广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终676号上诉人（原审被告）：广州市海珠区********办事处。住所地：广州市海珠区******。法定代表人：杨军，主任。委托代理人：詹春祥，该单位工作人员。委托代理人：梁启祥，广东世港律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：广州市海珠区****洲经济联合社。住所地：广州市海珠区**********。负责人：简炳新，社长。委托代理人：简智佳，该单位工作人员。上诉人（原审第三人）：广州市海珠区****洲第十一经济合作社。住所地：广州市海珠区********之二号。负责人：简见亮，社长。被上诉人（原审原告）：潘智永，男，1980年8月28日出生，汉族，住广州市海珠区********，公民身份号码：440************73X。上诉人广州市海珠区********办事处（以下简称华洲街道办）、广州市海珠区****洲经济联合社（以下简称小洲经济联社）、广州市海珠区****洲第十一经济合作社（以下简称小洲第十一经济社）因与被上诉人潘智永行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5301号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告潘智永出生于1980年8月28日，出生后入户广州市海珠区********，属两第三人集体经济组织范围，系两第三人集体经济组织成员。1997年11月3日，原告户口因读书迁往江燕路290号广州市橡胶技工学校。原告于2000年7月5日毕业，于同年10月12日由江燕路290号广州市橡胶技工学校迁回原户籍广州市海珠区********，户口性质为居民户口。户籍至今无其他迁出迁入情形。2002年7月26日，第三人小洲经济联社制定《小洲经济联合社股份制章程》，规定进行股权配置并固化，以2002年7月31日为配股时间界定日。2019年6月18日，原告向被告提起行政处理申请，请求：确认原告自1997年11月3日起享有两第三人的集体经济组织成员资格。2019年9月3日，被告经调查作出华洲街行处字〔2019〕12号《行政处理决定书》，查明：2000年7月5日，原告取得由广州市橡胶技工学校颁发的《毕业证书》（省统一编号：000108541），该证书上印有“已发失业证，证号：8191”字样，原告对此予以确认，原告2002年4月至2004年4月就职于百胜商行，2004年5月至2010年1月就职于广州星原贸易公司，2010年1月至2013年3月就职于广州香格里拉酒店，2013年3月至今就职于广州南丰朗豪酒店，原告从2004年6月起，在上述工作单位参加广州市城镇职工社会保险。第三人小洲经济联社2002年7月26日制订《小洲经济联合社股份制章程》（2003年1月1日起执行）第八条第三款规定：“合理在册农业人口股的配股：2002年7月31日有小洲合理在册农业户口（包括服现役而迁户口的）的人每人配三股（小洲村农业户口嫁外地农业户口，应迁出户口而未迁出户口的人口不配股）”。认为：根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，农村集体经济组织成员资格的取得，应以户籍登记和是否在农村集体经济组织所在地生产、生活为原则综合考量予以确定。原告因出生入户两第三人所在地，其母亲也是两第三人的成员，两第三人根据相关村规民约给予原告成员资格及待遇，可以确认原告出生入户自然取得两第三人集体经济组织成员资格。原告因读书将户口迁出原籍所在地，毕业后将户口迁回，户籍属性变更为居民户口，丧失了两第三人集体经济组织所在地农业户口。原告在中专毕业后领取了《失业证》，按有关政策规定可享受相关就业扶持政策、接受公共就业人才服务。原告于2002年4月起至今分别在百胜商行、广州星原贸易公司、广州香格里拉酒店、广州南丰朗豪酒店参加工作，并从2004年6月起在上述工作单位参加了广州市城镇职工社会保险。原告脱离原所在农村集体经济组织前往城镇就业务工的时间长达19年。另，原告未提供其在外就业务工期间，同时履行所在农村集体经济组织成员义务的证据，证实其尽到了与其他成员（农民）相同义务。遂决定：驳回原告的申请请求。上述《行政处理决定书》分别于2019年9月9日、9月10日送达各方当事人。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是镇人民政府的职权；第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。”被告作为广州市海珠区人民政府的派出机关，在广州市海珠区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。原告申请被告对其集体经济组织成员资格及福利待遇问题作出处理，依法属于被告的职权范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。……”本案中，原告出生后入户两第三人集体经济组织所在地，因读书将户籍由原址迁往学校，其后户籍由学校迁回原址，户籍性质也变更为城镇居民户口。原告因为读书及政策原因户口在原址与学校之间发生迁移，这种情况有别于因其他个人原因主动放弃村民资格的情形，不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定所适用的情形。原告户籍迁回后一直保留在两第三人处，在没有证据显示原告违反法律、法规和组织章程所规定的社员义务的情况下，两第三人不予确认原告具有其集体经济组织成员资格于法无据，被告以原告户口迁出、户籍性质变更为居民户口，未履行义务为由不确认原告的集体经济组织成员资格并驳回原告的申请请求属适用法律错误，其作出的行政处理决定依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市海珠区********办事处2019年9月3日作出的华洲街行处字〔2019〕12号《行政处理决定书》；二、被告广州市海珠区********办事处于本判决发生效力之日起六十日内对原告潘智永的行政处理申请重新作出处理。上诉人华洲街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定被诉行政处理决定适用法律错误，实属不当。原审法院以潘智永因读书迁出、迁入并非自主选择为由，而排除适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，系对该规定的错误解释和缩小适用范围，应予纠正。二、华洲街道办作出的被诉行政处理决定，符合农村集体经济组织成员资格认定司法观点和裁判规则。确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”原则。居民户口在就业、教育、社会保障等各方面享受国家财政补贴待遇，而农业户口则只能以集体经济组织为单位，依靠土地劳作，自己统筹解决生产、生活等问题，并不享受国家财政对居民户口的补贴待遇。潘智永毕业后虽然将户口由学校迁回原址，但其在毕业后领取了《失业证》，并且已按照有关政策规定享受了相关就业扶持政策，接受公共就业人才服务。2002年小洲村股份固化时，潘智永以居民身份在城镇就业务工，早巳不再依赖村集体农业资源作为基本生活保障和收入来源。显然，潘智永以自主就业和参保行为放弃了农村集体经济组织成员资格。同时，潘智永在城镇就业务工时间长达19年，其未举证证实已履行与农村集体经济组织其他成员相同的义务（如缴费参加合作医疗等）。原审法院未考虑潘智永的生存依赖保障来源和集体经济组织成员义务履行情况，以潘智永因读书迁移户口是基于政策原因并未自主选择，从而认定其不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定的情形，属于适用法律错误。三、华洲街道办认定潘智永不具有农村集体经济组织成员资格，依据充分。潘智永对其因读书迁移户口适用的政策以及履行集体经济组织成员义务应当负举证责任，但其未能提供相反证据。华洲街道办根据潘智永的户籍情况、就业情况和社保缴费等情况，认定其已不再依赖农村集体经济组织农业资源作为其基本生活保障和收入来源，并无不妥。四、潘智永向原审法院提供的另案判决书，与本案情况不相同，不宜作为本案参考依据。另案当事人简畅华、简少雄在小洲村股份固化时，处于在校在读期间，在读期间主要由其家庭提供学费和生活费，没有独立经济来源，又未享受国家对城镇居民的社会生存保障，仍间接以村集体农业资源为基本生活保障和依赖。而潘智永在小洲村股份固化时，已经毕业并自主就业参加城镇居民社保，不再依靠农业资源作为生活保障。因此，华洲街道办基于公平原则对学生予以特别保护，而追认其成员资格，但不能作为本案参考。综上，被诉行政处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法撤销原审判决并驳回潘智永的全部诉讼请求。上诉人小洲经济联社、小洲第十一经济社均不服原审判决，共同向本院提起上诉称：一、潘智永读书毕业后将户口迁回小洲村，户口性质变为居民户口。之后，潘智永一直在城市工作和生活，并参加城镇职工社会保险。潘智永在村民和居民之间自愿作出选择，时间长达19年时间。不属于毕业回归村民。被诉行政处理决定驳回其申请，处理正确。二、如果原村民脱离本村户口后，不论成为干部、工人还是商人，不论境内还是境外，只要户口迁回本村即有权要求取得村民资格，享受村民权利，将会损害绝大部分一直留在本村，为村集体做贡献、尽义务的村民的利益。三、小洲村制定的组织章程体现绝大部分村民意志，应得到尊重、遵守。综上所述，原审判决处理不当，请求二审法院撤销原审判决，驳回潘智永的诉讼请求。被上诉人潘智永二审未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明，2002年7月26日，小洲经济联社制定的《小洲经济联合社股份制章程》以及小洲第十一经济社制定的《小洲第十一经济合作社股份制章程》，对于“有资格成为本股份制组织股民”的条件均规定为：2002年7月31日有小洲村或小洲第十一经济社在册农业户口的人（但空挂农业户口的人实行有区别配股原则）。本院认为，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。......实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”根据该规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。由于我国现实存在城乡二元体制，户籍分为城市户籍和农村户籍。根据我国以往的户口政策，农业户口人员与居民户口人员在就业、教育、社会保障等各方面均存在较大差别。虽然随着户籍登记改革，取消农业户口和非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民与城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。因此，能享有集体收益分配权的集体经济组织成员的前提应是有农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。可见，户口性质是确定当事人是否具有集体经济组织成员资格和享有成员福利待遇的重要判断标准。本案中，潘智永出生入户小洲第十一经济社，后于1997年因读书将户口迁出，又于2000年将户口迁回小洲第十一经济社所在地，但户口性质已变更为居民户口，属于户口迁入、迁出的情形。潘智永能否重新取得小洲村社集体经济组织成员资格并享有成员待遇，属于村民自治范畴决定的事项，应由该村社按照组织章程的规定决定。根据小洲经济联社和小洲第十一经济社于2002年制定的集体经济组织章程的规定，确认具有小洲村社集体经济组织成员资格的前提条件须为2002年7月31日有小洲村社在册农业户口的人员。潘智永于2000年迁回小洲第十一经济社所在地时已转为居民户口，且一直在城市工作，并已参加城镇职工社会保险，享有国家基于城市居民户口所给予的相应保障和待遇，不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条以及小洲村社集体经济组织章程的规定。华洲街道办根据潘智永的户籍情况、就业情况以及社保缴费等情况作出被诉行政处理决定，对潘智永要求确认其为小洲村社集体经济组织成员资格的行政处理申请不予支持，具有事实和法律依据，并无不当。原审判决撤销被诉行政处理决定，适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。三上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及第三款、第六十九条的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5301号行政判决。二、驳回被上诉人潘智永的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人潘智永负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 彭铁文二〇二〇年六月二十八日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬