宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行初98号 原告段文玉，男，1928年2月27日出生，回族，农民，现住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 原告杨玉花，女，1933年2月10日出生，回族，农民，现住宁夏回族自治区银川市兴庆区。 共同委托代理人段爱萍，女，1954年4月20日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市，系原告段文玉、杨玉花之女（特别授权）。 共同委托代理人闫婕昀，宁夏大远律师事务所律师（特别授权）。 被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。 法定代表人周福琦，区长。 行政机关出庭负责人刘磊，该区副区长。 委托代理人刘超，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。 被告银川市人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路166号。 法定代表人杨玉经，市长。 委托代理人王红燕，银川市司法局复议科与应诉科科长（特别授权）。 委托代理人哈如，北京德恒（银川）律师事务所律师（一般代理）。 原告段文玉、杨玉花与被告银川市兴庆区人民政府、银川市人民政府土地行政管理及行政复议一案，于2020年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日受理后，于2020年2月27日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告段文玉、杨玉花的委托代理人段爱萍、闫婕昀，被告银川市兴庆区人民政府副区长刘磊及其委托代理人刘超，被告银川市人民政府的委托代理人王红燕、哈如到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告段文玉、杨玉花诉称，二原告系夫妻关系，为银川市兴庆区通贵乡通贵村村民。二原告1962年生育段洪茂、1965年生育段爱芳。1983年村里分配的土地是分给二原告和两个孩子段洪茂、段爱芳的土地。四人的份额共计13.2亩，承包方式为家庭承包，以原告段文玉为代表承包土地，承包期限30年。1984年段洪茂与马风芹结婚，段爱芳出嫁。2003年第二次土地承包时，以原告的儿子段洪茂为家庭代表与银川市兴庆区通贵乡通贵村村民委员会签订了《土地承包合同》，期限是25年，仍是四人份额共计13.2亩。2012年土地确权时，经实测，确定原告承包土地为19.72亩。被告银川市兴庆区人民政府以段洪茂是城镇散居户为由，将涉案土地确权给段洪茂的妻子马风芹，通贵村村民委员会也将涉案土地流转费发放给马风芹。2017年9月18日，原告向本院提起诉讼，要求确认被告银川市兴庆区人民政府颁发给马风芹土地承包经营权证的行政行为违法，并要求撤销该土地承包经营权证，对涉案土地重新确权。2018年5月28日，本院作出（2017）宁01行初279号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，该院作出（2018）宁行终278号行政裁定书，以涉案土地应由政府先行处理为由，撤销了（2017）宁01行初279号行政判决书。2018年10月15日，原告向被告银川市兴庆区人民政府提出《土地确权申请书》。2018年12月14日，原告收到被告银川市兴庆区人民政府作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》，对涉案土地不予确权。2019年5月20日，原告向被告银川市人民政府申请复议。2019年7月16日，被告银川市人民政府作出银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》，撤销了被告银川市兴庆区人民政府作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》并责令被告银川市兴庆区人民政府重新作出具体行政行为。2019年9月9日，原告收到被告银川市兴庆区人民政府作出不予受理的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》。2019年9月19日，原告向被告银川市人民政府申请复议。2019年11月18日，被告银川市人民政府作出银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》，维持被告银川市兴庆区人民政府作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》。二原告一直在通贵村居住生活，涉案土地也一直由二原告雇人耕种。二原告未丧失集体组织成员资格。被告银川市兴庆区人民政府向马风芹颁发的土地承包经营权证中“共有人”一栏未写明共有人的人数、姓名及亩数，导致马风芹独自占用承包涉案土地。被告银川市兴庆区人民政府的行为侵害了原告的合法权益。二被告作出的具体行政行为违法，应予撤销。原告诉至本院，请求法院依法判令：1.撤销被告银川市兴庆区人民政府于2019年9月9日作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》；2.撤销被告银川市人民政府于2019年11月18日作出的银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》；3.责令二被告对原告的涉案土地承包经营权申请重新作出处理。 原告为证实自己的主张，向本院提交以下证据：证据一、原告杨玉花的身份证复印件、马风芹户口本复印件各一份、集体单位户口本三页（均系复印件）。证明目的：段文玉、杨玉花系银川市兴庆区通贵乡通贵村村民，两原告系夫妻关系。1962年1月7日生育段洪茂、1965年生育段爱芳。1987年3月31日段文玉、杨玉花、段洪茂、段爱芳均转为城镇户口。1987年6月15日，马风芹的户口转入通贵乡通贵村四队。1985年1月17日，马风芹生育双胞胎段群涛、段群毅。证据二、证明（提交复印件，原件在（2017）宁01行初279号案件卷内）、土地承包合同书（复印件）、简易矛盾纠纷调解登记表（复印件）各一份。证明目的：1、1980年第一次土地承包是以原告段文玉为户主承包土地共计13.2亩，共计4人，其中段文玉、杨玉花、段洪茂、段爱芳每人平均3.3亩。2、2003年第二次土地承包是以段洪茂为家庭成员代表与银川市兴庆区通贵乡通贵村村民委员会签订了《土地承包合同》，承包期限25年（2003年1月1日至2027年12月31日止），人口也是4人，承包土地面积仍然是13.2亩。2017年7月5日，银川市兴庆区通贵乡通贵村村民委员会对涉案纠纷进行调解并详细记录了土地承包的情况。证据三、承包土地示意图（复印件）两页、《农村土地承包经营权证》（复印件）、土地承包情况说明（复印件，原件在（2017）宁01行初279号案件卷内）各一份。证明目的：1、2016年8月10日，涉案土地经宁夏遥感测绘勘察院航拍由13.2亩变成19.72亩。2、2016年8月9日，被告银川市兴庆区人民政府将涉案土地向案外人马风芹颁发《农村土地承包经营权证》的具体行政行为违法。3、《农村土地承包经营权证》的内容填写错误且不明确，⑴承包方的代表为马风芹错误。马风芹没有和银川市兴庆区通贵乡通贵村村民委员会签订《土地承包合同》，也不是承包方家庭成员中的四人之一。⑵承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日错误。自1998年至今马风芹并没有实际承包并经营涉案土地。⑶承包方式为家庭承包、但被告在承包经营权共有人一栏中并没有明确共有人的人数及姓名。⑷涉案土地自承包以来，都是二原告或者二原告委托他人耕种，马风芹至始至终没有承包耕种。证据四、银川市中级人民法院（2017）宁01行初279号行政判决书，宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终278号行政裁定书、被告银川市兴庆区人民政府于2018年12月14日作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》、被告银川市人民政府作出的银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》、被告银川市兴庆区人民政府于2019年9月9日作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》、被告银川市人民政府作出的银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》各一份（均为复印件）。证明目的：2017年9月18日，原告诉请被告银川市兴庆区人民政府给马风芹颁发土地承包经营权证的具体行政行为违法。本院作出（2017）宁01行初279号行政判决书驳回其诉请。原告上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，该院作出（2018）宁行终278号行政裁定书，撤销了（2017）宁01行初279号行政判决书。2018年10月25日，原告向被告银川市兴庆区人民政府提出了土地确权申请，被告银川市兴庆区人民政府以原告不是集体组织成员未对涉案土地进行实际审查。被告银川市人民政府作出《行政复议决定书》，撤销该回复。2019年9月9日被告银川市兴庆区人民政府作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》与银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》的内容相互矛盾。 被告银川市兴庆区人民政府辩称，一、被告作出《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》事实清楚。二原告原系银川市兴庆区通贵乡通贵村村民。1980年，二原告与其子段洪茂、女儿段爱芳承包本村土地13.2亩。后因二原告及女儿段爱芳的户口转为城镇户口。2003年第二轮土地承包时，通贵乡村委会与段洪茂签订《土地承包合同》，由其承包原已承包的土地13.2亩。2012年，全区开展土地确权工作。经实测，确定该承包土地为19.72亩。因段洪茂为非农户，其妻子马风芹为本村户口，故于2016年8月9日向马风芹颁发《农村土地承包经营权证》。二原告早在2003年第二轮土地承包之前就已转为非农业户口，不是本集体经济组织成员，不享有要求土地确权的资格，故其申请确权主体不合法。二、被告作出《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》适用法律正确，程序合法。被告不具备重新处理涉案农村土地承包经营权的职责。集体经济组织成员是否取得承包经营权，以集体经济组织或村民委员会与其签订土地承包合同形式确定。二原告没有签订土地承包合同，也没有足够的证据证明涉案土地的权属来源。被告给马风芹颁发《农村土地承包经营权证》是行政机关通过严格的法定程序，对土地的所有权和使用权作出的确认。在未经法定程序变更之前，该行为受法律保护。二原告以土地承包经营权纠纷为由，再行向被告申请确权，违反了一物一权原则。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告银川市兴庆区人民政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据（证据三系复印件，其他证据均出示原件，留存复印件）：证据一、银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》、《银川市兴庆区人民政府关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》各一份。证明目的：被告银川市兴庆区人民政府根据银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》对二原告土地确权的请求作出了回复，认为二原告已不是集体经济组织成员，不享有要求土地确权的资格，决定不予受理。证据二、《送达回证》、《亲属关系证明》、《授权委托书》各一份。证明目的：二原告委托其女儿段爱萍签收了《银川市兴庆区人民政府关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》，行政行为程序合法有效。证据三、银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》一份。证明目的：原告不服《银川市兴庆区人民政府关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》，再次提起行政复议。2019年11月18日，被告银川市人民政府作出该行政复议决定，维持被告作出的《银川市兴庆区人民政府关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》。证明被告所作回复事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确。 被告银川市人民政府辩称，2019年9月19日，被告依法受理了原告的复议申请，并于2019年9月20日向原告送达银政行复受字[2019]92号《行政复议受理通知书》，同日向被告银川市兴庆区人民政府送达《提出答复通知书》。被告银川市兴庆区人民政府在法定期限内提交了答复书及相关证据材料。经被告对事实进行审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2019年11月18日作出银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》，决定维持被告银川市兴庆区人民政府作出的《关于段文玉、杨玉华请求土地确权的回复》，并于2019年11月19日分别向原告及被告银川市兴庆区人民政府送达。综上，被告作出的银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告银川市人民政府为证明被诉行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一：1-1、银政行复受字[2019]92号《行政复议受理通知书》、送达回证各一份。1-2、《提出答复通知书》、送达回证各一份。证明目的：2019年9月19日，被告依法受理了原告的复议申请，并于2019年9月20日向原告送达受理通知书，于2019年9月19日作出《提出答复通知书》并于2019年9月20日向被告银川市兴庆区人民政府送达。证据二：2-1、银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》各一份。2-2、送达回证两份。证明目的：2019年11月18日，被告作出涉案行政复议决定书，并于2019年11月19日分别向原告及被告银川市兴庆区人民政府送达。 经庭审质证，原告对被告银川市兴庆区人民政府提交的证据提出了以下异议：对证据一中银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予认可。认为该证据说明被告银川市人民政府经过对涉案土地的承包情形调查后，撤销了被告银川市兴庆区人民政府于2018年12月14日作出的《银川市兴庆区人民政府关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》，并责令其在30日内重新作出具体行政行为。对被告银川市兴庆区人民政府于2019年9月9日作出的《银川市兴庆区人民政府关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予认可。认为随后原告就此份回复向被告银川市人民政府申请复议，要求撤销此文件。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可，系二原告女儿段爱萍签收。对证据三的真实性、合法性、关联性认可，但对其证明目的不予认可。认为该证据与银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》相互矛盾。被告未认真核实涉案土地的承包情况。案外人马风芹与通贵村村委会并未签订土地承包合同。被告银川市兴庆区人民政府向马风芹颁发《农村土地承包经营权证》没有法律依据。二原告一直居住在通贵乡通贵村，并未失去集体组织成员资格。涉案土地一直是由二原告经营或雇人经营，并领取相关补贴。故被告银川市人民政府应当撤销被告银川市兴庆区人民政府作出的回复。 原告对被告银川市人民政府提交的证据提出了以下异议：对证据一无异议。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议。但认为该《行政复议决定书》与银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》相互矛盾。 被告银川市兴庆区人民政府对原告提交的证据提出以下异议：对证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。认为该户口簿已经作废，原告应提交现今有效的户口。户口本上并未反映出段洪茂与原告同一时间转出的记载。对马风芹户口复印件的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该证明并未显示马风芹何时迁入通贵乡。原告提供的户口本上明确记载段洪茂转入非农业户口的时间是2009年，因此不能达到原告的证明目的。该组证据证明了二原告已经不是农村集体组织的成员。对证据二中证明的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。认为该份证据是马英国的证言，作为证人应该出庭作证。且农村土地承包经营权来源于有效的承包合同。原告没有提供第一轮的承包合同证实其阐述的事实。即使如原告所述第一轮是以其为代表取得了土地承包经营权，但在第二轮没有与村委会签订承包合同，说明其未取得土地承包经营权。第二轮承包的段洪茂，其家庭成员是马风芹及其两个孩子。段洪茂失去集体经济组织成员的资格后，其妻马风芹有权享有家庭承包地。被告依据有效的第二轮承包合同予以颁发土地承包经营权证符合法律规定。对土地承包合同的真实性、合法性、关联性无异议。认为该证据恰好证明段洪茂在第二轮承包时作为家庭代表取得了第二轮土地承包经营权。对简易矛盾纠纷调解登记表的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为应当以土地承包经营权证为准。该次调解的目的主要是针对原告与马风芹家庭内部矛盾为主做的调解，其记录的事实不应当作为证据被法庭采纳。对证据三中土地情况说明的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。认为证人应当出庭作证。对《农村土地承包经营权证》的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该证据不能证明马风芹未耕种涉案土地。对承包土地示意图确定的亩数无异议，但对其证明目的有异议。对证据四的真实性、合法性、关联性无异议。认为该组证据不能达到原告的证明目的。所有的裁决和回复都没有证实马风芹不是合法的农村土地承包经营权使用人。也没有证实被告对马风芹的颁证行为是违法的。对被告银川市人民政府提交的证据无异议。 被告银川市人民政府对原告提交证据一、二、三的质证意见同被告银川市兴庆区人民政府一致。对证据四的真实性、合法性、关联性认可，但对其部分证据目的不予认可。被告银川市人民政府认为被告银川市兴庆区人民政府不具有对农村土地承包经营权争议处理的职责，故撤销被告银川市兴庆区人民政府第一次不予确权的答复。被告银川市兴庆区人民政府第二次作出不予受理的回复，两次回复处理不同，故被告银川市人民政府的复议决定结果不同。不存在原告所述相互矛盾的情形。对被告银川市兴庆区人民政府提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据一来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。证据二中的证明，真实性无法核实，且无法证明其证明目的，本院不予采信。对证据二中土地承包合同书与简易矛盾纠纷调解登记表、证据三中承包土地示意图与《农村土地承包经营权证》、证据四的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。证据三中的土地承包情况说明系原告单方制作，且被告不予认可，本院不予采信。 被告银川市兴庆区人民政府、银川市人民政府提交的证据来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，原告段文玉、杨玉花原系银川市兴庆区通贵乡通贵村村民。1980年后因国家实施家庭联产承包责任制，原告段文玉、杨玉花及儿子段洪茂，女儿段爱芳承包本村的13.2亩土地。后因二原告及女儿段爱芳的户口均转为城镇户口，2003年第二轮土地承包时，银川市兴庆区通贵村村民委员会与二原告的儿子段洪茂签订《土地承包合同书》，由段洪茂承包原已承包的土地13.2亩，承包期限25年，自2003年1月1日至2027年12月31日止。2012年宁夏回族自治区范围内进行土地确权工作，被告银川市兴庆区人民政府经实测后将涉案的土地确定为19.72亩，并于2016年8月9日将涉案的土地向案外人马风芹（段洪茂的妻子）颁发兴农地承包权（2016）第006906号《农村土地承包经营权证》。2017年9月18日，原告向本院提起诉讼，要求确认被告银川市兴庆区人民政府给马风芹颁发土地承包经营权证的行政行为违法，并要求撤销该土地承包经营权证，对涉案土地重新确权。2018年5月28日，本院作出（2017）宁01行初279号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至宁夏回族自治区高级人民法院，该院于2018年9月18日作出（2018）宁行终278号行政裁定书，以涉案土地应由政府先行处理为由，撤销了（2017）宁01行初279号行政判决书。2018年10月15日，原告向被告银川市兴庆区人民政府提出《土地确权申请书》。2018年12月14日，被告银川市兴庆区人民政府作出《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》，以二原告不是村委会集体经济组织成员，不享有要求土地确权的资格为由，对涉案土地不予确权。2019年5月20日，原告向被告银川市人民政府申请复议。2019年7月16日，被告银川市人民政府作出银政行复决字[2019]72号《行政复议决定书》，以被告银川市兴庆区人民政府不具有对农村土地承包经营权争议处理的职责为由，撤销了该回复并责令被告银川市兴庆区人民政府于30日内重新作出具体行政行为。2019年9月9日，被告银川市兴庆区人民政府作出《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项之规定，决定对二原告的土地确权申请不予受理。2019年9月19日，原告向被告银川市人民政府申请复议。2019年11月18日，被告银川市人民政府作出银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》，维持被告银川市兴庆区人民政府作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》。二原告不服，诉至本院，请求判如所请。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告银川市兴庆区人民政府具有对本辖区内个人之间、个人与单位之间土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。本案争议的焦点为原告段文玉、杨玉花向被告银川市兴庆区人民政府申请土地确权的事项是否属于上述法律规定的土地权属争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……”。第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”根据上述法律规定，设立农村土地承包经营权的应为发包方与承包方签订的土地承包合同。本案中，2003年第二轮土地承包时，银川市兴庆区通贵村村民委员会并未与原告段文玉、杨玉花签订《土地承包合同书》，故二原告与银川市兴庆区通贵村村民委员会之间并未设立农村土地承包经营权。原告与案外人马风芹及银川市兴庆区通贵村村民委员会之间的争议属于农村土地承包经营权争议。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项：“下列案件不作为争议案件受理：……(四)农村土地承包经营权争议案件；……”的规定，该争议不应作为土地权属争议案件受理。被告银川市兴庆区人民政府于2019年9月9日作出的《关于段文玉、杨玉花请求土地确权的回复》及被告银川市人民政府于2019年11月18日作出的银政行复决字[2019]84号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告段文玉、杨玉花的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告段文玉、杨玉花负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审 判 长  刘煜姗 审 判 员  王建玲 人民陪审员  刘明飞 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  段思琦 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。