山东省新泰市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0982行初9号原告安会平，男，1973年12月2日生，汉族，住新泰市。被告新泰市发展和改革局。住所地：新泰市府前街2号。统一社会信用代码：11370982004354439X。法定代表人：王业训，局长。委托代理人匡伟，山东森昌律师事务所律师。被告新泰市住房和城乡建设局。住所地：新泰市府前街1149号。统一社会信用代码：12370982494365287D。法定代表人：夏恩东，局长。委托代理人吴建新，山东森昌律师事务所律师。被告新泰市建筑工程管理中心。住所地：新泰市府前街1149号。统一社会信用代码：123709825845069957。法定代表人：徐加柱，该中心主任。委托代理人于军，山东森昌律师事务所律师。被告新泰市光伏发电示范基地指挥部办公室。住所地：新泰市青龙路农商银行信用大厦13楼。负责人：张林，主任。委托代理人安猛，山东平畴律师事务所律师。原告安会平诉被告新泰市发展和改革局（以下简称“发改局”）、被告新泰市住房和城乡建设局（以下简称“住建局”）、被告新泰市建筑工程管理中心（以下简称“建管中心”）、被告新泰市光伏发电示范基地指挥部办公室（以下简称“光伏办”）不履行法定职责一案，于2020年3月27日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，依法向四被告送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书，本院依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案。原告安会平，被告发改局的出庭负责人马海林及其委托代理人匡伟，被告住建局的出庭负责人鲍怀增及其委托代理人吴建新，被告建管中心的出庭负责人栾刚及其委托代理人于军，被告光伏办的出庭负责人刘磊及其委托理人安猛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，自2017年5月份开始原告与二百余名工人在新泰市光伏领跑者项目建设过程中，先后在翟镇跟着中国电建集团核电工程公司，在西张庄跟着新泰市泰兴建设安装公司进行光伏组件安装等工作，但是在工程完工后，中国电建集团核电工程公司以已将工程分包给山东兰陵远东建筑安装公司，兰陵远东建筑安装公司又以已将工程承包给甘肃人常平平为由，拒不支付工人工资；泰兴建筑安装公司以已将工程承包给新泰市鲲程建筑公司为由，在支付了部分工人部分工资后，不再支付，并且不依合同进行结算。依据《中华人民共和国建设工程质量管理条例》，山东兰陵远东建筑安装公司将工程承包给个人常平平，均属逃避工人工资支付义务的典型违法分（转）包行为，于是，原告先后向新泰市光伏办、新泰市住建局××××局、新泰市建筑工程管理中心，并多次通过信访部门对两家公司的违法分包行为进行举报，但是在经过漫长的等待之后，得到的回复是：第一、新泰市住建局认为光伏工程不属于市政和房屋建设，不在其管辖范畴内。第二、新泰市建筑工程管理中心同样认为光伏工程不属于市政和房屋建设，不在其管辖范围之内。虽然后来认定了被举报公司的违法分包行为，但仍以没有处罚权限不进行管理。第三、新泰市光伏办认为其为临设机构，不具备行政处罚权，建议向建设主管部门举报。第四、新泰市发改局第一次认为应向建设主管部门举报，第二次认为应向国家能源局及其派出机构举报。于是，便出现了光伏工程没有部门监管的状况，原告认为，被告与共同被告行政不作为的情形如下：第一、依据国家发改委2015年8月18日下发的《电力建设工程施工安全监督管理办法》第二条：本办法适用于电力建设工程的新建扩建改建拆除等有关活动，以及国家能源局及其派出机构对电力建设工程施工安全实施监督管理新泰市发改局作为地方能源管理部门，理应对辖区内电力建设工程进行监督管理，其行政不作为情形明显。第二、光伏工程涵盖工地、土木工程、钢结构工程、房屋建设工程、绿化工程以及电力设备工程等各项内容，新泰市住建局以光伏工程整体为电力工程而不履行监管责任也是种不作为行为。第三、新泰市建筑管理中心在接到市政府指派后依然不进行履职监督管理，也是行政不作为行为。第四、新泰市光伏办虽然是临设机构，不具备行政执法主体，但是负责光伏工程的指挥调度，理应统筹协调监管部门，其放任光伏建设在没有监管部门情况下进行，显然不当。光伏工程，属特殊危险行业，专业要求高，动用人工量大，由于被告之间互相推诿，不履行监管责任，导致人民财产及原告蒙受巨大经济损失，因此，特请求人民法院依法裁定，保护人民财产与安全利益。诉讼请求：1、请求判令被告行政不作为，未履行对光伏工程的质量和安全监管职责，被告行政不作为违法；2、被告承担诉讼费用。原告向本院提交以下证据：1、2018年8月7日新泰市住建局来访事项不予受理告知书；2、2018年8月1日来访事项答复意见书；3、2018年8月25日来访事项不予受理告知书；4、2019年2月15日新泰市发改局关于安会平举报违法行为答复意见书；5、2019年3月28日新泰市建筑工程管理局来访事项不予受理告知书；6、2019年10月23日新泰市建筑工程管理中心关于安会平举报新泰市泰兴建筑工程有限公司等公司违法分包事项的答复；7、2018年8月1日新泰市发改局信访事项答复意见书；8、2019年3月22日关于安会平举报光伏工程违法分包问题的答复；9、2019年11月7日关于安会平举报事项的答复书。以上均明确表示他们都对光伏工程没有监管责任，没有对我所举报的违法分转包的处理权限；10、原告与锟程建筑公司的分包合同。被告发改局辩称，一、原告安会平主体不适格，原告举报的是其他人的违法分包行为，与原告自身的合法权益没有任何关联性，根据最高院（2013）行他字14号答复规定，原告不具备就他人违法分包行为提起行政诉讼的主体资格。二、答辩人不存在行政不作为的情形。答辩人对于原告的信访举报及时给予答复，答辩人已经作出相应的行政行为。三、原告的诉讼请求不明确。第三项诉讼请求与第一项诉讼请求不属于同一法律关系。综上，原告安会平主体不适格，答辩人不存在不作为的情形，答辩人请求驳回原告起诉或诉讼请求。被告发改局在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、2018年8月1日信访事项答复书一份；2、2019年2月15日关于安会平举报违法行为答复意见书一份。证明被告根据原告的信访请求及时作出答复，已履行了职责。信访条例第21条第二项。被告住建局辩称，一、原告的起诉不符合受理条件。原告主体不适格。二、原告请求赔偿无事实根据和法律依据。三、答辩人已履行了相应职责。综上所述，原告不具备提起行政诉讼的主体资格，其请求也缺乏事实根据和法律依据，据此，恳请人民法院查明事实，依法公断，驳回原告的起诉。被告住建局在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、原告主体资格方面：提交泰安市中级人民法院（2018）鲁09民终2889号民事判决书、《建筑法》第二条以及《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第二条、第三条之规定，证明原告主体不适格。2、履行职责方面：提交来访事项转送单（新访三转字[2018]45号-2）、《来访事项不予受理告知书》、送达回证，证明住建局已履行了法定职责；3、法律依据方面：提交《中华人民共和国信访条例》第二十一条第二项、《中华人民共和国建筑法》第二条第二款、《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第二条。被告建管中心辩称，一、起诉人安会平不具备本案原告主体资格，应裁定驳回其起诉。二、起诉人的起诉事项不属于法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉人的起诉。三、起诉人起诉答辩人属于错列被告，如起诉人不予变更，应裁定驳回其起诉。四、起诉人举报事项所涉及的工程不属于建筑工程的范畴，该工程的承发包事项及施工过程中的监督均不属于答辩人职责权限，对此答辩人于2019年3月22日、3月28日向起诉人出具了回复和告知书，后起诉人仍继续坚持信访，受政府指派，答辩人对起诉人的举报事项进行了调查……。从上述事实可以看出，虽然起诉人举报事项所涉及的工程不属于建筑工程的范畴，但答辩人仍根据政府的指派进行了调查，并依法向起诉人进行了答复，对案件进行了移交，履行了相关的管理职责，不存在不作为的情形。起诉人的起诉与事实不符，对其请求不应支持。综上，请求法庭依法裁定驳回起诉人的起诉。被告建管中心在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、事业单位法定证书；2、山东省住建厅《复函》；3、《来访事项转送单》、被告2019年3月22回复、3月28日告知书；4、被告11月7日告知书、答复书送达回主上，被告行政违法案件移交函、新泰市综合行政执法局复函及送达回执；5、法律规定：《建筑法》第七条、国办发[2000]34号、《电力安全生产监督管理办法》第三条、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第四条、《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第二条，证明光伏发电项目不属于建筑工程，施工安全等建设监督管理不属于住建部门监管范围；《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或不处行为是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字14号），证明起诉人不具有本案原告主体资格。被告光伏办辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，该案不属于人民法院的受案范围。二、答辩人不是本案适格主体，不应列为本案的被告。答辩人不是行政机关，不应作为本案的被告，请求法院依法驳回被答辩人安会平对答辩人的起诉。被告光伏办在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：新办发[2016]20号文件，证明被告是成立的临时部门，不具有行政主体资格。经庭审质证，原告对四被告提交的证据的质证意见为，对四被告提供的证据原告均认同，但原告认为对于被告履行法定职责，不是由原告举报或投诉后才去履行，而是作为行政监督部门自动履行的事，原告的投诉举报与履行法定职责之间没有关系；被告所有的证据恰恰证明了对光伏发电工程没有履行监管职责。对原告提交的1-9号证据，被告发改局的质证意见为对发改局作出的答复意见书真实性无异议，但该证据不能证实发改局对光伏工程具有不履行法定职责的情形，且原告起诉超过起诉期限，该证据不能证实原告主张。被告住建局的质证意见为对原告提交的与锟程建筑公司的分包合同的真实性、关联性有异议，被诉行政行为履行与否对原告的权利义务不产生任何实质性影响；对告知书真实性无异议，被告依信访条例的规定和程序答复原告，不存在不履行职责的问题，且原告起诉超过起诉期限。被告建管中心与上述二被告的质证意见一致，认为原告的证据不能证实原告主张，且被告为事业单位法人，不是行政机关，不存在行政不作为的情形，被告已向原告履行了答复义务。被告光伏办的质证意见为对原告提交的其与锟程建工公司分包合同的真实性有异议，原告的诉讼请求与该合同所涉及的利益没有必然联系；对答复意见书和受理告知书无异议，原告起诉已超起诉期限；被告为临时机构，不具备行政主体资格，不应为本案被告。本院对原被告双方无异议的证据予以认定，对有异议的证据综合分析予以认定。经审理查明，原告安会平于2018年8月份至2019年3月份，多次向新泰市委市政府人民来访接待室信访举报新泰市泰兴建筑工程有限公司和兰陵县远东建筑安装工程有限公司，在新泰光伏基地一期光伏工程建设中存在违法分包问题，新泰市委市政府将原告信访问题转送至住建局、发改局、建管中心及光伏办。被告住建局于2018年8月7日对原告作出《来访事项不予受理告知书》，认为原告举报的光伏板安装违法分包事项要求查处的问题属于光伏板安装工程分包，不再建筑工程认定查处范围，根据《信访条例》的相关规定，被告认定该信访事项不属于被告职权范围，遂向原告作出不予受理的决定。被告发改局于2019年2月15日向原告作出的最新《信访事项答复意见书》中，认为被告对原告举报的事项无受理责任，原告应向有法定职责的部门反映情况。被告建管中心2019年11月7日向原告作出《关于安会平举报光伏工程违法分包问题的回复》，认为被告对原告所举报光伏工程违法分包事项无相应的行政执法权，并将原告举报问题移送新泰市综合执法局进行处理。被告光伏办于2018年8月25日向原告作出《来访事项不予受理告知书》，认为原告所举报事项属于华能山东发电有限公司和重点建核电工程公司处理的事项，被告无权管理，遂向原告作出不予受理的决定。原告认为上述四被告未履行对被诉光伏工程的质量和安全监管的职责，属行政不作为，遂于2020年3月7日向本院提起行政诉讼，要求确认四被告行政不作为违法。本院认为，本案的争议焦点在于被告住建局、发改局、建管中心、光伏办对原告所诉光伏工程的质量和安全是否具有法定的监管职责。国家发展和改革委员会发布的《电力安全生产监督管理办法》（国家发展和改革委员会第21号令）第三条规定：“国家能源局及其派出机构依照本办法，对电力企业的电力运行安全（不包括核安全）、电力建设施工安全、电力工程质量安全、电力应急、水电站大坝运行安全和电力可靠性工作等方面实施监督管理。”第六条规定：“任何单位和个人对违反本办法和国家有关电力安全生产监督管理规定的行为，有权向国家能源局及其派出机构投诉和举报，国家能源局及其派出机构应当依法处理。”第十八条第一款规定：“国家能源局依法负责全国电力安全生产监督管理工作。国家能源局派出机构（以下简称“派出机构”）按照属地化管理的原则，负责辖区内电力安全生产监督管理工作。”山东省住房和城乡建设厅关于《泰安市住房和城乡建设局关于光伏发电建设项目监管有关问题的请示》的复函，光伏发电项目属于电力工程建设工程。依据上述规定，光伏发电建设项目属于电力工程建设工程。对电力工程施工安全及质量安全进行监督管理的职责属于国家能源局及其派出机构；国家能源局负责全国电力安全生产监督管理工作，国家能源局派出机构负责辖区内电力安全生产监督管理工作。任何单位和个人对违反电力安全生产监督管理规定的行为有权向国家能源局及其派出机构投诉和举报，国家能源局及其派出机构应当依法处理。因此，本案四被告住建局、发改局、建管中心、光伏办均不具备对本案原告所举报事项的监督管理职责。原告要求上述四被告履行相关法定职责的诉讼主张，无事实及法律依据支持，原告的诉讼请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告安会平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安会平负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  李天民人民陪审员  张明照人民陪审员  马玉国二〇二〇年六月十六日书 记 员  陈 燕