四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川34行初4号 原告蔡洪芬，女，汉族，生于1965年9月28日，四川省冕宁县人，村民，住四川省冕宁县。 委托代理人姜朝元，男，汉族，四川省冕宁县人，住四川省冕宁县。代理权限为特别授权。 被告冕宁县人民政府。住所地：四川省冕宁县城厢镇长征路2号。 法定代表人刘长佐，该县县长。 委托代理人冯远林，男，冕宁县司法局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人肖海，四川省普天律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被告冕宁县农业农村局。住所地：四川省冕宁县高阳街道办文化路62号。 法定代表人吉文富，该局局长。 委托代理人贾庆，男，冕宁县农业农村局工作人员。代理权限为特别授权。 委托代理人卢唯，四川普天律师事务所律师。代理权限为特别授权。 第三人蔡洪芳，女，汉族，生于1975年9月18日，四川省冕宁县人，住四川省冕宁县。 原告蔡洪芬因不服冕宁县人民政府土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告蔡洪芬及其委托代理人姜朝元，被告冕宁县人民政府的委托代理人冯远林、肖海，被告冕宁县农业农村局的机关负责人邱保安及其委托代理人贾庆、卢唯，第三人蔡洪芳到庭参加诉讼。冕宁县人民政府的机关负责人因指挥扑灭山火未能到庭。本案现已审理终结。 2018年12月，冕宁县人民政府向蔡洪芳颁发了编号为513433101203020016J的凉山彝族自治州冕宁县农地承包权证(2018)第000369号《农村土地承包经营权证》，载明：发包方漫水湾镇黄土坡二组，承包方蔡洪芳，承包期起止1999年3月5日至2029年3月4日，共有人为蔡洪芳；承包地登记总面积为7.25亩，承包地二轮总面积6.11亩，承包地块总数6块。 原告蔡洪芬诉称，第一轮土地承包到户时父亲蔡友禄是户主，家庭成员有妻子陈照兰，女儿蔡燕、蔡洪菊、蔡洪芳。蔡洪菊嫁到喜德县后将户口迁出并将土地与陈正春调换，各自进行了确权登记。蔡洪芳出嫁到西昌市月华乡与漫水湾镇黄土坡村三组村民陈逢云调换承包土地后户口迁出，在漫水湾镇黄土坡村二组不再享有承包地。蔡燕嫁到喜德县后已去世，户口注销。2018年农村土地重新进行确权登记时，登记机关的工作人员没有通知原告情况下，组长滥用职权将原告家庭的承包地私自收回，故意更改原告原来的承包证上登记地名碾沟边2.04亩为新土地证四块地1.25亩，将地理位置变化，面积减少。同时，还将原告一直耕种的1.17亩旱地也登记给了蔡洪芳；向蔡洪芳颁发的新证中登记了部分属于原告的承包地和旱地。因此，冕宁县人民政府没有进行调查核实清楚后颁发的证书应当予以撤销。请求：1.撤销冕宁县人民政府于2018年12月作出的编号为513433101203020016J的凉山彝族自治州冕宁县农地承包权证(2018)第000369号《农村土地承包经营权证》；2.人民法院依法将错误登记的土地恢复登记原状，并作出正确土地确权；3.由被告承担因诉讼而产生的误工、车旅费损失1230元。 原告蔡洪芬向本院提交了以下证据： 1.蔡洪芬第二轮承包的土地经营权证，农民负担监督卡、蔡洪芬原户口本和现在的户口本。拟证明父亲蔡友禄与原告是在同一户口本中。 2.冕宁县人民政府向蔡洪芬和蔡洪芳新颁发的土地经营权证书。拟证明现在登记的土地和原来的土地全部发生了变化。 被告冕宁县人民政府答辩称，1.答辩人不是土地承包合同的发包人，土地承包经营权的取得系农村集体与村民之间的民事行为。土地承包经营的取得不是取决于人民政府是否颁发土地经营权证书的行政登记行为，而是依承包合同而取得。土地承包经营权证书的变更也是根据承包合同的变动而变动。冕宁县农业农村局根据当事人签订的承包合同进行登记、公示，土地承包经营权的登记对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立没有影响，属于备案性质。人民政府向承包户发放土地承包经营权证书仅起到证明作用，是证明承包人对其承包的土地拥有土地承包经营权的法律凭证。因此，答辩人不是本案适格的被告。2.原告没有证据证明答辩人向第三人颁证的土地享有承包经营权，也没有证据证明村组与第三人签订的土地承包合同无效。原告诉称答辩人将其享有土地经营权的土地错误登记没有事实和理由，要求撤销其本人和第三人持有的农村土地承包经营权证书不能成立，且颁证行为不对其权益产生实际影响。请求人民法院驳回原告的起诉。 被告冕宁县人民政府在规定的举证期限内提交了以下证据： 1.村民小组确权工作人员推选书； 2.一轮公示表及公示图 3.冕宁县农村土地承包经营权确权登记公示纠错复核登记表及公示图； 4.漫水湾镇土地确权二轮公示复核后打证确认清单； 5.颁证依据材料：（1）冕宁县农村土地承包经营权确权登记颁证户主声明书（蔡友禄、蔡洪芳）、身份证复印件（蔡友禄、蔡洪芳）、蔡洪芳户口薄复印件、承包方调查表、凉山彝族自治州冕宁县农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权登记薄、土地承包经营权证书变动情况、承包地块示意图、公示无异议声明书、《农村土地承包经营权证》签收单；（2）冕宁县农村土地承包经营权确权登记颁证户主声明书（蔡洪芬）、蔡洪芬身份证复印件、蔡洪芬户口薄复印件、承包方调查表、凉山彝族自治州冕宁县农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权登记薄、土地承包经营权证书变动情况、承包地块示意图、公示无异议声明书、《农村土地承包经营权证》签收单。 拟证明：1.冕宁县农业农村局按照农村土地承包经营权确权登记颁证工作的规定程序予以登记，符合法定程序。2.冕宁县人民政府根据冕宁县农业农村局登记事项依法完成后，予以颁证的事项符合法律规定，原告起诉无据。 被告冕宁县农业农村局答辩称，答辩人系农村集体土地承包经营权确权登记工作的主管机关，并非颁证机关，该行政行为产生的法律后果不应由答辩人承担。农村土地承包经营权来源于承包合同，原告认为发包方私自将原属于自己承包的土地收回，重新发包给了第三人蔡洪芳，造成其承包经营权受损并不是确权登记颁证行为导致的。答辩人严格依照法定程序履行有关的审查义务，登记过程并未对原告的实体权利产生影响，没有对其构成行政侵权。案涉纠纷不应通过行政诉讼处理，请求人民法院裁定驳回蔡洪芬的起诉。 被告冕宁县农业农村局在规定的举证期限内提交了以下证据： 1.村民小组确权工作人员推选书； 2.一轮公示表及公示图 3.冕宁县农村土地承包经营权确权登记公示纠错复核登记表及公示图； 4.漫水湾镇土地确权二轮公示复核后打证确认清单； 5.颁证依据材料：（1）冕宁县农村土地承包经营权确权登记颁证户主声明书（蔡友禄、蔡洪芳）、身份证复印件（蔡友禄、蔡洪芳）、蔡洪芳户口薄复印件、承包方调查表、凉山彝族自治州冕宁县农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权登记薄、土地承包经营权证书变动情况、承包地块示意图、公示无异议声明书、《农村土地承包经营权证》签收单；（2）冕宁县农村土地承包经营权确权登记颁证户主声明书（蔡洪芬）、蔡洪芬身份证复印件、蔡洪芬户口薄复印件、承包方调查表、凉山彝族自治州冕宁县农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地（耕地）承包合同、农村土地承包经营权登记薄、土地承包经营权证书变动情况、承包地块示意图、公示无异议声明书、《农村土地承包经营权证》签收单。 拟证明冕宁县农业农村局所实施的行政行为程序正当，结果合法有效，不存在行政侵权或行政过错。 第三人蔡洪芳述称，对案件没有意见，都是按老人的意见办理的。 蔡洪芳向本院提交了以下证据：村、组证明；蔡友禄的情况说明；陈照兰的声明；分户证明；陈照兰的分田情况说明。拟证明老人要收回自己的土地。 经庭审质证，原告蔡洪芬对两被告提交的证据质证认为，均没有其签名和捺印，是不合法的。第三人蔡洪芳对被告提交的证据没有异议。对原告提交的第1号证据，冕宁县人民政府质证认为对该组证据的真实性、合法性没有异议，但与本案不具有关联性。冕宁县农业农村局质证认为，农民负担监督卡和第二轮承包经营权证书已作废，不能达到原告的证明目的。第三人质证认为，原来的户口本是蔡洪芬没经过父亲同意私自变更的，由于没有对父亲进行供养，老人就将土地收回了。对原告提交的第2号证据，冕宁县人民政府质证认为，真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的。冕宁县农业农村局质证认为，真实性、合法性、关联性没有异议，此次登记是根据家庭成员的意愿并经过几轮公示进行的重新登记，两证的登记没有问题。蔡洪芳质证认为，两证的登记没有意见，老人在世时亲自指认了他的土地。对第三人蔡洪芳提交的证据，蔡洪芬质证认为，父亲的声明是虚假的，土地不是个人财产，与本案的土地确权无关。冕宁县人民政府和冕宁县农业农村局质证认为，真实性、合法性无没有异议，证明了家庭成员内部对承包经营土地调整的意愿，不是发包方和政府主动变更登记。 对上述证据认证如下：被告冕宁县人民政府和冕宁县农业农村局提交的第1.2.3.4号证据能够证明按照农村土地承包经营权确权登记的规定程序予以登记，符合法定程序，对第5号证据中涉及蔡洪芬签名的证据，原告蔡洪芬提出异议且被告未明确其真实性，本院不予采信。 原告提交的第1、2号证据符合证据的真实性、合法性和关联性，虽然不能达到原告的证明目的，但能够证明土地承包的事实经过，本院予以采信。 对第三人提交的证据真实性予以确认，但仅能够证明家庭内部对土地承包存在争议及处理情况，与本案不具有关联性，不能证明行政行为的合法性。 经审理查明，冕宁县第一轮农村土地承包到户时以蔡友禄为户主家庭人口共计9人(蔡友禄、妻子陈照兰及其父母、女儿蔡燕、蔡洪菊、蔡洪芬、蔡洪芳、葛世雄)，人均分得1.23亩承包地。1988年蔡洪芬单独立户，同时将承包土地划分出去。1998年冕宁县农村土地第二轮承包时蔡友禄、蔡洪芬、葛世雄分为三个家庭承包户，重新办理了农村土地承包经营权证。其中蔡友禄的承包经营权共有人为蔡友禄、陈照兰、蔡燕、蔡洪菊、蔡洪芳。2017年冕宁县开展对农村土地承包经营权进行确权登记和颁证。冕宁县漫水湾镇黄土坡村二组作为发包人对本组各承包家庭户的土地面积、四至界限重新进行调查核实，并经公示进行了确认。冕宁县漫水湾镇黄土坡村二组与家庭承包户户主签订了农村土地承包合同。2018年12月，冕宁县人民政府根据冕宁县漫水湾镇黄土坡村二组与蔡洪芳签订的承包合同及相关调查材料向蔡洪芳颁发了编号为513433101203020016J的凉山彝族自治州冕宁县农地承包权证(2018)第000369号《农村土地承包经营权证》。 另查明，蔡燕于2008年去世，蔡友禄于2018年10月去世。 本院认为，依照2009年《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，冕宁县人民政府对其行政区域内的农村土地承包经营权具有确权的法定职责。因此，冕宁县人民政府认为不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。冕宁县农业农村局在颁证过程中进行的调查、核实和公示以及填发证书等行为是根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定履行农村土地承包及承包合同管理的职责，不具有颁发权利证书的法定职责，不是本案适格的被告。 冕宁县人民政府虽然在诉讼中提交了对蔡洪芳颁发农村土地承包经营权证过程中进行土地调查核实和承包合同等相关证据证明颁证的合法性，但陈照兰系农村家庭承包户成员之一，虽然将其作为蔡洪芬户承包土地共有人，但实际未将其承包土地登记于该证中，同时也未将陈照兰作为共有人登记在蔡洪芳的农村土地承包经营权证书中，可能导致陈照兰土地承包经营权的丧失。冕宁县人民政府在颁证过程中确认基本事实不清，原告请求予以撤销颁证行为的理由，本院予以支持。行政诉讼法规定了人民法院审理行政案件目的是监督行政机关依法行使职权，并没有赋予行政执法权，原告请求人民法院依法将错误登记的土地恢复登记原状，并作出正确土地确权的诉讼主张没有法律依据，本院不予支持。原告主张被告赔偿因诉讼而产生的误工费、车旅费损失没有事实依据和法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下： 一、撤销冕宁县人民政府于2018年12月作出的编号为513433101203020016J的凉山彝族自治州冕宁县农地承包权证(2018)第000369号《农村土地承包经营权证》； 二、驳回原告要求人民法院依法将错误登记的土地恢复登记原状，并作出正确土地确权的诉讼请求； 三、驳回原告要求被告承担因诉讼而产生的误工、车旅费损失1230元的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告冕宁县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  胡智强 审 判 员  唐 波 人民陪审员  付光祥 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  杨文娇 附：本判决适用的相关法律、法规依据 《中华人民共和国农村土地承包法》(2009修正) 第十一条国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。 第二十三条第一款县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第(一)项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足。