吉林省长岭县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉0722行初9号 原告：徐长发，男，1973年4月29日出生，汉族，住吉林省长岭县。 委托诉讼代理人：李艳，吉林信维律师事务所律师。 被告：长岭县光明乡人民政府。住所地：吉林省松原市长岭县。 法定代表人：张清亮，该乡人民政府乡长。 委托诉讼代理人：杨汉国，吉林杨汉国律师事务所律师。 第三人：袁青山（袁清山），男，1959年7月5日出生，汉族，住吉林省长岭县。 原告徐长发不服被告长岭县光明乡人民政府（以下简称光明乡政府）作出的土地处理意见，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月10日立案后，依法适用简易程序进行了审理。本案现已书面审理终结。 被告光明乡政府于2019年3月13日作出光政发〔2019〕18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理意见》（以下简称〔2019〕18号《处理意见》），主要内容为：光明乡政府通过召开常务会议认为，（长岭县光明乡）大力拐村（村民委员会）对袁清山与徐长发土地产生纠纷的调查，详细、准确，证据充分，通过查阅土地台帐，对事实进行还原，乡政府根据大力拐村的调查结果，形成处理意见：1.徐长发继续耕种二轮土地发包时的分地垅（同垄，以下写作垄）数即70垄（面积大亩5.1亩，实际测量5.77亩），另徐长发多出的9垄地由袁清山耕种。2.袁清山继续耕种二轮土地发包时所分的垄数即55垄（含徐长发多出的9垄），面积5.1亩。3.袁清山非法开垦的9垄长、2垄短由于是老道路和顺水壕，应立即恢复原貌，不得耕种。4.土地确权时按此处理意见确定的垄数和面积进行确权。 原告徐长发诉称，其与本村居民袁清山因土地发生纠纷，光明乡政府于2018年作出〔2018〕18号《关于袁清山与徐长发土地纠纷的处理决定》（以下简称〔2018〕18号《处理决定》），经复议，复议机关以事实不清、证据不足、程序违法等理由撤销了〔2018〕18号《处理决定》。但2019年光明乡政府重新作出了内容一致的〔2019〕18号《处理意见》，现袁清山申请了土地仲裁，并提交了〔2019〕18号《处理意见》。原告认为，〔2019〕18号《处理意见》违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条的规定，故诉至法院，请求确认〔2019〕18号《处理意见》无效或者违法并撤销〔2019〕18号《处理意见》。 被告光明乡政府书面辩称，其作出的〔2019〕18号《处理意见》是按照长岭县信访局作出的《信访事项程序性受理告知书》并结合袁清山上访事项作出的，经过召开会议讨论研究后，先后到大力拐村听取事件的详细经过并查看土地台帐、结合当地村委会出具的相关材料，再次召开会议形成处理意见。〔2019〕18号《处理意见》事实清楚、符合程序规定。 第三人袁清山未提交书面意见。 经审理查明，徐长发与袁清山系长岭县光明乡大力拐村村民，双方因相邻承包地发生纠纷。2018年6月4日光明乡政府作出〔2018〕18号《处理决定》，其主要内容为：光明乡政府通过召开常务会议认为，（长岭县光明乡）大力拐村（村民委员会）对袁清山与徐长发土地产生纠纷的调查，详细、准确，证据充分，通过查阅土地台帐，对事实进行还原，乡政府根据大力拐村的调查结果，形成处理意见：1.徐长发继续耕种二轮土地发包时的分地垄数即70垄（面积大亩5.1亩，实际测量5.77亩），另徐长发多出的9垄地由袁清山耕种。2.袁清山继续耕种二轮土地发包时所分的垄数即55垄（含徐长发多出的9垄），面积5.1亩。3.袁清山非法开垦的9垄长、2垄短由于是老道路和顺水壕，应立即恢复原貌，不得耕种。4.土地确权时按此处理意见确定的垄数和面积进行确权。5.如双方有异议，可在15日内向上一级人民政府法制办申请复议。徐长发不服，向长岭县人民政府申请复议，长岭县人民政府于2018年8月10日作出长府复决字〔2018〕01号《行政复议决定书》（以下简称〔2018〕01号《复议决定书》），撤销光明乡政府作出的〔2018〕18号《处理决定》。光明乡政府于2019年3月13日〔2019〕18号《处理意见》，其主要内容除了文件名称不一致及未交待复议权利之外，其他内容基本一致。徐长发不服，向长岭县人民政府申请复议，长岭县人民政府于2019年11月19日作出长府复不字〔2019〕第3号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称〔2019〕第3号《不予受理决定书》）。徐长发认为自己并未超过申请复议的法定期限，且〔2019〕18号《处理意见》违反《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条。故诉至本院，请求确认〔2019〕18号《处理意见》无效或者违法并撤销〔2019〕18号《处理意见》。 以上事实，有当事人提交的〔2018〕18号《处理决定》、〔2018〕01号《复议决定书》、〔2019〕18号《处理意见》、〔2019〕第3号《不予受理决定书》、长农仲案〔2020〕第001001号《仲裁裁决书》、（2019）吉0722民初4114号民事裁定书等证据在案佐证。 本院认为，行政相对人认为行政机关侵犯其合法权益时有权提起行政诉讼。原行政行为作出后，当事人申请复议，复议机关作出不予受理决定时如何处理，需要区分不同情况。针对本案涉及具体问题，本院评析如下： 一、〔2019〕18号《处理意见》是否可诉 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，〔2019〕18号《处理意见》虽然名为“意见”，光明乡政府认为虽称其作出的〔2019〕18号《处理意见》系针对信访事项作出，但其实质内容与〔2018〕18号《处理决定》的内容基本一致，且该内容对相对人产生了权利义务的实质性影响，系可诉的行政行为。 二、复议机关针对原行政行为作出不予受理时如何处理 （一）非复议前置的情况 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及第三款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为，因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，应择一而诉。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。因此，在此情形下当事人应择一而诉，为了实质性解决争议，人民法院也应该引导当事人直接针对原行政行为提起诉讼。 （二）复议前置的情况 《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。上述规定中的“对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”应当理解为，复议前置案件经过复议的实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人应对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，不宜直接起诉原行政行为。本案中，本院于2020年3月6日作出的（2019）吉0722民初4114号民事裁定书认为，徐长发与袁清山之间系权属纠纷，不属于民事诉讼主管。该裁定书已经生效。光明乡政府作出的〔2019〕18号《处理意见》系针对土地使用权作出的行政行为，属于应当先行复议的情形。徐长发对光明乡政府作出的〔2019〕18号《处理意见》不服，向长岭县人民政府提出复议申请，长岭县人民政府以其超过复议期限为由作出〔2019〕第3号《不予受理决定书》，不能视为已经经过复议处理。徐长发也认为其复议申请未超过法定期限，故其应针对长岭县人民政府的不予受理决定提起行政诉讼。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，裁定如下： 驳回原告徐长发的起诉。 案件受理费50元，由本院退还给原告徐长发。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省松原市中级人民法院。 审 判 员  赵 瑞 二〇二〇年六月三十日 法官助理  单宝成 书 记 员  刘 贺