安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1802行初16号公益诉讼起诉人：宣城市宣州区人民检察院。被告宣城市宣州区自然资源和规划局，住所地安徽省宣城市宣州区，组织机构代码113417030032495063。法定代表人程禹柏，局长。出庭负责人袁小平，该局副局长。委托代理人孙光云，该局法规科科长。公益诉讼人宣城市宣州区人民检察院（以下简称“区检察院”）认为被告宣城市宣州区自然资源和规划局（以下简称“区自规局”）不履行林业行政管理法定职责一案，于2019年10月12日向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年3月2日立案后，于3月3日向被告区自规局送达了公益诉讼起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。区检察院指派检察员胡善忠及助理黄山出庭履行职务，被告区自规局出庭负责人袁小平及委托代理人孙光云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人区检察院诉称，2013年9月至2014年底，原宣州区杨柳砖业建材厂（现为宣城市杨柳新型墙体材料厂，以下简称“杨柳新型墙体材料厂”）未经林业部门审批，擅自改变林地用途，在杨柳镇社区西亭山场占用一般林地建造厂房三间，致使林地遭受破坏，无法种植林木。经宣州区林业调查规划设计室鉴定，该厂违规使用的林地面积为0.91公顷，计13.65亩（9100平方米）。2016年7月30日，原宣州区林业局（以下简称“区林业局”）对杨柳新型墙体材料厂非法占用农地案作行政案件立案处理。同年8月29日对该厂作出宣区林罚决字[2016]第017号行政处罚决定书，但该厂一直未履行。2017年11月24日，原区林业局向宣州区法院申请强制执行，同年12月18日，宣州区法院以行政处罚程序明显违法，申请强制执行罚款已超过法定期间，裁定不准予强制执行。直至2018年4月，原宣州区林业局未对杨柳新型墙体材料厂的违法行为重新作出处罚决定，被非法改变用途的林地没有恢复原状，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。为支持与督促原宣州区林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的。2018年4月18日，本院依法对原宣州区林业局发出宣州检民（行）行政违监[2018]xxx号《检察建议书》，建议对非法改变林地用途的违法行为人王某重新依法进行行政处罚，积极全面履行法定职责，加强本行政区域内的森林资源保护、利用和管理工作。2018年6月18日，原区林业局函复本院，已于6月7日对杨柳新型墙体材料厂作出宣区林罚决字（2018）第13号林业行政处罚决定书，内容如下：1、责令六个月内恢复原状；2、并处非法改变用途林地每平方米22元的罚款，共计二十万零二百元整（200200.00元）。2018年6月7日，杨柳新型墙体材料厂在收到行政处罚决定书后，沈某缴纳了5万元罚款，未履行其他处罚决定，也未提起行政诉讼或者申请复议。（经查，杨柳新型墙体材料厂原法定代表人系王飞义，2016年11月7日变更为沈某，2018年2月26日变更为范xx。）2019年1月23日，原区林业局向宣州区法院申请强制执行宣区林罚决字（2018）第13号林业行政处罚决定书。宣州区人民法院审查后认为，原区林业局向沈某送达案涉行政处罚听证权利告知书、行政处罚先行告知书、行政处罚决定书，但案涉被执行人是杨柳新型墙体材料厂，且该材料厂的负责人为范桂昂，故案涉行政处罚决定书对杨柳新型墙体材料厂并未发生法律效力。同年2月19日裁定不准予强制执行。另查明，2019年3月26日，宣城市宣州区成立区自规局作为区政府工作部门（同时保留林业局牌子），根据中共宣城市宣州区委办公室宣区办（2019）42号《关于印发宣城市宣州区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，该局负责自然资源的合理开发利用，负责统筹国土空间生态修复，查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘领域违法案件。综上，为督促区自规局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，进而保护生态环境和自然资源、维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，向法院提起行政公益诉讼，要求判令被告对杨柳新型墙体材料厂非法改变林地用途的违法行为依法继续履行监管职责。宣州区检察院向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；2、《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》；3、宣城市人民检察院《关于宣州区自然资源和规划局怠于对宣城市杨柳新型墙体材料厂非法改变林地用途履行职责行政公益诉讼案的批复》宣检民（行）请示审受（2019）xxx号。以上证据证明区检察院作为本案的公益诉讼人，主体适格，本案属于公益诉讼试点范围，提起公益诉讼程序符合相关法律文件规定。第二组证据：1、《中华人民共和国森林法》第三十条；2、《安徽省实施办法》第二条；3、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款；4、中共宣城市宣州区委办公室宣区办（2019）42号文件；5、中共宣城市宣州区委宣州区人民政府关于宣州区机构改革的实施意见宣区发（2019）8号文件；6、统一社会信用代码证书。本组证据证明被告区自规局主体适格。依据上述法律法规和区委区政府的文件规定，区自规局具有负责本辖区内自然资源的合理开发利用，统筹国土空间生态修复，查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘领域违法案件等法定职责。第三组证据：1、宣州区人民法院（2017）皖1802行审41号行政非诉案件的卷宗相关文书复印件，包括宣城市杨柳新型墙体材料厂的营业执照、组织机构代码证，原法定代表人王xx2016年1月28日的询问笔录，证人黄某、沈某的询问笔录，宣城市森林公安局宛陵派出所对宣城市杨柳新型墙体材料厂非法占有林地的现场勘验笔录、现场示意图、现场勘察照片；2、原宣州区林业局作出的宣区林罚决字（2016）第17号林业行政处罚决定书；3、宣城市宣州区人民法院（2017）皖1802行审41号裁定书；4、《中华人民共和国森林法》第十八条第一款；5、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款。本组证据证明杨柳新型墙体材料厂于2013年至2014年期间，未经审核同意非法改变林地用途13.65亩，共计9100平方米，侵害了国家利益和社会公共利益。第四组证据：1、宣州区法院（2019）皖1802行审1号行政非诉案件的卷宗相关文书复印件，包括沈某的询问笔录、身份证明，宣城市杨柳新型墙体材料厂的企业变更登记表、申请强制执行申请书等；2、原区林业局作出的宣区林罚决字（2018）第13号林业行政处罚决定书；3、宣城市宣州区人民法院（2019）皖1802行审1号行政裁定书；4、本院对沈某的询问笔录一份；5、伍积学、冯正友出具的收条一张。本组证据证明宣州区林业局对宣城市杨柳新型墙体材料厂虽有履职行为，但未能全面依法履职，有效恢复受损害的国家利益和社会公共利益。第五组证据：1、检察建议书及送达回证，证实公益诉讼起诉人在提起行政公益诉讼之前已经向被告发出检察建议督促其依法履职；2、2019年4月3日拍摄的现场照片10张及光盘一张。本组证据证明本院履行诉前程序督促后，区自规局仍未依法完全履行职责，未采取有效措施消除违法状态，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。区自规局辩称，对起诉书的事实没有异议。对于要求继续履行监管职责的诉讼请求也符合法律规定，但被告也继续在履行职责。该案的罚款已经缴纳，另外被告已经在积极联系当地政府，督促用地单位按照有关规定完善用地手续。区自规局向本院提交如下证据：杨柳新型墙体材料厂缴款书，证明被告正在积极履行行政职责，且违法行为人的罚款200200元已经执行完毕。经庭审质证，区自规局对区检察院提交的证据“三性”均无异议，对其证明目的也无异议。区检察院对区自规局提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：区检察院和区自规局提交的证据真实、合法，与本案相关联，本院予以认定。经审理查明，杨柳新型墙体材料厂于2013年至2014年期间，未经同意擅自在杨柳镇社区西亭山场建立厂房三间，造成开采范围内的林地被毁坏，无法种植林木。经宣州区林业调查规划设计室的林业工程师进行鉴定，杨柳新型墙体材料厂占用一般林地面积0.91公顷，计13.65亩，共计9100平方米。原区林业局于2016年8月29日作出《林业行政处罚决定书》（宣区林罚决字[2016]第17号），责令杨柳新型墙体材料厂一年内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米22元的罚款，共计贰拾万零贰佰元整（200200.00），缴纳罚款的履行期限为收到处罚决定书之日起十五日内。杨柳新型墙体材料收到后未履行。后经催告仍未履行。原区林业局于2017年11月24日向本院申请强制执行。2017年12月18日，本院作出（2017）皖1802行审41号行政裁定书，以区林业局作出的林业处罚决定程序违法，且申请强制执行明显超过期限，裁定对其作出的《林业行政处罚决定书》（宣区林罚决字[2016]第17号）不准予强制执行。2018年4月18日，区检察院依法对原区林业局发出宣州检民（行）行政违监[2018]xxx号《检察建议书》，建议对非法改变林地用途的违法行为人王飞义重新依法进行行政处罚，积极全面履行法定职责，加强本行政区域内的森林资源保护、利用和管理工作。2018年6月18日，原区林业局作出《关于宣城市杨柳新型墙体材料厂擅自改变林地用途违法行为处理情况的回复》（林发[2018]27号），称其于2018年6月7日对杨柳新型墙体材料厂作出作出宣区林罚决字[2018]第13号《林业行政处罚决定书》，决定：1、责令6个月内恢复原状；2、并处200200元罚款。因杨柳新型墙体材料厂在法定期间内未申请行政复议也未提起行政诉讼，也未在法定期间内履行行政处罚决定书，原区林业局于2018年12月4日依法催告杨柳新型墙体材料厂履行义务。经催告，杨柳新型墙体材料厂缴纳罚款5万元，未履行其他处罚义务，原区林业局向本院申请强制执行。2019年2月19日，本院经审查，认为原区林业局作出的行政处罚决定未依法送达，并未发生效力，作出（2019）皖1802行审1号行政裁定书，裁定对原区林业局作出的《林业行政处罚决定书》（宣区林罚决字[2018]第13号）不准予强制执行。2019年4月3日，区检察院经现场勘察，被杨柳新型墙体材料厂非法改变用途的13.65亩林地未恢复原状。区检察院认为原区林业局虽有履职行为，但未能全面依法履行职责有效恢复受损害的社会公共利益，经报请安徽省人民检察院批准，宣城市人民检察院批复同意区检察院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，对本案提起行政公益诉讼。截至2020年3月20日，杨柳新型墙体材料厂已缴纳罚款20.02万元。另查明，根据《中共宣城市宣州区委宣城市宣州区人民政府关于宣州区机构改革的实施意见》（宣区发[2019]8号），将宣城市国土资源局宣州分局、宣城市城乡规划局宣州分局、区林业局的职责等管理职责整合，组建区自规局。根据中共宣城市宣州区委宣区办[2019]42号《关于印发宣城市宣州区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，区自规局的主要职责中，包括负责自然资源的合理开发利用，负责统筹国土空间生态修复，查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘领域违法案件。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）中规定》中规定：检察机关提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。本案中，区检察院在履行职责中发现原区林业局对杨柳新型墙体材料厂非法改变林地用途的违法行为未全面履行监督和管理职责，在发出检察建议后，原区林业局对杨柳新型墙体材料厂作出行政处罚，虽督促杨柳新型墙体材料厂履行了缴纳罚款的义务，但未依法全面履职，致被破坏的林地尚未有效恢复，经报请安徽省人民检察院批准，其有权以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款和中共宣城市宣州区《关于印发宣城市宣州区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，原区林业局的职责由组建后的区自规局行使，区自规局对辖区内的自然资源违法行为具有监督管理和依法查处的职责。杨柳新型墙体材料厂非法改变的13.65亩林地至今尚未恢复原状，其行为违法了《中华人民共和国森林法法》第十八条第一款规定，原区林业局对其进行行政处罚。在杨柳新型墙体材料厂不履行生效处罚决定后，原区林业局虽申请法院强制执行，但因程序违法和超过法定申请期限，被裁定不准予执行，在收到市检察院检察建议书后，仅督促违法行为人缴纳了罚款，破坏的林地也未完全恢复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，原区林业局的职责现由组建后的区自规局履行，故区检察院要求区自规局对杨柳新型墙体材料厂非法改变林地用途的违法行为依法继续履行监管职责的请求，具有事实与法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告宣城市宣州区自然资源和规划局对宣城市杨柳新型墙体材料厂非法改变林地用途的违法行为依法履行监管职责。案件受理费50元，由被告宣城市宣州区自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  丁太玲审 判 员  左 梅人民陪审员  韦 华人民陪审员  王明瑛人民陪审员  童 俊人民陪审员  侯光林人民陪审员  叶 红二〇二〇年六月三日书 记 员  王白灵附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。