市、县级人民政府依据《征收与补偿条例》作出房屋征收决定，而该条例并未要求进行立项，未要求提供修建性详细规划，故上诉人鑫汇厂主张涉案项目未立项、海陵区政府未提供修建性详细规划违法的理由依法不能成立。 3、海陵区政府提供的涉案房屋征收补偿方案（征求意见稿）及张贴的照片、征求意见及修改情况的公告及张贴的照片、最终的房屋征收补偿安置方案等证据证明，海陵区政府作出2号《房屋征收决定》前，已拟定征收补偿安置方案，广泛征求被征收人的意见，并修改补偿安置方案。2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十条的规定。至本案二审听证时，342户被征收人中有339户通过签订补偿安置协议的方式解决补偿安置问题，足以证明涉案房屋补偿安置方案的合理性。涉案房屋征收补偿方案（征求意见稿）公告后，并未出现“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定”的情形，海陵区政府未召开听证会修改补偿安置方案，符合《征收与补偿条例》第十一条第二款的规定。 4、海陵区政府提供的《江州路东侧地块国有土地房屋征收项目社会稳定风险评估报告》证明，其在作出2号《房屋征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，评估结果为风险可控，属于低风险，可以实施。2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。 5、《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，泰州农村商业银行营业部出具的资金证明，虽然证明2号《房屋征收决定》作出前账户余额六千余万元，但不足以认定该账户中的资金系涉案项目补偿款，且海陵区政府未提交证据证明，其已对房屋征收补偿总费用进行评估或者概算，故本院无法认定2号《房屋征收决定》作出前征收补偿费用应当足额到位、专户存储。《征收与补偿条例》上述规定的目的是保障被征收人能够切实得到补偿安置。海陵区政府在一审中提供的资金证明、涉案征收项目安置房源的情况说明等证据证明，海陵区政府在房屋征收补偿过程中，已提供大量的安置房源用于产权调换，并提供资金用于货币补偿。目前，涉案地块仅有三户未签订补偿安置协议，本院审理期间，海陵区政府明确表示，其能够保障未签订补偿安置协议的被征收人的合法权益。海陵区政府提供的证据虽然不能证明征收补偿费用足额到位、专户存储，但未侵犯被征收人合法权益，故2号《房屋征收决定》不足以被撤销或者确认违法。海陵区政府应当在以后的征收补偿工作中加以改进。 6、海陵区政府提供的涉案地块《房屋征收调查公告》《房屋征收（搬迁）权属、测绘面积调查情况汇总表》及张贴的照片等证据证明，海陵区政府在作出2号《房屋征收决定》前，已对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查、认定与处理。故2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 7、海陵区政府提供的2号《房屋征收决定》、公告以及张贴的照片等证明，其在作出2号《房屋征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故2号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，海陵区政府作出的2号《房屋征收决定》基本符合《征收与补偿条例》的相关规定。上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。原审法院判决驳回鑫汇厂的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人泰州市海陵区鑫汇建材厂负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年六月二十九日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿安置方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；