中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申2565号 再审申请人（一审原告、反诉被告，二审上诉人）：宿州市大唐园林绿化工程有限公司，住所地安徽省宿州市埇桥区灰古镇秦圩村。 法定代表人：张怀宝，该公司总经理。 委托诉讼代理人：杨金鑫，北京恒都（天津）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李东阳，河南公和全律师事务所律师。 被申请人（一审被告、反诉原告，二审被上诉人）：安徽省宿州市埇桥区林业局，住所地安徽省宿州市西昌路与汴河路交叉口财富广场七号楼。 法定代表人：营飞，该区林业局局长。 委托诉讼代理人：尹建杰，男，该区林业局工作人员。 委托诉讼代理人：王成，安徽君光律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：安徽省宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市胜利路636号。 法定代表人：张建军，该区人民政府区长。 委托诉讼代理人：程超，男，该区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：何曼婷，女，该区人民政府工作人员。 再审申请人宿州市大唐园林绿化工程有限公司（以下简称大唐公司）因与被申请人安徽省宿州市埇桥区林业局（以下简称埇桥区林业局）、安徽省宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）土地承包合同纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（2019）皖民终924号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 大唐公司申请再审称，（一）埇桥区林业局未按照《泗许高速公路城区段森林长廊工程承包合同书》（以下简称承包合同）的约定交付土地，依法应承担违约责任。原审法院认可埇桥区林业局存在113.45亩土地交付不符合合同约定的事实，却未按照承包合同的约定判决埇桥区林业局承担违约责任，认定事实和适用法律存在错误。2012年10月1日，埇桥区林业局与大唐公司签订承包合同，约定埇桥区林业局将1783.864亩土地承包给大唐公司，承包期限12年。承包合同第四条第2款约定，埇桥区林业局做好有关土地承包农户思想工作，确保各有关承包农户同意土地转让并签订合同；第五条第9款约定，大唐公司承包期间，土地被依法征收，有权获得经营损失的补偿费；第六条第5款约定，“违约方应向守约方支付合同标（12年总土地承包费）百分之二十的违约金”。2013年12月6日，埇桥区林业局出具《说明》，确认承包合同约定的1783.864亩土地，实际面积为1715.3亩，大唐公司按照实际测量面积支付承包费。2017年6月28日，埇桥区林业局根据其与大唐公司的结算情况出具了《关于宿州市大唐园林绿化工程有限公司承包泗许高速地租与合徐高速宿州出口南侧绿化工程资金清算的说明》（以下简称资金清算说明）。该资金清算说明载明，因村民种植杨树未伐占地106.65亩、鱼塘和付湖村周茂丰占用种植6.8亩、206国道改建被征用11亩，即埇桥区林业局未按照承包合同约定交付1715.3亩土地，11亩土地被征收后，埇桥区林业局亦未按照承包合同约定支付经营损失的补偿费。二审判决在事实查明部分对上述事实予以了确认，说明其认可埇桥区林业局存在违约行为。关于违约金数额，案涉承包合同明确约定为12年总土地承包费的百分之二十，同时按照二审法院认定的每年每亩240元计算，埇桥区林业局应支付的违约金数额为988012.8元（240元×1715.3亩×12年×20%）。大唐公司主张96万元违约金，低于承包合同约定的违约金数额，原审法院对此应予支持。原审法院以埇桥区林业局未交付的113.45亩土地为基数，判决埇桥区林业局向大唐公司支付65347.2元违约金（240元×113.45亩×12年×20%），违反承包合同约定，认定事实和适用法律明显存在错误。二审开庭时，大唐公司提交的资金清算说明等证据，足以证明埇桥区林业局未按照承包合同约定交付1715.3亩土地。埇桥区林业局对该违约行为予以否认，是不诚信的。原审法院对埇桥区林业局在庭审中的单方陈述不应采信。（二）埇桥区林业局未经大唐公司同意擅自将承包合同的权利义务概括转让给安徽省宿州市埇桥区灰古镇人民政府（以下简称灰古镇政府）。大唐公司依法解除承包合同后，要求埇桥区林业局赔偿损失，事实清楚、证据充分。原审法院认为合同解除未发生法律效力，且埇桥区林业局的转让行为不属于合同权利义务概括转让的根本违约情形，系事实认定不清，适用法律错误。1.大唐公司申请再审提交的新证据与原审提交的证据相互印证，足以证明埇桥区林业局在未经大唐公司同意的情况下，违法将承包合同的权利义务概括转移给了灰古镇政府。大唐公司提交的2018年6月8日灰古镇政府《关于加强林业重点工程经营管理工作的通知》是新证据，拟证明灰古镇政府欲对大唐公司的生产经营行为进行管理，甚至主张在大唐公司不服从管理时解除承包合同，其显然接受了埇桥区林业局转移的承包合同义务。该通知第五条记载：“其他有关事项，请服从市、区、镇统一安排，对于无正当理由不服从管理的承包人，镇政府将依法终止合同，一切责任由承包人自己负责。”2016年8月1日，安徽省宿州市埇桥区森林增长工程建设领导小组办公室发布通知，要求造林主体承担的20%的地租，交由所在乡镇（街道）统一收取，会同财政补助款一并给群众兑现。2018年3月4日，大唐公司向埇桥区林业局提交书面材料，向其告知灰古镇政府对大唐公司的生产经营提出诸多要求和安排，要求埇桥区林业局领导给予明确答复，今后履行合同是否均由灰古镇政府落实处理。埇桥区林业局副局长吴章在该材料上两次签署意见，称“经研究，同意该司缴清租金后，方办理移交手续”以及“同意该公司流转土地移交灰古镇人民政府，请镇政府加强管理”，埇桥区林业局在书面材料上加盖公章。对于上述事实，二审判决认为，大唐公司的证据仅能证明埇桥区林业局转移承包合同义务，不能证明灰古镇政府接受承包合同义务。事实上，灰古镇政府在《关于宿州市大唐园林绿化工程有限公司拖欠灰古镇农户土地租金的情况说明》中明确表述，“该公司林地内种植的小麦，镇政府已经责令限期整改清除恢复林地”。灰古镇政府在《关于加强林业重点工程经营管理工作的通知》中，除对大唐公司的经营管理提出要求，还明确表示，“对于无正当理由不服从管理的承包人，镇政府将依法终止合同”。上述内容表明，灰古镇政府接受了承包合同的义务，欲对大唐公司的生产经营行为进行管理。灰古镇政府在大唐公司不服从管理时，提出解除承包合同，其实际是行使和履行承包合同概括转移后的权利和义务。该事实足以证明，埇桥区林业局将承包合同权利义务概括转移给了灰古镇政府。埇桥区林业局副局长吴章在大唐公司向埇桥区林业局报送的《要求协调租金期限的报告》和《关于清理村民占地成材杨树的报告》上均批示，“请道旭帮助协调”。该批示中的“道旭”实际是灰古镇政府党委委员姬道旭。如果埇桥区林业局未将承包合同权利义务概括转移给灰古镇政府，灰古镇政府仅收取承包费，则应由埇桥区林业局履行清理村民占用承包土地的义务。埇桥区林业局将清理土地的义务转移给灰古镇政府，且在知悉灰古镇政府提前收取大唐公司下一年度承包费时未纠正灰古镇政府的行为，进一步证明其将承包合同权利义务概括转移给灰古镇政府。2.埇桥区林业局将承包合同权利义务概括转移给灰古镇政府加重了大唐公司的义务。根据承包合同第三条第3款约定，大唐公司在每年9月底前将当年度实际发生的承包费足额汇到埇桥区林业局指定的账户。双方约定每年9月底前支付当年度承包费是由于承包合同约定按照政府公布的小麦保护价计算承包费，而小麦保护价是在每年7月、8月公布。埇桥区林业局在二审庭审中对该事实亦明确认可。大唐公司在每年9月底前支付当年度承包费合情合理。承包合同签订后，大唐公司按照约定时间支付租金，埇桥区林业局从未提出异议。但埇桥区林业局将承包合同权利义务概括转移给灰古镇政府后，灰古镇政府要求大唐公司在每年9月底前支付当年年度及下一年度的承包费，加重了大唐公司的义务。3.大唐公司提交的新证据足以证明，埇桥区林业局严重违反合同约定和法律规定，导致大唐公司无法继续履行承包合同，构成根本违约。大唐公司解除承包合同后要求埇桥区林业局赔偿损失，符合法律规定。大唐公司提交新证据电话录音，拟证明大唐公司股东唐毅根据埇桥区林业局的指示，与灰古镇政府党委委员姬道旭沟通承包费支付时间等问题。该沟通过程中形成的录音内容足以证明灰古镇政府党委书记因私人恩怨，以提出不合理要求的方式拒绝在《林木采伐申请表》上盖章。根据《中华人民共和国合同法》第八十八条规定以及承包合同第六条第1款约定，埇桥区林业局未经大唐公司同意将承包合同权利义务概括转移给灰古镇政府的行为，违反了法律规定和合同约定。在承包合同权利义务概括转移前，大唐公司申请《林木采伐许可证》仅需提交间伐报告。但大唐公司2018年申请《林木采伐许可证》时，埇桥区林业局则要求灰古镇政府盖章确认，显然加重了大唐公司的合同义务。大唐公司请求灰古镇政府盖章时，灰古镇政府又以大唐公司欠付承包费为由不予盖章。大唐公司提交的其股东唐毅和灰古镇政府党委委员姬道旭的录音证明，灰古镇政府以不合理的要求拒绝在《林木采伐申请表》上盖章，导致大唐公司无法取得《林木采伐许可证》。根据承包合同第四条第6款约定，埇桥区林业局应当对灰古镇政府上述阻碍大唐公司生产经营的行为予以制止。埇桥区林业局对灰古镇政府的上述行为未予制止，导致大唐公司无法实现合同目的，构成根本违约，大唐公司有权单方解除承包合同，埇桥区林业局应当对大唐公司的损失进行赔偿。4.在埇桥区林业局将案涉承包合同的权利义务概括转移给灰古镇政府前，大唐公司申请采伐许可证不需要灰古镇政府盖章，在灰古镇政府受让案涉承包合同权利义务后，埇桥区林业局便要求大唐公司的申请书须先加盖灰古镇政府公章。上述事实足以证明埇桥区林业局将案涉承包合同的权利义务概括转移给了灰古镇政府。第一，案涉承包合同约定埇桥区林业局直接监督、管理大唐公司，因此在埇桥区林业局将权利义务概括转移给灰古镇政府前，大唐公司申请采伐证不需要灰古镇政府盖章同意。埇桥区林业局听证时也承认大唐公司2017年申请采伐许可证时并没有经灰古镇政府盖章同意。上述事实足以证明埇桥区林业局将案涉承包合同权利义务概括转移给灰古镇政府前，大唐公司申请采伐许可证不需要灰古镇政府盖章同意。第二，大唐公司承包并种植护路林，申请采伐证依法只须经过主管机关埇桥区林业局盖章同意，埇桥区林业局要求大唐公司取得灰古镇政府盖章同意，没有法律依据。根据《中华人民共和国森林法》第二十六条第四款及第三十二条的规定，埇桥区林业局组织大唐公司在公路两旁造林，大唐公司申请采伐许可证时仅须埇桥区林业局审核，农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木方需要乡镇政府审核。埇桥区林业局原审提交的服务指南中载明的需要乡镇政府盖章的情形不适用于大唐公司。第三，灰古镇政府不是发放采伐许可证的主体，无权以大唐公司未完成更新造林任务不予盖章。埇桥区林业局是发放采伐许可证的主体，根据《中华人民共和国森林法》第四十五条规定，只有埇桥区林业局有权根据造林情况决定是否颁发许可证。（三）埇桥区林业局起诉请求确认大唐公司的解除合同函不发生效力的案件在本案之前，其审理结果应当作为本案的依据。原审法院在此情况下未中止本案审理，并自行确认大唐公司的解除合同函不发生效力，适用法律错误、程序违法。大唐公司提交新证据安徽省宿州市埇桥区人民法院（2019）皖1302民监2号民事裁定书，拟证明安徽省宿州市埇桥区人民法院于2019年2月18日作出（2019）皖1302民监2号民事裁定，对埇桥区林业局与大唐公司合同确认纠纷一案进行再审。该再审案件发生在本案一审前，且承包合同是否已经解除是本案审理的基础，原审法院依法应当中止本案的审理。2018年3月26日，大唐公司发函至埇桥区林业局要求解除承包合同。后埇桥区林业局起诉请求确认大唐公司的解除合同函不发生效力。安徽省宿州市埇桥区人民法院作出（2018）皖1302民初3093号民事判决，驳回埇桥区林业局的诉讼请求。2019年2月18日，安徽省宿州市埇桥区人民法院作出（2019）皖1302民监2号民事裁定，对该案进行再审。该案发生在本案之前，且案涉承包合同是否已经解除也是本案审理的基础，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条规定，原审法院应当中止审理本案，并在确认合同解除函效力的再审案件判决发生效力后，再恢复对本案的审理。故依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项、第二项、第六项规定申请再审。 埇桥区林业局提交意见称，（一）案涉承包合同系公益性合同，具有特殊性，不能随便解除，大唐公司亦无合同解除权。根据案涉承包合同的约定，双方产生争议应先行协商解决，协商不成的调解，调解不成才能向人民法院起诉。大唐公司没有经过协商就向人民法院起诉，违反合同约定。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二十七条规定，大唐公司不具有解除合同的权利。案涉承包合同是公益性合同，埇桥区林业局是基于公共利益行使公共管理职能，提供公共服务，其在合同履行中并未获得实际收益。根据公平原则，埇桥区林业局不应承担相应的法律责任。大唐公司起诉主张2000多万元经济损失，没有事实和法律依据。大唐公司没有实际的经济损失。根据案涉承包合同约定，租赁费的80%由政府支出，20%由政府和林业局每亩地600元补助款冲抵到2016年，即2012年到2016年间虽然名义上是大唐公司支付租赁费，但实际上缴纳的租赁费全部是由政府支出的，大唐公司并没有支付任何租赁费。案涉土地上的树木属于大唐公司的实际投入，该树木目前正在成长期间，其价值不可估量。即便案涉承包合同被解除，大唐公司也可以就地上附着物受益。埇桥区林业局不存在违约行为，且对二审法院认定的案涉113.45亩土地交付不符合合同约定的事实是有异议的。承包合同签订后，埇桥区林业局、大唐公司及农户三方于2013年12月6日进行土地实际测量，并共同签字盖章认可实际交付1715.3亩土地。大唐公司对该数字认可并签字，视为对承包合同约定的土地亩数的变更。故埇桥区林业局不存在113.45亩土地未交付的问题。同时，2015年大唐公司对案涉承包土地办理林权证的实际面积是1706亩，说明大唐公司至少对1706亩是认可的。埇桥区林业局不存在113.45亩土地交付不符合合同约定的事实，不存在违约情形。（二）关于收取承包费的合同权利转移的问题。埇桥区林业局是根据安徽省宿州市埇桥区森林增长工程建设领导小组办公室发布的通知，将收取20%承包费的权利转移给地方人民政府。该权利转移并未加重大唐公司的负担。大唐公司收到该通知后也未进行实际支付。埇桥区林业局的主要义务是交付土地，其已经实际履行了该义务。大唐公司认为案涉承包合同权利义务概括转移，是错误的。埇桥区林业局不构成根本违约。（三）关于采伐证的问题。大唐公司提交的采伐申请书上没有当地政府的盖章，形式上不具有合法性。大唐公司第一次申请采伐证的采伐方式是渐伐，但其却对其中的348亩土地进行了全部采伐，皆伐后也没有更新造林。根据《中华人民共和国森林法》第四十五条规定，采伐林木单位没有按规定更新造林的，相关部门可以不发放采伐许可证。故埇桥区林业局没有发放许可证的根本原因是大唐公司办理第一次采伐许可证后对348亩土地进行了皆伐，且皆伐后至今没有更新造林。此外，办理采伐证是行政行为，大唐公司对林业局颁发行政许可证有异议的，可以提起行政诉讼，该问题不属于本案审理的范围。（四）关于本案应否中止审理的问题。本案审理的是大唐公司有无解除合同权利的问题，而埇桥区林业局与大唐公司合同确认纠纷案件审理的是解除函的效力问题，两个案件并不相同。且埇桥区林业局与大唐公司合同确认纠纷案件已被安徽省宿州市埇桥区人民法院裁定中止审理。 埇桥区政府提交意见称，同意埇桥区林业局的意见。此外，埇桥区政府只是合同鉴证方，不是合同主体。根据合同相对性原则，埇桥区政府既不享有合同权利，也不负有合同义务。故埇桥区政府不承担连带责任。案涉承包合同不具有法定解除和约定解除的情形。大唐公司没有单方解除合同的权利。埇桥区林业局的主要合同义务是交付承包土地，其实际已经完成交付。大唐公司也在该土地上种植了林木，绿化造林的合同主要目的已经实现。案涉承包合同是绿化造林合同，事关当地环境保护、生态平衡，具有明显的公共利益性质。案涉土地的承包费的80%由政府财政支出，政府支出的主要目的就是获取生态效益、环境效益。案涉承包合同带有行政合同的属性，行政合同主体行政机关一方对合同履行有主导管理的权利，行政主体埇桥区林业局有权依法履行公共管理、公共服务的政府职责。案涉承包合同涉及的土地大多是从农民手中统筹过来的，应注意对农民合法利益的保护。 本院经审查认为，大唐公司的再审申请理由不能成立，理由如下：（一）原审查明，埇桥区林业局存在113.45亩土地交付不符合案涉承包合同约定的事实。对此，埇桥区林业局以其不应承担违约责任为由提出抗辩。原审法院综合考虑本案案情和案涉承包合同的约定，判令埇桥区林业局应向大唐公司支付违约金65347.2元（240元×113.45亩×12年×20%），是适当的。（二）埇桥区林业局在案涉承包合同项下的主要义务是将案涉土地交付大唐公司使用，其已经履行该义务。对于履行不全面的部分，原审判决已经判令埇桥区林业局承担违约责任。因此，埇桥区林业局并不存在将案涉承包合同项下的全部权利和义务概括转移的情形。此外，根据《中华人民共和国合同法》第八十四条和第八十八条的规定，即使埇桥区林业局将案涉承包合同项下的全部权利和义务概括转移或者将该合同项下的义务转移给灰古镇政府，如果未经大唐公司同意，则该转移行为对大唐公司不发生效力，不影响大唐公司在案涉承包合同项下对埇桥区林业局所享有的权利。此外，《林木采伐许可证》的申领和发放问题属于行政争议，不属于本案审查范围。（三）由于埇桥区林业局与大唐公司解除合同效力确认一案，安徽省宿州市埇桥区人民法院已于2019年8月5日作出（2019）皖1302民再12号民事裁定书，裁定中止诉讼。现大唐公司申请再审称，原审应当中止诉讼，等待埇桥区林业局与大唐公司解除合同效力确认一案作出生效裁判后，才能恢复本案审理，缺乏事实依据。此外，大唐公司提交的“新证据”亦不足以推翻原审判决，不属于足以推翻原判决的新的证据。综上所述，大唐公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项、第二项、第六项规定的情形。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下： 驳回宿州市大唐园林绿化工程有限公司的再审申请。 审判长  万会峰 审判员  谢 勇 审判员  沈 佳 二〇二〇年六月三十日 法官助理郭培培 书记员张静思