广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初584号原告：区能旺，男，1948年8月15日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码440************75X。委托代理人：区春华，女，1975年6月28日出生，汉族，住广东省中山市**************，公民身份号码442************708。系原告区能旺的女儿。被告：中山市古镇镇人民政府，住所地广东省中山市*********，统一社会信用代码114***********506F。法定代表人：阮志力，镇长。委托代理人：袁嘉辉，该镇政府工作人员。委托代理人：梁小凤，广东千里行律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李栋，中山市司法局工作人员。原告区能旺要求被告中山市古镇镇人民政府（以下简称古镇镇政府）、中山市人民政府（以下简称市政府）履行法定职责，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告古镇镇政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告区能旺及其委托代理人区春华，被告古镇镇政府的委托代理人袁嘉辉、梁小凤，被告市政府委托代理人李栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告古镇镇政府于2019年6月10日作出中古行复字[2019]21号关于责令整改申请的答复。区能旺申请复议，市政府于2020年4月1日作出中府行复[2019]696号行政复议决定,维持前述答复。原告区能旺诉称，中山市******民委员会（以下简称冈东村委会）自成立至今未召开过村民大会。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理”、《广东省实施办法》第二十四条“村民会议行使下列职权”、《广东省农村集体资产管理条例》第十三条“下列事项由农村集体经济组织成员大会决定”的规定，已阐明了村民会议的重要性和必要性。法律法规规定农村集体经济组织村民会议是最高权力机构，任何组织机构都不能违背和触犯,但冈东村委会冒天下之大不为，对抗国家宪法，自成立以来从没有召开过村民会议，而且，村民代表是“两委”议定，村民也没有授权“村民代表”，冈东村委会塌方式腐败，村务不公开的行为严重侵犯村民的合法权益，剥夺村民的知情权、参与权、决策权和监督权。其为争取自身合法权益，于2019年4月30日以邮递方式寄出责令整改申请书，请求被告古镇镇政府责令冈东村委会依照《广东省实施办法》第二十三条的规定，每半年召开一次村民会议。被告古镇镇政府不但没有责令冈东村委会依法召开村民会议，还纵容包庇冈东村委会，以理据不充分为由驳回其责令整改申请，侵犯了村民的救济权，剥夺了村民行使村民会议的职权，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款、《广东省实施办法》第四十一条第二款以及《广东省农村集体资产管理条例》第三十九条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条司法解释“作出中止审理决定性书后，应在60天内作出行政复议决定”。被告市政府的行政复议程序严重违法。其于2019年9月12日收到中止行政复议期限通知书，经广东省人民政府责令后于2020年4月10日才收到行政复议决定书，被告市政府的行政行为严重影响政府形象，程序违法。为此，请求法院：1.撤销被告古镇镇政府作出的中古行复字[2019]21号关于责令整改申请的答复；2.撤销被告市政府作出的中府行复[2019]696号行政复议决定书，判令被告市政府责令被告古镇镇政府重新作出行政行为；3.判令被告古镇镇政府、市政府承担诉讼费。被告古镇镇政府辩称，1.其处理原告区能旺责令整改申请程序合法。2019年4月30日，原告区能旺提交责令整改申请书，申请内容为责令冈东村委会依法依规按每半年召开村民会议一次。其于2019年6月10日作出中古行复字[2019]21号关于责令整改申请的答复，并于同年6月13日送达原告区能旺，处理申请程序合法。2.实体处理符合法律规定。其收到原告区能旺的申请后，依法进行了核查，核查情况如下：原告区能旺是冈东村村民，曾于2019年4月9日向冈东村委会申请召开村民会议，冈东村委会收到该申请后认为该村人数较多（村民有6700多人，超过1400多户），依法己选举村民代表，讨论决定村民会议授权的事项。冈东村委会反馈本届村民代表会议召开超过40次，每次对村里重大事项进行表决，同时认为在未能确保会议的秩序及安全等客观问题所限制，暂无必须召开村民会议表决事项和议题，暂不同意召开村民会议。原告区能旺提出《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条规定“村民会议一般每半年举行一次”，但该法条并未明确规定“村民会议必须每半年举行一次”，相反，该法第二十五条规定“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项”。原告区能旺所提出责令冈东村必须每半年召开村民会议一次，法律依据不足。依据《广东省实施办法》第二十三条规定，村民会议由村民委员会召集，村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。原告区能旺认为冈东村应当召开村民会议的，应先向冈东村委会及村务监督委员会申请。经核查，原告区能旺虽向冈东村委会提出申请，但未向村务监督委员会申请。且召开村民会议应当有合法的具体会议议题，但原告区能旺并未提出合法的具体会议议题，故原告区能旺申请责令冈东村委会按每半年召开村民会议，理据并不充分。3.原告区能旺申请责令冈东村委会召开村民会议事项属于村民自治事项，乡镇人民政府依法不得干预村民自治范围事项。综上所述，其作出的中古行复字[2019]21号关于责令整改申请的答复事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应驳回原告区能旺的请求。被告市政府辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十三条的规定，其具有处理本案行政复议事项的法定职权。2.行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。经审查相关证据、依据和其他有关材料，查明以下事实：2019年4月29日，原告区能旺向被告古镇镇政府邮寄责令整改申请书，要求该镇政府责令冈东村委会召开村民大会。被告古镇镇政府于2019年5月13日对冈东村委会的副书记区耀培进行调查询问，区耀培称冈东村共有村民6700多人，约1400多户，一般以召开村民代表会议的形式表决具体事项；由于冈东村村民人数众多，因未能确保会议的秩序及安全等客观条件限制，且该村目前经营管理的具体表决事项依法通过村民代表会议的形式决定，暂无必须召开村民会议表决决定的事项和议题，故不同意召开村民会议。2019年6月10日，古镇镇政府作出中古行复字[2019]21号关于责令整改申请的答复，依据《广东省实施办法》第二十三条的规定，原告区能旺认为冈东村委会应当召开村民会议的，应先向冈东村委会及村务监督委员会申请，原告区能旺向冈东村委会申请，但未向村务监督委员会申请，且召开村民会议应当有合法的具体会议议题，但原告区能旺并未提出合法的具体会议议题，决定驳回责令整改的申请。其认为，根据《广东省实施办法》第二十三条第二款、第二十六条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定，村民会议应由村民委员会或村务监督委员会召集召开，亦可通过村民代表会议决议部分村集体事项，至于是否召开村民会议、会议审议那些内容，属于村集体自治事项，被告古镇镇政府的答复并无不妥，遂作出行政复议决定予以维持。3.行政复议程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，原告区能旺于2019年6月17日向其申请行政复议，其于当天受理，并依法向被告古镇镇政府送达了提出复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料。相关行政复议受理程序符合法律规定要求。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，因行政复议调查工作需要，于2019年8月16日延长行政复议审查限期30天，后于2019年9月12日中止行政复议审查期限，再于2020年3月31日恢复行政复议审查，2020年4月1日作出行政复议决定，并于2020年4月8日、10日将该复议决定书分别送达给古镇镇政府和区能旺。综上所述，其作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告区能旺的诉讼请求。经审理查明，2019年4月29日，区能旺向古镇镇政府提交责令整改申请书，申请内容为：“责令冈东村委会召开20多年久盼的村民大会”。古镇镇政府次日收到该申请后，依法进行了调查核实，于同年5月8日对申请人区能旺进行调查并制作了调查笔录，又于同年5月13日对冈东村委会的副书记区耀培进行了调查并制作了调查笔录。区耀培在调查笔录中称，冈东村共有村民6700多人，超过1400多户，村委会力量不能满足召开村民会议的场地、秩序、安保、维稳等工作需求，冈东村一般召开村民代表会议对该村重大事项进行表决讨论决定，每季度不少于一次，本届村民代表会议召开超过40次会议，且冈东村目前经营管理的具体表决事项依法通过村民代表会议形式决定，暂无必须召开村民会议表决决定的事项和议题，故暂不同意召开村民会议。2019年6月10日，古镇镇政府作出中古行复字[2019]21号关于责令整改申请的答复，认为区能旺申请责令冈东村委会召开村民会议的理据不充分，驳回其提出的责令整改申请。区能旺不服，于2019年6月17日向市政府申请行政复议。市政府当日受理，因调查工作需要，经机关负责人批准于同年8月16日延长行政复议审查期限30天；后因案情复杂需进一步核实证据材料，于同年9月12日中止行政复议审查期限；于2020年3月31日恢复行政复议审查；再于2020年4月1日作出中府行复[2019]696号行政复议决定,维持古镇镇政府作出的前述答复。市政府分别于2020年4月8日、10日将该复议决定书送达古镇镇政府、区能旺。区能旺仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十一条第二款的规定，古镇镇政府对其辖区村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为有责令改正的法定职责。根据《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条第二款规定“村民会议一般每半年举行一次。村民会议由村民委员会召集；村民委员会不召集的，由村务监督委员会召集。有十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当在三十日内召开村民会议。召集村民会议，应当提前十日通知村民。”由此可见，上述实施办法规定的是“一般每半年举行一次”，而不是“必须”或者“应当”。又根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。”具体到本案，冈东村共有村民6700多人，1400多户，冈东村通过召开村民代表会议的形式表决具体事项并不违反法律。因此，对于区能旺提出冈东村委会每半年必须召开一次村民会议的主张，本院不予支持。在建立村民代表制度的村集体，仍然可以由十分之一的村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议。区能旺个人以向古镇镇政府提出责令整改申请的方式，并不能替代这一法定的会议召开条件，即区能旺认为冈东村有必要每半年举行一次村民会议的，应由符合法定形式的村民会议决议。因此，古镇镇政府作出涉案答复，对区能旺提出的责令整改申请予以驳回，并无不当，本院予以支持。市政府于2019年6月17日受理区能旺的行政复议申请，经机关负责人批准延长复议审查期限30日，又因案件复杂、进一步核实证据及依据材料的需要中止审查，恢复审查后作出涉案行政复议决定并依法将文书送达当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。区能旺认为市政府系在超过法定行政复议期限后才作出涉案行政复议决定，主张程序违法，本院不予支持。综上所述，区能旺请求撤销古镇镇政府作出的中古行复字[2019]21号关于责令整改申请的答复和市政府作出的中府行复[2019]696号行政复议决定，并责令古镇镇政府重新作出行政行为的诉讼请求，理据不足，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告区能旺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告区能旺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  刘香霞人民陪审员  蔡少琼人民陪审员  刘桂红二〇二〇年六月八日书 记 员  郭 倩程慕桦