丽水市莲都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1102行初4号 原告卢立强，男，1948年2月4日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。 委托代理人（特别授权）卢哲，男，1984年9月26日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。系原告儿子。 委托代理人（特别授权）陈君巧，浙江法和律师事务所律师。 被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室。住所地丽水市莲都区桂山路。 法定代表人叶东，该办公室主任。 出庭负责人高和平，副主任。 委托代理人（特别授权）梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。 被告丽水市莲都区人民政府万象街道办事处。住所地浙江省丽水市莲都区高岭弄。 法定代表人吴玉贞，主任。 出庭负责人陈岳平，副主任。 委托代理人（特别授权）吴津，浙江汇时律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）朱超，浙江汇时律师事务所律师。 原告卢立强诉被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室及被告丽水市莲都区人民政府万象街道办事处关于要求确认拆除行为违法并赔偿一案，于2019年12月3日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年2月25日公开开庭进行了审理。原告卢立强的委托代理人卢哲、陈君巧，被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室的出庭负责人高和平及委托代理人梁娇娇，被告丽水市莲都区人民政府万象街道办事处的出庭负责人陈岳平及委托代理人朱超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告卢立强诉称，2018年4月27日，丽水市莲都区人民政府因丽水饭店区块改造项目储备土地前期开发项目建设的需要，发布了《丽水市莲都区人民政府房屋征收决定公告》(2018第25号)，决定将东至中山街、南至灯塔街、西至城西路、北至丽阳街范围内的房屋列入征收范围，同时该范围内的被征收房屋国有土地使用权同时收回，并依法确定房屋征收部门为丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室，房屋征收实施单位为丽水市莲都区人民政府万象街道办事处。2018年12月20日，被告在未与原告签订补偿协议的情况下，未经原告同意，强行拆除了原告所有的部分房屋，且严重破坏了房屋内部结构，损毁了房屋内的生活用品。原告所有的不动产与相邻户原为连房，相互依傍，共用墙体。被告在拆除相邻户房屋时，也拆除了与原告共用的墙体及公共设施，导致原告的房屋失去了承重墙，存在严重的安全隐患。为此，原告自行雇佣他人于西面筑了一堵砖墙，防患于未然。综上，请求：1.依法确认被告拆除原告所有的位于城关镇城门弄21号不动产的行为违法；2.判令被告依法赔偿原告损失共计人民币119080元；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提供了以下证据、依据：1.原告身份证复印件，待证原告的身份及诉讼主体资格；2.2018（第25号）公告、红线图、房屋所有权证、国有土地使用证，待证案涉房屋系原告合法所有，其被列入征迁范围；3.照片，待证案涉房屋被部分拆除排除非行政机关强拆的原因，其系被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室委托拆迁公司拆除，而非拆迁公司在拆除原告相邻户集体土地上房屋的过程中误拆，且拆除行为导致原告屋内的生活用品被破坏；4.收款收据，租赁合同，待证原告的房屋全部为出租屋，在案涉房屋被部分拆除后，存在租金损失及加固建房损失；5.土地使用协议书，建设房屋合同（公墙），领条，公墙建造材料费用清单，待证原告与相邻户的共墙是共同建造的，被告拆除了原告通往二楼的通道，侵犯了原告的合法权益。原告于2020年3月16日向本院提供了视频及赔偿清单，待证案涉房屋系被告拆除以及原告的损失。 被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室辩称，一、被告没有实施强制拆除行为，被告主体不适格，应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。此外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料”。根据上述规定，原告主张其部分房屋被被告强制拆除，应当提供被告实施强制拆除行为的相应证据，但原告至今未能提供有效证据证实。另，被告经调查了解，因原告户未签约安置补偿，并未对其房屋进行拆除。2018年12月，拆除公司仅是拆除了原告户相邻的卢礼仁、卢礼祖的房屋，但保留了共用墙体及公共设施部分，并未损害原告的权益。且房屋的结构老旧，即使后续房屋部分损坏了，也并非被告对其行政拆除所致。二、原告主张赔偿损失，缺乏事实与法律依据。第一，根据《国家赔偿法》规定，国家赔偿应当以国家机关和国家机关工作人员行使职权造成公民、法人和其他组织合法权益受侵害为前提条件。本案不存在行政强制拆除行为，进而不存在国家赔偿。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。原告作为赔偿请求人，应当对合法财产损失的事实承担举证责任。但是，原告并未提供合法财产遭受损失的有效证据，应承担举证不能的不利后果。第二，案涉房屋被依法征收后业经评估机构对房屋价值做出评估报告，丽水市莲都区人民政府于2019年2月27日作出莲政房补决[2019]1号《房屋征收补偿决定书》，决定书对案涉房屋补偿金额、房屋装修补偿等进行了全面补偿，并未造成原告合法权益受损。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室向本院提交了以下证据、依据：1.丽水市莲都区人民政府发布的公告2018第25号及征收红线范围图，待证案涉房屋被征收的事实；2.丽水国用（2001）第4879号国有土地使用证、丽房权证莲都区字第××号房屋所有权证、丽房权证城关镇字第××号房屋所有权证、不动产登记信息查询记录，待证案涉房屋的证载情况，共用部分为中堂、八尺、走廊、楼梯；3.房屋征收补偿决定书莲政房补决［2019］1号，待证丽水市莲都区人民政府对案涉房屋补偿作出决定；4.照片，待证案涉房屋拆除前后的对比，本案不存在强制拆除，且房屋的结构为泥木、砖木老旧结构的事实；5.《中华人民共和国行政诉讼法》第49条、《最高人民法院关于适用的解释》第69条、《中华人民共和国国家赔偿法》第2条，待证被告主体不适格，原告赔偿主张缺乏事实与法律依据。 被告丽水市莲都区人民政府万象街道办事处辩称，一、被告受委托进行案涉区块的征收工作，系案涉征收项目征收实施单位，并未实施任何拆除行为，并非本案适格被告。本案所涉的房屋属于丽水饭店区块改造项目储备土地前期开发项目征收红线范围内，丽水市莲都区人民政府于2018年4月27日发布2018(第25号)《丽水市莲都区人民政府房屋征收决定公告》，该公告载明了征收范围以及被告系案涉征收项目的征收实施单位。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定，被告系受委托实施与案涉征收有关的工作，但因征收行为产生的相应法律后果不应由被告承担。更为重要的是，被告作为属地街道和受委托实施单位，并没有对相关签约房屋进行拆除的职权，相关房屋的拆除系由征收指挥部等单位根据征收进度统一协调指挥拆除。故本案并不存在应由被告单位承担法律责任的行政行为，被告并非本案适格被告，应当驳回原告的起诉。二、本案不存在侵害原告合法权利的情况，其无权要求赔偿。根据《国家赔偿法》的有关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中包括被告在内的行政机关并未实施侵害原告合法权益的行为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条之规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。因此，原告作为赔偿请求人，应当对被告等单位的何种行政行为造成其合法财产受损的事实承担举证责任。但是，到目前为止，原告并未提供合法财产因各被告的行为而遭受损失的相应依据，依法应当承担举证不能的法律后果。如原告认为其合法拥有的财产遭受损失或者遗失的，建议通过报警等方式查明相关行为人，以维护其合法权益。被告及相关单位均未实施过侵害原告合法财产的行为，不应承担任何赔偿责任。三、因原告未与征收部门达成补偿协议，现已经由莲都区人民政府作出补偿决定的方式进行补偿，原告与房屋有关的合法权益并未受到任何侵害。因原告迟迟未与征收部门达成补偿协议，经征收部门申请，丽水市莲都区人民政府已经于2019年2月26日作出莲政房补决[2019]1号《房屋征收补偿决定书》，该补偿决定书中已经就原告合法拥有的房屋等相关合法财产进行了补偿，并不存在原告主张的所谓房屋被拆除而减少补偿金额的情况。故原告与房屋有关的权利并未受到任何侵害。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。 被告丽水市莲都区人民政府万象街道办事处向本院提交了以下证据、依据：1.2018年（第25号）丽水市莲都区人民政府房屋征收决定公告，待证被告系受委托实施与案涉征收有关的工作，不应作为本案适格被告；2.莲政房补决[2019]1号房屋征收补偿决定书，待证原告的房屋已经由莲都区人民政府作出补偿决定进行补偿，不存在任何合法权益的损失；3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》，待证相关法规依据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：原告提供的证据4中，收款收据没有其他证据佐证，无法证实案涉房屋墙体维修的实际损失及维修款的实际支付，本院不予采纳；租房合同，无法证实案涉房屋被部分拆除前仍用于租赁，不存在原告主张的每月300元租金损失部分及商铺租金损失部分，本院不予采纳。原告提供的证据5，无法证实被拆除的墙体系公墙，本院不予采信。原告提供的其他证据与两被告提供的证据形式来源合法，客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信，作为认定本案事实的依据；对证据所待证的事实，以及双方所提质疑，本院将结合案情予以分析、认定。 经审理查明，讼争房屋坐落于原××镇城门××号，原告所有部分的房屋土地性质为国有，案外人卢礼仁等所有部分的房屋土地性质为集体。讼争房屋于2018年4月27日被纳入丽水饭店区块改造项目征收红线范围，被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室为该项目国有土地上房屋的征收部门，被告丽水市莲都区人民政府万象街道办事处为房屋征收实施单位。2018年12月30日，被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室委托拆迁公司对案外人卢礼仁等所有部分的房屋实施拆除，拆除过程中拆除了部分原告所有的房屋。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，2019年2月27日，丽水市莲都区人民政府对原告所有的案涉房屋作出莲政房补决[2019]1号《房屋征收补偿决定书》，包含房屋补偿金额、商业用房停产停业损失等费用。原告不服，现该案尚在浙江省高级人民法院二审中。 本院认为，本案的争议焦点主要包括三个方面：一、关于拆除主体的认定问题；二、关于本案拆除行为是否违法的问题；三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济及赔偿或补偿款的确定问题。 一、关于拆除主体的认定问题。在本案国有土地上房屋征收过程中，被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室主张拆迁公司仅拆除了案外人卢礼仁等所有的房屋，并未对原告房屋进行拆除，但案涉房屋被部分拆除系在被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室委托拆迁公司进行拆除过程中发生的。案涉房屋被拆除前的2018年4月27日，丽水市莲都区人民政府即发布房屋征收公告，将案涉房屋纳入征收范围，并授权被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室为房屋征收部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二款及第五条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。故，对于房屋征收过程中发生的合法房屋被拆除的行为，在房屋征收部门未举证证明系其他主体拆除及房屋自身原因损坏的前提下，首先应推定系房屋征收部门实施，并由其承担相应责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。综上，丽水市莲都区人民政府万象街道办事处作为房屋征收实施单位，其并非本案适格被告的抗辩理由成立，本院予以认可；原告对案涉房屋拆除行为不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门即丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室为被告。 二、关于本案拆除行为是否违法的问题。讼争房屋于2018年4月27日被纳入丽水饭店区块改造项目征收红线范围后，被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室即应按照《征收与补偿条例》及相关法律法规的规定依法进行征收并实施补偿。《征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，拆除行为发生时，原告未与房屋征收部门达成补偿协议，也未明确同意将案涉房屋腾空并交付拆除，房屋征收部门在此前提下于2018年12月30日将案涉房屋部分拆除，明显违法。 三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济及赔偿或补偿的确定问题。通常情况下，拆除被征收人房屋应当依据已经生效的补偿决定，而补偿决定应当已经解决了房屋本身的补偿问题。因此，即使拆除行为被认定为违法，通常也仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题，而不应涉及房屋本身的补偿或者赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。故，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷，但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法或无必要返还、恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。同时，房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。房屋征收补偿决定书包括了要求被征收人限期自行搬迁，并将被征收房屋腾空交付房屋征收部门拆除。具体到本案中，即使政府需重新作出补偿决定，一旦该补偿决定生效后，若原告仍不履行补偿决定的，行政机关就案涉房屋剩余部分可以依法进行强制搬迁。原告主张的楼梯系案涉房屋本身的结构部分，且修建楼梯可能产生的费用并未实际发生，其主张恢复楼梯原状并无必要性，故对原告该部分的赔偿请求，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。故原告应就其房屋墙体维修损失、房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。本案中，原告仅向本院提供一张墙体维修收款收据，该证据无其他证据佐证，无法证实墙体维修的实际损失及维修款的实际支付；且原告至今未向本院提供证据证明屋内财产损失的存在，其并非属于房屋征收部门拆除行为导致财产的直接减少，故对原告该部分赔偿的主张，本院不予支持。同时，本院认为，征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。房屋所有权人在征收或者侵权行为发生后的适当期间，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担。案涉房屋被部分拆除后，丽水市莲都区人民政府已经对案涉房屋作出《房屋征收补偿决定书》。无论该补偿决定最终是否得到支持，均不影响案涉房屋本身应当进行补偿的结论，且该补偿内容亦应当包含了案涉房屋停产停业损失费，故原告对商铺及住宅租金损失的主张，本院亦不予支持。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下： 一、驳回原告卢立强对被告丽水市莲都区人民政府万象街道办事处的起诉； 二、确认被告丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室拆除部分原告卢立强所有的位于原××镇城门××号不动产的行为违法； 三、驳回原告卢立强的赔偿请求。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  朱燕红 人民陪审员  熊 莹 人民陪审员  徐建东 二〇二〇年六月二十四日 代书 记员  胡静雪