贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔01行初852号原告贵阳市南明区云关乡云关村民委员会。法定代表人金知胜，主任。委托代理人范剑虹，贵州坤健律师事务所律师。执业证号15201201711013080。委托代理人杨敏，贵州坤健律师事务所实习律师。被告贵阳市人民政府。法定代表人陈宴，市长。委托代理人周津，系贵阳市自然资源与规划局工作人员。委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师。执业证号15201200110344052。第三人贵州云开投资有限公司。法定代表人王贵波，执行董事兼总经理。委托代理人丁朝刚，贵州朝华明鑫律师事务所律师。执业证号15201199520965888。第三人贵州和拓商贸有限公司。法定代表人龙俊腾，执行董事兼总经理。原告贵阳市南明区云关乡云关村民委员会（以下简称云关村委会）诉贵阳市人民政府(以下简称市政府)、第三人贵州云开投资有限公司（以下简称云开公司）、第三人贵州和拓商贸有限公司征（以下简称和拓公司）土地行政管理纠纷一案，于2019年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于法定期限内向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告云关村委会委托代理人范剑虹、杨敏，被告市政府法定代表人委托的代理人周津、被告市政府委托代理人王成彦，第三人云开公司委托代理人丁朝刚出庭参加了诉讼，第三人和拓公司经通知未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告云关村委会诉称，2018年7月，原告云关村委会与第三人云开公司、和拓公司因涉案土地租赁合同纠纷向贵州省贵阳市南明区人民法院进行诉讼。诉讼中，第三人和拓公司、云开公司以被告市政府作出的“筑地字（2010）129号”《贵阳市人民政府关于贵阳市南明区老干妈风味食品有限责任公司、贵州云开投资有限公司申请二期用地的批复》（以下简称《129号用地批复》）批准其无偿使用涉案土地而否认原告云关村委会对该地块的所有权。导致贵州省贵阳市中级人民法院作出（2018）黔01民终8797号民事判决认定第三人云开公司已取得涉案土地使用权。至此，原告云关村委会方知其土地所有权受到侵害。根据《G（08）08地块国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》、被告市政府与第三人云开公司及案外人贵阳南明老干妈风味食品有限责任公司（以下简称老干妈公司）签订的《G（08）08国有建设用地使用权出让合同》，该宗土地使用权出让面积为XXX㎡（为附图标明的红线部分，包括部分生地、部分熟地）。红斜线、绿斜线范围用地不在XXX㎡使用权出让范围内，所有权仍属于原告云关村民委员会。被告市政府作出的《二期用地批复》却批准云开公司将原告所拥有的红斜线XXX㎡集体土地拆除后无偿作为市政道路用地、绿斜线XXX㎡集体土地拆除后无偿作为道路绿化带用地，并且第三人云开公司实际上无偿使用绿斜线部分的集体土地。原告云关村委会认为，被告市政府作出的《129号用地批复》，严重侵犯了一个云关村委会对绿斜线、红斜线范围内土地的所有权；第三人云开公司对成交确认书XXX㎡中的“生地部分”尚未完成拆迁安置补偿的情形下，便将XXX㎡作为工业用地，严重违反土地征收补偿程序。被告市政府的违法行为严重损害了原告云关村委会的合法权益，导致原告云关村委会主张的土地租赁费收益权利受到严重侵害。故向人民法院提出行政诉讼，请求：1、依法确认被告市政府作出的《129号用地批复》的行为违法并依法撤销《129号用地批复》；2、诉讼费由被告市政府承担。原告云关村委会向本院提交了以下证据：第一组证据：1.统一社会信用代码证，2.企业信用信息报告2份。该组证据证明原告云关村委会、第三人云开公司、和拓公司具备诉讼主体资格。第二组证据：贵阳市农村土地承包调查登记表2本，该组证据证明涉案争议土地系原告云关村委会村民承包经营的土地。第三组证据：1.《G（08）08地块国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》、2.《国有建设用地使用权出让合同》、3.补偿清册。该组证据证明第三人云开公司仅仅取得G（08）08地块XXX㎡成交权利，不包括绿斜线、红斜线部分土地；同时证明第三人云开公司为对该地块土地拆迁安置补偿未完成。第四组证据：1.《129号用地批复》、2.筑国用（2011）第XXX号土地使用权证。该组证据证明被告市政府未对原告云关村委会所有的红斜线、绿斜线土地进行征收拆迁安置补偿的情况下，作出的批复违法。第五组证据：1.2012年3月8日原告云关村委会与第三人和拓公司签订将绿斜线XXX亩土地租赁给第三人和拓公司协议书、2.（2018）黔01民终8797号民事判决。该组证据证明因被告市政府作出的《129号用地批复》严重侵害原告云关村委会合法权益，导致其主张的绿斜线部分租金权益受损。被告市政府辩称，其作出用地批复是根据原告云关村委会、第三人云开公司、案外人老干妈公司合作协议，并由南明区政府南府函（2008）24号《关于对云关乡云关村笋子林食品工业园区土地征用承诺函》作出行政审批。涉案土地补偿费、安置补助费、青苗补助费、附着物补偿费已支付完毕。该批复是行政行为过程性的内部审批行为，真正发生对外的具体行政行为是土地交易办证问题。本案的引发系原告云关村委会与第三人云开公司之间的经济纠纷引发，原告与第三人云开公司之间内部问题，应自行处理，被告不应对二者之间的经济纠纷承担任何法律责任。被告市政府做出的用地批复程序合法，请求人民法院驳回原告起诉。被告市政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.土地勘测定界技术报告（附图）、2.贵州省人民政府关于南明区云关乡2006年度第一批次城市建设用地批复【黔府用地函（2006）349号】、3.征用土地协议书、4.付款通知单（含支票存根和记账凭证）。该组证据证明涉案相关土地XXX㎡土地，原属云关村集体所有，后经贵州省人民政府批准、贵阳市国土资源局南明分局与原告签订征用协议、补偿等程序，已经收归国有。第二组证据：1.关于贵阳市南明区云关乡云关村笋子林地块用地规划技术指标函（附图）、2.关于对云关乡云关村笋子林食品工业园区土地征用承诺的函、3.贵阳市国土资源局关于南明区云关乡云关村笋子林工业用地使用权挂牌出让工作方案的请示、4.贵阳市国有建设用地使用权挂牌出让公告、5.竞买人申请书（含贵州老干妈公司、云开公司营业执照，法定代表人，受委托人身份证，法人代表授权委托书）、6.成交确认书、7.G（08）08国有建设用地使用权出让合同、8.土地供应补偿合同、9.一般缴款书（4份）。该组证据证明涉案土地经过法定程序进行招拍挂出让。第三组证据：1.关于办理土地用地手续的报告（贵州老干妈公司、云开公司各1份）、2.法人代表授权委托书（含身份证复印件）、3.合作协议书（老干妈公司、原告云关村委会、云开公司三方签订）、4.图纸（2份）、5.批复、6.征地图与土地规划出让图叠图对比图。该组证据证明被告贵阳市人民政府批复同意老干妈公司、云开公司申请办理二期用地手续；证明涉案G（08）08地块中A地块二期用地，土地面积为XXX㎡，市政府批复同意出让建设用地为XXX㎡，剩余部分由老干妈公司和云开公司负责拆除建筑物及附属物后无偿提供作为市政道路用地XXX㎡、市政大沟用地XXX㎡、道路绿化用地XXX㎡；证明原告云关村委会同意由第三人云开公司参与土地竞买、取得土地相关权利。第三人云开公司辩称，签订的08地块国有土地的使用权出让合同，原告云关村委会是合同的当事人，出让合同第十二条明确规定关于红斜线、绿斜线已经明确为国有土地，作为政府无偿使用的土地，是原告真实意思表示，云关村委会是云开公司的实际唯一股东。涉案批复是根据出让合同的约定作出，是合法有效的。请求人民法院驳回其诉讼请求。第三人云开公司向本院提交了以下证据：1.贵州拓坦腾升投资有限公司与贵州和拓投资有限公司协议书，证明贵州拓坦腾升投资有限公司即原云开公司将云关村拥有的XXX余亩国有土地承包给贵州和拓投资有限公司，双方就权利义务进行了约定。经审理查明，2006年12月31日，贵州省人民政府黔府用地函（2006）349号《省人民政府关于南明区云关乡2006年度第一批次城市建设使用土地的批复》，批准将南明区云关乡云关村的集体农用地XXX公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和该村的集体建设用地XXX公顷、集体未利用地XXX公顷征为国有。2007年，贵阳市国土资源局南明分局与原告签订征用土地协议，约定根据黔府用地函（2006）349号文件批准，贵阳市国土资源局南明分局与受贵阳市国土资源局土地储备中心委托，代征原告集体土地实测面积XXX亩（红线图为XXX亩），作为笋子林食品工业园建设用地。约定土地补偿款为XXX万元，安置补助费XXX万元，青苗补偿费为XXX万元，以上费用共计XXX万元。同时还约定，所征土地上涉及的地上建筑物、构筑物由建设单位根据《贵阳市拆迁管理办法》的规定另行处理，房前屋后少量的空闲地由建设单位自行据实补偿。2007年10月26日，贵阳市商务局将征收款XXX万元支付给原告。2008年4月30日，贵阳市规划管理局通过了南明区云关乡云关村笋子林地块用地规划技术指标。2008年5月4日贵阳市国土资源局向被告市政府提交涉案土地使用权挂牌出让工作请示。该宗土地共计XXX平方米，其中市政道路XXX平方米、市政大沟保护面积XXX平方米、道路绿化带保护面积XXX平方米，实际出让面积XXX平方米（约合XXX亩）。对于无地上建筑物、构筑物部分按照“净地”方式出让；其余土地按照“生地”方式出让。其中“净地”出让部分成交价款含土地出让金及土地供应补偿费，“生地”出让部分成交价款仅含土地出让金，由竞得人自行负责拆迁安置补偿。2008年5月7日贵阳市国土资源局发布G(2008)08号地块国有建设用地使用权出让公告。2008年6月3日原告云关村委会（甲方）、案外人老干妈公司（乙方）、第三人云开公司（丙方）签订合作协议，约定：为支持乙方发展，甲方同意将笋子林地块（储备建设用地）提供给乙方使用，同时将出让该地块中保留部分土地安置村民。并约定该宗土地按照国土管理规定，甲乙方联合进行报名揭牌，共同获取土地使用权；由于甲方无资质参与，特委托丙方为代表，与乙方联合参与报名揭牌获取该宗土地使用权。同时并对获取土地使用权后的土地划分由甲乙双方签字认可的分界线为准，以及揭牌相关费用进行了约定。2008年6月6日，第三人云开公司与案外人老干妈公司，同贵阳市国土资源局签订Ｇ（2008）08号地块国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书。2008年6月13日，贵阳市国土资源局与第三人云开公司、老干妈公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定实际出让面积XXX平方米。另外，红斜线范围XXX平方米土地无偿作为市政道路用地。绿斜线范围XXX平方米土地无常作为道路绿化带保护用地，蓝斜线范围XXX平方米土地无偿作为市政大沟用地。此外还约定了该宗土地出让金总价款XXX万元等权利与义务。2010年4月16日，第三人云开公司、案外人老干妈公司向贵阳市国土资源局申请办理土地使用手续。2010年8月3日，被告市政府向第三人云开公司、案外人老干妈公司作出筑地字（2010）129号用地批复，具体内容如下：一、同你将位于南明区地块如附图所示二期红线范围内XXX平方米土地使用权出让给你公司作为工业用地（限于食品加工工业）。红线范围内XXX平方米土地上的建筑物及附着物有你公司负责拆除后，土地无偿提供作为市政道路用地。绿斜线范围内XXX平方米土地上的建筑物及附着物由你公司负责拆除后，无偿提供作为道路绿化带用地。如附图所示XXX平方米土地上的建筑物及附着物有你公司负责拆除后，无偿提供作为市政大沟用地。二、你公司须严格履行与市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（筑国土挂出字（2008）第011号），并按规定缴纳有关费用。三、你公司应在本批复下达三十日内到贵阳市土地登记处办理土地使用权登记手续。另查明，2012年3月8日，贵州拓坦腾升投资有限公司（甲方）与第三人和拓公司（乙方）签订协议，约定鉴于甲方（第三人原贵州云开公司）不在转让范围内，在南明区云关乡云关村拥有土地XXX余亩，该土地为国有土地，并且与乙方项目贵阳市水产冷链市场相邻具体详见附图。乙方为统一经营便利和产生更大效益，向甲方承包该土地XXX余亩，约定承包期限为XXX年，承包费用为每年XXX万元，每年6月30日前支付承包费XXX万元等内容。后因第三人和拓公司未支付土地承包费XXX万元，原告云关村委会向贵州省贵阳市南明区人民法院提取民事诉讼，贵州省贵阳市南明区人民法院作出（2018）黔0102民初5169号民事判决，判决如下：一、贵阳市南明区云关乡云关村委会与第三人贵州和拓投资有限公司与2012年3月8日签订的关于XXX余亩土地租赁承包协议无效。二、贵州和拓投资有限公司与贵州云开投资有限公司对云关村委会为南明区云关村XXX平方米的土地进行复垦。三、贵州和拓投资有限公司、贵州云开投资有限公司支付云关村委会土地使用费XXX万元等内容。后第三人贵州和拓公司与云开公司不服，提出上诉。贵阳市中级人民法院于2018年12月19日作出（2018）黔01民终8797号民事判决，认为涉案土地系《G（08）08号地块国有建设用地使用权出让合同》中绿斜线部分，且该合同早于拓坦腾升公司（云开公司）与和拓投资有限公司于2012年3月8日签订关于XXX余亩土地承包协议，判决如下：撤销南明区人民法院作出的（2018）黔0102民初5169号民事判决，驳回云关村委会的诉讼请求。本案原告云关村村委会认为被告市政府向第三人云开公司、案外人老干妈风味公司作出筑地字（2010）129号用地批复，导致G（08）08号国有建设用地使用权转让合同成立生效，侵害了原告云关村委会对涉案土地的所有权，故提出如前诉讼请求。本院认为，本案的焦点为被告市政府作出的筑地字（2010）129号用地批复是否属于行政诉讼的范围。结合本案查明的事实，根据原告云关村委会、第三人云开公司、案外人老干妈公司的合作协议，原告云关村委会委托第三人云开公司，与老干妈公司联合摘牌涉案土地，并由第三人云开公司、老干妈公司与贵阳市国土资源局签订G（08）08号国有建设用地使用权转让合同，后第三人云开公司、老干妈公司向贵阳市国土资源局申请相关涉案土地使用权法律手续。贵阳市国土资源局向被告市政府申请批准。从而被告市政府作出129号用地批复。根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，涉案的129号用地批复实际是被告市政府对贵阳市国土资源局请示层报的批复，系行政机关为行政行为而实施的准备、论证、研究、层报等过程性行为。故原告对涉案的129号用地批复提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。另，原告认为涉案土地的所有权受到侵害，应对其土地所有权受到侵害的具体行政行为另行提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定如下：驳回原告贵阳市南明区云关乡云关村民委员会的起诉。本案不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  何度海审判员  黄 晓审判员  刘 静二〇二〇年六月十二日法官助理胡应萍书记员王钰槐