陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕03行初28号 原告陈立秋，男，1973年8月7日出生，住宝鸡市渭滨区。 委托代理人白凤珍，女，1976年12月10日出生，住宝鸡市渭滨区，系陈立秋之妻。 委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。 被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所地：宝鸡市渭滨区公园路212号。 法定代表人刘方斌，任区长。 委托代理人高小兵，宝鸡市渭滨区人民政府干部。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。 原告陈立秋因要求确认被告宝鸡市渭滨区人民政府（以下至判决主文前简称渭滨区政府）强制拆除行为违法，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年4月17日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告陈立秋的委托代理人白凤珍、刘大伟，被告渭滨区政府的委托代理人高小兵、陆威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈立秋诉称，其系宝鸡市渭滨区陈家村二组村民，在该村建有房屋一处。2015年9月，被告在未取得合法手续，未实施公告告知的情况下，于同年9月13日以《承诺书》及影响村民利益的《选房办法》的形式，开始对陈家村实施城中村改造，并开始先签《过渡协议》交出房屋后，再签未知的《安置补偿协议》。被告于2015年10月开始了对交出房屋但未签《安置补偿协议》的房屋进行拆除门窗行为，村内陆续出现断水、断电现象，影响原告正常生活，造成原告及房客被迫搬离。2016年1月26日，原告的房屋被政府全面停水、停电、断路，造成原告房屋无法使用，有家难回。2019年8月24日，原告的房屋被被告非法强拆，原告向公安机关报案。2019年12月2日，原告收到被告的补偿决定（另案起诉）。被告违法征收行为及对原告房屋停水、停电、断路，强拆原告房屋行为，给原告一家造成生活困难，巨大财产损失和精神损害。原告认为，在宝鸡中院、省法院、最高人民法院多次判定被告在陈家村范围内强制拆除行为违法的情况下，被告仍对原告房屋及财产实施强行拆除，属知法犯法，严重违法。原告陈立秋请求：1.确认被告强拆原告房屋行为违法；2.请求确认被告征收强占原告宅基地、承包地行为违法；3.判决被告承担本案诉讼费。 原告陈立秋向本院提交了以下证据：1号为原告的身份证、房屋权属证明；2号为原告房屋被拆前后照片；3号为宝鸡市旧城改造领导小组宝市旧城改发[2013]1号《关于2013年度第二批旧城改造城中村改造项目的批复》；4号为《承诺书》《过渡协议》《征收补偿安置决定书》；5号为宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组宝渭旧城改发[2013]3号《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》、[2014]1号《关于调整陈家村城中村改造指挥部成员的通知》；6号为（2018）最高法行申4250号行政裁定书；7号为《宝鸡市渭滨区神农镇城中村改造项目开发建设协议》；8号为（2017）陕71行初24号行政判决书。 被告渭滨区政府辩称，一、涉案项目依法履行相关程序，答辩人无违法之处。陈家村城中村改造项目是陈家村村民大会一致表决通过，并经层层审批立项、批复实施的项目，该项目从立项到征收，依据合法、程序合法，不存在违反法律的行为，更没有减损原告合法权益，原告之诉应当予以驳回。二、原告陈立秋与答辩人于2015年9月18日签订拆迁过渡协议，故丧失原告资格。综上，请求人民法院驳回原告之诉。 被告渭滨区政府向本院提交了以下证据：第一组1号为陈家村关于申请“城中村改造”规划定点的报告；2号为宝鸡市旧城改造领导小组宝市旧城改发﹝2013﹞1号《关于2013年度第二批旧城改造城中村改造项目的批复》。第二组3号为宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城改指挥部办公室《关于审批的请示》；4号为《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造拆迁补偿安置办法》及补充办法；5号为宝鸡市旧城改造工作办公室宝市城改办函﹝2016﹞2号《关于的批复》；6号为渭滨区旧城改造领导小组办公室宝渭旧改办发﹝2016﹞2号《关于陈家村城中村改造项目拆迁补偿安置办法的批复》。第三组7号为《拆迁过渡协议》（附《渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目区房屋及附属物拆迁补偿价值评估明细表》）。 经庭审质证，被告渭滨区政府对原告陈立秋提举的1号证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对原告提举的2号证据的真实性认可，但能从房屋照片明显可以看出无人居住；对原告提举的3号证据的真实性无异议；对原告提举的4-8号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但是不认可证明目的。 原告陈立秋对被告渭滨区政府提举的第一组证据的合法性和证明目的不认可，关联性认可，认为城中村改造始于2013年，但是被告没有及时对原告进行补偿安置，现在已经属于城市规划区，被告应当对原告进行市场价补偿后才能进行房屋拆除；对被告第二组证据材料合法性不认可，关联性认可，证明目的不认可，认为安置补偿办法和补充办法都属于违法的规范文件，不符合国办发[2018]37号文件第二项中制定和发布程序要求，也不符合广泛征求意见的程序要求，同时也不符合国办发[2018]115号文件第四项的规定，即审核主体错误，一般是同级政府审核审批才符合程序要求。对被告第三组拆迁过渡协议，房屋评估明细表的真实性认可，但是无法反映屋内物品的真实价值，拆除时间是2018年，评估时间是2014年，也没有进行公示，评估价值明显过低。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1-5号、7号证据，具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。原告提交的6号、8号证据与本案不具有关联性，不予采信。被告提交的第一、三组证据材料具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。被告提交的第二组证据与本案不具有关联性，不予采信。双方当事人在庭审中的陈述，也可以作为认定本案事实的证据。 经审理查明：原告陈立秋系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村二组村民，在该组拥有宅基地并建有房屋。经陈家村申请，2013年12月，宝鸡市旧城改造领导小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将渭滨区神农镇陈家村改造列入城中村改造项目。同时，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文了成立宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室，对陈家村进行城中村改造。 2015年9月13日，渭滨区神农镇陈家村村民委员会、渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室、渭滨区连霍高速征迁领导小组办公室发布《承诺书》，对村民安置承诺：1.统一执行陈家村城中村改造拆迁补偿安置政策；2.按现有房屋一、二层面积核算过渡费，每月每平方米10元，按年支付。签订过渡协议以后第一年过渡费发放到户。3.按签订过渡协议交回原住房钥匙顺序编号，小号优先选房。30日签过渡协议交回钥匙的奖励1万元，45日奖励5000元，逾期不再奖励。 2015年9月18日，原告陈立秋作为乙方与甲方宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订《拆迁过渡协议》。该协议首先约定全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准，其次，对于乙方户住房面积做了确认，约定了过渡费和搬迁费、奖励的金额，同时约定乙方应在2015年10月15日前签订协议并腾空房屋、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁。 2015年10月28日，宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室（甲方）与宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会（乙方）签订《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》，该协议第三条第5项和第四条第4项约定甲方负责改造区域内被拆迁户房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，按时按计划完成拆除范围内的拆迁工作，乙方对甲方予以协助。 2019年8月24日，陈立秋房屋被拆除。 在本案审理中，原告陈立秋申请撤回第2项诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点有两个：一是拆除原告陈立秋的房屋是否应由渭滨区政府承担责任，二是拆除行为是否合法。现围绕这两个问题分析如下： 本案发生在陈家村进行城中村改造的过程中。陈立秋虽不能提供直接证据证明房屋由何人拆除，但是，原告陈立秋作为乙方，与甲方宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订的《拆迁过渡协议》中约定拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除。同时，宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部与渭滨区神农镇陈家村村民委员会签订的《宝鸡市渭滨区陈家村城中村改造项目开发建设协议》中明确：宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部是陈家村城中村改造项目的实施主体，负责改造区域内被拆迁房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室在拆除陈立秋房屋这一行为中，起着决定作用。宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室由宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文设立，而宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组属于被告渭滨区政府的内设机构，因此宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室属为特定工作的开展而设立的不能独立承担行政责任的临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，渭滨区政府作为上述临时机构的设立者，是本案适格被告，对拆除陈立秋房屋的行为应承担法律责任。 城中村改造要实现土地由农村集体经济组织所有转变为国家所有，按照土地管理法规定，实现这一转变要进行对农村集体土地的征收。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第（十五）项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》｛国土资发[2010]96号｝第三部分第（七）项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实补偿安置为前提。一般情况下，在补偿安置以后，被征地农民将土地和房屋交付土地行政部门，即可对房屋实施拆除此种情形的拆除不属于强制拆除。如果被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。人民法院经审查，作出准予执行的裁定后，方可对房屋实施拆除。本案中，被告渭滨区政府未提交证据证明对涉案土地进行征收，亦没有证据证明其已对原告陈立秋作出责令交出土地的决定，更没有提交证据证明对原告房屋的拆除申请人民法院强制执行。其提交的《拆迁过渡协议》主要对过渡费、搬家费、腾房交钥匙的日期等事项作出了约定，该《拆迁过渡协议》并不能全面保障被征地村民的补偿安置权益，在完成补偿安置工作之前，《拆迁过渡协议》不能作为拆除房屋的合法依据。因此，被告渭滨区政府对原告陈立秋房屋实施强制拆除行为主要证据不足、违反法定程序，应当判决确认违法。 在审理过程中，原告申请撤回其第2项诉讼请求，本院予以准许。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告宝鸡市渭滨区人民政府强制拆除原告陈立秋房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告宝鸡市渭滨区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇二〇年六月八日 法官助理  苏永康 书 记 员  仝宝杉 1