江西省九江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣04行终62号上诉人（原审原告）庐山市横塘镇联盟村下畈查第十二村民小组。负责人查希毛，系该组组长。诉讼代表人查正贵，男，汉族，1947年2月12日出生，住江西省九江市星子县，系该组组民。被上诉人（原审被告）庐山市自然资源局，地址：九江市庐山市沿山新区，统一社会信用代码11360427MB0440102U。法定代表人陈维林，系该局局长。委托诉讼代理人林云，该局党组成员。委托诉讼代理人万克，江西康润（庐山）律师事务所律师。原审第三人庐山市横塘镇联盟村民委员会。负责人查保清，系该村民委员会主任。上诉人庐山市横塘镇联盟村下畈查第十二村民小组因诉被上诉人庐山市自然资源局、原审第三人庐山市横塘镇联盟村民委员会行政登记纠纷一案，不服江西省永修县人民法院（2019）赣0425行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查完结。原审认为，关于本案是否超过起诉期限问题，本案原告称，其于2013年发现他人在“猪婆咀”建房子，得知该地块登记至第三人名下的火山林场，2016年真正知道涉案林权证发给了第三人，之后原告多次信访及找相关部门申请调处，但一直没有结果，遂于2019年向永修县人民法院起诉，并没有超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案原告于2016年清楚知道涉案林地登记在第三人名下，至2019年11月5日向本院提起诉讼，已超过法律规定的一年起诉期限，且无证据证实原告存在因不可抗力或其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形。原告称其自知道涉案林地被登记至第三人名下后一直通过信访在寻求解决，但信访并不构成耽误行政诉讼起诉期限的法定理由，故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款、第一百零一条的规定，裁定驳回原告庐山市横塘镇联盟村下畈查第十二村民小组的起诉。宣判后，庐山市横塘镇联盟村下畈查第十二村民小组不服，向本院上诉称：一、本案系上诉人针对被上诉人的行政不作为行为提出的诉讼，没有超出起诉期限。本案应当适用《行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，适用二十年的起诉期限。在上诉人向被上诉人提出确权申请后，被上诉人于2019年9月16日作出了《横塘镇联盟村12组查正贵林木林地权属争议信访事项处理建议书》，上诉人于2019年9月19日收到后，于同年9月29日提起诉讼，一审法院于10月份立案，并非裁定书中所述2019年11月5日提起诉讼；二、上诉人在知道自己的权利受到侵害后，一直在维权。2013年，上诉人发现他人在自己所有的“猪婆咀”柴山上建房子后，就一直向星子县纪委、信访局、林业局等单位反映情况。进行维权，到2019年上半年，向被上诉人庐山市自然资源局反映情况，并提出确权申请，但被上诉人没有依职权作出确权决定，而是按照信访事项处理。综上，请求撤销永修县人民法院作出的（2019）赣0425行初187号行政裁定并由其审理。被上诉人庐山市自然资源局辩称：一、原审事实认定清楚，法律适用正确。1、被答辩人之起诉已明显超出法律规定的行政诉讼起诉期限。在一审中，被答辩人陈述其于2013年就发现他人在“猪婆咀”上建房子，并进一步得知该地块登记在第三人名下的火山林场，在2016年真正知道涉案的林权证发给了第三人名下的火山林场。也即是被答辩人早在2013年就发现了答辩人所作出的具体行政行为，虽之后一直多次找信访及相关部门申请调处，但其并没有提起行政诉讼。从这一过程来看，被答辩人是明知的，但其又一直不提起行政诉讼，究其原因，乃是被答辩人自身之过错。依据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即便从2016年开始计算，至被答辩人起诉的时间，也已经满了3年，早已超过了一年的起诉期限。2、信访、举报等行为并不构成行政诉讼起诉期限中断的法定理由。被答辩人在起诉之前虽一直在进行信访、举报等维权行为，但信访、举报等行为与行政诉讼是完全不同的两种程序，信访、举报均不构成中断诉讼时效的理由。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不用计算在起诉期限内。但在本案中并无任何证据可以证实被答辩人存在因不可抗力或其他不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，相反从被答辩人一系列信访、举报等行为来看，被答辩人一直是主动作为的。故此，本案的起诉期限应当是自被答辩人知道之日起往后计算一年，即本案早已超起诉期限。3、被答辩人所提出的适用《行政诉讼法》第四十六条第二款最长起诉期限之规定更是无稽之谈。对于被答辩人所提出的应当适用《行政诉讼法》第四十六条第二款之规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。然而该条款的适用前提是行政相对人不知道行政机关作出的行政行为内容，而具体到本案中，被答辩人早在2016年就对答辩人所作出的行政行为一清二楚，这一点从被答辩人多次向联盟村委会、信访局、县纪委反映举报时也可以确认。因此，本案并不能适用《行政诉讼法》第四十六条第二款最长起诉期限的规定。4、从实体上讲，第三人已经连续使用集体土地满20年，依法应当享有涉案土地的所有权。根据国家土地管理局1995-5-1出台实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”横塘镇联盟村下畈查第12村民小组包含案涉林地5亩在内的8.02亩林地（也可能是因统计问题，这两者本身就是同一的），自1970年起一起入股并入火山林场，此后一直由火山林场合法使用，这一点有现场、证人、林场范围组成表以及林权证等可以认定，且被答辩人对此一直没有提出过任何异议，直至其所称的2013年（实际提出异议的时间为2016年），中间长达43（46）年。该林地应当由现使用者，也就是第三人所有。五、星子县人民政府向第三人联盟村委会颁发林权证有坚定的事实基础和明确的法律依据。星子县政府于1981年12月31日向原告颁发了山林权属证，编号为002827号，该证中记载的猪婆咀面积为5亩，同年同月同日，星子县政府向第三人颁发了山林权属证，编号为002850号，该证中50亩林地包含了原告上述山林权属证中的5亩。由于当时没有实现信息化、电子化，所有的证书均由人工手写，难免有所纰漏，导致发生了两证冲突，但好在2007年颁发林权证时已经对该问题进行了弥补修正，只对第三人颁发了最终的合法有效的林权证。这本是一种合法纠错程序，也是与此前1970年成立的火山林场已包含案涉林地这一客观事实的确认。根据林木林地权属争议处理办法（1996年10月14日）第十二条“土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”以及江西省山林权属争议调解处理办法第九条“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间发生山林权属争议的，应先由当事人双方协商解决。协商不能达成协议的，按下列规定申请调处:(一)发生在县内的，当事人可向所在县林业行政主管部门提出调处申请；”第十二条“凡山林权属争议在土地改革后经双方协商已达成协议的，或已经人民政府调处作出了处理决定的，或已由人民法院审理作出了判决(裁定)的，不再进行调处，但第十三条第二款规定的情况除外。同一人民政府对同一山林权属争议作出过数次处理决定的，以最后一次处理决定为准；当事人双方对同一山林权属争议达成过数次协议的，以最后一次协议为准。”2007年是同一人民政府对同一山林权属争议做出最后一次处理决定的，该决定修正了1981年给原告的错误发证，应当以此为准。综上，恳请二审法院依法查清事实真相，驳回被答辩人的上诉，维持原判。横塘镇联盟村委会述称，“猪婆咀”是村里的，并不是原告的。第三人庐山市横塘镇联盟村民委员会未陈述。本院经审查认为，起诉期限是法定的起诉条件之一，超过起诉期限将丧失进入实体审查的程序权利，在不否定相关当事人的举证责任的前提下，法院可以对起诉期限主动进行审查。故起诉须在法定期限内提出，无正当理由超过法定起诉期限提起诉讼的，将丧失起诉权。起诉期限与诉讼时效是有区别的。诉讼时效可以多次中断，并重新计算诉讼时效期间；起诉期限则不同，不能因为当事人向行政机关提出要求等因素而重新计算，它是绝对期限。再根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，上诉人自知道行政行为内容之时至其提起行政诉讼之日，已明显超过了法定期限。针对上诉人所述本案应当适用涉不动产行政诉讼的二十年起诉期限的上诉理由，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”据此，该条规定针对的是行政相对人始终不知道行政机关作出了行政行为的情形时，因不动产提起行政诉讼的最长起诉期限为二十年。本案中，上诉人至迟于2016年度即已知道行政机关涉案林地登记的行政行为，故本案明显不能适用该二十年的最长起诉期限的规定。因此，上诉人的上诉理由均不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年六月二十日法官助理熊书杰书记员刁佳敏