浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终261号 上诉人（原审原告）傅群芳，女，1949年1月1日出生，汉族，住浙江省浦江县。 上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县。 法定代表人楼开长，主任。 原审第三人楼文有，男，1974年11月5日出生，汉族，住浙江省浦江县，系傅群芳之子。 傅群芳与浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）、楼文有房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，傅群芳、浦南街道均不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗等方式对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院审理查明：傅群芳系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有合法土地使用权面积94.23平方米的房屋，浦集用（2002）字第0105-355号，土地使用者为楼金江，系傅群芳丈夫。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。2017年12月2日，经村民代表大会讨论通过了《浦江县浦南街道文溪村(社区)城中村改造实施方案（修正案）》，之后依据该修正案，第三人文溪社区与部分村民签订了补充协议。原告傅群芳以住房改造户名义于2017年12月13日签订《城中村改造安置协议》，编号为浦南街道文溪村9-56号，协议认定的合法建筑占地面积为97.96平方米，合法建筑面积为281.81平方米，安置面积计算为342.86平方米；核定可计算人口为1人，符合人口计算中特殊情况处理为1人，继承人女儿楼婉英增计1人，安置人口共2人；核定原告可安置高层住宅建筑面积210平方米，可安置住宅套数2套。货币安置可安置建筑面积132.86平方米，单价2600元，总额345436元。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。该协议书上的傅群芳三个字由其女儿楼婉英书写，傅群芳本人捺手印。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，公告载明：签约截止日期为2018年1月10日，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日。涉案房屋的腾空验收单系原告傅群芳孙女楼则天于2018年6月3日所签，房屋在腾空之后，已被拆除。2018年6月5日，双方签订了9-56号补充协议。协议约定：协议认定的合法建筑占地面积为60平方米，合法建筑面积为281.81平方米，安置面积计算为210平方米；核定可计算人口为1人，继承人女儿楼婉英增计1套，本户留足60平方米，其余地37.96平方米，分给儿子楼文有，安置人口共1人；核定原告可安置高层住宅建筑面积210平方米，可安置住宅套数2套。货币安置可安置建筑面积/平方米，单价/元，总额/元。该协议由原告之子第三人楼文有在协议上签名。 原审法院认为，本案的争议焦点为原告与被告之间签订的城中村改造补偿安置协议是否确认无效。被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案等相关规定，由原告傅群芳以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。此外，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，故浦南街道办事处为本案被告，文溪社区为本案第三人。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。本案中根据原告提供的浦集用（2002）字第0105-355号土地使用权证，土地使用者登记为楼金江，系原告丈夫，现已去世，该处房屋现由原告傅群芳居住、管理、使用；第三人楼文有系其儿子，在文溪村另有土地及房屋，故认定原告为案涉房屋补偿安置的主体。针对案涉房屋所签订的案涉补充协议系由第三人楼文有在未获得原告授权委托的情形下与第三人文溪社区等签订，腾空验收单也非原告本人签名或授权他人签名，事后原告对该补充协议的效力一直未予追认，故案涉补充协议对原告不产生法律效力，因此原告诉请确认案涉补充协议无效，没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予裁定驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项、第二款之规定，裁定：驳回原告傅群芳的起诉。 傅群芳上诉称，上诉人提起本案之诉具有明确的事实依据，一审法院以上诉人没有事实依据为由驳回起诉是错误的。上诉人系浦江县浦南街道文溪村的村民，在本村拥有合法的土地使用权和房屋，浦集用(2002)字0105-355号。2018年6月5日，上诉人之子楼文有在未获得上诉人授权委托的情况下，与改造安置单位浦江县浦南街道办事处文溪社区党支部、浦南街道文溪社区村(居)委会、浦南街道文溪经济合作社就上诉人的房屋、土地签订《城中村改造补偿安置协议》(补充协议)，上诉人认为该协议损害上诉人的合法权益，对该协议不予认可、更不予追认。2018年6月3日上诉人之孙女楼则天在文溪城中村改造腾空验收单上“腾空人”一栏中签署了其本人楼则天的名字。以上事实是已经审理查明的事实，也是上诉人提起本案诉讼的事实依据，一审法院称上诉人没有事实依据令人费解，其以上诉人提起诉讼没有事实依据驳回起诉更是错误。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案，上诉人之子楼文有、孙女楼则天既不是案涉土地、房屋的权利人也不是上诉人委托的代理人，既没有处分权也没有代理权，对其签订的损害上诉人合法权益的协议上诉人从来也不认可，更不会追认，因此协议是无效的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项规定，与行政协议有利害关系的认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人提起诉讼的，人民法院应当受理。根据上述规定，上诉人作为土地使用权人、房屋所有权人当然有权提起行政协议无效的诉讼。综上，上诉人认为，上诉人提起诉讼具有事实依据和法律依据，一审法院对本案应作出实体判决，而不能以没有事实依据为由予以驳回。上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 浦南街道上诉称，上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。楼金江与傅群芳曾为夫妻，楼文有为其儿子，案涉补充协议是在楼金江死亡之后签订的，由楼文有签名，一审法院据此认为案涉补充协议对傅群芳不产生法律效力，上诉人对此不服。案涉补充协议按法理应当由楼金江的全部第一顺序继承人签字，事实上只有楼文有一人签字，但楼文有作为第一顺序继承人在案涉协议上签字并不违反法律规定，所签订协议相应部分有效，本次文溪城中村改造安置按家庭户捆绑计算，楼文有作为“户”代表签名也符合习惯，故一审法院裁定有误。上诉请求：撤销原审裁定，依法改判。 本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原审法院以案涉补充协议对上诉人傅群芳不产生法律效力，因此其诉请确认案涉补充协议无效没有事实根据为由驳回其起诉。经审查，案涉补充协议系针对傅群芳的城中村改造补偿安置权益所作约定，傅群芳与补偿协议的签订及效力认定有利害关系，其作为本案原告主体适格。傅群芳以楼文有代其签订补充协议属无权代理为由提起本案诉讼，要求确认补充协议无效，并将浦南街道列为被告，本案有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据，属于行政诉讼受案范围。原审裁定驳回傅群芳起诉不当，本院予以纠正。至于上诉人浦南街道提出的协议效力问题，应在原审法院进行实体审理过程中加以认定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初16号行政裁定； 二、本案指令浙江省兰溪市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年六月二十八日 代书记员 刘灵玲