山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行初21号 原告姜仲贵，男，1952年6月17日出生，汉族，日照经济开发区日韩酿造厂负责人，住日照经济技术开发区。 委托代理人蔡亚平，日照经济开发区日韩酿造厂法务工作者。 委托代理人邰灏东，男，1984年4月13日出生，汉族，居民，住日照经济技术开发区，系原告姜仲贵之继子。 被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。 法定代表人李永红，市长。 行政机关出庭负责人贾秀玲，日照市司法局分管行政复议工作的副局长。 委托代理人李兴民，日照市司法局工作人员。 委托代理人王茜，山东舜铭律师事务所律师。 原告姜仲贵诉被告日照市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月20日立案后，于2020年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告姜仲贵及其委托代理人邰灏东、被告市政府的出庭负责人贾秀玲及委托代理人李兴民、王茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告姜仲贵诉称，本案中内设机构的批复，导致原告合法住宅的灭失，属于对行政相对人权利造成直接影响的行为，属于行政复议受理范围。而且，被告作出的日政复不字[2019]256号不予受理行政复议申请决定，存在明显的事实认定和法律适用错误情形。请求撤销被告作出的日政复不字[2019]256号不予受理行政复议申请决定。 原告向本院提交以下证据：证据1.大韩家村村委会出具的《关于姜仲贵房屋及土地补偿情况说明》，证明姜仲贵1995年经批准建房五间，房产证号日房字第××，土地证号东土集用（1998）字9804270号，姜仲贵拥有合法房产。证据2.日照经济技术开发区管委会提供的信息告知书涉及《大韩家村城中村改造拆迁安置补偿方案》、《关于北京路街道大韩村城中村改造拆迁安置实施方案的批复》，证明经日照经济技术开发区管委会内设机构（日照经济技术开发区村居改造建设工作领导小组办公室）的批复，导致原告合法住宅的灭失，属于对行政相对人权利造成直接影响的行为。证据3.日照市自然资源和规划局开发区分局信息告知书[2019]009号，证明日照市国土资源局日照经济技术开发区分局关于大韩家村拟征收土地补偿安置方案已报日照经济技术开发区管委会研究同意。而按照行政复议法实施条例第十三条规定，下级行政机关依照法律法规规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的批准机关为被申请人。证据4.鲁政土字[2017]1291号批复，证明涉案土地已变为国有土地，适用国有土地上的房屋征收与补偿条例。 被告市政府辩称，2019年12月30日，被告收到原告的行政复议申请材料。原告对日照经济技术开发区村居改造建设工作领导小组办公室作出的《关于北京路街道大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的批复》（日开村居办发[2018]25号）不服，以日照经济技术开发区管理委员会为被申请人提出行政复议申请，请求确认该批复行为违法、无效。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政复议。日照经济技术开发区村居区改造建设工作领导小组办公室作出的《关于北京路街道大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的批复》，系对北京路街道办事处提报的《关于大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的请示》（北办发[2018]24号）的同意批复，系行政机关内部行政行为，不对外直接产生效力，不直接对申请人的权利义务产生影响，不是具体行政行为，不属于行政复议的范围。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，原告提出的行政复议申请，不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，被告作出不予受理行政复议申请决定符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据：证据1.原告向被告提交的行政复议申请材料及EMS快递单，证明被告于2019年12月30日收到原告的行政复议申请，其请求事项为确认被申请人内设机构的批准行为违法、批复无效。被告对该行政复议申请材料进行审查，认为原告复议的行为属于行政机关的内部行政行为，不直接对原告的权利义务产生影响，不属于行政复议的受案范围。证据2.不予受理行政复议申请决定书，证明被告作出该决定书并在法定期限内邮寄送达给了原告。 经庭审质证，被告对原告提交的4份证据发表了意见，对于证据1，原告提交的村委会出具的房屋及土地补偿情况说明当中的第一项，就是本案涉及的房屋，但是根据原告提交的该份证据来看，对原告在本案的主体资格存有异议，村委会出具的说明当中显示原告姜仲贵的该房屋已经签订书面协议，由其儿子姜厚良拥有，而且姜厚良于2017年5月6日已经与大韩家村村委会签订了房屋拆迁安置协议，所以房屋的所有权并不归属原告，而且房屋已经签署协议自愿拆除，本案不涉及原告的利益，所以原告也就没有主体资格。对于证据2，原告通过政府信息公开这种方式获得了涉案的一个批复，对于这个事实被告没有异议，但是就原告提交的批复后面所附的安置方案来看，该方案的制定即拆迁主体是大韩家村村委会，该次行为是村委会自主实施的城中村改造行为，村委会在按照统一政策制定了相关的补偿安置政策以后，报给了相关的行政机关备案同意，这属于行政机关履行对村委会相关行为监督的内部的同意行为，并不直接对外产生任何效力。对原告的房产及权利产生影响的是大韩家村村委会制定的安置补偿方案及其城中村改造行为。对于证据3、4，涉及的相关拟征收的补偿方案，原告证实不了涉案房屋就在相关的这次批文涉及的土地当中，而且与原告向法庭提出的诉讼请求没有任何关联性。 原告对被告提交证据的真实性没有异议。对于证据1，一是主体错误，批复的实际是房屋征收，根据房屋征收与补偿条例规定，应由县级人民政府批准，即日照经济技术开发区管委会。至于内设机构的批复，以小组办公室代替管委会行使职权，属于无效批复。对于被告所说的大韩家村村委会拆迁安置补偿协议，说是大韩家村的城中村改造，是大韩家村自主制定的拆迁行为，这与事实严重不符。由于内设机构的批复，导致呈报的拆迁安置补偿协议生效，才直接导致原告的房产灭失，这是直接原因，原告享有复议权。对于证据2，被告认为批复是内部行政行为，恰巧这种内部的行政行为造成了原告财产的直接灭失，因此被告所说的内部行政行为不能成立。内部批复的行为分为两种，一种是对内的，一种是对外的。对外的产生的法律后果行为，应当属于受理范围。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1－2，客观真实地反映了被告作出被诉具体行政行为的全过程，符合证据的形式要件和认证规则，本院予以确认。原告提供的证据1－4，本院将结合本案相关案件事实予以认定。 经审理查明，2019年12月30日，原告姜仲贵以日照经济技术开发区村居改造建设工作领导小组办公室作出的《关于北京路街道大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的批复》（日开村居办发[2018]25号），导致其房屋直接灭失，且系内设机构批复性质，属于小组办公室代替日照经济技术开发区管理委员会行使职权，与法律规定不符为由，向被告市政府提出行政复议申请，要要求确认日照经济技术开发区管理委员会内设机构的批准行为违法、无效，并通过EMS向被告邮寄书面复议申请，被告市政府于2019年12月30日签收。2020年1月3日，被告市政府以日照经济技术开发区村居改造建设工作领导小组办公室作出的《关于北京路街道大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的批复》，系对北京路街道办事处提报的《关于大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的请示》（北办发[2018]24号）的同意批复，系行政机关内部行政行为，不直接对外产生效力，不直接对原告的权利义务产生影响，不是具体行政行为，不属于行政复议的范围为由，作出日政复不字[2019]256号《不予受理行政复议申请决定书》，且于2020年1月6日通过EMS向原告邮寄送达，原告于2020年1月7日签收。 本院认为，本案当事人争议的焦点为涉案《关于北京路街道大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的批复》是否属于行政复议的受理范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”根据上述规定，当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告，但区别于行政诉讼，行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，该批准行为依法属于行政复议的受理范围。本案中，姜仲贵不服日照经济技术开发区村居改造建设工作领导小组办公室作出的《关于北京路街道大韩家村城中村改造拆迁安置实施方案的批复》，并以该小组办公室的设立机构日照经济技术开发区管委会作为被申请人，向市政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，市政府应予受理该复议申请。市政府以该批复属行政机关内部行为不对外产生法律效力、不属于行政复议范围为由不予受理该行政复议申请，属适用法律错误。综上，被告市政府作出日政复不字[2019]256号不予受理行政复议申请决定适用法律错误，应予撤销；原告姜仲贵的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告日照市人民政府作出的日政复不字[2019]256号不予受理行政复议申请决定； 二、责令被告日照市人民政府对原告姜仲贵的行政复议申请依法予以受理并作出行政复议决定。 案件受理费50元，由被告日照市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  阳 城 人民陪审员  夏元安 人民陪审员  张祥国 二〇二〇年六月十日 法官助理管珈琪 书记员李娜