安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终627号 上诉人（一审起诉人）蒙城县三通商贸有限公司，住所地安徽省蒙城县城关镇御园社区梦蝶路万庄小区181号，统一社会信用代码91341622MA2MTW8W9Y。 法定代表人张玲，该公司执行董事兼总经理。 蒙城县三通商贸有限公司因诉蒙城县人民政府、蒙城县城关街道办事处行政强制一案，不服亳州市中级人民法院(2020)皖16行初22号行政裁定，向本院提起上诉。 蒙城县三通商贸有限公司向一审法院起诉称，2019年11月17日，在蒙城县三通商贸有限公司法定代表人张玲住院期间，蒙城县城关镇街道办事处刘振德在没有任何法律依据，非经任何法定程序的情况下，非法组织上百名不明身份人员，强制将蒙城县三通商贸有限公司的白酒3000余件等公司财产扣押，并强拆该公司经营场所，严重侵犯蒙城县三通商贸有限公司合法权益。请求判决确认蒙城县人民政府、蒙城县城关街道办事处强制拆除、扣押财产的行政行为无效，责令其立即采取补救措施，妥善安置企业的经营场所，恢复企业自主经营权，并赔偿损失500万元（以司法评估价为准）。 一审法院认为，2019年6月2日，房屋征收部门蒙城县国有土地房屋征收办公室、征收实施单位蒙城县城关街道办事处与被征收人张玲签订《房屋征收补偿协议书》。张玲曾以征收部门将蒙城县三通商贸有限公司财产定性为该公司法定代表人张玲个人财产提出异议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，蒙城县国有土地房屋征收办公室是案涉房屋征收部门，被征收人对上述行政行为不服，应以蒙城县国有土地房屋征收办公室为被告，蒙城县人民政府不是本案适格被告。由于本案起诉状内容等有欠缺，该院给予指导和释明，并当场一次性告知蒙城县三通商贸有限公司变更被告，并到有管辖权的蒙城县人民法院提起诉讼，但该公司拒不变更，坚持起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，该院管辖对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼或者本辖区内重大、复杂的第一审行政案件等。本案中，蒙城县三通商贸有限公司错列被告，不应将蒙城县人民政府列为被告，所以本案不属于该院管辖范围。蒙城县三通商贸有限公司的该起诉讼，不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条规定，裁定对蒙城县三通商贸有限公司的起诉不予立案。 蒙城县三通商贸有限公司上诉称，一、从行政管理和行政执法的角度来定性，行为人刘振德非法扣押企业法人财产，并非法强制拆除企业法人的经营场所，其行为显然属于非法实施行政强制。该强制行为既没有行政强制法规定的法律依据，又没有按照行政强制法规定的法律程序进行，行为人也不具备行政强制法规定的行政主体资格。更没有按照行政强制法的规定依法送达任何法律文书。因此上诉人根本无从判断真正的行政主体究竟是谁，既然作为侦查机关的公安机关将刘振德的行为定性为“政府行为”，那么，上诉人只好将蒙城县城关街道办事处和蒙城县人民政府告上法庭。上诉人认为，行为人刘振德非法实施行政强制行为的法律责任和后果，应该由蒙城县城关街道办事处承担，而蒙城县人民政府既是征收土地和房屋的责任主体，又是行政协议争议和行政强制决定的责任主体，也是蒙城县城关街道办事处的派出主体，蒙城县城关街道办事处非法征收土地和房屋的行政行为以及实施行政强制的行为，应视为得到了蒙城县人民政府的授权委托或者默许。因此蒙城县城关街道办事处所造成的法律责任和后果，应该由蒙城县人民政府承担，故列蒙城县人民政府为被告并无不当。二、一审法院对该案件定性错误、审查对象错误、事实认定错误。本案是上诉人不服被告行政强制纠纷，并非征收补偿协议纠纷。上诉人有权根据行政诉讼法第二条第一款的规定起诉被告，上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围。一审法院的“指导和释明”错误，上诉人的诉讼请求之一是确认“行政强制行为无效”，而非安置补偿协议。起诉谁、不起诉谁，在哪里起诉，是上诉人的诉讼权利，受诉法院只能依法审查，未经审判不能非法剥夺当事人的诉权。退一万步说，蒙城县人民政府并未实际答辩否认该行政强制的决定由其作出并授权行为人实施。一审法院有何证据证明该行为不是蒙城县人民政府所为?甚至不惜以蒙城县人民政府“代言人”身份为其抗辩，完全忘记了自己居中裁判的法律地位和身份。蒙城县城关街道办事处工作人员刘振德在没有任何法律依据，非经任何法定程序的情况下，非法组织上百名不明身份的人员，使用暴力，撬门别锁，把上诉人公司的白酒3000余件等财产抢劫一空，并将公司800多平方的经营场所夷为平地的行为，实属行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，甚至构成犯罪。三、关于《房屋征收补偿协议书》和《货币化安置补偿协议》问题。2019年6月2日，蒙城县人民政府、蒙城县国有土地房屋征收办公室及蒙城县城关街道办事处，违反旧城区改建规划和征收目的，在农民集体土地没有依法征收的前提下，打着国有土地上房屋征收与补偿的幌子，使用威胁、欺骗的手段，致使上诉人在违背真实意思的情况下，与蒙城县人民政府授权委托的蒙城县国有土地房屋征收办公室及蒙城县城关街道办事处签订了无效的《房屋征收补偿协议》和《货币化安置补偿协议》。协议的背景属于行政诉讼法第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。即使上述协议有效，但也不能成为非法实施行政强制的法律依据。否则，就是违背了行政强制法的立法精神。况且上诉人有证据证明在签订《房屋征收补偿协议》和《货币化安置补偿协议》之前，蒙城县人民政府没有作出土地房屋征收决定和征收补偿方案并公告，至于后来补没补不得而知。四、上诉人的起诉完全符合行政诉讼法第四十九条规定的条件，即原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一审法院应当依法立案受理。五、上诉人的起诉完全符合人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一审裁定说上诉人起诉状内容欠缺，根本不是事实，该起诉状什么内容都不缺。一审法院也没有一次性全面告知当事人需要补正的内容及期限，更不存在“当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册”的事实和证据。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院对上诉人提起的本案诉讼予以立案。 本院认为，本案蒙城县三通商贸有限公司所诉行为系行政强制行为，从其起诉状所述和其起诉时提供的相关证据材料来看，该行政强制行为与房屋征收相关。根据该公司起诉和上诉所称，该行政强制行为实施之前，并无任何机关向其送达有关行政强制的法律文书，且其报警后，公安机关告知其该行为系“政府行为”，故其无法判断该行政强制行为的实施主体，因蒙城县人民政府是房屋征收主体，蒙城县城关街道办事处系蒙城县人民政府的派出机关和具体实施主体，故其以该两机关为共同被告提起本案诉讼。在没有任何行政机关明确告知相对人作出行政强制决定和实施行政强制行为的主体的情况下，相对人只能以可能的实施主体为被告提起诉讼，如果其他起诉条件均已具备，人民法院应当予以立案。对于被诉行政强制行为实施主体问题，立案后可根据被告答辩及其当事人提供的相关证据，通过审理查明案件事实，在此基础上准确认定实施主体，并据此依法作出相应裁判。蒙城县三通商贸有限公司起诉时提供的证据，能够初步证明其所诉行政强制行为存在，一审法院并未听取被诉行政主体的答辩意见，亦未通过审理对当事人提供的证据进行质证，在立案阶段即认定蒙城县人民政府不是适格被告，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销亳州市中级人民法院（2020）皖16行初22号行政裁定； 二、本案指令亳州市中级人民法院予以立案。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月十八日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。 …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……