浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终750号上诉人（原审原告）徐斌，男，1988年10月24日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。上诉人（原审原告）徐丽，女，1986年10月15日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。上诉人（原审原告）郑春美，女，1965年07月16日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地浙江省丽水市解放街51号。法定代表人陈豪，区长。委托代理人邱剑凤，浙江丽阳律师事务所律师。徐斌、徐丽、郑春美诉丽水市莲都区人民政府房屋拆迁管理（拆迁）行政补偿一案，浙江省丽水市中级人民法院于2020年3月4日作出（2020）浙11行初1号行政裁定。徐斌、徐丽、郑春美不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查，现已审理终结。徐斌、徐丽、郑春美向原审法院起诉称：郑春美与徐赛清原属夫妻关系（婚姻关系存续期间自1985年至2009年）；徐斌、徐丽是徐赛清与郑春美的婚生子女。1999年5月18日，原53省道丽水段公路改造工程建设指挥部与徐赛清签订了一份《拆迁补偿安置协议（居民户）》协议，约定徐赛清所有的位于丽阳路××号房屋部分被征收拆迁，约定货币补偿合计人民币26871.8元，并安置一套位于三中对面新点回迁房一套，建筑面积106.2平方米。协议签订后徐赛清即将房屋交付征收部门拆除，但征收部门一直没有依照约定交付补偿的货币以及安置房。2000年县级丽水市撤销设立莲都区，原县级丽水市人民政府改为莲都区人民政府。2017年9月4日，徐赛清向丽水市信访局提出信访申请，要求政府有关部门履行1999年的拆迁补偿安置协议。丽水市信访局将信访件转交给莲都区交通运输局，2017年12月，莲都区交通运输局出具信访答复意见，告知称徐赛清信访事项已无法通过行政手段解决，建议通过司法程序解决。之后由于徐赛清于2017年11月5日去世，该补偿协议事宜被暂时搁置。2019年5月15日，徐斌、徐丽、郑春美将丽水市莲都区人民政府及丽水市莲都区交通运输局诉至松阳县人民法院要求其履行与徐赛清签订的拆迁补偿安置协议，向徐斌、徐丽、郑春美交付货币补偿人民币26871.8元及一套位于丽阳街原三中附近建筑面积为106.2平方米的商品房。松阳县人民法院于2019年5月17日立案，并于2019年8月26日判决支持徐斌、徐丽、郑春美的诉讼请求。丽水市莲都区人民政府及丽水市莲都区交通运输局不服一审判决上诉至丽水市中级人民法院，丽水市中级人民法院于2019年12月18日裁定驳回起诉，认为丽水市莲都区交通运输局不是适格被告。徐斌、徐丽、郑春美认为，原53省道丽水段公路改造工程建设指挥部与徐赛清之间签订的拆迁补偿安置协议合法有效。丽水市莲都区人民政府作为原县级丽水市人民政府的承继单位应当对原县级丽水市人民政府设立的原53省道丽水段公路改造工程建设指挥部签订的协议承担履行义务的责任。郑春美与徐赛清原属夫妻关系，案涉房屋的拆迁补偿利益发生在其与徐赛清的婚姻关系存续期间内，且该权利在离婚时没有进行分割，因此郑春美对案涉拆迁补偿利益享有合法的权益。徐斌、徐丽作为徐赛清的法定继承人对徐赛清生前享有的权利享有继承权。因此，徐斌、徐丽、郑春美向丽水市莲都区人民政府依据案涉拆迁补偿安置协议的约定主张履行协议的请求具有充分的事实与法律依据。丽水市莲都区人民政府至今没有履行协议约定的交付货币及房屋补偿属于违约，应当承担继续履行并赔偿损失的违约责任。徐斌、徐丽、郑春美向原审法院提出本案诉讼请求：1.判令丽水市莲都区人民政府履行与徐赛清签订的拆迁补偿安置协议，向徐斌、徐丽、郑春美交付货币补偿人民币26871.8元及一套位于丽阳街原三中对面建筑面积为106.2平方米的商品房；2.案件诉讼费用由丽水市莲都区人民政府负担。原审法院认为，徐斌、徐丽、郑春美要求履行的案涉《拆迁补偿安置协议（居民户）》属于民事协议，由此引发的纠纷不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定驳回原告徐斌、徐丽、郑春美的起诉。徐斌、徐丽、郑春美上诉称，原审裁定依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条驳回起诉属于适用法律错误，本案不应适用该规定作为审理依据。1.徐斌、徐丽、郑春美因本案纠纷于2019年12月27日向丽水市中级人民法院提交起诉材料，丽水市中级人民法院于2020年1月2日正式立案。依据提起诉讼时的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定，以及2015年5月1日施行的原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第六项规定，本案属于行政诉讼受案范围。2.原审裁定适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条驳回起诉，损害了徐斌、徐丽、郑春美的诉讼权利，造成本案实体争议解决不公平。在新规和旧规的适用衔接中，应当采取有利于徐斌、徐丽、郑春美的规定。如果原审法院认为依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》本案不属于行政诉讼受案范围，应当在立案时向徐斌、徐丽、郑春美释明。原审法院依据旧规受理本案，又在审理中依据新规驳回起诉，耽误了徐斌、徐丽、郑春美三个多月的时间，导致徐斌、徐丽、郑春美付出了不必要的时间精力，损害了徐斌、徐丽、郑春美的诉讼权利。本案被告是丽水市莲都区人民政府，在主体上与徐斌、徐丽、郑春美并非平等主体，本案协议也不是平等协商的结果，通过行政诉讼形式解决争议对徐斌、徐丽、郑春美更为公平。民事诉讼的一、二审审级较低，二审由丽水市中级人民法院审理，丽水市莲都区人民政府可能会影响案件审理的公正性。综上，请求撤销原审裁定并将案件发回重审，案件诉讼费由丽水市莲都区人民政府负担。丽水市莲都区人民政府答辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围，原审裁定适用法律正确。案涉协议签订于1999年5月18日，根据当时施行的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，该协议性质上属于平等主体之间的民事协议。2014年修改、2015年5月1日起实施的行政诉讼法才将土地房屋征收补偿协议列为行政诉讼受案范围。按照法不溯及既往的原则，案涉协议不属于人民法院行政诉讼受案范围。按照2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条，案涉协议不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.原审裁定未损害徐斌、徐丽、郑春美的诉讼权利。（1）原审法院受理本案后又以不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉不违反法律规定。（2）起诉不仅要满足受案范围条件，也要满足管辖要求，受案范围和管辖问题不可偏废。3.徐斌、徐丽、郑春美提起诉讼的时间已经超过了民事诉讼的诉讼时效。案涉协议一方徐赛清（丽水市物资综合公司）自签订协议后长达20年的时间里，既未实际取得相应的拆迁权益也未进行主张。诉请履行案涉协议的诉讼时效显然已经超过。4.徐赛清不是案涉房屋的所有权人，徐斌、徐丽、郑春美对案涉房屋拆迁权益不具有利害关系。案涉房屋未办理房产证，仅补办了土地使用权证。案涉房屋权利人为丽水市处州物资综合公司，徐赛清仅是法定代表人。兰有明、徐赛清不是丽东村集体经济组织成员，不能通过买卖行为取得案涉房屋的所有权。徐斌、徐丽、郑春美提供的离婚协议不能证明“郑春美与徐赛清对案涉房屋拆迁补偿权利未进行分割”。5.案涉协议在当时已经以适当方式履行到位。因徐赛清一直怠于办理相关手续，也未提供相应权属证明，鉴于此，综合其他现实因素，原丽水市拆迁事务所为徐赛清（丽水市物资综合公司）户预留了103017.2元拆迁款。除该户外，其余被拆迁户均已补偿、安置完毕。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。徐斌、徐丽、郑春美起诉主张案涉协议签订于1999年5月18日，当时适用的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”原审法院认为本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，驳回徐斌、徐丽、郑春美的起诉，并无不当，徐斌、徐丽、郑春美可通过民事诉讼途径解决案涉纠纷。至于徐斌、徐丽、郑春美是否是民事诉讼的适格原告，以及民事权利主张的诉讼时效等问题，均非本案审查范围，不做评判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  马国贤审判员  刘家库审判员  樊清正二〇二〇年六月十九日书记员  刘 芳