湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘09行再3号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：曹雪华，男，1977年12月7日出生，汉族，住湖南省益阳市。委托诉讼代理人：黄康，湖南金州律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：益阳市自然资源和规划局，住所地湖南省益阳市。法定代表人李晓跃，该局局长。委托诉讼代理人：朱向科，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：王雨霞，湖南博敏律师事务所律师。再审申请人曹雪华与被申请人益阳市自然资源和规划局（原益阳市国土资源局）不履行征地安置法定职责一案，湖南省桃江县人民法院于2018年11月9日作出（2018）湘0922行初100号行政判决，曹雪华、益阳市自然资源和规划局均不服，向本院提起上诉。本院于2019年5月17日作出（2019）湘09行终47号行政判决，曹雪华仍不服，向湖南省高级人民法院申请再审，该院于2019年12月12日作出（2019）湘行申797号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人曹雪华及其委托诉讼代理人黄康、被申请人益阳市自然资源和规划局之委托诉讼代理人朱向科、王雨霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。曹雪华再审请求：撤销原一、二审行政判决，改判益阳市自然资源和规划局以小区式集中联建安置方式（六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域对曹雪华进行安置；诉讼费用由益阳市自然资源和规划局负担。事实和理由：一、原判决认定事实的主要证据不足，且未经质证。（一）益阳市自然资源和规划局未授权益阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）变更征地拆迁补偿安置方案。（二）益阳市自然资源和规划局出具的《情况说明》不能作为认定案件事实的根据。该《情况说明》于2019年5月12日出具，是在高新区管委会于2018年变更安置方案的行政行为之后，亦在一、二审庭审之后，超过举证期提交的，且无其他证据佐证益阳市自然资源和规划局授权高新区管委会变更安置方案，该证据不能作为认定案件事实的根据。（三）益阳市自然资源和规划局并未修改征地拆迁补偿安置方案，曹雪华有权要求按照已经生效施行的方案进行安置。二、原判决混淆行政委托与行政授权法律关系，属适用法律、法规确有错误情形。根据《湖南省行政程序规定》第二十条、第二十一条的规定，及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在没有法律、法规许可，在没有履行相应的授权和公告程序的情形下，益阳市自然资源和规划局不能通过行政授权或行政委托的形式随意将该法定职责转移给高新区管委会。本案既不属于行政授权，亦不属于行政委托，原审判决将高新区管委会违法变更安置方案的行为强行推卸给益阳市自然资源和规划局，属于适用法律错误。益阳市自然资源和规划局辩称，涉案项目的征地拆迁方案是由高新区管委会实施的，高新区管委会已经履行了安置义务，曹雪华要求的安置方案与客观事实不符，安置人员的安置方案是集中安置，高新区管委会并没有改变安置模式，仍然是多户联建模式，实施小区集中联建规定占地面积不超过60平方米，建筑面积不能超过300平方米，多层调整为高层、5层调整至6层均没有发生变化，当地政府只是依照规定行使职权，高新区管委会具备法定职责，对曹雪华安置的履行是经过国土资源部门允许实施的。请求驳回曹雪华的再审请求，维持原判。曹雪华向一审法院起诉请求：判决益阳市自然资源和规划局以小区式集中联建安置方式（安置房层数为六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域内对曹雪华进行安置；本案诉讼费用由益阳市自然资源和规划局负担。一审法院查明：2012年7月，益阳市人民政府向朝阳街道办事处羊舞岭村发布《征地拆迁公告》，征收该村土地5.9余亩，土地用途为益阳市2011打捆项目一（团圆南路），拆迁安置点位于鸬鹚桥，实行集中统一安置。同年7月11日，益阳市国土资源局发布《征地拆迁补偿安置方案公告》，其中安置办法：符合住房安置条件的按益政发（2011）7号文件规定执行。曹雪华房屋及土地在被征收范围内，但曹雪华因故未在安置点安置。后益阳市国土资源局将曹雪华等住户安置在梓山湖综合安置基地内，依据益阳高新区规划例会纪要，安置位置：团圆路以西，环园路以东，仙峰仑路以南，迎宾路以北。2015年9月10日，益阳高新区管委会规划例会纪要，对梓山湖综合安置小区修建性详细规划调整，其中安置房层数由原规划5层调整为6层等内容。2018年7月6日，高新区管委会作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，对梓山湖生活配套区高层建设有关问题进行明确，明确包括安置标准：每个标准户分配240平方米住房，60平方米商铺；公摊面积：由多层变成高层所增加的房屋（商铺）公摊面积，不占用拆迁户的使用面积等内容。2018年8月3日，益阳市城乡规划委员会作出关于《益阳市高新区梓山湖生活配套区规划及建筑设计》等的审查意见，原则同意规划方案。该方案中，将村民拆迁安置由过去多户联建改为住宅小区式安置模式的试点。本次规划整体功能布局由1栋公寓楼、5栋一类高层安置住宅、1栋幼儿园、住宅底部的安置商业及其地下停车库组成。另查明，曹雪华属于益阳市2011年打捆项目一（团圆南路）建设项目用地范围内被拆迁（补偿款已经领取，房屋已经被拆除）和需安置户。一审法院认为，曹雪华要求益阳市国土资源局以小区式集中联建安置方式（安置房层数为六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域内对曹雪华进行安置，其诉讼请求实际上是要求益阳市国土资源局履行征收补偿安置协议，因此本案案由应当确定为履行征收补偿安置协议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿协议、安置方案并公告，以及《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第三条的规定，益阳市国土资源局是辖区内集体土地征收与房屋拆迁补偿安置职责的行政主体，负有对曹雪华进行安置的法定职责。本案中，虽然依征地拆迁公告确定的安置点位于鸬鹚桥，曹雪华因故未在此进行安置，但在拆迁公告中确定曹雪华的安置方式为小区式集中联建方式，之后，经规划例会将其确定在梓山湖综合安置基地，安置房层数由原规划5层调整为6层（曹雪华对此不持异议），以及后续因规划改变变更为高层，实际上是改变了双方达成的拆迁协议中的安置方式，导致双方至今未达成一致的安置方案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，曹雪华主张要求益阳市国土资源局履行安置协议的理由成立，予以采纳。但因规划调整，原安置方式能否履行发生了变化，应当由益阳市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，依据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定，对曹雪华作出安置方案，故曹雪华迳行要求益阳市国土资源局按原安置方式即小区式集中联建安置方式予以安置的诉讼请求，依法不能成立，不予支持。益阳市国土资源局在辩论意见中提出，曹雪华未先行向其申请履行法定职责，人民法院应当裁定驳回曹雪华起诉的辩解理由不能成立，不予支持。高新区管委会作出的《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，并不直接决定方案的实施，而只是作为相关部门批准或核准建设项目时提供参考，因此，益阳市国土资源局提出本案需中止审理的理由不成立。综上所述，曹雪华的诉讼请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决：一、责令益阳市国土资源局于判决生效后六十日内作出对曹雪华的安置方案；二、驳回曹雪华的其他诉讼请求。案件受理费50元，由益阳市国土资源局负担。曹雪华不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判益阳市国土资源局以小区式集中联建安置方式（六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的城市学院西门区域对曹雪华进行安置，本案一、二审诉讼费用由益阳市国土资源局负担。益阳市自然资源和规划局亦不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，依法裁定驳回曹雪华的起诉，本案一、二审诉讼费由曹雪华负担。二审审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，二审予以确认。二审法院认为，本案曹雪华起诉要求益阳市自然资源和规划局履行法定职责，对其予以妥善安置，故本案案由为诉土地行政主管部门不履行征地安置法定职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故依照征地补偿、安置方案对被征收土地的农民予以安置系土地行政主管部门应当依职权主动履行的法定职责。益阳市自然资源和规划局关于曹雪华要求其履行法定职责未先提出申请，依法应裁定驳回起诉的上诉主张，不予支持。本案中，曹雪华因故一直未安置到位，但原拆迁公告中确定曹雪华的安置方式为小区式集中联建方式。2018年7月6日，高新区管委会作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，明确曹雪华等户安置标准：每个标准户分配240平方米住房，60平方米商铺；由多层变成高层所增加的房屋（商铺）公摊面积，不占用拆迁户的使用面积。上述意见实质上改变了原拆迁补偿安置方案中的安置方式，且该改变后的安置方案内容，益阳市自然资源和规划局认可由其授权，并由高新区管委会组织。故益阳市自然资源和规划局关于多户联建改为住宅小区式（高层）未改变曹雪华所获得的安置权益，安置方式的性质没有发生改变的上诉主张，不予支持。此外，本案无需以曹雪华与高新区管委会一案审理结果为依据，益阳市自然资源和规划局关于本案应中止审理的上诉主张，亦不予支持。曹雪华在益阳市自然资源和规划局变更原拆迁补偿安置方案中的安置方式后，如认为变更后的拆迁补偿安置方案不合法，侵犯了其合法权益，可依法对益阳市自然资源和规划局作出的新拆迁补偿安置方案主张权利。曹雪华仍起诉要求益阳市自然资源和规划局按原拆迁补偿安置方案确定的安置方式履行安置法定职责的理由不能成立，对其诉求不予支持。综上，一审判决认定基本事实清楚，但适用法律不当，导致处理结果有误，予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决：一、撤销湖南省桃江县人民法院（2018）湘0922行初100号行政判决；二、驳回曹雪华的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由曹雪华负担。本院再审期间，曹雪华及益阳市自然资源和规划局均未提交新证据。本院再审查明的事实与原一审法院查明的事实一致，本院再审予以确认。本院再审认为，本案争议的焦点是，在高新区管委会履行安置曹雪华等拆迁户的职责的情况下，益阳市自然资源和规划局是否应履行涉案征地安置法定职责。本院认为，涉案征地拆迁工作启动后，益阳市自然资源和规划局根据土地管理法实施条例的相关规定，对经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市人民政府批准后，将曹雪华等人列为益阳市2011打捆项目一（团圆南路）建设用地范围内被拆迁和需安置户，曹雪华已经领取了补偿款，其房屋已经被拆除，原拆迁公告中曹雪华的安置方式为小区式集中联建方式，曹雪华等人因对安置点有异议而未予安置，至此，益阳市自然资源和规划局已经履行了相应的征地安置职责。高新区管委会于2015年9月10日召开规划例会，对梓山湖综合安置小区修建性详细规划调整，安置房层数由原规划5层调整为6层。2018年7月6日，高新区管委会作出《关于梓山湖生活配套区建设有关问题的明确意见》，将曹雪华等人的集中联建安置方式变更为生活配套区建设安置方式。在高新区管委会履行征地拆迁安置职责的情况下，曹雪华等人一方面认可高新区管委会的安置行政行为，以高新区管委会擅自改变其原定的安置方式违法为由，起诉要求撤销高新区管委会的变更安置行政行为，一方面又认为益阳市自然资源和规划局未履行安置职责，要求其继续履行安置职责，自相矛盾。故曹雪华认为益阳市自然资源和规划局未履行征地安置法定职责，再审请求撤销原一、二审行政判决，改判益阳市自然资源和规划局以小区式集中联建安置方式（六层）在益阳市高新区团圆南路以西、仙峰仑路以南的湖南城市学院西门区域对曹雪华进行安置的主张，无事实依据和法律依据，本院不予支持。原二审判决虽然关于“曹雪华在益阳市自然资源和规划局变更原拆迁补偿安置方案中的安置方式后，如认为变更后的拆迁补偿安置方案不合法，侵犯了其合法权益，可依法对益阳市自然资源和规划局作出的新拆迁补偿安置方案主张权利。”的说理不当，但裁判结果即驳回曹雪华的诉讼请求正确，本院予以维持。综上，曹雪华的再审请求不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：维持本院2019年5月17日（2019）湘09行终47号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长 蔡海鹰审 判 员 黄和平审 判 员 薛谷雨二〇二〇年六月二十四日法官助理 薛 军书 记 员 张 蕾