贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终335号上诉人（一审被告）六盘水市钟山区人民政府。法定代表人李仕强，代理区长。委托代理人刘晨，贵州景沛律师事务所律师。上诉人（一审被告）六盘水市钟山区自然资源局。法定代表人谢长智，局长。委托代理人李宇，贵州金鸟律师事务所律师。被上诉人（一审原告）曹德良，男，彝族。委托代理人欧阳鸿亚，贵州省经济与法制促进会法律工作者。一审被告水城县玉舍镇人民政府。法定代表人许桥枢，镇长。委托代理人***，贵州矩墨律师事务所律师。上诉人六盘水市钟山区人民政府（以下简称钟山区政府）、六盘水市钟山区自然资源局（以下简称钟山区自然资源局）因与被上诉人曹德良、一审被告水城县玉舍镇人民政府（以下简称玉舍镇政府）林业行政补偿一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（2017）黔02行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：曹德良起诉时所列被告为六盘水市国土资源局钟山分局，在审理过程中，因机构改革，六盘水市国土资源局钟山分局行使的行政职权由钟山区自然资源局继续行使，一审法院依法将被告变更为钟山区自然资源局。曹德良系水城县玉舍镇前进村银田组（原水城县纸厂乡纸厂村滥木嘎组）村民。2012年3月28日，原水城县纸厂乡纸厂村民委员会（甲方）与崔茂胜、曹德良（乙方）签订《林地承包合同》，约定：一、本合同所指林地是指甲方承包给乙方土地范围内用作有关林业生产方面的土地，包括宜林荒山、火烧迹地、石山、半石山、非法开半石山地、道路两旁等可以用来经营、开发生态资源的土地。二、甲方必须提供给乙方开发林地的便利条件，协调群众帮助乙方工作，不得以任何借口阻挠乙方开发。三、乙方有权使用甲方的道路、水、电等资源。享有甲方村民的一切权利，并受国家有关规定的约束。四、甲方将座落在本村的林地4000亩（面积以水城县林业局认定为准）发包给乙方从事林业活动，林地四界为：南至高炉和民族村边界、北至河坪苗泥坡边界、东至河坪边界、西至发荣村边界。五、承包期为50年，从2002年7月1日起至2052年7月1日止。六、承包期内，乙方有权享有国家规定的优惠政策。七、林业收益分配：（1）承包林地内原有附着物（除房屋）交给乙方自主经营，纯利润实行：甲方占5%，乡政府占5%，乙方占55%，组占1%，群众占34%；（2）承包期内乙方新植树木，承包范围内收益分配实行纯利润分配原则，成本按谁投资谁收益的原则进行；双方义务不计入成本投资。甲方占5%，乙方占55%，组占1%，群众占34%。八、承包期内，甲方不得毁坏乙方的项目建设，否则乙方可追究甲方直接和间接损失。另，合同还对双方的权利义务、承包期内的经营管理、合同的生效及合同的附件等作了具体约定，并约定本合同正本贰份，甲乙双方各执一份，合同副本肆份，乡政府、林业站、公证处、县林业局各一份。合同尾部，甲方江永辉代表纸厂村民委员会在合同上签字盖章，乙方崔茂胜、曹德良签字，水城县纸厂乡人民政府、水城县纸厂乡林业站、公证处、水城县林业局分别在合同上签字盖章。另，纸厂村纸厂组、青龙组、罗直组的村民均签字同意将本组荒山承包给乙方（崔茂胜、曹德良）造林管理经营。合同签订后，乙方开始经营管理。2009年5月5日，曹德良取得国家林业局制发的《林权证》，颁证机关为水城县人民政府，证号：水府林证字（2009）第29030000100002号。该林权证中附《森林、林木、林地状况登记表》二份，其中编号为520221290304MDYMSY00001的林地所有权权利人为：纸厂乡前进村；林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为曹德良；坐落：纸厂乡前进村纸厂组；小地名：罗直寨背后；面积：276.20亩；主要树种：柳杉；林种：防护林；林地使期50年；终止日期：2052年7月1日；四至：东至大丫口、南至纸兴公路、西至纸兴公路、北至牙鲁冲子。其中编号为520221290304MDYMSY00002的林地，面积：1138.09亩；小地名：大丫口、火烧寨大岩；四至：东至钟山区落马箐村界、南至水口上、西至大丫口、北至钟山区落马箐村界外，其余记载均与前表相同。上述两表共计面积1414.29亩。两张表注记：实行纯利润分成，村占10%，组占1%，群众占34%，曹德良占55%，退耕还林（荒山造林）工程，生态林。2015年，为建设梅花山滑雪场项目，水城县人民政府丈量征收了辖区范围内的部分土地。由于该项目用地涉及水城县及钟山区，为确保同一项目同一标准，2015年9月6日，钟山区政府代管的六盘水梅花山旅游景区管理委员会召开项目用地专题会，由钟山区区委副书记召集钟山区政府办、原钟山区国土局、钟山区双戛乡政府、钟山区建设局、钟山区规划局等部门参加并形成会议纪要（六梅管纪【2015】44号）。会议议定：对水城县已征土地按钟山区标准进行计算、补差；对梅花山景区后续用地涉及水城县土地，由钟山区双戛乡政府组织丈量和补偿，原钟山区国土分局给予指导和协助。2016年2月至8月，钟山区自然资源局对梅花山景区用地继续陆续分阶段进行丈量登记，包括梅花山养生馆用地、梅花山滑雪道索道中继站用地等。在征收的土地中，涉及水城县辖区范围内的用地共697.4632亩。曹德良取得林权证的林地有26.42亩由原水城县丈量征收，有411.78亩在钟山区自然资源局丈量的梅花山景区用地范围内。该411.78亩土地中有部分土地为其他村民已承包土地。在丈量登记过程中，曹德良向丈量人员反映其林地权属问题未果。2016年9月6日，钟山区政府作出《关于六盘水市梅花山景区项目的拟征地通告》，对该项目涉及钟山区辖区范围内的土地进行征收。该通告对征地补偿的标准予以确认，包括：土地补偿标准、安置补偿标准、青苗补偿标准、地上附着物补偿标准。曹德良因未得到征地补偿，向玉舍镇政府反映钟山区修建梅花山滑雪场占用其林地未得到补偿事项。2016年9月27日，玉舍镇政府作出[玉府复字（2016）45号]《玉舍镇人民政府关于曹德良信访事项处理意见》，认可曹德良在征地丈量期间提出补偿，经协调大部分农户明确表示不予退还已领取的苗圃费，建议由有处置权的部门予以解决，前进村、兴隆村全力配合有关部门做好相关工作。2016年2月至2017年1月，钟山区自然资源局将征地补偿款补差部分和新征补偿部分向村民发放，曹德良认为其应得补偿款55%的权利受到侵害，在多次请求处理无果的情况下，诉至法院，请求：一、支付其林地征用补偿费10433910.894元（18970747.08×55%）；二、本案诉讼费用由钟山区政府、钟山区自然资源局、玉舍镇政府承担。一审另查明：2017年11月，六盘水市钟山区西宁社区龙贵地村民委员会向钟山区人民法院提起行政诉讼，请求撤销曹德良持有的林权证，后于2018年3月16日撤回起诉。2019年1月30日，六盘水市钟山区西宁社区龙贵地村民委员会再次向钟山区人民法院提起行政诉讼，请求撤销曹德良持有的林权证，2019年6月20日，该村委会向钟山区人民法院提出撤诉申请，钟山区人民法院于2019年6月20日作出（2019）黔0201行初11号行政裁定书，准许六盘水市钟山区西宁社区龙贵地村民委员会撤回起诉。一审法院认为，本案争议的焦点为：1.曹德良的土地是否被征收；2.钟山区政府是否是征收曹德良土地的征收主体；3.钟山区自然资源局、玉舍镇政府是否是征收其土地的具体实施部门；4.若征收了其土地，是否应当向其支付征地补偿款10433910.89元。一审庭审过程中，曹德良申请撤回对玉舍镇政府的起诉。经审查，该申请符合法律规定，法院依法予以准许。根据六盘水梅花山旅游景区管理委员会2015年9月7日六梅管纪【2015】44号会议纪要的内容以及钟山区政府、钟山区自然资源局提供的《征地丈量表》、《补偿花名册》、《曹德良承包林地范围及梅花山景区征地范围红线标示图》等证据，充分证明梅花山景区征收土地前期用地由水城县人民政府进行征收，后期的土地征收由钟山区自然资源局组织进行丈量，钟山区政府对前期水城县人民政府已征土地按钟山区征收土地补偿标准进行补偿补差，对钟山区自然资源局组织进行丈量的土地进行补偿。故钟山区政府系梅花山景区征收土地的征收主体，钟山区自然资源局系该项目征收实施部门。其辨称不是征收主体和实施部门的理由与本案查明的事实不符，不予采信。钟山区自然资源局根据法院要求，委托贵州森博测绘有限公司对曹德良林权证中载明的承包林地范围与梅花山景区征收土地范围进行了对比，并绘制了《曹德良承包林地范围及梅花山景区征地范围红线标示图》。该标示图系专业机构绘制，具有较强的证明力，应予采信。根据该标示图的内容，证明钟山区政府在进行梅花山景区后续用地进行征收的范围，包含了曹德良承包的部分林地。因此，作为征收主体的钟山区政府和作为征收实施部门的钟山区自然资源局，负有向曹德良支付征收补偿费用的法定职责。曹德良诉请支付征地补偿款10433910.894元，提交了原钟山区国土资源局双戛国土资源所制作的《钟山区项目征（租）用地补偿审批表》、《钟山区项目征（租）用地补偿下账单》、《梅花山滑雪场征地丈量补偿花名册》以及钟山区双戛乡政府《梅花山索道中继站征地下账单》等证据。涉及的被征土地包含梅花山滑雪场征地补差、梅花山养生馆征地、梅花山滑雪道索道中继站征地，所涉及的农户众多，且曹德良提供的证据并不能证明涉及已取得补偿款的农户的土地位于其林权证范围内，故曹德良要求支付征地补偿款10433910.894元的证据不足。鉴于曹德良承包的林地确有部分被征收且补偿款已支付给其他村民，在被征收范围内可能包含有其他村民的承包土地、地上附着物尚需核实的情况下，钟山区政府、钟山区自然资源局应对曹德良林权证范围内被征收的土地由哪些已丈量的地块组成进行核实，以确认应支付给曹德良的征地补偿款数额，并根据梅花山景区项目确认的补偿标准及曹德良林权证中载明的分成比例向曹德良支付相应征地补偿款。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十二条的规定，判决如下：一、准许曹德良撤回对玉舍镇政府的起诉；二、责令钟山区政府、钟山区自然资源局于本判决生效后60日内对曹德良林权证范围内被征收的土地及地上附着物进行调查核实后，履行向曹德良支付征地补偿款的法定职责。一审宣判后，钟山区政府、钟山区自然资源局均不服，向本院提起上诉。上诉人钟山区政府上诉请求：一、撤销一审判决；二、依法改判驳回曹德良的诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费用由曹德良承担。主要理由为：一、钟山区政府及所属单位不是案涉《林权证》土地范围内的征收主体，不是本案的适格被告。亦不是其主张征用补偿款的支付主体，一审判决结果明显超越其职权范围；二、根据曹德良所持《林地承包合同》和《林权证》，其享有的只是林木收益权，而非基于土地承包经营权所获的土地补偿权，无权享有土地补偿款。上诉人钟山区自然资源局上诉请求：一、撤销一审判决，依法改判或发回重审；二、一、二审诉讼费用由曹德良承担。主要理由为：案涉土地并非位于钟山区辖区范围内，征收主体和实施部门亦为水城县人民政府和玉舍镇政府，而非钟山区政府和钟山区自然资源局。曹德良所持《林权证》只可主张地上附着物和青苗补偿费用，不具有主张土地补偿款的权利。被上诉人曹德良二审法定期限内未提交书面答辩意见。一审被告玉舍镇政府二审法定期限内未提交书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为曹德良诉请支付其林地征用补偿费共计人民币10433910.894元是否于法有据。本案案涉林地因建设梅花山景区项目被征收，曹德良根据其持有的《林权证》是该林地的土地使用权人和林木所有权人。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”之规定，本案中如曹德良有地上附着物及青苗损失，其有权就该林地的地上附着物及青苗损失获得相应补偿，故钟山区政府、钟山区自然资源局应当对其诉请进行调查核实，依法予以处理后，履行征地安置补偿的法定职责。但综合本案现有证据，尚不能确定该林地的地上附着物情况及青苗补偿费是否已经支付。一审法院在上述事实未予查清的情况下，判令钟山区政府、钟山区自然资源局向曹德良履行支付征地补偿款的法定职责，明显不当，本院予以指正。钟山区政府、钟山区自然资源局上诉称其不是案涉林地的征收主体，但未提供充分证据予以支持，其上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实不清，裁判结果不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2017）黔02行初108号行政判决；六盘水市钟山区人民政府、六盘水市钟山区自然资源局在判决生效后60内对其诉请履行征地安置补偿的法定职责。一、二审案件受理费共计一百元，由六盘水市钟山区人民政府、六盘水市钟山区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  冉依依审判员  田一铭审判员  肖 瑶二〇二〇年六月八日法官助理张凌雲书记员时薇