湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终402号上诉人（原审原告）：谭玉蓉，女，1972年3月6日出生，汉族，住湖南省衡阳市珠晖区。委托代理人：罗国才，湖南溥天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：湖南省衡阳市珠晖区湘江东路95号。法定代表人：刘桢干，该区区长。委托代理人：谭立红，该区司法局工作人员。委托代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。上诉人谭玉蓉因与被上诉人衡阳市珠晖区人民政府（以下简称珠晖区政府）强拆行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：2007年12月20日，湖南省人民政府作出（2007）政国土字第1323号《农用地转用、土地征收审批单》批准了衡阳市内环路（二环路）建设项目用地。2014年11月6日，衡阳市发展和改革委员会作出《关于衡阳市二环东路（湘江东路南-湘江东路北）建设项目可行性研究报告的批复》同意了该项目可行性研究报告。2015年2月2日，衡阳市人民政府作出衡政通[2015]3号《关于衡阳市二环东路项目建设的通告》，明确由珠晖区政府具体负责该项目的征地拆迁安置补偿，组织人员成立二环东路项目建设协调指挥部。2015年9月11日，衡阳市珠晖区二环东路建设协调指挥部公布《衡阳市珠晖区二环东路建设工程国有土地上房屋征收补偿安置方案》，明确房屋拆除由珠晖区二环东路建设协调指挥部统一组织实施。2016年7月15日，珠晖区政府作出珠政通[2016]5号《关于对珠晖区二环东路建设工程国有土地上房屋征收决定的公告》，谭玉蓉涉案房屋位于征收范围内。2018年11月珠晖区政府对谭玉蓉的涉案房屋进行了强制拆除。另查明，2012年7月31日，谭玉蓉取得衡房权证珠晖区字第××号房屋所有权证，该证载明：房屋所有权人：谭玉蓉，共有情况：单独所有，房屋坐落：珠晖区苏洲湾9号17栋-6号104，规划用途：住宅，总层数：1，建筑面积：22.91平方米。2013年5月6日取得衡国用2013Ｂ-05第19155号土地使用权证，使用权类型：划拨。谭玉蓉所称的为满足生活需要，在珠晖区旁自行搭建的32.25平方米的房屋，是其丈夫王元龙于1995年8月22日按约租用的单位自管公有住房，另有简易棚10平方米。谭玉蓉户总人口数2人。上述事实，有谭玉蓉、珠晖区政府提供的证据及陈述为证，足以认定。衡阳市中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点为：一、珠晖区政府是否属于本案的适格被告？二、珠晖区政府对谭玉蓉的涉案房屋所实施的拆除行为是否合法？三、谭玉蓉主张的赔偿是否有事实和法律依据？一、珠晖区政府是否是本案适格的被告？《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第三款“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”本案的拆除行为由珠晖区二环东路建设协调指挥部组织实施,珠晖区二环东路建设协调指挥部是由珠晖区人民政府组建并行使有关征地拆迁职能的组织,不具有独立承担法律责任的行政主体资格,其所实施的拆除行为应视为接受珠晖区人民政府的委托,相应的法律后果应当由珠晖区人民政府承担,因此,珠晖区人民政府是本案的适格被告。二、珠晖区人民政府对谭玉蓉房屋所实施的拆除行为是否合法？《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告,公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二十六条第一款，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中,珠晖区人民政府虽按照2016年7月15日作出的珠政通[2016]5号《关于对珠晖区二环东路建设工程国有土地上房屋征收决定的公告》对谭玉蓉的案涉房屋进行征收,但其在没有与谭玉蓉就征收补偿达成一致的情况下，既未对案涉房屋进行价值评估，也未作出征收补偿决定，更没有在法定期限内支付补偿款及履行相关告知、催告义务。因此，珠晖区人民政府的上述行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条、第十三条、第十九条、第二十六条第一款、第二十七条、第二十八条等规定,应依法确认珠晖区人民政府实施的拆除行为违法。故谭玉蓉要求确认珠晖区人民政府对其案涉房屋实施拆除行为违法的主张，依法予以支持。三、谭玉蓉主张的赔偿是否有事实和法律依据？《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，珠晖区人民政府对谭玉蓉的案涉房屋实施了违法强拆，因此，谭玉蓉依法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）、（八）项规定，侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成侵害，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成损害的，原则上应当按照直接损失给予赔偿。在土地、房屋征收过程中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制拆除行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则，不违反法律规定。本案中，鉴于案涉部分房屋土地性质为国有划拨土地，在房屋及室内外设施均已灭失且财产损失无法鉴定的情况下，对谭玉蓉有产权的房屋在赔偿项目上应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第十七条、衡阳市人民政府2019年06月06日发布的衡政办发（2019）7号《衡阳市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十一条、第二十三条、第二十六条来确定，国有土地上房屋价格可参考当地市场房价，房屋装修可结合衡阳市人民政府衡政办发（2015）73号《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第二十一条、第二十三条、第二十四条、第二十六条、第三十三条、第三十五条、第四十九条确定的补偿标准予以认定，核定原告各项损失为：1、有产权证房屋赔偿75603元（22.91㎡×3300元）；2、房屋装修赔偿10996.80元（22.91㎡×480元）；3、临时安置补偿4000元（2000元×2人）；4、搬迁费2000元；合计92599.80元。因谭玉蓉房屋土地性质为国有划拨，有产权证房屋赔偿款75603元理应扣除土地出让金部分，但珠晖区政府应对上述拆除行为造成的损害承担举证责任，珠晖区政府未提供关于案涉房屋土地出让金相关的证据，鉴于珠晖区政府违法强制拆除案涉房屋，为体现对政府违法行政行为的惩戒和维护当事人权益，故对该部分赔偿差额不予调整。关于谭玉蓉主张的32.25平方米的房屋的赔偿问题。本案中，谭玉蓉案涉的32.25平方米的房屋，是其丈夫王元龙于1995年8月22日按约租用的单位自管公有住房，因其对该部分案涉房屋不具备所有权，故该部分房屋价值不予赔偿，但可对室内装修予以适当赔偿。参照衡阳市人民政府衡政办发（2015）73号《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》按照装饰装修类别三级的标准核定谭玉蓉该部分房屋装修赔偿5805元（32.25㎡×180元/㎡）。关于室内物品的赔偿问题。在行政赔偿的案件中，谭玉蓉应当对行政行为造成的损害提供证据。因珠晖区政府的原因导致谭玉蓉无法举证的，由珠晖区政府承担举证责任。本案中，珠晖区二环东路建设协调指挥部在组织拆除谭玉蓉的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交谭玉蓉签字确认，致使谭玉蓉无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由珠晖区政府承担举证责任，因珠晖区政府未提供相关证据，故应承担举证不能的法律后果。谭玉蓉要求珠晖区政府赔偿屋内财产损失200000元，提供了图片资料和部分物品清单予以证实。珠晖区政府认为屋内物品损失不存在，经查，珠晖区政府在拆除涉诉房屋前未对房屋内物品登记造册，制作物品清单，也未进行公证，是否已全部搬离、是否损坏没有相关证据证实，鉴于本案的实际情况，该院酌情认定屋内物品损失为2000元。故谭玉蓉要求珠晖区政府赔偿其屋内物品损失，该院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十四条第二款第(一)项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，判决：一、确认衡阳市珠晖区人民政府拆除谭玉蓉房屋的行为违法；二、衡阳市珠晖区人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿谭玉蓉经济损失100404.80元；三、驳回谭玉蓉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由衡阳市珠晖区人民政府负担。谭玉蓉不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定上诉人对单位自管公房不具有所有权，故对房屋价值不予赔偿是错误的。衡阳轧钢厂早已注销，该单位注销时未主张房屋所有权应视为对房屋所有权的放弃。32.25㎡的单位自管公房若不对上诉人进行赔偿，因衡阳轧钢厂早已注销，征收拆迁也无法对单位进行赔偿，不符合国家的法律法规和方针政策。二、一审法院按3300元/㎡赔偿，标准过低。赔偿标准不应低于6000元/㎡。三、涉案房屋是国有土地不是集体土地，一审法院按照衡阳市人民政府衡政办发（2015）73号《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》确定装修补偿错误。四、一审查明“另有简易棚10㎡”，一审法院没有将该“另有简易棚10㎡”进行计算，属于漏算。五、上诉人要求赔偿室内物品损失及搬迁费共计82000元，一审法院酌情认定室内物品损失2000元是错误的。综上，请求：撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。珠晖区政府答辩称：1、谭玉蓉仅有22.91㎡的房屋有国有土地使用权证，一审法院已根据法律判决答辩人赔偿损失；2、王元龙的32.25㎡的单位自管公房是租赁房，谭玉蓉不具有所有权，不享有房屋价值补偿；3、10㎡简易棚未经相关职能部门审批搭建，系违章建筑，依法不能获得拆迁补偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明，王元龙就其所有的苏州湾25号67㎡房屋于2018年3月19日与衡阳市珠晖区二环东路项目建设协调指挥部签订了国有土地上房屋征收补偿协议，置换了珠晖区二环东路苗圃小学侧旁东风路段130㎡新建电梯安置房。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：根据一审查明的事实，珠晖区政府在衡阳市内环路（二环路）建设项目用地征收过程中，未依据《中华人民共和国行政强制法》等法律规定程序，强制拆除了谭玉蓉的房屋，其拆除行为违法。双方当事人对以上事实及认定均无异议，本案二审的争议焦点在于赔偿范围及数额的认定。一、关于王元龙租用的32.25㎡单位自管公房的房屋价值是否应对上诉人进行赔偿的问题。一般情况下，被征收人是被征收房屋的所有权人，被征收房屋价值的补偿应当全部支付给被征收人。但对于被征收房屋涉及公房承租人等，由于各地情况差异很大，情况复杂，故对承租人在征收房屋价值上的补偿问题未形成全国统一的补偿标准。在处理这类问题时，原则上按照各地规定的标准执行。本案中，涉案32.25平方米的房屋是谭玉蓉丈夫王元龙按约租用的单位自管公有住房，谭玉蓉仅提交了《衡阳市单位自管公有住房使用凭证》，无相应房屋所有权证，谭玉蓉称仅是未办理房屋所有权证，不影响对其房屋价值补偿，缺乏事实与法律依据。谭玉蓉对王元龙租用的32.25平方米房屋不享有所有权，故不能按照房屋所有权人获得该部分房屋价值。一审法院对王元龙租用的该部分房屋价值的处理，不违反法律规定。二、关于谭玉蓉所有的22.91㎡房屋，一审法院按照3300元/㎡赔偿的标准是否过低，及涉案房屋装饰装修按照衡阳市人民政府衡政办发（2015）73号《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》确定装修补偿是否错误的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款之规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，谭玉蓉所有的22.91㎡房屋土地性质为国有划拨土地，在房屋及室内外设施均已灭失且无法鉴定的情况下，一审法院依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及衡阳市人民政府衡政办发（2019）7号《衡阳市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十一条、第二十三条、第二十六条之规定，根据谭玉蓉房屋的建成年代、土地性质、地段位置、新旧程度等，综合参考当地繁偏地段市场房价及相同项目中其他户的房屋价值补偿情况等，对谭玉蓉有产权的房屋酌情认定为3300元/㎡并无不当。谭玉蓉的房屋土地性质为国有划拨，该房屋与王元龙租用的房屋是衡阳轧钢厂在成立后于上世纪建设的单位宿舍房。虽然一审法院直接引用衡阳市人民政府衡政办发（2015）73号《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》对涉案房屋装饰装修价值进行酌定有所不妥，本院予以指正，但一审法院根据涉案房屋装饰装修的繁简、新旧程度等，结合双方当事人提交的照片等证据，酌情将谭玉蓉合法面积房屋的装饰装修价值认定为480元/㎡，王元龙无产权房屋的装饰装修价格酌定为180元/㎡，亦无明显不当。三、一审法院对于谭玉蓉夫妇自行搭建的10㎡简易棚是否存在漏算的问题。根据《衡阳市珠晖区二环东路建设工程国有土地上房屋征收补偿安置方案》第五条，违章违法建筑和超过批准期限的临时建筑一律不予补偿并无偿拆除。被征收人不能出具合法房屋产权证件或合法审批手续的，视作违章建筑，一律无偿拆除。在批准期限内的临时建筑一律实行货币补偿，补偿标准按有资质的评估公司评估价执行。谭玉蓉夫妇自行搭建的10㎡简易棚既无合法房屋产权证件，也无合法审批手续，故依据上述房屋征收补偿安置方案应无偿拆除。一审法院未予认定该自行搭建的简易棚的价值，符合上述房屋征收补偿安置方案的规定。四、一审法院酌情认定室内物品损失2000元是否过低的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，珠晖区政府在组织拆除谭玉蓉的房屋时，依法应对室内物品进行登记保全公证或制作物品清单交谭玉蓉签字确认。珠晖区政府未履行上述程序进行强拆，并导致无法提供相关证据，珠晖区政府应承担举证不能的法律后果。而根据谭玉蓉就室内物品损失提交的照片，一审法院参考本案的实际情况，根据房屋面积、屋内物品价值和实际居住情况等酌情认定屋内物品损失2000元，并无明显不当。综上，上诉人谭玉蓉的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人谭玉蓉负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  李俊穎审判员  夏 阳二〇二〇年六月五日书记员  朱佳钰