贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终302号上诉人（一审原告）郭世华，男，汉族。委托代理人王炳峰，北京晏清律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵州省遵义市高速公路管理处。法定代表人林延典，处长。委托代理人钱庆喜，贵州他山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵州省人民政府。法定代表人谌贻琴，省长。委托代理人王鹏程，贵州省司法厅工作人员。上诉人郭世华因与被上诉人贵州省遵义市高速公路管理处（以下简称遵义高管处）、贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）房屋行政决定及行政复议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初504号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：2019年3月5日，桐梓县海校街道城镇建设服务中心向遵义高管处桐梓路政执法大队发出《通知》，载明“我中心发现桐梓县海校街道办事处小坝村官家湾组四能碑高速公路30米内有违法建筑。现特告知贵队，请贵队予以依法处理”。2019年3月6日，遵义高管处对郭世华涉嫌在高速公路建控区内修建建筑一案审批立案。同日，遵义高管处持有《交通运输行政执法证》的路政员**程、周烨对郭世华案涉建筑进行了现场拍照、丈量、制作了《路政案件现场平面图》，并对郭世华同村邻居令狐昌林进行了询问取证。《路政案件现场平面图》显示案涉建筑物距G75兰海高速公路外缘最近距离为4米，最远距离为20.8米。令狐昌林在询问笔录中陈述“……（案涉建筑）在兰海高速通车后的2007年的某一天开始在该处修建建筑物……”。2019年3月7日，遵义高管处作出遵高路限拆〔2019〕桐梓1号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定郭世华在兰海高速公路K1161+800M下行右侧控制区内违法修建建筑物，违反了《中华人民共和国公路法》第五十六条、《贵州省高速公路管理条例》第三十条的规定，按照《中华人民共和国公路法》第八十一条的规定，责令当事人（郭世华）在2019年3月14日前自行拆除……当事人未在规定时间内自行拆除，也未在法定时间内申请行政复议或者提起行政诉讼的，本单位依法予以强制拆除，有关费用由当事人承担。遵义高管处提交的2019年3月7日案涉《限期拆除决定书》文书送达回证上载明送达人为**程、周烨，收件人签名（盖章）栏为“拒签”，海校街道城建中心梁大亮为见证人；同时，遵义高管处提交了送达照片，郭绍钧在一审庭审中认可照片中的人系郭绍钧本人，《限期拆除决定书》放在家里的桌子上，郭世华与郭绍钧分别居住（同一建筑的）楼上楼下。郭世华不服遵义高管处作出的《限期拆除决定书》，向贵州省政府申请行政复议。贵州省政府于2019年4月8日受理该复议申请，于2019年4月12日作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》。郭世华于2019年4月16日签收《行政复议受理通知书》。遵义高管处收悉《提出行政复议答复通知书》后，于2019年4月25日提出书面行政复议答辩状，并提交了相应的证据。贵州省政府经审查，于2019年5月6日作出黔府行复决字〔2019〕40号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为：遵义高管处具有作出《限期拆除决定书》的主体资格；郭世华确在（兰海高速公路）K1162+800M下行右侧控制区内修建了建筑物，且该建筑物外缘与高速公路的最近距离为4米，最远距离为20.8米，不符合《中华人民共和国公路法》第五十六条、《贵州省高速公路管理条例》第二十九条、第三十条的规定。遵义高管处依照《中华人民共和国公路法》第八十一条的规定，作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持遵义高管处作出的《限期拆除决定书》。贵州省政府于2019年5月6日向郭世华邮寄《行政复议决定书》，郭世华于2019年5月7日签收。郭世华不服《行政复议决定书》，提起本案诉讼，请求：一、判令撤销贵州省政府作出的《行政复议决定书》；二、判令确认遵义高管处作出的《限期拆除决定书》违法。另，本案一审庭审过程中，郭绍钧认可案涉建筑是在兰海高速公路通车后修建的；郭世华代理律师要求对《贵州省高速公路管理条例》作合法性审查。一审法院认为，本案争议的焦点有：一、遵义高管处作出的《限期拆除决定书》是否属于可诉的行政行为；二、遵义高管处是否具有作出限期拆除决定的主体资格；三、《限期拆除决定书》是否合法，核心问题在于郭世华案涉建筑是否在高速公路建筑控制区范围内及其修建时间；四、贵州省政府作出《行政复议决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。关于《限期拆除决定书》是否属于可诉的行政行为的问题，该决定书明确要求郭世华自行拆除案涉建筑，对郭世华的既有权益设定了减益性的义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的规定，《限期拆除决定书》属于可诉行政行为。且《限期拆除决定书》中也明确告知了郭世华享有申请复议及提起诉讼的权利。因此，对遵义高管处所持《限期拆除决定书》不属于行政诉讼受案范围的主张，法院不予支持。关于遵义高管处是否具有作出限期拆除决定的主体资格的问题，《贵州省高速公路管理条例》第四条第一款规定“省人民政府交通运输主管部门负责全省高速公路管理工作，其所属的高速公路管理机构具体承担全省高速公路路政管理、联网收费管理工作和履行对高速公路经营服务活动的行业监督管理职责”，遵义高管处是高速公路管理机构，负有高速公路路政管理的职责。根据《贵州省高速公路管理条例》第四章“路政管理”第二十九条、第三十条的规定，高速公路建筑控制区的管理属于路政管理的范围，因此遵义高管处具有对高速公路建筑控制区的建筑作出限期拆除决定的主体资格。遵义高管处根据现场勘查，查明郭世华修建的案涉建筑外缘与高速公路的最近距离为4米，最远距离为20.8米，该建筑在《贵州省高速公路管理条例》第二十九条规定的高速公路用地外缘起向外30米的高速公路建筑控制区范围内；同时，被调查人令狐昌林证实案涉建筑系在高速公路通车后修建。在查实上述事实的基础上，遵义高管处作出《限期拆除决定书》，要求郭世华自行拆除案涉建筑，否则将依法予以强制拆除，有关费用由当事人（郭世华）承担，符合《中华人民共和国公路法》第八十一条“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担”的规定。遵义高管处送达《限期拆除决定书》时，在当事人及其同住成年家属拒签的情况下，采取留置方式送达，符合法律规定。需要指出的是，遵义高管处作出的《限期拆除决定书》中未阐明郭世华案涉建筑修建时间，存在不当，但结合本案查明的案件事实，该瑕疵不足以否定《限期拆除决定书》的合法性。郭世华请求确认《限期拆除决定书》违法的理由不充分，法院不予支持。关于贵州省政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题，贵州省政府于2019年4月8日受理郭世华的复议申请后，依法向复议案件各方当事人发出了受理通知书；经审理后，于2019年5月6日作出《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定决定维持《限期拆除决定书》；并依法送达了《行政复议决定书》。其复议程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，郭世华请求撤销《行政复议决定书》的理由缺乏事实和法律依据，法院不予支持。关于郭世华在一审庭审中提出的对《贵州省高速公路管理条例》作合法性审查的要求，《贵州省高速公路管理条例》系2012年3月30日经贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过并公布实施的，属地方性法规，不属于政府制定的规范性文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的人民法院审查的规范性文件的范围。综上，遵义高管处作出的《限期拆除决定书》及贵州省政府作出的《行政复议决定书》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决：驳回郭世华的诉讼请求。案件受理费50元，由郭世华负担。一审宣判后，上诉人郭世华不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、撤销贵州省政府作出的《行政复议决定书》；三、确认遵义高管处作出的《限期拆除决定书》违法；四、本案诉讼费由遵义高管处、贵州省政府承担。其主要理由为：一、依据《中华人民共和国公路法》第八十一条之规定，对于在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物应当由交通主管部门责令限期拆除，故遵义高管处不具有作出《限期拆除决定书》的主体资格；二、《贵州省高速公路管理条例》于2012年7月1日起施行，案涉建筑系2007年由上诉人建造，《限期拆除决定书》依据上述条例作出违反法不溯及既往原则；三、案涉建筑所在地块位于桐梓县县城棚户区改造项目范围内，实际上属于征收范围。《限期拆除决定书》的作出使其失去基本生活保障且不能获得征收补偿，明显不当。被上诉人遵义高管处二审答辩称：一、依据《贵州省高速公路管理条例》第四条第一款之规定，省人民政府交通运输主管部门负责全省高速公路管理工作，其所属的高速公路管理机构具体承担全省高速公路路政管理、联网收费管理工作和履行对高速公路经营服务活动的行业监督管理职责。其作为高速公路管理机构，有权作出限期拆除决定；二、《贵州省高速公路管理条例》施行前，适用的是《贵州省高等级公路管理条例》，该条例亦对建控区的认定有适用标准，不论适用哪一条例，案涉建筑均不符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人贵州省政府未在二审法定期限内提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，一审法院（2020）黔03行终109号行政裁定书载明：一审法院在郭世华诉海校街道办、桐梓综合执法局强制执行一案中组织桐梓县人民政府、海校街道办、桐梓综合执法局、遵义高管处座谈，座谈过程中，海校街道办认可其是本案拆除主体。遵义市播州区人民法院裁定驳回其起诉并无不当。故裁定：驳回上诉，维持原判。本院认为，本案争议焦点为：一是遵义高管处作出的责令限期拆除行为是否符合法律规定；二是贵州省政府作出的复议行为是否符合法律规定。就遵义高管处作出的责令限期拆除行为是否符合法律规定，依据《中华人民共和国公路法》第八十一条规定，对于在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物应当由交通主管部门责令限期拆除。一审法院结合遵义高管处提供的《路政案件现场平面图》等证据，认定郭世华修建的案涉建筑外缘与高速公路的最近距离为4米，最远距离为20.8米，属于在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物的情形，应当责令其限期拆除并无明显不当。依据《中华人民共和国公路法》第八条第四款“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”、第八十二条“除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使”之规定，一审法院认为遵义高管处具有作出上述责令限期拆除行为的主体资格亦无明显不当，本院予以维持。就贵州省政府作出的复议行为是否符合法律规定，基于案涉《限期拆除决定书》的认定事实清楚、处理结果并无明显不当，故贵州省政府作出案涉《行政复议决定书》维持案涉《限期拆除决定书》具有事实及法律依据，且案涉复议决定程序亦无明显不当，一审法院认为省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法并无不当。另，因本案案涉房屋已被实际拆除，且实施强拆行为的并非遵义高管处，如其对强拆行为不服，可以依照法定程序对有关机关另行起诉。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无明显不当，本院依法予以维持。郭世华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭世华负担。本判决为终审判决。审判长  冉依依审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇二〇年六月十六日法官助理张凌雲书记员时薇