河北省沧州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀09行终192号 上诉人（原审原告）赵志军，男，1977年11月7日出生,满族，住所地河北省唐山市路北区。 被上诉人（原审被告）河北省公安厅高速公路交通警察总队沧州支队献县大队，住所地河北省献县大陈庄106国道与307国道交叉口北行500米。 法定代表人张哲，大队长。 上诉人赵志军因交通行政管理一案，不服河北省献县人民法院（2019）冀0929行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审法院查明，2014年6月7日，原告赵志军持“Ａ1Ａ2”型驾驶证驾驶冀Ｂ×××××号大型客车行驶至黄石高速石家庄方向131公里＋525米处，被周南南驾驶冀Ｊ×××××号小型轿车采取连续刹车的方法拦停于慢车道后，周南南下车与原告赵志军理论过程中，仝双九驾驶冀ＪＪ3965号大型客车行驶至上述地点与冀Ｂ×××××号车发生追尾相撞，致使冀Ｂ×××××号车前移又与冀Ｊ×××××号车相撞，造成多人伤亡，三车不同程度损坏及路产受损的道路交通事故。经调查，被告河北省公安厅高速公路交通警察总队沧州支队献县大队（以下简称高速交警献县大队）于2014年7月4日作出冀公交认字［2014］第00003号《道路交通事故认定书》，认定仝双九承担此次事故的同等责任，周南南与原告共同承担此次事故的同等责任（周南南在事故中所起的作用大于原告所起的作用）。后被告通过公安交通管理综合应用平台系统，制作了［2019］第139104871000057号《办理注销最高准驾车型业务通知书》（以下简称《通知书》），内容为：“赵志军，您持有的证号13022919771107401Ｘ的机动车驾驶证，因曾经发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条、第七十九条有关规定，该机动车驾驶证最高准驾车型驾驶资格将被依法注销。请在三十日内到违法行为发生地或驾驶证核发地车辆管理所办理换证业务。对在一个记分周期内有记满12分记录的，机动车驾驶人应当按规定参加满分学习考试后办理换证业务。逾期未办理的，机动车驾驶证最高准驾车型将依法公告作废。”原告于2019年7月17日收到被告邮寄的该通知书。另查明，河北省唐山市公安交通警察支队车辆管理所于2019年8月18日注销了原告的最高准驾车型，原告的最高准驾车型已由Ａ1Ａ2降到Ａ2Ａ3。 原审法院认为，《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条的规定，持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：（一）发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪的；……机动车驾驶人在规定时间内未办理降级换证业务的，车辆管理所应当公告注销的准驾车型驾驶资格作废。公安部交通管理局公交管[2013]126号《关于规范办理机动车驾驶证降级注销业务的指导意见》第五条、第六条规定，交通民警处理涉及大中型客货车驾驶人的交通事故时，对造成人员死亡被认定为承担同等以上责任但未构成犯罪的，要制作《办理注销最高/实习准驾车型业务通知书》，并告知驾驶人如有异议可以在十五日内向同级或者设区的市级公安交通管理部门书面申请一次审核。公安交通管理部门在收到驾驶人审核申请之日起十五日内，对驾驶人提出的申请内容及理由进行审核，制作并出具《注销最高/实习准驾车型审核结论》。根据上述规定，本案中，河北省唐山市公安交通警察支队车辆管理所作为车辆管理部门具有负责办理本辖区内机动车驾驶证业务的职权。被告高速交警献县大队在处理交通事故时，对造成人员伤亡被认定承担同等以上责任但未构成犯罪的驾驶人，在未注销最高准驾车型驾驶资格前，具有通知办理注销最高准驾车型业务的职权。根据公安部交通管理局公交管[2013]126号《关于规范办理机动车驾驶证降级注销业务的指导意见》中关于规范执法处理程序、规范降级注销程序等相关规定，被告向原告制作并送达办理注销最高准驾车型业务通知书，通知原告到违法行为发生地或驾驶证核发地车辆管理所办理注销最高准驾车型换证业务，应视为被告执法处理的告知、督促行为，符合行政执法的便利和效率原则。该通知只是注销行为过程中的告知行为和准备行为，是交通车辆管理部门办理降级注销程序的前置性程序，不具有独立性和最终性，不单独发生法律后果。被告依法履行通知义务，并未作出注销最高准驾车型决定，对原告的权利义务未产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告赵志军的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定的法定条件。但需要说明的是，根据公安部交通管理局公交管[2013]126号《关于规范办理机动车驾驶证降级注销业务的指导意见》第六条规定，交通民警出具《通知书》时，要告知驾驶人如有异议可以在十五日内向同级或者设区的市级公安交通部门书面申请一次审核。本案被告高速交警献县大队向原告赵志军出具《通知书》时，未告知驾驶人享有的申请审核权，程序存在瑕疵，本院予以指出。遂裁定：驳回原告赵志军的起诉。 上诉人赵志军上诉请求：撤销一审裁定，将本案发回重审。主要理由:一、一审法院认定事实错误。被上诉人制作并送达《通知书》，虽然名为“通知书”，但是其内容实为“决定书”兼“决定后的通知书”。首先，该《通知书》对事实进行了认定，即认定上诉人人发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪。其次，被上诉人根据前述认定的事实，认为符合《机动车驾驶证申领和使用规定》的有关规定，便直接告知上诉人最高准驾车型驾驶资格将被注销，这意味着上诉人的最高准驾车型驾驶资格被注销已然是一个既定结果。第三，办理换证业务属于驾驶资格变动后的一个顺延行为和结果行为，对于行政机关而言，应当先作出注销决定，再通知换证，而非先通知换证，再作出注销决定。《通知书》明确表述的是上诉人的最高准驾车型驾驶资格将被依法注销，而非有可能被注销，这就意味着被上诉人并未将注销决定权表述给车辆管理所,而是越权作出了注销的决定。所以被上诉人制作并送达该《通知书》并非前置性准备行为，而是一个独立性的，对事实、法律和结果均作出认定的行政行为。另外，被上诉人制作并送达《通知书》造成的结果就是，上诉人的最高准驾车型驾驶资格现已由A1A2降到了A2A3,一审法院认定该行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，属于事实认定错误。二、一审法院适用法律错误。行政诉讼法第六十三条明确规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。然而，一审法院依据《关于规范办理机动车驾驶证降级注销业务的指导意见》得出被上诉人的行为属于行政前置行为的结论，属于适用法律错误。此外，《机动车驾驶证申领和使用规定》第七十八条能够说明：第一，应当先注销最高准驾车型驾驶资格，再通知驾驶人三十日内办理降级换证业务，顺序不能颠倒。第二、履行通知驾驶人三十日内办理降级换证业务的行政机关应当是车辆管理所，而非交通民警。《关于规范办理机动车驾驶证降级注销业务的指导意见》第五条虽然也规定，交通民警要“告知、督促及时办理驾驶证降级注销业务”，但是指导意见与规定相比，无论是从法律位阶，还是从颁布时间，均应以规定为准。所以，被上诉人在车辆管理所没有作出注销最高准驾车型驾驶资格决定的情况下，便通知上诉人三十日内办理降级换证业务，既违反了法定程序，又超越了职权范围。综上所述，本案是被上诉人借前置行为之名，行注销之实，且上诉人的实际权利已受到实际影响，本案属于人民法院的受理范围，一审法院裁定驳回起诉，属于认定事实和适用法律错误。 经审理查明的事实与一审一致。 本院认为，《机动车驾驶证申领和使用规定》第二条第二款规定，直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车驾驶证业务。第七十八条规定，持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人有下列情形之一的，车辆管理所应当注销其最高准驾车型驾驶资格，并通知机动车驾驶人在三十日内办理降级换证业务：（一）发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪的；……机动车驾驶人在规定时间内未办理降级换证业务的，车辆管理所应当公告注销的准驾车型驾驶资格作废。根据上述规定，负责办理行政辖区内机动车驾驶证业务的是相应的公安机关交通管理部门车辆管理所，被上诉人并无注销上诉人最高准驾车型的法定职权。因此，被上诉人作出的《通知书》不能认定为注销上诉人最高准驾车型的决定，而只能视为对执法处理的告知、督促行为。事实上，被上诉人也未注销上诉人的最高准驾车型，被上诉人作出《通知书》的行为对上诉人的权利义务未产生实际影响，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张春明 审 判 员 苗萍萍 审 判 员 李艳华 二〇二〇年六月十六日 法官助理 冯艳昭 书 记 员 李美玉