安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终620号 上诉人（一审原告）灵璧县百汇投资管理有限公司，住所地安徽省宿州市灵璧县灵城镇名仕观邸，企业法人营业执照注册号341323000029031。 法定代表人张有江，董事长。 委托代理人戴韵生，上海智众律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县政务中心，统一社会信用代码11341323003200462H。 法定代表人赵明，县长。 委托代理人孙国威，灵璧县司法局工作人员。 委托代理人陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。 上诉人灵璧县百汇投资管理有限公司（以下简称百汇投资公司）因诉灵璧县人民政府（以下简称灵璧县政府）不履行行政承诺一案，不服宿州市中级人民法院（2020）皖13行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人百汇投资公司的法定代表人张有江及委托代理人戴韵生，被上诉人灵璧县政府的委托代理人孙国威、陆汝明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百汇投资公司起诉称，2012年3月9日，灵璧县政府与浦江县欧瀚隆公司（以下简称欧瀚隆公司）签订《浙商科技城（园区）合同》，按合同第三条约定，欧瀚隆公司应在灵璧县范围内注册企业进行经营，故欧瀚隆公司在灵璧县范围内注册成立了百汇投资公司，用于履行签订《浙商科技城（园区）合同》。根据合同约定，灵璧县政府设立浙商科技城项目建设领导小组，下设办公室，指派专人为乙方证照办理提供一站式服务，但灵璧县政府迟迟未办理建设所需的各项权证。2012年11月1日，灵璧县政府向百汇投资公司出具两份承诺书，承诺于2012年11月13日前，为百汇投资公司出具相关规划和建设许可手续。承诺在工程开工后六个月内，由灵璧县国土资源局负责分期分批供给一期的工业用地和商住用地并办理完毕国有土地使用证。工程分批竣工、分批验收合格后一个月内，由灵璧县房产管理局给予办理房屋所有权证。至2014年5月21日，百汇投资公司已完成投资额1.2亿元，A区已建成建筑达8万平方米，B区已建成2万平方米，但灵璧县政府至今未履行承诺，未为百汇投资公司办理国有土地使用证及房产证，导致项目陷于瘫痪，给百汇投资公司造成极大损失，故提起诉讼，请求判令灵璧县政府履行承诺，为百汇投资公司办理国有土地使用证及房屋所有权证。 一审法院审理查明，2012年3月9日，灵璧县政府与欧瀚隆公司签订《浙商科技城（园区）合同》，按合同第三条约定，欧瀚隆公司在灵璧县范围内注册成立了百汇投资公司，用于履行签订《浙商科技城（园区）合同》。2012年11月1日，灵璧县政府向百汇投资公司出具两份承诺书，承诺于2012年11月13日前，为百汇投资公司出具相关规划和建设许可手续；承诺在工程开工后六个月内，由灵璧县国土资源局负责分期分批供给一期的工业用地和商住用地并办理完毕国有土地使用证；工程分批竣工、分批验收合格后一个月内，由灵璧县房产管理局给予办理房屋所有权证。2018年12月18日，灵璧县政府以项目开工后进展缓慢，约定的标的无法实现为由，向欧瀚隆公司（百汇投资公司）发送了解除合同通知书，百汇投资公司收到解除合同书后对灵璧县政府的解除通知提出异议。2019年10月，灵璧县政府向灵璧县人民法院提起民事诉讼，要求解除灵璧县政府与欧瀚隆公司（百汇投资公司）签订的《浙商科技城（园区）合同》，灵璧县人民法院于2019年11月1日受理，目前案件正在审理中。本案一审庭审中，灵璧县政府认可百汇投资公司系欧瀚隆公司为履行合同注册的公司，对百汇投资公司的主体资格不再提出异议。 一审法院认为，灵璧县政府向百汇投资公司出具承诺书的行为系行政允诺行为。行政允诺是指行政主体为达到某种目的，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己或自己所属的职能部门完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。本案中，灵璧县政府依据其与欧瀚隆公司（百汇投资公司）签订的合同，承诺为百汇投资公司办理土地使用证及房屋所有权证，灵璧县政府履行承诺的前提是双方签订的合同依然存续，且百汇投资公司已履行了合同约定义务，现灵璧县政府已提起诉讼要求解除其与欧瀚隆公司（百汇投资公司）签订的合同，该案目前正在审理中，合同能否继续履行处于未定状态，故百汇投资公司要求灵璧县政府履行办理证件承诺的条件尚不具备。百汇投资公司的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回百汇投资公司的诉讼请求。 百汇投资公司上诉称，一审判决所依据的事实是“灵璧县政府履行承诺的前提是双方签订的合同依然存续，且百汇投资公司己履行了合同约定的义务，现灵璧县政府己提起诉讼要求解除其与欧瀚隆（百汇投资公司）签订的合同，该案目前正在审理中，合同是否继续履行处于未定状态，故百汇投资公司要求灵璧县政府履行办理证件承诺的条件尚不具备。百汇投资公司的诉讼请求不能成立。”上诉人认为，灵璧县政府与欧瀚隆（百汇投资公司）签订的合同是行政协议，灵璧县政府签订合同的行为是行政行为，合同未经法定程序撤销之前，应当推定为合法，这是行政行为具有公定力的性质所决定的，因此上诉人要求被上诉人履行办理证件的诉讼请求完全合法，法院理当支持。因为上诉人请求被上诉人履行承诺是依据行政协议，是依据行政行为具有公定力的事实，因此上诉人申请被上诉人履行法定职责理由充分。一审判决适用法律不当，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告百汇投资公司向一审法院提交了以下证据： 1、合同书一份，证明该合同是行政合同； 2、承诺书一份，证明灵璧县政府承诺为百汇投资公司办理规划和建设许可手续； 3、承诺书一份，证明灵璧县政府承诺为百汇投资公司办理办理国有土地使用证及房屋所有权证； 4、建设用地规划许可证，证明百汇投资公司已取得用地许可，进行了投资建设； 5、照片一组，证明已建成建筑情况； 6、《关于成立灵璧县浙商科技城项目建设领导小组的通知》，证明灵璧县政府根据合同约定成立了领导小组； 7、规划图三份，证明项目规划情况； 8、要求迅速解决土地挂牌的报告，证明灵璧县政府未将土地出让给百汇投资公司； 9、合同范本，证明百汇投资公司有权对园区进行运营；10、《关于浙商科技城项目用地的情况说明》，证明案涉建设项目符合土地利用规划； 11、《关于新建浙商科技城一期工程建设项目用地预审意见的函》，证明案涉项目已通过预审； 12、灵璧县国土资源局证明一份，证明灵璧县国土资源局为浙商科技城项目上报土地，证明灵璧县政府的承诺合法，应当履行； 13、灵璧县政府承接水晶产业转移优惠政策和对口人员的通讯录，证明浙商科技城项目是灵璧县政府招商引资项目，灵璧县政府的承诺应当履行。 一审被告灵璧县政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据： 1、解除合同通知书，证明灵璧县政府已向欧瀚隆公司提出解除合同； 2、百汇投资公司异议书，证明百汇投资公司收到解除通知，并提出异议； 3、民事起诉状； 4、灵璧县人民法院受理通知书、举证通知书、传票、灵璧县人民法院一审裁定书； 5、管辖权异议上诉状、宿州市中级人民法院二审裁定书。 证据3－5证明灵璧县政府已向灵璧县人民法院提起民事诉讼，要求解除《浙商科技城（园区）合同》，目前案件正在审理中，百汇投资公司无权申请灵璧县政府履行相关承诺。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，灵璧县政府作出案涉行政允诺，是为了更好地履行其与欧瀚隆公司签订的招商引资合同。现灵璧县政府已经提起民事诉讼，请求解除该招商引资合同，人民法院尚未作出生效民事判决。即使招商引资合同没有依法解除，因土地使用权、房屋所有权登记颁证系依申请的行为，应当由权利人向不动产登记机关提出申请，并按照法律规定提交权属来源证明等申请材料，登记机关受理其申请后，依照法定程序审查并作出相应决定。本案中，上诉人百汇投资公司并无证据证明其已向登记机关提出了相关申请并按照法律规定提供了申请材料。另，申请房地产登记颁证的前提和基础是申请人已经依法取得了相应的土地使用权。根据百汇投资公司二审庭审中所述，其工程建设使用的土地尚未依法出让，未签订土地使用权出让合同、未缴纳土地出让金。故在基本条件尚不具备的情况下，其要求灵璧县政府为其办理国有土地使用权证、房屋所有权证，明显缺乏事实根据和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求，并无不当。至于案涉招商引资合同履行过程中双方有无违约、该合同应否解除、如果解除应当如何划清责任、已经履行的部分如何处理等，均不属于本案审查范围。实际上，百汇投资公司在本院二审庭审中亦表示，其愿意解除招商引资合同，其真正关心的是如何解决好其为履行该合同已经实际投资部分的弥补问题。对于此问题，合同双方可以通过协商解决；协商达不成一致的，百汇投资公司可另循法定途径主张权利。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人百汇投资公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵璧县百汇投资管理有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月二十九日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……