湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终510号上诉人（原审原告）：钟友根，男，汉族，1963年3月28日出生，汉族，住长沙市雨花区。委托代理人：陈蓉，湖南科云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：长沙市雨花区香樟路与万家丽路交汇处区政府大院内。法定代表人：刘素月，该区区长。委托代理人：张浩，长沙市雨花区东山街道办事处工作人员。委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局资规局雨花分局。住所地：长沙市雨花区香莲路69号。法定代表人：朱光，该局局长。委托代理人：李行，长沙市自然资源和规划局资规局雨花分局征地拆迁所工作人员。委托代理人：仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。原审第三人：长沙市自然资源和规划局资规局雨花分局拆迁事务所（原长沙市国土资源局资规局雨花分局征地拆迁事务所）。住所地：长沙市雨花区香莲路69号。法定代表人：张程浩，该所所长。委托代理人：吴庭，长沙市国土资源局资规局雨花分局征地拆迁事务所工作人员。委托代理人：仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。上诉人钟友根因与被上诉人长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）、长沙市自然资源和规划局资规局雨花分局（以下简称资规局雨花分局）及原审第三人长沙市自然资源和规划局资规局雨花分局拆迁事务所（以下简称雨花区征拆所）不履行补偿安置职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初569号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2015年9月29日，湖南省人民政府（2015）政国土字第1486号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市雨花区东山街道侯照社区筹建委员会（原黎托乡侯照村）4.6962公顷土地，作为战备路（××-阳明山殡仪馆）（2015年报部项目）建设用地。2016年1月19日，雨花区政府发布《征收土地方案公告》，该公告于同日送达侯照社区筹委会并张贴。资规局雨花分局分别于2016年7月22日、2016年12月15日发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》，《征地补偿安置方案实施公告》，上述公告均送达侯照社区筹建委员会并张贴。2018年12月1日，雨花区征拆所向周运芝户作出《战备路（扩征）项目拆迁补偿通知书》，认定周运芝户房屋建筑面积544平方米，其中合法面积180平方米；家庭人口4人，其中农村集体经济组织成员3人（周运芝、周星、周俊熙），独生子女证1本；房屋补偿总金额859561元。2018年11月2日，周运芝与长沙市雨花区东山拆迁建设指挥部签订《侯照社区筹委会战备路扩征项目房屋拆除协议书》和《放弃残值协议书》，2018年11月15日，周运芝户房屋被拆除。2019年1月31日，长沙市雨花区东山街道侯照社区筹委会向周运芝户支付战备路（扩征）拆迁补助奖励3000元、侯照社区拆迁项目个案资金1358892元。钟友根认为雨花区政府、雨花区自资局未对其履行补偿安置职责，遂提起行政诉讼。另查明，2016年12月9日，钟友根与周运芝结婚。2016年12月12日，钟友根以夫妻投靠名义将户籍迁入周运芝所在的长沙市雨花区东山街道办事处侯照村黄家大屋组。另查明，因机构改革，长沙市国土资源局资规局雨花分局征地拆迁事务所更名为长沙市自然资源和规划局资规局雨花分局拆迁事务所。长沙市中级人民法院经审理认为：一、雨花区征拆所系资规局雨花分局设立的征地事务机构，不具有《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市征地补偿安置条例》规定的补偿安置职责，其接受委托从事征地事务性、技术性工作，征地补偿安置职责依法由资规局雨花分局承担。钟友根在将资规局雨花分局作为本案被告的情况下再将雨花区征拆所作为本案第三人没有依据，系第三人列明错误，该院予以指出。二、根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条第一款、第四条、《长沙市征地补偿实施办法》第三条第一、二款、第四条之规定，雨花区政府、资规局雨花分局在征收中具有补偿安置职责，系本案适格被告，本案的审理焦点在于雨花区政府、资规局雨花分局对钟友根是否具有补偿安置的法定职责。三、雨花区征拆所对周运芝户作出了《征地补偿告知书》，该告知书记载了周运芝户的房屋补偿面积和集体经济组织成员人数，周运芝户的房屋合法面积和安置人口均按照该户集体经济组织成员人数进行认定，故钟友根是否系周运芝所在的侯照村黄家大屋组集体经济组织成员是本案审理的关键。根据《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第一款规定，征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。认定是否具有集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活为实质要件，考虑是否需要本集体经济组织土地作为生存保障及是否在其他组织享有集体经济组织成员权益等因素，一并进行综合判断。本案中，钟友根与周运芝于2016年12月9日结婚，并于该月12日将户籍迁入周运芝所在的侯照村黄家大屋组，该月15日，资规局雨花分局发布涉案项目《征地补偿安置方案实施公告》。故至资规局雨花分局发布涉案《实施公告》以及雨花区征拆所与周运芝户达成补偿协议时尚无法确定钟友根与侯照社区筹委会黄家大屋组形成了稳定的生产生活关系，拥有生产资料和集体资产，履行了村民义务，不能证明其满足黄家大屋组集体经济组织成员资格。且根据侯照社区筹委会出具的说明，钟友根未履行该村村民义务，未拥有生产资料和参与集体资产分配。故雨花区政府、雨花区国土局认为钟友根不具备被征地的侯照社区筹委会集体经济组织成员身份具有依据，本案中雨花区政府、资规局雨花分局不具有对钟友根进行补偿安置的法定职责。综上，钟友根尚未成为被征地的侯照社区筹委会黄家大屋组集体经济组织成员，其要求雨花区政府、资规局雨花分局履行补偿安置义务没有事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回钟友根的诉讼请求。本案案件受理费50元，由钟友根负担。钟友根不服上述判决，向本院提起上诉称：一、上诉人将户口迁入侯照村后就已经是该集体经济组织成员，被上诉人单方否认上诉人的成员资格无任何事实和法律依据，是行政乱作为。如果认定上诉人不具有集体经济组织成员资格，就实际剥夺了上诉人获得安置的权利。二、一审未依法调取该组其他人享受集体经济组织成员的证据，一审明知该份证据重要却不予调取，导致本案事实无法查清，程序违法。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求：一、撤销一审判决；二、确认被上诉人未对上诉人补偿安置的行为违法；三、改判两被上诉人向上诉人支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费、购房补助费、房屋过渡补助费、按期拆迁房屋奖励费、室外设施、房屋搬迁补助费、青苗补偿费等共计226470元；四、改判两被上诉人按照该项目其他安置人口同等标准向上诉人提供80平方米安置房，并给予基本养老保险、基本医疗保险安置；五、本案诉讼费用由被上诉人承担。雨花区政府口头答辩称：一、钟友根在拆迁项目范围内无合法宅基地批证面积，且钟友根并非涉案拆迁项目范围内集体经济组织成员，其无权要求拆迁补偿及安置。钟友根于2016年12月12日将户口迁入雨花区东山街道侯照社区筹建委员会黄家大屋组，根据侯照社区筹建委员会2018年产权制度改革集体经济组织成员身份认定办法，其不属于侯照社区筹建委员会集体经济组织成员，不能享受该集体经济组织成员利益分配，且根据侯照社区筹建委员会经村民代表大会通过的产权制度改革方案，钟友根也不具有侯照社区股份合作社股民身份。钟友根在户口迁入该集体经济组织后也并未获得合法宅基地批证面积，无权要求获得拆迁补偿安置。二、周运芝（钟友根妻子）户的房屋位于战备路（××-阳明山殡仪馆）扩征工程项目拆迁范围内，战备路（××-阳明山殡仪馆）项目的征地拆迁手续完备、征地程序合法。经湖南省政府［2015］政国土字第1486号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收长沙市雨花区东山街道侯照社区筹建委员会（原黎托乡侯照村）集体土地4.6962公顷。答辩人于2016年1月19日发布雨征字［2016］第002号《征收土地方案公告》，征收东山街道侯照社区筹建委员会4.6962公顷土地，用于战备路（××-阳明山殡仪馆）项目，土地行政主管部门分别于2016年7月22日、2016年12月25日依法发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》。三、周运芝户的房屋拆迁补偿款项已经土地行政主管部门足额核算到位，钟友根要求答辩人另行支付房屋拆迁款并提供安置房的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依法核算了周运芝户的征地补偿费用。周运芝作为户主，已经与拆迁指挥部签署了《房屋拆除协议书》及《房屋残值协议书》，该户房屋已经倒地验收，并实际超额领取了房屋拆迁补偿款及奖励。因此，钟友根再次要求答辩人另行支付房屋拆迁款并提供安置房的诉讼请求缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。资规局雨花分局答辩称：一、钟友根不属于涉案拆迁项目范围内集体经济组织成员，其要求拆迁补偿及安置不符合法律规定。2016年12月12日，钟友根将户口迁入雨花区东山街道侯照社区筹建委员会黄家大屋组，根据侯照社区筹建委员会证明，周运芝户属于该集体经济组织成员的是周运芝、周星及陈俊熙。钟友根要求补偿安置不符合法律规定。二、周运芝户补偿已到位，补偿费已存入周运芝银行账户。综上，钟友根再次要求答辩人另行支付房屋拆迁款并提供安置房的诉讼请求缺乏事实和法律依据。请求：驳回上诉，维持原判。雨花区征拆所称与资规局雨花分局的答辩意见一致。各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。本院另查明，在周运芝户所有的房屋之外，钟友根在征收项目范围内没有单独的房屋被征收。周运芝当庭陈述：钟友根与其办理结婚证后未在其集体经济组织从事生产劳动、生活，钟友根主要在外务工。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：本案的焦点问题在于钟友根能否按涉案被征收的集体经济组织成员进行安置。权利的享受应与义务的承担相对应。关于集体经济组织成员身份的认定，我国立法尚未作出统一规定。土地是农民的生存之本。在集体经济组织内部，农民所取得的土地利益并不适用民法上的对价交易取得，而是国家基于农村居民的弱势地位，基于土地的农业生产价值分配给每一个集体经济组织成员。农村集体经济组织成员可以通过国家分配给自己的宅基地使用权和土地承包经营权解决农村居民的衣食住行，养老等基本的生存保障问题。因此，从本质上说，农村居民所享有的这种经济利益是国家赋予给生活在农村的集体经济组织内部成员的一种特殊的社会保障利益。之所以需要对失地农民进行安置是因为集体所有土地被征收导致农民失去了土地，不能继续通过土地生产，获得生活物资等。因此，农村集体经济组织成员应以是否以土地作为最基本的生活保障来源及是否长期在农村集体经济组织内部从事生活劳动作为考量因素，在审理土地征收补偿安置案件时，应综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合判断，否则将会导致实质意义上的不公平。本案中，雨花区政府于2016年1月19日发布《征收土地方案公告》并张贴后，钟友根于2016年12月12日将户籍迁入周运芝所在的长沙市雨花区东山街道办事处侯照村黄家大屋组。钟友根在户籍迁入侯照村黄家大屋组后，未参与侯照村黄家大屋组集体经济组织的劳作，未以侯照村黄家大屋组的土地作为最基本的生产资料及生活保障来源，且钟友根在侯照村黄家大屋组没有相应房屋等被征收，钟友根取得侯照村黄家大屋组户籍的依据是与周运芝的婚姻关系，而周运芝户已获得足额征收拆迁补偿，加之侯照社区筹建委员会也出具证明证实钟友根不属于该集体经济组织成员，故钟友根要求对其安置并向其支付房屋及装修设施补偿费及补助费、奖励费等，缺乏事实依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条的规定，当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书，且调取证据申请书应当写明证据持有人的姓名或者名称、住址等基本情况等。钟友根在二审开庭完毕后提交的无签名、无附件的《调查取证申请书》，不符合行政诉讼证据规则的要求。并且，行政诉讼审理的对象是行政行为的合法性。具体到本案而言，本案审查的是雨花区政府及资规局雨花分局针对钟友根提出的补偿安置作出的相应行政行为的合法性。因此，上诉人提出的其他人是否享受集体经济组织成员权益与本案并非相同的法律关系，不是本案审查的对象，一审法院是否调取该情况材料不影响本案对被诉行政行为合法性的审查。综上，上诉人钟友根的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人钟友根负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  李俊穎二〇二〇年六月五日书记员  朱佳钰