浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终458号上诉人（一审原告）史慧锋，男，汉族，1978年5月6日出生，户籍地象山县，现住杭州市拱墅区。被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号市民中心A座。法定代表人刘忻，市长。委托代理人谭王英，杭州市司法局工作人员。史慧锋诉杭州市人民政府环保行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年10月11日作出（2019）浙01行初264号行政判决。史慧锋不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2017年9月19日，杭州市城市管理局（市综合行政执法局）[以下简称市城管局]作出杭城法（直）罚字[2017]第21001712号《行政处罚决定书》（以下简称21001712号处罚决定），认为杭州市环境集团有限公司（以下简称市环境公司）超过国家规定的进入城市污水管网排放标准排放污水，侵害了城市市政设施管理法律制度，损害了城市排水设施，违反《杭州市市政设施管理条例》第四十二条第一款之规定，依据《杭州市市政设施管理条例》第五十九条第一款第（四）项以及《无证和超标排放污水量罚办法》规定的处罚裁量标准，决定给予市环境公司人民币贰万元整罚款的行政处罚。史慧锋认为该处罚决定处罚过轻且未查明因市环境公司违法行为造成的经济损失情况，向市政府申请行政复议，请求撤销市城管局作出的21001712号处罚决定。市政府于2019年1月22日收到该申请后，因认为申请材料不齐全，于次日书面通知史慧锋补正提交其与21001712号处罚决定存在利害关系的证明材料（如本人的人身、财产权利受到该处罚决定影响的证明材料）。2019年2月11日，市政府收到史慧锋提交的《利害关系证据补正说明》及附件《杭州市不动产登记信息查询记录》、天子岭垃圾处理产业园区与田园牧歌居住区距离图。次日，市政府对史慧锋提出的行政复议申请予以受理并书面通知市城管局进行答复、提交证据和依据。经审查，市政府于2019年4月9日作出28号复议决定并于当日向史慧锋寄送。该复议决定认为：本案的争议焦点在于史慧锋与市城管局作出的21001712号处罚决定是否存在法律上的利害关系，即其是否具有本行政复议的申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(二)申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，申请人与具体行政行为有利害关系是受理行政复议申请的前提条件之一。本案中，市城管局认为市环境公司存在超过国家规定标准向市政污水管网排放污水的违法行为而作出21001712号处罚决定，史慧锋针对该处罚决定申请行政复议。1.被复议的行政处罚的对象是市环境公司，史慧锋并非案涉处罚决定的行政相对人。2.经查明，史慧锋所居住的田园牧歌小区与案涉排水口直线距离约3.1公里，并无相邻关系。3.史慧锋称其与案涉行政处罚行为存在利害关系的原因为：案涉行政处罚系市环境公司违法使用厨余一期、餐厨一期、沼气发电三期项目及超量填埋垃圾引起超量排放污水所致，而上述项目系导致其所在居住区闻到恶臭的原因。被告认为，市环境公司向市政管网排污水的行为和垃圾填埋场运行过程中产生气味之间并不存在直接的因果关系。4.被告在复议案件受理前向史慧锋发出了补正通知，请其提供证明案涉处罚决定对其人身、财产权产生实际影响的证据材料。但是，史慧锋提供的材料不能证明上述情况。综上，史慧锋与案涉处罚决定并不具有法律上的利害关系，其提出的本行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回史慧锋的行政复议申请。史慧锋不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的28号复议决定；2.判令被告重新作出复议决定。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，原告史慧锋向被告市政府申请行政复议所指向的行政行为是市城管局作出的21001712号处罚决定，该行政处罚决定针对的违法行为是市环境公司超过国家规定地进入城市管网排放标准排放污水的行为。该违法行为侵害的是城镇排水和污水处理设施的运行安全以及城镇的水体与公共安全，与原告史慧锋主张的天子岭产业项目运行过程中所产生恶臭之间不存在直接因果关系。故被告市政府认定原告与该行政处罚行为不具有法律上的利害关系，并据此作出驳回其行政复议申请的决定，并无不当，行政复议程序亦符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告史慧锋的诉讼请求。史慧锋上诉称，原判认定“……该行政处罚决定针对的违法行为是市环境公司超过国家规定的进入城市管网排放标准排放污水的行为。该违法行为侵害的是城镇排水和污水处理设施的运行安全以及城镇的水体及公共安全，与原告史慧锋主张的天子岭产业项目运行过程中所产生恶臭之间不存在直接因果关系……”，并以此认定上诉人与案涉行政处罚行为没有利害关系。上诉人认为，原判事实认定不清，适用法律错误。首先，一方面，超量排放的污水系杭州市环境集团公司的厨余、餐厨、沼气发电等项目产生，上述项目产生污水的同时也产生臭气；另一方面，污水超量排放不仅侵害城镇排水和污水处理设施的运行安全等，排放的超量污水本身也会产生臭气，对上诉人及周围居民的身体造成伤害。其次，上诉人所居住的田园牧歌小区虽不是与污水处理口直接相邻，但超量排放的污水依旧会对上诉人及周边居民产生影响。综上，上诉人认为，无论是超量排放的污水本身，还是超量排放的污水来源，均是上诉人遭受天子岭垃圾处理产业园恶臭侵害的根源，故对于超量排放污水违法行为进行的行政处罚是否到位，与上诉人具有直接利害关系。如果处罚到位，直接关停污水源头项目——厨余、餐厨和沼气发电项目，则上诉人就不会再遭受天子岭恶臭侵害。原判认为污水超量排放与上诉人遭受的恶臭没有直接因果关系，显然错误。为维护自身合法权益，现上诉人依法提起上诉，请求：一、撤销原判，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。杭州市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。一审期间双方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，上诉人史慧锋向被上诉人杭州市人民政府申请行政复议的行政行为是市城管局作出的21001712号处罚决定。该行政处罚决定针对的违法行为是市环境公司超过国家规定的进入城市管网排放标准排放污水的行为。该违法行为侵害的是城镇排水和污水处理设施的运行安全以及城镇的水体与公共安全。上诉人并非案涉处罚决定的行政相对人，其所居住的田园牧歌小区与案涉排水口亦不构成相邻关系。上诉人提出的超量排放的污水系市环境公司的厨余、餐厨、沼气发电等项目产生，上述项目产生污水的同时也产生臭气并对其相关权益产生实际影响等意见，缺乏事实依据，尚不足以构成其与申请行政复议的行政处罚决定之间存在利害关系的充分依据。杭州市人民政府认定史慧锋与该行政处罚行为不具有法律上的利害关系，并据此作出驳回其行政复议申请的决定，并无不当。行政复议程序亦符合法律规定。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人史慧锋负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月八日书记员  吕圣姻