广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂01行终331号 上诉人（一审被告）马山县林业局，办公地址马山县白山镇威马大道。统一社会信用代码11450124MB18181542。 法定代表人肖松，该局局长。 委托代理人苏宏明，该局副局长。 被上诉人（一审原告）马山县周鹿镇周鹿村亨屯第一生产队。 诉讼代表人张峻梅。 被上诉人（一审原告）马山县周鹿镇周鹿村亨屯第二生产队。 诉讼代表人张峻学。 上述两被上诉人共同委托代理人廖丹丹，马山县马山法律所法律服务工作者。 一审第三人马山县周鹿镇周鹿村亨屯第三生产队。 诉讼代表人张光耀。 一审第三人马山县周鹿镇周鹿村亨屯第四生产队。 诉讼代表人张光辉。 马山县周鹿镇周鹿村亨屯第一生产队、第二生产队与马山县林业局林业行政许可纠纷一案，马山县林业局不服宾阳县人民法院于2019年9月18日作出的（2019）桂0126行初28号行政判决，通过一审法院向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2020年5月25日组织对双方当事人进行调查询问。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2016年10月18日，原告周鹿镇周鹿村亨屯第一、第二生产队持相关材料向马山县农业和林业局申请采伐位于周鹿镇周鹿村亨屯的马尾松林木。马山县农业和林业局受理后对该申请事项进行了审核，并依程序对审批事项进行了公示。2016年11月5日，第三人周鹿镇周鹿村亨屯第三、第四生产队以亨屯山界林权存在权属纠纷为由，提出异议。马山县农业和林业局经审查后认为，大山顶一带的林木权属应根据周鹿镇人民政府于1986年7月29日下达的《关于周鹿村亨屯一、二队与三、四队山界林权纠纷问题的处理决定》认定，应归周鹿镇周鹿村亨屯第一、第二生产队所有，林木权属清晰，遂根据《广西壮族自治区林木采伐管理办法》《马山县人民政府关于确定可以认定林木权属的有效证明材料的批复》（马政函[2013]62号）的规定，同意给周鹿镇周鹿村亨屯第一、第二生产队发放林木采伐许可证，并于2017年7月发给原告19本《林木采伐许可证》。后因原告在伐区进行作业时，第三人周鹿镇周鹿村亨屯第三、第四生产队与原告以采伐林木问题发生冲突事件。在此情况下，被告组织人员进行调查核实研究后，于2017年9月21日以发放采伐许可证后出现林木、林地争议纠纷为由，向原告周鹿镇周鹿村亨屯第一、第二生产队下发《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》，收缴已经核发的19本《林木采伐许可证》。原告周鹿镇周鹿村亨屯第一、第二生产队对此不服，于2019年3月26日提起本案诉讼。 另查明，2019年1月27日，马山县开展机构改革，不再保留马山县农业和林业局，将县农业和林业局的林业管理等职责整合，组建马山县林业局，作为马山县政府工作部门。 一审法院认为，正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低的公正标准，其在我国行政处罚法、行政许可法等基本行政法律规范中均有体现。作为最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制，甚至连最基本的正当程序原则都可以不遵守。应该说，对于正当程序的适用，行政机关没有自由裁量权。只是在法律未对正当程序原则设定具体的程序性规定时，行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。马山县林业局作为法律、法规授权的行政机关，其在行使行政许可或撤销权时，亦应当遵守正当程序原则，即使相关法律、法规未对收缴林木采伐许可的具体程序作出规定，其也应当自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其决定程序的公正性。本案中，马山县林业局在下发《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》前，没有给予原告充分陈述与申辩的机会，只是直接下发《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》。因此，被告马山县林业局作出涉案收缴林木采伐许可通知，不足以认定其已经履行正当程序。 综上所述，被告马山县林业局明显剥夺了当事人陈述和申辩的权利，其下发的《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》程序严重违法，依法应予撤销。但由于被告所收缴的19本《林木采伐许可证》均已超过采伐期限，已无可撤销内容。故应确认涉案行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告马山县林业局于2017年9月21日作出的《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》违法。 上诉人马山县林业局上诉称，第一，现行法律并未规定收缴林木采伐许可证需要听取当事人陈述和申辩意见，一审法院以正当程序原则为由，推定上诉人在法律法规未有规定情形下应当自觉适用该程序是错误的。被上诉人在伐区作业时，第三人主张林木权属，并引发群体打架斗殴严重维稳事件，事态严峻，县政法委、县政府就这一严重维稳事件组织司法机关及相关单位开会进行研究，认为给被上诉人发放林木采伐许可证行为不当，原林业主管部门农业和林业局就会议精神组织人员重新进行调查研究，认为林木权属存在纠纷，根据《关于印发广西壮族自治区林木采伐管理办法的通知》（桂林政发[2013]16号）第三十九条第（三）项规定作出《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》行为，该行政行为依据宪法依法治国作为一项基本原则，坚持依法执政、依法行政作出的，是符合法律规定的，不存在违法，也是基于马山县社会稳定进行考虑。一审法院只考虑被上诉人的权利保障，而未考虑一审第三人的权利保障问题。这是不当的。第二，一审法院在作出行政判决时，疏漏一审第三人参加诉讼，作出行政判决存在漏洞。一审第三人与本案有利害关系，在一审过程中，一审第三人也出具证明，认为案涉林木权属属于全屯所有，在一审法院现场勘察过程中也明确提出自己的权益主张，一审法院未予理会是错误的。一审判决第15页倒数第三段“确认被告马山县林业局于2017年9月21日作出的《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》违法”，但马山县林业局是马山县2019年1月27日机构改革后才组建的，一审法院确认被告马山县林业局于2017年9月21日就作出上述通知是错误的。该行为系由原马山县农业和林业局作出，虽然马山县林业局现承担林业管理职能，但应据实认定系原单位违法，而不应认定为马山县林业局违法。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。 被上诉人马山县周鹿镇周鹿村亨屯第一生产队、第二生产队请求人民法院驳回被上诉人的上诉，维持一审判决。 一审第三人马山县周鹿镇周鹿村亨屯第四生产队坚持一审意见，支持上诉人的上诉请求。 一审第三人马山县周鹿镇周鹿村亨屯第三生产队经本院合法传唤未到庭参加询问，亦未提交书面意见。 马山县林业局提起上诉后，一审法院已将本案证据材料全案移送本院审查，一审法院对涉案证据的认证正确，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明事实予以确认。本院另查明，上诉人于2017年9月22日向两被上诉人送达《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》。两被上诉人于2019年1月29日通过邮寄方式向一审法院立案庭提起本案诉讼，一审法院经通知两被上诉人补正后，于2019年3月26日立案受理本案。 本院认为，当事人提起诉讼，应在法定期限内提出。关于起诉期限，2014年修正的行政诉讼法而有所调整。最高人民法院2000年3月8日发布的《关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从当事人知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。此后，最高人民法院于2018年2月6日发布的《关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十四条则规定未告知当事人起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。据此可知，行政机关在新司法解释实施前已经作出的行政行为，当事人在新司法解释实施后提起诉讼的。起诉期限自新司法解释实施后继续计算不得超过1年且自知道行政行为内容之日起不得超过2年。本案中，两被上诉人于2017年9月22日知悉被诉行政行为内容，其于2019年1月29日提起诉讼符合上述期限规定，系法定期限内提起诉讼。 关于被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。行政机关收回其作出的行政许可行为，依法应属有关行政许可的实施行为，应当遵照行政许可实施的有关程序。上诉人主张其在收回案涉采伐许可证程序中无需听取当事人陈述、申辩明显与现行法律相悖，一审法院认定其程序违法正确。至于行政机关违反法定程序导致的后果问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，可以确认违法。本案被诉行政行为系以书面形式作出，即使所涉及的采伐许可证因超期而失效并不意味着该书面通知不具有可撤销内容，一审判决依照该款作出确认违法判决应属适用法律错误。对于被诉行政行为的处理，仍应考虑其影响程度，正确适用法律作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第（二）项分别规定，行政行为依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；或者行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院仍应判决确认违法，而非撤销相应行政行为。本案中，涉案林木林地权属争议是确实存在的，上诉人收回相应采伐许可证结果是正确的，如因上诉人未履行相应程序而判决撤销被诉行政行为并重作势必会拖延被上诉人与第三人林木林权权属纠纷处理时长，对社会公共利益是不利的；况且，从两被上诉人在一、二审庭审意见陈述来看，其亦无充足抗辩理由，故该程序缺失并未对两被上诉人的实际权益产生更大的不利影响。因此，虽然一审判决作出确认违法判决有适用法律不当情形，但结果是正确的，本院予以维持。 需要指出的是，上诉人主张被诉行政行为并非由其作出，一审判决确认“马山县林业局于2017年9月21日作出的《关于收缴林木采伐许可证中止采伐林木的通知》违法”有认定违法主体不清问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因被诉行政行为确非上诉人作出，而仅为上述承受，一审判决的上述表述确有不当，但因上诉人已因承受原马山县农业和林业局的职能，此表述并未对其承受本案后果产生不利影响，本院仅于指正。此外，人民法院审理审理行政诉讼案件，应当对当事人的诉讼请求予以全面审查，本案中，两被上诉人除请求撤销被诉行政行为外，还请求马山县林业局向其颁发林木采伐许可证，此实际上要求行政机关履行颁证的法定职责，因被上诉人与一审第三人的涉案林木林地纠纷尚未处结，一审判决不予支持是正确的，但其未作回应不妥，本院予以指正。 还需要指出的是，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。《中华人民共和国森林法》亦有同样规定。虽然案涉林地已经马山县周鹿镇人民政府于1986年7月29日作出《关于周鹿村亨屯一、二队与三、四队山界林权纠纷问题的处理决定》处理，但其是否依照法定职权作出尚有争议，且《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（九）项也只将历史时期形成的处理决定作为确权依据之一，涉案林地亦可能在此之后因权属变动而发生权属转移。因此，如当事人之间在有关人民政府确权后仍有权属争议的，当事人仍应尽快申请有权人民政府确权处理，有权人民政府亦应依法尽快作出相应处理。在各方争议未妥善解决前，任何一方不得擅自改变土地利用现状。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人马山县林业局负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇二〇年六月十九日 书记员  黄昇翔