湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终328号上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府，住所地：湖北省襄阳市襄州区航空路187号。法定代表人黄进，该区区长。被上诉人（原审原告）崔改芝，女，汉族，1975年8月12日出生，住湖北省襄阳市樊城区。上诉人襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）因崔改芝诉其行政强制拆除房屋行为违法一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。崔改芝原审诉称，其在襄阳市××区航空路××号拥有合法所有权房屋一套。2018年8月13日，襄州区政府作出襄州征字（2018）1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》、襄州征字（2018）2号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》，将崔改芝房屋纳入征收范围。崔改芝认为襄州区政府的征收决定违反相关法律程序并于2018年12月提起诉讼，请求撤销襄州区政府作出的征收决定及公告。2019年5月31日，襄州区政府在未与崔改芝达成安置补偿协议的情况下，将其房屋强制拆除。襄州区政府的强拆行为既无事实根据，又未遵循法律程序，严重违法并造成其巨大财产损失，依法应当给予行政赔偿。请求判令确认襄州区政府强制拆除崔改芝房屋的行为违法，并赔偿其各项经济损失共计160万元。诉讼中，经法庭许可，崔改芝申请撤回行政赔偿诉讼请求，待本案审结后另行依法解决。原审法院查明，2018年8月6日，襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班作出《襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》。2018年8月13日，襄州区政府作出襄州征字（2018）1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》并发布征收公告。崔改芝所诉位于襄阳市××区航空路（水利××团××区）的房屋在上述征收范围内。崔改芝不服襄州区政府前述房屋征收决定及公告提起诉讼，经襄阳市中级人民法院一审，判决驳回崔改芝诉讼请求，湖北省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。因崔改芝在征收签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，其房屋于2019年5月15日被襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班主持实施拆除。襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班系襄州区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的临时性机构。原审法院认为，因棚户区改造，襄州区政府组建了襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班，该专班于2018年8月6日作出《襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置实施方案》。2018年8月13日，襄州区政府作出襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》并发布征收公告。崔改芝所诉涉案房屋在上述征收范围内，于2019年5月15日被襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班主持实施拆除。襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班系襄州区政府组建的不具有独立承担法律责任能力的临时性机构，其以自己名义作出行政行为，崔改芝不服提起诉讼，应当以组建该机构的襄州区政府为被告，其法律后果亦应由襄州区政府承担。《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确认的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。具体到本案中，襄州区政府及相应职能部门应当就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项与崔改芝订立补偿协议；若双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，襄州区政府应当依法单方作出补偿决定。根据审理查明的事实，以及《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的相关规定，襄州区政府在拆除崔改芝所诉涉案房屋前，未告知其依法享有的权利、救济途径并听取陈述和申辩；未发布公告和作出强制执行决定并向其送达；在实施拆除行为时，未通知崔改芝到场；未制作现场笔录和邀请见证人到场；亦未向公证机关办理被拆除建筑物、构筑物有关事项的证据保全，即于2019年5月15日将涉案房屋予以拆除，缺乏法律依据，违反了“先补偿、后搬迁”和行政强制执行程序的规定。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认襄州区政府强制拆除崔改芝所诉位于襄阳市××区航空路的房屋的行政行为违法；案件受理费50元，由襄州区政府承担。襄州区政府上诉称，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，被上诉人是对市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为不服而提起的诉讼，襄州区政府并非房屋征收部门，也非房屋征收实施单位，房屋征收部门实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为所产生的法律后果不应由上诉人承担。襄州区政府于2018年8月13日作出的襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及发布的襄州征字〔2018〕2号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》合法有效，征收程序合法合规，且在实施拆除行为时制作了现场笔录和邀请见证人到场，并向公证机关办理了被拆除建筑物、构筑物有关事项的证据保全等程序。请求二审查明案件事实后依法撤销原判并予改判。被上诉人崔改芝向本院提交书面答辩意见认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回襄州区政府的上诉。上诉人襄州区政府及被上诉人崔改芝原审提交的涉案证据已随案移送本院。本院对相关证据的认定意见与原审法院一致，对原审判决认定的案件事实予以确认。本院经审理认为，襄州区政府2018年8月13日作出的襄州征字〔2018〕1号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》以及襄州征字〔2018〕2号《关于水利片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收公告》虽载明房屋征收部门为襄阳市襄州区住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为襄阳市襄州区肖湾街道办事处和襄阳市襄州区房屋征收管理中心。但本案中，双方对强制拆除涉案房屋是由襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班主持实施的并无异议。从崔改芝提交的襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班《关于周汉民反映问题的答复意见》内容看，可证明襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班是由襄州区政府于2018年5月组建的不具有独立承担法律责任能力的临时性机构。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”崔改芝不服襄阳市襄州区水利片区棚户区改造项目工作专班以自己名义作出的行政行为提起诉讼，以组建该机构的襄州区政府为被告并无不当。襄州区政府认为其并非房屋征收部门也非房屋征收实施单位，本案应依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定确定由房屋征收部门为被告，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通告等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。第五十三条规定，“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”。本案中，被告襄州区政府拆除涉案争议房屋事实行为，既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“先补偿、后搬迁”原则的规定，在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议时，没有按照征收补偿方案作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告；也违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行程序的规定，在应当通过合法程序申请人民法院强制执行的情形下，自行予以行政强制执行，显属越权行为，执行程序不符合相关法律规定，故依法应当确认其强制拆除行为违法。襄州区政府认为其在实施拆除行为时制作了现场笔录和邀请见证人到场，并向公证机关办理了被拆除建筑物、构筑物有关事项的证据保全等程序，实施拆除行为合法的理由不能成立，本院不予采纳。需要明确的是，本案不属法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施的行政强制措施或具有行政强制执行权的行政机关依法实施的强制执行，原判适用《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条和第三十八条的规定审查襄州区政府强制拆除行为的合法性，存在适用法律不当情形，本院予以纠正。综上，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律虽有不当，但不影响本案裁判结果的认定。襄州区政府的上诉理由及请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人襄阳市襄州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年六月八日书记员  董晓晗