浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙行终2202号 上诉人（原审原告）温州市海菲文化传播有限公司，住所地温州市车站大道249号瑞锦组团10幢303室。 法定代表人苏忠鹏，总经理。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地温州市绣山路行政中心。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人王**，温州市人民政府办公室工作人员。 被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人袁家军，省长。 委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省司法厅工作人员。 温州市海菲文化传播有限公司（简称温州海菲公司）诉温州市人民政府（简称温州市政府）、浙江省人民政府（简称浙江省政府）政府信息公开及行政复议一案，温州市中级人民法院于2019年9月23日作出（2019）浙03行初355号行政判决。温州海菲公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年12月17日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案报最高人民法院批准延长了审限。现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年11月28日，原告温州海菲公司通过邮政快递形式向被告温州市政府提出政府信息公开申请，其申请公开的信息内容描述为“《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件”，并注明信息提供方式为“纸质”，获取方式为“邮寄”。被告温州市政府收到申请后，根据原告对信息的描述进行了检索，于2018年12月17日作出被诉2018年第169号答复函，告知原告申请的信息不存在。原告不服，于同年12月21日通过邮政快递形式向被告浙江省政府提出行政复议申请，请求撤销被诉答复并责令温州市政府在一定期限内重新作出答复。被告浙江省政府于12月24日收到后，经审查，于2019年2月21日作出被诉浙政复〔2018〕613号行政复议决定。同年2月26日，被告浙江省政府将该行政复议决定书交付EMS邮政快递向原告寄送，原告于2月28日收到。原告仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为：一、《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……”本案中，原告温州海菲公司对所申请公开的政府信息描述为“《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件”。被告温州市政府已举证证明其以“户外广告设施设置”的关键字在政府办公系统进行了检索，但并未查询到原告所称的“施行批准文件”。温州市政府在检索中查询到的涉案《请示》及相应有分管副市长签署“同意”的公文处理单系行政机关之间的过程性文件和行政机关的内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款的规定，并非应公开的政府信息。故被告温州市政府已进行了合理检索，其答复原告上述查询结果及申请的信息不存在，已履行了告知义务，符合前述规定。被告浙江省政府经审查后，作出被诉复议决定维持温州市政府的被诉答复并无不当。原告主张被告温州市政府未按其要求的纸质形式和邮寄方式公开政府信息，没有事实和法律依据，本院不予支持。二、《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”本案中，被告浙江省政府于2018年12月24日受理原告的复议申请后，于2019年2月21日作出被诉复议决定，符合上述六十日的期限规定。法律法规虽未规定行政复议决定作出后送达当事人的期限，但浙江省政府作出复议决定后于2019年2月26日即交付邮递，扣除节假日亦属合理期限，并无明显不当。原告以交邮日期作为行政复议期限结束日期进而主张被诉复议决定超过法定期限，程序违法，没有法律依据，本院不予支持。综上，原告的起诉理由不能成立，其诉请依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回原告温州海菲公司的诉讼请求。 上诉人温州海菲公司上诉提出：一、原审判决对上诉人原审期间提供的第6组证据不予采信认证错误。涉案行政复议申请书原件已经寄送给被上诉人浙江省政府，上诉人并未保存该行政复议申请书原件。上诉人有权对本法人出具的文书的真实性予以确认。上诉人在提交该证据时已经在证据清单中加盖法人印章，且上诉人法人代表亦已在庭审证据质证过程中认可该行政复议申请书的真实性。对第6组证据的行政复议申请书是否有加盖印章均不会影响上诉人对该行政复议申请书的确认效力。原审判决在认定上诉人有向被上诉人浙江省政府提出行政复议申请的事实的同时，却对第6组证据的行政复议申请书不予采信，事实认定明显矛盾。上诉人提供的第6组证据的行政复议申请书与被上诉人浙江省政府提供的证据1的行政复议申请书内容一致。上诉人提供的第6组证据的邮政快递单为原件且具有被上诉人浙江省政府法制办邮件收发签章，原审判决一并不予采信明显没有任何事实和法律依据。因此，原审判决对上诉人提供的第6组证据不予采信认证错误。二、原审判决对上诉人原审期间提供的第8组证据不予审查认定不符合法律规定。行政机关工作人员履行职务的行为，即是代表行政机关的行为。上诉人提供的第8组证据通话录音是被上诉人温州市政府负责涉案政府信息公开经办工作人员与上诉人法人代表就政府信息公开答复作出明确表示，其意思表示与本案行政行为合法性具有关联性。被上诉人温州市政府对涉案公文处理单是否属于具有批准效力文书的待证事实可以通过对上诉人提供的第8组证据通话录音进行审查认定，以查清事实。因此，原审判决对上诉人提供的第8组证据不予审查认定不符合法律规定。三、涉案公文处理单即为上诉人申请公开的政府信息。《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条规定，对申请公开的政府信息，行政机关应当按照下列规定分别作出书面答复处理：(一)属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；能够在答复时提供具体内容的，应当同时提供。......(三)属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开，并按照本条第(一)项规定答复处理。根据《温州市市容和环境卫生管理条例》第二十四条规定，温州市综合行政执法局编制的《温州市户外广告设施设置规范》应当经本级被上诉人温州市政府批准。温州市综合行政执法局在通告中亦称《温州市户外广告设施设置规范》已经被上诉人温州市政府批准，并已实际施行。据此足以认定被上诉人温州市政府制作的公文处理单即是《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件。被上诉人温州市政府作为行政管理依据的公文处理单，应当对上诉人予以公开。四、即便涉案信息不存在，被上诉人温州市政府亦未履行该信息不存在的解释说明法定义务。法律规定被上诉人温州市政府具有履行批准实施《温州市户外广告设施设置规范》的职责，而且该施行批准文件又属于其主动公开的范围，被上诉人温州市政府应当说明信息不存在的具体原因，说明应达到充分、确信的程度。被上诉人温州市政府未履行该义务。五、被上诉人浙江省政府逾期对上诉人的行政复议申请作出行政复议决定。《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定，期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。在行政复议中，行政复议机关、申请人、被申请人及其他行政复议参加人，参加行政复议的行为都应该在一定的时间期限内完成，这种时间期限即为行政复议期间。行政复议法第三十一条规定的行政复议机关作出行政复议决定的期限即是法律规定的法定期间。行政复议法规定合理的行政复议期间的目的，在于保证行政复议主体及时地行使行政复议的权利，履行行政复议的义务，切实维护行政复议申请人的合法权益；在于提高行政效率，使当事人之间行政争议尽快得到解决，促使行政复议机关依法行政。行政复议法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。该条款的六十日不按工作日计算，国家法定节假日亦应计算在内。复议机关自受理复议申请之日起六十日内要作出复议决定，是指复议机关要在六十日内完成整个复议工作，包括将行政复议决定书交付邮寄。被上诉人浙江省政府于2018年12月24日收到原告行政复议申请后，应当在2019年2月22日前将交邮。被上诉人浙江省政府于2019年2月26日才交付邮寄，明显超过法定期限。因此，被上诉人浙江省政府已逾期作出行政复议决定。六、一审期间上诉人已经充分进行举证并详细提出事实与理由。上诉人在一审举证期限内，已经充分且穷尽举证能力提供证据。上诉人提供的证据足以证明上诉人提出的待证事实。上诉人在一审期间已以书面形式详细提出包括认为被上诉人温州市政府对信息不存在未尽到合理检索义务和解释说明、被上诉人温州市政府以公文处理单批准温州市综合行政执法局施行《温州市户外广告设施设置规范》、被上诉人浙江省政府逾期作出行政复议决定、被上诉人浙江省政府维持涉案政府信息公开答复违反法律规定等事实与理由。综上所述，被上诉人温州市政府作出的政府信息公开答复和被上诉人浙江省政府作出的行政复议决定的行政行为，没有事实和法律依据，侵害了上诉人的合法权益。温州市中级人民法院作出的(2019)浙03行初355号行政判决，事实认定不清，适用法律、法规错误。请求：1.撤销(2019)浙03行初355号行政判决；2.撤销被上诉人浙江省政府作出的浙政复(2018)613号行政复议决定；3.确认被上诉人浙江省政府逾期对上诉人的行政复议申请作出行政复议决定的行政行为违法；4.撤销被上诉人温州市政府作出的2018年169号政府信息公开答复；5.判令被上诉人温州市政府在一定期限内对上诉人的政府信息公开申请重新作出答复；6.本案诉讼费由两被上诉人共同承担。 被上诉人温州市政府答辩称：一、答辩人依据《政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条第（三）项之规定作出的《答复函》（2018年第169号）认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，答复内容合法。2018年11月28日，上诉人通过邮政快递形式向答辩人提出政府信息公开申请，申请内容为“《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件”。答辩人收到后，经过询问综合行政执法局、查询办公ＯＡ系统等合理检索，查询到《温州市综合行政执法局关于批准实施等三个配套文件的请示》（三个配套文件中包括涉案的《温州市户外广告设施设置规范》）及相应的温州市政府办公室公文处理单，但未能检索到相关的施行批准文件。上述公文处理单中虽然有分管副市长签署“同意”等字样。但答辩人认为，公文处理单作为行政机关的内部办文签批文书，系行政机关之间的过程性文件和行政机关的内部管理信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条第二款，案涉公文处理单不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。除此，上述公文处理单在形式上也不是正式公文本身（正式公文一般应由制作单位盖章），故该公文处理单并非上诉人所申请的《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件。故上诉人申请公开的信息不存在。答辩人于2018年12月17日作出被诉2018年第169号答复函，告知上诉人其所申请的信息不存在。上述事实有检索记录、《温州市综合行政执法局关于批准实施等三个配套文件的请示》（温综法【2017】5号）、温州市政府办公室公文处理单等证据证实，足以认定。综上，根据答辩人的检索结果及相关事实，上诉人所申请的信息确不存在。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项之规定，该政府信息不存在的，应当告知上诉人。据此，针对上诉人的政府信息公开申请，答辩人已尽到合理的检索义务，在此基础上作出的《答复函》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，答复内容合法。二、答辩人作出的《答复函》（2018第169号）程序正当、合法。《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知上诉人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，答辩人于2018年11月29日收到上诉人的信息公开申请，于2018年12月17日作出被诉《答复函》，通过邮政挂号信（编号：ＸＢ67848552433）向上诉人寄出《答复函》，并于次日即2018年12月18日送达，符合法定答复期限，程序正当、合法。上述事实有《依申请公开政府信息申请表》及邮寄凭证、检索记录、温州市政府办公室依申请公开政府信息处理单、中国邮政挂号信信封、邮政全程跟踪查询、《答复函》（2018年第169号）等证据证实，足以认定。三、一审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，依法应予以维持。一审法院在（2019）浙03行初355号行政判决书中对本案事实予以确认，并根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款之规定，认定答辩人的答复行为符合法律规定，依法驳回了上诉人的一审诉讼请求，该判决符合客观事实和法律规定，依法应予以维持。四、上诉人的上诉理由不能成立。1.上诉人认为法院不予审查认定其提供的第八组证据（电话录音）违反法律规定。答辩人认为该上诉理由不能成立。理由为：首先，该电话录音与本案被诉《答复函》的合法性无关，欠缺关联性；其次，上诉人对电话录音的取证形式不合法，该证据材料不具有合法性。故，一审法院对上述电话录音不予审查认定正确。2.上诉人认为案涉公文处理单即为其申请公开的政府信息。答辩人认为该上诉理由不成立。具体原因如上（本答辩状第一大点），不再赘述。3.上诉人认为答辩人未履行信息不存在的解释说明义务。答辩人认为该上诉理由不成立。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；”第（三）项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定，信息不存在不同于信息不予公开，对信息不存在的情况，答辩人仅有“告知申请人”的义务，而无“合理解释”或说明理由的义务。综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，上诉人的上诉理由均不成立。请求：驳回上诉，维持原判。 被上诉人浙江省政府答辩称：一、浙政复（2018）613号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服温州市政府作出的《答复函》（2018年第169号），向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，2018年11月28日，上诉人向温州市政府提出信息公开申请，所需信息内容描述为“《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件”。2018年11月30日，温州市政府收到上述申请。温州市政府通过询问综合行政执法局、查询办公0Ａ系统等方式进行检索，查询到温州市综合行政执法局《关于批准实施等3个配套文件的请示》（3个配套文件中包括《温州市户外广告设施设置规范》）及相应的公文处理单。2018年12月17日，温州市政府作出《答复函》（2018年第169号），告知上诉人“经检索，查询到《温州市综合行政执法局关于批准实施等3个配套文件的请示》（注：3个配套文件中包括《温州市户外广告设施设置规范》）及相应的市政府办公室公文处理单，该公文处理单上有分管副市长签署‘同意’的批示信息，未制作相关批准文件，故你申请的信息不存在”。同日，温州市政府将上述答复函邮寄送达给上诉人。同时查明，2017年3月13日，温州市综合行政执法局向温州市政府提交《关于批准实施等3个配套文件的请示》，将《温州市城市容貌标准》《温州市户外广告设施设置规范》《温州市户外招牌设置规范》上报温州市政府审批。2017年4月9日，温州市政府以公文处理单的形式，同意上述请示事项。2017年4月28日，温州市综合执法局在其官方网站发布《通告》，该通告载明：《温州市城市容貌标准》《温州市户外广告设施设置规范》《温州市户外招牌设置规范》已于2017年4月9日经市人民政府批准，现予发布，并于2017年6月1日施行。答辩人认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。本案中，上诉人申请公开《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件，温州市政府经查询检索后未查找到该信息，据此作出涉案政府信息公开答复，事实清楚，内容适当，且符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定程序。公文处理单是行政机关的内部办文签批文书，属于内部管理信息，既不同于上诉人所申请的《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件，也不属于应公开的政府信息。上诉人认为公文处理单应视为广义上批准文件的主张，答辩人不予支持。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出浙政复〔2018〕613号行政复议决定，维持温州市政府作出的《答复函》（2018年第169号）。二、浙政复（2018）613号行政复议决定程序合法答辩人行政复议机构于2018年12月24日收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于2019年2月21日作出浙政复〔2018〕613号行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人所作浙政复〔2018〕613号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求：驳回上诉，维持原判决。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方均未向本院提交新证据。 本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人……”本案中，上诉人温州海菲公司对所申请公开的政府信息描述为“《温州市户外广告设施设置规范》施行批准文件”。被上诉人温州市政府已举证证明其已经进行了合理检索，尽到勤勉义务，但并未查询到上诉人所称的“施行批准文件”。温州市政府在检索中查询到的涉案《请示》及分管副市长签署“同意”的公文处理单系行政机关之间的过程性文件和行政机关的内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条第二款的规定，不属于应公开的政府信息。故温州市政府已尽到了勤勉检索义务，其答复上诉人查询结果及申请的信息不存在，已履行了合理的告知义务，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定。温州市政府于2018年11月30日收到上诉人政府信息公开申请书后，于同年12月17日作出2018年第169号答复，同日送达给申请人，程序合法。检索查询到的配套文件的内部请示及分管副市长签署“同意”的信息不等同于施行批准文件。上诉人称温州市政府检索中查询到的信息内容就是其申请公开的政府信息，及其主张温州市政府未按其要求的纸质形式和邮寄方式公开政府信息违法等，缺乏事实和法律依据，不予支持。被上诉人浙江省政府经审查后，作出被诉复议决定维持温州市政府的被诉答复并无不当。《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”《行政复议法》第四十条规定，行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。行政复议法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第四款规定，期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。浙江省政府于2018年12月24日收到上诉人的复议申请，于2019年2月21日作出浙政复（2018）613号行政复议决定书，于同月26日交付邮寄，上诉人于同月28日收到案涉行政复议决定书。被上诉人浙江省政府作出复议决定的时间未严格按照上述法律的规定，存在程序轻微瑕疵，本院依法予以指正。 关于原审审判程序。首先，未盖章的行政复议申请书（即原审判决的证据6）不应予以采信。印章是公民、法人或者行政机关的印信凭据，确定加盖的文书内容为印章人或单位的意图。原审判决中的第6组证据是未盖章的行政复议申请书，未盖章的文书不能认定为印章人或单位的意图，不符合证据的“三性”要求，原审法院不予采信，并无不当。其次，通话录音内容是温州市政府工作人员在案涉政府信息答复作出之前与申请人之间沟通情况，不能证明案涉公文处理单系属于温州市政府批准实施文件的待证事实，原审法院认为与本案没有关联，不予采信，亦无不当。最后，与原件核对无异的复印件可以作为证据予以采信。案涉检索记录系温州市政府在政府信息公开过程中已经检索的截屏记录，与其他证据一起共同证实温州市政府已经尽到勤勉义务，具备证据的“三性”，经质证后可以作为定案依据，原审判决予以采信正确。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人温州市海菲文化传播有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年六月九日 书记员  张 莹