浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终306号 上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浙江省浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张玉平，男，1963年10月26日出生，汉族，住浦江县。 委托代理人沈小鱼，女，1964年2月10日出生，汉族，住 浦江县,系被上诉人张玉平妻子。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浙江省浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 张玉平诉浦江县人民政府浦南街道办事处（以下简称浦南街道）、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）房屋拆迁行政协议一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年2月25日作出（2019）浙0781行初430号行政判决。浦南街道不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人浦南街道的行政负责人王军勇及其委托代理人黄玄耀，被上诉人张玉平的委托代理人沈小鱼、王新亮，原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会委托代理人黄英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，原告张玉平系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有土地使用权面积36.4平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2006）第1311号。2016年8月10日,浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告张玉平以住房改造户名义于2017年12月10日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社就上述涉案房屋签订了《城中村改造补偿安置协议》（编号为浦南街道牛车头村2-010号）。协议认定合法建筑占地面积为60.43+36.52=96.95平方米，合法房屋建筑面积为193.91平方米。以原合法建筑面积与安置建筑面积1:3.5的比例进行计算为339.33平方米；安置人口为3人；可安置高层住宅1套，120平方米；房屋拆除补偿133556元、搬迁费2000元、临时安置费12793元、其他补助598元；签约腾空比例奖339330元。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算。高层公寓的项目工程成本基准价为2000元/平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积219.33平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米。协议约定，在规定签约期限内本项目签约率达到95%及以上，街道适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。原告张玉平以受强迫、威胁签订该协议为由，向兰溪市人民法院提起行政诉讼，要求撤销《城中村改造补偿安置协议》。 原审法院认为：被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告张玉平以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，本案被诉《城中村改造补偿安置协议》的法律后果应由原告张玉平所在的浦江县浦南街道办事处承担。 本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》是否应当撤销。案涉协议实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。但现行法律制度缺乏强制性收购的规定，对未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序依法征收。在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造经文溪社区村民代表大会审议，并经浦江县人民政府批准同意。原告持有国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。根据已查明的事实，被告通过协议方式收回该房屋，但并未对房屋进行公平合理且不低于同等条件同类房屋市场价格的评估，故案涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”故案涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。综上，对原告要求撤销《城中村改造补偿安置协议》的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决：撤销编号为浦南街道牛车头村2-010号的《城中村改造补偿安置协议》。本案受理费50元，由被告浦南街道负担。 上诉人浦南街道上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对判决理由持有不同观点。张玉平名下的国有土地证浦国用（2006)第1311号占地面积为36.40平方米，实际丈量后给予补偿的占地面积为60.43+36.52=96.95平方米，实际丈量后给予补偿的房屋建筑面积193.91平方米。可安置面积为339.33平方米，协议安置住宅1套，合计住宅安置面积为120平方米，货币安置可安置建筑面积219.33平方米，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米）。上诉人认为，张玉平已协议安置120平方米住宅套间（共1套），土地性质为国有划拨，上诉人认为其初始来源为集体批拨，评估时已体现了土地收益金（按建筑面积每平方米150元计算补偿），选择产权调换安置方式，住宅安置面积120平方米虽然小于原建筑面积193.91平方米，但这是张玉平户自己选择的结果，结合张玉平户的安置人口情况，按照政策，张玉平户可以选择住宅安置210平方米，由于诉讼，未来签订补充协议，己领款300520元。安置房成本基准价为2000元/平方米，货币安置可安置建筑面积219.33平方米，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米），该单价虽然不是同区位同类型房屋市场评估价，但己经体现了安置与“收购”之间的“一进一出”的合理差价，比较张玉平“征收”前的房屋利益与“征收”后的补偿房屋利益，后者大于前者，如果张玉平一意孤行要求按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，岂不是与补偿利益最大化背道而驰，故签订补偿协议是张玉平自己明智选择的最终结果，本协议不存在“显失公平”的情形。一审法院判决撤销补偿协议，导向张玉平选择市场评估价格方式货币补偿，反而可能导致其补偿利益最小化，这是对原告合法利益保护的极大漠视。故上诉人对一审法院认定案涉协议存在“显失公平”情形不认同。请求撤销原判，依法改判。 被上诉人张玉平答辩称：房产证都是政府颁发的，国有土地使用证法律效力是肯定的，国有土地上房屋就不能按照城镇改造的程序来进行补偿安置,应该按照国有土地上房屋的征收与补偿程序，应当按类似房屋的市场价值来补偿。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人文溪社区述称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。一审判决撤销双方签订的《补偿安置协议》理由就是认为该协议显示公平，主要依据就是因为对拆迀房屋没有进行评估。是否显失公平要结合本案实际情况进行判断,不能只因为没有评估便认定为显失公平。本次城中村改造方案本就是“低进低出”，安置价与购房价都相对较低，这一政策是经过村民同意并认可的，协议也是自愿签订，并不存在显失公平。二、被上诉人的土地使用证虽为国有划拨土地，但其原先是集体土地，后因换证或补证，未经法定程序新证上记载的土地性质竟然变为国有划拨，被上诉人并未支付任何代价也没有履行任何审批程序，对此被上诉人是心知肚明的，因此其安置价格与其他集体土地户一致,签订协议时被上诉人并未有异议。后被上诉人与其他地块安置价对比后感觉后悔了才进行上诉，并不是真正因为协议显失公平。请二审法院查明事实，依法改判。三、《城中村改造补偿安置协议》是被上诉人与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为，更不存在签订空白协议的情形。综上，被上诉人与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，且该份协议并非真正的显失公平,请求撤销原判并依法改判。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为,上诉人在文溪村享有土地使用权面积36.4平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2006）第1311号。本案所涉《城中村改造补偿安置协议》系因新农村建设需要由上诉人与被上诉人签订。该协议中对证号为浦国用（2006）第1311号国有土地上房屋应视为实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。本院认为，建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议，在一定层面上有利于提高改造的效率，并有助于通过合理的价格来对房屋所有权人给予更加充分更加及时的补偿安置，因此，具有现实合理性和可行性。对于行政机关在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，虽浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意。但被上诉人持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上房屋。上诉人通过协议方式收回该房屋，并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估程序，对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估。上诉人浦南街道称按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，此系上诉人浦南街道的单方意思表示，被上诉人并不认可。原审法院认为本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平的意见并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 杨建进 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年六月二十八日 代书记员 刘灵玲