河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终4059号上诉人（一审被告）方城县人民政府，住所地方城县城关镇凤瑞路。法定代表人段文汉，县长。委托代理人孟祥文，方城县政府办工作人员。委托代理人姚勋，方城县农经总站工作人员。上诉人（一审第三人）李保林，男，汉族，1962年12月9日出生，住河南省方城县。上诉人（一审第三人）李世蕴，男，汉族，1971年8月19日出生，住河南省方城县。委托代理人李保林，男，汉族，1962年12月9日，住河南省方城县券桥乡高庄村大高庄195号。被上诉人（一审原告）郭来文，男，汉族，1968年7月24日出生，住方城县。上诉人方城县人民政府、李保林、李世蕴因与被上诉人郭来文土地承包经营权行政处理决定一案，不服南阳市中级人民法院（2019）豫13行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。南阳市中级人民法院一审审理查明：1998年第二轮土地承包中，郭来文承包了其组16.8亩土地。郭来文持有承包合同，2010年7月29日，方城县券桥乡人民政府给郭来文补发了土地承包经营权证书，2011年8月30日方城县人民政府为郭来文颁发了方政农地承包权（2011）第083604001号农村土地承包经营权证。2004年，李保林、李世蕴以土地调整为由，耕种了郭来文该证载内部分土地，为此双方发生纠纷。2017年7月方城县人民政府给李保林、李世蕴就该土地分别办理了农村土地承包经营权证。郭来文起诉李保林、李世蕴等人土地承包经营权纠纷一案，方城县人民法院于2016年3月1日作出（2015）方民重初字第26号民事判决，南阳市中级人民法院作出（2016）豫13民终2423号民事判决，一、二审民事判决认定李保林、李世蕴侵害了郭来文的土地承包经营权，并予以赔偿。李世蕴诉郭来文等人为确认合同无效一案，经人民法院判决驳回了李世蕴的诉讼请求，李保林作为诉讼代理人参与该案诉讼。李保林、李世蕴等人于2018年向人民法院提起行政诉讼，请求撤销方城县人民政府为郭来文颁发的农村土地承包经营权证。人民法院经审查认为其起诉期限已超，裁定驳回其起诉。2017年12月19日，方城县人民法院在执行李保林、李世蕴等人过程中向方城县人民政府等单位发出司法建议，认为“方城县人民政府、方城县农村经济经营管理总站、券桥乡人民政府为上述被执行人办理土地承包权证时，未认真核查，导致与申请人郭来文的土地承包权证出现重合，应予纠正。”2019年7月，方城县人民政府向郭来文及李保林、李世蕴送达听证告知书，2019年7月23日，方城县人民政府举行了听证。2019年7月29日，方城县人民政府作出方政农征决（2019）1号《关于注销郭来文方政农地承包权（2011）第083604001号农村土地承包经营权证的决定书》。决定：依法注销2011年为郭来文颁发的方政农地承包权（2011）第083604001号农村土地承包经营权证。郭来文不服该决定，提起本案行政诉讼，请求法撤销方城县人民政府作出的方政农地决[2019]1号行政决定书。方城县人民政府作出处理决定对李保林、李世蕴持有的农村土地承包经营权予以注销。南阳市中级人民法院一审认为：经对被诉行政行为的合法性进行审查，依法应当予以撤销。（一）本案所涉土地在土地承包责任制时原属于郭来文承包耕种的土地。（二）所谓对郭来文该土地进行调整时，郭来文并不同意，根据农村土地承包相关法律政策规定，现有证据材料不能证实该小部分调整具有合法性。（三）郭来文持有的土地承包合同经人民法院生效的民事判决认定“组长郭建军签名的瑕疵并不影响合同整体的效力”，李世蕴等人请求确认合同无效的诉讼请求被人民法院判决驳回。（四）人民法院生效的民事判决判决李保林、李世蕴等人停止侵权、恢复郭来文对该承包地的土地承包经营权，并赔偿郭来文经济损失。该生效的民事判决认定郭来文承包该土地的事实及合法性、李保林、李世蕴耕种该土地构成侵权，证明李保林、李世蕴耕种该土地不具有合法性。（五）本案的争议土地，郭来文办证在前，李保林、李世蕴办证在后。（六）方城县人民法院该司法建议，旨在纠正为被执行人（李保林、李世蕴等人）颁证未认真核查，导致与郭来文证载内容出现重合的问题，而并非建议对郭来文该证作出行政处理。（七）农村土地承包强调保持稳定性，非因一定事由依照程序依法进行调整。生效的民事判决并没有认定对本案所涉土地进行调整的合法性。因此，被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、六项之规定，判决撤销方城县人民政府于2019年7月29日作出的方政农地决[2019]1号《关于注销郭来文方政农地承包权（2011）第083604001号农村土地承包经营权证的决定书》。上诉人方城县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人行政决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。（二）一审法院认定“本案所涉土地在土地承包责任制时原属于原告承包耕种的土地”错误，本案争议土地在土地承包联产责任制时原属于高庄村四组李玉青的承包地。（三）一审法院认定“所谓对原告该土地进行调整时，原告并不同意，根据农村土地承包相关法律政策规定，现有证据材料不能证实该小部分调整具有合法性”错误，2003年3月1日前后调整土地有法律规定。（四）一审法院认定“原告持有的土地承包合同经人民法院生效民事判决认定组长郭建军签名瑕疵并不影响合同整体效力，李世蕴等人请求确认合同无效的诉讼请求被人民法院判决驳回”错误，郭来文土地承包合同并非四组原组长签字，承包合同主体错误，不具有法律效力。（五）一审法院认定“生效的民事判决认定原告承包该土地的事实及合法性、第三人耕种该土地构成侵权，证明第三人耕种该土地不具有合法性”与事实不符。（六）一审法院认定“本案的争议土地，原告办证在前，第三人办证在后”，该认定违背事实，机械以先后作主观认定。（七）一审法院认定“方城县人民法院司法建议旨在纠正为被执行人（第三人等人）颁证未认真核查，导致与原告证载内容出现重合的问题，而非建议对原告该证作出行政处理”系主观臆断。（八）一审法院认定“农村土地承包强调保持稳定性，非因一定事由依照程序依法进行调整，生效的民事判决并没有认定对本案所涉及土地进行调整的合法性”错误。请求撤销一审判决，或者指令其他法院审理。上诉人李世蕴、李保林不服一审判决，向本院上诉称：（一）2004年小高庄第四组将集体预留的机动用地承包给新增人口家庭及答辩人合理合法。（二）郭来文持粮补凭证是其不包括机动地的其他土地的粮食补助。（三）土地承包期30年不变不包括机动地。（四）郭来文户籍在1995年迁出，不应承包土地。（五）被诉行政决定撤销郭来文土地承包合同，事实清楚，证据充分。请求驳回撤销一审判决，维持被诉行政决定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，一审裁判结果正确。理由如下：（一）方城县人民政府作出与人民法院生效裁判文书认定的事实相悖离的行政决定，事实依据不足。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”行政机关作出行政决定应当尊重人民法院生效裁判文书对有关事实的认定，在发现裁判文书认定的事实有重大问题时也应当通过法定程序纠正，否则不能作出与生效裁判文书认定事实相悖的结论。生效的南阳市中级人民法院（2016）豫13民终2423号民事判决、南阳市中级人民法院（2017）豫13民终1439号民事判决已查明并认定方城县券桥乡高庄村第四村民组作为发包方向郭来文发包争议土地的事实以及土地承包合同的效力。方城县人民政府作出与上述人民法院生效裁判文书确认的事实相矛盾的行政决定，事实依据不足，依法应予撤销。（二）被诉行政决定在郭来文土地承包经营合同依然有效的情形下注销土地承包经营权证没有法律依据。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条第一款规定，“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权土地证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述规定，在承包方的承包合同已生效、取得土地承包经营权的情形下，登记机构应当为承包人颁发土地承包经营权证。在郭来文土地承包合同被人民法院生效裁判文书认定为有效，也未因法定事由、未经法定程序与发包方解除合同的情形下，被诉行政决定注销为郭来文颁发的农村土地承包经营权证没有法律依据。（三）被诉行政决定适用法律错误。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条第一款规定：“承包耕地、园地、荒地、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。”第二十条规定，“承包期内发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”第三条第一款规定的是取得农村土地承包经营权应当颁发农村土地承包经营权证，这是该管理办法的一项原则性规定。第二十条规定的是应收回农村土地承包经营权证的情形，其中第四项是兜底性条款。在理解并适用第二十条第四项时应当根据该管理办法的一般原则以及该条款所意欲解决的问题来判断能否适用。从该管理办法规定的基本原则出发，结合第二十条前三项规定的具体内容，第二十条的立法目的在于，承包人在丧失土地承包经营权或者土地实际上已不能被承包使用时，应当收回农村土地承包经营权证。本案中，郭来文仍具有土地承包经营权，涉案土地仍具有被承包经营的用途，方城县人民政府依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四项、第二十一条注销郭来文农村土地承包经营权证系适用法律错误。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。方城县人民政府和李世蕴、李保林的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人方城县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年六月十五日法官助理刘龙书记员侯捷