湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘09行再4号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡端高，男，1963年10月25日出生，汉族，住益阳市。委托诉讼代理人：黄康，湖南金州律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：益阳市自然资源和规划局，住所地湖南省益阳市。法定代表人李晓跃，该局局长。委托诉讼代理人：朱向科，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：王雨霞，湖南博敏律师事务所律师。再审申请人蔡端高与被申请人益阳市自然资源和规划局（原益阳市国土资源局，以下简称资源规划局）不履行征地安置法定职责一案，湖南省桃江县人民法院于2018年11月9日作出（2018）湘0922行初97号行政判决，蔡端高、资源规划局均不服，向本院提起上诉。本院于2019年5月17日作出（2019）湘09行终48号行政判决，蔡端高仍不服，向湖南省高级人民法院申请再审，该院于2019年12月12日作出（2019）湘行申799号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人蔡端高及其委托诉讼代理人黄康、被申请人资源规划局之委托诉讼代理人朱向科、王雨霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。蔡端高再审请求：撤销原一、二审行政判决，改判资源规划局以小区式集中联建安置方式（六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域对蔡端高进行安置；诉讼费用由资源规划局负担。事实和理由：一、原判决认定事实的主要证据不足，且未经质证。（一）资源规划局未授权益阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）变更征地拆迁补偿安置方案。（二）资源规划局出具的《情况说明》不能作为认定案件事实的根据。该《情况说明》于2019年5月12日出具，是在高新区管委会于2018年变更安置方案的行政行为之后，亦在一、二审庭审之后，超过举证期提交的，且无其他证据佐证资源规划局授权高新区管委会变更安置方案，该证据不能作为认定案件事实的根据。（三）资源规划局并未修改征地拆迁补偿安置方案，蔡端高有权要求按照已经生效施行的方案进行安置。二、原判决混淆行政委托与行政授权法律关系，属适用法律、法规确有错误情形。根据《湖南省行政程序规定》第二十条、第二十一条的规定，及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在没有法律、法规许可，在没有履行相应的授权和公告程序的情形下，资源规划局不能通过行政授权或行政委托的形式随意将该法定职责转移给高新区管委会。本案既不属于行政授权，亦不属于行政委托，原审判决将高新区管委会违法变更安置方案的行为强行推卸给资源规划局，属于适用法律错误。资源规划局辩称，涉案项目的征地拆迁方案是由高新区管委会实施的，高新区管委会已经履行了安置义务，蔡端高要求的安置方案与客观事实不符，安置人员的安置方案是集中安置，高新区管委会并没有改变安置模式，仍然是多户联建模式，实施小区集中联建规定占地面积不超过60平方米，建筑面积不能超过300平方米，多层调整为高层、5层调整至6层均没有发生变化，当地政府只是依照规定行使职权，高新区管委会具备法定职责，对蔡端高安置的履行是经过国土资源部门允许实施的。请求驳回蔡端高的再审请求，维持原判。蔡端高向一审法院起诉请求：判决资源规划局以小区式集中联建安置方式（安置房层数为六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域内对蔡端高进行安置；本案诉讼费用由资源规划局负担。一审法院查明：2006年4月，高新区管委会发布《征地公告》，征用包括羊舞岭村集体土地在内的土地，土地用途为基础设施用地。同年8月16日，益阳高新区拆迁安置部发布《拆迁公告》，其中安置方式：根据益阳市人民政府[2005]1号令的有关规定，本次被拆迁的拆迁户采取集中多户联建的方式予以安置。包括蔡端高在内的22住户因故未安置在羊舞岭杨六村而未予安置。后资源规划局将蔡端高等住户安置在梓山湖综合安置基地内，依据益阳高新区规划例会纪要，安置位置：团圆路以西，环园路以东，仙峰仑路以南，迎宾路以北。2015年9月10日，高新区管委会规划例会纪要，对梓山湖综合安置小区修建性详细规划调整，其中安置房层数由原规划5层调整为6层。2018年7月6日，高新区管委会作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，明确安置标准：每个标准户分配240平方米住房，60平方米商铺；公摊面积：由多层变成高层所增加的房屋（商铺）公摊面积，不占用拆迁户的使用面积。2018年8月3日，益阳市城乡规划委员会作出关于《益阳市高新区梓山湖生活配套区规划及建筑设计》等的审查意见，原则同意规划方案。另查明，蔡端高属于羊舞岭村在迎宾东路项目建设用地范围内被拆迁（补偿款已经领取，房屋已经被拆除）和需安置户。一审法院认为，蔡端高要求资源规划局以小区式集中联建安置方式（安置房层数为六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域内进行安置，其诉讼请求实际上是要求资源规划局履行征收补偿安置协议，因此本案案由应当确定为履行征收补偿安置协议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿协议、安置方案并公告，以及《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第三条的规定，资源规划局是辖区内集体土地征收与房屋拆迁补偿安置职责的行政主体，负有对蔡端高进行安置的法定职责。本案中，虽然蔡端高因故未能安置在羊舞岭杨六村安置基地，但在拆迁公告中确定蔡端高的安置方式为小区式集中联建方式，之后，经规划例会将其确定在梓山湖综合安置基地，安置房层数由原规划5层调整为6层（蔡端高对此不持异议），以及后续因规划变更为高层，实际上是改变了双方达成的拆迁协议中的安置方式，导致双方至今未达成一致的安置方案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，蔡端高主张要求资源规划局履行安置协议的理由成立，予以采纳。但因规划调整，原安置方式能否履行发生了变化，应当由资源规划局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，依据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定，对蔡端高作出新安置方案，故蔡端高径行要求资源规划局按原安置方式即小区式集中联建安置方式予以安置的诉讼请求，依法不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决：一、责令资源规划局于判决生效后六十日内作出对蔡端高的安置方案；二、驳回蔡端高的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由资源规划局负担。蔡端高不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判资源规划局以小区式集中联建安置方式（六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的城市学院西门区域对蔡端高进行安置，本案一、二审诉讼费用由资源规划局负担。资源规划局亦不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，依法裁定驳回蔡端高的起诉，本案一、二审诉讼费由蔡端高负担。二审审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，二审予以确认。二审法院认为，本案蔡端高起诉要求资源规划局履行法定职责，对其予以妥善安置，故本案案由为诉土地行政主管部门不履行征地安置法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故依照征地补偿、安置方案对被征收土地的农民予以安置系土地行政主管部门应当依职权主动履行的法定职责。资源规划局关于蔡端高要求其履行法定职责未先提出申请，依法应裁定驳回起诉的上诉主张，不予支持。本案中，蔡端高因故一直未安置到位，但原拆迁公告中确定蔡端高的安置方式为小区式集中联建方式。2018年7月6日，高新区管委会作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，明确蔡端高等户安置标准：每个标准户分配240平方米住房，60平方米商铺；由多层变成高层所增加的房屋（商铺）公摊面积，不占用拆迁户的使用面积。上述意见实质上改变了原拆迁补偿安置方案中的安置方式，且该改变后的安置方案内容，资源规划局认可由其授权，并由高新区管委会组织。故资源规划局关于多户联建改为住宅小区式（高层）未改变蔡端高所获得的安置权益，安置方式的性质没有发生改变的上诉主张，不予支持。此外，本案无需以蔡端高与高新区管委会一案审理结果为依据，资源规划局关于本案应中止审理的上诉主张，亦不予支持。蔡端高在资源规划局变更原拆迁补偿安置方案中的安置方式后，如认为变更后的拆迁补偿安置方案不合法，侵犯了其合法权益，可依法对资源规划局作出的新拆迁补偿安置方案主张权利。蔡端高仍起诉要求资源规划局按原拆迁补偿安置方案确定的安置方式履行安置法定职责的理由不能成立，对其诉求不予支持。综上，一审判决认定基本事实清楚，但适用法律不当，导致处理结果有误，予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决：一、撤销湖南省桃江县人民法院（2018）湘0922行初97号行政判决；二、驳回蔡端高的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由蔡端高负担。本院再审期间，蔡端高及资源规划局均未提交新证据。本院再审查明的事实与原一审法院查明的事实一致，本院再审予以确认。本院再审认为，本案争议的焦点是，资源规划局是否不应履行涉案征地安置法定职责。根据本案查明的事实，蔡端高等人的安置问题系历史遗留问题。征地拆迁工作启动后，资源规划局根据土地管理法实施条例的相关规定，对经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市人民政府批准后，将蔡端高等人列为羊舞岭村在迎宾东路项目建设用地范围内被拆迁和需安置户，蔡端高已经领取了补偿款，房屋已经被拆除，2006年8月16日，根据益阳市人民政府（2005）1号令的有关规定，确定拆迁户采取集中多户联建的方式予以安置，对此，蔡端高并无异议，资源规划局已经履行了相应的职责，但蔡端高等人因故未能安置在羊舞岭杨六村而未予安置完毕。2011年6月15日益阳市高新区由国务院国函[2011]73号批复同意升级为国家高新技术产业开发区。根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条规定，国家高新技术产业开发区应当根据各地具体情况，按照精简、统一、高效的原则建立适合于社会主义市场经济和高新技术产业发展的管理体制和运行机制。开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。故高新区管委会升级为国家级开发区后，原益阳国土资源局的安置职责已根据省委、省政府的授权，由高新区管委会承继行使。因政策调整，2015年9月10日，高新区管委会规划例会纪要，对梓山湖综合安置小区修建性详细规划调整，安置房层数由原规划5层调整为6层。2018年7月6日，高新区管委会作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，将蔡端高等人原定的集中联建安置方式变更为生活配套区建设安置方式。另根据湖南省机构编制委员会（湘编[2013]3号《中共益阳高新技术产业开发区工作委员会益阳高新技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，高新区管委会具有在其行政区域范围内，按照益阳市城市总体规划的要求，对各种建设项目进行规划和管理的职权，也有负责协调组织区内征地、拆迁、补偿、安置的职责。故高新区管委会作出了2015年及2018年的变更安置方式，其已履行了相关的征地拆迁安置职责。现本案蔡端高等人一方面认可高新区管委会的继续安置行为，认为高新区管委会擅自改变其原定的安置方式违法，起诉要求撤销高新区管委会的变更安置行为，一方面又认为资源规划局未履行安置职责，重新要求其继续履行安置职责，系同时要求两个机关进行重复安置，且高新区管委会的安置行为正在进行当中，安置项目工程已完成大部分施工。故蔡端高认为资源规划局未履行征地安置法定职责，再审请求撤销原一、二审行政判决，改判资源规划局重新以小区式集中联建安置方式（六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域对蔡端高进行安置的主张无事实依据及法律依据，应不予支持。原二审适用法律及论述不够周延，再审已予以重新论述，其处理结果正确。综上，蔡端高的再审请求不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：维持本院2019年5月17日（2019）湘09行终48号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长 蔡海鹰审 判 员 黄和平审 判 员 薛谷雨二〇二〇年六月二十四日法官助理 薛 军书 记 员 张 蕾