贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终149号上诉人（一审原告）：务川自治县鸿贵养殖场（以下简称鸿贵养殖场）。统一社会信用代码：91520326MA6DNCUT64。住所地：遵义市务川仡佬族苗族自治县黄都镇云丰村洞上组。法定代表人：黄声贵，系务川自治县鸿贵养殖场董事长（投资人）。上诉人（一审被告）：务川仡佬族苗族自治县黄都镇人民政府（以下简称黄都镇政府）。地址：务川自治县黄都镇街上。法定代表人：张展瑞，系该镇镇长。一审被告：遵义市生态环境局务川分局（以下简称生态环境局务川分局）。地址：务川自治县党务政务中心四楼。法定代表人：邹继红，该分局局长。一审被告：务川仡佬族苗族自治县林业局（务川县林业局）。地址：务川自治县都濡镇中大街。法定代表人：王美琪，系局局长。上诉人务川自治县鸿贵养殖场、黄都镇政府因行政强制拆除一案，不服正安县人民法院（2019）黔0324行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：2016年10月12日，鸿贵养殖场取得营业执照后，未办理住建（规划）、国土、环保、水利、防疫、林业等相关手续，租用黄都镇云丰村洞上组部分村民的土地（小河边）修建养殖场，养殖生猪。因鸿贵养殖场未办理相关审批手续，且涉及环保问题，2018年4月，务川仡佬族苗族自治县水利局、国土资源局、环境保护局、林业局、黄都镇政府等行政机关，分别对鸿贵养殖场作出行政行为，分别责令鸿贵养殖场关停整改拆除；自行恢复土地原状；立即停止违法行为；拆除并恢复原状、自行拆除。为解决鸿贵养殖场的实际困难，黄都镇政府为鸿贵养殖场积极协调新的养殖地点，协助转移财产。在鸿贵养殖场将其饲养的生猪及其他财产转移到新的养殖地点（2018年5月24日转移完毕）后，黄都镇政府拟对鸿贵养殖场占用的土地进行整治，恢复为可耕地。同年6月，黄都镇政府整治土地的机械到达鸿贵养殖场后，因鸿贵养殖场差欠自然人黄坤玉的款项，黄坤玉为保证自己债权的实现，雇请工人拆除了鸿贵养殖场的彩钢瓦、方管（支撑彩钢瓦的架子）等财物，黄都镇政府对鸿贵养殖场原占用的土地进行整治。在土地整治过程中，将鸿贵养殖场修建的建（构）筑物进行了拆除，现已恢复为可耕地。一审法院认为，原告鸿贵养殖场除依法进行注册登记获得营业执照外，没有获得住建（规划）、国土、环保、水利、林业等行政机关的审批，租用黄都镇云丰村洞上组部分村民的土地，修建养殖场养殖生猪，根据土地、城乡规划和环境保护等法律法规的规定，其修建的养殖场系违法建筑，依法可以责令自行拆除或依法强制拆除，恢复原状。本案的争议焦点是鸿贵养殖场是被谁拆除。被告黄都镇政府虽然在庭审过程中主张自己并未拆除鸿贵养殖场，但黄都政府在土地整治的过程中，制定了《中共黄都镇委员会关于处置鸿贵养猪场搬迁及整改环保督查事宜的应急预案》，其工作目标明确载明“将马福林自然保护区内鸿贵养殖场拆除……”，事实上也组织了机械设备及人工在土地整治的过程中拆除了鸿贵养猪场的建筑物（构筑物），故黄都政府对其拆除的事实是客观存在的。对于黄都政府的拆除行为是否符合法律规定的问题，本案中并无行政强制执行决定书、公告等，故其拆除行为违法。现原告请求确认被告黄都政府强制拆除鸿贵养殖场的行为违法，本院予以支持；但黄都政府的拆除行为已实施完毕，鸿贵养殖场已被恢复，故没有可撤销的内容。对于被告生态环境局务川分局和务川县林业局是否有拆除鸿贵养殖场的行为的问题，从本案的客观事实来看，二被告有责令整改的行为，但并未实际参与拆除，原告提交的证据也不足以证明二被告有拆除行为，故对原告对生态环境局务川分局和务川县林业局的起诉，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依法应驳回其起诉。综上所述，为充分保护公民、法人或其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告务川仡佬族苗族自治县黄都镇人民政府拆除原告务川自治县鸿贵养殖场的行为违法。二、驳回原告务川自治县鸿贵养殖场对被告遵义市生态环境局务川分局、务川仡佬族苗族自治县林业局的起诉。一审宣判后，原告鸿贵养殖场和被告黄都镇政府均不服一审判决，向本院提起上诉。鸿贵养殖场上诉请求：撤销一审判决案涉养殖场属违法建筑的认定。事实和理由：一、一审认定事实错误。一审认定养殖场未获得住建（规划）、国土、环保、水利、林业等行政机关的审批，属违法建筑，该事实认定错误。上诉人自2016年成立后，设施用地是经过云丰村村委会、黄都镇政府、国土部门批准的设施农用地，同时向卫生防疫部门进行了备案。根据《中华人民共和国畜牧法》第37条、国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的规定，上诉人的养殖场办理了设施农用地审批手续，养殖场建设不需要另外获得住建、国土、规划等所有机关的审批，若上诉人养殖场没有取得环保部门的环评报告，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，最严厉的处罚是责令停业、关闭，从而不能继续经营，与养殖场属于违章建筑没有任何关系。基于此，一审法院认定事实错误，适用法律错误。二、被上诉人没有对上诉人养殖场实施拆除的依据。根据《畜禽规划养殖污染防治条例》第二十五条的规定，本案中若被上诉人因综合整治需要对现有养殖场关闭或搬迁，应当予以补偿，若因上诉人养殖场在马福林自然保护区内，被上诉人是没有任何合法拆迁依据的，马福林自然保护区没有经省级人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案，只是政府的称呼而已。三、一审判决超出当事人的诉讼请求，违反处分原则，且该认定直接关系到后续的赔偿，将直接导致后续赔偿无法进行，合法财产损失无法得到保障。关于上诉人养殖场的认定，超出了法院的审判范围，上诉人一审诉讼请求是确认一审被告强制拆除行为违法，但在法院审理中却增加审理范围，对养殖建筑进行认定，违反法定程序超范围审理案件。依照“不告不理”原则，法院只能按照当事人的请求进行审理和判决，不能随意变更。人民法院只能按照当事人的诉讼请求和主张进行审理，对超过当事人诉讼主张的，不得主动审理，而且该认定直接关系到上诉人的后续赔偿环节，一审法院超此范围审理判决，将直接导致后续程序无法进行，合法财产损失无法得到保障。四、一审法院对上诉人一审中提交的证据未进行认定，也未说明理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第43条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第72条的规定，本案在审理过程中，上诉人提交了证据，证明强制拆除现场的照片、视听资料，主要在证明三被上诉人均参与了涉案违法拆除行为，但在一审判决中未载明未予采纳的理由。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。黄都镇政府上诉请求：撤销一审判决。事实和理由：一、一审认定事实不清、证据不足，适用法律不当。1.一审法院认定上诉人将养殖场建筑物拆除，存在错误。虽然上诉人对养殖场非法占有的土地进行恢复整治的行为，但在整个过程中，上诉人并没有采取强制手段对养殖场修建的建筑物进行拆除或强制拆除。而是在案外人黄坤玉拆除彩钢瓦、方管等可利用材料后，对现场残留的危险建筑垃圾进行清理，该行为不是强制行为，不具有可诉性。2.上诉人作为基层人民政府，履行行政职能，在发现养殖场存在安全隐患，进而对残留的建筑垃圾进行清理后，恢复土地的耕种性质，并非强制行为，不需要依照强制法的规定履行催告、公告、告知相关权利等程序。3.本案的土地整治行为，是上诉人协助被上诉人搬离新的养殖地点、转移有关财产，经过多次座谈后，在取得养殖场负责人口头同意的情况下进行清理，只是因为其无相关的机械设备，且拆除成本较高，其要求上诉人帮忙清理该养殖场，同时在整个清理及庭审过程中，其也没有明确作出不准拆除的意思表示。故此，该整治行为不是上诉人的单方意思表示，不具有单方性。二、一审法院认为上诉人制作了关于处置鸿贵养殖场的搬迁应急预案，载明将马福林自然保护区内鸿贵养殖场拆除，事实上组织了机械设备及人工，拆除养殖场，故黄都镇政府拆除的事实是客观存在的，一审法院据此推断上诉人进行的清理行为是强制行为，事实不清，证据不足，因该预急预案没有直接对外发生法律效果，该行为不具有可诉性。综上，一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律不当，应予撤销，请二审法院支持上诉人的上诉请求。一审被告生态环境局务川分局、务川县林业局在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，结合当事人的意见，本案的争议焦点为：1.人民法院是否有权对涉案养殖场的合法性进行评判。2.黄都镇政府是否实施了强制拆除行为。3.若实施了强制拆除行为，行为是否合法。对焦点1，人民法院审理行政案件，秉持全面审查的原则。本案中，鸿贵养殖场诉请要求确认强制拆除行为违法，首先应查明养殖场是否经有权机关审批建设，进而才能进一步审查行政机关的强制拆除行为是否合法，为此，鸿贵养殖场是否合法修建是对本案进行审查的逻辑起点。一审法院对鸿贵养殖场修建是否合法进行审查，并无不当。对鸿贵养殖场认为一审法院对其建筑物的合法性评判，超越诉讼请求的理由，本院不予采纳。本案修建行为发生于2019年之前，按照当时正在施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，鸿贵养殖场提供的证据不能证明已办理完备相应手续。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条第一款“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告书；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。大型畜禽养殖场、养殖小区的管理目录，由国务院环境保护主管部门商国务院农牧主管部门确定。”的规定，鸿贵养殖场应依法办理环境审批手续，但其未依法审批。基于以上理由，鸿贵养殖场修建未经主管机关审批，其修建不符合法律规定，其修建建筑物系违法建筑。对鸿贵养殖场认为其并非违法建筑的理由，本院不予采纳。对焦点2，本案中，黄都镇制定了《关于处置鸿贵养猪场搬迁及整改环保督查事宜的应急预案》，明确将马福林自然保护区内的鸿贵养殖场拆除。拆除当日，黄都镇政府组织机械设备、人工进入养殖场区域，对养殖场拆除形成强大合力，欲对养殖场实施强制拆除，在养殖场被拆除前，养殖场的债权人黄坤玉为保证债权的实现，对添附在养殖场上方的瓦片、方管等财物进行拆除，后养殖场的建筑物（构筑物）被政府组织的人员强制拆除，据此，能够确认黄都镇政府对案涉养殖场进行拆除的事实。在卷证据显示，黄都镇政府实施拆除的起因并非土地整治。对黄都镇政府主张其拆除已征得被上诉人的同意，未实施强制拆除、只是进行土地整治的理由，其未提供证据予以证明，本院不予采纳。对焦点3，首先，鸿贵养殖场虽系违法建筑，但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”的规定，行政机关实施行政强拆除行为，应以强制执行决定为依据，但黄都镇政府实施的强制拆除行为前，无有权机关作出强制执行决定，其拆除行为缺乏事实依据。第二，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”、第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，黄都镇政府作为行政机关，在实施强制拆除行为时，应履行前述程序，催告相对人履行义务，告知当事人陈述、申辩的权利与期限，但其并未履行前述程序，其未充分保障当事人的救济权，其实施的强制拆除行为违反法定程序。基于以上分析，黄都镇政府实施的强制拆除行为与法律规定不符，应予撤销，但因强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（一）项的规定，应依法确认违法。行政机关实施行政强制拆除，通常采取由一个行政机关主导，其他多机关、多部门联合参与的执法模式，一般情况下应以主导机关为适格被告。本案中，现有证据不能证明务川分局和务川县林业局实施拆除养殖场的行为，鸿贵养殖场起诉该两机关，缺乏事实依据，该两机关并非本案适格被告。一审法院综合全案事实，根据法律规定，确认黄都镇政府的强制拆除行为违法，并裁定驳回鸿贵养殖场对生态环境局务川分局和务川县林业局的起诉，并无不当。综上，鸿贵养殖场和黄都镇政府的上诉请求均不能成立。一审法院认定事实清楚，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人务川自治县鸿贵养殖场、务川仡佬族苗族自治县黄都镇人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年六月一日法官助理王喻庆书记员陈顺