江苏省南通市港闸区人民法院民 事 判 决 书（2019）苏0611民初1627号原告：杨正东，男，1953年10月15日出生，汉族，户籍所在地南通市港闸区，住南通市崇川区。委托诉讼代理人：王建勋，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。被告：南通市永兴房屋征收有限公司，住所地南通市港闸区城港路118号（污水处理厂内）。法定代表人：施雪梅，总经理。委托诉讼代理人：苏新年、李玲，江苏通成律师事务所律师。第三人：南通市港闸区人民政府，住所地南通市港闸区城港路58号。法定代表人：曹金海，区长。委托诉讼代理人：王继明，男，南通市港闸区房屋征收服务中心工作人员。委托诉讼代理人：严楚楚，江苏通成律师事务所律师。原告杨正东与被告南通市永兴房屋征收有限公司（以下简称永兴征收公司）及第三人南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2019年5月14日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告杨正东及其委托诉讼代理人王建勋，被告永兴征收公司的委托诉讼代理人苏新年、李玲，第三人港闸区政府的委托诉讼代理人王继明、严楚楚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。杨正东向本院提出诉讼请求：1.确认原、被告于2011年12月18日签订的《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《补偿协议》）无效；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系南通市堍南侧房屋的所有权人，被告于2011年12月在未取得任何拆迁许可或履行征收手续的情况下，要求原告签订《补偿协议》。因原告在南通市公安局港闸分局工作，被迫无奈与被告签订了《补偿协议》，并注明“与拆迁规定不符的，本签字无效”。事后，经多方查询发现案涉房屋仍登记在原告名下，原告对案涉土地仍享有使用权，且案涉协议系依据当时已经废止的《城市房屋拆迁管理条例》，而非按照2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》；被告或第三人在《补偿协议》签订前并未对案涉房屋进行评估，而是在协议签订后形成评估报告，报告所载评估日期不真实；此外，被告并非征收实施单位，未得到有关部门的授权，亦未获得拆迁许可证，故《补偿协议》应认定无效。另，港闸区政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，本案处理结果与其存在法律上的利害关系，特申请其为第三人参加诉讼。永兴征收公司辩称，其于2010年2月25日经审批获得了拆迁资质，与原告签订《补偿协议》时系受江苏省南通港闸经济开发区管委会的委托进行，具备与原告签订《补偿协议》的资格；案涉土地属国有土地，系市政府土地储备项目，在永兴商城周边改造建设项目规划红线区域内，港闸区政府于2011年2月1日将该项目范围内的搬迁任务下发至江苏省南通港闸经济开发区管委会，无需拆迁许可证；《补偿协议》签订前履行了法定的评估程序，协议签订时系双方当事人的真实意思表示，属协议搬迁；原件中并无“与拆迁规定不符的，本签字无效”字样，且不具有《合同法》第五十二条所规定的情形；案涉拆迁计划书及相关的目标任务形成于2011年1月21日前，此时国务院2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未生效，在该条例生效之前已经列入拆迁计划的仍可以适用《城市房屋拆迁管理条例》；因案涉《补偿协议》系格式合同，该《补偿协议》系在《国有土地上房屋征收与补偿条例》生效前形成，《补偿协议》尚未作废。综上，《补偿协议》合法有效，应驳回原告的诉讼请求。港闸区政府述称，案涉土地系国有土地，其于2011年2月1日将该项目范围内的搬迁任务下发至江苏省南通港闸经济开发区管委会，管委会再将搬迁工程委托被告实施，原、被告签订的《补偿协议》合法有效；原告在《补偿协议》签订后已经获得了相应的补偿，该《补偿协议》已经履行完毕。双方当事人为证明自己的主张，向本院提供了证据。杨正东提供了《补偿协议》、通知、不动产电子登记薄查询结果证明单、土地使用权证、房地产平面图、接处警工作登记表、[2014]港闸房征依复第5号、国土资公开告知[2014]303号国土资源部政府信息公开告知书等，永兴征收公司提供了房屋征收拆迁资质证书、房屋所有权证、土地使用权证、永兴商城周边地块红线规划图、港闸办发[2011]6号《关于印发港闸区2011年度城市建设目标任务的通知》、非居房屋拆迁委托协议书、评估报告、《补偿协议》、统一领据、南通港闸经济开发区总公司非居拆迁补偿款支付审批表等，港闸区政府提供了房屋所有权证、土地使用权证、永兴商城周边地块红线规划图、港闸办发[2011]6号《关于印发港闸区2011年度城市建设目标任务的通知》、非居房屋拆迁委托协议书、统一领据、南通港闸经济开发区总公司非居拆迁补偿款支付审批表等。经庭审质证，本院认定事实如下：2011年2月1日，南通市港闸区区委办公室、区政府办公室下发了港闸办发[2011]6号《关于印发港闸区2011年度城市建设目标任务的通知》，将永兴商城周边改造列为港闸区2011年度城市建设拆迁目标任务之一，并要求各街道党工委、办事处抓紧落实。2011年7月22日，江苏南通港闸经济开发区总公司（建设单位、甲方）与永兴征收公司（拆迁单位、乙方，于2003年成立，于2010年2月25日获得拆迁资质，经营范围为房屋征收劳务服务、房屋拆迁等）签订了《非居房屋拆迁委托协议书》一份（一式四联），约定甲方委托乙方对永兴商城周边地块规划红线内的非居房屋进行拆迁，工程拆迁自2011年7月22日起至2011年9月30日止结束。2011年12月18日，因南通市港闸区永兴商城周边地块工程建设需要，南通公信房地产评估有限公司对原告杨正东所有的位于南通市堍南侧的房屋补偿进行评估，评估价格为1340000元。同日，被告（甲方，后更名为永兴征收公司）与原告（乙方）签订了《补偿协议》一份，约定乙方同意将其所有的位于南通市堍南侧的房屋交由甲方拆迁（拆迁总面积489.14平方米、合法建筑面积374.53平方米、土地使用权证载定合法用地面积597.71平方米，土地性质为工业），甲方补偿乙方1340000元；乙方在本协议签订后五日内腾空房屋，将被拆迁房屋钥匙交给甲方。杨正东在《补偿协议》尾部乙方处签有“杨振东”字样。协议签订后，案涉房屋于2012年1月被拆除，原告因案涉房屋拆迁问题与他人发生纠纷并报警，并自称案涉房屋被人强拆。2012年6月，原告从江苏南通港闸经济开发区总公司处领取了拆迁补偿款1340000元。2014年、2018年，原告分别向国土资源部、南通市港闸区房屋征收服务中心等单位就建设用地审批权的文件信息、《补偿协议》、产权证复印件等申请信息公开。2018年11月6日，南通市不动产登记中心出具的不动产电子登记薄查询结果证明单显示，南通市堍南侧房屋仍登记在原告名下。诉讼过程中，因原告质疑《补偿协议》第一联、第二联中存在伪造、篡改，遂向本院申请笔迹、痕迹鉴定，以示真伪。本院根据原告的申请，委托南京师范大学司法鉴定中心进行鉴定。由于原告提出的该鉴定事项过于笼统，其又根据鉴定机构的要求，将具体鉴定事项及鉴定意图明确为：1.《补偿协议》各联笔迹是否为杨正东所签原始笔迹；2.《补偿协议》各联有无涂改灭迹现象；3.《补偿协议》联签字誊印间是否有关联性；4.《补偿协议》各联周边是否出现裁、剪、切现象；5.协议各联是否存有样本差异等五项内容进行鉴定。该中心嗣后函告本院：原告所申请的第4、5项委托事项无法鉴定，并询问是否对第1、2、3项委托事项继续鉴定，还是对本案整个案件作退案处理。本院为此征询原告意见。原告一方面认为鉴定无法继续进行系被告未能客观递交原始检材所致，对鉴定是否继续保留意见；另一方面，因原告未能按期交纳鉴定费致使南京师范大学司法鉴定中心终止了本次鉴定。本院认为，本案双方的争议焦点为：案涉《补偿协议》的效力如何？《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。合同无效是法律对当事人意思表示一致的否定性评价，当事人主张合同无效的，须以法定事由为依据。本案原告主张案涉《补偿协议》无效的理由有五：一是上述协议是在其被胁迫的情形下所签订，且《补偿协议》存在伪造篡改嫌疑，非其真实意思表示；二是认为被告不具备签订协议的资格，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条的规定，无权签订《补偿协议》；三是案涉地块属于国有土地，而《补偿协议》签订时被告所依据的《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，被告据此与原告签订《补偿协议》违法，况且案涉土地使用权现在仍登记在原告名下；四是认为案涉地块未获得拆迁许可证或履行征收手续，系违法拆迁；五是认为被告或第三人在《补偿协议》签订前未履行评估调查程序，评估报告出具的时间晚于《补偿协议》，未履行法定的评估调查程序。被告和第三人则抗辩认为案涉《补偿协议》系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。关于原告在签订协议时是否受胁迫及《补偿协议》是否存在伪造篡改的问题，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。第一，双方当事人所提供的《补偿协议》中并未发现有“与拆迁规定不符的，本签字无效”字样；第二，原告认可《补偿协议》尾部乙方处“杨振东”系其本人书写，但认为是在被胁迫的情形下签订的，而其所举接处警记录等证据不足以证明其在签订《补偿协议》时受胁迫，可以认定案涉《补偿协议》系在双方平等自愿的情况下签订；第三，原告主张被告提供的《补偿协议》存在伪造、篡改，因而申请司法鉴定，但其在鉴定过程中未按期缴纳鉴定费而致鉴定工作无法开展，应承担举证不能的法律后果；第四，评估报告中所载评估日期与《补偿协议》签订日期为同日，而非形成于《补偿协议》之后，原告认为评估报告形成于《补偿协议》之后系单方陈述，缺乏证据证实，该主张不能成立；第五，原告在《补偿协议》签订半年之后领取了协议项下的补偿款1340000元，《补偿协议》已经履行完毕。因此，本院对原告关于其在签订协议时受到胁迫及《补偿协议》存在伪造、篡改的主张不予采信。关于被告是否具备签订案涉《补偿协议》的资格以及是否违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、五条规定的问题，经审查，被告及第三人是否具备签订《补偿协议》的资格，并非认定合同无效的法定理由，何况被告系受江苏省南通港闸经济开发区管理委员会授权而与原告签订合同的，第三人对此亦无异议；纵然《补偿协议》签订时《非居房屋拆迁委托协议书》约定的拆迁工期已经届满，但事后被告及第三人进行了追认，故原告的该点理由不能成立。关于《补偿协议》所依据的《城市房屋拆迁管理条例》在协议签订时已经废止，是否影响合同效力的问题，一方面，依据《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。但该条例已于2011年1月21日为《国有土地上房屋征收与补偿条例》所废止，而本案所涉争议亦不属于该《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定的可继续沿用原有的规定办理的例外情节。在此情况下，原告援引已经废止的行政法规作为要求确认案涉《补偿协议》无效的诉讼理由，法律依据不足。另一方面，在《补偿协议》不违背现行法律、法规的情况下，本着促进合同有效的原则，该协议也不应认定为无效。关于案涉地块是否办理了征地手续或获得拆迁许可证，即征收程序是否违法的问题，其一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的”强制性规定”，是指效力性强制性规定。因此，即使在不考虑前述《城市房屋拆迁管理条例》已经废止这一因素的情况下，原告以此为由主张合同无效，亦应以其属效力性强制性规定而非管理性强制性规定为前提。须指出，在效力性强制性规定的识别问题上，如该强制性规定明确了违反的法律后果即为合同无效，或未明确规定法律后果，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，一般应认定为效力性强制性规定。而如果强制性规定仅关系当事人利益的，一般不属于效力性强制性规定。本案所涉《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并未明确规定在违反“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”规定的情况下，拆迁合同必然无效的法律后果，结合本案现有证据，亦无法得出使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的结论。其二，南通市港闸区人民政府在2011年初即将案涉地块纳入了城市建设拆迁目标任务之一。在此情况下，原告以此为由主张合同无效，依据尚不充分。需要说明的是，原告举证证明案涉土地尚未办理征地手续或拆迁许可证，意即被告的行为违反了法律关于应先办理征地手续后实施拆迁的规定。被告及第三人亦举证证明其是根据南通市港闸区区委办公室、区政府办公室所下发的港闸办发[2011]6号《关于印发港闸区2011年度城市建设目标任务的通知》与原告签订案涉《补偿协议》的，意即其实施拆迁是有合法依据的。可见，双方就此问题争议的实质在于港闸办发[2011]6号文件是否具有合法性。鉴于该份文件的合法性审查不属于民事审判的审理范围，而原告未能举证证明该份文件不具有合法性，故应承担不利的后果。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第八条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条规定，判决如下：驳回杨正东的诉讼请求。案件受理费80元，由杨正东负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费80元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  张亚松审 判 员  徐剑峰人民陪审员  徐健美二〇二〇年六月三十日法官 助理  邓述勇书 记 员  翟冬辉