江西省赣州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）赣07民终1259号 上诉人（原审原告）：林焕珍，男，1936年9月19日生，住信丰县。 委托诉讼代理人：兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王龙，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：西牛镇西牛居委会老圩改造理事会，住所地：信丰县西牛镇西牛社区居民委员会。 负责人：李坊华，系该理事会会长。 委托诉讼代理人：邹文锋，信丰县新兴法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）：信丰县西牛镇西牛社区居民委员会。 法定代表人：洪代礼，系该居委会主任。 上诉人林焕珍因与被上诉人西牛镇西牛居委会老圩改造理事会（以下简称“改造理事会”）、信丰县西牛镇西牛社区居民委员会（以下简称“西牛居委会”）确认合同无效纠纷一案，不服江西省信丰县人民法院（2019）赣0722民初2052号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月26日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 上诉人林焕珍上诉请求：1.请求依法撤销一审判决，并将案件发回重审;2.一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审关于对被上诉人主体资格的认定适用法律错误。在签订合同主体资格的认定上，一审认定：被上诉人的成立符合法律规定，有一定的组织机构，有独立的财产，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定的“其他组织”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十二条的规定，其被上诉人并非该条列举的前七项“其他组织”，亦不符合该条规定的“合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，其成立并无任何文件，亦未获得该条前七项所列的“其他组织”具有的证照、批准文件、章程等，无可证实其存在合法的证据。一审法院认定“收取部分村民缴纳打桩款，有独立财产”，显属事实认定错误，部分村民缴纳的打桩款是缴纳给西牛社区居民委员会，不是西牛居委会老圩改造理事会。其财产并非其自身财产，更非其相对独立财产，亦无承担责任的财产。其成立无法律认可，亦无承担民事责任的能力，应当不具有签订合同的主体资格。被上诉人不具有分配宅基地的行为能力。根据《中华人民共和国物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。和《江西省实施办法》第四十条：农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。其中，涉及农用地转用的，由县级人民政府审核后整理汇总，每年分批次上报有农用地转用批准权的人民政府批准。有分配宅基地使用权权力的机关是县级人民政府。在本案中，即分配宅基地的行为是信丰县人民政府的行政职权行为。故，被上诉人不具有行为能力。又根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，农用地转用的批准机关是江西省人民政府或者国务院，根据《西牛老圩改造协议书》，被上诉人将农用地给予上诉人作为宅基地使用，显属违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定。被上诉人不具有收回宅基地的行为能力。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，有权收回宅基地使用权的机关是原批准用地的人民政府。在本案中，即收回宅基地的行为是信丰县人民政府的行政职权行为。被上诉人不具有农用地转为建设用地的批准权力，违反《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度”的强制性规定。二、一审对于合同效力的认定错误。合同约定事项超出合同法约定范围，并违反法律法规，上诉人与被上诉人签订的《西牛老圩改造协议书》，收回宅基地并建设不属于《合同法》中的意思自治范畴。同时根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”，被上诉人并无收回宅基地并进行建设的权限。因此其无权签订《西牛老圩改造协议书》。《西牛老圩改造协议书》实质的目的是宅基地使用权的收回和宅基地使用权的取得，然而，宅基地使用权的问题应该适用《中华人民共和国土地管理法》的规定，故《西牛老圩改造协议书》属于以协议的合法形式掩盖实质上的宅基地使用权收回和宅基地使用权取得的非法目的，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。由上可知，《西牛老圩改造协议书》违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）、（五）项，应属于无效情形。综上所述，一审适用法律错误、事实认定错误，现上诉人针对一审判决提出上诉，希望法院能依法支持上诉人的请求。 被上诉人改造理事会答辩称：一、一审认定答辩人属于合法组织，具有相应的民事权利、能力是正确的，符合中央文件精神及法律规定。1.自2014年中央一号文件关于创新农村社会治理开始，到2018年中央一号文件关于深化村民自治实践，坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，发挥自治章程、村规民约的积极作用，对依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局予以肯定。2.答辩人是以改造老圩为目的，经过村民（包括上诉人等人在内）推荐、选举，依法成立的合法的村民自治组织，属于民事诉讼法规定的“其他组织”，具有与上诉人签订关于老圩改造相关的协议资格与民事行为能力。3.至于上诉人在上诉状中称答辩人具有违背“农用地”转用规定的行为，无事实依据，案涉土地根本不涉及到农用地，都是宅基地及荒地、荒坪，也没有答辩人本身对案涉土地进行审批权限的约定。二、一审认定协议合法、有效是正确的，上诉人以协议内容违背法律强制规定为由要求法院确认协议无效，没有事实根据。答辩人与上诉人及其他村民签订的《西牛老圩改造协议书》，双方具有完全民事行为能力，是双方真实的意思表示，没有违背法律强制规定，至于上诉人诉称，答辩人无权收回宅基地，内容违反法律强制规定。完全是混淆是非，双方的约定内容是把旧房等地上物清除后，进行土地整理平整后，再报政府相关部门批准。即旧房等地上物清除、土地整理平整后再报政府批准建房等内容并没有违背法律之强制规定，目的是把土地平整后等待政府审批后，用于本集体建房用，并非上诉人所说的用合法形式掩盖非法目的。故上诉人以双方的协议内容违背法律强制规定为由要求法院确认为无效，没有事实根据。三、上诉人所诉涉案土地，法律上已经不可能再归还其使用。涉案土地已经在相关规划范围内，且已经全部平整，部分已为其他建设合法占用，已经成为法律上的不能；涉案土地上的旧房等地上物已经拆除、清理，法律上该土地的所有权、使用权均为老圩村小组集体所享有，而非上诉人或者答辩人能随意处分，答辩人也无权把涉案土地退还给上诉人。综上，请求维持一审判决，驳回上诉。 被上诉人西牛居委会答辩称：答辩人为基层组织，与西牛居委会老圩改造理事会没有行政隶属关系，是各自独立的法律主体，只有指导、协助、支持西牛居委会老圩改造理事会的工作，在西牛居委会老圩改造理事会与上诉人的协议中只是见证方，不是合同相对方，该协议对答辩人不具有约束力。答辩人不是本案当中的适格诉讼主体，也为赣州中院生效判决所确认，现上诉人依然把答辩人列为被告，应当驳回其对答辩人的起诉。 林焕珍向一审法院起诉请求：1.判决确认原告与被告签订的《西牛圩改造协议书》无效；2.判令被告向原告退回宅基地；3.本案诉讼费由被告负担。 一审法院认定事实：被告西牛居委会有四个生产小组，分别为圩一组、二组、三组、四组。四个小组均有部分村民包括本案原告林焕珍在西牛老圩上生活并建了住房。因西牛老圩比较陈旧，居住的村民均有改造的想法。2016年9月18日，在被告西牛居委会的召集下，由居委会主任洪代礼主持召开了一次村民大会，共35户代表参加了会议，参加会议的均为圩上有房的居民。会议成立了西牛镇西牛居委会老圩改造理事会，理事会成员为郭洪英、林茂生、黄小平等11人，会议还通过了以《西牛老圩改造协议书》中约定的方式进行安置。当日下午理事会在洪代礼的主持下召开了理事会第一次会议，共十位理事会成员参加了会议，会议通过选举李坊华为会长、郭洪英、陈志龙为副会长。会议还对征求农户意见进行了工作部署。在理事会成员多次征求和走访农户意见后，最终理事会对拆迁农户如何补偿形成了一致意见。之后理事会陆续和拆迁农户签订老圩改造协议。2017年11月28日，被告理事会（甲方）和本案原告林焕珍（乙方）签订了《西牛老圩改造协议书》，主要内容为：一、老圩改造在居委会发动和理事会运作下，做好三通工作。二、安置事项：（1）现有老圩的住房、附房、老宅基地搬迁按照1：1比例进行地皮安置，院坪按1：0.4比例安置。（2）在签订协议时，如同时有几户在同一时间段签订协议，理事会应将以抽签方式安排安置地顺序号（每五天为一组，依次类推），如一户签订由搬房户在安置地自己选定建房地顺序号。（3）搬迁户在签订协议后，如果理事会在一年内不能安置建房地，应在前山安置区用相等面积安置地皮，并按政策补偿相应的安置过渡费；（4）土坯房住房、附房、空闲房等建筑物以及附着物拆迁一律不予经济补偿。三、搬迁户的拆迁面积90.86平米（其中住房90.86平方米、院坪面积17.4平方米）。按比例折算后，安置面积为97.82平米。……五、其他约定事项：1、土地审批由政府免费审批，规划费用由农户自行办理，费用自理。......被告西牛居委会及西牛镇人民政府在协议的见证方处签字并盖了章。协议签订后，原告自行拆除了房屋。之后，原告因在安置地选房的位置及认为缴纳打桩费用太高与理事会发生争议，导致本诉。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.原、被告签订的《西牛老圩改造协议书》是否有效？2.被告西牛居委会是否是本案的适格主体？关于1、原、被告签订的《西牛老圩改造协议书》是否有效的问题。首先，被告理事会的成立是由于老圩破旧,所涉村民同意统一拆除改造，涉及需拆除房屋的村民有三十五户。被告西牛居委会根据村民自治原则主持召开了推荐成立理事会会议，三十五户农户推荐并同意了11名理事会成员，成立了改造理事会，该理事会的成立符合法律规定，属于合法组织。其次，理事会成立后，召开了第一次会议，选举产生了会长、副会长，通过了相关工作安排，有一定的组织机构，在组织拆除房屋中收取部分村民缴纳打桩款，有独立的财产，因此，其属于《中华人民共和国民诉法》第四十八条规定的"其他组织"，可以作为民事诉讼的当事人,具有与原告签订改造协议的资格和民事行为能力。第三、改造协议系理事会通过多次走访调查并征集村民意见后最终确认的，被告理事会与原告在签订该协议时为平等的民事主体，其双方自愿签订的协议属于民事合同范畴，应受《合同法》等有关法律的约束。经庭审查明，该改造协议系双方自愿签订，且协议内容并未违反法律、行政法规的强制性规定，故原、被告签订的改造协议为有效协议。而且原告也实际履行了协议，自行拆除了原地址上的房屋。协议中约定了安置地块，并未违反法律规定，但能否在选址上再建房屋需向政府申请审批，改造协议对此也作了约定。因此原告以该协议违反了法律、行政法规的强制性规定的主张，一审法院不予支持。关于2、被告西牛居委会是否是本案的适格主体的问题。本案中被告西牛居委会作为基层组织，因其与被告理事会并没有行政隶属关系，其日常只是指导和协助被告理事会工作，在改造协议上是代表见证方签字，并不是合同的相对方，该协议对其没有约束力。故，被告西牛居委会不是本案的适格主体，不应承担责任。一审法院认为，被告西牛居委会根据村民改造老房的意愿，根据村民自治原则，召集村民会议，推荐成立的改造理事会属于合法成立组织。原告主张理事会成员未经民主推荐、理事会成立不合法，协议无效，原告未向法庭提交证据予以证明，且原告儿子林茂生代表户主参加了会议，也是理事成员之一，参与了理事会的前期工作。理事会属于《民诉法》第四十八条规定的"其他组织"，可以作为民事诉讼的当事人,具有与原告签订改造协议的资格和民事行为能力，双方签订的改造协议属于平等民事主体约定相互权利义务关系的民事合同，不存在法律规定的合同无效情形,该协议合法有效，故对原告主张协议无效的诉求不予支持。本案中，被告西牛居委会是指导和协助理事会工作，在改造协议中也只是见证方的身份，并非合同相对方，不是本案的适格主体，不应承担责任。综上，原告的主张无事实和法律依据，一审法院不予支持。判决：驳回原告林焕珍的诉讼请求。案件受理费100元，由原告林焕珍负担。 二审期间，当事人均未向本院提交新证据。 本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案系确认合同无效纠纷，争议焦点为：1.关于被上诉人改造理事会是否系本案适格主体的问题；2.关于案涉老圩改造协议书是否有效的问题；3.关于原审程序是否违法的问题。 关于被上诉人改造理事会是否系本案适格主体的问题。为了保障村民自治，由于西牛镇西牛居委会老圩破旧，村民同意对老圩统一拆除改造，被上诉人西牛居委会根据村民自治原则主持召开了推荐成立理事会会议，由涉及拆除房屋的35户推荐并同意了其中11人为老圩改造理事会成员，上诉人儿子林茂生参加会议，并且作为理事会成员之一，参与了前期工作，因此成立了被上诉人改造理事会。而被上诉人改造理事会成立后，召开了第一次会议，选举产生了会长、副会长，通过了如征求农户意见、分组走访等相关工作安排，有一定的组织机构，在组织拆除房屋中收取部分村民缴纳的款项，亦有独立的财产。原审认定被上诉人改造理事会属于《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定的“其他组织”，可以作为本案适格主体，具有与上诉人签订改造协议的资格和民事行为能力，符合法律规定，本院予以维持。 关于案涉老圩改造协议书是否有效的问题。该协议明确约定土地审批由政府负责审批，并且协议系双方自愿签订，且协议内容并未违反法律、行政法规的强制性规定，上诉人也实际履行了协议，拆除原地址上的房屋，该协议合法有效。故上诉人以该协议违反了法律、行政法规的强制性规定以及属于合法形式掩盖非法目的为由主张协议无效，缺乏依据，本院不予支持。 关于原审程序是否违法的问题。上诉人认为一审期间其提出应当将西牛镇人民政府通知到庭参与诉讼，一审法院未予通知，系违反法定程序。本院经审查认为，西牛镇人民政府仅系案涉老圩改造协议书的见证方，而本案的主要争议焦点为该协议是否有效，西牛镇人民政府并非必须共同进行诉讼的当事人，原审未将西牛镇人民政府通知到庭参与诉讼，并不违反法律规定，本院对上诉人的该主张不予支持。 综上所述，上诉人林焕珍的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人林焕珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  雷勉励 审 判 员  傅 忠 审 判 员  王阿婷 二〇二〇年六月八日 代理书记员  钟 琳 代理书记员  雷 娜