苏州市吴中区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0506行初50号 公益诉讼起诉人：苏州市吴中区人民检察院。 被告：苏州市吴中区文化体育和旅游局（吴中区文物局），住所地苏州市吴中区越溪街道苏街198号吴中商务中心A栋6楼。 法定代表人：唐峥嵘，该局局长。 委托代理人：周大伟、邢瑶，江苏久顺律师事务所律师。 公益诉讼起诉人苏州市吴中区人民检察院（下称吴中区检察院）认为被告苏州市吴中区文化体育和旅游局（吴中区文物局）（下称吴中区文旅局）不履行文物保护监管职责，于2019年12月20日向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年12月25日立案受理，于2019年12月30日向被告送达公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年3月24日公开开庭审理了本案。苏州市吴中区人民检察院指派检察员张淮宾、毛宽桥出庭履行职务，被告吴中区文旅局的出庭负责人姚继元，委托代理人周大伟、刑瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人吴中区检察院诉称：韩世忠墓、碑位于苏州市××区木渎镇××南麓，于1956年10月被公布为第一批省级文物保护单位，于1995年被确定为苏州市爱国主义教育基地。墓区主要由墓冢、神道碑、韩蕲王祠三部分组成。该文物保护单位原由韩世忠墓区文保所管理，2000年2月移交给吴中区木渎镇文化站管理使用。2005年左右，吴中区木渎镇文化站将韩蕲王祠后院空地出租给苏州市姑苏区人朱惠麟开设盆景园。租下韩蕲王祠后，朱惠麟未经批准，擅自进行了固化地面、铺设道路、搭建水泥房等建设工程并挖掘了一口水井。2009年左右，韩世忠墓、碑使用权又交还给苏州市吴中区文化体育局（吴中区文物局），该局接管该文物保护单位后，曾多次要求朱惠麟搬离，朱惠麟拒不配合。2019年2月，根据《苏州市吴中区机构改革方案》，苏州市吴中区文化体育局（吴中区文物局）和苏州市吴中区旅游局的职责合并，组建吴中区文旅局，对外保留文物局牌子。2019年5月27日，吴中区检察院发出诉前检察建议，建议吴中区文旅局就韩蕲王祠后院被他人长期占用建设一事，积极履行文物保护监管职责，对韩世忠墓、碑保护范围内的违法建设情况立即查处。吴中区文旅局于2019年7月19日作出回复，但实际未对朱惠麟进行查处。 公益诉讼起诉人认为，根据《文物保护法》第八条第二款、第六十六条、《江苏省文物保护条例》第三条、《苏州市实施办法》第二条第二款的规定，吴中区文旅局作为文物行政主管部门，对辖区内的文物保护实施监督管理，对于擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程和挖掘作业的应当责令改正，造成严重后果的，处5万元以上50万元以下的罚款。根据《文物保护法》第五条第二款的规定，江苏省文物保护单位韩世忠墓、碑属于国家所有的资产，韩蕲王祠是该文物保护单位的组成部分，朱惠麟在文物保护范围内擅自进行工程建设和挖掘，破坏了文物本体范围与风貌。同时，韩世忠墓、碑作为苏州市爱国主义教育基地，具有典型的公共属性，因长期存在非法占用不能整体维修对外开放。故对该文物保护单位保护范围内的破坏应当被认定为侵害国家利益和社会公共利益。被告吴中区文旅局明知朱惠麟违反文物保护相关法律法规，却未对其进行有效查处。检察机关发出检察建议后，被告仍未对韩世忠墓、碑保护范围内的违法行为采取有效措施，国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起诉讼。请求判决：1、确认吴中区文旅局对擅自在文物保护单位保护范围内进行建设工程和挖掘作业的行为未依法履行文物保护监管职责的行为违法；2、判令吴中区文旅局依法履行文物保护监管职责。 公益诉讼起诉人向本院提交以下四组证据： 第一组：1、《苏州市吴中区文化体育局（吴中区文物局）主要职责内设机构和人员编制规定》、《苏州市吴中区文体行政综合执法大队主要职责内设机构和人员编制使用规定》、江苏省政务服务网上公示的苏州市吴中区文化体育和旅游局权力清单，证明被告是合法履职主体，具有文物保护监管职责。 第二组：2、2019年8月21日、2019年8月27日吴中区检察院对朱惠麟作的询问笔录各一份。3、吴中区文物保护管理所提供的《关于江苏省文物保护单位韩世忠墓碑的情况汇报》。4、吴中区文物局对朱惠麟的告知书。该组证据共同证明被告明知朱惠麟在文物保护单位的保护范围内进行建设工程和挖掘作业，仅要求朱惠麟搬离，并未对朱惠麟的违法情况进行查处。 第三组：5、2019年5月23日吴中区检察院向吴中区文旅局提出的检察建议书及送达回证各1份。6、2019年5月27日、2019年7月12日邮政局的邮件分发清单。7、被告2019年7月19日对检察建议书的答复。证明公益诉讼起诉人向被告发出检察建议督促其履行，被告作出回复表示会推进韩世忠祠堂后院违建问题查处。 第四组：8、韩世忠墓、碑文物保护“两线”范围示意图及韩蕲王祠堂现场照片。9、被告提供的2017年4月25日现场照片。10、2019年5月13日、8月13日吴中区检察院拍摄的现场照片。结合朱惠麟2019年8月21日、8月27日的询问笔录，可以证明被告在收到检察建议后，仍然怠于履行职责，未对朱惠麟进行处罚，导致历史文物资源仍然处于受侵害状态。 被告吴中区文旅局辩称：一、吴中区检察院行政公益诉讼请求不明确，不符合起诉条件；二、吴中区检察院的检察建议不明确，无法以此认定其未履行文物保护监管职责；三、其未依法履行文物保护监管职责导致国家利益及社会公共利益受到侵害的依据不足；四、其没有相关行政职权。根据《城乡规划法》第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，对于占用文物保护单位范围用地进行建设的违章建筑，规划部门有三项职权：1、责令停止建设；2、尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；3、无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。上述第1项针对的是正在建设的工程，第2项针对的是可以采取改正措施并且具有改正内容的，第3项规定的是不具备改正内容的，需要通过限期拆除或没收才能达到处罚目的。《文物保护法》第六十六条规定文物保护单位的职权仅为责令改正，造成严重后果的，处罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。此处的“责令改正”应当对应的是《江苏省城乡规划条例》第六十二条“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”的情形，即具备改正内容时的处理职权。但是，对于韩世忠墓后院的违法建筑，已经存在十几年之久，不具备可采取改正措施的情形，只能限期拆除，而对于不具备改正内容无法责令改正的情形，《文物保护法》没有赋予其相应职权。根据《苏州市城乡规划条例》第四十四条的规定，对于逾期不拆除的违法建设的强制拆除权授权给了城市管理行政执法部门，又根据《吴中区镇（街道）集中行使的行政处罚权及相关行政强制措施目录清单》第120项，规划部门对于在城市、镇规划区内的违章建筑的行政处罚权已经授权给了街道（镇）的综合执法局，其目前正联系木渎镇综合执法局要求配合予以拆除违法建筑。综上，应当驳回公益诉讼起诉人的起诉或诉讼请求。 被告向本院提交以下证据： 1、王瑞福租金缴费证明及韩世忠墓文保所收入总支表，证明朱惠麟、王瑞福从吴中区木渎镇文化站处租下该祠堂后院，交纳租金，其占用该祠堂后院是基于合法的租赁关系。 2、现场检查笔录、调查询问笔录，证明2019年4月17日，其就朱惠麟在韩世忠祠堂后院经营及建设事项进行了调查询问，并要求朱惠麟限期搬离，告知其相关法律责任，但鉴于其没有相应权力，所以无权强制其搬离。 经庭审质证，公益诉讼起诉人、被告对对方举证的证据真实性均无异议，被告认为其2009年才接管韩世忠墓、碑，其后多次要求朱惠麟搬离，并没有怠于履职。 本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人、被告所举证据，均真实，且与本案有关联，本院均予采信。 经审理查明：韩世忠墓、碑位于苏州市××岩山南麓，墓主韩世忠是南宋“中兴四将”之一。韩世忠墓、碑于1956年10月被确定为江苏省第一批省级文物保护单位，于1995年被确定为苏州市爱国主义教育基地。墓区主要由墓冢、神道碑、韩蕲王祠三部分组成。墓、碑所在地块被纳入江苏省文物保护单位保护及建设控制地带范围。2004、2005年，木渎镇文化站将韩蕲王祠后院空地出租给案外人朱惠麟经营盆景园。租下场地后，朱惠麟对土地进行了平整，且未经批准，对部分地面进行了固化，建设了道路，挖掘了水井，搭建了简易办公用房及鸽子房。2009年左右，韩世忠墓、碑由吴中区文物局接管。朱惠麟后未再交纳租金，也未搬离。2019年4月17日，被告吴中区文旅局执法人员前往现场进行了检查，并对朱惠麟做了调查询问笔录，告知了其有关文物保护的法律规定。朱惠麟在笔录中称，其跟木渎文体中心签订的租赁合同，每年租金5000元，一直交到2008年左右。目前手里没有合同，租金收据也未保留。2019年5月23日，吴中区检察院作出吴检行公[2019]32050600208号《检察建议书》，建议吴中区文旅局对韩世忠墓等古墓葬两线范围内的违法建设情况立即查处。吴中区检察院于2019年5月27日通过挂号信方式邮寄给吴中区文旅局，邮局显示被告收发室于次日签收。2019年7月15日，吴中区检察院又向吴中区文旅局直接送达了该检察建议书。2019年7月19日，吴中区文旅局向吴中区检察院复函，称因韩世忠墓维修及环境整治工程所需，区文物部门多次告知侵占人搬离未果，为尽快协调处理韩世忠祠堂后院的盆景园及鸽棚违建问题，尽快启动韩世忠墓维修及环境整治第三期工程，拟结合“331”专项行动，联合木渎镇政府，依法依规拆除违章建筑并勒令搬离。2019年8月21日、8月27日，吴中区检察院先后两次找朱惠麟进行了调查，朱惠麟称，收到过吴中区文物局的告知书，要求其在2019年6月前搬走，但自2019年5月27日之后，吴中区文物局再未找过其，也未受到过行政处罚。 另查明，2019年2月，根据《苏州市吴中区机构改革方案》，苏州市吴中区文化体育局（吴中区文物局）和苏州市吴中区旅游局的职责合并，组建苏州市吴中区文化体育和旅游局，对外保留吴中区文物局牌子。 审理中，被告吴中区文旅局表示，涉案场地系朱惠麟、王瑞福与木渎文化站共同签订的租赁合同，具体租期不清楚，目前仍是朱惠麟在占有使用。其之前已经立案调查，收到检察建议书后多次找木渎镇政府开会协调此事，但因为其他原因没有实际去拆除违章建筑。 本院认为，公益起诉人吴中区检察院在履职过程中，因被告吴中区文旅局就涉案文物保护单位韩世忠墓、碑所属韩蕲王祠后院空地被他人占用并进行违法建设未依法履行文物保护监管法定职责，致使国家利益和社会公共利益受损，依法向被告发出检察建议，被告收到后在法定期限内仍未履职，故公益诉讼起诉人提起本行政公益诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第四十九条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十二条规定的行政公益诉讼受案范围和起诉条件。关于被告辩解公益起诉人的诉讼请求不明确，公益起诉人要求确认被告未履行监管职责违法并依法履职，结合起诉书载明的事实与理由，诉讼请求具体指向清楚无误，不存在不明确的情形，故该辩解意见，本院不予采纳。 一、关于被告吴中区文旅局对涉案文物保护单位是否存在法定监管职责及相应的职责内容。 首先，《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。”第十七条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。……”。第六十六条规定：“有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：（一）擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；……”。被告吴中区文旅局作为县级以上人民政府文物管理保护主管行政部门，对辖区内文物保护工作实施统一的监督管理，对案涉韩世忠墓、碑的保护及相关违法建设行为具有法定监管职责。 其次，文物保护法第六十六条规定的“责令改正”与城乡规划法第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正”不能作同一理解，二者没有对应关系。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”一般来说，责令改正是行政机关在实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种作为命令；责令改正本身并非处罚或制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。如果违法行为人在一定期限内自行纠正了违法行为，行政机关可以根据违法行为严重程度、情节、后果及行为人主观态度对行为人从轻、减轻或免予处罚。文物保护法对“责令改正”没有明确规定具体内容，故应作一般理解。本案中，韩蕲王祠后院空地的违法建设不论尚在建设中还是早已建设完成，都具有可以改正的内容，只要违法行为人拆除违建、填平水井，恢复土地原状，就实现了“责令改正”的法律目的和效果。而城乡规划法、《江苏省城乡规划条例》规定的“限期改正”指的是通过补办建设工程规划许可证或拆除、调整不符合建设工程规划许可内容的建设部分，被告所谓文物保护法“责令改正”对应的是城乡规划法、《江苏省城乡规划条例》的“限期改正”系对法律规定的曲解，本院不予采纳。针对本案所涉的违法建设行为，被告可以行使责令改正、罚款的行政处理职权，督促违法行为人消除违法状态。 二、关于被告吴中区文旅局是否依法履行了文物保护监管职责。 根据已查明事实，被告在2009年左右就已接管韩世忠墓、碑，接管后未再收取朱惠麟租金，但也未要求朱惠麟搬离，同时对于韩蕲王祠后院空地上的违法建设行为亦未采取有效措施，而是放任不管，导致违法行为状态一直延续至今。对此，被告存在明显的行政监管缺失，有悖于《中华人民共和国文物保护法》的相关规定。被告于2019年4月对涉案违法行为进行了现场检查和调查，但未采取进一步的有效措施，也没有证据证明被告已经立案调查。《最高人民法院、最高人民检察院关于检查公益诉讼适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。本案中，被告于2019年5月28日收到检察建议书，虽然在法定期限两个月内向吴中区检察院作出了书面回复，但没有接受检察机关的履职建议，对涉案违法行为立即进行查处，而是强调协调处理，联合木渎镇政府共同执法，被告作为文物保护行政监管部门，对于文物保护单位保护范围内的违法建设行为具有法定查处职责，依法履职责无旁贷，被告的推诿、拖延已经构成行政不作为违法。事实上，直到公益诉讼人提起本案诉讼，包括本案审理过程中，涉案韩世忠墓、碑的保护工作都没有取得实质性进展，朱惠麟的违法行为处于持续状态。文物是人类宝贵的历史文化遗产。韩世忠墓、碑作为省级文物保护单位，是中华民族共同的记忆，是发扬和传承民族精神的载体。韩蕲王祠后院被违法行为人长期占用并违法进行工程建设和挖掘，破坏了文物原有风貌，同时也妨碍了韩世忠墓、碑的整体修缮工程，导致韩世忠墓、碑长期无法对社会大众开放，失去了爱国主义教育基地的应有作用，因此，被告未依法履行查处职责，一定程度上导致国家利益和社会公共利益受到侵害，并且两益受损的状态一直延续至今。被告辩解其未导致国家利益和社会公共利益受损，与事实不符，本院不予采纳。综上，公益诉讼起诉人吴中区检察院请求确认被告吴中区文旅局未履行文物保护监管职责违法并依法履职的诉讼请求，具有事实与法律依据，本院应予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、确认被告苏州市吴中区文化体育和旅游局（吴中区文物局）未依法履行文物保护监管职责的行为违法； 二、被告苏州市吴中区文化体育和旅游局（吴中区文物局）于本判决生效之日起三十日内对韩世忠墓、碑所属韩蕲王祠后院被他人占用进行违法建设（硬化地面、挖掘水井、铺设道路、搭建水泥房、鸽子棚等）的行为履行监管职责。 案件受理费人民币50元，由被告苏州市吴中区文化体育和旅游局（吴中区文物局）负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，账号：10×××76。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。 （此页无正文） 审 判 长  徐国聪 审 判 员  周 宏 人民陪审员  陶秀华 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  孙 洁