山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终209号 上诉人（原审原告）青岛奥博一利工贸有限公司，住所地山东省青岛市黄岛区庐山路。 法定代表人于建明，总经理。 委托代理人王晓冬，山东德衡（西海岸）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市生态环境局西海岸新区分局，住所地青岛市黄岛区水灵山路59号。 负责人辛磊，局长。 委托代理人李金泉，该局工作人员。 委托代理人刘永伟，山东光浩律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。 法定代表人周安，区长。 委托代理人马丽小君，青岛市黄岛区人民政府工作人员。 委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。 上诉人青岛奥博一利工贸有限公司（以下简称“奥博一利公司”）因诉被上诉人青岛市生态环境局西海岸新区分局（以下简称“西海岸生态环境分局”）、被上诉人青岛市黄岛区人民政府（以下简称“黄岛区政府”）环境管理行政处罚及行政复议一案，不服山东省青岛市黄岛区人民法院作出的（2019）鲁0211行初176号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月21日，原青岛市环境保护局黄岛分局（以下简称“黄岛环境保护分局”）对原告进行了现场检查（勘验），于2018年11月22日制作了现场检查（勘验）笔录，原告的法定代表人在笔录上签字捺印确认。同日，原黄岛环境保护分局决定立案调查，并向原告送达了《责令改正违法行为决定书》（青环黄岛改字〔2018〕511220号）。2018年11月23日，青岛市环境保护局黄岛分局环境监测中心出具青环黄（监）字2018年第103号《监测报告》，监测结果显示废水中化学需氧量为72mg/L，氨氮为0.175mg/L,悬浮物为384mg/L。2019年1月22日，原黄岛环境保护分局作出《行政处罚听证告知书》（青环黄岛听告字〔2018〕5075号），并于2019年1月23日送达原告。经原告申请，原黄岛环境保护分局于2019年2月26日举行了听证，并制作《听证笔录》，听证过程中，原告认为《监测报告》的采样人不具备采样资格，取样程序不合法等情况。2019年3月25日，原黄岛环境保护分局对原告作出青环黄岛罚字〔2018〕5075号《行政处罚决定书》，并于2019年3月26日送达原告。原告不服，于2019年4月1日向被告黄岛区政府申请行政复议，黄岛区政府于2019年4月3日受理后，于同日作出《行政复议答复通知书》并送达原黄岛环境保护分局，原黄岛环境保护分局于2019年4月12日作出《行政复议答复书》。经审查，黄岛区政府于2019年5月29日作出《行政复议决定延期通知书》（青黄政复延字〔2019〕37号），将审查期限延期至2019年7月1日前，并于2019年5月30日和2019年6月25日分别送达了原告和原黄岛环境保护分局。黄岛区政府于2019年5月29日作出《行政复议决定书》（青黄政复决字〔2019〕37号），维持了原黄岛环境保护分局作出的行政处罚决定，并于2019年6月21日送达原告和原黄岛环境保护分局。 原审另查明，依据《关于青岛市黄岛区区级机构改革的实施意见》（青黄发[2019]1号）,原青岛市环境保护局黄岛分局于2019年1月15日更名为青岛市生态环境局西海岸新区分局。 原审法院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”，被告西海岸生态环境分局作为青岛市黄岛区环境保护行政主管部门，对发生于黄岛区的违法行为具有监督管理和予以处罚的法定职权。 一、西海岸生态环境分局作出涉案行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。 1、认定原告利用暗管排放污水事实认定清楚。 首先，原告存在排放水污染物的情形。根据《山东省半岛流域水污染物综合排放标准》（DB37/676-2007）的规定，排入GB3838-2002中IV、V类水域和山东省地面水环境功能区划中排污控制区以及GB3097-1997中三、四类海域的污水，执行二级标准，排放浓度限值分别为化学需氧量60mg/L，氨氮为10mg/L,悬浮物为30mg/L。本案中，《监测报告》显示，原告排放的废水中含废水中化学需氧量为72mg/L，氨氮为0.175mg/L,悬浮物为384mg/L，不符合排放标准。原告虽然主张其根据环评批复执行《污水排入城镇下水道水质标准》水质达标，但该标准仅适用于排入污水管道的情况，原告将污水排入雨水管道，不应当适用该标准。至于《监测报告》的合法性，被告提取水样时制作了现场检查(勘验)笔录,有原告的工作人员在场,被告采取录像方式记录取样情况，取样程序合法，被告取样后组织监测，并提交《监测报告》，该监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。 其次，原告存在私设暗管排放水污染物的情形。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款规定：“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道。”暗管排污的危害性，在于其较为隐蔽，不利于环保部门的正常监管，出现危害后果往往不能及时发现。因此，对于“暗管”的隐蔽性认定，不应当仅仅从其形式上进行判定。本案中，被告的污水应排入污水管网，却通过厂区地下管道，将污水直接排入市政雨水管网，其排污行为具有隐蔽性且不易发现，符合暗管认定的标准。 2、西海岸生态环境分局适用法律正确。 《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。”同时，《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018）关于《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，排放水污染物超过排放标准50%以上或造成环境危害的属于情节特别严重，处60万元以上100万元以下罚款。本案中，原告排放污水超标达1180%，属于情节特别严重，西海岸生态环境分局结合行政处罚标准，作出《行政处罚决定书》责令原告改正上述违法行为，并决定罚款60万元，并无不当。 3、西海岸生态环境分局作出涉案行政处罚决定程序合法。 《环境行政处罚办法》第二十二条规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，西海岸生态环境分局作出涉案行政处罚决定前，经过了调查、听证等程序，保障了当事人陈述申辩的权利，并在法定期限内作出处罚决定，其程序合法。 二、黄岛区政府作出涉案行政复议决定合法。 被告黄岛区政府作为被告西海岸生态环境分局的上一级主管部门，对原告以西海岸生态环境分局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告市黄岛区政府于受理当日作出《行政复议答复通知书》并送达被告西海岸生态环境分局，于2019年5月29日作出《行政复议决定延期通知书》，将审查期限延期至2019年7月1日前，并于2019年5月30日送达了原告。其后黄岛区政府于2019年5月29日作出《行政复议决定书》并于2019年6月21日送达原告，均符合法定期限，其程序合法。同时，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”被告黄岛区政府受理案涉行政复议申请后，依法审查了《行政复议答复书》及依据，其作出维持原行政行为的《行政复议决定书》符合法律规定。 综上，被告西海岸生态环境分局作出的《行政处罚决定书》及被告黄岛区人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国环境保护法》第十条，《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、第八十三条，《环境行政处罚办法》第二十二条，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告奥博一利工贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人奥博一利公司不服原审判决，上诉称，一、被上诉人西海岸生态环境分局所举证据无法确定2018年11月21日现场检查执法人员身份，当日检查所取证据不具有合法性，不能作为处罚决定的事实依据；二、被上诉人西海岸生态环境分局证据25“行政处罚案件讨论笔录”不符合《行政诉讼法》第三十六条第二款补充证据的适用情形，其逾期提交的应视为没有相应证据；三、被上诉人西海岸生态环境分局证据9“检测报告”依法不能作为处罚决定认定的事实依据，一审法院认证错误；四、被上诉人西海岸生态环境分局处罚决定适用法律错误，将“非法设置排污口”错误认定为“私设暗管”，错误适用了《水污染防治法》第三十九条和第八十三条第三项，本案应适用第二十二条和第八十四条第二款。五、被上诉人黄岛区政府行政复议行为草率、轻忽，复议程序存在明显错误，一审法院未予指出。综上，请求：1、改判撤销被上诉人西海岸生态环境分局作出的青环黄岛罚字[2018]5075号行政处罚决定书；2、改判撤销被上诉人黄岛区政府作出的青黄政复决字[2019]37号行政复议决定书；3、诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人西海岸生态环境分局辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分；二、被上诉人作出处罚决定适用法律法规正确，自由裁量得当；三、被上诉人作出处罚决定符合法定程序；四、上诉人请求撤销处罚决定的理由不成立。涉案塑料管道可以认定为“暗管”，上诉人利用私设暗管排放水污染物的违法行为证据确凿，其主张的主观上没有“逃避监管”的目的、《检测报告》不能作为认定案件事实的根据，均不能成立。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人黄岛区政府的答辩意见同一审答辩意见一致。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 双方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，一、被上诉人西海岸生态环境分局作出的行政处罚决定是否合法的问题。 《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”第八十三条第（三）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。”《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款规定：“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道。”本案中，上诉人未按建设项目环境影响报告表的批复要求建设污水处理设施对污水预处理并进行管理，而是通过未向环保部门申报的地下管道直接将污水排入市政雨水管网，其排污行为具有隐蔽性，符合暗管的认定标准。《检测报告》显示，上诉人排放的废水中化学需氧量为72mg/L、氨氮为0.175mg/L、悬浮物为384mg/L，超过《山东省半岛流域水污染物综合排放标准》（DB37/676-2007）规定的排入GB3838-2002中IV、V类水域和山东省地面水环境功能区划中排污控制区及GB3097-1997中三、四类海域的污水的排放浓度限度（化学需氧量60mg/L、氨氮10mg/L、悬浮物30mg/L），其中悬浮物浓度超标1180%，根据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》“一、水污染防治类”“8利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”规定，属于违法程度特别严重，应处60万元以上100万元以下罚款，被上诉人西海岸生态环境分局经过调查、听证、集体讨论等程序，在法定期限内作出罚款60万元的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、量罚幅度合理、程序合法。 关于《监测报告》能否作为证据使用的问题，被上诉人在进行排污监督检查时现场即时采样，通过录像方式进行记录，工作人员李志远、张成刚二人在笔录上签字，上诉人的法定代表人于建明亦在《废水采样原始记录表》和调查询问笔录上签字确认，并由有资质的机构进行监测，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。 关于被上诉人西海岸生态环境分局提交的行政处罚案件讨论笔录是否属于补充证据的情形，因上诉人一审当庭提出涉案处罚决定应经过集体讨论的意见，被上诉人当庭提交该证据并不违反法律规定。 二、被上诉人黄岛区政府作出的行政复议决定是否合法的问题。 被上诉人黄岛区政府于2019年5月29日作出《行政复议决定延期通知书》，决定延期至2019年7月1日前作出复议决定，但行政复议决定书的落款时间亦为2019年5月29日。经审理查明，被上诉人黄岛区政府提交的《行政复议案件决定审批表》能够证明复议机关负责人同意的时间为2019年6月19日，且该复议决定书送达上诉人和西海岸生态环境分局的时间为2019年6月21日。因此，行政复议决定书的落款时间系笔误，虽未对上诉人的权利义务产生实际影响，但应予纠正，本院予以指出。另，《行政复议决定延期通知书》送达西海岸生态环境分局的时间为2019年6月25日，晚于行政复议决定书的送达时间，对此黄岛区政府称已电话通知西海岸生态环境分局，其未及时领取，该瑕疵亦未对上诉人的权利义务产生实际影响。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛奥博一利工贸有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  秦艳华 审判员  于瑞军 审判员  尤志春 二〇二〇年六月八日 书记员  肖若男