西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     （2020）陕71行终205号     上诉人（原审被告）陕西省西咸新区空港新城管理委员会。住所地陕西省咸阳市渭城区。   法定代表人贺键，主任。   委托代理人张咪，该局工作人员。   委托代理人张海燕，陕西永嘉信律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）陕西唐圣居雕刻有限公司。住所地陕西省西咸新区以西，以南。   法定代表人王翠莲，董事长。   委托代理人马敏超，该公司工作人员。   上诉人陕西省西咸新区空港新城管理委员会（以下简称空港新城管委会）因与被上诉人陕西唐圣居雕刻有限公司（以下简称唐圣居公司）行政处罚一案，不服西安铁路运法院（2019）陕7102行初3043号行政判决，向本院上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   一审法院查明，2018年5月30日，中共陕西省西咸新区空港新城委员会及被告空港新城管委会联合作出的陕空港党发【2018】9号《关于印发〈西咸新区XX城XX委、管委会各部门主要职责和人员编制规定〉的通知》中规定，XX环XX城管委会的内设机构。2018年10月8日，空港新城环保局对原告公司厂内进行现场检查，次日对原告公司红木加工厂进行调查询问，该两份笔录上检查人员、调查询问人及参加人均为该环保局执法办案人员。2018年11月13日，空港新城环保局对原告公司“涉嫌违反环境保护现场检查制度案”进行立案，并于同日向原告公司作出西咸空港环改字【2018】49号《责令改正违法行为决定书》及西咸空港环罚告字【2018】22《行政处罚事先（听证）告知书》，责令原告停止违法行为并告知其陈述、申辩的权利。该两份告知书送达回证上记载“送达方式”为“留置送达”，收件人签字及收件日期栏记载“拒签，2018年11月11日”。2018年11月17日，原告公司向空港新城环保局提出《申请延期举行听证的申请》，以“我公司法定代表人王翠莲在老挝，不能按时参加，委托书无法办理”为由，申请该局将听证时间延期至12月15日至25日。次日，原告公司向被告提出陈述和申辩暨听证申请，并将认为涉案处罚决定无事实及法律依据，程序违法的理由附上。2018年11月22日，空港新城环保局向原告公司作出西咸空港环听通字【2018】1号《行政处罚听证通知书》，告知原告该局将于2018年11月30日10时举行听证会，并告知原告申请延期举行听证会的，在2018年11月27日前向该局提出书面申请并说明理由，否则视为其放弃听证权利。该告知书于同日直接送达原告工作人员。2018年12月28日，空港新城环保局作出涉案行政处罚决定，以原告公司存在“企业已建成，拒绝执法人员进入现场进行监督检查”违法行为为由，认为其行为“违反了《大气污染防治法》第二十九条的规定，本机关于2018年11月13日以西咸空港环罚告字【2018】22《行政处罚事先（听证）告知书》告知你单位有权利进行陈述、申辩和要求听证，你单位提出陈述、申辩和听证要求。本机关于2018年11月22日以西咸空港环听通字【2018】1号《行政处罚听证通知书》告知你单位听证有关事项，你单位申请延期举行听证，延期时限已到，你单位未提出陈述、申辩和听证要求，本机关视为你单位放弃陈述、申辩和听证权力。”决定对原告公司作出“1、立即改正上述环境违法行为；2、罚款人民币贰拾万元（￥200000.00）。”的行政处罚决定，并于同日留置送达原告公司工作人员办公室内。   一审法院认为，本案的争议焦点为空港新城环保局作出的西咸空港环罚字（2018）18号行政处罚决定是否合法。根据本案查明的事实，XX环XX城管委会的内设机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”及第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；……”之规定，XX环XX城管委会的内设机构，因超越职权以自己名义作出涉案处罚决定，构成违法。根据本案查明的事实，原告于2018年11月17日向空港新城环保局提出延期举行听证的申请，申请将听证时间延期至12月15日至25日。2018年11月22日，空港新城环保局告知原告该局将于2018年11月30日10时举行听证会，因其未对原告申请延期听证的事由是否成立进行审查及回应，故其于原告述称其无法参加听证的时间内举行听证，并以原告未向其提出听证申请为由作出涉案处罚决定，其行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”及第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”之规定，其未保障原告陈述、申辩及听证权利即作出涉案处罚决定的行为构成程序违法，依法不能成立，该院对原告主张涉案处罚决定违法，应当予以撤销的主张依法予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，判决：撤销陕西省西咸新区空港新城管理委员会的内设机构陕西省西咸新区空港新城环境保护局于2018年12月28日向陕西唐圣居雕刻有限公司作出的西咸空港环罚字（2018）18号行政处罚决定。案件受理费50元，由陕西省西咸新区空港新城管理委员会负担。   上诉人空港新城管委会上诉称，一审判决认定XX环XX城管委会的内设机构，不具有行政主体资格为由，认定空港新城环保局超越职权以自己的名义作出的处罚决定违法认定事实错误，适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。结合陕西省人民政府设立陕西省西咸新区开发建设管理委员会以及下属五个新城的文件，陕西省人民政府明确了陕西省西咸新区开发建设管理委员会的行政主体资格，陕西省西咸新区XX城管委会作为具有行政管理职责的权力机关，行使相应的行政职责。其次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告。”即最高院明确了作为开发区管理机构的空港新城管委会的行政主体资格，XX环XX城管委会的环境保护主管部门，对本行政区域内的环境保护工作的开展受空港新城管委会委托，行使相应的行政处罚权，该行政处罚权虽以自己的名义实施，但由委托机关空港新城管委会承担相应的行为后果，因此，不存在超越职权的权力行使问题。二、一审判决认定空港新城环保局未保障被上诉人陈述、申辩及听证权利即作出涉案处罚决定的行为构成程序违法事实认定错误。依照《环境行政处罚办法》第三章的规定，环境行政处罚的一般程序包括立案、调查取证（或者调查取证、补充立案）、案件审查、告知和听证、作出处理决定、送达等。本案中，空港新城环保局在作出处罚决定前，依法告知被上诉人有关违法事实、理由、依据，以及依法享有的陈述、申辩和听证权利。本案中，空港新城环保局于2018年11月13日作出西咸空港环改字【2018】49号责令改正违法行为决定书并依法送达西咸空港环罚告字【2018】22号行政处罚事先（听证）告知书，但被上诉人并未在收到告知书之日起3日内提出举行听证的要求。2018年11月17日被上诉人提交延期举行听证申请书，空港新城环保局于2018年11月22日作出西咸空港环听通字[2018]1号行政处罚听证通知书告知被上诉人听证有关事项，但被上诉人未提出陈述、申辩和听证的要求。2018年12月28日空港新城环保局作出西咸空港环罚字[2018]18号行政处罚决定书。因此被诉环境处罚行为符合法定程序。 综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2019)陕7102行初3043号行政判决书，发回西安铁路运输法院重审；2.依法判令由被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。   被上诉人唐圣居公司答辩称，一、一审判决认定XX环XX城管委会的内设机构，不具有行政主体资格为由，认定空港新城环保局超越职权以自己的名义作出的处罚决定违法认定事实正确，适用法律正确。二、一审认定被告没有保障被处罚人陈述、申辩的权利是程序违法是正确的。故被答辩人不具有合法的执法主体，行政执法程序严重违法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，办案程序合法，答辩人据此请求法院驳回上诉人的诉讼请求。   二审审理过程中，各方当事人均未提交新证据。   本院在二审中经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点为被诉行政行为是否合法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；……”本案中，XX环XX城管委会的内设机构，不具有行政主体资格；虽然上诉人提出了“空港新城环保局对本行政区域内的环境保护工作的开展受空港新城管委会委托”的上诉意见，但是其并未提交证据证明空港新城管委会将涉案行政处罚权委托给环保局行使，因此，空港新城环保局以自己名义作出涉诉处罚决定，系超越职权，一审判决确认违法并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，被上诉人向上诉人申请延期举行听证，但在一、二审审理过程中，上诉人并未提交相关证据证明其就该申请进行了审查以及作出是否准许的处理意见，故其在收到延期听证申请后，仍按原定时间举行听证会，未能充分保障被上诉人的陈述、申辩及听证权利，显然不符合前述法律规定，系程序违法。故一审认定涉诉处罚决定违法，并判决撤销并无不妥。关于上诉人的上诉意见，因缺乏法律和事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审诉讼费50元由上诉人陕西省西咸新区空港新城管理委员会负担。   本判决为终审判决。         审判长张博   审判员蒋蒙蒙   审判员侯斌       二○二○年六月十六日       法 官助 理 段茗琪   书记员王茗仪   20207120520197102304320185302018920181082018111320184920182220181111201811171215252018112220181201811301020181127201812282018111320182220181122201811220000000201818201811171215252018112220181130102018122820181850201811132018492018223201811172018112220181201812282018181201971023043250      1