江西省宜春市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣09行终85号上诉人（原审原告）刘冬生，男，1969年3月31日生，汉族，高安市人，住高安市。委托诉讼代理人周慧秀，女，1969年11月9日生，汉族，高安市人，住高安市。被上诉人（原审被告）高安市房屋征收管理办公室，住所地：瑞阳新区东区瑞祥苑73号。负责人邹亮庆，该办公室主任。被告高安市筠阳街道办事处，住所地：高安市高荷路39号。负责人肖辉，该办事处主任。上诉人刘冬生因与被上诉人高安市房屋征收管理办公室（下称征收办）及高安市筠阳街道办事处（下称筠阳街办）行政协议一案，不服上高县人民法院（2019）赣0923行初40号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的事实，2017年12月4日，高安市人民政府下发高府字［2017］93号《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》，决定对城南胜利路区域、华林大道和筠州北路贯通区域、景秀大道和平安大道西延区域（包含新袁村）以及“城中村”改造区域进行征收。征收办是高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋征收部门，筠阳街办是该项目的房屋征收实施单位。刘冬生所有的位于的房屋属于该项目的征收范围内，该房屋占用土地为集体性质。筠阳街办与刘冬生就案涉刘冬生所有的位于的房屋补偿安置事项进行商谈，后在2018年1月22日，征收办和筠阳街办与刘冬生签订了房屋征收与补偿安置协议，协议约定补偿安置方式为异地重建。刘冬生于2018年2月1日前依约搬离了房屋，2018年4月26日刘冬生出具收款凭证并提交了银行账户领取了安置补偿款517544元。刘冬生的该房屋亦被拆除。原审法院认为，本案的争议焦点为：1、刘冬生起诉是否超过了起诉期限；2、筠阳街办是否是本案适格被告；3、征收与补偿安置协议是否无效。针对争议焦点1，本案系房屋征收补偿协议纠纷，属于行政协议的范畴，关于主张行政协议无效适用法律问题，应根据合同法等相关法律规定作出处理。首先，从诉讼时效的适用范围而言，诉讼时效的客体一般为请求权，确认合同无效属于形成权，不应适用诉讼时效制度；第二，从法律后果而言，无效合同本身引起的法律后果是合同至签订之日起不具有法律约束力，不能通过任何补助而成为有效合同，因此当事人提起确认合同无效之诉不应受诉讼时效的限制；第三，从立法目的和价值追求而言，诉讼时效设立的目的是促使当事人及时行使权利，稳定法律秩序及社会经济秩序。合同无效是法律所代表的公共权力对合同成立过程进行干预的结果，确认合同无效的价值主要是为了保护国家利益和社会公共利益。如果合同无效，因诉讼时效的原因而产生有效的法律后果将会给国家及社会公共利益带来危害。因此刘冬生的起诉不受诉讼时效期间及起诉期限的限制。针对争议焦点2，双方签订的房屋征收与补偿协议的甲方签章落款单位为筠阳街办。而根据宜春市中级人民法院于2019年4月9日作出的（2018）赣09行初70号行政裁定书，已经明确起诉确认《征收补偿安置协议》无效的适格被告是高安市瑞州街道办事处，该行政裁定书也已生效，本案中的筠阳街道办事处与瑞州街道办事处均为高安市胜利路片区棚户区改造项目的房屋征收实施单位，故刘冬生以筠阳街办为被告起诉要求确认协议无效，被告主体适格。针对争议焦点3，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中征收办与筠阳街办对刘冬生房屋是通过协商补偿的方式进行征收，该种征收方式一方面有利于提高城市建设和土地功能调整的效率，另一方面也实现了对房屋所有权人合理充分的补偿，因而具有现实的合理性。刘冬生与征收办、筠阳街办签订房屋征收与补偿协议后，依约搬离了房屋并领取了补偿款的客观事实，表明刘冬生与征收办、筠阳街办达成的合意就是合同上载明的权利和义务，因此可认定签订的房屋征收与补偿安置协议是刘冬生的真实意思表示，刘冬生亦未提供证据证明征收办与筠阳街办承诺另行签订补偿协议，且本案亦无证据表明本案存在《中华人民共和国合同法》五十二条中规定的合同无效的情形。另外，即便如刘冬生所述签字时协议为空白，根据合同法原理，具有完全民事行为能力的合同一方将留有空白内容的合同交于对方，视为对合同内容的无限授权，合同相对方可以在空白部分填写相应内容，由此产生的法律责任应由授权实施该行为的合同一方及刘冬生来承担。上述情况下，刘冬生在明知拆迁补偿标准及方案并在被诉协议上签字的行为，表明其允许征收办与筠阳街办有权按照拆迁补偿的工作政策并根据协商结果对被诉协议进行补充或修改，法律后果也应当由刘冬生承担。因此，刘冬生与征收办、筠阳街办签订的征收与补偿安置协议合法有效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回刘冬生的诉讼请求。案件受理费8976元，退回8926元，余50元，由刘冬生负担。上诉人刘冬生上诉称：请求1、请求依法撤销江西省上高县人民法院作出的（2019）赣0923行初40号《行政判决》；2、请求依法改判并确认本案所涉房屋征收与补偿安置协议无效；3、依法判令本案一、二审诉讼费由二被上诉人承担。事实与理由：1、原审判决违反法定程序，适用法律错误，认定事实不清。2、一审法院收取诉讼费用不当，一审法院预收了8976元诉讼费，存在错误。3、一审法院采信证据不当，对不应采信的证据一审法院予以采信。4、刘冬生的房屋的性质为集体土地上房屋，二上诉人不能依据征收国有土地上房屋的相关规定及程序征收刘冬生的房屋，一审法院认定刘冬生房屋在《关于对高安市胜利路片区棚户区改造项目房屋实施征收的决定》确定的征收范围内系认定错误。5、刘冬生签订房屋征收与补偿安置协议是在受欺诈、胁迫的情形下签订的，一审法院未认定协议无效，判决错误。被上诉人征收办、筠阳街办均未答辩。二审期间，当事人未提交新证据。经审理查明，二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律。”根据上述规定，审查本案行政协议的效力问题，应分别适用行政诉讼法和民事法律审查判断协议的效力。首先，行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。高安市人民政府为了完善城市功能、改善居民居住条件，启动高安市胜利路片区棚户区改造项目，并对该项目范围内的房屋进行征收，该项目符合公共利益。刘冬生的房屋在该项目的征收范围内，在征收过程中，筠阳街办与刘冬生达成安置补偿协议，征收办对该协议予以盖章认可。征收办系高安市胜利路片区棚户区改造项目确定的征收部门，筠阳街办系征收实施单位，筠阳街办在委托权限内有权与刘冬生签订补偿安置协议，签订该协议的主体适格。刘冬生上诉提出其房屋是集体土地上的房屋，不能依照征收国有土地上房屋的程序和相关规定征收其房屋。针对该上诉主张，本院认为，高安市人民政府通过征收棚户区及周边房屋，重新规划达到改善城市居住环境的目的，征收的仅是对同一区域内的国有土地上的房屋和集体土地上的房屋，而不涉及征收集体土地，依照征收国有土地上房屋的程序和相关规定征收全部的房屋，既有利于保护被征收人的合法权益，也符合行政公平和行政效率原则的要求。据此，刘冬生的上述主张上诉本院不予支持。筠阳街办与刘冬生签订的安置补偿协议不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，不属于行政诉讼法第七十五条应当确定协议无效的情形。其次，合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。筠阳街办为了棚户区改造项目的顺利进行，依照补偿安置方案的规定，与刘冬生进行协商，双方自愿签订补偿安置协议，该协议目的合法，未损害国家、集体和第三人的利益。刘冬生主张其因受欺诈、胁迫而签订协议，但并未提供相关的证据予以证明，且在订立协议后，刘冬生进行了搬迁腾空房屋，并领取了相应的补偿款项，刘冬生以其行为进一步确认了协议的内容与效力，据此，本院对刘冬生认为其是在受欺诈、胁迫的情况下签订协议的主张不予支持。筠阳街办与刘冬生签订的补偿安置协议，亦不存在合同法五十二条规定的合同无效的情形。综上，筠阳街办与刘冬生签订的补偿安置协议合法有效，不属于无效协议，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。一审、二审案件受理费共计100元，由上诉人刘冬生负担。本判决为终审判决。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年六月十七日书记员  巢 玥