山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行初11号原告张桂梅，女，1954年6月20日生，汉族，住北京市海淀区。委托代理人谢剑超，江苏红杉树律师事务所律师。被告乳山市人民政府，住所地乳山市胜利街78号。法定代表人宫本杲，市长。出庭负责人凌建亚，副市长。出庭负责人袁国选，副市长。委托代理人姜成，乳山市自然资源局副局长。委托代理人刘晓芳，山东时中律师事务所律师。第三人乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司，住所地乳山市银滩旅游度假区。负责人宫润轩，经理。委托代理人高梅基，乳山持正法律服务所法律工作者。原告张桂梅诉被告乳山市人民政府（以下简称乳山市政府）不履行土地规划行政监管法定职责一案，于2020年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日、5月21日、6月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人谢剑超，被告乳山市政府出庭负责人副市长凌建亚、副市长袁国选和委托代理人姜成、刘晓芳，乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司的委托代理人高梅基到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张桂梅起诉称，原告于2010年前后购买第三人开发的位于乳山市银滩旅游度假区内的银滩海洋明珠花园小区第8幢1单元608号。房屋交付后，第三人未按照《商品房买卖合同》第十五条的约定按时办理权属登记，原告至今未取得房产证。在另案之中，原告取得《证明》一份。该证明所述：第三人申请办理的地字第3710832008C0017号《建设用地规划许可证》的用地项目包括海洋明珠花园二、三期，二期建设工程面积为76292平方米，三期建设工程面积为56411平方米。但经原告证实地字第3710832008C0017号《建设用地规划许可证》的建设规模仅有76292平方米，并不包括三期建设规模。因此，原告所购房屋并未取得合法的《建设用地规划许可证》，不在被告核发的《国有土地使用证》范围内。被告核发《国有土地使用证》后未履行事后监督、管理、查处职责，构成行政不作为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。综上，被告颁发《国有土地使用证》后未履行事后监督、管理、查处职责，造成原告巨大损失，应依法追究行政不作为的法律责任，并赔偿原告损失。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律法规，诉至贵院，请求：1、确认被告对乳银国用（2008）第615号《国有土地使用证》未履行监督、管理、查处职责的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告损失591015元。原告提交以下证据：1、乳山市城乡规划管理局提供的《证明》，来源于乳山市城乡规划管理局，予以证明第三人办理了建设用地规划许可证后超规模建设的违法事实。对此违法事实，被告未及时查处。2、地字第3710832008C0017号建设用地规划许可证，来源于乳山市自然资源局，予以证明第三人规划用地许可的建设规模共76292平方米，不包含海洋明珠花园小区三期。对于第三人的三期建设的违法行为，被告未履行查处法定职责。3、乳银国用（2008）第615号国有土地使用证，来源于（2019）鲁1083行初65号案件材料，予以证明涉案房产并不在该国有土地使用证范围内，系第三人违规建设。4、购房合同等购房和贷款材料，予以证明原告损失为三项：购房款，贷款利息，当时收房的时候交给开发商的各种费用。被告乳山市政府答辩称，1、涉案房产为7号楼和8号楼，系由第三人开发。第三人已经取得了合法的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，办理了合法的用地和规划审批手续，不存在原告主张的其所购房屋未取得合法的《建设用地规划许可证》。无法办理不动产登记的原因是第三人存在的问题，该问题是原告与第三人履行房屋买卖合同过程中产生的问题，与被告无关。目前，涉案房产已经能够办理不动产权证书。2、本案中，原告没有实际损失，即便有损失也应当通过民事途径向第三人主张。被告不存在不履行法定职责的行为，原告声称的损失与被告不存在因果关系。综上，被告不存在原告诉称的不履行法定职责的行政行为，原告主张的损失没有依据，与被告没有关系，请求驳回原告的诉讼请求。第三人乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司答辩意见与被告一致。被告乳山市政府提交以下证据：第一组证据，地字第3710832008C0017号和编号（2006）鲁10-04-030071建设用地规划许可证各一份、建字第3710832009C0047号建设工程规划许可证及乳山市银滩海洋明珠规划总平面图，证据来源乳山市城建档案馆，加盖乳山市自然资源局公章，予以证明涉案房屋办理了合法的建设用地和规划审批手续，不存在原告主张的需要查处的违法行为；第二组证据，宗地图和乳银国用（2008）第615号国有土地使用证，证据来源乳山市城建档案馆，加盖乳山市自然资源局公章，予以证明涉案房产有合法的用地手续；第三组证据，分户不动产权证书，证据来源第三人，拟证实涉案房产已能够办理分户登记。第三人乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司未提交证据。为查明案件事实，本院依职权向被告及第三人调取了被告提交的证据原件，以及以下证据原件：编号（2006）鲁10-04-030071号、建字第3710832008C0043号建设工程规划许可证、乳山市政府作出的乳政征出银字[2006]48号《关于征收土地并将其使用权出让给乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司的批复》。经质证，原告对被告证据提出以下质证和辩论意见：1、原告在其他案件中发现涉案土地使用证存疑，原告涉嫌行政不作为、玩忽职守、渎职侵权，故提起本诉。被告应提交其为第三人办理涉案土地证及全套土地使用审批手续，以证明被告没有行政不作为、玩忽职守、渎职侵权。但是，被告没有提交上述手续，应承担举证不能的法律责任，并承担隐匿证据包庇第三人违法建设的责任。2、原告购房十余年没能办理房产证，是被告没有依法履行监督、管理、查处涉案房地产纠纷职责造成的，被告应依法提供对涉案房地产监督、管理、查处的证据，以便证明被告没有行政不作为、玩忽职守、渎职侵权，但被告未提交该证据，应当承担举证不能的法律责任。故第三人在被告审批的土地使用证建设规划许可之外，未取得建设规划许可超范围建设7、8号楼，被告没有依法履行监督查处职责，致使原告购房十余年未能办理房产证，成为非法建筑，给原告造成巨大损失，被告应承担赔偿责任。被告乳山市政府对原告提交的证据真实性无异议，但提出以下反驳意见：1、海洋花园小区总的用地面积是5.07万平方米，共办理两个建设用地规划许可证，地字第3710832008C0017号和编号（2006）鲁10-04-030071建设用地规划许可证的用地面积分别为41078平方米、9643平方米，二者相加为5.07万平方米，可以结合宗地图、规划图一一对应，7、8号楼包括在规划用地面积内。2、建设用地规划许可证的核心指标是建设用地面积，对于建设规模的指标确认是建设工程规划许可证。地字第3710832008C0017号建设用地规划许可证用地面积41057平方米包含了两期的建筑规模，该用地规划许可证上的建设规模只是一个期中数。3、被告没有违法行为，原告要求被告赔偿没有事实和法律依据。原告无法办理房屋所有权证是其与第三人之间的问题，其所主张的损失与被告没有关系。第三人同意被告的意见，并称涉案的7号楼、8号楼已经可以办理分户登记。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据及本院依职权调取的证据真实合法，本院均予以采纳。经审理查明，2006年7月14日，原乳山市城乡规划管理局颁发（2006）鲁10-04-030071号建设用地规划许可证，用地单位为乳山新宇房地产开发有限公司，用地项目名称为海阳明珠花园公寓，用地位置为海阳所镇，用地面积为9643平方米。该证加盖印章，记载乳山市房产管理局2007年12月12日为1号、2号楼办理商品房预售许可证。2006年7月14日，原乳山市城乡规划管理局颁发编号（2006）鲁10-04-030071号建设工程规划许可证，建设单位为乳山新宇房地产开发有限公司，建设项目名称为海阳明珠花园公寓，建设位置为海阳所镇，建设规模为16240平方米。该证加盖印章，记载乳山市房产管理局2007年12月12日为1号、2号楼办理商品房预售许可证。上述建设用地规划许可证和建设工程规划许可证主要涉及海洋明珠花园1号楼、2号楼。2006年9月7日，乳山市政府作出乳政征出银字[2006]48号《关于征收土地并将其使用权出让给乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司的批复》，将30995平方米土地使用权出让给乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司，其中住宅用地30937平方米，商业用地58平方米。2008年4月16日，原乳山市城乡规划管理局颁发地字第3710832008C0017号建设用地规划许可证，用地单位为乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司，用地项目名称为海洋明珠花园小区二期，用地位置为银滩旅游度假区，用地性质为出让，用地面积为41057平方米，建设规模为76292平方米。该证加盖印章，记载乳山市房产管理局2008年9月23日为4号楼办理商品房预售许可证，2009年9月29日为5号楼、6号楼、7号楼、8号楼办理商品房预售许可证。2008年4月16日，原乳山市城乡规划管理局颁发建字第3710832008C0043号建设工程规划许可证，建设单位（个人）为乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司，建设项目名称为海洋明珠花园3、4、9、10号住宅楼商业公建，建设位置为银滩旅游度假区，建设规模为76292平方米。该证加盖印章，记载乳山市房产管理局2008年8月21日为3号楼、9号楼、10号楼办理商品房预售许可证。2009年7月17日，原乳山市城乡规划管理局颁发建字第3710832009C0047号建设工程规划许可证，建设单位（个人）为乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司，建设项目名称为海洋明珠花园5-8号高层住宅楼及地下室，建设位置为银滩旅游度假区，建设规模为56411平方米。该证加盖印章，记载乳山市房产管理局2009年9月29日为5号楼、6号楼、7号楼、8号楼办理商品房预售许可证。2008年9月29日，乳山市政府向乳山市新宇房地产开发有限公司银滩分公司颁发乳银国用（2008）第615号、第616号国有土地使用证，面积分别为30937平方米、58平方米。两份国有土地使用证面积及性质与乳政征出银字[2006]48号文件一致。经庭审指认，各方当事人对地字第3710832008C0017号建设用地规划许可证所附平面规划图、乳银国用（2008）第615号国有土地使用证附图中涉案海洋明珠花园小区7号、8号楼的位置予以确认，7号楼、8号楼位于上述两证用地范围内。原告购买的房屋位于涉案海洋明珠花园小区8号楼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”本案中，涉案楼房位于地字第××号建设用地规划许可证所附平面规划图用地范围内，亦位于乳银国用（2008）第615号国有土地使用证附图范围内，不属于原告主张的未取得建设用地规划许可证批准用地的情形。地字第3710832008C0017号建设用地规划许可证中的用地面积41057平方米虽大于国有土地使用证的面积，系因规划用地面积中包括了部分道路等公共用地，该部分面积未登记在国有土地使用证范围内；并且第三人取得的乳银国用（2008）第615号、第616号《国有土地使用证》面积和与乳政征出银字[2006]48号文件确定出让的面积一致。另经审查，涉案地字第3710832008C0017号建设用地规划许可证中用地项目名称填写为海洋明珠花园小区二期，但建字第3710832008C0043号建设工程规划许可证建设项目名称为海洋明珠花园5-8号高层住宅楼及地下室，建字第3710832009C0047号建设工程规划许可证建设项目名称为海洋明珠花园3、4、9、10号住宅楼商业公建，该两份建设工程规划许可证的建设项目名称均未填写为海洋明珠花园小区二期，用地规划许可和工程规划许可中的建设项目名称不能对应；用地规划许可中建设规模填写为76292平方米，与上述两份工程规划许可亦不对应。但，经比对平面规划图，两份工程规划许可涉及的楼房均包含在上述用地规划许可的用地范围内，用地规划许可与工程规划许可的用地范围一致，且用地规划许可的核心指标为用地面积、用地位置等用地指标，故上述用地规划许可证中建设项目名称、建设规模两项内容填写存在瑕疵。综上，涉案楼房所涉及用地不存在未取得建设用地规划许可证而批准用地的情形，原告诉请要求确认被告对乳银国用（2008）第615号《国有土地使用证》未履行监督、管理、查处职责的行政行为违法，没有事实和法律依据，本院不予支持。原告据此要求赔偿亦无事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李升臣审 判 员  宫晓燕人民陪审员  丛日国二〇二〇年六月十二日书 记 员  陈智超