湖南省永州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘11行终157号上诉人（原审原告）：周日姣，女，1949年6月29日出生，汉族，住新田县。上诉人（原审原告）：郑宁新，男，1969年3月4日出生，汉族，住新田县。上诉人（原审原告）：郑宁华，男，1974年2月15日出生，汉族，住新田县。上诉人（原审原告）：郑宁英，女，1978年10月6日出生，汉族，住新田县。四上诉人共同委托诉讼代理人：何明辉，湖南铭慧律师事务所律师,代理权限为特别授权。四上诉人共同委托诉讼代理人：肖小勇，湖南铭慧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宁远县自然资源局，住所地宁远县舜帝北路56号。法定代表人：周意恒，该局局长。委托诉讼代理人：何任君，该局法规股股长，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：胡顺军，湖南盛仁律师事务所律师。第三人：宁远县桐山街道五里桥社区居委会第11村民小组。代表人：谢安平，该组组长。第三人：郑正德，男，1969年4月1日出生，汉族，住宁远县。委托诉讼代理人：彭剑，湖南盛仁律师事务所律师。第三人：郑吉桂（曾用名郑吉贵），男，1936年8月2日出生，汉族，住宁远县。委托诉讼代理人：肖海胜，男，1964年5月12日出生，汉族，住宁远县，代理权限为特别授权。上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英因与被上诉人宁远县自然资源局（以下简称资源局）及第三人宁远县桐山街道五里桥社区居委会第11村民小组（以下简称五里桥村11组）、郑正德、郑吉桂林业行政登记纠纷一案，不服湖南省宁远县人民法院（2020）湘1126行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后，由审判员成大辉担任审判长，与审判员艾久华、于朝晖依法组成合议庭，书记员秦欣明担任庭审记录，于2020年6月15日上午在本院第九法庭对本案进行了公开开庭审理。经合法传唤，第三人五里桥村11组没有参加诉讼。上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英的委托诉讼代理人何明辉、肖小勇，被上诉人资源局的委托诉讼代理人何任君、胡顺军，第三人郑正德及其委托诉讼代理人彭剑，第三人郑吉桂的委托诉讼代理人肖海胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。宁远县人民法院一审查明：原告周日姣与原告郑宁新、郑宁华、郑宁英系母子女关系，原告周日姣与第三人郑吉桂系兄嫂关系，1982年在进行农村双层经营责任制时，原告承包了五里桥村11组的“阴字茶山”山林，并领取了林权证，经营期限为70年。1988年，因原告周日姣的丈夫在新田县城工作。四原告根据“农转非”政策将户口迁入到新田县，并在新田县居住生活至今。四原告当时所在的集体经济组织五里桥村11组（原桐山乡五里桥村第11村民小组）根据湖南省委[1987]23号文件和《中共宁远县委、宁远县人民政府关于完善双层经营若干问题的处理意见》（宁发[1987]21号文件）规定，决定将原告承包经营的自留地、自留山、责任山全部收回归本生产队。2003年该生产队对承包土地进行再次调整时，生产队将所有的机动田、地、山（包含原告一家所退的）采用抽签的方式进行了分配，而第三人郑正德正好抽到了周日姣一家所退出的山林。2010年第三人郑正德向被告资源局提出办理阴子茶山的林权证的申请，同年11月29日，被告资源局为第三人郑正德颁发了林证字（2010）第B430901081758号林权证。涉案林木、林地因政府征收，原告与第三人郑正德产生争议。在相关部门的调处过程中，原告得知被告已为第三人郑正德办理了“阴茶山”的林权证，四原告不服，于2020年2月13日向法院提起行政诉讼。宁远县人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告的起诉不符合法律的规定，应予以驳回，其理由如下：四原告原属于桐山乡五里桥村11组村民，原告周日姣及第三人郑吉桂承包了该村阴茶山山林，并由原桐山乡人民政府颁发了林权证，林地共同登记在周日姣的名下，经营期限为70年。因当时原告周日姣的丈夫在新田县城工作，1988年四原告按当时的“农转非”政策，将其户口迁入了新田县城并居住生活至今。根据中共湖南省委、湖南省人民政府批转省农经委《关于完善双层经营、稳定家庭联产承包制的报告》的通知（湘政办发［1987］23号）的精神，该文件规定：“已经转为城镇非农业户口的人口承包地收归集体”。根据《中共宁远县委、宁远县人民政府关于完善双层经营若干具体问题的处理意见》（宁发［1987］21号），该文件关于人口正常异动问题：1、·······；2、应当退出承包土地的人口①······；②·······；③“农转非”人口（包括干部家属转吃商品粮，已被招干招工，义务兵转志愿兵或提干，大中专学生已毕业分配了工作的）。全家“农转非”的还要于当年农历年底退出自留地、自留山、责任山。田地里当年的作物由本人收获；山上的树木和多年生植物、经双方协商，由集体给予适当劳务补偿。原宁远县桐山乡五里桥村11组，根据上述二份规范性文件精神，将原告周日姣一家原来承包的责任田、自留地、自留山予以收回归集体所有，并于以后将涉案林地发包给他人经营管理。由于原告已将户口迁入城镇，其户籍或实际生活居住已××了××集体经济组织（××），四原告已自动丧失了集体经济组织的成员资格。综上所述，四原告对于被告为第三人郑正德颁发林权证的行政行为，无法律上的利害关系，故原告的起诉不符合法律规定，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项之规定，裁定：1、驳回原告周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英的起诉；2、案件受理费50元，由四原告承担。上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英不服该判决，向本院提出上诉请求：依法撤销宁远县人民法院(2020)湘1126行初2号行政裁定,将本案发回宁远县人民法院进行实体审理。上诉理由:1、一审认定上诉人“农转非”没有事实和法律依据。在本案中,上诉人仅仅是全家迁入小城镇落户,并非是“农转非”,在本案中,被上诉人宁远县自然资源局及第三人郑正德也没有向法庭提供任何证据证实上诉人“农转非”,那么一审裁定却越俎代疱,违反法律规定擅自认定上诉人为“农转非”从而作出错误判决,应当依法予以撤销。2、根据《中华人民共和国农村士地承包法》第26条:“承包期内发包方不得收回承包地。承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。……”之规定,虽然上诉人全家迁入小城镇落户，但上诉人并未放弃承包林地的经营权,上诉人依法享有涉案林地的承包经营权,被上诉人却将上诉人享有承包经营权的林地颁证给第三人郑正德,侵害了上诉人的承包经营权,与上诉人有法律上的利益关系，上诉人完全可以作为原告提起诉讼。3、国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电[2004]21号)规定，《中华人民共和国农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策,是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对法律和政策已有明确规定的,必须坚决按规定执行、农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权,法定承包期内,任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权,不得违法调整和收回承包地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地。同时,按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定：承包期内,除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的,不得收回农户的土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条、第十七条第四项、第二十三条、第二十七条第一款、第二款、第三款，第三十条、第五十七条第二项、第七项、第八项，第六十六条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包期内,发包方不得收回承包经营权作为农户进城落户的条件。因此,原告享有涉案林地的承包经营权,故上诉人至今为止尚未丧失涉案林地的承包经营权,依法具有原告的主体资格。4、一审裁定案件受理费由上诉人承担显属错误。根据《诉讼费用交纳办法》第8条:“下列案件不交纳案件受理费；(一)依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；(二)裁定不受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；(三)对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；(四)行政赔偿案件。”之规定，本案是裁定驳回起诉，应当免收诉讼费，而一审裁定却由上诉人承担诉讼费用显然违反法律规定。综上,上诉人享有本案原告的主体资格,一审裁定无事实和法律依据,显属错误裁定。为此,恳请二审法院秉公审理、依法撤销一审裁定,将本案发回宁远县人民法院进行实体审理。被上诉人资源局答辩称：1、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。上诉人自从1988年将户口迁入到新田县并在新田县居住生活至今，即从1988年后上诉人就不再是五里桥村11组村民。1982年上诉人虽然承包五里桥村11组的“阴字茶山”，并领取了林权证，但是在1988年后上诉人对此山并没有实际管业。此山因上诉人户口迁出本村，被五里桥村11组收回。2003年该生产队对此土地进行调整，该组对本组所有机动田、地、山采用抽签方式进行了分配，而第三人正好抽到上诉人一家所退出山林,并于2010年第三人所在村集体经济组织向宁远县人民政府申请登记发证。2、一审法院裁定适用法律正确。1988年上诉人不再是第三人组里的村民,且没有对“阴字茶山”进行实际经营管业，上诉人也没有履行本组村民义务，村民小组作为土地所有权者，有权收回“阴字茶山”的承包经营权，再根据本组村民承包土地实际经营情况，进行合理分配。至于上诉人是否因“农转非”政策，迁出本组，并不影响本组收回“阴字茶山”。第11村民小组将“阴字茶山”以抽签方式分配给第三人管业，第三人向答辩人申请颁发林权证，答辩人颁证认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持答辩人的颁证行为。因答辩人的行政行为没有造成上诉人利益损害，上诉人无权提起诉讼，故一审法院裁定适用法律正确。综上,一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原裁定。第三人郑正德陈述：1、周日姣等4上诉人已丧失宁远县桐山街道五里桥社区居委会11组集体经济组织成员资格，不是本案适格的诉讼主体。因为，一是周日姣等4上诉人于1988年“农转非”,其全家户口全部迁入新田县,从周日姣等4上诉人户籍迁入新田县之日起,已不在是五里桥村11组集体经济组织的成员；二是周日姣等4上诉人于2015年元月20日向宁远县人民法院提起土地承包权纠纷,在民事诉讼状中已明确写到“1988年依据国家的现行政策,原告被农转非”,现4上诉人出尔反尔,否认1988年农转非这一事实；三是周日姣等4上诉人在1988年农转非时，按湘政办[1987]23号文件、宁发[1987]21号文件，周日姣等4上诉人在全家农转非时,已将其全部承包经营的土地退出，收回集体所有，且五里桥村11组己对收回的土地进行了重新发包；四是周日姣等4上诉人所适用的法律、法规都是2003年后才具体实施生效的，1988年当时并没有相关的法律法规，处理此类问题，只能依据当时的政策来处理。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”上诉人所沿用的法律法规只对其生效后所发生的事件和行为适用，因此，本案的处理不适用上诉人所列举的法律法规。2、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。上诉人自从1988年将户口迁入到新田县并在新田县居住生活至今，即从1988年后上诉人就不再是五里桥村11组村民。涉案所争执的山因上诉人户口迁出本村，被五里桥村11组收回。2003年该生产队对此土地进行调整，该组对本组所有机动田、地、山采用抽签方式进行了分配，答辩人郑正德正好抽到上诉人一家所退出山林，并于2010年宁远县自然资源局为答辩人办理此山林权证。3、一审法院裁定适用法律正确。1988年上诉人不再是第三人组里的村民，且没有对“阴字茶山”进行实际经营管业，上诉人也没有履行本组村民义务，村民小组作为土地所有权者，按当时政策，有权收回涉案争执山的承包经营权，再根据本组村民承包土地实际经营情况，进行合理分配。至于上诉人是否因“农转非”政策，迁出本组，并不影响本组收回“阴字茶山”。如果上诉人认为村民小组侵犯其承包经营权，上诉人应该起诉第11村民小组，确认自己享有“阴字茶山”的承包经营权。宁远县自然资源局向答辩人颁发林权证，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持宁远县自然资源局的颁证行为。综上,一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回周日姣等4上诉人的上诉请求，维持一审裁定。在二审过程中，三方当事人均没有提交新的证据。一审裁定据以认定事实的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审除查明“新田县公安局户籍信息显示：周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英4原告的出生地和籍贯均是湖南省新田县，其它的事实与一审裁定认定的事实一致，故对一审裁定认定的事实予以确认。本院认为，双方当事人二审争议的焦点为：1、上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英的户口是否“农转非”；2、上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英在本案中是否具有诉讼主体资格。一、关于上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英的户口是否“农转非”的问题。因上诉人周日姣的丈夫郑忠贵在新田县粮食局工作，四上诉人根据当时“农转非”政策，将户口迁入到新田县城，并在新田县城居住生活至今。这一事实有新田县公安局出具的户籍《常口信息》、新田县粮食局出具的《证明》予以证实。同时，四上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英于2015年1月20日向宁远县人民法院提交的《民事诉状》中亦自认“1988年依据国家的现行政策，原告被农转非”。综上，上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英的户口于1988年已经“农转非”。二、关于上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英是否具有诉讼主体资格的问题。由于上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英已将户口迁入新田县城，即“农转非”。其户籍和实际生活居住地已脱离了原农村集体经济组织（宁远县桐山街道五里桥社区居委会第11村民小组），即四上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英已自动丧失了第三人五里桥村11组的成员资格。因此，上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英对于被上诉人资源局为第三人郑正德颁发林权证的行政行为，无法律上的利害关系。故上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英不具有本案原告的主体资格。综上所述，上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英的诉讼请求，因没有事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，由上诉人周日姣、郑宁新、郑宁华、郑宁英共同承担。本判决为终审裁定。审判长  成大辉审判员  艾久华审判员  于朝晖二〇二〇年六月十九日书记员  秦欣明附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。