安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终55号 上诉人（一审原告）王清君，男，汉族，1958年10月3日出生，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人黄伟，江苏苏旭律师事务所律师。 委托代理人陈顺利，江苏苏旭律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人陈飞，宿州市司法局工作人员。 委托代理人程松林，宿州市司法局工作人员。 上诉人王清君因诉宿州市人民政府房屋征收决定行政复议一案，不服宿州市中级人民法院（2019）皖13行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王清君及委托代理人黄伟、陈顺利，被上诉人宿州市人民政府委托代理人陈飞、程松林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 王清君向一审法院起诉称，一、萧县人民政府作出的征收决定依法应当予以撤销。1、萧县人民政府作出的征收决定违反法定程序。萧县人民政府在作出征收决定前没有广泛征求社会公众意见，虽然有社会稳定风险评估，但该评估不符合实际情况，有很多被征收户不愿被征收；征收补偿费用没有足额到位。2、萧县人民政府作出征收决定超越法定职权。案涉征收范围存在部分集体土地，萧县人民政府在集体土地未经法定程序征收为国有土地的情况下，按照国有土地进行征收，违反法律规定，超越法定职权。3、征收决定不具有合理性。王清君的房屋不影响河道治理且不属于棚户区，萧县人民政府将河道治理与棚户区改造混为一谈，明显违法。二、宿州市人民政府作出的行政复议决定明显不当。1、本案涉及包括王清君在内60多户近200多人的居住用房，亦涉及为民医院，王清君请求复议机关进行听证，复议机关未进行实地调查亦未进行听证即作出复议决定，没有事实依据。2、撤销征收决定不会给国家、社会利益造成损失。案涉房屋不属于棚户区，没有必要进行拆除，如拆除将会给国家、社会利益造成损失。3、征收范围不应当包含王清君的房屋。综上，萧县人民政府作出的征收决定违反法定程序，超越法定职权，依法应予撤销。请求撤销被诉行政复议决定，依法作出撤销征收决定的决定。 宿州市人民政府向一审法院答辩称，一、行政复议决定认定事实清楚，证据充分。龙山子2号地A地块项目范围内存在部分未经批准征收的集体土地，萧县人民政府将该部分集体土地纳入国有土地上房屋征收决定范围，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。但涉案地块共有被征收户483户，绝大部分被征收户已经签订协议搬迁，一旦撤销该征收决定，将导致公共利益出现重大损失，亦无法保护其他受益相对人的合法权益，行政复议决定确认征收决定违法依据充分，内容适当。《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房）指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限久、房屋质量差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域。一定区域如大部分房屋符合上述特征即符合城市棚户区的认定，而不是要求区域内任一具体房屋符合棚户区的全部特征。王清君以其房屋周边不符合棚户区认定标准进而认为其不应纳入棚户区改造范围的主张依法不能成立。二、行政复议决定程序合法。宿州市人民政府于2019年4月25日收到行政复议申请，于2019年5月7日向萧县人民政府送达复议通知书，萧县人民政府在法定期限提交书面答复。宿州市人民政府于2019年6月24日复议延期30日，于2019年7月1日作出行政复议决定并送达，程序合法。王清君在复议期间未向宿州市人民政府提出过听证申请。综上，请求驳回王清君的诉讼请求。 一审法院经审理查明，2010年12月31日，安徽省人民政府作出皖政地[2010]815号《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的萧县龙城镇、王寨镇、石林乡用地范围内，征收农民集体建设用地33.4118公顷，未利用地1.1375公顷。 2018年11月20日，萧县房屋征收办公室分别向萧县国土资源局、萧县规划局、萧县发改委发函询问三龙支河治理项目是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展规划及年度计划。2018年11月28日，萧县国土资源局回函，确认三龙支河治理项目符合龙城镇土地利用总体规划并附《龙城镇土地利用总体规划图2006-2020年》。2018年11月23日，萧县发改委回函，确认三龙支河治理项目符合萧县国民经济和社会发展规划并已纳入年度发展计划。2018年11月10日，萧县房屋征收办公室召开专题会议，对三龙支河项目房屋征收补偿方案进行论证。2018年11月15日，萧县房屋征收办公室发布公告，公布征收安置补偿方案广泛征求意见，公告期为30日。2019年1月2日，萧县房屋征收办公室对相关的征求意见情况进行公示。2018年10月18日，萧县房屋征收办公室对征收范围内房屋组织调查情况予以公布，载明该项目征收范围内房屋涉及约595户，总面积约11万平方米。2018年11月20日，萧县房屋征收办公室出具征收补偿安置资金足额到户证明材料，并提供了萧县建设投资有限公司于2019年4月29日向其转入32842886元的转账凭证。2019年2月26日，萧县人民政府对三龙支河治理项目进行社会稳定风险评估，稳定风险综合评价建议风险程度为绿色等级，建议加快推进实施。2019年3月5日，萧县人民政府组织召开县政府第40次常务会议，会议审议并原则通过龙山子2号地A地块征收决定及征收补偿安置方案。2019年3月11日，萧县房屋征收办公室出具情况说明，载明龙山子2号地A地块棚改项目与三龙支河治理项目四至一致，系同一项目。2019年3月11日，萧县人民政府作出龙山子2号地A地块征收决定，并于同日将征收决定及补偿方案予以公告，载明征收范围东至行政大道、南至交通路，具体征收范围以征收界限图为准。2019年9月5日，萧县房屋征收办公室出具情况说明，在该地块涉及被征收户483户，已拆除479户，房屋面积约9.7万平方米。 王清君的房屋位于征收范围之内，其不服龙山子2号地A地块征收决定，向宿州市人民政府申请行政复议。宿州市人民政府于2019年7月1日作出宿复决字[2019]65号行政复议决定（以下简称65号复议决定），决定确认龙山子2号地A地块征收决定违法。王清君不服，提起行政诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为宿州市人民政府作出的复议决定是否合法。 一、萧县人民政府作出的龙山子2号地A地块征收决定存在的违法情形。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，萧县人民政府作为县级人民政府具有作出国有土地上房屋征收决定的法定职权，但该条例仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收的权力，并未授权其征收集体土地上房屋，该征收区域内尚有部分零星集体土地未征收，其作出龙山子2号地A地块征收决定存在事实不清部分。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（二）、（五）项之规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，萧县人民政府以三龙支河治理为由实施征收，符合条例第八条第（二）项政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要的情形。后期项目改为龙山子2号地A地块棚改项目，系依据条例第八条第（五）项实施，萧县人民政府虽出具了情况说明，载明龙山子2号地A地块棚改项目与三龙支河治理项目四至一致，但两个项目所依据的征收法律依据并不一致，龙山子2号地A地块棚改项目是否符合相关规划证据不足。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，萧县人民政府提供的银行转账单显示的时间是2019年4月29日，而征收决定作出时间是2019年3月11日，违反上述规定。 二、宿州市人民政府作出的复议决定是否合法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公众利益造成重大损害的；……”。之所以不撤销该行政行为，是因为从社会稳定性的角度考虑，在行政行为效力存续期间，以该行政行为为核心会产生各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系。若撤销该行为，可能使上述新的利益失去继续存在的法律基础，而当这些利益事关国家或公共福祉时，就会造成公共资源的浪费或损失。本案中，萧县人民政府作出的征收决定存在如上所述的违法情形，依法应予撤销。但是事实上该征收区域内绝大部分被征收户已经签订征收补偿协议，如撤销涉案征收决定，会使部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态，亦会造成公共资源的浪费和损失。故行政复议决定确认违法并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。复议机关在复议时可依申请人的申请或者认为有必要采取调查情况审理案件。本案中，宿州市人民政府采用书面审查的方法并不违反上述法律规定。王清君认为宿州市人民政府未听证、未实地调查属违法的理由，因未提供证据证明该主张成立的证据，一审法院不予采信。 综上，宿州市人民政府作出的复议决定确认龙山子2号地A地块征收决定违法并无不当，王清君的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王清君的诉讼请求。案件受理费50元由原告王清君负担。 王清君上诉称，一、一审法院认定事实不清。1、安徽省人民政府作出的皖政地[2010]815号批复是十年前作出的，一直未实施已失效，且上诉人用地并不在该征地范围内，不能作为涉案征收决定的依据。2、萧县人民政府作出的征收决定属于超越职权、滥用职权。涉案土地既有国有土地，也有集体土地，对于不同性质的土地实施征收适用的法律不一样，程序不一样，但征收单位按照同一程序和标准实施征收，明显违法。3、上诉人房屋不属于棚户区。4、萧县人民政府的征收范围不应包括上诉人的房屋。在一审中，涉案征收项目具体有多少户一直没有查清，征收补偿款没有足额到位，涉案征收决定的四至未查清，一审法院即驳回上诉人的诉讼请求没有事实依据。二、一审法院适用法律错误。萧县人民政府作出的征收决定不仅违法，而且如果继续执行，将会给国家利益造成重大损害，依法应当撤销。1、对于涉案地块在2018年以三龙支河治理的名义实施征收，在2019年又以棚户区改造实施征收。同一地块实施两次征收，显然是违法的。一审法院认定萧县人民政府将河道治理和棚户区改造两个项目四至一致，但两个项目所依据的征收法律依据并不一致，萧县人民政府并未提供证据证明棚改项目符合相关规划，所以该征收明显不合法，应予撤销。2、撤销涉案征收决定不会给国家和社会利益造成损失。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对于主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权的，人民法院应当判决撤销。故请求撤销一审法院（2019）皖13行初176号行政判决，依法查清事实，予以改判撤销65号行政复议决定，责成宿州市人民政府作出撤销萧县人民政府征收决定的复议决定，并由宿州市人民政府承担本案一、二审诉讼费用。 宿州市人民政府二审答辩同一审答辩内容，请求驳回上诉，维持一审法院判决。 王清君向一审法院提交了以下证据：1、萧龙城字第03-05069、03-06553、00××23号房地产权证（王清君），编号97-258、97-259号建设工程规划许可证，萧国用96821号王清君国有土地使用证，涉案房屋照片2张，医院的执业许可证，证明涉案房屋经过规划许可，符合规划要求，且配套设施齐全，不属于棚户区，且该征收项目范围内部分土地为集体土地，该土地没有经过征收；2、宿复决字（2018）84号行政复议决定书，证明宿州市人民政府对与本案案情相同的征收决定作出了撤销的决定；3、照片7张，证明王清君户属于人数多的大家庭，在征收决定公布后王清君的家庭成员没有一人签订补偿协议，如不撤销征收决定将严重影响其家庭200多人的正常生活，对社会稳定有不利的影响；4、涉案房屋方位图，证明王清君的住宅楼距离三龙支河有15.6米，而新建的紫金花园小区距离三龙支河3米，王清君的住宅楼不影响三龙支河的治理。 宿州市人民政府向一审法院提交了以下证据和法律依据：1、《萧县县城总体规划图（2011-2030）》，《萧县龙城镇土地利用总体规划图（2006-2020）》，萧县发展和改革委员会复函，原萧县国土资源局复函，萧县县委办公室、萧县人民政府办公室《关于做好2019年全县城乡建设重点项目建设工作的通知》，证明三龙支河治理项目符合相关规划；2、补偿方案论证会议纪要，摸底调查情况公告，证明征收项目补偿方案经过论证，并且进行了摸底调查；3、《关于三龙支河治理项目范围内范围及附属物征收补偿方案》征求意见的公告，公示情况，三龙支河治理项目征求意见表，证明征收补偿方案依法征求意见；4、重大事项社会稳定风险评估报告，银行存款证明，证明征收项目进行了社会稳定风险评估，并且征收补偿费用专款专项、足额存储；5、情况说明，萧县人民政府第40次常务会议纪要，证明三龙支河治理项目与龙山子2号地A地块棚改项目四至征收范围一致，系同一项目，且经过县政府常务会议讨论通过；6、龙山子2号地A地块征收决定、补偿方案公告及照片，证明萧县人民政府依法作出征收决定，并且在征收区域范围内进行了公示；7、行政复议申请书及相关材料；8、行政复议答复通知书及答复书；9、行政复议延期通知书及送达回证；10、行政复议决定书宿复决字（2019）65号及送达回证；证据7-10证明行政复议决定程序合法。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、原国务院法制办公室、原国土资源部《关于对中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项解释意见、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，我国现行土地所有权实行双轨制，国有土地上的房屋征收由行政法规即征补条例调整，集体土地上的房屋作为集体土地的地上附着物进行征收，由土地管理法调整。因本案争议地块有部分集体土地未经依法征收，土地权属性质并未改变，萧县政府将该部分集体土地纳入国有土地上房屋征收决定范围，明显违反了土地管理法的规定。宿州市人民政府复议决定认为萧县人民政府作出的案涉征收决定依法应予撤销，但鉴于撤销征收决定会给国家利益、社会利益造成重大损失，不宜撤销，故确认案涉征收决定违法。上诉人认为撤销涉案征收决定不会给国家和社会利益造成损失。因该区域内征收项目实施较长时间，绝大部分被征收户已经签订征收补偿安置协议，房屋也多被拆除，上诉人亦认可除了上诉人户所在房屋外尚有两户未被拆除。也就是说，如果撤销案涉征收决定，征收工作将不能进行，不仅国家利益和社会公共利益会受到损害，已经签订征收补偿安置协议的被征收户的合法权益难以得到及时保障，故宿州市人民政府复议决定确认萧县人民政府作出的征收决定违法,但不予撤销,并无不当。宿州市人民政府收到复议申请后，依法履行了受理、告知、审查、作出决定、送达等程序，复议行为程序合法。 关于上诉人认为其房屋不属于棚户区，不应纳入征收改造范围。本院认为，实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境，是民生工程和发展工程。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》指出，在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。宿州市人民政府提供的《安徽省住房和城乡建设厅关于2019年棚户区改造新开工项目的确认函》能够证明，萧县龙山子2号地A地块棚改项目已经列入国家2019年棚户区改造年度计划，棚改目的是改善人民群众居住环境、完善城市整体功能需要，符合公共利益需要的规定。上诉人称其房屋不属于棚户区，不应纳入征收改造范围，无事实根据和法律依据。 房屋征收与补偿工作涉及社会公共利益，也关系到被征收人的切身利益。本案中，萧县人民政府作出的案涉征收决定虽被宿州市人民政府复议确认违法，但并未被撤销，在下一步工作中，宿州市人民政府作为萧县人民政府的上级机关，有责任督促萧县人民政府及相关部门认真纠正征收工作中的不当行为，严格依照法律规定开展征收补偿安置等各项工作，尤其是对征收范围内房屋的拆除，应严格依照法定程序进行，以充分保障被征收人合法权益，防止矛盾激化。王清君也可就征收安置补偿问题依照法律规定途径另行主张权利。 综上，王清君的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定实事清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王清君负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  姜 明 二〇二〇年六月四日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。