江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏06行终747号 上诉人（原审原告）王国琴，女，1965年10月17日生，××族，住南通市港闸区。 委托代理人王国圣（系王国琴哥哥），男，1961年7月2日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人（原审被告）南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区。 法定代表人瞿茂森，主任。 应诉负责人钟小牛，副主任。 委托代理人孙东强，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人季娅南，江苏崇诚律师事务所律师。 原审被告南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市。 法定代表人庄汝华，局长。 委托代理人朱娟，南通市港闸区房屋征收服务中心工作人员。 委托代理人吴永刚，江苏大达律师事务所律师。 上诉人王国琴、上诉人南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称秦灶街办）因行政强制及赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初464号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人王国琴及委托代理人王国圣，上诉人秦灶街办的应诉负责人钟小牛及委托代理人孙东强，原审被告南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸区住建局）的委托代理人朱娟、吴永刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1994年，黄如英户在南通市××闸区秦灶街道××组申请建房，当时申请人包括黄如英、黄锦才、黄建军（子）、王国琴（儿媳）、张楼（孙）。经批准后，同意黄如英户拆除原正房72.27平方米，保留44.4平方米房屋，原地翻建两层两间占地63.6平方米的楼房。 2016年11月7日，南通市港闸区人民政府办公室作出港闸政办[2016]80号《港闸区政府办公室关于下达四季度拆迁任务的通知》，将位于江海大道南、工农北××、中××河西地块的通吕运河绿廊3项目的拆迁任务交由秦灶街办。黄如英户房屋位于通吕运河绿廊3项目地块范围内。2017年5月20日，秦灶街办作出《通吕运河绿廊3工程房屋搬迁公告》，并公告了《通吕运河绿廊3地块搬迁工程搬迁补偿安置方案》。5月24日，秦灶街办向黄如英户发出《通知》，通知黄如英户参加于2017年5月25日上午8时30分，在秦××街办桥北村活动中心（和盛林荫水岸二期东大门二楼）召开的通吕运河绿廊3工程A标搬迁动员会议。经多次协商，秦灶街办、港闸区住建局未能与黄如英户达成搬迁协议。 2017年11月9日，王国琴报警称位于南通市××闸区秦灶街道××号家中的电表箱内电表不见，不清楚是被盗还是其他原因。之后，黄如英户附房被拆除，部分主房遭破坏。2019年3月8日，王国琴报警称房屋被故意损坏，南通市公安局港闸分局秦灶派出所受理。4月4日，南通市公安局港闸分局作出港公（秦）立告字[2019]40号《立案告知单》，对王国琴2019年3月8日报警的财物被故意毁坏一案，认为符合刑事案件立案条件，决定立案。目前案件仍在侦查过程中。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.秦灶街办、港闸区住建局是否是案涉房屋拆除行为的实施主体，即被告主体是否适格；3.案涉拆除房屋行为是否合法；4.王国琴主张赔偿经济损失及恢复原状能否支持。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政事实行为一般是指行政机关或者法律法规授权组织实施的不产生、变更或者消灭行政法律关系，但以影响或者改变事实状态为目的、可致权益损害性的行为。行政事实行为通常表现为一经作出，即表现为一种客观存在，行政事实行为会对相对人的权利和义务造成事实上的、实际上的影响，而且影响的发生是由于外力作用的结果。《行政诉讼法》规定的行政行为包括法律行为和事实行为。具体到本案而言，强制拆除房屋的行为属于典型的事实行为，王国琴不服该事实行为提起诉讼，当属于行政诉讼受案范围。 关于秦灶街办、港闸区住建局是否是案涉房屋拆除行为的实施主体的问题。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在行为系事实行为等特殊情况下，行政机关否认作出了行政行为，行为的主体难以确定，人民法院只能根据职权法定的原则，依照法律法规的规定结合具体个案的审理情况进行认定或推定。本案中，虽然港闸区住建局××秦灶街办均否认强拆行为系由其组织实施，但港闸区住建局承认其系港闸区政府确定的房屋征收部门，承担房屋征收与补偿安置工作。秦灶街办亦承认港闸区政府曾将案涉地块的拆迁任务交由其完成。而案涉房屋部分被强制拆除系在港闸区政府将拆迁任务交由秦灶街办之后发生，且秦灶街办针对案涉地块发出过搬迁公告。因此，对于国有土地上房屋征收过程中发生的合法房屋被强制拆除行为，首先应推定系房屋征收部门或上级政府指定任务的实施部门实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）等法律法规的规定，按照征地补偿安置方案或征收决定组织实施的行为，均为有权行政机关行使行政职权的行为，而非用地单位、建设单位等的民事行为；被征收人所得到的补偿，也是市、县人民政府及相关行政主管部门代表国家进行的补偿，而非用地单位、建设单位私法上的补偿。即便客观上实施拆除行为的是房屋征收公司人员，在征收部门或者实施部门与房屋征收公司签订过委托搬迁协议的情况下，也不能简单地就将行政性质的征收法律关系转化为民事侵权法律关系。由于案涉地块港闸区政府并未作出过征收决定，王国琴主张系拆迁公司人员拆除。虽秦灶街办、港闸区住建局均否认组织实施了拆除行为，但未能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆，结合案涉地块的拆迁任务系港闸区政府交由秦灶街办完成，实践中房屋征收公司也听从于街办的指挥，根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则，本案推定系秦灶街办实施了拆除行为。 关于拆除房屋行为是否合法的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。《征收与补偿条例》第二十八条第一款亦规定，被征收人拒不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。因此可见，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了系统、严密的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。本案中，黄如英户尚未达成搬迁补偿安置协议，故无论是秦灶街办自行组织实施了拆除行为，还是委托房屋征收公司实施了拆除行为，均缺乏合法拆除的事实基础和法律依据。 关于王国琴主张恢复原状及赔偿经济损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，王国琴要求恢复房屋原状，根据南通市现行政策，南通市区范围内已经不允许审批建设村镇私有住房，恢复房屋原状明显不符合南通市规划要求。而且案涉地块作为通吕运河绿廊3工程地块，为了公共利益建设需要，搬迁势在必行，在此情况下，再行恢复房屋原状，而后再次实施征收补偿安置，纯属浪费资源，不符合经济效益原则。王国琴可以通过协商解决案涉房屋的补偿安置问题，协商不成的，还可以通过行政机关作出征收决定的方式解决，没有恢复原状之必要。王国琴还提出赔偿因拆除房屋所造成一切经济损失。《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。王国琴并未提供任何证明拆除房屋造成经济损失以及损失数额的证据，故王国琴的该主张无法支持。即便拆除房屋时造成门窗等属于房屋组成部分的材料损坏，则应当属于补偿安置时对房屋残值补偿的范围。 综上，秦灶街办拆除王国琴房屋行为缺乏依据，应确认违法。王国琴要求确认拆除行为违法的主张应予支持。一审法院依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认秦灶街办拆除位于南通市××闸区秦灶街道××号部分房屋的行为违法；二、驳回王国琴的其他诉讼请求。 王国琴不服提起上诉称，一审法院在认定强拆行为违法的前提下，驳回王国琴要求恢复原状及赔偿损失的诉请于法无据。港闸区住建局与南通弘昌房屋征收服务有限公司（以下简称弘昌公司）签订了委托协议，弘昌公司才将王国琴的生活附房拆掉，合法的房屋故意毁坏。港闸区住建××与秦灶街办属于共同拆除王国琴房屋的参与人，一审法院认定秦灶街办为实施强拆主体，但排除了港闸区住建局为被告不当。一审法院应当在认定秦灶街办和港闸区住建局的强拆行为违法后，判决其承担相应的法律责任和赔偿责任。王国琴的合法房屋只是被毁坏了部分，可以恢复原状，对2008年城市规划法实施前建在围墙内宅基地上的生活附房应当按市场评估价予以赔偿，对其他财物损失等亦应赔偿。请求撤销一审判决的第二项，改判支持王国琴的一审诉请，即恢复房屋原状，赔偿王国琴因强拆房屋造成的经济损失。 秦灶街办不服提起上诉称，拆迁工作中，拆迁公司是根据港闸区住建局的委托开展工作，工作内容包括拆除房屋；街道办是根据港闸区政府的任务书开展工作，包括前期摸底、政策宣讲、促成协议并就补偿与安置问题进行审核确认、最终签署协议。拆迁公司按协议向港闸区住建局负责并获取协议中的经济利益，街道办按行政隶属职权关系开展工作。拆迁公司的行为并不当然是受街道办的指派、指挥。一审法院在已经查明拆迁公司系港闸区住建局委托、负责房屋拆除的前提下，依然推定为受秦灶街办指派，违背客观事实和法理。王国琴所诉之房屋被实施拆除等财物被故意破坏一案，公安部门已经立案受理且仍在侦查中，本案应先中止审理或裁定驳回起诉，待刑事案件终结后继续审理或恢复审理。请求二审法院依法裁判。 港闸区住建局辩称，港闸区住建局未实施案涉房屋的拆除行为，一审法院未推定港闸区住建局为案涉房屋拆除的实施主体并驳回王国琴对港闸区住建局的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法裁判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院补充查明，1.2016年12月16日，港闸区住建局与弘昌公司签订港闸区住宅用房委托征收（搬迁）协议书，委托弘昌公司对案涉通吕运河绿廊3地块实施搬迁。2.通吕运河绿廊3地块搬迁工作开始后，秦灶街办开展了初期的评估工作，黄如英户房屋装饰装潢、设备及附属设施评估表由黄如英之子黄建军核对签字确认，上面有空调、水池、电套表、电表、坐便器、热水器等物品。3.二审中，王国琴提交了室内财产损失清单，包括电器、生活设施、家具等，除上面评估表所列的空调、水池、电套表、电表、坐便器、热水器外，主张损失计100940元，本院经向江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司询价，损失计43750元。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有两个方面，一是案涉房屋拆除行为的责任主体应当如何认定；二是王国琴提出的各项赔偿请求能否支持。 关于第一个争议焦点。《行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，王国琴主张秦灶街办、港闸区住建局联合执法，指派弘昌公司强拆案涉房屋，秦灶街办、港闸区住建局则否认组织实施了拆除行为。虽然本案未按《征收与补偿条例》规定的程序进行拆迁，但实践中会按照征收的相关规定开展工作。在国有土地上房屋征收过程中，市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除的权力。在市、县人民政府将征收实施工作交由房屋征收部门或街道办的情况下，除非房屋征收部门或街道办能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆，否则应推定强制拆除系房屋征收部门或街道办委托实施。 从本案查明的事实看，港闸区政府下达案涉通吕运河绿廊3地块拆迁任务后，港闸区住建局与弘昌公司签订了港闸区住宅用房委托征收（搬迁）协议书，委托弘昌公司对案涉地块实施搬迁，从房屋摸底直至房屋拆除，均属于协议委托范围。秦灶街办则制定了案涉地块搬迁补偿安置方案，并发布了房屋搬迁公告和搬迁动员会的通知，就案涉地块进行协议搬迁。秦灶街办作为受上级政府下达任务的实施部门，是组织实施方，港闸区住建局作为房屋征收部门，是与弘昌公司签订委托协议方，在与黄如英户协商未果的情况下，为了案涉地块拆迁任务顺利完成这一共同的行政管理目的，案涉房屋被强制拆除。应当说，案涉房屋的拆除是在政府主导下，委托弘昌公司具体实施，属于政府行为，应当认定秦灶街办、港闸区住建局为案涉房屋拆除行为的共同责任主体，承担相应的法律责任。一审法院遗漏港闸区住建局与弘昌公司签订委托协议这一重要事实，从而仅认定秦灶街办为案涉房屋拆除行为的责任主体，属于认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。 关于第二个争议焦点。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法规定取得国家赔偿的权利。《行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 本案中，各方当事人对案涉房屋拆除行为构成违法均无异议，王国琴认为该行为侵犯了其合法权益，有权提出赔偿请求。王国琴提出的赔偿请求包括主房恢复原状、附房按市场评估价赔偿、室内财产损失、租金损失。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。被拆除房屋的恢复重建应当考虑所在地区的整体规划用途，案涉房屋已列入通吕运河绿廊3地块范围，案涉项目基于公共利益建设需要，加之所在地块的房屋基本拆除完毕，搬迁势在必行，再行恢复原状而后进行补偿安置纯属浪费资源，故恢复原状实无必要，但行政机关应当采取补救措施，以实质化解行政争议。虽然案涉主房未全部拆除，但已经丧失正常居住的功能，为防止黄如英户的补偿安置事宜久拖不决，秦灶街办与港闸区住建局应当与黄如英户协商案涉房屋包括主房、附房的补偿安置问题，如协商不成应当就补偿安置事宜及时作出决定，以不低于该地块补偿安置方案确定的标准合理确定案涉房屋价值的补偿、搬迁费、过渡费、附属物等补偿，将黄如英户在正常拆迁程序中依法和依据港闸区征收补偿政策所应得到的利益，全部纳入补偿安置范围，并就案涉房屋是否合法、王国琴提出的租金损失能否支持在作出决定时一并认定。 至于王国琴提出的室内财产损失问题。一审中，王国琴就此未提交相关证据材料，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。本案中，案涉房屋拆除时，王国琴方并不在现场，秦灶街办、港闸区住建局亦未能提交证据保全、物品清点交接等材料，因此，一审法院仅以王国琴未能提交证据为由，驳回其赔偿损失的请求适用法律错误，本院予以纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条同时规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。王国琴主张的室内财产已经灭失，无法进行鉴定，本院只能酌情确定赔偿数额。二审中，王国琴提交了室内财产损失清单以主张案涉拆除行为导致其室内的财产损失，根据其提交的损失清单来看，其所提到的电视机、电冰箱、微波炉、电水壶、沙发、床、衣橱等属于生活常用物品，结合庭审中王国琴对这些物品购置时间以及用途的陈述和案涉房屋被拆除前黄如英户已在外租房的实际情况，考虑折旧年限，参考二审中本院对评估公司的询价意见，同时体现对违法行为的惩戒，本院酌情确定王国琴提出的室内财产损失为45000元，由秦灶街办、港闸区住建局共同赔偿。王国琴在损失清单中提到的空调、水池、电套表、电表、坐便器、热水器已经在黄如英户房屋装饰装潢、设备及附属设施评估表中予以体现，由秦灶街办、港闸区住建局在对案涉房屋补偿安置事宜作出决定时一并予以考虑，本案不予理涉。 综上，案涉房屋拆除行为构成违法，秦灶街办、港闸区住建局为共同责任主体，两方应就案涉房屋的补偿安置事宜与黄如英户进行协商，协商不成及时作出决定，并就王国琴主张的室内财产损失承担赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行 初464号行政判决； 二、确认南通市港闸区秦灶街道办事处和南通市港闸区住房和城乡建设局拆除位于南通市港闸区秦灶街道桥北村三组37号部分房屋的行为违法； 三、南通市港闸区秦灶街道办事处和南通市港闸区住房和城乡建设局共同赔偿王国琴室内财产损失人民币45000元； 四、驳回王国琴的其他赔偿请求。 一、二审案件受理费人民币各50元，均由南通市港闸区秦 灶街道办事处和南通市港闸区住房和城乡建设局共同负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年六月十二日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；