浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终642号 上诉人（原审原告）杭州市余杭区良渚鼎坤废品收购站，住所地杭州市余杭区良渚街道纤石村11组。 经营者沈雪坤，男，汉族，1961年9月3日出生，住浙江省杭州市余杭区。 委托代理人邓杰，男，汉族，1975年11月29日出生，住安徽省阜南县，现住浙江省杭州市余杭区。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地浙江省杭州市余杭区临平街道西大街33号。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人骆楷，杭州市余杭区司法局工作人员。 杭州余杭区良渚鼎坤废品回收站（以下简称余杭鼎坤废品站）因诉杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）其他城建行政复议一案，不服浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01行初471号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年4月22日，余杭鼎坤废品站向余杭区政府提出行政复议申请，复议请求载明“要求确认余杭区良渚街道社会治理联动大队安溪中队（以下简称良渚安溪中队）拆除该站彩钢棚、掩埋塑料半成晶材料、强制破坏没收拖离设施设备及汽车，私自卖掉本站有价值废料等行政行为违法”，事实和理由部分认为在2017年4月至2017年7月中旬期间存在掩埋废品回收料、破坏机器和棚子、拖离地磅和汽车的行为，以及在2018年6月至2019年4月期间存在检查、骚扰等行为。余杭区政府收到该行政复议申请后，分别于2019年4月24日、5月10日书面通知余杭鼎坤废品站对申请材料进行补正，包括未超过复议申请期限或者因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的证明材料，以及授权委托书等。余杭鼎坤废品站提供了《情况说明》《特别授权委托书》、身份证复印件等补正材料后，余杭区政府于2019年5月20日受理其行政复议申请，并通知被申请人余杭区政府良渚街道办事处（以下简称良渚街道办）提出书面答复。经审查，余杭区政府于2019年7月12日作出149号复议决定并于同月15日向复议当事人寄送。庭审中，余杭区政府明确被诉149号复议决定适用的法律依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第（二）项，系认为余杭鼎坤废品站的行政复议申请不符合法定受理条件而予以程序性驳回。余杭鼎坤废品站不服，诉至法院，请求：1.撤销被诉149号复议决定；2.判决余杭区政府承担本案诉讼费用。 原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”。本案中，余杭鼎坤废品站向余杭区政府申请复议时描述的被申请行为是“良渚街道办下属安溪中队拆除该站彩钢棚、掩埋塑料半成晶材料、强制破坏没收拖离设施设备及汽车，私自卖掉本站有价值废料等”，事实和理由部分陈述的上述行为发生时间为2017年4月至2017年7月中旬；余杭鼎坤废品站在起诉状中述称的违法整治时间亦为“2017年4月、5月及7月19日”。据此，可以确定余杭鼎坤废品站申请复议所指向的行为发生于2017年7月20日之前。因良渚街道办未能提供证据证明实施被复议行为时向余杭鼎坤废品站告知了申请行政复议的权利和期限，故余杭区政府认定本案行政复议申请期限的确定应当参照行政诉讼法律规范关于未告知诉讼权利时的起诉期限规定，该认定并无不当。关于行政行为作出时未告知诉讼权利的起诉期限规定。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》）第六十四条第一款则规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。关于新旧司法解释的衔接适用问题。该院认为，法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，并依法维护行政效率和公法秩序。同时，法律设定的起诉期限对诉讼当事人具有指引和规范作用，当事人基于原有法律有关起诉期限规定产生的信赖利益应当依法予以保护。故在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应当适用《执行解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年，即最长不超过2019年2月8日。本案中，被复议行为发生于《行诉解释》实施之前的2017年4月至7月，参照上述《执行解释》《行诉解释》关于起诉期限的规定以及新旧司法解释衔接适用的规则可知，余杭鼎坤废品站提起涉案行政复议的申请期限应至2019年2月8日届满。现余杭鼎坤废品站至2019年4月才向余杭区政府提出行政复议申请，已经超过上述最长保护期限。故余杭区政府以余杭鼎坤废品站提起复议申请超期为由认定其申请不符合法定受理条件，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第（二）项之规定驳回其行政复议申请，该结论并无不当。但是，余杭区政府在已作出上述认定的情形下，又对被复议行为的合法性及附带赔偿请求予以实体评判，显属不当。鉴于余杭鼎坤废品站提出涉案行政复议申请确已超过法定期限，余杭区政府据此驳回其行政复议申请的结论亦属正确，撤销被诉复议决定并责令余杭区政府重做并无实际意义，反而增加当事人的诉累，故对余杭鼎坤废品站要求撤销被诉复议决定的诉讼请求不予支持，但对该复议决定中存在的不当予以严肃指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回余杭鼎坤废品站的诉讼请求。案件受理费50元，由余杭鼎坤废品站负担。 余杭鼎坤废品站上诉称：一、原审法院认为余杭鼎坤废品站提供良信访复字(2019)606号信访处理意见书、(2017)357号信访处理意见书、(2017)400号信访处理意见书系证明信访处理意见中未告知其复议、诉讼的权利以及期限，事实上还包括填埋、拖离、强拆、有补偿事实等证明目的，本案的起诉期限应该定格在良渚街道于2019年5月21日出具的(2019)606号信访处理意见书，该信访处理意见书载明“该补偿费用已被邓杰本人签字领取，如果你认为相关单位侵害了您的相关权益你可向司法部门提起诉讼。”二、原审法院认定良渚安溪中队于2017年4月至2017年7月中旬期间存在掩埋废品回收料、破坏机器和棚子、拖离地磅和汽车的行为，以及在2018年6月至2019年4月期间存在检查、骚扰等行为，事实上系良渚安溪中队于2017年4月5月，7月至2018年6月期间存在掩埋废品回收料、破坏机器和房子加彩钢棚、拖离汽车地磅的行为，以及在2017年4月至2019年4月期间存在检查骚扰行为。三、原审法院认为根据余杭鼎坤废品站在起诉中叙述称的违法整治时间为“2017年4月，5月及7月19日”，据此可以确定其申请复议所指向的行为发生于2017年7月20日之前，事实上余杭鼎坤废品站申请复议所指向的行为发生于2018年6月11日之前。余杭鼎坤废品站已经在行政复议申请书中对2018年6月10日良渚安溪中队再次砸毁彩钢棚内机器并移走的事实进行描述，也已在原审证据清单中予以记载，并在庭审中当场向法官解释2018年6月良渚安溪中队再次砸毁、移到别处的机器系2017年违法强拆彩钢房内砸毁的机器，并按原审法官要求通过移动为法院平台发送照片作为证据，可见2018年6月10日的行为应属于2017年4月至7月强拆引起的同一违法行为。原审法院认定余杭鼎坤废品站申请复议所指向的行为发生于2017年7月20号之前肯定错误。四、关于新旧司法解释衔接的问题。《行诉解释》应该用于2018年2月8日之后的案件，《行诉解释》并没有否认之前合法的案件和法条，法律规定超过五年的期限的法院不再受理，原审法院以判决形式驳回余杭鼎坤废品站的合理诉求当然不妥。五、原审法院将余杭鼎坤废品站起诉行政强制拆除附带国家赔偿一案诉讼驳回，有悖拓宽民告官门槛、保障公民合法合理诉权的立法精神。请求：1.撤销原判，将本案发回重审或依法改判；2.判决余杭区政府承担一、二审诉讼费用。 余杭区政府答辩称：一、余杭鼎坤废品站所诉2018年6月之行为不属于本案审理范围。1.结合行政复议阶段余杭鼎坤废品站与良渚街道办提交的材料，无法认定2018年是否存在余杭鼎坤废品站所述的搬迁行为；2.余杭鼎坤废品站所述“搬运行为”与其复议请求“拆除申请人彩钢棚、掩埋塑料半成品材料、强制破坏没收拖离设施设备及汽车、私自卖掉申请人有价值废料等行政行为”不符；3.余杭鼎坤废品站在原审起诉状中仅述“违法整治时间为2017年4月、5月、7月19日”，未提及2018年6月的搬运行为，且其所述2018年6月的行为与前述行为间隔近一年，显然不属于行政复议审理范围。二、余杭鼎坤废品站申请行政复议已超过法定期限。结合前述及原审法院事实认定可以明确，余杭鼎坤废品站申请复议所指向的行为发生在2017年7月。涉案整治行为发生时，良渚街道办未提供证据证明行为实施时告知余杭鼎坤废品站申请行政复议的权利和期限，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十四条的规定，余杭鼎坤废品站最晚不超过2019年2月8日向余杭区政府提起行政复议，现其直至2019年4月22日提起行政复议申请，已超过法定期限。余杭区政府以余杭鼎坤废品站提起行政复议申请超期为由认定其申请不符合法定受理条件。符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，并无不当。三、余杭区政府行政复议行为的合法性。余杭区政府于2019年4月22日收到行政复议申请，于同年4月24日、5月10日要求补正；同年5月14日收到余杭鼎坤废品站补正材料后，于同年5月20日予以立案审理，于同年7月12日作出被诉行政复议决定，并于同年7月15日邮寄送达余杭鼎坤废品站及良渚街道办，复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为：本案争议的主要问题是余杭区政府作出的被诉行政复议决定是否合法，该争议主要涉及余杭鼎坤废品站申请涉案行政复议时是否已经超过法律规定的申请期限。首先，关于涉案行政强制行为的时间节点问题。余杭鼎坤废品站提交的复议申请书载明：涉案被申请行为系“良渚街道办下属安溪中队拆除该站彩钢棚、掩埋塑料半成晶材料、强制破坏没收拖离设施设备及汽车，私自卖掉本站有价值废料等”，行为发生时间为2017年4月至2017年7月中旬，上述时间与其在原审起诉状中述称的违法整治时间为“2017年4月、5月及7月19日”相符，故原审法院认定余杭鼎坤废品站申请复议所指向的行为发生于2017年7月20日之前，有相应的事实依据。余杭鼎坤废品站主张上述行为持续到2018年6月，但原审中法庭询问其“2018年6月份对应行政复议请求中的哪一行为”，其回答“把机器设备从被拆掉的彩钢棚李（里）原地搬移到废品回收站的一个角落中”，结合两个行为的时间间隔近一年的情形，余杭鼎坤废品站提交的证据尚不足以认定2018年的行为系2017年7月20日之前的整治行为的延续，余杭鼎坤废品站该上诉主张不能成立。其次，关于本案起诉期限的法律适用问题。本案中，因良渚街道办未能提供证据证明其实施涉案强制行为时已向余杭鼎坤废品站告知申请行政复议的权利和期限，故余杭鼎坤废品站申请行政复议的期限应当参照行政诉讼法律规范关于未告知诉讼权利时的起诉期限规定。《执行解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施《行诉解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案被复议行为发生在《行诉解释》实施之前，但余杭鼎坤废品站却在《行诉解释》实施之后申请行政复议，对于上述新旧司法解释衔接过程中如何适用起诉期限的规定，双方当事人存在争议。对此，本院认为，法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，并依法维护行政效率和公法秩序。同时，法律设定的起诉期限对诉讼当事人具有指引和规范作用，当事人基于原有法律有关起诉期限规定产生的信赖利益应当依法予以保护。故在涉及新旧司法解释有关行政诉讼起诉期限衔接处理时，应当从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，原则上应当适用《执行解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。据此，余杭鼎坤废品站于2019年4月提出涉案行政复议申请，已经超过上述最长保护期限，原审法院适用《行诉解释》第六十四条第一款的规定，认为余杭区政府驳回余杭鼎坤废品站的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第（二）项之规定，并无不当。最后，关于被诉行政复议决定对涉案行政强制行为以及附带国家赔偿的合法性进行实体评判是否恰当的问题。对此，原审判决已在“本院认为部分”对上述前述问题予以指正，本院不再赘述。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。余杭鼎坤废品站提出的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余杭鼎坤废品站负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  周进海 审判员  楼缙东 审判员  唐维琳 二〇二〇年六月十六日 书记员  潘 莉