湖北省兴山县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0526行初13号原告：万仕知，男，1968年10月5日出生，汉族，住兴山县。委托诉讼代理人：郑家胜，湖北神兴律师事务所律师。被告：兴山县自然资源和规划局，住所地兴山县古夫镇高阳大道28号。负责人：邓正平，该局局长。出庭负责人：王龙，该局副局长。委托诉讼代理人：贾勇，湖北神兴律师事务所律师。原告万仕知与被告兴山县自然资源和规划局土地行政处罚一案，本院2019年12月9日受理后，依法组成由审判员袁作枝担任审判长，审判员史成喜、人民陪审员陈泽芹参加的合议庭，于2019年12月27日公开开庭审理了本案。原告万仕知及其委托诉讼代理人郑家胜、被告兴山县自然资源和规划局出庭负责人王龙及其委托诉讼代理人贾勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告万仕知向本院提出诉讼请求：判决撤销被告兴山县自然资源和规划局作出的兴自然资规罚字[2019]1号《行政处罚决定书》。事实和理由：2016年5月,原告经兴山县黄粮镇政府批准同意,在自己家庭承包的土地上修建建材仓库,并硬化水泥地坪。被告以原告未经审批非法占用土地为由,于2019年6月11日作出兴自然资规罚字[2019]1号《行政处罚决定书》,责令退还非法占用的土地,没收在非法占用的1710.64平方米土地上新建的建筑物和其他设施。原告认为,原告用地是经过兴山县黄粮镇政府批准同意的,不属于非法占用土地；原告利用自家承包地(农用地)修建仓库,即使存在违法占地情形,应当被责令拆除设施、恢复土地原状,而被告处罚责令退还土地、没收设施,显然属于适用法律错误,行政行为应被依法撤销。原告为维护自身合法权益,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定向本院提起诉讼,请求依法公正裁判。被告兴山县自然资源和规划局辩称，原告违法占地修建仓库事实清楚，原告在自家土地修建仓库未经被告批准，被告是兴山县土地管理主管部门，代表兴山县人民政府对兴山县土地进行管理，被告对原告作出的行政处罚合情合理合法，无不当之处，请求法院维持行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。被告兴山县自然资源和规划局在收到起诉状副本后十五日内向本院提供了以下证据材料和依据的法律法规。1、兴自然资规罚字[2019]1号行政处罚决定书及送达回证，证实被告作出行政处罚并送达的事实；2、听证告知书及送达回证、责令停止违法行为告知书及送达回证，证实被告告知原告听证权利，责令原告停止违法行为；3、询问笔录及询问人员执法证件，证实原告修建仓库没有办理土地行政审批手续，执法人员资格证明；4、现场勘查记录、照片、截图，证实原告实施违法行为的现场原状；5、原告身份证复印件、户口薄、工商营业执照，证实原告身份信息；6、原告土地承包经营权证，证实原告承包土地的事实；7、土地规划图及说明，证明原告违法占地区域土地利用总体规划状况；8、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》，证实处罚的法律依据。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：1、行政处罚决定书、听证告知书及送达回证无异议；2、被告确实有向原告送达责令停止违法行为告知书,但是在2019年3月26日本案所涉仓库早已经建好,并不是正在进行违法行为,被告作出的告知书与客观事实不符；3、两份询问笔录不能作为对本案原告作出行政处罚的依据,两份询问笔录都是相同两人制作的,其中一人没有执法资格,不是执法监察证,而是执法监督证；4、现场勘查记录、照片、截图,被告在现场勘测笔录上清楚描述到无法确认占地类型,作出返还占用土地和没收构筑物的行为是不符合法律规定的,影像截图不是被告作出行政处罚决定书的依据,处罚决定书上证据证实内容中该证据并未列举,该证据在本案中不是合法证据,是被告作出行政处罚决定后再增加收集的证据,现场照片的真实性无异议,可以看出案涉仓库的相关情况,但是现场照片没有执法人员的签字,该证据存在瑕疵；5、营业执照,被告在作出行政处罚调查时已经清楚知道仓库是兴山县黄粮镇老万建材所修建的,作出对本案原告的行政处罚,主体不符,对原告的身份证、户口薄复印件无异议；6、土地承包经营权证真实性无异议；7、土地规划图，其一该证据没有作为行政处罚决定的依据,在行政处罚决定书所依据的证据上没有这些图纸,列举的是土地规划现状图,这六份图纸不是合法的证据,是被告作出行政处罚决定后再搜集的证据；其二根据《中华人民共和国土地管理法》,土地管理规划应该由兴山县黄粮镇人民政府作出,这是法律规定,该证据无法证实是由兴山县黄粮镇人民政府作出；其三前两份图与后两张图的土地规划存在矛盾；其四第四、五张图纸根据土地管理法实施条例,土地规划的年限应当是十五年，原告认为兴山县黄粮镇总体规划的图纸已经超过了年限，被告不能据此作为对原告进行行政处罚的证据；其五兴山县黄粮镇总体规划不等于是兴山县黄粮镇土地利用整体规划；其六该图若是出自于兴山县黄粮镇人民政府,应该由兴山县黄粮镇人民政府委托设计院作出,但是没有委托书。综上所述,被告提出的证据存在一些不合法地方，不应当被法庭采信。原告向本院提交了如下证据：1、行政处罚决定书，证实被告依据相关证据作出兴自然资规罚字[2019]1号行政处罚决定书责令原告退还非法占用的土地。2、原告的营业执照，证实被告作出行政处罚的主体错误，应该是“兴山县黄粮镇老万建材”，而不是本案原告。3、土地承包合同、土地承包经营权证，证实本案被告所称的非法占用土地在证件上已经取消了，原告是在自己承包经营的土地上修建仓库，被告作出的具体行政行为属于使用法律错误。经过质证，被告对原告提交的证据，第一对行政处罚决定书三性无异议；第二对营业执照真实性无异议，但是与本案没有关联性；第三对土地承包经营权证真实性无异议，合法性无异议，但是是否是属于原告所有的田地有待原告进一步证实，不能在行政处罚的案件中变成行政确权的案件。根据双方当事人发表的质证意见，本院认为，原、被告提交的证据真实有效，来源合法。对于各自的证明目的，原、被告双方无异议的证据本院予以确认；原告对被告提交的证据5发表的质证意见本院予以采信，被告对原告提交的证据3发表的质证意见本院予以采信。本院根据当事人陈述和综合本案的证据，认定事实如下：原告万仕知为个体工商户，于2012年5月9日注册登记，登记名称为兴山县黄粮镇老万建材，经营五金建材等。因经营业务需要于2016年7至10月在其承包经营的耕地上修建建材仓库并硬化部分水泥地坪，占地面积为1710.64平方米，其中建筑物占地面积为1441.85平方米，水泥地坪268.79平方米。2019年3月26日，被告方兴山县国土资源执法监察大队执法人员在巡查过程中发现原告上述行为，遂对原告万仕知作了询问笔录，告知其未经审批用地属违法行为并向其下达责令停止违法行为通知书。2019年4月22日被告执法人员到原告万仕知所在的村委会进行调查，并制作了询问笔录；在此期间被告进行了现场勘验、并绘制现场图等,查明原告万仕知建材仓库项目用地符合兴山县土地利用总体规划。2019年5月31日被告作出行政处罚和听证告知书，于2019年6月3日向原告万仕知送达。原告万仕知没有提交书面异议。上述过程中被告均出示了执法督察证及执法监察证。2019年6月11日，被告作出兴自然资规罚字[2019]1号行政处罚决定书，认为原告万仕知使用农业用地及其将农业用地转为建设用地未经审批的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定,决定处罚如下:1、责令退还非法占用的土地;2、没收在非法占用的1710.64平方米土地上新建的建筑物和其他设施。该行政处罚决定于2019年6月13日送达。原告不服上述行政处罚，认为其经当地政府批准同意在自己承包地修建仓库不违法，即使违法，也应当责令拆除设施、恢复土地原状，被告的处罚属适用法律错误。因此于2019年12月9日向本院起诉，要求撤销被告作出的兴自然资规罚字[2019]1号行政处罚决定书。同时查明，兴山县国土资源局更名为兴山县自然资源和规划局并于2019年3月29日启用兴山县自然资源和规划局公章。本院认为，一、关于原、被告的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”综上，原、被告具备本案诉讼主体资格。二、该案是否属于行政案件受案范围？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；……。”因此，该案属于行政诉讼案件的受案范围。三、被告兴山县自然资源和规划局作出的处罚决定是否合法？（一）被告作出行政处罚决定的程序是否合法？2016年7至10月原告万仕知未经批准在其承包经营的耕地上修建建材仓库并硬化部分水泥地坪，被告发现后即向其下达责令停止违法行为通知书，后经调查取证，最后做出处罚决定，在此过程中，依法给予了原告申辩的权利。原告称被告作出的处罚决定书中处罚主体不适格，应当为兴山县黄粮镇老万建材，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”本案中，万仕知为个体工商户，有明确的字号，且违法用地是为兴山县黄粮镇老万建材修建仓库，因此违法主体应为兴山县黄粮镇老万建材，经营者为万仕知。被告作出的处罚决定书主体虽有瑕疵，但实际处罚对象为万仕知，该瑕疵不影响行政处罚决定的实体处理，因此原告对处罚主体不适格的辩论意见本院不予采信。同时原告称被告执法过程程序违法，有执法人员出示的是执法督察证而非执法监察证，该理由本院不予采信，因为督察为执法人员的一个职务。综上，被告作出处理决定的程序合法。（二）2019年6月11日，被告作出兴自然资规罚字[2019]1号行政处罚决定认定事实是否正确，处理是否得当，适用法律是否正确？2016年7至10月,原告在其承包经营的耕地上修建建材仓库并硬化部分水泥地坪,该事实长期存在,得到万仕知本人的认可以及所在村委会的确认。所占用的耕地虽为其承包经营范围内,但使用农业用地及其将农业用地转为建设用地必须经审批，其未批先用的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”因原告万仕知建材仓库项目用地符合兴山县土地利用总体规划,被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款等规定,作出:1、责令退还非法占用的土地;2、没收在非法占用的1710.64平方米土地上新建的建筑物和其他设施。该处理决定适用法律正确,处罚适当。对于原告万仕知辩称,其用地是经过兴山县黄粮镇人民政府批准同意的,但是其并未提供证据,且用地审批权系被告兴山县自然资源和规划局的职责权限,对其诉称意见本院不予认可。因此被告兴山县自然资源和规划局作出的兴自然资规罚字[2019]1号《行政处罚决定书》认定事实清楚,适用法律正确,处理得当,应予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：驳回原告万仕知的诉讼请求。案件受理费50元，由原告万仕知负担。如不服本判决，可以在接到判决书第二天起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宜昌市中级人民法院。审 判 长  袁作枝审 判 员  史成喜人民陪审员  陈泽芹二〇二〇年六月十六日法官助理郭小君书记员韩弘旭