中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再163号 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十二村民小组。 负责人卢宗奇。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十三村民小组。 负责人朱义淼。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十四村民小组。 负责人罗学仁。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十五村民小组。 负责人朱林义。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十六村民小组。 负责人朱金泉。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十七村民小组。 负责人朱建云。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十八村民小组。 负责人朱春林。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第十九村民小组。 负责人朱金文。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第二十村民小组。 负责人龙朝谦。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第二十一村民小组。 负责人龙太平。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第二十二村民小组。 负责人阳柏雄。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第二十三村民小组。 负责人陈国清。 再审申请人（原审第三人）衡东县新塘镇雷市村第二十四村民小组。 负责人卢中云。 上述十三再审申请人共同委托诉讼代理人朱金文，男，1948年9月25日出生，汉族，住湖南省衡东县。 上述十三再审申请人共同委托诉讼代理人向和平，湖南楚云律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）衡东县新塘镇雷市村第二十八村民小组。 负责人卢社毛。 被申请人（一审原告、二审上诉人）衡东县新塘镇雷市村第二十九村民小组。 负责人卢小林。 被申请人（一审原告、二审上诉人）衡东县新塘镇雷市村第三十村民小组。 负责人罗某桂。 上述三被申请人共同委托诉讼代理人林彬华，湖南楚云律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人衡东县人民政府。 法定代表人徐志毅。 委托诉讼代理人董兴国。 委托诉讼代理人向姣丽，湖南楚云律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人衡阳市人民政府。 法定代表人朱健。 委托诉讼代理人陈金娥。 再审申请人衡东县新塘镇雷市村第十二、第十三、第十四、第十五、第十六、第十七、第十八、第十九、第二十、第二十一、第二十二、第二十三、第二十四村民小组（以下简称雷市村12至24组）因被申请人衡东县新塘镇雷市村第二十八、第二十九、第三十村民小组（以下简称雷市村28至30组）诉衡东县人民政府（以下简称衡东县政府）、衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）土地权属行政裁决一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终1964号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年4月29日作出（2019）最高法行申10775号行政裁定，依法提审本案。提审后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 案涉土地为虾蟆州（又名蛤蟆州、蛤蟆岛），原系湘江河中一个整体的沙洲，后因水位上涨变成两个洲：靠北部的为小州又称矮州，面积290亩；靠南面的为大州又称高州，面积130亩。虾蟆州北面部分土地属于案外人新塘镇新农村所有，争议双方雷市村28至30组和雷市村12至24组对此均无异议。双方争议的土地是虾蟆州中除原新农村所有的土地之外的剩余土地。 雷市村28至30组系原文昌村4至6组，雷市村12至24组系原湘江村1至13组。2015年，衡东县新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）作出《关于新塘镇各新村村民小组命名的通知》，对新塘镇各新村村民小组重新命名，原雷市村1至11组、原湘江村1至13组、原文昌村1至11组合并成为衡东县新塘镇雷市村。其中，原湘江村1至13组变更为雷市村12至24组。 1953年土改时期，原文昌村、原湘江村均有部分村民在虾蟆州上耕种并有零星土地。双方均提供了个别村民持有的土改时期土地房产所有证，并记载有面积不等的零星土地。双方均不能举证证明“四固定”时期，县级人民政府已经将个别村民持有的土改时期土地房产所有证载的零星土地登记确权归其集体所有。土改之后至1990年土地详查时，双方均无证据证明在零星土地和整个岛上进行耕种。1990年，衡东县政府在详查土地权属界线认定时，原湘江村与原新农村签订的《土地权属界线协议（认定）书》记载：10、拐点0设在拐点8垂直与防洪堤至湘江河中，界北为新农村，界南为湘江村，湘江河属国有。对此原文昌村知情但未提出异议。2002年1月1日，在衡东县政府、衡东县国土资源局、衡东县林业局等部门的监督下，湘江村民委员会与衡东县湘江毛白杨开发有限责任公司（以下简称毛白杨公司）签订《关于租赁新塘镇湘江村蛤蟆岛种树、种草、经营的协议》。对此原文昌村知情但未提出异议。2004年，原文昌村4至6组向衡东县国土资源局申请为本集体经济组织的土地颁证时，未要求将案涉土地一并确权颁证，亦未主张案涉土地归其所有。2010年12月22日，衡东县政府向彭某钦颁发林证字（2010）第Ｂ431003123371号林权证（以下简称3371号林权证），该林权证记载：林地所有权人为××村，林地使用权利人为彭某钦。彭某钦为毛白杨公司法定代表人之子。 2017年2月28日，原文昌村4至6组始以原湘江村为被申请人向衡东县政府提交《土地权属争议调查处理裁决申请书》，请求确认其对虾蟆州岛享有土地所有权。此时，原雷市村、原湘江村、原文昌村已合并成雷市村，原文昌村4至6组已为雷市村28至30组。2017年3月3日，雷市村28至30组提交《变更被申请人名称申请书》，请求将被申请人由“湘江村”变更为雷市村第12组、14组。2017年9月25日，衡东县政府作出东政土处字（2017）第01号《土地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），列明被申请人为雷市村12至24组。1号处理决定查明，原文昌村、原湘江村、原雷市村合并为雷市村，原湘江村共13个组，故被申请人为雷市村12至24组。衡东县政府认为，1990年土地详查权属界线认定时，原文昌村的村支书王某生参加田土山界线指界，其本人证实当时的虾蟆州没有经济效益，故未主张虾蟆州的权属，且当时原湘江村、原新农村已提出证据证明虾蟆州属于两个村子所有，故没有提出异议。且原新农村会计单仲其证实1990年土地详查时虾蟆州仅用于放牧，没有任何人耕作。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，决定将虾蟆州之大州、小州即高州、矮州（原新农村所属部分除外）确权给雷市村12至24组（原湘江村共13个组）集体所有。 2017年11月6日，雷市村28至30组向衡阳市政府申请行政复议，请求撤销1号处理决定。行政复议期间，雷市村28至30组向衡阳市政府申请撤销3371号林权证。2018年2月12日，衡阳市政府作出衡府复决字（2017）63号《行政复议决定书》，认为衡东县政府颁发3371号林权证时存在颁证对象错误，应颁发给毛白杨公司而非彭某钦；林权证记载土地使用权期限至2069年，长于合同约定的2062年；虾蟆州矮州有部分土地所有权人应为新农村，3371号林权证遗漏土地所有权人，颁发该证认定事实不清、证据不足。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项1、2目之规定，决定撤销3371号林权证，责令衡东县政府重新作出具体行政行为。2018年3月17日，衡阳市政府作出衡府复决字（2017）61号《行政复议决定书》（以下简称61号复议决定），认为1990年《土地权属界线协议（认定）书》证明力优于雷市村28至30组提供的《土改证》，争议地现为林地，系毛白杨公司种植而来。1号处理决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持1号处理决定。雷市村28至30组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销1号处理决定、61号复议决定。 湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初27号行政判决认为，双方承认1953年土改后，双方共同在此耕种过一段时间，自上世纪70年代起雷市村28至30组未在此耕种。1990年衡东县政府组织土地详查时，双方无人在此耕种。1990年《土地权属界线协议（认定）书》明确记载了争议地归属，其证明力优于土改证。毛白杨公司自2000年左右就在争议地上种植树木，雷市村28至30组理应知情，而未提出异议。3371号林权证虽被撤销，但对确认权属无实质影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回雷市村28至30组的诉讼请求。雷市村28至30组不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院（2018）湘行终1964号行政判决认为，作出1号处理决定的证据之一即3371号林权证已被撤销，雷市村12至24组提交的证据仅能证明原湘江村与原新农村就争议地的界线关系，及原湘江村将争议地租赁给毛白杨公司种植花草树木的事实。衡东县政府确认争议地归雷市村12至24组所有，事实不清、证据不足。1号处理决定适用《中华人民共和国森林法实施条例》处理土地权属争议，属于适用法律法规错误。雷市村28至30组主张被申请人应由原湘江村变更为雷市村第12组、14组，衡东县政府却自行将被申请人由雷市村第12组、14组变为雷市村12至24组，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一、二、三项规定，判决撤销一审判决、1号处理决定和61号复议决定，责令衡东县政府重新作出行政行为。 雷市村12至24组申请再审称：1.雷市村12至24组持有的1990年《土地权属界线协议（认定）书》、原湘江村与毛白杨公司2002年签订的协议、8份土地房产所有证存根、土地登记申请书、土地利用现状图及罗某桂等人笔录，可证实雷市村12至24组对争议地的权属。2.新塘镇政府2015年下发的《关于新塘镇各新村村民小组命名的通知》证实，原湘江村13个组已变更为新雷市村的12至24组，衡东县政府将雷市村12至24组作为确权决定的被申请人，并无不当。请求依法再审本案，撤销二审判决，维持一审判决。 雷市村28至30组提交意见称：1.《土地权属界线协议（认定）书》仅系原湘江村和原新农村双方达成，对第三人不具有约束力，不能作为定案依据。2.衡东县政府在作出1号处理决定时，自行变更被申请人，程序严重违法。请求驳回雷市村12至24组的再审申请。 衡东县政府提交意见称：1.二审判决以事实不清、证据不足为由撤销1号处理决定，排除了行政机关的自由裁量权，违背行政裁决的基本规律。2.1号处理决定作出时3371号林权证并未被撤销，故援引林业相关法律法规有此客观原因，即使适用法律不当，不应以此为由撤销1号处理决定。3.衡东县政府在1号处理决定中列明被申请人为雷市村12至24组，符合客观事实和法律规定。请求依法再审本案。 衡阳市政府提交意见称，二审仅以《土地权属争议案件受理通知书》中所列被申请人的轻微程序瑕疵，撤销1号处理决定和61号复议决定，实属不当。请求依法再审本案。 本院经审理认为，本案争议焦点问题为衡东县政府土地权属争议处理决定是否合法。 《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。而《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条规定，农民集体土地所有权发生争议的，除法律、行政法规另有规定的外，依次按照下列证据确认所有权：（一）集体土地所有证；（二）土地权属认定书；（三）家庭联产土地承包合同；（四）山林所有权证；（五）“四固定”确定土地所有权的证书、资料；（六）农业合作化时期确定土地所有权的证书、资料；（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料。 争议土地面积约400亩左右，位于湘江河中的虾蟆州上，至今耕作和利用均不方便。争议双方对虾蟆州中部分土地归案外人新塘镇新农村所有均无异议。争议土地自2002年1月1日已经根据再审申请人与毛白杨公司签订的《关于租赁新塘镇湘江村蛤蟆岛种树、种草、经营的协议》约定由毛白杨公司实际占有使用至今。在土地权属处理程序中，争议双方均提供了数本本经济组织村民在50年代土改时期持有的土地房产所有证，但上述土地房产所有证证载的土地面积与争议约400亩总面积不成比例；被申请人也未能提供“四固定”时期上述证载零星土地已经登记划归在其名下的证据。且即使“四固定”时期已经登记划归被申请人集体名下，也不能凭此零星土地即主张整个400亩面积土地。而且被申请人亦自认至迟在上世纪70年代，已无村民继续耕种虾蟆州任何土地；被申请人也未能提供其村民在1990年土地详查前在虾蟆州耕种土地的证据。而再审申请人在土地权属处理程序中提供了其与原新农村于1990年签订的《土地权属界线协议（认定）书》，该协议（认定）书明确载明案涉争议土地全部归再审申请人所有。该协议（认定）书除有再审申请人与原新农村时任负责人参与指界和签章外，还有明确的附图，并加盖相邻单位公章和上级主管机关新塘镇政府印章。因此，该协议（认定）书既是集体经济组织之间的界线协议，也是地方政府根据当时的规定和要求作出的界线认定，具有公文书证的属性，可以作为确定土地权属的证据。而且从被申请人与再审申请人以及其他主体间也曾于同时期签订的类似的《土地权属界线协议（认定）书》事实可知，《土地权属界线协议（认定）书》的签订，是在当地政府和土地行政主管部门领导下普遍开展的一项专项工作，具有在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记的总登记性质。被申请人及其负责人均未对再审申请人与原新农村之间签订的《土地权属界线协议（认定）书》提出异议；在其与其他主体同时期签订类似《土地权属界线协议（认定）书》时也即已经知道案涉争议土地并不在其界线范围内。被申请人于2004年向衡东县国土资源局申请给本集体经济组织所有的土地颁证时，也未对案涉土地主张权利。2002年1月1日，再审申请人与毛白杨公司签订《关于租赁新塘镇湘江村蛤蟆岛种树、种草、经营的协议》后，毛白杨公司在数百亩土地上全面种植毛白杨，被申请人也从未主张争议土地所有权。而该协议除了再审申请人和毛白杨公司签章，新塘镇政府、县国土资源局、县林业部门、县水电部门均在协议上签章并签署同意备案的意见。由此可见，即使按被申请人陈述部分村民在50年代土地改革时曾经在虾蟆州占有、使用小面积部分土地，但在70年代后至争议发生的2017年，已经超过20年没有使用，也未提出过所有权主张。因此，被申请人于2017年2月28日向衡东县政府提交《土地权属争议调查处理裁决申请书》，请求确认争议土地所有权，不符合法律规定。衡东县政府根据再审申请人与原新农村于1990年签订的《土地权属界线协议（认定）书》、再审申请人与毛白杨公司签订的《关于租赁新塘镇湘江村蛤蟆岛种树、种草、经营的协议》，从再审申请人占有、使用的实际出发，按照尊重历史，面对现实的原则，根据《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条规定，将争议土地确权归再审申请人所有，有事实和法律依据。衡阳市政府复议决定和湖南省衡阳市中级人民法院支持衡东县政府权属处理决定，符合法律规定。湖南省高级人民法院二审判决以被诉权属处理决定事实不清、证据不足为由撤销被诉权属处理决定、复议决定和一审判决，系对证据规则的错误理解且违反权属纠纷优势证据裁决原则；被诉土地权属处理决定在引用《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》的同时，引用《中华人民共和国森林法实施条例》第三条的原则规定，用以论证争议土地已经因种植毛白杨而转化为林地，也不构成适用法律错误；且相关林权证被撤销也不影响本案土地所有权归属；二审判决有关再审申请人主体有误的认定，也与新塘镇政府2015年下发的《关于新塘镇各新村村民小组命名的通知》内容相悖，依法应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下： 一、撤销湖南省高级人民法院（2018）湘行终1964号行政判决； 二、维持湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初27号行政判决。 一、二审案件受理费共计100元，由衡东县新塘镇雷市村第二十八、第二十九、第三十村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  耿宝建 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇二〇年六月五日 法官助理张巧云 书记员陈丹超