浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终680号上诉人（一审原告）乐清市柳市镇岐头二村村民委员会，住所地乐清市柳市镇岐头二村。法定代表人朱春毓，主任。被上诉人（一审被告）乐清市人民政府，住所地乐清市伯乐东路888号。被上诉人（一审被告）乐清市自然资源和规划局，住所地乐清市乐成街道宁康东路98号。二被上诉人的共同委托代理人戴家华，浙江乐泰律师事务所律师。乐清市柳市镇岐头二村村民委员会（以下简称岐头二村村委会）诉乐清市人民政府、乐清市自然资源和规划局海域资源其他行政行为一案，温州市中级人民法院于2019年12月25日作出（2019）浙03行初565号行政裁定。岐头二村村委会不服，向本院提出上诉。本院于2020年3月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷，本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2005年10月24日，原乐清市海洋与渔业局、原乐清市国土资源局、原乐清市林业局及乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组办公室等四部门作出《乐清市**镇船舶制造区陆海分界界线图》。2013年3月29日，原乐清市海洋与渔业局与原告岐头二村村委会时任村主任高漫周的谈话笔录载明：“土地、海洋、林业、船办等政府部门在申请海域已划分海陆分界线，你知道吗？高（漫周）：这个知道……现将海陆分界线图和84年浅海滩涂图给你看……”2019年6月21日，原告认为上述四部门在涉案陆海分界界线图中确定的陆海分界线侵犯了其合法权益，向本院提起本案诉讼。另，2005年3月7日，乐清市人民政府发布《乐清市人民政府关于促进船舶工业规范发展的意见》称，“市政府已建立乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组，领导小组下设办公室（以下简称船办）”。2019年1月11日，中共乐清市委、乐清市人民政府印发《乐清市机构改革方案》（乐委发〔2019〕3号），将市国土资源局、市林业局相关职责及市海洋与渔业局的海洋规划、海洋资源调查和确权登记职责整合，组建市自然资源和规划局。一审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原乐清市海洋与渔业局于2013年3月29日与原告时任村主任高漫周的谈话笔录内容可以表明，原告当时即已知道涉案陆海分界界线图的内容，但其直至2019年6月21日才就该陆海分界界线图提起本案诉讼，又未提出符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的合理理由，显然超过上述法定起诉期限，故原告的起诉依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告乐清市柳市镇岐头二村村民委员会的起诉。岐头二村村委会上诉称：一、请求依法撤销温州市中级人民法院于2019年12月25日作出的(2019)浙03行初565号行政裁定，并依法发回重审或查清事实后改判支持上诉人的诉讼请求；二、请求判决一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审裁定严重违反法定程序。(一)一审裁定遗漏当事人，属于严重违反法定程序。上诉人于2019年6月21日向温州市中级人民法院提起行政诉讼，并将乐清市人民政府、乐清市自然资源和规划局、乐清市海洋与渔业局、乐清市农业农村局列为被告。庭审中，被上诉人乐清市自然资源和规划局代理人口头抗辩称原乐清市海洋与渔业局、乐清市林业局的职责已被被上诉人乐清市自然资源和规划局整合，但其未在举证期限内提供相应的证据。在上诉人、一审被告均未提供证据证明相应职责被整合的情形下，一审法院未列乐清市海洋与渔业局、乐清市农业农村局为当事人的行为违反法定程序。(二)一审法院明知被上诉人超过举证期限提供有关证据(即庭前提交的《谈话笔录》)，仍采信该证据属于严重违反法定程序的行为。上诉人认为，《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条规定：“根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》一书第191页记载，“证据失权是指负有提交证据责任的一方诉讼当事人如果未能按照约定或者规定时间向法庭提交证据，视为没有证据，其提交的证据不再予以组织质证，也不能作为认定案件事实的依据。”结合本案，被上诉人一审期间无正当理由逾期提供证据且没有申请延期提供证据，根据《行政诉讼法》第三十四条但书之规定，只有在“被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”才不视为没有相应证据。依照上述条文的规定，本案中被上诉人超过举证期限提供证据，应当视为没有证据，不能作为认定案件事实的依据。一审法院无视法律及司法解释的规定，采信相关证据，属于程序违法。(三)一审法院未依职权转换为确认行政行为无效诉讼，属于违反法定程序的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款是关于人民法院依职权选择判决方式的规定。最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用(上)》第434页至第439页关于上述条文规定理解与适用的内容记载：......为了保障原告的合法权益，法院经审理发现被诉行政行为违法或者无效的，不能简单地驳回其诉讼请求，而应当依职权进行转换，并作出相应的判决，......在提起撤销诉讼后，法院并不能立即判断行政行为属于无效情形或一般违法情形。法院经过实体审理后，认为存在无效情形的，可以转换为确认行政行为无效诉讼。......本案中，根据被上诉人在举证期限内的举证情况及其当庭的陈述，可知被诉行政行为至少存在《行政诉讼法》第七十五条规定的以下重大且明显的违法：1.被上诉人减损上诉人权利的被诉行政行为明显没有法律规范依据。被诉陆海分界线向海一侧部分区域(以下简称涉争议区域)系由上诉人经政府职能部门许可后，围垦建造而成的耕地。该涉争议区域属于上诉人村界线范围内、村规划范围内。且部分区域属于上诉人所有的林地。涉争议区域耕地的形成既有自然的原因也有法律上的原因，该法律上的原因系上诉人围垦行为造成的。上诉人提供的证据《关于岐头二村山外涂滩承包协议书》、《股权转让协议书》、租金收款收据，亦可以证明上诉人在案外人原浙江远帆船舶制造有限公司的造船厂区域收取租金的事实。因此，被上诉人错将陆域划分为海域没有法律规范依据。2.被诉行政机关明显超越职权范围作出被诉行政行为，其行为明显违法。根据国务院法制办公室《对的复函》，以及国家海洋与渔业局《关于滩涂海域使用管理有关问题的意见》(国海发[2002]34号)文件的规定，海岸线的划定不仅需要国土资源部会同国家海洋局拿出划定方案，还需要上报国务院批准。被上诉人在答辩中称原国土部门、海洋部门、林业部门因土地管理法、海域使用管理法、林业法赋予他们的管理权力而有权划分陆海分界线的观点不能成立，应予纠正。3.被上诉人作出被诉行政行为时，故意不制作或者没有送达法律文书，其行为本身明显违法。综上，被上诉人作出被诉行政行为时，存在多处重大且明显的违法，一审法院明知存在该些违法行为，却未按《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款之规定，依法依职权转换为确认行政行为无效诉讼，其行为违反法定程序。二、一审判决书认定事实错误。(一)涉案证据无法证实2013年3月29日谈话笔录中的“海陆分界线”以及相关证据中的“山海分界线”即为被诉行政行为所涉的“陆海分界线”，一审认定上诉人于2013年3月29日知晓涉案陆海分界线图的内容没有事实依据。1.涉案证据中，被上诉人提供的证据2《答复函》中称“山海分界线”在80年代的地形图和1985年**乡海图定权图上处于土塘向海一侧保护区范围内。被上诉人庭前提供的2013年3月29日谈话笔录中称：“现将海陆分界线图和84年前海滩涂图给你看......”；被上诉人提供的所谓被诉行政行为又是“陆海分界线与1985年**乡海涂定权套合图”(系被上诉人自行制作并非被诉行政行为)。因此，被上诉人提供的证据中多次出现“山海分界线”、“海陆分界线”、“陆海分界线”等字样，说明被上诉人处可能存在多个划分海域与陆域的文件，在本案中，其负担举证证明谈话笔录中的“海陆分界线”就是“陆海分界线”的义务，否则应当承担不利后果。一审法院庭审中，经办法官未询问上诉人也未询问被上诉人2013年3月29日谈话笔录的情况，未核实“山海分界线”与“海陆分界线”、“陆海分界线”不同名词之间关系的情形下，仅凭书面记载的情况，将“海陆分界线”与“陆海分界线”划为等号，一审裁定认定事实错误。2.从公平的角度考虑，不能让上诉人一方承担因为被上诉人违法行政造成的不利后果。本案被上诉人明显超越职权作出被诉行政行为，且根据其自己的陈述，该行政行为既未制作决定书也未送达决定书。因此，行政机关违法行为在先，法院在考量被上诉人在谈话笔录时所谓送达“海陆分界线”，应当核实与被诉行政行为之间的关系，即核实是否属于同一个文件。从文字上看，所谓的谈话笔录系由经办人员手写形成的记录。如果被上诉人当场向高满周出具的是被诉的“陆海分界线”的，由于该谈话笔录中三次出现海陆分界线的字样，不太可能系笔误错写成“海陆分界线”。上诉人认为，本案可能存在两种可能性，要么被上诉人出具的是“海陆分界线”的图而非“陆海分界线”图，要么被上诉人根本没有向高满周出示过任何材料。因此，一审法院将“海陆分界线”与“陆海分界线”划为等号，认定事实错误。(二)一审法院认定市国土资源局、市林业局及市海洋与渔业局的相关职责整合，组建市自然资源和规划局的事实没有依据，被上诉人提供的证据无法证明上述事实。综上所述，一审裁定严重违反法定程序、认定事实错误，依法应当发回重审或依法改判。乐清市人民政府、乐清市自然资源和规划局答辩称：一、原审程序合法。1.上诉人起诉时，原乐清市国土资源局、原乐清市林业局已经并入新组建的乐清市自然资源和规划局；原乐清市海洋与渔业局已撤销，其原有的海洋管理职能已经划归乐清市自然资源和规划局。上诉人起诉时已经提供了证明前述机构改革、职能划归的《乐清市机构改革方案》及有关文件(上诉人原审证据2)，答辩人收到诉讼材料后也向承审法院说明了起诉状所列被告的主体问题，因此，原审确定各被告主体正确。2.答辩人在举证期限内已经提供了上诉人于2013年3月提出异议的《报告》(答辩人原审证据1)和原乐清市海洋与渔业局于2013年5月给上诉人的《答复函》(答辩人原审证据2)，以证明上诉人2013年3月即已知晓涉案陆海分界线的事实。答辩人开庭前提供的《谈话笔录》是补强证据，说明村长和书记的谈话笔录是原乐清市海洋与渔业局出具《答复函》的依据之一，《谈话笔录》也能更清晰反映出上诉人知道涉案陆海分界线的时间点等有关事实。3.除起诉期限外，原裁定并未就双方其它主张做出认定或评议。二、原裁定认定事实正确。涉案的陆海分界线图是专为当时**镇船舶工业区发展所需而划定，乐清市范围内并不存在类似的其它陆海、海陆、山海分界线图。此图的正式名称《乐清市**镇船舶制造区陆海分界界线图》，常被简称为“陆海分界线图”、“海陆分界线图”、“山海分界线图”等，即使上诉人自已的起诉状，也是“陆海分界线图”与“海陆分界线图”混用来指称涉案分界线图。上诉人是因浙江远帆船舶制造有限公司海域使用权审批案提出异议的，远帆公司审批案所涉陆海或海陆或山海分界线只有涉案此图，所以，原乐清市海洋与渔业局《答复函》所称“山海分界线”就是特指此图的界线。此图特别之处是有船办牵头，由海洋、土地、林业主管机关实施划界，共四个单位共同参与。2013年3月的《谈话笔录》内容也证明出示给村干部的、村干部明确知晓的分界线图是由前述四个单位共同参与的。因此，远帆公司海域使用权审批中有前述四个单位共同参与的分界线图，无论称为“陆海分界线”“海陆分界线”“山海分界线”图，唯一此图别无其它。综上，请求驳回上诉维持原裁定。经审理，对一审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，根据一审审理及双方当事人的上诉答辩情况，本案争议的主要问题是上诉人岐头二村村委会的起诉是否符合法定的起诉条件，具体涉及以下几个问题：一、关于有无遗漏被告的问题。本案被诉的系2005年10月24日由原乐清市海洋与渔业局、原乐清市国土资源局、原乐清市林业局及乐清市船舶制造业发展规范工作领导小组办公室等四部门作出《乐清市**镇船舶制造区陆海分界界线图》的行为。根据上诉人一审时提交的证据，2019年1月11日，中共乐清市委、乐清市人民政府印发《乐清市机构改革方案》（乐委发〔2019〕3号），将市国土资源局、市林业局相关职责及市海洋与渔业局的海洋规划、海洋资源调查和确权登记职责整合，组建市自然资源和规划局，作为原乐清市国土资源局、原乐清市林业局、原乐清市海洋与渔业局权利义务的继受者，由乐清市自然资源和规划局作为本案的被告之一，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，即行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。对于上诉人提出的被上诉人在法定期限内未提交主体变更情况相关证据的问题，本院予以指正，但其不属被上诉人作出行政行为所依据的证据范畴，上诉人据此认为一审法院认定相关事实错误的意见不能成立，本院不予支持。二、关于上诉人有无超过法定起诉期限的问题。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，原乐清市海洋与渔业局于2013年3月29日与时任上诉人村主任的高漫周的谈话笔录内容可以证明，上诉人当时即已知道案涉陆海分界界线图的内容，但其直至2019年6月21日才就该陆海分界界线图提起本案诉讼，已经超过上述法定起诉期限。对于上诉人提出的被上诉人提交前述谈话笔录的时间超过举证期限、因此不能作为定案证据的问题，本院认为，前述证据材料的证明对象为起诉期限的问题，且其系作为被上诉人已经在法定期限内提交的证据2即乐海渔函[2013]13号答复函、快递收件凭证的补强证据提交，故上诉人提出的该一上诉理由不能成立，本院不予支持。对于上诉人提出的根据该一证据不能证明其当时已知道被诉行为所确定的陆海分界线的意见，本院认为，从上述笔录的内容看，原乐清市海洋与渔业局的工作人员明确问时任上诉人村主任的高漫周是否知道土地、海洋、林业等部门在申请海域划分海陆分界线，其回答“知道”并同时提出要求重新划分。该笔录同时记载“将海陆分界线图给其看”。此外，结合该笔录中还明确了涉及海域使用的项目为远帆船业投资游艇生产建设用海项目，这与被诉行为系作为该项目海域使用论证报告中的一个部分的事实能相吻合，综上，本院认为可以确认该笔录中涉及的海陆分界线即本案被诉行为确定的海陆分界线。上诉人提出的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。三、关于被诉行为是否存在无效情形的问题。首先，对于确定“海岸线”的职权问题。原国务院法制办公室在对原国土资源部《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函（2002年5月23日国法函[2002]142号）中指出，依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与“海域”的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋局是国土资源部管理的国家局，建议你部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施。后国家海洋局于2017年制定《海岸线保护与利用管理办法》（[2017]2号），其中第七条明确省级海洋行政主管部门会同有关部门开展海岸线修测工作，修测成果经国家海洋局审查，由省级人民政府批准后公布。鉴于被诉行为发生于2005年，当时并无有关海岸线划定的主体、程序等明确规定。基于行政管理的现实需要，由原乐清市海洋与渔业局、原乐清市国土资源局等有关行政主管部门确定海岸线，并通过适当方式向上诉人进行告知，不存在重大明显违法等无效情形。上诉人提出的相关上诉意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年六月十六日书记员  吕圣姻