内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内25行终21号 上诉人（原审原告）武某1，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。 委托代理人武某2，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。系武某1女儿。 被上诉人（原审被告）锡林浩特市住房和城乡建设局。 法定代表人张某1。 委托代理人张某2。 委托代理人田某，内蒙古义翔律师事务所律师。 上诉人武某1因与被上诉人锡林浩特市住房和城乡建设局行政程序处理决定一案，不服内蒙古自治区锡林浩特市人民法院（2019）内2502行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武某1及其委托代理人武某2，被上诉人锡林浩特市住房和城乡建设局委托代理人张某2、田某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年5月16日，锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局与原告武某1签订锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书，协议约定将原告武某1位于锡市××道的房屋征收，原告自愿以房屋产权调换补偿安置，在征收项目规划建设用地范围内安置，返迁楼设计为高层成品楼，入住返迁楼日期为2014年12月22日。2016年10月分房时，原告以交付的房屋不符合协议规定，被告以单体二层商铺交付（高层外的二层楼），房屋是毛坯房，未按期交房也未如约为原告发放逾期的二倍安置费，不符合约定的分房条件等理由，拒绝接受。期间原告多次找被告，2017年10月原告向被告提出退房。2018年12月27日，被告作出关于武某1事项行政程序处理决定书，原告不服向锡林郭勒盟住房和城乡建设局申请行政复议，锡盟住建局于2019年3月12日作出行政复议决定书，撤销锡市住建局作出的关于武某1事项的行政程序处理决定书，并责令在法定期限内重新答复。被告于2019年5月27日作出锡林浩特市住房和城乡建设局关于武某1等人信访问题的答复意见，于2019年5月27日作出关于武某1等人事项的行政程序处理决定书。原告收到该决定书后，认为被告所作行政决定违反法律规定，提起行政诉讼。 原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。根据以上规定，当事人对签订的补偿协议履行有异议的可以向法院提起诉讼，通过诉讼程序解决。本案原告认为被告预交付的返迁楼与补偿协议约定有异议的，可以与被告协商，协商不成的应当通过法院诉讼程序主张权益。本案被告针对原告对返迁楼提出的质疑，通过被告提交的行政程序告知书、锡市房屋征收局信访接待协调记录、锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局信访复字[2018]74号文件、关于武某1等人信访问题的答复意见、关于武某1事项行政程序处理决定书等证据，均已明确告知原告。被告的上述行为已经尽到了明确释明的义务。综上，被告作出的行政程序处理决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，告知事项清楚。原告的诉讼理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告武某1诉讼请求。案件受理费50元，由原告武某1负担。 上诉人武某1上诉称：一、原审法院认定事实错误。被上诉人锡林浩特市住房和城乡建设局所作的答复意见、行政程序处理决定书并未对上诉人的请求作出正面的针对性答复，比如返迁房屋的位置、平米、具体楼号。《锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书》是征收人锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局同被征收人武某1签订的，因此，上诉人与被上诉人是该协议的合同相对人，协议中明确规定了返迁楼设计为高层、期房、成品楼、高层楼下商铺，且约定了入住返迁楼日期为2015年5月16日，如不能按期回迁，征收人将从逾期之日起对被征收人的临时安置费按原安置费的二倍发放。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，上诉人在行政请求、复议及诉讼阶段均提出按照协议履行交付实体房屋的请求，但行政机关及人民法院均未进行实体答复或作出裁判，被上诉人应当负有按行政协议内容履行的义务，原审法院应当要求被上诉人按照协议履行，撤销被上诉人作出的《行政程序处理决定书》。二、原审法院适用法律错误。被上诉人所作的行政行为并未对上诉人要求按约履行分房的要求给予针对性的正面答复，上诉人武某1与被上诉人签订了行政协议，被上诉人理应按照协议履行，无法履行应按约承担违约责任。被上诉人的行为不符合《行政诉讼法》第六十九条的法律适用条件，应当适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条。三、被上诉人作出的具体行政行为与原具体行政行为相同或基本相同，依法应予撤销。被上诉人作出的《行政程序处理决定书》属于具体行政行为，不属于信访答复。该处理决定书明确了“返迁楼的分房时间、对不符合合同约定的二层商铺，强势解释为商业楼并无多高层区别，只是有产权性质确定为商业或住宅”，为锡盟明大房地产协商交付不符合合同约定的商铺确定了方案，加大了上诉人维权的难度。在被上诉人的上级机关作出行政复议决定书，撤销其作出的《行政程序处理决定书》，并责令在法定期限内重新做出答复后，被上诉人并未在法定限期内答复上诉人，而是违反法律规定，在长达几个月之后才做出了与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。根据我国《行政复议法》第二十八条第二款之规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。据此，被上诉人作出的《行政程序处理决定书》，依法应予以撤销。四、原审法院查明2016年10月分房，查明错误。被上诉人至今未给上诉人分高层楼成品商铺。2016年10月是住宅楼分房的时间，商铺当时还不具备交付的条件，并未参与分配。2017年10月，上诉人多次找负责回迁安置的锡盟明大房地产公司，要求尽快分配符合置换条件的商铺，在此期间房屋还没有具备交付条件。直至今日也没有将哪间商铺确定为上诉人的，具备交付条件并予以交付，更没有确定分房的确切时间，被上诉人并未提交任何证据，证明其明确了分配商铺的通知交付分房时间为2016年10月。上诉人的临时安置费现在发放到2016年3月，分房时间是确定临时安置费发放的截止时间，原审法院直接采信被上诉人作出的《行政程序处理决定书》中明确的分房时间，显属不妥，查明错误，损害了上诉人的合法权益。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，望二审法院查明事实，正确适用法律，撤销锡林浩特市人民法院作出的（2019）内2502行初32号行政判决，改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审；由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。 被上诉人锡林浩特市住房和城乡建设局辩称：一、原审法院认定事实清楚。上诉人的诉讼请求是撤销被上诉人于2019年9月25日作出的《武某1事项的行政程序处理决定书》，责令被上诉人对上诉人回迁房的具体要求作出实体答复。但在庭审中提出被上诉人履行补偿协议存在问题，上诉状中提到原审法院认定事实不清的理由也是履行补偿协议存在问题。原审法院认为上诉人对签订的补偿协议的履行有异议的可以向法院提起诉讼，通过诉讼程序主张权利，予以解决。被上诉人针对上诉人对返迁楼提出的质疑，被上诉人2019年9月25日作出《武某1事项的行政程序处理决定书》已经尽到了明确释明的义务，上诉人对履行补偿协议有异议的，可以另行起诉。二、上诉人认为原审法院适用法律错误没有依据。上诉人根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条，认为原审法院没有判决被上诉人履行协议，属于适用法律错误。由于上诉人没有提出履行协议的诉讼请求，原审法院没有对协议履行进行审查不属于适用法律错误。三、上诉人认为被上诉人作出的具体行政行为与原具体行政行为相同不符合事实。本案最早是由于信访人在通过网上信访的途径反映问题，经锡林浩特市信访局指定被上诉人予以答复，上诉人不服答复结果，向盟住建局提起行政复议，盟住建局撤销了被上诉人2018年12月27日作出的《关于武某1事项的行政程序处理决定书》，责令在法定期限内重新答复。被上诉人在2019年5月27日重新作出了《关于武某1事项的行政程序处理决定书》。虽然从名称上看是行政处理决定书，但从来源上看是信访途径，从内容看，是信访答复。在该行政处理决定书下达之前，补偿协议才是对相对人产生实体影响的具体行政行为。《关于武某1事项的行政程序处理决定书》是信访答复，只是尽到了明确释明的义务，作为信访事项，不能按照行政行为的要求与原信访答复不同。虽然盟住建局对原来的行政处理决定书予以撤销，责令重做，但也不能改变以上所有《关于武某1事项的行政程序处理决定书》都是信访答复的事实。信访和诉讼是互相独立、互相分离的，对于进入诉讼的事项信访不得受理，同样对于信访事项，诉讼也不得受理。对此，《信访条例》有明确规定，进入信访途径的不得进入诉讼。最高人民法院（2017）最高法行申364号行政裁定书对此种情形有明确裁定。综上所述，原审判决认定事实清楚，判决合法、合理。请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。 经审理查明，2012年5月16日，锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局与上诉人武某1及其配偶签订锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书。2018年12月27日锡林浩特市住房和城乡规划建设局作出《关于武某1事项的行政程序处理决定书》，武某1不服向锡林郭勒盟住房和城乡建设局申请复议，锡林郭勒盟住房和城乡建设局于2019年3月12日作出锡建复决字[2019]第1号行政复议决定书，撤销锡林浩特市住房和城乡规划建设局作出的《关于武某1事项的行政程序处理决定书》，并责令该局重新作出答复。被上诉人锡林浩特市住房和城乡建设局于2019年5月27日作出《关于武某1等人信访问题的答复意见》，并于2019年9月25日出具了《关于武某1等人事项的行政程序处理决定书》，该《决定书》的内容与2019年5月27日作出的《关于武某1等人信访问题的答复意见》内容一致，即对武某1等人答复内容为：信访件中所提到的被征收房屋在希办乌兰社区征收项目范围内。由锡盟明大房地产有限责任公司承建并负责回迁安置等事宜。该项目征收分三期进行，分别在2011年12月至2012年2月发布了房屋征收决定和公告。该项目在实施征收过程中，信访人武某1、程玉银、何海德通过协商与征收工作组签订了房屋产权调换协议。协议约定回迁楼为新华路商业回迁楼，回迁日期为2014年12月和2015年6月，该项目返迁楼于2016年10月建成分房。在分房中信访人武某1、程玉银、何海德以协议约定返迁楼为新华路高层商铺而非新华路高层商住楼的二层商铺为由拒绝领房。信访人拒绝领房理由没有法律依据，所谓协议约定高层返迁楼是指返迁住宅楼，返迁商业楼并无多层高层区别，只有产权性质确定为商业或住宅。临时安置费以返迁楼建成通过验收，符合入住条件并通知住户分房之日起截止。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定义务的，另一方可以依法提起诉讼”。武某1对《关于武某1等人事项的行政程序处理决定书》不服提起本案诉讼，要求撤销该《决定书》，责令锡林浩特市住房和城乡建设局对其关于回迁住房的具体要求作出实体答复，后增加诉讼请求要求按照所签定的《锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书》约定，交付上诉人166平米的高层楼商业用房成品楼，给付双倍临时安置费每月4209.28元（自2016年4月始至给付之日止）。 上述事实有，双方当事人原审中提交的锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书、锡林浩特市住房和城乡规划建设局2018年12月27日作出的《关于武某1事项的行政程序处理决定书》、锡林郭勒盟住房和城乡建设局2019年3月12日作出的锡建复决字[2019]第1号行政复议决定书、锡林浩特市住房和城乡建设局2019年5月27日作出的《关于武某1等人信访问题的答复意见》、锡林浩特市住房和城乡建设局2019年9月25日作出的《关于武某1等人事项的行政程序处理决定书》、增加诉讼请求申请等证据在案为凭，本院予以确认。 本院认为，本案中，上诉人武某1对被上诉人锡林浩特市住房和城乡建设局于2019年9月25日作出的《关于武某1等人事项的行政程序处理决定书》不服提起诉讼，要求撤销该《决定书》，责令锡林浩特市住房和城乡建设局对其关于回迁住房的具体要求作出实体答复，增加诉讼请求要求按照所签定的《锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书》约定，交付上诉人166平米的高层楼商业用房成品楼及给付临时安置费。根据武某1的诉讼请求，其实际是对履行《锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书》问题向被上诉人锡林浩特市住房和城乡建设局提出申请要求其进行答复。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”本案是武某1对锡林浩特市住房和城乡建设局作出的行政程序处理决定不服提起的诉讼，因此对《锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书》不进行审查，当事人对签订的补偿协议履行有异议的可以根据上述规定向法院提起诉讼，通过诉讼程序解决，诉讼中对《锡林浩特市国有土地上房屋征收产权调换协议书》内容及双方当事人的履行情况进行全面审查，作出裁判。本案中，锡林浩特市住房和城乡建设局作出《关于武某1等人事项的行政程序处理决定书》，明确告知武某1对补偿协议履行问题可以根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定提起诉讼，已尽到了释明义务，故武某1要求撤销该《决定书》的诉讼请求不能成立。综上，武某1的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决驳回武某1的诉讼请求结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武某1负担。 本判决为终审判决。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇二〇年六月八日 书记员 任 继 伟