浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终956号 上诉人（原审原告）翁文文，女，1948年10月12日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区。 上诉人（原审原告）周元元，男，1944年5月16日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区。 共同委托代理人孙鼎屹，浙江海邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府。住所地：杭州市拱墅区台州路1号。 法定代表人章燕，区长。 委托代理人周士奇，杭州市拱墅区司法局工作人员。 委托代理人孙子惠，杭州市拱墅区司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）周玲娣，女，1968年9月5日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区。 翁文文、周元元诉杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）房屋补偿协议一案，杭州市中级人民法院于2020年4月14日作出（2019）浙01行初635号行政判决。翁文文、周元元不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审审理查明：1970年3月，翁文文、周元元将周玲娣收为养女，双方形成事实收养关系。1992年3月15日，翁文文户宅基地房屋经批准同意发证。该户的《地籍资料册》载明，房屋地址为祥符镇花园岗谢家河头，批准建造时间为1979年9月28日，总用地面积为206.8平方米，建筑占地面积184.5平方米，建筑总面积244.44平方米。经同意确权的用地面积172平方米，临时用地12.5平方米。1992年10月21日，经杭州市西湖区人民法院调解，翁文文、周元元与周玲娣自愿解除收养关系。并约定坐落于祥符镇花园岗谢家河头的房屋七间归翁文文、周元元所有。1997年8月28日，因莫干山路拓宽工程，翁文文提出迁建宅基地申请，新用地坐落于祥符街道花园岗，总在册人口四人，翁文文、周元元、周玲娣、周艳（周玲娣女儿）。经审批，祥符镇政府准许翁文文户迁建安置，同意该户在花园岗农居点批建125平方米宅基地，三层楼房，原房屋的处理意见为“全拆”。2016年1月11日，翁文文、周元元经与周玲娣、陈文勤（周玲娣丈夫）调解达成协议，双方一致确认：翁文文、周元元于1997年因莫干山路拓宽原房屋被拆迁，迁建在花园岗农居点，新批建面积为125平方米。……由于Ｃ2-03Ｂ地块项目的征地需要，翁文文、周元元的房屋在拆迁范围内（Ｃ2-03Ｂ地块房产归翁文文、周元元所有），因翁文文、周元元两人年事已高，身体状况均不佳，因此，该户提出在原审批中将翁文文、周元元剥离，给予二人在方家花苑安置房屋一套，鉴于该户实际情况，经拱墅区农转居建设管理中心、祥符街道办、花园岗经济合作社三方协调，同意该户在方家花苑一次性安置一套面积约110平方米左右房屋一套，周玲娣户承诺待农居点的房屋拆迁时按正房中户确权安置。待农居点拆迁时，周玲娣户一次性补偿翁文文、周元元人民币14万元作为农居点两人200平方米的附房款。翁文文、周元元在方家花苑房子所有权归其两人所有，与其他人无瓜葛，继承权由二人自行决定。同日，翁文文与杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部签订了《征地房屋补偿安置协议书》，双方约定因申花单元Ｃ2-03Ｂ项目，就房屋征收达成一致协议。房屋坐落于花园岗××点××号，房屋用途为住宅，房屋总建筑面积为123.89平方米，合法面积为93平方米，房屋补偿费235229元，安置人口翁文文、周元元，安置方式为在拱墅区花园岗农转居公寓项目范围内进行调产安置，安置面积为110平方米，双方另就其他事项进行了约定。2017年7月20日，周玲娣与杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部、杭州市拱墅区城中村投资管理有限公司签订《华丰区块（花园岗）棚户区（城中村）改造项目征地房屋补偿安置协议书》，协议载明，杭州市拱墅区花园岗农居点14号房屋属于华丰区块（花园岗）棚户区（城中村）改造项目征收集体土地项目实施范围，房屋用途为住宅，房屋总建筑面积为1450.95平方米，合法建筑面积为282平方米。房屋补偿费合计859606元，家庭常住人口为周玲娣、陈文勤、周艳，另增加安置人口1人。双方另就临时过渡费、奖励费、搬家补贴费、具体安置方式等进行了约定。翁文文、周元元不服，提起本案诉讼。另查明，杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部系杭州市拱墅区人民政府举办的事业单位。杭州市拱墅区城中村投资管理有限公司系由杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部设立。2017年3月4日，杭州市拱墅区人民政府祥符街道办事处、杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部、杭州市拱墅区城中村投资管理有限公司联合发布《拱墅区华丰区块（花园岗）北片城中村改造项目集体土地房屋补偿安置实施办法》。2017年3月22日，拱墅区政府作出《关于明确拱墅区各做地主体做地范围的函》，明确制定杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部为通益路、丰潭路、余杭塘河、长青路四至范围内的做地主体。2019年10月31日，翁文文、周元元以花园岗农居点14号的房屋作为原告户和周玲娣户共同申请批建、共同建造，应当为两户人家的共同财产，在该房屋拆迁之前，应当对房屋进行分割，确定两户人家的各自份额，并据此分别签订拆迁补偿协议。两原告年事已高，信息闭塞，指挥部在未告知原告的情况下，直接与周玲娣户签订了协议，剥夺了两原告对花园岗农居点14号房屋享有的权利，直接导致两原告丧失了获取相应拆迁补偿款的权利为由提起诉讼，诉请判令撤销杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部和周玲娣于2017年7月24日签订的《华丰区块（花园岗）棚户区（城中村）改造项目征地房屋补偿安置协议》。 原审法院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定，本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。本案中，杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部系拱墅区政府指定的做地主体。杭州市拱墅区城中村投资管理有限公司系由杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部设立。故该指挥部及公司与被补偿人签订的征地房屋补偿安置协议属于行政协议。拱墅区政府作为补偿人的指定机关，系本案的适格被告。另，现有证据不足以证明原告在2019年9月11日已经知晓了案涉协议内容，被告关于原告已超过起诉期限的理由不能成立。本案中，双方首要的争议在于翁文文于2016年1月11日所签订的《征地房屋补偿安置协议书》所涉的是何处房屋。拱墅区政府认为，该协议涉及的是翁文文、周元元享有的花园岗××点××号房屋部分。原告则主张，该协议系谢家河头被拆除房屋的遗留部分，与花园岗××点××号房屋无关。就该争议，经审查认为，首先，该《征地补偿房屋补偿安置协议书》在第一条即已经明确，所补偿的是“杭州市拱墅区祥符街道花园岗××点××号”房屋。其次，翁文文户在1997年申请迁建安置时，关于原房处理意见系“全拆”。故在翁文文户得到迁建安置的情况下，即使如原告所言，谢家河头房屋未全部拆除而保留了部分，该部分房屋亦不具备合法性，并不具备得到补偿安置的实体权益。故原告该项主张与事实不符，不能成立，其在《情况说明》中所确认剥离审批的，是花园岗××点××号的房屋。关于案涉协议是否存在应当撤销之情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。案涉协议双方具备民事行为能力，意思表示真实，并不存在重大误解、欺诈、胁迫等情形。同时，在翁文文、周元元于2016年1月11日出具《情况说明》，同意在花园岗××点××号房屋审批中剥离的情况下，被告与周玲娣签订案涉协议，并无不当。综上，原告要求撤销案涉协议的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告翁文文、周元元的诉讼请求。 翁文文、周元元上诉称：一、原审判决遗漏足以支持上诉人一审诉讼请求的重大事实。上诉人对花园岗××点××号房屋是否享有共有权以及共有的份额，直接影响《华丰区块（花园岗）棚户区（城中村）改造项目征地房屋补偿安置协议书》是否应予撤销，一审未予查明。本案中，该14号房屋系上诉人夫妇与第三人户（周玲娣、周艳）于1997年共同申请批建，共同出资建造，且两户户口均落在该14号房屋之内。鉴于目前已无法确定两户的具体出资额，故该14号房屋产权应属两户各半按份共有，均各半享有拆迁补偿权利。二、原审审查的争议焦点有误。翁文文于2016年1月11日签订《征地房屋补偿安置协议书》所涉房屋与上诉人诉讼请求应否支持不存在必然联系。即便翁文文所签协议涉及14号房屋，也不能得出被诉协议必然合理、合法结论。本案争议焦点应当为：被诉协议中据以获得拆迁补偿权利的被拆迁房屋是否包含了上诉人应当享有的份额。《情况说明》主要是对上诉人获得110平方米安置房进行的约定。结合《情况说明》早于被诉协议一年半签订的事实，可以认定以下三方面事实：（1）上诉人之所以可以提前获得110平方米安置房，是为了照顾上诉人年事已高、身体状况不佳，保障上诉人最基本的居住需求，并不意味上诉人就此认可仅能获得该110平方米安置房补偿；（2）上诉人同意在原审批中“剥离”的法律后果是与第三人户分开安置；（3）对于14号房屋拆迁后，上诉人可获得的其余安置房屋面积和应当属上诉人所有的拆迁补偿款项的归属，上诉人与第三人户并未进行约定。三、原审判决适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，一审援引合同法规定无可厚非。但审理行政协议案件不能仅仅依照民事法律规范，还应当适用行政法律规范特别是行政诉讼法规定。首先，合同法第五十四条仅适用于合同当事人之间，不适用、也无法适用于当事人之外的主体。上诉人并非被诉协议当事人。其次，根据现有证据，被诉协议所依据的证据不足、违反法定程序、明显不当。上诉人的依据是行政诉讼法第七十条规定。综上，原审判决仅适用合同法第五十四条规定认为上诉人的诉请不应予以支持，属适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求或撤销原判，发回重审。 拱墅区政府答辩称：一、原审判决事实清楚。本案的事实基础是翁文文已于2016年1月11日签订《征地房屋补偿安置协议书》及《情况说明》，对案涉花园岗××点××号房屋中的93平方米进行补偿安置，并非是上诉人在起诉状中所称对谢家河头部分房屋进行安置补偿。而前述《情况说明》系上诉人和周玲娣双方真实意思表示，对外产生效力，非上诉人所称的属于内部协议，效力仅限于上诉人和周玲娣。且上诉人实际已得到方家花苑安置房等一系列补偿，且已安置到位。上诉人在已得到安置补偿情况下再次要求对花园岗××点××号进行安置补偿无事实和法律依据。二、原审判决适用法律正确。原审法院根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，并依据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定认定案涉协议不具备可撤销事由，适用法律正确。综上，上诉人已得到相应补偿安置，主张撤销案涉协议没有事实和法律依据。恳请驳回上诉，维持原判。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人翁文文、周元元不服被上诉人拱墅区政府与被上诉人周玲娣签订的《华丰区块（花园岗）棚户区（城中村）改造项目征地房屋补偿安置协议》提起的诉讼。其诉讼实质系认为该被诉补偿安置协议侵犯其位于花园岗农居点14号房屋的安置补偿权益，故应予撤销。鉴于此，该被诉补偿安置协议是否侵犯上诉人的合法权益而依法应予撤销，是本案争议焦点。根据翁文文户持有的06-11-191《地籍资料册》登载的事实，该户原位于花园岗房屋系于1979年9月28日建造。涉及总用地面积206.8平方米［建筑占地184.5平方米（正房占地面积59.9；附房占地面积124.6）；围墙及其他用地面积22.3平方米］。又根据1992年10月21日杭州市西湖区人民法院（1992）杭西法古民字第79号民事调解书载明的事实，坐落于花园岗××七间房屋归翁文文、周元元夫妇所有。而根据翁文文于1997年8月28日填制的《拱墅区村（居）民建房用地呈报表》记载，因莫干山路拓宽工程建设，需要对翁文文户位于花园岗房屋进行迁建。为此，以翁文文、周元元、周玲娣、周艳为家庭人口申请获批花园岗迁建宅基地三间125平方米，建设三层楼房。且在“原房处理意见”栏内备注有“全拆”字样。该（表三）同时载明，原房屋用地面积184.5平方米，包括2层楼房2间，平房5间，附房1间。再根据2016年1月11日翁文文、周元元夫妇与周玲娣、陈文勤形成的《情况说明》记载，由于Ｃ2-03Ｂ地块项目征地需要，翁文文、周元元所有的位于花园岗农居点房屋面临拆迁，鉴于翁文文、周元元夫妇年事已高及身体状况，该户提出在原审批中将其二人剥离，给予其在方家花苑安置房屋一套。周玲娣户则承诺待农居点房屋拆迁时按正房中户确权安置，并一次性补偿翁文文、周元元人民币14万元作为农居点两人200平方米的附房款。该约定事宜已经拱墅区农转居建设管理中心、拱墅区祥符街道办事处、花园岗经济合作社协调，同意给予翁文文户在方家花苑一次性安置110平方米左右房屋一套。随后，翁文文（乙方）在《情况说明》形成的当日即与杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部（甲方）签订《征地房屋补偿安置协议书》，对其坐落于花园岗××点××号房屋达成了补偿安置协议。其中第八条约定“……甲方向乙方提供拱墅区花园岗农转居公寓项目范围内安置用房，……甲方安置乙方的建筑面积110平方米。”而《情况说明》约定由周玲娣户就翁文文、周元元200平方米附房建筑一次性补偿人民币14万元事宜，亦已经于2017年12月13日通过调解方式予以兑现。基于上述事实，被上诉人周玲娣户于2017年7月20日与杭州市拱墅区城中村改造工程指挥部、杭州市拱墅区城中村投资管理有限公司签订《华丰区块（花园岗）棚户区（城中村）改造项目征地房屋补偿安置协议书》行为，并未侵犯两上诉人的合法权益。原审驳回上诉人诉讼请求的结论，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由上诉人翁文文、周元元共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  惠忆 审判员  黄寒 审判员  许勤 二〇二〇年六月二十九日 书记员  张维