浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终171号 上诉人（原审原告）吴长木，男，1963年11月28日出生，汉族，住浙江省宁海县。 委托代理人陈晓洁（特别授权代理），浙江天远律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁海县人民政府房屋征收办公室，住所地浙江省宁海县跃龙街道学勉路1号金融中心2号楼5楼，统一社会信用代码12330226677690496Y。 法定代表人朱军华，主任。 委托代理人王海兵（特别授权代理），浙江海浩（宁海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁海县人民政府桥头胡街道办事处，住所地浙江省宁海县桥头胡街道桥井中路148号，统一社会信用代码11330226756263142L。 法定代表人洪永，主任。 委托代理人王铮（特别授权代理），宁海县人民政府桥头胡街道办事处工作人员。 委托代理人王向荣（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）吴振飞，男，1966年10月20日出生，汉族，住浙江省宁海县。 委托代理人高建刚、颜恩波（特别授权代理），宁海县天河法律服务所法律工作者。 上诉人吴长木诉被上诉人宁海县人民政府房屋征收办公室（以下简称宁海征收办）、宁海县人民政府桥头胡街道办事处（以下简称桥头胡街道）拆迁安置补偿协议一案，不服浙江省宁海县人民法院于2020年4月20日作出的(2019)浙0226行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，宁海县桥头胡街道龙潭自然村旧村改造项目用地经浙江省人民政府审批。2018年9月17日，宁海县人民政府作出宁政函〔2018〕91号《宁海县人民政府关于同意宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造征收集体所有土地房屋拆迁实施方案的批复》。2018年9月20日，原宁海县国土资源局作出宁征拆〔2018〕第5号《征收集体所有土地房屋拆迁公告》，并在拆迁地块进行公告。该公告明确了拆迁人、拆迁范围、被拆迁人、补偿安置方式和标准等，补偿标准按《宁海县桥头胡街道龙潭自然村改造征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》执行。涉案房屋位于宁海县桥头胡街道龙潭自然村，被列入征地范围。《村庄地籍调查登记表》载明涉案房屋建造于1964年，占地面积135.5平方米，土地使用者为吴长木（又名吴强木），土地使用权证号为宁集建（1995）字第0231059号。上世纪90年代至房屋被列入征收范围时，涉案房屋一直由吴振飞户居住使用。《龙潭村各户安置方案测算公示表》载明吴振飞户房产位于龙潭地，证载面积135.5平方米，测绘土地面积176.95平方米，建筑面积259.1平方米，备注为从吴长木处购买。2018年4月11日，宁海征收办委托桥头胡街道房屋征收拆迁办公室、宁海县汶溪翠谷旅游开发有限公司与吴振飞户签订协议号为ＱＬＴ-141的《拆迁补偿安置协议书》，该协议书载明：“被拆迁房屋坐落桥头胡街道龙潭自然村，土地面积138.24平方米，合法土地总面积315.19平方米，合法土地上建筑总面积259.1平方米，土地证号宁集建（1995）字第0231059号土地面积176.95平方米，……”。吴长木对协议号为ＱＬＴ-141的《拆迁补偿安置协议书》不服，于2019年10月提起该案行政诉讼。另，2018年3月20日，宁海征收办委托桥头胡街道房屋征收拆迁办公室、宁海县汶溪翠谷旅游开发有限公司与吴长木签订协议号为ＱＬＴ-026的《拆迁补偿安置协议书》，协议书载明：“被拆迁房屋坐落桥头胡街道龙潭自然村，合法土地总面积30.06平方米……”。该协议项下的不动产与涉案房屋位于同一道地内。 原审法院认为，该案争议焦点主要为吴长木是否具备该案原告主体资格、桥头胡街道是否为该案适格被告以及涉案行政协议是否应确认无效。一、关于吴长木主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案拆迁补偿安置协议由被告宁海征收办与吴振飞签订，但协议项下房屋的土地使用权仍登记于吴长木名下，吴振飞主张涉案房屋系从吴长木处购买并长期居住，而吴长木否认出卖房屋的事实，说明涉案房屋存在权属争议，吴长木作为证载权利人与涉案协议具有利害关系，可以提起该案诉讼。二、桥头胡街道是否为该案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。该案中，桥头胡街道房屋征收拆迁办公室、宁海县汶溪翠谷旅游开发有限公司与吴振飞签订涉案拆迁补偿安置协议应属受房屋征收部门即宁海征收办委托实施的行为，应以宁海征收办为被告，桥头胡街道不是该案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，吴长木对桥头胡街道的起诉应予驳回。三、涉案行政协议是否应确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。被诉拆迁补偿安置协议属于行政协议，具有行政行为与民事合同的双重属性，人民法院对于行政协议是否无效的判断，既要适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也要适用民事法律规范关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，吴长木申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”该院认为，该案中宁海征收办依据吴振飞长期居住管业等事实就涉案房屋与吴振飞签订拆迁补偿安置协议，即使涉案协议属认定事实不清，证据不足，其后果也应为撤销涉案协议，但并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法以及《中华人民共和国合同法》规定的无效情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”经该院释明，吴长木拒绝变更诉讼请求，故应驳回其要求确认被诉拆迁补偿安置协议无效的诉请。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项、第九十四条第二款的规定，判决一、驳回吴长木对被告宁海县人民政府桥头胡街道办事处的起诉；二、驳回吴长木的诉讼请求。 吴长木上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。《村庄地籍调查登记表》载明涉案房屋建造于1964年，占地面积135.5平方米，土地使用者为吴长木（又名吴强木）。吴振飞所述的房屋买卖一事也并非事实。宁海征收办与吴振飞签订涉案拆迁安置补偿协议事实与法律依据不足。请求二审法院撤销一审判决、支持其诉讼请求。 宁海征收办与吴振飞均辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，吴长木主张涉案协议无效不能成立，请求驳回上诉、维持原判。 桥头胡街道辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，其并非适格的被告，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，吴长木作为《村庄地籍调查登记表》的权利人，与涉案房屋的拆迁安置补偿协议具有利害关系，原告主体适格。桥头胡街道系受宁海征收办委托与吴振飞签订涉案拆迁安置补偿协议，其并非适格的被告，一审法院据此驳回吴长木对其的起诉符合法律规定。本案的争议焦点是涉案拆迁安置补偿协议是否无效。拆迁安置补偿协议作为行政协议具有行政性与协议性的双重属性。就行政性而言，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。行政行为重大明显违法是指行政行为的违法性已经明显到任何理性人都可以依据直观判断予以认定的程度。就协议性而言，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。宁海征收办作为实施集体所有土地房屋拆迁工作的机构根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》签订涉案协议主体适格、依据充分。本案中，吴长木认为其作为涉案宅基地的登记权人应当享受拆迁利益，而吴振飞则以通过买卖、长期居住管业主张涉案房屋的权利，双方对涉案房屋拆迁利益的归属各执一词。但即便宁海征收办在被拆迁人资格确定的问题上认定事实不清，该问题既不属于行政行为重大明显违法的情形，也不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效的情形。综上，涉案拆迁安置补偿协议不属于无效情形，在一审法院释明后，吴长木仍拒绝变更诉讼请求，一审法院判决驳回其诉讼请求符合法律规定。综上，吴长木的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴长木负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  汪佳娜 审判员  贾红霞 二〇二〇年六月三十日 法官助理沈骋 书记员王鸿