江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)赣03行终26号上诉人（原审原告）刘罗秀，女，1972年8月28日出生，汉族，住江西省萍乡市开发区。被上诉人（原审被告）萍乡市公安局开发区分局，住所地江西省萍乡经济技术开发区安源中大道10号，统一社会信用代码11360300014570848G。法定代表人付培群，局长。委托代理人孙一琳，江西博韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡市人民政府，住所地江西省萍乡经济技术开发区萍乡市行政服务中心1号楼，统一社会信用代码11360300014563031A。法定代表人李江河，市长。委托代理人胡艳君，江西博韬律师事务所律师。上诉人刘罗秀因与被上诉人萍乡市公安局开发区分局（以下简称“开发公安分局”）行政处罚、被上诉人萍乡市人民政府（以下简称“萍乡市政府”）行政复议一案，不服萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初102号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘罗秀，被上诉人开发公安分局委托代理人孙一琳，被上诉人萍乡市政府委托代理人胡艳君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，刘罗秀因强制拆迁和对政府回复不服多次信访。后对信访回复不满，经过行政诉讼，对萍乡市安源区人民法院、萍乡市中级人民法院、江西省高级人民法院、最高人民法院行政裁定的结果不服，于2019年元月以法院枉法裁判为由，到北京市进行非正常上访。同年3月4日刘罗秀来到北京市天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获，并对刘罗秀进行训诫。后刘罗秀被北京市公安机关送到久敬庄接济中心登记，久敬庄接济中心将刘罗秀移交至萍乡市驻京工作小组劝离。2019年3月6日，刘罗秀涉嫌违法被开发公安分局立案查处。同日，开发公安分局根据刘罗秀的违法事实作出行政拘留十日的行政处罚，已被执行。刘罗秀不服，于2019年5月5日向萍乡市政府提出行政复议申请，萍乡市政府于2019年7月4日作出萍府复决字[2019]4号《行政复议决定书》，决定维持被告开发公安分局2019年3月6日作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定。刘罗秀不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认开发公安分局作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定违法并予以撤销；2、依法撤销萍乡市政府作出的“萍府复决字[2019]4号”行政复议决定。原审认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条、第七条以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，公安机关具有维护社会治安秩序以及对违法行为依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定给予违法行为人相应的治安处罚的法定职责。综合当事人的诉辩意见，案件的争议焦点是：1、刘罗秀到北京上访的行为是否是非法行为；2、开发公安分局对刘罗秀所作行政处罚以及萍乡市政府作出的行政复议决定是否合法。首先，关于刘罗秀诉称其到北京上访，其上访行为没有扰乱单位秩序的问题。刘罗秀因强制拆迁信访事项，已经得到萍乡经济技术开发区处理、答复，后又通过诉讼被四级人民法院驳回起诉或驳回再审申请，刘罗秀不按规定向有权处理机关反映问题，于2019年元月到北京上访。2019年3月4日刘罗秀仍以同一事实和理由又到北京天安门周边上访。根据《信访条例》第十八条规定，信访人员用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的场所提出。本案中刘罗秀到北京市反映信访事项，应遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，应自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所滞留。天安门周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。刘罗秀在天安门周边滞留，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并针对其扰乱机关单位秩序而予以训诫。故刘罗秀提出该主张没有理由，不予支持。其次，开发公安分局根据北京市公安局天安门分局治安大队训诫书、江西省送久敬庄接济中心涉访人员劝返接离移交单、单位证明、情况说明、受案登记、传唤审批表、询问笔录等证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，认为刘罗秀非正常上访的行为，扰乱天安门周边公共秩序，对刘罗秀非正常上访的违法行为进行受理、调查、处罚告知，并依法对刘罗秀作出行政处罚决定。其所作处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，且在处罚幅度范围内给予处罚，处罚适当，属合法具体行政行为。刘罗秀认为被告开发公安分局没有管辖权，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定；公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖。从以上规定可知，刘罗秀居住地在开发公安分局管辖范围内，故开发公安分局对刘罗秀违反治安管理的行政案件具有管辖权。此外开发公安分局属萍乡市政府授权的行政执法主体，具有行政执法的资格，故刘罗秀认为开发区公安分局无管辖权的理由不能成立。关于刘罗秀提出开发公安分局拘留时间超过10天的意见，因案件仅对被告开发公安分局作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定的事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、适用法律是否正确进行审查，行政拘留的期限由公安机关决定和执行，不在该案审查范围。萍乡市政府在法定期限内作出的萍府复决字[2019]4号《行政复议决定书》，程序合法、适用法律正确。综上，开发公安分局对刘罗秀所作的行政拘留十日的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。萍乡市政府所作复议决定，程序合法，处理并无不当。刘罗秀的诉讼请求于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘罗秀的诉讼请求。上诉人刘罗秀不服一审判决,向本院提出上诉，请求撤销原审判决，依法改判支持一审诉请。其主要理由：1、开发公安分局作出的萍公（洪）决字［2019］0065号行政处罚决定认定事实错误，主要证据不足。2019年3月4日刘罗秀是去最高人民法院来访接待室，路过北京车，刘罗秀并非去北京非正常上访。开发公安分局无证据证明刘罗秀扰乱天安门地区单位秩序，其作出行政处罚无事实和法律依据。2、开发公安分局作出萍公（洪）决字［2019］0065号行政处罚决定程序违法，开发公安分局不是县级以上人民政府公安机关，无权作出行政拘留的行政处罚。3、开发公安分局作出萍公（洪）决字［2019］0065号行政处罚决定适用法律错误。只有对社会造成严重影响，才可以处以行政拘留，开发公安分局未提供证据证明刘罗秀扰乱了社会秩序并对社会造成严重影响。4、刘罗秀于2019年5月5日邮寄行政复议申请书，萍乡市政府于2019年7月18日邮寄送达《行政复议决定书》，属程序违法。综上，请二审法院依法改判并支持一审诉请。被上诉人开发公安分局答辩称：1、开发公安分局作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚书认定事实清楚，证据确凿充分。2019年3月4日，刘罗秀到北京市天安门地区进行非正常上访，证实材料开发公安分局在一审中提交，刘罗秀的非法上访行为对单位秩序造成了影响，开发公安分局依职权作出行政处罚决定合理。2、开发公安分局具有公安行政管理和行政处罚的职权，作为刘罗秀居住地的公安机关，开发公安分局有权对其非访行为进行调查处理。开发公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定对刘罗秀作出行政处罚决定，适用法律正确。3、开发公安分局依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等规定，履行了受案登记、传唤刘罗秀、询问调查、告知行政处罚的事实、理由、依据等程序，程序合法正当。综上，请二审法院维持一审判决。被上诉人萍乡市政府答辩称：1、萍乡市政府作出行政复议决定的程序符合《行政复议法》的规定。萍乡市政府在受理行政复议申请后，在规定的时间内向开发公安分局发送了行政复议申请书副本等材料，并要求开发公安分局在规定的时间内作出答复，萍乡市政府在受理申请之日起六十日内作出了行政复议决定，符合法律的规定。2、开发公安分局作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。萍乡市政府作出维持的决定符合法律规定。综上，请求法院依法驳回刘罗秀的诉讼请求。当事人在二审中均未提交新的证据，二审对一审查明的事实予以确认。二审补充查明：开发公安分局在作出涉案行政处罚决定前，履行了受案登记、传唤、调查询问、告知当事人行政处罚的事实、理由、依据、听取当事人陈述、申辩等程序。本院认为，本案的争议焦点是：一、被上诉人开发公安分局于2019年3月6日对刘罗秀作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定是否合法；二、被上诉人萍乡市政府作出的“萍府复决字[2019]4号”行政复议决定是否合法。关于开发公安分局对刘罗秀作出涉案行政处罚决定是否合法的问题。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京天安门周边地区并非有关机关设立或者指定的信访接待场所。刘罗秀于2019年3月4日到北京天安门周边地区非正常上访，其行为违反了信访及治安法律法规的规定，扰乱了北京天安门周边地区的治安秩序及相关政府机关秩序。上述违法事实有北京市公安局天安门地区分局训诫书、江西省送久敬庄接济中心涉访人员劝返接离移交单、萍乡经济技术开发区光丰村村民委员会出具的刘罗秀进京上访被接回的事实证明、关于光丰村刘罗秀进京非正常上访的情况说明、刘罗秀的询问笔录等证据相互佐证，足以认定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第九十一条规定，开发公安分局对于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理的行为，具有依法查处的职责。开发公安分局据此依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对刘罗秀处以拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。经过立案、调查询问、调取证据、告知行政处罚等程序，开发公安分局于2019年3月6日作出萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定，程序并无不当。刘罗秀提出的上诉理由依法不能成立。关于萍乡市政府作出“萍府复决字[2019]4号”行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”根据本案事实，刘罗秀于2019年5月5日向萍乡市政府提出行政复议申请，萍乡市政府于2019年7月4日作出萍府复决字[2019]4号《行政复议决定书》，程序合法。萍乡市政府作出维持涉案处罚决定的行政复议决定并无不当。综上，开发公安分局作出的萍公（洪）决字[2019]0065号行政处罚决定合法，萍乡市政府作出“萍府复决字[2019]4号”行政复议决定程序正当，刘罗秀的上诉请求不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘罗秀负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年六月二十八日法官助理卢佳妮书记员刘诗怡