江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终170号上诉人（原审原告）刘剑平，男，1970年7月10日出生，汉族，住永丰县。被上诉人（原审被告）永丰县人民政府。住所地：吉安市永丰县跃进路16号。法定代表人娄致文，该县县长。委托代理人丁秋苟，男，该县房屋征收与补偿办公室主任。被上诉人（原审被告）吉安市人民政府。住所地：吉安市行政中心C座11、12、13楼。法定代表人王少玄，该市市长。委托代理人曾传侣、张竞方，吉安市司法局行政复议与应诉科工作人员。上诉人刘剑平诉永丰县人民政府（以下简称永丰县政府）、吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服吉安市中级人民法院（2019）赣08行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告刘剑平在2000年10月26日取得永国用（2000）字第1253号《国有土地使用证》，证载土地使用者为刘剑平、座落于傅家坝新村32号、地号为1006-0101-931、图号为3024.00-501.00、用途为住宅、土地等级为级、使用权类型为划拨，使用权面积42.75平方米；在2002年2月21日取得永房发房权证2002字第14-0259-04-34021983-01号《房屋产权证》，证载房屋所有权人为刘剑平、房屋坐落于产别为私产、房屋状况：幢号259、房号4、结构砖混、房屋总层数2、建筑面积79.7平方米，设计用途为住宅。该房屋建成于1983年，系房改房。2016年5月12日，永丰县委、县政府发布永发〔2016〕5号《关于印发的通知》，永丰县第十五届人民代表大会第七次会议审议通过《永丰县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，该纲要第五章“实施新型城镇化战略，建设美丽宜居新家园”第二节“加快推进人的城镇化”中明确：“增强城镇综合承载能力。……有序推进旧城区改造，加大棚户区、‘城中村’改造等保障性安居工程建设力度，持续巩固道路‘白改黑’、管网改造、小街小巷和老住宅小区‘五位一体’改造成果。……”2019年3月19日，永丰县委办公室、县政府办公室发布〔2019〕28号《关于印发2019年全县重点项目安排的通知》，涉案傅家坝区域棚户区改造项目为新建城市棚户区改造项目之一。2019年3月21日，永丰县自然资源局出具向永丰县房管局《关于傅家坝区域棚户区改造项目的建设用地预审意见》，内容为：“永丰县傅家坝区域棚户区改造项目位于永丰县傅家坝，东至傅家坝居民房、南至体仁路、西至菜地、北至永丰大道，项目总征收土地面积约44亩，符合永丰县土地利用总体规划和国家现行供地政策。我局原则同意该项目用地在依法完成拆迁安置工作后，再依法办理供地手续。”同日，永丰县住房和城乡建设局向永丰县房管局出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目实施的规划意见》，内容为：“根据《县委办公室、县政府办公室关于印发2019年全县重点项目安排的通知》（永办字〔2019〕28号），永丰县傅家坝区域棚户区改造已列入2019年永丰县重点项目。该地块位于《永丰县城市总体规划（2007-2020）》建设用地范围内，符合城市规划要求。附房屋征收红线图。”3月22日，永丰县发展和改革委员会向永丰县房管局出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目有关情况的意见》，内容为：“永丰县傅家坝区域棚户区改造项目符合全县的国民经济和社会发展规划，并已列入永丰县2019年重点项目。”同日，永丰县房管局向永丰县政府呈交《关于报请确定傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围的请示》，内容为：“根据《县委办公室、县政府办公室关于印发2019年全县重点项目安排的通知》（永办字〔2019〕28号）文件，傅家坝区域棚户区改造项目已列入永丰县2019年重点项目。为此，县住房和城乡建设局出具了拟征地块所涉房屋征收红线图。为使项目有序推进，确保在县政府预定的时间节点完成对傅家坝区域棚户区改造项目房屋征收，根据永府办发〔2018〕25号文件要求，需县政府确定傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围，以便顺利发布该项目所涉国有土地上房屋征收公告。附房屋征收红线图。”3月26日，永丰县政府对永丰县房管局的前述请示作出《关于傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围的批复》，内容为：“一、同意实施傅家坝区域东至傅家坝居民房、南至体仁路、西至菜地、北至永丰大道约44亩国有土地上的房屋征收工作，具体范围以县住房和城乡建设局出具的房屋征收红线图为准。二、你局要加紧安置房选址、设计等相关工作。附：房屋征收红线图。”刘剑平的房屋位于该征收红线范围内。3月27日，永丰县征收办发布《永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收调查登记通知》，要求相关单位、居民做好准备，配合征收调查登记工作。调查时间为2019年3月27日至2019年4月4日。4月4日，永丰县征收办在征收范围内张贴了傅家坝区域棚户区改造房屋调查摸底公示表，其中刘剑平的房屋产权情况为：“房屋座落地点为永丰县，房屋产权证号为14-0259-04-34021983-01，发证面积为79.7㎡，房屋产权性质为房改房，房屋结构砖混，建设层数为2层，建设年代为1983年，土地使用权证号为永国用（2000）字第1253号，发证面积为42.75㎡，土地用途为住宅，土地权属性质为国有划拨。”2019年3月26日，永丰县征收办向江西白鹭律师事务所出具《房屋征收社会稳定风险评估委托书》，委托江西白鹭律师事务所对永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收进行社会稳定风险评估。2019年4月26日，永丰县征收办组织召开永丰县傅家坝棚户区改造公开征求意见及社会稳定风险评估座谈会，会议有永丰县政法委、永丰县征收办、永丰县房管局、永丰县信访局、永丰县恩江镇政府、金香居委会、江西白鹭律师事务所工作人员及被征收人代表参加，会议就社会稳定风险及被征收人对《永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）》所提意见等进行了相关说明。5月4日，江西白鹭律师事务所作出涉案项目的《社会稳定风险评估报告》。5月9日，永丰县征收办向永丰县政法委报备该《社会稳定风险评估报告》，永丰县政法委同意备案。同日，永丰县棚户区改造工程指挥部分别向国家税务总局永丰县税务局、永丰县公安局、永丰县房地产管理局、永丰县市场和质量监督管理局、永丰县自然资源局分别下发《关于暂停办理相关手续的函》。2019年3月29日，永丰县征收办起草了《永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）》并组织永丰县财政局、永丰县自然资源局、永丰县住房和城乡建设局、永丰县发展和改革委员会、永丰县房管局对该征求意见稿的合法性、合理性、可行性进行论证，参会单位对该征求意见稿均未提出意见。4月1日，永丰县征收办向永丰县政府呈报《关于公示的请示》。4月4日，永丰县政府作出《关于公示的批复》，同意永丰县征收办在房屋征收范围公示该征求意见稿，并要求根据收集的公众意见情况进一步进行修改完善，再上报县政府研究批准实施。同日，永丰县征收办将该征求意见稿在征收范围内进行张贴公示，公示期为2019年4月5日至5月5日。4月12日，刘剑平等傅家坝新村二层居住居民分别向江西白鹭律师事务所和永丰县政府寄送《关于永丰县傅家坝区域二层房屋内居民对拆迁安置征收补偿项目意见和建议》，共提出8条意见。5月31日，永丰县政府第三十三次县长办公会研究并原则通过《傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》（以下简称《征收与补偿安置实施方案》）。永丰县政府6月4日作出永府字〔2019〕17号《关于永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称永府字〔2019〕17号《房屋征收决定》）并于次日公告，同时公告了《征收与补偿安置实施方案》，方案中明确：“……一、征收范围为东至傅家坝居民房、南至体仁路、西至菜地、北至永丰大道；范围内需征收二建公司办公用房及住宅房屋214栋共422户，建筑面积约39541㎡（详见房屋征收红线图）。……六、主体房屋征收补偿安置办法。……（一）货币补偿。……2.单幢私有住房（含单幢房改类住房）按市场价评估后，按以下比例计算补偿金额：……（2）主体房屋建设为二层的，按市场评估价的150%计算给予一次性货币补偿；……（二）房屋产权调换。房屋产权调换面积以被征收房屋所有权证载明或认定的主体房屋面积为准，按以下比例标准计算产权调换面积，安置面积含公摊面积，附属建筑不作产权调换。……2.单幢私有住房（含单幢房改类住房）以房屋产权证登记的主体房屋建筑总面积为基数，按以下比例计算产权调换面积：……（2）主体房屋建设为二层的，按被征收主体房屋建筑总面积的130%计算产权调换面积；……按上述标准提高比例后的产权调换面积按总面积360㎡封顶，超过360㎡以上的面积按被征收房屋市场评估价给予货币补偿；提高比例后的产权调换部分，安置房按保障性住房成本价（1940元/㎡）进行结算。……”刘剑平不服该《房屋征收决定》，向吉安市政府申请行政复议，6月30日，江西白鹭律师事务所受永丰县政府委托，就刘剑平等被征收人复议申请中的诉求通过《律师信》作出解答，并将该《律师信》于当日送达刘剑平等人。吉安市政府7月1日受理了刘剑平的复议申请，于7月31日作出吉府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》，维持永丰县政府作出的永府字〔2019〕17号《房屋征收决定》。刘剑平仍不服，提起诉讼。另查明，傅家坝区域棚户区改造项目所确定的征收范围内的房屋主要是建成于上世纪七八十年代的砖混结构房改房，房屋结构多为一、二层。2019年5月6日，永丰县政府办公室向永丰县财政局作出永府办抄字〔2019〕245号《关于拨付棚户区改造资金的抄告》，同意拨付1.4375亿元至永丰县征收办，并要求专款专用。9月24日，永丰县征收办的赣州银行股份有限公司永丰支行账户余额为6383.369571万元；9月25日，永丰县征收办的九江银行股份有限公司永丰支行账户余额为8010.502991万元。原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，2019年3月19日，永丰县委办公室、县政府办公室发布〔2019〕28号《关于印发2019年全县重点项目安排的通知》，涉案傅家坝区域棚户区改造项目为新建城市棚户区改造项目之一，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项规定的保障性安居工程。因此，永丰县政府作出的永府字〔2019〕17号《房屋征收决定》符合公共利益需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，永丰县委办公室、县政府办公室2019年3月19日发布〔2019〕28号《关于印发2019年全县重点项目安排的通知》，将涉案的傅家坝区域棚户区改造项目纳入2019年度新建城市棚户区改造项目；永丰县自然资源局2019年3月21日出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目的建设用地预审意见》，认定涉案项目用地符合永丰县土地利用总体规划和国家供地政策，并同意用地。永丰县住房和城乡建设局出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目实施的规划意见》，认定涉案项目地块位于《永丰县城市总体规划（2007-2020）》建设用地范围内，符合城市规划要求。永丰县发展和改革委员会出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目有关情况的意见》，认定涉案项目符合永丰县国民经济和社会发展规划。因此，涉案项目的房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2019年4月4日，永丰县征收办发布《永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案征求意见的公告》并附《永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）》，征求意见期间为30日。征求意见期间，刘剑平等傅家坝新村二层居住居民向永丰县政府提出了《关于永丰县傅家坝区域二层房屋内居民对拆迁安置征收补偿项目意见和建议》，共提出8条意见。永丰县征收办在2019年4月26日组织召开永丰县傅家坝棚户区改造公开征求意见及社会稳定风险评估座谈会，就社会稳定风险及被征收人对《永丰县傅家坝区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案（征求意见稿）》所提意见等进行了相关说明。该《征收与补偿安置实施方案》在5月31日的永丰县政府第三十三次县长办公会上通过。故永丰县政府在作出房屋征收决定前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条和第十一条的程序规定开展了相关工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，永丰县政府在2019年3月26日委托江西白鹭律师事务所对涉案项目的国有土地上房屋征收进行社会稳定风险评估。5月4日，江西白鹭律师事务所作出涉案项目的《社会稳定风险评估报告》。永丰县傅家坝区域棚户区改造项目涉及被征收人（产权户）414户，应属被征收人数量较多的情形，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，该社会稳定风险评估本应由政府常务会议讨论决定，但永丰县政府未提交该社会稳定风险评估经政府常务会议讨论决定的证据。鉴于永丰县政法委已经备案同意该社会稳定风险评估，可视为永丰县政府同意该社会稳定风险评估。关于项目资金问题，永丰县政府同意拨付1.4375亿元至永丰县征收办，并要求专款专用，由永丰县财政负责筹措，能够保证征收补偿费用足额到位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告、并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，永丰县政府2019年6月4日作出的永府字〔2019〕17号《房屋征收决定》后于次日进行了公告并附有《征收与补偿安置实施方案》。且该《房屋征收决定》第七条告知了被征收人行政复议和行政诉讼等权利事项。永丰县政府在作出涉案房屋征收决定之前，也已经按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条和第十六条的规定对被征收范围内的房屋进行了调查摸底并将调查摸底情况进行了公示，永丰县棚户区改造工程指挥部也分别向有关部门发出了《关于暂停办理相关手续的函》。刘剑平关于永丰县政府未按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定由具有相应资质房地产价格评估机构对被征收房屋价值进行评估的起诉理由。因本案刘剑平起诉要求撤销永府字〔2019〕17号《房屋征收决定》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，县级人民政府在作出房屋征收决定后对被征收人给予补偿，故本案尚未涉及到永丰县政府对刘剑平房屋进行价值评估，该院对此不予审查。综上，永丰县政府作出的永府字〔2019〕17号《房屋征收决定》基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十六条关于征收决定作出的相关规定。吉安市政府作出的吉府复字〔2019〕31号《行政复议决定书》亦无不当。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘剑平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘剑平负担。刘剑平不服，提出上诉，请求：1、撤销吉安市中级人民法院（2019）赣08行初86号行政判决；2、撤销永丰县人民政府永府字（2019）17号《房屋征收决定》和吉安市人民政府吉府复字（2019）31号《行政复议决定书》。调整修改部分《房屋征收与补偿安置实施方案》有关项目。事实和理由：1、有合法的土地使用证被政府无偿征收，房屋评估人员没有资质，房屋征收补偿方案产权调换未按永丰下西坊方案补偿置换，比例低。2、判决认定事实不清，认定证据错误。《房屋征收决定》未公布；房屋评估违法；《房屋征收决定》未按省市政府文件规定执行；《房屋征收决定》及征收补偿方案没有听证，没有送达；社会稳定风险评估存在较大风险。永丰县政府答辩称：1、答辩人系为公共利益需要而实施傅家坝区域国有土地上房屋征收，答辩人为被征收人提供了产权调换和货币两种补偿方式，无论被征收人选择产权调换还是货币补偿，答辩人对被征收房屋的补偿均未低于被征收房屋的市场价格。有关被征收房屋的市场价格都是以公开选聘的第三方评估机构的评估结果为准，对被征收房屋的评估价格本身就包含了房屋所占土地的价值，上诉人称其合法的土地使用权被无偿征收与事实不符。2、答辩人实施傅家坝区域国有土地上房屋征收，充分遵循了决策民主、程序正当、结果公开的原则，征收程序完全依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行，程序合法到位，一审判决认定事实清楚、证据充分。3、答辩人作出房屋征收决定后在房屋征收范围内进行了公告，房屋征收决定一经公告即视为送达，无须向所有被征收人逐一送达。4、答辩人在征收补偿安置方案中规定的临时过渡费标准是结合当地实际情况制定的，未违反法律强制性规定。5、答辩人委托第三方机构开展的社会稳定风险评估结论符合实际情况，目前涉诉棚户区改造项目房屋征收补偿签约率已达到89%以上。至于被征收户数的问题，评估报告中所述数据系初步的摸底调查数据，实际被征收房屋的户数、面积是以公示的房屋征收红线图为准。6、本案是房屋征收决定纠纷，司法审查的范围是答辩人作出房屋征收决定这一具体行政行为是否合法，上诉人所称的房屋价格评估的问题不属于本案司法审查的范围，不存在评估机构和评估师到庭的问题。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送。本院经核实，对一审法院移送的证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，永丰县政府提交了〔2019〕28号《关于印发2019年全县重点项目安排的通知》，证明涉案的傅家坝区域棚户区改造项目纳入2019年度新建城市棚户区改造项目；永丰县自然资源局出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目的建设用地预审意见》，证明涉案项目用地符合永丰县土地利用总体规划和国家供地政策；永丰县住房和城乡建设局出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目实施的规划意见》，证明涉案项目地块符合城市规划要求；永丰县发展和改革委员会出具《关于傅家坝区域棚户区改造项目有关情况的意见》，证明涉案项目符合永丰县国民经济和社会发展规划；永丰县政府还提交了张贴《征求意见的公告》和召开永丰县傅家坝棚户区盖章公开征求意见及社会稳定风险评估座谈会的照片、《风险评估报告》、《关于拨付棚户区改造资金的抄告》、九江银行股份有限公司吉安永丰支行和赣州银行股份有限公司永丰支行出具的证明，证明永丰县政府在作出征收决定前，制定房屋征收补偿方案的征求意见稿，公开征求意见，组织进行听证，依法进行社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储。相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定。永丰县政府作出永府字（2019）17号《房屋征收决定》并予以公告，载明征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容，程序合法，应予维持。吉安市政府复议决定程序合法。关于上诉人针对《房屋征收与补偿安置实施方案》提出的上诉意见问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。故《房屋征收与补偿安置实施方案》的合法性不属本案的审查范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘剑平负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年六月四日书记员 徐依沫附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；