安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终616号 上诉人（一审原告）李道贤，女，1963年11月26日出生，汉族，住合肥市包河区。 被上诉人(一审被告)合肥市包河区人民政府,住所地安徽省合肥市包河大道118号。 法定代表人陈东，区长。 出庭负责人叶五一，副区长。 委托代理人方仰勇，合肥市包河区司法局工作人员。 委托代理人周明星，安徽睿正律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人许小梅，合肥市司法局工作人员。 李道贤因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）不履行法定职责及合肥市人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。上诉人李道贤，被上诉人包河区政府出庭负责人叶五一及委托代理人方仰勇、周明星，被上诉人合肥市人民政府委托代理人许小梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 李道贤向一审法院起诉称，因包河区政府在组织实施征收中对原告户住地实施了停水、断网、故意毁坏道路等行为，原告为了生活，于2019年1月17日再次向包河区政府提交《申请恢复供水、排除妨碍》的申请书。因包河区政府行政不作为，未在法定期限内未作出答复，原告于2019年3月25日向被告合肥市人民政府申请行政复议。2019年5月10日，被告合肥市人民政府作出合复决[2019]71号《行政复议决定书》（以下简称71号《决定书》），未对包河区政府的法定职责、所实施的行为事实进行审查、调查，违反了行政复议法有关规定，所作复议决定认定事实不清，适用法律错误，侵犯了原告的合法权利。鉴于被告在行政复议中乱作为的具体行政行为，原告依法向法院提起诉讼，请求撤销合肥市人民政府作出的71号《决定书》，确认包河区政府未在法定期限内作出答复的行政行为违法，并判令包河区政府依法履职。 一审法院审理查明，2019年1月17日，原告向包河区政府提交《申请恢复供水、排除妨碍》的申请，要求包河区政府在2019年春节前对原告恢复供水、修复被毁坏的道路、清除建筑垃圾等。包河区政府对此未作答复。2019年3月25日，原告向被告合肥市人民政府申请行政复议。2019年5月10日，被告合肥市人民政府作出71号《决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至法院，请求撤销71号《决定书》，确认包河区政府未在法定期限内作出答复的行政行为违法，并判令包河区政府依法履职。该院于2019年9月6日作出（2019）皖01行初180号行政裁定，以原告当庭变更诉讼请求导致法院无法继续审理为由裁定驳回起诉。2019年11月12日，安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终1382号行政裁定书，指令该院继续审理。 一审法院认为，本案的争议焦点是被告包河区政府对原告《申请恢复供水、排除妨碍》的申请未作答复是否合法，被告合肥市人民政府作出71号《决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定：“违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”故包河区政府不是实施强制交出土地的法定责任主体，同时没有法律规定原告申请的恢复供水、修复道路、清除垃圾等事项属于包河区政府的法定职责，包河区政府对原告的申请恢复供水、排除妨碍的申请没有法定的答复义务。因此，包河区政府对原告的《申请恢复供水、排除妨碍》的申请未作答复并不违法，71号《决定书》实体处理合法。另，合肥市人民政府收到原告的行政复议申请之后，予以受理、通知答复，并在查明事实的基础上作出了71号《决定书》，行政复议程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李道贤的诉讼请求。 李道贤上诉称，一审判决认定事实错误、适用法律法规错误；违反法律规定的诉讼程序，影响公正审判。具体表现如下：一、一审法院未对被上诉人包河区政府在收到上诉人申请恢复供水、排除妨碍等涉及民生问题，在法定期限内不作答复的合法性进行审查。2014年以来，因违法征收拆迁导致申请人家里长期断水、破坏道路通行、堆倒渣土等逼迁行为一直持续至今，申请人的生产生活受到严重影响，损失严重。2019年1月17日春节将至，上诉人依法向包河区政府提出书面合法权益保护申请，请求对李道贤住房恢复供水、修复毁坏的道路、清除建筑垃圾等相关事宜，包河区政府收到申请后在法定期限内没有履行法定职责，其行政不作为侵犯了原告的合法权益。衣食住行等民生问题，是政府最基本的职责，即使包河区政府组织未违法拆迁征收，其同样有义务协调职能部门解决居民的民生问题，故一审法院未对行政行为是否合法进行审查，未判决被告在一定期限内履行，认定事实错误、无法律依据；二、一审法院未对71号《决定书》程序、实体是否合法进行审查。合肥市人民政府在行政复议审查中，未对恢复供水、排除妨碍的具体行政行为是否存在，未对实体进行合法性审查，更未及时纠正包河区政府的不履职不作为，违反了行政复议法第四条规定。由于合肥市人民政府的不作为、滥作为导致侵害行为一直持续，2019年10月18日上诉人又发现家中窗户玻璃被不明枪支打了多个圆孔，报警后未查处，造成了恶劣的社会影响。71号《决定书》认定事实错误、无法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或重新审理。 包河区政府答辩称，答辩人未对被答辩人实施停水、毁坏道路、堆放渣土等行为，其没有恢复供水、排除妨碍的法定职责，不存在行政不作为行为，因此也无答复被答辩人的义务，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审原告李道贤向一审法院提交了下列证据： 1.《申请恢复供水、排除妨碍》及邮寄单、签收单；2.行政复议申请书；3.行政复议决定书；4.当庭提交照片十一张，其中四张是玻璃被不明枪支打了多个圆孔，七张破坏公共道路和在原告家周边堆倒黄土和垃圾的照片。证明2015年至今，侵权事件一直在持续的事实。5.合复决[2019]105号《行政复议决定书》，证明原告报警后，公安机关口头说是政府行为，不予处理，对此申请了行政复议，证明被告的侵权行为一直持续的事实。 一审被告合肥市人民政府向一审法院提交了下列证据： 1.行政复议申请书及邮寄单，证明原告提出行政复议。2.提出答复通知书及送达回证，证明被告合肥市人民政府在法定时间内要求包河区政府在法定时间内提出答复并提交相关证据材料。3.行政复议答复书，证明包河区政府在法定时间内提出答复。4.71号《决定书》及送达回证，证明合肥市人民政府依法作出行政复议决定并依法送达。5.《申请恢复供水、排除妨碍》，证明原告申请的内容不是包河区政府的法定职责。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，在本院审理的谷婷婷（系李道贤女儿）诉包河区政府不履行法定职责一案中，谷婷婷向包河区政府提交合法权益保护申请，一是请求对其位于包河区常青街道××社××光明组××号的房屋进行保护；二是请求对其征收补偿安置问题作出决定。根据谷婷婷提交的合法权益保护申请，结合其在该案庭审中的陈述，其第一项请求主要因为案涉房屋位于征收范围内，周边其他被征收人大多数已经搬迁，房屋被拆除，道路及水、电、网络等基础设施毁损，无法正常使用，其房屋窗户被打碎，请求包河区政府予以修复，保护其房屋正常使用。 本院认为，根据一审判决及各方当事人诉辩情况，本案争议有三个焦点问题：其一，包河区政府有无为上诉人李道贤申请的恢复供水、修复道路、清除建筑垃圾等职责；其二，包河区政府未答复李道贤的涉案履责申请是否合法；其三，71号《决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。一般来说,行政职责或行政义务是行政机关基于行政管理和职权所产生的职责或义务，其来源不仅限于法律、法规的明文规定的职责，也源于行政机关的自我约束性规定，如行政机关的工作程序规则、纪律要求、服务承诺等，以及行政约定，如行政合同、行政调解等，还源于行政机关的先行为义务。首先，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规等并未规定包河区政府具有恢复供水、修复道路等法定职责；其次包河区政府未向李道贤作出履行涉案职责的承诺等，亦未与李道贤作出相关约定；第三，包河区政府明确表示其并未作出断水断电、毁坏道路等相关事实行为，李道贤也未能提供有效证据证明该政府实施了上述行为，故包河区政府也不存在先行为义务。由上可见，包河区政府不具有李道贤申请的对其住房恢复供水、排除妨碍等事项的职责，对其申请未做答复，相应也无违法之处。合肥市人民政府在收到李道贤行政复议申请后，作出71号《决定书》，驳回其行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 另，在李道贤的女儿谷婷婷诉包河区政府不履行法定职责一案中，谷婷婷关于包河区政府对其位于包河区常青街道××社××光明组××号的房屋进行保护的请求，与本案上诉人李道贤对包河区政府的履责请求，虽在表述上存在差异，但实质内容上并无区别。针对谷婷婷的该项诉请，本院于2020年6月11日作出（2020）皖行终395号行政判决，认定因谷婷婷并无证据证明其所称的基础设施毁损系包河区政府所为，其请求包河区政府予以修复，缺乏事实根据和法律依据，判决驳回其该项诉讼请求。同时，在该案判决中本院已经指出，案涉房屋周边基础设施毁损、居住环境恶化，主要是因其他被征收人大多数已经签订补偿安置协议并搬迁，征收范围内多数房屋已拆除。为此，已判令包河区政府限期作出征收补偿安置决定，及时依法解决补偿安置争议，以便被征收人早日搬迁，改善居住环境。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人李道贤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李道贤负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月十八日                                                                                                      法官助理张高英                                                                                                         书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……