西安铁路运输中级法院     行政判决书     （2020）陕71行终 832号     上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区XX城XX路XX号XX号楼。   负责人冯涛，局长。   委托代理人王琼，该局工作人员。   委托代理人李乐，陕西骊剑律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）吝军良，男，1958年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住址西安市临潼区XX村XX组。   上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）因与被上诉人吝军良不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初196号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   一审法院审理查明，吝军良系西安市临潼区XX街XX村XX组村民。2019年4月22日，吝军良向市自然资源规划局邮寄《请求履行法定职责申请书》，申请人：西安市临潼区XX街XX村XX组被侵占破坏土地村民推选代表王发扬、吝普选、王军成、王高娃、吝军良，申请事项：1.请求依法查处并制止西安市临潼区XX街XX村XX组村组南侧南坡区域在100余亩基本农田上破坏耕地、进行建筑施工的行为；依法清理耕地内已经堆放并进行施工的非农设备设施、恢复土地的原有用途（恢复原状）。2.请求依法对西安市国土资源局和临潼土地分局给马额街办龙河新型建材有限公司在基本农田上进行建设施工办理用地手续的行为进行调查。3.请求依法查处违法破坏耕地的责任单位和责任人。申请书落款：吝军良，落款日期：2019年4月19日。市自然资源规划局2019年4月23日签收后，2019年10月23日作出《关于吝军良等信访事项的答复》，答复内容为：“吝军良等五位村民：关于你们反映马额街办咀王顺达砖厂一事，已收悉。现将具体情况汇报如下：一、砖厂情况……二、调查情况……其中包括龙河建材有限公司，该厂积极配合拆除，自行拆除原有设备，土地复垦到位，并经区政府、马额街办及相关部门同意，在符合土地、环保等部门的相关规定情况下，企业自行寻找地点进行搬迁，最后选定原马咀王顺达砖厂原址进行搬迁。2018年10月29日，马额街办来函要求调整龙河新型建材有限公司用地，分局根据土地利用总体规划图，出具占地的土地性质复函。三、下一步工作。分局加强该处砖厂用地，要求严格按照工矿用地范围进行建设，按照环保、安某某等部门要求做好相关措施落实，同时要求企业处理历史遗留问题，保证当地群众的切身利益。”2019年10月30日向包括吝军良在内的五位村民邮寄送达。   另查明，2019年10月18日，市自然资源和规划局作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，认为西安市临潼区龙河新型建材有限公司在未取得合法用地手续的情况下，非法占用马额街办宁家村咀王组原砖厂集体土地建设砖厂，违反了原《中华人民共和国土地管理法》第2条、第43条的规定，决定对其处以“责令停止土地违法行为，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施；并对非法占地处以每平方米5元罚款，共计5000元”的处罚。2019年底吝军良通过其他诉讼得知该行政处罚决定内容。   一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，吝军良具有本案的原告主体资格。   因吝军良的投诉行为和市自然资源和规划局答复行为均发生在2019年，故本案应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。因此，市自然资源和规划局对本案投诉事项具有进行调查处理的法定职责。   《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第三十九条第三款规定：“土地行政主管部门及其土地监察机构应当建立举报制度，设立举报点，公布举报电话，受理对违反土地管理法律、法规行为的检举和控告，并将处理结果告知举报人。”根据《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等的相关规定，土地行政主管部门对于通过举报信件等渠道发现的有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当进行违法线索登记，认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。经核查，符合立案条件的，国土资源主管部门应当及时立案查处。本案中，吝军良提出的履职申请事项，其实质是请求市自然资源规划局对其举报的违法占地行为进行查处，市自然资源规划局应当依据上述法律、法规的规定在其职责范围内进行核查及处理，并将处理结果告知原告。市自然资源规划局经立案调查，作出市国土发[2019]8-101号《行政处罚决定书》，对吝军良举报的违法占地行为进行了查处，对吝军良作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》。关于吝军良主张市自然资源规划局未履行法定职责，要求责令市自然资源规划局对吝军良申请作出处理并给予答复的诉讼请求理由不能成立，依法不予采纳。但需要指出的是，市自然资源规划局向吝军良作出并送达的《关于吝军良等信访事项的答复》中并无对具体处理结果的告知，吝军良系通过他人诉讼得知该处罚决定的内容，自然资源和规划局对吝军良的告知内容不符合《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第三十九条第三款告知举报人处理结果的规定，并非履行法定职责的应有之义。但因本案吝军良已经通过其他途径得知被告的查处结果，责令市自然资源规划局对吝军良申请继续予以答复没有意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，应当判决确认违法。关于吝军良庭审中坚持市自然资源规划局作出的行政处罚决定认定事实不合理，不符合事实的主张，系对市自然资源规划局作出的行政处罚决定不服，不属于本案的审查范围。   《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关查处，行政机关应当在法律、法规、规章或合法有效的规范性文件规定的查处期限内依法处理。法律、法规、规章或合法有效的规范性文件对行政机关查处期限未作具体规定的，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定确定相应期限。即行政机关在接到查处申请之日起两个月内不履行查处义务的，当事人可以在两个月期限届满之日起六个月内依法提起行政诉讼。原《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》等法律、法规、规章及合法有效的规范性文件未对土地行政主管部门投诉查处期限进行具体规定，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，行政机关应当在接到查处申请之日起两个月内履行查处义务。本案中，市自然资源规划局2019年4月收到吝军良等五位村民的履职申请后，于2019年10月才作出答复和行政处罚决定，处理期限超过法定期限，但对吝军良权利不产生实质损害，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，系程序轻微违法，应当判决确认违法。   综上，市自然资源和规划局对吝军良查处土地违法行为的举报进行了查处，作出了行政处罚决定，作出并送达了《关于吝军良等信访事项的答复》，但未向吝军良告知处理结果，因吝军良已经通过其他途径得知市自然资源规划局查处结果，判决市自然资源规划局继续履行没有意义；市自然资源规划局履行期限超过法定期限，属程序违法，但对吝军良权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（三）项的规定，判决确认西安市自然资源和规划局对吝军良的履职申请未依法履行法定职责的行为违法。案件受理费50元，由西安市自然资源和规划局负担。   上诉人自然资源规划局不服，上诉称：   一、被上诉人原审的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，被诉内容不具有可诉性。   《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六款规定：“对公民、法人、其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼的受案范围。西安市自然资源和规划局对非法占地的违法行为的查处属于法定职责，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。再者，被上诉人向西安市自然资源和规划局邮寄的举报信属于案件线索来源，其本身不具有可诉性。因此，被上诉人的起诉缺乏法律依据。   二、被上诉人不是本案适格原告。被上诉人向上诉人提交的《请求履行法定职责申请书》（以下简称《请求书》）要求对非法破坏的土地进行查处，被上诉人已于2020年5月9日进行立案查处，且《请求书》是违法线索举报，并不涉及被上诉人的人身权和财产权等权利，对被上诉人不产生实际影响。被上诉人也无法提供证据证明破坏该宗土地使用权属于被上诉人。因此，被上诉人不具备本案适格原告。   三、西安市自然资源和规划局已经完全依法履行职责。上诉人收到被上诉人邮寄的关于要求查处龙河新型建材有限公司破坏临潼区XX街XX村XX组耕地的举报信后，批示临潼分局查处并回复。2019年10月18日，上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等相关规定作出市国土发（2019）8-101号《行政处罚决定书》，并于2019年10月30日以邮递的方式回复被上诉人。因此，上诉人不存在被上诉人所诉的不履行法定职责情况，已经完全依法履行职责。   四、上诉人不存在履行期限超过法定期限，原审法院适用法律错误。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第47条之规定：“公民法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法律、法规、规章并未具体规定国土资源部门对举报线索回复期限，应适用“法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定。国土资源部门应根据实际工作情况，及时积极的回复举报人。因此，上诉人不存在履行期限超过法定期限，原审法院适用法律错误。   综上所述， 一审法院存在事实认定错误，法律适用不当的情形，上诉请求：依法撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初196号行政判决书，改判驳回被上诉人的起诉；一、二审诉讼费由被上诉人承担。   被上诉人吝军良辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。   二审查明事实与一审无异，对一审查明事实本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是：本案是否属于行政诉讼受案范围；吝军良是否具备本案原告主体资格；市自然资源规划局对吝军良的申请处置行为是否合法。   关于是否属于行政诉讼受案范围及吝军良原告资格问题：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。本案中，吝军良作为西安市临潼区XX村XX村村民，对侵害本村土地的违法行为向土地行政主管部门投诉，与行政机关处理与否的行为有利害关系，吝军良具备本案原告资格。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》第三十九条第三款对土地行政主管部门及其土地监察机构对土地违法举报制度均有规定。本案中，市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查并将查处结果告知投诉人的法定职责。因此，市自然资源和规划局对本案投诉事项具有进行调查处理的法定职责，吝军良针对本村土地违法的举报处理不服提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。   关于市自然资源规划局对吝军良的申请处置行为是否合法的问题。在职权依据、事实依据方面，本院对一审法院的认定予以确认。关于程序方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。期限是行政程序的重要内容，行政机关实施行政行为，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关查处，行政机关应当在法律、法规、规章或合法有效的规范性文件规定的查处期限内依法处理。法律、法规、规章或合法有效的规范性文件对行政机关查处期限未作具体规定的，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定确定相应期限。即行政机关在接到查处申请之日起两个月内不履行查处义务的，当事人可以在两个月期限届满之日起六个月内依法提起行政诉讼。本案，因原《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《陕西省实施中华人民共和国土地管理法>办法》等法律、法规、规章等未对土地行政主管部门投诉查处期限进行具体规定，但《西安市行政程序规定》第七条、第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条均对行政机关作出行政处理有限时办理的规定，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，认定本案市自然资源规划局2019年4月收到吝军良等五位村民的履职申请后，于2019年10月作出答复和行政处罚决定，处理期限超过法定期限，属程序轻微违法，认定事实清楚，适用法律正确。市自然资源和规划局上诉意见认为相关部门法对投诉举报查处土地违法案件期限没有规定，其查处工作即不存在超期的观点，与遵守法定程序、依法行政的精神不符，本院不予支持。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持；市自然资源规划局上诉意见没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   本判决为终审判决。   案件受理费50元，西安市自然资源和规划局负担。              审判长 程淑芹   审判员 刘爽   审判员 左昆                              二Ο二Ο年六月二十八日       书记员 王聪                  1