浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙行赔终19号上诉人（原审原告）郑云波，男，1981年3月8日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金东区光南路836号。法定代表人高峰，区长。委托代理人潘科，金华市金东区司法局工作人员。委托代理人吴超，浙江思大律师事务所律师。郑云波诉金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）房屋拆迁管理行政赔偿一案，金华市中级人民法院于2020年1月7日作出（2019）浙07行赔初13号行政赔偿判决。郑云波不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案后依法组成合议庭，并于2020年6月2日通过移动微法院对双方当事人进行了询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告郑云波以请求确认金东区政府于2017年3月18日作出的拆除其位于金东区多湖街道三里桥村两处房屋的行政行为违法并责令金东区政府将被拆除的房屋恢复原状或进行安置补偿为由，向金华市人民政府（以下简称金华市政府）提起行政复议。金华市政府经审查，认定郑云波已经受赠成为婺集建（1992）字第58409号集体土地建设用地使用证对应房屋的所有权人，并认为涉案房屋已列入城中村改造范围，且拆除行为发生在城中村改造过程中，涉案房屋已被拆除，金东区政府应当根据城中村改造相关规定，依法对郑云波提出的安置和补偿等要求作出处理并回复。据此，金华市政府于2018年11月16日作出[2017]金政复字第41号《行政复议决定书》，决定：确认金东区政府于2017年3月18日作出的拆除郑云波位于金东区多湖街道三里桥村婺集建（1992）字第58409号集体土地建设用地使用证对应房屋的行政行为违法；责令金东区政府收到该决定书之日起60日内对郑云波提出的安置和补偿等要求作出处理并回复。2018年11月25日，郑云波又向金东区政府提交了《行政赔偿申请书》，要求金东区政府向其支付赔偿金434450元并根据安置政策安置郑云波及女儿住房215平方米，给付过渡费、搬家费、奖励费等费用。2019年1月8日，金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部向郑云波作出《告知函》，根据前述行政复议决定书的内容，告知根据金正大多湖三里桥房征估字[2016]第065号评估报告及《金东区多湖街道七里畈、望府墩、驿头社区房屋征迁安置实施细则》（以下简称实施细则）等相关政策，郑云波可领取的房屋补偿款为32400元；根据实施细则第二条第一款的规定，郑云波及其女儿并非驿头村集体经济组织成员，不属于安置对象，不能享受安置待遇。另查明：实施细则中第二条第（一）项安置人口：1、在册人口的安置：实际在册并列入本社区集体经济组织成员待遇的，方可作为安置人口。第（三）项特殊情况：……4、非安置对象的安置：户籍不在、有土地证或依法继承的原村村民，土地面积按实际面积可列入货币安置，即按房屋重置价评估的三倍补偿。也可选择房屋安置，即按该户拥有的合法产权房屋占地面积的4.3倍计算建筑面积（计算的房屋占地面积最高不超过75平方米）；安置房价格按公布的城中村改造小高（高）层公寓指导价中的综合价（3355元每平方）执行。原审法院认为，根据金华市政府作出的[2017]金政复字第41号《行政复议决定书》中认定的事实以及作出的决定，认定原告郑云波为婺集建（1992）字第58409号集体土地建设用地使用证对应房屋的所有权人，同时确定被告金东区政府对涉案房屋所在的城中村改造范围的安置和补偿负有相应的职责。该行政复议决定中，已经确认被告拆除涉案房屋的行政行为违法，故金东区政府的下属机构金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部根据上述行政复议决定的内容，作出涉案《告知函》，实质即为向原告作出的行政赔偿决定。故原告有权提起本案之诉，金东区政府为本案适格被告。根据原告提供的证据，其系金华市金东区多湖街道驿头村村民，但不属驿头村经济合作社社员，不享受股份分红，但可以享受村集体经济组织成员一般性权利。根据实施细则关于安置人口的规定，实际在册并列入本社区集体经济组织成员待遇的，方可作为安置人口。因此在涉案《告知函》中，被告根据实施细则关于安置人口的相关规定，认为原告及其女儿并非安置对象，并无不当。但同时，根据实施细则中关于非安置对象安置问题的规定：“对于户籍不在、有土地证或依法继承的原村村民，土地面积按实际面积可列入货币安置，即按房屋重置价评估的3倍补偿。”对应被告的陈述，在涉案《告知函》第一项中计算房屋赔偿款的方式亦是依照该条款的规定进行计算。实施细则的上述条款中还规定：“也可选择房屋安置，即按该户拥有的合法产权房屋占地面积的4.3倍计算建筑面积（计算的房屋占地面积最高不超过75平方米）；安置房价格按公布的城中村改造小高（高）层公寓指导价中的综合价（3355元每平方）执行。”由此可知，实施细则中对非安置对象的安置规定了货币或安置房两种方式，均有具体的计算方法。故被告直接按照实施细则关于安置人口的规定，告知原告不享有安置待遇，与实施细则规定的内容不符，原告可根据实施细则中关于非安置对象的条款享受安置政策。因此，被告向原告作出的赔偿不应低于其根据实施细则中非安置对象的规定可获得的补偿。另外，鉴于本案中原告在向被告提交的申请及本案起诉中均同时提出货币安置及住房安置的赔偿请求，未对安置方式作出选择，故在行政机关重新作出涉案行政赔偿决定时，应在保证其选择权的基础上，根据有利于行政相对人的原则，依法作出赔偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告金东区政府向原告郑云波作出的《告知函》；二、责令被告金东区政府于该判决生效之日起九十日内按照该判决向原告郑云波作出行政赔偿决定。郑云波上诉称：1.原审判决事实认定错误，上诉人及女儿应属于安置人口。（1）根据金政办发（2014）46号《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第十四条之规定，“安置对象以城中村改造方案批准之日实有登记在册的户籍人口为依据”。上诉人及女儿属于实有登记在册户籍人口，属于安置对象。（2）《多湖中央商务区集体土地及房屋征收实施方案》规定安置对象之一为“实际在册并享受村民待遇的村集体经济组织成员”，实施细则规定安置人口之一为“实际在册并列入本社区集体经济组织成员待遇”的人员。上诉人及女儿享受村民待遇，属于村集体经济组织成员。（3）原审法院以上诉人及女儿不属于村股份合作社成员，不享受股份分红，认定不属于村集体经济组织成员，逻辑有误。“股份合作社”不等同于“村集体经济组织”。根据《关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》《金华市村经济合作社股份合作制改革工作方案》，金华市于2015年底全面完成所有村经济合作社股份合作制改革的任务，该项改革工作结束即完成登记造册之后，股权已经明确到人，之后不论通过出生、婚嫁、入学回迁等方式落户的相关人员，都不能成为股份合作社社员，不能享有股份分红。根据《关于全面开展村经济合作社股份合作制改革的意见》《浙江省村经济合作社组织条例》，“股份合作社”只是村集体经济组织的一部分表现，并非完全等同于村集体经济组织。在该项改革完成之后通过出生、婚嫁、入学回迁等方式落户于村集体的相关人员，虽然不是股份合作社社员，不享受股份分红，但仍是村集体经济组织成员，享有《浙江省村经济合作社组织条例》所规定的“十八周岁以上未被剥夺政治权利的社员享有选举权、被选举权和表决权”“宅基地使用和各项福利”“民主监督管理”等各项权利。所以，不是股份合作社成员并不意味着就不是村集体经济组织成员。（4）对安置对象进行安置，主要是基于村民所享有的村集体经济组织的资源性资产权利（主要为宅基地使用权）。而股份制分红主要是针对村集体经济组织的经营性资产，故安置与股份制毫无关系。本社区股份制改造后因出生、婚嫁等落户的不属于股份合作社成员、不享有股份分红的其他人员都被认定为安置人口，得到了相应安置。故上诉人及女儿也应得到平等、公正的对待。2.原审判决认为上诉人在向被上诉人提交的赔偿申请及原审起诉中“均提出货币及住房安置两项请求，未对安置方式作出选择”，属于认定有误。上诉人的赔偿申请及原审起诉中均明确提出要求住房安置。住房安置并不意味着不需要对被安置对象的原有住房和财产进行任何货币补偿。拆迁安置分为补偿和安置两个部分，其中安置又分为货币安置和住房安置，货币补偿与货币安置不是同一回事。根据本案拆迁安置的相关文件，住房安置的，仍需对被安置对象的原有住房和财产进行货币补偿。综上，原审法院事实认定错误，请求撤销原审判决第二项，并依法改判，判决被上诉人支付上诉人赔偿金434450元并根据安置政策安置上诉人及上诉人女儿住房215平米，给付过渡费、搬家费、奖励费等费用。金东区政府上诉称：1.案涉《告知函》合法有效。原审对实施细则条款的理解存在偏差，属于过度的扩大解释，偏离了实施细则的本意和制定目的。实施细则第二条第（三）项对于非安置对象的定义为：户籍不在、有土地证或依法继承的原村村民，安置的基础是土地面积，即须是相关土地的使用权人。从基本逻辑看，该条款所明确的对象是并列情形，即同时符合户籍不在、且有土地证或者依法继承土地使用权的原村民，本案争议土地系农村集体用地中的宅基地，根据土地管理法及物权法的规定，宅基地的有权使用人为农村集体经济合作社成员，农村宅基地的使用权限制流通，即仅为本村集体经济合作社社员且无其他宅基地的人员，或者本户原宅基地共有人的继承行为。除此之外，宅基地使用权不能继承获得。本案中，虽然金华市政府[2017]金政复字第41号行政复议决定确认涉案房屋所有权人为郑云波，但并未确认郑云波系涉案宅基地的合法使用权人。房屋所有权人和宅基地使用权人不能简单等同。原审亦认定郑云波系金华市金东区多湖街道驿头村村民，但不属驿头村经济合作社社员。郑云波非涉案宅基地的使用权人或土地（宅基地）使用权的继承人，当然不属于实施细则所确定的安置对象。因此，金东区政府据此作出《告知函》合法有效。2.郑云波要求的赔偿内容无法定依据。首先，赔偿金434450元无任何依据，根据金华市多湖中央商务区拆迁安置办法的规定，根据拆除前对案涉房屋的价值评估报告，金东区政府认可在评估价值的基础上对郑云波进行合理补偿。其次，郑云波不属于安置对象，行政复议决定并未指出金东区政府应当对郑云波进行安置和补偿，而是认为应当对郑云波提出的安置和补偿等要求作出处理并回复。根据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第十四条的规定，被安置对象为征迁地所在集体经济合作社成员。案涉房屋所有权人虽然为郑云波，但其并非征迁地集体经济合作社成员。因此，郑云波诉请对其及女儿进行安置不应得到支持。3.案涉房屋的拆除不涉及过渡费、搬家费及奖励费。案涉房屋属于应当拆除的D级危房，郑云波并未实际居住于案涉房屋中，因此不适用过渡费、搬家费的补偿。其次，郑云波并不满足获得奖励费的条件。奖励费是在征迁过程中，征迁主体对被征迁主体的配合行为的一种褒奖。根据征迁安置实施细则的规定，只有在相应时间节点前签约的，方可获得奖励费。郑云波并未签约，不符合获得征迁奖励的条件，不能获得奖励费。综上，请求依法撤销原审判决，对本案依法改判或发回重审，即确认金东区政府作出的《告知函》合法有效。经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，金华市政府作出的[2017]金政复字第41号行政复议决定确认金东区政府拆除郑云波位于婺集建（1992）字第58409号集体土地建设用地使用证对应房屋的行政行为违法，责令金东区政府收到复议决定书之日起60日内对郑云波提出的安置和补偿等要求作出处理并回复。金东区政府的下属机构金东区多湖中央商务区征迁指挥部根据上述复议决定，作出《告知函》，实质即为向郑云波作出的行政赔偿决定。郑云波对《告知函》不服，提起本案诉讼。故本案争议焦点系郑云波及其女儿是否属于安置人口，若不属于安置人口，那么是否应根据实施细则对其按照非安置对象的规定予以安置。根据在案证据及另案生效裁判查明的事实，郑云波自1999年户籍迁出驿头村后，直至2016年才将户籍迁回驿头村其父亲郑世芳户内，虽然郑云波系金东区多湖街道驿头村村民，享受村集体经济组织成员一般性权利，但不属于驿头村经济合作社社员，不享受股份分红。根据实施细则的规定，实际在册并列入社区集体经济组织成员待遇的，方可作为安置人口，郑云波及其女儿不属于驿头村经济合作社社员，故不属于安置人口。但是，实施细则专门对“非安置对象的安置”作出规定：“户籍不在、有土地证或依法继承的原村村民，土地面积按实际面积可列入货币安置，即按房屋重置价评估的3倍补偿。也可选择房屋安置，即按该户拥有的合法产权房屋占地面积的4.3倍计算建筑面积（计算的房屋占地面积最高不超过75平方米）。”郑云波作为依法继承的原村村民，属于非安置对象，根据上述规定，享有选择货币安置或房屋安置的权利。金东区政府作出《告知函》，告知郑云波不享有安置待遇，与实施细则的规定相悖，原审判决撤销《告知函》，并无不当。人民法院审理行政赔偿案件，如认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应的损失。但是对于因房屋征收过程中违法强拆引发的行政赔偿案件，在确定赔偿方式、项目和标准等问题上需要综合适用《中华人民共和国国家赔偿法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，并结合当地征收补偿政策，实践中较为专业复杂。因此，如果人民法院认为案件相关事实、证据和依据尚不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确相关赔偿内容、标准或计算方法后，判决行政机关在一定期限内作出赔偿决定。上述处理既是人民法院对行政机关行政裁量权的尊重，亦有利于全面保障被征收人的合法权益。本案中，金东区政府强制拆除涉案房屋的行为已被行政复议确认违法，原审判决结合本案具体情况，要求金东区政府作出的赔偿不应低于郑云波根据实施细则中非安置对象的规定可获得的补偿，而且应在保证郑云波对货币安置及住房安置选择权的基础上，根据有利于行政相对人的原则依法作出赔偿决定，进而判决责令金东区政府于判决生效之日起九十日内向郑云波作出行政赔偿决定，并无不当。综上，两上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年六月三十日书记员  韦若莎