浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙行终457号 上诉人（一审原告）赖敏娜等32人。 上诉人（一审第三人）童婉莉，女，汉族，1952年10月22日出生，住杭州市下城区。 诉讼代表人赖敏娜，女，汉族，1983年4月30日出生，住杭州市拱墅区。 被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗、朱蔚然，杭州市司法局工作人员。 赖敏娜等32人诉杭州市人民政府环保行政复议一案，杭州市中级人民法院于2019年12月30日作出（2019）浙01行初445号行政判决。赖敏娜等32人及一审第三人童婉莉不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月10日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2019年4月26日，赖敏娜等32人及童婉莉、吴欣然、叶慧芬、张海盼向市政府寄送《行政复议申请书》及申请材料，请求撤销市环境局作出的43号审查函。市政府于次日收到该申请。2019年5月5日，市政府对该行政复议申请予以受理，并通知市环境局提出书面答复及提交作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，通知市环境公司作为第三人参加复议。经审查，市政府于2019年6月24日作出152号复议决定，认为：根据申请人提供的不动产权利证书，赖敏娜等32人及童婉莉所在的田园牧歌、畔上居、锦昌年华、佳源名城、丁桥景园、星海云庭、田园绿郡、杭家、丁桥颐景园等小区在涉案环境影响评价范围外，故该33位申请人与涉案环评许可行为没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二)项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二)项的规定，决定驳回该33位申请人的行政复议申请。该复议决定中同时针对吴欣然、叶慧芬、张海盼的行政复议申请作出了处理。赖敏娜等32人不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销152号复议决定；2.判令被告重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。庭审中，赖敏娜等32人进一步明确其第1项诉讼请求系指撤销152号复议决定第二项内容。另查明，2019年2月28日，市环境局作出43号审查函，原则同意市环境公司报送的《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）的结论，并提出了相关工作要求。市环境公司报送的《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）中的《建设项目各环境要素评价范围一览表》（表2.4-10）载明：大气环境的评价等级为一级，评价范围为边长5km的矩形区域；地表水环境的评价等级为低于三级，评价范围为不设地表水环境影响评价范围，重点分析项目废水纳管可行性分析；声环境的评价等级为二级，评价范围为场界外200m；地下水环境的评价等级为三级，评价范围为以本项目拟建地为中心，向外延伸约6km2的区域；生态环境的评价等级为三级，评价范围为本项目建设区域。 一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”。本案中，被申请复议行为是市环境局对《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）作出的审查批准行为。该环境影响报告书中对建设项目各环境要素的评价等级和评价范围进行了划分和确定。故本案应当审查涉案环境影响报告书中对建设项目各环境要素评价等级和评价范围的确定是否符合技术规范，以及行政复议申请人是否在依法确定的评价范围内。一、关于大气环境。2018年施行的《环境影响评价技术导则——大气环境》中规定大气环境评价等级为三级，其中：“一级评价项目根据建设项目排放污染物的最远影响距离（D10%）确定大气影响评价范围。即以项目厂址为中心区域，自场界外延D10%矩形区域作为大气影响评价范围。当D10%超过25km时，确定评价范围为边长50km的矩形区域；当D10%小于2.5km时，评价范围边长取5km。二级评价项目大气影响评价范围边长取5km。三级评价项目不需设置大气影响评价范围”。本案中，《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）确定涉案建设项目的大气环境评价等级为一级，并根据D10%小于2.5km的测算结果，确定评价范围为以项目厂址为中心区域，自场界外延5km的矩形区域，符合上述技术规范的规定。二、关于地面水环境。1993年施行的《环境影响评价技术导则——地面水环境》中规定：“地面水环境影响评价工作级别的划分根据建设项目的污水排放量、污水水质的复杂程度、各种受纳污水的地面水域的规模以及它的水质要求进行”，“评价工作分为三级……低于第三级地面水环境影响评价条件的建设项目，不必进行地面水环境影响评价”。本案中，《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）根据涉案建设项目的污水系经处理后纳入市政污水管网，污水水质复杂程度为简单，水质要求为原杭州市环保局标准确认函确定的V类标准等条件，确定地表水环境的评价等级为三级以下，故不设地表水环境影响评价范围，重点分析项目废水纳管可行性分析，并无不当。三、关于声环境。《环境影响评价技术导则——声环境》中规定：“噪声评价工作等级一般分三级，划分的基本原则为……对于新建、扩建及改建的大、中型建设项目，若其所在功能区属于适用于GB3096-93（即《声环境质量标准》）规定的1类、2类标准的地区，或项目建设前后噪声级有较明显增高或受噪声影响人口增加较多的情况，应按二级评价进行工作”；“噪声环境影响的评价范围一般根据评价工作等级确定。对于建设项目包含多个呈现点声源性质的情况（如工厂、港口、施工工地、铁路的站场等），该项目边界往外200m内评价范围一般能满足一级评价的要求；相应的二级和三级评价的范围可根据实际情况适当缩小。若建设项目周围较为空旷而较远处有敏感区，则评价范围应适当放宽到敏感区附近”。《声环境质量标准》规定：“1类声环境功能区：指以居民住宅、医疗卫生、文化教育、科研设计、行政办公为主要功能，需要保持安静的区域。2类声环境功能区：指以商业金融、集市贸易为主要功能，或者居住、商业、工业混杂，需要维护住宅安静的区域”。据此，《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）中确定涉案建设项目的声环境评价等级为二级，并确定评价范围为场界外200m，符合上述技术规范的规定。四、关于地下水环境。《环境影响评价技术导则——地下水环境》中规定：“评价工作等级的划分应依据建设项目行业分类和地下水环境敏感程度分级进行判别，可划分为一、二、三级。根据附录A确定建设项目所属的地下水环境影响评价项目类别。建设项目的地下水环境敏感程度可分为敏感、较敏感、不敏感三级”；“评价等级为三级的，地下水环境现状调查评价范围为≤6km2。根据该技术规范附录A所示，涉案建设项目中的生活垃圾压缩转运属生活垃圾转运站，为Ⅳ类建设项目；大件垃圾回收利用属废旧资源（含生物质）加工、再生利用中的其他，为Ⅳ类建设项目；厨余资源化属生活垃圾（含餐厨废弃物）集中处置，为Ⅱ类建设项目。再根据该技术规范表1所示，涉案建设项目所在区域并非饮用水水源准保护区、水源地、补给径流区或者其他特殊地下水资源区。据此，《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）中确定涉案建设项目属Ⅱ类建设项目，敏感程度为不敏感，进而确定其地下水评价等级为三级，评价范围为以本项目拟建地为中心，向外延伸约6km2的区域，符合上述技术规范的规定。五、关于生态环境。《环境影响评价技术导则——生态环境》中规定：“依据影响区域的生态敏感性和评价项目的工程占地（含水域）范围，将生态影响评价工作等级划分为一级、二级和三级……当工程占地（含水域）范围的面积或长度分别属于两个不同评价工作等级时，原则上应按其中较高的评价工作等级进行评价”，其中重要生态敏感区指“具有相对重要的生态服务功能或生态系统较为脆弱，如遭到占用、损失或破坏后所造成的生态影响后果较为严重，但可以通过一定措施加以预防、恢复和替代的区域，包括风景名胜区、森林公园……等”。本案中，《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）根据项目拟建区域位于半山国家级森林公园，工程占地面积小于2km2等情况，确定其生态环境评价等级为三级，评价范围为本项目建设区域内，符合上述技术规范的规定。六、关于行政复议申请人是否在依法确定的评价范围内。根据前述分析，《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）中确定的各环境要素评价等级和评价范围符合技术规范要求。该环境影响报告书中确定的最大环境评价范围为大气环境评价范围，即边长5km的矩形区域。对此，环境影响报告书中通过列表和图表两种形式说明了该范围内主要环境保护目标，亦列明了“边长5km评价范围外公众主要关心的敏感点”的坐标，可以说明原告赖敏娜等32人及第三人童婉莉主张的居民区并不在该环境影响报告书确定的评价范围内。原告及第三人虽主张评价范围确定错误以及其所在居住区位于5km评价范围内，但未提供证据予以证明，对其主张不予支持。综上，被告市政府认定原告及第三人与被申请复议行为之间不具有利害关系并决定驳回其行政复议申请，具有事实和法律依据，行政复议程序符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赖敏娜等32人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告赖敏娜等32人负担。 赖敏娜等33人上诉称：原判认为“……根据前述分析，《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》(报批稿)中确定的各环境要素评价等级和评价范围符合技术规范要求。该环境影响报告书中确定的最大环境评价范围为大气环境评价范围，即边长5km的矩形区域。对此，环境影响报告书中通过列表和图表两种形式说明了该范围内主要环境保护目标，亦列明了“边长5km评价范围外公众主要关心的敏感点”的坐标，可以说明原告赖敏娜等32人及第三人童婉莉主张的居民区并不在该环境影响报告书确定的范围内……”上诉人认为，原判事实认定不清，适用法律错误，程序违法。首先，复议决定和原判以上诉人是否在环评报告确定的环境影响距离范围内，来认定是否具有利害关系，没有任何法律依据。其次，本案中上诉人都位于环评报告确定的环境影响距离范围内。原判以上诉人没有提交相应证据为由，认定上诉人没有利害关系，属于认定事实不清，同时也是适用法律错误。再次，案涉项目位于天子岭垃圾处理产业园区(天子岭静脉小镇)内，是园区内十几个垃圾处理项目中一个。其环境影响距离不能只依本项目来确定，必须考虑整个园区的环境污染量。故案涉环评报告将案涉项目排放污染物的最远影响距离(D10%)设定为2.5km，完全错误。另外，将项目水污染影响距离确定为3公里，也是错误的。而且，在赖敏娜等36人与杭州市生态环境局行政复议案件中(浙集复13[2019]2号)，浙江省生态环境厅就认为谭林峰等5人在环境影响评价范围内，与天子岭水资源再生利用中心项目有利害关系。同样是天子岭的项目，在同一片区域，应适用同一标准的环境影响范围。此外，原审中，法官释明本案仅仅是有无利害关系的审查，不涉及环评报告实体审查，不让上诉人发表有关环评报告实体方面的意见。但判决却对环评报告进行了部分实体审查，这不符合法定程序。最后，上诉人需要说明的是，2020年1月14日在天子岭发生的厌氧罐爆炸事故，就是案涉项目中厨余二期及餐厨二期项目的厌氧罐。这说明案涉项目产生的臭气具有明显的人体危害性。环境问题损害的不是一个人两个人的利益，而是几十万人甚至几百万的人利益，应该更谨慎一些。综上，请求二审法院：一、撤销原判，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人于2019年4月26日向答辩人提交《行政复议申请书》，要求撤销杭州市生态环境局（原杭州市环境保护局）作出的杭环函〔2019〕43号《关于审查意见的函》。经审理，答辩人于2019年6月24日作出杭政复〔2019〕152号《行政复议决定书》并邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。根据查明事实，答辩人认为，本案审理重点在于：1.上诉人是否与案涉审查意见具有法律上的利害关系；2.杭州市生态环境局作出的案涉审查意见事实是否清楚，程序是否合法。（一）上诉人与案涉审查意见不具有法律上的利害关系。根据上诉人提供的不动产权利证书，上诉人户所在的田园牧歌、畔上居、锦昌年华、佳源名城、丁桥景园、星海云庭、田园绿郡、杭家、丁桥颐景园等小区在涉案环境影响评价范围外，故上诉人与涉案环评许可行为没有法律上的利害关系。上诉人提出的行政复议申请，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。（二）根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款和浙江省人民政府办公厅浙政办发［2014］86号《关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》第五条规定，杭州市生态环境局具有作出案涉行政许可的法定职责。杭州市生态环境局作出杭环函〔2019〕43号《关于审查意见的函》，符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第三款与《建设项目环境保护管理条例》第八条、第九条及《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十七条、第十八条、第十九条等相关规定，事实清楚，程序合法，适用依据准确，并无不当。此外，对上诉人提出的“在赖敏娜等36人诉杭州市生态环境局行政复议案件中（浙集复13〔2019〕2号），浙江省生态环境厅认为谭林峰等5人在环境影响评价范围内，与天子岭水资源再生利用中心项目有利害关系。同样是天子岭的项目，在同一片区域，应适用同一标准的环境影响评价范围”等理由，与本案事实不符。天子岭水资源再生利用中心项目位于天子岭循环经济产业园Ｅ-03地块二期预留用地，案涉项目位于天子××循环经济产业××区块，并非同一区块。故上诉人提出行政复议申请的理由不能成立，答辩人作出的驳回上诉人行政复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予支持。综上，杭州市中级人民法院经公开开庭审理，根据查明的事实，依法作出驳回上诉人诉讼请求的〔2019〕浙01行初445号《行政判决书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求依法驳回上诉，维持原判。 一审期间各方当事人提交的证据材料，均由一审法院移送至本院。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。 本院认为，本案争议的是被诉复议决定认定33位申请人与案涉环评许可行为没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二)项规定的受理条件，是否具有事实和法律依据。结合一审审理及各方当事人的上诉答辩意见，本院认为，案涉争议具体涉及以下三个问题：第一，环境影响报告书确定的评价范围与利害关系人范围的关系问题；第二，案涉环境影响报告书对建设项目各环境要素评价等级和评价范围的确定是否符合技术规范；第三，如果符合技术规范，行政复议申请人是否在依法确定的评价范围内。对于第一个问题，本院认为，在环境影响报告书确定的评价范围不存在不符合技术规范要求等情况下，环境影响报告书确定的评价范围可以作为确定相关环境权益主张者利害关系的范围。对于第二个问题，根据一审查明的事实，2019年2月28日，市环境局作出43号审查函，原则同意市环境公司报送的《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）的结论。市环境公司报送的《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）中的《建设项目各环境要素评价范围一览表》（表2.4-10）载明：大气环境的评价等级为一级，评价范围为边长5km的矩形区域；地表水环境的评价等级为低于三级，评价范围为不设地表水环境影响评价范围，重点分析项目废水纳管可行性分析；声环境的评价等级为二级，评价范围为场界外200m；地下水环境的评价等级为三级，评价范围为以本项目拟建地为中心，向外延伸约6km2的区域；生态环境的评价等级为三级，评价范围为本项目建设区域。从上诉理由及二审调查的情况看，上诉人对此并未提出实质性异议，对一审判决认定，即《天子岭分类减量综合体环境影响报告书》（报批稿）中确定的各环境要素评价等级和评价范围符合技术规范要求，该环境影响报告书中确定的最大环境评价范围为大气环境评价范围，即边长5km的矩形区域，均予确认。对于第三个问题，即行政复议申请人所在小区是否在该环境影响报告书确定的最大环境评价范围，即边长5km的矩形区域内。案涉环境影响报告书中通过列表和图表两种形式说明了该范围内主要环境保护目标，亦列明了“边长5km评价范围外公众主要关心的敏感点”的坐标，可以说明赖敏娜等上诉人主张的居民区并不在该环境影响报告书确定的评价范围内。此外，上诉人提出的天子岭水资源再生利用中心项目，与案涉天子岭分类减量综合体项目并非同一项目，亦非同一区块，上诉人提出的相关当事人与天子岭水资源再生利用中心项目有利害关系，并不能成为上诉人与案涉项目环评许可之间有利害关系的理由。上诉人虽主张评价范围确定错误以及其所在居住区位于5km评价范围内，但未提供证据予以证明，对其主张不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人赖敏娜等33人负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  黄金富 审判员  马惟菁 审判员  王富新 二〇二〇年六月八日 书记员  吕圣姻