浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申14号再审申请人（一审原告、二审上诉人）林美桂，男，1953年12月4日出生，汉族，住浙江省温岭市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）阮建军，男，1959年8月21日出生，汉族，住浙江省温岭市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）浙江省市场监督管理局，住所地浙江省杭州市莫干山路77号金汇大厦。法定代表人冯水华，局长。委托代理人孙书玲，浙江省市场监督管理局工作人员。委托代理人楼瑾华，浙江省市场监督管理局工作人员。再审申请人林美桂、阮建军因与被申请人浙江省市场监督管理局工商行政监督一案，不服杭州市中级人民法院（2019）浙01行终585号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。林美桂、阮建军申请再审称：原二审裁定认定事实不清，曲解法律条文。原二审在裁定书第六页中阐述：“本院认为，本案争议的主要问题是上诉人与浙江省市场监督管理局作出的编号50018000255《举报处理结果告知书》是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：‘行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼’。本案中，浙江省市场监督管理局作出的案涉《举报处理结果告知书》虽然是对上诉人林美桂、阮建军提起投诉举报的答复，但是实际权利义务受该答复行为影响的是温岭市燃气有限公司，故原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，认定林美桂、阮建军作为温岭市燃气有限公司债权人不具备对涉及温岭市燃气有限公司的案涉《举报处理结果告知书》提起行政诉讼的资格并无不当。”由此可见，原二审认为被申请人作出的《举报处理结果告知书》是对温岭市燃气有限公司的权利义务有影响，对温岭市燃气有限公司破产债权人林美桂、阮建军不具有利害关系，且不具备提起行政诉讼的资格。这种说法不仅犯了低级错误存在自相矛盾，而且认定事实不清，曲解法律条文。理由如下：1.温岭市燃气有限公司因资不抵债进入破产程序，此时破产债务人的所有财产和权利依法发生根本性的转变，实际上已归全体债权人所有，故破产财产和权利与每一位债权人都具有密切的利害关系，破产财产和权利受损与全体债权人息息相关。本案中债权人林美桂、阮建军代表全体债权人提起投诉举报，被申请人对举报作出答复而实际上权利义务受影响的是全体债权人，且并非温岭市燃气有限公司，这是无可争议的事实。所以原二审没有理由否定这一重要的事实。2.温岭市燃气有限公司的财产或者权利受到损害的，按照《中华人民共和国企业破产法》的相关规定，首先应由破产管理人提起维权，若是管理人不履行职责，应当再由个别债权人代表全体债权人提起相关诉讼，人民法院应当受理。这是“特别法”的规定。3.本案中，破产债务人的权利受损实际上就是全体债权人的权利受损，因破产管理人不履行职责，由个别债权人林美桂、阮建军代表全体债权人进行举报以及对“举报告知”不服而提起行政诉讼，这是《中华人民共和国企业破产法》司法解释相关规定赋予债权人的权利，所以申请人提起本案诉讼，既符合《中华人民共和国企业破产法》司法解释的相关规定，也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定。4.原二审认为原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，“认定林美桂、阮建军作为温岭市燃气有限公司债权人不具备对涉及温岭市燃气有限公司的案涉《举报处理结果告知书》提起行政诉讼的资格并无不当”。但是，本案的主要原因是企业已进入破产程序，故以此认定事实、适用法律均错误，该法条与本案权利争议的事实认定根本不适用。综上，原一、二审法院裁定申请人不具有原告资格并驳回起诉，明显存在认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撤销。申请人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形，请求依法撤销原一、二审裁定，由贵院提审或指令下级人民法院继续审理此案。被申请人浙江省市场监督管理局答辩称：一、再审申请人与举报处理结果没有利害关系，不是行政诉讼适格原告。林美桂、阮建军举报反映温岭市人民政府、温岭市住房和城乡建设规划局滥用行政权力，违规授予燃气特许经营权，排除、限制竞争。在案件办理过程中，答辩人已将调查结果告知举报人即本案再审申请人，保障了再审申请人的知情权和监督权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”林美桂、阮建军并非该举报案件处理行为的相对人，与举报案件办理结果无法律上的利害关系，不符合行政诉讼法关于原告主体资格的规定。二、答辩人（原省物价局）收到举报线索后积极履职，作出《告知书》事实清楚，法律适用正确。（一）举报线索及开展调查的有关事实。2018年8月，原省物价局收到国家市场监管总局交办的关于林美桂、阮建军的举报件，反映温岭市人民政府、温岭市住房和城乡建设规划局滥用行政权力，违规授予燃气特许经营权，排除、限制竞争。原省物价局组织检查组于2018年9月4日、12月18日先后两次赴温岭对该案进行调查。经调查查明，温岭市管道燃气公司成立于1994年6月，经营范围为管道燃气、经营瓶装燃气等。2001年10月10日温岭市管道燃气公司取得省建设厅核发的《城市燃气企业资质证书》。温岭市建设规划局2005年3月1日作出《关于同意设立温岭市管道燃气公司分公司的批复》（温城建〔2005〕9号），同意温岭市管道燃气公司下设松门等五家分公司，尽快开展管道燃气普及工作。为普及和推广城乡居民使用管道燃气，2006年8月29日温岭市建设规划局作出《关于同意在泽国、大溪、新河、松门、箬横五镇建立临时瓶组气化站的批复》（温城建〔2006〕29号）。2008年9月，温岭市建设规划局依照温岭市全面推进依法行政工作领导小组的授权，与温岭市管道燃气公司签署《温岭市城市管道燃气特许经营协议》，特许经营权地域范围为温岭市行政管辖区域。2010年9月30日，受温岭市人民政府委托，温岭市建设规划局重新与温岭市管道燃气公司签订《温岭市城市管道燃气特许经营协议》，特许经营权地域范围为温岭市城区范围（五个街道含工业城规划范围）、泽国镇、大溪镇、箬横镇、新河镇行政区域范围内，松门镇行政区域范围（不包括附图中红线划定范围），上马工业区规划范围，即除授予温岭市燃气有限公司特许经营权区域以外的温岭市行政区域。温岭市燃气有限公司成立于1998年8月，经营范围为管道燃气、经营瓶装燃气等。2001年12月取得省建设厅核发的《城市燃气企业资质证书》。2010年9月30日，温岭市建设规划局与温岭市燃气有限公司签订《温岭市城市管道燃气特许经营协议》，特许经营权地域范围为温岭市松门镇部分行政管辖区域（具体按松门镇总体规划修编图中红线划定范围内为准）。因本案涉及对《浙江省燃气管理条例》（2006年版）有关条款的理解和适用，原省物价局于10月上旬书面向省人大法工委请示。11月中旬，答辩人收到省人大法工委的答复。（二）答辩人（原省物价局）收到举报线索后，积极开展调查，并将调查结果及时告知举报人，不存在行政不作为。原省物价局收到国家市场监督管理总局交办件后，组织检查组先后两次赴温岭对举报线索进行调查。2018年9月4日上午，检查组第一次赴温岭调查，分别对温岭市住房和城乡建设规划局、温岭市管道燃气公司等相关主体调查取证。10月上旬，原省物价局向省人大法工委书面请示2007年1月1日施行的《浙江省燃气管理条例》（2006年版）有关条款的理解和适用。2018年12月18日调查组再次赴温岭进行调查，向温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司调取相关证据，并通过温岭市市场监管局分别调取温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司登记基本信息。2019年1月11日，就林美桂、阮建军举报案答辩人有关部门召开案件讨论会，检查组将调查情况作了汇报，经讨论一致认为，温岭市住建局滥用行政权力，排除、限制竞争的行为不成立。2019年1月18日，答辩人作出《举报处理结果告知书》（编码50018000255），并通过EMS送达再审申请人。上述举报案件办理情况证明，答辩人接到举报线索后依法进行调查取证、开展案件办理工作，调查结束后及时将举报处理结果告知举报人，答辩人积极履职，不存在行政不作为。（三）答辩人作出的告知书事实清楚，内容合法。就答辩人对《浙江省燃气管理条例》（2006年版）相关条款理解和适用的请示，浙江省人大常委会法制工作委员会明确答复：“条例实施前已从事管道燃气经营的企业，在条例实施前已经按照当时的规定取得了管道燃气经营权，其根据原条例第十七条规定整改后符合规定条件的，可以不经招投标等方式领取管道燃气特许经营许可证，继续从事管道燃气经营。”温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司分别于2001年10月、2001年12月取得省建设厅核发的《城市燃气企业资质证书》，并在《浙江省燃气管理条例》（2006年版）实施前从事管道燃气经营。2010年9月30日，受温岭市人民政府委托，温岭市建设规划局未经招投标方式分别与温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司签订《温岭市城市管道燃气特许经营协议》，温岭市管道燃气公司、温岭市燃气有限公司也分别领取了《管道燃气经营许可证》。根据浙江省人大常委会法制工作委员会的上述答复，温岭市人民政府、温岭市住房和城乡建设规划局上述做法不构成滥用行政权力，排除、限制竞争行为。因此，答辩人作出告知书事实清楚、内容合法。综上所述，林美桂、阮建军不符合行政诉讼法关于原告主体资格的规定，不是行政诉讼适格原告，并且答辩人已依法全面履行职责，请求依法维持原一、二审裁定。本院认为，本案系再审申请人林美桂、阮建军因不服被申请人浙江省市场监督管理局作出的编号50018000255《举报处理结果告知书》而提起的诉讼，争议焦点是再审申请人是否适格的原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”本案中，再审申请人以温岭市人民政府、温岭市住房和城乡建设局存在滥用行政权力，排除、垄断管道燃气特许经营权，排除、限制公平竞争的违法行为，侵害温岭市燃气有限公司及该公司债权人合法权益为由，向国家市场监督管理总局投诉要求查处，被申请人收到国家市场监督管理总局转办的举报件后作出被诉告知书。首先，关于再审申请人与被诉告知书之间是否具有利害关系。人民法院受理破产申请后，破产企业的民事权利能力和行为能力虽然受到一定的限制，然其法人主体资格依然存在，《中华人民共和国企业破产法》第二十五条第一款第七项关于破产管理人“代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序”的规定，也表明破产管理人仍以破产企业的名义参加相关法律程序。就破产企业的债权人而言，其有权根据法定程序申报债权、参与破产财产的分配以及行使法律规定的其他权利，但再审申请人关于破产企业的所有财产和权利已转归全体债权人所有，以及个别债权人有权代为提起维权诉讼的主张，显然缺乏法律依据。案涉投诉举报事项涉及的是温岭市燃气有限公司的公平竞争权，再审申请人仅以自身债权实现受到损害为由主张其与被诉告知书具有利害关系，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条、第十三条的规定。其次，行政诉讼原告资格的转移须具备法律规定的必要条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。本案再审申请人并不能基于债权人委员会或者破产管理人的授权取得温岭市燃气有限公司的行政诉讼原告资格。综上，原一、二审法院认定再审申请人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，并分别裁定驳回再审申请人的起诉和上诉，并无不当。再审申请人的再审申请理由不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回林美桂、阮建军的再审申请。（此页无正文）审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年六月十九日书记员  张维