广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终103号上诉人（原审原告）：肇庆市高要区莲塘镇荔枝村坑塘经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区莲塘镇荔枝村。法定代表人：林振明，该经济社社长。委托代理人：崔勇刚，广东燊尧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：肇庆市自然资源局。住所地：广东省肇庆市端州区信安六路9号。法定代表人：黄勇，该局局长。委托代理人：夏国毅，该局工作人员。委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。原审第三人：肇庆市高要区莲塘镇荔枝村荔枝三经济合作社。住所地：广东省肇庆市高要区莲塘镇荔枝村。法定代表人：孔志良，该经济社社长。委托代理人：孔桂明，广东安达信律师事务所律师。上诉人肇庆市高要区莲塘镇荔枝村坑塘经济合作社（以下简称：坑塘经济社）因与被上诉人肇庆市自然资源局、原审第三人肇庆市高要区莲塘镇荔枝村荔枝三经济合作社（以下简称：荔枝三经济社）行政复议不作为纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初396号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1997年12月2日，高要市人民政府作出高府复〔1997〕16号《关于对银砚社土地权属处理决定请示的批复》，对高要市国土局的《关于对银砚社土地权属处理决定的请示》进行批复，批准该局提出的处理意见；1997年12月3日，高要市国土局作出高国土字〔1997〕15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，处理决定如下：1、银砚社土地的所有权属莲塘镇荔枝管理区荔枝村第三经济合作社；2、莲塘镇荔枝管理区坑塘经济合作社对银砚社土地的发包属侵权行为，应立即停止，发包无效。到2019年8月13日，坑塘经济社向肇庆市自然资源局高要分局提交《土地权属确认申请书》，要求确认银砚社面积22亩土地权属归坑塘经济社所有；同月30日肇庆市自然资源局高要分局作出《关于莲塘镇坑塘经合社土地确权申请不予受理告知书》，认为该争议土地权属清楚，对坑塘经济社的土地确权申请不予受理，并于2019年9月11日将该告知书及附高国土字〔1997〕15号《关于银砚社土地权属处理决定书》复印件送达给坑塘经济社。2019年11月4日，坑塘经济社向肇庆市自然资源局提交《行政复议申请书》，要求撤销肇庆市自然资源局高要分局(原高要市国土局)于1997年12月3日作出的高国土字〔1997〕15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，同月7日，肇庆市自然资源局作出肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，认为参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，原高要市国土局于1997年12月3日作出被复议行政行为，坑塘经济社不知道行政机关作出的行政行为内容的，提起行政复议的申请期限应当从其知道或者应当知道案涉土地证内容之日起计算，但最长不得超过该行为作出之日起二十年；坑塘经济社至2019年11月4日申请行政复议，显然超过二十年的最长期限；坑塘经济社的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定对坑塘经济社的行政复议申请不予受理。并于2019年11月11日将该决定书送达给坑塘经济社。又查明，根据中共肇庆市委办公室、肇庆市人民政府办公室2015年6月12日印发的《关于撤销高要市设立肇庆市高要区工作实施方案》，原高要市国土资源局改为肇庆市国土资源局高要分局；2019年肇庆市国土资源局高要分局更名为肇庆市自然资源局高要分局，为肇庆市自然资源局的派出机构。原审法院认为，本案的争议焦点是肇庆市自然资源局不予受理坑塘经济社的行政复议申请参照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》关于最长起诉期限的有关规定是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长期限，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作明确规定。为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”关于最长起诉期限的规定。本案中，原高要市国土局经原高要市人民政府同意，于1997年12月3日作出高国土字〔1997〕15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，坑塘经济社不服该处理决定书，于2019年11月4日向肇庆市自然资源局申请行政复议，已明显超过上述最长保护期限。因此，肇庆市自然资源局作出肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对坑塘经济社的行政复议申请不予受理并无不当。坑塘经济社的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回坑塘经济社的诉讼请求。上诉人坑塘经济社不服原审判决，向本院提起上诉称，一、本案肇庆市自然资源局作为一审的被告，是行使具体行政行为的行政机关，而并非人民法院。行政机关和人民法院的职权范围是完全不同的。人民法院可以对超过20年的具体行政行为不予立案受理。但国家法律并没有规定行政机关对超出20年的具体行政行为是否合法的情况进行审查的明确约定。二、肇庆市自然资源局称本案争议土地“权属清楚”，但是又拿不出任何的证据。请求二审判决撤销原判，撤销肇庆市自然资源局于2019年11月7日作出的肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，并受理坑塘经济社的行政复议申请。被上诉人肇庆市自然资源局答辩称，一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、肇庆市自然资源局作出的《不予受理行政复议申请决定书》，主体适格。三、肇庆市自然资源局作出的《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚、适用法律正确。四、肇庆市自然资源局作出的《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。请求二审判决驳回上诉，维持原判。原审第三人荔枝三经济社答辩称，一、坑塘经济社申请行政复议时已超过《行政复议法》第九条规定的六十日申请期限。二、本案应当审理的内容为坑塘经济社申请行政复议是否超过法定申请期限，肇庆市自然资源局作出的不予受理超过法定期限提出的行政复议申请是否符合法律规定。其他关于土地权属的实体处理问题不属于本案审理范围。坑塘经济社以此为由提起上诉不符合法律规定。综上所述，肇庆市自然资源局作出的肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，是完全正确的。原审法院依法判决驳回坑塘经济社提出的诉讼请求，认定事实清楚，请求二审判决维持原判，驳回坑塘经济社的上诉请求。经审查，本院对原审法院查明的事实依法予以确认。本院认为，本案系行政复议不作为纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”二十年是法律给予公民、法人或者其他组织对行政机关作出的涉及不动产的行政行为提起行政诉讼的最长保护期限，超过该期限提起行政诉讼的，不论当事人是否知道或者应当知道该行政行为内容，人民法院都应当不予受理。行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的法定救济途径，两者相互衔接，故行政复议和行政诉讼的最长保护期限应当相一致。当事人对原行政行为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权，如果允许其通过行政复议的方式重新获得，则破坏了维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性。本案中，原高要市国土局于1997年12月3日作出高国土字〔1997〕15号《关于银砚社土地权属处理决定书》，坑塘经济社于2019年11月4日才向肇庆市自然资源局申请行政复议，已超过二十年的最长保护期限。因此，肇庆市自然资源局以超过二十年为由，作出肇自然资行复〔2019〕16号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对坑塘经济社的行政复议申请不予受理，该行政行为正确，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院依法予以维持。坑塘经济社的上诉请求，法律依据不足，本院不予支持。肇庆市自然资源局和荔枝三经济社的答辩，理据充分，本院予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人肇庆市高要区莲塘镇荔枝村坑塘经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长 邓海东审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年六月二十九日法官助理 李炜文书 记 员 黄丹莉