西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书     （2020）陕71行终687号     上诉人（原审原告）西安市临潼区喜德安门业有限公司，住所地陕西省西安市临潼区。   法定代表人贺卫立，总经理。   委托代理人申涛涛,陕西泽诚律师事务所律师。   委托代理人霍娟宁,陕西泽诚律师事务所律师。   上诉人（原审被告）西安市临潼区新丰街道办事处，住所地西安市临潼区。   负责人张敏涛，主任。   出庭负责人刘增正，该单位分管工作负责人。   委托代理人张健，陕西骊剑律师事务所律师。   委托代理人刘双田，西安市临潼区148法律服务所法律工作者。   上诉人（原审被告）西安市临潼区市场监督管理局，住所地西安市临潼区。   法定代表人雷琦，局长。   委托代理人姚琪，该单位工作人员。   委托代理人刘权利，该单位工作人员。   上诉人西安市临潼区喜德安门业有限公司（以下简称喜德安门业）、西安市临潼区新丰街道办事处（以下简称新丰街办）、西安市临潼区市场监督管理局（以下简称临潼区监管局）行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初1303号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   一审法院经审理查明，2016年1月4日，贺卫立与西安正合置业有限公司骊山分公司签订《厂房租赁合同》，合同约定：西安正合置业公司骊山分公司出租的房屋场地位于陕西省西安市临潼区XX镇XX路XX号（原陕西省骊山床单厂），面积为2100平方米，年租金为100800元，租赁期限为2016年1月1日至2019年12月31日。房屋租赁后，一直用于生产销售室内门。2018年2月28日，原告向西安市工商行政管理局临潼分局申请了公司设立登记，并领取了公司营业执照。2018年8月，贺卫立分别与王广响和关栋栋签订了《厂房租赁合同》，将其承租的部分厂房出租给王广响和关栋栋，二人分别用于经营浴室柜和集成墙板。2018年8月3日，中共西安市临潼区委 西安市临潼区人民政府办公室联合下发《关于开展“散乱污”企业整治“飓风行动”的通知》(临办字[2018］141号]，确定各街办、片区负责落实“散乱污”企业整治中主体责任和属地责任，要制定“散乱污”企业整治工作方案报区“散乱污”企整办。2018年8月5日，中共西安市临潼区新丰街道工作委员会西安市临潼区新丰街道办事处联合下发了《关于开展“散乱污”企业整治“飓风行动”的通知》（临新发［2018］137号）。2018年8月15日,新丰街办企整办依据临办字[2018]141号文件规定，将原告界定为提升改造类企业。2018年9月26日，被告新丰街办接到临潼区“散乱污”企业整治专项工作领导小组办公室“散乱污”企业投诉移交单(编号:TS2018012)。2018年9月28日,临潼区“散乱污”企业整治第六督导组向被告新丰街办函告“关于对新丰街办原骊山床单厂内企业西安临潼喜德安室内门厂擅自恢复生产的督办意见”,望被告新丰街办尽快与环保部门联系移交查处。2018年11月29日, 临潼区“散乱污”企业整治专项工作领导小组办公室向被告新丰街办下发“散乱污”企业整治专项工作督办单(编号:20180117)。被告新丰街办接到上述报告、投诉移交单、督办单、督办意见后,作为本次“散乱污”企业整治专项工作属地监管责任单位,鉴于原告环评手续不完备和违规生产被认定为关停取缔类企业的情况, 2018年11月28日,被告新丰街办和新丰工商所向原骊山床单厂厂房内所有企业(含原告企业)发出《通知》:限厂房内所有企业于2018年11月29日下午6点前将所有设备、材料全部搬离,否则街办组织执法部门将采取联合执法,没收全部设备和材料。原告和原骊山床单厂厂房内其他经营者并未在上述《通知》规定的期限内搬离其生产设备、生产材料。2018年11月30日,被告组织相关人员对原告的生产设备和环保设备进行搬移清理。原告认为，被告未书面告知原告《通知》内容,且在未听取原告陈述和申辩的情况下,遂将原告的生产设备和环保设备强行拆除并搬离,给原告造成了巨大经济损失，诉至本院。   一审法院认为，本案的焦点为：一、新丰街办和临潼区监管局是否是本案的适格被告；二、被告实施的拆除原告生产设备和环保设备并搬离的行为是否合法。一、关于新丰街办和临潼区监管局是否是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，根据《中共西安市临潼区委 西安市临潼区人民政府办公室关于开展“散乱污”企业整治“飓风行动”的通知》(临办字[2018］141号）的规定，各街办、片区负责落实“散乱污”企业整治中主体责任和属地责任，被告新丰街办是其辖区原骊山床单厂内“散乱污”企业整治的责任主体。被告新丰街办庭审中虽主张其不是本案适格被告，根据被告新丰街办和新丰工商所于2018年11月28日作出的《通知》和庭审查明的事实，结合张二愿和齐保军的谈话笔录，原告涉案的生产设备和环保设备是被告新丰街办和被告临潼监管局派出机构新丰工商所拆除，并搬离原骊山床单厂厂区内的。被告新丰街办是本案的适格被告。因新丰工商所作为临潼区监管局的派出机构，其没有独立的法人资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，被告临潼区监管局应当承担拆除原告设备的责任。故新丰街办和临潼区监管局是本案的适格被告。二、被告实施拆除原告生产设备和环保设备并搬离的行为是否合法。行政机关应当根据法定职权，依照法定程序实施行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；……（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”，第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”，第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；……在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定”该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，原告企业虽因环评手续不完备无法达到环境保护标准并被认定为关停取缔类企业，系临潼区“散乱污”企业整治“飓风行动”的整治对象，但是被告在实施拆除原告所有的生产设备和环保设备并搬离的行为时，仅向原告下发了拆除通知即实施了强制拆除，被告并未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，履行告知当事人采取行政强制行为的理由、事实、依据以及听取当事人的陈述和申辩等程序，被告行为明显违反法律、法规关于行政强制的相关规定。因强制拆除行为属事实行为，且被告在搬离原告生产设备和环保设备时未作出扣押决定，上述行为均不具有可撤销的内容，故本院依法确认被告实施的拆除原告所有的生产设备和环保设备并搬离的行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告西安市临潼区新丰街道办事处、被告西安市临潼区市场监督管理局于2018年11月30日拆除原告所有的生产设备和环保设备并搬离的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安市临潼区新丰街道办事处、被告西安市临潼区市场监督管理局各负担25元。   上诉人喜德安门业上诉称：一、原判决认定事实不清，导致所得结论含混不清，与实际情况出入较大。上诉人一审诉讼请求为“请求法院确认被告将原告所有的生产设备和环保设备等强行拆除并搬离的行政行为违法”，因上诉人工厂东西较多，无法具体陈述，因此对于被上诉人拆除和搬离的物品及材料只能用等来陈述，但是一审法院在判决中，忽略上诉人的等字，直按将上诉人被搬离的物品变成了明确的两项也就是生产设备和环保设备，对其他材料视而不见，损害上诉人的利益。对于被上诉人搬离的物品材料等，一审中上诉人向法庭提交了具体的明细表，而且被上诉人及其他联合执行部门，在执行重大公务活动中，应有现场执法视频记录，但是一审法院并未要求被上诉人提供但是就被上诉人提供的现场执法照片也可以看出，被上诉人搬离的物品不仅有环保设备和生产设备，还有其他原材料、生产所需资料等。而且从被上诉人张贴在上诉人工厂门窗上的通知也可以证明上诉人的工厂绝不仅仅有环保设备和生产设备。2018年11月28日，被上诉人张贴的通知内容为要求上诉人在2018年11月29日下午6点前搬离所有设备、材料，由此可以证明，上诉人的工厂不会没有生产材料。二、原审判决违反法定程序，影响案件的正确判决。一审第一次开庭后，法院依职权追加被告前，上诉人要求增加一审诉讼请求，请求将诉讼请求增加变更为“确认被告将原告所有的生产设备和环保设备、及其他材料等强行拆除并搬离的行政行为违法，但是一审主审法官不予准许。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百三十二条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条第三款的规定，上诉人都有增加变更诉讼请求的权利，但是一审法院剥夺上诉人增加、变更诉讼请求的权利，侵害上诉人的权益，属于程序违法。故请求：请求二审法院依法改判西安铁路运输法院(2019)陕7102行初1303号行政判决书一审判决为“确认被上诉人西安市临潼区新丰街道办事处、西安市临潼区市场监督管理局于2018年11月30日拆除并搬离上诉人所有的生产设备和环保设备及其他材料的行政行为违法”。    上诉人新丰街办上诉称：一、原审判决认定上诉人行政行为违法事实错误。本次临潼区“散乱污”企业整治行动中，作为辖区“散乱污”企业整治XX队在上诉人履行监管职责协调下，根据中华人民共和国环境保护法、大气污染防治法、行政处罚法、行政强制法的相关规定，对西安市临潼区喜德安门业有限公司违法生产设备先行采取查封行政强制措施，并坚持处罚与教育和教育与强制的司法原则，在教育促使其接受劝告主动搬离其违法生产设备的基础上，协助其搬移清理剩余违法生产设备，并在固定地点予以存放，其程序并不违法。然而，原审判决不但对临潼区XX队成员西安市生态环境局经调查作出决定书并查封喜德安门业违法生产设备及允许XX队搬移的事实情况未予认定，而且对该局已明确告知喜德安门业在法定期限可申请复议或提起行政诉讼的事实视而不见，竟认定上诉人协调临潼区XX队协助喜德安门业搬移部分违法生产设备行为违法，显属错误。二、临潼区“散乱污”企业联合执法未损害西安市临潼区喜德安门业有限公司合法权益。本次临潼区“散乱污”企业整治行动中，前期排查喜德安门业企业因环评等手续不完备被确定为提升改造类企业，后在其生产设备、供电设施被查封期间，发现其撕毁封条、经营所需房屋和场地租赁合同造假、私按电源继续生产排污等违法行为，且在临办字[2018]14号文件所限定的9月25日前完成整改时限内拒不提升改造整改，故被确定为关停取缔类企业。况且，西安市临潼区喜德安门业有限公司目无法纪，置各级党政部门对“散乱污”企业零容忍的强硬态度于不顾，在环保部门依法查封其及藏纳的三户“散乱污”企业违法生产设备后仍继续违法生产，污染居民生活环境，导致群情激愤受到中央环保督察组具体督办。在此前提下，上诉人协调临潼区散乱污”企业XX队在喜德安门业已听从劝告主动开始搬离基础上，对其生产现场剩余少量未及时搬离的违法部分生产设施协助其搬移至固定地点存放，实际未损害喜德安门业“散乱污”企业的任何合法利益。因此，喜德安门业本案起诉明显不符合行政诉讼法第二条规定的法定条件，其起诉应予依法驳回。补充：1.一审认定上诉人喜德安门业场地租赁期限这部分认定事实错误，租赁合同只签订了一年，后期注册登记过程中所提交的租赁合同均是虚假的，一审我们提交了相关证据，由于提供证据时喜德安门业与场地租赁方纠纷尚未判决，我们无法提供生效的法律文书，现在生效的法律文书已经产生，确认喜德安门业涉案场地使用是在非法的状态下，一审认定喜德安门业租赁场地合法经营是错误的；2.新丰街办在履行具体行政行为时我们向一审法院提交的证据在XX环XX组关于本案的督查信息，但是一审判决未作表述；3.根据行政诉讼法第2条的规定，提起行政诉讼的当事人应当是在自己的合法权益在行政机关依法行政时受到侵害时提起行政诉讼，但是一审法院在新丰街办提供了大量的证据足以证明喜德安门业是在非法状态下从事的相关活动，也就是喜德安门业向法院诉讼本身基础是不合法的，这一部分一审法院也认定错误。故请求：1.依法撤销(2019)陕7102行初1303号行政判决书判决改判驳回喜德安门业一审全部诉讼请求；2.判令喜德安门业承担本案一、二审诉讼费用。   上诉人临潼区监管局上诉称：上诉人认为上诉人派出机构新丰工商所在《搬离通知》上盖章，未针对喜德安门业，有法律法规依据，符合法律法规规定；上诉人未参与喜德安门业设备的搬离工作；上诉人不属于本案适格被告。一、依据国务院《无证无照经营查处办法》第四条、第六条的规定、《工商行政管理所条例》第二条、第八条的规定，上诉人及其派出机构具有配合县级以上地方人民政府组织的本行政区域无证无照经营查处联合执法、查处无照经营行为的行政执法主体资格。二、上诉人维持一审期间上诉人对行政行为、行政行为依据、理由及所做的陈述。除上诉人在本上诉状中强调、补充的内容外，上诉人对新丰街办作出的行政上诉状其他内容没有任何异议。三。上诉人派出机构新丰工商所在《搬离通知》上盖章是因为《搬离通知》中部分内容涉及工商行政管理职能，且未针对喜德安门业，新丰工商所在《搬离通知》上盖章符合法律法规规定。1.《搬离通知》涉及三户经营户，其中两经营户(不含喜德安门业)的搬离事项涉及工商行政管理无照经营查处职能。2.该《搬离通知》中“限期搬离”要求属于责令停止违法行为的方式之一。3.新丰工商所在《搬离通知》上盖章涉及事项未针对喜德安门业。四、上诉人配合政府部门实施联合执法行动时，新丰工商所执法人员未参与搬离工作，上诉人不属于本案适格被告。1.上诉人配合政府部门实施联合执法行动时，新丰工商所执法人员未参与搬离工作。2.新丰工商所所长参与的传话、对接工作与上诉人履行工商行政管理职能无关。3.上诉人不属于本案适格被告。补充：上诉人配合街道办联合执法是有依据的，通告是新丰街办制作的，但是涉及到上诉人的职能，上诉人在通告上盖章联合执法也是正确的，上诉人的盖章也是完全合法的，限期搬离就是责令改正行为，一审所长参与搬离是个人行为，当时去的人不是工商所所长一个人，一起去的其他人没有参与搬离工作，所长只是由于新丰街办人员少，在此情况下所长只是简单的传话、对接，并不是职务行为。故请求：1.请求依法撤销西安铁璐运输法院作出的(2019)陕7102行初1303号行政判决书；2.请求依法驳回原审原告的全部诉讼请求。   二审期间，上诉人新丰街办向法院提交了证据：1.陕西省西安市中级人民法院作出的（2019）陕01民终11498号民事判决书；2.西安市临潼区人民法院作出的（2018）陕0115民初4798号民事判决书。证明上诉人喜德安门业经营场地来源不合法。上诉人喜德安门业对证据1、2的真实性不予认可。上诉人临潼区监管局对证据1、2的真实性、合法性、证明目的均认可。本院认为，证据1的作出时间在本案一审开庭之后，符合二审新证据的要求，本院对其真实性予以确认；证据2因证据1作出后才能发生法律效力，故对其真实性亦予以认可。   二审经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致，本院予以确认。   另查明，2016年1月4日贺卫立与西安正合置业有限公司骊山分公司签订《厂房租赁合同》约定的租赁期限，已经发生法律效力的（2019）陕01民终11498号民事判决书和（2018）陕0115民初4798号民事判决书均认定：该合同约定租赁期限为一年，现租期已满，双方未续签合同，故案涉《厂房租赁合同》已解除。一审法院查明的“租赁期限为2016年1月1日至2019年12月31日”有误，本院予以指正。   本院认为，本案的争议焦点是：一、新丰街办和临潼区监管局是否是本案的适格被告；二、新丰街办和临潼区监管局实施的拆除喜德安门业生产设备和环保设备并搬离的行为是否合法。   关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”本案中，上诉人新丰街办和新丰工商所于2018年11月28日联合作出的《通知》，告知骊山床单厂厂房内所有企业限期搬离所有设备、材料，否则街办组织执法部门将采取联合执法。一审法院结合该《通知》及庭审查明的事实、张二愿和齐保军的谈话笔录，查明喜德安门业案涉的生产设备和环保设备是新丰街办和临潼监管局派出机构新丰工商所拆除，并搬离原骊山床单厂厂区内。又因新丰工商所作为临潼区监管局的派出机构，其相关法律责任应由临潼区监管局承担，认定新丰街办和临潼区监管局是本案的适格被告并无不当，本院予以认可。   关于焦点二，《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定了在行政机关作出强制执行决定前应当进行催告，并充分听取当事人的陈述和申辩，对需要强制拆除的应予以公告，并告知诉权。本案中，喜德安门业虽因环评手续不完备无法达到环境保护标准并被认定为关停取缔类企业，系临潼区“散乱污”企业整治“飓风行动”的整治对象，但是二原审被告在实施拆除喜德安门业所有的生产设备和环保设备并搬离的行为时，仅向喜德安门业下发了拆除通知即实施了强制拆除，并未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相关法定程序。因强制拆除行为属事实行为，且二原审被告在搬离原审原告生产设备和环保设备时未作出扣押决定，一审法院认定上述行为不具有可撤销的内容，确认二原审被告实施的拆除喜德安门业所有的生产设备和环保设备并搬离的行政行为违法并无不当，本院予以认可。对于上诉人喜德安门业认为原审法院忽略其诉状中的“等”字，直接将上诉人被搬离的物品变成了明确的两项也就是生产设备和环保设备的主张，上诉人喜德安门业一审诉讼请求的“请求人民法院确认被告将原告所有的生产设备和环保设备等强行拆除并搬离的行政行为违法”中并未列明“等”的具体内容，其向一审法院提交的相关证据也未证明其诉讼请求中“等”所包含的具体内容，故对其诉讼请求中的“等”无法进行司法审查，一审法院对于其诉状中“等”未予认定并无不当，本院予以认可。综上，上诉人喜德安门业、新丰街办、临潼区监管局的上诉理由均不能成立，上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费各50元，由上诉人西安市临潼区喜德安门业有限公司、西安市临潼区新丰街道办事处、西安市临潼区市场监督管理局各自负担。   本判决为终审判决。                                审判长   侯文锋                         审判员   刘宇红                      审判员   魏国庆                               二〇二〇年六月三日     法 官助理  陈靖音   书记员  王玉荣        1