重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终98号 上诉人(一审第三人)张术文农村承包经营户。 诉讼代表人张术文，男，1953年4月26日出生，土家族，住重庆市彭水县。 委托代理人张波，男，系张术文之子，1974年2月26日出生，土家族，住重庆市彭水县。 委托代理人尹均顺，重庆市彭水县桑柘法律服务所法律工作者。 被上诉人(一审原告)张永奎农村承包经营户。 诉讼代表人张永奎，男，1945年1月8日出生，土家族，住重庆市彭水县。 委托代理人张永江，男，系张永奎之弟，1954年7月17日出生，土家族，住重庆市彭水县。 被上诉人(一审被告)彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。 法定代表人石强，该县县长。 委托代理人邵小平，该县林业局法规科科长。 委托代理人唐椿芳，重庆市彭水县江南法律服务所法律工作者。 上诉人张术文农村承包经营户(以下简称张术文户)因与被上诉人张永奎农村承包经营户(以下简称张永奎户)、彭水苗族土家族自治县人民政府(以下简称彭水县政府)林权行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院(2019)渝04行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，张永奎户1986年时系重庆市彭水县新田乡泉沟村3组成员，2002年左右新田乡泉沟村3组合并入新田乡泉沟村2组。张术文户1986年时系重庆市彭水县新田乡大槽村3组成员，2002年左右新田乡大槽村3组合并入新田乡新田村5组。张永奎户、张术文户自入社以来均不同村。张永奎户1986年林权证存根载明其有一宗小地名为“龙家垭口”的林地，其四至界限为：东张永顺介，南熟土，西张永江介，北熟土，登记面积为4亩。另有一宗小地名为“小堡”的林地，其四至界限为：东张永江介，南熟土，西熟土，北大槽介。2007年2月2日，张永奎户取得彭林证字(2006)第xxxxxx号林权证，登记了小地名为“龙家垭口小堡”的林地，四至界限有两组，分别为：东张永江介，南熟土，西熟土，北大槽介；东张永顺介，南熟土，西张永江介，北熟土，登记面积为4亩。结合张永奎户1986年林权证记载的情况来看，“龙家垭口”林地的四至界限应为：东张永顺介，南熟土，西张永江介，北熟土，而另一组登记的应为“小堡”林地的四至界限。张术文户1986年林权证存根载明其有一宗小地名为“龙家丫口”的林地，其四至界限为：东熟土，南还路，西张永奎山界，北熟土，登记面积为5分。张术文户2006年10月1日的《彭水县林权登记申请表》中并未申请对“龙家丫口”或“龙家坝”进行登记，在《彭水县林权登记清册》中，小地名为“龙家坝”林地一行被横线删掉，并在“序号”与“组别”两列的中间注明“纠纷”二字，在“备注”中注明“有争议”三字。2006年12月9日，张术文户取得新田林证字第(2006)第xxxxx号林权证，登记了小地名为“龙家坝”的林地，四至界限为：东土，南公路，西张永奎，北土，登记面积为0.5亩。新田乡新田村5组与张术文户于2009年3月10日签订的《彭水苗族土家族自治县集体林地家庭承包合同书》中，承包林地情况中仅约定了“朝天坳”与“林内”两宗林地。另查明，1989年7月30日，彭水苗族土家族自治县新田乡人民政府作出《裁决书》，裁决内容为：“……2.乡政府多次多方派治安室反复调查，龙家垭口小堡山界的来历，经调查证实，是张永奎的保管山，张术文实属于无理强占张永奎的保管山。……4.此裁决从处理之日起，即(1989年7月31日)泉沟村三组张永奎的保留山，龙家垭口小堡长期属于张永奎的，张术文不得以任何借口和理由对此山林再次以山林闹事。如不服，限于在15日内提起上诉，在规定的时间内不上诉者，此裁定书方可生效。……6.此协议书一式三份，双方当事人各持一份，乡政府治安室保持一份备查存档。”该《裁决书》后的“双方当事人”处，张永奎在其名字后捺印，张术文处未捺印。张永奎户认为该《裁决书》合法有效，不清楚张术文户有没有收到该《裁决书》。张术文认为其没有收到该《裁决书》，在档案室也没有查询到，《裁决书》有矛盾的地方，上面写的裁决，下面却写的调解，而且又写了双方各交50元来决定林地的归属，该《裁决书》不合法。彭水县政府认为该《裁决书》的内容和形式都有问题，不是经过正常的裁决程序，而是以双方有没有交50元钱来决定归属，故该《裁决书》应为无效。为了查清案件事实，一审法院组织各方当事人查勘了现场。经现场查勘，争议林地小地名为“龙家垭（丫）口”，位于新田乡泉沟村2组与新田村5组交界处。张永奎实地指认争议林地包含在其承包的“龙家垭口”林地范围之内。张术文实地指认争议林地即为其“龙家坝”林地，以林地中间的自东往西的“还路”一直延伸抵西边一块刻有“界”字的石头为分界，往南边的部分才是张永奎的“龙家垭口”林地。 一审法院认为，本案是张永奎户请求撤销彭水县政府为张术文户“龙家坝”林地登记的林权行政登记案。张永奎户指认的其“龙家垭口”林地实地，包含了张术文户按其林权证上登记的“龙家坝”林地四至界限指认的“龙家坝”林地实地，换言之，张术文户指认的“龙家坝”林地实地系张永奎户指认的其“龙家垭口”林地实地靠北的一部分。故张永奎户与彭水县政府为张术文户就其“龙家坝”林地的登记行为间存在利害关系，其具有原告主体资格提起本案诉讼。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地个人所有的林木和使用的林地由县级以上地方人民政府登记造册发放证书确认所有权或者使用权。故彭水县政府有为其行政区划内张术文户“龙家坝”林地权属进行登记的行政职责。一审法院归纳焦点为：彭水县政府作出的本诉行政登记行为是否合法，评述如下： 根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定，“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；(二)林权证明材料合法有效；(三)无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十四条规定，“对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。”根据上述规定，登记机关在对林木林地权属登记前，应当对受理的登记申请在林木林地所在地进行为期30天的公告，并对申请登记的林木林地的林权来源、有无争议、申请登记的四至界限与实地是否一致等事项进行审查，若林权来源合法、数据准确、无争议的，应当及时登记并核发林权证。本案中，第一，彭水县政府未提交证据证明其为张术文户登记“龙家坝”林地前，就该林地的登记申请事项进行为期30天的公告，其登记程序违法。第二，根据各方提交的有效证据证明，彭水县政府2006年为张术文户登记的“龙家坝”林地，其登记的南界“公路”与1986年登记的南界“还路”不一致，其小地名也与1986年登记的“龙家丫口”不一致，虽然张术文主张2006年南界登记为“公路”、小地名登记为“龙家坝”为登记错误，实际应以1986年林权证为准，但该2006年的登记确实存在错误，经一审法院现场查勘，彭水县政府为张术文户登记的“龙家坝”林地的四至界限与张术文户现场指认的“龙家坝”林地实地的四至界限不符，不能客观反映“龙家坝”林地实地的具体边界，其权属来源存疑。第三，彭水苗族土家族自治县新田乡人民政府于1989年7月30日作出的《裁决书》，暂不论其是否有效，但至少能够证明张永奎户与张术文户在1989年就争议林地就产生了争议。并且根据《彭水县林权登记清册》中“龙家坝”林地一行被横线删掉的事实，并在“序号”与“组别”两列的中间注明“纠纷”二字，也能够证明该林地在2006年进行登记时仍存在争议。还有，新田乡新田村5组与张术文户于2009年3月10日签订的《彭水苗族土家族自治县集体林地家庭承包合同书》中，承包林地情况中并未约定“龙家丫口”或“龙家坝”林地的发承包关系，以上证据均证明了“龙家坝”林地的登记存在争议。综上，彭水县政府作出的本诉行政登记行为主要证据不足，程序违法，未尽到审慎审查义务，应予撤销。 综上所述，彭水县政府为张术文户颁发的新田林证字(2006)第xxxxx号林权证中对“龙家坝”的登记主要证据不足，程序违法，应予撤销。张永奎户的请求应予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项之规定，判决如下：撤销彭水县政府于2006年12月9日为张术文户颁发的新田林证字（2006）第xxxxx号林权证中对小地名为“龙家坝”林地的登记。案件受理费50元，由被告彭水县政府负担。 张术文户上诉称，1.一审判决漏列主体或第三人，张术文户与张永奎户并非同村同组，争议林地所有权属于哪组尚未确认，故张永奎户不具有主体资格，即使其有主体资格，也漏列了第三人；2.一审判决认定事实不清。有证据证明张术文户的林地与张永奎户的林地是同一地方不同范围的两块林地，不可能重合，“龙家坝”登记对张永奎户没有实质性损害；3.一审认定的证据相互矛盾。一审认定1989年7月30日彭水县新田乡人民政府作出的《裁决书》无效，却对2019年8月22日与《裁决书》内容一致的调查笔录予以采信，显然矛盾；4.彭水县各户承包林地均是由基层组织进行公示，无异议后申请彭水县政府颁证，是客观事实。张永奎户也并未提出颁证程序问题，是自认程序合法。一审判决适用法律不当，《林木和林地权属登记管理办法》是规章，只能参考;5.彭水县森林公安局于2018年6月20日作出的《林业行政处罚决定书》中载明张术文户在自家山林滥伐，可以证明案涉林地是张术文的。2020年1月12日对村民张永培的调查笔录，可以证明彭水县政府颁证合法。 彭水县政府提交书面答辩意见称，张术文户和张永奎户分属不同村民小组，对不同村民小组之间的林地使用权争议首先应当明确林地的所有权，在未明确案涉林地所有权的前提下，不宜直接撤销彭水县政府2006年12月9日对张术文户颁发的林权证中“龙家坝”林地的行政登记。张术文户2006年林权行政登记有合法来源，档案材料真实、合法。张术文户2006年林权证记载的“龙家坝”与张永奎户1986年林地行政登记中记载的“龙家垭口”不是同块范围的林地，对张永奎户无任何实质性权利侵害。故张永奎户的诉请不能成立。 张永奎户答辩称，张术文户和张永奎户不同村不同组，张术文户自始在龙家垭口都没有柴山，是张术文的大哥张术忠私自填写在张术文户的林权证上的。从区、乡两级人民政府1989年7月30日作出《裁决书》至今，张术文户从未申请复议。张术文户在2006年换发林权证时将“龙家垭口”地名改为“龙家坝”，对四至界限也进行了更改。一审判决正确。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于一审是否漏列主体的问题。本案诉讼所涉的行政行为是彭水县政府的林权登记行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”张永奎户一审提出的诉讼请求是要求彭水县政府撤销相关的林权登记，一审法院将作出该林权登记行为的彭水县政府作为被告，并通知该林权登记所涉及的权利人张术文户作为有利害关系的第三人参加诉讼，符合上述法律规定。一审法院并不存在漏列诉讼主体的情形，张术文户该项上诉理由没有法律依据，本院不予支持。 二、关于一审法院是否认定事实不清的问题。张术文户及彭水县政府均认为张术文户与张永奎户林权证登记的林地不是同块范围的林地，张术文户的林权登记对张永奎户没有实质性损害。经查，一审法院在审理过程中组织各方当事人进行了现场勘查，各方当事人对现场勘查草图均无异议。经现场指认及询问可以证实，张永奎户指认的其林权登记中的“龙家垭口”林地实地，包含了张术文户按其林权证上登记的“龙家坝”林地四至界限指认的“龙家坝”林地实地。也即是说，双方当事人按照林权登记载明的四至界限指认的林地实地存在部分重合争议。故张术文户提出的该项上诉主张与客观事实不符，本院不予采纳。 三、关于一审法院采信的证据是否存在矛盾的问题。张术文户提出一审认定1989年7月30日彭水县新田乡人民政府作出的《裁决书》无效，却对该《裁决书》涉及的调查笔录予以采信，存在矛盾。经查，一审法院在论述说理部分已经清楚说明，《裁决书》主要证明张术文户与张永奎户在1989年就案涉林地就产生了争议的事实。该事实与《裁决书》载明的内容及效力并无直接关联，仅是通过《裁决书》证实了双方林权争议的客观存在。故对该项上诉理由，本院亦不予支持。 四、关于本案所诉行政行为程序是否违法的问题。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：……(三)无权属争议；……”首先，公告程序是进行林权登记的必要程序，本案中彭水县政府并未提供证据证明其对案涉林权进行登记时已依照上述规定进行了公告，故一审法院认定其登记程序违法并无不当。另如前所述，张术文户与张永奎户一直存在林权争议且并未实际解决，一审法院经现场勘查、询问亦证实张永奎户和张术文户林权证登记内容确存在争议，故在林权存在争议的情况下，彭水县政府即作出林权登记的行为不符合上述第十一条之规定。故一审法院判决撤销彭水县政府2006年12月9日为张术文户颁发的新田林证字(2006)第xxxxx号林权证中对小地名为“龙家坝”林地的登记并无不当。 至于张术文户提交彭水县森林公安局于2018年6月20日作出的《林业行政处罚决定书》，拟以此证明其享有争议林权的问题。因森林公安局不具有解决林地权属争议的法定职责，且该决定书既非针对林权争议作出，其载明的内容也不能作为解决林地权属争议的依据，本院对该证据不予审查采纳。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张术文农村承包经营户负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曹晓锐 审 判 员 杨卉萍 审 判 员 黄 成 二〇二〇年六月十八日 法官助理 胡 博 书 记 员 陈书晓