江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行初243号 原告张建国，男，1956年6月6日生，××族，住南通市崇川区。 原告田连英，女，1956年6月3日生，××族，住南通市崇川区。 原告张建国、田连英的委托代理人田杰，男，1981年1月4日生，××族，住南通市崇川区。（系两原告之子） 原告田杰，男，1981年1月4日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区人民政府，住所地南通市。 法定代表人钱锁梅，区长。 应诉负责人邵锋，南通市崇川区人民政府房屋征收工作分管负责人。 委托代理人范志明，南通市崇川区司法局工作人员。 委托代理人李小飞，江苏开炫（南通）律师事务所律师。 被告南通市人民政府，住所地南通市。 法定代表人王晖，市长。 委托代理人周红占，南通市司法局工作人员。 委托代理人谢扬雷，南通市司法局工作人员。 原告张建国因不服被告南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）房屋调查结果告知及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年12月11日立案后，于同月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因田连英、田杰与案涉房屋有利害关系，本院依法通知田连英、田杰为共同原告参加诉讼。本院组成合议庭，于2020年4月30日、5月27日公开开庭审理了本案，张建国、田杰参加了两次庭审，崇川区政府应诉负责人邵锋参加了第二次庭审，原委托代理人胡晓建、李小飞参加第一次庭审，后崇川区政府撤销胡晓建的委托，重新委托的代理人范志明、李小飞参加了第二次庭审。南通市政府委托代理人周红占参加了第一次庭审，委托代理人谢扬雷参加了第二次庭审，本案现已审理终结。 南通市崇川区住房建设服务中心（以下简称住建服务中心）于2019年6月6日对张建国户作出《未经登记建筑调查认定与处理告知书》（以下简称《建筑认定告知书》）,主要内容为，张建国户未经登记建筑面积合计461.65平方米，根据张建国户87底册，认定测绘图中S1位置合法住房平房建筑面积113.1平方米，S1其余建筑面积以及S2-S7、S10-S14位置房屋均未经审批，按违法建筑予以认定。拟由崇川区政府在征收时一并予以征收，但不予补偿。如被征收人补充提供了未经登记建筑规划审批等材料的，由崇川区政府组织有关部门、单位予以补充认定。张建国不服，向南通市政府申请复议。2019年11月18日，南通市政府作出（2019）通行复第149号行政复议决定，认定住建服务中心的行为系依法履行职责的行为，该行为视为崇川区政府作出的行为，告知书中关于张建国户合法建筑面积及违法建筑面积的认定，具有事实和法律依据，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，复议维持崇川区政府作出的《建筑认定告知书》。 原告张建国、田连英、田杰诉称，案涉房屋系在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建成，审批手续不完整系因当时的法律法规及建房审批程序并不完善所致，案涉房屋均应认定为合法建筑。崇川区政府所作《建筑认定告知书》及南通市政府所作复议决定违法，请求本院依法予以撤销，责令崇川区政府对原告未经登记的建筑物重新作出认定。 原告向本院提交了以下证据：1.《南通市任港乡通港村宅基地和建筑占地分户清查登记表》（88年5月18日），2.张德彩和陈桂英户的《南通市郊区任港乡村民建房审批表》，3.张建国、田连英、田杰户的《南通市村民建房审批证书》（1986年），4.南通港村民委员会出具的证明（主要内容为张建国户原地址外环西路129号与现在的南通港村八组255号系同一地址），5.南通港村超平方罚款收据、宅基地使用费及应拆未拆费收据各1张，6.张建国、田连英、田杰户的《南通市村民建房审批证书》（1988年），7.政府信息公开申请告知书和申请答复书，8.图片一张，9.田连英的土地证,10.张建国、田连英的离婚证及离婚协议书，11.崇川区农村不动产确权工作方案（征求意见稿）。 被告崇川区政府辩称，因案涉地块拟纳入征收范围，崇川区政府委托住建服务中心对案涉地块内未经登记的房屋进行调查确认。在调查认定过程中，住建服务中心依法委托了测绘公司进行了测绘，拍摄了房屋现场照片，收集了案涉房屋的建房审批手续及权属登记材料，对相关人员进行了调查，并通知原告提供相关材料，原告户建房审批手续载明其准建建筑为平房，建筑面积为60平方米，在87底册中载明实际建成平房113.1平方米，崇川区政府将该113.1平方米认定为合法建筑面积，其余建筑为违法建筑，符合法律规定。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。 被告崇川区政府在法定举证期限内，向本院提交了下列证据：第一组证据：1.《经八路及河道周边地块房屋征收审核单》，用以证明张建国户案涉范围的房屋被列入征收范围，房屋征收前期程序已经启动。第二组证据：2.崇川区住房建设服务中心所作《通知》，3.附件《经八路及河道周边地块未经登记建筑调查表》，4.张贴证明及张贴视频，5.测绘图及房屋现状照片，6.《南通市郊区村民建房审批证书》（张建国户），7.《宅基地登记通知单》（宅基地使用证副本），8.《集体土地建设用地使用权申报登记表》，9.《审批意见》，10.《宗地图》，11.陈熠青的证人证言笔录，12.崇川任港街道办事处关于张建国、张德彩户测绘图的《情况说明》，用以证明张建国户房屋建房审批、87底册登记、房屋现状、土地使用权登记的有关情况。第三组证据：13.住建服务中心向××国土资源局××及南通市规划局崇川分局出具的《关于经八路及河道周边地块房屋征收项目未经登记建筑提请认定的函》及两单位的回复函，用以证明张建国户的宅基地面积为157平米方、未在规划部门办理规划审批手续。第四组证据：14.《建筑认定告知书》及送达证明，用以被诉行为内容及送达情况。 被告南通市政府辩称，崇川区政府对张建国户合法建筑面积的认定合法，南通市政府所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告南通市政府在法定举证期限内，向本院提供了下列证据：第一组证据：1.原告行政复议申请书以及邮寄的信封，证明原告申请行政复议情况。第二组证据：2.南通市政府补充通知、受理通知、答复通知以及邮寄凭证，证明南通市政府在收到复议申请后，依法作出补正通知，以及受理原告复议请求，通知崇川区人民政府答复的相关事实。第三组证据：3.崇川区政府的答复通知书以及证据，用以证明崇川区政府复议中答复及举证情况。第四组证据：4.复议决定书及送达凭证，证明在法定期限之内作出复议决定并向双方当事人送达情况。 经庭审举证质证，对被告崇川区政府提交的证据，原告除对证据12中关于部分房屋系张德彩户房屋予以认可外，对被告提供的其余证据，均认为与原告提供的证据不符，不予认可。对被告南通市政府提交的证据，原告对第一、第二、第四组证据的关联性、真实性、合法性不持异议，第三组证据与崇川区政府提供的证据相同，其质证意见同对崇川区政府提交的质证意见。对原告提供的证据，被告质证认为，原告证据1.3.4.9，与被告提供的证据内容相符，被告予以认可。原告证据2.7与本案不具有关联性。原告证据5、6具有真实性，但村委会进行罚款及审批建房，不是合法的审批建房手续，该证据对原告提出的房屋系合法建筑的主张不具有证明力。原告的证据8，无法看出图片形成的时间，也无法辨认原告主张的楼房存在，对该证据不予认可。原告证据10、11具有真实性，但证据11是被告关于不动产工作的征求意见稿，不是证明案件事实的证据，被告所作认定与该意见稿中的规定相符。 本院对上述证据审查认证如下：被告崇川区政府提交的第一组证据，系相关职能部门对案涉地块征收前的审核意见，与本案具有关联性，对被告崇川区政府拟对案涉地块进行征收的事实具有证明力。被告提交的第二组证据中，证据6、7、8、9、10，与原告提供的证据3、9内容相符，证据12原告无异议，上述证据本院应予认定。被告证据2、3、4、5、13、14，符合证据关联性、合法性、真实性特征，本院应予认定。被告证据11，是社区工作人员对案涉房屋的现状、审批情况的陈述，与被告提供的测绘图等证据相印证，可以作为本院认定事实的依据。被告南通市政府提供的证据，符合证据关联性、真实性、合法性特征，本院予以确认。原告提供的证据1、3、4、9、10符合证据关联性、合法性、真实性特征，本院予以确认。原告证据2，系原告张建国父母的建房审批手续，与本案不具有关联性。原告的证据7，涉及的是原告针对征收行为是否办理了用地规划许可申请信息公开事项，与本案不具有关联性。原告证据5、6具有真实性，但村委会不是法定的规划审批职能部门，其进行罚款及审批建房，不属合法的行政审批，不能作为本院认定案涉房屋为合法建筑的依据。原告证据8，因无法查明图片形成时间，也无法从图片上辨认出原告主张的楼房存在，对该证据的证明力本院不予认可。原告证据11，系被告关于产权确认工作方案的征求意见稿，不是直接证明案件事实的证据，不是本院认定案件事实的依据。 经审理查明，原告张建国、田连英原为夫妻关系，原告田杰系张建国、田连英之子。1986年11月，张建国、田连英、田杰曾申请建房，建房审批证书载明，该户常住农村人口3人，其中非农业人口2人，张建国户申请将危房全拆除，翻建二楼二底楼房，1986年12月，该户所在生产队及村委会均签署同意意见，其中村委会主要意见为，同意拆除原有房屋，翻建二底二楼，楼房建筑面积含楼梯不得超过60.5平方米，请乡政府及市有关部门审批。1986年12月19日，南通市郊区任港乡人民政府审批意见为，同意该户拆除3间危房计60.5平方米，由村组放样，翻建建筑面积不得超过60平方米。审批意见中原载有“翻建楼房两底两楼四间楼房，包括楼梯”的内容，该内容被用双划线划去。原告认可该双划线系在审批时被划去。后原告户实际建成了建筑面积为113.1平方米的平房。1988年4月4日，原告张建国、田连英、田杰再次提交建房申请，申请在原所建平房上加层，所在生产队及村委会均签署同意意见，乡镇人民政府未予审批同意。1993年3月20日，田连英办理了集体土地使用权证，证号为040608041，证载用地面积为157平方米，建筑占地113.1平方米。该证登记资料的附件《宅基地登记通知单（宅基地使用证副本）》中载明，该户的宅基地面积实有数157.3平方米，其中建筑占地核准数60.5平方米，实有数113.1平方米，超标数52.6平方米。 2019年，崇川区政府拟对经八路及河道周边地块进行房屋征收。在征收前，房屋征收部门对征收范围内的房屋情况进行了调查。张建国、田连英、田杰案涉房屋在该地块范围内。2019年1月9日，原南通市崇川区房屋征收管理办公室制发了《通知》及附件（《经八路及河道周边地块项目未经登记建筑调查表》），《通知》的主要内容为，房屋征收部门已经对被征收范围内房屋权属、用途、未经登记建筑等情况进行了调查登记，房屋调查登记结果予以公示，请各征收人认真仔细核实本调查结果公示，凡是存在未经登记建筑的被征收人，均应当在通知之日起五个工作日内提交未经登记建筑物为合法建筑的权属证明材料，逾期不提交视为放弃权利，不利后果由被征收人承担。该通知附件《经八路及河道周边地块项目未经登记建筑调查表》中列明了陆秀华等五户的建筑情况，该表中载明原告田连英户坐落于南通港8-255号的房屋中，未经登记房屋面积为楼房304.48平方米、平房151.11平方米。次日，上述通知及附件在南通港社区宣传栏及大敬制衣厂传达室张贴。原告张建国、田连英、田杰未在该通知确定的期限内提交房屋权属证书及建房审批材料。 另查明，原南通市崇川区房屋征收管理办公室职能划转后改名为南通市崇川区住房建设服务中心，单位性质为事业单位，经崇川区政府授权对征收范围内未经登记建筑履行调查认定职责。南通市崇川区住房建设服务中心曾委托南通大地测绘有限公司对拟征收地块房屋进行了测绘。经测绘，张建国户院落内建筑物总面积为490.66平方米。扣除其中标注为S8、S9的房屋系张德彩（张建国父亲）户外，张建国户其余建筑为461.65平方米。 2019年4月22日，南通市崇川区住房建设服务中心分别向南通市规划局崇川分局、南通市国土资源局崇川分局等单位发送《关于经八路及河道周边地块房屋征收项目未经登记建筑提请认定的函》，提请相关职能部门就建筑物情况进行认定。2019年5月6日，南通市规划局崇川分局回函，明确张建国户未办理规划许可。2019年5月17日，南通市国土资源局崇川分局回函中关于张建国户的主要内容为，田莲英（实际应为田连英）系张建国之妻，该户于1992年办理集体土地使用权证，土地证号崇川集建（92）地字第040608041号，证载土地面积157平方米。 2019年6月6日，南通市崇川区住房建设服务中心对张建国户作出《建筑认定告知书》。认定该户未经登记建筑面积为461.65平米方，其中测绘图S1位置认定合法住房建筑面积113.1平方米，其余按违法建筑予以认定。同日，南通市崇川区住房建设服务中心向张建国送达了该《建筑认定告知书》及附图。 张建国不服申请复议，2019年9月25日，张建国按复议机关南通市政府要求补正复议申请材料。同日，南通市政府受理复议申请，并通知崇川区政府答复。崇川区政府在法定期限内进行了答复。2019年11月18日，南通市政府作出（2019）通行复第149号行政复议决定，复议维持。 另查明，2019年6月20日，崇川区政府作出崇川政征决字[2019]4号房屋征收决定,决定征收经八路及河道周边地块项目房屋征收红线图范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。张建国、田连英、田杰的案涉房屋在该征收范围内。 还查明，2004年6月1日，张建国与田连英办理了离婚登记，双方的离婚协议中载明，双方婚后共同建造的位于任××乡××村××私房××幢建筑面积257平方米，归田连英、田杰两人共有，理发室归张建国所有。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，住建服务中心系崇川区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，住建服务中心以自己名义作出《建筑认定告知书》的行为，应视为崇川区政府的行为，原告对此不服提起诉讼，应以崇川区政府为被告。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：一、被诉《建筑认定告知书》对张建国、田连英、田杰的案涉房屋合法面积的认定是否具有相应的事实依据；二、崇川区政府及南通市政府行政行为的程序是否合法。 关于被诉《建筑认定告知书》对张建国、田连英、田杰的案涉房屋合法面积的认定是否具有相应的事实依据的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，崇川区政府拟对案涉地块房屋进行征收，在征收前对拟征收范围内的房屋情况组建专门机构进行调查登记符合上述规定要求。 人民法院在审查判断房屋是否为合法建筑时，一般应考虑房屋是否领有房屋权属证书，房屋的建设是否经过了土地、规划管理部门的审批，是否取得土地使用权证书、规划许可证书等因素。对于在土地管理法实施前的建设行为，应考虑法律法规不健全的因素及因此所致的建房审批手续不完善等客观原因，故在审查判断时应结合建设行为的实际情况予以综合认定。我国首部土地管理法于1987年1月1日起施行，在该法施行后，我市曾对土地管理法施行前原建房情况进行过摸底造册，以所形成的“87清查底册”作为依据，判断房屋的建成时间，并据此确定是否可以认定合法建筑，符合客观实际的要求，也有助于确权过程中历史遗留问题的妥善解决，行政机关据此作出的认定，人民法院应予支持。 本案中，原告户在1986年建房时，虽然申请拆除平房，建设楼房，但乡镇人民政府仅同意原告户拆除旧房后建设60平方米的平房，未予审批同意原告建设楼房的申请。原告在1988年虽曾再次提出加层建设楼房的申请，但仅获得所在生产队、村委会同意，未获得乡镇人民政府及规划部门的同意。应当认定，原告户所取得的有效审批文件，审批同意原告的建房仅为建平房60平方米。鉴于原告的建房行为发生在首部土地管理法实施之前，被告在对原告户合法建筑面积的确认时，除考虑了原告上述审批手续外，还兼顾考虑了原告户所在村的“87清查底册”即实际形成于1988年5月的《南通市郊区任港乡通港村宅基地和建筑占地分户清查登记表》的记载，将该表所记载的原告户当时实际建成的113.1平方米的平房全部认定为合法建筑面积，有利于对原告合法权益的保护。事实上，原告户1993年办理的宅基地使用证中，也明确载明原告户当时的建筑占地为113.1平方米，原告主张目前院落内的全部建筑均建成于1987年之前明显缺乏事实依据。村委会对原告超方建房行为进行罚款，并不意味着该建设行为即取得了合法审批。被告在调查确定原告的房屋未办理产权登记后，不仅公示了未办理登记建筑情况，收集审查了与原告建房相关的资料，还分别征求了土地、规划部门的意见，所作《建筑认定告知书》认定事实清楚，证据充分。原告主张应将上述建筑全部认定为合法建筑的诉讼主张，本院应不予采信。 关于崇川区政府行政行为的程序及南通市政府复议程序是否合法的问题。 崇川区政府对案涉房屋进行调查后，发现案涉房屋未办理产权登记，即在征收范围内进行了公示，要求原告提供相关材料，在原告未就权属、建房审批情况提供证据的情况下，崇川区政府依法进行调查认定，并作出《建筑认定告知书》送达原告，行政行为的程序并无不当。南通市政府受理行政复议申请后，依法通知崇川区政府进行答复，在审查认定后于法定期限内作出复议决定并送达原告张建国，行政复议程序亦符合法律规定。 综上，被告崇川区政府作出《建筑认定告知书》认定事实清楚，对原告合法建筑面积的认定并无不当，亦未侵犯原告的合法权益。被告南通市政府所作复议决定程序合法，复议结果正确。原告张建国的诉讼请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张建国、田连英、田杰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张建国、田连英、田杰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年六月八日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。