江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏10行终49号 上诉人（原审原告）谈卫娟，女，1973年10月13日出生，汉族，扬州市江都区人，住扬州市江都区。 委托代理人丁露，江苏旭昊律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市江都区水务局，住所地在扬州市江都区金山路。 法定代表人王友林，局长。 出庭负责人高寅峰，扬州市江都区水务局副局长。 委托代理人周清，扬州市江都区水务局水政监察员。 被上诉人（原审被告）扬州市江都区人民政府，住所地在扬州市江都区龙川北路1号。 法定代表人朱莉莉，代理区长。 委托代理人王桂雨，扬州市江都区司法局工作人员。 委托代理人任盼，扬州市江都区司法局工作人员。 上诉人谈卫娟因水行政处罚及行政复议一案，不服高邮市人民法院作出的（2019）苏1084行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审判决认定：2018年1月8日，扬州市江都区水务局（以下简称江都水务局）执法巡查发现谈卫娟在扬州市××区仙女镇砖桥社区××、新通扬运河北岸河道管理范围内建设钢结构混凝土平台。该平台顺堤东西长22米，南北宽8.6米，占用堤防工程面积189.2平方米。因未能提供水务部门的建设批准手续，江都水务局当日对谈卫娟的建设行为立案查处，并于当日向谈卫娟送达了扬江水改[2018]1号《责令限期改正水事违法行为通知书》（以下简称1号《责令改正通知书》），后于2018年3月16日向谈卫娟送达了扬江水拆[2018]2号《责令限期拆除通知书》（以下简称2号《责令拆除通知书》），于2018年3月30日向谈卫娟送达了扬江水罚告[2018]7号《行政处罚告知书》（以下简称7号《处罚告知书》）。在谈卫娟提出听证申请后，江都水务局于2018年5月24日举行了听证会。根据听证意见，江都水务局于2018年10月29日撤回了作出的2号《责令拆除通知书》、7号《处罚告知书》，并于同日向谈卫娟送达了扬江水改[2018]85号《责令限期改正水事违法行为通知书》（以下简称85号《责令改正通知书》），要求谈卫娟在规定时间内办理相关涉河建设审批手续，谈卫娟未按要求办理。2018年11月12日，江都水务局向谈卫娟送达了扬江水拆[2018]29号《责令限期拆除通知书》（以下简称29号《责令拆除通知书》），要求谈卫娟在规定时间内拆除建设的平台设施，谈卫娟未按要求整改。同时，谈卫娟又在平台上下建设了房屋，平台南侧建设水池（23.5*3=70.5平方米），平台西北侧建设挡土墙34.5米，平台东侧建设房屋（3.8*5=19平方米）。2018年12月26日，江都水务局作出扬江水罚告[2018]23号《行政处罚告知书》（以下简称23号《处罚告知书》）并送达谈卫娟，谈卫娟提出听证要求，江都水务局于2019年1月25日举行听证会。后经江都水务局负责人集体讨论后审批，于2019年3月5日作出扬江水罚[2019]1号《行政处罚决定书》（以下简称1号处罚决定），决定：“本机关现责令你（单位）在接到本决定书之日起十日内，自行拆除上述地点河道管理范围内所建的占用面积共计278.7平方米的钢结构混凝土平台、在混凝土平台上方建设的彩钢结构房屋、在平台下方建设的钢混结构房屋、在平台下方东侧建设的砖混结构房屋、在平台下方南侧建设的水池、在平台西北侧建设的挡土墙等建设设施，恢复场地原状。并处罚款人民币伍万元整。”并于同日将该决定书送达谈卫娟。谈卫娟不服，于2019年5月21日向扬州市江都区人民政府（以下简称江都区政府）提起行政复议申请，请求依法撤销江都水务局作出的1号处罚决定。江都区政府于2019年8月19日作出[2019]扬江行复第13号《行政复议决定书》（以下简称13号复议决定），决定维持江都水务局的1号处罚决定。谈卫娟决定仍不服，遂提起诉讼。 原审法院认为：第一，根据《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第十二条第四款、第五十九条第一款之规定，江都水务局作为县级水行政主管部门，有依法对谈卫娟涉河违法建设进行查处并罚款行政行为的主体资格。第二，关于行政处罚决定认定的事实。谈卫娟在新通扬运河北岸、江都区仙女镇砖桥社区新西组段河道堤防管理范围内建设平台、房屋、水池等建筑物、构筑物，未取得水务部门及其他部门同意其在上述堤防建设的相关批准手续。江都水务局认定谈卫娟的建设行为违法，属于未经批准擅自建设于法有据。江都水务局的下属管理单位江都区河道管理处向谈卫娟收取河道堤防工程占用补偿费于法有据，该收费不是对谈卫娟占用堤防建设行为合法或非法的认定，只要形成事实占用就可以向占用单位收取，同时收费行为也不是行政许可。谈卫娟认为其所建筑的水池属于埋藏物，不属于《水法》第六十五条第二款“临河建筑物、构筑物”的调整范围。对此，构筑物一般指房屋以外的工程建筑如水井、水坝、围墙等。谈卫娟认为其所建筑的水池属于埋藏物的理解明显不当，应当不予采信。第三，关于行政处罚决定的法律适用。《水法》作为上位法，在效力上高于江苏省制定的地方法规，江都水务局依据《水法》第六十五条第二款并参照《江苏省水行政处罚自由裁量权参照执行标准》（以下简称《水行政处罚裁量标准》）“占用面积在200平方米以上400平方米以下，强行拆除，并处五万元以上七万元以下的罚款”的规定，对谈卫娟作出的处罚标准在上述裁量幅度范围内。同时，谈卫娟也没有《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条规定的从轻或减轻处罚的情节。因此，江都水务局作出五万元的罚款符合规定。对于谈卫娟认为其擅自在河道管理范围内搭建违法建筑的行为，属于事实简单、性质一般的轻微违法行为的观点，依法不予支持。第四，关于行政处罚决定的程序。江都水务局在作出1号处罚决定前经过了立案、调查、勘查、告知、听证、集体讨论决定等程序，符合法定程序。综上，江都水务局作出的1号处罚决定，认定事实清楚，程序合法、适用法律、法规正确。江都区政府作出的13号复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谈卫娟的诉讼请求。案件受理费50元由谈卫娟承担。 上诉人谈卫娟上诉称：首先，最高人民法院有关会议纪要明确，行政法规为了贯彻执行法律，地方性法规为了贯彻执行法律、行政法规，就同一问题作出更具体、更详细规定的，应当优先适用。在实施性规定与上位法不抵触时，下位法可以优先适用和援引。本案中，《水法》、《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《江苏省河道管理条例》、《江苏省水利工程管理条例》、《江苏省河道管理实施办法》等都属于《水行政处罚裁量标准》明确的可以作为水行政处罚的法律依据。且《江苏省河道管理条例》于2018年1月1日生效施行，对照该条例第二条规定，案涉建筑物位于扬州市××区仙女镇新通扬运河北岸，而新通扬运河就是该条例第二条所提及的人工河道。上诉人户籍所在地属江苏省，违法行为发生地属江苏省，违法行为发生在该条例生效之后，被上诉人江都水务局的查处时间亦在该条例施行期间，故应当优先适用该条例。对照《江苏省河道管理条例》，上诉人的建设行为与该条例第四十九条规定有关，但上诉人向原审法院出具的一组照片足以证明案涉建筑是住房而非混凝土钢制平台，故江都水务局认定的189.2平方米混凝土钢制平台不属于该条款适用的房屋。其次，《水法》第六十五条第二款规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。适用上述条款的前提是“防洪法未作规定”，若《防洪法》有明确规定，就不可以适用此条款。假设上诉人对江都水务局认定的违法面积无异议，而《防洪法》的量化标准更细化、更精准，故应该优先适用。原审法院未对江都水务局坚持适用《水法》是否准确作出评价。最后，上诉人擅自在河道管理范围内搭建的违法建筑的行为，是历史遗留与现实生产、生活需要及江都水务局仅收费而不监管等多因素叠加所致，属于事实简单、性质一般的轻微违法行为，且江都水务局未能举证上诉人属于“性质恶劣、情节严重、社会危害程度大”的相关证据。上诉人作为普通群众，对水利方面的专业法律、法规欠缺相应的基本认知，且属初犯，在江都水务局查处时，积极配合调查，认错态度很好，主动消除并积极减轻违法行为的后果，属于《江苏省水行政处罚自由裁量权实施办法》第七条第一款规定的其他依法可以从轻或减轻处罚的范畴。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人江都水务局辩称：首先，依照《水法》第十二条第四款、第五十九条第一款规定，我局作为县级水行政主管部门，有依法对上诉人谈卫娟涉河违法建设进行查处的行政职权。 其次，我局作出的1号处罚决定认定事实清楚。上诉人谈卫娟在新通扬运河北岸、扬州市××区仙女镇砖桥社区××段河道堤防管理范围内建设平台、房屋、水池等建筑物、构筑物，且未取得水务部门的相关批准手续。在调查过程中，上诉人也未向我局提供其它部门同意其在上述堤防建设的相关手续。因此，我局根据《水法》第三十八条第一款认定上诉人的建设行为违法，属于未经批准，擅自建设。对于上诉人提出的异议，我局认为，第一，我局下属管理单位江都区河道管理处向上诉人收取河道堤防工程占用补偿费于法有据。根据《关于江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法补充规定》第一条规定，未经批准擅自占用河道及其配套工程管理范围的，水行政主管部门应当依法查处。对己造成占用事实的，缴费责任不予免除，仍按照实际占用面积向其征收河道堤防工程占用补偿费，不得以收费代替查处或行政许可。因此，向上诉人收取事实存在的占用堤防的河道堤防占用补偿费有相应依据。但该收费不是对上诉人占用建设行为合法或非法的认定，只要形成事实占用就可以向占用单位收取，同时，收费行为也不是行政许可。第二，我局认定上诉人违法占用面积正确。上诉人在2018年初建设了占地面积189.2平方米的结构混凝土平台，在2018年底又在平台的上下方建设房屋等建筑物。我局以平台的水平投影面积认定占用堤防面积与事实相符；在查处过程中，上诉人建设与地面相平的70.5平方米水池也是建设占用行为，不因材质不同或建设在地面以下而不认定为违法建设。同时，上诉人又在混凝土平台东侧增加建设19平方米房屋也是违法建设。因此，我局认定上诉人的违法建设面积为278.7平方米（189.2+70.5+19）的事实是清楚的。 再次，我局作出1号处罚决定适用法律正确。第一，在立案时，我局以《江苏省水利工程管理条例》的相关条款立案查处。在调查过程中，我局于2018年5月24日举行听证会，根据听证会结果和调查事实，我局认为上诉人的行为违反了《水法》的相关规定。为保障上诉人权益，我局撤回了之前发出的相关法律文书，并以《水法》的相关规定对其进行查处。同时，《水法》作为上位法，在效力上高于江苏省制定的地方法规。我局适用《水法》符合法律规定。第二，我局认定上诉人违法建设占用堤防面积278.7平方米，依据《水法》第六十五条第二款并参照《水行政处罚裁量标准》有关“占用面积在200平方米以上400平方米以下，强行拆除，并处五万元以上七万元以下的罚款”的规定，作出的五万元处罚裁量在规定的幅度范围内。同时，上诉人也没有《行政处罚法》第二十七条规定的从轻或减轻处罚的情节。 最后，我局作出1号处罚决定程序正当。第一，我局对上诉人谈卫娟的建设占用行为，依法调查取证。我局采取现场检查、询问当事人、拍照等方式进行取证，其中调查询问笔录2份、勘验笔录3份、现场照片10张。上述证据证明了上诉人未经批准擅自建设的事实及占用面积。同时，上诉人在调查过程中一直未能提供水务部门堤防占用的相关批准手续。第二，我局于2018年1月8日向上诉人送达了1号《责令改正通知书》，于2018年3月16日向上诉人送达了2号《责令拆除通知书》，于2018年3月30日将7号《处罚告知书》送达上诉人。因上诉人提出听证申请，我局于2018年5月24日举行了听证会。为保障上诉人合法权益，根据听证结果，我局于2018年10月29日撤回了2号《责令拆除通知书》和7号《处罚告知书》。2018年10月29日，我局向上诉人送达了85号《责令改正通知书》，要求上诉人在规定的时间内办理相关涉河建设审批手续，但上诉人未按要求办理，又于2018年11月12日向上诉人送达了29号《责令拆除通知书》，要求上诉人在规定时间内拆除建设的平台设施，但上诉人仍未按要求整改。同时，上诉人又在平台的上下建设了房屋，平台南侧建设水池（23.5×3=70.5平方米），平台西北侧建设挡土墙34.5米，平台东侧建设房屋（3.8×5=19平方米）。根据上述己查明的事实和证据，我局于2018年12月26日依据《行政处罚法》第四十二条第一款的规定，向上诉人送达了23号《处罚告知书》，告知上诉人享有的权利。因上诉人申请听证，我局于2019年1月25日举行听证会。经我局负责人集体讨论后并经审批，我局于2019年3月5日作出1号处罚决定，并于3月7日送达上诉人。我局作出1号处罚决定的上述程序符合法律规定。 综上所述，请求二审法院依法判决驳回上诉人谈卫娟的上诉，维持原判。 被上诉人江都区政府辩称：首先，我单位作出的13号复议决定认定事实清楚，证据确凿。2018年1月8日，被上诉人江都水务局执法人员在巡查时发现上诉人谈卫娟在扬州市××区仙女镇砖桥社区××组，新通扬运河北岸河道管理范围内建设钢结构混凝土平台长22米，宽8.6米，占河道堤防面积189.2平方米，因上诉人未能提供水务部门的相关批准手续。当日，经审批，江都水务局决定对其进行立案查处。在现场检查过程中，通过对上诉人做调查笔录，制作现场勘验笔录，绘制勘验图等方式，初步检查了现场情况，以上笔录均经上诉人签字确认。根据检查结果，向上诉人当场下发了1号《责令改正通知书》。2018年3月16日，江都水务局向上诉人送达了2号《责令拆除通知书》。同年3月30日，经集体讨论，江都水务局作出7号《处罚告知书》并送达上诉人。后根据上诉人申请，江都水务局于2018年5月24日召开听证会，听取其陈述和申辩。根据听证结果，江都水务局经过又一次集体讨论后，决定撤回前述2号《责令拆除通知书》及7号《处罚告知书》。2018年10月29日，江都水务局向上诉人送达了85号《责令改正通知书》，要求其在规定的时间内办理相关涉河建设的审批手续，但上诉人未按要求办理。2018年11月12日，江都水务局向上诉人送达了29号《责令拆除通知书》，要求其在规定期限内拆除建设的平台设施，但上诉人未按要求整改。2018年11月28日，经现场执法检查发现，上诉人在原有违法建筑的基础上，又新建了19平方米的房屋及长23.5米，宽3米，深1.6米的砖混结构的水池。江都水务局执法人员又分别于2018年12月12日、12月21日进行了现场勘验，并制作勘验笔录和现场调查笔录。2018年12月24日，案件调查终结，经集体讨论，江都水务局依据《行政处罚法》的规定，作出23号《处罚告知书》，并送达上诉人。依上诉人申请，江都水务局于2019年1月25日召开听证会。结合听证会听证结果以及集体讨论意见，经审批，最终作出1号处罚决定，于2019年3月7日送达上诉人。在行政执法过程中，执法人员对上诉人进行了两次现场检查，并现场制作了勘验笔录、调查笔录，也有相应的执法照片、勘验图等记录在案，且上述文书上诉人均签字认可。江都水务局在第一次检查时发现上诉人建设了长22米、宽8.6米的混凝土平台。上诉人未及时拆除违法建筑。2018年12月12日，江都水务局现场检查时，又发现上诉人在平台上方建设彩钢结构房屋、平台下方建设钢混结构房屋、平台下方东侧建设砖混结构房屋、平台下方南侧建设混凝土结构的池子等设施。新增违法建设为长3.8米、宽5米的房屋以及长23.5米、宽3米的地下砖混鱼池，违法建设总面积达278.7平方米。 其次，被上诉人江都水务局作出的1号处罚决定适用法律正确。《水法》第六十五条第二款规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。《江苏省河道管理实施办法》（2012年修正）第十一条规定，确需在河道管理范围内新建、扩建、改建的各类工程建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排水口等建筑物及设施，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其他公共设施，建设单位在按照基本建设程序履行审批手续前，必须先经河道主管机关审查同意。建设单位占用的水利工程，其土地使用权属不变。该办法第二十二条第二款规定，违反第十一条规定，建设项目未经河道主管机关审查同意，或者未按照审查同意的方案建设，由县级以上人民政府河道主管机关，责令停止违法行为，限期补办有关手续，逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负责，并处一万元以上十万元以下的罚款。《水法》第六十五条第二款的规定与《江苏省河道管理实施办法》（2012年修正）第二十二条第二款的规定并不矛盾。上诉人谈卫娟的行为应当按照上述规定进行查处。 再次，被上诉人江都水务局作出的1号处罚决定裁量适当。《中华人民共和国行政处罚法》规定行政处罚遵循公正、公开的原则，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。参照《水行政处罚裁量标准》“占用面积在200平方米以上400平方米以下，强行拆除，并处五万元以上七万元以下的罚款”的规定，本案中，江都水务局对上诉人谈卫娟处以五万元的罚款并无不当。 最后，我单位作出13号复议决定的程序符合法律规定。上诉人谈卫娟于2019年5月21日向我单位申请行政复议，请求依法撤销江都水务局作出的1号处罚决定。我单位依法受理后，向江都水务局送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，江都水务局在法定期限内提交了答复书和相关证据材料。经审查，我单位于2019年8月1日作出13号复议决定并送达各方当事人。 综上所述，请求二审法院依法判决驳回上诉人谈卫娟的上诉，维持原判。 各方当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入原审判决。二审期间，各方当事人均未提交新证据。本院认为，原审法院对于上述证据认证正确，对其认证结果依法予以确认。 二审期间，各方当事人对原审法院经审理查明的事实均无异议。本院认为，原审法院经审理查明的事实有证据支持，依法予以确认。 本案的争议焦点在于：被上诉人江都水务局作出的1号处罚决定以及被上诉人江都区政府作出的13号复议决定，是否有相应的事实及法律依据，是否符合法定程序。 本院认为：首先，《水法》第五十九条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被上诉人江都水务局作为江都区政府水行政主管部门，具有对江都行政区划内违反《水法》的违法行为，依法进行查处的法定职权。而作为江都水务局的本级人民政府，被上诉人江都区政府有权受理上诉人谈卫娟就江都水务局作出的1号处罚决定提出的行政复议申请，并作出13号复议决定。 其次，《水法》第六十五条第二款规定，未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。本案中，上诉人谈卫娟未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，在扬州市××区仙女镇砖桥社区××、新通扬运河北岸河道管理范围内，建设钢结构混凝土平台、房屋、水池等违法建筑物、构筑物，且在被上诉人江都水务局向其发出85号《责令改正通知书》责令其限期补办有关手续后，逾期未办理，又在江都水务局向其发出29号《责令拆除通知书》责令限期拆除上述违法建筑物、构筑物后，逾期不拆除，应当依照《水法》的上述规定依法予以处罚。上述事实，有江都水务局制作的《调查笔录》、《勘验（检查）笔录》、《勘验图》、《听证笔录》、《责令改正通知书》、《责令拆除通知书》以及拍摄的行政执法照片等证据予以证实。因此，江都水务局对上诉人作出的1号处罚决定认定事实清楚，于法有据。江都区政府作出13号复议决定，维持上述1号处罚决定，亦属正确。 上诉人谈卫娟认为，适用《水法》第六十五条第二款规定的前提是《防洪法》未作规定，而《防洪法》恰对上诉人实施的相关建设行为有相应规定，故被上诉人江都水务局援引《水法》作出1号处罚决定存在适用法律不当。对此，《防洪法》第二十二条第二款规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。该法第五十五条规定，违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；……。对比上述规定以及《水法》第六十五条第二款，《防洪法》的上述条款对于在河道、湖泊管理范围内建设建筑物、构筑物的查处是基于相关建筑物、构筑物妨碍行洪，而《水法》第六十五条第二款的规定则是对于未经批准在河道、湖泊管理范围内建设建筑物、构筑物，但尚不符合《防洪法》的前述条款适用条件的违法行为予以规制。两法互为补充、相互衔接。本案中，上诉人所实施的违法行为是在新通扬运河北岸河道管理范围内，建设钢结构混凝土平台、房屋、水池等违法建筑物、构筑物，并未占用水面，且暂无证据表明存在妨碍行洪的风险。在此情况下，江都水务局适用《水法》上述规定作出1号处罚决定并无不当。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。当然，对于在河道、湖泊管理范围内建设建筑物、构筑物，妨碍行洪的，江都水务局应当依照《防洪法》第五十五条规定予以查处。 再次，《水行政处罚裁量标准》规定“逾期未拆除擅自修建的水工程或者桥梁、码头和拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的”，“占用面积在200平方米以上400平方米以下，或者投资额在二十万元以上四十万元以下的，或者铺设跨河、临河管道、电缆占用河道管理范围长度300米以上400米以下的，强行拆除，并处五万元以上七万元以下的罚款”。本案中，被上诉人江都水务局认定上诉人谈卫娟建设的违法建筑物、构筑物面积为278.7平方米，有《调查笔录》、《勘验（检查）笔录》、《勘验图》等证据予以证实，则依照上述裁量标准，处以罚款的处罚的，应当在五万元以上七万元以下作出裁量。因此，江都水务局作出1号处罚决定，在责令上诉人限期拆除上述违法建筑物、构筑物并恢复原状的同时，给予上诉人罚款五万元的处罚，符合上述裁量标准的规定。 上诉人谈卫娟认为，上诉人存在依法可以从轻或减轻处罚的情节，但被上诉人江都水务局未予以考虑，处罚裁量失当。对此，根据相关《调查笔录》、《勘验（检查）笔录》，上诉人在水行政主管部门立案查处并责令其限期整改、限期拆除后，仍逾期未补办手续、拒不自行拆除违法建筑物、构筑物，甚至在水行政主管部门查处期间仍继续从事违法建设活动，并不存在主动消除或者减轻违法行为危害后果，依法应当从轻或者减轻行政处罚的情节。同时，上诉人主张曾向江都水务局缴纳所谓河道堤防工程占用补偿费，但相关缴费、收费行为不能等同于申请或取得相应建设审批。因此，本院对上诉人的上述主张不予采纳。 最后，《水行政处罚实施办法》、《江苏省水行政处罚程序规定》等规范性文件对于水行政处罚的程序予以了具体规定。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》对于复议机关办理行政复议案件的程序予以了明确。本案中，一方面，根据被上诉人江都水务局的举证，该局作出1号处罚决定，履行了立案、调查、告知被处罚人陈述申辩权利、听证、集体评议、制发执法文书、送达等法定程序；另一方面，根据被上诉人江都区政府的举证，该单位在受理上诉人谈卫娟就1号处罚决定提出的行政复议申请后，依法通知江都水务局提出答复，办理延长复议期限审批手续，后经调查作出13号复议决定，并向双方当事人予以送达，符合法定程序要求。 需要指出的是，行政执法应当遵循相应履职期限要求。法律、法规或规章对履职期限有具体规定的，行政机关应当按期履职；法律、法规或规章没有规定的，通常应当参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，在收到相对人或利害关系人申请之日起两个月内及时履职，或在依职权启动执法程序后两个月内履职完毕。当然，法律、法规或规章规定可以延长履职期限的，应当以经批准延长后的履职期限为准。存在依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示等事项的，所费时间亦可以依照《江苏省行政程序规定》第六十五条规定，从履职期限内予以扣除。同时，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，处理期限轻微违法属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定“程序轻微违法”的情形之一，可因此而判决确认被诉行政行为违法。本案中，被上诉人江都水务局于2018年1月8日决定对上诉人相关违法建设行为立案查处，但直至2019年3月5日才做出被诉1号处罚决定，存在办案超期的情形。但考虑到，一方面，《水行政处罚实施办法》、《江苏省水行政处罚程序规定》等规范性文件本身既未设定水行政处罚的具体办案期限，亦无延长办案期限的规定；另一方面，上诉人谈卫娟在江都水务局对其立案查处后仍继续从事违法建设活动，其违法行为一直处于持续状态。此外，还存在江都水务局曾对相关执法过程性行为主动纠错的因素。因此，本院在本案中不因江都水务局办案超期而改判确认1号处罚决定违法。希望江都水务局在经后的执法工作中有针对性的加以改善。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人谈卫娟的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谈卫娟负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇二〇年六月三十日 书记员  **婷 文书附页： （2020）苏10行终49号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国水法》（1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过；2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订；根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正；根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》第二次修正） 第三十八条第一款在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。 第五十九条第一款县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。 第六十五条第二款未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。 2、《中华人民共和国防洪法》（1997年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过；根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正；根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》第二次修正；根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》第三次修正） 第二十二条第二款禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。 第五十五条违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；……。 3、《江苏省行政程序规定》 第六十五条行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。 4、《中华人民共和国行政复议法》 第十二条第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 5、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十七条第一款公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。