山东省滨州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁16行终94号上诉人（原审原告）滨城区望海花园业主委员会，住所地：滨州市黄河十二路以北渤海十六路以西望海花园。负责人吴同芝，主任。委托代理人岳玉刚，山东黄河律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滨州市自然资源和规划局，住所地：滨州市黄河四路287号。法定代表人邱延博，局长。参加诉讼行政机关负责人王建波，副局长。委托代理人田启梁、温庆超，山东中捷律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）滨州市城市建设服务中心，住所地：滨州市黄河五路355号。法定代表人刘汉卿，主任。参加诉讼行政机关负责人张树林，副主任。委托代理人张晓东，滨州市城市建设服务中心办公室主任。委托代理人石新山，山东英天律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）滨州市天地缘置业有限公司，住所地：滨州市渤海十八路766号。法定代表人陈茂森，董事长。委托代理人石秀健，北京市京大（济南）律师事务所律师。委托代理人苗士平，北京市京大（济南）律师事务所实习律师。上诉人滨城区望海花园业主委员会（以下简称望海花园业委会）因与被上诉人滨州市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、滨州市城市建设服务中心（以下简称市城建中心）、滨州市天地缘置业有限公司（以下简称天地缘置业公司）不动产行政登记一案，不服山东省滨州市滨城区人民法院（2019）鲁1602行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人望海花园业委会的负责人吴同芝及委托代理人岳玉刚，被上诉人市自规局的出庭负责人王建波及委托代理人田启梁、温庆超，被上诉人市城建中心的出庭负责人张树林及委托代理人张晓东、石新山，被上诉人天地缘置业公司的委托代理人石秀建、苗士平到庭参加诉讼。原审法院认定以下事实，望海花园小区由第三人天地缘置业公司开发建设。2008年9月9日，天地缘置业公司向原滨州市房地产管理局（以下简称原市房管局）提交了滨州市房地产初始登记审批书、申请人身份证明、建设用地使用权证书、建筑工程规划许可证、建设用地规划许可证、滨州市滨城区发展和改革局文件、竣工验收报告、滨州市房屋面积测绘报告，申请办理滨州市黄河十二路渤海十八路766号会所两层房屋房地产初始登记。原市房管局对材料审查后，办理了该处房屋的初始登记，为申请人颁发了产权证号为房权证滨字第××号房屋权属证书，房屋用途为办公，名称为天地缘办公楼。2013年6月24日，申请人天地缘置业公司向原市房管局提交了初始登记申请表、申请人身份证明、建设用地使用权证书、临时建设工程规划许可证及规划局出具的符合规划的证明、建筑工程施工许可证、滨州市房地产测绘大队出具的说明及关于对望海花园45、36号楼面积（预）测算的说明、建设工程竣工验收备案证、房屋测绘报告，申请办理滨州市黄河十二路路733号望海花园45号楼101号（小区中心湖面的会所）房屋初始登记。原登记机关审查后办理了该处房屋的初始登记，为申请人颁发了房权证字第××号房屋权属证书，房屋的用途为商用。另：原告未提交证据证明涉案两处房产系归小区业主所有，亦未提交其主体资格的证据。原审法院认为，对涉案两处房产，原告望海花园业委会与第三人天地缘置业公司存在权属争议。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内。”原告主张案涉房屋为业主所有证据不足，本案应先解决民事争议。另外，原告应按《山东省物业管理条例》的规定提交业委会依法备案的资料，并提交经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意提起诉讼的相关证明。综上，本案原告无证据证明其具有本案主体资格且本案应先行解决民事争议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条之规定，裁定：驳回原告滨城区望海花园业主委员会的起诉。望海花园业委会不服一审裁定，上诉请求：撤销一审裁定，并发回进行实体审理。事实和理由：一、上诉人具有本案诉讼主体资格，一审裁定对此不予认定，属认定事实和适用法律错误。（一）望海花园业委会成立及换届符合法定程序，亦经过备案登记。1、2013年望海花园业委会经法定程序成立，并向滨城区住房保障和房产管理局（以下简称滨城区房管局）物业科进行了备案。业委会成立后，凭备案通知书刻制了业委会印章，备案通知书亦被公安机关留存。2、第二届业委会换届系在社区指导监督下依法进行，符合法定程序。且换届工作结束后，已向滨城区房管局提交了新的业主委员会成员名单。3、根据《山东省物业管理条例》第三十九条的规定，备案仅是对第一届业委会成立后的要求，业委会换届后只需报送新一届业委会成员名单和其他材料即可。（二）上诉人在一审中提交的《山东省滨州市望海花园修建性详规设计方案》，能够证明涉案两处房产系小区非经营性公建，非经营性配套设施的产权应当归小区全体业主共有。被上诉人市自规局作出的涉案房屋登记行为涉及业主的共有利益，依据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，望海花园业委会具有本案诉讼主体资格。二、一审裁定以“原告主张涉案房屋为业主所有证据不足，本案应先解决民事争议”驳回起诉，系认定事实和适用法律错误。（一）涉案两处房产系小区非经营性公建，根据《商品住宅价格管理暂行办法》第五条的规定，望海花园小区业主在购买商品房时已支付了经营性配套设施费用，且开发商在出售商品房时已将该费用计入出售价格，故非经营性配套设施的产权应当归小区全体业主共有。（二）因本案涉及的是房屋初始登记，故不存在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条所列举的以作为房屋登记行为基础的民事法律关系无效或者应当撤销的问题，更不存在先行解决民事争议的问题。被上诉人市自规局答辩称，一、上诉人不具有诉讼主体资格，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案属于《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第七十六条第（七）项规定的“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”情形，上诉人提起诉讼必须经过专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意才能进行。二、一审法院认定本案先解决民事争议并无不当。（一）房屋登记行为包括初始登记、变更登记、注销登记等。上诉人的主张符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定的情形，上诉人以本案属于房屋初始登记否认适用该条，其表达明显不符合逻辑，自相矛盾。（二）房屋登记机关对房屋的登记行为仅仅是对房屋所有权利形式上的确认，其只对权利状态、归属等进行形式上的审查，登记行为并不代表对其权利实质上的确认，对于权利归属如产生争议应当由法院进行实质上的认定，因此，本案应当先解决民事争议，由法院对其权利归属进行确认。（三）物权法规定了异议登记，望海花园业委会若对涉案两处房产有异议，应当按此规定执行，而不是径行提起本案行政诉讼。据此，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人市城建中心答辩称，一、望海花园业委会的上诉请求无事实依据，应予驳回。（一）望海花园业委会未提供《山东省物业管理条例》第三十九条、第四十一条规定的备案资料、备案证明和其他相关证明材料，也无证据证明其系涉案行政行为的相对人或者利害关系人，故上诉人不具有本案行政诉讼主体资格。（二）望海花园业委会主张原裁定认定本案应先行解决民事争议错误，无事实及法律依据。1、上诉人主张涉案两处房产归望海花园小区全体业主所有的诉求涉及物权的归属，根据物权法第三十三条及相关司法解释的规定，请求确认物权属于民事裁判的范畴，其应先行解决民事争议。2、望海花园小区业主系基于与被上诉人天地缘置业公司之间的商品房买卖民事法律行为才成为物权法上的业主，上诉人称本案不存在以作为房屋登记行为基础的民事法律关系无效或者应当撤销问题的主张，与其主张涉案两处房产归望海花园小区全体业主所有的诉求相矛盾，望海花园业委会的诉求实质系对房屋登记基础的民事法律关系存在争议，应先行通过民事诉讼方式解决争议。（三）上诉人主张适用的《商品房住宅价格管理暂行办法》已于2012年12月12日废止，望海花园业委会引用已作废的规范性文件属于适用法律错误。二、原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。（一）天地缘置业公司就涉案两处房产申请房屋所有权初始登记时，并未向原房屋登记机构披露、声明、告知涉案两处房产系望海花园住宅小区非经营性配套公共建筑，也没有提供《山东省滨州市望海花园修建性详规设计方案》，原房屋登记机构对上述内容并不知情。（二）原房屋登记机构基于申请登记的内容与申请人提交的有关登记材料证明的事实一致，依法履行了受理、审核、记载于房屋登记簿、发证的法定职责，涉案登记行为合法有效，并无不当。被上诉人天地缘置业公司答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。一、望海花园业委会不是涉案行政行为的相对人和利害关系人，不具有本案诉讼主体资格。上诉人未提供充分、有效的证据证明涉案行政行为涉及业主共有利益，亦无证据证明通过买卖或赠与等取得涉案房产权属，故其提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。二、望海花园业委会系非法组织，不具有本案诉讼主体资格。望海花园业委会未提供证据证明其系望海花园业主大会选举出的新的业委会组织，其不符合《物业管理条例》和《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定要求。三、根据《物业管理条例》的相关规定，业主委员会的法定资格应以其备案为准，由业委会主任代为诉讼。望海花园第一届业委会主任已任期届满，小区未进行换届选举，而上诉人并不是合法换届选举产生，亦未进行备案。上诉人持有的“滨城区望海花园业主委员会”公章本身值得商榷，在上诉人系未经业主大会选举产生的情况下，其持有公章的行为，充其量是对公章的保管，甚或是侵占。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。二审中，上诉人望海花园业委会提交以下证据：第一组证据：1.2013年6月3日滨城区房管局物业管理办公室向公安机关出具的刻制公务印章证明一份；2.音视频材料，内容为业委会成员与滨城区房管局物业科王建波科长关于望海花园业委会备案及换届完成后报备材料问题的谈话。第一组证据证明望海花园第一届业委会成立后已备案及换届后已按要求报送了相关材料。第二组证据：1.望海花园第二届业委会换届选举时的材料一宗，包括换届选举申请书、筹备小组名单、倡议书、选举大会签到表、换届照片、公告。证明第二届业委会换届合法有效。2.证明及照片一份，证明北海社区工作人员张洪国、韩洪庆受社区委派参加了第二届业委会换届选举工作，换届选举合法有效。3.联席会议纪要一份，证明第二届业委会成立后与滨城区房管局、北海社区共同召开联席会议，主管部门认可第二届业委会资格。3.望海花园大河物业公司与业委会之间的往来公函，证明天地缘置业公司下属的大河物业公司认可第二届业委会的资格。4.2020年5月22日彭李街道奥体社区居委会（原北海社区）向农行滨州分行营业部出具的证明信一份。证明望海花园第一届业委会于2013年6月3日备案，2018年12月25日召开业主代表大会完成换届，所在社区亦认可第二届业委会资格。被上诉人市自规局对上述证据的真实性、关联性均有异议，认为上述证据不能证明上诉人的证明目的。被上诉人市城建中心同意市自规局的质证意见，且认为上述证据中多为复印件，真实性无法核实。且其中张洪国、韩洪庆两位社区工作人员出具的证明系证人证言，依照证据规则应出庭接受质询。被上诉人天地缘置业公司同意上述两被上诉人的质证意见。另认为上诉人提交的证据不属于新证据，且证据的真实性、来源无法核实，不能证明上诉人的证明目的。对上诉人提交的上述证据本院经审查认为，第一组证据中的证据2不符合提供证据的要求，对其效力不予确认。其余证据与本案事实有关联，确认为有效证据。二审经审理查明的其他事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题有二：一是望海花园业委会是否具有提起本案诉讼的主体资格；二是本案是否属于先行解决民事争议的情形。关于焦点一，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款规定，“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”上述规定就涉及业主共有利益行政行为的起诉主体进行了明确，上诉人望海花园业委会提交的滨城区房管局物业管理办公室出具的证明、滨城区彭李街道奥体社区居委会证明信等证据能够证明望海花园业委会成立且已备案，故上诉人可以自己的名义提起本案诉讼。本案中，望海花园业委会认为涉案两处房产系小区非经营性配套设施用房，应属于全体业主共同共有，而被上诉人市自规局为被上诉人天地缘置业公司颁发了涉案房屋权属证书，侵犯了小区全体业主的合法权益。上诉人显然与市自规局涉案颁证行政行为之间存在利害关系，一审法院以望海花园业委会不具有原告主体资格驳回起诉错误，本院予以纠正。关于焦点二，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定,“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”该条规定的内容，系确立了房屋登记诉讼中行政、民事交叉问题“民事基础关系先行处理”的原则。本案中，上诉人在一审中的诉讼请求为撤销被上诉人市自规局为天地缘置业公司颁发的涉案两处房屋产权证，其实质系认为市自规局为天地缘置业公司办理不动产登记错误，而被诉行政行为依据的基础性文件系天地缘置业公司提供的初始登记申请表、建设用地使用权证书、建筑工程施工许可证等系列材料，市自规局为天地缘置业公司办理的亦属初始登记，并不存在上述第八条中“作为房屋登记行为基础的民事法律关系无效或者应当撤销”的情形，本案诉讼中不存在行政、民事交叉的问题，一审裁定“本案应先行解决民事争议”系适用法律错误，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销山东省滨州市滨城区人民法院（2019）鲁1602行初75号行政裁定；二、本案指令山东省滨州市滨城区人民法院继续审理。审判长  孙长青审判员  牛淑华审判员  张魁海二〇二〇年六月二十八日法官助理王丽真书记员戚菲菲