安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖01行终239号 上诉人（原审原告）阮守琼，女，汉族，1972年4月12日生，住安徽省肥西县。 被上诉人（原审被告）肥西县严店乡人民政府，住所地安徽省肥西县严店乡严店街道，统一社会信用代码11340123003008913R。 法定代表人周洲，该乡乡长。 委托代理人刘敏，安徽中谊诚律师事务所律师。 委托代理人袁凯丽，安徽中谊诚律师事务所实习律师。 原审第三人秦荣生，男，汉族，1968年1月4日生，住安徽省肥西县。 上诉人阮守琼与被上诉人肥西县严店乡人民政府（以下简称严店乡政府）、原审第三人秦荣生行政强制一案，不服安徽省肥西县人民法院（2019）皖0123行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审查明，阮守琼系肥西县××滨光村第五村民组村民，在三河镇滨光村有宅基地。秦荣生系阮守琼的姐夫。秦荣生与阮守琼签订一份房屋买卖协议，该买卖协议上的日期为2006年3月8日，协议内容为阮守琼以18万元价格购买秦荣生位于肥西县××砖××134.94平方米的楼房，阮守琼未提供以上买房协议的交易记录等资料，亦未在此房屋实际居住。2017年，肥西县人民政府发布《引江济淮工程严店段及莲花、刘河、跨湖、新建四村集体土地上房屋征迁安置实施方案》，该方案中征迁房屋合法性及有效建筑面积认定规定：被征迁人持有《宅基地使用证》、《房屋所有权证》、《农村村民建房用地许可证》或《乡村建设规划许可证》，且一户一宅的房屋（一户多宅合并计算）。凡无上述证件，但属本集体经济组织成员，且持有严店乡政府批准文件或证明材料、符合一户一宅视为合法房屋。秦荣生家庭成员四口人，在上述项目征地红线范围内有宅基地。2017年，严店乡政府和秦荣生签署了房屋征迁补偿安置协议书，对第三人的房屋及附属物面积和安置补偿方案予以确认。2017年12月15日，秦荣生房屋征收信息在肥西报予以三榜公示。阮守琼诉称的房屋位于肥西县“引江济淮工程严店段”项目建设征地红线范围内。2018年3月，上述房屋被严店乡政府拆除。阮守琼认为其财产受到损失，于2018年5月9日向该院提起诉讼，该院裁定驳回起诉。后经本院于2018年12月14日作出（2018）皖01行终550号行政裁定指令该院继续审理。阮守琼主张两份宅基地使用权证系不同的两处宅基地，严店乡政府则提出阮守琼提供的1995年办理的《宅基地使用证》（编号：﹝2908﹞宅基336号）已经作废，被肥西县国土资源局依法核发的肥西集用（2011）第8867号宅基地使用权证所取代。针对上述意见，该院综合考量双方的证据和质辩意见，阮守琼与其姐夫秦荣生签订的买卖协议，交易的价格明显违背市场规律，且没有交易记录予以佐证，亦违背了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。故该院认为严店乡政府的意见更符合事实和法律法规，阮守琼提供的（2908）宅基336号宅基地使用证应属已被注销作废。另查明，阮守琼和胡祥保曾为夫妻关系，婚姻关系存续期间，双方在位于肥西县××滨光村拥有宅基地上自建房屋，享受了安置补偿。 原审法院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。保障当事人正当诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉，均是审判权应有之义。对于明显缺乏保护需要的起诉，人民法院不能仅仅因为其是行政程序的相对人，就当然认可其诉权。本案中，阮守琼起诉称严店乡政府违法拆除了其购买的房屋，但其提供的宅基地使用证（2098）宅基336号，系秦荣生2011年办理新的宅基地时已经予以注销，其主张此证为秦荣生另一处宅基地与事实不符，也违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条的规定，农村住宅用地只能分配给本村村民。《物权法》第六条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。《房屋登记办法》第八十六条的规定，村民申请住房所有权转移登记的，还应当提交农村集体经济组织同意转移的证明材料。同时，阮守琼和证人阮某系姐妹关系，阮某系第三人秦荣生的妻子，双方提供的房屋买卖协议，无任何交易记录予以佐证，其提供的证人证言与买卖协议真实性存疑。阮守琼位于三河镇的宅基地被拆迁后，已经诉讼多年，且现已经达成安置补偿协议，其应当知道宅基地的法律规定，其提供应已经被注销的宅基地使用证和违反上述法律规定的房屋买卖协议主张权利，不仅违背了宅基地的法律规定，亦违背了基本的社会公正，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定。诉讼制度的设置是为了通过国家的司法审判机关公正的解决争议纠纷，保护当事人的合法权益，但有限的司法资源只能运用于真正需要依法通过诉讼程序予以解决的纠纷。如果在上述情况下都允许诉讼，势必使农村宅基地使用权处于被质疑和否定的状态，给行政管理秩序带来混乱。因此，阮守琼的诉讼行为，失去了权利行使的正当性。为维护法律严肃性，根据审判权应有之义和立法精神，对阮守琼此种行为，应依法予以限制，裁定驳回起诉。综上，经该院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款十项之规定，裁定驳回阮守琼的起诉。 阮守琼不服一审裁定，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，一、上诉人购买涉案房屋已为生效裁判认定的事实，原审法院在本案中还在质疑上诉人购买涉案房屋的真实性，属罔顾案件事实。上诉人与第三人秦荣生系亲属关系。2006年3月8日，基于家庭生活所需，秦荣生与上诉人签订《房屋买卖协议》，约定秦荣生将其名下的房屋即涉案房屋卖给上诉人，自此涉案房屋由上诉人享有。为证明案件事实，上诉人向原审法院提供了《房屋买卖协议》原件予以核对，且秦荣生的妻子阮某也出庭作证，承认涉案房屋卖给上诉人的事实。而上诉人提供的录音证据，也进一步证明被上诉人是知悉涉案房屋是由上诉人所有的，所以在拆迁过程中，多次与上诉人及前夫胡祥宝沟通涉案房屋补偿事宜。上诉人虽未提供交易记录，但农村房屋买卖交易有其客观情况，2006年时微信、支付宝、银行转账等尚未普及，彼此村民也多是将钱款放在自家家中，而上诉人与秦荣生还是亲属关系，所以在涉案房屋买卖过程中直接是一手交钱一手交房。上诉人认为，上述证据已证明涉案房屋交易情况，且买、卖双方都自行承认交易事实，收、付款凭证并不影响对房屋买卖事实的认定。安徽省合肥市中级人民法院在（2018）皖01行终550号行政裁定中也认定“本案上诉人购买涉案房屋的基本事实可以确定”，可见，上诉人购买涉案房屋的事实已属生效裁判认定的事实，事实清楚、明确。如此情况下，原审法院却还在称“原告阮守琼与其姐夫签订的买卖协议，交易的价格明显违背市场规律，且没有交易记录予以佐证”，明显罔顾案件事实。 二、原审法院依据“被告的意见”而不是本案证据，认定上诉人提供的（2908）宅基336号宅基地使用权证应属已被注销作废，违背以事实为依据的基本原则。上诉人与秦荣生签订的《房屋卖买协议》载明双方买卖的房屋的具体情况为“位于肥西县××砖××134.94平方的楼房（西邻秦永生，编号（2908）宅基336号）”，即房屋为二层砖混，面积为134.94平，位置西邻秦永生，宅基地使用证编号为（2908）宅基336号（以下简称“336号宅基证”），房屋具体指向明确。被上诉人提供的编号为肥西集用（2011）第8867号（以下简称“8867号宅基证”）的宅基地使用权证虽然使用权人也为秦荣生，但却是秦荣生名下另一块宅基地的使用权证件，与涉案房屋无关。对此，秦荣生妻子阮某出庭作证时已经明确表示他家有两处房屋，分别都有宅基地使用权证，其中一处卖给了上诉人就是336号块宅基地，另一处自己签了补偿协议。阮某作为秦荣生妻子不可能不清楚自家房屋情况，也不可能不清楚自己所签是何套房屋协议。结合本案证据，通过将上诉人所提供的《房屋卖买协议》、336号宅基证、二份《房屋测量登记表》（户主姓名分别为阮守琼和秦荣生）、录音内容、涉案房屋照片与被上诉人提供的8867号宅基证、宗地图、《引江济淮工程严店段及莲花、刘河、跨湖、新建集体土地上房屋征迁补偿安置协议书》（以下简称“房屋征迁协议书”）进行对比，也可以发现，8867号宅基证所涉地块与336号宅基证所涉地块根本不是同一块，而房屋征迁协议书所涉房屋与涉案房屋也完全不一致：第一，8867号宅基证载明的土地使用面积为100.43平方米，四至为北至秦道德、南至空地、西至秦义荣，336号宅基证载明的土地使用面积为386.6平方米，四至为北至空地、南至路、西至秦道德垟中、东至巷口，无论是土地使用面积，还是土地四至范围，两证所载内容都完全不同，所以，8867号宅基证所涉地块与336号宅基证所涉地块根本就是两块宅基地。第二，被上诉人提供的房屋征迁协议书所涉被拆迁房屋结构为三层砖木，面积为397.06平方米，这与上诉人所提供的户主姓名为秦荣生的《房屋测量登记表》所载内容相一致，而上诉人所提供的《房屋卖买协议》、336号宅基证所载涉案房屋结构为二层砖混，面积为134.94平，这与上诉人所提供的户主姓名为阮守琼的《房屋测量登记表》所载内容也是相吻合的，所以，被上诉人提供的房屋征迁协议书所涉被拆迁房屋根本不是涉案房屋。而上诉人所提供的户主姓名分别为秦荣生、阮守琼的《房屋测量登记表》为被上诉人在拆迁过程中所作，在表格下方都有调查登记人的签字，与上诉人、被上诉人提供的其他证据也能相互佐证，真实性可以确认。上诉人提供的录音为上诉人及前夫胡祥宝与被上诉人的拆迁人员沟通涉案房屋被强拆、补偿事宜内容。上述证据足以证明两处房屋的存在，也足以证明被上诉人不但非常清楚两处房屋的存在，也十分清楚涉案房屋为上诉人所有。被上诉人在本案中提供8867号宅基证、宗地图、房屋征迁协议书等与涉案房屋无关的证据，无非是混淆案件事实。综上，本案中的证据内容之间相互印证，只要稍加详尽审查就可以发现867号宅基证与336号宅基证为两处宅基地的使用权证，被上诉人所提供的房屋征迁协议书也并不是涉案房屋的补偿协议。原审法院不审查本案证据，却认为被上诉人的“意见”更为符合事实和法律法规，进而认定336号宅基地使用权证应已被注销作废，纯属主观臆断，事实认定严重不清。依照我国现行法律规定，在秦荣生自己未申请注销336号宅基证、核发新证的情况下，相关部门不能未经产权人同意自行注销336号宅基证、核发新证。秦荣生若要求注销336号宅基证、核发新证，需提供并上交336号宅基证原件，但截至目前为止，336号宅基证原件尚在上诉人手里，该证件上也没有注销的相关信息。被上诉人提供的肥西县国土资源局严店国土建设管理所的情况说明和附件（安徽省国土资源厅《关于农村集体土地确权和登记发证若干问题的处理意见》（皖国土资（2010）213号）和肥西县人民政府办公室政办（2010）49号《关于印发农村集体土地确权登记发证实施方案的通知》），只是政府下发的政策文件，并不能证明336号宅基地证被注销，更不能证明8867号宅基证为涉案房屋的新证。若8867号宅基证为涉案房屋的新证，被上诉人完全可以提供秦荣生申请为涉案房屋核发新证的证据。但很显然，并没有相关证据。且，被上诉人所提供的该组证据在庭后提供，属在举证期限外提供，且也未经质证，依法应不予采纳。原审法院对被上诉人在在举证期限外提供也未经质证的证据给予认定，程序严重违法。 三、原审法院依据合法性未经审查且还是拆迁部门自行制作的文件认定案件事实，实属事实认定不清、法律适用错误。本案中，被上诉人称因进行“引江济淮工程严店段”项目建设，强制拆除涉案房屋。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”，建设占用土地必须办理农用地转用审批手续、使用国有土地。但通过上诉人所提供的《政府信息不存在告知书》（编号：2018第3号）可知，被上诉人所建设的“引江济淮工程严店段”项目并没有办理法定的用地审批手续，其进行房屋拆迁根本不具有合法性，拆迁部门肥西县人民政府自行发布的《引江济淮工程严店段及莲花、刘河、跨湖、新建四村集体土地上房屋征迁安置实施方案》（以下简称《征迁实施方案》）更不具有合法性。在未对《征迁实施方案》合法性进行审查的情况下，原审法院就适用甚至依照《征迁实施方案》中所载内容认定涉案房屋的合法性，实属事实认定不清、法律适用错误。 四、本案已因上诉人诉讼主体资格问题发回重审，原审法院重新审理再次驳回上诉人起诉，有侵害上诉人诉权嫌疑。上诉人与秦荣生都为完全民事行为能力人，双方签订的《房屋卖买协议》系真实意思表示，真实、有效。安徽省合肥市中级人民法院作出的（2018）皖01行终550号《行政裁定书》也认定上诉人“其依法应当享有对该房屋占用和使用的权利，案涉房屋被拆除后，上诉人的该项权利已经受到影响。因此，上诉人与案涉房屋的拆除行为之间具有法律上的利害关系，具有提起诉讼的资格”。所以，上诉人与涉案房屋的拆除行为之间具有利害关系，诉讼主体适格，这已经是法院生效裁定认定的事实，无需再争议。上诉人提起本案诉讼符合法定条件。本案争议的焦点应为被上诉人强制拆除涉案房屋是否具有合法性。在上诉人诉讼主体资格已经被确认的情况下，上诉人在此前对本案也不存在重复诉讼或者恶意诉讼行为，原审法院不依法审查案件事实，却认为“原告阮守琼的诉讼行为，失去了权利行使的正当性”，并在裁定中提及与本案无关的“原告阮守琼位于三河镇的宅基地被拆迁后，已经诉讼多年”事宜，很明显，原审法院在审理本案过程中是依据主观情绪认知，并没有站在客观立场公平、公正地审理本案，事实认定不清，侵害上诉人的诉权。 基于上述事实和理由，上诉人认为，原审法院裁定严重错误，为维护自身合法权益，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定特向贵院提起上诉，望贵院依法撤销安徽省肥西县人民法院（以下简称“原审法院”）作出的（2019）皖0123行初37号行政裁定，指令原审法院受理并继续审理本案。 被上诉人严店乡政府答辩称，一审法院认定事实正确，上诉人称一审法院罔顾案件事实没有任何事实和法律依据。第一，案涉房屋的宅基地使用权人为第三人秦荣生，而非上诉人阮守琼。第二，上诉人阮守琼与第三人秦荣生签订的房屋买卖协议系无效合同。首先，该买卖协议上的日期为2006年3月8日，面积是134.94平方米，价格是18万元，这个价格当时可以在县城买同样面积的房子，以这个价格购买宅基地上的房屋不符合常理。其次，该协议内容不符合法律规定，农村宅基地使用权人转让房屋及其宅基地使用权的，应当将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内符合建房申请宅基地条件的成员，而上诉人不是秦荣生本集体组织成员，因此其与秦荣生签订的房屋买卖协议因违反法律强制性规定而无效。再次，上诉人没有提供任何关于购买案涉房屋的交易记录，也没有根据法律规定到土地管理部门办理过户登记手续。最后，根据肥西县人民法院（2018）皖0123行初33号行政裁定书认定事实，证人阮某的陈述，上诉人没有在村里和乡里办理任何房屋买卖手续，且上诉人没有在该房屋实际居住过。在本案的几次审理中，作为协议的另一方秦荣生从不出面，未就该协议发表过任何意见，因此不能推定该协议真实存在。第三，第三人秦荣生有且只有一处宅基地，即肥西集用（2011）第8867号宅基地，不存在两处宅基地。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据法律规定，秦荣生作为农村村民，不可能凌驾于法律之上，拥有两处宅基地。其次，在肥西县人民法院（2018）皖0123行初33号案件中，被上诉人已否认了（2908）宅基336号宅基地使用权证的真实性，该宅基证系1995年颁发，已经作废。同时被上诉人举证肥西集用（2011）第8867号宅基地使用权证，证明秦荣生名下的（2908）宅基336号已经作废，肥西集用（2011）第867号宅基地使用权证新证下发，明确指出秦荣生只有一处宅基地。再次，在一审诉讼过程中，被上诉人为谨慎起见，便于法庭查明案涉宅基地现状，又向肥西县国土资源局查阅核实案涉宅基地的登记备案情况，并非提出新的证据。根据肥西县国土资源局地籍档案（土地登记）记载，秦荣生于2011年5月25日向肥西县国土资源局严店国土建设管理所申请初始登记宅基地使用权，根据刘河社区提供的土地权属来源证明等资料，又经过权属部门进行调查、测量，在权属调查记事即调查员意见一栏明确表明，该户仅有这一处宅基地，予以确权进行初始登记，面积为100.43平方米，2011年6月29日，肥西县人民政府为秦荣生颁发肥西集用（2011）第8867号宅基地使用权证。第四、一审法院适用法律正确，上诉人所称侵害其诉权无事实和法律依据。引江济淮工程时一项以城乡供水和发展江淮航运为主，结合灌溉补水和改善巢湖即淮河水生态环境为主要任务的大型跨流域调水工程。严店乡刘河社区也在该工程范围内。肥西县人民政府发布《征迁通知》及附件《实施方案》对引江济淮工程严店段周边区域及莲花、刘河、跨湖、新建四村征迁红线图范围内房屋实施征迁行为，案涉房屋位于该项目征迁规划红线图范围内。依据《实施方案》第二条的规定，被上诉人在相关部门配合下，对第三人秦荣生被征收的集体土地上房屋及附属物进行丈量登记，并与秦荣生达成了房屋征迁补偿安置协议书，就房屋面积、置换面积、安置人口、奖励、过渡费、附属物登记等都达成了明确的协议，并上缴钥匙，被上诉人对案涉房屋进行拆除完全符合法律依据。根据肥政秘【2017】58号文件精神，对项目范围内集体土地上的房屋征迁，是为了保障本集体经济组织成员的利益，对于本本集体组织以外的成员，不能享有任何征迁利益，如果将宅基地及宅基地上的房屋非法转让给不具备资格的第三人，将不受法律的保护，即便买卖行为存在，也只是其与转让方之间的约定，受让方也不当然享有征迁利益。被上诉人跟上诉人没有任何关系，案涉房屋的产权人系秦荣生，被上诉人只跟秦荣生就征迁问题协商、签订协议，换句话说，只有秦荣生才有权就案涉房屋享有诉权。综上，上诉人的上诉请求及上诉理由诉请无任何事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人未提交陈述意见。 本院认为，本案的争议焦点为阮守琼的起诉是否符合法定的起诉条件,即阮守琼与被诉的强制拆除行为之间是否具有利害关系。从原审法院继续审理期间重新查明的事实来看，秦荣生户仅有这一处宅基地，2011年予以确权登记，登记证号为肥西集用（2011）第8867号宅基地使用权证，秦荣生1995年办理的《宅基地使用证》（编号：﹝2908﹞宅基336号）同时作废，且该户在此宅基地上的房屋已经因为征地拆迁获得了补偿安置。上诉人根据其与秦荣生的买卖合同主张强制拆除产生的利益缺乏基础事实依据，也不符合基本的逻辑推演过程。因此，上诉人与被拆房屋之间没有任何拆迁利益关系，其与所诉称的强制拆除之间没有法律上的利害关系，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，原审裁定驳回起诉正确，依法应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年六月十八日 书记员  丁丰 附本裁判文书适用的相关法律规范： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。