浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙03行初603号 原告牟式祥，男，1959年9月17日出生，汉族，住浙江省乐清市。 委托代理人牟选根，系原告侄子，1990年11月29日出生，汉族，住浙江省乐清市。 被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐路888号。 法定代表人方晖，市长。 委托代理人林时强，乐清市仙溪镇副镇长。 委托代理人陈志强，浙江汉桥律师事务所律师。 原告牟式祥诉被告乐清市人民政府城建行政协议一案，于2019年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于同月18日立案后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，并依法组成合议庭。2019年11月19日，本院公开开庭审理了本案。原告牟式祥及其代理人牟选根，被告乐清市人民政府的委托代理人林时强、陈志强到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院同意，本案审限延长至2020年7月18日。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼，本案现已审理终结。 原告牟式祥诉称：原告系浙江省温州市乐清市××村村民，拥有合法房屋2栋。2018年5月11日，镇政府电话通知原告位于乐清市××村的房屋属于地质灾害点红线范围内，要求原告回去听取意见，并签订《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》。原告认为搬迁安置方案不合理，协议内容明显不公平，因此拒绝签订协议。不知何时，原告房屋门上被张贴一张停电告知书。2018年6月16日，被告组织多人强制断水断电。原告侄子在2018年6月18日到乐清市法制办申请行政复议，但法制办不予受理。2018年6月21日，原告侄子到镇政府有关办公室询问房屋拆迁费用以及安置情况，因谈话过程中与镇领导发生纠纷，被以扰乱行政秩序为由带到派出所讯问。原告本就不识字，不清楚协议的具体内容，再加上原告侄子被关进派出所，担心其要坐牢，听说签了协议原告侄子就会被放出来，故被迫在协议上签字。后原告侄子向乐清市人民法院起诉，要求撤销被诉协议。乐清市人民法院以被告不适格驳回了原告侄子的起诉。为维护原告合法权益，特提起本案诉讼，请求判决撤销被诉协议。 原告牟式祥在举证期限内提供的证据有：1.拆除前照片，证明原告房屋被拆除之前的情况。2.宅基地土地使用证，证明原告牟式祥合法拥有土地使用权。3.牟式祥身份证、牟式祥户口簿，证明原告身份情况。4.搬迁公告，证明公告没有张贴也未告知，程序不合法。5.停电告知书，证明告知书没有送达，行政主体不适格。6.照片，证明被告组织人员断水断电违反行政强制法的有关规定。7.《乐清市公安局政府信息公开告知书》（乐公信告字2018[5]号）及所附询问笔录，证明原告侄子在派出所被逼签字，笔录内容与事实不符。8.拆除现场照片，证明拆除情况。9.拆除后照片，证明拆除后现场情况。10.房屋拆除后生活状况照片，证明原告等村民房屋被拆除后生活不便。11.《乐清市仙溪镇人民政府专题会议纪要》（[2018]23号），证明原告因为被安置在仙亭垟地块才同意签协议，现被告称该地土地性质为永农而不给安置。12.村务联席会议记录，证明内容虚构。13.联名状，证明会议记录弄虚作假。14.《行政裁定书》[（2018）浙0382行初193号]，证明原告侄子曾经就本案起诉过，被乐清市人民法院以被告不适格为由驳回起诉。 被告乐清市人民政府辩称：一、被诉行政行为事实清楚，程序合法，法律依据正确，应依法予以维持。被告根据《浙江省地质灾害防治条例》《浙江省土地矿产专项资金使用管理暂行办法》和《浙江省人民政府关于切实加强地质灾害综合防治工作的意见》等有关规定，制定通过了乐政发（2015）87号文件、乐政发（2016）2号文件、乐委发（2017）2号文件、乐政发（2017）49号文件、乐政办函（2018）3号文件，乐清市仙溪镇人民政府开展地质灾害点红线范围内的避让搬迁及安置工作。根据浙江省第十一地质大队作出的《乐清市××村庄基岭泥石流地质灾害调查评价》报告，蔡家岭村庄基岭地质灾害对坡脚一带民房构成威胁，建议对危险区内村民采取避让搬迁措施。后乐清市仙溪镇人民政府委托乐清市华正房地产土地评估有限公司对蔡家岭村庄危险区内村民房屋进行评估，并于2018年5月15日在蔡家岭村就地质灾害避让搬迁进行公示。根据《乐清市××村庄基岭泥石流地质灾害调查评价》，原告座落在乐清市××村的房屋位于地质灾害红线范围内，存在安全隐患。经双方协商，原告在平等自愿的基础上选择了对其家庭情况最为有利的方案，并于2018年6月16日签订了《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋搬除协议》。当日，原告在《乐清市地质灾害避让搬迁对象审核确认表》对搬迁补助金额和安置方式确认签字。2018年6月30日，原告座落在乐清市××村的房屋拆除完毕。2018年7月13日，乐清市仙溪镇人民政府已经将地质灾害避让搬迁补助资金90077元全额汇入原告的银行卡中。二、据被告与乐清市法制办核实，未收到原告的相应材料，不存在行政不作为的情形。三、本案已过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，原告于2018年6月16日签订了《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋搬除协议》，并于当天已经明确知晓该行政行为，至今己经超过6个月。综上所述，被告签订的搬迁协议事实清楚、方案合理、程序正当、法律依据充分，不存在强迫行为，且原告起诉己经超过起诉期限。请求驳回原告的起诉。 被告乐清市人民政府在举证期限内提供的证据及依据有：1.乐政发（2015）87号文件；2.乐政发（2016）2号文件；3.乐委发（2017）2号文件；4.乐政发（2017）49号文件；5.乐政办函（2018）3号文件；6.乐清市××村庄基岭沟谷泥石流地质灾害调查评价；7.仙溪镇蔡家岭村泥石流地质灾害隐患点避让搬迁安置方案；8.房屋征收补偿价值评估分户报告；9.关于地质灾害避让搬迁公告及公示无异议证明；10.乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋搬除协议；11.《浙江省地质灾害防治条例》；12.《浙江省农民异地搬迁项目和资金管理办法》；13.《浙江省人民政府办公厅关于切实加强地质灾害综合防治工作的意见》，上述证据及依据证明被告与原告签订的搬迁协议，事实清楚，程序合法。14.乐清市地质灾害避让搬迁对象审核确认表、仙溪镇地质灾害避让搬迁资金补助凭证、进账单、房屋拆除证明，证明涉案协议已经履行。 诉讼中，经本院要求，乐清市人民法院向本院出具情况说明，证明牟式祥、牟式法、牟选根曾于2018年9月29日就《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》向乐清市人民法院提起行政诉讼。 庭审中，双方当事人围绕原告的起诉是否超过起诉期限或诉讼时效；被诉行政协议是否合法等问题进行了举证、质证。综合双方当事人的意见，本院对证据认定如下：1.原告提交的停电告知书、组织人员断水断电照片、《乐清市公安局政府信息公开告知书》（乐公信告字2018[5]号）及所附询问笔录，无法证明被诉协议系在受胁迫情况下签订，本院不予采信。2.原告提交的房屋拆除后生活状况照片，与本案不具有关联性，本院不作认定。3.村务联席会议记录、联名状，真实性无法证明，原告据此主张村委会弄虚作假，本院不予采信。4.乐清市人民法院出具的情况说明内容真实，本院予以采信。5.双方当事人提供的其他证据形式真实，可以证明本案的相关事实，本院予以采信。 根据以上采信的证据，并结合双方当事人的庭审陈述，本院确认以下事实：2018年2月13日，乐清市人民政府办公室下发《关于做好2018年度地质灾害隐患综合治理“除险安居”工作的通知》，决定2018年度全市计划完成地质灾害隐患综合治理85处，原告房屋位于上述地质灾害隐患综合治理区域。2018年3月8日，乐清市仙溪镇人民政府制定《仙溪镇蔡家岭村泥石流地质灾害隐患点避让搬迁安置方案》。2018年4月，浙江省第十一地质大队作出《乐清市××村庄基岭泥石流地质灾害调查评价》，认为蔡家岭村庄基岭地质灾害对坡脚一带民房构成威胁，建议对危险区内村民采取避让搬迁措施。受仙溪镇人民政府委托，乐清市华正房地产土地评估有限公司于2018年5月15日出具《房屋征收补偿价值评估分户报告》，案涉房屋补偿价格评估为10077元。当日，仙溪镇蔡家岭村双委对红线范围内的地质灾害避让搬迁户进行公示，公示期间无异议。同时，蔡家岭村避让搬迁工作小组也发布公告，要求各避让搬迁户于2018年5月15日至23日携有关资料签订避让搬迁协议。2018年6月16日，原告牟式祥以户主的名义与仙溪镇人民政府签订《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》，协议载明以下内容：1.涉案房屋的情况及评估价值。2.家庭成员名单（2人）。3.原告户（乙方）自愿采取自主购房安置的方式进行安置，并在2018年6月20日前拆除涉案房屋及附属建筑物。4.乙方自行拆除涉案房屋及附属建筑物并经甲方（仙溪镇人民政府）组织国土资源、住建等部门联合验收合格后，甲方给予乙方避让搬迁补助资金90077元，其中移民安置补助80000元，原房屋拆除补偿（评估价值）10077元。5.乙方在规定时间内未拆除涉案房屋及附属建筑物的，由甲方责令其限期拆除；在限定期限内仍未拆除的，由甲方依法组织拆除，所发生的拆除工作经费在乙方所得房屋拆除补偿资金中扣除，扣完为止。6.其他相关事项。双方在协议上签字、盖章确认。同日，原告在《乐清市地质灾害避让搬迁对象审核确认表》中对搬迁补助金额及安置方式签字确认。2018年6月30日，涉案房屋拆除完毕。2018年7月13日，上述款项打入原告账户。另查明，2018年9月29日，牟式祥、牟式法、牟选根曾就《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》向乐清市人民法院提起行政诉讼。因诉讼形式不符合行政诉讼法的有关规定，被乐清市人民法院多次要求补正。2018年11月28日，牟选根以其为原告，牟式法为第三人，乐清市仙溪镇人民政府为被告，就仙溪镇人民政府与牟式法签订的协议向乐清市人民法院提起行政诉讼。2019年5月30日，乐清市人民法院以被告不适格且原告拒绝变更为由，驳回牟选根的起诉。 本院认为：一、《浙江省地质灾害防治条例》第四十条规定，市、县人民政府或者其委托的乡（镇）人民政府、街道办事处应当事先与其组织避让搬迁的村（居）民签订搬迁安置协议，就搬迁安置补助金额、安置用房面积、搬迁过渡方式和过渡期限、村民原有宅基地的处置、解决争议的方法等事项作出明确约定。2018年2月13日，乐清市人民政府办公室作出《乐清市人民政府办公室关于做好2018年度地质灾害隐患综合治理“除险安居”工作的通知》（乐政办函[2018]3号），该通知第二条第（一）项第1目明确各乡镇人民政府（街道办事处）要针对辖区地质灾害避让搬迁工作任务，制定详细的工作计划，逐点编制避让搬迁方案，逐户签订避让搬迁安置协议等。据此，可以认定仙溪镇政府与牟式祥签订《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》的行为是受乐清市人民政府委托而为。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议法发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”因此，乐清市人民政府是本案适格被告。二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。上述条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因原告认为签订被诉协议非其本人真实意思表示而提起的请求撤销协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。被告关于原告的起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。此外，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”原告曾于2018年9月29日就被诉协议向人民法院起诉，故本案并未超过上述法律规定的诉讼时效。三、评估机构对涉案房屋作出的价值评估结果应当送达当事人，以保障其复核权利。且本案《房屋征收补偿价值评估分户报告》也同时载明“如果对此估价结果有异议的可自收到该估价报告之日起10日内向本估价机构书面申请复核并指出估价报告存在的问题。”但本案被告提供的相关证据不足以证明原告已经收到涉案房屋的价值评估报告，剥夺了原告的复核权。在此情况下，原告与被告委托的仙溪镇政府签订被诉协议，事实不清、程序违法。原告要求撤销被诉协议，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十五条之规定，判决如下： 一、撤销牟式祥、乐清市人民政府委托仙溪镇政府于2018年6月16日签订的《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》； 二、原告牟式祥于本判决生效之日起十日内返还被告乐清市人民政府避让搬迁补助资金90077元； 三、责令被告乐清市人民政府采取相应的补救措施。 本案一审案件受理费50元，由被告乐清市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  张 存 审 判 员  曾晓军 人民陪审员  陈小敏 二〇二〇年六月二十二日 法官助理李凯 代书 记员  陈巨创