浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终675号上诉人（原审原告）余振华，男，1967年4月26日出生，汉族，户籍地浙江省温州市龙湾区，现住龙湾区。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超、刘吉平，浙江省自然资源厅工作人员。余振华因浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政征收及附带规范性文件审查一案，不服温州市中级人民法院2020年1月3日作出的（2019）浙03行初581号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年3月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告余振华有房屋坐落于温州市××区××楼下村××路××号。2017年8月1日，浙江省政府作出浙土字（330303）Ａ［2017］-0006号《建设用地审批意见书》（以下简称6号审批意见），批准温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第九批次建设用地26.9380公顷（征收集体土地26.9380公顷），其中包括温州市龙湾区瑶溪街道白楼下村集体土地19.7904公顷。原告房屋位于上××范围中××楼下村××改造地××区块内。2017年8月21日，温州市人民政府作出2017年第216号《征收土地公告》，并于8月22日在瑶溪街道办事处公告栏及××楼下村宣传栏张贴该公告，同时张贴《温州市本级城镇低效用地再开发2017年度第九批次建设用地情况汇总表》。该公告的主要内容包括前述建设用地已经浙江省政府批准及其文号，以及征收土地规划用途、被征收土地的所有权人、范围、面积、地类、征收土地补偿标准、被征地农民安置途径、办理征地补偿登记期限等，并载明公告期10天，以及可以在公告期满之日起60日内向浙江省政府申请行政复议或6个月内向人民法院提起行政诉讼。2017年9月18日，原温州市国土资源局作出温土资公龙［2017］88号《征地补偿安置方案公告》，并于同月20日在瑶溪街道办事处公告栏及××楼下村宣传栏张贴该公告。原告余振华不服，起诉要求撤销被诉土地批准行为。原审法院认为，关于原告在庭审中主张被告负责人应当出庭未出庭以及委托代理人身份不合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第一百二十九条第一款作出了细化规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭；同时第三款规定，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。本案依法不属于该条款规定应当出庭的情形，被告浙江省政府在加盖其公章的书面委托书中说明机关负责人另有公务安排，委托工作人员出庭应诉，并无不当。适用解释第一百三十条第二款规定，被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。故，被告委托具体承办机关温州市自然资源和规划局龙湾分局工作人员作为本案委托诉讼代理人，亦无不当。关于原告提起本案诉讼是否符合起诉条件的问题。其一，原告有无利害关系。行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告余振华房屋所涉土地位于涉案土地征收范围中××楼下村××改造地××区块内，故原告与该区块土地的征收行为有利害关系，与该区块之外其他土地的征收行为没有利害关系，因此，原告仅可以申请撤销被诉土地批准行为中批准征收白楼下村旧村改造地块14号区块的行政行为。经本院释明后，原告余振华坚持要求撤销整个被诉土地批准行为，故其对被诉土地批准行为中除白楼下村旧村改造地块14号区块之外其他土地部分的起诉，依法不符合法定起诉条件。其二，本案有无超过起诉期限。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定，涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。温州市人民政府已于2017年8月22日在原告所在村张贴《征收土地公告》，且该公告已载明6号审批意见、公告期10天等内容，并告知提起行政复议、行政诉讼的期限，故可认定原告应当知道被诉土地批准行为的最迟时间为公告确定的期限届满之日2017年9月1日。根据行政诉讼法第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案起诉期限应按六个月计算，至2018年3月1日届满。因此，原告至2019年6月27日提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。原告以被告未依法公告及自己于2019年6月通过政府信息公开才得知被诉土地批准行为为由主张未超过起诉期限，缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。综上，原告余振华的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。关于原告申请附带审查规范性文件合法性，因本案未进入实体审理，对该申请亦不予处理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告余振华的起诉。余振华上诉称：一、上诉人诉浙江省政府土地行政征收以及附带规范性文件审查一案，涉及重大公共利益。根据适用解释的规定，被诉行政机关负责人应当出庭，一审裁定不适用该条款，明显是法律适用错误和事实认定错误。二、被上诉人作出的6号审批意见的行政行为，是一个整体，不能根据批文中的地块故意分隔上诉人的诉权，不能仅认定上诉人对某一个地块享有诉权，而应当认定上诉人对整个行政行为享有诉权。一审法院明显是事实认定错误。三、上诉人的起诉没有超过起诉期限，一审法院不能仅凭被上诉人提供的照片就断定案涉行政行为已经依法进行了公告，更不能依据公告就剥夺了上诉人的诉权。上诉人是通过政府信息公开了解到案涉行政行为。根据行政诉讼法和适用解释的规定，起诉期限应当从上诉人得到政府信息公开答复之日起起算。综上所述，一审法院作出的裁定，侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审裁定，判令温州市中级人民法院依法作出实体审理。浙江省政府在法定期限内未向本院提出书面答辩意见。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，一审法院以上诉人余振华超过起诉期限为由，驳回了其起诉。故本案的审查重点为上诉人是否超过了起诉期限。从被上诉人浙江省政府提交的温州市人民政府于2017年8月21日发布的2017年216号《征收土地公告》、《公告情况记录表》及拍摄时间为2017年8月22日、拍摄地点分别为瑶溪街道、瑶溪街道百楼下村的公告张贴照片可以证明，浙江省政府在2017年8月1日作出被诉的6号审批意见后，温州市人民政府于同年8月21日发布涉案的征收土地公告并在被征收土地所在瑶溪街道及瑶溪街道百楼下村的宣传栏内张贴,公告期为十天。上述征地公告载明了浙江省政府的批准文号、时间、被征收土地的权属、范围、面积、地类等情况，同时也告知了“根据《中华人民共和国行政复议法》、行政诉讼法的规定，当事人对批准征收土地决定有异议且符合复议诉讼受理范围的，可以在本公告期满之日起60日内向浙江省政府申请复议，也可以在6个月内向人民法院提起行政诉讼。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，以公告的方式由被征收土地所在地的市、县人民政府将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村进行告知系法定的告知方式，故上诉人在温州市人民政府发布公告之日起应知道浙江省政府作出的6号审批意见，其应在公告期限届满之日（2017年8月31日）6个月内提起行政诉讼，但上诉人直到2019年6月27日才提起本案之诉，显然已超行政诉讼法第四十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定。一审法院以上诉人超过起诉期限为由，驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人认为“其系通过政府信息公开才得知案涉6号审批意见，起诉的起算时间应当从得到政府信息公开答复之日起起算”的理由不能成立，依法不予采纳。上诉人提出被上诉人的行政机关负责人应当出庭未出庭以及其可以就整个6号审批意见提起诉讼的问题。本院认为，行政诉讼法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。适用解释第一百二十九条第一款规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭；第三款规定，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。浙江省政府向一审法院提交的加盖公章的书面委托书中已说明机关负责人另有公务安排，委托工作人员出庭应诉，故上诉人就此提出的上诉理由不能成立。行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人房屋所涉土地位于涉案土地征收范围中××楼下村××改造地××区块内，因此在征地区块可以区分的情况下，一审法院认定上诉人与14号区块土地的征收行为有利害关系，与该区块之外其他土地的征收行为没有利害关系并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年六月十六日书记员  吕圣姻·2·