浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初752号 原告杭州市临安区昌化镇双塔村宜养一组，住杭州市临安区昌化镇双塔村宜养片。 组长汪水平。 委托代理人江美林，男，汉族，1960年6月17日出生，住杭州市临安区。 原告杭州市临安区昌化镇双塔村宜养二组，住杭州市临安区昌化镇双塔村宜养片。 组长江美平。 委托代理人江月林，男，汉族，1965年11月20日出生，住杭州市临安区。 原告杭州市临安区昌化镇双塔村宜养三组，住杭州市临安区昌化镇双塔村宜养片。 组长叶春林。 委托代理人冯志华，男，汉族，1947年10月20日出生，住杭州市临安区。 三原告共同委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区衣锦街398号。 法定代表人骆安全，区长。 委托代理人姜飞翔，杭州市规划和自然资源局临安分局工作人员。 委托代理人方晓燕，浙江钱王律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号市民中心A座。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人汪群英、喻文，杭州市司法局工作人员。 第三人杭州市临安区昌化镇人民政府，住所地杭州市临安区昌化西街58号。 法定代表人徐晓强，镇长。 出庭负责人邵华，党委委员。 委托代理人方贞贞，浙江天目源律师事务所律师。 第三人杭州临安区昌化东升电站有限公司，住所地杭州市临安区昌化镇双塔村宜养。 法定代表人卓建国，董事长。 委托代理人汪卫，浙江厚来律师事务所律师。 第三人杭州市临安区昌化镇人民政府双塔村村民委员会，住所地杭州市临安区昌化镇双塔村。 法定代表人廖万海，村委会主任。 原告杭州市临安区昌化镇双塔村宜养一组、二组、三组（以下简称宜养三小组）因不服杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）、杭州市人民政府（以下简称市政府）土地行政决定及行政复议一案，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼。本院于12月23日立案后，向二被告发送了起诉状副本及应诉通知书。因杭州市临安区昌化镇人民政府（以下简称昌化镇政府）、杭州临安区昌化东升电站有限公司（以下简称东升电站公司）、杭州市临安区昌化镇双塔村村民委员会（以下简称双塔村委会）与本案处理结果存在利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。宜养一组的委托代理人江美林、二组委托代理人江月林、三组委托代理人冯志华，原告宜养三小组的共同委托代理人李军民，被告临安区政府的委托代理人姜飞翔、方晓燕，被告市政府的委托代理人汪群英、喻文，第三人昌化镇政府的负责人邵华、委托代理人方贞贞，东升电站公司的委托代理人汪卫,双塔村委会的法定代表人廖万海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月31日，临安区政府作出临政决[2019]1号《土地权属争议案件决定书》（以下简称1号决定），认定东升电站公司占用的11.55亩（该公司占用的除已办理国有土地使用权证5.8亩以外的集体土地）土地的所有权归昌化镇农民集体所有。宜养三小组不服，申请行政复议。市政府于2019年11月29日作出杭政复[2019]420号行政复议决定，予以维持。 原告宜养三小组诉称： 1980年4月12日，原武隆公社与原告（原宜养大队）签订《关于占用大队土地的协议》，为建造宜养水电站占用原告耕地10.7亩。1996年4月，昌化镇政府决定对宜养水电站设备实行报废，临安县计划委员会批复同意报废。1996年12月，昌化镇企业管理办公室与昌化镇东街村村民王祖良签订《合作经营协议书》，以原宜养电站的全部资产入股成立股份合作制企业“宜养电站”，占40%股份，且无论企业盈亏都享有7万元每年的固定股份红利。1997年4月，王祖良与昌化镇企业办公室签订了《终止合作经营协议书》，同时昌化镇企业办公室与刘国军签订了《合作经营协议书》，组建有限责任公司“临安市昌化东升电站”，并约定无论企业盈亏都享有5.5万元每年的固定股份报酬，时间从王祖良签订协议的日期起算。1997年10月，东升电站办理了注册登记手续，并于2001年1月办理了面积3871.3平方米（5.8亩）土地的出让手续。2004年，昌化镇政府根据杭州市联合调查组对东升电站问题的调查结果，发布了《关于昌化镇宜养电站有关问题的处理意见》，责令东升电站一次性给予宜养村16万元，作为其在1997年至2011年15年经营期内实际占地面积超过占地协议中10.7亩部分的补偿，2012年起按照重新签订的经营协议，宜养村的利益由镇经发办负责分配。2016年9月22日，昌化镇政府与双塔村村委会召开联席会议，决定：原宜养电站镇政府该兑现的从2012年至2015年年底每年计人民币3万元整及2016年1月至6月30日半年1.5万元，在近期××给××村村委会，2016年7月1日之后另行协商决定，因镇政府的东升电站40%股份已公开拍卖，今后电站此部分利益，由镇政府负责协商解决。原东升电站占用的除已经办理国有土地出让的5.8亩以外的18.76亩原宜养村的集体土地利益应根据镇政府实际资产评估按土地升值率兑现。东升电站改造后的村集体资源费除土地评估款外，协商另行支付双塔村（宜养村）。镇政府在此次会议上的承诺至今未兑现。2018年11月28日，原告向杭州市国土资源局临安分局提交《土地权属争议调查申请书》，请求将东升电站实际占地范围内除已取得国有土地使用权证的5.8亩外的土地所有权确权给原告（原宜养村农民集体）。2019年4月9日，临安分局对东升电站实际使用范围进行了实地勘测，实地勘测面积按渠道内侧为17.35亩。2019年7月31日，临安区政府作出《土地权属争议案件决定书》（临政决［2019］1号），确认东升电站占用的（除已办理国有土地使用权证5.8亩以外的）11.55亩的所有权××昌化镇农民集体所有。原告不服上述土地权属争议决定，于2019年9月2日向市政府申请行政复议，市政府于2019年11月29日作出杭政复［2019］420号行政复议决定，予以维持。原告认为，被告认定事实不清，适用法律错误，主要理由如下： （一）昌化镇集体对案外土地的使用于1996年中断，未连续使用超过20年。1996年以前，案涉土地的占用主体原宜养水电站为原武隆公社于1980年创办的乡镇企业。由于原宜养水电站实际占地面积17.35亩，而原武隆公社与原宜养大队签订的《关于占用大队土地的协议》只涉及其中10.7亩土地的占用与补偿，且只实际支付了其中3.3亩的费用，故其对其余14亩的土地属于非法占用。 1996年原宜养电站报废后，作为土地占用主体的乡镇企业已不复存在，应视为土地已归还村集体，镇政府不能以自己的名义继续占有。由于当时昌化镇政府即便是对之前合法占用部分的土地也未连续使用超过20年，故未取得相应土地所有权，不能行使所有权人的权利。由于昌化镇政府对案涉土地已不享有权利，其于1996年以案涉土地入股新成立的私营企业东升电站不合法。根据《乡镇企业法》第二条规定，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业，前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。据此，即使承认镇政府40%的股份，1997年新注册的东升电站也非乡镇企业，故其对农村集体土地的占用违法。再退一步，镇政府以土地入股也是不同于以往的新的占用方式。根据《合作经营协议书》，镇政府不论企业盈亏都享有5.5万元每年的固定报酬，由此可见。镇政府名为入股实为土地出租，其1996年之前的自己占用方式已经改变。且根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第22条，只有修建和管理主体为乡（镇）或村本身的水利设施用地才属于乡（镇）或村农民集体所有，而1997年新注册的东升电站为私营企业，其修建及管理主体并非镇集体，因此不适用该条规定。 （二）16万补偿款为1997年至2011年间东升电站超占面积的补偿。东升电站于2005年1月18日一次性给付宜养村的16万补偿款，根据昌化镇人民政府发布的《关于昌化镇宜养电站有关问题的处理意见》，是对东升电站在1997年至2011年15年经营期内实际占地面积超过占地协议中10.7亩部分的补偿。且根据上述意见，2012年起宜养村的利益按重新签订的经营协议分配。且在2016年9月22日的联席会议上，昌化镇政府对原东升电站占用的（除已办理国有土地出让外的）原宜养村的集体土地从2012年至2017年6月30日的利益兑现又一次作出了承诺，且承诺2017年7月1日之后的利益另行协商解决。由上可见，昌化镇政府承认，涉案土地至今一直属于原宜养村所有。 综上，请求判令：1.撤销杭州市人民政府作出的杭政复[2019]420号行政复议决定；2.撤销杭州市临安区人民政府作出的临政决[2019]1号土地权属争议案件决定；3.责令杭州市临安区人民政府对原告于2018年11月28日提交的《土地权属争议调查申请书》重新作出调查处理；4.诉讼费由被告承担。 原告提交的证据有： 1.关于占用大队土地的协议，证明1980年4月12日，原武隆公社与原宜养大队签订协议，为建造宜养水电站占用原告耕地10.7亩。 2.《关于要求对宜养电站设备实行报废的报告》和《关于同意昌化宜养水电站设备报废的批复》，证明1996年4月，昌化镇人民政府决定对宜养水电站设备实行报废，临安县计划委员会批复同意报废。 3.《合作经营协议书》（与王祖良），证明1996年12月，昌化镇企业管理办公室与昌化镇东街村村民王祖良签订《合作经营协议书》，以原宜养电站的全部资产入股成立股份合作制企业“宜养电站”，占40%股份，且无论企业盈亏都享有7万元每年的固定股份红利。 4.《终止合作协议经营协议书》，证明1997年4月，王祖良与昌化镇企业办公室终止合作经营。 5.《合作经营协议书》（与刘国军），证明昌化镇企业办公室与刘国军签订了《合作经营协议书》，组建有限责任公司“临安市昌化东升电站”，并约定无论企业盈亏都享有5.5万元每年的固定股份报酬，时间从王祖良签订协议的日期起算。 6.《关于昌化镇宜养村反映宜养（东升）电站有关问题的调查和处理情况汇报》，证明1997年10月，东升电站办理了注册登记手续。 7.临土补合字（2000）62号《国有土地使用权出让合同》和土地使用权登记审批表，证明东升电站于2001年1月办理了面积3871.3平方米（5.8亩）土地的出让手续。 8.《关于昌化镇宜养电站有关问题的处理意见》，证明2004年，昌化镇人民政府发布了《关于昌化镇宜养电站有关问题的处理意见》，责令东升电站在1997年至2011年15年经营期内一次性给予宜养村补偿16万元，2012年起按重新签订的经营协议，宜养村的利益由镇经发办负责分配。 9.村级班子联席会议记录2份，证明2016年9月22日，昌化镇人民政府与双塔村村委会召开联席会议，决定原宜养电站镇政府该兑现的从2012年至2015年年底每年计人民币三万元整及2016年1月至6月30日半年1.5万元，在近期××给××村村委会，2016年7月1日以后（双塔村的利益）另行协商决定。 10.《土地权属争议案件决定书》（临政决[2019]1号），证明被诉土地争议案件决定书。 11.《行政复议决定书》（杭政复[2019]420号），证明原告于2019年9月2日向市政府申请行政复议，市政府经复议维持原行政行为。 12.《关于昌化镇宜养电站的处理意见经过》，证明原告在2002年8月27日之前已向市纪委反映过原宜养电站的问题。 13.杭州临安区昌化东升电站有限公司企业信息，证明东升电站成立于1997年10月22日。 被告临安区政府辩称： 一、被诉土地权属争议案件决定认定事实清楚。武隆公社宜养电站始建于1979年11月，属武隆公社（后并入昌化镇）创办的乡镇集体企业。1980年4月12日，武隆公社与宜养大队签订《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》，主要内容为，武隆公社在宜养大队建造水电站，因工程需要占用宜养大队耕地10.7亩，其中水田7.4亩，调减征购任务12200斤，水田计价3330元；旱地3亩，调减征购任务3600斤，旱地计价675元；在施工中损坏部分青苗，赔偿225元。1981年12月15日，原临安县武隆宜养水电站支付占地费、青苗赔偿款3300元，1983年1月20日支付占地赔偿款1330元。原宜养电站1982年7月竣工并网发电。1996年5月10日，经县计委批准设备报废，“6.30”洪水后，电站处于停产状态。1996年下半年，昌化镇政府对电站进行改建改制，同年12月4日，镇企办与王祖良等6人签订《合作经营协议书》，企业更名为临安市昌化东升电站。 2001年1月16日，昌化东升电站与临安国土局签订《国有土地使用权出让合同》（临土补合字（2000）62号），主要内容：受让地块位于临安市××村，土地面积3871.3平方米（占用宜养村10.7亩土地中的5.8亩），土地用途为工业用地，出让年限50年。2001年5月15日，临安市人民政府审批并发放临国用（2001）260323号《国有土地使用权证》。 2004年4月，因昌化镇宜养村村民反映昌化镇东升电站有关问题，临安市纪委、监察局、市经济发展局、市审计局等单位组成联合调查组进行调查。2004年6月8日，调查组出具《关于昌化镇宜养电站改造改制情况的调查》报告，根据调查组建议，2005年1月18日，临安市昌化镇乡镇企业服务站与昌化东升电站签订《补充协议》，昌化东升电站一次性给予宜养村补偿款16万元。 2016年11月24日，临安市昌化镇东升电站清算小组对昌化镇综合服务中心所持的临安市昌化东升电站40%的股权以80万元的价格进行依法转让处置，东升电站改制为有限责任公司，组建设立临安昌化东升电站有限公司，经营至今。 2019年4月9日，临安分局组织申请人及临安区昌化镇双塔村村民委员会、昌化镇人民政府及昌化东升电站四方到场指界，并委托杭州临安绿润土地勘测规划设计有限公司依据指界情况对电站实际使用范围进行了实地测量，电站实际使用范围实地测量的数据为按渠道内侧测得17.35亩（与联合调查组认定的面积17.65亩基本一致）。电站实际使用范围自1982年建成至今未进行扩建、改建，占用面积未发生变化。故案涉电站实际使用土地的面积为17.35亩，除已发放国有土地使用权证的5.8亩土地，剩余11.55亩为争议地块面积。 二、临安区政府作出临政决（2019）1号《土地权属争议案件决定书》程序合法，适用法律正确。 原告系于2018年11月30日向临安分局提交《土地权属争议调查申请书》，临安分局收悉后于2018年12月8日要求原告补正，原告分别于2018年12月21日及12月28日两次提交补正材料，临安分局收到补正材料后，于2018年12月29日对申请事项予以受理。鉴于案件较为复杂，为进一步查清事实，临安分局追加临安区昌化镇人民政府和杭州临安昌化东升电站有限公司为第三人。临安分局及时将申请书副本发送给原告，并通知相关方提交答辩状及提交相关证据材料。临安分局受理本案后，为查明事实充分查阅卷宗、梳理法律法规，开展实地勘察，并组织听取了争议双方及第三人的意见、核实了争议双方提供的证据材料。2019年6月14日，临安分局还依法召开了听证会，充分听取了各方意见，并组织各方进行了调解，但未达成调解协议。 临安分局根据《浙江省行政程序办法》第五十二条之规定，在报临安区政府作出处理决定前，于2019年7月9日向各方作出了《土地权属争议案件处理决定事先告知书》，就该土地权属争议案件作出处理决定的事实、理由、依据和内容进行了书面告知。2019年7月18日，原告反馈了三点意见，但未提供新的有效证据，临安分局经调查复核，对该意见未予采纳。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十七条规定，临安分局向临安区政府提出调查处理意见，报请作出处理决定。临安区政府收到调查处理意见后，依据查明的事实以及《土地管理法》第十条、第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十二条、第二十三条及《土地权属争议调查处理办理办法》第三条、第二十七条、第三十条之规定，于2019年7月31日作出案涉《土地权属争议案件决定书》，并于2019年8月6日送达至原告。 三、原告阐述的理由不符合事实，不能成立。 1.昌化镇集体连续占有使用案涉土地超过20年，不仅有在案证据证实，也有生效判决书审理查明，原告所述的1996年中断使用的说法缺乏事实依据。昌化东升电站的前身为武隆公社宜养电站，属武隆公社创办的乡镇集体企业，于1980年4月与宜养大队签订用地协议始，至2016年11月24日将所持的昌化东升电站40%的股权转让处置时止，虽历经设备报废、改建改制、名称变更、股份变更等变化，但对案涉土地一直保持占有、管理和收益状态，连续时间超过20年。 2.2005年支付的16万款项系对《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》中约定占用面积10.7亩之外面积的一次性补偿。2005年1月18日《补充协议》中明确，根据当时建造宜养电站占用土地的实际情况，按东升电站现实际占用的土地范围，在原已支付补偿费的基础上，再由东升电站一次性给予宜养村补偿16万元，可见款项性质为超过原补偿面积之外的占用面积的一次性补偿款。原告所述的《关于昌化镇宜养电站有关问题的处理意见》从落款来看形成于2004年10月18日，并备注抄送市纪委，而市纪委调查组2005年2月22日最终形成《关于昌化镇宜养村反映宜养（东升）电站有关问题的调查和处理情况汇报》，处理意见仍认定16万元款项性质为未支付土地补偿款的超出部分的一次性土地补偿款。 四、临安区政府对市政府作出的复议决定书无异议。该决定书认定事实清楚，程序合法。 原告于2019年9月2日向市政府申请行政复议，临安区政府收到《行政复议答复通知书》后依法提交了书面答复书及证据材料，市政府依法核实了双方提供的材料，对各方提供的证据予以了认定，最终作出维持决定，认定事实清楚，程序合法。 综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。 被告临安区政府法定期限内提交的证据有： 1.临政决（2019）1号决定书，证明被诉行政行为内容； 2.土地权属争议调查申请书、证据清单、证据材料、补正材料，证明申请人于2018年11月30日向临安分局提交土地权属争议调查时提交的调查申请书、证据清单、证据材料及补正材料（证据材料包括武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议、昌化镇宜养村一组、二组、三组承包汇总表、《资产评估报告》以及宜养电站占地图、《信访答复》、证明二份）。 3.受理通知书、邮寄凭证，证明临安分局于2018年12月29日依法受理申请事项。 4.杭州临安区昌化东升电站有限公司答辩状，证明杭州临安区昌化东升电站有限公司答辩情况。 5.杭州市临安区昌化镇人民政府答辩状，证明杭州市临安区昌化镇人民政府答辩情况。 6.关于昌化镇宜养电站改造改制情况的调查，证明联合调查组于2004年6月8日出具的调查报告，证明查实的宜养电站基本情况（包括设立、变更、重建、改制及存在尚有7.25亩未支付土地补偿款等问题）、处理意见、落实情况。 7.临安县计划委员会文件《关于同意昌化宜养水电站设备报废的批复》，证明宜养电站设备予以报废而非电站报废事实。 8.公证书一份（《合作经营协议书》），证明：（1）昌化东升电站系在宜养电站（镇办集体企业）的基础上经改制成立（1997），占地行为未发生中断；（2）宜养电站部分设备予以报废而非电站报废。 9.2005年1月18日补充协议，证明东升电站依据调查处理意见，按实际占用范围在原已支付补偿费的基础上一次性给予宜养村补偿16万元。 10.杭州市中级人民法院行政裁定书（2017）浙01行终484号，证明申请人因土地登记（5.8亩发放国有土地使用权证）一案，经临安区人民法院、杭州市中级人民法院审理，驳回起诉。 11.关于昌化镇宜养村反映宜养（东升）电站有关问题的调查和处理情况汇报，证明2005年2月22日，临安市纪委调查组出具的情况汇报，载明查实的宜养电站基本情况、调查情况（包括设立、变更、重建、改制及存在问题、处理意见）。 12.关于同意临安市昌化东升电站组建为临安昌化东升电站有限公司的批复，证明2016年11月24日，经昌化镇人民政府批复同意，昌化东升电站清算小组对昌化镇综合服务中心所持的临安市昌化东升电站40%的股权以80万元的价格进行依法转让处置。 13.关于进一步明确争议地块的四至范围的通知、土地权属界线指认现场签到单，证明2019年4月9日，临安分局组织原告（申请人）等各方到场指界。 14.土地勘测委托书、勘测图纸（东升电站土地面积占用图），证明临安分局根据2019年4月9日各方到场指界情况委托杭州临安绿润勘测设计有限公司对东升电站实际占地进行勘测，测得渠道内侧面积17.35亩。 15.土地权属争议调解会议通知书、听证会议通知书、邮寄凭证、公证书（听证、调解会现场听证），证明规划资源局临安分局于2019年6月14日依法召开听证会，听取各方意见，并就争议事项组织调解，但未达成和解。 16.土地权属争议案件处理决定事先告知书、邮寄凭证，证明规划资源局临安分局就土地权属争议案件作出处理决定的事实、理由、依据和内容对申请人（原告）进行了书面告知。 18.陈述申辩书，证明申请人就《事先告知书》载明的事实等情况予以陈述申辩，但未提供新证据。 19.陈述申辩复核意见书，证明临安分局就申请人提交的陈述申辩书予以复核，对其申辩意见未予采纳。 20.关于对昌化镇双塔村宜养一、二、三村民小组集体土地所有权争议案件的调查处理意见，证明临安分局报请临安区政府作出处理决定。 21.临政决（2019）1号邮寄凭证，证明临安区政府作出案涉行政行为并依法送达。 被告市政府答辩称： 一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。杭州市临安区昌化镇双塔村宜养一组、二组、三组不服杭州市临安区人民政府于2019年7月31日作出的临政决[2019]1号《土地权属争议案件决定书》，于同年9月2日向答辩人申请行政复议，答辩人予以受理并进行了审理。经依法延期审理，答辩人于同年11月29日作出杭政复〔2019〕420号《行政复议决定书》并邮寄给原告。答辩人的行政复议审理程序符合《行政复议法》第十七条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。(一)行政复议决定认定事实清楚。答辩人受理原告提出的行政复议申请后，经依法审理查明以下事实：武隆公社宜养电站始建于1979年11月，属武隆公社(后并入昌化镇)创办的乡镇集体企业。1980年4月12日，武隆公社与宜养大队签订《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》，该协议主要内容为“为了发展社办水电，支援工农业生产，加快‘四化’建设，武隆公社在宜养大队建造水电站，因工程需要占用宜养大队10.7亩，其中水田7.4亩，调减征购任务12200斤，水田计价3330元；旱地3亩，调减征购任务3600，旱地计价675元；在施工中损坏部分青苗，赔偿225元”。原宜养电站1980年7月竣工并网发电。1996年5月10日经县计委批准设备报废。1996年下半年，昌化镇政府对电站进行改建改制。同年12月4日，镇企办与王祖良等6人签订合作经营协议。企业更名为临安市昌化东升电站。2001年1月16日，昌化东升电站与临安国土局签订《国有土地使用权出让合同》(临土补合字(2000)624号)。2001年5月15日，临安市人民政府审批，发放临国用(2001)260323《国有土地使用权证》。2004年4月，因昌化镇宜养村村民反映东升电站有关问题，临安市纪委、监察局、市经济发展局、市审计局等单位组成联合调查组进行调查，其后出具调查报告。根据调查组建议，2005年1月18日，临安市昌化镇乡镇企业服务站与东升电站签订《补充协议》，明确“根据当时建造宜养电站占用土地的实际情况，按东升电站现实际占用的土地范围，在原已支付补偿费的基础上，再由东升电站一次性给予宜养村补偿款16万元”。2016年11月24日，东升电站改制，组建设立临安昌化东升电站有限公司，经营至今。2018年11月30日，原告向杭州市规划和自然资源局临安分局提交《土地权属争议调查申请书》，规划资源局临安分局收悉后要求原告补正。规划资源局临安分局在收到补正材料后，于2018年12月29日对申请事项决定予以受理，并追加昌化镇人民政府和杭州临安昌化东升电站有限公司为第三人。规划资源局临安分局受理本案后，组织听取了争议双方以及第三人的意见、核实了争议双方提供的证据材料，依法组织争议双方以及第三人先行调解，但未达成调解协议。2019年4月9日，规划资源局临安分局组织原告及临安区昌化镇双塔村村民委员会、昌化镇人民政府及昌化东升电站四方到场指界，并委托杭州临安绿润土地勘测规划设计有限公司依据指界情况对电站实际使用范围进行了实地测量，电站实际使用范围实地测量的数据为按渠道内侧测得17.35亩(与联合调查组认定的面积17.65亩基本一致)。电站实际使用范围自1982年建成至今未进行扩建、改建，占用面积未发生变化。2019年6月13日，规划资源局临安分局作出《延期调查处理通知书》。2019年7月9日，规划资源局临安分局在临安区政府作出处理决定前，向原告等四方作出了《土地权属争议案件处理决定事先告知书》，就该土地权属争议案件作出处理决定的事实、理由、依据和内容进行了书面告知。原告提交了陈述申辩书，但未提供新的有效证据，规划资源局临安分局经调查复核对其意见未予采纳。2019年7月31日，临安区政府作出案涉《土地权属争议案件决定书》，决定内容为“杭州临安昌化东升电站有限公司占用的11.55亩(该公司占用的除已办理国有土地使用权证5.8亩以外的集体土地)土地的所有权归昌化镇农民集体所有”，并于2019年8月6日邮寄送达原告。临安区政府作出的案涉《土地权属争议案件决定书》认定的事实与上述事实基本一致，均有相关证据印证，足以认定。(二)行政复议决定适用法律准确。答辩人认为，本案的争议焦点是昌化镇集体对案涉争议土地的占有、管理和收益是否中断，本案是否应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》相关条文的问题。原告在行政复议申请和行政起诉状中均提出，“昌化镇集体对案涉土地的使用于1996年中断，未连续使用超20年”，这一观点显然与事实和法律不符。国家土地管理局1995年印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”；第二十二条规定“乡(镇)或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡(镇)或农村农民集体所有”；第二十三条规定“乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有：1、签订过用地协议的(不含租借)；2、经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3、通过购买房屋取得的；4、原集体企事业单位体制经批准变更的。一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡(镇)、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡(镇)、村集体单位继续使用的，可确定为该乡(镇)或村集体所有。乡(镇)、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权”。本案中，原武隆公社宜养电站系武隆公社的社办企业。1996年12月4日，昌化镇企办与王祖良等6人签订合作经营协议，协议中明确“镇企办占有百分之四十的股份”。从1980年4月12日签订《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》始，至2016年11月24日股权转让止，昌化东升电站一直使用该宗涉案土地满二十年，期间电站名称虽有变化，但昌化镇集体对该土地一直保持占有使用。昌化东升电站(原武隆公社宜养电站)属于昌化镇(原武隆公社)集体修建并管理，属于在集体土地上修建并管理的水利设施用地。2019年4月9日，规划资源局临安分局组织原告及临安区昌化镇双塔村村民委员会、昌化镇人民政府及昌化东升电站四方到场指界，并委托杭州临安绿润土地勘测规划设计有限公司依据指界情况对电站实际使用范围进行了实地测量，电站实际使用范围实地测量的数据为按渠道内侧测得17.35亩(与联合调查组认定的面积17.65亩基本一致)，电站实际使用范围自1982年建成至今未进行扩建、改建，占用面积未发生变化。因此，本案应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十二条、第二十三条之规定。故答辩人根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，作出了维持临安区政府临政决[2019]1号《土地权属争议案件决定书》的决定。综上，原告认为行政复议决定认定事实不清，适用法律错误等诉讼理由无法成立，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府法定期限内提交的证据有： 1.杭政复[2019]420号行政复议决定书及邮寄凭证，证明被告作出复议决定的具体内容及送达情况。 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，证明原告向被告提出了行政复议申请，及其所提交材料的情况。 3.临安区政府提交的行政复议答复书及证据清单、证据材料，查明案涉具体行政行为的情况以及依据。 4.行政复议程序性材料，受理通知书、答复通知书、参加通知书、延期通知书及邮寄凭证，证明复议程序合法。 第三人昌化镇政府述称： 临安区政府作出的临政决（2019）1号《土地权属争议案件决定书》适用法律正确，认定事实清楚，作出的决定符合案件事实，三原告的起诉理由依法不能成立，请法院依法判决驳回三原告的诉讼请求。一、三原告要求确权的案涉土地，其所有权依法××杭州市××昌化镇农民集体所有。（一）东升电站自1979年开工建设至1982年完工投入运行，其后至今未进行过扩建，土地使用面积未再增加，也就是说，自1980年开始至今连续使用近四十年使用面积未发生过变动，这是众所周知的事实。国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”东升电站成立于1979年，为昌化镇办集体企业，企业改制后虽然经营体制发生变化，但仍属镇集体企业，镇集体仍持有相应股权，电站自成立至今一直使用该土地，2004年前原土地所有权人昌化镇宜养村从未就电站使用的集体土地提出任何要求，2004年4月23日宜养村上访时也只是就10.7亩集体土地提出过要求，但其实电站连续使用早已超过二十年，因此，答辩人认为，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》相关规定，东升电站现使用的土地中除5.8亩已转为国有土地以外，其余土地均属于答辩人即杭州市临安区昌化镇农民集体所有。（二）1980年4月从宜养村征用的10.7亩集体土地的所有权早在1980年4月已依法由宜养村集体所有转为昌化镇农民集体所有。东升电站成立于1979年11月，当时的名称为武隆公社宜养电站，是武降公社社办集体企业，1987年武隆公社并入昌化镇后更名为昌化镇宜养电站，1997年10月企业改制后更名为“临安市昌化东升电站”，2018年6月更名为“杭州临安昌化东升电站有限公司”。宜养电站建造时，武隆公社与宜养大队于1980年4月12日签订《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》，征用了宜养大队10.7亩集体土地用于电站建设。该《协议》既有武隆公社和宜养大队所盖公章，也有当时宜养大队三个小队（即现宜养一组、二组、三组）队长的签名，是一份经临安区及杭州市两级人民法院认定的合法有效的协议，《协议》中既有征用土地的亩数，也有因征用土地而调减的粮食任务及土地补偿的单价和总价，既有青苗赔偿的亩数，也有青苗赔偿的单价和总价，协议条款约定明确具体，且约定的土地补偿款及青苗赔偿款共计人民币4230.00元已于1981年12月15日及1983年1月22日分两次付清。上列事实已由中共临安市纪委、市监察局、市经发局、市审计局组成的联合调查组查证属实，临安市纪委2005年2月22日《关于昌化镇宜养村反映宜养（东升）电站有关问题的调查和处理情况汇报》材料上也有详细记载。答辩人认为：根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。”依照该条规定，自1980年4月该10.7亩土地被征用时起，其土地所有权已经由宜养村集体所有转为武隆公社即现昌化镇农民集体所有。其次，东升电站改制前为昌化镇镇办集体企业，建造电站时与原所有权人昌化镇宜养村签订过协议，也进行过补偿，上述事实也完全符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第1项及第2项规定的情形，依照该条规定，1980年4月从宜养村集体征用的10.7亩土地同样自被征时起，其所有权已从宜养村集体所有转为昌化镇集体所有。因此将该土地所有权重新确权给宜养村或合并后的双塔村都是违法的，确权给三原告则更无任何事实及法律依据。（三）2004年4月由中共临安市纪委、市监察局、市经发局、市审计局组成的联合调查组在调查期间，曾委托临安市土地业务代理中心飞翔测绘部对电站占用的土地面积进行了实地测绘测量，电站实际占用土地面积为17.65亩。该面积扣除10.7亩以外，尚有6.95亩，对于该6.95亩土地的所有权归属问题，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，该6.95亩土地的所有权××权××昌化镇集体所有。2019年4月9日，规划资源局临安分局就三原告提出的土地权属争议纠纷一案组织三原告以及临安区昌化镇双塔村村民委员会、昌化镇人民政府和昌化东升电站四方到电站现场指界，并委托杭州临安绿润土地勘测规划设计有限公司依据指界情况对电站实际使用范围进行实地测量，经测量电站实际使用范围实地测量的数据为按渠道内侧测得17.35亩（与联合调查组认定的面积17.65亩基本一致）。因电站实际使用范围自1982年建成至今未进行扩建、改建，占用面积未发生变化。因此无论电站实际使用的土地面积为17.65亩还是17.35亩，对于其中10.7亩以外土地的所有权归属仍然是依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，应确权××昌化镇集体所有。而关于10.7亩以外土地的补偿款支付问题，在中共临安市纪委2005年2月22日《关于昌化镇宜养村反映宜养（东升）电站有关问题的调查和处理情况汇报》第四条“处理意见”和第五条“处理意见落实情况”均有明确记载，土地补偿款问题早已处理完毕。二、涉案土地为昌化镇人民政府所有的国有资产，杭州市临安区昌化镇人民政府依法对涉案土地行使所有权人权利。依照国土资源局《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第五条规定，ｂ6.属于乡（镇）农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管....”因此，鉴于涉案土地依法属于昌化镇集体所有的土地性质，应由答辩人即昌化镇人民政府对涉案土地行使所有权人权利。答辩人作为该土地所有权权利人，享有法律规定的权利并负有法律规定的管理义务，而涉案土地也成为昌化镇镇属国有资产的一部份，这在杭州市中级人民法院（2017）浙01行终484号《行政裁定书》中也作出了明确的认定，如将原属宜养村集体所有1980年4月已转为昌化镇集体所有的4.9亩（10.7亩征用集体土地中扣除已转为国有土地的5.8亩）集体土地及现东升电站使用的除10.7亩以外土地重新确权给三原告，不仅有违法律规定，也将严重损害答辩人的权益，导致国有资产的流失。综上所述，答辩人认为：杭州市临安区人民政府作出的临政决（2019）1号《土地权属争议案件决定书》将杭州临安昌化东升电站有限公司使用的土地，除已办理国有出让手续的5.8亩以外，其余11.55亩集体土地依法确权为答辩人即杭州市临安区昌化镇集体所有是符合事实情况的，请法院依法判决驳回原告在本案中提出的各项诉讼请求。 第三人昌化镇政府未提交证据。 第三人东升电站公司述称：一、临安市昌化东升电站是在宜养电站这一镇办集体企业的基础上经改制成立的，不存在原告所称昌化镇集体1996年对案涉土地使用中断的事实。宜养电站成立于1979年11月份，当时的名称为武隆公社宜养电站，是武隆公社社办集体企业，1987年武隆公社并入昌化镇后更名为昌化镇宜养电站，该电站建于上世纪八十年代初，采用的机组为上世纪六十年代生产的老式水轮机组，设备陈旧，至1996年电站停产时，不仅未产生任何利润，还结欠银行贷款本金30多万元。1995年发生“625”洪灾，机组遭洪水浸泡后，基本处于报废状态。为此，昌化镇人民政府报经临安县计委批复同意后，以吸收社会资金采用股份合作制方式进行改造重建，改制方案在全镇各行政村村长书记会议上予以公布。经与投资方昌化镇东街村王祖良多次协商后，签订《合作经营协议书》，其后投资方认为效益不佳退出合作，又与刘国军重新协商并签订《合作经营协议书》，该协议明确载明：临安市昌化镇企业管理办公室与刘国军以股份合作制方式共同投资恢复重建宜养电站，名称定为“临安市昌化东升电站”，其中临安市昌化镇企业管理办公室以宜养电站现有全部资产作投资，占40%股份，刘国军以电站恢复所需全部资金作为投资，占60%股份。上列事实，有中共临安市纪委《关于昌化镇宜养村反映宜养(东升)电站有关问题的调查和处理情况汇报》所证实，也有临安市公证处“(97)临证字第347号”《公证书》证实，原告所称“东升电站与宜养电站并非同一主体，东升电站并非通过企业改制而设立，其占地行为在1996年发生中断”完全是不顾事实的片面臆想。二、不存在原告所称“宜养电站予以报废”的事实。宜养电站由于设备陈旧老化，加之1995年洪灾浸泡，无法恢复运转，在此情况下，昌化镇人民政府1996年4月25日向临安县计委提出《关于要求对宜养电站设备实行报废的报告》，同年5月10日临安县计委出具“临计(1996)39号”《关于同意昌化宜养电站设备报废的批复》，同意对原有设备予以报废并进行更新改造。由此可以很清楚地看出，并非宜养电站报废，而是电站原有设备作报废处理，而且是设备报废在先，企业改制在后，进行企业改制是因为政府筹资困难，经党委政府研究后决定采用吸收社会资金进行股份制改造的，不存在宜养电站予以报废的事实。三、关于电站土地使用总面积及10.7亩集体土地以外的土地所有权性质。在被告杭州市临安区人民政府未作出《土地权属争议案件决定书》(临政决(2019)1号)前，有关东升电站实际占用的土地面积有两个版本：一是原告提交的原临安县乡镇企业资产评估服务所1994年12月出具的“临乡资评字第31号”《资产核实评估报告书》，该报告认定宜养电站占地面积24.52亩，从该评估报告内容看，与事实存在较大出入，从报告所附图纸也可以很清楚地看出，24.52亩中包括了电站进水口、尾水渠等国有河道土地及大量不属电站使用范围的土地，对该报告答辩人认为与事实是不相符的；二是2004年由市纪委、市监察局、市经发局、市审计局等单位组成的联合调查组调查期间，委托临安市土地业务代理中心飞翔测绘部对电站土地进行实地测绘文量后，认定电站实际占用面积为17.65亩，与本案国土临安分局委托实地测量的数据为按渠道内侧测得17.35亩基本一致，应当以17.35亩作为电站实际占用面积，而不应为24.52亩。有关电站17.35亩土地使用面积中除征用宜养村10.7亩以外，其余6.65亩土地所有权归属问题，首先，电站自建成后未再进行扩建，土地使用面积未再增加，且未与宜养村进行过任何形式的征地协商及签署过任何书面协议，这是不争的事实，因此，该6.65亩土地并非从宜养村征用形成。其次，2004年中共临安市纪委在联合调查组调查后，作出要求“昌化镇党委政府全力协调，确保宜养村集体利益，建议由电站三个自然人股东支付宜养村土地补偿款16万元”的处理意见，为此，答辩人的股东刘国军按此意见于2005年1月18日与昌化镇乡镇企业服务站签订《补充协议》支付给了宜养村土地补偿款人民币16万元。从武隆宜养电站1979年11月开办至2016年11月24日昌化镇集体持有临安市东升电站40%股权受让改制为有限责任公司止，虽然经历了机器设备报废、改建改制、名称变更、股份改变等变化，但对案涉土地一直保持占有、管理及使用状态，连续时间远远超过20年，在此期间，原告和昌化镇宜养村(双塔村)及任何第三方均未提出过对该6.65亩土地的权属要求。综上，答辩人认为案涉土地应当属于昌化镇集体所有，不应确权给宜养村或合并后的双塔村所有，更不应确权给原告所有。因此，被告杭州市临安区人民政府作出的《土地权属争议案件决定书》(临政决(2019)1号)认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，被告杭州市人民政府作出《行政复议决定书》(杭政复(2019)419号)事实清楚、于法有据，为此，请求贵院查明事实，依法驳回原告的全部诉讼请求。 东升电站公司提交如下证据： 1.合作经营协议和章程，证明东升电站公司是在宜养电站基础上改制成立，按照合作经营协议的约定，双方从97年1月1日开始，企业性质是股份制企业，章程出资方式以报废的宜养电站剩余资产折价出资。 双塔村委会未发表陈述意见，亦未提交证据。 经庭审质证辩论，原告对被告临安区政府的证据发表质证意见如下：证据1合法性有异议，证据2申请书无异议，原告申请的时间是2018年11月28日，被告临安区政府在2019年7月31日才作出行政决定，超过了法定期限。原告系以双塔村为被申请人提出土地权属争议调查申请，临安区政府却将土地确权给了昌化镇集体所有，违反程序。证据3-7真实性无异议。实际占地7.25亩是超面积占用，所以未支付，进一步说明土地还是归申请人所有。证据8说明昌化镇政府在案涉水电站是一种投资行为，是拟制的占有，不是真正意义上的占有。证据9真实性无异议，但补偿协议签订的内容不能完全体现当时行政机关处理的意见。证据10无关联性。证据11可以证明水电站在洪水后处于报废停车状态。证据12、13真实性无异议。证据14合法性有异议。证据15听证会程序存在瑕疵。证据16合法性有异议。证据17无异议。证据18无异议。证据19调查人员组成有异议。证据20无异议。证据21作出决定的期限超过六个月，程序违法。其他各方对临安区政府的证据三性均无异议。各方对被告市政府的证据1-4均无异议。 临安区政府对原告证据发表质证意见如下:证据1三性无异议；证据2三性及证明目的无异议；证据3-5三性无异议。证据6真实性无异议；证据7无异议；证据8,事实过程中，该文件没有得到履行，与补充协议存在不一致，且补充协议在后，应当以补充协议为准。证据9三性均有异议；证据10-11无异议；证据12系过程性材料，最终以联合调查组意见为准。证据13真实性无异议，证明目的有异议。其他各方的质证意见基本同临安区政府。 原告对杭州临安区昌化东升电站有限公司的证据真实性无异议，但认为企业不存在延续性。其他各方对东升电站公司的证据均无异议。 本院认为，本案各方提交的证据具有真实性、合法性、关联性，均予以采信。相关证据所能证明的事实，应当结合案情综合判断。 经审理查明： 1980年4月12日，武隆公社（后并入昌化镇）与宜养大队签订《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》，主要内容为，武隆公社因在宜养大队建造水电站的工程需要，占用宜养大队耕地10.70亩，其中水田7.4亩，调减征购任务12200斤，水田计价3330元；旱地3亩，调减征购任务3600斤，旱地计价675元；在施工中损坏部分青苗，赔偿225元。原宜养电站1982年7月竣工并网发电。1996年5月10日，经原临安县计委批准，同意宜养水电站的设备经报废。其后，昌化镇政府对电站进行改建改制。1996年12月4日，昌化镇企业管理办公室（甲方）与昌化镇宜养村村民刘国军（乙方）签订《合作经营协议书》，双方约定：以股份制形式共同投资恢复重建宜养电站，按照公司法组建有限责任公司，名称定为“临安市昌化东升电站”。其中，甲方所属宜养电站现有全部资产作为甲方恢复重建新电站的投资，不论该部分资产价值升降等情况，甲方均占百分之四十的股份。乙方所投资金占百分之六十的股份。合作经营期限为十五年，自1997年1月1日起至2011年12月31日止。自1998年1月1日起，甲方作为优先股，乙方不论盈亏每年固定支付甲方股份报酬5.5万元。双方就其他事项进行了约定。2001年1月16日，临安市昌化东升电站与原临安市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》【临土补合字（2000）62号】。主要内容为：受让地块位于临安市××村，土地面积3871.3平方米，土地用途为工业用地，出让年限50年。2001年5月15日，临安市人民政府审批并发放临国用（2001）260323号《国有土地使用权证》。 2004年4月，因昌化镇宜养村村民反映昌化镇东升电站有关问题，临安市纪委、监察局、市经济发展局、市审计局等单位组成联合调查组进行调查。2004年6月8日，调查组出具《关于昌化镇宜养电站改造改制情况的调查》报告。2004年10月18日，昌化镇委、镇政府作出《关于昌化镇宜养电站有关问题的处理意见》，提出如下具体意见：根据当时建造宜养电站占用土地补偿的实际情况，东升电站在1997年至2011年15年经营期内一次性给予宜养村补偿款16万元。2005年1月18日，临安市昌化镇乡镇企业服务站与昌化东升电站签订《补充协议》，约定根据当时建造宜养电站占用土地的实际情况，按东升电站现实际占用的土地范围，在原已支付补偿费的基础上，再由东升电站一次性给予宜养村补偿16万元。2005年2月2日，原临安市纪委调查组作出《关于昌化镇宜养村反映宜养（东升）电站有关问题的调查和处理情况汇报》，查明宜养电站存在超占面积的情况，《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》约定占用的土地为10.7亩，但实际占用面积为17.65亩，超占土地面积部分未支付土地补偿款。考虑宜养电站存在多占用宜养村土地的情况，建议昌化镇党委政府全力协调，确保宜养村集体利益，该报告建议电站三自然人股东支付宜养村土地补偿款16万元。在“处理意见落实情况”部分载明，电站三个自然人股东已于2005年1月18日将16万元土地补偿款汇给宜养村。2016年11月24日，临安市昌化镇东升电站清算小组对昌化镇综合服务中心所持的临安市昌化东升电站40%的股权以80万元的价格进行依法转让处置，东升电站改制为有限责任公司，组建设立临安昌化东升电站有限公司。 2018年11月28日，原告以双塔村委会为被申请人向杭州市国土资源局临安分局（以下简称国土临安分局）提出《土地权属争议调查申请书》，要求依法将东升电站公司实际占地范围内（已取得国有土地使用权证的5.8亩土地除外）的土地所有权确权给申请人宜养三小组。经补正材料后，国土临安分局于2018年12月29日作出《土地权属争议案件受理通知书》，决定予以受理。并将昌化镇政府、东升电站公司追加为第三人。昌化镇政府、东升电站公司分别于2019年2月3日作出了答复。2019年4月3日，杭州市规划与自然资源局临安分局（以下简称规划资源局临安分局）作出《关于进一步明确争议地块的四至范围的通知》，通知原告及各第三人到场指界确认。同日，规划资源局临安分局委托杭州临安绿润勘测设计有限公司到双塔村根据指界人的指界范围，对东升电站公司实际占地进行勘测。2019年4月9日，该局组织申请人及双塔村委会、昌化镇政府及东升电站公司四方到场指界。杭州临安绿润勘测设计有限公司出具的《东升电站土地面积占用图》载明，除河岗面积外，东升电站实际占用的土地面积为17.35亩。2019年6月14日，规划资源局临安分局依法召开听证会，并进行了调解。2019年7月9日，规划资源局临安分局向原告及各第三人作出《土地权属争议案件处理决定事先告知书》，告知拟将东升电站公司占用的11.55亩集体土地所有权确认为昌化镇农民集体所有，并告知了相关陈述申辩的权利。其后，宜养三小组以书面形式提出了陈述申辩意见。2019年7月31日，临安区政府作出临政决[2019]1号《土地权属争议案件决定书》。原告不服，向市政府申请行政复议。市政府收到申请后，于9月9日决定受理，并通知各第三人参加复议申请。因案情复杂，10月31日，市政府作出延期通知，决定延期至2019年12月1日前作出。11月29日，市政府作出杭政复[2019]420号行政复议决定，并向各方依法送达。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。本案土地权属争议属于单位与单位之间发生的争议案件，应当由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理，并由临安区政府作出处理决定。 关于案涉争议地块的面积。协议约定的占地面积为10.7亩，实际占地面积超过了协议约定。关于实际占地面积，目前共有三个版本，一是1994年原临安乡镇企业局资产评估服务所出具评估报告中载明，占地面积为24.52亩。二是临安市纪委在2005年调查报告中载明，临安市土地业务代理中心飞翔测绘部进行测绘丈量，实际占用面积为17.65亩。三是本案土地权属争议调查过程中，临安国土部门邀请各方到场指界，并同时要求测绘公司到现场根据指界情况进行测绘，最终测得实际占地面积为17.35亩。本院认为，最后一次的测绘有各方到场指界，材料相对详尽，且从测绘的技术手段来看，2019年做的测绘明显更具有可靠性。故实际占地面积应当取17.35亩的数据，扣除已经办理国有土地使用权证的5.8亩地，案涉需要解决权属争议的土地面积为17.35-5.8=11.55亩（也即该公司占用的除已办理国有土地使用权证5.8亩以外的集体土地）。 关于该11.55亩土地的归属问题。根据本案查明的事实，该11.55亩土地中有两部分不同性质的土地，一是经1980年《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》约定占用的集体土地。二是1980年协议之外超面积占用的集体土地。临安区政府将两部分土地确认于昌化镇集体所有，实体并无不当，主要理由如下： 一、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十二条规定，乡（镇）在集体所有的土地上修建并管理的水利设施用地，属于乡（镇）集体所有。案涉宜养水电站原属武隆公社（后并入昌化镇）建立和管理的乡镇企业，宜养水电站所占用的土地，属于在集体所有的土地上修建并管理的水利设施用地，应属乡镇集体所有。 二、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：１、签订过用地协议的（不含租借）；２、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；３、通过购买房屋取得的；４、原集体企事业单位体制经批准变更的。 1980年《武隆公社宜养电站关于占用大队土地的协议》约定占用的集体土地，经由武隆公社与宜养大队同意而签订用地协议，并就占地费、调减征购任务、青苗赔偿款等进行了明确约定，该部分应属于昌化镇农民集体所有。关于在协议中未约定但实际上由原武隆公社超占的部分土地的所有权归属，各方存在明显争议。其中最核心的问题是2005年1月18日，由昌化东升电站一方支付给宜养村的16万元款项，是一次性的土地补偿款还是一定期间内的土地占用费。原告认为，昌化镇委、镇政府《关于昌化镇宜养电站有关问题的处理意见》等证据可以证明，该笔款项是1997年至2011年15年经营期内的一次性支付补偿款。被告及其他各方认为，根据2005年1月18日的《补充协议》、2005年2月22日临安市纪委调查组《关于昌化镇宜养村反映宜养（东升）电站有关问题的调查和处理情况汇报》可以确认，该笔16万元款项就是超占面积的土地补偿款。关于该节问题，本院认为，昌化镇政府虽然在2004年10月先行制定过文件，但该文件与形成于其后的《补充协议》及临安市纪委的意见报告明显不同。说明昌化镇政府在该问题上最终执行的是纪检部门的新意见精神，并通过签订《补充协议》的方式落实了土地补偿款，相关款项亦于当日进行了支付。故就该16万元的性质，应当以形成于其后的《补充协议》、及临安市纪委的意见报告为准。该超占土地面积已支付过土地补偿款，临安区政府将其确认为昌化镇集体所有，亦无不当之处。 程序方面。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准的，可以适当延长。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第三十条，土地权属争议应当自受理申请之日起6个月内办结；因案情复杂确实无法按时办结的，经乡镇人民政府或土地管理部门的主要负责人批准，可以延长1个月。第三十条规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。《浙江省行政程序办法》第五十二条规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。本案中，2018年11月30日，原告向规划资源局临安分局提交权属争议调查申请。规划资源局临安分局于12月28日收到原告的补正材料后，于12月29日决定予以受理，并追加了相关第三人。其后，规划资源局临安分局组织听取了各方意见，并依法组织了调解。2019年6月26日，规划资源局临安分局向临安区政府上报调查处理意见，报请临安区政府作出处理决定。临安区政府于7月31日作出被诉的《土地权属争议案件决定书》前，规划资源局临安分局已对原告及各第三人进行了告知，并听取了原告的陈述申辩意见。市政府收到原告的复议申请后，依法予以受理，经依法延期后，作出维持的复议决定，亦无不当之处。 综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杭州市临安区昌化镇双塔村宜养一组、二组、三组的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告杭州市临安区昌化镇双塔村宜养一组、二组、三组负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  刘 斌 人民陪审员  谌慧敏 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年六月十七日 书 记 员  徐 丹 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。