安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终614号 上诉人（一审原告）仰礼凯，男，1973年7月2日出生，汉族，住安徽省肥西县。 上诉人（一审原告）马常保，男，1953年6月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。 上诉人（一审原告）董先兵，男，1957年12月4日出生，汉族，住安徽省肥西县。 上诉人共同委托代理人闵济宏，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市中山路1号。 法定代表人李国英，省长。 委托代理人李萌萌，安徽省司法厅行政复议与应诉处工作人员。 委托代理人陈志杰，安徽省司法厅行政复议与应诉处工作人员。 上诉人仰礼凯、马常保、董先兵因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人仰礼凯、董先兵及其委托代理人闵济宏，被上诉人安徽省人民政府委托代理人李萌萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，安徽省人民政府作出皖政地(增减挂钩)〔2018〕192号《关于肥西县2018年第15批次(增减挂钩)城镇建设用地的批复》（以下简称192号《批复》），批准在肥西县上派镇北张社区、灯塔村、花岗镇蔡冲村境内征收集体农用地19.6265公顷（其中耕地17.2394公顷）。原告的部分承包土地在该批次用地范围内。2018年5月30日，肥西县政府发布了肥政秘〔2018〕99号《关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征收土地的公告》（以下简称99号《公告》），该《公告》载明了192号《批复》的主要内容，包括批准征收土地的机关、文件名、文号，征地范围、面积、用途，征地补偿安置标准等。2018年6月20日，肥西县政府发布了肥政秘〔2018〕113号《关于2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，公告载明了192号《批复》的主要内容，包括批准征收土地的机关、文件名、文号，征地范围、面积、用途，征地补偿标准、被征土地涉及的农业人员安置办法等。上述征地“两公告”没有规定公告期限。征地“两公告”由原肥西县花岗镇国土所工作人员于2018年7月10日在原告所在的花岗镇蔡冲村公示栏进行张贴，并拍照存档。2019年9月2日，包含本案仰礼凯、马常保、董先兵在内的七人向安徽省人民政府提起行政复议申请，请求确认192号《批复》违法，安徽省人民政府当日予以受理。2019年10月31日，安徽省人民政府作出《延期审理通知书》，决定将本案延期30日作出，并将该通知书邮寄送达给仰礼凯、马常保、董先兵。2019年11月25日，安徽省人民政府作出皖行复〔2019〕265号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称265号《决定书》），以超过法定的行政复议申请期限为由驳回仰礼凯、马常保和董先兵复议申请。仰礼凯、马常保、董先兵不服265号《决定书》，于2019年12月5日提起行政诉讼，请求予以撤销，并责令被告受理本次行政复议申请。 一审法院认为，本案的争议焦点为265号《决定书》是否合法，即本案原告申请行政复议是否超过法定的复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项之规定，提出行政复议申请应当在法定期限内提出。从本案证据来看，原告至迟在2018年8月就已经知晓192号《批复》，但迟至2019年9月才提起行政复议，已经超过法定的复议期限。因此，265号《决定书》以原告超过复议期限为由予以驳回正确。另，被告在行政复议受理、调查和作出决定以及送达等方面均符合法定程序。综上，被告安徽省人民政府的复议行为认定事实清楚，程序合法，处理结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回仰礼凯、马常保、董先兵的诉讼请求。 仰礼凯、马常保、董先兵上诉称，被上诉人没有证据证明上诉人的部分承包地被192号《批复》批准征收后，被上诉人已经告知上诉人征地批复信息以及何时告知。被上诉人没有证据证明上诉人知道本案涉及部分承包地被192号《批复》侵犯的时间早于上诉人从省自然资源厅获得192号《批复》的时间，不能证明上诉人超过行政复议规定的期限。被上诉人原审中提交的99号公告中根本没有192号《批复》明确批准的平面界线图，任何人均无法根据99号《公告》能确定具体的被征收地块位置或被征收的土地平面界线，上诉人当然无法知道涉案部分承包地被99号《公告》和192号《批复》批准征收，不可能知道承包经营权被192号《批复》侵害，以此作为上诉人行政复议期限起算时间点无任何事实和法律根据。被上诉人在行政复议定书和诉讼中引用的《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国发〔2014〕40号)第二条规定，认为上诉人申请行政复议超过法定期限，明显属于适用法律错误。该意见只是规定了如何确定“土地征收决定”的发布时间和知道“土地征收决定”的时间，与上诉人提起行政复议的192号《批复》根本不是一个概念，是性质完全不同的文件，被上诉人故意偷换概念、错误适用法律。被上诉人依法应提交证据证明行政复议受理、审查及作出行政复议决定符合法定程序，但被上诉人在原庭审中提交的证据根本不足以证明行政复议符合法定程序，未履行举证义务，应承担不利后果。上诉人知道征地批复的时间为2019年7月底，安徽省人民政府收到并受理上诉人行政复议申请的时间为2017年9月2日，且此前上诉人无法知道征地批复及其内容包括了上诉人的部分承包地。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条关于“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”之规定，上诉人申请行政复议应从2019年8月起算，上诉人申请行政复议并未超过法定期限。综上所述，一审判决认定事实不清、证据不足，明显适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的皖行复〔2019〕265号驳回行政复议申请决定，并责令其受理上诉人的行政复议申请。 一审原告仰礼凯、马常保、董先兵向一审法院提供的证据为： 1.安徽省自然资源厅关于仰礼凯等10人政府信息公开告知书，证明原告通过向省自然资源厅申请政府信息公开，于2019年7月底获得答复，同时获得案涉批复，此前从不知道该批复存在，更不知道土地平面图及四至范围界限；没有任何公告告知原告2018年15批次征地批复的平面界限范围，原告从不知道承包地被该征地批复批准征收。2.192号《批复》。3.城乡建设用地增减挂钩建新区征收呈报材料“一书二方案”。4.肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地一览表。5.驳回行政复议申请决定书。6.合肥市农民负担监督卡。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提供的证据为：1.行政复议申请书，2.行政复议答复书，3.延期审理通知书及邮寄凭证，4.265号《决定书》及邮寄凭证，该四组证据证明行政复议程序合法。5.192号《批复》，6.99号《公告》及张贴照片，7.两名张贴人证言，8.两名村民证言，该四组证据证明原告提起行政复议超过法定的复议期限，265号《决定书》处理结果合法。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，集体土地征收往往涉及人数众多，客观上难以将批准征地的决定逐一送达被征收人，故《中华人民共和国土地管理法》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据该规定，发布征地公告是将征地批复内容告知被征收人的法定送达方式。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，被上诉人安徽省人民政府提供的99号《公告》及其张贴照片、张贴人及相关村民的证言等证据，可以证明2018年7月10日相关工作人员已经在被征土地所在地张贴公告，将案涉土地征收的批准机关、批准文号，征地范围、面积、用途，征地补偿标准、被征土地涉及的农业人员安置办法予以公布。因上述征地公告没有规定期限，故可以认定上诉人仰礼凯、马常保、董先兵自公告张贴之日起满10个工作日，即2018年7月25日前应当知道案涉征地批复。 《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定：“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收决定内容之日起最长不得超过2年”。因案涉征地批复作出时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经废止，新的司法解释即《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》已经施行，故对于行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限可参照新的司法解释相关规定办理。根据新的司法解释第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。仰礼凯、马常保、董先兵自2018年7月25日起应当知道案涉征地批复的内容，其对该征地批复不服，至2019年9月2日才申请行政复议，显已超过法定的复议申请期限，安徽省人民政府驳回其行政复议申请，并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限计算起点为“公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日”，而非知道自己合法权益受到侵害之日。因为根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织只要主观上“认为”具体行政行为侵犯其合法权益的，即可以申请行政复议。仰礼凯、马常保、董先兵一审起诉称“自2014年春耕季节开始，政府就通知原告等村民，不允许耕种承包地，并称农业承包地已经被国家征收”，案涉征地公告虽未载明详细的征地范围图，但已载明征收范围涉及其所在集体经济组织的土地，其自知道或者应当知道案涉征地批复时，即可以依法申请行政复议，并不必然要求其提供证据证明其承包的土地确实在该征地批复批准征收的范围之内。故上诉人仰礼凯、马常保、董先兵关于本案复议申请期限应自其知道其部分承包地在案涉征地批复批准征收的范围之内之日起计算的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人仰礼凯、马常保、董先兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仰礼凯、马常保、董先兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月十一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……