四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终386号 上诉人（原审被告）成都市青白江区规划和自然资源局。住所地：成都市青白江区华金大道二段527号。 法定代表人吴熙，局长。 委托代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）廖以兰，女，1970年6月28日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 上诉人成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江区规划和自然资源局）因与廖以兰不履行法定职责纠纷一案，不服四川省金堂县人民法院（2019）川0121行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，廖以兰系成都市青白江区××镇××村×组村民。2019年7月2日，成都市青白江区大同镇人民政府（以下简称大同镇政府）作出《通知》，内容为告知被拆迁户尽快完成拆迁签约。2019年7月13日，廖以兰向青白江区规划和自然资源局提交四份政府信息公开申请，要求公开××镇××村×组45号集体土地的征地批文、征地公告及安置补偿方案等信息。2019年7月30日，青白江区规划和自然资源局对应作出四份《政府信息公开申请办理告知书》，告知廖以兰未查找到上述信息。廖以兰认为大同镇政府存在“未批先占”的违法用地行为，遂于2019年8月23日向青白江区规划和自然资源局邮寄了《土地违法行为查处申请书》，要求对大同镇政府的违法用地行为进行查处，并将查处结果书面告知。2019年8月24日青白江区规划和自然资源局收到廖以兰提交的《土地违法行为查处申请书》，但至今未就申请书的内容向廖以兰进行任何回复。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，青白江区规划和自然资源局具有对廖以兰举报的土地违法行为进行线索核实、立案查处等法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：......（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”本案中，廖以兰认为大同镇政府在无征地批文的情况下对××村×组的集体土地予以征收，存在违法用地行为，而作为该集体经济组织成员，廖以兰依法享有的农村集体土地使用权确有可能会遭受该违法行为的侵害，因此廖以兰基于维护自身合法权益的目的，向具有查处违法用地职责的青白江区规划和自然资源局举报违法用地行为，廖以兰与青白江区规划和自然资源局履行相应法定职责的行政行为之间显然存在利害关系，故廖以兰具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于青白江区规划和自然资源局辩称的廖以兰向其提出申请系信访行为，不属于行政诉讼受案范围的问题，原审法院认为，从廖以兰提出申请的内容看，是要求青白江区规划和自然资源局对违法用地行为进行查处，该请求事项属于青白江区规划和自然资源局的法定职责范围，并非《信访条例》规定的信访事项范畴，因此廖以兰的诉求属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，土地行政主管部门在收到辖区内违法用地线索举报后，应当及时核查，并依据核查情况作出立案或不予立案的决定，应当立案的，应在十个工作日内予以立案，并按相关规定完成调查取证、案件审理以及作出处理决定等程序性事项。本案中，具有查处违法用地职责的青白江区规划和自然资源局在收到廖以兰提交的举报材料后，未针对举报内容向廖以兰作出任何回复，且在本案审理中也未向法院提交能证明其已经履行相关法定职责的证据材料。故针对廖以兰提交的查处违法用地行为的申请，青白江区规划和自然资源局未就是否处理以及具体处理意见等情况予以回复，属于不履行法定职责，确系违法。青白江区规划和自然资源局在本案中提出的各点答辩意见，缺乏事实和法律依据，均不予采信。本案系履行法定职责之诉，行政机关不履行法定职责违法性认定是判令其履行法定职责的必然前提。基于已对青白江区规划和自然资源局不履行法定职责的违法性作出了前述认定，而廖以兰在本案中已经提出了要求青白江区规划和自然资源局履行法定职责的诉讼请求，因此确认青白江区规划和自然资源局不履行法定职责违法的请求事实上已经包含在要求青白江区规划和自然资源局履行法定职责的请求的固有范畴之内，无单独提起的必要，故对廖以兰要求确认青白江区规划和自然资源局不履行法定职责的行为违法的诉讼请求，在本案中不再单独裁判。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：青白江区规划和自然资源局于判决生效之日起两个月内对廖以兰提交的《土地违法行为查处申请书》依法处理，并将处理结果以书面形式告知廖以兰。案件受理费50元，由青白江区规划和自然资源局负担。 宣判后，青白江区规划和自然资源局不服，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决并依法改判。事实和理由：1.被上诉人廖以兰提交《土地违法行为查处申请书》属于信访行为，不属于行政诉讼受案范围。根据《信访条例》第二条规定的内容，廖以兰的申请行为系信访行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围；2.被上诉人廖以兰的诉求与其无法律上的利害关系。廖以兰的房屋未被拆除，也未被侵占，不具有提起诉讼的原告主体资格。原审法院认为“原告依法享有的农村集体土地使用权确有可能会遭受该违法行为的侵害”，从而认定廖以兰与上诉人履行相应法定职责的行政行为之间存在利害关系，然而，是否有违法用地行为尚未确定，可能遭受侵害系主观推断，原审法院认定缺乏事实和法律依据；3.廖以兰要求上诉人将查处结果告知其本人，超出上诉人的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》《国土资源违法行为查处工作规程》等相关法律法规，并无上诉人应将处理结果书面告知投诉人或举报人的规定。廖以兰的诉求超出上诉人法定职责。综上，原审法院适用法律不当，判决有误，请求依法改判。 被上诉人廖以兰未提交书面答辩意见。 本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围以及上诉人青白江区规划和自然资源局是否履行了查处土地违法行为的法定职责。 关于本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案中，廖以兰提交书面申请，请求查处其宅基地所在村组的未批先占土地违法行为，明显属于前述法律规定的检举控告行为，而非信访行为。《国土资源违法行为查处工作规程》规定，“4.6查处国土资源违法行为的基本流程（1）违法线索发现…（2）线索核查与违法行为制止......5.1违法线索发现渠道（1）举报发现。通过12336举报电话、举报信件、网络举报等发现的国土资源违法线索。”本案中，廖以兰系为维护自身合法权益而举报土地违法行为并要求查处，青白江区规划和自然资源局应首先对案涉举报的违法线索进行核实，再根据情况依法处理。青白江区规划和自然资源局辩称，廖以兰房屋未被拆除也未被侵占，认为其反映问题与其无法律上的利害关系，但并未提交证据加以证明，也未提交证据证明其已经对案涉举报违法线索进行核查后认定为举报不实，反而在上诉状中又自行指出“是否有违法用地行为尚未确定”。从本案现有证据来看，推定廖以兰与青白江区规划和自然资源局收到案涉申请后的处理行为或者不作为行为具有利害关系，显然更有利于保护当事人合法权益，故廖以兰具有本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源处罚办法》第五条规定，“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”可见，作为案涉申请指向涉嫌违法行为所在地的国土资源主管部门，青白江区规划和自然资源局具有依据前述法律规定对涉嫌土地违法行为进行审查处理的法定职责。故青白江区规划和自然资源局系本案适格被告。综上，廖以兰针对青白江区规划和自然资源局的不履职行为提起本案诉讼，属于行政诉讼的受案范围。 关于青白江区规划和自然资源局是否履行了查处土地违法行为的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，廖以兰在查处申请中明确提出了违法线索，青白江区规划和自然资源局认可收到了案涉申请而未向廖以兰作出回复的事实，同时未提交证据证明其已经对案涉申请进行了线索核实等审查处理，而仅以案涉申请属于信访行为为由进行抗辩，其抗辩没有法律依据和事实依据，应当依法承担举证不能的责任，原审法院认定其没有履行法定职责事实清楚、适用法律正确。如前所述，廖以兰系为维护自身合法权益而举报土地违法行为并要求查处，因青白江区规划和自然资源局未履行查处职责，廖以兰与处理结果有无利害关系在本案中尚无法判断，故原审法院判决青白江区规划和自然资源局应当依法处理并将处理结果告知廖以兰，更有利于保护当事人合法权益，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成都市青白江区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  袁 艺 审 判 员  李 衡 审 判 员  李 亚 二〇二〇年六月九日 法官助理  何国超 书 记 员  郁 莲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。