黑龙江省双鸭山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑05行终20号上诉人（原审原告）宝清县佩海种鹅养殖场，住所地黑龙江省宝清县七星泡镇胜利村南1组37-8号，统一社会信用代码92230523MA19FBDG23。经营者李佩海，男，1965年12月7日出生，汉族，白酒厂下岗工人，现住黑龙江省宝清县。委托诉讼代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人晏红霞，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宝清县住房和城乡建设局，住所地黑龙江省宝清县宝清镇人民路478号。法定代表人赵延军，该局局长。委托诉讼代理人赵学斌，该局工作人员。委托诉讼代理人丁帅，该局工作人员。上诉人宝清县佩海种鹅养殖场（以下简称佩海养殖场）诉被上诉人宝清县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）不履行法定职责一案，不服宝清县人民法院（2019）黑0523行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，原告主张因经营场所附近突然开始进行道路施工建设，导致养殖场内生鸡大量死亡、蛋产量锐减，对此造成的损害无人担责，依法向被告县住建局提出申请，要求对违法施工进行调查、查处，并阻止违法施工给原告带来的巨大损害，但被告拒收原告邮寄的查处申请。原告于2019年7月19日曾因被告未依法履行政府信息公开职责，向宝清县政府法制办（以下简称法制办）申请复议。2019年8月29日法制办作出宝政复决字［2019］第03号行政复议决定书，因县住建局没有答复，责令县住建局履行法定职责。但其至今未作出，原告认为被告拒收申请系不履行法定职责，属于严重不作为。请求：1．依法确认被告不接收原告违法查处申请书行为违法；2．诉讼费由被告承担。针对原告提出的诉讼请求事项，被告对其主张的施工建设行为是否具有调查、查处的法定职责的问题，原审法院调阅宝清县人民政府法制办相关材料显示，2019年3月25日中共宝清县委办公室作出宝办文［2019］27号《宝清县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中第三条明确宝清县住房和城乡建设局的主要职责包括16项，但均与道路建设施工无关，且不具有调查、查处的职责。原审法院经询问原告，原告表示坚持以县住建局为被诉主体，且不同意变更。原审认为，因被告对原告主张的道路施工建设行为不具有调查、查处的法定职责，原告坚持起诉，属于错列被诉主体，因其拒绝变更的行为，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项“错列被告且拒绝变更的，已经立案，应当裁定驳回起诉。”的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第九十三条第二款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回佩海养殖场起诉。上诉人佩海养殖场上诉称，佩海养殖场依法向宝清县法院提起不履行法定职责之诉，原审法院受理后，以上诉人错列诉讼对象，县住建局不具有查处法定职责为由，驳回起诉。上诉人认为，原审法院认定事实不清、法律适用错误。被上诉人作为行政机关，拒收上诉人提出的查处申请，显然属于行政不作为。被上诉人作为住建主管部门，对住房建设和城乡建设具有管理、监督、查处的职责，上诉人通过邮寄提出查处申请，被上诉人拒收上诉人提出的查处申请，也就是说，被上诉人在不了解、不清楚上诉人提出的因何事申请查处的情况下，主观上直接拒收，其行为属于行政不作为。上诉人提出的查处内容，属于被上诉人法定职责范围。首先，上诉人认为，案涉建设行为没有任何手续和批准性文件，养殖场周边进行道路建设，未见施工牌，未见任何进行道路建设的相关文件、手续和公告，上诉人有理由认为是违法建设施工；其次，即使属于重要建设项目（国道集贤至当壁公路宝山至宝清××［××靠山村]改扩建工程，上诉人事后才获知)，也应当依法进行修建，防止对周边和老百姓生存生活造成影响。被上诉人具有法定的查处和管理职能，所以，上诉人因宝清县修建道路施工遭受的重大损害(施工建设造成)，被上诉人依法应当进行处理。综上，请求二审法院：依法撤销原审法院作出的(2019)黑0523行初43号行政裁决书，判令原审法院继续审理。被上诉人县住建局答辩称，我局只针对城市道路建设涉及的事项具有相应职责，上诉人提出的查处事项涉及公路，与道路不同，我们不对公路负责施工，所以，不属于我局职权范围，原审期间，我们向原审法院提供的宝清县《宝清县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中第三条明确规定我局主要职责共16项，但均与道路建设施工无关，故此，我局对上诉人提出的申请，不具有调查、查处的职责，原审法院裁定结果正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院查明的主要事实与原审法院一致。另查明，佩海养殖场因周边道路施工建设导致损失（生鸡死亡、蛋产量锐减）问题，曾于2019年8月11日以邮寄的方式向县住建局提出履责申请，申请县住建局对养殖场周边违法施工问题进行调查、查处。因县住建局没有给予答复，佩海养殖场认为行政机关不履行法定职责，于2019年11月26日向原审法院提起行政诉讼，请求确认县住建局拒收申请书的行政行为违法。再查明，佩海养殖场2019年8月11日邮寄的快递单上未标注邮寄材料的具体内容，县住建局否认收到过邮件。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。根据上述法律规定，一般而言，履行法定职责之诉成立的前提条件之一，在于被申请履责的行政机关具有相应的职责，即被申请履责的行政机关对申请事项具有相应的事务、地域和层级管辖职权，从而使申请人所申请的事项具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可能基于法律规定而产生，也可能基于行政机关保证或行政协议而产生。因此，申请人要求行政机关依照其申请作出特定行政行为，必须具有法定的权利依据。反之，向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获取了诉权。本案中，上诉人佩海养殖场要求被上诉人县住建局对道路违法施工建设问题履行调查、查处职责，根据县住建局三定方案的规定，县住建局并没有佩海养殖场申请事项对应的职责，原审法院依法进行释明，因佩海养殖场坚持诉讼，原审法院裁定驳回其起诉，裁定结果正确。关于佩海养殖场提出的假使县住建局不具有相应职责，其拒收邮件的行为也属于行政机关不作为，法院应当确认违法的主张，这属于佩海养殖场对法律的错误理解，因为除规范性文件明确规定行政机关负有答复义务情形外，行政机关答复义务应建立在申请人的申请事项属于行政机关法定职责基础之上，否则，让没有职责的行政机关承担答复义务将增加其行政成本，而且行政机关对不属于其职权范围的履责申请，拒绝或不予答复的行为，一般情况下不会对申请人实质权益造成影响，故此，佩海养殖场的主张不应得到鼓励和支持。综上，上诉人佩海养殖场上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  祝玉付审判员  李景华审判员  杨 亮二〇二〇年六月二十八日书记员  李 娜附：本裁定适用的法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。