浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙11行终90号 上诉人（原审原告）陈先明，男，1966年8月4日出生，汉族，住杭州市上城区。 上诉人（原审原告）成伟红，女，1971年8月17日出生，汉族，住址同上。 委托代理人陈文津，1996年9月25日出生，汉族，住杭州市上城区。 被上诉人（原审被告）龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室，住所地龙泉市剑池东路267号。 法定代表人洪长胜，主任。 委托代理人曾光义，龙泉市土地与房屋征收工作办公室副主任。 委托代理人刘邦根，浙江金铿律师事务所律师。 上诉人陈先明、陈伟红与被上诉人龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室因确认行政协议无效及行政赔偿一案，不服莲都区人民法院（2019）浙1102行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定：两原告为夫妻关系，系龙泉市中山东路191号一层商业用房的所有权人，房屋所有权证为龙房权证龙泉市字第××号、21××73号、21××74号，面积共计263.29平方米。两原告尚未办理上述房屋的土地使用权出让手续，房屋的国有土地使用权登记在龙泉市长途汽车运输公司名下，土地使用权取得方式为划拨。2010年8月17日，龙泉市中山东路191号房屋经鉴定为Ｃｓｕ等级危房，不具备整体加固的经济价值，被建议拆除二至四层以减轻承载力。此后，龙泉市人民政府对中山东路191号房屋二至四层进行了强制拆除，仅保留了一层营业用房。2013年，龙泉市人民政府将中山东路191号房屋纳入老政府地块（一期）征收红线范围。2013年11月14日，浙江晟耀律师事务所出具《关于龙泉市长途汽车运输公司房屋拆迁补偿涉法问题的法律意见书》，认为龙泉市长途汽车运输公司是案涉房屋的合法土地使用权人，成伟红受让案涉房屋的合法性存在严重法律障碍。2014年5月9日，龙泉市长途汽车运输公司向龙泉市人民政府发出龙长运［2014］25号《关于要求暂缓征收中山东路191号店面房的请示》，要求龙泉市人民政府暂缓征收中山东路191号10间店面房。2014年5月9日，龙泉市市长批示：因产权存在纠纷，望房征办暂缓征收相关事宜。2015年9月6日，浙江省高级人民法院向龙泉市人民政府作出浙高法建［2015］10号司法建议，建议尽快解决涉案房屋既“决定征收”又“暂缓征收”的矛盾状态，尽快履行补偿安置职责或采用其他方式依法妥善处置。2016年1月6日，龙泉市人民政府召集有关部门就案涉房屋征收工作召开专题会议，并形成［2016］5号专题会议纪要。该会议纪要中载“同意给予中山东路191号混合结构商业房屋（房屋所有权证号21673、21674、18993，建筑面积263.29平方米）房屋所有权人成伟红户房屋征收补偿款，具体数额按龙泉华楼评估事务所做的（2013-8-12-608）号评估报告确定”、“成伟红户需补缴土地出让金4757400元，该土地出让金在房屋征收补偿协议中扣除”、“2010年8月30日，中山东路191号房屋经鉴定为危房后，建设局通知成伟红户搬离，因一直未得到妥当处置，始终处于歇业状态。在成伟红户同意房屋征收，并自愿补交土地出让金，承诺今后不再对土地出让金补交事项提出异议和相关诉讼请求；认同评估报告，承诺不再对评估报告进行复核的前提下，市人民政府同意给予2010年8月30日至2013年8月12日征收决定之日的停产停业损失补偿1638929元”、“为促进市长运公司更好更快的发展，给予市长运公司1500000元资金补助”。2016年1月8日，原告陈先明、洪焕礼向龙泉市人民政府及房屋征收与补偿办公室出具《关于对191号十一间店面房征收补偿款结算方案的要求说明》，该说明中记载：处于农贸市场通道并朝向西北角一小间店面房（面积约10ｍ2），由洪焕礼出资建设并占有至今，但在1996年该一小间店面房被龙泉市长途汽车运输公司连同中山东路191号十间店面房一起拍卖，该一小间店产权人是成伟红，使用权人是洪焕礼；要求政府单独计算补偿给洪焕礼所使用一间店面房7.10万元。2016年1月15日，被告与两原告互为甲乙方签订东Ｂ092《龙泉市国有土地上房屋征收补偿协议书》（以下称《补偿协议》），其中第六条约定“在双方签字并在乙方领取上述补偿款后，本协议生效。涉及191号房屋的各项补偿甲方已全部补偿完毕，乙方不得再以任何理由提出任何要求”。同日，原被告双方共同出具《龙泉市中山东路191号成伟红户货币补偿结算清单》，清单中载“补偿总计20070649.45元，扣减需补缴土地出让金4757400元，余款15313249.45元”。两原告均在《补偿协议》、《龙泉市中山东路191号成伟红户货币补偿结算清单》上签名捺印。2016年1月20日，原告成伟红领取了补偿款。原审法院另查明，龙房征估（2013-8-12-608）号《房地产征收（分户）估价报告》（以下称《估价报告》）载“被征收商业用房货币补偿单价56599.36元／ｍ2”、“被征收房屋货币补偿总价值为14902045元”。2014年6月10日，原告因对《估价报告》有异议向丽水市房地产评估专家委员会申请进行技术鉴定。 原审法院经审理认为，两原告与被告经协商一致签订《补偿协议》。两原告在本案中质疑补缴土地出让金、停产停业损失、评估价值、评估遗漏一间店面等问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，报有批准权的人民政府审批，准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。案涉房屋原系龙泉市长途汽车运输公司所有，土地使用权系划拨方式取得，两原告取得案涉房屋所有权后未办理土地使用权出让手续，现案涉房屋被征收，行政机关要求原告作为受让方补缴土地使用权出让金，符合规定。龙泉市人民政府召开的专题会议明确案涉房屋自2010年8月30日开始一直处于歇业状态，不存在停产停业损失，但在两原告认同补缴土地出让金及《估价报告》的前提下给予补偿停产停业损失。两原告在签订《补偿协议》前已对《评估报告》提出异议，原告陈先明亦与洪焕礼对店面的补偿问题协商一致，两原告明知上述情况仍与被告按照会议纪要确定的内容签订《补偿协议》，并领取了补偿款。两原告对本案质疑的问题已在签订《补偿协议》时作出决断，并与被告达成一致，现原告却在协议签订近三年后要求确认协议条款无效，不予支持。另原告要求一并审查《老政府地块（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》中第十六条第四项内容。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条的规定，规范性文件系在本行政区域内具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文。原告要求审查的《老政府地块（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》仅适用于龙泉市老政府地块征收范围，并非在龙泉市内具有普遍约束力，非规范性文件，不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈先明、成伟红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人陈先明、成伟红上诉称：一、一审法院判决没有履行法院审查被诉行政行为合法性的法定义务，错误适用《行政诉讼法》第六十九条规定驳回上诉人诉讼请求。二、一审法院判决书中没有审查被诉行政行为作出的部分依据。如《关于明确中山东路底层房屋土地使用权人的复函》《土地估价报告》《房地产征收（分户）估价报告》《关于中山东路191号底层房屋征收工作的专题会议纪要》。三、上诉人补缴土地出让金475.74万元无效。上诉人不负有补缴土地出让金的法定义务，被上诉人扣除上诉人土地出让金，没有任何法律依据和事实根据。四、上诉人房屋价值补偿款及其购房补贴存在价格严重偏低无效。五、上诉人房屋停产停业损失补偿问题。协议中“不予补偿上诉人从2013年8月13日至2016年1月15日期间的停业损失”没有法律依据和事实根据。六、案涉《关于中山东路191号底层房屋征收工作的专题会议纪要》是补偿协议书的前提，一审没有依法审查其合法性。七、一审判决没有审理涉案款额的计算错误。被诉行政行为严重违反法律法规的强制性和禁止性规定。一审判决认定事实不清，严重违反《行政诉讼法》和法律强制性规定。另外，本案审理期间，最高人民法院发布了行政协议司法解释，根据该解释规定，被告订立协议应当具有法定职权，但本案的一个关键是，被上诉人扣除上诉人土地出让金没有法定职权，即没有行政主体资格，故其签订协议属于无效行政行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人龙泉市人民政府土地和房屋征收工作办公室答辩称：上诉人的上诉理由依法不能成立。一、上诉人称案涉补偿协议是上诉人在被迫无奈的情况下签订的，并不是上诉人真实意思的表示。而答辩人认为，案涉补偿协议事先经过多次沟通并达成一致，双方根据《会议纪要》确定的内容予以签订，上诉人签订协议后即领取补偿款，并及时腾空搬迁房屋交付拆除施工。可见，案涉补偿协议系上诉人自愿签订，其意思表示真实。二、上诉人称协议约定由上诉人缴纳土地出让金475.74万元不具有合法性，但根据《城市房地产管理法》第四十条规定，由受让方成伟红缴纳国有划拨土地出让金符合法律规定。三、上诉人称补偿价款依据的估价报告严重违法，但在签订补偿协议时上诉人已经就补偿价款作出认可决断，并已经实际领取补偿款项，现上诉人事后又提出质疑有违诚信和禁反言原则。四、上诉人称停产停业补偿过低，但上诉人房屋在征收前早已停业，并不存在停产停业补偿问题，而会议纪要是在上诉人认同补缴出让金、补偿价款，并不再提出其他诉求的前提下，给予照顾性酌定停产停业损失补偿。综上，原审查明事实清楚，认定事实无误，适用法律正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。 本院二审经审理，查明事实与原判一致，故对原判认定的事实予以确认。本院另查明，在本案二审审理期间，上诉人针对案涉《会议纪要》向本院另行提起行政诉讼。该案诉讼中，本案上诉人提出本案应以该案的审理结果为依据，请求中止本案的审理。本院于2019年10月17日作出（2019）浙11行终90号行政裁定，中止本案的审理。2020年1月2日，本院作出（2019）浙11行初72号行政裁定，以案涉《会议纪要》不具有可诉性为由驳回陈先明、成伟红的起诉。两原告不服，提起上诉。2020年4月3日，浙江省高级人民法院作出（2020）浙行终269号行政判决，维持了本院一审判决。本院再查明，2015年陈先明、成伟红曾向本院提起行政诉讼，请求撤销龙泉市人民政府所作的暂缓征收其房屋的行政决定。在该案审理期间，龙泉市人民政府为解决纠纷，出台了案涉《会议纪要》并与陈先明、成伟红达成补偿协议，后陈先明、成伟红以双方达成协议为由向本院申请撤回该案的起诉，本院遂于2016年2月17日以（2015）浙丽行初字第51号行政裁定准予陈先明、成伟红撤回起诉。 本院认为，两上诉人在一审中的诉讼请求为确认双方签订的协议中部分条款内容无效及因合同无效请求赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条的又规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上诉人在一审中主张协议的签订存在“重大且明显违法”的情形，故本案的争议焦点在于案涉协议的签订是否存在违法的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”故协议的签订具有法律依据，不存在违反法律规定的情形。从协议签订的过程看，案涉协议是上诉人在另案的诉讼中与被上诉人自愿达成，在协议签订前对协议中涉及的土地出让金补缴数额、停产停业损失补助金额、估价报告的金额均有着充分的了解。即便上诉人存在重大误解导致对部分金额的计算持有异议，也应通过提起撤销合同之诉而非确认无效之诉主张权利。综上，双方签订的协议不存在法律规定的协议无效的情形，上诉人主张补偿协议部分条款无效的理由不充分，一审法院未予支持并无不当。另，上诉人要求审查的《老政府地块（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》仅适用于龙泉市老政府地块征收范围，并非在龙泉市内具有普遍约束力且在一定时期可以反复适用，不属于规范性文件的范畴，一审未予审查亦无不当。综上，依照《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈先明、成伟红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 黄 维 二〇二〇年六月三十日 代书记员 叶 娃