浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终195号 上诉人（原审原告）王辅声，男，1959年10月19日出生，汉族，住浙江省绍兴市新昌县。 上诉人（原审原告）赵渭芳，男，1954年4月11日出生，汉族，住浙江省绍兴市新昌县。 上诉人（原审原告）陈利英，女，1965年8月16日出生，汉族，住浙江省绍兴市新昌县。 上诉人共同委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）浙江省自然资源厅，住所地浙江省杭州市西湖区西溪路118号。 法定代表人黄志平，该厅厅长。 委托代理人陈书宏、邓晓群，浙江省司法厅工作人员。 上诉人王辅声等三人因土地行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2019）浙0106行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 浙江省自然资源厅（简称资源厅）于2019年8月29日作出浙集复12〔2019〕44号行政复议决定，认为新昌县人民政府（简称新昌县政府）、原新昌县国土资源局（简称新昌国土局）、新昌县人民政府七星街道办事处（简称七星街道办）在组织实施五都村集体搬迁工作中作出的行为属行政行为。王辅声等三人向绍兴市自然资源和规划局（简称市自规局）提出的申请实质上系要求其对上述行政行为进行查处，属于行政机关履行内部监督管理职责范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，王辅声等三人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回王辅声等三人的行政复议申请。 王辅声等三人不服，提起行政诉讼，请求：一、撤销资源厅作出的浙集复12〔2019〕44号《行政复议决定书》，责令其继续审理；二、本案诉讼费用由资源厅承担。 一审法院经审理查明：2015年9月13日，新昌县政府办公室作出《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》（新政办发〔2015〕110号），启动新昌县七星街道五都村集体搬迁补偿安置工作。王辅声等三人位于五都村的房屋被列入搬迁补偿安置范围。2016年12月12日、2016年12月23日，赵渭芳、王辅声分别与七星街道办签订《房屋搬迁货币补偿协议》。2017年2月7日，五都村召开村民（代表）会议，讨论征收五都村集体土地13.2257公顷等事宜并形成《村民（代表）会议纪要》。2017年2月8日，新昌国土局与五都村民委员会签订《征地补偿安置协议》（编号2017-6）。2017年3月28日，浙江省人民政府（简称省政府）作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字〈330624〉A〔2017〕-001号），同意新昌县2017年度计划第一批次建设用地22.2082公顷，其中包括上述五都村集体土地13.2257公顷，拟用于新昌县七星街道五都村2016-1号地块。王辅声等三人原使用的集体土地在上述征收地块范围内。2017年5月29日，王辅声等三人不服上述浙江省建设用地审批意见书，提出行政复议申请。2017年8月25日，省政府作出《行政复议决定书》（浙政复〔2017〕305号），维持上述审批意见书中涉及新昌县七星街道五都村2016-1号地块建设用地审批行为。2017年7月6日，王辅声等三人向原浙江省国土资源厅（简称国土厅）寄送《土地违法查处申请书》，请求对新昌县政府、新昌国土局、七星街道办等部门违法征收王辅声等三人的宅基地等土地、存在未批先占的违法情形进行查处并依法追究相关人员的法律责任。国土厅将上述查处申请交由原绍兴市国土资源局（市国土局）调查处理。2017年9月6日，新昌国土局作出《七星街道五都村整村搬迁土地情况调查报告》，向市国土局报告五都村整村搬迁、征地手续办理、拆后征收土地建设及王辅声等三人情况等内容。2017年10月9日，市国土局作出《关于新昌县七星街道五都村王辅声等3人申请查处宅基地被违法征收未批先占问题的回复》（绍市土资执法答〔2017〕3号），回复载明五都村集体土地上房屋整村搬迁拆除情况、五都村宅基地征收供地手续办理情况及王辅声等三人诉求在其他途径的处置情况等内容，并明确核查结论为，涉案拆后土地工作未涉及地上原有建筑物补偿，征收程序符合规范，不存在非法征地的问题；目前该地块尚未供地，地块上也未新建构建筑物，因此也不存在未批先建的问题；依据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，王辅声等三人申请查处的事项缺乏违反国土资源管理法律法规的事实，不符合立案条件并决定不予立案。王辅声等三人不服上述回复，向人民法院提起行政诉讼。绍兴市中级人民法院于2019年2月14日作出二审判决，认为市国土局作出上述回复系未依法履职，决定撤销上述回复并责令市自规局重新作出答复。2019年2月18日，市自规局收到上述二审判决书。2019年4月16日，市自规局作出《再次答复》，其中第二项答复内容为“关于你们提出的省政府于2017年3月28日作出《浙江省建设用地审批意见书》之前，新昌县政府、新昌国土局、七星街道办存在‘未批先占’、未批先征你们宅基地等问题：新昌县政府、七星街道办在对五都村整村搬迁后，新昌国土局拟对该五都村集体土地进行征收并逐级上报审批。即2017年1月9日，新昌国土局、七星街道办向五都村送达《征地告知书》（编号2017-6）。同年1月23日，新昌国土局向五都村送达《征地听证告知书》（编号2017-6），告知拟征收地块的征地补偿安置方案，以及5个工作日内可书面申请听证等事项。2017年2月7日，五都村就土地征收事宜形成会议纪要。2017年2月8日，新昌国土局与五都村村民委员会签订《征地补偿安置协议》（编号2017-6）。2017年3月17日，新昌国土局编制《建设用地项目呈报材料‘一书三方案’》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经逐级上报由省政府于2017年3月28日作出浙土字（330624）A〔2017〕-0001号《浙江省建设用地审批意见书》，同意新昌县2017年度计划第一批次建设用地22.2082公顷（涉及五都村13.2257公顷，其中建设用地12.9053公顷）。2017年3月30日，新昌县政府和新昌国土局分别公布了征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告。我局认为，五都村整村搬迁拆除项目和五都村宅基土地征收项目系两个相互独立的单独项目，分别依据各自经政府批准的补偿安置方案组织实施。而在省政府于2017年3月28日作出《浙江省建设用地审批意见书》之前，新昌县政府、新昌国土局、七星街道办不存在‘未批先占’、未批先征你们宅基地的情形。即不存在未获省政府征地批复即组织征地补偿工作的情形，也不存在五都村集体土地征收工作早在征地批复前已完成的情形”。2019年4月26日，市自规局将上述再次答复送达给王辅声等三人。同时查明，因机构改革，市国土局的相关职责由市自规局承担。 陈利英与其前夫赵秋华曾在五都村共有楼房一幢。2011年3月8日，在陈利英诉赵秋华离婚纠纷一案中，经新昌县人民法院主持调解，确认该幢楼房中的二楼东首一间及三楼三间归赵秋华所有，一楼三间、二楼两间归陈利英所有。2017年1月4日，赵秋华就上述归其所有的房屋与七星街道办签订《房屋搬迁货币补偿协议》。2017年1月19日，七星街道办拆除赵秋华所有的房屋。陈利英未与七星街道办签订补偿协议。2017年1月中下旬，七星街道办强制拆除了上述归陈利英所有的两间房屋。陈利英认为上述强制拆除房屋行为违法，向人民法院提起行政诉讼。2019年6月10日，诸暨市人民法院作出判决，确认七星街道办强制拆除陈利英房屋的行为违法。2016年8月6日，七星街道办强制拆除赵渭芳位于五都村542号的房屋。赵渭芳不服该强制拆除行为向人民法院提起行政诉讼。2018年6月11日，绍兴市越城区人民法院作出判决，确认七星街道办上述强制拆除的行为违法。王辅声、赵渭芳认为七星街道办与其签订的《房屋搬迁货币补偿协议》无效，分别向人民法院提起行政诉讼。嵊州市人民法院分别作出一审裁定认为，上述《房屋搬迁货币补偿协议》已于协议签订当月全面履行完毕，王辅声、赵渭芳的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。王辅声、赵渭芳不服上述裁定分别提起上诉，绍兴市中级人民法院于2019年5月7日分别作出二审裁定，认为上述《房屋搬迁货币补偿协议》属于行政诉讼范围，决定撤销一审裁定书并指令嵊州市人民法院继续审理。 另查明，王辅声等三人因不服市自规局于2019年4月16日作出的《再次答复》，于同年5月21日向资源厅申请行政复议。资源厅于5月22日收到王辅声等三人提交的行政复议申请，于5月28日向王辅声等三人发送补正通知，于6月3日收到王辅声等三人的补正材料。王辅声等三人将复议请求更正为：“请求撤销《再次答复》第二项内容，责令被申请人对申请人申请查处的未批先占、未批先征事项重新作出处理”。6月4日，资源厅向市自规局发送行政复议答复通知书。6月14日，市自规局向资源厅提交行政复议答复书及证据、依据。7月29日，资源厅主持召开听证会。7月31日，资源厅决定行政复议期限延期30日并通知各方当事人。8月29日，资源厅作出案涉行政复议决定并送达各方。王辅声等三人不服，诉至法院。 一审法院认为：本案中王辅声等三人要求上级国土部门查处的行为是新昌县政府、新昌国土局、七星街道办等部门违法征收王辅声等三人的宅基地等土地、未批先占的违法行为及追究相关人员的法律责任。其查处申请实际上是要求上级行政机关对下级行政机关的行政行为进行监督，本质上属于上下级行政机关之间的内部层级监督。而上级行政机关基于内部层级监督关系作出的执法检查、督促履职等行为，依法不属于行政复议和行政诉讼受案范围。故市自规局就王辅声等三人的查处申请作出的《再次答复》，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。故资源厅作出案涉行政复议决定，驳回王辅声等三人的行政复议申请，有相应的事实和法律依据。程序上，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，资源厅于2019年5月22日收到王辅声等三人的行政复议申请，于2019年6月3日收到王辅声等三人的补正材料，于2019年7月31日作出延期告知，于2019年8月29日作出案涉行政复议决定并送达王辅声等三人，程序符合规定。综上，资源厅作出的案涉行政复议决定，认定事实清楚，适用法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王辅声等三人的诉讼请求。案件受理费50元，由王辅声等三人负担。 王辅声等三人不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院作出的（2019）浙0106行初268号行政判决认定事实严重不清，适用法律严重错误，依法应予撤销，上诉人请求土地行政主管部门对土地违法行为履行查处法定职责并非内部层级监督行为，而是典型的履职行为，本案复议机关认为不属于行政复议受案范围的认定是错误的。只有将本案纳入实质审理的范畴，才会有效遏制地方政府违法批地、违法占地、未批先占、未批先用等等土地违法乃至是犯罪的势头，才会有效防止程序空转，保护上诉人等被征收人的合法权益。况且，从行政诉讼法发展的趋势和历史潮流来看，本案一审判决，现在不予纠正，以后必将是个严重的错案。事实和理由如下：一、上诉人请求市自规局对土地违法行为进行查处，是典型的请求履职的行为，绝非内部层级监督行为，一审法院及被上诉人关于“内部层级监督”的认定，是完全错误的，于法有悖。上诉人通过向市自规局寄交《查处申请书》的方式，直接请求其依照《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》的相关规定对新昌县政府及相关职能部门在集体土地征收过程中的土地违法行为进行查处，是典型的要求其履职的行为，理应属于行政复议和行政诉讼的受案范围。绝非一审法院及作为复议机关的被上诉人认为的内部层级监督行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该条规定的监督检查，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉及土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围，后者系针对普通行政相对人或利害关系人的行政行为，属于行政诉讼受案范围。本案就属于典型的后者，即请求土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为，自然资源部及地方土地行政主管部门均负有查处土地违法行为的法定职责；《国土资源行政处罚办法》及《国土资源违法行为查处工作规程》对重大违法线索的范围和查处方式亦作出明确规定。具体到本案，市自规局有法定的查处职权和义务，对于其答复不服，上诉人等被征收和拆迁人当然可以直接针对该答复，向行政复议机关提起行政复议申请，或者向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。也就是说，这理应属于行政复议及行政诉讼的受案范围。具体来说，《国土资源行政处罚办法》第二条规定“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”第十二条规定“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”此外，《国土资源违法行为查处工作规程》规定“为规范国土资源违法行为查处工作，明确查处工作程序和标准，提高执法水平，提升执法效能，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规，制定本规程。适用范围县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用本规程，法律、法规、规章另有规定的除外。”综上可知，上至自然资源部，下至各基层自然资源局，均有直接、明确、法定的对土地违法行为查处的职权和义务，其不履职的行为，自然亦应属于行政复议和行政诉讼的受案范围。二、本案的争议焦点为上诉人的行政复议申请是否属于行政复议范围，对于该问题的厘定，核心就在于如何适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定。上诉人认为，无论是当下的法律规定，还是今后的土地立法及行政复议法的修改的发展趋势，本案上诉人的复议案件显然是属于行政复议及行政诉讼的受案范围的。首先，根据该规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行的监督检查属于行政监督，其有别于行政监察机关依据行政监察法的规定，对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题，及违反行政纪律的行为进行监督检查的行政内部监察。除监督主体和监督任务不同外，二者还有一个明显区别，即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员；而县级以上人民政府土地行政主管部门监督的对象则是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人。故一审法院及被上诉人在《复议决定书》中认为的“属内部层级监督”的判断，显然属于适用法律错误。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。”其三、最高人民法院（2013）行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”本案中，上诉人请求市自规局查处新昌县政府及七星街道办等部门违反土地管理法律、法规，在集体土地征收过程中的“未批先占”“倒签协议”等违法行为是否具有行政复议申请资格，关键在于是不是为维护自身合法权益而进行的。上诉人向市自规局提交《查处申请书》、其身份证明以及征地批文、征地公告、征地补偿安置方案公告等材料，以及补偿不合理的客观事实，足以证明其财产权等权利可能受到侵犯。因此，市自规局对新昌县政府、七星街道办等部门的违法占地行为的处理或者不作为行为会直接影响上诉人的合法权益，三上诉人向其提出查处土地违法行为的申请，既不属于内部层级监督行为也不属于不影响其权益的举报行为，三上诉人具有本案行政复议申请资格。三、上诉人在向被上诉人提交的《查处申请书》（后被上诉人将该职权下移至市自规局，责令其查处）中有明确的“不是信访、举报事项，而是履职的查处申请”的相关表述，被上诉人及一审法院对此明确证据不予理会，仍然认为属于“内部监督”范畴，让上诉人难以接受，也是明显袒护包庇公权力的行为，理应得到纠正。我们向被上诉人提交的《查处申请书》中明确表述为：“我们需要向贵厅说明的是，向贵厅寄交的《查处违法用地申请书》是依据《国土资源行政处罚办法》等有关规定，贵厅作为省级国土资源主管部门，享有对土地资源违法案件进行查处的法定职责，才请求由贵厅执法监察局或执法监察总队立案处理新昌县七星街道五都村存在的‘未批先占、违法占地’这一土地违法事件。我们提交的《查处违法用地申请书》绝不是信访申请，也绝不是举报申请，我们还望贵厅依据上述规定及《国土资源行政处罚办法》的相关规定，切实履行法定查处职责，立即对该重大的违法占地行为予以查处，并追究相关责任人的违法违纪责任，构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。”如此表述，不可谓不明确具体，但被上诉人及一审法院无视该说明，罔顾法律明确规定，令人遗憾。四、一审开庭时，上诉人提交了最高人民法院（2017）最高法行再51号《行政判决书》，该判决极为负责，认定事实清楚、适用法律正确，立意高远，最终对是否属于行政复议受案范围予以明确、肯定的认定，是一份优秀、公正、符合发展潮流的上乘作品；其涉及的案件与本案基本雷同，在案件事实认定和法律适用上完全可以参考和借鉴。但一审法院无视该经典案例。最后，上诉人要说的是，土地作为一种宝贵的自然资源，是人类赖以生存的基础。随着我国人口的增长和经济的发展，土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是我国当前一项重要的任务。同时，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失；城镇外延扩张、占用耕地严重。为了遏制和查处违反土地管理法律、法规的行为修改前的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”对该条做正确的理解，也就能厘清广大农户针对土地违法行为请求查处的复议和诉讼案件是否属于受案范围。在此，上诉人恳请二审法院能在认真核查案件事实的基础上，正确适用法律，作出公正裁决，避免程序空转。综上，上诉请求：一、撤销杭州市西湖区人民法院作出的（2019）浙0106行初268号行政判决，依法改判或发回重审；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人资源厅二审中没有提出新的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：在本案诉讼中，上诉人明确其申请土地行政主管部门履行的法定职责是：要求市自规局立案查处2015年9月至2017年3月期间，新昌县政府及七星街道办的违法用地行为，即用整村搬迁代替合法程序对上诉人所在村的宅基地予以征收。该履职申请指向新昌县政府及七星街道办进行整村搬迁的行政行为。对于行政行为，《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律与土地监察法律规范相比较，两者确定了不同的救济制度，两种制度在请求人资格、申请救济的期限等诸多方面均有不同。因此，这两种制度应当各自独立，互不兼容。当事人对于其认为违法的行政行为，可以根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行使法律赋予的诉讼、复议权利，亦可根据土地监察法律规范进行控告，但不应准许当事人在已按照土地监察法律规范进行救济后，又转而依《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定对相关土地监察行为进行诉讼，否则，行政诉讼关于起诉期限等的规定，将变得毫无意义。本案中，上诉人对相关涉土地的行政行为不服，根据土地监察法律规范进行控告，又对行政机关的相关监察行为提起复议、诉讼的，不应属于行政复议、诉讼的受案范围。被上诉人决定驳回复议申请符合法律规定，一审法院判决驳回诉讼请求亦无不当。综上，上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元整，由上诉人王辅声等三人负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年六月十日 法官助理吴久昌 书记员叶嘉 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。