四川省南充市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川13行终79号 上诉人（原审原告）阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社，住所地四川省阆中市沙溪街道办事处瓦口隘村。 法定代表人张斌，理事长。 委托代理人邓平，四川豁达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）阆中市人民政府沙溪街道办事处，住所地四川省阆中市张飞北路100号。 负责人何英，主任。 委托代理人鲜波，该办事处工作人员。 委托代理人李太君，阆中市沙溪法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审被告)阆中市农业农村局，住所地四川省阆中市七里新区长安西路219号。 法定代表人寇银德，局长。 委托代理人卢嘉勇，该局工作人员。 委托代理人刘彦林，四川伊丽达律师事务所律师。 上诉人阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社（以下简称瓦口隘合作社）因诉被上诉人阆中市人民政府沙溪街道办事处（以下简称沙溪街道办）、阆中市农业农村局畜牧其他行政行为一案，不服四川省西充县人民法院（2020）川1325行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审认定，原告瓦口隘合作社于2014年12月23日成立，并领取营业执照，业务范围：为成员提供养殖野香猪所需原材料，组织收购、加工、运输、贮藏、销售成员饲养的野香猪，为成员提供野香猪养殖技术指导、咨询服务。2017年5月12日，阆中市人民政府办公室制发56号文件，将经阆中市政府审定的《阆中市畜禽水产养殖污染专项治理实施方案》印发给有关单位，要求认真组织实施。该方案明确规定：禁养区内畜禽水产养殖场（专业户），必须在2017年10月31日前，100%实现关停拆除、搬迁或转产；关闭拆迁范围为阆中市人民政府批准公布的畜禽水产禁止养殖区域；成立以市政府主要领导为组长，市委、市政府分管环保、农业的副市长为副组长，市农牧业局、环保局、国土局等部门负责人为成员的阆中市畜禽水产养殖污染专项治理工作领导小组；各乡镇、街道是畜禽养殖污染防治工作的责任主体，要具体组织实施本行政区域内的养殖场（专业户）污染治理工作，负责做好宣传发动、调查摸底、方案制定、工作推进等工作；市农牧业局负责整治工作的牵头协调，做好畜禽养殖废弃物综合利用和水产养殖污染防治的指导与服务工作，负责加强动物防疫监管，及时查处动物卫生违法案件等。 2018年8月29日，阆中市人民政府制发19号文件，将经市政府同意的《阆中市畜禽养殖禁养区划定方案》印发有关单位，要求认真贯彻执行。该方案是按照《四川省农业厅、四川省环境保护厅关于进一步调整完善畜禽禁养区划定工作的通知》（川农业函〔2018〕118号）文件要求，对2017年编制的《阆中市畜禽养殖禁养区、限养区划分方案》（2017年6月18日经阆中市人民政府批复，2017年7月1日予以发布实施）进行了科学合理的调整、优化、完善，新增畜禽养殖禁养区文字描述、图标上表明禁养区类别、拐点坐标等。该方案明确规定：阆中市畜禽养殖禁养区划定范围包括4个街道、25个镇、21个乡行政管辖范围；以2017年为基准年，规划期限为2018年9月-2022年8月，禁养区划定后原则上5年内不做调整；阆中市畜禽养殖禁养区共包括自然保护区及风景名胜区等5个种类，禁养区共116块，禁养区面积共409.22K㎡；自然保护区及风景名胜区包括四川阆中盘龙山国家森林公园等；该方案所附“自然保护及风景区禁养区划定分布图”，将原告猪场位置所在的瓦口隘村纳入禁养区范围；各乡镇（街道）作为工作主体，要加强日常监管，市农牧业局、国土局等部门要积极配合，形成合力，确保畜禽养殖污染整治工作取得实效等内容。 2018年11月19日，原阆中市农牧业局制作的《阆中市2018年畜禽养殖禁养区养殖场、户关停拆迁补助汇总表》，载明：张斌（养殖场）折算应补助金额1653480元，按2017年标准计，未达成协议等。 2018年12月7日，阆中市农牧业局、盘龙山森林公园、沙溪街道办、瓦口隘村和原告瓦口隘合作社的法定代表人张斌组织召开了原告养殖场关停座谈会。会议记录记载：周局长讲原告养殖场位于森林公园，必须关停；关于补助资金按56号文件标准补助；若在下周五前未达成关停协议，就启动强拆程序、停止检疫，环评、国土、森林相应行政许可作废等。还记载：张斌讲支持关停等内容。此后，原告开始陆续处置圈存生猪，未再购进能繁殖母猪和育肥猪。同时，原、被告对关停补偿进行协商，因补偿金额存在较大分歧，未协商一致。 2019年4月8日，被告沙溪街道办向原告出具《禁养通知》，该通知载明：“根据19号文件精神，你场位于阆中市‘自然保护及风景区’畜禽养殖禁养区范围内，按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》和《畜禽养殖污染防治条例》等法律法规规定，禁养区内不得从事畜禽规模养殖。从即日起，请你场及时做好圈存生猪出售、转场等相关工作，不得再购进能繁母猪和育肥猪从事养殖活动，并在2019年1月30日前完成畜禽禁养工作（畜禽禁养补偿标准按照56号文件执行）。同时，逾期畜牧兽医部门将不再提供动物防疫及检疫服务，过渡期间不得造成环境污染。” 另查明，原告猪场现未被拆除。诉讼过程中，原告于2020年2月2日向原审法院申请对二被告实施的限期关停行为对原告造成的直接损失进行司法鉴定。庭审中，原告明确对56号规范性文件一并审查的主要内容是对该文件制定的补偿标准。 原审认为，本案争议焦点：一、二被告是否是本案适格的被告；二、《禁养通知》是否具有可诉性。 关于争议焦点一，二被告是否是本案适格的被告。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”的规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场，责令拆除或者关闭，是县级以上人民政府的法定职责。本案中，阆中市人民政府办公室在56号文件中明确规定，禁养区内畜禽养殖场必须限期全部实现关停拆除、搬迁或转产；阆中市人民政府制发19号文件进一步明确，四川阆中盘龙山国家森林公园属于阆中市畜禽养殖禁养区，而原告猪场位于该禁养区范围内。同时，56号文件明确各乡镇、街道办的职责仅是负责做好宣传发动、调查摸底、方案制定、工作推进等工作；市农牧业局职责仅是负责整治工作的牵头协调，做好畜禽养殖废弃物综合利用和水产养殖污染防治的指导与服务工作，负责加强动物防疫监管，及时查处动物卫生违法案件等。由此可见，决定原告猪场限期关停拆除的行政机关是阆中市人民政府而不是二被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，原告对案涉限期关停行为不服提起诉讼，应当以阆中市人民政府为被告，故二被告不是本案适格的被告。 关于争议焦点二，《禁养通知》是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，阆中市人民政府办公室制发的56号文件和阆中市人民政府制发的19号文件，实质上已经决定原告猪场属于限期关停拆除对象，故对原告权利义务产生实际影响的是该两份文件。而《禁养通知》是对该两份文件决定的内容作出的观念通知，未给原告设定新的权利义务，对原告权利义务不产生实际影响，因此，《禁养通知》不具有可诉性。 事实上，从座谈会记录原告法人关于支持关停的意见以及原告主要针对56号文件制定的标准进行审查来看，原告对限期关停并无异议，只是对补偿金额不服，故希望有关部门继续加强与原告就关停补偿事宜的协商，妥善化解矛盾纠纷。 综上，原告的起诉不符合行政诉讼的法定条件，依法应当裁定驳回起诉。对其提出的规范性文件一并审查，该56号文件是否属于规范性文件以及其合法性，不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社的起诉。 上诉人瓦口隘合作社上诉称，一、原审判决认定应当以阆中市人民政府为被告是错误的。1、阆中市人民政府制发的[201]56号文件和[2018]19号文件是规范性文件，不是具体行政行为，不具有可诉性，上诉人无权对该文件提起诉讼。2、虽然对上诉人权利义务产生实际影响的根源是上述两份文件，但该文件中并未明确将上诉人作为关停的对象，上诉人没有收到过以阆中市人民政府名义向上诉人作出的任何书面行政决定和通知等，上诉人无法确定阆中市人民政府是否对上诉人作出过何种行政行为，上诉人无法对没有具体行政行为的行政机关提起诉讼。二、二被上诉人是本案适格的被告，且行政行为违法并导致上诉人实体权利受损。1、作出具体行政行为导致上诉人关停的二被上诉人，且主体不适格。虽然作出责令拆除或者关闭以及限期关停的适格主体是县级地方人民政府，二被上诉人不具有作出责令拆除或者关闭以及限期关停的合法主体资格，但作出关停通知的是沙溪街道办，共同作出事实行政行为导致上诉人实际关停的是二被上诉人。2、二被上诉人作出导致上诉人关停的行为在事实认定、适用法律和程序上存在严重的错误。3、二被上诉人的具体行政行为导致了上诉人的无法继续进行养殖，实体权利受损，而非原审认定的不对上诉人权利义务产生影响。三、原审应当对阆府办发[201]56号文件进行合法性审查。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉是错误的，请求撤销西充县人民法院（2020）川1325行初8号行政裁定，确认二被上诉人共同对上诉人实施的限期关停行为违法，并撤销沙溪街道办作出的《关于阆中瓦口隘野香猪养殖专业合作社畜禽禁养的通知》，对阆中市人民政府办公室《关于印发〈阆中市畜禽水产养殖污染专项治理实施方案〉的通知》的合法性进行审查。 被上诉人沙溪街道办辩称，一、本案的基本事实证明，2019年4月8日，经上诉人要求沙溪街道办向其发出《禁养通知》时，上诉人已根据阆中市人民政府[2018]19号文件，知晓自己的养殖场为禁养区，并参加了补偿座谈会，也没有再购进生猪，2019年7月全面停养。也即是说，上诉人养殖场关停是受阆中市人民政府[2018]19号文件的约束，而不是《禁养通知》，该通知行为仅是沙溪街道办作为阆中市人民政府的派出机构，受政府委托的代通知行为，且通知行为是对阆中市人民政府[2018]19号文件、[201]56号文件的重复，没有对上诉人设定新的权利义务，不是具体行政行为，不具有可诉性。因此，沙溪街道办不是适格的被告，应驳回上诉人的起诉。二、阆中市人民政府[2018]19号文件、[201]56号文件，其核心精神是对禁养区的划分，禁养区的划分直接对包括上诉人在内的养殖户能否继续养殖作出了界定，其实质是对养殖户的权利义务设定，因此，针对对象是明确的，具有可诉性。三、根据《畜禽规划养殖污染防治条例》第三十七条的规定，在禁止养殖区内建设畜禽养殖场，责令拆除或关闭是县级以上人民政府的法定职责。阆中市人民政府[201]56号文件明确各街道办、乡镇的职责仅是做好宣传、发动、调查、摸底、方案制定等工作，因此，决定上诉人的养殖场属禁养区，应予关停拆除的行政机关应是阆中市人民政府。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人阆中市农业农村局辩称,《禁养通知》并不是我局作出的，根据法律规定，能够责令关停的也不是我局。按照政府安排，我局仅仅是协助相关单位对养殖企业进行禁养。原审认定我局不是适格被告是正确的。请求驳回上诉，维持原裁定。 本案二审查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是，一是二被上诉人是否具有本案被告的主体资格；二是被诉《禁养通知》是否具有可诉性。 关于本案适格的被告主体的认定。上诉人请求确认对其实施的限期关停行为违法，首先，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”的规定，对在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场，责令拆除或者关闭，是县级以上人民政府的法定职责。其次，阆中市人民政府办公室《关于印发〈阆中市畜禽水产养殖污染专项治理实施方案〉的通知》{阆府办发〔2017〕56号}和阆中市人民政府《关于印发〈阆中市畜禽养殖禁养区划定方案〉的通知》{阆府发〔2018〕19号文件}明确规定，禁养区内畜禽养殖场必须限期全部实现关停拆除、搬迁或转产。上诉人养殖场位于禁养区范围内。同时，明确了各乡镇、街道办的职责是负责做好宣传发动、调查摸底、方案制定、工作推进等工作,市农牧业局职责是负责整治工作的牵头协调，做好畜禽养殖废弃物综合利用和水产养殖污染防治的指导与服务工作等。第三，本案中也并无证据证明二被上诉人对上诉人养殖场实施了限期关停的行政行为。故上诉人对案涉限期关停行为提起诉讼，二被上诉人不具有本案被告的主体资格。 关于被诉《禁养通知》是否具有可诉性的问题。阆中市人民政府办公室[201]56号文件和阆中市人民政府[2018]19号文件，实质上已经决定原告养殖场位于禁养区内，属于限期关停拆除对象，而《禁养通知》只是对该两份文件决定的内容作出的告知行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，该《禁养通知》不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。 因上诉人的起诉不符合行政诉讼的法定要件，故其提起的规范性文件附带审查，亦不符合受理条件，本案不予审查。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年六月八日 法官助理  刘 伟 书 记 员  辜婉清