贵州省铜仁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔06行初2号原告董素香，女，土家族，住贵州省沿河土家族自治县。委托代理人李涛，北京东卫律师事务所律师，特别代理。委托代理人刘斌，北京东卫律师事务所律师。被告沿河土家族自治县人民政府。法定代表人何支刚，该县县长。出庭负责人黄其勇，该县副县长。委托代理人侯进，该县海事处副处长，一般代理。委托代理人冉交，贵州驰铭律师事务所律师，一般代理。原告董素香因与被告沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）其他行政管理一案，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月3日立案后，于2020年4月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告董素香及其委托代理人李涛，被告沿河县政府出庭负责人黄其勇副县长及委托代理人侯进、冉交到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月13日，被告沿河县政府作出沿府行决字﹝2019﹞23号《不予补偿决定书》（以下简称﹝2019﹞23号《不予补偿决定》）。该决定书认定原告董素香所拥有的正源号货船于2006年11月8日建成，船舶识别号为：CN20063521405,船舶登记号为：2006S5501385。铜仁市航务管理局于2015年4月30日向董素香颁发船舶营业运输证。沿河县政府与贵州乌江水电开发有限责任公司沙沱电站建设公司签订《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议（合同编号：0402012)》载明：因从2007年5月16日开始至通航建筑物建成期间釆取禁航措施对沿河县水、陆交通造成一定影响，故对持有沙沱航线营运有效证件（2006年1月1日前办理的合法证件），并与禁航有直接关系的合法营运客、货船舶进行合理补偿。《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复（沿府函〔2008〕194号）》《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》“2、实物指标：协议的实物指标为：持有沙沱航线营运有效证件（2006年元月1日前办理的合法证件）的客、货运输船舶。”被告沿河县政府根据上述兑现方案的批复和兑现方案，认为董素香的船舶在2006年元月1日前并没有办理航线营运有关证件，不在乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿的范围之内，不属于补偿方案载明的补偿对象。故决定对董素香的船舶不予补偿。原告董素香诉称，原告系正源号货船的船舶所有人，因沙沱电站建设禁航补偿一案，向贵州省铜仁市中级人民法院提起行政诉讼，该院经审理，判令被告沿河县政府履行法定职责。判决生效后，被告未在判决确定的期限内履行法定职责，原告申请强制执行后，被告于2019年11月14日向原告送达﹝2019﹞23号《不予补偿决定》。原告认为被告作出的﹝2019﹞23号《不予补偿决定》违反相关法律规定，依法应当予以撤销，同时被告应当依法向原告支付补偿款及赔偿迟延支付补偿款给原告造成的经济损失。请求：1、判决撤销被告作出的﹝2019﹞23号《不予补偿决定》；2、判令被告向原告支付补偿款人民币1228348.8元；3、判令被告向原告支付自2009年1月1日至实际给付之日期间，本金548187.75元的同期银行贷款利息，自2013年1月1日至实际给付之日期间，本金487278.18元同期银行贷款利息；4、由人民法院依法对《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复（沿府函﹝2008﹞194号）》，《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》作为规范性文件的合法性进行审查。本案全部诉讼费用由被告承担。原告向本院提交经庭审质证的证据有：1、﹝2019﹞23号《不予补偿决定》。证明：被告作出不予补偿决定的具体行政行为。2、董素香的船舶营业运输证。3、水路运输许可证。4、新增运力申请。共同证明：原告董素香船舶2006年11月8日建成，营运手续齐全。5、沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议。6、沙沱水电站工程施工区禁航时间延长沿河补偿协议。7、沿河县地方海事处（航务管理所）《公示》。8、沿府函（2008）106号。共同证明：1、存在本案所涉及的禁航补偿的事实及相应补偿标准；2、补偿船舶中包括正源号船舶。9、（2018）黔行终555号《行政判决书》。10、（2019）黔06行初27号《行政判决书》。共同证明：1、被告不得以其与乌江水电公司的约定为依据，拒绝向原告支付补偿金；2、被告作出的﹝2019﹞23号《不予补偿决定》的法律依据与法院判决相悖。11、沿府函﹝2008﹞194号《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复》。12、《乌江沙陀电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》。共同证明：被告不予补偿的依据。被告沿河县政府辩称，一、原告诉请本府支付其补偿款1228348.8元及同期银行贷款利息的诉讼请求没有事实基础和法律根据。1、根据《国内船舶运输经营资质管理规定》第十条：“经营运输的船舶应按规定取得《船舶检验证书》、《船舶国籍证书》、《船舶最低安全配员证书》和《船舶营运证》。”《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复（沿府函（2008〕194号）》《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》（以下简称“兑现方案”）“2、实物指标：协议的实物指标为：持有沙沱航线营运有效证件（2006年元月1日前办理的合法证件）的客、货运输船舶”等有关规定，原告在2006年元月1日之前没有航线营运资格。而行政补偿是行政主体在行政管理中因合法行政行为对相对人造成合法权益损失而进行的补偿，合法权益损失是补偿的前提。因此，原告的该诉讼请求没有事实基础。2、就原告向本府提交的《行政补偿申请书》中陈述“禁航措施对申请人的合法权益造成了损害，依法应由沿河县政府进行补偿”的理由。首先，从形式上看，本府未查询到除《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复(沿府函〔2008)194号）》《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》之外的上位法律文件规定国家在实施航运交通管制时需要对潜在的航线营运主体或航线营运主体作出补偿；其次，从实质上看，禁航措施可能使航线营运主体丧失交易机会而导致其固有利益以外的损失，这是一种脱离了航线营运主体的财产或者人身而发生的预期利益，根据《国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违反国家规定征收财物、摊派费用旳；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”之规定，即使是违法的行政行为，赔偿范围也是在违法行政行为造成的直接损失内，行政补偿当然不能超过因行政行为造成的直接损失的范围，因此，原告的该诉讼请求没有法律根据。二、原告诉请撤销《不予补偿决定书》的诉讼请求，依法应予驳回。原告向本府提出的行政补偿申请没有事实和法律根据。本府在法院判决依法履行职责后，在原告未提交有关损失的证明材料的条件下，再次根据本府掌握的材料核实原告的损失情况，根据兑现方案的规定作出并送达，该行为系根据法院判决的行为主体、穷尽调查程序并符合有关规定，依法应予驳回原告的该诉讼请求。三、关于原告诉请对《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复（沿府函（2008〕194号）》《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》作为规范性文件的合法性进行审查的问题。1、在兑现方案中，第2条“实物指标”对运输船舶作了一定的统计，第1条“兑现原则”又对补偿条件和不予补偿的情形作了限定，并有“如发现有不符合或多余客吨位而得的资金，退回沙坨电站建设公司”的规定，使得规定补偿的对象为不特定主体，并重复适用，属于规范性文件。2、上述文件系沿河县交通局2008年11月30日制定，本府于2008年12月15日批复同意，而规范性文件附带审查制度是2014年行政诉讼法修改后才引入，因此，法不溯及既往。原告的起诉没有可诉的行政行为，其诉讼请求没有法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。被告沿河县政府向本院提交经庭审质证的证据有：1、沿府常议﹝2015﹞2号；2、沿府专议﹝2015﹞79号。共同证明：经县人民政府常务会授权或委托，沿河县政府有关负责人组织召开专题会议对受禁航时间延长有直接影响的船舶进行补偿的补偿规则、补偿标准等进行明确的事实。经庭审质证，（一）对被告提交的沿府常议﹝2015﹞2号、沿府专议﹝2015﹞79号文件，原告认为与本案没有关系，该两份文件不在不予补偿决定书中作为依据，该两份决定书产生在2015年，该两个证据不能作为被告不予补偿使用，该两份文件均是被告自己作出，不能作为补偿标准的依据。（二）对原告提交的1号证据，被告认为案涉决定书作为被诉行政行为，不能作为证据使用，该决定书虽为补偿决定书，但原告不享有补偿权利，所以不能对原告进行补偿，达不到原告的证明目的。2-4号证据，被告没有异议。5-8号证据，被告对真实性没有异议，认为该协议是初步调查结果，与原告第二个证明目的没有关联性，达不到原告的证明目的。9-10号证据，被告对真实性、合法性无异议，认为与原告第二个证明目的无关联性。11-12号证据，被告对真实性合法性无异议，但补偿不止依靠这两个方案，还需要有上位法的规定，所以达不到其证明目的。本院对上述证据认证如下：（一）对被告沿河县政府提交的沿府常议﹝2015﹞2号文件，与本案没有关系，不予采信；其提交的沿府专议﹝2015﹞79号文件，系被告作出不予补偿的依据，予以采信。（二）对原告董素香提交的1号证据，系被诉行政行为，不作为证据采信。2-4号证据，被告没有异议，予以采信。5-12号证据，符合证据三性，予以采信。经审理查明：原告董素香于2006年4月20日向沿河土家族自治县航务管理所提出新增运力申请，经呈报贵州省航务管理局，该局于2006年6月30日批准同意增加。原告所拥有的正源号货船于2006年11月8日建成，船舶识别号为：CN20063521405；船舶登记号为：2006S5501385；营运证号码：黔（06）SJ020002号；经营许可证号码：黔铜沿（2015）XK0236；货运范围：长江上游及支流省际普通货物运输。因贵州乌江水电开发有限责任公司在沿河县修建乌江沙沱电站工程，沿河县政府与贵州乌江水电开发有限责任公司沙沱电站建设公司签订《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议（合同编号：0402012)》载明：因从2007年5月16日开始至通航建筑物建成期间釆取禁航措施对沿河县水、陆交通造成一定影响，故对持有沙沱航线营运有效证件（2006年1月1日前办理的合法证件），并与禁航有直接关系的合法营运客、货船舶进行合理补偿。2008年11月30日，沿河土家族自治县交通局作出《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》并附乌江沙沱电站断航补偿船舶汇总表呈报被告沿河县政府。被告于2008年12月15日作出沿府函〔2008〕194号《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复》，在兑现方案中明确实物指标为“持有沙沱航线营运有效证件（2006年元月1日前办理的合法证件）的客、货运输船舶。……符合补偿条件的客船20艘共1268客位，货船43艘共5675总吨”。2015年4月30日，铜仁市航务管理局向董素香颁发船舶营业运输证。另查明，2018年10月31日，贵州省高级人民法院对董素香诉沿河县政府、贵州乌江水电开发有限责任公司行政补偿上诉一案作出（2018）黔行终555号行政判决书，该生效判决认为《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议》对董素香不发生约束力。原告董素香于2018年11月22日通过EMS特快专递向被告邮寄了行政补偿申请书，被告于2018年11月24日收到申请书后未作答复。2019年2月25日，原告向本院提起行政诉讼请求被告履行行政补偿法定职责。本院于2019年5月29日作出（2019）黔06行初27号行政判决，责令被告沿河县政府于本判决生效之日起90日内针对原告董素香的行政补偿申请履行行政补偿的法定职责。2019年11月13日，被告作出﹝2019﹞23号《不予补偿决定》，决定对申请人董素香不予补偿。原告董素香遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案的焦点是因被告釆取禁航措施给原告船舶营运造成损失是否应当进行行政补偿的问题。行政补偿是国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用，但应当给予补偿。被告因修建乌江沙沱电站釆取禁航措施对原告船舶营运造成损失，实质上相当于为了公共利益的需要实施准征收行为，被告应当给予公平补偿。本案中，原告董素香于2006年6月30日取得贵州省航务管理局新增运力的许可，于2006年11月取得正源号货船合法所有权，办理有营运证、经营许可证，货运范围是长江上游及支流省际普通货物运输，系合法营运。被告沿河县政府与贵州乌江水电开发有限责任公司沙沱电站建设公司签订《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议（合同编号：0402012)》签订时间是2008年10月21日，协议约定从2007年5月16日开始至通航建筑物建成期间釆取禁航措施。同时，协议总则1.1明确“参照思林电站禁航补偿合理成分，对与禁航有直接关系的合法营运船舶进行合理补偿。”原告在被告采取禁航措施之前已取得新增运力许可并合法拥有正源号船舶。被告的禁航措施对原告船舶的正常营运造成影响，与原告有直接关系，理应对原告进行合理补偿。且原告的正源号船舶已被登记在贵州省沿河县沙沱电站断航补偿船舶汇总表内，作为“货船43艘共5675总吨”其中之一艘，由沿河土家族自治县交通局将该汇总表作为兑现方案的附件一并呈报被告沿河县政府。而《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议》（合同编号：0402012)系被告与案外人贵州乌江水电开发有限责任公司就电站建设达成的补偿协议，根据合同相对性原理，该协议对原告不发生约束力。原告不能根据该协议向被告主张补偿，被告亦不能以该协议中约定的条款来对抗原告。对于因被告采取禁航措施给原告造成损失，原告有权向被告主张补偿。贵州省高级人民法院（2018）黔行终555号行政判决书明确指出“对于上诉人请求被上诉人予以补偿和支付利息的主张，由于涉及补偿之诉，应当以行政机关对补偿数额先行作出判断为前提，处于法院应对行政机关首次判断权予以尊重的考虑，不宜直接判令沿河县政府给付上诉人具体的补偿金额和方式，应由沿河县政府根据具体情况核实调查后予以确定”。被告沿河县政府未依照该生效判决，根据具体情况核实调查后确定具体的补偿数额，有违诚实信用、依法行政的原则。故其作出﹝2019﹞23号《不予补偿决定》主要证据不足，依法应予撤销。关于原告提出的第2、3项诉讼请求，因其在庭审过程中已明确表示放弃，可另行提起诉讼。关于原告请求对《县人民政府关于对乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案的批复（沿府函﹝2008﹞194号）》和《乌江沙沱电站工程施工区禁航船舶补偿兑现方案》两个规范性文件附带审查的问题。因该两个规范性文件是根据《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议》（合同编号：0402012)所制定的方案及批复，由于《沙沱电站工程建设施工区禁航沿河补偿协议》系被告与案外人贵州乌江水电开发有限责任公司就电站建设达成的补偿协议，对原告不发生约束力。因此，依据该补偿协议制定的两个规范性文件亦对原告不发生约束力，对其合法性本院不作审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销被告沿河土家族自治县人民政府于2019年11月13日作出的沿府行决字﹝2019﹞23号《不予补偿决定书》；二、驳回原告董素香的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告沿河土家族自治县人民政府承担。如不服本判决，可在接到判决书的次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 王 晋审判员 刘贵波审判员 陈继霞二〇二〇年六月三十日书记员 周 祥