广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终618号上诉人（原审原告）：王兆棠，男，1967年1月5日出生，汉族，住广州市番禺区*************，公民身份号码:440************512。委托代理人：王维雪、邓红欣，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：唐定坚，该局工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。上诉人王兆棠因诉被上诉人广州市规划和自然资源局土地管理行政复函纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5176号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审查查明，2017年11月17日，广州南沙开发区土地开发中心（甲方）、广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联合社（乙方）、广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室（丙方）签订《广州市*******线2#中间风井借用土地协议书》，因广州市*******线2#中间风井工程建设需要，甲、丙方受广州市地铁集团有限公司委托，借用乙方59796.13平方米土地作临时施工用地。2017年12月18日，广州地铁集团有限公司向原广州市南沙区国土资源和规划局递交《临时使用土地申请表》及包括上述借用土地协议的申请材料。2018年1月15日，原广州市南沙区国土资源和规划局向广州地铁集团有限公司作出穗南开国规〔2018〕39号《关于临时使用土地的复函》（以下简称被诉复函），同意广州地铁集团有限公司临时使用广州市南沙区***********.08平方米土地。原告王兆棠于2012年11月12日通过继承取得位于广州市番禺区****************屋的二分之一所有权，证号为粤房地权证穗字第0210218293号，建筑面积50.41平方米。因原告未经批准将该房屋拆除后重建一座四层框架结构房屋，占地面积109.7平方米，建筑面积418.98平方米，广州市南沙区东涌镇人民政府于2018年3月12日作出《违法建设行政处理决定书》，责令原告限期拆除上述违法建设。原告不服该处理决定，提起行政诉讼。原审法院于2018年10月26日作出（2018）粤7101行初3692号《行政判决书》，驳回原告的诉讼请求。案经二审，本院于2019年6月24日作出（2019）粤71行终958号《行政判决书》，维持一审判决。2019年6月29日，广州市南沙区东涌镇人民政府作出《强制拆除违法建设决定书》，决定于2019年7月2日对上述违法建设强制拆除。该违法建设已被强制拆除。原告不服被诉复函，向广东省自然资源厅申请行政复议，请求撤销被诉复函。2019年8月20日，广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联合社与广州市南沙区******民委员会出具《申请人与批文利害关系的证明》，说明王兆棠于广州市南沙区***************的宅基地上盖房屋为继承所得，细沥村通过一户一宅的方式分配了另外一块宅基地给王兆棠（地址：番禺市鱼窝头镇细沥村东一队，番集建（96）字第18-*****123号），王兆棠通过一户一宅方式取得的集体土地建设用地使用证不包含在被诉复函红线范围内。广东省自然资源厅于2019年9月6日作出《行政复议决定书》（粤自然行复〔2019〕323号），认为导致涉案房屋灭失的行为并非临时用地行为而是合法处罚决定作出的强拆行为，而且根据“一户一宅”的原则，原告已享受村集体分配宅基地，其享有的宅基地使用权不在被诉复函范围内，因此原告与被诉复函没有法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。原审法院认为，公民、法人或者其他组织应当与被诉行政行为存在利害关系，才具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”本案中，被诉复函并未改变使用的集体土地的性质，本身并不会直接影响原告的合法权益。如果原告认为自己的合法权益受到了侵害，可以在补偿环节依法寻求救济，而非临时用地批准环节。而且，原告所主张的涉案房屋划入用地范围的问题，涉案房屋已被镇政府以违法建设强制拆除，该涉案房屋属于违法建设这一事实已经经过了生效司法判决的确认，因此原告所主张的涉案房屋并非合法权益且已经灭失，灭失也并非由于被告作出的被诉复函。因此，原告的起诉不符合行政诉讼受理条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定,裁定驳回原告王兆棠的起诉。上诉人王兆棠不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实错误。（一）被诉复函批准的临时用地范围包含上诉人房屋所占土地，严重影响上诉人的房屋所有权和土地使用权。上诉人属于该行政许可行为的利害关系人，被上诉人作出被诉复函前，应当告知上诉人享有陈述、申辩以及听证的权利。（二）根据《国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》的规定，被上诉人作出被诉复函前应当对临时用地补偿费的标准、支付方式等进行审查，但涉案临时用地报批材料中并没有对临时用地范围内村民房屋、所占土地如何进行补偿的文件，亦不存在房屋征收补偿协议。被诉复函侵害上诉人的合法权益，上诉人有权进行诉讼。（三）虽然上诉人房屋因未经批准建设而被认定为违法建设，但即使超出部分被认定为违法建设，上诉人及母亲对原房地产权证范围内的房屋和土地仍具有合法权益。至于房屋灭失，上诉人已经另案诉讼。被诉复函将上诉人房屋所占土地完全纳入临时用地范围，且实际占用了房屋所占土地，已实际影响上诉人的合法权益。二、原审裁定适用法律错误。上诉人与被诉复函具有重大利害关系，符合起诉条件，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定并指令原审法院继续审理。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人不是涉案土地的利害关系人，无权提起本案诉讼。上诉人通过继承取得涉案房屋所有权，因拆后重建，属于违法建设，已由广州市南沙区东涌镇人民政府依法强制拆除，并经法院生效判决确认强制拆除合法有效。涉案房屋被依法强制拆除的情况下，上诉人对该房屋享有的权利也随之灭失，而上诉人通过村集体另行分配的宅基地不在涉案复函范围内。因此，上诉人与涉案土地不存在利害关系，无权提起本案诉讼。二、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，被诉复函是涉及农村集体土地的行政行为，行政行为的相对人是广州地铁集团有限公司，土地权属人是广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联合社，且被诉复函并未侵犯上诉人的合法权益，上诉人仅以个人名义对该复函提起行政诉讼，不是适格主体，本案不符合行政诉讼受理条件。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点在于被诉复函是否侵犯上诉人的合法权益。本案中，被上诉人依广州地铁集团有限公司的申请作出被诉复函，批准同意该公司因地铁建设需要可临时使用涉案土地。被诉复函未改变涉案土地的性质，不会发生不动产物权变动的效力，对上诉人的合法权益并未产生实际影响。虽然上诉人主张涉案房屋在涉案土地范围内，被诉复函影响其房屋所有权和土地使用权，但广州地铁集团有限公司在使用涉案土地过程中，并未影响上诉人对涉案房屋所有权和土地使用权的行使。涉案房屋的灭失并非被诉复函所致，而是因上诉人的违法建设行为被镇政府予以强制拆除导致。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏理据，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 彭铁文二〇二〇年六月二十二日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬