浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终701号上诉人瑞安市东山光明皮革机械厂等22人（名单附后）上诉人瑞安市东山光明皮革机械厂等22人的委托代理人石磊、吴少博，北京吴少博律师事务所律师。上诉人（原审原告）温州市南方机械制造有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人周庆华，经理。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。委托代理人李晓宁，北京栩锐律师事务所律师。上诉人（原审原告）瑞安市东海不锈钢装潢材料厂，住所地浙江省瑞安市飞云江大桥东侧。执行事务合伙人周量金。上诉人（原审原告）瑞安威尔皮件有限公司，住所地浙江省瑞安市东山工业区。法定代表人王文枢，经理。上诉人（原审原告）瑞安市佳州涂塑机械厂，住所地浙江省瑞安市东山街道东山工业区。法定代表人陈孝锡，经理。上诉人（原审原告）胡兰芬，女，1957年4月5日出生，汉族，住浙江省瑞安市玉海街道市。上诉人（原审原告）陈克建，男，1946年5月21日出生，住浙江省瑞安市。上诉人（原审原告）瑞安市银河日用工业品有限公司，住所地浙江省瑞安市安阳街道隆山路农副产品市场综合楼。法定代表人阮棉茅，董事长。被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省温州市瑞安市万松东路156号。法定代表人秦肖，市长。出庭应诉负责人施巨耀，瑞安市委常委、市政府党组副书记。委托代理人胡奎、孙恺特，浙江品和律师事务所律师。原审原告瑞安市名春液压机厂，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人彭少聪，经理。上诉人瑞安市东山光明皮革机械厂等28人（包括名单附后的瑞安市东山光明皮革机械厂等22人、温州市南方机械制造有限公司、瑞安市东海不锈钢装潢材料厂、瑞安威尔皮件有限公司、瑞安市佳州涂塑机械厂、胡兰芬、陈克建）、上诉人瑞安市银河日用工业品有限公司与被上诉人瑞安市人民政府、原审原告瑞安市名春液压机厂房屋拆迁管理（拆迁）行政征收一案，浙江省温州市中级人民法院于2019年12月12日作出（2018）浙03行初424号行政判决。上诉人瑞安市东山光明皮革机械厂等28人、上诉人瑞安市银河日用工业品有限公司不服，分别向本院提出上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭于2020年5月20日公开开庭审理了本案。上诉人瑞安市东山光明皮革机械厂等22人的委托代理人石磊、吴少博，温州市南方机械制造有限公司的委托代理人石磊、李晓宁，瑞安市银河日用工业品有限公司法定代表人阮棉茅，瑞安市诚开锻件厂法定代表人施瑞剑，被上诉人瑞安市人民政府的出庭应诉负责人施巨耀，委托代理人胡奎、孙恺特到庭参加诉讼。上诉人瑞安市东海不锈钢装潢材料厂经本院传票传唤没有到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。2018年10月15日，瑞安市人民政府作出瑞政房征决〔2018〕3号房屋征收决定（以下简称被诉房屋征收决定），主要内容如下：因巾子山区块改造提升工程一期项目建设，需对该工程范围内国有土地上工业用房进行征收与补偿。一、建设项目名称：巾子山区块改造提升工程一期项目。二、征收范围：东至拱瑞山路，南至滨江大道，西至104国道，北至三圣门村、上埠村，具体以巾子山区块改造提升工程一期项目房屋征收范围红线图为准。三、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。四、房屋征收补偿方案：《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案》。五、房屋征收部门：瑞安市住房和城乡规划建设局。六、房屋征收实施单位：瑞安市东山街道办事处。七、征收实施时间：自房屋征收决定公告之日起；签约期限：自房屋征收决定公告之日起3个月内。八、被征收人对本房屋征收决定不服的，可自本决定公告之日起60日内依法向温州市人民政府申请行政复议，也可以自本决定公告发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。2018年10月18日，瑞安市人民政府在其政府网站发布《关于征收巾子山区块改造提升工程一期项目范围内国有土地上工业厂房的通告》，对被诉房屋征收决定予以公告，并附《巾子山区块改造提升工程一期项目房屋征收范围红线图》和《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案》。瑞安市东山光明皮革机械厂等28人及瑞安市名春液压机厂向原审法院起诉请求撤销瑞安市人民政府于2018年10月15日作出的被诉房屋征收决定。瑞安市银河日用工业品有限公司向原审法院起诉请求确认被诉房屋征收决定违法。原审法院经审理查明：2017年2月20日，瑞安市第十六届人民代表大会第一次会议通过决议，巾子山时尚美食中心被纳入瑞安市2017年国民经济和社会发展计划。2017年3月4日，瑞安市人民政府确定序号C34巾子山时尚美食中心为争取开工类重点建设项目，争取一期项目年内开工，责任单位是瑞安安阳中心城区管委会及瑞安市东山街道办事处。2017年10月25日和31日，瑞安安阳中心城区管委会和瑞安市东山街道办事处分别向瑞安市住房和城乡规划建设局提交《关于申请对巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房实施征收的报告》和《关于瑞安市巾子山区块改造提升工程一期范围符合公共利益的情况说明的报告》，申请对巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房实施征收，拟定征收房屋范围，并指出“巾子山区块处于我市安阳新区和经济开发区相交的中心区域，房屋建设年代久远，大多为砖木和砖混结构的房屋，多采用老的建筑标准，配套设施十分落后，房屋老化严重，民房多为C、D级危房，企业多为低小散企业，区块内脏乱查，和我市现代化城市的规划和形象严重不符，并存在极大的安全隐患。……一期范围内将建设休憩绿带、休闲广场、艺术长廊、体育健身、文化教育、环卫市政等公共服务设施”，认为巾子山区块改造提升项目符合“公共事业的需要”和“旧城区改建的需要”。2017年11月10日，瑞安市住房和城乡规划建设局复函确认根据《瑞安市安阳单元控制性详细规划》，案涉项目用地功能为住宅用地、商业设施用地、社会停车场用地、广场、公共绿地、服务设施用地等，符合城市规划。2017年11月15日，瑞安市人民政府在其政府网站上对案涉项目房屋征收范围予以通告，并确定瑞安市东山街道办事处为房屋征收实施单位。瑞安市人民政府对征收范围内的81个被征收主体进行了改造意愿调查，90%以上被征收主体同意征收。2018年5月22日、7月6日，瑞安市东山街道办事处分别将巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房调查登记公示表和未登记房屋初步认定公示表（第一批）在巾子山路等现场予以张贴公示。2018年5月3日，瑞安市人民政府对巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案（征求意见稿）组织市国土资源局、市住建局等有关部门进行论证。同年6月1日，瑞安市人民政府在其政府网站上发布公告，对《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见，征求意见期限自2018年6月2日至2018年7月1日。在有效期限内有41人（户）对征收补偿方案提出书面意见。同年8月27日，瑞安市人民政府就征求意见情况作反馈说明并将修改情况在其政府网站上公布。2018年7月2日，浙江品和律师事务所出具《瑞安市巾子山区块改造提升工程（一期）项目社会稳定风险评估报告》，就房屋征收与补偿的合法性、合理性、可行性以及可能出现的风险进行社会稳定风险评估，评估结论为该项目风险等级为C级，可以实施。同年7月3日，瑞安市财政局出具资金到位证明，确认巾子山团块改造提升工程房屋征收补偿费用资金已由财政预算足额保障，专户存储，专款专用。2018年10月15日，瑞安市人民政府作出瑞政房征决〔2018〕3号《房屋征收决定书》，确定房屋征收部门为瑞安市住房和城乡规划建设局，房屋征收实施单位为瑞安市东山街道办事处，并于同月18日附《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案》，一并在其政府网站上公告。30名原告的房屋均被纳入被诉房屋征收决定确定的征收范围。另查明，案涉征收范围内部分房屋已被拆除，部分被征收人已经签订房屋征收补偿协议并领取货币补偿款。瑞安市得美鞋厂已与房屋征收实施单位签订房屋征收补偿协议，且协议约定的5773443元补偿款已于2019年1月31日兑付；季忠盛也已签约，且协议约定的398941元已于2019年5月17日兑付。原审法院认为，案件争议焦点主要有二，一是瑞安市城关飞跃铭牌厂、瑞安市瑞鑫包装材料有限公司、瑞安市维顺轿车维修中心、瑞安市得美鞋厂、陈克建、陈金木、季忠盛等7名原告是否有原告诉讼主体资格；二是被诉房屋征收决定是否合法。一、瑞安市城关飞跃铭牌厂等7名原告是否有本案原告诉讼主体资格《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据查明的事实，30名原告均有房屋被列入案涉征收范围，系被诉征收行为的被征收房屋权利人，即行政相对人，依法有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格。瑞安市得美鞋厂、季忠盛虽已签订补偿协议并领取货币补偿款，但本案并无证据证明其已交付房屋，不能据此当然判定其不再享有诉权，而应结合其提起本案诉讼的具体请求与事由判断其与被诉房屋征收决定有无诉的利益。瑞安市得美鞋厂、季忠盛等原告提起本案诉讼不仅主张补偿安置权益，还认为被诉征收决定不符合公共利益需要，不具备启动征收的法定要件，主张其房屋不应被征收，请求撤销被诉征收决定，其基于此而享有的诉权不应因签订补偿协议并领取货币补偿款而丧失。因此，瑞安市城关飞跃铭牌厂等7名原告均有本案原告诉讼主体资格。二、被诉房屋征收决定是否合法（一）国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划……”。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”第八条规定：“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。”上述规定既是启动国有房屋征收的前置条件，也是国有房屋征收的法定程序，设区的市、县（市、区）人民政府及其相关职能部门在征收决定作出前应当予以遵循。本案中，虽然作为房屋征收实施单位的瑞安市东山街道办事处已向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，并说明系基于实施城市规划和旧城区改建等需要而实施征收，符合因公共利益需要征收房屋的法定情形，但是，瑞安市东山街道办事处并未提供建设项目立项批复文件，无法证明系基于实施城市规划或旧城区改建等具体项目的“建设活动”而“确需征收房屋”。发展和改革、国土资源主管部门也未向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划及年度计划、土地利用总体规划等证明文件。虽然《瑞安市人民政府办公室关于印发瑞安市重点建设计划的通知》（瑞政办〔2017〕26号）附件3“2017年市重点建设项目（争取开工类）”有“巾子山时尚美食中心”项目，但该文件不能替代建设项目立项批复，且“巾子山时尚美食中心”与《关于瑞安市巾子山区块改造提升工程一期范围符合公共利益的情况说明的报告》中提出一期范围内将建设的“休憩绿带、休闲广场、艺术长廊、体育健身、文化教育、环卫市政等公共服务设施”并不一致，无法判断是否系公共服务设施。在没有建设项目立项批复和建设用地规划许可文件的情况下，瑞安市住房和城乡规划建设局向瑞安市东山街道办事处作出的关于“巾子山区块改造提升一期项目”符合城市规划的复函显然也缺乏事实根据，不能作为城乡规划主管部门向房屋征收部门提供的建设活动符合城乡规划的有效证明文件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条、二十九条、三十一条、三十四条等规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。本案中，瑞安市人民政府补充提交的《瑞安市安阳单元控制性详细规划》等有关规划的证据材料，仅可证明案涉区块的规划编制及修编情况，并不能证明瑞安市人民政府已经依据前述规定制定近期建设规划以及因按计划组织实施该规划而确需征收房屋。综上所述，瑞安市人民政府及其房屋征收部门在启动征收程序时并未就案涉建设活动是否符合“四规划一计划”及是否因公共利益的需要确需征收房屋等法定条件依法进行全面审查，作出被诉房屋征收决定认定事实不清，主要证据不足，且行政程序违法。（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人提出征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例和本条例规定的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会。”本案中，案涉征收补偿方案经瑞安市人民政府组织论证、征求公众意见、公布征求意见和建议反馈、修改情况，并最终作为被诉房屋征收决定的附件予以公布，但征求征收补偿方案意见的公告载明征求意见期限为2018年6月2日至7月1日，共计29日，征求期限少于30日。鉴于实际征求意见期限较法定期限仅差1日，且现无证据证明有被征收人在该日即2018年7月2日提出意见且征收部门以超过期限为由拒绝接纳的事实，该问题可视作程序瑕疵，原审法院予以指正。但是，在征求意见期限内，包括众原告在内的41个（户）被征收人就征收补偿方案提出了意见，已经达到《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定的应当召开听证会的法定条件，瑞安市人民政府未依法召开由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，程序违法。即使根据瑞安市人民政府在诉讼中补充提交的瑞安市工业设备安装有限公司出具的情况说明将该公司不计入对征收补偿方案提出意见的被征收人之列，依法无需召开听证会，瑞安市人民政府也应在梳理不同意见的基础上进行相应的调研和论证进而决定是否采纳相关意见并说明理由。瑞安市人民政府提交的《瑞安市人民政府关于〈巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案〉相关意见和建议的反馈说明》内容显示，瑞安市人民政府仅对收到的意见做了梳理汇总，但不能反映瑞安市人民政府对所有的意见尤其是共性的问题予以重视，并进行相应的调研和论证，作出的反馈说明也缺少充分合理的理由和依据，难以证明补偿方案合法合理。《国有土地上房屋征收与补偿条例》赋予被征收人有选择货币补偿或产权调换的权利，案涉征收范围内工业用地上的厂房是被征收人（企业或个体工商户）赖以生存的重要生产物资，在被征收人有继续生产经营意愿，选择产权调换的情况下，瑞安市人民政府应当保障其法定的选择权。案涉征收补偿方案虽然规定被征收人可以选择货币补偿、标准厂房安置或功能置换方式进行补偿安置，但同时规定选择标准厂房安置的企业必须符合产业政策、环保及产出要求，实质是对被征收人的产权调换选择权予以限制，不符合法律规定。瑞安市人民政府对此仅以“该规定符合瑞安工业产业政策和环保要求”予以回应，显然未尽论证及合理说明义务。包括众原告在内的被征收人还对搬迁费、临时安置费等标准过低提出质疑，瑞安市人民政府在反馈说明时没有明确该标准是否系根据当地物价水平作出的规定，也没有在举证期限内提交依法应每两年公布一次的具体标准，不能证明补偿方案规定的搬迁费、临时安置费符合具体标准。（三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。房屋征收是对人民群众利益调整的重大决策，事关社会稳定，作为征收人的市、县级人民政府在启动征收程序前应就征收行为对社会稳定的影响因素进行调查、分析和预判，并制定相应的风险应对预案。前述规定没有明确评估责任主体可以委托第三方机构进行社会稳定风险评估。本案中，瑞安市人民政府将社会稳定风险评估全部委托给律师事务所，缺乏法律依据。《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》第三条关于评估内容中明确规定，凡重大事项决定之前，都应围绕可能存在的稳定风险，开展合法性、合理性、可行性、可控性等评估工作，认真分析研究可能存在的不稳定隐患和问题，科学评判后果的风险程度和可控范围，为科学决策提供依据。故社会稳定风险评估的内容不仅包括合法性，还包括合理性、可行性、可控性，仅由律师事务所的执业律师进行评估，显然难以胜任全部内容的评估工作。（四）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”从《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定来看，市、县级人民政府作出房屋征收决定前应先行组织有关部门对未经登记的建筑依法进行调查、认定和处理，只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。但需要说明的，未经登记的建筑并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑均须无偿拆除。征收范围内的房屋情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或未依法办理审批许可手续的建筑，对征收范围内的此类建筑，并不能以纳入征收范围、不符合现行规划为由，不作具体区分一律无偿拆除。因此，上述条文中规定的不予补偿的违法建筑，应是经有关部门依据土地、规划等相关法律法规规定的标准和过罚相当原则，根据违法建设行为及违法建筑的违法程度，确认为无法采取改正措施，应予限期拆除的建筑。本案中，作为房屋征收实施单位的瑞安市东山街道办事处虽已对征收范围内房屋权属、区位、建筑面积等情况组织调查并在征收范围内公示调查情况，但对未经登记建筑，仅有征收实施单位作出的初审认定，并未由瑞安市人民政府组织土地、规划等相关职能部门依法进行调查、认定和处理。由于瑞安市东山街道办事处并不具有对案涉征收范围内违法建筑进行认定和处理的法定职权，其初审认定结果并非有权机关对违法建筑作出认定和处理的终局性行政行为，不能作为未经登记建筑能否予以补偿的有效依据。瑞安市人民政府在作出被诉征收决定前未尽对征收范围内未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理的法定职责，行政程序违法。三、在被诉征收决定作出前，虽未有具体建设项目的立项批准文件，但案涉巾子山团块改建活动已经瑞安市第十六届人民代表大会第一次会议通过，纳入瑞安市2017年国民经济和社会发展计划；经意愿调查，案涉征收范围内90%以上被征收人有改建意愿，且部分被征收人已与征收人签订了补偿协议并实际履行；被征收人在调查表××房屋建筑年份也与××市东山街道办事处指出的该区块房屋建造年代久远，房屋老化等实际相符；结合修改后的控制性详细规划增加了商业中心、停车场等公共设施用地等实际情况，实施该城市规划，由政府组织旧城区改建等建设活动，确实可以改善当地人民群众居住生活条件，提升城市品位。基于以上因素的综合考虑，原审法院认为案涉巾子山团块改建活动符合公共利益需要。综上所述，瑞安市人民政府作出被诉房屋征收决定，认定事实不清，主要证据不足，行政程序违法，依法应予撤销，但考虑到案涉巾子山团块改建活动系基于公共利益之需要等相关因素，撤销被诉房屋征收决定将会对公共利益造成损害，故应依法确认该行政行为违法，并责令瑞安市人民政府采取补救措施。鉴于瑞安市人民政府在诉讼中补充提交了瑞安市工业设备安装有限公司出具的情况说明，证明该公司对征收补偿方案并无异议，可以据此确认对征收补偿方案提出意见的被征收人实际未达半数以上，可不责令瑞安市人民政府召开听证会，但瑞安市人民政府仍应对被征收人在有效期内提出的意见进行讨论并决定是否对征收补偿方案作进一步修改完善。同时，应确定案涉建设活动的具体建设项目，并依法补办立项、规划、土地等相关审批或许可手续，由相关职能部门提供符合有关规划、计划的证明文件。瑞安市人民政府还应做好组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理等工作，确保征收顺利实施。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：一、确认瑞安市人民政府于2018年10月15日作出的瑞政房征决〔2018〕3号关于巾子山区块改造提升工程一期项目的房屋征收决定违法；二、责令瑞安市人民政府根据该判决采取相应补救措施。原审案件受理费50元，由瑞安市人民政府负担。瑞安市东山光明皮革机械厂等28人上诉称：一、原审判决认定巾子山团块改建活动符合公共利益需要的证据不足。公共利益系抽象法律术语。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条通过列举的方式说明了公共利益的范畴。瑞安市人民政府以对危房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建为由而作出房屋征收决定，不但要满足城乡规划法的实施要求，还要满足确实需要改建的充分性，两者结合才符合公共利益需要。瑞安市人民政府职能部门出具的规划函件，均属于自说自话，无法证实启动征收符合规划实施要求。瑞安市人民政府原审提交的巾子山团块后续建设的控制性详细规划图也印证了案涉区块是用于建设商业中心、停车场，完全是商业开发。在后续规划未能实现的情况下，原审认定瑞安市人民政府实施的改建活动能改善居住生活条件，提升城市品位，证据不足。二、原审判决对征收补偿方案提出意见的人数及瑞安市人民政府是否要召开听证会的论述前后矛盾，属认定事实不清。征收范围内共有81户被征收人。在征收补偿方案征求意见阶段，41户针对补偿方案提出了意见，已经达到浙江省内房屋征收召开听证会的法定条件。瑞安市人民政府未召开听证会，程序违法。原审判决已对此作了确认。但是，原审判决在后续分析中又称在征收补偿方案征求意见阶段未达半数以上被征收人提出意见。原审判决前后认定事实矛盾，属于事实认定不清。瑞安市工业设备安装有限公司出具的情况说明本质上属于证人证言。证人需要出庭接受法庭询问和诉辩双方的质询，否则该情况说明不具有证据效力，不应予以采信。三、原审判决采用确认违法的裁判方式不当，属于适用法律错误。现有证据不能证明巾子山团块改建活动符合公共利益需求。在征收范围内，已签订征收补偿协议的被征收人大部分存在逼迁的情形，不是真实意愿。撤销房屋征收决定不会对公共利益造成损害，本案应当采用撤销的判决方式，而不是确认违法的判决方式。综上，请求撤销原审判决，改判撤销瑞安市人民政府于2018年10月15日作出的瑞政房征决〔2018〕3号房屋征收决定。瑞安市银河日用工业品有限公司上诉称：认可原审判决确认瑞安市人民政府于2018年10月15日作出的瑞政房征决〔2018〕3号房屋征收决定违法。但是，原审法院没有查明案件基本事实，对于因瑞安市人民政府违法征收给瑞安市银河日用工业品有限公司造成的重大损害未做查明，瑞安市银河日用工业品有限公司在追究赔偿责任时得不到惩罚性赔偿，也难以追究相关责任人职位违法犯罪责任。一、原审中瑞安市银河日用工业品有限公司对瑞安市人民政府向法院提交的《社会稳定风险评估报告》的真实性、合法性、完整性提出质疑，瑞安市人民政府当庭表示庭后五天内提供但未提供。瑞安市银河日用工业品有限公司为了全面了解《社会稳定风险评估报告》的真实情况，更好地处理相关事宜，于2019年5月8日向瑞安市人民政府提出信息公开申请，瑞安市人民政府以信息属于内部信息和过程性信息，且信息对瑞安市银河日用工业品有限公司的权利义务不产生直接影响为由，不予提供。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，在房屋征收决定之前，必须经过社会稳定风险评估。该信息属于政府应当主动公开的内容。瑞安市银河日用工业品有限公司于2019年9月23日，向温州市中级人民法院提出《请求法院依法查处被告提供虚假证据的申请书》，但是，原审法院在判决书中有关“瑞安市人民政府将社会稳定风险评估全部委托给律师事务所，缺乏法律依据”的表述，没能满足瑞安市银河日用工业品有限公司的诉求。1.原审法院没有查明瑞安市人民政府是否将社会稳定风险评估委托给浙江品和律师事务所。2.为何瑞安市人民政府可以将《社会稳定风险评估报告》作为证据向法院提交，但对于政府信息公开却回复不予提供。3.瑞安市人民政府作为证据提交的《社会稳定风险评估报告》没有印章和评估团队成员签名，甚至存在缺页。4.瑞安市人民政府承诺五日内提供，但未兑现。因此，瑞安市银河日用工业品有限公司有理由认为瑞安市人民政府根本就没有委托第三方机构进行社会稳定风险评估，即瑞安市人民政府与浙江品和律师事务所向法院提供了虚假证据。二、如果确定存在提供虚假证据的情形，应当按照法律规定追求其法律责任。原审法院未理睬瑞安市银河日用工业品有限公司有关要求查处提供虚假证据的诉求。三、瑞安市人民政府在原审中提交的瑞安市财政局资金证明中虽载明了“财政预算足额保障”，但不足以证明本案满足法律规定的“足额到位”。其中也未说明财政预算是年度预算还是跨年度预算、是计划内预算还是计划外预算、是否是瑞安市人民政府利用公权逼财政局出具的资金证明。就此原审法院未予查明。四、原审法院未查明90%以上同意改建的真实数据，且同意改建的被征收人都是被瑞安市人民政府逼迫签字的。五、原审法院为了不撤销征收决定，将商业开发项目硬说是基于公共利益需要，原审判决前后表述矛盾。六、瑞安市人民政府违背自己在原审法院的承诺，在2019年9月2日对瑞安市银河日用工业品有限公司启动危房拆除的逼迁行为。七、原审法院未全文引用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，没有写“给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”等内容。这种不规范写法，给人留下误读空间。综上，请求撤销瑞安市人民政府于2018年10月15日作出的瑞政房征决〔2018〕3号房屋征收决定，一、二审诉讼费用由瑞安市人民政府负担。瑞安市人民政府辩称：一、案涉项目启动符合公共利益。瑞安市巾子山区块建筑年代久远、设施老旧，区块内的建筑多为C、D级危房，无法保证使用安全。区域内基础设施极度匮乏，不仅道路狭窄，更缺乏必要的学校、广场等基础设施，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的老旧城区，必须通过整体改造来排除安全隐患、完善基础设施。从该区块的控制性规划看，案涉土地被征收后部分用于建设公共设施，用地规划属性中R22（艺术传媒用地）、G3（广场用地）、S42（社会停车场用地）等类型的用地都将用于建设服务社会公众的各类公共设施；该规划更包含社区服务中心、商业中心、菜市场、幼儿园、停车场、排涝泵站等公共基础设施，能够显著提升周边居民的生活水准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项的规定。此外，案涉项目已经瑞安市人大审查并列入国民经济和社会发展年度计划，征收范围内90%以上被征收人具有改建意愿。故无论从项目所针对的旧城区属性、还是征收后土地用途、抑或群众和被征收人意愿而言，均符合其切身利益，属于法律规定的符合公共利益的情形。二、案涉项目无须组织听证会。案涉项目被征收人总计81人（包括企业和个人），在征求意见期间提交书面材料的共计41家，但提交书面材料的企业和个人并非均认为征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例或浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例，该类被征收人应在统计数据时予以删除。以瑞安市工业设备安装公司为例，其提交的文书为《公司资管会议纪要》，该文书属性不属于提出意见或异议的类型。结合该文本内容及相应情况说明，能够体现瑞安市工业设备安装公司对征收补偿方案并无异议，仅是对预评估价格、企业是否解散、企业行业特殊许可是否予以补助等问题进行商讨形成的记录。提交会议记录系供征收部门参考，不应列入提出异议的范围。原审法院以此认定案涉项目无须召开听证会，符合法律规定。三、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。案涉项目能够显著提升周边居民生活水平、改善城市品位，且项目启动后多家企业已签订征收补偿协议，并拆除建筑、领取了相应的补偿款。撤销案涉征收决定不仅会造成国有资产流失，更会使得该类已履行征收补偿协议的群众受到损失。综上，请求维持原审判决。原审原告瑞安市名春液压机厂未陈述意见。二审庭审后，瑞安市人民政府向本院提交书面报告，对巾子山团块改造工程推进情况作了说明。瑞安市人民政府称：……巾子山团块一期项目81家企业，已完成协议签约74家，依法征收补偿6家，腾空验收50家，拆除46家，支付各类补偿和安置款约6.5亿元，目前二期项目民房意愿率也已超过95%……。瑞安市人民政府还称其在原审判决作出后采取了补救措施，主要包括：一、于2019年12月20日召集征收补偿方案论证单位召开征收补偿方案论证会议，就《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收补偿方案》进行了充分讨论，具体研究被征收人在有效期内提出的意见，并形成瑞安市人民政府专题会议纪要〔2020〕26号。其中，对于被征收人因现有安置标准厂房条件不能满足其生产要求的问题，同意予以量身定制标准厂房，以补充协议形式解决。二、要求业主单位委托具有资质的机构制定项目建议书，明确案涉建设活动的具体建设项目内容。根据项目建议书，市发改局于2019年12月18日予以立项批复。2019年12月28日，《瑞安市巾子山团块城市设计及控制性详细规划修改批前公示》对外发布，2020年2月控规调整公示完成，目前进入报批阶段。2019年7月启动巾子山区块内烟墩山漫步道的建设，2020年3月启动巾子山团块集体土地征收工作，2019年12月将巾子山区块改造范围内的时尚休闲创享聚业项目、环城河东排工程、烟墩山环山康养活力项目等工程列入2020年瑞安市重点建设项目计划表。三、组织相关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查，并相继召开未登记建筑认定会和相关专题会议研究未登记建筑处理，分别出具瑞安市征收集体土地涉及责令交地和国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作领导小组会议纪要〔2020〕1号、瑞安市人民政府专题会议纪要〔2020〕47号，对未经登记的剩余建筑进行认定、处理。原审期间各当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，各当事人均未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点有四，一是被诉房屋征收决定是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要；二是《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案》制定程序和内容是否合法；三是被诉房屋征收决定的程序是否符合法律规定；四是原审裁判方式是否符合法律规定。一、被诉房屋征收决定是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。案涉《关于申请对巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房实施征收的报告》和《关于瑞安市巾子山区块改造提升工程一期范围符合公共利益的情况说明的报告》中载明“巾子山区块处于我市安阳新区和经济开发区相交的中心区域，房屋建设年代久远，大多为砖木和砖混结构的房屋，多采用老的建筑标准，配套设施十分落后，房屋老化严重，民房多为C、D级危房，企业多为低小散企业，区块内脏乱查，和我市现代化城市的规划和形象严重不符，并存在极大的安全隐患”，该内容在一定程度上契合了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的规定。其中载明的“一期范围内将建设休憩绿带、休闲广场、艺术长廊、体育健身、文化教育、环卫市政等公共服务设施”在一定程度上契合了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项“公共事业的需要”的规定。但是，本案没有证据显示发展和改革、国土资源等主管部门做出了相应的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划。在没有建设项目立项批复和建设用地规划许可的情况下，瑞安市住房和城乡规划主管部门向瑞安市东山街道办事处做出的复函也不能证明征收房屋的建设活动符合城乡规划。对照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条的具体规定，案涉征收程序启动时，瑞安市人民政府及其房屋征收部门未结合“四规划一计划”的具体要求进行全面审查。二审审理中，本院赴瑞安实地查勘征地现场，查勘情况与被征收人在调查表中填写的房屋建筑年份契合，可以确认巾子山团块房屋存在建设年代久远、房屋老化、基础设施落后等情形。2017年2月20日，瑞安市第十六届人民代表大会第一次会议通过了涉及巾子山团块改建活动的决议，并将其列入瑞安市2017年国民经济和社会发展计划。考虑到案涉征收范围内90%以上被征收人有改建意愿的调查结果以及补偿协议签订情况和实际履行情况，也考虑到修改后的控制性详细规划确实可以改善当地人民群众的居住生活条件及提升城市品位，原审法院认定巾子山团块改建活动符合公共利益需要，符合本案实际。虽然被诉房屋征收决定作出时存在认定事实不清、主要证据不足等诸多问题，但尚难以否定其符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要。二、《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案》制定程序和内容是否合法《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人提出征收补偿方案不符合国务院房屋征收补偿条例和本条例规定的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织由被征收人代表和公众代表参加的听证会。在本案的征求意见期限内，部分被征收人就征收补偿方案提出了意见。瑞安市人民政府在原审诉讼中补充提交的瑞安市工业设备安装有限公司出具的情况说明显示，瑞安市工业设备安装有限公司提交的建议仅是反映公司实际情况，对于征收补偿方案符合国务院房屋征收补偿条例及浙江省国有土地上房屋征收补偿条例这一事实并无异议。据此计算对征收补偿方案提出意见的被征收人数量未达到半数以上，可无须召开听证会。单位证明材料不同于证人证言，对于瑞安市东山光明皮革机械厂等28人上诉有关“证人需要出庭接受法庭询问和诉辩双方的质询”的意见不予采纳。瑞安市人民政府对收到的意见进行了分类汇总，但未对被征收人提交意见中显示的共性问题进行调研论证，反馈说明的依据欠缺，原审法院认为难以证明补偿方案合法合理，是妥当的。另，《巾子山区块改造提升工程一期项目国有土地上工业用房征收与补偿方案》中载明的补偿方式包括货币补偿、标准厂房安置和功能置换三种类型，其中“进区企业必须符合产业政策、环保及产出要求”的限制，也不符合法律规定。三、被诉房屋征收决定的程序是否符合法律规定被诉房屋征收决定作出时，未对照“四规划一计划”的具体要求进行全面审查，程序违法，前文已做阐明。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估等。本案中，瑞安市人民政府委托浙江品和律师事务所进行社会稳定风险评估，缺乏法律依据。原审庭审在对该社会稳定风险评估报告进行质证时，瑞安市东山光明皮革机械厂等26位原告的委托代理人吴少博和石磊经核对原件，陈述“该证据原件有骑缝章，而复印件看不出骑缝章”。瑞安市银河日用工业品有限公司上诉提出该证据没有公章，不予采纳。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，调查工作包括对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。只有经依法认定为违法建筑的，才不予补偿。本案房屋征收实施单位瑞安市东山街道办事处虽然对征收范围内房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查并在房屋征收范围内进行公示，但是，没有证据显示瑞安市人民政府组织土地、规划等相关职能部门依法进行调查、认定和处理，亦属行政程序违法。另，2018年7月3日，瑞安市财政局出具资金到位证明，确认巾子山团块改造提升工程房屋征收补偿费用资金已由财政预算足额保障，专户存储，专款专用。瑞安市人民政府在原审中补充提交了资金兑付情况表及兑付凭证，证明瑞安市人民政府已与部分被征收人签订协议并支付征收补偿款的事实。原审法院将瑞安市财政局出具的资金到位证明作为认定案件事实的根据，具有一定依据。四、原审裁判方式是否符合法律规定按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案被诉房屋征收决定认定事实不清、主要证据不足、行政程序违法，应予撤销。但考虑到一、二审审理中反映的巾子山团块被征收户协议签约情况、腾空验收情况、实际完成拆除情况和补偿安置款支付情况，以及巾子山团块改建活动符合公共利益需要等因素，原审法院按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定作出确认违法、但不撤销行政行为的判决，符合本案实际。瑞安市银河日用工业品有限公司原审诉讼请求也是确认被诉房屋征收决定违法。原审法院已经明确认定难以证明补偿方案合法合理，在不撤销征收决定的情况下，被征收人的合法权益保障也具有相应的救济途径。有关逼迫签订征收补偿协议的上诉主张在本案中缺乏证据证明，瑞安市银河日用工业品有限公司提交的视频材料所显示内容并非逼迫签订征收补偿协议的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。原审法院判决责令瑞安市人民政府采取相应补救措施妥当。瑞安市人民政府在本院庭审后提交的书面报告及材料显示，其也在一定程度上逐步采取了补救措施。另，在二审审理期间，上诉人瑞安威尔皮件有限公司、瑞安市佳州涂塑机械厂、胡兰芬、陈克建向本院提交了撤回上诉申请书。撤回上诉系其真实意思表示，且不损害国家、公共利益及他人合法权益，符合撤诉条件，依法应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十）项及第三款的规定，本院作出口头裁定，准许上诉人瑞安威尔皮件有限公司撤回上诉，准许瑞安市佳州涂塑机械厂撤回上诉，准许胡兰芬撤回上诉，准许陈克建撤回上诉。口头裁定已记入本案庭审笔录。综上，原审判决适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由被上诉人瑞安市人民政府负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年六月××日书记员  刘 芳附瑞安市东山光明皮革机械厂等22人名单：1.上诉人（原审原告）瑞安市东山光明皮革机械厂，住所地浙江省瑞安市东山街道经济开发区起步区（瑞安市东兴机械有限公司内北首）。投资人杨光明，经理。2.上诉人（原审原告）瑞安市瑞鑫包装材料有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人潘广直，经理。3.上诉人（原审原告）浙江三星塑胶有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人李瑞钦，经理。4.上诉人（原审原告）瑞安市朗宁针织有限公司，住所地浙江省瑞安市飞云街道飞云新区孙敖公路A-888号。法定代表人陈晓梅，经理。5.上诉人（原审原告）瑞安市玲珑服饰有限公司，住所地浙江省瑞安市东山工业区。法定代表人林俊，经理。6.上诉人（原审原告）瑞安市华大汽车维修有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人张国华，经理。7.上诉人（原审原告）瑞安市滨江服装厂，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人陈月香，经理。8.上诉人（原审原告）瑞安市太平洋食品有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人洪艳，经理。9.上诉人（原审原告）瑞安市维顺轿车维修中心，住所地浙江省瑞安市东山街道巾子山路70号。投资人张小波，经理。10.上诉人（原审原告）瑞安市东海水产冷冻有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠村。法定代表人林兰英，经理。11.上诉人（原审原告）瑞安市得美鞋厂，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠开发区。法定代表人李云雅，经理。12.上诉人（原审原告）瑞安市诚开锻件厂，住所地浙江省瑞安市东山街道毓蒙路2037号。法定代表人施瑞剑，经理。13.上诉人（原审原告）温州市舒特鞋业有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠村。法定代表人蔡光中，经理。14.上诉人（原审原告）瑞安市南方包装制品有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道上埠工业区。法定代表人胡阿兰，经理。15.上诉人（原审原告）瑞安市华尔利制衣有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道东山工业区。法定代表人林敏，经理。16.上诉人（原审原告）瑞安市城关飞跃铭牌厂，住所地浙江省瑞安市东山工业区欣乐路2号。经营者祝新民，男，1955年7月3日出生，汉族，住浙江省瑞安市玉海街道大沙堤133号。17.上诉人（原审原告）瑞安市城关春城服装厂，住所地浙江省瑞安市东山街道东山工业区。经营者杨春华，女，1965年2月27日出生，汉族，住浙江省瑞安市玉海街道范大桥41号。18.上诉人（原审原告）季忠盛，男，1964年1月11日出生，汉族，住浙江省瑞安市玉海街道范大桥41号。19.上诉人（原审原告）陈金木，男，1956年5月5日，汉族，住浙江省瑞安市玉海街道万松路6弄9幢104号。20.上诉人（原审原告）瑞安市立威机械有限公司，住所地浙江省瑞安经济开发区导航路188号。法定代表人诸葛岳威，经理。21.上诉人（原审原告）瑞安市东山机械铸造厂，住所地浙江省瑞安市东山街道办事处上埠。法定代表人林尧新，经理。22.上诉人（原审原告）瑞安市文佳教育用品有限公司，住所地浙江省瑞安市东山工业区。法定代表人王建育，经理。