贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行终131号上诉人（原审被告）六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局，住所地贵州省六盘水市钟山区政通路，统一社会信用代码：1152020IMB1816773R。法定代表人邓召阳，系该局局长。特别授权委托代理人郭鸽，女，汉族，1979年5月25日生，现住贵州省六盘水市钟山区，系该局工作人员。一般授权委托代理人施绍琴，系贵州矩墨律师事务所律师，执业证号：15202201811033032。被上诉人（原审原告）六盘水三泰房地产开发有限公司，住所地贵州省六盘水市钟山区川心小区小康城西区，统一社会信用代码：915202016801985587。法定代表人李发棋，系该公司执行董事。一般授权委托代理人陈柯舟，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号：152022001510998853。一般授权委托代理人韩易衡，系贵州祥紫律师事务所律师，执业证号：15202201910087237。上诉人六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局（以下简称钟山区城管局）因与被上诉人六盘水三泰房地产开发有限公司（以下简称三泰房开）城乡建设行政处罚一案，不服贵州省水城县人民法院（2019）黔0221行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审原告诉称：我公司建设的三泰家园安置房项目已于2015年3月建成交房，由于花渔路垃圾处理站未拆除，导致三泰家园项目一直不能办理竣工验收备案。早在2012年4月26日钟山区城管局(现六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局)会议纪要[钟城纪(2012)10号]文件中城管局已同意三泰公司将公厕及垃圾中转站拆除，三泰公司同意并承诺通过货币置换或重新修建面积同等的公厕和中转站(水平式)置换给城管局，后经六盘水市钟山区人民政府专题会议纪要[钟府专议(2015)1号]文件予以确认；但却因更换后的六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局领导一直未签字予以批准实施，导致三泰公司一直未能完成公厕及垃圾中转站的拆除及置换，从而一直未完成竣工验收备案。原告认为，相关部门对原告三泰家园安置房项目已于2015年3月建成交房及未能如期办理竣工验收备案的事实及原因早已知晓，但并未对原告进行处罚，还积极配合三泰公司处理相关事宜，但因钟山区城管局行政不作为，导致迟迟未能完成置换，现今却以原告违反《建设工程质量管理条例》第四十九条之规定为由对我公司处罚20万元明显违法，前述条款表述中明确“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”原告工程竣工验收合格早已超过十五日，且依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，也早已过了处罚时效。被告通过钟山区人民政府门户网站于2019年1月24日公布的权利和责任清单目录中，并没有针对建设工程质量管理条例56条进行处罚的权利。综上，原告认为，被告因自身行政不作为导致原告未能完成验收备案，作出的行政处罚决定书已超过行政处罚时效，其行政行为严重违法，故原告诉至法院，请求判决撤销被告作出的钟综执罚字（2019）02-03号行政处罚决定书；案件受理费由被告承担。一审法院查明，原告三泰房开系“六盘水三泰家园”的建设单位。2012年4月26日，钟山区城管局作出钟城纪（2012）10号《花渔洞公测及垃圾中转站建设工作专题会议纪要》，纪要：为不影响城市管理工作的开展，经与三泰房开共同协商，城管局同意原告将公厕和垃圾中转站拆除，原告同意并承诺通过货币置换或重新修建面积同等的公厕和中转站（水平式）置换给区城管局。2015年1月6日，六盘水市钟山区人民政府办公室作出钟府专议（2015）1号《关于研究德宏二期工程红线内红太阳来年公寓土地置换等问题的会议纪要》，纪要中议定：按照市规划局要求，三泰公司需对三泰家园项目道路红线范围内的区城管局垃圾处理站进行搬迁后才能进行验收，为让三泰家园项目尽快通过验收，原则同意三泰公司在原国信拆迁公司因凉都大道已征用的，位于曹家湾水果批发市场对面路口处的闲置土地上修建垃圾处理站返还区城管局，土地使用权人为区城投公司，相关手续由三泰公司负责办理。2017年1月4日，建设单位三泰房开、设计单位重庆建工集团有限公司设计研究院、施工单位四川省泸州市第十建筑工程有限公司、工程监理单位贵州正业工程技术投资有限公司六盘水分公司对“六盘水三泰家园”工程质量进行验收，并加盖公章确认验收合格。六盘水市住房和城乡建设局查明原告开发建设的“六盘水三泰家园项目”竣工验收合格后未按规定向其备案，于2019年1月24日作出责令改正通知书，要求原告于2019年4月24日前进行竣工验收备案。后六盘水市住房和城乡建设局函请六盘水市城市管理综合行政执法局对包含原告在内的建设单位违规交房进行处理。2019年5月7日，六盘水市城市管理综合行政执法局按照属地管理原则，将原告三泰房开未按照法律规定将竣工验收进行备案、违规交房行为交由被告钟山区城管局办理。被告钟山区城管局于2019年5月23日立案后，于2019年8月12日组织原告进行听证，于2019年8月30日作出钟综执罚字（2019）02-03号行政处罚决定书，认为原告开发的三泰家园项目未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的行为违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条的规定，决定对原告处以贰拾万圆（￥200000元）罚款。另查明，被告在庭审中辩称，其有行政处罚的主体资格的依据是钟住建函（2019）30号《钟山区住房和城乡建设局关于机构改革转隶函》，该函联审单位为区委组织部、区委编办、区人力资源和社会保障局，将钟山区住房和城乡建设局所属的六盘水市钟山区城建执法大队承担的“对违反城市建设领域法律、法规、规章规定行为的全部行政处罚权”行政处罚职能划入钟山区城管局，并将职责及编制转入钟山区城管局。一审法院经审理认为，根据《中共六盘水市委办公室六盘水市人民政府关于印发的通知》和《中共六盘水市钟山区委六盘水市钟山区人民政府关于钟山区区级机构改革的实施意见》有关职责划转和机构调整情况，为贯彻落实市委、区委关于城市综合执法和城市管理工作的方针政策和决策部署，钟山区住房和城乡建设局作出钟住建函（2019）30号《钟山区住房和城乡建设局关于机构改革转隶函》，将其所属的六盘水市钟山区城建执法大队承担的“对违反城市建设领域法律、法规、规章规定行为的全部行政处罚权”行政处罚职能划入钟山区城管局，因此被告钟山区城管局有权对违反城市建设领域法律、法规、规章规定行为履行监督检查职责。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”和第五十六条第（八）项“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（八）未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的。”之规定，原告三泰房开开发建设的“六盘水三泰家园”于2017年1月4日竣工验收合格，其应当于2017年1月19日前将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案，经六盘水市住房和城乡建设局调查，发现原告三泰房开竣工验收合格未按照上述规定备案，于2019年1月24日责令原告整改。后被告于2019年5月23日立案审查，于2019年8月30日作出钟综执罚字（2019）02-03号行政处罚决定书，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，因原告未按照规定竣工验收备案的违法行为从2017年1月20日开始，截止2019年1月20日原告违法行为未被发现的，不再给予处罚。从本案被告提交的证据分析，2019年1月24日六盘水市住房和城乡建设局作出的责令整改通知书是被告最早发现原告违法行为的时间，已经超过两年的处罚时效，被告应不再给予处罚。综上，被告作出的钟综执罚字（2019）02-03号行政处罚决定书违反法定程序，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局于2019年8月30日作出的钟综执罚字（2019）02-03号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告六盘水市钟山区城市管理综合行政执法局负担。上诉人不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审行政判决，改判维持上诉人作出的(2019)02-03号行政处罚决定书或发回重审：二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、六盘水市钟山区城市管理综合执法局(2019)02-03号行政处罚决定书并未超过法律规定的行政处罚时效，一审判决撤销缺乏事实依据。通过一审的庭审调查，被上诉人对上诉人作出行政处罚的证据的真实性均无异议，被上诉人作为建设单位未将三泰家园项目在法律规定的时间内报送备案的违法行为事实清楚，证据确凿，本案争议的焦点为上诉人作出的行政处罚行为是否超过法律规定的两年的行政处罚时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条第一款规定：“违法行为在两年内没有发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外”，该条第二款规定：“违法行为有连续和继续状态的，从行为终了之日计算”。本案中，被上诉人是在2017年1月4日完成对三泰家园项目的竣工验收，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案，也就是说，被上诉人在2017年1月4日完成三泰家园项目的竣工验收之后，应当在2017年1月19日之前将竣工验收报告及有关资料报送建设行政主管部门备案，超过2017年1月19日进行报送就是违法行为。将竣工验收报告及有关资料报送建设行政主管部门备案是被上诉人的法定义务，但从2019年1月20日至上诉人作出本案所涉的行政处罚时，被上诉人一直没有将竣工验收报告及有关资料报送建设行政主管部门备案，被上诉人一直处于违法行为状态即违法行为处于继续状态，被上诉人的违法行为还没有终结。被上诉人的违法行为终结之日应当是其依法将三泰家园项目的竣工验收报告及有关资料报送备案之日，本案所涉的处罚时效应当从被上诉人将三泰家园项目的竣工验收报告及有关资料报送备案之日计算，故本案中被上诉人的违法行为至今没有终结，处罚时效的计算时间还没有开始，何谈上诉人的处罚行为已经超过法律规定的处罚时效。六盘水市住建局在2019年1月24日发出《责令整改通知书》，是在被上诉人违法行为处于继续状态的过程中发出的，一审法院将此时间作为计算本案所涉行政处罚的时效的开始时间是违反法律规定，因此，一审以涉案行政处罚超过行政处罚时效、违反法定程序为由判决撤销没有事实依据。本案所涉备案行为是建设行政主管部门对建设工程质量的一项重要监管措施，被上诉人的违法行为具有较大的社会危害性。建设单位将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案是其法定义务，是建设主管部门对建设单位的建设工程质量进行监管的一项重要措施，建设主管部门通过建设单位的备案行为，可以依法监管竣工验收过程中是否存在违法行为，如果存在违法行为，建设主管部门有权责令建设单位重新组织竣工验收。被上诉人至今没有将竣工验收报告及有关资料报送备案，并且早已将三泰家园项目交付购房户适用，一方面是逃避主管部门的监管，同时也是对人民群众的生命财产安全不负责任的一种表现，如果听之任之，会对人民群众的生命财产安全带来威胁。综上，一审判决认定本案(2019)02-03号行政处罚决定书超过法律规定的行政处罚时效没有事实依据和法律依据，应当依法应予撤销。被上诉人三泰房开辩称：一、上诉人是否有执法权，其主体资格仍待查实，上诉人认为执法权应归属六盘水市住房和城乡建设局；二、上诉人作出行政处罚决定时，已经超过处罚期限。被上诉人在二审审理期间向本院提交了如下证据：竣工验收备案表、商品房交付使用备案登记证各一份，证明：《建设工程质量管理条例》第四十九条规定的建设行政主管部门系六盘水市住房和城乡建设局，其处罚权利也应归属于六盘水市住房和城乡建设局。上诉人发表质证意见认为，对该证据三性均无异议，该证据恰好证明被上诉人的违法行为是在2020年4月20日才终止的，之前处于继续状态，被上诉人提交的该证据达不到其证明目的。本院认为，双方当事人对该组证据三性均无异议，本院对此予以确认，但该组证据达不到被上诉人的证明目的。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：2020年4月20日，上诉人已将三泰家园项目的竣工验收报告及有关资料报送建设行政主管部门备案。本院认为，本案的争议焦点为：上诉人作出的案涉行政处罚决定书是否超过处罚时效。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”，但该条第二款规定“前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算”。本案中，被上诉人在2017年1月4日完成三泰家园项目的竣工验收之后，应当在2017年1月19日之前将竣工验收报告及有关资料报送建设行政主管部门备案，但上诉人直至2020年4月20日才报送备案，此前，未备案的违法行为应视为处于继续状态,上诉人于2019年8月30日对其作出案涉行政行政处罚决定没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定。因此，一审判决认定上诉人作出案涉行政处罚决定超过处罚时效错误。对于被上诉人称上诉人不具备处罚权限的问题，一审判决对此已详细阐述，本院予以确认。综上，上诉人作出的钟综执罚字（2019）02-03号行政处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被上诉人请求撤销该决定书无事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定,判决如下:一、撤销贵州省水城县人民法院(2019)黔0221行初231号行政判决；二、驳回被上诉人六盘水三泰房地产开发有限公司的诉讼请求。本案一、二审诉讼费共计100元,由被上诉人六盘水三泰房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年六月十一日法官助理罗先勇书记员姚梦龙附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。