广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终447号上诉人（原审原告）：鲁玉娥，女，1977年8月13日出生，汉族，住湖南省常宁市。委托代理人：王先运，男，1976年11月17日出生，汉族，住湖南省常宁市，系上诉人之丈夫。被上诉人（原审被告）：广东省生态环境厅，住所地广东省广州市天河区龙口西路213号。法定代表人：鲁修禄，厅长。委托代理人：杨迪、范瑞，均系该厅工作人员。被上诉人（原审被告）：中华人民共和国生态环境部，住所地北京市东城区东长安街12号。法定代表人：李干杰，部长。委托代理人：李明霞，该部工作人员。委托代理人：吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。原审第三人：东莞市新东欣环保投资有限公司，住所地广东省东莞市麻涌镇大步村海心沙岛。法定代表人：熊彩虹，总经理。委托代理人：刘灿辉、叶发强，均系广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。上诉人鲁玉娥与被上诉人广东省生态环境厅、中华人民共和国生态环境部（以下简称生态环境部）以及原审第三人东莞市新东欣环保投资有限公司（以下简称新东欣公司）行政许可纠纷一案，鲁玉娥不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初653号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，鲁玉娥居住在广东省东莞市。（一）涉案项目内容、选址及相关规划情况东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目（以下简称海心沙项目），为新建工业危险废物的综合利用和处置设施以及环境教育中心，项目建成后拟年处理、利用和暂存转运危险废物26大类，共31.61万吨，建设单位为新东欣公司，项目总投资约18.82亿元。海心沙项目选址位于东莞市麻涌镇与洪梅镇交界的海心沙岛西边端，西边为倒运海水道，东边为麻涌垃圾处理厂，北边为废弃砖厂场址，南边为农用地及泗安医院，总占地面积为303亩。该项目规划用地系集体所有，所有权人为麻涌镇大步股份经济联合社。2018年9月20日，原东莞市国土资源局作出《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目用地预审的意见》（东国土资（预）函〔2018〕12号），该局经审查海心沙项目选址在麻涌镇和洪梅镇交界的海心沙岛，用地符合当地土地利用总体规划，符合供地政策，原则同意通过用地预审。项目拟用地总面积21.7588公顷，其中麻涌镇17.3794公顷，全部为耕地，不占用永久基本农田。根据《广东省人民政府关于东莞市麻涌镇2018年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤府土审（12）〔2018〕27号），东莞市麻涌镇大步股份经济联合社属下的集体农用地21.48公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体未利用地5.041公顷，共计26.521公顷土地经完善手续后依照规划安排作为该联合社的建设用地。海心沙项目拟用地的土地利用规划已调整为建设用地。海心沙项目被列入《广东省环境保护厅固体废物污染防治三年行动计划（2018-2020年）》广东省固体废物污染防治重点工程项目、《东莞市环境污染防治总体实施方案（2016-2020年）》（东府办〔2016〕101号）固体废物安全处理处置重点工程范围。（二）海心沙项目环境影响报告书的编制、申请受理、技术评估及征求意见情况2018年7月2日，新东欣公司委托中南安全环境技术研究院股份有限公司（以下简称中南安全公司）编制海心沙项目环境影响报告书，该公司持有原环境保护部颁发的环境影响评价资质证书（国环评证甲字第2XX6号），评价范围包括甲级类别建材火电环境影响报告书，报告书主要编制人为吕家扬、彭晓春，环评工程师职（执）业资格证书编号分别为001XXX7、000XXX2，吕家扬还具有“建材火电”专业类别的登记资格。涉案环境影响报告书共设10章，包括概述、总论、规划规范相符性分析、建设项目工程分析、环境现状调查与评价、环境影响预测与评价、污染防治措施技术经济可行性分析、环境经济损益分析、环境管理与监测计划及综合结论等，该报告书的评价结论为项目从环境保护角度分析，认为海心沙项目的建设运营是可行的。2018年9月20日，新东欣公司向原广东省环境保护厅报送《广东省环境保护建设项目环境影响评价文件审批申请书》、海心沙项目环境影响报告书送审稿及附件、《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》。同日，原广东省环境保护厅予以受理，出具了《广东省环境保护厅环境影响评价文件审批受理通知书》（项目编号：12XXX9)，并在政府网站上对该次受理通知书及新东欣公司报送的上述文件资料均进行公示。2018年10月22日，东莞市生态环境局向广东省生态环境厅报送《关于征求东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书初审意见的复函》（东环函〔2018〕3893号）。该复函指出，从环境保护角度，同意项目环境影响报告书上报广东省生态环境厅审批。2018年11月7日，广东省环境技术中心向广东省生态环境厅报送《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书的技术评估报告》（粤环技评〔2018〕52号)。评估结论为：海心沙项目符合相关环保规划和政策要求。环境影响报告书对项目实施后可能造成的环境影响分析、预测符合相关导则及规范要求，环境影响评价结论总体可信。修改完善建议为：进一步补充区域环境空气二噁英及土壤环境质量现状监测，加强区域环境质量状况分析。在技术评估过程中，新东欣公司于同年10月17日作出海心沙项目环境影响报告书修改补充材料，同年12月，新东欣公司对已报送的海心沙项目环境影响报告书送审稿进行修改完善，制作涉案环境影响报告书。（三）听证及公示情况新东欣公司作为建设单位分别于2018年7月6日至7月19日、2018年7月31日至8月13日进行了两次环境影响评价信息公示，并于2019年7月至9月开展了公众参与调查活动。在公示期间先后收到社会公众的2000多份意见和建议，大部分公众系麻涌镇碧桂园十里江湾（又称碧桂园凤凰湾畔花园）和万科珠江东岸两个小区业主。新东欣公司经整理分类，编制了《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》，报送广东省生态环境厅审查。广东省生态环境厅在2018年9月20日将新东欣公司提交的海心沙项目环境影响评价文件审批申请及相关申请资料在政府网站上公示，2018年11月14日在政府网站上发布《广东省生态环境厅拟对东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件进行审查的公示》。从2018年11月16日起，广东省生态环境厅陆续收到604位公民的书面听证申请，经审查部分听证申请符合受理条件，决定召开听证会，并向新东欣公司发出相关通知。2018年11月23日，广东省生态环境厅向新东欣公司及包括鲁玉娥在内的有关利害关系人作出《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证有关事项告知书》。同年12月4日，广东省生态环境厅分别向广东省环境技术中心、东莞市生态环境局、中南安全公司、新东欣公司、唐赛男等11名听证代表人发出通知，告知其将在12月17日举办生态环境行政许可听证会。同时，对提出听证申请的案外人罗进华等469人因存在未提交利害关系证明材料、超期提出听证申请、听证申请书不符合要求等情形，向其作出《广东省生态环境厅关于不予受理行政许可听证申请的通知》（粤环函〔2018〕2074号）。上述有关听证通知均及时送达相关人员，同时在政府网站和听证申请人集中涉及的村庄、住宅楼盘进行公示。同年12月17日，广东省生态环境厅召开行政许可听证会，认真听取各方意见并形成记录。2019年1月7日，广东省生态环境厅作出《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》。（四）《广东省生态环境厅关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书的批复》（粤环审〔2019〕6号，以下简称《海心沙项目环境影响报告书的批复》）作出及行政复议审查情况2019年1月9日，广东省生态环境厅根据涉案环境影响报告书、《环境影响报告书初审意见》、《环境影响报告书技术评估报告》等三份报告及意见，在组织听证后，认为海心沙项目没有《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的不予批准的情形，遂作出《海心沙项目环境影响报告书的批复》，内容为：同意海心沙项目选址位于东莞市麻涌镇大步村海心沙岛，项目建成后拟年处理、利用和暂存转运危险废物26大类，共31.61万吨。根据报告书的评价结论，在全面落实报告书提出的各项污染防治和环境风险防范措施，并确保各类污染物稳定达标排放的前提下，项目按照报告书所列性质、规模、地点和拟采取的环境保护措施进行建设，从环境保护角度可行。项目建设和运营中应重点做好严格落实大气污染防治等八个方面环境风险防范措施及应急预案，建立健全环境事故应急体系，主动公开企业环境信息，切实维护公众的合法环境权益。项目环保投资应纳入工程投资概算，报告书经批准后，如建设项目或环保措施发生重大变更应当重新报批环境影响评价文件，项目建设应严格执行环保“三同时”制度。广东省生态环境厅将涉案《海心沙项目环境影响报告书的批复》和《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》向各方当事人送达后，一并在政府网站上公告。2019年2月11、19日，生态环境部先后收到鲁玉娥等7人提出的复议申请，13日向新东欣公司发出《第三人参加行政复议通知书》，同年2月16日、24日向广东省生态环境厅邮寄送达《行政复议答复通知书》，2月27日、3月6日该厅按要求提交了行政复议答复书及相关证据材料。同年5月14日，生态环境部作出《延期审理通知书》并依法送达各方当事人。2019年3月12日，生态环境部在复议审查中为查清事实，该部法规与标准司委托生态环境部环境工程评估中心对海心沙项目有关情况进行现场勘验，具体内容包括：1.涉案项目具体地理方位、周边环境敏感点有关情况；2.涉案项目与申请人住所的距离；3.针对申请人提出的事实和理由，需要进行现场勘验的内容；4.对涉案环境影响报告书进行技术审查需要现场勘验的其他内容等4个方面。该次委托勘验在同年3月14日告知鲁玉娥。该中心于同年4月22日作出《关于〈关于委托对广东省东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环评批复复议案进行现场勘验的函〉的复函》，结论为基本认可广东省生态环境厅作出的行政许可决定，建议进一步开展两项工作，一是要求环评单位按照《环境影响评价技术导则总纲》相关要求，补充基本农田保护区二噁英累积影响分析；二是建议由自然资源行政主管部门核实确定项目占地土地用途以及农用地转用手续情况。因鲁玉娥等5人在同年5月17日向生态环境部书面提交海心沙项目选址不具有科学性、存在重大的环境安全风险等新的理由，生态环境部法规与标准司于5月22日第二次委托生态环境部环境工程评估中心围绕鲁玉娥等人新提出的事实和理由，以及其他需要查清的问题，再次进行现场勘验。该中心于6月12日作出《关于〈委托现场勘验函〉的复函》，结论为：1.海心沙项目选址符合工程地质条件和水文地质条件要求，项目岩土工程勘察报告已获地方住房和城乡建设主管部门备案；2.海心沙项目设置的500米环境防护距离，符合国家相关规定；3.认可此次环评单位提供的《关于〈东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响报告书〉不进行二噁英累积影响分析不会影响评价结论的说明》材料，二噁英对土壤的累积影响分析结果不会影响建设项目环境可行的评价结论。2019年6月16日，生态环境部经审查作出《行政复议决定书》（环法〔2019〕53号，以下简称被诉行政复议决定），认为涉案环境影响报告书结论总体可信，广东省生态环境厅对建设单位报送的涉案环境影响报告书履行了法定审批职责，已尽合理审查义务，适用法律准确，程序合法，并无不当。行政复议审理期间，未发现本案存在需要停止执行《海心沙项目环境影响报告书的批复》的情形，决定维持《海心沙项目环境影响报告书的批复》。被诉行政复议决定在2019年6月20日向鲁玉娥邮寄送达后，鲁玉娥不服，向原审法院提起本案之诉，请求判决撤销《海心沙项目环境影响报告书的批复》及被诉行政复议决定，本案的诉讼费用由广东省生态环境厅、生态环境部承担。原审法院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年修正，以下简称《环境影响评价法》）第二十三条第一、二款规定：“国务院生态环境主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《广东省环境保护厅审批环境影响报告书（表）的建设项目名录（2017年本）》（粤环〔2017〕45号）第三条第（一）项第10目规定，危险废物（医疗废物除外）集中处置项目的环评文件由原广东省环境保护厅负责审批。依据上述规定，广东省生态环境厅具有对涉案环境影响报告书进行审批的法定职权。《环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。本案中，海心沙项目包含新建工业危险废物的综合利用和处置设施，对社会整体有益，也不可避免会对周围生态环境产生一定影响。对于此类具有公共利益性质的建设项目，政府及其行政主管部门应当依法履行职责，充分保障公众参与，尽可能减轻项目对周围生态环境的影响。当地的公民、法人及其他组织则应当遵循法律途径行使公众参与权，依照法律规定维护自身合法环境权益。一、本案是否符合法定受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。鲁玉娥居住的住宅楼，毗邻海心沙项目选址，该项目的建设对其居住生活的环境权益有一定影响，具有利害关系，主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，鲁玉娥在2019年6月20日收到被诉行政复议决定，同年7月1日向北京市第一中级人民法院邮寄起诉材料，同年7月11日因不符合立案条件被该院退回，同年7月26日向原审法院提起诉讼。鲁玉娥在法定期限内已向其认为有管辖权的法院提起行政诉讼，符合法定受理条件。二、涉案环境影响报告书编制单位及人员符合法律规定，编制内容完整。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第二十条第一款规定，环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。本案中，涉案环境影响报告书的编制单位为中南安全公司，具有环境保护部颁发的建设项目环境影响评价甲级资质证书，报告书主要编制人为吕家扬、彭晓春，具有环评工程师职业资格，报告书的编制单位和人员符合上述法律规定。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第十七条第一款规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（三）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（四）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（五）建设项目对环境影响的经济损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价的结论。”中南安全公司编制的《海心沙项目环境影响报告书》共设10章，包括概述、总论、规划规范相符性分析、建设项目工程分析、环境现状调查与评价、环境影响预测与评价、污染防治措施技术经济可行性分析、环境经济损益分析、环境管理与监测计划及综合结论等，内容符合上述法律规定。三、《海心沙项目报告书》编制过程中听取公众意见并作出相应说明。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见；建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。《建设项目环境保护管理条例》第十四条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。本案中涉案环境影响报告书编制期间，新东欣公司作为建设单位前后两次发布了海心沙项目环境影响评价信息公示，开展公众问卷调查征求有关单位和公众意见，对公示期间收到社会公众2000余份意见和建议及时进行反馈，编制了《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》，符合上述法律规定。四、广东省生态环境厅作出《海心沙项目环境影响报告书的批复》事实清楚，证据确凿，程序合法。《环境影响评价法》第二十二条第三款规定：“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。”本案广东省生态环境厅在2018年9月20日收到涉案环境影响报告书送审稿，即在网上公示受理及相关申请资料，并交由东莞市生态环境局进行初审、广东省环境技术中心进行技术评估。在此期间，新东欣公司在10月17日提交海心沙项目环境影响报告书修改补充材料。初审和技术评估结论为海心沙项目符合相关环保规划和政策要求，从环境保护角度同意该项目的建设。同时广东省生态环境厅在政府网站上发布《广东省生态环境厅拟对东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件进行审查的公示》，组织社会公众及利害关系人进行听证，在认真听取各方意见基础上作出《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》，在经全面审查后作出《海心沙项目环境影响报告书的批复》，符合法律法规的相关规定，程序亦无不当。五、被诉行政复议决定审查程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，生态环境部收到鲁玉娥行政复议申请后，因与其他案外人所申请复议的行政行为相同，合并进行审查，在法定期限内向广东省生态环境厅送达《行政复议答复通知书》《行政复议申请书》等材料，因案情复杂依法延长复议审查期限，在审查过程中先后两次委托生态环境部环境工程评估中心对海心沙项目重点从涉案项目具体地理方位、周边环境敏感点有关情况等四个方面及海心沙项目选址是否具有科学性等进行现场勘验。生态环境部在收到广东省生态环境厅提交的《行政复议答复书》等相关材料及生态部环境工程评估中心提交的现场勘验复函后，经审查在法定期限内作出维持《海心沙项目环境影响报告书的批复》的行政复议决定，并送达，复议程序合法。六、有关规范性文件审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”鲁玉娥在起诉时请求对《东莞市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善图》、东莞市国土资源局《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目用地预审的意见》（东国土资（预）函〔2018〕12号）进行合法性审查，因该两份文件不属于规范性文件，且广东省生态环境厅并未依据该两份文件作出被诉《海心沙项目环境影响报告书的批复》，根据上述法律规定，上述两份文件不不属于本案审查范围，原审法院不予审查。七、鲁玉娥主张海心沙项目选址不具有科学性，不符合相关规划的理由是否成立。根据《建设项目环境保护管理条例》第十一条第（一）项规定，建设项目类型及其选址、布局、规模等应符合环境保护法律法规和相关法定规划。海心沙项目已通过原东莞市国土资源局用地预审，项目选址用地符合土地利用总体规划，符合供地政策，拟用地中的农用地不占用永久基本农田。生态环境部环境工程评估中心经现场勘验作出的《关于〈委托现场勘验函〉的复函》中也确认海心沙项目选址符合工程地质条件和水文地质条件要求，项目工程勘察报告已获地方住房和城乡建设主管部门备案，海心沙项目设置的500米环境防护距离，符合国家相关规定。同时海心沙项目已列入广东省固体废物污染防治重点工程项目及东莞市固体废物安全处理处置重点工程范围，鲁玉娥主张该项目选址不符合规划要求的主张不能成立。鲁玉娥主张海心沙项目日常运行产生的污染有可能对土壤造成破坏。因环境影响评价制度的立法目的重点在于对建设项目等建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估，生态环境部环境工程评估中心经现场勘验作出《关于〈委托现场勘验函〉的复函》，评价结论为二噁英对土壤的累积影响分析结果不会影响建设项目环境可行。鲁玉娥的理由不能成立，原审法院不予采信。综上，广东省生态环境厅作出的《海心沙项目环境影响报告书的批复》事实清楚，证据确凿，程序合法，生态环境部作出被诉行政复议决定予以维持，并无不当，原审法院均予以支持。鲁玉娥请求撤销上述批复及行政复议决定，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回鲁玉娥的诉讼请求。一审案件受理费50元，由鲁玉娥负担。鲁玉娥不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由有：（一）海心沙项目选址违法。1.所谓选址符合规划，必须是列明在规划里的项目，包括名称、类型、选址、布局、规模等。2.被上诉人和原审第三人主张海心沙项目选址符合《东莞市城市总体规划（2016-2030）》《东莞水乡特色发展经济区城乡总体规划》，却不提交规划，证明与规划相符，应视为行政行为没有证据。镇级规划修改不符合上层次《东莞市城市总体规划》，违法。3.被上诉人提交的《东莞市环境保护和生态建设“十三五”规划》并未列明海心沙项目，被上诉人也未提供园区改名的依据，报告书附件中的《东莞市人民政府办公室文件呈批表》不能作为园区改名的依据。《东莞市水乡特色经济发展区生态环境规划（2015-2030）》规划的危险废物处置中心，地点、规模均与海心沙项目不同。《东莞市危险废物与严控废物处理处置专项规划（2016-2030）》被上诉人未提交，且该专项规划明确将基本农田排除在选址之外，建设规模也小于海心沙项目，而海心沙项目用地在东莞市人民政府官网公示的麻涌镇及洪梅镇土地利用总体规划中还是基本农田，海心沙项目选址不符合上述专项规划和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十四条第二款“县级以上地方人民政府应当依据危险废物集中处置设施、场所的建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所”的规定。《广东省环境保护厅固体废物污染防治三年行动计划（2018-2020年）》中的“东莞市循环经济产业园”，规模为40万吨每年，而海心沙项目A、B、C、D4个区共处理179万吨每年，远远超过规划。一审判决没有查明海心沙项目选址是否与法定规划相符，认定该项目被列入《广东省环境保护厅固体废物污染防治三年行动计划（2018-2020年）》和《东莞市环境污染防治总体实施方案（2016-2020年）》，是错误的，列入前者的是“东莞市循环经济产业园”，列入后者的是“东莞市工业固体废物综合处理处置基地”，不是海心沙项目。危险废物处理处置项目必须进工业园区或基地，而海心沙项目却没有进入合法合规的园区或基地。被上诉人辩称海心沙项目就是有关规划中的“东莞市循环经济产业园”“东莞市工业固体废物综合处理处置基地”，但没有依法作园区环评和规划环评。（二）行政许可程序违法。广东省生态环境厅公示的是涉案环境影响报告书的送审稿，但送审稿之后经过修改，修改稿未重新经过申请、受理公示、拟批准公示程序，就直接批准。（三）技术评估违法。广东省环境技术中心是被上诉人广东省生态环境厅直属单位，存在利益关系，该厅委托该中心对涉案环境影响报告书作技术评估，违反了2016年环境影响评价法第十九条第三款“为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系”的规定。（四）涉案环境影响报告书修改稿实质内容违法，错漏很多，结论错误。修改稿是2018年12月17日听证会后修改的，其应适用2018年12月1日起施行的《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ2.2-2018），但原审第三人和被上诉人继续适用已经作废的HJ2.2-2008，属于适用标准错误。修改稿也未分析项目与“三线一单”的相符性，对处理方法描述错误，等离子炉属于非焚烧处置方法，修改稿错误归于焚烧类，且未对等离子炉处置作出评估，缺少关键标准《危险废物处置工程技术导则》（HJ2042-2014）。海心沙项目的公用工程也没有一起环评，工程内容及占用河道生态保护线等也没有列入环评。（五）被上诉人消极应诉不举证。被上诉人没有提交审批指南、相关法定规划、“三线一单”，复议机关生态环境部没有向一审法院提交作出行政复议决定的全部证据，没有广东省生态环境厅向该部提交的证据清单和证据，应视为广东省生态环境厅在复议程序中没有举证。（六）一审判决拒绝附带审查规范性文件，自相矛盾。一审判决一方面采纳非法定规划《东莞市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善图》、《广东省人民政府关于东莞市麻涌镇2018年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤府土审（12）〔2018〕27号）、东莞市国土资源局《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目用地预审的意见》（东国土资（预）函〔2018〕12号）作为支持《海心沙项目环境影响报告书的批复》的依据，另一方面又拒绝上诉人的附带审查请求，明显自相矛盾，也与涉案环境影响报告书修改稿、广东省生态环境厅的答辩状、生态环境部的复议决定书相冲突。被上诉人广东省生态环境厅辩称：（一）上诉理由中许可程序和技术评估违法，不成立。1.上诉人所称2016年环境影响评价法第十九条第三款（现为第四款），是对环评文件编制单位的要求，而非技术评估机构的要求，该厅委托广东省环境技术中心作技术评估，符合《建设项目环境保护管理条例》第九条第三款“环境保护行政主管部门可以组织技术机构对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表进行技术评估，并承担相应费用；技术机构应当对其提出的技术评估意见负责，不得向建设单位、从事环境影响评价工作的单位收取任何费用”的规定。上诉人故意混淆环评文件的编制单位中南安全公司与评估机构广东省环境技术中心。2.听证会后，建设单位和环评单位根据听证情况和广东省环境技术中心评估意见，对涉案环境影响报告书的送审稿和修改补充材料进一步完善，将二者合并为一份报告书，不是新的申请，不需要再次受理。环评文件审查过程中，依法应当公示征求意见、技术评估，根据收集到的意见修改补充环评文件是必要的、合理的，也是经常出现的情况。上诉人主张应当重新申请、重新受理，无事实和法律依据。（二）上诉理由中海心沙项目与法定规划不符、未依法进入工业园区且未办理园区环评和规划环评、报告书实质内容违法等，也不成立。1.选址符合法定规划、标准和规范。海心沙项目符合东莞市土地利用总体规划、《广东东莞水乡特色发展经济区发展总体规划（2013-2030年）》等规划要求，列入《广东省环境保护厅固体废物污染防治三年行动计划（2018-2020年）》（粤环发〔2018〕5号）、《东莞市环境保护和生态建设“十三五”规划》（东府办〔2017〕7号）、《东莞市环境污染防治总体实施方案（2016-2020年）》（东府办〔2016〕101号），符合省市环保规划以及现行危险废物处理处置行业管理要求，上诉人主张海心沙项目不符合城市总体规划等，无事实依据。2016年12月，《东莞市城市总体规划（2016-2035）》由省政府上报国务院，未批复。据向省自然资源厅了解，我国正建立国土空间规划体系，逐步实现多规合一，将不再单独批复城市总体规划。2.2019年3月25日，经广东省人民政府同意，该厅印发实施《广东省区域空间生态环境评价工作方案》，目前我省“三线一单”仍在编制过程中，尚未施行，故海心沙项目的环评报告书无需分析是否与其相符。3.《环境影响评价法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，均未要求危险废物集中处理处置项目必须进入产业基地，也未将符合产业基地规划及其规划环评作为环境准入条件。《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》（环发〔2011〕14号）、《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》（环发〔2012〕98号），是对产业园区环评和化工石化等列举出的特定项目必须在产业园区内布设的要求，海心沙项目不是产业园区，也不是必须在产业园区内布设的特定项目。上诉人故意混淆概念，曲解法规和政策。4.《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ2.2-2018）2018年12月1日起施行，但该厅2018年9月20日已受理海心沙项目的环评报批材料，在上述导则施行前。因此，涉案环境影响报告书采用《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ2.2-2008），并无不妥。涉案环境影响报告书虽未提及《危险废物处置工程技术导则》（HJ2042-2014），但报告书分析了处置技术的适用性、污染源强、防治措施及环境影响预测等，内容是符合该宏观指导性文件要求的。该宏观指导性文件未对污染源强估算、环境影响预测作具体规定，报告书虽未将等离子体熔融炉归为非焚烧处置方式，但采用物料平衡分析等方法分析其污染物产生情况，采用《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ2.2-2008）推荐的AERMOD预测模式预测大气环境影响，不影响污染源强估算和环境影响预测结果，不影响从环保角度看项目可行的评价结论。5.公用工程另行立项、环评，并不违反建设项目环评的法律规定。（三）上诉理由中消极应诉不举证，也不成立。行政复议过程中，上诉人向生态环境部申请查阅该厅提交的答复和证据，该部为方便上诉人，要求该厅协助上诉人查阅，上诉人及其委托代理人已到该厅查阅、复制、拍摄上述材料。上诉人主张该部未收到该厅的举证，是故意歪曲事实。（四）《海心沙项目环境影响报告书的批复》在该厅职权范围内，程序合法，事实清楚，适用依据正确，内容适当。1.涉案环境影响报告书的编制单位和主要编制人具备相应资质，符合《环境影响评价法》第二十条和《建设项目环境影响评价资质管理办法》第二十三条第一款。2.报告书的形式、内容及编制过程合法。海心沙项目属于应编制报告书的项目，涉案环境影响报告书的类别符合《环境影响评价法》第十六条和《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定。其内容共10章，符合《环境影响评价法》第十七条第一款的规定。报批之前，公示了项目信息，并通过问卷调查征求有关单位和公众意见，报批时提交了《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》，编制过程符合《环境影响评价法》第二十一条第一款和《建设项目环境影响评价分类管理名录》《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定。3.行政许可合法。根据广东省人民政府《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》（粤府〔2012〕143号）和《广东省环境保护厅审批环境影响报告书（表）的建设项目名录（2017年本）》（粤环〔2017〕45号），危险废物（医疗废物除外）集中处置项目的环评文件由该厅负责审批，海心沙项目属于非医疗废物的危险废物集中处置项目，故该厅有审批权。该厅2018年9月20日受理原审第三人新东欣公司申请后，当日在官网发布受理公告，公告链接了涉案环境影响报告书的送审稿全文、《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》全文。11月7日，广东省环境技术中心作出技术评估报告，结论为海心沙项目环境影响评价结论总体可信。11月14日该厅在官网发布拟审查公示，告知社会公众该厅拟对涉案环境影响报告书作出批准决定，社会公众可在公示之日起5个工作日内反映意见，并告知听证申请权。经审查，共收到661人听证申请，该厅对符合受理条件的192人的听证申请予以受理，根据听证会场地条件，确定了参加听证会的人员及人数，对不符合受理条件的469人听证申请不予受理。12月17日，该厅召开行政许可听证会，制作听证笔录。经审查，涉案环境影响报告书不存在《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的不予批准的情形，2019年1月9日该厅作出涉案批复，此外还作出《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目环境影响评价文件行政许可听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明》。1月11日，该厅在官网公告涉案批复和上述听证会主要观点采纳或者不采纳的说明。上述过程，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二、四十、四十二、四十七、四十八条、《环境影响评价法》第二十二条第三款、《环境保护行政许可听证暂行办法》第三十条第二款、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（环办〔2013〕103号）、《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》（环发〔2015〕162号）的要求。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人生态环境部辩称：（一）行政复议实体合法。（二）行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人新东欣公司述称：（一）上诉人与涉案行政许可无利害关系，原告不适格。涉案环境影响报告书设定的环境防护距离是500米，该距离内不得建设居民住宅、学校和医院等。行政复议过程中，生态环境部实地查勘，500米防护距离范围内无居民住宅。上诉人居住地在500米防护距离外，因此，海心沙项目对上诉人的权益不产生实际影响。至于上诉人主张其是《海心沙项目环境影响报告书》敏感点的住户，房屋价值受影响等，均非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条所规定的法定利害关系。（二）涉案行政许可实体合法。1.海心沙项目选址符合土地利用总体规划。根据原省国土资源厅2017年7月20日发布的《东莞市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善成果公告》、原东莞市国土资源局7月26日发布的《东莞市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善图》，项目用地为建设用地。2.选址也符合《东莞市麻涌镇总体规划（2016-2020）》《东莞市洪梅镇总体规划（2016-2020）》。城乡规划法第十七条规定的镇总规强制性内容，落实到图中即为三区（禁建区、限建区、适建区）四线（蓝线、绿线、紫线、黄线），涉案项目位于上述两镇总规的适宜建设区，也没有与四线冲突。《东莞市城市总体规划（2000-2015）》2001年12月获省政府批复实施，该规划包括中心城区用地规划和市域城镇发展引导图，有效期至2015年止。2014年4月东莞市开始编制《东莞市城市总体规划（2016-2030年）》，2016年底由省政府报国务院并转住建部，期间结合部里总规改革思路，修改过多轮，后规划年限从2030年调整为2035年，进一步修改，后因机构改革，城乡规划职能划转至自然资源部，逐步建立国土空间规划体系，不再批复城市总体规划。3.项目符合各专项规划。项目纳入《东莞市环境保护和生态建设“十三五”规划》《东莞市环境污染防治总体实施方案（2016-2020年）》《广东省环境保护厅固体废物污染防治三年行动计划（2018-2020年）》《东莞市危险废物与严控废物处理处置专项规划（2016-2030）》。4.涉案环境影响报告书的编制单位及人员均有相应资质，评价内容全面，综合了大气环境影响、水环境影响、固体废物影响、声环境影响、环境风险、环境防护距离设置等方面，内容符合法律规定。上诉人并非环保行业专家，其认为涉案环境影响报告书实质内容违法，不应许可，没有事实和法律依据。（三）涉案行政许可程序合法。1.该司在环评公众参与期间发放300份调查问卷，由3公里评价范围内各个环境保护目标的公众填写，还收到来自万科珠江东岸、碧桂园十里江湾住户的电话、函件和两千多份电子邮件，绝大部分意见一致，重复性高。经整理分类后，在《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》作了说明，符合《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）的要求。2.听证会后，该司根据听证会上提出的各种意见，重新修改完善了环境影响报告书，但是并未扩大评价范围，安全距离并未改变，不会对环评产生实际影响。3.涉案环境影响报告书已经公示，充分保障了公众参与和知情权。（四）东莞市现有的危废处理设施利用处理能力不足，80%的危险废物跨市转移处置，对外依存度高，一到下半年，外市为保障本市处置需求，往往拒批东莞市转移处置申请，致使东莞市危险废物生产企业不得不在厂内长期贮存积压。大量危险废物转移处置带来巨大转移运输风险，还存在受制于人的风险。为补齐危险废物处置基础设施短板，东莞非常有必要建设一座综合性的危险废物处置中心。《东莞市环境保护和生态建设“十三五”规划》及《东莞市环境污染防治总体实施方案（2016-2020年）》明确在海心沙岛建设资源综合利用中心。请求驳回上诉，维持原判。经审查，原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为：本案为行政许可纠纷。《东莞市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善图》和《东莞市土地利用总体规划《关于东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目用地预审的意见》（东国土资（预）函〔2018〕12号）》不属于规范性文件，上诉人主张原审应作为规范性文件附带审查而未审查，明显不成立。二审争议焦点是，上诉人与《海心沙项目环境影响报告书的批复》有无利害关系，广东省生态环境厅批准涉案环境影响报告书是否合法，复议机关生态环境部未向原审法院提交广东省生态环境厅向该部提交的复议证据能否视为复议阶段该厅未举证。关于利害关系问题。上诉人居住地虽然不在海心沙项目500米环境防护距离范围内，但位于3公里环境风险评价范围内、属于涉案环境影响报告书“2.5主要环境保护目标”列出的保护目标之一，故海心沙项目与上诉人的环境权益有关，上诉人与《海心沙项目环境影响报告书的批复》有利害关系，是适格原告。原审第三人新东欣公司主张上诉人与《海心沙项目环境影响报告书的批复》无利害关系，原告不适格，本院不予采纳。关于《海心沙项目环境影响报告书的批复》的实体合法性问题。涉案环境影响报告书的编制单位和主要编制人具备相应资质，报告书内容涵盖《环境影响评价法》第十七条第一款规定的项目，编制过程中，建设单位新东欣公司两次公示环评信息，征求含万科珠江东岸、碧桂园十里江湾业主等利害关系人在内公众的意见，涉案环境影响报告书送审稿包含公众参与章节，专门对公众意见是否采纳作出说明，符合《环境影响评价法》第二十一条和《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）的规定。《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定：“建设项目有下列情形之一的,环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：……（五）建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表的基础资料数据明显不实,内容存在重大缺陷、遗漏,或者环境影响评价结论不明确、不合理。”涉案环境影响报告书送审稿完善后通过了广东省环境技术中心的技术评估。行政复议期间，生态环境部环境工程评估中心经两次现场勘验，也认可涉案环境影响报告书的结论。报告书对等离子体熔融炉的归类，并无证据证实与污染源强估算方法有何联系、对环境影响预测结论有何影响，上诉人主张报告书结论错误，本院不予采信。广东省生态环境厅委托广东省环境技术中心作技术评估，符合《建设项目环境保护管理条例》第九条第三款“环境保护行政主管部门可以组织技术机构对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表进行技术评估，并承担相应费用……”的规定，上诉人混淆环评文件的编制与评估，主张评估机构不能与审批机关有利害关系，本院不予采纳。上诉人主张公用工程不能另行环评，缺乏法律依据，本院不予采纳。《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定：“建设项目有下列情形之一的,环境保护行政主管部门应当对环境影响报告书、环境影响报告表作出不予批准的决定：（一）建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划；……”据此，法定批准条件是选址等与法定规划没有冲突而非已列入规划，上诉人主张选址等必须列明在规划中才符合批准条件，对法律理解有误。法定规划中，空间规划方面，海心沙项目选址符合修改后的东莞市土地利用总体规划，无证据证实与《东莞市城市总体规划（2000-2015）》《东莞市洪梅镇总体规划（2016-2020）》《东莞市麻涌镇总体规划（2016-2020）》的强制性内容有冲突；环保专项规划方面，《东莞市环境保护和生态建设“十三五”规划》规划建成海心沙循环经济产业园，涉案项目选址海心沙，与之也无冲突，上诉人主张《东莞市人民政府办公室文件呈批表》不能作为该园区改名的依据，没有法律依据。根据以上分析，涉案环境影响报告书并无《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定的不予批准情形，广东省生态环境厅予以批准，实体合法。关于《海心沙项目环境影响报告书的批复》的程序合法性问题。听证会举行前，广东省生态环境厅在官网发布环评申请受理公告，以链接方式公开了涉案环境影响报告书的送审稿全文、《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目公众意见采纳或者不采纳说明》全文，符合《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》（环发〔2015〕162号）第十一项要求。涉案报告书通过技术评估后，该厅在官网公示拟作出批准决定，告知利害关系人可对拟作出的环评批复申请听证，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》（环办〔2013〕103号）。听证会举行后，该厅先梳理听证会反映的主要观点，对采纳或者不采纳作出说明，尔后在法定期限内批准涉案环境影响报告书，符合《中华人民共和国行政许可法》第四十七、四十八条、《环境影响评价法》第二十二条第三款和《环境保护行政许可听证暂行办法》第三十条第二款的规定。其中，关于应否重新开启许可程序问题，环评文件审查过程中，依法应当公示征求意见、技术评估，根据收集到的意见修改完善环评文件是必要的、合理的，原审第三人根据广东省环境技术中心评估意见和听证会上各方提出的意见，修改完善涉案环境影响报告书的送审稿，不是新的申请，不需要重启许可程序。上诉人主张应当重新申请、不能继续进行，使已经进行的许可程序归零，损害行政许可申请人利益，缺乏法律依据，本院不予采纳。根据以上分析，《海心沙项目环境影响报告书的批复》程序也合法。关于行政复议维持后共同被告的举证分工问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第二款规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”可见，复议机关和被申请人在举证上可以有一定分工。本案中，被申请人广东省生态环境厅主要围绕《海心沙项目环境影响报告书的批复》提供证据21组，复议机关生态环境部主要围绕复议程序和现场勘验提供证据17组七百余页，符合上述原行政行为合法性“可以由其中一个机关实施举证”的规定。上诉人主张生态环境部未向原审法院提交广东省生态环境厅向该部提交的复议证据，应视为复议阶段未举证，实质是要求复议机关和被申请人重复举证，理由不成立。综上，原审判决正确，依法应予以维持。鲁玉娥上诉请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鲁玉娥负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年六月二十九日书记员  林希翱