陕西省延川县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕0622行初3号 原告：高军民，男，1969年9月11日出生，汉族，高中文化，陕西省延安市宝塔区青化砭镇方桥村人，农民，现住延安新区鲁艺小区11号楼1703室。 被告：延安市宝塔区青化砭镇人民政府。住所地：青化砭镇。 法定代表人：刘海斌，青化砭镇人民政府镇长。 委托代理人：曹雨，陕西厚朴律师事务所律师。 委托代理人：王龙，青化砭镇人民政府干部。 被告：延安市宝塔区人民政府。住所地：延安市宝塔区南关街。 法定代表人：苏锋，延安市宝塔区人民政府区长。 委托代理人：王雪莲，陕西德齐律师事务所律师。 委托代理人：李祥，宝塔区司法局行政复议应诉科科长。 原告高军民诉被告延安市宝塔区人民政府（以下简称“宝塔区政府”）、延安市宝塔区青化砭镇人民政府（以下简称“青化砭镇政府”）房屋拆迁一案，本院于2019年9月25日作出（2019）陕0622行初63号行政判决，宣判后原告高军民不服判决提起上诉。延安市中级人民法院于2019年11月18日作出（2019）陕06行终145号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭审理了本案。原告高军民、被告青化砭镇政府委托代理人曹雨、王龙、被告青化砭镇政府委托代理人王雪莲、李祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告高军民诉称，原告在青化砭镇方桥村有混石结构窑洞一孔。2018年9月18日，青化砭镇政府在实施土地增减挂钩项目拆除其他人窑洞时，致原告的窑洞倒塌。原告因此进行信访，青化砭镇政府请求原告谅解，并提出赔偿3500元。原告认为青化砭镇政府在原告不知情的情况下进行偷拆，拆迁行为违法，故请求判定被告拆除原告窑洞行为违法，并判令被告赔偿原告窑洞一孔价值95550元（38.22m2），院落价值11766元（39.22m2）。 被告青化砭镇政府辩称，一、本案并非行政诉讼案件，应该系民事侵权案件。请求驳回原告的起诉。 1、青化砭镇政府没有实施过强拆任何人窑洞的行为，原告的窑洞倒塌，系负责拆迁施工的延安华成建筑工程有限公司的失误导致。 2、从土地增减工作程序可知，虽然涉及土地增减项目的行政机关是延安市宝塔区人民政府，但是签订的承包合同其性质是民事合同。原告起诉的第二项请求就是属于民事赔偿，故本案应当按照民事侵权诉讼。 延安市宝塔区人民政府根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》制定了《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》。将国土资源局宝塔分局土地整理中心为项目法人单位，具体负责项目实施；项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责。拆迁安置工作在国土资源局宝塔分局的统筹安排下，由项目区所在乡镇具体组织实施。具体实施时，是拆迁公司与国土资源局宝塔分局土地整理中心签订承包合同，再由拆迁公司负责拆除。具体程序为：延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心作为招标单位，进行了公开招投标。延安华成建筑工程有限公司于2017年11月14日中标。2017年11月16日延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心与延安华成建筑工程有限公司签订了《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程施工承包合同》，建设单位为：延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心。合同第十三条：安全生产及施工现场约定：在施工期间所有安全事故均由乙方承担，甲方概不负责。青化砭镇方桥村的土地复垦工作是由拆迁公司延安华成建筑工程有限公司负责具体拆迁。2018年9月18日，延安华成建筑工程有限公司在拆迁行为中，在拆迁其他人的窑洞时，不慎致原告的窑洞倒塌。青化砭镇政府认为，该损害后果并非青化砭镇政府实施了具体行政行为导致的，而是基于民事合同关系，发生失误而导致原告名下的窑洞倒塌。不属于行政法律法规调整的范围。根据《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程施工承包合同》约定，施工现场发生的安全事故，由延安华成建筑工程有限公司负责。安全事故包括人身安全和财产安全。因此，原告对本案的管辖及对案件的定性、责任主体的认定都是错误的。 3、行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案原告的窑洞是拆迁公司误拆，属于非行政主体实施了拆除行为造成原告连带损害后果，该后果并非受到青化砭镇政府委托实施的强制拆迁行为，而属于拆迁公司的工作失误。对此，原告也是认可的。因此，青化砭镇政府不应当是行政诉讼的被诉主体，本案也不是政府或者受委托机构的强拆行政行为，而是普通的民事侵权行为。 4、原告应当直接起诉延安华成建筑工程有限公司进行民事索赔，延安国土资源局宝塔分局土地整理中心和青化砭镇政府可以列为第三人参与诉讼。 二、如果人民法院认为本案系行政诉讼，则原告所列青化砭镇政府为被告是错误的。 据法律规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。其中具体工作究竟是自己实施，还是交由下级乡镇政府根据法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟是地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，是必须区分哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是一个行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的“组织实施”行为，不符合法定的起诉条件。 1、青化砭镇政府依法无权负责土地征收工作。 2、延安市宝塔区人民政府在安排部署城乡建设用地土地增减工作时，针对的不仅仅是青化砭镇政府所在辖区，而是整个宝塔区管辖范畴。拆迁征收工作对外系宝塔区政府的统一行政行为，而非青化砭镇政府以自己名义实施的行为。 3、青化砭镇政府是受宝塔区政府内部指示负责拆迁具体工作。对外不是以自己的名义实施土地增减征收政策，属于被委托实施主体。国土宝塔分局土地开发整理中心为被委托总实施主体。实施的行为均属于延安市宝塔区人民政府给所属工作部门及下级人民政府授权的、仍属于以宝塔区政府名义的具体实施的行为。而且客观上真正做出土地收付，制定土地赔偿标准的也是延安市宝塔区人民政府。补偿款亦由政府财政拨付。而非被委托的其他部门国土资源局及下一级政府青化砭政府等。所以，青化砭镇政府的实施行为属于内部指示范畴的“组织实施”行为，不具有行政可诉性，不属于适格行政案件的主体资格。 据上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告宝塔区政府辩称，一、拆迁行为不是由宝塔区政府作出的，不应由宝塔区政府承担违法拆迁的法律后果。 《行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地、自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，被拆迁窑洞属于原告个人住宅，其使用的土地权属归村集体所有。而根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，集体土地的征收补偿方案由市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，依据《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》第六条的规定，增减挂钩拆旧复垦安置工作是由国土资源局宝塔分局统筹安排的，国土资源局宝塔分局通过招标，与延安华成建筑工程有限公司签订了《宝塔区土地复垦项目工程施工承包合同》，延安华成建筑工程有限公司在拆迁过程中误拆了原告的房屋，根据合同约定，应由延安华成建筑工程有限公司承担责任。据此，涉案房屋的拆除、补偿等具体工作不是宝塔区政府组织实施的，宝塔区政府仅是作出了城乡建设用地增减挂钩试点工作的实施方案，而原告并未提出撤销该实施方案。本案中，原告要求确认拆除其窑洞行为违法，但宝塔区政府不是该拆迁行为的作出机关，根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，宝塔区政府不是本案的适格被告，不应由宝塔区政府承担违法拆迁的法律后果。 二、原告的起诉已经超过起诉期限，应当予以驳回。 高军民的窑洞被拆除日期是2018年9月18日，延川县人民法院受理高军民起诉房屋拆迁一案的时间是2019年7月1日。若人民法院认定本案属于行政案件，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，高军民2018年9月18日知道自己房子被拆，直到2019年7月1日向延川县人民法院提起诉讼，要求宝塔区政府承担赔偿责任，其起诉超过六个月起诉期限，应当予以驳回。 综上所述，原告起诉要求确认宝塔区政府拆迁行为违法无事实和法律依据，为此，请求人民法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求，维护宝塔区政府的合法权益。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 证据一：青化砭镇政府关于青花砭镇方桥村村民高军明反映问题的情况说明两份，用以证明原告上访后镇政府承认将原告的房屋误拆，且愿意按照3500元的标准赔偿，原告认为是偷拆，要求按照拆迁补偿的标准予以赔偿。 证据二：延川县人民法院（2019）陕0622行初18号行政裁定书一份，用以证明宝塔区人民政府是适格的被告。 被告青化砭镇政府在法定期限内向本院提供以下证据（均为复印件）： 证据一：《通知》、《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》。证明目的：用以证明1、土地增减项目系延安市宝塔区人民政府确立实施的项目，而非青化砭镇政府自主确立的项目;2、青化砭镇政府系受宝塔区政府指示从事实施行为属于内部指示，不符合行政诉讼的主体资格；应当驳回原告对青化砭镇政府的起诉。 证据二：《延安市建设工程施工招标中标通知书》。证明目的：用以证明被告青化砭镇政府并非城乡建设用地增减挂钩土地复垦项目的招标单位，也不是直接负责拆迁的中标人。是延安华成建筑工程有限公司中标实施具体的拆迁行为。 证据三：《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程施工承包合同》。证明目的：用以证明延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心是城乡建设用地增减挂钩土地复垦项目的建设单位，延安华成建筑工程有限公司系施工人，即拆迁公司。青化砭镇政府不能作为行政案件的适格被告。 被告宝塔区政府在法定期限内向本院提供以下证据（均为复印件）： 延安市宝塔区人民政府办公室关于印发《宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案》和《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》的通知、《宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案》、《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》、《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程施工承包合同》。证明目的：用以证明1、原告诉讼请求未提出撤销被告区政府作出的《宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案》和《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》，本案系拆迁行为引发的民事争议，非行政案件；2、原告诉讼请求要求确认拆迁行为违法，但拆迁行为不是被告区政府作出的，不应由区政府承担违法拆迁的法律后果。 本院对本案证据认证如下：原、被告提供的证据，相对方对其真实性无异议或者未提出异议，这些证据与本案具有关联性，能够证明本案的相关事实，故予以采信。 经审理查明，2015年被告宝塔区政府办公室发布了《延安市宝塔区人民政府办公室关于印发宝塔区农村集体建设用地使用权流转试点工作实施方案和宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案的通知》（延区政办发﹝2015﹞42号），在延安市宝塔区范围内开展农村集体建设用地使用权流转试点工作和宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作。其中《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》规定增减挂钩拆旧复垦区土地复垦后，产权归原村集体。拆旧区的村民异地建造新房或进城、进镇定居后，原房屋（窑）必须拆除，并收回原宅基地使用证。同时对拆迁补偿标准规定为旧式石窑3500元/孔，并规定了其他项目的补偿标准。该文件第四条“组织实施”中规定“（宝塔）区政府成立宝塔区城乡建设用地增减挂钩项目工作领导小组，组长由主管区长担任……项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”。2017年11月16日，延安市国土资源局宝塔分局土地整理中心经过招标，与延安华成建筑工程有限公司签订了《宝塔区土地复垦（增减挂钩）项目工程实施承包合同》，将青化砭镇方桥村、惠家砭村、石家河村土地复垦项目发包给延安华成建筑工程有限公司实施。原告高军民在青化砭镇方桥村有混石结构石窑一孔，与同村另外两户村民的窑洞同在一排，原告的窑洞在中间位置。2018年9月18日，被告青化砭镇政府工作人员及延安华成建筑工程有限公司在该村进行拆迁另外两孔石窑时，致原告的一孔窑洞倒塌。之后，原告便信访要求被告赔偿其窑洞损失。2018年10月，被告青化砭镇政府答复按照3500元赔偿。原告不同意于2019年7月1日提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，宝塔区政府是宝塔区行政管辖范围内土地征收工作的主体，其在《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》中规定“项目实施前期工作及拆旧区的拆迁补偿工作由项目区所在乡镇政府负责”，属于行政委托，其行政行为后果应该由宝塔区政府承担。青化砭镇政府按照宝塔区政府的安排，组织实施其辖区范围内拆旧区的拆迁补偿工作，并在具体拆迁过程中导致原告的房屋倒塌，虽然具体拆除工作由延安华成建筑工程有限公司实施，但该行为也属于行政委托的行为，本案属于行政诉讼案件。青化砭镇政府、延安华成建筑工程有限公司受宝塔区政府的委托，实施拆旧区的拆迁工作，其行政行为后果应该由宝塔区政府承担。被告未提供拆迁补偿决定、拆迁补偿安置方案、拆迁公告等证明其拆除原告窑洞的行为合法性的相关证据，其拆除原告窑洞的行为违法。被告因违法拆除行为给原告造成的损失，应给予原告赔偿。原告仅能证明自己的一孔混石结构石窑被拆除，再未提供其他必要证据证明其窑洞的损失以及还存在其他损失，故应按照《宝塔区城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》确定的标准对原告的损失给予赔偿，对原告主张的院落损失不予支持。被告青化砭镇政府以及延安华成建筑工程有限公司不具有拆迁补偿主体资格，其按照宝塔区政府的委托实施拆迁行为的后果应由宝塔区政府承担。对此本院在高军民诉青化砭镇政府房屋拆迁一案中已经予以说明并裁定驳回了原告高军民对青化砭镇政府的起诉。故对原告的该相关请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告延安市宝塔区人民政府拆除原告高军民窑洞的行为违法； 二、由被告延安市宝塔区人民政府在判决生效后三十日内赔偿原告高军民窑洞损失3500元； 三、驳回原告高军民的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告延安市宝塔区人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。 审 判 长 张    志    成 人民陪审员 田建军人民陪审员马彩玲 二〇二〇年六月十五日 书 记 员 樊    倩    倩 本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。