浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙08行终66号 上诉人（原审原告）蒋海良，男，1963年3月2日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区文化和旅游体育局，住所地浙江省衢州市柯城区荷花西路109号。 法定代表人姜建铃，局长。 委托代理人（特别授权代理）胡剑飞，浙江天赞律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）马明明，浙江天赞律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区万田乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡白渡村。 法定代表人徐清林，乡长。 委托代理人（特别授权代理）郑孝明，浙江兴衢律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）衢州市柯城区万田乡下蒋村村民委员会，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡下蒋村。 法定代表人蒋根四，主任。 蒋海良诉衢州市柯城区文化和旅游体育局（以下简称柯城区文体局）、衢州市柯城区万田乡人民政府（以下简称万田乡政府）、第三人衢州市柯城区万田乡下蒋村村民委员会（以下简称下蒋村村委会）土地行政强制及行政赔偿一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年4月7日作出（2019）浙0802行初309号行政裁定，蒋海良不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月29日受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审裁定认定，原告为衢州市柯城区万田乡下蒋村村民，因建房需求，第三人下蒋村村委会曾将案涉100平米的土地（原茶叶山机耕路）调剂给原告户使用。2009年因村道修建需要，第三人将案涉土地收归集体，修建成了乡村公路“航河线-下蒋路段”，支付原告户15元／平方米的补偿金，并于2009年11月20日向原告出具了一份内容载明“经下蒋两委讨论决定你原茶叶山机耕路的100平米土地日后享受的政策跟本村土地整理所作的道路同等”内容的书证。为重点解决通行“最后一公里”问题，聚焦断头路瓶颈路，突出路面大中修和低等级公路提升，重点解决“通”而不“畅”问题。衢州市柯城区人民政府办公室于2018年11月29日印发柯政办发〔2018〕71号《关于印发柯城区高水平建设“四好农村路”三年行动实施方案的通知》，在全区开展“四好农村路”提升工程。2019年4月4日，衢州市柯城区发展和改革局批复同意包括“航河线-下蒋路段”在内的道路提升改造项目。工程内容为：部分路基拓宽改造、路面修复或新建、防护排水工程修复及完善、安全设施修复及完善、田铺桥（危桥）拆除重建等改造。建设所需资金除争取上级部门补助外，不足部分由项目业主单位多渠道筹措解决。项目业主单位为衢州市柯城区安达交通建设投资开发有限责任公司。案涉的“航河线-下蒋路段”工程已完成。另查明，被告柯城区文体局与万田乡政府及衢州市交通运输局柯城分局曾于2017年期间签订《翁梅至蒲塘征迁协议书》，庭审中经各方当事人确认，“航河线-下蒋路段”与“翁梅至蒲塘”系垂直相交的两条路段，并无重叠。现原告诉至法院，请求：1.确认被告及第三人将原告农用地用作非农道路建设的行为违法；2.判令被告及第三人立即停止侵害、恢复原状，归还原告耕种；3.判令被告及第三人赔偿原告承包土地占用费46000元，并给予失地人员相关待遇；4.本案诉讼费用由被告及第三人承担。 原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。原告对两被告提起行政诉讼，以两被告未经审批强占原告承包地建设非农道路为由，请求法院确认被告占用原告土地建设非农道路行为违法并给予征地补偿。而案涉土地于2009年即被第三人用于建造农村道路的“航河线-下蒋路段”。政府对包括该路段在内的农村道路所实施的农村公路提升改造工程，系对已有的农村道路的改善，不存在对原道路用地实施征收的行政行为，原道路用地的权属与性质并未改变。不存在原告诉称的占用原告承包地进行非农道路建设的行政行为。故原告起诉无事实根据。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项所规定的有具体的事实根据之条件。且案涉土地不在被告柯城区文体局所实施的花彩小镇及通景道路建设的范围内；被告万田乡政府亦非农村公路提升改造工程的业主与实施单位。故原告的起诉依法应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告蒋海良的起诉。 上诉人蒋海良上诉称，1.一审法院认定事实不清，裁定存在明显错误。被上诉人本次征用的是上诉人的土地，不是机耕路，该土地的面积实际不止100㎡。被上诉人一直相互推诿，没有依法对上诉人作出赔偿补偿。其他土地被征用的农户都已按政策拿到了土地赔偿款。2.一审法院认定事实错误。从现场照片以及相关文件的内容看，被上诉人征用上诉人的土地是政府行为，建设单位也是接受政府委托实施该项目，相关农户的土地征用补偿也通过村委会进行。被上诉人为建设“农村四好路”项目征用上诉人土地的行为是行政行为，属于行政诉讼的受案范围。上诉人要求赔偿合法有据。一审法院认为涉案地块不存在土地征收行为错误。3.一审法院适用法律错误。本案是柯城区人民政府及被上诉人委托的组织实施的土地征用行为，改变了土地使用性质，属于行政诉讼的受案范围，一审法院认为上诉人本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的条件，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。4.一审判决与法律设定裁定驳回起诉的立法目的不符。如果法院裁定驳回起诉，上诉人与被上诉人之间的土地征用将没有任何其他的救济途径，势必会剥夺上诉人的程序权利和实体权利，不符合法律设定驳回起诉制度的初衷。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人柯城区文体局答辩称，柯城区文体局不存在将上诉人农用地用作非农道路建设的行为，将柯城区文体局作为本案被告，主体不适格。上诉人本案上诉没有事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1.上诉人主张的“航河线-下蒋”路段的土地并不在柯城区文体局作为实施主体的翁梅至浦塘道路建设范围内。2.柯城区文体局作为实施单位的“花彩小镇及通景道路建设项目”是经过立项、可行性研究等相关程序，并经过衢州市柯城区发展和改革局批复同意的。3.上诉人的上诉理由缺乏事实依据。上诉人的上诉理由混淆了不同行政行为的责任主体，一审法院已经查明“航河线-下蒋路段”提升改造工程和“花彩小镇及通景道路建设项目”的实施主体不同，上诉人涉案土地不在柯城区文体局作为实施主体的建设项目范围内。上诉人也未就其对涉案土地享有权利提供相应证据。4.一审诉讼不是共同诉讼，上诉人在上诉状中多列另案上诉人作为共同上诉人的做法于法无据，违背了诉讼程序的合法性与正当性。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人万田乡政府答辩称，1.一审裁定认定事实清楚。万田乡政府没有实施过将原告农业承包地用作非农道路建设的行为。上诉人位于柯城区万田乡下蒋村地名为茶叶山的100㎡承包地早在2009年就已经被发包方收回并修建成乡村公路，即“航河线-下蒋路段”，并按15元/㎡的标准向上诉人发放了经济补偿。万田乡政府在2018年间未实施过将原告农用地作非农道路建设的行为，“航河线-下蒋路段”提升改造工程只是将原水泥路面改为沥青路面并拓宽，根本不涉及对上诉人承包地的征收。该项目只是提升道路品质，改善通行条件的工程，并非征用土地。万田乡政府没有给予上诉人补偿的权利或义务。2.一审裁定适用法律适当。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院据此作出驳回起诉的裁定，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人蒋家村村委会未提交书面答辩意见，其口头陈述称，“航河线-下蒋路段”提升改造工程中道路拓宽占用农用地的部分是被征用的，但上诉人所主张的涉案土地位于原路基部分，在2009年时已经由村里收回进行了道路硬化。原路基本身就是水泥道路，不存在征用，所以没有补偿，村委会也没有权利进行补偿。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案的主要争议焦点为上诉人主张的被上诉人于2018年12月开始将其位于万田乡下蒋村的农用地用于非农建设道路的行为如何定性。结合各方在一审中提交的证据以及各方的陈述、自认可知，涉案土地原为机耕路，后下蒋村将该土地调剂给上诉人使用，2009年因村道修建需要，下蒋村村委会收回该地块的使用权，并对原机耕路进行硬化，修建成乡村公路“航河线-下蒋路段”。2018年11月，由衢州市柯城区安达交通建设投资开发有限责任公司作为业主单位对该路段在内的农村道路实施农村公路提升改造工程。因此，该道路建设行为属于原农村公路基础上的提升改造工程，并不存在将农用地用作非农道路建设的行为，土地权属并未改变，也不存在上诉人所主张的征收或者征用的行政行为。上诉人主张柯城区人民政府及被上诉人委托的组织对涉案地块实施了土地征用行为，改变了土地使用性质，无相应证据证明，也与事实不符。上诉人主张，下蒋村村委会于2009年出具的书证可以证明其对涉案土地仍享有权利。但该书证仅涉及上诉人与下蒋村村委会之间的权利义务关系，与本案审理无直接关联。综上，上诉人相关上诉主张，本院均不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。对上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 婷 审判员 唐海波 审判员 祝伟荣 二〇二〇年六月二十八日 法官助理何辛 书记员林柯莉