浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终878号 上诉人（原审原告）宁波市双申王服饰有限公司，住所地浙江省宁波市海曙区启运路200号。 法定代表人赵兰珍，总经理。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人顾忠平、毛莹，宁波市司法局工作人员。 宁波市双申王服饰有限公司诉宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）不履行监督查处职责一案，浙江省宁波市中级人民法院于2020年3月31日作出（2020）浙02行初77号行政裁定。宁波市双申王服饰有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月7日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告于2019年9月6日向被告提交《查处申请书》，要求被告：1.对宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）违法拆除原告房屋及未发放补偿款项的行为进行查处；2.对海曙区政府拆除原告房屋未用于征收公告所述项目的违法行为进行查处；3.对海曙区政府所作补偿安置决定不合理的违法行为进行查处；4.将上述事项查处调查的进展及结果书面告知原告。被告于2019年9月7日收到该《查处申请书》后，即转交宁波市信访局，后宁波市信访局转交至宁波市海曙区房屋征收办公室处理。原告提起本案诉讼，请求法院判决：1.确认被告未依法处理原告于2019年9月6日向被告提出的《查处申请书》的行政行为违法；2.责令被告对原告于2019年9月6日向被告提出的《查处申请书》作出处理。 原审法院认为：人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定进行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款、第七条、第三十条的规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成，上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。本案中，原告已对海曙区政府所作的征收决定、补偿决定等行政行为通过行政诉讼予以救济，在其诉求已由人民法院作出判决或裁定，且其房屋腾空搬迁已由人民法院作出准予先予执行裁定之后，原告再行要求被告履行查处下级行政机关的内部层级监督职责，被告收到原告《查处申请书》后批转由宁波市信访局处理，该处理行为不属于人民法院司法监督范畴。因此，原告的诉请不属于行政诉讼受案范围，其起诉不符合起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告宁波市双申王服饰有限公司的起诉。 宁波市双申王服饰有限公司上诉称：1.原审法院认定事实错误。首先，原审法院认定的上诉人诉讼对象错误。上诉人的诉讼对象为被上诉人在收到《查处申请书》后未履行法定职责的行政不作为行为，被上诉人是否将信函转交他处、具体转交至何处等具体工作流程与是否履行法定职责无直接关系。上诉人向被上诉人申请查处并非信访，而是属于《中华人民共和国行政诉讼法》中规定的“要求行政机关履行法定职责”的行为，属于人民法院的受案范围。其次，上诉人明确要求被上诉人履行法定职责，但被上诉人却将上诉人的信函层层下达，最终由宁波市海曙区房屋征收办公室以其自身名义作出不予受理的决定，在整个过程中被上诉人作为被申请人未作出任何行政行为，显然属于行政不作为，且形成了上诉人针对海曙区政府的查处申请竟是由海曙区政府的下属机关作出回应的不合理情况。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，上诉人提供了为维护自身合法权益向被上诉人投诉、具有处理投诉职责的被上诉人未作出处理的事实依据，原审裁定认定错误、应予撤销。2.原审裁定适用法律错误，程序错误，依法应予撤销。本案属于人民法院受案范围，原审法院以《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定驳回起诉，适用法律错误。综上，上诉人的诉讼请求具有事实及法律依据，原审裁定认定事实不准确、适用法律错误，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，依法支持上诉人的全部诉讼请求。 宁波市政府答辩称：《信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。据此，答辩人于2019年9月7日收到上诉人的《查处申请书》后，转交宁波市信访局，宁波市信访局根据《信访条例》第四条“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”等规定，于2019年9月11日转交宁波市海曙区房屋征收办公室处理。因上诉人反映的问题已经通过诉讼途径由司法机关作出判决或裁定，宁波市海曙区房屋征收办公室于9月16日依法作出不予受理告知单，并通过EMS邮寄给上诉人，该告知单已于9月18日被签收。经了解，因宁波市轨道交通2号线一期工程项目（启运路站）建设需要，2012年7月23日，海曙区政府作出征收决定，上诉人所有的房屋被列入征收范围。因未达成征收补偿协议，海曙区政府作出房屋征收补偿决定，并于2013年1月9日送达上诉人。因上诉人无正当理由未履行自行搬迁义务，海曙区政府于2013年4月15日向宁波市中级人民法院提出申请，认为安置补偿已落实，要求先予执行。宁波市中级人民法院于2013年4月22日作出（2013）浙甬行审字第11号行政裁定书，裁定准予先予执行。2013年4月27日，人民法院对上述裁定依法实施强制执行。上诉人不服海曙区政府作出的征收决定，提起行政诉讼，浙江省高级人民法院作出生效判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人还对海曙区政府的房屋征收补偿决定提起了行政诉讼，因上诉人无正当理由拒不到庭，法院裁定按撤回起诉处理。综上，上诉人的诉请理由无事实和法律依据，请求驳回上诉。 经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否符合行政诉讼法规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据在案证据，上诉人以海曙区政府拆除其房屋程序违法、所作补偿安置决定不合理且未补偿等为由，于2019年9月6日向被上诉人宁波市政府提交查处申请，要求：“1.对海曙区政府违法拆除原告房屋及未发放补偿款项的行为进行查处；2.对海曙区政府拆除原告房屋未用于征收公告所述项目的违法行为进行查处；3.对海曙区政府所作补偿安置决定不合理的违法行为进行查处；4.将上述事项查处调查的进展及结果书面告知申请人。”上诉人要求宁波市政府履行职责的相关事项，实质上是要求上级行政机关履行对下级机关的层级监督职责，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的行政诉讼起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院据此裁定驳回上诉人宁波市双申王服饰有限公司针对被上诉人宁波市政府的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马良骥 审判员  张 榆 审判员  李竺娉 二〇二〇年六月八日 书记员  韦若莎