广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终550号上诉人（原审原告）：濠景实业有限公司，住所地香港特别行政区新界屯门青杨街鸿昌工业中心一期8字楼G室。法定代表人：陈志明，董事。委托代理人：张娣清，广东大晓律师事务所律师。委托代理人：李创源，广东大晓律师事务所律师助理。被上诉人（原审被告）：深圳市规划和自然资源局龙岗管理局,住所地广东省深圳市龙岗区龙城街道中心城建设大厦。法定代表人：严震宇，局长。委托代理人：郑远玲，该局工作人员。委托代理人：周健虹，广东君言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市规划和自然资源局，住所地广东省深圳市福田区香蜜湖街道红荔西路8009号规划大厦。法定代表人：王幼鹏，局长。委托代理人：蔡永兴，该局工作人员。委托代理人：周健虹，广东君言律师事务所律师。上诉人濠景实业有限公司因与被上诉人深圳市规划和自然资源局龙岗管理局（以下简称龙岗管理局）、深圳市规划和自然资源局土地行政协议纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2018）粤03行初91号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年7月23日和8月6日，濠景实业有限公司与深圳市鑫德莱实业有限公司（原宝安县工业开发总公司，以下简称鑫德莱实业公司）先后签订了《深圳市房地产买卖合同》，购买了58号厂房和59号宿舍，并办理了深房地字第60XXXXX003、60××81号房地产证，土地宗地号均为G06XX2-118，用途均为工业用地，使用年限均为30年，从1985年7月25日至2015年7月24日止。该宗地号为G06XX2-118的房地产占有的土地，原系宝安县工业开发总公司申请，由宝安县人民政府批准征用为工业用途的土地，原为行政划拨用地，之后鑫德莱实业公司在补缴地价后通过协议的方式取得土地使用权，后与濠景实业有限公司签订《深圳市房地产买卖合同》，转让涉案房产给濠景实业有限公司。涉案土地属于原行政划拨用地补交地价后转为出让用地，但原年限未重新调整的土地。2015年3月6日，濠景实业有限公司向原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（以下简称原市规土委龙岗管理局）提交了《关于办理土地使用年限延期的请示》，申请对上述房地产续期。原市规土委龙岗管理局作出《市规划国土委龙岗管理局关于申请到期房地产续期事宜的复函》（深规土龙函〔2015〕1065号），以房地产证载明的土地用途与现行规划不相符为由，拒绝濠景实业有限公司到期房地产的续期申请。濠景实业有限公司遂提起行政复议申请，经复议，原深圳市规划和国土资源委员会（以下简称原市规土委）作出深规土复决〔2015〕27号《行政复议决定书》，维持了原市规土委龙岗管理局的深规土龙函〔2015〕1065号复函。濠景实业有限公司仍不服，于2015年9月15日提起行政诉讼。原审法院作出（2016）粤03行终400号行政判决，撤销了上述复函及行政复议决定，并判令原市规土委龙岗管理局对濠景实业有限公司的申请重新作出认定。2018年2月2日，原市规土委龙岗管理局作出《市规划国土委龙岗管理局关于到期房地产续期事宜的复函》（深规土龙函〔2018〕260号，以下简称260号复函），主要内容为：濠景实业有限公司申请续期的房地产（证号：深房地字第60XXXXX003、60××81号）位于布吉，房地产证载明土地用途为工业用地。根据布吉老街地区法定图则，上述房地产位于城市更新单元范围内，规划性质为九年一贯制学校用地、道路用地。鉴于上述房地产证载明的土地用途与现行规划不相符，不符合续期规定。濠景实业有限公司对此仍不服，向原市规土委申请行政复议，2018年5月11日，原市规土委作出深规土复决〔2018〕6号《行政复议决定书》，维持260号复函。濠景实业有限公司不服，提起本案诉讼，请求撤销260号复函和深规土复决〔2018〕6号《行政复议决定书》，并判令龙岗管理局对该司的房地产续期申请重新作出处理。原审法院另查明，原深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局的职责，已因机构改革，调整为由深圳市规划和自然资源局龙岗管理局承继。深圳市规划和国土资源委员会的职责，已因机构改革，调整为由深圳市规划和自然资源局承继。原审法院认为，本案被诉行政行为是原市规土委龙岗管理局作出的260号复函，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。由于该行为经复议机关复议并维持，人民法院还依法对复议机关作出复议决定的合法性进行审查。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第三条第一款规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。该法第九条第一款规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。《深圳市城市规划条例》（2001修正）第三条第二款规定，土地利用和各项建设应当符合城市规划，服从规划管理。《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五条规定，中华人民共和国境内外的企业、组织和个人，均可依照本条例的规定取得土地使用权，但法律、法规另有规定的除外。该条例第五十三条规定，土地使用权年期届满，土地使用者需继续使用该宗土地的，应提前六个月向土地管理部门提出申请。土地管理部门应自接到申请之日起一个月内按下列原则作出是否准予继续使用的答复：（一）土地使用者申请的土地用途符合当时城市规划要求的，准予继续使用；（二）土地使用者申请的土地用途不符合当时城市规划要求的，土地使用者的申请不予批准。本案中，涉案房地产权利证书登记的土地使用年限从1985年7月25日起至2015年7月24日止，宗地权属来源为原属行政划拨用地补交地价后转为出让用地，土地用途一直为工业用地。而在2014年颁布的《深圳市城市规划标准与准则》用地分类与使用中，涉案地块用途已被规划为教育设施用地，即原工业用地的土地用途已与规划用途不相符合。2015年3月6日，濠景实业有限公司向原市规土委龙岗管理局提交涉案房地产续期申请，属于土地使用者申请的土地用途不符合当时城市规划要求的情形。龙岗管理局根据上述法律及特区法规规定，作出260号复函，事实清楚、适用法律法规正确，程序适当，并无不妥，原审法院对此予以支持。关于复议决定，本案复议决定内容合法，虽然市规划自然资源局未提交复议程序证据，但经询问，濠景实业有限公司对市规划自然资源局的复议程序无异议，认可其复议程序符合行政复议法相关规定，故，原审法院仅在此予以指正。濠景实业有限公司主张，根据《深圳市到期房地产续期若干规定》第二条第一款规定，本规定所称到期房地产是指房地产权利证书登记的土地使用年期届满的行政划拨性质房地产，及原行政划拨用地补交地价后转为出让用地但原年期未重新调整而土地使用年期已届满的房地产。本案所涉到期房地产属于该若干规定所指范围。根据该若干规定第三条第一款规定，到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则延长土地使用年期。延长方式包括补交地价签订土地出让合同或支付土地租金签订土地租赁合同。本案所涉到期房地产应适用该条款获得延期批准。首先，《深圳市到期房地产续期若干规定》为地方规范性文件，其效力等级低于《中华人民共和国城乡规划法》及《深圳市城市规划条例》《深圳经济特区土地使用权出让条例》。其次，《深圳市到期房地产续期若干规定》中针对到期房地产续期，仅设定“不改变土地用途”一项条件，既不符合客观逻辑，也不符合《深圳市到期房地产续期若干规定》中体现出的到期房地产续期需经申请并由主管部门审批的立法精神。故，濠景实业有限公司不能仅依据《深圳市到期房地产续期若干规定》而排除上位法的适用，濠景实业有限公司的主张无法律依据，原审法院对此不予支持。综上，濠景实业有限公司请求撤销260号复函和深规土复决〔2018〕6号《行政复议决定书》，并判令龙岗管理局对该司的房地产续期申请重新作出处理，缺乏事实根据及法律依据，原审法院依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回濠景实业有限公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由濠景实业有限公司负担。濠景实业有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）该司申请续期的房地产，其土地用途仍然符合城市规划要求，该司和鑫德莱实业公司相邻宗地情况相同，后者却获得续期，被上诉人实行差别对待。（二）鑫德莱实业公司宗地（宗地号G06XX2-119）与上诉人涉案土地相邻，同在布吉老街地区法定图则的13-02地块上。该法定图则2010年通过施行后，鑫德莱实业公司2011年10月31日向原市规土委龙岗管理局申请续期，于2011年12月27日与该局签订《增补协议书》，将土地使用年限延长为50年，被上诉人同意鑫德莱实业公司的续期申请却不同意上诉人的续期申请，差别待遇违反了合理行政的原则和《深圳市城市规划条例》第四条城市规划应当体现社会公平原则的规定，对上诉人非常不公平。（三）上诉人涉案土地实际规划仍为工业用地，续期符合城市规划要求。由于鑫德莱实业公司的相邻宗地续期，九年一贯制学校教育用地的规划已无法实现，故布吉老街地区法定图则的13-02地块实际规划并非法定图则的九年一贯制学校教育用地，至少在短期内或鑫德莱实业公司所延续的期限内，仍然是工业用地。法定图则的规划不具有现实可行性，原审判决适用《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十三条规定驳回上诉人的诉讼请求，法律适用错误。被上诉人龙岗管理局、深圳市规划和自然资源局辩称，（一）上诉人申请续期的房地产用途为工业用途，但该宗地在布吉老街地区法定图则（2010年6月8日生效）规划为九年一贯制学校用地，涉及部分道路用地，故不符合现行城市规划，上诉人声称符合城市规划，毫无事实依据。（二）本案应优先适用《深圳经济特区土地使用权出让条例》，上诉人认为本案应依据《深圳市到期房地产续期若干规定》，而排除《深圳经济特区土地使用权出让条例》，是错误的。《深圳经济特区土地使用权出让条例》是深圳市人大常委会制定的，经过多次修正，最近一次是2019年，而《深圳市到期房地产续期若干规定》是深圳市政府制定的，2004年颁布后未经修正，相比之下前者效力更高、更适应现状。（三）行政复议程序合法。上诉人2018年3月28日申请行政复议，深圳市规划和自然资源局同年5月23日送达行政复议决定书。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案是土地行政协议纠纷，二审争议焦点是，上诉人请求延长行政协议期限是否符合法律法规。《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十三条规定：“土地使用权年期届满，土地使用者需继续使用该宗土地的，应提前六个月向土地管理部门提出申请。土地管理部门应自接到申请之日起一个月内按下列原则作出是否准予继续使用的答复：（一）土地使用者申请的土地用途符合当时城市规划要求的，准予继续使用；（二）土地使用者申请的土地用途不符合当时城市规划要求的，土地使用者的申请不予批准。”上诉人涉案土地使用权为工业用途，至2015年7月24日止。但在2010年生效的布吉老街地区法定图则中，上述土地已规划为九年一贯制学校用地和道路用地，亦即上诉人2015年申请续期时，其申请的土地用途与当时有效的城市规划不相符，被上诉人不同意上诉人的续期申请，符合上述条例第五十三条第二项之规定。原审判决驳回上诉人的全部诉讼请求，并无不妥。上诉人主张涉案土地实际规划仍为工业用地，其续期申请与有效的城市规划不相抵触，明显与事实不符，本院不予采信。被上诉人同意相邻宗地续期是否合法，均无损本案中不同意上诉人续期申请的合法性，上诉人主张应同样准予续期，本院不予支持。综上，原审判决正确，依法应予以维持。濠景实业有限公司上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人濠景实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年六月十一日书记员  林希翱