浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙行终2212号上诉人（原审原告）潘连生，男，1948年12月14日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。委托代理人郭慧、黄彩虹，上海市新闵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区人民政府，住所地嘉兴市秀洲区洪兴路1765号。法定代表人刘德威，区长。出庭机关负责人沈顺华，副区长。委托代理人叶愈青，嘉兴市秀洲区人民政府工作人员。委托代理人俞新民，浙江三利律师事务所律师。潘连生因诉嘉兴市秀洲区人民政府（以下简称秀洲区政府）政府信息公开一案，不服嘉兴市中级人民法院（2019）浙04行初43号行政判决，向本院提出上诉。本院于2019年12月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，依上诉人申请，本院依法于2020年2月3日中止诉讼，于2020年4月30日恢复诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，潘连生系嘉兴市秀洲区王江泾镇长虹村村民，2019年1月4日向秀洲区政府申请政府信息公开，要求公开的内容为：“1.秀洲区政府征收长虹村土地将全部土地征收补偿款发放至长虹村的相关证明文件；2.申请人户相关的（长虹村）征收土地补偿款发放表及相关文件；3.申请人户被征收土地情况（含四至、面积大小、土地类型等）、所属征收地块信息及相关文件；4.申请人户社保安置情况及相关文件；5.长虹村土地征收后，其余留村土地基本信息（含四至、面积大小、土地类型等）。”。2019年1月17日秀洲区政府作出编号为2019005的《政府信息公开申请答复书》（以下简称《答复书》），载明：您要求获取的信息1，因资金存入长虹村经济合作社账户，本机关未制作、未获取相关信息，无法予以提供。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（修订前）（以下简称《信息公开条例》）第二十一条第一款第（三）项规定，建议您向王江泾镇长虹村（电话：8372×××9）咨询。您要求获取的信息2，由王江泾镇长虹村制作，本机关未制作、未获取相关信息，无法予以提供。依据《信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项规定，建议您向王江泾镇长虹村咨询。您要求获取的信息3，您户被征收土地情况，经查属于（2012）年第064号《嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告》记载的征收内容，根据《信息公开条例》第二十四条和《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条的规定，现将以下资料提供给您：1.嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告（［2012］第064号）。2.浙江省建设用地审批意见书。您要求获取的信息4，本机关未制作、未获取相关信息，无法予以提供，依据《信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项规定，建议您向王江泾镇人民政府（电话：8372×××5）或区人力资源和社会保障局（电话：8272×××1）咨询。您要求获取的信息5，本机关未制作、未获取相关信息，无法予以提供。依据《信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项规定，建议您向王江泾镇人民政府（电话：8372×××5）或区国土分局（电话：8272××××2）咨询。秀洲区政府于同日将《答复书》及相关政府信息邮寄给潘连生。庭审过程中,秀洲区政府向该院说明,根据案涉的浙土字Ａ［2012］－0247号浙江省建设用地审批意见书，批准的嘉兴市秀洲区2012年度计划第二批次建设用地项目由地块所属嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府负责具体征地有关工作。嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府亦出具情况说明予以证实。原审法院认为,修订前的《信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十三条规定，除本条例规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，关于潘连生申请公开的第一项信息“秀洲区政府征收长虹村土地将全部土地征收补偿款发放至长虹村的相关证明文件”,秀洲区政府称其未制作、未获取相关信息，无法予以提供，并告知潘连生向长虹村咨询。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，……征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。”，根据《关于印发嘉兴市征收农村集体所有土地管理暂行办法的通知》第五条“镇政府（街道办事处）负责落实具体征地有关工作”，案涉的建设项目的征收土地费用向长虹村发放的政府信息的制作和保存单位应是王江泾镇人民政府，秀洲区政府未根据上述规定进行告知不当。关于潘连生申请公开的第二项信息“申请人户相关的（长虹村）征收土地补偿款发放表及相关文件”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十九条“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”的规定，土地补偿费和安置补助费依法由集体经济组织所有或分配，秀洲区政府告知潘连生向王江泾镇长虹村咨询符合《信息公开条例》第二十一条第（三）项。关于潘连生申请公开的第三项信息“申请人户被征收土地情况（含四至、面积大小、土地类型等）、所属征收地块信息及相关文件”，秀洲区政府经查，潘连生的被征收土地属于（2012）年第064号《嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告》记载的征收内容，并向潘连生提供了上述公告和浙土字A[2012]－0247号浙江省建设用地审批意见书的纸质信息材料。根据《信息公开条例》第二条的规定，“以一定形式记录、保存”，是政府信息可以公开的前提。行政机关只提供已经存在的信息，不因为申请人的请求而负担为其制作信息的义务。案涉土地征收项目中地块为一个整体进行上报审批，故秀洲区政府不负有重新为其制作信息的义务，秀洲区政府的该项答复并无不当。关于潘连生申请公开的第四项信息“申请人户社保安置情况及相关文件”，依据《关于印发嘉兴市征收农村集体所有土地管理暂行办法的通知》第五条规定“市、县（市）劳动保障部门负责被征地人员基本生活保障资金的测算、发放管理和被征地人员再就业促进等工作，具体由各级劳动和社会保障部门的社会保险经办机构和就业服务机构办理。”，故秀洲区政府建议潘连生向秀洲区人力资源和社会保障局咨询，符合《信息公开条例》第二十一条第（三）项规定。关于潘连生申请公开的第五项信息“长虹村土地征收后，其余留村土地基本信息（含四至、面积大小、土地类型等）”，法律未规定土地征收后，其组织实施者应当掌握其余土地的基本信息，加之行政机关不负责汇总编辑统计信息，故秀洲区政府称“本机关未制作、未获取相关信息，无法予以提供”符合《信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定。综上，针对潘连生的五项政府信息公开申请，秀洲区政府虽分别作出了答复，但潘连生申请公开的第一项政府信息案涉的建设项目的征收土地费用向长虹村发放的政府信息的制作和保存单位应是王江泾镇人民政府，秀洲区政府未根据法律规定进行告知，存在瑕疵，该院予以指正。鉴于秀洲区政府在诉讼中已对信息保存单位作了解释说明，该瑕疵已经得到补正。潘连生提出的诉讼请求，该院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘连生的全部诉讼请求。案件受理费50元，由潘连生负担。潘连生上诉称：上诉人系嘉兴市秀洲区王江泾镇长虹村村民，2019年1月4日向秀洲区政府申请信息公开。2019年1月19日，上诉人收到秀洲区政府的答复意见，对于上诉人申请公开的信息1，称“因资金存入长虹村经济合作社账户，本机关未制作，未获取相关信息，无法予以提供”。秀洲区政府既然认为“资金存入长虹村经济合作社账户”，只是说明了资金的流向，但是未提供相关资金汇出的凭证，既然有流入对象，必然有汇出凭证，故秀洲区政府理应提供相关信息，但秀洲区政府要求上诉人向长虹村申请公开，显然是推脱之词。对于上诉人申请公开的信息2，秀洲区政府称“由王江泾镇长虹村制作，无法提供”对于秀洲区政府认为已经由王江泾镇长虹村制作，那么秀洲区政府是获取了相关信息，根据《信息公开条例》，对于政府已获取的信息，也应提供给上诉人。对于上诉人申请公开的信息3，秀洲区政府仅向上诉人公开了所属征收地块信息，并未向上诉人明确上诉人户被征收土地的具体类型、四至及面积大小等信息，信息公开内容不全面。对于上诉人申请公开的信息4、5，秀洲区政府称“本机关未制作、未获取相关信息”，上诉人认为秀洲区政府作为土地征收的主体，统筹土地征收的全部工作，应当对被征收土地的基本信息，被征地对象的安置情况充分掌握。上诉人申请公开的内容均是秀洲区政府实施的土地征收行为涉及的信息，秀洲区政府所称的“没有制作，无法提供”的说法难以令人信服。原审未依法确认秀洲区政府的行为违法，并责令秀洲区政府限期公开上诉人申请公开的内容，明显属于事实认定错误。理由如下：一、关于征收主体方面，秀洲区政府系征收主体，具有组织实施征收的义务，理应掌握上诉人所要公开的信息。最高人民法院在(2018)最高法行申1995号等案件的《行政裁定书》中明确指出：“职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作，甚至委托乡镇人民政府、区(县)征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议，但不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务。”本案中，秀洲区政府以一种“事不关己，高高挂起”的态度来应对老百姓，而老百姓在自己祖祖辈辈生活生产的土地被征收之后，是如何被征收的，如何补偿的都不知晓，老百姓其实只是想了解和自己切身利益相关的事情，政府部门都百般推脱。政府部门这样的做事方式，如何能让老百姓信服二、根据秀洲区政府提供的材料，上诉人要求公开的信息均存在。秀洲区政府不公开信息只是增加了诉累，浪费了国家资源。秀洲区政府提交的王江镇镇征迁办的回执单与其答复内容相矛盾，从王江泾镇的回执单中明显可以看出，上诉人要求公开的信息是存在的，然而在明知信息存在的情况下，秀洲区政府也未向上诉人公开，显然没有履行其公开的职责。而且秀洲区政府已向王江泾镇征询了意见，但是却不向上诉人公开，也违反了便民原则，增加诉累。三、一审法官明确告知秀洲区政府的第一和第二个答复是错误的，但是在判决书中只是说明不当，并未确认秀洲区政府违法。一审审理期间，法官明确表示秀洲区政府的第一和第二个答复是错误的，认为根据秀洲区政府的法定职责，理应公开相关信息，而且也向秀洲区政府了解了相关信息，知晓了部分信息内容。但是最终并没有支持上诉人诉请，只是提出了秀洲区政府的答复存在不当。这样的判决对于政府改进工作一点好处都没有。如果法院都是以不当来判决理应违法的行政行为，那么政府部门更加有恃无恐。以此为标准来指导今后的信息公开工作，这样只会造成对于能公开信息都是尽量不公开的结果。这样的判决明显违反了《信息公开条例》制定的初衷，也违背了国家修改《信息公开条例》所要达到的目的。综上，请求撤销原审判决，改判秀洲区政府公开上诉人申请公开的全部信息。秀洲区政府答辩称：本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，潘连生的上诉理由不能成立。潘连生在上诉状中以其要求公开的政府信息存在且答辩人理应掌握该信息推定答辩人系其所要求的五项信息的公开机关的说法显然是不能成立的。修订前的《信息公开条例》第二条规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或取得，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开，行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……第二十一条第三项规定：依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府机关信息的应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，案涉土地的征地工作由嘉兴市秀洲区王江泾镇人民政府具体负责。嘉兴市人民政府颁布的《关于印发嘉兴市征收农村集体所有土地管理暂行办法的通知》(嘉政发〔2009〕70号)第五条，秀洲区政府颁布的《嘉兴市秀洲区人民政府关于印发嘉兴市秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法(试行)的通知》，《中华人民共和国土地管理法》第四十九条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条对征地的相关工作机关及工作内容也有明确具体规定。依据上述具体征地工作的客观事实及相关法律法规规定，潘连生申请公开的五项信息除第三项外其余均非答辩人制作并保存，答辩人针对潘连生的五项信息公开申请在法定期限内逐条作出了答复，并向潘连生提供了能够公开的相关信息材料，对于无法提供的信息按《信息公开条例》二十一条第三项的规定履行了告知义务，故答辩人是依据客观事实和相关法律法规进行答复的，是合法的。而潘连生在上诉状中以答辩人理应掌握相关信息的假设性观点推定答辩人为本案五项信息的公开机关显然是错误的。综上，本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉请求，维持原判。本院认为，被诉答复书作出于2019年1月17日，应适用修订前的《信息公开条例》。秀洲区政府在收到潘连生的政府信息公开申请后，向嘉兴市国土资源局秀洲区分局、嘉兴市秀洲区王江泾镇征迁安置办公室发出了2019-001号政府信息公开协办单，根据上述两家单位的回复，将属于秀洲区政府公开范围的“申请人户被征收土地情况（含四至、面积大小、土地类型等）、所属征收地块信息及相关文件”对应的政府信息即嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告（[2012]第064号）及浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2012]-0247号）予以提供，符合修订前的《信息公开条例》第二十一条第（一）项规定，并无不当。潘连生认为对“申请人户被征收土地情况（含四至、面积大小、土地类型等）”信息公开不全面，但行政机关只提供以一定形式记录、保存的政府信息，土地征收中案涉地块作为一个整体上报审批，秀洲区政府并不负有为潘连生重新制作信息的义务，因此该上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三项“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，秀洲区政府并非征地补偿、安置方案的实施主体，因此秀洲区政府未制作或保存潘连生要求公开的土地征收补偿款发放证明文件、土地补偿款发放表、社保安置情况、征地后留村土地基本情况等政府信息，并无不当。秀洲区政府针对潘连生申请公开的第一项政府信息，告知其应向王江泾镇长虹村咨询存在不当，但原审已经予以指正。况且二审过程中，潘连生还向本院提交了嘉兴市秀洲区王江泾镇农村土地承包经营权委托流转协议1份，王江泾镇长虹村16组、19组征用土地补偿款表各1份，农村集体经济组织统一收据3份，浙江省农村信用社入账通知书1份，说明潘连生在诉讼过程中已经获取了其申请公开的相关政府信息，其知情权已经得到保障。综上，潘连生的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人潘连生负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长 沈 妙审判员 夏祖银审判员 董 东二〇二〇年六月十日书记员 陈亦恒