银川铁路运输法院   行政裁定书   （2020）宁8601行初21号   原告范红霞，女，1973年10月8日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市。   原告范红玲，女，1972年3月23日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市。   被告灵武市东塔镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区灵武市南熏路与灵白街交叉处。   法定代表人赵鹏，该镇镇长。   出庭行政机关负责人杨志强，该镇副镇长。   委托代理人李鸿，宁夏言宗律师事务所律师，特别授权代理。   原告范红霞、范红玲不服被告灵武市东塔镇人民政府2015年3月30日作出的《责令拆除通知书》，于2019年6月11日向本院提起行政诉讼，本院审理后作出（2019）宁8601行初249号行政裁定书，以原告主体不适格为由裁定驳回起诉。两原告提起上诉，银川市中级人民法院审理后作出（2019）宁01行终196号行政裁定书，撤销原裁定，指令本院继续审理。本院于2020年1月6日重新立案，依法向被告灵武市东塔镇人民政府（以下简称东塔镇政府）送达应诉通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告范红霞、范红玲，被告灵武市东塔镇人民政府的副镇长杨志强，委托代理人李鸿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告范红霞、范红玲诉称，两原告系东塔镇果园村的村民，在成年后至今达30余年一直没有获得宅基地，寄宿在父亲范光福的老宅中。两原告多次向有关部门反映，希望政府解决宅基地问题，但政府一直没有处理。2014年春，果园村多数没有宅基地的村民开始自行在自家的土地上建房，两原告在得到村领导的许可并经原告父亲及家人同意后，自筹资金40多万元，在自家老屋后占用1.2亩荒地，历时两个月建房两栋，建筑面积1757.02平方米，承建的过程中没有相关人员阻拦，房屋落成后由于房屋潮湿暂时未居住。2015年4月，两原告发现自建的房屋已被拆除，但没有任何部门告知原告拆除房屋的单位。2017年，两原告就房屋被违法拆除的事项向灵武市信访局投诉，才得知房屋是被告东塔镇政府实施的拆除，灵武市国土资源局进行了配合。两原告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，向灵武市人民政府和灵武市国土资源局先后申请公开房屋拆除时行政机关制作的书面行政决定书及送达回执资料，获得被告东塔镇政府加盖公章的《责令拆除通知书》复印件。原告认为，被告东塔镇政府制作的《责令拆除通知书》没有文号，错将房屋所有人写成范光福，未明确告知行政复议或行政诉讼的救济权利，没有向两原告进行送达，该通知书应当认定为违法。原告起诉请求判令：1、确认被告东塔镇政府于2015年3月30日作出的《责令拆除通知书》违法；2、本案诉讼费由被告东塔镇政府承担。   被告东塔镇政府辩称，一、两原告提起的本案诉讼已经超过法定起诉期限，应当驳回两原告的起诉。两原告自述在2015年4月发现涉案房屋被拆除，2017年得知房屋是灵武市国土资源局实施的拆除，根据《最高院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，起诉期限最长不得超过一年，故两原告的起诉早已超过法律规定的期限。二、被告东塔镇政府虽然作出过《限期拆除通知书》，但不是导致原告房屋被拆除的有效文件，对原告（或范光福）的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2014年6月，灵武市国土资源局（现已更名为灵武市自然资源局）发现原告及家人在承包的耕地上建设房屋，属于非法占地行为，灵武市国土资源局向原告及其家人下发《责令停止国土资源违法行为通知书》，原告的父亲范光福拒签，由范红霞代为签字确认。被告东塔镇政府不是非法占地查处的责任主体，在灵武市国土资源局查处乡镇违章建设行为时，被告东塔镇政府根据灵武市人民政府的要求，协助灵武市国土资源局了解情况，维持拆除秩序，为了配合灵武市国土资源局的上述执法行为才制作《限期拆除通知书》，但并未对外进行送达。因涉案违法行为的查处是个连续性的动态过程，查处主体和实施主体均为灵武市国土资源局，拆除行为是灵武市国土资源局实施，故被告东塔镇政府在实施协助过程中出具的《限期拆除通知书》并不是导致原告房屋被拆除的依据或者有效的文书，对原告或者相关权利人不造成任何实际的或实质性的影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当驳回原告的起诉。三、两原告既不是行政行为相对人，也不是行政行为相关利害关系人，不是本案适格主体。《限期拆除通知书》是向范光福作出，两原告不是该行政行为的相对人。两原告自称是被拆除房屋的所有权人，但没有任何有效证据证实，故两原告也不是相关利害关系人。四、涉案房屋私自建设在基本农田范围内，无任何审批手续，属于违章建筑，依法拆除并无不当，即便原告系涉案房屋利害关系人，其诉讼请求缺乏事实和理由。综上，请求驳回两原告的起诉。   被告东塔镇政府向法庭提交以下证据：   第一组证据：1、《责令拆除通知书》；2、灵武市农村土地承包合同书；3、灵武市国土资源局《关于限期拆除2014年度土地卫片执法检查工作中发现违法占用基本农田建设房屋、养殖场等建筑物、构筑物的函》（灵国土函发[2015]17号）。证明目的：1、涉案房屋因违法占地被灵武市国土资源局查处；2、涉案房屋建设在范光福承包的耕地上，被告东塔镇政府向范光福制作《责令拆除通知书》并无不当；3、东塔镇政府并非土地主管部门，《责令拆除通知书》对原告或者相关权利人的权利不产生实际影响。   原告对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为《责令拆除通知书》是被告东塔镇政府盖章制作并下发给范光福，但是通知书的内容中没有明确房屋的面积和四至，没有告知行政相对人复议及诉讼权利，也没有相应的送达回执资料。房屋系两原告自筹资金建造，被告东塔镇政府在没有查清房屋建造者和权利人的情况下直接作出，违反了行政执法的相关程序规定，房屋的拆除给两原告造成了重大损失。土地承包合同不是范光福签订的，日期也是虚假的。对[2015]17号函的真实性、合法性、关联性及证明目的不认可，该函是灵武市国土资源局发给被告东塔镇政府的内部文件，且为复印件，无法确定真实性，公函后附的明细表中是范光福的名字。   第二组证据：1、银川铁路运输法院（2019）宁8601行初517号行政判决书；2、灵武市国土资源局《责令停止国土资源违法行为通知书》（灵国土监字[2014]第25号）及送达照片一张。证明目的：1、查处涉案非法占地行为是灵武市国土资源局实施，原告范红霞在2014年就签收了灵武市国土资源局制作的《责令停止国土资源违法行为通知书》。   原告对（2019）宁8601行初517号行政判决书的真实性、合法性、关联性认可，但证明目的不认可，对《责令停止国土资源违法行为通知书》和照片不认可，该通知书上不是范红霞本人签字，照片也不是范红霞本人。   原告和范红霞、范红玲为支持其诉讼主张，向法庭提交以下证据：   第一组证据：1、2019年12月16日《政务信息公开申请书》；2、2020年1月3日《政府信息答复告知书》（内含3份附件）。证明目的：两原告向被告东塔镇政府申请信息公开，被告东塔镇政府公开了2015年3月30日的《责令拆除通知书》。   被告东塔镇政府对该组证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但不认可证明目的，被告仅制作过《责令拆除通知书》，但并没有向原告本人或其他人送达过。   第二组证据：1、2019年6月11日东塔镇果园村村委会介绍信2份；2、原告与果园村领导的微信聊天记录截屏打印件。证明目的：两原告系涉案房屋的建造者和权利人，在果园村七队各自拥有平房800平方米，有权对被告东塔镇政府的侵权行为提起诉讼。聊天记录证明开具介绍信的过程。   被告东塔镇政府对介绍信的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。涉案房屋早在2015年就已经被拆除，但2019年6月11日开具的介绍信仍注明原告拥有房屋，与客观事实不符，微信聊天记录反映出原告是为了办理贷款申请村委会开具介绍信，但原告将介绍信实际用于本案诉讼，存在骗取村委会开具介绍信的情形。   第三组证据：果园村村部会议室照片三张。证明目的：2015年6月12日，果园村村委会通知所有村民对房屋进行确权登记，登记工作由灵武市国土资源局牵头，村委会配合，登记过程中对原告的房屋平面图及四至进行确认签字，范红玲的房屋编号为7011新增，范红霞的房屋编号为7012新增。   被告东塔镇政府对照片的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为照片不能反映拍摄时间及原告所述的内容。   第四组证据：2019年10月20日村民签字的证明。证明目的：1、两原告是村集体成员，身份从未改变，依法享有村集体成员各项权利，被告和其他政府伪造土地资料和通知书拆除两原告房屋。2、两原告建房的土地系利用自己家歉收的土地，土地来源合法，房屋也仅仅是存在缺乏补办手续的过程，而不应该被没有做任何告知和行政决定实施拆除。   被告东塔镇政府对证明的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为证人应当出庭作证，签字人员与原告系同村村民，具有相关利益关系，证明中也只是叙述两原告参与盖房，并不能证明房屋权属。   第五组证据：土地承包经营权证。证明目的：原告的村集体成员身份从未改变，依法享有土地经营权、使用权和占有权。原告建造房屋是为了生活，符合国家一户一宅规定，符合乡村习俗，不办证是政府单方造成，是原告无法克服和解决的问题。   被告东塔镇政府对该证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，范红霞等人确系承包地的经营权人，但不能证明其在耕地建房合法。   第六组证据：证人杨金明当庭证言，主要内容为：①证人杨金明与原告是邻居，居住相隔100米左右。②1997年土地确权时原告家里有五口人，分别是范红霞、范红玲、其父亲、母亲和弟弟。③80年代人口增长快，没有地方居住，村民就在庄点里自家田地上建房，村委会和乡政府上没人管理，不需要谁审批同意。④2002年土地二轮承包时也没有注明哪是自留地哪是承包地。⑤2014年两原告确实建设了房屋，两排房子，每排房都是上下两层，房子盖在原告的承包地上。⑥建房是范红霞和范红玲自己出资建的，因为卖砖的人吴金亮欠杨金明的钱，杨金明问吴金亮要钱，吴金亮说把范红玲的钱要来才能给杨金明偿还。⑦拆除原告房屋时没有在村上贴过公告。   第七组证据：证人余全国当庭证言，主要内容为：①余全国在2005至2016年期间一直担任果园村七队队长，同时也是果园村村委会的监委。②2014年，范红霞和范红玲自筹资金在居民点中间自建房屋，大概是1700平方米。③因水渠被填平无法淌水变为荒地，两原告在荒地上盖房。④两原告盖房的两个月期间，村上、队上包括镇上的土地管理人员均无人问过。⑤2015年拆除了队上两家的房屋，分别是何玉才和范红霞、范红玲。⑥政府在2015年拆除时没有给村队和两原告打招呼。   被告东塔镇政府认为证人陈述的1700平方米与事实不符，且是听他人说是两原告建房，证人证言不客观不真实。   上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，被告东塔镇政府提交的第一组证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。第二组证据，本院对517号行政判决书予以采信，灵武市国土资源局《责令停止国土资源违法行为通知书》（灵国土监字[2014]第25号）及照片与本案审理不具有关联性，不作为本案定案的依据。原告范红霞、范红玲提交的第一组证据，被告东塔镇政府没有异议，本院予以采信。第二组证据，被告东塔镇政府的质证意见成立，本院不予采信。第三组和第四组证据，无其他证据进一步印证，本院不予采信。第五组证据，被告东塔镇政府没有异议，本院予以采信。第六组证据和第七组证据，综合本案其他证据，本院对证人陈述的“范红霞和范红玲在2014年出资在自家承包土地上建房，房屋于2015年被拆除”的内容予以采信。   经审理查明，原告范红霞、范红玲系灵武市东塔镇果园村七队村民。2014年，原告范红霞、范红玲在家庭承包的集体土地上建设两排房屋，该房屋于2015年4月被拆除。2019年3月，原告范红霞、范红玲申请信息公开，灵武市人民政府办公室于2019年3月21日作出（2019）第2号-答《政府信息答复告知书》，该告知书附件包含东塔镇政府2015年3月30日作出的《责令拆除通知书》。《责令拆除通知书》的内容为“范光福，你因未经批准，非法占地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条和《宁夏回族自治区土地管理条例》第三十八条、第六十一条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条，《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条，银川市人民政府《关于进一步加强制止和查处违法占地违法建设的通知》和《关于印发银川市制止和查处违法占地违法建设的通知》的规定，现责令你务必于2015年4月2日前自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，否则将按有关规定强制拆除，构成犯罪的依法追究刑事责任”。   本院认为，行政机关作出的行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益存在侵犯时，公民、法人或其他组织有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼。本案中，被告东塔镇政府陈述其在2015年3月30日制作《责令拆除通知书》后并未实际向范光福进行送达，也未向原告范红玲、范红霞送达，原告范红玲、范红霞在本案行政起诉状中陈述自己是通过信息公开的方式获得该《责令拆除通知书》，同时没有向本院提交证据证明范光福收到过该《责令拆除通知书》，故该《责令拆除通知书》虽然由被告东塔镇政府制作，但没有实际进行送达，对外没有产生法律效力，对原告范红霞、范红玲的权利义务不产生实际影响，原告范红霞、范红玲提起的本案诉讼不符合行政诉讼的受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   驳回原告范红霞、范红玲的起诉。   案件受理费50元，全额退还原告范红霞、范红玲。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 李建明   审判员 严 辉   人民陪审员 张国霞     二〇二〇年六月二十八日   法官助理 魏亚楠   书记员 刘 娜   附：本裁定适用的相关法律及司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   ……   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   ……   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。   第一百零一条裁定适用于下列范围：   （一）不予立案；   （二）驳回起诉；   ……