湖北省来凤县人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂2827行初3号原告宣恩县兴隆房地产开发有限公司，住所地宣恩县珠山镇兴隆大道，统一社会信用代码91422825726122904Q。法定代表人向厚贵，总经理。委托代理人(特别授权)杨军,湖北正典律师事务所律师。委托代理人(特别授权)覃瑶,湖北正典律师事务所律师。被告宣恩县自然资源和规划局，住所地宣恩县珠山镇兴隆大道286号，统一社会信用代码11422825011483044Y。法定代表人戴恩高，局长。出庭负责人田远道，总工程师。委托代理人（一般代理）郑桂超，湖北洪渊律师事务所律师。原告宣恩县兴隆房地产开发有限公司(以下简称兴隆公司)诉被告宣恩县自然资源和规划局行政合同一案，宣恩县人民法院于2019年12月9日立案后以不宜行使管辖权为由报请恩施州中级人民法院指定管辖，恩施州中级人民法院于2019年12月11日作出（2019）鄂28行辖6号行政裁定书，裁定本案由来凤县人民法院管辖。因新冠××疫情影响，本院于2020年4月13日立案后，于2020年4月16日向被告宣恩县自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告兴隆公司法定代表人向厚贵及其委托代理人杨军、覃瑶，被告宣恩县自然资源和规划局出庭负责人田远道及委托代理人郑桂超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告兴隆公司诉称，2018年12月5日，被告对位于宣恩县珠山镇建设路白鹤井的一宗国有土地使用权进行挂牌出让，面积为4972.60平方米。原告于2019年1月4日以4430万元的高价竞得该土地。同年2月28日，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》时，被告要求在其提供的格式合同即《国有建设用地使用权出让合同》基础上增加一条“补充条款该项目用地发布了招商公告，受让人应履行招商公告的权责义务。”招商公告是2018年10月30日宣恩县招商局发布的，公告的内容为“（一）向宣恩县人民政府提供不少于200套（面积约23600㎡）棚改安置房，棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房销售网签均价的90%。（二）竞买保证金不少于壹仟万元……”。因被告在《挂牌出让公告》及出让文件中均未约定其内容，原告不同意增加该条款，但基于被告的强势地位，同时原告在参与土地挂牌、竞拍中已交2611万元的巨额保证金，为了避免造成巨大经济损失，原告迫于无奈签订了该合同。合同签订后，原告全额支付了土地出让金，但被告未及时将土地交付给原告，致使原告于2019年10月12日才办理了《建设工程施工许可证》。同时，被告交付的土地存在地质灾害隐患，必须进行地质治理排险后才能开工建设，为此原告又投资近1千万元资金进行地灾治理。建设期间又因国家对房屋安全设计等政策的变化，建设开发成本提高。被告要求原告按照不高于土地摘牌之日（即2019年1月4日）宣恩县城市规划区范围内网签均价的90%提供房屋，经查询土地摘牌之日宣恩县城规划区没有商品房网签记录，2019年1月份宣恩县商品房网签合同销售均价只有4362.62元/㎡。原告委托永业（湖北）土地房地产评估咨询有限公司对宗地开发房地产销售价格进行评估，经评估原告开发该土地的成本单价为4962.81元/㎡，销售单价为5838.06元/㎡。可见，被告要求的棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房销售网签均价的90%的交易价格远远低于原告的开发成本价。综上，原告认为，原、被告签订的合同编号为鄂ES（XE）201829《国有建设用地使用权出让合同》中的“补充条款”，在土地出让公告及出让文件均未规定，系被告利用自身优势地位强加给原告的。同时，因被告交付土地时间、标的物的瑕疵及政策的变化等因素，履行该条款将会导致双方权利义务严重失衡，造成原告巨大经济损失，对原告显失公平。故原告要求：1、请求依法撤销原、被告签订的合同编号为鄂ES（XE）201829《国有建设用地使用权出让合同》中的“补充条款该项目用地发布了招商公告，受让人应履行招商公告的权责义务”；2、被告承担本案的诉讼费。原告兴隆公司向本院提交了如下证据（除特别注明外，均为复印件）：证据一：营业执照、法定代表人身份证明书原件、法定代表人身份证各一份。证明目的：证明原告主体资格适格。证据二：《宣恩县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告[2018]29号》、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《湖北省非税收入一般缴款书（收据）》二份、宣恩县住房和城乡建设局2019年11月15日出具的《证明》。证明目的：1、被告于2018年12月5日发布的挂牌出让公告对宣恩县招商局于2018年10月30日发布的招商公告中“五、约束条款”内容没有约定，对土地竞买申请人没有约束力，被告在合同中增加附加条款无法律依据。2、宗地摘牌之日即2019年1月4日。3、原、被告于2019年2月28日签订《国有建设用地使用权出让合同》时被告要求在其提供的格式合同上增加一条“补充条款”，该条款在签订出让合同之前的所有程序中被告均未告知原告，被告在与原告成交之后要求原告履行之前完全没有涉及的其单方附加且无任何法律依据给原告的义务，且原告在竞买之时已经交纳了2611万元的巨额竞买保证金，此时，被告在双方交易中完全处于强势地位，原告为避免不履行签订《国有建设用地使用权出让合同》带来的不利法律后果，最终迫于无奈同意将该条款作为补充条款签订出让合同，原告同意签订该补充条款系被告利用自身优势地位使原告在非自愿的情况下达成。4、案涉土地摘牌之日宣恩县城规划区内没有商品房网签记录，原、被告约定的“棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房销售网签均价的90%”的条件不成就，没有履行依据。证据三：《宣恩县珠山镇白鹤井片区棚户区改造建设项目地质灾害危险性评估报告》、《宣恩县珠山镇白鹤井片区棚户区改造建设项目地质灾害危险性评估防灾避灾措施告知书》、《白鹤井安置小区基坑及边坡支护工程预算报告》。证明目的：1、被告交付的土地存在地质灾害隐患，被告未在出让前予以治理，需采取有效的措施进行治理后方可进行工程建设。2、经评估原告对基坑及边坡支护工程预算造价为8426480.51元。3、因被告未履行相关义务导致原告开发建设成本的增加。证据四:《通知》、《不动产产权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。证明目的：1、被告因不是“净地出让”致使未按期交付土地。2、因被告未按期交地，致使原告开工时间延长增加建设成本。证据五：《估价报告书》、《白鹤井棚改安置小区1、2＃工程建设预算书》、《宣恩县“白鹤苑”房地产开发项目（白鹤井棚改安置房）销售价格咨询评估报告》、永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司出具的《说明》、宣恩县住房和城乡建设局2019年9月4日出具的《证明》。证明目的：1、被告出让的土地评估价为1118.84万元，挂牌价为2611万元，成交价为4430万元。2、经评估原告的开发成本单价为4962.81元/平方米，房地产销售单价为5838.60元/平方米，宣恩县城规划区商品房一月的网签销售均价为4362.62元/平方米，被告要求原告履行的“棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房销售网签均价的90%”价格要远远低于原告的开发成本价，被告要求原告履行的补充条款明显有违等价有偿原则和公平原则，该补充条款致使原、被告之间权利义务明显不对等、利益严重失衡，履行该条款原告将遭受巨大损失，对原告显失公平。被告宣恩县自然资源和规划局辩称：一、原告诉称迫于无奈签订案涉合同与事实不符。案涉土地的出让是基于“宣恩县珠山镇建设路棚改安置建设项目”（以下称棚改项目）事实而产生的法律行为，即该出让行为是棚改项目实施的组成部分。宣恩县人民政府于2018年10月31日在宣恩县人民政府网通知公告栏发布了《宣恩县珠山镇建设路棚改安置建设项目招商公告》，公告明确了棚改项目的中标人须做到“向宣恩人民政府提供不少于200套（面积约23600㎡）棚改安置房，同时棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房网签均价的90%。”公告发布后，被告才于2018年12月5日在土地市场动态监测与监管系统发布了《宣恩县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（宣挂告字[2018]29号），在土地市场网可查询该公告。因对招商公告及挂牌公告响应的有两名市场主体，按规则双方均同意通过现场公开竞价方式竞买，最终原告竞得案涉土地使用权，并于2019年2月28日签订了案涉出让合同。也就是说，本案签约从政府发出棚改项目招商要约邀请，被告发出国有建设用地使用权出让要约邀请，到最终通过公开竞价方式签订案涉合同的全过程，签约条件清楚，程序公开透明，原告所言“原告迫于无奈签订了该合同”与客观事实明显不符。二、原告诉请撤销案涉合同中补充条款的约定理由不成立。案涉合同合法有效，合同当事人应当按合同约定全面履行合同义务。原告作为房地产开发企业，对于案涉项目在宣恩人民政府发布的要约邀请中所列条件十分清楚，对该条件的认可，是否会对项目的盈亏产生影响及多大的影响，原告在决定参与摘牌时，就应当有一个基本的商业判断，也就是按原告所言本案合同履行会导致权利义务失衡，这也属于原告应当承担的商业风险，而非合同法意义的情势变更，故原告的该理由不成立。综上所述，被告与原告所签案涉合同合法有效，原告要求撤销该合同补充条款的理由不成立，其诉讼请求应予驳回。被告宣恩县自然资源和规划局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据一：宣恩县珠山镇建设路棚改安置建设项目招商公告、宣恩县人民政府网通知公告栏发布的《宣恩县珠山镇建设路棚改安置建设项目招商公告》、宣恩县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（宣挂告字[2018]29号）复印件。证明目的：1、招商公告第五条第一项规定向宣恩县人民政府提供不少于200套（面积约23600平方米）棚改安置房，棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房销售网签均价的90%。2、宣恩县人民政府对案涉项目供地设定了条件，并在官网上发布了公告。本案供地行为是因宣恩县人民政府案涉招商行为所致（没有招商行为就没有本案的土地出让行为）。证据二：兴隆公司竞买申请书（内容：经认真阅读编号为宣挂告字（2018）29号地块的挂牌出让文件，我方完全接受并愿意遵守你局国有建设用地挂牌出让文件中的规定和要求，对所有文件均无异议）、兴隆公司竞买资格确认书及国有土地使用权挂牌出让竞买报价单，宣恩县天蓝生态环境建设有限公司竞买申请书、竞买资格确认书、国有土地使用权挂牌出让竞买报价单，地块现场竞价资料一套（共九页，内容：竞价物情况中第一条：根据宣恩县珠山镇建设路棚改安置房建设项目招商公告，2018年11月20日，经宣恩县政府批准，以挂牌方式公开出让）、成交确认书及宣恩县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示、国有建设用地使用权出让合同、建设用地批准书（存根）复印件。证明目的：原告对宣恩县人民政府就涉案项目招商供地所附条件十分清楚，而自愿参加了宣恩县自然资源和规划局组织的对案涉项目宗地的挂牌及公开竞价活动，最终按案涉项目招商规则成为案涉宗地出让受让人，并与宣恩县自然资源和规划局于2019年2月28日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。经庭审质证，对原告提交的证据一，被告无异议。对原告提交的证据二，被告对其真实性无异议，但对其第一、三、四点证明目的有异议，认为其理由不成立达不到其证明目的。对原告提交的证据三，被告对其中的《宣恩县珠山镇白鹤井片区棚户区改造建设项目地质灾害危险性评估报告》、《白鹤井安置小区基坑及边坡支护工程预算报告》真实性无异议，对其中的《宣恩县珠山镇白鹤井片区棚户区改造建设项目地质灾害危险性评估防灾避灾措施告知书》真实性有异议，同时对第三个证明目的有异议，认为对证明对象不成立。对原告提交的证据四，被告对其真实性无异议，对其证明目的有异议，认为达不到其证明目的。对原告提交的证据五，被告对其中的《估价报告书》、《白鹤井棚改安置小区1、2＃工程建设预算书》、宣恩县住房和城乡建设局2019年9月4日出具的《证明》真实性无异议，对其中的《宣恩县“白鹤苑”房地产开发项目（白鹤井棚改安置房）销售价格咨询评估报告》、永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司出具的《说明》有异议，认为因该鉴定报告中未附有鉴定机构的资质证明以及鉴定人员资格证明，应不予采信，同时对该组证据的第二点证明目的有异议，认为达不到其证明目的。关于被告提交的证据一，原告对其真实性无异议，但是对其证明目的有异议，因为按照《土地管理法》及招拍挂规定，土地出让应当以出让公告或被告出让文件为准，而被告提交的招商公告系宣恩县招商局的行政行为，不是被告的行为，所以不能作为本案土地的限定条件。对被告提交的证据二，原告对其中的无原告签字认可的地块现场竞价资料一套文字记载内容真实性有异议，对其他证据的真实性无异议，同时对被告证明目的有异议，认为原告表明的是完全接受并愿意遵守被告所拟定的挂牌出让文件中的要求，非被告单位出具的文件或要求，原告未表示认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一，被告无异议，本院予以采信。对原告提交证据三中的《宣恩县珠山镇白鹤井片区棚户区改造建设项目地质灾害危险性评估防灾避灾措施告知书》，原告没有提交原件核对，被告对其真实性有异议，故本院不予采信。综合全案证据及原、被告双方的诉辩意见，对原、被告提供的其他证据的真实性予以采信，对其证明目的将结合本案案情按照证据规则综合判断。经审理查明，2018年10月30日，宣恩县招商局发布《宣恩县珠山镇建设路棚改安置房建设项目招商公告》，公告事项为：一、项目名称：宣恩县珠山镇建设路棚改安置房建设项目。二、招商主体：宣恩县人民政府。三、项目用地：项目地块位于珠山镇建设路北，东临白鹤巷，西至群益巷，南至华夏鑫龙还建房北，北至原广电局。地块面积4972.6平方米（附图）。……五、约束条款（一）向宣恩县人民政府提供不少于200套（面积约23600㎡）棚改安置房，棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房销售网签均价的90%。……六、其他事项……2.宣恩县国土资源局以公开拍挂方式出让该项目用地……4.招商公告发布后，宣恩县国土资源局按程序同步开展相关工作，请关注中国土地市场网。2018年10月31日，宣恩县招商局将《宣恩县珠山镇建设棚改安置房建设项目招商公告》发布在宣恩县人民政府网。2018年12月5日，宣恩县自然资源和规划局（即原宣恩县国土资源局，机构改革后被撤销，其职权由宣恩县自然资源和规划局行使）发布《宣恩县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（宣挂告字[2018]29号），公告载明：一、挂牌出让地块的基本情况和规划指标要求：宗地编号：201829；宗地总面积：4972.6平方米；宗地坐落：宣恩县珠山镇建设路白鹤井；备注：该地块位于宣恩县珠山镇建设路，为白鹤井片区棚户区改造建设项目，对建设项目区进行了地质灾害危险性评估。出让国有土地使用权面积4972.60平方米，容积率≦7.5，出让年限70年。……四、本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件。申请人可于2018年12月5日至2019年1月2日到宣恩县国土资源收购储备交易中心获取挂牌出让文件……兴隆公司于2018年12月19日向宣恩县自然资源和规划局提交了《竞买申请书》并交纳保证金2611万元，宣恩县自然资源和规划局于2019年1月2日向兴隆公司下发了《竞买资格确认书》。截止2019年1月2日，兴隆公司和案外人宣恩天蓝生态环境建设投资有限公司向宣恩县自然资源和规划局提交了书面申请并交纳了保证金。2019年1月4日，经现场竞价，兴隆公司以4430万元竞得编号宣挂告字[2018]29号地块的国有建设用地使用权并与宣恩县自然资源和规划局签订了《成交确认书》。2019年1月5日，宣恩县自然资源和规划局发布国有土地使用权招拍挂出让成交公示。2019年2月28日，兴隆公司与宣恩县自然资源和规划局签订合同编号为鄂ES（XE）201829的《国有建设用地使用权出让合同》，合同载明：第四条本合同项下出让宗地编号为201829，宗地总面积大写肆仟玖佰柒拾贰点陆平方米（小写4972.60平方米），其中出让宗地面积为4972.60平方米。……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币肆仟肆佰叁拾万元（小写4430万元）……补充条款该项目用地发布了招商公告，受让人应履行招商公告的权责义务。兴隆公司于2019年12月5日向法院提起诉讼。本院认为，《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条规定，市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招拍挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。原宣恩县国土资源局具有招拍挂牌出让国有土地的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原宣恩县国土资源局在机构改革后已被撤销，其相应职权由宣恩县自然资源和规划局继续行使，故宣恩县自然资源和规划局为本案适格被告。依法成立的合同受法律保护，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。就本案而言，原宣恩县国土资源局发布国有土地使用权挂牌出让公告，兴隆公司提交竞买申请书参加现场竞价并以4430万元竞得出让土地后与原宣恩县国土资源局签订《成交确认书》，双方最终签订《国有建设用地使用权出让合同》，均是双方真实意思表示且不违反法律规定，故上述《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。本案属于行政协议纠纷，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，宣恩县招商局发布《宣恩县珠山镇建设路棚改安置房建设项目招商公告》中明确说明宣恩县自然资源和规划局以公开拍挂出让该项目用地，兴隆公司也明知该招商公告的具体内容。双方主要的争议点在于《宣恩县珠山镇建设路棚改安置房建设项目招商公告》中的约束条款（一），即向宣恩县人民政府提供不少于200套（面积约23600㎡）棚改安置房，棚改安置房价格不高于土地摘牌之日宣恩县城市规划区范围内商品房销售网签均价的90%。棚改安置房建设项目，是政府为了实现公共利益或者行政管理目标而设立的此条款，也是法律允许在行政协议中行政机关享有优益权的具体表现，并且该条款不违反法律的规定。兴隆公司诉称因宣恩县自然资源和规划局在《挂牌出让公告》及出让文件中均未约定增加该条款内容系基于宣恩县自然资源和规划局的强势地位而迫于无奈签订了合同的理由，本院不予支持。至于兴隆公司诉称，宣恩县自然资源和规划局存在未及时交付土地以及交付土地存在地质灾害隐患等问题，这些均不符合撤销行政协议的法定事由。综上，兴隆公司要求撤销《国有建设用地使用权出让合同》补充条款缺乏事实依据和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告宣恩县兴隆房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宣恩县兴隆房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  梁东华审 判 员  姚源盛人民陪审员  徐中赋二〇二〇年六月二十八日法官助理程璟书记员程璟（兼）