西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初1096号     原告兼诉讼代表人别六马，男，1954年10月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告兼诉讼代表人周菊芳，女，1945年8月15日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人别峥，男，1979年7月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区，系原告周菊芳之子。   原告别宝民，男，1953年3月29日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告别松柏，男，1939年4月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告别秀英，女，1947年7月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告刘万学，男，1967年5月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告孟兆民，男，1962年2月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告吴辛波，男，1965年10月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告张小棉，女，1954年12月30日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告朱雪芳，女，1946年4月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西宁市。   原告别利马，男，1958年1月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告别民学，男，1960年5月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告张大利，男，1953年5月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   原告张益荣，男，1953年3月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人贾素飞，北京京平律师事务所律师。   被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。   负责人冯涛，局长。   委托代理人刘冉，该局浐灞生态区分局副局长。   委托代理人杨二雄，陕西邦维律师事务所律师   原告别六马、周菊芳等14人因认为被告西安市自然资源和规划局不履行法定职责，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月24日公开开庭审理了本案。原告别六马、周菊芳、别民学及原告周菊芳委托代理人别峥，被告西安市自然资源和规划局委托代理人刘冉、杨二雄到庭参加诉讼，原告共同委托代理人贾素飞通过陕西法院微庭审平台到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告别六马等14人诉称，原告均系陕西省西安市雁塔区XX村村民，原告的房屋均位于陕西省西安市雁塔区XX村，并在此拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权。目前，XX村正在进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目将永久性封闭月幸路，造成原告出行困难，影响了原告的正常生产生活秩序。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，并依法办理《国有土地使用证》。经行政查处申请，西安市住房和城乡建设局于2019年11月25日向原告作出《关于西安市地铁五号线雁鸣湖停车场涉嫌违法建设的回复》，称西安市地下铁道有限责任公司进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目未办理《国有土地使用证》。原告于2020年1月5日以中国邮政EMS快递方式向被告递交书面的《行政查处申请书》，请求被告对西安市地下铁道有限责任公司进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目未办理《国有土地使用证》即违法占用土地进行建设的行为进行查处，并责令其停止施工、恢复土地原貌。被告于2020年1月6日签收原告的上述《行政查处申请书》。但时至今日，被告超过法定期限未就原告所申请的行政查处作出任何答复，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，损害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定诉至法院，请求：1.确认被告超过法定期限未依原告申请履行行政查处法定职责的行为违法；2.责令被告立即依原告申请履行行政查处法定职责；3.判令被告承担本案诉讼费用。    原告向本院提交了以下证据：   1.原告身份证、户口本、集体土地使用权证，证明原告是西安市雁塔区XX村村民，违法施工的西安地铁五号线雁鸣湖停车场的建设项目已造成申请人的出行困难，影响其正常生产生活秩序，证明原告的诉讼主体资格和利害关系。   2.西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目之《工程概况》、《环境保护监督栏》手机照片打印件及现场施工照片，证明原告行政查处申请书中发现的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目违法施工的事实。   3.西安市住房和城乡建设局于2019年11月25日向原告作出的《关于西安市地铁五号线雁鸣湖停车场涉嫌违法建设的回复》，证明西安市地铁五号线雁鸣湖停车场项目没有办理《国有土地使用证》和《建设用地工程规划许可证》进行违法施工的事实。   4.《行政查处申请书》及邮寄快递、快递妥投单打印件，证明原告于2020年1月5日向本案的被告递交涉案《行政查处申请书》，被告于2020年1月6日签收涉案《行政查处申请书》的事实，要求被告对西安市地铁五号线雁鸣湖停车场项目没有办理《国有土地使用证》进行违法施工进行查处的事实。直至原告提起本案诉讼，被告都没有向原告作出任何查处答复行为，被告的行为属于行政不作为。   5.西安市地铁五号线雁鸣湖停车场项目现在施工情况照片，证明因被告怠于履行其法定查处职责，导致违法施工和建筑一直存在。   6.在陕西省登记管理网官网上西安浐灞生态区管理委员会的登记信息打印件及西安浐灞生态区管理委员会官网上西安浐灞生态区自然资源和规划局信息的打印件、西安市自然资源和规划局官网上内设机构和直属单位信息打印件，证明被告没有向原告作出过任何答复行为，包括书面、口头或者电话通知。西安市国土资源局浐灞分局这个单位可能只是西安浐灞生态区管理委员会这个事业单位的内设机构，谈不上任何行政机关部门。   7.照片24张，证明别民学、别松柏、吴辛波的房子和别利马的牛圈，以及别六马、别利马、周菊芳、张益荣、别宝民、别秀英、孟兆民的祖坟在涉案场地。   被告西安市自然资源和规划局辩称：一、被告于2020年2月11日（农历正月十八）上午按照《行政查处申请书》记载的电话1531971XXXX通知原告进行当面送达，但原告拒绝当面签收并要求邮寄送达，被告工作人员在电话上明确告知由于疫情期间快递公司暂停营业无法邮寄送达，随告知其以彩信方式送达，后工作人员向该手机发送了《关于申请查处西安地铁五号线雁鸣湖停车场项目涉嫌违法占地有关情况的回复》的彩信内容，同时附带发送了送达情况的文字说明，完成了文书的送达。后被告咨询了邮政快递EMS，要求快递公司在可以发送快递时及时与被告进行联系，被告在邮政EMS 刚开始恢复营业时于2020年2月25日向快递公司交付了上述回复的文书，经查询该快递于2月26日被签收，因此，原告诉讼中称被告至今未进行任何答复与事实不符；二、被告认为该项目所占地块于2016年12月经陕西省人民政府审批已完成土地征收，当前正在进行用地前期准备工作，对有关情况被告进行进一步调查核实，待调查结束后，将根据调查结果依法按程序处置；三、该地块已经经政府审批依法征收，原告与涉案的地块没有利害关系，原告不具有诉讼主体资格。综上，被告西安市自然资源和规划局已对原告的查处申请进行了答复，不存在不履行职责的情况，请求驳回原告的诉讼请求。   被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:   第一组证据：通话记录截图、发送彩信及文字截图、送达回证；证明1.原告方拒绝当面签收的事实；2.我局于2020年2月11日将回复文书通过彩信方式向原告方进行送达，并发送了文字说明，完成了对查处申请进行回复。   第二组证据：EMS邮寄单、快递查询单以及涉案回复文书；证明1.我局在邮政EMS恢复营业后通过邮寄送达的方式再次将书面回复向原告方进行了送达；2.我局先后两次不同方式的送达，保证了原告方的合法权益，送达程序完备，不存在不履行职责的情况。   因原告对被告出庭人员有异议，本院为查明案件事实，在庭审过程中责令被告限期提交相关证据，被告在指定的期限内向本院提交了关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函（市编办函[2019]108号）、关于明确各开发区分局有关事项的通知（市资源发[2020]59号）。   经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的第一组证据里的通话记录截图、发送彩信及文字截图的内容真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，认为原告是向被告西安市自然资源和规划局递交的查处申请书，这个通话记录、彩信及文字等都与本案被告西安市自然资源和规划局无关，更不能达到被告向原告送达过回复的证明目的；对送达回证真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为送达回证不符合法律规定，送达回证上没有任何行政机关公章，也没有原告的签字和认可。对于第二组证据中邮寄单、快递查询单的真实性认可，关联性及证明目的不认可。从这个快递单上，能看出快递单寄件方是浐灞分局向原告邮寄的，与本案西安市自然资源和规划局无关，更不能证明被告西安市自然资源和规划局向原告邮寄了查处材料。对于涉案回复文书真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为西安市国土资源局浐灞分局只是西安浐灞生态区管理委员会这一事业单位的内设机构，不属于任何一个行政机关部门，它作出的《回复》不具有任何法律效力，也不具有真实性。从《回复》的内容来看，涉案项目所占地块已完成土地征收，当时正在进行用地前期准备工作《回复》避重就轻，土地征收是土地性质转为国有土地性质，不代表违法占地者申请使用了国有土地。原告已经收到西安市住建局的答复称建设项目没有取得《国有土地使用证》，属于违法行为，原告在起诉时也向法院提交了证据。这个《回复》也根本不是被告作出的，也没有见过被告对这个浐灞分局作出过任何授权或者委托行为，这个《回复》不具有合法性，更不具有关联性，不能用来证明被告向原告履行了查处的证据。对被告庭后提交的两份文件真实性认可，合法性及证明目的不认可，认为该两份文件只能证明浐灞生态区分局有管理职责，但没有说是能行政应诉，浐灞国土分局只是西安市人民政府的派出机构，被告出庭人员不符合规定。   被告西安市自然资源和规划局对原告提交证据1-6的真实性认可，证明目的不认可，认为涉案地块2016年陕西省人民政府已经完成征收，征地赔偿款早已发放，该地块不再是月登阁集体土地，原告和该地块没有利害关系；认为被告确实收到过原告14名申请人的查处申请，并安排西安市自然资源和规划局浐灞生态区分局（以下简称浐灞分局）对申请查处的事项进行回复，对土地违法问题被告正在调查，认为原告提供的证据6中是西安浐灞生态区自然资源局并非西安市自然资源和规划局的派出机构浐灞生态区分局，原告混淆了两个单位。对原告提交祖坟照片的真实性不认可，看不出拍摄的人员，拍摄时间都是去年的，无法反应是否在涉案地块上，且是否坟地也无法辨认，对其证明目的也不认可，对别民学、别松柏、吴辛波的房子和别利马的牛圈照片真实性无法确认，且该组证据和本案无关联性，证明目的不认可。   本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交证据中照片不符合证据的法定形式要件，且被告对其真实性有异议，本院对其内容不予确认；对原告提交的其他证据和被告提交的全部证据，因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，本院对其内容予以确认。   经审理查明，2020年1月5日，原告别六马等14人向被告西安市自然资源和规划局邮寄《行政查处申请书》，称西安市住房和城乡建设局于2019年11月25日向原告作出《关于西安市地铁五号线雁鸣湖停车场涉嫌违法建设的回复》，称西安市地下铁道有限责任公司进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目未办理《国有土地使用证》，申请事项为：“请求贵局对西安市地下铁道有限责任公司进行的西安地铁五号线雁鸣湖停车场建设项目未办理《国有土地使用证》即违法占用土地进行建设的行为进行查处，并责令其停止违法施工行为并恢复土地原貌。”被告西安市自然资源和规划局于2020年1月6日签收。2020年2月11日，西安市国土资源局浐灞分局作出《关于申请查处西安地铁五号线雁鸣湖停车场项目涉嫌违法占地有关情况的回复》，称“西安地铁五号线雁鸣湖停车场为西安市重点项目地铁五号线配套设施，位于长鸣路以东、东月路以南。经核查，该项目所占地块已于2016年12月经陕西省人民政府审批，现已完成土地征收，当前正在进行用地前期准备工作。我局已对接项目施工单位中铁四局集团有限公司及建设单位西安市地下铁道有限责任公司，现就西安地铁五号线雁鸣湖停车场项目用地手续等有关情况进行进一步调查核实。待调查结束后，将根据调查结果依法按程序处置。”落款为“西安市国土资源局浐灞分局”。2月11日，被告工作人员联系原告申请书上联系电话告知其领取答复，当日以彩信方式向原告送达。2020年2月25日，被告“浐灞国土局”向原告邮寄该回复，原告于2020年2月26日签收。   另查明，2019年12月11日，市编办函[2019]108号《关于市自然资源和规划局各开发区分局机构编制有关事项的复函》“市自然资源和规划局：……组建市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、经济技术开发区分局、曲江新区分局、浐灞生态区分局、国家民用航天产业基地分局、阎良国家航空高技术产业基地分局、国际港务区分局，为市自然资源和规划局的派出机构……”   本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、参与行政管理、监督行政机关依法行政的重要途径。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。据此，根据上述规定，本案原告别六马等14人向被告递交的《行政查处申请书》属于其依照《中华人民共和国土地管理法》第六条的规定，行使向国土资源行政主管部门举报土地违法行为的检举控告的权利。   《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告西安市自然资源和规划局负有对辖区范围内的土地违法案件进行查处的法定职责。《国土资源违法行为查处工作规程》4.3第一款规定了查处国土资源违法行为的实施主体：“县级以上国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，具体工作依法由其执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担。”本案中，被告西安市自然资源和规划局将其受理的原告的查处申请书转其派出机构浐灞分局进行查处，浐灞分局向原告作出涉案回复并无不当。   《陕西省实施办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”《国土行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查……”法律、法规或者规章规定的投诉举报请求权，在于促使行政机关对于投诉举报事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将处理结果告知投诉举报人，就属于履行法定职责。本案中，被告西安市自然资源和规划局在接到原告的申请查处事项，交其浐灞分局进行核查答复，因该案仍在核查过程中，被告下属浐灞分局在接到查处申请之日起两个月内作出《关于申请查处西安地铁五号线雁鸣湖停车场项目涉嫌违法占地有关情况的回复》，明确表示将进一步调查核实，待调查结束后，根据调查结果依法按程序处置，并送达原告，属于履行了法定职责。原告别六马等14人认为被告西安市自然资源和规划局对其投诉举报事项未履行法定职责的理由不能成立。   综上，被告已经履行了《陕西省实施办法》第三十九条第三款规定的告知义务，且明确表示将进一步调查核实，根据调查结果依法按程序处置，并无不当，原告申请被告履行法定职责的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：   驳回原告别六马等14人的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告别六马等14人负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长胡海军   审判员孙青青   人民陪审员张亚美     二Ο二Ο年六月二十九日      书记员鬲博             附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。        1