河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行初64号原告郭晓玮，女，1982年9月23日出生，汉族，住鹤壁市淇滨区。被告鹤壁市人民政府，住所地鹤壁市九州路131号。法定代表人郭浩，市长。委托代理人刘鸿亮，鹤壁市人民政府公职律师。委托代理人齐新建，鹤壁市人民政府工作人员。原告郭晓玮因不服被告鹤壁市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭审理了本案。原告郭晓玮，被告市政府的委托代理人刘鸿亮、齐新建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郭晓玮诉称，2019年9月12日，因医患纠纷，郭晓玮向鹤壁市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）举报，要求追究鹤壁市人民医院及有关医生的行政责任。2020年3月16日，郭晓玮因不服市卫健委作出的鹤卫医罚（2020）1号《行政处罚决定书》（以下简称1号《行政处罚决定书》），向市政府申请行政复议。市政府受理后，作出鹤政复决〔2020〕28号《行政复议决定书》，驳回了郭晓玮的行政复议申请。郭晓玮认为，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。市政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。请求：撤销市政府作出的鹤政复决〔2020〕28号《行政复议决定书》，判令其继续审理行政复议案件。市政府辩称，一、市政府所作行政复议决定，认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律依据正确。二、郭晓玮与该行政复议所涉行政行为没有利害关系，不具备申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，应与所申请复议的具体行政行为有行政法上的利害关系。判断行政复议申请人是否与所申请审查的行政处罚决定有利害关系，要从两个方面进行分析：其一，申请人自身合法权益是否受到行政处罚决定的直接影响或有受到直接影响之可能，即行政处罚决定是否对申请人权利义务事实上有所增减或根据法律规定有增减之可能。无权利义务增减则无利害关系，此应有之义。其二，法律是否赋予申请人要求作成或者加重对他人的处罚之请求权。无法定请求权则无利害关系，此亦应有之义。对于前者，行政处罚作为行政机关为了维护行政管理秩序对违法行为人作出的施加负担行为，除了政府采购、劳动监察等个别部门法有所规定外，一般不会增减被害人及其他关联主体权利义务，与其没有行政法意义上的利害关系，故这些主体不具有对行政处罚决定直接提出诉求之权利。《中华人民共和国行政处罚法》仅在第六条以“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定赋予被处罚对象（违法行为人）行政复议申请权，而并未就被害人及其他关联人员申请行政复议作出规定，即因如此。对于后者，行政处罚作为公权力的行使，原则上只接受有权机关的监督，如上级机关的层级监督、检察机关的法律监督。除法律规定外，作出行政处罚的行政机关一般不接受个体的直接监督。被处罚对象基于行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等法律规定具有行政复议申请权和起诉权即如此，因为法律当然要给予其对于施加于自身的负担提出抗辩诉求之途径。被处罚对象之外的其他公民、法人或者其他组织提起行政复议或行政诉讼以期作成或加重他人负担亦如此，应有法律、法规或规章之赋权。在没有法律赋权的情况下，公民、法人或者其他组织只能通过向上级行政机关、检察机关反映，以间接监督的方式提出主张。本案中，从申请人权利义务的增减来看，被申请人作出行政处罚决定，对违法行为人杜吴杰课以暂停6个月置业活动的处罚，并未对被害人及申请人的权利义务作出增减，相关法律亦无被申请人可以作出责令杜吴杰向被害人或其家属予以赔偿等影响其权利义务之行为的规定。从施加负担请求权来看，经检索，《中华人民共和国行政处罚法》《医疗纠纷预防与处理条例》《卫生行政处罚程序》《河南卫生计生行政处罚裁量标准及适用规则等相关制度》等法律、法规、规章亦未赋予受害人及其家属要求作成或加重违法行为人负担的请求权。因此，申请人与被申请人作出的1号《行政处罚决定书》没有行政法意义上的利害关系。综上，郭晓玮与该复议案件案涉行政行为没有利害关系，不具备行政复议申请人资格，市政府所作《复议决定书》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。请求：驳回郭晓玮的诉讼请求。市政府向本院提交以下证据、依据和证明目的：第一组1.郭晓玮《行政复议申请书》复印件1份；2.《行政复议受理通知书》（鹤政复受〔2020〕28号）复印件1份；3.《行政复议提出答复通知书》（鹤政复答〔2020〕28号）复印件1份；4.《第三人参加行政复议通知书》（鹤政复参〔2020〕28号）复印件1份；5.申请人提交材料清单复印件1份；6.被申请人提交材料清单复印件1份；7.第三人提交材料清单复印件1份；8.被申请人答复书复印件1份；9.第三人关于郭好明家属申请行政复议的情况说明复印件1份；10.《行政复议决定书》复印件1份；11.送达回证复印件2份；12.EMS邮单及查询结果复印件各3份。本组证据用以证明市政府行政复议行为程序合法。第二组（一）1.《投诉事项基本情况登记表》复印件1份；2.市卫健委《案件受理记录》复印件1份；3.市卫健委《立案报告》复印件1份；4.市卫健委《询问笔录》（张晓燕）复印件1份；5.市卫健委《询问笔录》（郭晓玮）复印件1份；6.市卫健委《询问笔录》（杜吴杰）复印件1份；7.市卫健委2019年9月23日《现场笔录》复印件1份；8.市卫健委2019年12月2日《现场笔录》复印件1份；9.市卫健委《案件调查终结报告》复印件1份；10.《卫生行政执法事项审批表》复印件1份；11.《行政处罚事先告知书》（〔2020〕1号）复印件1份；12.《卫生行政执法事项审批表》复印件1份；13.《行政处罚决定书》（〔2020〕1号）。本组证据用以综合证明郭晓玮向市卫健委投诉及市卫健委对投诉举报事项的查处情况。（二）1.（2019）京行终1011号行政判决书复印件1份；2.（2016）京01行终916号行政判决书复印件1份；3.（2017）苏06行终714号行政裁定书复印件1份；4.（2017）最高法行申281号行政裁定书复印件1份。该组为最高人民法院及部分省市案例及分析。以上案例用以说明郭晓玮与行政复议所涉行政行为没有利害关系，不具备申请人资格，市政府所作行政复议决定书认定事实清楚，适用依据正确，郭晓玮的诉讼请求依法应予驳回。第三组1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》摘编；2.《中华人民共和国行政处罚法》摘编。本组依据用于证明为市政府作出行政复议行为的相关法律依据。经庭审质证，郭晓玮对上述证据、案例、法律法规的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：市政府提交的第一组证据、第二组证据中的第（一）小组，证据来源合法、具有真实性、合法性，与本案具有关联性，郭晓玮对上述证据也无异议，本院予以采信。市政府提交的第二组证据中的第（二）小组，属于案例而不属于证据，不能作为证据使用，可作为参考。市政府提交的法律、法规依据，客观真实，市政府证明作出行政行为符合法律、法规规定，本院予以采信。经审理查明，2019年9月12日，郭晓玮向市卫健委投诉，主要诉求：1.查清其父手术过程是否合规，治疗是否合理，外请的手术专家有无正规手续。2.查清鹤壁市人民医院在对其父治疗过程中是否合理合规，并请求依法追究有关医生及市人民医院责任。2020年1月10日，市卫健委作出鹤卫医罚〔2020〕1号《行政处罚决定书》，决定给予杜吴杰暂停六个月执业活动的行政处罚。郭晓玮不服1号《行政处罚决定书》，于2020年3月16日向市政府申请行政复议，请求：1.撤销市卫健委作出的1号《行政处罚决定书》；2.责令市卫健委作出吊销杜吴杰职业资格证书的处罚。市政府于2020年3月17日受理郭晓玮的行政复议申请，后经审查认为郭晓玮与市卫健委作出的1号《行政处罚决定书》没有行政法意义上的利害关系，遂于2020年4月30日作出鹤政复决〔2020〕28号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，以郭晓玮申请复议不符合受理条件为由，驳回郭晓玮的行政复议申请，并送达郭晓玮。郭晓玮不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，郭晓玮向市卫健委投诉，要求市卫健委查处违法行为，是一种反映意见的政治权利，法律应予保护。市卫健委行政查处行为的职能和职权，是对违法行为人实施制裁，从而实现维护社会公共秩序的目的，没有保护投诉人个人权利的目的和职能，不具有对受违法侵害的个人权利提供救济的法律责任，而只能对损害公共秩序的违法行为人进行行政处罚制裁。市卫健委的查处行为不以利害关系人的申请为条件，而是依公法上规定的职权实施的行政行为。无论是何人投诉，有没有投诉人，市卫健委都应该进行行政查处。郭晓玮不是行政程序法律上必须参加的利害关系人，查处结果也不对郭晓玮设定权利义务关系。行政复议的直接目的，是防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。提起行政复议必须符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定。行政复议申请人应当与被申请复议的行政行为有法律上的利害关系，郭晓玮不是市卫健委行政查处行为的利害关系人，也就不具有对市卫健委的查处结果申请复议的资格。郭晓玮认为市卫健委查处结果畸轻，该处罚行为属于市卫健委的自由裁量权，这种自由裁量权行使不当或许产生政治上的责任，不会产生法律责任。行政复议和行政诉讼能解决的只是法律争议，对于或许产生的政治责任、自由裁量权都不属于法律特别规定的行政复议和行政审判可审查的问题，市政府的复议结果未对郭晓玮的权利义务产生影响。因此，市政府以郭晓玮不具有申请复议资格为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，作出驳回其行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。郭晓玮如认为市卫健委的处罚决定侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回郭晓玮的诉讼请求。案件受理费50元，由郭晓玮负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  唐建福审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年六月三十日书记员  宋玉娇