安徽省全椒县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1124行初6号 原告：滁州市共赢建设工程有限公司,住所地安徽省全椒县襄河镇儒林路。统一社会信用代码91341124MA2NPHRY41。 法定代表人：王鹏程，该公司总经理。 委托诉讼代理人：翟连兵，该公司员工。 被告：全椒县住房和城乡建设局，住所地安徽省全椒县襄河镇政务新区。统一社会信用代码11341124003216149B。 法定代表人:张胜荣，该局局长。 出庭负责人：金宗俊，该局副局长。 委托诉讼代理人：谢平，安徽椒陵律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张伟，安徽椒陵律师事务所实习律师。 原告滁州市共赢建设工程有限公司（以下简称共赢公司）不服被告全椒县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）撤销滁来全快速通道全椒段工程PPP项目施工许可证的行为，于2020年4月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告共赢公司的委托诉讼代理人翟连兵、被告县住建局出庭负责人金宗俊（副局长）及其委托诉讼代理人谢平、张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月14日，县住建局作出《行政许可撤销决定书》，撤销县住建局于2018年12月6日作出的准许共赢公司行政许可取得的滁来全快速通道全椒段工程PPP项目的施工许可证［编号为：3411241805080207-SX-001（补）］。 原告共赢公司诉称，2018年12月6日，经原告申请,被告作出了滁来全快速通道全椒段工程PPP项目项目施工许可证[编号为:3411241805080207-SX-001(补)]的行政行为。2019年10月14日,被告以项目包含襄河桥部分,认定案涉项目不具备市政道路特征为由,作出《行政许可撤销决定书》,决定撤销滁来全快速通道全椒段工程PPP项目的施工许可证。原告认为被告作出该行政行为违法、错误,应当予以撤销,理由如下:一、被告对案涉项目类型认定错误。第一、滁来全快速通道全椒段工程PPP项目是全椒县政府项目,该项目在前期的论证、实施方案、立项时均是将项目类型定性为市政道路新建类。第二、政府招标及项目清单来看也是定性为市政道路。第三、项目施工合同也是按照建设部市政、建筑施工合同示范文本签订的。被告在未尽完全审查义务、查清上述事实的情况下,单方以项目范围内涉及到有桥梁部分而否定案涉项目的市政道路类型,显然是认定错误。二、被告作出撤销行政许可,适用法律不当。被告撤销行政许可的依据为《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，但该条同时对行政机关依据第一、二款行使撤销权有明确的限制,即第六十九条同时规定“依照前两款的规定撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销”。而案涉项目是全椒县政府重点项目,是全椒县沟通南京市乃至长三角中心城市群的主要干道,其建设将有效带动全椒县及南谯区的开发建设,为招商引资及经济往来提供便利,对全椒县及南谯区承接产业转移,加速融入长三角城市群中心地区具有十分重要的意义。被告撤销行政许可的结果势必造成巨大的公共利益损失,其明显是乱用行政许可审批权,适用法律不当。三、被告作出行政许可撤销程序违法。行政许可法对撤销行政许可的程序虽未作出具体规定,但该法总则第五条第一款规定:“设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则”;第七条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权………”。撤销行政许可亦属于实施行政许可。被告在未事先告知的情况下,即作出撤销案涉项目施工行政许可的决定,侵犯了原告依据前述法律规定享有的陈述权、申辩权,同时违反了前述法律规定的公开原则,属于违反法定程序。故诉请：1、判决撤销被告于2019年10月14日作出《行政许可撤销决定书》的行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。 原告共赢公司向本院提交了以下证据： 证据一、《行政许可撤销决定书》。证明被告作出了行政许可撤销的行政行为;被告资格适格。 证据二、《滁来全快速通道全椒段工程PPP项目物有所值评估报告》（第三页1.2项、1.5.3/1.5.4）、《滁来全快速通道全椒段工程PPP项目财政承受能力论证报告》（第三页1.2项、1.5.1）。证明项目类型是属于市政道路新建类;案涉项目是全椒县政府重点项目,是全椒县沟通南京市乃至长三角中心城市群的主要干道,是重大公共利益工程。 证据三、滁州市发展与改革委员会《滁发改审批(2016)263号》文件。证明同意滁来全快速通道全椒段立项;项目按照市政道路标准。 证据四、滁来全快速通道全椒段工程PPP项目实施方案（1.2.1）。证明项目名称与类型为滁来全快速通道全椒段工程PPP项目，项目属于市政道路新建类,案涉项目是全椒县政府重点项目,是全椒县沟通南京市乃至长三角中心城市群的主要干道,是重大公共利益工程。 证据五、滁来全快速通道全椒段招标工程量清单（清单编制说明1及3，均是电子档打印件）。证明项目为城市主干道(市政道路);清单编制依据《市政工程工程量计算规范》。 被告县住建局辩称，第一、其撤销本次行政许可事实清楚、适用法律正确。首先其在审查滁来全快速通道全椒段工程PPP项目的施工许可证时发现,该工程的设计图纸与立项批复、招标文件的内容不一致,设计图纸中桥梁主体是按照《公路桥涵设计通用规范》、混凝土主梁按照《公路桥涵设计通用规范》,并非立项批复里的按照市政道路的标准,其中该工程路段的襄河桥只有464米的范围内是按照市政道路标准设计,其余部分没有按照市政道路的标准来设计,故该路段总体来说不属于市政道路，也因此不能按照住建部《建设工程施工许可管理办法》第二条的规定,由其办理施工许可证,该工程系交通道路而且含跨河桥梁工程,应由全椒县交通运输局办理有关手续。其次,滁州市住房和城乡建设局收到安徽省建设厅的函指出,滁来全快速通道全椒段工程属交通建设工程,不适用《建设工程施工许可管理办法》,并于2019年9月12日作出纠正函。第三,根据《行政许可法》第六十九条第二款的规定,超越法定职权作出准予行政许可决定的属于可以撤销行政许可的范围。故依据该条规定予以撤销行政许可。 被告县住建局向本院提交了以下证据： 证据一、法定代表人身份证明、统一社会信用代码。证明被告的主体资格适格。 证据二、《建设工程施工许可管理办法》第二条、《行政许可法》第六十九条第二款。证明被告依法撤销此次行政许可。 证据三、滁州市住房和城乡建设局《关于纠正滁来全快速通道全椒段工程PPP项目的施工许可证核发问题的函》。证明被告依据上级部门的函提出的问题予以改正。 经庭审质证，被告县住建局对共赢公司所提交的证据发表质证意见如下：证据一、证据五无异议；证据二、证据四的真实性和合法性有异议，从这组证据来看，项目类型是属于市政道路新建类，从内容来看，明显与事实不符，该认定不符合建设工程施工许可的相关规定。事后，上级机关检查的过程中发现，该项目类型不属于市政道路新建类。该工程的设计图纸与立项批复、招标文件的内容都是不一致的，因此，被告对上述报告的真实性和合法性不予认可，对该组证据的证明目的不予认可；证据三的真实性无异议，对其证明目的不认可。因为其在上级机关检查的过程中发现该项目不是市政工程，该文件虽然是真实有效的，但是存在错误的认定，因此，被告启动了主动撤销行政许可的决定。 原告共赢公司对被告县住建局所提交的证据发表质证意见如下：证据一，无异议；证据二，对这两份规范性文件真实性无异议，对证明目的有异议。该组证据是一组规范性文件，不能证明被告撤销行政许可的合法性，依据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告还应当提供作出行政行为的证据即本案案涉项目为公路工程而不是市政道路工程的证据，显然被告在此并未提供证据。另外，从《管理办法》第二条来看，被告是市政道路工程施工许可证作出的主体，《行政许可法》第六十九条第二款，但该条同时对行政机关依据第一、二款行使撤销权有明确的限制,即“依照前两款的规定撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销”。而案涉项目是全椒县政府重点项目,被告撤销行政许可的结果势必造成巨大的公共利益损失,其明显是乱用行政许可审批权,适用法律不当；证据三，真实性无异议，对其证明目的有异议。该组证据是行政机关内部的行政行为，不能够证明被告作出撤销行政许可行为的合法性，其应当依照行政诉讼法第三十四条规定提交相应的证据。 本院对上述证据认证如下：对双方当事人所提供的证据，双方无异议的证据，本院予以确认。双方有争议的证据以及能否达到各自的证明目的，本院将在说理部分予以阐述。 经审理查明:2016年9月30日，滁州市发展和改革委员会［2016］263号文件，作出关于滁来全快速通道全椒段工程立项的批复：同意立项，项目路线起点位于全椒县椒陵大道，向东延伸跨襄河，经过纬二路、纬三路、滁州大道全椒段，终点位于滁马高速全椒东互通，全长约5.06公里；按照市政道路标准，道路红线宽度37㎝，设计时速60公里/h，沥青混凝土路面。主要建设内容包括：征地拆迁、道路、桥涵及沿线交通设施等。 2018年12月6日，共赢公司向县住建局申请滁来全快速通道全椒段工程PPP项目的施工许可证，后县住建局作出编号为3411241805080207-SX-001（补）的施工许可证。 2019年9月12日，滁州市住房和城乡建设局作出《关于纠正滁来全快速通道全椒县工程PPP项目施工许可证核发问题的函》，指出滁来全快速通道全椒段工程属于交通建设工程，不适用《建筑工程施工许可管理办法》。鉴于县住建局于2018年12月6日核发的该项目施工许可证不符合有关规定和县住建局管理职能，请依法予以纠正。 2019年10月14日，县住建局作出《行政许可撤销决定书》：经查阅涉及图纸，该桥梁主体结构按照《公路桥涵设计通用规范》（JTGD60-2015）计算，混凝土主梁按照《公路桥涵设计通用规范》（JTGD60-2015）设计，只是襄河桥464米范围内按市政道路标准设计增加人行道和栏杆，其余部分既无雨污水管线，又无景观设计，更无人车分流、非机动车道，不具备市政道路特征，仅仅是滁马高速的连接线，不属市政道路，因此，该项目不能适用住建部《建筑工程施工许可管理办法》的规定，由住建局办理施工许可证。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，决定撤销共赢公司已取得的滁来全快速通道全椒段工程PPP项目的施工许可证。 另查明，滁来全快速通道全椒县工程PPP项目由全椒县交通运输局招标，在该项目的实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告中均载明该项目属于市政道路新建类。 本院认为，原告共赢公司对被告县住建局具有准予及撤销行政许可行为的行政职权无异议。根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部分申请领取施工许可证。即县住建局对市政道路工程具有作出施工许可证的行政职能，涉案项目在最初的立项、招标时均按照市政道路标准，县住建局根据共赢公司的申请亦准许了施工许可证，县住建局现仅凭滁州市住房和城乡建设局作出的函就撤销了共赢公司的施工许可证，而未提供其他证据证明该项目不属于市政道路，明显不当。另，根据《中华人民共和国行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，县住建局未提供证据证明在作出撤销行政许可行为前履行了告知的义务，侵犯了共赢公司陈述、申辩的权利，故县住建局撤销于2018年12月6日作出的准许共赢公司行政许可取得的滁来全快速通道全椒段工程PPP项目的施工许可证的行政行为违反法定程序。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告全椒县住房和城乡建设局于2019年10月14日作出《行政许可撤销决定书》的行政行为。 案件受理费50元，由被告全椒县住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长  张国兵 审 判 员  王化霞 人民陪审员  许程琍 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员  唐 月 附法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。