河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终131号 上诉人（原审原告）宋大锁，女，1946年6月18日出生，汉族，住任丘市。 委托代理人王振盼，河北兴沧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）任丘市自然资源和规划局，住所地任丘市渤海东路。 法定代表人刘亚光，该局局长。 委托代理人吴涛，该局工作人员。 委托代理人温红，河北宪泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市自然资源和规划局，住所地沧州市运河区御河西路54号。 负责人王宪章。 委托代理人刘文娟。 上诉人宋大锁因行政处罚及行政复议一案，不服沧州市运河区人民法院（2019）冀0903行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，宋大锁与其夫张甲申（已故）于2006年10月、2007年春未经批准，擅自占用长丰镇长丰村北侧长丰村集体土地建厂房，占地面积为4633.51平方米。任丘市国土资源局曾认定张甲申为违法行为人，并于2007年4月6日、2008年4月22日分别作出任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书。张甲申于2007年4月18日缴纳罚款24320元，任丘市国土资源局向任丘市人民法院申请了强制执行。因被执行人张甲申已去世，任丘市人民法院于2013年10月28日分别作出（2013）任执字第2008-1590号执行裁定书及（2013）任执字第2008-1654号执行裁定书，终结申请执行人任国土罚字（2007）第（681）号行政处罚决定书及任国土罚字（2008）第（1922）号行政处罚决定书的执行。2015年12月11日，宋大锁在询问笔录中称其与张甲申共同出资建厂房，并由其个人继承所建厂房。宋大锁拒绝在询问笔录上签字，由见证人候某、殷某签名。2018年2月8日，任丘市国土资源局作出《任丘市国土资源局关于撤销“任国土罚字（2008）第1922号”和“任国土罚字（2007）第681号”行政处罚决定书的通知》并送达给宋大锁。2018年3月14日，任丘市国土资源局决定对宋大锁未经批准擅自占用长丰镇长丰村集体土地建厂房一案重新立案调查，对相关证人进行了调查取证，2018年5月14日，相关科室出具了规划、地类认定意见，办案人员提交了调查报告和延期申请，案件延期。2018年5月16日，任丘市国土资源局向宋大锁送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2018年6月26日，任丘市国土资源局向任丘市公安局发函，请求协助调查。2018年7月9日，任丘市国土资源局向任丘市人民政府提交请示，请求政府协调相关部门调查。2018年7月24日，任丘市国土资源局通知当事人现场指界。2018年7月25日，当事人未到场，任丘市国土资源局制作了现场勘测笔录，由洪伟、殷瑞星、候某见证并签名。经过三次作出更正说明、通知后，2018年11月15日任丘市国土资源局作出任国土罚字（2018）第2216号《行政处罚决定书》并于2018年12月11日送达给宋大锁。宋大锁不服，向沧州市自然资源和规划局申请行政复议，沧州市自然资源和规划局于2019年4月1日作出沧国土资复【2018】17号行政复议决定书，维持了上述行政处罚决定。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”原告认为原告使用本村农民集体所有的土地，不符合上述规定的“必须依法申请使用国有土地”的情形，应当适用但书的规定，原告占地经村支部书记证实经村里批准同意，证明原告用地合法。而《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”本案原告未按照第五十九条的规定办理审批手续，应视为未经依法批准使用农民集体所有的土地，故原告的该主张本院不予支持。原告请求法庭调查2019年8月1日本案开庭时旁听人员的旁听目的，而本案依法公开审判，故原告的该请求于法无据，本院不予支持。在张甲申去世后，任丘市国土资源局认定宋大锁为违法责任主体，并通过询问相关知情人员、对占地面积和建筑物面积重新进行勘测以及对地类和规划进行重新认定作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿。任丘市国土资源局撤销原对张甲申作出的处罚决定后，重新立案、调查取证、提交调查报告、审理、告知陈述、申辩和听证权利，并在当事人未在规定时间内提交书面陈述、申辩或者要求听证的情况下，作出任国土罚字（2018）第2216号《行政处罚决定书》并送达给申请人，程序合法。任丘市自然资源和规划局虽未认真审核《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》即向宋大锁送达，确有不当，但已在处罚决定作出前更正相关处罚内容，且并未对宋大锁依法享有的听证、陈述、申辩等重新程序性权利产生损害。关于案件的办理期限问题，根据任丘市自然资源和规划局制作的询问笔录、录制的相关视频已经向任丘市公安局发送的函、向任丘市人民政府报告的请示等证据，案件的确存在当事人不配合调查、需向多名相关知情人员调查询问、无法及时进行现场勘测等客观因素，案件情况特别复杂，导致任丘市自然资源和规划局不能在规定时间内作出处罚决定。任丘市自然资源和规划局于5月14日经相关负责人批准，延长案件办理期限并无不当。原告对被告沧州市自然资源和规划局行政复议程序的合法性无异议，且行政复议的程序符合行政复议法的规定，本院对被告沧州市自然和规划局行政复议的合法性予以确认。综上，两被告所作决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，本院应予支持。原告的诉讼请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宋大锁的诉讼请求。 上诉人宋大锁不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、被上诉人违反“程序”和“证据”规定。1、被上诉人任丘市自然资源和规划局于2018年3月15日立案调查，其向法院提交的1号证据（对宋大锁的调查笔录时间为2015年12月11日），程序违法。2、被上诉人未提供所依据的规范性文件，违反法律规定。二、被上诉人适用法律错误。该用地行为属历史遗留问题。上诉人发生在2007、2008年的用地行为，应当根据《河北省国土资源厅关于妥善解决历史遗留建设用地问题的通知》（冀国土资发[2017]15号）的规定办理。三、原审判决认定事实不清，适用法律法规错误，应予撤销。上诉请求：撤销运河区人民法院（2019）冀0903行初79号行政判决；撤销任丘市自然资源和规划局作出的任国土罚字（2018）第2216号行政处罚决定和沧州市自然资源和规划局作出的沧国土资复[2018]17号行政复议决定。 被上诉人任丘市自然资源和规划局辩称，行政行为程序合法、适用法律正确，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。 被上诉人沧州市自然资源和规划局辩称，复议决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 经审理查明，二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。 另查明，原任丘市国土资源局于对宋大锁作出任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定，内容为：1、责令宋大锁退还非法占用的土地；2、限宋大锁自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在非法占用的土地上建设的建筑物和其它设施，恢复土地原状；3、对宋大锁非法占用的土地处以每平方米30元的罚款，合计109821.3元人民币。宋大锁不服，于2016年9月向任丘市人民法院提起行政诉讼。任丘市人民法院于2016年11月10日作出（2016）冀0982行初85号行政判决，撤销了任丘市国土资源局作出的任国土罚字（2015）第669号行政处罚决定。任丘市国土资源局不服提起上诉，沧州市中级人民法院作出（2017）冀09行终11号行政判决，驳回上诉，维持原判。 宋大锁向二审法院提交了其所在社区任丘市长丰镇长丰村推荐公民王均良作为诉讼代理人的证明材料，王均良所在社区为任丘市长丰镇东郝村。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.4.6现场勘测笔录规定：“现场勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。……当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。”《国土资源违法行为查处工作规程》10.3审理方式规定：“……重大、疑难案件由执法监察机构负责人组织会审，并提出会审意见。有下列情形之一的，应当由国土资源主管部门负责人召集有关职能机构负责人及其他有关人员进行会审：……（2）经过行政复议或者行政诉讼，需要重新作出行政处罚的……。” 本案中，被上诉人任丘市自然资源和规划局未提供相应证据证明其曾经通知了上诉人参加2018年7月25日现场勘测，亦未提供相应证据证明行政处罚案件审理符合法定程序。任丘市自然资源和规划局作出的任国土罚字（2018）第2216号行政处罚决定违反法定程序，应予撤销，沧州市自然资源和规划局作出的沧国土资复[2018]17号行政复议决定亦应予以撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款规定:下列人员可以被委托为诉讼代理人：……（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。当事人所在社区推荐公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的利益，其只有基于对本社区人员专业知识、诉讼能力、道德品行的了解，才有足够理由作出推荐或不予推荐的决定。基于行政诉讼法的立法目的和汉语正常文意，当事人所在社区推荐的公民应限于当事人所在社区的居民、工作人员。本案当事人宋大锁所在社区为任丘市长丰镇长丰村，其曾经委托的王均良所在社区为任丘市长丰镇东郝村，宋大锁所在社区所在社区推荐王均良作为宋大锁的代理人不符合上述法律规定，应认定王均良不具有诉讼代理人资格。因宋大锁另有一名执业律师作为其诉讼代理人，其诉讼权利并未受到影响。 综上，原审判决认定事实不清，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、撤销运河区人民法院（2019）冀0903行初79号行政判决； 二、撤销任丘市自然资源和规划局作出任国土罚字（2018）第2216号行政处罚决定的行政行为； 三、撤销沧州市行政复议决定的行政行为； 四、责令任丘市自然资源和规划局重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各50元均由被上诉人任丘市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张春明 审 判 员 李艳华 审 判 员 苗萍萍 二〇二〇年六月十五日 法官助理 魏 伟 书 记 员 李美玉