江西省赣州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣07行终238号 上诉人（原审原告）：肖苏，男，1967年9月27日出生，汉族，住兴国县。 上诉人（原审原告）：肖周智，男，1961年8月22日出生，汉族，住兴国县。 委托代理人：肖苏，系肖周智之弟。 上诉人（原审原告）：肖**，男，1974年11月14日出生，汉族，住兴国县。 委托代理人：肖苏，系肖**之兄。 被上诉人（原审被告）：兴国县杰村乡人民政府，住所地：兴国县杰村乡圩上。 法定代表人：谢燕玲，乡长。 出庭负责人：陈勇，副乡长。 委托代理人：李鸿辉，江西伦诚律师事务所律师。 上诉人肖苏、肖周智、肖**因土地行政强制及行政赔偿一案，不服兴国县人民法院（2019）赣0732行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定查明，2017年，依据兴国县土地利用总体规划，兴国县拟征收兴国县杰村乡杰村村、韶溪村等地农村集体土地7.9964公顷，作为兴国县X801杰村至社富段公路改建工程项目建设用地。2017年7月16日，杰村村委会就该项目征地事宜召开了村民代表会。12月5日，兴国县国土资源局（现自然资源局）向杰村村各小组送达《听证告知书》，告知了听证权利和听证期限。杰村村委会在征求拟征地村小组意见后作出了放弃听证《回执函》。2017年12月23日，兴国县人民政府办公室下发兴府办字（2017）137号《关于印发X801华新线杰村至稠村段公路改建工程项目用地土地征收补偿安置方案的通知》，在该项目土地征收补偿安置方案中明确：“六、工作职责，（一）征地行政主体：县国土局。1.核准征地范围、面积；2.拟定征地补偿安置方案；3.按征地程序进行公告、登记、组织听证；4.签订征地协议；5.拨付征地补偿费。（二）征地实施主体：杰村乡人民政府、社富乡人民政府。1.做好村、组、农户征地的宣传动员工作；2.组织村、组做好土地丈量登记到户工作；3.负责调解征地过程中产生的各种纠纷；4.督促村、组把土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费发放到位”等。兴国县国土资源局（现自然资源局）按规定向有关村民小组送达了《兴国县X801杰村至社富段公路改建工程项目用地征收土地征地告知书》，告知拟征地用途、位置、补偿标准等事宜，对拟征地现状进行调查登记，与杰村村各组签订土地征收协议，拨付征地补偿费等。2019年8月22日，兴国县杰村乡人民政府向肖苏送达《责令限期交出土地事先告知书》一份。原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告强行占用原告自留地并全部摧毁土地上花生作物违法；2.责令被告恢复土地原状，赔偿原告的全部损失；3.撤销被告2019年8月24日作出《责令期限交出土地事先告知书》。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案在审理过程中，被告兴国县杰村乡人民政府提出诉讼主体不适格。原告经合议庭征求意见，坚持以兴国县杰村乡人民政府为本案被告进行诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《江西省征用土地管理办法》第八条规定“县级以上人民政府应当加强征收土地工作的领导。土地行政主管部门负责征收土地工作的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征收土地工作的实施”。本案中，被告兴国县杰村乡人民政府根据兴府办字（2017）137号文件精神，协助相关部门开展“X801华新线杰村至稠村段公路改建工程项目用地”的部分土地征收补偿安置工作，并不是作出该项目征地行为的行政机关，不是本案征地行政行为的适格被告。原告经征求意见后，拒不对被告主体作出变更。本案原告所诉三个诉讼请求中，包括不同行政机关作出的不同行政行为，在同一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行为一并提起诉讼，原告的诉请与“一行为一诉讼”的原则相悖。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告肖苏、肖周智、肖**对兴国县杰村乡人民政府的起诉。案件受理费50元，原告已预缴，本院予以退回。 上诉人肖苏、肖周智、肖**向本院提起上诉，要求：1.撤销兴国县人民法院（2019）赣0732行初4号行政裁定书并改判；2.依法确认被上诉人强行占用上诉人自留地，全部摧毁土地附属作物（花生）违法；3.责令被上诉人恢复土地原状，赔偿上诉人的全部损失；4.撤销被告2019年8月24日作出的《责令期限交出土地事先告知书》。主要理由：一审法院认定事实错误。1.被上诉人是用自己的名义向上诉人作出《责令限期交出土地事先告知书》，上诉人认为被上诉人没有这个权限，提出撤销《责令期限交出土地事先告知书》符合本案的起诉要件；被上诉人不申请法院执行，径行将上诉人的自留地强行占用、并全部摧毁土地上花生作物，扰乱社会秩序，请求法院确认其行为违法也符合本案的起诉要件。2.原审法院认定被上诉人不是本案征地行为适格的被告错误。上诉人已经向法院提供了证据，证明作出《责令期限交出土地事先告知书》、强行占用上诉人的自留地并全部摧毁土地上花生作物的行为人是被上诉人，所以被上诉人是适格的被告。3.原审法院审理裁定不公正：被上诉人不履行兴国县人民政府（2018）17号决定书将信息公开，上诉人根本不了解征地的情况，上诉人如果不向人民法院起诉根本看不到任何资料，被上诉人在受理后在法定的期限内只提供了赣自然资征（2019）385号文件，兴府办(2017）137号文件，还有X801新线杰村至稠村段公路改建工程项目土地征收登记表，其它的都是超过法定举证期限（15日）2020年3月27号才给的。4.本案上诉人的诉求是确认被上诉人作出的行政行为违法，但人民法院审理行政案件必须全面进行审理，上诉人提供基本农田的相关证据是告知法院涉案土地是基本农田，必须审理政府红头文件是否合法；事实上被上诉人作出《责令期限交出土地事先告知书》是作出强行占用自留地和摧毁地上作物事实行为前的准备，所以不存在多个行为相提并论一说。恢复土地原状，赔偿损失都是赔偿范围，一并提出来符合法律规定，不存在与一行为一诉讼的原则相悖。 被上诉人兴国县杰村乡人民政府主要答辩意见，1.答辩人不是本案实施征地行为的行政机关，不是本案征地行政行为的适格被告。2.被答辩人原审诉讼请求中第三项诉求，要求撤销答辩人2019年8月24日作出的《责令限期交出土地事先告知书》没有法律依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，本案上诉人的诉讼请求是依法确认被上诉人强行占用上诉人自留地、摧毁土地附属作物的行为违法并要求相应的赔偿，应以具体实施土地清表行为的行政机关为被告。根据《关于印发X801华新线杰村至稠村段公路改建工程项目用地土地征收补偿安置方案的通知》，方案明确征地行政主体是土地行政主管部门，但实施机关是被上诉人，而事实上对上诉人土地进行清表的行政机关也是被上诉人，故被上诉人为本案适格的被告。原审法院认为被上诉人不是适格被告，适用法律不当，本院予以纠正。案涉《责令限期交出土地事先告知书》是行政机关作出具体行政行为前的告知行为，属于过程性行为，对当事人合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，对其起诉应予驳回。综上所述，原审裁定认定事实基本清楚，但适用法律不当，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销兴国县人民法院（2019）赣0732行初4号行政裁定； 二、驳回肖苏要求撤销《责令期限交出土地事先告知书》的起诉； 三、本案指令兴国县人民法院以兴国县杰村乡人民政府为被告继续审理肖苏提出的第一项、第二项诉讼请求。 本裁定为终审裁定。 审判长  赖朝晖 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年六月十七日 法官助理熊岚 书记员黄婷