四川省泸县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0521行初16号 公益诉讼起诉人：泸县人民检察院，住所地泸县玉蟾街道玉蟾大道465号，统一社会信用代码11510421008358154L。 法定代表人：张胜春，检察长。 出庭检察人员：胡摇、卢棋、陈科宇。 被告：泸县水务局，住所地泸县玉蟾大道333号，统一社会信用代码11510421694828231J。 法定代表人：罗万宣，该局局长。 行政机关负责人：罗凡，该局副局长。 委托诉讼代理人：晏启文，该局工作人员。 委托诉讼代理人：刘春玉，四川京泸律师事务所律师。 公益诉讼起诉人泸县人民检察院因认为被告泸县水务局怠于履行对泸县潮河镇鱼儿滩水库水污染的防治监管职责，于2020年5月11日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人泸县人民检察院指派检察员胡摇、卢棋、陈科宇，被告泸县水务局行政机关负责人罗凡及其委托诉讼代理人晏启文、刘春玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人泸县人民检察院向本院提起诉讼请求：判令泸县水务局依法全面履行职责，督促造成鱼儿滩水库水质污染的责任主体对水库水质进行治理，确保水质达到四川省水利厅规范性文件所规定的Ⅳ类标准。事实与理由：泸县潮河镇鱼儿滩水库位于沱江支流海潮河上游的鱼儿滩以上300米处，属沱江水系。该水库控制集雨面积6.76平方公里，大坝为均质土坝，坝高15.9米，坝顶宽4.5米，蓄水119万立方米，系海潮河的主要水源地之一。库区内已建电灌站一处，装机1台75千瓦。灌区现有渠道3条共2.62公里，灌溉农田0.27万亩，是一座以灌溉为主的小（一）型水库。根据四川省水利厅印发的《四川省水利厅关于进一步做好水库水质管理与保护工作的通知》（川水函﹝2014﹞1444号）规定，工业、灌溉用水水源的水库水质不能低于Ⅳ类。公益诉讼起诉人在履行职责时发现，泸县水务局未有效履行鱼儿滩水库水污染防治监管职责，致使该水库水质长期不达标，社会公共利益受到侵害。公益诉讼起诉人于2019年8月16日向泸县水务局发出诉前检察建议，泸县水务局于2019年10月11日回复，但水库水质至今未改善。经泸县生态环境局监测，截止2020年4月，鱼儿滩水库水质属于劣Ⅴ类，社会公共利益受到损害。 根据《四川省水利工程管理条例》第十二条规定，市（州）、县（市、区）人民政府水利行政主管部门应当保护本行政区域内各类水利工程，维护水利工程运行秩序，保护水生态安全，防止水污染，依法查处破坏水利工程的各种违法行为。泸县水务局行政权力事项责任清单第13项、第56项、第118项的规定，利用水利工程水土资源开展经营活动，应由县水务局审查批准，不得改变工程原有用途，不得影响工程安全、正常运行，不得污染水体，不得破坏水生态环境。并对水利工程的水生态安全，防止水污染工作进行监督检查和项目稽查。泸县水务局作为水库水污染防治监管部门，未依法有效履行监管职责，致使鱼儿滩水库水质长期处于劣Ⅴ类。经公益诉讼起诉人发出检察建议后，泸县水务局仍未依法有效履行职责，水库水质未见改善，社会公共利益持续处于受侵害状态。 公益诉讼起诉人泸县人民检察院为证明其主张，向本院提交了以下证据和规范性文件： 1、泸县人民检察院立案决定书、检察建议书； 2、泸县水务局对检察建议书的回复； 泸县人民检察院以1-2号证据证明行政公益诉讼起诉人履行了前置程序，诉讼程序合法。 3、鱼儿滩水库水质监测报告； 4、鱼儿滩水库工程复查报告及《四川省水利厅关于进一步做好水库水质管理与保护工作的通知》（川水函﹝2014﹞1444号）； 泸县人民检察院以3-4号证据证明鱼儿滩水库水质应达到Ⅳ类，而实际一直处于劣Ⅴ类。 5、泸县水务局责任清单及《四川省水利工程管理条例》； 泸县人民检察院以5号证据证明泸县水务局对鱼儿滩水库有管理、水污染防治监管职责。 6、鱼儿滩水库承包合同书及补充合同书； 7、泸县人民检察院调查笔录； 8、鱼儿滩水库养鱼密度报告； 9、鱼儿滩水库水质问题专家意见。 泸县人民检察院以6-9号证据证明鱼儿滩水库水污染与水库承包人进行渔业养殖有关联性。 被告泸县水务局辩称：1、水库水质不是一朝一夕就能改善的，鱼儿滩水库水质达到Ⅳ类标准，属于《四川省水利厅关于进一步实施水库塘坝清水工程的通知》所规定的远期目标，在2030年达标95%即可，现阶段治理未达标不代表未履职；2、被告对外签订水库承包合同是符合被告权力清单56条的，以签订合同的方式作为允许他人开展经营活动的表现形式，且合同中明确约定了防止水污染的内容，已经依法履职；3、被告重视泸县人民检察院的检察建议，积极履行职责，开展了针对性工作并取得一定成效，目前该水库水质相应指标已经有所改善；4、被告已对解除承包合同做了努力，如水库水质在被告督促下仍无改善，与承包人也无法协商一致，被告将采取诉讼途径解决，不能因未解除承包合同就认定被告怠于履职。 被告泸县水务局为证明其抗辩主张，向本院提交了如下证据和规范性文件： 1、《中华人民共和国水污染防治法》、《四川省水利工程管理条例》； 2、泸县水务局行政权力清单； 3、《四川省水利厅关于进一步实施水库塘坝清水工程的通知》； 泸县水务局以1-3号证据证明其主要职能在于管理水利工程，没有对水污染进行查处的行政职能，对外承包水库没有违反法律规定，鱼儿滩水库水质在2030年达标95%的范围内。 4、泸县鱼儿滩水库管水养鱼承包延期合同及延长水产养殖期的补充合同书； 泸县水务局以4号证据证明其以签订合同形式作为允许他人开展经营活动的表现形式，在合同中已经对防止水污染做了明确约定，已履行相应职责。 5、关于进一步做好2019年汛前水库安全管理工作的通知； 6、关于开展水库水产养殖规范整治的通知； 7、关于全县水库水产养殖规范整治工作进展的通报； 8、关于加快起捕鱼儿滩水库水产品和拆除相关自建设备设施的通知； 9、关于解除延长水产养殖期补充合同书的通知； 10、鱼儿滩水库水产捕捞及设施整改方案； 11、鱼儿滩水库安全检查记录； 12、鱼儿滩水库开展工作图片； 13、鱼儿滩水库库区走访记录； 14、鱼儿滩水库周边污染源走访照片； 15、受理通知书； 泸县水务局以5-15号证据证明已采取相应措施，履行了相应的工作职责。 16、鱼儿滩水库总磷超标治理方案； 17、鱼儿滩水库治理及水生态修复技术服务项目实施方案； 18、2020年3月、4月水质监测情况通报； 19、关于鱼儿滩水库管理工作的报告。 泸县水务局以16-19号证据证明该水库治理工作已取得一定成效。 经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告提交的第15号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据与本案无关联性；对被告提交的其余证据真实性无异议，但认为不能达到证明目的。被告对公益诉讼起诉人提交的证据无异议。本院认为，被告以第15号证据证明其在继续履行监管职责，与本案具有关联性；被告提交的其余证据主要证明其履职情况，与查明事实相符。综上，双方提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信并作为定案依据。 经审理查明，泸县潮河镇鱼儿滩水库位于沱江支流海潮河上游，系海潮河的主要水源地之一，是一座以灌溉为主的小（一）型水库。泸县水务局作为鱼儿滩水库的主管部门，从1997年开始将该水库承包给江继怀从事水产养殖。2008年11月3日，泸县水务局的内设机构水库管理站与江继怀签订《泸县鱼儿滩水库管水养鱼承包延期合同》将承包期限延长至2011年12月31日，同时约定：承包人不得开展污染水质的生产活动，不得发展对水质有污染的项目，随时保证水质达Ⅲ类以上水质标准；发包人定期或不定期开展水质监测，若水质不达标且未能限期治理达标，发包人有权提前终止合同。2014年2月24日，泸县水务局的内设机构泸县鱼儿滩水库管理所与江继怀签订补充合同，将江继怀的承包期限延长至2026年12月30日。因水产养殖等原因，鱼儿滩水库水质恶化。2019年7月12日，经监测，鱼儿滩水库总磷等指标超标严重，属劣Ⅴ类水质。经征求相关专家意见，高密度水产养殖活动是影响鱼儿滩水库水质的主要原因。 2019年8月16日，泸县人民检察院向泸县水务局发出《检察建议书》，指出泸县水务局将鱼儿滩水库外包进行水产养殖，致使水质长期处于Ⅴ类甚至劣Ⅴ类，严重影响海潮河水质，建议泸县水务局依法依规对鱼儿滩水库履行监督管理职责，确保其水质达到《四川省水利厅关于进一步做好水库水质管理与保护工作的通知》所规定的Ⅳ类标准。同时，要求泸县水务局收到检察建议书后两个月内将处理结果作书面回复。泸县水务局于2019年10月11日作出书面回复，就其对鱼儿滩水库管理工作作了报告。 泸县人民检察院于诉前回访发现，鱼儿滩水库仍由江继怀继续承包进行饲料渔业养殖，泸县水务局相应水质治理措施并未实际落实到位。根据泸州市泸县生态环境局的监测情况显示，截止2020年5月，鱼儿滩水库水质仍为劣Ⅴ类。 同时查明，泸县水务局于2019年3月7日印发《关于进一步做好2019年汛前水库安全管理工作的通知》，明确在加强水库安全管理的同时，加大对水质及库区生态环境保护，禁止施肥养鱼，取缔库区畜禽养殖，努力实现水库水质按功能达标。2019年6月10日，泸县水务局向江继怀送达通知，要求江继怀收到通知之日起1个月内捕完水库内养殖的水产品，并自行拆除在养殖期间架设的设备设施。2019年7月，泸县水务局就鱼儿滩水库水质治理及生态修复向重庆帝尧环保科技有限公司、四川瑞泽科技有限责任公司征集治理方案。2019年7月29日，泸县水务局印发《关于开展水库水产养殖规范整治的通知》，要求规范水库管理，促进水体达标，全县水库不得投肥投料喂养、高密度喂养，在10月前全面落实清水养殖要求。泸县水务局收到《检察建议书》后，多次到鱼儿滩水库走访调查，了解库区污染源，检查水库安全及水质治理情况，向江继怀送达了水产品捕捞及设施整改方案。2019年10月9日，泸县水务局向江继怀送达了解除承包合同的通知，并多次同江继怀就解除合同开展座谈，督促其捕捞库鱼，开展水质治理。2020年6月3日，泸县水务局以泸县水库管理站名义向江继怀提起解除承包合同之诉。 本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”之规定，结合《四川省水利工程管理条例》第十二条“市（州）、县（市、区）人民政府水行政主管部门应当保护本行政区域内各类水利工程，维护水利工程运行秩序，保护水生态安全，防治水污染，依法查处破坏水利工程的各种违法行为”的规定，被告泸县水务局作为水行政部门对辖区内的水库负有水污染防治的监督管理职责。当水库出现水污染时，应及时检查、制止违法行为，采取有效治理措施，并及时将相关情况向县人民政府和环境保护行政主管部门报告。 水是生命之源、生产之要、生态之基。防治水污染，保护水生态，是推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的重要内容。根据《地表水环境质量标准》的规定，进行水产养殖区的渔业水域水质应达到Ⅲ类，《四川省水利厅关于进一步做好水库水质管理与保护工作的通知》则规定灌溉用水水源水库水质不能低于Ⅳ类。鱼儿滩水库作为灌溉水源水库，泸县水务局在该水库水质治理和保护方面开展了印发文件、现场检查、限期捕捞水产品、限期实现清水养殖、咨询水质治理及修复方案等工作。收到检察建议后，泸县水务局多次到鱼儿滩水库调查走访，检查水质治理，启动承包合同解除程序，履行了部分职责。对此，本院予以认可。但是，泸县水务局仍然存在监管和履职不及时、不全面、措施不到位的情况，致使鱼儿滩水库水质仍处于污染状态，社会公共利益受侵害的状态尚未结束。泸县水务局称其已经履行相应职责的意见与实际不符，本院不予采纳。虽然泸县水务局不是具有水污染防治监管职责的唯一部门，但不能以此为由怠于履行其在职责范围内对水污染的防治监管职责。泸县水务局应当按《中华人民共和国水法》第三十二条第四款之规定，及时将该水库水质污染相关情况向县人民政府或环境保护行政主管部门报告，对不属于其职权范围的工作，应向具有相关职权的部门通报或联合相关部门采取措施，而不能放任社会公共利益受侵害。因此，泸县水务局应继续全面、及时、有效地在职责范围内履行对鱼儿滩水库的监管职责，督促造成鱼儿滩水库水质污染的责任主体对水库水质进行治理是履行监管职责应有之意。泸县人民检察院的诉讼请求成立，但应调整为责令被告泸县水务局继续履行对鱼儿滩水库的行政监管职责，确保鱼儿滩水库水质达到《四川省水利厅关于进一步做好水库水质管理与保护工作的通知》所规定的Ⅳ类标准。 据此，依照《中华人民共和国水污染防治法》第九条第三款，《中华人民共和国水法》第三十二条第四款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下： 限被告泸县水务局于本判决生效之日起继续履行对鱼儿滩水库的行政监管职责，确保鱼儿滩水库水质达到《四川省水利厅关于进一步做好水库水质管理与保护工作的通知》所规定的Ⅳ类标准。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。 审 判 长 李           瑞           金 审 判 员 黄泽仲审判员黄倩人民陪审员曾兴贵人民陪审员梅顺新 人民陪审员 谯           天           才 人民陪审员 罗                      谦 二〇二〇年六月五日 法官 助理 刘                      盼 书 记 员 胡           运           梅