甘肃省两当县人民法院   行政裁定书   （2020）甘1228行初3号   原告：程艳霞，女，1976年9月4日出生，汉族，现住甘肃省徽县。   委托诉讼代理人：季宏，男，北京市京师律师事务所，1977年1月23日出生，代理权限：特别授权。   委托诉讼代理人：聂志勇，男，北京市京师律师事务所，1976年9月10日出生，代理权限：特别授权。   被告：徽县住房和城乡建设局，地址：甘肃省陇南市徽县城关镇东街。   法定代表人：闫君琪，男，任该局局长，住所地：甘肃省徽县。   委托诉讼代理人：韩文轩，男，陇南星河律师事务所律师，1990年3月20日出生，代理权限：一般授权代理。   第三人:甘肃瑞峰房地产开发有限公司，地址：徽县城关镇工业路凤山家苑办公楼三楼。   法定代表人：张瑞红，女，住所地：甘肃省徽县。   委托代理人：李建平，男，任公司经理，住所地：甘肃省徽县，代理权限：特别授权代理。   第三人：程建光，男，1969年8月22日出生，汉族，现住北京市昌平区。   原告程艳霞要求与被告徽县住房和城乡建设局（以下简称：徽县住建局）签订《土地征收补偿协议》，向本院提起行政诉讼。本案受理后，在法定期限内依法向被告徽县住建局、第三人甘肃瑞峰房地产开发有限责任公司（以下简称：瑞峰公司）、第三人程建光送达了相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告程艳霞及其委托诉讼代理人季宏、聂志勇、被告徽县住建局委托诉讼代理人韩文轩、第三人瑞峰公司委托诉讼代理人李建平、第三人程建光到庭参加了诉讼，被告徽县住建局法定代表人闫君琪未出庭，现已审理终结。   2019年4月11日第三人瑞峰公司与第三人程建光签订《征收补偿协议》后，瑞峰公司通过网上银行将补偿款汇入程建光的账户，程建光出具了收条。程艳霞向被告住建局反映上述《征收补偿协议》中涉及的地块属于自己耕种，《征收补偿协议》的签订人应是程艳霞，而不是程建光。徽县住建局认为程艳霞反映的问题属于财产纠纷问题，建议由城关镇司法所出面协调处理或由程艳霞通过法院处理解决。   原告程艳霞诉称，原告系徽县城关镇先农村村民，承包该村1.64亩土地。该宗土地被纳入土地征收范围，原告享有获得相应补偿的权利。被告是徽县人民政府确定的土地征收部门，应当直接与原告协商签订土地征收补偿协议。2019年11月19日被告对原告作出的《关于程艳霞反映材料的答复》表明被告拒绝解决原告未获补偿事宜。土地征收补偿协议属于行政协议，就此类协议发生争议的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政机关应当依法与公民、法人或者其他组织协商签订行政协议而未协商签订的，公民、法人或者其他组织可以起诉请求人民法院判决行政机关依法订立。原告对涉案土地享有征收补偿权，被告作为土地征收部门却拒绝解决，未与原告协商签订土地征收补偿协议。原告程艳霞提出诉讼请求：1.责令被告与原告订立土地征收补偿协议；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告程艳霞向本院提交如下证据：原告程艳霞的身份证复印件；原告程艳霞户口本复印件；城关镇先农村委会、石桥生产合作社出具给城关镇财政所的《证明》复印件；《甘肃省惠农财政补贴明白册》复印件；《耕地力保护补贴调查摸底表》复印件；《关于程艳霞反映材料的答复》复印件；《徽县人民政府关于印〈徽县棚户区改造土地房屋征收安置补偿方案〉的通知》复印件。以上证据用以证明原告程艳霞的身份、主张取得土地征收补偿的依据及棚户区土地房屋征收部门是被告徽县住建局。   被告徽县住建局辩称：一、本案被告诉讼主体不适格，集体土地征收部门为土地行政主管部门，并非答辩人。二、本案原告诉讼主体不适格。2008年10月18日根据甘肃省人民政府发布的《甘肃省人民政府关于陇南市徽县2007年第3批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发【2007】42号文件），原告程艳霞、第三人程建光之母张玉兰作为户主名下的位于徽县先农村石桥生产合作社，河坝条田内1.64亩承包地纳入土地征收范围。土地征收部门委托徽县城关镇先农村石桥生产合作社与张玉兰签订了《征收土地补偿协议》，张玉兰领取了土地安置费、地上附着物及青苗补助费。2019年期间，被告并没有委托本案第三人瑞峰公司与程建光签订《征地补偿协议》。同时本案中诉争的承包地于2008年经法定程序征收完成后就已转为国有建设用地。对同一块承包地也不能进行两次征收。因此原告的起诉不符合《行政诉讼法》规定的法院应当受理的行政争议纠纷，应驳回原告程艳霞的诉讼请求。   被告徽县住建局在答辩期内向本院提交如下证据、依据：1.被告法人机构证明、任职文件复印件、法人身份证复印件；2.甘政国土发【2007】42号文件；3.《委托征地函》复印件；4.1981年划地底册复印件；5.《征收土地补偿协议》复印件、收条复印件；6.徽县人民政府徽政告字【2019】7号《关于徽县先农片区棚户区改造项目四期土地房屋征收公告》复印件；7.徽县人民政府2015年11月30日发的，徽县人民政府徽政发【2015】55号关于《徽县棚户区改造土地房屋征收安置补偿方案》的通知复印件；8.《征地补偿协议》复印件、电子回执单复印件。以上证据用以证明，被告不是本案适格主体。   第三人瑞峰公司辩称：原告所诉争的区域，共有47户，2008年徽县城关镇先农村石桥生产合作社与包括张玉兰在内的37户签订了《征收土地补偿协议》。2019年，上述47户人所涉地块被纳入棚户区改造项目，为体现公平公正，化解矛盾，作为房屋征收实施单位的第三人瑞峰公司受徽县城关镇人民政府的委托在与未在2008年签订《征收土地补偿协议》的10户户主签订《征地补偿协议》时，也按照新标准对已签订过《征收土地补偿协议》的37户进行增补补偿。由于张玉兰已去世，2019年4月19日瑞峰公司与张玉兰的继承人之一程建光签订《征地补偿协议》，并履行了协议约定的义务，并无不当。本案原告程艳霞与本案第三人程建光均系张玉兰子女，对增补部分如何分配是张玉兰子女间的家庭内部事务，与第三人瑞峰公司无关。瑞峰公司与第三人程建光签订协议是受徽县城关镇人民政府的口头委托，而并非被告徽县住建局委托。   第三人瑞峰公司向本院提交如下证据：1.营业执照复印件、法人证明、法人身份证复印件；2.《土地房屋征收公告》复印件1份；3.徽政发【2015】55号文件复印件1份；4.《征地补偿协议》复印件1份、电子回执单复印件1份。以上证据用以证明瑞峰公司已按照《征地补偿协议》的内容，将补偿款全额支付给了第三人程建光。   第三人程建光辩称：承包土地的政策是三十年不变，方式是以家庭联产进行承包。在2008年时，本户家庭共有五人，包括了原告程艳霞和第三人程建光，户主是母亲张玉兰。所以2008年的《征收土地补偿协议》是与母亲张玉兰签订的。原告耕种的1.64亩土地属于家庭承包，至于谁种那块地属于家庭内部行为。程建光是张玉兰儿子，在母亲去世后有权与第三人瑞峰公司签订《征地补偿协议》合同。原告提供的证据不能证明1.64亩土地是是原告承包。   第三人程建光向本院提交如下证据：一、甘肃省草原承包经营权证、草原承包经营合同书；二、土地承包经营权证；三、明白卡。以上证据用以证明涉案土地属于家庭承包，而并非原告程艳霞个人承包。   经庭审举证、质证：原、被告及第三人对对方提交证据的真实性均无异议，予以确认。   经审理查明：第三人程建光与原告程艳霞系兄妹关系。2007年11月11日，甘肃省人民政府发布《甘肃省人民政府关于陇南市徽县2007年第3批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发【2007】42号文件），批准将程建光、程艳霞与其母张玉兰所在村的徽县城关镇先农村集体农用地转为建设用地。以张玉兰为户主承包的位于先农村石桥生产合作社河坝条田内1.64亩土地被纳入土地征收范围。2008年10月18日，徽县城关镇先农村石桥生产合作社与张玉兰签订了《征收土地补偿协议》，张玉兰同意交付土地，并按协议约定领取了土地安置费、地上附着物及青苗补助费。2019年上述区域被纳入棚户区改造项目后，第三人瑞峰公司与该区域未在2008年10月签订过《征收土地补偿协议》的10户村民签订了《征地补偿协议》，并按照新标准对此前已签订过《征收土地补偿协议》的村民签订了《征地补偿协议》，增加补偿数额。由于张玉兰已去世，第三人瑞峰公司与张玉兰之子程建光于2019年4月19日签订了《征地补偿协议》，瑞峰公司通过网上银行将该款项汇入程建光的账户，程建光出具了收条。   本院认为，集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地性质案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条第一款规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以集体经济组织名义提起诉讼”。土地征收补偿协议是土地所有权人与土地征收管理部门关于土地征收补偿款达成的协议，故只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。本案中，原告程艳霞仅是土地使用权人，不具有起诉其所在村集体经济组织与土地征收管理部门签订土地征收补偿协议的原告主体资格。同时，本案被告徽县住建局也不是实施征收土地的管理部门，原告要求被告与其订立土地征收补偿协议无法律依据，不予支持。   综上，程艳霞的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第四项，《中华人民共和国行政诉讼法司法解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回原告程艳霞的起诉。   案件受理费50元，由原告程艳霞承担。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。   审判长 余淑芳   审判员 陶安林   人民陪审员 王晓江   二○二○年六月十五日   法官助理 宁璇娇   书记员 李 昭