湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0611行初99号原告刘慧晟，女，1986年6月8日出日，汉族，住岳阳市岳阳楼区。被告岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，住所地岳阳市湖滨大道北路49号，统一社会信用代码114306006874272538。法定代表人范朝阳，该办事处书记。委托诉讼代理人袁龙，该办事处工作人员。委托诉讼代理人刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。原告刘慧晟诉被告岳阳市南湖新区湖滨街道办事处（以下简称湖滨办事处）确认行政协议无效一案，本院于2020年4月14日立案受理后，向被告湖滨办事处送达应诉通知和起诉状副本，于2020年5月11日依法组成合议庭进行了公开审理，原告刘慧晟，被告湖滨办事处的委托诉讼代理人袁龙、刘律宏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告刘慧晟诉称，2017年9月6日，因首尔医院项目用地需要，原告与被告湖滨办事处签订《首尔项目房屋拆迁补偿协议》（以下简称“补偿协议”），按照补偿协议约定，原告的合法房屋面积为64.6平方米，被告支付原告房屋主体部分补偿款101273元、户外设施相关费用45220元、补贴及其他费用313980元，以上三项合计补偿460473元。补偿协议签订后，原告发现协议约定的补偿标准与邻居补偿标准不一致，因此向岳阳市国土资源局及岳阳市发改委等单位申请公开“首尔医院”项目的立项文件、征地批复以及用地红线图等政府信息。原告在收到相关公开的文件后认为其被确定征收的房屋并未在前述用地红线图范围内，因而认为与被告前述的补偿协议缺乏合法的征收依据，违反了法律的禁止性规定，原告的房屋不属于被征收的对象，被告无权对原告的房屋进行征收，被告不具备与原告签订补偿协议主体资格。为维护自身合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告湖滨办事处与原告刘慧晟签订的《首尔医院项目房屋拆迁补偿协议》无效；2、由被告承担本案的全部诉讼费用。原告刘慧晟在起诉时向本院提交了下列证据：第一组证据：首尔医院项目房屋拆迁补偿协议，拟证明2017年9月6日，因首尔医院项目建设需要，被告就征收原告房屋事宜与原告签订拆迁补偿协议，确定原告合法房屋面积为64.6平方米，房屋主体部分补偿款101273元、户外设施相关费用45220元、补贴及其他费用313980元，合计补偿460473元。协议非刘慧晟本人签字。第二组证据：依法申请信息公开查询页面截图，拟证明2018年2月12日原告通过岳阳市政府信息公开发布平台向岳阳市国土资源局申请政府信息公开，申请公开内容包括：岳阳市南湖新区湖滨街道办事处雷公湖社区湖滨组的集体土地征地批复；征地报批的必备资料（包括一书四方案、征地红线图、听证告知书及送达回证、听证意见）；征收土地公告、征地补偿安置方案。2018年3月8日，被告进行处理并申请延期，后在回复中提供了建设用地项目呈报材料“一书三方案”。第三组证据：湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单，拟证明2015年12月16日，湖南省人民政府批准岳阳市南湖风景区湖滨街道办事处所辖国有农用地19.4454公顷转为建设用地。第四组证据：关于收回岳阳市南湖新区湖滨街道办事处部分国有土地使用权的决定，拟证明2016年9月12日，岳阳市国土资源局作出收回南湖新区湖滨街道办事处20.5089公顷国有土地使用权用于首尔医院建设的决定。第五组证据：岳阳市国土资源局预征地公告（岳国土预告字〔2015〕37）号及红线图，拟证明2015年10月16日，因岳阳市2015年第五批次用地需要，岳阳市国土资源局发布了预征地公告并提供了征地规划红线图。第六组证据：卫星图，拟证明原告被征收的涉案房屋并未在被征收土地红线图A地块中。第七组证据：民事裁定书，拟证明（2018）湘0602民初2771号民事裁定书查明原告涉案房屋未在征收土地红线图A、B地块中。第八组证据：领款凭单、首尔医院住房安置货币补助人口调查认定表、拆迁房屋丈量登记表（一）、征地补偿计算表，拟证明被告是按照征收与拆迁补偿涉案房屋的流程对涉案房屋实行征收与拆迁补偿行为。第九组证据：信访处理意见书，拟证明被告书面告知涉案房屋位于首尔医院征拆项目范围内，证明对原告房屋实施的是征收行为且是违法行为。被告湖滨办事处辩称，一、湖滨办事处作为国有农用地使用权人，有权与地上附作物所有权人就该附作物的处置签订协议。原告房屋位于岳阳市2015年第五批次用地（即首尔医院项目）范围红线边缘，为避免在建设项目时可能存在影响原告房屋的正常使用，也为了原告获得更好的生活环境，被告作为该宗国有农用地土地使用权人，以及湘政函〔2014〕113号文要求的支持、配合单位，对岳阳市2015年第五批次用地的收回工作进行配合。从而与原告协商，参照《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）的要求，与原告协商一致，而签订《首尔医院项目房屋拆迁补偿协议》，因此，被告有权与原告签订《首尔医院项目房屋拆迁补偿协议》。二、该协议经双方达成一致条件而签订，并未损害原告合法权益，且已经对原告进行了公平的补偿，该协议合法有效。在签订《首尔医院项目房屋拆迁补偿协议》时，被告根据行政相对人合法利益最大化的原则，经与原告协商一致，参照湘政函〔2014〕113号文进行补偿，其中既包括房屋主体、装饰装修、设施、搬迁、过渡、地基的补偿，还包括住房安置。该协议并未损害原告的合法权益，而且，被告按照统一的补偿标准给予原告补偿，也保证了原告的居住，充分保护了原告的合法权益。再者，原告已经按照协议领取补偿款，足以证明原告对该协议的认可，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第五十七条及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞》的解释第九十九条规定的存在重大且明显违法而导致行政协议无效的情形，该协议应当合法有效。三、原告现在房屋处于岳阳市2017年城市综合体的范围，现正在完成相关程序，补偿标准与原洞庭新城的项目补偿标准一致。综上，《首尔医院项目房屋拆迁补偿协议》不违反法律的规定，未损害原告的合法权益，应属合法有效。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告湖滨办事处在应诉期间向本院提交了下列证据：第一组证据：1、岳国土预告字〔2015〕37号《预征地公告》、门户网站公示记录截图；2、〔2015〕政国土字第2098号《湖南省人民政府农用地转用土地征收审批单》（2015年12月16日）；3、《关于收回岳阳市南湖新区湖滨街道办事处部分国有土地使用权的决定》（2016年9月12日）；4、岳土补字〔2017〕25号《岳阳市国士资源局征地补偿安置方案公告》（2017年9月20日）、门户网站公示记录截图。拟证明原告房屋及所涉土地性质为国有农用地，土地使用权人为湖滨办事处，湖滨办事处为支持、配合第五批次项目用地，为避免在建设项目时可能存在影响原告房屋的正常使用，也为了原告获得更好的生活环境，才与原告签订补偿协议。第二组证据：拆迁房屋丈量登记表、征收补偿计算表、被拆迁家庭人口及房屋情况调查登记表、住房安置货币补助人口调查认定表、户籍资料、房屋拆迁补偿协议、补偿款领款单、银行凭证。拟证明湖滨办事处与原告协商一致，参照现行有效的规定进行补偿，其中既包括房屋主体、装饰装修、设施、搬迁、过渡、地基的补偿还包括住房安置。原告已经获得最大利益。原告就本案所涉及的补偿款，原告已全部领取并使用，如认定协议无效，也将导致补偿款返还。经审理查明，2017年9月6日，因首尔医院项目用地需要，原、被告双方就征地事宜签订《补偿协议》，按照补偿协议约定，原告的合法房屋面积为64.6平方米，被告支付原告房屋主体部分补偿款101273元、户外设施相关费用45220元、补贴及其他费用313980元，以上三项合计补偿460473元。补偿协议签订后，原告于2018年2月12日向岳阳市国土资源局及岳阳市发改委等单位申请公开首尔医院项目的立项文件、征地批复等政府信息。根据政府公开的湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单、《关于收回岳阳市南湖新区湖滨街道办事处部分国有土地使用权的决定》《岳阳市国土资源局预征地公告（岳国土预告字〔2015〕37号）》等文件以及（2018）湘0602民初2765号民事裁定书裁定内容，原告案涉房屋未在被征土地红线图地块之中。本院认为，本案的争议焦点为被告是否具有与原告签订《补偿协议》的主体资格；《补偿协议》是否属于无效协议。一、被告是否具有签订《补偿协议》的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据上述规定，收回国有土地使用权的职能部门是土地主管部门，并由其负责补偿。本案中，2018年2月12日，岳阳市国土资源局发布了《预征地公告》（岳国土预告字〔2015〕37号），拟征用湖滨办事处20.5089公顷土地。同年12月16日，湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》，确定了征地面积为20.5089公顷。结合上述法律规定和本案事实可以认定案涉房屋的征收主体应为岳阳市人民政府，湖滨办事处虽系本案征收协议的实施主体，负责对被征拆的对象进行调查、收集补偿协议、发放补偿款等相关征拆事项，并非决定收回国有土地使用权的职能部门，不具有与原告签订《补偿协议》的主体资格，故湖滨办事处作为拆迁主体与原告签订《补偿协议》与法律相违背，原告的主张本院予以支持。二、《补偿协议》是否属于无效协议。行政协议之诉本质上属于行政诉讼，因此审查行政协议是否有效应对协议的合法性进行审查。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”结合上述土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案中，原、被告于2017年9月6日签订《补偿协议》的土地范围并未包含在被征土地红线图地块中，属于“超范围征收”。经查，涉案土地系国有农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规、规章的规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。又根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号），收回国有农场土地按照集体土地标准进行安置补偿。一般在实践中，收回国有农场农用地应当按照农用地转用、土地征收审批的权限和程序由国务院或者省级人民政府批准后参照征收农民集体土地的征收程序实施，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿。本案所涉土地未依据集体土地及地上房屋征收程序规定发布《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》，未依法定程序实施征收，程序违法，故原告请求确认协议无效的诉请本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认原告刘慧晟与被告岳阳市南湖新区湖滨街道办事处于2017年9月6日签订的《首尔项目房屋拆迁补偿协议》无效。案件受理费50元，由被告岳阳市南湖新区湖滨街道办事处承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  万文华审 判 员  万曙辉人民陪审员  纪介一二〇二〇年六月二十八日书 记 员  彭 贝附法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。