贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终160号上诉人（一审原告）：遵义市京瑞家园房地产开发有限公司。地址：遵义市汇川区南京路世纪城3号楼2楼。统一社会信用代码：91520301741102565C。法定代表人：阎鑫，该公司董事长。委托代理人:张正国，该公司办公室主任。委托代理人:李航，贵州宇辉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）:遵义市综合行政执法局。地址：遵义市汇川区珠海路14号。统一社会信用代码：11520300009902115Q。法定代表人:申剑，局长。委托代理人:冉小谷，该局城市支队工作人员。委托代理人:黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）:遵义市人民政府。地址：遵义市新蒲新区府前路。统一社会信用代码：115203000095002207。法定代表人：黄伟，市长。委托代理人：王滢钦，贵州惟瀚律师事务所律师。上诉人遵义市京瑞家园房地产开发有限公司（以下简称京瑞公司）因与被上诉人遵义市综合行政执法局（以下简称遵义市执法局）、遵义市人民政府（以下简称市政府）撤销行政处罚决定及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初514号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2019年5月23日，遵义市执法局作出〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，该决定书主要载明︰京瑞公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设维也纳三期项目总建筑面积38971.67平方米，京瑞公司的上述行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对京瑞公司处罚款2533158.55元。一审法院查明，2012年10月5日，原告京瑞公司与中铁五局集团建筑工程有限责任公司签订《合同协议书》，约定工程名称为“维也纳春天”三期，建设工程造价单价1300元/平方米，建设规模37000平方米，2015年10月5日竣工。2015年9月30日，原遵义市城乡规划局对原告京瑞公司建设“维也纳春天”三期项目的行为进行立案调查，查明原告京瑞公司未取得《建设工程规划许可证》开工建设“维也纳春天”三期项目，原告京瑞公司违法建设建筑面积38971.67平方米(其中：住宅30173.12平方米，商业1122.06平方米，车库7676.49平方米）。期间，鉴于该项目住房已启动产权办理程序，遵义市执法局认定原告京瑞公司的行为属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年1月6日，被告遵义市执法局向原告京瑞公司送达《行政处罚告知书》，告知拟处罚的事实、理由依据及拟处罚的结果，并告知原告京瑞公司依法享有陈述权、申辩权。1月10日，原告京瑞公司申请要求听证，2月13日，被告遵义市执法局向原告京瑞公司送达《行政处罚听证通知书》，2月27日，遵义市执法局依法组织召开了听证会，5月21日，遵义市执法局组织集体讨论，5月23日，遵义市执法局作出〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，对原告京瑞公司处罚款2533158.55元。原告京瑞公司对遵义市执法局的行政处罚决定不服，于6月4日向市政府申请行政复议。7月10日，市政府依法受理，7月19日，遵义市执法局作出行政复议答复书并提交有关证据材料，9月9日，市政府以本案情况复杂为由决定延期至10月10日前作出复议决定，9月30日，市政府经依法审查作出遵府行复〔2019〕187号《行政复议决定书》，维持遵义市执法局的〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》。涉及“维也纳春天”三期工程的建设，其间，遵义市汇川区人民政府、遵义市住房和城乡建设局、汇川区房开企业信访突出问题处置工作领导小组、市政府表示将协助办理有关建设工程规划手续，但该项目规划手续至今未得办理。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。该规定具体包括行政机关作出的行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。一、关于被告遵义市执法局作出的行政处罚的合法性问题。一审法院认为，原告未取得《建设工程规划许可证》即进行“维也纳春天”三期项目的建设，该项目建筑面积38971.67平方米，建设工程造价50663171.00元，原告对此事实无异议，被告遵义市执法局作出行政处罚认定事实清楚，证据确凿。被告遵义市执法局发现原告违法建设后，依法立案调查，在查清原告违法建设事实后，向原告下达《行政处罚告知书》和《听证通知书》并进行听证，依法告知并充分保障了原告依法享有的法定权利。且在作出行政处罚前依法进行集体讨论，程序合法。被告在事实清楚，证据确凿基础上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，和第六十四条关于“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，依法作出〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，适用法律正确，且作出该处罚决定时已考虑到相关因素，以最低限予以处罚，量罚适当。综前所述，被告遵义市执法局作出的〔2018〕遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当。一审法院依法予以支持。原告京瑞公司诉称其不存在违法行为，是因修建“维也纳春天”三期工程是为了解决滑坡和老百姓安置还房等问题，政府及有关部门表示将协助其办理建设工程规划许可手续，至今未办理是政府及行政机关的不作为原因所致，原告京瑞公司该诉称理由虽具有合理性，但其以此作为违法行为的抗辩理由不成立，一审法院不予采纳。二、关于被告遵义市人民政府复议决定是否合法问题。原告对被告遵义市执法局作出行政处罚不服，申请行政复议，被告市政府复议申请受理后，依法进行复议审查，被告市政府在遵义市执法局作出行政处罚认定的违法事实清楚，证据确凿，认为适用法律正确，符合法定程序，量罚适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出遵府行复决[2019]第187号《行政复议决定书》，维持被告遵义市执法局作出的（2018）遵综执01字第277号《行政处罚决定书》，一审法院依法予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告遵义市京瑞家园房地产开发有限公司的诉讼请求。一审宣判后，原告京瑞公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定和复议决定。事实和理由：一、一审认定事实不清。结合上诉人提交的证据，可以证明涉案建筑并非上诉人自愿修建，涉案项目于2011年11月开工建设，在开工前，汇川问题房开小组接管了上诉人，上诉人根本无法实施违法建设行为，问题房开小组接管后，相关建设行为均是由问题房开小组组织实施的，故此，所有违法建设的后果应当由汇川区人民政府承担，而非上诉人承担。遵义市政府曾作出批示，要求相关部门对涉案项目的规划手续进行完善，但相关部门不作为，至今未办理规划许可，而一审法院却认为上诉人的理由具有合理性，但以此作为违法行为的抗辩理由不能成立。二、执法局的处罚程序违法且超过处罚时效。原城乡规划局于2015年9月30日立案查处，而现在作出处罚决定的是被上诉人综合执法局，遵义市城乡规划局和综合执法局是两个不同的执法单位，执法局未出示立案的依据，未立案就不能进行处罚，因此其作出的处罚决定是违法的。此外，上诉人于2011年11月开工建设，2013年12月完工，执法局相隔5年后于2018年12月作出处罚决定，违反行政处罚法规定的超过2年发现的，不再给予行政处罚的规定，该处罚决定应予撤销。综上，一审认定事实不清、证据不足，程序违法，请二审法院查明事实，依法判决。被上诉人市政府答辩称：一、执法局作出的被诉行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，应予维持。二、答辩人作出的复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，依法应予维持。综上，一审判决应予维持，请驳回上诉人的上诉请求。被上诉人遵义市执法局在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院对一审查明的事实予以确认，另查明：2016年6月1日，中共贵州省委、贵州省人民政府根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）的规定，作出《关于深入推进城市执法体制改革城市管理工作的实施意见》（黔党发〔2016〕12号），明确规划等方面的行政处罚职权由综合行政执法部门行使。2018年4月19日，中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室作出关于印发《遵义市综合行政执法局（遵义市城市管理局）主要职责内设机构和人员编制的规定》的通知（遵党办发〔2018〕18号），确市城乡规划等方面的行政处罚权划入遵义市综合行政执法局。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院对行政行为是否合法进行审查。为此，本案审查的重点是遵义市执法局作出的被诉行政处罚决定是否合法。首先，关于处罚职权方面。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”贵州省人民政府根据国务院授权，出台文件，明确有关规划的行政处罚职权由综合行政执法部门集中行使。遵义市根据上级的文件要求和精神，确定遵义市执法局行使有关规划方面的行政处罚权，据此，遵义市执法局具备规划方面的行政处罚职权。原遵义市城乡规划局认为上诉人涉嫌违反规划，于2015年9月立案，调查处理期间，因行政处罚职权划转至遵义市执法局，针对上诉人涉嫌违反规划的行为，由遵义市执法局继续调查处理，故遵义市执法局有权对上诉人作出处罚决定。对上诉人认为城乡规划局和执法局是两个不同的单位，执法局未立案不能对其处罚的理由，本院不予采纳。第二，关于事实方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，在城市规划区域内修建建筑应依法取得建设工程许可，但上诉人在建设前未取得建设工程规划许可，遵义市执法局经调查后，查明上诉人未取得工程规划许可，违法建设面积38971.67平方米，并结合其与建筑公司的合同约定，确定其工程造价，认定事实清楚。因上诉人是涉案建筑物的直接修建主体，对上诉人认为其是受汇川区问题房开小组的安排实施修建，相关责任应由汇川区政府的理由，本院不予采纳。第三，关于法律适用方面。遵义市执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，结合上诉人的违法事实，建设工程造价，并充分考虑其修建建筑物的起因和背景，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条第一款第（四）项“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的”的规定，经全面考量后，在法定5%至10%的裁量幅度内，按照5%的标准，对上诉人作出罚款决定，适用法律正确，量罚适当。第四，关于处罚程序。本案中，上诉人未办理工程规划许可进行建设。遵义市执法局依法进行调查，在做出处罚决定前，充分保障当事人的听证、陈辩、申辩等权利，经慎重讨论后，作出罚款决定，处罚程序合法。上诉人主张本案处罚已超时效2年，依照全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）的规定，违反规划许可，工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。基于此，因上诉人违反规划修建的事实始终存在，行为未终了，被上诉人对上诉人进行处罚，未超过处罚时效。对上诉人认为处罚超过2年时效的意见，本院不予采纳。基于前述，遵义市执法局对上诉人作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。遵义市政府在复议过程中履行了法定程序，依法维持遵义市执法局的处罚决定，复议结果正确。一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。对上诉人要求撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定和复议决定的请求，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义市京瑞家园房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年六月十五日法官助理王喻庆书记员陈顺