福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽04行终59号 上诉人（原审原告）卓世建，男，1962年10月11日出生，汉族，住福建省沙县。 委托代理人周伟生，福建倍铭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沙县南霞乡人民政府，住所地福建省沙县南霞乡南坑仔街73号，统一社会信用代码11350427003779208D。 法定代表人游祖荣，乡长。 委托代理人曹翔，福建竞成律师事务所律师。 原审第三人福建省水利投资集团（沙县）水务有限公司，住所地福建省沙县凤岗街道新城中路2号，统一社会信用代码91350427068776307D。 法定代表人邓章源，董事长。 上诉人卓世建因与被上诉人沙县南霞乡人民政府（以下简称南霞乡政府）、原审第三人福建省水利投资集团（沙县）水务有限公司征收补偿一案，不服福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，当事人所诉事项属于行政诉讼受案范围是提起行政诉讼的法定条件之一。行政协议是2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）修改后方被纳入行政诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题,即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。对征收拆迁安置补偿协议是提起民事诉讼还是行政诉讼,关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题,直接影响当事人的实体权利义务,属实体问题。根据实体从旧、程序从新的法律适用原则，当事人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为提起的行政诉讼，实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。据此,《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政协议的规定没有溯及力。鉴于在新行政诉讼法修改之前，征收拆迁安置补偿协议一直属于民事诉讼受案范围,因而当事人对2015年5月1日之前签订的征收拆迁安置补偿协议不服,应提起民事诉讼。同时，根据2019年11月12日《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，卓世建主张的诉讼请求均是针对征收拆迁安置补偿协议相关条款的履行而提出，而其所依据的《沙县双溪水库库区移民搬迁补偿安置协议书》订立于2014年11月8日，显然不属于行政诉讼受案范围,故卓世建的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件,依法应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经阅卷、调查或者询问当事人,可以不开庭审理迳行驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，裁定：驳回卓世建的起诉。案件受理费50元，因驳回起诉退还卓世建。 上诉人卓世建上诉称，1.原审认定事实错误。从最高人民法院裁判文书网上搜索到类似本案水库移民征地补偿协议书纠纷案例，虽然有少部分按民事诉讼处理，且按民事诉讼处理的案例一般是政府委托的企业开发公司与公民的补偿协议纠纷，但是只要是政府、移民管理局等行政机关与公民就类似本案搬迁安置补偿协议产生纠纷均是按行政诉讼处理。行政机关与行政相对人因履行征地补偿安置协议产生争议的均是按行政诉讼纠纷处理。另有反证案例，当事人以民事合同纠纷提起民事诉讼，被法院认为应提起行政诉讼驳回起诉。而且，以上案例征地搬迁补偿安置协议签订日期均在2015年5月1日前，除了个别案例外，立案受理判决均在2015年5月1日新行政诉讼法实行后。因此，原审认为新行政诉讼法修改前，征收拆迁安置补偿协议一直属于民事诉讼受案范围，当事人对2015年5月1日之前签订的征收拆迁安置补偿协议不服，应提起民事诉讼，与司法实践中（行政协议争议规范进入行政诉讼法前）对诸如此类案件处理诉讼的事实不符。卓世建的诉讼请求除了履行相关条款外，还有“一并审查沙政办〔2014〕54号沙县双溪水库工程建设征地补偿及移民安置工作实施方案的合法性”及“判决被告应与原告协商签订移民安置房购买、占有、使用、产权归属及权属证书办理补充协议，解决行政协议争议”等属于行政诉讼范围的诉讼请求。原审认为卓世建的诉讼请求均是针对补偿协议相关条款履行提出的，显然与事实也不符。2.原审适用法律错误。首先，2019年11月12日通过的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，于2020年1月1日起施行,该规定第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。因该法为新法也是行政诉讼关于行政协议争议处理的特别法，在本案的安置补偿协议争议中应优先适用。其次，诉争补偿协议为2015年5月1日前签订，根据该规定第二十八条应适用修改前的行政诉讼法及2014年11月8日当时的法律、行政法规及司法解释。显然，诉争补偿协议是被上诉人通过与卓世建签订协议的形式达成土地征收安置补偿管理目的的行政行为。此类行政行为表现形式为补偿协议，是行政合同，已在2004年1月14日实施的最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》确认为27种行政行为案由之一。也就是说在行政诉讼法修改之前，行政机关签订、履行补偿协议行为也是一种行政行为，因此即使根据当时《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，上诉人对补偿协议签订、履行等行政行为不服提起诉讼的，也属于行政诉讼受案范围。从上述提到的正反两方面类似案例可以证明行政诉讼法修改前，在司法实践中处理类似争议按行政诉讼程序处理，才是主流和符合实际，也是法律的正确适用。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，征地方案、征地审批、补偿方案及标准、征地公告等一系列环节构成政府征收土地的行为。卓世建与被上诉人基于征地而签订的讼争补偿协议亦是征地一系列行为密不可分的一项内容。因此，移民安置补偿协议纠纷非平等主体的民事纠纷，而是行政机关与相对人因征地行政行为引发的行政纠纷，依法应通过行政诉讼程序予以解决。综上所述，原审裁定驳回卓世建的起诉，属认定事实和适用法律错误。请求：撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理。 经审理查明，因沙县双溪水库工程项目建设用地需要，2014年11月8日，南霞乡政府与卓世建签订《沙县双溪水库库区移民搬迁补偿安置协议书》。2020年3月2日，卓世建认为南霞乡政府未能依协议约定在2018年4月30日前交付安置房，违反移民安置补偿标准，并不与卓世建协商签订关于安置房的占有、使用、产权归属、权属证书办理等补充协议，存在违法行政行为，向一审法院提起行政诉讼。请求判决：1.南霞乡政府支付卓世建因未能如期交房而产生的双倍临时住房补贴费19872元；2.南霞乡政府依法补足房屋及附属建筑物补偿费用未达补偿标准差额14983.45元、零星树木补偿费用未达补偿标准差额1050元给卓世建；3.南霞乡政府按1300元/m2预留建房成本，违反移民安置规划移民房屋重置价格的规定，应按移民安置规划审定的砖混房屋重置价850元/m2预留建房成本，归还卓世建差额款134226元；4.南霞乡政府应与卓世建协商签订移民安置房购买、占有、使用、产权归属及权属证书办理的补充协议，解决行政协议争议；5.一并审查沙政办〔2014〕54号《沙县双溪水库工程建设征地补偿及移民安置工作实施方案》的合法性。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定:“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。2015年5月1日修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》并未将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围。本案协议签订于2014年11月8日，当时有效的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”因此，本案南霞乡政府与卓世建因双方当事人于2014年11月8日签订的《沙县双溪水库库区移民搬迁补偿安置协议书》履行和房屋补偿、安置等问题发生的争议应适用当时的法律规定,纳入民事诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，因卓世建所诉行为不属行政诉讼受案范围，其起诉不符合提起行政诉讼的条件，卓世建关于一并审查沙政办〔2014〕54号《沙县双溪水库工程建设征地补偿及移民安置工作实施方案》的合法性的主张，亦应一并驳回。卓世建要求南霞乡政府与其协商签订移民安置房购买、占有、使用、产权归属及权属证书办理的补充协议，以解决行政协议争议，该项诉讼请求属南霞乡政府与卓世建自行协商的范畴，亦不属人民法院司法审查的范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回卓世建的起诉并无不当。综上所述，卓世建的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二〇年六月十九日 法官助理方丽萍 书记员林冬妮 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。