安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1802行初15号公益诉讼起诉人：宣城市宣州区人民检察院。被告宣城市宣州区自然资源和规划局，住所地安徽省宣城市宣州区西林新村入口处，组织机构代码113417030032495063。法定代表人程禹柏，局长。出庭负责人袁小平，该局副局长。委托代理人孙光云，该局法规科科长。公益诉讼人宣城市宣州区人民检察院（以下简称“区检察院”）认为被告宣城市宣州区自然资源和规划局（以下简称“区自规局”）不履行林业行政管理法定职责一案，于2019年10月12日向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年3月2日立案后，于3月3日向被告区自规局送达了公益诉讼起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。区检察院指派检察员胡善忠及助理黄山出庭履行职务，被告区自规局出庭负责人袁小平及委托代理人孙光云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人区检察院诉称，2013年至2014年期间，宣城市寒亭镇金福石子厂（以下简称“金福石子厂”）未经原宣州区林业局审核同意，擅自在寒亭镇金福村庙村组珩琅山南开采矿石，造成开采范围内的林地地表、植被毁坏，无法种植林木。经宣州区林业调查规划设计室鉴定：占用的农用地种类为一般林地，被占用面积17.25亩（计11500平方米）。2016年7月27日，原宣州区林业局（以下简称“区林业局”）对金福石子厂非法占用农地案立案查处，8月29日对该厂作出宣区林罚决字[2016]第021号行政处罚决定书，责令金福石子厂一年内恢复原状，并处罚款287500元。因金福石子厂不履行行政处罚确定的义务，也未提出行政诉讼，2017年11月24日，原区林业局向宣州区人民法院提出强制执行申请，12月18日，宣州区人民法院以行政处罚程序明显违法，申请强制执行罚款已超过法定期间为由，裁定不准予强制执行。至2018年4月，金福石子厂破坏森林资源的状况仍然持续存在，国家和社会公共利益仍处于侵害状态。为支持与督促原区林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的。2018年4月18日，本院依法对原区林业局发出宣州检民（行）行政违监[2018]34180200004号检察建议，建议该局1、积极全面履行法定职责，加强本行政区域内的森林资源保护、利益和管理工作。2、对非法改变林地用途的违法行为人颜xx（金福石子厂法定代表人）重新依法进行行政处罚。2018年6月18日，原区林业局函复本院，已于2018年6月6日对金福石子厂作出宣区林罚决字（2018）第12号林业行政处罚决定书，内容如下：1、责令六个月内恢复原状；2、并处非法改变用途林地每平方米25元的罚款，共计二十八万七千五百元（287500.00元）。因金福石子厂既未申请行政复议也未提起行政诉讼,亦未在处罚决定书规定的期限内履行行政处罚决书规定的义务，2018年12月5日原区林业局依法催告金福石子厂履行以下义务：1、在法定期限内恢复原状。逾期不履行，该局或委托第三方代为履行，费用由金福石子厂承担。2、自收到催告书之日起10日内，到建设银行……缴纳罚款，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，经催告后金福石子厂仍未履行义务，2019年3月11日，原区林业局向宣州区人民法院申请强制执行宣区林罚决字（2018）第12号林业行政处罚决定书，要求金福石子厂在法定期限内恢复原状并缴纳罚款241500元（注：与回复检察机关的行政处罚罚款数额不同）。2019年3月18日，原区林业局以金福石子厂表示愿意自动履行为由，向宣州区人民法院作出（2019）皖1802行审8号行政裁定书，裁定准予区林业局撤回对被执行人金福石子厂强制执行的申请。本院回访发现，至2019年4月24日，金福石子厂未缴纳罚款，亦未启动实质性的恢复林地原状工程，非法改变林地用途的现状依然存在。金福石子厂称该厂属于配合政府关闭的采矿企业，政府有补偿款给该厂，等补偿款到位后，肯定把罚款交了。恢复原状在2019年8月份之前完成。另查明，2019年3月26日，宣州区成立区自规局作为区政府工作部门（同时保留区林业局牌子），根据中共宣城市宣州区委榜上宣区办[2019]42号《关于印发宣城市宣州区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，该局负责自然资源的合理开发利用，负责统筹国土空间生态修复，查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘领域违法案件。综上，为督促区自规局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，向法院提起行政公益诉讼，请求法院判令被告对金福石子厂非法改变林地用途的违法行为依法继续履行监管职责。区检察院向本院提交以下证据、依据：第一组证据：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；2、《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）中规定》；3、宣城市人民检察院《关于对宣州区自然资源和规划局怠于履行职责提起行政公益诉讼案的批复》宣检民（行）请示审受（2019）34180000012号。以上证据证明区检察院作为本案的公益诉讼起诉人，主体适格，本案属于公益诉讼试点范围，提起公益诉讼程序符合相关法律文件规定。第二组证据：1、《中华人民共和国森林法》第十三条；2、《安徽省实施办法》第二条；3、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定；4、中共宣城市宣州区委办公室宣区办（2019）42号文件；5、中共宣城市宣州区委宣州区人民政府关于宣州区机构改革的实施意见宣区发（2019）8号文件；6、统一社会信用代码证书。本组证据证明被告区自规局主体适格。依据上述法律法规和区委区政府的文件规定，区自规局具有负责本辖区内自然资源的合理开发利用，统筹国土空间生态修复，查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘领域违法案件等法定职责。第三组证据：1、宣州区人民法院（2017）皖1802行审42号行政非诉案件的卷宗相关文书复印件，包括金福石子厂的营业执照，法定代表人颜xx的询问笔录和宣城市森林公安局宛陵派出所对金福石子厂非法改变林地用途的现场勘验笔录、现场示意图、现场勘察照片；2、原宣州区林业局作出的宣区林罚决字（2016）第21号林业行政处罚决定书；3、宣城市宣州区人民法院（2017）皖1802行审42号行政裁定书；4、《中华人民共和国森林法》第十八条第一款；5、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款。本组证据证明金福石子厂于2013年至2014年期间，未经审核同意擅自在寒亭镇金福村珩琅山南开采矿石，造成开采范围内的林地被毁坏，无法种植林木。经鉴定：被占用面积17.25亩（计11500平方米），侵害了国家利益和社会公共利益。第四组证据：1、宣州区法院（2019）皖1802行审8号行政非诉案件的卷宗相关文件复印件。包括颜xx的询问笔录、身份证明，撤回强制执行申请书等；2、原区林业局作出的宣区林罚决字（2018）第12号林业行政处罚决定书；3、宣城市宣州区人民法院（2019）皖1802行审8号行政裁定书；4、本院对颜xx的询问笔录一份。本组证据证明区自规局对金福石子厂虽有履职行为，但未能全面依法履职，有效恢复受损害的国家利益和社会公共利益。第五组证据：1、检察建议书及送达回证；2、2019年4月4日拍摄的现场照片9张及光盘一张。本组证据证明本院履行诉前程序督促后，区自规局仍未依法完全履行职责，未采取有效措施消除违法状态，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。区自规局辩称，对起诉人陈述的事实没有异议，对于要求继续履行监管职责的诉讼请求也符合法律规定，被告也在继续履行职责。金福石子厂已交纳罚款9万元，也在破坏的土地上栽种一些树苗，因存活率不高，没有继续栽种。被告将继续督促违法行为人按照处罚决定书缴纳罚款，按照要求去恢复被毁坏的林地。区自规局在法定期间内未向本院提交证据。经庭审质证，区自规局对区检察院提交的证据“三性”均无异议，对其证明目的也无异议。本院对上述证据认证如下：区检察院提交的证据真实、合法，与本案相关联，本院予以认定。经审理查明，2013年至2014年期间金福石子厂擅自在寒亭镇庙村组珩琅山南开采矿石，造成开采范围内的林地被毁坏，无法种植林木。经宣州区林业调查规划设计室的林业工程师进行鉴定，此案占用的农用地种类为一般林地，被占用面积17.25亩（计11500平方米）。原区林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，于2016年8月29日作出《林业行政处罚决定书》（宣区林罚决字[2016]第21号），责令金福石子厂一年内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米25元的罚款，共计贰拾捌万柒仟伍佰元整（287500.00￥），被执行人收到后未履行。后经催告，被执行人仍未履行。原区林业局于2017年11月24日向本院申请强制执行。2017年12月18日，本院作出（2017）皖1802行审42号行政裁定书，以区林业局作出的林业处罚决定程序违法，且申请强制执行明显超过期限，裁定对其作出的《林业行政处罚决定书》（宣区林罚决字[2016]第21号）不准予强制执行。2018年4月17日，区检察院向原区林业局下发宣州检民（行）行政违监[2018]34180200004号《检察建议书》，建议如下：1、积极全面履行法定职责，加强本行政区域内的森林资源保护、利益和管理工作。2、对非法改变林地用途的违法行为人颜xx（金福石子厂法定代表人）重新依法进行行政处罚。并要求原区林业局在收到上述检察建议书后二个月内作出处理并将处理结果书面回复区检察院。2018年6月18日，原区林业局作出《关于宣城市寒亭镇金福石子厂擅自改变林地用途违法行为处理情况的回复》（林发[2018]28号），称其于2018年6月6日对寒亭金福石子厂作出宣区林罚决字[2018]第12号《林业行政处罚决定书》，决定：1、责令6个月内恢复原状；2、并处287500元罚款。因金福石子厂在法定期间内未申请行政复议也未提起行政诉讼，也未在法定期间内履行行政处罚决定书，原区林业局于2018年12月5日依法催告金福石子厂履行义务。经催告，金福石子厂仍未履行义务，原区林业局向本院申请强制执行，要求金福石子厂在法定期限内恢复原状，缴纳罚款241500元。2019年3月18日，原区林业局向本院申请撤回强制执行，本院于同日作出（2019）皖1802行审8号行政裁定书，裁定准予原区林业局撤回对金福石子厂强制执行的申请。2019年4月4日，区检察院回访发现，金福石子厂未缴纳罚款，也未对林地进行恢复。区检察院认为原区林业局未依法全面履行其法定职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，经报请安徽省人民检察院批准，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，宣城市人民检察院同意区检察院对本案提起行政公益诉讼。庭审中，区自规局认可，金福石子厂已缴纳罚款9万元。另查明，根据《中共宣城市宣州区委宣城市宣州区人民政府关于宣州区机构改革的实施意见》（宣区发[2019]8号），将宣城市国土资源局宣州分局、宣城市城乡规划局宣州分局、区林业局等职责进行整合，组建区自规局。根据中共宣城市宣州区委宣区办[2019]42号《关于印发宣城市宣州区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，区自规局的主要职责中，包括负责自然资源的合理开发利用，负责统筹国土空间生态修复，查处自然资源开发利用和国土空间规划及测绘领域违法案件。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）中规定》中规定：检察机关提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。本案中，区检察院在履行职责中发现原区林业局对金福石子厂非法改变林地用途的违法行为未全面履行监督和管理职责，在发出检察建议后，原区林业局虽对金福石子厂作出行政处罚，但未依法启动有效的强制执行措施，致使被破坏的林地和植被从2013年持续到现在未能恢复，为保护土地资源不受侵害，经安徽省人民检察院批准，其有权以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款和中共宣城市宣州区《关于印发宣城市宣州区自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，原区林业局的职责由组建后的区自规局行使，区自规局对辖区内的自然资源违法行为具有监督管理和依法查处的职责。金福石子厂擅自在寒亭镇金福村珩琅山南开采矿石，造成范围内的17.25亩（计11500㎡）林地被毁坏，无法种植林木，其行为违反《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，原区林业局对其作出行政处罚。在金福石子厂不履行生效处罚决定后，原区林业局虽申请法院强制执行，但因程序违法和超过法定申请期限，被裁定不准予执行后，怠于履行职责，在收到区检察院检察建议书后，仅督促金福石子厂缴纳了部分罚款，破坏的林地也未完全恢复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，原区林业局的职责现由组建后的区自规局履行，故区检察院要求区自规局对金福石子厂非法改变林地用途的违法行为依法继续履行监管职责的请求，具有事实与法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告宣城市宣州区自然资源和规划局对宣城市寒亭镇金福石子厂非法改变林地用途的违法行为依法履行监管职责。案件受理费50元，由被告宣城市宣州区自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  丁太玲审 判 员  左 梅人民陪审员  韦 华人民陪审员  王明瑛人民陪审员  童 俊人民陪审员  侯光林人民陪审员  叶 红二〇二〇年六月三日书 记 员  王白灵附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。