浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终676号上诉人（原审原告）余南生，男，1949年6月21日出生，汉族，住浙江省淳安县。委托代理人余有建，男，1973年9月26日出生，汉族，住上海市虹口区。系余南生之子。被上诉人（原审被告）淳安县人民政府，住所地淳安县千岛湖镇新安北路18号。法定代表人张鸿斌，县长。余南生因淳安县人民政府（以下简称淳安县政府）不履行农村土地承包经营权确权登记法定职责一案，不服杭州市中级人民法院于2019年12月19日作出的（2019）浙01行初353号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年3月19日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：为落实农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）、省农业厅等七部门《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号）等精神，有效解决二轮土地承包以来出现的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿信息不全等问题，淳安县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。余南生户所在的安阳村股份经济合作社制定《淳安县安阳乡安阳股份经济合作社关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》（以下简称实施方案）并配合推进工作。2018年10月5日，淳安县政府颁发浙（2018）淳安县农村土地承包经营权第145558号《农村土地承包经营权证》，其中载明了余南生户承包地2块，分别为0.690亩和0.252亩。余南生户自1984年即由村分配使用但未签订土地承包合同、无土地承包证的1.27亩土地，及二轮土地承包之《浙江省农村集体土地承包权证》载明的位于章塘坞的1.24亩承包地未获确权登记。余南生户自2017年11月即向各级政府部门反映要求对上述未获确权登记的土地进行确权登记。安阳乡政府及淳安县农办数次作出答复，告知其未签土地承包合同的土地不在确权范围、章塘坞1.24亩土地系安阳村两委会决定作为有争议的土地暂缓确权登记。2019年1月7日，余南生户向淳安县政府提交《余南生户土地确权申请书》，申请事项为“对我家未确权的九块承包到户的土地共3.46亩予以确权。”另查明：2019年7月2日，淳安县安阳乡安阳村股份经济合作社向余南生户作出《关于正式启动您户1.24亩土地确权程序的函》，内容为“安阳乡安阳村后山自然村您户反映其家位于章塘坞1.24亩土地未给予确权的问题，因当时考虑到白象湾征地的情况，后山自然村农户户数为9户，其中8户前期征地中，已全部签署了征用协议，而且款项也已赔付到户。我们一直希望能做通您户的思想工作，以确保征用工作圆满到位，不给以后造成矛盾和困扰，故一直先予以暂缓处理。后经您户强烈诉求，乡村两级也非常重视，开展调查取证，并研究确定给予确权，故重新启动程序。2019年7月2日上午，安阳村书记、主任和安阳乡政府工作人员，以及测绘队和相邻地块的农户到现场给予指界测量，土地确权程序正式启动，望您户也给予积极配合。”原审法院认为，淳安县此次确权登记颁证工作系根据农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）、省农业厅等七部门《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号）等文件精神开展的工作。《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号，以下简称承包权证管理办法）及浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室制定的《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证操作方案》（浙农确权办[2015]3号，以下简称操作方案）是此次确权登记颁证的依据。操作方案对土地确权登记颁证规定了18项工作流程，其中第12项规定“完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，做好土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，由发包方、承包方（代表）按实际承包面积等完善承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。”第13项规定“建立登记簿。乡镇对村集体经济组织报送的确权登记资料（包括图件、表格、数据、文字报告）进行初审，符合登记条件的，及时登记造册，由乡镇政府报县级农业行政主管部门审核，符合规定的，编制登记簿册。”第14项规定“颁（换）发权证。依据完善后的土地承包合同和土地承包经营权登记簿，按规定程序和修订后的证书样本，向农户颁（换）发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书。”此工作流程规定符合物权法第一百二十七条、土地承包法第二十二条、第二十三条和承包权证管理办法第七条的规定。据此，土地承包合同的存在及村集体经济组织报送确权登记材料是县级人民政府对土地承包经营权予以确权登记颁证的法定条件。根据起诉状和证据内容，原告余南生诉讼请求中要求对土地“予以确权”，实质是要求对案涉土地进行确权登记颁证。案中证据证明，在余南生提起本案诉讼前，安阳村股份经济合作社并未将余南生户使用的1.27亩无证土地及位于章塘坞的1.24亩有证土地作为应确权登记颁证的土地上报至乡镇人民政府，且安阳村股份经济合作社从未与余南生户就1.27亩土地签订过土地承包合同。在此情况下，余南生户向淳安县政府提出的单方申请不符合土地确权登记颁证的法定条件，余南生申请淳安县政府对案涉土地确权登记颁证理由不成立。原告余南生的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告余南生的诉讼请求。余南生上诉称：一、一审法院认定上诉人户向淳安县政府提出的单方申请不符合土地确权登记颁证法定条件，与事实和法律规定不符。（一）安阳村两委在本次集中土地确权过程中，已就该土地暂缓确权的处理上报安阳乡政府，安阳乡政府同意了安阳村两委的意见，证明村两委已经将确权意见以反向的方式上报，该事实有安阳乡政府和淳安县农办的信访答复等证据为证。上诉人在二轮土地承包时已经与村集体签订土地承包合同，取得了土地承包经营权。此次土地确权登记颁证是要解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。但被上诉人虚构对上诉人章塘坞1.24亩有证土地确权的理由和依据，对该土地暂缓确权的理由和程序及依据均违法。对五块共1.27亩无证土地，上诉人虽未与村集体签订书面合同，但在村户主会议上已以口头形式宣布了上诉人对这部分土地的承包权，且自1984年一轮土地承包以来，一直耕种该部分土地，承包台账清楚、四至清晰，没有争议，也非本人原因未办理土地承包权证，村集体和县、乡两级政府在有关证据材料及信访答复中予以认可承认，双方以各自的行为证明了该“口头承包合同”的存在和有效，且二轮承包早于土地承包法，故上诉人的权利应受到法律保护。根据农业部等6部门《关于农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发[2011]2号）及农经发[2015]2号文件精神要求，可重签书面合同。被上诉人以及安阳村和安阳乡政府的做法非法剥夺了上诉人此次对该土地土地承包经营权的确权登记权利，违反了土地承包法、物权法、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）等法律规定。（二）被上诉人作为县级政府对本次土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。因此，针对上诉人的土地确权请求，理应协调、指导和监督乡、村两级依法予以核实，对错误做法予以督促纠正。本案中，被上诉人长达两年多对上诉人的土地确权请求，不履行职责，甚至在上诉人书面正式提出确权申请，仍然不作答复、不予理睬，不监督乡、村两级履行职责。此外，根据土地管理法第十六条规定，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被上诉人也未履行自己的法定职责。（三）一审法院缩小了上诉人的诉讼请求范围。根据相关法律规定，土地确权不但包含了土地确权登记颁证，也包含对土地权属争议的处理等多个方面的职能。上诉人在诉讼过程中侧重地阐述本户土地确权登记颁证的理由和依据，不代表上诉人诉讼请求仅指土地确权登记颁证。（四）一审法院违反土地确权登记颁证工作的基本精神。一审判决的实质是把被上诉人置身局外，豁免了被上诉人的法定职责，忽略了被上诉人未依法履行法定职责，忽略了被上诉人侵害了上诉人的土地承包经营权，忽略了被上诉人未依法处理上诉人与村集体之间存在的1.27亩土地争议纠纷。二、一审法院认定“原告提出的鉴定申请，与本案待证事实均无关联”与法律法规规定相背。一审法院查明的“安阳村股份经济合作社制定实施方案”与事实不符。上诉人提出的鉴定申请，与本案待证事实有关联。《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）第三条第四项和第四条第三项规定，本次确权登记颁证工作村组集体必须要制定《土地承包经营权确权登记颁证方案》，并根据其进行确权。安阳村股份经济合作社制定的实施方案是否合法有效，决定了村集体依据其开展的土地确权工作是否合法。因此，对该实施方案村民代表的签名鉴定申请与本案待证事实有关联，该实施方案是否合法有效是村组集体作出不确权和暂缓确权决定是否合法有效的重要依据，现村民代表的签名数量和签名的真实性明显存疑，签名未经鉴定，无法确定该实施方案的合法性和真实性。三、被上诉人未依法正确履行职责。根据农业部等七部委的《关于认真做好农村承包经营权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）文件精神，此次土地确权登记颁证工作是一项村、乡两级全面负责、各单位组织分工明确又整体系统的工作，涉及村集体、乡镇人民政府、县级人民政府等，上诉人虽只起诉了淳安县人民政府，但确权工作与乡、村两级紧密关联，为维护上诉人的合法权利，一审法院理应主动将安阳乡人民政府和安阳股份经济合作社一并列为被告，使其参与到本案的诉讼中来，但一审法院仅驳回诉讼请求了事。四、一审法院适用法律有误。操作方案不属于法律法规、规章范畴，不能作为审判依据。请求撤销一审判决，发回一审继续审理；或直接判令被上诉人对上诉人的土地经营权进行确权颁证。淳安县政府答辩称：一、对案涉农村集体土地承包经营权进行确权登记颁证属于行政确认的范畴。根据农业部办公厅《关于印发农村土地（耕地）承包合同示范文本的通知》（农办经[2015]18号）和农业部等六部委（农经发[2015]2号）、原浙江省农业厅等七部门（浙农经发[2015]4号）等文件精神，以及操作方案等文件规定，行政确权登记颁证的基础是农村集体经济组织与农户签订2015版的《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式）及农村集体经济组织报送确权登记材料。签订合同之前的工作方案制定，权属调查、现场指界、地块测量、审核公示、结果确认等一系列基础性工作都是为签订《农村土地（耕）的承包合同》数据和材料。二、上诉人要求纳入确权登记颁证的2.22亩土地(实际上只有1.27亩)山脚地（荒地、荒山、荒沟），根据土地承包法第四十四条的规定，不属于家庭承包的范围，在此确权过程，不需确权登记颁证。同时1.27亩山脚地上诉人未跟村集体经济组织签订承包合同，村集体经济组织也未上报确权登记材料，被上诉人无权给予确权登记颁证。三、上诉人要求确权登记的1.24亩有证土地（从现场查勘及照片来看已荒芜多年）。1999年二轮土地承包证上有记载，但因涉案土地纳入2011年白象湾旅游综合体项目建设范围内，该自然村9户农户除上诉人外，均已签订征收补偿协议并领取补偿款。怕影响项目整体推进，所以上诉人所在的村集体经济组织没有将9户农户的土地纳入承包经营范围，承包合同中均未包括被征收的土地，被上诉人作为确权登记颁证单位没有事实根据和法律依据为上诉人的1.24亩土地进行确权登记颁证。四、1.24亩土地，2018年虽没有确权登记，但1999年承包证有效，也没有影响上诉人的耕种和使用，没有损害上诉人的合法权益。五、为满足上诉人对1.24亩土地的颁证诉求，村集体经济组织已召开过村民代表会议，同意恢复申请登记，但上诉人不配合，村集体经济组织无法与上诉人重新签订承包合同，颁证工作无法继续推进，责任不在答辩人。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，从上诉人余南生向一审法院提交诉状、相关证据内容及一审庭审中的陈述，余南生诉讼请求中要求对土地“予以确权”，实质是要求对案涉2.51亩土地进行确权登记颁证，2.51亩土地中包括上诉人No.330127《浙江省农村集体土地承包权证》中载明的位于章塘坞的1.24亩土地和上诉人没有签订过承包合同也未获得过土地承包权证的1.27亩土地。为解决土地承包中因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全的问题，农业部等六部委发布了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），原浙江省农业厅等七部门联合发布《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号）等文件，上诉人所称的土地确权登记就是根据上述文件的规定，对其现耕种的土地进行确权登记。为加强推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，我省组建了浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组负责协调、检查监督并制订相关的政策。据2015年8月浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室发布的操作方案第四部分土地确权登记颁证工作流程的第12项规定：完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，做好土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，由发包方、承包方（代表）按实际承包面积等完善承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。第13项规定：建立登记簿。乡镇对村集体经济组织报送的确权登记资料（包括图件、表格、数据、文字报告）进行初审，符合登记条件的，及时登记造册，由乡镇政府报县级农业行政主管部门审核，符合规定的，编制登记簿册。第14项规定：颁（换）发权证。依据完善后的土地承包合同和土地承包经营权登记簿，按规定程序和修订后的证书样本，向农户颁（换）发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。据上述规定，村民与村集体经济组织签订土地承包合同及村集体经济组织报送确权登记材料是县级人民政府对土地承包经营权予以确权登记颁证的法定条件。本案中，上诉人请求确权颁证的2.51亩土地中的1.24亩土地，上诉人虽与村集体经济组织签订过二轮土地承包合同并取得了土地承包权证，但因现已纳入征收范围，在此次确权登记中，其所在地村集体经济组织并未与其签订承包合同；另外1.27亩土地也因不属于家庭承包土地的范围，在此次确权登记中其也未与村集体经济组织签订过承包合同。在上诉人未与村集体经济组织签订承包合同及村集体经济组织也未上报确权登记材料的情形下，上诉人要求淳安县政府履行对2.51亩土地的确权登记颁证，显然是缺乏事实依据。上诉人提出“村两委已经将确权意见以反向的方式上报”系对确权登记需要上报材料的错误理解，本院不予采纳。操作方案系农业部等六部委发布了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号），原浙江省农业厅等七部门联合发布《关于深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（浙农经发[2015]4号）等文件精神制订的，不违反《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条和《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，可以作为涉案确权发证的依据。上诉人认为操作办法不能作为确权登记的依据的理由不能成立。至于上诉人提出一审法院不予鉴定的问题。本案涉及的是上诉人要求淳安县政府履行确权登记颁证职责的条件是否具备的问题，故上诉人的要求对《淳安县安阳乡安阳股份经济合作社关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》和《村民代表会议记录》中的村民代表签名真实性以及《农村土地承包经营权变更情况表》、《农村土地（耕地）承包合同》（2017年11月23日签订）、《农村地地承包经营权公示结果归户表》、《承包方代表声明书》等中的申请人签名、捺印的真实性进行鉴定与本案无关联性，一审法院不予鉴定并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人余南生负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年六月十六日书记员  吕圣姻·13·