浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终738号上诉人（原审原告）陶昱，男，1988年12月5日出生，汉族，住浙江省武义县。委托代理人徐霞，浙江训和律师事务所律师。委托代理人钱勇，浙江训和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武义县人民政府，住所地浙江省武义县壶山下街128号。法定代表人章旭升，县长。委托代理人曾宣龙，浙江今日律师事务所律师。委托代理人何姹，浙江今日律师事务所律师。原审第三人陶树龙，男，1966年9月16日出生，汉族，住浙江省武义县。原审第三人季三平，男，1965年6月26日出生，汉族，住浙江省武义县。委托代理人左文辉，浙江瑞谷律师事务所律师。委托代理人童静婷，浙江瑞谷律师事务所律师。陶昱因诉武义县人民政府（以下简称武义县政府）、陶树龙、季三平其他土地行政行为一案，不服金华市中级人民法院（2019）浙07行初540号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：陶昱系陶树龙之子。陶昱称其于2007年5月20日与案外人王美平（浙江省武义县汽车运输总公司）签订《房地产买卖合同》，王美平将坐落在武义汽车运输公司（桃溪站）桃溪镇陶村普济桥头一处占地面积229.8平方米的房地产出卖给陶昱。陶树龙称其将上述房地产中的105平方米转卖给季三平。2014年4月21日，为建设陶村北入城口公园，武义县桃溪镇人民政府（以下简称桃溪镇政府）与陶树龙、季三平签订了《迁拆安置协议书》，约定拆迁上述老车站用于公益建设，桃溪镇政府将位于原北入城口季三平房屋边的原食品公司和镇农技站的一块地基安置给陶树龙和季三平。2016年4月28日，武义县桃溪镇政府作出桃政[2016]28号《关于桃溪镇原普济桥桥头资产置换处置的请示》，向武义县国有资产清查工作领导小组办公室请示，因安置给陶树龙、季三平的土地一直未办理过户手续，要求作为历史遗留问题给予办理。2016年7月6日，武义县国有资产清查工作领导小组办公室作出武国资清查办[2016]53号《行政事业单位土地房产确权补证相关问题协调会议纪要》，该会议纪要中的第五大点关于桃溪镇政府相关资产确权的问题中的第2小点中，同意武义县桃溪镇政府提出的桃政[2016]28号请示，对相关安置用地确权至桃溪镇政府，同意补办出让。待补交土地差价、土地出让金等相关税费后（以评估价值）将土地过户至陶树龙（土地性质机关团体出让）、季三平（土地性质工业出让）名下。在办理过户当中所涉及的税款、土地出让金、评估费等费用由二人承担。季三平称登记在其名下的浙（2016）武义县不动产权第0000145号不动产权证中，包含其向陶树龙购买的前述105平方米地基。2016年9月21日，原武义县国土资源局以陶树龙为权利人，作出浙（2016）武义县不动产权第0000375号不动产权证，用途为机关团体用地，面积106.57平方米。2019年7月5日，陶昱向原审法院提起本案诉讼，请求1.依法确认武义县人民政府国有资产清查工作领导小组办公室《行政事业单位土地房产确权补证相关问题协调会议纪要》将土地确权给陶树龙、季三平的行为违法，并予撤销；2.依法判令武义县人民政府重新作出行政行为；3.本案诉讼费用由武义县政府承担。一审法院认为：本案争议的主要问题是陶昱所诉的针对武义县政府国有资产清查工作领导小组办公室作出的《行政事业单位土地房产确权补证相关问题协调会议纪要》中，涉及陶树龙、季三平安置土地过户问题的内容是否属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动，否则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，陶昱主张涉案老车站的相关房地产归其所有，其父亲陶树龙将部分出卖后又与桃溪镇政府签订《迁拆安置协议书》，将涉案房地产交由政府拆迁安置，涉案会议纪要涉及该安置土地过户问题，故认为其合法权益受到侵害，请求撤销该会议纪要中的相关内容。但涉案会议纪要的相关内容仅系同意桃溪镇政府请示的对涉案《迁拆安置协议书》的中安置地块如何过户的处理方案，并不对陶昱的权利义务产生直接影响，且后续武义县不动产登记管理部门已经对涉案安置地块作出了过户登记并颁发不动产权属证书。陶昱主张该会议纪要中涉及陶树龙、季三平安置土地过户问题的内容侵害其合法权益的主张缺乏法律依据，陶昱提起本案之诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。陶昱若对其父亲出卖涉案房产行为或对涉案《迁拆安置协议书》等有异议的，可另行寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陶昱的起诉。陶昱上诉称：一、涉案会议纪要的相关内容并非“仅系同一武义县桃溪镇政府请示的对涉案《迁拆安置协议书》的安置地块如何过户的处理方案”，而是其自主就其职权范围内特定事项作出的具有独立意思表示的行政确认行为。本案涉案会议纪要是武义县委、县政府组织开展全县国有资产清查工作后，依职权就清查中所涉及的行政事业单位土地房产确权补证相关问题及所涉及的资产处置问题进行协调，进而就桃源镇原普济桥桥头资产（汽车东站）安置土地过户至陶树龙、季三平名下作出有独立意思表示的行政确认行为。该行为对陶树龙、季三平设定了具体的权利义务，剥夺了陶昱的合法财产权，依法属于可诉的行政行为。事实上，没有这次国有资产清查工作，也没有本案相关资产的确权。二、案涉会议纪要消灭了陶昱的财产权，对行政相对人及利害关系人权利义务的变动产生实际影响，当然符合《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释确立的行政诉讼受案范围。案涉会议召开于2016年7月5日，参会的有原武义县国土资源局分管副局长、不动产登记中心负责人和不动产登记中心副主任。在武义县不动产登记中心的档案中，办理陶树龙、季三平不动产权属证书的依据就是涉案会议纪要。换言之，会议纪要是武义县不动产登记中心的办证依据。陶昱原本以永久租赁的形式拥有桃溪镇汽车东站的产权（含土地使用权），该产权系国有资产。经过武义县国有资产清查和涉案会议纪要之后，其拥有的桃溪镇汽车东站的产权就永久消失了。会议纪要消灭了陶昱的财产权，符合《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释确立的行政诉讼受案范围。三、所谓“后续武义县不动产登记管理部门对涉案安置地块作出了过户登记并颁发不动产权属证书”，实系涉案会议纪要的执行，对当事人权利义务明显产生实际影响，是涉案会议纪要消灭陶昱财产权的外化。根据《不动产登记暂行条例》第十四条、《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条等规定，本案会议纪要是武义县政府消灭了陶昱财产权，并为陶树龙、季三平设立不动产权。原审裁定错误，特提起上诉，请求撤销一审裁定，指令继续审理。武义县政府答辩称：首先，原审裁定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。陶昱所诉的针对武义县政府国有资产清查工作领导小组办公室作出的《行政事业单位土地房产确权补证相关问题协调会议纪要》中涉及陶树龙、季三平安置土地过户的内容不属于行政诉讼受案范围。理由如下：1.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉会议纪要仅是行政机关内部文件，未对陶昱的权利义务产生实质性的影响。该份会议纪要针对的对象是桃溪镇政府关于桃溪镇原普济桥头资产置换处置的请示，是行政部门之间工作配合的内部往来文件，是部门之间协调请示的内部答复意见。该份文件并不对外，属于机关内部行为，不具有可诉性。2.会议纪要的内容没有对陶昱的权利义务产生直接影响。2014年4月21日，陶树龙、季三平与桃溪镇政府及陶村村委会签订《迁拆安置协议书》，对拆迁安置事宜作出约定，对安置的地块位置、面积等进行了明确约定，仅遗留的安置土地过户问题。2016年4月28日，桃溪镇政府向清查工作领导小组递交《关于桃溪镇原普济桥桥头资产置换处置的请示》中载明，因原食品站农机站和东站等危旧房进行了拆除，其中东站涉及陶树龙、季三平，因为调换和安置后一直未办理过户手续，因此请示清查工作领导小组，将上述问题作为历史遗留问题，予以办理土地过户手续。2016年7月5日，清查工作领导小组召开协调会，就行政事业单位土地房产确权补正相关问题及所涉及的资产处置问题进行讨论。其中包括了桃溪镇政府提出的案涉安置土地过户问题。根据桃溪镇政府提交的请示及相关附件材料，同意将土地过户至陶树龙、季三平名下，并形成书面会议纪要。因此，安置地块如何过户的处理方案并不对陶昱的权利义务产生直接影响。请求驳回上诉。原审第三人陶树龙发表意见称，同意陶昱继续审理的意见。原审第三人季三平发表意见称，一审法院认定，武义县政府国有资产清查工作领导小组办公室作出的案涉会议纪要仅是针对桃溪镇政府的请示，未对陶昱的权利义务产生直接影响，正确。案涉会议纪要针对的对象是桃溪镇政府关于桃溪镇原普济桥桥头资产置换处置的请示。会议纪要相关内容系上级机关对下级机关请示的内部答复，属于内部行政行为，不具有可诉性。请求驳回上诉，维持原裁定。陶昱上诉同时提交了两份新的证据材料：一是涉案汽车东站所在位置的谷歌卫星图像，证明涉案汽车东站至2013年4月仍然存在，实际拆除时间是在2014年4月左右；二是浙江武义汽车运输有限公司的《企业信用信息公示报告》，来源于国家企业信用信息公示系统，证明现名为浙江武义汽车运输有限公司，在2017年7月28日前名称为浙江省武义县汽车运输总公司，系国有企业，自1964年3月28日成立以来一直存续。因此，涉案汽车东站名义上属于国有资产，应该属于武义县政府。武义县政府质证认为，谷歌地图真实性无法确认，且汽车东站什么时候拆除与案涉会议纪要没有关联。企业信用信息只能证明是企业基本的工商登记信息，与本案没有关联性。陶树龙质证表示没有意见。季三平的质证意见和武义县政府一致。本院经审查认为，前述证据材料与本案二审讼争问题均无关联，也不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”情形，不能予以采纳。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审讼争焦点在于陶昱提起本案诉讼是否符合行政诉讼受理条件。陶昱起诉主要针对武义县政府作出的武国资清查办〔2016〕53号《行政事业单位土地房产确权补正相关问题协调会议纪要》中的部分内容，具体为“同意桃溪镇政府《关于桃溪镇原普济桥桥头资产置换处置的请示》（桃政〔2016〕28号），对相关安置用地确权至桃溪镇政府，同意补办出让。待补交土地差价，土地出让金等相关税费后（以评估价值）将土地过户至陶树龙（土地性质机关团体出让）、季三平（土地性质工业出让）名下。在办理过户当中所涉及的税款、土地出让金、评估费等费用由陶树龙、季三平二人承担。”从该部分内容可以看出，该会议纪要是基于桃溪镇政府的请示而作出的。桃溪镇政府为解决原普济桥桥头资产历史遗留问题向武义县国有资产清查工作领导小组办公室提交了请示。请示载明：“2011年9月，桃溪镇政府就对原食品站、农机站和东站等危旧房进行了拆除，并与相关农户进行了土地调换即安置。2011年与陶村季三平置换100多平米，2014年安置季三平200左右平米，2014年安置陶树龙100多平米，在拆迁安置，置换中地面以上建筑物每平方米480元进行补偿，土地安置每平方米650元进行定价找补，因为调换和安置后一直未办理过户手续，因此桃溪镇政府请示武义县政府，希望能办理土地确权、土地证、补交出让金等手续，然后再办理过户手续。”陶树龙、季三平于2014年4月21日与桃溪镇政府签订了《迁拆安置协议书》，案涉协议书中的拆迁补偿费均已实际支付到位，约定的安置建房地基也已实际安置。因前述安置地块一直未能办理土地证，因此桃溪镇政府提出了案涉请示报告。陶昱主张，案涉武义汽车运输公司（桃溪站）（即请示中的东站）名义上属于国有资产，但实际归其所有，其享有永久租赁权，武义县政府未经其同意将原普济桥头的东站安置用地进行确权，影响其实体权益，因此提起本案诉讼请求确认案涉会议纪要违法。然如前所述，该东站房产实际已经通过2014年4月21日的《迁拆安置协议书》进行拆迁安置，案涉会议纪要是针对安置用地的确权和过户，并不针对陶昱主张的东站房产。换言之，对于陶昱主张的原普济桥头的东站房产的权利，已经由《迁拆安置协议书》进行处置，本案被诉会议纪要发生在拆迁安置之后，陶昱如认为案涉《迁拆安置协议书》擅自处分其财产权利，应对该协议寻求救济。至于案涉会议纪要是否可诉问题。根据最高人民法院指导案例22号的裁判要点：“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案会议纪要是对桃溪镇政府请示的答复，但后续相关部门据此办理了补办和过户手续，说明行政管理部门直接将纪要付诸实施且对行政相对人的权利义务产生了实际影响，应可作为行政诉讼受案范围，原审认为该会议纪要是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，存在不当。但因陶昱主张的房产已经实际拆迁安置给他人，其与安置后安置地块确权和过户行为并无利害关系，即受该会议纪要实际影响的行政相对人并不包括本案原告陶昱，陶昱与案涉会议纪要相关内容并无利害关系，故原审裁定驳回其起诉，并无不当。综上，陶昱的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉的结论正确，可予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年六月十五日书记员  朱胤佐