湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终534号上诉人（原审原告）：李开贵，男，1956年11月14日出生，汉族，住湖南省宜章县。委托代理人：卜雪辉，湖南联合创业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宜章县人民政府。住所地：湖南省宜章县玉溪镇府前街。法定代表人：张润槐，该县县长。委托代理人：李林，该县司法局工作人员。委托代理人：曾林涛，该县人民政府法律顾问助理。上诉人李开贵与被上诉人宜章县人民政府（以下简称宜章县政府）不履行强制拆除法定职责及行政赔偿一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2020）湘10行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。李开贵诉称：1.2017年，李干川拆旧建新房时，将新房前移3米多，阻挡李开贵的出路与水通路，其于2017年7月25日向宜章县栗源镇甘棠村民委员会、栗源镇国土所、宜章县栗源镇人民政府（以下简称栗源镇政府）反映情况，请求予以制止，栗源镇政府仅作出《停工通知单》，现违法建筑已建成。2.2019年7月15日，其向湖南省桂阳县人民法院提起行政诉讼，诉宜章县国土资源局不作为，被该院以超过法定起诉期限为由驳回起诉。此后，其多次向宜章县政府反映情况，请求拆除李干川、李俊的违法建筑，宜章县政府仅向栗源镇政府下达《交办函》，未予处理。李开贵认为宜章县政府未依法履行法定职责，提起本案诉讼。请求：1.判决宜章县政府坚决、彻底拆除李干川、李俊未批先建违法建筑房屋；2.判决宜章县政府坚决、彻底拆除李活均非法占用基本农田以及少批多占的违法建筑围栏；3.请求宜章县政府赔偿李开贵因李干川、李俊非法建筑阻挡其有家不能回，有屋不能住的一切经济损失。2020年3月11日，湖南省郴州市中级人民法院对李开贵进行询问，经释明，李开贵变更诉讼请求为：判决宜章县政府强制拆除李干川、李俊未批先建的违法建筑房屋，并赔偿经济损失。湖南省郴州市中级人民法院认为：本案争议焦点是李开贵的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，李开贵认为宜章县政府未依法履行法定职责，请求判令宜章县政府拆除李干川、李俊未批先建的违法建筑房屋，并赔偿经济损失。但是，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责，须以被申请行政机关具有该项法定职责为基础，根据上述法律规定，宜章县政府明显不具备拆除违法建筑的法定职责，李开贵的上述请求没有法律依据，其起诉不符合法定起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款、第九十三条第二款的规定，裁定驳回李开贵的起诉。李开贵不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、宜章县政府具有监督所属各部门和下级政府工作的法定职责。宜章县政府办公室于2020年3月2日作出关于印发《宜章县违法建设管控查处工作实施方案》的通知,其内容已经得到县政府的同意。县政府办公室作为县政府的内设机构,其行政行为代表县政府，故宜章县政府具备拆除违法建筑的法定职责,是本案适格的被告。二、宜章县政府不履行法定职责,其违法失职行为给上诉人造成了严重的经济损失，侵犯了上诉人的财产权益，上诉人据此提起诉讼,属于行政案件的受案范围。三、根据地方人民政府组织法、城乡规划法第六十五条、第六十六条及第六十八条的规定，宜章县政府拥有拆除违法建筑的权力，其怠于履行职责，法院应当受理并作出实体裁判。宜章县政府答辩称：一审裁定认定事实清楚,适用法律正确。县政府在本案中不具有强制拆除李干川、李俊违法建筑的法定职责。根据《中华人民共和国规划法》的相关规定,违反规划进行违法建设的行为,应由县级以上地方人民政府城乡规划部门或所在地乡镇人民政府采取责令停止、限期改正等行政处罚和行政强制措施进行制止。另,依据《宜章县人民政府办公室关于印发的通知》(宜政办函〔2017〕22号)文件要求,宜章县政府成立下设临时机构宜章县违法建设查处工作协调领导小组办公室,负责组织、协调、指导、督促、考核全县违法建设查处日常工作,并不是执法机构,在县查违办收到上诉人李开贵反映的情况后,交给宜章县粟源镇政府进行查处、办理,履行了组织协调的职责。综上,宜章县政府不具备本案强制拆除违法建筑的法定职责,请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院另查明，上诉人李开贵的涉案房屋位于宜章县。栗源镇政府分别于2017年8月28日、10月9日向案外人李干川作出了《责令停建通知书》（编号：017-8-04、017-10-8），主要内容为：李干川房未经批准，擅自在甘棠××占用土地××违规建房，面积共计106平米，责令其立即停止建设。还查明，宜章县违法建设查处工作领导小组办公室于2019年10月17日向栗源镇政府发出《交办函》（查违办函〔2019〕29号），将要求对栗源镇村民××、××、××均等人违法××建房进行拆除的举报，根据“属地管理”的原则，转交栗源镇政府调查处理。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上诉人李开贵反映的违法建设房屋位于栗源镇××组，根据上述法律规定，对涉案房屋具有查处职责的是栗源镇政府，宜章县人民政府不是履行该职责的适格主体。上诉人认为，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、城乡规划法第六十八条的相关规定，宜章县政府具有领导其所属各工作部门和下级人民政府的工作职权，对违法建设行为可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。上诉人还认为，宜章县政府成立了县违法建设查处工作领导小组，并印发了《宜章县违法建设管控查处工作实施方案》，该领导小组代表宜章县政府。因此宜章县政府具有拆除违法建筑的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。根据上述法律规定，请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。行政机关基于领导、监督、指导等内部职权而采取的措施或怠于履行上述内部职权，因其不直接设定相对人新的权利义务、不具有对外性，故通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。故上诉人李开贵认为宜章县政府基于领导、监督职权而具有对违法建筑的查处职责，没有事实和法律依据，本院不予支持。《宜章县违法建设管控查处工作实施方案》仅是明确县违法建设查处工作领导小组负责组织、协调、指导、督促、考核全县违法建设查处日常工作的职责，相应执法职权仍由相关职能部门负责，故并不能以此认为宜章县政府将查处违法建设的职责委托或授权给了该小组。县违法建设查处工作领导小组在收到群众举报后，将举报内容转交给具有查处职责的栗源镇政府进行调查、核实处理并无不当。因此，宜章县政府不具有对违法建设行为进行查处的法定职责，其并非本案适格被告。经一审法院释明后，上诉人不同意变更本案被告，该院以不符合法定起诉条件为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当。需要指出的是，对上诉人李开贵反映的违法建设问题负有查处职责的是栗源镇政府，根据本院查明的事实，栗源镇政府对李干川违法建房目前仅是作出了责令停止建设的通知，对该房屋是否属于违法建筑以及最终应当如何处理尚未作出定论，在栗源镇政府对违法建筑的查处职责尚未全部履行完毕的前提下，上诉人迳行请求人民法院判决行政机关强制拆除涉案违法建筑的时机尚未成熟，特此予以指明。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉，处理结果并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年六月九日法官助理刘威书记员林俊宇