贵州省凤冈县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0327行初37号原告：陈宗伟，男，1971年2月11日出生，汉族，贵州省正安县人，住正安县。委托诉讼代理人：董万勇，重庆憬谦律师事务所律师。委托诉讼代理人：资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。被告：正安县综合行政执法局（正安县城镇管理局），地址：贵州省遵义市正安县凤仪镇桐都大道朝华苑，统一社会信用代码：11520324741116174T。负责人：张利，局长。行政机关出庭负责人：陈浪，系执法队大队队长。委托诉讼代理人：罗信念，贵州山一（正安）律师事务所律师。委托诉讼代理人：周林君，贵州山一（正安）律师事务所律师。原告陈宗伟不服被告正安县综合行政执法局房屋拆迁管理纠纷一案，本院于2019年11月11日作出（2019）黔0327行初69号《行政裁定书》，裁定驳回原告陈宗伟的起诉。原告不服该裁定，向遵义市中级人民法院提起上诉。遵义市中级人民法院于2020年2月28日作出（2020）黔03行终51号《行政裁定书》，裁定本案由凤冈县人民法院继续审理。本院依法组成合议庭公开开庭继续审理，原告陈宗伟及委托诉讼代理人董万勇、资云峰，被告正安县综合行政执法局出庭行政负责人陈浪及委托诉讼代理人周林君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。陈宗伟向本院提出诉讼请求：1、撤销被告于2017年9月1日作出的正规划处字（2017）第14号《行政处罚决定书》；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：2019年3月26日，原告诉贵州省正安县人民政府行政强制拆除行为违法一案，在贵州省遵义市中级人民法院开庭审理中，正安县人民政府在法庭上出示了下列证据：1、被告于2017年8月29日作出的正安县城乡规划管理局正规划处告字（2017）14号《行政处罚告知书》；2、被告于2017年9月1日作出的正规划处字（2017）第14号正安县城乡规划管理局《行政处罚决定书》及送达回证。上述证据当庭质证后，经原告方申请，遵义市中级人民法院复制了一份给原告，其内容载明：你于2016年9月在进行了房屋建设行为，该建筑位于规划区内，仍然存在，至今未办理《建设工程规划许可证》，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《贵州省城乡规划条例》第三条的规定，系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《贵州省城乡规划条例》第五十一条第一款之规定，决定对你的违法建设行为给予“立即拆除该违法建设已建成部分”的行政处罚。并限处罚决定送达之日起，三日内自行拆除；同时告知了复议权和起诉权。但从现场核实可知，原告位于贵州省正安县所建房屋是养猪场，并非永久性建筑物，不是在2016年才建设，而是在2003年前后建成的。被告针对原告的养猪场建筑所作的行政处罚决定事实不清，证据不足，认定事实错误，适用法律法规错误，程序违法，依法应予撤销。一、被告的行政处罚程序违法。根据遵义市中级人民法院复制给原告的行政处罚告知书、处罚决定书及送达回证等，可确认被告剥夺了原告的陈述、申辩和要求听证的权利。1.被告所作的告知书时间为2017年8月29日，并于同日下午17时送达，原告在三日内享有陈述、申辩和要求听证的权利，而被告在同年9月1日上午就作出了《行政处罚决定书》，并于当日中午13时向原告送达，还在原告的陈述申辩期内；2.未依法送达。从正安县人民政府提交的送达回证证明被告并未向原告送达自己所作的《行政处罚决定书》，而是送达的正安县住建局的《行政处罚决定书》，同时其送达程序不合法；3.告知救济途径违法。从2015年以后，告知被处罚人复议和起诉的期限是收到行政处罚决定后60日内申请行政复议或6个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，而被告的行政处罚告知书上是3个月内向人民法院提起诉讼。二、被告所作涉案行政处罚决定实体内容事实不清、证据不足、适用法律错误。1.原告的养殖场并非2016年9月修建，从建筑物新旧程度可明显看出，原告的养殖场早已建好；2.原告的养殖用房应视为农用地，不需要审批，根据国土资发［2007］220号文件和国土资发［2014］127号规范性文件，既然属于养殖设施，明显不属于永久性建筑物，不需要办理建设工程规划许可证；3.原告养殖场所在地是否划为城市规划区不确定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，如没有划为城市规划区，被告无权管辖；4.原告养殖场面积不清，未查明建筑物的具体情况；5.被处罚主体不适格，本案中，陈宗伟的养殖场名称为“正安县安场镇陈宗伟养殖场”，而处罚决定以陈宗伟为当事人，主体不适格。综上，为维护原告的合法权益，提起行政诉讼，请法院支持原告的诉讼请求。正安县综合行政执法局辩称：一、陈宗伟涉案养殖场系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，陈宗伟系被告辖区内居民，修建的养殖场是建筑物或构筑物，依法应向相关部门申请办理建设工程规划许可证等，而陈宗伟在未获得建设工程规划许可的情况下，擅自修建养殖场行为不具合法性，故养殖场系违法建设；根据国土资发[2007]220号《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第二条第一款及第三条第二款之规定，即使陈宗伟修建的养殖场不需要办理审批手续，也应当向相关部门提出申请，经县级畜牧主管部门审核同意及相关国土部门协调用地选址后才能从事养殖业，而陈宗伟并未按照前述规定履行义务；根据国土资发[2007]220号文件第二条第二款规定，作为合格的养殖场，必然涉及管理和生活用房、疫病防空设施、饲料储藏用房等永久性建筑物，本案中涉案养殖场属砖木结构，属永久性建筑物，原告既未办理相关用地审批手续，也未向相关单位提出申请，完善相关备案登记，因此被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条等规定对原告作出限期拆除的行政处罚系履行法定职责，适用法律正确。二、被告依据陈宗伟违法建设的客观事实，对其作出行政处罚决定程序合法。2017年8月29日，被告对陈宗伟违法建设进行调查取证，依法作出正规划处告字（2017）14号行政处罚告知书，并送达给陈宗伟，同时告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。陈宗伟在期限内放弃陈述、申辩和要求听证的权利，被告作出正规划处字（2017）第14号《行政处罚决定书》送达给陈宗伟，告知了其有申请行政复议或提起行政诉讼的救济权利。三、本案已过法定诉讼时效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，被告于2017年9月1日对陈宗伟作出行政处罚决定，并于当日进行留置送达，陈宗伟应当于2018年3月1日前向人民法院提起行政诉讼，而本案人民法院受理时间是2019年5月18日，因此本案已过诉讼时效，应依法驳回陈宗伟的起诉。四、本案系陈宗伟针对同一具体行政行为的重复起诉，涉案养殖场经被告作出行政处罚决定后，在2017年9月6日和2018年4月18日分两次进行了拆除，这是针对同一个行政处罚决定作出的拆除行为，两个行为具有不可分性，而陈宗伟针对两次拆除行为分别向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，该院分别作出（2018）黔03行初192号《行政裁定书》和（2018）黔03行初391号《行政裁定书》，均裁定驳回陈宗伟起诉，后陈宗伟不服前述裁定，向贵州省高级人民法院提起上诉，经指令遵义市中级人民法院继续审理两案，现还在继续审理中。陈宗伟现诉请撤销正规划处字（2017）第14号《行政处罚决定书》，是对同一个行政行为重复起诉及是诉权的滥用。综上所述，应驳回陈宗伟的起诉。被告正安县综合行政执法局当庭举出了在举证期限内向法庭提供的下列证据：第一组证据：调查（询问）笔录、正规划处告字（2017）14号行政处罚告知书、正规划告送字（2017）第14号送达回证、正规划处字（2017）第14号行政处罚决定书、正规处送字（2017）第14号送达回证、限期搬出违法建筑室内生产生活设施通知书，拟证明陈宗伟2016年9月违法修建养殖场，被告告知其自行拆除违法建筑，告知其相应的陈述、申辩权，并将相关文书送达陈宗伟，陈宗伟未按期履行，在进行催告后于2017年9月1日依法作出《行政处罚决定书》，并书面告知其享有行政复议和提起行政诉讼的权利，并送达陈宗伟的事实。第二组证据：（2018）黔行终2004号《行政裁定书》、（2019）黔行终347号《行政裁定书》，拟证明陈宗伟针对本案具体行政行为向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，以及向贵州省高级人民法院上诉，系重复起诉涉案具体行政行为的事实。第三组证据：（2019）黔03行初4号、137号、138号《行政判决书》，拟证明原告涉及本案的具体行政行为经过遵义市中级人民法院确定其强制拆除养殖场部分房屋及建筑物程序上违法，因此本案的起诉无实际意义，事实已无法更改，应当驳回原告的起诉。经质证，原告对第一组证据中的调查笔录、告知书、决定书的真实性予以认可，但对证明目的有异议；对送达回证内容的真实性不予认可，认为被告并未将相关材料依法送达给原告；对限期搬出违法建筑室内生产生活设施通知书的三性均不予认可；对第二组证据的三性均予以认可，但认为不能达到被告的证明目的；对第三组证据的真实性、合法性予以认可，但认为该组证据与本案无关联。为支持自己的主张，原告在举证期限内向本院提供并当庭了示了下列证据：证据1.正规划处字（2017）第14号《行政处罚决定书》、调查询问笔录、行政处罚告知书、送达回证2份，拟证明原告于2019年3月9日才在其他案件知道并获取本案材料的事实。证据2.正府复（2016）67号文件、经开区40万平方米标准厂房及配套基础设施建设项目土地征收统计表、平面测绘示意图、遵义中院（2019）黔03行初138号《行政判决书》，拟证明陈宗伟的养殖场在2016年已被征收并办理了补偿安置登记的事实。经质证，被告对调查笔录的三性不持异议，但不能达到原告的证明目的；对告知书以及决定书、送达回证的三性不持异议。对证据2的三性不持异议，但不能达到原告的证明目的。本院对各方的证据作如下认证：被告提交的证据均系其作出行政行为时依法收集或与案涉标的所产生的相关诉讼文书，系认定其行政行为合法与否以及本案诉讼是否已被相关诉讼结果羁束的依据，与本案相关联，其来源合法，符合证据的客观性，作为认定本案事实的依据。原告提交的证据均系与本案相关的书面材料，与本案相关联，其来源合法，符合证据的客观性，作为认定本案事实的依据。综合对各方当事提供的证据进行分析及各方当事人的陈述，本院确认下列案件事实：2017年8月29日，正安县城乡规划管理局执法人员对陈宗伟进行调查（询问）后，以陈宗伟未办理《建设工程规划许可证》，在正安县进行养殖场天井封盖系违法建设，对陈宗伟作出正规划处告字（2017）14号行政处罚告知书，告知陈宗伟限期三日内“自行拆除违法建筑已建成部分”，陈宗伟有权进行陈述、申辩和听证。同日，正安县综合行政执法局向原告送达告知书，送达回证上收件人签名处标明“拒签”，未载明拒签的理由，由见证人刘某、李某、丁某在见证人栏签名，其中备注刘某为安场镇建设村朝阳组组长，李某为安场镇敬老院院长，丁某为林业站站长。2017年9月1日，正安县城乡规划管理局作出正规划处字（2017）第14号《行政处罚决定书》，载明：经查明，你于2016年9月，在进行了房屋建设的行为，该建筑位于规划区内，仍然存在，至今未办理《建设工程规划许可证》，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《贵州省城乡规划条例》第三十一条之规定，系违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《贵州省城乡规划条例》第五十一条第一款之规定，决定给予“立即拆除该违法建设已建成部分”的行政处罚，如不服本行政处罚决定，可自收到本决定书之日起六十日内，向遵义市规划局或正安县人民政府申请行政复议或者三个月内依法直接向正安县人民法院提起行政诉讼。2017年9月1日，被告送达决定书的送达回证上收件人签名处标明为“留置”，见证人为刘某、祝某1、祝某2，备注栏载明刘某系安场镇建政村朝阳组组长，祝某1为建政村茶耳组组长，祝某2为建政村村主任。2017年9月5日，正安县城乡规划管理局以陈宗伟逾期未自行拆除违法建筑已建成部分，下发限期搬出违法建筑室内生产生活设施通知书，在通知书上标注为“留置”。另查明，本案处罚决定所涉的陈宗伟养殖场部分房屋已在2017年9月6日被强制拆除。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十一条“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”的规定，结合机构改革职能划转，正安县综合行政执法局就本案陈宗伟违规建筑的行为具有法定监督、管理职责，系适格被告主体。结合当事人的诉辩意见，本案争执的焦点为：行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、是否符合法定程序。本案中，陈宗伟在未办理任何手续的情况下，所修建的养殖场系违法建设，相关行政机关有权对其进行调查、处理。正安县城乡规划管理局以陈宗伟修建的建筑违反规划为由，对其进行行政处罚，但未提供建筑物系在规划区内的任何依据，认定事实的证据明显不足。同时，行政机关作出行政处罚必须严格依照法定程序进行，方能保障相对人的合法权益。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，行政处罚前的告知是作出处罚的必经程序，是否依法告知，关乎相对人陈述、申辩及听证的重要程序权利；行政处罚决定一经作出送达相对人，便会产生相应的法律效力，直接关系相对人的人身或财产权利。故送达工作是否依法进行，关系受送达人合法权益是否得到保护，同时亦是认定行政行为程序合法与否的重要事项。行政机关应当将行政处罚告知书送达当事人，保障当事人陈述、申辩的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”的规定，行政机关在作出行政处罚决定后，应当按照规定在法定期限内将文书送达当事人。被告称其在法定期限内已向原告方送达了行政处罚告知书和《行政处罚决定书》，原告表示自己在2019年3月26日才知道上述文书的存在，对此，被告负有举证证明其已依法送达的责任。被告为证明主张成立，提供了“送达回证”证明，但两份送达回证当事人均未签字，其中《行政处罚告知书》的送达回证载明为“拒签”，但未提供任何证据证明原告在送达现场而拒绝签收，也未说明拒签的事由；《行政处罚决定书》的送达方式为“留置”送达，上述送达回证上虽有相关见证人签字，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，但被告提供的处罚告知书送达回证中签名的见证人均不是原告户籍所在地基层组织的人员，对《行政处罚决定书》进行“留置”送达，也不能证明受送达人或其成年家属在场且拒绝接收文书，其送达程序不符合法定送达形式，不产生送达的法律效果。综上，本案行政处罚过程中，未依法向原告送达处罚告知书，剥夺了原告的陈述、申辩权和要求听证的权利；未依法送达《行政处罚决定书》，同时处罚决定书告知相对人的起诉权期限亦不符合法律规定，影响了原告复议和诉讼救济权，应当认定其行政行为不符合法定程序。因被告送达程序违法，原告在2019年3月才知道处罚告知书和《行政处罚决定书》的存在，原告向法院起诉的时间为2019年5月，未超过法定的起诉期限，故被告提出原告提起本案的诉讼超过法定起诉期限的意见，与事实不符，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项中的“羁束”，对当事人的效力而言是指人民法院作出生效判决、裁定后，当事人不得对同一行为或事件再次诉讼，与禁止重复起诉属于同一原理；但不能认为与诉讼标的有关就是重复起诉。遵义市中级人民法院作出的（2019）黔03行初4号《行政判决书》，判决确认正安县人民政府强制拆除房屋及建筑物的程序违法，审理的标的是正安县人民政府实施的强制拆除行为，而非本案被诉的《行政处罚决定书》，虽然遵义市中级人民法院在（2019）黔03行初4号案件中将《行政处罚决定书》作为证据审查，但未对该处罚决定书进行全面的合法性审查，因此不能确认本案系重复起诉，故被告方提出本案系重复起诉的意见，本院不予采纳。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；”之规定，判决如下：撤销被告正安县综合行政执法局对陈宗伟作出的正规划处字（2017）第14号《行政处罚决定书》。本案受理费50元，由正安县综合行政执法局负担。（该款陈宗伟已预交，由正安县综合行政执法局在本判决生效后十日内直接给付陈宗伟）如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期本判决则发生法律效力。审 判 长  张 静审 判 员  王小华人民陪审员  谢 兵二〇二〇年六月二十八日法官助理陆沁书记员汪真亮