广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终256号上诉人（原审原告）邝允铿，男，1985年12月29日出生，汉族，住佛山市南海区**************,公民身份号码440************379。被上诉人（原审被告）佛山市南海区****局，住所地佛山市南海区***********。法定代表人庄少伟，局长。委托代理人吴雁和，该局工作人员。委托代理人梁雨轩，广东东达昊律师事务所律师。邝允铿因诉佛山市南海区****局（以下简称“南海区农业局”）其他行政行为一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1242号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，邝允铿于2019年8月5日在“佛山市南海区网络发言人平台”提交《行政处理申请书》，要求：1.南海区农业局责令佛山市南海区大沥镇大镇庄边经济社（以下简称“庄边经济社”）改正和撤销2019年4月27日的《会议决议》，停止侵害邝允铿的表决权，并返还邝允铿的表决权。2.南海区农业局责令庄边经济社在未办理用地许可、规划许可的情况下禁止动用庄边经济社的集体资金建造“钢构牌坊及保安亭工程”，责令该社公开公示相关用地许可证、规划许可证。3.南海区农业局责令庄边经济社（若要建造“钢构牌坊及保安亭工程”）必须上“大沥镇大镇农村集体资产交易站”公开招标投标，不得私自以表决的形式指定佛山市名府建筑装饰工程有限公司承包。邝允铿认为，根据法律规定，其本人是庄边经济社成员,享有表决权，对村内的工程有优先承包权，庄边经济社剥夺了邝允铿的表决权和优先承包权。南海区农业局收到网络发言人平台的派单，获悉上述《行政处理申请书》。经调查了解后，南海区农业局于2019年8月9日通过平台回复邝允铿。回复称：1.经核查，关于邝允铿反映的牌坊工程建设问题，庄边经济社于2019年4月27日召开代表会议通过，通过后在村务公开栏进行了公示，公示期内并没有法定人数提出异议。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条“农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。”的规定，此事符合民主议事规则，若邝允铿对此有异议，应在公示期内通过法定人数向经济社书面提出。2.关于该工程应对外上“大沥镇大镇农村集体资产交易站”进行交易的问题，现无规定农村集体经济组织建设工程必须经资产交易站进行交易，此事属于村民自治范畴。庄边经济社经代表会议表决通过发包工程的行为，符合相关民主议事规则，若邝允铿对此有异议，应在公示期内通过法定人数向经济社书面提出。另查，2019年4月27日，庄边经济社召开成员代表大会，表决事项为委托佛山市名府建筑装饰工程有限公司建造钢构牌坊及保安亭工程，参会人数10人一致同意该表决事项。2019年5月31日，庄边经济社经股权户代表表决通过了“委托佛山市名府建筑装饰工程有限公司建造‘钢构牌坊及保安亭工程’的相关事宜（包括工程预算表、工程结构图、效果图）”，并予以公示。再查，《南海区大沥镇大镇村庄边股份合作经济社章程》（2016年6月通过）第四十一条规定，成员代表会议是成员大会授权议事决策机构，可决定成员大会授权议事决策的事项。成员代表由本社年满18周岁且有完全民事行为能力的成员选举产生（人数一般不少于15人），任期为五年，与社委会换届同步。第四十二条规定，成员代表会议有职权对本社标的金额较大的土地物业租赁、建设工程项目投资、建设工程项目招投标方案进行表决。第四十三条规定，成员代表会议作出的各项决定决议必须符合有关法律规定，应当有本社三分之二以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表三分之二以上通过，并将表决通过的事项公示5个工作日无异议后实施。在公示期内十分之一以上有选举权的成员提出异议的，应当由成员大会重新审议表决。又查，2019年6月10日，邝允铿的父亲邝柏星向南海区农业局反映大沥镇大镇村庄边村“钢构牌坊及保安亭”等建造问题，包括禁止私下指定由佛山市名府建筑装饰工程有限公司承包以达到侵害集体资产和利益输送目的、建造“钢构牌坊及保安亭”必须取得行政规划部门的规划许可才能动工、禁止挪用村民2018年提留分红2000元于“钢构牌坊及保安亭”工程上。同年6月14日，南海区农业局以信访事项予以受理。同年8月9日，南海区农业局作出南农农信答复字〔2019〕9号《信访事项答复意见书》，认为庄边经济社成员代表表决同意经济社建造钢构牌坊及保安亭，并将工程发包给佛山市名府建筑装饰工程有限公司，工程预算总价115130元，2019年5月31日，庄边经济社经股权户代表表决同意上述价格以及由佛山市名府建筑装饰工程有限公司建造“钢构牌坊及保安亭工程”，庄边经济社将工程预算、项目图纸、表决内容及结果进行了公示。至于上交易平台进行交易的问题，未有上级文件规定农村集体经济组织建设工程必须经资产交易站进行交易，此事属于村民自治范畴。此外，邝允铿的父亲邝柏星就上述同一问题还向省信访平台进行投诉，2019年8月10日，南海区农业局作出南农农信不再受字〔2019〕2号《信访事项不再处理告知书》。一审裁定认为，邝允铿因认为庄边经济社2019年4月27日通过《会议决议》侵害其表决权、庄边经济社建造“钢构牌坊及保安亭工程”未取得用地或规划许可证、庄边经济社建造“钢构牌坊及保安亭工程”未经招投标便发包给佛山市名府建筑装饰工程有限公司承包而向“南海区网络发言人平台”进行投诉。南海区农业局经调查作出回复，邝允铿对此不服提起本案的诉讼。对此法院作如下分析：首先，关于邝允铿行政处理申请第1项即撤销2019年4月27日的《会议决议》问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……”第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行‘一人一票制’或者‘一户一票制’等表决方式，具体由组织章程确定。”根据上述规定，农村集体经济组织是实行民主管理、独立进行经济活动的自治组织，其组织章程的制定及其他重大事项决策是依照法定程序通过成员大会表决的方式进行，并接受各级人民政府的监督。本案中，邝允铿对庄边经济社2019年4月27日通过的《会议决议》有异议而申请南海区农业局予以撤销。如前所述，农村集体经济组织的重大事项决策是由成员大会表决的方式进行，对其撤销或改正属于村集体重大事项，应由相应比例的选举权成员提出异议并提交成员大会重新表决。邝允铿对庄边经济社2019年4月27日通过的《会议决议》的个人异议并无达到法定比例，同时，南海区农业局亦不具有撤销农村集体经济组织经表决方式而形成的《会议决议》的行政职权。对于邝允铿提出的该项申请，南海区农业局对该《会议决议》形成过程合法性予以了查明并作出了回复，履行了其监督职责。邝允铿要求南海区农业局以行政处理决定的方式对《会议决议》予以撤销没有法律依据，且南海区农业局的回复意见对邝允铿的合法权益并无实际影响。其次，关于邝允铿行政处理申请第2项即庄边经济社建造“钢构牌坊及保安亭工程”未取得用地或规划许可证问题。本院认为，南海区农业局并非城乡规划主管部门或土地行政主管部门，故对邝允铿该项申请无权作出处理。再次，关于邝允铿行政处理申请第3项即庄边经济社建造“钢构牌坊及保安亭工程”未经招投标的问题。《中华人民共和国招标投标法》第三条对必须招投标的项目进行了规定，邝允铿提出的“钢构牌坊及保安亭工程”并非法律规定的必须招投标项目，且未有其他的行政法规或规章等规定农村集体经济组织建设工程必须招投标，根据上文论述，村里建设“钢构牌坊及保安亭工程”属于“村民自治”的范畴。南海区农业局不具有责令农村集体经济组织将其村内建设必须经招投标的行政职权。最后，即便邝允铿的申请事项属于南海区农业局的职权范围，邝允铿的申请事项亦属于信访事项，南海区农业局针对邝允铿该项申请已告知其情况与解决路径，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”案涉的回复对邝允铿的实体权利义务不产生实质影响，亦应予以驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，邝允铿所请求履行的法定职责不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。根据上文论述，邝允铿所请求的事项均不是南海区农业局的职权范围且南海区农业局作出的回复对邝允铿的权利义务不产生影响，故对邝允铿的起诉应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第九十三条第二款之规定，裁定：驳回邝允铿的起诉。案件受理费不予收取。上诉人邝允铿上诉称：一、庄边经济社未召开成员大会以户代表表决的形式表决，侵害了邝允铿的表决权。根据《广东省实施办法》第四十一条的规定，受侵害的村民可以向镇（乡）人民政府或者县级有关主管部门申诉处理，故南海区农业局有权处理。二、根据《广东省村务公开条例》第七条的规定，“钢构牌坊及保安亭工程”属于工程建设项目，邝允铿要求公开用地许可和规划许可属于成员的权利。南海区农业局是庄边经济社的主管部门，有职权责令必须公开。三、关于“钢构牌坊及保安亭工程”未经招标的问题。根据《大沥镇农村社区集体经济组织财务管理办法》第28条规定，涉案项目必须招标，但庄边经济社没有对该工程招标明显违反程序。四、庄边经济社未召开成员大会，其制定和表决的章程无效。同时，庄边经济社召开成员代表表决也不合法。根据《广东省实施办法》第26条的规定，二百户以上或者居住分散的村可以设立村民代表会议，但庄边经济社只有96户，所以无权召开村民代表会议，即2019年4月27日的成员代表会议无效不合法。五、一审法院认为邝允铿的申请事项属于南海区农业局的职权范围但属于信访事项错误。南海区农业局受理后选择性答复明显是行政违法不依法履职，申请事项明显属于行政诉讼的受案范围并不是信访。请求二审法院：1.撤销广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1242号行政裁定；2.撤销南海区农业局作出的回复并责令其重新作出处理。被上诉人南海区农业局辩称：一、邝允铿要求南海区农业局以行政处理决定的方式撤销《会议决议》没有法律依据，南海区农业局已履行监督职责。二、南海区农业局不是城乡规划部门或土地行政主管部门，无权处理邝允铿提出的庄边经济社建设“钢构牌坊及保安亭工程”未办理用地许可、规划许可等相关问题。三、对于邝允铿提出的工程必须公开招标投标的问题，南海区农业局已履行监督调查职责。四、邝允铿提出经济社章程无效且不合法的主张不是其行政处理申请的请求内容，也不是其一审诉讼请求内容，不属于本案二审审理的范围。五、邝允铿反映的问题属于信访事项，南海区农业局的答复没有侵犯其合法权益，对其权利义务不产生实际影响。一审裁定认定事实清楚、适用法律准确。邝允铿的上诉理由没有事实与法律依据，请求二审法院依法驳回邝允铿的上诉，维持一审裁定。本院经二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”根据该规定，南海区农业局对于集体经济组织的经营管理负有指导、监督和服务的职责，其有权受理邝允铿针对庄边经济社的经营管理行为而提交的《行政处理申请书》并依法作出答复，事实上南海区农业局已于2019年8月9日通过网络平台作出了回复，已履行法定监督职责。南海区农业局作出的回复对邝允铿个人的合法权益不产生实际影响，一审法院就此已作出详细论述，本院予以确认，不再赘述。一审法院裁定驳回邝允铿的起诉具有事实和法律依据，本院予以支持。邝允铿在上诉状中多次援引《中华人民共和国村民委员会组织法》来论证其上诉的事实与理由，但《中华人民共和国村民委员会组织法》的调整对象是村民委员会，而庄边经济社是农村集体经济组织，二者是相互独立的组织，因此本案并不适用《中华人民共和国村民委员会组织法》。邝允铿上诉称，根据《广东省村务公开条例》第十五条的规定，南海区农业局应责令庄边经济社公开相关用地许可、规划许可，但其作出的选择性答复是不依法履职。对此本院认为，根据《广东省村务公开条例》第十五条的规定，有权责令集体经济组织限期公开村务的行政机关是乡、民族乡、镇人民政府以及县级人民政府的民政主管部门，不包括农业部门，因此南海区农业局对此不予答复并无不当，不构成不履行法定职责。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费不予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年六月五日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖