江西省九江市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)赣04行终34号上诉人（原审原告）星子县金兴文化石材厂，地址：庐山市横塘西平村石咀头，统一社会信用代码：92360427L07532838G。经营者曹太火，男，1970年2月2日出生，汉族，住江西省九江市庐山市（原星子县。委托诉讼代理人文利华，湖南湘鼎律师事务所律师，特别授权。委托诉讼代理人彭林，湖南湘鼎律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）庐山市横塘镇人民政府，地址：江西省九江市庐山市横塘镇人民政府，统一社会信用代码：11360427MB0335871H。法定代表人洪计生，系该镇镇长。委托诉讼代理人王子云，江西康润律师事务所律师。委托诉讼代理人江民杰，江西康润律师事务所律师。上诉人星子县金兴文化石材厂诉庐山市横塘镇人民政府行政强制纠纷一案，不服江西省永修县人民法院（2019）赣0425行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审查明，原告星子县金兴文化石材厂于2005年3月25日经工商登记注册成立，经营范围为青石、花岗石加工、销售。2018年4月24日，庐山市人民政府办公室印发《关于在全市范围内开展“散乱污”及“十小”企业（项目）清理整顿工作的实施方案》。被告庐山市横塘镇人民政府于2018年5月30日下发《关于全面整顿青石加工“散乱污”企业的实施意见》，部署在2018年5月30日-2018年8月31日重点整治蓼温路线沿线的“散乱污”企业的加工点。2018年6月1日，横塘镇青石加工整治工作领导小组发布《蓼温公路沿线青石加工“散乱污”企业整顿告知书》，告知所有“散乱污”及“十小”企业，凡在6月10日前自行拆除并完成清理工作的企业可以自行选择“优先入园”或每平方米60元的奖励政策。2018年7月18日，被告向原告发布《通知》，载明：为了全面推进我镇城乡整治工作的深入开展，经镇党委、镇政府决定对你的青石加工企业于2018年7月23日实行停电关闭，并要求你在2018年8月5日前将你厂所搭工棚自主拆除到位。凡在本通告时间内拆除到位的厂家镇政府将按每平方米六十元计算给予奖励。原告未按上述通知的要求自主拆除工棚，且自2018年7月31日始，原告经营场所的供电被切断多次，直至2019年5月，原告一直处于断断续续的经营状态。另查明，被告联合多部门于2019年5月28日强制拆除了原告的厂房，原告已就该强制拆除行为向本院提起了行政诉讼，同时要求被告及其他实施强制拆除的行政机关赔偿经济损失，本院已立案受理。原审认为，一个复杂的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个行政过程，在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可诉行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，一般不单独具有可诉性。本案通知中的“停电关闭”的行政法律效力自然被拆除的行政法律效力所吸收、覆盖，当被告联合多部门拆除原告厂房时，停电关闭的决定失效，不再产生法律规制效力，通知决定实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查的必要。此外，作为阶段性行政行为的停电关闭决定，可以在审查行政主体的最终行政行为时受到审查。原告已经另行起诉强制拆除行为，在该案中法院亦有义务对原告诉称的关停行为进行司法审查，同样可以达到审查关停行为合法性的诉讼目的，故本案中原告所起诉的关停行为即是被告所作最终行政行为拆除之前的阶段性行政行为，不应单独纳入行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条、第一百零一条的规定，裁定：驳回原告星子县金兴文化石材厂的起诉。案件受理费50元，全额退回原告星子县金兴文化石材厂。上诉人星子县金兴文化石材厂上诉称：上诉人诉被上诉人强制关停行为一案，一审法院事实认定错误，适用法律错误，具体事实和理由如下：一、行政行为侵害的法益不同，实施行政行为的行政机关也不相同，两个行政行为应当分别审理。被上诉人实施的强制关停行为，侵害了上诉人的自主经营权，被上诉人和国土、工信等机关实施的强拆行为，侵害了上诉人的财产权。行政机关实施的是二个不同的行政行为，分别侵害了上诉人的自主经营权和财产权，且实施行政行为的行政机关也不相同，因此，上诉人起诉确认强制关停行为违法和确认强拆行为违法应当分别审理。二、两个行政行为并案处理，违反人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则。被上诉人实施的强制关停行为与强拆行为无关联性、必要性，是一个独立的违法行为，将两个行政行为并案处理，违反人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则。三、一审法院认定违法行为是行政处分行为中的预备性、程序性和处于中间阶段的行为，其认定完全错误。行政处分行为确实会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的行为，但关停行为不是强制拆除行为中的任何一个程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款关于“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”以及国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款关于“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。”的规定，被上诉人的行为是属于明令禁止的违法行为，一审法院认定违法行为是行政处分行为中的预备性、程序性和处于中间阶段的行为，其认定完全错误。综上，请求依法撤销江西省永修县人民法院作出的（2019）赣0425行初116号《行政裁定书》，并指令永修县人民法院依法审理本案；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人庐山市横塘镇人民政府答辩称:一审法院事实认定清楚，适用法律准确，上诉人上诉请求没有事实和法律依据。一、被答辩人作为被取缔的“散乱污”企业，对答辩人为落实和执行国家相关政策和上级行政命令，同时提起“关停”、“强拆”诉讼，存在重复起诉。本案系答辩人为落实和执行国家相关政策和上级行政命令引发的纠纷，被答辩人以此提起诉讼，请求确认关停及强拆违法，两案的诉讼请求存在重复，综合两案，被告自始之终只做了一件事，即为执行国家相关政策和上级行政命令，依法取缔被答辩人的企业，答辩人采取的一系列措施具有连贯性，无论是被答辩人诉请“关停”或“强拆”，其本质都是依法取缔“散乱污”企业。在此，暂且不论其企业利益是否属合法权益。除取缔原告企业以外，并没有对被答辩人设立新的义务，并未对被答辩人其他任何利益产生实际影响。基于确认“关停”、“强拆”违法诉请及本案事实理由的重复，导致被答辩人在计算损失存在重复，一个企业的取缔，不可能在两次诉讼计算损失。因为，即使存在合法权益，也仅能就被答辩人导致答辩人合法权益受损的部分计算，两案中，答辩人不存在两次取缔被答辩人企业，也不存在两个企业的取缔。被答辩人重复计算，重复起诉，显然是在浪费司法资源并企图非法侵占国家财产。二、答辩人横塘镇镇政府作为辖区内“散乱污”取缔工作的协助主体，负责本镇范围内“散乱污”整治取缔工作，其他各部门仅是在职权范围内配合，被答辩人所谓的“关停”、“拆除”均是镇政府为落实上级行政命令依法取缔答辩人企业，“关停”、“拆除”法益同一，主体同一。根据庐山市人民政府《关于在全市范围内开展“散乱污”及“十小”企业（项目）清理整顿工作的实施方案》指出：各乡（镇）人民政府：负责排查辖区内底数，建立清查台账，落实取缔、关停、整治任务。市环保局：负责核查各类“散乱污”、“十小”企业（项目）环保审批手续，对企业排污情况进行全面排查，严厉依法查处和打击环境违法行为，涉及环境犯罪的及时移送司法机关处理。市工信委：负责做好不符合国家产业政策和产业布局规划，要求取缔关闭的工业企业和落后产能的核查取缔工作。市场监督管理局：负责核查各类工业企业、小型加工类店铺等证照、产品质量的监督检查。对列入“散乱污”、“十小”企业的营业证照一律注销或者吊销。市国土资源局：依法对违法占地、违法建筑、毁林占地等行为进行严查严惩，责令拆除搭建、恢复植被或者恢复原状，涉嫌犯罪的依法及时移送司法机关处理。根据以上《实施方案》可知，本次辖区内“散乱污”企业取缔工作的协助主体是乡镇政府。无论答辩人起诉所谓的“关停”、“拆除”，都是横塘镇镇政府为落实有关“散乱污”取缔工作的要求，依法对答辩人违法经营的“散乱污”企业采取措施，自始至终仅是取缔“散乱污”企业，只存在一个企业法益，不存在法益不同，行为主体不同的说法。三、一审法院已对答辩人所谓的“关停”、“拆除”分别立案、分别开庭审理，并未违反“一案一诉”的原则。答辩人就“关停”、“拆除”分别立案,一审法院也已对所谓“关停”诉讼进行开庭审理，双方也就本案进行了充分辩论。经审理查明，横塘镇镇政府为落实有关“散乱污”取缔工作的要求，依法对答辩人违法经营的“散乱污”企业采取措施，自始至终仅是取缔“散乱污”企业。所以，本案不存在多次行为，不存在多个法益。答辩人一审法院依据已查明事实，依法驳回不属于受案范围的起诉，是对诉请“关停”的正确处理结果，并未违反“一案一诉”的原则。四、一审法院认定“关停”是整个“散乱污”企业取缔行为中的预备性、程序性和处于中间阶段的行为，认定完全正确。在“散乱污”企业取缔工作的过程中，答辩人已多次催告被答辩人主动响应有关文件号召，以催告其主动关闭并拆除自身违法占地、违法经营的“散乱污”企业，但被答辩人消极观望，与政府讨价还价。不得以情况下，答辩人才采取措施，比如切断电源，水源。采取前期措施的目的，还是为了被答辩人能主动履行。“散乱污”企业的取缔工作是循序渐进的，对主动拆除自身违法违建，响应中央环保政策的，优先安排入园，让其进入合法经营的序列。但对于像被答辩人消极观望的，答辩人只能有序采取措施，直至完全拒不履行的，答辩人才依法采取强制措施，依法拆除被答辩人“散乱污”企业。另被答辩人上诉称根据《行政强制法》第四十三条第二款及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款的规定，认为答辩人行为属于禁止的违法行为。是对本案性质的错误理解。首先，答辩人是执行中央、省、市有关行政命令，取缔“散乱污”企业，不属于行政强制行为，答辩人采取措施的是“散乱污”企业，并非居民生活。其次，被答辩人忽略了本案的核心就是，其企业是违法占地违法搭建、不符合环保政策的企业，答辩人取缔是其不合法的经营企业，并非对其合法所有的财产征收。故此，被答辩人引用上述法律规定是对本案的错误理解，上述法条并不适用于本案。综上，被答辩人的上诉请求无事实和法律依据，恳请二审法院依法驳回上诉。一审证据随卷移送本院。经本院核查，对原审裁定上述定案证据的效力予以确认。本院根据上述证据材料及上诉状、被上诉人的答辩状、一审的庭审笔录等材料对一审法院查明的上述事实予以认定。本院经审查认为,2018年6月1日，横塘镇青石加工整治工作领导小组发布了《蓼温公路沿线青石加工“散乱污”企业整顿告知书》，其中载明，对自行拆除并清理到位的企业进行奖励，凡在规定时间内未自行拆除并清理到位的，将依法强制拆除。被上诉人在进行“散乱污”企业整治过程中，采取了停电关闭措施，在其对上诉人的厂房进行强制拆除后，该通知及停电关停行为的法律效力实际上已经被后续的强拆行为所吸收、覆盖，前一行为已经演变为后一行为的条件、程序和环节。关停行为只是被上诉人对相关行为进行查处过程中的执法环节，属于阶段性行为，该通知并非最终的处理结果。且上诉人已针对该强制拆除行为向法院另行提起诉讼，人民法院在针对该强制拆除行为的诉讼中亦会全面审查被上诉人作出的行政行为的合法性。故上诉人所诉关停企业的行为，作为强制拆除行为的前置阶段性行为，不应单独纳入行政诉讼的受案范围，依法不具有可诉性。原审法院驳回星子县金兴文化石材厂起诉，处理得当。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年六月二十一日法官助理熊书杰书记员刁佳敏