浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）浙07行初690号 原告季仙理，女，汉族，1977年01月27日出生，住浦江县，现住浦江县。 被告浦江县人民政府，住所地浦江县人民东路38号。 法定代表人俞佩芬，县长。 行政负责人周建丰，副县长。 委托代理人俞滨军，浙江仙华律师事务所律师。 委托代理人潘旭光，浦阳街道办事处工作人员。 原告季仙理因与被告浦江县人民政府房屋拆迁管理行政征收一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年1月13日、5月18日公开开庭进行了审理。原告季仙理、被告浦江县人民政府行政负责人周建丰及委托代理人俞滨军、潘旭光到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审限三个月。本案现已审理终结。本案现已审理终结。 原告季仙理起诉称：原告系浦江县浦阳街道白林村村民，在当地拥有宅基地、房屋及承包地。2017年11月，浦江县人民政府成立浦江县城中村改造领导小组，在未办理合法征地审批手续、未作出房屋征收决定的情况下，便通过“城中村”改造，侵占原告蒋义线东15-1号房屋。被告根据《浦江县城中村改造聚集区安置实施办法（试行）》，以威胁、恐吓等暴力方式与村民签订的城中村改造补偿安置协议没有法律效力。原告的房屋分别在俩处，其中一处为集体土地，一处为国有出让土地，原告认为被告征用原告的房屋未经合法征收有悖于法律，对征用费征收标准不尽合理、不合法。理由如下：1、原告向县自然资源和规划局要求政府信息公开的申请，在答复书中告知原告占地72平方米的建筑至今未经合法征收；2、被告在未办理合法征地审批手续、未作出房屋征收决定的情况下，便通过“城中村”改造以逼迫签约的方式直接将原告土地性质完全不同的两处房屋征收，被告对原告的房屋征收行为是违法的；3、原告位于白林村××东××号占地面积72平方米、建筑面积252平方米的房屋，土地是2003年7月30日经县国土资源局以处罚代替出让金的方式已成为国有出让性质（有处罚票据为证），可被告却按农村集体土地处置是违法的，被告按棚户区标准每平方米2600元计算严重侵犯原告的合法权益；4、被告所依据的规范性文件浦政发〔2016〕19号违反了法律的强制性规定。我们国家对集体土地有集体土地的一套征收程序，对国有土地上的房屋有一套征收程序，但是被告逃避征收程序，非法征收原告房屋，安置补偿违法且明显不合理，严重侵害原告合法权益。请求法院判决：1、确认被告对原告所有的白林村××东××号房屋实施征收的行政行为违法，后明确为请求法院确认被告对原告作出涉案房屋征收决定的行为违法；2、责令被告采取相应补救措施，返还原告蒋义线东15-1号占地面积计72平方米房屋二间或参照国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行安置补偿；3、一并对《浦江县城中村改造聚集区安置实施办法（试行）》文件进行合法性审查；4，诉讼费由被告承担。 原告季仙理为支持其诉请，向本院提交了以下证据： 1、发票，证明涉案房屋是国有土地上的房屋，被告没有作出征收决定，征收违法，严重降低原告的一家的生活水平。 2、浦江县浦阳街道白林村城中村改造补偿安置协议，房屋征迁分户报告单，安置协议证明内容权益违反公平原则，被告违法征收。报告单证明征收违法，房屋因为征迁需要被征收，价格也是偏低的，违反公平的原则。 3、照片，证明房屋被违法征收后被告用于出租获利。 4、浦自然资规公开答复【2019】5号政府信息公开申请答复书及控制性规划图，证明涉案房屋是国有土地上的房屋，被当成集体土地征收，征收违法，严重降低原告一家的居住生活水平。 5、户口本，证明户内人口不予安置征收违法，违反了被告制定的试行的安置办法。 6、信息记录，证明房屋未经评估，征收违法。 7、营业执照，证明涉案房屋是商业用房用于经营，补偿给了又划掉，违法单方变更，证明征收违法。 8、浦阳信访复字【2019】6号信访事项处理意见书，证明被告征收房屋用于出租获利。 9、浦阳街道白林村城中村改造拆迁公告。证明借城中村改造之名行征收之实，征收违法。 11、不动产产权证书作废公告。证明白林村村民不动产因征收土地被注销，征收违法，说没有被征收是不真实的，公告也写明了征收。 12、浦自然资规公开答复【2019】8号政府信息公开申请答复书、浦政告【2018】10号浦江县人民政府征收土地公告、浦土告【2017】31号浦江县国土资源局政府补偿安置方案公告、浦江县政府网公布的浦江县城中村（棚户区）改造二期工程白林集聚区勘测定界图，证明先签约后征收程序违法，只有土地程序主管部门才能组织实施签订安置补偿协议。 13、浦政函【2018】8号浦江县人民政府关于同意浦江县城中村（棚户区）改造二期工程政府购买服务模式实施方案的批复、证明征收违法，被告是实际的征收人。 14、浦政函【2018】11号浦江县人民政府关于同意变更浦江县城市建设有限公司出资人的批复，证明城市建设有限公司是浦江县人民政府成立的，被告是实际的征收人。 15、浦江县政府网公布的2018年城中村棚户区改造进展情况公告，证明房屋借城中村改造之名，实质上是征地拆迁逃避法律责任。 16、浦建规布【2018】186号的公布。证明用地单位是浦江县人民政府成立的城市建设有限公司，被告是实际征收人。 17、浦江县城市建设有限公司搜索信息及照片，证明旧城改造指挥部和城市建设有限公司是一个部门，都是浦江县人民政府的下设机构，证明征收违法。 18、信访事项受理告知书，证明协议并非原告真实意思表示，原告多次上访都未解决。 19、浦阳办【2017】114号浦江县人民政府浦阳街道办事处关于要求实施《浦江县浦阳街道白林村城中村改造实施方案》的请示，证明被告为实际征收人，征收违法。这一次的改造是由浦江县人民政府领导的城中村改造小组批复同意的，是被告的决定，而非白林村村委的行为。 20、浦阳街道和旧城改造指挥部的工作方式，证明被告主导下违法征迁，不是城中村改造。以城中村改造等名义，只是为了降低拆迁成本，逃避征地法律程序。 21、房产网的网页截图，证明同一个区块的房产价格，证明房屋补偿价格不是通过周边类似房地产房屋市场对比测算得出，而是被告制定的2600一个平米的强买强卖行为，证明原告的合法权益受到侵害，被告征收原告的房屋违法补偿价格远远低于附近地段、同类商品房的价格。 22、浙江省高级人民院（2018）浙行终1328号行政判决书。证明浙江省内有类似的案件。 被告浦江县人民政府答辩称：一、浦江县人民政府不是本案的适格被告，至今未作出涉及浦江县白林村集体（国有）土地上房屋的征收决定。根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条“街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体。村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的补偿安置、社会稳定等工作”之规定，浦江县人民政府不是本案适格的被告。且在白林村城中村改造实施方案经村民代表大会表决通过后，原告在2017年11月16日与白林村党支部、白林村（居)委会、白林村经济合作社签订了《城中村改造补偿安置协议》。此后，原告己按约领取了补偿款，并依约腾空了涉案房屋交付给白林村委会予以拆除。因此，原告诉讼请求第一项“判决确认被告对原告的房屋实施征收的行政行为违法”无事实依据。且与原告签订“城中村改造补偿安置协议”的是白林村委，浦江县人民政府并非协议当事人。二、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》的制定及其内容并没有违反《土地管理法》等相关法律法规的规定。我国法律目前对于城中村改造尚没有专门的程序性规定，各地政府都在探索实践当中，全省各地、市、县政府都针对当地的实际出台了城中村改造的实施办法，浦江县人民政府的行为并没有超越权限。三、原告的土地及房屋的补偿安置标准是经过评估，通过周边类似房屋市场价对比测算得出，原告的权益己经得到保障。2017年11月16日，原告与白林村委等签订涉案协议，原告在该协议上签字捺印，即表明其认可该协议中对案涉房屋进行拆除以及同意涉案协议中相关的房屋拆迁补偿奖励数额、安置方式、腾空和安置房屋的交付时间、结算方式等内容。后基于协议的约定，原告的房屋被拆除，其程序符合《浦江县城中村区城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》中的相关规定。综上，原告的起诉无事实和法律依据，请求法院驳回起诉。 被告浦江县人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，证明涉案城中村改造的实施主体是浦阳街道和白林村。该办法中规定浦阳街道是改造的责任主体，村及社区是城中村改造的工作主体。 2、《浦江县浦阳街道白林村城中村改造实施方案》，证明白林村村委会是城中村改造的工作主体，白林村城中村改造是经过村民代表大会通过的。 3、浙江省人民政府办公厅浙政办发（2016）154号《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案》，证明浦江县城中村改造集聚区安置实施办法和浙江省政府的文件中城中村改造的精神是一致的。 4、季仙理领取安置补偿款的依据，证明季仙理领取了涉案房屋的补偿款。 经庭审质证，被告对原告所提交证据质证意见如下：证据1真实性没有异议，是对违法土地的罚款，不是原告说罚款了土地就变成国有土地了。证据2真实性、合法性、关联性没有异议，补偿安置协议已经经过法律文书确定是合法有效的。证据3照片的真实性的没有异议，但是对证明目的有异议。村委会回收房屋以后的处分行为与原告没有利害关系。证据4-22真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的。 原告对被告所提交证据质证意见如下：证据1该实施办法是被告作出的，里面的条款违反了法律规定，对合法性有异议。被告主体适格，请法院审查作为社区村有无权利和村民签订协议，本案中被告有严重的违法行为，没有依法征收。浦江县人民政府制定的实施办法是规范性文件，但是该办法第7章中涉及村集体土地应当依法征收为国有土地，而被告先拆后征收，还创造了模拟征迁，严重违反法律法规。因为模拟是假设的，正式签订才可以征收，但是实际上模拟协议就是正式的协议了，通过这种方式侵害村民的权利，所以该条款违反了法律强制性规定，需要进行司法审查。证据2实施方案被告在答辩中说至今没有作出征收决定，该方案是补偿安置方案，存在安置征收方案，必然存在决定，但是自然资源局回复原告的又是另外一个实施方案，没有征收决定，证明被告违法征收的事实。该方案也没有书面记录召开的告知，以及村民代表大会由此作出的决定。作为村民最大利益的事情，即使讨论决定也应该由村民会议决定，而非村民代表大会。这一点在村民委员会组织法里面有明确规定。村民房屋以及土地征收的事宜属于村民会议讨论的范围。村民委员会是一个自治组织，但这种自治是在法律范围内的一种自治，而非在法律范围以外，作出任意的决定。村民代表大会作出的决定不得与宪法、法律、法规相抵触。村民的宅基地和房屋产权，只能依法征收。证据3省政府的文件，该文件实际上在浦江是不适用的。这个文件反而证明了浦江县人民政府为了完成省政府的任务，违法进行征收。证据4真实性无异议。钱是领过一部分，但是没有保障原告的合法权益。原告没领过一分补偿款，领取的仅是强制回收的部分款项。只要返还房屋，原告立即退还。 经审查，本院对原、被告双方当事人所提交证据的真实性均予以认定。 经审理查明：原告系浦江县浦阳街道白林村村民，在该村有两处房屋，义线东15-1号及浦集用（2002）字第0134-020号集体土地上的房屋，两处房屋所占土地性质为集体土地。2016年8月10日，浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造聚集区安置实施办法（试行）》，其中第四条载明：“街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体。村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的补偿安置、社会稳定等工作”。2017年11月16日，原告与白林村委等签订《城中村改造补偿安置协议》，2017年11月22日，浦江县人民政府浦阳街道办事处发布了浦阳街道白林村城中村改造拆迁公告。原告的房屋在该城中村改造范围红线图内。之后季仙理从浦江县人民政府浦阳街道办事处领取了431098元。另查明，被告浦江县人民政府未对涉案集体土地作出过征收决定，也未对原告涉案房屋作出过征收决定。 本院认为，本案中原告要求确认被告对原告涉案房屋作出征收决定的行为违法，因被告浦江县人民政府未对原告涉案房屋作出过征收决定，故原告的起诉无事实依据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）之规定，裁定如下： 驳回原告季仙理的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 杨建进 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年六月三十日 代书记员 杜 娟