西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     (2020)陕71行终214号     上诉人(原审原告)姚仕兵，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省岚皋县。   委托代理人田勤义，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省岚皋县，系上诉人姚仕兵之儿媳。   委托代理人刘雅洁，陕西岚水律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)岚皋县XX镇人民政府，住所地陕西省安康市岚皋县，统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   法定代表人闫少锋，镇长。   委托代理人**国，副镇长。   委托代理人杨加平，陕西宁康律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)岚皋县人民政府，住所地陕西省安康市岚皋县，统一社会信用代码XXXXXXXXXXXXXXXXXXX。   法定代表人杨义龙，县长。   委托代理人赵晓春，该县司法局副局长。   委托代理人吴新成，陕西岚水律师事务所律师。   原审第三人姚义勤，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省岚皋县。    上诉人姚仕兵因与被上诉人岚皋县XX镇人民政府（下称XX镇政府）、被上诉人岚皋县人民政府（下称岚皋县政府）、原审第三人姚义勤土地行政确认及行政复议一案，不服安康铁路运输法院（2019）陕7101行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。   原审法院经审理查明以下事实：原告姚仕兵与第三人姚义勤父亲姚某某系同胞兄弟。1989年11月8日，姚仕兵、姚某某和父母姚某某、方某某协商达成分家协议，约定：姚某某、方某某提出2亩地，其余土地按集体规划的标准分配，2亩地的地址位于小地名“框框田”（本案争议地“兴隆坪”）和“麻园田坪”。1990年2月21日经家庭成员协商再次达成补充协议，约定：以后谁照顾老人晚年生活，谁就享有老人所提取的财产，并且决定老人随姚某某生活。1990年姚某某妻子去世，家庭变故，两位老人先后随姚仕兵生活，由姚仕兵实际负责老人的生养死葬。1991年XX镇泥坪村《落实双层经济责任制土地摸底清册》中，对姚仕兵和姚某某的土地分别进行了登记。姚仕兵名下有两宗土地，分别为“大槽”2.35亩、“碳洞湾”1亩。姚某某名下有三宗土地，分别为“新龙坪田坪”1.6亩、“麻园田坪”0.9亩、“台子上”2.63亩。2002年，泥坪村委会与姚某某签订了二轮土地承包合同书，姚某某二轮承包合同书上记载地块与泥坪村《落实双层经济责任制土地摸底清册》和《二轮土地承包合同底册》内容一致。同年，泥坪村委会与姚仕兵亦签订了二轮土地承包合同书，合同上载明的承包耕地为“大槽”2.3亩、“兴隆坪”0.86亩、“台子上饲料地”0.57亩、“竹园排”3亩、“兴隆坪”1.2亩、“麻园田坪”0.9亩等共五宗土地，该五宗土地与泥坪村《落实双层经济责任制土地摸底清册》和《二轮土地承包合同底册》均不一致。2015年姚义勤以土地承包经营权纠纷为由将姚仕兵诉至岚皋县人民法院，法院一审以该案属土地权属争议的确权，不属于人民法院受理民事诉讼范围，应先向人民政府申请确权为由驳回了姚义勤的起诉。姚义勤不服于上诉至安康市中级人民法院，二审法院于2017年10月27日裁定驳回上诉，维持原裁定。2015年9月10日，泥坪村委会召开三委会讨论决定，该土地的权属严格依村委会2002年二轮土地承包的活页底册为准，与其不相符的，村委认为一律不予认可。并在2015年11月11日向岚皋县人民法院递交的《滔河镇泥坪村村民委员会关于姚某某农村集体土地二轮承包事项认定的报告》中再次予以确认姚义勤持有的姚某某的二轮承包合同书与2002年泥坪村二轮承包合同底册一致，姚义勤享有承包案涉土地的承包经营权。2017年11月10日，姚义勤向XX镇政府递交《土地确权申请书》，要求确认其对姚某某名下“兴隆坪“1.2亩”、“麻园田坪”0.9亩土地享有承包经营权。2018年12月4日，XX镇政府作出《土地权属纠纷处理决定书》，决定姚义勤对位于岚皋县XX镇XX村XX组小地名为“兴隆坪”1.2亩及“麻园田坪”0.9亩的土地享有承包经营权，并将该决定书于同日向姚仕兵送达，2日后向姚义勤送达。姚仕兵不服，于2019年3月27日向岚皋县人民政府提出行政复议，岚皋县政府于2019年5月10日作出《行政复议决定书》，维持了XX镇政府作出的《土地权属纠纷处理决定书》，并于同年5月24日分别向XX镇政府、姚仕兵、姚义勤送达。姚仕兵不服，遂于2019年6月3日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告XX镇政府于2018年12月4日作出的《土地权属纠纷处理决定书》及被告岚皋县政府作出的岚府复决字[2019]2号《行政复议决定书》。另查明，2019年1月24日，姚仕兵因对XX镇政府作出《土地权属纠纷处理决定书》不服向本院提起行政诉讼，本院于同年3月18日以原告姚仕兵未履行前置程序为由驳回起诉。同年3月27日，姚仕兵向岚皋县政府申请复议，岚皋县政府当日立案受理。   原审法院经审理认为，本案的争议焦点为被诉的《土地权属纠纷处理决定书》及岚皋县政府作出的岚府复决字[2019]2号《行政复议决定书》是否合法。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山某某、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山某某、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”据此，XX镇政府享有对姚仕兵和姚义勤之间的土地承包经营权争议作出处理的职权；岚皋县政府依法享有对本案行政争议事项作出复议决定的职权，两被告主体适格。其次，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”经审查，原告姚仕兵自2018年12月4日收到XX镇政府作出《土地权属纠纷处理决定书》至2019年1月24日向本院提起行政诉讼之日止共计51日，后因未履行前置程序，其诉讼被本院在2019年3月18日裁定驳回起诉，上诉期内，即2019年3月27日，姚仕兵向岚皋县政府递交复议申请，故姚仕兵自2019年1月24日起至2019年3月27日向岚皋县政府提起行政复议期间系因诉讼等其他正当理由耽误法定申请期限的，该期间应予扣除。综上，姚仕兵提起行政复议的时间未超过法定期限。再次，在查清双方争议的事实上，关于2002年《岚皋县二轮土地承包合同底册》效力问题，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”由此可知，不动产登记簿用是由县级以上地方人民政府制作，而2002年《岚皋县二轮土地承包合同底册》系泥坪村委会二轮承包时合同的备份档案，显然不能等同于不动产登记簿。同时，在发生权属纠纷时，泥坪村2002年《岚皋县二轮土地承包合同底册》是泥坪村集体管理及认定本集体土地权属和内容的重要依据。根据确认在案的证据显示，在1991年7月泥坪村委会《落实双层经济责任制土地摸底清册》中显示已将案涉“新龙坪田坪”和“麻园田坪”两宗土地登记在姚某某名下，2002年土地二轮承包时，泥坪村委会又与姚某某签订了二轮承包合同书，将案涉土地继续发包给姚某某，且该合同书登记的土地与当年《岚皋县二轮土地承包合同底册》中姚某某承包土地内容一致，可以看出姚某某名下土地在历史沿革上的一致性，证据间能够相互印证，本院对此亦予以采信。姚仕兵虽持有记载有相同案涉地块的二轮承包合同书，但其内容与1991年7月泥坪村委会《落实双层经济责任制土地摸底清册》和2002年《岚皋县二轮土地承包合同底册》记载均不统一，在无其他证据相佐证的情况下，不能证明原告对案涉争议承包地享有土地承包经营权。故XX镇政府依据上述调查和了解的事实认定姚义勤对案涉土地享有承包经营权，该事实清楚，结论并无不当。此外，原告认为XX镇政府未经法定程序直接作出《土地权属纠纷处理决定书》，程序违法。经查，XX镇政府在受理姚义勤的土地确权申请后，先后向泥坪村委会调取了1991年7月泥坪村《落实双层经济责任制土地摸底清册》、2002年《岚皋县二轮土地承包合同底册》等历史档案，又通过询问当事人，查询争议双方的二轮承包合同书，征询村委会意见，并组织姚仕兵和姚义勤及镇村相关人员多次调解后，才依照《中华人民共和国土地管理法》等相关规定作出《土地权属纠纷处理决定书》，并将该决定书送达于争议双方当事人，其程序合法。被告岚皋县政府作为复议机关，在复议过程中依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出维持涉案岚府复决字[2019]2号《行政复议决定书》，并依法送达XX镇政府及争议双方当事人，该复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。现原告以两被告认定事实错误，程序错误为由而起诉要求撤销确权处理决定及复议决定的主张，证据不足，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姚仕兵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告姚仕兵负担。   一审判决后，上诉人姚仕兵不服，向本院提起上诉称，一审法院认定事实明显错误、适用法律不当，应当予以撤销。一、经过一审庭审和质证确认了本案争议土地是上诉人姚仕兵的父母自留的养老田，上诉人家庭内部形成了分家协议和补充协议，协议约定了“以后谁照顾老人的晚年生活，谁就享有老人所提取的财产，并决定老人随姚某某生活”，同时确定了因为姚某某家庭变故，实际由上诉人姚仕兵负责二老生养死葬的事实，本案应由实际赡养人分得争议土地的承包经营权，一审法院没有尊重事实与历史，应依法撤销；二、本案争议土地是上诉人的父母预留的养老地，其初衷就是保障老人的生活和生养死葬的义务，现在该登记在上诉人的父母尚在世时就已经做了变更，已经违背了初衷，且一审法院土地承包合同底册不能等同于不动产登记簿，那以该底册确定的土地承包经营权归属，就属于一审法院认定事实错误；三、《农村土地承包法》和中央关于农村土地承包的相关政策，非经法定程序和法定事由不得改变原始承包经营权关系，本案争议土地在上诉人父母在世时就做了变更，据以变更的依据是泥坪村1991年7月的《落实双层经济责任制土地摸底清册》，《摸底清册》明显不具有改变原始承包经营权关系的，泥坪村委会以此为据的《二轮土地承包合同底册》即便具有不动产登记簿的效力，也是一个却有错误的登记内容，应当不予采纳其效力；四、一审法院的判决没有严格依照法律和充分考虑历史背景的土地权属确定原则来争议土地的权属。综上，请求二审法院：1、依法撤销安康铁路运输法院（2019）陕7101行初145号行政判决书，依法改判撤销上诉人岚皋县人民政府作出的岚府复决字[2019]2号《行政复议决定书》以及被上诉人XX镇人民政府2018年12月4日作出的《土地权属纠纷处理决定书》；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人XX镇政府答辩称，一、被上诉人XX镇政府依据调查了解的事实和法律规定，按程序作出了《关于姚义勤与姚仕兵土地权属决定书》认定姚义勤对案涉土地享有承包经营权，一审法院判决并无不当；二、分家协议、补充协议约定事项产生的纠纷属于民事纠纷，不属于行政案件审理范围；三、对泥坪村委会保管的《落实双层经济责任制土地摸底清册》和《二轮土地承包合同底册》效力认定的问题，属于土地承包经营权纠纷，属于民事案件受理范围；四、被上诉人XX镇政府以发包人认定为合法有效，且在历史沿革上具有一致性的土地承包合同为依据，作出土地权属处理决定并无不当。综上，请求二审法院：1、驳回上诉，维持原判决；2、判决上诉人承担本案全部诉讼费用。   被上诉人岚皋县政府答辩称，一、原审认定事实清楚；原审法院对争议焦点归纳清晰，事实认定清楚。二、原审适用法律正确；原审法院对两被告主体是否适格，行政复议是否超过期限，XX镇政府作出《关于姚义勤与姚仕兵土地权属决定书》是否程序违法都做了阐明。三、被上诉人岚皋县政府的复议决定应予维持；本案在行政复议的过程中，按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，上诉人顺畅的向答辩人提交了复议申请及证据材料，被上诉人及时受理了案件，要求被申请人及第三人提供答辩材料及证据，保障了上诉人的程序权利，通过审理，被上诉人在法定期限内按照法律的规定作出了复议决定，并向申请人、被申请人、第三人进行了送达，复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉。   原审第三人姚义勤陈述称，其认可二被上诉人的答辩意见，对一审判决书没有意见。原审第三人姚义勤在二审中未提交书面陈述意见。   二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。   本院认为，关于被上诉人XX镇政府及被上诉人岚皋县政府是否有作出案涉《土地权属纠纷处理决定书》及案涉《行政复议决定书》的职权依据的问题。关于被上诉人XX镇政府及被上诉人岚皋县政府分别作出案涉《土地权属纠纷处理决定书》及案涉《行政复议决定书》的程序是否符合法律规定的问题。各方当事人对一审法院的认定均未提出异议，故本院对一审法院关于职权依据和程序合法的论述不再予以赘述。   关于被上诉人XX镇政府作出案涉《土地权属纠纷处理决定书》是否具有事实依据和法律依据的问题。被上诉人XX镇政府在受理原审第三人姚义勤的确权申请后，调取了1991年7月泥坪村《落实双层经济责任制土地摸底清册》、2002年《岚皋县二轮土地承包合同底册》，听取了泥坪村委会、姚仕兵、姚义勤及其他相关人员的意见，组织争议双方进行了多次调解，经查，1991年7月泥坪村委会《落实双层经济责任制土地摸底清册》中显示案涉争议的两宗土地登记在原审第三人姚义勤之父姚某某（已故）的名下，2002年土地二轮承包时，泥坪村委会将案涉土地继续发包给姚某某并签订了承包合同，合同内容亦与《岚皋县二轮土地承包合同底册》中记载的一致，因此姚某某名下土地在历史沿革具有延续性。上诉人姚仕兵虽亦持案涉两宗土地的二轮承包合同，但其内容与上述两份历史档案记载的并不统一。据此，被上诉人XX镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律的规定作出案涉的《土地权属纠纷处理决定书》并无明显不当。被上诉人岚皋县政府作为复议机关，依据《中华人民共和国行政复议法》的规定作出案涉的《行政复议决定书》并依法送达XX镇政府及争议双方当事人，亦无明显不当。关于上诉人姚仕兵提出的按照其分家协议及补充协议关于“谁照顾老人晚年生活，谁就享有老人的财产”的约定，及原审第三人姚义勤认可的“姚仕兵实际负责老人的生养死葬”的事实，因此应该由上诉人取得案涉两宗土地的承包经营权的上诉主张。需要指出的是，因该分家协议及补充协议系民事协议范畴，如上诉人认为原审第三人不履行协议内容，可以通过其他法律规定的渠道予以救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   案件受理费50元，由上诉人姚仕兵负担。   本判决为终审判决。           审判长  王方   审判员  刘爽   审判员  左昆             二○二○年六月二日        书记员  雷宁        1