黑龙江省牡丹江市爱民区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑1004行初3号 原告郭荣山，男，1940年9月15日出生，汉族，牡丹江市林业局退休干部，住牡丹江市爱民区。 被告牡丹江市林业和草原局，住所地牡丹江市爱民区新华路211号。 法定代表人杜永斌，该局局长。 出庭行政负责人刘亚东，该局副局长。 委托代理人李明，男，1978年11月1日出生，汉族，牡丹江市林业和草原局资源科科员，住牡丹江市阳明区。 委托代理人李丕双，牡丹江市西安区立新法律服务所法律工作者。 原告郭荣山不服被告牡丹江市林业和草原局（以下简称林草局）林业行政处罚决定一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月14日立案后，于2020年1月19日向被告林草局送达了起诉状副本、举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日、4月20日公开开庭审理了本案。原告郭荣山、被告林草局副局长刘亚东、委托代理人李明、李丕双到庭参加诉讼。本案现审理终结。 被告林草局依照《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第四十三条第一款的规定，作出牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》，责令原告郭荣山在接到该处罚决定之日起15日内拆除违法建筑，在2020年4月30日前将林地恢复原状；并处非法改变用途林地1863平方米×14元/平方米=260823元。 原告郭荣山诉称，2002年郭荣山以王恩学与军马场签订的合同为依据，与王恩学签订了转包军马场林业用地的合同，将该地块做林业育苗地（林业苗圃）。王恩学与军马场签订的合同规定，可以建苗圃管护房，可以挖养鱼池（晒水池）。被告林草局依据《中华人民共和国森林法》（2009年修订版）（以下简称森林法）第十八条对郭荣山进行处罚，属于适用法律错误。原告郭荣山修建林业育苗管护房、挖育苗晒水池的行为与《森林法》第十八条规定的进行勘察、开采矿藏等建设项目没有任何关系。故原告请求人民法院撤销牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》。 原告郭荣山未提交证据。 被告林草局辩称，原告郭荣山违反了《森林法》以及《森林法实施条例》的规定，未经县级以上林业主管部门审核同意改变使用林地用途。故原告向人民法院提出的诉讼请求，没有事实和法律依据。被告林草局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告林草局提交了如下证据、依据： 证据一组、[2019]第015号牡北林罚决字林业行政处罚卷宗一册，共计62页。卷宗的1-18页系群众举报，牡丹江市委第三巡视组信访呈批单，证明群众举报本案的原告郭荣山在牡丹江市爱民区草帽顶王恩学承包地，GPS点为05541944949297位于草帽顶南大洼周围落叶松红松桦树林，现场有烧毁房屋建筑一处，经测量为80平方米、柴棚一处5平方米、红铁皮包的棚子一处7平方米、水池一处1730平方米。根据举报情况，被告林草局对现场进行了调查，并依据程序和法律规定向当事人及相关知情人进行了调查和询问，并根据本案原告的要求于2019年12月25日举行了听证会，在听证结束后于2019年12月31日作出了处罚决定。该卷宗第22-61页，有对本案原告的询问笔录（22-25页），对王建锋（郭荣山转包林地的原承包人的儿子）的询问笔录（22-28页），徐波、李德林的询问笔录（29-32页），2019年11月19日、2019年11月28日本案原告郭荣山的询问笔录，以及2019年12月25日原告在被告林草局主持的听证会中听证陈述的内容（13-16页），以上内容相互印证，可以证明本案的原告郭荣山实施了擅自改变林地用途的违法行为。 经庭审质证，对被告林草局提交的一组证据，原告郭荣山持有异议。认为证人王建锋、徐波、李德林与原告郭荣山之间有利害关系，上述三人的证言不应被林草局采信。处罚决定中认定的破坏林地面积也不准确，不应当将堆放柴火的地方计算进去。 本院对上述证据认证如下： 对被告林草局提交的一组证据，本院认为，此组证据来源于被告林草局的卷宗，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于书证的规定，对此份证据形式要件本院予以确认。此组证据客观反映了原告郭荣山改变林地用途的事实，原告虽然持有异议，认为王恩学与牡丹江红杉林业资源开发公司签订承包协议约定可以改变林地用途，但原告建管护房和晒水池的行为违反了《中华人民共和国森林法》关于改变林地用途须经相关部门审批的规定。对此组证据所要证明的事实部分，本院予以确认。《森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。被告林草局作出限期拆除、限期恢复原状并处罚款的行政处罚决定，不符合该条规定，对牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》的结论，本院不予确认。 经审理查明，2001年4月18日，案外人王恩学与牡丹江红杉木业资源开发公司签订《承租无林地协议》，由王恩学在牡丹江红杉林业资源开发公司辖区内26林班，小地名南大洼，经营种植牧草、经济林、养殖业，包括自建管护房及防火隔离菜地。承租经营期为30年。此协议如与国家政策、法律相抵触时，按国家政策执行。2002年6月1日，王恩学与郭荣山签订《林业用地育苗分成合同书》，约定王恩学将其承包的林业用地提供给郭荣山，郭荣山负责资金、技术及育苗工作。育苗收入王恩学得3成，郭荣山得7成。2003年至2005年，原告郭荣山在上述林地上修建管护房以及挖晒水池。2019年11月12日，被告林草局接到上级交办的群众举报信，经被告林草局调查，原告郭荣山未经林业主管部门审批修建管护房以及挖晒水池，拟对郭荣山作出行政处罚。被告林草局在作出处罚决定前，依法向郭荣山告知其享有陈述、申辩和听证的权利。经郭荣山申请，被告林草局组织召开了听证会。2019年12月31日，被告林草局作出牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》：1.责令原告郭荣山在接到处罚决定书之日起15日内拆除违法建筑，在2020年4月30日前将林地恢复原状；2.并处非法改变用途林地1860平方米×14元/平方米=26082元。原告郭荣山对该处罚决定不服，起诉至人民法院。 本院认为，森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。直接为林业生产服务的工程设施是指：（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道；（四）林业科研、试验、示范基地；（五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。原告郭荣山在案涉林地修建的管护房、挖晒水池虽然用于培育、生产种子、苗木，但其未经县级以上人民政府林业主管部门批准。王恩学与牡丹江市红杉林业资源开发公司签订的《承租无林地协议》虽然约定可以经营养殖业、自建管护房，但该协议还约定，此协议如与国家政策、法律相抵触时，按照国家政策执行。原告郭荣山依据该协议未经审批擅自修建管护房以及晒水池等设施的行为，违反了《土地法》第十八条，《土地法实施条例》第十六条的规定。被告林草局作出的牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》事实清楚，证据充分。 被告林草局接到举报后，依法立案调查，向原告郭荣山告知其在行政处罚过程中享有的权利、义务，并依据郭荣山的申请召开了听证会，充分保障了行政相对人陈述、申辩和听证的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。被告林草局作出的牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》程序合法。《森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。被告林草局应当作出限期恢复原状并处罚款的行政处罚决定。被告林草局作出的既有限期拆除，又有限期恢复原状的行政处罚决定，没有法律依据，属超越职权行为。 综上，被告林草局作出的牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》超越职权，依法应予撤销。但原告郭荣山自2003年起擅自改变林地用途，至今未能恢复林地原状，若被告林草局作出的行政处罚决定被撤销，将导致被破坏的林地在较长的时间内不能恢复原状，给社会公共利益造成重大损失，故确认被告林草局作出的行政处罚决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项规定，判决如下： 确认被告林业和草原局作出的牡北林罚决字[2019]第015号《林业行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元由被告牡丹江市林业和草原局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于牡丹江市中级人民法院。 审 判 长 冯守忠 审 判 员 何德文 审 判 员 李 双 二〇二〇年六月三十日 法官助理 王 俭 书 记 员 崔鸿泽 适用法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《中华人民共和国森林法》 第十八条：进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级森林主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。 《中华人民共和国森林法实施条例》 第十六条：勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定： （一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。 （二）占用或者征用防护林地或者特种用途林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。 （三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。 （四）占用或者征用林地未被批准的，有关林业主管部门应当自接到不予批准通知之日起7日内将收取的森林植被恢复费如数退还。 第十八条：森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。 前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指： （一）培育、生产种子、苗木的设施； （二）贮存种子、苗木、木材的设施； （三）集材道、运材道； （四）林业科研、试验、示范基地； （五）野生动物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施； （六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。