浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终59号 上诉人（原审原告）衢州市程氏钙业有限公司，住所地浙江省衢州市衢江区上方镇葱口村。 法定代表人程益生，总经理。 委托代理人（特别授权代理）冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市衢江区上方镇人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区上方镇朝阳路1号。 法定代表人余炜，镇长。 出庭应诉的行政机关负责人程君旺，党委副书记，分管工业（包括钙产业整治工作）。 委托代理人（特别授权代理）姚丹琳，浙江兴衢律师事务所律师。 衢州市程氏钙业有限公司（以下简称程氏钙业公司）与衢州市衢江区上方镇人民政府（以下简称上方镇政府）行政强制及行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年3月13日作出（2019）浙0802行初247号行政判决，程氏钙业公司不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月26日受理后依法组成合议庭，于同年6月28日以远程视频的方式进行了公开开庭审理，上诉人程氏钙业公司的法定代表人程益生及委托代理人冯振兴，被上诉人上方镇政府的党委副书记程君旺及委托代理人姚丹琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，原告程氏钙业公司的厂房位于衢××××自然村。被告经巡查发现原告存在违法搭建建筑物行为，于2019年5月22日立案，经调查于同年6月6日作出上政责限拆告字〔2019〕第05号《责令限期拆除事先告知书》，认为原告未取得乡村建设规划许可证，擅自于2001年开始在上方镇葱口自然村搭建建筑物，建筑面积3288.46平方米，为砖混钢架结构，原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，构成违法，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，拟决定责令原告自收到限期拆除通知书之日三日内自行拆除违法建筑物，并告知原告有权进行陈述和申辩，该告知书于当日送达。原告同日申请听证，并于6月8日向被告提交《回复函》，认为原告已按规定递交了相关的用地、规划、建设申请表，未取得相关证书是因为政府相关职权部门没有履行职责，且原告一直上交土地使用税、房产税及营业税，要求被告通过诉讼途径解决厂房拆除问题。 2019年6月11日，被告作出上政责限拆通字〔2019〕第05号《责令限期拆除通知书》，于当日送达。2019年6月14日，被告作出《听证通知书》，告知原告听证会召开时间、地点及听证会主持人等相关情况，于当日送达。2019年6月15日，被告作出上政强拆公字〔2019〕第05号《行政强制拆除公告》，于当日送达。2019年6月19日，被告作出上政限拆催字〔2019〕第05号《限期拆除催告书》，于当日送达。2019年6月21日，被告举行听证会，原告未参加。2019年6月23日，被告作出上政强拆决字〔2019〕第05号《强制拆除决定书》。后被告对原告的厂房和机器设备进行了强制拆除，并于2019年6月27日委托浙江省衢州市信安公证处对厂房内物品进行了清点并办理证据保全，根据公证处制作的物品清单，厂房内有：锅炉1、除尘设备2、反应釜2、铰笼1、料仓4、提升机1、高速混合机6、自动配料系统1、行车1、变压器1、分机配电柜4、高速粉碎机1、离心风机1、磅秤1、办公桌1、办公电脑1、机械筛粉机2、台钻1、台虎钳1。 另查明，2014年5月6日，衢江区人民政府制定《关于钙产业整治提升工作的意见》，决定开展钙产业整治提升工作。因程氏钙业公司存在与环保审批不符、项目未经环保“三同时”验收等情形，衢州市环境保护局于2015年11月16日向程氏钙业公司作出《环境违法行为限期改正决定书》，责令程氏钙业公司于2015年11月30日前停止活性轻钙的生产。2016年4月27日，国网衢州供电公司根据衢江区人民政府的停电函对程氏钙业公司实行停电关停。后程氏钙业公司一直处于关停状态。在此期间，程氏钙业公司于2015年3月15日委托相关评估机构对公司机器设备的价值进行评估，根据《机器设备评估明细表》，公司内的所有机器设备评估值3110800元。2019年6月，被告对案涉厂房和机器设备进行了强制拆除，10月13日原告将拆除后的废弃设备、厂房钢构、行车等废钢材按2050元/吨出售给个体工商户胡锡清，计220641.5元，变压器及三组柜定10000元。现原告诉至法院，请求1.请求依法确认被告强制拆除原告位于衢州市衢江区上方镇葱口村厂房的行政行为违法；2.赔偿原告房屋损失2181500元、屋内物品损失2890158.5元（扣除原告已处置的价款220641.5元），合计5071658.5元。 原判认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定：“……乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”原告搭建的厂房未取得乡村建设规划许可证，属于违章建筑，被告上方镇政府具有处置相关违法建筑的法定职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据本案的证据来看，被告于2019年6月23日作出《强制拆除决定书》后实施了强制拆除，未保障当事人的复议或诉讼权利，故程序违法。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，上方镇政府虽未依法定程序拆除了原告的厂房，但案涉厂房属违章建筑，其受到的损失非合法利益损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，故原告要求上方镇政府对已拆除的厂房赔偿损失的诉讼请求不具有法律依据，不予支持。关于原告要求上方镇政府赔偿其机器设备损失的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。原告主张屋内物品损失2890158.5元，系根据原告2015年委托评估机构的《机器设备评估明细表》所列的机器设备评估值3110800元，扣除拆除后原告处置变卖价款220641.5元所得，因上述《机器设备评估明细表》系2015年3月形成，而拆除时间为2019年6月，拆除之前被告也向原告送达了《责令限期拆除通知书》《限期拆除催告书》《强制拆除决定书》，告知原告应在限期内拆除建筑物，原告未能有效证明评估明细表载明的所有机器设备在强制拆除过程中受到全部损毁不能使用的事实。根据上方镇政府提交的公证书，结合原告提供的现场照片来看，拆除现场确实堆放了部分机器设备。鉴于被告实施强制拆除行为的程序违法，其未能举证对公证书清单所列物品进行妥善处置或与原告办理交接手续，客观上对原告的合法权益造成了一定损害，依法应予赔偿。基于被告对原告提供的《机器设备评估明细表》所列的机器设备评估值单价予以认可，法院根据公平原则，结合该评估明细表、公证处的物品清单、现场照片及上方镇政府违法情节等相关因素，酌情认定上方镇政府违法强制拆除行为给原告造成机器设备损失人民币780213元，对原告超过部分的主张不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（二）项、第三十六条第（八）项之规定，判决：一、确认被告衢州市衢江区上方镇人民政府强制拆除原告衢州市程氏钙业有限公司位于衢州市衢江区上方镇葱口村厂房和机器设备的行为违法；二、被告衢州市衢江区上方镇人民政府赔偿原告衢州市程氏钙业有限公司人民币780213元，该款项于本判决生效之日起二十日内支付；三、驳回原告衢州市程氏钙业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告衢州市衢江区上方镇人民政府负担。 程氏钙业公司上诉称，一、厂房不属于违法建筑。1.被上诉人越权执法，不具有作出违法建筑认定的条件和资格。上诉人位于上方镇葱口村的厂房属于城镇规划区范围，乡镇人民政府无权对城镇违法建筑实施处置；2.上诉人在自己依法取得的土地使用权范围内建设厂房，并不存在非法占用土地的情形；3.税务部门一直对涉案厂房核定收取城镇土地使用税和房产税，如系违法建筑则无须缴纳税款；4.被上诉人没有对规划影响程度予以调查了解，本案厂房实际用途与规划用途相一致，属于可以补办的情形；5.涉案厂房不属于限期拆除的情形。二、被上诉人应当对厂房及机器设备予以全面赔偿。1.机器设备清单系上诉人与被上诉人共同参与制作形成，估价结果系双方共同选定的评估机构制作，在本案中应当作为认定依据；2.被上诉人提供的公证处清单不能作为认定依据，因为公证行为发生在强制拆除房屋之后，不具有证明强拆发生初时机器设备状况的客观效力；3.厂房的价值参照本市征收补偿标准，采用成本价计算，具有相当的合理性。综上，请求撤销一审判决的第二、三项内容，改判支持上诉人一审诉讼请求第二项内容，即赔偿原告房屋损失2181500元、屋内物品损失2890158.5元（扣除已处置的价款220641.5元），合计5071658.5元。 被上诉人上方镇政府二审答辩称，上诉人未依法办理相关审批手续，擅自搭建建筑物，涉案厂房属于违法建筑。该违法建筑搭建在被上诉人下辖的上方镇龙祥村村庄规划区内，被上诉人具备行政执法主体资格，有权做出行政强制拆除行为。涉案建筑物是违法建筑物，上诉人无权获得国家赔偿，机器设备损失，原审法院结合公证书及现场照片等，判决赔偿数额较为合理，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人程氏钙业公司上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被上诉人是否具有拆除涉案房屋的行政职权、房屋及机器设备是否应当得到赔偿及赔偿范围和数额的确定是否正确等争议焦点进行审理。二审期间，上诉人提交下列证据：1.程氏钙业纳税清单，证明涉案厂房使用期间一直缴纳房产税和土地使用税，涉案厂房不属于违法建筑；2.微信聊天截屏，证明2019年6月26日上午9时前厂房已开始拆除，相关机器设备早已被搬离厂房，公证机关于同月27日才介入，公证机关出具的机器设备清单与2015年3月镇政府委托的评估公司出具的机器设备评估表记录的项目种类、数量不一致，不能证明被拆除的机器设备全部计入清单。被上诉人上方镇政府提交下列证据和依据：1.龙祥村村庄规划图，证明程氏钙业公司坐落于龙祥村葱口自然村，属于村庄规划区范围内，且公司土地属于集体建设用地，被上诉人具有对该土地上的违法行为进行行政管理的职权；2.《衢州市衢江区人民政府室关于印发衢江区灰钙行业环境整治实施方案的通知》（衢江区政办发〔2015〕17号）。 经审理，二审对原审认定事实予以确认。同时补充认定，为遏制矿产品加工企业环境污染，改善生态环境，2015年，衢州市衢江区人民政府办公室下发《关于印发衢江区灰钙行业环境整治实施方案的通知》，进行产业整治。被上诉人委托评估公司对程氏钙业公司的机器设备进行了评估，以2015年3月15日为评估基准日，认定程氏钙业公司机器设备评估值为3110800元。评估后，程氏钙业公司一直处于停产状态。2019年6月23日，被上诉人作出涉案《强制拆除决定书》后，于2019年6月26日前开始实施强制拆除行为，6月27日上午，公证机关到场对涉案违法建筑物内的物品清点办理保全证据公证，并出具了物品清单。 本院认为，一、关于被上诉人是否有对涉案违法建筑具有行政管理职权及相应赔偿的问题。根据双方当事人的认可和被上诉人提交的规划图，可以认定涉案被拆除厂房位于上××龙××村葱××自然村北端，该土地属于集体建设用地性质。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《浙江省违法建筑处置规定》第六条的规定，被上诉人对涉案违法建筑实施拆除，不违反法律、法规的规定。上诉人以其多年缴纳房产税和土地使用税来主张涉案房屋不属于违法建筑，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第十五条关于“企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的事业单位（以下统称从事生产、经营的纳税人）自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件，向税务机关申报办理税务登记”的规定看，企业经营应当主动申报纳税，其生产经营场所交纳房产税和土地使用税符合税务法律规定，但该缴税行为，不以生产经营场所房屋系合法建筑为前提，故上诉人以纳税主张房屋不属违法建筑，法律依据不足。上诉人主张被上诉人应对拆除其厂房的行为承担赔偿责任，虽被上诉人的强制拆除行为因程序违法而被一审法院判决确认违法，但是否应当因此承担赔偿责任，还应考量拆除行为是否损害上诉人合法权益。如前所述，上诉人涉案生产用房未经有权机关审批，未持有合法权属证明，故其相关要求赔偿房屋拆除的损失，于法无据；至于被拆除厂房的残值，由于涉案被拆除厂房系钢结构建筑，厂房被拆除后，厂房及机器设备的相关废旧钢材已由上诉人处置，故不存在残值的其他赔偿问题。二、关于涉案机器设备的赔偿问题。上诉人主张2015年评估的机器设备种类、数量和价值均系双方认可，现实施拆除过程中，因公证机关介入较晚，造成公证所见机器设备大大少于评估时数量，无法排除被上诉人拆除中未妥加保管的责任，相应责任应由被上诉人承担。本院认为，从举证责任分配上说，被上诉人实施拆除行为，应当负有对拆除现场人身、财产安全的保护责任，现被上诉人无法证明拆除前厂房内的机器设备是否与2015年评估时一致，无法证明从开始拆除至公证机关介入期间已妥善保管相关物品，由此造成的损失应由被上诉人承担责任。一审法院以公证清单为主要依据确定赔偿数额，依据不足。上诉人的相关上诉意见，本院予以采纳。结合上诉人提交的评估明细表和被上诉人提供的《衢州市衢江区人民政府办公室关于印发衢江区灰钙行业环境整治实施方案的通知》（衢江区政办发〔2015〕17号），参照方案第五条关于关停补助政策的规定，最高可给予设备投资额净值30%的补助和奖励的规定，为节约诉讼成本，实质性解决行政争议，本院认为可以参照上述证据和依据，按评估明细表确定的3110800元的30%为基础，酌定赔偿104万元。一审判决确认强制拆除行为违法及驳回上诉人的其他诉讼请求正确，唯判决赔偿的具体数额，因二审中上诉人提交了能证明拆除时公证机关介入较晚的相关证据，一审判决确定机器设备损失依据不足，本院予以改正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第三十二条、第三十三条之规定，判决如下： 一、维持衢州市柯城区人民法院（2019）浙0802行初247号行政判决的第一项，即确认被上诉人衢州市衢江区上方镇人民政府强制拆除上诉人衢州市程氏钙业有限公司位于衢州市衢江区上方镇葱口村厂房和机器设备的行为违法； 二、撤销衢州市柯城区人民法院（2019）浙0802行初247号行政判决的第二、三项；即被上诉人衢州市衢江区上方镇人民政府赔偿上诉人衢州市程氏钙业有限公司人民币780213元，该款项于判决生效之日起二十日内支付和驳回其他诉讼请求； 三、被上诉人衢州市衢江区上方镇人民政府赔偿上诉人衢州市程氏钙业有限公司机器设备损失人民币104万元，限判决生效后二十日内支付； 四、驳回上诉人衢州市程氏钙业有限公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人衢州市衢江区上方镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 郑日知 审判员 祝伟荣 二〇二〇年六月三十日 书记员 林柯莉