西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终175号     上诉人（原审原告）千忠卫，男，汉族，1960年6月13日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   上诉人（原审原告）千保娃，男，汉族，1954年12月15日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   上诉人（原审原告）骞俊勃，男，汉族，1958年4月9日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   上诉人（原审原告）千虎娃，男，汉族，1955年10月6日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市户县。   被上诉人（原审被告）西安市鄠邑区秦渡街道办事处，住所地西安市鄠邑区。   法定代表人赵燕，主任。   委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。   上诉人千忠卫、千保娃、骞俊勃、千虎娃因与被上诉人西安市鄠邑区秦渡街道办事处其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2214号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理完毕。   原审法院审理查明，2018年10月31日陕西省人民政府作出陕政土批[2018] 663号审批土地件，同意将西安市鄠邑区XX镇XX村XX组39.8793公顷集体建设用地依法征收为国有用于城镇建设。2018年11月9日，西安市人民政府作出[2018]第174-1号征收土地方案公告，西安市国土资源局作出[2018]第174-2号征地补偿安置方案公告，明确了征收土地位置和征地补偿标准等。2018年11月7日，西安市高新区管理委员会作出西高新发[2018]170号《西安高新区管委会关于对XX镇XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案>的批复》。2018年11月27日，西安市人民政府作出市国土字[2018]第529号审批土地件，同意将鄠邑区XX镇XX村XX组39.8793公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。2018年12月10日，秦渡镇人民政府作出《XX镇XX村XX村拆除通告》，主要内容为“一、2018年12月11日为千王村住户户籍认定基准日。二、2018年12月11日为千王村建筑及其它附着物确认日。在此日之后建设的一律不予补偿。三、2018年12月11日为千王村全面拆除开始之日。自此日起任何单位和个人应立即停止一切生产经营活动，在一个月内搬离。四、2018年12月31日前为第一奖励期，2019年1月10日前为第二奖励期，2019年1月20日前为第三奖励期。……”   原审法院认为，本案的争议焦点是涉案的《通告》是否对原告的权利义务产生了实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”本案中，被告于2018年12月10日作出的《通告》，仅仅是将千王村拟搬迁安置对象户籍确定的截止日、建筑及其它附着物确认日、奖励期等内容在被搬迁安置对象所在地的村组予以公示告知的行为，是搬迁安置程序中的宣传动员和预先告知行为，属于搬迁安置程序中的过程性行为，对原告等人的权利义务不产生实质性影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告千忠卫等人在本院释明后仍坚持起诉，故应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告千忠卫、千保娃、千虎娃、骞俊勃的起诉。本案受理费50元，退还原告千忠卫、千保娃、千虎娃、骞俊勃。   上诉人千忠卫等人不服一审裁定上诉称，原审法院认为，原告起诉被告一案的争议焦点是涉案的《通告》是否对原告的权利义务产生了实际影响。对此，上诉人认为这是原审法院对上诉人诉讼请求的曲解，而且原审法院做出裁定所依据的《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之(八)的规定，系错误适用。一、原审法院对涉案的《通告》内容的理解和认定明显错误。上诉人认为，形式和内容都合法的通告在一定范围内当然就具有特定效力，即不特定的个体(公民、法人成者其他组织)应当遵守，而并非仅仅只是知道，否则，就应承担不利后果的法律责任。(二)被上诉人作为一级政府，有权力发布通告。被上诉人发布的涉案《通告》，其所指向的不特定个体包括上诉人在内千王村全体村民，该《通告》对于千王村这一特定范围内包括上诉人在内的千王村全体村民具有特定效力。 (三)涉案《通告》自发布那天起，就对包括上诉人在内的千王村全体村民产生了诸多实际不利影响，其内容并非原审法院认定的“是搬迁安置程序中的宣传动员和预先告知行为，属于搬迁安置程序中的过程性行为，对原告的权利义务不产生实质性影响。”该《通告》是具有法律效力即行政强制效力的政府行政公文，业已对上诉人应该享有正常的生产、生活秩序的公民基本权利造成了实质性影响。二、根据《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供保障的意见》，上诉人认为原审法院未能认真贯彻执行该《意见》的要求，在千王村民诉秦渡镇政府违法拆迁行政行为一案中，曲解上诉人的诉讼请求，转移案件的争议焦点，引导并认定上诉人的诉讼并非是行政诉讼的受案范围。三、上诉人认为被上诉人没有法定征收主体资格，但其却始终充当、扮演、发挥了征收主体的作用，其发布涉案《通告》及其系列征收行政行为不合法。四、上诉人认为被上诉人的征收程序不合法。在被上诉人一审提供的证据，在征收相关法律法规规定的要求范围内，目前，包括上诉人在内的社会公众仅仅只能看到其中的1、7、8项，上诉人至今在自然资源部的“全国征地信息共享平台”中见不到、搜索不到被上诉人的第1项证据陕政土批〔2018〕663号批复，而且，在陕西省、西安市两级“征地信息公开查询系统”中，也根本没有本次被上诉人实施千王村拆迁的“拟征收土地公告”、“拟征收土地补偿安置方案公告”、“征收土地公告”这几项法律文书，仅有作为“建设用地批复文件”的该批复及“一书三方案”。所以，被上诉人在千王村集体土地和农民房屋征收前期和后期都没有法定手续，而且其证据中的所谓召开村民大会、听取村民意见等程序性的说辞不能成立。还有其他程序性的不合法之处。五、涉案“一书三方案”中的“建设用地项目呈报说明书”，其“县(市)人民政府审核意见”栏的盖章是:西安高新技术产业开发区管理委员会。被上诉人在答辩中一再强调自己是受西高新管委会委托对千王村集体土地和农民房屋进行征收的，那么被上诉人作为受托人是否明白:自己的委托人是县(市)级的人民政府吗?两者之间的委托及受托关系合法吗? 以此做法形成的所谓农村集体土地和农民房屋征收的程序性文件合法吗?上诉人认为，西高新管委会和秦渡镇都不是法定的农村集体土地和农民房屋征收的征收主体，而且两者在征收的法定程序上都是欠缺的，两者所实施的系列行政行为是完全不合法的，侵犯了包括上诉人在内的千王村全体村民的合法权益。五、从2018年12月10日起至目前，在签订拆迁协议的村民中，仅有3户被征收方破坏了其房屋的门窗玻璃，其余签了协议的150余户的房屋完好依旧，加之未签协议的270余户，XX村XX村子原有的村容村貌依旧存在，绝大部分村民依旧居住在村子里进行生产经营和生活，显然不存在被人为拆除的客观基础。综上所述，特向贵院提起上诉，请求：1、裁定撤销西安铁路运输法院作出的(2019) 陕7102行初2214号行政裁定，并指令原审法院继续审理；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人西安市鄠邑区秦渡街道办事处辩称，一、一审法院对涉诉通告的认定是正确的。千王村集体建设用地经陕西省人民政府批准征收，补偿安置方案已经西安市人民政府批准。答辩人受托具体实施征收，把经过批准的补偿安置方案以通告的形式向村民公布。实质影响被征收人权利义务的是陕西省人民政府的征收批复和不能签订补偿安置协议后依法作出的补偿决定及强制拆除行为。答辩人发布的通告，对村民的合法权益不产生实际影响。一审认定通告性质，适用法律及裁判结果正确。上诉人上诉所引用的规定、政策文件，不能作为撤销通告的依据和理由。二、上诉人二审改变诉讼请求，认为一审曲解诉讼请求，没有依据。上诉人二审改变其诉讼请求，动摇争议焦点，背离其起诉状，没有依据，不符合行政诉讼的规定。陕西省人民政府批复征地行为，不是上诉人起诉的行政行为，也不是本案的审理范围。上诉人上诉要求法院判决通告及系列征收行政行为违法并予以撤销，是改变诉讼请求，没有法律依据。三、上诉人主张任何公民都可以起诉土地征收行为，系错误理解法律。答辩人受委托具体组织实施征收、进行工作并不违法，征收信息向社会公开，被征收人可以查询或者依法申请政府信息公开，上诉人没有查询到相关信息，不能就此证明征收违法。上诉人上诉依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》认定征收主体和征收程序，因上诉人村集体土地不是国有土地，法律依据错误。四、上诉人村庄的历史不能拒绝依法征收。五、上诉人村庄现状，不能否定依法征收。综上，答辩人认为一审事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，裁判正确。上诉人二审改变诉讼请求，没有法律依据。请求法院驳回上诉，维持原裁定。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为， 2018年10月31日陕西省人民政府作出陕政土批[2018] 663号审批土地件，同意将西安市鄠邑区XX镇XX村XX组39.8793公顷集体建设用地依法征收为国有用于城镇建设。2018年11月9日，西安市人民政府作出[2018]第174-1号征收土地方案公告，西安市国土资源局作出[2018]第174-2号征地补偿安置方案公告，明确了征收土地位置和征地补偿标准等。2018年11月27日，西安市人民政府作出市国土字[2018]第529号审批土地件，同意将鄠邑区XX镇XX村XX组39.8793公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。本案中，被上诉人于2018年12月10日作出的《通告》，将千王村搬迁安置对象户籍确定的截止日、建筑及其它附着物确认日、奖励期等内容在被搬迁安置对象所在地的村组予以公示告知的行为，属于搬迁安置程序中的过程性行为，对原告等人的权利义务不产生实质性影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院经过释明，上诉人千忠卫等人仍坚持起诉，原审法院按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回起诉正确，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。     审判长 张君   审判员 辛晶   审判员 左昆       二〇二〇年四月 日       法 官助 理 李小凤   书记员 辛曼