吉林省永吉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0221行初3号 公益诉讼起诉人：永吉县人民检察院。 被告：永吉县林业局，住所地：永吉县口前镇建设路49号。 法定代表人：李占军。 委托诉讼代理人：高俊波，该局法规科负责人。 委托诉讼代理人：肖建国，该局法律顾问。 公益诉讼起诉人永吉县人民检察院认为被告永吉县林业局违法行使职权，对被处罚人永吉县大富石场非法占用林地给予重复处罚行政行为违法，于2020年4月7日向本院提起确认违法行政公益诉讼。本院于2020年4月8日立案后，于2020年4月9日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。永吉县人民检察院指派检察员梁涌、姜成岩出庭履行职务，被告永吉县林业局的委托诉讼代理人高俊波、肖建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人永吉县人民检察院诉称，吉林市永吉县大富石场场长韩乃利，于2008年至2015年，在位于永吉县四间村东山的永吉县林业局口前林场所有的国有林地内经营大富石场开采石料，在未办理任何手续的情况下，违法擅自超采堆弃废料。通过勘查确认其非法改变林地用途11319平方米（核16.98市亩)，致使原有林地植被遭到严重毁坏。韩乃利之行为涉嫌非法占用林地罪，于2017年6月28日被吉林市森林公安分局取保候审，于2017年11月2日被永吉县人民法院判处非法占用林地罪，并处罚金三万元。本院在调查中发现，2013年10月29日吉林市林业局以韩乃利擅自改变林地用途为由对其进行行政处罚（吉市林罚决字[2013]25309号)，处罚内容“1、处每平米12元计8304元的罚款；2、限6个月恢复原状（自2013年10月29日至2014年5月1日），违法行为具体位置位于永吉县口前镇口前林场79林班15小班，被改变林地用途面积692平方米。2019年5月5日永吉县林业局又以韩乃利擅自改变林地用途为由对其进行政处罚（永林罚决字[2018]14011号)，处罚内容为“1、参照《吉林市林业局林业常用行政处罚自由裁量权细化标准》，处以擅自改变林地用途每平方米30元罚款，即11319平方米×30元人民币平方米=339,570元人民币；责令一个月内林地恢复原状。”违法行为具体位置位于永吉县口前镇口前林场13、15小班，被改变林地面积为11319平方米。经调查查明，永吉县林业局对韩乃利进行行政处罚的面积11319平方米包含吉林市林业局所处罚的面积692平方米，应视为对同一违法行为，给予两次行政处罚。且林地目前仍处于被侵害状态，生态环境遭受到持续的严重破坏。认定上述事实的证据如下：1.2018年中央环保督查组第六批550-1文件；2.2019年吉林市院转发给本院“各级环境保护督查反馈问题整改和转办信访案件办理提示单；3.永吉县人民检察院吉永检行公建[2018]19号检察建议书；4.永吉县林业局回复一份；5.2019年5月30日本院在违法行为现场收集的现场照片；6.关于永吉县大富石场矿山地质环境恢复治理情况的说明；7.（2017）吉0221刑初241号永吉县人民法院刑事诉讼卷宗正卷（被告人韩乃利）；8.吉市林罚决字[2013]第25039号林业行政处罚卷宗；9.永吉县林业局于2019年5月5日作出的永林罚决字[2018]第14011号行政处罚卷宗；10.永吉县大富石场现场在2008年口前林场林相图上位置图；11.2020年3月20日永吉县林业局口前林场情况说明；12.79林班调查记录；13.韩乃利调查笔录；14.韩乃利的户籍证明和信息；15.营业执照；16.吉检民（行）请示审受[2020]22000000002号吉林省人民检察院关于永吉县林业局怠于履行职责案的批复。本院认为森林资源是生态资源的重要组成部分，依据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”之规定，永吉县林业局作为永吉县辖区内林业主管部门，应当对本行政区域内的林业资源的保护、利用、更新工作负有监督管理义务。韩乃利未经林业部门审核同意，擅自改变林地用途的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条：“进行勘查、开采矿产和各项建设工程，应当不占或者少占林地。必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费”之规定。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。永吉县林业局作为林业监管部门，虽然对韩乃利违法行为进行了行政处罚，但与吉林市林业局的行政处罚相重合，属于两次罚款。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款之规定，请求确认永吉县林业局行政行为违法。 被告永吉县林业局辩称，永吉县林业局于2019年5月5日作出的永林罚决字[2018]14011号林业行政处罚决定的行政行为正当，不存在起诉人诉称对永吉县大富石场非法占用林地给予两次罚款的行政处罚行为。理由如下：一、永吉县林业局于2019年5月5日作出的永林罚决字[2018]14011号林业行政处罚决定书，是基于永吉县人民检察院2018年8月14日作出的吉永检行公建（2018）19号、永检民行政违监[2018]22022100022号检察建议书，永吉县林业局依法履职，且本次处罚是公益诉讼起诉人监督和要求永吉县林业局做出的。二、本案不存在对同一违法行为人做出两次罚款处罚。吉林市林业局2013年10月29日做出的吉市林罚决字[2013]第25039号处罚决定书，被处罚人为韩乃利，永吉县林业局2019年5月5日作出的永林罚决字[2018]第14011号行政处罚决定书，被处罚人为永吉县大富石场。显然，前后两次行政处罚的违法行为人不是同一主体，且违法行为时间不属于同一时间段，更不能认定是对同一违法行为给予两次罚款的处罚。三、永吉县林业局2019年5月5日作出的永林罚决字[2018]第14011号行政处罚决定书的罚款，不能认定是两次罚款处罚。理由：吉林市林业局2013年10月29日作出的吉市林罚决字[2013]第25039处罚决定书下发后，违法行为人并没有停止违法行为，而是继续扩大了违法行为，导致生态环境遭受到持续的严重破坏。作为行政监管机关，为保护自然生态资源免受严重破坏，对违法行为人永吉县大富石场予以处罚，并无不当，永吉县人民检察院的起诉没有事实及法律依据。 被告永吉县林业局向本院提交了以下证据、依据：吉林市林业局吉市林罚决字[2013]25039号行政处罚决定书、永吉县林业局永林罚决字[2018]14011号林业行政处罚决定书、吉林省罚没款专用票据、非税收入、一般缴款书，该两份处罚决定书证明两次行政处罚不是同一主体，且不是同一时间段，在韩乃利被吉林市林业局处罚之后，近六年期间该林地转由大富石场经营管理生产。永吉县林业局对大富石场对违法改变林地，改变认定和占用使用原有692平方米的行为处罚，不存在一事二罚的行为。 经庭审质证，被告永吉县林业局对永吉县人民检察院提举的证据1、2、3、4、5、6、7、9、10、14、15、16均没有异议，对证据8，真实性、合法性没有异议，但认为与本案没有关联性，此前的被处罚人为韩乃利；对证据11，真实性、合法性、关联性均有异议，证据形式不具有合法性，永吉县口前林场无权证明情况说明的第二项内容，与本案没有关联性；对证据12，合法性有异议，林场不能自己给自己证明内容；对证据13，真实性、关联性有异议，理由是两次处罚并非同一主体，且并非是同一时间段，它不能证明被处罚的面积为79林班，对于前后面积包含关系没有异议。因为2013年被处罚人是韩乃利，2019年处罚是因为永吉县大富石场依然进行开采的经营活动，依然占有和使用。永吉县人民检察院对被告永吉县林业局提举的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对永吉县人民检察院提供的证据1、2、3、4、5、6、7、9、10、14、15、16，被告永吉县林业局没有异议，本院予以采信；对证据11，因是电脑打印件，并无出证单位的印签及出证人签名，不符合证据形式要件，本院不予采信；对证据12，其真实性本院予以采信；对证据13，系永吉县人民检察院对被处罚人韩乃利调取的笔录，对该笔录的真实性、合法性、关联性本院予以采信。对被告永吉县林业局提交的证据，永吉县人民检察院均无异议，本院予以采信。 经审理查明，因韩乃利在永吉县口前镇四间村大富石场擅自改变林地用途692平方米，吉林市林业局于2013年10月29日作出吉市林罚决字[2013]第25039号林业行政处罚决定，对韩乃利作出以下处罚：1.处每平方米12元，计8304元的罚款；2.限6个月恢复原状。韩乃利缴纳了罚款。2019年5月5日，永吉县林业局作出永林罚决字[2018]第14011号林业行政处罚决定，认定永吉县大富石场于2008年5月份至2015年6月份在永吉县口前镇四间村东山擅自改变林地用途11319平方米开采石料，对永吉县大富石场处以下行政处罚：处以所擅自改变林地用途每平方米30元人民币罚款，即339570元人民币；责令限一个月内林地恢复原状。庭审中，被告永吉县林业局承认其作出的永林罚决字[2018]第14011号林业行政处罚决定中认定的违法占地面积包含了吉林市林业局于2013年10月29日作出吉市林罚决字[2013]第25039号林业行政处罚决定认定的面积，即两个处罚决定认定的违法面积有重合的部分。 另查明，永吉县大富石场属于个体工商户，经营者为韩乃利。 本院认为，依据《吉林省林地保护条例》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告永吉县林业局对其辖区内的森林资源具有保护和监管职责。对于违法侵占林地行为作出行政处罚决定，督促违法行为人进行整改，恢复林地原状，恢复生态环境本是其正当行使职权，但该职权的行使应依法依规进行。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，被告永吉县林业局对被处罚人永吉县大富石场擅自改变林地用途开采石料，破坏森林资源的行为进行监管并作出行政处罚本身是正当的履职行为，但永吉县林业局应当在查明事实，扣除已被吉林市林业局在2013年行政处罚认定的面积后再行处罚，而本次永吉县林业局作出的永林罚决字[2018]第14011号林业行政处罚决定认定的面积包含了2013年吉林市林业局对韩乃利作出的行政处罚中认定的面积，即该两次行政处罚认定的面积存在重合部分。也就是对同一个违法占地行为，行政机关给予两次罚款的行政处罚，永吉县林业局于2019年5月5日作出的永林罚决字[2018]第14011号林业行政处罚决定违反了上述规定。被告永吉县林业局虽抗辩，该两次处罚主体不是同一行为人，但本院认为，永吉县大富石场是个体工商户，组成形式是个人经营，经营者为韩乃利，故永吉县林业局的抗辩主张依法不能成立，本院不予采纳。被告虽辩称其是在接到检察建议后，应公益诉讼起诉人监督和要求而对永吉县大富石场违法侵占林地行为做出的行政处罚决定，但履行监管职责是其正当的职责范畴，不能违反和超越法律规定，该抗辩理由不能成为否定其对部分违法占地面积存在重复处罚这一违法事实存在的理由。 综上，公益诉讼起诉人的请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决如下： 确认被告永吉县林业局对永吉县大富石场非法占用林地同一个违法行为，给予重复罚款处罚的行政处罚行为违法。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。 审 判 长  吴利爽 审 判 员  武 爽 审 判 员  单丹丹 人民陪审员  姚福杰 人民陪审员  刘瑞江 人民陪审员  吴海英 人民陪审员  鞠秀春 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  梁冰冰