辽宁省阜新市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽09行初19号原告张喜志，男，1949年5月5日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区。委托诉讼代理人张会刚，男，1979年3月12日出生，汉族，住址辽宁省阜新市细河区，系原告儿子。委托诉讼代理人刘鹏飞，系北京冠领律师事务所律师。被告阜新市细河区人民政府（以下简称细河区政府），地址辽宁省阜新市细河区中华路25号。法定代表人李兵，系该区区长。委托诉讼代理人齐兵，系该区政府工作人员。委托诉讼代理人闫威，系辽宁方祥律师事务所律师。被告阜新市人民政府（以下简称市政府），地址辽宁省阜新市细河区中华路66号。法定代表人张成中，系市长。委托诉讼代理人周岩、张扬，系阜新市司法局工作人员。原告张喜志诉被告细河区政府房屋征收补偿决定、市政府行政复议决定一案，于2019年3月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月20日立案后，于2020年3月24日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告张喜志的委托诉讼代理人张会刚、刘鹏飞，被告细河区政府委托诉讼代理人齐兵、闫威，被告市政府委托诉讼代理人张扬到庭参加诉讼，现已审理终结。原告张喜志诉称，原告在阜新市××河区××东洼子拥有合法房屋两处，因细河区政府实施打通龙湖路、北新路道路交通工程，被告细河区政府于2018年2月3日作出细河区政府房屋征收决定。原告的两处房屋均位于征收范围之内，但因补偿标准过低、评估程序违法等，原告未与征收部门签署补偿协议。2019年11月25日，细河区政府向原告作出（2019）细征补字第017号房屋征收补偿决定并送达给原告。补偿决定要求原告必须在收到决定之日起15日内搬迁腾空被征收房屋，也仅给予原告货币补偿一种补偿方式。原告认为，被告对原告的房屋及其附属物基本事实情况认定错误，对原告的补偿缺乏事实根据。对原告房屋及附属物的补偿金额严重偏离市场价格，评估程序违法。补偿决定存在事实不清，主要证据不足的违法情形。被告也没有依照有关法律、法规、规章所规定的程序作出补偿决定，存在程序违法的情形。原告向被告市政府申请行政复议，市政府于2020年3月9日作出阜政行复决字（2020）2号行政复议决定，维持了细河区政府作出的补偿决定。原告认为，市政府作出维持的复议决定属于事实不清，证据认定错误，决定应予撤销。故请求人民法院：1．撤销（2019）细征补字第017号房屋征收补偿决定；2．撤销阜政行复决字（2020）2号行政复议决定；3．本案诉讼费用由被告承担。原告张喜志向法庭提供的证据有：1．原告身份证。2．私有房产执照。3.2001年11月1日专用收款收据、2002年4月5日收据。证据1-3证明1．原告主体适格，原告是案涉两处房产的所有权人。2．涉案房产为两处，一处是在1976年建设的，一处是在2001年建设的，被告细河区政府作出补偿决定事实认定错误。3．通过私有房产执照可以确定涉案土地为集体土地，被告细河区政府无权作出涉案的补偿决定；4．（2019）细征补字第017号房屋征收补偿决定书。证明被告细河区政府主体适格；5．阜政行复决字［2020］2号行政复议决定书。证明被告市政府主体适格；6．营业执照2份。7．两处房屋照片6张、视频光盘一张。8．电费收据6张（两处房产各3张）。证明涉案房产为两处，应该分别补偿，作出两个补偿决定，被告细河区政府作出补偿决定事实认定错误；9．细河区发展和改革局关于细河区2018年棚户区改造（城中村）项目实施方案的批复。证明1．被告细河区政府正式启动征收工作是在2019年8月，通过该证据可以看出，早已经超过批复规定的期限，被告细河区政府也未提交申请延期的证据，可证明被告细河区政府的征收程序违法。2．通过该批复也可以看出本案实施货币化安置，并未提供产权调换的房屋，被告细河区政府提交的选择征收安置补偿方式、产权调换、周转用房的通知明显作假，房屋征收补偿决定无产权调换属于实体违法；10.2019年10月23日出具的结果不同的评估报告各一份。证明1．评估公司于同一天作出两份结果不同的评估报告，被告补偿决定的依据违法。2．评估报告存在评估时点错误、评估方法错误，遗漏补偿项目等众多违法点；11．四合镇人民政府于2019年10月作出的通告。证明在2019年10月四合镇的各村土地还属于集体土地，只是划入城市规划区，土地性质并未转变，被告细河区政府无权作出涉案补偿决定；12．原告2001年建设房产手绘平面图。证明评估报告中关于面积认定错误；13．细河区2018年棚户区改造（城中村）项目征收与补偿方案。证明1．涉案项目只有货币补偿一种方式，所以补偿决定中只有货币补偿一种方式属于实体违法。2．对于补偿方案中规定的彩钢房、厕所、砖石墙、排水管、树木均未在征收补偿决定中进行补偿，属于遗漏补偿对象；14．细河区政府关于东洼子商业一条街规划图。15．细河区政府关于东洼子商业一条街征收安置补偿有关政策的请示。16．阜新市住房和城乡建设委员会关于细河区人民政府关于东洼子商业一条街征收安置补偿政策的答复意见。17．（2019）细征补字第018号房屋征收补偿决定书、评估报告；证明1．东洼子商业一条街的建设经过政府和土地主管部门的批准，原告依法、按照规定建设了涉案商业房产。2．在征收补偿过程中细河区政府针对东洼子商业一条街的安置补偿进行了请示，阜新市住建局也批准了该请示。3．同村邻居完全是按照阜新市住建局的批复标准进行的补偿，但对原告的商业房产却按照无照房进行补偿，该补偿不合理属于实体违法。被告细河区政府辩称，1．根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）第四条第一款的规定，被告具有本次征收的法定职权。2．被告作出的房屋征收补偿决定具备合法性。2018年2月6日，发布了细河区2018年棚户区改造（城中村）项目征收与补偿方案，确定征收范围，原告的房屋及附属物均在征收范围内。被征收房屋的价值评估程序合法，细河区住建局于2019年10月23日依法选定的评估机构作出房产估价报告书，同日，该评估报告送达给原告并告知其申请复核的权利，原告在法定期限内未提出复核申请，被告参照该评估报告作出的补偿决定合法有效。3．被告作出的房屋征收补偿决定程序合法。被告经与原告多次商谈，因原告要求补偿过高而未能达成补偿协议，细河区住建局于2019年10月23日向原告送达了房产估价报告书、选择征收安置补偿方式、周转用房的通知，原告只选择了货币化补偿方式。2019年12月12日，被告对原告送达了房屋征收补偿决定书并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利，原告已签收，送达程序合法。征收补偿专户资金存储于阜新银行海州支行，故被告作出房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。被告细河区政府向法庭提供的证据有：1．细河区2018年棚户区改造（城中村）项目征收与补偿方案。2．关于细河区2018年棚户区改造（城中村）项目征收与补偿方案（征求意见稿）的公告。3．细河区人民政府房屋征收补偿决定书4．关于细河区2018年棚户区改造（城中村）项目征收决定的公告。5．公告照片2张。证据1-5证明被告作出的房屋征收补偿决定书具有事实及法律依据；6.2018年1月10日选定评估机构工作会议记录。7．确定评估机构结果公示照片3张。8．房产估价报告书。9．选择征收安置补偿方式、产权调换、周转用房的通知。10．送达回证。证据6-10证明被征收房屋的价值评估程序合法，且被告已向原告送达并告知救济途径、权利及期限；11．细河区人民政府房屋征收补偿决定书及送达回证。12．笔录5份。13．资金证明。14．未达成安置补偿的情况说明。15．房屋征收补偿决定申请书。证据11-15证明被告作出的房屋征收补偿决定程序合法。庭审后三日内，细河区政府向本院提交了辽政地字［2010］1212号辽宁省政府关于阜新市2010年度第2批次实施方案的批复等相关材料。被告市政府辩称，行政复议程序合法，决定内容正确，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府向法庭提供的证据有：行政复议立案登记表、提出答复通知书、送达回证、快递查询单。证明行政复议程序合法。经庭审质证，原告对被告细河区政府出示的证据认为，对证据1真实性、合法性不予认可，因为该证据仅为征求意见稿公告，并没有安置补偿方案的征求意见稿及被告未按照《条例》的规定进行公告、征求意见，根据被征收人意见对征求意见稿进行修改、公示的相关证据，所以该证据达不到被告证明目的；对证据2真实性认可，合法性、证明目的不认可，因为涉案土地还是集体土地，区政府不具有作出征收决定的法定职权。同时结合被告提供的证据4可以看出征收决定作出时间为2018年2月3日，安置补偿方案作出的时间是2018年2月6日，与《条例》第十条规定相悖。同时，在该征收决定中只确定了征收实施单位为四合镇政府，并未确定具体征收部门；对证据3真实性认可，质证意见同证据2质证意见一致，同时区政府未提供证据证明涉案征收范围和政府门户网站进行依法公告；对证据4真实性认可，合法性、证明目的不认可，证据4可以看出征收决定作出时间为2018年2月3日，安置补偿方案作出的时间是2018年2月6日，与《条例》第十条规定相悖。通过该补偿方案可以看出在该补偿方案中涉案征收目的为棚户区改造，结合原告提供的细河区发改局的批复文件可以证明，该棚户区改造已经超过一年期限，同时结合安置补偿方案第8点，征收补偿方式仅为货币补偿，没有产权调换方式，这与《条例》第二十一条规定相悖。同时，补偿方案对彩钢房、仓房、厕所、砖石墙、大门垛、排水管、林木明确了补偿标准，但是细河区政府作出17号征收补偿决定，将上述内容均未予以补偿，属于缺项、漏项；对证据5三性及证明目的均不认可，通过照片无法确认细河区政府将征收补偿决定和补偿方案予以公告；对证据6-7三性和证明目的均不认可，1．因为涉案的评估机构选定工作早于征收决定作出的时间。评估机构是在2018年1月10日，征收决定作出时间是2018年2月3日，也就是在未确定被征收范围和被征收人，被告就组织选定评估机构是错误的。2．涉案评估机构的选定不是由被征收人选定，而是由拆迁部门的工作人员和群众代表孙立成、赵坤鹏选定的，但是该二人仅为村委会工作人员且不是被征收人，并且被告并没有提交评估机构进行报名，三个评估机构具有资质的材料，也未提交选定评估机构过程的证据；对证据8认为，1．通过原告的举证可以看出，评估公司于同一天出具两份结果不同的评估报告，并且该两份报告中存在建筑物面积、补偿单价、补偿对象多处不一致的情况，关键的是该两份评估报告均未在合法的期限内以合法的方式向原告送达，违反《条例》第十六条规定。2．评估报告的评估时点错误，被告提交的评估报告的评估时点为2019年8月16日，但是该时间并不是区政府作出征收决定的时间，与《条例》第十九条相悖。3．评估报告中实际勘查时间和被告提交的第三组证据中的谈话笔录的记载时间不一致，明显系伪造。评估报告中显示入户调查时间2019年8月29日。4．未按照规定形成实地勘查表，评估内容存在缺项漏项，与《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称评估办法）第十二条三款规定相悖。通过原告提供的照片和视频都可以看出，被告遗漏了附属物和房产。5．评估方法选定错误，根据《评估办法》第十三条规定，本案是因龙湖路建设而涉及的征地拆迁行为，原告不具有重建的可能性，所以评估公司可以选定的评估方法是唯一的，就是市场法，不能选用成本法。6．通过评估机构的营业执照可以证明评估机构不具有对设备搬迁进行评估的资质。7．评估报告评估机构未加盖公章，违反《评估办法》的相关规定。对证据9-10真实性、合法性不予认可，首先该两份证据没有原告签字，并且结合被告提交安补方案只有一种货币化补偿方式，区改革局的批复足以证明被告只能提供一种货币化的方式并且结合本案已经动迁完的邻居可以得知，在涉案片区的征收过程中，被告没有提供产权调换的方式，并且该选择也是不合法的，与《条例》第二十一条相悖。同时，对该两份证据见证人，该二人均是东洼子村委会工作人员，特别是孙立成还是违规参与选定评估机构的群众代表，但是孙立成并不是被征收人，在涉案征收范围内没有任何的建筑物和附属物，所以该证据系伪造证据。在送达证中显示2019年10月23日不光向原告送达涉案通知，还向原告送达评估报告，但是评估报告文号是空白的，根据被告提供的证据已经在2019年10月23日已经作出，但没有文号就可以证明该证据是伪造的，所以对该证据的证据三性均不认可。对证据11的补偿决定真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可，征收补偿决定为涉诉的具体行政行为，原告已经充分论述其不合法之处。关于送达证原告予以认可，但是通过该证据可以证明被告提交的其他证据系伪造的；对证据12三性均不认可，特别是2019年8月29日谈话笔录可以证明实际进行核量工作是2019年8月29日，与被告陈述时间和评估报告中记载时间不一致，系伪造；对证据13本属征收决定审查范围，但是根据最高人民法院（2015）行监字第1272号行政裁定书载明的最高院观点，征收决定未提起复议和诉讼的情况下，人民法院审查补偿决定合法性时，应当将征收决定和补偿方案作为主要证据进行审查，所以被告应当充分提交作出征收决定的前置性证据及合法性证据。该资金证明的存款期限仅截止到2019年3月7日，同时该证明也与《条例》第十二条规定相悖；对证据14也可以证实被告启动实际的征收工作是在2019年8月份，早已经超过细河区发改局批复的一年期限。同时该补偿情况中记载的补偿与实际情况不符，所以不认可证据三性及证明目的；对证据15合法性不予认可，因为根据区政府作出的征收决定并未记载房屋征收部门，而与《条例》第二十六条规定相悖。被告细河区政府作出补偿决定程序违法，征收决定及补偿方案作出程序违法，评估机构选定在征收决定作出之前程序违法，评估机构的选定并不是由被征收人选择，而是被告和村委会单方选定违反法定程序，评估机构及征收部门并没有作出整体评估报告和分户评估报告，依法作出并公示，评估机构作业流程违法，无法确定是由有资质的评估师到原告家实地调查和核量，未按照《条例》规定形成现场勘验笔录和核查笔录，评估报告作业程序违法，主要是评估方法、评估机构作业时间程序违法，评估报告送达程序违法，被告未提交将涉案评估报告合法有效在规定时间内进行送达的证据，并且原告提交的两份评估报告内容可以显示两份评估报告内容相互矛盾且存在漏项，被告未按照《条例》规定进行实质协商，补偿决定报请程序违法。被告市政府对被告细河区政府出示的证据无异议。原告对被告市政府出示的证据认为，对于市政府证据真实性、合法性认可，也可以证明市政府按照行政复议法规定进行审查，但是市政府及区政府均未提交区政府收到市政府的提出答复通知书后，在10日内提交答复书和证据的相关材料。所以市政府应承担举证不能的责任，同时结合庭审情况，可以确定市政府在进行复议案件审查过程中并未对案件进行实质审查，作出错误的复议决定。被告细河区政府对被告市政府出示的证据无异议。被告细河区政府对原告出示的证据认为，对证据1、2三性予以认可，但是完全可以证明原告拥有产权的房屋仅为一处，征收补偿部门依据该产权证明所作出的征收补偿行为合理合法；对证据3三性均不认可，该证据不能看出原告对于房产有产权依据，也与涉案行为无关；对证据4、5三性均认可，无异议；对证据6-8真实性认可，合法性、关联性均不认可，拥有产权的是仅是一套房屋；对证据9真实性、合法性认可，证明目的不认可，关于征收补偿期限在征收方案中第6条已经明确写了受棚改资金限制，以完成资金发放为期限，所以被告的征收补偿行为没有超过期限；对证据10原告提出的有两份评估报告确实存在，但恰恰证明拆迁部门是依据法律及程序保证原告权益的，因为在第一份报告作出的时候，原告提出其中有遗漏项，被告立即沟通评估机构将该遗漏项补充，形成第二份评估报告并及时送达。评估报告原件有盖章，同时该评估机构营业执照上写明评估范围涵盖资产评估，并不是原告所称的仅能评估房产。2019年8月16日是工作人员和评估机构一起对原告家进行勘察，8月29日因存在遗漏项再次进行勘察，所以作出评估报告时间为2019年8月29日；对证据11土地已经征收为国有性质；对证据12三性均不认可，原告仅有一处房产拥有产权证；对证据13三性予以认可，但证明目的不认可，漏项问题原告收到评估报告未在法定期限申请复核，其次原告主张的漏项，其本质是违法建筑；对证据14-16真实性、合法性认可，证明目的不认可；对证据17与本案没有关联性。被告市政府对原告出示的证据质证意见与细河区政府的意见一致。本院对被告细河区政府提供的证据认证如下：对证据1-5因能够证明被告细河区政府对涉案地块作出征收决定，对该组证据的真实性予以确认；对证据6-7虽然能够证明被告细河区政府进行了评估机构的选定，但被告提供的选定评估机构工作会议载明，参与评估机构选定的人员为群众代表孙立成、赵昆鹏。原告认为该二人为村委会工作人员且不是被征收人，该二人是否系被征收人不清，细河区政府亦没有提供该二人为被征收人的证据。同时，被告作出征收决定作出时间是2018年2月3日，但选定评估机构的时间是在2018年1月10日，故不能认定被告细河区政府评估机构的选定符合《条例》第二十条的规定；对证据8因辽鑫金地征【2019】第018号房产估价报告存在两份结果不一致的报告，对其真实性无法确认；对证据9-10因被告提供的补偿方案中，征收补偿方式只有货币化补偿，但选择征收安置补偿方式、产权调换、周转用房的通知中又通知原告可以选择货币化补偿，也可以选择产权调换，而且该通知的送达原告未签字，庭审中对此也予以否认，故对该证据不予确认；对证据11-15因原告与被告就补偿问题未达成一致意见，细河区政府作出涉案补偿决定，原告也已收到该决定，故对该组证据予以确认。对被告市政府提供的证据认证如下：因市政府提供的证据能够证明行政复议程序合法，均予以确认。对原告提供的证据认证如下：对证据1-2、4-5因二被告无异议，予以确认；对证据3不能证明原告在2001年建设房屋，不予确认；对证据6-8的真实性予以确认，但对原告欲证明涉案房屋两处均应当予以补偿的证明目的，不予确认；对证据9的真实性、关联性因二被告无异议，予以确认；对证据10因被告细河区政府认可两份估价被告的存在，对真实性予以确认；对证据11的真实性予以确认，因细河区政府在开庭后提供了用地批复文件，对原告证明目的不予确认；对证据12系原告单方绘制的，不能证明原告的房屋应当补偿的面积，对证明目的不予确认；对证据13-16系政府相关部门作出的，证据真实性、关联性予以确认。但不能直接证明对原告的补偿存在漏项，对原告的此证明目的不予确认；证据17与本案无关联性，不予确认。经审理查明，2018年2月3日，被告细河区政府作出房屋征收决定并于当日进行公告。原告张喜志所有的涉案房屋位于细河区××××村，主房建筑面积111平方米，房屋用途为住宅，原告利用该房屋进行生产经营，经营阜新市细河区双利废品收购站及阜新市细河区喜志塑料设备机械加工厂，该房屋属于被告细河区政府2018年棚户区改造（城中村）项目征收范围内。2019年10月23日，辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司受阜新市细河区四合镇政府的委托对原告所属涉案房屋、附属物及设备搬迁进行了估价，总价1,048,181元，其中有照主房估价266,400元，无照耳房及附属物估价721,261元，搬迁费估价60,520元。2019年11月25日，被告细河区政府对原告作出（2019）细征补字第017号房屋征收补偿决定，决定一、对被征收人张喜志所有的阜细四字第01号房屋及附属物实施征收，限被征收人自本决定生效之日起十五日内腾空房屋。二、对被征收房屋货币化补偿金额1,164,638元，其中房屋补偿房屋266,400元，附属物721,261元，经营补偿167,320元，搬迁补助费1,665元，临时安置费7,992元，总额1,164,638元。细河区政府在庭审中称未予补偿的系原告的违章建筑。原告对被告细河区政府作出（2019）细征补字第017号房屋征收补偿决定不服，向被告市政府申请行政复议。2020年3月9日，被告市政府作出阜政行复决字（2020）2号行政复议决定，维持细河区政府作出补偿决定。2020年3月17日，原告向本院提起本案行政诉讼。本院认为，关于原告认为涉案土地为集体土地，被告细河区政府无权作出补偿决定的意见。根据被告细河区政府开庭后提供的辽政地字［2010］1212号辽宁省政府关于阜新市2010年度第2批次实施方案的批复等相关材料，虽然该组材料是被告在举证期限届满后提供的，但涉案土地批复的事实是客观存在，故对原告的该意见不予支持。《评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，2018年2月3日，细河区政府发布征收公告，辽宁鑫金地土地房地产评估有限公司作出的辽鑫金地征【2019】第018号房产估价报告的评估时点为2019年8月16日，且本案存在两个估价金额不一致的辽鑫金地征【2019】第018号估价报告，本案被征收房屋价值评估时点与上述规定不符。《条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，根据被告提供的选定评估机构工作会议载明，参与评估机构选定的人员为群众代表孙立成、赵昆鹏，原告认为该二人为村委会工作人员且不是被征收人，该二人是否系被征收人不清。同时，被告细河区政府作出征收决定作出时间是2018年2月3日，但评估机构选定的时间是在2018年1月10日，不符合上述规定。依据《条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，被告细河区政府因2018年棚户区改造（城中村）项目进行的征收，应当为原告提供改建地段或者就近地段的房屋进行产权调换。《条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，被告细河区政府对原告未予补偿的建筑庭审中称建筑系违章建筑不予补偿，但被告未提供依据《条例》上述规定有关部门进行调查、认定和处理的证据。综上所述，被告细河区政府作出的（2019）细征补字第017号房屋征收补偿决定存在不符合《条例》、《评估办法》的问题，该决定予以撤销，被告市政府作出阜政行复决字（2020）2号行政复议决定亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一款之规定，判决如下：一、撤销被告细河区政府作出的（2019）细征补字第017号房屋征收补偿决定；二、撤销被告市政府作出阜政行复决字（2020）2号行政复议决定。案件受理费人民币50.00元，由细河区政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  鹿金山审判员  焦海龙审判员  吴 晖二〇二〇年六月二十九日书记员  乔方正