西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终282号     上诉人（原审原告）紫阳县万沣文化旅游有限公司，住所地陕西省安康市紫阳县。   法定代表人朱清树，经理。   被上诉人（原审被告）紫阳县住房和城乡建设局，住所地陕西省安康市紫阳县城区。   法定代表人熊耀松，副局长。   委托代理人邹学平，该局工作人员。   委托代理人王华强，陕西自信律师事务所律师。   上诉人紫阳县万沣文化旅游有限公司（以下简称万沣文旅公司）因与被上诉人紫阳县住房和城乡建设局（以下简称紫阳县住建局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初206号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   原审法院审理查明，2009年6月5日，万沣文旅公司与紫阳县XX大队签订了《广告位承包合同》，约定万沣文旅公司承租紫阳县XX大队的广告位，主要内容包括：1、广告位承租范围为紫阳县XX街道、XX道、XX公路两旁、车站、码头视觉范围内能设置的广告位置。2、广告位租用期限为十年（2009年6月5日至2019年6月5日），租金30万元。3、租金分年度付款。后紫阳县XX大队在《广告位承包合同》签订后的一个月内为万沣文旅公司确定了广告位置，万沣文旅公司在确定的位置发布广告，于2010年5月20日向紫阳县XX大队缴纳3万元租金。2011年5月15日，紫阳县双创指挥部办公室、紫阳县城乡规划局发出《声明》，称为了提高城市品位，将原三岔路口广告牌全部拆除后进行绿化，禁止在三岔路口设置户外广告牌匾。2011年8月30日，紫阳县城乡规划局、紫阳县国土资源局与万沣文旅公司签订《关于县城三岔路口崩塌治理工程广告牌拆除损失有关事项的备忘录》，主要内容为因实施三岔路口崩塌治理工程，万沣文旅公司的13块广告牌的画面恢复费用由紫阳县国土资源局负责解决1万元，万沣文旅公司与广告客户之间的发布纠纷，由紫阳县城乡规划局协调解决。2012年1月4日，紫阳县国土资源局与万沣文旅公司签订了《补偿协议》，双方约定，因在三岔路口实施的绿化工程中，原址广告牌不能恢复，紫阳县国土资源局一次性赔偿万沣文旅公司5万元；2011年10月17日、10月19日，陕西省安康公路管理局分别于2011年10月17日、10月19日向万沣文旅游公司万沣文旅公司发出陕安公案号（2011）年第024号《违法行为通知书》、陕安公罚（2011）020号《路政处罚决定书》，认定万沣文旅公司在XX公路XX公路标牌共计538平方米，决定要求其在7日内自行拆除，罚款2万元。   万沣文旅公司自2013年10月至2017年1月歇业，其将广告位委托其他公司代为管理经营。期间，紫阳县住建局认为万沣文旅公司设置在广电局砍下的广告牌破烂不堪，不符合城市市容管理要求，予以拆除。2017年11月13日，万沣文旅公司的法定代表人朱清树以信件的形式向紫阳县住建局反映其公司的广告牌受损并要求赔偿。紫阳县住建局于2018年1月17日向朱清树作出《关于万沣文化旅游公司广告牌损失赔偿信访事宜的复函》[紫住建函（2018）6号]，称《广告位承包合同》签订后，万沣文旅公司支付了2年6万元的租赁费后，后没有再继续支付，构成违约。《广告位承包合同》于2019年6月5日到终止期，在合同履行期限届满之前，万沣文旅公司对现存的广告位仍可继续租用。合同期满届满后，将收回广告位并拆除相关设施。关于赔偿诉求，可提起民事诉讼。2018年3月，万沣文旅公司向有关部门信访，在此情况下，万沣文旅公司、紫阳县住建局对万沣文旅公司的现存广告牌（包括已被覆盖）和已拆除广告牌的情况进行了核查。经核查，现存广告牌15处，共计1568.55平方米；已拆除广告牌5处，共计1168平方米。紫阳县住建局认为，除依法拆除的广告牌外，其他拆除、覆盖广告牌的行为不是其所为。后万沣文旅公司以紫阳县住建局为被告提起民事诉讼，要求紫阳县住建局赔偿拆除、覆盖广告牌的经济损失共计966249元。紫阳县人民法院于2018年10月18日受理万沣文旅公司诉紫阳县住建局广告合同纠纷一案，于2019年1月25日作出（2018）陕0924民初1158号《民事裁定书》，认为万沣文旅公司与紫阳县住建局之间的纠纷属于行政诉讼范围，不属于民事诉讼范围，裁定驳回万沣文旅公司的起诉。万沣文旅公司提起上诉，安康市中级人民法院于2019年6月18日作出（2019）陕09民终420号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。后万沣文旅公司遂向本院提起行政诉讼。在本案审理中，该院向万沣文旅公司释明，其起诉的行政行为包括多个行政行为，不能在一个案件中处理，应分别起诉。但万沣文旅公司坚持其原诉讼请求。   另查明，2011年，紫阳县XX大队并入紫阳县城乡规划局；2016年6月，紫阳县城乡规划局并入紫阳县住房和城乡建设局。   原审法院认为，根据原告万沣文旅公司提交的行政起诉状和赔偿损失清单，其请求该院确认违法的行政行为在十四个以上，同时一并主张行政赔偿。这些被诉行政行为因发生的时间、地点和侵犯的客体不同，属于不同的行政行为，人民法院不能在一起行政诉讼案件中就多个行政行为一并审理并做出合法性评价，原告万沣文旅公司应当分别起诉。原告万沣文旅公司提起本次诉讼，不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，也不属于《行政诉讼法》第二十七条规定的情形。本院向原告万沣文旅公司释明后，其仍然坚持原诉讼请求，其提起本次行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项之规定，因已经立案，依法应驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告紫阳县万沣文化旅游有限公司的起诉。原告紫阳县万沣文化旅游有限公司预交的案件受理费50元，予以退还。   上诉人万沣文旅公司上诉称，一、一审裁定认定事实不清。1、一审法院认定上诉人仅于2010年5月20日交纳了3万元租金，认定错误，在紫阳县住建局2018年1月17日向上诉人作出的《关于万沣文化旅游公司广告牌损失赔偿信访事宜的复函》（紫住建函（2018）6号）明确写明上诉人交纳了2年承包费。二、一审裁定适用法律错误。1、一审法院仅仅因上诉人起诉违反行政诉讼“一案一诉”的原则就将上诉人受到损失的事实置之不理，属于适用法律错误，且本案在事实认定清楚，证据确凿的情形下，根据《行政诉讼法》第七十条、第七十四条规定，本案应优先适用法律规则。2、一审裁定适用法律错误，依法应当予以撤销。根据《行政诉讼法》第七十条、第七十四条之规定，本案侵权事实已被人民法院审理查明，紫阳县住建局在实施具体行政行为(拆除广告牌)并未履行法定程序，依法应予撤销，但因其不具有撤销内容，故上诉人申请确认行政行为违法并附带提起行政赔偿于法有据。三、一审法院适用原则作出判决未依照事实即作出裁定，置上诉人被侵害的事实不顾，使上诉人的合法权益仍处于被侵害的状态，恳请二审法院查明事实，依法做出判决。四、提请二审法院注意，本案一审中紫阳县住建局承认其于2018年1月17日向朱树清做出《关于万沣文化旅游公司广告牌损失赔偿信访事宜的复函》[紫住建函(2018) 6号]，称《广告位承包合同》签订后，上诉人支付2年6万元的租赁费，后没有再继续支付，构成违约。本案中上诉人并未与紫阳县住建局签订过《广告位承包合同》，紫阳县住建局并非合同相对人，无权对上诉人是否违约做出决定。且即便紫阳县住建局与紫阳县XX大队是同一行政部门，也不能不履行告知、处罚、听证等法定程序的情形直接实施拆除广告牌。因此本案紫阳县住建局在未履行法定程序即作出行政行为违法。综上所述，上诉人认为一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法判决，维护社会公平正义。 上诉请求：撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初206号行政裁定，指令继续审理本案。   被上诉人紫阳县住建局辩称，一、一审裁定认定事实清楚。一审法院认定上诉人仅于2010年5月20日交纳了3万元租金正确。在一审庭审中上诉人没有提供交纳了2年租金的有效证据。答辩人2018年1月17日作出的《关于万沣文化旅游公司广告牌损失赔偿信访事件的复函》[紫住建函(2018) 6号]中提到上诉人交纳了2年租赁费是误判，经核实上诉人只交纳了一年租金3万元。二、一审裁定适用法律正确。1、上诉人的部分广告牌被拆除涉及多个原因和多个部门，上诉人在一审法院释明的情况下，仍坚持自己的诉讼请求，其起诉不符合“一案一诉”原则，一审法院裁定驳回起诉正确。2、上诉人2011年设置在广电局坎下的广告牌，根据上诉人提供的《广告发布合同书》，该广告牌于2012年7月30日到期。该广告牌到期后无人管理，破烂不堪，与城市容市貌不相符，2016年4月被答辩人拆除。根据《城市市容和环境管理条例》第37条规定，答辩人应责令上诉人限期拆除，逾期未拆除的，答辩人有权强制拆除。但上诉人2013年10月至2017年1月处于歇业状态，在无法责令上诉人限期拆除的情况下，答辩人强制拆除符合法律规定，不存在行政行为违法。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。   二审经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为：上诉人万沣文旅公司的起诉是否符合法定条件。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上行政机关作出的同一行政行为，此即行政诉讼中的“一行为一诉”立案受理原则。对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明、指导，经充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，上诉人万沣文旅公司的诉讼请求涉及多个行政行为，不符合上述“一行为一诉”原则，其起诉不符合法定条件。一审法院对上诉人万沣文旅公司进行了释明、指导，上诉人仍坚持其原诉讼请求，由于本案已经立案，应当裁定驳回万沣文旅公司的起诉。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长 张君   审判员 辛晶   审判员 左昆       二〇二〇年六月三十日     法 官助 理 屈艳红   书记员 辛曼        1