西藏自治区日喀则市中级人民法院   民事判决书   （2020）藏02民终3号   上诉人（原审被告）：唐君，男，1970年10月5 日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）：胡连山，男，1962年6 月17日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）：黄建，男，1968年8月 30日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）:郑家武，男，1962年7 月23日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）：孙学文，男， 1968年8 月29日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）:周贵全，男，1963年11 月22日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）：周文春，男，1968年4 月8日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）：梁丽英，男，1974年2 月3日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）：杨桃，男，1984年7月 4日出生，汉族。   上诉人（原审第三人）：叶洪业，男，1981年9 月14日出生，汉族。   诉讼代表人：唐君、黄建   被上诉人（原审原告）：西藏自治区日喀则市桑珠孜区。   法定代表人：卓玛次仁，居委会主任。   委托诉讼代理人：袁天，山东齐鲁（日喀则）律师事务所律师。   原审被告：索朗加布，男，1968年5月17日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：白珍，女，1971年1月20日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：西洛，女，1969年1月9日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：尼玛扎西，男，1972年1月10日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：普穷，男，1967年3月15日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：米玛，女，1961年9月19日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：次仁，男， 1955年3月19日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：巴贵，男，1949年2月14日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：尼玛次仁，男，1953年3月7日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：泽仁琼达，女，1966年6月6日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：次仁欧珠，男，1977年4月17日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：参拉，女，1978年9月10日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：普布次仁，男，1977年6月27日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：旺堆加布，男，1981年8月9日出生，藏族，住日喀则市。   原审被告：巴桑，女，1963年5月4日出生，藏族，住日喀则市。   诉讼代表人：索朗加布、次仁欧珠   第三人：韩进忠，男，1964年7月10日出生，回族，现住日喀则市。   第三人：胡伟，男，1976年1月7日出生，汉族，现住日喀则市。   上诉人唐君等10人因与被上诉人西藏自治区日喀则市桑珠孜区城南街道曲夏社区居民委员会（以下简称曲夏社区），人，原审第三人韩进忠、胡伟确认合同无效纠纷一案，不服西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2019）藏0202民初372号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月4日受理后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人唐君等10人的诉讼代表人唐君、黄建，被上诉人曲夏社区主任卓玛次仁及委托诉讼代理人袁天，人诉讼代表人索朗加布、次仁欧珠到庭参加诉讼，第三人韩进忠、胡伟经传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。   唐君等10人上诉请求：请求撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。事实与理由：1.本次诉讼不应发生，应当先由人民政府处理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案应当由乡级人民政府或者县级人民政府先行处理，曲夏社区对该处理决定不服才能向人民法院提起诉讼。因此本案应当驳回曲夏社区的一审诉讼请求，并告知曲夏社区应当先行找人民政府处理。2.本案案涉土地系闲置荒地。首先根据《中华人民共和国土地管理法》第三十条、第三十一条之规定，若本案案涉土地系耕地，则人民政府应当对该土地进行管理，不可能在索朗加布等15人于2012年租赁土地至今未出具任何文书。同时人民政府也未要求对该土地进行土壤改良。因此本案案涉土地实质系荒地，并非耕地。虽然性质系农用土地，但荒地未经土壤改良或者其他相应方法是无法进行耕种的。其次曲夏社区在租赁期间进行了有效管理。唐君等10人租赁土地期间，曲夏社区不仅向唐君等10人收取了垃圾清理费，而且还通水通电，有的租赁户甚至还办理了相关经营证照，这些足以说明政府相关职能部门对于唐君等人建设临时板房的行为是认可的。本案中曲夏社区虽然将该土地租赁给索朗加布等，但实质系荒地利用之行为。3.本案案涉合同应当认定为有效合同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条之规定发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇）人民政府批准。说明农用土地系可以承包，该款并未规定其农用土地承包后用途，因此索朗加布等15人的租赁土地系合法行为。索朗加布等15人也与曲夏社区签订了《租赁合同》，在合同中有着村民代表的签字确认，同时普琼次仁系该村村长也在该合同中签字确认，在签订合同时，普琼次仁声明村上已经形成了会议，会议结果系同意签订本案案涉合同，同意将案涉土地租赁给唐君等人使用。自2012 年至今长达7年的时间里曲夏社区与索朗加布等15人从未有过纠纷，同时人民政府也未发出任何通知，因此应当推定该村所有村民均已同意，人民政府也认可由村外人员对该土地的利用行为，其行为表象就是已经进行了政府报备的结果。索朗加布等15人系普通人，没有专业的法律知识，在曲夏社区签字后，理所应当是该社区三分之二以上的村民或村民代表的同意。至于报备系曲夏社区之义务，并非索朗加布等15人能左右。因此在本案中索朗加布等15人已经尽到相关义务，并未有过错。与此同时合同中并未约定索朗加布等15人在租赁土地后不能再次转租，因此唐君等人与索朗加布等15人的租赁行为并无不当。唐君等人并未有任何过错。按照相关法律规定，集体所得归集体所有，若当初集体所得被少部分人员所得，其余人员来起诉该行为无效，那么索朗加布等人及唐君等人的合法权益将无法得到保障。即便认定该合同无效，那么曲夏社区与索朗加布等人之间已经形成了事实上的租赁关系。该租赁行为同时也得到人民政府的默许。综上所述，唐君等人认为该合同有效，即便无效曲夏社区与索朗加布等人之间也形成了事实上的租赁关系。唐君等人在本案中并无任何过错。   曲夏社区在庭审中答辩称，上诉请求不予认可，请求依法驳回。上诉人提出的合同有效观点，以及涉案土地属于名义上为农用地实际为沙漠荒地等理由均不能否定上诉人在签订合同、履行合同过程中违反国家强制性规定改变土地用途的事实。索朗加布等人在一审中阐述案涉土地原为农用地，后因水渠改变不能耕种。曲夏社区认为案涉土地现在仍为农用地，土地用途并未改变。主张签订租赁合同是双方真实意思表示，曲夏社区认为真实意思表示不能否定签订、履行合同过程中的不合法行为，即真实意思表示不能否定合同的违法性，合同履行过程中违反了国家强制性规定，应当办理土地使用手续而未办理致使改变了土地用途，导致合同无效。应当驳回上诉请求，维持原判。   索朗加布等15人在庭审中述称，与唐君等人的上诉状意见一致。   曲夏社区向一审法院起诉请求：1.判令被告索朗加布等15人与被告唐君签字的土地租赁合同，以及第三人周文春与其他第三人签订的土地租赁合同无效，恢复土地原状；2.本案诉讼费用由被告负担。   一审法院认定事实：2017年12月24日，索朗加布等15人与唐君签订《土地租赁合同书》，约定将19.37亩出租给唐君用于管子厂，期限为5年2017年12月24日至2022年12月24日，租金每亩每年为18 000元。   另查明，索朗加布等15人将长期无法灌溉各自承包的位于曲夏社区的农用地包括水浇地、林地，以及将临近索朗加布等人承包地部分集体农用地，共计19.37亩在未经村曲夏社区备案情况下私自将上述土地对外有偿出租给唐君，之后唐君又将19.37亩土地交给其亲戚第三人周文春用于新建水泥制品厂，而后第三人周文春又将多余土地分租给周贵全、梁丽因、黄建、胡伟、胡连山、叶洪业、韩进忠、杨桃、郑家武、孙学文用于兴办工厂、库房、宿舍。索朗加布等15人取得租金后，按照各自租赁土地的面积分配租金，也未向居委会上交过租金。   一审法院认为，针对本案争议焦点索朗加布等15人与唐君签订的《土地租赁合同书》有无效的问题。根据一审查明的事实，索朗加布等15人将家庭承包方式取得的农用土地承包经营权，虽然按照法律规定有权将承包的土地经营权对外流转，但也得依法向发包方曲夏社区备案。在本案中，一是索朗加布等15人将承包土地和集体的部分土地租给唐君，并未向曲夏社区备案，也未经任何机关批准属程序不合法；二是本案诉争土地为农用地，索朗加布等15人将土地租给唐君，而后唐君又将土地交给其亲戚第三人周文春用于兴建水泥制品厂，之后第三人周文春又将多余土地分租给其他第三人用于兴办工厂、库房、宿舍已改变土地使用性质。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条第（二）项规定：“土地经营权流转应不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。”据此，索朗加布等15人与唐君签订的《土地租赁合同书》，以及第三人周文春与其他第三人签订的土地分租合同，均因改变土地的使用性质而无效。唐君辩称及第三人周文春等7人的诉讼代表人述称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认为本案诉争土地所有权和使用权争议，应当由人民政府先行处理以及抗辩称曲夏社区与本案无合同关系，曲夏社区不具有诉讼主体资格。对此，一审法院认为本案诉争土地为对外流转是否有效，涉及的是土地经营权，并非土地所有权不明提起的确权之诉，也非土地使用权争议提起的诉讼。因此，唐君及第三人提出的行政前置程序解决不适用本案。至于曲夏社区的诉讼主体资格问题，因曲夏社区作为涉案争议土地的所有者即发包方。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条第一款第（二）（三）项规定：“发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为。”因此，曲夏社区作为诉争土地的发包方具有诉讼主体资格。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第十四条第（二）（三）项、第十八条第（一）项 、第三十六条、第三十八条第（二）项，《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条第一款第（一）（五）项，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：一、被告索朗加布等15人与被告唐君之间，以及第三人周文春与其他第三人签订的《土地租赁合同》无效；二、被告索朗加布等15人、被告唐君应于本判决生效后三十日内将合同所涉及土地恢复原状。   二审中，当事人没有提交新证据。   对当事人二审争议的事实，本院认定如下：根据桑珠孜区违法违规占地13号（卫星照片图）、人工筛选图斑13号-土地利用现状图，2018年国家土地督察中发现案涉土地为违法用地。2019年7月12日桑珠孜区自然资源局下发的《关于违法用地的说明》，认定案涉土地以及相关土地为未履行建设用地报批手续的情况下私自将农用地转为建设用地，同时存在出租集体土地用于非农建设。   本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。   本院认为，索朗加布等15人与唐君签订的《土地租赁合同书》，约定将索朗加布等15人承包经营的19.37亩出租给唐君用于建设管子厂，唐君承租后又将该土地交给第三人周文春用于新建水泥制品厂，而后第三人周文春又将多余土地分租给周贵全、梁丽因、黄建、胡伟、胡连山、叶洪业、韩进忠、杨桃、郑家武、孙学文用于兴办工厂、库房、宿舍。索朗加布等15人在签订合同时明知唐君租地用于建设工厂、仓库等使用，故双方间签订的《土地租赁合同书》目的是农用土地流转出租后用于非农业建设，其改变了农业用地性质，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农用性质”的规定，违反了强制性规定，依法应认定为无效合同。一审法院就合同效力的认定并无不当，本院予以确认。   对于曲夏社区在一审中所主张的索朗加布等15人与唐君返还土地并恢复原状的诉请，因曲夏社区无法提供其与索朗加布等15人间签订的土地承包合同已到期的相关证据，故其无权提出返还土地的诉求。一审法院对返还土地的诉请虽未作出处理，但不影响本案的审理结果。对于曲夏社区所提出的恢复原状的诉请，导致合同无效的主要原因是改变了用地性质，应当恢复原状，而恢复原状必然会产生现值（所要拆迁物尚存的实际价值）及拆迁损失，该损失不仅要由索朗加布等15人及唐君承担，曲夏社区作为集体土地的所有者，应对其承包给农户农业用地是否违反《土地管理法》的相关规定进行监督管理，而案涉土地改变用地性质多年，曲夏社区自身未能及时监督管理到位应承担主要责任。索朗加布等15人作为涉案土地承包方，承租地流转不得改变农业用途理应知晓。唐君在租赁涉案土地时未对该宗地的用地性质进行审查，导致承租后涉案土地上进行建设并经营行为改变了其农用地的性质。因此，索朗加布等15人与唐君应对导致合同无效承担次要责任。故对因恢复原状而产生的现值及拆迁损失，应由曲夏社区承担40%的责任，索朗加布等15人与唐君各承担30%的责任。一审法院将恢复原状的责任仅分配给农户和承租户有所不当，本院予以变更。   综上，唐君等10人的部分上诉请求成立，本院予以支持，一审法院认定事实基本清楚，适用法律有所不当，应予部分改判。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款（一）（二）项之规定，判决如下：   一、维持西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2019）藏0202民初372号民事判决第一项。   二、变更西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2019）藏0202民初372号民事判决第二项为西藏自治区日喀则市桑珠孜区城南街道曲夏社区居民委员会、索朗加布等15名农户及唐君于本判决生效后30日内将合同所涉土地恢复原状。   三、驳回唐君等10人的其他上诉请求。   一审案件受理费200元由索朗加布等15人及唐君负担，二审案件受理费200元，由西藏自治区日喀则市桑珠孜区城南街道曲夏社区居民委员会负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   旺  加  审  判  员   格桑次仁  审  判  员   拉巴次仁   二〇二〇年六月三十日   法 官 助 理   次仁德吉  书  记  员   达娃央宗