贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终654号上诉人（一审原告）：蒋老爱，男，1977年4月22日出生，土家族，住贵州省印江土家族苗族自治县木黄镇金厂村蒋家组。委托诉讼代理人：王绍伟，北京市东友律师事务所律师。委托诉讼代理人：侯正，北京市东友律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：贵州省印江土家族苗族自治县人民政府。法定代表人：张浩然，该县县长。委托诉讼代理人：熊光强，贵州宜民律师事务所律师。委托诉讼代理人：吕若飞，贵州宜民律师事务所律师。上诉人蒋老爱因与被上诉人贵州省印江土家族苗族自治县人民政府（以下简称印江县政府）房屋征收管理纠纷一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院(2019)黔06行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。蒋老爱向一审法院起诉请求：依法确认被告对原告作出的《房屋征收补偿决定》违法，并予以撤销。事实及理由：根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民安置条例》）及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《国有土地征补条例》）的规定，因大中型水库建设需要征收房屋的，需要制定移民安置规划大纲，并且主动广泛听取人民群众的意见，举行听证会。因公共利益需要征收房屋的，应当符合国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且仍应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证；作出征收补偿决定之前，要先作出征收决定并予以公告，要制定征收补偿方案并公告听取意见，要进行社会稳定风险评估，要由被征收人选定评估机构进行安置补偿评估。安置补偿的数额不得低于同地段相同房地产市场价格，搬迁后不能使被征收人生活水平明显低于征收前。被告在未履行上述必要程序的情况下，就向原告作出征收补偿决定，且补偿的数额偏低，征收补偿决定违反了法律、行政法规的规定，应予以撤销。故起诉至一审法院请求予以撤销。一审法院认定事实：偏岩水库是被告印江县政府立项决定兴建的大中型水利工程。2013年6月6日，贵州省发改委作出黔发改农经﹝2013﹞1492号文件《关于印江县偏岩水库过程项目建议书的批复》批复同意印江县偏岩水库工程项目的建议书。同年12月26日，印江县政府完成偏岩水库工程建设征地实物指标确认。2014年4月9日，贵州省国土资源厅以黔国土资预审字﹝2014﹞35号文件对印江县水务局关于偏岩水库工程用地预审申请复函：同意通过用地预审。2015年2月10日、2月15日，贵州省水库和生态移民局先后以黔移发﹝2015﹞9号文件批复同意《贵州省印江县偏岩水库工程建设征地移民安置规划大纲》和以黔移函﹝2015﹞12号文件审核同意《贵州省印江县偏岩水库工程建设征地移民安置规划设计专题报告》。同年9月10日，贵州省环境保护厅以黔环审﹝2015﹞94号文件批复同意印江县偏岩水库工程环境影响报告。同年11月10日和2016年5月30日，省发改委以黔发改农经﹝2015﹞1794号、黔发改建设（2016）831号文件批复同意印江县偏岩水库工程可行性研究报告和工程初步设计。2016年12月16日，印江县政府办公室以印府办发﹝2016﹞85号印发《印江自治县偏岩水库工程建设征地和移民拆迁安置工作实施方案》的通知。在该工程项目的移民安置前期工作中，被告通过对被征收房屋及附属设施的评估、召开群众动员大会和群众大会、实物指标公示、发放宣传手册和征收公告等形式对涉案工程的初步设计、政策依据、移民安置规划大纲及规划报告、补偿标准等进行了宣传。原告的房屋在本次征收范围之内，因原告对征地补偿和移民安置补偿标准及安置地点有异议，未签订拆迁补偿安置协议。2019年10月28日，被告制定了《房屋征收补偿决定》并送达原告。原告不服，遂向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”国务院《移民安置条例》第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。”第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”故被告具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。根据《移民安置条例》第五十五条第一款“在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害的，可以依法向县级以上地方人民政府或者其移民管理机构反映，县级以上地方人民政府或者其移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。移民也可以依法向人民法院提起诉讼。”原告提起本案诉讼，主体适格。本案争议的焦点问题是被告印江县政府作出的案涉《房屋征收补偿决定》是否合法。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给以补偿。”偏岩水库属于大中型水利工程，是造福于当地人民群众的重大民生工程，被告征收包括库区淹没范围内的土地及房屋，是为了公共利益的需要，符合法律规定。其次，本案涉及的偏岩水库已通过用地预审，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十二条“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条“......能源、交通、水利、矿山、军事实施等建设项目确需适用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告......”的规定。且根据《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》第二条第六项关于“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批”和《贵州省人民政府关于支持民族自治县和民族乡加快发展若干政策措施的意见》第十七条“民族自治县和民族乡决战脱贫攻坚工作中急需实施的项目建设用地，在依法做好补偿安置的前提下，可以边建边报批”的规定，涉案项目用地采取边建设边报批的程序并无不当。再次，移民安置程序合法。根据《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第三条“大中型水利水电工程移民安置前期工作要......通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，科学编制移民安置方案......”、第五条“移民安置规划大纲应在工程项目建议书批准后，在工程建设征地范围基本确定和实物调查完成的基础上编制。移民安置规划应根据批准的移民安置规划大纲，在工程可行性研究报告阶段编制”、第十条第二款“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准”的规定，涉案偏岩水库工程项目的立项、可行性研究报告、工程初步设计等已得到省发改委批复同意；涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。被告专门成立偏岩水库指挥部，进行移民安置的宣传动员，召开座谈会，举行听证会，进行征地实物指标调查，公告征地和移民拆迁安置工作实施方案，发放移民安置补偿补助明白卡，对移民户合法财产进行评估，对移民搬迁安置点的宅基地进行三通一平等，充分保障了移民户的合法权益。最后，涉案工程项目移民搬迁有其特殊性，涉及移民生命财产安全及公众利益。在原告拒不同意搬迁的情况下，被告为了案涉偏岩水库工程项目建设进度和移民生命财产安全，在决定强制搬迁之前作出案涉《房屋征收补偿决定》并未侵害原告的合法权益，且符合先安置补偿，后拆迁的原则。综上，被告作出的《房屋征收补偿决定》认定事实清楚，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告蒋老爱的诉讼请求。蒋老爱不服一审判决，向本院提起上诉请求：撤销一审行政判决书并改判支持蒋老爱全部诉讼请求或者发回重审。其主要理由是：一、涉案土地为集体土地，并非国有土地，印江县政府作出的《房屋征收补偿决定》适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收，适用法律错误；国有土地上房屋征收与集体土地的征收，在征收程序和所使用的法律以及征收补偿标准等方面存在明显区别，在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下，直接作出包含该集体土地的房屋征收决定，明显违反土地管理法的规定。被上诉人适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案的集体土地作出征收补偿决定，适用法律错误，应认定为违法；二、对于偏岩水库的建设，纲领性的文件应为《移民安置规划大纲》，大纲应由省级人民政府批准，并广泛听取移民和移民安置区居民的意见，必要时采取听证的方式，但本案的大纲仅仅是由省水库和生态移民局批复同意，征收所依据的基础性文件即不合法；三、只有应急的的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，才可以先行使用土地，事后补办用地手续，印江县政府亦从未提出过脱贫攻坚的问题，涉案项目的建设并不属于用地可采取边建设边报批的情形；四、印江县政府仅仅给村民通报了有被征收的事实及补偿标准，且村民全部表示不同意，印江县政府并未依法作出征收公告及听取被征收农村集体组织和农民的意见，并未组织听证会，印江县政府就评估机构的选定以及安置补偿方案的作出亦不合法，移民安置程序不合法；五、对于上诉人最关注的补偿标准问题，印江县政府作出的文件亦不符合法律规定，移民搬迁项目再特殊，亦应当依法依规，也不能损害被征收人的切身利益。印江县政府作出的房屋补偿标准是在2016年，房屋征收补偿是发生在2019年，时隔三年，涉案被征收房屋的价值及重建的价值均发生了变化，被上诉人仍按照2016年的标准予以补偿显然不符合客观事实，有损被征收人的合法权益。印江县政府辩称：1、印江县政府作出的《房屋征收补偿决定》适用法律、法规正确。被上诉人的《房屋征收补偿决定》所征收的是上诉人的房屋。偏岩水库工程是印江县政府脱贫攻坚中实施的重大民生工程，它建成可以解决农村9.57万人、14.6万头牲畜和5个集镇5.8万人的生活用水，可以改善25225亩水田灌溉，新增16827亩旱地灌溉，使灌溉用水得到保障。印江县政府为了偏岩水库的工程建设，所作出的《房屋征收补偿决定》依据《贵州省大中型水利水电工程移民前期工作管理暂行办法》等规章作出的，显而易见，印江县政府作出的《房屋征收补偿决定》适用法律、法规、规章完全正确；2、印江县《偏岩水库工程建设征收移民安置规划大纲》是贵州省人民政府授权贵州省水库和移民局于2013年6月16日予以批复（见黔移发〔2015〕9号），贵州省水库和生态移民局是贵州省人民政府下设的专管水库和生态移民局的工作部门，在贵州省人民政府的授权下，批复了印江县《偏岩水库工程建设征地移民安置规划大纲》，可见其程序正当合法。且选择的安置点是在征询村民意见并召开群众大会和进行地质灾害、交通条件等风险评估后决定的，该安置点完全紧邻木黄集镇所在地，完全符合居住条件；3、偏岩水库工程是印江县在决战脱贫攻坚中实施的民事工程，印江县是属于武陵山连片深度贫困区的贫困县之一，是以土家族、苗族人口聚居为主的少数民族县，在脱贫攻坚中按照《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》国土资规〔2017〕10号和《贵州省人民政府关于少数民族自治县和民族乡加快发展若干政策措施的意见》黔府发〔2017〕36号文件的规定加快经济社会发展，偏岩水库工程用地，在完成用地预审的情况下，根据这两个文件的规定边建设边报批是印江县政府正确执行上级部门政策的表现，用地程序不违法；4、偏岩水库工程建设的征收标准公平、合法、合理。印江县政府是按照《贵州省发展和改革委员会关于印江县偏岩水库工程初步设计的批复》（黔发改建设〔2016〕831号）文件规定执行，印江县政府人民政府为了充分考虑被搬迁农户的利益，还制定了奖励措施（见印府办发〔2016〕85号文件第十一条），由此可见，印江县政府在无权提高或降低征地补偿标准的情况下，还为了搬迁农户的利益制定了奖励措施，完全是为了搬迁农户利益着想。对上诉人房屋征收补偿款的补偿额没有低于规定标准。综上，一审法院的判决正确，适用法律、法规、规章正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院的判决。二审审理期间，当事人未提交新证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。另查明，1、《房屋征收补偿决定》载明“三、（1）房屋建筑物补偿：227277.87元（其中正房建筑物补偿216778.18元、轿子顶1.8米-2.2米建筑物补偿5706.37元、杂房建筑物补偿4793.32元）；（2）“住改非”经营收益补偿：39751.50元；（二）装修装饰补偿：85549.80元；（三）遗漏部分补偿：5432.90元；（四）按照1500元/户支付搬迁补偿费1500元；五、其他1、被征收人收到本决定后同意签订房屋征收补偿协议的，应当在3日内向木黄镇人民政府提出，并在2019年11月15日前完成协议签订；3、最后搬迁时限：2019年11月18日”；2、2016年5月30日，贵州省发改委作出《省发改委关于印江县偏岩水库工程初步设计的批复》（黔发改建设〔2016〕831号）对偏岩水库工程任务、规模、工程地质、地上建筑物补偿标准等进行了批复，其中“（七）补偿投资3.基本同意参照贵州省在建水利水电工程和当地政府有关规定确定的土地附着物、其他附属建筑物、搬迁补助等项目的补偿标准”，印江县政府对案涉房屋的征收均依照该批复同意的标准进行补偿。上述批复同意的补偿标准系印江县政府委托中国电建贵阳勘测设计研究院有限公司参照沿河县沙陀水电站、印江县在建同类工程栗子园水库的补偿标准及物价上涨指数作出,并经铜仁市水库和生态移民局审查同意和省水库和生态移民局作出审核同意;3、2011年10月18日，水利部、贵州省人民政府作出关于贵州省铜仁地区社会主义新农村建设水利扶贫规划报告（2011-2015年）的批复（水规计〔2011〕545号），同意将偏岩水库纳入铜仁地区第二轮社会主义新农村建设水利扶贫试点工程。本院认为，本案争议焦点为《房屋征收补偿决定》是否合法。首先，本案涉及的印江县偏岩水库工程，经省国土资源厅作出黔国土资预审字〔2014〕35号，通过用地预审，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条的规定。同时，水利部、贵州省人民政府作出的水规计〔2011〕545号批复，已将偏岩水库纳入铜仁地区第二轮社会主义新农村建设水利扶贫试点工程，根据《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》第二条第六项及《贵州省人民政府关于支持民族自治县和民族乡加快发展若干政策措施的意见》第十七条的规定，涉案项目用地采取边建设边报批的程序并无不当。其次，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定，大型水利枢纽工程应由省政府或国务院移民管理机构审批。本案中，涉案项目工程的立项、可行性研究报告、工程初步设计已得到贵州省发改委批复同意，且涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。贵州省水库和生态移民局作为省政府职能部门，经省政府授权进行审批，其行为代表省级人民政府，本案审批合法有效，印江县政府作出的《房屋征收补偿决定》具有合法依据；最后，本案项目属省级大中型水利水电工程，该工程项目的实物指标调查成果等均已获得相关部门批准同意。印江县政府基于以上合法有效的项目实施依据，制定了建设征地和移民拆迁安置工作实施方案，完成移民宣传动员、发放偏岩水库工程征地拆迁工作宣传手册等相关工作，委托第三方评估机构出具拆迁补偿评估结果，并制作《房屋征收补偿决定》确认了安置补偿金额，符合先安置补偿，后搬迁的原则。且蒋老爱对征收公告并未申请行政复议或提起行政诉讼，印江县政府据此作出的房屋征收补偿决定并无不当。关于蒋老爱提出的补偿标准是在2016年制作，房屋征收补偿决定是在2019年作出，该补偿标准有损被征收人合法权益的理由，本院认为，蒋老爱未提供证据证明其合法权益遭受损害，且对征收补偿标准有争议的，可以另行依照法定程序寻求救济，故蒋老爱的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，蒋老爱的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由蒋老爱负担。本判决为终审判决。审判长  苟泰强审判员  邹 慧审判员  李道鸿二〇二〇年六月三十日法官助理张羽秦书记员常诗曼