江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1329号 上诉人（原审原告）张超，男，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区府前路。 法定代表人高建民，该区区长。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区新区街道办事处，住所地在江苏省徐州市铜山区华夏路副路19号。 法定代表人彭永凯，该街道办事处主任。 原审第三人徐州市铜山区新区街道办事处驿城村村民委员会，住所地在江苏省徐州市铜山区新区街道办事处驿城村。 法定代表人刘超喜，该村民委员会主任。 上诉人张超因与被上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区新区街道办事处（以下简称铜山新区街道办）、原审第三人徐州市铜山区新区街道办事处驿城村村民委员会（以下简称驿城村委会）土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初82号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，铜山县城乡建设重点工程办公室是由原铜山县人民政府（铜山县于2010年被改为徐州市铜山区）所设立的机构。2010年，因珠江路两侧绿化工程建设的需要，铜山县城乡建设重点工程办公室与徐州市铜山区铜山镇人民政府（随着行政区划的调整，铜山镇已于2013年撤销，并组建铜山新区街道）签订《租地补偿包干协议》，约定为保障珠江路两侧绿化工程的顺利进行，需要租赁铜山镇下辖驿城村、滕寨村、二堡村的175.47亩土地。同年，徐州市铜山区铜山镇人民政府与驿城村委会签订《租地补偿包干协议》，约定租赁驿城村土地131.82亩用于珠江路两侧绿化。张超的0.652亩承包地包括在上述两份《租地补偿包干协议》约定的租赁范围之内。 2010年12月，驿城村委会发布租地补偿承诺：“依据开发区重点办的批示精神，第一年（所租土地地上）附着物及两季青苗费（给予）一次性补偿；之后租期内每年支付当年租金，每亩1600元。”张超拒绝领取补偿费用及租金，并于2012年向徐州市铜山区人民法院提起民事诉讼，要求驿城村委会、徐州市铜山区铜山镇人民政府排除妨害，将其0.652亩承包地恢复原状并赔偿损失，该案后经徐州市铜山区人民法院一审、徐州市中级人民法院二审、江苏省高级人民法院再审，均认定不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回了张超的起诉。后张超提起本案行政诉讼，请求确认铜山区政府、铜山新区街道办租地行为违法，将涉案土地恢复原状并赔偿损失30万元。 原审法院另查明，珠江路两侧绿化工程已经竣工，被占地的村民中大多数已经领取了补偿款。原审第三人驿城村委会确认张超所在的村组在2010年珠江路绿化带修建前，人均土地面积为1.422亩。 本案双方当事人的争议焦点为：一、张超的起诉是否超过法定起诉期限。二、被诉行为是否属行政诉讼受案范围，本案被告是否适格。三、在符合起诉条件的情况下，被诉行政行为应否被确认为违法。四、张超关于恢复原状、赔偿损失的诉讼请求是否成立。 原审法院认为：一、张超的起诉未超过法定起诉期限。张超的承包地被占用后，包括铜山区政府、铜山新区街道办及原审第三人在内，没有任何人向张超告知占地行为的性质、诉权或起诉期限。在提起行政诉讼之前，张超通过提起民事诉讼来维护自身权益，后经生效法律文书确认，张超诉请的事项不属民事诉讼受案范围，故其提起民事诉讼加以维权系救济途径选择错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款之规定，张超因民事诉讼所耽误的期间不应当计算在起诉期限之内。张超提起的民事诉讼历经一审、二审、再审，最终江苏省高级人民法院于2014年6月5日作出（2014）苏审二民申字第207号民事裁定书，张超接到该民事裁定书后，当年就向原审法院提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。 二、被诉行为属于行政诉讼受案范围，铜山新区街道办不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；……”张超以其承包地被政府非法占用为由提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。张超的0.652亩承包地是由铜山县城乡建设重点工程办公室与铜山镇人民政府签订《租地补偿包干协议》、铜山镇人民政府与驿城村委会签订《租地补偿包干协议》后被占用的，铜山县城乡建设重点工程办公室是由铜山区政府组建的机构，该机构实施一定的行政管理职能，但不具有独立承担法律责任的能力，当事人对于该机构作出的行政行为不服的，应当以铜山区政府作为被告；尽管被撤销前的铜山镇人民政府参与签订过《租地补偿包干协议》，但无论是铜山镇人民政府，还是后来新组建的铜山新区街道办，均不是占用涉案土地的行政主体，涉案土地由铜山县城乡建设重点工程办公室占用并用于道路两侧绿化，故相应责任应由铜山区政府承担，铜山新区街道办并非本案适格被告。 三、被诉行政行为违法。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”张超的承包地系农民集体所有的农用地，在涉案土地尚未依法办理农用地转用审批手续的情况下，铜山区政府设立的铜山县城乡建设重点工程办公室就通过签订《租地补偿包干协议》的形式，将涉案土地用于道路两侧绿化工程的建设，这种“以租代征”行为显然违背法律规定。 四、涉案土地无法恢复原状，张超的损失应予赔偿。包括涉案土地在内的周边大片土地已经被用于珠江路两侧绿化工程的建设，该工程属于城市公共绿化建设的内容，具备城市基础建设的公益性质，且工程现已竣工数年，涉及到的大多数被占地农户也领取了附着物补偿、租金等款项。尽管铜山区政府租用张超承包地用于道路两侧绿化建设的行为违法，但鉴于该行为具有公益性，竣工的绿化工程已成为城市公共绿化的组成部分，如果撤销铜山区政府的行为，则会造成公共资源的浪费并损及社会公共利益。因此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，确认铜山区政府的行政行为违法，但不予撤销，对于张超提出的将土地恢复原状的诉讼请求不予支持，铜山区政府应当通过依法补办征地手续等方式纠正自己的违法行为。 铜山区政府对于其违法行政行为给张超造成的损失，应当依法承担赔偿责任。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”铜山区政府通过“以租代征”将张超的承包地用于道路绿化建设，其应当按照法律关于征地补偿的规定向张超承担赔偿责任。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。2011年4月25日，徐州市人民政府根据江苏省人民政府苏政发[2011]40号《省政府关于调整征地补偿标准的通知》制定下发了徐政发［2011］60号《市政府关于调整征地补偿标准的通知》，徐州地区范围内的征收土地应当根据该标准进行补偿。张超所在村组在2010年之前人均土地面积为1.422亩，铜山区政府租用张超土地0.652亩。依据徐政发［2011］60号文件,张超的损失确定如下: 1、土地补偿费。张超所在的徐州市铜山区属四类地区，涉案土地张超用于种植葡萄，参照四类地区补偿标准最高的耕地种类（菜地）前三年的平均产值每亩2900元，并以法律规定的最高倍数10倍计算，土地补偿费为：2900元/亩×10×0.652亩=18908元。 2、安置补助费。0.652亩（租用张超承包地亩数）÷1.422亩（土地被租用前张超村组人均耕地亩数）×17000元（四类地区安置补助费标准）=7795元。 3、青苗补偿费。张超的0.652亩承包地被租用前用于栽种葡萄，依照徐政发［2011］60号文件的规定，即便以葡萄树均是可以挂果的大株计算（每株50元，每亩合理株数不超过120株），青苗补偿费经计算后也不过3900余元。但是，依照驿城村委会提供的珠江路绿化项目征用闫东组土地及附着物确认补偿清单，结合2015年6月28日原审法院组织各方当事人核对补偿数字时第三人的陈述，可以确认铜山区政府租用张超的承包地实际上是按照每亩10000元的标准补偿青苗费的，且与该工程中其他被占地农户的补偿方式一样，张超应当获得青苗补偿费的土地面积，除了0.652亩承包地之外，另计入9.9平方米的地头，地头青苗费的补偿为每平方米15元，依照此标准计算，张超所获得的青苗补偿费将高于徐政发［2011］60号文件的规定。从有利于保护张超利益的角度出发，原审法院参照驿城村委会提供的标准确定，结合驿城村委会发布的租地补偿承诺（一次性补偿两季青苗费），确定青苗补偿费为：0.652亩×10000元/亩×2+9.9平方米×15元/平方米×2=13337元。 4、地上附着物补偿费。张超的承包地被租用前仅存在中型棚框架，无薄膜覆盖，依照徐政发［2011］60号文件应按每平方米30元予以补偿，即434.7平方米（0.652亩）×30元/平方米=13041元。 5、租金。涉案土地被租用后第一年（2010年11月至2011年11月）的租金为每亩800元,0.652亩计521.6元;2011年11月之后的租金为每年每亩租金1600元,从2011年11月后至2018年的租金，原审法院按7年计算，即1600元/亩×0.652亩×7=7302.4元，故租金总计7824元。 以上各项费用总计60905元，应由铜山区政府向张超支付。 综上，铜山区政府租用张超承包地用于道路绿化工程建设的行政行为违法，其应当参照征地补偿标准向张超承担赔偿责任。对张超的其他诉讼请求，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认铜山区政府租用张超承包地用于道路绿化工程建设的行为违法；二、铜山区政府于判决生效后十日内支付张超土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、租金合计60905元；三、驳回张超的其他诉讼请求。案件受理费50元，由铜山区政府负担。 上诉人张超上诉称：1、原审判决没有支持上诉人的诉求，被上诉人应当依法足额对上诉人予以补偿，为上诉人及家人办理社会保障，维护上诉人的生活质量不降低。2、原审判决没有指出被上诉人“以租代征”行为违法的严重性，没有查明上诉人的实际损失情况，赔偿额明显偏低。3、原审法院审理期限超过法律规定。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人诉求。 被上诉人铜山区政府未向本院提交书面答辩意见。 被上诉人铜山新区街道办未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明事实与原审法院认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是原审判决认定的赔偿数额是否正确。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，上诉人张超所承包的农田被违法占用，其合法权益将遭受损害，具有依法取得行政赔偿的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。本案中，上诉人张超对于存在土地附着物以及青苗等损失，均未提交证据证明，原审法院根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及徐政发[2011]60号《市政府关于调整政府补偿标准的通知》来确定张超的损失，并无不当。关于土地补偿费，上诉人张超所在的徐州市铜山区属四类地区，涉案土地被用于种植葡萄，原审法院参照四类地区补偿标准最高的耕地种类（菜地）前三年的平均产值每亩2900元，并以法律规定的最高倍数十倍计算，共计2900元/亩×10×0.652亩=18908元，并无不当。关于安置补助费，根据徐政发[2011]60号《市政府关于调整政府补偿标准的通知》的规定，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算，确定需要安置的被征地农民人数，按照征收耕地数量除以征地前被征地村人均占有耕地计算。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费标准，三、四类地区分别为每人19000元、17000元。原审法院据此计算上诉人张超应获得安置补助费为0.652亩（租用张超承包地亩数）÷1.422亩（土地被租用前张超村组人均耕地亩数）×17000元（四类地区安置补助费标准）=7795元，并无不当。关于青苗补助费，原审法院从有利于保护张超利益的角度出发，参照驿城村委会提供的标准确定，结合驿城村委会发布的租地补偿承诺（一次性补偿两季青苗费），确定青苗补偿费为：0.652亩×10000元/亩×2+9.9平方米×15元/平方米×2=13337元，并无不当。关于附着物补偿费，原审法院根据张超的承包地被租用前仅存在中型棚框架，无薄膜覆盖的情况，依照徐政发［2011］60号文件应按每平方米30元予以补偿，即434.7平方米（0.652亩）×30元/平方米=13041元，并无不当。关于租金，涉案土地被租用后第一年（2010年11月至2011年11月）的租金为每亩800元,0.652亩计521.6元;2011年11月之后的租金为每年每亩租金1600元,从2011年11月后至2018年的租金，原审法院按7年计算，即1600元/亩×0.652亩×7=7302.4元，故租金总计7824元，并无不当。综上所述，原审法院判决铜山区政府支付张超土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、租金合计60905元，适用法律、法规正确。 综上，张超的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人张超负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 法官助理 潘云志 二〇二〇年六月三十日 书 记 员 任子悦