重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝04行终97号 上诉人（原审原告）杨再英，女，土家族，1972年8月20日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县公安局，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道凤栖北路101号，统一社会信用代码115002421009138639G。 法定代表人郑平忠，该局局长。 委托代理人张才贵，该局法制大队副大队长。 委托代理人余祥华，该局梅江派出所副所长。 上诉人杨再英因治安行政处罚一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（简称酉阳县法院）(2019)渝0242行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，杨再英曾因宅基地使用权纠纷以及与邻居之间的生命权、健康权、身体权纠纷等事项到各级上访，秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）政府部门对其反映的问题进行了研究解决，并对杨再英的实际困难采取了持续帮扶措施，杨再英也于2012年签订了息诉息访承诺书，但杨再英仍不断提出新的信访事项，并持续上访。2017年7月19日杨再英与其丈夫黄明胜进京上访，秀山县公安局于2017年7月24日受理案件后，依法对杨再英进行了传唤,并于当日对其作出秀山公(梅江)行罚决字〔2017〕2038号《行政处罚决定书》，对杨再英作出行政拘留十日的处罚。2019年3月6日18时许，杨再英再次到北京市中南海周边非法上访并滞留的行为扰乱了该地区的公共场所秩序。2019年3月8日，秀山县公安局经过证据审查，认定杨再英的行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出秀山公(梅江)行罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》，决定给予杨再英行政拘留十日的处罚。杨再英不服秀山县公安局作出的行政处罚决定，诉至法院。 原审法院认为，杨再英进京上访应遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序等行为。但杨再英再次到北京上访时，又前往中南海周边非法信访。中南海周边地区并非上访接待场所，不允许信访人员滞留和聚集，杨再英的行为已经扰乱了中南海周边地区公共场所秩序。秀山县公安局根据对杨再英的询问笔录、训诫书等证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对杨再英作出行政拘留十日的处罚并无不当。关于杨再英要求对证据《信访息诉息访承诺书》进行笔迹鉴定的请求，杨再英未在法定期限内向法院提交司法鉴定申请书，视为其放弃该项诉讼权利。综上，秀山县公安局于2019年3月8日作出的秀山公(梅江)行罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》，事实清楚、程序合法、适用法律正确。故对杨再英请求确认秀山县公安局对其作出的行政处罚决定违法并要求撤销该行政行为的诉讼请求，应不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨再英要求确认秀山县公安局作出的秀山公(梅江)行罚决字〔2019〕8号行政处罚决定违法并撤销该行政行为的诉讼请求。诉讼费用50元，由杨再英负担。 杨再英上诉称，一、一审法院审判程序违法。一审法院隐瞒了“秀山县公安局作出行政拘留杨再英十日的决定违法”的事实。一是杨再英到北京是举报秀山县公安局不立案。杨再英因宅基地一事，被邻居朱志红殴打，杨再英报警后，多次要求秀山县公安局立案，但秀山县公安局一直拖延不立案。因此杨再英于2019年3月6日到北京向有关部门举报、控告秀山县公安局不立案的行为。根据《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》第二条的规定，杨再英到北京向有关部门举报的行为应受法律保护。二是杨再英到北京没有违法行为，杨再英没有扰乱中南海周边机关、团体、企业、事业单位秩序。2019年3月6日18时许，北京市西城区中南海地区国家信访局已经下班，杨再英不存在到北京市西城区中南海地区非法信访的事实。当时杨再英是在找旅馆准备住宿，后北京巡警经询问知道杨再英是来上访后，就把杨再英送到府右街派出所。秀山县公安局作出的秀山公(梅江)行罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》查明“2019年3月6日18时许，杨再英到北京市西城区中南海地区非法信访，扰乱了该地区公共秩序，危害了警卫目标安全和首都社会稳定，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警挡获并训诫”，纯属无中生有，没有事实根据。秀山县公安局所举示的证据只能证明杨再英到过北京，秀山县公安局认定的事实无证据支撑。三是秀山县公安局没有北京市公安局移交手续，不具有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，本案北京市公安局对杨再英在北京信访没有立案，也没有移交秀山县公安局处理的移交手续，秀山县公安局对杨再英在北京信访的行为不具有管辖权。二、一审判决认定事实错误，秀山县公安局作出的行政处罚决定违法。三、一审判决适用法律错误。由于一审法院审判程序违法，认定事实错误，导致其作出的一审判决适用法律错误。请求撤销原判；确认秀山县公安局2019年3月8日作出的秀山公（梅江）行罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》违法并予以撤销；诉讼费用由秀山县公安局承担。 秀山县公安局辩称，一、秀山县公安局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿。2019年3月6日18时许，杨再英到北京市中南海地区非法信访，扰乱了该地区公共秩序，危害了警卫目标安全和首都社会稳定，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警挡获并训诫。以上事实有违法嫌疑人杨再英的陈述和辩解、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、前科材料、重庆市人民政府驻北京信访工作组出具的《劝返接回进京人员稳控责任交接书》、杨再英签订的《信访息诉息访承诺书》、秀山县信访办会议纪要及情况报告等证据证实。二、秀山县公安局对杨再英行政拘留十日程序合法。2019年3月7日16时许，接报案件后秀山县公安局依法受理该案件，并立即展开调查、收集证据，依法传唤杨再英到案进行询问，听取其陈述、申辩。在作出行政处罚决定前，秀山县公安局对杨再英依法告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述权和申辩权。本案严格按审批权限进行行政处罚审批，处罚决定作出的当日秀山县公安局依法向杨再英宣读了行政处罚决定书并当场交付杨再英，杨再英拒绝签名捺印。秀山县公安局当日将杨再英送秀山县拘留所执行并送达了被拘留人家属通知书。以上事实有受案登记表、传唤审批表、传唤证、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、行政拘留执行回证、被拘留人家属通知书等证据证实。三、秀山县公安局作出的行政处罚决定适用法律、法规正确。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。2019年3月6日18时许，杨再英到北京市中南海周边非法上访并滞留的行为扰乱了该地区的公共场所秩序。2019年3月8日秀山县公安局经过证据审查，认定杨再英的行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出秀山公（梅江）行处罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》，决定给予杨再英行政拘留十日的处罚。四、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，秀山县公安局对本案具有管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，训诫不属于治安管理处罚。根据《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条的规定，信访人应当到有关机关指定的场所提出信访事项，在信访过程中应当遵守法律法规，不得有扰乱公共秩序等违反治安管理的行为，否则将予以治安处罚。请求驳回上诉，维持原判。 原审中，秀山县公安局向原审法院提交以下证据： 1.受案登记表；2.秀山公（梅江）行罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》；3.传唤审批表；4.传唤证；5.被传唤人家属通知书；6.行政处罚告知笔录；7.行政处罚审批表；8.行政拘留执行回执；9.被拘留人家属通知书；10.户口证明；11.询问笔录；12.劝返接回进京人员稳控责任交接书；13.训诫书；14.重庆市第四中级人民法院行政判决书；15.重庆市高级人民法院行政裁定书；16.秀山公（梅江）行罚决字〔2017〕2038号《行政处罚决定书》；17.《信访息诉息访承诺书》；18.秀山县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室关于杨再英信访事项化解处理情况报告；19.县信访办公会议纪要〔2016〕第1期《关于杨再英信访事项会议纪要》；20.询问视频光盘。 原审中，杨再英向原审法院提交以下证据： 1.行政赔偿起诉状；2.身份证复印件；3.秀山公（梅江）行罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》；4.北京市公安局西城区分局的登记回执；5.北京市公安局西城区分局的政府信息不存在告知书。 经原审庭审举证、质证，原审法院对前述证据认证如下：秀山县公安局提供的证据1-20客观、真实、与本案待证事实有关联，予以认定。杨再英提供的证据1-5与本案有关联，予以认定。 以上罗列的当事人向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，原审法院认证正确，本院予以确认。 本院二审审理查明，2019年3月6日，北京市公安局西城分局府右街派出所对杨再英在中南海周边信访出具训诫书。2019年3月7日，秀山县公安局受理案件后，对杨再英进行了传唤和询问。同日，秀山县公安局向杨再英告知了拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据等，并告知了杨再英享有陈述、申辩的权利，杨再英进行了陈述申辩。2019年3月8日，秀山县公安局作出秀山公（梅江）行罚决字〔2019〕8号《行政处罚决定书》，决定给予杨再英行政拘留十日的处罚。同日，杨再英被送往秀山县拘留所执行拘留十日。本院二审查明的其余事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案是杨再英对秀山县公安局作出的治安行政处罚决定不服而提起的行政诉讼二审案件。本案争议的焦点是：秀山县公安局对杨再英作出的本诉行政处罚决定是否合法。 《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据前述规定，秀山县公安局是杨再英居住地的公安机关，对于杨再英扰乱公共场所秩序的行为具有管辖权，杨再英认为秀山县公安局没有北京市公安局的移交手续，其不具有管辖权的理由不成立，本院不予采纳。根据《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条规定，信访人应当在有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。在信访过程中，应当遵守法律、法规，不得有扰乱公共秩序等违反治安管理的行为，否则将给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。杨再英于2017年7月21日到北京市中南海地区非法上访并滞留，受到了行政拘留处罚。2019年3月6日，杨再英再次到北京市中南海周边地区信访并滞留，扰乱了该地区的公共秩序，危害了警卫目标安全和首都社会稳定，以上事实有杨再英的陈述和辩解，北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、重庆市人民政府驻北京信访工作组出具的劝返接回进京人员稳控责任交接书等证据证实，杨再英的行为违犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，应当受到治安处罚。秀山县公安局受理案件后，对杨再英进行了合法传唤，对案件进行了调查，将拟处理意见告知了杨再英，保证了杨再英的陈述申辩权，在法定期限内对杨再英作出行政拘留十日的处罚，并依据处罚决定对杨再英实施拘留，事实清楚，程序合法，适用法律正确。 综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。杨再英的上诉理由和请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨再英承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇二〇年六月十八日 法官助理 刘原菲 书 记 员 王丽君