西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书      (2020)陕71行终799号     上诉人（原审原告）西安弘林经贸有限公司，住所地西安市碑林区。   法定代表人吴凤英，总经理。   委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。   委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人张博，西安市自然资源和规划局浐灞生态分局工作人员。   委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。   原审第三人西安奥园锦泰置业有限公司，住所地西安市浐灞生态区。   法定代表人孙翀，总经理。   委托代理人刘镇魁，陕西银博律师事务所律师。   委托代理人刘苗，陕西银博律师事务所实习律师。   原审第三人陕西龙腾华德房地产开发有限公司，住所地西安市浐灞生态区。   法定代表人徐莉，总经理。   委托代理人刘镇魁，陕西银博律师事务所律师。   委托代理人刘苗，陕西银博律师事务所实习律师。   上诉人西安弘林经贸有限公司（以下简称弘林公司）与被上诉人西安市自然资源与规划局（以下简称市自然局）、原审第三人西安奥园锦泰置业有限公司、陕西龙腾华德房地产开发有限公司土地其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院于2020年4月27日作出的（2019）陕7102行初3625号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。   原审法院审理查明，1996年7月1日，昆明电缆厂西安供应站（乙方）与黄家坡一、三组（甲方）签订《协议书》，约定双方采取联营方式筹建地点，位于六星公司以北、清真食品厂以东；联营期间，乙方独立经营，甲方不参与盈亏，只按实际投入土地提取固定利润；联营期限为七十年，合同期内乙方有继承权、转让权、出租权，再不向甲方交纳任何费用；合同期间，用地手续由甲方负责办理，甲方提供水、电源，一切收费标准同村民一样对待；合同期内，如遇国家建设征用该土地，对地上附着物赔偿归乙方，对土地的赔偿归甲方，甲方必须给乙方划拨相应条件的土地面积，不得再收取固定利润款。1998年10月12日，弘林公司申请将涉案土地使用权人由昆明电缆厂西安供应站变更登记为弘林公司，同年10月19日，西安市灞桥区人民政府向弘林公司颁发灞集用（98）字第069号《集体土地使用权证》，该证载“土地所有者：XX街道XX村”，“土地使用者：西安弘林经贸有限公司”，“使用权类型：批准使用商业用地”。2013年11月18日，西安市灞桥区十里铺街道黄家坡村民委员会（甲方）与第三人龙腾华德公司（乙方）签订《黄家坡城中村改造项目合作开发协议》，就黄家坡村改造项目达成协议，约定甲方提供合作开发的改造土地，乙方按国家相关规定办理项目安置、开发、建设等手续，并提供项目资金，甲方按控规批准提供项目用地约300亩，配合乙方手续，拆迁安置等全面工作，乙方负责提供项目前期协调、工作经费，按安置约定建设安置楼、商业楼等。2014年3月20日，西安市城中村改造办公室作出市城改发【2014】57号《西安市城中村改造办公室关于浐灞生态区黄家坡村城中村改造方案的批复》，同意浐灞生态区城中村改造办公室上报的《关于报批黄家坡村城中村改造方案的请示》、《黄家坡村城中村改造方案》，规定该村改造主体为第三人龙腾华德公司。2017年9月27日，市自然局（原西安市国土资源局）发布《土地确权公告》，内容主要为“原灞桥区XX街道办事处XX村XX会所有集体土地7宗、面积285899.47平方米（折合428.85亩），……根据西安市城中村改造有关规定，灞桥区十里铺街道办事处黄家坡村村民委员会建制已撤销，其人员全部转为城镇居民户口，陕西龙腾华XX房XX村城中村改造项目实施主体，申请我局对上述土地进行确权，现予以公告。对上述土地所有权和面积有异议的相关利害人，请在公告之日起30日内以书面形式告知我局，逾期没有提出异议，我们将按国家法律法规和西安市人民政府的有关规定，办理土地确权登记手续。特此公告。”2017年12月17日，西安市人民政府作出市国土发【2017】328号《关于灞桥区原黄家坡村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》，内容主要为陕西龙腾XX房XX村城中村改造实施主体；2017年9月27日，原西安市国土资源局在《西安日报》刊登了土地确权公告，公告期内相关权利人未提出异议；西安市人民政府决定将原西安市灞桥区黄家坡村的7宗共428.850亩集体土地确定为国家所有，其中427.051亩为国有建设用地，1.799亩为国有农用地，同时注销原颁发给西安市灞桥区黄家坡村村民委员会的集体土地所有权证和村委员会、村民的集体使用权证，并将上述确权土地中109178平方米（折合163.767亩）国有建设用地使用权，划拨给陕西龙腾华德房地产开发有限公司，用于黄家坡村城中村改造。请该公司持此确权决定、划拨决定书及其他有关文件、资料，依法办理不动产登记手续。2018年1月25日，西安市城中村改造办公室向西安浐灞生态区城中村改造办公室作出《关于陕西龙腾华德房地产开发有限公司将黄家坡村城中村改造项目部分国有建设用地公开出让的函复》，同意第三人龙腾华德公司将其使用的183亩中的123.471亩国有建设用地使用权交由被告市自然局公开拍卖出让。2018年2月2日，市自然局作出市国土发【2018】38号《西安市国土资源局关于委托公开出让陕西龙腾华德房地产开发有限公司123.471亩国有建设用地的通知》，同意第三人龙腾华德公司将其使用的上述183亩中的123.471亩国有建设用地使用权委托西安市土地储备交易中心和市国土资源局浐灞生态区分局以公开拍卖方式出让。2018年6月21日，被告在《西安晚报》刊登西土出告字【2018】43号《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，公告涉案国有建设用地使用权拍卖会定于2018年7月11日在西安市国有建设用地使用权交易大厅举办。2018年7月11日，西安市自然局（原西安市国土资源局）、西安市国土资源局浐灞分局与第三人龙腾华德公司签订《CB5-2-190号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，确认该第三人竞得编号CB5-2-190地块国有土地使用权，并确认该地块位于西安浐灞生态区XX路以东、高楼路以南，宗地面积69568.76平方米，成交总价为253850000元。2018年7月24日，市自然局与第三人龙腾华德公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（含涉案土地）。2018年9月15日，市自然局与第三人龙腾华德公司、第三人西安奥园锦泰置业有限公司签订《西安市国有建设用地使用权出让合同变更协议》，内容为因第三人龙腾华德公司成立子公司西安奥园锦泰置业有限公司，市自然局同意将CB5-2-190号国有土地使用权的受让人变更为第三人西安奥园锦泰置业有限公司，弘林公司、市自然局与第三人龙腾华德公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中由第三人龙腾华德公司承担的权利义务均由第三人西安奥园锦泰置业有限公司继承。2018年11月29日，西安市不动产登记局为第三人西安奥园锦泰置业公司颁发陕（2018）西安市不动产权第1523347号《不动产权证书》，证载“坐落：西安浐灞生态区XX路以西、高楼路以南；权利类型：国有建设用地使用权。2019年12月6日，弘林公司向西安铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销市自然局将CB5-2-190号地块国有土地使用权予以挂牌出让的行政行为。   原审法院认为，本案争议的焦点为1、弘林公司的起诉是否超过了法定的起诉期限；2、弘林公司与涉案被诉行政行为即被告对涉案国有土地使用权挂牌出让的行为是否具有行政诉讼法上的利害关系。   针对焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据本案查明的事实，于2018年6月21日登报刊登挂牌出让公告，将“涉案国有建设用地使用权拍卖会定于2018年7月11日在西安市国有建设用地使用权交易大厅举办”的内容公开，即视为向不特定的广泛社会公众进行了告知，则弘林公司至迟应当于该公告确定的拍卖时间之日起一年内提起行政诉讼，而弘林公司于2019年12月6日提起该撤销之诉，已超过法定起诉期限且无正当理由，本院对弘林公司认为其于2019年8月份始知涉案行政行为、符合法定起诉条件的主张依法不予支持。   针对焦点2，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时，该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据本案查明的事实，弘林公司占有、使用黄家坡村集体土地的事实基础是其承继的原昆明电缆厂西安供应站与该村签订的联营合作权利义务该协议名为联营、实为租赁使用，其灞集用（98）字第069号《集体土地使用权证》上亦载明土地所有者为XX街道XX村，其取得该证属于规避法律、法规对当时取得集体土地使用权的法定程序性审查及规定；且因原告至始未向本院提交该证原件核对，故本院对其用地合法性的主体身份亦未予确认。另因涉案集体土地经法定城改及国家征收程序，其土地性质已由集体土地转为国有建设用地，弘林公司作为原土地租赁经营人，已不具备合法占有及使用的事实基础且与涉案集体土地转为国有土地后的挂牌出让行为无法律上的利害关系，弘林公司如认为其对原集体土地的使用、经营等相关权益受到侵害，可以针对原集体土地征收行为寻求救济或依据其民事协议主张相关赔偿权益，对弘林公司认为其主体适格，是涉案挂牌出让行为的利害关系人的主张依法不予支持。综上，弘林公司起诉超过法定起诉期限且与本案被诉行政行为无行政诉讼法上的利害关系，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回西安弘林经贸有限公司的起诉。   上诉人西安弘林经贸有限公司上诉称，一、上诉人与被诉行政行为有法律上的利害关系。上诉人的房屋及土地使用权位于被上诉人批准土地招拍挂出让的土地上，至今土地使用权尚未收回-暨上诉人仍享有土地使用权，将上诉人享有使用权的土地批准招拍挂出让必对上诉人权利义务产生实际影响。二、上诉人的起诉并未超过起诉期限。起诉期限的起算应当从上诉人“知道或应当知道”被上诉人作出被诉行政行为之日起算，上诉人至今未见到涉案土地进行征收的征地批准文件及征地实施程序性告知文件，被诉行政行为的起诉期限应为上诉人在2019年10月陕西龙腾华德房地产开发有限公司诉上诉人排除妨碍纠纷一案（案号（2019）陕0111 5013号）中收到相应证据的时间点为起算点，上诉人的一审起诉并未超过六个月的法定期限。综上，请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3625号行政裁定，发回重审，或正确认定事实后依法改判，支持上诉人一审诉讼请求。   被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，1、上诉人的起诉超过了起诉期限。被上诉人于2018年6月21日发布《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，告知2018年7月11日召开拍卖会，该公告在西安晚报刊登，应当视为向全社会公开，应当就产生向全社会告知的效果。上诉人于2019年12月才提起行政诉讼，超过了起诉期限；2、涉案土地使用权出让行为与上诉人没有利害关系，对其补偿权不产生实际影响。XX村XX村集体土地使用权，但并未获得该村集体土地所有权。其集体土地使用权本身也不影响黄家坡村村委会对于集体土地使用权的处置，黄家坡村委会依然有对集体土地所有权的处分权。上诉人对涉案土地的权属发生变更相关事宜无权主张权利。综上，上诉人的起诉超过起诉期限、其诉请的行政行为对其权利不产生实际影响，与其无利害关系，请求依法驳回其上诉。   原审第三人西安奥园锦泰置业有限公司、陕西龙腾华德房地产开发有限公司辩称，一、第三人对西安市自然资源和规划局作出的行政答辩状无任何异议。二、上诉人已非涉案土地的合法使用权人，并非被诉行政行为法律上的利害关系人。首先，上诉人与黄家坡居委会之间的租赁关系应于行政部门完成城改及对涉案土地的征收，集体土地性质转为国有土地而告终。其次，第三人依据相关法律法规，通过合法程序取得涉案土地的建设用地使用权。西安市自然资源和规划局挂牌出让的行政行为与上诉人无关，上诉人并非本案行政行为的利害关系人。三、被答辩人的起诉明显超过了起诉期限。   原审第三人西安奥园锦泰置业有限公司、陕西龙腾华德房地产开发有限公司在二审期间提交陕西省西安市中级人民法院（2020）陕01民终6379号民事判决书。证明1.弘林公司与黄家坡村所签订的协议名为联营，实为租赁，协议书所涉及合同关系与行政部门完成对涉案土地城改征收，土地性质转为国有而终止。弘林公司已非涉案土地合法使用权人。2.涉案土地地面附着物、构筑物，弘林公司并未取得行政许可证和所有权证，系非法建筑物，且涉案土地及地面相关财产行政征收于2015年完成，弘林公司早应当明知拆迁事宜而未向有关机关登记申报，相关后果系弘林公司自行承担。   经质证，上诉人西安弘林经贸有限公司对原审第三人二审期间提供证据的真实性认可，对合法性和关联性不予认可。被上诉人西安市自然资源和规划局对原审第三人二审期间提供证据的真实性、合法性、关联性认可。   本院对原审第三人西安奥园锦泰置业有限公司二审期间提供的证据作如下认证，上诉人及被上诉人对该份证据的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认。   本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被上诉人于2018年6月21日发布《西安市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，告知2018年7月11日召开拍卖会，该公告在西安晚报刊登，视为向全社会公开告知。上诉人于2019年12月提起办案诉讼，显然已经超过起诉期限。   《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告是否具有法律保护的权益，是作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准。在本案中，根据陕西省西安市中级人民法院（2020）陕01民终6379号民事判决书，上诉人弘林公司占有、使用黄家坡村集体土地的事实基础是其承继的原昆明电缆厂西安供应站与黄家坡村签订的联营合作，该协议名为联营、实为租赁使用。因涉案集体土地已于2015年经国家征收程序，其土地性质已由集体土地转为国有建设用地，弘林公司作为原土地租赁经营人，已不具备合法占有及使用的事实基础。上诉人在不同环节是否有权提起诉讼，需要仔细甄别。本案上诉人作为承租人在行政征收过程中，其与本案土地使用权挂牌出让的行政行为没有利害关系，但其作为土地实际使用人，可能与地上附着物等补偿存在关系。因此上诉人与市自然局对涉案土地挂牌出让行政行为无利害关系，故上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。   综上，上诉人西安弘林经贸有限公司的上诉请求于法无据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。           审判长    朱爱琳      审判员    程淑芹   审判员    周玲玲       二〇二〇年六月二十九日     法 官 助 理   李阳雨   书记员   李盈        1