浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙行赔终7号上诉人（原审原告）陶丽珍，女，1966年3月9日出生，汉族，原住浙江省嵊州市三江街道下南田村219号，现住浙江省嵊州市。委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地浙江省嵊州市三江街道领带园区五路1号。法定代表人严钢，市长。委托代理人吕颖，嵊州市司法局工作人员。委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。陶丽珍诉嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）房屋征收行政赔偿一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院于2019年12月20日作出的(2019)浙06行赔初17号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2020年1月14日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年4月1日通过移动微法院平台进行了线上调查询问。上诉人陶丽珍及其委托代理人殷玉航，被上诉人嵊州市政府的委托代理人吕颖、裘沙泓参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年5月15日，嵊州市三江街道高南村村民委员会提出《关于高南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报请被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日发文批复同意该请示。涉案城中村改造具体由城南新区管理委员会组织实施。2016年1月4日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》，2月3日发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项。嵊州市城南新区管理委员会于2016年2月14日起就《下南田区块城中村改造被征收房屋面积汇总表》、《下南田区块城中村改造国土档案资料汇总表》、《下南田区块城中村改造在册人口情况汇总表》公示五天；于2016年3月6日起就《下南田区块城中村改造房屋征收补偿安置确权联审结果汇总表》公示五天，王乐娟、陶如东户在册人口6人，安置人口7人，均包括原告陶丽珍在内；于2016年4月27日公示《下南田区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及王乐娟、陶如东户相应补偿安置情况。2016年4月1日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》，主要内容为：从2016年3月11日起，至2016年3月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月内（以30天计，即4月1日至4月30日）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。2016年3月25日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，陶如东(原告之弟)为丙方签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》(包括原告主张的三江街道下南田村219号房屋)，就房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计5871276元(其中现金支付补偿总额3875436元，房票安置总额1995840元)已履行完毕，涉案房屋亦已被拆除。原告因对被告作出的上述房屋征收行为不服，提起诉讼。经浙江省高级人民法院终审，于2017年11月23日作出(2017)浙行终1217号行政判决，以被告在未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋为由，确认被告征收原告房屋的行政行为违法。2019年6月22日，原告向被告提请行政赔偿，被告于2019年8月13日作出(2019)嵊政不予赔偿字第5号《不予赔偿决定书》。原告对该《不予赔偿决定》不服，遂成讼。另查明，涉案房屋所涉土地在(2017)浙行终1217号行政判决作出前已由浙江省人民政府批准征收。原审法院认为：本案的争议焦点在于原告陶丽珍的赔偿请求是否成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项以及该法第三十六条第（一）项、第（四）项、第（八）项等规定，行政赔偿责任的承担以相关行政行为被确认违法并给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害为前提。本案中，被告嵊州市人民政府征收原告所在户集体土地上房屋的行政行为虽已被确认违法，但就涉案房屋的征收补偿事宜，原告之弟陶如东作为丙方代表原告等于2016年3月25日与嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中，已经就包括原告主张赔偿的房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计5871276元(其中现金支付补偿总额3875436元，房票安置总额1995840元)亦已依约定全部履行完毕。原告因征收而享有的补偿安置权益已通过签订上述《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的方式得以实现。被告虽在完成案涉土地征收的各项审批手续前即作出对涉案房屋征收决定被人民法院生效判决确认违法，但因原告未能举证证明被告的上述程序违法给其造成的人身权、财产权等损害。因此，原告的赔偿请求不具备事实和法律依据，该院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告陶丽珍的赔偿请求。陶丽珍上诉称：一、原审判决认定事实不清。原审认为就涉案房屋已经签订安置协议，故其无权主张该房屋所遭受损失，认定事实有误。被上诉人在违法征收过程中，与他人签署协议并将房屋拆除，拆迁补偿款也未交付给上诉人，即上诉人在被上诉人的违法征收行为过程中未获得任何实际利益。但房屋产权系上诉人所有，只有上诉人才能对房屋享有处分权，任何案外人无权就涉案房屋进行处分，原审却认为陶如东作为丙方与嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，等同于上诉人签订协议并取得拆迁利益，该事实认定显然错误。被上诉人征收程序的违法性，表现在被上诉人通过违法程序，按照非法定的补偿标准进行补偿安置。由此给当事人产生的损害，是房屋正常市场价值。如当事人已取得被上诉人的有关“补偿”，则当事人的损失部分，系房屋市场价值扣减“补偿”部分，为此上诉人在原审中提供了房屋周边的市场价值证据。原审判决对此视而不见，认定上诉人未能举证证明程序违法给自己产生损害，将“被上诉人违法程序中的违法补偿”强加给当事人，其认定事实显然错误。二、原审判决适用法律错误。涉案房屋的征收行为已被另案确认为违法行为，行政主体违法行政侵犯相对人合法权益的，则行政机关应当承担赔偿责任，该行政赔偿责任与拆迁补偿责任本身系不同的法律关系。上诉人向原审法院提起行政赔偿诉讼，系要求被上诉人承担起违法行政行为所导致的法律责任。原审法院将拆迁补偿关系，等同于行政赔偿关系，法律关系适用混乱。本案所指拆迁补偿额度建立在违法拆迁基础之上，故补偿额度不但不能作为合法补偿的依据，与行政赔偿额度更不能等同。且赔偿额度与补偿额度的确立，在程序适用、估价方法及估价时点上均不等同。本身上诉人也并未实际占有补偿款，一审判决书将案外人取得的违法拆迁补偿款，视为本案上诉人基于违法行政所得赔偿款，法律适用错误。综上，请求依法改判。嵊州市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条以及相关条款规定，构成行政赔偿须以行政机关及其工作人员在行使职权时存在违法侵权行为，并且该违法侵权行为已给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为前提。本案中，赔偿请求人所在安置户通过签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的方式获得了安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、签约奖励费、搬迁补助费、临时安置补助费等拆迁补偿，该协议已经履行完毕。其次，房屋拆迁补偿协议以安置户为单位签订，陶丽珍所在安置户的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》已由陶丽珍所在户户代表签订，具有法律效力。再次，赔偿请求人没有提供证据证明其因嵊州市政府实施的房屋征收行为对其合法财产造成了其他损失。请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。本院认为：本案的审理重点是陶丽珍提出的赔偿请求是否应予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项以及第三十六条第（一）项、第（四）项、第（八）项等规定，行政赔偿责任的承担以加害行政行为被确认违法并给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害为前提。本案中，加害行政行为即嵊州市政府征收涉案房屋的行为被生效判决确认违法，但因该行为尚未被撤销，故仍具有法律效力。在此情形下，嵊州市政府作为征收人，依法应承担相应的补偿安置义务或者行政赔偿责任。本案中，陶丽珍主张涉案房屋被征收造成其损失，其符合独立成户的标准获得补偿安置，但嵊州市政府将其与其兄弟陶如东并户进行安置，侵犯其合法权益。根据查明的事实，涉案房屋位于下南田村219号，土地证登记在陶丽珍父亲陶福海名下。陶福海去世后，三个子女以“分关协议”的方式将部分房屋分给陶丽珍，但未办理权属变更登记手续，陶丽珍也未另行申请宅基地。陶丽珍于1988年结婚，丈夫王再学户籍在嵊州市××林村，陶丽珍的户口未迁出下南田村。据此，嵊州市政府就涉案房屋与陶如东签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，对涉案房屋进行安置补偿，符合《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2《安置人口认定办法》第七条第（五）项规定。陶丽珍关于其应按照独立成户的标准获得安置补偿，依据不足，不予采信。鉴于陶丽珍依据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》应当享有的补偿安置利益，已包含在其兄弟陶如东签订的安置补偿协议中，且协议已经履行完毕，故在现有证据尚不能证明因涉案征收行为给陶丽珍合法利益造成大于可获得安置补偿利益的情况下，原审判决驳回其赔偿请求，并无不当。陶丽珍认为其安置补偿利益受到损害的，可以依法对上述《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》提起诉讼，或者就其应得的份额通过民事诉讼途径向其兄弟陶如东主张等方式寻求救济。需要指出的是，嵊州市政府在履行补偿安置职责过程中，本应对被征收房屋权属等情况详细调查了解，向有关权利人就协议签订事项进行说明，并在此基础上以最便利于被征收人的方式对安置补偿事宜作出安排，但由于其工作疏漏，给陶丽珍实际获得安置补偿利益带来了不便，对此，本院予以指正。综上，陶丽珍的上诉理由不能成立，不予支持；原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  楼缙东审判员  唐维琳审判员  周进海二〇二〇年六月十二日书记员  潘 莉