山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行再41号 上诉人（原审原告）魏银关，女，1968年10月12日出生，汉族，住微山县。现羁押于山东省女子监狱。 被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市红星中路19号。 法定代表人林红玉，代市长。 被上诉人（原审被告）微山县公安局，住所地微山县夏镇街道奎文东路。 法定代表人常伏，局长。 原审第三人邹城市公安局，住所地邹城市平阳路1636号。 法定代表人刘书寅，局长。 原审原告郝庆喜，男，1966年11月23日出生，汉族，住微山县。现羁押于山东省枣庄监狱。 上诉人魏银关因诉被上诉人济宁市人民政府、微山县公安局、原审第三人邹城市公安局行政处罚违法及赔偿、行政复议一案，济宁市中级人民法院于2016年1月6日作出（2015）济行初字第297号行政判决，郝庆喜、魏银关不服，提起上诉。本院于2016年7月26日作出（2016）鲁行终403号行政判决，驳回上诉，维持原判，该判决已经发生法律效力。郝庆喜、魏银关仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2017年6月22日作出（2016）最高法行申2963号行政裁定，指令本院再审。本院再审后，于2018年12月17日作出（2017）鲁行再46号行政裁定，撤销原判，发回济宁市中级人民法院重审。济宁市中级人民法院于2019年9月20日作出(2019)鲁08行再1号行政判决，魏银关不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明，原告郝庆喜、魏银关系夫妻关系。2015年5月1日，微山县公安局作出微公（马）行罚决字（2015）00012号、00013号行政处罚决定书，认定：2015年4月3日，魏银关在北京市西城区府右街中南海附近非访被北京市西城区分局府右街派出所训诫。2014年12月11日，郝庆喜到北京市中南海附近非访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫（已被行政处罚）。2015年5月1日上午，郝庆喜和魏银关再次到北京市西城区府右街中南海附近非访，扰乱社会秩序，决定对郝庆喜、魏银关行政拘留十日。经济宁市公安局批准，2015年5月2日，微山县公安局将魏银关、郝庆喜送邹城市拘留所执行行政拘留。邹城市看守所执行拘留期间，郝庆喜、魏银关抗拒管教，经批准，邹城市拘留所对其使用手铐。5月12日，郝庆喜、魏银关向被告济宁市人民政府提出行政复议申请，在申请书中列微山县公安局为被申请人，邹城市公安局为第三人。复议请求事项为：1.确认微山县公安局作出微公（马）行罚决字［2015］00012、00013号行政处罚决定书的具体行政行为违法；2.因被违法拘留、殴打，请求赔礼道歉，恢复名誉并赔偿损失20万元。7月11日，济宁市人民政府作出济政复决字［2015］284、285号行政复议决定，列明了邹城市公安局为第三人，认为微山县公安局做出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当。复议决定书中对郝庆喜、魏银关的第二项复议请求未涉及。 原审认为：本案的审理重点如下：一是被告微山县公安局作出的被诉行政处罚决定是否合法；二是被告济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法；三是原告的行政赔偿请求应否支持。关于第一个审理重点，微山县公安局作出的被诉行政处罚决定是否合法的问题。根据《信访条例》的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。原告多次到中南海周边上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获训诫。郝庆喜、魏银关进京非正常上访，微山县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，决定给予二人行政拘留的处罚，决定依据事实清楚，适用法律、法规正确，处罚适当。根据《拘留所条例》的规定，拘留所应当凭拘留决定机关的拘留决定文书及时收拘被拘留人。需要异地收拘的，拘留决定机关应当出具相关法律文书和需要异地收拘的书面说明，并经异地拘留所主管公安机关批准。微山县公安局作出行政处罚决定后，经过审批将二人进行异地拘留并无不当。第三人邹城市公安局在对二人异地拘留过程中，因二人不遵守拘留所的规定，根据《拘留所条例》的规定，按照法律程序报拘留所所长批准，对二人使用警械是依法行使，符合法律规定。郝庆喜、魏银关主张其在行政拘留期间被殴打证据不足，不予支持。关于第二个审理重点，济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法的问题。首先，基于对第一个审理重点的论述，济宁市人民政府关于被诉行政处罚决定合法性的认定是正确的，其作出维持被诉行政处罚决定的复议结果并无不当。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，复议机关应当针对复议申请人的申请进行全面审查。本案中，济宁市人民政府对郝庆喜、魏银关的第二项复议请求未作出处理，所作出的被诉行政复议决定违背行政复议应当全面审查的原则，遗漏部分申请事项的审查，程序违法，鉴于被诉行政处罚决定并不存在违法情形，不需要对复议申请人进行行政赔偿，故复议机关在作出被诉复议决定时，程序轻微违法，但对申请人的权利不产生实际影响，依照《中华人民共和国行政法》第七十四条第一款（二）项之规定，应确认被诉行政复议决定程序违法。关于第三个审理重点，即二原告的行政赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条之规定，违法拘留或违法使用警械侵犯人身权的，受害人有取得赔偿的权利，故行政赔偿的前提是行政行为违法。被告微山县公安局对郝庆喜、魏银关作出的行政处罚决定以及第三人邹城市公安局在对二人拘留过程中并不存在违法行为，故郝庆喜、魏银关的行政赔偿请求不予支持。 综上，判决驳回原告郝庆喜、魏银关请求确认微公（马）行罚决字【2015】00012、00013号处罚决定违法、撤销济政复决字【2015】284、285号复议决定的诉讼请求；确认被告济宁市人民政府作出的济政复决字【2015】284、285号复议决定程序违法；驳回原告郝庆喜、魏银关的行政赔偿请求。 上诉人魏银关不服，提出上诉称，事发地点在北京市，微山县公安局不具有管辖权；事发在假期休息期间，未扰乱公共秩序；微山县公安局对上诉人异地关押程序违法；邹城市看守所违法拘留、殴打上诉人的事实清楚。请求确认微山县公安局作出的行政处罚决定违法，撤销济宁市人民政府作出的行政复议决定，改判被上诉人向上诉人赔礼道歉、恢复名誉并赔偿40万元。 被上诉人济宁市人民政府认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。 被上诉人微山县公安局答辩称，微山县公安局对郝庆喜、魏银关作出行政处罚的事实清楚，证据确实、充分，程序合法。微山县公安局对郝庆喜、魏银关的违法行为具有管辖权，对二人拘留执行程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人邹城市公安局答辩称：收拘郝庆喜、魏银关符合法律规定；邹城市拘留所对郝庆喜、魏银关使用警械符合法律规定，不存在殴打、体罚、虐待二人的情况。请求驳回上诉，维持原判。 本院查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，关于被上诉人微山县公安局作出的被诉行政处罚决定是否合法的问题。根据《信访条例》的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。上诉人魏银关于2015年5月1日到中南海周边上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获训诫，系非正常上访，微山县公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》，作为魏银关居住地公安机关对其违法行为具有管辖权。微山县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，决定给予魏银关行政处罚决定所依据的事实清楚，适用法律、法规正确，处罚适当。根据《拘留所条例》的规定，拘留所应当凭拘留决定机关的拘留决定文书及时收拘被拘留人；需要异地收拘的，拘留决定机关应当出具相关法律文书和需要异地收拘的书面说明，并经异地拘留所主管公安机关批准。微山县公安局作出行政处罚决定后，经过审批将魏银关进行异地拘留并无不当。原审第三人邹城市公安局在对魏银关执行拘留过程中，因其不遵守拘留所的有关规定，根据《拘留所条例》的规定，依照程序报拘留所所长批准，对魏银关使用警械系依法行使，符合法律规定。魏银关主张其在行政拘留期间被殴打，但没有充分的证据予以证实，故其主张不予支持。关于被上诉人济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，复议机关应当针对复议申请人的申请进行全面审查。原审法院已确认被上诉人济宁市人民政府作出的被诉行政复议决定违背行政复议应当全面审查的原则，遗漏部分申请事项的审查，系程序违法。鉴于被诉行政处罚决定并不存在违法情形，不需要对复议申请人进行行政赔偿，且对复议申请人的权利不产生实际影响，故其撤销济宁市人民政府所作被诉行政复议决定的请求不予支持。关于魏银关所提出的行政赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条之规定，违法拘留或违法使用警械侵犯人身权的，受害人有取得赔偿的权利。因没有充分的证据证实上诉人魏银关在邹城市看守所对其二人执行拘留过程中，具有殴打等非法侵害其人身权利的行为，且被上诉人微山县公安局对魏银关作出的行政处罚决定以及原审第三人邹城市公安局在对二人拘留过程中并不存在违法行为，不具备行政赔偿的前提条件，故其行政赔偿请求依法不予支持。 综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人魏银关负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 颖 审判员 李仲轲 审判员 朱毅伟 二〇二〇年六月二十八日 书记员 王 璐