上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初27号原告沈建龙，男，1944年10月27日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。原告陈彩英，女，1946年5月12日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。两原告共同委托代理人才浩，上海问学律师事务所律师。两原告共同委托代理人沈秋菊(系两原告的女儿)，1966年10月2日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。被告上海市青浦区朱家角镇人民政府，住所地上海市。法定代表人乔惠锋。委托代理人丁砚涛，男。委托代理人高雪林，上海市珠玑律师事务所律师。原告沈建龙、陈彩英请求确认被告上海市青浦区朱家角镇人民政府(以下简称朱家角镇政府)于2017年6月7日作出的《认定书》违法一案，曾于2017年8月9日向上海市青浦区人民法院提起行政诉讼，该院于2018年2月8日作出(2017)沪0118行初100号行政裁定书，驳回了两原告的起诉。两原告不服，上诉至上海市第二中级人民法院，上海市第二中级人民法院于2019年11月28日作出(2018)沪02行终172号行政裁定书，裁定撤销了(2017)沪0118行初100号行政裁定书，并指令本院继续审理。本院于2020年1月3日立案受理后，于同月6日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本案依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭进行了审理，两原告共同委托代理人才浩、沈秋菊，被告委托代理人丁砚涛、高雪林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上海市青浦区朱家角镇规划建设和环境保护办公室(以下简称朱家角镇规保办)于2017年6月7日作出《认定书》，主要内容为：青浦区朱家角镇淀峰村XXX号房屋(以下简称涉案房屋)户主沈建龙于1986年申请建房，其楼房占地面积84平方米，建筑面积190平方米，另楼房前有三间小屋79.8平方米。沈建龙有三个女儿，大女儿于1996年申请建房，新建房屋占地面积90平方米，建筑面积180平方米，另楼房西侧有两间小屋57平方米，门牌号为淀峰村XXX号。二女儿(属于婚嫁)，三女儿另申请建房，新建占地面积90平方米，建筑面积180平方米的房屋位于淀峰村XXX号，现根据青浦区生态综合治理工作要求，2017年4月14日，朱家角镇生态办认定小组与朱家角镇规保办一起对涉案房屋进行现场认定，并得出结论涉案房屋属于“一户二宅”，楼房和小屋应一起给予全部拆除。原告沈建龙、陈彩英诉称：被告超越职权执法，违法认定原告的涉案房屋属于“一户二宅”，且在执法程序上违法，执法过程中没有出示相关执法身份证明，也未将相关权利告知原告，其作出的《认定书》也没有体现法律规范依据。故请求法院判决确认被告于2017年6月7日认定两原告涉案房屋属于“一户二宅”的行政行为违法。原告为证明其主张提供以下证据：1、朱家角镇规保办作出的被诉《认定书》、朱家角镇规保办职责范围(可以代表被告进行拆违)及空白的拆除违法建筑告知书[原告认为是被告提交给青浦区朱家角镇淀峰村村民委员会(以下简称淀峰村委会)，由淀峰村委会交给两原告]，证明被告违法认定事实及被告部门职责；2、《青浦县农村集体单位、社员造房用地申请批复单》2份、《青浦县农村居民建房用地申请批复单》1份、《县农民宅基地登记表》2份、身份证明1份，证明涉案房屋履行了相关的程序，原告建造涉案房屋合法；3、户口薄，证明原告等主体适格、原告户籍地址与房屋建造地址一致，被告在认定上是违法的。被告朱家角镇政府辩称：不同意原告的诉讼请求。本案中的《认定书》，不是一个具体行政行为。2017年4月，全面负责创建无违村的相关活动，区和市里都有规定，是以“村”为单位的；对于本案中涉及到房屋相关认定，主体不是被告，是区政府；《认定书》是内部流转的书面资料，不是以正规的行政行为的形式进行送达的。请求法院依法作出裁判。被告提供以下证据：《撤销的决定书》(以下简称《撤销决定书》)及照片，证明被告在2020年3月19日作出了《撤销决定书》，并由淀峰村委会送达给原告，但原告拒签。经质证，原告对被告提供的证据真实性无异议，对《撤销决定书》认为被告已经认可其作出的《认定书》程序和主体违法，和原告的起诉主张是一样的，该份决定书是原告起诉后发生的，原告坚持诉求，请求法院作出依法判决；针对照片，确认是原告沈建龙本人。被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，其中对朱家角镇规保办的相关职权认为是政府有明确规定的，具体陈数不清，对空白的拆除违法建筑告知书的证明内容有异议；对证据2真实性无异议，对证明内容有异议，认为无法证明涉案房屋现在是否合法；对证据3真实性无异议，认为涉案房屋是否属于“一户二宅”不是由被告进行认定的。经审查，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：原、被告提供的证据来源合法、内容真实，本院对证据真实性予以确认。针对原、被告提供的证据、依据及当事人的质证意见、陈述，本院认定如下事实：2017年6月7日，被告下属的朱家角镇规保办出具《认定书》，认定涉案房屋属于“一户二宅”，并由淀峰村委会送达两原告。两原告不服，诉至法院。本案在审理过程中，朱家角镇规保办于2020年3月19日作出《撤销决定书》，并书面告知本院，主要内容为：“本部门于2017年6月7日出具、并由村民委员会送达的《认定书》，现经自查，认为本部门所出具的《认定书》，属主体不适格，无职权，为此，本部门根据国家有关法律规定，作出如下决定：撤销2017年6月7日作出的《认定书》。”另查明，2017年6月13日，涉案房屋被强制拆除。两原告为此向上海市青浦区人民法院提起行政诉讼，请求确认朱家角镇政府和淀峰村委会强制拆除涉案房屋的行政行为违法，案号为(2017)沪0118行初101号，后原告沈建龙、陈彩英又于2018年1月3日对该案提出撤诉申请，上海市青浦区人民法院于同日裁定准许两原告撤回起诉。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、原《上海市农村村民住房建设管理办法》(2007年起施行,2010年修正)第十条、第三十四条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门具有对农村村民在新建房屋竣工后，不按规定拆除原有房屋、退还宅基地等非法占用土地行为进行管理、监督和处罚的法定职责。本案中，朱家角镇政府及朱家角镇规保办并无认定原告沈建龙、陈彩英是否存在“一户二宅”非法占用土地行为并对其进行处罚的行政职权，被告对此亦无异议，故被告作出被诉“一户二宅”《认定书》的行政行为超越职权，依法应当撤销，鉴于被告已在本案诉讼过程中撤销被诉《认定书》，而原告仍要求确认被诉《认定书》违法，故本院依法确认该行政行为违法。本案中，被告主张朱家角镇规保办出具的《认定书》仅是其内部流转的书面资料，不属于具体行政行为，本院认为，经上海市第二中级人民法院(2018)沪02行终172号行政裁定书确认，在朱家角镇规保办出具被诉《认定书》并送达两原告，至涉案房屋被强制拆除期间，相关行政机关并未依照法定程序对两原告作出诸如自行整改或限期拆除等其他后续行政行为，故被诉“一户二宅”《认定书》实际已成为强制拆除涉案房屋的主要理由和依据,已对外发生法律效力，对当事人的权利义务已产生实际影响，故对被告的该主张本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、第七十四条第二款第(二)项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款之规定，判决如下：确认被告上海市青浦区朱家角镇人民政府2017年6月7日认定原告沈建龙、陈彩英位于朱家角镇淀峰村XXX号房屋属于“一户二宅”的行政行为违法。本案案件受理费人民币50元，由被告上海市青浦区朱家角镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  朱坚峰人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇二〇年六月二十九日法官 助理  周露露书 记 员  陶欣忆附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……二、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条……被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。……