江苏省苏州市虎丘区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0505行初7号 原告：苏州高新区镇湖五金厂，住所地苏州新区镇湖街道石帆村。 投资人：丁洪明，总经理。 委托诉讼代理人：李洪朴，上海申云律师事务所律师。 委托诉讼代理人：任海峰，北京京云律师事务所律师。 被告：苏州国家高新技术产业开发区镇湖街道办事处，住所地苏州市高新区镇湖街道东城路350号。 法定代表人：邵亮，主任。 委托诉讼代理人：谈海圣，江苏政纬律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘文倩，江苏政纬律师事务所律师。 原告苏州高新区镇湖五金厂（以下简称“镇湖五金厂”）不服被告苏州国家高新技术产业开发区镇湖街道办事处（以下简称“镇湖街道办事处”）城建行政强制一案，本院于2019年6月6日受理后，依法组成合议庭适用普通程序进行审理。本院于2019年8月14日公开开庭进行审理，原告镇湖五金厂的投资人丁洪明及其委托诉讼代理人李洪朴与任海峰、被告镇湖街道办事处的出庭应诉负责人许钰舫及其委托诉讼代理人谈海圣到庭参加诉讼。因案情复杂，2019年12月3日，经江苏省高级人民法院批准延长审理期限。本院于2020年5月15日公开开庭进行审理，原告镇湖五金厂的投资人丁洪明及其委托诉讼代理人李洪朴与任海峰、被告镇湖街道办事处的出庭应诉负责人许钰舫及其委托诉讼代理人谈海圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月30日，被告镇湖街道办事处举办和管理的事业单位法人苏州高新区镇湖街道建设管理服务所（以下简称“镇湖建管所”）与苏州高新区镇湖街道石帆村村民委员会（以下简称“石帆村委会”）向原告镇湖五金厂作出限期自行拆除违章建筑通知书。2019年5月14日，原告镇湖五金厂的厂区内部分建筑物被强制拆除。原告镇湖五金厂不服，故诉至法院。 被告镇湖街道办事处提供证据如下:1.关于镇湖五金厂租赁村土地资产合同书、协议、五金厂租赁土地房产租金合同；2.保证书；3.关于镇湖街道石帆村五金厂影像资料的情况说明及照片；4.石帆村委会情况说明；5.机械租赁合作补充协议书以及发票；6.照片；7.周雪龙、陆忠、郁小明、姚华的证人证言。 原告镇湖五金厂诉称，原告镇湖五金厂的房屋位于苏州市高新区镇湖石帆村冷湾浜，镇湖五金厂自1999年合法居住使用该房屋至今。据了解，镇湖五金厂房屋所在地块被纳入苏州市高新区“特色田园乡村”项目征收范围内，至今原、被告未签订征收补偿安置协议。2019年4月30日，镇湖建管所作出限期自行拆除违章建筑通知书，主张镇湖五金厂“擅自搭建彩钢房，属于违章建筑。……责令你在2019年5月5日16:00时前自行拆除现已建好的违章建筑，恢复原状。……”。但被告镇湖街道办事处并未依据法律规定将该通知书送达给原告镇湖五金厂，原告镇湖五金厂从未签收该通知书。且被告镇湖街道办事处在作出该通知书前，并未对原告镇湖五金厂房屋进行现场勘查等调查措施，也未作出限期整改通知等法定程序。2019年5月14日，被告镇湖街道办事处在没有任何通知的情况下，组织大量人员，使用大型挖掘设备，对原告镇湖五金厂房屋进行违法强制拆除。但是，原告镇湖五金厂大量的贵重机械设备仍在屋内，被告镇湖街道办事处根本不管不顾，直接将原告镇湖五金厂房屋夷为平地，致使原告镇湖五金厂大量机械设备及产品被全部掩埋在废墟中损毁，造成原告镇湖五金厂巨大的经济损失。被告镇湖街道办事处在实施拆除行为前，并未依法履行催告、听取陈述申辩、公告违法行为、制作送达行政强制决定书等法定程序。综上，被告镇湖街道办事处未经法定程序实施强制拆除房屋的行为属于违法。故原告镇湖五金厂诉至法院，请求：1.请求依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告镇湖五金厂提供了下列证据：1.营业执照；2.房屋所有权证；3.证明；4.2019年镇湖街道征收(拆迁)年度任务；5.限期自行拆除违章建筑通知书；6.房屋拆除前照片、房屋拆除现场照片、房屋拆除后照片；7.镇湖五金厂房屋的建筑平面图；8.强拆现场的光盘；9.接处警工作登记表；10.视频光盘；11.录像。 被告镇湖街道办事处辩称，一、被告主体不适格，应驳回原告起诉。被告镇湖街道办事处从未实施拆除原告镇湖五金厂房屋的行政行为。原告镇湖五金厂租赁苏州高新区石帆村委会土地14.34亩，租期至2017年12月31日止。原告镇湖五金厂未经石帆村同意，亦未办理相应的审批手续，擅自搭建彩钢房。2019年4月30日，镇湖建管所与石帆村委会作出限期自行拆除违章建筑通知书，依法送达，要求原告镇湖五金厂限期自行拆除违建。在多次催告及做工作无果的情况下，2019年5月14日，石帆村组织对原告镇湖五金厂的违章建筑依法拆除。因此，拆除原告镇湖五金厂违建的是石帆村，而不是被告镇湖街道办事处。拆除的是违建，不是原告镇湖五金厂所有的合法房屋。二、原告镇湖五金厂所称房屋拆除行为（实为拆除违章建筑行为）应该是原告镇湖五金厂与石帆村之间土地租赁合同纠纷，属于民事纠纷处理范围。综上，请求驳回原告起诉。 经庭审质证，被告镇湖街道办事处对原告镇湖五金厂提交的证据质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3、4、6、7、8的真实性不予认可；对证据5、9的真实性予以认可；对证据10、11真实性无法确认。 原告镇湖五金厂对被告镇湖街道办事处提交的证据质证意见如下：对证据3中照片及证据6中照片的真实性不予认可。对证据1-6中其他证据的真实性均予以认可。对证据7的证人证言均不认可。 本院对原、被告提交的证据作如下确认：原告提交的证据1、2、5-11，被告提交的证据1、2、3、5、6来源合法，具有真实性，本院予以确认。原告提交的证据3、4，被告提交的证据4、7，因无法确认其真实性，故本院不予采信。 经审理查明，镇湖五金厂具有吴县市房产管理局于1999年颁发的位于镇湖石帆村冷湾浜的混合结构建筑面积为2814.59平方米和1082.28平方米房屋所有权证。 2005年4月4日，石帆村委会、石帆村经济合作社（甲方）与镇湖五金厂（乙方）签订五金厂租赁土地房产租金合同，约定：乙方租赁年限为2年，自2005年1月1日至2007年1月1日止，期满另签。乙方租赁土地14.24亩，租赁资产为16.2万元。甲方根据实际情况综合乙方每年上缴村合计金额2万元整。乙方上交款的方式按季上交，有困难到年终一次性付清2万元。乙方在上交过程中没有按季上交，属违反合同，甲方有权向各单位租赁在乙方厂区内的厂家直接收取乙方欠交的上交款。如果租赁在乙方厂区内的各家单位拒付乙方欠甲方的上交款，甲方有权将采取因违反合同而停止供电或其他处理方式（另附各厂家单位连带协商协议）。以上条款，由甲方、乙方和租赁乙方厂区内的单位共同执行和协助。 2011年9月10日，石帆村委会（甲方）与丁桂福（乙方）签订协议，约定关于石帆村五金厂丁桂福于2011年9月擅自在厂区内违章搭建三个五架头，面积为6米×12米，属于违建应该拆除，为了减少厂的经济损失，经村两委讨论决定，现经双方协商，特定处理条款如下：乙方擅自违章搭建三个五架头，面积6米×12米的房屋，包括门窗都属集体财产。乙方搭建三个五架头面积6米×12米，按现场丈量核定房屋造价为25000元整，甲方支付给乙方，但此房款在往年欠上交款上支付。乙方搭建三个五架头每年上交村2000元，但2011年还剩4个月，按4个月计算，上交650元，以后按五金厂每年上交一起支付。 2017年，石帆村委会（甲方）与丁洪明（乙方）签订关于镇湖五金厂租赁村土地资产合同书，约定乙方在甲方租赁土地从事五金生产，为有利于双方经济发展，特签订以下条款：租赁期限一年，自2017年1月1日起至2017年12月31日止。乙方在租赁集体14.24亩，村集体资产16.2万元，厂房72平方米，根据乙方实际情况，经甲、乙双方协商2017年度上交村4万元。上交付款方式分期付款，按季度平均上交。合同期满后，甲、乙双方重新商议，签订合同，如在合同期内动迁按政府动迁赔偿标准，无条件服从动迁。乙方生产用电时间，按补充协议用电。 2019年4月30日，被告镇湖街道办事处举办和管理的事业单位法人镇湖建管所与石帆村委会向原告镇湖五金厂作出限期自行拆除违章建筑通知书，上载明：经查实，石帆村丁洪明未办理有关报批手续，擅自搭建彩钢房，属于违章建筑。为了规范有序管理，严肃整顿违章行为，现责令你在2019年5月5日16:00时前自行拆除现已建好的违章建筑，恢复原状。请自觉遵守执行，逾期将组织人力进行拆除。 2019年5月10日，石帆村委会（甲方）与高新区镇湖郁菊英建筑设备租赁服务部（乙方）签订机械租赁合作补充协议，约定关于甲方管辖冷湾浜五金厂范围内违章搭建的彩板棚强制拆除事宜签订如下补充劳务协议：甲方按原竞标中标价17.8元/平方米×动迁评估报告面积作为结算金额，乙方开具同等金额机械发票给甲方，甲方按机械发票金额支付给乙方（注：拆除彩板棚的废料均归乙方所有，由乙方自行清理处置）。甲方在每月25日前把乙方机械租赁的报酬划入乙方指定的银行账户。 2019年5月14日，镇湖建管所与石帆村委会的相关负责人现场指挥，戴有行政执法头盔和着装的人员具体实施，将原告镇湖五金厂的厂区内部分建筑物强制拆除。当日，丁洪明报警，苏州市公安局苏州高新区分局镇湖派出所接处警，民警告知丁洪明不得有违法行为，就拆违事宜有疑义可向城管主管部门反映情况。 庭审中，证人姚华到庭陈述：2019年2月至10月期间，姚华担任镇湖建管所负责人，镇湖建管所主要职责是认定、查处、报批、协助查处违章建筑的审核及相关建筑办理手续，是事业单位。石帆村委会自行翻查了村里相关档案，没有查到镇湖五金厂内彩钢棚建造的合法批复，石帆村委会拟定了这份限期自行拆除违章建筑通知书后，想通过镇湖建管所查看有无镇湖五金厂的相关合法手续，经镇湖建管所翻阅核查，镇湖五金厂没有相关合法手续，所以镇湖建管所协助石帆村委会在限期自行拆除违章建筑通知书加盖了印章。2019年5月14日实施拆除镇湖五金厂内违章建筑的单位是石帆村委会，其他什么部门参与不清楚，镇湖建管所起到协助功能，作为协查认定有职责去现场看。2019年4月30日限期自行拆除违章建筑通知书以及2019年5月14日实施拆除镇湖五金厂内违章建筑行为，自始至终没有向镇湖街道办事处汇报过。证人姚华向法院提交镇湖建管所的事业单位法人证书及镇湖街道办事处职能配置内设机构和人员编制方案，载明镇湖建管所的举办单位为镇湖街道办事处，主要职能为：1.宣传执行上级有关建设管理的法律、法规和规范性文件；2.组织并参与村（社区）街道规划的编制、论证、报批及实施规划管理和监督；3.负责街道建设项目的勘察、设计、市场管理，办理各类建设项目的相关手续；4.负责各类市政、绿化等设施的日常维护管理，收缴村（社区）街道规划建设管理的相关规费；5.协助查处建筑、市政、安装、拆房等方面的违法违章行为。以上事业单位行政上隶属街道党工委、办事处管理，业务上接受上级条线主管部门指导。 本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为均应按照相应的法定程序进行。拆除违法建筑、消除安全隐患是利国利民的好事，但是行政机关在纠正违法行为时也应当严格按照法定程序履行职责、保证行政行为合法性。本案中，首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，被告镇湖街道办事处举办和管理的事业单位法人镇湖建管所与石帆村委会于2019年4月30日向原告镇湖五金厂作出限期自行拆除违章建筑通知书，责令镇湖五金厂限期拆除厂区内的彩钢房，作出行政行为的主体不符合法律规定。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”另外，《中华人民共和国行政强制法》第十八条至第二十一条规定了行政强制措施实施程序。本案中的实施强制拆除镇湖五金厂内未经审批建筑物的程序不符合法律规定。再次，镇湖建管所与石帆村委会的相关负责人现场指挥，戴有行政执法头盔和着装的人员具体实施，将原告镇湖五金厂的厂区内部分建筑物强制拆除，该强制拆除行为应当认为为镇湖建管所与石帆村委会的共同行为。但是根据法律规定，镇湖建管所与石帆村委会均无强制拆除违法建筑的职权依据。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于第规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，镇湖建管所的举办单位为镇湖街道办事处，镇湖建管所实施的行政行为依法应视为镇湖街道办事处的行政委托。镇湖建管所拆除镇湖五金厂建筑物的行政行为违法，其行为的法律责任由镇湖街道办事处承担。 关于被告镇湖街道办事处的各项抗辩意见，本案被告指向明确，不因名称是全称还是简称而存在被告主体错误情形。被告镇湖街道办事处的其他抗辩意见，因上文已作阐述，故不再赘述。 据此，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，判决如下： 确认被告苏州国家高新技术产业开发区镇湖街道办事处拆除原告苏州高新区镇湖五金厂建筑物的行政行为违法。 本案案件受理费50元，由被告苏州国家高新技术产业开发区镇湖街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行；账号*********。 审 判 长  赵延丽 人民陪审员  黄梅珍 人民陪审员  许雪英 二〇二〇年六月五日 书 记 员  王晓哲