江苏省盐城市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)苏09行终243号上诉人（原审原告）：沈正华，性别××年××月××日出生，××族，居民。上诉人（原审第三人）暨上诉人沈正华的委托诉讼代理人：沈凌锋（系沈正华之子），性别××年××月××日出生，××族，居民。被上诉人（原审被告）：盐城市大丰区西团镇人民政府，住所地盐城市大丰区西团镇东塘路。法定代表人：丁卫伟，该镇政府镇长。出庭负责人：杨银珠，该镇政府副镇长。委托诉讼代理人：宋飞，盐城市大丰区西团法律服务所法律服务工作者。上诉人沈正华、沈凌锋因与被上诉人盐城市大丰区西团镇人民政府（以下简称西团镇政府）确认行政答复行为违法一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2019年12月29日作出的（2019）苏0981行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，第三人沈凌锋系原告沈正华的独生子。2001年12月，原大丰市人民政府向原告沈正华颁发大土（07）集用（2001）字第022241号《集体土地使用证》载明主要内容为：土地使用者是沈正华，土地坐落于西团镇××组，用途是住宅，使用权类型是划拨，使用权面积是158.60平方米。2008年，原告沈正华户（含沈正华夫妇、沈凌锋夫妇及其女儿共计5人）因房屋翻扩建申请建房用地，经相关部门审批同意后，原告沈正华户获得建设用地批准书，主要内容为：用地单位是沈正华，建设项目名称是集体土地建设用地翻扩建，批准用地机关及批准文号是大土管宅非字[2008]147号，批准用地面积是200平方米，建、构筑物占地面积是148.50平方米，土地用途是住宅，土地坐落于大丰市××××组，四至为：东至沈正和1米、南至沈正兴15米、西至丰产沟5米、北至耕地3米。2018年4月20日，第三人沈凌锋向盐城市大丰区人民政府提交《宅基地申请报告》，大丰区人民政府以信访来件形式转交被告办理。被告同月24日收到来信阅办单后，于5月3日向第三人沈凌锋作出《回复》，主要内容是：“你2018年4月20日呈大丰区人民政府关于‘宅基地申请报告’经区领导批示于2018年4月24日转至我镇，按照区、镇领导的批示精神，经盐城市大丰区国土资源局城南分局调查核实，现回复如下：经核实，你本人系独生子女，你父亲沈正华于2008年12月经相关部门批准已有宅基地一处，且你夫妇和你一子女作为共有人申报，批准用地面积200平方米，建筑占地面积149平方米。经实地核查，宅基地现状实际使用面积达347.6平方米，主房及附房总建筑面积为253平方米。综上所述，根据《土地管理法》《土地登记办法》和《盐城市农村宅基地管理办法》等相关法律规定，符合申请宅基地条件之一为多子女家庭，且其中一子女已达到婚龄，确需分居立户（分户后父母身边须有一个子女）。因你本人系独生子女，沈正华已拥有宅基地，同时你两个子女均未达到法定婚龄。因此，根据你家庭情况目前尚不符合申请宅基地条件。”沈凌锋不服被告西团镇政府作出的上述《回复》，曾提起行政诉讼，要求撤销该《回复》。一审法院于2019年3月11日作出（2018）苏0981行初27号行政判决，判决驳回沈凌锋的诉讼请求。沈凌锋不服一审判决，上诉至盐城市中级人民法院。盐城市中级人民法院于2019年7月3日作出（2019）苏09行终226号行政判决：驳回上诉、维持原判。一审过程中，一审法院曾两次向原告沈正华释明，原告沈正华仍坚持其诉讼请求。另，本案诉讼前，第三人沈凌锋以西团镇政府为被告曾向一审法院提起两起行政诉讼，沈凌锋的诉讼请求分别为：确认西团镇政府未经沈凌锋申请，将沈正华的临时用地算为沈凌锋的宅基地实际使用面积347.6平方米行政行为违法，以及确认西团镇政府认定分户后的沈凌锋对原先同户申请的宅基地仍然有使用权的行政行为违法（父母健在）。一审法院认为，1.公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，但应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为客观存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。如果不能证明被诉行政行为存在或被诉行政行为系由被告实施，起诉人的起诉不符合法定起诉条件。本案中，原告的第一项、第二项诉讼请求是要求确认被告将临时用地转为原告沈正华的宅基地实际使用面积347.6平方米的行政行为违法，以及要求确认被告私自将原告沈正华的宅基地使用权分割给案外人的行政行为违法。原告认为被告的该行为侵犯了其合法权益，应当提供相应的初步证据证明被诉行政行为存在。但是，根据原告提交的证据及一审法院查明的事实，不足以证明被告存在原告诉称的第一项、第二项诉讼请求中的行为。因此，原告的起诉缺乏相应的事实依据，不符合法定起诉条件。2.关于原告诉请精神损害赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”该法第三条、第十七条系针对侵犯人身权的规定。根据上述规定，适用支付精神损害抚慰金赔偿方式的前提是侵犯赔偿请求人的人身权并致人精神损害。本案中，原告提出的第三项诉讼请求是要求被告赔偿精神损失费1元。原告认为其是基于第一项、第二项诉讼请求而要求被告赔偿精神损失，因行政行为违法是赔偿的前提条件，基于原告提出的起诉不符合法定起诉条件，该请求欠缺法律基础，依法亦应予以驳回。另，原告认为其要求被告赔偿精神损失的请求属于一并解决相关民事争议的事项，没有法律依据，一审法院不予采信。3.需要说明的是，任何公民在享有法律规定的权利的同时必须履行法律规定的义务，诉权行使应有合理的边界，公民应理性、正当行使诉权以维护自身合法权益。本案审理过程中，一审法院发现原告沈正华在提起本案诉讼前，其子第三人沈凌锋已经向一审法院提起两起行政诉讼，沈凌锋提起的诉讼请求与本案第一项、第二项的诉讼请求虽然表述不同，但实质上均是针对被告西团镇政府作出的《回复》提起的诉讼。针对原告提起的本案诉讼，一审法院已多次向其充分释明，原告仍坚持其诉讼请求，执意提起行政诉讼。因原告所诉内容没有提供相应的事实依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，一审法院裁定：驳回原告沈正华的起诉。案件受理费50元，于裁定生效后退给原告沈正华。沈正华上诉称，上诉人的起诉事实依据明确清楚，证据充分。1.沈正华提供了其交纳临时用地管理费的收据，证实临时用地客观存在且经过批准，而西团镇政府作出的《回复》及两级法院生效判决均确认沈正华宅基地实际使用面积为347.6平方米，临时用地实际使用面积为0，已将临时用地转为宅基地实际使用面积。另外，西团镇政府作出回复时沈正华户口簿上只有两人，涉案宅基地使用权的共有人只能是上述两人，西团镇政府在《答复》中认定沈凌锋分户后享有宅基地使用权，变相将沈正华的宅基地使用权进行了分割。2.上诉人要求被上诉人赔偿精神损失有事实根据。西团镇政府的《答复》存在变相认为沈正华死后，子女通过继承房屋取得宅基地使用权，该民事争议与行政争议具有关联性，当事人可以提起行政附带民事诉讼，要求对民事争议一并解决。综上，请求撤销一审裁定，由一审法院立案审理。沈凌锋上诉称，沈凌锋在2016年8月1日根据法院及政府要求在公安局进行了分户。根据地随房走的原则，沈凌锋一家四口分户后对原先同户申请的宅基地没有使用权，西团镇政府的回复把临时用地转为宅基地实际使用面积。综上，请求撤销一审裁定，由一审法院立案审理。西团镇政府辩称，被上诉人并未实施上诉人诉称的具体行政行为。2018年5月3日《回复》中的数据是对上诉人宅基地批准面积、批准建筑面积以及目前实际用地现状进行的客观阐述，临时用地转为宅基地需要经过严格的审批程序，被上诉人没有将沈正华的临时用地审批给其作为宅基地。而且，沈凌锋也不符合宅基地申请审批条件，不存在将沈正华的临时用地算为沈凌锋宅基地的情况，被上诉人只认定在沈正华申请宅基地时，沈凌锋是共有人，并没有将沈正华的宅基地使用权分割给沈凌锋，沈凌锋至今仍是该宅基地共有人。上诉人的上诉无事实和法律依据，原审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本案二审期间，各方当事人均未提出新证据。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。二审中，沈正华的委托诉讼代理人沈凌锋陈述，1.确认被告擅自将临时用地转为原告宅基地实际使用面积347.6平方米行政行为违法，是针对西团镇政府《回复》中认定宅基地现状实际使用面积达347.6平方米提出的异议；2.确认被告私自将原告宅基地使用权分割给案外人行政行为违法，是针对西团镇政府《回复》中认定沈凌锋是共有人提出的异议。庭审中，沈凌锋自认沈正华户的宅基地加上临时用地的总面积就是西团镇政府在《回复》中认定的347.6平方米。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。由此可见，当事人提起行政诉讼应当具有行政法上需要保护的利益。本案中，沈正华起诉要求确认被上诉人擅自将临时用地转为宅基地实际使用面积347.6平方米行政行为违法，以及确认被上诉人私自将沈正华宅基地使用权分割给案外人行政行为违法，实际是对西团镇政府于2018年5月3日向沈凌锋所作《回复》的内容提出的异议。故，沈正华提起本案诉讼要求人民法院审查的行政行为为西团镇政府作出《回复》的行为。但沈正华并非该《回复》的行政相对人，且该《回复》中关于沈凌锋作为共有人申报以及宅基地现状实际使用面积为347.6平方米的内容，系对相关事实的客观描述，并未产生将沈正华的临时用地转为宅基地实际使用面积和将沈正华宅基地使用权分割给案外人的法律后果，即西团镇政府作出的《回复》不会改变沈正华对涉案宅基地现有的权利义务状态，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的情形，一审法院裁定驳回沈正华的起诉，结果正确。另外，沈正华要求被上诉人承担精神损害赔偿责任，由于西团镇政府作出的《回复》对其权利义务并不产生影响，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”的规定，该项上诉请求缺乏事实基础，依法不能成立。综上，上诉人沈凌锋的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；一审法院裁定驳回沈正华的起诉正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 虞忠和审 判 员 时 云审 判 员 周 和二〇二〇年六月三十日法官助理 周光营书 记 员 陶 颖附录法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。