江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终196号 上诉人（原审原告）江苏瑞明钢材集团有限公司，住所地江苏省江阴市。 法定代表人施瑞英，总经理。 委托代理人景峥嵘，上海申浩（张家港）律师事务所律师。 委托代理人王静波，上海申浩（张家港）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市搬经镇人民政府，住所地江苏省如皋市。 法定代表人张兵，镇长。 应诉负责人袁健，副镇长。 委托代理人田小兵，如皋市搬经镇法律服务所法律工作者。 上诉人江苏瑞明钢材集团有限公司（以下简称瑞明公司）因确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1082号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2005年6月，原如皋市常青镇人民政府货币出资68万元设立如皋市西林有色金属材料厂（以下简称西林厂），住所地原××××组，性质为国有企业。 2007年6月，原如皋市常青镇人民政府委托南京盘龙拍卖有限公司（以下简称盘龙公司）对西林厂的厂房，焙烧炉、反应炉、5吨行车、加料台、100KV变压器等设备，空调、沙发、办公桌等设施进行拍卖。2007年6月25日，瑞明公司以230万元竞买到西林厂的厂房，焙烧炉、反应炉、5吨行车、加料台、100KV变压器等设备，空调、沙发、办公桌等设施。2007年6月25日，瑞明公司以面额分别为200万元、50万元的两张银行承兑汇票向盘龙公司交付竞买款。 西林厂使用的土地为农民集体所有的土地。2007年6月18日，瑞明公司与原如皋市常青镇人民政府签订《土地租赁协议》，原如皋市常青镇人民政府将西林厂使用的农民集体所有的土地租赁给瑞明公司使用。 2007年7月，瑞明公司与江阴市真龙金属有限公司、上海豪友实业有限公司共同出资在西林厂厂内设立了南通市瑞明有色金属材料有限公司（以下简称南通瑞明公司）。瑞明公司竞买到的西林厂的焙烧炉、反应炉、5吨行车、加料台、100KV变压器等设备，空调、沙发、办公桌等设施，2007年7月31日西林厂移交给南通瑞明公司。 原如皋市常青镇人民政府于2011年3月7日作出常政发（2011）20号文件，决定对西林厂进行改制，将全部产权公开转让。西林厂委托江苏振兴资产评估有限公司进行资产评估，委托如皋市兴皋瑞联合会计师事务所进行了财务审计。江苏振兴资产评估有限公司资产评估报告中，固定资产机器设备有起重机、变压器等，在建工程中有房屋、冶炼炉等。西林厂提交了产权转让方案。原如皋市常青镇人民政府2011年5月3日作出常政发（2011）37号《关于请求批准如皋市西林有色金属材料厂产权转让方案的请示》文件。2011年5月11日,如皋市财政局以皋财国（2011）10号文件作出核准的批复。2011年5月23日如皋市企业改革领导组办公室以皋企改办（2011）1号文件作出《关于同意如皋市西林有色金属材料厂产权转让方案的批复》。2011年6月10日，原如皋市常青镇人民政府作出常政发（2011）47号《关于批准实施〈如皋市西林有色金属材料厂产权转让方案〉的决定》文件（以下简称47号决定）。原如皋市常青镇人民政府委托南通华隆拍卖有限公司（以下简称华隆公司）对西林厂改制资产进行拍卖。2011年6月7日，案外人偶阿国以68万元竞买到西林厂改制资产。案外人偶阿国向华隆公司给付了68万元竞买款。2011年6月12日，原如皋市常青镇人民政府与案外人偶阿国签订《如皋市西林有色金属材料厂产权转让协议书》，将西林厂产权转让给案外人偶阿国。2013年4月原如皋市常青镇人民政府因行政区划调整被撤销。根据如皋市人民政府的相关文件，原如皋市常青镇人民政府的固定资产及债权、债务归并到如皋市搬经镇人民政府。 瑞明公司认为，如皋市搬经镇人民政府在明知财产已转让至瑞明公司的情况下，仍以改制名义将其财产再次对外转让，导致瑞明公司蒙受巨大经济损失，遂诉至法院，请求确认如皋市搬经镇人民政府作出47号决定并委托华隆公司对西林改制资产进行拍卖的行为违法，判令如皋市搬经镇人民政府赔偿瑞明公司230万元及利息（自2011年6月12日起至实际赔偿之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）。 一审法院另查明，瑞明公司曾于2014年7月16日向如皋市人民法院提起诉讼，请求判令如皋市石庄镇人民政府、如皋市搬经镇人民政府、偶阿国之间转让其竞买所得到的西林厂房屋、设施、机器设备的行为无效（该行为指2011年6月12日原如皋市常青镇人民政府将西林厂产权转让给偶阿国的行为），并要求折价赔偿230万元。该院经审查认为，根据《最高人民法院》第三条规定，政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的人民法院不予受理。原如皋市常青镇人民政府将西林厂产权转让给偶阿国的行为，属于政府主导下的企业改制引发的纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，遂于2015年7月3日以（2014）皋民初字第1037号民事裁定书裁定驳回原告的起诉。瑞明公司不服，向本院提起上诉，本院经审查认为，西林厂系国有企业，原如皋市常青镇人民政府是其主管部门，对西林厂的资产处置行为是基于该厂的主管部门及上级政府的行政决定和核准，最终将该厂的产权转让给偶阿国只是整个西林厂处置行为的一部分，即原如皋市常青镇人民政府将如皋市西林有色金属材料厂的产权转让给偶阿国而产生的纠纷属于政府主管部门在对国有企业进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，瑞明公司请求确认案涉协议无效，实质对政府改制行为提出了异议，依法不属于民事案件处理内容，遂于2015年12月24日作出（2015）通中民终字第02163号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。瑞明公司早在2014年就已向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求判令如皋市石庄镇人民政府、如皋市搬经镇人民政府、偶阿国之间转让瑞明公司竞买所得到的西林厂房屋、设施、机器设备的行为无效并要求三被告折价赔偿230万元。在该院2015年7月3日出具的（2014）皋民初字第1037号民事裁定书查明的事实中，明确载明了2011年6月10日原如皋市常青镇人民政府作出47号决定并委托华隆公司对西林厂改制资产进行拍卖的事实。因此，瑞明公司在该民事案件审理过程中就已经对47号决定和委托拍卖的行为充分知晓，即便本案因情况特殊可放宽至2015年民事二审文书送达之日起计算起诉期限，瑞明公司直至2019年9月才提起本案之诉，也超过了法定起诉期限。 此外，需要说明的是，对企业国有资产进行行政性调整、划转一般发生在国有企事业单位之间，是因管理体制和组织机构调整所需，而将属于一个国有企事业单位的资产划拨给另外一个企事业单位。这种调整和划转是实现国有企业产权重组的一种重要方式，是国家资产管理局根据财政部规定的范围和手续操作的。从该行为的法律性质上考察，调整和划转资产是无偿的，不是等价交换的市场交易行为，是国家资产管理部门对所属企事业单位的行政管理行为，不是平等主体间民商事法律行为，因此，在调整和划转过程中发生的纠纷不能适用民事诉讼程序获得司法救济。但是，政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整、划转的行为与结果，与企业产权制度改造过程中的一些经济行为方式与结果相似，如企业兼并、分立、出售等行为也发生企业资产转移的结果，且有些资产转移时需要经由相关政府管理部门办理有关手续，二者容易混淆。实践中应当根据纠纷的性质，把握二者的区别。瑞明公司如认为自身合法权益在企业改制资产转移过程中受损，应依法主张权利。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第二项及第三款之规定，裁定驳回瑞明公司的起诉。 瑞明公司不服提起上诉称，1.一审裁定认定事实不清，上诉人的起诉未超过起诉期限。2014年7月，上诉人诉如皋市石庄镇人民政府等三被告民事诉讼中，上诉人根据南通市中级人民法院的二审指引于2017年8月8日提出了民事侵权诉讼，后被驳回起诉，本案起诉期限应以该案民事裁定书送达之日起计算，上诉人的起诉并未超过起诉期限。2.上诉人未收到答辩状等材料，也未到庭参加诉讼，一审法院审判程序违法。此外，一审法院依职权主动审查起诉期限，亦属程序违法。请求撤销一审裁定，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人如皋市搬经镇人民政府辩称，上诉人在2014年就案涉财产提起民事诉讼，经一、二审法院驳回起诉后，应当在2015年二审法院送达裁判文书时知悉了案涉行政行为。虽然上诉人之后又提起民事诉讼，但该诉讼对行政诉讼起诉期限不产生影响，即使根据其2017年起诉后裁定书送达之日计算，至提起本案行政诉讼也超过了起诉期限。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，上诉人瑞明公司诉请人民法院审查的行政行为于2011年作出，上诉人瑞明公司直至2019年9月才提起本案诉讼，已经超过了法定的最长起诉期限，其起诉不符合行政诉讼的受理条件。 对于上诉人瑞明公司提出的人民法院无权主动审查起诉期限的问题。本院认为，起诉期限的设置一方面是为了督促相对人或利害关系人及时寻求救济，另一方面则表明，对已经超过起诉期限的行政行为人民法院无权对其合法性进行审查。因此，人民法院依职权主动审查起诉人的起诉是否超过期限符合法律规定。因本案上诉人瑞明公司的起诉不符合行政诉讼的受理条件，一审法院未经开庭审理迳行作出裁定符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第三款的规定，审理程序并无不当之处。 综上，一审裁定认定事实清楚，审理程序合法，所作驳回上诉人瑞明公司起诉的裁定正确，本院应予维持。上诉人瑞明公司提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；