河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终140号上诉人（原审原告）河南华之源置业有限公司，住所地济源市济水大街中段889号，统一社会信用代码914190016767097306。法定代表人范国源，任总经理。委托代理人王腾飞，上海市建纬（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）延津县自然资源局，住所地延津县建设路226号，统一社会信用代码11410726MB1987038K。法定代表人陈景涛，任局长。委托代理人裴雁京，该局工作人员。委托代理人侯淑芬，河南思远律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新乡市自然资源和规划局，住所地新乡市红旗区人民东路甲2号，统一社会信用代码11410700MB17304197。法定代表人牛守军，任局长。委托代理人姜文平，该局工作人员。委托代理人岳碧云，河南普建律师事务所律师。上诉人河南华之源置业有限公司（以下简称华之源公司）因与被上诉人延津县自然资源局、新乡市自然资源和规划局行政决定及行政复议一案，不服延津县人民法院（2019）豫0726行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明,2010年4月7日，华之源公司取得位于延津县西安大道东侧、小康路南侧的宗地使用权，2010年4月22日华之源置业有限公司就案涉宗地与延津县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为“豫(延津)出让(2010年)第005号）。后根据延津县政府的要求，原告成立了延津分公司。2010年9月29日，延津县城乡规划局向延津县国土资源局出具《关于调整华之源公司开发地块容积率的函》，说明涉案地块的容积率由1.5调整为1.8。2010年10月20日华之源公司延津分公司就案涉宗地与延津县国土资源局重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为“豫(延津)出让(2010年)第005号）。2011年10月9日延津县国土资源局向华之源公司延津分公司送达通知，让其接到通知后10日内到延津县国土资源局办理因改变容积率而增加的土地出让价款。经新乡市正源土地评估咨询有限责任公司评估研究，华之源公司应补缴出让金9510800元。2013年6月20日，延津县国土资源局作出《关于补缴土地使用权出让金的通知》：“限你公司自接到本通知之日起十五个工作日内到我局重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，并补缴土地使用权出让金。若逾期不缴纳，你公司应按每日1‰支付违约金”，2013年6月24日以邮寄方式送达至公司，但华之源公司未补缴出让金。2019年8月12日，延津县国土资源局作出延自然资行处【2019】001《行政处理决定书》，决定：河南华之源置业有限公司应支付（补缴）土地出让金为9510800元，应缴纳的滞纳金以9510800元为基数，每日按1‰标准计算从2013年7月16日开始计算，直到实际缴清时为止。限河南华之源置业有限公司在收到本处理决定书之日起十日内缴清。华之源公司不服该处理决定，于2019年9月24日向新乡市自然资源和规划局申请复议，新乡市自然资源和规划局作出新自然资复【2019】41号《行政复议决定书》，决定：维持被申请人作出的延自然资行处【2019】001《行政处理决定书》；华之源公司不服该复议决定，于2019年12月11日提出行政诉讼，要求撤销二被告作出的决定书。另查明，2014年7月11日，延津县国土资源局诉华之源公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，新乡市中级人民法院作出（2014）新中民五初字第14号民事判决书：一、判决河南华之源置业有限公司于本判决生效后十五日内支付延津县国土资源局土地出让金9510800元及滞纳金（滞纳金的计算方式为：以9510800元为基数，按照中国人民银行公布的同期同类贷款利率的四倍为标准，自2013年7月16日起，计付至本判决确定的履行之日止）；二、驳回延津县国土资源局的其他诉讼请求。华之源公司不服该判决，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院作出（2015）豫法民一终字第330号民事裁定书，认为原审判决认定基本事实不清，撤销原判决，发回重审。后新乡市中级人民法院重审该案件，作出（2016）豫07民初169号民事裁定书，裁定驳回延津县国土资源局的起诉。延津县国土资源局不服该裁定提起上诉，河南省高级人民法院作出（2017）豫民终267号民事裁定书，裁定驳回延津县国土资源局的上诉，维持原裁定。原审认为，依据财政部、原国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综【2016】68号）文件第五条：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”。原告华之源公司开发的涉案地块容积率由1.5改变为1.8，应按规定补缴土地出让金。原告对此并无异议，分歧在于原告在容积率调整后应当依照何种标准计算并补缴土地出让金。依据被告延津县自然资源局提交的土地估价结果一览表，计算出原告应补缴的土地出让金为9510800元，该估价结论系经被告延津县自然资源局委托专门机构进行的评估核算，事实清楚，原告虽有异议，但理由不充分，对其异议不予支持。被告延津县自然资源局于2019年8月12日作出延自然资行处【2019】001《行政处理决定书》，对该处理决定书中“河南华之源置业有限公司应支付（补缴）的土地出让金为9510800元”部分，证据确凿，运用法律法规正确，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。本案中，原告华之源公司未按规定时间补缴土地出让金9510800元，被告延津县自然资源局依法加处滞纳金，符合法律规定。被告延津县自然资源局要求从2013年7月16日开始计算滞纳金，依据被告提交的证据，2013年6月20日其对原告作出《关于补交土地使用权出让金的通知》，并于2013年6月24日邮寄送达原告，被告延津县自然资源局从2013年7月16日开始计算滞纳金计算并无不当，但若每日按1‰标准从2013年7月16日计算至实际缴清时为止，原告所缴滞纳金已超出补缴的土地出让金9510800元，故被告延津县自然资源局的处理决定书中“滞纳金以9510800元为基数，每日按1‰标准计算从2013年7月16日开始计算，直到实际缴清时为止”明显不当，应变更为：“滞纳金以9510800元为基数，每日按1‰标准计算从2013年7月16日开始计算，直到实际缴清时为止，滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，被告新乡市自然资源和规划局在收到原告华之源公司的行政复议申请后，依法向延津县自然资源局送达行政复议提交答复通知书，后经查明事实，作出新自然资复【2019】41号《行政复议决定书》，决定维持延津县国土资源局作出的延自然资行处【2019】001《行政处理决定书》。被告新乡市自然资源和规划局复议程序合法规范，其维持被告延津县自然资源局对原告作出的支付土地出让金金钱给付义务决定认定正确，但未对滞纳金数额不当部分作出纠正，本院一并予以变更，故原告要求撤销二被告作出的具体行政行为，本院不予支持，但对滞纳金计算不规范部分，本院依法予以变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十七条之规定，判决变更被告延津县自然资源局作出的延自然资行处【2019】001《行政处理决定书》，改为：“河南华之源置业有限公司应支付（补缴）的土地出让金为9510800元，应缴纳的滞纳金以9510800元为基数，每日按1‰标准计算从2013年7月16日开始计算，直到实际缴清时为止，滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。限河南华之源置业有限公司在收到本处理决定书之日起十日内缴清。”案件受理费50元，由原告河南华之源置业有限公司承担。上诉人河南华之源置业有限公司不服原审判决上诉称，一、一审判决认定事实错误。根据被告提供的《国有建设用地使用权出让合同》可见上诉人与被上诉人延津县自然资源局（原为延津县国土资源局）在2010年4月22日已经就涉案土地签订了出让合同。后因2010年9月29日，延津县城乡规划局向延津县国土资源局发函，告知本案所涉宗地容积率已由1.5调整为1.8。因此在2010年10月20日，延津县国土资源局（现为延津县自然资源局）与延津县分公司就本案所涉宗地重新签订了《国有建设用地使用权出让合同》。否则何必重新签订《国有建设用地使用权出让合同》。因此上诉人不存在擅自调整容积率的行为，延津县自然资源局也就不能依据《国有建设用地使用权出让合同》第三十条、三十五条违约条款做出补缴土地出让金9510800元及滞纳金的决定。二、一审法院认定证据错误，被上诉人延津县自然资源局提供的《土地估价结果一览表》不具备鉴定意见书的形式要件和实质要件，且该《土地估价结果一览表》为延津县自然资源局单方面委托鉴定，因此不能采信。三、一审法院认定缴纳滞纳金无事实和法律依据。《国有建设用地使用权出让合同》对于补缴土地出让金的时间未做约定，那么只有在延津县自然资源局依据合法的计算标准和方法、经合法程序确定原告应补缴的金额后，原告才有补缴的义务；在合理期限内原告未补缴的，才会产生滞纳金。延津县自然资源局于2019年8月12日做出行政处理决定，该决定尚未生效，原告不存在逾期不补缴出让金的情况，更不需要逾期缴纳滞纳金。一审判决将《关于补交土地使用权出让金的通知》作为一个行政决定来认定，但该通知不符合行政机关出具行政决定的程序要件，且该通知也不符合行政决定书的形式要件，并未告知当事人复议或诉讼的权利，因此不能以此来作为计算滞纳金起算时间的依据。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误。望二审法院查清事实，撤销(2019)豫0726行初30号行政判决书，依法改判支持上诉人的诉讼请求或将本案依法发回重审，本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。被上诉人延津县自然资源局辩称，一、河南华之源置业有限公司所称“无事实和法律依据”不属实。2010年10月20日，延津县自然资源局和河南华之源置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为“豫(延津）出让（2010年）第005号”。该合同第十三条约定：“建筑容积率不高于1.5不低于1.2。”延津县规划部门出具有《国有土地使用权出让规划设计条件通知书》，该通知书显示容积率是不高于1.5不低于1.2。延津县城乡规划局的《关于调整河南华之源置业有限公司开发地块容积率的函》是2011年3月22日送达延津县自然资源局的，而不是在2010年9月29日送达延津县自然资源局的。如果延津县城乡规划局是在2010年9月29日送达延津县自然资源局的，那就不应该是《关于调整河南华之源置业有限公司开发地块容积率的函》，而应该是出具新的《国有土地使用权出让规划设计条件通知书》，显示容积率是不高于1.8不低于1.2。因为《国有建设用地使用权出让合同》在2010年9月29日还没有签订，只需要把《国有土地使用权出让规划设计条件通知书》换成新的就可以了。二、延津县自然资源局作出的延自然资行处（2019）001号《行政处理决定书》事实清楚，程序合法，依据正确，计算准确。根据2010年10月20日延津县自然资源局和河南华之源置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，依据延津县城乡规划局2011年3月22日向上诉人所发函件内容，该宗土地的宗地容积率由1.5调整为1.8,经依法评估计算，该宗地应支付（补缴）的土地出让金为9510800元，应缴纳的滞纳金以9510800元为基数每日按1‰标准计算，我局于2011年10月9日、2013年6月20日通知了河南华之源置业有限公司，限其在2013年7月15日前补缴土地出让金951.08万元，若逾期不交，按每日按1‰支付违约金。至今河南华之源置业有限公司没有交钱。依据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》财综[2006]68号第五条，《国务院关于加强国有土地资产管理的知》国发〔2001〕15号第二条第二款“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”之规定对其下达了延自然资行处（2019）001号《行政处理决定书》。三、延津县人民法院作出的（2019）豫0726行初30号行政判决书，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请维持原判。被上诉人新乡市自然资源和规划局辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分，不存在任何错误。2010年4月22日的《国有建设用地使用权出让合同》是延津县自然资源局和华之源公司签订的；2010年10月20日的《国有建设用地使用权出让合同》是与华之源公司延津分公司签订的。此两份合同除了受让人不一致外，其余的内容完全一致。2010年10月20日的合同并不涉及容积率的变化问题,所以，其容积率的变化并不是和出让方延津县自然资源局协商一致的结果。故华之源公司擅自变更容积率是不容争议的客观事实。另外，延津县自然资源局作出决定要求华之源公司补缴土地出让金及滞纳金，依据的不仅仅是《国有建设用地使用权出让合同》第三十条、第三十五条的约定，还有国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条第二款、《行政强制法》第四十五条的规定。所以，原审判决认定事实清楚，证据充分，是正确的。二、原审判决对《土地估价结果一览表》的认定，是正确的。该《土地估价结果一览表》是延津县自然资源局为正确得出补缴出让金的数额，而委托专业机构依法作出的鉴定结果。延津县自然资源局作为土地出让金的征收机关，作出征收土地出让金的决定，是一种典型的依职权行为，亦是一种单方行为，没有义务也没有必要征得华之源公司的同意。如果华之源公司有证据证明该《土地估价结果一览表》有误，则可以向延津县自然资源局提出申请，由县局责成鉴定机构纠正或委托其他鉴定机构重新鉴定。但华之源公司虽对该《一览表》提出了异议，但既没有相应的证据，且理由也不充分。所以，原审判决对其异议不予支持，并对该《一览表》予以认定，是正确的。三、原审判决认定缴纳滞纳金有事实和法律依据，是正确的。早在2010年9月29日，延津县城乡规划局向延津县自然资源局（原名延津县国土资源局）送达了《关于调整华之源公司开发地块容积率的函》，说明涉案地块的容积率由1.5调整为1.8。2011年10月9日，延津县自然资源局向华之源延津分公司送达了通知，让其接通知后10日内到延津县国土资源局办理因改变容积率而增加的土地价款。2013年6月20日，延津县国土资源局经过相应法定程序，作出《关于补缴土地使用权出让金的通知》，2013年6月24日以邮寄方式送达至华之源公司。但华之源公司未在规定的期限内补缴出让金。从以上事实可以看出，2013年6月20日延津县自然资源局即对华之源公司作出了土地出让金征收决定（既有补缴金额，又有逾期未缴的滞纳金计算标准），并于2013年6月24日送达相对方华之源公司后发生法律效力。虽然，延津县自然资源局在作出该征收决定时，没有告知华之源公司复议或诉讼的权利。但华之源公司未在两年期限内提起行政诉讼。行政决定自作出时即发生法律效力。根据《行政强制法》第四十五条规定，逾期不履行金钱给付义务的，即可以加处罚款或滞纳金。所以，原审法院判决从2013年7月16日计付滞纳金，既有事实依据，也有法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。华之源公司的上诉请求及理由，没有事实和法律依据，不应当支持。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，上诉人开发的涉案地块容积率由1.5改变为1.8是本案基本事实，因容积率发生变化，上诉人应按相关规定补缴土地出让金。依照延津县自然资源局提供的《土地估价结果一览表》，上诉人应补缴土地出让金9510800元，该估价结论系专业机构进行的评估核算，上诉人认为该数额偏高的异议不能成立。2013年6月20日延津县自然资源局即对上诉人作出了《关于补缴土地使用权出让金的通知》并依法送达，已告知缴纳金额、缴款期限和逾期滞纳金计算标准，上诉人一直未缴纳。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”上述《通知》具备行政决定的实质要件，原审判决按上述法律规定计付滞纳金并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南华之源置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 随 伟审判员 张彩霞审判员 谢田霞二〇二〇年六月十八日书记员 明素娟