北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终583号上诉人（一审原告）崔旺，男，1968年10月18日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人（一审原告）刘德才，男，1959年12月3日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人（一审原告）王泉，男，1966年6月1日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人（一审原告）韩荣广，男，1969年5月11日出生，汉族，住北京市平谷区。上诉人（一审原告）王建华，男，1944年9月28日出生，汉族，住北京市平谷区。被上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。法定代表人吴小杰，代区长。委托代理人岳淑媛，北京市平谷区民政局工作人员。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。上诉人崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华因村务公开行政监督一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初827号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华（以下简称崔旺等5人）向一审法院提起诉讼称，崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华于2016年向北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）提出村务公开监督申请，请求平谷区政府履行监督职责，责令北京市平谷区大兴庄镇白各庄村村民委员会（以下简称白各庄村委会）按照申请公布村务信息。法院最终作出（2017）京行终字2689号生效判决。2018年3月28日，平谷区政府作出京平政发[2018]9号文件，将处理意见通知崔旺等5人及刘连顺。后在法院生效判决执行过程中，经崔旺等5人催要，北京市平谷区大兴庄镇人民政府（以下简称大兴庄镇政府）给了一份《关于北京裕发房地产开发有限公司、北京裕发嘉瑞投资有限公司、北京嘉瑞宏祥物业管理有限公司与北京市平谷区大兴庄镇白各庄村村民委员会截止至2018年2月28日的债权债务情况的专项审计报告》（以下简称《审计报告》）。崔旺等5人认为该《审计报告》及7个附件不能充分说明白各庄村委会已全面履行村务公开义务。崔旺等5人于2018年12月23日向平谷区政府邮寄了《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》。但平谷区政府并未找崔旺等5人了解情况，也没有监督白各庄村委会向崔旺等5人公布村务事项。故请求法院：1.依法判令平谷区政府履行调查核实监督督促的职责，责令白各庄村委会按照2018年12月23日《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》内容依法村务公布，并对查证违法行为人员予以相应处分，承担相应法律责任；2.诉讼费用及律师代理费50000元由被告承担。一审法院经审理查明：崔旺等5人及案外人刘连顺系北京市平谷区大兴庄镇白各庄村（以下简称白各庄村）村民。2016年4月5日，崔旺等5人及案外人刘连顺向平谷区政府邮寄《请求北京市平谷区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》，申请事项为：请求平谷区政府行使监督职权，责令白各庄村委会公开对经查证有违法行为的人员予以党纪处分，并承担相应的法律责任，具体公开事项如下：…九、要求对“村企合作”北京裕发嘉瑞投资有限公司的具体业务及收入情况公开。平谷区政府于2016年4月6日收到《村务公开申请书》。2016年6月6日平谷区政府作出京平政函（2016）85号《北京市平谷区人民政府关于责令白各庄村委会依法公开有关村务的通知》（以下简称《责令公开村务通知》），责令白各庄村委会在30日内依法公开村务。2016年7月4日，白各庄村委会向平谷区政府出具《白各庄村委会关于村务公开情况的报告》，将公开的全部资料报区政府审阅。崔旺等5人及案外人刘连顺认为白各庄村委会公布的材料中重点内容缺漏、不完全，平谷区政府行使监督行为仅限于作出《责令公开村务通知》，没有履行对村务公开是否及时、真实进行调查核实的职责，向一审法院提起诉讼。一审法院经审理，于2017年3月24日判决平谷区政府在该判决生效之日起六十日内对崔旺等5人及案外人刘连顺关于白各庄村务公布事项的申请继续进行调查核实并作出处理。平谷区政府不服一审判决提起上诉，北京市高级人民法院作出（2017）京行终字2689号《行政判决书》，驳回上诉，维持一审判决。2018年3月28日，平谷区政府出具《关于崔旺、刘连顺、王建华、刘德才、韩荣广、王海东调查处理意见》，告知平谷区政府在法院终审判决后，依据判决结果责令再次公开及进行调查处理的情况。其中针对崔旺等5人及案外人刘连顺提出的第九项公开请求，告知大兴庄镇政府已委托北京中则会计师事务所对白各庄项目财务情况进行审计。待审计结束后，将审计结果及相关资料交崔旺等5人及案外人刘连顺查阅。后，崔旺等5人称收到大兴庄镇政府给予的《审计报告》。崔旺等5人认为该《审计报告》及7个附件不能充分说明白各庄村委会已全面履行村务公开义务。2018年12月25日，平谷区政府收到崔旺等5人邮寄的《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》，崔旺等5人请求平谷区政府继续行使监督职权，责令白各庄村委会就其申请十四个事项作村务公布，对经查证有违法行为的人员予以相应的处分，并承担相应的法律责任。十四个申请事项中，一至九是崔旺等5人对《审计报告》及7个附件中存在问题的质疑及要求村委会继续说明的问题。十至十四是崔旺等5人对于拆迁款项、评估结果报告、村民分房情况、回购商品房资金、安置费使用情况的质疑及要求村委会继续公布的内容。2019年1月4日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向大兴庄镇政府作出《关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函》，要求大兴庄镇政府按照办理村务公开监督职责案件工作流程，对申请书十四个事项核实、调查和处理。2019年2月20日，大兴庄镇政府收到北京市平谷区村务公开协调小组办公室的函后向白各庄村委会作出《责令白各庄村务公开的通知》，责令白各庄村委会在收到该通知后四十日内向申请村民公开十四项村务事项。2019年2月21日，大兴庄镇政府作出《关于北京市平谷区村务公开协调小组办公室转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函的回函》，向北京市平谷区村务公开协调小组办公室回复了村务公开事项的核实、调查和处理情况，并附有该回函在村务公开栏公布张贴的照片。2019年3月15日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向白各庄村委会作出《关于责令大兴庄镇白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，认为白各庄村委会未完全按照《关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函》进行村务公开，责令白各庄村委会在收到该通知之日起45日内进行村务公开。2019年3月30日，白各庄村委会作出《情况说明》，说明该村委会对《北京市平谷区村务公开协调小组办公室关于转发白各庄崔旺等村民申请区政府履行村务公开监督职责案件的函的回函》在村务公开栏公布张贴。另，村委会工作人员告知刘德才、崔旺村务公开事宜，但二人未领取回函。2019年5月20日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向白各庄村委会作出《关于继续责令大兴庄镇白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，责令白各庄村委会在收到该通知之日起30日内继续进行村务公开。同日，北京市平谷区村务公开协调小组办公室向大兴庄镇政府作出《关于监督白各庄村委会继续依法公开有关村务的通知》，要求大兴庄镇政府对于白各庄村委会继续公开情况进行监督。一审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十条之规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，本案崔旺等5人作为白各庄村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。平谷区政府作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。关于本案双方当事人所争议的平谷区政府是否按照《村民委员会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题，平谷区政府认为，其已对白各庄村委会的村务公开行为进行了责令和纠正等行为，该监督仍在持续状态。崔旺等5人认为，平谷区政府并未向其了解情况，也没有监督白各庄村委会向其公布村务事项。对此，一审法院认为应根据《村民委员会组织法》等法律法规对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。《村民委员会组织法》第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施本案中，平谷区政府收到崔旺等5人提交的村务公开申请后，通过函件形式要求大兴庄镇政府对崔旺等5人申请事项进行核实、调查和处理。后大兴庄镇政府向白各庄村委会下发《责令白各庄村民公开的通知》，责令该村委会向村民公开十四项村务事项。后大兴庄镇政府向平谷区政府回复了村务公开事项的核实、调查和处理情况，并附有该回函在村务公开栏公布张贴的照片。平谷区政府经核实后，认为白各庄村委会未完全按照崔旺等村民的申请进行村务公开，故两次对白各庄村委会作出责令其继续依法公开有关村务的通知，同时也责令大兴庄镇政府继续履行村务公开监督职责，要求大兴庄镇政府对于白各庄村委会继续公开情况进行监督。一审法院认为，平谷区政府作为一级人民政府，应当依据《村民委员会组织法》及《北京市实施综上，崔旺等5人要求依法判令平谷区政府履行调查核实监督督促的职责，责令白各庄村委会按照2018年12月23日《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》内容依法村务公布，并对查证违法行为人员予以相应处分，承担相应法律责任的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。另，崔旺等5人要求诉讼费用及律师代理费50000元由平谷区政府承担的诉讼请求没有法律依据，一审法院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔旺等5人的诉讼请求。崔旺等5人不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院没有查明案件事实，没有正确适用法律，导致案件错误判决；2、监督督促村委会村务公开的方式有很多而被上诉人避而不做；3、被上诉人完全有能力将上诉人要的资料给上诉人，但是至今依然不作为。故请求：1、撤销一审判决，判令平谷区政府履行监督职责责令白各庄村委会按2018年12月23日《请求区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》内容依法村务公开，并对查证违法行为人员予以相应处分。2、本案一、二审诉讼费，律师代理费用由被上诉人承担。平谷区政府答辩称，其已在法律规定的范围内，尽到了监督本案村务公开的职责，故其同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。在案证据已全部随卷移送本院，经审查，一审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。基于上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是平谷区政府在本案中是否履行了法律所规定的监督村务公开的职责。需要考察区县政府监督村务公开的职责来源与权力边界，亦即法律为其监督村务公开规定了哪些职责，同时提供了哪些行政管理手段，以及区县政府在实际个案中是否充分行使了这些手段以达致行政管理目的的实现。《村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。《北京市实施本案中，平谷区政府收到崔旺等5人提交的村务公开申请后，通过函件形式要求大兴庄镇政府对崔旺等5人申请事项进行核实、调查和处理。后大兴庄镇政府向白各庄村委会下发《责令白各庄村民公开的通知》，责令该村委会向村民公开十四项村务事项。后大兴庄镇政府向平谷区政府回复了村务公开事项的核实、调查和处理情况，并附有该回函在村务公开栏公布张贴的照片。平谷区政府经核实后，认为白各庄村委会未完全按照崔旺等村民的申请进行村务公开，故两次对白各庄村委会作出责令其继续依法公开有关村务的通知，同时也责令大兴庄镇政府继续履行村务公开监督职责，要求大兴庄镇政府对于白各庄村委会继续公开情况进行监督。据此可知，平谷区政府对崔旺等5人的申请，已经进行了调查核实，两次责令白各庄村委会公开，亦责令属地镇政府进行督导，已经充分实施了法律规定的监督措施，其行为应当认定为已履行了法定职责。因行政机关应当依法行政，在无明确法律授权的情形下，不能认定平谷区政府可代替村民委员会直接进行村务公开或者指令村民委员会以外的其他机构实施村务公开，崔旺等5人关于平谷区政府掌握足够多的资源能够向崔旺等5人提供所需要资料的主张不能成立。崔旺等5人提出由平谷区政府承担律师费的主张，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审法院所作判决正确，本院予以支持，崔旺等5人的上诉请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审诉讼费50元，由崔旺、刘德才、王泉、韩荣广、王建华共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  周凯贺审判员  哈胜男二〇二〇年六月十二日书记员  杨含章