安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终591号 上诉人（一审原告）张桂英，女，1967年9月25日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 张桂英因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 张桂英向一审法院诉称，原告通过太和县自然资源和规划局2019年5月16日作出的《出让异议的回复》，才得知被告作出了《关于太和县2016年第8批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2016〕1246号，以下简称1246号批复）。由于该批复征收了原告使用的土地，原告于2019年5月23日向被告寄交了行政复议申请书和相关证据。原告于2019年8月14日收到被告作出的皖行复〔2019〕157号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称157号复议决定），该决定书以“该行政复议申请已超过行政复议申请期限，不符合行政复议受理条件”为由驳回了原告的行政复议申请，该复议决定违法，理由如下：一、原告是收到太和县自然资源和规划局2019年5月16日作出的《出让异议的回复》才得知被告作出了1246号批复的，原告在知道该具体行政行为之日起六十日内提起行政复议申请，并没有超过行政复议申请期限。二、复议中第三人安徽省太和县人民政府（以下简称太和县政府）所作的两份公告和太和县城××镇桥西社区居民委员会（以下简称桥西社居委）及原太和县国土资源局城关镇国土资源所（以下简称城关镇国土所）出具的证明与事实不符，该组材料与太和县政府及其他单位的证据材料相互矛盾，且该组才不能证明原告已经知道被告作出了1246号批复。（一）太和县政府于2019年6月18日作出的太政办信复〔2019〕30号《信息公开答复书》明确表述案涉土地是被皖政地〔2008〕147号征地批复和皖政地〔2016〕1248号征地批复批准征收的。（二）原太和县国土资源局2017年8月10日作出的《关于宋家奎等7户建房位置征收信息的函》（其中刘洪涛系原告张桂英丈夫）也明确表述案涉土地是被皖政地〔2008〕147号征地批复批准征收的。（三）阜阳市颍州区人民法院生效的（2019）皖1202行初148号行政判决审理查明，案涉土地是被〔2008〕147号征地批复批准征收的。（四）阜阳市中级人民法院生效的（2018）皖12行初227号行政裁定书审理查明，案涉土地是被〔2008〕147号征地批复批准征收的。（五）太和县政府于2017年1月28日对刘浩（原告张桂英侄子）作出的太复字〔2017〕80、88号《行政复议决定书》明确表述案涉土地是被〔2008〕147号征地批复批准征收的。以上五份材料均证明案涉土地是被147号征地批复批准征收的，且未提及1246号批复，原告不可能提前知道1246号批复征收了案涉土地。三、原国务院法制办公室作出的《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）违反《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，不能作为作出行政复议决定的法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请……该条所规定的是“知道”，不是“认定知道”、“视为知道”更不是“应当知道”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。所以，被告只能依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定受理行政复议申请。综上，被告作出被诉行政复议决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法，严重损害原告的合法权益。请求：一、撤销被告作出的157号复议决定；二、判令被告对原告的复议申请重新作出正确的复议决定；三、本案诉讼费用由被告承担。 安徽省人民政府向一审法院辩称，一、行政复议程序合法。原告对被告作出的1246号批复不服，于2019年5月23日向被告申请行政复议。被告于2019年5月24日收到行政复议申请并予以受理。该案经延期审理，被告于2019年8月9日作出157号复议决定，驳回原告的行政复议申请，并于8月13日将157号复议决定邮寄送达原告，原告于8月14日签收。综上，被告在行政复议申请的接收、受理、延期审理、作出行政复议决定以及相关法律文书送达等方面，均符合法律规定。二、作出157号复议决定事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议查明，2016年11月22日，被告作出1246号批复，批准太和县政府在太和县城××镇椿樱社区、复兴路社区、桥西社区、朝阳社区、刘元社区，赵集乡东城村用地范围内，征收农民集体土地共54.9189公顷，用于城市建设。原告系城关镇桥西社区村民，其房屋用地在1246号批复批准征收的土地范围内。为了实施1246号批复，太和县政府、原太和县国土资源局分别于2016年12月9日、2016年12月12日作出了《太和县人民政府征收土地方案公告》《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》。上述征地“两公告”均载明了太和县2016年第8批次城镇建设用地的批准机关、批准文号、文件名称、批准时间和主要内容，其中《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》还载明了公告期限为15日。原告所在的桥西社居委分别于2016年12月10日、2016年12月13日在申请人所在的桥西社区公开栏张贴了征地“两公告”。对于上述事实，有太和县政府提供的被征地集体经济组织和城关镇国土所张贴“两公告”的证明材料，以及相关照片等予以佐证。根据上述事实，被告认为《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定，行政复议申请应当在法定期限内提出。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条、第三条、第四条规定，行政机关提供发布载有在征收土地决定主要内容的征地“两公告”证据的，经查证属实可以认定被征地农民自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定。原告所在的桥西社居委于2016年12月10日、2016年12月13日在该社居委公开栏张贴了载明1246号批复的征地“两公告”，则可以认定原告在2016年12月10日张贴征地公告时起，以及征地补偿安置方案公告期限届满的2016年12月29日，就知道被告作出了1246号批复。而原告于2019年5月23日才向被告申请行政复议，该行政复议申请已超过行政复议申请期限，不符合行政复议受理条件。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2016年11月22日，被告作出1246号批复，批准太和县政府在太和县城××镇椿樱社区、复兴路社区、桥西社区、朝阳社区、刘元社区，赵集乡东城村用地范围内，征收农民集体土地共54.9189公顷，用于城市建设。为了实施1246号批复，太和县政府、原太和县国土资源局分别于2016年12月9日、2016年12月12日作出了《太和县人民政府征收土地方案公告》和《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》。上述征地“两公告”均载明了案涉批复的批准机关、批准文号、文件名称、批准时间、征地范围、安置补偿标准等内容。桥西社居委、城关镇国土所分别于2019年8月1日出具《关于张贴公告的证明》，载明案涉1246号批复涉及的《太和县人民政府征收土地方案公告》《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》分别于2016年12月10日、2016年12月13日在该社区公示栏张贴。原告对被告作出的1246号批复不服，于2019年5月23日向被告申请行政复议，被告于2019年5月24日收到行政复议申请。被告于2019年7月19日作出《延期审理通知书》并送达原告。被告经审理认为，根据原国务院法制办国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二、第三、第四条规定，原告在2016年12月10日张贴征地公告时起，以及征地补偿安置方案公告期限届满的2016年12月29日，就知道被告作出了1246号批复。而原告于2019年5月23日才向被告申请行政复议，该行政复议申请已超过行政复议申请期限，不符合行政复议受理条件。被告于2019年8月9日作出157号复议决定，驳回原告的行政复议申请，并于8月13日邮寄送达原告。 一审法院经审理认为，太和县政府、原太和县国土资源局分别于2016年12月9日、2016年12月2日作出了《太和县人民政府征收土地方案公告》和《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》。上述征地“两公告”均载明了案涉批复的批准机关、批准文号、文件名称、批准时间、批准征收土地面积、范围、征地补偿标准等事项。有关张贴书面证明和照片资料可以相互印证，上述“两公告”于2016年12月10日在被征收土地所在地的城关镇桥西社区公示栏张贴公告。被告安徽省人民政府根据原国务院法制办国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）有关规定，认为可以认定原告自上述公告张贴之日起即2016年12月10日就已经知道1246号批复，并无不当。原告于2019年5月23日向被告安徽省人民政府申请行政复议，要求撤销1246号批复，显然超过法定申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的行政复议受理条件。被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，经延期后驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张桂英的诉讼请求。 张桂英上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。2017年8月，太和县政府为了拆迁上诉人的房屋，指使原太和县城乡管理行政执法局向上诉人下达《限期拆除违法建筑物决定书》等行政决定，并于2017年11月20日对上诉人房屋进行强制拆除。上诉人不服，提起行政诉讼，安徽省太和县人民法院作出(2018)皖1222行初2号行政判决、(2018)皖1222行初66号行政判决，安徽省阜阳市中级人民法院作出(2018)皖12行终230号行政判决、（2018)皖12行终241号行政判决、(2018)皖12行初227号行政裁定、(2018)皖12行初283号行政裁定，安徽省高级人民法院作出(2019)皖行终482号行政裁定、（2019)皖行终491号行政裁定。上述裁判文书均认定上诉人房屋所在的土地(案涉土地)是被安徽省人民政府依据皖政地〔2008〕147号征地批复批准征收的，从没有任何单位告知上诉人及家人案涉土地是被1246号批复批准征收的。直至2019年5月16日上诉人通过太和县自然资源和规划局作出的《出让异议的回复》，才得知案涉土地是被1246号批复批准征收的。上诉人立即向被上诉人申请行政复议，并没有超过法定申请期限。被上诉人在作出被诉复议决定时，太和县政府提交的证据与上述多份生效的裁判文书及上诉人在一审中提交的其它证据相矛盾，其出具的证明不具有证据的客观真实性，不能作为定案的依据。城关镇国土所张贴“两公告”的照片不能反映张贴的时间，而其所显示的张贴地点为“刘园社区”，不能证明两公告于2016年12月10日在上诉人所在社区进行了张贴公示。被上诉人提交的桥西社居委和城关镇国土所两份《张贴证明》均是在作出所谓“张贴行为”之后所为，且与上诉人提交的证据及被上诉人提交的照片内容严重不符、相互矛盾。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）不属于规范性文件，且违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定，不能作为是否受理行政复议案件的依据。综上，请求：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行初272号行政判决；撤销被上诉人作出的157号复议决定，责令被上诉人重新作出复议决定；二、由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提供了以下证据：第一组证据，1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.提出答复书及书面答复；3.延期审理通知书及邮寄凭证；4.157号复议决定书及邮寄凭证，证明：1.原告申请行政复议时间为2019年5月23日；2.行政复议程序合法。第二组证据，1.1246号批复；2.征地“两公告”及张贴照片；3.桥西社居委《张贴证明》；4.城关镇国土所《张贴证明》，证明：1.太和县政府和有关单位分别于2016年12月10日、2016年12月13日在被征地集体经济组织公开栏张贴了含有1246号批复主要内容的征地“两公告”，应视为原告自2016年12月10日或者2016年10月29日其知道1246号批复；2.原告行政复议申请超过行政复议期限；3.被告作出157号复议决定符合法律规定。 一审原告张桂英向一审法院提供了以下证据：证据1、原告身份证复印件，证明原告主体资格。证据2、157号复议决定书。证据3、太政办信复〔2019〕30号《政府信息公开答复书》。证据4、《关于宋家奎等7户建房位置征收信息的函》。证据5、安徽省阜阳市颍州区人民法院（2019）皖1202行初148号行政判决书。证据6、安徽省阜阳市中级人民法院（2018）皖12行初227号行政裁定书。证据7、太复字〔2017〕80号《行政复议决定书》。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）第二条规定，行政机关出具的被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料；征收乡（镇）农民集体所有土地的，出具的在乡（镇）人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料，经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据。征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。本案中，太和县政府、原太和县国土资源局分别于2016年12月9日、2016年12月12日作出了《太和县人民政府征收土地方案公告》（太政地〔2016〕100号）、《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》（太国土资〔2016〕333号）。该征地“两公告”均载明了1246号批复的批准机关、批准文号、批准时间、批准征收土地面积、具体范围、征地补偿安置标准等事项。桥西社居委、城关镇国土所分别出具的《关于张贴公告的证明》以及张贴照片相互印证，可以认定太和县政府、原太和县国土资源局分别于2016年12月10日、2016年12月13日在被征收土地所在地的城关镇桥西社区公示栏张贴了上述“两公告”，上诉人至迟应当于2016年12月13日起满10个工作日起即知道1246号批复。因此，上诉人于2019年5月23日才就1246号批复向安徽省人民政府申请行政复议，显已超过上述2年申请期限，不符合行政复议受理条件。安徽省人民政府决定驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人张桂英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张桂英负担。 本判决为终审判决。 审判长 周 辉 审判员 汪结平 审判员 姜 明 二〇二〇年六月二十三日 书记员 刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。