四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1102行初24号 原告：张金容，女，1968年12月14日出生，汉族，住北京市东城区。 原告：姜娜，女，1988年11月28日出生，汉族，住北京市东城区。 上列二原告委托代理人：张红斌，四川明炬律师事务所律师。 上列二原告委托代理人：刘雨玮，四川明炬律师事务所律师。 被告：夹江县自然资源局。住所地：四川省夹江县迎春东路263号。 法定代表人：季孟伦，该局局长。 出庭负责人：盖煦，该局副局长。 委托代理人：陈平，四川点道律师事务所律师。 第三人：夹江县土地储备中心。住所地：四川省夹江县迎春东路263号。 法定代表人：宋界，该中心主任。 委托代理人：傅艾青，该中心工作人员。 委托代理人：王群，该中心工作人员。 原告张金容、姜娜诉被告夹江县自然资源局（简称夹江自然资源局）土地行政撤销一案，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因夹江县土地储备中心（简称夹江土地储备中心）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2020年4月9日公开开庭审理了本案。原告张金容、姜娜的委托代理人张洪斌、刘雨玮，被告夹江自然资源局的负责人盖煦副局长及该局的委托代理人陈平，第三人夹江土地储备中心的委托代理人傅艾青到庭参加了诉讼。 2019年12月30日，被告作出夹自然资发〔2019〕9号《关于撤销张金容安置约定的决定》（以下简称《张金容撤销决定》），认为张金容与原夹江县国土事务管理所（以下简称原夹江国土所）于2014年7月25日签订的《征地拆迁补偿安置协议书》（简称《补偿安置协议书》）第八条约定“按48号文件第二十九条第三款之规定，该户张金容、姜娜按农业人口安置”，但张金容于2005年2月2日夫妻投靠从夹江县漹城镇薛村第五农业合作社（以下简称薛村5社）迁出至北京非农户籍，姜娜于2003年12月23日从5社投亲迁出至北京非农户籍。张金容、姜娜均是城镇户口，不属于薛村5社的农业人口，明显违背夹江县人民政府第48号令颁布的《夹江县征地补偿拆迁安置办法》（以下简称夹江县政府第48号令）第二十九条之规定，但张金容户可以按夹江县政府第48号令第三十八条规定进行非农有偿安置。本着有错必纠、依法行政的原则，被告于2019年12月12日向张金容发放了告知书，告知其在收到告知书之日起15日内向被告提供书面陈述和申辩。截止目前，张金容户未提交书面陈述和申辩，也未提供任何证据材料。被告认为《补偿安置协议书》第八条的约定不符合安置政策，决定予以撤销，同时告知张金容可以在送达之日起60日内提起行政复议或六个月内提起行政诉讼。 原告张金容、姜娜诉称：2014年7月25日，夹江县人民政府实施统拆统建城市开发项目，原告所在的薛村5社土地被纳入了征地拆迁范围。原夹江国土所依据原夹江县国土资源局的授权与张金容签订《补偿安置协议书》，原告按照被告的要求于2014年8月15日前搬迁完建、构筑物和附着物（含墙体及附属设施），并清场交付宅基地。原告房屋所在的薛村5社土地被征收后，除二原告外的其他村民均被安置，二原告也多次要求被告履行安置义务，但被告均没有任何回复。2019年12月30日，被告向张金容作出《张金容撤销决定》撤销双方签订的《补偿安置协议书》第八条之约定。二原告认为被告单方撤销合法有效的《补偿安置协议书》第八条之约定没有事实和法律依据，被告应当按照协议约定履行其义务，遂诉至法院，1.撤销被告于2019年12月30日作出的《张金容撤销决定》；2.本案诉讼费由被告负担。 被告夹江自然资源局辩称：1.本案属于农村集体土地征收而产生的征地补偿和拆迁安置，案涉的张弟清（张金容父亲）一户房屋所占土地属于征收范围，张弟清户选择按夹江县政府第48号令执行。2.二原告不符合按农业人口安置的法律法规及政策规定，张金容与姜娜分别于2005年2月25日和2004年1月8日以投亲的方式由薛村5社迁往北京市东城区姜延洪的户籍，入户为非农业人口，张金容系姜延洪之嫂，姜娜系姜延洪之侄女，其后二原告居住、生活、就业均与薛村5社再无联系，且其社会保险也在北京缴纳，故二原告也不再是薛村5社集体经济组织成员，不符合夹江县政府第48号令第二十九条第三款之规定。3.该条约定是在签订协议三天后才补上去的，且只有相关工作人员签字，但该工作人员不是被告单位工作人员，并没有被告盖章确认，对被告不产生法律效力。如果按照《补偿安置协议书》第八条的约定对张金容、姜娜进行安置必将严重损害国家利益和社会公共利益,导致对本村组其他类似人员的不公,不符合依法行政、合理行政的本质要求。4.被告作出的《张金容撤销决定》程序合法。综上，请求法院判决驳回二原告的诉讼请求。 第三人夹江土地储备中心述称：1.第三人系被告下属事业单位，根据中共夹江县委机构编制委员会下发的夹编发〔2019〕9号《关于印发〈夹江县事业单位机构改革工作方案〉的通知》（以下简称夹编发〔2019〕9号文件），第三人承继了原夹江县国土所的职权职责。2.二原告不属于农业人口安置对象，依据夹江县政府第48号令第三十条的规定，只能给予货币安置补偿，被告作出的撤销决定无论是实体还是程序上均符合法律规定。其他意见同被告答辩意见一致。综上，请求法院判决驳回二原告的诉讼请求。 经审理查明：张金容与姜娜原系薛村5社村民。1996年12月30日，张金容取得了夹集建（漹）字第1367号《集体土地建设用地使用证》，载明土地使用者为张金容，地号为1-7-5-39，用地面积为41.78平方米，用途为住宅，原夹江县国土局在该证“填发机关”处加盖印章。 户籍信息显示，姜娜系张金容与姜延芳之女，姜延洪系姜延芳之弟。户籍住址为北京市东城区的户主姓名为姜延洪，该户籍类别为非农业家庭户。1999年8月23日，姜延芳户口迁入该户籍。2003年12月29日，姜娜户口从薛村5社迁入该户籍，落户时间为2004年1月8日，户口迁移证存根载明的迁移原因为投靠亲属。2005年2月22日，张金容户口从薛村5社迁入该户籍，落户时间为2005年2月25日，户口迁移证存根载明迁移原因为投亲。 2013年12月12日，四川省人民政府作出川府土〔2013〕881号《关于夹江县2013年第1批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2013〕881号《批复》）载明，同意征收包括夹江县漹城镇薛村1、2、3、5、6、7、8社等村组非基本农田耕地、园地、其他农用地等合计22.8803公顷集体农用地转为建设用地。同时，将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地、未利用地合计31.0703公顷土地征收为国家所有，作为夹江县2013年第1批城市建设用地。原告张金容户在川府土〔2013〕881号征地批复范围内有房屋等建（构）筑物。 2014年1月9日，夹江县人民政府和原夹江县国土资源局分别作出夹府公〔2014〕1号《公告》和《关于2013年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》。其中，夹江县人民政府作出的夹府公〔2014〕1号《公告》载明安置方式严格按照《省政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障的通知》（川办发〔2008〕15号）及有关法律法规进行安置等；原夹江县国土资源局作出的《关于2013年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》载明被征土地地上建筑物、构筑物、附着物及青苗的种类、数量、补偿标准按川府函〔2012〕98号文件标准执行，土地补偿费和安置补助费支付给被征地集体经济组织，用于发展生产和安排因土地征收而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助及生产、生活安置和征地农转非人员的社会保障等。 2014年7月25日，张金容（乙方）与原夹江国土所（甲方）签订了《补偿安置协议书》，主要约定：根据我县工程项目建设的需要，需征用乙方所在的集体土地并拆迁征地范围内所有建、构筑物和附着物。按照征地拆迁相关法律法规和夹江县政府第48号令的有关规定，经甲、乙双方协商，达成如下拆迁补偿安置协议。其中，第一条：甲方对建、构筑物和附属物搬迁补偿费为40155元。第三条：安置方式按夹江县政府第48号令规定，乙方房屋拆迁安置方式为统拆统建。具体安置办法按夹江县政府第48号令规定执行。第八条：“按48号文第二十九条第三款之规定，该户张金容、姜娜按农业人口安置”，协议还约定了其他有关事项。《补偿安置协议书》签订后，原告收到征地拆迁补偿款40155元。审理中，被告陈述协议第八条系时任夹江县漹城镇人民政府镇长吴卫东于2014年7月28日手写。 2014年7月29日，张金容向原夹江国土所作出《搬迁残值放弃承诺》。同日，原夹江国土所向张金容出具《漹城乡（镇）薛村5社搬迁验收记录（存根）》。 落款时间为2019年3月29日的《证明》载明:张金容因投亲于2005年2月25日迁出，一直参加集体经济组织分配，享有承包土地和宅基地使用权利，征地前已在被拆迁房屋居住5年以上，且被拆迁房屋是其唯一合法住处。薛村5社在“社（签字盖章）”处加盖印章，该社社长潘兴志在“社长”处签名。被告陈述，经第三人向薛村5社社长了解，薛村5社在进行集体经济组织分配时对张金容执行该村人均分配收入50%的分配标准。 2019年12月12日，被告向张金容作出《告知书》，载明鉴于《补偿安置协议书》第八条违反了夹江县政府第48号令第二十九条的规定，拟撤销该协议书第八条所涉及的二原告按农业人口安置的约定。如有不同意见，请在收到本告知书之日起15日内提供书面陈述和申辩意见，并提供相关证据材料。该《告知书》于2019年12月12日向张金容指定的签收人张东送达。张金容于2019年12月14日向时任被告法定代表人的唐小东提交了《夹江县自然资源局〈告知书〉复函》（以下简称《复函》），顺风速运截图打印件显示签收时间为2019年12月15日。 2019年12月30日，被告作出《张金容撤销决定》，撤销了《补偿安置协议书》第八条中的约定，并于同日向张东送达。审理中，被告陈述《张金容撤销决定》中关于张金容、姜娜户口迁出时间分别为2005年2月2日、2003年12月23日的表述为笔误。 另查明，1.落款时间为2018年4月24日的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员补缴信息）》载明，张金容养老保险补缴年月为2007年1月至2007年3月、2010年4月至2013年3月、2013年9月至2016年8月、2017年2月至2018年2月。落款时间为2018年4月24日的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员缴费信息）》载明，截止2018年2月，姜娜在该市养老保险累计实际缴费年限为7年10个月。审理中，二原告陈述在北京市没有登记在其名下的房产。 2.因机构改革，原夹江国土资源局更名为夹江自然资源局，原夹江国土所系原夹江国土资源局下属单位，受原夹江国土资源局委托从事夹江县区域内的征地补偿和拆迁安置工作。第三人系被告下属事业单位，承继了原夹江国土所的职权。 3.夹江县政府第48号令第二十九条第（三）款规定：住房在征地拆迁范围内，有下列情形之一的人员，计入被拆迁安置对象：（三）被征地原农村集体经济组织村民通过买户口、读书、购房、购买养老保险、家属随迁等形式已转为城镇居民，征地前已在被拆迁房屋居住五年以上，且被拆迁房屋是其唯一合法住处的人员。 上述事实，有被告在举证期限内提交的川府土〔2013〕881号《批复》、夹府公〔2014〕1号《公告》《关于2013年第1批城市建设用地征地补偿安置公告》《补偿安置协议书》《拆迁房屋勘丈调查记录》《建筑物、附着物清点情况统计表》《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》《夹江县征地拆迁领导小组办公室付款凭证》《商业银行进账单（回单）》《常住人口登记表》《常住人口登记卡》《准予迁入证明》《户口迁移证存根》、张金容的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员补缴信息）》、姜娜的《北京市社会保险个人权益记录（参保人员缴费信息）》《告知书》《张金容撤销决定》《夹江县自然资源局送达回证》及照片、夹委发〔2019〕3号《关于印发的通知》，原告提交的《集体土地建设用地使用证》《搬迁残值放弃承诺》《漹城乡（镇）薛村5社搬迁验收记录（存根）》《居民户口簿》《证明》《复函》、计划生育证明、顺风速递客户存根及截图，第三人提交的夹编发〔2019〕9号文件，本院制作的《调查笔录》以及当事人法庭陈述等证据予以证实。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织成员和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”之规定，被告具有依法对该县范围内的集体土地实施征收并给予补偿安置的职权。原夹江国土所作为原夹江国土资源局的下属事业单位，受原夹江国土资源局委托与张金容签订拆迁补偿安置协议不违反法律规定。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定同时表明，经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法宝程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。案涉的《补偿安置协议书》中明确载明补偿安置协议系按照征地拆迁相关法律法规和夹江县政府第48号令的有关规定达成的，故该协议内容也应当符合夹江县政府第48号令的相关规定。 结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点在于被告作出的《张金容撤销决定》是否具备合法性。对此，本院作如下评判： 一、被告认定张金容不符合夹江县政府第48号令第二十九条规定的主要证据不足。在案证据显示，案涉房屋系张金容所有且位于川府土〔2013〕881号征地批复的范围内。张金容原系薛村5社集体经济组织成员，因其丈夫姜延芳与姜延洪为同一户籍所在地，故张金容于2005年将户口迁移至姜延洪户籍所在地应视为家属随迁。案涉房屋修建于1995年，至张金容于2005年户口迁出时其已在案涉房屋居住了5年以上。张金容主张案涉房屋系其唯一合法住处，提交了薛村5社出具的《证明》，被告对此予以抗辩，但没有提交证据佐证其主张，应承担举证不能的不利后果。综上，张金容符合夹江县政府第48号令第二十九条第三款规定，应当按照农业人口进行安置。 二、《补偿安置协议书》第八条关于姜娜按农业人口安置的约定不合法。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款关于“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款关于“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”，《四川省实施办法》第四十条第一款第二项关于“征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算”和该办法第四十二条第一款第三项关于“安置补助费用于被征用土地农村集体经济组织的成员的生产、生活安置”的规定，依法应当予以安置的对象应系被征收土地的农村集体经济组织成员。本案中，姜娜的户口在北京市且属非农业人口，非薛村5社集体经济组织成员，其在本案中提交的证据尚不足以证明其与薛村5社形成较为固定的生产、生活关系，故姜娜不属于法律规定的安置对象。其次，姜娜不是案涉房屋权利人，薛村5社出具的《证明》只针对张金容而非姜娜，故姜娜不符合夹江县政府第48号令第二十九条规定情形，不能按农业人口安置。综上，《补偿安置协议书》第八条关于姜娜按农业人口安置的约定不符合法律规定。 三、被告撤销《补偿安置协议书》第八条适用法律法规错误。本院认为，信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。 从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 如前所述，本案《补偿安置协议书》第八条中关于姜娜按农业人口安置的约定不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出二原告采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，作为行政协议相对方的原告在签订协议时并无过错。相反作为具有征地补偿安置法定职责的被告，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任。基于此，被告作出的《张金容撤销决定》单方面解除了与二原告签订的《补偿安置协议》第八条约定，明显不符合上述信赖保护原则和政府诚实守信原则，属于适用法律、法规错误。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”规定，判决如下： 撤销被告夹江县自然资源局于2019年12月30日对原告张金容作出的夹自然资发〔2019〕9号《关于撤销张金容安置约定的决定》。 案件受理费50元，由被告夹江县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长 王 涛 审 判 员 万 敏 人民陪审员 潘 莉 二〇二〇年六月二十四日 书 记 员 贺敬晴