安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终391号 上诉人（一审原告）马鞍山市江南船舶制造有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，统一社会信用代码91340500791898805B。 法定代表人钟涛，该公司总经理。 委托代理人沈勇明，北京市隆安（南京）律师事务所律师。 委托代理人吴晔，江苏唯衡律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路11号，统一社会信用代码113405046941470738。 法定代表人沈春霞，该区区长。 马鞍山市江南船舶制造有限公司（以下简称江南船舶公司）因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）行政强制违法一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 江南船舶公司向一审法院起诉称，其成立于2006年9月1日，注册资本为1000万元，成立至今，投资数千万元，在马鞍山市××××船行政村一块滩涂地上修建了船舶制造和维修场地专用舾装码头，购置了各种机械设备。长期以来，原告一直从事船舶制造与维修业务，具有安徽省船舶工业管理办公室及渔业船舶检验局颁发的建造钢质渔船资质。2014年6月6日，经安徽省地方海事局、港航管理局及船舶检验局联合批准为安徽省内河船型标准化第一批定点船厂。 2017年12月20日至2018年1月，雨山区政府在未履行法定程序、也未事先通知的情况下，组织人员对原告的经营场所进行破坏性的强制拆除和搬迁，包括使用中的龙门吊在内的各种生产设备及其他合法财产被非法拆除、搬迁，不知去向，导致原告的生产经营活动无法开展。2018年1月8日，在原告的强烈要求下，被告才出具了一份函件，但依然没有告知财产去向，对原告的赔偿请求也置之不理，被告的违法行政行为严重侵害了原告的生产经营权和企业财产权。根据安徽华瑞保险公估有限公司出具的《马鞍山江南船舶制造有限公司水上及岸线财产价值检验公估报告》及《后记》，经初步估算，原告遭受的直接财产损失高达1300万元，尚不包括停产停业损失和人员安置费用。 被告雨山区政府对原告生产经营场所及生产设备、合法财产实施的强制拆除、搬迁行为不具有合法性、正当性、合理性，给原告造成了巨大损失，严重侵害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求确认雨山区政府强制拆除和搬迁原告合法生产经营场所的具体行政行为违法。 雨山区政府一审答辩称：1.被告雨山区政府非本案适格被告。取缔原告企业系由马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组（以下简称领导小组）作出的决定，领导小组根据相关部门的认定确定了全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处理名单，原告属于被取缔企业。雨山区政府接受领导小组的委托接受拆除任务，拆除行为是履行领导小组交办任务的职务行为，故雨山区政府被告主体不适格，原告起诉雨山区政府系起诉主体错误。2.拆除原告设备设施之前已多次通知原告，并采取保护性拆除措施。2017年5月，雨山区防汛抗旱指挥部曾向原告发出通知，要求其于2017年6月6日前清除沙堆及配套设施，恢复堤防管理范围内的原貌，但原告一直未予恢复。雨山区长江水文资料情况说明中明确了原告所建造的建筑物不符合行洪要求，违反了《防洪法》第二十二条的规定。拆除原告相关设施设备是河道行洪的需要，依法应予以拆除。拆除过程中雨山区政府通过下属单位采石街道委托相关专业机构实施拆除，拆除行为并未造成原告损失。3.原告未能提供包括土地厂房权属证书、规划许可文件、码头建设主管部门及防洪部门出具的审批文件等证明其厂房设备设施合法的相关文件。亦未查询到原告具有相关审批文件或合法手续。故其所占用的土地、建设的房屋及地上设备设施均属于违法用地和建设，依法应予拆除，对其直接拆除符合相关法律规定，同时也是社会公共利益的需要。综上，被告雨山区政府拆除原告设施设备的行为合法，原告要求确认违法没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，原告江南船舶公司成立于2006年9月1日，住所地为马鞍山市雨山区银塘镇陈家村，注册资本为1000万元，经营范围为船舶制造与维修（钢制二级Ⅱ类）（依法需经批准的项目经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2010年1月29日江南船舶公司取得芜海防污备1007号内河防污染备案证明。2013年4月9日马鞍山市发展和改革委员会作出马发改文[2013]13号《关于市江南船舶制造有限公司专用舾装码头项目开展前期工作的函》，内容为同意江南船舶公司专用舾装码头开展前期工作，江南船舶公司接文后应开展项目使用岸线、环评、防洪、通航安全等专题研究工作，待材料齐全后报送审查，未经核准，项目不得开工建设。2015年5月7日，安徽省长江河道管理局作出长工管[2015]164号《关于马鞍山市江南船舶制造有限公司临时舾装码头工程涉河道建设方案的批复》，内容为基本同意所报的舾装码头工程涉河建设方案，长江岸线占用需服从相关规划要求，并取得书面批准，建设单位应尽快完善船舶制造基地相关报批手续，工程在建和运行期，涉及防洪安全事宜应接受河道管理部门的检查、监督和指导，并无条件服从防汛、建设与管理的需要，工程完工后，建设单位应及时清场，并向河道主管机关申请涉河工程专项验收，验收合格后方可启用。2015年6月26日，江南船舶公司取得安徽省船舶工业管理办公室下发的编号为050《船舶生产企业等级证书》，具备钢质一般船舶二级Ⅱ类生产能力。 2017年5月22日，马鞍山市雨山区防汛抗旱指挥部向江南船舶公司下发雨汛限清[2017]12号《限期清除通知书》，主要内容为“经查，你单位在陈家圩江堤管理范围内从事造船等妨碍行洪的活动，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十条第二款的规定，根据该法第五十五条规定，你单位应于2017年6月6日前清除沙堆及配套设施，恢复堤防管理范围内原貌”。马鞍山市雨山区农业农村水利局出具《雨山区长江水文资料情况说明》，江南船舶公司在陈家圩堤防迎水侧滩地上妨碍行洪的建筑物，不符合行洪要求。 2017年10月27日，马鞍山市人民政府办公室作出马政办秘[2017]135号《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》，将包括江南船舶公司在内的36家船舶制造、维修、拆解企业列入整治范围，其中职责分工中规定，各县区、开发园区按照属地原则，履行对本行政区域内船舶修造企业环境污染专项整治工作的主体责任，负责整治工作的具体落实。2017年10月31日，马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组下发马船企污专整[2017]1号《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》，江南船舶公司被列入取缔企业名单。2017年12月20日至2018年元月期间，雨山区政府组织拆除了原告江南船舶公司的设施设备。拆除过程中，雨山区政府对江南船舶公司的部分设备进行了保护性拆除。 本案开庭前，江南船舶公司递交追加被告与变更诉讼请求申请，要求追加马鞍山市人民政府、雨山区采石街道办事处为被告并将诉讼请求变更为，确认被告马鞍山市人民政府、雨山区政府和雨山区采石街道办事处对原告合法生产经营场所（船厂及舾装码头）进行强制拆除和搬迁的具体行政行为违法。 为支持上述申请，原告提交三组证据：1.《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》、《关于进一步加快船舶修造企业环境污染专项整治工作的督办函》、《关于报送有关船舶企业取缔拆除时限的紧急通知》、《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案》，证明案涉拆除行为由马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组认定、决定并要求雨山区政府实施。该小组由马鞍山市人民政府成立，应追加马鞍山市人民政府为被告。2.《江南船厂门式起重机拆除工程承揽合同》，证明案涉拆除行为由雨山区政府通过下属单位雨山区采石街道办事处委托其他单位实施，故该办事处应追加为被告。3.安徽省高级人民法院（2019）皖行终466号行政裁定书，证明安徽省高级人民法院通过审理认为，案涉专项整治活动参与单位众多，没有明晰参与单位相应职责，行政机关相互推诿责任。 针对原告提出的上述申请，一审法院经审查认为，其申请追加被告和变更诉讼请求的理由不能成立，遂于2019年9月17日作出（2019）皖05行初51-1号行政裁定书，驳回江南船舶公司的申请。 一审法院认为，本案的争议焦点是江南船舶公司的诉讼请求是否属于人民法院受案范围。 雨山区政府为实现国家和社会公共利益，维护人民群众切身权益，营造沿江美好生态环境，在开展长江沿线环境污染治理专项整治中按照要求取缔包括江南船舶公司在内的不达标企业。对沿江船舶修造企业进行的专项整治，是多部门参与的多阶段多环节的处置过程，处置的依据交织有法律规定及相关政策。被取缔企业有其自身建设、经营过程中存在违法的情形，也有政策调整的因素。江南船舶公司因缺乏相关规划、许可手续等原因，无法规范提升，被列入取缔范围。本案是地方政府严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理。江南船舶公司的诉请不属于行政诉讼受案范围。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告马鞍山市江南船舶制造有限公司的起诉。 江南船舶公司上诉称，一、一审裁定认定事实不清。一审裁定表述:江南船舶公司因缺乏相关规划、许可手续等原因，无法规范提升，被列入取缔范围。但《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律，未见“取缔”、“政策性取缔”的相关规定。江南船舶公司具备法定的船舶修造资质，却在不知情的情况下，被马鞍山市人民政府下属的马鞍山市船舶修造环境污染专项整治工作领导小组列入“取缔企业”名单，这本身就是违法行政行为。上诉人在一审中要求原审法院对领导小组作出的三份规范性文件进行合法性审查，要求追加马鞍山市人民政府为被告，均遭到拒绝。原审法院仅根据相关政府部门违法的规范性文件即认定上诉人属于“取缔企业”，导致一审裁定认定事实错误。 二、一审裁定适用法律错误。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款对人民法院受理行政诉讼的范围作了十二类列举性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款进一步规定:公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围;并在第二款中列举了十种不属于受案范围的情形。本案被上诉人雨山区政府违法拆除、搬迁上诉人江南船舶公司的生产设备及其他合法财产，侵犯了上诉人的财产权，符合《行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项规定的情形，也符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款的规定，当然属于人民法院的受案范围。原审法院无视上述规定，即认定本案不属于行政诉讼受案范围，并驳回上诉人起诉，显然是错误的。2、上诉人江南船舶公司的起诉完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，不具有《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条列举的驳回起诉情形。3、本案先由原审法院立案受理并作出认定被上诉人雨山区政府违法的判决，再由安徽省高级人民法院作出撤销原判、发回重审的裁定，两级法院的审理和裁判均在现行有效的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释施行之后，在原一审、二审期间，两级法院都没有认为本案不属于行政诉讼受案范围，并作出了实体性判决。原审法院经过重审后，在没有新的事实和新的证据的情况下，认定本案不属于行政诉讼受案范围，是将行政审判视同儿戏和任性裁判。4、行政诉讼法的立法宗旨是“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。本案原审法院，对行政机关所谓的“取缔”人云亦云，甚至认为本案是“政策性取缔”“由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理。”从而将本案行政争议推给违法行政的地方政府，严重背离了行政诉讼的宗旨和人民法院的审判职责。 综上，安徽省马鞍山市中级人民法院作出的(2019)皖05行初51号行政裁定认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条之规定，裁定撤销安徽省马鞍山市中级人民法院(2019)皖05行初51号行政裁定，指令安徽省马鞍山市中级人民法院继续审理，以维护上诉人的合法权益。 雨山区政府答辩称，一、马鞍山市中级人民法院判决本案不属于行政诉讼受案范围是正确的。长江岸线保护是从中央到地方一贯坚持的政策，省市政府对该拆除相关设施设备多次发文并限定了时间期限，为此，拆除上诉人设施设备属于国家政策性取缔范畴，不属于违法拆除，依法不属于法院受案范围。 二、答辩人并非本案适格主体。取缔上诉人企业系由马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作领导小组(下称领导小组)作出的决定，领导小组根据相关部门的认定确定了全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单，上诉人属于取缔企业。领导小组确定后，雨山区人民政府系接受领导小组的委托接受拆除任务，雨山区人民政府的拆除行为是履行领导小组交办任务的职务行为，且在实际拆除过程中，答辩人也系通过下属单位采石街道委托相关专业机构实施的拆除，故雨山区政府不应成为本案主体。本案拆除行为包含了领导小组的认定、决定以及要求对上诉人进行限期拆除的函件等一系列行为，各行为之间不可分割，履行行为只是其中的一个环节，为此，上诉人以谁拆除谁是被告的观点无法成立。 三、答辩人所属相关部门拆除上诉人设备设施之前已多次通知上诉人。1、所属部门曾以上诉人设备设施妨碍行洪向上诉人下发了限期恢复堤防的通知。因上诉人的设备设施及生产经营活动妨碍了河道行洪，2017年5月，雨山区防汛抗旱指挥部曾向上诉人发出通知，要求其于2016年6月6日前清除沙堆及配套设施，恢复堤防管理范围内的原貌，但上诉人一直未予恢复。为此，拆除上诉人相关设施设备也是河道行洪的需要。另外，雨山区长江水文资料情况说明中明确上诉人所建造的建筑物不符合行洪要求，违反了《防洪法》第二十二条的规定，依法也应予以拆除。2、相关工作人员也多次到上诉人住所告知拆除事项。 四、上诉人未能提供其厂房设备设施合法的相关文件。上诉人如认为其设备设施合法，应向法庭提供相关的证明，包括土地厂房权属证书、规划许可文件、码头建设主管部门及防洪部门出具的审批文件。到目前为止，未查询到上诉人具有相关审批文件或合法手续。因为上诉人不能提供合法手续，故上诉人所占据的土地、建设的房屋及地上设备设施均属于违法用地和建设，依法应当予以拆除。而且，因为上诉人建设没有规划审批和防洪审批等相关文件，对其予以直接拆除符合相关法律规定，同时也是社会公共利益的需要。 综上，拆除上诉人相关设施设备是国家政策性取缔行为，拆除上诉人相关设施设备是依法履行领导小组交办的任务的行为，雨山区人民政府不是本案的适格主体。另外，上诉人设备设施及生产经营活动妨碍了河道行洪，且不具有规划、防洪、码头、土地房屋权属等相关审批文件，依法也应当予以拆除并恢复河道原貌，为此，拆除上诉人相关设施设备为合法行为。上诉人诉请确认拆除行为违法没有事实根据和法律依据，请二审法院依法予以驳回。 江南船舶公司向一审法院提供的证据有： 第一组关于原告江南船舶公司的企业资质； 1.企业法人营业执照一份；2.《船舶生产企业等级证书》一份；3.《关于批准江南船舶公司建造钢质渔船资质的通知》一份；4.《安徽省内河船型标准化第一批定点船厂名单公示》一份；以上证据证明原告系依法成立的企业法人，具备相应的生产、经营资质，历年来经营正常，年检正常。 第二组关于被告雨山区政府的违法行政行为； 5.被告发给原告的函件一份；6.被告组织人员进行强拆的现场照片九页；以上证据证明被告对原告的生产经营场所实施了强制拆除、搬迁的具体行政行为，且该行为不具备合法性、正当性、合理性。 第三组关于被告违法行政行为给原告造成的损失； 7.涉案现场被被告实施强拆前的照片6页；8.涉案现场被被告实施强拆前的航拍资料光盘一张；9.涉案现场被被告实施强拆后的照片12页；10.《检验公估报告》及《后记》44页；以上证据证明被告对原告的生产经营场所（船厂及舾装码头）以及生产设备，合法财产实施强制拆除、搬迁违法行为给原告造成了巨大的财产损失。 第四组：11.《船舶生产企业等级证书》及其评审记录；12.市区两级关于专用舾装码头趸船建设的批文两页；13.环评文件及评估报告；14.《内河防污染备案证明》；15.洪评批准文件及其评审专家组名单；16.造船基地及舾装码头工程地形报告；17.《岩土工程勘察报告》；以上证据证明原告造船厂基地及舾装码头的建设均依照程序履行了报批手续，并取得了政府相关主管部门的批准，符合政府要求和法律规定。 第五组：18.《关于申报2013年省军民结合高技术产业发展专项资金项目的报告》一页，证明原告建设的舾装码头的造价且该项目获得了政府相关部门的确认；19.土地租赁协议及租赁费用交款凭证；证明原告造船厂及码头的生产经营用地系合法取得，自2001年起按约交纳租金并使用至今。 雨山区政府向一审法院提交下列证据： 1.《关于公布全市船舶修造企业环境污染专项整治分类处置名单的通知》一份，证明原告被领导小组认定为取缔企业，被告应领导小组的通知对原告相关设备设施进行拆除； 2.《关于进一步加快船舶修造企业污染专项整治工作的督办函》、《关于报送有关船舶修造企业取缔拆除时限的紧急通知》各一份，证明被告受领导小组的安排对原告进行取缔拆除，是履行职务行为； 3.《马鞍山市船舶修造企业环境专项整治工作方案》一份，证明该文件系马鞍山市人民政府办公室印发，根据该文件第五条第十一条的内容，被告仅负责整治工作的具体落实； 4.《马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治要求》一份，该文件由领导小组印发，证明对船舶修造企业依法取缔工作的要求是断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备以及生态复绿，被告拆除设施是取缔工作要求； 5.《限期清除通知》及《送达回证》各一份，证明马鞍山市雨山区防洪防旱指挥部因原告造船等活动妨碍河道行洪，曾于2017年5月通知原告恢复堤防原貌。 6.马鞍山市雨山区农业农村水利局出具的雨山区长江水文资料情况说明一份，证明原告所建造的建筑物不符合行洪要求，违反了《防洪法》第二十二条的规定，依法也应予以拆除。 7.《承揽合同》一份，证明雨山区政府对原告码头部分设施采取保护性拆除，并未造成原告的物品损失。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，开展长江岸线环境整治，是提高长江岸线资源利用效率、保障长江航运和生态安全的重要举措。环境整治工作，涉及的范围广、问题多，应当坚持法治思维和法治方式，本着依法行政的要求，按照《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国河道管理条例》等依法依规推进，既落实环境整治任务，又保障群众合法权益，最大限度减少可能引发的对抗和矛盾。行政机关在专项整治过程中作出的撤回行政许可、企业关停、责令整改、限期拆除、强制执行等行为，系履行行政管理职责的行政行为，对相对人的权益产生直接影响，相对人不服该行为，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院依据相关法律、法规规定，对被诉行政行为进行合法性审查。人民法院依法受理此类案件，并不意味着否定或者不支持环境整治工作，相反，通过审理查明案件事实，正确适用法律、法规，依法公正裁判，维护合法合规的整治行为，纠正违法违规行为，能够有效化解行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，促进行政机关严格依法行政，更加有利于整治工作的顺利推进。一审法院以本案是地方政府严格控制长江岸线开发使用，对历史形成的不合规船舶企业开展的专项整治，涉及众多企业，是政策性取缔，由此引发的争议宜由地方政府依据具体情况进行处理，江南船舶公司的起诉不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回其起诉，适用法律不当，本院依法予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销安徽省马鞍山市中级人民法院（2019）皖05行初51号行政裁定； 二、本案指令安徽省马鞍山市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年六月二十二日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……