江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)赣04行终16号上诉人（原审原告）罗时泳，男，汉族，1988年10月27日出生，户籍地为九江市濂溪区。委托代理人刘义，北京京云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）九江市濂溪区房屋征收管理局。住所地：九江市九莲南路399号九江市濂溪区市民服务中心西附楼3楼。法定代表人董柏村，局长。委托代理人郑小梅，江西惟民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）九江市濂溪区新港镇人民政府。住所地：九江市濂溪区新港镇洪垅路299号。统一社会信用代码：11360402014589549D。法定代表人户国光，镇长。委托代理人孙晓源，副镇长。委托代理人李邦烈，江西际民律师事务所律师。上诉人罗时泳诉被上诉人九江市濂溪区房屋征收管理局、被上诉人九江市濂溪区新港镇人民政府行政强制一案,不服江西省庐山人民法院（2019）赣0491行初46号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，2017年9月15日，九江市濂溪区人民政府发布《关于房屋征收决定公告》，决定对芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目内居民房屋实施征收，征收部门为濂溪区房屋征收管理局，征收方式为实行委托征收方式，由区房屋征收管理局委托濂溪区虞家河乡人民政府、新港镇人民政府承担房屋征收与补偿的具体工作。2017年11月27日，两被告分别与罗时泳、郭咪咪、郭祖生签订《芳兰片区山湖村（产业平台）棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》。之后两被告按协议书将房屋征收补偿款付到以罗时泳、郭咪咪、郭祖生姓名开设的存单上，将存单交给原告父亲罗会咬，原告父亲罗会咬将3份存单交给原告，原告将存单上的部分款取出。庭审中，原告承认房屋征收补偿协议书上“罗时泳”系其父亲罗会咬签的。另查明：2018年10月27日，九江市中级人民法院（2018）赣04行初12号行政判决书、（2018）赣04行初15号行政判决书确认九江市濂溪区人民政府于2017年9月15日作出的濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》违法，责令九江市濂溪区人民政府于本判决生效之日起六个月内补办涉诉集体土地的征收报批手续。2019年7月8日，江西省自然资源厅作出《关于九江市2018年度第六批次城市建设用地的批复》，同意九江市将濂溪区新港镇芳兰村等的农村集体农业地和未利用地转为建设用地并办理征地手续。原审认为，两被告与原告父亲罗会咬就原告房屋征收签订房屋征收补偿协议，尽管原告没有出具书面委托书委托其父亲罗会咬同两被告签订房屋征收补偿协议，但两被告将房屋征收补偿款付到以罗时泳、郭咪咪、郭祖生姓名开设的存单上、原告父亲罗会咬将该3份存单交给原告后，原告将存单中的部分款取出，视为原告对其父亲罗会咬签订房屋征收补偿协议的追认。江西省自然资源厅已批复同意九江市将濂溪区新港镇芳兰村的农村集体农业地和未利用地转为建设用地并办理征地手续，故两被告与芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋的被拆迁人签订的房屋征收补偿协议受法律保护。被告九江市新港镇人民政府依据受法律保护的房屋征收补偿协议对原告房屋予以拆除，现原告要求确认该行为违法，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告罗时泳的诉讼请求。上诉人罗时泳上诉称：一、原审法院没有查清案件事实，签订的合同应属无效协议。1、上诉人房屋取得相关审批手续，其房屋为合法建筑。在原审中上诉人提交了户口簿、庐山区规划分局村镇规划建设管理所的告知书、便民服务卡、建房公示审批图。上述证据足以证明上诉人为房屋产权人，且房屋为合法建筑。2、被上诉人与案外人签订的协议应属无效协议。被上诉人征收上诉人案涉房屋，没有合法征收审批手续，其之前的公布的征收文件已被法院确认违法，责令被上诉人限期补办征地手续。在征收程序违法的情况下，被上诉人与案外人所签订的协议丧失了合法性基础。原审法院在案件审理中没有对行政合同的订立、履行是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。事实上，被上诉人明知案涉房屋为上诉人所有，但是，被上诉人故意不通知上诉人办理相关手续，而在上诉人不知情的情况下，在同一天，被上诉人与案外人就上诉人的两处房屋（上诉人为共有人）签订九份补偿协议。对于九份协议的主体中，有几人并非房屋所有人或共有人，被上诉人不与房屋所有人签订合同，而与其他人签订补偿合同的行为，明显违法，按照法律规定，被上诉人应与房屋所有人或其委托的人签订补偿协议。两处房屋签订九份协议，其签订主体明显违法。被上诉人与案外人签订协议时，对于集体土地并未办理相关的征收审批手续，根据《土地管理法》及实施条例，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该项目到目前为止并未办理农用地转用、土地征收审批等用地手续，其所签的九份协议也应属无效。九份补偿协议均非上诉人签订，被上诉人与案外人签订协议，并没有上诉人委托或授权，上诉人对签订的协议也不知情，九份协议对应两处房屋，原审法院认定郭咪咪、郭祖生签订的协议对应案涉房屋，属于事实认定错误，三份协议（罗时泳、郭咪咪、郭祖生）只是两处房屋共同对应的九份合同中的三份。上诉人取出郭咪咪、郭祖生存单上的部分款项，也不能证明是对补偿协议的追认。两处房屋签订九份协议，并且其中合同签订主体象郭咪咪、郭祖生等并非上诉人家庭成员。经上诉人了解，《芳兰片区山湖村（产业平台）棚户区改造项目确定的征收范围内的被征收人签订补偿协议时，均存在这种情况，被上诉人致使被征收人或其他人员找身份证签订补偿协议，该行为明显违反法律、行政法规强制性规定，以合法形式掩盖非法目的，损害国家、集体或者第三人利益，根据《合同法》第五十二条之规定，该九份协议应为无效协议，协议无效是指当然无效、自始无效，何来追认。二、原审法院证据认定错误。1、被上诉人实施国有土地上房屋征收，其所办理的《芳兰片区山湖村（产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》已被确认违法，九份协议的签订丧失补偿基础。2、江西省自然资源厅（赣自然资征【2019】438号）《江西省自然资源厅关于九江市2018年度第六批次城市建设用地的批复》作出的时间为2019年7月8日，而上诉人房屋被拆除的时间在2019年5月1日，九份协议签订的时间为2017年11月27日，显然，该批复不能作为证明被上诉人签订九份合同、强制拆除行为的合法证据。三、原审法院法律适用错误。对于上诉人房屋为合法建筑，被上诉人无权拆除，并且强制拆除的程序违法。1、被上诉人实施强制拆除没有事实和法律依据。九江市中级人民法院2018赣04行初12号判决书于2018年10月27日作出，征收决定已经被确认违法，补办手续的征地批复在2019年7月8日作出。上诉人房屋于2019年5月1日被强拆，强拆之时，属于征收手续空白。被上诉人在没有任何征收手续的情况下，强拆上诉人房屋。根据《行政强制法》行政强制法第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，而现有的法律中并未规定行政机关对不履行征收补偿协议具有强制执行的职权，因此行政机关无权直接强制拆除被征收人房屋。而从征收补偿协议这一类行政协议的本质上来看，行政合同具有行政行为的性质，因此针对被征收人不履行补偿协议的行为，行政机关可以依据《行政诉讼法》第九十七条的规定，申请法院强制执行。而在司法实践中，确实有法院依据行政机关的申请，作出准予强制执行的司法裁定。2、九份协议为无效协议，不能作为强拆的依据。即使签订协议，对于上诉人的合法建筑，被上诉人没有强制拆除权。对于集体土地的征收，即使签订补偿协议后，被征收人应在协议规定的期限内自行搬离，如果逾期未搬离的，县级以上人民政府土地主管部门可以依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，责令被征收人交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据该条规定，行政机关责令被征收人交出土地，应当具备两个条件，即被征地人违反管理法律、法规规定，实施阻挠国家建设征收土地的行为，并且责令主体应当是县级以上人民政府土地行政主管部门。只有在拒不交出土地的前提下，行政机关才能申请法院强制执行，因此，行政机关并无直接强制拆除房屋的职权。3、被上诉人的强制拆除行为程序违法。强制拆除属于行政决定的执行行为，应该符合行政强制法的规定程序进行，第八条、第十三条、第三十四条、三十五至三十八条规定了行政强制的程序。被上诉人的强制行为明显违法法律规定。根据《行政强制法》第三十四条、三十五至三十八条之规定，被上诉人拆除上诉人房屋应履行通知、决定，执行决定前要履行催告等一系列程序。但是，被上诉人并未履行法律规定程序。被上诉人的强制拆除行为侵犯了上诉人的陈述申辩及救济的权利。根据《行政强制法》第八条、第十八条之规定公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守程序正当原则，要求行政机关在对当事人作出不利决定前，应当将不利决定所依据的事实、理由和根据告知当事人，并给予当事人陈述、申辩的机会。综上，上诉人认为原审法院作出（2019）赣0491行初46号《行政判决书》事实认定、证据认定、法律依据错误。望二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人九江市濂溪区房屋征收管理局答辩称：一、答辩人已经完善征收手续，征收行为合法。为加快推进鄱阳湖生态科技园区建设，推动产业集聚，加快工业化进程，扩大经济总量，改善人居环境，促进区经济和社会全面发展，濂溪区人民政府决定征收芳兰片区山湖村（产业平台）棚户区改造项目范围内房屋及其地面附着物。经征求意见后发布《芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）。其他被征人起诉撤销《征收决定》，因征收土地为集体土地未取得征收土地批复文件，九江市中级人民法院经依法审理作出《行政判决书》（（2019）赣04行初15号）判决确认《征收决定》违法，同时责令答辩人在判决生效后六个月内补办涉诉集体土地征收报批手续。后被征收人不服，上诉至江西省高级人民法院，经审理江西省高级人民法院依法维持了原判决。2019年7月8日江西省自然资源厅作出《关于九江市2018年度第六批次城市建设用地的批复》批准了涉案集体土地的征地手续。至此，答辩人的征收行为已经得到省自然资源厅及法院的认可，征收行为完全合法。二、答辩人已经与被答辩人签订征收补偿协议，且协议已经履行。2017年11月27日答辩人与被答辩人经协商一致签订房屋征收补偿协议，协议约定征收房屋混合面积70平方米，每平方米1570元，货币补偿奖励27475元，装修补偿金额16251元，附属物补偿金额9850元，搬迁货币补偿1200元，过渡费2520元，进度奖6000元，补偿总金额173196元。同时约定：乙方应在本协议签字生效后15日内将原房屋腾空交给甲方，完成被征收房屋的产权交换，旧房产权即归甲方所有。2018年2月8号已经依法发放给被答辩人，且被答辩人已经领取征收补偿款。协议系双方真实意思表示，合法生效，且已经履行完毕，房屋已经被依法征收，答辩人有权拆除房屋。三、涉案房屋已经被依法征收，被答辩人没有诉讼主体资格，应当依法驳回其起诉。答辩人依法征收，且双方已经签订征收补偿协议，该协议未被司法确认无效或撤销，双方应当按照协议约定履行，并且答辩人已经履行协议，被答辩人也已经领取征收补偿款，其行为足以表示其认可该协议。因此，涉案房屋已经被依法征收，被答辩人已经丧失涉案房屋所有权。按照合同约定及法律规定，答辩人有权拆除该房屋，被答辩人对拆除行为并无诉讼主体资格，应当依法驳回其起诉。综上，答辩人拆除涉案房屋事实清楚，程序合法，被答辩人并无诉讼主体资格，请求贵院依法驳回被答辩人诉请。被上诉人九江市濂溪区新港镇人民政府答辩称：一、上诉人罗时泳的父亲罗会咬就罗时泳的房屋征收签订房屋征收补偿协议，尽管罗时泳没有出具书面委托书委托其父亲罗会咬签订房屋征收补偿协议，但九江市濂溪区房屋征收管理局将房屋征收补偿款付到以罗时泳、郭咪咪、郭祖生姓名开设的存单上，罗时泳的父亲罗会咬将该三份存单交给罗时泳后，罗时泳将存单中的部分补偿款取出，视为罗时泳对其父亲罗会咬签订房屋征收补偿协议的追认。二、九江市濂溪区人民政府作出的关于《芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目》房屋征收决定公告：1.征收部门：濂溪区房屋征收管理局（濂溪区房管局）；2.征收方式：实行委托征收方式，由区房屋征收管理局委托濂溪区虞家河乡人民政府、新港镇人民政府承担房屋征收和补偿的具体工作。该房屋征收决定公告于2017年9月15日公布，并同时颁布了房屋征收补偿安置方案。江西省自然资源厅已批复同意九江市濂溪区新港镇芳兰村的农业集体地和未利用地转为建设用地并办理征地手续。罗时泳的房屋在征收范围内，作为村民应支持国家建设和地方建设工作。再者罗时泳的房屋建筑面积为276平方米，罗时泳、郭咪咪、郭祖生三人签订的房屋征收补偿协议相加的建筑面积也为276平方米，九江市濂溪区房屋征收管理局已向罗时泳支付房屋对价，此外，房屋征收补偿标准是按2017年9月15日公布的房屋征收补偿安置方案执行的。郭咪咪、郭祖生均系罗时泳妻子杨芳芳的亲戚，郭咪咪、郭祖生的身份证材料是罗时泳提供的，且罗时泳一户分三户，每户可领取6000元的搬迁进度奖。另外，罗时泳的房屋系毛坯房，一直无人居住，毛坯房中无其他财物。2018年7月9日新港镇人民证明已向罗时泳下达通知书，通知其于2018年7月15日前将房屋腾空交付镇政府，否则镇政府将依法予以拆除。此外拆除时，罗时泳的父亲罗会咬在场并未提出异议。三、按2017年9月15日公布的房屋征收决定公告规定：征收部门为濂溪区房屋征收管理局，新港镇人民政府是受委托承担房屋征收和补偿的具体工作。依据最高人民法院颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。原告将新港镇人民政府列为被告主体错误。当事人向原审法院提交的证据均随卷移送本院，经本院核查，对原审判决定案证据的效力予以确认。本院查明的案件事实与原审法院查明的事实基本一致。本院认为，本案二审争议焦点在于双方签订的征收补偿协议的效力问题。2019年7月8日，江西省自然资源厅作出《关于九江市2018年度第六批次城市建设用地的批复》，同意九江市将濂溪区新港镇芳兰村的农村集体农业地和未利用地转为建设用地并办理征地手续，故案涉房屋征收补偿协议应受法律保护；上诉人主张其并未签订相关房屋征收补偿协议，但被上诉人已经将案涉房屋的征收补偿款转入存单中并交给了上诉人父亲罗会咬，罗会咬又将该存单交给了上诉人，且上诉人已经领取了账户内的部分征收补偿款，其在二审庭审过程中亦自认该笔征收补偿款已被其用于买房。据此，上诉人事实上已追认了其父亲罗会咬与被上诉人签订的房屋征收补偿协议，上诉人的上诉理由均不能成立。被上诉人依据房屋征收补偿协议拆除上诉人的房屋，符合法律规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗时泳负担。本判决为终审判决。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年六月十日法官助理熊书杰书记员刁佳敏