广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终235号上诉人（原审原告）黎美玲，女，1984年9月15日出生，汉族，住佛山市高明区**********，公民身份号码440************02X。委托代理人林淑簪，广东聚理律师事务所律师。委托代理人黄晓梅，广东聚理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区****办事处，住所地佛山市高明区***********。负责人黄宝坚，主任。委托代理人梁志艳，该办事处工作人员。委托代理人谢惠燕，该办事处工作人员。原审第三人佛山市高明区*******民委员会圣堂经济合作社，住所地佛山市高明区**************民小组。负责人黎细全，社长。上诉人黎美玲因诉被上诉人佛山市高明区****办事处（以下简称“荷城街道办”）镇政府行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初897号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，黎美玲于1984年9月15日出生，出生后随父入户圣棠村，此后户口未再迁移。黎美玲父亲至今是佛山市高明区*******民委员会圣堂经济合作社（以下简称“圣堂经济社”）的集体经济组织成员。黎美玲自2012年5月至今于佛山市顺德区均安社区******从事护理工作，属事业单位编制人员。因圣堂经济社不认可黎美玲的成员资格亦无给予黎美玲成员待遇，黎美玲遂于2018年7月17日向荷城街道办提出申请，请求荷城街道办确认黎美玲具有圣堂经济社的农村集体经济组织成员资格并责令圣堂经济社按照成员同等待遇标准向黎美玲支付自2007年至2017年的集体收益分配款共104300元。2019年2月12日，荷城街道办作出荷办行决〔2019〕10号《行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），对黎美玲的请求不予支持，黎美玲不服，遂提起行政诉讼。另查，2009年1月4日发布施行的《中共佛山市高明区委办公室佛山市高明区人民政府办公室转发区委农办、区农业局的通知》（明办发[2009]1号，以下简称《明办发[2009]1号文》）第三（一）3（3）规定：“农村集体经济组织成员有下列情形之一的，取消其成员资格：①死亡的；②取得其他集体经济组织成员资格的；③移民国外或境外的；④现役军人提拔为军官、转为志愿兵的；⑤行政、事业单位、国有企业、公有企业在编及离退休人员；⑥‘出嫁女’本人及其子女的户口虽然仍在原集体经济组织，但没有在原集体经济组织生产生活，或在夫方已享受集体经济组织成员待遇的；⑦法律、法规、规章、政策另有规定的，从其规定。”2019年7月12日，佛山市高明区人民政府发布施行了《佛山市高明区人民政府办公室关于印发的通知》（明府办〔2019〕31号文，以下简称《明府办〔2019〕31号文》），对高明区范围内的农村集体经济组织成员身份的认定作了规定，自施行之日起，《明办发[2009]1号文》同时废止。再查明，圣堂经济社从2009年8月30日起施行沿用至今的《荷城街道罗西村民委员会圣堂经济合作社章程》（以下简称《圣堂经济社章程》）第三章第七条第（三）款关于取消圣堂经济社成员资格的规定与前述《明办发[2009]1号文》规定的内容一致。一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、第六十八条第三款以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条之规定，荷城街道办作为高明区政府的派出机关，行使乡镇一级人民政府的职权，具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。荷城街道办应黎美玲的申请，对其请求事项予以处理，具有法律依据。荷城街道办在收到黎美玲的申请后，经调查作出《行政处理决定书》，并送达黎美玲及圣堂经济社，告知其复议及诉讼的权利，履行了作出行政行为的相关程序。结合双方的诉辩意见，本案的争议焦点是圣堂经济社取消黎美玲的集体经济组织成员资格及待遇是否合法？经审查，黎美玲于1984年出生，当时广东省规范农村集体经济组织的有效法律为《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起实施，2006年10月1日废止）第三条规定：“社区经济组织是农村集体生产资料的所有者，是农村劳动群众在基本生产资料公有的基础上进行生产经营活动所形成的经济关系在组织上的体现。……”可见，农村集体经济组织是农村劳动群众进行生产经营活动而形成的经济组织，其组织成员共同依赖于农村集体土地进行生产经营获得生存物资。而行政、事业单位、国有企业、公有企业的在编人员自入职起，享有国家相应政策的福利待遇和社会生存保障，其生活来源不再依赖于农村集体公有的生产资料(土地)。故高明区政府通过发布《明办发[2009]1号文》，规定取消前述人员的集体经济组织成员资格，符合当时的历史背景及经济发展的事实。其次，《明办发[2009]1号文》第三、（一）3.（3）中⑤的规定与2006年10月1日起施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定并无冲突。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”由此可见，“户籍+履行义务”是判断当然取得农村集体经济组织成员资格的法定条件。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：……（三）依法开展家庭承包经营；……”《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……”由此可见，某一集体经济组织的成员一般应是在该集体经济组织内从事种植业、渔林畜牧业等依赖于集体土地进行生产经营的农民，即成员应当履行在该经济组织内进行生产经营的义务。而被吸收为行政、事业单位、国有企业、公有企业的在编人员，其生产经营的服务对象已不再是集体经济组织，亦不再从事集体经济组织的相关生产经营，故《明办发[2009]1号文》取消该部分人员的成员资格并无违反前述规章的规定。《明办发[2009]1号文》是佛山市高明区委员会、佛山市高明区政府联合发布的规范性文件，于佛山市高明区内有效施行，对于高明区行政范围内的各集体经济组织具有普遍约束力，该文件发布时信息传播途径的狭隘及网络信息的局限性并不影响该文件于高明区施行的事实以及该文件的效力。对于黎美玲所称的《明办发[2009]1号文》违反法律法规的相关规定，无经统一载体发布不生效，对黎美玲不应适用，黎美玲可依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定直接取得圣堂经济社的成员资格的意见法院不予以采纳。荷城街道办适用《明办发[2009]1号文》的规定，不予以认可黎美玲的成员资格合理有据，法院予以认可。另外，黎美玲主张自2019年7月12日起施行的《明府办〔2019〕31号文》已取消了“行政、事业单位、国有企业、公有企业在编及离退休人员取消农村集体经济组织成员资格”的相关规定，黎美玲可依据该文件取得圣堂经济社的成员资格，且该文件的颁发亦证明《明办发[2009]1号文》第三、（一）3.（3）⑤的规定不合法，荷城街道办依据该条款作出的处理决定不合法。对此法院认为，荷城街道办作出《行政处理决定书》时，《明府办〔2019〕31号文》尚未施行，黎美玲主张适用该文件于法无据，荷城街道办适用《明办发[2009]1号文》对黎美玲成员资格作出认定并不存在适用法律错误。《明办发[2009]1号文》已经实施了10年，部分规定可能无法适应时代的需要，高明区政府颁发的《明府办〔2019〕31号文》恰恰是为了解决法律、规范性文件的滞后性问题。荷城街道办所作决定亦是具有节点性，是否具有某一集体经济组织的成员资格，可能因为集体经济组织的章程变化、县级以上人民政府的新规定、户籍的变化等因素而产生变化。同理，因新文件出台，黎美玲亦可就其成员身份一事重新向荷城街道办提出申请，荷城街道办于庭审中亦说明可以重新予以受理并作出决定。人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权，故对黎美玲诉请的第三项、第四项，法院不予支持。综上，荷城街道办作出的《行政处理决定书》事实基本清楚，证据确凿，适用法律法规正确，法院予以支持。黎美玲请求撤销荷城街道办的《行政处理决定书》于法无据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黎美玲的诉讼请求。本案受理费50元由黎美玲负担。上诉人黎美玲上诉称，一、一审法院对于证据的认定缺乏客观性和公平性，请二审法院予以纠正。一审法院罔顾客观事实，对黎美玲有利而对荷城街道办无理的证据视而不见，完全没有体现司法应有的公平公正性。一审法院仅以《圣堂经济社章程》备案而罔顾该章程违反法律法规具体内容的情况，简单粗暴的认定“该章程对于圣堂经济社成员的效力性”，认定错误。二、一审法院查明的事实没有事实依据。一审法院认为《明办发[2009]1号文》于2009年1月4日发布施行。但事实上，该文件只是高明政府部门内部自行适用，根本从未向公众发布。佛山市高明区委员会依法并非规范性文件的制定和发布主体，故此文件显然不符合规范性文件的合法性要件。三、一审法院适用法律错误，逻辑混乱，定性错误。1.黎美玲从1984年出生至2012年从事护士执业期间，其户籍一直没有发生变化，不应适用早在2006年已经废止的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》来判断其是否有集体经济组织成员资格。在2007年以前黎美玲一直享受圣堂经济社成员福利，只是结婚后被圣堂经济社以“外嫁女”为由剥夺，同村的其他外嫁女于2017年通过司法途径得以追溯多年来非法剥夺的成员福利，但始终对2007年至2012年黎美玲非公立单位在编人员期间的福利不予认定和发放。2.一审法院狭义地把“依法开展家庭承包经营”作为农村集体经济组织成员应当履行的唯一义务错误。2004年佛山市户籍改革取消了农业户口和非农业户口之分，一审法院仅以黎美玲没有开展家庭承包经营为由，剥夺其成员资格是没有法律和事实依据的。本案在审理时《明府办〔2019〕31号文》及其《政策解读》已施行，按照有错必纠、新规优于旧规的原则，也应当适用新规来确认黎美玲的集体经济组织成员资格。3.一审法院认定农村集体经济组织成员资格的标准不一，出现双重标准。四、黎美玲依法享有农村集体经济组织成员资格。黎美玲的婚姻状况、职业情况并不是确认是否为集体成员的法定条件。黎美玲自出生后即是圣堂经济社的成员，至今未从圣堂经济社处迁出，且没有证据证明黎美玲未履行法律法规和组织章程规定的义务，故黎美玲仍是圣堂经济社的成员。黎美玲的合法权益一直处于受侵害的状态，荷城街道办应对圣堂经济社持续的违法行为进行纠正，而非荷城街道办认为的当事人只能追讨行政处理之日后的集体收益分配。五、一审法院有不作为，徒增黎美玲讼累。一审法院对黎美玲的第三、第四项诉讼请求不予支持错误。根据《行政诉讼法》第七十六条的规定，司法机关审理行政案件并非仅对行政机关的行政行为合法性进行审查，因被告存在违法行为的，也可以判决其采取补救措施。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院作出的（2019）粤0606行初897号行政判决；2.撤销荷城街道办作出的《行政处理决定书》；3.审查并确认《明办发[2009]1号文》对黎美玲不具约束力；4.确认黎美玲具有圣堂经济社成员资格；5.确认黎美玲应享受2007年之后的圣堂经济社成员的一切集体收益分配；5.本案的诉讼费用由荷城街道办承担。被上诉人荷城街道办辩称，一、《明办发[2009]1号文》第三（一）3（3）的规定合法有效，荷城街道办不支持黎美玲的请求，有充分的事实和法律依据。1.《明办发[2009]1号文》在荷城街道办作出行政处理决定时仍然属于合法有效的规范性文件，可作为荷城街道办作出行政处理决定时的依据。2.《明办发[2009]1号文》第三（一）3（3）的规定正是基于保护农民生产资料、保障农民收入、最大程度利用土地及督促农村集体经济组织成员履行义务，没有违反法律规定，是合法有效的。本案无论是依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十七条的规定，还是依据《明办发[2009]1号文》第三（一）3（3）的规定，黎美玲作为事业单位在编人员均不符合认定为圣堂经济社的法定条件，其依法不具有圣堂经济社的成员资格。3.任何一部法律法规都会随着社会发展而与时俱进地被修改、完善或被替代、废止，黎美玲以荷城街道办作出行政处理决定书后才发布施行的《明府办〔2019〕31号文》及政府部门解答文件制定背景等问题的《政策解读》来否定原《明办发[2009]1号文》在施行时的合法适用性及作用，完全是认知错误和逻辑错误。4.2009年1月4日至2019年7月11日期间，高明区一直以《明办发[2009]1号文》作为处理农村集体经济组织成员资格确认纠纷的依据，并经佛山市各基层和中级人民法院生效判决确认了该文件的合法有效性。圣堂经济社的章程内容基本上参照《明办发[2009]1号文》的内容和格式摘录过来，这是当时高明区各个经济社的普遍做法，足以证明《明办发[2009]1号文》早已向公众发布公开，其关于成员资格界定的规定早已是众所周知的事实，对高明区户籍的人员均有普遍约束力。二、圣堂经济社《章程》第三章第七条第（三）款关于取消黎美玲成员资格的规定与《明办发[2009]1号文》的内容完全一致，该内容经成员大会表决通过并经高明区人民政府及荷城街道办备案执行，且没有违反法律强制性规定，应属合法有效，圣堂经济社据此不确认黎美玲成员资格的做法并没有违反法律规定。综上，黎美玲的上诉请求既无事实依据，也无法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人圣堂经济社在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对荷城街道办作出《行政处理决定书》的职权依据和程序均无异议，本院予以确认。综合当事人的诉辩意见，本案审查焦点在于《行政处理决定书》适用《明办发[2009]1号文》的规定，对黎美玲要求确认其具有圣堂经济社成员资格的请求不予支持是否合法。行政机关作出行政行为，一般应当以行为时施行有效的规范性文件为依据，而不应适用尚未颁布的新的规范性文件，否则将出现“用未来的法律评判现在行为”的现象，违背了法律的可预测性。荷城街道办作出《行政处理决定书》主要依据的是《明办发[2009]1号文》，该文件符合施行时的历史背景与经济发展状况，也与法律的强行性规定不相冲突，在被诉《行政处理决定书》作出之时仍施行有效，故荷城街道办适用该份文件规定对黎美玲的申请作出处理并无不当。一审法院对此已有详细论述，本院亦表赞同，不再赘述。《明府办〔2019〕31号文》自2019年7月21日起施行，因应社会、经济形势的发展而对《明办发[2009]1号文》的规定作出调整，取消了对事业单位编制人员获得农村集体经济组织成员资格的限制，《明办发[2009]1号文》亦自新文件出台后同时废止。黎美玲可依据《行政处理决定书》作出后才颁布施行的《明府办〔2019〕31号文》，就其圣堂经济社成员资格问题重新向行政机关申请行政处理，荷城街道办亦予确认可以重新受理并作出处理决定，黎美玲的合法权益仍可得到保护。黎美玲上诉主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，一审法院不对其诉讼请求第三、四项予以处理，有不作为嫌疑。对此本院认为，黎美玲诉讼请求的第三、四项是要求直接确认其圣堂经济社成员身份并享受相应集体收益分配，此属行政机关实施行政职权进行处理的事项，不在人民法院行政诉讼的审理范围内；且在被诉《行政处理决定书》并不违法的情况下，亦不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于人民法院判决确认行政行为违法、无效时可同时判决赔偿损失的规定。因此，一审法院对上述诉讼请求不予支持合法有据，黎美玲的主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，荷城街道办适用《明办发[2009]1号文》与《圣堂经济社章程》的规定作出《行政处理决定书》对黎美玲要求确认圣堂经济社成员资格的请求不予支持，适用法律正确，处理得当。黎美玲可依据新的《明府办〔2019〕31号文》重新申请行政处理，其合法权益仍可得到保护。黎美玲的主张理据不足，一审法院判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎美玲负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年六月九日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖