陕西省汉中市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）陕07行终26号上诉人（原审原告）西乡县春旺农业科技发展有限公司。住所地：西乡县。统一社会信用代码91610724562249078k。法定代表人周军，该公司董事长。委托代理人杨炳文,陕西载言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西乡县自然资源局。住所地：西乡县。负责人李涛，该局副局长。委托代理人黄志懋，该局工作人员。上诉人西乡县春旺农业科技发展有限公司因诉被上诉人西乡县自然资源局行政处罚一案，不服西乡县人民法院（2019）陕0724行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人周军及其委托代理人杨炳文，被上诉人的委托代理人黄志懋，均到庭参加诉讼。现已审理终结。一审法院认定的事实：2018年11月26日，被告所辖城南土地管理所在设施农业用地清理核查中发现，原告未经审批擅自占用西乡县XX街道办事处XX社区XX组（XX城XX镇XX村XX组）4.13亩国有土地修建房屋、硬化场地等建筑物、构筑物及其他设施，属非法占地。被告于2018年11月30日决定立案查处。经调查、取证，现场勘测，比对土地利用总体规划和土地利用现状图，被告认定原告占用的该宗土地符合土地利用总体规划，但未按规定办理土地使用审批手续，其行为违反《土地管理法》第二条、第四十三条的规定。被告将拟处罚的事实、依据、处罚内容及享有的陈述、申辩和听证的权利向原告进行了告知，原告逾期未提出陈述、申辩和申请听证。被告于2018年12月25日根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定书，决定：1、责令西乡春旺农科公司退还非法占用的4.13亩国有土地，没收非法占用的4.13亩土地上修建的房屋、硬化场地等建筑物、构筑物和其他设施；2、对非法占用4.13亩国有土地的行为处罚款27523元。该处罚决定，告知了申请复议、提起诉讼的权利和期限。西乡春旺农科公司于2018年12月26日收到处罚决定书，2019年5月20日缴纳罚款27523元，同年6月24日向法院提起诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告具有对辖区土地违法行为查处的法定职权。被告在检查中发现原告未经审批占用国有土地修建房屋、硬化场地等建筑物、构筑物及其他设施，决定立案查处。经调查取证和现场勘测，被告认定原告未经审批占用4.13亩国有土地修建房屋、硬化场地等建筑物及其他设施的非法占地行为，有原告法定代表人的陈述、证人证言及现场照片、现场勘察笔录等证据证实；在行政处罚前，被告告知了原告陈述、申辩和听证权利。被告对原告作出的西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚程序符合法律规定。原告要求撤销被告的行政处罚决定，理由不能成立，其请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回西乡县春旺农业科技发展有限公司要求撤销西国土资罚字（2018）33号行政处罚决定的诉讼请求。一审案件受理费50元，由西乡县春旺农业科技发展有限公司负担。上诉人西乡县春旺农业科技发展有限公司上诉称，1原审认定事实不清。上诉人为发展西乡县域经济，扩大西乡县无公害蔬菜生产规模，满足西乡县XX市场多样化的需求，于XX村XX组流转土地300亩300建设经销、精制加工厂及配置其它设备的场所。上诉人于2010年2月15日便由春旺农科字[2012]2号文件向西乡县国土局提出建设项目用地核准的申请，西乡县城关镇政府实地考察论证了项目的可行性。2010年12月1日，西乡县城关镇人民政府向县XX城政发[2010]481号文件的关于该大棚蔬菜基地设施农用地备案的申请。2010年12月16日，西乡县农业局批复同意春旺农业科技发展有限公司大棚蔬菜基地建设立项。2012年12月27日，春旺农业科技发展有限公司经西乡县XX委西发改农经【2012】806号文件获得西乡县XX镇XX基地建设项目的备案确认书。2陕政土批【2011】XX号XX乡县灾后重建土地利用XX城XX镇XX村、史家湾等有关村组25.2778公顷集体农用地（其中耕地23.5433公顷，其他农用地1.7345公顷）转为建设用地。但这份文件是2011年12月31日由陕西省人民政府向汉中市自然资源局下达的。2013年11月25日，西乡县自然资源局和西乡县城关镇史家湾村一组、西乡县XX镇XX村委会签订了征收土地合同。本案中，上诉人已经于2010年10月9日已经与史家湾村委会签定了土地流转协议，流转集体土地100亩。上诉人系在陕西省政府陕政土批【2011】1014号《关于西乡县2011年度第四批次农用地转用土地征收（灾后重建）的批复》之前，就已经与本案涉及的土地与村组签定了合同，并经报城关镇政府，XX镇XX基地设施农用地备案的申请，故而申请人取得该土地的使用权是在上述土地转换为建设用地之前，并不属于《中华人民共和国土地管理法》76第七十六条的情形，而一审法院却罔顾该事实，明显系认定事实不清。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实错误，为了维护上诉人的合法权益，特上诉至贵院，恳请二审法院依法撤销西乡县人民法院（2019)陕0724行初5号行政判决书，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求或发回重审。被上诉人西乡县自然资源局答辩称，1.被上诉人作出的西国土罚字（2018)33号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应依法维持。上诉人于2012年12月修建围墙、房屋、硬化场地等占用的4.13亩土地，原为集体农用地，在2011年12月31日，经陕西省人民政府批准，已转为国有建设用地。被上诉人于2013年11月25日和史家湾村委会签订征收土地合同，是依法履行安置、补偿程序，而不是指在2013年11月25日才将土地征收为国有，征收集体土地是法律赋予一种强制性行政行为，从征收批文下发之日起，被征收的集体农用地已转为国有建设用地。上诉人作为企业法人，如果需要使用国有建设用地，必须通过招拍挂方式参与竞买。但上诉人并未通过招拍挂方式参与竞买，在未获得4.13亩国有建设用地使用权的情况下，擅自圈占，并修建房屋、硬化场地，属非法占用土地，应当依据原《中华人民共和国土地管理法》76第七十六条规定，对建筑物予以没收，退还非法占用土地，并处以罚款。被上诉人在作出处罚决定前，告知了上诉人陈述、申辩、听证权利，依法送达了处罚决定，告知了复议和起诉期限，作出的处罚决定程序合法，上诉人非法占地事实，有调查笔录，有实物照片足以证实。因此，被上诉人作出西国土罚字（2018)33号行政处罚决定合法，应依法维持。2.上诉人未经审批，擅自改变流转土地的农业用途，应依法处罚。上诉人于2010年10月9日与史家湾村委会签订土地流转协议，流转集体土地100亩。农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第3条规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。但上诉人却改变了流转土地的农业用途，修建围墙、房屋、硬化场地。虽然原城关镇人民政府于2010年12月1日向被上诉人申请对上诉人设施农业用地备案，但未获得批准备案。上诉人于2012年2月15日向被上诉人申请建设项目用地核准，也未获得核准手续。上诉人明知没有合法用地手续，却修建围墙、房屋、硬化场，改变土地用途，必须受到处罚。至于上诉人提出在省政府批准征收和农用地转用之前，已与村组签订流转协议，XX城XX镇，已获得土地使用权，不属于原《中华人民共和国土地管理法》76七十六条的情形，被上诉人认为这是上诉人对法律理解和认识错误。上诉人和村组签订土地流转协议，取得的是土地承包经营权，并不是建设用地使用权；土地承包经营权不改变土地农业用途，属《中华人民共和国农村土地承包法》调整范围；建设用地使用权是指将农业用地依法批准改变为建设用地，属《中华人民共和国土地管理法》调整范围；《中华人民共和国土地管理法》76第七十六条规定未经审批，擅自占用土地修建建筑物、构筑物应退还占用土地，拆除或没收建筑物、构筑物，并处罚款。上诉人非法占地情形符合《中华人民共和国土地管理法》76第七十六条规定情形。总之，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。经审理查明，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。另查明，2011年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批【2011】1014号“关于西乡县2011年度第四批次农用地转用土地征收（灾后重建）的批复”审批土地件，该文件将西乡县灾后重建土地利用XX城XX镇XX村、XX村XX组集体农用地转为建设用地，依法征收为国有。涉案4.13亩土地在上述转为建设用地并征收为国有土地范围内。还查明，上诉人与史家湾村签定的土地流转协议流转集体土地100亩。本案证据显示300亩或500亩均为100亩的夸大所致。本院认为，本案争议焦点为被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，处罚是否适当。首先，被上诉人认定上诉人在涉案4.13亩上修建房屋，硬化场地等建筑物、构筑物和其他设施为非法占地的事实是否清楚。本案中，涉案4.13亩土地已于2011年12月被转为建设用地，并征收为国有。不论土地是否是设施农用地，上诉人于2012年在涉案土地上修建房屋、硬化场地等建筑物、构筑物和其他设施，应当办理相关审批手续，但上诉人未依法申请使用国有土地，也未办理相应审批手续，所以属于非法占地。上述事实有上诉人法定代表人的陈述、证人证言及现场照片、现场勘察笔录等证据证实。413413因此，上诉人认为其在涉案4.13亩土地上修建房屋、硬化场地等建筑物、构筑物和其他设施不属于非法占地的理由不能成立，依法不予支持。其次，根据作出行政处罚时实施的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，经西乡县国土资源局审查，上诉人非法占地，而涉案土地已被征收为国有建设用地，符合土地利用总体规划，因此被上诉人依据上述法律规定作出责令上诉人退还非法占用土地，没收在非法占用土地上修建的房屋、硬化场地等建筑物、构筑物和其他设施，并罚款27523元（该罚款已由上诉人缴纳）的处罚决定并无不当。上诉人认为被上诉人处罚决定适用法律错误的理由不能成立，依法不予支持。再次，被上诉人在行政处罚前，履行了法定的告知义务，告知了上诉人享有陈述、申辩和听证权利，处罚决定作出后依法向上诉人送达，处罚程序合法。另，对于上诉人二审庭审中提出，被上诉人作出的行政处罚行为已过法定时效的问题。经查，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，截至被上诉人作出行政处罚时，上诉人的非法占地状态仍在继续，不存在已过法定时效的情形。故上诉人的该意见也不能成立，依法不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西乡县春旺农业科技发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  马小红审判员  刘 霖审判员  于云江二〇二〇年六月三十日书记员  薛 雯1