广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终446号上诉人（原审原告）：区能旺，男，1948年8月15日出生，汉族，住广东省中山市**************。委托代理人：区春华，女，1975年6月28日出生，汉族，住广东省中山市**************，系上诉人区能旺的女儿。被上诉人（原审被告）：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市**镇******，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：袁嘉辉，中山市古镇镇司法所工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。委托代理人：潘国康，广东金丰华律师事务所律师。原审第三人：中山市古镇镇冈东村民委员会，住所地广东省中山市古镇*冈东，统一社会信用代码544***********984Y。法定代表人：区沃钜，主任。原审第三人：区健强，男，1988年8月15日出生，汉族，住广东省中山市****************。原审第三人：区沃垣，男，1971年11月13日出生，汉族，住广东省中山市**************。原审第三人：区长福，男，1956年11月12日出生，汉族，住广东省中山市*************。原审第三人：区顺相，男，1958年9月4日出生，汉族，住广东省中山市*****************。上诉人区能旺因不服被上诉人中山市古镇镇人民政府（下称古镇镇政府）、中山市人民政府（下称市政府）及原审第三人中山市古镇镇冈东村民委员会（下称冈东村委会）、区健强、区沃垣、区长福、区顺相政府行政答复一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1472号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。原审法院查明，区能旺及第三人区健强、区沃垣、区长福、区顺相均为中山市古镇镇冈东村村民。2019年1月26日，上述5人共同向古镇镇政府邮寄了一份责令整改申请书，称冈东村委会在2019年1月12日会议表决通过向银行贷款2亿元实属重大事项，没有村民会议签名确认是违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，请求古镇镇政府责令冈东村委会依法整改。2019年3月6日，古镇镇政府的工作人员对古镇镇冈东村委会副书记区某进行了调查并制作了调查笔录。区某在该调查笔录中称，由于冈东村集体资金不足，不能支付春节前后的各项费用支出，且众多村民要求该村清偿扩股款，为解决集体资金紧张的问题，冈东村委会于2019年1月12日召开村民代表大会，表决通过了用冈东商厦A幢或国贸大酒店物业作抵押物，向银行贷款不超过2亿元资金的事项；冈东村共有村民代表82人，该次会议到会57人，到会率为69.51%，其中57人同意了表决事项，同意率为100%；2019年1月14日，冈东村委会将该次会议决议的内容进行了公告，公告期间未收到村民提出异议。后冈东村委会提交了其于2019年1月14日作出的《关于冈东村村民代表大会决议的公告》及该公告张贴于冈东村党务村务公开栏的现场照片，其中《关于冈东村村民代表大会决议的公告》载明：“2019年1月12日上午，冈东村村民代表大会于曹二村委会议室召开。会议应到会代表82人，实到会57人，实到占应到比例70%，会议有效。会议表决通过以下议题：关于向银行借贷的决议。为解决现时集体资金紧张情况，拟用冈东商厦A幢或国贸大酒店物业作抵押物，向银行借贷不超过2亿元资金（以银行批准额度为准）。所筹集资金主要用于清退扩股款及保障村集体近期资金运作计划。”2019年3月29日，古镇镇政府作出中古行复字[2019]4号关于责令整改申请的答复，认定冈东村在2019年1月12日会议表决通过向银行贷款的决议符合法律规定，故驳回区能旺、区健强、区沃垣、区长福、区顺相提出的责令整改申请。区能旺不服，于2019年4月9日向市政府申请行政复议，同年8月1日，市政府作出中府行复[2019]372号行政复议决定，维持上述答复。区能旺仍不服，诉至原审法院，请求：撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2019]4号关于责令整改申请的答复和市政府作出的中府行复[2019]372号行政复议决定，并责令古镇镇政府重新作出行政行为。一审庭审中，区能旺明确“责令古镇镇政府重新作出行政行为”是指古镇镇政府责令冈东村委会就冈东村向银行借贷2亿元资金的重大事项依法召开村民会议进行表决。一审诉讼过程中，区能旺称冈东村委会没有就向银行贷款2亿元的事项召开过村民会议，第三人冈东村委会对此予以确认，并称相关贷款事宜已经完成，为此于庭后提供了一份情况说明，确认相关贷款分别已于2019年1月21日到账0.25亿元、1月24日到账0.7亿元，1月25日到账0.875亿元，实际贷款金额合计1.825亿元。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区冈东村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。关于涉案村民代表大会能否讨论决议涉案贷款事宜的问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”由此可见，以借贷方式处分村集体财产属于村民会议讨论决定的事项，经村民会议授权，村民代表会议亦可讨论决定该事项。为此，本案中，冈东村委会于2019年1月12日组织召开该村村民代表大会，有权审议用冈东商厦A幢或国贸大酒店物业作抵押物向银行贷款不超过2亿元资金的事项。对于区能旺认为根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三十条“应当通过村民会议决定的事项，不得由村民代表会议、村民委员会或者村民小组会议代替。”的规定，涉案贷款事项属于涉及村民的重大利益，应当由村民会议讨论的意见，因上述规定是指应当通过村民会议决定的事项仅能由村民会议决定，如制定和修改本村村民自治章程、村规民约及依法选举和罢免村民委员会成员等，并不包括村民会议可以授权村民代表大会讨论决议的事项。若冈东村村民认为涉案村民代表会议决议、决定不适当的，可通过召开村民会议予以撤销或变更；因涉案村民代表大会决议的内容现已执行完毕，如认为村民委员会侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权的，也可另循其他合法途径解决。因此，对于区能旺的上述主张，原审法院不予支持。关于涉案村民代表大会召开和决议的程序是否合法的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条规定：“村民代表会议由村民委员会召集。……村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十八条规定：“村民会议和村民代表会议的决定、决议应当于会议结束后报镇（乡）人民政府备案，并在村民委员会和各村民小组所在地公布。”本案中，冈东村有村民代表共82人，其中57名村民代表参加了2019年1月12日村民代表大会，对涉案贷款事项进行审议，到会率为69.51%，达成员代表三分之二以上；到会的村民代表全票通过同意了表决事项，同意率为100%。而且，会后冈东村委会于2019年1月14日将该次会议的决议内容在村务公告栏予以公告，公告期间冈东村委会亦未收到村民提出的异议，故冈东村此次村民代表大会的召开和决议程序均符合上述法律规定。据此，古镇镇政府作出涉案关于责令整改申请的答复，对区能旺、区健强、区沃垣、区长福、区顺相提出的责令整改申请予以驳回，并无不妥。市政府经受理、审查后，作出维持上述答复的涉案行政复议决定，程序合法，结果正确。综上所述，区能旺请求撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2019]4号关于责令整改申请的答复和市政府作出的中府行复[2019]372号行政复议决定，并责令古镇镇政府重新作出行政行为的诉讼请求，理据不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回区能旺的诉讼请求。案件受理费50元，由区能旺负担。上诉人区能旺不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院适用法律错误。根据《广东省农村集体资产管理条例》第十三条的规定，较大数额的举债或者担保由农村集体经济组织大会决定，岗东村委会以村民代表会议的形式表决向银行借贷2亿元人民币资金的事项已超越村民代表的职能范围，破坏了村民自治，古镇镇政府不但没有责令岗东村委会改正，还驳回上诉人的责令整改申请，原审判决予以支持是适用法律错误。二、古镇镇政府滥用职权，破坏村民自治。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条确定了村民大会的重要性，肯定了村民会议是最高权力机构，村民代表在未经村民大会授权的情况下是不能表决涉及成员切身利益的2亿元巨资的重大事项的。根据广东省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第二十七条的规定，村民代表会议仅有讨论决定村民委员会成员辞职、补选的两项事项的权利，应由村民会议讨论决定的事项不得由村民代表会议代替，古镇镇政府驳回上诉人的申请违反了该办法的规定。三、应当依法撤销原审判决，维护村民的自治权。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，改判责令古镇镇政府重新作出行政行为，责令岗东村委会依法召开村民大会表决岗东村向银行借贷2亿元人民币资金的事项。被上诉人古镇镇政府答辩称：一、原审法院查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、古镇镇政府已依法核查岗东村2019年1月12日村民代表大会召开和决议的程序，该村会议决议程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人市政府答辩称：一、古镇镇政府作出的涉案答复和市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、上诉人提起上诉的事实与理由均无法律依据，不应获得支持。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案属要求镇政府对农村集体自治履行监督指导职责案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，乡镇人民政府对村民委员会的监督指导，主要是对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的情形进行责令整改。即监督指导的前提是村民委员会存在不依法履行职责的情形。古镇镇政府就上诉人区能旺及本案第三人等人提出的“责令整改申请”，经调查核实岗东村委会并不存在违反法律规定议决向银行贷款事宜的情形，由此作出涉案答复，事实调查清楚，答复处理准确，原审判决以《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条为据，认定古镇镇政府经调查认为岗东村通过村民代表会议的形式议决上述贷款事宜符合该法规定的合法性，理据充分，本院予以支持。上诉人区能旺以《广东省农村集体资产管理条例》第十三条为据，认为较大数额的举债或担保应由集体经济组织成员大会决定，但是该条的第二款同时规定，成员大会可以授权成员代表会议决定该事项，同时，原审判决亦以《广东省实施》第十三条的规定说明了村民会议不得授予村委会和村民代表会议讨论决定的事项并不包括“较大数额的举债和担保”，法律依据充分，本院不再赘述。上诉人区能旺的上诉理由是对上述法律法规规定的理解错误，本院不予支持。综上所述，上诉人区能旺的上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人区能旺负担。本判决为终审判决。审判长 陈 薇审判员 陶香琴审判员 王 昕二〇二〇年六月十七日书记员 何君岚