陕西省榆林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕08行终78号 上诉人（原审原告）王义军，男，1984年3月7日出生，汉族，陕西省神木市人，农民，现住神木市大保当镇。 委托代理人王韶华，陕西兰杜律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）神木市大保当镇人民政府，住所地：神木市大保当镇汉城一街8号。 法定代表人李军，该镇镇长。 委托代理人刘伦，神木市大保当镇司法所所长。 委托代理人王涛，陕西秦北律师事务所律师。 上诉人王义军与被上诉人神木市大保当镇人民政府行政赔偿一案，不服陕西省神木市人民法院（2019）陕0881行初26号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 上诉人王义军向原审法院起诉请求：一、依法确认被告于2018年11月13日作出的《神木市大保当镇人民政府限期拆除违法建筑决定书》及强拆原告大棚行为违法；二、依法判令被告赔偿原告161160元。 原审法院经审理查明：原告王义军系神木市大保当镇永安村一组村民，拥有承包耕地4.95亩。因该村土地肥沃、水源充足，适宜蔬菜种植，为满足周边居民生活需要，该村拟利用现有耕地，计划新建日光温室30亩、蔬菜大棚70亩，该项目属农业产业发展扶持项目。被告神木市大保当镇人民政府表示同意并于2010年5月18日向神木县农业局提交《大保当镇人民政府关于永安村蔬菜种植项目请求支持的请示》。后神木县农业局指派了技术人员专门负责指导农民修建大棚，并通过财政按照修建大棚数量对村民进行了补贴，当时原告修建了4座大棚种植青椒、黄瓜、西红柿等蔬菜。 2018年，陕西省开展了“大棚房”问题专项清理整治行动，并形成了一系列文件。榆林市人民政府及神木市人民政府均积极响应该行动，并形成了一系列整治方案。2018年11月13日，神木市大保当镇人民政府作出神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》，认定：王义军修建的4座大棚属于违法建筑，限期拆除。后被告强制拆除了原告修建的大棚。 原审法院认为：近几年来，借建农业大棚之名，违建“私家庄园”等非农设施的人越来越多，这严重的阻碍农村发展。国家为了加强耕地保护及遏制农地非农化现象，实施了农村“大棚房”整治活动，目的是严惩改变土地性质和用途的违法违规建设行为。而此项活动中的“大棚房”是指一些工商企业、个人及组织借建农业设施或农业园区之名，违法违规占用耕地甚至永久基本农田，用于非农业建设的行为。本案中，原告王义军作为本村村民占用自己的承包耕地修建农业大棚种植蔬菜，并未改变土地的性质和用途，且原告修建农业大棚并种植农作物的行为亦得到被告神木市大保当镇人民政府的允许及神木市农业局的批准，且政府给予一定的补贴进行支持。可见，原告修建的农业大棚并不属于“大棚房”，故被告所作限期拆除违法建筑决定认定事实不清。被告又以国家开展“大棚房”整治活动的相关文件作为其作出行政行为的法律依据亦不正确。被告在其作出的《限期拆除违法建筑决定书》中认定，原告修建的大棚是违法建筑，且不符合城区的整体规划需对房屋及附属物进行拆除。但经本院审查，被告并未提交原告修建的大棚经鉴定部门鉴定系违法建筑的相关证据，系证据不足。庭审中，被告辩称其是通过张贴在原告大棚及原告村里的微信群向原告送达了《限期拆除违法建筑决定书》，但原告诉称其并未收到。经本院审查，被告并未提交相关证据证明其的送达过程，即违反了法定程序。综上，被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，确认被告神木市大保当镇人民政府于2018年11月13日作出的神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》及强拆行为违法。原告承包的耕地至2028年12月31日止，这之前被告应保护原告的承包经营权的长期稳定。若要调整土地利用的整体规划，给原告造成损失应当给予相应的补偿。本案原告诉称其损失为161160元，却未提交证据予以证明。经本院审查，被告的强拆行为给原告造成了一定的损失且被告至今未对原告作出任何的赔偿。但考虑到原告修建大棚时政府已经给过其补助，加之所建大棚陈旧的事实，应由被告酌情赔偿原告四座大棚损失20000元（每座5000元）为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告神木市大保当镇人民政府于2018年11月13日作出的神大限拆决字2018第XT04号《限期拆除违法建筑决定书》及强拆行为违法。二、由被告神木市大保当镇人民政府于本判决生效之日起五日内赔偿原告王义军四座大棚损失20000元。三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告神木市大保当镇人民政府负担。 上诉人王义军不服上述判决，上诉请求：一、依法撤销陕西省神木市人民法院（2019）陕0881行初26号行政判决书第二项，并依法改判被上诉人赔偿上诉人损失161160元；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实及理由：原审法院判决行政赔偿数额过低，明显不当。首先，上诉人修建大棚时政府所给的补助与被上诉人因违法强拆对上诉人之行政赔偿完全属于两种性质不同的事项，前者是国家的惠农措施，后者是对政府违法行为的惩罚。原审法院以上诉人修建大棚时政府已经进行过补助为由进而减少被上诉人对上诉人的行政赔偿数额完全错误。其次，原审法院在未依法评估上诉人损失的情况下酌情判决被上诉人赔偿上诉人损失20000元明显不当。原审法院以上诉人未能举证损失为由酌情判决，但上诉人未能举证系因被上诉人的违法强拆行为所致，对于上诉人的损失，应由评估机构依法进行评估。 被上诉人神木市大保当镇人民政府辩称：第一，据现场拆迁人员所说，大棚破烂不堪，且闲置长年不用；第二，修建大棚时，政府每个棚已经补助了27000元，实际损失应核减这部分补助；第三，上诉人所称的赔偿数据没有客观依据；第四，当时的拆迁大棚共100多座，有8户提起诉讼，一审调解了6户，每家每棚5000元，若对上诉人进行补助，可能会造成社会不稳定，所以一审判决正确。 二审期间上诉人王义军向本院提交了以下证据： 第一组：神木市大保当镇永安村蔬菜日光温室大棚修建工程预算书一份。证明目的：大保当镇政府违法拆除上诉人的每个蔬菜大棚所造成的直接损失为人民币78591.41元，被拆四个大棚共计损失314365.64元。 第二组：神木市人民政府办公室神政办发（2017）57号文件。证明目的：按照神木市人民政府的农作物和农业设施损失赔偿标准，被上诉人违法强拆行为给上诉人造成的农作物和农业设施损失共计人民币76030.00元。 被上诉人神木市大保当镇人民政府对上诉人王义军所提交以上证据的质证意见为：对第一组证据不予认可，第一，对于损失的证据，一审就可以提供，不是新证据；第二，这是单方委托作出的预算，不予认可；第三，做出预算的单位有无资质，是否具备相关专业知识，所做的鉴定与当时的大棚是否一致，没有客观依据；第四，本案被拆大棚是废弃长期不用的大棚，与新建大棚价值不同，不能用新建大棚的价格来估算废弃大棚的价值。对第二组证据的真实性予以认可，证明目的不予认可。第一，本标准适用范围是在重点农村公路项目建设征地拆迁项目，本案不适用；第二，上诉人所称的第四页第三项是农用机井的补偿标准，一审未主张。 本院对上述证据认证如下：第一组证据是上诉人在案涉大棚被拆除后，单方委托第三方鉴定，被上诉人对此不予认可，且鉴定的损失亦超出国家赔偿法规定的损失范围，故对该组证据的证明目的不予采纳。对第二组证据的真实性予以确认，但神木市人民政府办公室神政办发（2017）57号文件的适用范围是重点农村公路项目建设征地拆迁项目，不适用于本案，对其证明目的不予采纳。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，对于涉案强拆行为违法的问题，双方当事人均不持异议，本案争议的焦点是赔偿数额多少的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定,侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。本案中，上诉人王义军诉称其损失为161160元，但无有效证据予以证实。上诉人王义军称其修建大棚时政府已经给其每个棚补助了27000元，且大棚建成后已经营了七八年。一审判决由被上诉人酌情赔偿上诉人四座大棚损失20000元（每座5000元）并无不当,依法应予维持。王义军的上诉理由不能成立,对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下: 驳回上诉,维持原判。 二审案件受理费50元,由上诉人王义军负担。 本判决为终审判决。 审判长  马玉荣 审判员  王 静 审判员  刘红梅 二〇二〇年六月十八日 书记员  高 静