湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终630号上诉人（原审原告）：余某，女，2016年12月17日出生，汉族，住湖南省衡南县。法定代理人：刘某，女，1996年6月14日出生，汉族，住址同上。系上诉人之母。委托代理人：刘磊，湖南追正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡南县人民政府。住所地：衡南县云集四大家机关院。法定代表人：李军，该县县长。委托代理人：胡光明，该县司法局副局长。委托代理人：李懿，湖南南舫律师事务所律师。原审第三人：衡南县云集街道办事处（原衡南县云集镇人民政府）。住所地：衡南县云集镇泉梓路1号。法定代表人：周才辉，该街道办主任。委托代理人：陈龙，该街道办工作人员。原审第三人：衡南县云集街道办事处东屋社区居民委员会。住所地：衡南县云集镇东屋社区。法定代表人：李茂轩，该居委会主任。上诉人余某因与被上诉人衡南县人民政府支付住房补贴一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省衡阳市中级人民法院审理查明：2015年12月28日，衡阳市人民政府下发衡政办发（2015）73号《关于印发的通知》（以下简称73号《通知》）。2016年6月20日，衡南县人民政府根据73号通知精神，下发南政办发（2016）12号《关于依法规范集体土地征收与房屋拆迁补偿安置工作的通知》（以下简称12号《通知》），该通知第五条拆迁安置（三）项中规定，选择货币安置的，按附件3、4规定的标准补偿后，另以55㎡／人按2160元／㎡的标准给予住房补贴。通知第五条（七）项2目中规定，非本集体经济组织成员不予安置。2017年9月26日，衡南县人民政府下发南政办发（2017）24号《关于转发的通知》（以下简称《征收补偿安置方案》），委托原衡南县云集镇人民政府（以下简称云集镇政府）承担云集镇城中村棚户区改造项目所有房屋征收拆迁补偿工作，并在第六条房屋征收补偿安置标准（三）项集体土地上房屋征收补偿安置标准项下6目住房补贴中规定，被征收人住房实施货币安置按附件1、2规定的标准补偿后，另以55㎡／人按2160元／㎡的标准给予住房补贴（农村集体经济组织符合安置资格的人员）。原告曾外祖父刘和军（又名刘和均，已故）、曾外祖母李茂莲在衡南县（以下简称）集体土地上建有房屋一栋（户主刘和军，以下简称涉案房屋）。刘和军夫妇育有二子，原告外公刘少清与舅外公婚后均未另建住房，仍居住在该房，但分户生活。刘少清与何仁英婚后共生育女儿刘某、刘梓毅（2003年4月出生）、儿子刘梓文（2005年8月出生），原告母亲刘某为长女，2016年9月登记结婚，同年12月出生。原告余某和母亲二人的户口均未迁移。2017年9月，衡南县人民政府决定启动云集镇城中村棚户区改造项目，涉案房屋在征拆范围。同时，衡南县人民政府成立衡南县城镇棚户区改造项目指挥部（以下简称指挥部），负责项目征收补偿工作的实施。2017年12月12日，衡南县城镇棚户区改造领导小组办公室下发南棚改办发（2017）9号《衡南县棚户区改造集体土地征收房屋拆迁实施货币安置享受住房补贴的人口审定办法（施行）》（以下简称9号《人口审定办法》），在被拆迁人员享受住房补贴和安置人口认定基本计算标准项下（2）中规定：符合货币安置享受住房补贴的人口认定以被拆迁人家庭户籍在棚改项目实施范围内，且享有集体土地承包经营权、履行集体义务并享受集体经济组织待遇的农业人口数为计算依据。在征收过程中，刘少清户选择了货币安置。期后，刘少清户以含原告及母亲6人为安置家庭成员申请货币安置人员住房补贴。指挥部于2018年10月26日公布并张贴的《棚改项目集体土地上住房拆迁货币补偿中享有住房补贴人口审核结果公示》（以下简称《审核结果公示》）没有原告及母亲的名单。原告母亲于2018年11月5日向衡南县云集镇人民政府提交《关于申请补足我棚屋房改造住房补贴款的报告》，未获答复。2019年1月10日、2019年3月18日、2019年4月19日在云集镇城中村棚户区改造项目范围内公布并张贴的《审核结果公示》，原告及母亲刘某仍不在公示名单内。但2019年8月23日原告母亲刘某获得住房补贴及搬迁补助共120800元。另查明，《货币安置人员住房补贴审批表》中刘少清户涉案房屋所在初审意见为：刘少清、何仁英、刘梓文、刘梓毅、刘某五人是农业户口，享有土地承包经营权和土地分红；衡南县云集镇经营管理站签署意见为：该户5人属村集体经济组织成员，享有土地永远经营权。2019年6月，刘少清户所在对刘少清户按4人支付分红费用。湖南省衡阳市中级人民法院认为，本案的争议焦点是：一、本案是否超过法定起诉期限？二、原告余某请求被告衡南县人民政府支付住房补贴是否具有事实及法律依据？三、云集镇政府及衡南县云集镇东屋社区居民委员会（以下简称东屋社区居委会）是否是本案的适格第三人？一、关于本案是否超过法定起诉期限的分析：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法律或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因指挥部2018年10月26日公布并张贴的《审核结果公示》没有原告及母亲的名单，原告母亲于2018年11月5日向云集镇政府提交了《关于申请补足我棚屋房改造住房补贴款的报告》，未获答复。虽然指挥部2019年1月10日、2019年3月18日、2019年4月19日在云集镇城中村棚户区改造项目范围内公布并张贴的《审核结果公示》，原告及母亲刘某仍不在公示名单内，但云集镇政府一直未对原告母亲提出的补足住房补贴款的申请报告予以答复，直至2019年8月23日原告母亲刘某获得了住房补贴及搬迁补助款共120800元，故应当视为2019年8月23日衡南县人民政府才以不作为的方式作出将原告余某不享有住房补贴款支付对象的行政行为。原告2019年12月10日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。被告衡南县人民政府辩称原告超过法定起诉期限缺乏事实依据，该院不予采信；二、关于余某请求被告衡南县人民政府支付住房补贴是否具有事实及法律依据的分析：衡阳市人民政府作出的73号《通知》及衡南县人民政府作出的12号《通知》、《征收补偿安置方案》、9号《人口审定办法》均对享有住房补贴资格人员的认定标准予以了明确，即在具备符合户籍在棚改项目实施范围内的条件同时，还需具备是享有集体土地承包经营权、履行集体义务并享受集体经济组织待遇的农业人口，简而言之就是享有住房补贴的对象应当是农村集体经济组织成员。原告余某母亲结婚后户口未外迁，余某出生后的户籍虽随母亲刘某落户在，但其父亲有工作收入，衡南县人民政府提供的涉案房屋拆除前各房屋状况照片，经原告母亲刘某指认，其一家三口居住的房间仅二张简易床，一个大柜，并无其他生活物品。第三人东屋社区居委会作为涉案房屋所在地的基层组织，对当地居民生活情况比较了解，也陈述原告并未随其母亲在涉案房屋居住，结合衡南县人民政府提供相片显示的情况，可认定原告并未随其母亲在涉案房屋中居住具有真实可信性；再者，在对享有住房补贴人员逐户逐人逐项审核过程中，明确注明刘少清户除余某外其余5人在享有土地承包经营权和土地分红。综上所述，原告余某不具备农村经济组织成员资格，请求衡南县人民政府支付其住房补贴款的诉求缺乏事实依据，该院不予支持；三、关于云集镇政府及东屋社区居委会是否是本案的适格第三人的分析：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《征收补偿安置方案》明确规定衡南县人民政府委托云集镇政府承担云集镇城中村棚户区改造项目征收补偿安置方案所有房屋征收拆迁补偿工作；东屋社区居委会仅是负责向云集镇城中村棚户区改造项目管理人提供相关人员情况，均与本案的处理没有利害关系。原告在已将衡南县人民政府作为被告的情况下，将云集镇政府及东屋社区居委会作为本案第三人，缺乏法律依据。云集镇政府及东屋社区居委会均不是本案的适格第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告余某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告余某负担。余某不服一审判决，提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。衡南县人民政府和原审第三人提供的证据,不能证明上诉人并未随其母亲在涉案房屋中居住。上诉人自出生落户以来,户口登记就为农业家庭,具备了涉案房屋所在集体经济组织成员的身份。并且上诉人与涉案房屋的家庭成员一起,以农村居民身份参与了以家庭为单位购买的城乡居民医保，上诉人当然享有集体土地承包经营权。被上诉人提供的《土地确权颁证登记明细表》、《生产队开会分钱人数》,恰好说明了有关组织剥夺了上诉人土地承包经营权,侵害上诉人集体经济组织成员权益。同样上诉人提交的《关于申请补足我棚屋改造住房补贴款的报告》,说明自身对认定上诉人集体经济组织成员身份就存在争议。关于集体经济组织成员的资格和权益的认定,并不是以是否实际承包了土地,或者实际享受到土地分红为准。被上诉人提交的《土地确权登记明细表》清楚的载明了上诉人的母亲是该集体土地所有权人,上诉人作为其母亲的后代,也是该集体经济组织成员,也应该享有成员的权益。二、一审判决适用法律错误,云集镇政府及东屋社区居委会是本案的适格第三人。请求：一、撤销一审判决;二、改判被上诉人支付上诉人住房补贴120800元；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。衡南县人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。上诉人不具备享有住房补贴款的条件，依法不能享有住房补贴款。上诉人不是涉案拆迁房屋的法定继承人，且未在涉案房屋实际居住、未从事生产生活。二、一审判决适用法律正确，云集镇政府及东屋社区居委会不是本案的适格第三人。请求维持原判。云集镇政府和东屋社区居委会未作书面答辩。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明，刘少清、贺仁英夫妇于2013年在衡阳市雁峰区购买了商品房。本院认为，本案系因“外嫁女”的子女要求支付房屋补贴而引发的纠纷。“外嫁女”的子女是否具有集体经济组织成员资格，我国立法尚未作出统一规定。一般可以从以下几方面综合考虑：一是“外嫁女”的子女的户籍在征地补偿方案确定时是否在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”的子女是否在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”的子女是否以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”的子女所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”的子女在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”的子女是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。农村居民所享有的这种经济利益是国家赋予给生活在农村的集体经济组织内部成员的一种特殊的社会保障利益。农村集体经济组织成员应以是否以土地作为最基本的生活保障来源，是否长期在农村集体经济组织内部从事生活劳动为考量因素。本案中，根据本院查明的事实，余某作为“外嫁女”刘某的女儿，除了符合在衡南县人民政府作出征地补偿方案时户籍在和未在其他集体经济组织享受村民待遇的条件外，其他认定具有集体经济组织成员资格的条件均缺乏充分的证据予以证明，故无法认定余某为的成员。按照衡阳市人民政府作出的73号《通知》、12号《通知》、《征收补偿安置方案》和衡南县城镇棚户区改造领导小组办公室作出的9号《人口审定办法》规定的，本集体经济组织成员才能享有住房补贴的原则，因余某不具有的成员资格，故衡南县人民政府不予支付余某的住房补贴并无不当。上诉人余某的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人余某负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年六月十八日书记员  刘博文