江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终237号 上诉人（原审原告）：于都县福林木业加工厂，住所地于都县楂林工业园，统一社会信用代码：92360731L17086106G。 法定代表人：陈金龙，厂长。 委托代理人：陈小文，江西律嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：于都县自然资源局，住所地：于都县贡江镇长征大道西51之1-6号。 法定代表人：钟生春，局长。 出庭负责人：张养斌，该局党组成员。 委托代理人：曾红建，该局工作人员。 委托代理人：华俊斌，江西律嘉律师事务所律师。 原审第三人：于都县志诚富菲皮具制品厂。 法定代表人：王振胜，厂长。 上诉人于都县福林木业加工厂因土地行政协议一案，不服赣州市章贡区人民法院（2019）赣0702行初478号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定查明，原告系第三人的厂房承租人，被告与第三人签订的《有偿收回国有土地使用权协议》，造成原告不能继续经营和机械设备等财产的损失，原告认为被告的行政行为侵害了原告的利益，原告不服，故提起行政诉讼，要求：1、被告于都县自然资源局与第三人于都县志诚富菲皮具厂签订《有偿收回国有土地使用权协议》无效；2.判决被告于都县自然资源局赔偿原告经济损失4859491元；3.由被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被诉行政合同系第三人与被告所签订的《有偿收回国有土地使用权协议》，原告并非该协议的行政相对人，不是行政诉讼中适格的原告，但可以作为承租人向出租人即本案第三人主张民事权利。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告于都县福林木业加工厂的起诉。已收取原告的案件诉讼费50元，予以退回。 上诉人于都县福林木业加工厂向本院提起上诉，要求：1.撤销赣州市章贡区人民法院于2019年11月13日作出的（2019）赣0702行初478号《行政裁定书》。2.依法将本案发回原审法院继续审理或直接审理。主要事实与理由:1.一审法院认识错误。被告与第三人签订的《有偿收回国有土地使用权协议》损害了原告的合法权益，原告是该协议的受害人。土地“三权分置”，即所有权、经营权、使用权具有三个特性：主体的特定性，权属的稳定性，权能的分离性。被告于都县自然资源局（原国土资源局）在征迁、收回土地时，应当分别与经营权人、使用权人签订补偿协议。本案中，被告将原告（使用权人）的使用权合法利益归于第三人（土地经营权人），增加了原告另行向第三人追偿诉讼负担，剥夺了原告的参与权、知情权、协商权，侵害了原告的权益。2.上诉人诉被上诉人与第三人签订的《协议》有《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项无效的情形。(1）被上诉人与第三人签订的《协议》剥夺了上诉人的基本权利。《协议》中没有安排上诉人生产经营的厂房，上诉人无法继续在于都进行木材加工经营。(2）被上诉人与第三人签订的《协议》对上诉人的损失评估价格明显缺乏公正公平。一是上诉人没有可继续经营的厂房可搬迁，造成的损失是全部机械设备及剩余材料的全损，全损价格4859491元（有被上诉人的评估报告为证），二是即使上诉人找到了继续生产经营的厂房，其搬迁费用12万余元明显偏低。(3）上诉人与第三人是相互独立的企业，补偿款应当分别核算补偿。被上诉人明知上诉人是招商引资入驻于都的外商企业，且是租用第三人厂房，却把上诉人的搬迁补偿款给了第三人。第三人领取上诉人的补偿款后下落不明，上诉人无法主张合法权益。3.被上诉人与第三人签订的《协议》实际是土地使用权的再次交易行为，根据《合同法》第二百二十九条规定：租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。而被上诉人既没有与上诉人协商，也不另行安排厂房的租赁，违反了《合同法》的规定。根据《合同法》第二百三十条规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。该规定明确了上诉人有优先取得该土地使用权的权利。现在被上诉人回购该土地后不是出于公共利益需要，而是再次出让给案外人开发房地产，剥夺了上诉人的优先权。4.一审法院要求上诉人依据被上诉人与第三人签订的《协议》主张权利与法无据。只有在上诉人参与并同意的情况下租赁搬迁补偿款可以自行处理。综上所述，本案属于行政诉讼的受案范围，原告具有行政诉讼主体资格，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人于都县自然资源局答辩意见，1.答辩人与第三人签订《有偿收回国有土地使用权协议》与上诉人没有利害关系，上诉人不具有诉讼主体资格。第三人于都县志城富菲皮具厂的厂房及使用的国有土地因城市规划的调整，经于都县人民政府研究决定，有偿收回第三人使用的国有土地，并对地面建筑物、构筑物进行补偿，答辩人代表县政府依法有偿收回第三人的国有土地使用权，上诉人对该宗国有土地不具有法定的使用权。因此，答辩人与第三人签订的《有偿收回国有土地使用权协议》与上诉人不存在利害关系，上诉人不具有本案的诉讼主体资格。2.答辩人与第三人签订的《有偿收回国有土地使用权协议》没有违反法律规定，合法有效。上诉人认为答辩人与第三人签订的《有偿收回国有土地使用权协议》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，该主张无事实根据和法律依据。答辩人是因城市规划调整及基础设施建设的需要，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；”可以收回国有土地使用权的规定，根据于都县人民政府的决定依法有偿收回该宗国有土地使用权，公开公平公正原则始终贯穿整个收回过程,不存在《合同法》第五十二条规定的情形。3.上诉人所称的“买卖不破租”及“承租人优先购买该土地使用权”的诉求与本案没有关联性。上诉人得以在该宗土地上从事木材加工经营，仅仅是基于上诉人与第三人签订的租赁协议，这是上诉人与第三人的民事活动行为，答辩人有偿收回第三人的国有土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八第一款第（二）项的规定，依法做出的具体行政行为。依据《江西省人民政府印发关于进一步加强国土资源管理工作意见的通知》（赣府发〔2014〕28号）第二条第（四）项：“……。对非经营性用地改变为经营性用地的，由政府收回土地使用权，重新依法出让。”以及《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“……确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原用地的人民政府批准”的规定，该宗土地因城市规划的调整，经依法收回后，经县政府批准后，由原来的工业用地，改变成城市住宅用地（经营性用地），而经营性用地应当采取招拍挂的出让方式供地。而不是上诉人所称的“承租人优先购买该土地使用权的权利”。再者，答辩人依法收回第三人的国有土地使用权后，依法给予第三人适当补偿，属于行政补偿关系，不属于买卖关系。“买卖不破租”的原则不适用本案。因此，上诉人与第三人签订的租赁协议与答辩人有偿收回第三人的国有土地使用权没有关联性。4.一审法院作出的（2019）赣0702行初478号《行政裁定书》认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当依法维持。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法(2014年修订》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权······（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的······依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”规定，国有土地使用权被收回的补偿对象为土地使用权人。本案中，被收回的土地使用权人是原审第三人于都县志诚富菲皮具制品厂，上诉人只是该土地的承租人，因此被上诉人、原审第三人之间签订的《有偿收回国有土地使用权协议》与上诉人没有利害关系，上诉人不是本案适格的原告。上诉人认为被上诉人在收回土地时应分别与经营权人、使用权人签订补偿协议没有法律依据，本院不予支持。并且，案涉协议对上诉人的机器设备及存货补偿费、搬迁费已经按照评估价格作出了一定的补偿。本案国有土地使用权收回是土地使用权的转移而不是土地所有权的转移，产生的是行政机关和土地使用权人之间的行政征收与行政补偿关系，而不是平等主体之间的民事法律关系，“买卖不破租”的原则不适用本案。上诉人对租赁合同的解除及产生的损失如有争议可以向原审第三人另行主张民事权利。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年六月十七日 法官助理熊岚 书记员黄婷