浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终827号上诉人（一审原告）乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地浙江省乐清市虹桥镇求知路22弄7号。法定代表人胡加强，总经理。委托代理人仓公江、沈朝军，公司员工。被上诉人（一审被告）浙江省生态环境厅，住所地杭州市西湖区学院路117号。法定代表人方敏，厅长。委托代理人薛利军，该厅工作人员。委托代理人叶劲松，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人梁俊景、余红彬，浙江省司法厅工作人员。乐清桃花岛旅游开发有限公司（以下简称乐清桃花岛公司）因诉浙江省生态环境厅（以下简称省环境厅）、浙江省人民政府（以下简称省政府）不履行环保法定职责及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初572号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年3月27日，乐清桃花岛公司向省环境厅邮寄举报材料。被举报人为乐清市人民政府、国网浙江省电力公司；举报事项为被举报人在没有取得任何法定占岛建设审批手续的情况下，强行封闭桃花岛（原名大乌岛），开山炸石，砍伐林木，挖掘道路，摧毁旅游景点、设施和房屋，违法建设输电线路塔基，改变桃花岛地形、地貌，严重破坏生态环境。举报请求依法对被举报人的违法行为进行查处，并将查处结果以书面方式告知举报人。省环境厅收到举报材料后，因认为涉及的内容繁多、涉及请求的职能机关不定，故根据《浙江省人民政府办公厅关于建设统一政务咨询投诉举报平台的指导意见》（浙政发[2015]127号）、《浙江省统一政务咨询投诉举报平台信访事项处理工作规则（试行）》（浙信[2016]25号）的规定，通过浙江省统一政务咨询投诉举报平台将乐清桃花岛的举报材料上导至浙江省信访局。浙江省信访局通过平台转送，最终交由乐清市自然资源和规划局处理。乐清桃花岛公司认为省环境厅存在将举报材料违法转处的行为，向省政府申请行政复议。省政府于2019年6月15日收到申请，因认为案情复杂，省政府于2019年8月8日作出延期30日的决定。9月3日，省政府作出浙政复[2019]271号行政复议决定（以下简称案涉行政复议决定）。认为省环境厅没有对乐清桃花岛公司的举报事项直接进行查处的法定职责，故决定依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（一）项之规定>驳回乐清桃花岛公司的复议申请。乐清桃花岛旅游开发有限公司不服，提起本案行政诉讼。另查明，《中共浙江省省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发一审法院认为，本案中，原告乐清桃花岛公司的核心诉请是“确认省环境厅将其举报材料转交给被举报人的下属行政机关的行政行为违法，并判令其依法对原告2019年3月27日实名举报事项进行调查和处理。”其实质就是认为省环境厅未履行相关查处职责而构成不履行法定职责。经原告代理人确认，其在举报信中的内容虽然有多种，但要求省环境厅查处的就是其举报信第三点，即“未进行海岛使用论证和海洋环境影响评价，获取《海洋环境影响报告书》并报相关行政部门批准，非法使用海岛”的行为。现分析如下：原告依据《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等相关规定，主张案涉大乌岛应当经过海洋环境影响评价，获取《海洋环境影响报告书》后才能依法使用。海洋环境保护法第四十七条规定，海洋工程建设项目单位应当对海洋环境进行科学调查，编制海洋环境影响报告书（表），并在建设项目开工前，报海洋行政主管部门审查批准。海洋环境管理条例第三条明确，海洋工程是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。案涉举报的工程系在大乌岛上建造电塔等，不是“工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程”的海洋工程，故不属于海洋环境保护法第四十七条规定的应当进行环境影响评价，并编制环境影响评价报告书（表）的情形。事实上，关于海岛开发的相关条件，《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称海岛保护法）已有明确规定。该法第二十四条规定，有居民海岛的开发、建设应当对海岛土地资源、水资源及能源状况进行调查评估，依法进行环境影响评价。而关于无居民海岛的开发建设，海岛保护法第三十条第二款规定，开发可利用的无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。根据上述法律规定可知，有居民海岛的开发建设，需要进行环境影响评价。而无居民海岛的开发建设，需要提交审查的是项目论证报告、开发利用具体方案，并不包括《海洋环境影响报告书》文件。故省环境厅并不具备原告要求的对被举报人“未进行海洋环境影响评价，未获取《海洋环境影响报告书》而使用大乌岛”进行查处的职责。关于未进行海岛使用论证等问题，亦不属于被告省环境厅直接查处的职责范围。综上，原告对省环境厅提起案涉不履行法定职责之诉，于法无据。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条、第一百三十六条第七款、第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告乐清桃花岛公司的起诉。乐清桃花岛公司不服一审行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政裁定；2.由贵院提审或指令其他中级人民法院审理本案；3.支持上诉人一审时的诉讼请求。事实和理由：一、一审认定省环境厅不具有查处生态环境违法行为之法定职责，于法无据，显属认定事实不清。1.原浙江省环境保护厅2016年12月组织召开的验收会出具的《华能玉环电厂二期500ＫＶ送出工程-建设项目竣工环境保护验收申请》所载验收组意见“六、生态环境调查表明，工程建设制定并采取了相应的环境保护和恢复措施，但大乌岛塔基生态恢复尚未执行到位”，可以证实上诉人所举报的事实客观存在，亦可印证省环境厅具有查处生态环境违法行为的法定职责。2.原浙江省环境保护厅于2017年2月10日签发的《关于华能玉环电厂二期500ＫＶ送出工程涉海环评有关事项的函》所载内容“在审查该工程环境保护相关程序和措施过程中，省环境厅发现该工程涉海部分未经环评审批”，可以证实与桃花岛相关的涉海部分未经环评审批。3.根据《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发的复函》，省环境厅应根据《中华人民共和国环境保护法》第三条、第十条及《环境行政执法后督察办法》第十三条“必要时，上级人民政府环境保护主管部门可以向相关地方人民政府进行反馈，或者联合纪检监察机关进行调查，追究有关责任人的行政责任”的规定，履行其法定的督察职能。二、被诉行政复议决定认定事实不清。省环境厅依据《浙江省统一政务咨询投诉举报平台信访事项处理工作规则（试行）》第十七条“本机关自行接收的不属于其职权范围的信访事项，可以将登记信息上导给同级信访工作机构，由同级信访工作机构转送、交办给有权处理的机关”的规定，将上诉人举报材料转交给浙江省信访局，再由信访部门层层转发，最终交给被举报人的下属行政机关乐清市自然资源和规划局，没有对上诉人的举报严格保密，形成实名举报材料由被举报人进行处理的客观事实，有所不当。2.省政府未对上诉人请求“确认被申请人将申请人举报材料转交给被举报人的下属行政机关的行政行为违法”事项审查，有所不当。三、省政府作出案涉行政复议决定未能履行充分审查职责。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十二条规定，行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。省政府作出的浙政复（2019）271-2号行政复议决定延期通知书载明本案案情复杂，故本案应向当事人调查情况，听取上诉人意见。但省政府并没有履行上述职责，有所不当。省环境厅答辩称：一、案涉华能电厂二期输变电工程“涉大乌岛即桃花岛塔基建设”环境影响评价报告书的审批不属于省环境厅职责范围。理由为：1.根据海岛保护法第三十条第二款的规定，开发利用无居民海岛，需提交审查的是项目论证报告、开发利用具体方案，不涉及环境影响评价，且主管部门为海洋主管部门。根据浙江省委、省政府的“三定方案”，无人海岛的海洋主管部门为省自然资源厅。2.玉环电厂二期输变电工程大乌岛建塔部分不属于海洋工程，也不属于海洋工程环评审批范围。3.省环境厅对玉环电厂二期输变电工程环境影响报告书的审批和验收仅为陆地部分，不涉及大乌岛。二、省环境厅将上诉人举报材料移交省信访局处理符合规定。鉴于上诉人举报的事项均不属于省环境厅履职范畴，故省环境厅根据《浙江省人民政府办公厅关于建设统一政务咨询投诉举报平台的指导意见》、《浙江省统一政务咨询投诉举报平台信访事项处理工作规则（试行）》的规定及时将举报材料通过信访平台内网上导至浙江省信访局，请求协调处理，并非省环境厅自行将投诉举报资料转交给其下属行政机关，也未侵害上诉人的举报权利，更不存在泄露举报秘密之情形。综上，案涉行政复议决定及一审行政裁定认定事实清楚，审理程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。省政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。根据海岛保护法第四十一条、第四十七条的规定，海洋主管部门依法对无居民海岛保护和合理利用情况进行监督检查；违反规定在无居民海岛采石、挖海砂、采伐林木等或进行生产、建设活动，组织开展旅游活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，并进行处罚。《浙江省行政程序办法》第十条规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县（市、区）具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。因此，省环境厅并无就上诉人的举报事项直接进行查处的职责。综上，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出案涉行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。二、案涉行政复议决定程序合法答辩人行政复议机构于2019年6月15日收到行政复议申请。因情况复杂，行政复议期限依法延长30日。经审理后，答辩人于同年9月3日作出案涉行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合行政复议法第三十一条第一款规定的程序。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。2010年3月1日起施行的海岛保护法第四条规定，无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。第五条第二款规定，国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作；沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。第二十八条规定，未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。从上述规定可以看出，无居民海岛的所有权属于国家所有。国家对无居民海岛的开发利用实行严格审批制度，未经依法批准，任何组织或个人不享有无居民海岛的使用权。本案中，大乌岛为无居民海岛，其开发利用应取得相关部门的审批，但上诉人并未提供证据证明其于2010年3月1日之后经依法审批取得大乌岛的开发利用权。此外，乐清市南岳镇杏一村等九村村委会与乐清市桃花岛服务有限公司签订的《桃花岛开发景区承包合同书》系对桃花岛的开发利用等事项达成的租赁协议，该租赁协议属于债权合同，乐清市桃花岛服务有限公司不能因该协议约定取得大乌岛的相关物权。同理，上诉人也不能因其与乐清市桃花岛服务有限公司股东签订了《协议书》而继受取得大乌岛的相关物权。综上，上诉人提交的证据材料尚不足以证实其与举报事项具有利害关系，其请求履行的法定职责亦不属于行政复议法第六条第（九）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”规定的法定职责。省环境厅将举报材料转交给其下属行政机关的行为对上诉人的权利义务亦不产生影响，故本案不属于行政复议的受案范围。综上，上诉人乐清桃花岛公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回起诉，结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月二十九日书记员  朱胤佐