浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终112号上诉人（原审第三人）陈沐，女，1968年8月13日出生，汉族，住桐乡市。委托诉讼代理人郑锦坤，男，1966年2月10日出生，汉族，住桐乡市，系陈沐丈夫。被上诉人（原审被告）桐乡市人力资源和社会保障局，住所地桐乡市梧桐街道振东新区中华路98号。法定代表人沈富春，该局局长。委托诉讼代理人沈秀芬，桐乡市人力资源和社会保障局工作人员。被上诉人（原审原告）桐乡市公益事业建设投资集团有限公司，住所地桐乡市梧桐街道校场东路1518号四楼401室。法定代表人周晓东，总经理。委托诉讼代理人金志海、葛林飞，浙江金道律师事务所律师。上诉人陈沐因与桐乡市人力资源和社会保障局（以下简称桐乡人社局）、桐乡市公益事业建设投资集团有限公司（以下简称公投公司）社会保障行政确认一案，不服桐乡市人民法院（2019）浙0483行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明：2018年8月31日，公投公司向陈沐出具《关于停止发放陈沐同志各类待遇的通知》，要求陈沐办理退休手续并自2018年9月起停发放陈沐工资、奖金、社会保险等各类待遇。此后，公投公司与陈沐就退休年龄产生争议，并经过劳动仲裁和民事诉讼，最终法院以退休年龄的认定属于桐乡人社局的行政职权范围为由驳回了陈沐的起诉。2018年12月5日，陈沐向桐乡人社局提出行政裁决请求，要求明确其退休年龄，桐乡人社局于2019年1月14日向陈沐作出《告知书》，告知陈沐关于其要求桐乡人社局进行行政裁决缺乏法律上依据，及根据《关于全面实行劳动合同制度若干问题处理意见的通知》（浙劳政［1995］103号）等文件规定，陈沐可按《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发［1978］104号）女年满55周岁办理职工退休手续。2019年3月，陈沐向桐乡市劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁，要求恢复与公投公司的劳动关系等，为证明其主张，陈沐将《告知书》作为证据提交。2019年8月30日，桐乡市劳动人事争议仲裁委员会作出浙桐乡劳人仲［2019］172号《仲裁裁决书》，裁决了陈沐可选择年满55周岁退休，公投公司补发陈沐工资奖金等内容。原判认为，本案争议焦点为：一、《告知书》是否属于行政诉讼受案范围及公投公司是否具有原告主体资格；二、《告知书》是否合法。关于受案范围及原告主体资格问题。桐乡人社局认为《告知书》系对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的政策解答，但《告知书》针对陈沐个人的退休年龄明确告知其可按55周岁办理退休手续，且在仲裁过程中，桐乡市劳动人事争议仲裁委员会已将《告知书》载明的内容认定为作出仲裁的事实依据。因此，《告知书》并不属于可广泛适用的政策解答，且已对陈沐和公投公司之间存在争议的仲裁事项产生了实际影响，属于可依法提起行政诉讼的行政行为，桐乡人社局所提《告知书》不属于受案范围的异议缺乏依据，不予采纳。虽然《告知书》直接向陈沐作出，但退休年龄的确定直接关系到陈沐能否与用人单位即公投公司恢复劳动合同关系，亦直接影响公投公司是否应对陈沐补发工资、奖金及补缴社保等事项，故而《告知书》所载明事项与公投公司之间具有法律上的利害关系，公投公司作为利害关系人可依法提起本案行政诉讼，桐乡人社局所提公投公司不具有原告主体资格的异议，亦缺乏依据，不予采纳。关于《告知书》的合法性问题。虽然法律法规对类似本案的行政行为没有作出程序规定，但行政机关仍需遵循行政法的正当程序原则，即至少应让与相关事项具有法律上利害关系的人员享有陈沐与申辩的权利，尤其是当作出的告知内容可能对利害关系人产生不利影响时，然桐乡人社局未告知实际权利义务受影响的公投公司享有陈沐与申辩的权利，亦未将《告知书》向公投公司送达，明显违反行政正当程序原则，程序违法，应予撤销。因关于个人退休年龄的认定可在其他程序中一并处理，陈沐以行政裁决申请书的形式要求桐乡人社局对其个人退休年龄等事项作出裁决缺乏法律依据，故本案不宜再责令桐乡人社局重新作出告知事项。关于陈沐提出的起诉期限问题，因桐乡人社局并未将《告知书》直接送达给公投公司，《告知书》上亦未载明诉讼权利，故公投公司于一年内提起诉讼并未超过法定起诉期限。据此，依照《行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销桐乡人社局于2019年1月14日作出的《告知书》。陈沐上诉称，上诉人于1991年7月毕业于浙江农业大学，同年8月分配到桐乡市粮食局粮管所工作，1992年8月转正。1994年4月29日经桐乡市人事局同意调入桐乡经济开发区，分配至桐乡市经济技术开发总公司下属公司从事财务工作，1999年取得中级会计师资格，2008年11月至公投公司从事财务工作，2014年5月取得高级会计师资格。上诉人自1994年5月起至今一直从事财务工作，从未间断。上诉人认为，无论按上诉人干部身份，还是高级会计师的人才政策，均无须在50岁退休。为此上诉人于2018年9月向桐乡市劳动争议仲裁委员会提起仲裁，仲裁委以退休年龄标准不属于劳动争议范围为由，驳回上诉人仲裁请求。上诉人为此起诉至桐乡市人民法院，法院认为退休年龄争议属于被上诉人桐乡人社局行政职权范围，因此裁定驳回上诉人的起诉。上诉人为此于2018年12月5日向桐乡人社局提出行政裁决请求，桐乡人社局于2019年1月14日出具《告知书》，认为依据相关文件规定，上诉人可按年满55周岁办理职工退休手续。上诉人于1月21日持《告知书》与被上诉人公投公司交涉时，被上诉人公投公司认为该《告知书》不具有强制执行效力，公投公司不需要依照执行。为此上诉人于2019年3月12日向桐乡市劳动争议仲裁委员会提起仲裁，仲裁委于2019年8月30日作出裁决，明确上诉人在年满50周岁时对自己的退休年龄享有选择权，可按55周岁退休。公投公司不服上述裁决，向桐乡市人民法院起诉要求撤销裁决，同时于2019年9月26日向桐乡市人民法院提起行政诉讼，要求撤销桐乡人社局于2019年1月14日出具的《告知书》，一审法院于2020年3月9日作出一审判决，撤销桐乡市人社局作出的《告知书》。《告知书》是一份政策咨询意见，并不具有法律效力和行政执行力，一审判决以对仲裁事项产生影响为由，认定公投公司系利害关系人，认定咨询意见可作为具体行政行为提起行政诉讼，不符合法律规定。事实上，任何行政机关作出的政策解释或咨询，均可能对明确的或潜在的主体产生影响，但法律上的利害关系应仅仅止于该行政行为本身是否必须执行，是否具有执行的法律效力；如该具体行政行为无需依照执行，那又怎能对被上诉人产生利害关系？退一步讲，一审法院将《告知书》作为具体行政行为，应当审理其内容是否正确、主要证据是否充分、适用法律法规是否合理，因违反正当程序而撤销，理应判决桐乡人社局就上诉人的退休年龄重新作出具体行政行为。原审原告在一审中提出了要求重新确定第三人的退休年龄，这是双方争议的焦点。一审法院应对上诉人的原干部身份、工作经历、人事档案和提交的书面证据、答辩意见，就实体、证据、依据进行全面审理，应明确享有选择55周岁乃至60周岁退休的政策法规、法律条款。公投公司对上诉人50周岁办理退休手续，桐乡人社局未予审批通过，而公投公司通过集体讨论决定陈沐50周岁就应当办理退休手续并且停止上诉人工作，对此产生的争议，上诉人应该如何寻找法律救济？对于退休年龄的决定，退休政策的解释和咨询，本属于人社局的行政职权范围，如果人社局不需就该问题重新作出具体行政行为，哪应当由何行政机关决定？一审以模糊的“可在其他程序中一并处理”的说法，不知所指何意，模糊了行政诉讼和行政职权的界限。综上，一审判决缺乏理由，不符合法律，请求撤销原判，依法改判。被上诉人桐乡人社局答辩称，尊重法院一审判决。被上诉人公投公司未提交答辩意见。当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人陈沐二审时提供以下证据：第一组证据：1.本人身份证、公司登记基本情况；2.高等学校毕业证书、高等学校统一分配表及考核鉴定表；3.干部介绍信、干部履历表；4.企业管理和专业技术人员履历表；5.梧街委（2008）57号文件；6.桐乡市引进专业技术人员和管理人员登记表；7.桐职办资（2014）45号文件；8.初级、中级、高级证书、浙江省财政厅高级会计师人员培训证书；9.企事业单位副高以上职称体检名册；10.国发（1983）141号文件、人退发（1990）5号文件；11.国发（1978）104文件、浙劳政（1995）103号文件；12.浙劳政（1996）70号文件；13.浙劳复（1998）29号文件，浙劳社函（2002）181号文件；14.郑锦坤、陈沐咨询件；15.关于停止发放陈沐通知各类待遇的通知、社保医保公积金缴纳记录；16.桐乡市企业退休（职）人员社会化管理登记表；17.桐城发（2018）41号文件；18.关于岗位津贴的情况说明；19.关于岗位津贴的情况说明的意见；20.桐公投（2011）17号;21.桐公投（2015）7号文件。以上证据证明陈沐具有干部身份，而且是专业技术人员，从事专业技术工作，属于16类女性高级专家之一，应可以工作到60岁，拥有干部身份和职称可以工作到55周岁，陈沐在年满50周岁时对自己的退休年龄具有选择权。第二组证据：1.劳动仲裁申请书；2.桐乡市劳动争议仲裁委员会2018年9月14日庭审记录；3.仲裁裁决书（2018）349号；4.民事起诉书、（2018）民初8110号民事裁定书；5.行政裁决申请书；6.告知书；7.公司登记情况表；8.劳动仲裁申请书（3.12）；9.桐乡市劳动争议仲裁委员会2019年5月16日庭审记录；10.2019年5月21日关于庭审后的补充意见;11.2019年5月22日桐乡市国有企业公开招聘信息；12.桐乡市劳动争议仲裁委员会2019（172）号裁决书；13.公投公司民事起诉状；14.公投公司起诉状。证明陈沐与单位产生劳动纠纷，经过劳动仲裁和法院民事裁定均认定应该由桐乡人社局先行作出处理或者审批意见，人社局是桐乡市负责退休人员养老金审核的单位，陈沐向劳动局提出申请要求就退休年龄作出解答，桐乡市人社局以行政裁决缺乏相关法律依据没有给予行政裁决，只就上诉人陈沐按什么年龄退休回复陈沐，《告知书》对公投集团没有产生权利和义务的影响，不具有行政强制力。桐乡市劳动人事争议委员会根据上诉人提交的相关证据，结合法律法规作出的裁决，并非依据桐乡人社局作出的《告知书》。经质证，被上诉人桐乡市人社局对上诉人提供的上述证据的真实性均没有异议，但认为与其作出的《告知书》没有关联性。被上诉人公投公司认为上诉人在二审中提供证据不符合行政诉讼举证期限的规定，不应当作为证据采信，且本案审理的是桐乡人社局作出的《告知书》，并不涉及陈沐应在何时退休的问题，上诉人提供的证据与本案不具有关联性。本院认为，上诉人陈沐在二审中提供的证据均是其在之前仲裁或民事诉讼过程中提交或产生的证据，目的在于证明陈沐的退休年龄应如何确定，但是本案审理的是桐乡人社局作出的《告知书》的合法性，并不涉及陈沐的具体退休年龄，本院均不予采信。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，上诉人陈沐在向被上诉人桐乡人社局提交的行政裁决申请书中明确提出要求桐乡人社局明确陈沐的法定退休年龄、本人要求55周岁退休是否符合政策规定等诉求，陈沐提出的申请名义上是行政裁决申请，但实质是要求桐乡人社局对陈沐的退休年龄作出认定。桐乡人社局作出的《告知书》中明确“依据《全面实行劳动合同制度若干问题处理意见的通知》等文件规定，你可按《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》女年满55周岁办理职工退休手续”，应视为桐乡人社局对陈沐应何时退休作出确认，这一认定对陈沐和公投公司的权利义务均产生影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。桐乡人社局以《告知书》形式，作出陈沐何时退休的认定，未听取具有利害关系的公投公司的陈述申辩，《告知书》作出后也未送达公投公司，违反正当程序原则，原审判决撤销《告知书》正确。职工退休年龄的确定，关系到职工与用人单位之间劳动关系是否存续，涉及职工享受各项社会保险待遇，应当由桐乡人社局在办理陈沐的退休手续时予以确定，无需再判令桐乡人社局重新作出告知行为。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈沐负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年六月三十日书记员  王佳红