江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终165号 上诉人（原审原告）苏州恒祥环境工程有限公司，住所地江苏省苏州市姑苏区。 法定代表人赵辉，执行董事。 委托代理人陈艳玲，江苏晟贤律师事务所律师。 委托代理人孙浩峰，江苏晟贤律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地江苏省南通市。 法定代表人胡晓勇，局长。 应诉负责人周昌峰，副局长。 委托代理人张敢，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地江苏省南通市崇川区。 法定代表人凌建华，局长。 委托代理人丁江前，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人杨倩雯，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审第三人）李富，男，1976年3月27日生，××族，住四川省平武县。 委托代理人刘邦兵，南通市经济技术开发区通力法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）刘元军，男，1971年11月29日生，××族，住陕西省汉阴县。 上诉人苏州恒祥环境工程有限公司（以下简称恒祥公司）因劳动和社会保障行政确认及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初871号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2020年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人恒祥公司的委托代理人陈艳玲、孙浩峰，被上诉人如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）的应诉负责人周昌峰，委托代理人张敢，被上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）的委托代理人丁江前、杨倩雯，被上诉人李富的委托代理人刘邦兵到庭参加诉讼。被上诉人刘元军经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年1月12日，南通柏源汽车零部件有限公司（以下简称柏源公司）与恒祥公司签订《防腐地坪施工合同》，约定将柏源公司电镀车间防腐地坪工程承包给恒祥公司，施工地点在柏源公司场内，施工期限自2018年1月15日至2018年1月22日。后恒祥公司将该工程项目转包给刘元军，李富系刘元军雇佣的工人。2018年1月20日16时许，李富、刘元军等五人在柏源公司电镀车间进行防腐地坪施工时，因苏州奥库斯技术咨询有限公司在该车间调试机器，李富被卷进机器设备里，导致李富受伤，经医院诊断为右肱骨上段骨折，左侧肩胛骨粉碎性骨折，左侧臂丛神经损伤，胸2-5椎体骨折，头面部外伤，双眼睑挫裂伤，左眼钝挫伤，鼻部挫裂伤，左眼眶内侧壁骨折，头皮下血肿，双侧多发肋骨骨折，盆腔积液。 2019年1月14日，李富向如皋人社局提出工伤认定申请。同年1月24日，如皋人社局作出《工伤认定受理通知书》《认定工伤限期举证告知书》，并于同日邮寄送达恒祥公司。1月30日，恒祥公司向如皋人社局提交《李富受伤不属于工伤的答辩意见》，称“我司并不认识李富，李富不是我司直接雇佣的工人，我司于2018年1月份与柏源公司签订《防腐地坪施工合同》后将该工程项目转包给刘元军，并且口头约定施工过程中发生伤害和伤亡等一切事故，赔偿费用由刘元军承担。刘元军认识李富，将其雇到这个工地做临时工，工资都由刘元军发放”。3月1日，恒祥公司向如皋人社局提交《李富受伤不属于工伤的答辩意见2》，称“我司与李富之间无劳动关系，应当终止工伤认定。我司在上一份答辩意见中陈述，我司于2018年1月份与柏源公司签订《防腐地坪施工合同》后将该工程项目转包给刘元军，并且口头约定施工过程中发生伤害和伤亡等一切事故，赔偿费用由刘元军承担。目前刘元军不承认此事，我司也无其他证据证明此事，据贵局反馈，贵局与刘元军联系调查事实，其本人亦不承认承包该工程一事，所以转包一事无从谈起也无法认定。”如皋人社局经调查，于3月20日作出皋人社工认字[2019]A20号《认定工伤决定书》，认定恒祥公司于2018年1月与柏源公司签订《防腐地坪施工合同》，后恒祥公司将该工程项目转包给刘元军，刘元军以个人名义承包，并请李富到工地上做工。2018年1月20日下午，李富在电镀线设备下进行施工时，电镀线设备突然启动，李富被链条的传动车卷进卡在机器设备里，导致李富受伤，经医院诊断为右肱骨上段骨折，左侧肩胛骨粉碎性骨折，左侧臂丛神经损伤，胸2-5椎体骨折，头面部外伤，双眼睑挫裂伤，左眼钝挫伤，鼻部挫裂伤，左眼眶内侧壁骨折，头皮下血肿，双侧多发肋骨骨折，盆腔积液。刘元军以个人名义承包工程不具备用工资质，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位承担工伤保险责任。根据《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，确认2018年1月20日16时许李富所受伤害为工伤。恒祥公司不服，于5月16日向南通人社局申请行政复议。南通人社局于5月17日作出补正通知书，要求恒祥公司补正材料。5月21日，南通人社局收到恒祥公司补正材料后决定受理该复议申请，并于5月22日作出《行政复议答复通知书》。7月2日，南通人社局作出通人社复决[2019]10号《行政复议决定书》，维持如皋人社局作出的皋人社工认字[2019]A20号《认定工伤决定书》，并送达恒祥公司。恒祥公司仍不服，向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销如皋人社局作出的皋人社工认字[2019]A20号《认定工伤决定书》；2.撤销南通人社局作出的通人社复决[2019]10号《行政复议决定书》。 一审法院另查明，2018年8月13日，如皋市人民法院(以下简称如皋法院)立案受理李富诉南通创源电化学科技有限公司、柏源公司、苏州奥库斯技术咨询有限公司、恒祥公司提供劳务者受害责任纠纷一案，后于2019年4月17日作出（2018）苏0682民初8023号民事判决书,认定李富、刘元军均系恒祥公司临时雇佣的员工，李富经恒祥公司指派至柏源公司施工，在施工过程中因奥库斯公司调试机器导致受伤，李富与恒祥公司之间成立雇佣关系。该民事判决现已生效。 还查明，2018年1月20日，刘元军出具《证明书》一份，载明事发经过，并称“我的员工李富被卡在机器下面……”。李富受伤时未在恒祥公司注册地即苏州市姑苏区参加社会保险。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.恒祥公司是否为李富所受伤害的工伤保险责任主体；2.被诉复议决定程序是否合法。 关于争议焦点1，《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。由此可知，通常情况下，劳动者与用人单位之间存在劳动关系是工伤认定的前提条件。但是不可否认的是，随着工伤保险制度的不断发展、完善，特别是为了规范一些特殊行业、领域的劳动用工乱象，保障劳动者受到职业伤害时能够及时得到救济，在用人单位将工程或业务非法转包、违法分包给不具备用工主体资格的自然人或组织来规避劳动法上用工主体法律责任时，社会保险行政部门认定用人单位承担工伤保险责任并不必须以存在劳动法意义上的劳动关系为前提。《中华人民共和国劳动合同法》第九十四条规定，个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）第七条规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项规定，社会保险行政部门认定用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，人民法院应予支持。上述规定即是针对用工单位违法分包、转包承包业务，随之将用工行为和用工责任违法转移而作出的特别规定，其根本目的在于保障劳动者不因非法用工而丧失相应的工伤保险待遇，避免用工单位通过非法转包行为逃避用工主体所应承担的工伤保险责任。从上述规定可以看出，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，由具备用工主体资格的用人单位承担工伤保险责任。本案中，恒祥公司在行政程序中认可其承包了柏源公司的防腐地坪工程，并将该工程项目转包给刘元军，刘元军雇佣李富在工地工作。2018年1月20日下午，李富在该工地从事清扫工作时被机器卷入而受伤。恒祥公司作为具备用工主体资格的用人单位，违反法律法规规定将其承接的工程转包给不具备用工主体资格的刘元军，如皋人社局据此认定恒祥公司为工伤保险责任主体符合上述法律规定，并无不当。 《工伤保险条例》第十四条第一项规定，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。从该规定中可以看出，认定工伤通常需要具备工作时间、工作场所、工作原因三个因素。在三个因素中，工作原因是核心因素，而工作时间、工作场所是用以判断工作原因的辅助因素。当工作原因系工伤的间接原因，或者是否是工作原因难以查明时，判断工作时间、工作场所则至关重要。“因工作原因”通常指职工所受伤害与所从事的工作之间存在因果关系，即职工履行工作的行为与造成的伤害事故的结果之间具有因果关系。一般情况下，认定工伤需满足工作时间、工作场所和工作原因“三因素”同时具备。但在一些特殊情况下，是否因工作原因不明，在工作时间、工作场所内受到伤害，可以推定为工作原因，用人单位对此有异议的，应就非工作原因的主张承担举证责任。恒祥公司对李富2018年1月20日下午在柏源公司场地内从事防腐地坪施工清扫工作时被机器卷入受伤的事实不持异议，李富受伤当属于工作时间、工作地点、因工作原因受到事故伤害。如皋人社局在法定期限内履行了受理、限期举证告知、作出工伤认定决定并送达等程序，程序合法。 至于恒祥公司提出李富与其不存在劳动关系，而属于雇佣关系，不应认定工伤的问题。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项、第五项规定了违法转包、个人挂靠等特殊情形下，社会保险行政部门认定用工单位承担工伤保险责任并不必须以存在劳动法意义上的劳动关系为前提。虽然如皋法院于2019年4月17日作出的（2018）苏0682民初8023号民事判决书认定李富与恒祥公司之间为雇佣关系，但如皋人社局于2019年3月20日已经作出被诉工伤认定决定。显然，如皋人社局在作出认定工伤决定书时，民事判决尚未作出。况且，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，不适用本条规定。此意味着，在社会保险行政部门已经作出工伤认定的情况下，受理民事案件的人民法院应当中止审理或者驳回恒祥公司起诉。再者，从刘元军出具的《证明书》自认李富为其员工，结合恒祥公司在工伤认定程序提交的答辩意见中自认其承接工程后将工程项目转包给刘元军的事实，恒祥公司作为工程项目的承包单位，对于有无转包以及转包给谁无疑最为清楚，在恒祥公司自认将工程转包给刘元军，刘元军自认李富系其员工的情况下，如皋人社局认定恒祥公司与刘元军存在转包关系并无不当。虽然恒祥公司及刘元军事后不予承认，但不排除二者为规避法律责任而订立攻守同盟，否认转包的事实。恒祥公司在行政程序乃至民事诉讼答辩过程中均承认与刘元军之间系转包关系，根据禁止反言的原则，恒祥公司在看到民事判决对其更为有利的情况下所作的反言，应当不予采信。 关于争议焦点2，南通人社局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定并送达等法定程序，程序合法。各方当事人对于南通人社局履行的复议程序并未提出异议，不再赘述。至于恒祥公司提出南通人社局在复议决定书中认定劳动关系不当的问题，根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的回复》[(2009)行他字第12号]规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。但如前所述，在用人单位将工程或业务非法转包、违法分包给不具备用工主体资格的自然人或组织来规避劳动法上用工主体法律责任时，社会保险行政部门认定用人单位承担工伤保险责任并不必须以存在劳动法意义上的劳动关系为前提，本案即属于该类特殊情形，南通人社局认定李富与恒祥公司之间成立劳动关系不当，应予以指正。 综上，被诉工伤认定决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被诉复议决定程序亦无不当。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决驳回恒祥公司的诉讼请求。 恒祥公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.刘元军与李富均系恒祥公司临时雇佣的员工，李富并非刘元军的工人，一审法院认定恒祥公司将工程转包给刘元军，并为规避法律而订立攻守同盟、否认转包事实，属于认定事实错误。2.上诉人在行政复议程序已经提交了法院生效判决，南通人社局枉顾事实，所作维持决定程序违法。生效民事判决已经履行完毕，李富也没有提出任何异议。李富先以雇主责任起诉，后又申请认定工伤，而雇主赔偿责任与工伤赔偿责任不能同时适用,导致一审行政判决与生效民事判决对同一事实作出截然相反的认定。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉工伤认定决定和被诉复议决定。 被上诉人如皋人社局辩称，如皋法院生效民事判决载明李富与刘元军均系恒祥公司临时雇佣的员工，李富与恒祥公司之间成立雇佣关系，因此认定恒祥公司承担李富受伤的用工主体责任并无错误。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通人社局辩称，恒祥公司在民事诉讼中辩称将项目转包给刘元军，恒祥公司不认识李富，李富系刘元军雇佣的临时工，故恒祥公司与刘元军间是转包关系。民事判决书对恒祥公司、李富、刘元军的关系界定存在分歧，适用法律偏差，故不应作为定案依据，且事先作出的工伤认定不可能以事后作出的民事判决为依据，李富已经获得民事赔偿并不能剥夺其享受工伤保险待遇的权利。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人李富述称，恒祥公司在行政程序中放弃了申请中止工伤认定的权利，其提交的证据也与行政诉讼中所举证据相互矛盾，恒祥公司的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人刘元军未向本院提交书面意见。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据被诉行政行为及当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为两个方面：一是被诉工伤认定决定认定恒祥公司将工程转包给刘元军、刘元军再雇请李富在现场施工的事实能否成立；二是被诉复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。 关于被诉工伤认定决定认定恒祥公司将工程转包给刘元军、刘元军再雇请李富在现场施工的事实能否成立的问题。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。因此，恒祥公司是否将工程转包给自然人刘元军，刘元军再聘用李富，即存在转包行为是如皋人社局判定恒祥公司承担工伤保险责任的关键事实。本院认为，如皋人社局对转包事实的认定依据明显不足。 首先，恒祥公司虽然曾自认转包事实但未提供证据证实。如皋人社局受理李富的工伤认定申请并向恒祥公司发出举证告知书后，恒祥公司先后出具了两份答辩意见，在第一份答辩意见中称将案涉工程转包给刘元军，刘元军再雇请李富到案涉工程做临时工，但恒祥公司未提供任何案涉工程转包或者刘元军认可转包事实的证据材料。其次，恒祥公司此后否定了之前认可的转包事实。恒祥公司的第二份答辩意见对之前的答辩意见进行了修改，否认将涉案工程转包给刘元军的事实，认为恒祥公司和李富之间不存在劳动关系，只是普通的雇佣关系，而且李富已起诉要求恒祥公司承担“提供劳务者受害责任”，并提供了审理民事案件的如皋法院具体承办法官及联系方式。再次，工伤申报材料亦没有体现转包的事实。李富在工伤认定申请表上称其受恒祥公司指派到柏源公司从事防腐地坪工作而受伤，双方之间存在劳动关系，其提供的柏源公司出具的《关于恒祥公司施工过程员工李富受伤的情况说明》以及公安机关制作的《接处警工作登记表》中，只有“恒祥公司员工李富”的表述，未涉及恒祥公司将工程转包的事实。最后，雇员损害赔偿责任与工伤保险责任依法不能并存。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条第一款、第三款规定，雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任，属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，不适用本条规定。该条表明，雇员损害赔偿责任与工伤保险责任分别受不同的法律规范所调整，雇员提起了要求雇主承担民事赔偿诉讼后，人民法院会对双方之间形成雇佣关系还是劳动关系进行审查判断，若属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，则人民法院不再审理当事人提起的民事主张。因此，李富与恒祥公司之间是否存在雇佣关系，直接影响到被诉工伤认定决定的基础事实。如果双方之间存在雇佣关系，则如皋人社局不能以恒祥公司违法转包工程而决定由恒祥公司承担工伤保险责任。 由此可见，被诉工伤认定决定认定恒祥公司将案涉工程转包给刘元军没有任何证据，且与人民法院生效裁判存在冲突，当属证据不足。之所以造成如此结果的原因是，如皋人社局在工伤认定中怠于履行调查核实职责。根据《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。此处之所以采用了“可以”的表述，旨在赋予行政机关一定的裁量权，即根据个案的需要决定是否履行调查核实职责。就本案而言，对转包关系是否存在这一关键事实，在恒祥公司承认后又自行推翻、无任何直接或间接证据予以证实的情况下，如皋人社局应当对恒祥公司与刘元军之间的关系进行调查核实。事实上，如皋人社局未作任何调查即作出判断，当属怠于履行调查核实职责。 需要说明的是，如皋人社局所作被诉工伤认定决定违反了司法最终原则。司法最终原则是指司法机关对诉诸司法途径解决的社会纠纷具有最终解决权，且所有进入司法程序解决的社会纠纷，一经裁判生效就应该具有最终效力，非经法定程序不得变更或撤销，即司法的终极效力必须遵守。虽然实践中司法途径并非是当事人的首选途径或者唯一可供选择的途径，但当事人一旦选择司法途径，就应该按照司法既定规则和程序解决纠纷。在人民法院针对当事人之间的法律关系已进行认定并作出裁判的情况下，行政机关应当尊重司法的终极效力，不得作出与裁判内容相佐的裁决。本案中，虽然《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的回复》明确了劳动行政部门对劳动关系的确认权，但如皋人社局在明知如皋市人民法院已经受理李富提起的“提供劳务者受害责任”民事诉讼、案件判决结果会直接影响恒祥公司应否承担工伤保险责任的情况下，未向如皋法院的民事法官了解审理情况并等待民事案件的判决，直接根据恒祥公司的自认即确认转包关系存在，有违司法最终原则。 关于被诉复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任。由于被诉工伤认定决定认定事实不清，证据不足，南通市人社局所作维持被诉工伤认定决定的被诉复议决定，亦属事实不清，适用法律错误。特别需要指出的是，在恒祥公司申请行政复议时，如皋法院的民事判决已经生效。该生效判决已经明确刘元军、李富均为恒祥公司临时雇请的人员，刘元军、李富与恒祥公司之间建立的是民事雇佣关系，而非事实劳动关系，恒祥公司作为雇佣单位承担相应的民事赔偿责任。根据司法最终原则，南通人社局依法应当以民事判决确定的雇佣关系为依据，对被诉工伤认定决定依法进行审查并作出相应复议决定。而南通人社局无视民事判决认定的案件事实及恒祥公司承担雇佣赔偿责任的后果，反而根据生效判决得出李富与恒祥公司之间成立劳动关系的结论，显然是对民事判决的错误解读。 综上，如皋人社局认定恒祥公司将案涉工程转包给刘元军、刘元军再雇请的李富在现场施工受伤的事实，明显缺乏事实根据，所作被诉工伤认定决定证据不足，依法应予撤销。南通人社局所作维持被诉工伤认定决定的被诉复议决定，应当一并予以撤销。一审法院认定事实和适用法律错误，有关“在社会保险行政部门已经作出工伤认定的情况下，受理民事案件的人民法院应当中止审理或者驳回起诉”的裁判理由，与司法最终原则相违背，所作驳回恒祥公司诉讼请求的一审判决，依法应予撤销。恒祥公司的上诉理由成立，本院应予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初871号行政判决； 二、撤销被上诉人如皋市人力资源和社会保障局于2019年3月20日作出的皋人社工认字［2019］A20号《认定工伤决定书》； 三、撤销被上诉人南通市人力资源和社会保障局于2019年7月2日作出的通人社复决［2019］10号《行政复议决定书》。 一、二审诉讼费人民币各50元，均由被上诉人如皋市人力资源和社会保障局、被上诉人南通市人力资源和社会保障局共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年六月十五日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 ……