浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终80号 上诉人（原审原告）孟浩军，男，1969年3月30日出生，汉族，住宁波市海曙区。 委托代理人卢**（特别授权代理），浙江金汉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）慈溪市庵东镇人民政府，住所地慈溪市庵东镇邮电西路8号。 法定代表人张烨，镇长。 应诉负责人袁建升，党委委员。 委托代理人张锋（特别授权代理），慈溪市庵东镇人民政府工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 上诉人孟浩军诉被上诉人慈溪市庵东镇人民政府（以下简称庵东镇政府）乡政府其他行为一案，不服宁波市海曙区人民法院作出的（2019）浙0203行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，孟浩军系孟耿田与刘金娣之子，孟耿田与刘金娣于1973年调解离婚。孟耿田父亲孟如生于1965年5月6日去世，孟耿田母亲周杏珠于2000年3月12日去世。孟耿田于2016年10月10日去世。孟耿田生前有庵东××××东房产一套，该房产为整幢二层建筑中底层的其中一间，整幢建筑原为庵东供销合作社职工宿舍，孟耿田在2003年供销合作社改制中受让取得其中一间。整幢建筑涉及17户业主。2016年9月10日，除孟耿田外的其余16户业主签名提出《关于要求庵东供销社宿舍楼危房鉴定的申请报告》，庵东镇政府委托杭州市房屋安全鉴定检测中心有限公司对庵东××××东（人和街178弄51—56号）房屋进行危险性等级鉴定，2016年9月18日，鉴定机构出具鉴定报告，鉴定意见为：目前，房屋构成“整幢危房”，建议停止使用并立即作排危处理或按当地相关政策处理。2016年10月11日，涉案原供销社宿舍楼所在的庵东镇振东村村（居）委会召集业主征求危房改造意愿，16份宁波杭州湾新区庵东镇城镇危旧住宅业主改造意愿调查表显示其中14户选择“市场价回购”的方式进行危房改造，2户选择“原址重建”的方式。后庵东镇政府委托宁波慈地恒欣房地产土地评估咨询有限公司进行涉案房屋的评估，该公司于2017年3月出具房地产价格评估结果。2017年5月起至2018年6月，庵东镇政府根据评估结果陆续和17户业主签订《宁波杭州湾新区庵东镇城镇危旧住宅改造（市场价收购）协议》。其中，2017年5月4日的庵东镇政府和危旧住宅业主（被收购人）孟耿田的协议上被收购人落款“孟浩军”由孟浩军婶婶沈凤瑛书写，主要内容为：第一条：乙方（孟耿田）被收购房屋坐落于庵东××××东，计建筑面积为48.38平方米，土地面积26.71平方米。被收购房屋评估价值为183022元，……总收购金额183022元。第二条：协议生效条件：每幢被收购房屋90%以上业主签约后，此协议生效。第三条：收购资金支付方式：在本协议生效和乙方腾空交房及移交不动产权证后，甲方（庵东镇政府）一次性支付给乙方。等等。其余16户协议除被收购人、面积、收购费用不同外，其余条款均相同。至2018年12月，除孟耿田户外其余16户已经完成房屋移交，庵东镇政府按协议支付了收购价款。 2019年5月，浙**咨结构设计事务所有限公司出具《庵东镇危旧房屋短期倒塌风险评估报告》，评估结果显示，涉案建筑房屋整体短期倒塌风险程度高，建议对该房屋进行整体拆除。2019年5月23日，庵东镇政府对涉案整幢建筑实施了强制拆除行为，孟耿田房屋一间主体结构在，外围有部分被拆除，屋内有物品存放。孟浩军拒绝腾空，双方协商未果，孟浩军诉至法院。 原审法院认为，该案的争议焦点：一、编号为056的《宁波杭州湾新区庵东镇城镇危旧住宅改造（市场价收购）协议》中孟浩军婶婶沈凤瑛签署行为是否系孟浩军的委托授权；二、庵东镇政府的拆除行为是否合法。关于争议焦点一，孟浩军主张其从来没有签署过涉案危旧住房改造协议，也从未以任何形式包括书面或者口头的形式授权过孟浩军婶婶沈凤瑛签订过该协议。而庵东镇政府抗辩该协议的孟浩军签名系沈凤瑛受孟浩军委托而签，但庵东镇政府并未举证出示相关的委托授权资料，也未得到孟浩军的事后追认，故庵东镇政府抗辩孟浩军委托沈凤瑛签订协议的主张不成立。关于争议焦点二，该院认为，《浙江省房屋使用安全管理条例》第三条第二款规定：“乡（镇）人民政府、街道办事处应当建立健全房屋使用安全常态化、网格化管理制度，对本辖区内房屋安全状况予以监督检查，并协助、配合上级人民政府和有关部门组织实施危险房屋治理与应急处置等工作。”《宁波市城市房屋使用安全管理条例》第四条第二款也作出了相关规定。故庵东镇政府对本辖区范围的房屋安全状况有监督检查等职责。该案中，庵东镇政府在日常巡查中发现庵东××××东（人和街178弄51—56号）房屋有安全隐患，同时16户业主也就房屋安全隐患提出鉴定申请，庵东镇政府委托相关机构做了危房鉴定，鉴定意见为：目前，房屋构成“整幢危房”，建议停止使用并立即作排危处理或按当地相关政策处理。庵东镇政府提起的鉴定程序合法。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第六条、第七条之规定，房屋所有权人为房屋使用安全责任人。房屋使用安全责任人有按照规定要求对房屋进行安全检查和修缮、维护，及时排除安全隐患和对危险房屋采取维修加固、拆除等解危措施的义务。庵东镇政府根据《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》《宁波杭州湾新区城镇危旧住宅改造工作实施意见》等规定对庵东××××东（人和街178弄51—56号）房屋启动危房改造工作，并在2018年6月前完成16户业主的协议签署，至2018年12月，整幢建筑最终除孟浩军外的16户业主完成房屋腾空和移交，庵东镇政府按协议支付了收购价款，占全部业主的94.12%。该院认为，庵东镇政府采取按照市场价收购方式实施改造解危的程序并无不当。庵东镇政府按照实行市场价回购方式进行改造后，其取得了原16户房屋所有权人地位，应当对涉案房屋的安全性负责。2019年5月，浙**咨结构设计事务所有限公司出具《庵东镇危旧房屋短期倒塌风险评估报告》显示，涉案建筑房屋整体短期倒塌风险程度高，建议对该房屋进行整体拆除。涉案建筑是一个整体二层建筑，而孟耿田所涉房屋仅是其中一间，且与整幢建筑密不可分，现整幢建筑被评估为倒塌风险程度高，建议整体拆除的情况下，若不及时拆除，将危及公共安全，故该院认为2019年5月23日，庵东镇政府对涉案整幢建筑实施强制拆除行为合法，孟浩军主张庵东镇政府拆除行为违法的主张不予支持。关于孟浩军主张的危旧住宅改造协议非其本人所签，对该协议的效力其可另行主张解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孟浩军的诉讼请求。 孟浩军上诉称：一、庵东镇政府实施的危旧房屋改造行为根本违法。首先，改造程序颠倒。按照正常的改造流程，应当是业主认为自身房屋可能属于危房的，向相关部门提出申请，相关部门再委托第三方机构进行鉴定，经鉴定确系危房的，才能启动危旧房改造程序。本案中，庵东镇政府在业主尚未提出申请之前已经委托第三方公司进行了鉴定，在委托鉴定之前，第三方公司已经对房屋进行了勘察，时间顺序倒置。其次，庵东镇政府不具有委托鉴定的资格。《浙江省房屋使用安全管理条例》《宁波市城市房屋使用安全管理条例》均规定委托鉴定的主体应当是房屋使用安全责任人，只有在紧急情况下，相关部门才能协助房屋使用安全责任人申请鉴定，而不是越俎代庖代为委托申请。再次，按照《宁波杭州湾新区城镇危旧住宅改造实施意见》第三条第三款规定，采取市场价收购方式实施改造解危的，必须经以幢为单位的90%以上业主同意后可向庵东镇政府提出申请，本案中同意的比例并未达到90%，庵东镇政府启动按市场价回购的程序违法。二、《庵东镇危旧房屋短期倒塌评估报告》的合法性存在问题，评估结果公正性、准确性、科学性不够，不能作为认定涉案房屋存在短期倒塌风险的依据。综上，原审法院认定事实错误，裁判失当，请求二审法院撤销原判，改判确认庵东镇政府强制拆除庵东××××东房产的行为违法。 庵东镇政府答辩称，首先，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》《宁波市城市房屋使用安全管理条例》《宁波杭州湾新区城镇危旧住宅改造工作实施意见》的相关规定，乡镇政府均是危房处置的责任主体。其次，签订回购协议的比例已经达到90%，相关协议已经生效。再者，市场价收购协议是在平等自愿的基础上签订的，与征收补偿协议有本质区别。在与16位业主签订有效协议的情况下，庵东镇政府作为收购主体取得了房屋所有权，其实施的拆除行为系民事行为。对于实施民事行为过程中可能对孟浩军造成的影响，应该通过民事诉讼途径解决。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第一款第五项的规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定对危险房屋采取消除现实危险的必要措施，任何单位和个人不得阻挠。换言之，如果确实存在发生房屋安全事故现实危险的，设区的市、县（市、区）人民政府具有对危险房屋采取消除现实危险的必要措施的法定职权。宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾管委会）制定的《宁波杭州湾新区城镇危旧住宅改造工作实施意见》（甬新办发[2016]36号）规定，庵东镇政府主要承担宁波杭州湾新区危旧住宅的改造工作。由此可以看出，杭州湾管委会系通过规范性文件的形式，委托庵东镇政府代为行使职权，实施危旧住宅改造工作。即本案中，庵东镇政府系接受杭州湾管委会的行政委托，对孟浩军的房屋采取消除危险措施的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故本案的适格被告应是杭州湾管委会。孟浩军以庵东镇政府为被告提起本案诉讼，不符合行政诉讼法定受理条件，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销宁波市海曙区人民法院（2019）浙0203行初113号行政判决； 二、驳回上诉人孟浩军的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  汪佳娜 二〇二〇年六月二十八日 书记员  俞 佳