江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终728号 上诉人(原审原告)巴澄，男，汉族，住南京市江宁区。 委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。 委托代理人刘爱娟，北京市中银（南京）律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街369号。 法定代表人严应骏，该区区长。 委托代理人唐泽文，南京市江宁区房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。 巴澄因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）房屋行政征收一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初906号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年，滨江、汤山、湖熟等五个综合性新城建设项目纳入《南京市江宁区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2016年4月12日，原南京市规划局江宁分局（以下简称原江宁规划分局）向江宁区政府江宁街道办事处（以下简称江宁街道办）作出《关于宁桥南路以西、纬二路以南及宁桥南路以东部分地块征收的规划意见函》，确认该地块拟征收范围符合城市规划要求。2016年6月29日，南京市江宁区国土资源信息中心绘制了勘测定界图，注明了项目用地面积及用地范围。2016年12月19日，原江宁规划分局向江宁街道办作出《关于江宁街道新市镇建设项目地块征收的规划意见函》，确认该地块拟征收范围符合城市规划要求。2017年1月9日，南京市江宁区国土资源信息中心绘制了勘测定界图，注明了项目用地面积及用地范围。 2017年1月26日，江宁区政府印发《江宁区2017年城乡建设暨动迁拆违行动计划》，江宁街道新市镇改造项目列入动迁改造项目。2017年3月23日，原南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称原江宁区征收办）主持召开了江宁街道新市镇建设国有土地上房屋征收项目论证会。江宁区法制办、发改局、审计局、国土部门、规划部门、维稳办等相关部门经论证，一致认为该项目是由政府依照城乡规划法规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属公共利益范畴，可以实施房屋征收，房屋征收范围以征收红线为准。 2017年3月27日，原江宁区征收办主持召开江宁街道新市镇建设项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）论证会，区法制办、发改局、审计局、国土部门、规划部门、维稳办等相关部门经论证认为，《江宁街道新市镇建设项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》可行，并一致同意该方案。2017年6月1日，原江宁区征收办发布公告，并在被征收地块进行了张贴，公示《江宁集镇棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并征求公众意见，征求意见期限为2017年6月2日至2017年7月1日。 2017年5月31日，原江宁规划分局向江宁街道办作出《关于对江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目范围予以城乡规划认定的意见函》载明，中铁建南京新市镇开发有限公司开发建设的江宁街道新市镇PPP项目范围内用地均为城市建设用地，该项目范围内局部地块拟进行规划调整。江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司受江宁街道办的委托，对涉案项目进行了概算，于2017年6月20日、6月28日对住宅部分、非住宅部分作出《南京市江宁区江宁街道老集镇征收棚户区改造建设项目国有土地上房屋征收预评估（概算）报告》，概算总额合计为316412.91万元。2017年7月18日，江宁街道办作出《关于江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目房屋征收（一期）计划及资金需求的说明》，确认2017年7月至2018年5月，项目需到付资金共计170000万元。同日，中铁建南京新市镇开发有限公司作出《关于江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目房屋征收（一期）后续资金及时到位的承诺》，承诺后续资金按照江宁街道办上述资金需求计划及时到位，绝不拖欠。后中铁建南京新市镇开发有限公司于2017年7月20日、7月21日，向原江宁区征收办开户的紫金农商行东山支行存入70000万元。2017年6月30日，江宁街道办出具《江宁集镇棚户区改造安置房情况说明》，对安置房选址、用地面积、总建筑面积进行了说明。2017年7月12日，江宁街道办组织对江宁集镇棚户区改造项目房屋征收进行社会稳定风险评估，制作了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，认为该项目风险等级为低风险，风险可控，建议可以实施。同月21日，南京市江宁区维护稳定工作领导小组办公室对该评估结论予以备案。 原江宁区征收办针对征求意见期间居民提出的意见，对《江宁集镇棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行了修改、完善。2017年7月21日，原江宁区征收办发布公告，对修改后的征收补偿方案进行了公示，并在被征收地块进行了张贴。2017年7月27日，江宁区政府作出江宁府征字[2017]第2号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号《征收决定》），并在被征收地块发布房屋征收公告。该公告载明了2号《征收决定》的征收目的、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收签约期限、被征收人提起行政复议、行政诉讼的期限等事项。巴澄的位于江宁街道水巷××号的房屋在征收范围内。巴澄不服，提起本案诉讼，请求法院确认2号《征收决定》违法并予以撤销。 原审法院另查明，因江宁街道新市镇PPP项目需要，中铁建南京新市镇开发有限公司于2017年12月28日、2018年1月22日分别向原江宁区征收办的开户行存入15000万元、30000万元。 一审庭审中，江宁区政府称，2号《征收决定》针对的仅是国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋，其庭后提交的书面说明载明：“因江宁集镇为城郊结合的老集镇地块，征收范围内集体土地分布零碎且互为交织。因此，无法在房屋征收范围内将集体土地一一标识剔除。但在该项目房屋征收决定和征收补偿方案的内容中，已明确载明本次房屋征收为国有土地上的房屋征收，并不涵盖对集体土地的征收方式……”江宁区政府另称，江宁街道新市镇建设PPP项目属于江宁区滨江新城江宁组团建设项目的一部分，因江宁集镇棚户区改造项目所需资金量比较大，江宁区政府实际运用了PPP模式进行江宁集镇棚户区改造，也就是江宁街道新市镇PPP项目。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，江宁区政府具有作出2号《征收决定》的法定职权。 《征补条例》第八条至第十三条对国有土地上房屋征收决定的作出进行了一系列的具体规制。本案应当重点审查下列内容：房屋征收决定是否基于公共利益；建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；是否有征收补偿方案以及市、县级人民政府是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的，市、县级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会，以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；作出征收决定前，是否经过社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用；房屋征收决定是否依法公告。法院对以上事项逐一认定如下： 第一，2号《征收决定》是否基于公共利益。本案中，征收补偿方案载明征收目的为棚户区改造，改善集镇居民居住环境，提升城市综合品质，结合江宁区发改、国土、规划等部门的论证情况，涉案征收目的符合《征补条例》第八条第五项规定的情形，符合公共利益的需要。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，是否纳入国民经济和社会发展年度计划。《征补条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，江宁区政府根据涉案建设项目的性质，提交了江宁区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、江宁区2017年城乡建设暨动迁拆违行动计划、原江宁规划分局出具的规划意见函、江宁区国土资源信息中心绘制的勘测定界图等材料，符合上述规定。 第三，是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，原江宁区征收办于2017年6月1日在被征收地块公示了征收补偿方案（征求意见稿），征求意见期限为2017年6月2日至2017年7月1日。后原江宁区征收办针对征求意见期间居民提出的意见，对征收补偿方案进行了修改，并于2017年7月21日对修改后的征收补偿方案进行了公示，符合上述规定。 第四，江宁区政府是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。《征补条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，涉案项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，若存在超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议的情况，江宁区政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。但涉案征收补偿方案公示期间，未有超过半数的被征收人在规定的期限内提出异议或者修改意见，故不存在需召开听证会的情形，江宁区政府亦无需召开听证会。 第五，江宁区政府作出2号《征收决定》前，是否经过社会稳定风险评估。本案中，江宁街道办对案涉项目组织了社会稳定风险评估，于2017年7月12日制作了《江苏省社会稳定风险评估评审表》，认为涉案项目风险等级为低风险，风险可控，可以实施。南京市江宁区维护稳定工作领导小组办公室对该评估结论予以备案，并无不当。 第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。在卷证据显示，原江宁区征收办为案涉项目开立了专项存款账户，根据江宁区政府提交的专项存款记录、安置房情况说明，结合涉案项目签约情况、中铁建南京新市镇开发有限公司于2017年12月28日、2018年1月22日的专项存款情况，涉案征收行为基本符合足额到位、专户存储、专款专用的要求。 第七，2号《征收决定》是否依法公告。本案中，江宁区政府于2017年7月27日作出2号《征收决定》，并于当日在征收范围内公告。该公告载明了2号《征收决定》的征收目的、征收范围、征收补偿方案等事项，符合《征补条例》第十三条的规定。 关于巴澄提出的其房屋位于集体土地上，应依据《中华人民共和国土地管理法》的规定进行征收补偿。江宁区政府称，2号《征收决定》针对的仅是国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋，巴澄的房屋位于江宁街道水巷××号，所占土地性质是国有土地。经审查，巴澄为证明其系适格被征收人，向法院提交建筑物丈量数据汇总表、建筑物丈量分层平面布置图、房屋装饰装修丈量数据汇总表、附属物丈量数据汇总表、房屋丈量数据公示表等证据材料，而上述证据材料中均载明房屋地址位于江宁街道水巷××号。江宁国土部门经现场调查作出的《复函》，查明江宁街道水巷××号房屋所占土地为国有建设土地，且巴澄未能提交证据证明其房屋所占土地为集体土地，故对巴澄的该项主张不予支持。 需要指出的是，江宁区政府在2号《征收决定》中应明确征收范围为国有土地上的房屋。鉴于涉案地块为城郊结合的老集镇地块，征收范围内集体土地分布零碎且互为交织的现状，考虑到江宁区政府在庭审中已明确2号《征收决定》针对的仅是国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋，并提交了书面说明。法院对此作为瑕疵予以指出，江宁区政府应在今后的工作中加以改进。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回巴澄的诉讼请求。 上诉人巴澄上诉称：1、涉案项目不符合公共利益的需要。2、江宁区政府提供的证据不能证明涉案项目符合土地利用总体规划和城乡规划等。3、社会稳定风险评估的主体应当是江宁区政府，江宁街道办进行社会稳定风险评估错误。4、巴澄的房屋所占土地为集体土地，不应当依照《征补条例》进行征收。5、2号《征收决定》作出前，征收补偿费用未足额到位。6、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判，支持巴澄的诉讼请求。 被上诉人江宁区政府未向本院提交书面的答辩意见，其在听证程序中辩称：1、涉案项目系旧城区改建，符合公共利益的需要。2、涉案项目符合土地利用总体规划、城乡规划，且已纳入溧水区国民经济和社会发展年度计划。3、2号《征收决定》作出前，已进行社会稳定风险评估。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，本案审理期间，巴澄已与江宁街道办就涉案房屋补偿安置问题签订了补偿安置协议。上述事实有巴澄签字确认的《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿协议》予以证明。 本院认为： 1、《征补条例》第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人江宁区政府依法有权作出2号《征收决定》。 2、江宁区政府提供的《南京市溧水区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、江宁政发〔2017〕1号《江宁区2017年城乡建设暨动迁拆违行动计划》《南京市江宁区江宁街道土地利用总体图（局部）》、原南京市规划局江宁分局出具的《关于对江宁区江宁街道新市镇建设PPP项目范围予以城乡规划认定的意见函》《关于江宁街道新市镇建设项目地块征收的规划意见函》及附图等证据证明，涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划，且已纳入江宁区2017年拆迁计划。2号《征收决定》基本符合《征补条例》第八条、第九条的规定。 3、江宁区政府提供的《补偿安置方案论证会会议纪要》，《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）及张贴的照片、《公证书》，最终的《房屋征收补偿实施方案》等证据证明，江宁区政府作出2号《征收决定》前，已拟定征收补偿方案，并通过公告的形式，广泛征求被征收人的意见。2号《征收决定》符合《征补条例》第十条、第十二条第一款等规定。 4、江宁区政府提供的涉案项目《社会稳定风险评估评审表》等证据证明，其在作出2号《征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，确定的风险等级为低风险，稳评结论为“同意实施”。涉案社会稳定风险评估虽系江宁街道办实施，但评估结果已经南京市江宁区维护稳定工作领导小组办公室备案。由于征收范围内被征收人数量较多，江宁区政府提供的《区政府第53次常务会会议纪要》证明，其已召开政府常务会议，讨论涉案项目的实施。2号《征收决定》符合《征补条例》第十二条第一款的规定。 5、《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，江宁区政府提供的多份《江宁区房屋拆迁补偿资金存款通知书》《江宁集镇棚户区改造安置房情况说明》等证据证明，其在2号《征收决定》作出前，已准备大量用于产权调换的房屋，并设立专用账户，专户存储6亿3千万元，随着征收项目的不断推进，不断增加补偿安置费用。《征补条例》上述规定的目的是保障被征收人能够切实得到补偿安置。本院听证过程中，江宁区政府明确表示，无论上诉人选择货币补偿还是产权调换，均能依法予以保障。2号《征收决定》基本符合《征补条例》第十二条第二款的规定。 6、江宁区政府提供的2号《征收决定》、公告以及张贴的照片证明，其在作出2号《征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故2号《征收决定》符合《征补条例》第十三条第一款的规定。 需要说明的问题是，依据《征补条例》进行征收的前提，是房屋所占土地系国有土地。对于国有土地和集体土地交织的片区，政府依据《征补条例》作出房屋征收决定时，不应当将集体土地纳入征收范围。集体土地零散无法通过红线图标注时，应当通过文字表述的方式，明确将集体土地上的房屋排除在征收范围外。本案中，涉案地块系城郊结合的老集镇地块，征收范围内集体土地分布零散且与国有土地互为交织，江宁区政府在一审期间已经明确表示，其仅征收2号《征收决定》范围内国有土地上的房屋，由于征收范围内少量集体土地分布零散，且与国有土地互为交织，无法一一标注剔除。另外，涉案《社会稳定风险评估评审表》中明确注明，“本次征收范围内，涉及18户居民房屋土地性质为集体土地，由于本项目仅对红线范围内国有土地上的房屋进行征收，因此该18户集体土地上的房屋问题，不在本次评估范围内。”江宁区政府以后在制作房屋征收决定时，应当准确划定征收范围，或者通过文字表述的方式，准确描述征收范围，以免再次引起歧义。本案一审期间，江宁国土部门经现场调查作出《复函》，查明巴澄的涉案房屋所占土地为国有建设土地，巴澄主张其房屋所占土地系集体土地的上诉理由依法不能成立。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，江宁区政府作出的2号《征收决定》符合《征补条例》的相关规定。巴澄的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。原审法院判决驳回巴澄的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人巴澄负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年六月二十九日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；