江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终218号上诉人（原审原告）饶锦玉，男，1965年12月24日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）饶国中，男，1957年11月13日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）饶晓忠，男，1975年12月30日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）饶国春，男，1969年3月28日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）饶秋祥，男，1971年8月21日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）饶圆玉，男，1971年1月10日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）饶风玉，男，1969年8月10日出生，汉族，住抚州市临川区。上诉人（原审原告）饶国辉，男，1968年7月25日出生，汉族，住抚州市临川区。被上诉人（原审被告）抚州市人民政府，住所地抚州市赣东大道行政中心。法定代表人张鸿星，该市市长。上诉人饶锦玉、饶国中等8人因诉抚州市人民政府不履行法定职责一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，饶锦玉、饶国中等8人系抚州市临川区孝桥镇中州村下饶坊村组（十四组）村民。2013年12月30日，抚州市人民政府发布了《抚州市人民政府征收土地公告》，2014年1月6日，抚州市人民政府发布了《土地征收补偿安置方案公告》，2017年3月1日，抚州市国土资源局直属分局与临川区孝桥镇中州村委会十四村小组签订土地补偿协议。饶锦玉、饶国中等8人承包的土地在该次征收范围内。饶锦玉、饶国中等8人认为目前涉案土地已被强制清除平整，征收行为履行完毕，但抚州市人民政府在征收过程未依法对案涉建设项目作出征地补偿安置方案的批复，属于不履行法定职责，应当确认违法。原审认为，原告起诉必须符合法律规定的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的事项应当属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为或为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，饶锦玉、饶国中等8人请求确认抚州市人民政府未作出征地补偿安置方案批复的行为违法，并责令抚州市人民政府依法作出征地补偿安置方案的批复。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可知，市、县人民政府对征地补偿、安置方案批准行为属于行政机关内部程序性行为，不直接对外发生法律效力，亦不对当事人的权利义务产生实际影响，因此，被诉征地补偿、安置方案批准行为不属于行政诉讼的受案范围，饶锦玉、饶国中等8人提起本案诉讼不符合法律规定的条件，对其起诉依法应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回饶锦玉、饶国中、饶晓忠、饶国春、饶秋祥、饶圆玉、饶风玉、饶国辉的起诉。案件受理费50元，退回饶锦玉、饶国中、饶晓忠、饶国春、饶秋祥、饶圆玉、饶风玉、饶国辉。上诉人饶锦玉、饶国中等8人上诉称：1.征地补偿安置方案的批复行为直接影响上诉人的权利义务，是可诉的行政行为。征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。该行为具有外部性，涉案批复行为一作出，被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿标准就具体化、明确化。2.本案的诉请是确认被上诉人未作出征地补偿安置方案批复行为违法，依法责令被上诉人作出征地补偿安置方案的批复，与涉案土地是否有征地批文无关，就算有省人民政府的征地批文，被上诉人亦应当根据法律规定作出本案批复行为。上诉人并不同意征地，2017年3月1日抚州市国土资源局直属分局与临川区孝桥镇中州村委会十四村小组签订《土地补偿协议书》，上诉人并不知情，补偿款强行打到上诉人账户，并没有经过上诉人同意。3.在征地纠纷案件中，征地补偿安置方案的批复行为不可诉，那么被征收人的权利在征地中就很难得到保障，征地补偿安置方案的批复行为对上诉人的权利义务已有实际性影响，应当是可诉的行政行为。4.本案是被上诉人是否履行法定职责的问题，不是补偿安置方案批复行为是否可诉的问题，这是两个不同的概念，即使批复行为不可诉，被上诉人亦应当依法作出本案上诉人所主张的批准行为，这是法定职责，如果未作出本案批复行为，将构成行政不作为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被上诉人系制作“征地补偿安置方案的批复行为”的职权主体。在抚州市孝桥佳园城市棚户区、昌抚公路以西，孝桥安置点旁地块）中，被上诉人有职责作出补偿安置方案批复行为，但没有依法作出补偿安置方案批复行为，相关部门已经单方落实补偿安置方案，抚州市国土资源直属分局将补偿款汇入村委账户，认为补偿款已经落实到位，目前涉及上诉人的土地已被强制清除平整。综上，原审法院裁定认定事实错误，适用法律错误，请二审依法裁判。被上诉人抚州市人民政府未提交书面答辩意见。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为或为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。市、县人民政府对征地补偿、安置方案批准行为属于行政机关内部程序性行为，其既可以表现为书面形式的批复行为，也可以表现为行政机关内部程序中的批准行为，并不直接对外发生法律效力，亦不对当事人的权利义务产生实际影响。上诉人不服批准实施的征地补偿方案，应当首先针对征地补偿方案申请复议或裁决。对复议或裁决不服的，方可提起行政诉讼。上诉人直接就征地补偿方案批准行为或不履行批准行为提起行政诉讼不符合法定条件。上诉人的上诉理由不能成立。原审法院裁定驳回饶锦玉、饶国中等8人的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 郑红葛审判员 章 华二〇二〇年六月十八日书记员 涂雪儿