湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终627号上诉人（原审原告）：李业贵，男，1942年8月13日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路120号。法定代表人：曹立军，市长。委托代理人：刘卫文，湖南银联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市湘府西路8号。法定代表人：许达哲，省长。上诉人李业贵因与被上诉人常德市人民政府（以下简称市政府）、湖南省人民政府（以下简称省政府）行政处理及行政复议一案，不服湖南省常德市中级人民法院（2019）湘07行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省常德市中级人民法院审理查明：李业贵系常德市武陵区穿紫河街道办事处西园社区居民，其所使用的案涉宅基地位于该社区二组(原张家台社区七组)。1992年7月15日，常德市武陵区人民政府为李业贵颁发常武集建(92)字第2212号《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地使用者为李业贵，地址为原常德市武陵区护城乡张家台村，用途住宅用地，用地面积442.96平方米，其中建筑占地面积212.62平方米。该证上备注：“根据《常德市武陵区郊区村民建房用地管理暂行办法》的规定，该户超占面积282.96平方米，其中建筑占地超占112.62平方米，今后房屋翻修或易地建房时，应予退出。”土地登记簿记载的准予登记面积为160平方米（应为165.73平方米）。2003年1月23日，常德市武陵区人民政府作出常武政函［2003］3号《关于对护城乡＜关于请求撤村转居的建议＞的批复》，同意撤销常德市武陵区护城乡张家台、皂果树、三岔路、西郊、高车、仙源六个村民委员会，设立常德市武陵区张家台社区居民委员会、常德市武陵区皂果树社区居民委员会、常德市武陵区三岔路社区居民委员会、常德市武陵区西郊居民委员会、常德市武陵区高车社区居民委员会、常德市武陵区仙源社区居民委员会。因李业贵所在村张家台村“村改居”，李业贵“农转非”。2003年7月，李业贵向原常德市国土资源局(现常德市自然资源和规划局)申请土地变更登记，对其使用的宅基地由集体土地使用证换发为国有土地使用证。2003年7月29日，原常德市国土资源局对案涉宅基地进行地籍调查，调查结果审核意见为：“经审核，该宗地为国有土地，土地实际用途与批准用途一致，土地级别为三级，该宗地的权属证明，资料齐全，有效合法，界地清楚，四至无纠纷地籍勘丈结果准确，调查结果正确。”同日，原常德市国土资源局经审核，同意划拨国有土地使用权变更登记。2003年8月4日，常德市人民政府为李业贵颁发常国用(2003)个字第422号《国有土地使用证》（以下简称422号《国土证》），使用权面积为165.73平方米。2013年11月28日，省政府下发（2013）政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》，批准常德市武陵区张家台社区土地征收建设用地面积0.6517公顷，建设项目名称为常德市西园社区棚户区改造项目。2015年2月26日，市政府发布常政征土告字［2015］19号《征收土地公告》，公告被征收土地位置位于常德市武陵区，征地面积0.6517公顷（9.7755亩）。案涉国有土地使用证所载的土地在此次征收范围内。2017年12月15日，原常德市国土资源局发布常国土征补字［2017］68号《征地补偿安置方案公告》。原常德市国土资源局武陵区分局在实施征地补偿安置工作中，发现李业贵所持422号《国土证》，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项及国务院法制办公室、国土资源部《关于对第二条第(五)项的解释意见》的规定，遂于2018年11月26日向原常德市国土资源局申请撤销李业贵常国用(2003)个字第422号国有土地使用权登记，并注销国有土地使用证。2018年12月28日，常德市不动产登记中心出具《关于管恩代等5户的土地登记信息的情况说明》，证明李业贵所持有的422号《国土证》，无变更登记、抵押登记和查封登记。2018年12月19日，原常德市国土资源局认为其在2003年对案涉土地办理土地使用权登记时，事实调查不清，错将农转非集体土地确认为国有土地，建议报请市政府撤销李业贵常国用(2003)个字第422号国有土地使用权登记，拟启动本案行政处理程序。市政府于2018年12月21日审批同意，启动行政处理程序。2019年1月3日市政府作出书面行政处理告知书，将拟作出行政处理决定的事实、理由和依据，以及相关权利、义务对李业贵进行告知，并于2019年1月19日在李业贵的家中，向李业贵留置送达该告知书。送达过程由常德市武陵区人民政府启明街道办事处工作人员和市政府穿紫河街道办事处工作人员和西园社区工作人员现场见证。2019年1月23日，李业贵申请听证。2019年3月20日，常德市自然资源和规划局向李业贵发送常国土资听字［2019］4号听证通知书，告知听证的事由与依据、听证的时间与地点，听证员和记录员的姓名、职务等相关内容。2019年3月27日上午8时30分，常德市自然资源和规划局在该局513会议室组织听证，制作了听证会笔录，李业贵的委托代理人杨伟国代表李业贵参加了听证会。2019年3月28日，听证主持人提出听证处理建议，认为李业贵所使用的165.73平方米集体土地一直没有经过国家征收，市政府于2003年为李业贵换发国有土地使用证没有事实和法律依据，建议撤销李业贵常国用(2003)个字第422号国有土地使用权登记，注销国有土地使用证。2019年4月23日，市政府作出《行政处理决定书》，决定撤销李业贵常国用(2003)个字第422号国有土地使用权登记，并注销其国有土地使用证。该决定于2019年4月26日在李业贵的家中向其留置送达，并由见证人见证送达过程。李业贵不服《行政处理决定书》，于2019年6月17日向省政府行政复议。省政府受理后，于2019年6月20日向市政府邮寄送达湘府复答字［2019］223号行政复议答复通知书和行政复议申请书副本。2019年6月28日，市政府提交行政复议答复书。2019年8月16日，省政府决定延期审理，并书面通知李业贵及市政府。2019年8月23日，省政府中止审理。2019年11月6日，恢复审查。2019年11月7日，省政府作出湘府复决字【2019】74号《行政复议决定书》（以下简称74号《复议决定》），并向双方当事人邮寄送达。李业贵对74号《复议决定》仍不服，向法院提起行政诉讼。请求：1、撤销市政府2019年4月23日作出的《行政处理决定书》；2、撤销省政府作出的74号《复议决定》；3、判令两被告承担案件诉讼费用。另查明，2018年3月15日，原常德市国土资源局、常德市财政局联合下发《关于注销集体土地上持有国有土地使用证给予信赖利益保护补偿的通知》，明确信赖利益保护补偿对象仅对目前正在实施尚未完结的征地拆迁项目以及今后新启动的征地拆迁项目中的被拆迁人给予信赖利益保护补偿，拆迁已完成的项目(已交地项目)，原则上不再给予信赖利益保护补偿。补偿标准及奖励：(一)对持有划拨《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予6万元信赖利益保护补偿。(二)对持有出让《国有土地使用证》的被拆迁人，在注证时除按农拆标准支付全部拆迁款外，每证一次性给予16万元信赖利益保护补偿。原上交的土地出让金不再退还。(三)集体土地上持有《国有土地使用证》的被拆迁人主动配合政府按拆迁标准补偿的，每证额外给予4万元奖励。湖南省常德市中级人民法院认为：本案的争议焦点为案涉土地的性质是否属于农村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条关于：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……。”及《国务院法制办公室、国土资源部关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》关于：“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织的剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”的规定，农村集体土地必须经过依法征收，性质上才能转变为国有土地，而“农转非”、“村改居”的户籍性质变化，不产生改变土地性质的法律效果。本案中，原告“农转非”后，其宅基地所占土地并未被征收，其土地性质仍为集体土地。且无任何在案证据显示在原登记机关登记之前，案涉土地已经依法被征收转为国有土地性质。据此，原告主张其宅基地所占土地的性质为国有土地，因无事实依据，该院不予支持。本案中，市政府征地拆迁过程中，发现其因原告“农转非”户籍性质的变化，在原告所使用的集体土地未经征收的情况下，而错误向其颁发了国有土地使用证，遂启动行政纠错程序。向原告送达行政处理告知书，拟决定撤销案涉的国有土地使用证，并告知其有陈述、申辩和申请听证的权利。原告申请听证，经被申请人授权，常德市自然资源和规划局组织听证，充分听取原告意见，提出听证处理建议。市政府据此作出的行政处理决定，证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。省政府作出74号《复议决定》，维持市政府的行政处理决定，亦因此而合法。需要指出的是，本案中因原登记机关市政府的原因，向原告错误颁证，原告持有案涉国有土地使用证近二十年，现市政府撤销案涉国有土地使用证的土地行为，应当补偿原告信赖利益损失。现在案涉土地已经纳入省政府下发(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》所确定的征收范围，市政府应督促负责补偿工作的有关部门，给予原告必要的信赖利益补偿。综上所述，被诉处理决定和复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求及事实与理由，因无事实和法律依据而不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告李业贵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李业贵承担。李业贵不服一审判决，提起上诉称：一、被上诉人市政府明显存在选择性执法，违背了法律公平、公正原则。二、上诉人的房屋位于征收拆迁范围内即将面临拆迁,撤销土地使用证与否,并不影响房屋拆迁的进行，故撤销422号《国土证》已经没有必要性。三、在(2019)湘行终1718号案件中,当事人赵维爱房屋所在的土地并没有经过政府征收程序,政府给其颁发的《国有土地使用证》没有被撤销,其房屋也是按照国有土地房屋给予拆迁补偿，市政府应当一视同仁。请求：一、撤销一审判决,并依法改判;二、本案一、二审诉讼费由上诉人负担。市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确。1、集体土地非经征收不能变更为国有土地。2、《行政处理决定书》适用法律正确。二、上诉人称答辩人存在选择性执法没有证据支撑。三、答辩人在2003年作出的登记行为依法应当撤销。四、本案所涉情形与赵维爱诉常德市武陵区人民政府房屋征收补偿决定一案截然不同，不具有可比性。请求驳回上诉人的上诉请求。湖南省人民政府未作书面答辩。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”，国务院法制办公室、国土资源部《关于对＜中华人民共和国土地管理法实施条例＞第二条第(五)项的解释意见》规定：“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织的剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。农村集体土地必须经过依法征收才能转变为国有土地，而“农转非”、“村改居”等户籍变化，并不改变土地的性质。本案中，虽然常德市武陵区人民政府作出常武政函［2003］3号《关于对护城乡＜关于请求撤村转居的建议＞的批复》，同意李业贵所在村——张家台村民委员会改为社区居民委员会，李业贵的户口也“农转非”，并于2003年为李业贵办理了422号《国土证》，但涉案土地的性质在省政府2013年下发(2013)政国土字第2260号《农用地转用、土地征收审批单》之前一直系农民集体所有的土地，并未被征收。市政府在未依法定程序办理涉案土地审批和征收的情况下，将集体土地登记为国有土地，属于错误登记，依法应予撤销。市政府作出《行政处理决定书》并无不当。市政府在作出《行政处理决定书》之前，将拟作出行政处理决定的事实、理由和依据，以及相关权利、义务对李业贵进行了书面告知。常德市自然资源和规划局根据李业贵的申请，组织了听证。因此市政府作出的处理决定程序合法。市政府撤销422号《国土证》，应当补偿李业贵信赖利益的损失。市政府在《行政处理决定书》作出之前，原常德市国土资源局、常德市财政局已经下发了《关于注销集体土地上持有国有土地使用证给予信赖利益保护补偿的通知》。上诉人如不服，可以另行主张权利。综上，《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。省政府作出的74号《复议决定》维持《行政处理决定书》具有事实和法律依据，亦应予以维持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李业贵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李业贵负担。本判决为终审判决。审判长 夏 阳审判员 何建湘审判员 李俊颖二〇二〇年六月二十二日书记员 刘博文