浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终748号上诉人（原审原告）汤伯恩，男，1976年10月23日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）徐胜克，男，1982年4月19日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）潘新新，男，1988年9月1日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）周士兰，女，1949年3月29日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）叶相华，女，1965年1月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）高榕，女，1991年7月16日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。原审原告邵锡川，男，1987年7月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原审原告沙东强，男，1982年5月18日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原审原告狄奇拓，男，1985年9月12日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原审原告陈峰，男，1990年12月15日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原审原告程呈，女，1986年9月10日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。原审原告程琪，女，1991年12月11日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。周士兰、徐胜克、叶相华、汤伯恩、潘新新、邵锡川、高榕、沙东强、狄奇拓、陈峰、程呈、程琪（以下简称周士兰等十二人）诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）房屋行政征收一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年1月19日作出（2019）浙03行初610号行政裁定。汤伯恩、徐胜克、潘新新、周士兰、叶相华、高榕不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查，现已审理终结。周士兰等十二人向原审法院起诉称，其均为温州市鹿城区广化股份经济合作社（以下简称广化经济合作社）的社员。2018年12月21日，鹿城区政府作出《温州市鹿城区人民政府关于对温州黄龙商贸城改造项目范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定），对广化经济合作社的71.48亩商业出让用地上的房屋实施征收，被诉征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》程序规定，又不符合公共利益，严重侵害了周士兰等十二人的合法利益。据此，请求撤销被诉征收决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条规定，原告提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，被诉征收决定系对广化经济合作社所有的国有出让用地上的房屋实施征收，周士兰等十二人虽为广化经济合作社的社员，但并非被诉征收决定的相对人，也未提供证据证明原告个人在涉案土地上建设房屋或享有地上房屋权属，与被诉征收决定不具有利害关系。故原告周士兰等十二人以其作为社员提起本案诉讼，不具备原告主体资格。此外，周士兰等十二人的人数、持股比例未达到法定要求，亦不能代表广化经济合作社起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回周士兰等十二人的起诉。汤伯恩、徐胜克、潘新新、周士兰、叶相华、高榕上诉称：1.广化经济合作社的独立法人人格与上诉人的股权权益并不对立，上诉人与本案被诉行为存在利害关系。（1）根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律行政法规的规定，广化经济合作社依法进行了登记注册，具有符合国家规定的资金数额、企业名称、组织章程、组织机构、住所等法定条件，能够独立承担民事责任，具备了企业法人资格。上诉人不是代表广化经济合作社起诉，而是基于自己作为该经济组织的股东所享有的权益起诉。根据《中华人民共和国公司法》第四条、第一百五十一条第三款，可以认定上诉人的原告主体资格。需要强调的是，公司股东有权在特定情形下提起诉讼，这一权利并未局限于民事诉讼。最高人民法院（2016）最高法行再91号再审行政裁定中体现了公司股东有权提起行政诉讼。（2）即使无视上述法律规定，在对原告主体资格进行判断时，要认真考量对实际行政相对人权利义务的影响。本案中，上诉人作为实际的行政相对人之一，权利义务已受到实际影响。浙江省高级人民法院（2016）浙行终1387号裁定即体现了这一思路。（3）原审法院在适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于原告主体资格的规定时，以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系，裁定驳回起诉，属于程序错误。根据最高人民法院裁判文书的观点，人民法院在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可获支持；二是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中事实上的利害关系代替原告资格审查中可能性的利害关系。行政诉讼中，原告资格中的利害关系应当以可能性为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。是否在事实上存在利害关系，不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。如果进入实体审查，审查完毕却做出一个驳回原告起诉的程序性裁定，则抹杀了法院实体审查的成果，未从实体上做出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。（4）原审法院错误适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，加重了上诉人的举证责任，系法律适用错误。根据最高人民法院的观点，原告起诉时应当对其与被诉行为有利害关系提供证据材料，但此时仅需承担初步的证明责任。按照原审法院的举证要求，由于本案存在特殊的历史性，本案很难存在适格原告。按照最高人民法院（2017）最高法行再41号案中的观点，原告较为充分地证明被诉行为可能存在违法的情形并对自己的权利义务产生实际影响，就已经完成了初步证明责任。至于被诉行为是否是程序轻微违法，还是不对上诉人的权利义务产生实际影响，则属于实体审查范畴。2.原审法院事实认定错误。（1）上诉人系广化经济合作社的社员，鹿城区政府作出的案涉征收决定，其征收范围包含了上诉人所在的广化经济合作社所享有的不动产权益。在对广化经济合作社的集体土地征收过程中，并未对集体土地地上附着物进行补偿安置。该部分财产仍属于集体所有，是集体经济组织成员对经济组织财产的一种特殊的共同共有。（2）根据《中华人民共和国物权法》、司法解释及最高人民法院裁判观点，上诉人也具有原告主体资格。按照《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，征收决定导致一系列物权发生了法律上的变动，上诉人作为广化经济合作社的社员和股东，与被诉征收决定具有物权法上的利害关系。按照《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第一条第7款规定，哪怕只是普通承租人，只要其在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法独立在承租房屋内开展经营活动，或者强制拆除房屋行为造成物品损失的，都会与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为以及强制拆除行为有利害关系，具有原告主体资格。本案中上诉人按照“举轻以明重”原则，具有原告主体资格。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院重新审理本案。鹿城区政府答辩称：1.上诉人与案涉征收决定不具有利害关系，不是原审适格原告，原审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。被诉征收决定涉及广化经济合作社所有的国有工业出让用地2.27亩。上诉人系广化经济合作社的社员，但并非征收对象的所有权人和征收决定的相对人。且其提起本案诉讼，未经广化经济合作社股东代表会同意，其也无权代表广化经济合作社提起诉讼。2.退一步讲，被诉征收决定对上诉人合法权益明显不产生实际影响。在案涉征收决定作出之前，广化经济合作社和广化街道办事处已就7.48亩土地签订补偿安置协议书，相关补偿安置事宜均已在协议书中明确。可知被诉征收决定不会实际影响广化经济合作社的合法权益，亦不会对上诉人的合法权益产生实际影响。3.上诉人的上诉理由不能成立。（1）关于股东代表诉讼。股东代表诉讼按照法律规定是有前提条件限制的。本案上诉人既没有证据证明其持有的股份份额，也没有证据证明其已穷尽了请求董事会或监事会起诉等救济方法。事实上，广化经济合作社已签订了补偿安置协议书，不存在合法权益被侵害的情形。即使股东代表诉讼包含行政诉讼，本案也未满足股东代表诉讼的条件。（2）关于利害关系的认定标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“利害关系”是指直接利害关系。上诉人系广化经济合作社的股东，不能代表广化经济合作社。上诉人享有的仅是股权，不享有对合作社资产的所有权。上诉人与案涉征收决定之间不存在直接利害关系。（3）关于举证责任分配。股东名册和会议纪要仅能证明上诉人作为广化经济合作社股东的身份及案涉土地征收补偿等事实，尚无法初步证明上诉人与案涉征收决定之间存在直接利害关系。（4）上诉人作为广化经济合作社的股东没有涉案房屋内直接受损的财产或经济利益。广化经济合作社的财产或利益不同于个人的财产或利益。不能类推适用承租人诉权的观点。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，当事人均未向本院提交新证据材料。本院认为，本案争议焦点在于周士兰等十二人起诉要求撤销被诉征收决定的原告主体资格是否适格。被诉征收决定是就广化经济合作社所有的国有出让用地上房屋实施征收，广化经济合作社系被诉征收决定的相对人，没有证据显示周士兰等十二人对征收所涉土地或房屋享有物权。周士兰等十二人主张与被诉征收决定有利害关系的依据在于“周士兰等十二人为广化经济合作社的股东”。现有立法并未规定经济合作社社员有权提起代表诉讼。周士兰等十二人提交的《股东名册》显示广化经济合作社共有“股东”234人，合计份额6848.425份，即使参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，周士兰等十二人的人数等也未达到法定要求。《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条规定，村经济合作社社员认为村经济合作社或者其负责人作出的决定侵害其合法权益的，可以依法向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。该规定中村经济合作社社员的起诉对象为侵害其合法权益的村经济合作社或村经济合作社负责人，而非与村经济合作社发生法律关系的第三方。周士兰等十二人在原审中提出其系依据《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条规定提起本案诉讼，系对上述规定的错误理解。另，广化经济合作社并非《中华人民共和国公司法》所规定的有限责任公司或股份有限公司等企业法人的类型，上诉状中有关依据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定提起“股东代表诉讼”的主张缺乏明确法律依据。原审法院考虑到周士兰等十二人与被诉征收决定的利害关系难以认定，驳回周士兰等十二人的起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年六月十九日书记员  刘 芳