广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂05行终40号 上诉人（原审被告）北海市住房和城乡建设局,住所地广西北海市海城区北海大道建设大厦。 法定代表人陈敬恩，局长。 委托代理人梁国强，北海市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人李小芳，广西桂三力（北海）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）北海市金昌房地产开发有限公司，住所地广西北海市金海岸大道森海豪庭小区办公大楼。 法定代表人潘亚敏，总经理。 委托代理人麻寒盛，广西宇盛律师事务所律师。 上诉人北海市住房和城乡建设局因与被上诉人北海市金昌房地产开发有限公司（以下简称金昌公司）不履行行政裁决法定职责一案，不服北海市银海区人民法院于2020年1月8日作出（2019）桂0503行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，北地交（1994）字第097号《建设用地许可证》项下位于银滩××区××地块内××区××海岸大道南侧、××路以西，面积14917.5平方米的土地使用权属原南京市鼓楼区城镇建设综合开发总公司北海公司（以下简称南京鼓楼公司）所有。2004年11月19日，北海市国土资源局（以下简称市国土局）作出北国土字[2004]377号《关于收回南京鼓楼公司国有土地使用权的决定》，决定：一、收回南京鼓楼公司持有的北地交（1994）字第097号《建设用地许可证》项下的14917.5平方米国有土地使用权；二、根据南京鼓楼公司使用土地的实际年限和开发土地的实际情况，由银滩××区Ａ地块项目挂牌竞得人按照《城市房屋拆迁管理条例》规定给予相应的补偿；三、在拆迁完成后15日内，南京鼓楼公司须持北地交（1994）字第097号《建设用地许可证》到市国土局办理注销登记手续。2004年12月24日，原告金昌公司竞得银滩××区Ａ地块。2007年3月20日，市国土局向南京鼓楼公司发出《关于限期办理土地使用权收回及房屋补偿手续的通知》，要求南京鼓楼公司于通知书送达之日起十五日内前来办理土地和房屋补偿的有关手续。逾期未办理的，市国土局及银滩××区Ａ地块项目挂牌竞得人将直接委托评估机构对上述土地及地上建（构）筑进行评估，确定补偿金额后，注销北地交（1994）字第097号《建设用地许可证》，补偿金额采取挂帐方式处理。同年9月20日，北海市建设委员会向原告颁发了上述银滩××区Ａ地块的《房屋拆迁许可证》[拆许字（2007）第3号]。9月26日，北海市建设委员会在北海日报上刊登拆迁公告，公告银滩××区Ａ地块项目范围内被拆迁人要在拆迁期限内持房屋产权证、土地使用证等相关证件与拆迁人协商，办理房地产评估房屋拆迁补偿安置手续。2010年5月27日，北海市建设委员会向原告复函：经查，我委没有核发过南京鼓楼公司在金海岸大道以南、××路以西地块的项目施工许可证。2010年5月30日，北海市规划局向原告作出北规函[2010]334号《关于查询银滩××区Ａ地块项目东北角用地情说的复函》：经查实，你公司竟拍获得位于银滩××区Ａ地块的项目用地，包括原属北海银泰洋房地产开发公司、腾马房地产实业(北海）有限公司用地，该两公司曾于1993年在我局办理了相关的用地规划手续，但没有办理建设工程规划报建手续。原南京鼓楼公司没有在我局办理该地块的变更手续。2010年6月10日，原告与南京鼓楼公司债权人（承建商）代表人罗德宁签订《银滩××区Ａ地块建筑物拆迁补偿协议》，约定由原告对银滩××区Ａ地块被拆建筑物涉及的所有债权人进行垫付补偿，再由罗德宁将银滩××区Ａ地块上的建筑物拆除并完成场地清理平整。同日，罗德宁向北海市规划局出具证明，确认原告已支付了补偿款，并由其负责将银滩××区Ａ地块上的建筑物拆除，如果因拆除上述房屋而引起的一切纠纷，均由其本人及各位承建商负全部责任。6月18日，北海市规划局向原告作出北规函[2010]392号《关于申请拆除违章建筑的复函》：你公司竞拍获得位于银滩××区Ａ地块的项目用地，该用地上的部分烂尾楼建筑你公司有权自行处理，因此而产生的纠纷问题任由你公司和承建人双方协商解决。10月25日，市国土局针对原告关于办理银滩××区Ａ地块土地证的申请作出北国土复(2010)201号《关于银滩××区Ａ地块中原南京鼓楼公司用地处置问题的复函》，内容为：请贵司按照《城市房屋拆迁管理条例》等有关法律法规的规定，依法完善拆迁补偿手续且注销北地交(1994）字第097号《建设用地许可证》后，再申请办理有关用地手续。2010年11月19日、12月10日，原告先后于北海日报上刊登公告，11月19日公告要求南京鼓楼公司见此公告后持有效证明及文件十五日内与金昌公司联系参加房屋拆迁评估事项，如继续不与金昌公司联系，作自动放弃参加评估的权利处理；12月10日公告要求南京鼓楼公司自公告发布之日起十五日内，出具合法有效的公司身份及应承担所欠债务的相关证明材料，就拆迁补偿费的支付与市拆迁办和金昌公司及南京鼓楼公司债权人进行协商。逾期将作为自动放弃要求补偿的权利。2010年12月7日，原告委托广西公大房地产评估有限公司对上述南京鼓楼公司在银滩××区Ａ地块上的建筑物进行评估，估价时点为2007年9月20日；评估结果为：12幢停建房屋建筑物总价3178269元，12幢房屋建筑物的建筑占地总价4761788元，合计7940057元；评估报告有效期为一年，从2010年12月7日至2011年12月6日。该评估报告特别事项说明第2条明确：由于委托方委托估价基准日为拆迁许可证颁发之日2007年9月20日，并于2007年曾委托广西公大房地产评估有限公司对其进行过预评估，于2010年12月3日估价人员再次现场勘查时，估价对象中的房屋建筑物已被拆除。但根据估价人员的了解和房屋建筑物未拆除前估价人员于估价基准日2007年9月20日现场勘查及委托方提供的资料。因此以2007年9月20日估价人员现场勘查时的房屋建筑物物质实体为本次估价中的房屋建筑物的物质实体。因南京鼓楼公司一直不与原告金昌公司联系，双方未能达成拆迁补偿协议，原告于2019年9月6日向被告北海市住房和城乡建设局提出申请，请求被告对原北地交(1994)字第097号建设用地许可证项下的14917.5平方米国有土地上建筑物的拆迁补偿金额进行裁决，被告北海市住房和城乡建设局于2019年9月9日对原告金昌公司作出行政裁决申请不予受理通知书，原告不服而提起本案行政诉讼。 原审法院认为，被告北海市住房和城乡建设局具有对涉案的拆迁事项进行行政裁决的职权，原、被告双方对此均无异议。涉案的房屋在拆除前原告已经委托广西公大房地产评估有限公司进行了预评估，广西公大房地产评估有限公司的估价人员于估价基准日2007年9月20日已进行了现场勘查并固定了评估房屋的资料，虽然涉案房屋已经灭失但其价值仍可以确定，被告应根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定受理原告的裁决申请并作出行政裁决。同时原告申请行政裁决，也是为了维护被拆迁人获得补偿的权利。综上所述，被告以涉案房屋已经灭失为由不予受理原告的申请，明显不当，原告的请求理由成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，判决撤销被告北海市住房和城乡建设局于2019年9月9日作出的行政裁决申请不予受理通知书；被告北海市住房和城乡建设局应受理原告金昌公司的行政裁决申请并依法作出裁决。 上诉人北海市住房和城乡建设局上诉称，一、原审法院认定涉案的房屋在拆除前被上诉人已经委托广西公大房地产评估有限公司进行了预评估，该公司的估价人员于估价基准日2007年9月20日已进行了现场勘查并固定了评估房屋的资料，虽然涉案房屋已经灭失但其价值仍可以确定存在错误。被上诉人在委托广西公大房地产评估有限公司评估前，并未就评估事宜与被拆迁人进行过协商，评估事宜是被上诉人一方决定，被拆迁人不知情，违反了《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条第二款“拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式”的规定。在2010年对涉案建（构）筑物进行评估时，涉案建（构）筑物已经灭失，涉案建（构）筑物的状况是由被上诉人提供，估价人员对估价对象的勘查限于估价对象的外观和使用状况，评估结果不客观，评估报告超过有效期，房地产价格应重新进行评估。被上诉人并未提交将报告送给被拆迁人，违反了《广西壮族自治区城市房屋拆迁估价办法》第十八条“评估报告应当按照《民事诉讼法》规定的方式送达”的规定。基于以上几点可知，涉案建（构）筑物已经灭失且其价值未确定，原审法院以评估公司作出的评估报告可以确定涉案建（构）筑物的价值为由，要求上诉人受理并以此作出裁决，会损害被拆迁人的合法利益，明显存在错误。二、上诉人作出的《行政裁决申请不予受理通知书》认定事实清楚、程序正当、使用法规规章正确，原审法院判决撤销该通知书存在错误。被上诉人向上诉人申请行政裁决前，涉案建（构）筑物已经灭失，且该建（构）筑物的形态和价值并未通过合法有效的手段予以确认，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条和《广西壮族自治区城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条“对裁决申请不予受理的，拆迁管理部门应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人”的规定，上诉人于2019年9月9日作出书面的《行政裁决申请不予受理通知书》，并于次日送达给被上诉人。上诉人作出的不予受理通知书完全符合法规、规章的规定。三、原审法院立案的案由存在错误，导致其判决上诉人受理被上诉人的行政裁决申请并依法作出裁决明显存在错误。上诉人履行行政裁决的职权可以是受理裁决申请或不受理裁决申请两种方式，故上诉人作出《行政裁决申请不予受理通知书》就是履行了行政裁决的职权。本案上诉人已经作出了具体的行政行为，不存在不作为的情形，原审法院即便认定上诉人作出的《行政裁决申请不予受理通知书》不当，在判决撤销的同时，应当是判决上诉人重新作出行政行为，而不是直接要求上诉人受理被上诉人的裁决申请并作出裁决，原审法院对上诉人已经履行职责的情况没有充分认识，超出法律规定作出判决，明显存在错误。综上，上诉人作出《行政裁决申请不予受理通知书》认定事实清楚、程序正当、使用法规规章正确，原审法院撤销该通知书，并直接判决上诉人受理被上诉人的裁决申请没有依据。请求二审法院依法撤销原判，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人金昌公司辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。上诉理由中第一项陈述是对原审判决的误读。原审判决认定的理由不是以评估报告认定其价值，而是说其房屋状态已经固定，房屋的价值能够确定。上诉人不予受理的理由是建筑物已经灭失，建筑物价值存在就应当受理，并不需要现在确定。符合受理条件就应当予以受理，不予受理就是不履行法定职责，是不作为。原审法院判决上诉人依法受理行政裁决申请是正确的。综上，原审判决程序合法、适用法律正确，二审法院应维持原判。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，对此本院予以确认。 本院认为，根据2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”、《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出”、《广西壮族自治区实施细则》第二十三条“拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人超过房屋拆迁许可证规定的拆迁期限达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决；房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决”、第五十六条“在本自治区城市规划区内集体土地和城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，参照本细则执行”以及《北海市土地房屋征收办公室主要职责内设机构和人员编制规定》、《北海市机构编制委员会关于调整市住建局职责编制的通知》的规定，尤其是《北海市人民政府关于确定收回南京市鼓楼区城镇建设综合开发公司国有土地补偿安置纠纷行政裁决主体的通知》，已明确由上诉人北海市住房和城乡建设局作为收回南京市鼓楼区城镇建设综合开发公司国有土地补偿安置纠纷行政裁决主体，上诉人依法享有对本案被诉房屋进行拆迁行政裁决的职权。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”的规定，对达不成拆迁补偿安置协议当事人的申请，房屋拆迁管理部门依法应当进行裁决。本案中，被上诉人金昌公司申请上诉人依法裁决，上诉人以房屋已经灭失为由不予受理行政裁决申请，依据是建设部制定的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项规定。2001年的《城市房屋拆迁管理条例》属于行政法规，而《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》属于部门规章，违反上位法的条款属无效条款，应适用上位法的规定。且广西公大房地产评估有限公司的估价人员于估价基准日2007年9月20日已进行了现场勘查并固定了评估房屋的资料，涉案房屋虽已灭失但其价值仍可确定。因此，上诉人以房屋灭失为由决定不予受理，理由不成立。上诉人应当履行《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定等赋予的法定职责。但原审法院以上诉人不受理行政裁决申请属明显不当为由，适用行政诉讼法第七十条第（六）项的规定撤销不予受理通知书不当。应当适用行政诉讼法第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”及第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，判决上诉人受理被上诉人的行政裁决申请并依法裁决。综上，原审法院判决适用法律有误，本院予以纠正，但原审法院判决结果正确，本院予以维持。上诉人所提上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人北海市住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  陈恩意 书 记 员  许 彬 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的; (二)适用法律、法规错误的; (三)违反法定程序的; (四)超越职权的; (五)滥用职权的; (六)明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。