湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终302号上诉人（原审原告）李水明，男，汉族，1955年8月13日出生，住湖北省通城县，被上诉人（原审被告）通城县人民政府，住所地：湖北省通城县隽水镇解放路1号。法定代表人刘明灯，县长。上诉人李水明因诉通城县人民政府房屋征收决定一案，不服湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行初53号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。李水明原审诉称，通城县隽水城区湘汉街（现名兴贤门街）为通城商贸中心，并非棚户区，通城县人民政府隽政征〔2019〕5号房屋征收决定将湘汉街居民房屋纳入棚改违法，系以棚改之名行商业开发之实，向房地产商输送利益行为；通城县人民政府2014年向湖北省住房和城乡建设厅（下称省住建厅）申报湘汉片棚户区项目程序违法，事先没有经过征求湘汉街居民意见和召开听证会等法定程序，且在2017年执行该项目时经人民法院判决已确认违法，现以隽政征〔2019〕5号房屋征收决定再次执行该项目显属违法；通城县人民政府隽政征〔2019〕5号房屋征收决定强行将湘汉街居民纳入第三期“194户”棚改居民，属有违民意、罔顾民生、强迫交易行为，对商铺征收补偿条款纯属单方面意愿，程序与实体违法。请求：依法撤销通城县人民政府2019年6月28日公告的《通城县人民政府房屋征收决定书》（隽政征〔2019〕5号）及《湘汉片第三期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。原审法院查明，2014年8月27日，省住建厅根据湖北省人民政府办公厅批转办理的通城县人民政府《关于将2014年第一批棚户区改造项目纳入全省2013-2017年棚户区改造计划的请示》，作出鄂建函〔2014〕346号《关于通城县隽水城区湘汉路片区棚户区改造项目纳入国家下达湖北省2014年棚户区改造计划的复函》，同意将通城县隽水城区湘汉路片区棚户区改造项目征收938户，拆迁面积56300平方米，纳入国家下达湖北省2014年棚户区改造计划。2017年3月1日，通城县房屋征收管理办公室发布隽征管文[2017]8号《湘汉片区棚户区改造房屋征收补偿方案》及隽征管文[2017]6号征收公告，对房屋征收决定进行公告。李水明不服提起诉讼，期间，通城县人民政府于2018年11月15日作出《通城县人民政府关于撤销隽征管文[2017]6号和隽征管文[2017]8号的通知》，决定撤销隽征管文[2017]6号和隽征管文[2017]8号文。2018年12月19日，咸宁市中级人民法院作出（2018）鄂12行初40号行政判决，确认通城县房屋征收管理办公室以隽征管文[2017]6号文公告的房屋征收决定违法。2018年12月10日，通城县人民政府对《关于通城县湘汉片棚户区改造房屋征收项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公告，征求意见期限为2018年12月11日至2019年1月11日。2019年2月21日，通城县人民政府发布《反馈意见公告》，对居民反馈的十六个方面意见进行逐一回复。2019年6月28日，通城县人民政府发布隽政征（2019）5号房屋征收决定书公告及《通城县湘汉片第三期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。原审另查明，湘汉片棚户区改造项目自2015年起被纳入通城县国民经济和社会发展年度计划，通城县发展和改革局批复认为湘汉片棚户区改造项目符合通城县国民经济和社会发展规划；通城县国土资源局结合土地利用总体规划实际，出具了原则同意该项目建设用地申报意见；通城县建设规划管理局回复湘汉片棚户区改造符合“城市总体规划和专项规划”要求。湖北玖誉房地产评估有限公司咸宁分公司于2017年4月对湘汉片棚户区改造项目社会稳定风险出具评估报告，结论为项目风险较小，可实行。通城县安厦投资开发有限公司向中国农业发展银行通城县支行贷款用于棚户区改造建设。原审法院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，通城县人民政府有权作出房屋征收决定，是本案适格被告。通城县人民政府对李水明房屋进行征收，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章关于征收决定的相关规定依法进行，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；应当对征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；应当将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布；应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。通城县人民政府实施湘汉片棚户区改造项目，已报经省住建厅同意，纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；在作出房屋征收决定前，被告对征收补偿方案进行了公告和征求意见，征求意见期限符合法律规定，并对征求意见情况和反馈意见进行了公告；通城县人民政府已进行社会稳定风险评估；征收补偿费用到位；征收决定作出后进行了公告。通城县人民政府作出房屋征收决定符合法定程序，李水明诉讼理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告李水明的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李水明负担。李水明上诉称，原判决认定事实错误，请求撤销原判，依法确认被上诉人隽政征〔2019〕5号文及《湘汉片第三期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》违法。主要理由为：⒈原判认定被上诉人“实施湘汉片棚户区改造项目，已报经省住建厅同意，纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”的事实错误。所谓“湘汉片棚户区”，实为通城县中心商贸城区，是全县商铺最集中、最繁华、租金最高地段。被上诉人将湘汉街纳入棚改未经“棚户区”认定程序，违反了《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十二条规定；将湘汉片棚改纳入计划和制定规划未依法履行征求意见、科学论证程序，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定；征收决定载明湘汉片棚改项目是建“中心商务城”，不符合“公共利益需要”情形。⒉原判认定被上诉人“在作出房屋征收决定前对征收补偿方案进行了公告和征求意见，征求意见期限符合法律规定，并对征求意见情况和反馈意见进行了公告”的事实错误。从湘汉片区棚改的绝对户数看，被征收户包括第一、二期未拆迁户共115户，其中商铺户主在50户以上，被上诉人称湘汉片第三期棚改户为194户无事实根据；从被征收房屋价值看，片区商铺户主被征收房屋总价值占比在90%以上。上诉人在湘汉街有四个门店，但从2014年省住建厅批复湘汉棚改项目直至公告房屋征收决定，上诉人对房屋征收行为毫不知情；被上诉人在作出征收决定前的所谓征求、公布和反馈“公众意见”，有意绕开湘汉街商铺户主群体，只征求和反馈闲置房、职工福利性房等户主意见，严重侵害了湘汉街商铺户主的群体利益。此外，被上诉人未履行房屋征收评估的法定程序，在作出征收决定前后，未公布评估机构目录更未定期公布，违反了《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十七条规定。⒊原判认定被上诉人“进行了社会稳定风险评估；征收补偿费用到位”的事实错误。被上诉人提交的社会稳定风险评估报告落款时间为2017年4月，如果该报告真实存在，即应在（2018）鄂12行初53号诉讼案件中提交，而不是直到本案诉讼时才提交，请求二审对该报告真伪进行司法鉴定。被上诉人提交的补偿费用已到账证据只是2份通城县农发行出具的金额为4.3亿元的借款凭证，既无借款合同也无商业银行存款凭证，且所载用途为“棚户区改造建设”，不能证明是用于湘汉片区棚改项目和足额到位、专户专储、专款专用事实，请求二审对2份借款凭证真伪进行鉴定。⒋原判未依法认定被上诉人其他违法行政行为，包括：⑴被上诉人对被征收人商铺停产停业的补偿明显违法。湘汉片区棚改项目建设预期为三年，而被上诉人决定无论货币补偿还是产权调换，均只对被征收人给予六个月一次性补偿，明显违法。⑵征收补偿方案中载明的“先签约先选房”“被征收人于2019年10月31日前未签订协议的，视为放弃产权调换方式，自动选择货币补偿方式”等决定内容违法，违反了“产权人可选择改建地段、就近地段调换房屋”等相关法律规定。⑶征收决定中存在霸王条款、单边协议和强制签约情形。所谓霸王条款，即被上诉人决定被征收人选择商铺调换的，一楼门店优惠价每平米3.3万元，而给湘汉街已签约户的最高评估价为每平米2.2万元，被征收人调换与原来一样大小的商铺，还需要额外支付巨额购房款。所谓单边协议，即被上诉人单方面制作征房协议，对商铺户主及闲置房、福利房等户主规定一样条款，被征收人只能签名，不能讨价还价。所谓强制签约，即被上诉人滥用公权对房屋产权人亲属采取停岗、调岗，甚至停发工资等手段逼迫被征收人签约，严重违反国办发（2010）15号《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》规定。被上诉人通城县人民政府未向本院提交书面答辩意见。上诉人李水明及被上诉人通城县人民政府原审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与原审法院一致，对原审判决认定的案件事实予以确认。本院经审理认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的具体规定来进行。就本案而言，主要审查案涉征收决定和征收补偿方案是否基于公共利益需要、是否符合法定程序以及当中是否存在其他违反法律规定的情形等问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定和《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条、第十一条的规定，国有土地上房屋的征收，政府征收的目的应当是为了国防、外交、能源、交通、水利、教科文卫体等公共事业的需要和旧城改建、安居工程等城乡建设工程项目的实施，且前述行为的实施应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，也应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，通城县人民政府已举证证实其实施的湘汉片棚户区改造项目，于2014年8月即纳入了国家下达湖北省2014年棚户区改造计划，并自2015年起开始被纳入通城县国民经济和社会发展年度计划。期间，通城县国土资源局结合土地利用总体规划实际，出具了原则同意该项目建设用地申报的意见；通城县建设规划管理局回复湘汉片棚户区改造符合“城市总体规划和专项规划”要求。因此，能够认定通城县人民政府实施的湘汉片棚户区改造项目，系为了旧城区改建而实施的符合公共利益的征收，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条的规定和《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条第（五）项、第十一条规定。上诉人李水明认为被上诉人将湘汉街纳入棚改未经“棚户区”认定程序，将湘汉片棚改纳入计划和制定规划未依法履行征求意见、科学论证程序，征收决定载明湘汉片棚改项目是建“中心商务城”，不符合“公共利益需要”情形，缺乏事实依据，本院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定，主要的征收程序应当包括：一是房屋征收应当拟定征收补偿方案，对征收补偿方案进行不少于30日的公示，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；二是作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；三是作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；四是作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，通城县人民政府已提交相关证据证明其在作出房屋征收决定前已履行前述相关必要程序，且在征收决定作出后已进行了公告并载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等相关事项。通城县人民政府作出的房屋征收决定符合法定程序。上诉人李水明认为被上诉人在作出征收决定前的征求、公布和反馈“公众意见”，有意绕开了湘汉街商铺户主群体，只征求和反馈闲置房、职工福利性房等户主意见的理由，缺乏事实依据；认为被上诉人提交的社会稳定风险评估报告不真实、提交的补偿费用到账证据不能证明是用于湘汉片区棚改项目和已足额到位、专户专储、专款专用事实，并请求二审对风险评估报告及补偿费用借款凭证的真伪进行鉴定，因其未在一审中提出鉴定申请，也未提交相应反证予以证实，故该相关理由本院亦不予采纳。对上诉人李水明提出的被上诉人征收决定中存在房屋征收评估程序、征收补偿期限违法，存在征收决定中相关内容违反“产权人可选择改建地段、就近地段调换房屋”规定，存在霸王条款、单边协议和强制签约等违法情形，原审未予依法认定问题。经审查，通城县人民政府征收决定公告所附的《湘汉片第三期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中载明的有关征收补偿方案内容，并不违反相关法律禁止性规定，且不影响在涉及征收行为具体实施过程中，被征收人对征收补偿协议或征收补偿决定内容等不服的，仍可依法另行选择法律救济的权利。综上，李水明的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李水明负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年六月八日书记员  董晓晗