湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂02行终22号上诉人（一审被告）大冶市茗山乡人民政府，住所地大冶市茗山乡。法定代表人黄小容，乡长。委托诉讼代理人陈希，湖北湛月律师事务所律师。被上诉人（一审原告）余利民，男，1960年4月22日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区，上诉人大冶市茗山乡人民政府因房屋拆除行政强制一案，不服大冶市人民法院（2019）鄂0281行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审查明，2018年1月16日，余利民未经规划、土地等主管部门批准，在大冶市茗山乡余祠村细门前湾建设房屋。2018年1月23日，已建成一幢一层建筑面积约70平方米的房屋。同日，大冶市茗山乡人民政府村镇规划建设管理办公室工作人员到现场向余利民送达了现场调查通知书，进行调查，制作了调查询问笔录和现场检查笔录，并送达了湖北省建设行政执法文书《责令停工通知书》（冶）规停字[2018]第（003）号，湖北省建设行政执法文书《限期拆除决定书》（冶）规限拆决字[2018]第（001）号，认为余利民违反《中华人民共和国城乡规划法》第41条、第64条、第65条之规定，责令自接到本通知之日起停止施工，在2018年1月25日到茗山乡城建办公室接受处理，限在2018年1月29日前自行拆除。并告知余利民逾期不拆除的法律后果、救济途径和享有的权利。余利民收到限期拆除决定书后，以涉案房屋系改造老宅存放材料、工具的工棚，纠纷系家庭内部矛盾所引起为由，请求大冶市茗山乡人民政府做协调工作，待老宅改造完成后自行拆除。该乡政府告知该房系违法建筑，应当拆除，其家庭矛盾自行解决。但余利民未能如期自行拆除。2019年1月25日，大冶市茗山乡人民政府强制拆除了涉案房屋，将屋内财产造册登记，在余祠村委会的见证下将财产存放在余利民老宅内，并以发送信息的形式通知了余利民。余利民认为大冶市茗山乡人民政府作出的行政行为违法，故而提起诉讼，请求确认拆除行为违法。一审认为，湖北省建设行政执法文书《限期拆除决定书》（冶）规限拆决字[2018]第（001）号，加盖了“茗山乡村镇规划建设管理办公室”印章和大冶市茗山乡人民政府的印章，《茗山乡人民政府关于依法责令限期拆除违法建筑物的通告》也是以该乡政府名义作出，大冶市茗山乡人民政府对拆除行为也不否认，可以认定大冶市茗山乡人民政府是作出强制拆除房屋行为的主体。大冶市茗山乡人民政府没有证据证明该行政行为是大冶市城市管理执法局作出或与其共同作出，故大冶市茗山乡人民政府主体适格。依照法律规定，具有强制执行权的行政机关有权决定强制执行，但必须依照法定程序执行。程序合法原则是行政法的基本原则之一。行政机关依法作出行政决定后，当事人在决定的期限内不履行义务的，行政机关应当以书面形式先行催告当事人履行义务。当事人逾期不履行的，行政机关可以作出强制执行决定书并送达当事人，才能强制执行。对违法建筑物、构筑物等需要强制拆除的，还应当予以公告，限期当事人自行拆除。大冶市茗山乡人民政府作出限期拆除决定书的行政处罚后，没有证据证明履行了其他法定程序，对余利民房屋进行强制拆除，违反了法定程序，所作出的行政行为违法。由于涉案房屋已经拆除，该行政行为不具有可撤销的内容，依法应当确认违法，余利民的诉讼请求应予支持。大冶市茗山乡人民政府认为强制拆除行为合法的观点不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十八条、第四十四条之规定，判决确认大冶市茗山乡人民政府2019年1月25日强制拆除余利民所建位于大冶市茗山乡余祠村细门前湾房屋的行政行为违法。大冶市茗山乡人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、余利民不具备建房资格，其违建依法应当予以拆除，本身不具备诉权，无权提起诉讼。余利民的户口已迁往武汉，不具备在茗山余祠村建房资格，其私自建房本属违法行为。涉案被拆除的工棚并非合法建筑，并不是余利明的合法权益，不具备起诉前提。二、其已依法赋予余利民救济权利，并按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告、告知义务。在《限期拆除决定书》中已经严格按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定履行催告义务，并赋予余利民救济权利。在法定期限内，余利民未申请复议也未提起诉讼。达到法律规定期限后，其在显著路面进行公告，告知违建应当拆除，符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定履行了公告义务，故拆除工棚程序合法。综上，一审法院适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回余利民的全部诉请，确认拆除行为合法有效。余利民答辩称：一、大冶市茗山乡人民政府行政主体违法。2018年2月27日前，其临时工房已建设成就时，茗山乡还没有总体规划，至今都没有详细规划，即其临时工房不在规划区内，不受《中华人民共和国城乡规划法》约束，大冶市茗山乡人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定对其临时工房实施行政处罚、采取强制措施，并实施强制拆除行为，主体违法。临时工房是否违法由土地管理部门认定，如果违法，应由大冶市土地管理部门申请大冶市人民法院拆除，大冶市茗山乡人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定强制拆除其房屋已超越职权，其行政主体违法。依据大冶市编委《关于印发的通知》，市规划局等与城市管理和城镇管理相关的行政处罚权及相应的行政强制权划入城市管理执法局。大冶市茗山乡人民政府以茗山乡城建办的名义超越职权，强制拆除其临时工房，主体违法。大冶市茗山乡人民政府无行政执法证件人员指挥临时人员纠集社会闲散人员强制拆除其房屋，行政主体违法。二、大冶市茗山乡人民政府行政程序违法。大冶市茗山乡人民政府没有依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告义务、作出强制拆除决定、公告。大冶市茗山乡人民政府伪造的《通告》不能代替公告程序。强制拆除涉案工房亦不符合行政管理目的。三、大冶市茗山乡人民政府的上诉无事实和法律依据，依法应予驳回。经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。另查明，《大冶市茗山乡总体规划（2017-2030）规划公示》载明：“大冶市茗山乡人民政府委托有关单位编制《茗山乡总体规划（2014-2030）》，同年12月，该规划通过了专家评审，并修改完善。该规划直至2017，一直未组织报批；但茗山乡项目建设基本按该规划在执行。”本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，大冶市茗山乡人民政府有权对本辖区内的违法建筑予以拆除。本案中，余利民在未取得规划许可的情况下建设工房，属于违法建设，大冶市茗山乡人民政府有权予以拆除。大冶市茗山乡人民政府在作出《限期拆除决定书》后，未履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条规定的催告、作出决定程序的前提下就将涉案房屋予以拆除，违反法定程序，应确认违法。违法建筑物、构筑物中的建筑材料，属于当事人的合法财产。因行政机关强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，当事人有权请求赔偿，故余利民与被诉强制拆除行为具有利害关系，系本案适格原告。催告程序系指当事人不履行行政决定确定的义务时，行政机关在实施行政强制执行之前以书面形式向当事人发出通知，督促其自觉履行的一项程序，内容上包含履行义务的期限，履行义务的方式以及当事人所享有的陈述申辩权。大冶市茗山乡人民政府作出的《限期拆除决定书》系确定行政义务的决定，并非催告履行。故大冶市茗山乡人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大冶市茗山乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李必贵审判员  汪洪安审判员  刘海军二〇二〇年六月五日法官助理汪静书记员石敏