江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏10行初13号 原告陈名珠，女，1948年12月18日出生，汉族，住仪征市。 被告扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路8号。 法定代表人张宝娟，市长。 原告陈名珠因认为被告扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）不予受理行政复议申请违法，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告扬州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告扬州市政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 针对陈名珠提出的行政复议申请，2020年4月8日，扬州市政府作出（2020）扬行复不字第5号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称5号不予受理决定），以申请事项不属于行政复议受案范围为由，决定对陈名珠提出的行政复议申请不予受理。 原告陈名珠诉称：原告在仪征市马××乡芦营村××号有宅基地并建有住房，在村内亦有承包地、自留地等。2017年3月、2018年11月，政府部门分别口头提出对包括原告房屋、土地在内的部分村组土地进行征收。因征收部门未提供征地批准文件，亦未发布征收土地公告等，原告未与任何政府部门签订补偿安置协议。后原告自扬州市公共资源交易中心仪征分中心网站获知，仪征市自然资源和规划局经仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）批准，于2020年2月27日发布了仪征市挂（2020）2号《扬州市公共资源交易中心仪征分中心国有土地使用权挂牌出让公告》，其中所涉被出让的土地中包含了原告房屋周边的菜园子和原告的承包地。2020年4月5日，原告因不服仪征市政府的上述批准行为向被告扬州市政府申请行政复议，被告于2020年4月8日作出5号不予受理决定，认定仪征市政府的批准行为系行政机关的内部审批行为，决定对原告的申请不予受理。原告认为，仪征市政府在原告承包地、自留地等未被依法征收、原告尚未交出土地的情况下批准将上述集体土地挂牌出让给房地产开发公司，侵犯了原告的土地权益。且该批准出让行为直接产生土地使用权受让方半年内在原告的承包地上开工建设的后果，对原告的权益产生了实际影响。因此，被告作出的不予受理决定认定事实错误，应当依法撤销。请求人民法院：1、依法撤销被告作出的5号不予受理决定并责令被告对原告的行政复议申请予以受理；2、本案诉讼费由被告承担。 被告扬州市政府辩称：首先，5号不予受理决定程序合法。被告于2020年4月6日收到原告的行政复议申请，经审查，于2020年4月8日作出5号不予受理决定并于次日邮寄送达原告，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。其次，5号不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确。原告向被告申请行政复议，请求“确认被申请人批准对2019-66幅土地进行挂牌出让的行为中对包含申请人土地的部分无效”。被告查明：仪征市政府于2020年2月25日作出仪政复（2020）10号《关于2019-66幅经营性地块挂牌出让方案的批复》（以下简称10号批复），同意仪征市自然资源和规划局2019-66幅经营性地块挂牌出让方案，土地出让的具体工作由仪征市自然资源和规划局与扬州市公共资源交易中心仪征分中心按规定程序组织实施。根据上述事实，被告认为原告提出行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件。理由主要是：根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”的规定，仪征市政府针对仪征市自然资源和规划局提交的《关于2019-66号幅经营性地块拟挂牌出让方案的请示》，作出涉案同意的批复，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并不直接对外产生法律效果，对原告在内的公民、法人或者其他组织的权益不直接产生实际影响，因此，不属于行政复议的受案范围。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，作出不予受理决定，具有事实和法律依据。综上，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求或裁定驳回其起诉。 经查：根据仪征市自然资源和规划局的请示，2020年2月25日，仪征市政府作出10号批复，同意2019-66幅经营性地块挂牌出让方案，同时明确上述国有建设用地使用权挂牌出让的具体工作，由仪征市自然资源和规划局与扬州市公共资源交易中心仪征分中心按规定程序组织实施。原告陈名珠因认为被告仪征市政府作出的10号批复侵害了自己的合法权益，于2020年4月6日向扬州市政府申请行政复议，要求复议机关“依法确认被申请人批准对2019-66幅土地进行挂牌出让的行为中对包含申请人土地的部分无效”。扬州市政府经审理，于2020年4月8日作出5号不予受理决定并于2020年4月10日向陈名珠送达。该决定认为：仪征市政府作出的10号批复属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并不直接对外产生法律效果，对公民、法人或者其他组织的权益不产生实际影响，因此不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定对陈名珠提出的行政复议申请不予受理。陈名珠不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议范围仅限于能够对公民、法人或者其他组织合法权益产生实际影响的行政行为。本案中，原告陈名珠向扬州市政府申请行政复议，针对的行为是仪征市政府于2020年2月25日作出的10号批复，而该批复系仪征市政府根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第六条第一款“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”的规定，针对仪征市自然资源和规划局提交的经营性地块拟挂牌出让方案予以批准而作出，该批准行为属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并不直接对外发生法律效果，对原告陈名珠的权利义务未产生直接影响。原告陈名珠针对该批准行为申请行政复议，明显不属于行政复议受案范围。因此，扬州市政府认定陈名珠提出的复议事项不属于行政复议受案范围，并作出5号不予受理决定，符合法律规定。 根据相关法律规定，对于扬州市政府作出的不予受理行政复议决定，相对人不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但考虑到，如果将本案纳入行政诉讼受案范围，势必造成扬州市政府出庭应诉，既浪费行政资源，额外增加诉讼成本支出，同时也无益于原告的权利保障。因此，从诉讼经济角度，本案宜迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。 综上，原告陈名珠提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告陈名珠的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 李 勉 审判员 徐沐阳 审判员 苗 鸿 二〇二〇年六月八日 书记员 居 真 附：相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； (二)有明确的被告； (三)有具体的诉讼请求和事实根据； (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 …… 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。