辽宁省沈阳市皇姑区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0105行初56号 原告沈阳五爱市场服装城物业管理有限公司，住所地沈阳市沈河区热闹路77号。 法定代表人周长墉，该公司总经理。 委托代理人曹刚，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。 委托代理人张佳春，北京天达共和律师事务所律师。 被告沈阳市沈河区消防救援大队，住所地沈阳市沈河区方家栏路66号。 法定代表人付翔，该队大队长。 委托代理人刘大伟，辽宁同方律师事务所律师。 被告沈阳市沈河区人民政府，住所地沈阳市沈河区盛京路29号。 法定代表人林宇航，该区区长。 委托代理人马俊巍，该法制办工作人员。 委托代理人姜春连，辽宁卓政律师事务所律师。 原告沈阳五爱市场服装城物业管理有限公司（以下简称五爱服装城物业公司）诉被告沈阳市沈河区消防救援大队（原为沈阳市沈河区公安消防大队，以下简称沈河区消防大队）、沈阳市沈河区人民政府（以下简称沈河区政府）重大火灾隐患整改通知书及复议决定一案，于2016年7月7日向本院提起诉讼，本院于2016年7月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理。2017年11月29日，本院作出（2016）辽0105行初160号《行政判决书》。宣判后原告五爱服装城物业公司向沈阳市中级人民法院提出上诉，该院于2018年11月5日作出（2018）辽01行终96号《行政裁定书》，裁定撤销原判，发回本院重新审理。本院于2019年1月7日立案，立案后另行组成合议庭，于2020年6月4日公开开庭进行了审理。原告五爱服装城物业公司委托代理人曹刚、张佳春，被告沈河区消防大队法定代表人付翔、委托代理人刘大伟，被告沈河区政府委托代理人马俊巍、姜春连到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告沈河区消防大队于2016年2月2日作出沈沈公消重字[2016]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》，在对原告进行消防监督检查时发现原告存在下列火灾隐患：1.五爱服装城疏散楼梯未按防烟楼梯间设计，现有楼梯存在楼梯间错位（现只能通到二层）、首层无直接对外出口、无自然采光、通风等问题；2.五爱服装城地上1-5层、地下一层未设置防烟分区及机械排烟设置；3.五爱服装城疏散只是标识，设置在疏散走道吊顶顶棚下，未设置在疏散走道一米一下的墙面、地面。并责令原告于2017年2月1日前改正。原告不服，于2016年3月28日向被告沈河区政府申请行政复议，被告沈河区政府于2016年6月21日作出沈河政复[2016]9号《行政复议决定书》，对被告沈河区消防大队作出的沈沈公消重字[2016]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》予以维持。 原告五爱服装城物业公司诉称：2016年2月2日，被告沈河区消防大队作出沈沈公消重字[2016]第0001号重大火灾隐患整改通知书（以下简称行政行为），称：根据《中华人民共和国消防法》第五十三条的规定，我大队于2016年2月2日对你单位进行了消防监督检查，发现你单位存在下列火灾隐患：1、五爱服装城疏散楼梯未按防烟楼梯间设计，现有楼梯存在楼递间错位（现只能通到二层）、首层无直接对外出口、无自然采光、通风等问题；2、五爱服装城地上1至5层、地下1层未设置防烟分区及机械排烟设施；3、五爱服装城疏散指示标志设置在疏散走道吊顶顶棚下，未设置在疏散走道1米以下墙面、地面。上述隐患已经构成重大火灾隐患，责令你单位于2017年2月1日前改正。火灾隐患消除前，你单位应当采取措施，确保消防安全。对消防安全违法行为，将依法予以处罚。原告不服，向被告沈河区政府提出复议申请，沈河区政府2016年6月27日向原告送达行政复议决定书，决定维持被告沈河区消防大队作出的重大火灾隐患整改通知书。原告认为被告的行政行为没有事实根据、明显违反法律，复议决定同样没有事实根据，违反法律。具体事实和理由如下：行政行为没有事实根据。首先，被告沈河区消防大队实施的行政行为没有证据，在2016年5月10日，被告沈河区政府组织双方进行证据交换，被告沈河区消防大队仅仅提供了一份制作日期为2016年4月1日的行政复议答复书，没有提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，依法应当视为该行政行为没有证据、依据，予以撤销。其次，被告沈河区消防大队虚构事实。2016年2月2日，被告沈河区消防大队没有对原告及五爱服装城进行消防监督检查。在复议阶段，原告在证据交换时提交了当天五爱服装城的全部监控录像，完全可以证明，被告沈河区消防大队的执法人员没有进行现场检查。对此，在复议阶段过程，被告沈河区消防大队亦未否认。因此，行政行为中描述的被告沈河区消防大队于2016年2月2日对原告进行消防监督检查一项，完全属于虚构，因此该行政行为中的具体事实描述也完全不具有真实性。第三，不存在违法事实。五爱服装城位于与高层建筑相连的建筑高度不超过24m的附属建筑，属于裙房，本身不是高层建筑。该建筑于1994年设计、1995年施工，1997年投入使用。消防设计是按照1982年版《高层民用建筑防火设计规范》（GBJ45-82）并参照1995年版《高层民用建筑防火设计规范了》（GB50045-95）进行设计，符合甚至高于当时消防设计规范的要求，消防设计也取得了沈阳市消防局的审核同意，不存在违反消防法律法规的情形。当时《中华人民共和国消防法》和《消防监督检查规定》都尚未颁布实施，被告沈河区消防大队执法不能任意地溯及既往。2007年6月，被告的上级机关辽宁省消防总队、沈阳市消防支队主持召开的“五爱服装城火灾隐患整改专家论证会”。2007年9月13日，被告的上级机关沈阳市消防支队作出武沈消[2007]57号《关于印发的通知》（以下简称《会议纪要》）。对于第一项“疏散楼梯未按防烟楼梯间设计，现有楼梯存在楼梯间错位（现只能通到二层）、首层无直接对外出口，无自然采光、通风；”《会议纪要》第2项提出：报该建筑建设时执行的防火设计因为当时的规范，疏散楼梯可以设置为封闭楼梯间。但楼梯间内要有直接天然采光和自然通风。现存在的部分楼梯没有直接采光和自然通风的火灾隐患，根据73号令第二十一条规定，不需要改动建筑结构的，应在十日内整改完毕；需要改动建筑结构的，应当在一个月内整改完毕。尽管符合当时的《高层民用建筑防火设计规范》（GBJ45-82，1982年版）第5.2.2条、《高层民用建筑防火设计规范》（GB50045-95，1995年版）第6.2.2条和现行《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）第5.5.12条的规定，五爱服装城还是按照方案的要求设置了直接采光和自然通风。对于第二项“地上1至5层、地下1层未设置防烟分区及机械排烟设施；”，《会议纪要》第4项提出：当时的规范对商场内的机械排烟没有明确要求。根据73号令第二十一条规定，在进行改造时，可以考虑增设机械排烟设施。之后，五爱服装城始终没有进行改造，所以无需整改。对于第三项“疏散指示标志设置在疏散走道吊顶顶棚下，未设置在疏散走道1米以下的墙面、地面。”《会议纪要》第7项提出：根据《人员密集场所消防安全管理》的规定，可在主要疏散通道上方2.2m-3.0m处，设置规格不应小于0.85m×0.30m的灯光疏散指示标志。五爱服装城的设置符合要求。该行政行为列举三项问题已经在当年得到解决。在此后近10年的时间里，原告没有对五爱服装城地下1至5层进行过改建，被告沈河区消防大队也再没有认定五爱服装城存在任何火灾隐患。近10年之后，被告沈河区消防大队在没有法律根据的情况下，罔顾事实，否定上级机关结论意见，将上述情形确定为重大火灾，有悖信赖保护原则，错误十分明显。行政行为明显违反法律。按照《中华人民共和国消防法》、《消防监督检查规定》和《重大火灾隐患判定规则》，对于已经通过消防验收的建筑物，公安消防机构一般应以已通过消防验收的消防设计内容为依据进行监督抽查。按照《重大火灾隐患判定规则》第4.5条的要求，即使已通过消防验收的建筑物的消防设计与新的消防技术规范的要求不一致，也不符合重大火灾隐患的认定情形，公安消防机构不应当认定存在重大火灾隐患。已经通过消防验收的，公安消防机构监督抽查的内容不包括建筑物结构及消防设施或者其他固定附属设施的设置情况。被告沈河区消防大队实施行政行为所列问题都是当初五爱服装城设计、施工和建设安装时的行为，按照现行《中华人民共和国消防法》规定，被告进行消防监督检查明显超越法定职权。被告的行政行为同时也不符合《辽宁省各级人民政府及其有关部门消防工作职责规定》第七条第一款（六）项规定的权限。依据《消防监督检查规定》第十条和第十一条的规定，行政行为所列问题不是原告所造成的，而是由于国家有关部门对消防技术规范不断修改所导致的。在2007年，上级消防部门组织进行了消防技术论证，五爱服装城按照论证方案采取了相应措施，10年来从未发生过火灾。按照《重大火灾隐患判定方法》第4.1条、4.2条、4.3条、4.5和第6.3条的规定，因国家标准修订引起的(法律法规有明确规定的除外）和对重大火灾隐患依法进行了消防技术论证，并已采取相应技术措施的，不应当确定为重大火灾隐患。因此，被告沈河区消防大队确定原告存在重大火灾隐患的行政行为违法。行政行为没有逐项填写具体违反消防法规、标准名称及其条款项。五爱服装城的消防设计方案经过沈阳市消防局的审批同意，五爱服装城的设计、建设没有违反消防法律法规。到目前为止，被告沈河区消防大队始终说不清楚原告违反了具体消防技术规范条文。根据最高法院第九批指导案例41号体现的审判精神，应当认定为没有法律依据。被告沈河区消防大队将原告确定为行政相对人没有有法律根据。原告不是五爱服装城产权人，仅仅受业主委托从事物业管理，行政行为所列内容，都是发生于20多年之前的建筑物设计、建设和安装行为，不是申请人实施的，整改责任应归属业主。三、违反法定程序。被告沈河区消防大队没有自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府解决，违反了《消防法》第五十五条和公安部《消防监督检查规定》第二十一条规定。被告没有进行现场检查核实，并获取相关影像、文字资料；没有组织集体讨论和专家论证，更没有吸收建筑业主和管理、使用单位等涉及利害关系的人员参加讨论，也没有提出合理可行的整改措施。违反了公安部《消防监督检查规定》第二十一条，第三十八条（二）款《重大火灾隐患判定方法》第4.6条规定的程序。被告沈河区消防大队明显违反法定程序，严重损害原告合法权益，足以证明其行政行为不具有合法性。四、复议决定认定事实错误，违反法定程序。首先，在复议阶段，被告沈河区政府采用听证的方式审理，但是在2016年5月12日的听证会上，被告沈河区政府没有对原告在证据交换时提交的证据进行质证核实，也没有按照《行政复议法》第二十八条（四）项的规定，撤销被告沈河区消防大队行政行为，违反了法定程序。其次，被告沈河区政府认定事实错误。认定原告作为消防隐患整改的责任主体没有事实根据和法律依据，也没有指出具体法律依据条文。被告沈河区政府认定被告沈河区消防大队于2016年2月2日对原告实施现场检查，违背客观事实。2016年2月2日晚21时左右，原告工作人员在接受被告沈河区消防大队送达行政行为文书时，已明确写明事实不符有异议。被告沈河区政府无视客观事实，认定被告沈河区消防大队已经依法履行程序，完全是错误的。第三，被告沈河区政府超越复议案件审理权限范围。消防验收属于行政许可事项，但是本案不是行政许可争议。原告在复议××××支队《会议纪要》，用以证明被告沈河区消防大队行政行为认定事实不成立。该《会议纪要》本身是上级机关实施的另外行政行为，其是否作为消防验收合格手续，既不在原告申请复议的请求范围内，也不在被告沈河区消防大队行政行为内容中。因此，被告沈河区政府在复议决定认定“《会议纪要》不能够作为消防验收合格手续，申请人应当对存在的火灾隐患进行整改”不但没有事实根据，而且完全超越本行政争议案件的审理范围和权限，明显违反法律。最后，原告向被告沈河区政府申请复议时，同时提交了召开听证会申请书和中止执行具体行政行为申请书，但被告沈河区政府对中止执行行政行为申请书始终不予答复，违反法律。综上，请求法院：1.撤销被告沈河区消防大队作出重大火灾隐患整改通知书；2.撤销被告沈阳市沈河区政府做出的行政复议决定书，诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供的证据有：1.重大火灾隐患整改通知书，证明：（1）被告沈河区消防大队实施了被诉行政行为；（2）被告沈河区消防大队虚构事实。在2月2日，被告沈河区消防大队没有对五爱服装城进行实地检查，也没实际测量，行政行为不但违反《消防监督检查规定》第三十八条第二款和《重大火灾隐患判定方法》第4.6条规定的法定程序。（3）行政行为没有法律依据。具体问题中列举的问题，在2007年6月已经专家论证，并采取相应技术措施。按照《重大火灾隐患判定方法》第4.1条、4.2条、4.3条、4.5条(b).(c)和第6.3条的规定，因国家标准修订引起的(法律法规有明确规定的除外）和对重大火灾隐患依法进行了消防技术论证，并已采取相应技术措施的，不应当确定为重大火灾隐患。（4）被告沈河区消防大队适用法律法规错误。具体问题中列举的问题属于20年前建筑主体结构消防设计、施工是形成的，被告沈河区消防大队将原告确定为行政相对人没有法律根据。（5）对于被告沈河区消防大队行政行为依据的事实和法律、消防技术规范，原告当场明确表示不予认可。2.行政复议决定书，证明：（1）行政行为经过被告沈河区政府行政复议的事实；（2）被告沈河区政府组织召开的行政复议听证会，没有组织双方当事人出示证据，并对全部证据进行质证，违反地方规章《辽宁省行政复议听证程序规定》第十九条规定的法定程序，复议决定没有对证据的真实性、合法性和关联性作出认定，复议决定缺乏事实根据；（3）被告沈河区政府没有对全案证据审查的前提下，直接作出的《会议纪要》并不能够作为消防验收合格手续的认定，超越本复议案件审理权限范围；（4）被告沈河区政府无视沈河区消防大队在2016年2月2日没有进行现场检查现场测试的事实，认定被告沈河区消防大队已经依法履行程序，导致复议决定认定事实明显错误；（5）原告不是行为人，不应当作为“消防隐患整改的责任主体”。3.复议申请书，证明原告向沈河区政府提起复议申请、并提交了证据的事实。4.行政复议答复书，证明被告沈河区消防大队在复议阶段仅仅提出答复书，没有同时提交证据。5.行政复议听证会记录，证明：（1）笔录可以证实：在被告沈河区政府举行的行政复议听证会上，被告沈河区消防大队没有出示相关证据；被告沈河区政府没有组织双方当事人出示证据，及组织对全部证据进行质证；没有组织双方当事人作最后陈述；首席听证员没有征求当事人意见，是否同意调解。违反了地方规章《辽宁省行政复议听证程序规定》第十九条第（一）、（二）、（四）、（六）、（七）项规定的法定程序。（2）笔录第4、5、6页的内容可以证实被告沈河区消防大队在行政复议阶段提交证据的真实情况，被告沈河区消防大队亦没有否认证据交换时没有提交证据的事实。（3）被告沈河区政府召开的行政复议听证会上，仅对原告提交《会议纪要》和被告沈河区消防大队当庭出示的《消防监督检查》和《武警警官证》三项作了简单质证。对原告提交的其他证据没有质证。除此之外，被告沈河区消防大队没有提交其他证据。（4）听证参加人韩维信先生，全程参加了听证会，但是听证会笔录上却没有其签名。6.行政复议听证申请书，证明原告递交行政复议听证申请书，结合被告沈河区政府提供的行政复议听证通知书可以证明其接受原告申请，决定召开听证会的事实，依法应当遵守地方规章《辽宁省行政复议听证程序规定》的规定。7.中止执行具体行政行为申请书，证明原告递交行政复议听证申请书的同时，提出中止执行具体行政行为申请书，被告沈河区政府没有答复，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定。8.监控录像，证明被告沈河区消防大队虚构事实。被告沈河区消防大队没有对五爱服装城进行实地检查实际测量。行政行为没有事实根据，违反法定程序，不具有合法性。9.建筑工程开工报告书、建筑工程规划许可证，证明：（1）五爱服装城的设计、建设、施工行为合法。五爱服装城实际开工建设的时间是1995年6月，正处于1982年版《高层民用建筑防火设计规范》修订和1995年版《高层民用建筑防火设计规范》即将颁布实施的转换期，五爱服装城的消防设计在执行82《高规》的同时，按照沈阳市消防局的要求参照了95《高规》，适用消防技术规范正确。（2）五爱服装城的建设单位是沈阳怡和房产开发有限公司，施工单位是沈阳市第四建筑工程公司。被告沈河区消防大队确定原告为行政相对人，明显错误。10.原告的营业执照，证明原告仅是一家物业企业，经营范围限于物业管理、经济信息咨询、室内装修装饰工程。对于行政行为所列的消防安全违法行为，不应当承担立即改正责任。被告沈河区消防大队确定原告为行政相对人，明显错误。11.沈阳市消防支队《会议纪要》，证明：（1）《会议纪要》真实合法有效。此证据确定三方面事实，一是省消防总队、市消防支队、沈河区消防大队和五爱服装城共4家单位，于2007年6月23日共同召开专家论证会。二是专家论证会得出了一致的专家论证意见。三是当年沈阳市消防支队通过下发《通知》的形式，将专家论证会形成的《会议纪要》印发各基层大队科室组织学习，表明认可《会议纪要》。（2）五爱服装城不存在违法事实。行政行为中所列火灾隐患，在2007年就已经过专家论证结论，明确不违反消防技术规范，没有改建就不需整改。（3）五爱服装城已经通过消防验收。（4）五爱服装城当年出现和目前面临的消防问题，是由于国家标准修订引起的。原告及五爱服装城业主不存在违反法律法规的行为。（5）被告沈河区消防大队作为当年参加专家论证会的一方，违背《会议纪要》，不但有失诚信，并且行政行为也没有事实根据和法律依据。（6）被告沈河区消防大队行政行为违反《消防监督检查规定》第38条2款和《重大火灾隐患判定方法》第4.1条、4.2条、4.3条、4.5条(b).(c)、4.6条和第6.3条规定的法定程序和条件。12.关于沈阳五爱服装城的消防技术问题的论证意见，证明五爱服装城的消防设计适用消防技术规范正确。符合消防技术规范要求；被告沈河区消防大队行政行为违反《消防监督检查规定》第38条2款和《重大火灾隐患判定方法》第4.5条(b)、4.6条和第6.3条规定的法定程序和条件。13.关于沈阳五爱服装城消防验收有关法律问题的论证意见，证明被告沈河区消防大队行政行为违反《消防监督检查规定》第38条2款和《重大火灾隐患判定方法》第4.5条(c)、4.6条和第6.3条规定的法定程序和条件，被告沈河区消防大队行政行为属于行政命令行为。14.公安消防岗位资格证书，证明被告执法人员张迪、董德臻不具有合法的执法资格。15.1996年2月25日沈阳市消防支队对沈阳怡和房地产开发有限公司下发的建筑设计消防监督审核通知书，证明五爱服装城已经通过了施工图消防设计审核，消防部门的意见是参照95高规。 被告沈河区消防大队于2016年8月29日向本院递交了书面答辩，并在庭审中辩称：答辩人对原告依法下发重大火灾隐患整改通知书是通知原告知晓市场存在重大火灾隐患，并要求立即采取措施整改。答辩人对原告作出罚款或停产停业等可能侵犯其合法权益的行政处罚决定，亦未作出其他可能侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为。目前五爱服装城也在正常营业，原告亦未因此而损失任何合法权益，相反，五爱服装城经营多年，亦获利多年。答辩人下发通知和原告及时整改重大火灾隐患都是法定职责，如原告不及时整改重大火灾隐患，则五爱服装城隐患重重，后患无穷。一、职权依据：《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定，“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”。沈河区消防大队作为沈阳市公安局沈河分局的消防机构，有权对沈河行政区域内的消防工作实施监督管理。二、事实依据：五爱服装城位于沈阳市沈河区热闹路77号，主体五层，局部六层，六层建筑高度为27.1米；五层建筑高度北侧23.9米，东侧23.5米，南侧24.3米，西侧23.8米。地下一层至地上五层为服装批发市场，每层建筑面积约17000平方米，使用性质为服装批发市场。地上六层为办公楼，建筑面积约1517平方米。局部六层投影下方与主体五层部分未做防火分隔。根据建设时我国适用的消防技术标准即《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045—95）（以下简称95高规）第1.0.3.2和3.0.1的规定，建筑高度超过24米的商业楼，每层建筑面积超过1000平方米的，即为一类高层。五爱服装城原规划建设为主体22层、82米高，裙房5层、22.8米的一类高层建筑。选址定位的扩初消防设计于1995年2月8日通过沈阳市公安局消防处的建筑设计防火审核，审核通知书中明确“有关施工图、室内装修图须到我部门重新办理审批手续”、“有关消防工程、消防设备须到我部门审定”、“本工程裙房与主楼之间须设防火墙（或防火卷帘）进行防火分区且裙房高度不超过24米，裙房的防火分区面积按4000平方米设计。地下室部分按1000平方米防火分区”等主要原则内容。此时，我国适用的是《高层民用建筑设计防火规范》（GBJ45—82）（以下简称82高规），五爱服装城只进行了选址定位的扩初审批，具体如何施工应经过公安消防部门重新审批同意后实行。1995年11月1日，95高规施行，五爱服装城具体施工图等内容均按照95高规审批执行。但该建筑并未按照规划建设，建完裙房5层及局部6层后即封顶，并于1997年投入使用。此时，由于五爱服装城自身的原因，导致建筑发生了变化：原规划的裙房变成主体，原规划的主体变成局部。市场变更消防设计也没有重新申报，投入使用前亦未取得消防验收合格手续。违反了《中华人民共和国消防条例实施细则》第八条、第十条、第十一条和《辽宁省消防条例》第十九条的规定。五爱服装城建设单位为沈阳怡和房产开发有限公司，其日常消防工作由五爱物业公司负责。目前，五爱服装城消防设计变更及投入使用前的消防验收手续仍未依法办理。根据公安部交办的反映五爱服装城存在火灾隐患的举报件，辽宁省公安消防总队于2015年12月7日、8日组织省、市、区三级消防监督技术力量50多人分组对市场进行了一次全面检查，五爱服装城也相应出动工作人员100多人配合检查。检查后，省消防总队又组织人员多次召开会议研究讨论，根据五爱服装城消防安全的实际情况和依据95高规确定了火灾隐患。根据总队确定的火灾隐患，大队消防监督员于2016年2月2日又对五爱服装城进行了例行检查并依法下发了重大火灾隐患整改通知书。具体问题：（一）五爱服装城疏散楼梯未按防烟楼梯间设计，现有楼梯存在楼梯间错位（现只能通到二层）、首层无直接对外出口、无自然采光、通风等问题。根据95高规第6.2.1的规定，一类高层建筑应设防烟楼梯间。第6.2.6规定，除通向避难层错位的楼梯外，疏散楼梯间在各层的位置不应改变，首层应有直通室外的出口；（二）五爱服装城地上1至5层、地下1层未设置防烟分区及机械排烟设施。根据95高规第8.1和8.4的规定，一类高层建筑应设置防烟分区和机械排烟设施；（三）五爱服装城疏散指示标志设置在疏散走道吊顶顶棚下，未设置在疏散走道1米以下的墙面、地面。根据95高规第9.2.4的规定，疏散走道的指示标志宜设在疏散走道及其转角处距地面1.00m以下的墙面。走道疏散标志灯的间距不应大于20m。三、法定要件：《中华人民共和国消防法》第五十三条第一款：“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查”。第五十四条：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患”。第五十五条：“公安机关消防机构在消防监督检查中…，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府”。《消防监督检查规定》第三十八条第一款第（一）、（二）项：“具有下列情形之一的，应当确定为火灾隐患：（一）影响人员安全疏散或者灭火救援行动，不能立即改正的；（二）消防设施未保持完好有效，影响防火灭火功能的”。《消防监督检查规定》是根据2012年7月17公安部令第120号发布，自2012年11月1日起施行的《公安部关于修改﹤消防监督检查规定﹥的决定》修正，是公安部部门规章。《重大火灾隐患判定方法》是公安部于2006年10月25日发布，自2007年1月1日起实施。公安部在2012年修正《消防监督检查规定》时，对火灾隐患判定的表述是“具有下列情形之一的，应当判定为火灾隐患”，并未提到“违反消防法律法规”。因为火灾隐患是社会单位存在的可能增加火灾实质危险性或者危害性的情形，是一种潜在的隐患，不以违反消防法律法规为前提。重大火灾隐患是火灾隐患中比较严重的级别，也是火灾隐患，其判定的法律依据也是《消防监督检查规定》第三十八条。重大火灾隐患判定方法颁布在先，《消防监督检查规定》实施在后，《重大火灾隐患判定方法》没有及时修改，导致表述矛盾，但按照新法优于旧法的原则，应该适用《消防监督检查规定》第三十八条的规定。四、法定程序：《消防监督检查规定》第十四条：“公安机关消防机构实施消防监督检查时，检查人员不得少于两人，并出示执法身份证件。消防监督检查应当填写检查记录，如实记录检查情况”。《消防监督检查规定》第二十一条：“在消防监督检查中，发现…，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，公安消防机构应当组织集体研究确定，自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府解决；对影响公共安全的重大火灾隐患，还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书。2016年2月2日，沈河区消防大队消防监督员张迪、董德臻对五爱服装城进行了例行检查，填写了消防监督检查记录，原告工作人员赵东斌签收。当日，被告沈河区消防大队消防监督员制作了重大火灾隐患整改通知书并依法送达给原告工作人员赵东斌。五、适用依据：《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（二）项：“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：（二）按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效”。《消防监督检查规定》第二十一条：“在消防监督检查中，发现…，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，公安消防机构应当组织集体研究确定，自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府解决；对影响公共安全的重大火灾隐患，还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书。答辩人使用的重大火灾隐患整改通知书是公安部制式法律文书，法律文书项下内容为公安部确定，监督员在执行时打对号即可，具体问题也都逐一列出。终上所述，答辩人通知原告整改重大火灾隐患的行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告沈河区消防大队向本院提供的证据有：1.《建筑防火设计审核意见书》（1995年2月8日），证明五爱服装城按一类高层建筑经过扩初审批，具体施工设计应重新报批。市场现状与审批不符，消防设计变更未从新审批。2.《建筑（装饰装修）设计消防监督审核通知书》（1996年3月10日），证明制冷机组等具体施工设计按照95高规执行。3.《建筑设计防火审核通知书》（1996年11月11日），证明直燃机组、气体灭火系统、消防水池、楼梯疏散宽度、排烟、疏散距离、楼梯间形式等消防设计按照95高规执行；水施、电施等应重新报批。4.《建筑（装饰装修）设计消防监督审核通知书》，证明市场摊位平面布置、疏散宽度、疏散距离、疏散指示标志及应急照明等经过审批并应符合95高规及相关规范。5.消防监督检查记录，证明大队消防监督员于2016年2月2日对市场进行了检查并依法填写了消防监督检查记录。6.集体讨论记录，证明大队确立重大火灾隐患经过集体讨论。7.重大火灾隐患整改通知书，证明大队消防监督员发现了火灾隐患并依法制作、送达了重大火灾隐患整改通知书。8.关于五爱服装城存在重大火灾隐患情况的报告，证明沈阳市公安局沈河分局已将五爱服装城存在重大火灾隐患的情况报给区政府。9.《中华人民共和国消防法》，证明沈河区消防大队进行消防监督检查的职权依据、法定要件、法定程序和适用依据。10.《消防监督检查规定》，证明大队进行消防监督检查的职权依据、法定要件、法定程序和适用依据。11.《警官证》，证明张迪和董德臻的执法证件。12.《公安消防行政执法证据规则》，证明公安部消防局未下发责令改正通知书的证据标准，说明责令改正通知书是过程类法律文书，不是最终的行政决定。13.《会议纪要》，证明该《会议纪要》是部队内部文件，不对原告作出，不具有法律效力，且原告市场存在14项火灾隐患。14.《公安部关于印发公安消防行政法律文书（式样）的通知》，证明大队使用的是公安部制式法律文书。15.公安部、消防局信访处理函，证明案件来源。16.《关于五爱服装城火灾隐患举报投诉案件办理工作进展情况工作的报告》，证明根据辽宁省消防总队部署，平面、设施、管理和暗访组对五爱服装城检查后，沈阳市公安消防支队向辽宁省公安消防总队作的调查报告。五爱服装城存在相关火灾隐患。庭审中提交了一份责任状，证明原告是五爱服装城的消防责任主体。 被告沈河区政府于2016年8月2日向本院递交了书面答辩，并在庭审中辩称：原告对沈河区消防大队作出的重大火灾隐患整改通知书不服，于2016年3月28日申请行政复议，答辩人依法受理。按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定，答辩人系行政复议机关。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第五项之规定，在2016年3月30日对原告的提出的复议申请立案审理，并于当日向原告送达了行政复议受理通知书，向沈河区消防大队送达了提出答复通知书。沈河区消防大队于2016年4月1日向答辩人提交了行政复议答复书及相关材料，阐明其对原告下达重大火灾隐患整改通知书依据和处罚事实理由。答辩人在2016年4月13日收到原告提交的行政复议听证申请书，于2016年4月19日向原告送达了行政复议听证通知书，并于2016年5月12日举行行政复议听证会，以书面形式告知双方当事人行政复议听证的权利和义务，双方就行政复议有关事项进行了质证和辩论。因案情复杂，答辩人于2016年5月25日向原告邮寄送达了延期审理通知书，告知延长审理期限30日。答辩人于2016年6月24日向原告邮寄送达行政复议决定书，告知复议结果。答辩人对复议案件依法审理，查明：依据《中华人民共和国消防法》第四条第一款之规定，沈河区消防大队作为沈河区政府公安消防机构，有权对沈河区内的消防工作进行监督检查。沈河区消防大队于2016年2月2日对原告实施现场检查后，发现五爱服装城存在三点火灾隐患：1.疏散楼梯未按防烟楼梯间设计，现有楼梯存在楼梯间错位（现只能通到二层）、首层无直接对外出口、无自然采光、通风等问题；2.地上1至5层、地下1层未设置防烟分区及机械排烟设施；3.疏散指示标志设置在疏散走道吊顶顶棚下，未设置在疏散走道1米以下的墙面、地面。沈河区消防大队随后制作了消防监督检查记录，下达了重大火灾隐患整改通知书，依据《消防监督检查规定》第二十一条第一款：“在消防监督检查中，发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，公安机关消防机构应当组织集体研究确定，自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府解决；对影响公共安全的重大火灾隐患，还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书”相关规定，责令原告对五爱服装城存在的火灾隐患进行整改，由原告工作人员赵东斌签收，证明被申请人已依法履行程序。原告作为五爱服装城的物业管理单位，负责消防设施的日常维护及检修保养，应作为消防隐患整改的责任主体。原告提供的《会议纪要》并不能够作为消防验收合格手续，原告应当对存在的火灾隐患进行整改。答辩人认为：沈河区消防大队作出的重大火灾隐患整改通知书，证据确凿，适用依据正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持沈河区消防大队作出的重大火灾隐患整改通知书。综上所述，答辩人作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求贵院予以维持。 被告沈河区政府向本院提供的证据有：1.行政复议决定书及送达回证；2.行政复议申请书及申请人材料；3.行政复议审批表；4.行政复议受理通知书及送达回证；5.提出答复通知书及送达回证；6.行政复议答复及被申请人提供材料；7.行政复议听证申请书；8.行政复议听证审批表；9.行政复议听证通知书及送达回证；10.行政复议听证记录；11.行政复议延期审理审批表；12.延期审理通知书及送达回证；13.行政复议案件讨论记录；14.行政复议结案审批表，1-14号证证明行政复议程序的合法性。 庭审中，本庭向原、被告出示了本案主审法官及助理于2019年5月在五爱服装城拍摄的一组照片。 经庭审质证，本院对证据认证如下：被告沈河区消防大队提供的1-4号证可实现其证明的目的。5号证能证明被告沈河区消防大队于2012年2月2日对五爱服装城进行了检查。6号证可以证明被告沈河区消防大队确立重大火灾隐患前经过集体讨论。7号证系本案审查客体，不作为证据认证。8号证可以证明沈阳市公安局沈河分局已将五爱服装城存在重大火灾隐患的情况上报给沈河区政府。9-10、12、14号证系法律法规等，不作为证据认证。11号证能证明张迪、董德臻系被告沈河区消防大队工作人员。13号证能证明2007年6月23日辽宁省消防总队防火部部长郭树林组织召开了五爱服装城火灾隐患整改方案的专家论证会，被诉通知书所列问题在会议纪要中也基本存在。15-16号证可实现被告的证明目的。沈河区消防大队在庭审中提交的责任状，能证明原告系五爱服装城的消防责任主体。 被告沈河区政府提供的1号证系本案审查客体，不作为证据认证。2-14号证可证明被告区政府行政复议程序及程序合法。 原告提供的1-2号证系本案审查客体，不作为证据认证。3号证能证明原告向被告沈河区政府申请了行政复议。4号证能证明被告沈河区消防大队在复议中提交了答复书。5-6号证能证明原告申请了听证，被告沈河区政府履行了听证程序。7号证能证明原告向被告沈河区政府提交了中止执行具体行政行为申请书，未得到批准。8号证不能实现原告证明目的。9号证能证明五爱服装城工程开工审批时间为1995年6月。10号证能证明原告企业性质及经营范围。11号证与被告沈河区消防大队13号证相同，认证意见一致。12-13号证不能实现原告证明目的。14号证能证明公安部消防局下发岗位资格证书，但无法实现原告的证明目的。15号证系复印件且没有消防监督审核部门的印章，不予认证。 本案主审法官于2019年5月在五爱服装城拍摄的照片，能够证明五爱服装城在当时仍然存在被告沈河区消防大队检查时发现的问题。 经审理查明：2016年2月2日，被告沈河区消防大队派消防监督检查员张迪、董德臻对五爱服装城进行消防监督抽查，检查中发现五爱服装城存在下列火灾隐患：1.五爱服装城疏散楼梯未按防烟楼梯间设计，现有楼梯存在楼梯间错位（现只能通到二层）、首层无直接对外出口、无自然采光、通风等问题；2.五爱服装城地上1-5层、地下一层未设置防烟分区及机械排烟设置；3.五爱服装城疏散只是标识，设置在疏散走道吊顶顶棚下，未设置在疏散走道一米一下的墙面、地面。随后，检查人员制作了《消防监督检查记录》（编号：[2016]第0444号），原告公司随同检查人员赵东斌在检查记录上签名，并备注“我公司认为此文书与事实多有不符，对适用的规范和法律存在疑问，申请复议。”当日，被告沈河区消防大队根据检查结果对原告作出沈沈公消重字[2016]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》，在通知书中详细列举了检查存在的上述问题，并责令原告于2017年2月1日前改正。原告不服，于2016年3月28日向被告沈河区政府申请行政复议，被告沈河区政府于3月30日受理了原告申请，同日向沈河区消防大队送达了《提出答复通知书》。4月1日，沈河区消防大队向沈河区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、法律依据。4月13日，五爱服装城物业公司向沈河区政府提交《行政复议听证申请书》，要求沈河区政府组织听证。4月19日，沈河区政府向五爱服装城物业公司及沈河区消防大队送达了《行政复议听证通知书》。5月12日，沈河区政府组织听证。5月24日，沈河区政府经审批延期30日审理。5月25日，沈河区政府向五爱服装城物业公司及沈河区消防大队送达了《延期审理通知书》。6月21日，沈河区政府作出沈河政复[2016]9号《行政复议决定书》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告沈河区消防大队作出的《重大火灾隐患整改通知书》。原告不服，于2016年7月7日向本院提起诉讼，本院于2016年7月12日受理，于2017年11月29日作出（2016）辽0105行初160号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。宣判后原告向沈阳市中级人民法院提出上诉，该院于2018年11月5日作出（2018）辽01行终98号《行政裁定书》，以原判认定事实不清，证据不足为由裁定撤销原判，发回本院重新审理。 本院认为，根据《中华人民共和国消防法》第四条第一款“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。……”的规定，被告沈河区消防大队具有对原告作出《重大火灾隐患整改通知书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告沈河区政府作为被告沈河区消防大队的本级人民政府，具有作出行政复议决定的法定职权。 《中华人民共和国消防法》第十六条规定:“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：……”虽然五爱服装城的业主基本为个人，对建筑物内专有部分享有所有权，但无法履行对建筑物共有部分及对整个建筑物的消防安全职责。原告作为五爱服装城的物业管理企业，有责任履行全面的消防安全职责。另外，被告沈河区消防大队在一审庭审中提交的《确保“省两会”及今冬明春期间消防安全责任状》及原告公司工作人员随同检查并在《消防监督检查记录》签名备注的行为也均能证明原告是五爱服装城消防安全责任主体,故被告沈河区消防大队对原告作出被诉《重大火灾隐患整改通知书》的行政行为并无不当。 《中华人民共和国消防法》第五十四条规定：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；……”。《消防监督检查规定》第十四条规定：“公安机关消防机构实施消防监督检查时，检查人员不得少于两人，并出示执法身份证件。消防监督检查应当填写检查记录，如实记录检查情况。”第十九条第一款规定:“在消防监督检查中,公安机关消防机构对发现的依法应当责令立即改正的消防安全违法行为,应当当场制作、送达重大火灾隐患整改通知书,并依法予以处罚；对依法应当责令限期改正的,应当自检查之日起三个工作日内制作、送达责令限期改正通知书，并依法予以处罚。”第三十八条规定：“具有下列情形之一的，应当确定为火灾隐患：（一）影响人员安全疏散或者灭火救援行动，不能立即改正的；（二）消防设施未保持完好有效，影响防火灭火功能的；（三）擅自改变防火分区，容易导致火势蔓延、扩大的；（四）在人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆危险品，不能立即改正的；（五）不符合城市消防安全布局要求，影响公共安全的；（六）其他可能增加火灾实质危险性或者危害性的情形。重大火灾隐患按照国家有关标准认定。”本案中，被告沈河区消防大队提交的证据可以证明,该大队于2016年2月2日派两名消防监督检查员对五爱服装城进行了消防监督抽查，在检查中发现五爱服装城存在下列火灾隐患：1.五爱服装城疏散楼梯未按防烟楼梯间设计，现有楼梯存在楼梯间错位（现只能通到二层）、首层无直接对外出口、无自然采光、通风等问题；2.五爱服装城地上1-5层、地下一层未设置防烟分区及机械排烟设置；3.五爱服装城疏散只是标识，设置在疏散走道吊顶顶棚下，未设置在疏散走道一米一下的墙面、地面。当日，检查人员填写了《消防监督检查记录》，被告沈河区消防大队对原告作出案涉的《重大火灾隐患整改通知书》，通知书中详细列举了检查存在的火灾隐患，并责令原告于2017年2月1日前改正。综上，被告沈河区消防大队对原告作出《重大火灾隐患整改通知书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。故对原告要求撤销沈沈公消重字[2016]第0001号《重大火灾隐患整改通知书》的诉讼请求不予支持。 原告不服沈河区消防大队作出的《重大火灾隐患整改通知书》，向被告沈河区政府提出行政复议申请。被告沈河区政府于2016年3月30日受理原告的复议申请后，根据《行政复议法》的相关规定，依法履行了相关行政复议程序。被告沈河区政府经审理认为沈河区消防大队作出的《重大火灾隐患整改通知书》证据确凿，适用依据正确，程序合法。因此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出沈河政复[2016]9号《行政复议决定书》，决定维持被告沈河区消防大队作出的《重大火灾隐患整改通知书》。该行政行为亦无不当，故对原告要求撤销沈河政复[2016]9号《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告沈阳五爱市场服装城物业管理有限公司的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告沈阳五爱市场服装城物业管理有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。 审 判 长  孙鸿雁 人民陪审员  张述愫 人民陪审员  王馨悦 二〇二〇年六月十日 法官助理信欣然 书记员裴莹鑫