西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     （2020）陕71行终462号     上诉人（原审被告）陕西省西咸新区空港新城管理委员会。住所地陕西省咸阳市渭城区。   负责人贺键，主任。   委托代理人张咪，该管委会工作人员。   委托代理人管倩，陕西永嘉信律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）刘崇凯，男，1945年5月18日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省西咸新区。   上诉人陕西省西咸新区空港新城管理委员会（以下简称空港管委会）因房屋行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2174号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。   原审法院查明，2018年11月6日，被告空港管委会依据陕西省人民政府陕政土批[2016]243号文件发布征收土地公告，项目涉及XX街XX村。同日，陕西省西咸新区空港新城北杜征迁办公室印发《陕西省西咸新区XX城XX村征迁安置补偿实施方案》和《陕西省西咸新区XX城XX村征迁安置补偿奖励办法》，并附有评估补偿标准。原告刘崇凯是陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，房屋坐落位置在该村041号且该房屋位于征迁范围内。2019年1月被告对该房屋实施了拆除行为。2018年11月5日，双方签订安置补偿协议。2018年11月11日，原告签署交房单。   原审法院认为，本案的争议焦点是被告拆除涉案房屋的行为是否合法。结合原、被告向本院提交的所有证据及原、被告当庭陈述,本案的起因系被告在实施征收过程中,因征收拆迁引起的行政争议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:……(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行……”据此,征收集体土地上的房屋,在未完成补偿安置工作的情况下均应由行政机关申请人民法院强制执行,在获得法院的准许强制执行裁定前,行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下,征收机关若要实现强制搬迁和拆除,也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案被告空港管委会没有依法申请人民法院强制执行,且在没有完成安置补偿工作的情况下,直接对涉案房屋实施了强制拆除行为,违反法律规定。   关于被告空港管委会提出原告刘崇凯自愿与其已经签订《拆迁安置补偿协议》,拆除行为并不违法的理由能否成立的问题。政府征收作为物权变动的特殊形式,因征收决定的作出而直接导致物权变动,但需要特别注意的是,在征收补偿工作完成前,仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益,在被征收人未获得安置补偿前,不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则,否则,被征收人有权拒绝搬迁,征收机关也不能强制执行。一般而言,被征收人获得安置补偿包含两种情况:一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议,征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务;二是在与被征收人达不成协议的情况下,征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为,即安置地点和面积已经明确,补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成安置补偿协议后,被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理,征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴,该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可安置补偿后的自愿处分行为。本案中,空港管委会和刘崇凯签订的涉案《房屋征迁补偿安置协议书》时间早于征收土地公告、征迁安置补偿实施方案及征迁安置补偿奖励办法。虽然被告提供证据显示原告签字并领取了交房单，但安置协议书中主要约定的货币补偿，被告未提供相应证据证明安置补偿资金发放到位，且当庭认可其因原告拒绝提供相关资料未发放。被告在既未对原告进行事实补偿，原告又未主动将土地或房屋交其处理的情况下,自行将原告所有的房屋予以拆除, 仅有《房屋征迁补偿安置协议书》不能作为强制拆除被征收房屋的合法依据，属于超越职权的情形。但又因涉案房屋已经被拆除,拆除房屋的行为属于事实行政行为,故本院依法确认被告拆除原告位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村XX号的房屋的行为违法。 综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,遂判决:确认被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会强制拆除原告刘崇凯位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村XX号的房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区空港新城管理委员会负担。   上诉人空港管委会上诉称，在土地征收及拆迁安置补偿活动中，拆除房屋只是其中一个环节。根据一审查明事实，上诉人拆除涉案房屋依据的是与被拆迁人签订补偿协议后，被上诉人主动将房屋交付于上诉人。在实践中通常以交房单作为房屋交付的依据，被拆迁人签订补偿协议后已经将房屋交给拆迁人，此时房屋所有权已经转移给拆迁人。因此，上诉人合法占有涉案房屋并拆除，并非强制拆除，一审认定上诉人实施行政强制属认定事实错误。一审法院适用法律错误。在对涉案房屋征收过程中，被上诉人均未提出任何异议，被上诉人基于自愿交付房屋，不存在违反其意志拆除房屋的行为。被上诉人基于个人目的的实现在上诉人开始按照安置补偿协议主动履行相关义务后拒不提交补偿款发放所需身份证明材料，导致上诉人无法全面履行协议。上诉人征迁过程中的部分程序轻微瑕疵被一审法院确认上诉人拆除行为违法，将被上诉人不履行已经签订的补偿协议的违约行为转嫁给上诉人。被上诉人认为自有房屋被上诉人强制拆除，但其未向法庭提供初步证据证明存在上诉人强制拆除行为，不能说明被上诉人强制拆除涉案房屋。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，发回西安铁路运输法院重审。   被上诉人刘崇凯答辩称，上诉人称其依据双方签字的《房屋征迁补偿安置协议书》及交房单合法拆除被上诉人的房屋与事实不符。而其提交的协议书没有征迁人、被征迁人等内容，只有双方经办人签字的空白协议。该协议中经办人刘崇凯的签字是在2018年11月5日晚10点多，在拆迁队的逼迫下所签。被上诉人2009年与其子刘昌航分户，2014年申请宅基地，2015年批准划拨一院宅基地，在XX房XX城XX队阻止，当时对此进行了协商，决定拆迁时对建材的损失按市场价补偿，宅基地按每院40000元补偿，安置按每人60平方米安置并奖励400元等，而在此次拆迁中拆迁队不按拆迁安置方案第十七条第四款规定进行补偿安置。因此，上诉人与被上诉人未就拆迁补偿安置事宜达成协议。被上诉人在立案时已经提交了关于强制拆除的证据。   经审理查明，2018年11月6日，空港管委会依据陕西省人民政府陕政土批[2016]243号文件发布征收土地公告，项目涉及XX街XX村。同日，陕西省西咸新区空港新城北杜征迁办公室印发《陕西省西咸新区XX城XX村征迁安置补偿实施方案》和《陕西省西咸新区XX城XX村征迁安置补偿奖励办法》，并附有评估补偿标准。刘崇凯是陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，房屋坐落位置在该村041号且该房屋位于征迁范围内。2019年1月，刘崇凯房屋被拆除。2019年5月28日，刘崇凯向西安铁路运输法院提起行政诉讼。   另查明，2019年12月30日，被上诉人在建设银行为刘崇凯办理储蓄存单，存储人民币574,521元。刘崇凯至今未领取该存单。   本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。……”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第三部分第七项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，上诉人虽提交了有刘崇凯签字的《拆迁安置补偿协议》，但该协议不论是当事人签字还是约定内容均不完整，不能视为合法有效的协议。上诉人虽在本案一审判决后给刘崇凯开户存入574,521元，但该行为系其单方作出，不能以此证明其已经履行了补偿安置义务，亦不能证明其拆除被上诉人房屋的行为符合法律、法规规定。且本案中，上诉人也没有提供证据证明被上诉人无正当理由拒绝接受安置补偿。因此，上诉人既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成对被征收人安置补偿的情况下，直接对涉案房屋实施强制拆除行为，违反法律规定，原审法院判决确认该拆除行为违法并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人陕西省西咸新区空港新城管理委员会负担。   本判决为终审判决。       审 判 长  柴苗   审判员  魏国庆   审判员  陈泉池     二〇二〇年六月二十四日                             书 记 员  张慧子      1