浙江省宁波市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙02民终979号 上诉人（原审原告）：华梁，男，1968年8月6日出生，汉族，住慈溪市。 委托诉讼代理人：郑国军，浙江杭湾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱蓓蕾，浙江导司律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场。住所地：宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内。 代表人：胡引飞，该养殖场总经理。 被上诉人（原审被告）：胡引飞，男，1970年9月30日出生，汉族，住慈溪市。 两被上诉人的共同委托诉讼代理人：章伟，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 两被上诉人的共同委托诉讼代理人：张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 上诉人华梁因与被上诉人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞养殖场）、胡引飞合同纠纷一案，不服慈溪市人民法院（2019）浙0282民初1613号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷并询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 华梁上诉请求：撤销原判，发回重审或依法改判支持其一审的诉讼请求。事实和理由：一审判决认定事实严重错误，杭州湾新区十二塘围涂工程系违法，一审法院竟然称案外人宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）违法围海的行为与本案不具有关联性，不符合事实。涉案涂地被收回的原因是一审判决遗漏重要事实，2013年，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾新区管委会）在未取得海域使用权的情况下，在杭州湾新区块）。该项目由宁波市改革与发展委员会核准，相关领导受到处分，慈溪市人民法院（以下简称慈溪法院）作出（2018）浙0282民初7547号民事判决认定《崇寿镇区域滩涂经营权租赁合同》无效，该合同项下争议区域系与本案争议区域相毗邻，可知该案中的出租经营权因无相应的海域使用权而无效。而本案中海涂的经营权必然也是建立在该区块的海域使用权上，一审法院却认为涉案区块的养殖地经营权并不涉及海域使用权，与事实不符，也违反了同案同判原则。由于海涂公司为企业，而非行政主体，现海涂公司也未提供证据证实其受杭州湾新区管委会委托去签订，海涂公司与案外人原慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞公司）签订的合同协议书系平等主体之间签订的民事合同，而非行政协议。既然合同协议书无效，双瑞养殖场、胡引飞理应返还承包管理费，即使合同协议书有效，海涂公司也从2016年5月开始不再收取双瑞养殖场、胡引飞的承包管理费，双瑞养殖场、胡引飞有何资格及法律依据用国家的自然资源向华梁收取费用。华梁主张的确认协议书无效要依赖合同协议书的效力，合同协议书效力的案件已经由慈溪法院立案受理，今天上午刚收到被慈溪法院驳回的裁定，但尚未生效，希望二审法院中止本案审理。 双瑞养殖场、胡引飞答辩称：一审判决事实认定清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。 华梁以其与双瑞养殖场签订的协议书无效为由向一审法院提起诉讼，请求判令：1.双瑞养殖场即时给付华梁养殖保险补助、台风损失及在规定时间内撤离的一次性奖励3977656元，并支付华梁自2018年3月30日至实际给付日止按银行同期贷款利率计算的利息损失；2.胡引飞对上述款项承担连带清偿责任；3.保全费用、诉讼费用由双瑞养殖场、胡引飞承担。2019年3月6日，华梁以双瑞养殖场的违约行为造成其财产损失4264650元为由，增加了诉讼请求，请求判令双瑞养殖场即时赔付华梁财产损失4264650元，胡引飞对增加的诉讼请求承担连带清偿责任。案件审理过程中，华梁又将诉讼请求变更为：1.判令双瑞养殖场即时给付华梁养殖保险补助、台风损失及在规定时间内撤离的一次性奖励等合计3977656元，并支付自2018年3月30日起至实际给付日止按银行同期贷款利率计算的利息损失；2.判令确认华梁与双瑞养殖场2013年3月20日签订的协议书无效；3.判令双瑞养殖场立即返还华梁支付的2016年5月1日至2017年12月30日止的管理费1179420元；4.胡引飞对上述双瑞养殖场应付的款项在双瑞养殖场不能清偿时承担清偿责任；5.财产保全费、诉讼费由双瑞养殖场、胡引飞承担。 一审法院认定事实：2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区十二塘围涂工程项目。同年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设公司出资设立海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。后海涂公司公开招标宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地的承租单位。2012年12月25日，引飞公司（现已更名为慈溪市引飞农副产品有限公司）中标。2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订合同协议书。经海涂公司同意，引飞公司将其中标的为宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地交由被告双瑞养殖场独立经营，所涉及一切事务由双瑞养殖场处理。同年3月20日，华梁与双瑞养殖场签订协议书一份，双瑞养殖场将杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地中的1号-7号区域4081.4亩（其中湖面积300亩）交由华梁养殖。协议约定，养殖期限为2013年5月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务；土地承包金为每年3423260元（其中1000亩每年830000元，2781.4亩每年2503260元，300亩每年90000元），满3年后承包金逐年环比递增8%，华梁应于2013年1月5日前支付承包经营期限前三年50%的总承包金5134890元，2014年9月30日前支付剩余的5134890元。三年以后每年的承包金必须在每年的3月31日前付清。协议同时约定，养殖期内，如果政府收回土地另作他用，养殖期不足三年收回土地的，双瑞养殖场按600元/亩一次性支付补偿金，按双瑞养殖场收回的相应面积和相应日期补偿，承包费按年度退还；养殖期满三年后收回土地的，双瑞养殖场不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河流、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，华梁无条件退回养殖地，华梁除上交承包款外，还应分摊一定数目的管理费。协议还对承包区块内的统一管理、合同的变更和解除、违约责任、合同纠纷的解决办法等作了约定。后海涂公司通知要求收回引飞公司承包经营的土地。2016年4月8日，双瑞养殖场召集华梁、案外人王策瑜、案外人费松煜、案外人王志土等人，在引飞公司会议室召开了会议并形成了会议纪要。华梁、费松煜、王策瑜、王志土等人在会议纪要上签名、捺印。会议纪要载明“1.传达宁波杭州湾新区海涂围垦有限公司的‘宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地’收回通知函。2.讨论回复函，并一致同意。3.由案外人韩吉（案外人冯学强、案外人夏新林等）承包的基地最东侧1574亩区块，杭州湾新区已明确马上使用，韩吉等必须做好撤离工作，其他区块按杭州湾新区的需要做好准备。4.确保今后宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司需要用地时，在没有政策处理的情况下，按时撤离。每个养殖户都表态一定遵守，有困难时内部解决，不给杭州湾新区添任何麻烦。5.原承包区块不变，暂定上缴300元/亩管理费，其他附属用地150元/亩，收入用于工资、福利等开支，并对困难养殖户进行救助。今年的费用在4月20日前交清，以后在每年12月31日前交清等”。同年4月10日，双瑞养殖场书面通知华梁，要求华梁在2016年4月20日前按照300元/亩交纳2016年度管理费1179420元，若逾期交纳，仍按原合同执行。同年4月20日，华梁按通知向胡引飞的银行账户转账支付了1179420元管理费。2017年5月2日，宁波杭州湾新区开发建设党工委（管委会）召开会议，并形成了［2017］6号宁波杭州湾新区开发建设党工委（管委会）会议纪要，纪要载明“会议听取并审议了海洋水利管理中心关于十二塘围涂1号区块养殖基地（通航机场区块）政策处理相关情况的汇报。会议指出，十二塘围涂1号区块养殖基地承包经营权于2012年12月经新区公共资源交易中心公开招标后，由慈溪市引飞果业有限公司中标并注册成立宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场，从事经营相关水产养殖。现该区块因新区通用航空机场建设需要而被收回。为加快推进养殖基地政策处理工作，确保通用航空机场区域基础预处理工程按时进场施工，同时鉴于该养殖基地未享受过上级农业补助政策，会议原则同意海洋水利管理中心提出的相关建议，明确：（一）由新区海涂围垦公司负责，对养殖基地合同承包范围内的面积，按每亩500元标准补助2015年度台风损失，按每年每亩130元标准支付承包期内的区级养殖保险补助。此外，对于在规定时间内撤离的养殖户，根据养殖面积一次性给予每亩150元的奖励。上述奖励待养殖户全部撤离后，由宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场根据养殖户承包协议，对养殖户基本情况进行登记造册，报新区相关部门审核、批准并公示后，发放到养殖户。（二）撤离终止时间为2017年3月31日，不在该期限内撤离的，由相关部门依法实施强制撤离”等。后海洋水利中心对十二塘1号华梁承包区块内2013年至2016年的养殖户实际从事水产养殖的面积进行了统计和公示。根据公示的面积清册，华梁2016年水产养殖的净面积为102.34亩，享受补助费面积为109.94亩。因对公示内容有异议，2018年3月12日，华梁与夏新林共同向水利中心提出书面异议，要求确认其承包经营的面积为4081.34亩，相应补助款由其享受。同年3月29日，海涂公司向双瑞养殖场支付了3977656元补助款。因华梁与养殖户对补助金额存在争议，2018年4月9日，宁波杭州湾新区政法委、公安分局、社会矛盾联合调处中心、海洋水利管理中心等新区相关部门召集1号基地内部分承包户和养殖户进行联合调处，会议决定养殖补助款按照养殖户享受60%、承包户享受40%比例发放。同年5月8日，宁波杭州湾海洋水利管理中心函复华梁与夏新林，明确其公示的是华梁承包区块内的养殖户实际从事水产养殖的面积统计情况，并不是对承包经营面积的统计和公示。2019年1月2日，经宁波杭州湾新区政法委牵头，宁波杭州湾新区社会矛盾联合调处中心、海洋水利管理中心形成了《关于十二塘1号区块剩余养殖户政策补助款发放方案》，具体方案为：“（一）养殖补助款按养殖户享受60%、承包户享受40%比例，由中标公司按公示清单，于2019年1月19日前发放到位；（二）领取补助款前，须承诺其领取的真实性及领取后不得再出现上访、诉讼等其他影响社会不稳定因素事件发生。”2019年1月15日，海涂公司书面通知双瑞养殖场按照新区联合调处小组《关于十二塘1号区块剩余养殖户政策补助款发放方案》的要求，在2019年1月19日前将十二塘1号区块养殖户的补助款发放到位，并做好领款手续办理及社会矛盾化解等工作。当日，双瑞养殖场书面通知华梁和夏新林，华梁签收后表示有异议。因华梁不同意按照《关于十二塘1号区块剩余养殖户政策补助款发放方案》和宁波杭州湾新区海洋水利管理中心公示的面积清册进行发放，致纠纷。另认定，宁波市海洋与渔业局分别于2013年7月25日、2015年12月28日作出行政处罚决定书，对海涂公司违反《中华人民共和国海域使用管理法》的行为进行处罚。 一审法院认为，案件的争议焦点为：一、双瑞养殖场是否应当将海涂公司交付的奖励和补助3977656元交付给华梁；二、华梁与双瑞养殖场订立的协议是否合法有效；三、双瑞养殖场是否应该返还华梁2016年5月1日至2017年12月30日的管理费1179420元。该院认为，对于争议焦点一，华梁要求双瑞养殖场支付的养殖保险补助、台风损失补助、在规定时间内撤离的一次性奖励系海涂公司根据杭州湾新区管委会决定，由海涂公司出资，对1号基地内符合条件的养殖户的奖励和补助。该奖励须经新区相关部门审核、批准，双瑞养殖场须根据海涂公司及新区相关部门的指示进行发放。现华梁不同意双瑞养殖场按照宁波杭州湾新区海洋水利管理中心和矛盾联合调处中心作出的《关于十二塘1号区块剩余养殖户政策补助款发放方案》和宁波杭州湾新区海洋水利管理中心公示的面积清册进行发放，要求双瑞养殖场将3977656元奖励、补助款支付给华梁。华梁是否可以全部享受上述奖励，应由杭州湾新区相关部门作出最终审核，故华梁应向杭州湾新区相关部门申请解决。对华梁要求双瑞养殖场即时给付华梁养殖保险补助、台风损失及在规定时间内撤离的一次性奖励3977656元并相应利息损失的诉讼请求，一审法院不予处理。对于争议焦点二，华梁认为涉案合同的标的物是国家所有的未经国家相关部门的批准、未取得海域使用权证的海域使用权，该标的物是双瑞养殖场从海涂公司与引飞公司签订的承包合同中承接引飞公司的承包合同的权利义务得来的。海涂公司在没有取得海域使用权的前提下，违反《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定，非法围塘，并非法发包给引飞公司，被宁波市海洋与渔业局两次处罚，海涂公司与引飞公司将无效合同的权利义务转让给双瑞养殖场，双瑞养殖场据此与华梁签订的承包协议都是无效的。一审法院认为，首先，从合同内容来看，无论是华梁与双瑞养殖场订立的协议书，还是作为双瑞养殖场权利来源的由海涂公司与引飞公司订立的合同协议书，合同标的为宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地内的土地经营权，两份协议书均不涉海域使用权，双瑞养殖场不存在违反法律规定转让海域使用权的行为；其次，从合同权利来源来看，双瑞养殖场转包给华梁的土地经营权，系引飞公司通过招投标方式从海涂公司获得后，经海涂公司同意由引飞公司交给双瑞养殖场经营管理，而海涂公司是杭州湾新区根据宁波市发展和改革委员会批复，为实施宁波杭州湾新区十二塘围涂工程项目，由杭州湾新区开发建设公司设立的进行海涂围垦项目的建设、开发和管理的国资公司，海涂公司与引飞公司签订合同协议书系受杭州湾新区管委会委托履行国有资产日常经营管理职责以实现滩涂资源开发利用的行政管理目标的行政行为。而行政行为具有公定力，行政行为一经作出，未经国家机关按照法定程序撤销或变更前，视为合法。华梁未提供证据证明海涂公司与引飞公司签订的合同协议书的行为已被撤销或变更，故华梁主张的海涂公司与引飞公司订立的合同协议书因违法而无效的主张不成立。基于上述理由，引飞公司将其合法获得的土地经营权交由双瑞养殖场经营后，双瑞养殖场据此与华梁签订协议书，系双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性的规定，也不具备合同无效的其他情形，该协议书应认定为合法有效，故对华梁要求确认该协议书无效的诉讼请求，不予支持。对于争议焦点三，华梁认为其与双瑞养殖场订立的协议无效，双瑞养殖场应当返还2016年5月1日至2017年12月30日的管理费1179420元。现一审法院认定华梁与双瑞养殖场的协议合法有效，故华梁要求双瑞养殖场基于合同无效而返还管理费1179420元的主张不成立，华梁仍应按照双方的约定交纳管理费。华梁在2016年4月8日的会议纪要上签名捺印，并于2016年4月20日按照双瑞养殖场的通知函，交纳了2016年度的管理费1179420元，视为接受双瑞养殖场收取管理费的标准，且双瑞养殖场通知华梁的通知函中明确载明“2016年度收取管理费300元/亩，应缴纳管理费1179420元”，故华梁主张其缴纳的管理费系2016年5月1日至2017年12月30日的管理费，缺乏事实依据。华梁自认直至2017年3月底才退出相应土地，故双瑞养殖场收取2016年度的管理费符合双方的约定，华梁无权要求返还，一审法院对华梁要求双瑞养殖场返还2016年5月1日至2017年12月30日的管理费1179420元的诉讼请求不予支持。综上，一审法院对华梁要求胡引飞对双瑞养殖场不能偿还上述款项时承担清偿责任的诉讼请求亦不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百二十四条第三项，《最高人民法院关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：驳回华梁的全部诉讼请求。案件受理费15415元，财产保全申请费2296元，由华梁负担。 二审中，华梁向本院提供了以下证据：1.宁波市人民政府依申请公开政府信息办理情况告知书、宁波市自然资源和规划局政府信息依申请公示告知书、杭州湾新区管委会政府信息依申请公开告知书、宁波杭州湾新区规划建设国土局政府信息依申请公开答复书各1份，拟证明夏新林依申请公开的政府信息获悉，涉案涂地不存在征收、征用、收回的事实；夏新林申请政府信息公开获悉的告知书、公开答复书的涉案涂地，与华梁为同一宁波杭州湾围涂1号养殖区块，因此，华梁承包的涂地也不存在征收、征用、收回的事实；2.复函1份，拟证明杭州湾新区管委会发函确认涉案涂地为海域，属于国家所有的自然资源，因此杭州湾新区管委会、海涂公司未取得海域使用权证，海涂公司属于非法围海、无权招标、无权对外发包，海涂公司的发包行为属非法的事实。涉案涂地属国家所有的自然资源，不存在征收、征用或收回的事实，足以说明夏新林依申请政府信息公开获悉，不存在新区通用机场建设项目。双瑞养殖场、海涂公司、胡引飞提供的（2017）浙02民终170号判决、（2018）浙民申3539号裁定、（2019）浙02行初24号行政裁定，认定事实错误，判决不当。（2019）浙02行初24号庭审中杭州湾新区管委会、海涂公司否认有征收、征用收回的事实。而（2019）浙02行初216号、行赔20号，杭州湾新区管委会、海涂公司又说有收回的事实，属于违背诚信诉讼原则。3.浙江省宁波市中级人民法院（2017）浙02行初68号庭审笔录1份，拟证明杭州湾新区管委会承认未取得海域使用权证，未批先围、违法建设的事实。4.浙江省发展和改革委员会答复意见、宁波市发展和改革委员会政府信息依申请公开告知书、宁波杭州湾新区经济发展局甬新经政信开收（2018）第03号政府信息依申请公开收件证明各1份，拟证明涉案区块不存在新区通用机场建设项目，完全是虚构事实。5.浙江省海洋功能区划（2011—2020年）1份，拟证明浙江省人民政府关于浙江省海洋功能区划的请示，经中华人民共和国国务院批复，原则同意2011—2020年浙江省海洋功能区划，在浙江省内必须按该区划为依据，需要按功能区审批取得使用权的事实。涉案涂地属于杭州湾海域，根据《中华人民共和国海域使用管理法》《浙江省海域管理条例》之规定使用，必须取得海域使用权证。须按海洋功能区划（2011—2020年）规定的功能属性审批并取得使用权证，否则一律无效。涉案涂地海洋保护区，限制改变海域自然属性，而杭州湾新区管委会、海涂公司违反《中华人民共和国海域使用管理法》非法围海、非法围塘养殖被中央环境保护督察组发现责令整改违法的事实。6.浙江省公开中央环境保护督察整改方案1份，拟证明中央环境保护督察组在浙江巡视期间发现涉案涂地未按浙江省海洋功能区划（2011—2020年）执行，经国务院批准，实施整改。涉案涂地属于整改对象。涉案涂地认定未取得海域使用权证，违法围海、违法围塘养殖，要求对非法养殖进行取缔的事实。7.浙江省通报中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况1份，拟证明涉案涂地属于国家所有的自然资源，海涂公司未取得海域使用权非法围海、非法围塘、非法养殖被中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责的事实。海涂公司损害国家利益和公共利益，违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第二十八条的规定，发包合同无效。8.关于海涂公司擅自改变海域用途实施围海养殖问题整改完成情况的公示1份，拟证明海涂公司擅自改变涉案滩涂海域用途，违反《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的规定，发包合同无效，其实施的围海养殖行为被定性为非法养殖清理对象，并责令其在2018年9月底前完成非法养殖清理整顿的事实。涉案涂地严格按照国务院批准的浙江省海洋功能区划（2011—2020年）和国家林业局湿地保护管理规定，完成杭州湾新区和慈溪市范围内的杭州湾湿地海洋保护区非法养殖取得和清理整顿。9.国家海洋局政府信息公开告知书1份，拟证明涉案海域围海、围塘养殖，面积超过1000公顷，须经国务院审批，而杭州湾新区管委会、海涂公司未经国务院审批，未取得海域使用权证，违法侵占属于国家所有的自然资源的事实，属于违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定。10.2017年1月18日、2017年2月21日海涂公司的律师函各1份，2017年2月6日、2017年3月1日回复函各1份，证明2017年3月1日的回复函、2017年1月18日的律师函均存在伪造，2017年1月18日的律师函，同一份律师函双瑞水产养殖场、胡引飞、海涂公司在慈溪法院（2017）浙0282民初8800号案件中提供的、向宁波杭州湾新区派出所提供的、向浙江省宁波市中级人民法院（2018）浙02行初68号、216号、行赔20号提供的不一致，存在虚假诉讼行为。11.慈溪法院（2020）浙0282行初41号受理案件通知书1份，拟证明要求撤销分配方案的纠纷已受理。经质证，双瑞养殖场、胡引飞认为除了最后一份慈溪法院受理案件通知书外（显示2020年4月2日），其他证据二审前均已经存在的，并非二审新的证据，不能作为二审定案的证据。律师函并非原件，有添加和涂抹行为，存在伪造的可能性，对该证据真实性不予确认，其他证据与本案没有关联性，引飞公司是通过海涂公司公开招投标经过合法程序签订的协议，是有效的，华梁提供的上述证据不能证明其待证事实，不能作为本案的定案依据。本院认为，上述证据与本案无关联性，本院不予认定。 本院经审理对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：双瑞养殖场与华梁于2013年3月20日签订的协议书是否有效。 对此，本院认为，作为协议书基础和前提的海涂公司与引飞公司于2013年3月5日签订的合同协议书并未被撤销、变更或者被确认无效，故协议书项下的土地经营权系双瑞养殖场合法取得，且涉案协议书系双瑞养殖场与华梁的真实意思表示，又未违反法律、行政法规强制性规定，华梁要求确认协议书无效，并要求双瑞养殖场返还承包费、赔偿损失，胡引飞承担连带清偿责任证据不足，理由不充分，本院不予支持。根据2016年4月8日有华梁签名的会议纪要，以及双瑞养殖场的通知函，可知华梁于2016年4月20日支付给双瑞养殖场的1179420元款项系2016年度管理费，华梁称该款项系双瑞养殖场收取的2016年5月1日至2017年12月31日管理费证据不足，本院不予采信。现华梁自认其于2017年3月之后向双瑞养殖场退还协议书项下土地经营权，故华梁要求双瑞养殖场返还上述款项理由不充分，本院难以支持。华梁要求双瑞养殖场补助、奖励3977656元，但该些奖励、补助是否属于华梁享有，需要杭州湾新区相关部门予以审核，为此，一审法院对此不予处理并无不妥。另外，华梁要求本案中止审理理由并不充分，本院不予支持。 综上，华梁的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决事实认定清楚、法律适用正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费15415元，由上诉人华梁负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 毛 姣 审判员 胡曙炜 审判员 朱 静 二〇二〇年六月三十日 书记员 李军英