浙江省宁波市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙02民终980号 上诉人（原审原告）：王志土，男，1979年2月1日出生，汉族，住慈溪市。 委托诉讼代理人：郑国军，浙江杭湾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：朱蓓蕾，浙江导司律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场。住所地：宁波杭州湾新区十二塘围垦区块内。 代表人：胡引飞，该养殖场总经理。 被上诉人（原审被告）：胡引飞，男，1970年9月30日出生，汉族，住慈溪市。 上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人：章伟，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人：张红霞，北京盈科（慈溪）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司。住所地：宁波杭州湾新区四灶浦水库南大堤1号。 法定代表人：黄展，该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘占中，浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 上诉人王志土因与被上诉人宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞养殖场）、胡引飞、宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司）合同纠纷一案，不服慈溪市人民法院（2019）浙0282民初7579号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷并询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 王志土上诉请求：撤销原判，发回重审或依法改判支持其一审的诉讼请求。事实和理由：一审判决遗漏重要事实，2013年，宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾新区管委会）在未取得海域使用权的情况下，在杭州湾新区块）。该项目由宁波市发展和改革委员会核准，相关领导受到处分，慈溪市人民法院（以下简称慈溪法院）作出（2018）浙0282民初7547号民事判决认定《崇寿镇区域贪图经营权租赁合同》无效，该合同项下争议区域系与本案争议区域相毗邻，可知该案中的出租经营权因无相应的海域使用权而无效。而本案中海涂的经营权必然也是建立在该区块的海域使用权上，一审法院却认为涉案区块的养殖地经营权并不涉及海域使用权，与事实不符。由于海涂公司为企业，而非行政主体，现海涂公司也未提供证据证实其受杭州湾新区管委会委托去签订，海涂公司与案外人原慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞公司）签订的合同协议书系平等主体之间签订的民事合同，而非行政协议。王志土第二项诉讼请求确认协议书无效要依赖合同协议书的效力为前提，合同协议书效力的案件已经由慈溪法院立案受理，今天上午刚收到被慈溪法院驳回的裁定，但尚未生效，希望二审法院中止本案审理。 双瑞养殖场、胡引飞、海涂公司答辩称：一审判决事实认定清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。 王志土以其与双瑞养殖场签订的协议书无效为由向一审法院提起诉讼，请求判令：1.王志土与双瑞养殖场于2013年3月20日签订的协议书无效；2.双瑞养殖场立即返还王志土支付的2013年5月至2016年4月承包费3526338元；3.双瑞养殖场赔偿王志土因履行承包协议而遭受的经营亏损损失50000元；4.双瑞养殖场承担诉讼费、财产保全费；5.胡引飞在双瑞养殖场不能清偿诉请2、3、4项的债务时，对双瑞养殖场的债务承担清偿责任；6.海涂公司对诉请2、3、4项双瑞养殖场的债务承担连带清偿责任。 一审法院认定事实：2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区十二塘围涂工程项目。同年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设公司出资设立海涂公司，经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。宁波杭州湾新区开发建设公司系杭州湾新区管委会设立的国有独资公司，经营范围包括城市综合开发建设、房产开发经营、基础设施建设、投资与资产管理、土地开发、海涂围垦、旅游资源的投资开发建设、物业管理、给排水管理、房屋租赁。后海涂公司公开招租宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地（以下简称1号基地）的承租单位。2012年12月25日，引飞公司（2019年3月21日变更企业名称为慈溪市引飞农副产品有限公司）中标。2013年3月5日，引飞公司与海涂公司签订合同协议书，约定引飞公司租赁南起十一塘塘裙以北15米，北至十二塘护塘河南岸5米，东靠四灶浦排涝河西侧道路以西5米，西至5号隔堤东5米［除去区块内铁丝网围栏围区（铁丝围栏外侧5米）及小湖泊等暂留地6250亩］9950亩的土地；土地用途为鱼塘、虾塘养殖；土地的承包经营期限为2013年5月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务；土地的承包金为每年8200000元，满三年后年承包金逐年环比递增8%。经海涂公司同意，引飞公司承租的1号基地由双瑞养殖场独立经营，所涉及一切事务由双瑞养殖场处理。2013年3月20日，王志土与双瑞养殖场签订协议书一份，约定南起十一塘塘裙以北15米，北至十二塘护塘河南岸5米，东靠四灶浦排涝河西侧道路以西5米，西至5号隔堤东5米［除去区块内铁丝网围栏围区（铁丝围栏外侧5米）及小湖泊等暂留地6250亩］内1号至6号区域1415.2亩（以实际丈量为准）；土地用途为鱼塘、虾塘养殖；土地养殖期限为2013年5月1日至该地块被政府依法征用止（不包括农业项目），如部分地块开发征用的，剩余未被开发征用部分继续履行承包业务；土地的承包金为每年1175446元，满三年后年承包金逐年环比递增8%；王志土向双瑞养殖场分两次交纳养殖期限前三年承包金，第一次于2013年1月5日前支付经营期限前三年总承包金的50%，即1763169元，第二次于2014年9月30日前支付经营期限前三年总承包金的剩余50%，即1763169元，累计支付前三年总承包金3526338元；养殖期内，如果政府收回土地另作他用，养殖期不足三年收回土地的，双瑞养殖场按600元/亩一次性支付补偿金，按双瑞养殖场收回的相应面积和相应日期补偿，承包费按年度退还；养殖期满三年后收回土地的，双瑞养殖场不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河流、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，王志土无条件退回养殖地。2013年3月29日，慈溪市人民政府经双瑞养殖场申请向其发放了证号分别为慈府（淡）养证［2013］第S（1）601、602、603、604号水域滩涂养殖使用证，准许其在涉案区域从事淡水（池塘）养殖，经营期限自2013年4月1日至2016年3月31日。王志土已支付双瑞养殖场承包款3526338元。2016年4月5日，海涂公司向引飞公司发送收回通知函一份，要求收回引飞公司承包经营的土地，王志土、胡引飞及案外人韩吉等人在该收回通知函上签字确认收阅。2016年4月6日，引飞公司和双瑞养殖场向海涂公司出具回复函一份，承诺对于海涂公司需要使用的涂地会按时撤离，对于暂不使用的涂地会管理好并承诺在海涂公司需要使用时即时撤离等。王志土、胡引飞及韩吉等人在该回复函上签字表示同意。2016年4月8日，由胡引飞主持，养殖场全体股东、1号区块养殖大户代表参加的代表大会形成会议纪要，主要内容为：1.传达海涂公司宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地收回通知函。2.讨论回复函，并一致同意。3.由韩吉（案外人冯学强、案外人夏新林等）承包的基地最东侧1574亩区块，杭州湾新区已明确马上使用，韩吉等必须做好撤离工作，其他区块按杭州湾新区的需要做好准备。4.确保今后海涂公司需要用地时，在没有政策处理的情况下，按时撤离。每个养殖户都表态一定遵守，有困难时内部解决，不给杭州湾新区添任何麻烦。5.原承包区块不变，暂定上缴300元/亩管理费，其它附属用地150元/亩，收入用于工资、福利等开支，并对困难养殖户进行救助。今年的费用在4月20日前交清，以后在12月31日前交清。6.按照“安全第一，预防为主”和坚持“管生产必须管安全”的原则进行安全生产管理，杜绝发生任何事故。包括王志土在内的参会人员表示同意，并签字盖章。2017年3月24日，由胡引飞主持，养殖场全体股东、1号区块养殖大户代表参加的代表大会又形成会议纪要，主要内容为：根据海涂公司的要求，收回全部1#养殖基地16200亩。经双方多次协商，海涂公司暂定补偿双瑞养殖场如下：一、1#养殖基地合法用地补偿1040元/亩，暂留地（含湖泊）150元/亩。二、所有养殖户原则上同意上述补偿，并积极配合新区进场，另要求处理好高压线、变压器，还有鱼、鳗等未抓完要求延长时间，但不影响目前新区施工进度，最迟到7月底。包括王志土在内的参会人员表示同意，并签字盖章。2017年8月15日，王志土以其与双瑞养殖场签订的协议书合法有效，但因海涂公司提前收回养殖涂地，使王志土无法利用养殖涂地，遭受严重损失为由，向慈溪法院起诉，要求双瑞养殖场赔偿王志土损失5466840元。慈溪法院于2017年11月21日作出（2017）浙0282民初8800号民事判决书，以双方之间协议合法有效，王志土对海涂公司收回养殖涂地明知，双瑞养殖场因海涂公司收回涂地而要求王志土无偿退回养殖涂地符合双方签订协议书约定，驳回了王志土的诉讼请求。该判决现已生效。另认定，2013年7月25日，宁波市海洋与渔业局对海涂公司作出甬海执处罚［2013］004号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定，海涂公司在未经海域使用审批的情况下，于2012年7月起，在实施护岸保滩工程建设中，对慈溪十一塘外侧海域4条防潮堤坝中的2条防潮横堤之间的龙口进行了堤坝合拢建设，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条关于“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权；单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，为此，该局依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条关于“对未经批准进行围海、填海活动的，并处……罚款”的规定，作出责令恢复海域原状、罚款6617116元的行政处罚。2015年12月28日，宁波市海洋与渔业局对海涂公司作出甬海执处罚［2015］005号行政处罚决定书，该行政处罚决定书认定，十二塘围涂工程1号区块海域仅取得过开放式养殖用海类海域使用权证书，海涂公司将该海域的2条防潮横堤之间的龙口进行合拢，擅自改变了海域用途，即将原来开放式养殖用海改作围海养殖用海类的池塘养殖用海，违法用海面积为916.4135公顷，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条“海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途”的规定，为此，该局依照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十六条关于“处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款”的规定，作出责令限期改正、罚款10309650元的行政处罚。后浙江省委、省政府在落实中央环保督查工作中，对杭州湾新区管委会前述违法填海行为进行了查处。 一审法院认为，就海涂公司辩称王志土起诉是否构成重复起诉的问题，因案件诉讼标的与该院（2017）浙0282民初8800号案件诉讼标的不同，故对海涂公司该辩称，一审法院不予采信。案件的争议焦点在于王志土与双瑞养殖场签订的协议书是否有效。王志土认为涉案合同的标的物是国家所有的未经国家相关部门的批准、未取得海域使用权证的海域使用权，该标的物是双瑞养殖场从海涂公司与引飞公司签订的承包合同中承接引飞公司的权利义务得来，海涂公司在没有取得海域使用权的前提下，违反《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，非法围塘，并非法发包给引飞公司，被宁波市海洋与渔业局处罚，海涂公司与引飞公司将无效合同的权利义务转让给双瑞养殖场，故双瑞养殖场据此与王志土签订承包协议均系无效。双瑞养殖场、胡引飞、海涂公司认为海涂公司根据“谁投资谁受益”原则依法取得涉案滩涂使用权和出租权，涉案合同均为有效合同。一审法院认为，无论是王志土与双瑞养殖场订立的协议书，还是作为双瑞养殖场权利来源的由海涂公司与引飞公司订立的合同协议书，合同标的均为宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地内的土地经营权，两份协议书均不涉及海域使用权，双瑞养殖场不存在违反法律规定转让海域使用权的行为；双瑞养殖场转包给王志土的土地经营权，系引飞公司通过招投标方式从海涂公司获得后，经海涂公司同意由引飞公司交给双瑞养殖场经营管理，而海涂公司是杭州湾新区根据宁波市发展和改革委员会批复，为实施宁波杭州湾新区十二塘围涂工程项目，由杭州湾新区开发建设有限公司设立的进行海涂围垦项目的建设、开发和管理的国资公司，海涂公司与引飞公司签订合同协议书系受杭州湾新区管委会委托履行国有资产日常经营管理职责以实现滩涂资源开发利用的行政管理目标的行政行为。行政行为具有公定力，未经国家机关按照法定程序撤销或变更或确认无效前，均推定为合法，应当加以遵守。王志土未提供证据证明海涂公司与引飞公司签订的合同协议书的行为已被撤销、变更或被确认无效，故王志土主张的海涂公司与引飞公司订立的合同协议书因违法而无效的主张不成立。综上，引飞公司将其合法获得的土地经营权交由双瑞养殖场经营后，双瑞养殖场据此与王志土签订协议书，系双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性的规定，也不具备合同无效的其他情形，该协议书应认定为合法有效，故对王志土要求确认该协议无效的诉讼请求，不予支持。王志土的其余诉讼请求均系基于涉案协议书无效衍生而来，故也不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：驳回王志土的诉讼请求。案件受理费35411元，保全申请费5000元，合计诉讼费40411元，由王志土负担。 二审中，王志土向本院提供了以下证据：1.宁波市人民政府依申请公开政府信息办理情况告知书、宁波市自然资源和规划局政府信息依申请公示告知书、杭州湾新区管委会政府信息依申请公开告知书、宁波杭州湾新区规划建设国土局政府信息依申请公开答复书各1份，拟证明夏新林依申请公开的政府信息获悉，涉案涂地不存在征收、征用、收回的事实；夏新林申请政府信息公开获悉的告知书、公开答复书的涉案涂地，与王志土为同一宁波杭州湾围涂1号养殖区块，因此，王志土承包的涂地也不存在征收、征用、收回的事实；2.复函1份，拟证明杭州湾新区管委会发函确认涉案涂地为海域，属于国家所有的自然资源，因此杭州湾新区管委会、海涂公司未取得海域使用权证，海涂公司属于非法围海、无权招标、无权对外发包，海涂公司的发包行为属非法的事实。涉案涂地属国家所有的自然资源，不存在征收、征用或收回的事实，足以说明王志土、夏新林依申请政府信息公开获悉，不存在新区通用机场建设项目。双瑞养殖场、海涂公司、胡引飞提供的（2017）浙02民终170号判决、（2018）浙民申3539号裁定、（2019）浙02行初24号行政裁定，认定事实错误，判决不当。（2019）浙02行初24号庭审中杭州湾新区管委会、海涂公司否认有征收、征用收回的事实。而（2019）浙02行初216号、行赔20号，杭州湾新区管委会、海涂公司又说有收回的事实，属于违背诚信诉讼原则。3.浙江省宁波市中级人民法院（2017）浙02行初68号庭审笔录，拟证明杭州湾新区管委会承认未取得海域使用权证，未批先围、违法建设的事实。4.浙江省发展和改革委员会答复意见、宁波市发展和改革委员会政府信息依申请公开告知书、宁波杭州湾新区经济发展局甬新经政信开收（2018）第03号政府信息依申请公开收件证明各1份，拟证明涉案区块不存在新区通用机场建设项目，完全是虚构事实。5.浙江省海洋功能区划（2011—2020年），拟证明浙江省人民政府关于浙江省海洋功能区划的请示，经中华人民共和国国务院批复，原则同意2011—2020年浙江省海洋功能区划，在浙江省内必须按该区划为依据，需要按功能区审批取得使用权的事实。涉案涂地属于杭州湾海域，根据《中华人民共和国海域使用管理法》《浙江省海域管理条例》之规定使用，必须取得海域使用权证。须按海洋功能区划（2011—2020年）规定的功能属性审批并取得使用权证，否则一律无效。涉案涂地海洋保护区，限制改变海域自然属性，而杭州湾新区管委会、海涂公司违反《中华人民共和国海域使用管理法》非法围海、非法围塘养殖被中央环境保护督察组发现责令整改违法的事实。6.浙江省公开中央环境保护督察整改方案1份，拟证明中央环境保护督察组在浙江巡视期间发现涉案涂地未按浙江省海洋功能区划（2011—2020年）执行，经国务院批准，实施整改。涉案涂地属于整改对象。涉案涂地认定未取得海域使用权证，违法围海、违法围塘养殖，要求对非法养殖进行取缔的事实。7.浙江省通报中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责情况1份，拟证明涉案涂地属于国家所有的自然资源，海涂公司未取得海域使用权非法围海、非法围塘、非法养殖被中央环境保护督察移交生态环境损害责任追究问题问责的事实。海涂公司损害国家利益和公共利益，违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第二十八条的规定，发包合同无效。8.关于海涂公司擅自改变海域用途实施围海养殖问题整改完成情况的公示1份，拟证明海涂公司擅自改变涉案滩涂海域用途，违反《中华人民共和国海域使用管理法》第二十八条的规定，发包合同无效，其实施的围海养殖行为被定性为非法养殖清理对象，并责令其在2018年9月底前完成非法养殖清理整顿的事实。涉案涂地严格按照国务院批准的浙江省海洋功能区划（2011—2020年）和国家林业局湿地保护管理规定，完成杭州湾新区和慈溪市范围内的海洋保护区非法养殖取得和清理整顿。9.国家海洋局政府信息公开告知书1份，拟证明涉案海域围海、围塘养殖，面积超过1000公顷，须经国务院审批，而杭州湾新区管委会、海涂公司未经国务院审批，未取得海域使用权证，违法侵占属于国家所有的自然资源的事实，属于违反《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定。10.2017年1月18日、2017年2月21日海涂公司的律师函各1份，2017年2月6日、2017年3月1日回复函各1份，证明2017年3月1日的回复函、2017年1月18日的律师函均存在伪造，2017年1月18日的律师函，同一份律师函双瑞养殖场、胡引飞、海涂公司在慈溪法院（2017）浙0282民初8800号案件中提供的、向宁波杭州湾新区派出所提供的、向浙江省宁波市中级人民法院（2018）浙02行初68号、216号、行赔20号提供的不一致，存在虚假诉讼行为。经质证，双瑞养殖场、胡引飞、海涂公司认为这些证据二审前均已经存在的，并非二审新的证据，不能作为二审定案的证据。律师函并非原件，有添加和涂抹行为，存在伪造的可能性，对该证据真实性不予确认，其他证据与本案没有关联性，引飞公司是通过海涂公司公开招投标经过合法程序签订的协议，是有效的，王志土提供的上述证据不能证明其待证事实，不能作为本案的定案依据。本院认为，上述证据与本案无关联性，本院不予认定。 本院经审理对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：双瑞养殖场与王志土于2013年3月20日签订的协议书是否有效。 对此，本院认为，作为协议书基础和前提的海涂公司与引飞公司于2013年3月5日签订的合同协议书并未被撤销、变更或者被确认无效，故协议书项下的土地经营权系双瑞养殖场合法取得，且涉案协议书系双瑞养殖场与王志土的真实意思表示，又未违反法律、行政法规强制性规定，王志土要求确认协议书无效，并要求双瑞养殖场返还承包费、赔偿损失，胡引飞、海涂公司承担连带清偿责任证据不足，理由不充分，本院不予支持。另外，王志土要求本案中止审理理由并不充分，本院不予支持。 综上，王志土的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决事实认定清楚、法律适用正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费35411元，由上诉人王志土负担。 本判决为终审判决。 审判长 毛 姣 审判员 胡曙炜 审判员 朱 静 二〇二〇年六月三十日 书记员 李军英