河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初244号原告郭志元，男，1973年11月9日出生，汉族，住项城市。被告项城市人民政府。法定代表人王富生，职务市长。委托代理人姚红运，该单位工作人员。委托代理人郭建领，河南平原律师事务所律师。原告郭志元不服被告项城市人民政府的拆除房屋行为，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告郭志元、被告项城市人民政府的委托代理人郭建领、姚红运到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告郭志元诉称：1981年原告经永丰乡政府郭新庄村维护分配，在106国道以西、河道以东、郭新庄路口获得了一处土地，2016年在此地建房一处,原告在向永丰乡政府缴纳2万元罚款，永丰乡政府同意原告建房,2016年6月原告在该地建造房屋，并在该处建四层楼房(地上三层、地下一层),面积约550平方米,自己居住使用。2019年3月18日，项城市政府于发布了《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地的违法建筑的通告》,随即其职能部门项城市国土资源局、项城市水利局联合给原告等业主下发书面《通知》,以原告“未经主管部门批准,擅自在长虹运河河道管理范围内建筑妨害行洪的建筑物、附属物，从事影响河势稳定,危害河岩堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”为由,责令原告“自收到通知之日起三日内自行拆除河道范围内的阻碍行洪和堤防安全的违法建筑物、附属物、恢复原状。逾期不拆除、不恢复原状,将由主管部门予以强制拆除,所需费用由设障者承担”。2019年3月21日,被告以组织如召开了“长虹运河两侧违法建筑清理工作推进会”市委常委托夏新明出席会议,水利局、交通局、住建局及部分镇办党政正职参加会议。会议要求“继续加大清理力度,全面推进清理河道违章建筑工作”。2019年3月21日,被告组织乡政府、综合执法大队等多部门将原告的房屋强制拆除，基于上情，原告认为：（一）被告组织相关部门强拆原告房屋的行为违法。1、被告认定原告房屋属于“违法占地、违法建筑”没有任何事实依据。原告占地和建房是在向乡政府缴纳2万元罚款原告的土地及房屋已经向相关部门缴纳过罚款及相关,不属于违章建筑。2、原告的房屋所占土地也不是河道用地,更不会妨害行洪。原告的房屋是经批准建设在河道以外的土地上，并不属于行洪区域。所谓的长打运河系1958年开挖的人工河,当时行政用的土地全部被挖成水面,河堤都是占用的生产队的集体土地，水利部门管理的河道并不包括堤岸以上的部分。虽然原告房屋跟离河道比较近,但并不是占的河道用地。被告将原告使用的土地认定为河道用,没有任何何事实根据。3、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除,应当由行政机关予以公告,取其当事人自行拆除。业事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制折除”。被告根本没有给原告申请行政复议或提起行政诉讼的权刑。程序违法。而且连自身发放通知规定的拆除时限也顾不上遵照执行,以命令补、耜暴式、运动式的执法行为,完全置老百姓的切身利益于不顾,其强行拆除涉案房屋的行为,严重违反了法定程序,完全丧失了合法性、适当性和公正性。综上所诉原告认为被告拆除涉案房屋的行为,严重损害了原告的利益,其行为违法。故此,原告特向法院提起诉讼，请求1、确认项城市政府组织相关部门强拆原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费有被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、通知一份；2、身份证复印件一份；3、拆除前照片两张。被告项城市人民政府答辩称:一、项城市人民政府对长虹运河整治的背景:长虹运河是贯穿我市南北的一条人工河道,开挖于1958年10月。北起光武办事处刘冢社区,南至贾岭镇大曹庄,全长41.5千米。由北向南穿越谷河、汾河、泥河3条河道,对调节全市范围内水位、互补水源和防洪起到重要作用。长虹运河从开挖到今天已运行60余年,由于沿河部分居民环保意识差,养殖废水、生活污水直接排放到河里，河水污染严重,水质发黑发臭,尤其是像原告这种在河道内私搭乱建、违法占地和违法建筑的居民,生活、生产经营的污水、固体废弃物等垃圾直接排入运河内,河床、堤防遭到严重破坏,致使长虹运河不仅丧失防洪和排涝等功能而且变成了污染源。原告的行为已严重影响了周边群众生命健康财产安全,影响了河道行洪畅通,原告自己却从中获取利益。国务院下发《关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发（2015)17号),河南省人民政府《关于印发河南省碧水工程行动计划(水污染防治工作方案)的通知》豫政(2015)86号,《河南省人民政府关于打赢水污染防治攻坚战的意见》豫政（2017)2号,《河南省人民政府办公厅关于印发河南省2018年持续打好打赢水污染防治攻坚战工作方案的通知豫政办》(2018)15号文件,河南省人民政府关于印发河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知豫政（2018〕30号,2018年9月30日住建部、生态环境部《关于印发城市黑臭水体治理攻坚战实施方案的通知》,周口市人民政府周政办(2016)30号《关于印发周口市碧水工程行动计划和2016年度蓝天工程实施方案的通知》文件,周口市人民政府周政（2017)28号《关于打赢水污染防治攻坚战的意见》文件,要求到2018年底,直辖市、省会城市、计划单列市建成区黑臭水体消除比例高于90%,基本实现“长治久清”。到2019年底,其他地级城市建成区黑臭水体消除比例显著提高,到2020年底达到90%以上。为此该运河治理已列入省、周口市督办治理重点河道。为深入贯彻党的十九大和***总书记“绿水青山就是金山银山”系列重要讲话精神,结合我市长虹运河的实际情况,我市水利主管部门多次对长虹运河两岸违建行为予以调查、排查，并多次告知原告自行拆除其违建行为。在此背景下,项城市人民政府办公室《关于印发项城市2018年城市黑臭水体整治实施方案的通知》(项政办（2018)50号),在第二部分(一)项第5条中明确提出:“开展城市河道岸线环境整治。加快对长虹运河、枯河、鸡爪沟等河道两岸违法建设的清理,对河道实施生态化改造。”二、2018年下半年,长虹运河沿岸辖区所在乡镇政府对106国道西侧长虹运河沿岸占用河滩地的占地和建筑物进行全面入户调查核实,后经项城市水利局、项城市自然资源和规划局确认,106国道西侧长虹运河临岸建筑和占地,没有取得项城市水利局批准建设,没有取得土地使用证、也没有规划许可证,均属于违法建筑和违法占地。三、与此同时,2018年9月7日,河南省人民政府发布《河南省污染防治攻坚战三年行动计划(2018—2020年)的通知》豫政(2018〕30号,2018年10月26日,周口市人民政府《关于印发周口市环境污染防治攻坚战三年行动计划(2018-2020年)的通知》周政(2018)33号文件,要求“全域清洁河流”,“开展河道综合整治。对河道两侧500米左右范围问题的排查整治。2019年基本完成全部入河排污(沟渠)整治”。基于以上事实法律法规政策,项城市人民政府于2019年3月18日发布通告,对沿106国道长虹运河河道内的违法占地和违章建筑进行全面清除,后由项城市人民政府组织人员对长虹运河河道内违法占地和违章建筑进行了清除。项城市人民政府的行政执法行为是正确的。四、原告的房屋属于违法建筑,答辩人拆除原告房屋的行为是合法正确的行政行为,依法应当驳回原告的诉讼请求。原告的房屋属于“三违”建筑,确认其违法建筑符合法律规定。1、原告建房占用的土地,没有取得土地部门颁发的土地使用证,所建房屋是用来经营的商业用房,改变土地用途。2、原告河道内建房未经水利主管部门批准，违反《水法》《防洪法》规定。3、原告建房未经规划部门批准,未办理规划许可证,属于严重违反规划许可的行为。目前己经确认部分原告持有的房屋所有权证属于无权办理(办理人因此事涉嫌犯罪,办理机构没有法定职权)。涉案房屋无土地使用证,无《建设工程规划许可证》,未经水利行政主管部门批准,原告就在河道内建设,明显属于是违法建筑,所以项城市人民政府组织拆除是合法的。六、原告不具备合法的诉讼主体资格。原告诉称自己持有合法产权凭证。经核实完全可以确认,原告所占用的土地系长虹运河河道管理范围内的土地,属于国家所有,非经水利主管部门批准,其它任何单位都无权确认或者规划给原告使用,所有原告均没有获得水利部门的批准,土地权属来源不清,更进一步说明原告占用河道建造的房屋,没有任何合法续。因此,原告如果对其房屋的合法性不能完成举证责任,那么原告的诉讼行为就不符合《行政诉讼法》第二条规定的“合法利益”的基本条件。《防洪法》第十九条第三款规定:其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定,报本级人民政府批准。第二十二条河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第三十四条规定:城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤;确需填堵或者废除的,应当经水行政主管部门审查同意,并报城市人民政府批准。《水法》第三十七条第二款规定:禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第四十二条县级以上地方人民政府应当采取措施,保障本行政区域内水工程,特别是水坝和堤防的安全,限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。第五十九条县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第六十五条规定:在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。《河道管理条例》第二十条规定:有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区,两岸堤防及护堤地。无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围,由县级以上地方人民政府负责划定。第二十五条规定:在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准:(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;根据以上规定，可以确认县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围;未经水行政主管部门批准修建临河建筑物、构筑物可以强行拆除,在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准,县级以上人民政府有权进行强制拆除。按照以上规定,原告在没有经过河道主管机关或者水行政主管部门批准,且原告没有土地证、规划许可证、建设工程许可证等相关证件所建房屋,均是违法建筑。原告非法利益不应该得到保护,原告不具备诉讼主体资格。综上,答辩人认为拆除原告违法建筑的行政行为,认定事实清楚,证据确凿充足、程序合法,原告的非法利益不应当得到支持,恳请法院查明案情,依法保证行政执法的顺利进行,驳回原告的诉请。被告项城市人民政府在法定举证期间内没有提交证据。被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据的真实性无异议，但这些证据恰恰证明原告的所谓权利不合法。本院认为，原告提交的证据结合各方质证意见，可以作为综合认定本案相关事实的依据。经审理查明，原告郭志元系项城市永丰乡永丰村郭新庄村村民。原告郭志元在106国道旁有房屋一处。2019年3月18日，项城市人民政府发布《关于清除长虹运河河道两侧内侵占河道违法占地和违章建筑的通告》。同日，项城市国土资源局、项城市水利局书面通知原告自收到通知之日起3日内自行拆除河道范围内的阻碍行洪和堤防安全的涉案房屋，并告知逾期不拆除、不恢复原状，将由主管部门予以强制拆除。2019年3月21日，原告涉案房屋被拆除。本院认为，一、关于原告主体资格问题。原告的涉案房屋被项城市人民政府组织有关部门强制拆除，该拆除行为可能涉及利害关系人的陈述、申辩权以及合法财产的所有权，因此，原告作为涉案房屋的权利人与本案被诉拆除行为有利害关系，提起本案诉讼，主体适格。二、关于适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，清除涉案房屋所在的长虹运河河道两侧违法占地和违章建筑的行动，系由项城市人民政府统一组织进行，而项城市国土资源局、项城市水利局以及有关乡镇政府部门在实施过程中的行为，是在项城市政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，应当由项城市人民政府承担相关责任。因此，本案适格被告应为项城市人民政府。三、关于被诉拆除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条、第五十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十四条、第二十五条、《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、第五十九条、第六十五条规定，县级以上人民政府有权划定河道的具体管理范围，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，在河道管理范围内建筑设施必须经河道主管机关批准；对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及未经水利行政主管部门批准修建的临河建筑物、构筑物，县级以上人民政府水利行政主管部门或者流域管理机构依据职权可以责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；对逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除。原告未经河道主管机关会同有关部门批准，在河道管理范围内建造涉案房屋，但被告项城市人民政府认定涉案房屋为违法建筑需要依据法定程序进行，作出认定前应告知原告陈述、申辩权利，以保障原告的正当程序权利。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关实施拆除违法建筑物应当履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告等法定程序，在强拆时要对建筑物内物品制作物品清单、登记造册或者公证等。本案中，被告没有提供履行上述法律规定程序的相关证据，拆除原告涉案房屋，主要证据不足。综上，被告实施被诉拆除行为主要证据不足，依法应予撤销，但该拆除行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告项城市人民政府于2019年3月21日组织实施拆除原告郭志元涉案房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告项城市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇二〇年六月二十二日法官助理魏亚迪书记员徐冰洁