广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终46号上诉人（原审第三人）：佛冈县**********民小组。负责人：曾庆泽，该村民小组组长。委托诉讼代理人：陈国华，广东御福律师事务所律师。委托诉讼代理人：周琴，广东御福律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛冈县自然资源局。住所地：佛冈县*********。法定代表人：黄耀提，该局局长。出庭负责人：郝生华，该局副局长。委托诉讼代理人：李功添，该局法规股股长。委托诉讼代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：佛冈县**********民小组。负责人：朱明钩，该村民小组组长。被上诉人（原审原告）：佛冈县**********民小组。负责人：朱明和，该村民小组组长。被上诉人（原审原告）：佛冈县**********民小组。负责人：朱明文，该村民小组组长。上述三被上诉人的共同委托诉讼代理人：黄建军，广东锐锋律师事务所律师。上述三被上诉人的共同委托诉讼代理人：范家齐，广东锐锋律师事务所律师。上诉人佛冈县**********民小组（以下简称杨梅**民小组）因与被上诉人佛冈县自然资源局、佛冈县**********民小组（以下简称田心*村民小组）、佛冈县**********民小组（以下简称田心二村民小组）、佛冈县**********民小组（以下简称田心**民小组）林业行政登记纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初234号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组向一审法院起诉请求：1.判令撤销佛冈县人民政府颁发的佛府林证字（2005）第002345号林权证；2.本案诉讼费由佛冈县自然资源局承担。一审法院认定事实：田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组原合称彭屋村，持有1981年10月17日颁发的佛府**公社山字第2002号《佛冈县山林权证》，第四栏记载的土名是“祠堂窝、牛栏坑”。1977年11月29日，原佛冈县**人民公社曾作出《关于处理祠堂窝、牛栏坑的山林协议》，处理了“祠堂窝、牛栏坑”的林权争议。杨梅塘村民小组持有1981年10月18日颁发的佛府**公社山字第1008号《佛冈县山林权证》，记载的土名是“杨梅塘山”。1995年9月15日，杨梅塘村民小组与金清远丰产林公司签订《土地使用权入股认定书》，将包括“牛栏坑”在内的10072亩林地入股进行合作营造丰产林基地。该合同经佛冈县林业局、佛冈县**镇人民政府监证。2004年1月12日，佛冈县*********民小组的代表曾庆坑、张家育及辖区内护林员罗泽锋及其工作人员郑科锋、李功照到涉案林地进行现场踏查，制作了《林权核查登记表》。核查的权属证明填写是“81年核发的山林证”。2004年6月13日，杨梅**民小组填写《广东省林权登记申请表》，要求对小地名“火烧斜”的林权进行换发证，主要权利依据是“81年核发的山林证”。经佛冈县**镇人民政府于2004年11月1日，佛冈县林业局于2004年12月20日，佛冈县人民政府于2005年2月20日的逐级审核，佛冈县人民政府于2005年4月18日颁发涉案《林权证》给杨梅**民小组。登记主要内容为：04418210113JDSYMSY001的《森林、林木、林地状况登记表》：林地林木所有权、使用权的权利人：**三联村杨梅塘村，坐落：杨梅塘村，小地名：火烧斜，面积：2911亩，主要树种：桉树，四至：东至脊为界，南至脊、田、低凹为界，西至脊咀、窝脊为界，北至脊为界。并附有“森林、林木、林地四至范围图”。2012年11月19日，田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组认为杨梅塘村民小组长期占用其林地，向佛冈县**镇人民政府申请调处。佛冈县**镇人民政府多次组织双方到争议林地现场踏查、进行调解，无果后遂建议双方向佛冈县人民政府调处山林纠纷办公室申请调处。2015年9月21日，佛冈县人民政府调处山林纠纷办公室受理了田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组的调处申请，于2018年8月9日作出《关于**镇长江村田心一、田心二、田心三等三个村民小组与三联村杨梅塘村民小组争议祠堂窝和牛栏坑林地权属情况的告知书》告知：争议的林地杨梅塘村民小组已经持有涉案《林权证》，该《林权证》的范围包括了申请调处的“祠堂窝和牛栏坑”林地范围的部分林地。建议田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组向相关部门申请处理。一审法院认为：本案是不服林权登记行政行为纠纷。佛冈县范围内的林地登记等不动产登记职责已经整合至佛冈县自然资源局属下的不动产登记中心，佛冈县自然资源局作为本案被告主体适格。一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组从佛冈县人民政府调处山林纠纷办公室于2018年8月9日作出的《关于**镇长江村田心一、田心二、田心三等三个村民小组与三联村杨梅塘村民小组争议祠堂窝和牛栏坑林地权属情况的告知书》才知道被诉行政行为的内容，至2019年4月19日提起行政诉讼没有超过一年，并未超过起诉期限。二、关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”佛冈县人民政府调处山林纠纷办公室经现场踏查查实涉案《林权证》的范围包括了田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组申请调处的“祠堂窝和牛栏坑”林地范围的部分林地，田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼。三、关于佛冈县人民政府于2005年4月18日颁发的涉案《林权证》是否合法问题。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等有关数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一节“基本原则”规定“…（四）实行公开、公平、公正的原则。对于申请林地、林木权属登记的，基层单位对于申请的主要内容要在林地、林木所在地进行公告，公开登记时间、地点、申请须知和审查结果，公告期为30天，确认无误后才准予上报，由林地林权登记发证机关给予登记发证。…”第四节“工作程序”规定“…（二）审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。…”。本案中，首先，颁发涉案《林权证》的林地权属现场踏查过程中，只有杨梅塘村民小组的村民及相关工作人员参与，相邻权属人没有到现场进行踏查，亦未得到相邻权属人的签名确认。核查的主要权利依据是“81年核发的山林证”，但是佛冈县自然资源局提供的林权管理档案里面并无此类材料。佛冈县人民政府颁发涉案《林权证》时未做到权属明确、四至清楚并经毗邻单位认定，属认定权属来源不清，主要证据不足。其次，佛冈县人民政府颁发涉案《林权证》过程中，没有在林地所在地进行张榜公告，亦与上述法律、法规有抵触，属程序违法。虽然佛冈县自然资源局主张有“81年核发的山林证”并对申请林地、林木权属主要内容实际已经公示，但是其提供的林权管理档案里面并无此类材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，一审法院对佛冈县自然资源局该主张不予采信。综上，佛冈县人民政府颁发涉案《林权证》未做到权属明确、四至清楚、面积准确，并未经毗邻单位认定，没有进行张榜公告，属于主要证据不足、程序违法，依法应予撤销。田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组的诉讼请求理由成立，一审法院予以支持。据此，一审法院于2019年10月9日作出（2019）粤1803行初234号行政判决：撤销佛冈县人民政府于2005年4月18日向佛冈县**********民小组颁发的佛府林证字（2005）第002345号04418210113JDSYMSY001《林权证》及附图。一审案件受理费50元，由佛冈县自然资源局负担。宣判后，杨梅塘村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组的诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、涉案林权证早于2005年颁发，双方在2012年11月就发生争议，在长达七年时间里，田心村不可能不知道被诉的行政行为，故本案早已超过了法定的起诉期限。二、田心村所持有的1981年山林权证并不在涉案林地林权范围内，且其不是涉案林地的毗邻单位，不是本案适格的原告。三、田心村提供的《关于处理祠堂窝和牛栏坑的山林协议》为机打件，上面没有当事人的签名，是伪造的文件，故从此可以佐证田心村不是涉案林权林地的权利人，其无权就涉案林权证主张权利。四、上诉人既有1981年的山权林权证，又有涉案林权证，同时上诉人亦将涉案林地与金清远丰产林公司进行合作造林，上诉人对涉案林地具有经营管理的事实。五、佛冈县自然资源局在换发证过程中对上诉人提交的1981年山林证进行审核，并到现场进行勘界，上诉人亦在林权核查登记表上签名确认，其他人对此亦没有提出异议，故佛冈县自然资源局的换发林权证行为符合法律规定。佛冈县自然资源局辩称：一、从涉案调处告知书可知，涉案林权证已经包含了田心村在调处过程中所主张的争议地范围，故田心村的原告主体资格是成立的。二、田心村于2018年8月9日才知晓被诉行政行为，其于2019年4月19日提起本案行政诉讼时并没有超过一年的起诉时限。三、涉案林权证是否合法的问题应由人民法院予以认定。田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组辩称：一、双方虽早有权属争议，但因答辩人并非被诉行政行为的相对人，不能以双方存有争议就推断答辩人知晓被诉的行政行为。同时，涉案林权证在发证时并没有张榜公告，亦未经毗邻权人签名确认，故答辩人无法知晓被诉行政行为。答辩人于2018年8月9日才从调处告知书中知晓被诉行政行为，至本案提起诉讼时并没有超过法定起诉期限。二、答辩人是涉案林地的毗邻单位，此有调处机构出具的告知书予以证实。同时，上诉人虽否认答辩人提交的林地处理协议，但其没有提供证据予以推翻该协议。本案的发证行为没有做到权属明确，四至清楚，亦未经毗邻单位确认和公示，依法应予撤销。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。另查明，在二审诉讼期间，上诉人提交了其村民曾庆良的书面证言。本院认为，本案是林业行政登记纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.本案是否已经超过法定起诉期限；2.田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组是否适格的原告；3.涉案佛府林证字（2005）第002345号林权证是否应予撤销。关于本案是否已经超过法定起诉期限的问题。因田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组并非被诉的登记发证行为相对人，故一审判决认定其于2018年8月9日才知晓被诉行政行为，并无明显不当，本院予以确认。上诉人虽认为双方早已存在权属争议，故田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组理应早已知晓被诉行政行为，但上诉人对此并未能提供相应证据予以证明。另外，上诉人在一审诉讼期间并没有向一审法院申请调查取证或签发律师调查令，且其在二审诉讼期间所提交申请书中所载明的调查取证理由为“据上诉人村民回忆，曾在调解中出示或提交2005年的《林权证》作为依据”、证据材料为“佛冈县**镇人民政府出具的《关于三联杨梅塘村民小组与长江彭屋村民小组争议‘牛栏坑和祠堂窝’林木林地权属的调处过程》的相关资料”，即其调查取证的理由并不充分，拟调取的证据亦与本案的实质审理不存在较强关联性，故本院对上诉人的调查取证申请不予支持。因此，上诉人主张本案超过法定起诉期限，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组是否适格原告的问题。从涉案《关于**镇长江村田心一、田心二、田心三等三个村民小组与三联村杨梅塘村民小组争议祠堂窝和牛栏坑林地权属情况的告知书》可知，涉案佛府林证字（2005）第002345号林权证的范围包括了田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组申请调处的“祠堂窝和牛栏坑”林地范围的部分林地，且佛冈县自然资源局在二审中亦明确表示涉案林权证中所载土地与田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组持有的1981年山林权证中所载土地毗邻，故田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组与被诉行政行为有利害关系，其有权提起本案诉讼。关于涉案佛府林证字（2005）第002345号林权证是否应予撤销的问题。本案是田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组不服涉案登记发证行为而提起的行政诉讼，故涉案佛府林证字（2005）第002345号林权证是否应予撤销的关键在于涉案登记发证行为是否合法，具体为登记发证机关是否已经依法履行了谨慎审查义务。参照《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第二项“（二）审核登记：在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。…”的规定，现佛冈县自然资源局所提交的林权核查登记表上仅有上诉人及工作人员签名确认，并没有涉案林地的毗邻单位即田心一村民小组、田心二村民小组、田心三村民小组的签名确认，无法证明登记发证机关已组织涉案林地的毗邻方进行现场勘界踏查。且涉案林地的核查权属证明主要为上诉人持有的1981年山林权证，但佛冈县自然资源局至今亦未将该山林权证附档一并提交。同时，佛冈县自然资源局所提供的档案证据资料亦无法证明其已就审核结果进行了张榜公告的公示程序。因此，从现有证据来看，佛冈县人民政府在颁发涉案林权证时并没有组织涉案林地的相邻权人进行踏查勘界，亦没有对涉案林地的权属来源凭证进行初步审查，即其并未依法履行“申请、核查、审批、公示、发证”等程序，其没有尽到法定的谨慎审查义务，故一审判决据此撤销涉案佛府林证字（2005）第002345号林权证，并无不当，本院予以确认。另外，需要说明的是，本案仅是对登记发证机关的发证行为是否合法进行审查，而涉案林地的权属问题并非本案的审查范畴，若双方对涉案林地权属发生争议，其可另寻途径予以解决。综上所述，上诉人佛冈县**********民小组的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛冈县**********民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年六月十七日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。