广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终26号上诉人（原审原告）：清远市勇冠体育文化有限公司。住所地：清远市清城区****办事处长埔综合开发区自编第六街3号。法定代表人：徐少勇，该公司总经理。委托诉讼代理人：刘杰锋，该公司员工。被上诉人（原审被告）：清远市清城区城市管理和综合执法局。住所地：清远市清城区******向秀丽公园南门侧。法定代表人：谢华亮，该局局长。出庭负责人：黄恩楚，该局副局长。委托诉讼代理人：丘雅丽，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：清远市清城区东城新区******。法定代表人：邱泽军，区长。出庭负责人：何瑞能，副区长。委托诉讼代理人：孔玲梅，清远市清城区司法局干部。上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人：成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。上诉人清远市勇冠体育文化有限公司（以下简称勇冠公司）因与被上诉人清远市清城区城市管理和综合执法局（以下简称清城区城综局）、清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）规划行政处罚及行政复议决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。勇冠公司向一审法院起诉请求：1.撤销原清城区城综局作出的城区城执拆决〔2019〕14号《限期拆除决定书》；2.撤销清城区政府作出的清城府行复〔2019〕12号《行政复议决定书》；3.由清城区城综局、清城区政府承担本案诉讼费。一审法院认定事实：勇冠公司成立于2016年6月30日，其法定代表人为徐少勇。联合物流中心成立于同年7月6日，是林万昌个人经营的个体工商户。同年11月1日，徐少勇与联合物流中心签订《铺位（场地）租赁合同》，合同约定联合物流中心同意将清远市清城区****办事处长埔综合开发区自编第六街3号商铺（场地）整体出租给徐少勇用于经营运动体育场馆，面积约3000平方米，租赁期为2016年11月1日至2025年10月31日。合同签订后，勇冠公司未经城乡规划部门同意，在上述商铺（场地）搭建了一间一层钢架结构铁棚，建筑面积约3000平方米，用途为体育场馆，并于2017年5月竣工投入使用。2018年5月17日，原清城区城综局的执法人员发现勇冠公司涉嫌存在未经批准擅自搭建建筑物的行为，遂对其制作了《现场检查（勘验）笔录》及对现场情况进行了拍摄，且向勇冠公司发出《调查通知书》，告知其接受询问调查。同年6月11日，原清城区城综局向勇冠公司的法定代表人徐少勇调查询问，并制作了《调查询问笔录》。同年9月14日，原清城区城综局向原清远市城乡规划局发出城区城执函〔2018〕311号《关于协助调查清远市勇冠体育文化有限公司涉嫌违法建设一案的函》。同年11月1日，原清远市城乡规划局向原清城区城综局回复清规函〔2018〕1078号《关于协助调查清远市勇冠体育文化有限公司涉嫌违法建设一案的复函》，称涉案建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证，勇冠公司也未向其申请办理相关规划许可手续。同年12月20日，原清城区城综局向勇冠公司送达了城区城执拆告〔2018〕178号《限期拆除告知书》、城区城执行听〔2018〕235号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。勇冠公司在规定期限内没有向原清城区城综局提出陈述、申辩和听证。原清城区城综局认为勇冠公司的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，遂依据该法第六十六条第一项的规定，于2019年1月23日作出涉案拆除决定，限勇冠公司15日内自行拆除违法建设。勇冠公司不服，于同年3月26日向清城区政府申请行政复议。清城区政府按照行政复议程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于同年6月26日作出涉案复议决定，维持了原清城区城综局作出的涉案拆除决定。勇冠公司仍不服，遂向一审法院提起诉讼。另查明，因机构改革，原清城区城综局于2019年3月已变更为清远市清城区城市管理和综合执法局。一审法院认为：本案是不服强制拆除决定纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案需要审查的是原清城区城综局作出的涉案拆除决定及清城区政府作出的涉案复议决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。一、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日通过，2015年4月24日修正，下同）第四十四条第一款规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”本案中，勇冠公司在没有办理建筑规划许可证或临时建筑规划许可证，也没有申请办理相关规划许可手续的情况下，便擅自建设钢架结构铁棚，违反了上述法律规定，原清城区城综局认定事实清楚。二、依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”的规定，原清城区城综局对勇冠公司作出限期15日内自行拆除涉案违法建设的行政处罚，并无不当，原清城区城综局适用法律正确。三、原清城区城综局发现勇冠公司涉案违法行为后，对案件进行立案、调查取证，确保了当事人的陈述、申辩、听证等权利，在查明事实的基础上作出涉案拆除决定，并告知了勇冠公司申请复议和诉讼的救济途径，且依法进行了送达，程序合法。四、清城区政府受理了勇冠公司的行政复议申请后，按照行政复议程序的有关规定进行了受理、调查、审核，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出涉案复议决定，维持了原清城区城综局作出的涉案拆除决定，复议程序合法，实体处理得当。五、至于勇冠公司认为清远市清城区*******民委员会已确认涉案建筑物不属于违章建筑的主张。由于村民委员会并非认定建筑物是否合法的政府主管部门，故一审法院对勇冠公司上述主张不予采信。至于勇冠公司认为处罚对象还应包括土地使用权人（名俊穗公司）、出租人（联合物流中心）的主张。由于勇冠公司与联合物流中心、名俊穗公司之间是租赁关系，且勇冠公司的法定代表人在行政处理程序中及本案一审庭审中均承认涉案建筑物为勇冠公司建设，故一审法院对勇冠公司上述主张不予采信。综上所述，原清城区城综局作出的涉案拆除决定及清城区政府作出的涉案复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。勇冠公司请求撤销原清城区城综局作出的涉案拆除决定及清城区政府作出的涉案复议决定，缺乏事实和法律依据，证据不足，理由不充分，一审法院不予支持。清城区城综局、清城区政府的抗辩理由成立，一审法院予以采纳。据此，一审法院于2020年1月6日作出（2019）粤1803行初348号行政判决：驳回清远市勇冠体育文化有限公司的诉讼请求。本案一审受理费50元，由清远市勇冠体育文化有限公司负担。宣判后，勇冠公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，发回重审；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、上诉人基于对涉案场地的产权人名俊穗公司和转租人联合物流中心的信赖，在涉案场地投入巨资建设钢结构铁棚并进行内部装修。因名俊穗公司和联合物流中心向上诉人提供了涉案场地合法使用的相关证明，并为上诉人办理了营业执照，收取上诉人支付的场地租金，故可以证明名俊穗公司和联合物流中心对涉案建筑物的产权情况和现状是知情的。因此，名俊穗公司和联合物流中心对涉案建筑物具有明显的利害关系，应为涉案行政行为的相对人。一审判决遗漏上述当事人，属严重违反法定程序的情形。二、被上诉人并未就涉案建筑物是否为上诉人所建设的事实向名俊穗公司和联合物流中心进行调查、确认，且没有足够证据证明涉案建筑物为上诉人所建设，故一审判决认定基本事实不清、证据不足，应予撤销并发回一审法院重审。清城区城综局答辩称：一、答辩人发现涉案建筑物后，经现场检查（勘验）、调查询问、向清远市城乡规划部门核查后，认定勇冠公司在未取得《建设工程许可证》《临时建设工程规划许可证》，且未向规划部门申请办理规划许可的情况下，擅自搭建了涉案建筑物的行为违法，依法以勇冠公司为行政相对人作出的涉案拆除决定，认定事实清楚、适用法律法规正确。至于勇冠公司在上诉状中提出一审判决认定涉案建筑物为上诉人所建的属于基本事实不清、证据不足的主张，与其法定代表人徐少勇在《调查询问笔录》及其在起诉状、上诉状所承认涉案建筑物为勇冠公司投资建设的事实不符，应不予采信。二、针对勇冠公司的违法行为，答辩人已依法履行立案、调查取证，保障当事人陈述、申辩、听证等权利，送达文书，告知救济途径等职责，故答辩人作出涉案拆除决定程序合法。至于勇冠公司上诉主张一审判决遗漏当事人，严重违反法定程序的问题。答辩人认为，勇冠公司与联合物流中心、名俊穗公司之间的合同关系，应循民事途径另行处理，与涉案拆除决定没有直接关系，一审判决不存在遗漏诉讼主体问题。因此，请求人民法院驳回上诉人的上诉请求。清城区政府答辩称：一、上诉人不服原清城区城综局作出的涉案拆除决定，向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理、审核后，作出涉案行政复议决定，并送达给上诉人和清城区城综局，故答辩人作出涉案行政复议决定程序合法。二、原清城区城综局根据原清远市城乡规划局对涉案建筑出具的复函，认定涉案建筑为违法建设，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款、第六十六条第（一）项的规定作出涉案拆除决定，故该行政行为在事实认定和法律适用上正确。且原清城区城综局已经履行了现场检查、询问调查、发函取证、决定告知等办案流程，程序合法。因此，涉案拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，答辩人作出维持涉案拆除决定的行政复议决定亦属认定清楚、适用法律正确、程序合法，故请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。另查明，在二审诉讼期间，上诉人明确表示对涉案拆除决定及行政复议决定的行政处理程序无异议。再查明，上诉人在一审庭审及二审庭审中均明确表示涉案钢结构建筑物是由其所建设。本院认为，本案是规划行政处罚及行政复议决定纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.一审判决是否遗漏诉讼主体；2.涉案拆除决定及行政复议决定是否合法。关于一审判决是否遗漏诉讼主体的问题。一方面，涉案拆除决定书及复议决定书均没有将名俊穗公司、联合物流中心列为行政相对人，且上述决定书的内容对名俊穗公司、联合物流中心的合法权利均没有产生实质性影响。另一方面，上诉人已经明确表示涉案钢结构建筑物是由其所建设，且其至今亦未能提供相应证据证明名俊穗公司、联合物流中心参与实施了该建设行为或与本案被诉行政行为存在行政法上的利害关系。因此，上诉人以一审判决遗漏了诉讼主体为由请求将本案发回重审，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于涉案拆除决定及行政复议决定是否合法的问题。首先，从现已查明的事实和上诉人自身陈述可证，上诉人在未取得建筑规划许可证或临时建筑规划许可证即未办理相关规划许可手续的情况下，擅自建设涉案钢结构建筑物，其行为已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”的规定。上诉人虽辩称其已与联合物流中心约定由联合物流中心为涉案钢结构建筑物办理相应的规划许可或报建手续，但其对此未能提供相应证据予以佐证。且即使该约定存在，亦仅为双方的民事约定，上诉人作为建设者不能以此免除其所应负担的行政义务。其次，如前所述，上诉人在未经规划主管部门批准的情况下建设了涉案钢结构建筑物，违反了上述法律规定，该建筑物属于违章建筑，故原清城区城综局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的……”的规定，对上诉人作出限期15日内自行拆除涉案违法建设的行政处罚，并无不当。最后，原清城区城综局发现涉案违法行为后，对案件进行立案并履行了现场检查、调查询问、发函取证、决定告知等办案流程。清城区政府受理了上诉人的行政复议申请后亦按照行政复议程序的有关规定进行了调查、审核。且上诉人在二审庭审中亦明确表示对涉案拆除决定及行政复议决定的行政处理程序无异议。综上，涉案拆除决定及行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，上诉人勇冠公司的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市勇冠体育文化有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年五月十二日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。