吉林省松原市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉07行终15号 上诉人（原审原告）鞠文龙，男，1982年9月3日出生，汉族，无业，现住扶余市。 被上诉人（原审被告）扶余市自然资源局，住所地扶余市。 法定代表人阚佳忠，局长。 原审第三人李书林，男，1951年4月5日生，汉族，现住松原市宁江区。 原审第三人扶余市三岔河生活液化气站，住所地扶余市。 经营者刘侠。 上诉人鞠文龙因土地行政登记一案，不服吉林省扶余市人民法院（2020）吉0781行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告鞠文龙的父亲鞠殿文（鞠殿文于2017年去世）1992年10月10日为建设三岔河液气站向第三人李书林借款65万元，借条约定借期三年，按银行贷款利率计算利息，如还不上，液化气站归李书林所有。1995年10月13日，松原市扶余区人民政府为三岔河镇液化气站核发松扶三国用（1995）字第18***1号国有土地使用证，三岔河镇液化气站取得位于三岔河北环路北侧16,600.43平方米的土地使用权，用途为商服。1996年12月5日扶余县建设局做出扶建字〔1996〕13号《关于成立扶余县液化气公司的批复》，内容为：三岔河液化气站，按照县政府办40号文件精神，将你单位上收。行政隶属于扶余县建设局。经研究决定同意更名为扶余县液化气公司。1997年4月16日扶余县液化气有限责任公司注册成立，法定代表人鞠殿文。 1998年9月10日，扶余县液化气有限责任公司（甲方）与被告李书林（乙方）签订《买卖扶余县液化气有限责任公司合同书》，合同内容如下：第一条，甲方于92年在三岔河北环路边建液化气站时在乙方李书林筹集资金（65万元）按当时银行贷款利息付给，但到现在本息合计132万元，乙方多次催款甲方无力偿还。液化气站土地证明及房照都在银建城市信用社作贷款抵押，在银建信用社贷款本金160万元及部分利息由乙方李书林负责偿还。第二条、原扶余县液化气有限责任公司更名为扶余县生活液化气有限责任公司，法人（法定代表人）为李书林。第三条、扶余县生活液化气有限责任公司法定代表人李书林对鞠殿文外债不负任何责任，并自合同签订之日起甲乙双方债务已结清，对以后不负任何责任。第四条、鞠殿文同意将液化气站卖给乙方来偿还欠款。原扶余县液化气有限责任公司的全部资产归乙方所有，具体有使用土地、营业用房、车间锅炉房及所有财产不动，还有卡玛兹槽车一辆、汽大罐三个、压缩机一台、充气枪三把、水泵二个、报警器一个、配电盘三个，以及所有办公用品和生活用品。第五条、债务情况，扶余县液化气有限责任公司法定代表人鞠殿文的所有外债都由甲方鞠殿文负责。 1998年9月18日，扶余县液化气有限责任公司变更为扶余县生活液化气有限责任公司，法定代表人鞠殿文变更为李书林。 2001年11月7日，扶余县生活液化气有限责任公司向扶余县国土资源局提出土地登记申请，提交的材料有李书林的身份证明、扶余县生活液化气有限责任公司营业执照副本、松扶三国用（1995）字第18×××41号国有土地使用证、《协议书》。2001年11月，扶余市人民政府为扶余县三岔河生活液化气有限责任公司核发扶城国用（2001）字第02***0号国有土地使用证，确认扶余县三岔河镇大九号村7,874平方米土地的使用者为扶余县三岔河生活液化气有限责任公司，用途为工业。另查明，扶余县三岔河生活液化气有限责任公司于2017年变更为扶余市三岔河生活液化气站，现经营者为刘侠。 原审法院认为，关于鞠文龙是否具备本案行政诉讼的原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公司、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”《中华人民共和国公司法》第二章有限责任公司的设立和组织机构第二十七条关于出资方式的规定中明确，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。第二十八条规定，股东以货币出资的，应当将货币出资足额存入有限责任公司在银行开设的账户；以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。 本案中从第三人李书林提供的工商企业登记档案1997年4月10日的验资报告显示，评估总额包括建筑物、机器设备、车辆、土地使用权，法人鞠殿文以实物资产出资20万元。但是从庭审提交的所有证据显示，1997年4月16日扶余县液化气有限责任公司注册成立，鞠殿文作为股东以土地使用权出资后并未办理土地使用权的转移登记手续，涉案土地使用权仍然登记在三岔河液化气站名下，并未转移至扶余县液化气有限责任公司。案涉土地使用权在2001年11月登记至扶余县生活液化气有限责任公司名下之前，依然属于三岔河液化气站。在鞠文龙与中国华融资产管理股份有限公司吉林省分公司、吉林银行股份有限公司松原扶余支行、韩东升抵押合同纠纷一案中，吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07民终507号民事判决查明，吉房扶农字第19**6号、1**7号、19**2号、9**47号、19**5号、9**4号私有房屋所有权证书项上的房屋依然存在，房屋产权证书载明的不动产权利人鞠殿文已去世，其近亲属包括妻子邵淑清、三个子女分别为鞠文龙、鞠文芳、鞠文梅。邵淑清、鞠文芳、鞠文梅对鞠文龙单独主张本案的诉讼请求无异议。因鞠文龙是鞠殿文的法定继承人，鞠文龙与被诉行政行为具有法律上的利害关系，故其具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。 对于当事人诉争的本案土地登记的性质，根据被告作出行政行为时适用的《土地登记办法》第三十八条规定，本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。从被告提供的土地登记档案显示，2001年11月案涉土地使用权由三岔河液化气站登记至扶余县生活液化气有限责任公司名下，土地用途由商服变更为工业。土地权利人和土地用途均发生改变，按照《土地登记办法》应理解为变更登记。 本案被告做出的被诉土地登记行政行为主要依据的是第三人李书林提供的申请材料，其中包括原土地使用证、《协议书》。本案中，被诉土地变更登记依据的是鞠殿文与第三人李书林签订的买卖扶余县液化气有限责任公司的协议书，根据《协议书》被告将案涉土地使用权从三岔河镇液化气站登记到扶余县生活液化气有限责任公司名下。现原告主张该份《协议书》系第三人李书林伪造鞠殿文的签字，对《协议书》的真实性有异议。本院认为，《协议书》是否合法、有效是认定被诉土地行政登记行为是否具备合法性的前提，鞠殿文与李书林签订协议书的行为是民事法律关系，本案行政诉讼无权对《协议书》是否合法、有效做出认定，原告对《协议书》的真实性有异议，应通过民事诉讼对《协议书》是否合法有效作出认定，故本案原告须以先行解决民事争议为前提。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条之规定，裁定驳回鞠文龙的起诉。 上诉人鞠文龙上诉称，一、一审裁定认定事实部分存在严重错误。原审裁定中,认定2001年11月案涉土地使用权由三岔河液化气站登记至扶余县生活液化气有限责任公司名下，系变更登记,上诉人对于该认定予以认可。但原审裁定认为扶余市自然资源局作出的土地变更登记行政行为的主要依据是第三人李书林提供的《协议书》,这个认定是严重错误的。原审中原被告双方均提交的同一份土地登记档案，其中行政审查信息明确记载:“土地变更审查意见是“因债权关系通过法院裁决取得土地使用权，经调查，权属合法......准予发证”（审查人:王立民）”土地权属来源证明文件一栏标注“1、原土地使用证2、法院裁决书”。经上诉人查阅相关档案及判决裁定，均未发现被告作出土地权属变更登记所依据的“法院裁决”。在土地登记档案中《协议书》仅是以夹页的形式体现的，且内容严重缺失。该《协议书》没有出现在任何一个行政审核表、审批意见中，实际上与变更登记的审查并无关联性，被告也并非是主要依据该份《协议书》审查核准变更登记。结合一审中被告的举证自认，对于被告扶余市自然资源局作的土地变更登记行政行为的主要依据并非是第三人李书林提供的《协议书》，而是“法院裁决”。审查土地权属变更申请,最关键的问题就在于申请人如何合法取得土地,这一问题直接决定了能否核准变更及办理相关变更程序的问题，正是因为第三人李书林虚构存在法院裁决,被告扶余市自然资局未经审查，才能在不经审查、双方均未到场、规避土地性质及存在抵押等不能办理变更登记的条件下,为其办理变更登记。在原审的行政起诉状、庭审中、代理词中,上诉人均主张并强调应查明这一问题，然而原审法院并没有查明该部分事实,在裁定中也没有任何评价,就认为该《协议书》是被告办理变更登记的依据，这是有违事实的，存在严重的、根本性的认定事实错误。同时,原审也并未对划拨土地变更登记程序错误、存在抵押登记不能进行变更登记等程序违法事实查明,在裁定中也未予评价，上诉人认为原审的裁定存在严重错误。原审被告在为第三人办理变更登记时没有尽到审查义务,将使用权抵押期间的土地使用权转让给无权使用人，程序违法。2001年11月7日办理案涉土地使用权变更登记时案涉房屋在扶余县银建信用社抵押，依据《中华人民共和国物权法》第一百八十二条:“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”《中华人民共和国物权法》第一百九十一条第二款:抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。及《中华人民共和国担保法》第四十九条第一款:抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的,应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况;抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的,转让行为无效。最高人民法院关于印发《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分)纪要》的通知第14条二款:“受让人在抵押登记未涂销时要求办理过户登记的，不予支持。”故原审被告在为第三人办理变更登记时没有尽到审查义务,将使用权抵押期间的土地使用权转让给无权使用人，程序严重违法。同时，本案案涉的土地性质属于划拨土地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条:“划拨土地使用权,除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物,其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;(二)领有国有土地使用证;(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”本案中，第三人并没有补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金，也没有其他法定事由转让，属于不得转让、出租、抵押的情形。原审被告将土地使用权从三岔河镇生活液化气站变更至扶余市三岔河生活液化气有限公司名下，变更登记行为违法;二、一审裁定适用法律错误。一审法院作出的裁定中适用法律错误，一审裁定认定适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（十)项，认为一审案件属于“其他不符合法定起诉条件的情形。”，该理解与适用是严重错误的。根据《土地登记办法》第九条规定”申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政部门提交有关材料和反映真实情况,并对申请材料实质内容的真实性负责。”根据该规定，《协议书》是否真实，责任由申请人即本案第三人李书林承担责任。无论《协议书》真实与否，原审被告都不能作出变更登记，根本原因为该土地系国有划拨土地，在未履行法定前提条件的情形下不能进行变更、同时该土地变更登记时存在抵押登记,依法不能变更登记，同时被告作出变更登记的依据“法院裁定”也并不存在，故其作出的行政行为严重违法。这与一审法院裁定中适用的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（十)项并无关联性，原审裁定适用法律错误，因当予以撤销。三、被上诉人存在严重程序违法，行政行为应予撤销。原告认为,被告作出的土地权属证明即2001字第020051号国有土地使用权证书,在审查中受第三人李书林虚假申请所欺骗，违背法律规定，对不能办理变更登记的土地作出变更登记，所依据的“生效裁定”并不存在,被告未予以有效的形式及实质审查、适用法律法规错误且违反了相关法律规定、严重违反法定程序、且明显不当，客观上帮助了本案第三人李书林谋取不当利益,违背了法律相关规定,严重损害了原告的合法权益，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;（四)超越职权的;（五)滥用职权的;（六)明显不当的。”上诉人认为，应当对被上诉人的违法行为确认违法，并予以撤销。如不撤销，被上诉人扶余市自然资源局的行为将会造成严重的社会影响,基于任何人不得从其违法行为中获利的原则，尚若不予撤销，也将会给别有用心之人带来可乘之机，从而使得利用虚假材料欺瞒国家行政机关、损害他人利益，为己谋取不当利益变成常态;使得虚假申请、虚构存在“法院裁决”就可以达到非法目的;从而挑战司法权威、削弱法院裁决的公信力、影响国家的行政秩序。综上，上诉人认为，吉林省扶余市人民法院2020年3月23日作出的（2020）吉0781行初3号行政裁定书，事实查明不清、认定事实部分严重错误，请求二审法院予以纠正。 本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，本案中，被上诉人依据原审第三人李书林提供的申请材料（其中包括原土地使用证、鞠殿文与第三人李书林签订的以扶余县液化气有限责任公司全部资产抵顶欠款的《协议书》）将案涉土地使用权从三岔河镇液化气站变更登记到扶余县生活液化气有限责任公司名下。该以资抵债《协议书》是土地使用权发生变更的证明文件，也是土地使用权变更登记的主要依据。在该以资抵债《协议》未被依法撤销、解除或者确认无效的前提下，被上诉人依据原审第三人李书林的申请，以该以资抵债《协议书》作为土地使用权发生变更的证明文件，将案涉土地使用权从三岔河镇液化气站变更登记到扶余县生活液化气有限责任公司名下并无不当，亦对鞠殿文的实体权利不产生任何不利影响，不存在侵害本案上诉人合法权益的问题。上诉人对以资抵债《协议》的效力存有异议，可通过民事诉讼解决。在该以资抵债《协议》未被依法撤销、解除或者确认无效的前提下，土地使用权变更登记行政行为系对上诉人合法权益明显不产生实际影响的行政行为，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人关于“土地使用权变更登记行政行为主要依据的是法院裁定而不是以资抵债《协议书》，原审裁定认定事实错误”的上诉理由没有事实根据，本院不予支持。上诉人关于“原审应对土地使用权变更登记行政行为合法性进行实体审查并判决撤销”的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  薛静波 审 判 员  刘 洋 代理审判员  张 雷 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  陈嘉琦