江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终246号上诉人（原审原告）赣州市章贡区人民政府，住所地赣州市章贡区章江路16号。法定代表人连天浪，该区区长。委托代理人廖**，赣州经济技术开发区管理委员会调研员。委托代理人刘星林，江西公仁律师事务所律师。被上诉人（原审原告）曾昭锦，男，1938年6月16日出生，汉族，住赣州市章贡区。上诉人赣州市章贡区人民政府（以下简称章贡区政府）因曾昭锦诉其房屋征收行政补偿一案，不服赣州市中级人民法院（2019）赣07行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，2005年2月25日，曾昭锦取得《中华人民共和国建设工程规划许可证》（编号：2005-004），建设项目位于，建设项目内容为车间，建设规模为1385平方米（2Ｆ／框架）。2006年3月14日，曾昭锦取得位于赣州经济技术开发区宗工业用地的国有土地使用权证，证号：赣市开国用（2006）第16号，土地类型为工业用地，使用权面积为4878.82平方米。2009年4月9日，曾昭锦办理了房屋所有权证，证号：赣房权证字第××号，建筑面积为1335平方米。2018年3月8日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室发布《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收评估机构的公开邀请公告》，邀请评估机构对金坪旧城改造项目国有土地上房屋进行评估。该公告在征收范围内进行了张贴，在赣州经济技术开发区官网上进行了公布。2018年3月24日，在赣州市公证处的公证下，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室按程序组织投票选定了江西诚达房地产土地估价咨询有限公司、江西恒方房地产土地估价咨询有限公司作为房地产价格评估机构，并选定了江西东升资产评估有限公司、赣州君和资产评估事务所作为资产评估机构。章贡区政府将上述评估机构的投票结果在征收范围内进行了张贴，在赣州经济技术开发区官网上进行了公布。2018年6月5日，章贡区政府委托江西金域勘测设计有限公司赣州分公司对曾昭锦房屋面积进行了测绘，并形成了测绘结果。2018年6月8日，章贡区政府作出《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（区府字〔2018〕2-9号），附件中包含征收范围红线图以及征收补偿方案。经章贡区政府核实，曾昭锦的土地4679.99平方米位于征收红线范围内，其余198.83平方米（通道面积）不在征收红线范围内。2018年8月10日，江西东升资产评估有限公司向曾昭锦出具《初步评估结果告知函》，评估机构已对曾昭锦位于金坪旧城改造项目红线范围内的不可搬迁类机器设备价值、可搬迁类机器设备搬迁费、停产停业损失等进行了评估，并将初步结果进行告知，有异议在7天内提出，未提出视为没有异议，评估机构将出具正式报告。该函中包含《资产评估结果汇总表》《评估明细表》。该函由工作人员送达给了曾昭锦的儿子曾志华，曾志华于2018年8月11日予以签收。2018年12月13日，赣州经济技术开发区管理委员会发布《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收签约截止期限的预通告》，经研究决定，金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收签约截止日期拟延长至2018年12月25日。2019年1月11日，章贡区政府发布《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收签约截止期限的通告》，经研究决定，金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收签约截止日期延长至2019年1月31日。上述两份通告均在曾昭锦房屋处进行了张贴。在作出初评结果之前，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室、赣州市自然资源局赣州经济技术开发区分局、赣州经济技术开发区房地产管理局对曾昭锦未登记建筑合法性进行了认定，曾昭锦未登记建筑面积3466.58平方米被认定为违法面积。2019年2月20日，经赣州经济技术开发区黄金岭街道办事处申请，在赣州市公证处的公证下，江西金域勘测设计有限公司赣州分公司测绘人员对曾昭锦房屋面积进行了测绘。赣州市公证处分别出具了（2019）赣虔市证内字第447号公证书、（2019）赣虔市证内字第448号公证书。2019年3月18日，赣州经济技术开发区黄金岭街道办事处受赣州经济技术开发区征收搬迁办公室的委托向曾昭锦发出《限期核对征收数据通知》，要求曾昭锦对被拆迁房屋、室内装修数据进行核对，并于3日内提出复核，逾期未提出异议，视为没有异议。该通知附件中包含：（2019）赣虔市证内字第447号公证书、（2019）赣虔市证内字第448号公证书、测绘报告、入户登记表。2019年4月4日，江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司向曾昭锦出具《初步评估结果告知函》，评估机构已对曾昭锦位于金坪旧城改造项目内的被征收房屋进行了评估，并将分户初步结果进行告知，有异议在7天内提出，未提出视为没有异议，评估机构将出具正式分户报告。该函中包含2019年3月29日的《房地产征收估价报告》。该通知由工作人员送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字。2019年4月8日，赣州经济技术开发区征收搬迁办公室发布《金坪旧城改造项目被征收房屋调查情况公示表》，载明曾昭锦土地使用权面积4878.82平方米，建筑面积4801.58平方米（有证面积1335平方米，其余面积未经登记）。该公示表在曾昭锦房屋处进行了张贴。2019年5月9日，赣州经济技术开发区黄金岭街道办事处向曾昭锦发出《关于限期确认被征收房屋测绘数据的通知》，载明测绘报告已于2018年8月20日进行了送达，但你户未签字确认。2019年2月20日房屋征收实施单位组织江西金域勘测设计有限公司进行公正丈量，但由于你户未配合，仅在外围公证丈量，未测绘被征收房屋中房的建筑面积，未最终确定建筑结构。要求认真核对被征收房屋数据，有异议在3日内提出，逾期未配合核实的，视为没有异议。该通知附有测量登记表3张，测量登记表载明的测量时间为2018年6月5日。该通知由工作人员送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字。2019年5月11日，赣州经济技术开发区黄金岭街道办事处发布《金坪旧城改造项目被征收房屋初评结果公示表》，该公示表中载明的评估价值为4316082元，与江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司2019年5月6日的《房地产征收估价报告》一致。该公示表在曾昭锦房屋处进行了张贴。2019年5月18日，江西东升资产评估有限公司向曾昭锦出具《评估报告告知函》，评估机构已对曾昭锦位于金坪旧城改造项目红线范围内的不可搬迁类机器设备价值、可搬迁类机器设备搬迁费、停产停业损失等进行了评估，现将评估报告进行告知，如对结果有异议，自收到评估报告10天内申请复核，评估机构将在10天内对评估结果进行复核，如果复核结果有异议，向被资产评估所在地评估专家委员会申请鉴定。该函中包含2019年5月17日的《曾昭锦拆迁补偿价值资产评估报告》。2019年5月19日，江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司向曾昭锦出具《分户评估报告告知函》，评估机构已对曾昭锦位于金坪旧城改造项目内的被征收房屋进行了评估，现将分户评估报告进行告知，如对结果有异议，自收到评估报告10天内申请复核，如果复核结果有异议，向被资产评估所在地评估专家委员会申请鉴定。该函中包含江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司2019年5月6日的《房地产征收估价报告》。同日，工作人员将江西东升资产评估有限公司的《评估报告告知函》、《曾昭锦拆迁补偿价值资产评估报告》以及江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司的《分户评估报告告知函》、《房地产征收估价报告》送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字。2019年5月20日，曾昭锦的儿子曾志华分别就上述两份评估向赣州经济技术开发区征收搬迁办公室、江西东升资产评估有限公司的、江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司申请复核。2019年6月12日，工作人员将赣州经济技术开发区征收搬迁办公室、江西东升资产评估有限公司的、江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司分别作出的回复送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字。2019年6月12日，江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司向曾昭锦出具《分户评估报告告知函》，评估机构已对曾昭锦位于金坪旧城改造项目内的被征收房屋进行了评估，现将分户评估报告进行告知，如对结果有异议，自收到评估报告10天内申请复核，如果复核结果有异议，向被资产评估所在地评估专家委员会申请鉴定。该函中包含江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司2019年5月24日的《房地产征收估价报告》。经多次协商，曾昭锦与章贡区政府就房屋征收事宜在签约期内未达成协议。2019年7月18日，章贡区政府向曾昭锦发出《房屋征收补偿事先告知书》，并于2019年7月23日送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字。2019年8月5日，章贡区政府作出《房屋征收补偿决定》，并于2019年8月9日送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字。2019年8月14日，赣州经济技术开发区黄金岭街道办事向曾昭锦发出《关于领取金坪旧城改造项目征收补偿款的通知》，并于2019年8月18日送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字。曾昭锦对补偿决定不服，提起诉讼。另查明，曾昭锦于2019年1月3日向法院提起诉讼，要求撤销《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定》。法院于2019年3月25日作出（2019）赣07行初4号行政判决，认定上述房屋征收决定符合法律规定，并驳回曾昭锦的诉讼请求。曾昭锦不服，上诉至江西省高级人民法院，该院作出维持原判的判决，现判决已生效。2019年11月27日，章贡区政府对曾昭锦房屋进行了强制拆除。曾昭锦于2019年12月11日递交行政诉状，要求依法确认上述强制拆除行为违法。一审法院认为，《关于金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定》已被生效判决确认为合法，本案主要围绕章贡区政府作出的《房屋征收补偿决定》是否具有合法性进行审查，具体细分为三个问题：一是征收范围与补偿范围是否一致；二是作出补偿决定前的程序是否到位；三是补偿决定中补偿方式是否合理。关于征收范围与补偿范围是否一致的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，属于由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要等情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。根据上述规定，国有土地上房屋征收应当以征收决定所确定的红线范围内的房屋为征收对象，超出红线范围的，则不属于征收对象。本案中，曾昭锦于2006年3月14日取得赣市开国用（2006）第16号国有土地使用权证，登记的使用权面积为4878.82平方米。曾昭锦的土地4679.99平方米位于征收红线范围内，其余198.83平方米不在征收红线范围内。章贡区政府在作出补偿决定前的测绘、评估均以证载面积4878.82平方米进行，据此作出的测绘报告以及评估报告虽送达给了曾昭锦，但曾昭锦并未签字确认。在签约期内双方没有达成补偿协议，章贡区政府根据评估报告向曾昭锦作出补偿决定，该补偿决定的补偿范围实际超过了征收红线范围。在未经曾昭锦同意的情况下，将曾昭锦所有的位于征收红线范围外的土地一并进行了征收及补偿，并在补偿决定中一并收回土地使用权，违反了上述法律法规的规定。关于作出补偿决定前程序是否合法问题。第一，测绘问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，章贡区政府委托测绘公司于2018年6月5日进行了测绘，测绘公司将曾昭锦位于征收红线范围外的土地一并纳入测绘，并没有在征收红线范围内进行测绘，测绘结果违反了上述法规规定。第二，评估问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第五条规定，房地产价格评估机构先由被征收人在规定时间内协商选定，协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定；同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十三条规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资搬迁等费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托有相应资质的评估机构通过评估确定。在启动金坪旧城改造项目时，章贡区政府通过投票选定了2家评估机构作为被征收房地产价格评估机构，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第五条规定，章贡区政府同时选定2家评估机构作为被征收资产评估机构也符合《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十三条规定。曾昭锦认为章贡区政府同时选择4家评估机构不合法，于法无据，不予采纳。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估；原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人；被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，根据投票选定的房地产评估机构，章贡区政府委托江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司对曾昭锦房屋进行了评估，江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司先后出具了三份评估报告，时间分别是2019年3月29日（初步报告）、2019年5月6日（正式报告）、2019年5月24日（复核报告）。曾昭锦在收到2019年5月6日的评估报告以后，向江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司申请了复核，该评估公司于2019年6月5日出具了回复函，并于2019年6月12日送达给了曾昭锦，而最后一份复核评估报告在2019年5月24日就作出，评估公司在未向曾昭锦回复之前，直接作出了最终的分户评估报告，实质剥夺了曾昭锦对评估报告复核、鉴定的相关权利，违反了上述法规规定。第三，事先告知问题。在作出补偿决定前，章贡区政府向曾昭锦儿子曾志华送达了《房屋征收补偿事先告知书》，但其拒绝在送达回证上签字，有照片足以证实。曾昭锦认为没有收到补偿决定事先告知书，与事实不符，不予采纳。关于补偿决定中补偿方式是否合理问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》中第八条第（四）项“生产性企业房屋的征收”中规定，被征收人在规定时间内拒绝选择补偿方式的，按货币补偿处理。章贡区政府在作出补偿决定之前于2019年7月23日向曾昭锦发出《房屋征收补偿事先告知书》，事先告知书中明确告知曾昭锦在收到告知书三日内选择补偿方式，逾期不选择的，视为选择货币补偿，且包含了产权安置的内容。工作人员将该告知书送达给了曾昭锦的儿子曾志华，但其拒绝在送达回证上签字，有照片足以证实。在规定的时间内，曾昭锦未对补偿方式作出选择，章贡区政府在补偿决定中按货币补偿方式进行补偿，故曾昭锦认为补偿决定中没有包含选择产权调换内容，与事实不符，不予采纳。另外，2019年11月27日，章贡区政府对曾昭锦房屋进行了强制拆除。曾昭锦已于2019年12月11日向法院递交行政诉状，要求依法确认上述强制拆除行为违法。如上述强制拆除行为被确认为违法，则案涉补偿决定中涉及的各项补偿款项的认定应定性为行政赔偿，可在行政赔偿程序中依法处理，故不宜由行政机关重新作出行政征收补偿决定。综上所述，章贡区政府对曾昭锦作出的《房屋征收补偿决定》主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告赣州市章贡区人民政府于2019年8月5日对原告曾昭锦作出的《房屋征收补偿决定》。案件受理费50元，由被告赣州市章贡区人民政府承担。章贡区政府不服原审判决，向本院提起上诉称，1、一审以曾昭锦198.83平方米（通道面积）土地不在征收红线范围内为由，撤销征收补偿决定没有法律依据。上诉人考虑到红线外198.83平方米土地上没有任何建筑物，今后不能规划新建房屋，客观上无法发挥经济价值，同时它与红线范围内属于同一宗土地，为维护被征收人合法利益，所以在征收房屋时将红线范围外198.83平方米土地使用权一并收回并给予合理补偿，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十一条规定，且切合实际情况。另外，红线范围外198.83平方米土地未纳入国有建设用地的出让范围，今后将长期作为通道保留，可以确保曾昭锦使用该通道出入其商住用地上房屋。2、房屋征收部门在房屋评估过程中充分保障了曾昭锦对评估报告的复核、鉴定权利。房屋征收实施单位通过送达告知函的方式，已经明确告知了曾昭锦享有复核、鉴定的权利，且实际上在法定期限内申请了复核。一审认定上诉人剥夺其复核、鉴定权利不能成立。3、征收补偿决定符合法律规定。上诉人作出的《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定公告》经法院终审判决已认定合法有效，并驳回了曾昭锦诉讼请求。房屋征收部门依法调查了被征收房屋的权属、区位、用途等，对未经登记建筑开展了合法性认定。依法选定的评估机构评估确定了被征收房屋价值补偿、因征收房屋造成的搬迁补偿、停产停业损失的补偿金额。上诉人按照征收补偿方案依法作出房屋补偿决定，并在房屋征收范围内进行了公告。综上，请求撤销一审判决，改判驳回曾昭锦的诉讼请求，一、二审案件受理费由曾昭锦承担。原审证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，行政机关在组织实施国有土地上房屋征收补偿工作时，必须遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规的规定，不能擅自扩大或者缩小征收范围。本案中，章贡区政府作出的《金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（区府字〔2018〕2-9号）中载明，金坪旧城改造项目国有土地上房屋征收范围：东至东江源大道；西至华坚路；南至金辉路；北至迎宾大道，具体以项目征收范围红线图为准。经查上述征收公告所附《金坪旧城改造项目征收范围红线图》，曾昭锦的土地4679.99平方米位于征收红线范围内，其余198.83平方米不在征收红线范围内。而章贡区政府作出的案涉《房屋征收补偿决定》，将上述4679.99平方米和198.83平方米一并确认为征收房屋所涉土地的使用权面积，认定上述征收决定已经收回全部4878.82平方米的国有土地使用权，并按评估单价381元/m2计算了4878.82平方米的土地使用权价值为1858830元予以补偿。章贡区政府实际上超出了征收决定的红线范围，以征收补偿决定收回198.83平方米的国有土地使用权，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规的规定。且章贡区政府未与曾昭锦就此问题协商一致。故一审判决撤销章贡区政府对曾昭锦作出的《房屋征收补偿决定》，并无不当。关于评估复核程序问题。江西恒方房地产土地资产评估咨询有限公司作出最终分户评估报告的时间是2019年5月24日，之后2019年6月5日该评估公司才就曾昭锦的复核申请出具回复函，并于2019年6月12日送达曾昭锦。故一审认定评估报告复核程序违法，符合事实。综上，上诉人章贡区政府的上诉理由缺乏证据支持，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人章贡区政府承担。本判决为终审判决。审判长  谢丽萍审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年六月二十八日书记员  刘 敏