江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终248号 上诉人（原审原告）：瑞金市云石山乡田村建材厂（以下简称“田村建材厂”），住所地：瑞金市云石山乡田村。 经营者：梁念华，男，1973年5月6日生，汉族，瑞金市人，家住瑞金市。 委托代理人：王犹淦，江西南芳律师事务所律师。 委托代理人：林旭，江西南芳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：瑞金市云石山乡人民政府（以下简称“云石山乡政府”）。 法定代表人：邵麒，系该乡乡长。 委托代理人：梁忠，瑞金市云石山法律服务所法律工作者。 上诉人瑞金市云石山乡田村建材厂因土地行政强制及行政赔偿一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定查明，2015年7月29日瑞金市政府办公室关于经开区工作协调会议纪要明确沙洲坝镇、云石山乡负责经开区2015年第一批需征收1374.23亩用地的征收工作。2016年4月26日，甲方瑞金市国土资源局与乙方云石山乡田村村委会签订了瑞国土征字[2016]19号征地协议，因胜利大道西延项目用地需要征收乙方土地，双方就所征收地块、位置、面积、补偿标准等事项达成相关协议，还载明原云石山乡政府2015年与乙方本项目签订的“用地补偿协议”同时作废。2018年1月30日，瑞金市征收办向瑞金市政府常务副市长提交了《关于云石山田村村建材厂的处理意见》，就田村建材厂的厂房等提出了处理意见。2018年3月30日，瑞金市征收办向云石山乡政府作出复函，建议将瑞金市云石山乡田村村胜利大道项目房屋征收补偿估价表中的砖窑棚的单价由360元/㎡控制在260元/㎡以内，其他无意见。2018年8月3日，云石山乡政府出具说明，称田村建材厂是因政府征地拆迁（胜利大道）导致停产。同年8月12日，被告云石山乡政府向瑞金市政府作出云府﹝2018﹞85号《关于长征大道红线内砖厂评估意见的请示》。2018年11月22日，云石山乡政府作出云信办复字﹝2018﹞81号《信访事项处理意见书》，就梁柱2018年11月2日反映田村建材厂征迁补偿要求调查处理之事作出处理意见，建议通过司法途径解决双方分歧。另查明，2018年2月4日，瑞金市政府办公室作出瑞府办发﹝2018﹞12号关于印发《征收补偿方案》的通知。2018年5月16日的营业执照载明，经营者梁念华、名称田村建材厂、类型个体工商户，注册日期2009年12月28日、经营范围红砖制造销售。田村建材厂所使用的土地为集体土地。2018年，原告位于田村村的厂房等建筑物、设备因案涉土地征收进行了拆除。 原审法院认为，原告田村建材厂所占土地属于田村村因胜利大道西延项目用地而征收的土地范围，原告在集体土地上的合法建（构）筑物及其他财产的拆除系集体土地行政征收所致。关于农村集体土地征收过程中合法建（构）筑物及相关财产拆除的法定职权与适格被告的问题，即案涉原告位于田村集体土地上的合法建（构）筑物及其他财产的拆除，均系农村集体土地征收过程中的拆除。在难以确定法定职权与适格被告时，应当推定为系征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，而不应认定为民事主体等实施的拆除。集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”，且依照《瑞金国家经济技术开发区国有、集体土地上房屋征收与补偿安置方案》第二部分“征收部门与实施单位：……瑞金市国土资源局为瑞金国家经济技术开发区范围内集体土地及地上房屋、附属物、构筑物征收的行政主管部门，负责土地征收资金的申拨……”之规定，原告所占的田村村集体土地的征收主管部门为瑞金市土地行政主管部门。在土地行政征收过程中，由于具体工作的多阶段性、组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，乡镇人民政府实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体事务，但并不能因此认为乡镇人民政府取得了实施强制拆除的法定职权。应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，将乡镇人民政府视为接受土地行政主管部门的委托而从事土地征收具体工作，其所作出的行为法律责任应由土地行政主管部门承担，除非土地行政主管部门有充分的相反证据予以排除。 综合本案，原告的利益诉求应是对土地行政征收行为造成其财产损失的主张，本质上是对因行政征收产生的补偿不服。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”，原告应就土地征收补偿事项向有关地方人民政府申请协调、裁决（协调不成的），此为行政诉讼的前置，在裁决作出之前不属于行政可诉范围。综上，本案被告云石山乡政府主体不适格，原告诉讼请求不属行政诉讼受案范围，原告的起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告瑞金市云石山乡田村建材厂的起诉。案件受理费50元，由原告瑞金市云石山乡田村建材厂负担。 上诉人瑞金市云石山乡田村建材厂向本院提起上诉，要求：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人的诉请属于人民法院行政诉讼的受案范围；一审法院错误认为在地方政府裁决作出之前，上诉人的诉请不属于行政可诉范围，应予纠正。上诉人提交了一系列证据证明被上诉人在上诉人未签拆迁协议的情况下擅自拆除上诉人的厂房等设备，上诉人没有获得任何赔偿，上诉人在多次与政府协商无果下不得以提起行政诉讼。而一审法院认为原告的利益诉求是补偿标准的争议，显然是错误归纳了本案的争议焦点。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款设置了地方政府裁决解决争议的方式，但并不意味着地方政府没有先行裁决的，行政行为就不可诉。否则就会出现地方政府故意不做出裁决，导致行政相对人起诉无门的情况出现。上诉人在厂房等设备被违法拆除后，多次找了政府相关部门，一直没有解决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案上诉人的利益诉求是土地行政征收及强拆行为造成的损失，是行政行为侵害自身权利而提起的诉讼，应属于法院受案范围。一审错误归纳原告诉求，并错误理解土地管理法的定，错误驳回起诉，应予纠正。二、法院应依法受理上诉人的诉讼，即使认为上诉人错列被告，也应主动向上诉人释明，而不是使上诉人多次状告无门。上诉人在2018年12月以瑞金市云石山乡人民政府及瑞金市房屋征收办公室作为被告向于都县人民法院提起诉讼，于都县人民法院立案庭认为房屋征收部门具有唯一性，需要上诉人择一确定行政主体起诉，上诉人选择了瑞金市房屋征收办公室作为被告。后于都县人民法院审理该案后，同样以《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款为由，让上诉人找地方政府裁决，驳回起诉【（2019）赣0731行初22号行政裁定】。上诉人不服，上诉至赣州市中级人民法院，赣州中院认为征收土地是县级以上地方人民政府组织实施的，瑞金市土地房屋征收办公室没有相应的法定职权，上诉人起诉被告主体不适格，驳回上诉，维持原裁定【（2019）赣07行终296号行政裁定】。后上诉人又以具有法定征收土地职权的瑞金市人民政府及实施强拆行为主体瑞金市云石山乡人民政府作为共同被告向赣州市中级人民法院提起诉讼，该院另一法官审查后认为没有证据证明瑞金市人民政府作出了具体的行政行为，瑞金市云石山乡人民政府才是本案适格的被告。于是上诉人根据贵院法官的释明，撤回对瑞金市人民政府的起诉，只列瑞金市云石山乡人民政府为被告，该案遂被赣州中院移送至于都县法院审理【（2019）赣07行初195号行政裁定】。但于都法院开庭审理后却认为不属于行政可诉范围，这令上诉人大为不解。上诉人经过多次诉讼，现在案件仍然没有任何实体性进展，每一个主审法官对适格被告的理解不同，对法律适用的理解不同，导致上诉人至今也不知道到底应该告谁才不会被驳回。上诉人认为，行政诉讼的目的是为了保护行政相对人的合法权益而设立，是为了解决纷争，而不是给行政相对人设置各种障碍，即使上诉人所列被告不合适，也应予以释明，而不是设置障碍推诿。现如今上诉人被强拆的厂房设备没有任何部门予以赔偿，提起诉讼却陷入了多次状告无门的尴尬境地，剥夺了上诉人的起诉权。望贵院从依法解决纷争的角度出发，撤销一审错误裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人瑞金市云石山乡人民政府答辩意见，1.本案诉讼主体不适格，原告和被告均不适格。原告起诉的是行政征收行为，被告依法不能实施也没有实施行政征收行为。被告没有对原告所有的办公用房、电力设施、厂房等不动产强制拆除，原告所诉不是事实。2.被告系乡镇一级人民政府，依法没有决定及实施行政征收的法定职权。被告的工作以上令下达为主，原告诉称的行政强拆行为不存在。3.被告认为原告提交的资产评估报告不合法，与原告实际财产价值不符，瑞金市人民政府有权对不真实不合法的资产评估报告不予采纳。4.原告案涉办公用房、电力设施、厂房等不动产系原告自行拆除，不存在政府部门强制拆除的事实，原告自行拆除的行为与被告无关。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，依法应予驳回。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案的争议焦点为被上诉人是否是本案的适格被告。本案二审中，上诉人明确诉讼请求是请求确认被上诉人强制拆除上诉人砖厂行为违法。根据被上诉人提供的《关于云石山乡田村村胜利大道红线内砖厂征迁工作的情况说明》载明“根据长征大道项目工程建设需要，云石山乡政府向市政府报告后，于2018年8月对该砖厂及附属设施进行了拆除。”可知拆除上诉人砖厂的主体是被上诉人，被上诉人是本案适格被告，上诉人的诉讼请求属于行政诉讼受案范围。被上诉人称上诉人的砖厂是上诉人的股东拆除的，被上诉人支付了劳务费，但上诉人对此予以否认，且被上诉人未提供证据证明领取劳务费的是上诉人股东，故对被上诉人的上述主张本院不予支持。综上，原审裁定认定事实基本清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销于都县人民法院（2020）赣0731行初2号行政裁定； 二、本案指令于都县人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年六月十七日 法官助理熊岚 书记员黄婷