西安铁路运输中级法院     行  政  裁定  书     （2020）陕71行终731号     上诉人（原审被告）西安高新技术产业开发区自然资源局（原西安市规划局高新分局），住所地西安市高新区。   法定代表人张小宁，局长。   委托代理人叶坤，该局工作人员。   委托代理人赵宏，陕西洪振律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）刘群，女，1973年11月27日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市莲湖区。   委托代理人房大伟，陕西罗泰律师事务所律师。   委托代理人陈佳，陕西罗泰律师事务所律师。   上诉人西安高新技术产业开发区自然资源局（以下简称高新自然资源局）因与被上诉人刘群政府信息公开一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高新自然资源局委托代理人叶坤、赵宏，被上诉人刘群委托代理人房大伟、陈佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   一审法院经审理查明，2019年8月22日，西安市XX城管执罚字高新01（2019）第8358号《行政处罚决定书》，认定原告位于天地源丹轩梓园小区10号楼1单元902室扩建一层钢结构房屋项目未取得建设工程规划许可证，系违法建筑，要求原告限期拆除。上载明处罚所依据的证据为：西安市规划局高新分局《违法建设认定的函》。原告收到该处罚决定后，于2019年9月27日以EMS的形式向被告提出申请，请求被告以书面的形式公开《违法建设认定的函》及所依据的材料。该邮件于2019年9月29妥投。2019年10月15日，被告作出《关于刘群申请信息公开的回复》，于同年10月22日向原告送达。原告认为被告未按照原告申请的内容进行公开，且超过法定期限送达，侵犯了其合法权益，故诉至法院，诉讼请求如上所述。   以上事实有当事人提交的政府信息公开申请书、EMS查询记录、答复书、《行政处罚决定书》等证据在案佐证。   一审法院认为，本案的争议焦点是被告对原告所申请事项的答复是否合法。关于被告答复程序方面，《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复……”本案中，被告2019年9月29日收到原告书面申请，于2019年10月15日作出答复，并于2019年10月22日向原告送达，未超过20个工作日。被告在法定期限内向原告进行书面答复并送达，符合法律规定，程序合法。关于被告答复内容方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第五条规定，“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”第十六条规定，“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案被告在答复中称原告所要求公开的《违法建设认定的函》系被告内部工作流程方面的信息，对外不产生法律效力，且该信息属于过程性信息，故不属于应当公开的范围，可以不予公开。经查，工作流程指工作事项的活动流向顺序，包括工作环节、工作步骤和程序等；过程性信息往往指阶段性的、不成熟的、非终局性的信息。案涉“违建认定函”系被告独立作出并向城管部门送达，作为城管执法主要依据的认定意见。该函显然对外已产生法律效力，并非被告内部工作流程信息。其内容亦是函告城管部门的最终意见，而非处于磋商阶段的过程性信息。故案涉“违建函”并不属于《政府信息公开条例》中可以不予公开的范围。被告的该项辩称意见无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告西安市规划局高新分局于2019年10月15日作出的《关于刘群申请信息公开的回复》；二、责令被告西安市规划局高新分局在本判决生效后二十个工作日内向原告公开西城管执罚字高新01（2019）第8358号《行政处罚决定书》所依据的被告作出的《违法建设认定的函》。本案受理费25元（原告已预交），由被告负担。   上诉人高新自然资源局上诉称，一、上诉人作出的《关于刘群申请信息公开的回复》答复内容适时全面、答复程序符合法律规定，涉案《违法建设认定的函》系内部工作流程等方面的信息，上诉人决定不予公开，符合《政府信息公开条例》规定。二、一审法院认为《违法建设认定的函》的认定意见系城管执法主要依据，对外产生法律效力，并非内部工作流程信息的观点错误。(一)上诉人作出《违法建设认定函》属于对城管执法部门的行政协助行为，其目的是为了协助城管执法部门作出行政行为，“违建函”仅在部门之间传递，不具备外部效力。首先，依据《西安市行政程序规定》第十八条的规定，基于行政一体原则，行政机关之间应当尽可能共享资源、互相帮助，以提高行政效率，故行政机关之间具有行政协助的义务。其次，《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发[2015]79号）中关于城市规划区内违法建筑查处工作职责分工的规定：“城管执法部门负责城市规划区内违法建筑日常巡查、监管以及具体行政执法工作。规划部门负责城市规划区内违法建筑认定并提出处理意见，参与违法建筑查处行政执法工作。”再次，行政行为对外生效以送达为要件。行政机关的意志之所以能够成为法律现实，在于送达体现了意思表示。本案中，上诉人接到热线举报后，对案涉房屋作出“违建函”，是对城管执法部门作出的一个行政协助行为，且该函并未向被上诉人送达，是内部行为，且属于行政机关内部工作流转信息，并不具备外部法律效力，未对被上诉人的权利产生实际影响。(二)《违法建设认定的函》仅作为认定违法建设的参考，不是城管执法部门作出《行政处罚决定》的必备要件，对城管部门而言不具有拘束力。综上所述，上诉人认为违建函属于内部行为、行政协助行为，内容性质上属于认知表示，它既不对外发生效力，对内也不具有拘束力因此不可能对被上诉人的合法权益产生实际影响，属于可以不予公开的范围，一审法院判决撤销上诉人2019年10月15日作出的《关于刘群申请信息公开的回复》属于认定事实不清，且适用法律错误。故请求：1.请求院依法撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初12号行政判决书，判令依法维持上诉人作出的《关于刘群申请信息公开的回复》，或依法发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人刘群辩称，答辩人申请被答辩人公开的《违法建设认定的函》不属于内部工作流程信息，而是被答辩人行使违法建筑认定行政职权的体现，会对答辩人的权利义务产生实际影响，应由被答辩人依照《政府信息公开条例》的规定，向答辩人予以公开。1.所谓“内部工作流程”是指工作事项的活动流向顺序，包括工作环节、工作步骤和程序等；过程信息往往指阶段性的、不成熟的、非终局性的信息。而依据《XX乡规划法》《西安市XX乡规划条例》《西安市人民政府办公厅关于印发西安市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(市政办[2015]79号)的规定，规划部门负责城市规划区内违法建筑认定，城管部门负责的具体处罚执法工作。故本案中《违法建设认定的函》与《行政处罚决定书》是被答辩人作为规划部门与城管部门分别履行上述法律、法规赋予其违法建设认定权和违法建设行政处罚权两项职权的体现，违法建筑认定从性质上来讲是一个行政确认的行为，没有规划部门对违法建筑作出认定的行政确认行为，城管部门就不能行使行政处罚行为，两项职权是两个不同的行政主体行使的性质完全不同的行政职权，故并不是一方简单协助另一方的行政协助行为。同时从另一个角度来看，被答辩人将该《违法建设认定的函》作出后直接送达给城管部门，城管部门将该函作为《行政处罚决定书》的唯一依据，也能够体现出该《违法建设认定的函》的行政确认性质，没有该《违法建设认定的函》这一前置行为，就不会有城管部门的《行政处罚决定书》，故该《违法建设认定的函》认定答辩人的建筑物属于违法建筑直接影响到城管部门能否行使处罚权，明显对答辩人的权利义务产生实际影响，该函并非阶段性、非终局性、不成熟的信息，而是函告城管部门的终局性的认定结论，具有外部效力，应当向答辩人进行送达。2.另依据《政府信息公开条例》第二条、第五条的有关规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息；行政机关公开政府信息、应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。而该《违法建设认定的函》又不属于《政府信息公开条例》第十六条规定的可以不予不公开的“内部事务信息、人事管理、后勤管理、内部工作流程等”方面的信息，被答辩人就应当坚持以公开为常态的原则，向答辩人公开《违法建设认定的函》。   二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查，2020年1月，因机构改革原“西安市规划局高新分局”更名为“西安高新技术产业开发区自然资源局”。   本院认为，本案被上诉人向上诉人申请公开的案涉《违法建设认定的函》，虽然一审法院认为该函系上诉人独立作出并向城管部门送达，作为城管执法主要依据的认定意见，显然对外已产生法律效力，并非其内部工作流程信息，是函告城管部门的最终意见，而非处于磋商阶段的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》中可以不予公开的范围。但一审该认定没有充分证据支撑，并未查清案涉《违法建设认定的函》的性质，故该认定属事实不清、证据不足。综上，一审判决认定事实不清、证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初12号行政判决书；   二、本案发回西安铁路运输法院重审。         审判长   侯文锋   审判员   胡雁   审判员   刘宇红     二〇二〇年六月二十九日     法 官助理 陈靖音   书记员 王玉荣          1