安康铁路运输法院行政裁定书                (2020)陕7101行初134号原告陈泽清，男，1961年11月11日出生，汉族。委托代理人徐生明，陕西持衡律师事务所律师。被告石泉县池河镇人民政府。住所地：陕西省安康市石泉县。统一社会信用代码：11610922016051881G。法定代表人段昌明，该镇镇长。委托代理人张辉成，男，该镇副镇长。委托代理人陈长建，陕西奇声律师事务所律师。第三人陈启建，男，1973年11月1日出生，汉族。委托代理人黄坤翠，(系第三人妻子)，女，1972年4月19日出生，汉族。委托代理人贺先富，石泉县148法律服务所法律工作者。原告陈泽清不服被告石泉县池河镇人民政府（以下简称“池河镇政府”）土地行政登记一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于次日向被告池河镇政府及第三人陈启建邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020 年6月29日公开开庭审理了本案。原告陈泽清及其委托代理人徐生明，被告池河镇政府的副镇长张辉成和委托代理人陈长建，第三人陈启建的委托代理人黄坤翠、贺先富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈泽清诉称，原告家共五口人生活，农村土地落实承包责任制时，经政府确权发证原告家享有水田1. 86亩，平地7. 35亩，合计9.21亩，总产量为2529斤。自土地承包确权到户，一直由原告家承包经营。2002年原告旧有房屋转让出卖给第三人陈启建，经协商全部土地暂出租与陈启建家耕种，年交租金为玉米100斤、小麦100斤，直到现在租金改为每年200 元钱，租赁关系持续至今未变，已履约18年之久。2003年元月，镇政府在签发农村集体土地二轮承包合同证书和承包经营权时，将原本确权为原告家承包经营多年且有原证书在手受法律保护的原承包土地，既确权为原告家所有并发证，又发确权证书给第三人。被告的重复发证，侵犯原告受法律保护的土地承包经营权，并导致原告与第三人的矛盾纠葛。为杜绝事态恶化，依法提起行政诉讼， 请求：1、判令被告给第三人所发土地承包证书无效；2、判令被告承担全部诉讼费用。原告陈泽清向本院提交了下列证据、依据：1、情况说明。2、农村集体土地二轮承包合同书、土地承包经营权证。3、人民调解终止告知书。4、房屋买卖契约。5、老湾村村委会证明。6、承租人陈明。7、同村其他村民的二轮承包合同书。被告池河镇政府辩称：一、经村、组干部到场同意并见证，陈泽清与陈启建签订的《契约》合法有效。陈启建、陈启超从本县中池镇移民搬迁到本县XX镇XX村XX组，长期定居生活，迁移了户口，XX镇XX村集体经济组织成员资格，享有承包土地经营权，依法承包的土地受法律保护。XX镇XX村委会与其签订了《土地承包合同书》，池河镇人民政府根据双方签订的《土地承包合同书》为陈启建颁发石泉县农村集体土地承包经营权证，是依法依规作出的行政行为，合法有效。请求驳回起诉。二、陈启建购买陈泽清的房屋搭土地，符合双方签订的合同目的。1、陈启建2002年出资4万元购买农村的房屋，附属条件就是搭土地。陈启建全家都是农民，靠种地生存，在农村买房子，如果没有土地耕种，全家将无法生存。陈泽清买房子如果不搭土地，陈泽清的房子也卖不出去。陈启建与陈泽清于2002年7月4日签订《契约》，其中第二，“陈泽清的承包土地、早地7. 35 亩，水田1. 86亩包括桑树地在内全部属陈启建长期承包使用，任何人不得侵占或干涉，卖主不得以任何理由裁割”双方在《契约》中的上述约定，保障了陈启建的权利。2、陈泽清与陈启建签订的《契约》，并未违反法律的强制性规定，应属合法有效。双方签订的《契约》符合《土地承包法》的规定。根据 《中华人民共和国土地承包法》第三十四条；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式（承包、出租、互换、转让）。 陈泽清有权将土地承包给陈启建。《农村土地承包法》第四十一条规定：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。陈启建与陈泽清签订《契约》时，村、组干部到场见证，签字表示同意，XX镇XX村委会同意陈泽清将全部土地承包经营权转让给陈启建经营，XX镇XX村委会又与陈启建签订了《农村承包土地二轮承包合同书》，应视为XX镇XX村委会确立新的承包关系，XX镇XX庙村会会在该土地上的承包关系即行终止。况且，陈泽清现在持有的农村土地承包经营权证载明的《农村承包土地二轮承包合同书》无承包方及发包方签字盖章，即XX镇XX村委会已无农村土地承包关系。三、陈启建持有的土地承包合同与土地承包经营权证是一致的，双方不发生冲突，应予以维持。1、《物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。2002年12月至2003年元月，国家对农村土地进行二轮承包，陈启建与发包方签订农村集体土地二轮承包合同书，2003年元月12日，池河镇人民政府为第三人陈启建颁发了《石泉县农村集体土地承包经营权证》。第三人陈启建自此经营耕种土地至今。第三人陈启建持有颁发的农村集体土地二轮承包合同书和《石泉县农村集体土地承包经营权证》应予维持。2、原告陈泽清并未通过诉讼方式解除与第三人陈启建签订的房屋买卖《契约》，也未通过诉讼方式解除陈启建持有颁发的农村集体土地二轮承包合同书。陈启建持有颁发的农村集体土地二轮承包合同书有效，故政府向陈启建颁发的《土地经营权证》应予维持。四、陈泽清起诉撤销陈启建持有的《土地经营权证》超过了法定的起诉期限。2013年9月，池河镇明星村（2015年，XX镇XX村XX村）开始新一轮土地确权登记，因为陈泽清与陈启建存在土地争议，故池河镇根据政策文件没有为双方确权。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2013年距今已有七年之久，陈泽清现在起诉撤销陈启建的土地经营权证，已远远超过了法定起诉期限。陈启建持有的《土地承包经营权证》，仅仅是一种土地经营权利来源的凭证。五、陈泽清持有的《土地承包经营权证》无效。陈泽清持有的《农村承包土地二轮承包合同书》无承包方及发包方签字盖章，XX镇XX村委会与陈泽清之间的土地承包合同未生效，根据《物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，故陈泽清持有的《土地承包经营权证》无效。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告池河镇政府向本院提交了下列证据、依据：1、陈泽清与陈启建契约、池河镇明星村村民委员会证明。2、调查笔录，拟证明陈泽清与陈启建双方签订房屋买卖及搭土地契约属实。3、陈泽清请求材料、池河信访复字 (2019) 7号关于陈泽清信访事项答复意见书。4、陈泽清石泉县农村集体土地二轮承包合同书。5、陈启建石泉县农村集体土地二轮承包合同书。6、池河镇土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案。7、邱兴铭户口注销证明。第三人陈启建述称：一、原告的讼诉请求依法依规不成立。第三人陈启建、陈启超从本县中池镇移民搬迁到本县XX镇XX村XX组，长期定居生活，XX镇XX村集体经济组织成员资格，享有承包土地经营权，依法承包的土地受法律保护，池河镇人民政府为第三人颁发石泉县农村集体土地承包经营权证，是依法依规作出的行政行为，合法有效。请求驳回起诉。二、XX镇XX村集体经济组织成员资格问题，答案首先是肯定的，已取得本集体经济组织成员资格。农村集体经济组织成员的确定：以形成较为固定的生产、生活，并依法登记所在地常住户口作为判断取得和丧失集体经济组织成员资格形式要件，以是否需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件，第三人无论是形式要件或实质要件，两者完全相符合。三、符合法律政策的移民、购房、落户，以“契约”流转获得土地承包权，受法律保护。第三人陈启建与本案原告于2002 年7月4日签订《契约》（房屋买卖，土地流转、义务承担）, 其中第二，“陈泽清的承包土地、旱地7.35亩，水田1.86亩包括桑树地在内全部属陈启建长期承包使用，任何人不得侵占或干涉，卖主不得以任何理由裁割”。第三人认为以房屋买卖搭土地，视为原告对土地流转形式为转让形式流转给第三人。根据《中华人民共和国土地承包法》第三十四条：土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式（承包、出租、互换、转让）。《农村土地承包法》 第四十一条规定：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。土地承包经营权依法转让后，原承包人即退出承包关系，受让方与发包方形成新的承包关系，土地承包经营权的权利主体发生变更，受让方成为新的土地承包经营权人，土地补偿费是对土地所有权和土地使用权的补偿。因此，土地补偿费是对土地所有权和用益物权人补偿。综上，原告系自主、自愿与第三人达成土地流转，符合法律规定，原告与第三人关于土地流转是合法有效的，应依法予以维持承包关系。四、土地承包合同与土地承包经营权证是一致的，双方不发生冲突，应予以维持。我国农村实行的是家庭联产承包制，家庭承包经营的主体是农户。《物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。可见物权法对土地承包经营权的物权变动模式采用了意思主义物权变动模式，农户取得土地承包经营权的途径是与发包方签订承包合同，而不是领取土地承包经营权证。因此，承包合同作为确定农户取得土地承包经营权的依据。就同一块承包地，签订承包合同的农户，依法取得土地承包经营权。第三人陈启建与原告陈泽清于2002年7 月4日签订房屋买卖、土地流转“契约”，第三人自此开始耕种受让的土地。2002年12月至2003年元月，国家对农村土地进行二轮承包，第三人与发包方签订农村集体土地二轮承包合同书。2003年元月12日，池河镇人民政府为第三人陈启建颁发了《石泉县农村集体土地承包经营权证》。第三人陈启建自此经营耕种土地至今。第三人陈启建持有颁发的农村集体土地二轮承包合同书和《石泉县农村集体土地承包经营权证》是有效的，应予维持。第三人陈启建向本院提交了下列证据、依据：1、居民身份证复印件、户口簿复印件。2、老湾村村委会证明。3、房屋买卖契约和收条。4、契证、契税纳税申报表、完税证。5、内部结算票据、零星收款票据、两份收条。6、农村集体土地二轮承包合同书、农村集体土地承包经营权证。7、特产税完税证、农业税完税证、农业税纳税通知书。8、土地流转协议。经审理查明，第三人陈启建原为石泉县XX镇XX村村民。因2002年享受政府避灾搬迁政策，2002年7月4日与原告陈泽清签订契约，购买原告陈泽清位于XX镇XX村XX组老院子楼房上下八间，作价40000元，确定价格包含猪圈在内，依滴水为界。契约第（二）项约定：“陈泽清的承包地旱地7.35亩、水田1.86亩包括桑树在内全部属陈启建长期承包使用，任何人不得侵占和干涉，卖主不得依任何理由裁割”。原告陈泽清、第三人陈启建以及村组干部、在场人当日均在契约上签字。2003年1月12日，被告池河镇政府为第三人颁发《农村集体土地二轮承包合同书、农村集体土地承包经营权证》，将上述旱地7.35亩、水田1.86亩登记在第三人陈启建名下。原告陈泽清自述2003年5月因犯罪被本院判处有期徒刑七年，2009年减刑回家后其带着二轮承包合同，找村文书刘祥保询问“国家给我分配的土地怎么到了陈启建名下”，被刘祥保告知“是池河镇办理的”。2015年农村承包土地确权工作启动后，因原告陈泽清与第三人陈启建就上述承包地存在争议，相关部门未对争议土地进行确权。经池河镇政府组织双方调解，未能达成调解协议。2019年3月5日，原告陈泽清向池河镇政府信访。2019年4月3日，被告池河镇政府作出《关于陈泽清信访事项答复意见书》，第一项“（信访人）反映的主要问题和诉求”载明：2003年池河镇政府对两户都发放了9.2亩面积的二轮承包合同书，导致2015年土地确权不能给他确权，现要求确权。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，应当在法定起诉期限内向人民法院提起行政诉讼。根据原告陈泽清在起诉状中陈述的事实，结合其在《情况说明》中自述的事实，原告在2009年减刑回家后，找村文书刘祥保询问“国家给我分配的土地怎么到了陈启建名下”，被刘祥保告知“是池河镇办理的”时，就已经知道了被诉行政行为的内容。2019年4月3日被告池河镇政府作出的《关于陈泽清信访事项答复意见书》表明，在此之前原告陈泽清已经知道2003年池河镇政府对两户都发放了9.2亩面积的二轮承包合同书。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款之规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告陈泽清于2020年6月3日向本院递交起诉状时，明显已经超过法定起诉期限，且无扣除或延长起诉期限的正当理由，应依法驳回其起诉。原告的委托代理人提出因原告一直在主张权利而“中断”起诉期限的意见，混淆了“起诉期限”与“诉讼时效”的法律概念。起诉期限只存在因“不可抗力或其他不属于起诉人自身的原因耽误起诉期限的情形”而扣除被耽误的期间，或者因“其他特殊情况耽误起诉期限，在障碍消除后十日内向法院申请延长期限”，不存在起诉期限中止和中断的法律规定，故原告委托代理人的该意见本院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告陈泽清的起诉。案件受理费50元，退还给原告陈泽清。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    张  杰人民陪审员    唐向明人民陪审员    张振荣  二〇二〇年六月二十九日  法 官 助 理   李  杨书   记  员   丁晶晶附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；  （三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。