浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终119号 上诉人（原审原告）浙江兴润置业投资有限公司，住所地浙江省宁波市奉化区锦屏街道茗山路8号。 法定代表人沈明崇，董事长。 委托代理人韩本毅（特别授权代理），浙江兴润置业投资有限公司总经理。 被上诉人（原审被告）宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。 法定代表人孙义为，局长。 委托代理人吴京（特别授权代理），宁波市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人徐文涛（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。 浙江兴润置业投资有限公司（以下简称兴润公司）因土地行政协议一案，不服宁波市鄞州区人民法院（2018）浙0212行初136号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2007年1月13日，浙江省人民政府作出浙土字G[2006]-0452号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原奉化市国土资源局以总金额1.5亿元的起始价，公开出让国有土地使用权6.6万平方米，出让年限为住宅70年。2007年9月21日，原奉化市国土资源局发布奉土资告字[2007]04号《国有土地使用权拍卖出让公告》，决定以拍卖形式出让上述台外商服务中心地块6.6万平方米的国有土地使用权，公告载明的规划指标要求中容积率为≥1.0且≤1.05。该次拍卖中，原奉化市大桥城建综合开发有限公司（以下简称大桥城建公司）以4.5亿元竞得该地块的土地使用权，并于2007年11月21日与原奉化市国土资源局签订编号为116的《国有土地使用权出让合同》。后因大桥城建公司财力不足，无法履行合同。经该公司申请，原奉化市国土资源局于2008年8月21日作出了《关于同意解除[2007]第116号〈国有土地使用权出让合同〉的复函》。2008年8月22日，原奉化市国土资源局再次就上述地块发布奉土资告字[2008]06号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，其中所载规划指标要求中的容积率调整为≥1.05且≤1.8，但无人摘牌。 2009年1月22日，浙江省人民政府作出浙土字B[2008]-0382号《浙江省建设用地审批意见书》，同意原奉化市人民政府该年度整理第四批次建设用地1.4万平方米。经办理挂牌批准手续后，2009年4月10日，原奉化市国土资源局发布奉土资告字[2009]07号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，决定以挂牌方式出让上述两份土地批文项下的8万平方米台外商服务中心地块的国有建设用地使用权，该公告载明的规划指标要求中容积率为≥1.05且≤1.80。2009年5月13日，兴润公司以4.5亿元竞得该8万平方米台外商服务中心地块土地的国有建设用地使用权，并于同日与原奉化市国土资源局、原奉化市公共资源交易中心签订《国有建设用地使用权出让成交确认书》。 因涉案土地的西侧与看守所相邻，原奉化市公安局分别于2009年6月12日和2009年8月28日向原奉化市土地储备中心发函，要求确保看守所的绝对安全。其中，在2009年8月28日出具的《关于确认台商外商地块开发建设方案的函》中载明“……为确保看守所的绝对安全，浙江省兴润置业投资有限公司根据我局提出的意见，调整了西侧地块的设计方案（浙置投[2009]20号），经我局审核，同意该设计方案，并提出如下意见：一、该地块西侧须离开看守所铁网10米建围墙，围墙高度不低于3.5米；二、靠近看守所一侧的会所不得超过二层，高度与西侧山岗持平”。2009年9月3日，兴润公司与原奉化市国土资源局分别就上述6.6万平方米和1.4万平方米建设用地签订编号为3302832009A21014-1和3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》，两份合同的第十三条均约定建筑容积率不高于1.80；建筑限高40米。其中编号为3302832009A21014-2的《国有建设用地使用权出让合同》中增加有《补充条款》，内容为“一、该地块西侧须离开看守所铁网10米建围墙，围墙高度不低于3.5米；二、靠近看守所一侧的会所不得超过二层，高度与西侧山岗持平”。上述两份合同签订后，兴润公司分别支付价款1.35亿、1.8亿元、1.35亿元（含此前已付定金0.4亿元），合计4.5亿元。 2009年12月1日，兴润公司向原奉化市规划局申请办理建设用地规划许可证及规划用地红线图。同月10日，原奉化市规划局向兴润公司核发地字第（2009）02301160号《建设用地规划许可证》，证载的用地面积为8万平方米、容积率≥1.05且≤1.80。原奉化市国土资源局亦根据兴润公司的申请，于2010年3月25日向兴润公司核发奉国用（2010）第01480号、01481号、01482号、01483号《国有土地使用权证》，合计使用权面积8万平方米。 2009年7月10日，原奉化市人民政府印发《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（[2009]20号），内容如下：“一、调低土地容积率。将该地块的土地容积率由原来的1.80高限调整到≤1.3。二、适当予以经济补差。鉴于在第三次拍卖中新增的幼儿园免费归政府所有，以及由于地处偏僻新增部分公用设施和少量面积的配套商业用地（因地处偏僻，经测算，该地块商业用房价格低于商品住宅房价格），同时考虑到大桥城建公司缴纳的1000万元定金已被政府押没，其缴纳的1.45亿元土地出让金政府作为正常的出让金占有使用达一年半之久，以银行同期贷款利率计算利息达约1000万余元等因素，为弥补政府经济损失，决定由大桥城建公司适当予以补交土地出让差价……”。 2010年1月11日，兴润公司向原奉化市规划局提交《关于要求调整台外商地块规划设置指标的请示》，内容为“……该地块的规划设计方案，经过多次调整及修改后，容积率从1.8降到1.3，建筑面积从144000平方米降到104000平方米，减少了40000平方米。由于容积率调整降到了1.3，因此整个小区的设计方案必须以低层和高层相结合，为此在沿茗山路西侧设计了4幢中高层（两幢16层、两幢17层）高度达到了58米，超过了规划设置的40米，由于该四幢房子在地块最南端的最低高差处，该四幢房子的地面标高为8.5米与最北面山坡地的地面标高32米相差23.5米，与周围环境及条件无任何影响。为此要求将原限高40米调整到60米。同时对其他技术指标作适当的部分调整”。2010年3月9日，原奉化市规划局针对锦屏街道提出的申请作出《关于同意原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）的批复》（奉规[2010]3号），同意了《原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）》方案。原奉化市人民政府办公室亦于2010年4月13日作出了“拟同意变更建筑高度”的批示。为此，原奉化市规划局于2010年4月14日作出2010规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》，变更后的容积率为≥1.00且≤1.30；建筑高度为≤60米。2010年4月16日，原奉化市国土资源局作为甲方、兴润公司作为乙方签订《国有建设用地使用权出让补充合同》，其中载明“……根据浙江兴润置业投资有限公司的申请、奉化市人民政府《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（[2009]20号）和奉化市规划局2010规条变字（01）号，将该地块的容积率变更为≥1.00且≤1.3。现根据乙方的要求，经奉化市国土资源局同意，变更原国有建设用地使用权出让合同第十三条建筑容积率不高于1.8不低于1为不高于1.3不低于1……”。后根据兴润公司的申请，原奉化市规划局于2010年5月11日向兴润公司核发建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》（副本），证载的涉案项目建设规模为：总建筑面积103587.86平方米，另外地下建筑面积34908.55平方米不计入容积率。 2011年4月19日，锦屏街道向原奉化市人民政府提交《关于要求调整台外商服务中心地块西南侧规划方案的请示》，载明“……该地块西南侧规划红线紧临市公安局看守所的铁网围墙……为确保看守所绝对安全，须在距离看守所铁网围墙10米方向建造小区围墙。经市测绘院实地测量，由此造成现有规划方案中西南侧约有1978.7平方米土地无法开发利用。因此，街道建议：规划方案同意建造的7#楼、9#楼放弃2套，11#楼放弃1套，合计放弃5套联排住宅；取消规划方案设计中的幼儿园1幢、计建筑面积2000平方米，改为建造1幢、计5套联排住宅。为此，请市政府在不改变原规划容积率基础上，对现有规划方案进行上述调整，并对兴润置业公司的经济损失进行适当补偿”。对此，原奉化市规划局于2011年7月15日同意调整幼儿园及联排改动，其中联排住宅由“9230/35套（㎡）”调整为“8468/32套（㎡）”、幼儿园由2000㎡调整为1981㎡，项目总建筑面积由137956㎡调整为136884㎡。兴润公司在涉案土地上建造的工程项目，即“香山美邸”项目施工完成后，原奉化市规划局根据兴润公司的申请于2013年6月13日向兴润公司核发建字第（2010）02301033号《建设工程规划许可证》及浙规核字第（2010）02301033号《浙江省建设工程规划核实确认书》，其中载明涉案项目的总建筑面积核算值为137375平方米。 另查明，2010年3月11日，兴润公司向原奉化市土地储备中心提交《关于要求赔偿台外商地块由于容积率调整而产生的经济损失的请示》[浙置投（2010）05号]，载明“本公司通过挂牌形式以45000万元人民币拍得台外商地块商住项目的开发建设权。该地块用地面积为80000平方米，容积率为1.8，建筑面积为144000平方米，楼地面价为3125元/㎡。根据市政府要求将容积率调整到1.3，建筑面积降到104000平方米，减少了40000平方米，根据拍卖楼地面价每平方米3125元计算，本公司蒙受了12500万元的巨大经济损失。同时，由于容积率方案迟迟不能确定，导致我公司对该地块的开发前期工作不能正常开展。致使开发时间往后推延了好几个月，给我公司带来了很大的经济损失，为此要求给予经济赔偿”。2010年4月13日，原奉化市国土资源局出具《关于原莼湖化工厂地块和原台外商服务中心地块利息和滞纳金与损失相抵扣的函》，并发送至原奉化市财政局，建议市财政局将开发商的损失与利息和滞纳金相抵扣。2010年6月28日，原奉化市国土资源局向原奉化市人民政府提交《关于台外商地块及莼湖化工厂地块滞纳金处理的报告》，其中载明“……兴润置业公司2010年3月11日止欠付土地出让金滞纳金为1540.4万元……，政府由于多种原因，对台外商地块容积率的调低……，客观造成了两公司的经济损失。经测算，政府应赔偿兴润置业公司1576万元，……政府赔偿金测算方案是否妥当及滞纳金如何处理，请市政府决定”，该报告同时包含有附件1《台外商地块出让金延期滞纳金情况》及附件2《台外商地块降低容积率的赔偿测算》。对此，原奉化市人民政府办公室于2010年6月30日出具意见“拟同意国土局测算方案，请市财政局做好结算”；原奉化市人民政府周世君副市长亦于同日签署“同意办公室意见”。此后，兴润公司仍于2010年10月12日向原奉化市国土资源局缴纳了滞纳金1540.4万元。2013年10月22日，兴润公司向原奉化市人民政府提交《关于要求尽快解决香山美邸有关遗留问题的请示》，但未果。 又查明，兴润公司的法定代表人沈明崇于2014年1月24日被刑事拘留。2014年8月6日，原奉化市公安局决定对沈明崇取保候审。2015年8月6日，原奉化市公安局作出奉公（经）撤案字[2015]第8号《撤销案件决定书》及奉公（经）解保字[2015]第7号《解除取保候审决定书》，以沈明崇没有犯罪事实，不需要追究刑事责任为由，决定撤销案件并同时解除取保候审。而原奉化市人民法院于2016年1月15日作出（2016）浙0283刑再1号《刑事判决书》，认定案外人沈财兴系兴润公司的直接经营人，判处沈财兴有期徒刑三年六个月。沈财兴于2013年11月22日被刑事拘留，于2017年5月21日刑满释放。2017年9月16日，兴润公司通过登报声明原公章作废的形式，启用新公章，并经向宁波市奉化区人民政府主张赔偿未果后提起本次诉讼。 此外，2016年9月28日，浙江省人民政府根据《国务院关于同意浙江省调整宁波市部分行政区划的批复》（国函[2016]158号）发布通知，撤销县级奉化市，设立宁波市奉化区。相应地，原奉化市国土资源局调整为原宁波市国土资源局奉化分局，为原宁波市国土资源局的派出机构。2019年1月13日，因政府机构改革，原宁波市国土资源局的职责划归新组建的宁波市自然资源和规划局（以下简称宁波市资规局）行使，不再保留宁波市国土资源局。 一审法院认为，首先，由于行政区划及机构职能调整，原奉化市国土资源局的权利义务现由宁波市资规局继续行使，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，宁波市资规局作为本案被告主体适格。其次，在行政协议案件中，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，因兴润公司提起的诉讼请求系确认宁波市资规局改变原挂牌文件的约定，要求兴润公司调低土地的建筑容积率，从而减少兴润公司已经支付土地出让金的4万平方米建筑面积的行为属违约行为并要求赔偿相关损失，即以宁波市资规局存在未按照约定履行协议而提起诉讼，其起诉期限应当参照民事诉讼中的诉讼时效确定。具体而言，兴润公司所称的宁波市资规局要求兴润公司调低容积率这一事项自兴润公司与原奉化市国土资源局于2010年4月16日签订《国有建设用地使用权出让补充合同》时即已确定和知晓，故本案诉讼时效的起算点应为2010年4月16日。根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第一百三十五条的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外，同时，该法第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。根据在案证据显示，因兴润公司于2010年3月11日就该容积率调整向宁波市资规局提出赔偿要求，经呈报后，原奉化市人民政府曾于2010年6月28日就此出具处理意见，同意原奉化市国土资源局的测算方案，即将因容积率调低政府应赔偿兴润公司的1576万元与兴润公司至2010年3月11日止尚欠付的土地出让金滞纳金1540.4万元相抵扣，该过程可视为宁波市资规局同意履行相关义务而产生诉讼时效中断的法律效果。此后，兴润公司于2010年10月12日缴纳1540.4万元滞纳金时应当已知晓上述方案，但未再就该事项提出主张和要求。因此，本案的诉讼时效应从2010年10月12日起重新开始计算二年，即至2012年10月12日届满。在诉讼时效届满后，兴润公司虽于2013年10月22日向原奉化市人民政府提出相关主张，但该行为并非发生在诉讼时效期间内，且宁波市资规局并未就此作出过同意自愿履行的意思表示，故宁波市资规局并未放弃其诉讼时效抗辩权，亦不发生诉讼时效中断的效力。而关于诉讼时效的中止，《民法通则》第一百三十九条规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。对此，兴润公司主张其公司的直接经营人和实际控制人沈财兴丧失人身自由的三年六个月以及从2013年年底至2017年9月16日期间兴润公司的公章由政府部门组成的“工作小组”管理，故上述期间应当不计算在起诉期限内。对于兴润公司的该主张，该院认为：第一，本案系参照民事法律规范中的诉讼时效制度确定起诉期限，故不应当适用起诉期间扣除规则，而应当适用诉讼时效的中止中断制度；第二，《民法通则》第三十六条规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。第三十八条规定，依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法人的法定代表人。而《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条亦规定“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”据此，即使沈财兴系兴润公司的直接经营人，但其并非兴润公司经登记的法定代表人，故沈财兴个人因被采取刑事措施限制人身自由并不必然导致兴润公司无法寻求救济和主张权利，不能作为诉讼时效中止的事由。第三，关于兴润公司公章被政府部门管理是否引起诉讼时效中止的问题。从上述法律规范来看，法定代表人有权代表法人对外行使职权，在司法实践中亦认可在特殊情形下法定代表人以单独在起诉状上签名的形式代表法人提起诉讼。而兴润公司于2017年9月16日采用登报声明的形式启用新公章，亦能说明法人公章的缺失并不会造成无法以法人名义主张权利的后果，故同样不属于诉讼时效中止计算的情形。但兴润公司的公章缺失期间，兴润公司的法定代表人沈明崇亦曾被公安机关采取过限制人身自由的强制措施，考虑到兴润公司法定代表人在被限制人身自由的期间内其代表法人行使权利确实受到了极大阻碍的客观实际，该情形可认定为法律所规定的“不能行使请求权的其他障碍”，即2014年1月24日沈明崇被刑事拘留起至2014年8月6日其被取保候审之日止的期间可作为诉讼时效中止的事由，但兴润公司的诉讼时效届满日为2012年10月12日，该事由并没有发生在诉讼时效届满前六个月内，故不能适用诉讼时效中止的规定。综上，由于兴润公司提起的本次诉讼不符合受理条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回兴润公司的起诉。 兴润公司上诉称：一、一审法院机械套用正常情况下两年的诉讼时效，而忽视本案特殊合同关系及民事诉讼法律规范中诉讼时效的多种具体规定，导致本案诉讼时效计算错误。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第六条规定：“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、第六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。”本案中，原奉化市人民政府和原奉化市国土资源局均承认调整容积率的责任在政府，应当对兴润公司给予补偿，对此，双方已经形成合意，相当于未明确约定履行期限的口头补偿合同。兴润公司虽多次向原奉化市人民政府申请补偿，但从未向对方提出履行协议的期限，原奉化市人民政府及其下属国土管理部门一拖再拖，表示需要研究，但从来没有表示过拒绝支付补偿金。因此，本案诉讼时效应从兴润公司提起诉讼之日起计算。二、即使不考虑双方已达成新的无明确履行期限的补偿合同，本案也存在许多法定情节，导致诉讼时效的中断和中止。2013年11月21日，原奉化市公安局以非法吸收公众存款罪为由将兴润公司实际经营人沈财兴刑事拘留，后沈财兴被判刑三年六个月，刑期至2017年5月21日。在此期间，沈财兴属于人身自由受到限制的时间，不能计算在起诉期限内。2014年4月1日，原奉化市人民政府成立“浙江兴润置业有限公司等企业资产债务协调处理工作小组”，全面接管了兴润公司的实际运营及对外债务重组谈判、签订合同、资产处置等工作。时至今日，兴润公司的原公章、银行账户、财务开支、有关合同、员工薪酬发放权等仍处于该工作小组控制之中，导致兴润公司无法再向政府请求这一笔赔偿。特别是代表公司意志的公章一直由政府控制，导致兴润公司民事权利被限制甚至被剥夺，无法行使诉权。直到兴润公司于2017年9月16日重新刻制一枚公章并登报声明原公章作废后，此障碍才被部分克服。因此，排除诉讼时效中断、中止的上述情形，本案的诉讼时效最早应当从2017年9月16日起计算，并没有超过诉讼时效。一审裁定认为兴润公司超过诉讼时效错误，应予纠正。请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。 宁波市资规局辩称：一、兴润公司起诉的被诉行政行为是原奉化市国土资源局与兴润公司于2010年4月16日签订土地出让补充合同、变更原土地出让合同的行为，起诉期限届满时间应为2012年4月17日，其于2018年7月提起行政诉讼已经超过了法定的起诉期限。而兴润公司实际控制人沈财兴受到刑事制裁、法定代表人沈明崇被采取刑事强制措施的起止时间分别为2013年11月22日至2017年5月21日、2014年8月6日至2015年8月3日，均在起诉期限届满后，不存在因不属于自身原因而耽误起诉期限的情形。二、兴润公司附带提起的行政赔偿诉讼不符合行政赔偿案件的受理条件，应当裁定予以驳回。2010年4月13日，原奉化市国土资源局依兴润公司申请，在对容积率下调所产生的经济损失和兴润公司应缴纳的土地出让金的滞纳金进行测算或计算的基础上，向原奉化市财政局发送《关于原莼湖化工厂地块和原台外商服务中心地块利息和滞纳金与损失相抵扣的函》，建议原奉化市财政局将调低容积率的违约赔偿金1576万元与兴润公司欠付的利息和滞纳金1540.4万元相抵扣。2010年10月12日，兴润公司向财政局土地出让金财政专户支付了滞纳金1540.4万元，说明兴润公司在此时已经知悉该抵扣函。根据行政法原理，该抵扣函外化后，已经成为对兴润公司具有法律拘束力的行政赔偿处理决定。兴润公司如不服该处理决定，应当依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第二十四条的规定，在1年法定起诉期限内提起行政赔偿诉讼。兴润公司现于2018年7月提起行政赔偿诉讼，已经超过了法定起诉期限，其起诉应当裁定予以驳回，且兴润公司附带提起的行政赔偿之诉亦不符合受理条件，也应当裁定驳回。三、根据原奉化市人民政府《关于台外商服务中心地块出让后相关事项处理的会议纪要》（[2009]20号）的要求，台外商服务中心地块因完善城市功能需要，容积率由原来的1.8高限调整到≤1.3。经所在地锦屏街道报请，在履行论证、公示程序后，原奉化市规划局于2010年3月9日作出《关于同意原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）的批复》，同意调整台外商服务中心周边地块的控制性详细规划，并制订了《奉化市原台外商服务中心周边地块控制性详细规划（修改）》的文本、说明书、图纸、图则。2010年4月14日，原奉化市规划局就该地块出具2010年规条变字（01）号《拍卖规划设计条件变更通知书》，容积率调整为≥1.05且≤1.30，建筑高度调整为≤60米。为与规划设计条件保持一致，经协商，原奉化市国土资源局与兴润公司于2010年4月16日签订了《国有建设用地使用权出让补充合同》，约定建筑容积率“不高于1.8不低于1”变更为“不高于1.3不低于1”。该补充合同是在双方协商一致的基础上订立的，意思表示真实，约定内容符合城乡规划法等的相关规定，应属有效。原奉化市国土资源局于2010年4月13日作出的抵扣决定已经确定有效，兴润公司应当接受该决定的约束。而兴润公司如不服该处理决定，应当在法定期限内提出行政赔偿诉讼，兴润公司怠于行使权利的法律后果，应当由其自行承担。兴润公司要求宁波市资规局赔偿土地出让金差额的计算方式不符合客观事理，且其对土地出让金差额按日万分之五计算利息亦缺乏法律依据。综上，一审裁定结果正确，请求二审法院予以维持。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，兴润公司诉称原奉化市国土资源局改变原挂牌文件的约定，要求兴润公司调低土地的建筑容积率，从而减少了兴润公司已经支付土地出让金的4万平方米建筑面积，属于行政违约行为。但是，根据查明的事实，2009年9月3日兴润公司与原奉化市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》时第十三条约定建筑容积率不高于1.80，而2010年4月16日兴润公司与原奉化市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让补充合同》时约定：台外商服务中心地块的容积率变更为≥1.00且≤1.3，根据兴润公司的要求，经原奉化市国土资源局同意，变更原国有建设用地使用权出让合同第十三条建筑容积率不高于1.8不低于1为不高于1.3不低于1。因此，涉案地块建筑容积率降低是兴润公司与原奉化市国土资源局在协商一致基础上，对原有建设用地使用权出让合同变更的结果。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷均可提起行政诉讼，结合本案上述事实，兴润公司提起的本案诉讼实质上是基于协议的变更而引发的纠纷，并非协议的履行而引发的纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。故，本案系因行政协议的双方协议变更而提起的诉讼，可参照民事法律规范确定诉讼时效。兴润公司在2010年4月16日签订上述土地出让补充合同时就已经明确知道涉案地块建筑容积率降低的事实，故本案诉讼时效的起算点应为2010年4月16日。 根据《民法通则》第一百三十五条、第一百四十条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外；诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。本案中，根据查明的事实和证据显示，兴润公司在2010年4月16日签订补充协议前的2010年3月11日就该容积率调整向原奉化市国土资源局提出过赔偿要求，经呈报后，原奉化市人民政府于2010年6月28日就此出具处理意见，同意原奉化市国土资源局的测算方案，即将因容积率调低政府应赔偿兴润公司的1576万元与兴润公司至2010年3月11日止尚欠付的土地出让金滞纳金1540.4万元相抵扣，并且，原奉化市国土资源局曾于2010年4月13日向原奉化市财政局出具《关于原莼湖化工厂地块和原台外商服务中心地块利息和滞纳金与损失相抵扣的函》，建议市财政局将兴润公司的损失与利息和滞纳金相抵扣，上述过程可视为原奉化市国土资源局同意履行相关义务而产生诉讼时效中断的法律效果。兴润公司于2010年10月12日缴纳1540.4万元滞纳金时应当已知道上述方案，但未再就该事项提出主张和要求。因此，本案的诉讼时效可从2010年10月12日起重新开始计算二年，即至2012年10月12日届满。在诉讼时效届满后，兴润公司虽于2013年10月22日向原奉化市人民政府提出相关主张，但该行为并非发生在诉讼时效期间内，且宁波市资规局并未就此作出过同意自愿履行的意思表示，故宁波市资规局并未放弃其诉讼时效抗辩权，亦不发生诉讼时效中断的效力。兴润公司认为其与宁波市资规局已经达成未明确约定履行期限的口头补偿合同，诉讼时效应以起诉时为计算时点的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《民法通则》第一百三十九条规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。对于兴润公司提出该公司直接经营人和实际控制人沈财兴丧失人身自由的三年六个月以及从2013年年底至2017年9月16日期间该公司的公章由政府部门组成的“工作小组”管理，故上述期间应当不计算在起诉期限内且构成诉讼时效中止的主张，一审法院对此已经作出详细的分析论述，经审查，本院对一审法院的论述理由予以认可，对兴润公司的主张不予支持。 综上，兴润公司提起的本案诉讼已经超过了法定的诉讼时效，其起诉不符合起诉条件，依法应当不予立案；已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回其起诉，结果正确，应予维持。兴润公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  汪佳娜 二〇二〇年六月二十八日 书记员  俞 佳