青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）青28行终20号 上诉人（原审原告）孙会保，男，1971年3月1日生，汉族，现住青海省格尔木市。 被上诉人（原审被告）格尔木市自然资源局，住所地格尔木市柴达木东路55号，统一社会信用代码11632801015001508E。 法定代表人郭贵恩，该局局长。 委托代理人游文浩，男，1989年8月1日生，汉族，该局工作人员，住格尔木市。 委托代理人黄永力，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海西州自然资源局，住所地德令哈市河东街道格尔木市东路5号，统一社会信用代码11632800757418687K。 法定代表人王洪斌，该局局长。 出庭负责人孟庆宏，男，该局国土空间规划和耕地保护科科长，住德令哈市。 委托代理人吴宛霖，青海大孚律师事务所律师。 上诉人孙会保因诉格尔木市自然资源局不服行政处罚决定一案，不服青海省德令哈市人民法院（2019）青海2802行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙会保，被上诉人格尔木市自然资源局的委托代理人游文浩、黄永力，被上诉人海西州自然资源局出庭负责人孟庆宏、委托代理人吴宛霖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：原告孙会保与格尔木垦盛园艺场蔬菜种植有限公司签订了《格尔木垦盛园艺场蔬菜种植有限公司农业土地租赁合同》，原告租赁的土地性质为耕地，原告在租赁地上建设了农家乐，被告格尔木市自然资源局发现其建设的农家乐所用土地为耕地，且未经批准，遂告知原告要拟作出行政处罚及有陈述、申辩等权利并进行了送达，原告经陈述、申辩，最终作出格国土资罚字［2019］2号《行政处罚决定书》，并告知原告的救济途径。原告不服行政决定书向被告海西州自然资源局申请行政复议，海西州自然资源局依照复议程序作出西自然资复［2019］7号行政复议决定书，驳回了原告的复议申请，维持了原处罚决定书。原告在建设农家乐时其认为因为缴纳的租赁费用是建设用地的费用，故该用地应为建设用地。原告并未向出租单位申请建设农家乐，也未取得可以改变土地性质并建设农家乐等相关审批手续，直至庭审阶段原告也未取得建设农家乐的审批手续。 一审法院认为：原告孙会保在耕地上建设农家乐，未经审批，违反了法律法规强制性规定，被告格尔木市自然资源局及海西州自然资源局的行政行为程序合法，适用法律正确，现原告主张撤销被告格尔木市自然资源局作出的格国土资罚字［2019］2号《行政处罚决定书》及撤销被告海西州自然资源局作出的西自然资复［2019］7号《行政复议决定书》的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告孙会保请求撤销被告格尔木市自然资源局作出的格国土资罚字［2019］2号《行政处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回原告孙会保请求撤销被告海西州自然资源局作出的西自然资复［2019］7号《行政复议决定书》的诉讼请求。 上诉人孙会保不服，上诉称：1．请求撤销原判，依法改判；2.依法撤销被上诉人格尔木市自然资源局作出的格国土资罚字（2019）2号《行政处罚决定书》；3.依法撤销被上诉人海西州自然资源局作出的西自然资复（2019）7号《行政复议决定书》；4.由二被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。事实与理由：一．原判认定事实错误。上诉人在租赁的农用地上建设“农家乐”房屋设施是经土地使用权人农垦集团同意而为，并无非法改变土地用途的主观故意。众所周知，农垦承担着国家使命的特殊民事主体，涉案土地出租人格尔木农垦集团公司的隶属关系几经变更，现虽属格尔木市管理，但与地方行政管理机关的权力衔接并不紧密，工作对接存在问题。对此，上诉人只是基于对农垦集团的信任，朴素地认为农垦集团是政府机构，其同意兴建房屋是合法的政府行为，才投入资金建设“农家乐”。因此，改变土地用途的是农垦集团而非上诉人。换言之，若不经农垦集团的同意甚至鼓励上诉人是不会也无法在农垦集团土地上兴建房屋设施并经营数年之久的。再者，农垦集团同意上诉人兴建“农家乐”设施也是响应国家发展休闲农业的政策，是为“构建现代农业经营体系，促进一二三产业融合发展，做大做强农垦经济，更好服务国家战略需要。”的积极举措。为此兴建“农家乐”的群众除上诉人外尚有许多人，只是因上述与地方土地行政管理机关的对接滞后而未及时办理审批手续导致其合法性出现问题。农垦集团在其《“大棚房”专项清理整治行动专题报告》中也“建议对强制拆除的农家乐进行相应的赔偿……”，可见农垦集团亦认为自身负有赔偿责任。 由此可见，上诉人并无违法用地的故意，而是在土地使用权人农垦集团的准许并鼓励下兴建“农家乐”。原判将上诉人认定为违法主体错误。二．原判适用法律错误。造成涉案土地未经审批被改变用途的是农垦集团，故应适用《土地管理法》第七十八条：不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，……土地应当收回，……对当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”的规定，由土地行政管理部门即第一被上诉人对农垦集团作出处罚并由农垦集团对上诉人进行赔偿。原判却不顾上诉人并非违法主体的事实，认定二被上诉人错误适用《土地管理法》第七十六条处罚上诉人的行为合法。综上所述，原判认定事实及适用法律完全错误，处理不当，请求上级人民法院予以纠正。 格尔木市自然资源局辩称，一、1.被拆除的房屋涉及农垦土地，具有特殊性，被答辩人与格尔木园艺场蔬菜公司签订的合同中约定乙方自愿租赁土地进行农业生产，并严格遵守法律法规和甲方的规章制度，格尔木农垦集团土地管理办法第三条第二款规定，农用地不得擅自改变土地用途、第十三条规定不得擅自建房，被答辩人明知租用的土地是农用土地还擅自建房；2.农垦集团土地管理办法第二张第二款对农业用地及建设用地进行了区分，被答辩人按照4000元的标准缴纳租赁费就以为租用了建设土地与事实不符；3.农垦集团无权将农用土地变更为建设土地；4.上诉人自认其私自修建了农家乐，就构成了违法行为。二、被答辩人认为其对房屋享有的合法权益缺乏事实及法律依据，农垦集团土地管理办法试行仅仅是内部管理规定，不得与法律法规的规定相违背，根据土地法第62条规定，农村村民只能拥有一户宅基地，建设住宅应当符合土地总体规划，农村村民住宅用地需经过乡镇人民政府审核县级人民政府批准，依照44条规定需办理手续，被答辩人所建房屋并非住宅，违反了土地管理法的规定。三、国家扶持农业发展，不代表对违法行为的纵容，被答辩人陈述的相关部分应当完善用地的手续缺乏法律依据，违反了先审批后建设的规定；四、被答辩人擅自将农用地改变为建设用地，未履行任何行政审判手续，违反了土地管理法第76条规定，答辩人作出行政处罚决定的过程严格按照行政处罚法、国土资源行政处罚办法的规定，履行了立案、调查、审理、决定的程序，保障了被答辩人的合法权利。综上，被答辩人的上诉请求缺乏事实依据，行政处罚决定合法，请求依法驳回上诉。 海西州自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。1.一审提交的证据及庭审中查明的事实，可以明确认定格尔木市自然资源局所作事实清楚、证据确凿、程序合法。2.被上诉人海西州自然资源局作出的行政复议决定，事实清楚、程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。上诉人孙会保未经国土资源行政主管部门批准，擅自在所租赁的耕地上建设房屋，开办农家乐经营餐饮服务，违反了该规定，且其所建设的房屋属于农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》中规定的在农业园区内占用耕地违规建设非农设施的行为，应该予以进行清理整治。被上诉人格尔木市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条、第七十六条之规定作出的行政处罚决定，适用法律正确。同时，格尔木市自然资源局在作出行政处罚之前对其非法占地的行为进行了调查取证，向孙会保告知了作出处罚的事实、理由及依据，并告知其陈述、申辩等权利，保障了孙会保的实体权利，程序合法。其次，孙会保与垦盛园艺蔬菜种植有限公司签订的是《农业土地租赁合同》，作为出租方垦盛园艺蔬菜种植有限公司并非是国土资源行政主管部门，孙会保以垦盛园艺蔬菜种植有限公司已同意其建设农家乐经营餐饮服务为由主张所建设的农家乐合法无法律依据。 综上，孙会保的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙会保负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  何 萍 审 判 员  吴培青 审 判 员  邢 昌 二〇二〇年六月十八日 法官助理  梁琰韫 书 记 员  马燕艳