江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初87号 原告：葛长高，男，1968年9月10日出生，汉族，住江苏省灌南县。 委托诉讼代理人：孙志国，江苏岸庆律师事务所律师。 被告：连云港市自然资源和规划局，住所地连云港市海州区朝阳中路21号。 法定代表人：孔令泰，局长。 出庭行政机关负责人：宋建华，副局长。 委托诉讼代理人：张权，该局工作人员。 委托诉讼代理人：朱晓旭，江苏港人律师事务所律师。 原告葛长高诉被告连云港市自然资源和规划局（以下简称市资源局）行政复议决定一案，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭,与原告葛长高一并提起的和本案具有关联性的其他9件案件进行了合并审理。原告葛长高及其委托诉讼代理人孙志国、被告市资源局的委托诉讼代理人张权、朱晓旭到庭参加诉讼，市资源局副局长宋建华出庭应诉。本案现已审理终结。 2020年2月17日，市资源局作出[2019]连自然资行复第29号驳回行政复议申请决定书，以葛长高与其提起的行政复议申请事项不具有利害关系为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施办法》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回葛长高的行政复议申请。 原告葛长高诉讼请求：撤销被告作出的[2019]连自然资行复第29号驳回行政复议申请决定书，责令被告继续审理并依法作出行政复议决定。事实和理由：被告受理原告的行政复议申请后，对复议申请人、被申请人、第三人提供的材料进行了审查，并组织各方到现场指认，被告认为行政复议事项所涉及的不动产登记项下的土地及房屋与原告取得的土地权属证书并不重合，且原告未提交符合法律规定的可以作为确定土地及房屋权属依据的证据，因而认定原告与灌南县自然资源和规划局（以下简称灌南县资源局）的登记行为不具有利害关系；且原告与连云港华府置业有限公司（以下简称华府公司）签订的《预购协议》并非土地权属来源，不作为不动产登记的依据，从而驳回原告的行政复议申请。原告认为，被告的决定存在以下错误：1、灌南县资源局的登记行为是否合法不应当由原告举证，而应当由其举证予以证明。2、根据《行政诉讼法》第十二条的规定，原告与灌南县资源局的登记行为有利害关系，司法实践中对是否具有利害关系从宽把握。本案中即使原告在行政复议期间所提请求无证据支撑，被告也应当依照法律规定作出维持、撤销或确认违法等决定，而不应当驳回原告的行政复议申请。3、被告在决定书中关于原告土地及房产权属来源的论述不仅违反法律规定，更是自相矛盾。其一方面确认原告依法取得了10份不动产及国有土地使用权证，另一方面又称《预购协议》不作为不动产登记的依据，相互矛盾。综上，请求支持原告的诉讼请求。 原告向法庭提交了以下证据： 1、[2019]连自然资行复第29号驳回行政复议申请决定书，证明原告起诉请求撤销的对象。 2、灌国用（2007）第01-5213号国有土地使用证，证明涉案地块总面积19147平方米，规划许可的商业用房面积为1570平方米。2008年7月22日，华府公司将其中的1280.72平方米商业用地分拨给原告使用，并进行了登记，同时对原告获得的1280.72平方米的具体位置进行了描述并绘制了示意图。包括本案在内的10名案外人的房屋所占用的商业用地部分属于原告1280.72平方米的范围，其余大部分占用的是公共用地，属于违法建筑。 3、附图一份，证明1280.72平方米商业用地的具体位置，分别位于小区第2幢楼至第22幢楼之间。 4、规划许可证及乔某小区面积汇总表，证明乔某小区商业用房面积只有1570平方米，而商业用房实际建筑面积达5114.7平方米。 5、原告持有的不动产权证14本，土地总面积1500多平方米。（对该14本不动产证的合法性原告不完全认同，因为其中有部分是小区道路用地，存在着很大的权利瑕疵） 6、不动产登记中心查询结果10份。证明包括本案在内的共10名案外人的房屋所占用的商业用地情况。 证据5-6综合证明灌南县资源局颁发给原告及10名案外人的不动产权证记载的商业用房建筑面积之和远远大于规划许可的1570平方米，商业用地面积也远大于规划面积，将本来应当登记给原告的1280.72平方米的商业用地登记给了案外人，又将开发商违法占用的小区道路用地登记给了原告，达到补足并超过原告享有1280.72平方米商业用地的形式要求。 7、灌南县人民法院（2015）南民初字第01269号、连云港市中级人民法院（2016）苏07民终3681号民事判决书，证明华府公司违法建设的事实。 以上证据综合证明灌南县资源局颁发给原告及10名案外人的不动产权证的行为违反法律规定，损害了原告的合法权益。原告申请行政复议主体适格。 被告答辩称：答辩人作出驳回复议申请的决定，事实清楚，证据充分。原告不服灌南县资源局颁发给案外人的苏（2019）灌南县不动产权第0015241号不动产权证，向答辩人申请行政复议。经补正申请材料后，答辩人于2019年12月3日依法受理。答辩人经审查灌南县资源局提交的证据，查明原告与南京卓某置业有限公司灌南分公司（以下简称卓某公司）分别签订《预购协议》和《协议书》，约定卓某公司按照原告提供的标准要求，负责对灌南县新安镇××北路东侧门面房项目设计方案，开发施工。2007年6月28日，华府公司取得灌国用（2007）第01-5213号国有土地使用权证，该证备注载明：2008年7月22日此证总面积1280.72平方米商业用地分割给原告使用，并注册登记。原告于2008年7月22日分别取得灌国用（2008）第01-5213-01号至10号共计10本国有土地使用权证，土地总面积1280.72平方米，并领取了相应的不动产权证。原告取得的国有土地使用权面积与其行政复议中主张的权利面积相吻合。原告对其取得的上述10本国有土地使用权证无异议，根据灌南县资源局提供的证据以及答辩人会同原告对相关土地及房屋所在位置进行指认，与原告行政复议申请撤销的不动产权证项下的土地及房屋并不重合，原告提供的证据不足以证明其与灌南县资源局登记行为有利害关系。2、答辩人作出的驳回行政复议申请决定适用法律正确、程序合法。答辩人收到原告的行政复议申请后，经审查依法通知其补正材料，在其补正后依法立案，通知灌南县资源局提交行政复议答复意见书和证据、法律依据。为查明事实，答辩人组织原告、灌南县资源局前往现场指认。因在法定期限内无法办结复议案件，经复议机关负责人批准延期审理，并将延期审理决定书送达当事人。经查明原告与申请行政复议的事项不具有利害关系后，依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回其行政复议申请，行政复议决定书已经送达当事人。综上，答辩人作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。 被告对10个案件向法庭提交了以下相同的证据： 1、灌南县乔某（经济适用房安置小区）总平面图。 2、原告与涉案10户的不动产位置平面图。 3、原告不动产登记资料苏（2016）灌南县不动产权第0003775号（土地面积130平方米）、原告灌国用（2014）第5076号《国有土地使用证》（土地面积130平方米），为灌国用（2008）第01-5213-01号《国有土地使用证》（土地面积131.95平方米）遗失后补正，及土地登记审批表等。 4、原告不动产登记资料苏（2018）灌南县不动产权第0005647号（土地面积120平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-02号《国有土地使用证》（土地面积120平方米）及土地登记审批表等。 5、原告不动产登记资料苏（2016）灌南县不动产权第0003777号（土地面积124平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-03号《国有土地使用证》（土地面积124平方米）及土地登记审批表等。 6、原告不动产登记资料苏（2016）灌南县不动产权第0003776号（土地面积128.4平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-04号《国有土地使用证》（土地面积128.4平方米）及土地登记审批表等。 7、原告不动产登记资料苏（2018）灌南县不动产权第0005578号（土地面积120.54平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-05号《国有土地使用证》（土地面积120.54平方米）及土地登记审批表等。 8、原告不动产登记资料苏（2018）灌南县不动产权第0005594号（土地面积128.75平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-06号《国有土地使用证》（土地面积128.75平方米）及土地登记审批表等。 9、原告不动产登记资料苏（2018）灌南县不动产权第0005580号（土地面积129.25平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-07号《国有土地使用证》（土地面积129.25平方米）及土地登记审批表等。 10、原告不动产登记资料苏（2016）灌南县不动产权第0003774号（土地面积136.25平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-08号《国有土地使用证》（土地面积136.25平方米）及土地登记审批表等。 11、原告不动产登记资料苏（2018）灌南县不动产权第0005592号（土地面积131.58平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-09号《国有土地使用证》（土地面积131.58平方米）及土地登记审批表等。 12、原告不动产登记资料苏（2018）灌南县不动产权第0005593号（土地面积130平方米）、原告灌国用（2008）第01-5213-10号《国有土地使用证》（土地面积130平方米）及土地登记审批表等。 13、涉案地块案外人的不动产登记资料。 14、补正行政复议申请通知书。 15、行政复议申请受理通知书（21号-30号）。 16、行政复议答复通知书（21号-30号）。 17、延期审理告知书（21号-30号）。 18、涉案行政复议决定书（[2019]连自然资行复第21号-第30号）。 19、涉案第三人的不动产登记查询结果。 20、国有土地使用权证。 21、宗地红线图。 22、《预购协议》。 23、《协议书》。 24、乔某总平面简图。 证据19-24是原告申请行政复议时提交的证据材料。 法律、法规依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，原告对被告的证据质证称：证据1的真实性无异议，但是不完整，除了总平面图以外尚有规划设计图、规划设计图明确载明乔某小区商业用房面积1570平方米。证据2的真实性无异议，但灌南县资源局将乔某第2幢-第22幢每两幢楼之间的商业用地登记给案外人，损害了原告的合法权益，原告申请行政复议主体适格。证据3-12的真实性无异议，但被告提供的不完整，原告拥有的不动产权证是14本，而不是10本，登记面积共计1500余平方米，被告有选择性的提交10本，是为了凑足1280.72平方米这个数字。证据13的真实性无异议，证明灌南县资源局将本该属于原告享有使用权的1280.72平方米商业用地错误地登记给了案外人。证据14-24无异议。 对原告的证据，被告质证称：证据1无异议，但是对证明目的有异议，决定书并不存在撤销的法律条件。对证据2的关联性有异议，对证明目的有异议，仅从证据2无法得出原告与案外人的土地使用权存在重合情况，是原告主观臆测，土地使用权证没有对1280.72平方米进行划分。对证据3的三性均有异议，该附图红笔划线标注部分是原告自行制作，对证明目的有异议。证据4，真实性、合法性及关联性由法庭核实，但是对于原告的证明目的有异议，涉案小区商业用房建筑面积为多少与本案不存在直接关联性，同时也不能证明与原告有利害关系。证据5，原告在行政复议期间并未提供，原告当庭也并未提供不动产权证的原件进行核对，真实性无法确认，即使真实也证明原告的不动产证与案外人的不动产证不重合，无法证明其是利害关系人。证据6无异议，与被告提供的证据13能够共同证明10名案外人享有的不动产权范围与原告土地使用权并不重合，灌南县资源局的登记行为没有侵犯原告的合法权益。证据7与本案无关。 本院对上述证据认定如下：被告的证据1，原告虽然提出该图不完整，但对该平面图本身并无异议，本院予以确认。证据2，原告无异议，本院予以确认。证据3-12，原告自认其共持有14本不动产权证，但对该10本土地证、不动产权证本身并无异议，本院予以确认。证据13-24，原告无异议，本院予以确认。原告的证据1，是被告作出的复议决定书，本院予以确认。证据2，是华府公司的土地使用权证，本院予以确认。证据3，是原告自己制作的平面图，不足以证明原告标注的红线部分是其土地使用权范围，原告的土地使用权范围应当以登记的范围为准，本院不予确认。证据4-6，被告无异议，本院予以确认。证据7是人民法院生效判决，本院予以确认。 根据确认的证据，结合双方庭审陈述的内容，本院审理查明： 2007年5月，华府公司取得灌南县新安镇××北路东侧19147平方米国有土地使用权登记，领取了灌国用（2007）第01-5213号国有土地使用权证，其中地类（用途）注明包括住宅用地和商业用地，但未分别标明面积。在该证的“记事”页上有手写的内容：2008年7月22日，此证总面积中1280.72平方米商业用地分割给葛长高使用，并注册登记。华府公司在该地块上从事乔某（经济适用房安置小区）房地产开发。该小区建设项目原图纸注明的主要经济技术指标为：总用地面积45719.4平方米，总建筑面积59819平方米，其中商业裙房建筑面积1570平方米。 2006年10月28日，甲方卓某与乙方葛长高签订《预购协议》，双方就葛长高购买卓某公司开发的乔某常州此路门面房一事作出如下约定：1、门面房按照乙方提供的标准和要求进行施工，甲方据此设计报批方案……。2、门面房坐落在新安镇××北路东侧，总层数二层，其中一层3040平方米，二层1080平方米……。3、第一期2007年2月18日前交付，面积2280平方米；第二期2008年2月18日前交付，面积1840平方米。双方还约定了其他内容。双方签订的《协议书》协议约定：甲方出售给乙方的门面房由乙方负责销售，在销售过程中，甲方负责办理每户房屋产权证和土地证等相关手续，乙方负责提供客户相关资料并确保真实性。该协议书无签订时间。庭审中葛长高称，协议签订于2007年左右，是在华府公司办理土地登记的当天下午签订的。 2008年7月22日，葛长高办理了灌国用（2008）第01-5213-01号至10号国有土地使用权证（共10本），10宗地均为商业用地，面积合计1280.72平方米，10宗地四至范围表述相同，均为：北至葛长高、东至乔某、西至常州北路、南至葛长高。2014年8月，原告以1号证遗失为由补办了灌国用（2014）第5076号国有土地使用证。2016年和2018年，原告办理了上述10宗地及地上房屋的不动产权登记，领取了10本不动产权证。在补办土地使用权证、办理不动产权登记时，上述10宗土地的面积、四至范围与2008年办理的土地权属登记记载内容未发生变动。 2019年8月，灌南县资源局向案外人刘某1、刘某2作出不动产登记，并向其核发了苏（2019）灌南县不动产权第0015241号不动产权证书，不动产坐落于乔庄新村××楼间单元××室。 另查明，卓某公司后变更企业名称为华府公司。 本案的争议焦点为：原告葛长高与灌南县资源局向案外人作出的不动产登记发证行为之间是否具有利害关系。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……。第四十八条规定：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上述规定表明，与行政机关作出的行政行为之间具有利害关系，是申请人提起行政复议的条件之一，也是行政复议机关决定是否受理行政复议的条件之一。申请人与该行政行为无利害关系的，行政复议机关依法应当决定不予受理。如果行政复议机关已经受理，但在后续审查中发现申请人因与行政行为不具有利害关系不符合行政复议法规定的受理条件，则依法应当作出驳回行政复议申请的决定。本案中，原告葛长高分别于2006年、2007年与卓某公司签订《预购协议》和《协议书》，于2008年7月办理了土地权属登记，领取了灌国用（2008）第01-5213-01号至10号共10本国有土地使用权证，取得乔某小区1280.72平方米商业用地使用权，与华府公司灌国用（2007）第01-5213号国有土地使用权证“记事”内容相符。其中灌国用（2008）第01-5213-01号国有土地使用权证因遗失于2014年补办土地证。商业用房建成后，原告分别于2016年和2018年办理了不动产权属登记，领取了10本不动产权证。原告主张共持有14本土地使用权证，但庭审中称其中10本办理于2008年，另外4本办理于2018年。本案中被告市资源局提供的10本国有土地使用权证登记时间为2008年7月，与之对应的10本不动产权证所记载的土地面积、四至范围均无变动，且10本土地证面积之和为1280.72平方米。上述事实表明，原告在2008年7月办理土权属登记、领取10本有国土地使用证时，即已经知道其享有使用权的1280.72平方米商业用地的每块宗地的面积、四至范围，但其并未对此提出异议。在2016年和2018年办理不动产权登记时原告也未对土地使用权面积、四至范围提出异议，上述土地登记、不动产登记并未被依法撤销或注销。因此，原告葛长高享有的1280.72平方米商业用地的具体位置、四至范围，应当以不动产登记记载的内容为准。在行政复议过程中，行政复议机关组织原告、灌南县资源局到现场指认，案外人刘某1、刘某2持有的苏（2019）灌南县不动产权第0015241号不动产权证记载的房屋和土地使用权范围，与原告所持有的不动产权证的房屋和土地使用权范围并不重合，原告在本案庭审中对此也予以确认。因此，灌南县资源局对案外人作出的不动产权属登记行为，并未侵犯原告的合法权益，原告与灌南县资源局作出的不动产登记行为无利害关系。原告主张，乔某小区规划的商业房屋面积为1570平方米。商业房屋的建筑面积与商业用地面积并非同一概念，二者不能等同。并且，根据原告与卓某公司签订的《预购协议》和《协议》，双方约定的商业房屋建筑面积远大于1570平方米，且第一层的商业房屋建筑面积也大于1570平方米。因此，原告根据乔某小区规划的商业用房建筑面积为1570平方米，认定乔某小区的1280.72平方米的商业用地使用权归属原告的主张无事实根据，本院不予支持。因原告葛长高不具有对灌南县资源局作出的不动产登记行为申请行政复议的主体资格，被告市资源局对灌南县资源局作出的不动产登记是否合法并未进行实体审查，故原告关于应当由灌南县资源局提供证据、被告作出驳回其复议申请的决定违法的理由不能成立，本院不予支持。 被告在收到原告的行政复议申请后，经审查依法通知原告补正申请材料，在原告补正材料后依法受理，通知灌南县资源局提交行政答复意见书提交证据材料，并经依法批准延期审理。被告在查明事实的基础上，在法定期限内作出驳回行政复议申请决定，适用法律正确，程序合法。 综上，被告市资源局作出的驳回行政复议申请决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。原告要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告葛长高的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  周万鹏 人民陪审员  刘丙河 二〇二〇年六月十九日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。