湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终214号上诉人（原审原告）：欧盛倦，男，1967年1月3日出生，汉族，住湖南省桂阳县。上诉人（原审原告）：刘庆美，女，1969年3月6日出生，汉族，住湖南省桂阳县。上诉人（原审被告）：桂阳县人民政府。住所地：湖南省桂阳县龙潭街道四大院行政中心办公楼。法定代表人：朱阳辉，该县县长。委托代理人：邱昌禄，桂阳县天宇法律服务所法律工作者。委托代理人：李庆栋，该县司法局工作人员。原审第三人：湖南桂阳工业园区管理委员会。住所地：湖南省桂阳县黄沙坪街道柏树村。法定代表人：黄龙，该管委会主任。委托代理人：刘焕秀，湖南星河（桂阳）律师事务所律师。上诉人欧盛倦、刘庆美因与上诉人桂阳县人民政府（以下简称为桂阳县政府）、原审第三人湖南桂阳工业园区管理委员会（以下简称为桂阳工业园）行政强制违法及行政赔偿一案，向湖南省郴州市中级人民法院提起本案诉讼。该院作出（2016）湘10行初97号行政裁定，驳回欧盛倦的起诉。欧盛倦不服，向本院提起上诉。本院经审理作出（2017）湘行终346号行政裁定，撤销郴州市中级人民法院（2016）湘10行初97号行政裁定，指令郴州市中级人民法院继续审理。郴州市中级人民法院经审理后作出湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10行初42号行政判决，欧盛倦、刘庆美和桂阳县政府均不服，向本院提出上诉，本院作出（2018）湘行终1251号行政裁定，将本案发回湖南省郴州市中级人民法院重审。湖南省郴州市中级人民法院作出（2019）湘10行初126号行政判决。欧盛倦、刘庆美和桂阳县政府仍不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年2月8日，欧盛倦与桂阳工业园签订《关于兴建兴旺环保砖厂协议书》，该协议书主要载明：欧盛倦将兴旺环保砖厂项目落户工业园燕山项目区，主要生产环保砖等建筑材料，由桂阳工业园提供45.9亩的用地；桂阳工业园将该项目列为县级重点项目，该项目所需报建、质监、环评、规划、房产等手续由桂阳工业园代为办理，并给予项目扶持政策。2010年5月18日，桂阳县兴旺环保砖厂（后登记为兴旺公司）拟向桂阳县国土资源局提交《关于予以免办采矿许可证的请示》，申请免办采矿许可证；桂阳工业园在该请示上签署“情况属实，请予支持”的意见，并加盖公章。同日，桂阳县环境保护局出具证明，证明桂阳县兴旺环保砖厂正在办理环评审批手续。2010年6月5日，桂阳工业园向桂阳县国土资源局开具介绍信，请该局支持兴旺环保砖厂办理采矿许可证；桂阳县国土资源局于2011年7月8日在该介绍信上签署“此手续已上报，正在办理中”的意见，并加盖公章。2011年8月9日，桂阳县兴旺环保砖厂取得企业法人营业执照，登记名称为桂阳县兴旺环保砖有限公司（以下简称为兴旺砖厂），经营范围为环保砖及其他建筑材料销售，法定代表人为欧盛倦，股东刘庆美、欧盛倦各认缴出资50万元。兴旺砖厂于2011年9月1日取得税务登记证，于2012年1月正式投产。2012年8月21日，国家发展改革委办公厅作出发改办环资（2012）2313号文件，要求开展“城市限粘、县城禁实”工作，推进实心粘土砖厂关停、转厂，并由各地墙体材料革新办公室结合本地区实际情况，制定“城市限粘、县城禁实”行动方案。并附第一批“限粘”城市、“禁实”县城名单，湖南省桂阳县在“禁实”县城名单中，并要求在2013年底前完成“禁实”任务。2012年10月9日，湖南省墙体材料改革办公室作出湘墙办（2012）17号文件，该文件要求湖南省桂阳县于2013年12月31日前禁止使用实心粘土砖。2012年12月20日，桂阳县政府办公室作出《关于禁止使用实心粘土砖的通知》（桂政办函[2012]180号文件），该通知明确桂阳县政府决定在全县范围内禁止使用实心粘土砖，确保桂阳县在2013年12月31日前完成“禁实”工作任务。2012年12月26日，欧盛倦在桂阳县政府办公室的文件签收登记表上签字确认收到《关于禁止使用实心粘土砖的通知》（桂政办函[2012]180号文件）。2013年5月30日，桂阳县城乡规划局作出《关于县城总体规划（2012-2030）规划区内砖厂认定意见》，认定兴旺砖厂在桂阳县城总体规划（2012-2030）的规划控制区范围内。2013年6月25日，桂阳县墙体材料改革办公室填报的《桂阳县城规划区内墙材烧结制品企业相关证照（手续）认定表》载明，国土、工商、林业、发改、环保、国税、地税、水利、质量监督等部门分别出具意见为：兴旺砖厂无采矿许可证、未办理营业执照、未办理使用林地手续、未办理立项手续、已经市环保局审批，但未环保“三同时”验收，无排污许可证、国税有证、未办理地税登记手续、未办理机关水保审批手续、已办理产品标准备案手续。2013年7月16日，桂阳县政府作出桂政办发（2013）23号工作方案（以下简称为23号文件），该文件按照发改办环资（2012）2313号文件和湘墙办（2012）17号文件的要求，决定在桂阳县城市规划区范围内逐步禁止生产、销售、使用实心粘土砖，在湖南省桂阳县范围内的实心粘土砖生产企业和使用实心粘土砖的建设工程均属清理整顿范围。并附桂阳县城市规划区内关停的实心粘土砖生产企业名单（第一批），该关停企业名单中包括兴旺砖厂。2013年9月13日，工业和信息化部、财政部作出《关于做2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》（工信部联产业〔2013〕336号），明确2013年中央财政关闭小企业补助资金的支持范围包括列入2013年度各省级工业和信息化主管部门、财政部门编制的关闭小企业计划，并已完成关闭且符合《管理办法》规定的小企业，并列明申报材料及要求。2013年10月21日，桂阳县政府召开“禁实”会议企业座谈会，兴旺公司代表刘庆美参会。2014年4月21日，财政部、工业和信息化部、国家安全监管总局下发财企（2014）60号文件，明确2014年关闭小企业补助资金的支持范围是2014年3月31日以前完成关闭、符合《管理办法》有关规定、但未获得中央财政关闭小企业补助资金的小企业，要求各省级财政部门分别会同工业和信息化主管部门、安全监管部门于2014年5月9日报送申请2014年关闭小企业补助资金的文件及相关材料，并列明要求提供的具体材料。2014年4月30日，兴旺砖厂填报申请中央财政关闭小企业补助资金申报材料。2014年5月4日，桂阳县财政局、桂阳县经济和信息化局、桂阳县安全生产监督管理局向湖南省财政厅、湖南省经济和信息化委员会、湖南省安全生产监督管理局提交《关于申报2014年桂阳县关闭小企业补助资金项目请示》，该请示将兴旺砖厂等10家企业作为关闭小企业补助资金申报企业，申请补助资金，并附《2014年地方小企业关闭计划基本情况汇总表》。该表载明兴旺砖厂签订劳动合同员工有126名。2014年9月15日，湖南省财政厅作出《关于下达2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》（湘财企指［2014］99号），该通知载明拨付桂阳县2014年关闭小企业中央财政补助资金777万元，主要用于关闭小企业职工安置等支出。并附符合条件的关闭小企业名单（5家）和补助资金安排表（其他小企业468万元，金属非金属小矿山309万元），兴旺砖厂不在该符合条件的关闭小企业名单中。2014年11月27日，桂阳县中央财政关闭小企业（实心粘土砖厂）补助资金分配领导小组作出补助资金分配方案细则，明确分配方式、分配企业和分配金额。欧盛倦、刘庆美不服，提起本案诉讼。请求：1.确认桂阳县政府23号文件决定关停兴旺砖厂的行政行为违法；2.判决桂阳县政府赔偿损失1800万元；3、案件受理费由桂阳县政府负担。另查明：2014年5月4日，兴旺砖厂向桂阳县财政局、桂阳县经济和信息化局、桂阳县工商行政管理局提交清算组成员备案申请。2014年5月6日，兴旺砖厂向桂阳县国家税务局蓉城税务分局申请注销税务登记，该局于同日同意注销。2014年8月1日，桂阳县工商行政管理局准予兴旺砖厂注销登记。还查明：桂阳县国土资源局向桂阳县信访局作出《关于兴旺环保砖厂信访的调查情况报告》，该报告调查情况为：兴旺砖厂于2010年2月经桂阳县政府招商引资落户于燕山工业园。兴旺砖厂没有及时办理国土使用证是因为桂阳县政府已经对这块土地进行征收，由城投公司抵押给了银行贷款，所以没有给予办理；桂阳工业园出具介绍信到桂阳县国土资源局支持兴旺砖厂免办采矿许可证，兴旺砖厂一直没有到桂阳县国土资源局办理。原审法院认为，本案的争议焦点是：一、23号文件决定关停兴旺砖厂是否符合法律规定，对欧盛倦、刘庆美的赔偿请求是否支持；二、桂阳县政府是否应当给予兴旺砖厂适当补偿。关于争议焦点一。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正。《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条第一、二款、第三十条规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。违反本条例第二十五条规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由县级以上人民政府予以取缔。国家发展改革委办公厅发改办环资（2012）2313号文件第一批“禁实”县城通知将湖南省桂阳县确定为“禁实”县城，要求2013年底前完成“禁实”任务。逐步禁止生产、销售和使用粘土砖，是国家推进循环经济，有效保护国家土地资源的重大举措。桂阳县政府依据法律、法规规定和国家发改委办的具体要求，作出23号文件，全面取缔桂阳县行政区划范围内的实心粘土砖企业，符合法律、法规规定和国家政策要求。欧盛倦、刘庆美诉请确认桂阳县政府23号文件决定关停兴旺砖厂的行政行为违法，理由不能成立，不予支持。附带行政赔偿应以行政行为被确认违法为前提条件，因23号文件决定关停兴旺砖厂没有违反法律规定，欧盛倦、刘庆美要求桂阳县政府赔偿损失的前提条件不存在，其赔偿请求缺乏法律依据，不予支持。关于争议焦点二。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，桂阳县政府在全面取缔实心粘土砖企业的同时，应当依法对取得合法行政许可手续的相关被关停企业予以合理补偿。兴旺砖厂从2012年开始进行实心粘土砖生产，因桂阳县政府及其自身原因没有取得合法的生产许可手续，在此情形下，桂阳县政府应当结合兴旺砖厂的实际情况给予适当补偿，充分保护其合法权益，但桂阳县政府未给予兴旺砖厂任何补偿不当。关于补偿金额的计算问题，《关于下达2014年关闭小企业中央财政补助资金的通知》已明确中央财政补助资金主要用于关闭小企业职工安置等支出。涉案中央财政补助资金为468万元，获得中央财政补助资金的5家小企业的职工人数为370人，由此，人均中央财政补助资金为12,648元。兴旺砖厂职工人数为126人，其获得中央财政补助资金应为1,593,729元（126人×12,648元）。据此，由桂阳县政府给予兴旺砖厂1,593,729元补偿较为合理。对于桂阳县政府辩称兴旺砖厂因注销时间逾期导致未能获得中央财政补助资金，该责任应由其自行承担。桂阳县政府作出关停兴旺砖厂的决定后，应当及时将申请中央财政关闭小企业补助资金的途径和要求告知兴旺砖厂，帮助兴旺砖厂依法获得补助资金，但桂阳县政府提交的证据不能证明其已经履行相应告知义务，致使兴旺砖厂无法在2014年3月31日以前完成关闭，不具备取得2014年关闭小企业补助资金的条件。因此，桂阳县政府对兴旺砖厂逾期关闭而未能获得中央财政补助资金一事存在过错。故桂阳县政府的上述答辩理由不成立，不予支持。另，桂阳工业园述称被诉关停行为与其无关，其在本案中不享有权利也不承担义务。该院认为，该工业园虽系《关于兴建兴旺砖厂协议书》的相对方，但其只是桂阳县政府招商引资的具体实施部门，为兴旺砖厂落户工业园提供相关的便利条件，而本案被诉关停行为系桂阳县政府作出，该工业园在本案中不享有权利，也不承担相应的义务。综上所述，被诉关停行为虽然符合法律规定，但桂阳县政府应当依法给予关停企业公平合理补偿，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款,《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下：一、责令桂阳县人民政府自判决生效之日起三个月内给予欧盛倦、刘庆美补偿1,593,729元；二、驳回欧盛倦、刘庆美的其他诉讼请求。案件受理费50元，由桂阳县政府负担。欧盛倦、刘庆美上诉称：1、原审法院认定桂阳县政府23号文件关停兴旺砖厂符合法律规定错误。2、桂阳县政府作出的23号文件程序违法，导致上诉人权利受到损害。3、原审法院判令桂阳县政府补偿其损失1593729元标准过低。请求撤销原审判决，依法改判，判令桂阳县政府赔偿其损失1800万元。本案诉讼费由桂阳县政府承担。桂阳县政府上诉称：1.原审法院认定桂阳县政府与欧盛倦、刘庆美关系错误，两者之间不属于行政特许经营关系，不存在行政行为。2.原审法院适用行政诉讼法第69条、第78条错误。3、原审法院认定桂阳县政府存在过错是错误的。4、原审判决桂阳县政府承担补偿责任缺乏事实和法律依据。5、本案已经超出起诉期限。请求二审法院撤销原审法院判决，依法改判桂阳县政府不承担过错、不承担经济补偿责任，一审、二审的诉讼费由欧盛倦、刘庆美承担。欧盛倦、刘庆美和桂阳县政府答辩意见与各自上诉状中列明的意见一致。原审第三人桂阳工业园述称：本案所诉关停行为系桂阳县政府具体行为所致，与其落实政策的行为没有因果关系，其不享有权利，也不承担义务。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院二审对原审查明的事实予以确认。本院认为：上诉人欧盛倦、刘庆美举办的桂阳县兴旺环保砖有限公司系该公司经与桂阳工业园双方协议引进的企业，经桂阳县政府23号文件明确，兴旺砖厂生产被关停，致使兴旺砖厂与桂阳工业园之间的协议不能履行，合同现实解除。涉案合同解除并非一方过错所致，在双方因合同解除产生损失不能协商处理的情况下，应当根据公平原则合理进行处理。原审法院认定事实不清，没有查清兴旺砖厂的相关损失，径行按照兴旺砖厂被关停前的职工人数以及桂阳县政府发放中央奖补资金情况，决定由桂阳县政府对兴旺砖厂补偿1593729元，没有法律和事实依据。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初126号行政判决；二、发回湖南省郴州市中级人民法院重审。审判长  余俊杰审判员  朱志林审判员  李清平二〇二〇年六月九日法官助理张颢严书记员邹丹敏