浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终272号 上诉人（原审原告）周美仙，女，1965年1月31日出生，汉族，住浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 周美仙诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2019年12月19日作出（2019）浙0781行初59号行政判决。周美仙不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月1日公开开庭进行了审理。上诉人周美仙及其委托代理人王新亮，被上诉人浦南街道的法定代表人王军勇及其委托代理人黄玄耀，原审第三人文溪社区委托代理人黄英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告周美仙系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有集体土地使用权，证号为浦集用（2010）第4051号。2016年8月10日，浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告周美仙本人以乙方住房改造户的名义于2017年12月11日与甲方改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订《城中村改造补偿安置协议》（补充协议），编号为浦南街道文溪村2-026号，协议认定建筑占地面积为80.15平方米，房屋建筑面积为408.87平方米，可安置面积计算为280.53平方米；可计算人口为1人，特殊情况儿子楼晨阳继承90平方米，可安置高层住宅2套，210平方米；房屋拆除补偿331077元、搬迁费2000元、临时安置费47967元、其他补助费1306元、签约腾空比例奖280530元、沿路房补偿118801元；选择货币安置70.53平方米，单价为2600元/平方米，货币安置总额183378元。在规定签约期限内本项目签约率达到95%及以上，街道适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。补充协议由周美仙签字。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。原告周美仙领取了部分安置补偿款，且原告周美仙于2018年5月2日在《文溪城中村改造腾空验收单》签字，腾空验收单载明：“周美仙户坐落在牛车头的城中村改造房屋已腾空完毕，今日起房屋及所有附属设施交付文溪村处置。腾空时间2018年5月2日15时0分。” 原审法院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告周美仙以住房改造户名义与改造安置单位浦江县浦南街道文溪社区党支部（委）、浦南街道文溪社区村（居）委会、浦南街道文溪经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉城中村改造补偿安置协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，本案被诉城中村改造补偿安置协议的法律后果应由原告周美仙所在的浦江县浦南街道办事处承担。本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）是否应当撤销。原告以受文溪社区城中村改造指挥部工作人员的欺骗、威胁、强制而在两份协议上签字，非原告真实意思表示为由起诉要求撤销协议，应依据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定进行审查。合同法第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”原告诉称撤销协议的理由是被欺骗、威胁、强制才签字的，但其提供的证据并不能证明其签订协议时存在欺诈、胁迫的情形，且原告在协议签订之后履行了腾空交付义务，领取了安置补偿款，故原告因受欺诈、胁迫而签订协议的情形难以认定，涉案协议不存在法定可撤销事由。综上，对原告的诉讼请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周美仙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周美仙负担。 上诉人周美仙上诉称：一、被诉《城中村改造补偿安置协议》不具有合法性，法院应当进行合法性审查。本案上诉人与被上诉人之间形成的《城中村改造补偿安置协议》系行政协议。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本质上属于行政行为的范畴。合意是行政协议成立的基础和前提条件。对行政协议的审查应当从合法性和合约性两个方面进行，在合法性方面优先适用行政法律规范，在行政法律规范欠缺的情况下，可以适用不违反行政法律规范的《民法总则》《合同法》等民事法律规范。城中村改造实际上涉及对农民房屋的所有权的征收以及宅基地的收回，必须依照征收和收回宅基地的法律规定实施。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，对集体土地上房屋的拆迁必须以土地征收为前提。文溪村的城中村改造涉及的集体土地尚未被省政府或国务院批准征收，村民的宅基地也没有依法被批准收回，在此情况下实施城中村改造工作显然没有法律支撑。原建设部2008年2月20日《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》建规〔2008〕15号规定，城中村要从本地实际出发，根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村整治、改造工作。城中村改造首先要征求村民意愿，村民同意，有改造意愿，经政府批准，可以实施改造。在文溪村城中村改造过程中，文溪村92%村民是不同意进行城中村改造的，一审中上诉人提交的证据三文溪村第6、9、17、18、22村民小组拆迁民意调查意向表可以证实该事实。因此，上诉人认为，案涉《城中村改造补偿安置协议》不具有合法性，一审法院显然未对协议的合法性进行审查。二、被上诉人不具有签订《城中村改造补偿安置协议》的行政职权。职权法定原则是行政机关依法行政的基本原则，行政机关必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。相关的法律、法规、规章并未授权浦南街道具有签订城中村改造安置补偿协议的职权，因此，应当认定，被上诉人委托第三人签订的行政协议系超越职权的行为。三、被诉《城中村改造补偿安置协议》非上诉人真实意思表示。2017年1月9日，经浦江县城中村改造领导小组办公室批准，浦江县浦南街道文溪村城中村改造项目开始启动，浦江县人民政府与浦江县委从有关部门抽调工作人员与浦南街道、文溪社区成立的浦南街道文溪社区城中村改造指挥部共同实施文溪村的城中村改造工作。然而，在文溪村城中村改造的过程中，工作人员不是与上诉人等被拆迁户协商拆迁补偿安置事宜，而是采取舆论造势、悬挂标语、制造恐慌、非法限制人身自由、跟踪监视、阻碍交通、拉闸断电、查处违建、停产停业、停职株连、暴力、威胁、限制出行等等非法方式逼签、逼迁。被诉《城中村改造补偿安置协议》第二条第一款规定了房屋拆除补偿金额，单价仅仅为数百元，该价格不是由双方协商的，也不是由经合法选定的评估机构评估确定的，而是由被上诉人单方制定的。与文溪村相近的金狮湖地块2014年拆迁补偿价格已经是6500元/平方米以上，文溪村的村民对如此之低的补偿价格怎么可能接受，该价格也绝对不可能体现上诉人的意思表示。另外，协议第三条第二款规定的货币安置按“退出住宅公寓安置权益折现”原则实施，单价为2600元平方米，该价格系《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法》（试行）第十四条第二款安置标准中规定的2016年度的补偿价格，也不是协商的价格，体现的只是政府的意志，不是上诉人等文溪村村民的意思表示。再者，关于安置房的地点、是否具有合法建设手续、交付时间、办理产权证的时间等关乎村民重大利益的问题在协议中都没有体现。上诉人对被上诉人单方提供的协议文本当然是抗拒的，正是由于被上诉人的欺诈、胁迫，上诉人考虑到本人及家人的人身安全及自由才不得已签字。150多户都到法院提起了诉讼，也能够相互印证上诉人等都是被逼迫签约。本案中，上诉人系受欺诈、胁迫签约，被诉协议金额的确定亦缺乏合法有效的依据，且存在先签字后填写补偿面积、补偿金额的情形，被诉协议缺乏意思表示一致的有效要件，属于重大且明显违法的行政行为。综上，上诉人认为，被诉协议不具有合法性，被上诉人欺诈、逼迫签约事实客观存在，协议非上诉人真实意思表示，协议应当撤销或由法院依职权确认无效。请求：1、依法撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求或确认案涉《城中村改造补偿安置协议》无效；2、诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人浦南街道答辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。2016年8月10日，浦江县人民政府印发了《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，并于2016年9月15日起施行。2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意答辩人申报的《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。周美仙以住房改造户的名义签订了《城中村改造补偿安置协议（补充协议）》，协议经公告程序后生效。以上事实原审法院予以认定。原审法院认为，依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，答辩人为城中村改造安置的责任主体，第三人为城中村改造的工作主体，案涉协议应当属于行政协议，而行政法上目前尚无明确的撤销行政协议的条文可依据适用，故而参照适用合同法第五十四条之规定予以审查。经查明，上诉人提交的证据难以证明答辩人及第三人存在采取欺诈、胁迫等手段迫使其签订《城中村改造补偿安置协议》的事实，且上诉人案涉房屋已腾空，履行了案涉房屋的交付义务。故案涉协议不存在法定可撤销理由，其诉请原审法院不予支持。答辩人认定原审法院适用法律完全正确，其审判程序亦符合法律规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为案涉协议不具有合法性，根据各级人民法院包括市中院、省高院，最高院生效的法律裁判文书表明，对于案涉协议的合法性均不予否认，故上诉人理由不成立。2、上诉人认为答辩人无权签订案涉协议。案涉协议的合同各方中并未出现答辩人盖章签字，而是由第三人等三个基层组织盖章。但案涉协议的法律后果由答辩人承担，该案涉协议由答辩人承担法律后果的定性结论在金华市中院、浙江省高院作出的多份生效法律裁判文书中明确予以载明。综上，答辩人认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人文溪社区述称：—、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向浦江县城中村改造工作领导小组办公室进行了备案。二、《城中村改造补偿安置协议》是上诉人与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为。上诉人是在明知协议内容及权利义务的前提下与第三人签订《城中村改造补偿安置协议》，不存在签订空白协议的情形。上诉人至今未提供有效证据证明第三人存在威胁、恐吓的行为，显然不能予以认定。本案不存在可撤销事由，请法庭依法驳回上诉人的上诉请求。综上，上诉人与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效。被上诉人与第三人并未实施威胁、恐吓行为，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，城中村改造应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准或货币补偿的价值与原居住房屋市场价值相当，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上，可以与村民签订搬迁补偿安置协议。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。上诉人称其系受被上诉人欺诈、胁迫签约，但其提供的证据并不足以证明该事实主张，且本案所涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）系上诉人本人签字，故可以认定本案协议系双方当事人在平等、自愿的基础上签订。但被上诉人作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。从本案协议的安置内容来看，上诉人的原居住房屋并未被有权机关认定为违法建筑，且被上诉人在协议中亦认定上诉人的原合法房屋建筑面积为408.87平方米。而被上诉人实际安置系以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1：3.5比例进行计算，即补偿安置面积实为280.53平方米。两者相差的房屋建筑面积128.34平方米，仅在房屋拆除补偿中作了建筑安装成本的适当补偿。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本院认为，被上诉人对上诉人的货币补偿价值与原居住房屋价值并不相当，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）显失公平，应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由部分成立，本院以予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初59号行政判决； 二、撤销编号为浦南街道文溪村2-026号的《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 徐青雅 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年六月二十八日 代书记员 余美子