江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行申59号再审申请人（一审原告、二审上诉人）万桂秀，女，1959年10月15日出生，汉族，住南昌市东湖区。委托代理人纪召兵，北京诚略律师事务所律师。委托代理人彭伟，男，1983年6月29日出生，汉族，住南昌市东湖区，系万桂秀之子。被申请人（一审被告、二审被上诉人）南昌县人民政府，住所地：南昌县澄湖北大道99号。法定代表人陈翔，该县县长。委托代理人徐朝灿，江西秦风律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）南昌市人民政府，住所地：南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人黄喜忠，该市市长。再审申请人万桂秀诉被申请人南昌县人民政府、南昌市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，南昌铁路运输法院于2018年12月21日作出（2018）赣7101行初1286号行政判决,驳回万桂秀的诉讼请求。万桂秀提起上诉后，南昌铁路运输中级法院于2019年5月24日作出（2019）赣71行终271号行政判决，驳回上诉，维持原判。万桂秀仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。再审申请人万桂秀请求本院撤销二审判决，撤销南昌县人民政府作出的南政发〔2018〕9号房屋征收决定及南昌市人民政府作出的洪府复字〔2018〕270号行政复议决定，本案一、二审诉讼费用由南昌县人民政府、南昌市人民政府承担。其申请再审的主要事实和理由为：一、被申请人南昌县人民政府作出的房屋征收决定不符合征收的实体要件。1.根据《中华人民共和国宪法》第十三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条等规定，地方人民政府实施征收的前提条件是为公共利益之目的，而区分“公共利益”与否，要看具体明确的建设项目。根据赣府厅字[2011]63号《江西省人民政府办公厅关于贯彻落实的通知》以及《南昌县国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第八条规定，建设单位应当提交建设项目批准文件，房屋征收部门应当根据建设项目批准文件，进一步确定征收的具体事项。本案中，南政发〔2018〕9号房屋征收决定未写明具体的建设项目，南昌县人民政府提供的相关证据材料也没有明确具体的项目，其并未提交发展改革部门作出的建设项目批准文件，无法证明案涉项目是否符合公共利益。2.南政发〔2018〕9号房屋征收决定载明征收具体范围以规划红线图为准，但南昌县人民政府并没有提交此红线图，也未进行过公告。南昌县人民政府没有提供任何相关材料证明本案征收范围是否合理，故本案征收范围的确定，没有正当性、必要性、合理性的事实依据。3.案涉征收项目是否符合相关规划和计划的事实不清。南昌县人民政府提交的南蓝发〔2017〕1号《关于加快推进2017年度县城控规区与重点项目用地上房屋和附属物征收工作实施方案》、南蓝发〔2018〕1号《关于加快推进2018年度县城控规区与重点项目用地上房屋和附属物征收工作实施方案》均不是由有权机关通过的国民经济和社会发展规划或年度计划，提交的南昌县国土资源局《证明》无法证明案涉征收行为符合土地利用总体规划，提交的南昌县城乡规划建设局《复函》无法证明案涉征收行为符合城乡规划和专项规划。此外，南昌县人民政府未提交任何证据证明案涉征收项目符合国民经济和社会发展规划或已被列入国民经济和社会发展年度计划。4.征收补偿费用没有专户存储，足额到位的事实不清。二审法院为认定资金存储合法性调取南昌县人民政府未收集的证据，违反法定程序。5.案涉房屋征收补偿方案违反了《征补条例》规定精神，产权调换的有关事项不清。一、二审法院引用《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款规定，认为被申请人南昌县人民政府在复议过程中作出《关于南昌洪城汽配城旧城改造项目私有非住宅征收补偿的补充公告》（以下简称《补充公告》）采取了保障被征收人合法权益的有效措施，并对该《补充公告》的合法性予以认可，适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第三款中的“在复议程序中依法收集和补充的证据”，是指行政机关在作出具体行政行为之前，已经客观存在或已经收集但未提交的证据，不包括在作出具体行政行为后在复议过程中重新补充的证据或材料，这亦与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条关于“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”的规定相互关联并形成统一的法律解释体系。6.案涉旧城改造是否经过该区域80％居民同意的事实不清。本案中，南昌县人民政府没有提供有效证据证明本次征收取得了案涉地块80％居民的同意，其提交的《江西省洪城汽配城房屋征收项目征询意见问卷调查表》及《江西省洪城汽配城房屋征收项目座谈会签到表》中的所有再审申请人名字均系伪造，不是再审申请人本人或其家属的签名。二、被申请人南昌县人民政府作出的房屋征收决定违反了法定程序。1.南昌县人民政府提供的证据不能证明有关部门对征收补偿方案的合法性、合理性及可行性进行了论证。2.通过南昌县人民政府提交的证据材料，没有有效证据证明其在案涉区域内向被征收人公布了征收补偿方案征求意见稿，更没有以举行听证会的形式听取被征收人及公众的意见。3.南昌县人民政府没有提交证据证明其已对征收补偿方案的征求意见情况及修改情况予以过任何形式的公布。4.南昌县人民政府没有证据证明作出征收决定已经政府常务会议讨论决定。三、二审法院未经开庭审理即作出判决，违反法定程序。被申请人南昌县人民政府提交意见称，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求依法驳回再审申请人的再审申请。事实和理由为：一、南昌县人民政府作出的南政发〔2018〕9号房屋征收决定符合法律规定。洪城汽配城位于迎宾大道东侧，于2001年1月建成并投入使用，现已使用17年，市场内设施陈旧，基础设施落后，没有自来水供水，所有业主至今只能依靠地下水供水。近年来市场经营环境每况愈下，经营户纷纷搬迁至新市场，根据城市规划，该地块为城市中心区域，不再适合规划为专业市场。案涉项目的实施有利于提升城市形象，完善城市设施建设，提高居民生活品质。基于此，南昌县人民政府实施案涉项目的征收工作，符合《征补条例》第八条为保障国家安全、促进国民社会发展等公共利益的需要的规定。2017年1月、2018年1月，中共南昌县委、县政府等单位印发南蓝发〔2017〕1号《关于加快推进2017年度县城控规区与重点项目用地上房屋和附属物征收工作实施方案》、南蓝发〔2018〕1号《关于加快推进2018年度县城控规区与重点项目用地上房屋和附属物征收工作实施方案》，将南昌洪城汽配城旧城改造项目列入南昌县旧城改造年度计划。2018年2月，南昌县国土资源局和城乡规划建设局确认该建设项目符合南昌县土地利用总体规划（2006－2020年）和南昌县城市总体规划，洪城汽配城拟用地红线图也经南昌县城乡规划建设局规划盖章确认征收范围。二、南昌县人民政府作出的南政发〔2018〕9号房屋征收决定程序合法。征收部门根据《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施条例》有关规定拟定了征收补偿方案，征求了相关部门的意见。南昌县人民政府于2018年1月28日以现场张贴的方式在征收范围内对征收补偿方案（征求意见稿）进行了公示，公示期间未收到业主书面意见。鉴于部分业主申请行政复议，南昌县人民政府对补偿方案进行了调整，增加了非住宅产权调换的安置方式供再审申请人选择。南昌县小蓝经济技术开发区社会事业发展部组织对案涉项目进行了社会稳定风险评估；南昌县财政局出具证明确定案涉项目征收补偿资金由县财政承担，保证征收补偿费用足额到位，目前案涉项目已签约业主的各项补偿款均已足额发放，不存在拖欠情形。南政发〔2018〕9号房屋征收决定经南昌县人民政府第32次常务会议审议通过后下发，并在征收范围内进行了公示。三、二审法院未开庭审理本案，程序符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定。四、案涉征收项目大多数被征收人已依据征收决定及补偿方案签订了房屋征收补偿协议并履行完毕，目前已完成签约84%，补偿款均已足额发放，并拆除建筑面积6万余平方米。目前该项目商户基本已迁出，基本没有经营活动，也不符合经营条件，已无法继续作为经营之用，撤销案涉房屋征收决定将影响大多数被征收人的利益和公共利益。被申请人南昌市人民政府未向本院提交书面意见。本院认为，《征补条例》第八条第（五）项规定，市、县级人民政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要征收房屋的，属于符合公共利益需要的情形。第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案征收决定所涉南昌洪城汽配城旧城改造项目符合南昌县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划、专项规划等规划要求。南昌县人民政府在作出房屋征收决定前，制定征收补偿方案报政府常务会议讨论，进行社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位。南昌县人民政府作出案涉房屋征收决定，基本符合《征补条例》的上述规定。南昌市人民政府作出案涉行政复议决定，对该房屋征收决定予以维持，并无不当。关于再审申请人称案涉房屋征收决定未写明具体的建设项目以及无法证明案涉项目是否符合公共利益的问题。经查，案涉房屋征收决定载明的项目名称为“南昌洪城汽配城旧城改造项目”，该项目明确具体，且南昌县旧城改造项目已纳入南昌县国民经济和社会发展年度计划，南昌县人民政府为了旧城改造项目建设的需要征收房屋，具有社会公共利益的属性，符合公共利益的需要。再审申请人主张案涉征收补偿费用没有足额到位。本案中，南昌县人民政府提交了南昌县财政局出具的案涉旧城改造项目资金全部由南昌县财政局负担的《证明》以证实征收补偿资金到位，案涉项目资金由南昌县财政局负担可保证征收补偿费用的足额到位，以从实体上保障被征收人的合法权益。案涉《房屋征收决定书》所附房屋征收补偿方案对私房非住宅房屋征收的只提供货币补偿确属不当，原审法院亦对此进行了认定，但该瑕疵不影响案涉房屋征收决定的效力。且南昌县人民政府在复议过程中已作出了《补充公告》，决定给予征收私房非住宅房屋的补偿方式实行产权调换与货币补偿两种方式，该补救措施从实体上保障了再审申请人有选择货币补偿或产权调换的权利。另，案涉《补充公告》系南昌县人民政府在复议过程中所作出的对原行政行为的补救措施，并非复议机关南昌市人民政府在复议程序中收集和补充的证据，原审法院认定该《补充公告》的合法性并无不当。关于再审申请人提出二审法院未进行开庭审理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因此，二审法院根据本案案情认为无需开庭审理，并作出判决，不违反上述规定。综上，万桂秀的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人万桂秀的再审申请。审判长  陈雯雯审判员  王丽君审判员  方石清二〇二〇年六月二十九日书记员  张建平