文书内容重庆市高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝行申324号再审申请人（一审原告、二审上诉人）傅义清，男，汉族，1957年4月27日出生，住重庆市永川区。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人胡党菊，重庆憬谦律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市永川区规划和自然资源局。住所地：重庆市永川区人民北路6号便民服务中心。法定代表人蒋勇，局长。傅义清因诉重庆市永川区规划和自然资源局（重庆市永川区国土资源和房屋管理局简称永川区国土房管局，现已被撤销，其职能整合入重庆市永川区规划和自然资源局）复函一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行终112号之一行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。傅义清申请再审称，一审裁定认定《关于傅义清申请增加参保人员事宜的复函》未给傅义清设置新的权利及义务，对其合法权益不产生实际影响，明显认定事实错误和适用法律错误，该复函明显损害傅义清的合法权益。二审裁定认定傅义清申请征地农转非名额的救济权利已经超过法定救济期限，这个事实认定明显错误，没有任何法律法规规定对案涉申请行政机关履行法定职责有救济期限的限制和规定，傅义清家庭人均耕地不足0.5亩，还应增加四人农转非名额，永川区国土房管局具有继续履行安置补偿安置法定职责。综上，一、二审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求法院依法再审改判本案，责令一审法院继续审理本案。本院认为，《重庆市土地管理规定》第四十一条规定：“征用农村集体经济组织所有的土地，对被征地单位的农业人口按下列规定安置：（一）被征地单位的土地被全部征用后，撤销单位建制，其人员全部转为非农业人口（以下简称农转非）；（二）被征地单位的土地被部分征用后，农转非人数按被征用的耕地数量除以被征地单位征地前人均耕地数量计算农转非人数。具体的农转非人员由乡（镇）人民政府和村民委员会组织被征地单位按农民被征地多少依次确定，也可按被征地多少依次实行按户农转非；（三）城市规划区外被征地单位的土地被部分征用后，其人均耕地量高于０．５亩或人均菜地量高于０．４亩并且依法可以调整承包地的，经本人申请，村委会同意，也可以不农转非，但建设用地单位应支付土地补偿费、安置补助费，由村民委员会依法调整好被征地人员的承包地，确认承包经营权。”重庆市人民政府《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）规定：“二、调整征地农转非人数的确定方法。集体经济组织土地被全部征收的，该集体经济组织的成员全部予以农转非；集体经济组织土地被部分征收的，农转非人员的人数按被征收耕地面积（果园、牧草地面积按耕地面积计算，下同）与0.5倍非耕地面积之和除以被征地集体经济组织的人均耕地面积计算确定。人均耕地面积为集体土地所有权证记载的耕地面积（不含已被征收的耕地面积）除以农村集体经济组织总人口数。集体经济组织土地被部分征收时，被征地农户的承包耕地被征收后，其剩余的耕地面积以户为单位计算人平不足0.5亩的，除按照上述规定计算农转非人数外，被征地农户可以户为单位另行申请增加农转非人数，直至该户剩余耕地面积达到人平0.5亩以上为止。被征地农户未申请农转非，且农村集体经济组织具备条件的，应调整其承包耕地。在城市（镇）规划区范围内因住房被征收并拆除的，被拆除户可申请以户为单位全部农转非。”因此，被征地农户若认为征地后其户人均耕地面积不足0.5亩的，可以以户为单位申请增加农转非名额，也可以不申请予以放弃，是否申请则由被征地农户自行决定。在行政行为效力层面上，行政行为对行政相对人、行政机关不同主体的效力不同。行政行为对行政相对人具有拘束力、执行力和不可争力。行政相对人对行政行为首先负有遵从的义务。行政决定一旦做出，行政相对人只能遵从，不服则只能向其他机关寻求救济。相对人可通过救济程序请求变更或撤销。但救济也受到两个方面的限制：一是救济期限制度；二是救济终局制度。行政相对人一旦放弃救济权利或其救济权利用尽，则不得再行争讼。此时，行政相对人便对行政决定不可再行争讼，遵从义务也从相对走向绝对。除此之外，行政相对人还负有如期履行行政决定为其设定的义务的义务。行政相对人对行政决定负有遵从、如期执行和救济权利终结后不得争讼三种义务。这三种义务可分别相对应表述为行政行为的拘束力、执行力和不可争力。拘束力，是要求行政相对人或第三人遵从行政行为内容的法律效力。既然要求行政相对人或第三人遵从行政行为的内容，那就必须使行政相对人或第三人知晓行政行为的内容。否则，遵从就无从谈起。故此，拘束力应自送达之日或自相对人和第三人知晓之日起生效。至于不可争力，则只能在利害关系人放弃救济权利或用尽救济权利后发生。而执行力，按照我国现行法的规定，行政行为一旦对相对人生效，相对人不论是否寻求法律救济，都要如期执行。因此，执行力应与拘束力同时发生。行政行为对做出行政行为的行政主体具有存续力和执行力。行政主体作出行政行为后，不仅行政相对人、行政第三人以及无直接利害关系人对其承担这样或那样的一些义务，作出该行政行为的行政主体也对其承担一定的义务。这些义务之中，首要的是不得随意撤销、变更或撤回行政行为的义务。行政主体承担这些义务是行政诚信原则和法安定性原则的共同要求。当然，这一义务也不是绝对的。特定条件下，变更、撤销或撤回行政行为还是可行的，有时甚至是必须的。除了存续力，行政行为对于作出行政行为的行政机关来说也具有执行力。本案中，2016年1月28日，经傅义清所在村民小组会议确定了本次征地农转非人员，傅义清也参加了此次会议。2016年5月17日，傅义清所在村民小组花果山村民小组对征地后的29名农转非人员进行公示（其中傅义清也在29名农转非名单中）。农转非人员身份能否确定是决定后续社会保险的是否启动办理的前提条件，而办理社会保险仅系为配套农转非安置的后续附随关联行为，它紧密依附于农转非人员身份的确定之上。傅义清若对公布的农转非人员名单有异议，请求另行增加本户的农转非安置人数，应当依照法定程序和时限予以及时救济，积极提出自己的诉求。因此，傅义清在征地项目农转非安置人员确定完毕之后长达二年多才于2018年7月28日向永川区国土房管局递交《人员安置补偿申请书》，此时请求履行增加农转非人员安置人数职责则属于请求行政机关重开行政程序。傅义清在自愿放弃其救济权利后即发生行政行为的不可争力，行政相对人应承担不得再要求变更或撤销行政决定的法律义务。与此同时，行政行为对做出行政行为的行政主体而言则具有存续力，行政机关应承担不得随意撤销、变更或撤回行政行为的义务。永川区国土房管局之后基于傅义清不符合行政程序重开的特定条件而作出的《关于傅义清申请增加参保人员事宜的复函》，仅是对具有存续力的原征地农转非安置人员确定行为的相关事实陈述和理由阐述，该事实行为本身并未给傅义清设置新的权利及义务，对其权利义务不产生实际影响，傅义清针对该复函提起的诉讼并不属于行政诉讼受案范围。一审法院裁定认定复函不属行政诉讼受案范围正确，但未予充分说明相应理由，且裁定引用的法律也存在不当；二审法院裁定阐述该复函系直接对傅义清户是否符合“另行申请增加农转非人数”作出确认行为，从而认为复函对当事人相应安置权利产生实际影响的理由不当，其并未对行政行为具有相关效力进行详细区分与甄别，导致没有意识到傅义清的申请系请求行政程序的重开。另外，傅义清再审申请称“二审裁定认定傅义清申请征地农转非名额的救济权利已经超过法定救济期限，这个事实认定明显错误”的理由亦成立。鉴于二审裁定驳回起诉的结果正确，本院在指出二审裁定存在不当的基础上，仍然维持原裁定。综上所述，傅义清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回傅义清的再审申请。审判长  邬继荣审判员  张 莉审判员  龙贤仲二〇二〇年六月十八日书记员  张婉婷