广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终446号上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，住广东省东莞市。上诉人（原审原告）：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，住广东省东莞市。被上诉人（原审被告）：广东省生态环境厅，住所地广东省广州市天河区龙口西路213号。法定代表人：鲁修禄，厅长。委托代理人：杨迪、范瑞，均系该厅工作人员。被上诉人（原审被告）：中华人民共和国生态环境部，住所地北京市东城区东长安街12号。法定代表人：李干杰，部长。委托代理人：李明霞，该部工作人员。委托代理人：吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。原审第三人：东莞市新东欣环保投资有限公司，住所地广东省东莞市麻涌镇大步村海心沙岛。法定代表人：熊彩虹，总经理。委托代理人：刘灿辉、叶发强，均系广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。上诉人孔彩贤、杜秀容与被上诉人广东省生态环境厅、中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）以及原审第三人东莞市新东欣环保投资有限公司（以下简称新东欣公司）行政许可纠纷一案，孔彩贤、杜秀容不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初584号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，孔彩贤、杜秀容系某村村民，自称在涉案项目选址范围内，其家庭向集体承包土地耕种多年。（一）涉案项目内容、选址及相关规划情况东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目（以下简称海心沙项目），为新建工业危险废物的综合利用和处置设施以及环境教育中心，项目建成后拟年处理、利用和暂存转运危险废物26大类，共31.61万吨，建设单位为新东欣公司，项目总投资约18.82亿元。海心沙项目选址位于东莞市麻涌镇与洪梅镇交界的海心沙岛西边端，西边为倒运海水道，东边为麻涌垃圾处理厂，北边为废弃砖厂场址，南边为农用地及泗安医院，总占地面积为303亩。该项目规划用地系集体所有，所有权人为麻涌镇大步股份经济联合社。2018年9月20日，原东莞市国土资源局作出《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目用地预审的意见》（东国土资（预）函〔2018〕12号），该局经审查海心沙项目选址在麻涌镇和洪梅镇交界的海心沙岛，用地符合当地土地利用总体规划，符合供地政策，原则同意通过用地预审。项目拟用地总面积21.7588公顷，其中麻涌镇17.3794公顷，全部为耕地，不占用永久基本农田。根据《广东省人民政府关于东莞市麻涌镇2018年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤府土审（12）〔2018〕27号），东莞市麻涌镇大步股份经济联合社属下的集体农用地21.48公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体未利用地5.041公顷，共计26.521公顷土地经完善手续后依照规划安排作为该联合社的建设用地。海心沙项目拟用地的土地利用规划已调整为建设用地。海心沙项目被列入《广东省环境保护厅固体废物污染防治三年行动计划（2018-2020年）》广东省固体废物污染防治重点工程项目、《东莞市环境污染防治总体实施方案（2016-2020年）》（东府办〔2016〕101号）固体废物安全处理处置重点工程范围。（二）海心沙项目环境影响报告书的编制、申请受理、技术评估及征求意见情况2018年7月2日，新东欣公司委托中南安全环境技术研究院股份有限公司（以下简称中南安全公司）编制海心沙项目环境影响报告书，该公司持有原环境保护部颁发的环境影响评价资质证书（国环评证甲字第2xx6号），评价范围包括甲级类别建材火电环境影响报告书，报告书主要编制人为吕家扬、彭晓春，环评工程师职（执）业资格证书编号分别为00xxxx7、00xxxx2，吕家扬还具有“建材火电”专业类别的登记资格。涉案环境影响报告书共设10章，包括概述、总论、规划规范相符性分析、建设项目工程分析、环境现状调查与评价、环境影响预测与评价、污染防治措施技术经济可行性分析、环境经济损益分析、环境管理与监测计划及综合结论等，该报告书的评价结论为项目从环境保护角度分析，认为海心沙项目的建设运营是可行的。2018年9月20日，新东欣公司向原广东省环境保护厅报送《广东省环境保护建设项目环境影响评价文件审批申请书》、海心沙项目环境影响报告书送审稿及附件、《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》。同日，原广东省环境保护厅予以受理，出具了《广东省环境保护厅环境影响评价文件审批受理通知书》（项目编号：1xxxx9)，并在政府网站上对该次受理通知书及新东欣公司报送的上述文件资料均进行公示。2018年10月22日，东莞市生态环境局向广东省生态环境厅报送《关于征求东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书初审意见的复函》（东环函〔2018〕3893号）。该复函指出，从环境保护角度，同意项目环境影响报告书上报广东省生态环境厅审批。2018年11月7日，广东省环境技术中心向广东省生态环境厅报送《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书的技术评估报告》（粤环技评〔2018〕52号)。评估结论为：海心沙项目符合相关环保规划和政策要求。环境影响报告书对项目实施后可能造成的环境影响分析、预测符合相关导则及规范要求，环境影响评价结论总体可信。修改完善建议为：进一步补充区域环境空气二噁英及土壤环境质量现状监测，加强区域环境质量状况分析。在技术评估过程中，新东欣公司于同年10月17日作出海心沙项目环境影响报告书修改补充材料，同年12月，新东欣公司对已报送的海心沙项目环境影响报告书（送审稿）进行修改完善，制作涉案环境影响报告书。（三）听证及公示情况新东欣公司作为建设单位分别于2018年7月6日至7月19日、2018年7月31日至8月13日进行了两次环境影响评价信息公示，并于2019年7月至9月开展了公众参与调查活动。在公示期间先后收到社会公众的2000多份意见和建议，大部分公众系麻涌镇碧桂园十里江湾（又称碧桂园凤凰湾畔花园）和万科珠江东岸两个小区业主。新东欣公司经整理分类，编制了《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》，报送广东省生态环境厅审查。广东省生态环境厅在2018年9月20日将新东欣公司提交的海心沙项目环境影响评价文件审批申请及相关申请资料在政府网站上公示，2018年11月14日在政府网站上发布《广东省生态环境厅拟对东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件进行审查的公示》。从2018年11月16日起，广东省生态环境厅陆续收到604位公民的书面听证申请，经审查部分听证申请符合受理条件，决定召开听证会，并向新东欣公司发出相关通知。2018年11月23日，广东省生态环境厅向新东欣公司及包括孔彩贤、杜秀容在内的有关利害关系人作出《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证有关事项告知书》。同年12月4日，广东省生态环境厅分别向广东省环境技术中心、东莞市生态环境局、中南安全公司、新东欣公司、唐赛男等11名听证代表人发出通知，告知其将在12月17日举办生态环境行政许可听证会。同时，对提出听证申请的案外人罗进华等469人因存在未提交利害关系证明材料、超期提出听证申请、听证申请书不符合要求等情形，向其作出《广东省生态环境厅关于不予受理行政许可听证申请的通知》（粤环函〔2018〕2074号）。上述有关听证通知均及时送达相关人员，同时在政府网站和听证申请人集中涉及的村庄、住宅楼盘进行公示。同年12月17日，广东省生态环境厅召开行政许可听证会，认真听取各方意见并形成记录。2019年1月7日，广东省生态环境厅作出《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》。（四）《广东省生态环境厅关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书的批复》（粤环审〔2019〕6号，以下简称《海心沙项目环境影响报告书的批复》）作出及行政复议审查情况2019年1月9日，广东省生态环境厅根据涉案环境影响报告书、《环境影响报告书初审意见》、《环境影响报告书技术评估报告》等三份报告及意见，在组织听证后，认为海心沙项目没有《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的不予批准的情形，遂作出《海心沙项目环境影响报告书的批复》，内容为：同意海心沙项目选址位于东莞市麻涌镇大步村海心沙岛，项目建成后拟年处理、利用和暂存转运危险废物26大类，共31.61万吨。根据报告书的评价结论，在全面落实报告书提出的各项污染防治和环境风险防范措施，并确保各类污染物稳定达标排放的前提下，项目按照报告书所列性质、规模、地点和拟采取的环境保护措施进行建设，从环境保护角度可行。项目建设和运营中应重点做好严格落实大气污染防治等八个方面环境风险防范措施及应急预案，建立健全环境事故应急体系，主动公开企业环境信息，切实维护公众的合法环境权益。项目环保投资应纳入工程投资概算，报告书经批准后，如建设项目或环保措施发生重大变更应当重新报批环境影响评价文件，项目建设应严格执行环保“三同时”制度。广东省生态环境厅将涉案《海心沙项目环境影响报告书的批复》和《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》向各方当事人送达后，一并在政府网站上公告。2019年2月11、19日，生态环境部先后收到孔彩贤、杜秀容及案外人唐赛男等人提出的复议申请，13日向新东欣公司发出《第三人参加行政复议通知书》，同年2月16日、24日向广东省生态环境厅邮寄送达《行政复议答复通知书》，2月27日、3月6日该厅按要求提交了行政复议答复书及相关证据材料。同年5月14日，生态环境部作出《延期审理通知书》并依法送达各方当事人。2019年3月12日，生态环境部在复议审查中为查清事实，该部法规与标准司委托生态环境部环境工程评估中心对海心沙项目有关情况进行现场勘验，具体内容包括：1.涉案项目具体地理方位、周边环境敏感点有关情况；2.涉案项目与申请人住所的距离；3.针对申请人提出的事实和理由，需要进行现场勘验的内容；4.对涉案环境影响报告书进行技术审查需要现场勘验的其他内容等4个方面。该次委托勘验在同年3月14日告知孔彩贤、杜秀容。该中心于同年4月22日作出《关于〈关于委托对广东省东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环评批复复议案进行现场勘验的函〉的复函》，结论为基本认可广东省生态环境厅作出的行政许可决定，建议进一步开展两项工作，一是要求环评单位按照《环境影响评价技术导则总纲》相关要求，补充基本农田保护区二噁英累积影响分析；二是建议由自然资源行政主管部门核实确定项目占地土地用途以及农用地转用手续情况。因唐赛男等5人在同年5月17日向生态环境部书面提交海心沙项目选址不具有科学性、存在重大的环境安全风险等新的理由，生态环境部法规与标准司于5月22日第二次委托生态环境部环境工程评估中心围绕唐赛男等人新提出的事实和理由，以及其他需要查清的问题，再次进行现场勘验。该中心于6月12日作出《关于〈委托现场勘验函〉的复函》，结论为：1.海心沙项目选址符合工程地质条件和水文地质条件要求，项目岩土工程勘察报告已获地方住房和城乡建设主管部门备案；2.海心沙项目设置的500米环境防护距离，符合国家相关规定；3.认可此次环评单位提供的《关于〈东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书〉不进行二噁英累积影响分析不会影响评价结论的说明》材料，二噁英对土壤的累积影响分析结果不会影响建设项目环境可行的评价结论。2019年6月16日，生态环境部经审查作出《行政复议决定书》（环法〔2019〕53号，以下简称被诉行政复议决定），认为涉案环境影响报告书结论总体可信，广东省生态环境厅对建设单位报送的涉案环境影响报告书履行了法定审批职责，已尽合理审查义务，适用法律准确，程序合法，并无不当。行政复议审理期间，未发现本案存在需要停止执行《海心沙项目环境影响报告书的批复》的情形，决定维持《海心沙项目环境影响报告书的批复》。被诉行政复议决定在2019年6月20日向孔彩贤、杜秀容邮寄送达后，孔彩贤、杜秀容不服，向原审法院提起本案之诉，请求判决撤销《海心沙项目环境影响报告书的批复》及被诉行政复议决定，本案的诉讼费用由广东省生态环境厅、生态环境部承担。原审法院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年修正，以下简称《环境影响评价法》）第二十三条第一、二款规定：“国务院生态环境主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《广东省环境保护厅审批环境影响报告书（表）的建设项目名录（2017年本）》（粤环〔2017〕45号）第三条第（一）项第10目规定，危险废物（医疗废物除外）集中处置项目的环评文件由原广东省环境保护厅负责审批。依据上述规定，广东省生态环境厅具有对涉案环境影响报告书进行审批的法定职权。《环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。本案中，海心沙项目包含新建工业危险废物的综合利用和处置设施，对社会整体有益，也不可避免会对周围生态环境产生一定影响。对于此类具有公共利益性质的建设项目，政府及其行政主管部门应当依法履行职责，充分保障公众参与，尽可能减轻项目对周围生态环境的影响。当地的公民、法人及其他组织则应当遵循法律途径行使公众参与权，依照法律规定维护自身合法环境权益。一、孔彩贤、杜秀容是否具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。孔彩贤、杜秀容系麻涌镇大步股份经济联合社的村民，其居住生活耕种的区域毗邻海心沙项目选址，该项目的建设对其居住生活的环境权益有一定影响，具有利害关系，主体适格。二、涉案环境影响报告书编制单位及人员符合法律规定，编制内容完整。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第二十条第一款规定，环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。本案中，涉案环境影响报告书的编制单位为中南安全公司，具有环境保护部颁发的建设项目环境影响评价甲级资质证书，报告书主要编制人为吕家扬、彭晓春，具有环评工程师职业资格，报告书的编制单位和人员符合上述法律规定。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第十七条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。”中南安全公司编制的《海心沙项目环境影响报告书》共设10章，包括概述、总论、规划规范相符性分析、建设项目工程分析、环境现状调查与评价、环境影响预测与评价、污染防治措施技术经济可行性分析、环境经济损益分析、环境管理与监测计划及综合结论等，内容符合上述法律规定。三、《海心沙项目报告书》编制过程中听取公众意见并作出相应说明。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见；建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。《建设项目环境保护管理条例》第十四条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。本案中涉案环境影响报告书编制期间，新东欣公司作为建设单位前后两次发布了海心沙项目环境影响评价信息公示，开展公众问卷调查征求有关单位和公众意见，对公示期间收到社会公众2000余份意见和建议及时进行反馈，编制了《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》，符合上述法律规定。四、广东省生态环境厅作出《海心沙项目环境影响报告书的批复》事实清楚，证据确凿，程序合法。《环境影响评价法》第二十二条第三款规定：“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”本案广东省生态环境厅在2018年9月20日收到涉案环境影响报告书送审稿，即在网上公示受理及相关申请资料，并交由东莞市生态环境局进行初审、广东省环境技术中心进行技术评估。在此期间，新东欣公司在10月17日提交海心沙项目环境影响报告书修改补充材料。初审和技术评估结论为海心沙项目符合相关环保规划和政策要求，从环境保护角度同意该项目的建设。同时广东省生态环境厅在政府网站上发布《广东省生态环境厅拟对东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件进行审查的公示》，组织社会公众及利害关系人进行听证，在认真听取各方意见基础上作出《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》，在经全面审查后作出《海心沙项目环境影响报告书的批复》，符合法律法规的相关规定，程序亦无不当。五、被诉行政复议决定审查程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，生态环境部收到孔彩贤、杜秀容行政复议申请后，因与其他案外人所申请复议的行政行为相同，合并进行审查，在法定期限内向广东省生态环境厅送达《行政复议答复通知书》《行政复议申请书》等材料，因案情复杂依法延长复议审查期限，在审查过程中先后两次委托生态环境部环境工程评估中心对海心沙项目重点从涉案项目具体地理方位、周边环境敏感点有关情况等四个方面及海心沙项目选址是否具有科学性等进行现场勘验。生态环境部在收到广东省生态环境厅提交的《行政复议答复书》等相关材料及生态环境部环境工程评估中心提交的现场勘验复函后，经审查在法定期限内作出维持《海心沙项目环境影响报告书的批复》的行政复议决定，并送达，复议程序合法。六、孔彩贤、杜秀容主张海心沙项目选址不具有科学性，不符合相关规划的理由是否成立。根据《建设项目环境保护管理条例》第十一条第（一）项规定，建设项目类型及其选址、布局、规模等应符合环境保护法律法规和相关法定规划。海心沙项目已通过原东莞市国土资源局用地预审，项目选址用地符合土地利用总体规划，符合供地政策，拟用地中的农用地不占用永久基本农田。生态环境部环境工程评估中心经现场勘验作出的《关于〈委托现场勘验函〉的复函》中也确认海心沙项目选址符合工程地质条件和水文地质条件要求，项目工程勘察报告已获地方住房和城乡建设主管部门备案，海心沙项目设置的500米环境防护距离，符合国家相关规定。同时海心沙项目已列入广东省固体废物污染防治重点工程项目及东莞市固体废物安全处理处置重点工程范围，孔彩贤、杜秀容主张该项目选址不符合规划要求的主张不能成立。孔彩贤、杜秀容主张其在海心沙项目选址范围内有向集体承包土地用于耕种多年，海心沙项目征用土地并带来的污染有可能对土壤造成破坏。因环境影响评价制度的立法目的重点在于对建设项目等建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估，对建设项目所占土地的征收补偿问题一般不属于环境影响评价范围。孔彩贤、杜秀容以其承包的土地等处于海心沙项目征收范围内，主张《海心沙项目环境影响报告书的批复》侵犯其权益的主张，明显不能成立。孔彩贤、杜秀容主张海心沙项目对土地造成污染，对此生态环境部环境工程评估中心经现场勘验作出《关于〈委托现场勘验函〉的复函》，评价结论为二噁英对土壤的累积影响分析结果不会影响建设项目环境可行。孔彩贤、杜秀容的理由不能成立，原审法院不予采信。综上，广东省生态环境厅作出的《海心沙项目环境影响报告书的批复》事实清楚，证据确凿，程序合法，生态环境部作出被诉行政复议决定予以维持，并无不当，原审法院均予以支持。孔彩贤、杜秀容请求撤销上述批复及行政复议决定，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回孔彩贤、杜秀容的诉讼请求。一审案件受理费50元，由孔彩贤、杜秀容负担。孔彩贤、杜秀容不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）东莞市麻涌镇大步村股份经济联合社通过股东户代表签名表决方式，将原属于大步村下属25个生产队的海心沙地块（面积332.54亩）变更为该联合社所有，由该联合社取得上述332.54亩地块的不动产权证，再将使用权流转给新东欣公司，没有法律依据。上述地块仍为集体农用地，而非国有土地，与新东欣公司无关。海心沙项目未依法取得《建设项目选址意见书》，不符合供地政策。（二）上述地块是永久基本农田，未依法办理农地转用和征收手续，上诉人在上述地块的承包权尚未到期，享有承包经营权，有利害关系。被上诉人广东省生态环境厅辩称：（一）上诉事由不属于行政诉讼的受案范围。《海心沙项目环境影响报告书的批复》不直接涉及土地财产权益，既不是批准征地的前置条件，也不以农地转用或征收为前置条件，与征地并无直接对应的因果关系。上诉人提出的上诉事由都是关于土地使用情况的，与《海心沙项目环境影响报告书的批复》无关。（二）上诉事由不属实。海心沙项目用地，在《东莞市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善成果公告》中已调整为建设用地，《广东省人民政府关于东莞市麻涌镇2018年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤府土审（12）〔2018〕27号）也批准转为建设用地，不征收。原东莞市国土资源局东国土资（预）函〔2018〕12号用地预审意见也指出，海心沙项目用地符合供地政策，不占用永久基本农田。上诉人主张项目用地属于永久基本农田，不符合供地政策等，不属实。（三）《海心沙项目环境影响报告书的批复》在该厅职权范围内，程序合法，事实清楚，适用依据正确，内容适当。1.涉案环境影响报告书的编制单位和主要编制人具备相应资质，符合《环境影响评价法》第二十条和《建设项目环境影响评价资质管理办法》第二十三条第一款。2.报告书的形式、内容及编制过程合法。海心沙项目属于应编制报告书的项目，涉案环境影响报告书的类别符合《环境影响评价法》第十六条和《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定。其内容共10章，符合《环境影响评价法》第十七条第一款的规定。报批之前，公示了项目信息，并通过问卷调查征求有关单位和公众意见，报批时提交了《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》，编制过程符合《环境影响评价法》第二十一条第一款和《建设项目环境影响评价分类管理名录》《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定。3.行政许可合法。根据广东省人民政府《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》（粤府〔2012〕143号）和《广东省环境保护厅审批环境影响报告书（表）的建设项目名录（2017年本）》（粤环〔2017〕45号），危险废物（医疗废物除外）集中处置项目的环评文件由该厅负责审批，海心沙项目属于非医疗废物的危险废物集中处置项目，故该厅有审批权。该厅2018年9月20日受理原审第三人新东欣公司申请后，当日在官网发布受理公告，公告链接了涉案环境影响报告书的送审稿全文、《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》全文。11月7日，广东省环境技术中心作出技术评估报告，结论为海心沙项目环境影响评价结论总体可信。11月14日该厅在官网发布拟审查公示，告知社会公众该厅拟对涉案环境影响报告书作出批准决定，社会公众可在公示之日起5个工作日内反映意见，并告知听证申请权。在听证申请截止日前，该厅未收到上诉人提交的书面听证申请。经审查，共收到661人听证申请，该厅对符合受理条件的192人的听证申请予以受理，根据听证会场地条件，确定了参加听证会的人员及人数，对不符合受理条件的469人听证申请不予受理。12月17日，该厅召开行政许可听证会，制作听证笔录。经审查，涉案环境影响报告书不存在《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的不予批准的情形，2019年1月9日该厅作出涉案批复，此外还作出《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》。1月11日，该厅在官网公告涉案批复和上述听证会主要观点采纳或者不采纳的说明。上述过程，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二、四十、四十二、四十七、四十八条、《环境影响评价法》第二十二条第三款、《环境保护行政许可听证暂行办法》第三十条第二款、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（环办〔2013〕103号）、《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》（环发〔2015〕162号）的要求。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人生态环境部辩称：（一）行政复议实体合法。（二）行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人新东欣公司述称：（一）上诉人与涉案行政许可无利害关系，原告不适格。涉案环境影响报告书设定的环境防护距离是500米，该距离内不得建设居民住宅、学校和医院等。行政复议过程中，生态环境部实地查勘，500米防护距离范围内无居民住宅。上诉人居住地在500米防护距离外，因此，海心沙项目对上诉人的权益不产生实际影响。至于上诉人主张其是环评报告书敏感点的住户，房屋价值受影响等，均非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条所规定的法定利害关系。（二）涉案行政许可实体合法。海心沙项目选址符合土地利用总体规划。涉案环境影响报告书的编制单位及人员均有相应资质，评价内容全面，综合了大气环境影响、水环境影响、固体废物影响、声环境影响、环境风险、环境防护距离设置等方面，内容符合法律规定。上诉人并非环保行业专家，其认为涉案环境影响报告书实质内容违法，不应许可，没有事实和法律依据。（三）涉案行政许可程序合法。1.该司在环评公众参与期间发放300份调查问卷，由3公里评价范围内各个环境保护目标的公众填写，还收到来自万科珠江东岸、碧桂园十里江湾住户的电话、函件和两千多份电子邮件，绝大部分意见一致，重复性高。经整理分类后，在《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》作了说明，符合《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）的要求。2.听证会后，该司根据听证会上提出的各种意见，重新修改完善了环境影响报告书，但是并未扩大评价范围，安全距离并未改变，不会对环评产生实际影响。3.涉案环境影响报告书已经公示，充分保障了公众参与和知情权。（四）东莞市现有的危废处理设施利用处理能力不足，80%的危险废物跨市转移处置，对外依存度高，一到下半年，外市为保障本市处置需求，往往拒批东莞市转移处置申请，致使东莞市危险废物生产企业不得不在厂内长期贮存积压。大量危险废物转移处置带来巨大转移运输风险，还存在受制于人的风险。为补齐危险废物处置基础设施短板，东莞非常有必要建设一座综合性的危险废物处置中心。《东莞市环境保护和生态建设“十三五”规划》及《东莞市环境污染防治总体实施方案（2016-2020年）》明确在海心沙岛建设资源综合利用中心。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政许可纠纷。涉案土地已于2018年经广东省人民政府批准转为建设用地，孔彩贤、杜秀容上诉主张涉案土地仍为农用地，本院不予采信。二审争议焦点是，上诉人与《海心沙项目环境影响报告书的批复》有无利害关系，广东省生态环境厅批准涉案环境影响报告书是否合法，是否应以海心沙项目用地征为国有作为许可条件。关于利害关系问题。上诉人所在大步村虽然不在海心沙项目500米环境防护距离范围内，但属于涉案环境影响报告书“2.5主要环境保护目标”列出的保护目标之一，故海心沙项目与上诉人的环境权益有关，上诉人与《海心沙项目环境影响报告书的批复》有利害关系，是适格原告。原审第三人新东欣公司主张上诉人与《海心沙项目环境影响报告书的批复》无利害关系，原告不适格，本院不予采纳。关于《海心沙项目环境影响报告书的批复》的合法性问题。实体方面，涉案环境影响报告书的编制单位和主要编制人具备相应资质，报告书内容涵盖《环境影响评价法》第十七条第一款规定的项目，编制过程中，建设单位新东欣公司两次公示环评信息，征求含万科珠江东岸、碧桂园十里江湾业主等利害关系人在内公众的意见，涉案环境影响报告书送审稿包含公众参与章节，专门对公众意见是否采纳作出说明，符合《环境影响评价法》第二十一条和《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）的规定。涉案环境影响报告书送审稿完善后通过了广东省环境技术中心的技术评估。行政复议期间，生态环境部环境工程评估中心经两次现场勘验，也认可涉案环境影响报告书的结论。该报告书并无《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的不予批准情形，广东省生态环境厅予以批准，实体合法；程序方面，听证会举行前，广东省生态环境厅在官网发布环评申请受理公告，以链接方式公开了涉案环境影响报告书的送审稿全文、《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》全文，符合《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》（环发〔2015〕162号）第十一项要求。涉案报告书通过技术评估后，该厅在官网公示拟作出批准决定，告知利害关系人可对拟作出的环评批复申请听证，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（环办〔2013〕103号）。听证会举行后，该厅先梳理听证会反映的主要观点，对采纳或者不采纳作出说明，尔后在法定期限内批准涉案环境影响报告书，符合《中华人民共和国行政许可法》第四十七、四十八条、《环境影响评价法》第二十二条第三款和《环境保护行政许可听证暂行办法》第三十条第二款的规定。可见，《海心沙项目环境影响报告书的批复》实体和程序均合法。关于是否应以项目用地征为国有为许可条件问题。环境影响评价制度，主要保护利害关系人的环境权益，与土地等财产权无直接联系，《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》均未对建设项目所用土地所有权作出要求，上诉人主张应以项目用地征为国有为许可条件，而海心沙项目用地仍为集体土地，故不能作出《海心沙项目环境影响报告书的批复》等，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决正确，依法应予以维持。孔彩贤、杜秀容上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孔彩贤、杜秀容负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年六月二十九日书记员  林希翱