四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1877号 上诉人（原审原告）杨家琪，男，1963年6月30日出生，汉族，户籍地四川省旺苍县，现住四川省南江县。 上诉人（原审原告）赵夏兰，女，1969年3月17日出生，汉族，住四川省南江县，系杨家琪之妻。 被上诉人（原审被告）南江县人民政府。住所地：四川省南江县南江镇光雾山大道朝阳段6号。 法定代表人李善军，县长。 委托代理人贾尝文，南江县司法局工作人员。 委托代理人何长升，四川润方律师事务所律师。 原审第三人南江县住房和城乡建设局。住所地：四川省南江县光雾山大道朝阳段459号。 法定代表人陈晓初，局长。 上诉人杨家琪、赵夏兰因诉南江县人民政府（以下简称南江县政府）请求变更房屋征收补偿安置协议一案，不服四川省巴中市中级人民法院（2018）川19行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，中共南江县委、县政府为推进南江城市建设，改善县城群众的生产生活环境，决定对南江镇林家坝至中嘴桥段进行综合改造。2011年6月11日，南江县发展和改革局对南江县黄金片区建设项目立项进行了批复。2011年7月4日，南江县政府发布征收决定，对林家坝至中嘴桥段县城规划区内房屋实施征收。2011年8月24日，南江县政府办公室发出《关于印发的通知》（南府办［2011］77号），并印发《黄金片区建设工程征地搬迁补偿及安置方案》，该补偿安置方案载明：1.黄金片区建设项目涉及南江镇朝阳村一社，黄金村一、二社和东榆镇华光村一社集体土地及部分国有建设用地；2.安置补偿方案明确了集体土地征收补偿、青苗和地上附着物的补偿安置，也规定了国有土地上房屋及其附属物的补偿安置，对农村居民的房屋和城镇居民房屋及附属物补偿采取货币补偿与产权调换两种方式；3.安置补偿方案确定光雾山大道林中路段的临路住宅的补偿安置实施细则由南江镇人民政府另行制定；4.安置补偿方案还明确了相关单位的工作职责，其中第十条第（二）项规定“南江县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）负责国有土地上的房屋征收补偿和安置工作。”2011年9月21日，中共南江县委办公室、南江县政府办公室联合印发了《关于成立黄金新城建设领导小组》的通知，该领导小组下设南江县黄金新城建设管理办公室（以下简称黄金办），由时任县住建局正科级干部魏德礼为办公室主任，县住建局原拆管办主任何浩为副主任，并从相关部门、乡镇抽调人员集中办公，具体负责黄金新城建设协调服务工作。2011年9月23日，南江县政府作出《南江镇人民政府关于印发的通知》，其印发的实施细则明确了搬迁房屋的安置位置，即沿林中路（含殡仪馆大道）临路门面房安置划分三点，中嘴桥至雷坡石加油站，雷坡石加油站至回双桥，回双桥至原林家坝收费站，实施补偿时分点就近安置。2011年11月11日，南江县政府授权南江县土地收购储备中心（以下简称土储中心）负责办理县城、集镇、园区规划范围内土地收购、储备、融资等前期开发整理、基础建设工程项目等相关事宜。 杨家琪、赵夏兰系夫妻关系，其夫妻所有的房屋位于黄金新城片区，属国有土地上房屋。2011年12月30日，以土储中心为甲方，杨家琪为乙方，双方签订了《黄金新城二期房屋征收补偿安置协议》，其协议主要内容为：因黄金新城建设需要，甲方征收乙方的房屋及附属物（南房权证字××号），并根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《黄金片区建设工程征地搬迁补偿及安置方案》的规定，经甲乙双方协商，达成协议。该协议对征收房屋结构及面积、安置方式、补偿费用及支付方式、安置地点及顺序、产权调换面积找补、安置房及门市标准、违约责任等均作了明确约定。其中第二条“安置方式约定：1.产权调换，乙方住房安置面积393.73平方米，自愿安置在Ｂ区；乙方营业门市安置面积207.51平方米，自愿安置在Ｂ区，合计安置面积601.24平方米。”其中第五条“安置地点分为：Ａ区黄泥嘴、Ｂ区黄金桥、Ｃ区娃娃岩，实行就近安置”，该协议安置地点在Ｂ区黄金桥前面打“√”。该协议除甲、乙双方签字盖印外，黄金办加盖了印章，黄金办主任魏德礼、拆迁组长赵勇、拆迁工作人员李鸿斌、魏钰、彭文奎均在协议上签名。同日，赵夏兰为乙方，土储中心为甲方，双方签订了《黄金新城二期房屋征收补偿安置协议》，甲方征收乙方的房屋及附属物（南房权证字××号），其协议主要内容为：因黄金新城建设需要，甲方征收乙方的房屋及附属物（南房权证字××号），并根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《黄金片区建设工程征地搬迁补偿及安置方案》的规定，经甲乙双方协商，达成协议。该协议对征收房屋结构及面积、安置方式、补偿费用及支付方式、安置地点及顺序、产权调换面积找补、安置房及门市标准、违约责任等均作了明确约定。其中第二条“安置方式约定：1.产权调换，乙方住房安置面积655.23平方米，自愿安置在Ｂ区；乙方营业门市安置面积159.62平方米，自愿安置在Ｂ区，合计安置面积814.85平方米”；第五条“安置地点分为：Ａ区黄泥嘴、Ｂ区黄金桥、Ｃ区娃娃岩，实行就近安置”，该协议安置地点在Ｂ区黄金桥前面打“√”。该协议除甲、乙双方签字盖印外，黄金办加盖了印章，黄金办主任魏德礼、拆迁组长赵勇、拆迁工作人员李鸿斌、魏钰、彭文奎均在协议上签名。 2012年1月2日，黄金办作出书面承诺：“原中嘴火电厂以下，黄金桥以上，所居住在光雾山大道两边的拆迁户，如果有安置在现××大道两边原有房屋对应的位置。杨家琪、赵夏兰、杨家平、杨玉洁的门市、住房也在现××大道两边选房安置，若无此现象，则按所签协议进行安置。” 一审法院同时查明，根据甲乙双方签订的《补偿安置协议》第三条约定的补偿费用已支付，杨家琪、赵夏兰房屋已被拆除。后二人认为根据南府办（2011）77号文件及南镇府发（2011）62号文件，其应该就近安置在中嘴桥至雷坡石加油站片区，而不是安置在协议中的B区，于是起诉到法院要求判决撤销杨家琪与南江县政府授权的土储中心于2011年12月30日签订的《补偿安置协议》中的第二条第一项和第五条第一项中的“自愿安置在B区”和“B区黄金桥”，并变更为“分点就近安置在中嘴桥至雷坡石加油站的C区”，即“南江县南江镇黄金新城富丽苑安置小区”。 一审庭审中，原告当庭陈述，仅对协议的安置地点有异议，对协议的其他内容无异议。 一审法院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人和其他组织协商订立的房屋征收补偿协议，属于行政协议的范畴，双方在协议订立、履行、变更和解除过程中发生争议提起诉讼，人民法院应当作为行政案件受理。本案中杨家琪、赵夏兰因其房屋被征收，与土储中心签订了《黄金新城二期房屋征收补偿安置协议》后，双方已按协议内容部分履行。现原告杨家琪、赵夏兰对协议中房屋、门市的安置区域提出异议，要求变更。本案争议焦点：一、双方签订的《黄金新城二期房屋征收补偿安置协议》确定的安置地点“B区黄金桥”是否符合当时的文件规定，是否系当事人的真实意思表示，原告要求变更安置在C区的理由是否成立。 杨家琪、赵夏兰认为根据南府办（2011）77号文件及南镇府发（2011）62号文件，其应该安置在中嘴桥至雷坡石加油站片区，而不是安置在协议中的Ｂ区。南江镇人民政府南府办（2011）62号文件的印发时间是2011年9月23日，是在杨家琪、赵夏兰与土储中心签订协议之前，该文件印发的对象为“黄金村、林家坝社区、朝阳社区、镇属相关单位”，杨家琪、赵夏兰原房屋所在地属上述范围内，从签订协议时在场的工作人员出庭作证证实，涉及拆迁的文件，参与拆迁的工作人员是进行了统一学习培训，并向被拆迁户进行了宣讲。同时，也是在公示栏进行了公示。南镇府发（2011）62号文件将安置位置划分为三点实际为三段，安置原则实行分点就近安置。从双方签订的安置补偿协议看，协议中的安置地点分为Ａ、Ｂ、Ｃ三个待选区域，也即签订协议时Ａ、Ｂ、Ｃ三个区域已作划分，可以选择。经现场查看杨家琪、赵夏兰原房屋坐落于中嘴桥至雷坡石加油站之间，但距离安置地点Ｂ区较近，杨家琪、赵夏兰选择安置在Ｂ区，并与土储中心签订协议，并不违反法律法规和当时政策文件之规定。 关于杨家琪、赵夏兰提出参与拆迁的人员没有宣讲南镇府发（2011）62号文件，导致其存在重大误解、选择安置在B区违反其真实意思表示的问题，杨家琪、赵夏兰诉称未对其宣讲南镇府发（2011）62号文件与参与拆迁的人员出庭证实的内容不一致，同时，也与南江县政府出示的公示栏照片不相吻合，其说法该院不予采信。对于其称存在重大误解，选择安置在B区违反其真实意思表示请求予以变更的问题，首先，南江镇人民政府南府办（2011）62号文件是在杨家琪、赵夏兰与土储中心签订协议之前印发，其次，该文件的相关内容参与拆迁的人员向杨家琪、赵夏兰进行了宣讲，同时，公示栏也进行了公示。故杨家琪、赵夏兰现提出存在重大误解，违反其真实意思表示的理由不能成立，该院不予以支持。 对杨家琪、赵夏兰提出的黄金办违反承诺，应当将其安置在Ｃ区的问题，从承诺的内容来看，是指原中嘴火电厂以下，黄金桥以上，居住在光××大道××边××拆迁户××在现××大道两边原房屋对应的位置的，杨家琪、赵夏兰也在对应的光雾山大道两边选房安置，但杨家琪、赵夏兰提供的田翠荣、岳占华、王扬、林近兰、岳瑞山、岳秀骨、岳瑞祥、杨如华、尹长武等被拆迁户虽均安置在Ｃ区，但这些拆迁户均不属于居住在光雾山大道原嘴火电厂以下，黄金桥以上的拆迁户，故杨家琪、赵夏兰所提供的证据不能证实黄金办违反了相关承诺，其理由不能成立，该院不予支持。 二、关于本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。本案中，对黄金新城片区国有土地上的房屋的征收补偿和安置工作，南江县政府虽以南府办[2011]77号文件确定由南江县住建局负责，但在实际征收补偿安置过程中，南江县住建局并未具体实施，而是由南江县委办公室和政府办公室共同成立的黄金新城建设领导小组下设的黄金新城建设管理办公室负责房屋征收与补偿的具体工作，并由黄金办在补偿安置协议书上签字盖章。黄金办实施的该行政行为是根据南江县人民政府的安排，而非征收部门南江县住建局的授权或者委托，黄金办属临时机构，不具有独立承担责任的能力，其以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，应当以组建该机构的行政机关为被告，即南江县政府为本案适格被告。土储中心在2011年与原告签订协议时，并非独立的行政主体，其三定方案尚未公布，不能独立对外承担责任，其根据南江县政府的授权作为甲方与杨家琪、赵夏兰签订安置补偿的行为后果应由委托的机关南江县政府承担，故南江县政府应为本案适格被告。 综上，杨家琪、赵夏兰要求变更协议安置地点的理由不成立，其诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨家琪、赵夏兰的诉讼请求。一审案件受理费50元，由杨家琪、赵夏兰负担。 杨家琪、赵夏兰不服，上诉称：1.在上诉人与被上诉人签订《黄金新城二期房屋征收补偿安置协议》前，被上诉人故意隐瞒南江县政府办公室《关于印发的通知》（南府办〔2011〕77号）和南江镇人民政府《关于印发的通知》（南镇府发〔2011〕62号），导致上诉人违背真实意思签订的《黄金新城二期房屋征收补偿安置协议》。2.南江县政府所提供公示照片不能达到证明目的。3.在签订《黄金新城二期房屋征收补偿安置协议》前，黄金办作出书面承诺：“原中嘴火电厂以下，黄金桥以上，所居住在光雾山大道两边的拆迁户，如果有安置在现××大道两边原有房屋对应的位置。杨家琪、赵夏兰、杨家平、杨玉洁的门市、住房也在现××大道两边选房安置，若无此现象，则按所签协议进行安置”。被上诉人拒不履行承诺。请求撤销一审判决，予以改判；被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 南江县政府提交答辩意见称：答辩人征收上诉人国有土地上的房屋合法合规。安置补偿协议约定安置还房地点符合统一的安置政策。在安置补偿协议签订前，安置政策等文件通过工作人员入户宣传和在公示栏张贴公示等进行了宣传公示，杨家琪、赵夏兰应当知道安置政策，其签订的安置补偿协议是双方真实意思表示，不存在重大误解。安置还房地点符合承诺书内容。请求驳回上诉，维持原判。 一审判决记载了各方当事人提交的证据及对证据的质证意见，经审查，各方当事人提交的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 二审中，经现场查看，杨家琪、赵夏兰原房屋坐落于中嘴桥至雷坡石加油站之间，距离安置地点B区道路距离约为190米，距离安置地点C区道路距离约为500米。二审查明的其他事实与一审法院认定一致，本院予以确认。 杨家琪、赵夏兰二审中提交的岳大国等十一人书面证言不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条证据提供的要求，亦不符合第五十三条规定的“新证据”，本院不予采纳。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条和第二十五条的规定，南江县政府为本案的适格被告，一审判决对此认定正确。 本案争议焦点为：南江县政府是否存在故意隐瞒安置还房政策导致杨家琪、赵夏兰违背真实意思签订《补偿安置协议》，以及南江县政府是否违背2012年1月2日所作承诺的问题。 一、关于南江县政府是否存在故意隐瞒安置还房政策导致杨家琪、赵夏兰违背真实意思签订《补偿安置协议》的问题。首先，参与拆迁工作人员在一审中出庭证实在签订《安置补偿协议》前进行了入户宣传南镇府发〔2011〕62号《关于印发的通知》等安置政策，且与南江县政府所提供的在公示栏公示该文件的照片相互印证。虽然杨家琪、赵夏兰主张南江县政府所提供公示照片的不能达到证明目的，本院认为，该照片虽未显示拍摄时间，但该照片能够与拆迁工作人员出庭所做陈述相互印证，故本院对杨家琪、赵夏兰的主张不予采纳。其次，南镇府发〔2011〕62号《关于印发的通知》核心内容为沿林中路（含殡仪大道）临路门面房安置划分三点，中嘴桥至雷坡石加油站，雷坡石加油站至回双桥，回双桥至原林家坝收费站，实施补偿时分点就近安置，而通过一审和二审现场查看，杨家平被拆迁房屋离安置地点Ｂ区距离约为190米，而离安置地点Ｃ区道路距离约为500米，《补偿安置协议》约定杨家平安置地点在Ｂ区，并未违背南镇府发〔2011〕62号《关于印发的通知》，符合就近安置的原则。当事人提交的现有证据能够证明南江县政府在签订《安置补偿协议》前对南镇府发〔2011〕62号《关于印发的通知》安置政策予以了宣传告知，且杨家琪、赵夏兰知道或者应当知道该安置政策内容。故本院对杨家琪、赵夏兰主张南江县政府存在故意隐瞒安置还房政策导致其违背真实意思签订《补偿安置协议》的意见不予采纳。 二、关于南江县政府是否违反2012年1月2日所作承诺的问题。本院认为，该承诺书载明：“原中嘴火电厂以下，黄金桥以上，所居住在光雾山大道两边的拆迁户，如果有安置在现××大道两边原有房屋对应的位置。杨家琪、赵夏兰、杨家平、杨玉洁的门市、住房也在现××大道两边选房安置，若无此现象，则按所签协议进行安置”。暨如果有原有房屋位于中嘴火电厂和黄金桥之间的其他被拆迁人安置在光雾山大道两侧原有房屋对应位置，则杨家琪、赵夏兰也应安置在光雾山大道两侧选房安置，该承诺为附条件的承诺，但杨家琪、赵夏兰未提供证据证明有承诺约定条件发生，故无证据证明南江县政府存在违反该承诺的情形。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。杨家琪、赵夏兰要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨家琪、赵夏兰负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 茜 审判员 王凤红 审判员 毛学龙 二〇二〇年六月三十日 书记员 周建秋