河北省围场满族蒙古族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀0828行赔初2号 原告王忠文，男，1955年9月22日生，汉族，农民，住河北省围场满族蒙古族自治县。 被告围场满族蒙古族自治县人民政府，住所地河北省围场满族蒙古族自治县围场镇木兰中路263号。统一社会信用代码：11130828000976951Y。 法定代表人甄毓敏，职务县长。 委托诉讼代理人张子兴，男，1972年6月25日生，满族，该政府工作人员，现住河北省围场满族蒙古族自治县。 委托诉讼代理人于阁，男，河北承天律师事务所律师。 第三人围场满族蒙古族自治县四道沟乡人民政府，住所地河北省围场满族蒙古族自治县四道沟乡四道沟村4组。统一社会信用代码：11130828000977698Y。 法定代表人刘刊，职务乡长。 委托诉讼代理人吴春磊，男，1986年10月1日生，满族，该乡政府工作人员，住河北省围场满族蒙古族自治县。 第三人围场满族蒙古族自治县四道沟乡四道沟村村民委员会，住所地河北省围场满族蒙古族自治县四道沟乡四道沟村。 法定代表人王宗贤，职务村主任。 委托诉讼代理人王凤祥，男，1954年3月21日生，汉族，该村委会工作人员，住河北省围场满族蒙古族自治县。 第三人围场满族蒙古族自治县四道沟乡四道沟村第六村民组，住所地河北省围场满族蒙古族自治县四道沟乡四道沟村。 负责人董海,职务组长。 原告王忠文与被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府）、第三人围场满族蒙古族自治县四道沟乡人民政府（以下简称四道沟乡政府）、围场满族蒙古族自治县四道沟乡四道沟村村民委员会（以下简称四道沟村委会）、围场满族蒙古族自治县四道沟乡四道沟村第六村民组（以下简称四道沟村六组）行政赔偿一案，本院于2020年5月19日立案受理后，于2020年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书,于2020年6月12日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告王忠文，被告围场县政府的委托诉讼代理人张子兴、于阁，第三人四道沟乡政府的委托诉讼代理人吴春磊，第三人四道沟村委会的委托诉讼代理人王凤祥，第三人四道沟村六组的负责人董海到庭参加了诉讼。被告行政机关负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年原告王忠文因建房和土地问题向被告围场县政府提出行政赔偿申请，2020年1月10日，被告围场县政府作出围政行赔字（2020）1号不予赔偿决定书，认定围场县政府为赔偿请求人王忠文审批宅基地的行政行为事实清楚、适用法律正确、程序合法，且未给赔偿请求人王忠文造成任何损失，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第十三条、第十四条之规定，决定驳回赔偿请求人王忠文的赔偿请求，不予赔偿。后王忠文不服，以围场县政府为被告，向本院提起行政赔偿诉讼。 原告王忠文诉称，一、被告作出的围政行赔字（2020）1号不予赔偿决定书认定事实不清。1985年我申请在四道沟村六组何松礼东边使用宅基地一处，1986年8月27日，被告围场县政府给我颁发了冀（围）字第862459号《宅基地使用证》，由于此地为村、组预留的房号，当审批排号时占到了本组何尚军家的自留地，何尚军不同意我占用，后经乡、村、组共同协调将我宅基地地点改到王忠武房东我承包经营的1.1亩承包地内。1994年9月1日，被告围场县政府给我核发了四集建（宅）字第40207号《集体土地建设用地使用证》。自1986年到1994年被告只给我在王忠武房东我自家1.1亩承包地内审批一处宅基地，批准面积为336.6平方米，折合0.55亩，对我其余0.55亩变为官道的承包地，村、组应当用机动地给我补齐，却一直未给我补地，反而四道沟乡政府将我组土地发包给他人使用，造成我应承包经营使用的0.55亩耕地自1986年至今33年没有给补地经营使用。但是，该土地2004年前的农业税我都按照承包地亩数足额缴纳，由此给我造成收益损失6万多元；二、1994年9月1日，被告围场县政府给我核发了四集建（宅）字第40207号《集体土地建设用地使用证》，在我按照此证审批范围建房过程中，电力部门以此范围处于高压电线下方存在危险为由，不让我建房。为此，我又两次变更建房地点，给我造成人工和建筑材料等损失25万多元；三、为解决此事，我在找当地政府解决不了的情况下，只好逐级上访，去土地、农经、信访等部门要求解决问题，为此花费13万多元；四、围场县政府作出的围政行赔字（2020）1号不予赔偿决定书，未如实调查案件事实，未依法进行处理。1.认定“审批的宅基地不存在离高压线近的情况”完全是虚假说辞，事实上2017年高压线才被移走的；2.审批宅基地是由村、乡、县政府安排解决的问题，而非我个人说了算的，被告在处理决定书中却认定“依据相关政策王忠文个人建房用地应由本人采取互换土地的方式进行协商解决，小组不应再给补偿建房用地”；3.我的1.1亩承包地仅批给我0.55亩用作宅基地，其余0.55亩变成了官道。因乡政府、村委会将原宅基地号撤销，不得不占用自家承包地建房，也导致我1.1亩承包地30多年未能耕种。因组、村、乡、县各级政府均不负责任，给我造成的损失44万多元。因此，为维护我的合法权益，提起行政赔偿诉讼，请求人民法院查明事实依法撤销被告围场县政府作出的围政行赔字（2020）1号不予赔偿决定书，并判令被告赔偿两次反复建房损失25万元、信访费用13万元、1.1亩耕地被占用损失6万元，合计44万元。 原告提交以下三组证据，证实其主张： 第一组证据，拟证明被告围场县政府为原告颁发土地使用权手续后，未能使用原来审批规划房号的宅基地，导致原告在自家承包地进行建房： 1.王忠文的土地承包合同书（附土地明细登记表、公证书）复印件一份； 2.王忠文的四集建（宅）字第40207号《集体土地建设用地使用证》复印件一份； 3.1986年王忠文的冀（围）字第862459号《宅基地证》复印件一份； 4.1999年王忠文的《土地承包经营权证书》复印件一份。 第二组证据，拟证明原来给原告审批规划的5号宅基地因占了何尚军家自留地，何尚军不同意占用，导致原告未能使用，后原告在王忠武房东建房，并为了躲开高压线，两次向西改址建房： 1.闫德林、李国生、宋兆祥、张元喜、赵宗学等33人证明复印件。 2.1986年1月17日围场县人民政府农村土地管理部门就王忠文信访反映土地问题给四道沟乡政府出具的处理意见函复印件一份。 第三组证据，拟证明原告王忠文就建房补地、赔偿损失等问题，多次向四道沟乡政府、原县国土局、原县农牧局、国家信访局进行信访： 1.四道沟乡政府四政字（2019）23号关于王忠文信访事项处理意见书； 2.（2003）围行执字第150号拘留决定书； 3.围场县政府于2011年3月21日给王忠文的信访事项复查答复意见书以及承德市人民政府信访事项复核答复意见书； 4.围场县政府2020年1月10日作出的围政行赔字（2020）1号不予赔偿决定书； 5.原县国土局作出的围国土资信复（2017）11号信访事项答复意见书； 6.2019年9月16日县农业农村局受理信访事项告知书； 7.2019年10月25日县农业农村局作出的围农信访字（2019）23号信访事项处理意见书； 8.2009年11月20日县农牧局的信访事项答复意见书； 9.2009年7月6日信访事项办理双向责任书； 10.2012年国家信访局来访人员登记表； 11.2011年县信访局来访人员登记表； 12.2015年7月10四道沟乡政府作出承围四告知访字（2015）1号的受理信访告知书； 13.2016年2月17日县农经办给县信访局的信访案件调查情况说明。 被告围场县政府辩称，一、原告的赔偿请求没有事实依据。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，请求国家赔偿的前提是国家机关及其工作人员违法行使职权，且侵害当事人合法权益并造成损害；本案中不存在国家机关及其工作人员违法行使职权的事实；围场县政府为原告审批宅基地使用权时，不存在违法行为，更不存在侵害其合法权益的行为。1986年8月27日，围场县政府给原告批准宅基地使用权，并核发冀（围）字第862459号宅基地证，明确该宅基地四至范围、使用面积等。由于原告所审批预占用的土地系该村其他村民的自留地，而自留地使用权人拒绝原告在此地上建房。按照当时的宅基地管理和审批程序，围场县政府批准合法。由于村民的拒绝，原告未能在该处宅基地建房。后原告的宅基地改址为王忠武房东，1988年9月10日围场县政府给原告核发了（0727）号《集体土地建设用地使用证》，1944年9月1日换发四集建（宅）字第40207号《集体土地建设用地使用证》，原告建设住宅使用至今。县政府以上的行政行为不存在违反有关法律规定的情形，即不存在违法行政行为的事实，且以上的行政行为未给原告造成人身、财产损害和损失，故原告的赔偿请求没有事实依据；二、原告的赔偿请求没有法律依据。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”据此，需要给予当事人赔偿的，只有符合国家赔偿法明确规定情形的才应给予相应赔偿。本案中，围场县政府实施的行政审批许可行政行为，不属于国家赔偿法明确规定的侵害财产权情形，故原告的赔偿请求没有法律依据。三、针对原告的诉讼理由，答辩如下：1.原告称其0.55亩承包地变为官道未获补偿问题。国家赔偿需要有事实根据和国家赔偿法明确规定需要赔偿的法定情形。原告的承包地是否被占为官道、是否有损失，不是国家机关及其工作人员行使行政职权所造成，不属于国家赔偿范畴；2.关于电力部门不准许建房更改地址问题。电力部门不属于国家机关，其行为不受国家赔偿法的调整；3.关于原告的信访费问题。国家赔偿法明确规定的赔偿范围是行政行为侵害当事人人身权和财产权。即被国家机关及其工作人员行使职权直接侵害的人身权和财产权，原告主张的信访费不属于国家赔偿法规定的赔偿范围；4.关于宅基地的审批问题。县政府行使职权审批宅基地，并未造成原告财产损失，不属于国家赔偿范畴。 综上，原告的行政赔偿请求没有事实根据和法律依据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告围场县政府为证明其行政行为合法，提供以下证据： 1.王忠文、张元喜、王汉杰、李国升的询问笔录复印件一份，拟证明经围场县政府合法审批，原告建房没有改址、政府只是依法审批，具体如何建房不在政府审批之内； 2.冀（围）字862459号《宅基地使用证》复印件一份，拟证明1986年8月27日县政府合法审批，但原告未能使用该处规划的宅基地； 3.《围场县宅基地登记表》复印件一份，拟证明1988年原告的宅基地地址更换，位于王忠武房东，并进行了登记； 4、《宅基地有偿使用登记表》复印件一份、《集体土地建设用地使用证》复印件一份，拟证明1994年依据政策对原有宅基地证进行换证，核发了四集建（宅）字第40207号《集体土地建设用地使用证》； 第三人四道沟乡政府述称，一、关于原告主张的1.1亩承包地被占与事实不符：1.案涉1.1亩承包地位于四道沟乡××组小林场，1982年农村土地家庭联产承包责任制实施后，原四道沟生产队将该土地申报为农宅用地，为新建房户预留房号，建房户用自己的承包地进行调换，调换后土地仍归集体所有。按照当时的政策规定，每户宅基地审批面积不超0.4亩。原告王忠文的宅基地是由其父亲王正义用自己的承包地调换的，当时在该地块调换了两处宅基地，分别给王忠文和其弟弟王忠武，总调换面积未超过0.8亩。王忠文在起诉状中称其宅基地批准面积为336.6平方米与事实不符，不可能出现1.1亩承包地被占情况；二、涉案官道并非属于王忠文承包地。该块土地被规划为农宅用地后，最先在该处建房的为何尚军。何尚军房屋投入使用后，在该房院前自然形成一条通道。随着后续建房户的增加，该条通道逐渐变宽，形成现在约1.5米宽的通道，供群众生产生活使用。该通道原属于村集体农宅用地规划范围，并非属于王忠文承包地；三、王忠文本人未缴纳过农业税。农村土地家庭联产承包责任制实施后，集体分配给王忠文父亲王正义家的承包地共22.535亩，涉及王正义全家9口人。当时王正义家尚未分家，该22.535亩土地由全家人统一耕种，至于后期王忠文个人实分多少亩承包地，乡政府并不知情，也无从查证。但王忠文本人并未实际耕种过其承包地，而是由其兄弟轮流进行耕种，谁种地谁缴税。但王忠文本人并未缴纳过农业税，故其称2004年以前的农业税都是由其本人缴纳的与事实不符；四、王忠文诉请事项已经上级部门调查处理。1987年王忠文按照村镇规划,经土地部门批准在本组村民何松礼东边建房，该地属于何尚军自留地，何尚军不同意王忠文在此建房。后经村组协调，王忠文在其弟弟王忠武房东建房，该地块是其父亲王正义调换的宅基地。王忠文开始施工建地基时，由于离高压线太近，按照隆化县电力部门要求，建房期间向西挪址二次。王忠文曾以主张补偿西挪宅基地损失为由，分别向乡政府、县政府、市政府、县农牧局等部门信访，上述部门均给予了答复，但王忠文对各部门答复均不满意，故提起此次诉讼。 综上所述，王忠文所述与事实不符，其诉讼请求与乡政府无关，乡政府不承担任何责任。 第三人四道沟乡政府为证实其主张，提供以下证据： 1.张元喜的笔录两份、宋兆祥笔录一份； 2.1981年原四道沟生产大队分地台帐，拟证明原告主张的1.1亩土地不在台帐范围内，原告的房院坐落的地名和分到的地名不符，官道也要换。 第三人四道沟村委会和第三人四道沟村六组的述称意见与被告围场县政府、第三人四道沟乡政府意见一致。该两名第三人未提交证据。 本院依法组织当事人进行了证据交换和质证,各方当事人质证意见为：对被告围场县政府提交的证据，原告质证意见为：对1号证据我自己的笔录无异议。对张元喜、王汉杰、李国生的笔录有异议，因为我往西挪过宅基地。对2-4号证据无异议；三名第三人对被告的证据无异议。 对原告王忠文提交的证据，被告的质证意见：除了原告方所提交的第三组证据中的第4号证据，即不予赔偿决定书，其它证据与本案无关。1985-1986年政府为村民审批宅基地的基本程序是村民提出申请、村组附意见、政府审批，村民民主议定确定宅基地的地点，而不是政府审批确定，故政府的行政许可行为与原告所称损失之间无因果关系；三名第三人质证意见同被告质证意见。 对第三人四道沟乡政府提交的证据，原告质证意见：对1号证据中宋兆祥的笔录无异议，对张元喜的笔录有异议，我的地是先换的。对2号证据分地台账无异议；被告质证意见：真实性认可，但与本案无关联性；第三人四道沟村委会及四道沟村六组的质证意见：无异议，予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告第一组证据系相关机关单位给原告颁发的证件，对其真实性予以认定。对第二组证据中的1号证据证人证言，因证人未出庭亦无相关信息，无法核实真伪，不予认定。对该组证据中2号证据及第三组证据的真实性予以确认，但对原告的证明目的不予认定；被告及第三人四道沟乡政府的证据来源合法、真实，与案件关联，予以认定。 根据当事人陈述和上述认定的证据，本院认定如下事实： 1985年原告王忠文申请在第三人四道沟村六组村民何松礼家东边审批宅基地一处，1986年8月27日，被告围场县政府为其颁发了冀（围）字862459号《宅基地使用证》，规划的宅基地房号为第五号。因当时该处宅基地占到本组村民何尚军家的自留地，何尚军不同意原告使用，致使原告未能在该处宅基地建房。后经组、村、乡共同协商将原告申请的宅基地地址改到原告的弟弟王忠武家房东。1988年9月10日，被告围场县政府批准同意为原告集体土地建设用地使用权初始登记发证，证号为0727，四至为东至王忠武东山墙14米处、西至东山墙2米处、南至官道、北至耕地，东西边长16.70米，南北边长12.00米，面积为200.00平方米，合0.3亩；1994年9月1日，被告围场县政府给原告换发了四集建（宅）字第40207号《集体土地建设用地使用证》，四至为东至东山墙4.50米处、西至西山墙70公分处、南至自家院墙外皮、北至自家院墙外皮耕地，东西边长20.40米，南北边长16.50米，面积为336.60平方米。 另查明，因1988年9月10日被告围场县政府批准同意原告在王忠武房东建房的宅基地离高压线太近，后原告在施工中先后两次向西改址,造成一定经济损失。庭审中，原告虽主张该部分经济损失数额为25万元，但未能提供充分证据证实；自1989年至2019年，原告就其建房补地、建房挪址赔偿损失等问题多次向乡、县、市政府及县土地、农业、信访部门进行信访主张权利，但一直未就被告行政行为是否违法以及应否行政赔偿提起诉讼。 本院认为，本案原告诉请中虽然包含着撤销被告作出的不予赔偿决定的请求事项，但因不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，故本案中原告实质仍是请求行政赔偿。赔偿请求人应当在法定时效期限内提出行政赔偿请求，否则，将丧失通过诉讼途径寻求救济的权利。 关于赔偿请求人提出行政赔偿的请求时效问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”具体本案，被告围场县政府于1988年9月10日批准同意原告在王忠武房东的宅基地建房，因离高压线太近，原告在施工中先后两次向西改址,造成一定经济损失。此后，原告针对其损失问题自1989年开始通过信访途径要求有关部门予以赔偿，说明原告在此时就知道或者应当知道相关行政行为可能侵害了自己的合法权益，但原告一直未向人民法院单独提起行政赔偿诉讼或者在行政诉讼中附带提出赔偿请求，故根据以上法律对行政赔偿请求时效问题的规定，因原告未能提供证据证明具有在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权而引起时效中止的情形，故原告以被告围场县政府为行政赔偿主体，于2020年5月19日向本院起诉提出行政赔偿，超过了法定行政赔偿时效，应驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，裁定如下： 驳回原告王忠文的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长 刘    国    会 审 判 员 娄艳宏人民陪审员王云鹏 二〇二〇年六月三十日 法官助理 陈    永    红 书 记 员 吴    香    雨 附相关法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 《中华人民共和国国家赔偿法》 第三十九条规定赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。