福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终313号 上诉人（原审原告）平安银行股份有限公司福州分行，住所地福建省福州市鼓楼区五四路109号东煌大厦1-4层。 负责人何宏，行长。 委托代理人黄重取、王丽燕，福建闽润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）福州市鼓楼区住房保障和房产管理局，住所地福建省福州市鼓楼区杨桥东路198号。 法定代表人黄勉，局长。 原审第三人福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路98号。 法定代表人黄建新，区长。 委托代理人郭承恩，福建元一律师事务所律师。 原审第三人福州市鼓楼区鼓建房屋征收工程处，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路98号大院内11号楼三层。 法定代表人李滨，主任。 上诉人平安银行股份有限公司福州分行（下称平安银行福州分行）因诉被上诉人福州市鼓楼区住房保障和房产管理局（下称鼓楼房管局）其他行政行为一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审认为，关于原告的第二项诉请即确认被告作出的鼓房综[2018]607号《关于行政赔偿申请的回复》违法，并予以撤销，原审法院在庭审中已经向原告释明，本案并非系行政赔偿案件，故无法审理此项诉请，此外，原告就其赔偿请求已另提起行政赔偿之诉，该行政赔偿案件原审法院也已受理，案号为（2018）闽0104行赔初21号。故本案中仅审查原告的第一项诉请即请求确认被告发放征收补偿款3551万元行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“利害关系”应限于法律上的利害关系，一般仅指行政法上的利害关系。而只有相关行政法要求行政机关在作出被诉行政行为时必须对某人的特定权益予以考虑甚至必须予以保护，才能认定法律上的利害关系。否则，即便某人客观存在某种合法权益，但该权益并不在行政法要求行政机关考虑的范围内，亦不能认定法律上利害关系的存在。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关规定上看，关于征收部门进行征收补偿及发放征收补偿款过程中，对行政机关是否应当考虑抵押权人意见的问题，并无明确要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条更是规定了征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予征收补偿，该法条明确了补偿的对象是房屋的所有权人，而非抵押权人，亦即在征收部门进行征收补偿时，其应与房屋的所有权人（而非抵押权人）进行协商，签订拆迁补偿安置协议，并对房屋的所有权人（而非抵押权人）发放征收补偿款，换言之，征收补偿问题的协商、协议的签订及补偿款的发放系在征收部门与被征收房屋所有权人之间进行，法律、法规也并未设定征收部门在进行征收补偿时需告知抵押权人并将补偿款扣留、直接发放抵押权人的法定职责。因此，原告与被告发放征收补偿款之间的行为并无行政法上的利害关系，原告无权就对该发放征收补偿款行为提起行政诉讼，原告的起诉应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回原告平安银行股份有限公司福州分行的起诉。 上诉人平安银行福州分行向本院提起上诉称，上诉人作为申请执行人和抵押权人，与诉争行政行为具有行政法上的利害关系，有权提起本案诉讼。事实与理由如下：一、鼓楼房管局征收和拆除已被查封进入执行的房屋，并将征收补偿款3551万元发放给被执行人福建大青实业有限公司（下称大青公司），直接导致申请执行人平安银行福州分行剩余1995万元债权无法实现，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第十二条规定，平安银行福州分行显属行政法上的利害关系人，是本案适格原告。二、鼓楼房管局若将3551万元也转入执行法院，平安银行福州分行的债权早己全部实现。鼓楼房管局故意违法发放补偿款，直接导致平安银行福州分行优先受偿权无法全部实现，根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第十三条规定，平安银行福州分行有权提起本案诉讼。三、平安银行福州分行作为合法权益受到严重侵害的抵押权人，属利益关系人，有权提起本案诉讼。1．鼓楼房管局用货币补偿方式征收案涉抵押物，侵犯抵押权人合法权益，根据规定，被征收房屋设有抵押权的，抵押权人和抵押人未重新设立抵押权或抵押人未清偿债务的，被征收房屋实行产权调换，不作货币补偿。鼓楼房管局、鼓楼区征收工程处明知案涉房屋设有抵押权且大青公司未清偿债务，却用货币补偿方式向大青公司发放补偿款，显属滥用职权，严重侵犯抵押权人平安银行福州分行合法权益。2．案涉补偿方案第五部分己被福建省高级人民法院生效判决确认无效，案涉《征迁协议书》业已失去合法依据，应属无效。3．在大青公司无力偿还到期贷款的情况下，征收补偿款或调换房应优先清偿平安银行福州分行债权，若有剩余的方可发放给大青公司。鼓楼房管局将3551万元征收补偿款直接发放给大青公司，实际上是以故意牺牲平安银行福州分行1995万元优先债权的方式，让大青公司获得贷款本金1898万元和补偿款3351万元总计5449万元的双重利益，该行为显失公正，亦属违法，明显侵害了抵押权人平安银行福州分行合法权益。四、平安银行福州分行提起本案诉讼，既是实现自身合法权益的唯一有力途径，也是监督债务人大青公司与鼓楼房管局恶意串通行为的有力手段，更是维护法律权威的必要措施。五、原审法院对平安银行福州分行增加诉讼请求、补交新证据、重新开庭的申请不予准许，程序违法。2020年1月13日，福建省高级人民法院作出(2018)闽行终435号行政判决，该生效判决与本案的基本事实有关，对本案的判决影响至关重要，应当成为本案的新证据。平安银行福州分行向原审法院申请增加诉讼请求、重新开庭并补交新证据，原审法院却不予准许，迳行作出裁定，违反《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条、《最高人民法院关于适用的解释》第二百三十二祭关于增加诉讼请求应当合并审理的规定，程序违法。综上所述，原审法院驳回起诉的裁定确有错误，请求：一、撤销福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初3号行政裁定，将本案发回福州市仓山区人民法院重审；二、被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人鼓楼房管局、原审第三人福州市鼓楼区人民政府、原审第三人福州市鼓楼区鼓建房屋征收工程处未向本院提交书面意见。 上诉人平安银行福州分行在二审诉讼期间，向本院提交如下证据材料：不动产抵押查封状况、（2018）闽行终435号行政判决、（2019）最高法行申1509号《行政裁定书》、个人贷款业务贷款账户对账单、《平安银行福州分行优先债权情况表》、（2019）闽0104执140号之一、（2019）闽0104执143号之一、（2019）闽0104执145号之一、（2019）闽0104执146号之一《执行裁定书》。上诉人在二审中提供的上述证据与本案被诉发放征收补偿款的行为之间不具有关联性，不作为证据采纳。 本院认为，上诉人平安银行福州分行在原审中提出的诉讼请求为:确认被上诉人鼓楼房管局发放征收补偿款3551万元行为违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，在国有土地上房屋征收补偿过程中，征收部门应当对被征收房屋所有权人给予征收补偿并向其支付征收补偿款，但并未规定应当向被征收房屋抵押权人支付征收补偿款。本案中，大青公司作为被征收房屋的所有权人，系征收补偿对象。被上诉人鼓楼房管局在与大青公司签订《关于洪山桥拓宽及别墅B3号楼现予部分交付征迁协议》后，按照该征迁协议的约定向大青公司发放征收补偿款3551万元，实际上属于签订征迁协议的当事人之间履行协议的一种履约行为。上诉人平安银行福州分行虽对被征收房屋享有生效法律文书确定的优先受偿权，但其不是征迁协议的双方当事人，其与征迁协议当事人之间为履行征迁协议、发放补偿款的行为没有法律上的利害关系,其不具有请求确认该支付行为违法的原告主体资格。因上诉人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。原审法院对上诉人在原审庭审之后新增加的且属于另一行政行为的诉讼请求未予审理，程序并无不当。综上，上诉人的上诉理由和诉请均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王小倩 审判员  郑 鋆 审判员  张厚磊 二〇二〇年六月三十日 法官助理李升 书记员陈佳怡