浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初62号原告吕张汉，男，1953年6月13日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人胡海婴，浙江明瓯律师事务所律师。委托代理人潘奕翼，浙江明瓯律师事务所律师。被告温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。被告温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区温金公路138号。法定代表人戴雄飞，主任。两被告共同委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。原告吕张汉因诉被告温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）要求履行房屋补偿行政协议一案，于2019年12月11日向本院提起行政诉讼，经原告申请并经对方当事人同意，本案登记为（2019）浙03引调91号并经行政争议调解中心先行调解。因受新冠××疫情影响，自2020年1月31日起至2月19日止的期间，不计入调解期限。因调解不成，本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告吕张汉起诉称：2014年3月16日，鹿城区政府作出《关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发[2014]11号），之后陆续与拆迁范围内的被拆迁户签订协议。由于当时被告没有提供合适的产权调换房源，故原告不愿意签订协议。后因被告允诺，日后如有优惠政策，原告仍可享受。据此，原告于2016年4月23日签订涉案住宅用房货币补偿协议，并在第六条约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”。此后，二被告陆续出台新政策，其中鹿城区政府于2017年5月4日召开专题会议研究鹿城区安置房期房回购等问题，形成的[2017]30号专题会议纪要确定“二、关于期房安置房收购中涉及三类特殊对象的处置方案（二）原住宅房屋所有人已选择全额货币补偿的，可给予转签产权调换协议”“原选择货币补偿且已领取补偿款的，转签产权调换协议后，可享受50平方米建筑面积户均增购和10平方米建筑面积套型差优惠政策”。此外，双屿街道办事处也发布了《关于对温州市鹿城区产权调换期房安置房实施收购的若干规定》《温州市鹿城区产权调换期房安置房收购标准》等文件。此后，被告也确实给符合政策的其他相关对象转签了产权调换协议。基于此，原告于2017年4月开始几乎每个星期都向双屿街道办事处信访办申请重新签订协议，双屿街道办事处信访办及相关领导表示会同意安排重新转签。但2018年7月18日，鹿城区政府突然给原告书面回复确认原告所在的温州市滨江广场二期A-1地块改建征收项目实行就地产权调换政策，但鉴于国家棚改政策总体已趋于收紧，故对该项目产权调换期房安置房不实施收购。原告认为，该优惠政策已实施一年多，原告村的被拆迁户均已按照该政策签订产权调换期房安置房协议。现仅对原告不执行该政策规定，显然不公平。综上，鹿城区政府出台的关于温州市鹿城区产权调换期房安置房实施收购的政策，原告有权同等享受，更何况原被告签订的协议中已明确约定若有优惠政策，原告可同等享受。鹿城区政府作为法定拆迁组织实施主体，双屿街道办事处作为实际实施主体，对此均负有法定职责。综上，请求判令被告依法履行双方签订的协议内容以及法定职责，给予原告坐落于鹿城区双屿街道中央涂村中央街95-97号、中央涂永发巷66-68号房屋因拆迁套型面积差价、增购面积差价及店面补偿、水电表补偿、拆迁奖励等共计6802470元。在诉讼过程中，原告明确其诉讼请求为要求两被告履行《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号SYA-1-0235、SYA-1-0235-1）第六条约定的内容，即对原告适用鹿城区政府[2017]30号专题会议纪要确定的优惠政策。被告鹿城区政府答辩称：一、鹿城区政府不是本案适格被告。涉案地块属于集体土地征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，鹿城区政府不具有土地行政补偿的法定职责。二、原告房屋所在地块依法启动征收，原告已签署货币补偿协议并已实际履行完毕。原告涉案房屋位于温州市鹿城区××中央涂村××号、中央涂永发巷66-68号，属于温州市滨江广场二期Ａ-1地块改建范围，原告涉案房屋所在地块已依法被征收。2014年8月28日《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期Ａ-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿［2014］1号）、2014年8月28日《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号）、《温州市滨江广场二期Ａ-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案》等文件依法对温州市滨江广场二期Ａ-1地块涉及集体土地上房屋征收事项和补偿方案进行了批复和公告。双屿街道办事处与原告经过平等协商签订涉案协议。协议签订后，双屿街道办事处按协议约定支付了各项补偿款。原告亦将涉案两处房屋腾空并交由双屿街道拆除，征收补偿事宜已履行完毕。三、原告诉请没有事实和法律依据。原告诉讼请求的本质是要求对产权调换期房安置房实施收购，变更原有货币补偿协议，但该事项不是征收补偿法定义务。参照《关于对温州市鹿城区产权调换期房安置房实施收购的若干规定（试行）》（温鹿政办［2017］28号）等文件，并非所有征收项目必须启动对期房安置房实施收购，是否收购应当结合项目具体情况而定，就涉案地块而言，不实施期房货币收购政策。综上，请求驳回原告的起诉。被告双屿街道办事处答辩称：同意鹿城区政府的答辩意见。涉案协议已履行完毕，协议不存在无效或可撤销情形。原告现主张协议中约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”，并据此要求享受期房货币收购政策。但“剩余被征收户如有享受其他优惠政策”是指同地块其他被征收人享受的优惠政策，涉案温州市滨江广场二期A-1地块并不存在产权调换期房安置房收购政策，即整个涉案地块所有被征收人均没有实施原告所主张的优惠政策，故其诉讼请求不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2014年8月28日，温州市人民政府作出《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号），确定涉案温州市滨江广场二期Ａ-1地块征收集体土地涉及房屋补偿的实施单位为双屿街道办事处。2016年4月23日，原告与双屿街道办事处签订《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号ＳＹＡ-1-0235、ＳＹＡ-1-0235-1），就被征收房屋的基本情况、补偿方式及选定评估机构、被征收房屋补偿金额、搬迁期限、货币补偿款支付期限等内容作出约定，其中涉案协议（编号ＳＹＡ-1-0235）第一条载明被征收房屋坐落地址中央涂村中央街95-97号，土地使用权证号为温集用（2007）第1-16号，涉案协议（编号ＳＹＡ-1-0235-1）第一条载明被征收房屋坐落地址中央涂村永发巷66-68号，房屋所有权证号为永房权证桥下字第××号，合法面积和未经登记建筑经认定视为合法的建筑面积合计310.03平方米；第六条约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”。现原告认为鹿城区政府［2017］30号专题会议纪要确定更优惠政策，故提起本案诉讼要求两被告履行涉案协议第六条内容，即对原告适用鹿城区政府［2017］30号专题会议纪要确定的优惠政策。另查明，原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局于2014年8月5日作出《关于印发及的通知》（温住建发[2014]226号），规定由实施单位与房屋所有人协商补偿安置事宜，并签订补偿安置协议，据此，原温州市国土资源局通过该规范性文件将补偿安置工作委托实施单位。2018年12月28日印发的《温州市机构改革方案》（温委发[2018]63号）文件，将温州市国土资源局职责，市林业局的相关职责，市海洋与渔业局的海洋资源管理职责，市发展和改革委员会的组织编制并实施主体功能区规划职责，市局（市测绘与地理信息局）的职责以及相关部门水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合，组建温州市自然资源和规划局，并不再保留温州市国土资源局。以上事实由《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号SYA-1-0235、SYA-1-0235-1）、《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号）及各方当事人陈述等予以证实。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收补偿安置的法定主体。两涉案协议抬头虽为国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议，双屿街道办事处对此已作出合理解释系因格式文本所致，涉案协议并非按照国有土地上房屋征收程序而是按照集体土地征收程序所签订。根据上述规定，有权组织实施安置补偿并签订补偿协议的主体应为温州市人民政府土地行政主管部门即温州市自然资源和规划局。本案中，根据双屿街道办事处提供的《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号）及原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局《关于印发及的通知》（温住建发[2014]226号）的规定，温州市自然资源和规划局将补偿安置工作委托双屿街道办事处实施。由于双屿街道办事处并非法定的安置补偿主体，其受温州市自然资源和规划局委托签订涉案协议并发生纠纷的情况下，应以委托主体即温州市自然资源和规划局为被告，双屿街道不是本案适格被告。至于原告列明的另一被告鹿城区政府，其并非征收或组织实施补偿安置工作的法定主体，也没有委托双屿街道办事处签订涉案协议，亦非本案适格被告。原告将鹿城区政府和双屿街道办事处列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经本院释明后原告拒绝更正被告为温州市自然资源和规划局，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府和双屿街道办事处为被告提起的本案诉讼，依法应予驳回。此外，上诉人的诉请中包含两份行政协议，根据“一行为一诉讼”的原则，两份行政协议应分别起诉，但鉴于本案因被告不适格裁定驳回原告起诉，为节约诉讼成本，故不另行释明要求其分案起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告吕张汉对被告温州市鹿城区人民政府和温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  邱志丰审 判 员  陈 雕人民陪审员  戴艾位二〇二〇年六月三十日法官助理韩文超代书 记员  祁森炜