广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂05行终65号 上诉人（原审原告）肖日连，女，1958年5月8日出生，汉族，住合浦县。 委托代理人伍国裕，广西先导联合律师事务所律师。 委托代理人李家禧，广西先导联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告-原行政机关）合浦县自然资源局，住所地合浦县廉州镇金鸡路160号。 法定代表人吴震起，局长。 委托代理人陈润安，合浦县自然资源局工作人员。 委托代理人罗林，合浦县自然资源局工作人员。 被上诉人（原审被告-原行政机关）合浦县廉州镇人民政府，住所地合浦县廉州镇还珠中路2号。 法定代表人庞大锋，镇长。 委托代理人何爵，合浦县廉州司法所所长。 委托代理人黄海如，合浦县廉州镇国土规建环保安监站副站长。 被上诉人（原审被告-复议机关）合浦县人民政府，住所地合浦县廉州镇公园路81号。 法定代表人李安洪，县长。 委托代理人张伟，合浦县司法局干部。 委托代理人张瑞芹，合浦县司法局工作人员。 上诉人肖日连因诉被上诉人合浦县自然资源局、合浦县廉州镇人民政府（以下简称：廉州镇政府）的行政强制拆除行为及被上诉人合浦县人民政府（以下简称：合浦县政府）作出的合政复决字[2019]25号《复议申请决定书》，不服合浦县人民法院（2019）桂0521行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决查明：2019年6月1日，合浦县国土资源执法监察大队、合浦县廉州镇国土规建环保安监站联合发出（2019）限字第18号《责令限期拆除通知书》，将其张贴于原告肖日连房屋外墙。被告合浦县自然资源局和廉州镇政府于2019年6月11日派出工作人员，将原告肖日连位于合浦县××州××队××房屋、围墙拆除。肖日连在诉状中自述，2012年其在廉××××队家庭承包经营的土地上种植树木，同年3月建有看树林房屋及围墙。肖日连建设房屋、围墙未经有关主管部门批准。合浦县城总体规划布局图（2010-2025）显示，案涉房屋、围墙及种植树木所在地在合浦县城规划范围内，该土地地类号为“011”。 原审判决认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述规定，本案被告合浦县政府可以依法责成有关部门对违法建设实施强制拆除。合浦县政府作出复议决定，认为合浦县自然资源局、廉州镇政府作出的行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律依据正确，决定维持原行政行为，可见，其认可责成二被告实施拆除行为的事实，合浦县自然资源局和廉州镇政府具体实施了拆除违法建设的行政行为，是本案适格被告。 关于被告实施的强制拆除行为是否违法的问题，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法第三十五条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。依据上述规定，行政机关认为违法建筑物、构筑物、设施等需强制拆除的，应当依法对当事人作出限期拆除的决定，并予以公告。在当事人既不复议、诉讼又不履行拆除义务时，行政机关应作出书面催告书，催告当事人履行拆除义务。催告、公告期满后，当事人仍不履行义务的，行政机关可作出强制执行决定，对违法建筑实施强制拆除。本案中，被告合浦县自然资源局、廉州镇政府在拆除原告的房屋、围墙之前，没有按照上述法律规定履行作出限期拆除通知、公告、催告、作出强制执行决定等义务，违反了法定程序。原告请求确认被告拆除房屋、围墙的行政行为违法，有事实和法律依据，本院予以支持。被告合浦县政府作出复议决定维持原行政行为不当，应予撤销。原告又主张被告铲除树木违法，但没有提供证据证明2019年6月11日被告实施了铲除树木的行为，本院对该请求不予支持。关于原告请求赔偿的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。按照该规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害并造成损失。本案原告肖日连没有办理用地及规划许可手续，擅自建设的房屋、围墙属于违法建筑物，并非原告的合法权益，原告要求被告赔偿房屋、围墙的损失，没有法律依据，应不予赔偿。原告认为被告损毁房屋内储藏的木材、铲除其种植的树木并要求赔偿，应当提供证据证明被告实施了损毁木材、铲除树木的行为以及造成的损害，原告提供的土地承包合同、照片不能证明其主张，对其赔偿请求本院不予支持。根据上述事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告合浦县自然资源局、合浦县廉州镇人民政府2019年6月11日联合强制拆除原告肖日连房屋、围墙的行政行为违法；二、撤销被告合浦县人民政府于2019年9月16日作出的合政复决字[2019]25号《复议申请决定书》；三、驳回原告肖日连要求被告合浦县自然资源局和合浦县廉州镇人民政府共同赔偿其经济损失260800元的赔偿请求。本案受理费人民币50元，由被告合浦县自然资源局和合浦县廉州镇人民政府各负担25元。 上诉人肖日连上诉称，原审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误。一、原审法院认为：“原告又主张被告铲除树木违法，但没有提供证据证明2019年6月11日被告实施了铲除实木的行为”是错误认定。1.上诉人已提供照片分别证明房屋被强制拆除前的原貌，树木被强制铲除前的原貌，房屋被强制拆除后地块的原貌，树木被强制铲除后的原貌。证明2019年6月11日被上诉人合浦县自然资源局、廉州镇政府实施了强制铲除树木的行为。2.根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第八条规定：“诉讼过程中，一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实表示承认的，另一方当事人无需举证。”在一审庭审中廉州镇政府承认：“是有风景树的，当时数量不清楚”。合浦县自然资源局承认：“风景树比较挨近原告的房屋，在拆除的时候不可避免地推倒了一些风景树，并没有整片夷为平地，还是有遗留的风景树的。”前述两上诉人当庭自认2019年6月11日实施了拆除房屋、围墙，铲除树木的行为。二、原审法院认定：“本案原告肖日连没有办理用地及规划许可手续，擅自建设的房屋、围墙属于违法建筑物，并非原告的合法权益，原告要求被告赔偿房屋、围墙的损失，没有法律依据、应不予赔偿”是错误的认定。涉案土地是上诉人在1999年就与本村小组签订承包经营使用至今，承包土地上的建筑物及树木是上诉人的合法财产。根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《最高人民法院关于审理涉案农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，上诉人有权请求合浦县自然资源局和廉州镇政府补偿涉案土地的地上附着物及青苗费用。三、原审法院认定：“原告提供的土地承包合同、照片不能证明被告实施了损毁木材、铲除树木的行为以及造成的损害”是错误的认定。合浦县自然资源局、廉州镇政府在强拆之前没有对上诉人地上附着物进行登记调查，在强拆过程中也未作证据保全工作。合浦县自然资源局、廉州镇政府无法证实其工作人员在拆除当天依法履行制作屋内存放物品财物清单、拍照录像等证据固定义务。但上诉人提了照片证明房屋前对方一堆木材，房屋内存放木材的事实。合浦县自然资源局、廉州镇政府未能提供证据证明其实施拆除时屋内已无上诉人的财产，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因合浦县自然资源局、廉州镇政府在强拆中将上诉人房屋、围墙、树木等合法财产全部拆除，导致上诉人无法举证，所以合浦县自然资源局、廉州镇政府应该承担举证不能的法律责任。综上所述，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。为了维护法律的正确实施和上诉人的合法权益，上诉人特提起上诉，请求：1.维持（2019）桂0521行初40号第一、二项行政判决；2.撤销（2019）桂0521行初40号第三项行政判决；3.改判三被上诉人共同赔偿上诉人经济损失260800元。 被上诉人合浦县政府辩称，一、上诉人要求赔偿房屋、围墙的损失没有法律依据。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。按照该规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害并造成损失。上诉人没有办理用地及规划手续，擅自建设的房屋、围墙属于违法建筑物，并非上诉人的合法权益，其要求赔偿房屋、围墙的损失没有法律依据。二、上诉人要求赔偿其房屋内木材及其种植林木的损失没有根据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。上诉人主张合浦县自然资源局、廉州镇政府在实施强制拆除时损毁了其房屋内的木材，并铲除了其种植的林木，并据此要求赔偿，应当提供证据证明合浦县自然资源局、廉州镇政府实施了上述行为及由此造成的损失。上诉人没能提供能证明其主张的相关证据，其要求赔偿其房屋内木材及其种植林木的损失没有事实根据和法律依据。综上，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人合浦县自然资源局、廉州镇政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，上诉人肖日连虽仅就一审行政赔偿部分判决提起上诉，但本院应当对一审判决包括被诉强制拆除行为进行全面审查。本案中，被上诉人合浦县政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的授权，通过合政办[2019]81号《关于印发合浦县2019年卫片执法工作实施方案的通知》第五条职责分工第（一）项、第（五）项的规定，责成下属行政机关对违法违章建设实施强制拆除，并无不当。但被上诉人合浦县自然资源局及廉州镇政府在实施行政强制拆除行为时，未依法进行催告、公告、作出行政强制执行决定及送达当事人，未保障肖日连依法行使陈述、申辩权，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，严重违反法定程序。合浦县政府作出合政复决字[2019]第25号《行政复议决定书》决定维持原行政行为不当。原审法院判决确认被诉强制拆除行为违法，并判决撤销行政复议决定并无不当，本院予以维持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成行政相对人合法财产损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，合浦县自然资源局、廉州镇政府于2019年6月11日对肖日连位于合浦县廉××××队的房屋和围墙实施强制拆除，该强制拆除行为因违反法定程序已被一审判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿”的规定，合浦县自然资源局、廉州镇政府违法实施的强制拆除行为造成肖日连合法权益损害的，依法应当承担相应的赔偿责任。对于肖日连所提由合浦县自然资源局、廉州镇政府、合浦县政府赔偿因强制拆除涉案房屋和围墙造成的经济损失费用人民币260800元的请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”、第八条“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务”的规定，涉案强制拆除行为由合浦县自然资源局和廉州镇政府共同作出，复议机关合浦县政府的复议决定系维持两原行政机关的行政行为，本案的赔偿义务机关应为最初造成侵权行为的合浦县自然资源局和廉州镇政府。对于肖日连主张的房屋和围墙的损失。经查，合浦县国土资源执法监察大队、合浦县廉州镇国土规建环保安监站联合作出的（2019）限字第18号《责令限期拆除通知书》认定肖日连的房屋和围墙为违法建筑，肖日连亦认可建设涉案房屋和围墙未办理任何用地手续和建设许可手续。虽然违法建筑形态的违法性不能排除建筑材料的合法性，但根据肖日连提交的涉案房屋和围墙被强制拆除前的照片，涉案房屋为预制板顶，房屋墙体及围墙系砖混结构，房屋外表未进行任何装修，即使通过合法合理方式拆除，其建筑材料的可回收利用率极低。故对于肖日连主张的房屋和围墙损失的赔偿请求，本院不予支持。对于肖日连主张的风景树和屋内存放的木材损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，肖日连在起诉状中列明了损失情况并提交相关照片，已尽初步举证责任。由于合浦县自然资源局、廉州镇政府在强制拆除过程中，对肖日连涉案建筑物内的木材、屋后的风景树未尽到妥善处理的义务，导致肖日连未能进一步提供证据证明相关财物的损失情况，且不能提供证据证明强拆过程中对木材及周边风景树未造成损毁，依法应承担举证不利的后果。对于肖日连主张的木材损失人民币2500元，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，本院酌情确定肖日连风景树损失为人民币10000元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、维持合浦县人民法院（2019）桂0521行初40号行政判决第一、二项，即“一、确认被告合浦县自然资源局、合浦县廉州镇人民政府2019年6月11日联合强制拆除原告肖日连房屋、围墙的行政行为违法；二、撤销被告合浦县人民政府于2019年9月16日作出的合政复决字[2019]25号《复议申请决定书》”； 二、撤销合浦县人民法院（2019）桂0521行初40号行政判决第三项，即“驳回原告肖日连要求被告合浦县自然资源局和合浦县廉州镇人民政府共同赔偿其经济损失260800元的赔偿请求”； 三、由被上诉人合浦县自然资源局、合浦县廉州镇人民政府在本判决生效之日起30日内共同赔偿上诉人肖日连财产损失人民币12500元（各赔偿6250元）； 四、驳回上诉人肖日连的其他赔偿请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合浦县自然资源局、合浦县廉州镇人民政府共同负担，各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  侯应蓉 审 判 员  曾志科 二〇二〇年六月二十二日 法官助理  高树梅 书 记 员  黄耀晖 附：本判决书引用的法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。