西安铁路运输法院     行 政 裁 定 书       （2020）陕7102行初794号     原告曹红军，男，1969年8月21日出生，   委托代理人翟冬冬，陕西云德律师事务所律师。   委托代理人陈玉，陕西云德律师事务所律师。   被告西安市鄠邑区大王街道办事处。   负责人刘亦龙，主任。   委托代理人张武，工作人员。   委托代理人李芳，陕西金镝律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区沣西新城管理委员会。   法定代表人刘宇斌，主任。   委托代理人魏琼，工作人员。   委托代理人祝红军，陕西稼轩律师事务所律师。   原告曹红军诉被告西安市鄠邑区大王街道办事处、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会行政强制一案，本院受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年5月25日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。   原告曹红军诉称，2019年12月6日,原告与姚功团签订《场地租赁合同》,约定原告租赁姚功团的该处土地用于经营沙场,租期为3年,从2019年12月6日起至2022年12月5日止,合同签订后,原告按时向姚功团支付了租金。2020年1月15日,被告陕西省西咸新区沣西新城管理委员会的内设机构陕西省西咸新区沣西新城城乡规划建设局、陕西省西咸新区沣西新城自然资源局、陕西省西咸新区城市管理综合执法局及被告西安市鄂邑区大王街道办事处联合向原告所有的富村沙场作出《责令限期清理通知书》,认定富村沙场属违法建筑,并要求原告在三日内自行拆除,逾期不拆除的,予以强制拆除。2020年1月20日,被告在未履行任何法定程序的情况下,组织一百多人将原告及工作人员进行人身限制并强制拆除了原告所有的富村沙场,致使富村沙场中的设施设备被毁,给原告造成了巨大损失。基于上述事实,原告认为:一、被告于2020年1月20日实施的强拆行为无法律和事实依据。被告强制拆除所依据的《责令限期清理通知书》(被告于2020年1月15日作出)属于违法的行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律的规定,对于建、构筑物是否属于违法建筑的认定,规划部门违法建设查处与认定工作应当遵守法定的程序,而在本案中,被告并未按照法定程序认定建、构筑物是否属于违法建筑,未告知当事人相关的权利义务,笼统的以一张事实认定不清的《责令限期清理通知书》就将涉案建、构筑物就认定为违法建筑并决定予以拆除,该行政行为显属违法,不能作为强制拆除的依据。二、被告的强拆行政行为程序违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》等法律法规的规定,行政机关对于“拆除”这一行为应当遵循非常严谨的程序,包括催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序,实施强制拆除前,还要进行公告,并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。而在本案中,被告实施强拆前,未作出强制执行决定,未事先书面催告,未听取原告的陈述和申辩,未告知强制执行的理由和依据,未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等,程序严重违法。综上所述,被告的强拆行为无事实和法律依据,程序严重违法，据此，为维护原告合法权益，提起诉讼，诉请：1、确认二被告于2020年1月20日依据《责令限期清理通知书》对原告名下富村沙场实施的强制拆除行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。   被告西安市鄠邑区大王街道办事处辩称，一、法律保护的是公民合法权益,本案的原告无开采许可证在未变性的农用耕地上违法施工,违反了我国法律强制性规定,故原告的违法权益不应得到法律保护,应依法驳回原告诉请。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第七十七条等相关规定,申请采砂必须在向工商部门申领营业执照时,先行向国土资源部门提出申请报告,由国土部门审核后,依法划定开采范围,颁发采矿许可证,并经法定程序依法变更土地性质后方可作业。经沣西管委会及沣西国土局调查,本案的原告即无开采许可证,又在未变性的农用耕地上违法施工,违反了我国法律强制性规定,故原告的违法行为不应得到法律保护,应依法驳回原告诉请。二、原告不仅无采矿许可证违法作业更是擅自在农用土地上建设沙场,该违法行为不应得到法律支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案的案涉沙场所占土地性质为农用地,原告末依法办理农用地转用审批手续,也没有任何合法手续,系原告违法建设,原告非案涉沙场所占土地的合法使用权人，应当依法驳回原告诉讼请求。三、被告在授权范围内下发过程性文件,属于抽象行政行为具有不可诉性,应依法驳回原告诉请。首先,街道办受相关有权部门委托,对其相关文件及程序性告知书予以送达等行为,属于行政程序及行政过程性文件。而行政过程性文件不会直接影响行政相对人权利义务,即过程性告知文件不会使行政相对人或利害关系人权益发生增减及变化,故被告下发告知文书的行为不会直接使行政相对人权益发生变化,故本案原告下发过程性文件及程序性文书不会直接影响行政相对人或利害关系人的权益,故依据《行政诉讼法》之规定,过程性及程序性文件因不会直接对利害关系人权益产生影响,具有不可诉性,故被告下发相应法律程序性文件的行为不会直接导致原告物的转移或变化，故法院应依法驳回原告诉请。其次,本案原告物的转移或变迁与被告无直接因果关系和直接关联性,被告未直接侵害任何主体相关权益，原告起诉被告无直接法律依据,应依法驳回原告诉请。再次,为了确保铁腕治霾、保卫蓝天工作的顺利开展,陕西省西安市人民政府、西安市国土资源局、陕西省西咸新区国土与房屋管理局均下发文件,要求对三厂(场)进行整治。该整治行为是针对所有辖区大众的普遍性治理政策,其实施具有普遍性,非特定针对某一特定行政相对人,故该治理政策作为相关职能部门抽象行政行为具有不可诉性,依据《行政诉讼法》之规定应依法驳回原告诉请。故本案原告行为具有违法性,沣西新城与被告下发的公告属过程性文件,依据《行政法》、《行政诉讼法》具有不可诉性,故被告非本案适格被告,应依法驳回原告诉请。综上,本案被告非本案适格被告,原告未经申请、批准等合法程序擅自在农用土地上建设沙场的行为属违法行为。为使违法行为不再猖獗,法院应坚持以保护公民的合法权益为主旨,依法驳回原告基于违法行为而主张的诉讼。   被告陕西省西咸新区沣西新城管理委员会辩称，一、原告诉请事项属于行政复议前置情形,原告未申请复议直接提起诉讼的,不属于法院受理范围。原告诉请确认被告于2020年1月20日作出的行政行为违法的前提为原告认为被告作出的行政行为侵犯了其已经依法取得的富村沙场的土地使用权。根据《陕西省实施办法》第九条规定:“当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地所有权或者土地使用权的,应当先向作出该具体行政行为机关的上一级行政机关申请复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院起诉。”另,根据《最高人民法院关于适用“法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院裁定不予立案。”据此,原告诉请事项属于行政复议前置情形,原告未申请复议直接提起诉讼的,应当裁定不予立案;已经立案的,根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第(五)项的规定,应当裁定驳回起诉。二、原告未经申请、批准等合法程序擅自在农用土地上建设沙场的行为属违法行为,被告的行政行为未侵犯原告的合法权益,原告诉请无事实根据,应该裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,而本案的案涉沙场所占土地性质为农用地,原告未依法办理农用地转用审批手续,也没有任何合法手续,系原告违法建设,原告非案涉沙场所占土地的合法使用权人。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第七十七条等相关规定,原告未经申请、批准等合法程序擅自在农用土地上建设沙场的行为应属违法行为,被告作出的行政行为未侵犯原告的合法权益,原告诉请无事实根据,根据《行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,原告诉请不符合起诉条件,依据《最高人民法院的解释》第六十九条的规定,应当裁定驳回起诉。三、被告作出行政行为的主体合法、适用法律正确,未侵犯原告的合法权益。首先,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定:“未经批准……非法占用土地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状……”,及依据陕西省委、陕西省政府《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》(陕发〔2017〕3号),陕西省委办公厅、陕西省政府办公厅《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》(陕办字〔2017〕6号)及关于大王镇的《托管移交协议》规定,被告具备作出行政行为的主体资格。其次,为了确保铁腕治霾、保卫蓝天工作的顺利开展,陕西省西安市人民政府、西安市国土资源局、陕西省西咸新区国土与房屋管理局均下发文件,要求对“三厂(场)”进行整治。在本案案涉的同一地点,被告对前期违法建设砂石厂的行为已进行过专项整治,并在整治完成后于2018年6月7日向西安市鄠邑区大王镇人民政府进行移交;本次系被告发现原告在案涉地点进行违法建设沙场后,再次进行的专项整治行为。再次,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十条、第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条、第七十七条等相关规定,原告未经申请、批准等合法程序擅自在农用地上建设沙场的行为属于违法行为,被告作出了《责令限期清理通知书》符合法律规定。《责令限期清理通知书》规定期满后,原告未履行法定义务,被告作出了案涉行政行为,符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等相关规定,未侵犯原告的合法权益。综上所述,被告具备作出案涉行政行为的主体资格,且事实认定清楚、适用法律正确,原告诉请于法无据。为维护被告的合法权益,请法院依法裁判。   经审理查明，被告拆除设施的场地位于西安市鄠邑区大王街道富村一组。该场地所在土地为富村一组集体土地，案外人姚功团于2016年自该组租赁了该场地在内的地块，其租赁协议约定不得转租第三方。本案的案涉沙场未起字号，因沙场位于富村，被告在执法中未能确定责任人，故称该沙场为富村沙场。   本院认为，被告在对案涉地块前后执法过程中，其负责人未出现，被告在对沙场送达文书及谈话过程中原告亦未主张其对案涉沙场的权利。庭审中原告提交一份与姚功团的场地租赁合同，原告虽称其将办理沙场事务交由他人处理，但也陈述其未为沙场实际经手购买物品或为购买物品支出过费用。原告诉称的案涉富村沙场在其名下无充分证据。曹红军提起本案诉讼主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回原告曹红军的起诉。   案件受理费50元，退还原告曹红军。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  吕建鹏                      人民陪审员  刘京菊   人民陪审员  张亚莉     二○二〇年六月二十九日                           法 官 助 理   段岑岑   书记员   周阳          1