安徽省砀山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1321行初22号 原告：段文巨，男，1968年8月8日出生，汉族，住安徽省砀山县。 委托代理人：贾东峰，安徽贾东峰律师事务所律师。 被告：砀山县自然资源和规划局。住所地安徽省宿州市砀山县砀城镇桃源居小区南侧。 统一社会信用代码113413210031941976。 法定代表人：李军，该局局长。 出庭负责人：冯鑫，该局分管领导。 委托代理人：吕永方，该局工作人员。 委托代理人：王春雷，安徽序力律师事务所律师。 原告段文巨不服被告砀山县自然资源和规划局土地管理行政处罚一案，于2020年4月10日提起诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。并依法组成合议庭于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告段文巨及其委托代理人贾东峰，被告砀山县自然资源和规划局负责人冯鑫及委托代理人吕永方、王春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月21日,被告砀山县自然资源和规划局向原告段文巨作出砀自然资规罚[2019]第128号行政处罚决定书，认定原告非法在21亩基本农田上取土，根据《基本农田保护条例》第三十三条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条之规定，作出如下处罚：1.责令原告对非法破坏的21亩基本农田进行改正或治理，恢复原种植条件；2.处以罚款350000元。 原告段文巨诉称：一、砀山县自然资源和规划局罚(2019)第128号行政处罚决定书，无事实依据。原告曾于2007年度承包官庄镇徐楼开办窑厂，当时租赁了官庄镇黄集村部分村民的土地，拟用于黏土砖的生产，按照不损害土地的用途及性质的原则，原告当时取土深度均在40-30厘米以下，取土后的土地均仍能达到耕种标准，原告总的取土面积约为4亩，其余的土地均是他人所取。另外，原村干部李福春也能证实，当时村里为垫坑及垫路肩，亦取土计4亩左右。2016年，砀山县水利局启动农村“坑塘治理”工程，将原告租赁的取土土地全部进行了“坑塘治理”，深度按要求需深达4米(见照片)。被告现在勘察认定的现状，是2016年砀山水利局“坑塘治理”后的现状，已不是原告及其他村民所为。显然，该砀山县自然资源和规划局罚(2019)第128号行政处罚决定书的认定，无事实依据。二、砀山县自然资源和规划局罚(2019)第128号行政处罚决定书，决定内容不明确，无可执行性。《行政处罚法》规定了对处罚决定的核心内容是表述应当清楚、具体、明确、有针对性、客观性和可执行性。纵观砀山县自然资源和规划局罚(2019)第128号行政处罚决定书，行政处罚部分，拟对你处如下行政处罚……所谓拟，汉语词汇，本意为揣度、猜测，后又有类比、效仿、起草等意。显然，该(2019)第128号行政处罚决定书内容是不明确的，因而导致无可执行性。三、砀山县自然资源和规划局罚(2019)第128号行政处罚决定书，已超时效，从而导致程序违法。《行政处罚法》第29条规定:“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。”，根据卷宗材料显示，该案是2018年砀山公安局移送至砀山县自然资源和规划局的案件，被告于2019年立案勘察。然而，卷宗材料还显示原告及其他村民所谓的取土时间均发生在2008年，即原告及其他村民取土时间与本案的立案时间，之间间隔长达10年之久。为此，原告认为被告的处罚决定已超时效。综上，原告认为被告的行政处罚行为所依据的事实不清，处罚决定内容不明确、无可执行性且超过时效。足以证明该处罚决定书没有事实依据、违反法定程序。为此，原告根据《行政诉讼法》第49条之规定，特提起行政诉讼，请求依法撤销砀山县自然资源和规划局罚（2019）第128号行政处罚决定书。原告在举证期间内提交以下证据：1.原告身份证复印件；2.行政处罚决定书；3.雷某、雷某某、李某、李某某、李某二、宋某、段某书面证人证言；4.照片两张。 被告砀山县自然资源和规划局辩称：一、被告作出的砀自然资规罚（2019）第128号行政处罚决定书，具有事实依据和法律依据，且程序合法。1、被告作出行政处罚具有事实依据。2018年5月，被告接到砀山县公安局转办段文革破坏耕地案中发现段文巨有破坏农用地行为，进行立案调查。（1）段文巨经被告调查自认购买土地并取土的事实。2019年10月25日自然资源和规划局监察大队对原告询问笔录，证实原告自认位于官庄坝镇××行政村××北的大坑是其取土，并自认取土七八十公分深。另外，原告自认位于官庄坝镇××行政村汪××东北的大坑是其取土，并自认取土不到1米深，约七八十公分。（2）段文巨经砀山县公安局询问，自认购买土地并取土的事实。2018年5月24日，砀山县公安局对段文巨的询问笔录，证明2008年期间原告购买汪李庄北套里沟东边土地用于取土烧砖，取土2米多深。另，2010年前后，原告购买汪李庄东北土地取土地烧砖，取土2.5米深。基于原告的自认购地取土，并结合被告调查的情况，印证原告非法取土破坏农用地（基本农田）达21亩。2、被告处罚具有法律依据。原告违反《中华人民共和国士地管理法》第三十六条，《基本农田保护条例》第十七条。依据《基本农田保护条例》第三十三条，安微省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第十八条之规定，进行处罚。二、被告对原告作出的行政处罚程序合法。被告依据行政违法立案程序和行政处罚法的规定，对原告进行非法破坏农用地（基本农田）的行为进行立案调查处理，制作处罚卷宗，依法定程序向原告送达文书，并保障的原告的陈述、辩解和听证的权利，因此被告作出的处罚程序合法。三、被告作出的行政处罚未超过法定时效。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997）法行字第26号，结合原告非法取土破坏耕地的事实，且一直未能恢复土地原状，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。据上，在原告未对涉案士地进行恢复原状的情况下，违法状态存在继续性，因此被告作出的行政处罚未超过追诉时效。 被告在法定期间内提交以下证据：1.违法线索登记表、立案呈批表；2.现场勘测笔录、附图、照片、砀山县土地利用现状图、总体规划图；3.2019年10月25日被告对段文巨询问笔录；4.耕地破坏鉴定申请书、耕地破坏鉴定协议书、耕地破坏鉴定结论通知书、鉴定意见；5.关于段文巨破坏农用地调查报告、违法案件审理记录、重大行政处罚案件会审记录、违法案件处理决定呈批表；6.行政处罚告知书及送达回证、延期作出行政处罚决定申请、行政处罚听证告知书及送达回证；7.听证申请书、行政处罚申辩书、听证通知书、听证会笔录；8.行政处罚决定书及送达回证、更正通知书及送达回证照片；9.2018年5月24日，砀山县公安局对段文巨询问笔录；10.被告对王某、吴某、段某、王某某、张某、张某某、张某龙、雷某、李某、雷某、李某某、段某、宋自海、李某栓的询问笔录。 以上证据经庭审质证，当事人发表如下质证意见： 被告对原告的证据质证意见：对证据1-2无异议。对证据3证人均是原告邻居或买卖土地相对人，与原告存在利害关系，部分证言不属实。对证据4真实性无异议。 原告对被告证据的质证意见：对证据1真实性无异议，但是反映出发现原告违法行为是在2019年10月份，发现线索与原告取土间隔长达十年。对证据2，该现场拍摄时间在2019年11月，该现场早不是原告取土现场。对证据3真实性认可，但笔录记录原告自认的取土面积7亩包括其母亲取的4亩。对证据4，制作时间在2018-2019年期间，该组鉴定结论是建立在砀山县水利局坑塘治理情况后，不是当年段文巨取土情况。对证据5真实性无异议，但手续均是在坑塘治理后，与本案无关联性。对证据6-7无异议。对证据8更正通知书被告让原告签字，原告正在诉讼阶段，未进行签字。尽管对处罚决定书进行更正，根据法律规定，处罚决定书制作要求严格，虽事后更正，但瑕疵存在，不认可此更正通知书。对证据9质证意见同证据3。对证据10，其中六位证人说法与原告申请证人出庭作证目的一致，不再要求证人出庭。证人自认的取土亩数达12-13亩左右，垫路肩用了4-5亩，故原告取土亩数在4亩左右。 本院对以上证据作如下认证：原告的证据能够证明其起诉符合法律规定的受理条件，予以确认。被告砀山县自然资源和规划局提供的证据具有关联性、真实性、合法性，本院予以确认。 根据采信的证据，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实：2018年5月，砀山县自然资源和规划局接到砀山县公安局转办线索，原告买地取土造成耕地破坏。2019年10月23日砀山县自然资源和规划局进行立案，经调查、行政处罚告知、听证告知等程序，于2020年1月21日作出砀自然资规罚［2019］第128号行政处罚决定书，认定段文巨于2008年至2010年期间非法在位于官庄坝镇××行政村××自然村范围内的21亩农用地（基本农田）上取土造成基本农田被破坏、且违法状态仍然持续的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十八条之规定，作出如下处罚：1.责令原告对非法破坏的21亩基本农田进行改正或治理，恢复原种植条件；2.处以罚款350000元。并将处罚决定书向原告进行了送达。原告不服，提起本次诉讼。 本院认为：本案争议焦点为被告作出的行政处罚决定是否合法。本院重点审查：被告认定原告非法在21亩基本农田上取土的事实是否清楚，证据是否充分。 被告砀山县自然资源规划局认定原告段文巨破坏21亩土地的事实主要证据如下：一、现场勘测笔录、现场照片、鉴定意见；二、原告段文巨在公安机关及国土部门的陈述；三、被告对14名证人所做的询问笔录。现场勘测笔录系被告2019年10月23日制作，现场照片系被告2019年11月5日拍摄，鉴定意见系段文革涉嫌非法占用农用地罪侦查期间的2018年7月22日现场勘查而形成。段文巨在公安机关询问时承认2008年其窑厂取土大概6-7亩，2010年前后，其窑厂在另一地块取土7-8亩。段文巨在被告询问时，承认2008年其取土3亩，2010年在另一地块取土3-4亩。14份询问证人笔录，其中7名证人证明十多年前曾经卖地给段文巨，7人合计卖地6-7亩；另外7名证人证明自己曾经在段文巨所买土地上取过土，共计取土面积约14-17亩。第一组证据所依据的现场是经水利部门坑塘治理且段文巨等取土多年后的现场。第二组证据也不能证明原告自认曾经取土21亩。第三组证据证明7名村民曾经卖给原告6-7亩土地，另外7名村民曾经在段文巨所买土地上取土约14-17亩。被告依据上述三组证据认定原告非法取土的面积为21亩，事实不清，主要证据不足。 另外，关于本案行政处罚决定的法律适用问题。被告认定原告存在破坏基本农田行为，在该行政处罚决定中引用了《安徽省实施办法》第十八条，该条第一款规定“非农业建设经批准占用耕地的，用地单位应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，用地单位在办理农用地转用审批手续时，应当按照每平方米6至9元的标准缴纳耕地开垦费；占用基本农田的，缴纳耕地开垦费的标准应当高于上述标准的40％”，此条款适用前提是非农业建设经批准占用耕地的情形，并不适用非法破坏基本农田的行为。对于非法破坏基本农田行为的法律责任，《安徽省基本农田保护条例》作出了相应的规定。该条例第二十五条第一款规定“违反本条例第十五条第一、三、四、十项规定之一的，依照《安徽省实施〈土地管理法〉办法》的规定，责令限期纠正，并按被毁坏基本农田每平方米5元至15元的标准处以罚款。”。故被告作出的行政处罚决定适用法律、法规错误。 综上，被告作出的处罚决定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 撤销被告砀山县自然资源和规划局作出的砀自然资规罚[2019]第128号行政处罚决定。 案件受理费50元，由砀山县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  尉爱军 审 判 员  操 丽 人民陪审员  张成行 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  丁振振 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。