安徽省安庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖08行终56号 上诉人（原审原告）周盛楼，男，1965年6月8日生，汉族，太湖县税务局职工，户籍地安徽省太湖县，现住安徽省太湖县。 委托诉讼代理人蔡根震，安徽精龙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）太湖县土地房屋征收补偿安置中心，住所地太湖县晋熙镇建设路630号，统一社会信用代码123408253585846534。 法定代表人甘学军，主任。 出庭负责人汪助辉，太湖县土地房屋征收补偿安置中心副主任。 委托诉讼代理人唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。 原审第三人太湖县住房和城乡建设局，住太湖县晋熙镇龙山路206号，统一社会信用代码113408250031299424。 法定代表人柴旺喜，局长。 出庭负责人张勇军，太湖县住房和城乡建设局副局长。 委托诉讼代理人唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。 上诉人周盛楼因诉太湖县土地房屋征收补偿安置中心及第三人太湖县住房和城乡建设局不依法、未按约定履行房屋征收补偿安置协议一案，不服安徽省宿松县人民法院（2019）皖0826行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人周盛楼及其委托代理人蔡根震，被上诉人太湖县土地房屋征收补偿安置中心副主任汪助辉、原审第三人太湖县住房和城乡建设局副局长张勇军、太湖县土地房屋征收补偿安置中心与太湖县住房和城乡建设局共同委托代理人唐功彬到庭参加了庭审。本案现已审理完毕。 周盛楼一审诉讼请求，1、请求依法判决被告如实结算产权调换房的差价,返还多收取原告的312001元结算款；2、请求依法判决被告向原告支付两个月延期停产、停业费4840元,办理房产证工本费550元,下水道钻孔费、搬迁费2000元；3、请求依法判决被告向原告支付因其违约支付各项补偿费的违约金及造成的原告损失共计44462.8元；4、请求依法判决被告因擅自变更设计给原告造成的损失费73546元；5、请求依法判决被告返还原告支付的1.5平方米安置房公摊面积购房款12000元。 一审裁定认定，太湖县土地房屋征收补偿安置办公室(以下简称“太湖县征收办”)是根据2015年12月8日太湖县机构编制委员会太编[2015]6号文件设立的县政府直属事业单位，负责全县土地和房屋征收与补偿工作的方案编制、报批并组织实施等工作。2015年12月16日太湖县人民政府办公室太政办发[2015]31号文件，将国有土地上房屋征收补偿安置职责从太湖县住建局划入县土地房屋征收补偿安置办公室。太湖县征收办于2019年3月13日因机构改革更名为太湖县土地房屋征收补偿安置中心(以下简称“太湖县征收中心”)。 2014年11月24日太湖县人民政府发布太政秘［2014］170号《房屋征收决定公告》（以下简称《征收决定》）及《太湖县新城菜市场改造项目国有土地上房屋征收补偿与安置方案》（以下简称《安置方案》），启动太湖县新城菜市场改造项目区内的国有土地上的房屋征收和补偿安置工作，征收部门太湖县住房和城乡建设局，征收实施单位太湖县房屋征收事务所。《安置方案》第七条第三项规定：“产权调换的基本原则是：统一临街宽度、根据规划设计安置房屋进深。产权调换房与被征收房屋的有效证载面积相等部分进行一比一置换，超出或不足面积部分按照评估价结算差价。被征收房屋和产权调换房屋由同一家评估机构、同一评估时点进行评估”。原告周盛楼户所有的座落在人民路南侧的商业房屋位于该项目征收范围之内。2015年3月15日安徽华瑞房地产土地评估有限公司作出的太湖县新城菜市场改造项目产权调换房（商业用房部分）评估价格表显示一层人民路门面（1-21#）8米内的评估单价均为12854元/㎡，8米后评估单价因各户形状不一致而价格不同。其中周盛楼户（一层人民路门面13#）8米内的评估单价为12854元/㎡，8米后评估单价为4533元/㎡。2015年6月8日原告周盛楼作为乙方与甲方太湖县住建局签订了《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《安置协议》），双方对合同主体、被征收房屋的具体情况、补偿方式及金额、搬迁方式、违约责任等进行了约定。协议书确定：依据评估价协商确定周盛楼被征收房屋的补偿金额为756516.00元，加上搬迁补助费2000元、征收奖励30000元，停产停业损失期限为乙方腾空交房至甲方交付产权调换房后四个月，先行支付三年，按每年26400.00元支付停产停业损失计人民币79200.00元，待产权调换房交付后按实际停产停业损失期限据实结算。如果停产停业期限超过三年，则三年后的停产停业损失补助每年递增10%，按月结算，合计总补偿款为867716元。对产权调换房屋及差价结算约定是：“根据新城菜市场改造规划，按现有顺序，甲方以人民路南侧由东至西第十三间房屋与乙方房屋进行产权调换，结算单价为9323元/m（8米前规则房屋和8米后不规则房屋的综合平均价）。甲方与乙方结算房屋差价(结算面积以房屋产权证面积为准)，在产权调换房屋交付前结清。”，2015年6月29日原告将其房屋腾空交被告拆除。2016年7月14日新城菜市场地块国有建设用地使用权公开拍卖，恒丰房产公司竞得该地块。因在该地块上需安置刘晓恒等被征收户房屋，故该地块规划设计条件中附带新城菜市场规划及建筑设计预方案，该预方案中沿人民路拟安置给周盛楼等户的商业店面只有8米进深的正屋，8米后的部分为不规则形状且面积大小不等。恒丰房产公司竞得该地块后，委托设计单位对规划及建筑设计预方案进行评审，优化了原设计方案，报经批准后按新设计方案建设。优化后的设计方案，沿人民路拟安置给周盛楼等户的商业店面正屋的进深8米增加至10米，比优化前增加了2米。恒丰房产公司在优化设计方案时口头征求了各安置户的意见。因设计方案变更，各店面正屋后不规则部分的形状也发生变更，面积大小与原设计相比也发生变化，本案周盛楼户由原来的57.6㎡增加到101.36㎡。2018年8月初，恒丰房产公司在该地块开发建设的“恒丰?世纪城及菜市场工程”竣工验收，2018年8月8日太湖县征收办通知各产权调换的被征收人于2018年8月31日前到恒丰房产公司办理结算、交房等相关手续，原告未予办理。县征收办2018年8月28日会议议定对菜市场临街店面13.7米进深的前8米部分面积按12854元/㎡结算，8－10米之间面积按6120元／㎡结算，后3.7米这部分面积(即靠采光井部分)根据采光通风并结合评估价按实际情况结算。周盛楼户属于此类户型，其安置房结算价为968045元。2018年10月29日被告再次发出通知，当日周盛楼与被告就协议总价款、未拨付补偿款、应增补停业损失和产权调换房屋总价双方进行了结算，签署了《新城菜市场人民路店面各户结算表》(以下简称《结算表》)，2018年10月31日原告向原太湖县征收办交清了安置房差价款188849.00元，同日原太湖县征收办开具了交房《说明》，周盛楼持该《说明》到恒丰房产公司办理了网签合同及交房等手续，2019年6月3日太湖县不动产登记中心根据原告夫妇的申请对该安置房颁发了不动产权证。2019年10月23日原告以被告改变调换房屋的结构、变更调换房屋的价格，不依法履行、未按约定履行义务违法，故提起诉讼，请求判如所请。 一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第三十七条规定，当事人采用书面形式订立合同，在签字或盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。本案中，原告签署《结算表》，并向被告交清安置房差价款188849元，同日被告向原告开具了“该户在征收过程中积极配合工作”的交房《说明》，周盛楼持该《说明》到恒丰房产公司办理了网签合同及交房等手续。可认定原告对被告变更协议的认可并达成了一致，变更协议成立。虽然被告在变更协议中仅口头协商，程序上存在瑕疵，但协议不存在无效和可撤销的情形，应认定合法有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人和其他组织认为行政机关不依法、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起诉讼的，属于人民法院行政案件受案范围。原审法院认为，该条文的立法目的是审判机关有权对行政机关不依法、未按照约定履行协议是否合法进行司法审查，并不包括行政机关已经按照协议约定全面履行协议义务的情形，即行政机关已经按照协议约定履行自己义务的行政协议，不属于人民法院司法审查的范围。本案中，被告在原告签署了最终的《结算表》并收到原告所交安置房差价款188849元后，向原告开具了交房《说明》，原告持该《说明》到恒丰房产公司办理了网签合同及交房等手续，并办理了不动产权证。足以认定原、被告已全面履行了协议规定的义务，故原告的起诉不属于人民法院司法审查的范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定。因对原告的起诉已立案，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，应驳回起诉。至于原告的诉讼请求，因均无事实和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，作出裁定:驳回原告周盛楼的起诉。原告预交的案件受理费8041元，予以退还。 周盛楼不服，上诉提出：一、原审法院适用法律错误，将《合同法》第37条规定的“合同书”理解为“书面合同”属混淆概念，本案中上诉人签字的《结算表》明显不属于“合同书”，因此不能适用《合同法》第37条规定，不能据此认定双方成立新的合同关系。二、一审法院认定《结算表》为变更《安置协议》后的新协议，并认定合法有效属,认定事实不清，证据不足。其一，上诉人与被上诉人之间签订了《安置协议》，双方均应按该协议履行；其二，《结算表》没有注明为结算协议，而是被上诉人单方制作的统计数据；其三、《结算表》的内容存在错误，且上诉人是在被上诉人通知“不交钱就改为货币补偿”，并且误认为结算后会多退少补的情况下被迫在《结算表》上签名的，因此，如果认为该《结算表》为《安置协议》的变更协议，那么该变更协议也是上诉人在受到欺诈和胁迫情况下，违背真实意愿签订的，且显失公平，因此不具有合法性、真实性，应予撤销。三、上诉人和被上诉在一审提交的上诉人与恒丰公司签订的《商品房买卖合同》及被上诉人与恒丰公司签订的《菜市场安置房回购协议》足以证明被上诉人提供给上诉人的安置房单价为8000元/平方米，总价为810880元，而上诉人私自越权违规定价，将安置房以968045元调换给上诉人，非法获利157165元，因此应向上诉人返还多收取的157165元房款。四、根据《安置方案》第十二条规定，被上诉人应补偿上诉人自被征收房屋交房之日起至安置房交房之后的4个月止期间的停产、停业损失，但被上诉人少计算3个月，应此应向上诉人支付停产、停业损失补助费4840元。五、根据《安置协议》第五条规定，被上诉人负责为上诉人办理证产权证，因此应向上诉人支付550元的产权证工本费。六、被上诉人对其他拆迁户下水道钻孔、安装给予700-1000元补偿，根据拆迁协议及公平原则，被上诉人亦应向上诉人支付产权调换房下水道钻孔费300元。七、被上诉人超越职权，擅自改变规划设计，严重影响上诉人通风、采光，应赔偿上诉人损失73564元。八、根据《安置协议》第三条第（三）项约定，被上诉人应先行支付3年停产、停业损失补助费，但被上诉人违约分期支付，应承担违约损失13709.50元。综上，请求二审法院，1、撤销宿松县人民法院（2019）皖0826行初字24号行政裁定；2、对《结算表》是否属于变更协议作出正确认定，如认定《结算表》系对《安置协议》的变更协议，也应认定该协议无效并予以撤销；3、判决被上诉人向上诉人返还不当得利房款157165元、支付少付的停产停业损失补助费4840元；支付房屋产权证工本费550元；支付下水道安装钻孔费300元。 被上诉人太湖县房屋征收补偿安置中心原审第三人太湖县住房和城乡建设局共同辩称：上诉人周盛楼与原审第三人太湖县城建局于2015年6月8日签订的《安置协议》中拟安置的房屋因恒丰房产公司优化设计而变更了原有结构，房屋面积及价值也相应发生变化，由此导致了对《安置协议》变更和结算问题。2018年10月29日周盛楼与原太湖县征收办在协商一致的基础上变更了安置房的结算面积、结算价格，清算了包括增补停业损失在内的全部征收补偿价款及安置房差价，签署了《结算表》。周盛楼与原太湖县征收办完成房屋征收补偿安置结算的事实、周盛楼补缴安置房结算差价款188849元并持原太湖县征收办开具的交房《说明》到恒丰房产公司办理网签合同并交房的事实，足以证明周盛楼对安置房设计变更、结算价格变更以及增补停业损失数额等事项的认可，并且双方已实际履行变更协议。因此变更协议系双方真实意思表示，合法有效。协议变更后原协议中价格条款即丧失法律约束力，上诉人要求按《安置协议》价格条款重新计算，没有合法依据。至于上诉人上诉提出的被上诉人违约迟延支付停业损失问题、下水道钻孔费问题、房产证工本费问题因无事实根据或合同依据不能成立。综上，原裁定认定的事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。 经审理查明，2014年11月24日太湖县人民政府启动太湖县新城菜市场改造项目工程，发布了《房屋征收决定公告》及《房屋征收补偿与安置方案》，因上诉人周盛楼户的商业用房在该项目征收范围之内，2015年6月8日周盛楼与太湖县住建局签订了《安置协议》，协议书对合同主体、被征收房屋的具体情况、补偿方式及金额、搬迁方式、违约责任等进行了约定。后取得该地块国有建设用地使用权的恒丰房产公司委托设计单位对该地块的原规划及建筑设计预方案进行评审，变更了原设计方案，报经批准后按新设计方案建设。因设计方案变更，导致原约定用于安置周盛楼户的店面总面积、正屋面积以及正屋后不规则部分的形状发生变更。2018年10月29日，原太湖县征收办与周盛楼签署了《新城菜市场人民路店面各户结算表》，结算表内容包括《安置协议》约定的拆迁房屋的总补偿款、未拨付的补偿款、应增补的停业损失、变更设计后产权调换房屋总价、周盛楼户应增补交纳购房款数额等。周盛楼本人在该《结算表》的户主栏下签名。2018年10月31日周盛楼按《结算表》中“应增补交纳购房款金额”向原太湖县征收办交清了安置房差价款188849.00元，同日原太湖县征收办开具了交房《说明》，周盛楼持该《说明》到恒丰房产公司办理了网签合同及交房等手续，2019年6月3日太湖县不动产登记中心根据周盛楼夫妇的申请对该安置房颁发了不动产权证。2019年10月23日，周盛楼向原审法院提起诉讼，要求太湖县城建局和原太湖县征收办返还其房屋差价款、支付延期停业损失、房产证工本费、下水道钻孔费、搬迁费、违约支付补偿费的违约金及损失、擅自变更安置房设计造成的损失、公摊面积购房款等共计449399.8元。 上述事实有上诉人周盛楼及被上诉人太湖县征收中心双方均向原审法院提交的证据：1、太湖县人民政府发布《征收决定》和《安置方案》；2、周盛楼与太湖县城建局签订的《安置协议》；3、移交被征收房屋的《房屋交接证明》；4、太湖县新城菜市场临人民路商铺一层平面图；5、太湖县征收办分别于2018年8月8日和10月29日发出的通知；6、太湖县征收办2018年8月28日的会议记录；7、周盛楼向原太湖县征收办缴纳房款188849元的收据；7、太湖县房地产管理局《关于“恒丰”“世纪城”综合查验结果的公告》。有被上诉人太湖县征收中心及原审第三人太湖县城建局共同向一审法院提交的证据：1、太湖县机构编制委员会太编〔2015〕6号文件、太湖县人民政府办公室太政办发〔2015〕31号文件、中共太湖县委办公室“办〔2019〕76号”文件；2、太湖县恒丰房地产公司《关于新城菜市场若干问题的报告》、太湖县规划局批准的“太湖县恒丰·世纪城”商业一层平面图、工程竣工验收报告；3、《太湖县新城菜市场改造项目产权调换房评估价格表》、周盛楼签字的《新城菜市场人民路店面各户结算表》、太湖县征收办出具的《说明》等。 上述证据均经一审庭审举证、质证，双方当事人对证据的真实性均无异议，且上述证据均已随案移送本院，据以作为二审认定事实的依据。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。该法第二十五条第一款规定：行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。上诉人周盛楼的商业用房在太湖县新城菜市场改造项目工程中被太湖县人民政府依法征收，其作为征收补偿安置对象，认为行使征收补偿安置职责的原太湖县征收办未按双方签订的《安置协议》履行房屋征收补偿安置义务，从而以该办公室为被告提起诉讼，要求被告返还多收取的购房款，支付尚欠的补偿款，赔偿相关损失，并明确每项请求的具体数额和所依据的事实，显然周盛楼的起诉符合《行政诉讼法》第四十九条规定的第（一）、（二）、（三）项起诉条件。至于周盛楼的起诉是否属于人民法院受案范围的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人和其他组织认为行政机关不依法、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起诉讼的，属于人民法院受案范围。周盛楼提起行政诉讼，就是认为太湖县征收补偿安置中心未按约定履行房屋征收补偿安置义务，因此其起诉属于人民法院的受案范围。原审法院一方面根据周盛楼的起诉，对周盛楼与被告之间签订的《结算表》是否属于变更协议，以及该变更协议是否合法进行了司法审查；另一方面又以周盛楼的起诉不符合法定起诉条件为由驳回起诉。原审法院对该案的处理方式和处理结果之间相互矛盾，且从程序上剥夺周盛楼的诉权违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，明显不当。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省宿松县人民法院（2019）皖0826行初24号行政裁定； 二、本案指令宿松县人民法院继续审理。 上诉人预交的上诉费8041元予以退还。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐庆华 审判员  刘 鑫 审判员  汪雨情 二〇二〇年六月二十二日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本裁定适用的主要法律和司法解释 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条 第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。