山东省青岛市城阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0214行初16号原告王世月，男，1973年1月27日出生，汉族，住青岛胶州市。被告胶州市公安局，住所地胶州市厦门路1号。法定代表人李世明，系该局局长。出庭负责人宋同烈，系该局副局长。委托代理人王烈，系该局工作人员。委托代理人田佩东，系该局营海派出所民警。被告胶州市人民政府，住所地胶州市北京路1号。法定代表人毕维准，系该市市长。委托代理人王贵周，系该市司法局工作人员。原告王世月不服被告胶州市公安局作出的胶公（营海）行罚决字［2019］980号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月19日立案后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因胶州市人民政府复议决定维持原行政处罚决定，本院依法追加其作为本案共同被告，并向其送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年5月12日，本院在第九审判庭公开开庭审理了本案。原告王世月，被告胶州市公安局出庭负责人宋同烈及委托代理人王烈、田佩东，被告胶州市人民政府委托代理人王贵周到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。被告胶州市公安局于2019年9月3日作出胶公（营海）行罚决字［2019］980号《行政处罚决定书》，该决定认定，2019年9月1日，王世月串联王昭星越级到北京上访，严重扰乱当地政府办公秩序，后被公安机关查获，王世月扰乱单位秩序的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予王世月行政拘留五日的行政处罚。原告不服，向被告胶州市人民政府申请行政复议，胶州市人民政府于2019年11月24日作出胶政复决字［2019］85号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了胶州市公安局作出的胶公（营海）行罚决字［2019］980号《行政处罚决定书》。原告王世月诉称，一、本案行政处罚事实不清楚，主要证据不足，不应给予行政处罚。1.原告于9月2日第一次、一个人，在国家指定的信访接待窗口按秩序排队递交了一份请求建议信。信访主要内容是，针对长时间以来我村全体村民就村集体土地被非法圈占和村干部违法违纪问题联名向市级、省级纪委和中央巡视组举报，但出现举报材料下落不明的情形，原告代表全体村民对国家信访局提出建议，建议省级以下纪委改进工作，不要对收到的举报材料只是转交了事。原告个人没有诉求，是代表全体村民对国家整个纪检系统提出的工作建议，当然要去国家信访局，不属于越级上访，且宪法赋予公民的批评建议权应受保护，没有法律法规规定越级就要被拘留。2.处罚决定书认定原告严重扰乱国家信访局工作秩序的事实并不属实，原告到指定信访接待地点正常信访，没有任何扰乱单位秩序的缠访、闹访等行为，不应受到治安管理处罚。9月24日，原告也收到九龙街道办事处寄来的国家信访局交办的信访事项书面受理告知书；10月14日收到信访事项处理意见书。所以，原告扰乱国家信访局工作秩序的事实不清，证据不足。二、本案适用法律错误，处罚对象错误。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定作出涉案行政处罚决定书，但原告不存在扰乱国家信访局办公秩序的行为，且按秩序排队并被国家信访局接待受理了信访事项，没有达到使单位办公不能正常进行的程度，也不符合情节较重的情节。应当适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条“情节特别轻微的，不予处罚”的规定。三、本案行政处罚程序违法。1.被告没有履行告知义务，同时侵犯原告陈述、申辩的权利；2.被告违反了《行政处罚法》第四十条的规定，没有当场交付原告行政处罚决定书，直到原告9月25号和26号两天去派出所索要，派出所才将处罚决定书给原告；3.《治安管理处罚法》明确规定对当事人实施拘留时应当及时通知当事人家属，但被告自始至终没有通知原告家属；4.被告违反《行政处罚法》第三十七条的规定，对原告询问时没有出示证件，大多是两个辅警询问，有时只有一个民警和辅警询问。四、被告超越职权、滥用职权。根据《治安管理处罚法》和《行政处罚法》的规定，行政处罚应由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。被告在原告正常去北京信访回到家以后，又给予原告行政拘留的处罚，属于滥用职权的违法行政行为。五、从行政处罚合理性上分析，行政处罚必须符合立法目的，在合法的基础上做到合理适当，且要符合社会道德，本案原告作为全体联名村民的代表，为维护群众利益，对国家政府机构提出建议，不应该被粗暴对待。六、复议机关没有依法审理，作出的复议决定违法。综上，请求法院依法撤销胶州市公安局作出的胶公（营海）行罚决字［2019］980号《行政处罚决定书》；依法撤销胶州市人民政府作出的胶政复决字［2019］85号《行政复议决定书》；本案诉讼费用由被告承担。原告王世月为证明其主张，向本院提交以下证据：证据1、原告信访请求信，证明原告去国家信访局递交的信访材料，给国家监察机关提出对省级以下级别纪委的意见；证据2、信访处理受理告知书，证明信访部门受理，原告行为是合理合法的；证据3、信访事项处理意见书，证明对原告信访事项已作出处理，原告行为合理合法；证据4、行政处罚决定书，证明被告胶州市公安局一直未给原告送达该处理决定书，是原告几天后去要的。被告胶州市公安局辩称，2019年9月1日，原告串联王昭星越级到国家信访局上访，其行为严重扰乱了信访秩序，依法应予以处罚。上述事实有原告的陈述、证人证言、青岛市信访局驻北京办公室情况说明、胶州市信访局工作说明等证据予以证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，被告于9月3日依法对原告作出行政拘留五日的行政处罚。综上，被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律适当，依法应予维持，请求法院驳回原告的起诉。被告胶州市公安局为证明其主张，向本院提交以下证据和法律依据：证据1、王世月的询问笔录；证据2、王昭星的询问笔录，共同证明原告于2019年9月1日串联王昭星到北京越级上访，并于9月2日到国家信访局登记；证据3、王林林询问笔录，证明2019年9月1日，其开车拉原告与王昭星去北京，并于9月2日凌晨到达北京；证据4、青岛市信访局驻京办公室情况说明，证明原告于2019年9月2日到北京越级上访并在国家信访局登记；证据5、九龙街道办事处社会稳定中心证明，证明原告没有到该中心信访过；证据6、九龙街道经管审计中心情况说明，证明原告没有到该中心信访过；证据7、行政处罚决定书，证明因2019年9月1日原告串联他人越级上访，并于2019年9月2日到国家信访局登记，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，已构成扰乱单位秩序，被告于2019年9月3日依法作出行政拘留五日的行政处罚，并向原告送达处罚决定；证据8、原告身份信息，证明原告达到行政责任年龄；证据9、受案登记表；证据10、传唤证；证据11、行政处罚告知笔录；证据12、行政拘留家属通知书；证据13、行政拘留执行回执，证据9-13共同证明被告作出行政处罚符合法定程序。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，山东省公安厅、山东省高级人民法院、山东省检察院《关于两高一部〈关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见〉的实施意见》（鲁公发[2019]184号）第一、第三条；《公安机关办理行政案件程序规定》。被告胶州市人民政府辩称，2019年10月28日，原告向被告提出行政复议申请，被告经依法审查后受理了该复议申请，并于2019年10月29日向原告邮寄了行政复议受理通知书。10月30日，被告向胶州市公安局送达了行政复议提出答复通知书，10月31日，胶州市公安局提交了行政复议答复意见书及相关证据、依据。被告对照相关法律法规，对该复议案件进行了认真审查后，在法律规定的60日期限内作出了行政复议决定。2019年11月25日和11月26日，被告分别向原告和胶州市公安局送达了行政复议决定书。被告作出的行政复议决定合法，请求法院依法维持。被告胶州市人民政府为证明其主张，向本院提交以下证据和法律依据：证据1、行政复议受理通知书；证据2、行政复议受理通知书EMS快递单；证据3、行政复议提出答复通知书；证据4、行政复议提出答复通知书送达回证；证据5、行政复议决定书送达回证，上述证据共同证明被告作出的行政复议决定程序合法；法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。经庭审质证，原告对被告胶州市公安局的证据和法律依据质证如下：证据1是真实的，其只是刷了自己身份证向国家机关对省级以下纪检监察提出建议和意见，当然应向国家级信访局，不可能到乡镇级机关提出意见，不存在越级；证据2-3是为了说明原告越级，但是无任何法律规定，越级就应受到处罚，且原告认为本人未越级；原告到国家信访局信访且已被受理，如果信访行为违法，为何国家信访局会接待且受理？地方法律大于国家法律？九龙街道办事处又为何受理且反馈出具了信访处理意见书？对证据4真实性无异议，但是该证据不能说明原告行为违法，只是给本市信访工作带来影响，但是给国家机关提建议能带来什么不好影响？证据5-6仅证明本人越级，但无任何证据证明原告有任何扰乱秩序的行为和情节；对证据7真实性无异议，但该处罚决定书一直未主动交给原告，是原告主动去要的，且给原告的处罚决定书上无送达日期、无本人签字；对证据8无异议；对证据9从未见过，不清楚；对证据10，实际到达和离开时间分别是9月2日晚上20点左右至9月3日晚上23点左右，超过24小时，到达时间和离开时间与事实不符，且9月3日17时45分处的签字并非本人所签，9月3日19时30分处签字是本人所签；对证据11从未见过，“拒绝签字”情况不属实；对证据12从未见过，“拒绝签字”情况不属实。对证据13从未见过，有私自改动的迹象。对被告胶州市人民政府提交的证据材料，原告质证称，只收到被告胶州市人民政府的行政复议决定书，其他材料并未收到。对两被告所适用的法律依据，原告认为，并不能说明非正常上访就是违法犯罪。原告信访行为并不属于被告胶州市公安局处罚依据的法律内容，且本案情节不严重，没有致使国家信访部门不能正常工作的情节，不应适用情节较重的处罚。被告胶州市公安局和被告胶州市人民政府对对方提交的证据及所适用的法律依据均无异议。两被告认为原告提交的证据1与本案无关；证据2-3是原告在国家信访局登记后胶州市九龙街道办事处根据信访程序做出的信访受理和答复，与原告非正常信访扰乱单位秩序行为是两个法律事实；对证据4无异议，充分证明被告胶州市公安局作出的行政处罚决定书已向原告送达。本院对上述证据认证如下：被告胶州市公安局提交的证据2系被诉行政处罚决定作出后制作，不能作为证明被诉行政行为合法性的依据；两被告提交的其他证据及原告提交的证据4，与本案相关联，合法真实，可以作为本案证据使用。两被告的法律依据合法有效。原告提交的证据1-3，与本案被诉行政行为缺乏关联性，本院不予采纳。经审理查明，2019年9月3日，被告胶州市公安局对原告王世月等三人到北京越级上访进行立案调查。9月3日17时，胶州市公安局两名办案民警对原告作出传唤后进行询问，并制作询问笔录，根据原告笔录中的陈述，近几年，其发现村土地被非法承包，2019年5月份分别向青岛市纪委和山东省纪委写信举报，但未收到回信。2019年9月1日，其找到案外人王昭星，二人约好去北京反应村里土地问题，原告负责去国家信访局，王昭星负责去中纪委。当日下午，案外人王林林开车拉着原告与王昭星前往北京，9月2日上午，原告到国家信访局进行信访，国家信访局予以登记但没有受理。关于为什么要到北京走访？原告回答：“一是向北京信访局反映我村土地被违法承包的问题；二是顺便让他们督促一下山东省及以下市、乡镇的纪委的办事效率，以此给相关部门施加压力，好尽快解决我们所反映的问题。”胶州市九龙街道办事处社会稳定中心出具《证明》，主要内容为：“王世月、王昭星从未到九龙办事处社会稳定中心反映过王家滩村非法承包土地、村干部私自买卖集体土地、骗取国家补偿、侵吞贪污集体财产上千万等问题。”胶州市九龙街道办事处经管审计中心出具《情况说明》，主要内容为：“我处从未接到九龙街道王家滩村民王世月（住王家滩村403号）来此反映关于该村土地违规承包有关举报。”9月3日，被告胶州市公安局对原告王世月进行行政处罚告知，并制作告知笔录，王世月拒绝签字。同日，胶州市公安局作出胶公（营海）行罚决字［2019］980号《行政处罚决定书》，向原告宣告并送达，原告签字确认，同时，向原告家属送达《行政拘留家属通知书》，将处罚情况和执行场所的情况通知其家属，王世月及家属拒绝签字。2019年9月3日至9月8日，原告王世月被执行行政拘留处罚。原告不服，于2019年10月28日向被告胶州市人民政府申请行政复议，胶州市人民政府于同日受理后，作出《行政复议提出答复通知书》并送达给胶州市公安局，胶州市人民政府经复议审查，于2019年11月24日作出胶政复决字［2019］85号《行政复议决定书》，维持了胶州市公安局作出的胶公（营海）行罚决字［2019］980号《行政处罚决定书》。被告胶州市人民政府于11月25日向原告邮寄送达该复议决定书，于11月26日向胶州市公安局直接送达该复议决定书。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。”因此，被告胶州市公安局作为原告王世月居住地的公安机关，对其到北京违法上访的行为具有治安管理的行政职权。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，……”，即信访人采用走访形式提出信访事项，应当逐级提出，不应当越级。本案中，原告对信访反映的土地被违法承包问题，未以走访的形式向有权处理的本级或者上一级机关提出过，却串联他人以走访的形式直接向国家级机关提出，属于越级信访行为，且原告在询问笔录中亦表明其向国家信访局信访的目的是给下级机关施加压力以尽快解决其信访诉求，因此，原告关于其信访系对省级以下纪委改进工作建议的主张，本院不予支持。被告认定原告在70周年国庆安保期间进京越级信访的行为属于扰乱公共场所秩序行为，且情节较重，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对原告作出行政拘留五日的行政处罚，事实认定清楚，适用法律正确，裁量适当。根据被告胶州市公安局提交的证据材料，原告关于行政处罚程序违法的主张，不能成立。被告胶州市人民政府作为行政复议机关，在收到原告的复议申请后，依照行政复议相关法律规定，经审查作出了行政复议决定，事实清楚、主要证据确凿、程序合法、适用法律正确。综上，原告之诉讼请求及理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告王世月的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王世月负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  高雪飞人民陪审员  刘福盛人民陪审员  苏雪峰二〇二〇年六月二十五日法官助理王壮桂书记员王天秀