西安铁路运输中级法院     行政判决书     （2020）陕71行终159 号     上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地：西安市未央区XX城XX路XX号。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人王毅，该局工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）马某某，男，汉族，1982年XX月XX日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区XX村XX组XX号。   委托代理人张文韬，陕西合恒律师事务所律师。   委托代理人王雯，陕西合恒律师事务所实习律师。   原审被告西安市人民政府。住所地西安市未央区XX城XX路XX号。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人李志军，该政府工作人员。   上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）因与被上诉人马某某土地管理行政处罚及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2957号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。上诉人自然资源和规划局委托代理人王毅、王琳娟，被上诉人委托代理人张文韬、王雯，原审被告西安市人民政府（以下简称市政府）委托代理人李志军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   市自然资源规划局于2019年6月20日作出《土地行政处罚决定书》（市国土发【2019】16-08号）内容为：“一、责令被处罚人马某某在本处罚决定书送达之日起15日内，自行拆除在非法占地上修建的钢构大棚1座1208平方米，恢复土地原状；二、对被处罚人马某某非法占地1.89亩（折合1260平方米）行为按照每平方米30元的标准处以罚款人民币37800元”。   市政府于2019年8月7日作出了市政复决字【2019】410号行政复议决定，维持了市自然资源和规划局作出的（市国土发【2019】16-08号）土地行政处罚决定。   一审法院审理查明，马某某为西安市灞桥区XX村XX组村民。2018年7月31日，市自然资源规划局工作人员向马某某就其位于XX村XX组自建大棚一案进行调查询问，并于同日向马某某发出《自行拆除清理通知书》，限其 “立即停止违法行为，并于2018年8月5日前自行拆除、清理在非法占用的土地上的建筑物、构筑物、堆放物和其他设施，恢复土地原状。”于同日送达马某某。2018年8月1日，市自然资源规划局工作人员对该案进行现场勘查，并记载涉案建筑（棚）总面积1.89亩，建筑面积1242㎡。2018年10月15日，市自然资源规划局向马某某作出市国土港告新筑字[2018]15号《西安市国土资源局国土资源行政处罚告知书》及市国土港听新筑字[2018]15号《西安市国土资源局国土资源行政处罚听证告知书》，认为马某某未经县级以上土地管理部门批准，擅自在XX街道XX村土地内修建钢构大棚的行为违反了《土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，拟对马某某作出“责令被处罚人马某某15日内自行拆除非法占地上修建的钢构大棚，恢复土地原状；2.对被处罚人马某某非法占地行为按照每平方米30元的标准，处以罚款人民币37800元整。”的行政处罚决定，在该两份告知书中载明陈述、申辩及听证的权利。该两份告知书送达回证上“签发人、收件人签章、受送达人拒收理由”栏中均为空白；受送达人拒收时见证人签收栏中记载“陈大放 陈升民 王天柱 2018年10月20日”；“不能送达理由：王鹏、李立2018年10月20。”2019年6月20日，市自然资源规划局向马某某作出市国土发[2019]16-08号《土地行政处罚决定书》，上载“经查：2018年2月开始，马某某占用灞桥区XX街道XX村1.89亩土地修建大棚，建筑面积1242平方米。马某某在未取得合法审批手续的情况下，擅自开工建设，违法事实已经形成。……”并对马某某作出“一、责令被处罚人马某某在本处罚决定书送达之日起15日内，自行拆除在非法占地上修建的钢构大棚1座1208平方米，恢复土地原状；二、对被处罚人马某某非法占地1.89亩（折合1260平方米）行为按照每平方米30元的标准处以罚款人民币37800元”。2019年6月26日马某某同住成年家属代收。2019年6月27日，马某某向市政府提出行政复议申请，要求撤销被告市自然资源和规划局作出的上述土地处罚决定，市政府于2019年8月7日作出市政复决字【2019】410号行政复议决定，维持了市自然资源和规划局作出的涉案土地行政处罚决定。2019年8月16日，马某某以二被告作出的涉案决定认定事实错误、程序违法为由向本院提起行政诉讼，要求撤销上述两份决定书。   一审法院认为，本案的争议焦点为市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]16-08号土地行政处罚决定书及市政府作出的市政复决字【2019】410号行政复议决定是否合法，是否应当被撤销。   针对第一个争议焦点，职权依据方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”及第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，本案中，市自然资源规划局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据《国土资源违法行为查处工作规程》“12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项……（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明”之规定，市自然资源规划局对涉案现场进行勘测认定的建筑（棚）面积为1.89亩（折合1260㎡），建筑面积1242㎡，与其在行政处罚决定书中责令马某某自行拆除的涉案“钢构大棚1座1208平方米”面积不符，在其现场勘测笔录中记载涉案建筑面积1242㎡，但其最终以马某某 “非法占地1.89亩（折合1260㎡）为认定依据作出每平方米30元罚款的行政处罚，故因其调查事实与处罚决定书中认定的涉案建筑面积、占地面积皆存在矛盾、无法印证之处，其作出的处罚决定因认定事实不清、证据不足，本院对其事实依据的合法性依法不予支持。根据该《规程》13.2关于留置送达中“受送达人或其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期等。”之规定，根据本案查明的事实，是自然资源规划局在向马某某作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》时，并未向本院提供马某某拒绝接收上述法律文书时同住成年家属拒绝接收的理由及相关证据，也未附具送达人及见证人的身份证明，故其送达程序构成违法。因马某某否认其收到上述两份告知书，且市自然资源规划局未举证证明马某某收到上述告知书且未影响其提出陈述、申辩及申请听证的权利，故上述送达程序构成违法。根据该《规程》中关于“作出行政处罚决定的期限”之规定，“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。”因市自然资源规划局未向本院提交其作出处罚决定存在延长事由的相关证据，故其于2018年7月始立案调查，于2019年6月作出涉案处罚决定因超过法定办案期限，其程序构成违法。   针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议”之规定，被告市政府具有作出本案行政复议决定的法定职权，对此本院依法予以确认。因市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，行政处罚程序违法，故市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持该处罚决定的复议决定亦依法不能成立，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告西安市自然资源和规划局向原告马某某作出的市国土发【2019】16-08号土地行政处罚决定；二、撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字【2019】410号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局、西安市人民政府共同负担。   上诉人市自然资源规划局不服，上诉称，1.西安市自然资源和规划局做出的《行政处罚决定书》事实认定清楚，不存在一审法院判决所述问题。《行政处罚决定书》中第一项处罚“责令被处罚人马某某在本处罚决定书送达之日起15日内，自行拆除在非法占地上修建的钢构大棚1座1208平方米，恢复土地原状”中的“钢构大棚1208平方木”依据为《土地案件现场勘查平面图》中平面图记载大棚长35米，宽34.5米（相乘得出面积为1208平米）。《行政处罚决定书》第二项处罚“对被处罚人马某某非法占地1.89亩（折合1260平方米）行为按每平米30元的标准处以罚款37800元”，经马某某本人确认，其该地块占地为1.89亩，根据换算公式，应折合成为1260平方米，因此《行政处罚决定书》第二项处罚金额及面积计算正确。   综上，上诉人认为，上诉人做出的《行政处罚决定书》不存在事实认定不清，证据不足的情况。   2.马某某本人已收到西安市自然资源和规划局送达的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2018年10月20日，西安市自然资源和规划局两名执法人员向马某某送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，马某某本人不在家，经电话联系，马某某本人拒绝接收文件，后在村干部见证下留置送达，张贴在其门口。后一审庭审中，原告马某某确认收到《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，且未就送达程序提出异议，因此上诉人并未对马某某的陈述、申辩及听证权利造成侵害。   3.《行政处罚决定书》超过期限判令程序违法缺乏法律依据。根据《国土资源违法行为查处规程》第12.5条规定，做出行政处罚的期限一般为立案之日起60日内，案件复杂的，可适当延长30日。上诉人认为，该期限的规定是国土资源管理部门为了加大行政处罚效率，提高行政处罚案件办案人员工作效率而设定的，该规定并未规定超过该期限将导致行政处罚无效或者被撤销，因此，上诉人认为一审法院以超过期限为由判令行政处罚程序违法缺乏法律依据。综上，涉案土地行政处罚事实认定清楚、程序完整、证据详实、适用法律准确、处理结果正确。为此，上诉请求：1.请求贵院依法改判、撤销或者变更西安铁路运输法院作出的（2019）陕7102行初2957号《行政判决书》； 2.上诉费用由被上诉人承担。   被上诉人马某某辩称，1.西安市自然资源和规划局的调查行为违法法定程序；2. 西安市自然资源和规划局在送达行政处罚告知书及行政处罚听证告知书行政存在程序违法；3. 西安市自然资源和规划局作出的行政处罚决定书内容不符。同意一审判决。   原审被告西安市政府辩称，同意上诉人意见。坚持一审答辩意见。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。二审另查明，因机构改革,市国土局于2019年3月更名为市自然资源和规划局。   本院认为，根据《土地管理法》第六十六条、第七十六条第一款的规定,市自然资源和规划局对辖区内非法占有土地的行为具有行政处罚的职权。本案的争议焦点是:市自然资源和规划局作出的被诉行政处罚决定,认定事实是否清楚,程序是否合法。          关于事实部分：根据《土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。兴办乡镇企业和村民建设住宅,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,使用农民集体所有的土地的,也应经依法批准。本案马某某未经有权机关即土地行政部门批准使用农村集体土地修建大棚，用途亦非农业，其行为构成非法占用土地。据市国土局2018年7月31日调查询问、2018年8月1日现场勘验，马某某非法占地面积1.89亩，建筑面积1242㎡。该事实马某某本人签字确认。2018年10月12日，市国土局对马某某作出市国土港告新筑字【2018】15号《国土资源行政处罚告知书》、市国土港听新筑字【2018】15号《国土资源行政处罚听证告知书》，2018年10月20日留置送达；2019年6月20日，市国土局向马某某作出[2019]16-08号《土地行政处罚决定书》，上载“经查：2018年2月开始，马某某占用灞桥区XX街道XX村1.89亩土地修建大棚，建筑面积1242平方米。马某某在未取得合法审批手续的情况下，擅自开工建设，违法事实已经形成。……”并对马某某作出“一、责令被处罚人马某某在本处罚决定书送达之日起15日内，自行拆除在非法占地上修建的钢构大棚1座1208平方米，恢复土地原状；二、对被处罚人马某某非法占地1.89亩（折合1260平方米）行为按照每平方米30元的标准处以罚款人民币37800元”。该处罚内容与前述行政处罚告知书、听证告知书一致。处罚书中违法占地面积、建筑面积认定、表述清楚。一审法院将现场勘验结果中的“建筑面积：1242㎡”与非法占地面积1.89亩（折合1260㎡）及钢构大棚面积1208㎡未作区分，进而认定该行政处罚决定认定事实不清，上诉人市自然资源规划局认为该处罚决定书认定事实清楚的上诉意见，有事实依据，本院予以支持。   关于程序部分：2018年10月12日，市国土局对马某某作出市国土港告新筑字（2018）15号《国土资源行政处罚告知书》、市国土港听新筑字（2018）15号《国土资源行政处罚听证告知书》，2018年10月20日留置送达，留置送达回证上见证人“陈大放、陈升民”签字，市XX村委会干部，并附张贴该两份文书在马某某家门口的照片。对此本院认为，该留置送达程序符合《国土资源违法行为查处工作规程》13.2关于留置送达的规定，对见证人身份说明欠缺，本院予以指正，但对送达的法律效力应予确认。根据《国土资源违法行为查处工作规程》中关于“作出行政处罚决定的期限”之规定，“作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过30日，案情特别复杂的除外。”因市自然资源规划局未向本院提交其作出处罚决定存在延长事由的相关证据，故其于2018年7月始立案调查，于2019年6月作出涉案处罚决定因超过法定办案期限，其程序构成违法。对一审法院该认定，本院予以支持。   市政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项作出维持该处罚决定的复议决定，属适用法律错误，一审判决予以撤销，应予维持。   综上所述，上诉人市自然资源规划局作出的[2019]16-08号《土地行政处罚决定书》，职权依据合法，主要事实清楚，适用法律正确，市自然资源规划局该部分上诉理由有事实依据，应予支持。一审判决因认定被诉行政处罚决定认定事实不清予以撤销，属认定事实有误，应予纠正；该行政处罚决定从立案到作出处罚决定并送达相对人，超过规章规定的期限，构成程序违法；一审判决认定被诉行政处罚决定程序违法的观点，于法有据，应予支持。被诉行政处罚决定因超期构成程序轻微违法，对相对人权利不产生实际影响，依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2957 号行政判决书第一项；   二、维持西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2957 号行政判决书第二项；   三、确认西安市自然资源和规划局[2019]16-08号《土地行政处罚决定书》违法。   案件受理费50元，西安市自然资源和规划局负担。   本判决为终审判决。             审判长  刘宇红                              审判员  程淑芹                              审判员  魏国庆         二〇二〇年六月十五日       书记员  王聪              1