西安铁路运输中级法院   行 政 判 决 书     （2020）陕71行终655号     上诉人（原审被告）西安市未央区未央宫街道办事处。住所地西安市未央区。   负责人王均利，主任。   委托代理人雷军，工作人员。   委托代理人肖娜，陕西同州律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）李坤花，女，1957年4月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市未央区朱宏路南段枣园小学。   委托代理人魏桢培,陕西汉廷律师事务所律师。   委托代理人牟泽宇, 陕西汉廷律师事务所实习律师。   上诉人西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）因与被上诉人李坤花确认行政强制行为违法一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3351号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，2002年6月20日，枣园村民委员会（四组）与李坤花签订XX村XX街转让协议书》，协议约定“1.枣园村民委员会（四组）XX村委会XX房一间及土地使用权转让给李坤花，2.每间房的面积为南北总长度12.4米，3.按照招标最后确定价款每间房32000元，由李坤花一次性向枣园村委会交清。4.2001年10月1日房屋所有权转为李坤花所有，李坤花同时享受房屋主权及土地使用权，土地使用权为50年。即从2001年10月1日起至2051年9月30日为止……”。2002年6月25日向村委会交清约定房款32000元。   2019年5月6日西安市规划未央分局、西安市国土资源局未央分局和西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城市管理局、西安市未央区城中村和棚户区XX中心、西安市未央区未央宫街道办事处向XX村XX街违建项目作出《关于拆除违法建设项目的通告》，内容为：“根据《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》等相关法律、法规规定及《未央区“四改两拆”三年攻坚行动实施方案》文件的精神，位于枣园村委会东西两侧，该处建设项目未取得合法有效的用地手续，未经规划部门许可，属于违法用地建设，现就拆除该违法建设的有关事项通知如下：一、该项目，已经规划部门认定，属于违法建设，应无条件予以拆除。二、该通告张贴之日起五个工作日内自行拆除擅自建设的建筑物。逾期不拆除者，政府将组织规划、国土、城管、公安等相关部门联合执法，予以强制拆除。拆除费用由违法单位（个人）承担。三、在强制拆除过程中，对于阻挠、寻衅滋事者，公安机关将严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律、法规予以处置”。2019年5月16日被告未央宫街办对原告位于西安市未央区XX村XX街房屋予以拆除。   原审法院认为，本案的争议焦点是：1、原告李坤花与被告实施拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系；2、案涉拆除行为的实施主体是谁，该拆除行为是否合法。   首先，关于李坤花与拆除涉案建筑物行为是否具有利害关系的问题。根据原告提交的《协议书》以及缴款票据，结合被告未央宫街办认可其实施拆除原告西安市未央区XX村XX街房屋的事实，可以认定原告与案涉被拆除的建筑物存在利害关系。   关于五被告是否实施对涉案房屋的拆除行为的问题。被告未央宫街办在庭审中明确表示其组织实施对涉案建筑物的拆除工作；被告未央城管局虽未到庭，但经本院庭后核实，其并未参与涉案房屋的实际拆除。被告西安市自然资源和规划局、未央城管局、未央城建局、XX城XX中心虽然参与作出《关于拆除违法建设项目的通告》的行为，但在其否认参与实施拆除行为且没有其他证据佐证的情况下，不能认定其参与实施对涉案建筑物的拆除行为；对原告主张被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城中村和棚户区XX中心实施对涉案建筑物的拆除行为，没有事实依据，应当予以驳回。故应认定被告未央宫街办在2019年5月16日实施了对涉案房屋的拆除行为。   关于被告未央宫街办实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，在被告实施强制对原告建筑物拆除之前，相关行政机关虽然作出了《关于拆除违法建设项目的通告》，但被告未提供证据证明在强制拆除前向原告李坤花进行了法定的催告、告知其陈述申辩的权利，且《关于拆除违法建设项目的通告》于2019年5月6日作出，涉案房屋于2019年5月16日被拆除，未满6个月的法定起诉期限，程序确属违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、六十九条的规定，判决如下：   一、确认被告西安市未央区未央宫街道办事处强制拆除原告李坤花位于西安市未央区XX村XX街的房屋的行政行为违法。   二、驳回原告李坤花对被告西安市自然资源和规划局、西安市未央区城市管理和综合执法局、西安市未央区住房和城市建设局、西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心的诉讼请求。   案件受理费50元，由被告西安市未央区未央宫街道办事处负担。   上诉人未央宫街办上诉称，1.一审法院未向上诉人送达起诉状副本及应诉通知书，属于程序违法。2.本案上诉人系受委托实施整村征收补偿安置工作，并非本案适格被告。3.根据安置补偿实施办法，XX村XX号被征收人为梁美丽，并非被上诉人，被上诉人并非本案适格原告，一审事实认定错误。4.被上诉人曾以相同事实及诉求对上诉人提起诉讼，被裁定驳回起诉，本案被上诉人再次就同一事实对上诉人提出同一诉求，构成重复起诉，一审判决也与之前判决结果矛盾。请求：1.撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初281号行政判决，发回重审或者改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人李坤花辩称，XX村XX号原有两处住房，上诉人只和其中一处住房的所有权人梁美丽签订了安置补偿协议，协议不包括被上诉人李坤花的房屋。李坤花系涉案房屋合法的所有权人，上诉人对涉案房屋曾进行过测量评估，但却未和李坤花签订补偿协议，上诉人私自拆除被上诉人房屋显属违法。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。   本院认为，根据上诉人未央宫街办的上诉理由以及被上诉人李坤花的答辩意见，归纳本案二审争议焦点为：一、李坤花是否具有原告资格；二、未央宫街办是否为本案适格被告；三、一审法院审理程序是否违法。    一、关于李坤花是否具有原告资格的问题   根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人与被诉行政行为之间具有利害关系的,才具有原告资格。具体到本案，涉案房屋所占土地登记在李坤花父亲秦某某名下，秦某某及其妻子关彩霞死后，李坤花依据其与兄弟姊妹秦美利、秦小军及已故弟弟秦小娟之妻梁美丽签订的协议继承涉案房屋，被告在未与李坤花签订补偿协议的情况下即拆除涉案房屋，被诉强制拆除行为对李坤花的合法权益产生影响，故李坤花与被诉强制拆除行为存在利害关系，其具有原告主体资格。   二、关于未央宫街办是否为本案适格被告的问题   《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，当事人双方对涉案房屋系被未央宫街办强制拆除的事实无异议，争议在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。被告未央宫街办主张其系接受委托实施拆迁补偿安置工作，其不是适格被告。本案被诉强制拆除行为发生之前行政机关没有作出强制拆除决定等法律文书，被诉强制拆除行为系事实行为，事实行为要根据“谁行为、谁被告”的规则确定适格被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”的规定，未央宫街办作为灞桥区人民政府的派出机关可以以自己名义独立作出行政行为并承担责任，故未央宫街办应承担强制拆除的责任，其为本案适格被告。   三、关于一审法院审理程序是否违法的问题   上诉人未央宫街办主张一审法院未向其送达起诉状副本及应诉通知书，经本院核实，一审法院于2019年1月17日将起诉状副本及应诉通知书等庭前文书通过EMS法院专递邮寄给被告，回执联显示已签收，故上诉人该主张缺乏事实根据，本院不予采纳。   综上所述，未央宫街办的上诉理由不能成立，其应承担强制拆除的责任，因其未提交证据证明其强拆行为合法，一审法院判决确认被诉强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人西安市未央区未央宫街道办事处负担。   本判决为终审判决。         审 判 长 刘爽      审 判 员 左昆       审 判 员 王方      二〇二〇年六月三十日     法官助理王一婷   书 记 员 张婧        1