黑龙江省大庆市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黑06民终879号上诉人（原审被告）：肇州县朝阳乡人民政府，住所地黑龙江省肇州县朝阳乡朝阳村。法定代表人：王金亮，该乡乡长。委托诉讼代理人：聂树忠，男，汉族。委托诉讼代理人：李娜，女，汉族。被上诉人（原审原告）：边长春，男，汉族。委托诉讼代理人：苏冬梅，黑龙江灵泉律师事务所律师。上诉人肇州县朝阳乡人民政府（以下简称朝阳乡政府）因与被上诉人边长春合同纠纷一案，不服黑龙江省大庆市肇州县人民法院（2020）黑0621民初18号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月29日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人朝阳乡政府委托诉讼代理人聂树忠、李娜、被上诉人边长春及其委托诉讼代理人苏冬梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。朝阳乡政府上诉请求：1.撤销一审对朝阳乡政府给付边长春拖欠的校车运行损失补助款56,000元，及自2020年起每年12月31日前给付给边长春校车运行损失补助款人民币28,000元至2027年12月31日止，共计人民币224,000元的判决。2.判令边长春支付本案一审、二审全部诉讼费用。事实和理由：一、本案事实不清楚，适用法律错误，一审法院仅仅按照合同内容进行判决，而没有调查清楚案件的事实。此合同案件适用法律错误，根据案件性质应属于行政法范畴，而非民法范畴，不应按照民事合同审理。2013年肇州县在朝阳乡实行校车规范管理试点运行，在农村校车运行管理上有县政府、教育局、交通局等部门联合管理，作为乡级政府暂时管理。由于朝阳乡政府在规划校车运行路线上的疏忽，导致边长春与蔡胜两人运营的校车线路在重合部分。此合同是为了弥补当时乡政府错误行政行为而签订，故应按照行政法审理，而不是按照民法审理。二、朝阳乡政府审批校车运行线路是无效行政行为。《校车安全管理条例》明确规定，使用校车应当依照本条例的规定取得许可，审批权在县级人民政府。朝阳乡政府没有校车运行线路的审批权限，属于超越职权批复，依据行政法第七十条之规定，应当依法确认朝阳乡政府该审批行为无效，需要有审批权的上级机关重新作出，朝阳乡政府也无需赔偿边长春。三、朝阳乡政府与边长春签订合同属于无效合同。朝阳乡政府未收取任何的承包费用，该合同约定的补偿款均由朝阳乡政府财政经费支付，损害了国家利益。且2018年肇州县纪委巡察时发现此事属于违纪行为，要求停止给付。并且其他校车运营业主知此情况后，也到朝阳乡政府索要赔偿，且多次到省市越级上访，负面影响很大。四、校车补偿协议有失公允。退一步讲，即使给予边长春补偿，因为校车运行的年利润每年不定，应根据每年乘坐校车的学生数量确定；边长春损失的仅是一个屯的生源，损失数额与补偿金额相差巨大。并且对边长春进行补助明显对其他校车运营车主不公平。特请求法院判处边长春返还已经领取的13.7万元补偿款。五、朝阳乡政府签订该合同是受胁迫。由于运行线路纠纷问题，当年朝阳乡政府多次调解均无效。当事人曾多次聚众上路堵车，发生过多次肢体冲突，甚至大打出手。派出所多次介入，事件一直持续且有恶化可能。当年签订补偿协议前，正值县里召开全县大会，边长春以聚集上访阻止会议召开为由，向朝阳乡政府施加压力要求补偿，并且扬言不解决此事就搅散会议，甚至不怕闹出人命。朝阳乡政府面对种种压力，只能选择妥协，被迫签订此协议。六、边长春从2019年开始已经不再从事该校车经营，已将该权利转让给郑大广。当时签订合同是补偿校车运营损失，边长春不再运营校车，说明合同基础已不复存在，再履行则显失公平，依据合同法情势变更原则，也应该判令该合同无效。基于以上事实和理由，请求依法公正裁判。边长春辩称，朝阳乡政府上诉状中的事实和理由不属于本案二审的范畴，本案一审判决认定事实清楚，适用法律准确无误。一审中边长春提出基于双方2013年5月26日签订的补偿协议书的约定，要求朝阳乡政府支付补助款，给付每年3万元的补助款，扣除已经给付的5年，还有15年未给付。朝阳乡政府在一审答辩中仅对20年的期限提出应该按照校车报废期限为15年履行协议并要求每年补偿3万元的标准降低为2.2万元，其他基础事实均认可，即认可双方签订了合法有效的补偿协议，双方再无其他争议。上述事实已经得到一审法院的认定，因此一审判决认定事实清楚无误。双方基于合同履行问题产生纠纷并诉讼，一审法院以民事法律关系适用合同法相关规定，适用法律准确无误。补偿协议是双方自愿签订的，是真实意思的表示，且边长春履行了合同义务，朝阳乡政府也履行部分合同义务支付了五年补偿款，不存在法律规定的任何无效之情形。补偿协议是双方协商一致签订的协议书，并不是政府部门作出的行政决定，不因一方主体是政府另一方是公民而改变协议的性质，公民作为合同的一方主体要求政府履行协议中的给付约定，属于特定情形下的民事诉讼，且一审法院已经充分的考虑了朝阳乡政府要求改变期限为十五年，要求降低标准为2.2万元的答辩意见，一审判决已经认定协议期限按照共计15年履行，补偿标准降至为每年2.8万元，公平合理，并无任何错误和不当之处。另外，朝阳乡政府在上诉状中提到的其他事实和理由，如行政行为等理由，均与本案的一审补偿协议履行的纠纷无关，不属于本案二审应该审理的内容。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。边长春向一审法院起诉请求：1.请求判令朝阳乡政府给付十年校车运行补助款共计人民币30万元。2.诉讼费用由朝阳乡政府承担。一审法院认定的事实：2013年5月26日，边长春和张雪利（夫妻关系）与朝阳乡政府签订了校车运行权利协议书。协议约定：边长春同意自愿放弃徐德林屯经营校车运行权利，为了弥补边长春的损失，朝阳乡政府自2013年6月1日起，每年给予边长春三万元补助，补助期限为二十年。朝阳乡政府按约定给付边长春五年的损失后，自2018年后至今尚未给付。一审法院认为，边长春与朝阳乡政府于2013年5月26日签订的协议书是双方当事人真实意思表示，合法有效，双方当事人应按协议的约定履行各自的义务，朝阳乡政府未按约定履行义务的行为构成违约，应承担继续履行协议的违约责任。按照协议书的约定，边长春自愿放弃经营校车运行权利，朝阳乡政府应按约定给付边长春二十年的损失补助，但校车的经营报废期限最长为十五年，且边长春同意朝阳乡政府按十五年给付，朝阳乡政府已经给付边长春五年的补助，所以朝阳乡政府还应给付边长春十年校车运行损失补助。协议约定朝阳乡政府每年给予三万元补助，但朝阳乡政府要求减少，由于双方协商无果，考虑近几年乘坐校车学生数额减少，一审法院确定朝阳乡政府每年给付边长春校车运行损失补助28,000元，边长春当庭对该数额也予以认可，故，朝阳乡政府应给付边长春2018年至2019年拖欠的校车运行损失补助共计56,000元，并自2020年起每年12月31日前给付边长春校车运行损失补助28,000元至2027年12月31日，共计224,000元。综上，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决：朝阳乡政府于判决生效后立即给付边长春拖欠的校车运行损失补助款共计人民币56,000元，并自2020年起每年12月31日前给付边长春校车运行损失补助款人民币28,000元至2027年12月31日止，共计人民币224,000元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费减半收取人民币2900元，由朝阳乡政府负担。二审中，朝阳乡政府举证如下：证据一、聂树忠与郑大广谈话录音光盘(时长：3分30秒)及文字整理材料一份，证明边长春已经不是实际运营人。边长春质证称，对该份证据的真实性、关联性及证明问题均有异议，整个录音内容中并没有提及边长春，而是提到了李广发，另外该份证据实质上属于证人证言，而被录音者郑大广并未出庭作证确认，而且是否是郑大广我方也不清楚。因无法核对录音真实性，证人也未出庭，本院对该证据不予采信。证据二、乘坐校车学生统计表复印件一份（加盖朝阳乡政府公章），该证据系学校提供的，证明每年的给付标准都在变化，不应该一次性给付，根据每年校车经营的实际情况赔偿损失。徐德林屯乘坐校车2017年是28人、2018年是26人、2019年是17人，2020年没有学生乘坐校车。每个学生每个学期乘车费用是880元。边长春质证称对证据的真实性及证明问题均有异议，该份证据系朝阳乡政府自行制作，首页加盖其公章，并没有乘坐人的签字认可，而且是否是所有乘坐人全部名单我方并不清楚，是无效证据。本院认为，该证据可以佐证每年乘坐校车人数减少的事实，本院结合其他证据综合予以认定。证据三、证人刘某出庭作证，称：“2008年我知道边长春从事校车运营，走新荣村线路，2013年要换校车，边长春找我让我问问乡里白书记是不是还经营原来的线路，我问后说不变，于是边长春购买了新校车，后来乡里说让边长春变更线路，因变更线路收入会减少，2013年6月白书记联系我让做一下边长春的工作，所以与边长春签订协议每年补助30,000元，共20年，2013-2017年每年都正常给了，后来白书记换成孙书记，2018年开始就没再给，所以边长春就起诉了”。双方对证人证言均表示无异议，本院对证人刘某的证言予以采信。边长春举证如下：中华人民共和国机动车登记证书（发证日期2013年5月15日）、机动车销售统一发票（发票号码：01271776、时间2013年4月15日）、边长春中华人民共和国机动车行驶证（使用性质：小学生校车、品牌型号：解放牌CA6750PFD80S），证明2013年4月15日边长春购买了校车，并于2013年5月15日登记落户办理了行驶证，车辆裸车购买价值为18万元加上落户、上税共计花费230,000元，现有车辆所有权人是边长春，2020年未营运是因为疫情原因。朝阳乡政府质证称对证据真实性没有异议。本院对边长春所举证据的真实性予以确认。经二审查明，2013年4月15日，边长春购买了解放牌CA6750PFD80S小学生校车，并于2013年5月15日登记落户办理了行驶证。本案一审庭审中，朝阳乡政府在答辩时称补偿金额应降为每年22,000元，按校车报废年限应一共给15年。本院经审理查明的其他事实与一审一致。本院认为，本案的争议焦点为朝阳乡政府与边长春所签订协议的性质及效力。朝阳乡政府主张该协议系行政协议，应提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及该规定。本案协议签订于2013年5月26日，不适用行政诉讼法的规定，应当适用当时的法律规定。当时法律没有规定此种行政机关与个人达成的补偿协议如何审理，可以参照适用民事合同的相关规定。该协议是双方自愿签订，实际履行多年，该协议合法有效。根据二审中当事人提交的新证据，可以证实每年的坐校车的学生数量在减少，因此，边长春的实际经营损失也在减少，朝阳乡政府在一审庭审答辩时同意按每年22,000元支付10年的补偿，该调整的金额系朝阳乡政府自愿承担，也符合校车经营的实际情况，本院予以支持。朝阳乡政府主张边长春已经不再实际经营校车，没有充分证据证实，本院不予支持。一审法院认定事实基本清楚，但是对补偿的数额认定为每年28,000元超出实际损失数额，本院根据校车实际运营情况，按朝阳乡政府自认的金额予以调整。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条第一款第三项之规定，判决如下：变更黑龙江省大庆市肇州县人民法院（2020）黑0621民初18号民事判决第一项为：朝阳乡政府于本判决生效后立即给付边长春拖欠的校车运行损失补助款共计人民币4,4000元，并自2020年起每年12月31日前给付边长春校车运行损失补助款人民币22,000元至2027年12月31日止，共计人民币176,000元，两项合计22万元；驳回边长春其他诉讼请求。如未按本判决书指定的期限履行给付金钱义务，则应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费2900元，二审案件受理费4660元，合计7560元，由上诉人肇州县朝阳乡人民政府负担5519元，被上诉人边长春负担2041元。本判决为终审判决。审判长  周铁峰审判员  杨社娟审判员  赵 博二〇二〇年六月二十八日法官助理邢智超书记员王晓萍