浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终40号 上诉人（原审原告）张美莲，女，1972年10月9日出生，汉族，住上海市浦东新区。 委托代理人崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。 委托代理人张亮，上海秦兵律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局，住所地浙江省丽水市莲都区北苑路192号。 法定代表人张颖洁，局长。 委托代理人徐彬，该局工作人员。 委托代理人涂勇妙，浙江晟耀律师事务所律师。 原审第三人丽水市中梁城置业有限公司，住所地浙江省丽水市莲都区花园路805号3号楼2层10-13号商铺,统一社会信用代码91331100MA28J1J48F。 法定代表人洪坛，该公司执行董事。 委托代理人刘小乐，浙江法和律师事务所律师。 上诉人张美莲因与被上诉人丽水市自然资源和规划局、原审第三人丽水市中梁城置业有限公司城市规划管理（规划）行政确认一案，不服浙江省青田县人民法院（2019）浙1121行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年1月5日，第三人丽水市中梁城置业有限公司取得蔚蓝水岸北侧地块商住用房《建设用地规划许可证》（丽规地字第【2016】10001号）。2016年4月14日，第三人取得涉案地块《建设工程规划许可证》（丽规建字第【2016】10010号），该许可证的附件载明了建筑布局、容积率、基础设施与公共设施面积、层高、绿地率、停车位等规划内容。2016年10月1日，原告张美莲与第三人签订《浙江省商品房买卖合同》，购买第三人于涉案地块开发建设的滨湖苑39幢1单元103号房屋。2018年5月18日，第三人向原丽水市城乡规划局申请建设工程竣工规划核实确认，并提供了申请表、《建设用地规划许可证》及附件、《建设工程规划许可证》及附件、《规划验线单》，其委托丽水市测绘中心测绘出具的《规划放样单》、《竣工测绘成果表》、《浙江省房屋建筑面积测绘成果书》（以下简称“《面积测绘成果书》”）、《建筑面积实测汇总表》及《中梁滨湖苑项目雨、污水管线竣工图》等材料。《建筑面积测绘成果书》测绘责任人处载明，“丽水市测绘中心为乙级测绘资质持证单位，具有独立法人资格，测绘资质证书编号为乙测字33110015。”2018年6月13日，被告接收了第三人提交的上述申请材料。2018年6月19日，被告作出《建筑工程类核实附表》，将竣工结果与建设工程规划许可内容一一进行了核验，最终得出竣工规划核实结论意见，“经规划、市政、园林联合现场踏勘，经局2018年第20次规划管理专题会议研究，同意办理蔚蓝水岸北侧地块商住用房竣工规划核实。”同日，被告核发了涉案《浙江省建设工程规划核实确认书》（以下简称“《核实确认书》”）并向第三人发送，后将核准审批信息在浙江政务服务网上进行了公布。现原告以丽水市测绘中心作出的《面积测绘成果书》适用《房产测量规范》《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》不当，应适用《建筑面积计算规范》为由，诉至该院请求撤销涉案《核实确认书》。另查明，2019年1月9日，中共丽水市委办公室、丽水市人民政府办公室印发了《丽水市机构改革方案》，将原丽水市城乡规划局职能划转到被告丽水市自然资源和规划局。 原审法院认为，《浙江省城镇建设竣工规划核实管理办法》（以下简称“《竣工核实管理办法》”）第六、七、八条分别规定了建设工程竣工规划核实中申请人应当提交的申请材料，主管部门应当核实的具体内容和核实程序；第十二条规定竣工规划核实中的建筑面积审核执行依据：“国家和省房产测量规范及相关规定”。本案第三人按《竣工核实管理办法》第七条规定向被告提交了建设工程竣工规划核实材料，被告通过图件核验、现场勘察等方式，审核了涉案地块建筑面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、施工场地清理和临时建筑（设施）拆除情况、停车位及其他基础设施与公共配套设施等建设情况，上述竣工建设内容在建设工程规划许可范围内，被告审核过程和内容符合《竣工核实管理办法》第六条、第八条规定。原告主要异议针对第三人委托的丽水市测绘中心出具的《面积测绘成果书》的测绘依据：《房产测量规范》和《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》。原告认为有关其房屋阳台面积计算应当适用《建筑面积计算规范》，而非丽水市测绘中心适用的上述两规范。该院认为，《房产测量规范》和《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》与《竣工核实管理办法》第十二条规定的“执行国家和省房产测量规范及相关规定”内容相对应，有关原告阳台面积测绘亦执行了该两份规范中有关阳台面积计算规定，且现有证据亦不能证明测绘报告程序存有瑕疵足以影响其结果，原告的该项异议的事实与理由不成立，不予采纳。有关原、被告的诉讼主体资格，原告与第三人签订涉案房屋买卖合同在被告核发《核实确认书》之前，其与涉案行政行为有利害关系，原告的诉讼主体资格予以确认。原丽水市城乡规划局职能已根据丽水市机构改革方案划转到被告，原告对此也无异议，该院对被告的诉讼主体资格予以确认。另有关原告对涉案《核实确认书》其他异议，亦无法律和事实依据，一并不予采纳。综上，被告向第三人核发涉案《核实确认书》并无不当，予以支持。原告要求撤销涉案《核实确认书》理由和依据不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张美莲的诉讼请求，本案受理费50元，由原告张美莲承担。 张美莲上诉称：一、一审法院事实认定错误。1、上诉人请求对行政行为的实体及程序是否合法两个方面进行审查。被上诉人没有按照规划条件进行规划核实，导致涉案项目所有的标注为“设备平台”和“飘窗”的建筑空间未按照该项目规划条件的规定计算容积率面积，未在规划核实确认书里得到体现。被上诉人明知规划条件的情况下，不顾事实仍然按照规划许可的数据出具规划核实确认书，严重违反建设规划许可的建筑在未被处理的情况下通过了验收，造成国家巨额土地出让金损失。主体结构内阳台应按照《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013）计算全面积。本案中，不管什么建筑面积计算，除了相关测绘规范，还必须依据规划条件的规定。一审法院对上诉人的主要异议认定错误，测绘依据是上诉人的次要异议。2、一审法院对上诉人的质证意见论述错误。在一审判决书第6页第7行，上诉人实际在庭审中发表的意见是“被告在规划核实过程中应当依据竣工测绘报告规划核实数据，面积确定不应当依据《面积测绘成果书》，因为《面积测绘成果书》的测绘依据是房产测绘规范，但竣工测绘报告的面积数据应当依据建筑工程测量规范。”3、一审法院错漏案件事实。标注为“飘窗、设备平台”的建筑空间未根据规划条件的规定计入容积率面积，但法院对此未予认定，故一审判决缺乏事实依据。未依法审查被上诉人规划核实中的职权依据，本案被上诉人把不符合规划条件的建设工程当成符合规划条件的建设工程验收，存在实体违法；被上诉人对建设工程竣工验收进行核实的意见应为规划许可审批的内容，而非设计单位的图纸；对建筑面积的审核是被上诉人规划核实中的法定职责。一审法院所述现场勘验情况与事实不符，实际情况是2019年8月21日下午一审法院组织上诉人等进行了现场勘验和确认。一审法院关于规划核实面积测量意见的认定错误，上诉人认为，《面积测绘成果书》是用于后续办理产权登记使用，而规划核实是应当针对建设工程竣工测绘报告的面积进行核实；《房产测量规范》与《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》的适用是为了后续办理产权登记使用，而非规划核实计算面积的依据，针对项目建筑面积、容积率等计算核实，应当是根据GB/T50353-2013《建筑工程建筑面积计算规范》，且浙江各地均有判例证明规划行政部门是依据此规范作为规划核实的依据。从时效角度而言，被上诉人所主张的《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》试行的时间在2007年7月1日，《房产测量规范》（GB/517986.1-2000）是在2000年8月1日实施，而上诉人主张适用的《建筑工程建筑面积计算规范》GB/T50353-2013）是在2014年7月1日实施，丽水市城乡规划局《关于印发丽水市区经营性建设项目规划设计与管理实施意见（试行）的通知》是在2013年7月1日实施。在新的规范和文件生效的情况下，被上诉人在规划核实过程中应当适用新的标准，否则这些规范和文件的实施将没有任何意义。另外，2018年2月8日，丽水市建设局在问政直通车网站丽水网络问政和民生服务互动平台上，就针对阳台、设备平台、飘窗等适用规范问题上进行回访，明确表示应当依据《关于印发丽水市区经营性建设项目规划设计与管理实施意见（试行）的通知》的规范执行。一审法院认定的查明事实“被上诉人将竣工结果与建设工程规划许可内容一一对应的”，认为“被上诉人审核过程和内容符合《竣工核实管理办法》第六条和第八条规定”、“被上诉人根据《竣工核实管理办法》第八条规定进行过现场勘查”，与事实严重不符。二、一审法院分配举证责任违反行政诉讼法的规定。按照行政诉讼法的规定，被上诉人应当对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。而一审法院加重上诉人证明被上诉人行政行为违法的责任。如果被上诉人是根据本案中提供的证据行使规划核实之行政行为，那么无法实现有效的规划竣工核实目的，应当视为没有依法行政。三、一审法院依照行政诉讼法第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。为此，请求法院撤销原审判决，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人丽水市自然资源和规划局答辩称：一、上诉人对本案上诉的核心观点认为案涉工程中标注为“设备平台”和“飘窗”部分的面积计算错误。而原丽水市城乡规划局并非是建筑物面积测量资质单位，根据《竣工核实管理办法》规定，丽水市城乡规划局在审查过程中，应以第三人提供的具有相应测绘资质单位出具的建设工程竣工测绘报告作为审查核实依据。本案《核实确认书》正是原丽水市城乡规划局对包括测绘报告在内的材料进行核实之后作出。《核实确认书》的核实依据充分，一审判决认定事实正确。上诉人如对专业测绘机构的专业测绘结论本身存在异议的，可以通过其他方式进行救济。且在本案诉讼过程中，张美莲没有提供任何有效的证据证明测绘结论错误，仅凭一面之词，根本无法形成证据优势，其观点缺乏证据证实。二、关于面积计算依据的适用问题，一审判决分析意见正确。张美莲上诉认为，面积核查依据应适用GB/T50353-2013《建筑工程建筑面积计算规范》，而不能适用GB/T17986.1-2000《房产测量规范》与《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》作为测量依据。被上诉人认为，GB/T50353-2013《建筑工程建筑面积计算规范》与GB/T17986.1-2000《房产测量规范》，均属于GB/T类型的国家推荐标准，而非强制适用标准。在该情况下，测绘机构根据《竣工核实管理办法》第十二条选择使用《房产测量规范》与《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》作为测量依据，符合法律规定。三、规划局作出被诉行政行为的法律适用正确，被诉行政行为合法。张美莲认为本案适用法律错误的观点错误。《竣工核实管理办法》第六、七、八条分别规定了建设工程竣工规划核实中申请人应当提交的申请材料，主管部门应当核实的具体内容和核实程序，第十二条规定竣工规划核实中的建筑面积审核执行依据。第三人按《竣工核实管理办法》第七条规定向规划局提供了建设工程竣工规划核实材料，规划局通过图件核验、现场勘察等方式进行核验，核查竣工建设内容在建设工程规划许可范围内，规划局审核过程和内容符合《竣工核实管理办法》第六条、第八条规定。综上，一审判决认定事实正确，适用法律正确，判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人丽水市中梁城置业有限公司辩称：原审判决认定事实及适用法律正确，被答辩人的主张缺乏事实和法律依据。一、案涉工程办理建设工程规划核实确认书应按照《房产测量规范》及《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》的测量规范进行测绘，不应当按照《建筑工程建筑面积计算规范》计算总面积。《建筑工程建筑面积计算规范》中所指的建筑面积与《房产测量规范》中所指的房产建筑面积定义并不相同，对阳台、飘窗等面积的测量规范也不一致，前者与后者是对建筑物的建与用两种不同场合做的面积度量，是两种行业、两种目的、两种功能下的用语定义，不宜混淆、混用，更不宜等同。《竣工核实管理办法》明确指出是执行房地产测量规范及相关规定，而不是其他的建筑面积计算规范。同时，被答辩人所提到的《丽水市区经营性建设项目规划设计与管理实施意见（试行）》的执行主体与执行标准、适用范围不明确，本案中，被上诉人不属于该文件中规定的执行主体，对案涉项目竣工规划核实也不应当适用该文件规定。二、案涉工程的房产面积符合规划许可条件，被答辩人认为案涉工程严重违反建设规划许可，缺乏事实和法律依据。案涉工程竣工后，答辩人向被上诉人提交了建设工程竣工规划核实申请材料。被上诉人经过核实确认案涉工程符合规划许可内容后，向答辩人出具了建设工程竣工规划核实确认书。整个过程合法合规，不存在违法现象。被答辩人据此主张案涉工程违反建设规划许可缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人向本院提交的证据有：1、《工程建筑面积测绘成果报告》、《房屋竣工建筑面积测绘成果》的格式各一份，待证在一个建筑工程里应存在《建筑工程竣工测绘报告》和《房产面积测绘报告》两份报告，被上诉人在审核第三人的测绘报告时，应审核《建筑工程竣工测绘报告》，而不是《房产面积测绘报告》；2、微信截图一份，待证一审法官在本案一审期间去现场进行过勘查。被上诉人质证认为，证据1，是网上下载的一家公司用的模板文书，证据的形式不对，对证据的三性、待证事实都有异议，不能作为证据使用；证据2，与本案争议焦点没有关联性，且真实性和合法性没法判断。原审第三人质证认为，证据1，网上下载的模板，不能作为有效证据，不符合证据的三性；证据2，真实性、合法性无法确定，且不具有关联性，该记录不能待证上诉人待证的相关事实。 被上诉人向本院提交的证据有：建筑工程类核实附表等，待证核实过程中对案涉工程建筑物的层高做过测量。上诉人质证认为，被上诉人在二审提交该份证据，超出了行政诉讼的举证期限，应当承担举证不能的责任。第三人未发表质证意见。 本院对上述证据作如下认证：上诉人提交的证据1，与本案无关联性，不予采信，证据2，无其他证据佐证其真实性，且该份证据不影响对本案事实的认定，故不予采信。本院确认被上诉人提交的证据的真实性、合法性和关联性，对证据所待证的事实，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。《浙江省城乡规划条例》第四十四条第一款、第二款规定，“建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行核实。符合规划许可内容的，应当自受理申请之日起十五个工作日内，出具建设工程规划核实确认书；不符合规划许可内容不予出具建设工程规划核实确认书的，应当自受理申请之日起十五个工作日内书面告知理由。”因此，原丽水市城乡规划局具有对涉案建设工程进行竣工规划核实并核发建设工程规划核实确认书的法定职责，且建设工程规划核实审查的是建设工程是否符合规划许可内容。此外，《竣工核实管理办法》第六、七、八条亦分别规定了建设工程竣工规划核实中申请人应当提交的申请材料，主管部门应当核实的具体内容和核实程序。本案中，被上诉人在受理原审第三人提出的规划核实确认申请后，依据法律规定核实了原审第三人提交的《建设工程规划许可证》、《面积测绘成果书》及所附图件等相应材料，并对建设工程组织了现场踏勘，认为涉案建设工程已具备竣工规划确认条件，同意办理该工程的竣工规划核实，并在法定期限内向原审第三人核发被诉的《核实确认书》，符合相关法律法规规定。另，关于测绘依据，原审第三人申请案涉建设工程竣工规划核实时提交的《面积测绘成果书》，测绘依据是《房产测量规范》、《浙江省房屋建筑面积测算实施细则（试行）》等相关规定，适用上述测绘依据符合《竣工核实管理办法》第十二条的规定，上诉人认为不应适用上述测绘依据，无事实和法律依据，不予采纳。综上，被上诉人作出的涉案《核实确认书》事实认定清楚，法律适用正确，程序合法。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决事实认定清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张美莲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴金花 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年六月三十日 代书记员 鲍 婷