河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初312号原告罗小珍，女，汉族，1951年11月24日出生，住郑州市。现住址。委托代理人张书占、孙明新（实习），河南舒展律师事务所律师。被告郑州市上街区人民政府，住所地河南省郑州市上街区中心路132号。法定代表人耿勇军，区长。委托代理人李姗姗，上街区司法局工作人员。委托代理人邓文海，河南聚尚律师事务所律师。被告郑州市上街区中心路街道办事处，住所地河南省郑州市上街区许昌路西段36号。法定代表人樊向阳，主任。委托代理人杨金洲，河南聚尚律师事务所律师。委托代理人韩利明，中心路街道办事处司法所所长。被告河南省郑州市上街区中心路街道办事处聂寨社区居民委员会，住所地郑州市上街区汇才街与中心路交叉口。法定代表人赵海潮，居委会主任。委托代理人时华钦，河南聚尚律师事务所律师。原告罗小珍因要求被告郑州市上街区人民政府（以下简称“上街区政府”）、郑州市上街区中心路街道办事处（以下简称“中心路办事处”）、郑州市上街区中心路办事处聂寨社区居民委员会（以下简称“聂寨居委会”）履行给付生活保障金的法定职责，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日立案后，于2020年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年6月17日对各方当事人进行了询问。原告的委托代理人张书占、孙明新，被告上街区政府的委托代理人李姗姗、邓文海，被告中心路办事处的委托代理人杨金洲、韩利明，被告聂寨居委会的委托代理人时华钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告罗小珍是郑州市上街区中心路办事处聂寨村村民委员会左照村村民，2008年原告的房子被拆迁，土地被征收，2008年5月29日聂寨村委会四组组长杨福顺代表被告聂寨村村民委员会与原告罗小珍签订《协议书》，主要内容为：1.乙方配偶所欠甲方肆万元本金加息贰万元共计陆万元，此款从拆迁补偿费用中扣除；2.罗小珍的生活保障金本人回来后计算结清；3.罗小珍宅基地上的所有建筑物必须在2008年6月5日前全部拆除，每超过一天罚款一千元整。《协议书》的第一款、第三款早已按约履行完毕，但第二款至今未履行。因原告身处外地，郑州市上街区中心路办事处聂寨村村民委员会才书面承诺为原告计算结清村民生活保障金，但当原告回村索要时并未发放。原告一直与聂寨居委会协商此事，被告至今不予发放。原告曾向被告郑州市上街区中心路办事处信访申请处理此事，被告上街区中心路办事处作出原告罗小珍不能享受生活保障金的《信访事项处理意见书》。原告于2019年12月底向被告郑州市上街区人民政府反映聂寨居委会无故不予发放村民生活保障金问题，被告上街区人民政府未作出处理答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；（十二）认为行政机关侵犯其它人身权、财产权等合法权益的。原告认为，自己作为被告辖区居民，有权利享受与其他居民同等的人身权和财产权，况且有协议书约定，虽经原告多方努力，仍然得不到解决。因此，请求：一、依法判令被告郑州市上街区人民政府、被告郑州市上街区中心路办事处、被告郑州市上街区中心路办事处聂寨居民委员会依法为原告计算结清自2002年底以来的生活保障金，并继续支付今后的生活保障金；二、本案诉讼费用由各被告承担。被告区政府答辩称：一、本案非行政纠纷，原告起诉上街区政府没有法律依据。区政府没有对罗小珍发放生活保障金的义务。根据答辩人的了解，2020年经聂寨村委开会研究，为了集体经济的发展及村民的切身利益，逐渐把土地资源变成集体资产门面房，决定成立公司，公司成立后实行公司和村委双重管理，持有公司成员证和聂寨村村民两证身份的可享受生活保证金待遇。由此看来，原告所称的生活保障金系原告与聂寨村之间的经济权益纠纷。区政府不是生活保证金的发放主体，因此原告起诉区政府没有任何法律依据。二、罗小珍与村委之间的纠纷，可通过民事诉讼或其他途径解决。直接起诉区政府无事实与法律依据。事实上区政府并未侵犯罗小珍的合法权益。综上所述，原告以行政纠纷为由起诉区政府既无事实依据，也无法律依据，恳请法院依法查明事实，驳回罗小珍对答辩人的起诉。中心路办事处辩称：一、从被答辩人所诉请的事实和理由部分看，本案实质上是罗小珍与郑州市上街区中心路街道办事处聂寨居委会之间关于民事协议约定事项履行过程中发生的纠纷，被答辩人与聂寨居委会间的纠纷系集体经济组织成员经济权益民事纠纷。二、被答辩人诉状中也陈述在向郑州市上街区中心路街道办事处聂寨居委会要求结算保障金时，双方发生纠纷，至今无果，曾经通过信访向答辩人和郑州市上街区人民政府反映过此事，被答辩人亦知道答辩人和郑州市上街区人民政府均无对罗小珍发放保障金的义务。三、被答辩人迳行将答辩人和郑州市上街区人民政府作为本案被告起诉，无法律和事实依据。被答辩人所依据我国《行政诉讼法》第十二条第六款、第十二款规定向贵院提起行政诉讼，是对法律规定的错误理解和适用。截止目前，答辩人和郑州市上街区人民政府均未因罗小珍所诉纠纷做出过任何具体侵犯罗小珍合法权益的行政行为；罗小珍与聂寨居委会系平等民事主体间所达成的协议在履行中发生的纠纷，答辩人无权通过行政行为强行处理。罗小珍主张的权益是否成立，亦需要通过民事诉讼进行解决，在罗小珍合法权益未得到依法确定前，不具备申请行政机关履行保护职责的前提条件。综上所述，被答辩人将答辩人和郑州市上街区人民政府列为本行政诉讼案件被告提起诉讼，既无事实依据，亦无法律依据，请求依法驳回罗小珍对答辩人的起诉。被告聂寨居委会辩称：一、原告起诉答辩人主体错误，请求依法驳回原告对答辩人的起诉。本案中原告经变更后将答辩人列为本案的被告，而答辩人是居民委员会，仅是对辖区行使行政管理职能，负责辖区内居民（包括原聂寨村的居民和辖区内常住居民）的公共事务，并不负责集体财产的管理和支配，答辩人没有任何法定的职能和义务为辖区居民发放原告主张的生活保障金。原聂寨村经改制后，实行政企分开，居民委员会负责行政管理事务，聂寨股份经济合作社负责管理集体的财产，合作社是以原村组为单位，由其自行负责管理和支配各组的财产。答辩人与原告之间没有任何的经济关系，原告原为聂寨村四组村民，不论是改制前还是改制后，也不论其主张的权利能否成立，均不应以答辩人为诉讼主体。故原告起诉答辩人没有事实和法律依据，应依法驳回原告对答辩人的起诉。二、原告不具备领取生活保障金的身份资格，其诉请依法不能成立。原告原为上街区聂寨村第四组村民，1997年因原告夫妇对外欠下大量债务不能偿还，为了躲债原告居家搬迁至外地生活，切断了一切联系。2002年因撤乡建办、村改居体制改革，实行政企分开。聂寨村为了保障集体的财产和村民的利益，经全体村民代表大会会议决定成立一个企业，将集体的财产和原享受村民福利待遇的村民转入到企业中。当时由各村组进行核实登记，张榜公布，存档备案，并确定登记截止的时间为2002年3月16日下午6时。2002年年底聂寨村再次召开全体村民代表大会，会议决定再次核实企业人员的资格，登记、填表并公示，同时颁发郑州市鸿星实业有限公司成员证，按照村民组的编制进入公司，实行公司和居委会双重管理，持有公司成员证和兼具聂寨村民身份的成员才可享受村民生活保障金。当时因原告一家在外地，为了躲避债务，其没有按照村民代表大会确定的时间回来进行登记备案，在公示期间也未提出任何异议，故原告并不具有鸿星实业公司成员的身份，其自愿放弃了享受生活保障金的资格。答辩人认为，依据我国《村民委员会组织法》的相关规定，涉及村集体的财产和村民利益的事项属于村民自治的范围，应当依照法定程序由其所在的居委会集体成员决定。本案中全体村民代表大会通过的关于享受生活保障金的决议对全体村民均具有约束力，凡是不按规定进行登记备案的，不具备公司成员和村民双重身份的人员，一律不应享受生活保障金的资格，并非仅仅针对本案原告。因农村集体经济组织对其内部事务依法具有经营管理自主权，而本案当时对集体财产的改制问题，是集体经济组织内部的村务管理行为，村民代表大会形成的决议对本案原告具有法律效力，故原告依法不具有领取生活保障金的资格。此外，原告主张自2002年以来的生活保障金，除了其不具备身份资格外，其诉请明显超过诉讼时效，应依法驳回原告的诉讼请求。综上所述，答辩人恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。针对本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题，原告提交了以下证据：1．协议书，签字方是聂寨村村民委员会四组的组长杨福顺，一方是罗小珍的儿子赵鹏代签的。2．38、40街坊拆迁户空房验收及抽签办法以及38、40街坊房屋丈量顺序抽签办法。说明是土地征收拆迁安置补偿时由聂寨村村民委员会和聂寨村改造领导小组公布的办法，是代表区政府所作出的，根据我国法律及郑州市的相关规定，村是没有直接有权利的，要么是授权，要么是受区政府的委托。3．信访事项处理意见书，是原告罗小珍向办事处反映解决问题。这里边部分调查是事实，也可以说明罗小珍应当得到保障金的来源。4．被告郑州市上街区人民政府答辩状第一项，直接说明了原告的保障金是由土地资源变成集体资产门面房之后形成的。经庭审质证，对原告的证据，被告郑州市上街区人民政府发表以下质证意见：证据一、证据二均与区政府无关。证据三信访事项处理意见书，与区政府无关。证据四答辩状，不属于证据的形式。中心路办事处发表以下质证意见：罗小珍与聂寨村委四组所签订的协议，主要反映了协议双方间的经济利益处理事务，此协议是发生在两个平等的民事主体之间，不认同原告所主张的是因拆迁事务所引发的行政诉讼纠纷，也不认可原告向上街区政府和中心路街道办事处主张相应权利的理由和所谓的依据。证据3信访回复函是中心路办事处经过实际调查和了解后作出的意见，对其真实性没有异议，对原告的证明目的和观点有异议。其他同意区政府的质证意见。聂寨居委会发表以下质证意见：对第一项证据协议书的真实性有异议。首先对第一份证据，协议书中甲方仅有杨福顺的签字，无村组签章和村民代表的签字。因2012年杨福顺去世，无法核实该协议书的真实性。其次从该协议书的形式上来看，该协议书是聂寨村村民委员会四组与本案原告签订的，上面并没有上街区政府和中心路街道办事处的签字或盖章，所以原告举证的该份证据，从程序上和实体上均与本案的两被告没有任何的实质关系。此外，依据该协议书第二条的内容，罗小珍的生活保障金本人回来后计算结清。该条款并未明确罗小珍是否享有生活保障金，以及什么时间的保障金，需要进行计算后确定。而本案中依据2002年聂寨村村民代表大会的相关决议，因原告未加入郑州市鸿星实业有限公司，自2002年以后就不具有领取村组生活保障金的资格。所以原告依据该条款主张权利没有事实依据，依法不能成立。另外还需要说明的是，该协议中的生活保障金与原告宅基地上的建筑物的拆迁，是两个法律关系，并不是原告宅基地拆迁后而获得了生活保障金，生活保障金是其所在的村组依据村民代表大会的决议，对符合条件的村民发放的生活保障金。所以原告认为将生活保障金和本案的拆迁以及和政府、街道办事处强加联系起来，没有任何的事实依据和法律依据。第二份证据与本案没有关联性，且第二组证据更能说明相关的拆迁工作是由聂寨村进行的，与本案的二被告没有任何的关系，更不能够说明所谓的生活保障金与二被告有任何的联系。第三组证据真实性没有异议。上街区中心路街道办事处，结合本案的真实情况以及相关的法律规定，给本案原告所做的处理意见书没有任何的问题。第四项，答辩状并不能作为本案原告举证的证据，原告可对答辩状的内容进行反驳和发表意见，原告将其作为证据不符合法律规定。被告上街区人民政府、中心路办事处、聂寨居委会对本争议焦点未提供证据。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，具备真实性，来源和形式合法，与本案待证事实有关联性，本院予以采信。证据2对待证事实没有关联性,本院不予采纳。证据3，其真实性各方无异议，可以认定，其来源和形式合法，与本案待证事实有一定的关联性，本院予以采信。证据4系被告的答辩状，属于当事人陈述。答辩状所陈述的各方无争议的内容可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。经审理查明，2008年5月29日原聂寨村村民委员会四组的组长杨福顺与原告罗小珍签订《协议书》，主要内容为：1.乙方配偶所欠甲方肆万元本金加息贰万元共计陆万元，此款从拆迁补偿费用中扣除；2.罗小珍的生活保障金本人回来后计算结清；3.罗小珍宅基地上的所有建筑物必须在2008年6月5日前全部拆除，每超过一天罚款一千元整。原告于2019年12月向被告反映郑州市上街区中心路街道办事处聂寨居委会无故不予发放村民生活保障金问题，被告未作出处理。故原告提起本案诉讼。另查明：关于生活保障金的资金来源和性质，各方均认可主要资金来源为村里门面房的租金收入，生活保障金的性质为分配村集体经济组织所得收益。本院认为:一、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。原告请求被告上街区人民政府、中心路办事处履行行政给付义务，属于行政诉讼受案范围。但请求被告履行给付义务应当提供基本的事实依据。本案原告未提供证据证明发放生活保障金属于被告的职权范围，其要求被告上街区政府和中心路办事处向其发放生活保障金缺乏基本的事实依据，其对上街区政府和中心路办事处提起诉讼不符合起诉条件。原告要求被告聂寨社区居委会履行给付生活保障金的问题，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：从村集体经济所得收益的使用，经村民会议讨论决定方可办理，该规定说明发放生活保障金的事项属于村集体经济组织自治范围内的事项。原告依据该法律规定认为村民委员会属于受法律授权行使对集体经济组织收益分配权的行政职权，属于对上述法律规定的错误理解，原告因此主张本案被告聂寨社区居委会是行使行政职权的适格被告，并因此主张本案属于行政诉讼受案范围的起诉理由，本院不予支持。二、关于原告要求被告履行何种职责的问题。原告的起诉状明确是要求被告为原告支付自2002年以来的生活保障金，并继续支付今后的生活保障金，该请求很明显是要求被告履行行政给付的法定职责，这与原告称“我们并没有要求中心路街道办事处直接给原告发放生活保障金的意思，我们的要求是，作为聂寨社区居委会或者原聂寨村委会的上级，你们有履行行政保护的责任和义务，而你们没有做”、“我们也没有要求上街区政府给原告发放生活保障金，我们要求的是上街区政府的行政保护”等诉讼理由完全不符。原告主张被告中心里办事处和上街区政府应当对居委会的行为履行监督职责，已经超出本案的诉讼请求，不属于本案审查范围。综上，本案原告要求被告上街区人民政府、中心路街道办事处履行给付生活保障金的法定职责，缺乏基本的事实依据，不符合起诉条件；其要求被告聂寨居委会向其发放生活保障金，不属于行政诉讼受案范围，也不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项和第十项的规定，裁定如下：驳回原告罗小珍的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  何信丽审判员  魏丽平审判员  侯 贇二〇二〇年六月二十九日书记员  韩亚蕊附录：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。