浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终444号 上诉人（原审原告）陈丽荣，女，1969年10月8日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 上诉人（原审原告）王银法，男，1952年11月19日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 上诉人（原审原告）管佳恩，男，1964年5月14日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。 三上诉人共同委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。 法定代表人白洪楞，区长。 委托代理人郑益芒，温州市鹿城区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人程约，浙江震瓯律师事务所律师。 陈丽荣、王银法、管佳恩诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）房屋行政征收一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年1月6日作出（2019）浙03行初606号行政判决。陈丽荣、王银法、管佳恩不服，提出上诉。本院于2020年3月9日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经询问上诉人陈丽荣、王银法、管佳恩及委托代理人王静，被上诉人鹿城区政府委托代理人郑益芒、程约，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 2019年5月14日，鹿城区政府作出温鹿政发[2019]30号《关于对鹿城区大南片区（丰收新村片区）保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容如下：一、征收范围。以项目征收决定公告所示为准。二、房屋征收部门及实施单位。（一）房屋征收部门：温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称鹿城区政府房屋征收办）；（二）房屋征收实施单位：温州市鹿城区人民政府大南街道办事处。三、签约期限。2019年5月14日至2019年7月31日下午5时。四、房屋征收补偿依据。房屋征收补偿安置按照《鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程国有土地上房屋征收补偿安置方案》执行。五、房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定的不予补偿。六、被征收人应当积极配合房屋征收工作，在规定的期限内，按照房屋征收补偿安置方案规定的标准，与房屋征收实施单位签订征收补偿安置协议并腾空搬迁房屋。七、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。八、被征收人在规定的签约期限内达不成补偿协议或被征收房屋所有权人不明确的，区人民政府按照征收补偿安置方案规定标准作出房屋征收补偿决定，并限期搬迁。九、被征收人在房屋征收补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，区人民政府将依法申请人民法院强制执行。 陈丽荣、王银法、管佳恩起诉称：原告陈丽荣所属车库坐落于丰收住宅区4号，王银法所属一层平房坐落于得胜路××号，管佳恩所属车库坐落于丰收住宅区3号。被告鹿城区政府于2019年5月14日作出被诉征收决定，对原告陈丽荣、王银法、管佳恩的房屋进行征收。但是涉案地块并无为了公共利益需要而新建的建设项目，也无证据证明被告作出的征收决定符合相关规划要求。征收补偿费用没有足额到位、专户存储、专款专用，也并未按照规定在作出征收决定前进行调查登记。被诉征收决定权利告知复议诉讼期间不停止执行，违反法律强制性规定。综上，请求撤销被诉征收决定。 原审查明：2018年2月27日，温州市鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程项目建设活动组织实施单位温州市鹿城区人民政府大南街道办事处向鹿城区政府房屋征收办提出拟征收房屋范围。2018年3月1日，鹿城区政府房屋征收办向温州市鹿城区发展和改革局、温州市国土资源局鹿城分局、温州市规划局鹿城分局、温州市鹿城区财政局发函征询意见。同年3月5日，温州市鹿城区发展和改革局回函确认，根据《温州市鹿城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《温州市鹿城区第八届人民代表大会第五次会议关于温州市鹿城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，该项目符合温州市鹿城区国民经济和社会发展计划；根据《关于温州市鹿城区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》《温州市鹿城区第九届人民代表大会第二次会议关于温州市鹿城区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》，该项目符合温州市鹿城区2018年度国民经济和社会发展计划。2018年3月7日，温州市国土资源局鹿城分局回函确认该项目用地土地利用总体规划为建设用地，符合土地利用总体规划。2018年3月2日，温州市规划局回函确认该项目符合城乡规划。2018年3月8日，温州市鹿城区财政局复函，温州市鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程范围内国有土地上房屋征收补偿所需资金由区政府统筹安排。2018年3月8日，鹿城区政府房屋征收办向鹿城区政府递交《关于确定鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程国有土地上房屋征收范围的报告》。2018年3月9日，鹿城区政府发布并张贴《关于确定鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程房屋征收范围的通告》。同日，鹿城区政府房屋征收办委托温州市鹿城区人民政府大南街道办事处为涉案工程内房屋征收与补偿的实施单位。2018年10月22日，温州市鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程范围依法完成房屋情况调查并在征收范围内张贴公示。2018年11月9日，鹿城区政府房屋征收办向各有关单位发出《暂停办理鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程房屋征收范围内相关手续的函》。2018年11月20日，鹿城区政府完成温州市鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程范围内国有土地上房屋征收项目所涉社会稳定风险评估工作。2018年11月26日，鹿城区政府房屋征收办向鹿城区政府递交《关于上报鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)的报告》。同年11月28日，鹿城区政府召开涉案工程国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)专题论证会，会议明确征收部门所拟《鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程国有土地上房屋征收补偿安置方案》合法、合理、可行，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他有关法律法规规定，同意对外公布并予以征求公众意见。2018年12月3日，鹿城区政府发布并张贴《鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》公开征求意见的通知，征求意见期间为2018年12月3日至2019年1月2日。2019年1月3日，鹿城区政府公布并张贴《鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)征求意见情况的通知》。2019年5月13日，鹿城区政府召开区政府常务会议，会议明确同意对鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程范围内国有土地上房屋进行征收。同日，鹿城区政府房屋征收办报请鹿城区政府作出涉案工程范围内房屋征收决定。2019年5月14日，鹿城区政府作出《关于对鹿城区大南片区(丰收新村片区)保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》(温鹿政发[2019]30号)并予以张贴公告，公告载明了房屋征收范围、征收补偿方案和救济权利等事项，并告知如不服征收决定提起行政复议或行政诉讼的，行政复议、行政诉讼期间征收决定不停止执行。 原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的保障性安居工程建设，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。以上内容对国有土地上房屋征收应当符合的条件，以及应当履行的程序作出了明确规定。 本案中，根据鹿城区政府提交的《关于请求对鹿城区大南片区（丰收新村片区）保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的函》可证明涉案征收项目为保障性安居工程项目，涉案项目的建成将会有效改变该片区的整体面貌，提升居住环境和生活品质，符合公共利益需要。同时，根据鹿城区政府提供的温州市鹿城区发展和改革局、温州市规划局等单位对鹿城区政府房屋征收办的回函等证据，涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已纳入温州市鹿城区国民经济和社会发展年度计划。原告以征收决定不符合公共利益，不符合相关规划要求为由主张被诉征收决定违法，缺乏事实和法律依据，不予支持。根据温州市鹿城区财政局出具的复函可证明涉案征收补偿所需资金由区政府统筹安排，可保障被征收人的合法权益。根据鹿城区政府提供的房屋情况调查材料、公房承租人情况公示表及公示照片，房屋征收实施单位温州市鹿城区人民政府大南街道办事处已经对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果。原告以补偿资金未到位和未进行调查登记为由，请求撤销被诉征收决定，不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行。被诉征收决定明确复议诉讼期间不停止执行并无不当，原告主张该告知行为违反法律规定，亦不予支持。 综上，被诉征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序亦合法。原告的诉讼理由缺乏事实和法律依据，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈丽荣、王银法、管佳恩的诉讼请求。 陈丽荣、王银法、管佳恩上诉称：1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条的规定，征收国有土地上房屋以公共利益需要为前提，但据上诉人了解，涉案地块并无此类新建建设项目。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，征收国有土地上房屋进行建设活动，应当符合“四规划一计划”，特别是保障性安居工程建设应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。一审中，鹿城区政府提交的证据只是试图证明对涉案建设项目制定了国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。上诉人对其真实性并不认可，也没有证据证明鹿城区政府已经就本案所谓的保障性安居工程项目制定了专项规划。且，制定“四规划”应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证，但鹿城区政府没有提供相关证据予以证明。3.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。而鹿城区政府在一审中的答辩理由并不能成立，一是上诉人是否选择安置方式并非补偿费用应当到位的前置条件；二是财政专户资金管理政策的变化不能成为是否设立财政专户的理由，鹿城区政府此类辩解依据的是财政系统内部相关规定，该规定不能与行政法规相抵触；三是鹿城区政府称补偿费用由区财政予以保障，且未有因政府补偿资金不足而影响被征收人合法权益情况发生，这也不能成为其违法行政的理由。4.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。但鹿城区政府既未按规定进行调查登记和公示，也未要求上诉人予以配合。综上，被诉征收决定存在多处违法，一审判决认定事实和适用法律均存在错误。请求撤销一审判决并依法改判；诉讼费由鹿城区政府承担。 鹿城区政府答辩称：1.被诉征收决定认定事实清楚，程序合法，内容适当，一审判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。鹿城区政府在作出被诉征收决定前，涉案项目建设活动组织实施单位已提出拟征收房屋范围，并说明符合公共利益的具体情形。涉案项目征收部门分别向温州市鹿城区发展和改革局、温州市国土资源局鹿城分局、温州市规划局鹿城分局、温州市鹿城区财政局发函征询意见，并分别得到符合温州市鹿城区国民经济和社会发展规划、已纳入2018年度国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和征收补偿资金由区政府统筹安排的答复。鹿城区政府已对征收范围进行公告并完成涉案项目所涉社会稳定风险评估工作，征收部门已要求相关部门暂停办理涉案项目征收范围内相关手续。鹿城区政府对涉案征收补偿安置方案进行专题论证，对外公布征求公众意见并公布征求意见结果，征求意见期间内未收到任何意见。因该项目被征收人数超过100户，故鹿城区政府召开政府常务会议明确同意该项目作出征收决定。2.上诉人提出的上诉理由不能成立。（1）关于涉案项目是否系为了公共利益。被诉征收决定系关于温州市鹿城区大南片区（丰收新村片区）保障性安居工程项目范围内的国有土地上房屋实施征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第四项的规定，属于公共利益的需要。且该项目符合温州市鹿城区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、温州市鹿城区2018年国民经济和社会发展计划，同时该项目用地也符合土地利用总体规划、城乡规划。对于上诉人提出“四规划”应当广泛征求社会公众意见的观点，根据行政诉讼“一行为一诉”的原则，并不在本案审查范围内。因此，上诉人认为该项目并不是为了公共利益、无新建建设项目及不符合“四规划一计划”的观点，没有事实和法律依据，不能成立。（2）关于补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用的问题。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。因被征收人的选择不同，补偿的具体金额也会不一样。由于在作出征收决定前，被征收人还未选择安置方式，故客观上无法确定房屋征收补偿费用的具体金额。其次，因为《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库[2014]175号）中对于开立财政专库提出新的要求：“（一）除依照法律法规和国务院、财政部的规定纳入财政专户管理的资金外，预算安排的资金应全部实行国库集中支付制度，……（八）严格规范财政专户开立程序。各级财政部门一律不得新设专项支出财政专户，开立其他财政专户的，要严格执行《财政部关于印发的通知》（财库[2013]46号）规定的开立条件和程序，未经核准，一律不得新开立财政专户……（九）全面清理整顿存量财政专户。除经财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外，其余财政专户在2年内逐步取消。”本案中未就房屋征收补偿费用设立财政专户，系因政府财政专户资金管理政策变化的客观原因所致，并未违反法律规定。另外，虽然涉案地块未设立财政专户，但项目的补偿所需资金由区政府统筹安排，能够足额保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。（3）关于房屋调查登记问题。鹿城区政府已对涉案项目征收范围内的房屋进行调查登记并公示，上诉人认为鹿城区政府未进行调查登记和公示的理由不能成立。请求依法驳回上诉，维持原判。 根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，二审围绕“1.涉案房屋征收项目是否符合公共利益需要；2.涉案房屋征收项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，有无纳入国民经济和社会发展年度计划；3.被诉房屋征收决定作出前，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用；4.房屋征收部门有无对涉案房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并公布调查结果”等进行了审理。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审判决查明的事实予以确认。 本院认为：根据被上诉人鹿城区政府提交的《关于请求对鹿城区大南片区（丰收新村片区）保障性安居工程范围内国有土地上房屋实施征收的函》等证据材料，涉案征收项目为保障性安居工程，符合公共利益需要。根据鹿城区政府提供的温州市鹿城区发展和改革局、温州市国土资源局鹿城分局、温州市规划局等单位对鹿城区政府房屋征收办的回函等证据材料，涉案征收项目符合温州市鹿城区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并已纳入温州市鹿城区2018年度国民经济和社会发展计划。至于上述规划有无广泛征求社会公众意见、经过科学论证等，不属于本案审查范围。根据鹿城区政府提供的房屋情况调查材料、公房承租人情况公示表及公示照片等证据反映，房屋征收实施单位温州市鹿城区人民政府大南街道办事处已经对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布调查结果。鹿城区政府在被诉征收决定作出前，未设立征收补偿费用专用账户，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定。但根据温州市鹿城区财政局出具的复函，涉案征收补偿所需资金由鹿城区政府统筹安排，再结合涉案征收项目实际签约补偿情况，上述问题未实质损害被征收人补偿安置权益，本院予以指正。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人要求撤销一审判决、撤销被诉征收决定的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈丽荣、王银法、管佳恩负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  葛宏伟 审判员  黄 寒 审判员  蒋旭东 二〇二〇年六月二日 法官助理 王笑亮 书记员  许亚芬