江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初13号 原告：田宝华，男，1957年8月10日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托诉讼代理人:赵国祥，连云港市海州区浦西法律服务所法律工作者。 被告:连云港市海州区人民政府朐阳街道办事处，住所地连云港市海州区新海路163号。 法定代表人:杨静，主任。 出庭行政负责人:程继刚，党工委委员。 委托诉讼代理人:卞保田，江苏云台山律师事务所律师。 被告：连云港市城市管理综合行政执法局，住所地连云港市海州区海连西路3-6号。 法定代表人：苏锋，局长。 行政机关出庭负责人：李伟，副局长。 委托诉讼代理人：顾壹心、辛金龙，江苏田湾律师事务所律师。 原告田宝华诉被告连云港市海州区人民政府朐阳街道办事处（以下简称朐阳街道办）、连云港市城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政强制拆除一案，于2020年1月2日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月30日公开开庭进行了审理。原告田宝华的委托诉讼代理人赵国祥、被告朐阳街道办的委托诉讼代理人卞保田、综合执法局的委托诉讼代理人顾壹心、辛金龙到庭参加诉讼，朐阳街道办党工委委员程某、综合执法局副局长李某出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年5月27日下午，朐阳街道办和综合执法局下属的城管海州三大队，共同拆除了原告田宝华位于海州区朐阳街道孔望山村吴窑二队正在建设的房屋。 原告田宝华诉讼请求：依法判决确认两被告强制拆除原告房屋的行为违法，由被告承担诉讼费。事实和理由：2019年5月27日下午，朐阳街道办和综合执法局下属的城管海州三大队，组织多人闯入原告家拆除原告的合法房屋。城管海州三大队的刘副局长亲自到现场督导。被告应当依法行政，但两被告的强制拆除行为程序及实体违法。特起诉，请裁判。 原告向法庭提交了以下证据： （2001）第187号民房建设工程规划许可证（以下简称187号许可证），证明原告建设房屋是合法行为。 被告朐阳街道办答辩称：一、原告持有的187号许可证在相关档案中并不存在。1、根据连云港市规划建设委员会连某2发[2001]4号《关于启用“连云港市规划建设委员会民房管理专用章”的通知》，自2001年1月1日起市区民房建设的审批、发证工作进行统一管理，正式启用“连云港市规划建设委员会民房管理专用章”。结合答辩人从连云港市城建档案馆调取的该委发放的2001年海州区的民房建设工程规划许可证，许可证编号为连某2民房证海州（2001）X号，全年编号截止到67号。可以看到自2001年起，该委发放的民房建设工程规划许可证都是按规定使用新公章，并无使用原印章的情况。根据连云港市自然资源和规划局、连云港市住房和城乡建设局的复函，两局均未查到原告所持187号许可证的档案资料，证明原告未向相关部门提出过行政许可申请，主管部门也未发放过该许可证。2、原告不具备申请民房建设工程规划许可证的条件。原告不是孔望山村的村民，依据当时的土地管理法、城市规划法等法律规定，其不具备在该村申请宅基地建房的法定条件，且该村村民多年来一直反对其建房，不断向各级政府举报反映，原告即使持有187号许可证，也因重大违法而不能产生相应的法律效力。3、即使原告持有的187号许可证有效，但根据《江苏省实施办法》的规定，其未在取得许可证后一年内开工建设，又未办理延期手续，该许可证也自行失效。二、答辩人实施行政强制措施正当合法。答辩人接到上级部门转来的群众举报材料，会同城管海州三大队对施工人员方某建设行为进行调查，因其不具备相应的建房条件而责令其停止建设，并要求方某所称的房主即田宝华到办事处说明情况，但田宝华始终不出面配合调查，至今无法向其了解申请建房的基本情况。故答辩人要求其停止施工、在其继续违法施工时予以制止、采取措施恢复到停工前的状态是正当合法的。请求依法判决。 被告朐阳街道办向法庭提交了以下证据： 1、停工检查通知书，证明在调查过程中发现方某存在违法建设的可能，要求其停工接受查检。 2、调查（询问）笔录，在该笔录中被告要求方某通知本案原告到街道办说明情况并提供证据，但到目前为止，原告本人未到办事处接受调查。 3、照片1张，证明当时方某在涉嫌违法建设过程中的施工状况。 4、（2001）第187号民房建设工程规划许可证、连某2民房证海州（2001）01号民房建设工程规划许可证、连某2民房证海州（2001）67号民房建设工程规划许可证，证明原告持有的187号许可证与2001年启用新印章后依法核发的许可证在编号、发证机关、印章、内容等诸多方面不一致。 5、连某1函[2008]11号关于确认《连云港市民房建设工程规划许可证》是否失效的复函，证明规划许可证在一年内未开工或者办理延期手续，该证自行失效。 6、连自然资函[2019]68号关于函询三份《连云港市民房建设工程规划许可证》真实性的复函、连某2法函[2019]71号关于函询三份《连云港市民房建设工程规划许可证》真实性的复函，证明相关主管部门没有原告187号许可证的档案资料，说明原告没申请过、主管机关也没有核发过该证。 7、连某2发[2001]4号《关于启用“连云港市规划建设委员会民房管理专用章”的通知》，证明自2001年1月1日开始，市区的民房审批发证使用的印章名称是“连云港市规划建设委员会民房管理专用章”。 8、海控督[2019]019号督办通知，证明被告根据区政府指示，对群众举报的原告违建情况依法进行查处。 法律、法规依据：《中华人民共和国城市规划法》； 《江苏省实施办法》； 《中华人民共和国城乡规划法》； 《江苏省城乡规划条例》。 朐阳街道办向本院申请调取以下证据材料：1、原告持有的187号许可证相关申请、审核、批准的档案资料。2、连云港市规划委员会在2001年期间颁发的民房建设规划许可证的印章使用、正本内容、编号格式等内容。上述证据拟证明原告持有的187号许可证不符合规定。朐阳街道办事处还要求原告田宝华本人到庭说明申请办证的时间、地点、办证流程及递交的材料等情况，以审核其持有的建房许可证的真实性、合法性。 被告综合执法局除提交了与被告朐阳街道办相同的证据外，还补充提交了以下证据： 1、原告与孔望山村村委会于2005年9月10日所签订的协议，证明原告从2005年9月10日开始才和孔望山村村委会形成有关土地使用的关系。 2、海委组发[2017]31号关于汪某等同志任职的通知，证明城管海州三大队的任某同志被任命为朐阳街道办工作委员会委员，他是以街道办工作委员会委员的身份、而不是以城管海州三大队的身份去拆除现场的。 经庭审质证，原告对朐阳街道办的证据质证称：证据1是复印件，对三性均有异议，该通知是给案外人方某，没有向原告送达，也没有找原告谈话。证据2的意见同证据1的质证意见，是找案外人谈话的。证据3、4真实性无异议，但是达不到被告的证明目的。证据5，从内容看，该函只是说没有查到相关档案，并未说明没有档案。而且规划局的复函前后矛盾，前面说没有查到，后面说即使是真实的，在一年内未施工就失效。本案情况原告的房屋为什么没有建起来，是因为作为被告的办事处及城管三大队多次组织人员非法干预原告的建设行为，致使房屋没有建成起来，责任在被告，不在原告。证据6，规划局仅仅说明审批章封存，封存的章在行政机关的手里，既然印章已经封存，而原告的许可证又盖有此章，证明封存机关并没有严格封住印章。没有查到相关档案和没有相关档案不是一个意思。住建局的复函也是说没有查到，没有否定原告许可证的真实性，也从另一个方面证明原告持有的许可证是真实的。证据7，该通知没有否认原告许可证上的印章是假。证据8，原告在诉前没有见到此通知，再说该通知不能否认原告许可证的合法性，也不能证明办事处有强制拆除房屋的权利，办事处拆除房屋的行为也不符合行政强制法的相关规定。被告综合执法局对朐阳街道办的证据无异议。原告对综合执法局补充的证据质证称：证据1，协议是平等主体之间签订的，至今没有通过诉讼或者行政机关予以撤销，合法有效。至于时间问题，原告和村委会在2001年就签订过协议，这个协议是2005年后补的，把前面的协议收回了。证据2，真实性无异议，但在原告提出的政府信息公开案件中已经查明，城管海州三大队派出多名工作人员参加了强制拆除行为。被告朐阳街道办对综合执法局补充的证据质证称：证据1、协议的形成时间是2005年9月，与原告占用涉案土地的时间不符，且原告并非该村集体经济组织成员，该协议不具有法律效力，即使有这个协议原告依法也不能取得土地使用权及申请建设房屋的权利。证据2真实性无异议，但当时任振山到了拆除现场，城管海州三大队还有其他很多人去现场的。 对原告的证据，两被告均否认其真实性、合法性。理由主要包括：首先，在相关主管部门未查询到原告许可证的申请、审批档案材料，且原告许可证的印章、格式等与2001年新启用的印章、格式不符，无法证明真实性。其次，原告不是孔望山村村民，无权使用该村集体土地建房，不符合建房审批条件，许可证不具有合法性。第三，即使原告持有许可证，但在一年内未开工建设，依法也失去效力。 本院对上述证据认定如下：被告朐阳街道办的证据1-3，是被告综合执法局在对涉案违法建设行为进行调查时收集的证据，虽然停工通知的被通知人不是原告，但各方当事人均认可方某是建设涉案房屋的施工人，被告在调查初期无法准确查明建设行为人时，要求施工人停工、并对施工人进行询问了解情况、拍摄现场照片并无不当。本院对上述三份证据予确认。证据4，是落款时间为2001年的三份不同的民房建设工程规划许可证，虽然原告的许可证与其他两份许可证从编号、格式、公章等内容均不相同，但现有证据不足以认定原告的许可证是伪造、变造或篡改的，本院对其真实性予以确认。证据5与本案无关联性，证据6是被告实施拆除行为以后取得的证据、不能作为证明其拆除行为合法的证据，对上述证据本院不予确认。证据7是政府公文，本院予以确认。证据8，证明海州区控违办要求朐阳街道办和城管海州三大队依法查处原告涉案违法建设的事实，本院予以确认。对综合执法局补充的证据1，各方对其真实性并未提出异议，本院予以确认。补充证据2，对其真实性、合法性予以确认，但在被告提交的证据2即2019年2月19日对方某的询问笔录中，明确载明调查人员任某系综合执法局的执法人员、并出示了执法证，因此，应当认定任某是以综合执法局执法人员的身份参与涉案违法建设的查处过程。本院对该证据不予确认。对原告的证据同被告证据4的认证意见。 朐阳街道办申请本院调取相关证据的请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条、第四十一条的规定，本院不予准许。 根据确认的证据、当事人在庭审中陈述及在关联案件(2019)苏0791行初422号中查明的事实，本院审理查明：原告田宝华户籍地为连云港市××区××路，城镇居民，不属于孔望山村集体经济组织的成员。2000年左右，原告拟使用孔望山村吴窑二队锦屏林场场部东南侧的蓄水池所在土地建房。原告与孔望山村村委会于2005年9月10日签订书面协议，约定村委会将水池（30米X16米）产权转让给原告，价值人民币60000元，规划、土地等有关手续由原告自行办理，由村委会协调解决村民阻挠施工等各种矛盾。双方还约定了其他内容。原告田宝华持有编号为（2001）第186、187、188号三份民房建设工程规划许可证，其中186号证载明建房户为吴某、187号证为田宝华、188号证为王某。上述三份许可证载明的建房地址均为孔望山村××××队，工程名称均为二层半楼房，规模均为东西长10米、南北宽11.6米，所盖公章均为连云港市规划建设委员会海州规划办公室。原告田宝华称，所建的房屋是三个人的名字，但实际上是原告一个人的。 2005年左右，原告将水池填平后拟在该地块建设房屋，因遭村民阻挠而停止。2016年至2019年期间，原告委托案外人方某继续在该地址建设房屋，村民仍然阻挠并向有关部门举报。2017年6月12日，综合执法局向施工人方某作出连城执停字0000256号停工（核查）通知书，认定方某在涉案地块建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，责令其立即停止建设，到城管海州三大队接受调查。方某于同日签收该通知。2019年1月29日，朐阳街道办向方某下达《责令拆除通知书》，载明：方某在上述地址无证建设房屋720平方米，违反《城乡规划法》第四十条的规定，责令方某于2月1日以前自行拆除上述违法建设部分。逾期未自行拆除，将予以强制拆除。该通知书由朐阳街道办张贴在涉案建筑物上。2019年2月14日，海州区控违办向朐阳街道办和城管海州三大队下达012号案件交办单，称：2019年2月14日接区政府转市信访局关于反映孔望山居民违法建设问题，按照禁违、控违职责分工交办查处。要求朐阳街道办落实牵头主体责任，城管海州三大队落实执法主体责任。2019年2月18日，城管海州三大队向海州区控违办作出书面回复，称：我单位接到交办案件后第一时间联系朐阳街道办共同前往现场核查。经查明，该处建设于2017年5月开始进行，我单位已经下达停工核查通知，期间多次进行拆除。后方某提供建设工程规划许可证，目前正在对该证的办理手续进行调查。调查期间已经停工。2019年2月19日，综合执法局对方某进行询问，方某称其是帮田宝华、王某、吴某三人建房，目前三人均不在家暂时联系不上，上次联系还是一、二年前，以前的电话号码都不用了。2019年5月27日，海州区控违办向朐阳街道办和城管海州三大队作出海控督[2019]019号督办通知，称：2019年2月14日市政府领导批办的孔望山对面违建案已交你单位查处，你单位已作出回复。2019年5月26日，群众举报该处又在偷建抢建，请你单位高度重视，迅速依法处置到位，查处结果于5月31日前书面反馈区控违办。2019年5月27日下午，朐阳街道办和城管海州三大队组织人员，对原告田宝华上述正在建设的房屋予以强制拆除。 田宝华于2019年9月4日向本院提起行政诉讼，要求朐阳街道办公开2019年5月27日下午拆除原告孔望山村吴窑二队房屋的单位及参加人员的姓名、居民身份证号码及住所等身份信息。经本院作出(2019)苏0791行初422号行政判决后，朐阳街道办向田宝华公开了实施拆除房屋行为的行政主体是朐阳街道办事处和城管海州三大队。 诉讼中，被告综合执法局确认城管海州三大队是其下属职能机构。 本案争议的焦点问题是：1、原告田宝华的建设行为是否合法；2、被告拆除原告田宝华房屋的行为是否合法。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。在本院(2019)苏0791行初422号案件及本案中均已查明，朐阳街道办和城管海州三大队共同于2019年5月27日拆除了原告的房屋。而城管海州三大队是综合执法局的下属职能机构，因此，朐阳街道办和综合执法局是本案的适格被告。 1、原告的建设行为是否合法。1997年修订的《江苏省实施办法》第三十一条第二款规定：符合下列条件之一的农户、非农户，方可向所在地的村（组）申请宅基地：一、统一规划建设的居民新村（或居民点）需要重新安排宅基地的；二、原有宅基地面积低于本《办法》的规定标准，有的子女已经达到婚龄，居住拥挤，确实需要分居的；三、经批准回乡落户定居的离休、退休的国家工作人员、职工、军人、华侨、侨眷等需要安排宅基地的。原告田宝华并非孔望村的村民，也不属于经批准回乡落户定居的离、退休国家工作人员、职工等需要安排宅基地的情形。因此，原告不符合在孔望山村使用该村集体土地建设住宅的法定条件，其与孔望山村委会签订的协议违反法律规定，原告依法不能对协议所涉土地享有合法的使用权。1997年修订的《江苏省实施法规标题中华人民共和国城市规划法 制定机关全国人大常委会效力等级法律 公布日期1989.12.26时效性失效 办法》第二十七条规定：建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更。确需变更的，必须经城市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后一年内未办完用地手续，或取得建设工程规划许可证后一年内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证或建设工程规划许可证自行失效。原告虽然持有187号许可证，但其在一年内未开工建设，该证依法已经自行失效。原告持该已经失效的许可证在2016年以后进行房屋建设，属于未取得建设工程规划许可证进行房屋建设的行为，违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定。因此，原告关于其持有合法的建设工程规划许可证、不属于违法建设的理由不符合法律规定，本院不予支持。 2、两名被告拆除原告房屋的行为是否合法。《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《连云港市建立在建违法建设快速处置机制的意见》第二条第一项规定：对正在建设的违法建设，执法人员应当当场制止，对违法建设行为事实清楚的，经调查取证后直接下达《限期拆除决定书》，要求当事人在2日内自行拆除违法建设，并立即报告当地街道（乡镇），接到报告的街道（乡镇）应当派人对建设现场实施监管。对逾期未自行拆除的违法建设，应当立即送达《强制拆除决定书》，并在3日内组织实施拆除，15日内必须全部拆除完毕。被告综合执法局于2017年6月12日向施工人方某作出停工核查通知，要求其立即停工并提供材料进行核查。方某提供了涉案的186号、187号、188号三份建设工程规划许可证。在综合执法局对此展开核查期间，方某于2019年以来继续施工被村民举报，自海州区控违办2019年2月14日发出012号案件交办单，至5月27日两被告强制拆除原告建设的房屋时，集中行使城市规划行政处罚权的综合执法局未依法作出限期拆除决定，也未依法作出强制拆除决定。朐阳街道办虽然于2019年1月29日向方某作出《责令拆除通知书》，但朐阳街道办不是城市规划区范围内违法建设的执法主体，其作出的限期拆除决定不具有法律效力；并且，本案的违法建设行为人是原告田宝华，而不是施工人方某。因此，两被告的强制拆除行为属于程序违法。 综上，原告田宝华在孔望山村××××队建设的房屋属于违法建设，依法应予以拆除。被告朐阳街道办和综合执法局强制拆除原告的违法建设时，违反法定程序，因被诉强制拆除行为无可撤销内容，依法应当确认为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告连云港市海州区人民政府朐阳街道办事处和连云港市城市管理综合行政执法局2019年5月27日强制拆除原告田宝华位于海州区朐阳街道办事处孔望山村吴窑二队的房屋的行为违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交二审案件受理费50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94（上诉人将上诉费交款凭证连同上诉状一并交本院）。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  祁昌军 人民陪审员  王 钢 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。