江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏08行终121号 上诉人（一审原告）时长海，男，汉族，1961年12月24日生，农民，住涟水县。 被上诉人（一审被告）涟水县公安局黄营派出所，住所地涟水县黄营镇黄营街1号。 负责人孙凤来，该派出所所长。 一审第三人崔岚，女，汉族，1980年6月12日生，农民，住涟水县。 一审第三人时长贵，男，汉族，1957年3月10日生，农民，住址同上。 上诉人时长海因诉被上诉人涟水县公安局黄营派出所（以下简称黄营派出所）、一审第三人崔岚、时长贵治安行政处罚一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初484号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月22日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明：原告时长海与第三人崔岚、时长贵均为涟水县黄营乡大飞村村民，两家系邻居。2016年8月17日，原告妻子时芹报警称原告家新铺设的水泥路被人破坏，被告黄营派出所当日受理此案并派民警到达现场处警。经过调查证人徐某,4、村某,4等人后，被告于2016年8月20日口头告知原告，其铺设水泥路所占用的土地与第三人家存在土地权属争议，其所报案件不能作为治安案件处理，双方可以调解，调解不成的应当向有关部门申请土地确权或者向人民法院提起民事诉讼。原告时长海不服，于2017年2月6日向涟水县人民法院提起行政诉讼，要求涟水县公安局履行法定职责。涟水县人民法院经过审理，于2017年4月24日作出判决，认定涟水县公安局未全面履行职责并责令其于判决生效后30日对原告的报案依法作出处理，该案经淮安市中级人民法院二审予以维持。判决生效后涟水县公安局仍未作处理，原告于2018年1月15日向涟水县人民法院申请强制执行。执行期间，涟水县公安局调查了第三人崔岚等人，崔岚认可其雇人挖掘原告所铺水泥路的事实。涟水县公安局于2018年3月26日作出《调查情况告知书》，告知原告：经调查，目前证据不能证明你家2016年8月份铺设水泥路的土地是属于你家的，2016年8月17日所报的警情，现事实不清、证据不足，无法作出处理决定。原告时长海仍不服，于2018年7月4日再次向涟水县人民法院提起诉讼，要求撤销涟水县公安局作出《调查情况告知书》并对第三人毁损路面的行为进行立案处罚。涟水县人民法院于2018年10月10日作出（2018）苏0826行初42号行政判决，认定原告在自家门前铺设的水泥路被崔岚雇人挖掉，原告财产权受到侵犯，崔岚雇人挖路的事实客观存在，涟水县公安局应当依据法律规定依法作出处理，故判决撤销涟水县公安局于2018年3月26日作出的《调查情况告知书》，责令其在判决生效后30日内重新依法作出处理。 （2018）苏0826行初42号行政判决生效后，被告黄营派出所依法对原告时长海、第三人时长贵、第三人崔岚丈夫时正书、证人李伟春等人进行补充询问并制作询问笔录，同时对被损坏水泥路进行勘验和鉴定。2018年11月26日，涟水县价格认证中心出具《价格认定结论书》，认定案涉混凝土路面毁坏损失价值为人民币1579元，后被告将该鉴定结论依法送达原告及第三人。2019年7月3日，被告黄营派出所作出涟公（黄）不罚决字[2019]1号《不予行政处罚决定书》，决定对第三人时长贵、崔岚不予行政处罚。原告不服提起本案诉讼，要求撤销被告作出的案涉不予行政处罚决定书，责令被告在法定期限内对第三人故意毁损他人财物的违法行为作出行政处罚。 另查明，时长海与崔岚、时正书财产损害赔偿纠纷一案，涟水县人民法院于2018年7月10日作出（2018）苏0826民初260号民事判决，认定时长海在其房屋东边及南边围墙外铺设水泥路方便出行，2016年8月17日，时正书、崔岚雇佣他人用挖掘机将时长海家铺设的部分水泥路挖掉。时正书、崔岚提供的证据不足以证明时长海铺设的水泥路系占用其土地，判决时正书、崔岚赔偿时长海5500元。时正书、崔岚不服提起上诉，淮安市中级人民法院经审理于2018年11月2日作出（2018）苏08民终3630号民事裁定，认为就案涉土地使用权上诉人家在被上诉人家修建涉案水泥路前就已主张，上诉人家与被上诉人家对此也在被上诉人家修建涉案水泥路前就有纠纷。被上诉人时长海在涉案土地使用权纠纷解决之前，即在涉案土地上铺设水泥路，属于改变涉案土地利用现状，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款的规定。故二审以涉案土地使用权争议未解决前，该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定撤销一审判决，驳回时长海的起诉。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第一、二项规定，治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。本案中，被告黄营派出所经过调查和询问，能够证实在2016年8月17日上午，第三人时长贵指使其儿媳妇崔岚雇人挖掉原告所铺设水泥路的事实，经鉴定被损坏的水泥路面价值1579元。同时，针对原告铺设的水泥路所占用的土地权属问题，被告经过调查黄营乡矛盾调解中心工作人员周一军、大飞村村长解育群、村某,4等人，均陈述原告时长海与第三人时长贵针对案涉土地的权属争议已久，双方均不能提供充分的证据证明土地归属，且经过村多次协调均无果。因此，能够证实原告与第三人之间针对案涉土地确实存在权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第四款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。显然，针对案涉土地的使用权纠纷，被告黄营派出所不具有决定权，客观上也无法作出认定。同时，淮安市中级人民法院作出的（2018）苏08民终3630号民事裁定，认定原告时长海在案涉土地使用权争议尚未解决之前，即在案涉土地上擅自铺设水泥路，属于改变土地利用现状的行为，违反土地管理法的规定。可见，无论是原告时长海擅自铺设水泥路还是第三人时长贵、崔岚雇人损毁水泥路，双方的行为均存在不当，也不利于争议的解决。但在案涉土地使用权争议尚未解决之前，公安机关尚不能简单地认定第三人时长贵、崔岚的行为是否构成故意损毁他人财物的违反治安管理的行为。故被告黄营派出所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项的规定，对第三时长贵、崔岚作出不予行政处罚的决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，并无不当。鉴于案涉土地使用权争议的实际情况，原告及第三人均应保持理性、克制，任何一方不得擅自改变案涉土地利用现状，并积极依法解决案涉土地使用权争议，待争议解决后，如仍认为自身合法权益受到侵犯，可向有关主管部门申请依法维权。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回原告时长海的诉讼请求。 上诉人时长海上诉称：一、一审判决认定黄营派出所有权作出涉案不予行政处罚决定无法律依据。二、涉案不予处罚决定适用法律错误，一审判决没有纠正。三、本案事实已经由生效的行政判决书确认；二审采信淮安市中级人民法院的民事裁定，该裁定认定事实的依据未经庭审质证，此案正在申请再审。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人黄营派出所未提交书面答辩意见。 一审第三人崔岚、时长贵未提交书面陈述意见。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：……（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；……”。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。本案中，结合在卷证据可以认定上诉人时长海与一审第三人时长贵家之间针对涉案土地存在权属争议，在涉案土地权属存在争议的情况下，上诉人在涉案土地上铺设水泥路，属于一方擅自改变土地利用现状，一审第三人又损毁上诉人铺设的水泥路面。依照法律规定，在涉案土地权属争议未解决之前，双方均不应改变涉案土地的现状，且本院生效的民事判决也要求当事人先行就土地权属争议进行确权。故被上诉人黄营派出所不宜对一审第三人的行为作出认定，被上诉人在结合现有证据的情况下，作出的不予处罚决定并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人时长海上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人时长海负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 文 审 判 员  徐冬然 审 判 员  石亚东 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  陈 路 书 记 员  谢 洁