重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝02行终109号 上诉人（原审原告）重庆渝鸿船务有限公司，住所地重庆市云阳县双江镇滨江大道2580六单元4-1号，统一社会信用代码91500235745333539W。 法定代表人李大春，董事长。 委托代理人程永昌，重庆百安律师事务所律师。 委托代理人李大富（特别授权），公司员工。 被上诉人（原审被告）重庆市云阳县盘龙街道办事处，住所地重庆市云阳县盘龙街道长安路，统一社会信用代码11500235768887315J。 法定代表人曾志刚，主任。 出庭负责人阳廷云，副主任。 委托代理人李钦白，重庆龙脊律师事务所律师（特别授权）。 原审第三人重庆市云阳县港航管理处，住所地云阳县双江街道滨江路669号4幢2-1，统一社会信用代码12500235759299159F。 法定代表人陈旭，处长。 委托代理人徐连兴，该处运政港口科副科长。 上诉人重庆渝鸿船务有限公司（以下简称渝鸿船务）因与被上诉人重庆市云阳县盘龙街道办事处（以下简称盘龙街道办）、原审第三人云阳县港航管理处（以下简称云阳港航处）行政协议纠纷一案，不服重庆市万州区人民法院（2019）渝0101行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，本案争议所涉的云阳县盘石集镇码头属于移民复建项目，2001年底建成。为解决该码头的修复使用和管理问题，2006年7月7日，云阳县交通局组织云阳县移民局、云阳港航处、长江云阳海事处、盘石镇政府、长委长江移民工程监理公司云阳单项监理站、云阳水上派出所和渝鸿船务公司的有关负责人召开专题会议，并形成修复盘石码头的会议纪要。随后，2006年7月20日，云阳县渝鸿船务有限公司、盘石镇人民政府和云阳县港航管理处三方签订盘石码头维修和经营协议，约定由乙方渝鸿船务投入资金维修盘石码头水位平台等相关设施。维修完毕经鉴定合格后，由乙方经营、管理维护和保养该码头，时间从2006年10月1日起至2026年9月30日止。合同中还约定，乙方应在法律法规允许范围内开展各种经营活动，服从当地政府及有关部门管理。如需改扩建需事先征得甲方同意并按程序完善手续。如一方违约，则应支付另一方违约金5万元并赔偿损失。合同期满，乙方应将码头经营权交与甲方。合同签订后，乙方即按协议开展相关经营工作。2007年，经向盘龙街道办等单位申请，渝鸿船务在码头范围内修建了临时堆货场。在经营过程中，2007年11月30日，渝鸿船务前身云阳县渝鸿船务有限公司将盘石码头全承包给案外人王建军实际经营，承包期10年，由王建军共计支付承包费用20万元，承包期从2008年1月1日起至2017年12月31日止。后云阳县渝鸿船务有限公司注册登记变更为重庆渝鸿船务有限公司，盘石码头一直由王建军（云阳县弘鑫建材有限责任公司）实际经营。2009年12月22日，该公司及法定代表人出具书面承诺书，承诺内容包括两项：一是在使用盘石码头期间不建设永久性设施；二是在主管部门批准的经营期间内，如遇国家城市建设或港口规划调整需要占用本码头，保证无条件自行拆除，其拆除费用由渝鸿船务自行承担；三是在经营过程中如实向港口管理部门上报统计资料。2016年9月23日，盘龙街道办向渝鸿船务发出关于违规作业停工整改的通知，指出渝鸿船务没有办理相关合法手续，违规使用和占用三峡库区消落区（长江水位145米至175米区域），责令其停工拆除建构筑物及乱堆乱放的物品。同年10月25日，云阳县三峡水库管理局向盘龙街道办发函，要求盘龙街道办就盘石码头长江消落区乱挖乱填的行为开展调查并及时向有关部门报告处置。2018年3月8日，云阳县港航处向盘石码头经营者发出安全隐患排查整改通知书，要求盘石码头尽快办理环评手续并报备案。2018年4月8日和6月8日，云阳县港航处两次发出违法行为通知书，认定盘石码头噪声污染严重，环评手续不达标。2016年至2018年期间，云阳港航处、环保督察组、云阳县政府等有关部门多次收到云阳县盘龙中学、福鹤养老院及周边居民对盘石码头噪音粉尘等问题的投诉。云阳县环境执法支队也进行了相应的执法检查并于2018年1月19日对码头实际经营单位云阳县弘鑫建材有限责任公司下达责令停业整治决定。同年6月8日，云阳港航处和云阳县交委对盘石码头现场检查后下达《停止生产作业通知书》。同年6月27日，重庆市第八环保督察组交办环境问题清单涉及云阳盘石码头的破坏河道、噪声及粉尘污染问题。2018年7月2日，云阳县迎接重庆市环境保护集中督查工作领导小组办公室发出通知，要求盘龙街道办作为牵头单位，研究解决盘龙集镇码头作业的噪声扰民和粉尘污染问题，尽快形成关闭拆除方案。同日，云阳县交委和云阳港航处向盘龙街道办发函，要求加强盘石码头污染问题管理工作。同年7月4日，盘龙街道办给渝鸿船务发出《解除盘石码头维修和经营协议的函》。2018年8月30日，盘龙街道办向云阳县交委发出关于禁止盘石砂石码头停靠货物运输船只的函。2018年9月5日，云阳县交委发出通知（云交发2018年187号），禁止货物运输船舶停靠盘石码头。同日，云阳县港航处向云阳海事处发函，注明已正式通知渝鸿公司停业整顿。2018年9月19日，云阳县国土资源和房屋管理局向渝鸿船务发出责令自行搬离堆放的砂石及其他材料，拆除附属设施设备、退还占用的土地的通知。在盘龙街道办发函解除盘石码头经营协议后，渝鸿船务和盘龙街道办就关停码头经营后的补偿问题多次进行沟通协商未果。渝鸿船务遂向原审人民法院提起诉讼，请求：补偿渝鸿船务因为盘龙街道办提前解除行政协议所导致的预期利益损失1800万元，补偿渝鸿船务为码头建设投入资金2300万元并承担案件受理费用。 原审法院认为，渝鸿船务和盘龙街道办及云阳港航处签订的盘石码头维修和经营协议系各方真实意思表示，不违反法律规定，合法有效。盘龙街道办作为行政单位，为公共利益或行政管理需要，基于有关会议纪要精神，在法定职权范围内和渝鸿船务自愿平等协商后，签订《盘石码头维修和经营协议》，并不收取任何承包费用。合同中还约定了盘龙街道办及云阳港航处对渝鸿船务的监督管理权限，因此双方签订的《盘石码头维修和经营协议》符合行政协议的构成要件，属行政协议性质。行政协议强调诚实信用、平等自愿。合同一经签订，各方当事人都应该严格遵守。作为行政机关的一方当事人无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。渝鸿船务将盘石码头转包给案外人王建军（云阳县弘鑫建材有限公司）经营使用并收取承包费用，并未改变合同性质。双方对盘石码头仍然应该按照2006年7月20日签订的《盘石码头维修和经营协议》，享有合同权利和承担合同义务。根据盘龙街道办和云阳港航处向法庭提交的相关行政处罚文书、会议纪要等证据足以认定，在盘石码头的经营期间，实际经营者存在未经法定管理部门批准占用三峡库区消落区土地用于货物堆场、存在噪声扰民和粉尘污染等多项违法问题。盘龙街道办在合同期未满的情况下单方解除协议并非为了盘龙街道办自身利益，是在云阳县有关部门多次对盘石码头经营问题进行查处的情形下行使行政优益权的表现，是为了环境、城市建设等公共利益和优化公共管理需要，具有正当合理性，其单方解除协议的行为合法。但是该协议解除后，如果客观上给渝鸿船务方造成了损失，依法仍应予以相应赔偿或给予一定补偿。渝鸿船务主张补偿的总金额为4100万元，但是经庭审质证，渝鸿船务据以主张补偿的盘石码头复建的相关施工建设、竣工报告均发生在双方协议签订之前，与本案无任何关联。渝鸿船务获得盘石码头的经营权后不久即将该码头全承包给案外人经营，租赁期长达十年。因此，在案外人经营期间，渝鸿船务所购置的房产、船舶等设施设备，由于渝鸿船务系船务有限公司，并非只经营盘石码头一个项目，因此其提交的上述证据均不能证明是其经营盘石码头需要，也无法证明系盘龙街道办提前解除合同就必然且实际已经给渝鸿船务造成的损失。渝鸿船务提交的云阳县弘鑫建材有限责任公司的税收完税证明，由于其是案外独立法人，并不能达到证明内部承包关系，也不能达到证明渝鸿船务经营收益的证明目的。因此，渝鸿船务提交的全部证据均不能达到其证明目的，不予采信，对其主张也不予支持。盘龙街道办在本案中提出的渝鸿船务与案外人王建军（云阳县弘鑫建材有限公司）签订的长达十年的盘石码头租赁经营合同，渝鸿船务也认可其真实性。根据该合同，渝鸿船务每年获得的收益为2万元。从盘龙街道办2018年7月4日发函单方解除合同至合同满期，尚有8年的经营期间，该院根据双方提交的证据认定渝鸿船务可获得的预期利益为16万元，因盘龙街道办单方解约给渝鸿船务造成的预期利益损失该院认定为16万元，应由盘龙街道办给予补偿。由于双方在合同上明确约定违约金5万元低于可得利益损失16万元，故不应另行支付违约金。盘龙街道办在向渝鸿船务发出单方解除协议后，双方多次就补偿问题进行协商、谈判。其在谈判未果后向法院起诉，并未超过诉讼时效。综上，盘龙街道办出于公共利益需要单方与渝鸿船务解除合同，虽然单方解除协议行为合法，但违约事实客观存在，因此应补偿渝鸿船务因提前解除合同可获得利益损失16万。依照《中华人民共和国合同法》第一百一十三条、《中华人民和共和国行政诉讼法》第十二条、第三十八条第二款、第七十八条第二款，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十一条、第十四条之规定，判决：由重庆市云阳县盘龙街道办事处在本判决生效后十日内支付因单方解除《盘石码头维修和经营协议》给重庆渝鸿船务有限公司造成的可得利益损失160000元。驳回重庆渝鸿船务有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由重庆市云阳县盘龙街道办事处承担。 宣判后，渝鸿船务不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判；诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审认定上诉人提交的码头复建的相关建设、竣工报告与本案无任何关联有误。上诉人是依据原设计方案主张补偿，而上诉人提交的码头复建的相关建设、竣工报告与本案具有密切关联性。二、一审法院认定上诉人购置的房产、船舶等设施不能证明是经营码头需要有误，解除合同必然给上诉人造成实际损失。上诉人与被上诉人签订协议后，于2006年11月28日办理取得港口经营许可证，并陆续投资，多次购置房产、船舶等设施用于经营码头，故解除合同导致上诉人专用于码头的房产、船舶等设施闲置，必然造成上诉人的实际损失。三、上诉人与云阳县弘鑫建材有限责任公司系内部承包关系，该公司经营码头的税收完税证明能够证明上诉人经营涉案码头的收益。四、一审法院认定被上诉人单方解约给上诉人造成的预期利益损失为16万元有误。上诉人与被上诉人签订协议后，与案外人李青山签订盘石码头修复施工协议，支付工程款17万元，并购置房产、船舶和投入大量资金，通过云阳县弘鑫建材有限责任公司实际经营盘石码头，因此上诉人的损失还包括上诉人维修盘石码头支付的工程款，房产、船舶等设施设备，基础建设中投入的大量资金，剩余承包合同期间经营盘石码头的预期收益；五、云阳县弘鑫建材有限责任公司依照合同并以经营盘石码头的税收完税证明主张的损失由谁承担，一审未予明确。六、一审法律程序适用错误。上诉人在一审开庭前，未收到被上诉人的答辩状及副本，一审适用法律程序有错误。 盘龙街道办辩称，一、被上诉人对一审确认的基本事实无异议；二、一审判决由被上诉人支付上诉人16万元过高。被上诉人发出解除通知到上诉人取得的行政许可期限届满不到一年，只有6个月左右，一审应只支持其半年共计1万元的可得利益；三、码头系政府投资修建，上诉人主张的码头建设费用没有依据，且其承诺承包期不建永久性设施。一审未认定案外人的投入费用及完税证明、以及上诉人购置房产、船舶设施费用是正确的；四、一审程序合法，上诉人未收到答辩状并未影响案件审理。 云阳港航处对一审判决无异议。 盘龙街道办法定期限内向原审法院提交了下列证据：1、社会信用代码、法定代表人身份证明，拟证明其主体身份；2、《码头维修和经营协议》复印件，拟证明双方合同是民事合同；3、承诺书复印件，拟证明渝鸿船务自行承诺如因国家建设需要，保证无条件自行拆除建设的设施，并自行承担相关费用；4、停工整改通知复印件，拟证明盘龙街道办于2016年9月23日向渝鸿船务发出停工整改通知；5、云阳县三峡水库管理局（2016）11号，环保督查交办通知（2018）10号，拟证明渝鸿船务有违法行为，盘龙街道办解除合同有依据，不违反约定；6、解除协议函，拟证明盘龙街道办于2018年7月4日向渝鸿船务发出解除协议函，双方合同已经解除；7、《责令退还土地通知书》复印件，拟证明渝鸿船务违法占用土地，被土地行政部门责令退还土地；8、万县市人民政府文件(1996)116号、云阳县人民政府文件（1996）39号，拟证明渝鸿船务所占用土地在1996年被征收为国有土地；9、现场照片3张，拟证明渝鸿船务所经营的码头现状、渝鸿船务违法占用国有土地修建的场平、以及其购置的办公楼的位置；10、相关法律依据；11、渝鸿船务与案外人签订的码头承包经营合同，拟证明渝鸿船务未实际经营码头，而是将码头租给案外人获取租金收益的情况。 渝鸿船务向原审法院提交了下列证据：一、营业执照、港口经营许可复印件，法人证明各一份。证明主体适格性及港口经营业务；二、盘石码头维修和经营协议一份。证明：1、渝鸿船务与云阳县盘石镇人民政府于2006年7月20日签订协议；2、从协议内容来看，三方的权利和义务不具有对等性具有行政协议的特征；3、协议的第二条明确约定期限为2006年10月1日至2026年9月30日，证明盘龙街道办提前违法解除协议；三、盘龙街办函[2018]48号一份、盘龙街办函[2018]75号一份、重渝鸿[2018]5号复函一份、责令退还土地通知书，证据内容一份。证明：1、2018年7月4日盘龙街道办向渝鸿船务发出解除函；2、2018年10月10日盘龙街道办给渝鸿船务的复函：以码头的功能已损失、噪声污染、违规改扩建等为由，只愿意赔偿违约金5万元，剩余8年期限16万元及其他费用，并要求不得阻碍重点工程南桥头立交桥的施工建设；3、2018年10月13日，渝鸿船务给盘龙街道办的回函：根据“云交纪要[2006]2号”文件精神和“谁修复，谁收益”的原则，取得码头经营权。自重点工程开工前，所有的改扩建工程均在码头规划红线范围内，从未违规违法扩建，也未停止经营过；4、证明2018年9月19日，云阳县国土资源房屋管理局向渝鸿船务发出责令退还土地通知书，同时，证明了盘龙街道办的违法行政行为以及其的主体适格性。盘龙街道办认为渝鸿船务有违法行为存在，均发生在云阳县南桥头立交桥重点工程开工后；四、云交[发2005]242号文件批准一份，云交纪要[2006]2号会议纪要一份，渝海指挥[2009]134号批复，会议纪要一份，协调处理的会议纪要一份，修建货场申请一份，云渝鸿司[2007]59号文一份，初步设计图一本，移民工程开工报告一份，竣工验收报告一份，竣工图一份，规划报告一本。证明：1、渝鸿船务没有任何违规违法的改扩建，也没有超出红线规划；2、所有改扩建工程均是向盘龙街道办申请并得到许可后方才实施；五、税收完税证明一份。证明：从2016年3月至2019年企业的税收情况和利润情况以及企业经营情况；六、重渝鸿司[2018]32号一份。证明：1、因重点工程占用码头渝鸿船务依法向盘龙街道办请求赔偿的事实；2、从2006年开始，渝鸿船务所投资建设的工程情况、生产情况、添加设备的情况；3、证明渝鸿船务要求盘龙街道办补偿4686.61万元的合法行为；七、铲车合格证；八、车驳检验证相关证据；九、囤船相关证书（车驳001，浮吊囤船）；十、电力安装合同；十一、环保污水处理池设计图。 云阳港航处提交了下列证据：1、重庆市人民代表大会常务委员会公告（[2016]第54号）；2、港口经营管理规定；3、盘石码头维修和经营协议；4、云阳县港口码头安全隐患排查整改通知书；5、违法行为通知书（渝云阳港[2018]26号）；6、违法行为通知书（渝云阳港[2018]09号）；7、云阳县交通委员会关于禁止货物运输船舶停靠盘石码头的通知（云交发[2018]187号）；8、盘龙街道办关于禁止盘石砂石码头停靠货物运输船只的函（盘龙街办函[2018]61号）；9、关于市环保集中督查交办问题整改工作推进会有关事宜的交办通知（云环督交[2018]10号）；10、云阳县交通委员会公文签批单；11、关于解除《盘石码头维修和经营协议的函》（盘龙街办函[2018]48号）；12、关于长江干线禁止卸货码头情况的函（云港航函[2018]19号）；13、云环督领交[2018]051号；14、交办案件办理进度表；15、重庆市第八环境保护督察组转办/督办处理情况反馈单；16、交办清单；17、关于加强盘石码头污染环境问题管理工作的函（云交函[2018]113号）；18、关于注销盘石码头港口经营许可证相关情况的函（云港航函[2018]20号）；19、关于停止盘龙集镇码头作业经营的函（盘龙街办[2018]47号）；20、关于弘鑫建材公司盘石沙石码头污染投诉协调处理的会议纪要；21、云阳县港航管理处关于盘石码头信访问题处理进度的情况说明；22、强烈要求取缔盘石集镇码头的请求；23、现场照片；24、重庆市第八环境保护督察组转办/督办处理情况反馈单；25、云阳县弘鑫建材公司营业执照；26、行政处罚立案审批表；27、云阳县环境保护局案件调查报告；28、现场检查（勘验）笔录；29、调查询问笔录；30、云阳县环境行政执法支队行政处罚审签单；31、执法文书送达回证；32、云阳县环境行政执法支队行政处罚审签单；33、行政处罚事先（听证）告知书；34、责令改正违法行为决定书；35、行政处罚决定书；36、执法文书送达回证；37、云阳县环境行政执法支队行政处罚审签单；38、责令停业整治决定书；39、执法文书送达回证；40、关于弘鑫建材公司盘石沙石码头污染投诉协调处理的会议纪要；41、现场检查（勘验）笔录；42、环境保护现场检查记录单3份；43、非税收入一般缴款书；44、照片11张；45、中华人民共和国港口经营许可证；46、监测报告（万州环（监）字[2017]H498号）；47、关于云阳县渝鸿船务有限公司盘石货运码头通航安全事宜的批复（渝海指挥[2009]134号）；48、会议纪要（云交纪要[2006]2号）；49、云阳县交通局关于盘石等九集镇复建码头使用岸线的批复（云交[发2005]242号）；50、重庆渝鸿船务有限公司港口经营许可证；51、参会人员；52、重庆市建设项目环境保护申报表。 上述证据，已随案移送本院。 二审查明的案件事实与一审无异，本院对一审认定的事实予以确认。 本院认为，被上诉人为了公共利益、实现行政管理目标之需要，根据云阳县交通局组织有关职能部门召开专题会议形成的会议纪要精神，于2006年7月20日与上诉人及原审第三人经过协商，在平等、自愿基础上，签订了《盘石码头维修和经营协议》。该协议系各方当事人真实意思表示，内容合法有效，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，当事人均应按协议约定履行各自的权利义务。 在合同履行过程中，上诉人并未实际经营码头，而是将码头经营权承包给案外人王建军经营，上诉人则收取每年2万元的承包费。该承包行为并不违反上诉人与被上诉人及原审第三人的约定，但案外人在从事具体经营活动时，因其违规使用和占用三峡库区消落区以及存在噪声扰民和粉尘污染等问题，被相关部门给予行政处罚，被上诉人因此向上诉人发出了《解除盘石码头维修和经营协议的函》，致使合同目的无法实现。可见，合同解除的原因在于上诉人违反环保及相关规定，被上诉人作为行政机关，为了公共利益行使单方解除权并无不当，具有正当合理性。 行政协议同时具有民事合同属性，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案行政协议解除后，上诉人主张被上诉人应当补偿其预期利益损失1800万元、补偿其为码头建设投入的资金2300万元。具体而言，涉及上诉人维修盘石码头支付的工程款，房产、船舶等设施设备费用，基础建设中投入的大量资金，剩余承包合同期间经营盘石码头的预期利益。对此，本院认为，上诉人购置的办公楼、船舶等设施设备至今存在；其维修盘石码头投入的资金、修建的堆货场是为其自身经营需要的必要投入，故并非上诉人购置的全部房产、船舶等设施设备及投入的维修资金都是行政协议解除后的损失。协议解除后，在双方就补偿问题无法达成共识的前提下，上诉人购置的房屋、船舶、修建的堆货场使用过程中必然产生的折旧费如何计算、上诉人维修码头投入的资金如何确认损失等，均需专业机构予以判断。因此，在上诉人没有提供可以参照的具体损失计算依据情况下，如果仅凭上诉人起诉主张的损失金额作为补偿依据，明显没有事实基础，本院不予支持。 关于上诉人主张与案外人云阳县弘鑫建材有限责任公司是内部承包关系，故该公司的税收完税证明就是上诉人的损失的理由，因该公司与上诉人系两个独立的法人机构，且云阳县弘鑫建材有限责任公司并非本案当事人，在本案中本院无权对该公司经营活动进行评判，更不可能将该公司的税收完税证明作为上诉人的收益损失，故上诉人的该上诉理由亦不能成立。经审查，一审围绕上诉人起诉的事实和理由及诉讼请求，公开开庭对本案进行了审理，对案件已经进行全面审查，上诉人亦充分行使了诉讼权利，故上诉人称在一审开庭前未收到被上诉人答辩状，一审程序错误的上诉理由本院不予采纳。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆渝鸿船务有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 程 杨 审判员 程鸿声 审判员 蒋乾巽 二〇二〇年六月三十日 书记员 熊雨来