江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终216号上诉人（原审原告）揭文庆，男，1968年9月27日出生，汉族，住广昌县。委托代理人曹建国，江西华赣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广昌县人民政府，住所地：广昌县旴江镇河东新区。法定代表人欧阳巧文，该县县长。委托代理人卢斌，江西博衍律师事务所律师。委托代理人李小霞，广昌县司法局副局长。被上诉人（原审被告）广昌县工业和信息化局，住所地：广昌县旴江镇解放南路154路。法定代表人张华伟，该局局长。委托代理人赖东明，广昌县工业和信息化局副局长。委托代理人邓学贵，江西博衍律师事务所律师。上诉人揭文庆因诉广昌县人民政府、广昌县工业和信息化局不履行房改法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认定，揭文庆1988年在广昌县麻纺厂工作，1990年调入广昌县物资局机电公司，因广昌县物资局下属三大公司改制，揭文庆下岗后于1998年调入广昌县供销社生资公司工作。广昌县物资局后因机构改革，转为了广昌县物资集团公司，此后该公司名称经过数次变更，2009年11月16日成立广昌县物资行业管理办公室。2013年5月31日，广昌县人民政府（以下简称广昌县政府）下发关于将县物资行业管理办公室并入县商务局有关问题的批复，同意将县物资行业管理办公室整体并入县商务局。2019年1月11日，广昌县机构改革实施方案载明，组建广昌县工业和信息化局（以下简称广昌县工信局），将县工业和信息化委员会的职责、县商务局的行政职能等整合，组建广昌县工信局。揭文庆原居住在单位仓库改建的房屋，因被列入棚改范围，现已被拆除。揭文庆认为广昌县政府、广昌县工信局在其原单位破产改制后，未履行对其原居住的房屋进行房改出售职责违法，遂提起本案诉讼，请求判决广昌县政府、广昌县工信局履行对揭文庆原居住的单位公房，在原单位已破产或改制后，进行房改出售之法定职责；本案诉讼费由广昌县政府、广昌县工信局承担。原审认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当具有具体的诉讼请求和事实根据。城镇住房制度改革系国家政策，揭文庆要求广昌县政府、广昌县工信局履行房改审批职责亦应满足相应的前提。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）第四条第（十四）项规定：“城镇公有住房，除市（县）以上人民政府认为不宜出售的外，均可向城镇职工出售。职工购买公有住房要坚持自愿的原则，新建公有住房和腾空的旧房实行先售后租，并优先出售给住房困难户”；第七条第（三十一）项规定：“……所有单位，不论隶属关系，都应执行所在市（县）人民政府对房改工作的统一部署和规定。”《广昌县人民政府印发关于贯彻国务院深化城镇住房制度改革决定实施意见的通知》（广府发［1997］6号）规定：“售房范围和原则：凡成套的公有住房原则上均应向职工出售，职工购房坚持自愿原则……”《广昌县公有住房出售暂行办法》第二条规定：“公有住房出售的范围、对象和原则（一）出售范围：在县城及建制镇规划范围内的单位自管公房及开发建设的商品房，均可出售。暂时不列入出售范围的住房如下：……6、两户以上（含两户）合居，很难分割的住房”。由上可见，城镇住房制度改革具有很强的政策性，必须坚持自愿原则，即使适用房改政策，现阶段仍应严格执行所在市（县）人民政府对房改工作的统一部署和规定。本案中，揭文庆提起本案诉讼要求广昌县政府、广昌县工信局对其居住的公租房履行房改出售职责。经查，揭文庆从广昌县物资局机电公司下岗后于1998年调入广昌县供销社生资公司。虽揭文庆称其一直占有居住、使用原单位（广昌县物资局）仓库改建的房屋，但其提供的证据无法证实其居住涉案房屋系经过原单位同意，亦无法证实其居住的涉案仓库属于可以分割的住房，还不能证明原单位或相关主管部门同意其进行房改，且广昌县政府、广昌县工信局均认为揭文庆未缴纳房屋租金，而揭文庆亦无缴纳房屋租金的证据。故揭文庆直接提起本案诉讼主张广昌县政府、广昌县工信局对其居住的单位公房履行房改出售法定职责，缺乏事实依据，其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，对其起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回揭文庆的起诉。案件受理费50元，退回揭文庆。上诉人揭文庆不服原审裁定，向本院提起上诉称：1、原审以涉案住房未经原单位同意，仓库属不可分割的住房，上诉人未缴纳房租，未经被上诉人同意房改，并与《广昌县公有住房出售暂行办法》第二条规定不符为由，作出驳回上诉人起诉的裁定，确有错误。2、上诉人于1990年调入机电公司后分配住房，1995年下岗三年后至1998年重新上岗调入生资公司。涉案房屋是否属于分配的单位公租房，唯有1990年至1995年期间的工资表中缴纳租金的凭证。上诉人1995年下岗三年至单位破产，因早已脱离了分房期间的原单位机电公司，而新的单位不存在分房或在工资中扣缴房租情况。3、仓库系由被上诉人在1981年规划改建，每户平均约60平方米，早已由被上诉人分割成三户分别居住，水电费由三户分别缴纳至今。4、原审采纳被上诉人的所谓“擅自占有”之词，依法应由被上诉人举证该“擅自占有”事实成立，仅凭被上诉人规定的在1998年至2000年租金缴纳档案，便认定为“擅自占有”，有悖法律、法规规定。5、上诉人申请或诉求房改房屋，正值被上诉人棚改范围内，上诉人作为破产企业职工由原单位分配的单位自管公租房，只要符合房改条件及相关房改政策，被上诉人理应履行房改职责。被上诉人是否同意，并非履行法定房改职责的必备要件，被上诉人“不同意”的行政决定并非代表国家的房改政策。6、原审适用法规错误。原审法院不应当回避《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第八十一条“破产企业的职工住房……未进行房改的，可由清算组向有关部门申请办理房改事项，向职工出售”之规定，该规定与《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第四条第十四项以及第七条第三十一项并无矛盾。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广昌县政府、广昌县工信局答辩称：１、一审裁定认定事实正确，证据充分，涉案所谓住房事实上属于不可分割的仓库，且不属于房改范围；上诉人现主张房改出售，没有事实和法律依据，依法应驳回上诉人的起诉。2、上诉人从未交付过房租，该仓库不是单位分配给上诉人的，而是其擅自占用，且原单位于2009年破产，上诉人于1998年就调入了广昌县供销社生资公司。根据广办字〔2018〕155号《关于明确棚改范围内公有住房处置有关事项的通知》第七条“未经单位或原租住人同意，擅自占用公有住房的，不予房改”以及《广昌县羊面岭（化工厂）自管公房房改工作暨原金华山钨矿片石场职工宿舍危房处置集体会审会议纪要》第二条第一款第一项“必须是企业破产前（1998-2000年）有缴纳房租费档案依据”之规定，上诉人不能享受房改政策，其主张房改没有事实和法律依据，依法应驳回其起诉。3、上诉人所在单位于2009年破产，上诉人现提起诉讼超过了法定诉讼期限，依法应驳回其起诉。4、一审裁定适用法律正确。上诉人诉称适用《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第八十一条“破产企业的职工住房，已经签订合同、交付房款，进行房改给个人的，不属于破产财产。未进行房改的，可由清算组向有关部门申请办理房改事项，向职工出售”之规定明显断章取义，因该条同时还规定：“按照国家规定不具备房改条件，或者职工在房改中不购买住房的，由清算组根据实际情况处理。”由此可见，按照国家规定不具备房改条件的房屋还是不能房改。请求依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。本院认为，《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（法发[1992]38号）第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”本案中，上诉人要求被上诉人对其租住的原广昌县物资局的自管公房履行房改出售法定职责，属于历史遗留的落实城镇住房制度改革政策的房地产纠纷，根据上述规定，不属于人民法院受案范围，一审裁定驳回上诉人的起诉结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈雯雯审判员  万进福审判员  谢丽萍二〇二〇年六月二十八日书记员  刘 敏