江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终149号上诉人（原审原告）张月桂，女，汉族，1946年8月5日出生，住铅山县。上诉人（原审原告）陈桂英，女，汉族，1967年1月1日出生，住铅山县。上诉人（原审原告）杨彩花，女，汉族，1961年12月20日出生，住铅山县。上诉人（原审原告）冯建军，男，汉族，1964年3月1日出生，住铅山县。上诉人（原审原告）黄辉，男，汉族，1976年1月3日出生，住铅山县。被上诉人（原审被告）铅山县人民政府，住所地：铅山县新行政中心。法定代表人危岩，该县县长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托代理人张小饶，江西贤和律师事务所律师助理。上诉人张月桂、陈桂英、杨彩花、冯建军、黄辉因其诉铅山县人民政府房屋行政征收一案，不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，张月桂系夏赛凤（1993年5月1日去世）儿媳、杨思慈（2011年10月30日去世）妻子，夏赛凤在铅山县（现河口镇狮江社区三角地127号）有房屋一栋。陈桂英在铅山县，与熊顺辉共同共有，房屋产权证编号为铅房权证铅字第××号。案外人徐林娟在铅山县，其子冯国华生育儿子冯建军及冯建新（音），杨彩花系冯建新（音）的妻子。黄辉在铅山县，与陈静共同共有，房屋产权证编号为铅房权证铅字第××号。上述房屋在案涉征收决定征收红线范围内。2019年4月12日，经铅山县城乡规划局审核，案涉铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目符合铅山县城乡规划，并于同日颁发《建设项目选址意见书》（选字第××号）。同日，铅山县文化广电新闻出版旅游局、铅山县城乡规划局联合出具证明，经审核，案涉项目符合河口历史文化名镇保护规划。2019年4月15日，铅山县国土资源局对案涉项目初步审查，认为案涉项目符合铅山县土地利用总体规划，作出铅国土预审［2019］33号预审意见，同意案涉项目用地申请。2019年4月28日，铅山县发展和改革委员会经审核，认为案涉项目符合铅山县国民经济和社会发展“十三五”规划，已纳入2019年铅山县国民经济和社会发展年度计划，作出铅发改投字［2019］33号《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目可行性研究报告的批复》，同意建设案涉项目。2019年5月20日，铅山县河口镇人民政府出具《古镇现状说明》，认为河口古镇内大部分建筑历史长、维修不善，不适合生产生活，古镇内道路狭窄，消防安全隐患大、配套设施缺失，改造迫在眉睫，大势所趋。2019年5月起，铅山县人民政府陆续在上饶银行、中国工商银行存储征收补偿款，铅山县财政局于2019年6月10日出具《证明》，案涉补偿款专款专储，若有不足，该局负责统筹调度，确保房屋征收补偿款及时支付到位。2019年4月15日，铅山县房屋征收补偿办公室拟定《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，提请铅山县人民政府组织相关部门论证。铅山县人民政府组织相关部门论证后，于4月22日召开政府常务会议审议。4月25日，铅山县人民政府发布《关于征求〈铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉意见的公告》，向社会公开征求意见，并在政府网站上予以公开及在征收范围内进行张贴，征求意见时间为2019年4月25日至2019年5月25日。同日，铅山县人民政府发布召开案涉项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）群众座谈会的公告，并在征收范围内进行张贴。4月27日，铅山县人民政府组织召开群众征求意见座谈会，包含部分原告在内的被征收人参加了该座谈会。2019年6月9日，铅山县住房和城乡建设局将《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》经征求意见后的修改情况向铅山县人民政府汇报，提请铅山县人民政府审议。6月10日，铅山县人民政府召开政府常务会审议通过，并于6月11日将修改情况进行公示，在政府网站上予以公开及在征收范围进行张贴。6月10日，铅山县人民政府召开的政府常务会还审议通过了《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目社会稳定风险评估报告》（风险等级评定为Ｃ级）和《关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》。2019年6月15日，铅山县人民政府作出案涉征收决定（铅府发［2019］4号）予以公告，并在政府网站上予以公开及在征收范围内进行张贴，同时进行公告的还有征收补偿方案和征收范围红线图。另查明，案涉征收决定范围内的铅山县河口镇一堡街、二堡街系江西省级历史文化街区。原审认为，该案争议焦点是铅山县人民政府作出的案涉房屋征收决定是否符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。铅山县人民政府具有作出案涉征收决定的法定职权，是该案适格被告。张月桂等5人均在案涉征收决定范围内有享有合法权益的房屋，铅山县人民政府对张月桂等5人的主体资格亦没有异议，故张月桂等5人系该案适格原告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施文物保护等公共事业的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要作出房屋征收决定。案涉项目为保护河口历史文化名镇、消除安全隐患、改善居民居住条件，铅山县第十六届人民代表大会决议批准的铅山县2019年国民经济和社会发展计划中载明，“加大文化旅游基础设施投入，加快推进以河口古镇为核心的文化综合开发项目建设”，据此，案涉项目具有社会公共利益的属性，符合公共利益的需要，铅山县人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定有权作出房屋征收决定，并不违反《历史文化名城名镇名村保护条例》（国务院第524号令）及其他法律法规的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该案中，铅山县城乡规划局经审核认为案涉项目符合铅山县城乡规划，铅山县文化广电新闻出版旅游局、铅山县城乡规划局审核认为案涉项目符合河口历史文化名镇保护规划，铅山县国土资源局审核认为案涉项目符合铅山县土地利用总体规划，铅山县发展和改革委员会审核认为案涉项目符合铅山县国民经济和社会发展“十三五”规划，并已纳入2019年铅山县国民经济和社会发展年度计划，铅山县第十六届人民代表大会决议批准的铅山县2019年国民经济和社会发展计划中载明了案涉项目，因此铅山县人民政府作出的案涉征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件，张月桂等5人认为上述文件均系铅山县人民政府职能部门作出、不能证明合法性的观点，没有事实和法律依据，该院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条之规定，市、县级人民政府应当将征收补偿方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。该案中，铅山县人民政府将征收补偿方案征求意见稿予以公布，征求意见30天，并召开被征收人参与的座谈会对征收补偿方案征求意见，进而根据所征求的意见进行修改，并将修改情况予以公示，可见铅山县人民政府充分保障了被征收人的知情权和参与权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。该案所涉项目经过了社会稳定风险评估，评估报告经铅山县人民政府召开政府常务会议审议同意，符合相关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、转款专用。该案中，铅山县人民政府提交的资金证明征收补偿款已经专款专户存储，符合相关规定，且已经陆续向部分被征收人发放补偿款，可以证明安置补偿资金并不存在不足问题。至于张月桂等5人提出铅山县人民政府在案涉征收决定公布前就和被征收人签订安置补偿协议、发放补偿款，属于程序违法的问题，该院认为，在该案征收决定正式公告前的预签约阶段中，征收范围内的被征收户已与房屋征收部门达成协议、签约搬离，并不违背先补偿后搬迁的原则，且征收与被征收双方在双方协商一致的基础上体现了被征收人及相关权利人的自由意志，在一定期限范围内，在达到一定签约比例的前提下，征收双方自由合议、协商一致下的预签约行为于法律规定而言并无不妥。对张月桂等5人认为铅山县人民政府在未发布征收决定前就与被征收人签约，违反法律规定的观点，该院不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十三条之规定，制定征收补偿方案是作出征收决定的阶段性行为，征收补偿方案是房屋征收决定的一个组成部分，审查征收补偿方案是否合法是审理房屋征收决定案件中不可缺少的部分。该案所涉房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置方式、评估机构选定办法、补偿范围和计算方式以及补助和奖励优惠政策等事项，并未与相关法律法规相违背。案涉项目征收部门在制定征收补偿安置方案之前通过评估机构对被征收范围房屋进行过房地产价值评估，并以此评估结果作为制定补偿标准的参考，系铅山县人民政府为制定补偿标准所作的前期准备工作，并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿程序中开展的房屋征收评估工作，因此铅山县人民政府的做法并未违反法律强制性规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，市、县级人民政府依照条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，针对未达成补偿协议的被征收人，将由选定的评估机构对房屋价值进行评估，该评估结果体现在征收补偿决定中，因此被征收人对征收补偿程序中的评估程序不服仍可通过其他法定渠道救济权利。综上，铅山县人民政府作出的《铅山县人民政府关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》（铅府发[2019]4号）程序合法、依据充分，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，张月桂等5人所提出的理由不能成立，该院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张月桂、陈桂英、杨彩花、冯建军、黄辉的诉讼请求。上诉人张月桂等5人上诉称：一、被上诉人将明清古镇、名镇街区纳入老城区综合改造项目并非基于公共利益需要，程序违法，征收房屋没有上级人民政府的审批手续。被上诉人提供的有关符合规划的证据应在2019年3月份之前形成、征收补偿费应在2019年4月份之前专储到位，但被上诉人的职能部门提供的证据是在2019年4月25日之后，不能证明被上诉人作出征收决定合法，且自相矛盾，属于虚假证据。二、被上诉人证据逾期。被上诉人于2019年9月10日签收了起诉状副本，被上诉人没有任何证据能证明其在2019年9月24日向原审法院提交了书面答辩状及证据。综上，原审法院认定事实错误，适用法律不当，请求撤销原审判决和被上诉人作出的被诉征收决定，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人铅山县人民政府答辩称：一、被上诉人作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益之需要。1.案涉项目所在区域位于老城区，该区域内存在砖木结构危房多、安全隐患多、居住条件差、配套基础设施差等问题，实施案涉项目目的是为了保护河口历史文化名镇，消除安全隐患，优化城市环境，提升城市品位，促进铅山县经济和社会发展。2.案涉项目得到绝大多数被征收人的高度认可，案涉项目涉及总户数为509户，现已签约492户，是符合公共利益需要的一项惠民、利民工程。3.案涉项目征收补偿资金来源全部系政府自筹，不以营利为目的。二、被上诉人严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规规定作出征收决定，程序合法。被上诉人作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、九、十、十二条等规定，被上诉人在作出征收决定前征收补偿费用已经足额到位、专户专储、专款专用。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。原审期间当事人向法院提供并经质证认证的证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第五项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。”根据上述规定，由政府组织实施的文物保护等公共事业的需要属于公共利益的需要，市、县人民政府有权结合当地实际情况，对符合公共利益需要且确需征收的房屋作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定为了保护河口历史文化名镇、消除安全隐患、改善居民居住条件等需要，符合公共利益的需要，铅山县人民政府有权结合当地实际情况对其认为确需征收的房屋作出征收决定，且铅山县人民政府作出的被诉房屋征收决定符合《铅山县土地利用总体规划（2006-2020）》《铅山县城市总体规划（2006-2020）》《铅山县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《铅山县第十六届人民代表大会第四次会议关于铅山县2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》等要求。因此，上诉人以被诉征收决定并非基于公共利益需要且没有上级政府的审批手续为由，主张被诉房屋征收决定违法，无事实和法律依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条的规定，房屋征收是否符合相关规划要求以及征收补偿费是否专储、到位的时限要求为，市、县级人民政府作出房屋征收决定前。本案中，被上诉人作出被诉房屋征收决定的时间为2019年6月15日，上诉人提出被上诉人提供的有关符合规划的证据未在2019年3月之前形成、征收补偿费未在2019年4月份之前到位，进而以此为由主张被上诉人提供的证据为虚假证据且征收补偿费未足额到位，于法无据。原审判决对上诉人在原审中提出的逾期举证问题，已查明认定被上诉人于2019年9月24日向该院收发中心当面提交书面答辩状及证据，为超过15天的举证期限。经查，被上诉人在2019年9月10日签收了起诉状副本后，于2019年9月24日下午15:05向原审法院提交了书面答辩状、证据及代理手续等材料。因此，上诉人提出的被上诉人存在逾期举证，与事实不符。综上所述，被上诉人铅山县人民政府作出的被诉房屋征收决定符合相关法律规定，上诉人张月桂等5人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张月桂、陈桂英、杨彩花、冯建军、黄辉负担。本判决为终审判决。审判长  万进福审判员  陈雯雯审判员  谢丽萍二〇二〇年六月九日书记员  胡美园附:本判决适用的相关法律依据1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条第（五）项为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。