安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终583号 上诉人（一审起诉人）洪家进，男，1972年12月17日出生，汉族，住上海市浦东新区。 上诉人洪家进因诉黄山市人民政府行政复议一案，不服黄山市中级人民法院（2020）皖10行初8号行政裁定，向本院提起上诉。 洪家进向一审法院起诉称，其在休宁县陈霞乡回溪村第二村民小组拥有合法宅基地和房屋。为了核实征地合法性问题，其通过申请政府信息公开获知月潭水库项目并无合法的土地征收批准手续。其在另案诉讼中获知，休宁县人民政府批准通过了《安徽省月潭水库工程建设征收补偿和移民安置实施办法》（以下简称《实施办法》）。其认为该《实施办法》没有经过法定的征收批准程序，无事实和法律依据，涉嫌重大明显违法，故向黄山市人民政府申请行政复议，请求撤销该《实施办法》。黄山市人民政府以不能单独对规范性文件申请行政复议为由，决定不予受理。故其提起行政诉讼，请求撤销黄山市人民政府作出的黄政复不受字[2020]1号《不予受理行政复议申请决定书》；判令黄山市人民政府依法受理其提起的复议申请并实体审理后作出复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对其行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。据此，当事人不能单独对规范性文件提起行政复议或行政诉讼。 案涉《实施办法》系休宁县人民政府为推进月潭水库工程建设征收补偿和移民安置工作批准通过的规范性文件。洪家进就该《实施办法》向黄山市人民政府单独提起行政复议申请，请求予以撤销。根据上述法律规定明显不属于行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围。对于不属于行政复议和行政诉讼受案范围的诉求，在立案阶段应裁定不予受理，以避免造成当事人诉累或司法资源浪费。同时，黄山市人民政府作出的案涉不予受理行政复议决定，对洪家进的权利义务亦不产生实际影响。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，裁定对洪家进的起诉不予立案。 洪家进上诉称，一、案涉《实施办法》不具有“普遍约束性”和“反复适用性”，不属于规范性文件的范畴。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发(2018)37号)规定,行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。关于规范性文件，《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》、《安徽省行政机关文件公开发布管理规定》亦有相同或者类似的规定。根据上述规定可知,行政规范性文件需要具备“抽象性”、“普遍适用性”、“反复适用性”三个特点。关于“抽象性”，是指它并不直接指向具体的单位或个人,也不针对具体的事项,而是针对某个领域、某项工作制定的行为规则,对其效力范围内的任何单位和个人都具有普遍的约束力;关于“普遍适用性”，是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用,而不是只适用于特定的个别行政管理相对人;关于“反复适用性”，是指文件作出的规定,在这个文件生效以后、失效之前的整个时间段内,对同类事项都有效,可多次适用,而不是只用一次。首先，案涉《实施办法》是针对在月潭水库被征收过程当中的被征收人而制定的,对其征地补偿标准和安置方式有具体约定内容的行政决定，其内容不具有“抽象性”。第二，案涉《实施办法》仅仅针对的是具体的月潭水库工程项目而制定的,所面对的对象是该月潭水库征收移民过程当中所涉及的特定人,影响到的是特定人的权利义务,而非是不特定人的绝大多数人的权利义务,因此不具有“普遍适用性”。第三，案涉《实施办法》针对的是仅仅月潭水库征收过程这单一事件而制定的文件,用来规范特定地区、特定范围内的征收土地修建月潭水库的征收和补偿行为，不具有“反复适用性”的特点。故案涉《实施办法》不属于规范性文件,而属于针对于水库移民而制定的针对特定人而生效的具体行政行为,属于对外批准发布“土地征收补偿安置方案”的行政行为。在司法实践中,集体土地征收过程当中,被征收人不服征地补偿安置方案,属于行政复议的受案范围。 二、上诉人不服案涉《实施办法》,依法可以申请行政复议进行救济,属于行政复议的受案范围,且属于复议前置的情形。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。根据国务院法制办公室作出的《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述行政法规、规范性文件的规定,征地补偿安置方案需要经过市、县人民政府的批准才具有法律效力,土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中,征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据,直接影响到被征收土地权利人的实体权益,依法应当属于行政复议受案范围。目前的司法案例当中,针对类似的征地补偿安置方案无法直接向人民法院起诉寻求司法救济。在向人民法院起诉之前,要经过上级行政机关的行政复议救济程序才可以。换句话讲,如果是该补偿安置方案无法通过行政复议程序进行救济,那么该方案则无法进入司法程序审理其合法性,这样间接地剥夺了被征收人和移民搬迁人员的诉讼权利。 三、被上诉人作出案涉《不予受理行政复议决定》阻却了上诉人对《实施办法》提出异议的权利,对上诉人产生了实际影响,对于《不予受理行政复议决定》属于行政诉讼的受案范围。《行政复议法》第十九条规定,法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的,公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内,依法向人民法院提起行政诉讼。被上诉人作出的《不予受理行政复议决定》,实际上是决定对上诉人的行政复议申请不予处理,不进入行政复议程序,阻却了上诉人通过行政复议的方式寻求法律救济。该《不予受理行政复议决定》直接导致上诉人无法通过行政复议程序对征地补偿标准提出异议,无法取得行政复议决定书。由此可知,被上诉人作出不予受理行政复议决定,对上诉人产生了利害关系,应属于行政诉讼受案范围。 四、一审法院对本案的诉讼标的认识错误,本案的诉讼标的是被上诉人作出的《不予受理行政复议决定》是否是对上诉人产生权利义务影响,是否属于行政诉讼的受案范围,是否应当立案审理。上诉人的起诉请求有两项:第一、撤销被告作出的黄政复不受字[2020]1号《不予受理行政复议申请决定书》;第二、判令被告依法受理原告提起的复议申请并实体审理后作出复议决定。本案的诉讼标的是行政复议纠纷,在立案时应当审查被上诉人作出的《不予受理行政复议决定》是否是对上诉人产生权利义务影响,是否属于行政诉讼的受案范围,是否应当立案审理。一审法院错误地认为，诉讼标的是补偿移民安置实施方案纠纷,错误地在裁定书中表述为“不属于行政复议范围当然不属于行政诉讼受案范围”。殊不知,上诉人申请行政复议和提起行政诉讼是针对两个不同的标的提起,两个标的没有任何关系,不具有可比性和类推性。至于《实施办法》是否属于规范性文件,是否可以提起行政复议,这些属于在案件一审法院立案受理后审理的情形。一审法院以节省司法资源,防止当事人诉累为名,行以可能的诉讼结果来倒推是否应当立案的事实。一审法院的上述做法涉嫌通过法律技术手段拖延甚至拒绝当事人通过司法途径进行救济的权利。 综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院对上诉人提起的本案诉讼，依法予以立案。 本院认为，上诉人洪家进向黄山市人民政府申请行政复议，黄山市人民政府于2020年1月17日作出不予受理其行政复议申请的决定。洪家进不服该决定，于2020年1月22日通过邮寄方式提起诉讼。洪家进所诉行政行为系不予受理行政复议申请决定，属于人民法院行政诉讼受案范围；洪家进系该不予受理行政复议申请决定的行政相对人，与该行为具有利害关系，具备行政诉讼原告主体资格；洪家进收到该不予受理行政复议申请决定后，及时提起诉讼，并未超过法定起诉期限。洪家进提起的本案诉讼，符合法定起诉条件，一审法院依法应当登记立案。至于案涉《实施办法》是否属于规范性文件、是否属于行政复议受案范围、黄山市人民政府不予受理洪家进提起的行政复议申请是否合法等，属于依法登记立案并进行审理后需要判决的实体问题。一审法院未经实体审理，在立案程序中即对争议的实体问题作出裁判，适用法律不当。上诉人洪家进的主要上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销黄山市中级人民法院（2019）皖10行初8号行政裁定； 二、本案指令黄山市中级人民法院予以立案。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。