江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏行终374号 上诉人（原审原告）杨易明，男，汉族,户籍地四川省营山县。 上诉人（原审原告）刘文德，男，汉族,户籍地安徽省马鞍山市和县。 被上诉人（原审被告）江苏省公安厅，住所地南京市鼓楼区扬州路1号。 法定代表人刘旸，江苏省公安厅厅长。 委托代理人戴羽白，江苏省公安厅工作人员。 委托代理人杨行，江苏省公安厅工作人员。 被上诉人（原审被告）中华人民共和国公安部，住所地北京市东城区东长安街14号。 法定代表人赵克志，中华人民共和国公安部部长。 委托代理人李逸群，中华人民共和国公安部工作人员。 委托代理人许璟，北京市中伦文德律师事务所律师。 上诉人杨易明、刘文德因诉江苏省公安厅（以下简称省公安厅）、中华人民共和国公安部（以下简称公安部）政府信息公开及行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2019）苏01行初471号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院认定，杨易明、刘文德于2019年5月3日通过省公安厅依申请公开政府信息网上管理系统提交了政府信息公开申请，申请公开的内容描述为：“《江苏省公安机关档案查阅利用规定（试行）》”。省公安厅于同日收到申请后，依据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例），于2019年5月22日向杨易明、刘文德作出2019年（告）27号《政府信息公开申请告知书》（以下简称27号《告知书》），告知杨易明、刘文德：“经审查，根据政府信息公开条例第二十二条规定，《江苏省公安机关档案查阅利用规定（试行）》部分内容涉及公安机关内部查档运作，属于公安机关内部管理信息，该部分内容依法不予公开。现将该文件中涉及社会面查阅利用档案的范围、手续和方式等可以公开的内容提供如下：一、查档范围和手续…二、查档方式…三、查档要求…该文件规定‘各地可根据本规定制定符合本地实际的具体细则’，因此，各地公安机关制定的档案查阅细则，可能与省厅文件规定不尽相同。”省公安厅以挂号信方式于2019年5月23日将27号《告知书》送达杨易明、刘文德。杨易明、刘文德收到后不服，于2019年6月23日向公安部申请行政复议。公安部于同年6月26日收到杨易明、刘文德提交的行政复议申请材料后，于2019年7月1日通知省公安厅提出答复。省公安厅于同年7月10日提出答复。公安部经审查认为，省公安厅作出的27号《告知书》事实清楚、程序合法、法律依据正确，决定予以维持。公安部于2019年8月5日作出公复决字[2019]40号《行政复议决定书》（以下简称40号《复议决定》）并于2019年8月9日通过挂号信邮寄方式予以送达。杨易明、刘文德不服27号《告知书》及40号《复议决定》，提起行政诉讼。 原审法院认为，修订前的政府信息公开条例及修订后的政府信息公开条例第四条均规定了行政机关应承担政府信息公开工作，省公安厅对向其提出的相关政府信息公开申请，具有依法处理的法定职责。 江苏省人民政府办公厅《关于做好新修订政府信息公开条例施行有关工作的通知》中明确：“5月15日前收到5月15日后作出处理的申请，原则上按旧《条例》处理，但如果按照新《条例》更有利于申请人的，可以按照新《条例》处理。”本案中，省公安厅于2019年5月3日收到杨易明、刘文德的政府信息公开申请，于同年5月22日作出27号《告知书》，符合上述情形。修订前的政府信息公开条例第二十二条规定，申请公开的信息中含有不应当公开的内容，但是能够区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”修订后的政府信息公开条例第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。修订前后，上述内容并无实质性变化。本案中，杨易明、刘文德申请公开的《江苏省公安机关档案查阅利用规定（试行）》中包括了公安机关内部查档运作的程序和外单位人员查档程序、个人查档程序等，根据上述规定，申请公开的信息中含有不应当公开的内容，但是能够区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容。公安机关内部查档运作的程序属于公安机关内部管理信息，不属于政府信息，省公安厅不予公开，符合法律规定；省公安厅将可以公开的外单位人员查档程序、个人查档程序进行区分后，向杨易明、刘文德公开，并对不予公开的内容说明了理由，符合上述规定。 修订前的政府信息公开条例第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。根据上述规定，行政机关对其在履行职责过程中制作或者获取的政府信息，应当按照规定予以公开。本案中，省公安厅于2019年5月3日收到杨易明、刘文德的政府信息公开申请，于2019年5月22日作出27号《告知书》，程序符合上述规定。 《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。公安部作为省公安厅的上一级主管部门，有权受理当事人针对省公安厅的具体行政行为提出的行政复议申请并进行审查。根据行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，自行政复议申请受理之日起7日内要求被申请人提出答复，并在受理申请之日起60日内作出行政复议决定。本案中，公安部于2019年6月26日收到杨易明、刘文德的行政复议申请，于2019年7月1日通知省公安厅提出答复。在省公安厅进行答复后，经审查，决定维持省公安厅作出的27号《告知书》，于2019年8月5日作出40号《复议决定》并邮寄送达，行政复议行为符合行政复议法律、法规规定。 关于杨易明、刘文德提出的对江苏省人民政府办公厅《关于做好新修订政府信息公开条例施行有关工作的通知》的合法性进行审查的诉讼请求，本院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《最高法院适用行政诉讼法解释》）第一百四十五条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。《最高法院适用行政诉讼法解释》第一百四十八条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。本案中，省公安厅作出27号《告知书》时，将江苏省人民政府办公厅《关于做好新修订政府信息公开条例施行有关工作的通知》作为依据，杨易明、刘文德在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查，符合上述规定。无论修订前还是修订后的政府信息公开条例均规定，县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。江苏省人民政府办公厅作为信息公开工作主管部门，推进、指导、协调、监督江苏省区域内的政府信息公开工作，在修订后的政府信息公开条例公布后，就修订后的政府信息公开条例的贯彻实施工作制定相应的规范性意见，未发现有《最高法院关于适用行政诉讼法解释》第一百四十八条规定的规范性文件不合法的情形。 综上，省公安厅作出的27号《告知书》及公安部作出的40号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，杨易明、刘文德的诉讼请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定，判决驳回杨易明、刘文德的诉讼请求。 上诉人杨易明、刘文德上诉称：修订后的政府信息公开条例自2019年5月15日施行，省公安厅于2019年5月22日对上诉人作出27号《告知书》，适用修订前的政府信息公开条例，适用法律错误；省公安厅依据《关于做好新修订政府信息公开条例施行有关工作的通知》主张应适用修订前的政府信息公开条例，但该文件在政府网站上不存在，故该文件来源不明、不真实，不能成为原审审查适用的依据；本案南京中院合议庭审判人员在审理杨易明的其他案件时，不准许杨易明作为另一原告的委托代理人，说明本案原审合议庭成员与上诉人之间具有利害关系，应当自行回避。请求本院撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人省公安厅和公安部未提交答辩意见。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人杨易明、刘文德于2019年5月3日向省公安厅申请公开《江苏省公安机关档案查阅利用规定（试行）》，省公安厅接到申请后经审查，该文件内容部分涉及公安机关内部查档运作程序规定，属于公安机关内部管理信息，不应予以公开，遂将该文件中涉及社会面查阅利用档案的范围、手续和方式等可以公开的内容，依据修订前的政府信息公开条例第二十二条规定，于2019年5月22日作出《告知书》向上诉人公开，并对未公开部分不予公开的理由予以说明。因修订前的政府信息公开条例与修订后的政府信息公开条例，对于申请人申请公开的信息中含有不应公开内容的处理原则未发生变化，且江苏省人民政府办公厅《关于做好新修订政府信息公开条例施行有关工作的通知》亦对新修订的政府信息公开条例施行前后的申请适用新、旧条例的处理作出了规定，故原审法院据以认定省公安厅作出的27号《告知书》符合法律规定，并无不当。上诉人关于江苏省人民政府办公厅《关于做好新修订政府信息公开条例施行有关工作的通知》因在政府网站上不存在，故该文件来源不明、不真实，不能成为本案审查适用的依据的主张不能成立。 公安部收到上诉人的行政复议申请后立案受理，向省公安厅作出《行政复议提交答复通知书》，并对省公安厅作出的27号《告知书》进行了审查，认定该告知书符合修订前的政府信息公开条例的规定，作出40号《复议决定》并在规定期限内送达各方当事人，原审法院认定符合行政复议法的规定，该认定亦无不当。 行政诉讼法第三十一条第（三）项规定，当事人所在的社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以被委托为诉讼代理人。上诉人杨易明作为其他案件中另一原告委托代理人是否符合法律规定，由所涉案件审理的合议庭依法审查确定。上诉人以本案南京中院合议庭审判人员曾在审理杨易明的其他案件时，不准许杨易明作为另一原告的委托代理人为由，主张本案原审合议庭成员应当自行回避，该主张缺乏法律依据。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人杨易明、刘文德的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨易明、刘文德负担。 本判决为终审判决。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二〇年六月十九日 书记员 钱伟红 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。