安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行终49号上诉人（一审原告）余成龙，男,汉族,1942年10月12日出生,住安徽省明光市。委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托代理人高飞，北京市才良律师事务所律师。上诉人（一审原告）余家洋,男,汉族,1968年5月2日出生,户籍安徽省明光市号，经常居住安徽省明光市号。委托代理人陈志祥，安徽振徽律师事务所律师。委托代理人郑小雨，安徽振徽律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）明光市自然资源和规划局，住所地安徽省明光市人防大楼5楼，统一社会信用代码11341182003222792P。负责人曹近，该局局长。出庭负责人张宗建，该局副局长。委托代理人陈从严，该局工作人员。委托代理人冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。被上诉人（一审被告）滁州市自然资源和规划局，住所地安徽省滁州市龙蟠大道109号，统一社会信用代码11341100MB1510942F。负责人朱林，该局局长。出庭负责人曹健人，该局副局长。委托代理人陈国莲，该局政策法规科科长。委托代理人谢其国，安徽苏滁律师事务所律师。上诉人余成龙、余家洋与被上诉人明光市自然资源和规划局、滁州市自然资源和规划局土地行政管理行政处罚一案，不服安徽省滁州市南谯区人民法院（2019）皖1103行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2016年8月，余成龙、余家洋向明光市张八岭镇岭北村民委员会申请拆旧建新房，并提交了《明光市城乡（镇）、居民建设用地申请表》，该村委会随后出具意见“经两委研究同意，申报”，后勘察人出具勘察意见；2016年12月8日，明光市张八岭国土资源和房产管理所出具意见“同意勘察人意见”，同日，明光市张八岭镇人民政府均出具意见“同意勘察意见，报批”，但该表上无“国土资源和房产管理局审核意见”和“市人民政府审批意见”；另余成龙、余家洋提交了《建设工程规划许可证申请表》，但也只有村委会及镇政府审批意见；2017年5月2日，余家洋向明光市林业局申请在其承包山场内新建护林管理房，并提交了《使用林地申请表》，同时进行了使用林地现场查验表；2017年6月30日，明光市林业局作出明林地审[2017]5号《关于张八岭镇北村余家洋新建护林房使用林地的批复》：一、原则同意你在本人承包山场内使用林地0.0450公顷,用于新建护林管理房,该护林管理用房做为直接为林业生产服务的工程设施,没有改变林地用途。二、不得超范围或改变地点使用林地,不得将本次批准使用的林地改作其他用途,否则依法追究相关法律责任。2019年4月30日，经明光市公安局移交，明光市自然资源和规划局对余成龙、余家洋涉嫌非法占地的行为进行立案调查；随后，该局进行了现场勘验，绘制了宗地图，并询问了相关当事人；2019年6月9日，该局作出明自然资规（听）字[2019]12号《行政处罚听证告知书》和明自然资规（告）字[2019]12号《行政处罚告知书》；后余成龙、余家洋申请听证，2019年7月2日，该局向两人送达了《听证通知书》，2019年7月12日，该局组织了听证会；2019年8月5日，该局作出《责令改正违法行为通知书》；2019年8月23日，该局作出明自然资规（决）字[2019]12号《行政处罚决定书》：经查，余成龙、余家洋在未取得用地批准手续的情况下，在张八岭镇岭北村科刘队（燕子湾水库边）建设房屋、院落、硬化及游泳池等建筑物和其他设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》四十三条第一款的规定，同时根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定。决定处罚如下:1、对你们占用建设用地(符合规划)建设的房屋、硬化等其他设施予以没收。具体包括新建的房屋面积为348.2平方米,原有两间瓦房41.7平方米,部分硬化道路和地面、水泥阶梯、零星建筑物等。2、对你们占用林地和耕地(不符合规划)建设的泳池和其他设施,限15日内拆除在非法占用土地上建设的泳池和其他设施,恢复土地原状。具体包括泳池,部分硬化道路、水泥阶梯、大理石铺的地面和零星构筑物等。3、并处174060.00元罚款。其中,违法占用耕地3833平方米,处以每平方20元的罚款,计76660.00元;违法占用林地3229平方米,水域及水利设施用地287平方米,城镇及工矿用地5235平方米(包括新建的房屋面积为312.5平方米和原有两间瓦房41.7平方米),草地648平方米,其他土地341平方米,均处以每平方10元的罚款,计97400.00元。余成龙、余家洋对此不服，于2019年10月22日申请了行政复议；2019年10月30日，滁州市自然资源和规划局向明光市自然资源和规划局送达了《行政复议答复通知书》；2019年11月8日明光市自然资源和规划局提交《行政复议答复书》；2019年11月15日，滁州市自然资源和规划局作出滁自然资规复决字[2019]14号《行政复议决定书》：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定,维持明光市自然资源和规划局作出的明自然资规（决）字[2019]12号《行政处罚决定书》。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”本案中，双方针对行政处罚决定存在的争议焦点：一、余成龙、余家洋建房手续是否合法，二、余成龙、余家洋是否存在超越批准位置建房的行为。针对焦点一，虽然余成龙、余家洋的建房申请经过了镇、村两级的审批，但并未经过相关职能单位以及市政府的批准，且余成龙、余家洋明知在手续不全的情况下，仍修建了房屋及其他设施，故余成龙、余家洋的建房手续明显不符合法律规定。针对焦点二，经该局的现场勘察，余成龙、余家洋所建房屋并未在明光市林业局批复的范围内；同时，两人辩称修建的护林设施明显超出了合理范围，余成龙、余家洋虽对此提出异议，但无证据予以反驳，故对余成龙、余家洋的主张不予支持。另明光市自然资源和规划局依据查明的事实适用土地管理法第七十六条的规定，作出《责令改正违法行为通知书》，该行为程序并无不当，符合法定职权。综上，明光市自然资源和规划局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确；滁州市自然资源和规划局作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告余成龙、余家洋的诉讼请求。案件受理费50元,由原告余成龙、余家洋负担。上诉人余成龙、余家洋上诉称，1、涉案处罚决定第一项内容认定事实和适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条，《安徽省宅基地管理办法》第十四条，《安徽省城乡规划条例》第三十二条的规定，其是在原宅基地上“拆旧建新”，建房行为合法，建设手续合法且建设手续的合法性并不在处罚决定审查范围，根据其提交的证据，明光市人民政府早已停止了宅基地用地、建设手续的审批工作，宅基地用地、建设手续的审批工作已经依法下沉到镇和镇土管所负责。2、涉案处罚决定第二项内容认定事实和适用法律错误。其林权证登载的土地性质为林地，其在林地范围内建设护林房及护林设施行为合法，并非明光市自然资源和规划局认定的占用耕地行为。林业局的批复也同意其在其林权证范围内任意地点建设护林房、设施。其为方便生活在紧邻“拆旧建新”房屋的位置建设护林房及护林设施并不违法。3、涉案处罚决定及复议决定、一审判决与“放管服”的要求及行政许可法的规定不符。综上，请求二审法院撤销一审判决并改判支持其诉讼请求;2、一、二审案件受理费,由明光市自然资源和规划局和滁州市自然资源和规划局承担。明光市自然资源和规划局辩称，1、明自然资规（决）字[2019]12号《行政处罚决定书》第一项认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。余成龙、余家洋原系明光市三界镇碾城村大蔡组村民，且有宅基地。2016年二人将户口迁到明光市张八岭镇岭北村科刘队。2016年8月,二人虽向明光市张八岭镇岭北村村民委员会、明光市张八岭镇人民政府申请拆旧建新房，虽然村委会同意申报，后勘察人出具勘察意见，明光市张八岭国土资源和房产管理所出具意见“同意勘察人意见”，同日明光市国土资源和房产管理所出具意见“同意勘察意见，报批”，但明光市自然资源和规划局和明光市人民政府并没有审核、审批，《建设工程规划许可证申请表》也仅有村委会和镇政府审批意见，没有规划部门审核批准。二人明知建房手续不全，仍修建了房屋及其他设施，违法事实清楚。明光市自然资源和规划局提交的证据材料足以认定余成龙、余家洋未经批准，非法占用土地的事实，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条，适用法律正确。2、明自然资规（决）字[2019]12号《行政处罚决定书》第二项认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。2017年6月30日明光市林业局作出了明林地审[2017]5号批复。明光市林业局护林位置图、护林房审批位置现状图和影像图，显示二人并没有在审批的范围内建房。其提供的现场勘测笔录、宗地图、张八岭镇土地利用总体规划图（2006年-2020年）、明光市土地利用现状图足以认定二人建房占用了林地、耕地的违法事实，适用法律正确。3、余成龙、余家洋所称处罚决定、复议决定、一审判决与“放管服”的要求及行政许可法的规定不符的观点是错误的。“放管服”改革的要求与行政审批、行政许可并不矛盾，《安徽省宅基地办法》并不存在，本案也不适用《安徽省城乡规划条例》第三十二条的规定。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。滁州市自然资源和规划局辩称，余成龙、余家洋于2019年10月22日提起行政复议，其单位认为该复议符合《行政复议法》的规定，决定受理。在受理后7日内将行政复议申请书副本送达给明光市自然资源和规划局，要求其在收到通知后10日内提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，后明光市自然资源和规划局于法定期限内提交了书面答复，并提供了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。其通过书面审查，认为该行政处罚事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持，并在受理后60日内作出了复议决定书。综上，复议决定事实清楚、程序合法，应予维持。二审中，余家洋向本院提交了以下证据材料：证据一、赵厚英、余倩倩、余子豪户口薄复印件。证明余家洋母亲赵厚英，女儿余倩倩，儿子余子豪的户口均在三界镇碾城村，因此，三界镇的房屋实际为余家洋母亲、儿子、女儿所有，与本案没有关联。证据二、明光市张八岭镇人民政府出具的《关于余家洋信访事项的处理意见书》（张政信〔2020〕8号）、明光市人民政府信访事项复查复核办公室出具的《不予受理告知书》（明政信复告〔2020〕6号）。证明明光市、镇两级信访部门的答复告知涉案房屋被处罚直到拆除的背景，足以证明该处罚违反事实与法律。明光市自然资源和规划局质证意见：对证据一的真实性无异议，该证据只能显示赵厚英与其子女的身份情况，余家洋的身份情况显示不出来，对证明目的不认可，该证据不属于新证据。对证据二的真实性无异议，但是该证据是余家洋就房屋被拆迁所进行的信访，该证据与本案无关联性，证明目的不能成立。滁州市自然资源和规划局质证意见：对证据一、二的真实性均无异议，但是均不属于新证据，且一审开庭时已经查明余家洋和余成龙户口迁入的具体时间。本院认证意见：对于余家洋提交的两份证据材料，对其真实性本院予以认可，但与本案被诉的行政处罚决定及行政复议决定并无关联性，本院不予采纳。明光市自然资源和规划局向一审法院提举的证据、依据材料有：证据一：1、当事人身份证及户口簿，证明当事人主体身份；2、余家洋询问笔录，证明当事人非法占地事实；3、余成龙询问笔录，证明当事人非法占地事实；4、王良忠询问笔录，证明当事人曾向村委会申请扒房建房；5、于善明询问笔录，证明当事人扒房建房没有批准事实；6、李永彬询问笔录，证明当事人扒房建房没有批准事实；7、明光市城乡（镇）居民建设用地申请表、建设工程规划许可申请表，证明当事人扒房建房申请没有获得批准的事实；8、余家洋申请建设护林房申请报告、林权证、使用林地申请表及位置图和四至范围图，证明当事人申请建设护林房的具体位置事实；9、关于张八岭镇岭北村余家洋新建护林房使用林地的批复，证明当事人申请建护林房获得批准事实；10、明光市张八岭镇余家洋护林位置图、护林房审批位置现状图和影像图，证明当事人所建护林房不在批准位置的事实；11、现场勘测笔录、宗地图、张八岭土地利用总体规划图（2006年-2020年）、明光市土地利用现状图、现场照片，证明当事人非法占用土地的四至、面积、所占土地实际规划和占用的地类以及实际现状；证据二：1、违法线索登记表，证明行政处罚程序合法；2、核查报告，证明行政处罚程序合法；3、立案呈批表，证明行政处罚程序合法；4、调查报告，证明行政处罚程序合法；5、违法案件处理决定呈批表，证明行政处罚程序合法；6、行政处罚听证告知书和行政处罚告知书、送达回证，证明行政处罚程序合法；7、当事人行政处罚听证申请书，证明行政处罚程序合法；8、听证通知书及听证通知书送达回证，证明行政处罚程序合法；9、行政处罚听证笔录、行政处罚听证报告，证明行政处罚程序合法；10、责令改正违法行为通知书及送达回证，证明行政处罚程序合法；11、行政处罚决定书及送达回证，证明行政处罚程序合法；12、行政复议决定书，证明案件认定事实清楚，处罚程序合法；证据三：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，证明作出行政处罚适用法律正确。滁州市自然资源和规划局向一审法院提举的证据、依据材料有：证据一、1、行政复议申请书、2、行政复议答复通知书及送达回执、3、行政复议答复书、4、行政复议决定审签表、5、行政复议决定书及二份送达回执，证明滁州市自然资源和规划局在收到复议申请后，七日内通知了明光市自然资源和规划局，要求明光市自然资源和规划局在收到通知后十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。明光市自然资源和规划局在法定期限内提交了证据和答复。经滁州市自然资源和规划局行政复议机关负责法制工作的机构对明光市自然资源和规划局作出的具体行政行为进行审查，提出意见，并经行政复议机关的负责人同意后，在60日内作出复议决定。被告行政复议程序合法。证据二、《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条等。余成龙、余家洋向一审法院提举的证据、依据材料有：证据一、户口薄，证明其主体适格，是两个独立的农民居住户。证据二、建设工程规划许可证申请表、明光市城乡（镇）居民建设用地申请表、申请。证明：1、建设用地申请表、规划许可证申请表证明其向相关部门申请办理了建房手续，并获得批准；2、建设用地申请表中“申请用地建房平面布置图”是国土所工作人员现场勘测后绘制，证明案涉房屋的西面和南面均是空地、北边是生产路、东边是水库，案涉房屋未占用耕地、草地等其他土地类型；3、规划许可证申请表证明，案涉房屋经规划管理部门现场勘察，符合村庄规划，未占用其他土地类型。证据三、林权证、明光市林业局文件、行政复议决定书，证明：1、林权证证明案涉相关护林设施在林权证范围内，护林设施未占用耕地、草地等其他土地类型；2、明光市林业局文件证明案涉护林设施经林业局批准后建设，且林业局未指定建设位置。指定建设林业用房在承包林业范围内即可；3、行政复议决定书证明滁州市自然资源和规划局作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。上述证据均随卷移送本院。一审法院对本案证据的认定符合法律规定，本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。本院认为，综合双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点是：明光市自然资源和规划局作出的明自然资规（决）字[2019]12号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确。关于事实认定。余成龙、余家洋上诉提出其建房是在原宅基地上“拆旧建新”行为，不属于非法占地。在建房前，余成龙、余家洋均提交了建设工程规划许可证申请表及明光市城乡（镇）、居民建设用地申请表，虽然该申请经过了村、镇两级的审批，但“国土资源和房产管理局审核意见”栏和“市人民政府审批意见”栏均为空白，故不能证明余成龙、余家洋的建房申请获得批准。于善明、李永彬等人的询问笔录亦证明，明光市张八岭国土资源和房产管理所在现场勘查时已告知余成龙、余家洋必须取得用地批准后才可以动工建设，且明光市张八岭国土资源和房产管理所并未对二人动工建房时的建房现场进行放线。余成龙、余家洋的涉案建房行为是在未取得批准手续的情况下擅自进行建设的行为。余成龙、余家洋提出的宅基地用地、建设手续的审批工作已经依法下沉到明光市张八岭镇和镇土地管理所的上诉意见并无法律、法规依据，本院不予支持。余家洋上诉提出其建设护林房、设施用地合法。明光市林业局出具的《关于张八岭镇岭北村余家洋新建护林房使用林地的批复》已明确告知了余家洋可以使用林地的面积、范围、地点及用途，虽然使用林地现场查验意见是“拟建护林房的位置、范围与现地一致，拟使用林地的类型与现地一致，不存在未批先占林地和采伐林木等情况”，但是余家洋实际建房位置并不是在明光市林业局指定位置，且其建设的泳池、部分硬化道路、水泥阶梯、大理石铺的地面等设施也明显超出了明光市林业局批复同意的范围。余家洋提出的其建设护林房及设施是为了方便生产生活在紧邻“拆旧建新”房屋的位置，同时也是在其林权证范围内并未超出明光市林业局批复同意的范围，该上诉意见与事实明显不符，本院不予支持。关于法律适用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”及第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”的规定，余成龙、余家洋非法占地行为事实清楚，明光市自然资源和规划局根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出被诉的行政处罚决定适用法律并无不当。滁州市自然资源和规划局根据查明的事实作出滁自然资规复决字[2019]14号《行政复议决定书》适用法律亦正确，本院依法予以确认。综上，余成龙、余家洋的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余成龙、余家洋负担。本判决为终审判决。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年六月十五日法官助理齐晓静书记员施承文附：本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。