重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终219号 上诉人（一审原告）谈金华，男，汉族，1957年出生，住重庆市南川区。 上诉人（一审原告）周代容，女，汉族，1962年出生，住重庆市南川区。系谈金华妻子。 上诉人（一审原告）谈自永，男，汉族，1984年出生，住重庆市南川区。系谈金华儿子。 上列上诉人的委托代理人沈伟，重庆升正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人黄劲，重庆市人民政府工作人员。 委托代理人程洪，重庆尚泽律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）重庆市南川区规划和自然资源局。住所地：重庆市南川区南大街89号。 法定代表人李玉梅，局长。 谈金华、周代容、谈自永因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）、重庆市南川区规划和自然资源局（简称南川区规划自然资源局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初629号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年9月，重庆市政府以《关于南川区建设重庆南川至两江新区高速公路三泉至西城段道路工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕1364号）、《关于南川区建设重庆南川至两江新区高速公路东城至西城段防护绿化工程土地征收的批复》（渝府地〔2016〕1369号）批准，同意重庆市南川区人民政府征收西城街道沿塘居委会4组等部分村组集体土地，重庆市南川区人民政府于2016年10月25日、11月3日先后发布南川府告[2016]57号《征地公告》、南川府告[2016]58号《征地公告》，2016年11月20日南川区规划自然资源局发布了补偿安置方案公告（含渝府地[2016]1364号批复、渝府地[2016]1369号批复），2016年11月28日，重庆市南川区人民政府批准了征地补偿安置方案。 谈金华户在籍户口4人，分别为户主谈金华、妻子周代容、父亲谈明远、儿子谈自永。谈金华户在重庆市南川区西城街道沿塘居委会4组有承包地3.27亩，谈金华持有农村土地承包经营权证，其中1.6725亩土地在征地红线范围内，全部为耕地，涉及青苗和零星树木，按批准的征地补偿安置方案标准均为2000元/亩，共计补偿费6690元，由沿塘社区居委会于2017年3月8日汇入谈金华个人账户。因谈金华、周代容与谈明远均要求参加养老保险产生矛盾，重庆市南川区西城街道办事处、沿塘社区居委会人民调解委员会于2018年1月6日组织谈金华户进行调解，谈金华户及相关家庭成员达成了调解协议，谈金华在2018年1月22日前一次性付给谈明远人民币60000元（含在托老院的生活费），征地养老保险由周代容购买。因谈金华未按期兑现承诺，西城街道办事处向谈金华发出通知，要求其在2018年2月8日前按协议兑现承诺，若到期未履行承诺，视为周代容自动放弃参保权利，将谈明远确定为参保人员，谈金华一直未履行协议，2018年5月29日，沿塘社区居委会4组推荐谈金华、谈明远为征地安置人员并报沿塘社区居委会进行公示，公示后，沿塘社区居委会4组向沿塘社区居委会、西城街道办事处进行申报，西城街道办事处审核后进行确认，南川区规划自然资源局审核后报重庆市南川区社保局为谈明远和谈金华办理了养老保险，在扣除参保个人应缴费用后，沿塘社区居委会将谈明远、谈金华的征地人员安置补偿费剩余的2.75万元、1.45万元，分别汇入其个人账户。谈金华户对征地农转非人员，即安置对象的确定有异议申请了行政协调，请求确定谈金华、周代容为养老保险安置人员。经重庆市南川区人民政府协调未果，谈金华、周代容于2019年6月28日向重庆市政府申请了行政裁决，请求确认南川区规划自然资源局安置谈明远、谈金华的行为违法并确定由南川区规划自然资源局对谈金华、周代容进行养老保险安置。重庆市政府受理后于2019年8月22日作出《征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2019]146号），谈金华、周代容、谈自永不服，起诉至一审法院。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对谈金华、周代容、谈自永提出的申请进行裁决的职权和职责。谈金华、周代容、谈自永因对农转非安置人员的确定有争议，经区政府协调，在协调未果的情况下，向重庆市政府申请裁决。重庆市政府受理后，在法定期限内作出了征地补偿安置争议裁决，程序合法。 《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定，对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决。从本案谈金华、周代容、谈自永提出行政协调、行政裁决、行政诉讼的请求以及事实和理由来看，其实际争议的是农转非安置人员名单的确定，并非农转非安置对象的认定。关于周代容农转非安置人员的确定问题。《重庆市土地管理办法》第四十一条第一款第（二）项规定，具体的农转非人员由乡（镇）人民政府和村民委员会组织被征地单位按农民被征地多少依次确定，也可按被征地多少依次实行按户农转非。《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员办理基本养老保险实施办法》313号第一条第一款第一项规定，镇、村组织被征地集体经济组织按照有关规定在10个工作日内推荐农转非人员名单，并进行公示，公示无异议并由被征地集体经济组织签字盖章予以确认后，由镇、村将确认的农转非人员名单报送土地行政主管部门审核。依据上述规定，具体的农转非人员由乡（镇）人民政府和村民委员会组织被征地集体组织进行确定，由被征地集体经济组织按照有关规定推荐农转非人员名单，并进行公示，最后报土地行政主管部门审核。本案中，重庆市南川区西城街道办事处沿塘村4组的土地被部分征用，按照谈金华户被征地数量，确定该户应进行农转非安置2人，重庆市南川区西城街道办事处沿塘社区委员会推荐谈明远、谈金华两人，公示后，报土地行政主管部门审核，符合上述规定。另，谈金华户剩余耕地人均数量超过0.5亩，不符合《征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案》中第二条第三项中规定的不足0.5亩可以增加农转非人数的规定。 综上，农转非安置人员名单的确定并非属于征地补偿安置争议协调裁决的范围。重庆市政府未厘清农转非安置对象的确定与农转非安置对象认定属于不同的行政法律关系，作出裁决对谈金华、周代容、谈自永的裁决请求不予支持在形式上虽存在不当，但未因此损害其的合法权利，其可依据上述有关农转非安置人员名单的确定的法律法规进行救济。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谈金华、周代容、谈自永的诉讼请求。案件受理费50元，由谈金华、周代容、谈自永负担。 谈金华、周代容、谈自永上诉称，1.本案属于协调裁决的范围，其所在集体经济组织推荐了谈明远、谈金华作为安置对象，此时，他们就对此提出了异议。对于安置对象的确定，村组、居委会及乡（镇）人民政府只有组织职责，安置对象最终是由南川区规划自然资源局确定的。此外，确定农转非具体人员是征地补偿安置系列行为中的过程环节，只有被确定为安置对象后才能获得具体的补偿安置。因此，谈金华、周代容、谈自永认为安置对象错误，属于征地补偿安置争议协调裁决的范围。2.其所在集体经济推荐谈明远、谈金华作为安置对象无依据，且安置人员公示没有告知上诉人如何救济。 重庆市政府未向本院提交答辩意见。 南川区规划自然资源局未向本院提交陈述意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 第一组：1.《征地补偿安置争议裁决书》及快递送达回执； 2.重庆市南川区人民政府《征地补偿安置协调意见书》； 3.裁决申请书； 证据1-3拟证明被诉行政行为内容，以及作出裁决的程序符合法律规定。 第二组：4.《关于拟征收农民集体土地的通告》及公示情况见证表； 5.渝府地[2016]1364号批复、渝府地[2016]1369号批复、公示情况见证表、现场照片； 6.南川府告[2016]57号《征地公告》、南川府告[2016]58号《征地公告》、公示情况见证表、现场照片； 7.听证会记录及照片； 8.《关于征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案（草案）公告》，及公示见证表、照片； 9.南川府函[2016]332号《征收南两高速公路沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案批复》，及公示见证表、照片； 证据4-9拟证明南川区规划自然资源局实施的渝府地[2016]1364号、[2016]1369号征收补偿安置内容和程序符合法律规定。 第三组：10.谈金华户《土地承包经营权证登记簿》和《谈金华户籍簿》； 11.青苗、零星林木补偿费用表和6690元补偿款的支付凭证； 证据10-11拟证明已向谈金华支付了被征收土地上的青苗、零星林木补偿费。 12.南川区集有（2010）第1235号集体土地所有权证、沿塘居委4组在册农业人口数证明、土地补偿费支付凭证； 13.《南川区南两高速路项目征地范围内土地清理情况登记表》、《南两高速公路征收集体土地面积及安置指标统计公示表》、《被征地安置人员名单》； 14.《沿塘4组谈金华户“南两”高速正线征地安置人员公示》及公示情况见证表、照片，《被征地安置人员名单（补）》《南川区南两高速项目征地安置人员申报表》《基本养老保险缴费明细表》《缴费计划通知》《中国建设银行回单》及《情况说明》； 15.《矛盾纠纷调解情况记录表》、西城街道《通知》； 16.重庆农商行《批量代理业务》回单； 17.沿塘居委《南两高速红线土地费兑付情况说明》； 证据10-17拟证明安置对象、安置人数事实清楚、程序符合法律规定，且已完成了相应的依据。 一审法院组织各方对以上证据、依据进行了庭审质证，并认证如下：重庆市政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，能够证明案件的基本事实，依法予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认证正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审认定的无异，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于上诉人请求确认南川区规划自然资源局安置谈明远、谈金华的行为违法并要求南川区规划自然资源局对谈金华、周代容进行养老保险安置的请求事项，是否属于征地补偿安置争议协调裁决的范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”以及《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第六条的规定，“被征地农村集体经济组织、农村居民和其他权利人对区县（自治县）人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的，以及对适用征地补偿安置方案涉及的人均耕地面积、安置农业人口数、安置对象的认定等有异议的，可以依法申请协调和裁决。”在本案中，重庆市南川区西城街道办事处沿塘村4组的土地被部分征用，按照谈金华户被征地的数量，确定该户农转非安置人口数为2人，谈金华、周代容、谈自永对此并无异议，而异议的内容是安置的具体人员，即认为应当安置谈金华、周代容，而不是谈金华、谈明远。因此，依据上述规定，谈金华、周代容、谈自永的此请求事项并非属于《征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案》第二条第三项第一目所规定的安置对象认定的争议，明显超出了征地补偿安置争议协调裁决的范围。同时，谈金华户剩余耕地人均数量超过0.5亩，不符合《征收南两高速公路（南川段）沿线乡镇街道部分村社集体土地补偿安置方案》第二条第三项第二目中规定的人均不足0.5亩可申请增加农转非人数的规定。关于谈金华、周代容、谈自永认为其所在集体经济推荐谈金华、谈明远作为安置对象无依据的上诉理由，根据《重庆市土地管理办法》第四十一条第一款第二项和《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员办理基本养老保险实施办法》313号第一条第一款第一项的规定，推荐农转非人员名单系被征地集体经济组织的自治事项，不属于本案审查范围。因此，重庆市政府作出的对谈金华、周代容、谈自永的请求不予支持的裁决虽在形式上存在不当，但未因此损害谈金华、周代容、谈自永的合法权益，为减少当事人的诉累，一审法院判决驳回谈金华、周代容、谈自永的诉讼请求并无不当。 综上所述，谈金华、周代容、谈自永的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谈金华、周代容、谈自永负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 彦 审 判 员  张 莉 审 判 员  邬继荣 二〇二〇年六月十六日 法官助理  蒋明军 书 记 员  郑 琴