重庆市第四中级人民法院 民 事 裁 定 书 (2020)渝04民终535号 上诉人（原审原告）：杨冠海农村承包经营户。 经营户代表：杨冠海，男，1966年1月21日出生，土家族，住重庆市黔江区。 委托诉讼代理人：杨润昌（系杨冠海之父），住重庆市黔江区。 委托诉讼代理人：白钰镳，重庆光界律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：黔江区太极乡人民政府，住所地重庆市黔江区太极乡太极居委1组，统一社会信用代码11500114774893711E。 负责人：李其华，该乡乡长。 委托诉讼代理人：李政，重庆黔立律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张治方，重庆黔立律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：宁康明，男，1954年12月19日出生，土家族，住重庆市黔江区。 委托诉讼代理人：李科，重庆纵深律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：重庆市黔江区太极乡太极社区居民委员会，住所地重庆市黔江区太极乡太极居委1组。 法定代表人：周涛，该居委会主任。 上诉人杨冠海农村承包经营户因与上诉人黔江区太极乡人民政府（以下简称太极乡政府）、宁康明及被上诉人重庆市黔江区太极乡太极社区居民委员会（以下简称太极居委会）确认合同无效纠纷一案，不服重庆市黔江区人民法院(2019)渝0114民初7855号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 杨冠海农村承包经营户上诉请求:撤销一审判决，改判支持杨冠海农村承包经营户的一审诉讼请求。事实和理由：1.一审判决程序违法。案涉《土地使用权转让协议》和《土地征用协议》系两个不同的合同，合同当事人也不相同，不宜在一个案件中审理；一审将宁康明、太极居委会列为第三人不当，应列为共同被告。2.案涉两份合同应认定为无效合同。一审法院抛开合同双方当事人于不顾，错误认定本案事实；《土地使用权转让协议》明为土地使用权转让，实为买卖土地，为我国法律明确禁止，应认定为无效；从合同签订时间、形式来看，太极乡政府并未取得该土地的相应权利，且在数量上弄虚作假、欺骗农民；根据黔江区金溪法律服务所的见证内容表述，其并未见证该协议的合法性；土地管理部门早在2017年6月6日就向太极乡政府下达了《责令改正违法行为的通知书》，亦证明其签订的合同违法。 太极乡政府辩称，1.对杨冠海农村承包经营户第一点上诉理由无异议。2.第二点上诉理由不成立。一审法院在审理本案过程中并没有任何地方袒护太极乡政府，相反更多是在为杨冠海农村承包经营户找理由，在“主体不适格、错列漏列主体”等严重程序错误的情况下，判决驳回诉讼请求。 宁康明辩称，1.杨冠海农村承包经营户提出的上诉请求与第一项上诉理由是自相矛盾的，因为第一项上诉理由中明确了两个协议不能在同一案中审理，就说明不应当支持杨冠海农村承包经营户的第一项诉讼请求；2.宁康明与太极居委会是否列为第三人是杨冠海农村承包经营户的权利，一审法院根据杨冠海农村承包经营户的诉状确定了诉讼主体，责任在于杨冠海农村承包经营户并非一审法院；3.两份合同是有效的，杨冠海农村承包经营户将其承包经营权退回了集体经济组织，并由集体经济组织以及太极居委会与政府签订了征收协议，并没有侵犯杨冠海农村承包经营户的权利，同时，杨冠海农村承包经营户也得到了征用的补偿费用，至于宁康明与太极乡政府的协议更不存在侵犯杨冠海农村承包经营户的权利，也不存在法定无效的情形；4.杨冠海农村承包经营户对本案诉争的两个协议所涉及的土地因不再享有土地承包权，与本案不具有法律上的利害关系，不具备适格的诉讼主体资格；5.关于两份协议的形成时间，因为是打印形成，且协议的双方已经实际履行，不存在欺诈交易问题，《责令改正违法行为的通知书》并未实际送达，也不能证明签订合同的违法问题；6.土地使用权转让权协议中所涉及的土地都是经过了规划局等相关部门进行了选址确定，划定了红线，不存在没有经过审批的问题。 太极乡政府上诉请求:撤销一审判决，驳回杨冠海农村承包经营户的起诉。事实和理由：1.一审法院对本案基本事实认定不清。2.杨冠海农村承包经营户与本案无利害关系，不是适格的原告主体。3.一审法院判决结果存在严重错误。 杨冠海农村承包经营户辩称，1.太极乡政府的上诉理由以及请求部分不能成立；2.杨冠海农村承包经营户与本案有利害关系，是适格的主体；3一审判决错在没有支持杨冠海农村承包经营户的诉讼请求。 宁康明辩称，对太极乡政府上诉的事实及理由无异议，农村土地承包法出台之前，杨冠海农村承包经营户就已经丧失了承包经营权，在分户清册以及承包经营权证中都无案涉的土地，足以说明杨冠海农村承包经营户不具备适格的诉讼主体。 宁康明上诉请求:撤销一审判决，驳回杨冠海农村承包经营户的起诉。事实和理由：1.一审程序违法。案涉合同是行政合同，一审法院将其作为民事案件进行审判程序违法。同时，两个协议系两个不同的法律关系，一审法院将两个协议在同一案件中审理和判决，其程序违法。2.杨冠海农村承包经营户不是适格的原告主体，与本案无权利义务关系。2000年太极乡政府征用时，杨冠海农村承包经营户已将该地的承包经营权交回并领取征用补偿款，其承包经营权证及分户清册中均没有了该地，杨冠海农村承包经营户不是权利人和利害关系人。3.本案遗漏了重要事实。宁康明一审举示的证据足以证明其通过转让方式取得土地使用权后，经过了审批，取得了相关土地使用权。 杨冠海农村承包经营户辩称，宁康明的上诉请求及理由不能成立。1.宁康明认为本案中的两个合同是行政合同不予认同，杨冠海农村承包经营户一方曾提起行政诉讼，人民法院认定该两份协议均不属于行政合同，应当以民事争议立案审理；2.杨冠海农村承包经营户与本案有利害关系，是适格的主体；3.宁康明认为一审漏列了重要事实不能成立，宁康明所提到的证据在一审卷中有所反映，但是该证据不能证明宁康明取得土地以及修建房屋是合法的；4.太极乡政府非法征用了杨冠海农村承包经营户农用承包经营地块，擅自强权收回了杨冠海农村承包经营户对该地块的承包经营权，国土局经调查核实，下达了《责令改正违法行为通知书》，宁康明进一步以城镇居民冒用农村居民建房用地呈批表，将非法取得的土地使用权合法化。 太极乡政府辩称，对宁康明述称的“太极乡政府征地”的说法有异议，不能用现在比较完善的法律制度、法律规定、法律概念和法律理念去规范和要求以前的事情。 太极居委会未到庭参加诉讼，亦未提交答辩意见。 杨冠海农村承包经营户向一审法院起诉请求：1．确认太极乡政府与宁康明于2000年1月15日签订的《土地使用权转让协议》无效；2．确认太极乡政府与太极居委会于2000年1月27日签订的《土地征用协议》无效。 一审法院认定事实：2000年初，为加快农业产业结构调整步伐，根据“以土地和优惠政策吸取资金”的政策，太极乡政府招商引资实施水产养殖，该养殖项目需要占用太极居委会一组部分土地。经协商，太极乡太极村一组被占地的村民（含杨冠海农村承包经营户）就土地补偿事宜委托给太极村村民委员会进行处理。太极乡政府作为甲方与太极乡太极村村民委员会（现为太极居委会）作为乙方签订《土地征用协议》，约定甲方征用乙方位于一组小地名“河坝”的土地11.889亩（其中含杨冠海农村承包经营户被征用的土地面积为0.756亩）及四至界限（东至杨关龙、杨关云、杨关生田埂；南到杨代波田埂；西至杨代波、杨润周田埂及杨宗秀田和土埂；北迄杨润昌、冉思龙田埂），征地费按10000元/亩核算，其中杨关海（杨冠海）7560元，且甲方征用土地不得改变土地用途。该协议于2000年1月27日经原黔江土家族苗族自治县金溪区法律服务所见证。同时，太极乡政府（甲方）与其招商引资的投资人宁康明（乙方）签订《土地使用权转让协议》，约定甲方将位于太极乡太极村一组的地块14.889亩（四至界限：东至杨关龙、杨关云、杨关生田埂；南到杨代波田埂；西至杨代波、杨润周田埂及杨宗秀田和土埂；北迄杨润昌、冉思龙田埂）的土地使用权转让给乙方，由乙方进行开发投资经营；甲方将土地使用权永久转让给乙方，乙方在使用有效期限内不得擅自转让、出租等；土地使用权转让费为10000元/亩；土地使用费为1000元/年（用于农业税、统筹款等费用）。该协议经原中共黔江土家族苗族自治县委金溪区工作委员会及黔江土家族苗族自治县金溪区法律服务所见证。 前述两份协议签订后，2000年1月27日，宁康明向太极乡政府缴纳征地费118890元。当日，被占地的村民均从太极乡政府处领取土地征用费，杨冠海农村承包经营户领取金额为7650元。随后太极乡政府将土地交由宁康明进行投资开发，宁康明修建了鱼塘及种植果树等。 一审法院认为，根据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，杨冠海农村承包经营户依法承包集体发包的位于黔江区太极乡太极居委一组小地名“河坝”的0.756亩土地后，其依法享有土地承包经营权。现该土地的使用权已经被宁康明取得，而宁康明取得该土地使用权与太极乡政府作为合同一方签订的《土地征用协议》《土地使用权转让协议》有关。该案的焦点为《土地征用协议》《土地使用权转让协议》的合同目的及是否应当确定为无效。结合当事人当庭陈述及在案证据，作如下评述： 首先，《土地征用协议》不是政府的行政征用行为。太极乡政府签订《土地征用协议》并非为了公共利益的需要，而是根据国家经济发展政策进行的招商引资。从《土地征用协议》签订主体来看，合同相对方表面上虽然是太极居委会，但太极居委会系代表被占地的杨冠海农村承包经营户等农户签订合同。宁康明仅取得涉案土地的使用权而非所有权，涉案土地的所有权仍属于太极居委会集体所有，且宁康明在使用土地过程中不得改变土地性质，只能进行水产养殖，更不得进行转让、出租等经济活动。杨冠海农村承包经营户享有的土地承包经营权并未完全被剥夺，虽然现在其无权进行占有、使用，但由于收取了土地补偿费而以另一种方式体现了收益的权利。太极乡政府不存在牟利行为，宁康明缴纳的土地补偿费当日就全部转付给杨冠海农村承包经营户等被占地农户；虽《土地使用权转让协议》约定太极乡政府收取土地使用费为1000元/年，但该款系用于涉案土地的农业税、统筹款等费用，并非系太极乡政府通过杨冠海农村承包经营户等被占地农户的土地谋取自身利益。由此可见，《土地征用协议》不是太极乡政府实施的征用行为，而是太极乡政府在招商引资过程中主导的农户与投资商间的土地流转。 其次，在太极乡政府的参与和组织下，通过签订《土地征用协议》《土地使用权转让协议》，将杨冠海农村承包经营户承包的土地交给宁康明发展水产养殖，其实质为在太极乡政府主导下进行的土地流转，将杨冠海农村承包经营户的承包地的使用权（经营权）流转给宁康明使用。该行为符合2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》中关于通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的规定，但《中华人民共和国农村土地承包法》是自2003年3月1日起施行，而本案《土地征用协议》《土地使用权转让协议》于2000年签订，早于《中华人民共和国农村土地承包法》施行的时间，因此《中华人民共和国农村土地承包法》关于土地流转的规定不适用于本案的处理。虽然案涉土地流转程序不符合现行的法律规定，但是当时并没有明确的土地流转相关法律规定，仅有相关的政策，太极乡政府、宁康明及太极居委会的行为应视为在土地流转实践中的积极探索，不宜过于苛刻。杨冠海农村承包经营户等村民土地流转的意思表示真实，其也获得土地流转的相应补偿，且符合国家政策，当时法律并未规定两份协议应为无效，故杨冠海农村承包经营户的请求不应支持。 最后，虽然不认定《土地征用协议》《土地使用权转让协议》无效，但是不可否认《土地征用协议》《土地使用权转让协议》部分内容与土地承包经营权流转的现行法律规定冲突。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”的规定，涉案土地使用权流转期限不得超过承包经营期限，故太极乡政府与宁康明约定土地使用权永久流转应为在土地承包期内的流转。对此，建议当事人就剩余承包经营期限届满后土地流转问题另行协商或依法主张权利。 综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第六条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条规定，判决：驳回杨冠海农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费80元，减半收取40元，由杨冠海农村承包经营户负担。 本院二审审理查明，1998年7月1日杨润昌农村承包经营户从发包方黔江区太极乡太极村一组处承包了地名“河坝”的土地，杨冠海农村承包经营户二审中陈述，杨润昌作为户主实际将该地块在其家庭成员中分成四份耕种，其中杨冠海分得部分，但杨冠海农村承包经营户一直未与发包方黔江区太极乡太极村一组重新签订“河坝”土地的承包经营合同，亦未取得“河坝”土地的承包经营权证书。 本院认为，本案中，杨冠海农村承包经营户认为太极乡政府非法征用其地名“河坝”的耕地0.756亩，而请求确认太极乡政府分别与太极居委会、宁康明签订的两个协议无效。由于1998年第二轮农村土地承包时，黔江区太极乡太极村一组是与杨润昌农村承包经营户签订的涉及地名“河坝”土地承包合同，没有与杨冠海农村承包经营户签订地名“河坝”土地承包合同，即使杨润昌在家庭成员内部将该土地分给杨冠海耕种，也不能因此认定杨冠海农村承包经营户自然享有该土地承包经营权，杨冠海农村承包经营户没有充分证据证明其享有地名“河坝”土地承包权，不能认定其与本案具有利害关系，故杨冠海农村承包经营户不具有本案原告主体资格，对其起诉应当不予受理，已经受理，应当裁定驳回起诉。原审判决认定事实错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下： 一、撤销重庆市黔江区人民法院(201民事判决； 二、驳回杨冠海农村承包经营户的起诉。 一审案件受理费80元，减半收取40元，退还杨冠海农村承包经营户；上诉人杨冠海农村承包经营户、黔江区太极乡人民政府、宁康明各自预交的二审案件受理费80元分别予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 丁咏梅 审 判 员 王军峰 审 判 员 陈明生 二〇二〇年六月一日 法官助理 孙正心 书 记 员 陈思羽