江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏10行终97号上诉人（原审原告）卞祖玲，女，1952年5月9日出生，汉族，住扬州市。被上诉人（原审被告）扬州市施桥镇人民政府，住所地在扬州市施桥镇扬子西路18号。法定代表人刘长飞，镇长。委托代理人王晶，江苏石塔律师事务所律师。委托代理人闾佳，江苏石塔律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）扬州市施桥镇施桥村村民委员会，住所地在扬州市施桥镇滨江花园社区二楼。负责人段春芳，主任。委托代理人王晶，江苏石塔律师事务所律师。委托代理人闾佳，江苏石塔律师事务所实习律师。上诉人卞祖玲因认为被上诉人扬州市施桥镇施桥村村民委员会（以下简称施桥村委会）、扬州市施桥镇人民政府（以下简称施桥镇政府）产生被征地农民人员的安置办法违法一案，不服扬州市邗江区人民法院作出的（2019）苏1003行初273号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审原告卞祖玲起诉称：2019年7月10日晚，在扬州市××桥镇人民政府（以下简称施桥镇政府）社保所、经管办、原审被告施桥村委会参与下，召开各农户代表会议，以“村民自治”、“村规民约”、“少数服从多数”为由，通过利用职权，曲解政策，利用宗族势力，拉帮结派，恐吓利诱，弄虚作假等手段，强行通过按年龄大小为序的安置办法及安置进保人员名单。对此，原审原告不能接受，并坚决反对。施桥村委会采用“按年龄大小为序”的原则，产生被征地农民安置人员名单没有法律依据，其行为违反法律和政策规定。在原审原告所在村组采用“按年龄大小为序”的原则，产生被征地农民安置人员的办法，与法律、政策相抵触，造成不公正、不合理结果，有的农户被安置3至4人，有的农户甚至1人得不到安置，承包地多的农户获得安置人员少，承包地少的农户反而获得多人安置，导致形成一部分农户侵占另一部分农户利益的现象。施桥村委会采用“按年龄大小为序”的办法产生被征地农民安置人员名单，致使原审原告所在村组部分村民的合法权益不能得到保护。因此，请求撤销原审被告于2019年7月作出的“按年龄从大到小为序”产生被征地农民人员的安置办法。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案被诉的行为是2019年7月作出的按年龄从大到小顺序产生被征地农民人员的安置办法。经查，该安置办法是由施桥镇施桥村徐巷村民小组召开群众代表大会，经过村民代表集体讨论后以会议纪要的形式作出的。该安置办法是村民小组根据《扬州经济开发区被征地农民基本生活保障实施细则》的规定，在村民民主自治基础上，由农村集体经济组织作出的安置办法，非行政机关作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，故卞祖玲的起诉应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回卞祖玲的起诉。上诉人卞祖玲上诉称：第一，被上诉人施桥村委会具有行政诉讼主体资格。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村组召开的村民代表会议村民委员会是主体，村民小组不具有主体资格。村民会议讨论决定“征地补偿费的使用，分配方案”是法律授予施桥村委会的行政职责，施桥村委会全体人员自始自终参与召开的村民代表会议讨论产生征地安置人员办法是履行法律授予的行政职责。第二，被征地安置人员分配方案无效。本村村组45户签名中存在弄虚作假行为，且即便形成了多数人意见，也必须遵循法律法规。第三，被上诉人施桥村委会违反相关法定程序。被上诉人施桥村委会在明知依据“按年龄大小为序”安置人员明分配方案存在较大争议的情况下，依旧通过初审并上报给被上诉人施桥镇政府，其未严格依照政策规定审核确定征地安置对象，侵犯了部分村民的合法权益。此外，一审法院在庭审过程中未对被上诉人证据进行质证，未依法作出公正裁判。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。被上诉人施桥镇政府辩称：第一，上诉人卞祖玲所诉行为不属于行政诉讼的受案范围。案涉安置办法是上诉人所在村民小组根据《扬州经济开发区被征地农民基本生活保障实施细则》的规定，在村民民主自治基础上，由农村集体经济组织作出的安置办法，系非行政机关作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。第二，原审庭审程序符合法律规定，相关证据均经已经各方当事人质证,不存在上诉人所称未经质证的情形。第三，上诉人诉请撤销的行为，并非施桥镇政府做出，施桥镇政府仅需对最终名单进行形式审查。且施桥镇政府按照政策规定审查了此次上报的征地安置办法和名单的产生、通过程序，其程序均符合规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人施桥村委会辩称：第一，上诉人卞祖玲所诉行为并非行政机关作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。第二，施桥村委会不具有本案诉讼行政主体资格。施桥村委会系村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，既非行政机关，又未被授权，并不具备行政主体资格。第三，本案所诉征地安置人员名单的确定是采用民主方式，经集体经济组织半数以上成员同意后确定的。施桥村委会仅是对上述结果予以公示，并不具有相应的职权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。各方当事人向一审法院提供的证据均已载入原审裁定。经审查，本院认为，原审法院对上述证据认证正确，对其认证结果依法予以确认。经查，2018年12月20日，原扬州市国土资源局根据江苏省人民政府批准的邗江区2018年度第5批村镇建设用地第1地块《征收土地方案》，会同有关部门作出(2018)第166号《扬州市国土资源局征地补偿、安置方案公告》，安置农业人数共325人，其中包含施桥镇施桥村徐巷组安置农业人数9人。2019年2月13日，原扬州市自然资源局根据江苏省人民政府批准的扬州市2018年度第8次村镇建设用地第二地块《征收土地方案》，会同有关部门作出(2019)第3号《扬州市自然资源局征地补偿、安置方案公告》，安置农业人数为78人，其中包含施桥镇施桥村徐巷组29人。后经施桥村徐巷组群众大会讨论形成《会议纪要》，确定研究安置方案：“1、优先安排征地公告后死亡的符合安置条件的人进保；2、符合安置条件的人员按年龄从大到小的顺序进行安置（以身份证出生日期为准）；……”，并依据上述安置方案确定了两个征地项目的38个安置名额。2019年7月11日，施桥村委会对上述安置人员名单予以公示。卞祖玲认为以年龄大小为序的方法确定农民安置人员名单存在不公，侵犯了施桥村徐巷组部分村民的合法权益，故提起本案诉讼。本案的争议焦点在于：上诉人卞祖玲提起本案诉讼,是否符合行政诉讼的起诉和受理条件。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条规定，被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营权人享有优先权。具体办法由市、县（市）人民政府制定。被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。江苏省人民政府《省政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》（苏政办发[2017]34号）明确“充分发挥农村集体经济组织作用。征地补偿安置方案批准后，市、县（市）国土资源主管部门应及时将土地补偿费足额支付到农村集体经济组织。按照村民自治和新老征地补偿安置政策平稳衔接等原则，由农村集体经济组织经民主议定程序研究决定土地补偿费的使用、分配方案，商定被征地农民名单产生办法，并在地方政府规定的时间内提出被征地农民名单报乡（镇）人民政府、街道办事处审核。”《扬州市征地补偿和被征地农民社会保障办法》第五条规定，被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营权人享有优先权。具体办法由市、县（市）人民政府制定。被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织商定后提出，经乡（镇）人民政府、街道办事处审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报县（市、区）人民政府（管委会）确定。《扬州市被征地农民参加基本养老保险办法》中规定，“一、被征地农民的确定……（一）被征地农民名单产生办法。开展多层次多形式的民主协商，兼顾被征地农民年龄结构比例要求、土地承包实际状况和被征地农民意愿等多重因素，在本集体经济组织内部商定被征地农民安置对象产生办法并提出被征地农民名单。被征地农民安置对象产生办法需报当地政府备案”。依照上述规定，被征地农民名单在经被征地的农村集体经济组织商定提出后，经乡（镇）人民政府审核，并在被征地农村集体经济组织所在地公示后，报市、县（市）人民政府确定。据此，对于被征地农民名单，相关乡（镇）人民政府负有审核、监督的相应职责。而对于产生被征地农民名单的办法，则是由农村集体经济组织经民主议定程序，按照村民自治和新老征地补偿安置政策平稳衔接等原则进行商定。即便参照《扬州市被征地农民参加基本养老保险办法》的规定，上述办法亦仅需报当地政府备案。本案中，上诉人卞祖玲提起的诉讼请求是要求撤销所谓“按年龄从大到小为序”产生被征地农民人员的安置办法，是对产生被征地农民名单的方法、原则提出异议，而非对被征地农民名单本身提出质疑。上述所谓“按年龄从大到小为序”的产生被征地农民名单的方法、原则系由施桥村徐巷组经民主协商形成，依照前述分析，显然属于村民民主自治范畴，依法不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。需要说明的是，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此，若上诉人认为其所在村组作出的相关决定侵害其个人合法权益，可以通过向相关乡镇人民政府申请履行监督职责的途径寻求救济。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人卞祖玲提出的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  徐沐阳审判员  王岚林审判员  吕 露二〇二〇年六月二十八日书记员  **婷文书附页：（2020）苏10行终97号案件适用法律条文：1、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。