湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终372号上诉人（原审原告）：易恢叨，男，汉族，1935年2月23日出生，住株洲市醴陵市。委托代理人：丁湘平，女，汉族，1968年12月24日出生，住株洲市石峰区。系易恢叨儿媳。被上诉人（原审被告）株洲市石峰区人民政府。住所地：株洲市石峰区响田东路268号。法定代表人：邓元连，区长。委托代理人：潘凯，该区政府工作人员。委托代理人：张明明，湖南一星律师事务所律师。上诉人易恢叨与被上诉人株洲市石峰区人民政府（以下简称石峰区政府）不履行法定职责一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2019）湘02行初136号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。湖南省株洲市中级人民法院审理查明：2009年4月21日，株洲市房产管理局发布（株房拆〔2009〕4号）《拆迁公告》。内容为：“根据株洲市人民政府〔2009〕政土字第3号国家建设征（拨）用地审批单等文件批准，株洲市云龙投资发展有限公司依法进行“铜霞路改扩建一期工程”项目建设。由株洲市房产管理局向株洲市云龙投资发展有限公司核发房屋拆迁许可证。”2009年7月3日，株洲市石峰区铜霞路改扩建工程指挥部（以下简称指挥部）发布《铜霞路改扩建一期工程城市房屋拆迁补偿安置方案》。内容为：“一、补偿安置原则。……本建设项目内符合安置条件的涉迁住户需要安置房的，可在由政府提供的先锋安置小区内选购住房。二、补偿安置方案。（一）货币补偿。……4、搬迁补助费。……③选购安置房的被拆迁住户按500元／月标准发放过渡费，以签订拆迁补偿安置协议并搬迁腾房之日起至安置小区房屋交付之日计算过渡费发放期。”2009年7月20日，指挥部与易恢叨签订《城市房屋拆迁补偿安置协议书》。约定由指挥部拆迁易恢叨56.22平米房屋，补偿款为167478元。2009年12月23日，易恢叨搬迁腾房，从该日起，石峰区政府安排株洲湘渌房地产开发有限公司（以下简称湘渌公司）按每月500元的标准发放过渡费。从第30个月开始，按原有标准的3倍发放过渡费。2010年4月19日，湘渌公司与易恢叨签订《先锋安置小区房屋销售合同》。约定由易恢叨购买湘渌公司建设的先锋安置小区3栋404号房屋。2011年8月10日，易恢叨儿子易树林在3栋404号房屋接管验收表上签字确认。之后，先锋安置小区出现质量问题，导致易恢叨未能入住。2011年9月13日，株洲市住房和城乡建设局以函件的形式将《株洲市石峰区先锋安置小区主要问题整改意见》报送石峰区政府。2014年9月22日，先锋安置小区有关问题处置工作领导小组发布《先锋安置小区有关问题处置工作通告》。内容为：“广大先锋安置小区安置户可采取新建电梯房、原房整改、现金回购三种安置方式。未作出书面选择意见的将视同默认选择原房整改方案。”2015年8月17日，石峰区先锋安置小区有关问题处置工作领导小组发布《关于进一步做好先锋安置小区有关问题处置工作通知》，并在株洲晚报上发布。内容为：“逾期不作安置方式选择的，将视同默认原房整改安置方式，选择原房整改的，过渡费发放至2015年12月31日。”2016年12月，由石峰区政府名下的株洲清水塘循环经济工业区置业有限责任公司建设的先锋安置小区三期项目完工并交付，共计建设3栋21层246户，建筑面积2.8万平米。有100余户拆迁户选择电梯房并入住。2017年5月31日，先锋安置小区有关问题处置工作领导小组、湘渌公司发布《关于先锋安置小区相关费用调整发放的通告》，并在先锋安置小区公示。内容为：“先锋安置小区三期电梯房工程已于2016年11月交付，已有121户拆迁户签订电梯房购房合同。已有104户选择现金回购方案。小区一期、二期工程房屋质量整改已经全面启动或进入扫尾阶段。过渡费发放至2017年5月31日。对逾期（2017年6月15日）仍未办结方案选择确认手续的拆迁安置户，根据2014年《先锋安置小区有关问题处置工作通告》有关内容，视同选择原房整改方案，后续处置工作参照本方案原房整改方式的内容执行。”2017年6月，湘渌公司停止向拆迁户发放过渡费。2017年6月28日，先锋安置小区有关问题处置工作领导小组、湘渌公司发布《关于先锋安置小区有关问题处置方案选择确认情况的通告》。内容为：“截止2017年6月15日，先锋安置小区方案选择确认工作已完结。已有152户拆迁安置户选择新建电梯房方案，108户选择现金回购方案，35户选择了原房整改方案，55户未作出方案选择，6户未办结完成原安置房相关手续。”易恢叨至今尚未作出方案选择。目前，易恢叨已在湘渌公司领取了2011年至2017年3月底的过渡费，2017年4月、5月的过渡费仍在湘渌公司账上，易恢叨可随时领取。2018年5月20日，湖南湖大土木建筑工程检测有限公司出具《株洲市先锋安置住宅小区3#栋主体结构安全性检测复查报告》，认定3#栋的地基基础目前处于稳定状态，影响主体结构安全的相关结构构件的加固整改工作已基本完成，主体结构满足原设计条件下正常、安全使用的相关要求。2018年9月26日，先锋安置住宅小区3#栋的勘察、设计、监理、施工、建设单位进行了自行验收。另查明，株洲市石峰区铜霞路改扩建工程指挥部、先锋安置小区现场处置工作组、先锋安置小区有关问题处置工作领导小组均系石峰区政府成立。易恢叨对石峰区政府停发过渡费不服，提起本案诉讼，请求：1.判令石峰区政府补发其先锋安置小区3栋404#过渡费，按每季度4537元的标准发放，从2017年4月1日起至房屋竣工验收合格之日止。2.诉讼费由石峰区政府承担。湖南省株洲市中级人民法院认为：本案为不履行法定职责案。争议焦点为：1、被告主体是否适格；2、原告起诉是否已过法定起诉期限。虽然对易恢叨房屋的拆迁主体系株洲市云龙投资发展有限公司，但对易恢叨房屋的补偿主体为石峰区政府，石峰区政府发布的《拆迁补偿安置方案》中，规定对选购安置房的被拆迁住户按500元／月标准发放过渡费。故发放过渡费的职责在石峰区政府。易恢叨起诉要求石峰区政府履行给付过渡费的职责被告主体适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因石峰区政府提供的安置房出现质量问题，石峰区政府自2009年12月23日起，一直向易恢叨发放过渡费，在向易恢叨提供了新建电梯房、原房整改、现金回购三种新的安置方式供易恢叨选择，且电梯房已于2016年12月建成并交付及对有质量问题的安置房全面整改的基础上，于2017年5月31日书面公示通知包括易恢叨在内的先锋安置小区拆迁户停止发放过渡费，并于2017年6月1日停止向易恢叨发放过渡费。石峰区政府停止发放过渡费的意思表示明确具体，易恢叨对该书面通知及石峰区政府停发过渡费的行为是明知的。易恢叨至2019年8月28日才向人民法院起诉，已经超过了法定起诉期限，易恢叨称因去信访耽误了到人民法院起诉，但该事由并不是起诉期限扣除或延长的法定理由，故应依法驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，裁定驳回易恢叨的起诉。易恢叨不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.一审法院证据认证错误，对石峰区政府提供的证据予以全部认可，没有依据，且石峰区政府未举证证明发布的通告已送达给上诉人。2.一审未查明石峰区政府三种方案的具体内容，石峰区政府停发过渡费，违反了株洲市政府株政发〔2006〕21号文件和石峰区政府2012年1月14日发布的通告中“方案二”的规定。3.一审法院以上诉人对石峰区政府2017年5月31日书面公示通知停发过渡费的行为是明知的为由，认为本案超过起诉期限错误。不能以石峰区政府作出的处置安置房质量问题的方案以及任何通知、告知等文书，作为停发过渡费的法律依据。请求：撤销原裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。石峰区政府口头答辩称：1.与一审答辩意见一致。2.上诉人的起诉已超过起诉期限，一审法院裁定驳回起诉，认定事实请求，适用法律正确，依法应予维持。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明，为处理先锋安置小区房屋出现的质量问题，先锋安置小区现场处理工作组于2012年1月14日发布《先锋安置小区有关问题处置情况通告》，载明了就近新建安置房、原址现场整改及终止原购房合同三种安置方案的初步意见。先锋安置小区有关问题处置工作领导小组于2014年9月22日、2015年8月17日分别发布《先锋安置小区有关问题处置工作通告》和《关于进一步做好先锋安置小区有关问题处置工作通知》载明，经报区委、区政府审议通过，先锋安置小区安置户可采取新建电梯房、原房整改、现金回购三种安置方式，并对整改安置条件、标准和过渡费发放等问题进行了具体规定。再查明，上诉人一直未选择整改安置方式，且未住在先锋安置小区。本案二审中，石峰区政府向本院提交了石峰区先锋安置小区有关问题处置工作领导小组2020年6月2日作出的《信访事项受理通知书》，主要内容为：针对易恢叨反映过渡费发放的相关问题，该单位已受理，将核实情况，根据有关工作要求和工作程序给予答复。2020年6月11日该通知书已送达给易恢叨。本院认为，本案案由系履行法定职责之诉。行政机关履行法定职责分为依申请履行法定职责和依职权履行法定职责两种情况。本案中，株洲市石峰区铜霞路改扩建项目系由石峰区政府成立的铜霞路改扩建工程指挥部作出房屋拆迁补偿安置方案，确定对选购安置房的被拆迁户发放过渡费至安置小区房屋交付之日，并与包括上诉人在内等拆迁户签订补偿协议。先锋安置小区房屋出现质量问题后，石峰区政府又成立石峰区先锋安置小区有关问题处置领导小组，先后多次发布通知、通告，对先锋安置小区房屋整改安置方式及过渡费发放问题进行明确。石峰区政府具有依职权对包括上诉人在内等拆迁户发放过渡费的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条对行政机关依申请履行法定职责的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应当履行法定职责，行政机关即持续负担应作为的义务，该应作为的义务不因行政机关怠于履行而消灭。为避免相关行政法律关系长期处于不确定状态，如果行政机关已经明确拒绝履行的，则自原告知道行政机关明确拒绝履行法定职责行为之日起计算起诉期限。本案中，石峰区政府虽于2017年5月31日发布《关于先锋安置小区相关费用调整发放的通告》，告知自2017年6月1日停止发放过渡费，并在先锋安置小区进行张贴，但上诉人并未住在先锋安置小区，该通告不能作为石峰区政府明确拒绝向上诉人发放过渡费的依据，石峰区政府亦未提交证据证明其已通过其他方式明确告知上诉人停止发放过渡费。虽然上诉人在提起本案诉讼前已经知道了石峰区政府于2017年6月1日起停发过渡费的行为，但本案系依职权履行法定职责案件，在没有证据证明上诉人明确知道石峰区政府停发过渡费行为的具体时间，无法确定起诉期限起算点的情况下，一审法院即以超过起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉，证据不足，理由不当。因石峰区政府在本案二审过程中已对上诉人反映的过渡费发放问题进行了受理，并表示将核实情况后给予答复，在此情况下，人民法院应当尊重石峰区政府对过渡费发放问题的行政先行处理权，如上诉人对石峰区政府的答复处理结果不服，可依法另行主张权利。鉴于石峰区政府正在对涉案过渡费发放问题进行处理，即使指令一审法院继续审理，也需等待石峰区政府的先行处理结果，故本案指令继续审理已无实际意义。综上所述，为避免诉讼程序空转，减少当事人诉累，对一审裁定驳回起诉的处理结果依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年六月十七日法官助理刘威书记员林俊宇