安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终38号 上诉人（一审原告）安庆市百大百货有限责任公司，住所地安徽省安庆市迎江区人民路416号，统一社会信用代码91340800MA2TCG1Q5J。 法定代表人尹劲松，总经理。 委托代理人钱玉，安徽引江律师事务所律师。 委托代理人朱小飞，安徽引江律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安庆市卫生健康委员会，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼主楼4楼D区，统一社会信用代码11340800MB196184XD。 法定代表人张卫，该委员会主任。 出庭负责人范兰芳，该委员会党组成员、人事科科长。 委托代理人何玉中，安徽品仁律师事务所律师。 委托代理人王中正，安徽品仁律师事务所律师。 上诉人安庆市百大百货有限责任公司（以下简称百大百货公司）诉安庆市卫生健康委员会（以下简称安庆市卫健委）行政处罚一案，不服安庆市宜秀区人民法院（2019）皖0811行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人百大百货公司的委托代理人钱玉，被上诉人安庆市卫健委的出庭负责人范兰芳及委托代理人王中正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百大百货公司一审起诉称：2019年7月17日,安庆市卫健委作出宜卫环罚（2019）502号行政处罚决定书,认为2019年4月17日上午,现场发现百大百货公司未取得公共场所卫生许可证从事商场的公共场所经营活动。故而安庆市卫健委依据《卫生管理条例》第四条第一款、第八条以及《卫生管理实施细则》第三十五条第一款第二项之规定,对百大百货公司处以罚款7000元。原告百大百货公司对被告作出的处罚有异议,理由如下：1、2018年12月15日,安庆市百货大楼有限责任公司通过法院先予执行从安庆大金新百百货有限公司收回原百货大楼经营管理权,保持了经营延续和市场稳定。2018年12月26日,安庆市百货大楼有限责任公司成立了百大百货公司负责百货大楼的日常管理,由于百货大楼十几年来一直从事租赁经营,百大百货公司取得营业执照后,相关管理部门主动到企业上门服务,帮助企业变更相关证照手续,支持企业正常经营。但是安庆市卫健委在知晓原告经营没有办理卫生许可证的情况下,4个多月来从未派人前来进行法制宣传,导致百大百货公司未办理卫生许可证,责任并不在原告方；2、被告安庆市卫健委向原告下达检查意见后,原告方立即在规定时间内办理卫生许可证手续,被告在办证期间处罚,违反规定；3、安庆市卫健委作出宜卫环罚（2019）502号行政处罚决定书,发现百大百货公司未取得公共场所卫生许可证从事商场的公共场所经营活动,但其在日常行政管理过程中未及时履行监督义务即要求在一定期限内办理许可证,此次上门检查不听取解释仅通过罚款方式来处罚原告属机械执法、粗暴执法,这种上门就罚的做法严重破坏了行政管理秩序和相对人的合法权益；4、安庆市卫健委选择性执法,原百货大楼的经营方系安庆大金新百百货有限公司,和百货大楼租赁合同到期日是2018年10月8号,实际占用经营到2018年12月14日。安庆市卫健委执法人员在百大百货公司提出要求变更卫生许可证时答复,安庆大金新百有限责任公司卫生许可证已于2018年7月到期,不予提供相关资料,不知安庆市卫健委是否对安庆大金新百百货有限公司超期经营未办证进行过处罚?综上,依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条第二项:“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”之规定,同时根据《行政处罚法》第四条规定“设立和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。原告在得知需要办证的情况后,及时办理了相关证件,且经营期间,没有造成危害后果,根据国务院关于全面深化“放管服”改革优化营商环境的文件精神,现诉至法院，请求判令：依法撤销安庆市卫健委宜卫环罚（2019）502号行政处罚决定书，请求依法对百大百货公司免于处罚。 一审法院经审理查明：2019年4月17日上午，被告安庆市卫健委执法人员汪德余、涂宜兵在对原告百大百货公司的现场检查中，在百大百货公司工作人员汪家发的陪同下，对百大百货公司营业场所进行现场检查，发现百大百货公司未申请领取公共场所卫生许可证，而擅自从事商场的公共场所经营活动，遂对调查情况做了现场笔录。并向百大百货公司送达《卫生监督意见书》，提出监督意见：根据《卫生管理条例》第四条第一款、第八条、《卫生管理实施细则》第二十二条第二款规定：1、未取得公共场所卫生许可证，不得从事商场的公共场所经营活动。依据《卫生管理条例》第十四条第一款第四项、《卫生管理实施细则》第三十五条第一款规定，责令百大百货公司于2019年5月17日前改正。2019年5月7日，百大百货公司通过申请，取得了公共场所卫生许可证。2019年4月18日，安庆市卫健委对该案件受理登记，2019年4月19日，安庆市卫健委对原告百大百货公司上述违法行为进行立案登记。2019年5月30日，安庆市卫健委对该案调查终结，2019年6月25日，安庆市卫健委向百大百货公司送达《行政处罚事先告知书》，于2019年6月28日听取了百大百货公司的陈述和申辩。2019年7月17日，安庆市卫健委作出宜卫环罚（2019）502号《行政处罚决定书》，决定对百大百货公司予以警告；罚款人民币7000元的行政处罚。因百大百货公司对该行政处罚不服，诉至本院。 一审法院认为：本案争议焦点之一，被告安庆市卫健委对原告百大百货公司作出的行政处罚有无事实依据和法律依据？《卫生管理实施细则》第二十二条第二款规定：“1、未取得公共场所卫生许可证，不得从事商场的公共场所经营活动”、《卫生管理条例》第十四条第四款规定：“凡有下列行为之一的单位或者个人，卫生防疫机构可以根据情节轻重，给予警告、罚款、停业整顿、吊销“卫生许可证”的行政处罚：（4）未取得卫生许可证，擅自营业的”以及《卫生管理实施细则》第三十五条第二款规定：“对未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的，由县级以上地方人民政府卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并处以五百元以上五千元以下罚款；有下列情形之一的，处以五千元以上三万元以下罚款：（2）擅自营业时间在三个月以上的”。本案中，安庆市卫健委依据询问笔录等相关证据，确定百大百货公司未取得卫生许可证，仍擅自营业三个月以上的违法行为的事实，其行为已破坏了正常的公共卫生管理秩序。故安庆市卫健委作出的行政处罚有事实依据及法律依据；本案争议焦点之二，安庆市卫健委行政处罚程序是否合法？安庆市卫健委在对百大百货公司行政处罚过程中，依法履行了行政处罚告知、处罚决定书送达程序，听取百大百货公司的申辩并告知百大百货公司行政复议及行政诉讼等各项权利，充分保障了行政处罚相对人的合法权益。故安庆市卫健委对百大百货公司的行政处罚，程序合法，符合法律规定。综上，为维护公共卫生秩序，保障公共卫生行政管理部门依法履行公共卫生管理职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回百大百货公司的诉讼请求。 百大百货公司上诉称：一、被上诉人作出的行政处罚决定证据不足。汪家发从未陈述上诉人何时正式接收安庆市百货大楼有限责任公司的房产，汪家发在现场检查笔录空白部分的签字和陈述不能作为定案和处罚的依据。同时，被上诉人提供的民事裁定书可以反映安庆市百货大楼有限责任公司通过法院先予执行的形式，从安庆大金新百百货有限公司收回原百货大楼经营管理权，但并未记载上诉人从事了经营活动。因此，根据现有证据，不能证实2019年4月17日被上诉人进行现场检查时，上诉人已经经营满三个月以上。二、被上诉人作出的行政处罚与调查终结报告、卫生行政执法事项审批表确定的行政处罚种类不一致，调查终结报告、卫生行政执法事项审批表要求责令改正，而行政处罚决定书无责令改正，可见行政处罚并非按照调查终结报告、卫生行政执法事项审批表来进行处罚的。同时，2019年5月7日，上诉人已经取得了公共卫生许可证，但是被上诉人在调查终结报告、卫生行政执法事项审批表中未记载该内容，认定事实不清，程序错误，并且不能正确适用行政处罚法关于减轻或者免除处罚的有关规定。三、被上诉人发现上诉人未取得公共场所卫生许可证从事商场的公共场所经营活动，并未及时履行监督义务，要求先行整改，在一定期限内办理许可证，仅通过罚款方式来处罚，这种“上门就罚”的简单粗暴式执法严重损害了行政管理秩序和相对人的合法权益，也违背了国务院关于“放管服”相关文件的精神。四、被上诉人选择性执法，原百货大楼的经营方安庆大金新百百货有限公司的卫生许可证于2018年7月到期，但是被上诉人并未对其进行处罚，同时也未将该公司卫生许可证到期的情况向上诉人说明，并告知上诉人变更事宜。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人作出的行政处罚行为违法并对上诉人免于处罚。 安庆市卫健委答辩称：一、案涉行政处罚认定事实清楚、证据充分。1、上诉人在一审起诉状中已经自认其自2018年12月26日开始从事经营活动。在被上诉人向上诉人下达行政处罚事先告知书后，汪家发持上诉人出具的授权委托书前来陈述申辩，并在笔录上签字确认，在陈述申辩中，汪家发再次重申上诉人接手百货大楼后，保持原经营业态不变。因此，汪家发的行为代表的是上诉人，上诉人未取得公共场所卫生许可证擅自从事商场的公共场所经营活动超过三个月的违法事实清楚，证据充分。2、调查终结报告、卫生行政执法事项审批表是被上诉人调查违法事实的内部程序，在确认违法事实后，对违法事实处罚发表意见，并不是最终的行政处罚，最终的行政处罚以送达给上诉人的行政处罚决定为准。二、案涉行政处罚程序合法。被上诉人在作出行政处罚过程中，依法履行了立案、调查、事先告知、听取陈述和申辩、送达、告知救济途径等程序，充分保障了上诉人的合法权益，符合法律规定。三、案涉行政处罚适用法律正确。上诉人未取得公共场所卫生许可证从事商场的公共场所经营活动的违法行为持续长达三个多月，违反了《公共场所卫生管理条例》第四条第一款以及第八条，《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条、第三十五条第二款的规定，被上诉人责令其限期改正，处以警告并处罚款7000元，适用法律准确，裁量适当。四、不知法不是违法免责的法定事由，上诉人的违法事实已经发生，依法应予处罚。上诉人关于被上诉人选择性执法、机械执法、粗暴执法的上诉理由，属于其单方面的主观认识，并无事实根据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 百大百货公司向一审法院提交下列证据： 证据一：被告安庆市卫健委公示信息，证明被告的主体信息； 证据二：卫生监督意见书复印件。证明被告2019年4月17日向原告百大百货公司下达卫生监督意见，意见载明原告未取得公共场所卫生许可证，并责令原告于2019年5月17日前改正； 证据三：行政处罚事先告知书、陈述和申辩笔录、行政处罚决定书。证明原告于2019年6月28日向被告单位进行陈述申辩，并告知了被告单位原告已经办理了公共场所卫生许可证，但是被告单位仍然进行处罚，违反《行政处罚法》第二十七条之规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。依据《行政处罚法》第三十八条之规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚分别作出决定。 证据四：卫生许可证：证明①原告遵循被告建议，2019年5月7日已经取得了公共场所卫生许可证；②证明原告配合行政机关依法补办了公共卫生许可证，主动消除了危害隐患，具有《行政处罚法》第二十七条规定的减轻或免除处罚的情节。 安庆市卫健委向一审法院提交下列证据： 证据一：安庆市卫健委统一社会信用代码证书。证明：被告的诉讼主体资格； 证据二：《现场笔录》（2019-04-17）、《卫生监督意见书》（2019-04-17）、涂宜兵、汪德余执法证复印件、安庆市百大百货有限责任公司现场照片两张。证明：被告依法对原告经营场所进行检查，原告的违法事实； 证据三：安庆市迎江区人民法院（2018）皖0802民初2259号民事裁定书、百大百货公司营业执照复印件、法定代表人尹劲松身份证复印件。证明：原告经营时间，主体资格； 证据四：行政处罚事先告知书、邮件全程跟踪查询、行政处罚事先告知书送达回执、授权委托书、受委托人汪家发身份证复印件、陈述和申辩笔录。证明：被告将处罚事先告知原告，并依法送达，听取了原告的陈述和申辩，保障了其陈述和申辩权； 证据五：行政处罚决定书、送达回执。证明：被告依法对原告进行行政处罚，并依法送达； 证据六：案件受理记录、立案报告、案件调查终结报告、卫生行政执法事项审批表、陈述和申辩复核意见书。证明：被告对原告的违法事实，依法经过了受理、立案、调查，履行了行政处罚事先告知审批手续，对原告陈述和申辩依法进行了复核，不改变事先告知的行政处罚内容，依法作出处罚，程序合法。 上述证据均已随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为：本案的争议焦点是安庆市卫健委作出案涉行政处罚决定的内容和程序是否合法。关于案涉行政处罚决定内容是否合法问题，《公共场所卫生管理条例》第十四条规定：“凡有下列行为之一的单位或者个人，卫生防疫机构可以根据情节轻重，给予警告、罚款、停业整顿、吊销“卫生许可证”的行政处罚：……（四）未取得“卫生许可证”，擅自营业的……”。《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款规定：“对未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的，由县级以上地方人民政府卫生计生行政部门责令限期改正，给予警告，并处以五百元以上五千元以下罚款；有下列情形之一的，处以五千元以上三万元以下罚款：……（二）擅自营业时间在三个月以上的……”本案中，百大百货公司从2018年12月26日接手百货大楼至2019年4月17日安庆市卫健委执法人员现场检查期间，一直未办理卫生许可证，但是商场一直处于营业状态，持续时间超过三个月。该违法事实有现场笔录、卫生监督意见书、陈述和申辩笔录等证据予以证实，足以认定。安庆市卫健委依据上述违法事实和法律规定，决定给予百大百货公司警告并处罚款7000元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。关于案涉行政处罚决定程序是否合法的问题，安庆市卫健委在发现百大百货公司的违法行为后，依法履行了受理、立案、调查取证、行政处罚事先告知、听取陈述和申辩、内部审批、送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定,处罚程序合法。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人安庆市百大百货有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年五月二十七日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……