贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1472号上诉人（一审原告）锦屏县铜鼓镇铜鼓村民委员会。法定代表人徐钟镐，村民委员会主任。委托代理人徐德文，男，侗族。委托代理人徐钟昆，男，汉族。被上诉人（一审被告）锦屏县人民政府。法定代表人刘明波，县长。委托代理人杨通梅、黄再灿，均系锦屏县林木林地调处服务中心工作人员。被上诉人（一审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人罗强，州长。委托代理人莫我进，黔东南州司法局公职律师，执业证号15226201660831036。一审第三人锦屏县铜鼓镇乐安村四组。负责人王佳福，组长一审第三人王佳培，男，侗族。一审第三人王佳福，男。上述第三人共同委托代理人杨正伟，贵州杉乡律师事务所律师，执业证号15226201410751941。上诉人锦屏县铜鼓镇铜鼓村民委员会（以下简称铜鼓村委会）因与被上诉人锦屏县人民政府（以下简称锦屏县政府）、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）、一审第三人锦屏县铜鼓镇乐安村四组（以下简称乐安村四组）、王佳培、王佳福林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。铜鼓村委会一审诉称：1、本案争议当事人是王佳福与铜鼓村，乐安村四组并没有提出权属争议，被告硬要原告把乐安村四组列为被申请人，属认定争议主体不清。2、原告主张林地和林木的权属，被告认定为林木没有权属纠纷，属认定争议标的物不清。3、争议涉及的是跨村的纠纷，原告从合作化时期到大队集体管理时期，都有四至分明的证据，而乐安村在此山没有各个时期的管理证据。实际争议人王佳福、王佳培并不享有土地所有权，故本案只能是林木所有权争议，而不是林地所有权之争。4、原告提供的证据来源合法，被告不予采信错误。综上所述，请求撤销锦府处字（2018）14号行政处理决定及黔东南府复议字（2019）59号行政复议决定，诉讼费由被告承担。一审经审理查明：争议山原告称“徐锡候下湾溪头”，第三人称“王家榜下湾”和“王家榜”，其四至（以坐山为向）上抵岭界，下抵田冲，左抵坳上土地公岭，右抵田冲，面积122.1亩，林地现状为杉木、松木与阔叶树混交林。2018年贵州省永诚牧业有限公司到铜鼓镇投资拟建养殖场，因土地流转引发争议林地权属纠纷，2018年4月25日，原告向政府申请调处，要求确认“下湾溪头”林地归其所有。2018年5月3日，被告组织争议双方到山场勘查，确认争议山四至界线，并对双方主张权属的证据进行现场核实。第三人王佳福的《林权林地使用证》登记的“王家榜下湾”上抵岭，下抵田，左抵佳培之岭，右抵窑过去一个冲和王佳培的《林权林地使用证》登记的“王家榜”上抵岭头，下抵田，左抵坳上土地公，右抵佳福之岭，该两幅山相互衔接包括争议山，山内人工林为王佳福和王佳培所造。被告组织双方质证和调解，因未能达成协议，被告采信第三人提供的《林权林地使用证》和验收凭证及补偿粮食发放单及2012年度天保工程公益林建设项目造林补助合同为依据，于2018年11月21日作出锦府处字（2018）14号处理决定，明确争议林地所有所有。原告铜鼓村委会不服申请行政复议，黔东南州政府受理复议申请后，向锦屏县政府和第三人送达行政复议申请书、受理通知书、答复和举证通知书、参加行政复议通知书。经书面审查，黔东南州政府认为，第三人提供的《林权林地使用证》等证据，可以作为本案的有效证据，原告对其主张未能提供有效的证据，锦屏县政府将争议林地所有权明确给第三人乐安村四组所有，符合《贵州省林地管理条例》第二十条第（一）项的规定，遂于2019年3月14日作出黔东南府复议字（2019）59号复议决定，维持锦府处字（2018）14号处理决定。一审法院认为：根据《贵州省林地管理条例》第十九条的规定，县级以上人民政府颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证，可以作为人民政府处理林地权属的证明材料。本案争议双方均未能提供土地改革、四固定、林业三定时期县级以上人民政府颁发的山林权证书，证明争议林地属其所有。第三人乐安村四组提供王佳福、王家培《林权林地使用证》是锦屏县政府颁发的使用权证书，《林权林地使用证》登记的“王家榜下湾”林地和“王家榜”林地相互衔接包括了争议林地，且乐安村四组村民王佳福和王佳培在争议林地有造林的事实。因此，被告依据上述事实，将争议林地所有权明确给第三人乐安村四组所有并无不当。被告黔东南州政府受理原告复议申请后，向当事人送达相关文书，充分保障了各方当事人的复议陈述、举证权利，其复议程序合法。本案虽然是原告与王佳福、王家培因争议林地权属发生纠纷，但王佳福、王家培不属于原告集体经济组织的成员，且王佳福、王家培并不认可争议林地所有权属于原告，因此，双方争议涉及林地所有权之争，依法应当将王佳福、王家培所在的集体经济组织乐安村四组列为调处当事人，故原告诉称争议主体不清的理由，本院不予采纳。原告2018年4月25日向被告提交书面确权申请书，请求事项“下湾溪头”林地归铜鼓村所有。根据查明的案件事实，原告并未提供有效的权属证书证明争议林地属其所有，也未提造林的依据证明其对争议地有经营管理的事实，且在行政调处质证中，原告对第三人提供的造林依据并无异议，故原告诉称本案应为林木权属争议而非林地所有权争议的诉讼理由，本院亦不予采纳。综上所述，原告诉请撤销锦府处字（2018）14号处理决定及黔东南府复议字（2019）59号复议决定的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告锦屏县铜鼓镇铜鼓村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由锦屏县铜鼓镇铜鼓村民委员会负担。铜鼓村委会上诉请求：１.撤销一审判决；2.撤销黔东南复议字【2019】59号行政复议决定；3.撤销锦府处字【2018】14号《县人民政府关于对“下湾溪头”林地权属争议的处理决定》；4.本案的诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由：一、铜鼓村委会集体和乐安村四组集体均没有主张争议地的所有权，县政府也未提供依据证实乐安村四组经过本组集体十八周岁以上的村民三分之二以上或者本组三分之二以上的户的代表过半数同意。不符合《村民委员会组织法》第二十八条第一、三款的规定。二、争议标的物不清。上诉人主张的是林地和林木的全部权属，却被被上诉人认定为林木权属没有纠纷。本案争议的面积有120多亩，其中有人工杉树林，也有天然林（松树及阔叶林），被上诉人未查清就糊里糊涂的全部作出确权给第三人。三、关于造林的事实，被上诉人认定有误。县政府调处办在主持调解会中，王佳福、王佳培提供的造林验收凭证全部是模糊不清的复印件，主持人没有把原件进行核对和主持质证就认定上诉人一方认可对方造林事实。在2019年6月13日上午开庭审理中，经质证认证，王佳福、王佳培所提供的造林验收凭证6张，地名是“和尚坡”造林和抚育46亩，天保林造林补助合同及验收凭据47亩，均不在争议林场内。庭审质证的事实，证明县政府认定争议林地122亩林木属王佳福、王佳培所造是错误的。四、认定林地权源不清。任何山林都有其来源，因为是跨村的纠纷，应查清各方的山权来源。从双方提交的证据可知，上诉人方是从合作化时期到大队交通管理时期，到双层经营管理体制时期，都有四至分明的证据。而作为对方，没有乐安村在此山各个时期的管理证据。实际争议人王佳福、王佳培并不享有土地所有权。所以，本案只能是林木所有权争议，而不是林地所有权争议。五、一审认定上诉人一方保存于县档案馆的《山林所有权证》及其清册不能作为证据是错误的。《物权法》第十六条、第十八条，《森林法》第三条第二款、第三款都规定了不动产登记簿的效力。上诉人提供的锦林权证字第54号《山林所有权证》及山林所有证所辖范围清册是复印于县政府档案，是上诉人的山林所有权依据。六、一审法院未严格审查第三人的证据三性。1.不具真实性。王佳福的《林权林地使用证》发证时间为1986年2月24日，王佳培的《林权林地使用证》发证时间为空白。两证有相邻山场：王佳福的写“家培下湾”，王佳培的写“王家榜”，两证之间的地名不符，不具有真实性。2.不具有合法性。没有物权登记簿性质的《山林登记清册》相印证。3.山场权属来源不合法。王佳福、王佳培两本证加起来比一个村民组山林还多，不符合常规，最主要的是没有集体山林所有权来源。对比之下，上诉人虽然没有手持的《山林所有权证》，但已经经过政府登记在山林登记清册保存于县政府的档案。而第三人一方并没有这样的林地所有权依据。七、一审判决适用法律错误。本案不属于跨村的集体与集体之间林地权属纠纷，而是跨村的村集体与个人之间的林地使用权和林木所有权纠纷。锦府处字[2018]14号处理决定主体不清、程序违法、事实不清、适用法律错误，请二审支持上诉人的上诉请求。锦屏县政府二审辩称：一、对于上诉人主张的认定主体不清的问题。锦屏县政府是根据当事人的申请的纠纷主体来组织调处，不存在主体认定不清的问题。《村民委员会组织法》第二十八条第一、三款是对村民小组会议的决议的效力进行规定，而本案不涉及到村民小组会议问题。二、对于上诉人所说的争议标的物不清的问题。首先，上诉人作为纠纷中的申请人，其申请书上明确了请求事项“下湾溪头”林地权属确权，并没有申请林木确权的请求。其次，县人民政府在组织双方到争议山场勘验时，对于山内人工林，双方均认可是王佳福造的林。上诉人在请求调处时并没有对林木作出申请，被上诉人不能超范围作出裁决。本案不存在争议标的不清的问题。三、关于造林事实的问题。在山场勘验时，上诉人认可争议山林是第三人王佳福、王佳培所营造。在组织双方调解时，上诉人认可调处中提供的造林单据，且双方对于造林的事实陈述是一致的。四、对于上诉人提出的林地权源不清的问题。本案上诉人提供的证据按时间来分，可以分为解放前与解放后的证据，依照《林木林地权属争议处理办法》第九条的规定，解放前的林木林地权属凭证不能作为处理林权的依据。上诉人提交的解放后的证据：一是林业三定时期的相关证据《铜鼓大队林总簿》属于村内行为，对村外不具有约束力；二是锦林权字第54号《审理使用权证》，该证据来源于锦屏县档案馆，持证联和存根联没有拆分，三份均存于锦屏县档案馆，不符合档案管理规则，字号有涂改痕迹，无县人民政府公章，不发生法律效力。三是铜鼓镇调解协议书，从协议书内容来看，只能证明当时发生过纠纷，但没有达成协议。第三人王佳福、王佳培持有县级人民政府颁发的《林权林地使用权证》，且争议地内人工林是王佳福营造。故，被上诉人将林地所有权确权给铜鼓镇乐安村村四组，将林地使用权确权给该组王佳福、王佳培并无不当。综上，请二审驳回上诉，维持原判。黔东南苗族侗族自治州人民政府二审辩称：一、本府作出的行政复议决定程序合法。上诉人不服锦屏县政府作出的《县人民政府关于对“下湾头”林地权属争议的处理决定》，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，并下发行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加诉讼通知书。锦屏县政府按时提交了作出具体行政行为的证据、依据及有关材料和行政复议答辩书。第三人收到参加行政复议通知书后，按时提交了答辩书记相关材料。本府经审查后作出行政复议决定，并及时邮寄送达当事人。二、锦屏县政府作出的决定事实清楚、证据充分，符合法律法规规定。《贵州省林地管理条例》第二十二条第（一）项规定：“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（一）争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准。”本案中，第三人铜鼓村乐安组提供的该组组民王佳福、王佳培所持有的《林权林地使用证》等证据，可以作为本案的有效证据。上诉人对其主张未能提交有效证据。因此，锦屏县政府将争议林地所有权明确给第三人铜鼓村乐安组所有，符合上述法律规定。征收，请二审驳回上诉。乐安村四组、王佳福、王佳培二审共同答辩称：一、一审判决认定当事人主体正确。本案调处和确权程序的启动是根据上诉人的申请，锦屏县政府将第三人作为一方当事人没有任何错误。二、林木权属非争议问题。上诉人在调处过程中认可答辩人造林事实，林木所有权已属答辩人所有，林木权属不是争议的焦点。三、一审根据答辩人持有的《林木林地使用证》和造林依据将林地权属确权给锦屏县铜鼓镇乐安村四组所有，证据采信得当，依据充分。四、一审依据《贵州省林地管理条例》第十九条的规定，依据答辩人提供的《林权林地使用权证》作出判决适用法律正确。综上，请二审驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为：本案上诉人铜鼓村委会主张涉案林地“下溪湾头”林地归其所有，向被上诉人锦屏县政府申请调处，请求确认涉案林地归其所有，同时提交了同古大队山林总薄、锦林权字第54号《山林所有证》、敦寨区公所关于各公社护林员名单审批的通知、同古公社护林员名册等证据证实涉案林地从四固定到大队集体管理时期，到双层经营管理体制时期都归其所有的事实。在行政处理期间，被申请人乐安村四组提交了王佳福、王佳培的《林权林地使用证》、锦屏县营林生产验收凭证、锦屏县社队营林生产补助粮食发放单、锦屏县2012年度天保工程公益林建设项目造林补助合同、锦林权字第54号《山林所有证》等证据证实其主张。本案在行政处理过程中，各方当事人均提供初步的证据证实各自的主张。在行政处理质证过程中，铜鼓村委会作为申请人对被申请人铜鼓镇乐安村提交的证据质证认为：王佳福持有的《林权林地使用证》的空白处没有填写“以下空白”，该证是县里面先盖章，后拿到村里面自己填写，不认可该证。虽然铜鼓村委会提交的锦林权字第54号《山林所有证》未加盖人民政府印章，且有涂改，但该证为锦屏县档案馆保存，并非当事人自己保存。且，锦屏县档案馆在一审期间出具的书面证明证实了锦屏县档案馆馆藏档案139-1-167号卷山林所有证均未加盖锦屏县政府印章的事实。因此，本案在双方当事人均未有林改期间颁发的林权证，各方当事人提交的林地权属凭证均有一定的瑕疵情况下，应对各方当事人提交的《山林所有证》、《林权林地使用证》进行全面的审查。上诉人铜鼓村委会不服锦屏县政府锦府处字【2018】14号《关于对“下溪湾头”林地权属争议的处理决定》，提起行政复议。上诉人铜鼓村在复议申请中对处理决定采信的《林权林地使用证》提出了以下异议：一是王佳培的《林权林地使用证》没有发证时间；二是根据《林权林地使用证》登记，王佳福的山林面积达233亩，王佳培250亩，不符合事实；三是未加盖空白章，与当地其他颁证内容不一致。但复议决定未审查作为行政处理定案依据的，由王佳福、王佳培持有的《林权林地使用证》的真实性，未对上诉人铜鼓村委会提出的上述问题进行审查不当。因此，本案被诉的锦屏县政府作出的锦府处字（2018）14号处理决定及黔东南州政府作出的黔东南府复议字（2019）59号复议决定依据的事实不清，应一并予以撤销。被诉行政处理及行政复议决定撤销后，由锦屏县政府对涉案林地权属凭证的权源依据、颁证程序等进行全面审查后结合查明的其他事实重新作出处理决定。另外，上诉人铜鼓村委会二审期间，向本院提交了其于2019年10月21日从锦屏县档案馆调取的《集体山林管护承包合同书》复印件证实锦林权字第54号《山林所有证》所载明的涉案林地归其所有。该证据由锦屏县政府重新处理时一并予以审查。综上，上诉人铜鼓村委会二审主张被诉行政处理决定及行政复议决定事实不清的上诉主张理由充分，本院予以采纳。对上诉人铜鼓村委会的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初99号行政判决；二、撤销被上诉人锦屏县人民政府锦府处字（2018）14号处理决定；三、撤销被上诉人黔东南苗族侗族自治州人民政府作出的黔东南府复议字（2019）59号复议决定；四、由被上诉人锦屏县人民政府对涉案林地重新作出处理决定。二审案件受理费50元，由被上诉人锦屏县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 肖 瑶审判员 田一铭二〇二〇年六月十日法官助理任昱瑾书记员姚永涛