辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行初2号 原告：东港市小甸子镇后团山子村孙东组，住所地东港市小甸子镇后团山子村孙东组。 负责人：孙贵道，系该组组长。 委托代理人：于学成，系丹东市边境经济合作区浪头法律服务所法律工作者。 委托代理人：孙延双，男，1959年4月7日出生，满族，农民，住东港市。 被告：东港市人民政府，住所地东港市东港南路188号。 法定代表人：刘洋，系该市市长。 委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。 委托代理人：王钟，男，1991年9月3日出生，汉族，系东港市自然资源局科员，住丹东市振兴区。 被告：丹东市人民政府，住所地丹东市振兴区银河大街100号。 法定代表人：张淑萍，系该市市长。 委托代理人：习国，男，1962年7月15日出生，汉族，系丹东市司法局工作人员，住丹东市振兴区。 委托代理人：吕鹏，男，1972年9月18日出生，汉族，系丹东市司法局工作人员，住丹东市振兴区。 第三人：东港市小甸子镇人民政府，住所地东港市小甸子镇府前街1号。 负责人：赵向军，系该镇镇长。 行政机关负责人出庭：梁成，系该镇副镇长。 第三人：东港市小甸子镇后团山子村村民委员会，住所地东港市小甸子镇后团山子村后西组。 法定代表人：孙嘉全，系该村村长。 第三人：东港市小甸子镇后团山子村孙西组，住所地东港市小甸子镇后团山子村孙西组。 负责人：马武，系该组组长。 原告东港市小甸子镇后团山子村孙东组诉被告东港市人民政府、丹东市人民政府、原审第三人东港市小甸子镇人民政府、东港市小甸子镇后团山子村村民委员会、东港市小甸子镇后团山子村孙西组行政批复及行政复议一案，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月6日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告东港市小甸子镇后团山子村孙东组（以下简称“孙东组”）的委托代理人孙延双、于学成，被告东港市人民政府（以下简称“东港市政府”）的委托代理人何恒川、王钟，被告丹东市人民政府（以下简称“丹东市政府”）的委托代理人吕鹏，第三人东港市小甸子镇人民政府（以下简称“小甸子镇政府”）副镇长梁成、第三人东港市小甸子镇后团山子村村民委员会（以下简称“后团山子村委会”）的法定代表人孙嘉全到庭参加诉讼。第三人东港市小甸子镇后团山子村孙西组（以下简称“孙西组”）经本院合法传唤，无正当理由没有到庭，依法缺席审理。本案现已审理终结。 被告东港市政府于2019年6月28日作出东政［2019］41号《东港市人民政府关于前阳镇平安村委会集体土地使用权等确权的批复》（以下简称“批复”），主要内容：东港市自然资源局：你局《关于小甸子镇团山村砖厂地块确权的请示》（东自然［2019］152号）收悉。根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发［2016］191号）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（［1995］国土（籍）字第26号）、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》（辽宁省人民政府令1996第69号）、《关于印发的通知》（辽国土资发2017第129号）文件要求，经市政府研究，现批复如下：三、同意将东港市××甸子镇团山村砖厂地块确权为集体土地，使用权人为东港市××甸子镇后团山村集体。 原告孙东组对被告东港市政府作出的批复不服，向被告丹东市政府申请复议。被告丹东市政府于2019年12月23日作出丹政行复决字（2019）41号行政复议决定，维持被告东港市人民政府作出东政［2019］《东港市人民政府关于前阳镇平安村委会集体土地使用权等确权的批复》中的第三项。 原告孙东组诉称，东港市国土资源局于2017年2月14日出具了《关于集体土地使用权情况说明》，内容是：经查，坐落于小甸子镇团山村××东港市小甸子镇砖瓦厂所处地块，经与全国土地一调和二调数据及集体土地所有权调查结果相比对，该宗土地所有权为孙东和孙西村民组。2017年11月26日，孙西组和后团山村委会依据上述情况说明和小甸子砖厂使用孙东组集体所有权土地档案及宗地图为证，确认涉案宗地所有权和使用权归孙东组所有，孙西组没有异议，孙西组组长签字，村委会盖章确认证明了这一事实。2019年3月22日，小甸子镇后团山子街道居民委员会（原团山子村）出具的证实材料证明，根据东革农土字（76）第66号，存档号285-289级东港市国土资源局2017年2月14日集体土地使用权情况说明和东港市人民政府于1993年11月20日颁发的集建字8620号集体土地建设用地使用证说明，原小甸子砖瓦厂所处地块31亩土地所有权和使用权为孙东组集体所有。2018年10月24日，原告向东港市人民政府申请，要求将东港市××甸子镇砖瓦厂地块所有权和使用权确权归孙东组。被告东港市政府作出的批复中的第三项所称主体错误，小甸子镇只有一个砖厂，也就是小甸子镇砖瓦厂，不管是故意或笔误，都应该予以纠正，所有权归孙东组集体所有，被告东港市政府作出批复中的第三项没有事实和法律依据。原告提出申请复议，被告丹东市政府没有深入调查，客观公正看待问题，作出复议决定错误。故请求：1、撤销被告东港市政府作出的该批复中的第三项；2、撤销丹东市政府行政作出的复议决定书；3、诉讼费由被告承担。 原告孙东组向本院提交的证据是：1、东港市国土资源局于2017年2月14日作出的集体土地所有权情况说明，证明涉案土地所有权为孙东组所有；2、孙西组组长证明，证明涉案土地所有权与孙西组无关；3、东港市××甸子镇后团山子街道居民委员会证实材料，证明涉案土地所有权和使用权为孙东组所有；4、东沟县农林局东革农土字（76）66号土地批复、关于小甸子镇砖厂征用土地审核意见、建设征用土地协议书、占地征用申请报告，证明涉案土地所有权人是原告，使用人是小甸子砖瓦厂；5、集体土地建设用地使用证，证明涉案土地在1993年由东港市政府发给小甸子砖厂土地使用证；6、涉案土地现在宗地图，证明涉案小甸子砖厂的四至清楚，没有争议；7、孙东组会议记录，证明经过会议决定，孙东组70户村民同意孙延双、于学成二人作为代理人提起诉讼。8、申请书，证明原告向被告东港市政府提出确权申请；9、2015年11月20日小甸子镇政府与段延海签订的合同书，证明小甸子镇政府把涉案土地卖了；10、行政复议申请书，证明原告对东港政府作出的批复不服提出申请复议；11、小甸子砖瓦厂注销证明，证明砖瓦厂已经被工商部门注销。12、丹东市中级人民法院（2019）辽06行初61号行政裁定书，证明原告于2019年曾就本案提起行政诉讼，请求撤销该批复，经法院释明，应当先行复议，原告申请撤诉。 被告东港市政府辩称，根据建设征用土地协议书内容，土地补偿按每亩单产800斤，按三年时间补偿。1976年4月，经原东沟县农林局同意用地，批复征用耕地按近几年平均产量折价补偿三年。据此，小甸子镇砖瓦厂占用孙东村民组、孙西村民组土地，已按当时土地补偿标准支付了补偿金，该宗土地已从孙东、孙西村民组土地台账上划转出来，转变为集体建设用地。据东港市自然资源局出示的有关情况说明，在村民组与村委会存在不同意见情况下，追溯国家二调数据库结果，该地块确权到东港市××甸子镇后团山子村委会，综上，被告东港市政府作出的该批复事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。另外补充，涉案批复是行政机关为作出行政行为而实施的层报过程行为，对外不产生法律效力，因此，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款（五）、（六）项规定，不属于法院行政诉讼受案范围。故结合该司法解释第六十条第一款第一项规定，其起诉应当依法驳回。 被告东港市政府向本院提交的证据是：1、申请书；2、东港市人民法院（2018）辽0681民初323-1号民事裁定书；3、证明；4、2017年2月14日东港市国土资源局出具的集体土地所有权情况说明；5、土地征用档案材料；6、东港市××甸子镇后团山子街道居民委员会证明；7、集体土地建设用地使用证；8、东港市自然资源局关于小甸子镇团山村砖厂地块确权的请示；9、东政［2019］41号《东港市人民政府关于东港市前阳镇平安村委会集体土地使用权等确权的批复》。以上证据用以证明被告作出的该批复事实清楚，程序合法，原告的诉讼请求没有事实根据。 被告丹东市政府答辩称，被告东港市政府作出的批复中第三项事实清楚，依据正确，请求人民法院依法判决。 被告丹东市政府向本院提交的证据是：行政复议申请书及行政复议答复通知书决定书、行政复议决定送达回证，证明其作出的复议决定合法。 第三人小甸子镇政府陈述称，小甸子镇砖瓦厂原属镇办集体企业，企业于1974年创办，企业建设之初征占了孙东组、孙西组土地共计31亩，征占土地时砖瓦厂已按当时土地补偿标准给予孙东组和孙西组土地补偿金，该宗土地转变为集体建设用地，小甸子砖瓦厂于2013年因国家政策不允许取土烧制红砖而被关停取缔，砖瓦厂在经营期间，累计形成银行贷款等各项债务余额70余万元，企业停产关闭时，所有债务全部由小甸子镇政府承担，目前仍未消化。综上，镇政府认为，虽然砖瓦厂这个土地使用权主体不存在了，但该宗土地镇政府在占用之初已经按照当时补偿标准向孙东和孙西村民组补偿，从土地台账上划转出来，且因该宗土地衍生的债务均由镇政府承担，如今土地划转回退，遵循集体土地全体村民所有的原则，镇政府服从东港政府、丹东政府两级政府作出的将该宗土地确权给村委会的行政决定。 第三人小甸子镇政府向本院提交的证据是：1、东沟县农林局关于小甸子公社砖瓦厂征用土地批复；2、东沟县农林局关于小甸子公社砖厂征用土地审核意见；3、建设征用土地协议书；4、占地征用申请报告；5、小甸子砖厂平面图；6、集体土地建设用地使用证，1-6号证据用以证明按照集体土地三级所有，涉案土地在建砖厂时候被征用，因为企业黄了，涉案土地就应当归镇里所有，现在上级政府将涉案土地确认给后团山子村，我方也同意，尊重上级意见；7、2015年11月27日合同书，证明镇政府将砖厂整体转让给段延海，并不是原告提供的合同中陈述的“出售”，故我方认为两份合同书是有区别的。 第三人后团山子村委会陈述称，小甸子镇砖瓦厂原属镇办集体企业，企业于1974年创办，企业建设之初征占了孙东组、孙西组土地共计31亩，征占土地时砖瓦厂已按当时土地补偿标准给予孙东组和孙西组土地补偿金，该宗土地转变为集体建设用地，小甸子砖瓦厂于2013年因国家政策不允许取土烧制红砖而被关停取缔，砖瓦厂在经营期间，累计形成银行贷款等各项债务余额70余万元，企业停产关闭时，所有债务全部由小甸子镇政府承担，目前仍未消化。综上，村委会认为，虽然砖瓦厂这个土地使用权主体不存在了，但该宗土地镇政府在占用之初已经按照当时补偿标准向孙东组和孙西组村民组补偿，从土地台账上划转出来，且因该宗土地衍生的债务均由镇政府承担，如今土地划转回退，遵循集体土地全体村民所有的原则，村委会服从东港政府、丹东政府两级政府作出的将该宗土地确权给村委会的行政决定。 第三人后团山子村委会没有向本院提交证据。 第三人孙西组没有到庭陈述诉讼意见。 第三人孙西组没有向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告东港市政府提交的证据真实性没有异议，但不能根据这些证据将涉案土地确权给村集体，所以确权给村集体没有事实依据。对被告丹东市政府提交的证据没有异议，但认为不能证明案件事实。被告丹东市政府对被告东港市政府提交的证据没有异议。第三人小甸子镇政府和团山子村委会对被告东港市政府、丹东市政府提交的证据均没有异议。 被告东港市政府对原告提交的第9号证据有异议，认为合同书我们不清楚，对原告提交的其他证据的真实性没有异议。上述证据能证明被告作出批复认定事实正确，同时与东港市国土资源管理部门提出意见中认定事实也是一致，另外，被告作出是批复而非确权决定书。 被告丹东市政府对原告提交的证据没有异议。 第三人小甸子镇政府对原告提交的第9号证据有异议，认为该合同与镇政府保管的档案合同内容不符，对原告提交的其他证据没有异议。 第三人后团山子村委会对原告提交的第3号证据2019年3月22日居民委员会出具的证实材料有异议，出具材料时现村委会主任不在场，是前任出具的，这其中有误导成分，对证实内容也不清楚。 被告东港市政府对第三人小甸子镇政府提交的第7号证据有异议，对合同书报告东港市政府不清楚，对其他证据真实性没有异议。 被告丹东市政府对第三人小甸子镇政府提交的证据没有异议。 原告对第三人小甸子镇政府提交的1-6号证据真实性没有异议，但认为是不能证明案件事实，对第7号证据有异议，与我提交合同不一致，我的那份合同书是段延海给我的，该合同怎么来的我不知道。 第三人后团山子村委会对第三人小甸子镇政府提交的证据没有异议。 本院对各方当事人提交的证据作如下确认：被告东港市政府提交的1-2号证据能够证明原告与小甸子镇政府、案外人段延海因小甸子砖瓦厂占用的土地权属发生争议，原告诉至东港市人民法院，要求将小甸子砖瓦厂使用的31亩土地返还给原告。东港市法院认为因各方当事人对案涉土地的所有权和使用权权属存在争议，应由人民政府进行处理，驳回原告起诉。原告于2018年10月24日向被告东港市政府提出申请，请求确认31亩土地归原告集体所有。3-8号证据仅能证明1976年经县农林局批准，小甸子公社砖瓦厂征用当时小甸子公社团山大队孙东生产队土地，东港市××甸子镇砖瓦厂办理了集体土地建设用地使用证，但不能证明涉案土地的权属。9号证据为本案的审查客体，不作为证据审查。被告丹东市政府提交的证据能够证明其作出的复议决定程序合法。原告向本院提交的1-9号证据能够证明涉案土地1976年被小甸子砖瓦厂征用，该厂到倒闭后，原告欲收回土地，但该土地被镇政府转让，故发生权属争议，原告向被告提出确定权属的申请。第三人小甸子镇政府提交的证据仅能证明涉案土地被砖瓦厂征用，东港市××甸子镇砖瓦厂办理了集体土地建设用地使用证，但不能证明涉案土地的权属。9号证据为本案的审查客体，不作为证据审查。原告向本院提交的1-9号证据能够证明涉案土地1976年被小甸子砖瓦厂征用，该厂到倒闭后，原告欲收回土地，但该土地被镇政府转让，故发生权属争议，原告向被告提出确定权属的申请。第三人小甸子镇政府提交的证据仅能证明涉案土地被砖瓦厂征用，但无法证明土地的权属。 本院根据本案的有效证据认定如下事实，1976年经县农林局批准，小甸子公社砖瓦厂征用当时小甸子公社团山大队孙东生产队土地。在《建设用地协议书》上载明征用地址位于孙东生产队，共计旱田面积13400平方米（20市亩）。按每亩单产800斤经双方协商按三年时间补偿。共计补偿人民币4176.00元。1993年11月，东港市××甸子镇砖瓦厂办理了集体土地建设用地使用证。小甸子镇砖瓦厂于2015年倒闭，该企业现处于注销状态。为此，原告欲收回小甸子砖瓦厂占用的属于原告集体所有的31亩土地，多次找到镇政府要求协调处理，后又多次上访至东港市国土资源局。2016年春，因镇政府与案外人段延海签订合同，将涉案土地转让给段延海使用。原告的64户村民向东港市人民法院提起民事诉讼，请求确认合同无效，并将涉案土地返还给原告。2018年9月27日，东港市人民法院作出（2018）辽0681民初323-1号民事裁定，认定各方当事人对涉案土地的所有权和使用权权属存有争议，应由人民政府进行处理，不属于人民法院民事案件受案范围，驳回原告孙延双等64人的起诉。2018年10月24日，64户村民代表作为申请人向被告东港市人民政府提出申请，请求确认31亩土地归申请人集体所有。2019年5月6日，东港市自然资源局向被告东港市政府上报了东自然［2019］152号《东港市自然资源局关于小甸子镇团山村砖场地块确权的请示》，2019年6月28日，被告作出东政［2019］41号《关于东港市前阳镇平安村委会集体土地使用权等确权的批复》，该批复中的第三项将东港市××甸子镇砖瓦厂地块确权为集体土地，使用权人为东港市××甸子镇后团山子村集体。被告将该批复交付给原告。原告对此不服，于2019年8月8日，向丹东市中级人民法院提起诉讼。经丹东市中级人民法院释明，原告以先对政府土地行政确权行为申请复议为由，申请撤回起诉。2019年10月22日，本院作出（2019）辽06行初61号行政裁定，准许原告撤回起诉。2019年11月18日，原告向丹东市人民政府提出行政复议。2019年12月23日，被告丹东市政府作出丹政行复决字（2019）41号行政复议决定，维持被告东港市政府作出的东政［2019］41号《东港市人民政府关于东港市前阳镇平安村委会集体土地使用权等确权的批复》中的第三项具体行政行为。原告不服，于2020年1月6日向本院提起诉讼。 庭审辩论中，各方当事人围绕着本案的争议焦点，即本案被诉的批复是否属于行政案件受案范围，被告东港市政府作出的该批复有无事实根据，适用法律是否正确、执法程序是否合法，对该批复和复议决定的合法性进行了辩论，各方当事人的辩论观点与其陈述、答辩观点相一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告东港市人民政府和被告丹东市人民政府分别具有作出土地行政裁决和行政复议决定的职权。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，2019年5月16日，东港市国土资源局向被告东港市政上报的《东港市自然资源局关于小甸子镇团山村转砖厂地块确权处理意见的请示》，从该请示的内容看，被告受理了原告提出的确权申请，东港市国土资源局进行调查，确定争议地块属于集体土地。被告东港市政府根据东港市国土资源局上报的意见，作出涉案批复，批复中第三项同意将东港市××甸子镇团山村砖厂地块确权为集体土地，使用权人为东港市小甸总镇后团山村集体。庭审中原告陈述2019年6月28日，东港市国土资源局工作人员将该批复交给原告，被告也认可向原告提供交付了该批复。虽该批复的形式不是以处理决定的方式作出，但批复中第三项的内容已将争议的地块进行确权，且之后被告一直没有再作出处理决定，因此可将该批复视为确权处理决定。被告东港市政府关于该批复是行政机关为作出行政行为而实施的层报过程行为，对外不产生法律效力，不属于法院行政诉讼受案范围的主张不能成立。但被告在作出该批复后，只将该批复交给了原告，没有向本案涉及的第三人小甸子镇政府、团山子村委会、孙西组送达该批复，即使第三人小甸子镇政府、团山子村委会对此没有提出异议，但实际上该批复没有生效，被告作出该批复程序违法。同时，从该批复内容看，没有载明争议当事人，也未载明查明的事实，应属于事实不清。综上所述，被告东港市政府作出的该批复第三项事实不清，程序违法，应当予以撤销。被告丹东市政府维持该批复决定的第三项不当，也应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告东港市人民政府于2019年6月28日作出的东政［2019］41《东港市人民政府关于前阳镇平安村委会集体土地使用权等确权的批复》中的第三项，即：同意将东港市小甸子镇团山村砖厂地块确权为集体土地，使用权人为东港市小甸子镇后团山村集体； 二、撤销被告丹东市政府于2019年12月23日作出丹政行复决字（2019）41号行政复议决定； 三、责令被告东港市人民政府在60日内重新作出处理决定。 案件受理费50元，由被告东港市人民政府和被告丹东市人民政府共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二〇年六月二十八日 书记员  高婧涵