江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0731行初63号原告曾某，女，1974年6月12日出生，汉族，住兴国县。原告凌桂兰，女，1945年6月5日出生，汉族，住兴国县。原告肖善生，男，1941年4月24日出生，汉族，住兴国县。原告肖丽娟，女，2001年10月28日出生，汉族，住兴国县。原告肖某1，男，2004年10月11日出生，汉族，住兴国县。法定代理人暨原告曾某，系肖某1之母。原告的共同委托代理人李章熠，江西国兴律师事务所律师，特别授权。原告的共同委托代理人谢达禄，江西国兴律师事务所律师，特别授权。被告兴国县人力资源和社会保障局，住所地兴国县兴国大道185号三楼。法定代表人刘和亲，局长。委托代理人曾奕伟，广东华商（赣州）律师事务所律师，一般授权。第三人兴国惠民建材有限公司，住所地兴国县埠头乡桐溪村。法定代表人黄承嗣，总经理。委托代理人孔祥芝，江西理公律师事务所律师，一般授权。原告曾某、凌桂兰、肖善生、肖丽娟、肖某1诉被告兴国县人力资源和社会保障局（以下简称兴国县人保局）、第三人兴国惠民建材有限公司（以下简称惠民公司）社会保障行政管理一案，于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月8日立案后，2020年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告的共同委托代理人李章熠，被告兴国县人保局负责人吕果及委托代理人曾奕伟，第三人惠民公司的委托代理人孔祥芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告兴国县人保局2020年3月13日向原告曾某作出《工伤（亡）认定申请审核意见表》，载明，你2020年3月13日提交的《工伤（亡）认定申请表》及有关材料收悉，根据《工伤保险条例》和《工伤认定办法》有关规定，经审核，请按下列意见办理：请先到兴国县劳动争议仲裁委员会确认劳动关系后再至该局申报。证据不全，现将提请的材料如数返回，请在2020年11月9日前补充“双方存在劳动关系的证明材料”后，连同已审核的材料一并报送兴国县人保局。原告诉称，原告亲属肖积波从2018年3月3日起在第三人惠民公司从事机修工作，2019年11月10日下午下班后回东村乡东村村家中，在路上不慎发生交通事故死亡，经交警部门认定事故双方负同等责任。2020年3月13日，原告依法向被告提交工伤认定材料，请求认定肖积波的死亡为工伤。同日，被告向原告出具《工伤认定申请审核意见表》，认为原告提交的双方存在劳动关系的证明材料证据不足，要求原告先行向兴国县劳动争议仲裁委员会确认劳动关系后再申报。依据法律规定，工伤认定部门在工伤认定程序中，具有认定受伤害职工与企业是否存在劳动关系的职权，即劳动关系存在的确认不应是工伤认定的前置程序。理由是，第一，《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条明确规定社会保险行政部门负责管辖区域的劳动工作和工伤保险工作。第二，根据《工伤保险条例》第十八条的规定，要求申请人提交的与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，并不只是指存在劳动关系的裁决，而是只要能证明存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料即可。在工伤认定程序中，对劳动关系的确认只是认定工伤的一个审查步骤，而不是一个独立的程序。原告已经提供了肖积波在银座银行的对账单，时间跨度从2018年4月14日至2019年11月9日，该组材料有连续的工资发放记录，完整反映了肖积波在案外人第三人惠民公司上班的事实；原告还提交了第三人投保于中国大地财产保险股份有限公司兴国支公司的雇主责任险的保单及相应的雇员清单，保险期限自2019年3月11日0时起至2020年2月10日24时止，该清单第11行清晰地显示肖积波为被保险人。由于用人单位未及时与肖积波签订劳动合同，导致原告无法提供劳动合同，但肖积波已经在该用人单位上班，并且有充分的证据证实双方存在事实劳动关系；而被告对此视而不见，未予审核即退回所有材料，明显不合理。第三，最高人民法院行政审判庭[2009]行他字第12号答复中，明确了依据法律规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。根据《工伤保险条例》第二十条第一款，最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（最高人民法院[2009]行他字第12号答复）的规定，在工伤认定程序中，被告具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，被告要求原告到劳动争议仲裁部门先行确认劳动关系，属于不履行法定职责。第四，从立法目的看，在工伤认定程序中，亦应尽量减少劳动者的时间和精力成本，从而简化程序，最大化维护劳动者合法权益的目的。被告人为设置确认劳动关系的仲裁前置程序，阻碍劳动者的权益救济，背离保障劳动者权益的根本职责。请求1.确认被告要求原告先确认劳动关系后再申请工伤认定的行为违法，并撤销被告作出的《工伤（亡）认定审核意见表》；2.责令被告受理原告的工伤认定申请，履行工伤认定的法定职责；诉讼费由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.身份证、户口本、结婚证；2.道路交通事故认定书、兴国县公安司法鉴定中心鉴定书、火化证明；3.银座银行对账单、雇主责任险保险单及雇员清单；4.工伤(亡)认定申请审核意见表；5.第三人的股东信息。被告兴国县人保局辩称，一、根据《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项之规定，提出工伤认定申请应当提交证明劳动关系的证据材料。据此可知，原告在工伤认定程序中负有证明肖积波与第三人之间存在劳动关系的举证责任。原告向答辩人提交的劳动关系证明材料为银行对账单等证据，而银行对账单并未显示第三人向肖积波发放过工资，也未有第三人法定代表人向肖积波支付工资款项的记录，无法证明肖积波从第三人处连续、稳定的领取工资，不足以证明肖积波与第三人之间存在清晰明确的劳动关系。二、根据《工伤保险条例》第十八条第三款之规定，工伤认定申请人提交的证据材料不完整的，社会保险行政部门应当书面告知其补充材料；《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条明确规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”据此可知，本案诉争的工伤（亡）认定申请审核意见表属于工伤认定程序中的程序性、义务性告知文件，答辩人通过工伤（亡）认定申请审核意见表形式告知原告补充材料或可至劳动仲裁委申请劳动仲裁完全系依法依规履行告知义务，未对原告添设强制性义务，对原告权益不产生实质性影响，不属于具体行政行为，不具有可诉性。综上所述，请依法驳回原告之诉求。被告兴国县人保局向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.工伤认定申请表、身份证及户口本复印件；2.交通事故认定书、火化证明、司法鉴定书、银行流水、授权委托书、兴国县交警大队的询问笔录；3.工伤（亡）认定申请审核意见表。第三人惠民公司陈述，一、原告的主张与事实不符。1.案外人肖积波于2018年3月3日自行到第三人处的桐溪砖厂寻找事情做，因第三人的业务特殊，只接受雇佣人员从事砖厂的修理工作，上班时间24小时在岗，外出需要向厂长请假，不得擅自离岗。因此，第三人给肖积波提供了厂区内的集体宿舍以供休息住宿；工作地点到集体宿舍的路线是厂区内，无需通过马路或乡道。肖积波在第三人处工作期间，每天都在第三人集体宿舍住宿，以保障第三人处的工作机械的正常工作，无事不得离开厂区宿舍，离开必须按照《惠民公司桐溪砖厂管理制度》规定向厂长李明珊请假。2019年11月10日，厂长李明珊没有接到肖积波的请假申请。2.2019年11月11日上班后，厂区内的机器需要维修，发现肖积波没有在岗，也没有请假；厂长李明珊给肖积波打电话，打不通。后李明珊通过打钟菊梅的电话（151××××4121）问到肖积波妻子曾某的电话（157××××7093），李明珊通过打曾某电话才得知肖积波在2019年11月10日晚上18时36分发生交通事故去世了。3.原告提供的银座银行对账单只能证明肖积波的银行资金流水情况，无法证明肖积波可以认定工伤的事实。综上所述，肖积波发生交通事故伤害，主张在上下班途中，与案件事实不符。二、肖积波在2019年11月10日18时36分发生交通事故受到的伤害，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，不能认定为工伤。因为肖积波就职在第三人处机修工工作，该岗位是24小时在岗，第三人提供集体宿舍给肖积波住宿。肖积波在第三人的厂区上班，下班直接到厂区内的集体宿舍住宿，根据工作的时间要素及地理要素，原告根本不存在上下班途中的情形。肖积波日常居住在公司内的集体宿舍，上下班途中即指工作的车间到集体宿舍的规律性行为，且事故发生时肖积波未向公司的日常管理人员李明珊请假，也未告知同宿舍的同事去向，便擅自离开公司，超出日常上下班的范畴，亦不属于从事日常工作生活所需要的活动，不属于上班的合理时间和合理路线，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。根据兴国县公安局交通警察大队作出的第36073212019668号《道路交通事故认定书》载明“2019年11月10日18时36分许，行使至“富泽电子厂”路段，发生交通事故”的事实，进一步证明肖积波不是上下班途中遭受的交通事故，因此肖积波在事故中受到的伤害，不构成工伤。三、肖积波发生交通事故，是在擅自外出时间，不属于上下班的合理时间和合理路线，不属于上下班途中，不符合《工伤保险条例》第十四条规定条件；被告作出《工伤认定申请审核意见表》，要求原告补充提交材料，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，适用法律正确，内容适当，第三人尊重被告作出的行政行为。综上所述，原告的诉求没有充分的事实和理由，请查明事实，依法判决。第三人惠民公司为证明其主张，向本院提交了以下证据：1.营业执照复印件、法定代表人证明书；2.公司集体宿舍照片、交通事故认定书、证人证言及身份证复印件；3.惠民公司桐溪砖厂管理制度、行政起诉状复印件；4.李明珊的通话记录单复印件；5.雇员清单复印件。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的三性无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的第2点的关联性持异议，认为原告已经初步证明和第三人存在事实劳动关系，即使第三人拒绝给原告认定工伤，但劳动关系事实存在；对证据3的真实性无异议，对合法性持异议，认为程序上被告可以受理该申请后一并认定劳动关系，不能达到被告证明目的第1点，原告仅能提供已提交的证据，被告可依职权对第三人进行调查，被告未进行调查就作出劳动关系确认是违法的，也不能达到其证明目的第2点，工伤认定包括了劳动关系的认定，该审核意见表可诉。第三人对被告提交的证据的三性均无异议。被告对原告提交的证据1无异议；对证据2的关联性持异议，认为与本案需要审查的内容无关；对证据3雇主责任险保险单及雇员清单复印件真实性、合法性持异议，认为原告在申请工伤认定时并未向被告提供，不应作为本案证据使用；认为对账单不能证明肖积波与第三人之间存在事实劳动关系；对证据4的三性无异议，认为被告作出的审核意见表程序合法，应予维持；对证据5的合法性持异议，认为是原告在行政诉讼过程中新提交的，不是在工伤认定过程中向被告提交的，不应作为本案证据。第三人对原告提交的证据1的三性无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的持异议，认为不能证明肖积波是在下班途中发生交通事故，肖积波是第三人雇佣的劳务人员，实施的是24小时在岗，不存在下班途中；对证据3对账单的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的持异议，认为对账单仅能反映银行流水、资金往来，没有任何一笔账款来自第三人，无法达到其证明目的；第三人为肖积波投保了雇主责任险，证明第三人与肖积波存在劳务关系；对证据4的真实性、合法性无异议，对证明目的持异议，认为是被告作出的程序性行为，不可诉；对证据5无异议。原告对第三人提交的证据1无异议；对证据2的关联性持异议，认为不能达到肖积波不是下班回家的证明目的，有集体宿舍也可外出居住，只要能赶到上班即可，第三人没有证据证明有强制规定，且该规定是否通过会议讨论不确定；对证据2证人证言的三性均持异议，认为刘瑞金是否为第三人公司员工应提供相应证据证明，证人应到庭作证，第三人应提供证据证明员工请了假的请假条，证明是否与公司管理制度相符；肖某2的证言与其在交警大队所作笔录不同，在询问笔录中说的是肖积波经常下午下了班回家，未提到肖积波是违反第三人公司的相关管理制度，且有利害关系，应到庭作证；对证据3的三性均持异议；对证据4，认为需要通过手机核实真实性，事故发生后打的电话不能说明需要向厂长请假，未提供事发之前的通话记录，不能达到其证明目的；对证据5的真实性、合法性无异议，对证明目的持异议，认为肖积波应是具有劳动关系的雇员，能证明肖积波与第三人存在事实劳动关系，购买雇主责任险主要是为了避免发生事故的责任。被告对第三人提交的证据1无异议；对证据2至5的关联性持异议，认为与本案审查事实没有关联。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提交的证据，对方不持异议且与案件待证事实相关联的，予以确认；对方持异议的证据，予以综合评定；原告、第三人在被告作出案涉工伤认定申请审核意见表时未提交的证据，不予评定。经审理查明，2019年11月10日，案外人温绪林驾驶赣Ｂ×××××普通二轮摩托车沿国道319线由兴国县江背镇圩上往兴国县城方向行驶；18时36分许，当行驶至富泽电子厂路段时，遇原告亲属肖积波驾驶赣Ｂ×××××普通二轮摩托车相对方向行驶；因温绪林、肖积波夜间驾车时均未降低行驶速度，且遇相对方向来车时未减速靠右行驶，致两车相接触而发生交通事故。2019年11月20日，兴国县公安局司法鉴定中心作出（兴）公（司）鉴（法）字［2019］130号鉴定书，鉴定意见为肖积波符合交通事故致颅脑损伤死亡。2019年12月2日，兴国县公安局交通管理大队作出第36073212019668号《道路交通事故认定书》，认定温绪林、肖积波承担此事故的同等责任。2020年3月13日，原告向被告兴国县人保局提交《工伤认定申请表》，并提交了身份证、结婚证、常住人口登记卡复印件，36073212019668号《道路交通事故认定书》、兴国县公安局交通管理大队对证人肖某2的询问笔录、火化证明、（兴）公（司）鉴（法）字［2019］130号鉴定书复印件，银座银行兴国支行对账单。同日，被告兴国县人保局作出《工伤（亡）认定申请审核意见表》。原告不服，遂诉至本院成讼。庭审时，原告、第三人表示对原告亲属肖积波在桐溪砖厂从事机修工作的事实无争议。庭审后，原告书面申请撤回“确认被告要求原告先确认劳动关系后再申请工伤认定的行为违法”的请求。本院认为，本案争议焦点主要是被告作出的案涉《工伤（亡）认定申请审核意见表》是否可诉、是否合法，被告应否受理原告的工伤认定申请，被告有无对肖积波与第三人之间是否存在劳动关系予以认定的职权。本案中，被告作出的《工伤（亡）认定申请审核意见表》要求原告先到兴国县劳动争议仲裁委员会确认劳动关系后，再到该局申报，实际是认为原告的申请不符合工伤认定受理的条件，性质上属于不予受理决定。《工伤认定办法》第二十三条规定，职工或者其近亲属、用人单位对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起诉讼。因此，原告不服该工伤（亡）认定申请审核意见，可以提起行政诉讼。人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发﹝2013﹞34号）“五、”规定“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序”。由此可知，社会保险行政部门在受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。本案中，被告对原告提交的材料经审核后，认为原告提交的材料不足以证实肖积波与第三人之间存在清晰明确的劳动关系，而认为原告亲属肖积波与第三人之间的劳动关系存在争议且无法确认，依据不足，适用的法律法规未列明具体条款，且原告申请时已提供了初步证据；最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（最高人民法院[2009]行他字第12号答复）认为，根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。由此可知，被告作为劳动行政部门，在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。原告书面申请撤回“确认被告要求原告先确认劳动关系后再申请工伤认定的行为违法”的请求，予以准许。综上所述，被告作出的工伤（亡）认定申请审核意见应予撤销，被告应依法受理原告的工伤（亡）认定申请并作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告兴国县人力资源和社会保障局2020年3月13日作出的《工伤（亡）认定申请审核意见表》；二、责令被告兴国县人力资源和社会保障局受理原告的工伤认定申请并作出行政行为。案件受理费50元，由被告兴国县人力资源和社会保障局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  陈 明人民陪审员  李仕熊人民陪审员  谢玉环二〇二〇年六月十一日书 记 员  曾希希