福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终13号 上诉人（原审原告）明发集团有限公司，住所地厦门市思明区前埔中路327号明发集团大厦30层。 法定代表人黄焕明，董事长。 委托代理人郑敏婷,明发集团有限公司法务专员。 委托代理人张泽彬，福建道天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市自然资源和规划局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号。 法定代表人柯玉宗，局长。 委托代理人谢聪教。 委托代理人张盛利，北京观韬中茂（厦门）律师事务所律师。 上诉人明发集团有限公司（下称明发集团）因诉被上诉人厦门市自然资源和规划局（下称市资源规划局）规划管理行政认定一案，不服厦门市思明区人民法院（2019）闽0203行初296号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，位于厦门市交叉口的“明发城”项目由明发集团建设，该项目于2004年9月22日取得（2004）厦规建设第0146号《建设工程规划许可证》（下称《建设工程规划许可证》），核准总建筑面积57252.8平方米（地上47097平方米，地下10155.8平方米），总建筑面积不含骑楼建筑面积1627.8平方米。2006年8月29日，该项目通过规划部门验收，取得（2006）厦规竣第0084号《厦门市规划局建设工程竣工规划验收表》（下称《建设工程竣工规划验收表》），其中规划验收综合评定意见：1.夹层未建，另有消防通道63.164平方米未计入总建筑面积中；2.超建建筑面积2118.585平方米；3.同意报备，不符合规划指标部分另案处理。 2018年，原厦门市城市管理行政执法局（下称原市执法局）在处理明发城项目超建建筑面积一案中，明发集团向原市执法局提交《增容建筑面积确认通知单》（NO：2010005），认为增容面积为898.86平方米，而非超建2118.585平方米。2019年4月19日，原市执法局发函要求市资源规划局对明发城项目超建建筑面积予以确认。2019年4月28日，市资源规划局作出厦资源规划函（2019）61号《关于明发城项目超建建筑面积的复函》（下称《2019-61号复函》），确认该项目超建建筑面积为2118.585平方米。原市执法局据此以超建建筑面积2118.585平方米对明发集团予以行政处罚。明发集团不服《2019-61号复函》，向法院提起行政诉讼，请求撤销《2019-61号复函》。 原审庭审中，明发集团提出曾向国土部门申请增容，但至今未完成增容的审批，但国土部门未向明发集团出具补缴手续或者缴费通知单。市资源规划局否认明发集团曾申请增容的事实。 原审判决另查明，《增容建筑面积确认通知单》（NO：2010005）出具日期2010年1月26日，出具单位厦门市测绘与基础地理信息中心，加盖原厦门市国土资源与房产管理局房产测绘成果审核专用章，其主要内容：建设项目明发城，建设单位明发集团，规划批建建筑面积57252.8平方米（地上47097平方米，地下10155.8平方米），核减后实测面积58169.42平方米（地上47995.86平方米，地下4884.66+5288.9平方米）。 原审判决再查明，因政府机构改革，2014年厦门市规划局更名为厦门市规划委员会；2019年组建市资源规划局，原厦门市国土资源与房产管理局的国土资源管理职责和原厦门市规划委员会的职责划入市资源规划局，不再保留厦门市国土资源与房产管理局和厦门市规划委员会。 原审法院认为，市资源规划局根据原市执法局的申请对明发城项目超建建筑面积进行认定，并作出《2019-61号复函》，虽然《2019-61号复函》是政府部门之间的内部往来函件，但是原市执法局依据《2019-61号复函》所认定的超建建筑面积对明发集团进行行政处罚，对明发集团的权利义务产生了实际影响，市资源规划局出具的《2019-61号复函》是行政机关的内部职能外部化，具有可诉性。 原厦门市规划局于2006年8月29日出具的《建设工程竣工规划验收表》已经清楚地注明超建建筑面积2118.585平方米，明发集团并未对《建设工程竣工规划验收表》所认定的超建事实提出异议、行政复议或行政诉讼，市资源规划局依据《建设工程竣工规划验收表》所确认的超建建筑面积作出《2019-61号复函》的认定，并无不当。 明发集团主张原厦门市国土资源与房产管理局于2010年1月26日出具的《增容建筑面积确认通知单》已明确增容面积为898.86平方米，应以此来确定超建建筑面积。原审法院认为，首先，确定超建建筑面积系规划部门的职责，原厦门市国土资源与房产管理局并无权确定，2010年的增容确认单所确认的建筑面积并不能作为超建建筑面积计算的依据；其次，明发集团提出曾向原厦门市国土资源与房产管理局申请增容，但至今未完成增容的审批，无法提供增容申请及审批手续，市资源规划局否认明发集团提出过增容申请，现有证据亦无法证明明发集团曾经申请过增容及增容申请获批准；再次，该份增容确认单系由厦门市测绘与基础地理信息中心出具的，并不是对增容面积的确认，且没有正式送达给明发集团，对外并没有产生法律效力。因此明发集团的主张不予采信。 综上，市资源规划局以《建设工程竣工规划验收表》所认定的超建建筑面积作为明发城项目超建建筑面积，并作出《2019-61号复函》并无不当，明发集团的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回明发集团的诉讼请求。案件受理费50元，由明发集团负担。 上诉人明发集团不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，支持上诉人于原审的全部诉讼请求。理由：一、原审法院应当中止本案审理而未中止，属于程序错误。《增容建筑面积确认通知单》与本案存在重大关系，上诉人已依法申请公开《增容建筑面积确认通知单》的全部依据文件，所申请公开的内容对本案的审理存在重大影响，上诉人于原审提出中止审理本案的要求，原审法院未予采纳，属审理程序错误；二、虽2006年8月29日规划部门对案涉项目作出的《建设工程竣工规划验收表》中确认超建面积为2118.585平方米，但并未对上诉人进行行政处罚或处理。2010年原厦门市国土资源与房产管理局出具《增容建筑面积确认通知单》，案涉项目扣除骑楼的建筑面积后，实际增容面积为898.86平方米。被上诉人未依法定程序变更在先的《增容建筑面积确认通知单》，所作出的《2019-61号复函》是错误的；三、按照《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市建设用地增容审批及地价征收管理办法的通知》的规定，原规划部门及原国土房产部门均有权分别对增容面积进行处理。原审认定超建建筑面积系规划部门的职责，国土房产部门无权对超建建筑面积予以确认，属事实认定错误，法律适用错误；四、根据行政诉讼法的举证规则，被上诉人应对其行政行为进行举证，否则，应承担对其不利的法律后果。 被上诉人市资源规划局答辩称，一、本案不存在中止审理的情形，上诉人主张原审法院程序错误的理由不能成立；二、《2019-61号复函》不具有可诉性。《2019-61号复函》系政府部门之间的内部往来函件，对外不直接产生法律效力，亦属于过程性行为，且案涉《建设工程竣工规划验收表》早已生效并具有确定力，《2019-61号复函》仅系对《建设工程竣工规划验收表》内容的重申，并未对上诉人作出新的行政行为；三、《增容建筑面积确认通知单》不具有法律效力，不能成为上诉人主张《2019-61号复函》违法并应当撤销的理由及依据；四、根据《厦门市建设用地增容审批及地价征收管理办法》第六条第（二）项第2目规定：实测建筑面积增容面积大于3%的，由市规划局依法处理并同意补办建设许可手续，……。《建设工程竣工规划验收表》认定，案涉明发城项目增容面积大于3%，应当由规划部门进行审批，但实际上上诉人并未提出对增容面积的审批。《增容建筑面积确认通知单》系厦门市测绘与基础地理信息中心作出的，并不当然推翻或宣告《建设工程竣工规划验收表》无效，且在规划部门和国土房产部门职能合并后，市资源规划局在全面审核后作出的《2019-61号复函》，实际上就是对历史形成的两份文件的最终确认及认定。 二审中，上诉人明发集团补充提交证据如下：1.政府信息公开申请办理结果通知单及相应材料，证明被上诉人依据《厦门市建设用地增容审批及地价征收管理办法》及《厦门市房产测绘成果报告书》对上诉人开发的明发城项目作出《增容建筑面积确认通知单》，确认明发城增容建筑面积为898.86平方米，且已向上诉人送达了上述《增容建筑面积确认通知单》。2.《建设工程竣工规划验收表》9-2、9-3、9-4三份附件，证明：一、《建设工程竣工规划验收表》的数据来源于原厦门市国土资源与房产管理局下属厦门市测绘与基础地理信息中心；二、《建设工程竣工规划验收表》载明地上一层的数据，将附图骑楼建筑面积计算在内（地上一层平面图GD1=581.759㎡、GD2=553.988㎡），在计算超建面积时应予以剔除；三、《建设工程竣工规划验收表》载明的数据仅是规划主管部门对在建工程竣工阶段的规划数据核实、监管，不能作为认定超建面积的数据。3.《厦门市房产测绘成果审核通知书》，证明：一、2010年1月8日，原厦门市国土资源与房产管理局作出的上述审核通知书，确认明发集团提交的《厦门市房产测绘成果报告书》及附图“房屋分层草图”的数据；二、《厦门市房产测绘成果审核通知书》确认的数据用于房屋权属登记，原厦门市国土资源与房产管理局才是享有实测面积、超建面积的有权部门，原厦门市规划委员会不享有该职能；三、《增容建筑面积确认通知单》数据与《厦门市房产测绘成果审核通知书》数据一致，均来源于《厦门市房产测绘成果报告书》，原厦门市国土资源与房产管理局已经向上诉人送达了该增容面积数据；四、案涉明发城项目的超建面积应以《厦门市房产测绘成果审核通知书》、《增容建筑面积确认通知单》、《厦门市房产测绘成果报告书》确认的数据为准，即案涉明发城项目超建面积为898.86平方米。4.《建筑面积数据汇总表》（上诉人自行汇总），证明《建设工程竣工规划验收表》载明地上一层数据，在剔除骑楼面积后的数据，与《建设工程规划许可证》、《厦门市房产测绘成果审核通知书》、《增容建筑面积确认通知单》、《厦门市房产测绘成果报告书》数据相近；《建设工程竣工规划验收表》载明的地上一层数据将骑楼建筑面积计算在内，依法应予以剔除。 被上诉人市资源规划局补充提交证据：《建设工程竣工规划验收表》及附件，证明《建设工程竣工验收表》是原厦门市规划局依照《厦门市城市规划条例》第四十三条的规定，根据上诉人的申请及申报的材料，对竣工后的明发城项目规划验收所作出的具体行政行为。《建设工程竣工规划验收表》认定的超建面积所依据的事实清楚，证据充分，程序合法，并已发生法律效力，且《建设工程竣工规划验收表》不属于本案审查的范围。 被上诉人对上诉人补充提交的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，但合法性、关联性及证明目的有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均存异议；对证据3的真实性无异议；对证据4的真实性不认可。 上诉人对被上诉人补充提交的证据质证认为，被上诉人提供的该组证据的真实性无异议，但对证明对象存有异议。 本院认证如下：除上诉人补充提交的证据4因系上诉人为便于了解案情，结合案件证据自行汇总的案涉明发城项目的建筑面积数据，可以为案件审理提供便利的数据对比，但因系自行汇总，且所有的数据均体现在案件的各个证据材料中，该组证据不作为本案的证据采用外，余上诉人补充提交的证据1、2、3，被上诉人补充提交的证据均可作为本案的证据采用。 二审审理查明，双方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。本院认可原审判决认定的事实。 二审另查明，2006年8月29日，原厦门市规划局作出案涉《建设工程竣工规划验收表》，该验收表附有：明发城竣工测量总平图、建筑面积、建筑高度及层高汇总表以及分层平面大样图“竣9-1至竣9-9”，对明发城项目的规划验收综合评定：1.夹层未建，消防通道63.164平方米未计入总建筑面积中；2.超建建筑面积2118.585平方米；3.同意报备，对不符合规划指标部分另案处理。之后，明发集团未对明发城项目规划验收存在的问题向主管行政机关要求解决，原厦门市规划局也未对上述竣工验收发现的问题进行处理。 另从本案的证据可以认定，因系国家审计整改案件，2019年，原市执法局对明发城项目超建建筑面积作出厦城执法（2019）104号行政处罚，明发集团就原市执法局的行政处罚，向厦门市思明区人民法院提起行政诉讼，该案因本案的审理而中止。 本院认为，《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十三条规定：城市管理行政执法部门查处违法案件，对专门性问题需要认定、解释或者作技术鉴定的，可以提请有关行政管理部门协助认定、解释或者委托有资质的专业机构鉴定。有关行政管理部门应当自收到协助函之日起十日内出具书面意见。本案被诉的《2019-61号复函》系原市执法局向市资源规划局就案涉明发城项目超建建筑面积确认发出的函询，市资源规划局针对该函询作出本案被诉的《2019-61号复函》，该复函对明发城项目超建建筑面积作出认定意见，该认定意见涉及明发集团的权利义务，属可诉的行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。市资源规划局主张《2019-61号复函》不可诉的意见，本院不予支持。 本案争议焦点在于明发城项目的超建建筑面积认定。案涉《建设工程竣工规划验收表》明确了明发城项目超建建筑面积2118.585平方米，该事实的认定有相应测量数据予以证实，明发集团对该认定是清楚且没有提出异议。2010年，上诉人明发集团为办理该项目产权登记需要，委托厦门闽矿测绘院对案涉明发城项目进行房产测绘初始登记测量，并出具《厦门市房产测绘成果报告书》，该测绘成果确经厦门市测绘与基础地理信息中心审核，并出具加盖厦门市国土资源与房产管理局房产测绘成果审核专用章，该测绘成果将明发城项目一层建筑物外围的建筑部位视为骑楼，不计入建筑面积，由此引发上诉人主张明发城项目扣除一层骑楼建筑面积，实际超建建筑面积为898.86平方米。对此，本院认为，根据《厦门市城市规划条例》第四十一条第三款规定：建设单位或者个人和施工单位应当严格按《建设工程规划许可证》核准的设计图纸施工，不得擅自改动。第四十三条规定：建设工程竣工后，建设单位或个人持建筑工程竣工测绘报告向规划部门申请规划验收，规划部门应依照有关规定组织规划验收。明发城项目的建设应按照所取得的《建设工程规划许可证》的内容进行建设，建设完毕，应先通过规划验收，取得《建设工程竣工规划验收表》后方可以进行后续包括房产登记等工作。在《建设工程竣工规划验收表》已明确其超建建筑面积为2118.585平方米，且未经有权机关对超建建筑面积进行处理的情况下，明发城项目的超建建筑面积客观存在。至于后续上诉人委托厦门闽矿测绘院对案涉项目进行房产测绘初始登记测量，并主张应以厦门市测绘与基础地理信息中心审核通过并加盖厦门市国土资源与房产管理局房产测绘成果审核专用章的《增容建筑面积确认通知单》的计算数据计算其实际超建建筑面积为898.86平方米的诉求，不符合法律规定，该诉求本院不予支持。 《增容建筑面积确认通知单》的表面真实性各方并无异议，上诉人以其已向厦门市测绘与基础地理信息中心申请《增容建筑面积确认通知单》及办理依据文件的信息公开为由，申请原审法院中止本案审理的理由，并非法定中止的理由，原审法院不予允许，并无不当。上诉人上诉仍主张原审法院未中止本案审理属于程序错误的理由，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人明发集团的上诉理由，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费人民币50元，由上诉人明发集团负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年六月九日 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；