安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终414号 上诉人（一审原告）马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，统一社会信用代码91340500680831894W(1-1)。 负责人李小林，该分公司经理。 委托代理人郝希罕，安徽铭心律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路11号，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人沈春霞，该区区长。 上诉人马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司（以下简称天宇船舶陈家分公司）因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）行政强制违法一案，不服马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 天宇船舶陈家分公司向一审法院起诉称，原告系2008年合法登记设立的企业，位于马鞍山市雨山区采石街道××家村的舾装码头项目经过政府依法审批。被告在没有履行法定程序情况下，于2017年10月19日、2018年7月13日两次拆除原告在该舾装码头的全部水上码头、船台、吊机和其他船舶建造配套设施设备，造成原告直接经济损失13685917.77元。原告为维护自身合法权益，提起行政诉讼，请求：1.确认被告强制拆除原告位于雨山区采石街道陈家村的水上码头、船台、吊机和其他船舶建造配套设施设备的行为违法；2.由被告负担本案诉讼费。 雨山区政府一审答辩称，1.被告雨山区政府非本案适格被告。取缔原告企业系由马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组（以下简称领导小组）作出的决定，领导小组根据相关部门的认定确定了全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处理名单，原告属于被取缔企业。雨山区政府接受领导小组的委托接受拆除任务，拆除行为是履行领导小组交办任务的职务行为，故雨山区政府被告主体不适格，原告起诉雨山区政府系起诉主体错误。2.原告的码头、房屋建筑、设备设施及生产经营妨碍了河道行洪，雨山区防汛抗旱指挥部于2017年5月向原告发出通知，要求原告于2017年6月6日前清除沙堆及配套设施，恢复堤防原貌，但原告一直不履行恢复义务；3.原告没有合法建设手续，雨山区城市管理行政执法局于2017年5月要求原告限期提供合法建设手续，但原告没有提供，后雨山区城市管理行政执法局下发违法建设限期拆除通知书，要求原告自行拆除，原告未按要求拆除；4.原告码头没有办理项目竣工环保验收手续，未配套建设污染防治设施，原雨山区环境保护局于2017年5月向原告发出责令改正违法行为决定书，要求其限期改正，原告一直未改正。综上，原告设备设施及生产经营活动妨碍了河道行洪，所建设施设备缺乏建设手续和环保手续，雨山区政府对其直接拆除符合相关法律规定，同时也是社会公共利益的需要。综上，被告雨山区政府拆除原告设施设备的行为合法，原告要求确认违法没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2008年10月23日，天宇船舶陈家分公司在马鞍山市雨山区设立，住所地为马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，经营范围为船舶制造、修造。2008年9月4日，马鞍山市雨山区经济贸易和发展改革局向马鞍山市经委行文《关于给予设立马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司项目备案的请示》（雨经发〔2008〕64号），行文载明：为充分利用长江岸线资源，大力发展船舶制造业，马鞍山天宇船舶制造有限公司拟在我区银塘镇陈家村设立陈家分公司，请给予办理项目批准或备案手续，特此请示。2008年12月18日，雨山区银塘镇人民政府向原马鞍山市港口局行文《关于申请使用港口岸线的报告》（银政〔2008〕176号），行文载明：天宇船舶陈家分公司是我镇招商引资重点项目之一，该项目总投资2000万元，主要从事3000吨级以上的船舶制造，达产后可实现产值5000万元，税收100万元，因生产加工需要，拟在我镇陈家长江岸线（长江码头起点向北1000米至1300米处）建设300米港口使用权。该项目符合国家产业政策及市场发展需求，请贵局给予批复。 2017年5月9日，雨山区城市管理行政执法局作出《关于限期提供建（构）物建设合法手续的通知》【马雨城管（规划）限提[2017]第KW019】，通知载明：经查，你单位因擅自在陈家村建设面积为1200平方米的厂房，建设行为涉嫌违法城乡规划法第四十条规定，限你单位于三日内向我局提供上述所建建（构）物的建设规划许可证等相关建设合法手续，逾期未提供视为违法建设，将依法查处。天宇船舶陈家分公司在指定期限内没有提供。2017年5月14日，原雨山区环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》（雨环改﹝2017﹞39号），决定书载明：你单位虽然办理了船舶制造加工项目环境影响评价审批手续，但是未依法履行项目竣工环境保护验收手续，未配套建设污染防治设施，擅自投入生产经营，上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，责令你单位立即停止船舶制造加工项目生产作业。2017年5月22日，雨山区防汛抗旱指挥部作出《限期清除通知书》（雨汛限清〔2017〕14号），通知书载明：经查你单位在陈家圩江堤管理范围内从事造船等妨碍河道行洪的活动，违法了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，你单位应于2017年6月6日之前清除沙堆及配套设施，恢复堤防管理范围内原貌。2017年5月22日，雨山区城市管理行政执法局作出《违法建设限期拆除通知书》【马雨城管（规划）限拆[2017]第KW023】，通知书载明：经查你单位在雨山区采石陈家村建设房屋，因未提供建设工程规划许可等相关合法手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条、第十二条第（二）项的规定，责令你单位在收到本通知书之日起立即拆除。 2017年10月27日，马鞍山市人民政府办公室作出马政办秘[2017]135号《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》，将包括江南船舶公司在内的36家船舶制造、维修、拆解企业列入整治范围，其中职责分工中规定，各县区、开发园区按照属地原则，履行对本行政区域内船舶修造企业环境污染专项整治工作的主体责任，负责整治工作的具体落实。2017年10月31日，马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组下发马船企污专整[2017]1号《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》，天宇船舶陈家分公司在被取缔名单范围内。因天宇船舶陈家分公司没有在指定期限内自行拆除，其建筑物和配套设施于2017年10月1日和2018年7月13日两次被拆除。原告以拆除行为违法提起确认行政行为违法之诉。 一审法院认为，本案的争议焦点是天宇船舶陈家分公司的诉讼请求是否属于人民法院受案范围。雨山区政府为实现国家和社会公共利益，维护人民群众切身权益，营造沿江美好生态环境，在开展长江沿线环境污染治理专项整治中按照要求取缔包括天宇船舶陈家分公司在内的不达标企业。对沿江船舶修造企业进行的专项整治，是多部门参与的多阶段多环节的处置过程，处置的依据交织有法律规定及相关政策。被取缔企业有其自身建设、经营过程中存在违法的情形，也有政策调整的因素。天宇船舶陈家分公司因缺乏相关规划、许可手续等原因，无法规范提升，被列入取缔范围。本案是地方政府严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理。天宇船舶公司的诉请不属于行政诉讼受案范围。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告天宇船舶陈家分公司的起诉。 天宇船舶陈家分公司上诉称，1、一审裁定以政策性取缔引发的争议不属于行政诉讼受案范围为理由裁定驳回上诉人的一审起诉，适用法律错误。行政诉讼法第十三条和最高院关于适用行政诉讼法的司法解释第一条对于不属于人民法院受理的事项均进行了列举性的规定。政策性取缔不在上述规定范围内，一审法院审判委员会的讨论决定与法律规定相悖，适用法律错误。2、被上诉人在一审中没有提交取缔上诉人的事实和法律依据，一审法院也未审查上诉人被取缔的合法性，对案件基本事实认定不清。上诉人从2008年依法登记设立，正常经营至2017年5月份，长达十年的时间内从未受过任何行政处罚。正是因为从2017年开始的长江大保护沿江发展战略的实施，沿江地方政府对长江沿岸的船舶、码头进行专项整治，安徽境内铜陵、芜湖等地市均以合理补偿的方式对于拟拆除企业进行了经济补偿，被要求拆除企业在收到政府经济补偿后积极响应国家发展战略进行了自行拆除。唯独马鞍山市，在通过前期调查发现辖区内船舶、码头由于历史原因均未有完善手续的情况下，制定一套内部标准将全市船舶和码头区分为规范提升类和取缔类，对于取缔类企业先是通过城管、环保等执法部门密集查处，后是由被上诉人强制拆除。马鞍山市政府将辖区企业区分为规范提升类和取缔类，而不是以合法与违法相区分，充分证明包括上诉人在内的众多船舶和码头类企业在自身建设和经营过程中存在的问题是地方政府和管理部门长期以来管理不到位产生并遗留的历史问题，责任不在企业;亦证明上诉人被取缔并非违法建设和经营所致，因为同样存在违法建设和经营情形的部分企业并未被取缔，而是纳入了规范提升类。上诉人被取缔是地方政府为落实长江大保护的发展战略而实施的行政行为。3、一审法院对于被上诉人强制拆除上诉人设施设备的主体资格、程序和拆除行为的适法性没有进行审查，认定事实不清。上诉人认为，上诉人不具体强制执行的主体资格，没有履行强制执行的法定程序，强制拆除行为不具合法性。4、一审法院认为本案应由地方政府根据具体情况进行处理，混淆了事前补偿与强制拆除行为违法应予行政赔偿的概念。被上诉人因为落实产业调整政策需要上诉人拆除，应与上诉人就经济补偿达成一致，或者做出补偿决定。被上诉人在没有与上诉人就经济补偿协商一致，没有做出补偿决定的情况下，违法实施了强制拆除的具体行政行为，应当承担行政赔偿责任。综上，上诉人认为，被上诉人强制拆除上诉人设施设备的行政强制行为，属于人民法院的受理范围。被上诉人没有实施行政强制的主体资格，没有履行行政强制的法定程序，强制拆除的是上诉人合法所有的财产，强制拆除行为违法，严重侵害了上诉人的合法财产权。一审裁定适用法律错误，认定事实不清，上诉人故提起上诉，请求撤销一审行政裁定，判决确认被上诉人强制拆除上诉人位于雨山区采石街道陈家村的水上码头、船台、吊机和其他船舶建造配套设施设备的行为违法。 雨山区政府答辩称，1、一审法院认为本案不属于行政诉讼受案范围是正确的。长江岸线保护是从中央到地方一贯坚持的政策，省市政府对该拆除相关设施设备多次发文并限定了时间期限，为此，拆除上诉人设施设备属于国家政策性取缔范畴，不属于违法拆除，不存在行政违法，依法不属于法院受案范围。2、雨山区政府并非本案适格主体。取缔上诉人企业系由马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组(下称领导小组)作出的决定，领导小组根据相关部门的认定确定了全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单，上诉人属于取缔企业范围。领导小组确定后，雨山区政府系接受领导小组的委托接受拆除任务，雨山区政府的拆除行为是履行领导小组交办任务的职务行为，不应成为本案的主体，上诉人起诉雨山区政府系起诉主体错误。3、上诉人的码头、房屋建筑及设备设施及生产经营活动妨碍了河道行洪，2017年5月，雨山区防汛抗旱指挥部曾向上诉人发出通知，要求其于2016年6月6日前清除沙堆及配套设施，恢复堤防管理范围内的原貌，但上诉人一直未予恢复。为此，拆除上诉人相关设施设备也是河道行洪的需要。4、上诉人的厂房没有相关建设合法手续，2017年5月，雨山区城管局要求其限期提供合法建设手续，但上诉人未予提供，后雨山区城管局下发了违法建设限期拆除通知书，要求立即拆除，但答辩人未予拆除。为此，拆除上诉人相关建筑及设施设备也是拆除违建的需要。5、上诉人码头没有项目竣工环保验收手续，未配套建设污染防治设施，2017年5月，雨山区环保局向上诉人发出责令改正违法行为决定书，要求其限期改正，但上诉人一直未予纠正。为此，拆除上诉人相关设施设备也是环保的需要。综上，拆除上诉人相关设施设备是国家政策性取缔行为，相关行为是答辩人依法履行领导小组交办的任务的行为，雨山区政府不是本案的适格主体。另外，上诉人设备设施及生产经营活动妨碍了河道行洪，所建设施设备缺乏建设手续和环保手续，为此，答辩人拆除上诉人相关设施设备为合法行为，请求二审依法驳回上诉人的请求。 一审原告天宇船舶陈家分公司向一审法院提供下列证据：1.原告营业执照复印件一份，证明原告诉讼主体资格；2.雨山区银塘镇政府《关于申请适用港口岸线的报告》（银政〔2008〕176号）、雨山区经济贸易和发展改革局《关于给予设立马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司项目备案的请示》（雨经发〔2008〕64号）、马鞍山市港航管理局《关于征询马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程建设项目案件选址意见的函》（马港航〔2015〕88号）、雨山区政府《关于同意马鞍山天宇船舶制造有限公司舾装码头工程建设项目岸线选址意见的回复函》（雨政函〔2015〕75号）复印件各一份，证明原告舾装码头项目经过政府依法审批；3.强拆视频贰份，证明被告分两次强制拆除原告的码头；4.雨山区人民法院（2018）皖0504行初8号行政裁定书复印件一份，证明原告第一次起诉因错列被告被驳回起诉；5.《马鞍山天宇船舶制造有限公司陈家分公司水上及岸上财产价值检验公估报告》复印件一份，证明原告直接经济损失。6.马鞍山市经济和信息化委员会《关于对马鞍山天宇船舶制造有限公司“舾装码头趸船项目”备案的批复》（马经信运行〔2018〕218号）；7.被告在本案中提交的雨山区环保局出具的责令改正决定书。 一审被告雨山区政府向一审法院提交下列证据（均为复印件）、依据：1.《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》（马船企污专整〔2017〕1号）复印件一份，证明原告被市专项整治领导小组认定为取缔企业，被告根据领导小组的要求对原告相关设备设施进行的拆除；2.《关于进一步加快船舶修造企业环境污染专项整治工作的督办函》（马船企污专整办〔2017〕6号）、《关于报送有关船舶修造企业取缔拆除时限的紧急通知》（马船企污专整办〔2017〕10号）复印件各一份，证明被告根据领导小组的安排对原告进行取缔拆除，是履行职务行为；3.《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案》（马政办秘〔2017〕135号）复印件一份，证明该文件是马鞍山市人民政府办公室印发，被告是履行职务行为；4.关于印发《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治要求》的通知（马船企污专整办〔2017〕1号）复印件一份，证明对船舶修造企业依法取缔工作的要求是断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备以及生态复绿，被告拆除原告相关设施设备是船舶修造企业的取缔工作要求；5.《马鞍山市长江干线依法取缔的非法码头情况通告》复印件一份，证明市专项整治领导小组已经向包括原告在内的拆除对象发布了取缔通告；6.原雨山区环境保护局作出的《责令改正违法行为决定书》（雨环改〔2017〕39号）及送达回执复印件各一份，证明原雨山区环境保护局已经通知原告违法生产经营的事实并责令改正；7.雨山区防汛抗旱指挥部作出的《限期清除通知书》（雨汛限清〔2017〕14号）及送达回执复印件各一份，证明原告码头及建筑妨碍行洪，应于2017年6月6日前恢复堤防原貌；8.雨山区城市管理行政执法局作出的《关于限期提供建（构）筑物合法手续通知》【马雨城管（规划）限提〔2017〕第KW019号】、《违法建设限期拆除通知书》【马雨城管（规划）限拆〔2017〕第KW023号】复印件各一份，证明原告没有提供建筑物合法手续，也没有按照要求限期拆除。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，开展长江岸线环境整治，是提高长江岸线资源利用效率、保障长江航运和生态安全的重要举措。环境整治工作，涉及的范围广、问题多，应当坚持法治思维和法治方式，本着依法行政的要求，按照《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国河道管理条例》等依法依规推进，既落实环境整治任务，又保障群众合法权益，最大限度减少可能引发的对抗和矛盾。行政机关在专项整治过程中作出的撤回行政许可、企业关停、责令整改、限期拆除、强制执行等行为，系履行行政管理职责的行政行为，对相对人的权益产生直接影响，相对人不服该行为，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院依据相关法律、法规规定，对被诉行政行为进行合法性审查。人民法院依法受理此类案件，并不意味着否定或者不支持环境整治工作，相反，通过审理查明案件事实，正确适用法律、法规，依法公正裁判，维护合法合规的整治行为，纠正违法违规行为，能够有效化解行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，促进行政机关严格依法行政，更加有利于整治工作的顺利推进。一审法院以本案是地方政府严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理，天宇船舶陈家分公司的起诉不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回其起诉，适用法律不当，本院依法予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初25号行政裁定； 二、本案指令马鞍山市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年六月二十二日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附：本裁定适用的相关法律依据 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……