四川省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)川行赔终32号 上诉人（原审原告）孙天秀，女，1949年6月26日出生，汉族，住四川省大竹县。 上诉人（原审原告）陈远明，男，1944年3月12日出生，汉族，住四川省大竹县，系孙天秀之夫。 上述二人的委托代理人陈协亮，男，1972年6月3日出生，汉族，住四川省大竹县，系孙天秀、陈远明之子。 被上诉人（原审被告）大竹县人民政府。住所地：四川省大竹县竹阳镇新华路96号。 法定代表人李志超，县长。 委托代理人尹亚军，大竹县房屋征收与补偿中心工作人员。 委托代理人张伏林，大竹县房屋征收与补偿中心工作人员。 上诉人孙天秀、陈远明因诉大竹县人民政府行政赔偿一案，不服四川省达州市中级人民法院（2019）川17行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人孙天秀及其委托代理人陈协亮，被上诉人大竹县人民政府的委托代理人尹亚军、张伏林出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，案涉房屋位于大竹县（现同新街135号），属原告孙天秀、陈远明合法所有。因老城区改造，该房屋被划入大竹县竹阳镇十字街片区第一批次房屋征收范围。原告孙天秀、陈远明与被告大竹县人民政府多次协商后，未达成征补协议。2015年9月18日，大竹县人民政府作出竹府征补决字［2015］1号房屋征收补偿决定。原告孙天秀、陈远明收到补偿决定后不服，遂诉至该院。该院审理后以被告征收补偿决定中对评估机构选定、对仓储性质房屋补偿方式及停产停业的补偿违反法律法规规定为由，判决撤销了竹府征补决字［2015］1号房屋征收补偿决定。2016年12月30日，被告大竹县人民政府重新作出竹府征补决字［2016］1号房屋征收补偿决定（以下简称1号补偿决定）。原告不服1号补偿决定，向该院提起诉讼。该院审理后作出（2017）川17行初17号行政判决，判决认定该补偿决定事实清楚，证据充分，但没有严格履行协商选定评估机构程序，轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响，遂判决确认大竹县人民政府作出的1号补偿决定违法，驳回原告的其他诉讼请求。原告不服，向本院上诉，本院经审理认为，该院（2017）川17行初17号行政判决认定事实，适用法律和结果正确，审判程序合法，判决驳回上诉，维持原判。 2014年1月7日，原告孙天秀向大竹县人民政府提交《关于立即保护私人合法权益的申请》，申请称原告房屋没有签订征收协议，开发商已经对其房屋大肆进行了侵犯，其房屋共有部分已受到不同程度的破坏，要求主管部门立即对侵犯行为进行制止。该申请转交大竹县住房和城乡规划建设局办理，该局向大竹县信访局作出《关于孙天秀反映私人合法权益保护信访事项办理情况的报告》。报告称针对孙天秀反映的四川华联房地产开发有限公司侵犯其合法权益的问题，经该局多次督促，四川华联房地产开发有限公司与孙天秀已达成一致意见，待2014年春节后依法解决；其反映的房屋征收问题依职能职责转大竹县房屋征收与补偿中心（原大竹县房屋征收局，以下简称房征中心）办理。 2014年6月14日，房征中心委托四川科建工程质量检测有限公司对案涉房屋进行房屋安全鉴定，结论为：“受检房屋危险等级为D级，承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。建议拆除”。房征中心将该鉴定结论告知原告，原告没有拆除。因涉及公众安全，房屋征收部门于2014年6月26日书面报告大竹县人民政府并建议整体拆除。大竹县人民政府未组织拆除。房征中心于2014年10月29日向施工单位即开发商四川华联房地产开发有限公司发函（竹房征[2014]69号），告知该房屋未完成搬迁及交付，且房屋已部分垮塌，告知其依法施工，不得擅自对其房屋实施拆除，不得损害被征收人孙天秀合法权益，否则将承担一切责任。 原告诉称其多次报警其房屋被非法侵犯，并提交一份大竹县公安局于2015年7月23日作出的调查回复，该回复针对原告反映的2014年9月14日其房屋被蓝润集团（施工单位四川华联房地产开发有限公司当时所属集团公司）强拆的问题进行了调查。调查称2014年9月13日,竹城普降大雨，原告房屋后半截垮塌，蓝润集团发现原告房屋有一根房梁柱松动，遂于2014年9月14日6时许将房梁用挖机和缆绳拉下进行排危。因房屋损失系蓝润集团排危引发，蓝润集团愿意赔偿相关损失，大竹县公安局建议双方协商解决。孙天秀不服该回复，认为其不属实，于2015年8月4日书面陈述并寄交政府、法院、检察院等相关单位，陈述称其房屋属百年老屋没有半点松动，在没有任何单位组织告示的情况下一伙不明身份的人非法入侵，蓝润集团要施工也应在其施工范围内白天作业，而不能在凌晨非法入侵本人房屋，用挖机和揽绳拴住本人房屋，在此请求行政机关依法履职，打击违法犯罪，并对本人房屋现状予以保护。 针对房屋毁损赔偿问题，原告与开发商就赔偿事宜经协商没有达成一致。2016年11月15日，原告房屋全部垮塌灭失。房征中心于2016年12月7日再次向四川华联房地产开发有限公司发出《关于妥善处理孙天秀房屋灭失后损害赔偿事项的函》（竹房征函[2016]86号），该函称，原告房屋于2016年11月全部垮塌，除该房屋本身存在问题外，该公司施工也是造成其成为D级危房的原因，为妥善处理孙天秀房屋灭失问题，建议该公司务必高度重视，及时与孙天秀依法通过和解、调解或诉讼等途径解决，并将处理结果及时告知房征中心。 原告向该院提交的光盘及照片，其内容均不能反映被告在征收过程中有采取暴力、断水、断电、断路等违法行为且对原告人身、财产造成了损害以及强制拆除房屋的事实。2017年6月，孙天秀、陈远明向一审法院提起本案诉讼，请求判决：1.被告对其违法强拆房屋予以恢复原状；2.判决被告赔偿原告因非法强拆造成的经营性损失，每年25万，共计95万元；3.判决被告赔偿原告夫妇二人精神损害抚慰金90万元；4.判决被告违法强拆原告房屋造成的财产损害36万元；5.判决被告赔偿原告的医药费、护理费、误工费、营养费等共计33242.3元；6.判决被告渎职并依法追究被告负责人的法律责任。 一审法院认为，本案的争议焦点是被告大竹县人民政府是否存在违法强拆的事实行为。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”；第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违法规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”。作为大竹县竹阳镇十字街片区旧城改造项目负责房屋征收和补偿工作的主体单位大竹县人民政府是本案适格被告。 关于被告大竹县人民政府是否存在违法强拆的事实行为的问题。原告孙天秀、陈远明的房屋在被告大竹县人民政府实施征收的过程中灭失，对在征收范围内合法建筑的拆除，在没有证据推翻的情形下应首先推定为相关行政机关的行政强制行为。原告诉称系被告强制拆除所致，但原告本人提供的相关证据均显示其认为房屋毁损、灭失系遭到该项目开发商侵犯、破坏。原告提交的《关于立即保护私人合法权益的申请》要求对开发商侵犯房屋的行为予以制止，并针对开发商入侵原告房屋的行为报警，大竹县公安局出警并回复系开发商排危。原告房屋垮塌与开发商的施工或者排危存在一定因果关系，原告房屋垮塌的损失可向开发商主张相关权利。同时，原告向法院提交的光盘、照片及其他证据均不能证明被告在对原告房屋的征收过程中有采取暴力、断水、断电、断路等事实行为，且对原告人身、财产造成了损害，也不能证明存在强制拆除房屋的事实。被告职能部门房征中心在收到原告的情况反映后曾向开发商去函要求妥善处理原告与开发商的赔偿事宜也可予以佐证。综上所述，本案不存在被告对原告房屋有违法强拆的事实行为，故原告要求被告承担因房屋被违法强拆造成损失的赔偿责任缺乏事实根据和法律依据。 综上，原告孙天秀、陈远明要求被告大竹县人民政府对其房屋的灭失承担赔偿责任的诉请理由不能成立，其诉请该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回原告孙天秀、陈远明的诉讼请求。 孙天秀、陈远明不服，上诉称：一审法院对被上诉人提交的一审判决书上载明的36号、37号及38号证据予以采信，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律、法规，上诉人提交的全部所有证据均为被上诉人“行政行为”违法的证据和事实根据，即使上诉人的证据不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定“原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”。一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，违反法定程序，请求二审法院撤销一审判决，并支持上诉人的诉讼请求。 大竹县人民政府答辩称：上诉人的房屋因系D级危房及开发商施工或排危，于2016年11月垮塌灭失。被上诉人未对上诉人实施强制拆除房屋的行政行为，故不应承担举证责任。被上诉人提供的36号、37号、38号证据系从其职能部门房征中心的档案中查阅复印，符合证据三性，且与上诉人提供的证据相互印证，具有证明力，应当作为认定本案事实的依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审判决记载了双方当事人向一审法院提交的证据材料及双方当事人对证据的质证意见。经审查，孙天秀、陈远明向一审法院提交的证据材料符合相关法律、法规的规定，本院予以确认。 在一审法院（2017）川17行初19号案件审理中，大竹县人民政府提出在房屋征收过程中，房征中心针对孙天秀、陈远明的申请，先后向四川华联房地产开发公司发出两次函件，即竹房征[2014]69号《关于加强被征收房屋拆除及建设项目施工安全管理的函》和竹房征函[2016]86号《关于妥善处理孙天秀房屋灭失后损害赔偿事项的函》，并在庭审后向一审法院提交了该两份函件。但一审法院在本案一审庭审中未组织双方当事人对该两份证据材料进行质证。二审庭审中，经质证，孙天秀、陈远明对该两份函件的真实性、关联性及合法性均不予认可。 一审诉讼中，大竹县人民政府向一审法院提交了房征中心2014年6月26日向该府递交的竹房征报[2014]55号《关于孙天秀D级危房急需整体拆除的报告》。一审法院在一审庭审中未组织双方当事人对该报告进行质证。二审庭审中，经质证，孙天秀、陈远明对该报告的真实性、关联性及合法性均不予认可。 二审中，法院依职权调取了大竹县房屋征收局于2013年3月30日与四川华联房地产开发有限公司签订的《十字街片区旧城改造项目（第一批次）房屋征收与补偿协议书》。经质证，孙天秀、陈远明对该证据材料的真实性、关联性及合法性均不予认可。 经审查，本院认为，上述4份证据材料均符合行政诉讼证据的基本要求，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。 本院经审理查明：孙天秀、陈远明在大竹县（现同新街135号）拥有房屋一栋。因老城区改造，该房屋被列入大竹县竹阳镇十字街片区第一批次房屋征收范围，但孙天秀、陈远明与大竹县人民政府虽经多次协商仍未达成征收补偿协议。2013年3月30日，房征中心（甲方）与四川华联房地产开发公司（乙方）签订《十字街片区旧城改造项目（第一批次）房屋征收与补偿协议书》。该协议载明：2010年，乙方竞得大竹县ＺＰ029号地块国有建设用地使用权，并负责除教育局等5家单位之外的所有房屋拆迁补偿安置工作和补偿费用。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，乙方在该地块范围内实施的十字街片区旧城改造项目（第一批次），依法应由房屋征收部门组织实施项目范围内房屋征收与补偿工作。该协议第二项约定：“二、房屋征收与补偿。乙方同意由甲方对十字街片区旧城改造项目（第一批次）批准征收范围内的国有土地上房屋，组织实施征收与补偿工作；乙方承担房屋征收补偿各项费用，并积极协助、支持、配合甲方的各项工作”。 2014年1月7日，孙天秀向大竹县人民政府提交《关于立即保护私人合法权益的申请》，称其房屋没有签订征收协议，开发商已经对其房屋大肆进行了侵犯，其房屋共有部分已受到不同程度的破坏，要求主管部门立即对侵犯行为进行制止，该申请转交大竹县住房和城乡规划建设局办理。该局向大竹县信访局作出《关于孙天秀反映私人合法权益保护信访事项办理情况的报告》。报告称，针对孙天秀反映的四川华联房地产开发有限公司侵犯其合法权益的问题，经该局多次督促，四川华联房地产开发有限公司与孙天秀已达成一致意见，待2014年春节后依法解决；其反映的房屋征收问题依职能职责转房征中心办理。同年6月14日，房征中心委托四川科建工程质量检测有限公司对案涉房屋进行房屋安全鉴定，结论为：“受检房屋危险等级为D级，承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。建议拆除”。房征中心将该鉴定结论告知了孙天秀、陈远明，其没有拆除案涉房屋。同月26日，房征中心向大竹县人民政府递交书面报告，建议整体拆除案涉房屋。大竹县人民政府未组织拆除。同年10月29日，房征中心向四川华联房地产开发有限公司发函，告知该案涉房屋未完成搬迁及交付，且房屋已部分垮塌，要求其依法施工，不得擅自对该房屋实施拆除，不得损害被征收人孙天秀的合法权益，否则将承担一切责任。同年9月14日，孙天秀、陈远明因案涉房屋被强拆向大竹县公安局西区派出所报案，该所经出警并调查后，于2015年7月23日向孙天秀作出回复。该回复的主要内容有：经调查，蓝润集团（四川华联房地产开发有限公司当时所属集团公司）已将大竹县竹阳镇十字街除孙天秀家的房屋外全部拆迁完毕。2014年9月初，蓝润集团开始组织施工修护壁。当时蓝润集团与孙天秀一家到房征中心进行协商，在修护壁过程中如对其房屋造成损坏，由蓝润集团负责赔偿。同月13日，因大竹县普降大雨，导致孙天秀家房屋的后半截垮塌。当日下午，蓝润集团邀请了房征中心及大竹县竹阳镇新华社区的工作人员到现场进行了查看。同月14日6时许，蓝润集团发现孙天秀的房屋有一根房梁柱松动，遂将要倒的房梁用挖机和缆绳拉下进行排危。2016年11月15日，孙天秀、陈远明的房屋全部垮塌灭失。同年12月7日，房征中心再次向四川华联房地产开发有限公司发函称，案涉房屋于2016年11月全部垮塌，除该房屋本身存在问题外，该公司施工也是造成其成为D级危房的原因，为妥善处理孙天秀房屋灭失问题，建议该公司务必高度重视，及时与孙天秀依法通过和解、调解或诉讼等途径解决，并将处理结果及时告知房征中心。2017年6月，孙天秀、陈远明提起本案诉讼。 二审另查明，2019年3月，因机构改革，大竹县房屋征收局被撤销，其人财物成建制整体划入房征中心，仍履行原房屋征收局相关职能职责，其为大竹县人民政府直属事业单位。 本院认为，孙天秀、陈远明起诉要求大竹县人民政府对其违法强拆房屋予以恢复原状，赔偿其各项经济损失共计224.32423万元。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”；第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。本案中，孙天秀、陈远明位于大竹县批次房屋征收范围，在孙天秀、陈远明未与房屋征收部门达成安置补偿协议的情况下，该房屋在征收过程中垮塌灭失，因此，在没有证据证明该行为非大竹县人民政府实施或委托施工单位等非行政主体实施的情况下，应推定大竹县人民政府为实施主体。但根据一审法院及本院审理查明的事实，2014年9月14日，孙天秀、陈远明向公安机关报案称其房屋被强拆，公安机关经调查后作出的回复认为其房屋被拆系四川华联房地产开发有限公司排危引发，且孙天秀、陈远明向法院提交的证据材料也不能证明大竹县人民政府对其房屋实施了强制拆除行为或其委托了四川华联房地产开发有限公司实施强制拆除行为。因此，一审法院认为本案不存在大竹县人民政府对孙天秀、陈远明房屋有违法强拆的事实行为并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，因孙天秀、陈远明向一审法院提交的证据材料不能证明大竹县人民政府对其房屋实施了强制拆除的行政行为，其要求大竹县人民政府承担因房屋被违法强拆造成损失的赔偿责任缺乏事实根据和法律依据。因此，一审法院认为孙天秀、陈远明要求大竹县人民政府对其房屋的灭失承担赔偿责任的诉请理由不能成立，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回其诉讼请求并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。因此，孙天秀、陈远明起诉要求判决大竹县人民政府渎职并依法追究其负责人的法律责任的诉讼请求不属于行政诉讼的审理范畴，对其请求本院不予审理。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。孙天秀、陈远明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 朱 珠 审判员 王凤红 审判员 蒋 茜 二〇二〇年六月十五日 书记员 周建秋