西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终658号 上诉人（原审被告）西安市未央区未央宫街道办事处,住所地西安市未央区北二环西段。 负责人王均利，主任。 委托代理人张竞元，该街办工作人员。 委托代理人肖娜，陕西同州律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李小花，女，1960年2月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区XXXXXX。 委托代理人魏桢培,陕西汉廷律师事务所律师。 原审被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区XXXXXXXXXX。 法定代表人冯涛，局长。 出庭负责人付前进，副局长。 委托代理人庞卫兵，陕西宝伦律师事务所律师。 原审被告西安市未央区住房和城市建设局，住所地西安市未央区龙首北路永祥路9号。 法定代表人杨红刚，局长。 委托代理人田波，该局工作人员。 委托代理人赵涛，陕西端木律师事务所律师。 原审被告西安市未央区城市管理和综合执法局，住所地西安市未央区凤城南路东段18号。 负责人杨雪鹏，局长。 出庭负责人袁海涛，副局长。 委托代理人张恒，陕西众致律师事务所律师。 原审被告西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心，住所地西安市未央区二府庄路6号。 负责人王晓熊，主任。 委托代理人刘金刚，该中心工作人员。 委托代理人赵淼，陕西智冠律师事务所律师。 上诉人西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）因被上诉人李小花诉其与原审被告西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）、西安市未央区住房和城市建设局（以下简称未央区住建局）、西安市未央区城市管理和综合执法局（以下简称未央区城管局）、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心（以下简称未央区城棚改中心）确认行政强制行为违法一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3377号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2002年6月20日，枣园村民委员会（四组）与李小花签订《枣园村商业街转让协议书》，协议约定“1.枣园村民委员会（四组）同意将原村委会投资建设的商业房三间及土地使用权转让给李小花；2.每间房的面积为南北总长度12.4米；3.按照招标最后确定款每间房32000元共计96000元，由李小花一次性向枣园村委会交清；4.2001年10月1日房屋所有权转为李小花所有，李小花同时享受房屋主权及土地使用权，土地使用权为50年，即从2001年10月1日起至2051年9月30日为止……”2002年6月25日向村委会交清约定房款96000元。2019年5月6日西安市规划未央分局、西安市国土资源局未央分局、未央区住建局、西安市未央区城市管理局、未央区城棚改中心、未央宫街办向枣园村商业街违建项目作出《关于拆除违法建设项目的通告》，内容为：“根据《中华人民共和国城乡规划法》《西安市城乡规划条例》等相关法律、法规规定及《未央区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》文件的精神，位于枣园村委会东西两侧，该处建设项目未取得合法有效的用地手续，未经规划部门许可，属于违法用地建设，现就拆除该违法建设的有关事项通知如下：一、该项目，已经规划部门认定，属于违法建设，应无条件予以拆除。二、该通告张贴之日起五个工作日内自行拆除擅自建设的建筑物。逾期不拆除者，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除。拆除费用由违法单位（个人）承担。三、在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规予以处置。”2019年5月16日，被告未央宫街办对原告位于西安市未央区枣园村商业街房屋予以拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1.原告李小花与被告实施拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系；2.案涉拆除行为的实施主体是谁，该拆除行为是否合法。首先，关于李小花与拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系的问题。根据原告提交的《协议书》以及缴款票据，结合被告未央宫街办认可其实施拆除原告西安市未央区枣园村商业街房屋的事实，可以认定原告与案涉被拆除的建筑物存在利害关系。关于五被告是否实施对涉案房屋的拆除行为的问题。被告未央宫街办在庭审中明确表示其组织实施对涉案建筑物的拆除工作；被告未央区城管局虽未到庭，但经该院庭后核实，其并未参与涉案房屋的实际拆除。被告西安市自规局、未央区城管局、未央区住建局、未央区城棚改中心虽然参与作出《关于拆除违法建设项目的通告》的行为，但在其否认参与实施拆除行为且没有其他证据佐证的情况下，不能认定其参与实施对涉案建筑物的拆除行为；对原告主张被告西安市自规局、未央区城管局、未央区住建局、未央区城棚改中心实施对涉案建筑物的拆除行为，没有事实依据，应当予以驳回。故应认定被告未央宫街办在2019年5月16日实施了对涉案房屋的拆除行为。关于被告未央宫街办实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在被告实施强制对原告建筑物拆除之前，相关行政机关虽然作出了《关于拆除违法建设项目的通告》，但被告未提供证据证明在强制拆除前向原告李小花进行了法定的催告、告知其陈述申辩的权利，且《关于拆除违法建设项目的通告》于2019年5月6日作出，涉案房屋于2019年5月16日被拆除，未满6个月的法定起诉期限，程序确属违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条的规定，判决如下：一、确认被告未央宫街办强制拆除原告李小花位于西安市未央区枣园村商业街的房屋的行政行为违法。二、驳回原告李小花对被告西安市自规局、未央区城管局、未央区住建局、未央区城棚改中心的诉讼请求。案件受理费50元，由被告未央宫街办负担。 上诉人未央宫街办上诉称，1.被上诉人李小花主体不适格，与本案没有利害关系。被上诉人与枣园村签订的转让协议因违反国家强制性规定，应属无效合同，被上诉人不是合法被拆迁人，且涉案房屋是枣园村委会建设的，被上诉人的租赁行为不可能导致物权变动。2.上诉人的拆除行为合法、程序合法。涉案房屋是违法建设，没有合法手续，上诉人依据城乡规划法等相关法律法规联合五部门作出《关于拆除违法建设项目的通告》，适用法律正确。因被上诉人未在通告期限内自行拆除，上诉人依据行政强制法予以拆除，程序合法。请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人李小花辩称，1.被上诉人具有原告主体资格，被上诉人对案涉房屋及屋内财产享有所有权。2.上诉人实施拆除未按照法定程序，拆除行为违法。3.上诉人的拆除行为违反了合理原则和诚信原则。一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 四原审被告对一审判决无异议。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，根据上诉人未央宫街办的上诉理由以及被上诉人李小花的答辩意见，归纳本案二审争议焦点为：一、李小花是否具有原告资格；二、未央宫街办拆除行为是否合法。 一、关于李小花是否具有原告资格的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人与被诉行政行为之间具有利害关系的,才具有原告资格。通常情况下，起诉人只要证明其权益可能受到被诉行政行为侵害即可。具体到本案，涉案房屋系被上诉人李小花与枣园村委会签订协议而占有并使用，且屋内物品属于李小花的合法财产，被诉强拆行为对李小花的合法权益产生影响，故李小花与被诉强制拆除行为存在利害关系，其具有原告主体资格。至于涉案房屋是否为违法建设，不是原告资格需要解决的问题。 二、关于未央宫街办拆除行为是否合法的问题 首先，《中华人民共和国城乡规划法》《西安市城乡规划条例》均未规定街道办事处具有强制拆除违法建设的法定职权，故上诉人未央宫街办强制拆除被上诉人房屋没有法定职权。 其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”据此，行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定。本案中，上诉人与四原审被告联合发布拆除通告之前，并没有一个生效的行政决定，上诉人的强拆行为没有执行基础。 再次，在行政程序方面，上诉人完全没有按照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制拆除决定等，强拆程序严重违法。 综上所述，上诉人未央宫街办没有强制拆除违法建设的法定职权，拆除行为没有执行基础，且强拆程序严重违法，一审法院判决确认被诉强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。上诉人未央宫街办的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西安市未央区未央宫街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 爽 审 判 员  左 昆 审 判 员  程淑芹 二〇二〇年六月三十日 法官助理  王一婷 书 记 员  张 婧