江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终111号 上诉人（一审原告）淮安区河下街道易郡龙腾小区业主委员会，住所地淮安市淮安区翔宇大道999号易郡龙腾小区。 负责人钟士树，该业主委员会主任。 委托代理人张昆仑，江苏尚淮律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区住房和城乡建设局，住所地淮安市淮安区西长街417号。 法定代表人王友胜，该局局长。 委托代理人陈小春，该局物管科科长。 委托代理人侯祝山，江苏曙东律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市淮安区河下街道办事处，住所地淮安市淮安区经四路与杜康桥路交汇处西北。 法定代表人张国风，该街道办事处主任。 委托代理人于健，该街道办事处工作人员。 上诉人淮安区河下街道易郡龙腾小区业主委员会（以下简称易郡业委会）因诉被上诉人淮安市淮安区住房和城乡建设局（以下简称淮安区住建局）、淮安市淮安区河下街道办事处（以下简称河下街道办）行政撤销一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初372号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明：原告易郡业委会于2019年3月8日经选举产生，于2019年4月3日经河下街道办备案，2019年5月27日经淮安区住建局备案。备案时提交的文件有：《易郡龙腾小区业主代表大会议事规则》、《易郡龙腾小区业主委员会工作规则》草案、《易郡龙腾小区管理规约》草案。2019年6月4日，易郡业委会发布了关于增补业主代表通告，对小区一、二期业主代表增补18名，并给出了具体的增补名额分配、条件、产生方式等。该增补通告在小区内进行了张贴公告。2019年6月22日，易郡业委会作出了增补楼或单元业主代表名单公示，并在小区内进行了张贴公告。2019年6月22日，易郡业委会发布了三期推选业主代表公告、三期推选业主代表情况说明公告，共推选业主代表39名。2019年7月7日，原告作出了三期业主代表公示，并在小区内进行了张贴公告。该代表公示中载明的异议期限为2019年7月13日。2019年7月12日，原告作出各业主小组征求意见数据汇总，该表载明：同意选聘人数占58%，同意续聘人数占1%，无法联系或弃权人数占41%。同时公示的还有各楼或单元的征求意见具体情况。2019年7月2日，原告作出《易郡龙腾小区第四次业主代表大会公告》，定于7月16日召开业主代表大会，讨论相关规章制度和确定物业服务企业聘用方案等内容。2019年7月17日，原告作出《易郡龙腾小区第四次业主代表大会会议内容公告》，主要内容为：会议应到70人，实到65人。会议表决通过《易郡龙腾小区物业服务企业选聘方案》等小区规章制度，大会授权业主委员会成立公开选聘物业小区，全权处理选聘物业服务企业相关事宜。会议同时听取了螺丝街社区领导等人所作的讲话。 2019年7月19日，河下街道办对原告作出整改通知书，要求原告整改以下事项：一、增补小区三期的业主代表：根据《首届易郡龙腾小区业主委员会选举办法》所做的情况说明和约定，小区三期业主代表由三期10名以上业主联名提出申请，在街道办指导下选出业主代表，再选举出业主委员会委员和候补委员，补充进现有的小区业主委员会。现业主委员会未按照上述约定进行小区三期业主的选举，请予整改。二、对增补小区一二期业主代表，请将相关材料报街道小区办进行审核、备案。三、对业主委员会发布的《公开招聘物业服务企业公告》，因未按照《易郡龙腾小区业主代表大会议事规则》第二十八条第二款的规定发布，请严格履行相关程序后，按规定发布相关公告，请予整改。同日，向原告进行了送达。同日，原告对整改通知作出回复，对河下街道办提出的整改要求均不予认可，不予整改。2019年8月2日，原告对整改通知再次回复至淮安区小区办、河下街道办，不予整改。2019年7月18日、7月29日、8月5日，就本案诉争事宜，被告组织协调未果。2019年7月25日，万豪物业公司出具了增补业主代表欠交物业费信息表，其中载明15名增补的业主代表中有11人存在不同程度的欠交物业费情况。另有陈述，55名业主代表，欠交物业费的有36人，占总人数的65%。2019年8月6日，两被告作出了案涉的撤销决定。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。 另查明：被告提交的经备案的《易郡龙腾小区业主代表大会议事规则》（草案）第十条第5项的内容为：业主代表应符合下列条件：……5、无损坏房屋承重结构、违法搭建、破坏房屋外貌、擅自改变物业使用性质、无故欠交物业服务费或者专项维修资金、违法出租房屋等违反法律、法规和管理规约的行为。该份文件上有钟士树、陆秀红、马仁凤、徐星伦等5人的签名。原告提交的《易郡龙腾小区业主代表大会议事规则》（首届业主代表大会通过）第十条第5项的内容中没有“无故欠交物业服务费”，其他表述一致。该份文件上有钟士树等35人的签名，日期为2018年8月28日。 一审法院认为，本案争议焦点：一、两被告是否具有作出撤销决定的法定职权；二、撤销决定认定的事实认定是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。 对争点一，《物业管理条例》第十九条第二款规定：业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。根据上述规定，被告淮安区住建局××××街道办对原告作出的违法决定，具有撤销的法定职权。两被告共同作出撤销决定，并无不当。原告主张河下街道办不具有撤销权，于法无据，一审法院不予支持。 对争点二，关于撤销决定认定的事实。 （一）关于议事规则的效力 《江苏省物业管理条例》第十七条规定，首次业主大会筹备组履行下列职责：……（二）拟定管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则草案；……（四）提出首届业主委员会委员候选人条件、名单和选举办法。第二十二条规定：业主委员会应当自选举之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处备案：（三）业主大会议事规则和管理规约。第二十三条规定，依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期。业主大会议事规则和管理规约自业主大会审议通过之日起生效。本案中，原告业主委员会经业主代表大会选举产生后，向街道办、住建局申请了备案，并提交了经业主代表大会通过的议事规则文本，故一审法院认为备案的议事规则是合法有效的。原告持有的议事规则与本案的议事规则内容上有出入，相关内容应以备案的议事规则为准。《物业管理条例》第七条规定，业主在物业管理活动中，履行下列义务：（一）遵守管理规约，业主大会议事规则。故议事规则生效后，在本小区范围内对全体业主具有约束力。 （二）关于选举办法的效力 如前所述，业主委员会选举办法经业主代表大会表决通过后，成为本小区业主委员会选举的依据。本案中，原告业主委员会即是根据该选举办法选举产生的，故原告现否定该选举办法的观点一审法院不予支持。 （三）关于增补一二期业主代表 本案被告举证了一二期业主代表增补名单中有11人存在欠交物业服务费的情况，故认定该11人不符合业主代表资格。而原告称物业服务不到位、不开具发票且拒收业主代表交纳的物业费，故不属于无故欠交。一审法院认为，业主代表是由业主小组推选，代表本小组全体业主出席业主代表大会会议并行使权利的人。现有法律法规中对于业主代表的担任条件并无明文规定，但对于业主委员会委员的当选条件有明确的规定。《江苏省物业管理条例》第二十一条规定，业主委员会由业主大会会议产生。业主委员会委员应当热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。业主有损坏房屋承重结构、违法搭建、破坏房屋外貌、擅自改变物业使用性质、无故欠交物业服务费或者专项维修基金、违法出租房屋等违反法律、法规和管理规约的情形且未改正的，不得担任业主委员会委员。根据《易郡龙腾小区业主代表大会议事规则》中关于业主代表的推选条件，无故欠交物业服务费的，不得担任业主代表。从本案中议事规则中规定的业主代表的担任条件看，与上述业主委员会的条款大致相同。 本案中，虽然物业公司出具的情况说明表明11名业主代表欠交物业费，但原告举证亦可以看出，存在业主交纳物业费时，物业公司不接收交费的情况。另外，从物业公司出具的业主代表欠交物业费的情况说明可以看出，推选出的业主代表欠交物业费的比例达到65%，比例较高。一审法院认为，议事规则中关于欠交物业费的限制条款虽然有效，但在具体实践中应从宽掌握，要考虑欠交物业费的原因及小区欠交物业费的整体情况，尤其在有业主交费而物业公司不予收取的情况下，不应仅以此作为排除担任业主代表的条件，否则将不利于解决业主与物业公司之间的矛盾。故两被告以此为理由撤销业主代表资格确有不当。 但因区住建局××××街道办对业主代表大会、业主委员会作出的决定具有监督的职权，而对业主代表大会作出决定的监督，势必要涉及到业主代表的产生过程是否符合规定及所代表的具体范围。本案河下街道办要求原告将一、二期业主代表相关材料报街道办审核，但原告明确告知不提交相关材料，故被告撤销该11名业主代表资格的结果正确。 （四）关于第三期业主代表 根据《首届易郡龙腾小区业主委员会选举办法》第五条的规定，小区的业主委员会人数为9名（其中主任1名，副主任2名），候补委员4名。因三期4幢楼房当时尚未交付，故先选出的业主委员会人数为5名，候补委员2名。对三期房屋是待交付后，由三期业主10名以上业主联名提出申请，在街道指导下组成筹备组，并按规定在三期选举出4名委员，2名候补委员补充进业主委员会。现原告直接组织三期业主推选业主代表，并由选举出的业主代表参加小区业主代表大会，显然与上述选举办法的规定不符，故两被告撤销原告公示的小区三期业主代表资格，按相关程序由街道指导推选小区三期业主代表并无不当。 （五）关于业主代表大会的决定及《聘用物业公告》 原告业主委员会组织一、二、三期业主代表召开业主代表大会，因业主代表资格这一基础性事项存在问题，且该次业主代表大会会议召开的形式不符合《议事规则》中规定的分级召开形式，故该次业主代表大会通过的决定不具有相应的法律效力，关于选聘和解聘物业服务企业的事宜，表决程序亦违法，故两被告予以撤销，亦无不当。 对争点三，关于撤销决定的作出程序。 一审法院认为，两被告作出的撤销决定，性质不属于行政处罚，故不需按照行政处罚法的规定进行处罚告知等程序。现经河下街道办下达整改通知，原告拒绝整改后，两被告共同作出撤销决定符合《物业管理条例》的规定，程序并无不当，且责令改正并非撤销决定的前置程序。 综上，原告易郡业委会的起诉没有事实和法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回原告易郡业委会的诉讼请求。 上诉人易郡业委会上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、被上诉人河下街道办无权对上诉人作出行政撤销行为。《江苏省物业管理条例》和淮安区政府的行政权力清单均明确该项权力由被上诉人淮安区住建局行使，而非被上诉人河下街道办。2、一审法院认定被上诉人河下街道办提供的未通过的《议事规则》草案为己经通过的正式文本与事实不符。被上诉人河下街道办只是提供了《议事规则》（草案），并没有提供上诉人早己向其备案的《议事规则》，己经超出举证期限。并且《议事规则》只是小区业主内部文件，不属于法律，更不属于法规，行政机关也不能因为小区业主内部文件而撤销业主代表资格，更不能据此作为行政机关的撤销依据。3、一审法院和两被上诉人以选举小区业主委员会委员的标准来要求小区业主代表，混淆了两者的概念。交纳税收是每个公民和企业应尽的责任，物业公司在无法提供正规发票的情形下拒绝交纳物业费是符合我国法律规定，不构成无故拖欠的事实。根据《江苏省业物管理条例》第二十八条规定，业主代表的产生是由所在业主小组直接推选产生，与委员会产生是两个完全不同方式，也代表两个完全不概念，履行两个不同职责。二、两被上诉人具体行政行为违反法定程序。根据被上诉人淮安区住建局在江苏省政务服务平台所公示的《淮安区住建局物业管理类行政处罚流程图》，被上诉人淮安区住建局应当由与作出业主决定相关人员自己向被上诉人淮安区住建局提出撤销申请，由被上诉人淮安区住建局立案受理后，再进行调查取证等一系列程序，并且重大处罚还要召开听证会，听取当事人陈述和申辩。而被上诉人却从未履行上述程序，也未听取上诉人陈述和申辩而是直接作出决定，因此两被上诉人具体行政行为违反法定程序。综上，被上诉人作出的行政撤销决定既不符合事实，也违反法定程序，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人淮安区住建局××××街道办未提交书面答辩意见。 二审中，上诉人提交如下证据：1、权力清单中公布的撤销业主大会、业主委员会的职权机构为淮安区住建局，证明被上诉人河下街道办无权作出涉案行政撤销决定。2、被上诉人淮安区住建局公布的行政处罚流程图，证明被上诉人淮安区住建局违反自己公布的程序。3、光盘一张，证明政府公布的权力清单中被上诉人河下街道办没有物业管理权。4、收据若干份，证明部分业主补缴物业费。 被上诉人淮安区住建局××××街道办质证认为：证据1不能证明证据目的。证据2、3、4与本案无关联性。 本院对上诉人易郡业委会二审中提交的证据作如下认证：上诉人提交的证据具有真实性，但不能证明其证明目的,本院不予确认。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本案的争议焦点为：一、被上诉人河下街道办是否具有作出涉案行政撤销决定的法定职权；二、涉案小区业主代表大会议事规则是否应以备案为准；三、被上诉人作出的行政撤销决定是否符合法律规定，应否予以撤销。 关于争议焦点一，即被上诉人河下街道办是否具有作出涉案行政撤销决定的法定职权。本院认为，国务院《物业管理条例》第十九条第二款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”《江苏省物业管理条例》第二十四条第二款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，县（市、区）物业管理行政主管部门应当责令其限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”本案中，虽然在国家一体化在线政务服务平台公布的淮安区政府部门行政权力事项清单中，撤销业主大会、业委会违法决定的实施主体是被上诉人淮安区住建局，但此权力清单仅仅公布的是政府部门享有的行政权力，并不排除实际中该权力也可以由街道办事处行使的情况。也就是说，权力清单只是将行政机关所享有的行政权力公之于众，主动接受监督。行政机关所行使的行政职权必须有法律授权，任何行政机关不得超越法律的授权。故根据上述法律规定，业主委员会作出的决定违反法律、法规的，被上诉人淮安区住建局××××街道办均可在职责范围内撤销其决定，并通告全体业主。上诉人易郡业委会认为河下街道办没有作出涉案行政撤销决定法定职权的主张不能成立。 关于争议焦点二，即涉案小区业主代表大会议事规则是否应以备案为准。本院认为，《江苏省物业管理条例》第十七条规定：“首次业主大会筹备组履行下列职责：……（二）拟定管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则草案；……（四）提出首届业主委员会委员候选人条件、名单和选举办法；……”第二十二条规定：“业主委员会应当自选举之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处备案：……（三）业主大会议事规则和管理规约；……”第二十三条第二款规定：“业主大会议事规则和管理规约自业主大会审议通过之日起生效。”本案中，上诉人提交的涉案业主大会议事规则与被上诉人提交的不一致，故应当以业主委员会向被上诉人备案的业主代表大会议事规则为准，且涉案业主大会议事规则在涉案小区范围内对全体业主具有约束力。被上诉人依据备案的业主大会议事规则作为涉案行政撤销决定的法律依据并无不当。 关于争议焦点三，被上诉人作出的行政撤销决定是否符合法律规定，应否予以撤销。本院认为，首先，上诉人河下街道办要求上诉人将一、二期业主代表相关材料报被上诉人审核，但上诉人易郡业委会拒绝不提交相关材料，故被上诉人撤销该11名业主代表资格并无不当。同时，涉案小区业主代表大会议事规则也规定，无故欠交物业服务费的不得担任小区业主代表，结合在卷证据可以认定，物业公司存在一定程度上不接受业主交纳物业服务费的情况，这也导致部分业主未能及时交纳物业服务费，被上诉人可以以此作为撤销业主代表资格的理由之一。其次，现有的易郡业委会是在小区一期和二期的基础上成立的，不包括小区三期，故易郡业委会作出的决定只对小区一、二期业主产生法律效力，对小区三期业主不产生法律约束力。现上诉人易郡业委会直接组织小区三期业主推选业主代表，违反了《首届易郡龙腾小区业主委员会选举办法》第五条规定的由街道指导推选小区三期业主代表，故被上诉人撤销上诉人公示的小区三期代表并无不当。第三，因小区增补的一、二期业主代表不具有代表资格以及小区三期业主代表推选程序违法，且召开的业主代表大会未按照涉案小区业主代表大会议事规则规定的分级召开的形式，故该次业主代表大会通过的决定不具有相应的法律效力，被上诉人撤销易郡业委会召开的业主代表大会通过的所有决定，并撤销其发布的《公开招聘物业服务企业公告》并无不当。第四，涉案行政撤销决定并非行政处罚，上诉人认为被上诉人没有按照行政处罚流程作出撤销决定，违反法定程序的主张不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人易郡业委会上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人淮安区河下街道易郡龙腾小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 文 审 判 员  徐冬然 审 判 员  石亚东 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  陈 路 书 记 员  谢 洁