昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行终28号上诉人（原审原告）陈绍祥，男，1952年2月16日生，汉族，住云南省开远市。委托代理人辛成、肖广影，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）开远市自然资源局，住所地云南省开远市临江南路37号。统一社会信用代码1153250201519635XX。法定代表人倪彪，该局局长。出庭行政机关负责人潘春贵，该局副局长。委托代理人杨新力，云南杨新力律师事务所律师。委托代理人邹文鹏，云南勤业律师事务所律师。上诉人陈绍祥因与被上诉人开远市自然资源局其他行政行为一案，开远铁路运输法院作出（2018）云7102行初192号行政判决书，陈绍祥不服该判决向本院提起上诉，本院以一审判决认定事实不清为由，作出（2019）云71行终6号行政裁定书，裁定发回开远铁路运输法院重审。经重审，开远铁路运输法院作出（2019）云7102行初16号行政判决书，陈绍祥不服该判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月24日受理后，依法组成合议庭，通过互联网网上开庭，于5月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈绍祥及其委托代理人辛成、被上诉人开远市自然资源局副局长潘春贵及委托代理人邹文鹏、杨新力参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：2010年，开远市人民政府发布开政发《关于印发的通知》，开展第五期扩建工程第二批搬迁安置工作。开远市移民局于2010年底，开展宣传动员工作，将《云南省小龙潭矿务局五期扩建工程第二批搬迁安置实施办法》印制成册，发放需要搬迁人员，还在需要搬迁的村寨粘贴。搬迁安置范围包括小龙潭镇牌坊、马占田等12个自然村，陈绍祥所在的小龙潭镇毛家寨村属于该批搬迁安置的范围。2013年该搬迁工程的搬迁人员已入住开远市云龙社区，陈绍祥一户未搬迁，未接受补偿安置方案。2016年10月31日，陈绍祥因对拆迁安置补偿款有异议，向本院提起行政诉讼，本院以超过法定起诉期限为由，裁定不予立案，陈绍祥不服该裁定，向云南省高级人民法院提起上诉，经过云南省高级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定，陈绍祥向最高人民法院申请再审，最高人民法院裁定驳回陈绍祥的再审申请。2018年1月23日，陈绍祥通过邮寄的方式向原开远市国土资源局申请公开补偿安置方案及其批准文件和收到的申报材料。原开远市国土资源局于2018年1月24日收到该申请后，向云南省小龙潭矿务局征求意见，云南省小龙潭矿务局建议：“不公开矿务局五期扩建工程《一书四方案》等资料”。依陈绍祥申请，原开远市国土资源局于2018年2月4日作出《开远市国土资源局关于政府信息申请公开的答复》决定“申请公开的事项不予提供”。陈绍祥不服该2月4日《答复》，于2018年3月1日通过邮寄的方式向红河州国土局申请行政复议。红河州国土局于2018年3月2日收到复议申请后于2018年4月4日以红国土资复[2018］2号《行政复议决定书》，决定撤销原开远市国土资源局作出的2月4日《答复》，责令原开远市国土资源局在收到该裁定之日起60日内对陈绍祥提出的政府信息公开申请重新做出答复。原开远市国土资源局于2018年6月4日重新作出《开远市国土资源局关于政府信息申请公开的答复》，以陈绍祥申请公开的政府信息“公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，不属于政府信息公开的范围”为由，决定不予公开，陈绍祥不服原开远市国土资源局作出的6月4日《答复》，因此提起行政诉讼。2019年2月12日，中共开远市委发布《中共开远市委、开远市人民政府关于印发的通知》，将原开远市国土资源局的职责、开远市住房和城乡建设局的城乡规划管理职责等部门职责整合组建开远市自然资源局，作为市政府工作部门，不再保留开远市国土资源局。另查明，陈绍祥申请公开的补偿安置方案及其批准文件不属于原开远市国土资源局制作、保存。陈绍祥已经向云南省国土资源厅申请信息公开，云南省国土资源厅已回复了陈绍祥《国土资源部关于小龙潭矿务局露天煤矿扩建项目第二批工程建设用地的批复》（国土资函〔2012〕391号文件）。陈绍祥申请公开的申报材料，属于原开远市国土资源局保存。一审判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，原开远市国土资源局已被撤销，由开远市自然资源局继续行使其职权，故开远市自然资源局是本案适格的被告。关于陈绍祥申请公开的补偿安置方案及其批准文件，原开远市国土资源局是否有权公开的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年实施，以下简称《信息公开条例》）第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。经审理查明，第一，陈绍祥申请公开的补偿安置方案及其批准文件不属于原开远市国土资源局制作和保存。第二，补偿安置方案在2010年已经以发放手册、粘贴公告的方式予以公开。第三，陈绍祥已知悉信息获取的方式，其已向云南省国土资源厅申请公开，并取得了《国土资源部关于小龙潭矿务局露天煤矿扩建项目第二批工程建设用地的批复》。原开远市国土资源局无权对补偿安置方案及其批准文件进行公开，且不公开对陈绍祥的实际权利不产生影响。关于陈绍祥申请公开的申报材料（被征土地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况、听证笔录）的政府信息，原开远市国土资源局是否有权公开，作出不予公开的决定是否合法的问题。经审理查明，陈绍祥申请公开的申报材料部分，属于原开远市国土资源局保存，但不属于应当主动公开的政府信息，依据《信息公开条例》第十七条的规定，其有权决定是否公开。《信息公开条例》第四条规定，政府信息公开工作机构的职责包括对拟公开的政府信息进行保密审查。第八条规定，政府机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。本案中，原开远市国土资源局有权审查认定陈绍祥申请公开信息是否符合公开条件。陈绍祥申请公开的内容主要涉及已结束的云南省小龙潭矿务局五期扩建工程第二批搬迁工程，从工程性质、时间跨度、涉及人员、范围以及云南省小龙潭矿务局意见等因素考虑，原开远市国土资源局作出的陈绍祥申请公开信息“可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，不属于政府信息公开的范围”的认定，具有事实依据。原开远市国土资源局最终作出不予公开的决定，符合法律、法规的规定。综上所述，一审法院认为陈绍祥的诉讼请求不成立，开远市自然资源局的行政行为证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈绍祥的诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈绍祥负担。上诉人陈绍祥上诉称：1．原审法院认为上诉人所申请公开的征地补偿安置方案及其批准文件不属于原开远市国土资源局制作和保存，原开远市国土资源局无权对涉案信息进行公开的观点互相矛盾且于法无据。2.原审法院认为上诉人所申请公开的涉案信息在2010年已经发布的观点于法无据。开远市人民政府关于印发（2010）179号《云南省小龙潭矿务局五期扩建工程第二批搬迁安置实施办法》并非上诉人所申请公开信息。3.征地安置补偿方案与征地批复文件是两种不同的法律文件，其对应不同的行政行为，上诉人申请公开涉案征地批复文件与本案无关。4.原审法院认为上诉人所申请公开的涉案申报材料原开远市国土资源局有权不予公开的观点明显是以司法代替行政，且未按（2019）云71行终6号《行政裁定书》要求列明其所适用的法律。原审法院事实认定不清且适用法律错误。请求二审法院：1.撤销开远铁路运输法院作出的（2019）云7102行初16号行政判决书；2.请求撤销被上诉人于2018年6月4日作出的《关于政府信息申请公开的答复》并责令其重新作出答复；3.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人开远市自然资源局答辩称：1.开远市小龙潭办事处毛家寨村毛家寨一组的集体土地变更为国有的征地补偿安置方案及其批准文件的制作机关不是被上诉人。原审判决对上述事实的认定，证据充分。上诉人关于被上诉人是或者应当是征地补偿安置方案制定部门的主张，与本案事实不符。2.原开远市国土资源局于2018年6月4日做出的《关于政府信息公开的答复》并无不当。首先，上诉人陈绍祥向开远市国土资源局提出申请公开的“开远市小龙潭办事处毛家寨村毛家寨一组的集体土地变更为国有的征地补偿安置方案及其批准文件”，其在申请公开前就已获得，其知情权已经实现。其次，上诉人申请公开的征地批复文件，其在向原开远市国土资源局申请公开前，就已从云南省国土资源厅获得，其知情权已经实现。第三、上诉人陈绍祥申请公开“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况”，不属于应当依法公开的政府信息，上诉人申请公开于法无据。3.上诉人申请公开的被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况、听证笔录等政府信息客观上可能危及社会稳定。4.上诉人申请政府信息公开的目的，并不是为实现对政府信息的知情权，而是为了要求政府给予不合理的巨额赔偿，不应支持。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持，并依法驳回上诉人陈绍祥的上诉请求。二审程序中，被上诉人开远市自然资源局提交了《行政和谈赔偿协议书》证据材料，以证明陈绍祥提起本次政府信息公开行政诉讼的目的在于索要不合法不合理的高额赔偿，其诉讼目的是恶意的，不应予以保护。上诉人经庭审质证认为，该份证据材料是其与政府协商补偿款时自己写的，与本案没有关系。本院认为，该份证据材料形成于被诉行政行为作出之后，与本案无关联性，对该证据材料，本院不予采信。二审经过开庭审理，关于一审法院认定的案件事实，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地安置补偿方案的制作、申报、保存、实施主体属于市、县级人民政府土地行政主管部门的法定职责。一审法院关于“陈绍祥申请公开的补偿安置方案及其批准文件不属于原开远市国土资源局制作、保存”的事实认定，属于认定事实错误，本院予以纠正。一审法院认定的其他事实，本院予以确认。本院另查明，陈绍祥属开远市小龙潭办事处毛家寨村毛家寨一组村民，因小龙潭矿务局第五期扩建工程，村集体的集体土地被开远市人民政府征收，陈绍祥户属集体土地被征收的补偿安置对象。本院认为，本案系涉政府信息公开的行政案件。《政府信息公开条例》（2007年制定，下同）第二条规定，政府信息是指行政机关履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，原开远市国土资源局作为开远市人民政府土地行政主管部门，是开远市行政区域内集体土地征收征地安置补偿方案的制作及报批主体，更是负责征地安置补偿方案实施的主体，即其为征地安置补偿方案的制作、申报、保存、实施主体。根据《政府信息公开条例》第十七条关于“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，原开远市国土资源局是涉案信息公开的责任主体。《政府信息公开条例》第九条第一项规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”。《政府信息公开条例》第十一条第三项规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”。陈绍祥属于开远市小龙潭办事处（原小龙潭乡）毛家寨村毛家寨一组村民，其持有《农村土地承包经营权证》，在拆迁安置范围内，拆迁安置补偿方案涉及其切身利益。《政府信息公开条例》第十三条规定：公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。对陈绍祥向原开远市国土资源局提出的政府信息公开申请，原开远市国土资源局应根据上述主动公开政府信息和申请公开政府信息的规定作出区分答复。原开远市国土资源局认定陈绍祥申请公开的政府信息，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，但被诉行政机关不能举证证明该不予信息公开的理由经过了法律所要求的公开信息的保密审查，以及政府信息公开工作机构作出了上述审查结论或提出不予公开的处理意见的事实。综上，原开远市国土资源局对陈绍祥申请政府信息公开，以公开信息可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定为由，作出不予公开答复的行政行为主要证据不足。一审判决认定事实有误，适用法律错误，导致判决结果错误，本院予以纠正。陈绍祥的上诉理由成立，本院予以采信，其上诉请求于法有据，本院予以支持。本院依照《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年制定）第二条、第九条第一项、第十三条、第十七条、第二十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销开远铁路运输法院（2019）云7102行初16号行政判决；二、撤销原开远市国土资源局对陈绍祥申请政府信息公开，于2018年6月4日作出的《开远市国土资源局关于政府信息申请公开的答复》的行政行为。三、责令开远市自然资源局于本判决生效之日起60日内，对陈绍祥的政府信息公开申请重新作出答复。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人开远市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  杨云斌审判员  王 佳审判员  陈志杰二〇二〇年六月十九日法官助理牛元福书记员苏旭