广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终200号上诉人（原审原告）张超兵，男，1973年9月1日出生，汉族，住四川省中江县********，公民身份号码510************517。委托代理人袁炬、李妮珊，广东法制盛邦律师事务所律师，代理期间至2020年6月2日止。委托代理人李高峰，广东金桥百信律师事务所律师，代理期间自2020年6月2日起。被上诉人（原审被告）佛山市生态环境局，住所地佛山市禅城区******。法定代表人杨永泰，局长。委托代理人梁建浩，佛山市生态环境局顺德分局工作人员。委托代理人沈密，广东力创律师事务所律师。张超兵因诉佛山市生态环境局环保行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初302号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：原佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称“原顺德环运局”）于2018年6月6日检查时发现佛山市超上建筑材料有限公司（以下简称“超上公司”）在佛山市顺德区乐从镇上华水闸外滩涂地3号（即：佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段）经营通用码头项目。该项目于2018年6月建成并投入使用，经营使用过程中有粉尘和汽车尾气产生，需要配套建设的环境保护设施未建成。张超兵为超上公司原法定代表人，负责超上公司全面工作。2018年6月8日，原顺德环运局对张超兵的上述行为进行立案调查，并于2018年10月10日向超上公司作出顺管乐改[2018]第E041号之二《责令改正（停止）违法行为决定书》，责令超上公司4个月内建设环境保护设施，并对配套建设的环境保护设施进行验收，编制并依法向社会公开验收报告。同日，原顺德环运局作出顺管乐罚[2018]第E041号之二《行政处罚告知书》、顺管乐罚告[2018]第E041号之三《行政处罚告知书》，告知张超兵及超上公司拟处罚事项和陈述申辩权利。上述决定书和告知书于2018年10月21日送达给张超兵。2018年10月30日，原顺德环运局乐从分局对张超兵的上述违法行为进行集体讨论，决定给予张超兵罚款95000元的行政处罚。2018年11月15日，原顺德环运局作出顺管乐罚[2018]第E041号之三《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），并于同年12月6日送达给张超兵。再查，《建设项目环境保护分类管理名录》已于2008年10月1日被废止。根据张超兵违法行为发生时有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》的规定，除单个泊位1000吨级及以上的内河港口、单个泊位1万吨级及以上的沿海港口、涉及环境敏感区以外的干散货（含煤炭、矿石）、件杂、多用途、通用码头需要报批环境影响报告表。一审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，原顺德环运局作为佛山市顺德区人民政府的环境主管部门，其依法具有查处环境违法行为的职责，其向张超兵作出《处罚决定书》并向张超兵送达，告知行政复议和诉讼权利，法院予以确认。张超兵认为，原顺德环运局作出《处罚决定书》未经集体讨论违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”规定。经查，原顺德环运局作出《处罚决定书》前于2018年10月30日由其下属的乐从分局组织集体讨论。法院认为，虽然该讨论并非由原顺德环运局负责人组织，但该《处罚决定书》最终以原顺德环运局名义作出并加盖公章，是原顺德环运局对乐从分局的授权，并对乐从分局组织集体讨论结果的认可，属于原顺德环运局的意思表示。因此，《处罚决定书》虽由原顺德环运局乐从分局组织集体讨论，但不影响张超兵的合法权益和《处罚决定书》的合法性。本案的争议焦点为原顺德环运局作出的《处罚决定书》是否合法。张超兵认为，超上公司经营的涉案项目属于需要取得水利部门核发的“河道临时占用许可证”的堆砂场，属于临时建筑物，不需要经过环保审批，亦不需要配套建设环境保护设施，并且原顺德环运局存在选择性执法和处罚金额过高的情形，因此原顺德环运局作出的《处罚决定书》应予撤销。对此，法院评判如下：首先，关于本案所涉的超上公司经营项目是否需要报批环境影响报告表的项目。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”据此，建设项目应当根据国务院环境保护行政主管部门制定的建设项目环境影响评价分类管理名录的规定报批环境影响评价文件，否则不得开工建设。经查，原顺德环运局提交的现场照片以及对张超兵所作的《调查询问笔录》等证据能相互印证，证实超上公司经营的位于佛山市顺德区乐从镇上华水闸滩涂地3号经营的项目从事沙石装卸和堆放，场所内设有沙石传送设施和用于固定船舶的桩基和缆绳，其作业过程为通过传送设施将停靠在岸边的船舶上的沙石输送至岸边堆放。因此，就涉案项目的设施、功能等方面已经具备供船舶停靠、货物装卸的码头功能，且超上公司项目用于沙石中转，因此，原顺德环运局认定超上公司的经营项目属于通用码头并无不当。至于张超兵提出的涉案项目属于堆砂场、属于临时建筑物，因此不属于通用码头的主张。法院认为，某一项目属于堆砂场或者临时建筑与认定为通用码头并不矛盾，亦即堆砂场、临时建筑物并非是否定经营项目属于通用码头的充分条件，张超兵的该主张缺乏理据，法院不予采纳。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》的规定，超上公司涉案的经营项目属于通用码头，应该组织编制环境影响报告表。其次，关于是否需要建设环境保护设施的问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，超上公司所涉的经营项目属于需要报批环境影响报告表，因此其可能造成轻度环境影响，并且张超兵在原顺德环运局调查询问时亦确认作业过程中有粉尘产生，铲车作业时有粉尘和汽车尾气产生，没有配套治理设施。因此，原顺德环运局据此确认张超兵经营的项目需要配套建设环境保护设施并认定相应的环境保护设施未建成即投入使用并无不当。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”因此，原顺德环运局认为超上公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，并依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对作为超上公司原法定代表人、负责超上公司全面工作的张超兵作出处罚于法有据，所处罚的金额没有超过《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定的幅度，故法院予以支持。此外，原顺德环运局在《处罚决定书》中确定张超兵建设项目属于需要报批环境影响报告表的项目所依据的《建设项目环境保护分类管理名录》在张超兵违法行为发生时已经失效，但鉴于根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》，张超兵所涉的本案建设项目亦属于需要报批环境影响报告表的项目，因此虽然原顺德环运局依据《建设项目环境保护分类管理名录》确定张超兵建设项目属于需要报批环境影响报告表的项目存在不当之处，但不影响《处罚决定书》的合法性，法院予以指出。综上，原顺德环运局作出的《处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规虽存在瑕疵但不影响《处罚决定书》的合法性，法院予以支持。张超兵的诉讼请求缺乏理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张超兵的诉讼请求。案件受理费50元由张超兵负担。上诉人张超兵上诉称，原顺德环运局认定超上公司的经营项目属于通用码头构成认定事实错误。首先，从性质和特征上看，涉案项目仅是一个用于临时堆放物料的堆砂场，不符合《工程造价术语标准》第2.1.6款、《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条第二款规定的建设项目特征，不属于建设项目。其次，即使涉案堆砂场属于建设项目，也不是“通用码头”，不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中需要进行环境影响评价和配套建设环保设施的项目。主要理由如下：从行政许可上看，“堆砂场”和“通用码头”的设立、运营分别适用不同的法律法规，水利主管部门将堆砂场和通用码头作为两个不同的行政许可类别，“堆砂场”和“通用码头”属于两个不同性质项目；从规模、功能和作用上看，“堆砂场”与“通用码头”不能相提并论，涉案项目并不具备《河港通用码头建设标准》第十一条规定的通用码头主要建设项目内容，原顺德环运局有意夸大了堆砂场的规模、功能和作用；从历史上看，涉案项目在上诉人获取经营权之前，一直以“堆砂场”的性质存在且经营了十多年，并取得水利部门核发的堆砂场（河道临时占用）许可证。如果水利部门认定该项目为通用码头，应要求经营者按通用码头的规定取得批准手续，原顺德环运局将涉案场地认定为通用码头与水利部门的认定存在矛盾；从证据上看，原顺德环运局将涉案项目认定为“通用码头”’主要依据是该项目经营者的口述，但普通民众的日常称呼或一般理解不是法律上的概念，不能作为处罚的重要或唯一依据；原顺德环运局对涉案项目的认定自相矛盾，该局下属乐从分局曾在《关于上华村吉利涌滩涂地建筑有关事宜报告的回复》中将涉案项目认定为“堆砂场”，而原顺德环运局又认定为通用码头。最后，原顺德环运局对上诉人的所谓违法行为作出了三份行政处罚决定，违反了《行政处罚法》第二十四条关于一事不再罚的规定。综上，为维护上诉人的合法权益，请求二审法院撤销一审判决和《处罚决定书》。被上诉人佛山市生态环境局辩称，根据《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》，原顺德环运局关于环保的职责由佛山市生态环境局承接。原顺德环运局作为佛山市顺德区环境保护主管部门，有权行使环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权。张超兵要求撤销《处罚决定书》的理由不能成立，原顺德环运局已有充分的证据证明涉案项目为通用码头项目。原顺德环运局提交的现场照片以及对张超兵所作调查笔录等证据能相互印证，证实张超兵经营的涉案项目从事砂石装卸和堆放，场所内设有传送设施将靠岸船舶上的砂石输送至岸边堆放。因此就涉案项目的设施、功能等方面已具备供船舶停靠、货物装卸的码头功能，且涉案项目用于砂石中转。至于张超兵提出涉案项目属于堆砂场、临时建筑物的主张，并非否定经营项目属于码头的充分条件。张超兵在2018年6月8日的《调查询问笔录》中陈述“我公司是从事通用码头项目的，现在主体工程规模为：铲车1台、输送带1套。”该说法与原顺德环运局执法人员拍摄的现场照片和制作的《现场检查（勘验）笔录》中明确的事实相符，且张超兵也承认通用码头项目的工作流程是“水运中转”。参考《国家海洋局码头管理规定》第二条的规定，张超兵所经营的项目符合码头“供船舶停靠、物资装卸、补给”的特征。同时，张超兵对其经营场所进行了硬底化、建设了供船舶停靠的系缆桩、供船舶装卸货物的传送带等设施，现场还有船舶停靠和货物装卸。结合张超兵的自我陈述及原顺德环运局的现场记录和现场照片，张超兵经营的确为通用码头项目，且具有码头水陆运输结合、供船舶停靠、物资装卸、补给的特点。另外，原顺德环运局针对超上公司的不同违法行为，分别依据《中华人民共和国环境影响评价法》以及《建设项目环境保护管理条例》分别予以处罚，不存在适用法律错误或违反一事不再罚原则。综上所述，原顺德环运局作出的《处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回张超兵的诉请。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人张超兵对于原顺德环运局作出《处罚决定书》的主体资格及行为程序的合法性并无异议，本案争议焦点在于该处罚决定的事实认定及法律适用是否正确。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行环境影响评价分类管理。国务院环境保护行政主管部门制定并公布了建设项目的环境影响评价分类管理名录，列入管理名录的建设项目应当按照规定编制相应的环境影响评价文件。根据原国家环境保护总局《关于的复函》（环办〔2006〕27号）的意见，凡列入《建设项目环境保护分类管理名录》中的建设项目都必须执行环境影响评价和“三同时”管理制度。该复函中所提及的《建设项目环境保护分类管理名录》（2003年1月1日起施行）是《建设项目环境影响评价分类管理名录》（分别于2008年、2015年、2017年进行过修订）的前身。据《建设项目环境保护分类管理名录》（2003年1月1日起施行）规定，“码头”是需要编制环境影响评价文件的建设项目。据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》第四十九类第164项的规定，“干散货（含煤炭、矿石）、件杂、多用途、通用码头”是需要编制环境影响评价文件的建设项目，其中“通用码头”是指可以装卸任意种类货物的码头，该概念是为了区别装卸特定物的码头而设定的一种通称。因此，不论根据已废止的《建设项目环境保护分类管理名录》或是现行有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》的规定，“码头”均是列入名录内的、必须执行“三同时”管理制度的建设项目。根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，即“三同时”制度。该条例第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”本案中，诉讼当事人关于被诉处罚决定中事实认定争议的核心问题，即为超上公司在佛山市顺德区乐从镇东平河堤围上华段所构建和经营的设施设备是否属于上述名录中第164项的码头项目。经查，根据原顺德环运局提交的现场照片、《现场检查（勘验）笔录》以及对超上公司原法定代表人张超兵所作调查笔录等证据可以证实，超上公司在其经营场所内进行了硬底化处理、建设了供船舶停靠的系缆桩、供船舶装卸货物的铲车及输送带等设施、现场亦有船舶停靠和货物装卸，场所内设有传送设施将靠岸船舶上的砂石输送至岸边堆放。因此就涉案项目的设施、功能等方面已具备供船舶停靠、货物装卸的码头功能，且张超兵也承认其经营项目的工作流程是“水运中转”。参考《国家海洋局码头管理规定》第二条的规定，超上公司所经营的项目符合码头“供船舶停靠、物资装卸、补给”的特征。因此，原顺德环保局认定超上公司建设经营的涉案项目属于通用码头并无不当，本院予以确认。至于张超兵认为涉案项目属于堆砂场的主张，与码头具有转运、堆放货物的功能并不冲突，且因涉案项目可以堆放砂石就否定其码头的功能与作用显然是以偏概全。另外，水利部门核发河道临时占用许可证也不是排除涉案项目可认定为通用码头的依据，两者并不必然对立。如前所述，超上公司所经营的涉案项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录（2017）》第四十九类第164项的建设项目，依法应当建设配套的环境保护设施且需符合“三同时”制度，但超上公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，即在需要配套建设的环境保护设施未建成的情况下主体工程已建成并投入使用，原顺德环运局依据该条例第二十三条第一款的规定，对超上公司的原法定代表人张超兵在法定幅度内作出罚款95000元的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。最后，原顺德环运局针对超上公司在不同阶段、不同性质的环保违法行为，依据不同的法律规范分别予以处罚，不存在违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条关于一事不再罚的规定，张超兵的主张是对违法事实和法律规定的错误理解，本院不予支持。一审判决驳回张超兵的诉讼请求正确，依法应予维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张超兵负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年六月十七日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖