浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终731号上诉人（一审原告）卜仁云，男，1962年8月17日出生，汉族，住建德市。上诉人（一审原告）卜炳祥，男，1970年4月15日出生，汉族，住建德市。上诉人（一审原告）卜炳富，男，1964年2月24日出生，汉族，住建德市。上诉人（一审第三人）王海云，男，1962年1月3日出生，汉族，住建德市。上诉人（一审第三人）郑友贵，男，1963年5月11日出生，汉族，住建德市。上诉人（一审第三人）杨芳裕，男，1961年9月5日出生，汉族，住建德市。上诉人（一审第三人）俞爱秀，女，1965年10月17日出生，汉族，住建德市。被上诉人（一审被告）建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。法定代表人朱欢，市长。委托代理人王光华，建德市规划和自然资源局工作人员。委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。一审第三人王海强，男，1964年7月30日出生，汉族，住建德市。一审第三人卜树信，男，1967年1月17日出生，汉族，住建德市。一审第三人卜树生，男，1961年11月10日出生，汉族，住建德市。一审第三人卜海有，男，1973年6月23日出生，汉族，住建德市。一审第三人林志华，男，1961年5月23日出生，汉族，住建德市。一审第三人卜建峰，男，1969年6月28日出生，汉族，住建德市。一审第三人林志明，男，1950年9月27日出生，汉族，住建德市。一审第三人卜国光，男，1951年5月4日出生，汉族，住建德市。卜炳祥、卜炳富、卜仁云、王海云、郑友贵、杨芳裕、俞爱秀（以下简称卜炳祥等七人）因诉建德市人民政府（以下简称建德市政府）土地行政批准一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初436号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年12月19日，浙江省人民政府（以下简称省政府）作出浙土字（330182）A[2018]-0007号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称案涉审批意见书），同意建德市2018年度计划第六批次建设用地35.4065公顷（征收集体土地27.0124公顷），其中涉及建德市寿昌镇卜家蓬村集体土地13.8395公顷，耕地13.2397公顷。2019年1月18日，建德市政府发布建土征（2019）017号《征收土地方案公告》，将经批准的征收土地方案的内容和有关事项进行公告，其中“征地补偿安置标准”为按照《关于重新公布建德市征地片区综合价标准的通知》（建政函[2017]150号）规定执行，“被征地人员安置方式”为实行货币补偿或参加被征地农民基本养老保障，被征地农民基本养老保障按照《关于进一步规范被征地农民基本养老保障政策的通知》（建政办函[2017]171号）规定执行。2019年1月18日，建德市规划和自然资源局（以下简称建德市规资局）作出了建自然征迁[2019]017号《征地补偿安置方案公告（批前）》，《征地补偿安置方案公告（批前）》载明的征收土地位置、征地补偿安置标准依据与建土征（2019）017号《征收土地方案公告》一致。具体补偿费用为，各类土地面积为13.8395公顷，补偿标准为72万元每公顷，补偿金额为996.444万元。青苗和地上附着物补偿费共计约31.7753万元，征地补偿费用共计1028.2193万元。同日，建德市规资局将建土征（2019）017号《征收土地方案公告》、建自然征迁[2019]017号《征地补偿安置方案公告（批前）》送达卜家蓬村，并在村务动态公开栏将该两个公告进行张贴。2019年2月2日，卜家蓬村村民委员会（以下简称卜家蓬村委会）和卜家蓬村股份经济合作社（以下简称卜家蓬合作社）共同出具《关于018200050（2018）0349-1项目征地补偿安置方案公告（批前）情况反馈》，载明：公告期间，未收到征收土地范围内的所有权人、使用权人书面异议申请。2019年2月11日，建德市政府作出建土征迁[2019]017号《征地补偿安置方案审批表》（以下简称被诉批准行为）。2019年2月12日，建德市规资局作出《征地补偿安置方案公告（批后）》，将案涉征地补偿安置方案的批准机关、批准时间、批准文件及文号进行了公布。该《征地补偿安置方案公告（批后）》于同日送达卜家蓬村，并在该村村务动态公开栏进行了张贴。原告卜仁云等三人不服，提起本案诉讼。另查明，2018年11月26日，原建德市国土资源局（现建德市规资局）制作征地补偿安置方案与建国土资听告字（2018）219号《听证告知书》等文件，告知卜家蓬村：“因交通运输用地需要，需征收你单位土地13.8395公顷，其中耕地13.2397公顷，水域及水利设施用地0.3691公顷，建设用地0.2307公顷，用于寿昌镇18-42号地块。征收土地补偿标准依据建政函[2017]150号文件执行，耕地72万元/公顷，水域及水利设施用地72万元/公顷、建设用地72万元/公顷，土地补偿费和安置补助费两项996.444万元，青苗补偿费31.7753万元和地上附着物补偿0万元，共计征地补偿费1028.2193万元。本次征地涉及农业人口300人，拟采取社保安置、货币安置方式进行安置，根据建政办函[2017]171号文件规定，拟安排300个被征地农民参加基本养老保障制度。根据《国土资源听证规定》第十九条规定，你村对征地补偿标准和安置方案有要求听证的权利。接到本告知书后，请按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，在5个工作日内向我局提出书面申请听证。逾期未提出的，视为放弃听证。”该告知书于同日送达卜家蓬村并张贴于该村公开栏。2018年11月28日，卜家蓬村召开村民代表会议，讨论征收该村集体土地的有关事项并出具了《会议纪要》。该《会议纪要》载明，“本次征地补偿标准依据建政函[2017]150号文件执行，耕地72万元/公顷，水域及水利设施用地72万元/公顷、建设用地72万元/公顷，土地补偿费和安置补助费两项996.444万元，青苗补偿费31.7753万元和地上附着物补偿0万元，共计征地补偿费1028.2193万元。本次征地涉及农业人口300人，根据建政办函[2017]171号文件规定，拟安排300人参加被征地农民基本养老保障制度。建德市国土资源局征地拆迁管理所已将听证告知书送达我村，对补偿标准或安置方式有异议的，可申请听证。经与会村民代表讨论，同意建德市征地拆迁管理所拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。本次会议应到人数50人，实到人数47人，符合规定要求。”2018年12月6日，卜家蓬村委会及卜家蓬合作社共同出具《送达后执行情况回执》，确认听证告知书在本村公开栏中张贴公告5个工作日，在公告期内被征地村民未提出异议。同日，卜家蓬村委会、卜家蓬合作社与建德市征地拆迁管理所签订《征地补偿协议》，就征地的面积、补偿费、农业人口安置等事项达成一致，相关事项协议内容与会议纪要载明的一致，总补偿金额为1028.2193万元，相关款项已于2019年2月22日完成支付。原告诉至一审法院，请求撤销建德市政府对建土征迁[2019]17号征地补偿安置方案的批准行为。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，省政府于2018年12月19日作出案涉审批意见书，批准了案涉土地征收。建德市政府在收到该批准决定后，依法作出了征收土地方案公告，建德市规资局亦根据《征收土地方案公告》作出了建自然征迁[2019]017号《征地补偿安置方案公告（批前）》，载明的征收土地位置、征地补偿安置标准依据与《征收土地方案公告》一致。其后，建德市规资局将建土征（2019）017号《征收土地方案公告》、建自然征迁[2019]017号《征地补偿安置方案公告（批前）》送达卜家蓬村，并在村务动态公开栏将该两个公告进行了张贴。在确认未收到异议意见的情况下，建德市政府作出了案涉征地补偿安置方案的批准行为，并无不当。根据《建德市征地片区综合价标准》，案涉卜家蓬村被征收土地，系三级区片，其区片综合价标准（包括土地补偿费、安置补助费等）是4.8万/亩，即72万元/公顷，符合政策规定。关于青苗和地上附着物补偿费、安置人数的确定，安置方式等，被告已经作出合理解释，亦无不当。综上，原告要求撤销被诉征地补偿安置方案批复行为的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卜炳祥、卜炳富、卜仁云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卜炳祥、卜炳富、卜仁云负担。卜炳祥等七人不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销一审行政判决；2.依法撤销被诉批准行为；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院没有准确适用《基本农田保护条例》，特别是该条例第十五条的规定，在审理中避重就轻、偏袒被上诉人。在案证据可以证明上诉人承包田位于永久基本农田保护区内，即本案土地征收涉及基本农田，应由国务院而非省政府批准征收，省政府作出案涉审批意见书超越了其审批权限，应属无效。二、被上诉人批准的补偿安置方案严重不合理。1.在未召集被征地村民开会、亦未与上诉人签订补偿安置协议的情况下，强制占有案涉土地予以施工，非法剥夺了上诉人的知情权、参与权、使用权。2.案涉补偿安置方案仍沿用2014年的标准，违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定。3.案涉征地补偿未按法定最高标准执行，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条的规定。4.被上诉人批准的补偿安置方案严重违反了保持被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的征地原则。5.虽案涉补偿安置方案载明“本次征地项目中被征地人员实行货币补偿或参加被征地农民基本养老保障”，但货币补偿的具体金额没有明确。6.案涉补偿安置方案没有保障失地农民就业的切实措施。建德市政府答辩称：一、一审判决程序合法、证据充分、认定事实清楚。二、上诉人认为案涉被征收土地涉及上诉人的基本农田、省政府作出的案涉审批意见书违法无效，是上诉人以个人感知为标准而提出的质疑，与2014年寿昌镇土地总体利用规划已将相关土地规划用途调整为建设用地的客观事实相悖。事实上，上诉人的上述质疑涉及的是案涉审批意见书批复前应当审查的事实问题，属于另一独立行政行为是否合法的司法审查范围，与本案无关。案涉土地即使涉及基本农田，也已于2014年经土地总体利用规划调整。三、卜家蓬村出具的《会议纪要》可以证实召开了村民代表会议并作出了相关决议，该民主议定程序可以作为代表村集体意愿的有效程序。上诉人认为必须召开村民会议，不认可村民代表会议的讨论结果，于法无据。四、案涉征地补偿标准适用建政函[2017]150号《关于重新公布建德市征地区片综合价标准的通知》的相关规定，被征地人员安置方式为“实行货币补偿或者参加征地农民基本养老保障，被征地农民基本养老保障按照《关于进一步规范征地农民基本养老保障政策的通知》（建政办函[2017]171号）”。上述征地补偿安置标准和安置方式是案涉批准行为作出时建德市征收集体土地的普适性政策，不违反法律和上级政府相关政策规定。至于上诉人认为补偿标准过低、失地农民养老保险待遇过低问题，客观上需要一个逐步提高、完善、解决的过程，且对于标准合法性的审查和合理性的判断应对照法律规定进行。五、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原国务院法制办公室国法（2011）35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。据此，上诉人如对征收补偿安置方案确定的补偿标准有异议，应当先裁决，后诉讼。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，根据查明的事实，省政府于2018年12月19日作出案涉审批意见书，批准了案涉土地征收方案。建德市政府、建德市规资局于2019年1月18日分别作出（2019）017号《征收土地方案公告》、［2019］017号《征地补偿安置方案公告（批前）》，并于当日在卜家蓬村村务动态公开栏进行张贴，案涉《征地补偿安置方案公告（批前）》载明的征收土地面积、位置、征地补偿安置标准依据与《征收土地方案公告》载明的一致。案涉《征地补偿安置方案公告（批前）》同时载明“被征地农村集体经济组织及成员或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证的，请在本公告发布之日起10个工作日内，用书面形式送达本局。逾期将被视为放弃其应有的权益”。在卜家蓬村××、卜家蓬村合作社确认“公告期间，未收到被征收土地范围内的所有权人、使用权人书面的异议申请”的情况下，建德市政府作出被诉批准行政行为，符合上述法律规定。另，案涉被征收土地的区片综合价、青苗和地上附着物补偿费、被征地人员安置途径等均符合《建德市征地片区综合价标准》《关于进一步规范被征地农民基本养老保险政策的通知》的相关规定。上诉人主张案涉《征地补偿安置方案公告（批前）》虽载明“本次征地项目中被征地人员实行货币补偿或参加被征地农民基本养老保障”，但并未明确如果放弃基本养老保障，应得到的具体货币补偿数额问题。本院认为，上述公告载明的“实行货币补偿”实际系被征收土地人员获得的土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物费等以货币形式体现的补偿，“或参加被征地农民基本养老保障”系根据《关于进一步规范被征地农民基本养老保险政策的通知》参加基本养老保险，并不存在不参加养老保险应额外获得货币补偿问题，故上诉人对此提出的主张，无事实和法律依据。对上诉人提出的本案被征收土地涉及永久基本农田、被征收前并未召集被征地村民开会等主张属于另一法律关系，不属于本案审理范围，故本院对此不予评述。从上诉人的主张可以看出，其实际系对案涉补偿安置方案征收标准有异议，故根据上述条例规定，上诉人如对补偿标准有异议，应向建德市政府申请协调，协调不成的，向有关机关申请裁决。综上，上诉人卜炳祥等七人的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人卜炳祥、卜炳富、卜仁云、王海云、郑友贵、杨芳裕、俞爱秀负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月十五日书记员  朱胤佐