四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终59号 上诉人（原审原告）：李仁平，男，1995年4月2日出生，汉族，住四川省井研县。 委托诉讼代理人：陈茂林（系李仁平之父），男，1955年5月4日出生，汉族，住四川省井研县。 被上诉人（原审被告)：井研县应急管理局，住所地四川省井研县研城镇建设路2号，统一社会信用代码115110247566190226。 法定代表人：田野，该局局长。 委托诉讼代理人：张万强，四川正心律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李秋梅，四川正心律师事务所律师。 上诉人李仁平与被上诉人井研县应急管理局（以下简称井研应急局）行政许可一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初266号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月17日受理后，依法组成合议庭于2020年5月8日、2020年6月4日公开进行了询问，上诉人李仁平及其委托诉讼代理人陈茂林，被上诉人井研应急局的委托诉讼代理人张万强、李秋梅参加了询问。本案现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月20日，井研县李平记殡葬服务部登记设立，系个体工商户，个人经营，经营范围系殡葬服务、烟零售、烟花爆竹零售，经营场所位于三江镇×号，登记经营者系李仁平。 李仁平作为三江镇烟花爆竹专卖店四门市的烟花爆竹经营销售员参加了乐山市宏泰职业技能培训学校的培训，原四川省安全生产监督管理局于2016年5月10日向李仁平颁发编号为5111150310567的《四川省安全生产培训证书》，有效期至2019年5月9日。 2019年10月17日，原审原告向原审被告邮寄申请书，申请在三江镇×号北街x号门店、三江镇新胜村2组黄金花门店办理《烟花爆竹（零售）许可证》。原审被告于次日收到原审原告的申请书以及原审原告随申请书一并提交的营业执照和《四川省安全生产培训证书》。 原审被告于2019年10月28日作出《关于烟花爆竹经营（零售）不予许可的通知》（简称《不予许可通知》）并于同月31日送达原审原告。《不予许可通知》认为：1.根据《烟花爆竹经营许可实施办法》（国家安全生产监督管理总局令第65号）第十六条第一项、第二项的规定，李仁平目前没有经过安全培训；2.根据井研县安全生产委员会办公室（简称井研安办）作出的井安办〔2018〕33号《关于进一步加强烟花爆竹禁限放工作的通知》（简称井安办〔2018〕33号文件）规定，四川省井研县三江镇（简称三江镇）烟花爆竹（零售）布点规划数为2个，目前三江镇已有2个。因此，原审被告对原审原告申请烟花爆竹经营（零售）不予许可。原审原告不服，诉至法院请求判决：1.撤销原审被告井研应急局于2019年10月28日作出的《不予许可通知》；2.本案诉讼费由原审被告负担。2019年12月5日，原审原告向原审法院申请一并审查原审被告作出《不予许可通知》所依据的井安办〔2018〕33号文件的合法性。 原审原告在庭审中陈述，原审原告提交的《申请书》载明的两个地址均系原审原告租赁门市的地址，面积大约20平方米，在周边50米范围内没有其他烟花爆竹经营（零售）点，但原审原告未在该门市配备必要的消防器材，未张贴明显的安全警示标志。原审原告准备在原审被告同意许可后再配备相关器材和张贴标志。原审原告提交的《四川省安全生产培训证书》系其之前作为销售人员取得的证书，现已过期，原审原告现没有经过安全培训。根据相关规定，只有企业单位职工才需要进行安全培训，原审原告是申请办理烟花爆竹经营（零售）许可，并不需要进行安全培训。 原审法院另查明，2018年9月30日，原井研县安全生产监督管理局（简称原县安监局）向案外人陈茂林颁发编号为（井研）YHLS〔2018〕0026号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店一门市，主要负责人为陈茂林，经营场所地址为井研县三江镇，有效期自2018年10月1日至2019年9月30日。2019年8月22日，案外人陈茂林向原审被告提交《烟花爆竹延续申请书》。原审被告于2019年9月30日向案外人陈茂林颁发（井研）YHLS〔2019〕0043号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店一门市，主要负责人为陈茂林，经营场所地址为井研县三江镇西街3号，有效期自2019年10月1日至2020年9月30日。 2018年9月30日，原县安监局向案外人杜之文颁发编号为（井研）YHLS〔2018〕0027号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店二门市，主要负责人为杜之文，经营场所地址为井研县三江镇，有效期自2018年10月1日至2019年9月30日。2019年9月25日，案外人杜之文向原审被告提交《许可证申请书》。原审被告于2019年9月30日向案外人杜之文颁发（井研）YHLS〔2019〕0034号《烟花爆竹经营（零售）许可证》，该证载明：单位名称为井研县三江镇烟花爆竹专卖店二门市，主要负责人为杜之文，经营场所地址为井研县三江镇，有效期自2019年10月1日至2020年9月30日。 2018年9月26日，乐山市人民政府办公室作出的乐府办发〔2018〕33号《通知》载明：按照总量控制、只减不增的原则，控制烟花爆竹批发公司和零售店（点）数量；各乡（镇）规划布点零售店（点）原则上不得超过3个。 井研安办于2018年11月6日作出的井安办〔2018〕33号文件除前面载明的内容外，还载明：为认真贯彻落实好乐府办发〔2018〕33号《通知》精神，进一步巩固井研县烟花爆竹禁限放工作成果，有效防范烟花爆竹安全事故，构建烟花爆竹禁限放常态化管控机制，结合井研县实际，现就进一步做好烟花爆竹禁限放工作通知如下：一、统一思想认识。二、合理划定区域。三、规范经营行为。四、严打非法违法等。该通知附件《井研县烟花爆竹经营（零售）布点规划表》载明：三江镇规划数为2个，27个乡（镇）合计46个。 2018年3月17日施行的《国务院机构改革方案（2018年）》载明：将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责等部门的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。不再保留国家安全生产监督管理总局。 中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅于2018年12月28日下发的《关于印发〈四川省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（川委厅〔2018〕110号）载明：四川省应急管理厅（简称省应急厅）是四川省人民政府组成部门，为正厅级，加挂四川省安全生产委员会办公室牌子（简称省安办）。 2019年3月22日，中共井研县委办公室、井研县人民政府办公室下发的《关于印发的通知》（井委办〔2019〕17号）（简称井委办〔2019〕17号《通知》）载明：井研应急局是井研县人民政府工作部门，为正科级，加挂井研安办牌子。承担非煤矿山、危险化学品、非药品类易制毒化学品和烟花爆竹等生产经营单位安全生产准入管理责任，负责危险化学品安全监督管理综合工作和烟花爆竹安全生产监督管理工作。 审理中，原审法院就原审原告申请对井安办〔2018〕33号文件相关条款合法性一并审查的请求，发函至该规范性文件的制定机关井研安办，要求其作出说明。井研安办作出《关于对乐山市市中区法院（2019）川1102行初266号征询意见函的回复函》，认为井安办〔2018〕33号文件的有关内容合法。 上述事实，有原审被告井研应急局在举证期限内提交的《申请书》《四川省安全生产培训证书》、（井研）YHLS〔2018〕0026号《烟花爆竹经营（零售）许可证》、（井研）YHLS〔2018〕0027号《烟花爆竹经营（零售）许可证》、乐府办发〔2018〕33号《通知》、井安办〔2018〕33号文件、《国务院机构改革方案（2018年）》《关于印发〈四川省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（川委厅〔2018〕110号）、井委办〔2019〕17号《通知》，在审理中提交的《烟花爆竹延续申请书》（陈茂林）、（井研）YHLS〔2019〕0043号《烟花爆竹经营（零售）许可证》（陈茂林）、《许可证申请书》（杜之文）、（井研）YHLS〔2019〕0034号《烟花爆竹经营（零售）许可证》（杜之文），原审法院出具的《征询意见函》和井研安办出具的《关于对乐山市市中区法院（2019）川1102行初266号征询意见函的回复函》以及当事人的陈述等证据予以证实。 原审法院认为，根据《烟花爆竹安全管理条例》第十六条第二款关于“从事烟花爆竹批发的企业和零售经营者的经营布点，应当经安全生产监督管理部门审批”，《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第五款关于“县级人民政府安全生产监督管理部门（以下简称县级安全监管局，与市级安全监管局统称发证机关）负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作”，《四川省烟花爆竹经营许可实施细则》第五条第四款关于“县级安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作”以及井委办〔2019〕17号《通知》的规定，原审被告是烟花爆竹零售许可的审查机关，烟花爆竹零售许可的审查权和决定权系原审被告的法定职责。 关于原审原告李仁平请求一并审查井安办〔2018〕33号文件合法性的问题。原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。其次，国务院办公厅下发《关于调整国务院安全生产委员会组成人员的通知》（国办发〔2018〕62号），决定将国务院安全生产委员会（简称安委会）办公室设在应急部，承担安委会的日常工作。根据中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅《关于印发〈四川省应急管理厅职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（川委厅〔2018〕110号）和井委办〔2019〕17号《通知》的规定，省安办办公室牌子加挂在省应急厅，井研安办办公室牌子加挂在井研应急局。因此，井研安办承担井研县安全生产监督管理的日常工作，即有就井研县烟花爆竹管理方面的工作依法制定相关行政规范性文件的职权。第三，根据《烟花爆竹安全管理条例》第十六条第二款、《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第五款、《四川省烟花爆竹经营许可实施细则》第四条第三款关于“烟花爆竹零售经营布点规划由县（市、区）安全生产监督管理部门编制并报市（州）安全生产监督管理部门备案”的规定，井研安办具有烟花爆竹零售经营布点规划的权利。第四，根据《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）、《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步加强烟花爆竹安全监督管理工作意见的通知》（国办发〔2010〕53号）、《国务院安委会办公室关于烟花爆竹生产经营企业贯彻落实的实施意见》（安委办〔2010〕30号）以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全监管总局《关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知》（安监总管三〔2012〕116号）的相关规定，烟花爆竹属于高危险行业，其产品、原料具有极高的爆炸风险。为防止事故的发生，国家对烟花爆竹的生产和经营实行严格的市场准入制度，按照统一规划、保障安全、合理布局、总量控制、适度竞争的原则，合理布局烟花爆竹批发企业和零售点，严厉打击非法生产经营行为，以防止安全事故的发生。乐山市人民政府办公室根据上述规定，制定出台乐府办发〔2018〕33号《通知》，要求乐山市各区、市、县、自治县人民政府及市级有关部门做好烟花爆竹禁限放工作，规范经营行为，按照总量控制、只减不增的原则，控制烟花爆竹零售店（点）数量，各乡（镇）规划布点零售店（点）原则上不得超过3个。井研安办在其职权范围内为加强井研县烟花爆竹禁限放管理工作，制定出台的井安办〔2018〕33号文件不违背上述规定，原审法院予以认可。 关于《不予许可通知》是否合法的问题。原审法院认为，第一，根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条第二项关于“零售经营者应当符合下列条件......（二）主要负责人经过安全培训合格，销售人员经过安全知识教育......”的规定，取得安全培训合格证明是烟花爆竹经营许可的必备条件。本案中，原审原告向原审被告申请烟花爆竹经营许可时提交的《四川省安全生产培训证书》系其作为烟花爆竹销售员时取得的证书，且该证书载明的有效期至2019年5月9日，庭审中原审原告亦明确表示其现未取得安全培训合格证。因此，原审原告不符合申请烟花爆竹经营许可的条件，原审被告作出的《不予许可通知》认定事实清楚。原审原告主张只有烟花爆竹生产企业的职工才需要进行安全培训，烟花爆竹零售经营的主要负责人不需要进行安全培训的理由不成立，原审法院不予支持。第二，根据井安办〔2018〕33号文件规定，三江镇烟花爆竹经营零售点规划布点数为2个。原县安监局已于2018年9月30日分别向案外人陈茂林和杜之文颁发了《烟花爆竹经营（零售）许可证》，案外人陈茂林和杜之文在前述行政许可的有效期届满前亦向原审被告申请行政许可延续，原审被告亦于2019年9月30日分别向案外人陈茂林和杜之文颁发了延续的《烟花爆竹经营（零售）许可证》，三江镇暂无剩余烟花爆竹经营零售规划布点可以许可给其他人。因此，原审被告作出《不予许可通知》符合规定。第三，根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第十九条关于“发证机关应当自受理申请之日起20个工作日内作出颁发或不予颁发零售许可证的决定，并书面告知申请人。对决定不予颁发的，应当书面说明理由”的规定，原审被告于2019年10月18日收到原审原告申请后，于同月28日作出《不予许可通知》，并于同月31日送达原审原告符合前述规定。但原审被告作出《不予许可通知》时未告知原审原告享有相应的复议权和起诉权，也未告知复议权和起诉权对应的期限，程序违法。鉴于原审原告已于2019年11月15日向原审法院提起行政诉讼，原审被告的前述违法程序未并对原审原告的实体权利产生实际影响，故不宜撤销《不予许可通知》。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项的规定，判决：一、确认原审被告于2019年10月28日作出的《不予许可通知》违法；二、驳回原审原告的其他诉讼请求；三、案件受理费50元，由原审被告负担。 上诉人李仁平上诉称：1.一审法院未按照国发办〔2018〕37号、四川省人民政府令第327号关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知审查规范性文件，仅凭规章、规范性文件、回复函、陈述不能证明井安办〔2018〕33号文件合法；2.一审法院根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条第二项的规定认定上诉人未经过安全培训，该实施办法与《烟花爆竹管理条例》相抵触。根据《烟花爆竹管理条例》第十八条第一款规定，主要负责人经过安全知识教育，上诉人已经经过培训并取得培训证书，每年再培训没有法律依据；3.被上诉人在一审中提供案外人杜之文、陈茂林的颁发许可证、审核经营场所日期为伪造。杜之文未在法定程序内递交延期申请书，也无法辨别申请书上的签名是否为杜之文所签，且提交的2019年9月25日的许可证申请书为程序申请，不是延续申请书，并且申请时没有提供安全培训证书，案外人杜之文是取得烟花爆竹许可证之后才进行安全培训的，应撤销颁发给案外人杜之文的(井研)YHLS〔2019〕0034号许可证；颁发给案外人陈茂林的（井研）YHLS〔2019〕0043号许可证上的日期有异议，没有审查经营场所证据和安全培训合格证书。故请求法院：一、撤销乐山市市中区人民法院（2019）川1102行初266号行政判决，并依法改判；判决撤销不予许可决定，责令被上诉人重新作出决定；二、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人井研县应急局辩称：1.被上诉人作出的《井研县应急管理局关于烟花爆竹经营（零售）不予许可的通知》证据确实充分，适用法律正确，程序合法；被上诉人于10月18日收到申请后，到现场进行核对，但是电话联系无人回复且上诉人也承认申请的场所内没有消防设施，三江镇的规划点为两个，目前三江镇已有两家，且上诉人的安全培训证书确已过期，因此于10月28日作出不予许可通知，10月31日当面送达当事人；2.上诉人诉称撤销颁发给案外人杜之文、陈茂林的许可证，应另案提起诉讼；3.原审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，依法维持。综上所述，故请求法院：驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审中，本院向井研县安全生产委员会发出《征询意见函》并于2020年6月17日向其询问，井研县安全生产委员会未提交其制定井安办〔2018〕33号文件之职权依据、制定程序等方面的证据材料。此外，上诉人二审中提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据，且与本案没有关联性，本院依法不予采纳。 以上事实，有本院乐中法函〔2020〕5号《征询意见函》与《征询意见笔录》在卷证实。 本院认为，结合双方当事人诉辩意见，围绕本案争议焦点及被诉行政行为合法性问题评判如下： 一、上诉人要求一并审查之井安办〔2018〕33号文件是否合法的问题。本院认为，因对于本案规范性文件合法性的评述，将直接影响到对被诉具体行政行为适用依据是否合法之评述，故本院对于附带提起的井安办〔2018〕33号文件之合法性优先予以评述。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款之规定，对规范性文件合法性的审查，主要包括是否有职权依据、是否与上位法相抵触、是否严重违反制定程序等方面。首先，从职权方面看，《四川省行政规范性文件管理办法》第六条规定：“下列行政机关和组织可以制定规范性文件：（一）各级人民政府；（二）县级以上地方人民政府的工作部门和派出机关；（三）法律、法规、规章授权管理公共事务的组织。各级人民政府设立的临时机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。”本案中，井研安办不属于前述条文规定的可以制定规范性文件的政府工作部门、派出机关或授权组织，不具有制定案涉规范性文件之法定职权。其次，根据《四川省行政规范性文件管理办法》之规定，制定规范性文件应当经过必要性和可行性研究、征求意见、合法性审查、集体讨论决定、主动向社会公布等程序，但经询问与致函，井研安办并未提交证据证明其履行了前述制定程序义务。综上，井研安办制定井安办〔2018〕33号文件超越法定职权、严重违反制定程序，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第一款之规定，不应作为人民法院认定案涉行政行为合法的依据。 二、关于《不予许可通知》是否合法的问题。 首先，根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第五款的规定，县级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作。井委办〔2019〕17号《通知》规定，县应急局承担安全生产综合监督管理职责。据此，被上诉人具有作出烟花爆竹经营行政许可的法定职责。 其次，根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条第二项关于“零售经营者应当符合下列条件：……（二）主要负责人经过安全培训合格，销售人员经过安全知识教育”，《生产经营单位安全培训规定》第九条关于“煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼等生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员初次安全培训时间不得少于48学时，每年再培训时间不得少于16学时”之规定，烟花爆竹零售经营者的主要负责人应当经过安全培训合格，且每年再培训时间不得少于16学时。本案中，上诉人申请烟花爆竹经营许可时提交的《四川省安全生产培训证书》上载明的有效期至2019年5月9日，上诉人于2019年10月17日向被上诉人邮寄申请材料时该培训证书已过有效期，上诉人未提交证据证明其经过了新的有效培训，不符合《烟花爆竹经营许可实施办法》第十六条第二项规定之许可条件，被上诉人对其申请不予许可正确。上诉人关于其已接受过培训就无需再接受培训之主张，本院依法不予支持。 第三，被上诉人作出《不予许可通知》认为三江镇已有2个烟花爆竹（零售）经营许可点，上诉人的申请超出了井安办〔2018〕33号文件规定之2个布点规划数目限额之理由是否成立的问题。对此，因前文已评述井安办〔2018〕33号文件不应作为本案被诉具体行政行为合法的依据，故被上诉人援引该文件作为布点规划数目限额之依据不当，其主张三江镇烟花爆竹（零售）布点规划数仅为2个之依据不充分，对其作出《不予许可通知》的该项理由本院不予认可。 此外，被上诉人作出《不予许可通知》未告知上诉人复议权、起诉权及其对应期限，程序违法，原审法院对此予以评述正确。而关于上诉人提出被上诉人给另外两位案外人颁发的烟花爆竹经营许可证违法的问题，因本案的被诉具体行政行为系《不予许可通知》，被上诉人针对案外人所作行政许可行为不属于本案审理范围，本院依法不予评判。 综上所述，上诉人的上诉理由部分成立。被上诉人作出的《不予许可通知》适用井安办〔2018〕33号规范性文件作为不予许可之依据的理由不能成立，但认定上诉人未经过相应培训不予许可之理由成立，《不予许可通知》适用规范性文件错误，但不予许可之结论正确。且案涉程序轻微违法问题未并对上诉人实体权利产生实际影响，故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项关于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”之规定，确认《不予许可通知》违法，但保留其效力。原审法院判决结果正确，本院予以维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李仁平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 罗喆予 审 判 员 钟小红 二〇二〇年六月三十日 法官助理 严 洁 书 记 员 黄睿婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。