浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终954号 上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地杭州市滨江区江南大道100号。 法定代表人李志龙，区长。 委托代理人陈子娴，杭州市滨江区人民政府工作人员。 委托代理人谢玲玲，杭州市滨江区人民政府工作人员。 被上诉人（原审原告）占水泉，男，1953年7月3日出生，汉族，住杭州市滨江区。 占水泉诉杭州市滨江区人民政府其他城建政府信息公开（上诉）一案，杭州市中级人民法院于2020年4月21日作出（2019）浙01行初628号行政判决。杭州市滨江区人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经阅卷、询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年7月24日，占水泉向滨江区政府邮寄政府信息公开申请表，其中“所需信息内容描述”一栏载明的内容是“公开：马湖社区整村拆迁项目全部被补偿安置户的补偿安置档案。包括每户的户籍人口材料、土地房屋材料、《补偿安置协议》、《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见、《购房协议》等相关材料档案。”滨江区政府次日收到申请，8月1日向占水泉邮寄杭滨信补[2019]4号《政府信息公开补正通知书》，要求补正信息公开申请内容中的“土地房屋材料”的具体指向。8月9日，滨江区政府收到占水泉提交的补正说明，占水泉将“土地房屋材料”明确为“是指在拆迁之时，每一个被拆迁户所有、使用的房屋信息即土地面积信息等相关材料”。8月15日，滨江区政府向占水泉邮寄杭滨信通[2019]1号通知书，说明因占水泉申请公开的内容涉及材料众多，要求具体阐述申请理由。 8月21日，滨江区政府收到占水泉的书面回复，占水泉在回复中提出其作为马湖社区整村拆迁项目的被拆迁人，应当了解知晓本拆迁区域内各分户的补偿安置信息，故有权申请公开。8月29日，滨江区政府决定延长20个工作日作出告知，并向占水泉发送杭滨信延[2019]3号延期通知书。2019年9月18日，滨江区政府作出杭滨信告[2019]39号《政府信息公开告知书》，次日向占水泉邮寄送达。 原审法院认为：案涉政府信息公开申请表“所需信息内容描述”一栏所作的描述中，“马湖社区整村拆迁项目全部被补偿安置户的补偿安置档案”并非准确的信息名称，滨江区政府根据该栏目中逐一列举的信息名称判断占水泉所申请公开的信息的指向，属合理判断。占水泉申请公开信息中，第一项为“户籍人口材料”、第二项为“土地房屋材料”、第三项为“《补偿安置协议》”。目前并无证据或证据线索指向滨江区政府制作或获取并保存有这三项信息，故滨江区政府就该三项信息公开申请答复称“本机关非公开义务人”，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定。占水泉是因马湖社区整村拆迁项目而申请公开信息。该项目中所涉安置房申购审批、安置房购买协议均非市场主体的普通交易信息，其中含有政府为实现公共利益和行政管理目标，运用公权力作出的意思表示。“涉及第三方个人隐私”的主张不足以构成阻碍整村拆迁项目中信息公开的充分理由。占水泉申请公开的第四项信息为“《滨江区农转居拆迁安置房申购表》及审批意见”，第五项信息为“《购房协议》等相关材料档案”，均属政府信息，滨江区政府以涉及第三方个人隐私为由拒绝公开，适用法律错误。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告杭州市滨江区人民政府作出的杭滨信告[2019]39号政府信息公开告知第二项、第三项中的不予公开答复，杭州市滨江区人民政府于判决生效之日起二十个工作日内对占水泉重新作出答复；二、驳回原告占水泉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告杭州市滨江区人民政府负担。 杭州市滨江区人民政府上诉称：（一）上诉人以涉案政府信息涉及第三人隐私为由不予公开，并无不当。被上诉人申请公开的第四项、第五项信息中，涉及被上诉人户的《申购表》及审批意见、《购房协议》属于公开范围，已向被上诉人提供。有异议的是马湖社区其他户的《申购表》及审批意见、《购房协议》是否应当公开。《政府信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。马湖社区其他户的《申购表》及审批意见、《购房协议》中，含有大量出生年月、联系电话、家庭住址、财产信息等个人信息，涉及其他居民的个人隐私，且这部分个人信息与公共利益完全无关。依据法律规定，上诉人通过公共征询第三方意见，第三方无人表示同意公开。如果上诉人向被上诉人公开此等个人信息，不仅对满足被上诉人的知情权、监督权毫无意义，而且会不当侵害马湖社区其他户居民的个人隐私，最终损害社会公共利益，背离了政府信息公开的应有之义。 （二）上诉人已经以《情况表》附件的形式将马湖社区安置补偿相关信息提供给被上诉人，实质上对被上诉人的知情权、监督权并未产生损害。根据《政府信息公开条例》第十五条之规定，马湖社区其他户的《申购表》及审批意见、《购房协议》中所含的拆迁安置人员名单、安置人口数量、人口户籍情况、独生子女状况和审核面积等涉及拆迁户最终安置利益的信息，上诉人在政府信息公开答复中将《农转居拆迁安置房申购资料情况表》（以下简称《情况表》）以附件形式提供给被上诉人。通过《情况表》，被上诉人完全可以确定其是否得到了公平的安置补偿，也能实现其知情、监督的目的。事实上，为确保拆迁安置的公开、公平，马湖社区已通过主动公开的方式，在社区的公示栏公示了《情况表》，以确保马湖社区全社区成员的知情权、监督权。 （三）在公共利益与第三方利益发生冲突时，应当考虑合理行政原则，尽可能减少对第三方的损害。根据《政府信息公开条例》第十五条的精神，在涉及第三方利益的情况下，政府信息是否公开，应当考虑是否确实涉及个人隐私以及是否因为公共利益的需要而使个人隐私权进行必要的让渡。本案中，为保证拆迁安置补偿的公开和公平，消除被征收人对不公平安置补偿的疑虑，政府已对马湖社区拆迁安置情况主动公开，包括了马湖社区427户安置补偿的核心内容，并且在政府信息公开告知书中以附件形式提供。马湖社区其他户的《申购表》及审批意见、《购房协议》对满足被上诉人知情权、监督权不再是必不可少的，也不属于不公开会对公共利益造成重大影响之情形。《申购表》及审批意见、《购房协议》中的部分信息（安置人口数量、人口户籍情况、独生子女状况和审核申购面积）含有政府为实现公共利益和行政管理目标，运用公权力作出的意思表示，但是《申购表》及审批意见、《购房协议》只是信息载体，政府已通过另一种载体《情况表》向被上诉人予以提供。在可以采用多种方式实现同一公共利益的情况下，应当采用对第三人损害最小的方式，这也是合理行政中比例原则的要求。从信息公开的具体措施、手段与结果之间的正当性，以及公开形式的效率等方面综合考虑，在保证公共利益的前提下，应当避免对个人隐私的过度克减，有效地调整利益平衡的具体尺度，上诉人作出案涉政府公开答复是合法、合理的。 （四）政府信息公开申请权并不是绝对权利，也是有相关权利行使的限制，同时也应考虑到行政机关的行政效率和正常工作秩序。《政府信息公开条例》第三十五条规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。本案中，因被上诉人申请的内容数量巨大，涉及全社区同批次421户的拆迁安置信息，如按照被上诉人要求的信息描述形式提供，因安置面积和实际安置户型并非一对一定制，存在一户拆迁户签订多份购房协议才能完成审核通过的面积的情况，所以涉及文件数量超过千份，上诉人曾发通知要求被上诉人对申请内容进行说明。被上诉人的说明理由引用了大量与申请内容关系不大的各类文件规定，并未阐述在马湖社区已通过主动公开的方式公示了《情况表》下仍需要整个马湖社区拆迁安置信息的理由。实质上，上诉人对此说明是不认可的，但是因部分申请内容涉及被上诉人本户信息，出于对被上诉人本户信息获取的正当性考虑，因此作出了相关答复，并且对本机关认为不合理的申请内容，以涉及第三方利益为由不予公开，对于涉及公共利益的信息以《情况表》作为附件进行了答复。此外，《政府信息公开条例》第四十条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式；按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。本案中，被上诉人要求的信息公开内容所涉及的文件数量过大，公开成本过高，因此上诉人对涉及重要公共利益的信息，采用《情况表》形式进行了公开，实现了在信息公开的法定期限内完成信息公开答复，满足了被上诉人的知情权、监督权，同时也保障行政机关的行政效率，避免因申请信息量过多干扰行政机关正常的工作秩序。 综上，一审判决认为涉及第三方个人隐私的主张不足以构成阻碍整村拆迁项目中信息公开的充分理由，忽视了马湖社区已对安置情况主动公开的事实，对第三方个人隐私保护显失平衡，不利于引导申请人在行使信息公开申请权时需要保持权利行使的正当性和合理性。请求依法纠正一审的错误判决，支持上诉人的上诉请求。 占水泉在法定期限内未提交答辩意见。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。因此，在政府信息公开过程中，如公共利益与公民隐私权两者发生冲突，应进行利益衡量。本案中，被上诉人占水泉申请政府信息公开中所涉及的项目为杭州市滨江区农转居整村拆迁，系运用公共资源实施的一项社会公益性工程，有别于一般的商品性住房建设开发项目。其申请公开的申购表及购房协议中亦含有公权力为实现公共利益和行政管理目标而作出的意思表示。根据拆迁公开、公平、公正的原则，同时基于“阳光拆迁”的实际情况和现实要求，将涉案申购表及购房协议在拆迁范围内向被拆迁人公开，有利于被拆迁人之间互相监督，实现公平补偿，从而充分保障被拆迁人的合法权益，切实维护公共利益。涉案申购表及购房协议中虽有部分内容涉及被拆迁人个人隐私，但当个人隐私权与公众知情权、监督权发生冲突时，个人隐私权应作出部分让渡，以保护较大利益的知情权和监督权，符合比例原则的基本要求。上诉人认为其以涉案政府信息涉及第三人隐私为由不予公开并无不当的上诉理由，不予采纳。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息……本案中，包括申购表、购房协议等在内的相关征收安置补偿信息属政府应主动公开的范畴，如涉及个人隐私，可根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，作区分处理。现被上诉人占水泉向上诉人杭州市滨江区人民政府申请公开本属应主动公开的政府信息，上诉人仅将占水泉户的申报表及购房协议向其进行公开，无法全面保障上诉人的知情权和监督权。虽然上诉人将《农转居拆迁安置房申购资料情况表》以附件形式提供给被上诉人占水泉，但上述情况表并非被上诉人申请公开的政府信息，且不能完全体现申报与审批的关系，亦无法全面保障上诉人的知情权和监督权。因此，上诉人认为其以《情况表》附件的形式将马湖社区安置补偿相关信息提供给被上诉人，实质上对被上诉人的知情权、监督权并未产生损害的上诉理由，不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市滨江区人民政府负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 江 勇 审判员 王玉岳 审判员 周进海 二〇二〇年六月三十日 书记员 吴国宏