浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终828号上诉人（一审原告）乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地浙江省乐清市虹桥镇求知路22弄7号。法定代表人胡加强，总经理。委托代理人仓公江、沈朝军，公司员工。被上诉人（一审被告）浙江省自然资源厅，住所地杭州市西湖区西溪路118号。法定代表人黄志平，厅长。委托代理人朱斌，该厅工作人员。委托代理人郁继明，浙江京衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人梁俊景、余红彬，浙江省司法厅工作人员。乐清桃花岛旅游开发有限公司（以下简称乐清桃花岛公司）因诉浙江省自然资源厅（以下简称省资源厅）、浙江省人民政府（以下简称省政府）不履行土地管理法定职责及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行初597号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2019年4月23日，乐清桃花岛公司向省资源厅邮寄《履职申请书》，申请事项为：“1.依法查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变桃花岛（又名大乌岛）自然地形、地貌等违法行为；2.依法查处温州市和乐清市二级海洋主管部门未及时制止毁岛建塔、围填海域等违法行为的监管失职行为；3.依法将查处结果以书面形式告知申请人。”该邮件于当日投递，次日签收。省资源厅收到后，转由温州市自然资源和规划局处理。2019年6月19日，温州市自然资源和规划局向乐清桃花岛公司作出《关于履职申请书的复函》。乐清桃花岛公司不服，向省政府申请行政复议。复议请求为：“1.确认被上诉人不履行法定职责的行为违法；2.责令被申请人依法查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变大乌岛（又名桃花岛）自然地形、地貌等违法行为；3.责令被申请人依法将查处结果以书面形式告知申请人”。省政府于2019年7月29日收到后，于8月2日受理，并通知省资源厅作出答复。2019年9月24日，省政府作出复议决定认为：根据《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称海岛保护法）第五条规定，海岛保护和开发利用的管理工作由沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责。《浙江省行政程序办法》第十条规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县(市、区)具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。省资源厅收到《履职申请书》后，将相关案件线索转交下级自然资源主管部门，并书面告知转交情况，符合上述规定，并无不当。关于申请人在《履职申请书》中提出查处温州市、乐清市两级海洋主管部门的请求，属于行政机关内部监督职责范围，因而不属于行政复议范围。决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回申请人的行政复议申请。乐清桃花岛公司不服，提起本案诉讼。另查明：2013年3月26日，乐清市海洋与渔业局作出乐海监处罚（2013）002号行政处罚决定，查明乐清市供电局未经批准，于2012年10月16日至2013年2月18日期间在乐清市虹桥镇大乌岛擅自进行玉环变—乐清变500双回输电线路12#、13#塔基等施工建设，非法建设占地面积为11.88亩。该行为违反了海岛保护法第二十八条之规定，根据海岛保护法第四十七条第二款规定，决定对乐清市供电局作出责令停止违法行为，并处罚款人民币11万元的处罚决定。2019年6月19日，温州市自然资源和规划局向乐清桃花岛公司作出《关于履职申请书的复函》，告知乐清桃花岛公司，其反映的违法进行电塔塔基建设事项，2013年3月26日，原乐清市海洋与渔业局已依法作出处罚决定。其反映的违法开采矿石、围海养殖等情况，原乐清市海洋与渔业局分别于2017年11月3日，2018年2月2日作出乐海监处罚[2017]10号、乐海监处罚[2018]003号处罚决定。再查明：大乌岛即桃花岛，根据浙江省人民政府关于公布第一批无居民海岛名称的通知（浙政发[2010]9号），大乌岛为浙江省公布第一批的无居民海岛。原告诉至一审法院，请求判令：1.撤销省政府作出的案涉行政复议决定；2.确认省资源厅不履行法定职责的行为违法；3.判令省资源厅依法查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变大乌岛（又名桃花岛）自然地形、地貌等违法行为；4.本案诉讼费由二被告负担。一审法院认为，海岛保护法第五条规定，沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。本案中，原告乐清桃花岛公司向省资源厅提出的《履职申请书》主要包含两项内容，一是要求查处国网浙江省电力公司未经批准，严重改变桃花岛自然地形、地貌等违法行为；二是要求查处温州市和乐清市二级海洋主管部门未及时制止违法行为的监管失职行为。乐清桃花岛公司因认为省资源厅未履行以上两项查处职责而复议、诉讼。现分述如下：首先，从原告履职申请材料来看，其反映的事项是国网电力公司从2012年7月始，在玉环××—××线路工程（××段）建造12＃、13＃电塔施工期间，严重改变桃花岛自然地形地貌等行为。而乐清市供电局未经批准擅自施工等行为已由乐清市海洋与渔业局在此前进行过行政处罚。原告再次提出该项履职申请，已构成重复举报。其次，根据海岛保护法第四十八条之规定，违反本法规定，进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以五万元以上五十万元以下的罚款。根据该规定，对于违法严重改变无居民海岛自然地形地貌的行为，应由县级以上人民政府的海洋主管部门进行查处。省资源厅主张，该项查处职责并不是在省一级资源主管部门，温州市自然资源和规划局作为被申请查处事项所在地的海洋主管部门，有权负责本行政区域海洋行政查处工作。原告主张，因玉环变—乐清变500ＫＶ双回输电线路工程系跨台州和温州的项目，故应当由省一级的自然资源行政部门查处。一审法院认为案涉举报事项是被举报人在实施项目过程中在大乌岛严重改变自然地形地貌的行为而非该项目本身，故原告的该理由不能成立。另在职能调整前，原先相关的举报事项也均系由县级政府的海洋主管部门即乐清市海洋与渔业局查处，该节事实亦可对省资源厅不具备直接查处职责的主张予以印证。最后，关于原告要求查处下级行政部门未及时制止违法行为的监管失职行为，该事项属于要求行政机关履行内部监管职责，上级行政机关对当事人要求履行内部监管职责申请的处理，不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告所提本案履行法定职责诉讼于法无据。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条、第一百三十六条第七款、第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告乐清桃花岛旅游开发有限公司的起诉。乐清桃花岛公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政裁定；2.由贵院提审或指令其他中级人民法院审理本案；3.支持上诉人一审时的诉讼请求。事实和理由：一、一审认定事实不清，适用法律法规不当1.一审认定“原告再次提出该项履职申请，已构成重复举报”，明显错误。上诉人履职申请的请求事项是依法查处国网浙江省电力公司未经批准严重改变桃花岛自然地形、地貌等违法行为，而乐清市海洋与渔业局作出的行政处罚的对象是乐清市供电局，两者所指向的期限和具体内容完全不同。一审未对本案事实进行深入调查，认定上诉人构成重复举报，有所不当。2.一审认为“原先相关的举报事项也均系由县级政府的海洋主管部门即乐清市海洋与渔业局查处，该节事实亦可对省资源厅不具备直接查处职责的主张予以印证”，其理由不能成立。3.一审认定“原告所提本案履行法定职责诉讼于法无据”，显属枉法裁判。二、省政府作出的行政复议决定认定事实不清。1.涉案工程项目法人为国网浙江省电力公司，并非是乐清市供电局，海洋主管机关应当依法对涉案工程项目法人在桃花岛上建设12#、13#电塔的违法行为实施查处，并给予行政处罚。2.省资源厅具有上诉人申请履行的职责，省政府认为省资源厅“将相关案件线索转交下级自然资源主管部门”并无不当，明显认定事实错误。三、省政府作出的案涉行政复议决定适用法律错误。1.案涉行政复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第四十八条第一款第（一）项的规定驳回申请人的行政复议申请，适用法律错误。1999年10月1日起施行的行政复议法共七章四十三条，根本不存在第四十八条。省政府以根本不存在的法律条款作出的行政复议决定，应当被撤销。2.省政府曲解法律法规条款。海岛保护法第五条规定，沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。第三十条规定，开发利用前款规定的可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请。鉴于县级以上地方人民政府海洋主管部门涵盖了省资源厅，故省政府应当根据上述条款规定及其释义精神，支持上诉人的行政复议请求。3.涉案工程跨越温州、台州两市，在浙江省行政区域内有重大影响，故根据《浙江省行政程序法》的有关规定，应由省资源厅管辖，但其将相关案件线索转交下级自然资源主管部门，明显错误。省资源厅答辩称：一、一审裁定认定事实清楚、适用法律法规准确，应当予以维持。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。（一）上诉人要求查处的“桃花岛未经批准，擅自施工的违法行为”的实施主体是乐清市供电局，并非国网浙江省电力公司，国网浙江省电力公司仅是项目的申报主体，项目的具体实施由当地的供电局实施。原乐清市海洋与渔业局作出的行政处罚决定【乐海监处罚(2013)002号】已经明确载明该节事实，所以上诉人再次提出履职申请，已经构成重复举报。（二）答辩人并不具备直接查处的职责。根据海岛保护法第五条、第四十八条以及《浙江行政程序办法》第十条明确，本案应当由县级以上人民政府海洋主管部门负责查处。因此，答辩人依法将查处案件线索转交下级自然资源主管部门，并书面告知转告情况，符合规定，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。省政府答辩称：一、案涉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。海岛保护法第五条规定，海岛保护和开发利用的管理工作由沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责。《浙江省行政程序办法》第十条规定，与公民、法人和其他组织生产、生活直接相关的行政管理事项，一般由设区的市、县（市、区）具有相应行政职权的行政机关或者乡镇人民政府、街道办事处管辖。省自然资源厅收到上诉人的《履职申请书》后，将相关案件线索转交下级自然资源主管部门，并书面告知上诉人转交情况，符合上述规定，并无不当。关于上诉人在《履职申请书》中提出查处温州市、乐清市两级海洋主管部门的请求，属于行政机关内部监督职责范围，因而不属于行政复议范围。综上，上诉人的复议请求理由不能成立，省政府根据行政复议法第四十八条第一款第（一）项的规定驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。二、案涉行政复议决定程序合法。答辩人行政复议机构于2019年7月29日收到行政复议申请。经审理后，答辩人于同年9月24日作出案涉行政复议决定，并向上诉人邮寄送达行政复议决定书，符合行政复议法第三十一条第一款规定的程序。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。2010年3月1日起施行的海岛保护法第四条规定，无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。第五条第二款规定，国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作；沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。第二十八条规定，未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。从上述规定可以看出，无居民海岛的所有权属于国家所有；国家对无居民海岛的开发利用实行严格审批制度，未经依法批准，任何组织或个人不享有无居民海岛的使用权。本案中，大乌岛为无居民海岛，其开发利用用应取得相关部门的审批，但上诉人并未提供证据证明其于2010年3月1日之后经依法审批取得大乌岛的开发利用权。此外，乐清市南岳镇杏一村等九村村委会与乐清市桃花岛服务有限公司签订的《桃花岛开发景区承包合同书》系对桃花岛的开发利用等事项达成的租赁协议，该租赁协议属于债权合同，乐清市桃花岛服务有限公司不能因协议约定取得大乌岛的相关物权。同理，上诉人也不能因其与乐清市桃花岛服务有限公司股东签订了《协议书》而继受取得大乌岛的相关物权。综上，上诉人提交的证据材料尚不足以证实其与诉请履职事项具有利害关系。另外，上诉人申请履职事项亦均不属于行政复议法第六条第（九）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”规定的法定职责，故本案不属于行政复议的受案范围。综上，上诉人乐清桃花岛公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回起诉，结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月二十九日书记员  朱胤佐