安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终593号 上诉人（一审原告）安庆杨小平特色食品有限责任公司，住所地安徽省安庆市大观区十里乡五里村。 法定代表人杨小平，该公司执行董事。 被上诉人（一审被告）安庆市自然资源和规划局，住所地安徽省安庆市市府路10号。 法定代表人高峡，该局局长。 被上诉人（一审被告）安庆市大观区人民政府，住所地安徽省安庆市大观区皇冠路。 法定代表人潘功发，该区区长。 一审第三人中国石油化工股份有限公司安庆分公司，住所地安徽省安庆市高花亭，统一社会信用代码91340800713982868M。 负责人刘晓华，该公司总经理。 上诉人安庆杨小平特色食品有限责任公司因诉安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府土地出让及行政赔偿一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2019）皖08行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 杨小平公司向一审法院起诉称：其通过合法出让取得了安庆市大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36亩工业建设用地使用权，2013年9月30日登记领取了的土地使用权证书。为开展用地建设，其申报厂房项目规划建筑方案，2014年2月26日被告知“不同意在大观区十里铺乡五里村境内建设食品厂房项目”。经了解，因第三人建设800万吨原油加工项目，规划要求在该项目周边配套建设宽度为1.3公里环保防护隔离带，其1333.36平方米土地属于隔离带范围内，规划不允许再建设其他生产项目。根据安庆市人民政府宜政秘[2009]153号文的承诺，涉案土地不符合出让条件，两被告隐瞒事实出让土地，该行政行为违法。请求：1、确认安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府向其出让土地的行为违法；2、判令安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府赔偿其因出让行为产生的经济损失，包括：土地出让金及利息、实施项目建设所支付的环境评价等相关费用、自2006年6月到2014年2月期间的人力资源损耗费。 一审法院经审理查明：2006年6月22日安庆市大观区十里铺乡人民政府与原告签订招商引资协议，约定原告落户十里铺乡五里村从事生产经营。2006年12月1日安庆市大观区发展计划委员会以观发［2006］99号作出《关于安庆杨小平特色食品有限公司食品加工项目项目备案的通知》。2013年2月4日安庆市国土资源局（现安庆市自然资源和规划局）、安庆市大观区人民政府共同签发庆国土资［2013］78号文，同意在十里铺乡以挂牌出让方式为原告提供生产经营用地1333.36平方米。2013年7月12日原告与安庆市国土资源局签订合同编号340803出让［2013］022号《国有建设用地使用权出让合同》，安庆市国土资源局以341000元出让坐落在十里铺乡××1333.36平方米土地用于生产建设。2013年9月30日原告领取庆国用（2013）20727号国有土地使用权证。2014年2月26日安庆市城乡规划局大观区分局作出ＮＯ14011建设项目行政许可通知，不同意原告在安庆市大观区十里铺乡××境内××路东侧建食品房项目。2018年4月25日安庆市大观区人民政府书面答复原告，安庆市大观区十里铺乡五里村05-01-093地块在安庆石化800万吨项目1.3公里环保防护隔离带范围内。该地块因土地规划调整造成闲置，目前尚未对其征收。2018年7月5日原告向该院提起行政诉讼，因遗漏当事人提出撤诉。2018年8月18日原告向安庆市大观区人民政府申请土地使用权征收补偿，2018年11月18日原告向安庆市国土资源局申请依法处置闲置土地。2019年2月3日原告提起本案诉讼。 另查明：2012年11月26日第三人领取庆国用（2012）第520号800万吨项目国有土地使用权证。2009年10月26日安庆市人民政府以宜政秘[2009]153号文，向原国家环境保护部作出《关于中国石油化工股份有限公司安庆分公司含硫原油加工适应性改造及油品质量升级工程卫生防护距离范围内居民拆迁安置的承诺函》，承诺建立现有厂区与居民区之间的隔离带，以满足现有厂区卫生防护距离的要求。2016年9月5日安庆市人民政府作出宜政秘[2016]182号《关于中石化安庆分公司含硫原油加工适应性改造及油品质量升级工程卫生防护距离范围内居民搬迁及规划控制情况的报告》，报告载明自2010年来，对承诺事项落实即新装置区1300米卫生防护距离内居民拆迁情况；老装置区1300米卫生防护距离规划控制情况。对新老装置区卫生防护距离内，一律不准新建环境敏感点。 再查明：2019年9月24日安徽华兴房地产土地评估有限责任公司对大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米土地所作出皖华兴（2019）（土估）安字第0431号《土地估价报告》，载明该地块现市场价值为43.7342万元。 一审法院认为，本案争议的焦点是：两被告将1300米卫生防护距离规划控制隔离带地块的安庆市大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米土地出让给安庆杨小平特色食品有限责任公司的行为是否构成违法；原告是否应当获得由此造成的财产损失赔偿、赔偿费用如何计算问题。 依据《中华人民共和国合同法》的规定，当事人在订立合同过程中有其他违背诚实信用原则或者重大过失造成对方财产损失的行为，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。依据本案事实，原告与安庆市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同的目的是为了实现与大观区政府商定的建设食品加工项目。但在原告公司立项及领取建设用地使用权证之前，安庆石化800万吨项目已立项并领取项目建设用地使用权证，安庆市人民政府业已承诺对该800万吨项目新老装置区1300米范围内实施卫生环保防护隔离带规划控制。在已有1300米范围内卫生环保防护隔离带规划控制情况下，安庆市大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米亦属于不符合原告建设项目出让条件土地，安庆市国土资源局将该土地出让给原告，致使原告建设食品加工项目的目的不能实现，该行为当属于其他违背诚实信用原则或者重大过失情形，且造成原告财产损失，两被告应当承担损害赔偿责任。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外。本案中，经皖华兴（2019）（土估）安字第0431号《土地估价报告》，安庆市大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米土地现市场价值为43.7342万元。又因自2006年6月起，原告为取得土地使用权与相关部门签订招商协议，申请项目立案、进行环评、制作可行性研究报告等一系列项目建设准备工作，现原告提出其前期项目投入费用91570.5元以及自2006年6月到2014年2月期间的人力资源损耗费92个月共计18.4万元，两被告应予以赔偿。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十三条、第七十六条之规定，判决：一、安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府将不符合出让条件的大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米土地，出让给安庆杨小平特色食品有限责任公司的行为违法；二、安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府于判决生效之日起30日内赔偿安庆杨小平特色食品有限责任公司财产损失712912.5（43.7342万元+91570.5元+184000元）；三、驳回安庆杨小平特色食品有限责任公司其他诉讼请求。案件受理费50元、评估费10000元，由安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府共同负担。 安庆杨小平特色食品有限责任公司上诉称：涉案土地使用权评估价值过低,地方政府严重失职不作为，其维权多年基本生活都没有保障。请求撤销一审判决，将本案发回重审。 安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 安庆杨小平特色食品有限责任公司向一审法院提交了以下证据：1、营业执照，证明其主体身份；2、《招商引资协议书》、《项目备案通知书》，证明其系政府招商引资落户十里铺乡从事食品生产活动；3、庆国土资[2013]78号文件，证明2013年2月4日安庆市国土资源局和安庆市大观区人民政府同意在十里铺乡以挂牌出让方式为其提供生产经营用地1333.36平方米；4、土地证，证明其依法取得安庆市大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米工业建设用地使用权；5、安庆市规划局大观区分局通知，证明该局明确告知“不同意在大观区十里铺乡五里村境内建设食品厂房项目”；6、安庆市规划局的答复，证明因建设800万吨原油加工项目，规划要求在该项目周边配套建设宽带为1.3公里环保防护隔离带，安庆市大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块属于隔离带范围内，规划不允许再建设其他生产项目，该地块及周边“规划用地的征收、征用及补偿方案由大观人民政府制定”；7、安庆市大观区人民政府的答复，证明其承认该建设用地“因土地规划调整造成的闲置”；8、请求依法处置闲置土地的报告两份，证明其从2018年8月18日、11月18日分别向两被告书面报告，要求依法处置其闲置用地使用权，给予合理经济补偿或者置换同等价格用途的土地，但两被告未予答复。原告当庭递交合同编号340803出让[2013]022号《国有建设用地使用权出让合同》。此外，2019年4月30日原告向该院申请对大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米土地进行市场价值评估，2019年9月24日安徽华兴房地产土地评估有限责任公司作出皖华兴（2019）（土估）安字第0431号《土地估价报告》。 安庆市自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据、依据：1、案件线索登记表，证明其已就原告反映涉案闲置土地问题线索进行了登记，目前正在核查阶段；2、原国土资源部《闲置土地处理办法》、安庆市人民政府办公室宜政办秘[2015]15号《关于有偿收回闲置土地的指导意见》，证明在其未就涉案土地作出闲置土地认定及决定有偿收回涉案土地前，原告无权要求其收回涉案土地并给予补偿。 安庆市大观区人民政府未向一审法院提交证据，仅提供了有关闲置土地收回的法律、法规及规范性文件依据。 中国石油化工股份有限公司安庆分公司向一审法院提交了以下证据：宜政秘[2009]153号《关于中国石油化工股份有限公司安庆分公司含硫原油加工适应性改造及油品质量升级工程卫生防护距离范围内居民拆迁安置的承诺函》、庆国用（2012）第520号800万吨项目国有土地使用权证，证明其取得国有土地使用权在前并未侵犯原告权益，该公司与本案无关。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为：一审判决已确认安庆市自然资源和规划局、安庆市大观区人民政府将不符合出让条件的大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米土地，出让给安庆杨小平特色食品有限责任公司的行为违法，对此双方均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为:涉案《土地估价报告》能否作为认定损失赔偿的依据。围绕上述焦点，本院综合评判如下： 一审期间，经安庆杨小平特色食品有限责任公司书面申请，一审法院委托安徽华兴房地产土地评估有限责任公司对大观区十里铺乡五里村内05-01-093地块1333.36平方米国有工业土地使用权市场价值进行评估，评估机构和评估人员均符合法定资质、评估目的符合申请人的书面申请要求，评估基准日系一审法院委托评估后估价师现场勘验之日来确定即2019年5月30日，评估机构在设定土地用途为工业用地、土地开发程度、土地使用年限等条件下，采取基准地价系数修正法和成本逼近法，取等量权重系数进行评估，结合考虑当地地产市场、社会经济发展等因素对地价的影响，综合评定出评估地块现市场价值为43.7342万元，符合土地估价规程和估价办法的规定，故涉案《土地估价报告》能够作为认定损失赔偿的依据。安庆杨小平特色食品有限责任公司上诉认为涉案土地使用权评估价值过低,其维权多年基本生活都没有保障，但其在一审中未对估价报告提出异议，二审中认为估价过低未提供证据证明，亦没有提出估价报告不能作为定案依据的适用情形，且一审判决对其诉请赔偿的前期投入及维权费用（人力资源损耗费）亦判如所请，故其上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，安庆杨小平特色食品有限责任公司的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安庆杨小平特色食品有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年六月十八日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。