湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行初6号 原告钟林胜，男，1963年12月28日出生，汉族。 委托代理人何谦龙（系钟林胜之妻），女，1969年10月10日出生，汉族。 委托代理人邓彰科，湖南邓彰科律师事务所律师。 被告桂东县人民政府。 法定代表人伍志平，该县人民政府县长。 委托代理人郭胜勇，男，1971年11月19日出生，汉族。 委托代理人陈俊志，湖南沤源律师事务所律师。 被告郴州市人民政府。 法定代表人刘志仁，该市人民政府市长。 委托代理人廖志华，男，1972年7月25日出生，汉族。 委托代理人李娜，女，1980年9月27日出生，汉族。 第三人李少林，男，1962年9月3日出生，汉族。 委托代理人李雄（系李少林之子），男，1989年2月12日出生，汉族。 原告钟林胜不服被告桂东县人民政府（以下简称“桂东县政府”）林业行政裁决及被告郴州市人民政府（以下简称“郴州市政府”）行政复议决定，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案后，于2020年1月15日向被告郴州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年1月16日向被告桂东县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告钟林胜的委托代理人何谦龙、邓彰科，被告桂东县政府的委托代理人郭胜勇、陈俊志，被告郴州市政府的委托代理人李娜，第三人李少林及其委托代理人李雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 桂东县政府于2019年8月1日作出桂政林纠字[2019]1号《山林权属纠纷处理决定书》（以下简称“1号处理决定”），该决定认定：彩洞村农户上世纪八十年代的《山林承包证》和《自留山证》虽未经桂东县政府、桂东县青山乡人民政府（以下简称“青山乡政府”）盖章认定，但当时是县、乡政府统一组织填发的，发包人彩洞村村民委员会盖章认定，青山乡彩洞村村民均认可《山林承包证》和《自留山证》是从事林业管理和林业生产经营最重要的依据。本案争议双方均认可双方所持有的《山林承包证》和《自留山证》，根据争议双方提供的证据材料和现场勘验结果，李少林父亲李业隆（龙）持有的《山林承包证》和《自留山证》中“坪山老屋场背排”山场的四至范围清楚明确，吻合争议地地形地貌；钟林胜父亲钟为卿持有的《山林承包证》和《自留山证》中“坪山大林”山场只记载了山林面积30亩，四至栏无文字记载，又无备注说明，无法确定具体位置界限。本着尊重历史、注重现实的原则，依据争议双方提交的证据，根据《中华人民共和国森林法》第十七条，林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条、第十条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条、第九条之规定，结合桂东县第八届人民代表大会第一次会议《关于鼓励农民经营好自留山的决定》的文件精神和争议林地自然地形地貌，桂东县政府决定：坐落于桂东县青山乡彩洞村都辽组地名为坪山老屋场背排或称坪山大林（土）的争议山林，四至范围（以山座身），上：屋场背凸至坳，下：竹山脑，左：小垅心，右：屋场边小埂的林地使用权和林木所有权归李少林享有。钟林胜不服该处理决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2019年12月22日作出郴政行复决字[2019]47号行政复议决定（以下简称“47号复议决定”），决定维持1号处理决定。 原告钟林胜诉称：一、桂东县政府作出的1号处理决定和郴州市政府作出的47号复议决定认定事实不清，逻辑错误。李少林的《山林承包证》和《自留山证》的四至范围不包含争议地，争议地上的林木属于人造林，系钟林胜父子、兄弟于1982年所造。1984年山林分配时，该山林分配给钟林胜家庭所有。虽然钟林胜持有的《山林承包证》和《自留山证》没有四至，不影响争议地上林木系钟林胜父子、兄弟所造的人造林的客观事实。二、桂东县政府作出的1号处理决定和郴州市政府作出的47号复议决定程序违法。钟林胜与李少林的纠纷，青山乡政府已作出处理决定，当事人不服只能向桂东县政府申请行政复议，桂东县政府不能重新作出处理决定，剥夺青山乡政府对山林纠纷确权的法定职责。请求：1.撤销桂东县政府作出的1号处理决定和郴州市政府作出的47号复议决定，判令桂东县政府重新作出处理决定；2.本案诉讼费由桂东县政府和郴州市政府负担。 原告钟林胜为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 1.桂东县青山乡彩洞瑶族民族村村民委员会出具的证明； 2.罗寿福出具的证明以及罗寿福、钟为坚等20人出具的证明； 证据1-2拟证明因钟林胜家庭于1982年在争议地造林，根据“谁造谁有”原则，1984年分山时，钟林胜家庭分得了30亩山林，争议地在30亩山林范围内。 3.《关于彩洞村李少林与钟林胜林地权属纠纷调解意见书》、1号处理决定书、47号复议决定书，拟证明争议山的林木为人造林。 4.钟为卿的《自留山证》，拟证明1985年分山时，争议山林分配给钟林胜家庭所有。 5.钟为卿及所在村组其他村民的《山林承包证》，拟证明分山时，被分的人造林在《山林承包证》几乎都没有填写四至范围，但不影响分山的效力，根据“谁造谁有”原则，具有排他性。 6.李业隆的《山林承包证》，拟证明李少林家庭当时分得的不是争议地，而是屋背排，林种为混交疏林，不是人造林，其四至范围不包含争议地。 被告桂东县政府及被告郴州市政府辩称：一、桂东县政府处理钟林胜与李少林之间的林权纠纷适用行政裁决程序合法，并不适用行政复议程序。青山乡政府作出的《关于彩洞村李少林与钟林胜林地权属纠纷调解意见书》是调解书，不是处理决定，当事人不服向桂东县政府申请确权，桂东县政府受理后，按照行政裁决程序作出处理决定并无不当。二、桂东县政府作出的1号处理决定和郴州市政府作出的47号复议决定认定事实清楚，逻辑严谨，结论正确，完全符合实际情况。三、郴州市政府作出的47号复议决定程序合法，作出维持桂东县政府1号处理决定的行政复议决定正确。综上，请求驳回钟林胜的诉讼请求。 被告桂东县政府及被告郴州市政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.1号处理决定书、山林权属争议案件立案登记表、受理案件通知书、山林权属争议发生通知书、答辩通知、送达回证，拟证明桂东县政府履行了立案、受理、通知、送达程序。 2.桂东县山林权属纠纷争议现场勘验人员签到表两份、青山乡彩洞村都辽组李少林与钟林胜纠纷界限位置图两份、现场勘验笔录一份，拟证明桂东县政府履行了现场勘查职责，查清了争议范围，划定了争议区。 3.对李少林、钟林胜、钟吉庚、郭标明的调查笔录，桂东县山林权属纠纷协商调解会议签到表两份，调解会议记录两份，拟证明行政机关进行了询问、调查、调解，查明了争议双方的林权证件记载情况、争议缘由、争议区砍伐的林种等事实。 4.《关于青山乡彩洞村都辽组李少林与本组钟林胜山林权属纠纷处理意见书》及界限位置图、送达回证、通知、桂东县政府林权争议案件审理笔录、案件审理签到表，拟证明行政机关对林权争议案件公开进行了审理，争议双方对证据进行了质证。 5.李少林的身份证复印件及继承身份证明，拟证明争议申请人的主体资格适格。 6.山林权属争议确权申请书，拟证明李少林提出了确权申请，行政机关进行裁决是应申请行为。 7.林权争议案件证据质证记录表，拟证明行政机关组织双方对证据进行了质证以及钟林胜对李少林提交的证据的质证情况。 8.李少林证据材料清单，李业隆的《山林承包证》和《自留山证》，钟为卿的《山林承包证》，乡村林权联合调解协议书，山林勘查折价表，郭标明出具的出运纠纷木材证明，坪山烤烟土的证明，罗寿福、陈卫祥、钟治荣的书面证言，《关于彩洞村李少林与钟林胜林地权属纠纷调解意见书》，拟证明李少林的举证情况。 9.钟林胜身份证复印件、桂东县青山乡彩洞瑶族民族村村民委员会出具的证明、钟吉庚的声明，拟证明钟林胜争议林权的主体资格适格。 10.钟林胜的山林权属争议确权答辩，拟证明钟林胜对林权争议进行了书面答辩，在答辩中肯定青山乡政府适用的程序是调解程序。 11.林权争议案件证据质证记录表，拟证明行政机关组织双方对证据进行了质证以及李少林对钟林胜提交的证据的质证情况。 12.钟林胜证据材料清单、《关于彩洞村李少林与钟林胜林地权属纠纷调解意见书》、钟为卿的《山林承包证》和《自留山证》、钟为卿的《山林承包证》底稿、桂东县青山乡彩洞瑶族民族村村民委员会出具的证明、罗寿福等20人出具的证明、罗寿福的证明、青山乡彩洞村都辽组山林图，拟证明钟林胜在行政裁决阶段的举证情况。 13.行政复议申请书，拟证明钟林胜不服1号处理决定，向郴州市政府申请行政复议。 14.受理行政复议申请通知书及送达回证、行政复议答复通知书及邮寄凭证、第三人参加行政复议通知书及送达回证、行政复议答复书及证据清单、李少林的行政复议答复书、延期审理通知书及送达回证、现场勘查笔录、47号复议决定书及送达回证，拟证明行政复议程序合法。 15.李少林姊妹身份证复印件及关于父母亲财产继承问题的声明，拟证明李少林的姊妹放弃继承权。 16.钟林胜姊妹身份证复印件及声明书，拟证明钟林胜的姊妹放弃继承权。 第三人李少林述称：一、钟林胜起诉理由牵强附会。1.钟林胜夸大其亲属造林范围，抹杀他人造林成果，曲解“谁造谁有”政策。李少林和钟林胜所在集体的做法是先造林后分山，是“林随山走”，不是“山随林走”。2.钟林胜以人工林争林地证据不足，没有法律依据，四至清楚的林权证比无四至记载的林权证的证据效力强。3.“疏林”林地不代表该林地没有植树造林，更不代表该林地的杉树不能成才，只是当时杉树与杂树密度不高。4.争议地林木确权给李少林之后，不代表钟林胜在坪山没有林地林木。二、桂东县政府纠正青山乡政府对林权纠纷的调解结果，不存在适用行政复议程序。三、桂东县政府作出的处理决定和郴州市政府作出的复议决定认定事实准确无误。综上，请求驳回钟林胜的诉讼请求。 第三人李少林向本院提交了以下证据： 1.李少林的身份证复印件，拟证明李少林具有本案行政诉讼主体资格。 2.李业隆的《自留山证》； 3.李业隆的《山林承包证》； 证据2-3拟证明李业隆“坪山老屋场背排”山场四至记载清楚，李少林对该山林具有经营管理权、林木处置权和收益权。 4.钟为卿的《自留山证》； 5.钟为卿的《山林承包证》； 证据4-5拟证明钟为卿“坪山大林（土）”山场无四至，与“坪山老屋场背排”山场无重叠，不是争议地确权的依据。 6.林地林权登记申请表，拟证明李少林的“坪山老屋场背排”山场四至情况与《山林承包证》和《自留山证》记载的一致，该山场右、上、下方位的边界得到了钟为卿儿子钟吉庚的认可。 7.民间纠纷受理调解登记表； 8.乡村林权联合调解协议书； 证据7-8拟证明青山乡政府对钟林胜与李少林之间的山林纠纷采取的是调解方式，不是行政处理方式。 9.关于恳请解决李少林与钟林胜山林权属纠纷的申请，拟证明青山乡彩洞村村民委员会认同青山乡政府采取的方式是调解，不是行政处理。 10.山林权属争议确权申请书，拟证明李少林不服青山乡政府调解意见，向桂东县政府提出确权申请，不是复议申请。 11.钟林胜的山林权属争议确权答辩，拟证明钟林胜认可青山乡政府对其与李少林的林权纠纷只是进行了调解，出具的是调解意见，认可桂东县政府在裁决阶段适用的是确权处理方式，没有提出要适用行政复议程序。 经庭审质证，当事人对证据质证意见如下： 对钟林胜提交的证据，桂东县政府及郴州市政府发表如下质证意见：对证据1的真实性、关联性和证明目的有异议，该证据只说明钟为钦（非钟为卿）有30亩杉林，没有林地四至界线，不能定点在争议范围内；且造林行为要以当时的原始证据证实，不能以村委会出具的证明证实。对证据2的真实性、关联性和证明目的有异议，不符合证据形式，证明人未出庭作证，且内容是钟林胜的陈述，而非证明人意思的表达，不具有证据效力。对证据3的真实性和关联性无异议，对证明目的有异议，青山乡政府的调解意见、桂东县政府的处理决定和郴州市政府的复议决定均没有争议地林木仅为人造杉林的判断，真实情况是争议地既有人造林，也有自然林，阔叶林、杉林、栗树等并存。对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，证中登记的内容与争议山场无紧密关联，“坪山大林”或“坪山大林土”是争议山场的座身右边相邻山林，不在争议范围内。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，彩洞村都辽组存在承包林面积与自己所属户造杉林面积不一致的现象，在林地承包经营权没有冲突时，可凭无四至的地名管山管林，有冲突时，应依法以四至山林优先经营管理。对证据6的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，该证据真实反映争议山林由李业隆所在户承包、经营及管护。李少林的质证意见与桂东县政府及郴州市政府的质证意见一致。 对桂东县政府及郴州市政府提供的证据，钟林胜发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性和关联性无异议，但该处理决定未查明事实，处理不公；且青山乡政府已经处理，桂东县政府应按行政复议程序处理。对证据2的真实性、合法性和关联性无异议，但桂东县政府对争议范围的表述错误，争议地应是老屋场上凸至坳，不是老屋场背凸至坳。对证据3-13无异议。对证据14的真实性无异议，行政复议程序是否合法由法院判定。对证据15-16的真实性无异议，该证据证明桂东县政府的行政处理决定查明事实不清，连李少林的姐妹是否放弃继承权的基本事实也没有查明。李少林对桂东县政府及郴州市政府提供的证据无异议。 对李少林提供的证据，钟林胜发表如下质证意见：对证据1无异议。对证据2-3的真实性认可，对证明目的不认可，该两份证据中的“坪山老屋场背排”的四至范围不包含争议山场，老屋场背排不能错误地理解为老屋场上面的排，其山林在老屋场背的疏林，不包括老屋场上面钟林胜的人工造林。且当时分山时明确了对人造林“谁造谁有”是分山排他性的基本原则，故争议范围归钟林胜所有。对证据4-5的真实性认可，对证明目的不认可，该证据证明争议山林是人工造林，分山时分配给钟林胜的家庭所有，虽钟为卿《自留山证》和《山林承包证》中的“坪山大林（土）”没有四至范围，但不影响争议山林是人工造林的事实，也不影响争议山林分给钟林胜家庭的事实。对证据6的真实性、合法性和关联性均不认可，“坪山老屋场背排”不包含争议山场，该证据证明争议地不属于李少林所有。对证据7-8的真实性、合法性和关联性无异议，青山乡政府的处理属于行政处理决定，桂东县政府应按行政复议程序处理，其处理决定超越职权，违反法律规定。对证据9-11的真实性无异议，对证明目的不认可。桂东县政府及郴州市政府对李少林提交的证据的真实性、关联性及证明目的均无异议。 本院对上述证据认证如下：钟林胜提交的证据1桂东县青山乡彩洞瑶族民族村村民委员会出具的证明、证据2罗寿福出具的证明以及罗寿福、钟为坚等20人出具的证明，桂东县政府提交的证据8当中的坪山烤烟土的证明和罗寿福、陈卫祥、钟治荣的书面证言，因证明人未出庭作证，证明内容无其他证据佐证，对以上证据不予采信；对钟林胜提交的其他证据、桂东县政府提交的其他证据以及郴州市政府、李少林提交的证据均具备真实性、合法性和关联性，能够证明本案事实，本院予以采信。 经审理查明：争议山场钟林胜称“坪山大林（土）”，李少林称“坪山老屋场背排”，位于桂东县青山乡彩洞村都辽组，四至为：上屋场背凸至坳、下竹山脑、左小垅心、右屋场边小埂，面积8亩。上世纪八十年代实行林业生产责任制时，青山乡彩洞村村民的《山林承包证》和《自留山证》由填证人、承包人、村民组长签名或盖章后，再由村民委员会盖章确认，乡人民政府和县人民政府未盖章。全村村民均认可《山林承包证》和《自留山证》的法律效力。钟为卿系钟林胜、钟吉庚之父，于2010年去世。钟为卿1984年11月9日《山林承包证》中最后一栏“坪山大林土”四至空白，无文字记载，树种为杉树，面积30亩。1985年12月《自留山证》中最后一栏“坪山大林”四至空白，无文字记载，树种为杉树，面积30亩。钟为卿《山林承包证》和《自留山证》中地名为“坪山大林（土）”的山场现已划分为两份，分别由钟林胜、钟吉庚承包经营，钟为卿女儿钟敏、钟玉球、钟求娣自愿放弃继承。钟吉庚这份与李少林林地没有纠纷，钟吉庚自愿声明不参与本宗林地争议。李业隆系李少林之父，于2012年4月去世。李业隆1984年11月9日《山林承包证》中“坪山老屋场屋背排”四至为：上岭顶、下竹山脑、左大埂、右大埂，地类疏林，树种混交，面积24亩。1985年12月《自留山证》中“坪山老屋场背排”四至：上岭顶、下竹山脑、左大埂、右大埂，树种疏林，面积24亩。“坪山老屋场屋背排”山场现由李少林承包经营，李业隆女儿李美林、李美球、李起红、李稳红放弃继承。 2010年，钟林胜因砍伐争议地林木引发与李少林的纠纷。2013年1月25日，青山乡政府作出《关于彩洞村李少林与钟林胜林地权属纠纷调解意见书》，认定争议山林的林木、林地权属归钟林胜所有。李少林不服该调解意见，于2014年3月17日向桂东县政府提交《山林权属争议确权申请书》，钟林胜于2014年5月25日作出《山林权属争议确权答辩》。2019年8月1日，桂东县政府作出1号处理决定：坐落于桂东县青山乡彩洞村都辽组地名为坪山老屋场背排或称坪山大林（土）的争议山林，四至范围（以山座身），上：屋场背凸至坳，下：竹山脑，左：小垅心，右：屋场边小埂的林地使用权和林木所有权归李少林享有。钟林胜不服该处理决定，向郴州市政府申请行政复议。郴州市政府于2019年9月25日受理该行政复议申请，并通知李少林作为第三人参加行政复议，于2019年11月21日决定延期30日作出行政复议决定，于2019年12月4日组织争议双方到争议山场进行现场勘查，于2019年12月22日作出47号复议决定，决定维持1号处理决定。钟林胜于2019年12月29日收到47号复议决定，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是：1号处理决定以及47号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。 《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第八条规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，桂东县青山乡彩洞村农户上世纪八十年代的《山林承包证》和《自留山证》虽未经桂东县政府、青山乡政府盖章认定，但当时是由县、乡人民政府统一组织填发，并由发包人青山乡彩洞村村民委员会盖章认定的，青山乡彩洞村村民均认可《山林承包证》和《自留山证》是从事林业管理和林业生产经营最重要的依据，可以作为争议山林确权依据。钟林胜父亲钟为卿的《山林承包证》和《自留山证》中“坪山大林（土）”一栏，四至空白，无文字记载，无法确定具体位置界限。李少林父亲李业隆的《山林承包证》和《自留山证》中“坪山老屋场背排”的四至范围清楚明确，包含争议地。因此，桂东县政府决定将争议山林的林地使用权和林木所有权决定归李少林享有并无不当，本院予以支持。郴州市政府复议维持桂东县政府的处理决定正确，本院亦予以支持。 钟林胜提出应遵循“谁造谁有”原则，争议地林木系钟林胜家庭所造，故争议林地使用权和林木所有权应归钟林胜享有。首先，钟林胜提出争议地林木系钟林胜家庭所造没有充分证据证实；其次，争议双方均认可造林时间是1982年，而分山时间是1984年，分山之后填写了《山林承包证》和《自留山证》，依据《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条、第十条的相关规定，只能按照《山林承包证》和《自留山证》来确定争议地权属，而不是“谁造谁有”。另外，钟林胜还提出青山乡政府已经对本案的林权纠纷作出处理决定，则桂东县政府不能再适用行政裁决程序，而应适用行政复议程序进行处理。本院认为，青山乡政府作出的《关于彩洞村李少林与钟林胜林地权属纠纷调解意见书》只是其调解意见，并非其处理意见。之后，李少林向桂东县政府提交了《山林权属争议确权申请书》，桂东县政府受理后，钟林胜作出了《山林权属争议确权答辩》，认可青山乡政府适用的程序是调解程序，且并未对桂东县政府的行政裁决处理程序提出异议。故钟林胜提出桂东县政府的处理决定程序违法的理由不成立，本院不予支持。 综上所述，桂东县政府作出的1号处理决定以及郴州市政府作出的47号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。钟林胜的诉讼请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告钟林胜的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告钟林胜负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  谷 敏 审 判 员  王 洪 人民陪审员  曾红梅 二〇二〇年六月十八日 法官 助理  侯 睿 书 记 员  李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。