西藏自治区日喀则市中级人民法院   民事判决书   （2020）藏02民终6号   上诉人（原审被告）：孙学文，男，汉族，1968年8月29日出生，务工，系四川省崇州市人。   被上诉人（原审原告）：西藏自治区日喀则市桑珠孜区城南街道曲夏社区居民委员会，住所地桑珠孜区。   法定代表人：卓玛次仁，系居委会主任。   委托诉讼代理人：袁天，山东齐鲁（日喀则）律师事务所律师。   原审被告：索朗加布等十八人（名单附后）。   诉讼代表人：次仁欧珠， 男，1976年10月5日出生，藏族，务农。   上诉人孙学文因与被上诉人西藏自治区日喀则市桑珠孜区城南街道曲夏社区居民委员会（以下简称曲夏社区）、原审被告索朗加布、尼玛扎西、达瓦等十八人确认合同无效纠纷一案，不服西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2019）藏0202民初376号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月4日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理。上诉人孙学文、被上诉人曲夏社区的法定代表人卓玛次仁及委托诉讼代理人袁天、原审被告索朗加布等十八人的共同诉讼代表人次仁欧珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   孙学文上诉请求：请求撤销西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院作出（2019）藏0202民初376号民事判决书，并改判驳回曲夏社区的一审诉讼请求。事实与理由：一、本次诉讼不应发生，应当先由人民政府处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。根据该款规定，本案应当由乡级人民政府或者县级人民政府先行处理，曲夏社区对该处理决定不服才能向人民法院提起诉讼。因此本案应当驳回曲夏社区的一审诉讼请求，并告知曲夏社区应当先行找人民政府处理。二、本案案涉土地系闲置荒地。（1）根据《中华人民共和国土地管理法》第三十条、第三十一条之规定，若本案案涉土地系耕地，则人民政府应 当对该土地进行管理，不可能孙学文于2012 年租赁土地至今未出具任何文书。同时人民政府也未要求对该土地进行土壤改良。因此本案案涉土地实质系荒地，并非耕地。虽然性质系农用土地，但荒地未经土壤改良或者其他相应方法是无法进行耕种的，在一审法庭审理时，所有的涉案村民都一致向法庭陈述，这些土地贫瘠。（2）孙学文在租赁期间进行了有效管理。孙学文在租赁期间，曲夏社区不仅向孙学文收取了垃圾清理费，而且还通水通电，有的租赁户甚至还办理了相关经营证照，这些足以说明政府相关职能部门对于孙学文建设临时板房的行为是认可的。三、本案案涉合同应当认定为有效合同。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条之规定发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。说明农用土地系可以承包，该款规定并未规定其农用土地承包后用途，因此一审被告租赁本案案涉土地系合法行为。普琼次仁系该村村长在该合同中签字确认，同时在签订合同时，普琼次仁声明村上已经形成了会议，会议结果系同意签订本案案涉合同，同意将案涉土地租赁给孙学文使用。自2012 年至今长达7年的时间里从未有过纠纷，同时人民政府也未发出任何通知，因此应当推定该村所有村民均已同意，人民政府也认可由村外人员对该土地的利用行为，其行为表象就是已经进行了政府报备的结果。一审被告系普通人，没有专业的法律知识，在索朗加布等十八户签字后，理所应当是该社区三分之二以上的村民或村民代表的同意。至于报备系索朗加布等十八户之义务，并非孙学文能左右。因此在本案中孙学文已经尽到相关义务，并未有过错。与此同时合同中并未约定一审被告在租赁土地后不能再次转租，因此一审被告间的租赁行为并无不当。孙学文并无任何过错。按照相关法律规定，集体所得归集体所有，若当初集体所得被少部分人员所得，其余人员来起诉该行为无效，那么一审被告间的合法权益将无法得到保障。即便认定该合同无效，那么一审各被告之间已经形成了事实上的租赁关系。该租赁行为同时也得到人民政府的默许。综上所述，孙学文认为该合同有效，即便无效一审各被告之间也形成了事实上的租赁关系。孙学文在本案中并无任何过错，一审判决认定事实不清，适用法律错误，现依法提出上诉，请求二审法院查明事实，依法进行改判或者发回重审。   曲夏社区辩称：上诉请求不予认可，请求依法驳回。孙学文提出的合同有效观点，以及涉案土地属于名义上为农用地实际为沙漠荒地等理由均不能否定孙学文在签订合同、履行合同过程中违反国家强制性规定改变土地用途的事实。曲夏社区认为案涉土地现在仍为农用地，土地用途并未改变。上诉主张的签订租赁合同是双方真实意思表示，曲夏社区认为真实意思表示不能否定签订、履行合同过程中的不合法行为，即真实意思表示不能否定合同的违法性，孙学文在合同履行过程中违反了国家强制性规定，应当办理土地使用手续而未办理致使改变了土地用途，导致合同无效。应当驳回上诉请求，维持原判。   索朗加布等十八人述称：最好是我们之间签订的合同认定有效。另外该地块的水渠由于周边的建设所掩埋无法进行灌溉，加之种地没有租地的收入高，如果可行的话予以延长合同期限，实在不行的话以合同期限届满为止。   曲夏社区在一审法院的起诉请求，1.依法判令被告签订的土地租赁合同无效；2.依法判令被告返还土地并恢复原状；3.本案诉讼费用由被告负担。   一审法院认定事实：2017年4月25日，被告索朗加布等18人与被告孙学文签订《土地租赁合同书》，约定将5.6亩出租给被告孙学文用于库房，期限为五年，租金每亩为9500元，2017年4月25日至2022年4月25日。   另查明，被告索朗加布等18人将长期无法灌溉的各自承包的位于曲夏社区部分农用地，共计5.6亩在未经村民委员会讨论决定，也未经三分之二村民同意的情况下，私自将上述土地对外有偿出租给被告孙学文办库房，被告索朗加布等18人取得租金后，根据各自土地面积分配租金。   一审法院认为，针对本案争议焦点被告索朗加布等18人与被告孙学文签订的《土地租赁合同书》有无效力的问题。根据本院查明的事实，被告索朗加布等18人将家庭承包方式取得的农用土地承包经营权，虽然按照法律规定有权将承包的土地经营权对外流转，但也得依法向发包方曲夏社区备案。在本案中，一是被告索朗加布等18人将承包地租给被告孙学文，并未向原告曲夏社区备案属程序不合法；二是本案诉争土地为农用地，被告索朗加布等18人将土地租给被告孙学文用于兴办库房已改变土地使用性质。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条第（二）项规定：“土地经营权流转应不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。”据此，被告索朗加布等18人与被告孙学文签订的《土地租赁合同书》因改变土地的使用性质而无效。被告孙学文辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，认为本案诉争土地所有权和使用权争议，应当由人民政府处理以及抗辩称原告与本案无合同关系，原告不具有诉讼主体资格。对此，本院认为本案诉争土地为对外流转是否有效，涉及的是土地经营权，并非土地所有权不明提起的确权之诉，也非土地使用权争议提起的诉讼。因此，被告孙学文提出的行政前置程序解决不适用本案。至于原告曲夏社区诉讼主体资格问题，因原告曲夏社区作为涉案争议土地的所有者即发包方。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条第（二）（三）项规定：“发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为。”因此，原告曲夏社区作为诉争土地的发包方具有诉讼主体资格。综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第十四条第（二）（三）项、第十八条第（一）项 、第三十六条、第三十八条第（二）项，《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条第一款第（一）（五）项，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，判决如下：一、被告索朗加布等18人与被告孙学文之间签订《土地租赁合同书》无效；二、被告索朗加布等18人、被告孙学文应于本判决生效后三十日内将合同所涉及土地恢复原状。本案受理费200元，由被告索朗加布等18人与被告孙学文承担。   本院二审期间双方当事人未向本院提交新证据。   对当事人二审争议的事实，本院认定如下：根据桑珠孜区违法违规占地13号（卫星照片图）、人工筛选图斑13号-土地利用现状图，2018年国家土地督察中发现案涉土地为违法用地。2019年7月12日桑珠孜区自然资源局下发的《关于违法用地的说明》，认定案涉土地以及相关土地为未履行建设用地报批手续的情况下私自将农用地转为建设用地，同时存在出租集体土地用于非农建设。   本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。   本院认为，索朗加布等18名农户与孙学文签订的《土地租赁合同书》，约定将农户承包的5.6亩土地出租给孙学文，孙学文承租后将该地用于建库房，18名农户在签合同时也明知承租方租地用于建库房，故双方间签订的《土地租赁合同书》目的是5.6亩农用土地流转出租后用于非农业建设，其改变了农业用地性质，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农用性质”的规定，违反了强制性规定，依法应认定为无效合同。一审法院就合同效力的认定并无不当，合议庭予以确认。   对于曲夏社区在一审中所主张的索朗加布等18名农户及孙学文返还土地并恢复原状的诉请，因曲夏社区无法提供其与各农户间签订的土地承包合同已到期的相关证据，故曲夏社区无权提出返还土地的诉求。一审法院对返还土地的诉请虽未作出处理，但不影响本案的处理结果。对于曲夏社区所提出的恢复原状诉请，导致合同无效的主要原因是改变了用地性质，应当恢复原状，而恢复原状必然会产生现值（所要拆迁物尚存的实际价值）及拆迁损失。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，因案涉合同无效需恢复原状的现值及拆迁损失不仅要由索朗加布等18名农户及孙学文承担，曲夏社区作为集体土地的所有者，应对其承包给农户农业用地是否违反《土地管理法》的相关规定进行监督管理，而案涉土地改变用地性质多年，曲夏社区自身未能及时监督管理到位应承担主要责任。索朗加布等18名农户作为涉案土地承包方，承租地流转不得改变农业用途理应知晓。孙学文在租赁涉案土地时未对该宗地的用地性质进行审查，导致承租后涉案土地上进行建设并经营行为改变了其农用地的性质。因此，索朗加布等18名农户及孙学文应对导致合同无效承担次要责任。故对因恢复原状而产生的现值及拆迁损失，应由曲夏社区承担40%的责任，索朗加布等18名农户和孙学文各承担30%的责任。一审法院将恢复原状的责任仅分配给索朗加布等18名农户及孙学文有所不当，本院予以变更。   综上，孙学文的部分上诉请求成立，本院予以支持，一审法院认定事实基本清楚，适用法律有所不当，应予部分改判。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）（二）项之规定，判决如下：   一、维持西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2019）藏0202民初376号民事判决第一项；   二、变更西藏自治区日喀则市桑珠孜区人民法院（2019）藏0202民初376号民事判决第二项为西藏自治区日喀则市桑珠孜区城南街道曲夏社区居民委员会、索朗加布等18名农户及孙学文于本判决生效后30日内将合同所涉土地恢复原状。   三、驳回孙学文的其他上诉请求。   一审案件受理费200元由索朗加布等18名农户及孙学文负担，二审案件受理费200元，由西藏自治区日喀则市桑珠孜区城南街道曲夏社区居民委员会负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   旺 加  审  判  员   格桑次仁  审  判  员   拉巴次仁   二〇二〇年六月三十日   法 官 助 理   次仁德吉  书  记  员   达娃央宗    附1 原审被告18人名单：   1.索朗加布（曾用名普琼）,男,1968年5月17日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村55号。   2.尼玛扎西，男，1972年1月10日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村48号村民。   3.达瓦，男，1966年8月7日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村90号。   4.普琼次仁，男，1973年5月11日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村12号。   5.卓嘎，女，1961年3月5日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村49号村民。   6.参拉，女，1978年9月10日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村57号村民。   7.巴桑顿珠，男，1968年7月9日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村61号。   8.次仁潘多，女，1951年8月8日出生，藏族，务农，桑珠孜区城南街道曲夏社区一村46号村民。   9.扎西，男，1969年1月9日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村45号。   10.次仁欧珠，男，1976年10月5日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村56号。   11.巴桑，女，1963年5月4日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村53号。   12.边巴，女、1959年6月13日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村38号。   13.米玛，女，1969年9月19日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村31号。   14.旺堆加布，男，1981年8月9日出生，藏族， 务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村43号。   15.尼玛次仁，男，1953年3月7日出生，藏，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村42号。   16.巴桑普尺，女，1976年5月1日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村39号   17.边巴顿珠，男，1965年4月12日出生，藏族， 务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村87号。   18.次仁琼达，女，1956年7月15日出生，藏族，务农，现住桑珠孜区城南街道曲夏社区一村40号。   附2 相关法条：   《中华人民共和国民事诉讼法》   第一百七十条 第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。