安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终61号上诉人（原审原告）滁州市根华盆景园有限公司，住所地安徽省滁州市南谯区西涧南路4988-2号，统一社会信用代码91341103MA2TB1K316(2-2)。法定代表人徐淦，该公司总经理。委托代理人孔祥力，江苏益邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滁州市自然资源和规划局，住所地安徽省滁州市龙蟠大道109号，统一社会信用代码11341100MB1510942F。负责人刘洋兵，滁州市土地储备中心主任（主持工作）。出庭负责人朱世林，该局三级调研员。委托代理人翁伟，滁州市不动产登记中心工作人员。委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。原审第三人滁州市不动产登记中心，住所地安徽省滁州市龙蟠大道109号，统一社会信用代码12341100486089382G。法定代表人周立凯，系该登记中心主任。负责人韦有俊，该登记中心负责人。委托代理人翁伟，该中心工作人员。委托代理人曾朝阳，安徽苏滁律师事务所律师。上诉人因滁州市根华盆景园有限公司（以下简称根华盆景园公司）与被上诉人滁州市自然资源和规划局、原审第三人滁州市不动产登记中心房屋行政登记一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2019）皖1103行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月9日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2015年9月6日，滁州市天然居商贸有限责任公司与原滁州市国土资源和房产管理局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该公司取得坐落于西涧路西侧、敬梓路南侧，面积为13299平方米的土地使用权；2015年9月22日，该公司取得《建设用地规划许可证》，其中载明用地面积为13299平方米，该地块作为一个整体予以规划；2015年10月14日，该公司就13299平方米的土地使用权申请了首次登记，并取得皖（2015）滁州市不动产权第0004510号土地证；2017年1月13日，该公司申请“餐厅及后勤楼”等3幢建筑物的物权登记，由于实施不动产统一登记制度，滁州市不动产登记中心从上述用地面积中分摊出部分土地，用于办理上述3幢建筑物的不动产权证，同时注销了原土地证，并以剩余土地颁发了皖（2017）滁州市不动产权第000156号土地证；2018年1月，该公司又申请“工艺品展馆”等4幢建筑物的物权登记，滁州市不动产登记中心向其颁发了皖（2018）滁州市不动产权第0000503号不动产权证；2019年1月15日，该公司申请将“工艺品展馆”等变更登记在根华盆景园公司名下，滁州市不动产登记中心向其颁发了皖（2019）滁州市不动产权第0001375号不动产权证，按照该证记载：“分摊土地使用权面积706平方米”；后根华盆景园公司将“工艺品展馆”对外出售，并申请所有权转移登记，2019年4月16日，滁州市不动产登记中心对根华盆景园公司的申请予以受理，2019年7月19日，作出《不予登记告知书》载明：2019年4月16日，收到你单位××(工艺品展馆)的国有土地使用权及房屋所有权转移登记申请，受理编号为:201904160183。经审查，因存在法律、行政法规规定不予登记的其他情形，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记。另查明，2018年10月23日，滁州市天然居商贸有限责任公司发布公告，该公司分立为“滁州市天然居商贸有限责任公司”和“滁州市根华盆景园有限公司”。又查明，2015年3月5日，经有权部门批准，原滁州市国土资源和房产管理局下属单位“滁州市房地产交易监理处更名为滁州市不动产登记中心，受你局委托办理不动产登记服务和不动产登记管理信息系统的建立、维护等工作”；根据滁州市不动产登记中心提供的《事业单位法人证书》中宗旨和业务范围一栏载明：“受委托办理不动产登记服务和不动产登记管理信息系统的建设、维护等工作”。滁州市自然资源和规划局对滁州市不动产登记中心以滁州市不动产登记中心名义对根华盆景园公司作出的《予登记告知书》的行为予以追认。原审法院认为，当事人的争议焦点：1.根华盆景园公司是否存在分割出让土地使用权以及该行为是否合法；2.滁州市不动产登记中心以自己的名义作出行政行为是否合法。针对焦点一，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条第二款的规定：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。”本案中，滁州市天然居商贸有限责任公司就面积为13299平方米的土地使用权进行了物权登记，并取得了规划许可证，且《滁州市规划（单方）方案审定通知书》上载明了各类建筑的详细规划，后因不动产统一登记制度的实施，滁州市不动产登记中心为了完成登记就对所建房屋进行了土地面积分摊，但未进行分割，相关部门也未批准分割，参照《国家土地管理局关于如何理解分割转让形式的答复》的规定：“《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条所指的土地使用权分割转让，为非整宗地的土地使用权转让行为，即将受让的一宗地分为二宗或二宗以上后，再行转让土地使用权的行为。”故认为滁州市天然居商贸有限责任公司取得的土地使用权一直处于完整的状态，且取得的规划许可也系整体规划，其单独出售“工艺品展馆”的行为实际上就是对土地使用权的分割；根华盆景园公司辩称《国有建设用地使用权出让合同》约定其有权转让部分国有建设用地使用权，但经审查，该约定只是赋予了受让人转让的权利，但该权利的行使必须符合法律规定，即部分转让的前提就是要经相关部门的批准，故对根华盆景园公司的上述意见不予采纳，滁州市自然资源和规划局认定根华盆景园公司未能提交办理部分房屋转移登记所需的全部材料，进而作出不予登记告知的行为并无不当。针对焦点二，结合滁州市自然资源和规划局提供的证据，滁州市不动产登记中心是受滁州市自然资源和规划局的委托，从事不动产登记服务，根据依法行政原则，滁州市不动产登记中心一是有权决定是否准予不动产登记，二是应当以委托人即滁州市自然资源和规划局的名义作出相关行政行为，本案中，滁州市不动产登记中心虽有权决定不予登记，但不应以自己的名义作出行政行为；同时，依据《不动产登记暂行条例》第二十条的规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”本案中，滁州市不动产登记中心于2019年4月16日受理登记申请，但到7月19日才作出决定，属于超期作出决定。但依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（一）项的规定：有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法。故滁州市不动产登记中心虽存在程序轻微违法，但滁州市自然资源和规划局对该行政行为予以了追认，且对根华盆景园公司的权利未产生实际影响。综上，案涉《不予登记告知书》认定事实清楚，适用法律正确，依法不予撤销；滁州市不动产登记中心在作出行政行为时存在程序轻微违法，依法予以确认。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认第三人滁州市不动产登记中心以自己名义对原告滁州市根华盆景园有限公司作出的《不予登记告知书》违法；二、驳回原告滁州市根华盆景园有限公司的其他诉讼请求。上诉人根华盆景园公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。首先，《不予登记告知书》事实不清，证据不足。主要表现在:1.该告知书虽然指出其登记申请存在法律、行政法规规定的不予登记的其他情形，但是并没有对其申请登记存在哪些不符合法律、行政法规规定的不予登记的具体事实及具体情形进行认定，更没有提到其未提交应提交的材料，也没有举证通知其补充提交申请材料的任何证据。显然《告知书》事实不清，证据不足。2.滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心在诉讼程序中才提出滁州市不动产登记中心作出不予登记决定的理由是其未提交分割土地使用权的批准文件。其认为，这只是滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心在诉讼程序中对已经作出的行政行为作出的辩解而已，并不能视为该告知书对相关事实的认定。3.滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心诉讼程序中提出的上述辩解也是不成立的。2018年1月8日，涉案工艺品展馆的房产及土地使用权完成初始登记。宗地图上清楚标明了该房产的位置及界限，分摊土地使用权面积706㎡，房屋建筑面积360.59㎡该房产占用土地使用权面积已经从原宗地的总面积中扣除，原宗地土地使用权面积也相应减少，土地使用权证也进行了变更登记。所以不存在虚拟分摊的问题。2018年10月，其从滁州市天然居商贸有限责任公司中分立出来。2019年1月15日，工艺品展馆及所涉土地使用权因为公司分立已经转移登记到申请人名下，且已经依法取得了不动产权证。所以，涉案土地的使用权已经分割出来，无须再行分割，更不需要经过有关部门批准。所以，滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心诉讼程序中提出的辩解理由其实也是不成立的。4.如上所述，涉案房产的国有土地使用权及房屋所有权已经完成了首次登记，而且因为公司分立已经进行过一次转移登记。所以，其申请对涉案房产及土地使用权进行转移登记的原因是存量房的买卖，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第(二)项规定和滁州市不动产登记中心在《不动产登记服务指南》中的要求，其只需提交存量房买卖合同、不动产权证、买卖双方身份证明材料、契税和增值税票据即可，不需要提供除此以外的材料。5.滁州市国土资源和房产管理局虽然因机构改革已不复存在，但是滁州市自然资源和规划局作为新成立的土地管理职能部门承继了其对国土资源的管理职能。根据其与滁州市国土资源和房产管理局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四章的约定，其通过挂牌出让的方式取得的国有土地使用权的，可全部或部分转让，不需要经过批准。且其申请转移登记时已经满足了合同约定的条件。作为合同相对方有义务履行合同约定。作为土地管理职能部门，对于其申请有义务办理。如果其申请转移的土地使用权的确需要再次分割，那也是滁州市自然资源和规划局的职责所在，滁州市自然资源和规划局在接到申请时有义务进行分割后再为其办理转移登记，而不是如此的推诿、刁难、不作为。综上，其认为，该告知书事实不清，证据不足，滁州市不动产登记中心作出不予登记决定的理由不能成立。其次，原审法院认定事实错误。如上所述，该告知书事实不清，证据不足，不予登记的理由不能成立。而原审法院却认为该告知书认定事实清楚，滁州市自然资源和规划局认定其未能提交办理部分转移登记所需的全部材料，进而作出不予登记行为并无不当。显然原审法院认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。首先，滁州市不动产登记中心及滁州市自然资源和规划局适用法律错误。1.该告知书并没有明确不予登记所依据的法律法规的名称及相应条款，导致其无法从该告知书中获知明确具体的法律依据，不符合依法行政原则，属于适用法律错误。2.滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心在行政诉讼过程中提出其应提供法律法规及有关规定以外的材料属于适用法律错误。3.行政诉讼程序中，滁州市自然资源和规划局主张适用的规范性文件国土资发(2012)1134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》已经失效两年多了，显然是适用法律错误。4.滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心在行政诉讼过程中主张适用《城镇国有土地使用权出让和转让条例》第二十五条第二款的规定是错误。5.滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心的行为不符合国办发(2019)34号《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》及安徽省皖自然资规(2019)3号《关于印发完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施意见的通知》的相关规定，甚至与上述指导意见背道而驰。其次，原审法院在滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心存在如上适用法律错误的情况下，却认定该告知书适用法律正确，显然原审法院适用法律是错误的。三、滁州市不动产登记中心程序严重违法，直接影响其房产及土地使用权转移登记申请的办理，而原审法院只认定滁州市不动产登记中心程序轻微违法是错误的。根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理:(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人;(二)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。本案中，其于2019年4月15日向滁州市不动产登记中心提出申请，滁州市不动产登记中心对其提交的材料进行了审查，未要求其补正材料，且于2019年4月16日受理。受理后也未要求其补正材料。而且，其在滁州市不动产登记中心受理后还根据滁州市不动产登记中心出具的相关缴费手续，缴纳了办理房产及土地使用权转移登记的各种税费。所以，滁州市不动产登记中心在没有告知其需补正材料的情况下，于2019年7月19日作出不予登记决定，且在本案诉讼中才提出不予登记的原因是其没有提供办理转移登记所需材料。对其权利产生实际影响，直接导致其转移登记申请被驳回的后果。显然不属于轻微程序违法，而属于严重的程序违法。原审法院对此却不作认定，继而作出错误判决，显然属于程序违法。综上所述，原审法院认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求依法应撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，即撤销滁州市不动产登记中心作出的不予登记告知书，判令滁州市自然资源和规划局对其转移申请予以登记。被上诉人滁州市自然资源和规划局答辩称，根华盆景园公司受让的土地使用权用途为文体娱乐用地，将其部分房屋转让给他人，实际上是对土地使用权和房屋的分割转让。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条等的规定，应当经过人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。因根华盆景园公司未能提交办理部分房屋转移登记所需要的有权部门同意，其作出的不予登记告知符合规定。原审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。原审第三人滁州市不动产登记中心述称，同滁州市自然资源和规划局答辩意见。滁州市自然资源和规划局向原审法院提交了下列证据：1、《不予登记告知书》，证明其作出的《不予登记告知书》符合法律规定；2、不动产登记申请材料退回通知书，证明在根华盆景园公司申请的材料中不包含相关有权部门的同意实体分割的批准文件等材料；3、关于“盆景园”项目土地登记有关情况的说明、《国有土地使用权出让合同》、皖（2015）滁州市不动产权第0004510号土地证及档案复印件、皖（2017）滁州市不动产权第0001556号土地证及档案复印件、《滁州市天然居商贸有限责任公司分立（减资）公告》、企业信息查询结果，证明目前所办的不动产登记中的土地面积是按照共用宗地进行虚拟分摊，不属于实体分割，滁州市天然居商贸有限责任公司和根华盆景园公司之间是属于分立的关系，双方之间不存在交易转移的行为。根华盆景园公司向原审法院提交了下列证据：1、营业执照、法定代表人身份证明，证明其诉讼主体资格；2、滁州市自然资源和规划局提供的《不动产登记服务指南》存量房（二手房）买卖一份、申请房产买卖转移登记材料一套（含工艺品展馆不动产权证一份、滁州市自然资源和规划局及滁州市不动产登记中心指定人员现场勘察后于2019年4月15日出具的宗地图一份、南谯区房地产登记申请书一份、南谯区房地产买卖合同一份、其及受让人滁州市昱晟文化传媒有限公司营业执照各一份、相关缴费缴税发票6张），不动产登记受理通知书一份、不动产登记申请材料退回通知书一份、不予登记告知书一份，证明涉案房产系存量房产，独立成幢、权属界线封闭，具有唯一的不动产单元编码，属于《不动产登记条例》第八条所规定的不动产单元。该房产具有独立的门牌号码××，其占用土地已经从整宗地中分割出来，单独登记，分摊土地使用权面积706㎡。房屋建筑面积360.59㎡，专有建筑面积311.9㎡，分摊建筑面积706㎡。宗地图上清楚标明了该房产的位置及界限。滁州市不动产登记中心要求的存量房买卖申请登记应提交的材料仅包括（1）存量房买卖合同；（2）不动产权证；（3）买卖双方身份证明材料；（4）契税、增值税票据。其于2019年4月15日提交了申请房产买卖转移登记材料一套，这套材料符合滁州市自然资源和规划局关于存量房登记的要求和城市房地产管理法第三十九条规定的要求。滁州市不动产登记中心经审查于2019年4月16日受理了申请，2019年7月22日，作出不予登记决定，作出决定的时间超出了法定的一个月，违反了登记程序的规定。滁州市不动产登记中心在不予登记告知书中没有指明其存在何种“法律法规规定的不予登记的其他情形”，也没有明确引用具体的法律或行政法规，所以，滁州市不动产登记中心的不予登记无法律依据。3、国有建设用地使用权出让合同，证明该合同第二十一条、第二十四条约定，其通过出让方式取得的国有土地使用权有权全部或部分转让，涉案房产的国有土地使用权的转让符合合同约定的条件，其及受让方只需持本合同、转让合同及不动产权证到国土资源管理部门申请办理土地变更登记就可以了，不需要另外经过批准。滁州市不动产登记中心未向原审法院提供证据材料。上述证据均随卷移送本院。原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审查明的案件事实依法予以确认。本院认为，本案的争议焦点为根华盆景园公司要求滁州市自然资源和规划局办理转移登记有无法律依据。土地登记以宗地为基本单元，而宗地是土地使用权人的权属界址范围内的封闭地块。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。土地使用权转让应当签订转让合同。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条第二款“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并按照规定办理过户登记”，以及《国家土地管理局关于如何理解分割转让形式的答复》中认为:“土地使用权分割转让，为非整宗地的土地使用权转让行为，即受让的一宗地分为二宗或二宗以上后，再行转让土地使用权的行为”的规定，滁州市天然居商贸有限责任公司取得的土地使用权一直处于完整的状态，且取得的规划许可也系整体规划，其单独出售“工艺品展馆”的行为实际上就是对土地使用权的分割，属于上述行政法规和规章中规定的分割转让情形，应当经过土地行政主管部门的批准。本案中，滁州市天然居商贸有限责任公司申请办理“工艺品展馆”的不动产登记，仅对土地使用权的面积进行分摊，没有对涉案土地进行界址范围的划分，因此该次登记并未完成宗地分割。根华盆景园公司上诉称其系从滁州市天然居商贸有限责任公司中分立出来，工艺品展馆及所涉土地使用权因公司分立已经转移登记到其名下，故涉案土地的使用权已经分割出来，无须再行分割，更不需要经过有关部门批准。关于此点上诉理由，公司分立的财产转移，就是将公司财产按照分立情况进行分割，组成新的资本联合，并不属于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的出售、交换和赠与的转让方式，故土地使用权实质仍未进行分割，根华盆景园公园亦未能提交相关批准手续。由此，根华盆景园公司未经土地管理部门批准向滁州市自然资源和规划局申请办理土地使用权过户登记，违反了行政法规的规定，滁州市自然资源和规划局不予登记并书面告知根华盆景园公司，并无不当。根据根华盆景园公司与原滁州市国土资源和房产管理局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四章第二十二条“国有建设使用权的转让、出租及抵押合同，不得违背国家法律、法规规定和本合同约定”明确，涉案国有土地使用权的转让应符合法律规定，而非其主张的根据合同约定转移不需要经过批准。故根华盆景园公司主张其申请转移登记时已经满足了合同约定的条件，滁州市自然资源和规划局应当进行转移登记的理由不能成立，原审法院不予支持并无不当。滁州市不动产登记中心以自己名义作出并向根华盆景园公司作出《不予登记告知书》虽有不当，但已取得滁州市自然资源和规划局的认可，故滁州市自然资源和规划局并不存在不依法履行职责的行为。对于超期处理，并不符合撤销的法定条件，原审法院已经确认违法，本院予以支持。综上，根华盆景园公司上诉理由和请求均不能成立，本院依法予以驳回。滁州市自然资源和规划局辩称根华盆景园公司本次的转让行为系分割转让，应当经相关部门批准的意见，与本案查明是事实相符，符合上述行政法规的规定，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人滁州市根华盆景园有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年六月三十日书记员  王俊计附本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。