福建省三明市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽04行终40号 上诉人（原审原告）明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组，住所地福建省明溪县胡坊镇福西村当天垇。 代表人冯后生，村民小组组长。 委托代理人王连元，男，1951年10月19日出生，住福建省三明市三元区。 被上诉人（原审被告）明溪县自然资源局，住所地明溪县雪峰镇河滨北路149号，统一社会信用代码：11350421003747345H。 法定代表人郑长龙，局长。 出庭负责人朱书斌，该局党组成员，总规划师。 委托代理人唐福勇，福建康唐律师事务所律师。 原审第三人福建省明溪国有林场，住所地福建省明溪县雪峰镇东新路80号，统一社会信用代码：12350400488781794A。 法定代表人张金发，场长。 委托代理人罗宁，男，1966年11月9日出生，汉族，副场长，住福建省明溪县。 上诉人明溪县胡坊镇福西村当天垇村民小组（以下简称当天垇村民小组）与被上诉人明溪县自然资源局、原审第三人福建省明溪国有林场林业行政登记一案，不服明溪县人民法院（2019）闽0421行初37号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，1978年11月7日，明溪县箭竹坪伐木场与明溪县胡坊公社福西大队签订《关于伐区山权拨交的合同》，合同约定：明溪县胡坊公社福西大队将总面积6039亩的山场拨交给明溪县箭竹坪伐木场经营利用。案涉山场自1978年拨交后，均由明溪县箭竹坪伐木场经营、管护。2000年6月22日，经明溪县人民政府批准，明溪县箭竹坪伐木场等单位经资产重组成立了明溪县恒丰林业有限责任公司。明溪县恒丰林业有限责任公司在与第三人福建省明溪国有林场签订《森林资源转让合同》前，于2003年8月25日对转让的林木资产经福建省南平市福林咨询中心进行了评估，其林木资产评估结果于2003年9月30日经福建省林业厅的确认，并经明溪县财政局批复同意，明溪县恒丰林业有限责任公司将分布于箭竹、瓦口、福西等6个村（场）36115亩林木资产经评估作价为14096755元进行转让。2003年11月26日，明溪国有林场与明溪县恒丰林业有限责任公司签订《森林资源转让合同》，并向明溪县恒丰林业有限责任公司支付部分林权转让款后，取得包含案涉山场在内的36115亩林地使用权、林木所有权和使用权。同年12月6日，第三人福建省明溪国有林场以《关于伐区山权拨交的合同》、明溪县箭竹坪伐木场改制的批准文件、《森林资源转让合同》（含林木资产评估报告、转让林木资产的批准文件、支付林权转让款部分凭证）等主要权源为依据，向明溪县人民政府提出林权登记申请。明溪县人民政府经外业调查后，分别于2006年、2008年向福建省明溪国有林场颁发了明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》。其中，第15174号林权证包含了043、044、045号宗地。其中，043号宗地、小地名“大下坑”山场，面积446亩，山场林业“三定”时期为10林班l、2、6、8小班，其中l、6、8小班的林地所有权权利人为福西村委会，2小班的林地所有权权利人为国家。1996年二类调查时为10林班2大班1-5、3a小班，3大班2、4、5小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权与林木所有权和使用权权利人均为明溪国有林场。044号宗地、小地名“砂林坑”山场，面积80亩，山场林业“三定”时期为10林班8小班，1996年二类调查时为10林班4大班10小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权与林木所有权和使用权权利人均为明溪国有林场。045号宗地、小地名“大下坑”山场，面积339亩，该山场林业“三定”时期为10林班15-16小班，1996年二类调查时为10林班6大班3-5小班；该宗地登记的林地所有权权利人为福西村委会，林地使用权、林木所有权和使用权的权利人均为明溪国有林场。1981年12月29日，明溪县人民政府向福西岩垇队颁发明胡林字第零壹肆号林权证，林权证载明：土名为“大下坑”，10林班1、4-8、13、15、16小班，面积为1439亩，山林权属归福西岩垇队。福西岩垇队由岩浒生产队和当天垇生产队合并组成，后又分成岩浒村民小组和原告当天垇村民小组。1981年12月29日，明溪县人民政府向福西岩垇队颁发的明胡林字第零壹肆号林权证所涉的山场与明溪县人民政府在2008年向第三人福建省明溪国有林场颁发的明政林证字(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》所涉041号宗地、043号宗地、044号宗地、045号宗地的山场均有重叠；明溪县人民政府在2006年和2008年向第三人福建省明溪国有林场颁发的明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》所涉山场，均在1978年11月7日明溪县箭竹坪伐木场与明溪县胡坊公社福西大队签订《关于伐区山权拨交的合同》所涉山场总面积6039亩的范围内。原告当天垇村民小组、福西村民委员会等于2017年3月21日向三明市人民政府提出行政复议申请，请求撤销明溪县人民政府颁发的明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》，确认明胡林字第零壹肆号林权证合法有效等，三明市人民政府于2017年6月23日作出《复议决定书》，决定维持明溪县人民政府颁发的明政林证字(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》，驳回原告当天垇村民小组等申请人的其他行政复议申请。当天垇村民小组不服，向三明市中级人民法院提起诉讼。三明市中级人民法院于2017年12月20日作出(2017)闽04行初98号行政判决书。原告当天垇村民小组不服该判决，上诉至福建省高级人民法院。福建省高级人民法院于2018年5月21日作出(2018)闽行终367号行政裁定，撤销(2017)闽04行初98号行政判决，发回三明市中级人民法院重审。经三明市中级人民法院重审，于2018年12月21日作出了（2018）闽04行初15号行政判决，判决撤销明溪县人民政府明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》。明溪县人民政府及第三人福建省明溪国有林场不服该判决，上诉至福建省高级人民法院，经福建省高级人民法院审理后，于2019年8月26日作出（2019）闽行终226号行政判决，判决撤销明溪县人民政府明政林证字(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》，驳回当天垇村民小组的其他诉讼请求。 另查明，2015年11月20日，中共明溪县委机构编委会发出书面通知，组建不动产登记中心（作为国土资源局下属事业单位），承担辖区内土地、林权登记等不动产登记的事务性工作；2018年12月20日，中共明溪县委办公室、明溪县人民政府办公室又发出书面通知，将县林业局的森林资源调查和确权登记管理职责及其他部门职责进行整合，组建县自然资源局。2017年12月12日，明溪县人民政府向明溪县林业局作书面批示，即认为该县的林权登记职责自2016年6月起已划并至县国土资源局，林权证撤销应由县国土资源局承担。同日，县林业局向县国土资源局发出《明溪县林业局关于要求撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场林权登记并依法注销所颁发林权证的函》。同年12月15日，明溪县国土资源局向福西村当天垇、岩浒村民小组发出《林权撤销告知书》，即认为县政府于1981年12月29日颁发的明胡林字第零壹肆号林权证中10林班1、6、8、15、16小班（1996年二类调查时为10林班2大班3、3a、4、5小班，3大班2、4、5小班，4大班10小班，6大班3、4、5小班），面积811亩的山林权属登记错误，根据县政府批复，将依职权作出撤销决定，如有该山场其他合法权属依据，在接到该通知之日起七日内书面提出。2017年12月29日明溪县国土资源局作出《明溪县国土资源局关于撤销县政府1981年12月29日对“大下坑”山场部分山林权登记的决定》（以下简称《撤销决定》），对上述811亩的山林权予以撤销登记。原告当天垇村民小组不服被告作出的上述《撤销决定》，于2018年6月26日向本院提起诉讼。 原审认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，提起行政诉讼，必须符合法定条件和程序。2015年11月20日，经政府机构设置调整后，明溪县国土资源局具有对辖区范围内的林权权属登记、管理职权，又经机构改革后，新组建的自然资源局具有对辖区范围内的林权权属登记、管理职权，原告起诉的明溪县自然资源局是本案适格被告。被告明溪县自然资源局认为，其作出《撤销决定》的法律依据是《福建省林权登记条例》第二十四条“县级以上地方人民政府林业主管部门发现《中华人民共和国林权证》或者林权登记簿记载的事项错误的，应当进行调查核实。经调查核实登记事项确有错误的，书面通知有关林权权利人或者利害关系人办理更正登记。有关林权权利人或者利害关系人逾期不办理更正登记的，由县级以上地方人民政府直接办理，并将更正登记结果书面告知有关林权权利人或者利害关系人。”，但该条文是关于主管部门发现登记事项错误进行更正登记的规定，未包括主管部门发现林权证错发权利主体后，也适用该条文规定，即使适用该条文规定，行政机关可以作出的决定是更正登记，而不是撤销登记；同时，《福建省林权登记条例》的其他法规条款也并未规定，当主管部门发现林权权属主体错误登记时，应该如何处置。就本案而言，被告作出撤销林权登记决定的前提和背景是在原告提起的行政复议、行政诉讼过程中，发现原告当天垇村民小组与第三人福建省明溪国有林场对涉案山场林权均持有相应林权证，对涉案林权权属存在争议，此种情况下，林权行政主管部门可以根据当事双方的矛盾争议事由，按照《福建省林木林地权属争议处理条例》的有关规定，作出调处本案争议决定。被告依据相关事实和理由，作出《撤销决定》，实际上就是对当天垇村民小组与福建省明溪国有林场林木林地权属争议作出了处理决定，当事人对该处理决定不服的，应当依照《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条的规定，依法先申请行政复议，对复议决定不服的才可以提起诉讼，因此原告未先就被告作出的《撤销决定》申请行政复议，并直接起诉，不符合法定程序，应驳回其起诉。据此裁定：驳回原告当天垇村民小组的起诉。 上诉人当天垇村民小组上诉称：1、一审判（裁）非所诉，明显袒护被上诉人及原审第三人。既然一审经审理查明，当天垇村民小组、福西村民委员会等于2017年3月21日向三明市人民政府提出行政复议申请，请求撤销明溪县人民政府颁发的明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》，确认明胡林字第零壹肆号林权证合法有效等，三明市人民政府于2017年6月23日作出《复议决定书》，决定维持明溪县人民政府颁发的明政林证字（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》，驳回当天垇村民小组等申请人的其他行政复议申请。当天垇村民小组不服，向三明市中级人民法院提起诉讼。而一审却为何还作出“当事人对该处理决定（指《撤销决定》）不服的，应当依照《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条的规定，依法先申请行政复议，对复议决定不服的才可以提起诉讼。一审法院以上诉人未先就被上诉人作出的《撤销决定》申请行政复议，并直接起诉，不符合法律程序，以裁定书的形式直接驳回上诉人的起诉，这是对上诉人依法享有的诉讼权利的非法剥夺，程序违法。2、一审作出驳回上诉人起诉的裁定严重违背了人民法院审理案件应当从程序和实体上进行审理和判决的审判职责之规定。3、本案被上诉人作出的《撤销决定》，认定事实和适用法律错误，程序违法。一审不仅没有依法撤销被上诉人的《撤销决定》，反而违法裁定驳回上诉人起诉，这是最大的违法和对上诉人的不公。请求二审法院：1、依法撤销福建省明溪县人民法院作出的（2019）闽0421行初37号行政裁定书；2、依法撤销被上诉人福建省明溪县自然资源局（原称明溪县国土资源局）违法作出的《撤销决定》；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人及第三人承担。 被上诉人明溪县自然资源局答辩称：上诉人未经行政复议程序直接提起行政诉讼，不符合法律规定。上诉人诉称“其在2017年3月21日已向三明市政府提出行政复议申请且三明市政府作出相应的复议决定，一审法院却以‘未先申请行政复议’的理由不能成立”。上诉人之前申请行政复议的事项是：请求撤销明溪县政府颁发的明政林证字（2006）第09515号、（2008）第15174号《中华人民共和国林权证》，但是上诉人此次一审的诉讼请求却是“请求撤销明溪县自然资源局违法作出的《撤销决定》”，这是两个不同的具体行政行为，上诉人却将两个行政行为混为一谈，将对前一次行政行为提起行政复议的行为认为是这一次提起行政诉讼的前置程序，这显然是错误的。而上诉人在这次行政诉讼一审中提出的诉讼请求尚未经过行政复议而直接提起行政诉讼的行为是不符合法律规定的程序的，一审法院依据《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条的规定，依法作出的裁定驳回起诉的决定是符合法律规定的。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 原审第三人福建省明溪国有林场述称：原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本案证据均已随案移送本院，二审经审理，查明的事实和一审一致。 本院认为，《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条规定:“林木林地权属争议发生后，由当事人协商解决；协商不成的，依照本条例规定申请处理；对处理决定不服的，应当依法先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。1981年12月29日，明溪县人民政府向福西岩垇队颁发的明胡林字第零壹肆号林权证所涉的山场与明溪县人民政府在2008年向原审第三人福建省明溪国有林场颁发的明政林证字(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》所涉041号宗地、043号宗地、044号宗地、045号宗地的山场均有重叠；明溪县人民政府在2006年和2008年向福建省明溪国有林场颁发的明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》所涉山场，均在1978年11月7日明溪县箭竹坪伐木场与明溪县胡坊公社福西大队签订《关于伐区山权拨交的合同》所涉山场总面积6039亩的范围内。当天垇村民小组、福西村民委员会等于2017年3月21日向三明市人民政府提出行政复议申请，请求撤销明溪县人民政府颁发的明政林证字(2006)第09515号、(2008)第15174号《中华人民共和国林权证》，确认明胡林字第零壹肆号林权证合法有效等。从上述事实表明，上诉人当天垇村民小组与福建省明溪国有林场对涉案山场林权均持有相应林权证，上诉人对涉案林权权属存在争议，此种情况下，林权行政主管部门可以根据当事双方的矛盾争议事由，按照《福建省林木林地权属争议处理条例》的有关规定，作出调处本案争议决定。本案中，被上诉人明溪县自然资源局依据相关事实和理由，作出《撤销决定》，实际上就是对当天垇村民小组与福建省明溪国有林场林木林地权属争议作出了处理决定，当事人对该处理决定不服的，应复议前置，即应当依照《福建省林木林地权属争议处理条例》第五条的规定，依法先申请行政复议，对复议决定不服的才可以提起诉讼，由于上诉人未先就被上诉人作出的《撤销决定》申请行政复议，却直接向人民法院提起行政诉讼，不符合法定程序，应依法驳回其起诉。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，所依处理并无不当，上诉人的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吴小琼 审判员  邓水清 审判员  李祖超 二〇二〇年六月二十八日 书记员  林冬妮 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。