西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书      (2020)陕71行终685号     上诉人（原审原告）张立山，男，汉族，1964年06月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   委托代理人王军，陕西缔伍律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人赵佳艺，该管委会工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市未央区三桥街道办事处，住所地西安市未央区。   法定代表人梁若波，主任。   委托代理人于娜，该街办工作人员。   委托代理人赵涛，陕西端木律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心，住所地西安市。   法定代表人王来禄，主任。   委托代理人赵佳艺，工作人员。   委托代理人宋克坤，北京德恒（西安）律师事务所律师。   上诉人张立山与被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）、陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心（以下简称沣东土储中心）、西安市未央区三桥街道办事处（以下简称三桥街办）不履行安置补偿法定职责一案，不服西安铁路运输法院于2019年12月4日作出的（2019）陕7102行初2849号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。   原审法院审理查明,张立山住陕西省西咸新区XX城XX巷XX号。2018年8月15日，陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室（甲方）、三桥街办（乙方）与张立山（丙方）签订《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目搬迁安置协议书》，该协议书记载：“甲乙丙三方在公平、公正、诚信的基础上，按照《西咸新区沣东新城棚户区改造货币化安置实施细则》、《关于印发火车站搬迁安置实施方案的通知》等文件有关规定，现就房屋安置补偿等事宜达成如下协议：权属：私；使用性质：住宅；结构：框剪；总安置面积：98.53”，并在该搬迁对象原告房屋人口情况（附表一）中记载“原房屋地址：XX巷XX号；户主：张立山。”该表落款处“甲方法定代表人、经办人”、“乙方法定代表人、经办人”落款签字、盖章处均为空白，“丙方签字：张立山 2018年8月15日。”该协议书附表一、二落款处“甲方初审、复核”、乙方“初审、复核”、“财务审核人；财务负责人”处均无签章落款。2018年8月18日，西咸新区沣东新城三桥街道火车站社区拆迁安置办公室向原告张立山出具《三桥街道火车站社区一期区域房屋验收单》，该单据上载明被拆迁人：张立山；房屋屋主：张立山；动迁组组长：张鹏辉。   另查明，根据西咸沣东党发（2015）1号《中共陕西省西咸新区沣东新城委员会关于机构设置和职能的通知》规定，被告沣东土储中心、沣东新城棚户区改造办公室是被告沣东管委会的内设机构；另根据各方均认可的《西咸新区沣东新城三桥街道火车站社区搬迁安置实施方案》中第十一条规定：回迁安置时，搬迁对象按照签订协议并移交房屋的先后顺序自选房号进行安置；一户安置两套以上房屋的，按照高低层次进行搭配。   原审法院认为，本案的争议焦点为沣东管委会、沣东土储中心及三桥街办是否存在向张立山诉称未履行向其安置补偿法定职责的行为。本案中，张立山认为未向其履行安置补偿义务的事实依据为2018年8月15日陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室（甲方）、被告三桥街办（乙方）与原告张立山（丙方）签订的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目搬迁安置协议书》及西咸新区沣东新城三桥街道火车站社区拆迁安置办公室向原告张立山出具的《三桥街道火车站社区一期区域房屋验收单》，因该拆迁安置协议书为行政机关在履行其行政管理职能过程中与行政相对人为实现该相对人拆迁安置补偿利益，经协商一致达成的合同性行为，行政机关在该协议的签订、履行中虽享有行政优益权，但该协议的成立、生效、内容及解除仍应适用民事合同法的相关规定。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。”及第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”之规定，根据本案查明的事实，涉案协议书因未完成该协议各方当事人签字盖章的合同法定生效要件而依法不能成立。根据《西咸新区沣东新城三桥街道火车站社区搬迁安置实施方案》第十一条“回迁安置时，搬迁对象按照签订协议并移交房屋的先后顺序自选房号进行安置”之规定，因涉案安置协议书的签订程序尚未完成，故该协议因未生效而不符合上述方案规定的安置要件。原告要求被告沣东管委会、三桥街办向其履行安置补偿义务因缺乏事实依据，一审法院对其主张依法不予支持；因沣东土储中心是沣东管委会的内设机构，且未作为张立山签订安置补偿协议的相对方，故一审法院对张立山认为该被告应当向其履行安置补偿义务的主张因缺乏事实依据，一审法院对其亦不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张立山的诉讼请求。   上诉人张立山上诉称，一、本案一审判决遗漏诉讼请求，程序违法。上诉人张立山的一审第一项诉讼请求为：“请判令三被告履行法定职责，依法与原告签订拆迁安置补偿协议并对原告进行安置、支付各项补偿款”，但一审判决遗漏了“依法签订拆迁安置补偿协议”的诉讼请求，并以所谓的拆迁安置补偿协议未成立为由驳回上诉人的诉讼请求，程序严重违法，致使案件结果不公。二、本案一审判决查明错误。上诉人所签《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目搬迁安置协议书》（以下简称“协议书”）上“乙方法定代表人、经办人”落款签字、盖章处均为空白，附表一、二乙方“初审、复核”处均无签章落款；但事实上，该协议书乙方“经办人”处有“桂滨”签字，乙方“初审”处有“张鹏”签字，一审判决查明部分存在明显错误。三、本案一审判决认定事实错误。1、一审判决：“本院认为，……原告认为被告未向其履行安置补偿义务的事实依据为2018年8月15日陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造办公室（甲方）、被告三桥街办（乙方）与原告张立山（丙方）签订的《陕西省西咸新区沣东新城棚户区改造项目搬迁安置协议书》……”错误。本案中，上诉人张立山确实曾在该协议书上签字，但该协议书并未向上诉人送达留存，上诉人对于甲方、乙方是否签字、盖章的事实也并不知晓，故上诉人在一审诉讼请求中要求三被上诉人履行法定职责、依法与上诉人签订拆迁安置补偿协议；同时，该协议书也并非上诉人所提交的证据，而是被上诉人向法庭的提交的，一审判决所认定的上诉人依据该协议书要求三被上诉人履行法定职责显然与事实不符。2、一审判决对《西咸新区沣东新城三桥街道火车站社区搬迁安置实施方案》第十一条：“回迁安置时，搬迁对象按照签订协议并移交房屋的先后顺序自选房号进行安置”的认定错误。该条文所规定的是回迁时选房号的顺序，而非所谓的安置要件，与本案缺乏关联性，据此认定协议不符合安置要件缺乏事实依据。四、本案一审判决适用法律错误。1、一审判决对涉案协议书的效力认定适用法律错误。（1）一审判决据以认定涉案协议书未成立的依据为《中华人民共合国合同法》之规定，但该法第二十五条同时规定：“承诺生效时合同成立。”本案协议书系被上诉人制作并要求上诉人签署的行政协议，系被上诉人的要约，而上诉人在协议上签字即为承诺，被上诉人收回协议书时承诺便已生效，协议书同时成立。（2）本案中，涉案协议系被上诉人所提交的证据，被上诉人在答辩中也认可双方已经签订了搬迁安置协议书，按照证据规则等法律规定该协议书已经成立并生效。2、按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《西安市棚户区改造管理办法》等法律法规的规定，与上诉人签订搬迁安置补偿协议并进行安置补偿系被上诉人的法定职责。一审判决回避了被上诉人的法定职责，径行以《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定驳回了上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。请求：1、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2849号行政判决书。2、依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人陕西省西咸新区沣东新城管理委员会、西安市未央区三桥街道办事处均辩称，本案一审认定事实清楚，适用法律准确。因涉案房屋存在产权纠纷，导致上诉人安置补偿资格无法确认，无法与上诉人签订搬迁安置协议，无法对其安置补偿。故上诉人之上诉请求无事实依据，一审法院依法驳回上诉人请求并无不当。2018年8月15日，被上诉人职能部门与上诉人进行了初步协商，但之后案外人张立新告知被上诉人的职能部门，涉案的房屋存在产权纠纷，其已将被上诉人诉至西安市未央区人民法院。因此，被上诉人下属职能部门暂停了对该《搬迁安置协议书》的用印工作。截止目前，关于上诉人与案外人张立新之间产权纠纷是否解决，上诉人或者案外人张立新并未进一步向相关部门提供资料，仍不明确。因此，上诉人未提供证据证明其为合法产权人，上诉人是否符合安置补偿条件，仍无法确定。上诉人之上诉讼请求无事实依据，依法应当驳回。综上所述，本案一审认定事实清楚，适用法律准确。恳请贵院依法驳回上诉人之上诉请求，维持一审判决。   被上诉人陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心辩称，沣东土储中心依法不具备作为本案被告的诉讼主体资格，上诉人针对沣东土储中心之诉应当依法予以驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第二十一条规定，对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。根据《中共陕西省西咸新区沣东新城委员会关于机构设置和职能的通知（西咸沣东党发（2015）1号）》及《中共陕西省西咸新区沣东新城委员会关于调整优化部分机构和职能的通知（西咸沣东党发（2019）28号）》的规定，沣东土储中心为陕西省西咸新区沣东新城管理委员会的内设机构。因此，沣东土储中心作为开发区管理机构所属职能部门，并不具有独立的行政主体资格，依法不具备作为行政诉讼被告的主体资格，上诉人之诉应当依法予以驳回。   本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。   本院认为，上诉人张立山上诉称，本案一审判决遗漏诉讼请求，程序违法。经审查，上诉人张立山原一审第一项诉讼请求为：“请判令三被告履行法定职责，依法与原告签订拆迁安置补偿协议并对原告进行安置、支付各项补偿款”。上诉人张立山在原一审庭审中撤回此项诉讼请求，因此原一审法院并未遗漏诉讼请求。上诉人该上诉理由不能成立。   根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第三项之规定，对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，是否符合法定起诉条件，法院除了审查原告资格、被告是否适格、是否属于受诉法院管辖等条件外，还要着重审查当事人是否依法提出过申请。本案中，上诉人张立山所提供证据，并不足以证明其向被上诉人提出过正式的安置补偿申请，故上诉人不符合提起不履行法定职责的起诉条件。涉案安置协议书的签订程序尚未完成，并未完成签章，故该协议并未生效，故上诉人认为案涉安置协议书生效的上诉理由不能成立。上诉人要求被上诉人向其履行安置补偿义务缺乏事实依据，原审法院判决并无不当。   综上，上诉人张立山的上诉请求，于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本案上诉费用50元，由上诉人张立山负担。   本判决为终审判决。         审判长    朱爱琳   审判员    程淑芹   审判员    周玲玲         二〇二〇年六月二十八日   法 官 助 理   李阳雨   书记员   李盈        1