河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0122行初30号原告胡广琴，女，1972年11月16日生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人周晓会，北京创为律师事务所律师。委托代理人王兵，北京创为律师事务所实习律师。被告中牟县黄店镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县黄店镇黄店村1号，统一社会信用代码11410122005298918C。负责人袁新科，镇长。委托代理人陈峰剑，男，工作人员。委托代理人李旭烽，河南科技通律师事务所律师。被告中牟县人民政府，住所地河南省郑州市中牟县商都大街1号，统一社会信用代码11410122005296664M。负责人楚惠东，县长。委托代理人耿丽下，女，工作人员。委托代理人张豫飞，男，工作人员。原告胡广琴诉被告中牟县黄店镇人民政府（以下简称黄店镇政府）、中牟县人民政府行政强制及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告胡广琴及其委托代理人周晓会、王兵，被告黄店镇政府武装部部长高瑞刚、委托代理人陈峰剑、李旭烽，被告中牟县人民政府委托代理人耿丽下、张豫飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡广琴诉称，原告是祖居于河南省郑州市中牟县黄店镇祥府营村的村民，在本集体有房屋一处用于居住，现因“郑州与开封交界至航空港改建工程项目”面临征收。2019年12月11日，被告黄店镇政府将其房屋强制拆除。原告就强拆行为向被告中牟县人民政府申请复议。中牟县人民政府作出复议维持决定。原告不服，特向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1.确认被告黄店镇政府强制拆除原告房屋的行为违法；2.撤销被告中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2019〕60号行政复议决定；3.本案诉讼费由二被告承担。原告胡广琴提供的证据有：1.原告身份证。2.《集体土地建设用地使用证》。3.政府部门于2011年3月18号制作的固化视频。4.《中牟县2010-2020土地利用总体规划》。5.房屋强拆情况影像材料，证人证言。证据1-5证明：案涉房屋未影响城乡规划，固化后并未改扩建，非违法建筑。6.《通告》3份；征地红线图。证明：案涉地块在进行实质征收，被告镇政府为实施主体。7.《中牟县自然资源局关于魏军营、魏国增等人反映问题的行政答复》。证明：案涉征收未经批准实质开展，系违法征收。8.被征收户与村委领导对话录音2个（光盘及文字版）。9.被征收户与镇领导对话录音2个（光盘及文字版）。10.认定房屋法律性质过程的视频3个（光盘及文字版）。11.陈述申辩现场递交视频2个。12.《信访事项处理意见书》。13.强拆前的补偿费用。14.《行政复议决定》牟政（行复决）〔2019〕60号。证据8-14证明：案涉房屋在征地红线范围内；被告认定事实不清；适用依据错误；程序严重违法；被告拆除房屋的实质目的并非规划执法，而是加快征收拆迁，执法目的严重不当。15.证人魏某到庭证言。被告黄店镇政府辩称：一、原告的房屋是违法建设。郑州市人民政府2011年2月21日颁发《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》(郑政【2011】11号)，其中第二条第一款明确规定：在郑州市市区规划区范围内集体土地上，村民新建、改建、扩建、翻建住宅的活动，应当遵守本办法。当年行政部门依据该规定对乡、村庄规划范围内的全部建筑物、构筑物进行了拍照固定（简称“固化”）。将原告的案涉房屋现状与2011年的固化照片对比，结合2018年3月21日原告认可的调查表，不难发现原告存在改建、扩建、翻建案涉房屋的行为，主要有：主房二层搭建简易房，主房南侧两边的房屋上搭建简易房。以上均是在2011年固化后改建、扩建的建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、六十五条以及《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条、《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》第十一条之规定，原告应该办理乡村建设规划许可证。但其改建、扩建房屋，并没有征得村民委员会的同意，也没有向相关部门提出过申请，并办理乡村建设规划许可证。在被告作出《责令限期拆除决定书》前，曾要求原告提供材料证明其改建、扩建房屋的合法材料。但是时至今日，原告仍然没有提供乡村建设规划许可证来证明其为合法建设。虽然原告在申请复议时提供了其前期未向被告提交过的集体土地建设用地使用证（即宅基地证），但该宅基地证批准的房屋建筑面积为45㎡，而2018年3月21日原告自己认可的案涉房屋的现有建筑面积为450.68㎡（含混凝土房屋319.81㎡、简易棚130.87㎡），远远超过批准面积，同时原告又不能提供超过批准面积房屋的合法手续。退一步讲，即便按照原告所述其房屋于2001年修建，因其现有房屋建筑面积远超宅基地证批准建房面积，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条以及《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》（1996）第三十四条之规定，其超过批准面积的房屋也属于违法建设。鉴于以上，原告的房屋为违法建设。二、被告依法律规定送达相关法律手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条之规定，被告具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。由于原告没有取得乡村建设规划许可证进行改建、扩建、翻建房屋，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》之规定，对原告下达了《责令限期拆除决定书》，《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》等相关法律手续。综上，原告的房屋确为违法建设，原告要求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法缺乏事实依据。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告黄店镇政府提供的证据有：第一组证据：中牟县黄店镇祥符营村民委员会2019年10月30日出具的情况说明以及黄店镇村镇建设办公室2019年11月17日出具的证明。证明：2008年之后原告胡广琴在改建、扩建其房屋时，并没有征得村民委员会的同意，也没有向相关部门提出过申请，并办理乡村建设规划许可证的事实。第二组证据：原告2011年做出的保证书。证明：原告对于2011年以后进行建设活动需要按照法律规定进行审批手续主观上是明知的。第三组证据：2011年行政部门对原告的住宅进行固化拍摄的照片、原告的案涉房屋等建筑物的现状照片和原告2018年3月21日签字按指印确认的房屋建筑表及平面图。证明：经过对比，原告在2011年之后，存在未经审批并办理乡村建设规划许可证的情况下，改建、扩建房屋等违法行为。第四组证据：《责令限期拆除决定书》，《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》。证明：被告依照规定向原告送达文书，原告在法定期限内未自行拆除，黄店镇政府依照法律规定对其进行拆除。第五组证据：《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施办法》、《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法(郑政【2011】11号)》、《郑州市城乡规划管理条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例（2005）》、《中华人民共和国行政强制法》。证明：黄店镇政府作出行政行为的法律依据。被告中牟县人民政府辩称：一、中牟县人民政府作出的复议决定程序合法。中牟县人民政府于2019年12月23日收到原告胡广琴复议申请，12月25日书面通知黄店镇人民政府进行答复。黄店镇人民政府于2020年1月3日向中牟县人民政府提交了书面答复及相关的证据依据。后因案件情况复杂，经机关负责人同意后作出延期通知书并送达原告及黄店镇人民政府。2020年3月20日，中牟县人民政府作出牟政（行复决）〔2019〕60号《行政复议决定书》，并于同日向原告及黄店镇人民政府进行了送达。中牟县人民政府在法定期限内作出了复议决定，程序合法。二、中牟县人民政府作出确认黄店镇人民政府强拆原告房屋程序违法的复议决定，事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》以及《郑州市城乡规划管理条例》的相关规定，乡、镇人民政府在对违法事实调查清楚的情况下具有对违法建设依据法定程序强制拆除的职权。中牟县人民政府根据双方提供的《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定书》、《强制拆除决定公告》、申请人的陈述和被申请人的答复，被申请人拆除申请人案涉房屋的事实存在。由于被申请人未提供送达申请人《责令限期拆除决定书》《限期拆除催告书》的证据，视为该4份法律文书未送达给申请人，依法不对申请人产生法律效力，故被申请人2019年12月11日强制拆除申请人房屋的程序违法。该案涉房屋在已被拆除的情况下，无恢复原状的可能性，被申请人应对其拆除行为造成的不良影响采取补救措施。申请人要求“对违法责任人进行追责并予以公示”的请求依法不属于行政复议的受案范围，应通过其他渠道进行解决。综上所述，中牟县人民政府作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。被告中牟县人民政府提供的证据有：1.复议申请、快递查询表各一份，证明县政府2019年12月23日收到原告行政复议申请。2.答复通知书、送达回证、答复书各一份，证明县政府于2019年12月24日受理原告行政复议申请并作出答复通知书，12月25日向黄店镇人民政府送达，黄店镇人民政府于2020年1月3日向县政府提交答复书及证据依据。3.中牟县黄店镇祥付营村民委员会情况说明、中牟县黄店镇村镇建设办公室证明、《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》各一份，证明原告在2011年之后在黄店镇祥付营村内改建、扩建住宅，没有经村委会同意也未办乡村规划许可证。镇政府依据城乡规划法及行政强制法的规定，对原告作出《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》但并未依法送达给原告，对其无法律效力，其强拆原告房屋程序违法。4.延期通知书、送达回证，证明县政府因案件情况复杂，需延期30日作出行政复议决定，于2020年2月21日作出延期通知书并送达原告及黄店镇人民政府。5.行政复议决定，送达回证，证明县政府于2020年3月20日作出复议决定，并于3月23日送达原告及黄店镇人民政府。以上证据证明县政府复议程序合法，认定事实清楚，黄店镇人民政府强拆原告房屋程序违法。经庭审质证，原告对被告黄店镇政府提供的证据发表了综合质证意见：对证据1，村委出具的相关证明的合法性、关联性以及证明目的均不予认可，该证据系祥符营村委会出具，内容是关于规划方面的，根据《城乡规划法》规划的职能应当隶属于县规划局而非村委会，故对其合法性不予认可，且村委会与案涉地上附着物存在利害关系，证明力较低，且无其他证据进行佐证，因此达不到被告所称的证明目的。对证据2，保证书的三性及证明目的均不予认可，该证据签字处均非原告本人署名签字。对证据3，固化照片的真实性予以认可；对房屋现状照片无异议，与固化视频一致；对房屋建设建筑表及平面图，对其内容的表格部分真实性予以认可，但因该组证据下半部分的图示以及后面的签字，当时原告均未见到，故对其不认可。对证据4，原告已提供被告所作出的一系列文书被撤销，故该份证据归于无效，故对其证明目的不予认可，且该系列文书并未全部送达到原告处，原告也并未接收到被告所说的全部文书，所以认为被告所作行为程序违法。对证据5，系法律法规并非证据，故不予质证。原告对被告中牟县人民政府提供的五组证据的三性无异议，对证明目的有异议。认为行政复议机关依照行政复议法应当是对被诉行政行为进行的合法性进行全面审查，除了程序之外，应当对他的实体重点进行审查，因为这涉及到原告重大的利益。但被告在行政复议中并未就实体情况进行审查，行政复议机关认定的关于该案件的事实部分并没有调查清楚，因此对证据的证明目的不予认可。被告黄店镇人民政府、中牟县人民政府对原告提供的证据1无异议。对证据2集体土地证有异议，认为与本案原告没有关系。证据3，2011年3月18日固化视频范围很大，不能显示原告房屋。证据4，显示的是截止2005年，而本案的房屋建设2008年与本案没有关联性。强拆视频无异议。对第一组的证明目的不认可，案涉房屋是2008年建设，城乡规划法2008年1月1日实施，按照规定应该办理规划手续，但是没有办理规划手续，属于违法建设，且批准的面积只有45平方，案涉房屋面积有三百多平方，超过批准面积，属于违法建设。针对第二组证据通告三份，本案既存在S317建设又存在合村并点，同时原告的案涉房屋也在合村并点的项目范围之内。对征地红线图没有异议。证据7行政答复无异议，对证明目的有异议。对第三组中的文字录音不予认可，认为现场陈述申辩视频无法证明原告现场提出申辩。对信访处理事项、补偿费用、行政复议决定无异议。但对第三组及第四组证据的证明目的有异议。对证人证言，认为其与本案有利害关系，不能予以采信。被告黄店镇人民政府对中牟县人民政府提供的证据均无异议。被告中牟县人民政府对被告黄店镇政府提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据及二被告提供的证据均具备真实性、关联性，符合证据的法定形式，能够证明案件的基本事实，本院综合予以采信。经审理查明，原告胡广琴系中牟县黄店镇祥付营村村民，在该村有宅基地及地上房屋一处。2018年3月21日的房屋测量面积调查表显示：户主胡广琴，祥付营村2组，编号X2013，建筑物面积合计450.68㎡。2019年10月30日，中牟县黄店镇祥付营村民委员会出具《情况说明》，称胡广琴在2011年之后在该村内改建、扩建住宅，未向村委会提出过申请，未获得村委会同意，也未通过村委会向镇政府申请办理乡村建设规划许可证。2019年11月7日，中牟县黄店镇村镇建设办公室出具《证明》，证明胡广琴2011年之后在中牟县黄店镇祥付营村内改建、扩建住宅没有办理审批手续，中牟县黄店镇村镇建设办公室未收到其申请颁发乡村建设规划许可证的申请材料。2019年11月10日，黄店镇政府以原告未取得乡村规划许可证在黄店镇祥付营村西地段擅自建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，对原告作出牟黄拆[2019]83号《责令限期拆除决定书》。同年11月15日，黄店镇政府对原告作出牟黄催[2019]83号《限期拆除催告书》。同年11月22日，黄店镇政府对原告作出牟黄拆[2019]83号《强制拆除决定公告》，同日，作出牟拆字[2019]83号《强制拆除决定书》，载明“经查，被拆除人胡广琴建设的建筑工程，建筑面积共约450.68平方米。属于违法建设。你搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，本行政机关决定如下：对你搭建的违法建设进行强制拆除。”2019年12月，黄店镇政府强制拆除原告房屋。2019年12月23日，原告向中牟县人民政府提起行政复议，请求：1.确认黄店镇政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.责令黄店镇政府将违法拆除的房屋恢复原状；3.对违法责任人进行追责并予以公示。中牟县人民政府于2020年3月20日作出牟政（行复决）〔2019〕60号行政复议决定，认为黄店镇政府作出的《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定书》、《强制拆除决定公告》未向原告送达，存在程序违法，黄店镇政府应对其拆除行为造成的不良影响采取补救措施，“对违法责任人进行追责并予以公示”的请求依法不属于行政复议的受案范围，决定：一、确认黄店镇政府强制拆除胡广琴房屋的程序违法；二、驳回胡广琴的其他复议请求；三、责令黄店镇政府在60日内采取补救措施。并向原告邮寄送达。原告不服该强制拆除行为及行政复议决定，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。另查明，2011年，相关部门对黄店镇祥付营村的房屋进行拍照固定。本院认为，关于黄店镇政府拆除胡广琴房屋是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，黄店镇政府对乡村建设有行政管理执法权，但作出行政行为应有法定依据，遵守法定程序。本案中，被告黄店镇政府以原告胡广琴未经规划许可擅自在自家宅基地上建设房屋而向其作出《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》，并以上述文书为依据对胡广琴的房屋实施了强制拆除。黄店镇政府既没有对原告进行调查询问，也没有充分保证原告的陈述申辩权利，亦未能提供文书送达原告的证据，黄店镇政府认定原告450.68平方米的房屋为违法建筑并强制拆除的行为属于事实不清，证据不足，程序违法。因该拆除行为不具有可撤销内容，依法应当确认违法。关于牟政（行复决）〔2019〕60号行政复议决定应否撤销的问题。被告中牟县人民政府经审查，未对《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》进行实体方面的评价，仅以黄店镇政府送达程序违法作出了确认黄店镇政府拆除胡广琴房屋程序违法的决定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款、第三款规定，应视为中牟县人民政府维持了黄店镇政府的拆除行为，该维持决定明显不当，依法应予撤销。综上，原告胡广琴主张确认黄店镇政府拆除其房屋的行为违法，并撤销中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2019〕60号行政复议决定的诉讼请求，理由正当，应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告中牟县黄店镇人民政府强制拆除原告胡广琴房屋的行为违法；二、撤销被告中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2019〕60号行政复议决定。案件受理费50元，由被告中牟县黄店镇人民政府、中牟县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  王 伟人民陪审员  王雅阁人民陪审员  马建国二〇二〇年六月三十日书 记 员  王绍倩附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。