江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终190号上诉人（原审原告）陈桂祥，女，1975年3月3日出生，汉族，住新干县。委托代理人郑力杰，江西华晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新干县人民政府，住所地新干县淦中路行政中心。法定代表人傅小林，该县县长。委托代理人刘志伟，江西白鹭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉安市人民政府，住所地吉安市吉州区庐陵新区市行政中心。法定代表人王少玄，该市市长。委托代理人钟雨霓，吉安市司法局工作人员。委托代理人张竞方，吉安市司法局工作人员。上诉人陈桂祥因其诉新干县人民政府房屋征收决定及吉安市人民政府行政复议一案，不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年4月16日，江西省住房和城乡建设厅向吉安市人民政府作出赣建办函〔2018〕53号《关于吉安市棚户区改造项目纳入国家计划的确认函》，确认吉安市报来2018年棚户区改造涉及到39个项目及周边配套基础设施共8908户已纳入2018年国家棚户区改造计划。其中附件《吉安市2018年城市棚户区改造项目》载明“新干县秀峰门二期片区（城中村）改造项目，户数740”。2018年8月10日，江西省住房和城乡建设厅向吉安市人民政府作出赣建办函〔2018〕124号《关于吉安市棚户区改造项目纳入国家计划的确认函》，确认吉安市报来2019年棚户区（城中村）改造及周边配套基础设施涉及到49个项目，18295套将纳入2019年国家棚户区改造计划。其中附件《吉安市2019年城市棚户区改造项目清单》载明“新干县南门片区二期棚户区（城中村）改造项目，户数277”。《新干县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》载明“加强保障性安居工程建设，重点做好公共租赁房建设，棚户区、城中村改造和农村安居工程（危旧土坯房改造）等工作，稳步扩大住房保障覆盖面，加强保障性住房的公正合理配置”。其中《新干县“十三五”规划重大项目表》载明“新干县棚户区（危旧房）改造工程，改造棚户区（危旧房）1169户，建设起止年限2016年至2020年”。新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目在新干县城市总体规划（2016年－2030年）划定的建设用地范围内，属于适宜建设区。2019年3月26日，新干县发展和改革委员会在新干县届人民代表大会第四次会议上所作的《关于新干县2018年国民经济和社会发展计划执行情况和2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》中明确“扎实推进棚户区改造三年攻坚计划，大力推进南门街、秀峰门及原电机厂等区域城市棚户区改造”。2019年3月30日，新干县届人民代表大会第四次会议作出《关于新干县2018年国民经济和社会发展计划执行情况和2019年国民经济和社会发展计划的决议》，批准《关于新干县2018年国民经济和社会发展计划执行情况和2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准新干县人民政府提出的2019年国民经济和社会发展计划。2019年5月20日，新干县人大常委会向吉安市人大常委会报送备案上述决议。2019年4月2日，新干县房地产管理局向新干县人民政府提交干房文〔2019〕11号《关于征收南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目国有土地上房屋的请示》，因项目建设需要，需对项目红线范围内国有土地上房屋实施征收，建议新干县人民政府对南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目国有土地上房屋进行征收。同日，新干县人民政府向新干县房地产管理局作出〔2019〕45号《关于同意征收南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目国有土地上房屋的批复》，同意由新干县房地产管理局对南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目国有土地上的房屋进行依法征收。2019年4月4日，新干县发展和改革委员会向新干县房地产管理局出具《关于南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目的审核意见》，新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目符合新干县国民经济和社会发展规划，并纳入新干县2019年度国民经济和社会发展投资计划。同日，新干县住房和建设局向新干县房地产管理局出具《关于南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目实施的规划意见》，新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目已纳入新干县重点项目，该地块位于新干县城市总体规划建设用地范围内，符合规划要求。同日，新干县自然资源局向新干县房地产管理局出具《关于新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目建设用地意见》，新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目用地分两个片区，总共约166.81亩。其中：新干县秀峰门片区东至秀峰门，南至老湄湘河，西至滨江大道，北至中山路，项目片区面积约130亩；原电机厂（酒厂）片区东至清华苑，南至新干二中，西至、北至滨江丽景小区，项目片区面约36.81亩。符合新干县土地利用总体规划和国家现行供地政策。在依法完成安置拆迁工作后再依法办理供地手续。2019年4月8日，新干县房屋征收与补偿办公室（以下简称新干县征收办）向新干县人民政府提交干房征文〔2019〕3号《关于确定南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造房屋征收范围的请示》，初步确定南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目征收范围［南门街、秀峰门片区房屋征收四至范围：东至秀峰门，南至老湄湘河，西至滨江大道，北至中山路；原电机厂（酒厂）片区房屋征收四至范围：东至清华苑，南至新干二中，西至、北至滨江丽景小区。具体范围以征收红线图为准］。报请新干县人民政府确定该项目征收范围。同日，新干县人民政府向新干县征收办作出〔2019〕46号《关于同意南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造房屋征收范围的批复》，同意新干县征收办提出的南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造房屋征收范围，其中南门街、秀峰门棚改区征收四至为：东至秀峰门，南至老湄湘河，西至滨江大道，北至中山路；原电机厂（酒厂）棚改区征收四至为：东至清华苑，南至新干二中，西至、北至滨江丽景小区。具体范围以县住建局出具的征收红线图为准。2019年4月10日，新干县征收办向新干县人民政府提交干房征文〔2019〕4号《关于组织对进行论证的请示》（以下简称《补偿方案》），新干县征收办在前期摸底调查的基础上，经数次入户征求群众意见、反复研究，重新拟定了《补偿方案》（论证稿），报请县政府组织有关部门进行论证后再公示征求公众意见，附补偿方案（论证稿）。同日，新干县人民政府对新干县征收办作出〔2019〕47号《关于同意对进行论证的批复》，同意由新干县征收办组织县发改委、财政局、自然资源局、住建局、房管局等部门对补偿方案进行论证，确定该方案的合法性、合理性和可行性，并将该方案在征收范围内进行公示征求公众意见。之后，新干县征收办向上述有关单位发放《论证意见表》。2019年4月15、16日，参与论证单位交回《论证意见表》，意见均为同意。2019年4月19日，新干县征收办作出《南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造房屋征收告知书》，主要内容为：建设项目、征收范围、房屋征收主体、房屋征收部门、房屋征收实施单位等，附房屋征收红线图，并在征收范围内予以张贴。同日，新干县征收办发布《南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造房屋征收调查登记结果公示》，附被征收房屋调查登记结果一览表，并在征收范围内予以了张贴，将房屋调查登记结果予以了公示。2019年4月22日，新干县征收办向新干县自然资源局、市场监督管理局、住房和城乡建设局、税务局、公安局、民政局等单位发出《关于暂停办理房屋征收有关手续的函》，从即日起暂停办理征收范围内新建、扩建、改建房屋等相关手续。时间从2019年4月22日起至2020年4月21日止。同日，新干县征收办发布《征求意见的公告》，附《补偿方案》（征求意见稿），并在征收范围内进行了张贴。2018年7月9日，新干县征收办委托江西白鹭律师事务所对新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目国有土地上房屋征收进行社会稳定风险评估。2019年5月19日，江西白鹭律师事务所作出《社会稳定风险评估报告》，本项目房屋征收事项风险等级评定为低风险，可以实施。2019年5月21日，该《社会稳定风险评估报告》报送新干县政法委备案。2019年5月14日，新干县财政局出具《资金证明》，新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目所需资金已足额到位。新干县财政局向新干县棚户区改造项目指挥部在新干县农商银行、赣州银行、农业银行、建设银行、九江银行账户拨付棚改专项资金合计52247万元。截至2019年6月30日，新干县棚户区改造项目指挥部在建设银行账户余额为34940000元，在赣州银行账户余额为86373485.33元。2019年5月22日，新干县征收办向新干县人民政府提交干房征文〔2019〕5号《关于请求作出新干县南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造国有土地上房屋征收决定的请示》，建议县人民政府对县中心城区南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造国有土地上房屋作出征收决定及公示征收决定的公告。2019年5月23日，新干县人民政府作出〔2019〕41号《房屋征收决定》，载明了项目名称、征收范围、征收实施期限、征收部门及实施单位、征收现场办公地点及联系方式、房屋征收与补偿方案（详见附件）、救济途径等内容，附该房屋征收决定的《公告》及《补偿方案》，并在征收范围内进行了张贴。陈桂祥的房屋（套房）在征收范围内，其取得了房产证和国有土地使用权证。陈桂祥不服该《房屋征收决定》，于2019年7月22日向吉安市人民政府申请行政复议。2019年9月4日，吉安市人民政府作出吉府复字〔2019〕37号行政复议决定，维持新干县人民政府作出的〔2019〕41号《房屋征收决定》。陈桂祥仍不服，提起行政诉讼。原审另查明，新干县发展和改革委员会于2019年11月22日向新干县房地产管理局作出《关于新干县原县委、县政府宿舍楼地块和原城市信用社、工商银行宿舍楼地块棚户区改造项目的审核意见》，经审核，新干县原县委、县政府宿舍楼地块和原城市信用社、工商银行宿舍楼地块棚户区改造项目符合新干县国民经济和社会发展规划，并纳入新干县2020年度国民经济和社会发展规划。同日，新干县自然资源局向新干县房地产管理局作出《关于新干县原县委、县政府宿舍楼地块和原城市信用社、工商银行宿舍楼地块棚户区改造项目的审核意见》，新干县原县委、县政府宿舍楼地块和原城市信用社、工商银行宿舍楼地块棚户区改造项目已纳入新干县2020年棚户区改造拟改造项目，总面积为7501.5m2（具体面积以实测为准），该两地块项目符合新干县城市总体规划和新干县土地利用总体规划，符合供地政策，在依法完成安置拆迁工作后再依法办理供地手续。新干县人民政府2019年11月28日向新干县征收办作出〔2019〕92号《关于同意2020年棚户区改造部分房屋征收范围的批复》，同意将原县委县政府老宿舍、原城市信用社宿舍区域的房屋列入2020年棚户区改造征收范围，该区域征收范围的四至分别是：原县委县政府老宿舍区域四至为东至步行街商品房，西至秀峰门路，南至、北至步行街商品房；原城市信用社宿舍楼区域四至为东至步行街，西至原老医药公司，北至中山路，南至学前巷停车场，具体范围以县自然资源局出具的征收红线图为准。2019年11月29日，新干县征收办发布原县委、县政府宿舍楼地块和原城市信用社地块棚户区改造项目《房屋征收告知书》和《棚户区改造项目征收范围红线图（未经实测）》。新干县人大常委会于2019年12月12日作出干常发〔2019〕32号《新干县人大常委会关于批准将新干县原县委、县政府宿舍楼地块和原城市信用社区域棚户改造项目列入2020年新干县国民经济和社会发展年度计划的决议》，批准将新干县原县委、县政府宿舍楼地块和原城市信用社区域棚户改造项目列入2020年新干县国民经济和社会发展年度计划。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，新干县棚户区改造项目已纳入国家棚户区改造计划，新干县人民政府为了棚户区改造项目建设需要征收房屋，属于《征收与补偿条例》第八条第四项规定的保障性安居工程建设的需要。因此，新干县人民政府作出的〔2019〕41号《房屋征收决定》符合公共利益的需要。《征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，涉案棚户区改造项目已列入《新干县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《新干县“十三五”规划重大项目表》及经过新干县届人民代表大会第四次会议批准的《新干县2018年国民经济和社会发展计划执行情况和2019年国民经济和社会发展计划报告》；新干县发展和改革委员会出具了涉案棚户区改造项目符合新干县国民经济和社会发展规划，并纳入新干县2019年度国民经济和社会发展投资计划的审核意见。新干县住房和城乡建设局出具了涉案棚户区改造项目已纳入县重点项目，该地块位于新干县城市总体规划建设用地范围内，符合规划要求的规划意见。新干县自然资源局出具了符合新干县土地利用总体规划和国家现行供地政策的建设用地意见。因此，涉案棚户区改造项目符合新干县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已经纳入新干县2019年度国民经济和社会发展年度计划。《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，新干县征收办拟定了《补偿方案》（征求意见稿）并报新干县人民政府；新干县征收办组织人员上门向被征收户征求意见，也多次召开座谈会；新干县征收办公示了征求意见情况及修改情况；新干县人民政府组织了新干县发改委、财政局、自然资源局、住建局、房管局等部门对《补偿方案》进行了论证，论证意见均为同意；新干县征收办在前期征求意见的基础上重新拟定了《补偿方案》（征求意见稿），并予公告征求公众意见，征求意见期间为30日。《征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，新干县征收办委托了江西白鹭律师事务所对涉案棚户区改造项目国有土地上房屋征收进行社会稳定风险评估，江西白鹭律师事务所亦作出了《社会稳定风险评估报告》，风险等级评定为低风险，可以实施。涉案棚户区改造项目涉及房屋被征收人较多，该《社会稳定风险评估报告》依法应当由新干县人民政府常务会议讨论决定，但新干县人民政府并未提供相应证据。鉴于该《社会稳定风险评估报告》经过新干县维稳部门新干县政法委备案同意，可视为新干县人民政府同意该社会稳定风险评估；新干县财政局向新干县棚户区改造项目指挥部在新干县农商银行、赣州银行、农业银行、建设银行、九江银行账户拨付棚改专项资金合计52247万元。新干县人民政府做到了征收补偿费用专户专储、专款专用，能够保证征收补偿费用足额到位，不存在征收补偿费用不足的问题。《征收与补偿条例》第十三条规定，县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告、并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，新干县人民政府常务会议讨论通过了《补偿方案》，新干县人民政府在作出〔2019〕41号《房屋征收决定》的当日就进行了公告并附《补偿方案》，该《房屋征收决定》第六条亦告知了被征收人行政复议和行政诉讼等权利事项。根据《征收与补偿条例》第十五条、第十六条的规定，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当对被征收范围内的房屋进行调查摸底并将调查摸底情况进行公示；书面通知有关部门暂停办理相关手续。新干县征收办组织人员对征收范围内的房屋进行了调查，并将房屋调查登记结果予以了公示；新干县征收办也分别函告新干县自然资源局、市场监督管理局、住房和城乡建设局、税务局、公安局、民政局等单位，暂停办理房屋征收有关手续。陈桂祥诉称中山路31、33、35号三栋房屋建筑时间较晚，不应纳入棚户区改造范围。新干县人民政府具有划定棚户区改造范围的职权，新干县人民政府基于整体改造需要，将中山路31、33、35号三栋房屋纳入棚户区改造范围，并无不当。另外，棚户区改造需要有计划的分批进行，不可能一次性对全部棚户区进行改造。且新干县人民政府也已将陈桂祥与之对比的未纳入涉案棚户区改造范围的新干县原县委、县政府宿舍楼区域和原城市信用社宿舍楼区域的房屋纳入2020年度棚户区改造项目。故新干县人民政府不存在选择性确定棚户区改造范围的问题。综上所述，新干县人民政府作出的〔2019〕41号《房屋征收决定》，符合公共利益需要，符合《征收与补偿条例》第八条至第十六条关于征收决定作出的相关规定，也不存在补偿资金不足的问题。吉安市人民政府复议予以维持，并无不当。陈桂祥的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《征收与补偿条例》第八条至第十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈桂祥的诉讼请求。上诉人陈桂祥上诉称：1.原审法院曾建议上诉人撤诉，来新干县调查，不通知上诉人参加，仅与被上诉人进行商谈，违背公平公正的原则。原审判决中无被上诉人相应的辩解和质证意见。原审通过邮寄判决书的形式，判决驳回诉讼请求，明显不合法。2.案涉房屋征收决定不符合相关法律规定。被上诉人扩大棚户区改造范围，并用棚户区改造补偿标准进行补偿，侵害上诉人的合法权益。被上诉人提供的证据不能证明行政行为合法。本案项目没有纳入国家棚改项目，被上诉人借用国家棚改批文来实施违法征收。该项目没有符合《征收与补偿条例》第九条要求的合法证据，被上诉人依据的文件缺失反映征求公众意见和科学论证相关证据材料。被上诉人作出被诉行为之前，没有进行社会风险论证，其提交的社会风险评估报告由无资质机关提供，且没有进行听证。安置补偿方案制订过程中没有让被征收人参与，更没有组织听证。在征收方案公示期间，上诉人曾多次提出过反对意见，被上诉人不予理睬，刻意隐瞒材料，剥夺被征收人的知情权，方案的制定也没有合法的第三方评估机构进行价格评估。被上诉人对拆迁补偿实行“一刀切”，不分房屋结构、房屋品质、地段、房屋年限，将上诉人房屋全部作为棚户处理，补偿价明显低于市场价。3.被上诉人行为违法。被上诉人隐瞒建设项目，提交的所有证据都只能证明自己的拆迁项目，并没有拆迁后建设项目的相关材料，本案是棚户区改造而不是土地收储，所以建设项目要先予以明确。被诉行政行为在程序上违法，违反《征收与补偿条例》相关程序性规定，还违反《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第六、七、十二等条款的要求，棚改实施机关也来回变更。被上诉人征收依据与事实不符，被上诉人的征收依据是江西省住房和城乡建设厅关于吉安市棚户区改造项目纳入国家计划的确认函，其中关于新干县秀峰门二期片区、南门片区二期棚户区改造项目为“城中村”，但上诉人房屋不是“城中村”更不是危房，不符合上述文件中所列的改造范围。4.根据法律和具体事实，被上诉人的行为是不合法的。关于棚户区范围，上诉人房屋不属于危旧房，也不属于棚户区。被上诉人一定要把上诉人房屋划入棚户区，不是公共利益，而是商业利益。征收程序违法，政府认可本次棚改是属于旧城区改造项目，参照南昌市的棚改，应进行听证，政府不开听证会程序违法。被上诉人应出示本次棚改的上级批文。本次棚改属于“城市棚户区”，是《征收与补偿条例》第八条第五项“旧城区改造”，按照法律规定是必须组织听证会的。政府举行的各类关于房屋征收的会议，基本上没有上诉人参与，社会稳定风险评估为低风险没有道理。上级向被上诉人拨付了棚改资金，但被上诉人没有公布棚改专用账号及其资金状况，是否专款专用无从知晓。5.本案被诉行为是非法征收项目，被诉行为应予撤销。综上，新干县人民政府对上诉人房屋的征收决定，程序违法，适用法律错误，且提出的证据不清，论证不足，依法应予撤销。请求撤销原判，撤销新干县人民政府〔2019〕41号《房屋征收决定》关于中山路31、33、35号楼房的征收决定，撤销吉安市人民政府行政复议决定，诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人新干县人民政府答辩称：1.案涉房屋征收决定符合公共利益需要。实施南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造是落实江西省下达的保障性安居工程建设任务的要求，项目纳入了国家棚户区改造计划。答辩人一审时提交的文件均证明拟征收房屋的建设项目为保障性安居工程项目。房屋征收后拟建设的“秀峰苑”小区建成后将全部用于拆迁户就地安置，有关安置房的效果图、户型图、房号也在房屋征收范围内进行了公示，案涉项目的公益属性明确。2.案涉房屋征收决定经过了法定程序，征收范围的确定符合行政程序与法律规定。答辩人作为县级人民政府，具有征收房屋的法定职能，也有确定房屋征收范围的自由裁量权。棚户区改造区域内现有房屋多为解放前和上世纪80年代所建，房屋结构主要为老式木质结构或预制块结构，基础设施配套缺失，存在极大的安全隐患。答辩人经研究后决定在该区域启动棚户区改造工程，并在听取了规划建设部门和房管部门等单位的意见之后，确定了棚户区改的范围。之后项目指挥部就棚改拆迁安置政策和拆迁范围进行了5次座谈，广泛征求被征收户意见。新干县征收办在房屋征收范围内张贴了房屋征收告知书，并附上征收范围红线图，有关征收红线范围内被征收房屋的摸底调查结果也进行公示。中山路31、33、35号虽在整个区域中相对于其他被征收房屋建设年代要晚，但仍存在房屋间距较窄、采光不足，下水道管网经常堵塞等问题，且与南门街、秀峰门区域具有整体性，所处区域在整体上属于配套设施不健全、使用功能不完善区域，加之大部分居民主动要求纳入棚户区改造范围，故答辩人考虑到实际情况后一并纳入到改造范围。而原电机厂（酒厂）区域虽没有单独取得项目纳入棚户区改造计划的批复，但原电机厂（酒厂）区域纳入棚户区改造范围也是应被征收人主动申请才纳入的。房屋征收是否获得有关部门关于征收项目纳入棚户区改造计划的批复，不是市、县级人民政府作出房屋征收决定的前提要求。自2017年8月南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目启动以来，新干县征收办起草了《补偿方案》（征求意见稿），召开了征求意见座谈会，对《补偿方案》进行了修改。修订后的《补偿方案》经县政府常务会议研究原则通过后又交由房屋征收部门组织有关单位进行书面论证，有关单位分别出具了同意的意见。房屋征收部门将《补偿方案》（征求意见稿）修订的情况进行了公示，以公告形式在房屋征收范围内广泛征求公众意见，30天的征求意见期满后，答辩人作出了案涉房屋征收决定。《补偿方案》的制定符合法定程序，充分保障了被征收人的知情权与参与权。本案中拟征收房屋的建设项目属于保障性安居工程项目而非旧城改造项目，《征收与补偿条例》并未规定保障性安居工程的听证程序，案涉项目本身也不存在多数人认为征收补偿方案不符合《征收与补偿条例》规定的情形，目前项目的签约率已达95%以上足以说明绝大多数被征收人对征收补偿方案是接受的，不需要组织听证。江西白鹭律师事务所受委托对房屋征收决策事项开展了社会稳定风险评估，开展社会稳定风险评估属于程序性工作，评估报告只是作出房屋征收决定的参考依据，且评估报告内容本身不具有可诉性。3.拟征收房屋的建设项目经过了新干县发展和改革委员会立项审批，符合新干县国民经济和社会发展规划。拟征收房屋的建设项目符合新干县城市总体规划，房屋征收区域的用地性质为居住用地。房屋征收后的建设项目为保障性安居工程，属于住宅类建设项目，用地性质也是居住用地。建设项目符合新干县城市总体规划对该区域的功能分区、用地布局等规划内容，符合新干县土地利用总体规划要求。南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目是在原址建设安置小区，使用的土地为存量建设用地。建设项目在用地性质上符合《中华人民共和国土地管理法》中应按土地利用总体规划确定用途使用土地的相关规定。拟征收房屋的建设项目纳入了2019年新干县国民经济和社会发展计划。南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）片区棚户区改造项目属于新干县2019年国民经济和社会发展计划明确支持的重点项目。案涉征收房屋的棚户区改造项目纳入了2019年度新干县国民经济和社会发展计划，并经了县人民代表大会法定程序表决通过。4.答辩人作出房屋征收决定前征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。为积极推进新干县棚户区改造工作，保护群众切身利益，新干县人民政府采取了多种方式，积极筹措资金和向上争取资金，确保棚改工作顺利开展。答辩人作出房屋征收决定前，“新干县棚户区改造项目指挥部”所开设的棚改资金专户中的资金余额已达31978.87万元。而截至2020年3月，新干县棚户区改造项目指挥部累计支付的棚改资金共计20838.41万元。案涉棚户区改造项目作为政府投资的保障性安居工程项目，县财政局将进行资金兜底，足以确保该项目棚改资金的持续供给。5.答辩人对被征收房屋的补偿不会低于房屋征收决定公告之日。根据答辩人制定的《补偿方案》，被征收人可以选择货币或产权调换方式进行补偿。被征收人无论是选择货币补偿还是产权调换，房屋征收部门对被征收房屋的补偿都远远高于被征收房屋类似房地产的市场价格，上诉人认为补偿标准低没有事实和法律依据，而且《补偿方案》作为房屋征收补偿决定或签订补偿安置协议的规范性文件依据，属于补偿争议案件中一并审查的对象，不属于本案的审查范围。6.案涉项目房地产价格评估机构的选定程序合法有效。为依法开展对被征收房屋的价格评估工作，新干县征收办于2019年4月26日在房屋征收范围内发布了《关于南门街、秀峰门及原电机厂（酒厂）棚户区改造项目协商选择房地产价格评估机构的公告》，后在协商选择和投票方式都未能确定评估机构的情况下，指挥部经征得在场参与的被征收人的同意下，由一名被征收人代表主动上台通过抽签的方式随机选定了江西同致房地产土地估价咨询有限公司为案涉棚改项目的房地产价格评估机构，整个抽签过程公开透明，全程进行了录音录像，县纪委监委到场监督，新干县公证处派员现场公证后出具了公证书。评估机构选定后进行了公示。综上，根据《征收与补偿条例》第八条规定，答辩人有权为实施保障性安居工程公共利益需要作出案涉房屋征收决定，该房屋征收决定的作出程序符合法律规定。在项目房屋征收补偿签约率已经超过95%的情况下，上诉人作为极少数尚未签约的被征收户，拒不配合实施房屋征收的行为已使得项目建设严重受阻，不仅损害了大多数被征收人的利益，也造成公共利益的重大损失。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，恳请二审法院依法维持一审判决结果，驳回上诉人的上诉。被上诉人吉安市人民政府答辩称，上诉人不服新干县人民政府于2019年5月23日作出的〔2019〕41号《房屋征收决定》，于2019年7月22日申请行政复议，答辩人于当日即受理，依法制作并送达了行政复议法律文书，且于2019年8月26日至实地调查、听取行政复议申请人意见。新干县人民政府在法定期限内提交了行政复议答复和作出具体行政行为的证据材料。在审查新干县人民政府提交的证据，查明事实的基础上，答辩人适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年9月4日依法作出行政复议决定，予以维持。答辩人在法定期限内结案，复议程序合法、到位。原审法院认定事实清楚，裁判程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。新干县人民政府作为县级人民政府，具体负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。本案所涉棚户区改造项目经江西省住房和城乡建设厅批准，已纳入江西省2018至2019年国家棚户区改造规划，新干县人民政府为了棚户区改造项目建设的需要征收房屋，具有社会公共利益的属性，符合公共利益的需要。本案所涉棚户区改造项目符合新干县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已经纳入新干县2019年度国民经济和社会发展年度计划。在项目经过补偿方案拟定、论证，社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位后，新干县人民政府召开常务会议讨论通过了《补偿方案》，同意由新干县房地产管理局对本案所涉棚户区改造项目国有土地上的房屋进行依法征收，并于作出房屋征收决定的当日即在征收范围内进行了公告，公告文本载明了项目名称、征收范围、征收实施期限、征收部门及实施单位、征收现场办公地点及联系方式、房屋征收与补偿方案，告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼等权利事项。新干县人民政府作出〔2019〕41号《房屋征收决定》适用法律法规正确，符合法定程序。吉安市人民政府作出案涉行政复议决定正确。关于上诉人提出其房屋建设年代相对较晚，不符合棚户区的界定标准的问题。根据国办发[2010]4号《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的规定，城市棚户区改造属于保障性安居工程的类别之一。根据《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）第二条规定：“全面推进城市棚户区（危旧房）改造。城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。“十二五”期间，各地要按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，加快推进非成片棚户区（危旧房）改造、城中村改造和城镇旧住宅区综合整治。城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。”这里的棚户区是一个区域性的概念，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区（危旧房）的全部特征。本案中新干县人民政府结合当地实际情况确定城市棚户区的范围并作出《房屋征收决定》符合上述通知精神。上诉人提出其房屋不是危旧房不属于棚户区，新干县人民政府扩大了棚户区改造范围的上诉主张不能成立，本院不予支持。关于拟定征收补偿方案是否组织听证会的问题。根据《征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，新干县征收办拟定了《补偿方案》（征求意见稿）并报新干县人民政府，新干县人民政府组织了新干县发改委、财政局、自然资源局、住建局、房管局等部门对《补偿方案》进行了论证，论证意见均为同意。新干县征收办组织人员上门就方案向被征收户征求意见，多次召开座谈会，公示了征求意见情况及修改情况，并在前期征求意见的基础上重新拟定了《补偿方案》（征求意见稿），予以公告征求公众意见，征求意见期间为30日。本案所涉征收项目绝大多数被征收户已经签订了征收补偿协议，可以认定征收补偿方案得到绝大多数被征收户的认可。上述拟定征收补偿方案程序符合《征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。上诉人提出新干县人民政府拟定征收补偿方案未征求公众意见和进行科学论证，剥夺被征收人知情权、发表意见权、听证权，征收程序违法的上诉主张不能成立，本院不予支持。关于征收程序中社会稳定风险评估的问题。根据《征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，但该条款对进行社会稳定风险评估方式及评估机构没有具体规定。本案中，江西白鹭律师事务所受新干县征收办委托对涉案棚户区改造项目国有土地上房屋征收进行社会稳定风险评估，作出《社会稳定风险评估报告》报新干县维稳部门备案同意，并无不当。上诉人认为提出案涉社会风险评估报告由无资质机关提供，程序违法的上诉主张不能成立，本院不予支持。关于征收补偿费用的问题。根据《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中新干县财政局向新干县棚户区改造项目指挥部在新干县农商银行、赣州银行、农业银行、建设银行、九江银行账户拨付棚改专项资金合计52247万元。新干县人民政府做到了征收补偿费用专户专储、专款专用，能够保证征收补偿费用足额到位，不存在征收补偿费用不足的问题。上诉人提出新干县人民政府没有专款专用等上诉主张不能成立，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决驳回陈桂祥诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈桂祥承担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年六月十二日书记员 徐依沫附：本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……