浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行初63号 原告王志良，男，1964年4月6日出生，汉族，住建德市。 原告吕静文，男，1970年11月5日出生，汉族，住建德市。 原告刘长洪，男，1969年11月19日出生，汉族，住建德市。 委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。 被告建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。 法定代表人朱欢，市长。 委托代理人官万路，建德市司法局工作人员。 委托代理人吴志林，浙江贤哲律师事务所律师。 王志良等三人因不服建德市人民政府（以下简称建德市政府）于2020年2月7日作出的建政复决字[2019]40号行政复议决定（以下简称40号复议决定），于2020年2月27日向本院提起行政诉讼。本院于3月4日收到起诉材料，并于3月6日予以立案。并向被告建德市政府发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告王志良、刘长洪，三原告的委托代理人杨昉汀，被告建德市政府的委托代理人官万路、吴志林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年2月7日，建德市政府向王志良、吕静文、刘长洪作出40号复议决定，认为：根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、《政府核准投资项目管理办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面判断某一项目是否应予审批、核准或备案。上述一系列规定中并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、安置补偿等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地权利人的土地使用权或房屋所有权保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，土地使用权人或房屋所有权人以项目审批行为侵犯其土地使用权或房屋所有权为由申请行政复议，并不具有申请人主体资格。因此，本案申请人与被申请人作出案涉联系单的行为，不具有行政法上的利害关系，本案复议申请不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人王志良、吕静文、刘长洪的行政复议申请。 原告王志良等三人诉称： 原告系建德市寿昌镇卜家蓬村村民。2017年8月份开始，建德市寿昌镇征迁指挥部向原告施压要求签订房屋拆迁补偿安置协议。原告无奈下分别签订了补偿安置协议。后原告通过信息公开等途径了解到，征迁指挥部实施拆迁并没有相应的批文。2019年11月6日，建德市政府通过信息公开向原告提供了涉案项目服务联系单。原告认为，建德市发改局作出的《项目服务联系单》违法。该项目联系单属于化整为零，程序也严重违法。2019年11月15日，原告向被告申请行政复议。2020年2月19日，原告代理人收到了建德市政府作出的40号复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。原告认为该复议决定错误。主要理由如下：1.建德市国土局作出征地拆迁冻结土地公告后，寿昌镇政府实施拆迁。涉案的冻结通知是政府征收原告房屋的前置行为，正因为有了征地拆迁冻结通告，原告才不得已与征迁指挥部签订补偿安置协议；2.征地拆迁冻结范围是根据涉案冻结通知确定的，而征地拆迁冻结通告中很明确征迁项目的依据即为建德市发改局的项目建议书；3.涉案发改部门作出的项目建议书批复是建德市国土局作出征地拆迁冻结通告的前置行为。作为冻结通知的前置行为的项目建议书批复已经被杭州市发改委依法撤销，而涉案项目联系单仅仅系建德市发改局事后重新制作。综上，请求撤销40号复议决定，责令被告受理复议申请，并重新作出复议决定。 原告王志良等三人提交的证据有： 1.身份证复印件，证明原告身份； 2.40号复议决定书、送达回证，证明被诉行为内容； 3.行政复议申请书、证据清单，证明行政复议申请及所提交的申请材料； 4.《关于建德航空小镇项目建议书的批复》（建发改[2017]寿18号）、杭州市发改委行政复议决定书、《项目服务联系单》（编号：JFGTLX2018001）、信息公开申请答复书，证明申请行政复议的行政行为及原告获悉的时间，《项目服务联系单》是《关于建德航空小镇项目建议书的批复》被撤销后重新作出的； 5.《征地拆迁冻结通告》、证据清单复印件，证明涉案地块实施拆迁的依据； 6.房屋拆迁补偿安置协议书、宅基地分配规划图纸复印件、房屋结构评估报告复印件、宅基地四至平面图、集体土地建设用地使用证、农村私人建房用地呈报表复印件、规划红线图、选字第寿（2017）0007号建设项目选址意见书等，证明原告与被诉行为存在利害关系。 被告建德市政府答辩称： 一、复议决定认定事实清楚。三原告系案涉机场扩建项目用地范围内的土地使用权人。2019年11月4日，原告通过信息公开的方式取得了案涉《项目服务联系单》。二、原告不具有行政复议申请主体资格。发改部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应当予以审批、核准或备案。上述一系列规定中并无任何条文要求发改部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、安置补偿等事宜，无需考量项目用地范围内单个土地权利人的土地使用权或房屋所有权保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，土地使用权人或房屋所有权人以项目审批行为侵犯其土地使用权或房屋所有权为由申请行政复议，并不具有申请人主体资格。因此，原告与复议被申请人作出的案涉联系单的行为，不具有行政法上的利害关系，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告的行政复议申请，并无不当。三、复议决定程序合法。被告于2019年11月18日收到原告的复议申请，后依法受理，经负责人批准，将复议决定作出期限延长30日，于2020年2月13日将复议决定送达复议申请人。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证辩论，原告王志良等三人对被告建德市政府的证据发表质证意见如下：证据1三性及证明内容无异议；证据2三性无异议。证据3真实性、关联性无异议；证据4三性无异议；证据5真实性无异议，但答复书中认为原告无利害关系的理由不能成立；证据6申请内容错误；证据7三性无异议；证据8延期通知书不合法，其他证据三性无异议；证据9合法性有异议。被告对原告证据1-6证据本身真实性、合法性无异议，对证据6的证明对象有异议。 本院认为，原、被告的证据均具备证据三性要件，均予以采信。关于以上证据可以证明的事项，应当结合案件情况综合判定。 经审理查明： 2018年10月12日，建德千岛湖通用机场有限公司向建德市发展和改革局提出《关于要求出具机场扩建项目服务联系单申请》。2018年10月15日，建德市发展和改革局向建德千岛湖通用机场有限公司作出编号为JFGTLX2018001《项目服务联系单》，该联系单载明：建德千岛湖通用机场有限公司《关于要求出具项目服务联系单的申请》收悉，为确保项目顺利实施，特发此服务联系单，建德千岛湖通用机场有限公司据此联系单开展前期工作，具体项目按基建程序另行报批。项目实施主体，浙江千岛湖通用机场有限公司。项目拟建地址开发区。项目名称机场扩建项目。项目建设规模及内容：用地470亩，机场跑道1200米、宽度30米，新建1.45公里、宽50米机场大道，停机坪20000平方米，新建机场航站楼、候机楼、办公室、塔台等。总投资及资金来源，项目估算总投资约28739万元。资金筹措方式，公司自筹。王志良、吕静文、刘长洪系该机场扩建项目用地范围内的土地使用权人。2019年11月15日，王志良等三人向建德市政府申请行政复议。请求撤销建德市发展和改革局于2018年10月15日作出的《项目服务联系单》（编号JFGTLX2018001）。建德市政府于2019年11月18日收到申请，于11月20日决定予以受理。并通知建德市发展和改革局作出复议答复。11月28日，建德市发展和改革局作出复议答复。因认为案情复杂，建德市政府于2020年1月10日决定延长30日复议期限，并通知各方当事人。同日，建德市政府作出通知书，通知建德千岛湖通用机场有限公司作为第三人参加复议。2月7日，建德市政府作出40号复议决定书，并在其后向各方进行邮寄送达。原告王志良等三人不服，提起本案诉讼。 另查明，2018年2月22日，建德市政府作出建政函[2018]38号《关于下达2018年建德市重点项目年度计划的通知》，其中“机场扩建工程”项目建设地址寿昌镇，建设规模内容“机场跑道由目前800米延伸至1200米，宽度30米，停机坪10000平方米。新建机场航站楼，候机楼，办公楼，塔台等建筑面积10000平方米，用地约60亩。”2018年9月28日，建德市人大常委会作出建人大常[2018]19号《关于批准调整及新增部分2018年政府重大投资项目的决议》，原则批准建德市政府提出的项目建设计划，机场扩建项目转为实施类。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 本案中，王志良等三人因不服建德市发展和改革局作出的《项目服务联系单》而向建德市政府申请行政复议。该项目联系单主要内容系告知建德千岛湖通用机场有限公司，对其申请的项目部分事项进行明确。发展改革部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容。当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由，对发展改革部门对投资项目的审批核准行为提起诉讼或者申请复议的，不具有法律上的利害关系。故建德市政府作出驳回复议申请的决定，实体并无不当。程序方面，建德市政府在2019年11月20日受理后，因认为案情复杂，于2020年1月10日决定延期30日复议审理期限，并于2月7日作出复议决定，符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王志良、吕静文、刘长洪的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王志良、吕静文、刘长洪负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  刘 斌 人民陪审员  谌慧敏 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年六月十一日 书 记 员  徐 丹 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。