西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     (2020)陕71行终762号     上诉人（原审原告）韩海军，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市周至县。   被上诉人（原审被告）周至县水务局，住所地周至县。   法定代表人**良，局长。   委托代理人李东练，工作人员。   委托代理人赵领，陕西博义律师事务所律师。   上诉人韩海军因诉被上诉人周至县水务局请求确认扣押行为违法一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3313号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明以下事实：2019年8月9日凌晨，原告韩海军指示其司机驾驶其所有的陕AXXXXX、陕AXXXXX十通牌重型自卸货车在渭河周至县境内XX镇XX村拉运砂石料的过程中，遇到周至县水务局执法人员检查。执法人员将当场查获准备拉运砂石料的相关车辆进行登记保存，并于当日发布公告，将登记保存的涉案车辆的车牌号进行公告，并督促涉案车辆车主（经营者）、司机到周至县水务局接受处理。2019年9月2日原告韩海军到周至县水务局接受询问，承认其为陕AXXXXX、陕AXXXXX车辆的经营者。2019年9月9日周至县水务局向原告韩海军送达了周水罚登字[2019]037号《先行登记保存决定书》，决定根据《行政处罚法》第三十七条的规定，对陕AXXXXX、陕AXXXXX车辆先行登记保存。2019年9月11日周至县水务局对原告韩海军作出周水罚字[2019]第037号《水行政处罚（处理）决定书》，决定对其处罚人民币壹万五千元，2019年9月11日原告韩海军缴纳了罚款后，被告周至县水务局将登记保存的车辆返还给原告。另查明，根据原告韩海军提交的涉案车辆的机动车行驶证显示，车牌号为陕AXXXXX、陕AXXXXX的机动车登记的所有人为原告韩海军。   原审法院经审理认为，本案的争议焦点是：被告先行保存原告的陕AXXXXX、陕AXXXXX车辆的行为是否属于查封扣押行为及该行为是否合法。针对该争议焦点，《陕西省河道管理条例》第四条第二款规定，市（地区）、县（市、区）人民政府水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。本案中，被告周至县水务局作为周至县人民政府水行政主管部门，有权对该行政区域内违反河道管理的行为进行查处并采取必要的强制措施。被告执法人员在巡查过程中发现违法行为应当予以查处，为调查案件事实收集证据对涉案财物进行先行登记的行为符合上述法律、法规的规定，该行为不属于行政强制法规定的查封、扣押行为。对于原告主张认为被告的行为未按照行政处罚法第三十七条规定的期限作出处理决定的问题。根据本院查明的事实，本案被告在2019年8月9日凌晨在渭河周至县境内XX镇XX村查处非法采砂违法行为过程中，发现原告的车辆涉嫌参与非法采砂活动，原告的司机发现执法人员后弃车而去，未及时配合执法人员进行调查，导致被告无法确认涉案车辆的所有人及相关事实，被告对涉案车辆集中登记保存并公告督促相关人员前来接受处理，不违反法律规定。原告在2019年9月2日到被告单位接受询问后，被告为调查案件事实收集证据于2019年9月9日向原告出具先行登记保存决定书后，于9月11日向原告作出行政处罚决定，并在原告履行处罚义务后对涉案车辆予以返还，未超过行政处罚法第三十七条规定的应当在七日内作出处理决定的期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告韩海军要求确认被告周至县水务局查封、扣押陕AXXXXX、陕AXXXXX车辆违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告韩海军全部负担。   一审判决后，上诉人韩海军不服，向本院提起上诉称，1、被上诉人周至县水务局至今不能证明案涉的周至县XX镇原永丰沙场在其管理的河道堤防护堤地地范围内。虽然《陕西省河道管理条例》规定了河道堤防地、护岸地由水行政主管部门统一管理，但是该法规同时规定了河道堤防护堤地、护岸地的范围，被告在庭审中始终未能证明案涉所谓的非法采砂现场在其管护的河道堤防护堤地，护岸地的范围内。2、上诉人原告主体适格。案涉车辆虽然在登记在西安鑫安邦汽车服务有限该公司名下，但是上诉人是三辆车的实际经营人，对车辆拥有所有权、处分权、收益权及其他支配权利。被上诉人在查明上诉人为实际车主身份的情况下对上诉人车辆进行非法扣押，并因此向上诉人出具所谓的“先行登记保存清单”，并以上诉人为实际车主为由对其进行行政处罚，故此，上诉人具有本案适格主体的资格。3、被上诉人非法扣押上诉人车辆的行为违法。其一、被上诉人周至县水务局对上诉人车辆名为先行登记保存，实为查封扣押，其行为严重违法。其二、被上诉人非法扣押上诉人车辆适用法律错误，程序违法。其三，被上诉人周至县水务局对上诉人车辆非法扣押时认定事实不清。综上，西安铁路运输法院置被上诉人执法权限不明确，认定书事实不清，程序严重违法，适用法律错误于不顾，作出明显偏颇和错误的判决和裁定，请二审法院：1、撤销一审行政判决书和行政裁定书，并改判为确认被上诉人查封、扣押上诉人车辆36天的行为违法；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人周至县水务局答辩称，一、被答辩人上诉所述案件事实是起诉理由的重复，其在原永丰沙场旧址空地停车的理由已被其与答辩人的谈话记录所证伪，其已自认了拉运沙石的事实，而且与组织人联系人的证据形成完整证据链，一审裁定和一审判决认定事实清楚、证据确凿。二、答辩人对其涉案车辆先行登记依法收集证据确认具体违法行为人的过程是合法行政行为，被答辩人的上诉理由不能成立。一审行政判决书认为答辩人作为周至县人民政府水行政主管部门，有权在其行政区域内对违反河道管理的行为进行查处依法有据，完全正确，况且答辩人的先行登记不是查封扣押行为，一审判决书认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判决和裁定。    本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。根据上述法律的规定，被上诉人周至县水务局具有在执法的过程中为调查其发现的涉嫌违法行为，对案涉财物先行登记保存的法定职权。据此，上诉人主张被上诉人的行为属于《中华人民共和国行政强制法》规定的扣押行为于法无据，本院不予采纳。   关于被诉行政行为合法性方面。根据双方当事人的诉辩主张，结合在卷的证据材料可以认定，2019年8月9日凌晨，被上诉人周至县水务局在其辖区XX镇XX村渭河河道管理范围内查处非法采砂时，发现上诉人韩海军所有的车辆涉嫌参与非法采砂活动，但案涉车辆的驾驶员发现执法人员后弃车离开，致被上诉人无法对涉嫌违法的案件事实进行调查，被上诉人遂在案发当日以公告形式督促相关人员至指定地点接受调查处理，后上诉人于2019年9月2日至被上诉人处接受调查处理，被上诉人于2019年9月9日依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定向上诉人作出案涉的《先行登记保存决定书》，并于2019年9月11日作出行政处罚。据此，被上诉人作出先行登记保存的决定符合上述法律的规定，其在先行登记保存七日内作出行政处罚亦不违反上述规定。一审法院以此为由作出驳回原审原告诉讼请求的判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持，上诉人韩海军的上诉主张因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人韩海军负担。   本判决为终审判决。         审判长  王方   审判员  刘爽   审判员  左昆             二○二○年六月二十三日        书记员  雷宁           西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终762号     上诉人（原审原告）韩海军，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市周至县XX镇XX村XX巷XX号。   被上诉人（原审被告）周至县水务局，住所地周至县XX镇XX城XX街XX号。   法定代表人**良，局长。   委托代理人李东练，工作人员。   委托代理人赵领，陕西博义律师事务所律师。   上诉人韩海军因诉被上诉人周至县水务局请求确认扣押行为违法一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3313号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明，根据原告韩海军提交的涉案车辆的机动车行驶证显示，车牌号为陕AXXXXX、陕AXXXXX的机动车登记的所有人为原告韩海军，车牌号为陕AXXXXX的机动车登记的所有人为西安鑫安邦汽车运输服务有限公司，原告韩海军未向法庭提交其他证据证明其为陕AXXXXX车辆的所有人。同时2019年9月9日西安鑫安邦汽车运输服务有限公司出具的委托书证明，该公司委托本案原告韩海军全权处理2019年8月9日周至县水务局所扣押车辆陕AXXXXX一切事务。   原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告主张其为被告扣押的陕AXXXXX车辆的所有人，但从原告提交的上述车辆的行驶证显示，车牌号为陕AXXXXX的机动车登记的所有人为西安鑫安邦汽车运输服务有限公司，并非本案原告韩海军，同时结合西安鑫安邦汽车运输服务有限公司委托原告处理涉案车辆被扣押一事，可以证明陕AXXXXX车辆的所有人为西安鑫安邦汽车运输服务有限公司。原告韩海军不是陕AXXXXX车辆的所有人，其与被告是否扣押陕AXXXXX车辆的行为没有利害关系，原告韩海军请求确认对陕AXXXXX车辆查封、扣押行为违法的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起诉讼的条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告韩海军要求确认被告周至县水务局对陕AXXXXX车辆查封、扣押行为违法的起诉。   韩海军不服一审裁定上诉称，1、被上诉人周至县水务局至今不能证明案涉的周至县XX镇原永丰沙场在其管理的河道堤防护堤地地范围内。虽然《陕西省河道管理条例》规定了河道堤防地、护岸地由水行政主管部门统一管理，但是该法规同时规定了河道堤防护堤地、护岸地的范围，被告在庭审中始终未能证明案涉所谓的非法采砂现场在其管护的河道堤防护堤地，护岸地的范围内。2、上诉人原告主体适格。案涉车辆虽然在登记在西安鑫安邦汽车服务有限该公司名下，但是上诉人是三辆车的实际经营人，对车辆拥有所有权、处分权、收益权及其他支配权利。被上诉人在查明上诉人为实际车主身份的情况下对上诉人车辆进行非法扣押，并因此向上诉人出具所谓的“先行登记保存清单”，并以上诉人为实际车主为由对其进行行政处罚，故此，上诉人具有本案适格主体的资格。3、被上诉人非法扣押上诉人车辆的行为违法。其一、被上诉人周至县水务局对上诉人车辆名为先行登记保存，实为查封扣押，其行为严重违法。其二、被上诉人非法扣押上诉人车辆适用法律错误，程序违法。其三，被上诉人周至县水务局对上诉人车辆非法扣押时认定事实不清。综上，西安铁路运输法院置被上诉人执法权限不明确，认定书事实不清，程序严重违法，适用法律错误于不顾，作出明显偏颇和错误的判决和裁定，请二审法院：1、撤销一审行政判决书和行政裁定书，并改判为确认被上诉人查封、扣押上诉人车辆36天的行为违法；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人周至县水务局答辩称，一、被答辩人上诉所述案件事实是起诉理由的重复，其在原永丰沙场旧址空地停车的理由已被其与答辩人的谈话记录所证伪，其已自认了拉运沙石的事实，而且与组织人联系人的证据形成完整证据链，一审裁定和一审判决认定事实清楚、证据确凿。二、答辩人对其涉案车辆先行登记依法收集证据确认具体违法行为人的过程是合法行政行为，被答辩人的上诉理由不能成立。一审行政判决书认为答辩人作为周至县人民政府水行政主管部门，有权在其行政区域内对违反河道管理的行为进行查处依法有据，完全正确，况且答辩人的先行登记不是查封扣押行为，一审判决书认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判决和裁定。    综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。   二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。   本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径，人民法院在充分保障当事人行使诉权的同时，亦应审查当事人提起的行政诉讼是否符合法律规定的起诉条件。对于公民、法人或者其他组织而言，则应当按照法律及司法解释的规定提起行政诉讼。   结合本案一审裁定书的主要内容和双方当事人的诉辩意见，本案应审查的焦点问题是：上诉人韩海军向一审西安铁路运输法院提起要求确认周至县水务局对陕AXXXXX车辆查封、扣押行为违法的起诉是否符合法律的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。本案中，车牌号为陕AXXXXX的机动车登记的所有人为西安鑫安邦汽车运输服务有限公司，因此上诉人既非案涉行政行为的相对人，亦不符合上述司法解释关于“与行政行为有利害关系”的规定。关于上诉人提出上诉人系案涉车辆的实际经营人，对车辆拥有所有权、处分权、收益权和其他支配权利的上诉意见，因上诉人在一审中既未提交相应的证据支撑，亦不符合《中华人民共和国物权法》中关于机动车作为特殊物权的设立、变更、转让和消灭的规定，故本院不予采纳。据此，一审法院以原审原告韩海军要求确认被告周至县水务局对陕AXXXXX车辆查封、扣押行为违法的起诉不符合法律规定的起诉条件为由，作出驳回起诉的一审裁定，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉主张理据均不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：    驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长  王方   审判员  刘爽   审判员  左昆     二○二○年六月二十五日      书记员  雷宁     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