陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕03行初27号 原告于安锁，男，1959年7月21日出生，住宝鸡市渭滨区。 委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。 被告宝鸡市渭滨区人民政府，住所地：宝鸡市渭滨区公园路212号。 法定代表人刘方斌，任区长。 委托代理人高小兵，宝鸡市渭滨区人民政府干部。 委托代理人陆威，陕西宝吉律师事务所律师。 原告于安锁因要求确认被告宝鸡市渭滨区人民政府（以下至判决主文前简称渭滨区政府）强制拆除行为违法，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年4月17日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告于安锁及其委托代理人刘大伟、被告渭滨区政府的委托代理人高小兵、陆威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于安锁诉称，其系宝鸡市渭滨区陈家村五组村民，在该村建有房屋一处。2015年9月，被告在未取得合法手续，未实施公告告知的情况下，于同年9月13日以《承诺书》及影响村民利益的《选房办法》的形式，开始对陈家村实施城中村改造，并开始先签《过渡协议》交出房屋后，再签未知的《安置补偿协议》。被告于2015年10月开始了对交出房屋但未签《安置补偿协议》的房屋进行拆除门窗行为，村内陆续出现断水、断电现象，影响原告正常生活，造成原告及房客被迫搬离。2016年1月26日，原告的房屋被政府全面停水、停电、断路，造成原告房屋无法使用，有家难回。2019年7月16日，原告的房屋被被告非法强拆，原告向公安机关报案。2019年12月2日，原告收到被告的补偿决定（另案起诉）。被告违法征收行为及对原告房屋停水、停电、断路，强拆原告房屋行为，给原告一家造成生活困难，巨大财产损失和精神损害。原告认为，在宝鸡中院、省法院、最高人民法院多次判定被告在陈家村范围内强制拆除行为违法的情况下，被告仍对原告房屋及财产实施强行拆除，属知法犯法，严重违法。原告于安锁请求：1.确认被告强拆原告房屋行为违法；2.请求确认被告破坏原告树木的行为违法；3.请求确认被告征收强占原告宅基地、承包地行为违法；4.判决被告承担本案诉讼费。 原告于安锁向本院提交了以下证据：1号为原告的身份证、房屋权属证明及果园树木登记表；2号为原告房屋被拆前后照片及果园被损照片；3号为110报警记录；4号为《承诺书》《过渡协议》《征收补偿安置决定书》；5号为宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组宝渭旧城改发[2013]3号《关于成立陈家村城中村改造指挥部的通知》；6号为录像光盘；7号为（2016）陕03行初95号行政判决书、（2017）陕行终696号行政判决书、（2018）最高法行申4250号行政裁定书；8号为《宝鸡市渭滨区神农镇城中村改造项目开发建设协议》；9号为（2017）陕71行初24号行政判决书。 被告渭滨区政府辩称，一、涉案项目依法履行相关程序，答辩人无违法之处。陈家村城中村改造项目是陈家村村民大会一致表决通过，并经层层审批立项、批复实施的项目，该项目从立项到征收，依据合法、程序合法，不存在违反法律的行为，更没有减损原告合法权益，原告之诉应当予以驳回。二、原告第一项诉讼请求与第二项请求不同，不能一并起诉。原告两项诉讼请求分别指向房屋和树木，不能一并起诉。且原告主张的涉案树木已经得到合理补偿，答辩人已将该款项支付给原告，原告已丧失树木的所有权，无权提起第二项诉讼请求。三、原告于安锁与答辩人于2015年8月15日签订拆迁过渡协议，原告已按照过渡协议的约定交回房屋钥匙，故丧失原告资格。答辩人已对原告房屋的附着物进行了登记，并将青苗补偿费发放给陈家村村委会，故原告所诉的破坏树木的行为不存在。综上，请求人民法院驳回原告之诉。 被告渭滨区政府向本院提交了以下证据：第一组1号为陈家村关于申请“城中村改造”规划定点的报告；2号为宝鸡市旧城改造领导小组宝市旧城改发﹝2013﹞1号《关于2013年度第二批旧城改造城中村改造项目的批复》。第二组3号为宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城改指挥部办公室《关于审批的请示》；4号为《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造拆迁补偿安置办法》及补充办法；5号为宝鸡市旧城改造工作办公室宝市城改办函﹝2016﹞2号《关于的批复》；6号为渭滨区旧城改造领导小组办公室宝渭旧改办发﹝2016﹞2号《关于陈家村城中村改造项目拆迁补偿安置办法的批复》。第三组7号为《拆迁过渡协议》；8号为《奖励协议》；9号为交钥匙存根；10号为资金发放表。第四组11号为地上附着物登记表；12号为附属物价值评估明细。 经庭审质证，被告渭滨区政府对原告于安锁提举的1号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，并认为地上附着物的登记是经于安锁的妻子高招爱现场确认的，应当予以确认。对原告提举的2号证据，被告认为无法确认该组照片即是原告的房屋拆除前后照片，但是认可拆除原告房屋的事实。对原告提举的3号证据的真实性无异议。对原告提举的4-9号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但是不认可证明目的。 原告于安锁对被告渭滨区政府提举的第一组证据的真实性、关联性予以认可，但不认可合法性及证明目的。对被告提举第二组证据的真实性认可，但对其合法性和与本案的关联性不认可，也不认可证明目，认为被告提交的不是合法的安置补偿方案，没有提交具体的安置补偿办法的内容。对被告提举的第三组证据的真实性认可，但不认可合法性和关联性，也不认可证明目的。认为过渡协议不是拆迁安置补偿协议，原告的拆迁安置补偿待遇没有落实到位，没有经过法院拆除程序不能拆除原告合法房屋。对被告提举的第四组证据，原告认为附属物登记表中的树木的种类、棵树不准确，同时没有补偿到位，被告未补偿抢占原告树木是违法的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的1-6号、8号证据，具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。原告提交的7号、9号证据与本案不具有关联性，不予采信。被告提交的第一、三、四组证据材料具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定事实的证据。被告提交的第二组证据与本案不具有关联性，不予采信。双方当事人在庭审中的陈述，也可以作为认定本案事实的证据。 经审理查明：原告于安锁系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村五组村民，在该组拥有宅基地并建有房屋。经陈家村申请，2013年12月，宝鸡市旧城改造领导小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将渭滨区神农镇陈家村改造列入城中村改造项目。同时，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文了成立宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室，对陈家村进行城中村改造。 2015年9月13日，渭滨区神农镇陈家村村民委员会、渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室、渭滨区连霍高速征迁领导小组办公室发布《承诺书》，对村民安置承诺：1.统一执行陈家村城中村改造拆迁补偿安置政策；2.按现有房屋一、二层面积核算过渡费，每月每平方米10元，按年支付。签订过渡协议以后第一年过渡费发放到户。3.按签订过渡协议交回原住房钥匙顺序编号，小号优先选房。30日签过渡协议交回钥匙的奖励1万元，45日奖励5000元，逾期不再奖励。 2015年9月17日，原告于安锁作为乙方与甲方宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订《拆迁过渡协议》。该协议首先约定全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准，其次，对于乙方户住房面积做了确认，约定了过渡费和搬迁费、奖励的金额，同时约定乙方应在2015年10月15日前签订协议并腾空房屋、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁。2015年9月29日，原告于安锁将房屋腾空并向宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室交付住房钥匙。 2015年10月28日，宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室（甲方）与宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会（乙方）签订《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》，该协议第三条第5项和第四条第4项约定甲方负责改造区域内被拆迁户房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，按时按计划完成拆除范围内的拆迁工作，乙方对甲方予以协助。 2019年7月16日晚，于安锁房屋被拆除。2019年8月24日，原告承包的果园被损毁。 在本案审理中，原告于安锁申请撤回第2、3项诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点有两个：一是拆除原告于安锁的房屋是否应由渭滨区政府承担责任，二是拆除行为是否合法。现围绕这两个问题分析如下： 本案发生在陈家村进行城中村改造的过程中。于安锁虽不能提供直接证据证明房屋由何人拆除，但是，原告于安锁作为乙方，与甲方宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室签订的《拆迁过渡协议》中约定拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除。同时，宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部与渭滨区神农镇陈家村村民委员会签订的《宝鸡市渭滨区陈家村城中村改造项目开发建设协议》中明确：宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部是陈家村城中村改造项目的实施主体，负责改造区域内被拆迁房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作，宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部及其办公室在拆除于安锁房屋这一行为中，起着决定作用。宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室由宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文设立，而宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组属于被告渭滨区政府的内设机构，因此宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室属为特定工作的开展而设立的不能独立承担行政责任的临时机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，渭滨区政府作为上述临时机构的设立者，是本案适格被告，对拆除于安锁房屋的行为应承担法律责任。 城中村改造要实现土地由农村集体经济组织所有转变为国家所有，按照土地管理法规定，实现这一转变要进行对农村集体土地的征收。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第（十五）项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》｛国土资发[2010]96号｝第三部分第（七）项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实补偿安置为前提。一般情况下，在补偿安置以后，被征地农民将土地和房屋交付土地行政部门，即可对房屋实施拆除此种情形的拆除不属于强制拆除。如果被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。人民法院经审查，作出准予执行的裁定后，方可对房屋实施拆除。本案中，被告渭滨区政府未提交证据证明对涉案土地进行征收，亦没有证据证明其已对原告于安锁作出责令交出土地的决定，更没有提交证据证明对原告房屋的拆除申请人民法院强制执行。其提交的《拆迁过渡协议》主要对过渡费、搬家费、腾房交钥匙的日期等事项作出了约定，该《拆迁过渡协议》并不能全面保障被征地村民的补偿安置权益，在完成补偿安置工作之前，《拆迁过渡协议》及原告领取过渡费、奖励费等材料不能作为拆除房屋的合法依据。因此，被告渭滨区政府对原告于安锁房屋实施强制拆除行为主要证据不足、违反法定程序，应当判决确认违法。 在审理过程中，原告申请撤回其第2、3项诉讼请求，本院予以准许。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告宝鸡市渭滨区人民政府强制拆除原告于安锁房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告宝鸡市渭滨区人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇二〇年六月八日 法官助理  苏永康 书 记 员  仝宝杉 1