重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0242行初34号原告：高行九，男，1962年09月08日出生，重庆市秀山土家族苗族自治县人，住该县。委托诉讼代理人：资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托诉讼代理人：郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。被告：秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局，住所地：秀山县中和街道渝秀大道15号。统一社会信用代码：11500241009138348D。法定代表人：曾静，局长。出庭负责人：易茂松，分管局长。委托诉讼代理人：吴波，男，系该局工作人员。委托诉讼代理人：刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。原告高行九与被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规资局）行政答复一案。于2020年3月4日向秀山县人民法院提起行政诉讼，该院受理后，向重庆市第四中级人民法院请示指定管辖。2020年4月2日，重庆市第四中级人民法院作出（2020）渝04行辖22号《行政裁定书》裁定由本院管辖。本院于2020年4月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案，原告的委托诉讼代理人资云峰、郭亮云，被告秀山县规资局的负责人易茂松及其委托诉讼代理人吴波、刘定刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告秀山县规资局于2020年2月20日作出《关于高行九的信访回复》，该回复的主要内容为：你反映的房屋未办理房地产权证,经调查修建于2008年1月1日以后,在2012年征收时，位于调整后的秀山县20平方公里规划区范围内。根据秀山国土房管发〔2010〕96号文件规定认定为违章建筑并无不当。同时,根据《关于查处违法用地违法建设的实施意见》(秀山府发〔2012〕5号）第三条第(一)款的规定,县城20公里范围内的违法建设按照秀山国土房管发〔2010〕96号文件的规定处理,对你户房屋的处理符合规定，乌杨街道办事处对你作出的书面承诺并无不当。秀一中项目征收房屋补偿安置标准前后统一,未进行过调整,你要继续补偿安置没有政策依据。三、如你认为有同项目、同性质的被征收房屋未按规定的政策、标准实施补偿安置或者为征收部门在实施征收补偿的过程中有徇私舞弊、暗箱操作等情况,你可以向相关职能部门反映。综上所述,你反映的被征收房屋已根据相关规定给予你相应补偿安置,且你已领取相关补偿款项,你要求继续给予补偿安置的诉求,本机关不予支持。原告高行九诉称，被告针对原告于2020年2月20日所作出的回复程序违法,事实不清、证据不足,认定事实错误,缺乏必要的事实根据和法律法规依据违反了秀山府发〔2012〕5号文件和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,应依法予以撤销。一、被告针对原告的申请所作出的回复程序违法。原告提出的《被征收房屋继续补偿安置申请书》所载明的请求事项,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定,系被告的法定职责,不属于信访事项。而被告明确表明是信访事项的回复。二、被告作出的该征地补偿行为实体内容违法,缺乏必要的事实和法律法规依据。第一，该案原告的案涉房屋并没有依法补偿。虽然当初领取了一部分费用,但当时负责处理该事项的乌杨街道办事处作出明确的承诺,今后有新政策,要按照新政策依法依规进行补偿安置。因而,征收补偿并没有结束。第二，原告的房屋只是无证而并非违法建筑。从目前的事实来看,原告的房屋只是没有办理相关的房屋产权证书并没有被相关有权国家机关认定为违法建筑并限期拆除。因而,原告的房屋并非违法建筑。第三,根据秀山府发〔2012〕5号文件第三条第三款规定的方式处理,即由于原告的房屋未办理房屋所有权证,未取得相应的审批手续,且符合秀山府发〔2012〕5号文件第三条第三款规定的处理条件。第四，原告的房屋不在秀山国土房管发〔2010〕96号规范性文件的管辖范围内，该项查明事实是完全错误的。第五，认定对原告的房屋已按照秀山国土房管发〔2010〕96号文件的规定认定为违章建筑和进行了处理是完全错误的。因而,原告的涉案房屋应依法按照新政策补偿安置。所以,被告的答复实体内容违法。三、被告的征收补偿安置行为适用法律法规错误。被告在《关于高行九信访事项的回复》中适用了秀山府发〔2012〕5号第三条第一项之规定,且排除了该文件第三第三款的规定,还适用了秀山国土房管发〔2010〕96号文件的规定。原告认为,被告的上述法律法规的适用是完全错误的。综上所述,被告针对原告的申请所作出的《关于高行九信访事项的回复》程序违法,事实不清,证据不足,缺乏必要的事实根据,且适用法律法规错误,因而应依法予以撤销。为维护原告的合法权利,诉至法院，请求:1.撤销被告于2020年2月20日针对原告作出的《关于高行九信访事项的回复》，并责令被告针对原告的《被征收房屋继续补偿安置申请书》重新作出征收补偿决定或回复；2.本案诉讼费用由被告承担。被告秀山县规资局辩称，一、原告的诉讼请求不能成立,依法应予驳回。首先,答辩人作出的回复所依据的事实清楚,证据充分,适用的规范性文件正确,处理程序合法,原告要求撤销该回复实属无理。其次,答辩人在回复中已针对原告提出的申请事项作出回复,并明确表示,对原告要求对其无证房屋继续补偿安置的请求不予支持。因为原告与原秀山县国土房管局统征勘测办(以下称统征办)已就原告被征收的209.16平方米房屋的补偿事宜签订了《秀山县乌杨街道城市规划建设项目优惠购买安置房协议书》(以下称协议书),协议书中已经载明,原告在天桥社区居委会李公祠组修建的209.16平方米房屋属违法建筑,鉴于原告违章建筑拆除后无住房,统征办本着以人为本的原则,同意原告优惠购买126.5平方米的安置房,优惠价格为1680元/平方米。同时,统征办按照违章建筑的相关补偿标准对原告进行了补偿,并办理了结算,原告与统征办已就209.16平方米违法建筑和另外77.5平方米的违法建筑的自拆工时补助、空地、简易房、提前搬迁奖、违法建筑残值收购款及增补的43.68平方米房屋的补偿进行了结算,并签字领取了相关补偿费用593078.06元。二、原告诉称的事实和理由与客观事实不符,且不能成为支持其诉讼请求的理由。1.首先,原告的房屋并非位于20-50平方公里城市规划拓展区,而是位于20平方公里城市规划区。对此事实,有秀山县人大常委会作出的《关于批准〈秀山土家族苗族自治县城市总体规划(2004—2020)—2011修改〉的决定》、《重庆市规划局关于转发市领导对〈秀山土家族苗族自治县城市总体规划(2004-2020)—2012年局部修改〉批示的函》和《土地利用规划图》、《用地调整示意图》在案可以佐证。其次,适用5号文件第三条第(三)款的前提是:“经整改可以消除安全隐患,且不影响规划实施的违法建设。”因原告的违法建筑位于规划中的中学用地范围内,如果不拆除,秀一中的高中新区建设项目就不可能实施。2.答辩人在对原告的违法建筑实施安置补偿后,秀山县政府从未对类似原告的违法建筑出台过新的安置补偿政策和补偿标准。在对原告的违法建筑实施补偿前,对案涉征地范围内的违法建筑修建时间进行了调查并进行了公示,原告与其他20户无证房屋修建于2008年1月1日后,答辩人根据秀山国土房管发〔2010〕96号《关于我县“一城两园”征地拆迁范围各类无证建筑的处理意见》(以下称秀山国土房管发〔2010〕96号文件)第(三)条第1款,第(四)条第1款的规定对其进行了安置补偿,如果原告认为,答辩人对同区域、同地段、同一时期的无证房屋补偿标准不一致,原告可向答辩人提出具体事例,以便答辩人调查核实,也可要求有关部门立案查处。3.原告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下称实施条例)第二十五条的规定,诉称答辩人未履行法定职责,作出的回复程序违法的诉讼理由不能成立。首先,实施条例第二十五条并没规定土地行政主管部门应对其违法建筑进行安置补偿。对于征地范围内的违法建筑,答辩人没有义务对其进行安置补偿。其次，答辩人只是针对原告的信访诉求作出回复,并非是对原告作出行政行为。4.原告诉称:“被告作出的该征地补偿行为实体内容违法,缺乏必要的事实和法律依据”的诉讼理由既与客观事实不符,且不能成为支持其诉讼请求的理由。首先,案涉房屋位于工业园区范围内,同时位于秀山县城20平方公里规划区内的中学用地范围。该房屋修建时间为2007年12月31日以后,根据秀山国土房管发〔2010〕96号文件的规定:“2007年12月31日后,当事人在‘一城两园’征地拆迁范围内未完全获得村居、乡镇、国土房管、规划等部门审批同意或仅获得上述部门单方审批同意建成的房屋,均属违法建筑。”原告的无证房屋理应适用秀山国土房管发〔2010〕96号文件的规定。原告诉称其不属于秀山国土房管发〔2010〕96号文件调整的范围显然没有尊重客观事实。对此答辩人认为,原告已经签字确认其286.66平方米房屋是违法建筑,并已协议拆除,无需有权部门认定，且酉阳县法院作出的(2019)渝0242行初84号《行政判决书》中已明确认定“原、被告双方均认可涉案房屋为违法建筑”。再次,原告已按照结算协议和相关协议确认的补偿金额领取了补偿费用,如果原告认为自己与统征办订立的协议不合法,应先行诉请人民法院确认协议无效。在安置协议和结算协议未经法定程序确认无效之前,原告无权要求答辩人对其违法建筑继续进行安置补偿。5.原告诉称答辩人征收补偿安置行为适用法律法规错误的诉讼理由不能成立。无论是秀山府发〔2012〕5号文件或是答辩人作出的处理意见,既不是法律、行政法规、部门规章,也不是地方性法规而是规范性文件。如果依据法律、行政法规规定,原告的违法建筑或者说无证房屋就不应获得任何补偿。综上所述,答辩人认为,原告的诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立。为此,答辩人请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。法定期限内被告秀山县规资局向本院提交了以下证据供庭审质证：第一组证据：1.《重庆市人民政府关于秀山县实施城市规划建设农用地转用和土地征收批复》。2.《秀山土家族苗族自治县人民政府关于征收乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩小北街组、曾家院组部分集体土地的公告》。证明目的：可以证明秀一中高中建设项目用地已经重庆市政府批准征收。秀山县政府已按规定发布了征地公告，原告在天桥社区李公祠组修建的违法建筑位于该批复所涉征地范围内。第二组证据：3.《秀一中迁建工程项目房屋征收统计公示表》3张及张贴公示表的照片2张。4.《秀一中迁建工程项目房屋征收统计调查结果公告》。5.《秀一中迁建工程项目房屋征收统计公示表》三张及张贴公告和公示表的照片2张。证明目的：（1）秀一中迁建项目工程征地红线范围内的29户30幢房屋，经联合调查组调查认定，12个原告的违法建筑修建于2007年12月31日后。（2）被告根据联合调查组调查结果，分别于2012年5月5日、2012年6月15日两次进行了公示寻异。并告知被征收户仔细核实，如有异议，于7个工作日内向秀一中高中新区征地拆迁指挥部申请复查并举证，逾期未复查和举证的，将按公示结果进行征收补偿。第三组证据：6.《关于我县“一城两园”征地拆迁范围各类无证建筑的处理意见》（秀山国土房管发〔2010〕96号文件)。证明目的：该文件第（三）条第1款明确规定：“2007年12月31日后，当事人在‘一城两园’，征地拆迁范围内未完全获得村居、乡镇、国土房管、规划等部门审批同意或仅获得上述部门单方审批同意建成的房屋，均属违法建筑。”处理意见第（四）条第1款规定：“本意见各条款中被定性为‘违法建筑’、‘不予补偿安置’的房屋所有权人在项目启动后，如能主动配合搬迁，在规定的期限内主动拆除违法建筑的，可按下列标准给予自拆工时补助。”各原告的无证房屋位于工业园区内，且是修建于2007年12月31日后，在原告主动配合拆迁的前提下可以适用处理意见的规定给予自拆工时补助。第四组证据:7.《关于查处违法用地违法建设的实施意见》（秀山府发〔2012〕5号文件)。证明目的：该文件施行的时间是2012年2月15日，而不是原告与统征办达成协议和乌杨街道办对原告承诺后施行的新政策。如果对各原告的违法建筑能够适用秀山府发〔2012〕5号文件进行处理，当时就不可能适用秀山国土房管发〔2010〕96号文件。适用秀山府发〔2012〕5号文件第三条第（三）款的前提是：“经整改可以消除安全隐患，且不影响规划实施的违法建筑”，对20—50平方公里城市规划拓展区范围内的违法建筑是以人均面积在60平方米以内的部分按建设工程造价的5%予以处罚，人均超出60平方米的部分，限期拆除。并且第（五）款还规定，对作出罚款处罚的违法建设，当事人接受处罚后，持整顿办出具的补办手续通知书到县规划、国土等主管部门办理规划、用地手续。这足以证明，适用罚款处罚的违法建筑仅限于不影响规划实施，人均未超过60平方米，不需要拆除的违法建筑。并非20—50平方公里范围内的所有违法建筑均适用罚款处理。况且12原告的违法建筑并非位于20—50平方公里规划拓展区，而是位于20平方公里规划区范围内，显然不应适用秀山府发〔2012〕5号文件的规定。第五组证据：8.《秀山土家族苗族自治县人大常委会关于批准〈秀山土家族苗族自治县城市总体规划（2004—2020）—2011修改〉的决定》。9.《重庆市规划局关于转发市领导对〈秀山土家族苗族自治县城市总体规划（2004—2020）—2012年局部修改〉批示的函》。10.《土地利用规划图》（秀山县城市总体规划〔2004—2020〕—2012年局部修改）。11.《用地调整示意图》（秀山县城市总体规划〔2004-2020〕—2012年局部修改）。证明目的：2011年10月20日经秀山县十五届人大常委会第三十四次会议决定，批准对秀山县城市总体规划（2004—2020）—2011修改。修改后的城市总体规划面积不变，通过置换方式将县城南部平凯混合区以及莲花教育科研片区部分用地置换至东北武陵现代物流园区以及西北秀山工业园区，由此可以证明案涉被征收土地属于县城20平方公里范围，而不属于20—50平方公里规划拓展区范围。从秀山县城市总体规划土地利用规划图和用地调整示意图可以直观地证明，为建设秀一中高中新区所征收的土地位于20平方公里范围内。12个原告的违法建筑均位于秀一中高中新区的征地范围，该违法建筑严重影响了规划的实施（如果不拆除，规划中的秀一中高中新区就不能实施建设）。因此，各原告要求适用秀山府发〔2012〕5号文件第三条第(三)款的规定进行处理显然不应得到支持。第六组证据：11.《秀山县乌杨街道城市规划建设项目优惠购买安置房协议书》。12.《秀一中高中新区房屋征收提前搬迁相关协议》（存根）。13.《秀一中迁建项目工程违章建筑自行拆除工时补助结算表》（存根)。14.《秀一中新区项目违章建筑残值收购结算表》（存根）。15.《秀一中迁建项目房屋拆迁提前搬迁奖结算表》（存根）。16.《秀一中迁建项目工程违章建筑自行拆除工时补助结算表》（存根）。17.《秀一中迁建项目房屋拆迁提前搬迁奖结算表》（存根）。18.《秀一中新区项目违章建筑残值收购结算表》（存根）。19.《秀一中迁建项目工程房屋（增补）结算表》（存根）。20.《秀一中迁建项目工程养殖测算表》。21.《秀一中迁建项目工程养殖经营损失补偿》。22.《领据》7张。证明目的：1.原告与被告所属统征办于2012年8月17日就征收原告209.16平方米房屋达成协议，原告在协议中已认可其房屋属于违法建筑。原告的违法建筑拆除后，统征办同意原告以1680元/平方米的优惠价格购买126.5平方米安置房。2.原告与秀一中高中新区建设办公室就房屋征收提前搬迁事宜达成协议，该办公室同意按200元/平方米的标准支付原告提前搬迁奖。3.原告与统征办己就其自拆工时补助、提前搬迁奖、违法建筑残值收购款、原告养殖补偿及经营损失的补偿事宜进行了结算，原告在结算表中签字确认其房屋属于违法建筑，并确认其应当获得的相关补偿费的金额为593078.06元。4.原告于2012年8月29日领取“秀一中迁建项目工程违章建筑房屋提前搬迁奖”41832元；2012年8月15日领取“秀一中迁建项目工程违章建筑自拆工时等费用”174455.95元；于2012年9月29日领取“秀一中迁建项目工程违章建筑自拆工时等费用”48050元；领取提前搬迁奖15500元；于2013年1月23日领取“秀一中迁建项目工程房屋（增补）补偿费用”33236.11元；于2012年9月29日领取“秀一中迁建项目工程养殖测算费”210004元；领取“秀一中迁建基本工程养殖经营损失补偿费”70000元，原告共计领取各种补偿费593078.06元。由此可以证明原告已认可被告对其适用秀山国土房管[2010]96号文件的规定对其违法建筑作出的安置补偿，并且，被告对原告的全部该安置补偿行为已于2013年1月23日实施完毕。原告在获得相应的安置补偿后又要求答辩人继续对其违法建筑进行安置补偿显然属于无理要求。原告质证后认为，对第一组证据无异议，原告房屋属于征收范围内。对第二组证据三性无异议，证明目的有异议。对第三组真实性合法性无异议，与本案无关联性，2012年并未对原告房屋作出任何处理，没有将原告房屋认定为违法建筑，根据被告举示第二组证据，原告房屋办理的征收补偿调查的登记，应当予以补偿安置。对第四组证据无异议，适用方面有异议，应当适用第三条第三款规定。对第五组证据三性均予认可，不能达到被告的证明目的，秀山县人大常委会的文件只是修改城市规划的意见，最终的城市总体规划要报原批准机关重庆市人民政府批准，本案的秀山2004-2011年修改的城市整体规划，没有重庆市人民政府的批示，不产生法律效力，且没有进行听证程序，对所涉区域内的居民不产生法律效力，即使经过重庆市人民政府批准，修改后对城市居民行为产生影响的都应该进行补偿，重庆市规划局〔2012〕417号文件的批准时间是2012年9月7日，不影响2012年对于原告所签订的补偿安置协议，也不影响被告的继续补偿安置，认为被告的证明目的不能实现。对第六组证据无异议，证明目的有异议，此协议都是作出承诺后签订的协议。庭审过程中原告举示如下证据供庭审质证：1.判决书。旨在证明被告应当对原告的无证房屋按照当时的承诺和其它补偿较高人的标准补齐差额。2.回复。旨在证明被诉的行政行为成立。3.张琼、张进补偿安置协议。旨在证明根据当时中和街道承诺出现了新的补偿安置的事由，被告应当按照承诺贯彻落实秀山县2012年征收补偿的相关文件，即应当按照该承诺的第三条第三项进行补偿安置。被告秀山县规资局质证后认为，对证据1真实性合法性无异议；不能实现原告证明目的，原告应举示证据证明被告应当按照当时承诺对原告补齐差额，判决书上的文字并不能实现该证明目的。对证据2的真实性合法性无异议，证明行政行为的成立，被告对作出的回复不否认。对证据3的真实性有异议，证据来源不明，系复印件，没有加盖复印属实签章，没有当事人的签字，不予认可该证据。即使原告能够提供原件并说明证据来源、加盖签章，该证据也不能实现原告的证明目的，也反映不出被告应当根据当时乌杨街道办承诺出现新的补偿安置事由，被告应当按照当时承诺2012的相关文件对原告进行补偿安置。为查明案件事实，本院责令被告秀山县规资局提交情况说明（附：用地调整示意图）一份，拟明确2011年规划区调整后的区域位置及秀一中建设项目的具体位置。原告质证后认为，对其真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，秀一中建设项目地块并不在秀山县20平方公里城市规划区内。经双方当事人举质证，本院对上述证据认证如下：秀山县规资局提交的六组证据客观真实，与本案待证事实相关联本院予以确认。原告提交的证据与本案待证事实相关联本院予以确认。本院责令秀山县规资局提交的情况说明（附：用地调整示意图）与本案相关联，本院予以确认。经审理查明，原告于2009年在秀山县乌杨街道李公祠组修建案涉房屋（一直未办理相关审批手续）。2012年2月21日，秀山县人民政府作出秀山府〔2012〕23号文件批准同意原秀山县国土房管局《关于实施乌杨街道城市规划建设征收集体土地补偿安置方案》。2012年8月15日，秀山县乌杨街道办事处向原告出具《承诺书》载明：秀一中高中新区建设项目相同性质的房屋征收标准前后一致，如果征收政策调整，按照最高标准执行。2012年8月17日，原告与原秀山县国土资源和房屋管理局统征勘测办签订《秀山县乌杨街道城市规划建设项目优惠购买安置房协议书》并各自优惠购买安置房一套。同年，原告的房屋被拆除。2019年6月23日，原告向秀山县规资局提出申请，要求“秀山县规资局按照现行秀山同地段房屋征收补偿标准的价格（扣除各种规费后）继续对其进行安置补偿”。2019年8月22日，秀山县规资局作出《关于高行九的信访回复》其主要内用为：秀一中高中建设项目征收你户无证房屋的补偿工作已经结束，你户要求我局对你继续补偿安置于法无据，我局对你的请求不予支持。如认为秀一中建设项目损害你户的合法权益，你户应当在法定期限内对征地补偿行为提起诉讼。原告不服该回复诉至本院，不服该回复诉至本院，本院受理后作出(2019)渝0242行初84号《行政判决书》，撤销上述回复并责令重做。2020年2月20日，被告秀山县规资局作出《关于高行九的信访回复》，原告不服诉至本院，判如所请。另查明，2010年3月17日，原秀山县国土房管局下发秀山国土房管发〔2010〕96号《关于我县“一城两园”征地拆迁范围内无证建筑的处理意见》第三条规定“……（三）对其他违法建筑的处理意见，1.2007年12月31日后，当事人在‘一城两园’征地拆迁范围内未完全获得村居、乡镇、国土房管、规划等部门审批同意或仅获得上述部门单方审批同意建成的房屋，均属违法建筑……（四）鼓励当事人主动拆除违法建筑的实施意见，1.本意见各条款中被定性为‘违法建筑’、‘不予补偿安置’的房屋所有权人在项目启动后，如能主动配合搬迁，在规定的期限内主动拆除违法建筑的，可按下列标准给予自拆工时补助。”2012年2月15日，秀山县人民政府作出秀山府发〔2012〕5号《关于查处违法建筑建设的实施意见》第三条规定“（二）对下列违法建设，应当依法限期恢复原貌、回填或拆除；逾期未恢复原貌、回填或拆除的，由有关部门、乡镇人民政府申请人民法院依法强制执行或县人民政府依法作出强制拆除决定；法律、法规规定可以并处罚款的并处罚款：1.……2.严重影响城市规划实施的……(三)对下列违法建设，经整改可以消除安全隐患不影响规划实施的违法建设，由行政机关按照有关法律法规予以处罚：1.20-50平方公里城市规划拓展区范围内的违法建设，系农村居民占用集体经济组织土地违法建房占地面积20元/平方米处以罚款;人均建筑面积在60平方米以内的部分，按建设工程造价的5%予以处罚;人均建筑面积超出60平方米的部分，限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法收入”。秀山府发〔2012〕5号《关于查处违法建筑建设的实施意见》的附件中载明：秀山县乌杨街道李公祠组位于秀山县20-50平方公里城市规划拓展区范围内。再查明，2011年10月21日，秀山县人大常委会作出秀山县人〔2011〕16号《关于批准的决定》，该决定将县城东北部铁路线以东物流园区约2.57平方公里纳入城市规划建设范围；将城市规划区范围内西南部目前发展相对滞后的区域划出2.57平方公里建设用地予以置换；将城市规划区北侧迎凤公园中用地条件较好的7公顷公园绿地调整为商业用地。2012年9月7日，原重庆市规划局作出渝规函〔2012〕417号《关于转发市领导对批示的函》，载明：同意《秀山土家族苗族自治县城市总体规划（2004-2020）-2012年修改》，并将其作为已批准的《秀山土家族苗族自治县城市总体规划（2004-2020）》渝府〔2006〕104号的附件实施规划管理。2012年12月12日，重庆市人民政府作出渝府地〔2012〕1531号《关于秀山县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，载明：一、同意你县上报的农用地专用方案、补充耕地方案和征收土地方案，并由你县实施；二、同意你县将乌杨街道天桥社区李公祠组、石板滩组……集体农用地36.12123公顷（其中耕地15.2901公顷）连同集体未利用地0.0925公顷转化为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地15.1870公顷。因2019年机构改革，原秀山县国土房管局撤并入秀山县规资局，其职能由秀山县规资局继续行使。本院认为，本案的争议焦点在于：一、原告向秀山县规资局申请继续安置补偿是否属于信访事项；二、《关于高行九的信访回复》是否合法。一、关于是否属于信访事项的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。本案中,原告认为秀山县规资局未按照秀山府发〔2012〕5号《关于查处违法建筑建设的实施意见》对其进行继续安置补偿，实质是申请行政机关履行保护财产权的法定职责。秀山县规资局系秀山县内土地行政主管部门具体负责秀山县辖区内的征收工作，其对原告的申请进行核查并作出处理，虽然采用《关于高行九的信访回复》的形式，但实际上是履行其法定职责的行为，对原告的权利义务产生实际影响，故原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、《关于高行九的信访回复》是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，人民法院审理行政案件，应当对行政行为的事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确等进行全面审查。关于案涉回复中的事实认定问题本院分别评述如下：1.本案中，秀山府发〔2012〕5号文件将李公祠组划分在秀山县20-50平方公里城市规划拓展区内，但被告提交了秀山县人〔2011〕16号、渝规函〔2012〕417号文件、情况说明（附：用地调整示意图）等证据用以证明对秀山县城市规划进行局部修改后，原告的房屋（修建于李公祠组）已经调整到秀山县城市规划区20平方公里以内。对此本院认为，被告提交的证据虽然能够证明秀山县县城部分土地的使用性质进行了局部调整以及秀一中项目的具体位置，但并不足以证明秀山县人〔2011〕16号、渝规函〔2012〕417号文件将李公祠组的土地由秀山县20-50平方公里城市规划拓展区调整到秀山县20平方公里城市规划区内以及原告的房屋必须进行全部拆除才不影响规划的实施。故，被告在回复未能将案涉房屋是否位于秀山县20平方公里城市规划区内及原告的房屋是否必须全部进行拆除的事实予以查清。2.关于是否适用秀山国土房管发〔2010〕96号文件、秀山府发〔2012〕5号文件的问题。本院认为，秀山国土房管发〔2010〕96号文件仅对2007年7月31日之前修建的构筑物及2007年12月31日之后在秀山县“一城两园”征地拆迁范围内未经审批建成的房屋的是否属于违法建筑及如何处理的意见。而秀山府发〔2012〕5号文件系对秀山县20平方公里城市规划区内违法建设的处理意见以及秀山县20-50平方公里城市规划拓展区内的违法建筑通过整改、缴清罚款、补办审批等手续后能否转化为合法建筑的处理意见。本案中，秀山府发〔2012〕5号文件于2012年2月25日出台，而原告的房屋实施征收行为是在2012年8月。原告的房屋的处理是适用秀山国土房管发〔2010〕96号文件还是秀山府发〔2012〕5号文件或两个文件可以配套适用，被告均应当在回复中予以说明。但综合全案证据，被告并未对原告的房屋，如何适用上述两个文件进行说明，其在文件的适用上存在事实不清。3.关于原告的房屋是否能按照秀山府发〔2012〕5号文件的规定补办审批手续后视为合法建筑。根据秀山府发〔2012〕5号文件规定：“自发文之日起至2012年12月30日违法建设的补缴罚款、规费，补办手续……”虽然上述文件对违法建筑的处理期限及部分程序进行了规定，但是并未明确违法建筑的处理方式是由修建者主动向行政机关进行申报、接受处罚后自行向行政机关办理审批手续还是在征收过程中由行政机关依职权进行查处后直接扣除修建者的罚款、规费并直接补办审批手续。本案中，被告并未对上述事实予以查明。综上所述，被告对原告作出的回复存在事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局于2020年2月20日对原告高行九作出的《关于高行九信访事项的回复》，并于本判决生效之日起六十日内对其重新作出处理。案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  高 勇人民陪审员  冉义华人民陪审员  石邦鲜二〇二〇年六月三十日法官 助理  王 锐书 记 员  王玮琪