中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申7250号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘兆水，男，1960年9月16日出生，汉族，住山东省平阴县。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省平阴县人民政府。住所地：山东省平阴县府前街35号。 法定代表人王秀成，县长。 再审申请人刘兆水因诉被申请人山东省平阴县人民政府（以下简称平阴县政府）行政复议一案，不服山东省高级人民法院于2018年7月27日作出的（2018）鲁行终198号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年6月6日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2000年6月1日，山东省平阴县玫瑰镇人民政府（以下简称玫瑰镇政府）建设办公室向左玉坡核发《村镇规划选址意见书》，项目名称：维修门市部；用地位置：北至付朝华，南至加油站（2.5米）。2000年7月26日，玫瑰镇政府建设办公室作出《关于王店村和胡庄村原有生产路的说明》（以下简称《说明》），主要内容：胡庄村左玉坡因在加油站北侧、220国道东侧占用王店村和胡庄村共同行走多年的自然生产路建商服房，根据乡镇建设有关规定，左玉坡在施工前必须在加油站北侧所建房屋以南留足2.5米的生产路，确保刘兆水等村民生产种植运输的正常通行，否则停止占用原有生产路，废止所办建房各种证件。2005年5月20日，平阴县政府向左玉坡颁发平集用（2005）第8050325号土地使用证，地类用途为农村宅基地。2012年7月，左玉坡建房时没有按要求留足2.5米通行道路。2012年8月27日，玫瑰镇政府建设办公室向左玉坡作出《责令限期改正通知书》，责令立即停止建设、等待处理。刘兆水不服，通过信访反映相关问题。2014年1月29日，玫瑰镇政府向刘兆水作出信访答复，主要内容：左玉坡申请用地选址意见书是根据当时胡庄村规划办理的，平阴县政府已经批准其用地手续，颁发土地证。左玉坡建房超出规划范围已让其停止建设，并纠正违法行为，清除道路路障。2014年2月19日，刘兆水以玫瑰镇政府、平阴县国土资源局为被申请人申请行政复议，请求两被申请人限期内履行法定职责，执行《说明》，赔偿经济损失和精神损害。2014年2月24日，平阴县政府作出《受理通知书》和《答复通知书》。2014年4月10日，平阴县政府组织双方听证。2014年4月22日，平阴县政府决定行政复议延期至2014年5月25日。后因与本案有关联的刘兆水诉王宗俊相邻权纠纷一案再审，平阴县政府于2014年5月4日决定中止行政复议。中止事由消除后，平阴县政府于2015年8月27日作出平政复决字（2014）2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），认为玫瑰镇政府对左玉坡的违法行为只是作出“责令立即停止建设、等待处理”，没有作出行政处罚，属于行政行为明显不当；玫瑰镇政府已经对左玉坡的违法行为进行查处，要求平阴县国土资源局履行查处义务，于法无据；请求废止给左玉坡核发的《村镇规划选址意见书》，超过法定复议期限；请求撤销给左玉坡颁发的土地使用证，应当向平阴县政府的上一级政府申请行政复议；请求行政赔偿，不符合国家赔偿法的相关规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第5目、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，决定：一、确认玫瑰镇政府作出的《责令限期改正通知书》行为违法，责令玫瑰镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》《济南市城乡规划条例》等有关规定，根据本案实际和生产生活需要，在收到行政复议决定书后60日内，要求左玉坡限期改正违法行为，在其所建房南、王镐店村加油站北侧给予申请人留足2.5米的生产路，确保刘兆水正常通行权利；二、驳回刘兆水要求平阴县国土资源局履行法定职责的复议请求；三、驳回刘兆水要求废止给左玉坡颁发的村镇规划选址意见书、土地使用证的复议请求；四、驳回刘兆水的行政赔偿请求。2015年9月，刘兆水提起本案行政诉讼，请求撤销2号复议决定，判令平阴县政府重新作出复议决定。 济南市中级人民法院（2015）济行初字第823号行政判决认为，刘兆水对2号复议决定第一项内容未提出诉讼请求，对其不予评价。因左玉坡占用生产路建房的违法行为已由玫瑰镇政府受理管辖，刘兆水再要求平阴县国土资源局履责处理，没有法律和事实依据，2号复议决定驳回刘兆水该项复议请求并无不当。刘兆水要求废止平阴县政府给左玉坡颁发的土地使用证，应当向平阴县政府的上一级政府提出，平阴县政府驳回其该项复议请求，亦无不当。玫瑰镇政府建设办公室于2000年6月1日向左玉坡核发《村镇规划选址意见书》，刘兆水于2014年2月19日申请行政复议，2号复议决定以该项复议请求超过复议期限为由驳回复议申请，符合法律规定。刘兆水请求行政赔偿，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三、四条规定，2号复议决定予以驳回，亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘兆水的诉讼请求。 山东省高级人民法院（2018）鲁行终198号行政判决认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，刘兆水上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判决。 刘兆水申请再审称：平阴县政府应当责令玫瑰镇政府履行《说明》，责令左玉坡停止占用生产路，同时废止所办建房各种证件。玫瑰镇政府还应依法赔偿无法耕种小麦、玉米的损失。请求撤销一、二审判决，依法再审和改判，支持刘兆水一审提出的诉讼请求。 本院经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，左玉坡违反村镇规划选址意见书，擅自占用王镐店村和西胡庄村原有生产路建房，玫瑰镇政府依法应当予以查处，实质解决问题。但是，玫瑰镇政府仅仅作出“责令立即停止建设、等待处理”的行政行为，并未使左玉坡的违规行为得到有效制止和纠正。因此，2号复议决定确认该行政行为违法，并责令玫瑰镇政府在收到行政复议决定书后60日内要求左玉坡限期改正违法行为、留足2.5米的生产路，确保刘兆水正常通行，符合法律规定。同时，玫瑰镇政府已经行使职权对左玉坡的违规行为进行查处，刘兆水还请求责令平阴县国土资源局予以处理，缺乏法律和事实依据，2号复议决定驳回其该项复议申请，亦无不当。刘兆水请求撤销给左玉坡颁发的村镇规划选址意见书，超过复议申请期限；请求撤销平阴县政府给左玉坡颁发的土地使用证，复议机关应当是平阴县政府的上一级政府。上述两项复议申请不符合法定受理条件，2号复议决定驳回刘兆水的复议申请，事实清楚、依法有据。刘兆水请求行政赔偿，但其主张的损失并非被2号复议决定确认违法的玫瑰镇政府行政行为所造成，2号复议决定驳回其行政赔偿请求，同样符合法律规定。因此，一、二审判决驳回刘兆水的诉讼请求，认定事实清楚、证据确凿，适用、法律法规正确，审判程序合法，本院予以支持。刘兆水主张，平阴县政府应当责令玫瑰镇政府履行《说明》，责令左玉坡停止占用生产路，同时废止所办建房各种证件。但是，撤销已经颁发的村镇规划选址意见书和土地使用证，要有事实根据和法律依据，并根据法定职权，由有权机关依照法定程序进行。平阴县政府并不能仅仅根据玫瑰镇政府的《说明》，废止已经生效的法律文件，刘兆水的该项主张不能成立。刘兆水还主张，玫瑰镇政府应依法赔偿其无法耕种小麦、玉米的损失。但是，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，国家赔偿仅就违法行政行为造成的直接损失给予赔偿，而刘兆水请求赔偿的损失并非玫瑰镇政府被2号复议决定确认违法的行政行为造成，其行政赔偿请求不符合国家赔偿法的规定。以此为由申请再审，理由不能成立。 综上，刘兆水的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人刘兆水的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  李智明 审判员  阎 巍 二〇二〇年六月三日 法官助理李秀丽 书记员耿丹阳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决驳回再审申请。 3.中华人民共和国城乡规划法 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 4.中华人民共和国国家赔偿法 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。