甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行初23号原告车光荣，男，1969年1月6日出生，汉族，住甘肃省定西市。委托代理人赵俊，北京昌运律师事务所律师。委托代理人荆方捷，北京昌运律师事务所实习律师。被告甘肃省人民政府。住所地:甘肃省兰州市城关区中央广场1号。法定代表人唐仁健，甘肃省人民政府省长。委托代理人李景海、蒙艳，甘肃省司法厅公职律师。第三人定西市人民政府。住所地:甘肃省定西市安定区安定路1号。法定代表人戴超，定西市人民政府市长。原告车光荣不服被告甘肃省人民政府作出的行政复议决定，于2020年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年2月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案。原告车光荣及委托代理人赵俊、荆方捷，被告甘肃省人民政府委托代理人李景海、蒙艳到庭参加诉讼。第三人定西市人民政府经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告甘肃省人民政府于2019年12月11日作出《行政复议决定书》(甘政复字〔2019〕108号，以下简称：《复议决定》)，主要内容为：经审理查明：2008年5月26日，原定西市国土资源局上报《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的请示》（定国土资发〔2008〕106号）：需收回凤翔镇友谊一社、二社、三社（气象新村）范围内已征收的所有单位、村民和居民的土地使用权，并同时注销已颁发的土地使用证。2008年5月26日，定西市人民政府作出《批复》，内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款之规定，甘肃省人民政府《关于定西市2007年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2008〕15号）和定西市人民政府《征收土地公告》(定征公告〔2008〕13号)，同意收回凤翔镇友谊一社、二社、三社（气象新村）范围内已征收的所有单位、村民和居民的土地使用权，并同时注销已颁发的土地使用证。本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被申请人作出《批复》，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款、甘肃省人民政府《关于定西市2007年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发〔2008〕15号)、定西市人民政府《征收土地公告》(定征公告〔2008〕13号)，收回凤翔镇友谊三社（气象新村）范围内农村集体土地使用权，不符合前述《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定的收回农村集体土地使用权的法定情形。此外，被申请人主张《批复》系根据甘肃省人民政府征收土地批复收回批准征收范围内的农村集体土地使用权，但市县人民政府实施征地应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定和第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，采取法律规定的方式、方法和步骤进行，故被申请人主张作出《批复》收回集体土地使用权，系实施土地征收亦不符合法律规定。被申请人作出《批复》适用依据错误。鉴于涉案《批复》已于2008年作出，征地过程已达十余年之久，且大部分被征地农户已经补偿、安置到位，故基于公共利益《批复》不可撤销。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，本机关决定：确认被申请人作出《批复》，收回村民集体土地使用权违法。原告车光荣诉称，原告系定西市安定区气象新村的村民，房屋和土地均位于气象新村，因“西河馨城住宅小区”建设需要被征收，但至今未签订征收补偿协议，亦未得到任何安置补偿。为了解此次征收的合法性，原告通过申请政府信息公开，获知此次征地的依据《定西市人民政府关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的批复》(定政函〔2008〕21号，以下简称：《批复》)，原告认为《批复》存在适用法律错误、程序违法的情形，于2019年9月20日向本案被告提交《行政复议申请书》。2019年12月14日，原告收到被告案涉《复议决定》。《复议决定》认为《批复》违法，但因批复作出的时间过久，大多数被征地农户已安置补偿到位，基于公共利益不能撤销，故根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定确认违法。原告认为撤销《批复》不会影响到大多数已签订协议农户的公共利益，理由如下:依据《土地管理法实施条例》的相关规定，已签订《安置补偿协议》的农户是基于“集体土地征收”流程，在安置补偿落实到位后，原集体土地使用权消灭，并非是基于《批复》的作出而消灭，且《安置补偿协议》也非基于《批复》签订。而本案《复议决定》已确认《批复》适用法律错误，依法撤销《批复》并不会对大多数已安置补偿到位农户产生影响，更谈不上影响公共利益的情形。但不撤销《批复》对原告的权利会造成实质的影响，使其原本存在的“物权”因《批复》的作出而消灭。综上所述，原告认为被告作出的《复议决定》侵害了其合法权益，请求法院依法撤销被告作出的《复议决定》，并判令被告重新作出行政复议决定。被告甘肃省人民政府辩称，原告请求依法确认定西市人民政府作出的《批复》违法，并依法撤销，向甘肃省人民政府提出行政复议申请。经复议审理查明，2008年5月26日，原定西市国土资源局上报《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的请示》(定国土资发〔2008〕106号):需收回凤翔镇友谊一社、二社、三社(气象新村)范围内已征收的所有单位、村民和居民的土地使用权，并同时注销已颁发的土地使用证。2008年5月26日，定西市人民政府作出《批复》，内容为:根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款之规定，甘肃省人民政府《关于定西市2007年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发〔2008〕15号)和定西市人民政府《征收土地公告》(定征公告〔2008〕13号)，同意收回凤翔镇友谊一社、二社、三社（气象新村）范围内已征收的所有单位、村民和居民的土地使用权，并同时注销已颁发的土地使用证。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权:（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地;（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，定西市人民政府作出《批复》，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款、甘肃省人民政府《关于定西市2007年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2008〕15号）、定西市人民政府《征收土地公告》（定征公告〔2008〕13号），收回凤翔镇友谊三社（气象新村）范围内农村集体土地使用权，不符合前述《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定的收回农村集体土地使用权的法定情形。此外，定西市人民政府主张《批复》系根据甘肃省人民政府征收土地批复收回批准征收范围内的农村集体土地使用权，但市县人民政府实施征地应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定和第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，采取法律规定的方式、方法和步骤进行。故定西市人民政府主张作出《批复》收回集体土地使用权系实施土地征收，亦不符合法律规定。定西市人民政府作出《批复》适用依据错误。鉴于《批复》于2008年作出，征地过程已达十余年之久，且大部分被征地农户已经补偿、安置到位，故基于公共利益，《批复》不可撤销。据此，甘肃省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，作出确认《批复》收回村民集体土地使用权违法的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。甘肃省人民政府受理原告提出的行政复议申请后，依法向定西市人民政府制发《行政复议答复通知书》。因案情复杂，依法通知复议当事人延期审理。在法定审限内作出行政复议决定，案件审理程序合法。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人定西市人民政府书面陈述称，一、本案原告车光荣的房屋和土地在2008年就被开始征收，车光荣作为土地征收、补偿、安置对象，对在2008年就已发生的行政行为应该知晓，应当知道征收土地公告、补偿方案等全部内容，应当知道案涉《批复》。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定，车光荣于2019年10月才申请行政复议，已经超过了申请期限，且无正当理由。二、2007年11月15日，原定西市国土资源局《关于对定西市分批次城市建设用地的审查意见》(定国土资发〔2007〕282号)向定西市人民政府请示:为了实施城市总体规划，在《土地利用总体规划》确定的城市建设范围内，需征收安定区凤翔镇友谊、东河、福台等3个行政村的集体土地69.7345公顷，作为定西市2007年第四批城市建设用地。2007年11月15日，定西市人民政府就此向甘肃省人民政府提出《关于定西市分批次城市建设用地的请示》（定政国土建字〔2007〕44号）。2008年5月20日，甘肃省人民政府印发了《关于定西市2007年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2008〕15号），同意定西市人民政府用地请示。2008年5月26日，原定西市国土资源局向定西市人民政府上报《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的请示》（定国土资发〔2008〕106号）。2008年5月26日，定西市人民政府作出《批复》。2008年5月27日，原定西市国土资源局发布了《关于收回气象新村单位、居民、村民土地使用权并注销土地使用权证的公告》（定国土告字〔2008〕03号）。因此，征收土地批复程序合法。三、案涉《批复》作为行政系统内部工作程序性批复文件，并没有直接注销土地使用权登记。因此，《批复》对本案原告权利没有直接影响。四、本案所涉土地、房屋征收系定西市安定区气象新村旧城改造项目建设需要，共涉及被征收户714户。截止目前已签订征收补偿协议696户，剩余18户正在征收协商中。因剩余拆迁户未签订补偿协议，导致项目建设11、13、14号三栋安置楼未动工建设，其他项目建设已全部改造完工。综上，请求法院依法判决驳回原告车光荣的诉讼请求。被告甘肃省人民政府向本院提交了以下证据：证据1.原定西市国土资源局《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的请示》（定国土资发〔2008〕106号），证据2.定西市人民政府《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的批复》（定政函〔2008〕21号），证明本案批复的具体内容。证据3.《行政复议答复通知书》，证据4.《延期审理通知书》，证据5.EMS快递邮单，证明甘肃省人民政府作出的复议决定程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1和证据2的真实性、关联性认可，合法性不予认可，其属于适用法律错误作出的相关文件。对证据3、证据4、证据5的真实性予以认可，关联性认可，合法性不予认可，该组证据不能证明被告作出的行政复议决定适用法律正确。原告车光荣向本院提交了以下证据：证据1.关于信息未公开的《行政复议答复书》，证明原告获知《批复》的时间和途径。证据2.定西市人民政府《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的批复》（定政函〔2008〕21号），证明其为被复议行政行为。证据3.《行政复议申请书》，证明原告在2019年9月20日向被告提起行政复议申请的事实。证据4.《行政复议决定书》，证明被告在2019年12月11日作出《复议决定》，确认《批复》违法的事实。经庭审质证，被告甘肃省人民政府对上述证据质证如下：对证据1无异议。对证据2真实性、关联性无异议，但该《批复》已经被确认违法，不具有合法性，另外，该《批复》效力保留。对证据3真实性无异议。对证据4真实性、合法性、关联性均无异议。第三人定西市人民政府未向本院提交证据。本院对上述证据认证如下：原告、被告共同提交的定西市人民政府《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的批复》（定政函〔2008〕21号），原告提交的《行政复议申请书》及被告提交的原定西市国土资源局《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的请示》（定国土资发〔2008〕106号）《行政复议答复通知书》《延期审理通知书》和EMS快递邮单，来源合法，具有真实性，且与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2008年5月26日，原定西市国土资源局上报《关于收回气象新村单位、村民、居民土地使用权并注销土地使用权证的请示》(定国土资发〔2008〕106号)，请示收回凤翔镇友谊一社、二社、三社（气象新村）范围内已征收的所有单位、村民和居民的土地使用权，并同时注销已颁发的土地使用证。同日，定西市人民政府根据上述请示作出《批复》，同意收回凤翔镇友谊一社、二社、三社（气象新村）范围内已征收的所有单位、村民和居民的土地使用权，并同时注销已颁发的土地使用证。《批复》的主要依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定、甘肃省人民政府《关于定西市2007年第4批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（甘政国土发〔2008〕15号）和定西市人民政府《征收土地公告》（定征公告〔2008〕13号）。原告车光荣属上述被收回土地三社即气象新村的村民，其房屋和土地均位于该村，因此属于《批复》征收范围，但因与征收机关就补偿安置未达成一致而至今未签订补偿安置协议。之后在申请政府信息公开及就其公开申请事项提起行政复议的过程中，获知安定区人民政府于2019年7月26日作出的附有《批复》的《行政复议答复书》，进而认为《批复》适用法律错误向被告提起行政复议申请。2019年9月30日，被告向被申请人定西市人民政府制发了《行政复议答复通知书》。2019年11月8日，被告以案情复杂为由，决定延期30日作出复议决定，并书面通知双方当事人。2019年12月11日，被告作出《复议决定》。原告车光荣不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，设立行政复议程序是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。对于违法的具体行政行为，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》赋予复议机关撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的决定权限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定确认违法但不撤销具体行政行为的条件。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，在行政复议程序中，被申请人作出的具体行政行为依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，复议机关应当决定确认违法，但不撤销行政行为。本案中，《批复》涉及的是农村集体土地，但定西市人民政府作出《批复》的法律依据是当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款关于收回国有土地使用权的规定，属适用法律错误，且定西市人民政府未提供证据证明其在复议过程中依法向复议机关提出书面答复并提交当初作出《批复》的证据、依据和其他有关材料，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，视为《批复》没有证据、依据，应当予以撤销。但是《批复》自2008年实施至今，绝大部分被征收人已得到补偿安置，如果撤销《批复》，将导致案涉土地恢复至被征收前的状态，严重损害国家利益和社会公共利益。由此，被告作出《复议决定》确认《批复》违法但不撤销，并无不当。被告收到原告的复议申请后，向被申请人发送了《行政复议答复通知书》，经依法延期后在法定期限内作出《复议决定》并送达原告，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告车光荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告车光荣负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长 刘祥礼审 判 员 杜占才审 判 员 王 洋二〇二〇年六月十九日法官助理 安**书 记 员 洪 镭