浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终357号 上诉人（原审原告）邓才明，男，汉族，1953年3月3日出生，住嘉兴市嘉善县。 委托代理人郁顺萍（邓才明女儿），女，汉族，1979年2月16日出生，住址同上。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅，住所地杭州市西溪路118号。 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人陈书宏、余红彬，浙江省行政复议局工作人员。 上诉人邓才明因土地行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 2019年10月10日，浙江省自然资源厅（以下称省资源厅）作出浙集复12[2019]76号行政复议决定书（以下称76号复议决定），主要内容为：嘉善县西塘镇人民政府（以下称西塘镇政府）组织实施西塘镇区域内农房集聚项目的行为属于行政行为，嘉善宏达拆迁有限责任公司（以下称宏达公司）系受该镇政府委托具体实施相关房屋搬迁工作。因此，邓才明向被申请人嘉兴市自然资源和规划局提出的涉案履职申请事项，实质上系要求嘉兴市自然资源和规划局对上述行政行为进行查处，属行政机关履行内部监督职责范畴。嘉兴市自然资源和规划局履行内部监督职责所作的行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，邓才明的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回邓才明的行政复议申请。邓才明对此不服，诉至原审法院，请求：撤销省资源厅做出的76号复议决定；诉讼费由省资源厅承担。 原审法院经审理查明，2019年7月16日，邓才明向嘉兴市自然资源和规划局提交《履行法定职责申请书》及材料，要求该局查处嘉善县人民政府、西塘镇政府、宏达公司非法占用邓才明合法土地违法行为并责令退还非法占用邓才明的土地。载明：2018年7月13日，宏达公司与邓才明兄弟腾利民签订农村房屋征收补偿协议，该协议涉及地块为邓才明父母所有，邓才明父母去世后，相关土地及房产由邓才明及其兄弟姐妹共同继承，涉案土地未被征收；根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，集体土地只有经批准后才可征收，涉案土地和房屋在没有征地批复的情况下被非法占用。7月18日，嘉兴市自然资源和规划局收到上述申请。该局要求嘉善县自然资源和规划局和下甸庙村村民委员会协助调查。7月30日，西塘镇下甸庙村村民委员会向嘉善县自然资源和规划局提交《情况说明》，内容为：1.下甸庙村破靴港43号宅基地搬迁属于西塘镇政府组织开展的农房集聚工程，是农户自愿搬迁行为，房屋所在地块仍为村集体经济组织所有；2.宏达公司直接套用《农村房屋征收补偿协议书》模板，但实质为农村房屋搬迁补偿协议；3.下甸庙村破靴港43号宅基地农村户主为腾利民，邓才明不在该户户籍内。8月7日，嘉兴市国土资源局监察支队经查询，未查找到邓才明所反映地块的征地信息。8月8日，嘉兴市国土资源局监察支队向下甸庙村村长、西塘镇国土所所长进行了调查。8月8日，嘉兴市自然资源和规划局作出回复，载明，“经查，您所反映的下甸庙村破靴港43号农村房屋所在地块涉及西塘镇人民政府组织开展的农房集聚工程，由镇政府委托嘉善宏达拆迁有限责任公司实施。下甸庙破靴港43号宅基地农村户主为腾利民，嘉善宏达拆迁有限责任公司与其签订的《农村房屋征收补偿协议书》，其实质是农村房屋搬迁补偿协议，是农户自愿搬迁行为，而非集体土地上房屋征收行为，目前土地性质仍为村集体经济所有”。8月9日，嘉兴市自然资源和规划局将上述回复邮寄邓才明。邓才明不服，向省资源厅申请行政复议，要求撤销嘉兴市自然资源和规划局做出的回复，责令该局查处非法占用土地违法行为。8月15日，省资源厅收到邓才明提交的行政复议申请。8月20日，省资源厅通知邓才明进行补正。8月26日，省资源厅收到邓才明的补正申请，邓才明的复议请求为：撤销嘉兴市自然资源和规划局于8月8日向邓才明作出的书面回复，责令该局依法履行对邓才明提交的履行法定职责申请书的调查处理职责。8月28日，省资源厅通知嘉兴市自然资源和规划局作出答复并提交作出行政行为的证据和依据。9月4日，嘉兴市自然资源和规划局进行答复并提交相关证据和依据。经审查，省资源厅于10月10日作出被诉行政复议决定，并于10月12日邮寄送达邓才明。另查明，2017年4月25日，西塘镇政府与宏达公司签订《委托拆迁协议书》，委托宏达公司实施西塘镇区域内农房拆迁、集聚搬迁项目中的房屋拆迁事宜。2018年4月16日，西塘镇政府印发《西塘镇农房集聚实施办法（试行）》，推进农房改造集聚工作。2018年7月13日，宏达公司与腾利民签订《农村房屋征收补偿协议书》，就下甸庙村破靴港43号房屋搬迁补偿事宜达成协议。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围是复议机关受理行政复议申请的前提条件。本案中，邓才明向嘉兴市自然资源和规划局申请查处嘉善县人民政府、西塘镇政府、宏达公司“非法占用邓才明合法土地的违法行为并责令退还非法占用邓才明的土地”。后邓才明对嘉兴市自然资源和规划局作出的回复不服，向省资源厅申请行政复议。根据嘉兴市自然资源和规划局提供的证据显示，宏达公司是受西塘镇政府委托实施搬迁行为。西塘镇政府组织实施区域内农房集聚项目的行为属于行政行为。因此，邓才明向嘉兴市自然资源和规划局提出的履职申请实质上系要求嘉兴市自然资源和规划局对上述行政行为进行查处，属于要求行政机关履行内部监督职责。该行政机关经内部监督作出的答复，不属于行政复议法规定的可申请复议的具体行政行为。省资源厅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。省资源厅在收到邓才明的行政复议申请及后续的补正申请后，决定受理邓才明的行政复议申请，并通知嘉兴市自然资源和规划局作出答复。省资源厅在收到嘉兴市自然资源和规划局提交证据材料及依据后，经审查后作出被诉复议决定书，并送达双方当事人，复议程序合法。综上，邓才明的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓才明的诉讼请求。案件受理费50元，由邓才明负担。 上诉人邓才明不服原审判决向本院提起上诉称，原审判决书认定事实错误，适用法律错误。一、认定事实错误：1.査处非法土地违法行为是《土地管理法》赋予嘉兴市自然资源和规划局的法定职责，法律依据是《土地管理法》第66、73条，《土地管理法实施条例》第38条。另外自然资源部于2019年12月9日下达《自然资源部行政处罚事项清单》也明确包括被上诉人在内的自然资源部门为查处处罚实施主体，根本没有内部监督一说，嘉兴市自然资源和规划局也根本不认可查处土地违法是内部监督。2.根据《行政诉讼法》规定，被上诉人依法负有举证责任，本案中被上诉人根本没有提供嘉兴市自然资源和规划局行为属于内部监督的证据。被上诉人没有提供经过负责人同意或集体讨论通过的证据以证明其复议决定书合法，更没有向人民法院提供办案人员名单以证明决定书合法，法律依据为《行政复议法实施条例》第32条“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”。二、适用法律错误:浙江省自然资源厅已经对上诉人的行政复议申请进行了实体审查，却引用了《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第二项（受理行政复议后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政机关应当决定驳回行政复议申请）的规定，驳回上诉人的行政复议请求，属于适用法律错误，证据为（2018）豫71行终174号行政判决，法律依据为《行政诉讼法证据若干问题规定》第72条“生效的裁判文书认定的事实可以作为定案依据”。综上，嘉兴市自然资源和规划局是行政法授权的查处土地违法行为机关，上诉人对嘉兴市自然资源和规划局答复提起复议，有事实和法律依据，一审法院驳回没有法律依据。请求：1.依法撤销（2019）浙0106行初241号行政判决书；2.撤销被上诉人做出的76号复议决定；3.被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人省资源厅二审答辩意见与一审一致。 上诉人在二审诉讼过程中提交了如下材料：1.西塘镇政府于2000年作出的合并村情况表；2.嘉善县城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂挂牌公告（发布于2019年12月4日）；3.（2019）晋01行初1号《行政判决书》；4.国土资复议[2017]36号《行政复议决定书》。本院认为，上诉人提供的上述材料与被诉行政复议决定的合法性不具有关联性，不予接纳。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人邓才明向嘉兴市自然资源和规划局提交《履行法定职责申请书》，要求查处“嘉善县人民政府、西塘镇政府、宏达公司非法占用其合法土地的违法行为”，事实和理由部分载明宏达公司与上诉人兄弟所签订的农村房屋征收补偿协议涉及应由上诉人继承的部分土地和房产，以及涉案土地未经依法征收的违法事由。 根据在案的西政[2018]62号《关于印发的通知》《委托拆迁协议书》所载内容，宏达公司系根据西塘镇政府的委托，具体实施西塘镇农房集聚工程中签订房屋补偿协议、房屋腾空拆除等事项。因西塘镇政府组织实施农房集聚工程的行为属于行政行为，嘉兴市自然资源和规划局对行政行为并无进行查处的法定职责。故嘉兴市自然资源和规划局在查明西塘镇政府组织开展农房集聚工程的情况及宏达公司已与案外人签订协议的情况后，将上述内容答复告知上诉人，并未对上诉人设定新的权利义务。上诉人对该答复申请行政复议，被上诉人省资源厅认为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，并据此驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。上诉人如认为上述农房集聚工程实施过程中的行政行为违法，应当根据行政复议法律规范、行政诉讼法律规范的规定进行救济。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓才明负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年六月二十四日 书记员  汪金枝