文书内容江西省萍乡市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）赣03行赔初8号原告萍乡市鹅湖休闲山庄有限公司，住所地江西省萍乡市开发区鹅湖管理处杨塘水库内，统一社会信用代码9136030173918416XY。法定代表人邱志萍，总经理。委托代理人陈文解，江西化成律师事务所律师。委托代理人谭利兰，江西化成律师事务所律师。被告萍乡经济技术开发区管理委会员，住所地江西省萍乡市工业大道经贸大厦，统一社会信用代码12360300MB060148XR。法定代表人刘建中，主任。委托代理人徐姣，该管委会工作人员。委托代理人李强勇，江西振武律师事务所律师。委托代理人彭福科，江西振武律师事务所律师。原告萍乡市鹅湖休闲山庄有限公司（以下简称“鹅湖山庄公司”）诉被告萍乡经济技术开发区管理委员会（以下简称“经开区管委会”）行政赔偿一案，本院于2019年10月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等文本。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日、2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告鹅湖山庄公司法定代表人邱志萍及委托代理人陈文解、谭利兰，被告经开区管委会委托代理人徐姣、李强勇、彭福科分别到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告鹅湖山庄公司起诉请求：一、依法撤销被告于2019年9月27日作出的《行政赔偿决定书》；二、依法判令被告向原告赔偿侵占土地赔偿款38550929元，侵占房屋赔偿款4572000元，合计43122929元。事实和理由：被告因聚龙公园项目建设，将原告享有所有权的鹅湖休闲山庄纳入聚龙公园总体规划图内。未经原告同意，将原告取得不动产权证的14167平方米土地，修建成柏油路、公园栈道、凉亭等，将原告享有所有权的614.8平方米宿舍和147.2平方米办公楼圈入其中，侵害了原告的合法权益。原告于2019年4月1日向萍乡市中级人民法院提起行政诉讼，萍乡市中级人民法院于2019年8月15日作出（2019）赣03行初18号行政判决，判决确认被告侵占原告取得不动产权证的14167平方米土地、614.8平方米宿舍和147.2平方米办公楼的行为违法，并责令被告在判决生效之日起三个月内就上述侵权行为对原告作出赔偿。2019年9月27日，被告作出《行政赔偿决定书》，决定对原告取得不动产权证的14167平方米土地、614.8平方米宿舍和147.2平方米办公楼进行货币补偿，补偿金额为：土地补偿款437.76万元，宿舍补偿款36.21万元，办公楼补偿款9.16万元，总计483.13万元。被告提出的以上赔偿价格是将原告取得的商服用地不动产证的14167平方米土地按照工业二类用的补偿标准计算，614.8平方米宿舍和147.2平方米办公楼的赔偿价格是按照企业固定资产折旧的标准计算。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：土地使用权的提前收回，应根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应补偿。因此，被告应按照原告土地的实际登记使用用途，即商服用地确认14167平方米土地赔偿金额。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，被告应按照商品房的市场价格确认614.8平方米宿舍和147.2平方米办公楼的的赔偿金额。基于以上事实，为维护自身合法权益，原告根据相关法律规定提起诉讼，望判如所请。原告鹅湖山庄公司为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：证据一：萍乡市中级人民法院（2019）赣03行初18号行政判决书。证明萍乡市中级人民法院判决确认被告侵占原告取得不动产权证的14167平方米土地、614.8平方米宿舍和147.2平方米办公楼的行为违法，并责令被告在判决生效之日起三个月内就上述侵权行为对原告作出赔偿。证据二：关于换发国有土地使用权证的函、萍国用（2007）第58279号国有土地使用权证、赣（2018）萍乡市不动产权第××号不动产权证书、宗地图。证明：1、案涉土地用途为商服用地，被告应按商服用地价格对原告进行赔偿；2、原安源经济开发区土地开发局发放的66.24亩国有土地使用权证；安开土局国用（2002）字第0262号、第0264号、第0265号及安开土局国用（2003）字第1806号，于2007年办理换证登记，由四本变更为一本萍国用（2007）第58279号。证据三：江西省安源经济开发区建设项目规划审核表（2002年3月20日）、萍乡市城市规划专家组评审意见书。证明：1、鹅湖休闲山庄建设项目规划经被告审批同意，且规划所确定的性质定位经萍乡市人民政府评审同意；2、原告合法取得案涉土地、房屋不动产权。证据四：DJF2017001地块土地使用权出让信息截图、房天下网页雍华庭小区房屋价格截图、行政赔偿决定书。证明：1、案涉土地周边地价为2736.28元/平方米；2、案涉房屋周边房价为6000元/平方米；3、被告于2019年9月27作出的《行政赔偿决定书》赔偿标准错误，应按照商服用地价格进行赔偿。证据五：土地预评书、萍开党政联抄字[2018]90抄告单、萍开管字（2019）111号《萍乡经济技术开发区房屋征收补偿安置办法》。证明：1、2015年8月15日江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司接受被告委托，按照商服用地标准对原告土地价值进行评估，评估单价为1516元/平方米；2、2018年5月1日后，被告辖区范围内安置房（非国有土地上房屋）的回购价格为2400元/平方米、3000元/平方米。证据六：关于赔偿经营损失的请求。证明被告非法侵占原告土地及房屋，强令原告停止经营，致使原告遭受经营损失至少480万元，且损失在持续发生。证据七：萍府发[2015]7号《萍乡市人民政府关于印发萍乡市中心城区未确定规划条件的国有建设用地处理办法的通知》。证明该文件对2009年3月31日之前出让时未确定规划条件的国有经营性用地（规划条件未纳入国有土地出让合同），建设单位和个人申请办理项目规划手续时适用该办法。案涉土地属于该办法规定的中心城区范围，且文件第三条规定所申请土地无建筑物或建筑物按合法建筑面积折算后现状容积率不大于1.5的确定其初始容积率为1.5，案涉土地没有确定容积率，根据该文件案涉土地初始容积率应当确定为1.5。经开区管委会答辩称，1、被告已积极履行作出《行政赔偿决定书》的义务。2013年12月，被告启动聚龙公园项目建设。原告经营的休闲山庄在聚龙公园建设规划范围内。随后，被告陆续在原告休闲山庄内兴建了柏油路、公园道路、凉亭等设施，原告的宿舍和办公楼也被围入聚龙公园内。2019年1月2日，被告向原告送达《告知函》，称休闲山庄在聚龙公园用地红线范围内，被告需将原告66.3625亩国有土地使用权有偿收回，收回标准按城市总体规划用途（公园绿化用地）评估价收回。原告收到《告知函》后，不同意被告提出的评估标准，提出应当按照不动产权证上载明的商服用地标准进行评估。因双方对收购价格争议较大，且被告一直未对原告予以补偿，原告向法院起诉。经法院判决确定被告征收行为违法，并责令被告于判决生效后三个月内作出赔偿决定。被告遂于2019年9月27日作出《行政赔偿决定书》，但原告不服赔偿决定，向法院起诉。2、原告所在地块的城市规划用途为公园绿化用地，应按公园绿化用地标准予以补偿。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条之规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。原告所在地块的城市规划用途为公园绿化用地，因此补偿款应按公园绿化用地的标准予以计算。经江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司作出的赣地源[萍房估]字（2019）第025号房地产估价报告确定：1、宿舍价值36.21万元；2、办公楼价值为9.16万元；3、地块单位为309元/平方米。该鉴定报告程序合法，结论真实客观，故被告依此报告作出的《行政赔偿决定书》是合法合规的。综上，被告作出的《行政赔偿决定书》真实合法，原告的诉讼请求无任何依据，请求驳回原告的诉讼请求。经开区管委会在法定期限内向本院提交以下证据：证据一：行政赔偿决定书。证明：1、被告依据萍乡市中级人民法院（2019）赣03行初18号行政判决书在法定期限对原告征收的房屋作了补偿决定，这个补偿决定具有合法性；2、对原告的补偿金额总共为481.13万元。证据二：规划图。证明原告所在地块属于公园绿化用地，应按公园绿化用地标准进行补偿。证据三：江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司作出赣地源[萍房估]字（2019）第025号房地产估价报告。证明：1、宿舍价值36.21万元；2、办公楼价值为9.16万元；3、地块单位为309元/平方米。证据四：合同书、国有土地使用权出让补充合同。证明案涉土地合同转让的相关情况，包括位置、面积等基本情况。证据五：安源经济开发区经济贸易局安开经字（1997）68号《关于同意兴建“鹅湖休闲山庄”项目立项的批复》、国家建设征拨用地呈报表、安源经济开发区经济贸易局安开经字（1998）57号《关于同意兴建“鹅湖老年公寓”项目立项的批复》。证明：1、鹅湖休闲山庄项目建筑面积为1200平方米；2、国家建设征拨用地呈报表上建设规模为1400平方米，比立项多了200平方米；3、鹅湖老年公寓项目立项批复与原告呈报表一致，都为1400平方米。经质证，原告对被告证据的质证意见为：证据一系被告当庭提交，已超过举证期限，对于该组证据真实性认可，合法性及证明目的不予认可，被告作出该行政赔偿决定书依据的是其第三份证据评估报告，评估方法存在错误，由此作出的行政赔偿决定必然错误。证据二真实性认可，合法性、关联性不予认可。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，案涉土地从商服用地调整为公园绿化用地，应通知作为土地使用权人的原告，听取原告意见，并对原告进行补偿，被告程序违法。证据三真实性认可，合法性及关联性不认可。该评估系被告单方委托，程序违法，形式不合法，且评估标准错误。证据四的三性予以认可，证明目的不认可。两份合同很明显是国有土地出让合同，并非被告所称转让合同，合同签订时江西省安源经济开发区管理委员会有土地出让权利，原告也是根据该两份合同办理了不动产权证。两份合同没有确定规划条件，应当适用原告提交的萍府发[2015]7号文件。证据五真实性、合法性无异议，对关联性有异议，且被告提交该组证据已超过举证期限。从批复来看，原告所建房屋是合法建筑，根据萍府发[2015]7号文第三条第一款，原告所建房屋折算后现状容积率低于1.5，应当按容积率1.5来认定。被告对原告证据的质证意见为：对证据一、二、三均无异议。对证据四中的行政赔偿决定书无异议，对证据四中其他证据三性均有异议，不能达到原告的证明目的。对证据五中土地预评书三性均有异议，该预评报告并非正式报告，不能达到原告证明目的；对抄告单无异议，但与本案无关；萍开管字[2019]111号文件与本案无关，安置房回购不适用本案。证据六没有事实和法律依据，系原告陈述，不能作为证据使用。对证据七，认为适用该份文件的前提是新建、改建、扩建申报时才能适用，本案属于已建房屋的土地，且即使需要适用该文件，原告也应当向规划部门提出申请，由规划部门核准，但原告至今除已建房屋外，从未就新建、改建、扩建房屋提出过规划申请，因此，只能按照现状确定容积率。经本院依法委托，江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司出具赣地源[司房估]字（2020）第03号、第04号房地产估价报告。经质证，原告认为赣地源[司房估]字（2020）第03号估价报告以容积率0.0538进行评估没有事实及法律依据，不能作为本案采信依据。对赣地源[司房估]字（2020）第04号评估报告，认为土地市场价值以及房屋市场价值过低，但基于巨大的财务成本压力，为尽快解决纠纷，同意按赣地源[司房估]字（2020）第04号评估报告认定本案土地及房屋的赔偿金额。被告质证认为，两份报告关于建筑物的价值是一致的，且与其提交的[2019]第025号房地产估价报告一致，予以认可。对评估的总体意见是同意按照赣地源[司房估]字（2020）第03号评估报告的结论进行处理，该结论与其提交的[2019]第025号房地产估价报告一致。对赣地源[司房估]字（2020）第04号评估报告，认为不能作为本案定案依据，因案涉地块为绿化用地，只能按绿化用地标准进行评估。案涉地块没有批复容积率，但有用地规划及建设的相关手续，即对其实际容积率办理了手续，故只能按实际容积率进行评估。案涉地块使用有效期截止2040年，即只剩下20年使用期限，该评估报告也未给予充分考虑。经审查，本院对上述证据认证如下：1、关于原告的证据，证据一、二、三系本院生效裁判文书及政府土地主管部门颁发的权利凭证，且被告对此亦无异议，予以认定。证据四中DJF2017001地块土地使用权出让信息截图、房天下网页雍华庭小区房屋价格截图,与本案无关，不予认定；行政赔偿决定书被告无异议，真实性予以认定。证据五中的土地预评书并非正式报告，且无评估机构印章，不予认定；萍开党政联抄字[2018]90抄告单、萍开管字（2019）111号《萍乡经济技术开发区房屋征收补偿安置办法》真实性予以认定，但与本案国有土地上房屋的赔偿无关，不予认定。证据六系原告单方陈述，不符合证据形式要件，不予认定。证据七系萍乡市政府颁布的文件，予以认定。2、关于被告的证据，证据一，原告对真实性无异议且其也提交了该证据，故真实性予以认定。证据二，真实性予以认定，但无法达到被告按公园绿化用地标准进行赔偿的证明目的。证据三系被告单方委托，且评估标准也是按照被告指定的公园绿化用地标准进行评估，无法反映案涉土地和房屋的市场价值，不予认定。证据四，原告对三性均无异议，予以认定。证据五，真实性予以认定。3、关于江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司出具赣地源[司房估]字（2020）第03号、第04号房地产估价报告，系由本院依法对外委托、双方当事人自愿选定的有资质的鉴定机构所作，其真实性、合法性予以认定，至于本案处理采用何种估价报告，将在判决理由中阐述。经审理查明，2000年12月18日，鹅湖休闲山庄筹建处作为乙方与甲方江西省安源经济开发区管理委员会签订《合同书》，约定甲方将鹅湖管理处杨塘水库西面一宗土地的国有土地使用权出让给乙方，用于兴建鹅湖休闲山庄。合同对地价及付款方式、优惠政策以及双方责任进行了约定，但未确定具体的规划条件。2002年5月原告获得江西省安源经济开发区建设项目规划许可，准许开发建设休闲山庄。核准建设地点为鹅湖管理处后杨塘水库尾部及西边，用地面积为87亩，建筑面积为5321平方米。2007年10月，原告取得萍乡市人民政府颁发的萍国用（2007）第58279号国有土地使用权证。2018年萍国用（2007）第58279号国有土地使用权证换发为赣（2018）萍乡市不动产权第××号不动产权证。新证载明的权利人为原告，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，用途为商服用地，面积为44241.73平方米，使用期限自2000年12月8日起至2040年12月7日止。2013年12月，被告启动聚龙公园项目建设。原告经营的休闲山庄在被告聚龙公园建设规划范围内。随后，被告陆续在原告休闲山庄内兴建了柏油路、公园道路、凉亭等设施，原告的部分宿舍和办公楼也被圈入聚龙公园。因双方对补偿价格争议较大，且被告一直未对原告予以补偿，原告于2019年4月1日向本院起诉，要求依法确认被告侵占原告土地和房屋的行为违法，并要求被告赔偿各项损失共计43122929元。2019年8月15日，本院作出（2019）赣03行初18号行政判决，判决：一、确认被告侵占原告取得不动产权证的14167平方米土地的行为违法；二、确认被告侵占原告614.8平方米宿舍及147.2平方米办公楼的行为违法；三、责令被告在判决生效之日起三个月内对原告作出赔偿决定。判决生效后，被告于2019年9月27日作出行政赔偿决定书，决定补偿原告土地补偿款437.76万元，宿舍补偿款36.21万元，办公楼补偿款9.16万元，总计483.13万元。原告对赔偿决定不服，遂提起本案诉讼，要求依法撤销被告作出的行政赔偿决定，并责令被告赔偿原告各项损失共计43122929元。本案审理期间，原告向本院申请对案涉土地及房屋价值进行评估。经本院依法委托，江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司出具赣地源[司房估]字（2020）第03号、第04号房地产估价报告。其中赣地源[司房估]字（2020）第03号房地产估价报告以现状实际容积率0.0538作为估价标准，确定案涉房屋价值为45.37万元，土地价值为499.63万元，合计545万元；赣地源[司房估]字（2020）第04号房地产估价报告以容积率1.5作为估价标准，确定案涉房屋价值为45.37万元，土地价值为2143.47万元，合计2188.84万元。另查明，2015年7月1日，萍乡市人民政府印发萍府发[2015]7号文件《萍乡市中心城区未确定规划条件的国有建设用地处理办法》。其中第一条规定，制定本办法的目的是为了解决部分国有建设用地在出让时未确定规划条件且又无法收回土地使用权的遗留问题。第二条规定萍乡中心城区范围内，2009年3月31日以前出让时未确定规划条件的国有经营性用地（即规划条件未纳入国有土地出让合同），建设单位和个人申请办理建设项目规划手续时，适用该办法。该办法所称中心城区，包括安源区、湘东城区、萍乡经济技术开发区、沪昆高速公路以南上栗县彭高、赤山、福田三镇局部所辖区域，面积为248平方公里。第三条规定，土地权属人申请办理新、改、扩建项目的规划手续时，由市城乡规划行政主管部门负责核定其所申请土地的初始容积率（即初次出让时的容积率），核定原则为：1、所申请的土地上无建筑物，或建筑物按合法建筑面积折算后的现状容积率不大于1.5的，确定其初始容积率为1.5；2、按原合法建筑面积折算后的现状容积率高于1.5的，按现状容积率确定为初始容积率。再查明，原告为申请司法鉴定花费鉴定费64700元。本院认为，行政赔偿是国家赔偿的一种形式，核心问题是从国家赔偿法的角度确定赔偿标准和具体赔偿范围。本案系原告对被告作出的行政赔偿决定不服提起的行政赔偿之讼。其诉请除了要求撤销赔偿决定之外，还要求被告对侵占的房屋和土地赔偿43122929元。从诉讼类型上说，原告的诉讼主张既包括撤销之诉，也包括履行职责的义务之诉，其最终目的是要求法院判决行政机关履行赔偿义务。因此，在包含撤销诉请的义务之诉中，除对行政机关已作出的决定进行合法性审查外，更应着重对行政机关的义务进行裁判。本案被告侵占原告土地及房屋的违法行为已经本院生效行政判决确认，由于双方对被占土地及房屋的面积均无异议，因此确定土地和房屋的赔偿标准及赔偿金额即为本案审理的重点。关于土地赔偿标准及赔偿金额。确定土地赔偿标准，涉及土地性质、土地用途、土地规划条件等有关要素。就本案而言，当事人主要有以下两个方面的争议：一是如何确定案涉土地的用途；二是如何确定案涉土地的容积率。关于案涉土地用途的问题。被告辩称，其占用原告土地是为了建设聚龙公园，故土地用途应认定为公园绿化用地。原告则认为，案涉土地在不动产权证上登记的用途为商服用地，土地用途应按商服用地认定。本院认为，土地用途是土地权利人依照规定对其权利范围内土地的利用方式或功能，是一种客观存在的事实状态。土地用途通常记载于土地使用权证或不动产权证之中，系权利人使用土地的有效凭证和法定依据。原告向本院提交的赣（2018）萍乡市不动产权第××号不动产权证，可以证明其合法拥有案涉土地使用权以及土地用途为商服用地的事实。被告以其收回土地后的使用目的，认定原告土地使用用途为绿化用地，并无事实依据和法律根据。另，按照绿化用地确定的赔偿金额要远低于案涉土地作为商服用地的市场价值，与《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“对土地使用权人应当给予适当补偿”原则相悖。因此，被告作出的赔偿决定证据不足、适用法律错误、结论明显不当，依法应予撤销。关于案涉土地容积率的确定问题。双方分歧在于是以现状容积率还是以市政府文件核定容积率来确定。根据《萍乡市中心城区未确定规划条件的国有建设用地处理办法》（以下简称《处理办法》）规定，萍乡市中心城区范围内，2009年3月31日前出让时未确定规划条件的国有经营性用地（即规划条件未纳入国有土地出让合同），建设单位和个人申请办理新、改、扩建项目的规划手续时，按以下原则核定其所申请土地的初始容积率（即初次出让时的容积率），核定原则为：1、所申请的土地上无建筑物，或建筑物按合法建筑面积折算后的现状容积率不大于1.5的，确定其初始容积率为1.5；2、按原合法建筑面积折算后的现状容积率高于1.5的，按现状容积率确定为初始容积率。被告提交的土地出让合同书及补充合同书显示，案涉土地在出让时并未确定规划条件，且原告按照合法建筑面积折算后的现状容积率只有0.0538。故依照上述《处理办法》规定，案涉土地容积率应核定为1.5。被告辩称，《处理办法》只对土地权属人在办理新、改、扩建项目规划手续时适用，因本案原告不存在新、改、扩建项目的情形，故不能根据《处理办法》核定土地容积率。本院认为，原告取得的国有建设用地并未确定规划条件，其有权在土地剩余使用年限内依照相关规划条件进行新建、改建和扩建项目。被告提前收回原告合法取得的土地使用权，实质上对原告将来新建、改建和扩建项目的期待利益予以了剥夺。从保护行政相对人合法权益以及对行政机关违法行为予以惩戒的角度，被告的辩解不应采纳。综上，本院认为案涉土地应当按照商服用地及容积率1.5确定其市场价值。江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司赣地源［司房估］字（2020）第04号房地产估价报告，按商服用地及容积率1.5进行了估价，确认案涉土地价值为2143.47万元。该报告客观真实，结论公正合理，应予采信。关于房屋赔偿标准及赔偿金额。本院依法委托了江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司进行了估价，根据该公司出具的两份估价报告，本院确认案涉房屋的价值为45.37万元。关于原告提出所估房屋价值过低的问题。首先，估价公司系双方当事人协商选定且经本院依法委托的具有相应鉴定资质的鉴定机构，其出具的估价报告在无相反证据推翻的情况下应予采信。其次，由于估价公司是按房地分估路径进行的评估，故案涉房屋按建筑成本所估价值并无不当。原告认为房屋评估价值过低的观点不能成立，江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司出具的房屋估价结论也应予采信。综上，原告因被告侵权造成的土地价值损失2143.47万元，房屋价值损失45.37万元，应由被告进行赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条以及第三十六条第三项，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告萍乡经济技术开发区管理委员会于2019年9月27日作出的《行政赔偿决定书》；二、判令被告萍乡经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起二个月内赔偿原告萍乡市鹅湖休闲山庄有限公司房屋价值损失45.37万元，土地价值损失2143.47万元，合计2188.84万元；三、判令被告萍乡经济技术开发区管理委员会于本判决生效之日起二个月内赔偿原告萍乡市鹅湖休闲山庄有限公司评估费64700元；四、驳回原告萍乡市鹅湖休闲山庄有限公司的其他诉讼请求。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出上诉状副本,上诉于江西省高级人民法院。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年六月十八日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡