浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙行终2207号 上诉人（原审原告）台州玳尔革基布有限公司，住所地浙江省温岭市温岭工业城。 法定代表人王兵海，执行董事。 委托代理人（特别授权代理）宓明君、朱红梅，浙江法校律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路258号。 法定代表人王宗明，市长。 出庭负责人林建明，温岭市委常委。 委托代理人（特别授权代理）张正卫，温岭市工业园区管理委员会主任。 委托代理人（特别授权代理）柳正晞，浙江台温律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市自然资源和规划局，住所地温岭市太平街道东门北路235号。 法定代表人**峰，局长。 委托代理人（特别授权代理）黄潇影，温岭市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）葛文咸，浙江红大律师事务所律师。 台州玳尔革基布有限公司（以下简称玳尔公司）因温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）、温岭市自然资源和规划局（以下简称温岭资规局）不履行土地补偿法定职责一案，不服台州市中级人民法院于2019年11月14日作出的（2019）浙10行初118号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2019年12月18日立案后，依法组成合议庭。本案审理期间，因新型冠状××影响，本案于1月23日中止审理，2月24日恢复审理。同年3月11日，玳尔公司以“目前正值新冠疫情期间”为由，向本院提出申请要求中止审理两个月，5月11日本案恢复审理。2020年5月25日,本院公开开庭审理了本案。上诉人玳尔公司的法定代表人王兵海及委托代理人宓明君、朱红梅，被上诉人温岭市政府的出庭负责人林建明及委托代理人柳正晞，温岭资规局的委托代理人黄潇影、葛文咸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玳尔公司原审起诉称：玳尔公司于2002年成立，原位于温岭工业城内鞋××园区，公司占地74.5亩，年产值3亿多。2011年5月10日，温岭市政府召开处置玳尔公司协调会议（温政办纪〔2011〕34号），会议明确对玳尔公司在温岭工业园区的厂房、土地实行“退二进三”。2011年12月28日，温岭市政府就玳尔公司“退二进三”有关事宜召开会议（温政办纪［2012］1号），会议同意正式启动玳尔公司琛山厂区地块“退二进三”工作。2012年1月17日，温岭市政府再次召开会议研究玳尔公司地块“退二进三”具体政策（温政办纪［2012］10号），会议要求相关部门和单位以及玳尔公司要按照原协调会议精神，确保土地收储工作按期完成，会议明确玳尔公司厂区、地块搬迁停产补偿以及不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业区“退二进三”标准执行，其中腾空、停产补偿按60%标准执行。其后，原告根据与温岭市政府的三个会议纪要要求进行了停产、腾空。2012年3月29日与温岭市土地储备中心签订了土地收储合同，随后将企业搬迁至安徽省东至县。但时至今日，市政府都未按照会议纪要要求落实企业的腾空、停产补偿，给原告造成了巨大的损失。原告认为，两被告不履行职责的行为已经严重损害了原告的合法权益。故原告向本院起诉要求两被告依据三个会议纪要限期向原告履行支付补偿款的职责。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原告要求两被告依据三个会议纪要限期向其履行支付补偿款的职责，而两被告均否认自身是本案的适格被告。温岭市政府认为本案的适格被告是温岭市城市新区建设办公室，被告温岭资规局认为本案的适格被告是温岭市土地收购储备中心。本院认为，温岭市政府为了解决玳尔公司“退二进三”有关事宜召开会议形成的温政办纪[2012]1号和温政办纪[2012]10号会议纪要中明确指出，市土地储备中心作为收储主体，负责具体收储有关事宜。鉴于市土地储备中心资金紧张，为保证收储工作顺利进行，会议同意，在市财政土地收储资金无法及时保证的情况下，由温岭工业园区管委会通过建设银行温岭支行进行融资，帮助土地储备中心解决资金问题及相关部门要密切合作等。从上述两个会议纪要可以认定温岭市政府在“退二进三”工作中行使了协调各部门工作的职责。对“退二进三”涉及到的案涉国有土地使用权的收回、厂房拆除、补偿等事宜的实施机构是温岭市土地收购储备中心。且温岭市土地收购储备中心于2012年3月29日与原告签订了温岭市国有土地使用权收购合同，该合同亦已经履行完毕。原告要求的搬迁腾空停产补偿系基于其厂房已被温岭市土地收购储备中心收储后产生的后续补偿。而温岭市土地收购储备中心系原温岭市国土资源局的下设事业单位，继续行使原温岭市国土资源局的该职权的行政机关为温岭资规局，故温岭资规局是本案的适格被告，温岭市政府不是本案的适格被告。本院据此向原告进行了释明，但原告拒绝变更被告，故根据适用解释第六十九条第一款第（三）项的规定，应当驳回原告对温岭市政府的起诉。温岭资规局作为被告的一审行政案件不属于本院管辖范围，根据行政诉讼法第二十二条之规定，应移送相关基层人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：一、驳回原告台州玳尔革基布有限公司对被告温岭市政府的起诉；二、本案移送温岭市人民法院管辖。 玳尔公司上诉称：一、一审裁定认为温岭市政府在本案的“退二进三”中仅负有协调工作的职责系事实认定不清。上诉人提起本案诉讼系因两被上诉人不履行法定职责。其中，被上诉人温岭市政府不仅因法律规定而负有履职义务，亦因其以三份会议纪要形式所做出的行政承诺而负有履职义务。本案案涉的三份会议纪要系由温岭市政府所做出，故会议纪要确定对案涉地块实施“退二进三”，其双方主体应为温岭市政府与本案的上诉人。根据案涉会议纪要以及相关法律、其他规范性文件的规定，温岭市政府应当负有以下职责：第一，协调职责。由于“退二进三”既涉及土地收储，又涉及土地出让，因而需要多部门联动，故温岭市政府作为一级政府，需要对各部门开展工作进行协调。第二，审批职责。在土地收储方面，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第五十八条第一款规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……。在土地出让方面，《城市房地产管理法》第十二条第一款规定：土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。可见，温岭市政府应当依法履行审批职责。本案中，案涉土地已由土地收储中心收储，可以视作温岭市政府对其已经履行了审批职责。但是，案涉土地并未出让，温岭市政府亦并未就该地块出让进行审批。第三，奖励职责。一方面，温岭市政府作为案涉会议纪要的主体，其在会议纪要中明确承诺，按照土地出让后净收益的60%向上诉人支付“搬迁腾空停产补偿”，因而具有支付奖励的职责。另一方面，浙政发[2012]35号文件第15条明文规定：为推进低效利用建设用地二次开发工作，各地可以对因实施低效利用建设用地二次开发由政府收回、收购土地的，在依法补偿的基础上，给原土地使用权人一定的奖励。该文件的发文对象为“各市、县(市、区)人民政府，省政府直属各单位”。可见，按照上级政府的规范性文件，温岭市政府亦具有向原告支付奖励的职责。但是，温岭市政府迄今并未向上诉人支付奖励。第四，履约职责。根据案涉的三份会议纪要，温岭市政府作为行政主体，与上诉人之间相互做出了承诺。上诉人承诺按照温岭市政府的要求注销案涉土地的权利登记，并由温岭市土地储备中心按照温岭市政府确定的价格收储，且同意在温岭市政府规定的时间内搬离腾空。而温岭市政府则承诺，给予上诉人“退二进三”的待遇。上诉人已经依其在会议纪要上的承诺履行了其义务。温岭市政府亦理应履行其承诺，且该履约职责应当是整体性的，不可分割的，即温岭市政府不能以其已经将“退二进三”的具体事项分解到各个相应的职能部门而解除自身的履约职责，否则有悖于承诺的相对性原理。但是，截止目前，本案所涉“退二进三”仅实施至土地收储，并没有完全全部完成。因而，温岭市政府有职责继续兑现其在会议纪要中所作的承诺，至于如何推进、落实，则只是温岭市政府履行该承诺的具体方式，上诉人无权干预。综上，温岭市政府在本案的“退二进三”工作中只是履行了部分职责，并没有完全履行职责。故原审裁定认为“从上述两个会议纪要中可以认定温岭市政府在‘退二进三’工作中行使了协调各部门工作的职责”，从而确定其就本案诉请再无牵连，系事实认定不清，实属以偏概全。二、认定向上诉人支付搬迁腾空停产补偿系温岭市土地收购储备中心的后续义务，缺乏事实和法律依据。第一，温岭市土地收购储备中心没有支付搬迁腾空停产补偿的合同义务。案涉会议纪要仅要求由温岭市土地收购储备中心收储上诉人的土地，上诉人已与该中心签署了《温岭市国有土地使用权收购合同》，并依约注销了其土地权利，该中心也依照合同约定以及会议纪要的规定支付了土地收储的补偿款，土地使用权收购合同并没有约定该中心应该向上诉人支付搬迁腾空停产补偿。因此，双方之间的土地使用权收购合同已经履行完毕，双方再无纠葛。第二，向上诉人支付搬迁腾空停产补偿并非温岭市土地收购储备中心的业务范围。按照“温岭市土地收购储备中心事业单位法人证书”载明，温岭市土地收购储备中心的业务范围为“代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作”。显然该中心既无权实施“退二进三”，支付搬迁腾空停产补偿作为土地出让后的收尾工作，亦非其登记的业务范围。第三，温岭市土地收购储备中心没有受托向上诉人履行支付搬迁腾空停产补偿的职责。一方面，会议纪要以及浙政发[2012]35号文件都明确，支付搬迁腾空停产补偿系温岭市政府的职责。另一方面，温岭市政府在案涉的任何一个会议纪要都没有将支付搬迁腾空停产补偿的职责委托给土地收购储备中心或者明确做出协调由土地收购储备中心履行该职责；也没有其他任何证据证明温岭市政府以其他形式委托或者命令土地收购储备中心履行该职责。综上，原审裁定认定“原告要求的搬迁腾空停产补偿系基于其厂房已被温岭市土地收购储备中心收储后产生的后续补偿”，既缺乏法律依据，又缺乏事实依据。另外，上诉人获得搬迁腾空停产补偿的权利并非基于其与土地收购储备中心的土地使用权收购合同而产生，而是基于温岭市政府做出的对案涉土地实施“退二进三”的承诺以及浙政发[2012]35号文件的规定而产生。故原审裁定对该事实的认定存在着错误。三、原审裁定适用法律错误。根据以上事实，可以明确，温岭市土地收购储备中心与本案的争议无涉，温岭市政府是本案的适格被告。原审法院依照行政诉讼法第二十六条第六款认定只有温岭资规局才是本案的适格被告，温岭市政府不是本案的适格被告系适用法律错误。原审法院应适用行政诉讼法第二十六条第一款、第四款，认定温岭市政府和温岭资规局是本案的适格被告。原审法院依照行政诉讼法第十四条、第二十二条，适用解释第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回上诉人对温岭市政府的起诉并将案件移送给温岭市人民法院管辖是错误的。请求撤销一审裁定，并指令一审法院对本案进行实体审理。 温岭市政府答辩称：一、原审法院认定答辩人的会议纪要反映了答辩人行使了协调各部门的工作职责，合法合理。会议纪要是内部行为，行使的是协调各部门职责。会议纪要所提及的东湖工业区“退二进三”是指答辩人下发的《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区‘退二进三’工作的实施意见》，其实施方式为：企业实行搬迁，以货币形式一次性结算，不再安排生产用地，由市土地收购储备中心与企业签订《温岭市国有土地使用权收购合同》，收回被搬迁企业的国有土地使用权，然后由原温岭市国土资源局（以下简市国土局）以公开挂牌、招标、拍卖的方式出让，进行第三产业的开发。市国土局拍卖出让后，按规定提取各项基金基础上，按公开出让后亩均净收益部分的一定比例乘以企业用地亩数的标准给予企业搬迁腾空停产补偿。具体的支付程序是由市国土局出具出让地块的土地补偿结算单，然后由温岭市财政局根据该结算单将补偿款项拨付温岭市城市新区建设办公室，再由城市建设新区建设办公室计算出各个出让地块内的各个企业应得的搬迁腾空停产补偿费并发放给各企业。上诉人所处的地块，并非东湖工业区“退二进三”的范围，而是答辩人为了解决上诉人与周围村民所发生的环境污染纠纷，为了把上诉人的损失降低到最低限度，才协调各部门将上诉人所在地块实施“退二进三”政策，并将参照东湖工业区“退二进三”的标准支付给上诉人搬迁腾空停产补偿费等。因此，“退二进三”工作是政府实施规划导向，由政府职能部门制定搬迁的总体规划和方向，各职能部门根据各部门的职责分工，具体实施有关工作。本案所涉及的会议纪要的内容，也均可以反映出，答辩人主要是推动、协调各部门对上诉人实施“退二进三”工作，上诉人在上诉状中也承认，答辩人对各个部门工作已经进行了协调。二、上诉人认为答辩人有审批、奖励、履约的职责，从而认为原审法院认定事实错误，实际上是对法律的错误理解。上诉人认为《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》中规定的“有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”、“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府、土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”，从而认定答辩人有审批职责，系对法律的错误理解。上述法律规定，是明确了答辩人在土地管理中的审批职权，但该审批职权是针对答辩人的下级行政机关及市政府的各个职能部门，不是上诉人。从上述规定也可以看出，土地储备、收回土地使用权，需由土地收储部门实施，土地出让需由土地管理部门、城市规划、建设、房地产管理部门共同拟定方案，由土地管理部门具体实施。更何况本案中的政府职能部门并没有提出相关的方案和申请。上诉人还根据浙政发（2012）15号《浙江省人民政府关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》第十五条的规定认定答辩人有奖励职责，但该文件针对的是低效建设用地的二次开发，而上诉人土地并未纳入该低效建设用地的范围，故与本案是完全无关的。浙政发（2014）20号文件规定，建设用地的开发，要有土地行政主管部门的调查入库程序来进行认定，未经这一程序的认定是不能够作为低效用地开发的。本案中的地块根本没有列入利用建设用地二次开发的范围。浙政发（2012）25号文件，是要求县政府制定奖励政策，而不是针对特定的对象进行奖励。如前所述，本案所涉及的会议纪要的内容反映了答辩人主要是推动协调各部门对上诉人实施“退二进三”的工作，起着协调作用，而协调不同与承诺，所以也不存在答辩人所称的履约义务。综上，答辩人认为原审法院的裁定的认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 温岭资规局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：一、一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，依法应当予以支持。上诉人诉请履职的主体，应当是温岭市土地收购储备中心，而非温岭市政府。上诉人在一审起诉当中，对于诉讼请求的表述也是表述为判令两被告依据三个会议纪要履行向原告支付补偿款的职责。可以看出，上诉人是认为本案涉案所述的履行的职责依据为三个会议纪要。在会议纪要当中也已经明确了具体行政行为的实施机关是温岭市土地收购储备中心。因此不能够单纯的因为温岭市政府为了解决上诉人的相关事宜，召开会议形成会议纪要就将温岭市政府作为被告。二、一审法院所适用的法律正确。一审法院经审查认定的温岭市政府，并非本案的适格被告，并向上诉人进行了阐明，上诉人拒绝变更被告，坚持诉讼，势必会影响本案的级别管辖。因此，一审法院裁定驳回上诉人对温岭市政府的起诉并移送管辖符合法律规定。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院认为，上诉人玳尔公司在一审起诉时其诉讼请求为判令两被告依据三个会议纪要限期履行向原告支付补偿款的职责。在二审庭审中上诉人明确，三个会议纪要具体是指《关于处置台州玳尔合成革有限公司污染纠纷问题协调会议纪要》（温政办纪[2011]34号）、温岭市府办公厅文件（温政办纪[2012]1号）、温岭市府办公室文件（温政办纪[2010]10号），同时明确其真正目的是要求两被上诉人按温政办纪[2012]10号会议纪要第二条中明确的“玳尔公司琛山厂区地块搬迁腾空停产补偿及不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业区“退二进三”标准执行，其中搬迁腾空停产补偿按60%的比例标准执行”标准给予上诉人补偿的法定职责。 对于温岭资规局下属土地储备中心系本案履职的主体各方当事人并无异议，但对温岭市政府是否也系本案履职主体，各方当事人存在争议。《温岭市人民政府关于进一步做好东湖工业区“退二进三”工作的实施意见》（温政发[2009]104号）载明：实施“退二进三”是为了调整城市功能布局，把东湖工业区的第二产业搬迁到工业集聚区，用腾出的土地，加快发展第三产生。其实施原则为：规划导向、政策扶持的原则；政府引导、企业为主的原则；依法搬迁、市场主导的原则。实施的方式为：企业实行搬迁，以货币形式一次性结算，不再安排生产用地，原生产场地由政府收储，然后由市国土资源局以公开挂牌、招标、拍卖的方式出让，进行第三产业开发。搬迁程序中规定，对被列入实施“退二进三”的企业向温岭市城市新区建设办公室提出申请后，对企业提出的申请及土地、地上附着物权属、面积、用途等情况进行权属核查后制订方案，方案报市“退二进三”领导小组批准后，由市土地储备中心与企业签订《国有土地使用权收购合同》，市有关部门办理权属注销手续，收回被搬迁土地的国有土地使用权。同时在搬迁腾空停产补偿也明确规定了原企业用地收储、市国土资源局拍卖出让后，再按相关规定及比例给予企业补偿。从上述文件的内容看，“退二进三”实际上是企业产业结构调整后，通过政府收购工业用地、鼓励厂区搬迁，达到土地的有效利用。上诉人虽不属上述文件规定的“退二进三”实施范围的企业，但根据温政办纪[2011]34号、温政办纪[2012]1号、10号三份会议纪要的载明的内容，上诉人在温岭工业园区的厂房、土地实行“退二进三”，不可搬迁建筑物和地面附着物评估参照东湖工业区“退二进三”标准执行，也即上诉人坐落在温岭工业园区原使用的土地由政府收回的核心仍是土地收储行为。根据上诉人土地被收购时有效的《土地储备管理办法》第二条规定，本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。上述规定明确了土地储备由隶属于国土资源管理部门的土地储备机构承担。2018年修订后的《土地储备管理办法》对收储主体作了上述相同的规定。温政办纪[2012]1号会议纪要也明确温岭市土地储备中心作为上诉人琛山厂区收储的主体，负责具体收储有关事宜。涉及本案，无论是按原国土资源部的规范性文件规定还是温岭市政府的会议纪要确定的收储主体，均为温岭市土地储备中心，因此履行涉案土地收储行为法定职责的主体也应是温岭市土地储备中心。另外，从三份会议纪要载明的内容看，除了明确温岭市土地储备中心系上诉人涉案土地“退二进三”的收储主体及“退二进三”补偿标准外，其他内容仅是温岭市政府为了启动上诉人“退二进三”有关事宜及解决温岭市土地储备中心对涉案土地收储资金的保障问题，组织相关行政机关及银行进行协调，以保证收储工作顺利进行。故一审法院认定温岭市政府在三次会议中起到了协调各部门工作的职责，并无不当。鉴于温岭市政府并非涉案土地的收储主体，故其非上诉人所诉的履职行为的主体，也即温岭市不具备上诉人所称的法定职责，一审法院在释明后，上诉人仍坚持将其列为履职主体的情形下，裁定驳回上诉人对温岭市政府的起诉，将本案移送温岭市人民法院管辖，并无不当。上诉人提出温岭市政府系本案适格被告的理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  马惟菁 审判员  沈 妙 审判员  王富新 二〇二〇年六月十二日 书记员  吕圣姻