浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终866号上诉人（原审原告）楼联合，男，1967年12月9日，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）楼铁军，男，1973年2月17日，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）楼荣伟，男，1973年1月2日，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）楼贵昌，男，1965年10月5日，汉族，住浙江省浦江县。上诉人（原审原告）楼伟厚，男，1957年1月12日，汉族，住浙江省浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府，住所地浙江省浦江县人民东路38号。法定代表人俞佩芬，县长。委托代理人陈国松，浙江仙华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县平七路1号。法定代表人王军勇，主任。委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。原审第三人浦江县人民政府浦南街道办事处文溪社区居委会，住所地浦江县浦南街道文溪村。法定代表人楼开长，主任。委托代理人黄英、张宇，浙江仙华律师事务所律师。楼联合、楼铁军、楼荣伟、楼贵昌、楼伟厚以984人的名义（以下简称楼联合等人）提起的与浦江县人民政府、浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道办事处）、第三人浦江县人民政府浦南街道办事处文溪社区居委会（以下简称文溪社区居委会）不履行法定职责一案，金华市中级人民法院于2020年3月3日作出（2020）浙07行初2号行政裁定。楼联合、楼铁军、楼荣伟、楼贵昌、楼伟厚不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月6日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告楼联合、楼铁军、楼荣伟、楼贵昌、楼伟厚以984人的名义起诉称，文溪社区居委会在没有行政权力及征求村民意见时，违法违规制订了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，并2017年1月9日18点30分，临时召开所谓“村民代表会议”通过，并与当时就上报浦江县人民政府浦南街道办事处，办事处又在当时申报给浦江县城中村改造指挥部，在当夜又获得通过。程序严重违法。《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案内容与法律法规严重冲突，其中第二条规定：由村（社区）两委组织实施，建立城中村改造工作领导小组和工作办公室。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条，村（居）委会只是群众性自治组织，没有任何行政权力，村两委没有征求村民会议的同意，作为改造工作领导小组。《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》修正案只经过所谓“村民代表会议”表决，严重违背了《村委会组织法》第二十四条“涉及村民利益事项，经村民会议讨论决定方可办理”的原则；并违反了《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省人民政府地方性法规和规章制度制定办法》《规范性文件管理办法》的规定。在不公示公告征求村民意见，并以签约代替民意调查，最终因为逼签、停水、断电、株连式等违法违纪行为导致了文溪社区涉改户（拆迁户）集访、集诉，造成严重事件，与法制社会、法治政府严重背离。为此文溪社区近一千两百余名涉改户依法向浦江县人民政府申请撤销《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案。而浦江县人民政府公然违背《信访条例》《公务员法》《规范性文件管理办法》等相关法律法规的规定，在法定期限内不作出任何答复。故请求：一、判令浦江县人民政府在法定期限内不作出答复的行政行为违法；二、请求对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案进行合法性审查，并判令浦江县人民政府对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案依法予以撤销。三、诉讼费由被告承担。原审法院认为，原告楼联合、楼铁军、楼荣伟、楼贵昌、楼伟厚以984人的名义向本院提起诉讼，其诉讼请求包含两个方面，一是请求确认浦江县人民政府不作为行为违法，并责令浦江县人民政府撤销《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案；二是同时请求对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案进行合法性审查。由此，原告提起本案之诉所针对的是浦江县人民政府的不作为行为，故浦江县人民政府浦南街道办事处并非本案的适合被告，依法应驳回原告对浦江县人民政府浦南街道办事处的起诉。对于楼联合等人向浦江县人民政府申请履职，要求其撤销《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案的请求，是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。因此，请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。本案中，楼联合等人的请求实质是要求浦江县人民政府对上述规范性文件进行监督查处，但对规范性文件的审查显然不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责。楼联合等人申请实质为信访投诉，不构成行政法上的履职申请，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应予以驳回，原告基于此提起的要求本院对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案进行合法性审查的请求也应一并予以驳回。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款等规定，裁定驳回原告楼联合、楼铁军、楼荣伟、楼贵昌、楼伟厚以984人的名义提起的起诉。楼联合等人上诉称，一、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》是行政协议，应由浦江县人民政府或浦南街道办事处提议并予以公告，由村民会议同意，才能予以实施。而《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》是在村制定并临时召开村民代表会议通过，并在同一天报批浦南街道办事处，再同一天报批浦江县城中村改造指挥部。浦江县城中村改造指挥部是浦江县政府领导临时组织的部门，浦江县人民政府应当承担法定职责，浦南街道办事处作为责任主体，浦江县人民政府作为审批机关，其提起诉讼有法可依。二、上诉人依照法定程序，要求撤销《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县人民政府在法定时间内不做任何答复，构成了行政不作为，一审法院却以监督属于信访，违反了法治政府的要求。三、浦南街道办事处及浦江县城中村改造指挥部，对上诉人的房屋进行改造，没有公示公告、征地村民同意，违规审批严重侵犯了上诉人的知情权、复议权等法定权益，一审法院没有通过调查，也没有询问上诉人的事情原由，认定不需要开庭审理，驳回其起诉，适用法律错误。上诉请求：撤销本案一审行政裁定；判令浦江县人民政府在法定期限内不作出答复的行政行为违法；判令浦江县人民政府对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案依法予以撤销；诉讼费由被上诉人承担。浦江县人民政府答辩称，一、一审裁定对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案的性质认定正确。该方案及修正案是由文溪社区居委会制订的在该社区范围内实施的方案，并非行政协议。二、答辩人无审查案涉方案的法定职责。该方案及修正案由文溪社区居委会制订，答辩人并无审查该方案的法定职责，更无撤销权力。上诉人提交申请报告后，答辩人认为报告内容属于信访事项，在2019年11月5日向上诉人口头告知处理结果，并无不当。三、一审裁定适用法律正确。本案是不履行法定职责案，只审查答辩人有无法定职责，以及不履行职责行为是否存在。至于改造方案是否存在侵犯上诉人权益的情况，并非本案审理范围。请求驳回上诉，维持原裁定。浦南街道办事处答辩称，一、原审裁定事实清楚，适用法律正确。原审认为，上诉人原审中提起诉讼请求包含二方面：一是请求确认浦江县人民政府不作为违法，并责令浦江县人民政府撤销《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案；二是请求对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案进行合法性审理。从上述二方面看，本案之诉请针对浦江县人民政府，与答辩人无涉，其并非本案的适格被告，原审依法驳回了对答辩人的起诉正确。二、原审审判程序合法。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案没有开庭审理，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。文溪社区居委会答辩称，一、上诉人提起的是行政不作为诉讼，上诉人只能请求法院审查是否存在行政不作为，但不能同时请求法院裁判行政机关应该如何作为，上诉人的第二项诉讼请求不能成立。二、上诉人要求浦江县人民政府对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案进行合法性审查，但这并非该行政机关的法定职责，不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、一审根据行政诉讼法司法解释的相关规定，依法驳回上诉人的起诉，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案争议焦点是被上诉人浦江县人民政府对上诉人向其申请撤销《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案的事项是否具有作出行政处理的法定职责，一审裁定驳回起诉是否正确？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。一般认为，法定职责系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条规定，“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第二十七条规定，“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条规定，“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。……”本案中，因上诉人向被上诉人浦江县人民政府申请撤销事项系上诉人诉称的原审第三人文溪社区居委会制订的《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案，根据上述法律规定，上诉人对此持有异议可通过《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、第三十六条规定的途径提出，被上诉人浦江县人民政府对此并无直接作出行政处理的法定职责。故此，原审裁定认定“楼联合等人申请实质为信访投诉，不构成行政法上的履职申请，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，裁定驳回起诉，并无不当。同时，根据本案情况，上诉人系主要基于“认为浦江县人民政府在法定期限内不作出答复的行政行为违法”提出本案诉讼，但上诉人同时又以“浦江县人民政府浦南街道办事处”为被告，还另行提出了“请求对《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案进行合法性审查”的诉讼请求，均明显不符合行政诉讼“谁行为、谁被告”的被告资格确定原则，以及“一行为一诉讼”行政诉讼原则。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”原审法院根据本案情况不经开庭审理，迳行裁定驳回起诉，也并无不当。综上，原审裁定驳回楼联合、楼铁军、楼荣伟、楼贵昌、楼伟厚以984人的名义提起的起诉，适用法律法规正确，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  吕柏超审判员  马良骥审判员  张 榆二〇二〇年六月四日书记员  韦若莎