广西壮族自治区百色市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂10行终92号 上诉人（原审被告）：百色市不动产登记局，住所地百色市右江区龙景东路11号聚丰广场写字楼15-19层。 法定代表人：陈霞，该局局长。 委托诉讼代理人：蒙建强，广西源厚律师事务所律师。 委托诉讼代理人：骆伟麟，百色市不动产登记中心主任。 被上诉人（原审原告）：隆林各族自治县沙梨乡沙犁村街上农业经济合作社，住所地广西隆林各族自治县沙梨乡街上。 主要责任人：蒙顺锋，该社社长。 委托诉讼代理人：黄仕正，广西锐州律师事务所律师。 原审第三人：隆林各族自治县不动产登记局，住所地广西隆林各族自治县新州镇龙山街17号。 法定代表人：**，局长。 委托诉讼代理人：胡枝现，广西齐川（隆林）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴成华，隆林县不动产登记局干部。 原审第三人：隆林各族自治县林业局，住所地广西隆林各族自治县新州镇迎宾路629号。 法定代表人：龙海甲。 委托诉讼代理人：卢永福，隆林县林业局林权服务中心主任。 上诉人百色市不动产登记局因与隆林各族自治县沙梨乡沙犁村街上农业经济合作社不服行政复议决定一案，不服百色市右江区人民法院（2019）桂1002行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人百色市不动产登记局的委托诉讼代理人蒙建强、骆伟麟，被上诉人隆林各族自治县沙梨乡沙犁村街上农业经济合作社的责任人蒙顺锋及其委托诉讼代理人黄仕正，原审第三人隆林各族自治县不动产登记局的委托诉讼代理人胡枝现、吴成华，隆林各族自治县林业局的委托诉讼代理人卢永福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：涉案1125号《国有土地使用证》项下的争议土地原系原告集体所有，自1975年起由原沙梨食品处使用。1985年原沙梨食品处取消后，1989年7月以沙梨食品处的名义申请办理土地使用证。1989年8月19日沙梨乡政府出具《证明》认定原沙梨食品处使用面积为3611.07平方米的土地在食品处取消后土地归沙梨乡政府，土地性质为国有。1989年8月21日，隆林各族自治县土地管理局据此证明向沙梨食品处核发图号及地号为1125号《国有土地使用证》，后沙梨乡政府将土地转拨给沙梨乡林业站使用。自2016年9月起，原告以涉案争议土地存在权属纠纷为由申请相关部门进行调解处理。2016年11月18日，原告向隆林各族自治县信访局提交《复议申请》，同年11月29日，隆林各族自治县国土资源局就复议申请进行答复（隆信复字（2016）8号），认为原告提出的信访理由不成立。原告不服向百色市人民政府申请复核。2017年2月13日，百色市人民政府信访事项复查复核工作领导小组办公室作出百信复告字（2017）3号《不予受理告知书》，认为原告反映的问题属于土地权属范畴，根据《信访条例》规定决定不予受理。2017年3月9日，原告向隆林县政府递交《集体土地所有权纠纷调处申请书》。隆林县政府将原告的申请书转交给隆林县国土资源局办理。2018年1月2日，隆林县国土资源局作出《关于沙梨乡“集体土地所有权纠纷调处申请书”的审查意见》，认定1975年原告将原属集体所有的土地馈赠给沙梨乡政府（前身为沙梨公社）作为沙梨食品处用地，1989年沙梨食品处依法申请登记，并取得了1125号《国有土地使用证》，体制改革后沙梨乡政府划给沙梨乡林业站使用，该土地已转变为国有土地。原告不服隆林县国土资源局该审查意见，于2018年1月25日向隆林县政府申请复议。2018年1月31日，隆林县政府复议机关要求隆林县国土资源局答复并提交证据。2018年2月23日，隆林县国土资源局作出（2018）2号《行政复议答复书》，认为原告主张解决的是土地权属，应通过诉讼解决。2018年3月12日，隆林县国土资源局作出《关于撤销沙梨乡“集体土地所有权纠纷调处申请书”的审查意见》，自认在审查申请书意见过程中有误，自行撤销2018年1月2日作出的《关于“集体土地所有权纠纷调处申请书”的审查意见》。原告不服向隆林县政府申请复议。2018年3月23日，隆林县政府作出隆政行复（2018）3号《行政复议终止决定书》，终止原告的复议申请。2018年6月20日，原告在隆林县林业局找到1125号《国有土地使用证》后，于2018年6月25日又向百色市人民政府提交《行政复议申请》。2018年7月2日，百色市人民政府行政复议办公室作出百政复告（2018）11号《行政复议告知书》，认为其单位不是1989年8月21日向沙梨食品处颁发图号及地号为1125号《国有土地使用证》申请复议案件的受理机关，告知原告应向被申请人本级人民政府或者被申请人的上一级主管部门申请复议。后原告又分别向隆林县国土资源局、百色市国土资源局申请复议。2018年9月6日和2018年10月21日，上述两部门分别作出《行政复议告知书》，告知原告其单位不是该申请复议案件的受理机关，原告遂又向被告百色市不动产登记局申请复议。2018年11月6日，被告作出百不动产复（2018）2-1号《行政复议受理通知书》，受理原告的行政复议申请。2018年12月29日，被告作出百不动产复（2018）2-3号《行政复议决定书》，认定原告与隆林县政府颁发1125号《国有土地使用证》的行政行为没有利害关系，且行政复议申请已超过法定期限，驳回原告的行政复议申请。原告不服向原审法院提起行政诉讼。 原审法院审理认为：本案争议的焦点为：一、沙梨村街上农业合作社能否提起本案复议申请？二、百色市不动产登记局作出的2-3号行政复议决定是否合法？关于争议焦点一，在案证据足以证明，被告是案涉争议宗地的相邻权人。从本案诉辩各方当事人所举的证据看，不能确定沙梨食品处1975年使用被告集体土地是通过划拨或是征用或者其他方式取得，而且用地面积及四至范围也没有文字记载，1125号《国有土地使用证》在1989年颁发时才确定有用地面积和四至范围。从土地管理部门在进行地籍调查绘制的地图以及原告拍摄的现场图片看，在争议宗地范围内还有猪栏、菜地、房屋等地上附着物，而土地管理部门在进行土地登记过程中没有对地上附着物的权属进行调查及作出认定，也没有召集相邻权人即原告到现场指认四至界址的情况下，仅依据沙梨乡政府出具的土地权属无争议证明进行登记，可能存在超面积登记侵害相邻权人权益的情形。因此，原告与1125号《国有土地使用证》的颁证行为存在行政法律上的利害关系，有权提起本案行政复议或者直接提起行政诉讼。被告认定原告与颁证行为无利害关系的辩解理由不成立，不予采纳。关于争议焦点二，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”原告自2016年9月起至2017年多次向有关部门申请调解处理与1125号《国有土地使用证》项下宗地相关的土地权属纠纷，根据各方当事人提交的证据看，这期间各方就土地权属纠纷提出的申请调处材料或答复意见均没有1125号《国有土地使用证》已给颁发给原沙梨公社食品处的内容，直至2018年1月2日，隆林县国土资源局作出《关于沙梨乡“集体土地所有权纠纷调处申请书”的审查意见》后，原告才从该审查意见中看到该内容。因1125号《国有土地使用证》颁发给原沙梨食品处时没有进行公告，未告知复议期限或起诉期限，颁证之后土地使用人是沙梨乡林业站，而且隆林县国土资源局后来又自动纠错撤销了《关于沙梨乡“集体土地所有权纠纷调处申请书”的审查意见》，故在原告未见到该土地使用证之前，不能认定原告自此知道或应当知道1125号《国有土地使用证》已颁发给沙梨食品处。原告知道案涉土地证颁发的行政行为的起始时间应是2018年6月20日，即原告在隆林县林业局找到1125号《国有土地使用证》之日为起算点。2018年6月25日至2018年11月6日，原告分别向百色市人民政府、隆林各族自治县国土资源局、百色市国土资源局申请复议，因上述三部门均认为其单位不是受理机关未予受理，该期限至复议申请的受理原告一直在申请复议，故应从行政复议期限中扣除，原告复议申请未超过法定期限。被告认定原告的复议申请已超过法定期限理由不成立，不予支持。综上，被告作出的［2018］2-3号行政复议决定，认定事实基本事实不清，主要证据不足，应予撤销。原告提出与1125号《国有土地使用证》颁发行为有利害关系且未超过法定复议申请期限的主张理由成立，予以支持。至于原告提出由被告恢复审理颁发1125号《国有土地使用证》的具体行政行为的诉讼请求，该主张不属于本案的审查范围，不予审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条第（一）的规定，判决： 1撤销于被告百色市不动产登记局于2018年12月29日作出的百不动产复［2018］2-3号《行政复议决定书》； 二、由被告百色市不动产登记局对本案重新作出复议决定。 上诉人百色市不动产登记局不服，上诉称：一、一审判决认定“涉案1125号《国有土地使用证》项下的争议土地原系原告集体所有”，属于明显的事实认定错误。从被上诉人提供的《农村集体土地承包经营权证（副本）》、《隆林各自自治县沙梨乡沙梨村民委员会笔录》、三份《土地房产所有证存根》，均未发现与1125号《国有土地使用证》记载的四至范围存在重合或交叉，一审判决在争议焦点一的陈述中，认为被上诉人是涉案争议点的相邻人，所以认定被上诉人存在行政法律上的利害关系，据此有权提起行政诉讼。上诉证据以及判决说理可以证实涉案土地与被上诉人无关，或者被上诉人仅仅是涉案土地相邻人，恰好推翻一审查明的“涉案土地系原告集体所有”的事实。二、一审判决认定被上诉人申请未超过法定期限，事实认定错误，适用法律不当。被上诉人诉状中自述，其因该土地权属纠纷上访、申请处理多年，于2017年2月13日由百色市人民政府作出的百信复告字[2017]3号《不予受理告知书》，据此可知，被上诉人已知道或者应该知道涉案宗地具体行政行为与其利益存在争议，对于涉案地颁发的《国有土地使用证》是明知。于2018年1月2日，被上诉人承认其已知悉已颁发1125号《国有土地使用证》，并陆续向隆林县人民政府、隆林国土资源局等部门申请涉案宗地调处及撤销1125号《国有土地使用证》，均可以证实，被上诉人已知道或者应当知道隆林各族自治县土地管理局填发的1125号《国有土地使用证》，侵犯其权益，但因其自身原因，选择向不恰当的复议机关申请复议，导致复议期限已超出法定期限。一审判决认定原告在隆林县林业局找到1125号《国有土地使用证》，才知道涉案土地颁发的行政行为，据此计算行政复议期限的起点，曲解法律规定的“已知道或者应当知道”的概念。其次，一审判决认定因被上诉人选择错误的复议机关延误复议期，应从复议期限中扣除，依法无据。依据《中华人民共和国行政复议法》第三章行政复议申请第九条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作出明确规定。为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定。该条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年。回到本案中，1125号《国有土地使用证》颁发至今已长达二十余年，现被上诉人提出行政复议已超过最长的行政复议申请期限。 综上所述，敬请二审判决:1、撤销(2019)桂1002行初11号行政判决书，驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人辩称：一、一审认定事实清楚，证据确实充分，符合历史事实，上诉人的主张没有事实依据。二、一审认定原告申请行政复议没有超过法定期限，有事实和法律依据，上诉人的上诉人理由不成立。请二审法院驳回上诉，维持原判。 第三人隆林不动产登记局陈述：同意百色市不动产登记中心的上诉意见。被上诉人的申请已经超过行政复议期限，上诉人百色市不动产登记中心驳回被上诉人的复议申请是正确的。 第三人隆林县林业局陈述：同意百色是不动产登记中心和隆林县不动产登记局的意见。 本院审理期间，隆林县不动产登记局向本院提供如下证据：证据1、沙梨街上合作社向隆林县政府申请的复议的材料和沙梨乡人民政府作出的答复意见，证明合作社在2016年9月28日已经知道食品处土地登记的情况；证据2、档案材料，证明沙梨街上前任社长黄顺峰到争议地现场签字确认的材料。两份证据证实案涉土地是食品处名下登记的事实，合作社早已知晓土地登记的事实。前述证据，已超出了法定的举证期限，本院不予认定。 本院认定的案件事实与一审认定的案件事实一致。 本院认为：法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，尽快稳定社会关系。当事人因法律救济期限届满等原因，不能通过诉讼途径请求撤销或废止行政行为，转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，实质上是通过申请复议达到规避起诉期限的目的，人民法院应不予立案或在立案后驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定：行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条则规定：复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。即行政机关受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应当受到法律规定的期限等条件的约束，其效力应当接受司法审查。复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。本案经查，案涉的1125号《国有土地使用证》于1989年8月21日颁发，被上诉人隆林各族自治县沙梨乡沙犁村街上农业经济合作社于2018年11月29日向上诉人百色市不动产登记中心申请行政复议，已超过申请复议的期限。 综上，百色市不动产登记中心上诉的理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律和判决不当，应予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 一、撤销百色市右江区人民法院（2019）桂1002行初11号行政判决； 二、驳回被上诉人隆林各族自治县沙梨乡沙犁村街上农业经济合作社的诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人隆林各族自治县沙梨乡沙犁村街上农业经济合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗锡平 审判员  盘宏权 审判员  许彩乐 二〇二〇年六月二十二日 书记员  陆仲恒