湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2801行初101号公益诉讼起诉人湖北省恩施市人民检察院。被告恩施市退役军人事务局，住所地：恩施市解放路170号。统一社会信用代码：11422801MB185856XC。法定代表人：李晓玲，该局局长。出庭负责人：李晓玲，该局局长。委托代理人张国强，该局安置就业和军休管理股股长。委托代理人张廷红，湖北联信律师事务所律师。公益诉讼起诉人湖北省恩施市人民检察院（以下简称市检察院）诉被告恩施市退役军人事务管理局（以下简称市退役军人事务局）履行法定职责公益诉讼一案，本院于2019年10月14日立案受理后，依法组成合议庭于2020年5月15日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人指派检察员向阳、童文、检察官助理谭亚兰出庭履行职责，被告市退役军人事务局局长李晓玲及其委托代理人张国强、张廷红到庭参加了诉讼。因案情复杂，本院向湖北省高级人民法院申请延长审理期限三个月。本案经审判委员会讨论，现已审理终结。公益诉讼起诉人市检察院诉称，1950年，恩施地区专署为纪念缅怀为中国革命英勇献身的何功伟、刘惠馨等革命烈士，在五峰山东北端建立烈士陵园，有大批烈士、革命同志和为恩施建设发展做出巨大贡献的老前辈及为国捐躯的恩施籍烈士安葬于此。2003年，何功伟、刘惠馨烈士的遗骨迁至恩施烈士陵园，但仍有14位烈士的遗骨安葬于五峰山烈士陵园。作为英雄烈士纪念设施，五峰山烈士陵园每年都有很多市民前来悼念英灵，但是该陵园长期以来疏于管理，杂草丛生，部分碑文模糊不清，已经不便公众瞻仰。2019年1月14日，起诉人向市退役军人事务局发出检察建议，建议该局依法履行对该陵园烈士纪念设施的保护职责。2019年3月7日，市退役军人事务局回复：五峰山烈士陵园存在边界不明、环境破败、墓葬混杂等问题，拟采取建围墙、平整场地、强化日常管理等相关措施进行维护和管理。2019年9月18日、24日，起诉人现场调查发现，市退役军人事务局并未完全履职。根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》第四条第二款、《烈士褒扬条例》第三十条及恩施市机构编制委员会编发[2018]35号通知的规定，被告市退役军人事务局对五峰山烈士陵园负有保护和管理职责。在起诉人发出检查建议后，市退役军人事务局虽然出台了相关整改方案，也采取了一定措施，但在长达8个月时间仍未能全面履职，陵园内墓葬混杂，凌兰惠、魏家顺等烈士墓碑风化严重，字迹模糊不清，陈及弟烈士墓碑存在随意涂画情形，陵园大门锈迹斑斑，院内环境杂乱，没有人员对烈士陵园进行日常管理，未形成庄严、肃穆、优美的环境和气氛，未提供良好的瞻仰和教育场所。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、《湖北省人民代表大会常务委员会关于检察公益诉讼工作的决定》的规定，依法提起行政公益诉讼。审理中，公益诉讼起诉人市检察院将诉讼请求明确为以下三点：1、判令被告加强对烈士陵园的日常管理；2、判令被告核实烈士名录并补齐相关资料；3、判令被告解决烈士与非烈士墓葬混杂的问题。公益诉讼起诉人市检察院为支持其诉讼请求，向本院提交了如下五组证据（没有特别注明的均为复印件）：第一组证据：清江壮歌网络材料1份、恩施市人民检察院2019年1月3日拍摄的现场照片11张。证明有网络作者对五峰山烈士陵园疏于管理表示惋惜；五峰山烈士陵园安葬有14位烈士，属于烈士纪念设施，由于疏于管理，园内垃圾遍地、杂草丛生，部分墓碑风化严重，不便公众瞻仰。被告市退役军人事务局认为该篇文章作者不明，文章内容仅为个人情感抒发，时间是在被告单位成立之前，其与被告新设立后的履职缺乏关联性；对现场照片真实性无异议，认为该组照片拍摄时被告单位刚成立一个月，现场环境和面貌系历史原因造成。第二组证据：1、恩市民政发[2004]2号文件，2、恩施机编发[2018]35号文件、市退役军人事务局统一社会信用代码证书。证明根据州、市委意见，2003年12月，州民政局管理的五峰山烈士陵园已移交恩施市管理，市退役军人事务局负有对烈士陵园的维护职责。被告市退役军人事务局对该组证据的真实性无异议，但认为对烈士墓迁移方家坝的背景介绍有出入。第三组证据：恩施检行公[2019]42280100001号检察建议书及送达回证。证明起诉人已于2019年1月14日向被告发出检察建议，建议该局对五峰山英雄纪念设施履行保护职责。被告市退役军人事务局对该组证据的真实性无异议，但认为五峰山烈士陵园中部分墓碑风化、字迹难辨的情况系历史原因形成，由于少数烈士档案不齐全，更换墓碑须征得烈士家属同意等客观原因，导致未能在限定的两个月内全面完成工作。第四组证据：1、市退役军人事务局回复；2、2019年9月18日拍摄照片6张、视频1段及9月24日拍摄的现场照片13张、视频4段；3、周敬学等14位烈士及李益孟、郑大荣等老红军情况简介及墓碑照片、恩施市实验二小、恩施州卫生学校、恩施市农业局等到五峰山烈士陵园祭扫的照片及宣传报道等网络资料。第一份证据证明被告于2019年3月7日对检察建议予以回复，称五峰山烈士陵园存在边界不明、环境破败、墓葬混杂等问题，拟采取建围墙、平整场地、强化日常管理等相关措施；第二份证据证明在检察机关发出检察建议后，被告采取了一定的整改措施，对五峰山烈士陵园部分地面进行硬化、围墙进行修缮，对李世刚等2名烈士墓碑予以更换。但起诉前长达8个月的时间内仍未依法全面履职。整体环境仍未得到根本改变。第三份证据证明五峰山烈士陵园内不仅安葬了烈士，还安葬了大量革命同志，陵园是恩施人民接受传统教育、增强爱国情感、弘扬民族精神的红色文化遗产。被告市退役军人事务局对第四组证据的真实性无异议，认为被告收到检察建议后积极组织开展陵园维护工作，已及时履职；起诉人拍摄时间为陵墓维护施工阶段，因周边农户阻工及交通管制三个月影响工期；对魏家顺等几位烈士的档案资料尚需外调查询，目前烈士墓现状已有较大改观，且仍在进行后续维护管理工作；按照《烈士纪念设施保护管理办法》的规定，周敬学等14位烈士墓属于被告管理范畴，非烈士墓则不在被告的维护管理职责之内。第五组证据：2020年5月12日拍摄现场照片16张、视频3段。证明在起诉人提起公益诉讼后，截止5月12日，被告对五峰山烈士陵园的大门已进行修缮，对陈及弟等烈士墓碑进行了整修，园内环境有所改善，但垃圾仍未及时清理，也未解决烈士与非烈士墓葬混杂问题。被告对第五组证据的真实性无异议，但认为现场有杂草的墓碑属于非烈士墓，不在被告的维护管理范围内。因存在混葬情形，导致五峰山陵园整体维护存在一定实际困难，且受财政经费限制，被告只雇请了当地一名村民进行了清洁。2020年4月30日，被告组织单位全体人员到五峰山烈士陵园进行了清扫。被告市退役军人事务局辩称，五峰山烈士陵园曾于1963年3月7日由恩施专员公署明确由专署民政局进行维护和具体管理。自1983年开始，恩施州民政局多次请求解决烈士墓维护经费和管理机构问题，一直未能妥善解决，故该陵园环境破败系因历史原因形成。被告是2018年12月新设立的部门，2019年1月收到《检察建议书》后，及时对五峰山烈士陵园墓葬情况进行统计，并对五峰山烈士纪念保护设施履行了法定职责。通过核实，陵园内共有墓葬167座，墓碑刻有“烈士”的14处，被告已经对其中李世刚、李江、陈卫、吴云辉、卢在武、周敬学、石源、陈及弟、凌兰惠九名烈士事迹进行完善建档、并修缮了墓碑、墓体；对魏家顺、白炳祥、曹德良、曾凡高、张书建五名烈士的资料正在进行核实调查；对剩余几座破旧、字迹风化的烈士墓碑，制定了详细的修缮计划，并按照法定程序组织了招投标。未能在检察建议期限内完成修缮任务的主要原因缘自以下三个方面：一、附近村民阻工，二、五峰山道路全线维修实行交通管制。三、因碑文难以辨别，更换墓碑需事先征得烈士亲属的同意。上述三方面原因致使工期延误。综上，被告在接到检察建议书后，及时查勘烈士墓现状并组织修缮维护，改变了陵园多年以来长期存在的环境破败、墓碑风化、字迹模糊的面貌，履职行为积极，措施得当。被告市退役军人事务局在法定举证期限内向本院提交了以下五组证据（均为复印件）：第一组证据：统一社会信用代码证书；法定代表人身份证书；法定代表人身份证。证明被告单位基本信息。公益诉讼起诉人对该证据无异议。第二组证据：1、湖北省恩施专员公署《五峰山烈士陵园管理问题的通知》（【63】恩专字第83号）；2、恩施地区行政公署民政局文件《关于解决五峰山烈士陵园维修经费的请示报告》（恩地民政字[83]第11号）；3、鄂西自治州民政局文件《关于五峰山烈士陵园的请示报告》（鄂西民政字【1984】第1号）；4、鄂西自治州民政局文件《关于五峰山烈士陵园乱葬情况的报告》（1987年1月3日）；5、鄂西自治州民政局文件《关于加强五峰山烈士陵园（墓地）管理问题的报告》（鄂西州民政字（88）第05号）；6、鄂西自治州民政局文件《关于要求解决修建五峰山烈士陵园管理人员休息室所需经费的报告》（鄂西民政字【1988】第39号）；7、恩施自治州民政局文件《恩施自治州县级以上重点保护的革命烈士纪念建筑物单位情况汇报》（恩施州民政文【1998】第76号）；8、恩施自治州民政局文件《州民政局关于五峰山革命烈士墓迁址及新建烈士陵园的请示》（恩施州民政文【1998】第63号）；9、恩施自治州民政局文件《州民政局关于五峰山革命烈士墓迁址及新建烈士陵园的请示》（恩施州民政文【1998】第81号）。证明：1、“五峰山烈士陵园”此前的管理保护主体是恩施州民政局，并非主管部门正式确定的名称，而是民间俗称。2、陵园内乱葬现象严重，系历史原因形成。公益诉讼起诉人对上述第二组证据的真实性及证明目的均无异议。第三组证据：1、恩施自治州民政局文件《州民政局关于成立“五峰山革命烈士陵园管理所”及解决其人员编制的请示》（恩施州民政文【2003】36号）；2、恩施自治州民政局文件《州民政局关于成立“五峰山革命烈士陵园管理所”及解决其人员编制的请示》（恩施州民政文【2003】53号）；3、恩施自治州民政局文件《州民政局关于请求将“五峰山革命烈士陵园管理所”更名为“何功伟、刘惠馨烈士陵园管理处”的请示》（恩施州民政文【2003】58号）；4、恩施自治州民政局文件《恩施自治州民政局关于迁建何功伟、刘惠馨两烈士墓址征求意见函》（恩施州民政函【2003】21号）；5、恩施自治州民政局文件《恩施州民政局关于迁建五峰山烈士陵园建设项目所需资金的请示》（恩施州民政文【2003】66号）；6、恩施自治州民政局文件《州民政局关于将“恩施革命烈士陵园”和五峰山烈士陵园管理经费列入州级财政年度支出预算的请示》（恩施州民政文【2004】4号）；7、恩施自治州民政局文件《市民政局关于设立“恩施革命烈士陵园”机构的请示》（恩市民政文【2005】27号）；8、恩施市机构编制委员会文件《恩施市机构编制委员会关于设立“恩施市革命烈士陵园管理所”的批复》（恩市机编【2004】14号）；9、恩施市机构编制委员会文件《关于市民政局所属事业单位分类等有关事项的批复》（恩市机编发[2015]69号）。证明：1、州民政局曾数次申请成立“五峰山烈士陵园管理所”，解决人员编制和管理经费，规范五峰山烈士墓群的管理，因人员编制和管理经费长期未得到解决，导致烈士陵园疏于管理；2、2003年，何功伟、刘惠馨两座烈士墓迁往方家坝，2004年2月27日，该处成立“恩施市革命烈士陵园”。公益诉讼起诉人对上述第三组证据的真实性及五峰山烈士陵园疏于管理是长期历史问题造成的没有异议，但认为2003年后，恩施市民政局将何功伟、刘惠馨墓葬迁址的同时，还应当对未予迁葬的另外14名烈士予以管理。第四组证据：1、恩施市机构编制委员会文件《关于设立恩施市退役军人事务局的通知》（恩市机编发【2018】35号）；2、恩施市退役军人事务局办公地址搬迁公告；3、招标代理合同；4、成交通知（附投标报价汇总表）；5、施工协议；6、现场图；7、陵园维护照片26张；8、恩施市舞阳坝街道办事处窑湾社区居委会证明；9、交通管制公告截图。证明：1、被告于2018年12月新设立，2019年1月收到检察建议书后，及时对烈士墓进行现场勘查，组织进行招投标，及时对陵园及破败墓碑进行维护、修缮。2、维修施工中，遇农户阻工影响工期及施工道路交通管制，导致无法全面及时完成维护修缮工程，被告同时表明，仍将克服困难、积极履行对烈士墓的管理保护职责。公益诉讼起诉人对上述证据的真实性无异议，但认为2019年1月14日发出《检察建议书》，9月25日提起公益诉讼，历时8个月11天，被告虽然对地面进行硬化、围墙进行修缮，做了大量工作，但截至起诉时，仅仅对李世刚等4名烈士墓进行整修，但大门锈蚀，环境杂乱的状况并未得到改变。农民阻工期间为2019年8月20日至9月10日，起诉时间在此之后，故被告称及时履职并不准确，且烈士与非烈士墓混葬的情况仍未解决。第五组证据：当庭播放录像光盘一张。证明被告单位系新成立单位，在接到检察建议后对五峰山烈士陵园履行了管理和保护职责，其陵园状况已大有改观。公益诉讼起诉人认为被告在接到检察建议后确已履行一定的维护管理职责，但没有全面履职，并且视频中向市委市政府汇报拟进行改建、迁址时间在起诉之后。根据各方当事人举证、质证情况，对真实性无异议的证据，本院予以采信；对证明目的有异议的证据，本院按照认证一般规则，结合庭审陈述，综合认定其证明效力。经审理查明，1950年，恩施地区专署为纪念缅怀为中国革命而在恩施壮烈牺牲的何功伟、刘惠馨等革命烈士，将何功伟、刘惠馨等烈士安葬于恩施市五峰山，此后部分已故革命同志和为恩施建设发展做出巨大贡献的老前辈以及其他为国捐躯的恩施籍烈士陆续安葬于此，该处成为市民凭吊先烈、寄托哀思、传承红色文化的重要场所，民众按约定俗成称之为“五峰山烈士陵园”。1963年3月7日，湖北省恩施专员公署发文，明确五峰山烈士陵园的建设、维修、具体管理等一切事宜交由专署民政局主管。自1983年以来，恩施自治州民政局（原恩施地区行政公署民政局、鄂西土家族苗族自治州民政局）多次就五峰山烈士陵园管理人员及经费问题向上级请示和报告。1987年1月3日，原鄂西自治州民政局向州人民政府书面报告五峰山烈士陵园开始存在混葬问题，同时首次提出迁址建园的建议。2003年12月，根据州、市党委、政府意见，恩施州民政局将五峰山烈士陵园移交恩施市民政局管理。2004年，何功伟、刘惠馨两烈士的陵墓迁至恩施市××渡船街道办事处××村，并命名为“恩施市革命烈士陵园”。2004年3月9日，恩施市机构编制委员会同意设立“恩施革命烈士陵园管理所”，人员编制由市民政局内部调剂，负责烈士陵园的管理维护。2018年11月21日，因机构改革，设立恩施市退役军人事务局，按照三定方案确定的职能职责，烈士陵园的维护管理属于其职责范畴。2019年1月11日，公益诉讼起诉人向被告发出《检察建议书》，认为：五峰山烈士陵园目前仍葬有周敬学等十几位烈士遗骨，但被告对该陵园疏于管理，未依法履职，保护不到位，要求被告依法对五峰山英雄烈士纪念设施履行保护职责。被告收到检察建议后，于同年3月7日作出《关于五峰山烈士陵园管理情况的报告》回复，《报告》称，经过核实，五峰山烈士陵园共有坟墓167座，其中墓碑刻有烈士名称的14座，分别为李世刚、李江、陈卫、吴云辉、卢在武、周敬学、石源、陈及弟、凌兰惠、魏家顺、白炳祥、曹德良、曾凡高、张书建。2019年7月25日，被告通过招投标与湖北中楚建设工程咨询有限公司就五峰山烈士陵园整体修复项目签订合同，维护整修实施时间自2019年7月30日至9月28日。后因周边农户阻工及该区域路段实行交通管制而停工。2019年9月18日、24日，公益起诉人再次到现场查看后，认为整改不完全，遂提起行政公益诉讼，请求判准如上诉求。至庭审前，陵园整体项目工程已完成，五峰山烈士墓葬群地被植物清除、地面平整、挡土墙、围墙扶手、墓体压顶与抹灰、花坛修复等，并雇请了当地民工负责日常清扫。核实并完善李世刚、李江、陈卫、吴云辉、卢在武、周敬学、石源、陈及弟、凌兰惠、张书建、曾凡高、曹德良十二名烈士的的资料并对墓碑进行了修缮；魏家顺、白炳祥的烈士资料正在核实中；为彻底解决墓葬混葬问题，被告正在积极争取，拟将恩施革命烈士陵园改扩建项目纳入“十四五”规划项目，建成后将五峰山现存烈士墓及散葬烈士墓迁入恩施革命烈士陵园统一管理。本院认为，五峰山烈士陵园虽属民间俗称，但其内长眠有革命烈士的事实不容置疑。无论是革命战争年代还是和平建设时期为国捐躯的烈士我们当永远铭记，安葬烈士的墓地属烈士最后的栖身之所，也是我们寄托哀思、缅怀英灵、教育后人、凝聚民族精神、传承红色文化的重要场所，因而，陵园中有关烈士纪念设施应当确保庄严肃穆，内部环境干净整洁。然而，由于历史原因，五峰山烈士陵园边界不清、环境破败、墓葬混杂的问题一直未得到有效解决，被告在接到起诉人《检察建议书》后，努力克服设立时间短、人手不足、经费不够等困难，积极履行管理维护职责，采取一系列措施完成了部分墓体墓碑维护修缮、地面硬化、环境清洁、名录核实等卓有成效的工作。然而，陵园诉前状况虽然与被告无关，但被告单位新设组建后其主要职责包括对烈士陵园的维护管理，且确有诸多未完待续工作需继续跟进。因此，起诉人要求被告继续履行法定职责之诉并无不妥，本院当予支持。综上，根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》第四条、第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告恩施市退役军人事务局继续履行对五峰山烈士墓葬群的维护管理职责。案件受理费免予收取。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  黄 亚审 判 员  张 玲审 判 员  向 涛人民陪审员  贺全银人民陪审员  黄汉卿人民陪审员  张友新人民陪审员  王清国二〇二〇年六月三十日法官助理曹璐书记员刘九江