广东省英德市人民法院 民 事 判 决 书 (2020）粤1881民再1号 原审原告：罗伟强，男，1967年8月28日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区*************。身份证号码：440************117。 委托代理人：朱志辉，广东青于蓝律师事务所律师。 原审被告：清远华侨工业园管理委员会。住所地广东省清远市英德市东华镇政府办公大楼。 法定代表人：吴某1。 委托代理人：张豫林，广东浈阳律师事务所律师。 委托代理人：梁建业，广东浈阳律师事务所律师。 原审原告罗伟强诉原审被告清远华侨工业园管理委员会（以下简称为清华园）的建设用地使用权合同纠纷一案，本院（2017）粤1881民初3962号民事调解书已发生法律效力。事后，英德市人民检察院向本院提出检察建议，认为该调解书存在程序违法、损害国家利益等情形，建议撤销原民事调解书，对该案进行再审。经本院审判委员会讨论决定，于2019年10月30日作出（2019）粤1881民监1号民事裁定书，决定再审本案。本院依法另行组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了再审审理。原告罗伟强的委托代理人朱志辉、被告清华园的委托代理人张豫林、梁建业到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审原告罗伟强称，法院的调解协议是原被告双方在自愿的情况下签订的，且法院出具民事调解书后，原告与被告另行达成了协议书，由被告分期支付原告的各种损失19584919元，被告已实际履行了270万元的款项支付义务。实体方面，原审并不存在错误，再审时应对原审中的调解内容予以维持。因此，再审中，原告根据被告的履行情况及事后达成的履行期限协议，变更请求为，由被告向原告支付土地价款、投产前测试支出、项目公司筹备支出、土地增值部分损失及诉讼费合计16884919元及利息（利息从2017年12月8日至2018年1月29日，以本金19584919元为计算基数，按照年利率6%计算逾期付款利息，共计169735.96元；2018年1月30日至2018年4月3日，以本金18584919元为计算基数，按照年利率6%计算逾期付款利息，共计195141.65元；2018年4月4日至2018年9月28日，以本金17584919元为计算基数，按照年利率6%计算逾期付款利息，共计518755.11元；2018年9月29日至2019年1月29日以本金17184919元为计算基数，按照年利率6%计算逾期付款利息，共计349426.69元；2019年1月30日起至付清之日，以本金16884919元为计算基数，按照年利率6%计算逾期付款利息）。 原审被告辩称：一、本案属于再审案件，超出原审范围增加、变更诉讼请求的不属于再审审理范围，故被答辩人在本案要求变更诉讼请求不应支持。 依据《最高人民法院关于适用审判监督程序若干问题的解释》第三十三条“人民法院应当在具体的再审请求范围内或在抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件。当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围…”。被答辩人在本案再审阶段提出变更诉讼请求，且在再审程序中另外提交原审裁判后才产生的《关于解除协议书》作为证据，其诉讼请求和事实理由明显与原审不同，明显超出了本案再审的范围，也有违再审程序的意义，依法不应支持。 二、本案《一次性体温计生产项目投资合同书》及补充协议均属于无效合同，本应按无效合同的相关规定予以处理。 1、从主体上看，答辩人非涉案合同的法定签订主体，涉案合同以及补充协议为无效合同。《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律规定，土地使用权出让应由市、县人民政府土地管理部门出让，答辩人仅作为工业园的管理者无权实施出让。且根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”之规定，涉案《一次性体温计生产项目投资合同书》及补充协议依法应当认定无效。 2、《一次性体温计生产项目投资合同书》及补充协议的内容违反法律强制性规定，依法也应认定无效。依据《土地管理法》第二条、第五十三条、《城市房地产管理法》第十三条、《物权法》第一百三十七条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规的强制性规定，土地使用权应以招标、拍卖或者挂牌方式完成出让方合法有效，而不能直接以协议价格出让处置。本案合同直接约定以协议价格4.5万元/亩出让，约定摘牌后土地出让差价返还，约定土地价款须扣除土地平整费用，合同主要目的均是以协议方式、协议价格出让处置土地使用权及土地使用权相关权益，合同明显无效。 3、本案应当在确定真实损失数额的前提下，根据双方过错按比例分配损失责任，而不是全部由答辩人承担，况且当中涉及国家利益。本案中，被答辩人作为完全民事行为能力人，明知土地出让的要求和法定程序，依然签订出让合同、支付土地款定金，明显也存在过错。依据《合同法》第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定的”、第五十八条之规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”之规定，被答辩人也应承担相应的过错责任，承担部分损失责任。 三、被答辩人主张的土地价款、投产前测试支出、项目公司筹备支出等损失25607620元没有任何有效证据证明，依法不应支持。 1、签订本案《一次性体温计生产项目投资合同书》和补充协议后，被答辩人仅支付给答辩人定金及土地款285万元，后因土地涉及农用地问题该项目一直没有推进，根本没有进行正式投资建设，不可能产生被答辩人主张25607620元之巨的损失，当中的土地增值部分也属于国家所有，不应作为被答辩人的预期损失计算在内。故被答辩人所主张的投产前测试支出、项目公司筹备支出、土地增值部分损失等明显与事实不符，也严重损害国家利益。 2、根据被答辩人提供的《开支汇总表》《建设工程设计合同》《检验报告》《房屋租赁合同》《设备设施照片》等材料大部分均与本案无关联，根本不能证明其存在25607620元之巨的损失，故原审《民事调解书》所确认的事实明显依据不足，数额虚高，该调解导致答辩人无端承担巨大的赔偿，也导致国家利益被严重损害。 综上，被答辩人在本案再审程序中要求变更诉讼请求不符合法律规定，本案合同均属无效合同，被答辩人的主张无任何有效证据支持，也有损国家利益。望贵院依法查清本案事实，正确认定具体损失、合理分配过错责任，维护答辩人的合法权益、维护国家利益。 原审原告向本院起诉请求：一、判令解除原告与被告于2011年12月20日签订的《一次性体温计生产项目投资合同书》、《关于的补充协议》、《的补充协议2》；二、判令被告赔偿原告各项损失25607620元。 原告罗伟强原审中主张的事实和理由：原、被告于2011年12月20日签订了《一次性体温计生产项目投资合同书》、《关于的补充协议》、《的补充协议2》。其中《一次性体温计生产项目投资合同书》约定：原告到被告园区投资兴办一次性体温计生产项目，项目用地面积约210亩，被告负责做好该地块的征地、青苗补偿、迁坟及有关路线的迁移工作，被告负责办理国有土地使用证到原告指定公司名下，协助办理开业的相关证照。《关于的补充协议》的约定：被告负责在合同签订后一年内按照法定程序将土地办至原告指定公司名下，在土地使用证办到原告名下前，被告有责任全力协助乙方处理由此产生的相关事宜。原告须在协议签订两个月内完成项目规划设计等相关前置工作。 上述合同、补充协议、补充协议2签订后，原告自2011年以来，已共向被告支付土地款人民币285万元，并投入大量资金积极进行项目有关前期工作，包括投产前测试，购买机器设备及材料，租赁及装修研发场地，进行市场考擦，注册项目公司，招募员工并培训等等，以上各项支出共计25607620元。但被告在合同签订至今七年内仍无法按照法定程序将土地办至原告指定公司名下。2017年5月，被告表示现该项目用地因上级政府政策原因，无法继续履行，希望与原告解除合同及有关补充协议。鉴于被告已无继续合作的意向，原告作为无过错的投资方不得不配合被告协商有关解除事宜，但被告须结合原告的投入损失，参照被告已补偿其他同类入园企业解除合同后的有关补偿标准，给予原告合理补偿，但原被告经多次协商，至今无果。 本院原审过程中，被告的时任副主任王雪以被告的名义与原告达成调解协议，由被告支付原告的土地价款、投产前测试支出、项目公司筹备支出以及土地增值部分损失等各项费用1950万元。该款项的履行期限由原被告另行协商确定。事后，本院根据双方达成的协议，出具了民事调解书，对双方的协议进行了确认。 本院再审认定案件事实如下： 2011年12月20日，原告与被告清华园签订《一次性体温计生产项目投资合同书》，约定由清华园向原告出让210亩国有土地，由原告投资4亿元对一次性绿色体温计进行投产生产。具体土地出让价格以原告按土地挂牌拍卖价格为准，由原告先行按5000元/亩支付定金，待履行完土地出让手续后，被告向原告退还该定金。同日，原告与被告清华园签订《关于的补充协议》，约定被告清华园按4.5万元/亩的价格向原告出让210亩土地，7天内由原告按1万元/亩的价格向被告清华园支付首期土地款，余款3万元/亩由原告收到国土部门的通知后一次性支付至被告指定的账户，另5000元/亩的定金转为征地款，用于支付农民的征地款和青苗补偿。原告在国土部门招标活动中摘牌后，原被告双方以土地出让价的差额进行结算。事后，原被告双方签订了《的补充协议2》，约定由原告按6.5元/㎡自行对土地进行平整，该款1027854.1元，从土地出让款中扣除。合同签订后，原告向被告支付了285万元的土地出让款。由于征收及招拍挂等原因，案涉土地一直未向原告交付。事后，原被告双方均表示不再履行该合同，由被告退还原告相应的投资款及对原告的损失进行赔偿。 原告声称，为了案涉项目，其共支出了25607620元费用，包括285万元土地款，17005000投产前测试支出（含测试人员工资240万元，材料投入185万元，机器设备及流水线投入支出462万元，研发厂地租金370.5万元，上海市区办公租金273万元，测试厂地及办公室装修120万元，专利使用费50万元），公司筹备支出575.262万元（含人员工资314.2万元，车辆费38.35万元，差旅费50.75万元，公司注册费3万元，公司厂房的设计费用56.862万元，可行性研究报告费用10万元，办公费29.6万元，招待费35万元，培训费12万元，市场考察费13.5万元，厂地现场勘察费6万元，顾问费6万元。为了证明其支出，原告提供了房全华在上海市于2010年4月1日至2015年4月30日的租赁合同复印件，租金57万元，林慧在上海市于2010年4月1日至2012年3月31日的租赁合同复印件，月租金3.5万元；原告声称该两人是其前期合伙人，现已退出合伙，并由原告承担了该费用的支出。原告提供其与长沙市建筑设计院有限公司于2011年12月28日签订的“一次性体温计厂区”的《建设工程设计合同》，协议约定总设计费284.31万元。提供了送检单位为“上海荣骋医用科技发展有限公司”的一次性体温计感温液的检验报告复印件，检验内容为小鼠急性经口毒性试验。 原审时，清华园的时任副主任王雪代表清华园与原告进行调解，由王雪代表被告清华园签订了该调解协议，协议约定：由“被告清远清华园管理委员会赔偿原告罗伟强土地价款、投产前测试支出、项目公司筹备支出以及土地增值部分损失等各项费用合计19500000元。该款项履行期限由原被告双方另行协商确定。”本院根据原被告双方的申请，对前述调解协议进行了确认，出具了民事调解书。王雪参加调解时并未出具被告清华园授权委托书，其与原告达成的调解协议亦由王雪个人签名，被告清华园未加盖公章，事后被告清华园也未向本院补交王雪的授权委托书。现被告对王雪的代理权限进行否认。 再审过程中，原告向本院提交了其与被告清华园于2017年11月30日签订的《关于解除协议书》，该协议约定，原被告双方解除2011年12月20日签订的投资协议及补充协议，由被告分四期向原告支付土地款及赔偿金、诉讼费等19584919元，其中协议签订之日起一个星期内退还500万元，2018年1月30日前退还600万元，2018年6月30日前退还600万元，2018年9月30日前支付258.4919万元。 2018年4月3日，被告向原告支付了100万元，9月28日支付了40万元，12月9日支付了100万元，2019年12月9日支付了30万元，前述款项合共270万元。 另查明，目前英德市辖区*****、英红园等工业园的工业用地出让均价为20-30万元/亩。 前述事实，有当事人提交的书面证据及到庭当事人的法庭陈述在卷佐证，本院依法予以确认。 本院再审认为，本案的争议焦点在原审的调解书应否撤销及原被告相关合同效力两个问题上。 第一、关于原审的调解书应否撤销的问题。 本院原审时在未严格审查王雪的代理权的情况下，根据原告与王雪签订的调解协议，出具了民事调解书，事后被告未对王雪的代理行为进行追认。《中华人民共和国民事诉讼法》第九十六条规定，“调解协议必须是双方当事人自愿达成的。法院主持调解时必须以双方当事人自愿为前提。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十七条规定：“人民法院调解案件时，当事人不能出庭的，经其特别授权，可由其委托代理人参加调解，达成的调解协议，可由委托代理人签名。”根据该规定，当清华园法定代表人不能参加调解时，清华园可以委托代理人参加调解，但需出具书面授权委托书明确授予该委托代理人参加调解的特别权限。而本案中，与罗伟强进行调解的是王雪，在调解协议上签名的也是王雪，而王雪参加调解时并未向法庭提交书面授权委托书，事后也未补充提交授权委托书，清华园对王雪的代理行为事后亦不予以追认。因此，王雪并未取得清华园的授权参与该案的调解工作，其行为不能代表清华园的意思表示。原审在王雪未出具授权委托书，未取得清华园授权的情况下，准许王雪代表清华园与罗伟强进行调解，并对达成的调解协议予以确认，该民事调解程序违法，违反了当事人自愿原则，故该民事调解书依法应予以撤销。 第二、关于原被告相关合同的效力问题。 原审原告与原审被告签订的《一次性体温计生产项目投资合同书》及两份补充协议，首先应确定其法律关系是否属于国有土地使用权出让合同法律关系。 原被告的合同中约定是被告向原告出让土地，但是同时约定原告取得国有土地使用权应通过向政府国土管理部门招拍挂方式取得，土地的出让价格以原告在招拍挂中的摘牌价格为依据。显然，根据原被告的该合同依据，原告要取得案涉土地的使用权，是向代表当地县级以上人民政府的国土管理部门获取，价格以被告在招拍挂中的摘牌价格确定。被告作为工业园管理部门，在合同履行的是协助原告办理建设用地使用权出让手续及完成土地的前期开发等民事权利义务。至于土地出让价款收取问题，实质是作为当地政府派出机构的工业园管委会与当地政府内部的财政资金使用、分配及结算问题，属于政府内部的行政事务，不能以管委会与土地使用人之间的合同存在“出让”字眼及管委会代当地政府收取土地出让金而改变土地使用权应通过国土管理部门招投标方式取得的事实，并进而否定国土部门与土地使用权人之间存在的真实的国有土地使用权出让合同法律关系，违规认定工业园管委会与土地使用权人之间存在土地出让合同法律关系。因此，原被告之间的《一次性体温计生产项目投资合同书》及两份补充协议不属于国有土地使用权出让合同法律关系，而属于被告协助原告办理建设用地使用权出让手续及完成土地的前期开发等民事权利义务的一般建设用地使用权合同法律关系。 原被告之间的协议约定，土地价款实际应以招投标价款确定，并非确定事实，且因需要通过招投标方式，原告能否当然取得案涉土地使用权，存在不确定性。因此，原被告之间的协议，并无证据证实存在招投标过程中有围标、串标等原告事先预定当然取得土地使用权，并进而出现土地出让价格过低而损害国家利益的情形。另一方面，根据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”即原告能否最终在招投标中摘牌，取得土地使用权，从而导致原被告之间的建设用地使用权合同的履行得以实现，是物权变动的事实，物权变动最终能否实现，不影响双方合同的效力。因此，原被告之间的建设用地使用权合同，没有违反法律法规的强制性规定，合法有效。所以，原被告2017年11月30日的解除合同的协议，属于被告协助原告办理建设用地使用权出让手续及完成土地的前期开发等民事权利义务的原合同的从合同。对于被告抗辩称解除协议属于国有土地使用权出让合同的从合同，主合同无效，从合同亦无效的理由，本院不予采纳。 另一方面，本案中，因客观原因，导致原合同无法继续履行，原被告双方协商解除被告协助原告办理建设用地使用权出让手续及完成土地的前期开发等民事权利义务的合同，双方就合同解除后返还财产及损失赔偿问题，于2017年11月30日达成了由被告向原告返还及赔偿19584919元的协议。该协议本质上属于对原合同权利义务的结算和清理协议条款。《中华人民共和国合同法》第九十八条规定：“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”因此，原被告于2017年11月30日达成的协议具有独立的法律效力，并不当然随主合同无效而导致该结算条款无效。 《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”因此，原被告双方解除合同后，被告返还原告已支付的285万元土地价款，并按双方在原合同中的过错责任程度协商原告的损失赔偿问题，是双方当事人对原合同解除后的进行的清理行为。 2011年12月20日，原告与被告清华园签订《一次性体温计生产项目投资合同书》时，合同中的工业用地土地使用权出让价款为4.5万元/亩，210亩土地使用权的价款为945万元，而原被告双方于2017年11月达成原合同结算和清理协议时，英德市相应的工业用地使用价款已达20-30万元/亩，也就意味着，原告要想再次获得相同面积的工业用地时，比原来原告与被告签订的合同要多付出的代价将达3000-5000万元，这显然属于原告的损失范围，原被告双方的解除协议中亦明确约定包含了土地增值损失，可以看作是被告对原告的土地增值损失的认可。另一方面，自2011年12月原被告签订投资协议后，原告为筹备公司进行了相应的前期投资工作，尽管原告提供的2560多万元费用支出在证明力方面存在一些瑕疵，但是原告的前期费用支出是一个必然存在的客观事实，原告为履行投资合同必然会产生大量合理的前期投资费用支出。原被告于2017年11月达成的结算和清理协议中被告返还及赔偿19584919元的约定，只是原告的实际损失的小部分。因此，原被告的结算和清理协议，是双方在充分考量了原告的损失后，并根据原合同中原被告双方的过错，在平等自愿的原则下达成的协议，没有违背法律法规的强制性效力性规定，亦没有损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法利益。该协议合法有效，对原被告双方具有法律拘束力。 原被告达成合同解除后清理结算协议，被告理应按该协议履行相应的支付义务。协议达成后，被告仅支付了270万元，已构成违约，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，依法应承担继续履行等违约责任。 原审中原告主张的损失是基于被告未返还270万元土地价款的事实而提出的，现原告根据被告的实际履行情况，扣除被告已实际履行部分的款项而变更诉讼请求进行权利主张，并未超出原审中的诉讼请求。但是，原被告双方于2017年11月30日达成的协议中，包含了原审中的84919诉讼费的履行，而在诉讼中诉讼费需要单独处理，故对原被告双方协议中的该部分内容，应予以扣减。另一方面，原审终结后，原被告双方达成了返还及赔偿款项的履行期限，被告理应按该协议进行履行，而被告违约未履行，依法应承担相应的违约责任，故对原告主张的根据该协议的履行期限由被告承担相应的利息损失，符合法律规定。因此，原告在再审中的主张，没有超出法律规定，对被告关于原告超出原审范围增加、变更诉讼请求的不属于再审审理范围的抗辩理由，本院不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十七条、第九十八条、第一百零七条，《中华人民共和国物权法》第十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十六条、第一百九十八条、第二百零七条的规定，判决如下： 一、撤销（2017）粤1881民初3962号民事调解书； 二、限被告清远华侨工业园管理委员会在本判决发生法律效力之日起三日向原告罗伟强返还土地价款及赔偿损失16800000元及逾期利息（其中逾期利息按照年利率6%计算，从2017年12月8日至2018年1月29日以19500000元为计基数算；2018年1月30日至2018年4月3日以18500000元为基数计算；2018年4月4日至2018年9月28日以17500000元为基数计算；2018年9月29日至2019年1月29日以17100000元为基数计算；2019年1月30日起至付清之日以16800000元为基数计算）。 本案受理费84919.05元，由被告清远华侨工业园管理委员会负担。 当事人逾期不履行前述债务的，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应加倍承担迟延履行期间的债务利息。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。 审 判 长  蓝文聪 审 判 员  易典兵 人民陪审员  廖元娇 二〇二〇年六月七日 书 记 员  邓瑞军 附部分裁判法律条文内容： 《中华人民共和国合同法》 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。 第九十八条合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。 《中华人民共和国物权法》 第十五条当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第九十六条调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。 第一百九十八条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。 最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。 第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。