山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终402号 上诉人（原审原告）宋德敬，男，汉族，1964年12月21日出生，住青岛市崂山区。 委托代理人董希华，青岛李沧鼎盛法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区城市更新推进中心，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号崂山区行政大厦西塔楼7楼。 法定代表人解本泉，主任。 委托代理人滕顺思，该中心工作人员。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号崂山区行政大厦。 法定代表人赵燕，区长。 委托代理人侯鑫鑫，该区政府行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 原审第三人青岛市崂山区中韩街道宋家下庄社区居民委员会，住所地崂山区宋家下庄社区。 法定代表人宋泽海，主任。 委托代理人张翠萍，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 上诉人宋德敬因诉被上诉人青岛市崂山区城市更新推进中心（以下简称崂山区推进中心）、被上诉人青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府），原审第三人青岛市崂山区中韩街道宋家下庄社区居民委员会（以下简称宋家下庄居委会）撤销行政决定书一案，不服山东省青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初64号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，原告宋德敬持有崂集建（91）字第66561号《集体土地建设用地使用证》，颁发时间为1992年4月。2010年5月起，原告所在的宋家下庄社区列入崂山区中韩片区整村改造住宅房屋拆迁安置范围内。就原告所持有的《集体土地建设用地使用证》的取得方式和来源，青岛市公安局崂山分局曾对原告宋德敬进行调查。宋德敬在2010年8月23日的询问笔录中陈述称，涉案房屋是时任村主任宋德辉为其办理。宋德辉在接受公安机关调查时称宋德敬持有的《集体土地建设用地使用证》、《地籍调查表》和《土地登记审批表》未经土地主管机关审批，系其自行填写。2015年7月10日，原告宋德敬向崂山区房屋征收管理局申请裁决，要求对涉案房屋进行补偿安置。2015年8月11日，崂山区房屋征收管理局在要求原告补充材料后决定受理申请。2015年8月24日，崂山区房屋征收管理局组织原告宋德敬与第三人宋家下庄社区居委会进行调解，未能达成一致意见。2015年8月31日，被崂山区房屋征收管理局以申请人宋德敬提交的崂集建（91）字第66561号《集体土地建设用地使用权证》项下的房屋合法性存有异议、应先行确权为由作出中止裁决的决定。2018年12月29日，崂山区房屋征收管理局通过金宏网向崂山区金家岭街道建设服务中心发函，请求查询涉案房屋的地籍档案和其他权属证明的原始资料。崂山区金家岭街道建设服务中心当日回复称，未能查询到涉案房屋的地籍档案。2019年1月7日，崂山区房屋征收管理局作出（2019）崂征决字第1号《恢复宋德敬拆迁行政裁决决定书》，恢复本案裁决。2019年1月14日，崂山区房屋征收管理局作出（2019）崂征决字第4号《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》，内容：经审理查明，被申请人青岛市崂山区中韩街道宋家下庄社区居民委员会系宋家下庄村庄改造项目的拆迁人，持有崂拆许字（2010)第8号房屋拆迁许可证，申请人宋德敬以其所持有的崂建集（91)字第66561号《集体土地建设用地使用证》为据主张拆迁补偿，并提交了《地籍调查表》、《土地登记审批表》复印件，对此，被申请人认为申请人所持有的土地使用权证无地籍档案，故对土地证真实性不予认可。根据申请人的举证和陈述，本局依职权向青岛市崂山区中韩街道宋家下庄社区居委会、崂山区金家岭街道建设服务中心、青岛市公安局崂山分局辽阳东路派出所等单位进行调查。经调查，未在地籍档案管理部门金家岭街道建设服务中心查询到申请人所主张土地使用权证之地籍档案；宋家下庄社区居委会亦不认可申请人所主张的地籍档案系由居委会提供给申请人这一说法；且辽阳东路派出所询问笔录显示：涉案房屋由时任村主任宋德辉同意建设，当时都是空地没有房屋，《集体土地建设用地使用证》、《地籍调查表》、《土地登记审批表》由时任主任宋德辉用空证、空表填写，没有上报审批备案。综上，本局认为，根据现有证据，涉案房屋之权属凭证《集体土地建设用地使用证》的合法性存有争议，申请人可在争议消除或土地确权后再另行申请裁决。经本局集体讨论，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款之规定，现决定如下：驳回宋德敬对青岛市崂山区中韩街道宋家下庄社区居民委员会的拆迁裁决申请。本决定书自作出之日起生效。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向青岛市崂山区人民政府申请行政复议，或者在6个月内向青岛市崂山区人民法院直接提起行政诉讼。 2019年3月7日，宋德敬向崂山区政府提起复议。2019年5月31日，崂山区政府作出崂政复决字【2019】28号《行政复议决定书》，认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日）第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，案涉拆迁项目的房屋拆迁许可证发放于2010年，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。因此，被申请人依职权就申请人对宋家下庄居委会的拆迁裁决申请进行裁决适用法律正确。《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款规定，拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。本案中，经被申请人调查取证，因申请人据以申请裁决的《集体土地建设用地使用证》的合法性存有争议，而被申请人并非土地确权机关，在此情况下，被申请人作出《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》，告知申请人可在争议消除或土地确权后再另行申请裁决，并无不当。综上，被申请人作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，本机关决定如下：维持被申请人青岛市崂山区房屋征收管理局于2019年1月14日作出的（2019)崂征决字第4号《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》的行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。 原审另查明，依据《关于承担行政职能事业单位及部分处级事业单位机构调整的通知》（青崂编【2019】3号），青岛市崂山区房屋征收管理局更名为青岛市崂山区城市更新推进中心。 原审法院认为，《土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。原告虽持有《集体土地建设用地使用证》，但是该证的取得来源于时任社区主任的宋德辉，未经土地主管机关审批，亦未在地籍档案管理部门金家岭街道建设服务中心存档。依据《崂山区中韩片区整村改造住宅房屋拆迁安置补偿实施方案》，拆迁补偿对象为“《集体土地建设用地使用证》所载明的房屋合法所有人”。在原告房屋的合法性有争议的情况下，原告应当请求有权机关对其房屋的合法性作出确认，才能符合行政裁决的条件。因此，被告崂山区推进中心作出驳回原告宋德敬申请的决定并无不妥。被告崂山区政府复议程序合法，作出的复议决定合法有据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宋德敬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人宋德敬不服原审判决，上诉称，一、上诉人提供的证据足以证明涉案144号房屋的合法性。1、涉案144号房屋系经过当时的村两委同意批准后所建。原审上诉人提供的证据4、证据5能够证明上诉人所建涉案房屋经过当时村两委全体成员(宋德辉、宋立堂、王玉堂)同意批准后所建。2、上诉人持有涉案房屋包括《集体土地建设用地使用证》[崂集建(91)字第66561号]及《土地登记审批表》、《地籍调查表》等在内的合法有效证件原件。即原审上诉人提供的证据1可以证明涉案房屋的证件齐全。3、涉案房屋已录入《宋家下庄村志》(2011年12月出版)，证明原审第三人宋家下庄居委会认可涉案房屋合法存在。该村志的第二届编纂委员会主任为宋德聚(现任社区居委会党支部书记)、副主任宋泽海(现任社区居委会主任)，涉案房屋录入村志证明该房得到现任居委会两委的认可，在村志《宋家下庄民房拆迁前情况示意图》中明确注明:周边私建房未标注，即录入村志的房屋系经批准而建的，原审上诉人提供的证据3可予以证明。4、上诉人自涉案房屋建成后，一直居住使用该房至拆迁行政裁决审理期间，原审上诉人提供的证据2可证明涉案房屋现状。上诉人居住使用该房长达24年之久，期间无任何政府部门及村委(现为社区居委会)进行过干涉或告知该房的合法性有争议，应当推定为涉案房屋的合法性无争议。二、被上诉人原审期间提供的证据不能否定上诉人所持有的《集体土地建设用地使用证》[崂集建(91)字第66561号]及《土地登记审批表》、《地籍调查表》的真实性，应视为举证不能，原审法院以未查询到地籍档案为由，认定涉案房屋权属的合法性存在争议，显失公平。1、即使宋德辉在公安机关的询问笔录是真实的，加盖有区政府及土管局公章的空白证表授予宋德辉，是区政府及土管局的授权行为，即区政府及土管局授权宋德辉对涉案房屋进行审批及确权，区政府及土管局应当对被授权人宋德辉的行为承担相应法律责任。2、上诉人持有涉案房屋的《集体土地建设用地使用权证》取得来源于时任村主任宋德辉，符合当年的历史环境及习惯性做法，实际情况是宋家下庄村近一半村民持有的《集体土地建设用地使用权证》都是宋德辉填发的，作为不懂专业的村民，上诉人没有理由知道该房既然有证还要经过审批。至于涉案房屋是否上报审批备案是有关部门依法应当履行的管理职责，若无上报审批备案，为什么不将有关证表依法收回或作废?为什么不对相关人员依法追责?并且导致上诉人白白丧失补办审批手续的机会。三、上诉人提供的证据充分证明所建涉案房屋经过时任村两委批准同意，即使宋德辉陈述的相关证表事宜符合事实，即上诉人涉案房屋证表若有瑕疵，根据原审第三人发出的《致崂山区中韩片区整村改造宋家下庄社区拆迁居民的一封信》中区政府批复的《崂山区中韩片区整村改造住宅房屋拆迁安置补偿实施方案》第四条及《中韩片区宋家下庄整村改造遗留问题个案研究专题会议纪要》第一条的规定，本着尊重历史、实事求是的原则，对上诉人涉案房屋也应按照有证房屋进行拆迁补偿安置。四、原审上诉人提供的证据6证明现任社区支部书记的宋德聚在本社区有两处房屋，其中一处超出《集体土地建设用地使用权证》证载面积约150平方米，仅凭宋立堂、王玉堂、宋德辉三人出具的证明享受了拆迁安置补偿，上诉人作为与宋德聚同一村民，同样持有宋立堂、王玉堂、宋德辉三人出具的证明，根据中国共产党“党员干部吃苦在前，享受在后”的优良传统，以宋德聚党支部书记作为标杆，上诉人有权利类比执行，享受有关拆迁补偿安置待遇。综上，请求法院：1、依法撤销青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初64号行政判决书，撤销（2019）崂征决字第4号《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》和崂政复决字[2019]28号《行政复议决定书》，判令被上诉人青岛市崂山区城市更新推进中心依法重新作出行政裁决；2、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人崂山区推进中心辩称，一、被上诉人作出的《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》程序合法。二、被上诉人作出的《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》认定事实清楚。三、被上诉人作出的《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》适用法律正确。 被上诉人崂山区政府辩称，一、被上诉人作出《行政复议决定书》程序合法。二、被上诉人作出《行政复议决定书》认定事实清楚。三、被上诉人作出《行政复议决定书》适用法律正确。 原审第三人宋家下庄居委会述称，被上诉人崂山区推进中心做出的《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”依据上述法律规定可知，村民住宅用地，需经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案中，上诉人虽然持有《集体土地建设用地使用证》，但是依据房屋拆迁调解裁决现场笔录、被上诉人崂山区推进中心对上诉人及原审第三人制作的询问笔录、中韩派出所对王玉堂及宋德辉制作的询问笔录、金家岭街道建设服务中心对《关于协助查询的函》的回复可知，涉案房屋建设时并未上报审批，也未在地籍档案管理部门存档。因此在上诉人涉案房屋的合法性存在争议的情况下，被上诉人作出本案被诉《驳回宋德敬拆迁裁决申请决定书》，驳回上诉人的拆迁裁决申请，并告知上诉人可以在争议消除或者土地确权后再另行申请裁决，并无不当。 对于上诉人认为可以依据《崂山区中韩片区整村改造住宅房屋拆迁安置补偿实施方案》第四条的规定进行补偿的主张。本院认为，该《实施方案》第四条规定：无《土地证》房屋原则上不予补偿。但1992年以后，符合宅基地审批标准，由相关部门批准建设没有办理《土地证》的10年以上的住宅房屋，被拆迁居民认同拆迁补偿方案并能按时签订拆迁补偿协议搬迁的，经社区两委认可并公示无异议，本人提供当时向村委会缴纳有关款项的原始资料证明证明，补偿时一律认定为平方，即确权面积按照社区批建的一层的占地面积给予补偿，但最高不得超过144平方米，其拆迁补偿政策参照有《土地证》的房屋执行。据此，该规定需要进行社区两委认可公示并提交一定的材料，对最高补偿面积还有限定，本案上诉人系依照有证房进行裁决申请，并不适用本规定，上诉人如想按照无证房依据本条规定进行补偿，可另行主张。 二、被上诉人崂山区政府依法审查被上诉人崂山区推进中心作出的涉案裁决，并在法定期限内作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，本院予以支持。 综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋德敬负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年六月十九日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员李丹