广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终145号 上诉人（一审原告）：秦发妹，女，1941年7月19日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市临桂区。 上诉人（一审原告）：阳有发，男，1963年6月10日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市临桂区。 上诉人（一审原告）：阳有盛，男，1964年11月12日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市临桂区。 上诉人（一审原告）：阳盛旺，女，1967年4月2日出生，汉族，住广西壮族自治区灵川县。 上诉人（一审原告）：阳嘉兴，男，1973年5月7日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市临桂区。 上诉人（一审原告）：阳岳成，男，1973年5月7日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市临桂区。 被上诉人（一审被告）：桂林市财政局，住所地广西壮族自治区桂林市临桂区桂平西路金融大厦18-24层。 法定代表人：谷海洪，局长。 委托诉讼代理人：江海宁，广西德恩律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：桂林市人民政府，住所地广西壮族自治区桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人：秦春成，市长。 上诉人阳盛旺、秦发妹、阳有盛、阳嘉兴、阳岳成、阳有发因与被上诉人桂林市财政局、桂林市人民政府行政处理决定纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院认定事实:阳志荣，男，汉族，生于1942年5月19日，工作单位为桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所，于2002年从单位退休，退休后居住在桂林市××桂区庙岭天华村委，2018年3月28日死亡，死亡后家属即原告秦发妹、阳有发、阳有盛、阳盛旺、阳嘉兴、阳岳成对其进行了土葬处理。阳志荣原单位桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所于2018年5月向桂林市财政局申请丧葬费、一次性抚恤金、生活困难补助金，桂林市财政局不批准，并告知需要开具桂林市民政局的非火葬区域证明。2019年1月17日桂林市水利局向桂林市民政局发函《关于退休人员阳志荣同志死亡土葬是否享受丧抚补助费的函》（市水利函（2009）1号），2019年3月19日桂林市民政局作出了《关于退休人员阳志荣同志死亡土葬是否享受丧抚补助费的回复函》（市民函（2019）9号），明确了临桂区临桂镇天华村为非火葬区域。随即桂林市水利局向桂林市财政局出具了桂林市民政局开出的非火葬区域证明，桂林市财政局不批准，理由为：桂林市青狮潭水库灌区管理站是桂林市直属单位，申请人不符合《桂林市人民政府关于印发〈桂林市殡葬管理办法〉的通知》（市政（1995）18号）的规定。2019年3月底，阳志荣的家属向桂林市政府12345为民服务热线寻求帮助，桂林市财政局于2019年4月1日作出了《关于对桂林市政府12345为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》，原告不服，向被告市政府申请复议。被告市政府认为，市财政局作出的《关于对桂林市政府12345为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：维持被申请人2019年4月1日作出的《关于对桂林市政府12345为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》。 一审法院裁定认为，根据《人力资源和社会保障部、民政部、财政部关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发（2008）42号）的规定，发放事业单位工作人员和退离休人员死亡一次性抚恤金所需经费按原渠道解决和该通知由人力资源和社会保障局负责解释。按照此规定，本案中，阳志荣生前系桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所的职工。其死亡后，其家属原告秦发妹、阳有发、阳有盛、阳盛旺、阳嘉兴、阳岳成申请丧葬费、一次性抚恤金、生活困难补助金，应当向桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所申请，并不能直接向被告桂林市财政局申请。虽然阳志荣原单位桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所于2018年5月向桂林市财政局申请丧葬费、一次性抚恤金、生活困难补助金，桂林市财政局不批准，并告知需要开具桂林市民政局的非火葬区域证明。但是其属于内部管理行为，是不可以诉讼的，不能作为行政诉讼的前提。实际上被告桂林市财政局于2019年4月1日对原告作出《关于对桂林市政府12345为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》，只是按照《桂林市殡葬管理办法》的规定，对原告的申请进行了答复，并且告知原告《桂林市殡葬管理办法》负责解释的单位是桂林市民政局，因此，原告作出的答复实际上并没有对原告的权利义务产生实际影响。另外，阳志荣生前所在单位是桂林市青狮潭水库灌区管理站，桂林市青狮潭灌区管理站是桂林市直按全额预算拨款的事业单位，阳志荣去世后，其家属原告秦发妹、阳有发、阳有盛、阳盛旺、阳嘉兴、阳岳成申请丧葬费、一次性抚恤金、生活困难补助金，系基于阳志荣生前的事业单位工作人员的身份而享受的权利，是一种奖励的行为，属于内部行政管理行为范畴。是否核发因阳志荣死亡的丧葬费、一次性抚恤金、生活困难补助金的行为，属于涉及桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所对阳志荣权利义务的决定与否的行为，对此作为或不作为行为提起的诉讼均不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，被告市政府和被告市财政局都不是本案适格被告。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项、第二十六条、第五十九条、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告秦发妹、阳有发、阳有盛、阳盛旺、阳嘉兴、阳岳成的起诉。 上诉人阳盛旺、秦发妹、阳有盛、阳嘉兴、阳岳成、阳有发不服一审裁定，上诉请求撤销广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初62号行政裁定，指令一审法院依法实体审理。事实及理由：一、一审法院混淆事实经过，没有弄清桂林市青狮潭水库灌区管理站职工工资和死亡补助金的发放路径和相关资金发放审核决定权，就主观臆断。1.桂林市青狮潭水库灌区管理站是桂林市直接按全额预算拨款的事业单位。工资发放路径：桂林市青狮潭水库灌区管理站制表报送→桂林市财政局批准发放→桂林市青狮潭水库灌区管理站转发（退休职工桂林市社保局代发）。死亡补助金发放路径：家属交死亡证明材料→桂林市青狮潭水库灌区管理站，管理站财务部另加其他材料再报送→桂林市财政局批准发放→(桂林市社保局代发）。2.阳志荣生前系桂林市青狮潭水库灌区管理站的职工。所以家属将申请材料经由水管所递给桂林市青狮潭水库灌区管理站，管理站出具职工生前工资材料连同家属交的材料一起向桂林市财政局申报。这个程序没有错。3.更正一审法院的意想：家属没有直接向被告桂林市财政局申请，亦也无法直接申请，家属缺乏管理站有关死亡职工的工资材料，而是单位桂林市青狮潭水库灌区管理站向桂林市财政局申请的。管理站对所有死亡职工补助金的处理一直都是这样。2018年5月，桂林市青狮潭水库灌区管理站将死亡职工有关材料报送桂林市财政局，得到答复“不批准”，并将结果告知家属。二、一审法院适用法律错误。1.被告适格。市财政局和市政府都是本案适格被告。整个路径过程的关键在桂林市财政局，正是桂林市财政局违规拒绝和桂林市法制办复议维持，导致家属的合法权益受到侵害。《最高院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。被告市财政局和市政府都是本案适格被告。一审法院胡乱套用法律，明显错误。2.—审法院适用《最高院关于适用的解释》第二十六条也明显错误。况且从6月4日立案至9月12日开庭再到12月20日接到裁定书，原告均未接到一审法院要求变更被告的通知。3.侵权行政行为可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。依法发放死亡补助金是桂林市财政局依法行政的法律行为，绝不是市财政局对下面事业单位内部的奖惩管理制度。更不可能是水库灌区管理站对内的奖惩规定。一审法院不能把有关批准发放死亡抚恤金的行为视为单位内部管理行为。4.《中华人民共和国殡葬管理条例》、《广西壮族自治区殡葬管理条例》和相关殡葬政策法规，应当是桂林市财政局处理有关死亡补助金事情的依据，桂林市财政局必须依法行政。相关殡葬条例是国家法律，绝不是内部管理职工的制度。各级单位都不能有上有政策下有对策的做法，任何单位也不能用内部管理制度来强行对抗国家法律。原告曾写申请请求一审法院到临桂财政局调取有关土葬区发放一次性抚恤金的材料，一审法院拒绝称不用调取，到时被告自会解释。但是开庭时被告只说各地不一样，其他拒绝解释。综上所述，一审法院认定的事实有误，适用法律有误。恳请二审法院支持上诉人的请求。 被上诉人桂林市财政局辩称：一、丧葬费、抚恤金及生活困难补助金核发的行为不具有可诉性。桂林市青狮潭水库灌区管理站属于桂林市直按全额预算拨款的事业单位，阳志荣系桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所退休人员。阳志荣去世后，作为其家属的上诉人申请发放丧葬费、抚恤金及生活困难补助金的单位应为桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所。而桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所是否核发丧葬费、抚恤金及生活困难补助金，其行为不属于履行公共管理职责行为，因此不属于人民法院行政诉讼受案范围。桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所于2018年5月向被上诉人桂林市财政局申请丧葬费、抚恤金及生活困难补助金，桂林市财政局不予批准。桂林市财政局的行为是针对桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所的申请而作出的，且该行为属于内部管理行为，不能作为上诉人行政诉讼的前提。二、桂林市财政局作出的《答复》不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条之规定,行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2019年4月1日，桂林市财政局作出《关于对桂林市政府12345为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》。该《答复》只是按照有关规定对上诉人抚恤金的申请进行了答复，对上诉人的权利义务并未产生实际影响。因此，桂林市财政局作出《答复》的行为不属于行政诉讼的受案范围。同时，根据该解释第九十三条第二款的规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。正如前文所述，上诉人应向桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所申请抚恤金，而非向桂林市财政局申请。是否核发丧葬费、抚恤金及生活困难补助金等属于桂林市青狮潭水库灌区管理站金陵水管所的内部管理行为。因此，桂林市财政局并非本案的适格被告。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉的上诉，维持一审裁定。 被上诉人桂林市人民政府辩称：一、桂林市财政局作出的《关于对桂林市政府12345为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》并无不当。根据《桂林市人民政府关于印发的通知》(市政〔1995〕18号）的规定，除划定的火葬区外，临桂县的其他各乡、镇的非农人口居民及所在地的事业单位的国家干部、职工死亡后，遗体也要进行火葬。阳志荣所在单位是桂林市青狮潭水库灌区管理站，桂林市青狮潭灌区管理站是桂林市直按全额预算拨款的事业单位。阳志荣退休后居住在桂林市××镇天华村民委员会，经证实该地属于非火葬区域，但因阳志荣属于事业单位退休职工，须遵守《桂林市人民政府关于印发的通知》(市政〔1995〕18号）的规定进行火葬。根据《桂林市人民政府关于印发的通知》(市政〔1995〕18号）第九条的规定，凡在火葬区死亡的，除国家另有规定外，一律实行火葬，对不实行火葬的，死者属国家干部、职工或集体干部、职工的，其家属不得享受丧葬费；凡因土葬造成生活困难的，其遗属二年内不得享受苦难补助或救济。根据《桂林市人民政府关于印发的通知》(市政〔1995〕18号）的规定，桂林市财政局对上诉人作出的《关于对桂林市政府12345为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当，予以维持是正确的。二、桂林市人民政府作出的复议决定程序合法。桂林市人民政府于2019年4月12日收到上诉人秦发妹、阳有发、阳有盛、阳盛旺、阳嘉兴、阳岳成的复议申请后，依法予以受理，随后向当事人下发《案件受理通知书》(市复受字〔2019〕44号）。复议期间，桂林市人民政府对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究后，依法作出了市政复决字〔2019〕77号行政复议决定，并送达给当事人。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定：”的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案桂林市青狮潭水库灌区管理站是桂林市直按全额预算拨款的事业单位，阳志荣属是该事业单位退休职工。该事业单位系参公管理，故上诉人基于阳志荣死亡的事实，主张丧葬费、抚恤金、生活困难补助金等，权利基础是国家给予参公管理事业单位职工的待遇，该待遇性质上归属于参公管理事业单位职工身份形成的权利义务法律关系，这种法律关系属于内部管理关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。 桂林市财政局于2019年4月1日作出的《关于对桂林市政府123454为民服务热线转来的申请抚恤金相关事宜的答复》的内容，第一点、第二点属于发生之事实，第三点、第四点是属于对相关规定解释，皆为客观存在，没有创建新的权利义务，对上诉人的权利和义务并不产生影响，亦不属于行政诉讼受案范围。因此，上诉人的起诉不符合法定的起诉要件。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回阳盛旺、秦发妹、阳有盛、阳嘉兴、阳岳成、阳有发的起诉正确，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 袁荣礼 审 判 员 李永群 审 判 员 霍凤玲 二〇二〇年六月五日 法官助理 杨寒玲 书 记 员 伍解红