山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终65号上诉人（原审原告）姜宏丽，女，1961年11月20日出生，汉族，住威海经济技术开发区。委托代理人吴兆坤，山东隆润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乳山市教育和体育局，统一社会信用代码11371083004367061B，住所地山东省乳山市北环路55-2号。法定代表人焉涛，局长。出庭负责人姜雪丽，该局党组成员。委托代理人隋爱宁，该局组织人事科科员。委托代理人邵军，山东北斗星辰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乳山市人民政府，住所地山东省乳山市胜利街78号。法定代表人宫本杲，市长。委托代理人于怡辉，乳山市司法局工作人员。上诉人姜宏丽因诉乳山市教育和体育局（以下简称乳山市教体局）、乳山市人民政府（以下简称乳山市政府）教龄行政确认一案，不服威海市环翠区人民法院（2019）鲁1002行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，姜宏丽自1984年12月起参加工作，经教育局批准为民办教师。自1984年12月起至2003年5月分别在乳山市××往镇、乳山寨镇从事教育工作。根据《中共乳山市委、乳山市人民政府关于鼓励机关事业单位工作人员从事民营经营有关问题的意见》（乳发[2003]23号）精神，2003年4月25日，姜宏丽自愿申请轮岗从事民营经营3年。该《意见》中规定，轮岗期间，轮岗人员身份、职级、工资福利待遇（不包括年终一次性奖金）不变，免去职务，保留职级，工资调整等与在职人员同等待遇。2003年5月6日,经所在单位、乳山市教育局及乳山市人事局批准，姜宏丽于2003年5月起至2006年5月，轮岗从事民营经济，经营乳山市沂蒙山全羊馆。2006年5月轮岗期满返回乳山市乳山寨镇初中工作，直至2016年10月退休。姜宏丽认为，因退休时教龄计算有误影响了其退休待遇，遂提出教龄确认的申请。2019年1月2日，乳山市教体局作出《姜宏丽教龄确认书》，确认姜宏丽，女，1961年10月出生，大专文化，高级职称，乳山市夏村镇姜家村人，1984年12月参加工作，现为乳山市乳山寨镇中心学校退休教师。其工作经历：1984年12月至1987年8月乳山市诸往镇马陵初中任民办教师；1987年8月至1992年8月乳山市诸往镇流水头初中任民办教师；1992年8月至1998年8月乳山市诸往镇诸往初中任民办教师；1999年8月至2002年6月乳山市乳山寨镇乳山寨初中任民办教师；2002年7月至2003年5月乳山市乳山寨镇乳山寨初中任公办教师；2003年5月至2006年5月，根据《中共乳山市委、乳山市人民政府关于鼓励机关事业单位工作人员从事民营经营有关问题的意见》（乳发[2003]23号）精神，轮岗从事民营经济，经营乳山市沂蒙山全羊馆；2006年5月轮岗期满返回乳山市乳山寨镇初中工作，直至2016年10月退休。《关于教师教龄津贴实施办法》（鲁工改[1985]6号）规定：普通中小学、职业中学等学校的教师或中小学专职少先队辅导员直接从事德、智、体、美教育的工作年限，计算为教龄。由于轮岗从事民营经济人员未直接从事德、智、体、美教育，且乳发[2003]23号文也未对教龄计算作出相关规定，所以姜宏丽从事民营经济的年限不能计算教龄。姜宏丽对该教龄确认书不服，于2019年1月21日向乳山市政府申请行政复议。乳山市政府收到复议申请后，于2019年1月25日依法作出乳受字（2019）03号《受理通知书》，对姜宏丽的申请予以受理。同日，乳山市政府作出乳答字（2019）03号《提出答复通知书》并向乳山市教体局送达。后乳山市教体局向乳山市政府提交了复议答辩书及证据材料。2019年3月19日，乳山市政府依法作出乳政复决字[2019]03号《行政复议决定书》，维持乳山市教体局作出的姜宏丽教龄确认书，后将该决定书向姜宏丽及乳山市教体局送达。姜宏丽不服，向法院提起行政诉讼。另外，因机构改革，原乳山市教育局于2019年1月变更为乳山市教育和体育局。《山东省工资制度改革领导小组关于转发省教育厅的通知》(鲁工改[1985]6号）中第四条教龄计算办法第一项规定，上述学校的教师或中小学专职少先队辅导员直接从事德、智、体、美教育的工作年限，计算为教龄。乳山市教育局于2012年7月27日下发的《关于做好选派教师进社区工作的通知》中规定，选派教师从事社区工作期间，属借调性质，原人事关系与工资待遇保持不变，计算教龄。乳山市教育局于2013年8月20日下发的《关于做好选派教职工进乡镇计生办工作的通知》（乳教字[2013]24号）中第四条第（一）项规定，选派的教职工从事乡镇计生工作期间，属借调性质，原人事关系与工资待遇保持不变，计算工龄或教龄。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定及当事人的诉辩情况，本案的审理重点有三方面：1、姜宏丽的起诉是否已超过法定的起诉期限；2、乳山市教体局作出的《姜宏丽教龄确认书》是否合法；3、乳山市政府作出的行政复议决定的程序是否合法。（一）姜宏丽的起诉未超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案中，乳山市政府于2019年3月19日作出行政复议决定书，并通过EMS向原告邮寄送达。姜宏丽于2019年3月24日签收该决定书，自收到次日起算起诉期限。姜宏丽于2019年4月2日向原审法院提起诉讼，没有超过法律规定的起诉期限。对于乳山市教体局提出姜宏丽享受的教龄津贴从每月7元涨至每月10月并随工资发放给姜宏丽，故姜宏丽自2008年1月起应知晓其轮岗从事民营经济三年不计算为教龄，起诉期限从此时起算的主张，原审法院认为，无论是《行政诉讼法》第四十六条之规定还是《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条之规定，行政诉讼的起诉期限的起算点是从“行政行为作出之日起”或从“行政相对人知道或应当知道行政行为内容之日起”起算。本案中，乳山市教体局提交的姜宏丽工资明细表并不能直接推断出乳山市教体局作出了姜宏丽教龄认定的行政行为；乳山市教体局亦未提交充分的证据证明教龄津贴的涨幅与教龄长短认定之间的直接关系，更未提交证据证明姜宏丽何时知晓其教龄认定的事实。故乳山市教体局的该项抗辩主张理由不当，原审法院不予采信。（二）乳山市教体局作出的《姜宏丽教龄确认书》合法。涉案教龄确认书是否合法的核心在于姜宏丽自2003年5月至2006年5月轮岗从事民营经济期间是否应当计算教龄。原审法院认为，《山东省工资制度改革领导小组关于转发省教育厅的通知》(鲁工改[1985]6号）中明确规定，直接从事德、智、体、美教育的工作年限计算教龄。本案中，姜宏丽从事民营经济工作不是直接从事德、智、体、美教育工作，不符合上述文件有关教龄计算的规定；且《中共乳山市委、乳山市人民政府关于鼓励机关事业单位工作人员从事民营经济有关问题的意见》（乳发[2003]23号）亦未规定从事民营经济期间应当计算教龄。此外，《关于下放颁发权限有关问题的通知》（鲁教人字[2005]21号）中第三条规定，荣誉证书的发证范围和对象不等同于提高中小学教师退休待遇的范围和对象，故该荣誉证书亦不能作为姜宏丽教龄认定的证据和依据。对于姜宏丽主张镇政府借调教师到镇政府工作人员也未直接从事德、智、体、美教育，而该部分人员计算教龄，故其轮岗亦应计算教龄，原审法院认为，《关于做好选派教师进社区工作的通知》(乳教字[2012]23号）、《关于做好选派教职工进乡镇计生办工作的通知》（乳教字[2013]24号）中分别明确规定选派教师进社区工作或进乡镇计生办工作，属于借调性质，借调期间计算教龄。而姜宏丽系于2003年5月申请轮岗，姜宏丽轮岗期间当时并未有文件或政策依据规定可以计算教龄。根据法不溯及既往的原则，不能用2012年或2013年文件去推定姜宏丽2003年轮岗应当计算教龄的事实。故姜宏丽主张理由不当，原审法院不予支持。但乳山市教体局作出的《姜宏丽教龄确认书》中载明的“1992年8月至1998年8月为乳山市诸往镇诸往初中任民办教师”，经庭审查证，乳山市教体局确认系其笔误，故应当为“1992年8月至1999年8月为乳山市诸往镇诸往初中任民办教师”，对此，原审法院予以纠正。（三）乳山市政府作出的行政复议决定程序合法。乳山市政府在收到姜宏丽的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，履行了受理、答复通知等法定程序义务。后根据审查查明的事实，于法定期限内作出被诉复议决定书并送达当事人，且姜宏丽对行政复议程序并无异议，故行政复议程序合法。故姜宏丽要求撤销复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，被诉教龄确认书系经乳山市教体局调查、审核后作出的认定，该认定并无不当。乳山市政府作出的行政复议决定程序合法。姜宏丽的诉讼请求理由不当，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回姜宏丽的诉讼请求。上诉人姜宏丽不服原审判决，上诉称，一审法院认定事实部分不清。上诉人自2003年5月至2006年5月根据上级要求轮岗从事民营经济的年限应当计算教龄。1、一审法院对乳发[2003]23号文的理解存在偏差，上诉人作为轮岗人员从事民营经济期间应当计算教龄。乳发[2003]23号文《中共乳山市委、乳山市人民政府关于鼓励机关事业单位工作人员从事民营经济有关问题的意见》第二条：鼓励机关和财政全额拨款事业单位人员轮岗从事民营经济。…期间，轮岗人员身份、职级、工资福利待遇不变，免去职务，保留职级，工资调整等与在职人员同等待遇。上诉人轮岗从事民营经济系上级安排，乳山市委、市政府明文规定，轮岗期间轮岗人员身份不变，而上诉人的身份就是教师，既然教师身份不变，学校还一直在轮岗期间发放了上诉人教龄津贴，说明按照该文件规定上诉人作为轮岗人员从事民营经济期间应当计算教龄。2、不对上诉人轮岗期间计算教龄有违公平公正原则。虽然在上诉人轮岗之前没有类似情况，但2012年7月27日乳山市教育局下发的乳教字[2012]23号文《关于做好选派教师进社区工作的通知》第五条第(一)项规定和2013年8月20日乳山市教育局下发的乳教字[2013]24号文《关于做好选派教职工进乡镇计生办工作的通知》第四条第(一)项的规定，能够证明乳山市教育局根据市委市政府的要求，选派教师进社区和乡镇计生办工作期间，均计算教龄。另外，乳山市乳山寨镇初中冷永基等部分教师在2013年借调到镇政府食堂做饭，2018年退休，借调期间也都计算了教龄，对他们的借调政府没有任何文件。上诉人和这些教师的情况是同样的，都是响应上级号召从事其他工作，所以对上诉人轮岗期间计算教龄不仅符合乳发[2003]23号文的规定和指导精神，也符合公平公正原则。否则同样是响应市委市政府号召，一部分人计算教龄，一部分人却不能计算，这是完全不公平不合理的。3、2014年12月，威海市教育局向上诉人颁发的《教师荣誉证书》说明两级教育部门在2014年就已认定上诉人已从事教育工作满三十年，其中就包括上诉人轮岗期间的年限。该荣誉证书是由乳山市教育局审核报威海市教育局审定颁发的，两级教育行政部门均认定上诉人从事教育教学工作满三十年，该认定清楚正确，应当作为认定上诉人教龄的证据和依据。综上所述，上诉人2003年5月至2006年5月根据上级要求轮岗从事民营经济的年限应当计算教龄，一审法院认定事实不清，判决结果有失公平公正，上诉人请求法院查明事实，依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人乳山市教体局答辩称，1、一审法院认定上诉人2003年5月到2006年5月从事民营经济期间不应计算为教龄是完全正确的，具有相关政策、文件依据。2、上诉人所列举的文件、事实与理由均不能作为认定其教龄的依据。3、《教师荣誉证书》不能作为认定上诉人教龄的依据。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人乳山市政府答辩称，1、被上诉人乳山市政府行政复议程序合法。2、被上诉人乳山市政府作出乳政复决字[2019]03号《行政复议决定书》认定事实清楚。根据上诉人、被上诉人乳山市教体局提交的证据材料，上诉人从事民营经济工作不是直接从事德、智、体、美教育工作，不符合鲁工改[1985]6号文件有关教龄计算的规定，乳发[2003]23号文也没有规定从事民营经济期间计算教龄，荣誉证书也不能作为教龄认定的证据和依据。因此，乳山市教体局的教龄确认书认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持乳山市教体局的教龄确认书。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。二审中，上诉人提交教师申报评审职称情况一览表复印件一份，因系其自行填写，本院不予采信。本院经审理查明的基本事实与原审法院认定的事实一致。另查明，乳山市教体局作出的《姜宏丽教龄确认书》中载明的“1992年8月至1998年8月为乳山市诸往镇诸往初中任民办教师”，应当为“1992年8月至1999年8月为乳山市诸往镇诸往初中任民办教师”。本院认为，本案的焦点问题为姜宏丽自2003年5月至2006年5月轮岗从事民营经济期间是否应当计算教龄。《山东省工资制度改革领导小组关于转发省教育厅的通知》(鲁工改[1985]6号）中明确规定，直接从事德、智、体、美教育的工作年限计算教龄。《中共乳山市委、乳山市人民政府关于鼓励机关事业单位工作人员从事民营经济有关问题的意见》（乳发[2003]23号）亦未规定从事民营经济期间应当计算教龄。此外，《关于下放颁发权限有关问题的通知》（鲁教人字[2005]21号）中第三条规定，荣誉证书的发证范围和对象不等同于提高中小学教师退休待遇的范围和对象。本案中，姜宏丽从事民营经济工作不属于直接从事德、智、体、美教育工作，不符合上述文件有关教龄计算的规定，且荣誉证书亦不能作为姜宏丽教龄认定的依据。对于姜宏丽主张镇政府借调教师到镇政府工作人员也未直接从事德、智、体、美教育，而该部分人员计算教龄，故其轮岗亦应计算教龄，本院认为，《关于做好选派教师进社区工作的通知》(乳教字[2012]23号）、《关于做好选派教职工进乡镇计生办工作的通知》（乳教字[2013]24号）中分别明确规定选派教师进社区工作或进乡镇计生办工作，属于借调性质，借调期间计算教龄。而姜宏丽系于2003年5月申请轮岗，姜宏丽轮岗期间当时并未有文件或政策依据规定可以计算教龄。根据法不溯及既往的原则，不能用2012年或2013年文件去推定姜宏丽2003年轮岗应当计算教龄的事实。故姜宏丽主张理由不成立，原审法院不予支持并无不当。被上诉人乳山市教体局按照教龄认定程序作出《姜宏丽教龄确认书》、乳山市政府按照复议程序作出《行政复议决定书》，程序合法，上诉人对教龄认定程序没有异议，本院予以确认。综上，被诉《姜宏丽教龄确认书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人姜宏丽的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姜宏丽负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年六月十七日书记员  陈智超