湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终147号上诉人（原审被告）：沅陵县人民政府。住所地：湖南省沅陵县虎啸路2号。法定代表人：周重颜，该县县长。委托代理人：王平，该县司法局工作人员。委托代理人：全海滨，湖南天宇律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：湖南省沅陵县黄壤坪乡九四八金矿。住所地：湖南省沅陵县五强溪镇蒋家溪村。负责人：王建龙，该矿矿长。原审第三人：沅陵县自然资源局。住所地：湖南省沅陵县沅陵镇鸳鸯西街15号。法定代表人：唐邦国，该局局长。委托代理人：刘序梁，该局工作人员。原审第三人：中国黄金集团湖南鑫瑞矿业有限公司。住所地：湖南省沅陵县五强溪镇乔子坪社区居委会办公大楼。法定代表人：李兴国，董事长。上诉人沅陵县人民政府因与被上诉人湖南省沅陵县黄壤坪乡九四八金矿（以下简称九四八金矿）、原审第三人沅陵县自然资源局、中国黄金集团湖南鑫瑞矿业有限公司（以下简称鑫瑞矿业公司）行政处理决定及一并审查规范性文件一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2019）湘12行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省怀化市中级人民法院经审理查明：1994年8月4日，沅陵县黄金公司与王建龙、蒋习生等当地农民共同出资开办股份制的九四八金矿，负责人为蒋习生。1995年5月28日，沅陵县黄金公司与蒋习生、王建龙签订了《关于九四八金矿经营权移交的协议书》，约定由蒋习生、王建龙独立行使九四八金矿的采矿、生产经营权，并于1995年7月20日履行完毕。后蒋习生因故放弃行使九四八金矿的管理权。1995年10月4日，沅陵县矿产资源开发管理办公室确认九四八金矿的负责人变更为王建龙。1994年8月4日，九四八金矿提交了《集体、个体采矿申请书》、《集体、个体采矿企业证明》、《矿界范围协议书》、《开办黄金矿山申请书》和《乡镇集体矿山企业和个体采矿采矿申请登记表》等资料，经沅陵县黄壤坪乡人民政府、沅陵县黄金管理办公室、沅陵县矿产资源开发管理办公室等部门批准，同意颁发采矿许可证。1994年8月6日，沅陵县矿产资源开发管理办公室、湖南省地质矿产局向九四八金矿颁发了湘采证沅字[1994]第0241号《采矿许可证》（许可证发证机关加盖两个单位公章），该许可证上记载有效期一年，自1994年8月至1995年8月，并明确了采矿范围的地理坐标，矿山名称为九四八金矿，矿山企业性质为股份制，开采矿种为金矿。后九四八金矿投入资金开展生产经营活动。1995年10月5日，沅陵县矿产资源开发管理办公室下发沅矿字[1995]27号《关于变更矿山范围的通知》，同意变更九四八金矿的矿山范围，但未办理变更登记。1996年6月24日，九四八金矿填写《开办黄金矿山申请书》，湖南省黄金管理局在该申请书的审批机关意见栏中盖有“湖南省黄金管理局开办黄金矿山审核专用章”，未写具体意见及时间；同日九四八金矿填写《乡镇集体矿山企业和个体采矿采矿申请登记表》，沅陵县地质矿产办公室签署了“同意上报”的意见，并盖有该单位公章。1998年11月22日，九四八金矿向沅陵县地质矿产局提交了《请求同意缓办九四八金矿开采证延期手续的报告》，申请缓期办理开采证延期手续。次日，沅陵县地质矿产局在该报告上签署“经局务会研究：因该矿正在组织资金，同意缓办采矿许可证三个月”，并盖有该单位公章。2005年，国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2015〕28号）,2006年省人民政府办公厅下发《关于转发国土资源厅通知》(湘政办发〔2006〕54号)，明确湖南省矿产资源整合的重点矿区与矿山。2007年12月，湖南省整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组办公室向怀化市人民政府批复同意《沅陵县柳林汊金矿区资源整合实施方案》，沅陵县柳林汊金矿区原设采矿权23个，探矿权1个，同意该矿区整合成中汤溪金矿等7个采矿权，2008年4月，怀化市政府下发《对于沅陵县部分金矿进行关闭、保留、整合的决定》。2008年6月，湖南省国土资源厅依照确认保留的沅陵县五强溪镇中汤溪金矿提交的变更矿山范围申请，为中汤溪金矿办理划定矿区范围的批复手续。2008年8月4日，湖南省国土资源厅向中汤溪金矿颁发证号为4300000820403的《采矿许可证》，确认采矿权人为沅陵县五强溪镇中汤溪金矿，有效期为2008年8月至2009年8月。2010年12月28日，湖南省国土资源厅给中汤溪金矿颁发了证号为C4300002010034120060699的《采矿许可证》，有效期限为2010年12月28日至2012年6月11日。上述两证所载明的事项除矿区范围拐点坐标和有效期不同外，其他如采矿权人、矿山地址、名称、经济类型、矿区面积等事项均一致。2012年7月17日，中汤溪金矿与鑫瑞矿业公司签订《采矿权及资产转让协议》，约定由中汤溪金矿将其持有的证号为C4300002010034120060699的《采矿许可证》登记矿区范围内的采矿权转让给鑫瑞矿业公司，并于2014年在湖南省国土资源交易中心办理了矿业权转让鉴证书。2014年5月7日，湖南省国土资源厅给鑫瑞矿业公司颁发了证号为C4300002010034120060699《采矿许可证》。九四八金矿不服湖南省国土资源厅给中汤溪金矿颁发4300000820403号采矿许可证，于2013年4月向湖南省人民政府申请行政复议，请求确认颁证行为违法，并予赔偿。湖南省人民政府于2013年12月作出维持颁发4300000820403号《采矿许可证》的行为，并于2014年1月3日将复议决定书送达给九四八金矿。九四八金矿于2014年1月14日向长沙市天心区人民法院提起行政诉讼。长沙市天心区人民法院作出（2015）天行初字第00150号行政判决。九四八金矿不服，提起上诉。湖南省长沙市中级人民法院于2017年7月19日作出（2016）湘01行终1010号行政判决，判决：一、撤销长沙市天心区人民法院（2015）天行初字第00150号行政判决；二、确认湖南省国土资源厅于2008年8月4日给沅陵县五强溪中汤溪金矿颁发证号为4300000820403号《采矿许可证》的行为违法；三、驳回九四八金矿要求湖南省国土资源厅赔偿其3898万元的诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由湖南省国土资源厅负担。2014年12月12日，九四八金矿分别向湖南省人民政府、怀化市人民政府、沅陵县人民政府邮寄《请求依法保护探采矿权人合法权益的报告》（以下简称《请求报告》），反映九四八金矿的遗留问题，要求政府及矿产资源管理部门依法履行职责，帮助该矿挽回经济损失等。后九四八金矿以三级政府不履行法定职责向湖南省怀化市中级人民法院提起行政诉讼。2015年6月30日，湖南省怀化市中级人民法院作出（2015）怀中行初字第81号行政裁定，将九四八金矿诉湖南省人民政府、怀化市人民政府、沅陵县人民政府不履行法定职责一案移送湖南省长沙市中级人民法院管辖。九四八金矿提起该案的诉讼请求为：1.确认九四八金矿持有的湘采证沅字[1994]第0241号《采矿许可证》及探采矿权的“依法登记效力”；2.确认湖南省人民政府、怀化市人民政府、沅陵县人民政府在2007年下半年对“柳林汊金矿区”实施资源整合的联合行动中对九四八金矿的合法权益未尽依法履行保护职责，导致巨大经济和财产以及相关权益被侵害。又于2014年12月12日收到九四八金矿提交的《请求报告》后仍不依法主动履行法定职责，也未在法定期限内给予九四八金矿以任何书面答复意见的不作为行政行为违法；3.裁决由湖南省人民政府、怀化市人民政府、沅陵县人民政府赔偿九四八金矿投资以及财产损失暂定人民币11694万元。湖南省长沙市中级人民法院于2017年9月12作出（2015）长中行初字第00337号行政裁定，以九四八金矿反映的问题属于信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围为由驳回了九四八金矿的起诉。九四八金矿不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2018年10月10日作出（2018）湘行终6号行政裁定，补充查明：1.2007年12月，湖南省整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组办公室向怀化市人民政府批复同意《沅陵县柳林汊金矿区资源整合实施方案》，沅陵县柳林汊金矿区原设采矿权23个，探矿权1个，同意该矿区整合成中汤溪金矿等7个采矿权；2.2007年柳林汊金矿区资源整合对象为中汤溪金矿等24个金矿，整合范围为上述金矿所涉矿区范围。整合对象中不包括九四八金矿，整合过程中也未对九四八金矿作出划转、关闭等处理；3.湖南省国土资源厅依照中汤溪金矿提交的变更矿山范围申请，为中汤溪金矿办理划定矿区范围的批复手续，并于2008年8月4日为其颁发了《采矿许可证》。该证登记的矿区范围与九四八金矿采矿许可证登记的范围有部分重叠；4.（2016）湘01行终1010号行政判决确认湖南省国土资源厅为中汤溪金矿颁发的采矿许可证违法；5.省政府、怀化市政府、沅陵县政府收到九四八金矿邮寄的《请求报告》后将其转送相关信访部门，最后由沅陵县国土资源局对九四八金矿的信访事项进行了答复。认为“三级政府在2007年柳林汊金矿区资源整合中对九四八金矿的合法权益没有具体、明确的保护职责”和“九四八金矿向三级政府邮寄《请求报告》的行为属信访行为”，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年8月28日，九四八金矿再次用邮政快递方式，向沅陵县人民政府寄交了《申请县级人民政府依法处理企业之间矿区范围争议并依法维护矿山企业矿区范围内正常秩序报告》（以下简称《申请报告》），申请县级人民政府依法予以处理并履行维护矿山企业矿区范围内的合法采矿、生产经营秩序的法定职责。沅陵县人民政府认为九四八金矿的《申请报告》属于重复信访行为不予答复。为此，九四八金矿向湖南省怀化市中级人民法院提起行政诉讼。2018年12月21日，湖南省怀化市中级人民法院作出（2018）湘12行初89号行政裁定，认定九四八金矿向沅陵县人民政府邮寄《申请报告》的行为本质上是信访行为，裁定：驳回九四八金矿的起诉。九四八金矿不服，提起上诉。在湖南省高院二审诉讼期间，沅陵县人民政府将王建龙邮寄的《申请报告》交由沅陵县自然资源局办理，沅陵县自然资源局于2019年4月3日作出沅自然资函[2019]2号《关于王建龙信访事项的答复意见》，其内容为“王建龙：2018年9月10日我局收到县政府交办信访件，关于你2018年8月28日提出‘申请县级人民政府依法予以处理并履行维护矿山范围内的合法采矿、生产经营秩序的法定职责’。我局认为你申请提出原九四八金矿的有关问题属信访事项，且我局已答复过多次。因原九四八金矿未在规定期限内办理采矿权延续登记及向原湖南省地质矿产局办理换证手续致使采矿许可证已自行废止，因此，你申请县级人民政府依法予以处理并履行维护矿山范围内的合法采矿、生产经营秩序的法定职责不成立”。2019年4月4日，沅陵县自然资源局将该答复意见直接送达给王建龙。2019年4月24日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行终140号行政裁定，认为九四八金矿的申请报告不应作为信访事项处理，并认定沅陵县人民政府委托沅陵县自然资源局作出的《关于王建龙信访事项的答复意见》虽然名为信访答复，但其内容实质为对九四八金矿申请事项的处理决定。九四八金矿如对该信访答复意见不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，并可在相应程序中一并审查《沅陵县人民政府关于进一步对柳林汊金矿区资源整合的决定》（沅政函[2011]108号）的合法性，裁定：驳回上诉，维持原裁定。为此，九四八金矿提起本案诉讼，请求：1.确认沅陵县人民政府作出《关于王建龙信访事项的答复意见》(沅自然资函[2019]2号)的行政处理决定行为违法；2、一并审查《沅陵县人民政府关于进一步对柳林汊金矿区资源整合的决定》（沅政函[2011]108号）规范性文件的合法性；3、判决沅陵县人民政府就九四八金矿“权益受损”事件限期全面履行法定职责（包括：依法处理争议和保障依法开采及依法补偿安置以及相应损失的赔偿等职责）；4、判决沅陵县人民政府承担本案诉讼费用及增设九四八金矿单方维权义务加重九四八金矿负担的全部费用。另查明，2011年10月10日，沅陵县人民政府作出《沅陵县人民政府关于进一步对柳林汊金矿区资源整合的决定》（沅政函［2011］108号），该文件的主要内容为：根据《怀化市人民政府办公室关于印发怀化市深入整顿和规范矿产资源开发秩序工作方案的通知》（怀政办发［2011］26号）精神，经县政府研究，决定：一、引进中国黄金集团对五强溪镇××矿区现有的7个采矿权进行收购兼并；二、成立沅陵县柳林汊金矿区资源整合项目协调领导小组和工作小组；三、从即日起，各相关职能部门停止对柳林汊金矿区7个采矿权的转让、变更（含扩界）等行政许可，禁止未经允许在该区域内及其周边新设探矿权和采矿权，现有采矿权周边的矿产空白地由中国黄金集团进行扩界申报。湖南省怀化市中级人民法院认为：根据湖南省高级人民法院（2019）湘行终140号行政裁定，沅陵县人民政府对于九四八金矿邮寄的《申请报告》应当依法作出处理决定，且处理决定应当包含以下内容：九四八金矿请求的事项是否成立，是否存在矿区范围争议及补偿问题。本案中，沅陵县人民政府虽已委托沅陵县自然资源局就九四八金矿申请的事项进行了答复、已作出处理决定，但被诉行政处理决定仅以九四八金矿采矿许可证已自行废止为由，认定九四八金矿申请沅陵县人民政府处理并履行法定职责不成立，而对于本案是否存在矿区范围争议以及补偿问题，未作处理，故被诉处理决定遗漏处理请求，违反法定程序，且缺乏法律依据，依法应予撤销并责令重作。关于沅陵县人民政府作出的《沅陵县人民政府关于进一步对柳林汊金矿区资源整合的决定》（沅政函[2011]108号）规范性文件的合法性审查问题。该规范性文件系沅陵县人民政府作出，其具有作出规范性文件的法定职权；该规范性文件所涉矿山资源整合系按上级政策要求进行，符合国务院、省、市文件规定；从该规范性文件的内容来看，没有违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益；沅陵县人民政府虽未提交该规范性文件的制定及批准程序证据，但该规范性文件已公开发布，不应认定为严重违反法定程序，故该规范性文件不存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款规定的不合法的情形，该规范性文件可以作为认定行政行为合法的依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第七十条第一款第（二）、（三）项之规定，判决：一、撤销沅陵县人民政府、沅陵县自然资源局于2019年4月3日作出的沅自然资函[2019]2号《关于王建龙信访事项的答复意见》；二、责令沅陵县人民政府于60日内对九四八金矿提交的《申请报告》重新作出处理决定。案件受理费50元，由沅陵县人民政府负担。沅陵县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.九四八金矿于2014年12月12日邮寄《请求报告》要求湖南省人民政府、怀化市人民政府、沅陵县人民政府履行处理矿区重叠争议法定职责一案，湖南省高级人民法院以系信访行为裁定驳回起诉。九四八金矿于2018年8月28日府邮寄《申请报告》的行为与2014年12月12日邮寄《请求报告》的行为形式和内容均一致，仍为信访行为，本案应裁定驳回起诉。原审将信访答复认定为对九四八金矿申请事项的行政处理决定定性不准，所作裁判适用法律错误。2.九四八金矿多年未实际生产经营，取得的采矿许可证早已到期失效，对重叠的矿区不享有采矿权。沅陵县人民政府不负有矿产资源法第四十九条规定的对九四八金矿的请求进行处理的法定职责。请求撤销原判，驳回九四八金矿的起诉。九四八金矿答辩称：1.九四八金矿于2018年8月28日邮寄的《请求报告》与于2104年12月12日邮寄的《申请报告》明显存在区别，湖南省高级人民法院作出的（2019）湘行终140号行政裁定认为九四八金矿邮寄《申请报告》不应作为信访事项处理，沅陵县自然资源局作出的沅自然资函[2019]2号《关于王建龙信访事项的答复意见》被认定为行政处理决定符合法律原则。原审定性适当，所作裁判适用法律正确。2.九四八金矿具有合法权益且被侵害，已经人民法院生效裁判确认，沅陵县人民政府具有处理所涉矿区范围争议和补偿的法定职责。请求驳回上诉，维持原判。沅陵县自然资源局述称：矿产资源在矿产资源法颁布时是划拨取得，在1998年国务院出台241号令后是出让取得。原以划拨取得的矿产资源后未经出让程序，开采许可证没有换发就作废失效。鑫瑞矿业公司未作陈述。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定案件事实的依据。本院经二审查明，原审查明的事实属实，予以确认。另查明，本院（2019）湘行终140号行政裁定认为，根据《信访条例》第二十一条第一款第（一）项的规定，结合九四八金矿的请求事项，九四八金矿的《申请报告》不应作为信访事项处理，《申请报告》与九四八金矿于2014年12月12日分别向湖南省人民政府、怀化市人民政府、沅陵县人民政府邮寄《请求报告》的情况不相同。九四八金矿在《申请报告》中请求的事项是否成立，是否存在矿区范围争议及补偿安置问题，沅陵县人民政府应当依法作出行政处理决定。本院认为：本院（2019）湘行终140号行政裁定认为，根据《信访条例》第二十一条第一款第（一）项的规定，结合九四八金矿的请求事项，九四八金矿的《申请报告》不应作为信访事项处理，《申请报告》与九四八金矿于2014年12月12日分别向湖南省人民政府、怀化市人民政府、沅陵县人民政府邮寄的《请求报告》情况不相同。九四八金矿在《申请报告》中请求的事项是否成立，是否存在矿区范围争议及补偿安置问题，沅陵县人民政府应当依法作出行政处理决定；沅陵县人民政府委托沅陵县自然资源局作出的沅自然资函[2019]2号《关于王建龙信访事项的答复意见》虽然名为信访答复，但其内容是对九四八金矿申请事项的处理决定；九四八金矿如对该信访答复意见不服，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，并可在相应程序中一并审查《沅陵县人民政府关于进一步对柳林汊金矿区资源整合的决定》（沅政函[2011]108号）的合法性。为此，九四八金矿提起本案行政诉讼。原审认为沅陵县自然资源局作出的沅自然资函[2019]2号《关于王建龙信访事项的答复意见》，仅以九四八采矿许可证已自行废止为由，九四八金矿申请沅陵县人民政府处理并履行法定职责不成立，而对于本案是否存在矿区范围争议以及补偿问题，未作处理，存在遗漏处理请求等问题，依法应予撤销并责令重作，并无不当，予以确认。沅陵县人民政府作出《沅陵县人民政府关于进一步对柳林汊金矿区资源整合的决定》（沅政函[2011]108号），未超越其职权范围，所涉矿山资源整合系按上级政策要求进行，符合国务院、省、市的相关规定，没有违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益。《沅陵县人民政府关于进一步对柳林汊金矿区资源整合的决定》（沅政函[2011]108号）已公开发布，可作为认定行政行为合法的依据。综上，原审认定事实基本清楚，处理结果正确，予以维持。沅陵县人民政府的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沅陵县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年六月十五日法官助理张颢严书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……