浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终920号上诉人（原审原告）周定文，男，1962年10月5日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人计琳婷，温州市司法局工作人员。周定文诉温州市人民政府城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2020年1月22日作出（2019）浙03行初707号行政裁定。周定文不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月13日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审审理查明：原告周定文诉称其位于河村××大道××号房屋后的厂房于2018年8月27日被拆除。原告认为被告温州市人民政府应对上述厂房被拆除承担法律责任，故提起本案诉讼。本案审理过程中，被告温州市人民政府辩称其并未实施拆除原告上述厂房的行为，且提供了由温州市瓯海区人民政府三垟街道办事处（以下简称三垟街道办事处）出具的情况说明。三垟街道办事处在该情况说明中称原告等人签订房屋征收产权调换协议书并腾空住房及附属用房后，其组织拆除了上述房屋。经释明，原告坚持本案被告为温州市人民政府，不变更被告。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”本案中，并无证据可以证明原告周定文所诉称的厂房系被告温州市人民政府拆除或由温州市人民政府委托三垟街道办事处实施拆除。且被告温州市人民政府提交的三垟街道办事处出具的情况说明可以表明，三垟街道办事处“组织拆除房屋”。三垟街道办事处作为温州市瓯海区人民政府的派出机构，具有独立承担法律责任的能力和作为行政诉讼被告的主体资格，其承认组织拆除了原告诉称的房屋，应由其作为行政诉讼被告并承担相应的法律后果。经释明，原告拒绝变更被告，故其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告周定文的起诉。周定文上诉称：被上诉人温州市人民政府是适格被告，原审不予认定，显属认定事实、适用证据和法律根据错误。一、本案系农村集体土地征收过程中产生的行政争议。二、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，被上诉人系涉案征地拆迁法定行政主体。三、案涉温政土房瓯[2018]3号《关于对瓯海区三垟街道河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》、2017年第707号《征收土地公告》、温政土征生（2018）17号《关于瓯海区三垟街道垟河村征地补偿安置方案的批复》均系温州市人民政府作出，所以该府依法组织实施了一系列行政行为。四、三垟街道办事处具体实施强制拆除，其职权来自温政土征生（2018）17号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》。该公告明确：“温州市瓯海区三垟街道办为征地房屋补偿实施单位，承担征地房屋补偿的具体工作。”上述规定既不是法律、法规授权，也不是规章授权，只能视为行政委托。且在旧城改造拆除过程中，三垟街道办事处对合法建筑实施强制搬迁缺乏职权依据，只能视为温州市人民政府行政委托。五、涉案征迁均系温州市人民政府统一部署实施，各镇（街道）组织实施过程中的行为，都在该市政府统一组织指挥下进行。六、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，案涉房屋的损坏系因实施温州市人民政府的征收土地行为。七、违法征迁中的强制行为对公民的财产权利造成严重影响，故无论从法律、政策或是法律精神上，都应由县级以上政府组织实施。下级组织的具体实施行为均应视为系委托实施。综上，请求依法撤销原审裁定；判令原审法院进行实体审理并公正判决。温州市人民政府答辩称：答辩人未实施或委托其他主体实施涉案行为。根据《土地管理法》（2004）第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，答辩人负责对征地批准后补偿和安置的组织实施，依职权批复补偿实施方案，但具体的实施还应当由各工作部门或下级政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。本案中，答辩人未统一组织实施涉案拆除行为。上诉人亦没有证据证明答辩人组织或委托三垟街道办事处或其他主体实施涉案行为。一审庭审过程中，上诉人并未否认三垟街道办事处拆除其房屋的事实，只是认为，答辩人作为征收工作的组织实施机关，三垟街道办事处在后续征迁工作中实施的相关行政行为是基于答辩人的委托，故推定答辩人应承担相应的法律后果。但答辩人对此并不认同。被征收人与实施单位三垟街道办事处签订补偿安置协议后，是由该街道办事处履行职责拆除其房屋的。2017年5月3日周定文与三垟街道办事处签订《产权调换协议书》，三垟街道办事处于2018年9月6日支付周定文户异地搬迁补偿费150000元，周定文作为领款人对此签字确认。故答辩人与三垟街道办事处之间并不存在上诉人所谓的委托关系。另，征迁过程涉及多主体、多阶段、多环节，若认为后续环节中一系列行政行为的法律责任均应由答辩人承担，不符合设立县（市、区）政府、部门、镇街的意义。再者，三垟街道办事处若存在违法强拆上诉人房屋行为，上诉人亦可针对此寻求法律救济，其合法权益并不受答辩人是否为被告而影响。综上，根据“谁行为，谁被告”原则，涉案行为应由三垟街道办事处负责。在该行为实施主体明确情况下，上诉人再推定答辩人实施了涉案拆除行为，无事实和法律依据。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人周定文针对被上诉人温州市人民政府提起的城建行政强制诉讼。综合原审、上诉理由及答辩意见，温州市人民政府是否适格被告，是本案争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且应当属于受诉人民法院管辖。本案中，根据温州市人民政府2017年第707号《征收土地公告》、温政土房瓯（2018）3号《关于对瓯海区三垟街道垟河村旧村改造项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》、温政土征生（2018）17号《关于瓯海区三垟街道垟河村征地补偿安置方案的批复》，可以印证上诉人案涉房屋的被拆迁安置，系因对上诉人原所在的垟河村集体土地依法征收而引起。但《土地管理法》和《土地管理法实施条例》所确定的集体土地被批准征收后的组织实施主体与上诉人诉称强制拆除其案涉房屋实施主体并不属于同一概念。对强制拆除房屋的主体应当秉承“谁行为、谁被告”的原则予以认定。只有在现有证据不能确认谁为适格被告情况下，才可根据行为的性质、法律的规定、法律推定方式确定适格被告。结合本案，上诉人虽将被上诉人列为被告提起诉讼，但未能提供被上诉人具体实施或委托三垟街道办事处实施强制拆除其案涉房屋的证据，而被上诉人不仅否认该被指控事项，且在原审时提供三垟街道办事处《周定文户情况说明》予以佐证。经审查，该情况说明描述的事实，具备相应的事实依据。故上诉人以被上诉人为适案被告的诉讼理由不能成立，原审已就此予以释明，但上诉人仍然坚持其诉讼，原审就此驳回其起诉，并无不当。综上，原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  惠忆审判员  黄寒审判员  许勤二〇二〇年六月十八日书记员  张维