西安铁路运输法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕7102行初1293号     原告卢冬娟，女，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市阎良区。   委托代理人喻明友，男，1967年3月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市阎良区，系原告卢冬娟之夫。   被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市楼。   负责人冯涛，局长。   委托代理人焦花妮，陕西荆山塬律师事务所律师。   原告卢冬娟不服被告西安市自然资源和规划局规划其他行政行为一案，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。   原告卢冬娟诉称，原告在阎良区XX街道办XX村XX组XX号有宅基地及房屋，房屋所在土地是建设用地，是原告在本村唯一住宅和宅基地，在修建和之后的使用过程中，政府一直没有说违法。2019年西安市阎良区人民政府作出阎政告字（2019）2号《关于凤凰路街道新跃村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》将原告房屋纳入拆迁范围，征收原告房屋，至今没有达成征收补偿协议。2020年4月9日被告通过阎良区城市管理和综合执法局给原告送达市资源阎函〔2020〕20号《西安市自然资源和规划局阎良分局关于新跃村安芦组卢冬娟违法建设认定意见的函》（以下简称违建认定函），其内容是责令对违法建筑（原告的本案房屋）拆除。之后原告收到阎良区城市管理和综合执法局发的短信，内容是市资源阎函〔2020〕20号《西安市自然资源和规划局阎良分局关于新跃村安芦组卢冬娟违法建设认定意见的函》已送达，“我局执法人员需对规划认定的违法建筑进行调查取证”“如您对规划认定意见不服，可向规划部门提出行政复议，诉讼等行政救济。”被告没有经过调查取证、作出处罚决定前没有依法公告给予原告申辩听证的权利，其对原告房屋作出责令拆除的行政处罚严重违法，应予撤销。为维护原告的合法权益，特提起诉讼。诉讼请求：1.撤销被告作出的市资源阎函〔2020〕20号《西安市自然资源和规划局阎良分局关于新跃村安芦组卢冬娟违法建设认定意见的函》;2.诉讼费由被告承担。   被告西安市自然资源和规划局辩称，一、市资源阎函〔2020〕20号函系西安市自然资源规划局阎良分局与西安市阎良区城市管理和综合执法局之间的行政内部文书，并未针对原告作出，仅为西安市阎良区城市管理和综合执法局决策提供意见建议，属于行政协助行为，对后续行为即城管部门是否做出行政处罚决定不产生拘束力，不直接影响当事人的权利义务，对当事人也无法律约束力，该函不具备最终的法律效力。二、被告作出市资源阎函〔2020〕20号函件的行为是一种过程性行为，而不是执法主体作出的终局决定行为。根据《西安市XX乡规划条例》第60条、68条、69条、71条、74条、75条的规定，对违法建设作出最终处置决定的行政机关，具有完全的执法主体资格，应依法履行从现场勘测、调查询问直至作出处置决定并执行的完整执法程序。规划部门对违法建设的认定意见仅解决技术层面的问题，类似于《行政处罚法》及《行政诉讼法》规定的鉴定结论这样一种法定证据形式，该意见能否作为城管部门作出处置决定的依据或证据，还有待于城管部门审查和作出是否采纳的决定。三、告知违法建设处置意见是法律规定的行政处罚机关和行政强制机关的义务，被告并无相应的法定职责，故被告做出的违法建设认定意见如作为一种法律文书告知违法建设当事人根本于法无据。综上所述，鉴于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”被告请求依法裁定驳回原告起诉。   经审理查明，2020年3月20日，西安市自然资源和规划局阎良分局向阎良区城市管理和综合执法局作出市资源阎函〔2020〕20号《关于新跃村安芦组卢冬娟违法建设认定意见的函》，内容为：“经查，位于XX村XX组XX组XX街道XX线XX栋，其中2栋地上2层、1栋1层建筑物，均为砖混结构，建筑面积600㎡，该建筑物及院落占地面积约900㎡，未经规划许可，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条之规定、《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定，属违法建设行为。根据《中华人民共和国XX乡规划法》及相关法律法规规定，现对以上违法建设提出处理建议如下：依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条之规定及住建部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条、第八条规定，根据《西安市阎良区违法建设治理五年实施方案》、《西安市阎良区进一步加强违法用地、违法建设查处工作的通知》的要求，责令对该违法建设拆除。”截至2020年6月8日，原告房屋尚没有被拆除。    另查明，2019年3月12日，西安市阎良区人民政府发布《关于凤凰路街道新跃村安芦组棚户区改造项目拆迁工作的通告》，启动对原告所在村组的棚户区改造。   本院认为，公民、法人及其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院的受案范围。另《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。   根据《西安市XX乡规划条例》第五十九条“规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度,及时发现和认定违法建设……”以及第六十八条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设…”的规定可知，西安市自然资源和规划局阎良分局具备在其辖区内实施认定违法建设的主体资格，而城市管理部门负责区内违法建筑的具体行政执法工作。本案中，涉案违建认定函的执行主体是阎良区城市管理和综合执法局，即该违建认定函的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，被告作出的违建认定函行为因不具备外部法律效力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告的起诉不符合法定条件，应予驳回。   综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项、第三款之规定，裁定如下：    驳回原告卢冬娟的起诉。   案件受理费50元，退还原告卢冬娟。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长   胡海军   审判员   王得志   审判员   孙青青                           二○二○年六月二十三日       书记员   李哗       附法律条文：   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：     （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；     （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；     （三）错列被告且拒绝变更的；     （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；     （六）重复起诉的；     （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；     （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；     （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；     （十）其他不符合法定起诉条件的情形。     前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。     人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。          1