湖北省襄阳市襄城区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0602行初12号公益诉讼起诉人襄阳市襄城区人民检察院。法定代表人张晶，该院检察长。委托代理人陈勇、涂国庆，该院检察官。委托代理人陈守业，该院检察官助理。被告襄阳市襄城区卧龙镇人民政府。法定代表人赵同华，襄阳市襄城区卧龙镇人民政府镇长。行政机关出庭负责人刘军锋。委托诉讼代理人窦金波，襄阳市襄州区卧龙镇法律服务所法律服务工作者。公益诉讼起诉人襄阳市襄城区人民检察院（以下简称襄城区检察院）因认为被告襄阳市襄城区卧龙镇人民政府（以下简称卧龙镇政府）不履行法定职责，本院于2020年3月20日立案后，在规定的期限内向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书等文书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人襄城区检察院检察官陈勇、检察官涂国庆、检察官助理刘守业出庭参加诉讼，被告卧龙镇政府的行政机关出庭负责人刘军锋及其法定代表人的委托代理人窦金波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人襄城区检察院诉称：2003年5月，原襄城区卧龙镇街东村（街东村后调整为街东社区）居民黄兴国妻子陈凤云向街东村村委会购买土地，同黄建勇、黄玲合建养鸡场。该地位于街××组，截止目前仍属村集体土地。2007年开始，黄兴国、黄建勇、黄玲等人合伙在该土地上建设住宅用于出售和自住。经国土部门勘测，黄兴国等人占用街东社区一组集体土地1484.45平方米，未办理合法用地手续，未办理村镇规划选址审批手续。2018年10月23日，襄城区检察院针对黄兴国等上述违法行为向襄阳国土资源局襄城分局（以下简称襄城国土分局）发出检察建议。建议其积极履行土地资源监管职责，对违法占用农用地的行为进行查处，恢复土地原状，切实保护国家土地资源。襄城国土分局收到检察建议后，即对黄兴国等人的违法占地建房行为进行查处。2018年11月21日，襄阳国土资源局对黄兴国作出襄土资执罚（襄）字（2018）XX号行政处罚决定，该决定认为，黄兴国于2007年未经批准，擅自占用襄城区卧龙镇街东社区一组集体土地1484.45平方米，用于兴建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，参照《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范》（鄂土资规[2010]X号），决定处罚如下：一、责令30日内将非法占用的1484.45平方米土地退还给襄城区卧龙镇街东社区一组；二、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；三、按每平方米10元的处罚标准处以罚款人民币14844.5元。2018年12月5日，襄城区检察院针对黄兴国等人未依法取得乡村建设许可证建房行为向卧龙镇政府发出襄城检行建（2018）XX号检察建议，建议卧龙镇政府积极协调相关部门，履行查违拆违职责，对上述违法建设的行为进行查处，切实保护国家土地资源，维护政府法规法令规定的权威。卧龙镇政府工作人员王俊签收检察建议，至今未予书面回复检察机关，也未采取相应措施。2019年8月15日，襄阳市襄城区住房和城乡建设局（以下简称襄城区住建局）《关于对区检察院要求调查卧龙镇街东三组黄玲等三人建房审批情况调查函的回复》中称：黄玲、黄建勇、陈凤云等三人于2011年2月24日向襄城区住房和城乡建设局申请过建房，建设地点为街东村三组。对于黄玲、黄建勇、陈凤云等三人占用街××组集体用地兴建住宅楼的建房事宜，襄城区住建局未办理村镇规划选址审批手续，其擅自进行建设的行为及产生的建筑物设施属违法建设。2019年9月24日，襄城区住建局《关于对黄兴国等建房审批情况调查函的回复》中称：该局未为黄兴国及陈凤云、黄玲、黄建勇在街××组所建房屋办理村镇规划选址审批手续，其擅自进行建设的行为及产生的建筑物设施属违法建设。认定上述事实的证据：1、鄂（2012）村建规字第XXX号、鄂（2012）村建规字第XXX号、鄂（2011）村建规字第XXX号村镇规划选址意见书。2、湖北善本房地产评估测绘咨询有限公司出具的《街东社区一组陈凤云、黄建勇、黄玲占地状》。3、襄阳国土资源局作出襄土资执罚（襄）字（2018）XX号执法卷宗一册。4、襄城区住建局出具的《关于对区检察院要求调查卧龙镇街东三组黄玲等三人建房审批情况调查函的回复》、《关于对黄兴国等建房审批情况调查函的回复》。5、检察机关对原街东村三组组长黄泽玉的询问笔录。6、襄城检行建（2018）XX号检察建议书及送达回证。7、襄城区人社局关于《襄阳市襄城区人民检察院调查函》的复函。8、黄兴国等人违法建房现状视频。公益诉讼起诉人认为，卧龙镇政府对黄兴国等人未依法取得乡村建设许可证违法建房的违法行为，未依法履行监管职责，在检察机关发出检察建议后仍不依法履行职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，理由如下：（一）对黄兴国等人未依法取得乡村建设许可证违法建房的违法行为，卧龙镇政府未依法履行监管职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”乡镇政府对未依法取得乡村建设许可证违法建房的违法行为有监督管理职责和手段，可以采取责令停止建设、限期改正、拆除等行政措施。《襄城区查违拆违工作方案》规定：“单位、个人在集体土地开发建设小产权房，未经规划许可、不符合消防安全、建设质量存在严重问题的一律拆除”。本案中，黄兴国等人在街××组集体土地上建房，未取得乡村建设许可证、未办理合法用地手续、未经消防验收，按规定应当进行拆除。卧龙镇政府负有对该违法行为的监督管理职责，也有监督管理手段，但卧龙镇政府对黄兴国等人的违法行为一直未进行处理，怠于履行职责。（二）卧龙镇政府经检察机关发出检察建议督促后仍不依法履行监管职责，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。卧龙镇政府在2018年12月5日收到检察建议书后，截止目前仍未向检察机关进行书面回复，且经检察机关现场和到规划部门调查取证，黄兴国等人未取得乡村建设许可证违法建房的违法行为仍未纠正，违法建筑也未拆除，国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。综上，为督促卧龙镇政府依法履职，维护国家和社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，特向人民法院提起公益诉讼，请判令襄城区卧龙镇人民政府对黄兴国未经审批，私自建房的违法行为履行监督和管理职责。公益诉讼起诉人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：1、立案决定书；2、被告主体身份资料，以上证据1－2证明本案系检察机关在履职中发现，经过立案程序，被告身份适格，提起公益诉讼程序合法。3、村镇规划选址意见书；4、湖北居民户口信息；5、立案呈报表；6、责令停止违法行为通知书；7、询问笔录；8、现场勘测笔录；9、现场勘测图；10、情况说明；11、收据；12、调查报告；13、行政处罚告知书；14、行政处罚决定书；15、履行行政处罚决定催告书；16、行政处罚强制执行申请书；17、送达回证；18、住建部门回复；19、检察机关询问笔录；20、襄城区查违拆违工作方案，以上证据3－20证明卧龙镇政府对黄兴国等未依法取得乡村建设许可证违法建房的行为未依法全面履行监管职责，导致国家和社会公共利益受损。21、检察建议书及回复；22、检察建议书及送达回证；23、人社部门复函，以上证据21－23证明襄城区人民检察院在发现卧龙镇政府对黄兴国等未依法取得乡村建设许可证违法建房的行为不依法履职的情况后提出检察建议，督促其履行法定监管职责。被告卧龙镇政府辩称：一、被告收到检察建议书后，积极响应履行了相关职责。襄阳市襄城区人民检察院下发的（2018）XX号检察建议书，被告于2018年12月5日收悉，镇党委书记高度重视，同日作出批示，要求镇长汇同所属地城管、土地拿出方案并实施。同时对襄阳国土资源局作出襄土资执罚（襄）字（2018）XX号行政处罚决定书作出批示，要求及时掌握当事人的动态，要责令当事人按要求整改。2018年12月10日镇长要求分管副镇长及城管、土地相关部门具体抓落实。镇党委于2019年1月4日召开了党委会议，对该项工作进行了全部的部署，会议通报了襄城区检察院对卧龙镇下达的检察建议书的情况，提出了如下要求：一是向土地部门及时汇报查处情况；二是镇城管部门摸清建房情况；三是村委会做好稳控工作，配合相关部门拆除；会议结束后各部门积极响应认真抓落实。卧龙城乡建设管理执法中队前期已作了大量工作，于2019年1月5日向镇政府书面汇报了摸清违建房屋相关情况，并作出了工作方案：1、在村（居）、土地部门配合下开展其违法建设过程调查，完善强拆相关手续，及时向区城管局报告。2、在土地部门、村（居）配合下执行国土局通知。3、违建户在规定的时间内拒不履行襄阳国土资源局下发的行政处罚决定书，申请执行后将积极配合强制拆除。4、配合法院依法强制执行，做好行动预案。2019年10月28日召开了卧龙镇党委会议，关于查违控违工作方面通报了襄阳国土资源局于2019年6月10日对违建户下达的履行行政处罚决定催告书，会议要求，督促违建户按照国土部门处罚决定书尽快落实，村委会做好违建户思想工作退出土地，拆除房屋。按照襄阳国土资源局下发的行政处罚决定书，违建户如不服处罚决定，可通过相关程序解决。逾期不申请，不起诉，又不履行处罚决定的，襄阳国土资源局将申请人民法院强制执行。2019年6月10日才对违建户下达了履行行政处罚决定催告书，被告积极响应要求违建户及时履行行政处罚决定书。二、被告下一步将继续积极主动履行职责，接受襄城区检察院监督。经被告做了大量工作，但违建户至今未履行行政处罚决定书，下一步被告将积极主动与襄阳国土资源局沟通协调，向襄城区人民法院依法申请强制执行。同时做好强制拆除前期工作，积极主动配合襄城区人民法院强制执行。三、起诉书中表述被告应根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定履行监督管理职责，被告认为与事实不符。在襄阳市襄城区人民检察院下达检察建议书时，黄兴国违法建筑已经建成并出售部分给他人，不能依据第六十五条要求被告履行职责，该条的规定是未取得规划许可证或未按照规划许可证规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据该条规定是指还未建成的违法建筑责令停止建设、限期改正。而本案所涉违法建筑已经建成并部分出售，而且在被告收到检察建议书时襄阳国土资源局已经对黄兴国违法建筑作出了行政处罚决定，如不服处罚决定，可通过相关程序解决。逾期不申请，不起诉又不发行行政处罚决定的，襄阳国土资源局将申请人民法院强制执行。被告将主动协调，做好拆除配合工作。综上，被告认为在襄阳市襄城区人民检察院下达检察建议后已经履行了相应的职责，请人民法院作出公正的判决。被告为证明其辩解意见，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：2019年1月4日党委会会议记录、2019年1月5日关于执行襄城区检察院检察建议书的工作方案、2019年11月2日卧龙镇党委会议纪要，证明被告收到检察建议书后履行了法定职责。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的证据的真实性均无异议；公益诉讼起诉人对被告提交的证据提出异议，认为黄兴国的违法建房未拆除，被告没有履行监督管理职责。被告对公益诉讼起诉人提交的证据的真实性无异议，本院依法予以采信；公益诉讼起诉人对被告提交的证据的证明目的提出异议，本院对被告提交证据的真实性无异议，只是对证明目的有异议，本院对证据的真实性予以采信，对证明目的不予认可。经审理查明：黄兴国系原襄城区卧龙镇街东村（后更名为卧龙镇街东社区）村民。2003年5月，黄兴国的妻子陈凤云向街东村村委会购买位于街××组集本土地用于建养鸡场。2007年开始，黄兴国、黄建勇、黄玲等人合伙在该土地上建设住宅用于出售和自住。经国土部门勘测，黄兴国等人占用卧龙镇街东社区一组集体土地1484.45平方米，未办理合法用地手续及村镇规划选址审批手续。2018年10月23日，襄城区检察院针对黄兴国等人的上述违法行为向襄阳国土资源局襄城分局发出襄城检行建（2018）XX号检察建议书，建议其积极履行土地资源监管职责，对违法占用农用地的行为进行查处，恢复土地原状，切实保护国家土地资源。襄阳国土资源局襄城分局收到检察建议后，即对黄兴国等人的违法占地建房行为进行了查处，并于2018年11月21日作出襄土资执罚（襄）字（2018）XX号行政处罚决定书，该决定认为，黄兴国于2007年未经批准，擅自占用襄城区卧龙镇街东社区一组集体土地1484.45平方米，用于兴建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，参照《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范》（鄂土资规[2010]1号），决定处罚如下：一、责令30日内将非法占用的1484.45平方米土地退还给襄城区卧龙镇街东社区一组；二、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；三、按每平方米10元的处罚标准处以罚款人民币14844.5元。2018年12月5日，襄城区检察院向卧龙镇政府发出襄城检行建（2018）XX号检察建议书，建议卧龙镇政府积极协调相关部门，履行查违拆违职责，对黄兴国等人违法建设的行为进行查处，切实保护国家土地资源，维护政府法规法令规定的权威。卧龙镇政府收到检察建议书后未作出书面回复。2019年8月15日，襄阳市襄城区住房和城乡建设局《关于对区检察院要求调查卧龙镇街东三组黄玲等三人建房审批情况调查函的回复》中称：“对于调查函提到的陈风云、黄建勇、黄玲占用街××组集体用地兴建住宅楼的建房事宜，我局未办理村镇规划选址审批手续，其擅自进行建设的行为及产生的建筑物设施属违法建设”。2019年9月24日，襄阳襄城区住房和城乡建设局《关于对黄兴国等建房审批情况调查函的回复》中称：“我局未为黄兴国及陈凤云、黄玲、黄建勇上述房屋建设办理村镇规划选址审批手续，其擅自进行建设的行为及产生的建筑物和设施属违法建设。”公益诉讼起诉人在履行职责过程中发现卧龙镇政府对居民黄兴国在襄阳卧龙镇街东村非法占用农用地违法建设的行为怠于履行职责，于2018年11月27日向被告发出襄城检行建（2018）XX号检察建议书，建议被告积极协调相关部门，履行查违拆违职责，对上述违法建设的行为进行查处，切实保护国家土地资源，维护政府法规法令规定的权威。被告收到检察建议书后，至今未书面回复检察机关，也未对检察建议的内容进行实质性处理。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，根据以上规定，被告卧龙镇政府作为卧龙镇行政辖区范围内行政主管部门，具有对未取得乡村建设许可证的违法建设行为监督和管理的法定职责，并具有责令停止建设、限期改正、拆除的法定权利。本案中被告卧龙镇人民政府对黄兴国未取得乡村建设许可证违法建房的违法行为一直怠于履行职责，未对违法行为进行纠正，在收到公益诉讼起诉人襄城区人民检察院的检察建议书后，仅是召开了督办会议，未对检察建议的内容作出实质性处理，也未书面向上级请示汇报，且至今未向襄城区检察院作出书面回复，使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态，依法应当确认被告未履行法定职责的行为违法。公益诉讼起诉人襄城区人民检察院诉请判令襄城区卧龙镇人民政府对喻红未经审批，私自建房的违法行为履行监督和管理职责的诉讼请求成立，本院依法予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告襄阳市襄城区卧龙镇人民政府在本判决生效后六十日内，对喻红未经审批违法建房行为依法履行监管职责。本案案件受理费50元，由襄阳市襄城区卧龙镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审 判 长  韩 冬审 判 员  刘 俊审 判 员  张正刚人民陪审员  陶仕冰人民陪审员  王启文人民陪审员  赵娟娟人民陪审员  谢艳丽二〇二〇年六月二十二日法官助理任洁书记员李梦琦