江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终697号 上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府,住所地在江苏省徐州市铜山区府前路1号。 法定代表人刘广民，该区区长。 被上诉人（原审原告）张正,男，汉族,住江苏省徐州市铜山区。 上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）因与被上诉人张正房屋行政征收一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初317号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。 原审法院经审理查明：铜山区政府于2015年1月5日作出《房屋征收公告》，决定对徐州市轨道交通一号线铜山段项目范围内的房屋实施征收，征收补偿执行铜山区政府于2015年1月4日作出的《铜山区人民政府关于印发的通知》。2015年1月6日，徐州市铜山区轨道交通建设指挥部作出《关于抽签选定房屋征收评估机构的公告》，该公告决定于2015年1月8日上午10时在徐州轨道交通一号线铜山段房屋征收现场指挥部通过现场抽签的方式确定该项目房地产评估机构，2015年1月8日通过抽签确定徐州华兴房地产估价咨询有限公司等四家评估公司为涉案项目的评估机构并由徐州市铜山区轨道交通建设指挥部将抽签结果予以公告（以上公告均张贴在铜××××镇马山村村委会）。2015年1月15日，徐州华兴房地产估价咨询有限公司作出徐华拆〔2015〕第01号《徐州市轨道交通一号线项目房屋征收补偿价值评估报告》，该评估报告对征收范围内路窝村祖爱侠所属房地产在估价时点2015年1月5日的评估单价为3050元/㎡。张正的房屋在本次征收项目范围内，征收编号4-143，前期测量房屋面积为460.32㎡，因未能与征收部门达成补偿协议，铜山区政府在未对张正房屋进行评估的情况下于2017年5月26日作出铜政发〔2017〕41号《关于轨道交通一号线铜山段房屋征收补偿的决定》（以下简称《补偿决定》）并送达张正，张正对该征收补偿决定不服，未经复议提起本案诉讼。 原审法院另查明，张正房屋所坐落土地为集体土地。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》。同意徐州市鼓楼区、云龙区、铜山区将农民集体所有农用地218.5765公顷（其中耕地184.0834公顷）转为建设用地办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地58.4617公顷、未利用地3.5315公顷。后铜山区政府依据该批复于2016年2月22日作出铜政公〔2016〕第4号《徐州市铜山区人民政府征收土地方案公告》，对包括张正房屋所坐落土地在内的集体土地进行征收。 原审法院认为：一、关于张正起诉是否符合法律规定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”该法第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的…”本案中，张正作为征收编号4-143的被征收人，在收到铜山区政府送达的涉案《补偿决定》后，有权在法定期限内向法院提起诉讼。 二、铜山区政府所作《补偿决定》违反正当程序，依法应予撤销。1.根据张正提供的集体土地建设用地使用证，铜山区政府提供的2015年12月17日国土资源部作出的国土资函〔2015〕896号《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》、铜政公（2016）第4号《徐州市铜山区人民政府征收土地方案公告》及铜山区政府关于张正土地性质为集体土地的陈述，可以证实铜山区政府于2015年1月5日作出涉案《房屋征收公告》时，涉案土地性质为集体建设用地，未被依法征收。根据集体土地房地一体原则，铜山区政府于2015年1月5日作出《房屋征收公告》程序倒置，违反房屋征收补偿的程序规定。 2.铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出涉案《补偿决定》，其程序应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相应程序规定，在房屋征收补偿程序中应充分保障被征收人的程序参与权利。首先，涉案房屋征收评估机构选定未经被征收人协商选定，不具有合法性。本案中，铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》的相应规定抽签选定涉案征收项目的房地产价格评估机构。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”依据上述规定，房地产价格评估机构的确定应首先由被征收人协商选定，本案中铜山区政府未经被征收人协商选定程序而直接抽签选定涉案房地产价格评估机构，其程序违反法律规定，涉案征收项目房地产价格评估机构的选定不具有合法性。其次，张正房屋未经单独评估，涉案《补偿决定》所确定的房屋补偿价值依据不足，违反正当程序。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，在作出房屋征收补偿决定前，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果并公示，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，根据徐州华兴房地产估价咨询有限公司评估师马奎利的出庭陈述及原审被告的相应证据，可以证实铜山区政府在涉案《补偿决定》作出前，未对张正的房屋单独作出分户评估报告，未依法保障张正对其房屋评估价格提出异议的程序权利，违反正当程序原则。 除上述问题外，涉案《徐州市轨道交通一号线铜山段房屋征收实施方案》亦未公开征求被征收人意见而由铜山区政府直接作出，亦未保障被征收人对补偿安置方案提出意见的程序权利。相应征收公告、选取评估机构等公告仅在汉王镇马山村委会张贴，亦不能充分保障征收范围内被征收人的知情权、参与权等权利。 综上，铜山区政府所作《补偿决定》违反正当程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项之规定，判决：撤销徐州市铜山区人民政府作出的铜政发〔2017〕41号《关于轨道交通一号线铜山段房屋征收补偿的决定》。案件受理费50元，由铜山区政府负担。 铜山区政府上诉称：1.铜山区政府作出的《补偿决定》符合法律法规，被上诉人的权利得到保障。首先，被上诉人与房屋征收实施单位铜山区汉王镇人民政府未在规定期限内达成补偿协议，铜山区政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定作出《补偿决定》，符合法律规定。其次，征收补偿标准合理。评估公司以同一估价时点且房屋架构优于被上诉人房屋的房地产作为代表进行价格评估，具有合理性，且被上诉人对此评估报告未在法定期限内提出异议，也未申请复核评估，上诉人以此确定被征收房屋价值，并无不当。2.本案《补偿决定》程序合法。首先，铜山区政府作出《补偿决定》程序正确，上诉人的征收依据是2013年2月22日国家发展和改革委员会作出的批复，该批复时间早于上诉人作出《征收土地方案公告》的时间。其次，评估机构的选定程序合法。上诉人通过抽签方式确定评估机构、被上诉人所在村委也选派代表参与，评估机构选择和评估意见均合法。最后，充分保障了被征收人的知情权、参与权。征收程序中需要公布的事项，上诉人均已履行，充分保障了征收范围内的被征收人的知情权、参与权等权利。综上，请求：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人原审诉讼请求，或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人张正未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理确认原审查明的事实。 本院认为：一、铜山区政府作出《补偿决定》的程序不合法。被上诉人房屋所坐落土地为集体土地。2015年12月17日，国土资源部作出国土资函〔2015〕896号《国土资源部关于徐州市城市轨道交通1号线一期工程建设用地的批复》。同意徐州市鼓楼区、云龙区、铜山区将农民集体所有农用地218.5765公顷（其中耕地184.0834）转为建设用地办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地58.4617公顷、未利用地3.5315公顷。铜山区政府作出《房屋征收公告》的时间为2015年1月5日，决定对徐州市轨道交通一号线铜山段项目范围内、包括被上诉人房屋在内的房屋实施征收，铜山区政府作出该《房屋征收公告》时，涉案房屋所在土地的性质仍为集体土地，且作为征收依据的批复尚未作出，房屋征收没有法律依据。直至2016年2月22日，铜山区政府才作出《征收土地方案公告》，对包括被上诉人房屋所坐落土地在内的集体土地进行征收。原审法院认为上诉人在征收房屋时，程序倒置，违反房屋征收补偿的程序规定并无不当，上诉人关于其房屋征收程序合法的上诉理由不能成立。 二、评估机构的选定违反程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。依据上述规定，房地产价格评估机构的确定应首先由被征收人协商选定，本案中铜山区政府未经被征收人协商选定程序而直接抽签选定涉案房地产价格评估机构，其程序违反法律规定，上诉人的该上诉理由亦不能成立。 三、征收补偿违反程序规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，在作出房屋征收补偿决定前，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果并公示，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，铜山区政府在涉案《补偿决定》作出前，未对被上诉人的房屋单独作出分户评估报告。涉案《补偿决定》所确定的房屋补偿价值无法律依据，违反正当程序。 综上所述，上诉人铜山区政府的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐州市铜山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年六月三十日 书 记 员 任子悦