湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0611行初115号原告杨红梅，女，1980年2月16日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人宋先肆，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人石春华，岳阳市岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。被告岳阳市南湖新区龙山管理处，住所地岳阳市岳阳楼区郭镇街阁子市社区，统一社会信用代码11430600351653801R。法定代表人周魁，该管理处主任。委托诉讼代理人王峰，该管理处工作人员。被告岳阳市南湖新区龙山管理处龙山社区居民委员会，住所地岳阳市南湖新区龙山管理处龙山社区居民委员会，统一社会信用代码55430602K28804073X。法定代表人曾定兵，该社区主任。委托诉讼代理人张晓春，该居委会理事会会长。第三人岳阳市南湖新区龙山管理处龙山社区曾家组，住所地岳阳市南湖新区龙山管理处龙山社区居民委员会曾家组。负责人毛金刚，该组组长。原告杨红梅诉被告岳阳市南湖新区龙山管理处（以下简称龙山管理处）、岳阳市南湖新区龙山管理处龙山社区居委会（以下简称龙山社区）、第三人岳阳市南湖新区龙山管理处龙山社区居民委员会曾家组（以下简称曾家组）确认行政协议违法及补偿争议一案，本院于2020年4月24日立案受理后，向被告龙山管理处、龙山社区及第三人曾家组送达应诉通知和起诉状副本，于2020年5月14日依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告杨红梅的委托诉讼代理人宋先肆、石春华，被告龙山管理处的委托诉讼代理人王峰，被告龙山社区的法定代表人曾定兵及委托诉讼代理人张晓春，第三人曾家组负责人毛金刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年，因曾家组黄梅港湿地公园项目建设需要，曾家组部分集体土地被征收，后因土地征收的土地补偿费与设施补偿费分配不均，曾家组新住户不断上访，引起各级组织的关注。龙山管理处为妥善解决曾家组集体土地征收款及设施分配问题，由龙山管理处、龙山社区、曾家组、新老住户代表，成立了专门的问题协调小组，经协调组与新住户代表协调，双方达成意见后，起草了“关于龙山社区曾家组已分土地费及设施费分配的指导意见”。原告杨红梅诉称，因花卉植物园项目和湿地公园项目，被告龙山管理处受委托对第三人曾家组的集体土地进行了征收，原告杨红梅得到了曾家组集体共有土地征收补偿款人民币49000元。2019年9月底，原告杨红梅得知在两被告的审批和主持下，将第三人曾家组的集体共有土地以“建设费”、“设施费”名义对老住户计93人进行了第二次分配补偿，人均又分得49000元，原告杨红梅是所谓的新住户，未得到第二次分配补偿款49000元。原告杨红梅向两被告主张权利，两被告出具了分配指导意见，只同意分配49000元的60%。原告杨红梅认为，同为集体经济组织成员，应与老户享有同等的分配权利，两被告及第三人的行为严重损害了原告杨红梅的合法权益，故诉至法院，请求法院依法判决：1、确认两被告行政协议分配违法；2、两被告赔（补）偿原告杨红梅损失49000元人民币；3、本案的诉讼费由被告承担。原告杨红梅为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据1、原告身份证、户籍卡复印件，拟证明原告主体资格适格，是曾家组合法村民；证据2、植物园项目、湿地公园项目、土地征收材料复印件，拟证明植物园项目、湿地公园项目土地征收的事实；证据3、曾家组黄梅港湿地公园土地分类面积表、曾家片区花卉植物园项目收支情况材料复印件，拟证明两被告审批和主持对第三人曾家组征收土地进行分配的事实；证据4、对93户第二次分配集体共有土地征收款每人分得49000元的材料、龙山管理处出具的一份《关于龙山社区曾家组已分土地费及设施费分配的指导意见》复印件，拟证明被告龙山管理处对第三人曾家组93户老户进行了第二次分配补偿款每人分得49000元的事实，同时注明出现争议后，被告承诺给新户人均补偿49000元的60%。被告龙山管理处答辩称，一、本案争议的“分配指导意见”的法律性质并非行政行为，龙山社区作为基层群众自治性组织，依据法律的规定有权就本集体组织范围内的公共事务进行民主决策、民主监督和民主管理；也可以接受法律、法规、规章的授权履行行政管理职责或接受行政机关的委托作出行政行为。2018年，涉案土地被依法征收，涉案土地作为龙山社区曾家组集体土地，依据《征收补偿安置方案》的规定获得相应征地补偿款，该部分征地补偿款依法属于曾家组集体共有财产。我国农村集体经济组织实行的是村民自治，涉及征地补偿费的使用、分配方案等问题属于村民自治的范畴，集体组织有权对征地补偿款的使用和分配方案作出决定并办理。本案争议“分配指导意见”系曾家组集体经过集体成员决议形成的集体土地补偿款的分配方案，系集体内部就已经取得的征地补偿款具体分配问题作出的决定和处理依据，是否合法、有效暂且不论，其并非行政协议或具有行政性质的决议，其法律性质并非《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政行为，而是龙山社区、曾家组作为群众自治性组织依法履行自我管理职责的行为；也并非接受法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为或者受行政机关委托作出的行为。二、龙山管理处并非作出该“分配指导意见”的行政机关，不属于适格的被告。虽然原告杨红梅将龙山管理处列为本案被告之一，龙山管理处作为南湖新区的派出机关，依法具有行政机关主体地位，但是龙山管理处与本案争议“分配指导意见”没有任何法律关系。首先，龙山管理处并非涉案的房屋或土地征收部门；其次，本案争议的“分配指导意见”系由曾家组集体成员讨论及表决作出的，龙山管理处并不是出具该“分配指导意见”的行政机关，也并未委托龙山社区或曾家组出具该“分配指导意见”，也并非该分配指导意见实施主体，不承担该“分配指导意见”项下的任何权利与义务，客观上龙山管理处并未作出任何具体行政行为。综上，本案争议的事实不属于行政行为，不属于行政案件的受理范围，依据法律规定，请求驳回原告杨红梅的起诉。被告龙山管理处在举证期限内向本院提交了以下证据材料：证据1、曾家组征收土地分配方案，集体经济组织成员113人全部到会；证据2、曾家组征收土地分配方案（2016年8月）；证据3、关于曾家组土地征收土地分配的老户遗留问题经曾家组代表人员商讨研究决定；证据4、曾家组征收土地补充协议；证据5、曾家组土地征收基础建设及设施分配方案；证据6、龙山植物园曾家组被征收土地分配到户方案，龙山管理处只是监督没有参与。被告龙山社区答辩意见与证据材料同被告龙山管理处一致。第三人曾家组述称，1996年分田，组里赶上的人就有，没有赶上的就没有。老户对此作出了很大的贡献，大会，小会开了几十次，老户应得到这笔钱，分配方案不存在违法的问题。第三人曾家组向本院提交了以下证据材料：龙山植物园曾家组被征收土地分配到户方案（2016年11月27日）、曾家组征收土地分配方案、曾家组征收土地补充协议（2016年11月7日）、曾家组土地征收基础建设及设施（2016年11月30日）、曾家组土地征收分配的老户遗留问题曾家组代表人员商讨研究决定、曾家组植物园实征土地款项分配到人明细到户方案（2016年10月27日）、曾家组征收土地分配方案（2016年8月18日）。经庭审质证，原告杨红梅对被告龙山管理处、龙山社区提交的证据的质证意见为：对被告龙山管理处、龙山社区证据的真实性、关联性、合法性有异议，分配方案当事人没有签字，只有少数人签字或者代签，被告龙山管理处、龙山社区提供的证据与本案没有关联性，不能达到其证明目的。原告杨红梅对第三人曾家组提交的证据的质证意见为：第三人曾家组提交证据与原件一致，真实性予以认可。被告龙山管理处、龙山社区对原告杨红梅提供的证据的质证意见为：证据一的三性无异议，证据二真实性、合法性无异议，关联性有异议，证据三不予认可，证据四的文件不完整，不予认可。第三人曾家组对原告杨红梅的质证意见同被告龙山管理处、龙山社区一致。本院对上述证据认定如下：因本案系征地补偿争议，对于本案原、被告提出的土地征收以及与之相关的行政协议真实性，本院予以认可。对案诉争议的“分配指导意见”合法性将结合全案在本院认为部分综合论述。经审理查明，原告杨红梅是曾家组集体经济组织成员。2018年因曾家组黄梅港湿地公园项目建设需要，曾家组部分土地被征收。曾家组按照之前的土地补偿款分配方案，第一次对曾家组集体经济组织成员每人分配土地补偿款49000元，第二次只针对老住户（93人）进行了49000元的分配，新住户（25人）第二次未分配。新住户不服该分配方案，不断上访，引起各级组织的关注。龙山管理处为化解此次矛盾纠纷，由龙山管理处、龙山社区、曾家组、新、老住户代表，成立了临时专门的问题协调小组，经协调组与新住户代表协调，双方达成意见后，起草了“关于龙山社区曾家组已分土地费及设施费分配的指导意见”。该意见写明：1、曾家组此前所有土地费及设施费已发放的不再变动。2、曾家组已分发给老住户的49000元不再做调整，未发放该款项的新住户由曾家组追加每人29400元（计老户49000元的人均分配基数，按60%计算）。3、剩余曾家组公摊面积的土地费，由曾家组新老住户代表参比第二条处理意见共同协商拟定分配方案，其分配方案需超过本组80%以上的住户认可并公示，经龙山社区同意报龙山管理处备案后方可实施。4、此指导意见要求曾家组所有居住户代表超过总数的80%以上同意签字后方可生效。原告杨红梅不服上述分配方案，诉至法院，诉请如前。本院认为，本案系集体经济组织土地征收补偿争议，争议的焦点为：案涉“关于龙山社区曾家组已分土地费及设施费分配的指导意见”是否属于行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”和第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案……”的规定，第三人曾家组是基层群众性自治组织，其确定征地补偿费分配方案的行为属于行使村民自治权的范畴，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定的村民委员会依据法律、法规、规章的授权行使行政管理职责的行为。本案中，因曾家组新住户对分配方案不服，不断上访，引起各级组织关注。以龙山管理处牵头，为化解此次矛盾纠纷，成立的问题协调小组，起草的“关于龙山社区曾家组已分土地费及设施费分配的指导意见”上面没有负责人签字、盖章，既不具有法律效力，也不具有强制性、执行性，原告杨红梅不服“关于龙山社区曾家组已分土地费及设施费分配的指导意见”而提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。原告杨红梅可依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的相关规定，另行主张权利。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告杨红梅的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于岳阳市中级人民法院。审 判 长  万文华审 判 员  万曙辉人民陪审员  罗 华二〇二〇年六月二十二日书 记 员  彭 贝附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。……