浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终302号 上诉人（原审被告）浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平白路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）楼金浦，男，1965年10月20日出生，汉族，住浙江省浦江县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处(以下简称浦南街道)因与被上诉人楼金浦、原审第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会（以下简称文溪社区）房屋拆迁管理（拆迁）其他行政行为一案，不服浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月1日公开开庭进行了审理。上诉人浦南街道的法定代表人王军勇及其委托代理人黄玄耀，被上诉人楼金浦及其委托代理人王新亮，原审第三人文溪社区委托代理人黄英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，楼金浦系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有三处合法土地和房屋，土地使用证号为浦集用（2000）字第0105-66号，使用权面积为84平方米；浦集用（2001）字第0105-079号，使用权面积为95平方米，房产证为浦房权证浦阳字第××号，共5层，面积417.78平方米；浦国用（2006）第1297号，使用权面积44.80平方米，房产证为浦房权证浦阳字第××号，建筑面积118.40平方米。2016年8月10日《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办［2017］3号文件申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办［2017］4号文件对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向城改办进行了备案。原告楼金浦以住房改造户名义于2017年12月14日签订《城中村改造补偿安置协议》，编号为浦南街道牛车头村2-047号，协议认定的合法占地面积为233.94平方米，合法建筑面积为1116.92平方米，安置面积计算为818.79平方米；根据城中村改造实施方案相关规定，核定乙方可安置高层住宅建筑面积／平方米；核定乙方符合建筑占地和人口安置相结合时特殊情况处理安置高层住宅建筑面积／平方米：女儿楼圆萍增计70平方米，第十二条第五款；可安置3套，建筑面积350平方米；货币安置：可安置建筑面积468.79平方米，单价2600元，计价1218854元。协议约定在规定签约期限内，签约率达95%及以上，街道（镇）适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。同天，第三人与原告签订了2-047Ａ补充协议，约定认定的合法占地面积为140.53平方米，合法建筑面积为1116.92平方米，安置面积计算为491.86平方米；核定乙方安置人口共计3人；根据城中村改造实施方案相关规定，核定乙方可安置高层住宅建筑面积210平方米；核定乙方符合建筑占地和人口安置相结合时特殊情况处理安置高层住宅建筑面积140平方米：按照补充意见剩余面积281.86平方米再给予安置住宅面积140平方米；可安置3套，建筑面积350平方米；货币安置：可安置建筑面积238.80平方米，单价2600元，计价620880元。同一天，第三人与原告女儿楼圆萍签订了2-047Ｂ补充协议，约定认定的合法占地面积为93.41平方米，合法建筑面积为／平方米，安置面积计算为326.94平方米；根据城中村改造实施方案相关规定，核定乙方可安置高层住宅建筑面积70平方米；核定乙方符合建筑占地和人口安置相结合时特殊情况处理安置高层住宅建筑面积160平方米：增计70平方米按照补充意见剩余面积186.94平方米再给予安置住宅面积90平方米；可安置2套，建筑面积230平方米；货币安置：可安置建筑面积／平方米，单价2600元，计价／元。2018年1月23日被告浦南街道委托第三人文溪社区、文溪村股份经济合作社发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》，公告载明：签约截止日期为2018年1月10日，腾空期限为2018年3月7日至2018年3月27日。涉案房屋的腾空单系原告楼金浦于2018年5月6日所签，房屋在腾空之后，已被拆除。 原审法院认为，被诉的城中村改造补偿安置协议系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及修正案等相关规定，由原告以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪社区经济合作社签订，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉城中村改造补偿安置协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。但《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，因此，本案被诉安置协议的法律后果应由原告所在的浦江县浦南街道办事处承担。 本案中的补充协议，双方重新约定了可安置房屋套数、建筑面积、搬迁费、临时安置费、住宅安置的户型、货币补偿款等主要内容，替代了原协议，并且补充协议中约定“与本协议不一致的，以本协议为准”，因此，原告诉请撤销的协议应为补充协议。本案的争议焦点为案涉城中村改造补偿安置协议是否应当撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。故人民政府因公共利益需要征收国有土地上房屋的，应当按照《征补条例》等法律法规规定的职责权限和程序进行。但建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城或城中村改造效率，如行政机关对房屋所有人进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场评估价格的补偿安置，则不宜完全否定此种收购协议的合法性。案涉城中村改造补偿安置协议系因城镇化建设、提高村民生活环境和居住水平的需要而签订的，其实质是地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。原告楼金浦持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋属于国有土地上的房屋，被告通过协议方式收购该房屋时，并未对其进行不得低于当时当地同区位同类型房屋市场价格的评估，故存在显失公平的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。2-047A和2-047B协议中的权利义务内容是相互关联不可分割的，系同一份协议，故对原告要求撤销城中村改造补偿安置协议的诉讼请求予以支持。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下：撤销编号为浦南街道文溪村2-047A和2-047B号的《城中村改造补偿安置协议（补充协议）》。本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 上诉人浦南街道上诉称：上诉人对一审法院认定的事实无异议，但对其“本院认为”部分持有不同观点。楼金浦名下有三处房产，其中国有划拨土地占地面积为44.8平方米（证号：2006-1297），实际丈量后给予补偿的建筑面积为118.4平方米，集体土地占地面积二处分别为84平方米证号为（2000-0105-66）、95平方米证号为(2001-0105-079)，实际丈量后给予补偿的占地面积三处合计为233.94平方米，实际丈量后给予重置价补偿的建筑面积三处合计为1116.92平方米。可安置面积为818.79平方米，于2018年6月22日签补充协议，根据浦南街道城中村改造签约联系单280号，同意与楼圆萍分家，分别给予安置:楼金浦350平方米，楼圆萍230平方米，协议安置住宅共五套，合计安置面积为580平方米。其中2—047A补充协议认定占地面积为44.8+95=140.53平方米（含国有划拨土地44.8平方米），安置350平方米共3套，货币安置可安置建筑面积238.8平方米，单价2600元/平方米（加上奖金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米），其中2—047B补充协议认定占地面积为93.41平方米，安置楼金浦女儿楼圆萍230平方米共2套。上诉人认为,楼金浦已协议安置580平方米住宅套间（共5套），土地性质为国有划拨，评估时己体现了国有划拨土地收益金补偿（按建筑面积每平方米150元），安置房成本基准价为2000元/平方米，货币安置可安置建筑面积238.8平方米，单价2600元/平方米（加上资金1000元/平方米，实际单价为3600元/平方米），该单价虽然不是同区位同类型房屋市场评估价，但已经体现了安置与“收购”之间的“一进一出”的合理差价，可能会存某些程度的不公平，但不存在“显失公平”情形。另，2—047B补充协议处置得当，与2—047A补充协议情形明显不同，一审法院却认定为同一协议，一并撤销了事，明显失当。故上诉人对一审法院认定案涉两协议存在“显失公平”情形不认同。请求二审法院撤销一审判决并依法改判，请予支持。 被上诉人楼金浦答辩称：房产证都是政府颁发的，国有土地使用证法律效力是肯定的，国有土地上房屋就不能按照城镇改造的程序来进行补偿安置,应该按照国有土地上房屋的征收与补偿程序，应当按类似房屋的市场价值来补偿。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人文溪社区答辩称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。一审判决撤销双方签订的《补偿安置协议》理由就是认为该协议显示公平，主要依据就是因为对拆迀房屋没有进行评估。是否显失公平要结合本案实际情况进行判断,不能只因为没有评估便认定为显失公平。本次城中村改造方案本就是“低进低出”，安置价与购房价都相对较低，这一政策是经过村民同意并认可的，协议也是自愿签订，并不存在显失公平。二、被上诉人的土地使用证虽为国有划拨土地，但其原先是集体土地，后因换证或补证，未经法定程序新证上记载的土地性质竟然变为国有划拨，被上诉人并未支付任何代价也没有履行任何审批程序，对此被上诉人是心知肚明的，因此其安置价格与其他集体土地户一致,签订协议时被上诉人并未有异议。后被上诉人与其他地块安置价对比后感觉后悔了才进行上诉，并不是真正因为协议显失公平。请二审法院查明事实，依法改判。三、《城中村改造补偿安置协议》是被上诉人与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为，更不存在签订空白协议的情形。综上，被上诉人与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，且该份协议并非真正的显失公平,请求撤销原判并依法改判。 经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明，2-047A补充协议中载明土地使用证号为2001-0105-079，2000-0105-66，2006-1297，土地使用证登记面积为95+44.80平方米。2-047B补充协议中载明，土地使用证号为2000-0105-66，土地使用证登记面积为84平方米。 本院认为，本案中，虽然浦南街道文溪社区城中村改造系基于新农村建设需要，经文溪社区村民代表大会审议并经浦江县人民政府批准同意，但被上诉人持有国土部门核发的国有土地使用权证，其房屋有部分属于国有土地上房屋。上诉人通过协议方式收回该房屋，并未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的评估程序，对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估。上诉人浦南街道称按照市场评估价格货币补偿，其补偿利益反而小于现行协议的补偿利益，此系上诉人浦南街道的单方意思表示，被上诉人并不认可。原审法院认为本案所涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平的意见并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案所涉2-047A号《城中村改造补偿安置协议》（补充协议）应予撤销。但2-047B补充协议中明确土地使用权证号为2000-0105-66，即对应浦集用（2000）字第0105-66号的不是国有土地，从2-047B补充协议的安置内容来看，上诉人补偿安置面积已大于上诉人原居住房屋合法的建筑面积，并已通过安置高层住宅的方式得以体现，不存在明显不公平、不合理之处，故上诉人认为该协议应当撤销的理由不能成立，该诉讼请求应予驳回。综上，上诉人的上诉理由部分成立，对其上诉请求合理部分本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、维持浙江省兰溪市人民法院（2019）浙0781行初64号行政判决中撤销编号为浦南街道文溪村2-047A的《城中村改造补偿安置协议（补充协议）》部分； 二、驳回被上诉人楼金浦的其他诉讼请求。 二审案件受理费50元，由上诉人浦江县人民政府浦南街道办事处承担25元，被上诉人楼金浦承担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 杨建进 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年六月二十九日 代书记员 刘灵玲 -10- -9-