江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终305号上诉人（原审原告）冯四荣，男，1970年9月1日出生，汉族，住江西省丰城市。上诉人（原审原告）带样珍，女，1970年9月10日出生，汉族，住江西省丰城市，（系冯四荣之妻）被上诉人（原审被告）丰城市人民政府，住所地江西省丰城市府前路288号。法定代表人徐结强，代市长。上诉人冯四荣、带样珍因与被上诉人丰城市人民政府行政复议一案，不服宜春市中级人民法院于2019年12月31日作出的（2019）赣09行初119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院查明，1998年原告冯四荣、带样珍经丰城市梅林乡土地管理所批准取得70㎡建设用地用于建设住宅，后补加了14㎡和补办附房用地11㎡。2004年，原告在已建好的房屋上加盖一层，并同时在房屋周围建了庭院，庭院未办理建设用地审批手续。2017年9月8日，中共丰城市委办公室、丰城市人民政府办公室发布关于印发《丰城市进一步规范农村宅基地管理实施方案》的通知，并转发到各乡镇党委和人民政府。2019年5月11日，原告所在池塘村委会召开村民代表会议，会议目的为根据上级精神，以“一户一宅”为前提，搞秀美乡村建设。会议讨论决定拆除包括原告在内的四户的院墙及闲屋，同时经推荐确定了理事会成员名单。2019年5月27日，原告的庭院被拆除，拆除现场既有村委会和村民理事会成员，也有梅林镇人民政府干部。原告对该拆除行为不服，于2019年7月29日以梅林镇人民政府为被申请人，向被告申请行政复议。被告以拆除原告庭院的行为不是梅林镇人民政府所为，冯四荣、带样珍的复议申请不属于行政复议范围为由，于2019年9月25日作出丰府复决字[2019]22号行政复议决定书，驳回了冯四荣、带样珍的行政复议申请。冯四荣、带样珍对该驳回行政复议申请决定不服，诉至原审法院，请求撤销丰府复决字[2019]22号行政复议决定，同时请求判令丰城市人民政府重新作出行政行为。原审法院认为，本案的争议焦点问题是拆除原告庭院的行为是否属于梅林镇人民政府的行政行为，是否属于行政复议的受案范围。原告所在村委会根据中共丰城市委办公室、丰城市人民政府办公室印发的《丰城市进一步规范农村宅基地管理实施方案》开展相关工作，村民代表会议认为原告的庭院影响交通安全和秀美乡村建设规划，经讨论决定拆除包含原告在内的四户院墙及两户闲置房屋，并在会上推荐确定了村民理事会成员名单。理事会成员经讨论并结合该村实际情况，决定了“一户一宅”秀美乡村建设院墙拆除方案，并组织实施了拆除原告庭院的行为。原告所在村党支部书记出庭作证时亦认可组织实施拆除原告的庭院是由村委会适当引导、以村民理事会为主，梅林镇人民政府未参与。虽然原告提供的视频中显示拆除现场有梅林镇人民政府的工作人员，但被告已对此作出合理解释，梅林镇人民政府工作人员在现场只是为了防止拆除过程中出现纠纷，故仅凭此不能推定梅林镇人民政府参与实施了拆除原告庭院的行为。原告的庭院系由村委会和村民理事会组织拆除，该行为属于基层群众性组织的自治行为，不是行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。被告丰城市人民政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出了行政复议决定，程序合法。综上，被告丰城市人民政府的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冯四荣、带样珍的诉讼请求。冯四荣、带样珍提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，重新审理本案，并请求对丰城市委市政府的规范性文件进行审查。主要理由如下：上诉人所在村委会和乡镇政府是依据丰城市委市政府印发的文件进行“一户一宅”秀美乡村建设,即使村委会和乡镇政府实施了强制拆除行为,也是受丰城市委、市政府规范性文件授意之为,是贯彻执行其指示和完成其交付的工作,是受丰城市委、市政府的委托所为。根据相关司法解释,当事人对村民委员会或居民委员会受行政机关委托做出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告提起行政诉讼,可见丰城市委、市政府是适格被告,该行为属于行政诉讼范畴。被上诉人所在村党支部书记是具体行为的实施者，原审法院采纳其证言不当。上诉人庭院是合法建筑，是《中华人民共和国城乡规划法》实施之前所建，不需要规划部门审批。梅林镇人民政府的工作人员参与了拆除，可以视作梅林镇人民政府实施了拆除行为，一审认定其不是拆除行为主体错误。被上诉人丰城市人民政府答辩称，丰城市委、市政府是否是适格被告，拆除行为是否属于行政诉讼范围均与本案没有关系；拆除被答辩人庭院行为系村委会（村民理事会）合情合理合法正当自主行为；拆除案涉庭院行为与答辩人及梅林镇人民政府均无关，是村委会（村民理事会）经村民会议讨论决定而自主实施的拆除行为，不是行政行为，其作出的驳回行政复议申请决定符合法律规定。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉。原审证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是冯四荣、带样珍向丰城市人民政府申请行政复议的事项是否属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”从该法对行政复议范围的界定可以明确，申请复议的行为须是“行政行为”。也就是说：公民、法人或者其他组织只有对行政行为不服，才能依法申请行政复议。如果申请复议的对象不属于行政行为则不能申请行政复议。本案中，根据被上诉人丰城市人民政府在一审提交的村委会会议记录、村委会出具的情况说明、拆除现场照片、拆除开支票据等证据以及一审庭审出庭作证的村委会干部证人证言，可以证明拆除案涉庭院的行为系由上诉人所在的池塘村委会及村民理事会共同实施。上诉人提供的现有证据不足以证明案涉拆除行为由梅林镇人民政府实施，亦不足以证明案涉拆除行为系受梅林镇人民政府委托，仅凭显示有梅林镇人民政府工作人员在拆除现场的视频，不能认定梅林镇人民政府是案涉拆除行为的主体。根据《中华人民共和国村民组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并非行政主体，其实施的案涉拆除行为并非行政行为，不属于行政复议的对象，故丰城市人民政府认为上诉人提出的行政复议申请事项不属于行政复议范围，并据此作出驳回行政复议申请决定，适用法律正确。一审判决驳回冯四荣、带样珍诉讼请求，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是丰城市人民政府作出的驳回行政复议申请决定，并不涉及拆除行为以及案涉庭院本身是否合法问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条第一款规定，凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。上诉人所在村的村委会干部事发当时在拆除现场，其知道拆除行为发生时的相关事实情况，原审法院准许其出庭作证并不违反相关法律法规的规定。同时，其所作证言仅是一审法院作为认定案件事实的补强证据，并非认定案件事实的主要依据，故上诉人提出的一审法院证人证言采纳不当的上诉理由不成立。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，只有规范性文件是被诉行政行为的依据时，才可以在提起行政诉讼时一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，被上诉人丰城市人民政府的驳回行政复议申请决定系以《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定为依据作出，并非以上诉人提到的《丰城市进一步规范农村宅基地管理实施方案》、《丰城市农村宅基地有偿使用、流转和退出指导意见》等规范性文件为依据作出，故上诉人请求对上述规范性文件一并进行审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，法律适用正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯四荣、带样珍负担。本判决为终审判决。审判长  蔡世军审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年六月十九日法官助理钱强森书记员刘敏