南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初153号 原告谢日茂，男，1989年1月1日出生，汉族，住广西壮族自治区浦北县。 被告南宁市交通运输局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区茶花园路5-8号。 法定代表人蔡友清，该局局长。 委托代理人吴卓南，该局工作人员。 委托代理人潘庆金，广西君桂律师事务所律师。 被告南宁市人民政府，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市司法局工作人员。 原告谢日茂不服被告南宁市交通运输局（以下简称市交通局）作出行政处罚决定及南宁市人民政府（以下简称市政府）作出行政复议一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日收到原告补正材料，于同日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告谢日茂，被告市交通局的委托代理人吴卓南、潘庆金，被告市政府的委托代理人潘金凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市交通局于2019年8月2日作出桂南交〔2019〕3143号《交通行政处罚决定书》（以下简称3143号决定书），认为原告谢日茂驾驶桂Ａ-×××××小型普通客车（5-7座商务车）于2019年7月5搭载两名乘客从广西艺术学院南湖校区到南宁市吴圩国际机场（以下简称吴圩机场），收取每人45元运费，该车未取得道路运输经营许可，违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车管理办法》）第十三条的规定，依据《网约车管理办法》第三十四条第（一）项的规定，决定给予罚款1万元的行政处罚。原告不服，向市政府申请行政复议，市政府于2020年3月6日作出南府复议〔2019〕153号《行政复议决定书》（以下简称153号复议决定），决定维持市交通局作出的3143号决定书。 原告谢日茂诉称，一、本案行政处罚事实不清楚，不应当给予行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十条规定，公民、法人违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案存在以下事实不清、主要证据不足的情况：1.被告承认原告通过嘀嗒顺风车平台接到订单并收取了运费，但订单是平台公司发的，运费也是平台公司收取的。被告认为原告收取的收入高于出行成本，属于盈利性质，但出行成本考虑原告提供车辆服务并带有车损保养保险等各项开支和时间成本远高于收取的收入，被告的计算方法没有法律依据。2.原告当天事先在合乘平台发布个人驾车出行的线路，该线路与搭载的乘客的线路一致，充分利用道路和车辆资源，以分摊出行成本，符合《南宁市关于私人小客车合乘出行的意见》的相关规定，并不属于非法运营行为。而作为合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台都是各方自愿、不以盈利为目的的民事行为，并且乘客事先知道原告信息、车辆信息、人数、线路，当天只合乘一次未超过合乘一天不超过两次的相关规定，因此原告的行为是合法合规的，不属于道路运输经营行为。合乘规定也并未规定顺风车收取的收入一定不能高于出行成本，原告是第一次用这个平台，没有以营利为目的，从来没有从事过经营行为，顺风车是符合政府号召，积极响应绿色低碳出行的行为，并不需要办理网约出租车相关证件，这个事实要进一步查明。 本案适用法律、法规依据错误，处罚对象错误。1.私人小客车合乘行为不属于道路运输经营行为，是合乘各方自愿的民事行为，相关权利义务和责任由合乘各方自行约定并承担，而且嘀嗒出行平台是隶属于北京畅行信息技术有限公司，注册地在北京，是合法公司，有相关经营许可，不能因为公司未在南宁备案就处罚，且原告并没有以营利为目的从事经营活动，因此无需办理车辆网约车证，但合乘行为必须遵守《关于规范私人小客车合乘的若干规定》，本案适用《网约车管理办法》之规定是错误的。2.处罚对象错误，被处罚的应该是平台公司，而不是参与运营的司机。平台公开招募司机，普通公民对非法营运存在法律盲点，而政府行政部门又不作出禁令管控处罚，导致参与司机被平台宣传蒙蔽。另一方面驾驶员本身并不是具体的经营者，从网约车的角度来说，它实际的经营者是网络平台公司并不是驾驶员，市交通局认定网络驾驶员属于经营主体，没有法律依据和事实依据的，因此市交通局做出的行政处罚适用依据是错误的。 被告属于超越职权或者滥用职权。原告多次到市交通局执法支队申辩室与工作人员沟通未得到明确答复。为把扣押的车取回，原告按照市交通局工作人员的要求写一份检讨书，但并不是原告的真实意思。之后市交通局以网约车的性质，对原告作出了本案行政处罚，还要求原告放弃行政复议的权利。市交通局先对原告作出3万元罚款，后又改为1万元罚款，属于滥用职权。 被告作出的具体行政行为明显不当。从行政处罚合理性上分析，行政行为必须符合立法目的，在合法的基础上做到合理、适当，且要符合社会道德。本案并没有严格按照法律规定组织听证程序，根据《行政处罚法》之规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。但市交通局在作出行政处罚决定前并没有告知原告享有听证的权利。《行政处罚法》第二十七条还规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 被告作出的行政行为违反法定程序。市政府未按照规定期限作出行政复议决定。原告于2019年8月5日向南宁市行政复议办公室提交行政复议申请，市政府受理后作出延期、中止审理的通知，但并没有告知当事人恢复审理，最终于2020年3月6日作出复议决定，可能存在违法法定程序的情形。 综上所述，被告市交通局作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，行政行为明显不当，侵害了原告的合法权益，为维护原告的合法权益，原告向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决：1.撤销被告市交通局于2019年8月2日作出的3143号决定书；2.撤销被告市政府于2020年3月6日作出的153号复议决定；3.被告市交通局于判决生效后七日内返还原告谢日茂已缴纳的1万元罚款；4.本案诉讼费由被告市交通局承担。 原告谢日茂向本院提交了以下证据：1.原告身份证，证明原告主体。2.嘀嗒出行介绍，证明嘀嗒是合法平台。3.嘀嗒顺风车合乘公约、4.行程订单、5.行程保险，证据3-5证明原告符合合乘公约，属于合乘自愿的民事行为。6.嘀嗒出行登记信息、7.北京畅行信息技术有限公司信息，证据6-7证明嘀嗒出行是合法平台。8.录音光碟，证明被告承认原告是顺风车性质。9.交通违法行为通知书，证明行政处罚的过程。10.交通行政处罚决定书，证明被告处罚原告。11.收据，证明原告被处罚1万元。12.行政复议决定书，证明被告对原告的处罚决定。 被告市交通局辩称，一、原告未取得《网络预约出租汽车运输证》擅自从事网约车经营活动的违法事实清楚、证据确凿。2019年7月5日20时10分市交通局执法人员在吴圩机场检查时发现原告驾驶桂Ａ×××××小型轿车搭载两名乘客。随即，执法人员出示执法证件上前检查，并对原告与乘客进行询问。经询问得知，原告通过嘀嗒出行平台接到订单，搭载两名乘客从广西艺术学院南湖校区到吴圩机场，每人收取45.5元运费，车牌桂Ａ×××××的小型轿车未取得网络预约出租汽车运输证或道路运输证。原告的行为不属于私人小客车合乘。根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》第四条第十项规定，私人小客车提供合乘服务必须不以盈利为目的，仅与搭乘人员分摊部分出行成本或免费互助。首先，从费用分担上看，原告收取的运费已经超出当日合乘出行所产生的通行成本。市交通局执法人员测算广西艺术学院南湖校区至吴圩机场T2航站楼路程为33.5公里，过路费10元，原告所驾驶车辆宝骏510市区综合油耗工况为8.2L/百公里，按照当天广西油价92号汽油单价6.72元/L算，则当天出行成本大约为里程÷100×百公里油耗+过路费为28.5元。根据乘客的询问笔录，原告当天收取两名乘客的运费为91元，远超出行成本。其次，经进一步调查，嘀咕平台上每单收取不超过6元服务费，即便如此，原告收取的费用仍远超出行成本，所以原告此次行为具有盈利性质。 二、市交通局对原告作出的3143号决定书的程序合法。市交通局经初步调查认为原告涉嫌未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第八条、第十条的规定，依据《道路运输条例》第六十三条的规定对原告进行处罚，于2019年7月17日开具《交通违法行为通知书》并于当日送达原告，告知原告有陈述、申辩、申请听证的权利。2019年7月22日原告提交申辩书，认为其属于违反网约车管理相关规定。2019年8月1日经重大案件领导小组集体讨论会议认为，因原告通过嘀嗒平台与乘客形成订单，其车辆未取得网约车运输证，决定以未取得《网络预约出租汽车运输证》擅自从事网约车经营活动对原告作出行政处罚。2019年8月2日市交通局作出3143号决定书并于当日送达原告，程序合法。 三、市交通局对原告作出的3143号决定书适用法律正确。原告未取得《网络预约出租汽车运输证》擅自从事网约车经营活动的行为违反了《网约车管理办法》第十三条的规定，市交通局依据《网约车管理办法》第三十四条的规定，对其作出1万元的行政处罚适用法律正确。 综上所述，市交通局的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，原告诉讼请求撤销行政处罚决定和要求返还已支付的1万元罚款无事实、法律依据，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告市交通局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1.谢日茂身份证复印件、2.桂Ａ×××××行驶证，证据1-2证明原告身份情况、涉案车辆情况。3.《现场笔录》、4.《询问笔录》（原告）、5.《询问笔录》（乘客）、6.现场相片，证据3-6证明原告2019年7月5日涉嫌未取得《网络预约出租汽车运输证》擅自从事网约车经营活动的违法事实清楚，证据确凿。7.行政执法人员证件、8.《交通违法行为通知书》、9.《文书送达回证》、10.原告申辩书、11.《重大案件集体讨论记录》、12.《交通行政处罚决定书》、13.《文书送达回证》、14.执法视频，证据7-14证明市交通局于2019年7月5日作出的交通行政处罚决定程序合法。 被告市政府辩称，谢日茂通过嘀嗒出行平台发布信息并接到订单，驾驶未取得网络预约出租汽车运输证或道路运输证的桂Ａ×××××小型轿车，搭载两名乘客从广西艺术学院南湖校区到吴圩机场，每人收取四十多元的费用，事实清楚，证据确凿。谢日茂虽然具有合乘中事先发布出行路线的情节，但是其收取的运费又远远高于出行成本，该情节与合乘要求相悖，不能认定为合法合乘行为，是具有盈利性质的，应认定为经营行为。市交通局适用《网约车管理办法》的相关规定，对其作出1万元罚款，适用依据正确，程序合法，处理结果恰当。因此，谢日茂主张其是合乘性质，进而要求撤销本案行政处罚的复议主张理由不充分，市政府不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持市交通局作出的3143号决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，谢日茂的诉讼请求理由不充分，请法院依法驳回其诉讼请求。 被告市政府在答辩期内向本院提供了以下证据：1.行政复议申请书，证明原告申请复议的时间、事项、请求、事实和理由。2.身份证复印件，证明原告的身份情况。3.3143号决定书，证明本案行政复议的事项是市交通局作出的具体行政行为，属于市政府复议范围。4.行政复议案件受理通知书、行政复议提交答复通知书、延期审理通知书、中止行政复议通知书，证明被告市政府依法受理本案行政复议并进行审理，程序合法。5.行政复议答复书、证据目录，证明市交通局就原告的行政复议请求、事实和理由所作的书面答复内容。6.行政复议决定书，证明被告市政府作出本案行政复议决定认定的时间、事实、理由、法律依据和复议决定结果。7.送达回证、行政复议文书送达事项确认书，证明被告市政府依法履行了办理行政复议案件的相关程序，程序合法。 经庭审质证：原告对被告市交通局提供的证据3、5-6认为原告没有收取该45元运费，运费是嘀嗒平台收取的；对证据4中关于嘀嗒平台是否属于南宁市十大网约车平台不清楚，对行为的性质不清楚；对证据7认为无法确认是否当时执法的人员；对证据8认为应当取得道路运输经营许可的应当是企业；对证据12的真实性无异议，但认为作出的处罚决定是错误的。原告对被告市政府提交的证据3的真实性无异议，但认为决定是错误的；对证据5系被告交通局提交的证据，质证意见与之前一致，且认为市交通局测算成本的方式没有依据。二被告对原告提交的证据2-3的真实性、合法性、关联性无法核实，且对合法性有异议；对证据4的真实性无异议，对合法性有异议；对证据5认为信息不完整，对是否有保险公司承保无法确定，对三性有异议；对证据6的真实性、合法性有异议；对证据7的真实性、合法性有异议，公司前后名称不一致；对证据8的对话内容真实性予以认可，但对话内容不能证实原告的主张，且原告录音是不合法的。当事人对本案其他证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2-3、5-7与本案无关，本院不予认可。本案其他证据均可以证明案件事实经过，与案件争议具有关联性，取得方式合法，可以作为本案证据。 经审理查明：原告谢日茂通过嘀嗒平台接到订单，于2019年7月5日搭载两名乘客从广西艺术学院南湖校区到吴圩机场，两名乘客各支付了45.5元运费，通过平台扣减相应服务费后，原告分别收到43.1元、42.9元合计86元运费。同日20时10分，市交通局执法人员在吴圩机场检查时发现原告的搭载行为，对其进行检查并制作了《现场笔录》，《现场笔录》显示原告未能出示道路运输及能够证明该车具有道路运输的证明。执法人员还对原告和一名乘客进行询问并制作了《询问笔录》，笔录显示原告及乘客系通过嘀嗒平台接单及支付运费，原告谢日茂及乘客阅读后署名确认。 2019年7月17日，被告市交通局向原告作出桂南交违通〔2019〕3143号《交通违法行为通知书》，主要内容为：桂Ａ-×××××小型普通客车（5-7座商务车）2019年7月5日未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营（客运），于20时10分搭载两名乘客从广西艺术学院南湖校区到吴圩机场，收取每人45元运费，该车未取得道路运输经营许可的行为，违反了《道路运输条例》第八条、第十条的规定，依据《道路运输条例》第六十三条的规定，拟作出罚款叁万元整的处罚决定。并告知如有异议,在签收该通知书后三日内,有权陈述申辩及申请听证，该通知于同日送达原告。2019年7月22日，原告向市交通局递交《申辩书》，认为其行为违反的是《网约车管理办法》，市交通局认定事实与客观不符，且其是贫困户无能力支付3万元罚款。市交通局于2019年8月1日召开重大案件集体讨论，经讨论后于2019年8月2日作出本案3143号决定书，内容如前所述，该决定书同日送达原告，原告于当日缴纳了1万元罚款。原告对该处罚决定不服，于2019年8月5日向市政府提出复议申请，市政府于次日受理。受理后因认为案情复杂，于2019年9月30日作出《延期审理通知书》，决定延长审理期限至2019年11月3日。在复议期间，因认为有关案件事实有待进一步与相关部门协调认定，市政府又于2019年10月28日作出《中止行政复议通知书》，决定中止案件审理。2020年3月6日市政府作出153号复议决定，决定维持市交通局作出的处罚决定。以上文书均向原告及市交通局送达。原告对复议决定不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，市交通局对所辖区域非法营运行为依法进行查处，是其作为交通运输主管部门行使的职责。本案中，被告根据现场笔录、原告及乘客的询问笔录，向原告作出了《交通违法行为通知书》，告知了原告的陈述申辩和要求听证的权利及期限，后经过集体讨论作出本案处罚决定，并向原告进行了送达，行政处罚程序合法。 关于市交通局作出的处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《网约车管理办法》第十三条规定：“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”第十五条规定：“服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请，按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》。”本案原告谢日茂未取得经营许可，没有《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事网约车经营活动，其行为违反了《网约车管理办法》的相关规定，构成违法。市交通局根据《网约车管理办法》第三十四条第（一）项的规定作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规等正确，本院予以支持。原告谢日茂主张其从事的是私人小客车合乘即顺风车服务而非营运行为。本院认为,国办发〔2016〕58号《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》明确规定,私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,是由合乘服务提供者事先发布出行信息,出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。从本案来看，市交通局已以科学合理的方式测算出了原告的营运成本，以此为标准得出原告实际收取的费用不符合分摊成本或免费互助的形式，而对此超出成本分摊的收费原告未能提供证据证据或作出合理说明，故对原告认为其属于合乘的主张，本院不予支持。需要指出的是，市交通局在庭审中陈述部分文书中载明原告谢日茂收取运费每人45元，与现场检查时的45.5元不一致系笔误，但该行为并未对当事人权利义务造成影响，需在以后的工作中予以注意。 关于行政复议的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（八）其他需要中止行政复议的情形。…行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”的规定，市政府收到原告的行政复议申请后，依法进行受理，其在复议过程中决定延期及中止审理，均有相关的法律依据。关于市政府在恢复审理时未告知当事人的问题。因当事人在提起复议的时候已提交相应证据材料，之后也并未提出新的材料，当事人的权利并没有受到影响，属于程序瑕疵，本院予以指出。在查明事实的情况下，市政府维持了市交通局作出的3143号决定书，并依法向各方当事人送达。被告市政府的复议认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，本院予以维持。 综上，市交通局作出的3143号决定书及市政府作出的153号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告谢日茂的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谢日茂负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  黄初珍 人民陪审员  李显枝 二〇二〇年六月十日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。