安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖13行终137号 上诉人（一审被告）灵璧县人力资源和社会保障局，住所地安徽省宿州市灵璧县政务新区，统一社会信用代码11341323003201406Y。 负责人尹成敏，局长。 委托代理人李铮，该局工作人员。 委托代理人黄明婉，安徽徽灵律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）王增强，男，1960年10月5日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县。 一审第三人灵璧县文化和旅游局，住所地安徽省宿州市灵璧县文化活动中心（老一中院内），统一社会信用代码13413230032012895。 负责人王锰，局长。 委托代理人胡计华，该局工作人员。 委托代理人闫瑞龙，安徽坦途律师事务所律师。 上诉人灵璧县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）因被上诉人王增强诉其不履行法定职责一案，不服安徽省灵璧县人民法院（2019）皖1323行初99号行政判决书，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人灵璧县人力资源和社会保障局的委托代理人李铮、黄明婉，被上诉人王增强，一审第三人灵璧县文化和旅游局的委托代理人胡计华、闫瑞龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审法院查明，1984年8月，灵璧县文化局根据上级关于要积极发展农村文化站指示精神，向灵璧县人民政府请求在乡镇建立文化站。灵璧县人民政府于1986年12月22日行文（灵政秘［1986］98号）批准建立乡级文化站机构，文化站专职人员工资每月49元，县财政补助25元，其余部分由乡补助，从1986年10月1日起执行。王增强于1986年12月25日被招聘为高楼镇卓海乡文化站专职人员。 1999年，全县统一清理乡聘人员，包括王增强在内的20名文化专职人员被清退。该批人员因没有得到经济补偿不断上访，寻求救济。2007年11月15日，灵璧县文化局向灵璧县人民政府递交请示报告（灵文化【2007】27号文件），请求灵璧县人民政府根据有关规定和被清退人员的实际情况，妥善解决被清退人员的工作及待遇问题。2017年11月16日，灵璧文化广电新闻出版局向灵璧县人民政府递交《关于解决原乡镇文化站人员待遇问题的报告》（灵文广新【2017】93号文件），建议乡政府参照“五老”人员待遇解决方案，给予原乡镇文化站聘用的专职人员每人一次性补助6万元。灵璧县人民政府批示“同意从财政局拨付资金，解决历史遗留问题”。王增强等人同意灵璧县人民政府一次性补助每人6万元，保证不再反悔，并共同书写了保证书。 2018年5月7日，灵璧县文化广电新闻出版局向王增强送达《解除劳动合同通知书》，内容为：因机构改革原因，决定从2018年5月20日起解除劳动合同，支付经济补偿金6万元。2018年5月11日，灵璧县文化广电新闻出版局与王增强签订《解除劳动关系协议书》：甲方按照劳动法律法规一次性补助乙方6万元，双方因劳动合同解除相关事宜一次性处理结束，再无其他纠纷，乙方同意并承诺自解除劳动合同之日起不再向各级党委政府信访等有关部门，通过信件网络电话走访等形式再进行上访提出其他任何要求。2018年6月23日，灵璧县财政局将6万元打入王增强银行卡内。 2019年3月8日，王增强向灵璧县劳动人事争议仲裁委员会递交申请书（被申请人为灵璧县文化广电新闻出版局）。 灵璧县劳动人事争议仲裁委员会审查后认为被申请人主体不适格，不符合受理条件，决定不予受理。 2019年3月12日，王增强与灵璧县文化和旅游局劳动争议纠纷一案，一审法院审理认为不属于劳动者和用人单位的民事纠纷、不属于劳动争议案件法院受理范围，裁定驳回了王增强的起诉；王增强上诉，要求改判灵璧县文化和旅游局给其补缴社会养老保险和医疗保险。本院认为，用人单位不为劳动者办理社会保险登记，应由社会保险行政部门予以处理，于2019年7月19日裁定驳回上诉，维持原裁定。 2019年7月29日，王增强向人社局递交申请，要求灵璧县文化和旅游局为其补缴1996年1月至2018年5月7日的基本养老保险和医疗保险费。2019年10月12日，人社局书面答复，1、王增强在2004年以前是乡镇文化站工作人员，乡镇文化站是法人单位，王增强与文化站存在劳动关系；2、依据《劳动保障监察条例》第二十条，王增强反映的问题已经超出劳动保障监察受理时效。 王增强于2019年11月5日提起行政诉讼，要求人社局强制灵璧县文化和旅游局为其补办社会养老保险和缴纳医疗保险费用。 一审法院认为，本案争议的焦点是王增强向人社局投诉是否超过受理时效。 《中华人民共和国社会保险法》第四条第二款规定“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况”，该法第六十三条第一款还规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”。《实施若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日以后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和此规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行”。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”该条规定分为两款，在执法中不能仅依照第一款的两年时效规定，还需综合第二款规定判断违法行为是否存在连续或者继续状态以此确定劳动保障监察执法时效。《中华人民共和国社会保险法》实施之前，《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费缴纳属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，追缴社会保险费与违法行为超过追诉时效是否构成处罚是两个不同层面的问题。因此，追缴社会保险费并不适用行政处罚相关时效的规定。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面地方经办机构仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规对此并未限定追缴期。 综上，本案系要求社会保险费征收机构追缴社会保险费的情形，不适用行政处罚两年追诉时效规定，人社局以王增强反映的问题超出劳动保障监察受理时效不予处理，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决人社局于判决生效后30日内对王增强提出缴纳社保的申请重新作出处理决定。案件受理费50元，由人社局承担。人社局不服，提出上诉。 人社局上诉称，一、一审法院适用法律错误。王增强向人社局投诉查处违法行为，应当适用《劳动保障监察条例》第二十条的时效规定。《实施若干规定》第二十七条第二款规定，职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。该规定第29条规定，2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。本案是发生在2011年之前，用人单位没有按时足额缴纳社会保险，应当适用国务院的劳动保障监察条例。该条例第二十条是关于实施劳动保障监察查处劳动保障违法行为的时效规定。该时效期间届满，行政执法部门对举报、投诉将不予受理。王增强的用工单位是灵璧县乡镇文化站，该单位具有独立用工主体资格，王增强自述其2004年因机构改革下岗，证明其于2004年已知道自己的权益被侵害，其应当于2006年12月31日前向劳动保障部门反映诉求。2008年12月22日，文化站被撤销，王增强与用人单位劳动关系终止，即使以此时间计算，王增强的诉求也超出了处理时效。劳动关系终止，用人单位欠缴费用的不作为违法行为实际上已经结束，继续存在的是此前违法行为造成的不法结果，应当以违法行为终止时起算处理时效。故，一审法院认为社会保险费征收不适用两年追诉时效规定是错误的。二、王增强已于2018年5月足额获得经济补偿6万元，并约定再无其他纠纷，王增强的诉讼理由不成立，不应得到支持。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。 王增强答辩称，一、一审法院适用法律正确。王增强要求人社局为其办理社会保险登记手续，依法缴纳社会保险费用，系以《中华人民共和国社会保险法》为依据，该法实施时间为2011年7月1日。人社局认为王增强应在2006年底向劳动保障行政部门反映诉求，但当时社保法还未出台。王增强的诉求并未超过处理期间。《劳动监察条例》第二十条明确其适用范围为企业和个体工商户，文化部门属于行政事业单位，不适用该条例的规定。且该条例规定的两年处理期限与社保法相悖，不具有法律效力。二、灵璧县文化局系用人单位。2007年灵璧县文化局作出的《关于解决县聘文化专干工作及待遇的请示》中写明，该局曾于1985年4月征得县人民政府的同意后，在全县范围内招录了20名文化专职人员。且2018年5月7日，灵璧县文化和旅游局出具了解除劳动合同通知书亦说明王增强同与该局存在劳动关系。因此，灵璧县文化局系用人单位，应当依据社保法的相关规定为王增强缴纳社保。三、王增强的诉求未超过处理期限。2004年底，王增强在无任何过错的情况下，被停发工资，等待分流，王增强一直找相关部门主张权利，未超时效，直至2018年5月灵璧县文化和旅游局出具解除劳动合同，也未落实社保问题。2018年底，王增强从灵璧县文化和旅游局处拿到解聘通知书，该通知书明确载明，若对上述意见不服，可自接到本通知书之日起一年内向劳动仲裁委员会提起仲裁，王增强即于2019年3月8日向社保部门申请仲裁，保护自身权利。解除劳动合同通知书的出具的时间应作为计算处理期限的起算点。王增强要求社会保险费征收机构追缴社会保险费的情形不适用行政处罚两年追诉时效的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 灵璧县文化和旅游局陈述称，同意人社局的上诉意见。一、一审认定王增强的诉求不适用两年时效是错误的。王增强系文化站原招聘人员，文化站是独立的法人单位，王增强与文化站存在用人关系，因机构改革文化站已于2008年12年22日被撤销，用人单位已不存在。王增强主张其2000年停发工资，证明其在2000年就已知道自己权益受侵害，按照劳动保障监察条例的规定，应当从权利被侵害之日起两年内提起诉求。王增强要求补缴社会保障费，因用人单位不存在，不存在不缴纳保险费的持续状态。所以一审法院认定王增强的诉求不适用两年的法定期限是错误的。二、灵璧县文化和旅游局与王增强之间不存在用人关系。文化站是独立的法人单位，根据乡镇综合文化站管理办法，乡镇人民政府负责文化站日常工作管理，文化行政部门只是对文化站进行监督，所以灵璧县文化和旅游局与文化站不存在隶属关系，故王增强与灵璧县文化和旅游局不存在用人关系。三、王增强已签订了协议书，同意灵璧县人民政府一次性补助6万元，承诺再无其他纠纷。证明王增强所有诉求均包含在这6万元里。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。 人社局向一审法院提供以下证据：1、王增强个人简历复印件；2、中共灵璧县委办公室灵办发﹝2008﹞121号文件；3、王增强向人社局提交的申请；4、灵璧县文化和旅游局的情况说明和灵璧县人民政府1986年的98号文件；5、2014年王增强出具的保证书。 王增强向一审法院提供了以下证据：1、灵璧县人民政府政秘﹝1986﹞98号通知；2、灵璧县文化局﹝2007﹞27号文件；3、2018年5月20日文化局出示的解除劳动关系通知；4、寿新元、张兴纯、姚元志、张志贤的书面证言；5、人社局对于王增强申请缴纳社保的不予受理通知书；6、宿州市中级人民法院（2019）皖13民终1755号裁定书；7、灵璧县广电局（2017）93号文件；8、灵璧县文化和旅游局给王增强打款6万元的银行明细。 灵璧县文化和旅游局向一审法院提供以下证据：1、解除劳动关系协议书；2、情况说明。 本院认为，一审判决认定基本事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省灵璧县人民法院于2020年4月10日作出的（2019）皖1323行初99号行政判决； 二、本案发回安徽省灵璧县人民法院重新审理。 审判长  潘庆飞 审判员  程 旭 审判员  郝菊香 二〇二〇年六月十二日 法官助理武晓程 书记员魏丽娜 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。