河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终92号上诉人（原审原告）江苏江都建设集团有限公司，住所地扬州市江都区新区舜天路,统一社会信用代码913210121412195919。法定代表人钱春余，任总经理。委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。委托代理人周远正，湖北真原律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家,统一社会信用代码114107005542398068。法定代表人杨洁，任主任。委托代理人刘莹莹，该单位工作人员。委托代理人史瑞芳，河南中原法汇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会行政综合执法局，住所地河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家。法定代表人宋磊，任局长。出庭负责人王建政，该局副局长。委托代理人杜晨光，河南新雅琪律师事务所律师。上诉人江苏江都建设集团有限公司与被上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会行政综合执法局（以下简称平原示范区综合执法局）、新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原示范区管委会）安全行政处罚及复议一案，不服长垣市人民法院（2019）豫0728行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明,原告江苏江都建设集团有限公司作为新乡平原新区保障性住房项目瑞和小区（二期）施工工地的总承包单位，在2012年至2013年工程施工期间连续发生四起伤亡事故，事故造成两死两重伤，原告未按规定向有关部门报告事故。2017年5月经举报人举报，平原示范区管委会成立事故调查组，对原告建设施工工地进行调查，形成了《事故调查报告》。根据《事故调查报告》，平原示范区综合执法局对四起事故中三起事故有关情况先行调查，并针对原告造成的生产安全事故作出了（新平）安监罚【2018】051502号行政处罚决定书。2018年9月13日，事故调查组对四起事故之一的王庆友伤亡事故进行了补充调查，形成《补充调查报告》，《补充调查报告》认定原告在四起事故发生后未按照有关规定向安全生产监督管理部门进行报告，存在瞒报行为，且该违法状态持续存在被告平原示范区综合执法局根据《补充调查报告的批复》，2019年1月11日,被告对涉案生产安全事故予以立案,2019年2月3日,被告向原告依法邮寄送达了行政处罚告知书和听证告知书，原告于2月3日提出书面听证申请,同日,被告依法向原告送达了听证会通知书,告知其听证时间、地点及听证主持人、书记员情况,并告知其相关权利及注意事项。2019年2月15日,被告依法举行了听证会，并作出了听证会报告书，建议维持拟处罚意见。2月8日,被告作出(新平)安监案延【2019】001号案件延期审批表,决定延期30日至2019年3月11日作出行政处罚决定。经法制审核、领导集体讨论后,被告于2019年2月21日作出(新平)安监罚决【2019】001-01号行政处罚决定书,并于同日送达原告。后原告不服，于2019年3月15日向被告平原示范区管委会申请行政复议，被告平原示范区管委会于2019年6月20日作出平管复决字【2019】3号行政复议决定书，维持了平原示范区综合执法局（新平）安监罚决【2019】001-01号行政处罚决定书。原告江苏江都建设集团有限公司仍不服诉至法院。要求撤销被告平原示范区综合执法局作出的（新平）安监罚决【2019】001-01号行政处罚决定书及被告平原示范区管委会作出的平管复决字【2019】3号行政复议决定书。原审认为,根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，被告平原示范区综合执法局作为安全生产监督管理部门，对发生安全生产事故的责任人具有作出行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国安全生产法》第八十条规定:“生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。单位负责人接到事故报告后,应当迅速采取有效措施,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失,并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门,不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报,不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定:“事故发生后,事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告;单位负责人接到报告后,应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告”,第三十六条规定:“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的,对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款;对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款;属于国家工作人员的,并依法给予处分;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)谎报或者瞒报事故的;……”。本案中,原告江苏江都建设集团有限公司作为新乡平原新区保障性住房项目瑞和小区（二期）施工工地的总承包单位，项目发生事故后没有及时向安全生产管理部门报告上述情况,存在生产安全事故进行瞒报的事实。被告平原示范区综合执法局根据相关证据,认定事实清楚,对原告江苏江都建设集团有限公司处以罚款人民币310万元的行政处罚在上述幅度范围之内,并无不当。此外,被告平原示范区综合执法局在作出行政处罚前,告知了原告作出行政处罚的事实、理由和依据及听证的权利,保障了原告的合法权利。综上,被告平原示范区综合执法局对原告江苏江都建设集团有限公司作出行政处罚证据确凿,程序合法,适用法律正确。平原示范区管委会作为复议机关，其复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江苏江都建设集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏江都建设集团有限公司承担。上诉人江苏江都建设集团有限公司不服原审判决上诉称，一、2012年至2013年期间，上诉人在河南平原管委会辖区内建筑施工，劳务外包给其他劳务公司，劳务公司在施工期间发生工伤事故死亡两人，重伤两人，民事赔偿6年前已经由劳务公司协商并赔偿。2018年8月，被上诉人平原示范区综合执法局因该事故，第一次下达《行政处罚决定书》，认定本案因超过上述规定的两年追溯时效，而免予罚款。2019年元月，被上诉人平原示范区综合执法局又第二次下达(新平）安监罚决【2019】001-01号《行政处罚决定书》对上诉人罚款310万元违反我国《行政处罚法》第29条的规定，而且该规定是我国《行政处罚法》最根本的处罚原则，任何行政违法行为两年未发现都不能予以处罚，任何行政机关都不能逾越。被上诉人平原示范区管委会以上诉人及负责人隐瞒生产事故不报不受2年时效限制为由，维持行政处罚，也违反了上述规定。而且对本案的瞒报行为的认定没有法律依据，根据第一次调查报告可以看出上诉人对事发不知情，第二次调查报告仅仅是补充了笔录，对事实证据没补充，在没有事实和证据的情况下作出相反的认定，本案只能认定为漏报不能认定为瞒报。二、《行政处罚法》第24条规定:对当事人的违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案的行为2018年已经进行了一次处罚，不应再次处罚。被上诉人平原示范区综合执法局第二次行政处罚也违反自己第一次免于罚款的《行政处罚决定书》决定。被上诉人平原示范区综合执法局对上诉人罚款310万元，在数额和幅度上严重违反我国《安全生产法》第109条、国家安监总局《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条的规定。而且在一审中被上诉人向法庭出示法律依据有2015年颁布的生产安全事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定和2018年颁布的行政处罚自由裁量标准，根据该两个法规的明确规定，对于一般事故的行为罚款不应超过50万，我们认为即使构成瞒报也不应超过50万罚款。综上，【2019】001-01号《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》、一审判决就罚款时效，罚款次数、罚款幅度，适用法律错误。本案应当适用国家《安全生产法》。三、上诉人平原示范区综合执法局第二次《行政处罚决定书》办案期限和时效超过法定期限，程序违法。违反国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第29、32条规定，国家安监局《安全生产执法程序规定》第11条规定。而且被上诉人没有提供第一次免于罚款的行政处罚决定书被撤销，还有效力。在本案中的两次处罚应当执行哪一个行政处罚？而且新乡市原安监局违法拒绝上诉人复议申请该局均告知上诉人及其原负责人张玉柏和其他单位，只能向被上诉人平原原一体化管委会申请复议，而本案二被上诉人实际是一个班子两块招牌。四、第二次《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》、一审判决的与党中央、国务院再三要求管理部门减轻企业负担，降低税、费，禁止向企业乱收费、乱罚款的精神背道而驰。二被上诉人在行政处罚和行政复议相关文书中，违背中共中央、国家纪委、国务院有关禁止泄露举报人信息和举报内容的保密制度，公开举报人的姓名和举报内容，严重违纪违法。依照我国《行政诉讼法》规定，请求二审法院撤销一审判决，维护上诉人一审诉讼请求。一审、二审诉讼费由二被上诉人共同承担。被上诉人平原示范区管委会辩称，1、关于上诉状中的期限的问题《行政处罚法》第29条第二款的规定行为有继续状态的从行为的终了之日计算，本案上诉人的瞒报行为一直出继续状态，因此从2017年7月综合执法局接到举报之日到作出处罚并没有超过两年的处罚期限。2、本案不存在违反《行政处罚法》第24条的规定，该条规定的是同一个违法行为不能给予两次处罚的问题。上诉人说的2018年的处罚决定和本案今天审理的处罚决定针对的违法行为不同，本案处罚的是瞒报的行为，而2018年针对的是未认真履行安全生产相关法律法规作出的，不包括瞒报行为。3、上诉人确实存在瞒报行为，符合《生产安全事故报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》第5条第四项的规定，即隐瞒已经发生的事故并经有关部门查证事实的，上诉人的行为不是漏报而是瞒报。4、上诉人所称的《安全生产法》第109条以及《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条的规定，均不是针对瞒报整个安全事故的规定，其中《生产安全事故罚款处罚规定》第十四条规定是瞒报某个情节处罚50万。综上我们认为一审判决正确，程序合法，上诉人的上诉请求及理由不能成立，请求维持一审。被上诉人平原示范区综合执法局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。我局的行政处罚没有超过法定追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。(新平）安监罚决【2019】001-01号行政处罚决定是对上诉人“瞒报事故”违法行为的处罚。该安全事故发生后，上诉人对生产安全事故的发生一直隐瞒不报，根据《行政处罚法》第29条第二款的规定应视为违法行为有连续或者继续状态，其违法行为的追诉期应当从瞒报行为被立案查处之日开始计算。我局根据《补充调查报告的批复》进行立案处罚，不存在行政处罚超过法定追诉时效问题。二、我局的行政处罚没有违反“一事不二罚”的法律原则。我局作出的两次处罚决定，不是对同一个违法行为的处罚，第一次处罚决定对上诉人“未认真履行建筑施工安全生产管理有关法律法规、国家和行业标准，落实相关安全生产管理规章制度不严格，未及时发现和消除存在的安全事故隐患，安全防护措施、安全技术措施落实不到位”造成生产安全事故的处罚，第二次行政处罚是对上诉人瞒报生产安全事故的处罚。我局作出的这两次行政处罚决定，仅【2019】001-01号行政处罚决定作出了罚款处罚，并不违反《行政处罚法》第二十四条的规定。因此，【2019】001-01号行政处罚决定并不违反“一事不二罚”的法律原则。三、我局的行政处罚符合行政处罚程序和办案期限。平原新区管委会2018年12月29日下发《关于举报的江苏江都建设集团有限公司新乡平原新区保障性住房项目瑞和小区(二期)施工工地伤亡事故中王庆友伤亡事故的补充调查报告》，我局于2019年1月9日接到后，随即按规定启动调查程序，依法于2019年2月21日作出行政处罚，无论程序和办案期限均未违反相关规定。上诉人上诉状中所提及的《生产安全事故报告和调查处理条例》第29条、第32条，系事故调查的程序和期限，并非本案行政处罚的程序规定。上诉人称行政处罚办案期限超过了六到七年，没有任何事实依据。本案我局于2019年1月11日立案，2019年2月8日经批准延期30日，于2019年2月21日作出行政处罚决定，办案时间为40天，并未超过60日的办案期限。四、作出的行政处罚决定，适用法律、法规正确，行政处罚自由裁量权行使合法适当。我局依法拥有查处安全生产违法行为并作出行政处罚的法定职权。上诉人在四起事故发生后未按照有关规定向安全生产监督管理部门进行报告，存在瞒报行为，已经违反了《安全生产法》第十八条、第八十条和《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条之规定，我局依据《安全生产法》第一百零六条和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条之规定作出了行政处罚决定。《安全生产法》是2014年12月1日起施行的法律，《生产安全事故报告和调查处理条例》是自2007年6月1日起施行的行政法规。我局所用法律法规均为现行有效法律，依据以上法律法规作出行政处罚，理由充分，依据正确。我局根据事故调查报告及其补充调查报告，并结合调查取得的证据，认定上诉人存在瞒报事故的违法行为，同时认定上诉人存在“瞒报事故，造成事故扩大或者影响事故调查”的情节，依据《安全生产行政处罚自由裁量标准》，对上诉人作出行政处罚310万元的行政处罚，符合行政处罚裁量权行使规则要求，合法适当。五、案涉行政处罚兼顾了合法性和合理性的双案原则。另外，关于适用法律问题，《安全生产法》第92条、109条是对发生安全事故本身的处罚规定，而非对瞒报事故的处罚规定。我局正是按照《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》关于“瞒报事故”违法行为的处罚规定进行的行政处罚。综上请求贵院依法驳回上诉人上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（四）项的规定，本案平原示范区综合执法局作为管辖区域内的安全生产监督部门，具有对本行政区域内的安全生产违法行为进行处罚的法定职权。根据《中华人民共和国安全生产法》第八十条，《安全生产事故报告和调查处理条例》第九条，《生产安全事故罚款处罚规定（试行》（2015年5月1日起施行）第五条的规定，生产安全事故发生后，事故发生单位及时、全面、如实地向法定部门报告，是事故发生单位的法定职责。本案中，涉案几起事故发生于2012年至2013年期间，上诉人作为施工工地的总承包单位，在知道事故发生且具备向法定部门报告条件的情况下，却没有及时主动向法定部门报告，直至2017年5月新乡市平原示范区安全生产委员会办公室接到举报，相关事故调查部门才知道事故的发生，上诉人违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条“任何单位对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报”的规定，未按法定程序向当地负有安全生产监督管理职责的部门报告，属于瞒报事故的行为，其瞒报行为从事故发生至被立案部门查处，违法状态一直持续，追溯期亦应当从瞒报行为被立案查处之日起算。据此，上诉人称超过了两年追诉时效不应予以处罚的理由不能成立。平原示范区综合执法局对上诉人作出的（新平）安监罚【2018】051502号行政处罚决定书与本案被诉行政处罚决定书处罚事由和结果均不相同，不违反“一事不二罚”的原则。《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处罚”，本案中，平原新区管委会2018年12月29日下发《关于举报的江苏江都建设集团有限公司新乡平原新区保障性住房项目瑞和小区(二期)施工工地伤亡事故中王庆友伤亡事故的补充调查报告》，平原示范区综合执法局于2019年1月9日接到后，随即按规定启动调查程序，2019年1月11日立案，2019年2月8日经批准延期，于2019年2月21日作出行政处罚决定，向上诉人进行行政处罚告知和听证告知，经法制部门审核、集体讨论等程序作出行政处罚决定，事实清楚，法律适用正确，程序合法。平原示范区综合执法局按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定，综合全案确定处罚额度适当。平原示范区管委会作出维持该处罚决定的行政复议决定结果正确。上诉人的上诉请求及理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江苏江都建设集团有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 随 伟审判员 张彩霞审判员 谢田霞二〇二〇年六月三十日书记员 明素娟