湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终297号上诉人（原审原告）李从松，男，汉族，1964年12月21日出生，户籍地北京市房山区，现住湖北省武汉市江夏区。被上诉人（原审被告）湖北省人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区洪山路7号。法定代表人王晓东，省长。被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道188号。法定代表人周先旺，市长。被上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府，住所地：湖北省武汉市江夏区文化路99号。法定代表人张利，区长。上诉人李从松因诉湖北省人民政府、武汉市人民政府、武汉市江夏区人民政府不履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初892号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。李从松原审诉称，湖北省武汉市红旗岛汤逊湖壹号小区部分区域共13处湖塘洼地（面积85779平方米）全部被建筑物、土石方工程、建筑渣土等填充物填堵，该填堵行为未经水行政主管部门审查同意和报经武汉市江夏区人民政府、武汉市人民政府批准，违反《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十四条关于“因城市建设确需填堵或废除的，应当经水行政主管部门审查同意，报市人民政府批准”规定。另依据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定，“无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区”，汤逊湖最高洪水位为22米（吴淞高程），按照中建地产（武汉）有限公司用地规划许可虚红线图的图示高程点进行换算，红旗岛汤逊湖壹号小区低于20.24米的区域应当属于《中华人民共和国防洪法》规定的湖泊管理范围（面积77308.63平方米），亦被建筑物、土石方工程和建筑渣土填占，违反《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十三条第二款关于“禁止在河道、湖泊、水库、渠道、涵闸、水文测验河段、泵站等管理范围内，建设妨碍行洪、排涝、水文测报和水工程正常运用的建筑物、构筑物、倾倒垃圾等废弃物体”规定。根据《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第三十三条规定，对“擅自在城市区域内填堵原有河道沟汊、储水湖塘洼地和废除原有防洪围堤的”或具有该办法第十三条第二款规定情形的，应由县级以上人民政府追究有关单位和部门责任。本案应由武汉市江夏区人民政府、武汉市人民政府、湖北省人民政府分别或共同确认填堵行为违法并作出行政处罚，或者依照《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第六条规定，由县级以上人民政府水行政主管部门调查后提出意见报本级人民政府，由本级或以上政府最终确认行为违法。原告于2019年7月22日向三名被告分别邮寄送达“履行法定职责申请书”，提出上述请求和事实理由，但湖北省人民政府、武汉市人民政府未回复，武汉市江夏区人民政府虽已书面回复但拒绝履行法定职责。三名被告拒绝对违法填塘填湖行为履行行政处罚法定职责，影响原告及其他小区业主房屋的采光、通风、视域及房屋市场价值。此外，原告因在汤逊湖壹号小区“汤壹左邻右舍”微信群中发表小区部分建筑属于“违法建设”“应当拆除”等言论，被开发商以侵犯名誉权为由起诉至武汉市江夏区人民法院，武汉市江夏区人民法院对李从松提交的湖塘洼地被违法填堵的证据以未经政府确认处理为由不予采纳，并最终认定李从松侵犯开发商名誉权，判令李从松停止侵害、赔礼道歉。三名被告拒绝对违法填塘填湖行为履行查处法定职责，导致原告名誉权持续受损，至今不能主张和恢复名誉。本案表面上是因名誉权纠纷及利害关系人利益受损引起的行政诉讼，但内在含义和实质是出于对生态环境保护、水资源安全和城市防洪安全等公共利益考虑，通过公民行政诉讼个案予以保护。请求判令：⒈由被告确认武汉市江夏区大桥红旗岛13处湖塘洼地（附图2、图3红色线条包围区域）被以建筑物、土石方工程等作为填充物的填堵行为，违反《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十四条“不得在城市区域内擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼地和废除原有防洪围堤；因城市建设确需填堵或废除的，应当经水行政主管部门审查同意，报市人民政府批准”规定；⒉由被告确认《中华人民共和国防洪法》第二十一条第二款规定的湖泊管理范围（附图5、图6红色线条包围区域）被以建筑物、土石方工程等作为填充物的填堵行为，违反《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第三十三条第一款和第三款规定；⒊被告履行《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第三十三条“追究有关单位和部门的责任，责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施”等法定职责，对填占13处湖塘洼地、占用《中华人民共和国防洪法》规定的湖泊管理范围的行为给予行政处罚；⒋判令被告对前述三项诉讼请求限期作出行政行为，并将文件送达原告。原审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告……”；第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，李从松起诉的请求实质系要求江夏区、武汉市和湖北省三级人民政府对其反映的“湖塘洼地被填堵”等问题履行查处职责，对违法行为实施者予以行政处罚，其诉讼目的夹杂着维护“公益”和“私益”。若为公益，应当按照法律规定的公益诉讼途径进行救济，李从松个人不具备原告资格。李从松诉称行政机关未履行职责的行为导致其民事案件败诉，名誉权受损，不属于法律规定的行政法律上的“利害关系”。此外，在起诉被告不作为的案件中，原告起诉的被告应当对其申请的事项具有相应的法定职权，而基于维护正常行政管理秩序的要求，除非有特殊原因，一般应由具有管辖权的级别最低的行政机关行使最初管辖权，即使存在李从松的私益被行政机关不作为所侵犯的情形，李从松要求地方三级政府共同履行法定职责，不符合行政管理基本原则。经依法释明后，李从松拒绝变更被告，坚持将三级人民政府列为本案被告，明显不符合法律规定。综上，李从松的起诉存在原告资格欠缺、被告错列问题，不符合行政诉讼案件受理条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项、第三款规定裁定：驳回原告李从松的起诉。李从松上诉称：1、上诉人属《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所列“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民”，符合原告主体资格。基于上诉人有请求被上诉人依职权作为的权利，而被上诉人湖北省人民政府和武汉市人民政府拒绝回复上诉人投诉，被上诉人武汉市江夏区人民政府虽作出回复，但拒绝履行对违法行为的查处职责，三名被上诉人懈怠履职的行为侵害了上诉人的不动产相邻权、不动产市场价值和精神利益安全，剥夺了上诉人基于《中华人民共和国水法》第六条规定的个人水资源开发利用权以及其他公法保护的私人权利。上诉人在公法上的合法权益已经或将要受到被诉行政行为的不利影响或者侵害，且该权益所受侵害与被诉行政行为有因果利害关系，上诉人具有提起行政诉讼的权利。原审对三名被上诉人不回复或拒绝履行法定职责的不作为未进行合法性审查，也未要求被上诉人出示不履行法定职责的证据，不经开庭审理即径行裁定驳回起诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定。2、上诉人的起诉有明确被告。三名被上诉人对上诉人的投诉不回复或拒绝履行，违反了《湖北省行政执法条例》第二十八条第二款和《国务院信访条例》第三十一条、三十二条规定。依据《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第五条、第六条规定，三名被上诉人分别对本行政区域的防汛抗洪工作实行统一领导和全面负责，上诉人投诉事宜既属区域政府管辖事务，也属市域和省域政府管辖事务，三名被上诉人均有法定管理职责，依法应由三级政府共同管辖。上诉人将三名被上诉人列为共同被告并无不当，不违反法律禁止性规定。原裁定认定上诉人投诉事项应由具有管辖权的行政机关中级别最低的行政机关行使最初管辖权，缺乏法律依据。综上，上诉人与被诉的不履行法定职责行为具有利害关系，是适格原告；根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条和《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第三十三条规定，三名被上诉人为本案适格的共同被告。原裁定认定上诉人欠缺原告主体资格、错列被告，属认定事实和适用法律错误。请求撤销原裁定，依法改判或发回重审。本院经审查认为，本案属李从松因认为其居住的武汉市红旗岛汤逊湖壹号小区有部分湖塘洼地，和部分依法应属湖泊管理保护范围内的区域被违法填占填堵，依据《中华人民共和国防洪法》等相关法律规定申请人民政府履行法定职责对违法行为进行查处而引发的行政争议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条规定，提起行政诉讼的原告应当是与行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。所谓“与行政行为有利害关系”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定并结合本案争议实际，应当是李从松为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的情形，或存在其他与行政行为有利害关系的情形。但事实上，李从松在起诉状中已明确表明其提起本案诉讼的“内在含义和实质”是通过公民个案行政诉讼实现对生态环境保护、水资源安全和城市防洪安全等社会公共利益的维护，并非基于真实维护个人自身权益目的，原审裁定经释明后据此认定“李从松作为原告应当按照法律规定的公益诉讼途径进行救济，李从松个人不具备原告资格”并无不当。即使如李从松在起诉状和上诉状中所述因小区湖塘洼地和部分湖泊管理保护区域被违法填占填堵，致使李从松等小区业主的房屋采光、通风、视域及房屋价值等权益受到影响并导致利益受损，亦应依法向具有法定职权的行政机关提出履行法定职责申请。根据《中华人民共和国防洪法》（2016年7月2日第三次修正）第五条规定，“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”；第八条第三款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作”。另根据该法第三十四条、第五十九条、第六十三条规定，除因城市建设擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的应由城市人民政府责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施以外，其余行政处罚和行政措施，由县级以上人民政府水行政主管部门决定、或者由流域管理机构按照国务院水行政主管部门规定的权限决定（按照治安管理处罚法规定执行的除外）。《湖北省实施办法》（2019年11月29日第四次修正）第五条规定，“各级人民政府分别对本行政区域内的防洪工作实行统一领导，全面负责”；第六条规定，“县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防汛抗洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上人民政府有关部门在本级人民政府的领导下，按照防洪责任制的分工，负责有关的防汛抗洪工作”；第十二条规定，“河道、湖泊的防洪管理实行按水系统一管理和按区域分级管理相结合原则，加强防护，确保行洪畅通……其他河道、湖泊，由县级以上水行政主管部门按照省水行政主管部门划定的范围依法实施管理”；第三十二条规定，“违反本办法，法律、法规已有规定的，从其规定”。从前述规定可以看出，县级以上地方人民政府主要负责对本行政区域内的防洪工作实行统一领导和全面负责，县级以上人民政府水行政主管部门则在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防汛抗洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。李从松以汤逊湖壹号小区部分湖塘洼地和部分依法应属湖泊管理保护范围内的区域被违法填占填堵为由，认为根据《湖北省实施办法》（2017年11月29日第三次修正）第三十三条规定，应由县级以上人民政府追究有关单位和部门的责任，不符合《中华人民共和国防洪法》第六十三条关于对违反防洪法情形应给予行政处罚和行政措施的职责权限规定。同时，李从松将县级以上多个人民政府列为共同被告并认为其投诉事宜既属区域政府管辖事务，也属市域和省域政府管辖事务，依照法律规定应由三级政府共同管辖的理由，不符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款关于“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”和第五十七条关于县级以上地方各级人民政府行使职权范围的规定，也不符合《中华人民共和国防洪法》以及《湖北省实施办法》确定的按行政区域实施分级管理的原则规定。李从松所诉被告主体不适格，经原审释明后李从松拒绝变更被告，原审法院据此裁定驳回李从松的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）（三）项和第三款的规定。综上，李从松的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年六月五日书记员  董晓晗