广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终309号上诉人（原审原告）罗杨基，男，1954年12月13日出生，汉族，住佛山市顺德区****************，公民身份号码440************670。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区****办事处，住所地佛山市顺德区**********。负责人伍成亮，主任。委托代理人石湘彤，该办事处工作人员。委托代理人区绮雯，广东和桂律师事务所律师。上诉人罗杨基因诉被上诉人佛山市顺德区****办事处（以下简称“勒流街道办”）镇政府未履行监督职责一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1185号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定查明，2019年10月15日，罗杨基向勒流街道办寄交了《责令改正申请书》一份，申请勒流街道办监督如下事项：1.从严纪律审查和监察调查佛山市顺德区*******（以下简称“众涌村”）党委罗某开书记、众涌村主任兼佛山市顺德区****众涌股份合作经济社（以下简称“众涌股份社”）理事长卢某华，限期改正将龙良路与珠二环交汇处以北地块450亩农用地块以公开投包方案的方式出租给卢远森的严重违法违规行为，和拉箱投票表决12天的严重违法违规行为，勒流街道土地发展中心立即返还该土地给众涌股份社，保护众涌股份社集体资产安全，保护众涌股份社广大股东合法权益。2.依法查处和问责众涌村党委罗某开书记、众涌村主任兼股份社理事长卢某华，副理事长卢某强、张某根、卢某光等相关违法违规人员，造成众涌股份社损失的，由负有责任的人员承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任，依法保护众涌股份社及申请人的合法权益。3.请勒流街道办把上述事项处理结果书面回复罗杨基。勒流街道办于2019年10月18日收到上述申请书，罗杨基认为勒流街道办没有对罗杨基的申请作出行政处理决定，遂于2019年10月30日提起诉讼。另查，2019年12月3日，佛山市顺德区***众涌股份合作经济社出具了《投票情况说明》，该情况说明载明，上述公开投包方案的投票时间定于2019年10月21日上午8时起至11月1日上午11时止，共12日。从2019年10月21日至10月31日的上午8时至晚上12时入户投票；2019年11时1日上午8时至11时，设固定投票箱在各小组的投票地点接受股东前往领取表决书进行投票。2019年11月1日下午5时45分，在众涌村委员会会议室公开开箱计票。由于本次投票同意率未能达到半数，故上述投包方案不通过。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合起诉条件，不符合起诉条件的人民法院不予受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，行政诉讼起诉条件之一是“属于人民法院受案范围”。罗杨基向勒流街道办提交的《责令改正申请书》的其中一项内容为要求勒流街道办对众涌村委会、股份社的相关人员进行查处和问责。根据《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称的信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”罗杨基向勒流街道办反映众涌村委会、股份社相关人员存在违法违纪问题，并请求勒流街道办予以处理，罗杨基的行为符合《信访条例》的上述规定，属于信访行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，被诉的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对罗杨基的起诉依法应予以驳回。关于罗杨基在《责令改正申请书》提出的要求勒流街道办责令众涌村委会、股份社限期改正涉案投包方案，以及改正上门收集表决票的行为的请求。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。成员大会或者成员代表会议实行“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式，具体由组织章程确定。”根据上述规定，农村集体经济组织是实行民主管理、独立进行经济活动的自治组织。农村集体经济组织有权通过成员大会或者成员代表大会对集体经济组织的经营管理具体事项进行表决，也有权根据章程规定确定具体的表决方式。通过成员投票表决方式决定集体经济组织的经营管理具体事项是集体经济组织享有独立进行经济活动的自主权的表现。为此勒流街道办无权对众涌村委会、股份社通过集体表决的方式决定土地经营管理具体事项进行干预。至于罗杨基反映的收集表决票方式的问题，目前法律、法规仅对农村集体经济组织成员大会或者成员代表大会的表决方式进行规定，并无对收集表决票的具体形式予以强制性规定。实际上，除了上门收集表决票外，众涌村委会、股份社也设立了固定的投票点供社内成员投票，众涌村委会、股份社收集表决票的方式并未对罗杨基行使表决权造成影响。故勒流街道办也无权对集体经济组织收集表决票的方式进行干预。若罗杨基对农村集体经济组织公布的公开投包方案有异议的，可以通过行使表决权的方式表达其意愿，通过民主决策程序予以解决。再者，退一步说，即使勒流街道办需要对罗杨基的投诉事项作出书面回复，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，在没有法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定或者存在紧急情况下，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，可以提起行政诉讼。勒流街道办于2019年10月18日才收到罗杨基的《责令改正申请书》，但罗杨基于2019年10月30日便向法院提起诉讼，且对罗杨基反映事项的处理没有法律法规的特别规定或者存在紧急的情况，故本案即便属于人民法院的受案范围内，亦未满足法定的起诉条件，亦应予以驳回。综上，罗杨基在《责令改正申请书》提出要求勒流街道办责令众涌村委会、股份社限期改正投包方案及上门收集表决票的请求，不属于勒流街道办的法定职责，勒流街道办无权作出行政处理决定。另外，罗杨基的《责令改正申请书》要求勒流街道办对相关人员的查处、问责请求属于信访行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而即使属于人民法院的受案范围，罗杨基的起诉也不符合法定的起诉时间要求。故罗杨基的起诉依法应不予受理，鉴于本案已经受理，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项以及第九十三条第二款的规定，裁定：驳回罗杨基的起诉。案件受理费不予收取。上诉人罗杨基上诉称，罗杨基是众涌股份社的股东和众涌村委会的村民，众涌村党委、众涌村委会、众涌股份社理事会没有经过众涌股东大会表决通过，就擅自制定关于龙良路与珠二环交汇处以北地块450亩公开投包方案并采取上门表决该方案，涉案土地达450亩，属于众涌股份社的巨大集体资产和土地资源，是关系到每个众涌股份社股东的切身重大利益，上述众涌村党委、众涌村委会、众涌股份社理事会、众涌村干部的行为是严重违法违规的，违反民主集中制，侵犯罗杨基的知情权和监督权，侵犯罗杨基的合法利益和相关合法权益。勒流街道办于2019年10月17日收到罗杨基的《责令改正申请书》后，勒流街道办一直没有依法作出行政处理决定，勒流街道办没有责令众涌村委会、众涌股份社限期改正其违法违规行为，勒流街道办也没有把行政处理决定书面回复罗杨基。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1185号行政裁定；2.判令勒流街道办对罗杨基提出的《责令改正申请书》依法作出行政处理决定；3.判令勒流街道办责令众涌村委会和众涌股份社履行法定职责和法定义务，立即停止对龙良路与珠二环交汇处以北地块450亩公开投包方案进行上门表决；4.判令勒流街道办责令众涌村委会和众涌股份社限期改正其严重违法违规行为，立即遵守法律法规，依法依规公开、公平、公正对外出租该450亩土地；5.判令勒流街道办保护罗杨基的合法利益和相关合法权益并书面答复罗杨基；6.判令勒流街道办查处和问责众涌村党委书记罗光开，众涌村主任兼股份社理事长卢广华，副理事长卢奋强、张茂根、卢耀光和卢远森等相关违法违规人员，造成众涌股份社损失的，由负有责任的人员承担赔偿责任；7.请求法院确认勒流街道办收到罗杨基的《责令改正申请书》后没有依法作出行政处理决定的行政行为违法；8.本案诉讼费由勒流街道办承担。被上诉人勒流街道办辩称，一、罗杨基提出的《责令改正申请书》中请求的事项及上诉状所主张的事项，依法不属于勒流街道办的法定职权范围及行政诉讼的受案范围，依法应当驳回罗杨基的起诉。1.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条、《顺德区勒流（街道）众涌村众涌股份合作经济社章程》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条的规定，众涌股份社有权依照章程独立对本经济组织内事项进行表决。勒流街道办虽对农村集体经济组织有监督的义务，但并不意味着勒流街道办能够无限干预集体经济组织的独立经济活动，否则将直接剥夺集体经济组织的自主经营管理权。所以，众涌股份社所作的土地投包方案（包括表决方式等）及土地出租事宜，属于众涌股份社独立自主经营管理的表现，勒流街道办无权干涉。2.涉案投包方案因同意率未过半而未获通过，众涌股份社和众涌村委会也未对涉案投包方案进行二次表决活动。即罗杨基要求停止投包方案进行上门表决的处理结果，并无对罗杨基的权利义务产生实际影响，该项请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当驳回罗杨基的起诉。罗杨其认为相关续租方案违法、表决程序违法等事宜，应当遵循其它法律途径主张，而不应在本案行政诉讼中处理。3.关于罗杨基要求勒流街道办查处和问责相关人员的请求，属于信访事项，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当驳回起诉。二、即使勒流街道办须对罗杨基的申请作出答复处理，但勒流街道办不存在行政诉讼法规定的应予追究的行政不作为的情形，罗杨基要求确认勒流街道办未作出行政处理决定属于违法行为，毫无事实及法律依据，应当予以驳回。至罗杨基起诉之日勒流街道办履行职责的期限未到，罗杨基反映事项的处理没有法律法规的特别规定或者存在紧急的情况，罗杨基的诉求未满足法定的起诉条件，应当予以驳回。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案争议焦点在于罗杨基提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，公民须与被诉行政行为有利害关系、其权利义务受到被诉行政行为的直接影响，方有权就此行政行为提起行政诉讼。所谓“有利害关系”是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。就涉及农村集体经济组织土地的行政行为而言，具有原告资格的主体一般是村民委员会、农村集体经济组织、土地使用权人或实际使用人；普通村民个人与被诉行政行为之间，若无区别于其他村民的特别权益关系，并不具有针对涉及农村集体经济组织土地的行政行为提起诉讼的原告主体资格。具体到本案中，罗杨基要求勒流街道办就众涌股份社的土地投包方案、方案表决方式及土地出租事宜履行监督职责，作出行政处理决定并书面回复罗杨基，勒流街道办是否监督处理、处理结果如何，与作为普通村民的罗杨基之间并无行政法律上的利害关系，也未对罗杨基的权利义务造成实际影响，故罗杨基不具有提起本案诉讼的原告主体资格，对其起诉应予驳回。同时，起诉行政机关不履行法定职责应遵循“成熟原则”，即行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查。如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼，则属于起诉时机不成熟，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。本案中，勒流街道办于2019年10月18日收到罗杨基的《责令改正申请书》，罗杨基于同月30日就提起本案诉讼，行政机关两个月的履职期限尚未届满，其也不存在紧急情况、需要行政机关立刻履行保护其人身权、财产权法定职责的情形，其提起本案诉讼的时机尚未成熟，因本案已经立案，故对罗杨基的起诉应予驳回。一审法院裁定驳回罗杨基的起诉正确，本院予以支持。罗杨基上诉主张，众涌村干部的违法违规行为侵犯罗杨基的知情权和监督权，侵犯罗杨基的合法利益和相关合法权益。本院认为，行政法律上的利害关系，是指行政行为给公民个人造成了直接的、有别于其他公民的特定的权利义务减损或变更，因此，该公民获得了起诉该行政行为从而获得救济的权利。罗杨基主张的知情权及集体资产损失引致的村民个人权益受损等损失，皆是通过村干部的涉嫌违法违规行为间接引起的、涉及所有村民的无差别的影响，且该损失是普通村民与农村集体经济组织之间基于民事法律关系而可能发生的损失，属于民事法律上的利害关系，罗杨基并不具有特定的、有别于其他普通村民的行政法上的权益，故其与行政机关是否履行监督职责之间，不构成行政法律上的利害关系。因此，罗杨基的主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，罗杨基不具有提起本案诉讼的原告主体资格，一审裁定驳回其起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年六月十七日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖