浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终23号上诉人（原审原告）虞保生，男，1951年7月26日出生，汉族，住浙江省东阳市。上诉人（原审原告）王兰香，女，1955年12月28日出生，汉族，住浙江省东阳市。上诉人（原审原告）虞丹玲，女，1985年3月20日出生，汉族，住浙江省东阳市。三上诉人共同委托代理人韦振凯，浙江良济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）东阳市人民政府，住所地浙江省东阳市江北行政中心。法定代表人姚激扬，市长。委托代理人吴文新，东阳市人民政府工作人员。委托代理人金孝，浙江浙乾律师事务所律师。虞保生、王兰香、虞丹玲诉东阳市人民政府土地行政批准一案，金华市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）浙07行初469号行政判决。虞保生、王兰香、虞丹玲不服，向本院提出上诉。本院于2020年1月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。受新冠××疫情的影响，本案于2020年3月12日组织双方当事人通过浙江移动微法院进行了线上视频调查询问，上诉人虞保生及三上诉人的共同委托代理人韦振凯，被上诉人东阳市人民政府的委托代理人吴文新、金孝参加。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告虞保生与原告王兰香系夫妻关系，原告虞丹玲系虞保生与王兰香之女。因旧房拆建，虞保生作为户主，与妻子王兰香、母亲许爱珠（已于2014年死亡）申请建房用地，提交《东阳市农村私人建房用地审批表》一份。审批表分配情况一栏载明：本户虞保生登记116.62平方米，另有3宗火烧屋88.2平方米，全部拆除，归本户、妻、母，三人批98.55平方米。虞保生在该处加盖印章。审批表中申请书一栏载明：我户可计建房人口3人，现在住房面积204.82平方米，现申请拆除204.82平方米，要求审批占用建设用地3间，面积98.55平方米。虞保生在该栏申请户主处加盖印章，落款时间为2012年5月21日。审批表的审核栏中房屋处理分析一栏载明：本户均有房屋204.82平方米（其中占地189.38平方米）全部拆除，本户批98.55平方米，立子虞向军，批98.55平方米。2012年10月8日，东阳市人民政府批准同意使用建设用地98.55平方米。另查明，《东阳市土地管理实施细则》第三十九条规定，“符合下列条件之一的农村村民可以立户：……2、无儿子只有女儿的户，其中一个女儿年龄为二十一虚岁以上的（市政府批准实施旧村改造的村，年龄为十九虚岁以上）。”“没有增加人口因素的父母及其他人员单位立户的……但父母单独立户的，女儿不计建房人口。”原审法院认为，原告虞丹玲并非案涉土地审批行为的申请人或审批对象，亦无证据证明其必需作为案涉土地审批行为的共同申请人，其与本案土地审批行为无利害关系，不是本案适格原告，应驳回其起诉。案涉《东阳市农村私人建房用地审批表》系虞保生作为申请户主提交，虞保生在审批表中的申请书一栏及载明其与妻子、母亲三人批98.55平方米的内容等处加盖印章，应认定其对相关申请内容的明知及确认。被告东阳市人民政府系根据其提交的审批表进行审批，原告称申请人应为三原告而非虞保生与其妻子、母亲，缺乏依据。虞保生认为其母亲许爱珠不应作为该户人口一起申请建设用地，但并未提供母亲不能一并申请的依据。被告根据原告户提交的审批表中载明的人口及申请用地等情况，作出批准同意使用建设用地98.55平方米的审批意见，程序合法，审批结果亦无不当，依法应予支持。原告要求撤销案涉审批行为，无事实与法律依据，不予支持。关于被告提出原告起诉超过法定起诉期限的问题，被告未提供公告或告知的证据，根据现有证据尚无法认定各原告在2012年10月知道或应当知道案涉审批表的审批结果。且本案审批行为涉及不动产，应适用最长起诉期限20年的规定。故原告提起本案诉讼未超过法定起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告虞丹玲的起诉；二、驳回原告虞保生、王兰香的诉讼请求。案件受理费50元，由原告虞保生、王兰香负担。虞保生、王兰香、虞丹玲上诉称：一、一审认定事实错误，证据不足。1.本案争议的《农村私人建房审批表》系由工作人员填写，并不是由上诉人虞保生自主申报，并且该申报也是批量申报，上诉人对审批表的内容不清楚，只是规定由相关人员填写好之后统一审批，村拆迁户一起去盖章的，对于分割内容上诉人并不清楚。虽然加盖了私章，但是该内容上诉人不清楚，只是为了早日获得宅基地，所以在审批单上盖章。这一点可以从该时段审批的渔晚村所以拆迁户的审批表看出，审批表内容都是同一个人所写。上诉人一直认为该审批表上的三人为本案的上诉人，并不包含许爱珠。2.依据东政办发【2008】234号、东土资【2008】268号文件的规定，儿子达到立户条件的，其祖父母、父母、儿子各为一户审批建房。本案审批时，上诉人虞保生的母亲还健在，儿子虞向军也符合立户条件，所以审批时应将母亲许爱珠、上诉人虞保生、王兰香、虞丹玲、儿子虞向军分为三户进行审批，审批表应当有三份，被上诉人遗漏了许爱珠的份额。对于许爱珠的证明，上诉人一直未见到，直到本案诉讼时才知道有这份证明，并且该证明只有虞保良的签名，没有虞保生的签名，与证据的形式不符。虞保生与审批息息相关，却不告知其这一证明的事实，要无关的人员虞保良来签字，明显是程序不合法。况且上诉人虞保生与弟弟虞保良已经在父亲去世后年对祖产及母亲许爱珠的居住情况进行了分割，并且在虞保良在90年审批建房时已经将母亲许爱珠作为建房人口进行审批。该事实直到现在也没有发生变更。该证明单上的真实性合法性均有疑问。3.依据虞保良起诉上诉人虞保生的继承纠纷案中，虞保良提供了一份《东阳市农村私人建房审批表》，在申请建房人口一栏上填写有虞丹玲的名字，与本案被上诉人提供的该审批表除了该地方之外，其它内容都一致，同一份审批表，为何会有两个不内容，且均盖有被上诉人的盖章，这一点一审法院也未查清。二、被上诉人程序错误，法律理解错误，遗漏了应当审批之人。1.依据东政办发【2008】234号、东土资【2008】268号文件的规定，儿子达到立户条件的，其祖父母、父母、儿子各为一户审批建房。《东阳市土地管理实施细则》第三十九条规定没有增加人口因素的父母及其它人员单独立户的，不足两人（含两人）的户宅基地面积标准为三十三平方米。本案上诉人虞保生户有母亲一人，并且单独立户，理应有其自己的面积进行报批屋基，但是被上诉人却没有对其进行报批，属于程序错误。当时报批时的人口应当是上诉人虞保生、王兰香、虞丹玲三人。母亲许爱珠应当单独报批。2.上诉人原有房屋占地面积204.82平方米，按照文件规定可按原住宅面积审批。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人东阳市人民政府答辩称：1.上诉人的上诉理由不成立。答辩人认为上诉人在《农村私人建房用地审批表》中签名并加盖印章，能证实其提起了该审批表中载明的建房用地申请，也能认定其对相关内容的明知与确认；同理，既然上诉人已经主动在该审批表中与母亲许爱珠并户提出建房用地申请，那么其在上诉状中所提及的许爱珠证明是否由其签字就并非必要，也并不影响本案行政行为的正确及合法性。2.答辩人作出的案涉农村私人建房用地审批行为证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。答辩人根据上诉人的申请及经上诉人确认的户内成员、用地等情况，作出批准同意上诉人虞保生、王兰香及母亲许爱珠为一户使用农村建设用地98.55平方米的审批意见程序合法，适用法律、法规正确，也不违反相关文件规定。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。本院认为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案中，虞丹玲并非被诉审批行为的行政相对人，亦无证据证明其为案涉审批行为的必要且不可或缺的共同申请人，原审法院认为虞丹玲与案涉土地审批行为无利害关系，不是本案适格原告，据此驳回其起诉，并无明显不当。2.本案被诉审批行为系依申请之行政行为，其以行政相对人的申请及真实意思表示为前提。案涉《东阳市农村私人建房用地审批表》系虞保生作为户主申请提交，该审批表明确载明虞保生与妻子王兰香、母亲许爱珠三人要求审批占用建设用地3间，面积98.55平方米。在本案一审程序与二审调查时及上诉状中，上诉人虞保生均承认该审批表中的申请书一栏及载明的内容等处加盖之印章系其本人所盖，应当认定其知道或应当知道申请内容，且并无充分证据证明该申请及相关内容并非其真实意思表示。上诉人认为该审批表虽由其盖章确认，但具体内容由工作人员填写，故其对申请人为本人与妻子王兰香、母亲许爱珠三人实际不清楚，该主张缺乏事实与法律依据，也不符合常理，故明显不能成立。上诉人认为许爱珠不应作为该户人口一起申请建设用地，而应由虞丹玲作为户内建房人口一并申请，但作为依申请之行政行为，法律、法规、规章及《东阳市土地管理实施细则》等规范性文件等均未禁止父母与户主一并申请农村私人建房用地。在二审中，上诉人提交了一份与被诉行政行为载体内容不同的《东阳市农村私人建房用地审批表》，在申请建房人口一栏依次填写为虞保生、王兰香、许爱珠、虞丹玲四人，但其他内容与被诉行政行为载体相同，特别是表内盖有虞保生印章的申请书一栏明确载明“我户可计建房人口3人”、初审人意见一栏亦写明“可建房人口为3人”，故明显前后矛盾，不符合证据的真实性、合法性，亦无法作为新证据采信。为慎重起见，在本案审理过程中，双方当事人赴当地有关部门核对案涉《东阳市农村私人建房用地审批表》的原件，亦发现上诉人提交的该份证据与原件不符，故本院对其真实性、合法性不予认可。上诉人二审期间提交的其他证据亦不能证明被诉审批行为的违法。因此，被上诉人依据申请作出批准同意使用建设用地98.55平方米的审批意见，并不违反法律规定，原审判决驳回虞保生、王兰香的诉讼请求亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人虞保生、王兰香共同负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年六月二十九日书记员  朱胤佐