浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终149号 上诉人（原审原告）戴静东，男，1990年11月13日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 委托代理人杨东明（特别授权代理），男，1968年12月22日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 被上诉人（原审被告）宁波望春工业园区管理委员会，住所地浙江省宁波市海曙区望春工业园区科创北路2号。 法定代表人蔡文质，主任。 委托代理人张振兴（特别授权代理），工作人员。 委托代理人肖镭（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市海曙区集士港镇人民政府，住所地浙江省宁波市海曙区集士港镇菖蒲路150号。 法定代表人庞勤峰，镇长。 委托代理人周章波（特别授权代理），工作人员。 委托代理人沈利利（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 上诉人戴静东因房屋拆迁行政协议一案，不服宁波市海曙区人民法院（2019）浙0203行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2012年12月8日，戴静东与宁波望春工业园区管理委员会（以下简称望春管委会）下属的拆迁办公室签订了一份《宁波望春工业园区集体所有土地房屋拆迁协议书》（以下称涉案协议）。因上述协议纠纷，戴静东向法院提起诉讼，请求法院判决望春管委会、宁波市海曙区集士港镇人民政府（以下简称集士港镇政府）支付赔偿金并扩户扩档安置房屋。 一审法院认定，1983年杨家村第四生产队将村中三间仓库分给该队的承包户杨小华、胡小梅等九人，涉案房屋为其中之一。涉案房屋原属戴静东长辈所有，戴静东代为继承所有。因新农村建设的需要，宁波望春工业园区管理委员会拆迁办公室与戴静东于2012年12月8日签订了涉案协议。协议约定戴静东位于杨家村××自然村的平房纳入拆迁范围。该平房实为涉案仓库，约定其调产面积为10.99平方米，拆迁补偿总价为7323元；调产部分或货币安置部分总价，待新房安置时按拆迁政策规定进行结算；杨家安置地块提供小套户型一套。2015年6月，根据《关于调整宁波望春工业园区管委会管理体制的通知》（鄞编［2015］32号）的要求，望春管委会有关基础设施建设、拆迁安置等职责转由集士港镇政府承担。考虑到杨家村拆迁出现多起违反拆迁政策规定的情况，2018年10月9日，望春管委会和集士港镇政府有关负责人召开卫星城联席会议，商议研究杨家馨苑二期安置情况有关事宜，会议形成了对违规小平房立户的整改方案，内容包括杨家一期、二期已签约的拆迁户，在申报套型时必须对原有小平方立户进行整改，以户为单位，申报安置房面积不少于40平方米（不计扩户），未整改到位的拆迁户，不予申报。2018年10月12日，杨家馨苑二期安置方案对外公示，戴静东获知后向集士港镇政府申报安置房，集士港镇政府认为戴静东属于违规小平方立户，应按卫星城联席会议确定的方案进行安置，戴静东要求按杨家馨苑二期安置方案安置，集士港镇政府未予准许。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。望春管委会下属的拆迁办公室虽与戴静东签订了涉案协议，但在2015年6月因职权调整，拆迁安置职权已由集士港镇政府继续行使。故戴静东以望春管委会作为被告，被告主体并不适格，应驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政协议不但涉及行政管理目标的实现，更事关社会公共利益和国家利益。因此，人民法院在审理行政协议类案件时，必须坚持依法公正的原则。该案争议焦点在于涉案协议内容是否合法，集士港镇政府是否应当依照协议约定履行。涉案协议中明确，协议依据《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》订立。根据《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》第二十条规定，对非住宅用房的拆迁，应当实行货币安置。但在涉案协议中，双方当事人却将非住宅使用的仓库约定为平房，并按照住宅用房进行调产安置。现戴静东起诉要求集士港镇政府履行协议，并扩户扩档安置房屋，如集士港镇政府依约履行，势必增加政府在新村建设项目中的公共支出，使戴静东获取非法利益，侵占该地区有限的安置补偿资源，损害社会公共利益。该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，损害社会公共利益的合同属无效合同，行政协议存在重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。涉案协议已严重违反了当地拆迁政策规定，损害社会公共利益，应属无效。综上，戴静东要求履行涉案协议的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回戴静东对望春管委会的起诉；二、驳回戴静东的其他诉讼请求。 戴静东上诉称，一审法院认定望春管委会被告主体不适格，驳回起诉，没有事实依据。涉案协议由望春管委会签订，其理应为适格被告。涉案仓库并不属于非住宅，一审法院认定事实错误。一审法院认定涉案协议无效，没有事实依据，且不利于拆迁范围内安置补偿工作的顺利进行。杨家馨苑一、二期的具体安置方案明确显示“45平方米以内每平方米按1000元计算；超过45平方米不足50平方米的每平方米按2000元计算；50至60平方米的部分每平方米按3500元计算；60至70平方米的部分每平方米按4000元计算；70平方米以上的部分每平方米按4500元计算。”涉案协议约定明确，行政机关应当依约定履行涉案协议，望春管委会和集士港镇政府应当向戴静东提供杨家安置地块小套户型一套，并按照杨家馨苑一、二期安置方案的上述规定进行扩档扩户安置。一审法院认定事实错误，适用法律错误，应予纠正。请求二审法院撤销一审判决，依法改判支付涉案协议中确定的赔偿金额24636.52元，并按照杨家馨苑一、二期安置方案中确定的扩户扩档价格进行安置。 望春管委会辩称，其并非本案适格被告，一审法院驳回戴静东对其的起诉正确，请求二审法院予以维持。 集士港镇政府辩称，涉案协议第五条约定，安置房价格应待新房安置时按拆迁政策规定结算，戴静东要求按杨家馨苑一、二期安置方案中的扩户扩档价格登记安置既不符合园区的安置政策，也不符合双方协议中关于结算的相关约定。涉案房屋原为生产队仓库，后杨家村将包括涉案房屋在内的三间仓库分摊给本村部分承包户，戴静东并非杨家村村民，也未实际占有使用该房屋，并非涉案房屋合法所有权人，不符合被拆迁人资格。且该房调产面积仅为10.99平方米，属于违规小平方立户，根据当时出台的杨家馨苑二期违规小平房立户安置申报整改方案，已签约的拆迁户申报安置房面积不少于40平方米，不足40平方米的应予以补足，补足面积价格以2018年8月份商品住宅平均价格，五级地段10237元每平方米为标准，未整改到位的，不予申报。因戴静东申报面积仅为10.99平方米，与40平方米的标准尚差29.01平方米，未达到拆迁政策规定的小套型申报面积不少于40平方米（不计扩户）的条件，故其不符合政策规定的申报资格条件。因此，戴静东应按政策要求整改达到申报面积后才能申报并按二期安置方案中的扩户扩档价格结算。综上，戴静东的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，涉案协议虽由望春管委会下属的拆迁办公室与戴静东签订，但在2015年6月因职权调整，望春管委会原承担的拆迁安置职权已由集士港镇政府继续行使。故戴静东以望春管委会作为被告，被告主体不适格，依法应驳回起诉。一审法院据此裁定驳回戴静东对望春管委会的起诉，并无不当。 经审查，本院认为，涉案协议是双方在平等自愿基础上、基于真实意思表示而签订，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解、显失公平，或者以欺诈、胁迫、乘人之危等手段签订协议等情形，应认定为有效。一审法院认定该协议无效，不当，应予纠正。涉案协议约定，为戴静东提供杨家安置地块小套户型一套，待新房安置时按拆迁政策规定进行结算。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第三十条第四项和《宁波市望春工业园区（甬金高速连接线杨家村）征收集体所有土地房屋拆迁实施方案》第十一条第四项均规定，实际安置用房建筑面积超过可安置面积的部分，按照安置用房交付时所在地段同类房屋等级的商品住宅的平均价格结算。杨家馨苑二期安置方案虽有住宅45平方米以下的扩户扩档价格规定，但结合与该安置方案同步施行的卫星城联席会议纪要的内容，以及戴静东并非杨家村村民，其可安置面积仅为10.99平方米的事实，本案应认定戴静东不能享受该村低限安置及宅基地政策，亦不能在45平方米以下享受该扩户扩档价格。综上，戴静东要求按照杨家馨苑一、二期安置方案中确定的“45平方米以内每平方米按1000元计算……”的价格结算，不符合上述条例和方案的规定，该要求缺乏依据；戴静东要求赔偿其涉案协议中确定的赔偿金额24636.52元，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审法院驳回戴静东的诉讼请求，结果正确，可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人戴静东负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  汪佳娜 二〇二〇年六月二十八日 书记员  俞 佳