贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终517号上诉人（一审原告）：贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司，住所地贵州省黔东南苗族侗族自治州岑巩县思旸镇桑坪组，统一社会信用代码：91522626722118131T。法定代表人：王毅，执行董事兼总经理。委托代理人：吕贵荣、苟刚松，贵州天职律师事务所律师。代理权限：特别代理。被上诉人（一审被告）：岑巩县人民政府，地址：贵州省黔东南苗族侗族自治州岑巩县新兴大道与朝阳路交汇处。法定代表人：吴昌盛，县长。委托代理人：邱本忠，岑巩县司法局工作人员。代理权限：特别代理。上诉人贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司（以下简称东正锰业公司）因诉被上诉人岑巩县人民政府不履行法定职责一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2019）黔26行初269号行政判决书，向本院提出上诉。本院于2020年3月30日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审宣判后，东正锰业公司不服，向本院提起上诉，请求：撤销贵州省黔东南州中级人民法院作出的（2019）黔26行初269号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。上诉理由：岑巩县人民政府有修建符合堆放电解锰渣的Ⅱ类标准工业废渣场的法定职责。1.东正锰业公司是经岑巩县人民政府招商引资而进入岑巩县投资的企业，在该公司进入岑巩县工业园之前，岑巩县人民政府提供七里冲渣场给该公司堆存电解锰渣，这是岑巩县人民政府为履行对招商引资企业的承诺而提供的。2.岑巩县人民政府在《岑巩县工业园控制性详细规划（2010—2030）》中明确记载规划设置2座工业渣场，其中一座为用地北侧的现状保留工业废渣场（即七里冲渣场），规划一座位于长冲片区西北侧。岑巩县政府于2011年9月26日在“市县招商网”上向社会公开发布招商信息之《岑巩县工业园区建设情况介绍》中称“……，先后投入1亿余元完成……，规范的工业渣场等建设”。可见，建设工业固体废渣场是岑巩县人民政府为完善工业园建设和招商引资任务而给自己设定的职责，岑巩县人民政府也是以此作为吸引东正锰业公司进入岑巩县工业园进行技改升级的关键。3.2014年11月18日，岑巩县工业园区党政综合办公室给贵州省环境保护厅出具的《贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司废渣接收函》称“工业园区规划建设的工业废渣场（计划2016年建成）未建成前，该公司生产的压滤渣和炉渣倒往现在的七里冲工业废渣场，……。工业园区规划建设的工业废渣场（设计要求，用途与七里冲工业废渣场相同）建成后，倒往新建成的工业废渣场。……”。工业园区党政综合办公室属于岑巩县政府设置的对工业园区进行综合管理的部门，尽管是在配合东正锰业公司办理环评手续，但同时也证明了岑巩县政府承诺提供工业渣场给东正锰业公司倾倒电解锰渣的事实。4.岑巩县人民政府是兴办涉案工业园区的主体，工业园区的工业固体渣场属于工业园区的公用基础设施，岑巩县人民政府负有涉案工业园区公用基础设施的建设、管理，并保证公用基础设施正常运行的义务，而不应当将该义务推给园区内的各个企业自行建设一个工业固体废渣场。5.“谁污染谁治理”指的是企业有污染防治责任，企业依法该交的污染防治费用企业缴纳，但这与岑巩县人民政府建设和管理工业固体废渣场并不冲突，东正锰业公司并没有转嫁责任给国家和社会。6.岑巩县政府提供的七里冲渣场并不符合堆存电解锰渣的Ⅱ类场标准，且至今仍未在岑巩县工业园建设符合规范的工业渣场。被上诉人岑巩县人民政府答辩称：一审黔东南州中级人民法院（2019）黔26行初269号行政判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，请贵州省高级人民法院依法驳回上诉，维持原判。理由：1.上诉人2019年8月5日向黔东南州中级人民法院起诉被上诉人“请求判决确认被告不履行法定职责（不作为行政违法），即不修建和提供符合堆置电解锰渣的II类工业废渣场原告使用的行为违法”，起诉的事实和理由与上诉人不服被上诉人行政允诺一案，于2017年5月23日向贵州省黔东南州中级人民法院提起行政诉讼的事实和理由基本完全相同，系同一争议事实和同一诉讼标的。本案已由黔东南州中级人民法院（2017）黔26行初336号行政判决确认行政允诺关系不能成立，贵州省高级人民法院（2018）黔行终215号判决驳回上诉，维持原判。东正锰业公司于2018年11月20日向中华人民共和国最高人民法院申请再审，2019年5月21日最高人民法院以（2019）最高法行申319号行政裁定书裁定：“驳回贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司的再审申请”，本案的判决、裁定已发生法律效力。2.上诉人要求解决的修建和提供符合堆置电解锰渣的II类工业废渣场以及环保责任不是被上诉人的法定职责，而是上诉人作为企业依法应当自行履行的法定职责。依照《中华人民共和国环境保护法》第四十二条：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害”，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条第一款、第二款：“国家对固体废弃物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废弃物依法承担污染物防治责任”，依法这是被答辩人作为企业应当承担的法定责任。根据1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，防治污染的设施必须经原审批环境影响报告的环保行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”之规定，上诉人技改项目中防治污染的设施，必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政部验收合格后，该项目方可投入生产或者使用，上诉人技改环评未能通过的责任并不在被上诉人。3.上诉人与被上诉人行政允诺一案已于2017年5月10日在贵州省黔东南州中级人民法院提起行政诉讼，说明上诉人从2017年5月10日就知道也应当知道“修建和提供符合堆置电解锰渣的II类工业废渣场”这一事实，从2017年5月10日到2019年8月5日已经两年多时间，故上诉人2019年8月5日向黔东南州中级人民法院起诉被上诉人不履行法定职责一案已超过法定的起诉期限。东正锰业公司向一审法院起诉请求：判决确认被告岑巩县人民政府不履行法定职责即不修建和提供符合堆置电解锰渣的Ⅱ类工业废渣场给原告使用的行为违法，案件受理费由被告承担。一审法院认定事实：原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司于2002年4月3日在岑巩县注册成立，主要生产销售电解锰，厂址位于。2011年2月27日，岑巩县人民政府印发岑府通［2011］10号《关于促进高载能企业技改升级的意见》，该文件对该县高载能企业技改升级明确了扶持奖励政策。2011年11月17日，岑巩县工业信息化局向岑巩县人民政府呈报岑工信（2011）28号《关于对我县电解锰生产企业进行技改扶持的意见》，该文件明确“我县电解锰生产企业有东正锰业有限公司和东风锰业有限公司，目前二企业的产能不足1万吨，为适应市场发展需要和国家行业准入要求，二企业积极要求实施技改扩容，经州工信委批准同意各建3条10000吨电解生产线，并且东正锰业公司已动工建设……”。2012年5月16日，原告通过出让方式取得岑巩县工业园区长冲湾工业用地。2013年3月15日，黔东南州工业和信息化委员会作出黔东南州工信技改备案变［2013］4号贵州省技术改造投资项目备案变更确认书，同意对原告技改项目备案。2014年12月27日，广东省清远市环境工程设计研究所对原告30000吨／年电解金属锰项目出具工程环境影响报告书。2016年3月29日，广州大学环境科学研究所出具关于原告不能通过环评报告评审的情况说明，该说明称，“原告30000吨／年电解金属锰项目提出将电解锰渣运往七里冲渣场堆存，但通过专家评审认为，该渣场达不到处置放电解锰渣等废弃物的Ⅱ类要求，不是合法的Ⅱ类渣场，建设单位暂时也无法提供符合环保标准与要求的处置电解锰渣的其他措施，因此暂时不予通过环评报告评审”。致使原告投资兴建的技改项目不能继续建设投产，原告认为，在岑巩县工业园区建设符合堆放电解锰渣的Ⅱ类标准的工业废渣场并保证其正常运行是被告岑巩县人民政府的法定职责，其不修建属未履行法定职责，原告多次要求被告解决渣场建设无果后，向本院提起行政诉讼，请求确认被告岑巩县人民政府不履行法定职责即不修建和提供符合堆置电解锰渣的Ⅱ类工业废渣场给原告使用的行为违法，案件受理费由被告承担。另查明：根据被告提供的岑巩县七里冲工业固体废渣场建设项目竣工环境保护验收申请表所示，七里冲工业固体废渣场已于2008年10月26日通过黔东南州环境保护局组织的验收，但并未注明七里冲工业固体废渣场属于Ⅰ类或Ⅱ类工业固体废渣场。一审法院认为,本案的争议焦点是被告岑巩县人民政府是否负有在岑巩县工业园区修建符合堆放电解锰渣的Ⅱ类标准工业废渣场的法定职责。根据1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”之规定，原告技改项目中防治污染的设施，必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格，该建设项目方可投入生产或者使用。本案中，建设项目防治污染的设施由谁负责修建即为本案之关键，《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第一款规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。可见，为了防止废气、废水、废渣等对环境的污染和危害，应当采取防治措施的主体是排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，而非行政机关。又根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条规定，国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。由此可见，该法进一步明确了环境污染治理的主体责任，污染者依法负责，也就是通常所说的“谁污染谁治理”，是环境保护工作的一项基本原则，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用或者责任应当由污染者承担，不能转嫁给国家和社会，而作为行政机关的地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门则负有环境保护监督管理职责。综上，原告主张被告岑巩县人民政府负有在岑巩县工业园区修建符合堆放电解锰渣的Ⅱ类标准工业废渣场的法定职责没有法律依据，故其诉请确认被告不履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司负担。在二审期间，当事人未提交新证据。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。综合双方当事人的诉辩主张及理由，本案二审争议焦点为：被上诉人岑巩县人民政府是否负有在岑巩县工业园区修建符合堆放电解锰渣的Ⅱ类标准工业废渣场的法定职责。本院认为,根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”第三十条：“产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度，采取防治工业固体废物污染环境的措施。”第三十三条：“企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施……”之规定，及《中华人民共和国环境保护法》第四十一条：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”第四十二条第一款：“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。”之规定，工业固体废物的污染防治由污染者依法负责，产生工业固体废物的单位应当采取污染防治措施，且对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物，必须落实“三同时”制度并按照规定建设贮存设施、场所。本案中,上诉人东正锰业公司作为产生及排放工业固体废物的企业单位，应对自身产生的工业固体废物负责，而作为行政机关的地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门则负有环境保护监督管理职责。故上诉人认为被上诉人负有在岑巩县工业园区修建符合堆放电解锰渣的Ⅱ类标准工业废渣场的法定职责没有法律依据。此外，企业污染防治责任不是交钱了事，不能走“先污染后治理”的老路，上诉人提出“谁污染谁治理”原则系指企业可以缴纳污染防治费用的观点没有依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司的上诉理由不能成立，应不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州省岑巩县东正锰业有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长 彭 强审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年六月二十九日书记员 田 甜