广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初108号原告：吴大石，男，1955年8月29日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码440************339。原告：苏少英，女，1957年3月22日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码440************360。共同委托代理人：范顺辉，广东执正律师事务所律师。被告：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市***********，统一社会信用代码114***********467Y。法定代表人：梁战文，镇长。委托代理人：梁子媚，该府工作人员。委托代理人：林文娟，广东国融律师事务所律师。第三人：关金好，女，1958年4月17日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码440************34X。第三人：冯雪梅，女，1983年2月11日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码442************360。第三人：冯建文，男，1985年7月6日出生，汉族，住广东省中山市*********，公民身份号码442************336。第三人：中山市港口镇西街社区*民委员会，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码554***********341T。负责人：陈春恩。第三人：中山市港口镇西街社区**第十一经济合作社，住所地广东省中山市*********。原告吴大石、苏少英不服被告中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）行政处理决定，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案受理后，依法向被告港口镇政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因关金好、冯雪梅、冯建文、中山市港口镇西街社区*民委员会（以下简称西街社区居委会）、中山市港口镇西街社区**第十一经济合作社（以下简称西街第十一经济社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告吴大石、苏少英及其共同委托代理人范顺辉，被告港口镇政府的党委委员丁俊及委托代理人梁子媚、林文娟，第三人关金好、冯雪梅、冯建文到庭参加诉讼。第三人西街社区居委会、西街第十一经济社经本院传票合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告港口镇政府于2019年12月17日作出中港行字[2019]10号行政处理决定，驳回原告吴大石、苏少英的全部申请请求。原告吴大石、苏少英诉称，被告港口镇政府作出的中港行字[2019]10号行政处理决定严重违法，应予以撤销。理由如下：1.程序违法。被告港口镇政府未向其出具立案通知、未告知享有申请回避的权利以及未组织调解。2.适用法律、法规错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》适用于政府主动对土地进行确权登记的情形，本案不适用。本案应适用《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》及《广东省土地权属纠纷处理条例》的规定。3.超越职权。被告港口镇政府无权对涉案土地注销登记，亦无权收回涉案土地的使用权，更为重要的是，涉案土地的集体经济组织即第三人西街第十一经济社并没有提出收回涉案土地使用权的申请。4.证据不足。冯桂元名下的土地使用证不真实，该土地使用证系冯桂元伪造。因此，其起诉至法院，请求：1.撤销被告港口镇政府作出的中港行字[2019]10号行政处理决定；2.被告港口镇政府对原告吴大石、苏少英提交的土地权属争议案件申请书所申请事项重新作出处理决定。被告港口镇政府辩称，1.其府处理原告吴大石、苏少英提出的行政处理申请的程序合法。原告吴大石、苏少英于2018年6月23日向其府邮寄提交土地权属争议案件申请书，请求对位于中山市************与46号之间的120平方米土地使用权的归属作出处理决定。其府于2018年12月21日作出行政处理决定。原告吴大石、苏少英不服提起行政诉讼，法院经审理后于2019年6月25日作出(2019)粤2071行政105号行政判决书，判决撤销了前述行政处理决定书，并责令其府于该判决书生效后6个月内重新作出处理决定。2019年12月17日，其府作出中港行字[2019]l0号行政处理决定书，该决定书系行政判决书生效后的6个月内，经过充分的调查，并收集了案外人冯桂元家庭户常住人口登记卡及争议土地在办理土地权属登记资料等，同时向原告吴大石和苏少英、第三人关金好及林明福、黄少珍（中山市*********组长）、吴汉明（西街社区居委会副主任）等进行调查。在此前提下作出的中港行字[2019]l0号行政处理决定书程序合法。2.中港行字[2019]l0号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律准确。经其府调查了解，争议土地位于中山市*****************之间，已于1991年9月25日办理了不动产权证，证号为集(1991)11060216号，权利人为冯桂元，登记地址为中山市**********，用地面积为103.13平方米。2019年4月，经冯桂元后人申请办理了地址和面积变更登记，并核发了新的不动产权证，证号为粤(2019)中山市不动产权第0112353号，面积变更为99.1平方米，地址变更为中山市**********之二。争议土地自1991年9月25日批准划拨给冯桂元作建设住宅用途后，一直空闲。2016年12月24日，冯桂元病故，其子冯建文于2017年6月左右在争议土地搭建了约10平方米的一层砖混结构平房。其府认为，首先，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定(2010修订)》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。争议土地自1991年划拨至冯桂元使用至其病故之日，一直空闲，未建设住宅，已空闲25年之久，依法应当由所在村集体报市人民政府批准，注销其土地登记，由集体收回，本案争议处理无现实意义。其次，原告吴大石、苏少英主张西街十一队已于1984年左右将争议土地分配给其作宅基地使用，但两人并未提供任何有效的证据予以证明。根据《中华人民共和国物权法》第六条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。不动产物权应以登记为准，而争议土地早已于1991年确权至冯桂元名下，原告吴大石、苏少英主张享有权属的依据不足。再次，冯桂元已于2016年12月24日病故，根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。争议土地在冯桂元死亡时并未上盖房屋，而土地属于集体所有，不属于遗产不发生继承，即争议土地无确定的权利义务承受人，不存在权属争议的相对方。综上所述，中港行字[2019]l0号行政处理决定书是在充分调查审核后作出的，事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告吴大石、苏少英的诉讼请求。第三人关金好、冯雪梅、冯建文述称，其三人对被告港口镇政府作出的中港行字[2019]l0号行政处理决定书没有异议。第三人西街社区居委会、西街第十一经济社未到庭陈述诉讼意见。经审理查明，吴大石、苏少英、冯桂元（已故）、关金好、冯雪梅、冯建文都是西街第十一经济社的村民。2018年6月23日，吴大石、苏少英通过邮寄方式向港口镇政府递交了吴大石[2018]622号土地权属争议案件申请书，要求港口镇政府对其二人与案外人冯桂元就位于中山市*************与中山市*************之间的120平方米土地使用权的归属作出处理决定，同时附*权属人为冯桂元的集体土地使用权证、证明、争议土地的用地图、队长证、户口簿等证据材料。港口镇政府于2018年6月25日签收。吴大石、苏少英以港口镇政府不履行法定职责为由，于2018年9月5日诉至本院。本院经审理后认为港口镇政府法定履行职责的期限仍未届满，裁定驳回吴大石、苏少英的起诉。2018年12月21日，港口镇政府作出行政处理决定，以吴大石、苏少英的申请不属于土地权属争议为由驳回其申请事项。吴大石、苏少英不服，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼，请求撤销前述行政处理决定。本院经审理后于2019年6月25日作出(2019)粤2071行初105号行政判决，认定港口镇政府仅提交答辩状，未提交证据证明其作出前述行政处理决定的事实依据和法律依据，不能证明作出前述行政处理决定的合法性，遂判决撤销前述行政处理决定并责令港口镇政府于该判决书生效后的6个月内对吴大石、苏少英的申请重新作出处理决定。(2019)粤2071行初105号行政判决书发生法律效力后，港口镇政府根据吴大石、苏少英的现场指认确定争议土地位置、范围，随后对吴大石、苏少英、关金好、黄少珍、林明福、吴汉明（西街社区居委会副主任）等进行调查并制作询问笔录，并向不动产登记部门调取了争议土地的登记资料，还调取了冯桂元常住人口登记卡核实户籍登记信息。2019年12月17日，港口镇政府作出中港行字[2019]10号行政处理决定，认为争议土地自1991年划拨至冯桂元使用至其病故之日未建设住宅，空闲25年之久，依法应由所在村集体报市人民政府批准后注销土地登记，由集体收回，本案争议处理无现实意义；且吴大石、苏少英主张村集体已于1984年左右将争议土地分配给其作宅基地使用，但并未提供任何有效的证据予以证明，吴大石、苏少英主张其对争议土地享有权属依据不足；争议土地在冯桂元死亡时并未上盖房屋，争议土地属于集体所有，不属于遗产不发生继承，即争议土地无确定的权利义务承受人，不存在使用权属争议的相对方，遂决定驳回吴大石、苏少英的全部申请请求。港口镇政府于2020年1月3日将该处理决定书送达吴大石、苏少英。吴大石、苏少英不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，争议土地位于中山市*****************之间，该土地于1991年9月25日办理了集体土地使用证，证号为集(1991)11060216号，权利人为冯桂元，地址为中山市**********，用地面积为103.13平方米，土地性质为集体所有，作住宅建设用途。2019年4月，冯桂元后人以冯桂元名义申请办理争议土地的地址和面积变更登记并领取新的不动产权证，证号为粤(2019)中山市不动产权第0112353号，用地面积变更为99.1平方米，地址变更为中山市**********之二。又查明，争议土地自1991年9月25日批准划拨给冯桂元作建设住宅用途后，一直空闲，未建设房屋。2016年12月24日，冯桂元病故。2017年6月，冯桂元的儿子冯建文在争议土地搭建了约10平方米的一层砖混结构平房。再查明，吴大石、苏少英接受港口镇政府调查时陈述，争议土地是当时的生产队队长林明福于1980年分配给其二人作住宅用途，分配后其二人就外出，故未办理土地登记，亦未在争议土地上建房，只是搭过茅棚。林明福接受港口镇政府调查时陈述其曾是西街十一生产队的队长，于1983年左右分配过土地给吴大石、苏少英，因年代久远，已不清楚当时分配土地的四至，明确否认其于2017年8月13日为吴大石、苏少英出具过证明，且对该证明里载明的内容亦不予确认，并称其后来外出打工，不清楚争议土地后来的分配情况。黄少珍接受港口镇政府调查时陈述其系西街十一生产队现任队长，争议土地的所有权属于其生产队，争议土地是于1984年左右分配给吴大石、苏少英作住宅用地，但吴大石因逃避计划生育几年没回来，后来土地情况就不清楚了，因其于1991年时并非生产队队长，不清楚争议土地是否收回重新分配过。关金好接受港口镇政府调查时陈述吴大石、苏少英分配土地后为逃避计划生育出走，当时的村委和生产队收回争议土地后重新分配给其夫妇使用，其丈夫冯桂元于1991年办理了争议土地的集体使用证。吴汉明接受港口镇政府调查时陈述争议土地属于西街十一生产队。庭审中，吴大石、苏少英主张争议土地的使用权属于其二人，依据就是林明福于2017年8月13日出具的证明以及附有20名人员签名的证明。港口镇政府、吴大石、苏少英、关金好、冯雪梅、冯建文确认截至庭审之时争议土地的集体使用权未被集体收回。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，本案土地使用权属争议属于个人之间的，且当事人已向港口镇政府提出了处理申请，属于港口镇政府的法定职责范围。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，争议土地已于1991年9月25日办理土地登记，登记使用权利人为冯桂元。吴大石、苏少英以林明福出具的证明及附有20名人员签名的证明为依据主张其二人对争议土地享有使用权属。然而，林明福在接受港口镇政府调查时明确否认出具过该证明，且对该证明内容亦不予确认。吴大石、苏少英提交的证据明显不足以证明其二人对争议土地享有使用权属。因此，港口镇政府认定吴大石、苏少英主张对争议土地享有使用权属依据不足，并无不当，本院予以支持。冯桂元经由集体分配获得争议土地的宅基地使用权属后领取了相应的权属证书，但之后一直闲置争议土地未建设房屋直至病故。争议土地的所有权属于农民集体，争议土地在冯桂元死亡时仍未上盖房屋，争议土地的使用权不属于遗产不发生继承，且集体亦未收回重新分配，因此，港口镇政府认定争议土地不存在使用权争议的相对方，亦无不当。港口镇政府作出涉案行政处理决定驳回吴大石、苏少英的申请事项，处理结果适当，本院予以支持。港口镇政府根据当事人现场指认确定争议土地位置和范围，随后对相关人员及当事人等进行调查并制作询问笔录，还向不动产登记部门调取争议土地的登记资料等，经调查核实后作出涉案行政处理决定并依法送达，程序合法。综上所述，吴大石、苏少英要求撤销涉案行政处理决定并责令港口镇政府重新作出处理的诉讼请求，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴大石、苏少英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴大石、苏少英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  梁玉明人民陪审员  刘俊文二〇二〇年六月二日书 记 员  郭 倩杨慧娴