江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初501号 原告周和朋，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人周和友（系原告弟弟），××族，住南京市玄武区。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人袁文峰，南京市栖霞区人民政府副区长。 委托代理人严青、杨姮，江苏欣达律师事务所律师。 原告周和朋不服被告南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）作出的宁栖国征决字〔2019〕43号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称43号《征收补偿决定书》），于2019年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告周和朋及其委托代理人周和友，被告栖霞区政府的出庭负责人袁文峰、委托代理人杨姮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告栖霞区政府于2019年4月30日作出43号《征收补偿决定书》，对原告周和朋位于南京市栖霞区西岗果牧场四队7号房屋（以下称案涉房屋）予以征收并进行补偿。 原告周和朋诉称，一、被告栖霞区政府作出的宁栖府征字〔2017〕第002号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号《房屋征收决定》）违法。1.2号《房屋征收决定》的征收目的系为了加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市面貌。但是实际上系全面征收，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条的规定。原告大部分房屋是自建的蒙古包式建筑，非常的结实牢固，不属于被告所称的危旧房。2.根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续，使用基本农田或者其他耕地超出35公顷的应当报国务院批准，西岗果牧场的8000亩土地基本是农田和耕地，被告栖霞区政府的征收行为违法。3.被告作出的《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《实施方案》）违反《征收与补偿条例》多项规定，例如被告在做出2号《房屋征收决定》时资金仅为5亿元，明显不足。二、被告制作的《实施方案》及该方案第五条项下的《未登记房屋认定处理办法》违法。1.房屋征收补偿方案未组织被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，但被告未通知原告参加听证会。2.被告栖霞区政府组织有关部门及西岗街道、西岗果牧场对未登记房屋进行认定，并于2017年5月27日由“西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组”颁布了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》（以下称《未登记房屋认定处理办法》），该办法的内容违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国国有土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等一系列法律的规定。3.西岗果牧场隶属于南京市农场管理处，938户住宅和28家企业的全部房屋和土地、包括农场场部的2幢办公大楼均没有《房屋所有权证》或《建设工程规划许可证》，这一情况是被告栖霞区政府的职能部门怠于履行职责造成，被告栖霞区政府在本次征收过程中置法律的明确规定于不顾，以非法机构、未经过法定程序即对被征收房屋作出认定的行为违法。三、原告房屋经测量为174.35平方米，但大部分未予补偿。1.原告家庭共3口人，房屋面积2017年拆迁测量组实际测量面积为174.35平方米，现被告仅认定原告1人享有房屋产权，且认定面积为82.68平方米，非法剥夺了原告其他家庭成员的房屋财产权。原告房屋建造时都是符合当时西岗果牧场相关要求的合法建筑，当时国家并没有房屋登记管理办法。2.征收工作人员认为根据《实施方案》的规定，原告户只认定82.68平方米，但被告栖霞区政府的《实施方案》中没有对于家庭分户及每人补偿面积作出具体规定，所谓的标准和规定、认定均由拆迁小组自行决定，明显违法且没有法律效力。四、被告作出的43号《征收补偿决定书》违法。1.被告选定的房地产价格评估机构违法。《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。而被告违法选定中证房地产评估造价集团有限公司（以下简称中证公司），严重侵害了广大拆迁户的选择权。2、被告授权西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组颁布的《未登记房屋认定处理办法》严重违法。被告授权的工作小组无任何依据，设置多项非法条件剥夺原告即家庭成员的财产权，严重违反上述立法的规定，属于滥用职权。综上，原告认为被告作出的43号《征收补偿决定书》违反法定程序，且多处与法律规定相悖，请求人民法院：1.撤销被告作出的43号《征收补偿决定书》；2.确认被告作出的《实施方案》违法；3.请求一并审查被告授权西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组颁发的《未登记房屋认定处理办法》的合法性；4.一并审查《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》的合法性；5.判决被告承担本案的诉讼费用。 原告周和朋向本院提交了以下证据： 证据1、地铁小镇开发建设西岗有限公司与栖霞区政府、仙林大学城管委会，西岗果牧场的关联关系以及利害关系（共11页），证明项目征收目的并非为公共利益需要，2号《房屋征收决定》不合目的性，严重侵害被征收人利益，违反土地管理法。 证据2、原告周和朋被栖霞区政府相关人员殴打、强拆原告房屋图片、出院记录（共8页），证明栖霞区政府相关部门非法暴力强拆，殴打原告。 证据3、《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》、协商选定评估机构征求意见表、通知、2019年11月8日手写证明一份，证明选定案涉项目评估机构选定违法。 证据4、房屋调查表、2019年11月2日手写证明一份，证明原告房屋实际面积达170多平方米，系合法建造。 证据5、致西岗果牧场社区居民的一封信，证明西岗果牧场等三部门认可原告房屋合法。 证据6、栖霞区政府〔2017〕13号《政府信息公开答复书》及附件，证明征收补偿实施细则从未公布，严重违法。 证据7、《未登记房屋认定处理办法》，证明该文件严重违法。 证据8、43号《征收补偿决定书》，证明上述补偿决定书认定事实错误，程序严重违法。 被告栖霞区政府辩称：一、2号《房屋征收决定》合法有效。为加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市环境面貌，被告于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》。2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院审理后作出（2017）苏01行初625号行政判决书，认定了合法有效。二、43号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。原告的房屋位于西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内。经多次协商，在确定的征收签约期限内，征收部门与原告就征收补偿结果未能达成征收补偿协议。因此征收部门依法提请被告对原告房屋作出征收补偿决定。被告在审查了征收部门提交的“房屋调查表、征收（住宅）现场勘察表、原告户未登记房屋认定书、分户评估报告及送达回证、项目分户评估结果公示照片、房屋征收补偿明细、协商记录、户籍资料、产权调换房源说明”等相关材料后，根据《征收与补偿条例》、《征收与补偿办法》、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿方案》，于2019年4月30日作出43号《征收补偿决定书》，并向原告送达，同时在征收范围内进行公告。综上，43号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，已充分保障了原告的合法权益，并无不当。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告栖霞区政府向本院提交了以下证据和依据，证据有： 证据1、2号《房屋征收决定》； 证据2、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收决定公告； 证据3、《实施方案》； 证据4、现场公示照片； 证据5、征收公告公示证明； 证据6、南京市中级人民法院（2017）苏01行初625号《行政判决书》。 证据1－6共同证明被告所作2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院审理后判决认定合法有效。 证据7、《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》； 证据8、选定评估机构征求意见汇总表； 证据9、公告； 证据10、《公证书》； 证据11、评估机构营业执照； 证据12、房地产估价机构资质证书、执业证书； 证据13、选定评估机构过程性文件公示照片。 证据7－13共同证明:（1）西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内的被征收人未能在规定的期限协商选定本项目的征收评估机构。（2）经栖霞区房屋征收部门申请，南京市房屋征收管理办公室组织以摇号方式选定了江苏大新房地产地价评估有限公司和中证公司为西岗果牧场项目的征收评估机构，摇号结果经南京市南京公证处现场公证，评估机构的选定程序符合法律规定，选定过程已公示。（3）西岗果牧场项目所选定的征收评估机构及相关房地产估价师具有开展房地产价格评估的资质。 证据14、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目附图》； 证据15、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》； 证据16、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目住宅房屋认定情况明细表》及现场公示照片； 证据17、《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》； 证据18、《房屋调查表》； 证据19、《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地勘察记录》； 证据20、《装饰装修及附属物实地勘察记录》； 证据21、《房屋征收分户估价报告》； 证据22、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 证据23、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》； 证据24、送达回证； 证据25、评估结果公示现场照片； 证据26、周和朋户房屋征收补偿明细。 证据14－26共同证明：（1）原告周和朋的房屋位于西岗果牧场征收红线范围内，但未办理登记。根据《征收与补偿条例》第二十四条的规定，被告组织了有关部门对被征收房屋进行调查、认定。栖霞区房屋征收部门将认定结果在征收范围内进行张贴公示，并将未登记房屋认定书送达给原告周和朋，原告周和朋未对认定的面积提出异议。（2）栖霞区房屋征收部门及项目评估机构对原告的房屋及室内装饰装修等进行现场勘查，并于2017年6月11日作出房屋征收分户估价报告，确定了被征收房屋在价值时点2017年4月11日的被征收房屋价值为人民币1380379元。（3）栖霞区房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行公示，同时向原告周和朋送达了房屋征收分户估价报告，原告周和朋未在法定期限内对评估结果提出书面复核申请。 证据27、周和朋身份及户籍信息； 证据28、协商记录（三次）； 证据29、工作人员身份证明； 证据30、证明人身份证明； 证据31、关于周和朋户产权调换房源情况说明。 证据27－31共同证明在规定的签约期限内，栖霞区房屋征收部门与原告周和朋就征收补偿事宜进行多次协商，未能达成征收补偿协议。 证据32、《关于周和朋房屋作出征收补偿决定的请示》； 证据33、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》（宁栖国征补听告字〔2019〕43号）、送达回证及送达现场照片； 证据34、听证申请书； 证据35、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》、送达回证及送达现场照片 证据36、43号《征收补偿决定书》、送达回证及送达现场照片； 证据37、公告及公告张贴现场照片。 证据32－37共同证明：（1）栖霞区房屋征收部门根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定报请被告对原告周和朋房屋作出征收补偿决定。（2）根据原告周和朋的听证申请，被告为保障其征收利益召开了征收补偿听证会，充分听取了原告周和朋的陈述与申辩。（3）被告经综合考虑后以产权调换的方式对原告周和朋的房屋作出43号《征收补偿决定书》并进行送达，同时在征收范围内予以公告。 被告栖霞区政府向本院提交了以下法律依据： 1.《征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十六条；2.《征收与补偿办法》第三十七条。 经庭审质证，原告周和朋对被告栖霞区政府提交的证据1、3的真实性认可，合法性不认可；对证据2的真实性认可；证据4、5、7－9、13－14、16－19、21－26、28－32、36－37真实性、合法性、关联性均不认可；对证据6的真实性认可；对证据10、15、36中的补偿决定书的真实性认可，合法性和关联性不认可；对证据11、12，均是复印件，无法进行评判；对证据13真实性、合法性和关联性都不认可；对证据20、27、33－35的真实性、合法性、关联性均认可。 被告栖霞区政府对原告周和朋提交的证据3、4中的房屋调查表、证据8的真实性、合法性、关联性均认可；对证据1、证据2、证据4中的手写证明、证据6－7的真实性、合法性、关联性均不认可；对证据5的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原告周和朋提交的证据3、证据4中的房屋调查表、证据5－8及被告栖霞区政府提交的全部证据与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。原告周和朋提交的证据1、证据2、证据4中的手写证明与本案待证事实之间不具有关联性，本院不予确认。 经审理查明，栖霞区政府因西岗地区危旧房改造和综合整治项目需要，于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》，对东至西岗街道孟北、桦墅社区用地边界，南西至江宁区界，北至桂山、龙王山山脊线范围内的国有土地上房屋进行征收，征收范围内房屋建筑面积约244535.75平方米，其中住宅约938户、企业约28家，房屋征收部门为南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办）。2号《房屋征收决定》在征收现场进行了张贴公告。丁惠霞、戴岳不服栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月20日受理，案号为（2017）苏01行初625号。本院于2018年7月16日判决驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力。 2017年4月17日，栖霞区征收办按照南京市住建委公布的14家评估机构名单，向案涉项目被征收人发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。该征求意见表发出966份，收回825份，其中选择“自愿申请摇号确定评估公司”的为741票。2017年4月27日，南京市房屋征收管理办公室将摇号时间及参加摇号的评估机构的名单予以公告。经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室于2017年5月3日以摇号方式确定案涉项目的评估机构为江苏大新房地产地价评估有限公司和中证公司。 2014年10月22日，栖霞区相关部门对原告的案涉房屋进行了征收前的调查并制作了房屋调查登记表。2017年4月11日，被告栖霞区政府作出2号房屋征收决定，原告周和朋的房屋在2号房屋征收决定的被征收范围内。2017年5月8日，中证公司的工作人员到原告西岗果牧场四队7号进行勘察，制作了的现场实地勘察记录、装饰装修及附属物实地查勘记录中载明了房屋的现状、装饰装修及附属物情况，被征收人处有周和清、周和朋的签字。2017年5月31日，被告作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，认定的房屋现状面积为砖混8.5365平方米、砖木151.625平方米、其他17.89平方米，合计178.0515平方米，认定周和朋房屋总建筑面积为82.68平方米。2017年6月11日，中证公司对原告房屋作出编号：QXXG05-024号房屋征收分户估价报告、南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表、南京市国有土地上住宅房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表。经评估，周和清被征收的砖木结构房屋建筑面积为74.14平方米，评估总价款为1235173元；砖混结构的房屋建筑面积为8.54平方米，评估总价款为145206元，室内装饰、装修及附着物补偿款44879元。2017年6月11日，征收工作人员向周和朋送达了《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》、房屋征收分户估价报告、南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表。送达回证备注栏中载明“2017年6月11日上午在奶牛场对面，本人拒绝签收评估报告（上述三份文书）（有视频）”。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》未送达周和朋。2017年7月4日至2018年5月期间，栖霞区征收办工作人员通过多种方式与原告进行协商，但未能在2号《房屋征收决定》确定的签约期限内达成补偿协议。2019年4月3日，原栖霞区征收办向被告栖霞区政府作出《关于对周和朋房屋作出征收补偿决定的请示》。2019年4月9日，栖霞区政府作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，告知原告若要求听证，请在收到本告知书之日起3日内向栖霞区起诉提出书面申请。2019年4月10日，上述告知书送达原告。2019年4月10日，原告周和朋提交书面申请要求举行听证。2019年4月17日，栖霞区政府作出《南京市栖霞区国有房屋征收补偿听证通知书》（宁栖国征补听字〔2019〕20号），告知原告：于2019年4月23日上午9点30分，在南京市栖霞区××办事处××楼会议室举行听证。2019年4月19日，栖霞区政府向原告送达上述通知书，送达回证“受送达人拒收事由和日期”一栏中记载“2019年4月19日，周和朋称4月23日（周二）无时间参加听证，只有周五举行才能参加，故拒收通知书”2019年4月30日，栖霞区政府作出43号《征收补偿决定书》，载明：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区西岗果牧场保障房A04幢304室、404室，建筑面积约65－71平方米房屋共计二套（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助77951元，其他补助费34004元。该补偿款已专户存储（开户银行：紫金农商行仙林支行，户名：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，账号：3201140241010000008734）。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定送达之日起十五日内将位于南京市××牧场××号的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。”并告知原告如不服43号《征收补偿决定书》的救济方式。2019年5月6日，被告栖霞区政府将43号《征收补偿决定书》送达原告，并在原告房屋处张贴公告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，作为2号《房屋征收决定》附件的《实施方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定。”栖霞区政府就案涉项目制定了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其它补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。其中“二、被征收房屋的认定和处理意见”规定：“（一）西岗果牧场范围内所有被征收房屋均无产权证，未登记房屋需要由栖霞区政府进行认定。1、区政府组织住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，制定《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》。2、果牧场组成征收房屋确权小组，结合果牧场的建房相关规范要求及历史情况，按照《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》，对符合条件的被征收房屋进行初步认定。3、区未登记房屋认定工作组根据果牧场初步认定的房屋情况，进行联合认定，并加盖‘南京市栖霞区房屋认定专用章’。4、认定结果公示后，对于认定结果确有错误的，可以进行更正并公示。（二）对被征收房屋的具体认定条件：1、持有果牧场发放房产证或者批建手续的，其‘房产证’或批建手续不能直接作为被征收房屋的认定依据，须经果牧场审核确认后，方可认定被征收房屋的对象及面积。2、果牧场职工，户籍在果牧场范围内，建有房屋，无果牧场房产证或者批建手续的，由果牧场根据该户的实际情况确认，首先核实该户的父母是否有房产证或批建手续，如有手续应当与父母房产结合进行征收认定，符合分户条件可以分户处理；如无手续可以直接按人均面积标准确认该户的征收面积。职工认定标准及范围由果牧场规定。3、被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房主户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算。4、被征收户的户籍人口必须是房屋征收范围公告（2017年3月10日）之日实际在西岗果牧场范围内，与职工房主为直系亲属的人员。5、确认被征收户必须有实际建成的房屋作为认定基础，无房屋不能认定，面积不足的须据实认定。6、其他需要认定的房屋，由果牧场负责初步确认后报区政府审核认定。”该部分“（四）被征收房屋认定的具体意见”规定，持有果牧场房产证或者批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人员较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积。认定面积之外的多余房屋面积只给予材料回收款，不能计算购房面积。果牧场将代建房屋出售给场外人员的，由大学城管委会委托西岗果牧场，按照原出售合同中记载或果牧场确认的房屋面积，参照征收标准与购买人签订货币回购协议，不予安置，不享受提现奖励。该部分规定：“（五）果牧场所有确认的房屋建筑面积在该单位房屋及土地使用权补偿中扣减。”2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述细则的规定内容基本一致。 再查明，2010年4月24日，“中共栖霞区委西岗街道工委、栖霞区人民政府西岗办事处、南京市西岗果牧场”联合发出《致西岗社区居民的一封信》，称：“西岗果牧场自2006年整建制划归仙林大学城以来，果牧场广大职工为配合仙林大学城的建设，积极响应上级号召，做出了极大的忍耐和牺牲，多年来一直保持‘零’违建记录，得到了区委、区政府和仙林大学城管委会的充分肯定。” 本院认为，《征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，栖霞区政府具有负责其行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起的作出补偿决定的申请，栖霞区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。周和朋作为被征收人，不服被告栖霞区政府作出的43号《征收补偿决定书》，有权提起行政诉讼。 一、关于2号《房屋征收决定》的合法性问题 根据《征收与补偿条例》第二条、第八条第（五）项之规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，栖霞区政府因西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目需要，作出2号《房屋征收决定》并已经公告，告知了当事人具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。丁惠霞、戴岳已经就2号《房屋征收决定》向本院提起行政诉讼，本院作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力，2号《房屋征收决定》的法律效力已经为生效判决所确认，故对于周和朋就2号《房屋征收决定》的合法性提出的意见，本院不予理涉。因《实施方案》系2号《房屋征收决定》的附件，故对于周和朋请求确认《实施方案》违法的诉讼请求，本院亦不予理涉。 二、关于《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》《未登记房屋认定处理办法》的相关问题 （一）《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》《未登记房屋认定处理办法》能否作为规范性文件附带审查 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。所谓规范性文件是针对不特定人、同类事项（不特定的事项）、可以反复适用、能够对同类事项在今后一段时间持续发生法律效力的规定，对该类规章以下的规范性文件，在提起行政诉讼的同时才可以一并请求附带性审查。本案中，《未登记房屋认定处理办法》《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》系针对西岗果牧场征收范围内的安置房源、过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、未登记住宅房屋所有人（特定人）、针对未登记房屋认定事项（特定事项）、不可反复适用、对同类事项在今后不持续发生法律效力，不属于上述条文中的“规范性文件”，故对原告请求一并审查《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》《未登记房屋认定处理办法》的合法性的请求，不予理涉。 （二）《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》《未登记房屋认定处理办法》能否作为43号《征收补偿决定书》的依据 从职权上看，《征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门撰写征收补偿方案，报市县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。”本案中，栖霞区政府就《实施方案》中未予明确的内容，制定了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其它补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。上述规定，并无违法《征收与补偿条例》的规定，可以作为43号《征收补偿决定书》的依据。《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”《南京市征补办法》第十二条第一款规定：“市、区人民政府组织城乡建设、规划、国土资源、住房保障和房产、城市管理等有关部门对征收范围内未经登记或者改变用途、结构的房屋进行调查、认定和处理。”由此，市、区级人民政府具有对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定、处理的法定职权。本案中，被告栖霞区政府组织该区住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，对西岗果牧场征收范围内未登记房屋的具体认定条件作出规定，符合上述法规、规章的规定。从内容上看，《未登记房屋认定处理办法》对房屋所有人、户籍、分户、认定面积等作出规定，并未超出被告栖霞区政府在征收过程中对未登记房屋“调查、认定、处理”的职权范围，且相关内容规定亦不与现行的征收补偿政策相冲突。综上，本院认为，《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》《未登记房屋认定处理办法》可以作为43号《征收补偿决定书》的依据。 三、关于案涉房屋评估程序及评估报告的合法性问题 （一）关于评估机构的选定问题 《征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条第一款规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，栖霞区征收办向案涉项目的被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，并发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。因被征收人未能在规定的期限内（2017年4月18日至2017年4月26日）协商一致选定评估机构，经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室通过摇号方式选定大新公司和中证公司为案涉项目的评估机构。案涉项目评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。 （二）关于评估报告的合法性问题 《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”该办法第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，栖霞区政府提供的评估结果现场公示照片、《分户估价报告》以及《送达回证》等证据证明，案涉房屋初步评估结果已张贴公示，案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》已送达周和朋。上述估价报告及估价表中均明确载明，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到估价结果之日起10日内，要求评估机构作出解释、说明以及可以向原评估机构书面申请复核评估。故对原告周和朋提出的案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》未送达，未告知其可以申请复核、解释等权利的意见，不予采纳。综上，原告周和朋在法定期限内未申请复核评估，应视为其对案涉房屋价值评估程序及评估结论予以认可。 关于评估报告中案涉房屋的面积认定问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因案涉房屋并未进行登记，栖霞区政府根据前期调查结果即案涉房屋总面积178.0515平方米的事实以及《未登记房屋认定处理办法》中“被征收房屋中户籍人口较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积”的规定，栖霞区政府考虑到案涉房屋内户籍人口为1人，故其自认按照西岗果牧场调查面积82.68平方米给予周和朋补偿对周和朋更有利，本院予以支持。 关于原告周和朋提出的案涉《分户估价报告》于2017年6月11日作出，43号《征收补偿决定书》于2019年4月30日作出，作为43号《征收补偿决定书》依据的《分户估价报告》已经超过一年有效期的意见，对此，本院认为，《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》第十六条规定：“估价结果应用的有效期：自提交正式估价结果之日起，至该征收项目征收补偿结束时止……”，案涉《分户估价报告》载明“有效期自估价报告提交之日起至房屋征收项目结束期内有效”符合上述规定。故本院对原告周和朋的意见不予采纳。 关于原告周和朋认为案涉房屋装饰装修评估报告未送达、评估时点错误的问题，经查，栖霞区房屋征收部门将《房屋征收分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》送达原告周和朋，原告周和朋因对面积认定不满拒绝签收。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》于2017年6月11日作出，房屋征收部门未将该估价表送达原告周和朋，对此，本院认为，第一，《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”2号《房屋征收决定》于2017年4月11日作出并公告，案涉项目评估机构以2017年4月11日作为评估时点并无不当。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人对评估结果有异议的，可以申请复核评估及申请鉴定，原告周和朋提出的评估报告未告知行政复议及行政诉讼权利的意见没有法律依据，本院不予支持。第二，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定”，由此可见，对被征收房屋室内装饰装修价值，相关法律规章并未强制房屋征收部门委托评估确定，故房屋征收部门是否委托评估，评估结果是否送达被征收人，不足以构成征收补偿决定程序违法。第三，从2017年7月4日的《谈话笔录》可以看出，房屋征收部门与原告周和朋在协商过程中已明确告知案涉房屋征收补偿金额明细，原告周和朋应当知道案涉房屋装饰、装修部分补偿金额为44879元人民币，其并未对该部分补偿金额提出异议，应视为其对该部分补偿金额认可，也即案涉装饰装修评估报告未送达，对原告周和朋的实体权利并无实际影响。第四，需要指出的是，在中证公司对案涉房屋室内装饰装修部分已经做出评估的前提下，房屋征收部门应将《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》送达原告，而且应告知其可以要求评估机构作出解释、说明的权利。本案中，房屋征收部门未将装饰装修部分评估表送达原告，虽不违反相关法律规定，但属程序瑕疵，但该程序瑕疵不足以导致43《征收补偿决定书》程序违法，故本院对原告周和朋的该项主张不予采纳。 综上，案涉《分户估价报告》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》可以作为栖霞区政府作出43号《征收补偿决定书》的依据。 四、关于案涉房屋征收补偿决定是否合法的问题 （一）关于补偿方式是否合法的问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因以产权调换方式进行补偿对被征收人更为有利，被告栖霞区政府作出的43号《征收补偿决定书》决定以产权调换方式进行补偿，并提供了产权调换房源，且提供的产权调换房屋建筑面积大于被征收房屋认定面积，足以保护被征收人的利益，本院予以支持。 （二）关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法的问题。 首先，《征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，原告周和朋的案涉房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿。43号《征收补偿决定书》包含房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费、拆移补助费等，补偿范围并无不当。 其次，关于补偿价值是否准确、合法的问题。关于被征收房屋价值部分，被告栖霞区政府依据评估报告的评估价值1380379元认定案涉房屋的价值，并无不当。关于室内装饰、装修补助，《实施细则》第五条第三项中规定：“装饰装修补助按照评估公司出具的附着物及装饰、装修评估报告进行补偿，另按被征收房屋权证记载面积或签订征收补偿协议的认定房屋建筑面积，每平方米补助400元”，也即室内装饰、装修及附属物补助费元77951元、其他补助费34004元。综上，43号《征收补偿决定书》中决定给予原告周和朋产权调换房两套，室内装饰、装修及附属物补助77951元，其他补助费34004元，补偿价值准确、合法，本院予以确认。 关于原告周和朋认为43《征收补偿决定书》中确定的补偿金额与商谈过程中的补偿金额相差巨大的问题。《征收与补偿条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，按照《实施方案》、《实施细则》的规定，在征收决定确定的签约奖励期限内，原告周和朋本有权利获得提前搬迁奖励费82680元、签约奖励费50000元、无手续房材料回收奖励费19705元，但因原告周和朋未能在征收决定确定的签约期限内签约，故上述费用在征收补偿决定书中不予计入符合规定。 （三）关于安置房屋价值是否合理问题 关于原告周和朋提出的产权调换房源价格未经评估，产权调换房价值无法计算的问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。《南京市国有土地上住宅房屋征收安置办法》（宁政规字〔2015〕11号）第九条规定，征收安置房销售的价格由该征收项目的房地产价格评估机构参照安置房周边普通商品房价格评估确定。项目实施征收时，可根据征收安置房的地点、区位等因素给予评估价10%以内的价格优惠，优惠比例应在征收补偿方案中明确。本案中，被告栖霞区政府在《实施细则》中明确载明“本项目征收安置房的评估价格为10842元/平方米，根据本项目的安置房的地点、区位等因素给予评估价10%的价格优惠，申购安置房价格为9758元/平方米。”综上，被告栖霞区政府按照评估价格确定安置房价值以及按10%的价格优惠确定申购安置房价格，符合上述规定。本院对原告周和朋的上述主张不予支持。 （四）关于案涉征收补偿决定的程序是否合法的问题 被告栖霞区政府作出43号《征收补偿决定书》后，依法向原告周和朋送达，且已进行公示，行政程序合法。 综上，被告栖霞区政府作出的43号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告周和朋的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周和朋的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周和朋负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年六月十一日 书记员 陈晓君