安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖01行终366号 上诉人（原审原告）张文斌，男，1959年11月21日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 被上诉人（原审被告）合肥市自然资源和规划局，住所地合肥市政务文化新区怀宁路1800号，统一社会信用代码113401000029907812。 法定代表人储昭海，局长。 被上诉人（原审被告）合肥市人民政府,住所地合肥市东流路100号。 法定代表人凌云，市长。 上诉人张文斌与被上诉人合肥市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、被上诉人合肥市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开和行政复议决定一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2020）皖0104行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，张文斌通过合肥市政府信息公开网上向被告市自规局提交政府信息公开申请，请求公开《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》（合国土资[2019]146号）。2019年9月27日，市自规局出的合自然资规公开（2019）15号政府信息公开告知书，告知：“依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条‘行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开’，第三十六条‘（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由’。你申请公开的政府信息属于单位内部的请示报告，属于不予公开范围，我局对你申请的政府信息不予公开。”张文斌不服该答复向市政府申请行政复议，市政府受理后于2019年10月10日通知市自规局答复举证。市自规局于2019年10月22日提交答复书及证据材料。市政府于2019年11月6日作出行政复议决定，决定维持市自规局作出的上述答复，于2019年11月15日向双方邮寄送达。张文斌不服在起诉期限内向法院提起行政诉讼。另查明，2018年12月张文斌曾向安徽省自然资源厅提交《查处土地违法行为申请书》，后安徽省自然资源厅将其举报事项转至原合肥市国土资源局处理。2019年1月30日，原合肥市国土资源局新站高新技术产业开发区分局向张文斌作出《关于群众张文斌申请对新站区三处工业用地查处的回复意见》，并向安徽省自然资源厅报送《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》（合国土资[2019]146号）。 原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”张文斌申请公开的报告，系就安徽自然资源厅交办事项的反馈报告，属上、下级行政机关之间的内部信息，市自规局答复不予公开，符合上述规定。且张文斌也通过回复意见获知了相关调查结果。但需指出，市自规局称《关于群众张文斌申请对新站区三处工业用地查处的回复意见》与《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》主文内容一致，经比对该陈述属实。在此情况下，如本着解决问题的态度沟通、处理，不致引发本案的诉累。市政府依法受理原告复议申请，通知市自规局答复举证，经书面审查查明事实作出维持的复议决定并送达各方，市政府所作复议决定程序合法。综上，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回张文斌的诉讼请求。 张文斌不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉称，一、市自规局作出的【2019】15号《市自规局政府信息公开告知书》毫无根据，明显违法。告知书中，市自规局依据《信息公开条例》第十六条及第三十六条，以上诉人申请的政府信息为请示报告为由拒绝公开合国土资【2019】146号《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》，通过名称我们可以看出上诉人申请的内容为调查事项的结果性文件资料，未含有任何请示内容字样，政府公文请示报告格式是有严格规范要求的，早在1987年国务院发布第一版《国家行政机关公文处理办法》的时候就已经明确没有“请示报告”这一文种，请示与报告是两种不同的文种，各有不同的使用特点。请示是事前行文，报告是事后行文。请示的标题一般有两种构成形式：一种是由发文机关名称、事由和文种构成。如《××县人民政府关于××××××的请示》；另一种是由事由和文种构成，如《关于开展春节拥军优属工作的请示》；被告作为市级重要土地行政管理部门，在行政公文上不应该出现这样的尴尬；唯一可以理解的就是不想公开； 二、市政府作出的合复决【2019】251号《市政府行政复议决定书》是对申请人知情权侵犯的一部分。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条：任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。第五十四条：监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。上诉人反映的三处工业用地问题为上诉人住房区域附近，其中有直接涉及上诉人外出马路及承包经营土地，严重影响和破坏了上诉人原有生活生产环境，具备法律上的直接利益关系。 三、过程性信息并非绝对不能公开。“以公开为原则，不公开为例外”，《政府信息公开条例》第十三条规定：公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府申请获取相关政府信息。《安徽省政府信息公开办法》第十二条除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向行政机关申请获取相关政府信息。合国土资【2019】146号《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》涉及的项目规划问题和上诉人自身生活生产密切相关，故上诉人申请获取该文件符合上述法律规定；最高院信息公开十大经典案例第五个案例点评中说到：过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、回报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。 四、市政府作出复议决定程序合法，过程草率且不作为，内容违法。市政府收到上诉人复议请求后，于法定时间内做出了维持的复议决定，程序上确实无可挑剔，但从复议过程及以往上诉人申请复议请求来看，简而言之就是个过场，对相关问题内容审查不严谨不规范，明显的错误也不作为，本次复议作出的维持决定内容违法。 五、一审判决逻辑混乱、涉嫌伙同被告捏造伪证，有失公平公正原则。一审判决书第7页最后一段表述：查明上诉人曾向安徽自然资源厅提交《查处土地违法行为申请书》，后转至被告处，2019年1月30日被上诉人派出机构新站分局向上诉人作出了《回复意见》，并向安徽省自然资源厅报送合国土资【2019】146号《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》。此处应为一审判决书第8页第二大段第11小段做铺垫，试图混淆视听，让人误以为《回复意见》和《调查报告》都是被告派出机构新站分局作出，事实并非如此，向安徽省自然资源厅报送合国土资【2019】146号《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》的是被上诉人市自规局，与其派出机构新站分局作出的《回复意见》不能等同视之，更不可草率认定为内容一致就可以不予公开，在上诉人不知情且未参与的情况下作出的比对也是无稽之谈（一审判决书第8页第二大段第13小段）,有失公平公正； 六、一审判决曲解性地适用法律、法规。一审判决书最后一页援引《最高人民法院关于审理信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）点，而上诉人申请的公开信息，依法属于政府信息，且由被告作出，依法属于被告公开范围。 综上，上诉人认为市自规局推脱其信息公开义务，具体行政不作为行为且得到市政府维护是违法的，为维护自身的合法权益，特根据《行政诉讼法》的相关规定。请求：1.撤销合肥市蜀山区人民法院2020年4月29日（2020)皖0104行初6号行政判决书；2.确定被告作出的合复决【2019】251号《市政府行政复议决定书》违法，并依法撤销；3.确定被上诉人作出的合自然资规【2019】15号《市自规局政府信息公开告知书》以下简称答复书内容违法，责令其依照上诉人要求重新书面公开申请内容；4.依法责令被上诉人承担本案全部诉讼费用。 被上诉人市自规局二审未提交新的答辩意见。 被上诉人市政府二审未提交新的答辩意见。 张文斌向一审法院提供的证据及证明目的：1.合肥市高新区人民法院（2019）皖0191行初71号行政判决书。证明被告作出了原告申请的政府信息文件，且属于结果性调查报告，非过程性请示报告。2.信息公开网上申请及被告答复书网上截图。证明被告未按原告要求作出信息公开答复。3.行政复议申请书。证明行政复议诉求。4.合复决（2019）251号行政复议决定。证明被告市政府维持被告市自然资源和规划局行政作为。5.案涉项目现场部分图片。证明具备直接法律利益关系。 市自规局向一审法院提供的证据及证明目的：1.政府信息公开申请网站截图，证明原告2019年9月22日在合肥市政府信息公开网上提交了政府信息公开申请表，要求公开“合肥市自然资源和规划局上报安徽省自然资源厅的《关于张文斌反映新站区三处工业用地问题调查情况的报告》”，公开方式“纸面”。2.合自然资规公开（2019）15号《合肥市自然资源和规划局政府信息公开告知书》，证明2019年9月27日被告依法作出告知书，告知原告所申请公开的政府信息属于单位内部的请示报告，不属于公开范围。3.快递状态查询截图，证明被告将案涉信息公开告知书于2019年9月30日邮寄给原告，原告于2019年10月1日收到。 市政府向一审法院提供的证据及证明目的：1.行政复议申请书，证明原告向被告提起行政复议。2.提出答复通知书（合复答[2019]251号）及送达回证，证明被告收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送合肥市自然资源和规划局，要求其收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3.行政复议答复书，证明被告市自然资源和规划局自收到申请书本之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。4.行政复议决定书（合复决[2019]251号），证明及时作出复议决定并送达。 上述证据均随案移送本院。二审过程中，各方当事人均未提供新的证据。本院二审查明的事实与原审一致，对原审判决认定的事实依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为市自规局作出的案涉政府信息公开答复是否合法，市政府作出的案涉行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案上诉人申请公开的信息属于行政机关的内部报告，不属于政府信息公开范围，市自规局据此作出的案涉答复符合上述规定，市政府维持该答复亦符合上述规定。另，市政府在行政复议受理、审查和作出决定以及送达等方面符合法律规定，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件诉讼费用人民币50元，由上诉人张文斌承担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年六月二十二日 书记员  程文 附本裁判文书适用的相关法律规范： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。