浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终863号上诉人（原审原告）庞六法，男，1944年10月24日出生，汉族，户籍地杭州市余杭区。委托代理人冯珉，北京市京师（南京）律师事务所律师。委托代理人庞海燕，女，1975年1月12日出生，汉族，户籍地杭州市余杭区。系上诉人庞六法之女。被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平街道西大街33号。法定代表人陈如根，区长。委托代理人干鑫亮，余杭区行政复议局工作人员。庞六法诉杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）不履行征收补偿法定职责一案，杭州市中级人民法院于2020年4月3日作出（2019）浙01行初607号行政裁定。庞六法不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月6日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月2日组织双方当事人进行了调查。上诉人庞六法及其委托代理人冯珉、庞海燕，被上诉人余杭区政府的委托代理人干鑫亮到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：坐落于杭州市××××号的建筑面积144.06平方米的三层房屋属庞六法所有。该房屋坐落的土地为集体所有土地，该房屋原门牌号码为××。2018年10月10日，杭州市余杭区人民政府将杭州市余杭区塘栖镇西小河××漾区块列入余杭区征迁计划，上述房屋在西小河××漾区块范围内。2019年7月9日，上述房屋被强制拆除。2019年8月1日，庞六法向杭州市余杭区人民政府邮寄履行补偿法定职责申请，以政府在未与其达成补偿协议的情况下，于2019年7月9日强制征收其房屋为由，要求杭州市余杭区人民政府履行补偿的法定职责。原审法院认为，原告系认为杭州市余杭区人民政府在征收其集体土地上房屋后不履行房屋补偿的法定职责，故请求判令杭州市余杭区人民政府履行征收补偿的法定职责。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十二条第一款规定“补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。”据此，国土资源管理部门是作出征收集体土地房屋补偿决定的有权机关。在被告杭州市余杭区人民政府不具有原告申请事项的事务管辖权的情况下，被告对原告履行征收补偿法定职责的申请答复与否，均不会对原告的权利义务产生实际影响。因此，原告就本案的起诉应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告庞六法的起诉。庞六法上诉称：1.一审判决认定事实不清。一审法院应当查明政府相关部门对案涉地块及上诉人房屋实施了事实征收行为，且上诉人被强制交出土地。上诉人一审庭后提交了杭州市规划与自然资源局余杭分局作出的余土资预[2019]075号《关于塘栖一幼西小河园区新建项目的预审意见》、2019年7月12日杭州余杭区统一征地办公室与杭州余杭西苑股份经济合作社签订的《征收集体土地补偿协议》、2019年8月19日浙江省人民政府作出浙土字(330110)A[2019]-0002《浙江省建设用地审批意见书》、2019年8月27日被上诉人作出2019年第22号《征收土地方案公告》、杭余规划资源(安)[2019]272号《征地补偿安置方案公告》。上述证据可以证明相关部门在对案涉地块实施事实征收的同时，已经启动了土地征收报批程序，且于上诉人被强制交出土地后补办了相关手续。本案是一起典型的未批先用土地案件。2.一审判决适用法律错误。首先，被上诉人是本案适格被告。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三条规定，市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作。第十二条规定，补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。前述规定可以确定国土部门负责补偿管理的工作，而非补偿实施工作，不是补偿安置的义务主体。据此，依据该条例第五条的规定，被上诉人为法定的补偿安置义务主体，其设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构为补偿人，具体实施补偿安置工作。最高人民法院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用如果问题的会议纪要》第一条第3项也认为，被征收人起诉不履行征收补偿法定职责行为的，应当以依法享有作出补偿决定法定职权的县级以上人民政府为被告。最高人民法院第三巡回法庭《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》也持相同观点。最高人民法院(2018)最高法行申1995号行政裁定认为，市、县人民政府有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务，同时认为市、县人民政府不能免除自己法定的补偿安置义务。2010年6月26日《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第(十二)条也规定，要强化市县政府征地实施主体职责。《最高人民法院行政法官专业会议纪要》(五)规定，无补偿安置协议或补偿决定且已被强制交出土地，被征收人对补偿安置不服的，引导提起履行补偿安置法定职责或请求作出补偿决定诉讼。故被上诉人应当履行补偿安置的法定职责。其次，国土部门不是本案的适格被告。依据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三条、第五条、第十二条规，国土部门不是法定的补偿安置义务主体，不是本案的适格被告。上述条例第十二条、第十三条规定的补偿决定是国土部门作为征地房屋补偿管理部门，基于补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，依据补偿人申请居间作出的行政裁决，和补偿安置义务主体基于补偿安置的法定职责作出的《最高人民法院行政法官专业会议纪要》(五)中所称的补偿决定性质不同，不能混为一谈，不适用于本案。上诉人也无权依据上述条例的规定，申请国土部门调解及作出补偿决定。综上，请求撤销一审裁定；判令一审法院继续审理。余杭区政府答辩称：1.上诉人位于西××号的房屋系因被鉴定为Ｄ级危房，由塘栖镇政府拆除，与被上诉人无关。《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条第二款规定：“住房城乡建设主管部门、其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处发现房屋存在前款规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定”。浙江求是工程检测有限公司在接受塘栖镇政府委托后，于2019年3月4日出具针对塘栖镇西小河街199-10、11、12号（为一整体）房屋的《鉴定报告》，鉴定结论为“房屋危险性等级综合评定均为Ｄ级，即承重结构已不能满足安全使用要求，房屋处于危险状态，构成整幢危房”，建议立即停止使用或进行拆除处理。余杭区住建局于2019年7月2日向塘栖镇政府作出《督促解危通知书》，建议督促房屋使用人等相关责任人员停止使用房屋并采取解危措施。2019年7月9日，塘栖镇政府对上诉人的房屋进行了拆除。上诉人在起诉状中提出政府因协商未成而强制拆除其房屋，缺乏事实依据。上诉人在“一审庭后提交的证据”均与本案无关联。最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）第十一条的标题是“未批先用、少批多用土地案件的裁判方式”，本案显然与之不相关联。2.被上诉人并无履行征收补偿的法定职责。如前所述，案涉房屋被拆除的原因是该房屋被鉴定为Ｄ级危房，并非基于房屋征迁；实施房屋拆除行为的是塘栖镇政府，并非被上诉人，区政府亦未授权、委托塘栖镇政府实施拆除行为。因此，被上诉人并无对上诉人进行征收补偿的法定职责，上诉人提起的行政诉讼缺乏事实和法律根据。案涉《履行补偿法定职责申请书》并未在法律上对被上诉人产生相应的行政作为义务，被上诉人并不构成行政不作为，上诉人的相应理由不能成立。3.退一步讲，上诉人的诉讼请求亦无依据。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三条规定：“市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作”。因此，即使上诉人认为其房屋是在政府征收过程中被拆除，其请求被上诉人履行补偿职责亦缺乏依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持一审裁定。二审中，上诉人向本院提交了《关于塘栖一幼西小河园区新建项目的预审意见》《征收集体土地补偿协议》《浙江省建设用地审批意见书》《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》《政府信息公开答复书》六份证据材料，待证明被上诉人实施了事实征地行为，补办了相关征地手续。本院认为，上述材料系复印件，且内容与本案缺乏关联性，故不予认定。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案的审理重点为余杭区政府是否为本案的适格被告。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十二条第一款规定：“补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。”据此，有权作出征收集体土地房屋补偿决定的机关为国土资源管理部门，上诉人诉请余杭区政府履行征收补偿的法定职责，被告主体不适格。综上，原审裁定驳回起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二〇年六月五日书记员 吴 琳