广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤07行终71号上诉人（原审原告）开平市马冈镇牛山村狮子经济合作社。住所地：广东省开平市。负责人张国卫，该社社长。委托代理人张团金，广东群立弘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）开平市自然资源局，住所地：广东省开平市。法定代表人张伟杰，局长。原审第三人开平市马冈镇牛山村民委员会。住所地：广东省开平市。法定代表人张国枝，该村民委员会主任。委托代理人张巨欢，广东知成律师事务所律师。委托代理人伍锦燕，广东知成律师事务所律师。上诉人开平市马冈镇牛山村狮子经济合作社（以下简称“狮子经合社”）因与被上诉人开平市自然资源局、原审第三人开平市马冈镇牛山村民委员会（以下简称“牛山村委会”）林业行政登记纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2006年6月10日，牛山村委会提交《林权登记申请表》，申请对座落于牛山村委会马头冈山（小地名）“东至大渠边、西至恩平山林、南至恩平山林、北至蒲冈山林”（四至）合共522亩的林地进行林地所有权登记。2006年7月26日，开平市人民政府向牛山村委会颁发开林证字（2006）第xxxxxxxx号《林权证》，该证中记载的小地名、四至范围及面积与牛山村委会提交的《林权登记申请表》中载明的一致。2019年4月29日，狮子经合社以前述《林权证》所涉林地中有部分为其所有，该《林权证》的颁发侵害其合法权益为由，提起本案行政诉讼。另查明，牛山村委会向原审法院提交《农村专业承包合同书》、《山地承包合同书》、《马头岗山山地租赁合同书》补充协议书、《马头岗山承包补充协议》。其中，前述《农村专业承包合同书》载明，牛山乡将马头岗山（地名）的工程林发包给张某某，承包期限为20年（由1985年12月1日起至2005年12月1日止），合同中发包方代表、承包方代表处分别加盖有开平县马冈镇人民政府牛山管理区、张某某印章，合同注明签约时间为1985年12月1日。前述《山地承包合同书》载明，牛山村委会将马头冈（山名）320亩山地发包给林锦波植树造林，承包期限为15年（从2002年3月7日起至2017年3月6日止），合同甲方处加盖开平市马冈镇牛山经济联合社印章，合同落款时间为2002年3月7日，该合同在开平市马冈镇法律服务所的见证下签订。前述《马头岗山山地租赁合同书》补充协议书载明以下内容：1.牛山村委会与张国健、林锦波约定延长前述《山地承包合同书》承包年限至2028年3月6日止；2.原签约面积320亩，其中狮子村占17亩、2007年开始割65亩给良边村，现实际面积238亩；3.在延期间，张某某、林某某负责狮子村17亩、良边村65亩山地租金等。合同落款时间为2012年5月20日，该合同仅有牛山村委会的签章。狮子经合社向原审法院提交《农村专业承包合同书》、粤矿集许〔江〕字〔95〕第000057号《广东省采矿许可证》、《临时出租土地收益分配协议书》。其中，前述《农村专业承包合同书》载明，“国海”作为发包方代表将“纲山”（地名）的“管理树”承包项目发包给“怀喜”，管理期限为15年，合同落款时间为1989年5月1日。狮子经合社庭审中表示前述合同中的“国海”即为狮子村时任村长“张国海”，“怀喜”为狮子村村民“张怀喜”，“纲山”即为“马冈山”。前述《广东省采矿许可证》显示，广东省矿产资源管理委员会于1995年1月向马冈镇牛山狮子村石场颁发该许可证，准予该石场在马冈镇牛山狮子村马头岗山头规定范围开采建筑石矿，有效期自1995年1月至1996年12月止。前述《临时出租土地收益分配协议书》载明，狮子经合社与牛山村委会同意将44亩林地（其中狮子经合社29.5亩）临时租赁给高恩高速公路施工单位用作土石方的取土、石开采及加工场地，合同注明签订日期为2017年3月29日。原审法院认为，本案系林业行政登记纠纷。《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”《林木林地权属争议处理办法》第二条规定：“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。”第四条第一款规定：“林地争议由各级人民政府依法作出处理决定。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第五条规定：“发生林权争议，应当通过协商、调解方式解决；当事人协商不成的，可以申请行政调处；对人民政府处理决定不服的，依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”由上述规定可知，单位之间、单位与个人之间、个人之间因森林、林木、林地所有权或者使用权归属而产生的争议，属于林权争议。林权争议依法应当先由乡镇人民政府或县级人民政府先行处理，未经政府先行处理，直接提起诉讼不符合法定起诉条件，不属于行政诉讼受案范围。本案中，狮子经合社主张开平市人民政府颁发给牛山村委会的开林证字（2006）第xxxxxxxx号《林权证》所涉林地中有部分为其所有，请求撤销该《林权证》，实质上是要求法院解决涉案林地所有权的归属问题。依照前述规定，在涉案林权争议未经政府先行处理的情况下，狮子经合社直接向该院提起诉讼不符合法定起诉条件，不属于行政诉讼受案范围，应当依法不予受理，由于已经受理，依法应裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回狮子经合社的起诉。本案不收取案件受理费，狮子经合社已预交的一审案件受理费50元，由原审法院予以退回。上诉人狮子经合社不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初200号行政裁定；二、裁定本案依法由江门市中级人民法院管辖，并由江门市中级人民法院重新审理本案。主要事实与理由：一、一审法院驳回狮子经合社起诉，属认定事实和适用法律错误。狮子经合社请求撤销《林权证》是基于开平市自然资源局在作出颁发《林权证》的具体行政行为违法（没实地踏界、没四至界址相邻人签名确认、没依法公示等），该违法颁证的具体行政行为侵害了狮子经合社权益而提出的，请求的是撤销该违法的具体行政行为，并不是请求一审法院直接确认林地所有权的归属；至于《林权证》被撤销后的林地所有权归属问题，是由权属人依法另行启动行政机关确权的行政程序予以确权，这是另一个权属确认法律关系，不是本案所要审理的法律关系，本案要审查的是开平市自然资源局颁发《林权证》的具体行政行为是否违法，是否依法要撤销的问题；因此，一审法院适用的《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第二条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第五条的规定作出驳回起诉裁定，均属适用法律错误。因为本案不是要直接处理林地所有权归属的权属争议，而是要处理因林权归属而引发的颁证具体行政行为是否违法，进而要是否撤销该具体行政行为的行政争议，开平市自然资源局核发《林权证》本身就是对林权归属处理的具体行政行为，狮子经合社对该具体行政行为不服，当然可以提起行政诉讼，所以一审法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定确定本案属行政诉讼而受理，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定作出撤销本涉案《林权证》的判决，而不应作出驳回起诉的裁定。二、一审法院违反级别管辖的规定受理本案，其所作出的（2019）粤0704行初200号《行政裁定书》应当依法予以撤销，并由中级人民法院管辖审理。狮子经合社一审诉请撤销的涉案《林权证》上记载的发证机关为“开平市人民政府”，同时也盖有“开平市人民政府”印章，即作出具体行政行为的是“开平市人民政府”，因此被告应是开平市人民政府而不是开平市自然资源局，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，本案依法应当由中级人民法院管辖，一审法院超越级别管辖受理本案后，又驳回狮子经合社的起诉，因其管辖行为本身违法而作出的裁定无效，应当撤销，依法应由中级人民法院审理本案。被上诉人开平市自然资源局二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人牛山村委会述称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案是林业行政登记纠纷，涉案开林证字（2006）第xxxxxxxx号《林权证》记载的小地名、四至范围及面积的权属经开平市人民政府于2006年6月10日核准登记归牛山村委会所有，该林业行政登记正确，应受法律保护。狮子经合社一方面以涉案林地中有部分为其所有的事实理由，请求撤销涉案《林权证》，一方面又否认其实质是要求法院解决涉案林地所有权的归属问题，无疑是以撤销行政登记为由变相地对山林权属进行处理，完全混淆了纠纷的实质，势必造成以程序问题代替实体问题的错误后果，依据行政诉讼法的保护信赖利益原则和遵循比例原则，不应被变相通过撤销颁发的《林权证》而径直处理了林权争议的实体权属问题，应保护牛山村委会已合法取得的涉案《林权证》，保护牛山村委会基于信赖利益对涉案林地的经营管理不受侵犯。二、狮子经合社请求二审法院撤销一审法院作出的（2019）粤0704行初200号行政裁定及裁定本案依法由二审法院重新审理无事实和法律依据。首先，狮子经合社在一审庭审中及林权争议调处中均主张对涉案林地拥有所有权却未能提供相关的证据予以证明。相反，牛山村委会提供的涉案《林权证》及1985年12月1日签订的《农村专业承包合同书》、2002年3月7日签订的《山地承包合同书》、2012年5月20日签订的《马头冈山山地租赁合同书》补充协议书的经营管理事实足以证明涉案林地权属属于牛山村委会。其次，狮子经合社作为原告向一审法院起诉被告开平市自然资源局及牛山村委会林业行政登记纠纷一案，其起诉行为已视为承认并接受一审法院的管辖以及自由处分了诉权包括选择诉讼的被告，但其在一审法院经审理作出（2019）粤0704行初200号行政裁定驳回起诉的裁定后，又提出被告不适格、一审法院违反级别管辖等理由，要求二审法院撤销一审法院作出的（2019）粤0704行初200号行政裁定，纯属是浪费司法资源、毫无法律依据可言。最后，本案已经过一审法院审理并作出裁定，狮子经合社请求二审法院重新审理本案不符合法律规定及二审终审制度。二审法院审理的范围仅限于上诉人对一审法院作出的裁定不服部分进行审理而不是对整个案件重新审理。请贵院依法处理，驳回狮子经合社的诉讼请求，维持原判。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：狮子经合社以开平市人民政府于2006年7月26日向牛山村委会颁发开林证字（2006）第xxxxxxxx号《林权证》的行政行为违法为由，向原审法院提起诉讼，请求撤销该《林权证》。本案为林业行政登记纠纷。狮子经合社起诉时提交《农村专业承包合同书》、《广东省采矿许可证》、《临时出租土地收益分配协议书》证明其与开平市人民政府向牛山村委会颁发涉案《林权证》存在利害关系，且其于2018年9月10日向开平市人民政府林权争议调处办公室申请调处林地权属分界线争议后，才知道开平市人民政府向牛山村委会颁发涉案《林权证》的内容，至其于2019年4月29日起诉时，未超过起诉期限。虽然狮子经合社认为牛山村委会持有的涉案《林权证》中部分林地属于其所有，与牛山村委会存在林地权属争议，但狮子经合社在本案中是对开平市人民政府向牛山村委会颁发涉案《林权证》的行政行为提起诉讼，诉请撤销涉案《林权证》，而并非请求确认涉案林地的权属，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，故应对其起诉予以受理并作出实体判决。原审裁定将本案确认为林地权属争议，未经政府先行处理为由，裁定驳回狮子经合社的起诉，处理不当。另外，本案涉案《林权证》的颁发机关为开平市人民政府，而开平市自然资源局是开平市不动产登记的行政部门，负责开平市辖区内的不动产登记工作，根据《广东省高级人民法院关于进一步明确部分行政案件管辖问题的通知》（粤高法[2018]162号）“一、不动产登记行政案件被告及管辖的确定……对于不动产登记行政案件，包括起诉原由县级以上地方人民政府在《不动产登记暂行条例》施行前作出的登记发证行为，应当以县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构为被告，并以该被告确定案件的级别管辖”的规定，本案应确定开平市自然资源局为被告，由原审法院管辖。综上所述，原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以撤销。狮子经合社上诉请求对本案继续审理，理由充分，本院予以支持，但要求本院对本案进行管辖，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初200号行政裁定；二、本案指令广东省江门市江海区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈汉锡审 判 员 周 奇审 判 员 陈敏婷二〇二〇年六月五日法官助理 谢俊杰书 记 员 区妙莎