福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终107号 上诉人（原审被告）厦门市思明区人民政府莲前街道办事处，住所地厦门市思明区莲前西路859号，统一社会信用代码11350203004152669Y。 法定代表人王毅辉，主任。 委托代理人洪秀华。厦门市思明区人民政府莲前街道办事处工作人员。 委托代理人方军豪，福建信海律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）厦门市公益公交有限公司，住所地厦门市思明区塔埔东路171号1304室之二，统一社会信用代码913502037692717909。 法定代表人张艳春，执行董事。 委托代理人董志武、杨董洁，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。 原审被告厦门市思明区人民政府，住所地厦门市思明区民族路33号，统一社会信用代码11350203004154007Y。 法定代表人夏长文，区长。 委托代理人马思远。 委托代理人叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。 上诉人厦门市思明区人民政府莲前街道办事处（下称思明区莲前街道办）因厦门市公益公交有限公司（下称公益公交公司）诉其政府信息公开一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2019年2月22日，公益公交公司向思明区莲前街道办作出《政府信息公开申请书》，申请公开“关于厦门市思明区莲前街道吕岭路与五石路交叉路口东侧（旧村道的东侧地块）地块上的地面构筑物拆除补助款的领取依据及领取人认定相关信息：1.厦门市思明区‘两违’综合治理专项行动领导小组办公室关于下发‘两违’整治提升工作认定程序等相关文件及表格的通知；2.思明区莲前街道与相关当事人签署的关于吕岭路与五石路交叉路口东侧地块上的地面构筑物拆除的协议[协议名称为《思明区环境整治提升涉及无合法批建手续建（构）筑物拆除协议》]及附件；3.思明区莲前街道与相关当事人签署的关于吕岭路与五石路交叉路口东侧地块上的地面构筑物拆除的协议确定的补助金到位信息”。 2019年3月6日，思明区莲前街道办作出第一次答复。公益公交公司对该答复不服，向厦门市思明区人民政府（下称思明区政府）提起行政复议。2019年6月24日，思明区政府作出厦思政行复〔2019〕6号《行政复议决定书》，决定撤销思明区莲前街道办于2019年3月6日作出的信息公开申请答复，并责令思明区莲前街道办于收到决定书之日起15个工作日内重新作出答复。 2019年7月8日，思明区莲前街道办对公益公交公司的政府信息公开申请作出《关于厦门市公益公交有限公司申请政府信息公开事项的答复意见》（下称《答复意见》），对于公益公交公司提出的第一项申请，认为其不是申请公开的文件（“厦门市思明区‘两违’综合治理专项行动领导小组办公室关于下发‘两违’整治提升工作认定程序等相关文件及表格”）的发文机关，该信息依法不属于其公开的内容，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项之规定，建议公益公交公司向思明区“两违”办咨询了解相关信息。对于公益公交公司提出的第二、三项申请，认为该申请信息的相关内容具有专属性和隐私性，因特定的第三人被羁押，其无法定职权能与该第三人接触，且第三人配偶不配合，导致其无法取得该第三人的意见，应视为公益公交公司要求公开的事项未征得第三人的同意。同时，鉴于相关协议主体或补助金的发放对象均已特定化，因此所形成的信息内容具备了实质的排他性，客观形成了含有不宜公开的内容且属于不能作区分处理的事项。综上，依据《政府信息公开条例》第十四条第（四）项及第二十二条的规定，思明区莲前街道办现无条件可公开公益公交公司要求的第二项和第三项的申请内容。 2019年8月21日，公益公交公司不服思明区莲前街道办2019年7月8日作出的《答复意见》，再次向思明区政府提起行政复议。2019年9月9日，思明区莲前街道办作出《厦门市思明区人民政府莲前街道办事处就的补正说明书》，就《答复意见》中载明的申请复议期限由“30日”改为“60日”。2019年10月16日，思明区政府作出厦思政行复〔2019〕23号《行政复议决定书》，决定维持思明区莲前街道办2019年7月8日作出的《答复意见》，并分别于2019年10月19日、2019年10月21日送达公益公交公司和思明区莲前街道办。公益公交公司不服，提起本案行政诉讼，请求撤销思明区莲前街道办2019年7月8日作出的《答复意见》，同时撤销思明区政府作出的厦思政行复〔2019〕23号《行政复议决定书》。 原审判决另查明，在本案庭审过程中，思明区莲前街道办确认对于公益公交公司提出的第二、三项信息公开申请，未正式书面征求案外人何宿志的意见，并确认其在《答复意见》中所适用的《政府信息公开条例》第十四条第（四）项是《政府信息公开条例》（2007年版）的规定。 一审庭审后，思明区莲前街道办于2020年3月2日向一审法院提交《情况说明》一份，说明除思明区政府办公室曾向其印发一份厦思政〔2016〕108号《思明区“两违”整治提升工作方案》以外，其没有公益公交公司诉称的、涉及由厦门市思明区“两违”综合治理专项行动领导小组办公室下发的“两违”整治提升工作认定程序相关文件或表格通知。公益公交公司于2020年3月5日向一审法院说明其申请公开的第一项信息包括思明区莲前街道办在《情况说明》中载明的《思明区“两违”整治提升工作方案》，还包括厦思治违办〔2016〕28号文件中所陈述的《思明区“两违”整体提升工作认定程序》、《思明区环境整治提升现场认定表》、《思明区环境整治提升涉及无合法批建手续（构）筑物拆除协议》、《具结承诺书》以及具体的整治提升工作补偿标准等文件材料。 原审判决再查明，公益公交公司于2019年2月22日提出信息公开申请时，《政府信息公开条例》（2007年版）尚在施行。《政府信息公开条例》（2019年版）自2019年5月15日起施行，思明区莲前街道办于2019年7月8日作出案涉《答复意见》时，新修订的前述条例已施行。 原审法院认为，关于思明区莲前街道办于2019年7月8日对公益公交公司作出案涉《答复意见》的合法性问题，根据答复内容，分为对公益公交公司第一项信息公开申请和第二、三项信息公开申请的答复两部分进行分析认定。具体如下： 其一，关于对公益公交公司第一项申请作出答复的合法性方面。思明区莲前街道办在《答复意见》中认为其不是公益公交公司申请公开的文件的发文机关，不予公开，并建议公益公交公司向思明区“两违”办咨询了解相关信息。思明区莲前街道办在《答复意见》及一审庭审过程中只是辩称其不是该文件的发文机关，并未明确该文件是否存在，也未明确其是否已从其他行政机关获取该文件。《政府信息公开条例》（2019年版）第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据前述规定，若公益公交公司申请公开的文件确定存在，且思明区莲前街道办已从制作机关处获得该文件，即便思明区莲前街道办并非该文件的制作机关，其作为最初获取该政府信息的行政机关，一般情况下亦负有依申请公开该文件的义务，除非具有法定不予公开的其他事由。庭审后，思明区莲前街道办向一审法院提交《情况说明》，说明其除了已获取思明区政府制发的《思明区“两违”整治提升工作方案》以外，没有公益公交公司要求公开的相关文件或表格通知。公益公交公司在一审庭审后向一审法院说明其申请的第一项信息除了包括思明区莲前街道办已获取的《思明区“两违”整治提升工作方案》以外，还包括其他文件材料。鉴于公益公交公司在行政程序中申请公开的第一项信息的表述较为宽泛，但思明区莲前街道办在行政程序中并未与公益公交公司进行核实确认，并要求公益公交公司进一步明确其申请的该项信息内容，即直接作出案涉《答复意见》以其不是文件的发文机关为由不予公开，明显不当，应属于认定事实不清，未适用正确的法律法规作出处理。因此，思明区莲前街道办作出该项答复事实不清，亦缺乏法律法规依据，应予撤销。 其二，关于对公益公交公司第二项、第三项申请作出答复的合法性方面。思明区莲前街道办在《答复意见》中认为公益公交公司申请公开的第二、三项信息，因未征得信息所涉特定第三人（何宿志）的同意，且相关协议主体或补助金的发放对象均已特定化，该信息含有不宜公开的内容且属于不能作区分处理的事项，故其无条件可公开该信息。对此，分析认定如下： 首先，2007年版、2019年版的《政府信息公开条例》中均规定了行政机关应当主动公开的相关政府信息内容。《政府信息公开条例》(2007年版）第十二条第（二）项规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；”《政府信息公开条例》(2019年版）第二十一条规定，行政机关应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。本案中，公益公交公司于2019年2月22日提出信息公开申请，其申请公开的第二、三项信息，即相关拆除协议及协议确定的补助金到位信息虽涉及特定第三人（何宿志）的个人隐私，但该信息中所涉及的资金应属于财政专项资金，故将该信息归属为财政各类专项资金的管理和使用情况信息或涉及市政建设、公共服务、公益事业类政府信息，并要求行政机关履行公开义务，有利于保障社会公众的知情权和监督权，并可以提升各项财政专项资金使用的透明度和质效。在涉及财政专项资金的管理和使用过程中，当得到该专项资金利益的特定第三人的隐私权与社会公众的知情权、监督权发生冲突时，应根据比例原则，以得到该专项资金利益的特定第三人让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权，相关政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提。因此，思明区莲前街道办在本案中以公益公交公司申请公开的第二项、第三项信息因涉及特定第三人（何宿志）的个人隐私，其未征得特定第三人（何宿志）的同意为由不予公开，理由不充分，不予采纳。 其次，《政府信息公开条例》（2019年版）第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”本案中，即便公益公交公司申请公开的第二项、第三项信息涉及特定第三人（何宿志）的个人隐私，但依据前述规定，思明区莲前街道办亦应书面征求该特定第三人的意见，但思明区莲前街道办并未书面方式征求该第三人的意见，而是依据《政府信息公开条例》（2007年版）第十四条第（四）项等规定以该第三人被羁押，其配偶不配合，无法取得该第三人的意见，视为未征得该第三人的同意为由答复不予公开，不符合法定程序，亦缺乏法律依据。需要指出的是，关于对涉及个人隐私的政府信息公开的处理依据方面，《政府信息公开条例》（2019年版）已作出不同于2007年版的新规定，思明区莲前街道办于2019年7月8日作出案涉《答复意见》时该新规定已施行，但莲前街道办仍依据2007年版的旧规定作出处理，应属于适用法律错误。 综上，思明区莲前街道办对公益公交公司提出的信息公开申请作出案涉《答复意见》，缺乏事实和法律依据，亦不符合法定程序，应予撤销。思明区政府作出案涉行政复议决定，维持思明区莲前街道办作出的案涉《答复意见》，结果错误，亦应予以撤销。关于思明区莲前街道办提出的公益公交公司应举证证明其具备申请政府信息公开主体资格，即申请获取政府信息系根据其自身生产、生活、科研等特殊需要的主张，因思明区莲前街道办作出案涉《答复意见》时，并非以公益公交公司申请获取政府信息不符合“三需要”情形为由不予公开相关政府信息，故思明区莲前街道办提出的前述主张不能成立，不予采纳。关于公益公交公司在本案中提出的请求直接判令思明区莲前街道办依公益公交公司的要求公开政府信息之请求，鉴于公益公交公司提出的三项政府信息公开申请均应由思明区莲前街道办在行政程序中先行处理，故对该项请求，不予支持，但思明区莲前街道办应对公益公交公司的信息公开申请依法重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决：一、撤销思明区莲前街道办于2019年7月8日作出的《答复意见》；二、撤销思明区政府于2019年10月16日作出的厦思政行复〔2019〕23号《行政复议决定书》；三、责令思明区莲前街道办于本判决生效之日起二十个工作日内对公益公交公司于2019年2月22日提出的政府信息公开申请重新作出处理；四、驳回公益公交公司的其他诉讼请求。 上诉人思明区莲前街道办不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判维持思明区莲前街道办所作出的《答复意见》，驳回公益公交公司原审的诉讼请求。事实和理由：1.公益公交公司申请的第一项信息不是由思明区莲前街道办制作或发布，且思明区莲前街道办也并无公益公交公司申请的厦门市思明区‘两违’综合治理专项行动领导小组办公室关于下发‘两违’整治提升工作认定程序相关文件或表格，思明区莲前街道办已就此向公益公交公司告知，并建议其向思明区‘两违’办申请获取相关信息，已尽到法定告知义务，并无不当。2.公益公交公司申请公开的第二、三项信息涉及第三人何宿志的个人隐私，因《思明区环境整治提升涉及无合法批建手续建（构）筑物拆除协议》及其附件是思明区莲前街道办与何宿志达成的协议，包括何宿志的个人身份信息，根据合同相对性原理，公益公交公司并非合同相对人，无权获得相关协议信息，否则可能对何宿志的合法权益造成影响，且《政府信息公开条例》规定，涉及第三人个人隐私的政府信息以不公开为一般性原则。3.第二、三项信息相互关联，不能区分，需要对现有信息进行加工、分析。 被上诉人公益公交公司答辩称，1.厦门市思明区‘两违’综合治理专项行动领导小组办公室系思明区政府的非常设机构，组成人员包括思明区政府相关工作部门及各街道办事处负责人，即使思明区莲前街道办不是该政府信息的制作单位，也是最初获取该政府信息的行政机关，且思明区莲前街道办并没有证据表明其掌握该信息的来源。2.根据《政府信息公开条例》第三十二条规定，相关信息公开会损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见，本案第三方没有提出意见或相关理由，思明区莲前街道办以“无法取得该第三人的意见”为由，该理由不属于不予公开的法定理由。请求依法驳回思明区莲前街道办的上诉。 原审被告思明区政府答辩称，思明区莲前街道办所作出的答复符合法律规定。思明区政府依法履行行政复议职责，复议程序合法，适用法律正确，请求依法改判驳回公益公交公司于原审的全部诉讼请求。 二审中，各方当事人向原审法院提交证据均随案移送本院。各方对一审查明事实均无异议，本院予以确认。 本院认为，公益公交公司所提出第一项信息公开申请“厦门市思明区‘两违’综合治理专项行动领导小组办公室关于下发‘两违’整治提升工作认定程序等相关文件及表格的通知”，并在一审中进一步明确，该项申请具体包括：思明区政府印发的厦思政[2016]108号《思明区“两违”整治提升工作方案》、《思明区“两违”整体提升工作认定程序》、《思明区环境整治提升现场认定表》、《思明区环境整治提升涉及无合法批建手续（构）筑物拆除协议》、《具结承诺书》以及具体的整治提升工作补偿标准等文件材料。从其所申请的内容看，所含文件并非思明区莲前街道办制作，亦无相关证据表明思明区莲前街道办是最初获取该政府信息的行政机关，根据《政府信息公开条例》（2019年版）第十条第一款“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。”以及第三十六条第（五）项“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，思明区莲前街道办在案涉《答复意见》第一项，告知公益公交公司向思明区“两违”办了解相关信息，并无不当。且思明区莲前街道办向一审法院说明，除了厦思政[2016]108号《思明区“两违”整治提升工作方案》，其并未掌握公益公交公司申请的第一项信息中的其他信息。一审判决认定思明区莲前街道办对该项信息的答复不当，予以撤销，系认定事实不清，本院依法予以纠正。上诉人思明区莲前街道办的该项上诉请求依法有据，本院予以支持。 公益公交公司所提出第二、三项信息公开申请“思明区莲前街道办与相关当事人签署的关于吕岭路与五石路交叉路口东侧地块上地面构筑物拆除协议及补助金到位信息”，并明确系厦门市思明区环境整治提升涉及无合法批建手续建（构）筑物拆除协议、附件及补助金到位信息。根据《政府信息公开条例》（2019年版）的规定“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息”，公益公交公司所提出第二、三项信息公开申请应视为涉及市政建设、公共服务类政府信息，属于应当主动公开的政府信息范围，公益公交公司对政府应主动公开的相关信息享有知情权，思明区莲前街道办应当向公益公交公司公开这些政府信息。思明区莲前街道办主张这些政府信息涉及第三人隐私，应不予公开的上诉理由，没有法律依据，本院不予支持。原审判决撤销思明区莲前街道办案涉《答复意见》中的第二项答复，责令思明区莲前街道办重新对公益公交公司审的第二、三项信息作出相应答复正确，本院予以维持。 综上，思明区莲前街道办对公益公交公司信息公开申请作出的案涉《答复意见》，第一点答复符合法律规定，第二点答复没有法律依据。思明区政府作出的案涉行政复议决定，维持思明区莲前街道办所作出的案涉《答复意见》，结果错误，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、维持厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初240号第二项判决（即撤销厦门市思明区人民政府于2019年10月16日作出的厦思政行复〔2019〕23号《行政复议决定书》），第四项判决（即驳回厦门市公益公交有限公司的其他诉讼请求）； 二、撤销厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初240号第一项判决（即撤销厦门市思明区人民政府莲前街道办事处于2019年7月8日作出的《关于公益公交有限公司申请政府信息公开事项的答复意见》），第三项判决（即责令厦门市思明区人民政府莲前街道办事处于本判决生效之日起二十个工作日内对厦门市公益公交有限公司于2019年2月22日提出的政府信息公开申请重新作出处理）； 三、撤销厦门市思明区人民政府莲前街道办事处于2019年7月8日作出的《关于公益公交有限公司申请政府信息公开事项的答复意见》中的第二点答复意见； 四、责令厦门市思明区人民政府莲前街道办事处于本判决生效之日起二十个工作日内对厦门市公益公交有限公司申请的第二、三项政府信息重新作出答复； 本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人厦门市思明区人民政府莲前街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年六月十八日 法官助理 江雪玉 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；