浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1155号上诉人（原审原告）陈士华，男，1938年2月28日出生，汉族，住浙江省东阳市。上诉人（原审原告）胡银镯，女，1943年6月15日出生，汉族，住浙江省东阳市。被上诉人（原审被告）东阳市人民政府，住所地浙江省东阳市江北行政中心。法定代表人楼琅坚，市长。上诉人陈士华、胡银镯因与被上诉人东阳市人民政府政府信息公开一案，不服金华市中级人民法院于2020年4月29日作出的（2019）浙07行初682号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年6月16日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告陈士华、胡银镯系夫妻关系。两原告于2019年5月18日向被告东阳市人民政府邮寄政府信息公开申请书，申请内容为：请求公开“时间2016年8月19日专题会议纪要规定，违法用地行为罚款和地上建筑物购回款由市政府统筹安排，先行办理供地”的2016年8月19日专题会议纪要。被告于2019年6月5日作出答复书：经查，你申请获取的政府信息不存在。该答复于2019年6月6日向原告送达。原告不服，提起本案诉讼。另，经原审法院核查：2017年1月至2019年6月期间，胡银镯、陈士华夫妇共同或分别、或其女儿陈园珍（多案作为委托诉讼代理人）向东阳市自然资源和规划局（原东阳市国土资源局、东阳市规划局）、东阳市千祥镇人民政府、东阳市市场监督管理局、东阳市教育局、东阳市公安局申请政府信息公开共计93件，其中东阳市千祥镇人民政府49件，占52.69%；东阳市自然资源和规划局37件，占39.78%；东阳市市场监督管理局3件和东阳市教育局3件，东阳市公安局1件，其申请用途均为诉讼、举报、投诉。截止2019年7月，陈士华、胡银镯或者陈园珍向原审法院提起政府信息公开行政诉讼79件，从被告分布来看，东阳市千祥镇人民政府作为被告的37件，东阳市自然资源和规划局作为被告的37件，东阳市教育局作为被告的3件，东阳市市场监督管理局作为被告的2件。从申请内容来看，8件不符合立案条件，15件因同时向婺城法院提起诉讼系重复起诉，25件不属于政府信息公开申请（其中涉及要求千祥镇政府监督千南村财务公开的12件），1件因陈士华、胡银镯未提出过政府信息公开申请撤回起诉；仅2件系指令继续审理；其余28件政府信息公开申请内容如下：涉及陈士华、胡银镯所在村村书记、村民个人或者其名下的企业、幼儿园等单位的各类审批合法手续、处罚情况、票据等信息的有：1.2016年12月16日要求东阳市千祥镇人民政府公开东阳市千祥镇千四村陈鸿翔（陈红翔）8000多平方米建房审批合法手续；2.2017年4月3日要求东阳市自然资源和规划局公开浙江天盛笔业发展有限公司的土地出让金专用正式发票；3.2017年4月4日要求东阳市自然资源和规划局公开东土资处字（2007）404号行政处罚决定书；4.2017年4月5日要求东阳市千祥镇人民政府公开周华玉违法建筑占地面积29.2平方米的罚款发票；5.2017年4月18日要求东阳市自然资源和规划局公开东阳市千祥圆珠笔厂的土地合法手续；6.2018年5月28日要求东阳市自然资源和规划局公开浙江省东阳市千祥五金电镀厂建设工程规划许可证建字第ＱＸ330783201800016号审批手续及具体准确的地理位置；7.2018年10月5日要求东阳市教育局公开东阳市千祥实验幼儿园办园许可证及审批合法手续；8.2018年10月20日要求东阳市自然资源和规划局公开东阳市千祥五金电镀厂7637.11平方米的审批合法手续；9.2018年10月20日要求东阳市自然资源和规划局公开东阳市千祥五金电镀厂土地出让金专用正式发票；10.2018年12月9日要求东阳市千祥镇人民政府公开东阳市千祥镇千南村千四卢云高家的建房审批合法手续；11.2019年3月10日要求东阳市千祥镇人民政府公开本村村民周华玉地点坐落在千祥小学对面建筑占地面积200多平方米审批合法手续。要求东阳市千祥镇人民政府公开各类规划图的有：1.2018年5月27日要求公开东阳市千祥镇布局规划图；2.2018年5月27日要求公开东阳市千祥镇千南村千四危房拆迁整改规划图；3.2018年5月27日要求公开东阳市千祥镇千南村千四第二批Ｃ级危房拆迁整改规划图；4.2018年5月27日要求公开东阳市千祥镇千祥街整改规划图；5.2018年5月27日要求公开东阳市千祥镇千南村村庄最近的规划图；6.2018年5月27日要求公开东阳市千祥镇千南村千四审批工业区总体规划图；7.2018年5月27日要求公开东阳市千祥镇千南村千四审批工业区审批批文；8.2018年10月8日要求公开千祥镇小城镇环境综合整治实施项目规划图及审批项目正式文件和批文；9.2018年12月3日要求公开千祥镇小城镇环境综合整治实施项目千祥街规划图及审批项目正式文件和批文；10.2018年12月3日要求公开千祥镇小城镇环境综合整治实施项目规划图及审批项目正式文件和批文；11.2018年12月3日要求公开千祥镇千南村菜场到下东陈桥头这一地段的规划图及审批项目正式文件和批文。其他：1.2018年3月1日要求东阳市自然资源和规划局公开东规许撤销字（2015）第02号《行政许可撤销决定书》送达给东阳市人民政府的时间；2.2018年3月1日要求东阳市自然资源和规划局公开东规许撤销字（2015）第02号《行政许可撤销决定书》送达给东阳市房地产管理局或东阳市国土资源局不动产登记处的时间；3.2018年3月1日要求东阳市自然资源和规划局公开东规许撤销字（2015）第03号《行政许可撤销决定书》送达给东阳市人民政府的时间；4.2018年3月1日要求东阳市自然资源和规划局公开东规许撤销字（2015）第03号《行政许可撤销决定书》送达给东阳市房地产管理局或东阳市国土资源局不动产登记处的时间；5.2018年3月8日要求东阳市千祥镇人民政府公开陈士华、胡银镯所有的位于东阳市××镇××街××房屋××危房鉴定报告和市委市政府文件；6.2019年5月29日要求东阳市教育局公开东阳市千祥中心小学要建什么新校区的批文及选址确认地点。有20件案件在审理过程中陈士华、胡银镯向原审法院申请审判长回避，申请理由多为使用裁定书不使用判决书、开庭不制作庭审笔录等。一审已审结的61件中，裁定不予立案的8件，裁定驳回起诉的31件，判决驳回诉讼请求的16件，判决确认违法或撤销的5件，原告申请撤诉的1件。陈士华、胡银镯对被告要求说明理由或明确申请内容的均不予说明或明确，而是直接提起诉讼。所有诉讼案件一审处理后均提起上诉。陈士华、胡银镯的申请用途多为诉讼、举报、投诉、咨询，内容繁杂，涉及同村村民的建房审批手续、行政处罚情况及陈士华、胡银镯所在村工业区、企业、幼儿园等区域或单位相关审批手续及票据，镇、村相关规划图等内容。该院此前已在（2019）浙07行终668号、725号、826号、828号、832号等多案中针对原告的上述复议、诉讼事实作出了滥用诉权的认定。原审法院认为：保障公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼权利，是人民法院的职责和义务，但公民、法人和其他组织提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的条件；权利如明显滥用，则不受法律保护。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见（法发〔2017〕25号）》明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为；该《意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关、扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案；第十七条规定，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。申言之，当事人的诉求最终是否足以获得法院审理判决取决于诉求的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判权加以解决的实际价值或必要性。综合衡量原告陈士华、胡银镯夫妇提起的包括本案在内的一系列政府信息公开申请的内容，其采取行政复议、行政诉讼等救济手段，均不能说明该申请与其切身利益相关，不是为了保障其可以依法获取政府信息或者保障其自身权益，其行为应认定超越了《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的“发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”之范畴，已构成对获取政府信息权利和申请权的滥用，造成了行政资源和司法资源的浪费，故已无需对本案被诉行政行为的合法性进行审查。同时，为维护法律法规的严肃性，保障当事人的正当诉权，制约权利滥用，对二原告滥用申请权和滥用诉讼权利的行为，应当依法予以限制。如今后二原告及其近亲属提起类似政府信息公开或履责申请，提起复议、向人民法院提起行政诉讼，可不予处理或不予立案。对其二人等提起的其他申请或者政府信息公开申请等，应当依法作出合理说明，否则亦将不予处理或不予立案。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告陈士华、胡银镯的起诉。陈士华、胡银镯上诉称：本案争议焦点一，是上诉人“滥用诉权”还是被上诉人“行政不作为”。上诉人提供四份新的证据证明上诉人是为维权打通上诉人有土地证的房屋道路。被上诉人及少数干部联合本村书记陈鸿翔私卖本村集体土地粮田二百多亩，政府红头文件可以造假，公章可以私刻、伪造工商营业执照，伪造土地出让金不要发票，伪造罚款收据，伪造土地证，伪造多份不动产证。更改千祥镇总体规划，突破用地红线，为私人联合办“东阳市千祥实验幼儿园”封闭千祥北路，致使千祥北路成了断头路。多次私人卖“东阳市千祥镇中心小学”国有土地，以非法占有整个“东阳市千祥镇中心小学”可以私卖一个多亿为目的，强抢上诉人的自留地。为“浙江省东阳市千祥五金电镀厂”法人陈鸿翔违法建筑的房屋办私人“千祥实验幼儿园”，更改千祥镇总体规划，封闭千祥北路，占用粮田十多亩建大操场。被上诉人及少数干部私卖土地致使上诉人1989年7月23日被洪水冲垮占地面积286平方米的房屋至今不能重建，上诉人没有被洪水冲垮的有土地证的合法房屋道路至今被封闭，上诉人的子女无家可归，靠在外面租房过日子。多次强拆上诉人的合法房屋，致使上诉人无法建新房，至今还住1979年土地法未出台前建在自家宅基地上三间泥坯房，其中一间2016年被东阳市千祥镇人民政府联合本村书记陈鸿翔当违法建筑强拆，现住这唯一的二间泥坯房，道路被封闭，有家不能回。上诉人没有“滥用诉权”，是被上诉人“行政不作为”致使上诉人为维护自己的合法权益，为打通上百年房屋的道路，进行长达六年的行政诉讼。上诉人提供证据如下：①本案被上诉人用实权私卖本村集体土地粮田给第三人周红标，周红标用伪造的，独立主体不存在的“东阳市千祥圆珠笔厂”，占用4246.63平方米集体土地粮田造别墅，侵占了上诉人有土地证的百年房屋的道路，上诉人为维护自己的合法权益，被迫提起行政诉讼。②东阳市人民法院（2014）东行初字第9号行政判决书认定，东阳市规划局于2014年3月18日作出东规许撤销字（2014）第001号行政许可撤销决定，撤销了其于2006年7月18日向第三人浙江天盛笔业发展有限公司颁发的建设工程规划许可证（编号2006043）。③但是东阳市规划局又伪造了第二份建字第330783201400120F号建设工程规划许可证。金华市中级人民法院（2015）浙金行终字第2号行政判决书认定，东阳市规划局于2015年4月27日作出了东规许撤销字（2015）第03号行政许可撤销决定书，撤销了其向东阳市千祥圆珠笔厂颁发的建字第330783201400120F号建设工程规划许可证，并判决确认东阳市规划局颁发建字第330783201400120F号建设工程规划许可证的行政行为违法。但是东阳市规划局没有依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条的规定将占用的土地及时退回，归还上诉人至今被封闭的上百年房屋的道路。上诉人没有办法才提起本案诉讼，上诉人是为了维护自己的合法权益，没有“滥用诉权”，是被上诉人“行政不作为”导致。本案争议焦点二：本案是被上诉人应主动公开信息却未公开。原审认定上诉人“滥用诉权”错误。上诉人依据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定，有权提起诉讼。本案争议焦点三：上诉人是否有诉讼主体资格。上诉人在申请书中载明用途是“诉讼、控告”，原审认定为“咨询”错误。上诉人具有提起诉讼资格。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条及第二十一条的规定，土地征收征用是被上诉人该主地公开的信息，因其不公开引发十多起行政诉讼，是被上诉人“行政不作为”，上诉人未“滥用诉权”。综上，请求撤销原审裁定，支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人东阳市人民政府答辩称：一、答辩人依法作出《政府信息公开申请答复书》，认定事实清楚，适用依据正确，内容适当。二、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，被上诉人未提交新的证据材料。上诉人提交了金华市婺城区人民法院（2018）浙0702行初224号行政判决书、金华市中级人民法院（2015）浙金行终字第1号行政判决书、集体土地使用权证、东阳市规划局东规许撤销字（2015）第2号、3号行政许可撤销决定书等证据材料。本院认为，上述证据材料不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且与本案无关联，本院不予接纳。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，人民法院应当保障当事人依法合理行使诉权，同时对于恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为也要依法予以规制。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条规定：“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。”第16条规定：“要充分尊重和保护公民、法人或者其他组织的知情权，依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件。但对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。……”第17条规定：“在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。”从上诉人陈士华、胡银镯提起的包括本案在内的一系列政府信息公开申请的内容来看，其中明显没有值得保护的与上诉人自身合法权益相关的实际利益，上诉人的行为已经超越了《中华人民共和国政府信息公开条例》关于“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”之立法目的，构成对获取政府信息权利和申请权的滥用。上诉人长期、反复提起大量政府信息公开诉讼，不仅消耗了行政资源，也造成了司法资源的浪费，其行为已构成滥用诉权。故原审认为无需对本案被诉行政行为的合法性进行审查，同时，应当对上诉人滥用信息公开申请权和滥用诉讼权利的行为依法予以限制，并无不当。今后，人民法院对于上诉人及其近亲属提起的类似政府信息公开申请之诉、履行法定职责之诉等，可不予处理或不予立案；对于上诉人提起的其他诉讼，如其不能作出合理说明，亦可不予处理或不予立案。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年六月二十九日书记员  张维