广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终260号 上诉人（原审原告）苍梧县六堡镇大中村大屋一组。 诉讼代表人韦树龙，组长。 上诉人（原审原告）苍梧县六堡镇大中村大屋二组。 诉讼代表人韦德永，组长。 上诉人（原审原告）苍梧县六堡镇大中村大屋三组。 诉讼代表人韦海强，组长。 上述三上诉人共同委托代理人黄志忠，广西桂江律师事务所律师。 上诉人（原审原告）苍梧县六堡镇大中村沙险组。 诉讼代表人钟景超，组长。 委托代理人钟志敏，男，1973年8月20日出生，汉族，住苍梧县。 委托代理人钟火生，广西通途律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苍梧县人民政府，住所地：苍梧县石桥镇东安街1号。 法定代表人谢善高，县长。 委托代理人李召生，苍梧县司法局副局长。 委托代理人熊家政，苍梧县林业局干部。 被上诉人（原审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路1号。 法定代表人钟畅姿，代市长。 委托代理人廉嘉嘉，梧州市司法局科长。 委托代理人李斯，梧州市司法局科员。 苍梧县六堡镇大中村大屋一、二、三组（以下简称大屋一、二、三组）、苍梧县六堡镇大中村沙险组（以下简称沙险组）因苍梧县人民政府（以下简称苍梧县政府）、梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）山林权属行政裁决及行政复议一案，不服梧州市中级人民法院（2019）桂04行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人大屋二组的诉讼代表人韦德永，上诉人大屋一、二、三组的共同委托代理人黄志忠，上诉人沙险组的诉讼代表人钟景超，上诉人沙险组的委托代理人钟志敏、钟火生，被上诉人苍梧县政府的委托代理人李召生、熊家政，被上诉人梧州市政府的委托代理人康嘉嘉、李斯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院经审理查明，本案争议山林为险冲山场，其四至范围为东至山脊，南至“达才祖坟入第一岐儿”下冲坍至险冲口，西至柴路头，北至山脊，纠纷面积141亩，现地上附着物为杂木林。农历一九五三年十月初一，沙险组村民钟景春、何秀兰取得《土地房产所有证》，该证记载“险冲”木山与现争议山场属于同一位置。1982年4月25日，六堡人民公社管委会、大中大队管委会和六堡公社林业工作组署名，加盖六堡人民公社管委会的公章的《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》中记载“1.里至现在使用的柴路以出至达才祖坟入时第一条岐儿属于大屋生产队经营；2.里至达才过去祖坟入时第一条岐儿以出到沙险生产队山界属沙险生产队经营”。1982年5月6日，原告大屋一、二、三组分别领取№053619《苍梧县山林证》、№053622《苍梧县山林证》、№053625《苍梧县山林证》，三证均记载了沙险面险冲山四至为“里至柴路头，外到达才祖坟入第一岐儿以水分流为界，按八〇年分队人口各队占”，三证的正本内容与存根内容一致。1982年5月16日，六堡人民公社管委会、大中大队管委会和六堡公社林业工作组署名，加盖六堡林业管理站的公章的《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》复印件中记载“里至达才祖坟入时第一条岐，以出到沙险生产队山界属沙险生产队钟家坤经营，达才祖坟入时第一条岐以入属大屋生产队与沙险生产队争议山”。沙险组村民对上述裁决结果不服，一直以来有向苍梧县政府、苍梧县人民法院等单位提出上诉、信访以及反映情况，但没有得到处理结果。2006年7月13日，六堡镇司法所和林工站曾组织沙险组和大屋一、二、三组到险冲山现场勘查和调处纠纷，但依然没有结果。2011年4月14日，原告沙险组将险冲山的林木发包给其本村村民钟志敏和大屋二组村民韦德冰，并签订《林木砍伐协议书》，林木承包款为8000元。2012年6月26日，原告大屋一、二、三组将险冲山的林木发包给大中村沙田组村民韦汉俨、梁锦东，林木承包款为8000元。2013年4月10日，韦汉俨和梁锦东将险冲山的林木转包给大屋二组村民韦德冰和卢永红，韦汉俨和梁锦东于当日收到山根款8000元。2017年元月，因六堡镇修建二级公路涉及险冲山征地，原告双方再次引发纠纷，大屋一、二、三组遂于2018年5月22日向苍梧县政府提出确权申请。另查明，大屋一、二、三组在人民公社大集体时期原属大屋生产队，在1980年时分为大屋一、二、三组生产队。 梧州市中级人民法院认为，土地权属确权的一般原则为：（1）解放后有权属定论，以该定论为确权依据；（2）土地改革、合作化、四固定、土地承包责任制、林业三定等时期的定论，是土地、山林、水利权属来源及变动的结论，经审查有效的，以后者为依据；（3）双方均有一定的证据，但证据以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上，由政府合理分割；（4）在没有权属凭证的情况下，以管理使用情况或者结合管理事实（或者管理情况不明），以有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定为原则作出处理决定。本案中，原告沙险组提供1953年钟景春、何秀兰的《土地房产所有证》，该证据证明沙险组的村民在土改时期拥有争议山场的部分权属，故可作为沙险组的权属来源依据。原告大屋一、二、三组和原告沙险组分别提供1982年4月25日和1982年5月16日《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》，虽然两份裁决书形式不规范，合法性难以认定，但其内容可以体现原告对险冲山的权属存在争议，作为行政机关确权参考依据并无不妥。关于原告大屋一、二、三组的三个《苍梧县山林证》的效力问题。山林证作为定案依据，必须具备两点：一是有土改合作化四固定等时期的权属来源佐证或没有其他权属凭证与其相对抗，或已经当时的相邻人或权利人确认；二是发证程序合法，发证时没有争议。本案原告大屋一、二、三组的《山林证》与之对照，不具备作为定案依据的要件，据此，该院不予采信。原告沙险组提供《林木砍伐协议书》以及大屋一、二、三组提供的险冲山发包、转包收条，证明双方对争议山场均存在经营管理行为，可以作为处理林权争议的参考依据。关于争议双方对“达才祖坟入第一岐儿”不一致的意见，苍梧县政府认定的该岐儿为达才祖坟入约60米处的处理意见，以及复议机关结合争议地勘验图，认为沙险组所指认的位置更为符合客观事实，与主脊岐链接形状更为明显的意见，该院予以认可。原告均没有提供四固定时期的证据材料，从双方提供的证据、事实理由及调查的有关情况来看，双方均有一定的证据，但证据不足以支持权属主张，苍梧县政府以“三个有利”为原则，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十条第一款第（二）项的规定对争议山林在兼顾各方利益的基础上进行合理分割没有违背土地权属确权的基本原则，作出的《处理决定》并无不妥。经梧州市政府复议后对原行政行为予以肯定并维持，行政目的明确，内容适当，该院予以支持。至于被告苍梧县政府认为原告大屋一、二、三组没有提起过行政复议，其没有资格作为本案原告。因大屋一、二、三组在行政复议阶段作为第三人参加复议，其对复议决定不服，其依法可以在法定期限内提起行政诉讼，其作为原告的主体资格是适格的。综上所述，两原告的诉讼请求理据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告苍梧县六堡镇大中村大屋一、二、三组和原告苍梧县六堡镇大中村沙险组的诉讼请求。二、案件受理费50元，由原告苍梧县六堡镇大中村大屋一、二、三组和原告苍梧县六堡镇大中村沙险组沙险组各负担25元。 大屋一、二、三组向本院提出上诉，请求：1、撤销梧州市中级人民法院（2019）桂04行初41号判决；2、撤销《苍梧人民政府关于六堡镇大中村大屋一组、大屋二组、大屋三组与沙险组险冲山场山林权属纠纷的处理决定》和梧州市政府作出的梧政复决字〔2019〕49号《梧州市人民政府行政复议决定书》，并判决苍梧县人民政府重新作出处理决定；3、案件一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由：1、1982年4月25日的《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》符合《国务院批转广西壮族自治区关于处理、土地、山林、水利纠纷的情况报告》的精神，是合法有效的，一审法院以现在的法定程序及形式去评判当年历史条件下作出的裁决书，否认该裁决书的合法性是错误的。2、苍梧县政府颁发给上诉人的《林权证》在没有依法撤销之前是合法有效的，是处理林权争议的依据。3、苍梧县政府作出的苍政发〔2019〕2号《处理决定》认定的主要证据不足，处理决定认定№053625《山林证》正本与存根不一致而应为无效，是错误的。处理决定及一审法院以沙险村民钟景春、何秀兰的1953年《土地房产所有证》作为沙险组的权属来源依据是错误的。4、沙险组与钟志敏、韦德冰签订《林木砍伐协议书》不能作为管理山林的依据，该协议的发包范围不在争议山场范围内。请求二审法院撤销苍梧县的处理决定，支持上诉人的上诉请求。 沙险组向本院提出上诉，请求：1、撤销一审判决，撤销苍梧县作出的苍政发〔2019〕2号《处理决定》和梧州市政府作出的梧政复决字〔2019〕49号《行政复议决定书》；2、判决苍梧县政府重新作出处理决定；3、驳回大屋一、二、三组的起诉；4、案件一、二审受理费由被上诉人承担。理由：1、上诉人沙险组提交的1953年10月25日《苍梧县第十区六堡、首溪两乡关于调解山场纠纷协议》原件，足以证明险冲山一直属于上诉人沙险组集体所有。因地名为险冲山的山林地，在六堡镇仅此一山，上述协议证明险冲山与大屋一、二、三组无关，上诉人沙险组提供的《土地房产所有证》可以印证，大屋一、二、三组的村民韦德冰于2011年4月14日与上诉人沙险组签订的《林木砍伐协议书》也可进一步印证。争议山场的争议时间为70年代，在这之前没有证据证明险冲山属大屋一、二、三组所有或者享有部分份额。2、根据中央与自治区的各项法律、政策、规定，一般应以土改、合作化、“四固定”时期的定论为依据。根据1953年10月25日的调解山场纠纷协议，应认定险冲山属上诉人沙险组所有。3、大屋一、二、三组对处理决定不服，救济途径是申请行政复议，行政复议是起诉的法定前置程序，因此大屋一、二、三组不具备原告资格，应裁定驳回大屋一、二、三组的起诉。 沙险组答辩称：1、1982年4月25日的《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》应当自始无效，该裁决书违反《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地、山林、水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）文件的强制性规定，也违反一般生活常理。2、根据135号文件规定，应该维持1953年10月25日的协议，不应作出新的裁决，而且六堡公社管理委员会仅有调解权，没有裁决权。3、大屋一、二、三组取得的《苍梧县山林证》是是争议期取得的，程序上违法，是无效的。请求撤销一审判决，判决苍梧县政府重新作出处理决定，驳回大屋一、二、三组的起诉。 大屋一、二、三组答辩称：1、1953年10月25日《苍梧县第十区六堡、首溪两乡关于调解山场纠纷协议》是无效的，该协议约定经过区公所同意以后才有效，但是没有区公所同意的意见，该协议没有生效。2、《土地房产所有证》当时是有效，但是无法证实是否是在争议范围内。3、韦德冰与沙险组签订的《林木砍伐协议书》不能证明砍伐的地点是在现争议的山林范围，协议书与本案没有关联性。4、大屋一、二、三组在法定期限内向梧州市政府提交了复议申请书，梧州市政府认为沙险组已经作出复议申请，未签收相关材料，既不受理也不把大屋一、二、三组作为复议申请人，所以大屋一、二、三组应具有原告主体资格。请求二审法院撤销苍梧县的处理决定，支持大屋一、二、三组的上诉请求。 苍梧县政府答辩称：苍政发〔2019〕2号处理决定处理结果适当。1953年10月25日的调解山场纠纷协议不能确定本案的争议山场，只供作参考。沙险组提供的《土地房产所有证》记载的四至范围不明确，该证也仅供参考。上诉人双方提交的《林木砍伐协议书》、《险冲山发包收条》、《险冲山转包收条》可作为参考证据，形成时间不影响事实的真实性。争议双方称上世纪70年代曾发生纠纷，但没有达成协议及处理结果。争议双方都没有提供“四固定”时期的证据处理，从双方的证据、事实和理由、调查的情况来看，都不足以支持其权属主张。另，大屋一、二、三组未提起行政复议，所以不具备一审原告资格。请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 梧州市政府答辩称：梧政复决字〔2019〕49号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分。被诉具体行政行为适用依据正确、内容适当且程序合法。1953年钟景春、何秀兰《土地房产所有证》证明沙险组在土改时期拥有争议山场的部分权属，可作为沙险组的权属来源依据。《苍梧县山林证》是在争议期间取得，梧州市政府不予采纳。《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》，因该裁决书署名的三个机关单位中，盖章的只有六堡林业管理站，不予采纳。沙险组提供的《林木砍伐协议书》以及大屋一、二、三组提供的险冲山发包收条和转包收条，证明双方对争议山场均存在经营管理行为，可以作为处理林权争议的参考依据。鉴于沙险组与大屋一、二、三组对争议山林均有一定的权属来源证据和经管事实，被告苍梧县政府按照“三个有利于”原则作出处理决定并无不妥。请求二审法院驳回上诉人要求撤销梧政复决字〔2019〕49号行政复议决定的上诉请求。 上诉人大屋一、二、三组提出上诉后，向本院提交了以下证据：1、调查韦德冰笔录，拟证明2009年，韦德冰经韦汉严转包取得争议的险冲山林木的砍伐，其只砍伐一次，险冲山的杂木生长期在十年以上才成材砍伐；2、陀畯贵的律师执业证，拟证明参与调查询问人陀畯贵的执业资格。经质证，本院认为以上证据不能证明争议山林全部属其所有。 上诉人沙险组提出上诉后，向本院提交了以下证据：1、空白的苍梧县山林证，拟证明苍梧县政府1982年发放给大屋一、二、三组的山林证程序违法；2、录像，拟证明空白的山林证来源于苍梧县六堡镇林业站；3、图片，拟证明1953年10月25日的协议四至清楚；4、国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地、山林、水利纠纷的情况报告》，拟证明根据该法规处理规定，应维持1953年10月25日协议。经质证，本院认为以上证据也不能证明争议山林全部属其所有。 经审查，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点是：一、钟景春、何秀兰1953年提供的房产所有证能否作为参考的依据？二、1982年4月25日《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》是否合法有效？三、大屋一、二、三组提供的1982年《苍梧县林权证》和沙险组提供的《苍梧县第十区六堡、首溪两乡关于调解山场纠纷协议》是否合法有效？四、沙险组与钟志敏、韦德冰签订的《林木砍伐协议书》是否可作为管理涉案山林的依据？五、大屋一、二、三组是否具有原告主体资格？具体分析如下： 一、关于钟景春、何秀兰提供的1953年土地房产所有证能否作为参考依据的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（一）项规定,“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册”，因此，钟景春、何秀兰提供的1953年土地房产所有证可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，可以认定沙险组的村民在土改时期拥有争议山场的部分权属，但是，该土地房产所有证没有与周边集体划定场界，不能单独以该证认定山场场界范围。 二、关于1982年4月25日《关于大中大队大屋生产队与沙险生产队险冲山裁决书》是否合法有效的问题。1982年时，农村集体经济组织是公社、大队、生产队三级组织，土地等生产资料实行三级所有、队为基础，以生产队为基本单位，六堡公社管理委员会不具备裁决权，大队也不能代表生产队处分其权利，且该裁决书没有生产队的代表签名同意，不能证明当时各生产队同意该协议，该裁决书记载东、西、南、北四至方位范围也不清楚，因此该裁决书形式不规范，不能作为确权证据，仅作为参考依据。 三、关于大屋一、二、三组提供的1982年《苍梧县山林证》和沙险组提供的1953年《苍梧县第十区六堡、首溪两乡关于调解山场纠纷协议》是否合法有效的问题。从二审核实的情况及综合全案证据来看，争议双方均认可发生争议时间为上世纪七十年代，之后一直争议不断，而1982年的《苍梧县山林证》是发生在争议纠纷后，该山林证没有土地改革及四固定时期的证据材料佐证，且该山林证的取得未经相邻权人走山定界，也没有相邻权利人在有关报批材料上签名盖章，属利害关系人没有参与，因此发证程序未按规定进行，故不能作为确定争议地权属的唯一凭证。1953年《苍梧县第十区六堡、首溪两乡关于调解山场纠纷协议》属土地改革时期争议双方签订的协议，有争议双方的签字盖章，应认定该协议有效，但经本院现场核查，依据该协议不能确定争议山场完全划归沙险组所有，因此该协议也不能作为确定争议山场权属的唯一凭证。 四、关于沙险组与钟志敏、韦德冰签订的《林木砍伐协议书》是否可以作为管理涉案山林依据的问题。该协议书可证明沙险组对争议的部分山场具有一定的经营管理行为，可作为处理林权争议的参考依据。 五、关于大屋一、二、三组是否具有原告主体资格的问题。因在行政复议阶段，梧州市政府已列明大屋一、二、三组作为第三人参加了行政复议，大屋一、二、三组并在复议期间提出了意见，其对复议决定不服的，依法可以在法定期限内提起行政诉讼，原审法院确认其原告主体资格适格是正确的。 综上所述，大屋一、二、三组及沙险组均提供了一定的证据证实其主张，并具有一定的管业事实，但证据内容的效力均无法约束对方，不足以支持其权属主张，苍梧县政府以“三个有利于”为原则，根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十条第一款第（二）项的规定对争议山林在兼顾各方利益的基础上进行合理分割没有违背土地确权的基本原则，作出的《处理决定》并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人大屋一、二、三组及上诉人沙险组的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人苍梧县六堡镇大中村大屋一、二、三组和上诉人苍梧县六堡镇大中村沙险组各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 麦济艰 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇二〇年五月二十八日 法官助理 曾 露 书 记 员 韦泉丞