中华人民共和国 广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终26号 上诉人（一审原告）陈雅君，女，1968年12月1日出生，汉族，住广西凭祥市。 上诉人（一审原告）杨立南（YANGLINAN），男，1958年4月16日出生，汉族，加拿大国籍，住加拿大。 上述两上诉人共同委托代理人韦堂佳，广西北仑律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）凭祥市自然资源局，住所地广西凭祥市友谊关大道48号。 法定代表人孙仙隆，该局局长。 行政机关负责人黄志聪，该局副局长。 一审第三人苏国院，男，1964年10月21日出生，汉族，住广西凭祥市。 委托代理人韦正文，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 一审第三人李德，男，1963年3月17日出生，汉族，住广西凭祥市。 一审第三人凭祥市华达红砖厂，住所地广西凭祥市凭祥镇前进村逐化村岜口路。 诉讼代表人杨立南，该砖厂合伙人。 委托代理人韦堂佳，广西北仑律师事务所律师。 上诉人陈雅君、杨立南因诉被上诉人凭祥市自然资源局收回建设用地使用权的行政行为违法及行政赔偿一案，不服凭祥市人民法院（2017）桂1481行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人陈雅君、杨立南和一审第三人凭祥市华达红砖厂（以下简称华达红砖厂）共同委托代理人韦堂佳，被上诉人凭祥市自然资源局行政机关负责人黄志聪，一审第三人苏国院的委托代理人韦正文到庭参加诉讼，一审第三人李德经本院合法传唤无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，1993年3月27日，华达红砖厂取得营业执照，负责人为苏国和，经济性质为私营企业（合伙），投资者为苏国和、庞健南、李德。同日，华达红砖厂取得凭祥市友谊乡村镇规划建设管理所颁发的《城市建设用地许可证》。1994年4月20日，苏国和与苏国院签订《土地转让协议书》，将砖厂土地及设备全部转让给苏国院以抵偿借苏国院的全部款项，该协议书盖有华达红砖厂公章。1996年6月27日，苏国和与苏国院签订《土地赠与书》，并办理公证手续，由苏国和将华达红砖厂及砖厂土地无偿赠与苏国院，该赠与书加盖华达红砖厂公章。1996年8月5日，华达红砖厂因未按规定参加企业年度检验被凭祥市工商行政管理局依法吊销营业执照。1998年4-5月，苏国院代表华达红砖厂签收凭祥市土地管理局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》，并代表砖厂向凭祥市土地管理局缴纳罚款，交纳耕地占用税、征地管理费等费用。1998年8月19日，华达红砖厂取得凭祥市土地管理局颁发的（1998）地证字第0324号《建设用地许可证》。1998年11月1日，凭祥市土地管理局作为出让方（甲方）、华达红砖厂作为受让方（乙方）就涉案土地签订《国有土地使用权出让合同》，该合同落款乙方栏处盖有华达红砖厂公章，苏国院代表华达红砖厂在该合同上签名。2009年11月19日，凭祥市国土资源局以华达红砖厂土地涉嫌闲置为由，决定立案查处。2010年1月29日，凭祥市国土资源局向华达红砖厂作出的凭国土资监字〔2010〕27号《认定闲置土地通知书》称，华达红砖厂于1998年8月取得涉案国有土地使用权，但未交纳土地出让金，从取得土地使用权至今已超过11年未开发建设；根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条规定，认定涉案土地为闲置土地。同日凭祥市国土资源局向华达红砖厂送达该通知书，苏国院代表华达红砖厂签收该通知书。2010年5月20日，凭祥市国土资源规划局向华达红砖厂作出的凭国土资规告听字〔2010〕13号《闲置土地处置听证告知书》称，该局已认定涉案土地为闲置土地，拟收回该宗地的国有建设用地使用权，并告知华达红砖厂享有陈述、申辩和听证的权利。同日凭祥市国土资源规划局向华达红砖厂送达该告知书，“蒙永冰”在该告知书的送达回证的收件人栏处签名。2010年5月28日，凭祥市国土资源规划局在《中国国土资源报》上刊登闲置土地处置公告，告知涉案土地被认定为闲置土地，限涉案土地的利害关系人在公告发布之日起六十日内到该局办理处置手续。2010年6月23日，陈雅君就凭祥市国土资源规划局处置华达红砖厂的土地使用权问题向该局提交意见书，提出以下意见：1、收回土地使用权之前陈雅君是该宗地合法的土地使用权利人；2、华达红砖厂的土地不属于闲置；3、如果能认定该宗地为闲置土地，要求按《闲置土地处置办法》第三条第二款第二项或第五项规定的方式予以处置，如按该条第五项规定的方式处置，要求按土地现价进行经济补偿。凭祥市国土资源规划局未对陈雅君的意见作出书面答复。2010年10月，经凭祥市人民政府同意，凭祥市国土资源规划局决定有偿收回华达红砖厂国有建设用地使用权并支付补偿款821000元。2011年1月24日，凭祥市国土资源规划局（甲方）与华达红砖厂（乙方）签订《收回国有建设用地使用权货币补偿协议书》，双方约定凭祥市国土资源规划局以821000元补偿总价有偿收回华达红砖厂4969平方米的国有建设用地使用权；苏国院代表华达红砖厂在该协议书上签名，但未加盖砖厂公章。协议签订后凭祥市国土资源规划局将补偿款付到苏国院账户，过后凭祥市国土资源规划局将华达红砖厂4969平方米的国有建设用地使用权收回。另查明，华达红砖厂与凭祥市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》后未按约定交纳土地出让金，至土地被收回时未就涉案土地取得国有土地使用权证。凭祥市土地管理局先后更名为凭祥市国土资源局、凭祥市国土资源规划局、凭祥市自然资源局。又查明，2010年7月，陈雅君向本院提起民事诉讼，请求判决确认苏国和与苏国院于1996年6月27日签订的《土地赠与书》无效；2011年7月18日，一审法院作出（2010）凭民初字第197号民事判决，判决凭祥市华达红砖厂与苏国院于1996年6月27日签订的《土地赠与书》无效，该判决已发生法律效力。苏国院与苏国和系同胞兄弟；陈雅君与苏国和于1991年登记结婚，苏国和于2002年2月去世；杨立南曾用名庞健南、庞建南。 一审法院认为，1.凭祥市自然资源局作为凭祥市人民政府的土地行政主管部门，其有权对闲置土地进行调查认定，其经调查认定华达红砖厂使用的国有建设用地构成闲置后于2010年1月29日已通知华达红砖厂，在华达红砖厂无异议后，又拟订该宗闲置土地处置方案，处置方案经凭祥市人民政府批准后，于2011年1月24日与华达红砖厂签订《收回国有建设用地使用权货币补偿协议书》，在按协议的约定支付补偿款后方收回华达红砖厂4969平方米的国有建设用地使用权。其收回华达红砖厂的国有建设用地使用权证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告陈雅君、杨立南请求确认被告凭祥市自然资源局收回华达红砖厂建设用地使用权的行政行为违法，无事实和法律依据，应不予支持。2.《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。华达红砖厂未向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，未取得由县级以上人民政府核发的国有土地使用权证书，其未具有涉案土地的合法使用权，原告陈雅君、杨立南更未具有；且被告凭祥市自然资源局收回华达红砖厂建设用地使用权不违法，原告陈雅君、杨立南请求判决被告凭祥市自然资源局赔偿原告和华达红砖厂收回华达红砖厂建设用地使用权货币补偿款821000元没有法律依据，对其的该项请求不予支持。3.1994年4月20日，苏国和与苏国院签订《土地转让协议书》，该协议书盖有华达红砖厂公章；1998年4-5月，苏国院代表华达红砖厂签收了凭祥市土地管理局作出的《土地违法案件行政处罚决定书》，并代表华达红砖厂向凭祥市土地管理局缴纳罚款、交纳耕地占用税、征地管理费等费用；1998年11月1日，苏国院代表华达红砖厂与凭祥市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，该合同盖有华达红砖厂公章。根据上述事实，凭祥市国土资源规划局有理由相信，2011年1月24日，苏国院是代理（代表）华达红砖厂与该局签订《收回国有建设用地使用权货币补偿协议书》，苏国院的代理行为有效。苏国院受领凭祥市国土资源规划局支付的补偿款应视为是代华达红砖厂受领，至于该补偿款如何分配，是华达红砖厂的内部问题，不在本案审理范围内，本案不予处理。综上所述，原告陈雅君、杨立南的诉讼请求不成立，应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告陈雅君、杨立南的诉讼请求。 上诉人陈雅君、杨立南诉称，被上诉人凭祥市自然资源局收回华达红砖厂建设用地使用权行为违法，一审判决认定错误。1.华达红砖厂对涉案土地具有合法土地使用权。1993年，砖厂经过集体土地所有者同意和相关部门批准征用前进村逐华三队土地用于建厂，并支付相关费用且得到友谊乡人民政府村镇规划建设管理所核发的《城市建设用地许可证》。1996年，凭祥计划委员会同意砖厂征用土地用于建厂。1998年，凭祥市土地管理局以砖厂未批先用、违法占地建厂为由在对其进行罚款后给予办理土地出让手续，并签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明土地用途为综合用地、土地使用期限为五十年、砖厂需交纳各种税费。经凭祥市土地管理局批准砖厂缓交土地出让金和凭祥市人民政府批准后，砖厂获批凭祥市（1998）地证字第0324号《建设用地许可证》。2.华达红砖厂自征用土地建厂后至被收回期间从未闲置。根据国土资源部颁发的《闲置土地处置办法》第二条规定，闲置土地的前提是土地属于国有建设用地，而砖厂建厂用地系综合用地，且砖厂签订的《国有土地使用权出让合同》未约定开发期限；砖厂自1993年征地建厂至1996年期间，持续进行红砖生产，之后改做配矿厂和动物养殖场，截至2010年被上诉人强行收回土地时砖厂仍在经营；另，因砖厂土地用途为综合用地，在砖厂土地使用权被收回之前，砖厂厂长苏国和与其几兄弟在部分土地上建房，该事实有2009年被上诉人绘制的砖厂土地利用现状图和调查材料佐证；2009年，华达红砖厂计划全面建设，但因凭祥市城市建设总规划修编而不予办理规划报建手续。3.被上诉人凭祥市自然资源局收回华达红砖厂国有建设用地使用权程序严重违法。被上诉人在收回华达红砖厂国有建设用地使用权前未向其发出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、书面告知听证权利违反《闲置土地处置办法》第五条、第六条、第九条、第十条、第十一条及第十五条的规定，未向其作出《收回国有建设用地使用权决定书》剥夺其申请行政复议和提起行政诉讼的权利。4.被上诉人凭祥市自然资源局与一审第三人苏国院签订的《收回国有建设用地使用权货币补偿协议书》（以下简称补偿协议）和向苏国院划拨821000元补偿款系审查资格错误。一审法院作出的（2010）凭民初字第197号民事判决，确认华达红砖厂1996年6月27日与苏国院签订的《土地赠与书》无效，上诉人陈雅君亦将该判决书向被上诉人进行备案并口头声明砖厂权利由其继受；苏国院非华达红砖厂人员，亦未获砖厂授权，其无权代表砖厂签订补偿协议，更无权代为领取补偿款；被上诉人在收回砖厂建设用地时，在砖厂已被吊销营业执照和上诉人陈雅君已向被上诉人书面说明砖厂系其夫妇开办、在其夫苏国和过世后应由其主张权利等情况下，被上诉人应审慎对待砖厂的财产权利，而不应认为苏国院有权代表砖厂；一审法院认定苏国院签订补偿协议系有效的代理行为违背了行政案件被告负举证责任和谁主张谁举证的原则。为此，上诉请求：1.判决撤销凭祥市人民法院（2017）桂1481行初5号行政判决；2.判决确认被上诉人凭祥市自然资源局收回华达红砖厂建设用地使用权的行政行为违法；3.判决被上诉人凭祥市自然资源局赔偿上诉人和华达红砖厂因收回华达红砖厂建设用地使用权经济损失821000元；本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人凭祥市自然资源局辩称，其作出的行政行为认定事实清楚、程序合法，请求二审法院维持一审判决。 一审第三人苏国院认为，1.华达红砖厂未取得物权，砖厂并非土地使用权人。1993年，砖厂获批的《城市建设用地许可证》因乡镇政府无权批地而应为无效；根据《中华人民共和国物权法》第九条、第十四条和《土地登记办法》第二十七条的规定，砖厂于1998年与被上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》系行政合同，砖厂需在土地开发后凭取得的《城市建设用地许可证》申请登记换发《国有土地使用证》后方可获得物权，且砖厂未缴清土地出让金不符合土地使用权登记条件。2.上诉人陈雅君、杨立南主张被上诉人凭祥市自然资源局收回土地程序违法系对法律规定的断章取义。被上诉人以有偿方式收回土地无需依照《闲置土地处置办法》所规定的程序，华达红砖厂与被上诉人签订补偿协议并经凭祥市人民政府批准即具备收回土地的合法要件；查处闲置土地与收回土地系两个不同的行政行为，被上诉人查处闲置土地程序瑕疵不影响其收回土地的合法性，被上诉人经过协商、拟定方案获凭祥市人民政府批准、对土地进行评估并按评估价给予补偿等已完成收回土地的法定程序。3.苏国院有权代理华达红砖厂签订补偿协议和受领土地补偿款。根据《民法总则》第一百四十六条规定，苏国院于1996年6月27日与苏国和签订的《土地赠与书》虽被撤销，但不影响华达红砖厂、苏国和与苏国院签订的《土地转让协议书》的有效性；苏国院自受让华达红砖厂后，1998年4月代表砖厂签收《土地违法行政案件行政处罚决定书》并缴纳罚款和交纳税费、1998年11月与被上诉人签订土地出让合同并领取《建设用地许可证》、2003年将砖厂部分土地分割转让给李德等四人、2003年至2009年利用砖厂厂地经营选矿厂等事实可以证明苏国院一直行使土地所有权人的权利，亦可证明苏国院有权签订收回土地协议和受领土地补偿款。4.上诉人陈雅君、杨立南为侵夺苏国院财产隐瞒真相、歪曲事实。1993年，苏国院身份为国有企业职工，因当时政府禁止国有企业职工投资办厂，故苏国院以苏国和、李德、庞建南的名义登记了华达红砖厂，投入两万多元购买土地、三万多元购买砖厂设备，并委托苏国和经营，但因经营不理想。苏国院于1993年底停薪留职亲自经营砖厂，于1994年4月20日与华达红砖厂、苏国和签订《土地转让协议书》以抵债方式将砖厂转让给苏国院，苏国院持有砖厂印章、土地出让合同、用地许可证等权属证明材料和其对涉案土地享有所有权等事实有原砖厂股东李德、苏国院胞弟苏国通、苏国洋、苏国成以及有关知情人证实，故苏国院系砖厂实际投资人；苏国院自1993年底就全面掌管和经营华达红砖厂，且在1994年至2002年苏国和去世，再到2010年，上诉人陈雅君、杨立南对苏国院对砖厂土地行使土地所有权并未提出异议。直至2009年苏国院与上诉人发生家族房屋财产纠纷和2010年被上诉人收回土地，上诉人才对砖厂土地主张所有权显然违背常理；上诉人陈雅君、杨立南认可苏国院代理华达红砖厂签订土地出让合同，却否认苏国院有权代理签订收回土地协议，认可苏国院代理缴纳违法用地罚款和交纳税费，却否认苏国院有权代理受领土地补偿款等，上诉人对案件事实选择性认可有违诚实信用。为此，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人华达红砖厂同意上诉人陈雅君、杨立南的上诉意见。 一审第三人李德未向本院提交书面诉讼意见。 本案各方当事人在二审期间均未向本院提交新的证据材料。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人凭祥市自然资源局具有收回华达红砖厂建设用地使用权的法定职责，被上诉人在对砖厂土地进行闲置土地调查并认定、按照法定程序告知砖厂闲置土地认定事实依据和相关权利、发布闲置土地处置公告并经凭祥市人民政府同意以821000元有偿收回砖厂国有建设用地使用权并与砖厂签订补偿协议后，作出收回国有建设土地的行政行为事实清楚、适用法律和行政程序并无不当。故，对于上诉人关于被上诉人收回华达红砖厂建设用地使用权行政行为违法的主张，本院不予支持。 关于上诉人要求被上诉人赔偿华达红砖厂821000元的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定,行政机关违法行使职权是行政赔偿的前提。本案中，被上诉人收回华达红砖厂建设用地使用权行政行为并未违法，相关事实和理由前文已作陈述，此处不再赘述。故，上诉人该上诉请求不能成立，本院不予支持。 应当指出的是，上诉人陈雅君、杨立南对被上诉人凭祥市自然资源局与一审第三人华达红砖厂签订的《收回国有建设用地使用权货币补偿协议书》中华达红砖厂落款处签字人苏国院的主体资格存在异议，对该协议所约定的补偿金额并无异议，加之被上诉人已履行完毕补偿金额支付义务，一审第三人苏国院亦承认其系代为华达红砖厂受领该笔补偿款。上诉人陈雅君、杨立南亦承认向苏国院追讨该笔补偿款可能执行不能，进而提起本诉。上述事实有庭审笔录佐证。即本案各方对被上诉人收回华达红砖厂土地并支付补偿金额并无异议，本案实际上是华达红砖厂内部关于补偿款分配的纠纷，上诉人可通过协商方式或寻求民事诉讼解决。因此，一审法院判决驳回陈雅君、杨立南的诉讼请求，并未改变当事人争议的实体权利义务，也未对上诉人另行提起民事诉讼形成障碍。因此，上诉人提起本案并无实质性解决权益受侵害的实效，其起诉不具有诉的利益。 综上，上诉人陈雅君、杨立南的上诉理由不成立，本院不支持。一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈雅君、杨立南负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 农立海 审 判 员 黄智忠 审 判 员 柳成功 二〇二〇年六月二日 法官助理 谢锡幸 书 记 员 梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。