山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终349号 上诉人（原审原告）孙明华，男，汉族，1938年10月11日出生，住莱西市。 委托代理人孙连俊，男，汉族，1983年12月3日出生，住莱西市。系上诉人孙明华之子。 被上诉人（原审被告）莱西市自然资源局，住所地莱西市威海东路47号。 法定代表人李凌云，局长。 出庭负责人于君和，党组成员，分管领导。 委托代理人曹春清，该局法规办主任。 委托代理人于坚夫，山东昌阳律师事务所律师。 上诉人孙明华因诉被上诉人莱西市自然资源局土地行政处罚一案，不服山东省莱西市人民法院作出的（2019）鲁0285行初109号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人孙明华的委托代理人孙连俊，被上诉人莱西市自然资源局的负责人于君和及委托代理人曹春清、于坚夫，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，被告莱西市自然资源局经查，认定孙连俊（孙明华之子）未经依法批准，擅自在莱西市日庄镇西白石山村北占用西白石山村土地建房。莱西市自然资源局于2018年8月9日对孙连俊作出了西土罚字［2018］6号行政处罚决定书。孙连俊不服该处罚决定，诉来法院。莱西市自然资源局后经核实孙连俊非法占地证据不足，撤销了西土罚字［2018］6号行政处罚决定。莱西市自然资源局经重新调查认为非法占地人为孙明华，于2019年2月21日向孙明华进行了行政处罚告知、行政处罚听证告知，于2019年5月21日对原告作出了西自罚字[2019]21号《行政处罚决定书》，主要内容如下：2015年5月，孙明华未经依法批准，擅自在莱西市日庄镇西白石山村北占用西白石山村土地2303平方米建房（其中：设施农用地1880平方米，旱地204平方米，沟渠219平方米），该宗地不符合莱西市土地利用总体规划。孙明华该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、四十四条第一款的规定，构成非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》的规定，决定对孙明华作出如下处罚：1、退还非法占用的土地；2、限自收到该处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用的2303平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处以非法占用旱地每平方米25元、其他土地每平方米15元的罚款，共计人民币叁万陆仟伍佰捌拾伍元整（￥36585.00元）。原告不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据上述规定，本案孙明华占用莱西市日庄镇西白石山村土地建房既未依法申请使用土地又未办理农用地转用审批手续，构成非法占地。莱西市自然资源局据此作出处罚决定认定事实清楚。关于原告称莱西市自然资源局就同一违法事实已作出西土罚字［2018］6号行政处罚决定的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”因此，莱西市自然资源局经审查发现处罚错误，撤销上述行政处罚决定，对本案重新作出处罚，系自纠行为，并非程序错误。关于原告称其所建附属设施已超出两年期限，不应进行处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的违法建筑并未拆除，违法行为系继续状态，应自违法行为终了之日起计算。因此，该处罚决定并未超出期限。被告莱西市自然资源局在作出行政处罚决定前保障了原告享有的陈述、申辩和有要求举行听证的权利，并将各类文书依法送达原告，行政程序合法。原告非法占地事实清楚，被告莱西市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对其作出上述处罚决定适用法律正确。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙明华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙明华负担。 上诉人孙明华不服原审判决，上诉称，一、原审法院认定事实不清。1、上诉人于2014年8月，依照《中华人民共和国农村土地承包经营法》的相关规定，先后与本村10户村民签订土地流转合同共计租赁土地94.87亩，加上个人及家庭承包经营土地10余亩，共计104.97亩土地用于粮食种植，其符合国家《第三次全国农业普查方案》中的规模农业经营户的标准。根据国土资发(2014)127号文件规定，设施农用地具体划分包括生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。上诉人作为农业大户，修建的用于粮食、农资及大型农机具的临时存放场所，属于配套设施，根据文件规定，该用地性质属于农用地，按农用地管理，因此，不需要办理农用地转用审批手续。被上诉人作出的西自罚字[2019]21号行政处罚决定书中认定的违法事实中包括占用设施农用地，但并未依法对设施农用地进行细化区分，以偏概全，违法事实认定不清，故，原审法院认定事实不清。2、被上诉人据以作出行政处罚的证据四中，现场勘测笔录未能体现所占土地地类的基本事实；勘测定界图也未体现占用旱地的事实，且因系不同部门作出的勘测，该定界图也未依照《国土资源行政处罚办法》第二十二条的规定，依法制作勘测笔录，而且无法证明该定界图与本案存在关联性。故，原审法院认定事实不清。3、被上诉人作出的行政处罚决定程序违法。被上诉人提交的立案呈批表及其他相关证据材料已经因同一事实作出过撤销行政处罚的决定，且被上诉人当庭对以上事实予以认可，案件已经终结，即上述证据与本案无关联性。因此，本案被上诉人重新作出的行政处罚依法应重新立案、调查、审核及作出行政处罚决定，本案无此类证据，故，本案被上诉人作出行政处罚决定程序违法。二、原审法院适用法律错误。1、根据国土资发（2014）127号文件规定，上诉人符合规模化粮食生产，其需要的配套设施用地可控制在三亩以内，因此，即便上诉人存在违法的情况下，依法也只应对超出三亩之外的占地进行处罚，且根据青土资房发(2014)612号第四条之规定，上诉人占地的情节应属轻微。2、根据《土地管理法》第七十六、七十七及七十八条之规定，根据上下文理解，该立法本意应为，只有行为人不履行复垦义务且逾期不改正的，或虽然非法占用土地，但符合土地利用总体规划，且土地无法恢复原状，造成损失的情况下，方可适用罚款，而本案被上诉人既然认定上诉人的土地不符合莱西市土地利用总体规划，那么，依照《土地管理法》第七十七条之规定“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……”，因此，依法不应对上诉人作出罚款的处罚决定。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求法院：1、依法撤销原判，发回重审或依法改判；2、一审、二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人莱西市自然资源局辩称，被上诉人作出的该行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立：1、上诉人并未被登记为规模农业经营户；2、只有从事规模粮食生产才有配套设施用地，上诉人是经营果园的，不是粮食生产，上诉人违法占用的土地范围，不在其承包的土地范围内。其占用建房的土地和经营果园没有事实上的任何关系。上诉人违法占地事实清楚，被上诉人适用法律和处罚程序均合法，请二审法院驳回其上诉，维持原判。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人在原审中提交的证据均已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 一、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，上诉人孙明华在占用涉案土地建设房屋前既未依法申请使用土地又未办理农用地转用审批手续，属于非法占用土地，被上诉人据此作出本案被诉行政处罚决定并无不当。 对于上诉人认为其属于规模农业经营户，占用设施农用地无需办理农用地转用审批手续的主张，本院认为，国土资发[2010]155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意……”，根据上述规定可知设施农用地需由经营者申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意，但根据现有证据无法证明涉案土地履行了上述手续，因此上诉人的主张并不成立，本院不予采信。 二、被上诉人针对上诉人作出的处罚决定依法履行了立案、调查等程序，告知了上诉人有申请听证等权利。虽然被上诉人由于被处罚主体错误，撤销了原作出的西土罚字[2018]6号行政处罚决定，但后又依法作出本案被诉处罚决定，该行政程序并无不当，故上诉人认为本案应重新立案、调查、审核的主张不成立，本院不予采信。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙明华负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇二〇年六月十六日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员李丹