北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初69号原告杜忠福，男。委托代理人霍新丹，北京云嘉律师事务所律师。委托代理人赵梓含，北京云嘉律师事务所实习律师。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。负责人张维，主任。委托代理人邱健，男，北京市规划和自然资源委员会房山分局工作人员。委托代理人董芙蓉，北京元辅律师事务所律师。第三人北京天景泰房地产开发有限公司，住所地北京市房山区长阳镇稻田村南。法定代表人梁刚，总经理。委托代理人顾娟娟，北京市盈科律师事务所律师。委托代理人谷峻杰，北京市盈科律师事务所实习律师。第三人北京市房山区长阳镇人民政府，住所地北京市房山区长阳镇长营村。负责人张博，镇长。委托代理人郭玉，男，北京市房山区长阳镇人民政府工作人员。委托代理人隗有宝，北京隗有宝律师事务所律师。原告杜忠福诉被告北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）履行法定职责一案，因北京天景泰房地产开发有限公司（以下简称天景泰公司）、北京市房山区长阳镇人民政府（以下简称长阳镇政府）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知天景泰公司、长阳镇政府作为第三人参加诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理此案，现已审理终结。原告杜忠福诉称：杜忠福与天景泰公司于2004年7月15日签订《商品房买卖合同》，约定天景泰公司将坐落于北京市房山区长阳镇天泰新景小区15号楼x号房屋（以下简称x号房屋）以206108元的价格转让给杜忠福，天景泰公司应当在商品房交付使用后30日内将办理权属登记需由卖方提供的资料报产权登记机关备案。现房屋已交付十余年，但天景泰公司仍未缴纳土地出让金，导致杜忠福始终未能取得房屋所有权证。杜忠福就上述情况书面举报至市规自委房山分局，请市规自委对举报投诉问题进行查实处理后给杜忠福书面答复。杜忠福于2019年10月29日收到房规自（信）【2019】018号《信访答复意见》（以下简称018号《信访答复意见》）。首先，杜忠福举报天景泰公司系举报投诉行为，并非信访，市规自委出具018号《信访答复意见》是错误的。其次，在018号《信访答复意见》中，市规自委并未对杜忠福举报投诉事项逐一回复，没有履行行政职责，属于工作不到位。为维护杜忠福的合法权益，特提起本案诉讼，要求：1.判令撤销018号《信访答复意见》，依法对天景泰公司的违法违规行为进行查处；2.判令市规自委对杜忠福《举报投诉书》重新作出《投诉举报答复书》；3.本案诉讼费用由市规自委承担。被告市规自委辩称：一、针对杜忠福提交的《举报投诉书》，市规自委已经依法进行了调查处理，并作出答复向其送达，已经依法履行了法定职责。2019年8月19日，市规自委房山分局收到杜忠福提出的《举报投诉书》，反映天景泰公司未依法缴纳土地出让金问题。2019年8月27日，市规自委房山分局作出《受理告知书》并向杜忠福邮寄送达。收到申请后，根据杜忠福提交的《举报投诉书》内容，市规自委房山分局立即开展调查。经查，房山区长阳镇稻田村天泰新景家园15号楼（以下简称15号楼）所在土地的受让主体为长阳镇政府，该单位于2003年4月15日与原北京市房山区国土资源和房屋管理局签订《北京市国有土地使用权出让合同》（编号为京房房地出让权[合]字（2003）第052号，以下简称52号《土地出让合同》）并已缴清合同约定的土地出让金。上述项目竣工后，实测建筑面积超出原出让合同约定建筑面积，受让主体应申请办理出让合同变更事宜并补缴出让金。2019年10月已经确定该项目应补缴的超出建筑面积的单价价格。目前，该项目受让人尚未向市规自委房山分局申请办理土地出让合同变更事宜，待受让人提出合同变更申请后，市规自委房山分局与其签订土地出让合同补充协议，并按补充协议及相关规定收取应补缴的土地出让金。根据上述情况，市规自委房山分局于2019年10月23日作出018号《信访答复意见》，内容为：“15号楼所在土地，受让主体为长阳镇政府。该项目因竣工实测面积超出土地出让合同约定建筑面积，应向我分局申请办理出让合同变更并补缴土地出让金。目前该项目已通过市规自委地价专家评审会审核，已确定补缴地价款。待用地单位向我单位正式提交合同变更申请材料后，我单位将依法依规办理后续手续。”2019年10月24日，市规自委房山分局将018号《信访答复意见》邮寄送达给杜忠福。二、市规自委不具有杜忠福所述的“对天景泰公司未缴纳土地出让金行为进行查处”的法定职责。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定及52号《土地出让合同》第35条的约定，土地使用者未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。按照上述规定及约定，即使受让方未按约定支付土地使用权出让金，出让方有权解除合同，并可以请求违约赔偿，法律并未赋予土地管理部门对受让方进行查处的职责。另外，15号楼所在土地的受让主体为长阳镇政府，并非天景泰公司。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。市规自委不具有杜忠福要求履行的法定职责，本案应当裁定驳回杜忠福的起诉。三、市规自委房山分局所作答复未对杜忠福的合法权益产生实际影响。针对杜忠福《举报投诉书》中所反映的事项，市规自委房山分局依法进行了调查核实，并作出答复将调查核实的情况如实对杜忠福进行告知。该答复仅有告知性质，并未对杜忠福的合法权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，本案应当裁定驳回杜忠福的起诉。市规自委房山分局作出的答复符合法定程序，且事实清楚、内容适当，属于合法有效的行政行为，杜忠福的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回杜忠福的起诉或驳回杜忠福的全部诉讼请求。第三人天景泰公司述称：天景泰公司不同意杜忠福的诉讼请求，理由如下：一、针对杜忠福的第一项诉讼请求。1.杜忠福向市规自委提交《举报投诉书》的行为属于信访行为，无权针对市规自委的回复行为提起本案诉讼，更无权要求市规自委撤销018号《信访答复意见》并对天景泰公司进行查处。（1）杜忠福向市规自委提交《举报投诉书》的行为属于信访活动。《信访条例》第二条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”具体到本案而言，杜忠福向市规自委提交《举报投诉书》的行为符合上述规定中对于信访活动的定义，因此属于信访行为。（2）杜忠福无权针对市规自委的回复意见提起本案诉讼。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”即若杜忠福对于市规自委出具018号《信访答复意见》的行政行为不服，可以根据上述规定申请复查和复核，但无权针对该信访回复行为提起本案诉讼。（3）市规自委针对杜忠福提交的《举报投诉书》所作出的018号《信访答复意见》符合信访条例的规定。从程序上而言，市规自委在法定时间内对杜忠福的举报投诉事项进行答复，该行政行为程序合法。从回复内容而言，杜忠福在投诉中要求市规自委回复的多项问题中所涉及的违法主体均为天景泰公司，而市规自委在018号《信访答复意见》中已经明确告知杜忠福涉案土地的受让主体为长阳镇政府，同时也将涉案土地出让情况、争议事项的办理进度以及处理方式告知了杜忠福，该回复内容既有事实依据，也有法律依据。因此，市规自委的回复符合《信访条例》的规定。（4）市规自委作出的018号《信访答复意见》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条所规定的可撤销情形。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”即只有在市规自委的行为存在上述法定情形时，市规自委作出的018号《信访答复意见》才能够被撤销或部分撤销。而本案中市规自委所作出的018号《信访答复意见》并不存在上述规定所列的情形，因此，杜忠福要求市规自委撤销018号《信访答复意见》没有法律依据。（5）杜忠福无权要求市规自委对天景泰公司进行查处。《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规仅赋予杜忠福举报、投诉的权利，并未赋予杜忠福强制行政机关对于违法行为进行查处的权利。因此，杜忠福无权要求市规自委对天景泰公司进行查处。（6）杜忠福要求市规自委撤销018号《信访答复意见》的诉讼请求不符合《行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼案件的范围。因此，杜忠福向市规自委提交《举报投诉书》的行为属于信访行为，无权针对市规自委的回复行为提起本案诉讼，更无权要求市规自委撤销018号《信访答复意见》并对天景泰公司进行查处。二、针对杜忠福的第二项诉讼请求，杜忠福要求市规自委重新作出《投诉举报答复书》的请求没有法律依据。首先，杜忠福没有提起本案的诉权；其次，市规自委作出的018号《信访答复意见》不存在可撤销的情形，因此合法有效，无需另行向杜忠福作出答复。再次，根据《党政机关公文处理工作条例》第八条的规定，“我国公文的种类有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等共十五种”，“意见”属于上述规定的文书类型之一，而不包含杜忠福所要求的《投诉举报答复书》。因此，杜忠福要求市规自委重新作出《投诉举报答复书》的请求没有法律依据。三、其他意见同市规自委及长阳镇政府的意见。综上，市规自委已经按照法律规定履行了相应的法定职责，杜忠福的各项诉讼请求均无法律依据，请法院依法驳回杜忠福的诉讼请求。第三人长阳镇政府述称：一、涉案的15号楼是危改项目，长阳镇政府是该项目的土地受让主体，但投资建设主体为天景泰公司。2003年1月20日，北京市房山区危房改造管理办公室作出《关于长阳镇关于天泰新景温泉小区15#住宅楼享受危改优惠政策的批复》（房危办字[2003]第19期，以下简称《批复》）。该《批复》同意长阳镇政府与原北京市房山区国土资源和房屋管理局房屋交易中心合作，由天景泰公司投资，15号楼工程建筑面积5640平方米。2003年4月15日，长阳镇政府与原北京市房山区国土资源和房屋管理局签订52号《土地出让合同》，该合同约定宗地出让面积为6348平方米，建筑面积为5640平方米，土地出让金为380880元。合同签订后，长阳镇政府如约履行了土地出让金缴纳义务（实际出资人为项目投资建设单位天景泰公司）。二、项目竣工并完成竣工备案后，长阳镇政府及时申请了建筑面积的实际测绘。在项目投资建设单位天景泰公司完成项目竣工备案后，长阳镇政府及时申请了建筑面积测绘，2016年5月17日测绘机构出具《房产测绘成果审核告知书》，告知实测建筑面积超出52号《土地出让合同》约定面积207.78平方米。三、市规自委地价评审委员会办公室已经出具《地价水平通知单》，长阳镇政府已经督促投资建设单位补缴土地出让金，尽快完成不动产登记事宜。《房产测绘成果审核告知书》等相关资料报送市规自委地价评审委员会办公室后，该单位于2019年10月10日出具《地价水平通知单》，该通知单已经送达天景泰公司，天景泰公司也承诺尽快补缴土地出让金，完成不动产登记事宜。四、杜忠福基于逾期办理房屋权属转移登记的事实已启动民事救济程序，并得到法院支持。针对因逾期办理房屋权属转移登记的事实，杜忠福以天景泰公司为被告，向北京市房山区人民法院（以下简称房山法院）提起了民事诉讼，请求办理房屋所有权登记并赔偿损失，房山法院经审理认定天景泰公司违约，判决天景泰公司承担赔偿义务，赔偿数额计算至不动产权属实际办理至杜忠福名下之日止。综上所述，市规自委针对杜忠福起诉的答辩是符合客观事实的，市规自委的答辩意见应予采信。经审理审明：2003年1月，北京市房山区危房改造管理办公室向长阳镇政府发出《批复》，同意长阳镇政府与原北京市房山区国土资源和房屋管理局房屋交易中心合作，由天景泰公司投资，对15号楼进行开发建设，享受危改优惠政策。15号楼建筑面积5640平方米。2003年4月，原北京市房山区国土资源和房屋管理局与长阳镇政府签订52号《土地出让合同》，出让土地6348平方米用于15号楼住宅建设，其中建筑面积5640平方米（可售商品住宅面积5640平方米），出让年限为70年。52号《土地出让合同》签订后，天景泰公司交纳了合同约定的土地出让金。2004年7月15日，杜忠福（买方）与天景泰公司（卖方）签订《商品房买卖合同》，约定杜忠福购买天景泰公司开发的x号房屋。合同第十条产权登记约定卖方应当在商品房交付使用后30日内将办理权属登记需由卖方提供的资料报产权登记机关备案，如因卖方的责任，买方不能在规定期限内取得房地产权属证书的，双方同意按下列方式处理，即买方退房，卖方在买方提出退房要求之日起60日内将买方已付房价款退还给买方，并按已付房价款的3%赔偿买方损失。该合同签订后，杜忠福及天景泰公司按照合同约定各自履行了给付房款和交付房屋的义务。x号房屋所在楼栋15号楼的权属证明至今未能办理，杜忠福亦未能取得x号房屋的不动产权属证书。2016年5月，经测绘，15号楼建筑面积超过了52号《土地出让合同》中约定的建筑面积。2019年8月14日，杜忠福以天景泰公司为被举报人向市规自委房山分局邮寄《举报投诉书》，认为天景泰公司怠于缴纳土地出让金，导致杜忠福购买的x号房屋始终未能取得房屋所有权证书，造成国家土地资源财政收入减损，要求市规自委房山分局履行行政机关监督管理职责，督促天景泰公司及时缴纳土地出让金，且就以下问题进行查实处理并书面答复杜忠福：1.天景泰公司未依法缴纳土地出让金就使用土地，并将在该土地上建设的房屋出售的行为是否违法？市规自委房山分局应当如何处罚？2.天景泰公司长期未依法缴纳土地出让金，损害人民群众及国家利益，市规自委房山分局对于天景泰公司的违法行为是否进行了调查及督促工作，具体工作如何进行？是否依法履行了市规自委房山分局的法定职责？3.天景泰公司长期未依法缴纳土地出让金，损害人民群众及国家利益，市规自委房山分局对于天景泰公司违法行为是否进行了处罚？如没有处罚，是什么原因未处罚？2019年8月27日，市规自委房山分局向杜忠福出具《受理告知书》，告知杜忠福其反映的天景泰公司未依法缴纳土地出让金问题将在60日内给予书面答复意见。2019年10月23日，市规自委房山分局向杜忠福作出018号《信访答复意见》并于次日邮寄给杜忠福，018号《信访答复意见》的主要内容为：“经查，15号楼所在土地，受让主体为长阳镇政府。该项目因竣工实测面积超出土地出让合同约定建筑面积，应向我分局申请办理出让合同变更并补缴土地出让金。目前该项目已通过市规自委地价专家评审会审核，已确定补缴地价款。待用地单位向我单位正式提交合同变更申请材料后，我单位将依法依规办理后续手续。”另查一，2019年10月10日，市规自委地价评审委员会办公室向市规自委房山分局出具《地价水平通知单》，写明15号楼地上新增建筑面积部分，剩余使用年限54.44年住宅用途的国有建设用地使用权出让地价水平为楼面熟地价：住宅15803元/平方米。本案在审理过程中，市规自委称长阳镇政府及天景泰公司于2019年5月出具了一份说明，表示已经准备好土地出让金补缴工作，故市规自委房山分局委托相关部门对土地进行了估价，在土地估价报告出具后，市规自委房山分局向市规自委申请对土地估价报告至地价评审委员会审议，审议后地价评审委员会于2019年10月10日出具了《地价水平通知单》。因市规自委一直没有收到长阳镇政府要求签订52号《土地出让合同》补充协议的申请，故未签订52号《土地出让合同》补充协议及办理土地出让金补缴手续。长阳镇政府及天景泰公司均称15号楼建设完成后，因天景泰公司与施工方产生纠纷，施工方持有办理15号楼竣工验收的相关材料导致无法办理15号楼的竣工验收手续，故15号楼至2018年才进行竣工验收并对15号楼进行了测绘，测绘后发现15号楼的建筑面积超过了52号《土地出让合同》中约定的建筑面积，需补缴土地出让金。另查二，2019年，杜忠福以天景泰公司为被告向房山法院提起诉讼，要求天景泰公司为杜忠福办理x号房屋的产权证书并赔偿逾期办证经济损失。同年12月，房山法院做出（2019）京0111民初23545号民事判决书，以x号房屋尚不具备办理房屋权属转移登记的条件为由未支持杜忠福要求办理房屋产权证书的诉讼请求，判决天景泰公司给付杜忠福自2016年8月21日起至x号房屋的不动产产权实际办理至杜忠福名下之日止的经济损失，驳回杜忠福的其他诉讼请求。现该判决已生效。本案在审理过程中，原告杜忠福称虽然相关法律、法规中没有关于可以针对应补缴而未补缴土地出让金进行投诉举报及提起行政诉讼的规定，但杜忠福为x号房屋的所有权人，土地出让金是否缴纳对杜忠福能否取得房屋产权证书有影响，故杜忠福有权进行投诉举报，且市规自委不对天景泰公司进行查处影响了x号房屋产权证书的办理，市规自委作出的018号《信访答复意见》与杜忠福有利害关系，故杜忠福有权提起本案诉讼。另杜忠福称在提起本案诉讼前，其并不清楚52号《土地出让合同》的受让主体为长阳镇政府，在本案诉讼中见到市规自委提供的52号《土地出让合同》后才知晓。市规自委称该委针对杜忠福的投诉举报的018号《信访答复意见》属于行政事项答复，不是信访事项答复，只是因为杜忠福的投诉举报信系按照信访信件转交，故以《信访答复意见》的形式就杜忠福的投诉举报进行答复。另市规自委称对于超过52号《土地出让合同》约定建筑面积需补缴土地出让金而未申请补缴的情况应如何处理，相关法律、法规没有规定，也没有关于可以就应补缴而未补缴土地出让金进行投诉举报及提起行政诉讼的规定。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条所指的有利害关系的公民、法人或者其他组织，是指其合法权益可能直接受到行政行为侵害的特定利害关系人。本案中，杜忠福就天景泰公司未依法缴纳土地出让金的问题向市规自委进行举报投诉，市规自委受理后作出018号《信访答复意见》。该答复意见的内容属于说明性告知，未对杜忠福设定权利义务，杜忠福与018号《信访答复意见》的答复内容并无利害关系。故杜忠福不具备提起本案诉讼的原告主体资格，对于杜忠福的起诉应当予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告杜忠福的起诉。案件受理费五十元，原告杜忠福已交纳，自本裁定书生效后七日内退还原告杜忠福。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 邱春阳审 判 员 李炎铎审 判 员 朱 璟二〇二〇年六月十二日法官助理 毕安迪书 记 员 张 帅