湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初2号 原告：道县和一置业有限公司，住所地道县道州北路307号。法定代表人：尹德和，该公司董事长。 委托诉讼代理人：章熊（特别授权），湖南金厚律师事务所律师。 被告：道县人民政府，住所道县濂溪街道寇公街79号。 法定代表人：李天明，该县县长。 委托诉讼代理人：唐泉，该县政府行政复议办公室工作人员。 原告道县和一置业有限公司（以下简称和一置业公司）不服被告道县人民政府（以下简称道县政府）撤销行政奖励决定一案，于2019年11月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日依法立案受理后，当日向被告道县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法由审判员艾久华担任审判长，与审判员于朝晖、人民陪审员文建奇组成合议庭，书记员秦欣明担任法庭记录，于2020年3月25日下午在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。原告和一置业公司委托诉讼代理人章熊，被告道县政府的委托诉讼代理人唐泉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月3日道县人民政府作出道政撤决〔2019〕3号《道县人民政府撤销行政奖励决定书》（以下简称《3号决定书》）。该决定查明：和一置业公司于2010年6月16日签订土地成交确认书竞得和一公馆项目国有建设用地使用权，用于商品房开发，该建设项目于2011年9月经批准增加容积率0.2，和一置业公司于2014年9月4日(开票时间)补缴了土地出让金71.59万元，县政府根据2011年第一次政府常务会议精神，于2014年9月10日将和一置业公司补缴土地出让金71.59万元的80%奖励给和一置业公司，共奖励57.272万元，因将土地出让金进行奖励属变相减免土地出让金的行为，违反《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)第一条第三款等规定，县政府2018年第18次政府常务会决定废止了县政府2011年第一次政府常务会议“关于调高容积率后应补交的土地出让金80%作为奖励返回给开发商”的优惠政策。为依法追缴违规奖励的土地出让金，本机关依法启动撤销程序，听取和一置业公司的陈述、申辩。经认真审核，和一置业公司提出的陈述申辩意见不成立。因此，根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第(四)项的规定，县政府决定:撤销2014年9月10日奖励给和一置业公司的57.272万元，请和一置业公司在收到本决定书之日起十日内将奖励的土出让金57.272万元缴入道县财政非税专户。 原告和一置业公司不服该决定，没有申请行政复议，选择向本院提起行政诉讼，请求本院判决被告撤销《3号决定书》。事实与理由：原告于2010年受让道县和一公馆项目土地并启动开发建设，2011年经道县住建局批准增加容积率，被告按照当时施行的“调高容积率后应补交的土地出让金80%作为奖励返还给开发商”优惠政策，后将原告补缴的80%土地出让金奖励给了原告，双方已于当时完成相关结算。2019年6月3日，被告以相关优惠政策已于2018年废止为由，向原告送达《3号决定书》，通知追缴曾依据优惠政策已奖励原告的57.272万元土地出让金。被告关于调高容积率的优惠政策施行于2011年，原告已根据当时的公示信任获得了兑现，依据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕134号)第四条第(二)款“对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。”之规定，被告于2018年废止相关优惠政策，不应影响已经兑现的优惠，被告无权向原告通知追缴已经奖励的土地出让金。被告的追缴决定严重缺乏事实和法律依据，请求法院依法审查，并判如所请。 原告和一置业在立案时向本院提供了《3号决定书》，没有提供其他证据。 被告道县人民政府辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)文件第一条、《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)、财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条规定，2019年6月3日答辩人作出《3号决定书》，决定撤销并收缴对原告违规奖励的财政资金共计57.272万元，并告知了原告作出撤销行政决定的行为依据以及相关权利救济渠道，决定书已依法送达。被告以会议纪要方式作出优惠政策的行为是许诺行为，只要符合相关规定即可获得相关奖励，〔2016〕134号文件规定，该意见是“对以合同协议等形式给予企业的惠政策”，原、被告双方没有进行合同协议，只是县政府单方的奖励行政行为，县政府撤销该奖励资金的行政行为是纠错的行为。答辩人作出的被诉撤销行政决定具有事实根据和法律依据，程序合法，内容正当，恳请法院依法维持。 被告道县人民政府在开庭时提交了如下证据： 证据1、道县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告，拟证明涉案土地挂牌出让的基本情况。 证据2、成交确认书及非税收入一般缴款书，拟证明原告2010年6月16日公开竞得涉案地块并缴纳了1819万元土地出让金。 证据3、国有建设用地使用权出让合同，拟证明道县自然资源局与原告涉案地块的开发建设与利用等内容进行了有关约定。 证据4、道县规划建设局关于国有建设用地的规划要求的函，拟证明涉案地块初始许可的相关规划建设条件，其中容积率不超过3.6。 证据5、道县和一国际大酒店项目规划变更平面图，拟证明涉案地块经被告批准就容积率等规划条件依法作出了变更。 证据6、补交出让金评估结果表及补缴土地差价款审查表，拟证明原告因改变容积率超面积经依法评估需要补交地价71.59万元。 证据7、关于及时拨付高层建筑奖励资金的请示，拟证明原告向被告书面请示要求拨付超容积率按80%返还所补交的土地出让金共计57.272万元。 证据8、道县财政局预算内资金拨款书，拟证明被告向原告拨付了57.272万元土地出让收入。 证据9、内资企业登记基本情况表，拟证明原告的工商注册基本信息。 证据10、拟撤销行政奖励告知书，拟证明被告作出撤销行政决定前告知了原告相关事实和行为依据，以及陈述、申辩及听证的权利。 证据11、送达回证，拟证明被告作出撤销行政奖励决定并依法送达给原告。 证据12、道县人民政府2018年第18次常务会议纪要，证明被告依法废止了超容积率返还应当补交的土地出让金80%的奖励优惠政策。 证据13、道县人民政府2011年第一次会议纪要，拟证明被告制定了兴建高层建筑超容积率奖励80%的补交土地出让金。 证据14、国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知，拟证明国家禁止变相减免土地出让收入的行为。 证据15、湖南省行政程序规定，拟证明被告作出行政决定符合法定程序。 证据16、财政部关于进一步加强土地出让收支管理的通知，拟证明上级财政、监察等机关对地方越权减免缓缴或者变相减免土地出让收入管理的现象要依法采取措施纠正，并限期补缴应缴的土地出让收入。 经庭审质证，对被告道县人民政府提供的证据,原告发表了如下质证意见：证据1-9、三性无异议，但对证明目的有异议。因该九份证据均证明了被告已经向原告返还了土地出让金的事实，但不能证明被告撤回奖励合法。证据10、真实性无异议，合法性、关联性有异议。该证据没有依据严格的行政行为，后续县政府已经撤销了该告知书，且另行作出了涉案道政撤决[2019]3号《道县人民政府撤销行政奖励决定书》。该告知书与本案无关联。证据11、无异议。原告已经在诉讼期内对被告提起诉讼。证据12、合法性、真实性无异议，对关联性、证明目的有异议。该纪要出具的时间是在2018年，其中废止了奖励政策，但没有对已经奖励的土地出让金进行处理。原告依据该条进行追缴已经兑现的优惠政策违反了国务院关于在市场体系建设中建立公平审查意见的第四条“不溯及既往”之规定。证据13、三性无异议，对证明目的有异议。该纪要证明了关于容积率提高后土地出让金的返还优惠是由被告自身作出的，并且面向社会公众予以了施行。原告自始不负有对被告出台政策进行合法性审查的义务，而且对政策享有公信权利。证据14、16、真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议。该文件是对政府行政决策的规范，主要约束政府的决策行为。根据该规范的第六条，对于违反该规范也应当是进行政府内部追责，不应当影响其已经作出的外部行为。证据15、三性无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据为本案审查对象，不属证据。被告提供的证据11、15，原告无异议，本院予以确认；其他证据能证明相关事实,原告提出的关联性、证明目的异议不能成立，本院予以确认。 经审理查明：2010年6月16日，原告以1819万元的价格公开竟得原道县国土资源局出让的2010年出让地块Ⅲ号国有建设用地使用权。该地块坐落于角，花苑路南侧，分为两块，其中地块Ⅲ-1土地面积21041.80平方米，土地使用权类型为出让，用途为住宿餐饮用地，出让年限40年；地块Ⅲ-2土地面积732.39平方米土地使用权类型为出让，用途为城镇混合住宅用地，出让年限50年，双方签订了《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。2013年10月24日湖南众联评估有限公司经依法评估，确认该商住用地经批准调整容积率后，实际建筑面积40752.8平方米，实际容积率3.8，较原规划容积率3.6、规划建筑面积38457平方米，增加容积率0.2、增加建筑面积2295.8平方米，需补交土地出让款71.59万元。2014年9月3日，原告向道县财政局依法补缴了上述土地出让金。根据2011年7月20日道县人民政府第一次常务会议纪要关于“兴建高层建筑奖励80%的补交土地出让金”的奖励政策，道县财政局于2014年9月4日将57.272万元以“高层建筑奖励资金”的名义拨付给了原告。2018年11月17日，县政府经第18次政府常务会议审议研究，认为《2011年会议纪要》有关兴建高层建筑奖励违反国家禁止性规定，废止了上述奖励政策。2019年6月3日县政府依据上述事实和理由作出《3号决定书》，决定撤销并收缴对原告奖励的财政资金57.272万元。原告和一置业公司不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，双方当事人争执的焦点是《3号决定书》是否合法。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定：“任何地区、部门和单位都不得以招商引资、旧城改造、国有企业改制等各种名义减免土地出让收入，实行零地价、甚至负地价，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”因此，改变土地容积率应当补缴的土地价款属于国有土地使用权出让收入，任何地区、部门和单位都不得减免或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。本案中，和一置业公司因涉案土地容积率调整补交土地出让金71.59万元，随后道县政府又将该土地出让金的80%计57.272万元作为奖励拨付给了和一置业公司。道县政府的该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了前述规定，损害了国家和公共利益。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”道县政府于2019年6月3日作出撤销奖励决定，决定撤销并收缴对和一置业公司的违规奖励资金共计57.272万元，属依职权自行纠错行为，具有合法依据。同时，在送达《3号决定书》时，已告知了原告和一置业公司：若不服本决定，可向永州市人民政府申请复议或者向人民法院提起行政诉讼。故作出《3号决定书》的程序已到位。虽然《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕134号)第四条第(二)款规定“对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，……,对已兑现的优惠政策，不溯及既往”，原告据此主张“被告于2018年废止相关优惠政策，不应影响已经兑现的优惠”，但本案原、被告双方没有进行合同协议，只是道县政府单方的奖励行政行为，且该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，属违法行为应予纠正。原告请求撤销《3号决定书》于法无据，本院不予支持。被告作出的《3号决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处理程序合法，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下： 驳回原告道县和一置业有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告道县和一置业有限公司承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  艾久华 审 判 员  于朝晖 人民陪审员  文建奇 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  秦欣明 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。