浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终1892号上诉人（原审原告）赵山洪，男，1968年3月31日出生，汉族，住金华市金东区。委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金东区光南路36号。法定代表人高峰，区长。委托代理人潘科，金东区司法局工作人员。委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。赵山洪因金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）土地行政批准一案，不服金华市中级人民法院于2019年10月16日作出（2019）浙07行初430号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年11月21日立案受理后，依法组成合议庭。因新冠××影响，本案于2020年1月23日中止审理，同年5月18日本案恢复审理。2020年5月18日本院公开开庭审理了本案。上诉人赵山洪及委托代理人樊刚杰，被上诉人金东区政府的委托代理人潘科、倪雪冬到庭参加诉讼。本案现已审查终结。金东区政府于2018年9月28日向赵山洪作出金东土撤字[2018]第22号《撤销行政许可决定书》（以下简称22号决定），决定撤销金东农宅字[2006]第035号农村农民建房用地许可。原审法院经审理查明：原告赵山洪系金华市金东区赤松镇钟头村村民，经被告金华市金东区人民政府许可于2006年10月18日取得了农村村民建房用地审批。因原告涉嫌骗取农村村民建房用地许可，被告对此进行了调查。2018年9月20日，被告向原告作出并送达《撤销行政许可告知书》，告知原告拟决定撤销对其作出的农村村民建房用地批准行为，同时告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。2018年9月28日，被告向原告作出并送达《撤销行政许可决定书》，以“该用地虽你本人申请，但并非用于本人建房，属以骗取方式取得”为由，决定撤销该农村村民建房用地许可。原告对此不服，于2019年3月27日向本院提起行政诉讼。另查明，原告赵山洪于2006年1月21日将案涉地基协议转让给蔡国良，转让费为45000元。2009年1月20日，金华市金东区人民法院作出（2009）金东执字第1号民事裁定书，裁定将蔡国良、范雪前所有的案涉房屋交付叶富华抵偿债务。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，被告作出的《撤销行政许可决定书》已于2018年9月28日送达给原告，同时已告知原告可在收到决定书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。原告向本院提起行政诉讼的时间为2019年3月27日，期间并未超过六个月。被告认为原告提起本案诉讼已超过起诉期限的主张不能成立，该院不予采纳。本案被撤销的建房用地许可虽系以原告的名义办理，但从查明的事实来看，原告在办理审批之前即已将对应宅基地转让给案外人蔡国良，审批获准后的房屋也是由蔡国良出资建设和管业。据此可以确认原告向被告申请建房用地审批的目的是将宅基地出让给他人获取利益，而非自身生产生活等需要。故被告认定原告属以骗取方式取得为由作出撤销对原告的建房用地审批决定并无不当，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵山洪的诉讼请求。赵山洪上诉称：一、一审判决适用法律错误。上诉人合法取得涉案行政许可，不存在欺骗。上诉人是钟头村集体经济组织成员。1993年结婚后，村里一直未给上诉人分配宅基地，上诉人夫妻一直与父母及兄弟姐妹生活在一起。2006年，经钟头村村委员会宣传，上诉人得知因自己符合取得宅基地的条件，向村委员会交纳3万元后就可以获得宅基地。因家中经济困难，遂向朋友蔡国良借款3万元，取得涉案宅基地，后在该宅基地上建房并办理了相关手续。上诉人作为钟头村村集体组织成员，享有取得宅基地的资格，且上诉人在该村没有其它宅基地，不违反一户一宅的规定。上诉人在该建房用地许可时所提交的材料全部真实，并不存在虚假或瞒报的情况。因此，被上诉人依据行政许可法第六十九条第二款的规定认定上诉人系欺骗方式取得建房用地许可，属适用法律错误。二、被上诉人主张上诉人取得宅基地并非用于本人建房，上诉人认为，首先上诉人确实与蔡国良存在合作建房的情况。上诉人提供宅基地，蔡国良负责房屋建设，房屋建成后两人分别居住使用，第一层归上诉人，其余归蔡国良，即使该合作建房效力瑕疵，至多也是合作建房协议无效，双方返还，但这对上诉人取得建房用地许可的合法性并无影响。上诉人是以合法手段取得的建房用地许可，被上诉人撤销该许可于法无据。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的请求。金东区政府答辩称：一、答辩人作出的行政决定事实清楚，理由充分，程序合法，适用法律正确。上诉人赵山洪以自己的名义为朋友蔡国良申办了农民建房用地许可等手续，并收取了其现金，该行为实质是一种宅基地转让行为。上诉人未出资也未参加蔡国良之后的房屋建造过程。在房屋建成后，因蔡国良与叶富华之间民间借贷纠纷，经法院裁定执行，该房屋所有权变更为叶富华所有。答辩人认为，上诉人为获取利益转让宅基地使用权，在非为自己建房的情况下，以本人名义向答辩人骗取农民建房用地许可，违反了行政许可法第六十九条第二款的规定。为此，答辩人撤销了上诉人的农民建房用地许可。上诉人可以通过再次申请的方式取得合法的农民建房用地许可。二、一审判决认定事实清楚，证据充分，应予维持。从一审法院查明的事实来看，本案撤销的建房用地许可虽系上诉人的名义办理，但上诉人在办理审批之前即已将对应的宅基地转让给案外人蔡国良，审批获准后的房屋也是由蔡国良出资建设和管理。据此，可以确认上诉人向答辩人申请建房用地审批的目的是将宅基地转让给他人获取利益，而非自身生产生活等需要，属以骗取方式取得建房用地许可。故一审法院认定答辩人撤销上诉人的建房用地审批决定并无不当，并据此驳回了上诉人的诉讼请求，属认定事实清楚，证据充分，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。二审期间，应本院要求，金东区政府向本院提交了原规划局于2018年9月27日作出的金赤规撤字（2018）第27、28号行政许可撤销决定书原件及送达回证、《行政许可撤销公告》张贴照片以及形成2020年5月21日的《送达情况说明》，用于证明原规划局撤销并注销了其于2006年2月20日、4月10日分别向上诉人核发的《村镇规划选址意见书》（浙金东［村选］字2006050号）、《村镇规划建设许可证》（浙金东［村规］字2006018号），因上诉人拒绝签收，采用留置送达的方式送达，并在上诉人所在的村务公开栏进行公告。上诉人赵山洪质证认为：金赤规撤字（2018）第27、28号行政许可撤销决定及送达回证的合法性不予认可。首先，上诉人并没有骗取农村村民建房用地许可，申请交房用的许可所提交的所有材料都真实合法的；其次，上诉人自始至终并未收到该决定，送达回证虽然备注当事人不签收，但其也不符合留置送达的相关规定，未拍照、录像证明其已向上诉人依法送达。《送达情况说明》是2020年5月21日作出的，不符合证据的法定形式，三性均不予认可。《公告》的三性不予认可，上诉人并没有看到，且不能证明张贴日期、张贴地点。经审查，本院认为上述证据系上诉人在二审庭审中否认其曾收到过原规划局作出的金赤规撤字（2018）第27、28号行政许可撤销决定，应本院的要求而提交的。其中金赤规撤字（2018）第27、28号行政许可撤销决定的复印件，被上诉人在本案一审时已提交并经上诉人质证，故对该两份证据本院予以采纳；送达回证、《送达情况说明》及《行政许可撤销公告》张贴照片可以证明原规划局就上诉人建房申请曾于2006年2月20日作出过浙金东（村选）字2006050号《村镇规划选址意见书》，同年4月10日向上诉人核发了浙金东（村规）字2006018号《村镇规划建设许可证》，2018年9月27日原规划局将上述两许可决定予以撤销并注销上述两证，符合证据“真实性、合法性、关联性”的要求，上述证据可以证明原规划局作出上述两决定后因上诉人拒收，曾采用留置送达的方式进行送达，并在村公开栏进行张贴，本院予以采纳。至于上诉人提出送达方式的合法性问题，涉及原规划局作出金赤规撤字（2018）第27、28号行政许可撤销决定实体审查的问题，故本院不作认证。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院另查明，原规划局就上诉人建房申请曾于2006年2月20日作出过浙金东（村选）字2006050号《村镇规划选址意见书》，同年4月10日向该局上诉人核发了浙金东（村规）字2006018号《村镇规划建设许可证》，2018年9月27日原规划局将上述两许可决定予以撤销并注销上述两证。本院认为，根据上诉人赵山洪的诉请并结合一、二审审理时双方当事人的质辩意见，本院作如下分析：上诉人赵山洪是否骗取批准宅基地。“骗取”从文义上解释应是用欺骗的手段取得。金东区政府提交的上诉人建房申请及二审时金东区政府的陈述表明，上诉人在申请建房时填写的申请内容并无虚假之处，金东区政府对上诉人在申请建房时符合相关法律、法规规定的村民个人建房条件也没有异议，其仅认为上诉人申请宅基地的目的并非自己建房，而是转卖给他人建房。金东区政府在一审时向原审法院提交了原金华国土资源局对赵小棋、赵志成的笔录，其中村会计赵小棋陈述“蔡国良是以赵山洪名义代批的”、时任村书记赵志成陈述“赵山洪从村里申请了一块地基，后来转给蔡国良了，房子是蔡国良造的”。金东区政府提交的原金华国土资源局对上诉人、蔡国良的询问笔录中“2006年蔡国良找到我，说想在我村买地基建房。当时我没钱，他说以我的名义去批，钱他出……审批手续都由蔡国良去办、手续办下来后他给我1.5万元”、“我想自己家里没房，那边环境也好，讲好价格就转让过来了……转让地基的行为村里是知道，我问过村里的书记赵志成和村主任叶国森……”等陈述可以印证。因此，上诉人并非在其不符合建房申请的条件下，以欺骗手段骗取批准案涉宅基地，而是利用其符合农村村民宅基地审批条件取得宅基地后转让给他人获取利益，该行为的性质应属非法转让宅基地。骗取宅基地与非法转让宅基地系二个不同的法律关系，因此金东区政府将上诉人的行为性质定性为骗取宅基地，属事实认定错误。上诉人赵山洪建房审批意见是否应予撤销。据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第五款规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《金华市区农村村民住宅建设管理试行办法》第十七条规定，村民向村民委员会提出书面建房申请，经村民委员会集体讨论同意，公示无异议后，将所需材料上报乡镇政府（街道办事处）。乡镇政府（街道办事处）及相关职能部门对规划、用地进行实地踏勘，经审核符合条件的，报区规划行政主管部门核发《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。乡镇政府（街道办事处）将用地申请材料和规划批件,报区国土资源行政主管部门，经审核同意后，上报区人民政府批准。上述规定明确了，金华市区农村村民住宅建设的用地审批是以申请人取得《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》为前提条件，故在原规划局已撤销了向上诉人核发的《村镇规划选址意见书》和《村镇规划建设许可证》的情形下，上诉人已不具备建房审批的前置条件，金东区政府可以据此撤销涉案宅基地的批准行为。综上，上诉人将涉案的宅基地转让给蔡国良属非法转让，金东区政府认定上诉人的违法行为系“骗取方式取得宅基地”并撤销涉案宅基地审批行为，属事实认定不清，适用法律错误。因22号决定作出前，上诉人取得的建房审批的前置性行为《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》被相关行政机关自行撤销后，涉案的建房审批行为已失去了前提条件，也应被撤销，故金东区政府作出的22号决定撤销涉案的建房审批行为的结论并无不当。在此情况下，本院如再行撤销22号决定及一审判决并责令金东区政府重作，会引发新一轮的诉讼，增加当事人讼累，且浪费行政及司法资源，故对金东区政府作出的22号决定，本院不再作撤销处理，但对金东区政府及一审法院存在的不当之处，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵山洪负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  沈 妙审判员  王富新二〇二〇年六月十日书记员  吕圣姻·9·