浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终269号 上诉人（原审原告）张子芳，女，1951年3月8日出生，汉族，住浙江省浦江县。 上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平白路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 原审第三人楼俊有，男，1983年5月25日出生，汉族，住浙江省浦江县,系张子芳之子。 张子芳与浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）、楼俊有房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，张子芳、浦南街道均不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明：原告张子芳与第三人楼俊有系母子关系，均为浦江县浦南街道文溪村村民。楼俊有爷爷楼新富在浦江县浦南街道文溪村有合法的集体土地使用权和房屋，证号浦集建（92）字第1815号；楼俊有父亲楼小棋在浦江县浦南街道文溪村有合法的集体土地使用权和房屋，证号浦集建（92）字第1857号、浦集建（1998）字第0169号。楼新富、楼小棋在城中村改造实施前已先后去世。楼新富去世后，留下文溪村房屋一间，经兄弟协商后，归楼小棋所有。楼小棋与原告张子芳育有一子三女，儿子即本案第三人楼俊有。2016年8月10日,浦江县人民政府同意《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。2017年1月14日，楼俊有（楼新富）以乙方住房改造户的名义与甲方改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订1-13号《城中村改造补偿安置协议》，协议认定建筑占地面积为16.06平方米，房屋建筑面积为62.98平方米，可安置面积计算为56.21平方米；房屋拆除补偿38217元、搬迁费1000元、临时安置费1260元；选择货币安置56.21平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额146146元。同日，楼俊有（楼小棋）以乙方住房改造户的名义与甲方改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订1-79号《城中村改造补偿安置协议》，协议认定建筑占地面积为116.43平方米，房屋建筑面积为248.25平方米，可安置面积计算为407.51平方米；可计算人口为5人；可安置高层建筑面积350平方米；可安置高层住宅1套，140平方米。房屋拆除补偿196527元、搬迁费2000元、临时安置费16052元；签约腾空比例奖在结算安置房房款时按奖励政策规定结清；选择货币安置267.51平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额695526元。在规定签约期限内本项目签约率达到95%及以上，街道适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。协议均由楼俊有签名。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2018年5月29日，楼俊有（楼小棋、楼新富）以乙方住房改造户的名义与甲方改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订浦南街道文溪村7-79号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），补充协议认定建筑占地面积为132.49平方米，房屋建筑面积为311.23平方米，可安置面积计算为463.72平方米；可计算人口为5人，特殊情况独生子女增计1人，安置人口共计6人；可安置高层住宅4套，460平方米；房屋拆除补偿242467元、搬迁费2000元、临时安置费46360元；签约腾空比例奖463720元，选择货币安置3.72平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额9672元。补充协议由楼俊有签名。楼俊有于2017年3月7日在《文溪城中村改造腾空验收单》签字，并已领取部分补偿款。 原审法院认为，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议，原告诉请确认补充协议无效，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定进行审查。本案中，楼小棋在订立该补充协议前已死亡，补充协议应由楼小棋的法定继承人签订，第三人楼俊有在未获得授权委托情况下，无权代表原告张子芳签订涉及原告房屋的《城中村改造补偿安置协议》及补充协议，故案涉补充协议对原告张子芳不发生法律效力。因此，原告诉请确认涉案补充协议无效，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予裁定驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告张子芳的起诉。 张子芳上诉称，上诉人提起本案之诉具有明确的事实依据，上诉人系浦江县浦南街道文溪村的村民，在本村拥有合法的土地使用权和房屋，浦集用(92)字1857号、1815号、浦集用(1998)字0169号。2018年5月29日，上诉人之子楼俊有在未获得上诉人授权委托的情况下，与改造安置单位浦江县浦南街道办事处文溪社区党支部、浦南街道文溪社区村(居)委会、浦南街道文溪经济合作社就上诉人的房屋、土地签订《城中村改造补偿安置协议》(补充协议)，上诉人认为该协议损害上诉人的合法权益，对该协议不予认可、更不予追认。2018年6月14日(陈丽萍签1857号)、2017年3月14(楼俊有签1857号)、2017年3月7日(楼俊有签1998-0169号)上诉人之子楼俊有、儿媳陈丽萍分别在文溪城中村改造腾空验收单上“腾空人”一栏中签署了其本人楼俊有、陈丽萍的名字。以上事实是已经审理查明的事实，也是上诉人提起本案诉讼的事实依据，一审法院称上诉人没有事实依据令人费解，其以上诉人提起诉讼没有事实依据驳回起诉更是错误。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案，上诉人之子楼俊有、儿媳陈丽萍既不是案涉土地、房屋的权利人也不是上诉人委托的代理人，既没有处分权也没有代理权，对其签订的损害上诉人合法权益的协议上诉人从来也不认可，更不会追认，因此协议是无效的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项规定，与行政协议有利害关系的认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人提起诉讼的，人民法院应当受理。根据上述规定，上诉人作为土地使用权人、房屋所有权人当然有权提起行政协议无效的诉讼。上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 浦南街道上诉称，上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。楼小棋与张子芳曾为夫妻，育有一子三女，一子即为本案楼俊有，案涉补充协议是在楼小棋死亡之后签订的，由其婚生子楼俊有签字，一审法院据此认为案涉补充协议对张子芳不产生法律效力，上诉人对此不服。案涉补充协议按法理应当由楼小棋的全部第一顺序继承人签字，事实上只有楼俊有一人签字，但楼俊有作为第一顺序继承人在案涉协议上签字并不违反法律规定，所签订协议相应部分有效，故一审法院裁定有误。上诉请求：撤销一审裁定并依法改判。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原审法院以案涉补充协议对上诉人张子芳不产生法律效力，因此其诉请确认案涉补充协议无效没有事实根据为由驳回其起诉。经审查，案涉补充协议系针对张子芳的城中村改造补偿安置权益所作约定，张子芳与补偿协议的签订及效力认定有利害关系，其作为本案原告主体适格。张子芳以楼俊有代其签订补充协议属无权代理为由提起本案诉讼，要求确认补充协议无效，并将浦南街道列为被告，本案有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回张子芳起诉不当，本院予以纠正。至于上诉人浦南街道提出的协议效力问题，应在原审法院进行实体审理过程中加以认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初34号行政裁定； 二、本案指令浙江省兰溪市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年六月二十八日 代书记员 刘灵玲