江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终100号 上诉人（一审原告）淮安市书香华庭小区业主委员会（未备案），住所地淮安市清江浦区书香华庭小区院内。 负责人温力，该委员会主任。 委托代理人傅利，该委员会副主任。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地淮安市清江浦区人民南路清晏小区二区8栋4楼。 法定代表人姜跃，该局局长。 委托代理人桑田，该局工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 上诉人淮安市书香华庭小区业主委员会（以下简称书香华庭业委会）与被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）因行政备案一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月18日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：书香华庭小区位于延安东路北侧、××南侧、××路西侧，2002年由淮安市富康房地产有限公司开发建设，在申请建筑许可证时，使用的项目名称为“龙江小区”，2003年6月26日申请更名为“书香华庭”。其中，第一期7幢264套于2003年建成交付，使用名称为“龙江小区”。剩余第二期448套住宅和119套商铺由房地产公司于2005年自行销售，使用名称为“书香华庭小区”。小区一期、二期在建设时用铁栅栏隔开，分别设立了业主委员会，名称分别为龙江小区业主委员会和书香华庭业主委员会，并均经过换届、备案。原书香华庭业主委员会于2013年9月11日经换届选举成立，小区选民人数531人、选民代表485人，任期五年。申请备案材料有《书香华庭小区业主大会议事规则》等材料，于2013年9月29日公示。 2018年8月8日书香华庭小区业主推选业主五人，拟组成书香华庭业主大会筹备委员会，并在小区内张贴公告。2018年9月7日筹委会成立，发布公告，内容为拟定于2018年9月22日在书香华庭小区网球场召开业主大会，并张贴候选人名单，制作了《业主委员会选举产生办法》、《业主委员会章程》等文件。同年9月13日，原告向被告及清浦街道、日月星辰居委会分别邮寄邀请函，邀请上述单位派员监督、指导业主大会的召开。 2018年9月22日，书香华庭业主大会筹备委员会邀请律师、清安派出所副所长王金龙、日月星辰社区网格员周兴元，召开了业主大会，其中334户业主（含业主委托）参与，发出选票334张，回收318张，经统计，选出业主委员会组成人员，后经会议，选举温力担任委员会主任。 2018年9月28日，原告向被告提出备案申请，被告未予接收。2018年12月12日，原告再次以邮寄方式，向被告邮寄备案申请材料，被告于2018年12月13日《回函》，内容为：“根据《物权法》第七十六条、《物业管理条例》第十一、十六条、《业主大会和业主委员会指导规则》第二、六、七、九、六十条规定，对《延安东路书香华庭小区业主委员会备案申请》不予受理。”原告对被告不予受理的决定不服，向一审法院提起诉讼，要求法院依法判令被告对原告书香华庭业委会给予备案。 一审法院另查明：书香华庭部分业主以原业主委员会主任未缴纳物业费为由，于2018年6月28日致函清浦街道办事处，请求罢免业主委员会主任职务。2018年7月17日，原业主委员会发布公告，称原业主委员会主任因个人原因辞去主任职务，并推选原业主委员会副主任蒋宏芬代行业主委员会主任职责。同日，原书香华庭业委会向日月星辰居委会移交了书面材料及公章。 一审法院再查明：2018年8月，原告提出组成筹备小组换届选举时，日月星辰居委会发现龙江小区和书香华庭小区系在同一平面规划图中，故于8月14日发布，内容为：“根据《江苏省物业管理条例》第七条规定，结合书香华庭小区规划总平图，经请示区住建局主管职能部门，贵小区物业管理区域四至：东至天津路；南至延安东路；西至老石桥路；北至前进东路。因此书香华庭小区和书香华庭凤雅居（龙江小区）属于同一物业管理区域。”同日，日月星辰居委会还发布《公告》，内容为：“因原业委会在规定时间内未启动召开小区业主大会程序，对业委会进行换届选举，现由日月星辰居委会代行业主委员会职责，启动书香华庭小区业主大会召开，进行业主委员会换届选举工作，拟成立书香华庭小区换届筹备工作小组。”2018年8月31日，日月星辰居委会再次发布《公告》，内容为：“因书香华庭小区部分业主对2018年8月14日发布物业管理区域划定有异议，书香华庭小区业委会换届筹备工作现暂停。”2018年9月15日，日月星辰居委会发出二份《公告》，内容分别为：“书香华庭小区二期2018年9月22日上午9点召开业主大会的公告违反相关规定，业主大会应当由业主委员会组织召开。原业委会任期至2018年9月29日，根据规定，业委会任期届满前三个月应当召开业主大会，清江浦街道物管中心已经于2018年7月9日、7月13日、7月30日三次向业主委员会发出启动召开业主大会的函件，作出提示。因2018年7月30日原业委会未在规定期限内启动召开业主大会，日月星辰居委会已公告代行业委会职责，代行启动组织书香华庭业主大会，其他任何组织和个人均无权召开业主大会。有业主反映部分业主以书香华庭业主大会筹委会的名义拟定于2018年9月22日上午9点在小区网球场召开业主大会。根据相关规定，业主大会筹委会成立不合法，侵害了广大业主的合法权益，居委会将在街道办事处的指导下依法组织召开书香华庭小区业主大会临时会议决定业主关心的重大事宜，其他任何组织和个人都无权负责召开书香华庭小区业主大会”。 被告于2018年9月4日收到日月星辰居委会的《关于书香华庭小区物业管理区域划定问题的请示》后，答复称：“经核实，该项目未进行物业管理区域划分备案，依据《江苏省物业管理条例》的相关规定，该项为已投入使用未划分物业管理区域的情况，如需划分应征求小区一期、二期业主意见后，确定物业管理区域划分”。2018年9月27日，被告再次作出《关于书香华庭小区物业管理区域划定问题的再次请示的回复》：“经核实，开发企业富康房地产有限公司和富华物业服务企业，未曾向我局申请书香华庭小区物业管理区域划分备案。根据《江苏省物业管理条例》第二章的相关规定，物业管理区域划定是依据物业建设用地规划许可证确定的红线，结合物业的公用设施设备、社区建设等因素进行划定的。经查，书香华庭(曾用名龙江小区)关于龙江小区一期工程项目建设书的批复，建设用地规划许可证和国有土地使用证规划红线图，市民政局地名命名、更改审批表等相关材料，明确书香华庭一期、二期规划用地为一块土地，土地面积为82374.6平方米。综上，书香华庭一期、二期依法应认定为一个物业管理区域”。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1、原告是否具有行政诉讼的主体资格。2、被告针对备案申请是否全面履行了法定职责。 一、原告是否具有行政诉讼的主体资格。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”原告书香华庭业委会作为经业主选举产生的自治组织，虽未经备案，但备案的原因即本案所涉行政行为，不妨碍其作为其他组织向法院提行政起诉讼以维护其合法权益。其次，《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”根据上述规定，对业主委员会的备案行为虽是一种事后备案行为，不同于行政许可，但被告作为备案机关，作出是否备案的决定对业主委员会的合法性地位和权利义务具有实质性影响，进而直接影响到业主委员会能否刻制印章、对外实施民事行为等具体行为。因此，本案中，被告区住建局不予受理备案申请的行为属于行政行为范畴，业主委员会可以向法院提起行政诉讼。 二、被告是否针对原告的备案申请全面履行法定职责。 首先，《物业管理条例》第十条：“同一物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”《江苏省物业管理条例》第二十二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向物业所在地的县（市、区）房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）办理备案：（一）业主委员会备案申请书；（二）业主委员会委员名单；（三）业主大会议事规则和管理规约；（四）业主大会会议记录；（五）其他应当提供的材料。”本案被告作为清江浦区房地产行政主管部门，对原告提出的备案申请具有作出行政处理的法定职责。原告于2019年12月12日邮寄备案申请，提交申请备案的材料有：备案登记表、备案申请、业主委员会选举产生办法、业委会章程、业主公约。根据上述规定，业主委员会提交备案的手续应当还包括业主大会议事规则、大会会议纪要等内容。且业主大会议事规则是业主大会组织召开及业主委员会选举产生的重要依据性文件，应当予以一并提交备案。故原告提交的备案材料不齐备，被告以原告提交材料不齐备不予备案，并无不当。同时，《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”本案中，被告作为备案的行政主管部门，在不予受理的《回函》中未明确不予受理的原因，也未对引用法条予以说明，在履行行政职责的过程中缺乏严谨性，在今后的工作中应加强工作规范性、严格依法行政。 综上，原告要求被告予以备案提交的材料不全，备案缺乏形式要件。因此，被告作出的不予备案决定并无不当，原告要求被告予以备案的理由不成立，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告书香华庭业委会的诉讼请求。 上诉人书香华庭业委会上诉称：对业主委员会的备案不同于行政许可。被上诉人作为主管部门有责任和义务为上诉人备案。上诉人申请备案提交了相关材料，被上诉人如以上诉人备案材料不齐全也应以书面形式明确告知上诉人，要求上诉人补正。被上诉人以回避的态度敷衍上诉人，在回函中只是将相关的规定予以照抄，系典型的行政不作为。综上，一审法院判决驳回诉请错误，请求撤销一审判决，支持诉请或判决告知备案所需的全部材料。 被上诉人区住建局辩称：上诉人提交的备案材料不符合法律法规规章规定的备案要求，被上诉人不予备案并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查，对一审法院认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本案争议焦点为：被上诉人区住建局不予受理备案申请是否合法。 本院认为，《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《江苏省物业管理条例》第二十二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内,持下列材料向物业所在地的县(市、区)物业管理行政主管部门和街道办事处(乡镇人民政府)备案:(一)业主委员会备案申请书;(二)业主委员会委员名单;(三)业主大会议事规则和管理规约;(四)业主大会会议记录;(五)其他应当提供的材料。”本案中，被上诉人区住建局作为房地产行政主管部门,具有对业主委员会进行备案的法定职权。但从其对上诉人备案申请作出的不予受理的《回函》来看，不具有合法性。 首先，从程序正当性要求来看，被上诉人针对上诉人提出的备案申请，如果认为其所提供的备案材料不全，应明确告知其行政备案所需要的全部材料，并要求上诉人在规定期限内予以补正，若限期不能补正，可依法予以处理。但本案中，被上诉人在行政处理中并未要求上诉人补正，而直接作出不予受理的行政行为，不符合相关规定要求。其在诉讼中作此理由的抗辩，不能作为认定其行为合法的依据。 其次，从被上诉人所作《回函》的内容来看，其在函中只是简单列举相关法律法规的规定，并未告知上诉人不予受理的理由，也未提出上诉人提交备案的相关材料不齐全或需要补交的材料，该不予受理行为剥夺了上诉人的程序性权利，使其不能通过补正、补交材料而满足备案的要求，其行政处理明显不当。 第三，本案诉讼中，被上诉人区住建局还抗辩认为，上诉人并不符合备案的条件，但从其《回函》的形式来看，其只是不予受理，属于程序性处理，其在没有受理其备案申请的情况下，作出其并不符合备案条件的实质判断，混淆了程序性受理与备案实质审查的关系，其理由不能成立。 综上，被上诉人区住建局作出的不予受理《回函》，不具有合法性、正当性，依法应予撤销。上诉人书香华庭业委会的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。一审法院判决驳回上诉人诉讼请求错误，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初243号行政判决； 二、撤销被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局2018年12月13日作出的《回函》； 三、被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局对上诉人的备案申请依法予以重新处理。 二审案件受理费50元，由被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐冬然 审 判 员 李学辉 审 判 员 马作彪 二〇二〇年六月八日 法官助理 王伏刚 书 记 员 陈青青