广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终36号 上诉人（一审原告）天峨县红旺机制木炭厂，住所地：天峨县六排镇六夜屯。 代表人程读勤，男，1978年8月10日出生，汉族，住南丹县，系天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）。 委托代理人韦升壮，广西铁义律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）天峨县自然资源局，住所地：天峨县六排镇塘英大道20号。 法定代表人韦联剑，该局局长。 委托代理人胡支言，天峨县自然资源局工作人员。 委托代理人黄鹏翔，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市自然资源局，住所地：河池市金城江区颐园路120号。 法定代表人莫绍乾，该局局长。 委托代理人黄露，河池市自然资源局工作人员。 委托代理人罗政岐，广西政岐利律师事务所律师。 上诉人天峨县红旺机制木炭厂因土地行政处罚、行政复议一案，不服天峨县人民法院（2019）桂1222行初54号行政判决，于2020年3月2日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案，上诉人天峨县红旺机制木炭厂的委托代理人韦升壮，被上诉人天峨县自然资源局的委托代理人胡支言、黄鹏翔，被上诉人河池市自然资源局的委托代理人黄露、罗政岐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，2009年4月，曾志好（桂平人）在天峨县六排镇云××六夜电兴办“志好木炭厂”，2010年1月，曾志好因交通事故死亡，陆志财接手监管，该项目建设时未办理任何用地审批手续。2009年10月，原国土资源部在开展卫片执法检查中监测到该地块存在违法用地，原天峨县国土资源局组织对该地块进行了查处，对陆志财违法占地行为下发了行政处罚告知书、行政处罚听证知书，拟对陆志财违法占地作出处罚：一是责令陆志财立即停止违法行为；二是对陆志财违法占用的3200平方米土地，按每平方米处以20元的罚款，共计人民币6.4万元；三是责令陆志财拆除违法建筑，恢复土地原状，陆志财收到行政处罚告知书、行政处罚听证知书后，向原天峨县国土资源局书面申请减免行政处罚未获批准，陆志财拒不配合和接受进一步处理。2010年7月25日，黄荣光、钟远杰两人出资向陆财志整体转让该厂，未办理相关用地审批手续。2011年1月6日，程读勤与天峨县向阳镇治安村平东屯村民黄荣光签订场地租赁合同，租用黄荣光从向阳新平东、六排镇云榜村六夜电、八桂村民小组的土地建设天峨县红旺机制木炭厂，并与黄荣光合伙经营。租赁期自2011年1月16日至2021年1月15日止，共计10年。同年1月，程读勤与钟远杰签订转让协议，以9.5万元的价格从钟远杰手中转让房、设备等，开始建设天峨县红旺机制木炭厂，并与黄荣光合伙经营，未办理相关用地手续。2016年6月，天峨县人民政府在开展新城区“两违”整治中，该厂被责今令停止生产。2016年6月17日，原天峨县国土资源局对天峨县红旺机制木炭厂违法占地行为下发《责令停止违法行为通知书》，责令停止违法行为。2018年7月10日，原天峨县国土资源局对天峨县红旺机制木炭厂非法占地行为进行立案调查。2018年7月12日，原天峨县国土资源局作出《关于限期拆除地上建筑物的通知》，限天峨县红旺机制木炭厂在收到通知15日内自行拆除地上建筑物和其他设施，逾期不拆除的，将依法强制拆除，天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤拒绝签收通知。同日，原天峨县国土资源局对天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤进行询问，并制作《询问笔录》，并对天峨县红旺机制木炭厂进行现场勘测，占地宗面积为1888.20平方米。2018年7月31日，原天峨县国土资源局对黄荣光进行询问，并制作《询问笔录》。同日，原天峨县国土资源局出具《土地利用总体规划审查表》及《地类审查表》，该地块涉及违法占地1888.20平方米，地类为农用地，其中耕地面积222.76平方米，符合现行土地利用总体规划。2018年8月2日，原天峨县国土资源局对天峨县红旺机制木炭厂未经批准违法用地建厂一案进行会审，并审定作出没收天峨县红旺机制木炭厂非法占用的1888.20平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对天峨县红旺机制木炭厂非法占用的1888.20平方米处以每平方米25元的罚款，共计47205元的行政处罚。同日，原天峨县国土资源局作出《土地行政处罚告知书》峨国土资执告字（2018）5号、《土地行政处罚听证告知书》峨国土资执听字（2018）5号，拟对天峨县红旺机制木炭厂未经批准违法用地建厂行为作出没收非法占用的1888.20平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的1888.20平方米处以每平方米25元的罚款，共计47205元的行政处罚，并于2018年8月4日通过中国邮政EMS快递方式送达天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤，告知其三个工作日内可提出书面陈述、申辩或申清请听证。2018年8月8日，天峨县红旺机制木炭厂向原天峨县国土资源局提交《听证申请书》，要求举行听证。2018年8月9日，原天峨县国土资源局作出《行政处罚听证通知书》峨国土资听字（2018）1号，并于2018年8月10日通过中国邮政EMS快递方式送达天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤，拟定于2018年8月21日上午召开听证会。8月21日，在原天峨县国土资源局召开听证会。同日，原天峨县国土资源局再次进行会审，拟对天峨县红旺机制木炭厂未经批准违法用地建厂行为作出没收非法占用的1888.20平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的1888.20平方米处以每平方米25元的罚款：共计47205元的行政处罚。2018年8月21日，原天峨县国土资源局作出《行政处罚决定书》峨国土资决字（2018)）5号，对天峨县红旺机制木炭厂未经批准违法用地建厂行为作出没收非法占用的1888.20平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的1888.20平方米处以每平方米25元的罚款，共计47205元的行政处罚，并于2018年8月22日通过中国邮政EMS快递方式送达天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤。2018年8月26日，原天峨县国土资源局作出《更正通知书》，对《行政处罚决定书》（峨国土资决字（2018)）5号）中“经查，你厂未经批准，擅自在天峨××六排镇纳合村巴明沟占用1888.20平方米土地建设加工厂，其中占用旱地167.91平方米，其他林地1454.68平方米，农村道路180.76平方米，田坎84.85平方米”。更正为“经查，你厂未经批准，擅自在天峨县六排镇云××1888.20平方米土地建设加工厂，其中占用旱地167.91平方米，其他林地1454.68平方米，农村道路180.76平方米田坎84.85平方米”，并于2018年8月29日通过中国邮政EMS快递方式向天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤送达。2018年10月19日，天峨县红旺机制木炭厂不服该《行政处罚决定书》向原河池市国土资源局申请行政复议。该被告在受理审理后，认为原天峨县国土资源局在作出《行政处罚决定书》峨国土资决字(（2018)）5号时，对天峨县红旺机制木炭厂违法占用土地位置信息认定错误，将“天峨县六排镇云榜材六夜屯”写成“天峨××六排镇纳合村巴明沟”。原天峨县国土资源局虽作出《更正通知书》，将上述违法占地位置信息更正情况告知天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤，但未将错误的《行政处罚决定书》峨国土资决字（2018)）5号撤销并重新作出《行政处罚决定书》，为此，原河池市国土资源局根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条“。行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正”的规定，原河池市国土资源局于2019年1月8日作出《行政复议决定书》河国土资复决（2019）2号,撤销原天峨县国土资源局作出《行政处罚决定书》峨国土资决字（2018)）5号的具体行政行为,并责令原天峨县国土资源局重新作出具体行政行为。2019年2月10日，原天峨县国土资源局召开天峨县红旺机制厂非法占地案会审会议，并审定作出没收天峨县红旺机制木炭厂非法占用的1888.20平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对天峨县红旺机制木炭厂非法占用的1888.20平方米处以每平方米25元的罚款，共计47205元的行政处罚。2019年2月13日，原天峨县国土资源局作出《行政处罚告知书》峨国土资执告字（2019）1号、《行政处罚听证告知书》峨国土资执听字（2019）1号，拟对天峨县红旺机制木炭厂未经批准违法用地建厂行为作出没收非法占用的1888.20平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的1888.20平方米处以每平方米25元的罚款,共计47205元的行政处罚，并于2019年2月20日通过中国邮政EMS快递方式送达天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤，告知其三个工作日内可提出书面陈述、申辩或申请听证。期间，原告未提出书面陈诉、申辩或申请听证。2019年3月4日，原天峨县国土资源局作出《行政处罚决定书》峨国土资执决字(（2019)）1号,对天峨县红旺机制木炭厂未经批准违法用地建厂行为作出没收非法占用的1888.20平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用的1888.20平方米处以每平方米25元的罚款，共计47205元的行政处罚，并于2019年3月12日通过中国邮政ELMS快递方式送达天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤。2019年5月5日，天峨县红旺机制木炭厂不服该《行政处罚决定书》向原河池市国土资源局申请行政复议。2019年6月20日，河池市自然资源局作出河自然资复（2019）17号《行政复议决定书》，认为原告未经批准，擅自在天峨县六排镇云××1888.20平方米土地建设机制木炭厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地××或者乡××）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属违法占地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，由县级上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”的规定，应由天峨县自然资源局依法查处。天峨县自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》等法律有关规定进行立案查处，属于认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应予以维持。原告的行政复议申请，缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持天峨县自然资源局于2019年3月4日作出的《行政处罚诀决定书》峨国土资执决字（2019）1号。原告不服，遂诉至该院。另查明：2016年涉案土地被征收为国有土地。2019年2月，原河池市国土资源局组建为河池市自然资源局，不再保留河池市国土资源局；2019年3月6日，原天峨县国土资源局组建为天峨县自然资源局，不再保留天峨县国土资源局。 一审判决认为，本案争议的焦点：一、被告天峨县自然资源局、河池市自然资源局作出的行政处罚是否认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确、程序合法、处罚是否恰当？二、招商引资项目得到政府批准和支持，滞后办证得到行政职能部门承诺许可，有何证据证明，是否可以作为不依规进行？三、争议处罚涉案土地是否为政府征用，所建的厂房是否非法占用？四、本案是否属于重复处罚，对象是否一致？ 关于第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地××或者乡××）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，由县级上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依据《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款金额为非法占用土地每平方米30元以下”。天峨县自然资源局依照法律的规定进行立案查处，并进行调查核实，并履行告知、听证和享有陈述、申辩权利及时限，对原告进行了询问，原告认可该事实，有质证证据予以证实，认定原告未经批准办理农用地转用审批手续，擅自在天峨县六排镇云××1888.20平方米土地建设机制木炭厂，属违法占地行为，违反了法律规定，并作出《行政处罚诀决定书》峨国土资执决字（2019）1号，并无不当。原告不服申请复议，河池市自然资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“具体行政行为认定事实清楚，证据确切充分、适用法律正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确切充分、适用法律正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持”的规定，作出河自然资复（2019）17号行政复议决定书，维持被告天峨县自然资源局作出峨国土资执决字（2019）1号行政处罚决定书。属于认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，该院予以支持。 关于第二个争议焦点，天峨县人民政府峨政发（2004)）34号第二条第（二）款规定：允许以集体土地入股、租赁等形式办工业企业。原告主张其工厂在成立之初，项目立项时，工厂的选址及环保初评都是在天峨县人民政府组织相关职能部门进行决定的，而滞后办理相关证件亦是得到人民政府及职能部门承诺和允许的，但原告未有其他证据予以佐证。任何从事政府提倡和支持的招商引资项目也必须依规进行，不能因为政府提倡和支持而忽视相关法律规定，原告主张其工厂在成立之初，项目立项时，工厂的选址及环保初评都是在天峨县人民政府组织相关职能部门进行决定的，而滞后办理相关证件亦是得到人民政府及职能部门承诺和允许的，也没有事实和法律依据，该院不予支持。 关于第三个争议焦点，争议处罚涉案土地2016年被天峨县人民政府征用为国有土地，原告未经批准办理农用地转用审批手续，擅自在天峨县六排镇云××1888.20平方米土地建设机制木炭厂，其行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，属违法占地行为，该院予以支持。 关于第四个争议焦点，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，同一违法行为：是指当事人实施了一个违反行政法规的行为或一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实，其中包括：1、一个独立的违法行为而非一类违法行为；2、在实施的主体上，是同一违法行为人；3、是一个违法事实，而非一次违法事件；4、是该违法行为的全貌。一事不再罚原则：是指对违法当事人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则共同要件，二者缺一不可。同一个违法行为已经收到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚。不同行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。在本案中，2009年10月，原天峨县国土资源局对“志好木炭厂”陆志财的违法行为的处罚仅是拟处罚，因无法联系到被处罚主体也没有作出行政处罚决定书，同一违法行为没有收到行政处罚。而本次被处罚的主体为天峨县红旺机制木炭厂经营者（负责人）程读勤，一个独立的违法行为，在实施的主体上，是同一违法行为人，一个违法事实，是该违法行为的全貌。构成重复处罚的被处罚主体必须要前后一致，且已经被处罚。就本案而言，两次被处罚的主体完全不一致，没有作出行政处罚决定书，同一违法行为没有被处罚，也没有收到行政处罚，两被告作出的峨国土资执决字（2019）1号行政处罚决定书、河自然资复（2019）17号行政复议决定书，未构成重复处罚，也未违反行政法一事不再罚原则。原告主张违反行政法一事不再罚原则，构成重复处罚没有事实和法律依据，该院不予支持。 综上所述，被告天峨县自然资源局作出的峨国土资执决字（2019）1号行政处罚决定书、河池市自然资源局作出的河自然资复（2019）17号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确切充分、适用法律正确，程序合法，内容适当的，应予以支持。原告诉请撤销两被告作出的峨国土资执决字（2019）1号行政处罚决定书、河自然资复（2019）17号行政复议决定书，责令重新作出具体行政行为，承担本案的诉讼费用，无事实和法律依据，该院不予支持，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告天峨县红旺机制木炭厂要求撤销被告天峨县自然资源局2019年3月4日作出的峨国土资执决字（2019）1号行政处罚决定书、河池市自然资源局2019年6月20日作出的河自然资复（2019）17号行政复议决定书的诉讼请求。 上诉人天峨县红旺机制木炭厂上诉称，一、被上诉人违反行政法合理行政原则、诚实守信原则。1、2016年，涉案土地被征收，在征收后，天峨县自然资源局作出处罚，明显是规避政府部门应当承担的责任；2、一审法院不采纳上诉人提供的证据峨政发（2004）34号文件与事实不符，政府部门应当遵守政府自己下发的政策，况且，法律法规亦允许农民土地的合法流转。二、一审法院认为被上诉人没有违反行政法一事不再罚原则错误。上诉人是基于原企业变更，对名称进行更改，具有延续性。综上，上诉请求撤销一审法院判决，支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人天峨县自然资源局答辩称：上诉人认为天峨县自然资源局的行政行为违反合理性、诚实守信原则等具体上诉理由不能成立。一、上诉人没有办理农用地转用审批手续，违反法律强制性规定，作出行政处罚是依法行政。涉案土地是否被征收与行政处罚没有关系。二、上诉人没有按规定办理用地手续，违反政策和法律规定，此外，法律允许土地流转与法律规定的必须办理农用地转用审批手续，不具有同等性。三、被上诉人不违反一事不再罚原则，对2009年违法行为仅是拟处罚，未作出最终的处罚决定，且处罚主体与本案处罚主体完全不一致。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人河池市自然资源局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人在未办理审批手续的情况下违法占地经营，违反法律规定，原天峨县国土资源局依法进行立案查处，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，被上诉人维持其行政处罚决定书，在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚，符合法律规定，程序合法，二、2009年，原天峨县国土资源局对陆志财违法行为仅是拟处罚，未作出最终的处罚决定，且本次处罚主体是天峨县红旺机制木炭厂，原天峨县国土资源局对上诉人的处罚不属于重复处罚。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 庭审中，各方当事人对一审判决查明的事实没有异议。 经本院审理，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十三条、第四十四条的规定，明确进行建设用地的，应办理相关的建设用地审批手续。本案中，程读勤在受让原他人的厂房、设备后，与案外人黄荣光合伙创办了天峨县红旺机制木炭厂，该厂在经营期间，一直未就涉案的土地办理合法的用地审批手续，该行为属于违法占用土地行为，依法应当承担违法占用土地的法律责任。被上诉人天峨县自然资源局经过调查核实，认定上诉人天峨县红旺机制木炭厂存在违法占地的事实清楚，证据充分。上诉人天峨县红旺机制木炭厂认为其属于招商引资项目，而没有办理用地手续不属于违法占地的理由与法律相悖。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定明确对非法占用土地及擅自将农用地改为建设用地的处罚。本案中，上诉人天峨县红旺机制木炭厂不仅存在没有办理合法使用涉案土地的手续，而且还将农用地改为建设用地，被上诉人天峨县自然资源局依据上述法律法规的规定，经过相关程序，对上诉人天峨县红旺机制木炭厂的违法行为作出被诉的行政行为即行政处罚决定，适用法律法规正确，行政程序合法。关于上诉人主张该行政处罚违反一事不再罚原则问题。经审查，被上诉人天峨县自然资源局在对上诉人存在违法占地行为在作出行政处罚前，并未作出过任何实质的处罚行为，对另一个违法占地的经营主体进行的拟处罚告知行为不是本案违法主体的免责事由，据此，本案不存在违反一事不再罚原则的情形。被上诉人河池市自然资源局受理行政复议，审查后依法作出被诉的行政行为即维持的复议决定，该行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确、行政程序合法。 综上所述，被上诉人天峨县自然资源局作出的被诉行政行为及被上诉人河池市自然资源局作出的被诉行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确、行政程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决正确，本院依法应予以维持。上诉人天峨县红旺机制木炭厂的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人天峨县红旺机制木炭厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  申国毅 审判员  韦荷嫩 审判员  寇四清 二〇二〇年六月一日 法官助理杨素景 书记员李祥铭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （2）（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。