四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终329号 上诉人（原审被告）成都市双流区人民政府东升街道办事处，住所地：四川省成都市双流区东升街道三强西路212号。 法定代表人李召林，主任。 委托代理人何燕，四川公生明律师事务所律师。 委托代理人崔小波，四川公生明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）舒丽，女，1976年3月20日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 原审第三人舒刚，男，1974年12月21日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 原审第三人宁晓曼，女，1954年10月10日出生，汉族，住四川省成都市双流区。 委托代理人叶云章，四川广都律师事务所律师。 上诉人成都市双流区人民政府东升街道办事处（以下简称东升街办）因与被上诉人舒丽，原审第三人舒刚、宁晓曼确认行政协议效力纠纷一案，不服成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日开庭对本案进行了审理，上诉人东升街办的委托代理人崔小波及上诉人东升街办负责人王陆军、被上诉人舒丽、原审第三人舒刚、宁晓曼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，位于原双流县东升街道××村的双流宏发小汽车修理厂（以下简称原宏发汽修厂）厂房属于舒某生前与第三人宁晓曼的夫妻共同财产。舒丽和第三人舒刚、宁晓曼均对前述舒某所有的财产部分享有法定继承权。2015年7月23日，东升街办就该厂房的集体土地上建筑物与舒刚签订了《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》。同日，东升街办将该《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》约定的补偿款1457760元支付给了舒刚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项的规定，东升街办具有执行双府发〔2009〕30号文件第三条的规定与行政相对人签订企业拆迁补偿协议书的法定职权。签订企业拆迁补偿协议书既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。因此，关于该协议是否无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案中，东升街办与舒刚签订《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》的事实，可以推定被告在签订该协议书时知晓舒某已经死亡。根据《中华人民共和国继承法》第二十三条的规定和行政程序正当性原则，东升街办在对案涉集体土地建筑物进行拆迁补偿时，应当及时通知其他继承人。但东升街办在签订本案《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》时并未履行上述义务，致使其他继承人无法行使自愿订立合同、对补偿标准提出异议等法定权利。另，东升街办与舒刚签订《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》后，并未取得其他继承人对东升街办的补偿行为基于一致意思表示的追认。因此，该《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》的签订存在重大且明显违法的情形，应当认定为无效。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：确认东升街办于2015年7月23日与舒刚签订的《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》无效。案件受理费50元，由东升街办负担。 宣判后，东升街办不服，向本院提起上诉，请求：撤销原判，驳回被上诉人舒丽的诉讼请求，诉讼费由被上诉人舒丽承担。事实和理由：原审法院依据《中华人民共和国继承法》第二十三条的规定及行政正当性原则，认定东升街办在签订《企业拆迁补偿协议书》时未及时通知其他继承人的行为违法系适用法律错误。具体理由为：1.2015年7月23日东升街办与舒刚签订的《企业拆迁补偿协议书》已履行完毕。位于原双流县东升街道××村的原宏发汽修厂厂房属于舒某生前与宁晓曼的夫妻共同财产。舒丽和舒刚、宁晓曼均对前述舒某所有的财产部分享有法定继承权。舒刚作为舒某之子，一直代表家庭其他继承成员与东升街办协商拆迁补偿事宜，并于2015年7月23日自愿签订了《企业拆迁补偿协议书》。同日，东升街办将该《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》约定的补偿款1457760元支付给了舒刚。故，《企业拆迁补偿协议书》已履行完毕。原审法院查明事实清楚。2.2015年7月23日东升街办与舒刚签订的《企业拆迁补偿协议书》合法有效，一审判决适用法律错误。（1）舒刚与东升街办签订案涉协议的行为属于表见代理。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条的规定，本案中，被诉协议由舒刚所签。舒刚作为舒某之子一直由其与东升街办协商拆迁补偿事宜，其称能代表自己的亲妹妹舒丽签订协议，且其于2015年7月31日出具的《承诺书》也证实了舒刚代表舒某家人自愿签订的被诉协议，并承诺由舒某家人自行拆除地面建筑物、构筑物，补偿款项由舒刚代领，并负责支付给其他继承人。对此，东升街办有充分理由相信舒刚作为共有权人签订案涉协议的行为系代表其他共有权人的意思表示。（2）根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第八十九条、《物权法》第一百零六条的规定，本案中，舒丽未举证证明舒刚与东升街办签订被诉协议系擅自处分行为，基于案涉房屋系舒刚、舒丽、宁晓曼共同共有的属性，舒刚系共同共有人，一直与东升街办协商拆迁补偿事宜，东升街办有理由相信舒刚作为共有权人能够代表其他共有权人签订被诉协议。东升街办与舒刚签订被诉协议在认识上为善意，且被诉协议的签订是有偿性质。东升街办支付了合理的补偿对价，案涉房屋也已自行拆除，上述事实应当认定被告为善意相对人。（3）2015年7月23日，东升街办与舒刚签订被诉协议后，东升街办按协议支付了全部补偿款，案涉房屋也于2015年7月底拆除。整个过程舒丽、宁晓曼均是知晓，并未提出任何意义。而且在宁晓曼起诉要求分割补偿款的另一民事案件（2019）川0116民初2377号中也未对案涉协议的真实性、合法性提出异议，只是主张要求分割补偿款。因此，舒丽以其2019年3月才知道被诉协议内容为由主张该协议无效显然有违常理、有违诚信。舒刚代表其他共有权人与被告签订案涉协议其内容符合拆迁补偿政策规定要求，不存在损害其他共有权人合法权益的事实，也未损害国家、集体、第三人或者社会的公共利益，而且在最大范围内实现共有权人利益最大化，不具有《合同法》第五十二条规定的合同无效情形。因此，舒丽仅以其未行使签约权为由而影响其余绝大部分共有权人的共同利益，其主张也将难以获得支持。舒丽若要主张具体补偿利益可通过与舒刚协商或其他民事诉讼途径实现。 被上诉人舒丽答辩称，东升街办的上诉请求事实和法律依据，本案不适用表见代理及善意取得，且东升街办的拆迁程序和行为严重违法。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，正确应予维持。 原审第三人舒刚陈述称，签订《企业拆迁补偿协议书》是其真实意思表示，协议合法有效，仅代表处分了自身应继承部分；东升街办未对行为人身份进行核实，也未要求行为人出示任何身份及授权文件，不构成表见代理；本案中的《承诺书》系东升街办工作人员故意制作的，告知虚假情况，记载的内容与事实不符，是欺诈行为，不是其真实意思表示；舒刚并未以舒丽、宁晓曼的名义签订协议，客观上没有形成代理权的表象，且东升街办拆迁范围远远大于补偿给舒刚的范围，在签订协议时不是善意相对人。因此，请求二审法院在认定舒刚签订《企业拆迁补偿协议书》仅处分了自身应继承部分的前提下，依法判决。舒刚在二审中提交了《申请法院调查取证申请书》，请求调取位于双流区长兴社区6组（原××村9组）宏发汽修厂拆迁时的测绘资料，案涉集体（下清）土地征收的相关政府批公示告知情况，所有厂房面积，厂区配套设施，拆迁补偿地上附着物明细表和其他规范文件及其他银行转账资源，拆迁补偿款的支付情况。 原审第三人宁晓曼陈述称，其与舒丽对舒刚与东升街办所签《企业拆迁补偿协议书》一事并不知情，已由原审查明并认定。东升街办上诉没有尊重基本客观事实，请求二审法院认定前述基本事实进行公开裁决。 二审中，原审第三人舒刚向法庭提交原宏发汽修厂《私营企业开业申请登记表》以及照片若干，拟证明原宏发汽修厂房屋面积为3000平米，且房屋内还有若干设备，案涉协议仅补偿了舒刚应得份额，没有补偿设备。上诉人东升街办质证认为不属于本案新证据。被上诉人舒丽、原审第三人宁晓曼对证据的关联性、真实性、合法性予以认可。本院认为，经询问舒刚，其明确表示在2015年继承纠纷中已将《私营企业开业申请登记表》作为证据向法院提交，照片亦为老照片，即前述证据属于舒刚在一审中已掌握的可以提交而未提交的证据，故前述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院依法不予采纳。 二审中，根据舒刚的书面申请，亦为查明案件事实，本院向双流区规划和自然资源局发出《协助调查通知书》，调取：1.成都市双流区东升街道长兴社区6组（原××村9社）原宏发汽修厂厂区所涉集体土地的面积，权属证明材料；2.该集体土地是否征收及相应征收批文及公告和安置补偿情况；3.该集体土地地上房屋在拆除前面积及配套设施面积和相应权属证明。向双流区住房建设和交通局发出《协助调查通知书》，调取：1.成都市双流区东升街道长兴社区6组（原××村9社）原宏发汽修厂厂区所涉国有土地的面积、拆除前地上房屋及配套设施面积和相应权属证明；2.该房屋是否进行过分割即权属变更，相应权属证明材料；3.房屋拆迁补偿协议及安置补偿情况。双流区规划和自然资源局回复：未查询到厂区集体土地登记和用地相关手续，厂区部分集体土地涉土地征收，由于2018年已拆迁完毕，确切范围及位置现已无法确定；厂区附着房屋未办理登记，无法核实相关面积。双流区住房建设和交通局回复：舒某所有国有土地上的房屋即为成都市双流区（原××村9社），建筑面积为3888.89平方米，土地使用者为成都双流实力建材有限公司）。因有省法院判决，因此房屋征收部门在实施征收时与权利人舒刚、舒丽、宁晓曼均签订了征收补偿合同并支付了补偿款，完成了相应权属的注销登记。 经庭审质证，上诉人东升街办对前述证据的真实性、合法性、关联性均无异议；被上诉人舒丽对前述证据的真实性无异议，但认为只能证实被上诉人没有参与的情况下违法拆迁，实际面积远远大于与舒刚签订的协议面积，改变下清土地现状不能作为拒不赔偿的理由；原审第三人舒刚对前述证据中卫星示意图、〔2014〕5号《双流县人民政府征收土地公告》〔2014〕5号《双流县国土资源局征收土地补偿安置公告》的真实性认可，对合法性及关联性不予认可，对其他证据的真实性、合法性、关联性均不认可；原审第三人宁晓曼对前述证据的关联性、真实性予以认可、但对其合法性不予认可。本院认为，前述调取证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院均予以认可。 本院二审审理查明事实如下： 一、舒刚系舒某之子，舒丽系舒某之女，宁晓曼与舒某构成事实婚姻关系。舒刚、舒丽、舒某2（案外人）、宁晓曼曾就舒某财产法定继承纠纷诉至法院，经一审、二审、再审后，2015年10月8日四川省高级人民法院作出（2015）川民提字第62号民事判决，认定：舒刚、舒丽、宁晓曼三人系享有法定继承权利人，三人同意待继承财产中涉××村厂房面积为3888.89平方米，暂不实际分割，待拆迁赔偿后协商处理，并在判决中确定舒刚、舒丽各享有前述房屋648.15平方米、宁晓曼享有2592.59平方米份额。该判决已经生效，但判决所涉厂房占用土地为国有土地，而对本案所涉原宏发汽修厂使用的集体土地上的房屋，三人未约定分割，案涉集体土地上的房屋无产权证明。 二、2015年7月23日，甲方东升街办与乙方舒刚签订《企业拆迁补偿协议书（集体土地建筑物）》，该协议载明：根据双府发〔2009〕30号文件精神，经甲、乙双方共同协商，就乙方拆迁补偿事宜达成协议，乙方同意甲方对乙方位于东升街道长兴社区6组（原××村9社）的厂区、配套设施、附着物等进行拆迁，并由甲方进行一次性终结补偿1457760元。双方签字下方手写载明“此协议仅限集体土地补偿。”附件载明了拆迁物及附着物名称、数量、补偿标准及金额等，并由舒刚在“户主签字”栏下签字以及两个经办人签名，其中载明全框架房2230平米、补偿标准550元，砖混板房746平米、补偿标准310元。上述补偿款在案涉协议签订后、案涉房屋拆除前已经支付给舒刚。 三、2015年7月31日，舒刚向东升街办出具《承诺书》，载明：“父亲生前使用长兴社区6组（原××村9社）的7.02亩集体土地。作为继承人，现由我代表舒某家人同东升街道办事处商谈集体土地拆迁事宜......该款由我本人代为领取，并负责支付”。本案诉讼时，原宏发汽修厂使用的部分集体土地被征收，案涉协议所指向房屋已被拆除。 四、《双流县人民政府关于印发〈双流县征地补偿安置实施办法〉的通知》（双府发〔2009〕30号）第三条载明“征地补偿安置工作由双流县土地行政主管部门负责指导，各镇（街道）具体实施。”并在附件5《被拆迁房屋及相关设施拆（搬）迁补偿标准》中明确了各类房屋补偿标准，其中，全框架房补偿标准550元、砖混钢结构本板房补偿标准310元。 本院查明的其他事实除补偿款支付给舒刚的具体时间外，与原审法院查明的事实一致，对此本院予以确认。 以上事实有（2015）川民提字第62号民事判决书、《租赁合同》《厂房租赁合同》《企业拆迁补偿协议书》及其附件、2份《协助调查通知书》《成都市双流区规划和自然资源局关于对〈协助调查通知书〉的复函》《成都市双流区住房建设和交通局关于舒某（成都双流实力建村有限公司）征收补偿情况说明》《双流县人民政府关于印发〈双流县征地补偿安置实施办法〉的通知》（双府发〔2009〕30号）以及当事人调查陈述等在案为证。 本院认为，本案的争议焦点是2015年7月23日东升街办与舒刚签订的《企业拆迁补偿协议书》是否存在无效情形。 根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款和第二款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的规定，审查确认行政协议的无效，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于行为无效的规定，同时还可适用民事法律中关于协议无效的规定。而《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第一百二十四条规定，“本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定。”该法第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”据此，确认行政行为无效的标准应当为行政行为重大且明显违法，或者符合民事法律关于合同无效的规定。从本案审理查明的事实来看，东升街办根据（双府发〔2009〕30号）的规定具体实施案涉征地补偿工作，并依据相应标准与舒刚签订案涉协议，并无不当。本案中尚无证据证明东升街办与舒刚签订案涉协议具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的存在重大明显违法情形或具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。 舒丽主张东升街办支付的拆迁补偿款低于文件规定标准、与舒刚恶意串通损害其合法权益，但仅为口头主张，并未举出能够推翻现有在案证据的对应证据；舒丽主张其对协议签订不知情、协议与舒刚一人签订违法，然而从本案查明事实来看，案涉协议签订时舒丽、舒刚、宁晓曼正因继承纠纷诉诸法院，作为对财产分割有争议的继承人之一，密切关注被继承财产的情况更加符合一般常理；同时，在集体土地征收安置补偿中，以户为单位签订补偿安置协议是较为普遍的现象，舒刚签订的《承诺书》也表明案涉补偿款系补偿给舒某继承人而非舒刚个人，虽然案涉协议在签订中没有明确载明被补偿人包括舒丽、宁晓曼，存在一定瑕疵，但在案涉协议已经履行完毕且并未损害当事人利益的情况下，不宜仅以此瑕疵为由确认协议无效。舒刚主张《承诺书》非其真实意思表示、东升街办拆迁范围远远大于补偿给舒刚的范围、该协议仅补偿其个人份额、该补偿给舒某的面积补偿给了唐坤由，亦未举出能够推翻现有在案证据的对应证据。舒刚主张《承诺书》载明的系针对土地而非地上附着物的补偿，但案涉房屋使用土地系集体所有土地，而土地补偿款依法应归征收前具有土地所有权的集体经济组织而非土地使用权人所有，故《承诺书》所载内容应视为对案涉房屋补偿款领取方式的约定。舒刚主张案涉土地系“下清”土地故东升街办还应就土地给予其补偿，亦未举出推翻现有在案证据的对应证据。故对前述主张，本院均不予支持。 综上，原判认定事实和适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销成都市龙泉驿区人民法院（2019）川0112行初99号行政判决； 二、驳回舒丽的诉讼请求。 本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，均由舒丽负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  袁 艺 审 判 员  李 衡 审 判 员  李 亚 二〇二〇年六月十一日 法官助理  何国超 书 记 员  郁 莲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。