辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽14行初22号原告葫芦岛市南票区缸窑岭镇第一煤矿，住所地葫芦岛市南票区缸窑岭镇岭下村。法定代表人付永兴，该煤矿矿长。委托代理人杨如钢、杨铠铭，辽宁义帆律师事务所律师。被告葫芦岛市南票区人民政府，住所地葫芦岛市南票区龙首路42号。法定代表人徐显帅，该区区长。行政负责人王政权，男，葫芦岛市南票区人民政府党组成员。委托代理人王海峰，男，该区政府应急管理局副局长。委托代理人周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。被告葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙湾大街15号。法定代表人王力威，该市市长。委托代理人毕玉格，该市政府司法局工作人员。原告葫芦岛市南票区缸窑岭镇第一煤矿诉被告葫芦岛市南票区人民政府、葫芦岛市人民政府行政给付一案，于2020年3月3日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告葫芦岛市南票区缸窑岭镇第一煤矿委托代理人杨如钢、杨铠铭，被告葫芦岛市南票区人民政府行政负责人王政权及委托代理人王海峰、周振华，被告葫芦岛市人民政府委托代理人毕玉格到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系葫芦岛市南票区煤矿企业。被告为落实、完成煤矿安全生产、化解过剩产能的政府行政职责，对区域范围内的煤矿实施陆续关闭措施，在由被告关闭的煤矿自行回收煤矿设备等资产的情况下，对被关闭的各煤矿给付450万至550万元的奖补资金。其中，对原计划2016年关闭的3家煤矿已按《2016年地方煤矿去产能退出关闭工作方案》发放政府奖补资金450万元（中央奖补120万元、市府奖补165万元、区府奖补165万元）。在“化解过剩产能”任务重、时间紧等各种因素影响下，区政府在尚未批复原告生产、给付奖补的情况下，即于2016年底对原告的煤矿也进行了关闭。原告认为，被告为贯彻落实、加快推进国家“化解过剩产能”政策决策的行政职责，对原告的煤矿进行了关闭，被告应按《2016年地方煤矿去产能退出关闭工作方案》制定的奖补标准给付原告政府奖补资金330万元（市府奖补165万元、区府奖补165万元）。被告至今不给原告发放奖补资金显失公平之举，不但造成原告心理极度失衡，而且更悖法律公平原则。综上，诉请依法判令被告：1、葫芦岛市人民政府给付奖补资金165万元；2、葫芦岛市南票区人民政府给付奖补资金165万元；3、承担本案诉讼费用。原告向本院提交7份证据：1、南票区沙锅屯乡煤矿关闭实施方案，拟证明关闭后煤矿资产归投资人所有，南票区政府补偿200万元，并按政府要求各保留煤矿出资100万元对关闭煤矿补偿，关闭煤矿共获得700万元补偿款，关闭煤矿出资是政府要求的，非自愿；2、辽政密电（2017）2号，拟证明省政府规定2017年各市政府制定关闭退出方案和奖补政策，各县政府负总责，确保2017年全部关闭，被关闭煤矿在2017年享有地方奖补政策；4、葫芦岛市南票区人民政府于2016年9月18日作出的南政（2016）77号《关于批准南票区2016年地方煤矿去产能退出关闭工作方案的请示》，拟证明2016年关闭的煤矿，每个煤矿获得中央奖补120万元，市、南票区政府配套奖补各165万元，共计奖补资金450万元；5、葫芦岛市南票区人民政府于2016年10月20日作出的《关于调整南票区地方煤矿化解煤炭产能退出关闭计划方案的报告》，拟证明2016年每个煤矿获得中央奖补120万元，市、南票区政府配套奖补各165万元，共计奖补资金450万元，2017年关闭的煤矿不突破450万元；6、证据和支票，拟证明2016年前期关闭煤矿已得到中央奖补资金120万元，地方配套资金280万元；7、葫芦岛市人民政府办公室依申请公开政府信息告知书，拟证明葫芦岛市政府未制作或者保存2017年煤矿关闭的方案和奖补政策。被告葫芦岛市南票区人民政府答辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。2017年1月19日开始，部分原告煤矿陆续向答辩人递交了自愿关闭煤矿申请，并经南票区公证处公证，后经答辩人会议研究，决定同意原告等煤矿关闭申请，答辩人进行公告后依法将弃管的矿井进行了关闭。答辩人关闭煤矿行为是依据原告煤矿的主动申请，没有具体的行政行为，同时是按照《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）和辽宁省人民政府《关于做好煤炭行业淘汰落后产能的通知》（辽政密电〔2017〕2号），原告煤矿也属于政策性关闭范围，不适用《行政强制法》或者《行政许可法》，因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，本案依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、本案起诉超出起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告在2017年1月20日左右递交《自愿关闭煤矿申请书》，原告应当于同日知道本案煤矿关闭的具体内容和没有任何补偿的事实，原告最晚也应在2017年7月30日前提起诉讼，而原告在2020年2月26日起诉，即使按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，也明显超出起诉期限，因此，法院依法也应当驳回原告的起诉。三、原告起诉属于重复诉讼。2018年2月，原告以煤矿被关闭未获得补偿为由，将答辩人起诉至法院，要求确认答辩人强制关闭煤矿违法并赔偿，该案一审驳回原告诉讼请求，二审维持原判。2019年3月6日，原告在内的30家煤矿再次起诉答辩人，要求法院判决答辩人给付煤矿关闭补偿款700万元，案件开庭后，原告撤回了起诉。该案件与此前诉讼相比，在诉讼主体，事由完全相同，虽然诉讼标的额有所不同，但本质还是同一个诉讼请求，同时，部分原告煤矿还针对2016年出资问题，提起要求返还出资诉讼，一审原告败诉，二审在明知败诉的情况下，撤回了起诉，本次起诉再次提到出资问题，依法应当属于重复起诉内容，依据《行政诉讼法》的相关规定，原告的起诉属于重复诉讼，依法应当驳回起诉。四、原告煤矿关闭不适用2016年补偿方案。原告煤矿是在2017年进行关闭的，当时2016年关闭煤矿方案确定的关闭煤矿早已确定并落实完毕，原告煤矿并不在2016年确定的关闭煤矿之列，并不适用2016年关闭煤矿的政策。当年确定2016年关闭的三家煤矿已经按照程序进行关闭并按照当时的政策获得补偿。现在，原告煤矿提出要按照所谓《2016年地方煤矿去产能退出关闭工作方案》确定的标准要求支付关闭煤矿补偿完全没有事实和法律依据，其主张的所谓方案也并不存在。尤其是其中两家煤矿因为刑事案件和违法被上级机关依法处罚并决定关闭，而且也取得了产能置换款，本次起诉更是于法无据。五、原告无论依据什么主张补偿均是于法无据。首先，原告自愿申请关闭煤矿，并承诺放弃补偿。2017年1月份，原告等煤矿向答辩人申请自愿关闭煤矿，并承诺放弃回收井下设备，还承诺不向政府主张任何赔偿和补偿，并办理了公证，答辩人同意其申请。整个过程中，答辩人没有主动做出关闭煤矿的决定并强制封闭矿井，原告煤矿关闭系原告自愿的行为，答辩人依法关闭矿井完全是按照原告的申请并在其放弃井下设备的前提下，出于防止废弃矿井发生危险，危及到周边人身安全，对煤矿进行的封闭。答辩人认为，原告已经承诺放弃了井下设备，也承诺不向政府主张任何赔偿和补偿，原告主张补偿完全没有依据。其次，原告已经承诺放弃井下设备。原告不但主动申请关停了煤矿，而且还书面放弃了井下设备，为了防止不生产的煤矿发生危险，对人身造成伤害，封闭矿井是必要的，而且整个过程原告也是配合的，没有提出任何的异议，现在过了这么长的时间，突然提出赔偿井下设备，完全是没有依据的。再次，原告已经通过产能指标置换间接获得国家补偿。国家为了科学解决化解煤矿关闭带来的相关问题，2017年关闭的煤矿实行煤矿产能指标市场化，关闭煤矿将产能指标进行出售，以获得关闭煤矿的适当补偿，代替了过去关闭煤矿的中央奖补资金，即政府补偿，所以参加产能置换的一个条件就是不得再要求国家补偿，本案中，所有原告都签署了放弃中央奖补资金的承诺书，并通过出售产能指标取得相应补偿。2016年关闭的煤矿并不能参与产能置换，或者即使参与也是获得较小的比例。综上，原告起诉答辩人主张所谓的补偿款毫无事实和法律依据，请人民法院以事实为依据，以法律为准绳，做出公正的判决，以防止国有资产遭受损失。被告葫芦岛市南票区人民政府在法定期限内向本院提交8组证据，1、《公证书》（《关闭煤矿申请书》等材料），拟证明原告自愿申请关闭煤矿，原告起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告起诉已超过起诉期限，原告申请关闭煤矿并做出承诺经过公证程序确认，原告煤矿承诺不向政府主张任何赔偿和补偿；2、《关闭煤矿放弃回收井下设备的承诺》。拟证明原告在申请关闭煤矿的同事，作出了放弃回收井下所有设备的承诺，并同意政府可立即实施关闭，政府按照原告的承诺和处于安全职责考虑关闭矿井完全没有过错，原告主动申请关闭并承诺放弃井下设备回收和自行承担一切损失，政府无任何过错，原告主张赔偿和补偿无事实和法律依据；3、产能置换文件、材料和清单，拟证明按照国家产能指标置换的要求，原告参加产能置换款不得再主张所谓国家奖补资金，原告已经签署了放弃国家奖补资金的承诺，原告取得了产能置换款，获得了煤矿关闭的相应补偿；4、2016年南票地区煤矿去产能退出关闭工作方案（南政办发【2016】62号）、2016年获得南票区九龙街道办事处文件（九街字【2016】14号）、南票区沙锅屯乡人民政府文件（沙政发【2016】12号）、补偿款收据（3家）、上述证据拟证明2016年关闭煤矿一共有3家，已经关闭并获得补偿，原告不属于2016年关闭煤矿，不适用2016年补偿方案；5、违法关闭材料（2家），拟证明部分煤矿系因为违法被依法关闭，煤矿无权获得补偿且起诉超过起诉期限；6、一审、二审行政裁定书（确认违法并赔偿），拟证明原告系重复起诉，生效判决认定关闭煤矿没有强制性，确认原告自愿申请关闭煤矿并放弃赔偿和补偿，原告自愿放弃井下设备回收，确认了公证程序的合法性；7、一审、二审行政裁定书（行政协议）原告煤矿已经对保留煤矿出资问题进行了诉讼，原告煤矿获得了产能指标置换补偿；8、一审裁定书，拟证明本案前，原告煤矿已经就煤矿关闭补偿问题进行了诉讼，起诉撤诉，现属于重复诉讼。被告葫芦岛市人民政府答辩称，一、答辩人不是适格被告。答辩人没有实施针对原告的任何具体行政行为，没有给原告造成任何经济损失，同时原告在关停煤矿过程中，答辩人也没有给原告任何承诺。二、本案起诉超过起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或其它组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，本案中原告所诉事实均在2017年1月20日前发生，原告最晚也应在2017年2月26日前提起起诉，原告2020年2月26日提起诉讼，明显超过起诉期限。综上，原告起诉答辩人诉求毫无事实和法律依据，故请求法院驳回其诉讼请求。被告葫芦岛市人民政府在法定期限内未向本院提交证据、依据。本院对各方提供的证据认证如下：对原告提供的证据1、3、4、6-7的真实性无异议，其证明目的需结合其他证据予以认定；证据2其来源是否合法无法予以确认，本院不予采信；证据5因二被告提出异议，且原告提供的系复印件，故本院不予采信；被告葫芦岛市南票区人民政府提交的证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院依法予以采信。经审理查明，2016年，为了“推进结构性改革、抓好去产能任务”，国务院印发了国发（2016）7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，随后，国家发展和改革委员会为了促进煤矿产业结构调整和转型升级，发布了系列文件，以进一步化解过剩产能，加快建设煤矿产能置换工作。根据国家、省、市政府相关文件精神，2016年9月12日，葫芦岛市南票区人民政府作出《关于印发2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案的通知》“按照省发改委下达的化解煤矿过剩产能要求：2016年我区地方煤矿退出关闭任务3家，去产能12万吨，2016年10月末完成关闭工作。为加快推进我区煤矿退出关闭工作……特制订本方案……”,根据该方案，2016年南票区人民政府关闭了党金沟煤矿、三家子兴街煤矿、沙锅屯乡大红砬第四煤矿，并给付了省、市、区政府奖补资金。2017年1月20日左右，原告向葫芦岛市南票区人民政府提交了《关闭煤矿申请书》，并就相关事宜进行了公证。2017年6月，根据国家发改能源相关文件精神，原告向葫芦岛市人民政府提交了《同意进行产能置换指标交易承诺书》，承诺“1、自愿关闭退出，不申请使用化解煤炭过剩产能中央奖补资金；2、同意将关闭退出煤矿指标用于产能置换交易；3、同意由省政府有关部门统一组织协调产能置换指标交易工作；4、同意由市政府指定部门和人员参与交易价格洽谈，确定交易价格；5、同意由市政府指定相关部门统一签订煤炭产能置换指标交易协议”，后，葫芦岛市发展和改革委员会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订了《煤炭产能置换指标交易协议》，将包含原告在内的31家煤矿的煤炭的产能置换指标进行了交易，全省统一转让价格115元/吨。2017年9月13日，葫芦岛市南票区聚鑫煤炭产能置换交易有限公司、葫芦岛市南票区地方煤炭行业协会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订《煤炭产能置换指标交易付款协议》，原告据此获得产能置换交易款。另查明，原告于2018年2月26日向本院提起“要求确认葫芦岛市南票区人民政府强制关闭煤矿行为违法并赔偿”的行政诉讼，本院裁定驳回原告起诉后，原告不服上诉至辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院2018年9月20日裁定维持。原告于2018年2月26日还向本院提起要求“葫芦岛市南票区人民政府返回出资110万元的行政给付”的行政诉讼，本院裁定驳回原告起诉后，原告不服上诉至辽宁省高级人民法院，在省院审理中，原告于2018年12月25日撤回起诉和上诉。原告于2019年3月向本院提起700万元行政补偿的行政诉讼，因支付补偿款主体资格问题、支付补偿款标准问题，经本院释明后原告于2019年9月6日撤回起诉。原告于2020年3月3日提起本诉。依法判令：1、葫芦岛市人民政府给付奖补资金165万元；2、葫芦岛市南票区人民政府给付奖补资金165万元；3、承担本案诉讼费用。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否符合法定条件；二、原告要求二被告分别给付奖补资金各165万元是否具有事实依据和法律依据，证据是否充分。关于第一个争议焦点主要包含两方面的问题，一是原告起诉是否超过起诉期限；二是原告起诉是否属于重复起诉。现就两个问题分述如下：1、关于起诉期限问题。2017年1月份，原告煤矿关闭。关闭后，原告于2018年2月26日第一次就其损失主张权利开始，至本案诉讼。原告一直就其损失问题主张权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，原告本次诉讼虽然超过法定起诉期限，但其不属于自身原因耽误的起诉期限，事实证明原告一直在主张自己的案涉相关权利，故原告起诉并未超过起诉期限。2、关于重复起诉的问题。2019年3月14日，原告以葫芦岛市南票区人民政府为被告，以给付补偿款700万元为由，向本院提起行政诉讼。在审理过程中，经本院就支付补偿款主体资格问题、支付补偿款标准问题向原告进行了法律释明，原告向本院递交撤诉申请，本院准予原告撤回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”的规定，原告在2019年3月14日向本院提起行政诉讼时的诉讼请求中只是要求补偿700万元，并未明确补偿事项，属诉讼请求不明确，经本院法律释明后。2020年3月3日，原告再次向本院提起行政诉讼时，明确了补偿的事项即：即原告要求二被告分别给付奖补资金各165万元。故，原告的起诉不属于重复起诉。关于第二个焦点问题。原告主张根据辽政密电（2017）2号《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》“各市政府结合实际制定关闭退出方案和奖补政策”，原告向葫芦岛市人民政府申请公开“2017年煤矿关闭的方案和奖补政策”，葫芦岛人民政府于2019年9月12日作出告知书“本行政机关未制作或保存，该信息不存在”。原告认为葫芦岛人民政府未制定2017年方案则二被告应该按照《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》给付原告市、区奖补资金。经查，《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》只适用于2016年关闭的三家煤矿（党金沟煤矿、三家子兴街煤矿、沙锅屯乡大红砬第四煤矿），原告不在其中。原告于2017年1月自愿关闭，2017年市政府未做出关于给付市、区奖补资金的方案，根据2017年国家、省政府的相关政策，对于承诺不申请中央奖补资金的煤矿组织进行煤矿产能指标交易以弥补关闭煤矿的损失，本案原告自愿关闭并承诺不申请中央奖补资金后，葫芦岛市人民政府统一安排葫芦岛市发展和改革委员会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订了《煤炭产能置换指标交易协议》，原告因此获得了产能置换补偿交易款。原告称2016年关闭的煤矿也获得了产能置换补偿交易款，经查，党金沟煤矿等3家2016年关闭的煤矿按30%系数折算。综上，本院认为2016年关闭的煤矿适用《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》，而2017年因为国家、省政府相关政策的改变，化解煤炭产能的方式也发生了改变，原告系2017年关闭，且市政府未制定2017年给付市、区奖补资金的方案，故原告要求按照《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》给付市、区政府奖补资金的理由不能成立，本院对原告起诉二被告要求给付市、区政府奖补资金的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告葫芦岛市南票区缸窑岭镇第一煤矿的诉讼请求。一审诉讼费50.00元，由原告负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  曹宝泉审判员  柳 杨审判员  袁晓芳二〇二〇年六月三日法官助理张关中书记员王爱迪本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。