江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终116号 上诉人（一审原告）刘士红（曾用名刘世红），女，汉族，1962年5月6日生，退休工人，住盱眙县。 委托代理人蒋宁，男，汉族，1958年7月11日生，退休工程师，住盱眙县，系上诉人丈夫。 委托代理人蒋涛，男，汉族，1989年6月26日生，飞行员，住盱眙县，系上诉人儿子。 被上诉人（一审被告）盱眙县人力资源和社会保障局，住所地盱眙县工业园区企业服务大厦五楼。 法定代表人李向阳，该局局长。 委托代理人张安勇，该局社保科科长。 委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。 上诉人刘士红因诉被上诉人盱眙县人力资源和社会保障局（以下简称盱眙县人社局）工伤行政确认一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月3日立案受理后，依法组成合议庭于2020年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人刘士红的委托代理人蒋宁、蒋涛，被上诉人盱眙县人社局负责人陈永尚及其委托代理人张安勇、韦刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审经审理查明：原告刘士红因申请工伤认定事宜于2003年10月13日信访要求工伤认定。盱眙县人事局接到盱眙县信访局交办函后，于2003年10月20日书面委托盱眙县劳动和社会保障局参照企业职工待遇对刘士红是否工伤进行认定。盱眙县劳动和社会保障局接受委托后，进行了必要的调查，委托盱眙县劳动能力鉴定委员会医疗鉴定小组，对原告刘士红的病与劳动强度是否有直接因果关系进行鉴定。2004年1月20日该鉴定委员会作出了“该病与劳动强度无直接因果关系”的鉴定意见。2004年6月20日原告经淮安市劳动能力鉴定委员会鉴定为完全丧失劳动能力。2004年12月20日江苏金盾司法鉴定所鉴定意见为：应认定其长期工作过度劳累为其病毒性心肌炎、Ⅲ度房室传导阻滞等疾病的根源。盱眙县劳动和社会保障局依据盱眙县劳动能力鉴定委员会医疗鉴定小组的鉴定意见，参照劳部发（1996）266号《企业职工工伤保险试行办法》和《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》，于2004年2月5日将刘士红不符合企业职工工伤认定的规定，不能认定为工伤的意见，复函给盱眙县人事局。盱眙县人事局接到复函后，依据盱眙县劳动和社会保障局复函意见，先口头告知原告刘士红不能认定为工伤，2005年7月25日又书面复函告知原告不符合企业职工工伤认定的规定，不能认定为工伤。 原告刘士红不服盱眙县人事局的复函，于2006年4月3日向盱眙县人民政府申请复议，2006年5月29日盱眙县人民政府作出维持盱眙县人事局关于对刘士红工伤认定问题的复函。2006年6月26日，原告刘士红向盱眙县法院提起行政诉讼，同年8月14日该院判决维持盱眙县人事局的复函，原告不服提起上诉，淮安市中级人民法院认为盱眙县人事局在认定过程中违反法定程序，实体上认定事实不清，证据不足，应当予以纠正。遂于2006年11月17日判决撤销盱眙县法院判决及人事局复函，责令人事局自判决生效之日起三个月内重新作出具体行政行为。 2009年10月27日盱眙县劳动和社会保障局第二次作出刘士红不符合工伤认定的结论，并将结果函告盱眙县人事局，盱眙县人事局于2009年10月27日函告刘士红，刘士红不服提起行政复议，盱眙县人民政府复议决定维持盱眙县人事局作出的工伤认定的复函。刘士红不服向盱眙县法院提起行政诉讼，期间盱眙县人社局撤销该复函，刘士红撤诉，盱眙县法院作出（2011）盱行初字第0035号行政裁定书，准许原告刘士红撤诉。 2012年1月9日，被告重新受理了原告刘士红申请工伤认定材料，于2012年7月11日第三次作出盱人社工认字（2012）第176号《不予认定工伤决定书》。原告收到不予认定工伤决定书后，即向淮安市人力资源和社会保障局（以下简称淮安市人社局）提起行政复议，淮安市人社局于2012年10月8日作出维持决定。原告于2012年11月5日向盱眙县法院提起行政诉讼，请求撤销盱眙县人社局作出的盱人社工认字（2012）第176号《不予认定工伤的决定书》。2012年12月18日，盱眙县法院作出（2012）盱行初字第0036号行政判决书，撤销盱眙县人社局作出的（2012）第176号《不予认定决定书》。 原告刘士红仍要求被告盱眙县人社局作出工伤认定，2013年4月17日，被告盱眙县人社局第四次作出工伤认定申请不予受理决定书，原告刘士红不服向盱眙县法院提起行政诉讼，要求撤销工伤认定申请不予受理决定书。盱眙县法院于2013年7月20日作出（2013）盱行初字第0024号行政判决书，撤销被告盱眙县人社局作出的工伤认定申请不予受理决定书，判决被告在法定期限内重新作出具体行政行为。 原告刘士红又要求被告予以认定工伤，被告于2013年12月10日第五次作出工伤认定申请不予受理决定书，对刘士红的工伤认定申请不予受理，同时判定，刘士红于1996年5月4日所患的病毒性心肌炎、Ⅲ度房室传导阻滞和2002年4月13日旧病复发，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。原告刘士红不服，再次向盱眙县法院提起行政诉讼。该院于2014年7月24日作出（2014）盱行初字第0009号行政判决书，判决撤销被告盱眙县人社局于2013年12月10日作出的工伤认定申请不予受理决定书；被告盱眙县人社局对刘士红的申请在判决生效后60日内重新作出具体行政行为。 此后，因被告未履行法定职责，原告申请盱眙县法院强制执行，在执行过程中，被告第六次作出盱人社工认字（2014）第489号不予认定工伤决定书，原告不服向盱眙县法院提起行政诉讼，该院于2015年12月16日作出（2015）盱行初字第00038号行政判决书，撤销被告盱眙县人社局盱人社工认字（2014）第489号的不予工伤认定决定书；被告盱眙县人社局对刘士红的申请在判决生效后60日内重新作出具体行政行为。 被告盱眙县人社局于2016年2月25日第七次作出盱人社工不认字[2016]1号《不予认定工伤决定书》，原告不服于2016年5月18日向淮安市人社局申请行政复议和复议听证申请。2016年5月23日，淮安市人社局作出受理决定，于2016年7月8日对该案进行了听证，后作出（2016）淮人社复（决）字第5号《行政复议决定书》，维持盱眙县人社局不予认定工伤决定书，原告刘士红不服于2016年8月9日向盱眙县法院起诉要求撤销淮安市人社局（2016）淮人社复（决）字第5号《行政复议决定书》及盱眙县人社局于2016年2月25日作出的盱人社工不认字[2016]1号《不予认定工伤决定书》，并请求法院依法对原告工伤予以裁决。2017年2月3日，盱眙县法院作出（2016）苏0830行初43号行政判决，判决被告淮安市人社局于本判决生效后六十日内对原告刘士红的行政复议申请重新作出行政行为。2017年6月9日，淮安市人社局作出（2017）淮人社复（决）字第6号《行政复议决定》，决定撤销盱眙县人社局作出的《不予认定工伤决定书》（盱人社工不认字[2016]第1号）。 盱眙县人社局于2017年8月1日第八次作出盱人社工不认字（2017）3号不予认定工伤决定书。原告不服，向盱眙县法院再次起诉，盱眙县法院于2018年7月17日作出行政判决书，认为该次工伤认定与前一次的工伤认定是基于同一事实和理由作出的，判决撤销（2017）3号不予认定工伤决定书，并于60日内重新作出行政行为。 2018年9月14日，盱眙县人社局第九次作出盱人社工不认字（2018）6号不予认定工伤决定书，认定原告申请的工伤事项应按照《工伤保险条例》的规定执行，其不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，原告被诊断为病毒性心肌炎、Ⅲ度房室阻滞、阿斯综合征不符合认定工伤或者视同工伤的情形，也不符合法律、行政法规规定的应当认定为工伤的其他情形，决定不予认定工伤。原告仍不服，向一审法院提起行政诉讼。 另查明：2010年，盱眙县人事局和盱眙县劳动和社会保障局合并为盱眙县人社局。 一审法院认为，关于本案诉争的不予认定工伤决定是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。在行政复议法中亦有相类似的规定。本案中，对于原告刘士红工作经历、疾病诊断及治疗经历，原被告均没有异议，相关事实是确定的。被告盱眙人社局在之前多次的工伤认定过程中，所适用的法律依据确有不同，分别有《企业职工工伤保险试行办法》、《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》，苏人通[1999]169号《江苏省机关、事业单位工作人员工伤（亡）认定的暂行办法》、苏劳社医[2005]6号《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》、《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》等，本次诉争的行政行为所适用的法律规范是《工伤保险条例》，故一审法院认定其不属于以同一事实和理由作出相同的行政行为。 关于原告申请的工伤认定是否符合认定工伤的条件，分析如下： （一）原告的职工身份。案件的证据材料显示，原告是原盱眙县人民政府招待所（事业单位）的劳动合同制工人，于2004年7月办理了事业单位退职审批手续，当时原告年龄为42岁，以事业单位工人身份退职，退职后当月领取的待遇是934.50元。 （二）原告申请工伤的事项。原告申请工伤的事项是1996年5月4日在工作岗位跌倒，经医院诊断为病毒性心肌炎、Ⅲ度房室阻滞、阿斯综合征。2002年4月13日，在工作过程中疾病复发，诊断同前。 （三）本案应适用的法律规范。 《企业职工工伤保险试行办法》于1996年10月1日起施行，标志着我国建立了工伤保险制度，其适用的范围是企业及其职工。《工伤保险条例》（国务院令第375号）于2004年1月1日起施行，其适用的范围是各类企业、有雇工的个体工商户。修订的《工伤保险条例》（国务院令586号）于2011年1月1日起施行，其适用的范围是企业、事业单位、社会团队、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户。从上述规定的演变可以得知，工伤保险的适用范围有一个逐步扩大的过程，在国家行政法规层面上2011年才将事业单位正式纳入到工伤保险的保障范围。 在地方法规、部门规章及规范性文件中，江苏省人事厅于1999年8月16日颁发的苏人通[1999]169号《江苏省机关、事业单位工作人员工伤（亡）认定的暂行办法》是我省首次明确提出事业单位工作人员工伤的规范性文件。《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》（江苏省政府第162号令）于1999年10月1日起施行。该两份文件出台的时间较为接近，也说明事业单位工伤与企业单位工伤在当时适用不同的法律规范。 2005年12月29日，劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部联合下发了《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号），其中明确事业单位工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准按照《工伤保险条例》规定执行。2006年6月9日，江苏省劳动和社会保障厅、人事厅、民政厅、财政厅联合下发了《关于贯彻落实〈关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知〉的意见》，结合本省实际，就上述四部委的意见予以贯彻落实，亦明确了按照《工伤保险条例》的规定进行工伤认定。《工伤保险条例》第六十四条规定，本条例自2004年1月1日起施行。本条例施行前已受事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本条例执行。 本案中，原告刘士红申报工伤的事故发生在1996年，首次申请工伤认定在2003年，之后多次不予认定工伤的决定或者不予受理决定均因各种原因被撤销。一审法院认为，结合《工伤保险条例》以及上述有关事业单位工作人员工伤的文件规定，本次对原告是否符合工伤的情形应该按照《工伤保险条例》的规定进行判断。工伤保险条例的宗旨是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，原告于1996年经诊断为病毒性心肌炎、Ⅲ度房室传导阻滞、阿斯综合征，是心脏方面的疾病，不属于因工作遭受的事故伤害，也不属于因工作罹患的职业病，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，故被告不予认定工伤并无不当。 原告主张适用《企业职工工伤保险试行办法》、《江苏省城镇企业职工工伤保险规定》中“在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的”的规定，认定原告所患疾病为工伤。本院认为，如上所述，原告是事业单位工作人员，其本身并不适用上述规定。另外，原告在1996年患病经住院治疗后，回到工作岗位继续工作，也不符合经第一次抢救后全部丧失劳动能力的情形，对原告该主张，一审法院不予支持。综上，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘士红的诉讼请求。 上诉人刘士红上诉称：从2003年至今已十七年，上诉人依法向被上诉人申请工伤认定，且被上诉人共有九次未作出认定工伤，其中有五次实体都相同，尤其是被上诉人作出的第七次、第八次、第九次工伤认定一字不差。结合上诉人从2003年已经进入司法诉讼程序，根据法不溯及既往的原则，上诉人不适用《工伤保险条例》。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人盱眙县人社局辩称，被上诉人作出的不予工伤认定决定有充分的事实依据，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 二审庭审中，上诉人刘士红提交如下证据：1、单位相关证据材料，证明上诉人的工作性质是自收自支、企业管理的性质，单位属于事业单位，但上诉人属于工人性质，是适用劳动法的合同制工人。2、上诉人健康状况材料、相关医院证明，证明上诉人在发生事故前身体是健康的，最后一次体检是1996年4月27日，发生事故是1996年5月4日。3、法律法规依据，本案应当适用省人社厅（1999）169号规定。4、九次申请工伤认定的材料，最后一次是2018年9月14日，证明工伤认定事实不清、证据不足，上诉人仅是在医院被诊断为病毒性心肌炎、Ⅲ度房室阻滞、阿斯综合征，但并非是病情的结论，被上诉人将医院诊断作为不予工伤认定依据不符合规定。5、法院判决书及行政复议材料。6、委托书，证明将上诉人病情认定为病毒性心肌炎不是事实。 被上诉人盱眙县人社局质证认为：证据1证明上诉人与原盱眙县政府招待所签订的是劳动合同，但是以事业单位工人身份退职。证据2真实性无异议，但上诉人在工作过程中疾病复发，与工作岗位无关，并非在工作中受伤所致。证据3证明上诉人是自身疾病，不符合工伤认定情形。证据4证明事实客观存在，本案适用《工伤保险条例》的规定。证据5真实性无异议，被撤销不予认定工伤决定的主要原因是适用法律问题、程序问题，而不是事实问题。证据6真实性不表异议，事实客观存在。 本院对上诉人刘士红二审中提交的证据作如下认证：上诉人提交的证据不属于新证据，也不能证明其证明目的，本院不予确认。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本案的争议焦点为：一、本案是否适用《工伤保险条例》的规定；二、被上诉人盱眙县人社局作出不予工伤认定决定是否符合法律规定；三、涉案不予工伤认定决定是否与原行政行为基本相同。 关于争议焦点一，即本案是否适用《工伤保险条例》的规定。本院认为，国务院《工伤保险条例》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。”第六十七条规定：“本条例自2004年1月1日起施行。本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本条例的规定执行。”本案中，上诉人刘士红为原盱眙县人民政府招待所工作人员，其于2002年4月13日在工作中突然晕倒，后被送医诊断为病毒性心肌炎、Ⅲ度房室阻滞、阿斯综合征。受伤之后，上诉人刘士红申请工伤认定，具有工伤认定职权的行政机关多次作出的行政决定均被依法撤销。依照上述法律的规定，上诉人刘士红在2004年之前受到伤害，至今仍未完成工伤认定，故上诉人刘士红所受伤害是否构成工伤应适用《工伤保险条例》的规定进行认定。 关于争议焦点二，即被上诉人盱眙县人社局作出不予工伤认定决定是否符合法律规定。本院认为，《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；……（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。”第十五条规定：“职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；……”本案中，上诉人刘士红于1996年5月4日在工作岗位跌倒，经医院诊断为病毒性心肌炎、Ⅲ度房室阻滞、阿斯综合征。2002年4月13日，上诉人刘士红在工作过程中疾病复发，诊断同前。2004年7月，上诉人刘士红办理了事业单位退职手续。上诉人刘士红在工作过程中突发疾病导致的伤害不符合上述法律规定应当认定工伤和视同工伤的情形，被上诉人作出的不予工伤认定决定符合法律规定。 关于争议焦点三，即涉案不予工伤认定决定是否与原行政行为基本相同。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”本案中，盱眙县法院于2018年7月17日作出的（2018）苏0830行初4号行政判决，撤销了盱眙县人社局作出的《不予认定工伤决定书》（盱人社工不认字[2017]3号）。2018年9月14日，被上诉人盱眙县人社局重新作出行政行为，虽然涉案不予认定工伤决定与原行政行为的结果一样，但涉案不予认定工伤决定适用法律是《工伤保险条例》，故不属于以同一事实和理由作出相同的行政行为，上诉人刘士红的主张不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人刘士红上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人刘士红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵       文 审 判 员 李学辉审判员石亚东 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 陈       路 书 记 员 金       琦