浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终140号上诉人（原审原告）宁波杭州湾新区长林水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（1号—1-3/9B/9C/9D）。投资人夏新林。委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。委托代理人苏文诚，浙江导司律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区开发建设管理委员会，住所地宁波市杭州湾新区兴慈一路1号。法定代表人**，主任。委托代理人许王斌，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会工作人员。委托代理人刘占中、马汉冲，浙江海泰律师事务所律师。原审第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司，住所地宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。法定代表人黄展，董事长。委托代理人刘占中、马汉冲，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。原审第三人慈溪市引飞农副产品有限公司，住所地慈溪市逍林镇三北大街3501号。法定代表人胡利平，董事长。委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。原审第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内。法定代表人胡引飞。委托代理人章伟、张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。宁波杭州湾新区长林水产养殖场（下称长林养殖场）因与宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（下称杭州湾管委会）资源行政强制一案，不服宁波市中级人民法院（2019）浙02行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年3月27日恢复诉讼。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立第三人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（下称海涂公司），经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，原慈溪市引飞果业有限公司（下称引飞公司）中标涉案区块养殖基地的承包经营权。2013年1月1日，引飞公司与长林养殖场投资人夏新林签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》，约定将涉案区块中1号1-3/9B/9C/9D号区域出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，承包期内，如政府收回土地另作他用，承包期满三年后收回土地的，引飞公司不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，夏新林无条件退回承包地。2013年3月5日，第三人海涂公司与引飞公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》并经慈溪市公证处公证，约定将涉案区块共9950亩出租给引飞公司，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定，承包期满三年后第三人海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归第三人海涂公司所有，引飞公司无条件退回承包地。2013年3月7日，引飞公司注册成立第三人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（下称双瑞水产），负责涉案区块养殖基地管理工作。2016年4月5日，第三人海涂公司书面通知引飞公司收回承包土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，夏新林等养殖户分别在收回通知函上签字确认。次日，引飞公司、双瑞水产书面出具回复函，同意按时撤离，夏新林等养殖户签字同意。2016年4月8日，第三人双瑞水产召开全体养殖户代表大会并形成会议纪要，夏新林等养殖户在会议纪要上签字同意对马上使用的区块做好撤离工作，并确保今后需要用地时按时撤离。第三人海涂公司先后于2017年1月18日及同年2月21日发律师函催告引飞公司、双瑞水产退出承租土地。2017年3月11日，杭州湾管委会发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，主要内容为，全面开展涉案区块清理整治，涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回，逾期不退回的，将依法予以强制清理。2017年3月28日，杭州湾管委会向杭湾供电局发送《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》，要求该局于2017年3月29日起对十二塘围涂1号区块进行断电处理以配合该区块的清理整治工作。2017年3月30日，杭湾供电局对十二塘围涂1号区块进行了断电处理。原审法院另查明，长林养殖场系2013年4月29日夏新林申请设立的个体工商户，后转为个人独资企业。2019年3月21日，原慈溪市引飞果业有限公司变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司。原审法院认为，关于原告是否适格的问题，虽然夏新林与引飞公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》时，长林养殖场还未成立，长林养殖场与夏新林在法律上系两个独立的主体，但长林养殖场系夏新林为从事涉案区块水产养殖而设立的个人独资企业，在实际经营中两者并无实质区别，从减轻当事人诉累考虑，否定原告的主体资格并无必要，故对夏新林以长林养殖场名义起诉予以认可。关于本案起诉是否超过六个月的起诉期限。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（下称《执行解释》）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案被诉行政行为在《行诉解释》实施之前作出，长林养殖场提起行政诉讼则在《行诉解释》实施之后。因此，从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案应当适用《执行解释》二年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过一年。本案中，杭湾供电局按杭州湾管委会于2017年3月28日作出的《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》的要求，于2017年3月30日对包括养殖区域在内的十二塘围涂1号区块停止供电。结合长林养殖场提交的证人证言，可以认定其在养殖区域停电后即向杭湾供电局了解了相关停电情况，并从供电局处得知系杭州湾管委会要求断电的。因此，可以认定长林养殖场在2018年2月8日前即已知道被诉行政行为的存在，其于2019年4月才提起行政诉讼，已超过一年的最长起诉期限。综上，长林养殖场的起诉已超过法定起诉期限，已经立案的，应依法裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回宁波杭州湾新区长林水产养殖场的起诉。长林养殖场上诉称：2012年12月25日，引飞公司中标宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地的承包经营权，承包期限为“至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目）”。2013年，引飞公司与上诉人订立《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》，将杭州湾××区块养殖基地出租给上诉人，该合同经杭州湾新区海涂围垦开发有限公司见证，租赁期限为“至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目）”。此后，上诉人在杭州湾××区块养殖基地内其中一处面积300亩的养殖塘内养殖鳗鱼，并在苗场内培植虾苗。2017年3月28日，杭州湾管委会作出《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》，要求“杭湾供电局”于2017年3月29日对杭州湾××区块养殖基地区域内进行断电处理。2017年3月30日，上诉人养殖鳗鱼的养殖塘和苗场断电，全部器材停止运行，导致塘内养殖的鳗鱼以及苗场内的虾苗因缺氧大规模死亡，造成巨大的财产损失。被上诉人作出的行为是一个行政强制措施，其一直持续到起诉之前尚在实施，对行政强制措施的起诉期限要从其行为实施终了时开始计算。原审裁定证据不足、适用法律错误。请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。杭州湾管委会答辩称：一、被答辩人作出《关于做好十二塘围涂1号区块整治清理配合工作的函》的行为不是行政强制措施，不具有可诉性。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，答辩人基于国有滩涂的产权人，通过向杭湾供电局发函的形式请求其配合对十二塘围涂1号区块内非法占有国有土地的养殖户断电，该函是两个部门之间的内部公文，性质应属对十二塘围涂1号区块内所有非法占有国有土地的养殖户进行整治作出的总体部署。该函并非针对被答辩人作出的行政命令，并不会对被答辩人人身自由及所涉区块的财产实施暂时性控制，也不会对所涉区块内养殖户的权利义务造成直接影响。因此，答辩人的发函行为仅仅是对非法养殖户进行清理整治的过程性行为，该行为不属于行政案件受案范围。另外，被答辩人主张的损失也与被诉行为无任何关联，上述损失只有通过杭湾供电局停止供电的外化行为才会产生一定的后果。停止供电行为系事实行为，被答辩人需要提供初步的证据证明答辩人实施了该事实行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案答辩人并不是适格被告。二、本案已过起诉期限。杭湾供电局于2017年3月30日对包括被答辩人养殖区域在内的十二塘围涂1号区块停止供电。结合长林养殖场投资人夏新林先后在收回通知、回复函、会议纪要等文件上签字并表示同意按时撤离的材料、答辩人于2017年3月11日发布的《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》以及被答辩人提交的证人证言等证据，可以认定被答辩人已于2017年3月30日当天就清楚地知道被诉行政行为的存在，但其却于2019年4月才向宁波中院提起一审行政诉讼，其起诉已经超过2年。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人海涂公司未提交书面意见，在本院组织调查时称：同意杭州湾管委会的意见。原审第三人引飞公司未提交书面意见，在本院组织调查时称：上诉人的损失与引飞公司没有任何因果关系，引飞公司不存在任何的违约和过错，本案与引飞公司无关。原审第三人双瑞水产未提交书面意见，在本院组织调查时称：同意引飞公司的答辩意见。长林养殖场二审提交了从网上打印的《整改情况公示》2份、宁波市海洋与渔业局行政处罚决定书1份等材料，因与本案讼争焦点并无关联，本院不予采信。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的是长林养殖场提起诉讼是否超过起诉期限问题。本案杭湾供电局按照杭州湾管委会于2017年3月28日作出的《关于做好十二塘围涂1号区块清理整治配合工作的函》的要求，于2017年3月30日对包括长林养殖场养殖区域在内的十二塘围涂1号区块停止供电。综合在案的长林养殖场投资人夏新林先后在收回通知、回复函、会议纪要等文件上签字并表示同意按时撤离的材料、杭州湾管委会于2017年3月11日发布的《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》以及上诉人长林养殖场提交的证人证言等证据，可以认定上诉人长林养殖场在2018年2月8日前即已经知道被诉行政行为的存在。上诉人长林养殖场于2019年4月才提起行政诉讼，已超过《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年的起诉期限。原审法院据此裁定驳回起诉的处理，并无不当。上诉人关于被诉行为一直持续、应从行为实施终了时计算起诉的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年六月十五日书记员  陈亦恒