河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0122行初33号原告刘喜，男，1960年2月7日生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人周晓会，北京创为律师事务所律师。委托代理人王兵，北京创为律师事务所实习律师。被告中牟县黄店镇人民政府，住所地河南省郑州市中牟县黄店镇黄店村1号，统一社会信用代码11410122005298918C。负责人袁新科，镇长。委托代理人陈峰剑，男，工作人员。委托代理人李旭烽，河南科技通律师事务所律师。被告中牟县人民政府，住所地河南省郑州市中牟县商都大街1号，统一社会信用代码11410122005296664M。负责人楚惠东，县长。委托代理人耿丽下，女，工作人员。委托代理人张豫飞，男，工作人员。原告刘喜诉被告中牟县黄店镇人民政府（以下简称黄店镇政府）、中牟县人民政府行政强制及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘喜委托代理人周晓会、王兵，被告黄店镇政府武装部部长高瑞刚及被告委托代理人陈峰剑、李旭烽，被告中牟县人民政府委托代理人耿丽下、张豫飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘喜诉称：原告是祖居于河南省郑州市中牟县黄店镇祥府营村的村民，在本集体有房屋一处用于居住，现因“郑州与开封交界至航空港改建工程项目”面临征收。2019年12月11日，被告镇政府将其房屋强制拆除。原告就强拆行为向被告县政府申请复议。县政府作出复议维持决定。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1.确认被告镇政府强制拆除原告房屋的行为违法；2.撤销被告县政府作出的《行政复议决定》牟政（行复决）〔2019〕57号；3.本案诉讼费由二被告承担。原告刘喜提供的证据有：1.原告身份证；2.《集体土地建设用地使用证》；3.政府部门于2011年3月18号制作的固化视频（含原告房屋）；4.《中牟县2010-2020土地利用总体规划》；5.房屋强拆情况影像材料；证据1-5证明：案涉房屋未影响城乡规划，固化后并未改扩建，非违法建筑。6.《通告》3份、征地红线图；证明：案涉地块在进行实质征收，被告镇政府为实施主体；7.《中牟县自然资源局关于魏军营、魏国增等人反映问题的行政答复》；证明：案涉征收未经批准实质开展，系违法征收。8.被征收户与村委领导对话录音（光盘及文字版）；9.被征收户与镇领导对话录音（光盘及文字版）；10.认定房屋法律性质过程的视频（光盘及文字版）；11.陈述申辩现场递交视频；12.《信访事项处理意见书》；13.强拆前的补偿费用；证据8-13证明：案涉房屋在征地红线范围内；被告认定事实不清；适用依据错误；程序严重违法；被告拆除房屋的实质目的并非规划执法，而是加快征收拆迁，执法目的严重不当。14.《行政复议决定》牟政（行复决）〔2019〕57号；证明：复议机关认定事实不清，证据不足，作出决定不适当。15.魏喜志证人证言。被告黄店镇政府辩称：一、原告的房屋为违法建设。郑州市人民政府2011年2月21日颁发《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》(郑政【2011】11号)，其中第二条第一款明确规定：在郑州市市区规划区范围内集体土地上，村民新建、改建、扩建、翻建住宅的活动，应当遵守本办法。当年行政部门依据该规定对乡、村庄规划范围内的全部建筑物、构筑物进行了拍照固定（简称“固化”）。将原告的案涉房屋现状与2011年的固化照片对比，结合2018年3月21日原告认可的房屋现状平面图及调查表，不难发现原告存在改建、扩建、翻建房屋（主房搭建二层、主房前原院子扩建房屋并在二层加盖简易房等）的行为,以上均是2011年固化以后新建。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条以及《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十七条、《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》第十一条之规定，原告应该办理乡村建设规划许可证。但其改建、扩建、翻建房屋，并没有征得村民委员会的同意，也没有向相关部门提出过申请，并办理乡村建设规划许可证。在被告黄店镇政府作出《责令限期拆除决定书》前，曾要求原告提供材料证明其改建、扩建房屋合法。但是时至今日，原告仍然没有提供乡村建设规划许可证来证明其为合法建设。虽然原告在申请复议时提供了其前期未向被告提交过的集体土地建设用地使用证（即宅基地证），但该宅基地证批准的房屋建筑面积为45㎡，而2018年3月21日原告自己认可的房屋现有建筑面积为513.34㎡（含简易房153.69㎡、棚16.76㎡），远远超过批准面积，同时原告又不能提供超过批准面积房屋的合法手续。退一步讲，即便按照原告在申请复议中所述其房屋于2009年修建，因其现有房屋建筑面积远超宅基地证批准建房面积，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条以及《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》（2005）第三十三条之规定，其超过批准面积的房屋也属于违法建设。此外，经调查，原告刘喜在中牟县黄店镇祥府营有2处宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》农村村民一户只能拥有一处宅基地，原告刘喜拥有2处宅基地，其未提供任何分户的证明，且未提供集体土地使用证和乡村建设规划许可证，显然违反法律规定。鉴于以上，原告的房屋为违法建设。二、被告依法律规定送达相关法律手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条之规定，被告具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。由于原告没有取得乡村建设规划许可证进行改建、扩建、翻建房屋，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》之规定，对原告下达了《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》等相关法律手续。综上，原告的房屋确为违法建设，原告要求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法缺乏事实依据。因此，请求驳回原告的诉讼请求。被告黄店镇政府提供的证据有：1.中牟县黄店镇祥符营村民委员会出具的情况说明以及黄店镇村镇建设办公室出具的证明。证明:2011年之后原告在改建、扩建房屋其房屋时，并没有征得村民委员会的同意，也没有向相关部门提出过申请，并办理乡村建设规划许可证的事实。2.原告2011年作出的保证书。证明:原告对于2011年以后进行建设活动需要按照法律规定进行审批手续主观上是明知的。3.2011年政府部门对原告的住宅进行固化拍摄的照片、原告的两处房屋等建筑物的现状照片和原告2018年3月21日签字按指印确认的房屋建筑表及平面图两份。证明：经过对比，原告在2011年之后，存在未经审批并办理乡村建设规划许可证的情况下，改建、扩建房屋等违法行为。原告拥有两处住宅，违反了“一户一宅”的规定。4.《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》。证明：被告依照规定向原告送达文书，原告在法定期限内未自行拆除，黄店镇政府依照法律规定对其进行拆除。5.《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施《城乡规划法》办法》、《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法(郑政【2011】11号)》、《郑州市城乡规划管理条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《河南省村庄和集镇规划建设管理条例（2005）》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》。证明：黄店镇政府作出被诉行政行为的法律依据。被告中牟县人民政府辩称，一、中牟县人民政府作出的复议决定程序合法。中牟县人民政府于2019年12月23日收到原告刘喜复议申请，12月25日书面通知黄店镇政府进行答复。黄店镇政府于2020年1月3日向被告中牟县人民政府提交了书面答复及相关的证据依据。后因案件情况复杂，经机关负责人同意后作出延期通知书并送达原告及黄店镇政府。2020年3月17日，中牟县人民政府作出牟政（行复决）〔2019〕57号《行政复议决定书》，并于同日向原告及黄店镇政府进行了送达。中牟县人民政府在法定期限内作出了复议决定，程序合法。二、中牟县人民政府作出确认黄店镇政府强拆原告房屋程序违法的复议决定，事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》以及《郑州市城乡规划管理条例》的相关规定，乡、镇人民政府在对违法事实调查清楚的情况下具有对违法建设依据法定程序强制拆除的职权。由于牟黄拆〔2019〕95号《责令限期拆除决定书》已被生效的牟政（行复决）〔2019〕42号行政复议决定撤销，故黄店镇政府无证据证明其拆除原告房屋的程序合法。该案涉房屋在已被拆除的情况下，无恢复原状的可能性，黄店镇政府应对其拆除行为造成的不良影响采取补救措施。原告要求“对违法责任人进行追责并予以公示”的请求依法不属于行政复议的受案范围，应通过其他渠道进行解决。综上所述，中牟县人民政府作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，依法应当维持中牟县人民政府作出的复议决定，驳回原告的诉讼请求。被告中牟县人民政府提供的证据有：1.复议申请书、EMS快递查询表，证明中牟县人民政府于2019年12月23日收到原告行政复议申请。2.答复通知书、送达回证、答复书，证明中牟县人民政府与2019年12月24日受理原告行政复议申请并作出答复通知书，12月25日作出答复书向黄店镇政府送达。黄店镇政府于2020年1月3日向中牟县人民政府提交答复书及证据依据。3.牟政（行复决）〔2019〕42号《行政复议决定书》、牟黄拆〔2019〕95号《责令限期拆除决定书》，中牟县人民政府作出牟政（行复决）〔2019〕42号《行政复议决定书》，撤销了牟黄拆〔2019〕95号《责令限期拆除决定书》，黄店镇政府拆除原告房屋程序违法。4.延期通知书、送达回证，证明中牟县人民政府因案件情况复杂，需延期30日作出行政复议决定，于2020年2月21日作出延期通知书并送达原告及黄店镇政府。4.牟政（行复决）〔2019〕57号行政复议决定书，送达回证，证明县政府于2020年3月20日作出复议决定，并于3月23日送达原告及黄店镇政府。上述证据证明：中牟县人民政府复议程序合法，认定事实清楚，黄店镇政府强拆原告房屋程序违法。经庭审质证，原告对被告黄店镇政府提供的第一组证据，情况说明真实性有异议，村委会出具的情况说明来认定事实，仅有一个情况说明，也无其他任何证据对时间予以证实，故原告对其真实性和证明目的均不予认可，即便是原告在向被告主动陈述申辩之后，被告也从未向原告出示过甚至提起过有该证据的存在。经原告方仔细查看证据后，发现两证据落款时间的字迹极度相似，极可能是同一人在同一时间做出的材料，不排除是被告在强拆行为之后补的证据，故认为该证据效力缺乏。对保证书，对其真实性及目的不认可，因为原告从未见过这个保证书，且上面的签字根本不是本人签的，原告对保证书上的内容也不知晓，无法达到被告的证明目的。对固化照片，真实性予以认可，证明了原告所主张的建设时间是在《城乡规划法》发布之前。对于被告提供的原告房屋现状照片没有异议，与其固化视频是一致的。对于房屋建设建筑表及平面图，对其内容的表格部分真实性予以认可，但因该组证据下半部分的图示以及后面的签字，在当时原告均未见到，所以对其不认可。对证据四，因为原告提供的证据中已经能够证明被告所作出的一系列文书已经被撤销归于无效，故对其证明目的不予认可。另外其所作文书并未全部送达到原告处，原告也并未接收到被告所说的全部文书，所以认为被告所作行为程序违法。对第五组证据并非证据，不予质证。原告对被告中牟县人民政府提供的第一组证据的三性、证明目的均无异议。对第二组证据的三性无异议，对证明目的不认可，行政复议机关依照行政复议法应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查，除了程序之外，应当对实体重点进行审查，因为这涉及到原告重大的利益。但被告在行政复议中并未就实体情况进行审查。第三组证据的三性无异议。第四组证据的三性无异议，对证明目的有异议。认为行政复议机关在审理行政复议案件过程中，行政程序上是没有问题的。但是对行政复议机关认定的关于该案件的事实部分并没有调查清楚，因此对该证据的证明目的不予认可。被告黄店镇政府、中牟县人民政府对原告提供的证据1身份证没有异议。证据2集体建设用地使用证不予认可。证据3，2011年3月18日固化视频范围很大，不能显示原告房屋。证据4，显示的是截止2005年，而本案的房屋建设2008年与本案没有关联性。强拆视频无异议。对第一组的证明目的不认可，案涉房屋是2008年建设，城乡规划法2008年1月1日实施，按照规定应该办理规划手续，但是没有办理规划手续，属于违法建设，且批准的面积只有45平方，案涉房屋面积有三百多平方，超过批准面积，属于违法建设。针对第二组证据通告三份，本案既存在S317建设又存在合村并点，同时原告的案涉房屋也在合村并点的项目范围之内。对征地红线图没有异议。证据7行政答复无异议，对证明目的有异议。对第三组中的文字录音不予认可，认为现场陈述申辩视频无法证明原告现场提出申辩。对信访处理事项、补偿费用、证据14及证据15行政复议决定无异议。但对第三组及第四组证据的证明目的有异议。对证人证言，认为其与本案有利害关系，不能予以采信。被告中牟县人民政府对被告黄店镇政府提供的证据均无异议。被告黄店镇政府对被告中牟县人民政府提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据及二被告提供的证据均具备真实性、关联性，符合证据的法定形式，能够证明案件的基本事实，本院综合予以采信。经审理查明，原告刘喜系中牟县黄店镇祥付营村村民，在该村有宅基地及地上房屋两处。2018年3月21日的两处房屋测量面积调查表显示：一、户主刘喜，祥付营村2组，编号X2023，建筑物面积合计513.34㎡；二、户主刘喜，祥付营村2组，编号X2024，建筑物面积合计426.4㎡。2019年10月30日，中牟县黄店镇祥付营村民委员会出具《情况说明》，称刘喜在2011年之后在该村内建房，未向村委会提出过申请，未获得村委会同意，也未通过村委会向镇政府申请办理乡村建设规划许可证。2019年11月7日，中牟县黄店镇村镇建设办公室出具《证明》，证明刘喜2011年之后在中牟县黄店镇祥付营村内修建住宅没有办理审批手续，中牟县黄店镇村镇建设办公室未收到其申请颁发乡村建设规划许可证的申请材料。2019年11月28日，黄店镇政府以原告未取得乡村规划许可证在黄店镇祥符营村西地段擅自建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，对原告作出牟黄拆[2019]95号《责令限期拆除决定书》。同年12月2日，黄店镇政府对原告作出牟黄催[2019]95号《限期拆除催告书》。同年12月5日，黄店镇政府对原告作出牟黄拆[2019]95号《强制拆除决定公告》，同日，作出牟拆字[2019]95号《强制拆除决定书》，载明“经查，被拆除人刘喜建设的建筑工程，建筑面积共约400平方米。属于违法建筑。你搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，本行政机关决定如下：对你搭建的违法建设进行强制拆除。”2019年12月，黄店镇政府强制拆除原告房屋。2019年12月23日，原告向中牟县人民政府提起行政复议，请求：请求：1.确认黄店镇政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.责令黄店镇政府将违法拆除的房屋恢复原状；3.对违法责任人进行追责并予以公示。中牟县人民政府于2020年3月20日作出牟政（行复决）〔2019〕57号行政复议决定，认为黄店镇政府作出的牟黄拆[2019]95号《责令限期拆除决定书》已被生效的牟政（行复决）〔2019〕42号行政复议决定撤销，黄店镇政府无证据证明其拆除房屋的程序合法，黄店镇镇政府应对其拆除行为造成的不良影响采取补救措施，“对违法责任人进行追责并予以公示”的请求依法不属于行政复议的受案范围，决定：一、确认黄店镇政府强制拆除刘喜房屋的程序违法；二、驳回刘喜的其他复议请求；三、责令黄店镇政府在60日内采取补救措施。并向原告邮寄送达。原告不服该强制拆除行为及行政复议决定，于2020年4月15日向本院提起行政诉讼。另查明，2011年，相关部门对黄店镇祥付营村的房屋进行拍照固定。本院认为，关于黄店镇政府拆除刘喜房屋是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，黄店镇政府对乡村建设有行政管理执法权，但作出行政行为应有法定依据，遵守法定程序。本案中，被告黄店镇政府以原告刘喜未经规划许可擅自在自家宅基地上建设房屋而向其作出《责令限期拆除决定书》、《限期拆除催告书》、《强制拆除决定公告》、《强制拆除决定书》，并以上述文书为依据对刘喜的房屋实施了强制拆除。黄店镇政府既没有对原告进行调查询问，也没有充分保证原告的陈述申辩权利，亦未能提供文书送达原告的证据，黄店镇政府认定原告400平方米的房屋为违法建筑并强制拆除的行为属于认定事实不清，证据不足，程序违法。因该拆除行为不具有可撤销内容，依法应当确认违法。关于牟政（行复决）〔2019〕57号行政复议决定应否撤销的问题。被告中牟县人民政府经审查，认为黄店镇政府作出的牟黄拆[2019]95号《责令限期拆除决定书》已被生效的牟政（行复决）〔2019〕42号行政复议决定撤销，遂以黄店镇政府强制拆除行为程序违法，作出了确认黄店镇政府拆除刘喜房屋程序违法的复议决定。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款、第三款规定，应视为中牟县人民政府维持了黄店镇政府的拆除行为，该维持决定明显不当，依法应予撤销。综上，原告刘喜主张确认黄店镇政府拆除其房屋的行为违法，并撤销中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2019〕57号行政复议决定的诉讼请求，理由正当，应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认被告中牟县黄店镇人民政府强制拆除原告刘喜房屋的行为违法；二、撤销被告中牟县人民政府作出的牟政（行复决）〔2019〕57号行政复议决定。案件受理费50元，由被告中牟县黄店镇人民政府、中牟县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审 判 长  王 伟人民陪审员  王雅阁人民陪审员  马建国二〇二〇年六月三十日书 记 员  王绍倩附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。