湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终513号上诉人（原审原告）：文洪祥，男，1940年9月5日出生，汉族，住长沙市开福区。委托代理人：文伟，男，1969年6月20日出生，汉族，住长沙市开福区，系文洪祥之子。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：吴愿军，长沙市开福区新河街道司法所工作人员。委托代理人：姜雪娜，湖南元端律师事务所律师。原审原告：文伟，男，1969年6月20日出生，汉族，住长沙市开福区。文洪祥、文伟诉长沙市开福区人民政府征收决定一案，湖南省长沙市中级人民法院作出（2019）湘01行初620号行政判决，文洪祥不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。文洪祥、文伟起诉称：原告的房屋位于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目实施范围内，原告认为长沙市开福区人民政府作出的征收决定在程序和实体上均违法，应予撤销。1、涉案项目征收决定作出前征收补偿费用没有足额到位、专户存储、专款专用的证明；2、涉案项目未取得环境影响评价报告，制作项目建议书并分级审批；3、涉案项目违背棚改目的，为商业用地。请求：确认长沙市开福区人民政府作出的开政征字[2019]1号《长沙市开福区人民政府关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收决定公告》违法并予以撤销。原审查明：2010年7月22日，长沙市发展和改革委员会作出长发改[2010]406号《长沙市发展和改革委员会关于长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚户区改造项目立项的批复》。2016年9月22日，长沙市开福区第四届人大常委会第三十一次会议通过《关于批准开福区人民政府将三一大道—潘家坪（天祥日杂公司宿舍）棚改项目新增纳入2016年开福区国民经济和社会发展计划的决议》，批准将涉案项目列入开福区2016年国民经济和社会发展计划。2016年11月21日，长沙市开福区发展和改革局向长沙市大城北棚户区改造投资有限公司发函确认三一大道—潘家坪（天祥日杂公司）棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划。2016年9月12日，长沙市城乡规划局向长沙市大城北棚户区改造投资有限公司作出《关于开福区三一大道—潘家坪（天祥日杂）棚改项目用地属于《长沙市城市总体规划（2003-2020）》（2014年修订）确定的城市建设用地范围。2016年9月9日，长沙市国土资源局向长沙市大城北棚户区改造投资有限公司作出《关于确认三一大道—潘家坪（天祥日杂）棚改项目符合土地利用总体规划的证明》，确认该项目符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的建设用地区域内。国土和规划部门分别为该项目划定了规划调查蓝线和土地调查红线。2013年12月21日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组办公室向开福区人民政府出具《关于同意变更开福区三一大道—潘家坪棚改项目业主的批复》，同意涉案项目业主单位由长沙市北城棚户区改造投资有限公司变更为长沙市大城北棚户区改造投资有限公司。2014年1月15日，长沙市发展和改革委员会向开福区发展和改革局作出《关于同意变更长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚户区改造项目业主单位的批复》，同意涉案项目单位由长沙市北城棚户区改造投资有限公司变更为长沙市大城北棚户区改造投资有限公司。2016年11月23日，长沙市大城北棚户区改造投资有限公司向开福区征收办作出《关于申请启动三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收工作的报告》，申请启动涉案项目征收工作。2017年4月10日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室作出《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收范围公告》，公告了征收范围、调查登记等内容。2017年5月3日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室作出《关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目被征收房屋调查结果公告》，并载明如调查结果有误或发生变化，请在2017年5月10日前与长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚改征收工作指挥部新河街道工作组联系，同时载明了联系方式。2017年5月18日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室作出《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目被征收房屋调查结果更正的公告》，对前述调查结果中2处房屋进行了更正。2017年5月11日，长沙市开福区人民政府办公室作出了开政办纪[2017]16号《关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收补偿方案论证会会议纪要》，区纪委、区政府办、区法制办、区发改局等部门对涉案项目补偿方案进行了论证。2017年6月1日，长沙市开福区人民政府发布了《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收补偿方案征求意见公告》，载明了征收范围、征收目的与用途、征收签约期限、征收政策依据、房屋征收部门、征收实施步骤、补偿方式和奖励办法、未登记建筑和改变房屋使用性质的调查、认定和处理、搬迁困难补助、住房保障以及提出异议的方式和途径等内容。2017年7月21日，湖南省长沙市望城公证处出具公证书，对涉案项目征收补偿方案征求意见唱票现场情况进行了公证，项目主要意见共十条。2019年3月29日，长沙市开福区人民政府作出开政征意修[2019]1号《关于征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告》，针对征求意见情况进行了修改。2019年4月8日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室作出长征批字[2019]3号《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，批准了涉案项目补偿方案。2019年4月8日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室作出《证明》，载明涉案项目私房征收补偿监控资金已拨付至该办监控账户。2017年7月18日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目社会稳定风险评估初步结果》，认定涉案项目引发的社会稳定风险为中风险，并附具涉案项目突发事件处置预案。2017年7月21日，长沙市开福区人民政府作出《关于的审查批复》，同意长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室作出的《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目社会稳定风险评估初步结果》。2019年4月12日，长沙市开福区人民政府作出开政征字[2019]1号《关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收决定公告》，并附涉案项目征收范围图和征收补偿方案。公告记载了征收目的、征收范围、房屋征收部门、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人权利与义务等事项。以上各公告和调查核实情况表等均在征收范围内进行了公告。原告对长沙市开福区人民政府作出的《房屋征收决定公告》不服，向原审法院提起本案诉讼。另查明，2017年4月14日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》。2017年5月2日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目协商选定房地产价格评估机构公告》。2017年5月31日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目投票选定房地产价格评估机构公告》。2017年6月13日，湖南省长沙市望城公证处（2017）湘长望证民字第904号公证书记载本次投票确定的房地产价格评估机构为“湖南广联房地产土地评估有限公司”。该公证书记载了抽签选定评估机构的全过程，载明投票结果真实有效。2017年6月14日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》。上述公告均在征收范围内进行了张贴。原审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为系长沙市开福区人民政府作出的开政征字[2019]1号《房屋征收决定公告》，该《公告》公告的房屋征收决定是否合法是本院审查的对象。一、长沙市开福区人民政府作出的涉案房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，长沙市开福区人民政府具有本案被诉房屋征收决定的法定职权。二、长沙市开福区人民政府作出的涉案房屋征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组同意，由开福区政府组织实施。长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。长沙市开福区人民政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。三、长沙市开福区人民政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。长沙市开福区人民政府受理启动三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，长沙市开福区人民政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。开福区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。开福区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。长沙市开福区人民政府据此作出的开政征字[2019]1号《房屋征收决定公告》，告知了复议和诉讼权利，符合法定程序。四、原告提出，其房屋并非棚户区，涉案项目不属于公共利益。原审认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故长沙市开福区人民政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定。五、原告同时提出，本案没有棚改立项批复，发改部门的立项批复、国土、规划等部门的批复均已超过两年，已不符合2019年征收的相关要求，涉案项目应当重新办理各项审批。原审认为，长沙市发展和改革委员会对三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目作出了立项批复，涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组同意由长沙市开福区人民政府组织实施，之后该项目经开福区人大常委会纳入2016年开福区国民经济和社会发展计划，经过了区发改、区规划、区国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划等要求。也即被告作出涉案征收决定的前置程序已具备，被告在征收准备工作实施完毕后发布涉案房屋征收决定符合征收工作实际情况，并未违反590号令的规定。原告提出的涉案项目没有棚改立项，且发改、规划、国土等部门批复已经失效的主张没有事实和法律依据，不予采纳。综上所述，长沙市开福区人民政府作出的开政征字[2019]1号《长沙市开福区人民政府关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收决定公告》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。原告提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回文洪祥、文伟的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元，由文洪祥、文伟负担。文洪祥不服上述判决，向本院上诉称：一、原审认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。二、长沙市开福区人民政府作出的开政征字[2019]1号《房屋征收决定》在程序和实体上均违法，应予撤销。长发改（2010）406号立项批复文件程序违法，且该文件自动失效。长沙市开福区人民政府至今未提交涉案棚改项目的建设项目选址意见书。涉案征收不是为了公共利益的需要，是以棚改之名行商业开发之实。请求：撤销原审判决，支持上诉人的上诉请求。长沙市开福区人民政府答辩称：一、长沙市开福区人民政府作出房屋征收决定是为了公共利益的需要。二、开福区人民政府作出房屋征收决定程序合法，长沙市开福区人民政府严格按照国务院590号令及相关规定作出本案房屋征收决定，征收过程中充分保障了被征收人的知情和参与权利，依法履行了各项告知义务，充分听取了被征收人的意见和建议。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的经质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，合法性审查的具体内容包括行政机关作出行政行为是否具有或超越法定职权、目的是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面。本案争议的焦点即为长沙市开福区人民政府作出的涉案房屋征收决定是否合法。一、长沙市开福区人民政府具有作出房屋征收决定的法定职责。国务院590号令第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”长沙市开福区人民政府属于县一级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。二、长沙市开福区人民政府作出的房屋征收决定符合公共利益需要及相关规划、计划。根据国务院590号令第八条第五项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据本案查明的事实，涉案征收的目的是加快长沙市棚改进程，改善居民居住条件，提升城市整体形象。长沙市开福区人民政府向人民法院提交了《关于批准开福区人民政府将三一大道—潘家坪（天祥日杂公司宿舍）棚改项目新增纳入2016年开福区国民经济和社会发展计划的决议》、《长沙市发展和改革委员会关于长沙天祥日杂商贸有限公司地块棚户区改造项目立项的批复》、长沙市城乡规划局关于确认三一大道—潘家坪（天祥日杂）棚改项目用地属于长沙市城市总体规划（2003-2020）》（2014年修订）确定的城市建设用地范围的复函、原长沙市国土资源局向长沙市大城北棚户区改造投资有限公司作出《关于开福区三一大道—潘家坪（天祥日杂）棚改项目符合土地利用总体规划的证明》等证据。经审查，上述证据相互印证，能够证明涉案征收项目符合长沙市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入长沙市开福区国民经济和社会发展年度计划。因此，长沙市开福区人民政府作出涉案房屋征收决定前已具备了法律规定的上述要件，符合公共利益的需要及相关规划、计划。上诉人关于涉案房屋征收决定不符合公共利益，相关文件不合法的上诉理由，证据不足。三、长沙市开福区人民政府作出房屋征收决定的程序合法。国务院590号令第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。本案中，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室作出了《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收范围公告》、《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目被征收房屋调查结果公告》，并予以张贴，公告了征收范围、调查登记等内容。可以证明长沙市开福区人民政府在作出涉案房屋征收决定前，已对被征收范围内的房屋进行调查登记。长沙市开福区人民政府发布了《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目征收补偿方案征求意见公告》，《关于征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告》，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室作出长征批字[2019]3号《三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》。长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室出具证明，载明涉案项目私房征收补偿监控资金已拨付至该办监控账户。长沙市开福区人民政府作出了《关于的审查批复》，同意长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室社会稳定风险评估初步结果。之后，长沙市开福区人民政府作出了开政征字[2019]1号《关于三一大道—潘家坪（天祥日杂宿舍）棚改项目房屋征收决定公告》，在征收范围内公告了涉案房屋征收决定的内容，公告还载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。涉案房屋征收决定的作出符合法律规定的相关程序。综上，长沙市开福区人民政府作出的涉案房屋征收决定符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人文洪祥负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年六月十五日书记员  杨 柳