浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终264号 上诉人（原审原告）楼根明，男，1964年12月15日出生，汉族，住浙江省浦江县。 被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 原审第三人于彩莲，女，1965年1月19日出生，汉族，住浙江省浦江县。 楼根明诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）、于彩莲房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2019年12月19日作出（2019）浙0781行初21号行政裁定。楼根明不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告楼根明系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村拥有合法的集体土地使用权和房屋，集体土地使用权证号浦集用（2000）字第0105-083号。2016年8月10日，浦江县人民政府同意《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告楼根明本人以乙方住房改造户的名义于2017年12月7日与甲方改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道文溪村9-015号。协议由原告楼根明签名。2018年5月17日，上述甲、乙双方又订立了浦南街道文溪村9-015号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议由第三人于彩莲签名。原告楼根明和第三人于彩莲系夫妻关系。原告妻子于彩莲于2018年5月17日在《文溪城中村改造腾空验收单》签字确认，腾空验收单载明：“楼根明户坐落在文溪××城中村改造房屋已腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。”原告楼根明以第三人于彩莲无权代理本人签字为由，向原审法院提起行政诉讼，要求确认《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）无效。 原审法院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。本案中，针对涉案房屋所签订的涉案补充协议系由原告妻子于彩莲在未获得原告授权委托的情形下与第三人等签订，事后原告对该补充协议的效力一直未予追认，腾空验收单也非原告本人签名或授权他人签名，故涉案协议对原告不产生法律效力，因此原告诉请确认涉案协议无效，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予裁定驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告楼根明的起诉。 楼根明上诉称：上诉人提起本案之诉具有明确的事实依据，一审法院以上诉人没有事实依据为由驳回起诉是错误的。上诉人系浦江县浦南街道文溪村的村民，在本村拥有合法的土地使用权和房屋，证号为浦集用（2000）字0105-083号、浦集用（92）字第1557号、房产证号浦房权证浦阳字第××号、02××45号。2018年5月17日，上诉人之妻于彩莲在未获得上诉人授权委托的情况下，与改造安置单位浦江县浦南街道办事处文溪社区党支部、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社就上诉人的房屋、土地签订《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），上诉人认为该协议损害上诉人的合法权益，对该协议不予认可、更不予追认。2018年5月17日上诉人之妻于彩莲在文溪城中村改造腾空验收单上“腾空人”一栏中签署了其本人于彩莲的名字。以上事实是已经审理查明的事实，也是上诉人提起本案诉讼的事实依据，一审法院称上诉人没有事实依据令人费解，其以上诉人提起诉讼没有事实依据驳回起诉更是错误。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案，上诉人之妻于彩莲既不是案涉土地、房屋的权利人也不是上诉人委托的代理人，既没有处分权也没有代理权，对其签订的损害上诉人合法权益的协议上诉人从来也不认可，更不会追认，因此协议是无效的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项规定，与行政协议有利害关系的认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人提起诉讼的，人民法院应当受理。根据上述规定，上诉人作为土地使用权人、房屋所有权人当然有权提起行政协议无效的诉讼。综上，上诉人认为，上诉人提起诉讼具有事实依据和法律依据，一审法院对本案应作出实体判决，而不能以没有事实依据为由予以驳回，请求：1、依法撤销兰溪市人民法院（2019）浙0781行初21号行政裁定；2、指令兰溪市人民法院对本案继续审理。 浦南街道答辩称：被上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。案涉协议由楼根明之妻于彩莲签字，一审法院据此认为案涉协议对楼根明不产生法律效力，被上诉人对此认定不认同。被上诉人认为，楼根明、于彩莲为合法夫妻，楼根明名下的房屋为夫妻共有财产，宅基地使用以“户”为使用单位，于彩莲为共有人，同时也是案涉协议的权利人，作为该“户”代表签字并不违反法律规定，也符合农村交易习惯，在法理上亦构成“表见代理”。一审法院认为于彩莲未获授权委托，楼根明事后未予追认，遂认定案涉协议对楼根明不产生法律效力的说法不能认同。请二审法院依法改判。 经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原审法院以案涉补充协议对上诉人楼根明不产生法律效力，因此其诉请确认案涉补充协议无效没有事实根据为由驳回其起诉。经审查，案涉补充协议系针对楼根明的城中村改造补偿安置权益所作约定，楼根明与补偿协议的签订及效力认定有利害关系，其作为本案原告主体适格。楼根明以于彩莲代其签订补充协议属无权代理为由提起本案诉讼，要求确认补充协议无效，并将浦南街道列为被告，本案有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回楼根明起诉不当，本院予以纠正。至于浦南街道提出的协议效力问题，应在原审法院进行实体审理过程中加以认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初21号行政裁定； 二、本案指令浙江省兰溪市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年六月二十八日 代书记员 刘灵玲