新疆维吾尔自治区阿勒泰市人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）新4301行初14号 原告：杨丽萍，女，1982年5月26日出生，汉族，个体工商户，住阿勒泰市。 委托诉讼代理人：欧瑜,新疆欧域律师事务所律师。 被告：阿勒泰市自然资源局，住所地阿勒泰市文化路八道巷政务综合楼。 法定代表人：王欢，系该局局长。 委托诉讼代理人：王正梅，女，1969年11月6日出生，汉族，该局干部，住新疆阿勒泰市。 委托诉讼代理人：宋继忠，新疆法爱律师事务所律师。 被告：阿勒泰市住房和城乡建设局，住所地阿勒泰市南区建设指挥部。 法定代表人：张勇江，系该局局长。 委托诉讼代理人：任淑兰，女，汉族，1968年2月13日出生，系该局干部，住阿勒泰市。 第三人：阿勒泰地区消防救援支队，住所地阿勒泰地区车管所旁。 负责人：宋国强，系该支队政委。 委托诉讼代理人:杨建伟，新疆新北律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄学斌，男，1981年11月8日出生，汉族，支队副支队长，住阿勒泰市。 第三人：新疆润德茗苑房地产开发有限责任公司，住所地阿勒泰市团结路10区242栋。 法定代表人：韩超，系该公司经理。 委托诉讼代理人：于建武，阿勒泰市城区法律服务所法律工作者。 第三人：阿勒泰翔达测绘有限责任公司，住所地阿勒泰市文化路5区101栋1、2、7、8、9号。 法定代表人：马洪英，系该公司总经理。 委托诉讼代理人：曹海亮，男，1983年10月13日出生，汉族，系该公司经理，住阿勒泰市。 第三人：西部建筑抗震勘查设计研究院有限公司新疆分公司，住所地乌鲁木齐市天山区光明路59号时代广场小区1栋12层A座12D。 法定代表人：张群江，系该公司经理。 原告杨丽萍诉被告阿勒泰市自然资源局（以下简称资源局）、阿勒泰市住房和城乡建设局（以下简称住建局），第三人阿勒泰地区消防救援支队（以下简称消防支队）、新疆润德茗苑房地产开发有限责任公司（以下简称润德公司）、阿勒泰翔达测绘有限责任公司（以下简称翔达公司）、西部建筑抗震勘查设计研究院有限公司新疆分公司（以下简称西部公司）其他行政诉讼一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告杨丽萍诉称，1、撤销阿勒泰市房产管理局《关于阿勒泰市团结路2区润德茗苑1栋商住楼房面积测绘事项的说明》，2015年的测绘报告不能作为商住楼办理产权的唯一依据；2、被告承担诉讼费用。 事实和理由：一、《关于阿勒泰市团结路2区润德茗苑1栋商住楼房面积测绘事项的说明》是具体行政行为，具体行政行为是指具有行政能力的组织为实现行政规划而运用行政权，针对特定相对人设定、变更权利义务所做的单方行政行为。主体上阿勒泰市房产管理局（现相关职权已由资源局行使）是享有行政权的行政机关。内容上，该说明以2015年测绘报告为依据办理产权证，变更了原告的权利，使得原告购买房屋公摊面积增加，损害原告的合法权益。程序上，上述说明已经向当事人送达，发生了法律效力。二、阿勒泰市房产管理局作出的上述说明，缺乏事实依据，应当判令撤销该具体行政行为。2014年8月，翔达公司出具团结路2区润德茗苑1栋商住楼房面积测绘报告（简称2014测绘报告）。2015年9月9日翔达公司又出具团结路2区润德茗苑1栋商住楼房面积测绘报告（简称2015测绘报告）。2015年测绘报告与2014年测绘报告相比，两报告的测绘数据都是一致的，区别在于2015年的测绘报告增加了原告的公摊面积，本不应当由原告分摊的公共面积，强行分配给原告承担。而且2015年测绘报告公共面积分摊缺乏依据，依据的施工图纸已经过了有效期限，该图纸不能作为分摊公共面积的依据。 被告资源局辩称，一、本案不属于行政诉讼范围，属于原告与润德公司物权纠纷案件，法庭应驳回原告的诉讼请求。二、原告应当明确具体诉请，即明确诉请被告的具体行政行为。三、原告提起行政确认违法之诉不符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条明确规定了人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权不服的。原告所涉案房屋不属于自然资源，不属于该条的受案范围。因原告的诉请内容不明确，不属于行政确认行为，也不属于行政许可的性质。原告即不要求撤销房产的登记行为，也不要求资源局确认原告的所有权和使用权。根据原告补充诉请的事实，原告认为住宅楼电梯口开了两道门违反了消防法律法规，因商业用房和住宅不能互通，开门行为不合法，导致测绘不合法，进而导致房屋登记不合法，原告应当将开门的违法行为申请到消防支队处理，若不处理，应根据行政法规规定诉请相关行政机关不作为，解决其诉请。原告及润德公司都是权利相对人，根据2019年第三人消防支队出具的《责令改正通知书》，原告要求撤销的说明是在2018年4月11日作出的，在此之前没有任何机关对涉案房屋的现状及规划进行过变更，2018年4月11日房管局作的说明仍然是正确的，不存在行政违法。待涉案房屋相关权利人向资源局提出申请房屋登记或异议登记，被告资源局将根据具体内容做出行政登记处理。综上，本案不应属于行政案件的受理范围，请求法庭驳回原告的诉求。 被告住建局辩称，1、原告对翔达公司做出的《关于阿勒泰市团结2路润德名苑1栋商住楼房屋面积测绘报告》不服，向贵院提起诉讼，不符合法律规定。根据《行政诉讼法》十二条规定，原告诉讼请求不属于人民法院受理行政诉讼的范围。对行政机关作出的关于确认土地的所有权和使用权不服，可以提起诉讼，但原告诉求的不是这一项内容。2、翔达公司系依法工商登记注册的独立法人，具有独立鉴定测绘资质。3、润德公司润德名苑商住楼工程取得阿勒泰市城乡规划局建筑工程规划审批手续，阿勒泰市住房和城乡建设局只负责作出建设工程开工许可。原告起诉被告住建局被告主体错误。 第三人消防支队辩称，一、消防支队在本案中主体不适格，作为第三人没有法律依据，消防支队与本案没有关联性，原告的诉求为撤销房屋面积测绘报告的认定，该报告并非消防支队制作，也不是消防支队的审查范围。故原告不应该将消防支队列为第三人。二、消防支队的职责主要是对建筑物进行消防验收、备案和抽查，对建筑物的面积测绘没有审查义务。三、原告在诉状事实与理由中并未提到消防支队与具体行政行为有何密切关系，原告有什么需要调取的证据，可以申请向消防支队调取，而不是采用将消防支队列为第三人的方式来调取证据。综上，第三人消防支队认为，原告的诉讼与其无任何关联性，其诉求不在消防支队的职责范围之内，恳请法院依法裁定。 第三人润德公司辩称，原告诉请的说明不属于具体行政行为，说明只是对测绘报告本身作出的解释说明，具体行政行为是办理不动产权证的行为。测绘报告本身是企业行为，如果原告对于测绘报告和说明不服可以通过民事程序予以纠正；2、作为第三人，润德公司商住楼负一层依法取得房屋规划许可，2015年取得消防验收合格后申请房地产管理部门为232户业主办理不动产权证书，程序合法，依法受法律保护；3、原告诉求中应当首先申请法院撤销润德小区232户业主不动产权证，不动产权证被依法撤销前法院应当认定为合法有效的，是受法律保护的。原告宣读诉状时，提及的润德公司商住楼负一层一单元、二单元防火门已经封闭与事实不符的，事实上防火门只是简单的使用石膏板进行了遮挡，两个防火门仍然存在并保持原状，原结构没有发生改变。在原结构没有发生改变的前提下，原告及232户业主的建筑面积不发生改变。作为第三人润德公司，对本案不承担任何责任，根据法律规定，第三人润德公司作为该楼开发商，楼房建筑总面积是固定的不发生改变，至于公摊面积原告与232户业主之间公摊多与少，与本案第三人润德公司无任何关系。恳请法院依法驳回原告对第三人润德公司的诉讼请求。原告的诉讼请求不明确，无法判断原告要求法院依法确认被告的哪一行政行为不合法并如何明确处理的请求。第三人润德公司认为原告今天的诉讼请求不符合法律规定，原告诉请中的被告行为不属于行政行为，不具有可诉性。通过原告诉状可以确定，原告起诉是确认之诉，是请求法院依法对被告作出的说明确认无效。但是按照法律规定，行政确认是指行政机关应行政管理相对人的申请依法对行政管理相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确认、认可证明、登记、鉴证，并予以宣告的具体行政行为。种类一共五项，第一是确定，如颁发房屋产权证、宅基地使用证；第二是认可，如对产品质量的认证；第三是证明，如学历、学位证明、亲属关系证明；第四是登记，如产权登记、户籍婚姻登记；第五是鉴证，如行政鉴证。本案中原告起诉均不符合上述情形。因此不属于行政诉讼的范围。其次，第三人润德公司所建设的工程取得了阿勒泰市城乡规划局建筑工程规划审批手续，取得了阿勒泰市住房和城市建设局建设工程开工的许可，工程完工后由建设主管部门验收合格。因此建筑物属于合法建筑物，颁发的证件属于合法证件，请求法庭予以维持。 第三人翔达公司辩称，1、第三人翔达公司于2015年9月9日出具实测报告中，反映的是被测绘房产2015年5月5日时点的自然状况，《房产测绘管理办法》（2000年12月28日建设部、国家测绘局令第83号发布）第7条规定“房产测绘成果资料应当与房产自然状况保持一致，房产自然状况发生变化时，应当及时实施房产变更测量”。2、GB/T17986.1-2000《房产测量规范》附录B中规定共有面积的处理原则：a、产权各方有合法权属分割文件或协议的，按文件或协议规定执行。b、无产权分割文件或者协议的，可按相关房屋的建筑面积按比例进行分摊。本案中原告和开发企业均未给我公司提供相关文件或协议，房产面积按照处理原则b项进行分摊测算。3、原告诉状中声称阿勒泰市团结路2区润德名苑1栋商住楼“大德建材”商铺的测绘结果的公摊面积不应包括住宅楼梯的公摊，第三人翔达公司技术员经过实地查勘，按照《房产测量规范与房地产测绘技术》中规定，多功能综合楼应按照谁使用谁公摊的原则，对各共有建筑面积，按照各自的功能和服务对象分别进行分摊，即多级分摊。2015年9月9日出具的实测报告中房产面积测算符合规范要求，与房屋自然状况保持一致。 第三人西部公司经本院合法传唤未到庭。 经审理查明，2011年4月25日润德公司开发的涉案工程项目的规划审批和建筑红线图经阿勒泰市城乡规划管理局审批通过。2012年7月11日涉案工程地下一层建筑红线图变更经阿勒泰市城乡规划管理局审核通过。2012年7月20日涉案工程地下一层车库变更为商业用途由规划局审核通过。 原告与润德公司于2012年9月14日签订了《商品房预售合同》原告购买了地下一层商铺。2014年因热力公司收取暖气费对涉案工程的采暖面积进行了测绘，由翔达公司出具2014测绘报告，此报告作为暖气费收取的参照，2014年测绘报告测绘期间涉案的商住楼一单元、二单元地下一层电梯间的通道有防火门，该防火门当时处于封堵状态。2015年4月29日，涉案工程竣工验收，翔达公司受润德公司的委托对竣工项目进行实测，发现2014年测绘报告与2015年的现状及设计不符，地下一层用途经规划部门审批由车库变更为商业，但是图纸并未变更，住宅楼在地下一层开门使用，验收图纸明确显示防火门是开门状态，并且实测时防火门也是开门状态，符合图纸要求，并且也达到验收状态，翔达公司告知润德公司2014年测绘报告作废。2015年5月5日，翔达公司与阿勒泰市房地产管理局公职人员一同对涉案工程实地察看及测绘，并由润德公司提供相关规划验收手续、变更手续、施工手续及工程项目实测申请书。依据房产测量规范及相关材料，2015年9月9日翔达公司出具了2015年测绘报告，现此报告通过了房产管理部门的审核，2018年4月11日阿勒泰市房产管理局向原告出具《关于阿勒泰市团结路2区润德茗苑1栋商住楼房面积测绘事项的说明》，该说明明确2015测绘报告经过二级检查，一级验收，为合格测绘产品，已经通过房产管理部门审核，是作为商住楼办理产权的唯一依据。 另查明，因机构改革，阿勒泰市城乡建设规划局的城乡规划管理职责和阿勒泰市房地产管理局的房屋产权调查、确权登记管理职责划归资源局，涉案房屋的规划变更和房屋登记属于资源局职责范围。 再查明，因润德公司商住楼上层住宅与地下一层商业用房开门连通不符合消防安全规范，消防部门在得知上述情况后已要求责令整改，目前润德公司商住楼上层住宅与地下一层商业用房连通的防火门以用实体墙进行了封堵，达到了消防安全规范标准。 本院认为，原告以阿勒泰市房产管理局（现为资源局）确认2015测绘报告系商住楼办理产权的唯一依据，侵犯其合法权益，无故增加了原告购买房屋的公摊面积，因此提起行政诉讼。本案中，翔达公司分别于2014年、2015年出具两份测绘报告，两份报告均系翔达公司根据测绘时的现场情况进行测绘作出的结论，符合相关规范要求。房产部门确认2015测绘报告系办理商住楼产权的唯一依据，亦符合相关规定，但该确认行为并非具体行政行为，而是为实施办理产权这一具体行政行为而做的准备工作。后因消防原因涉案商住楼上层住宅与地下一层商业用房之间的防火门被封堵，导致涉案楼房的现场情况发生重大变化。但2018年4月11日，房产部门作出以2015年测绘报告为办理商住楼产权唯一依据的决定时，该防火门并未用实体墙封堵，房产部门的决定符合2018年涉案楼房的现场情况。房产部门作出决定后，连接商住楼上层住宅与地下一层商业用房之间的防火门已被封堵，因连接通道被封堵，原告购买的商铺将不再分摊上层住宅的公用面积，原告购买商铺的面积必然发生变化。根据《城市房屋权属登记办法》规定，房屋权属登记分为：（一）、总登记；（二）、初始登记；（三）、转移登记；（四）、变更登记；（五）、他项权利登记；（六）、注销登记。同时办法还规定，权利人名称变更和房屋现状发生下列情形之一的，权利人应当自事实发生之日起30日内申请变更登记：（二）房屋面积增加或者减少的；本案中，原告购买商铺的产权面积因客观原因发生了变化，原告应当根据上述规定及发生变化后的客观情况，向房产部门申请变更登记。如房产部门不予受理变更登记或者受理后拒绝变更登记的，原告可以针对房产部门的具体决定选择行政复议或者提起行政诉讼。现原告并未向房产部门申请变更登记，房产部门在没有收到权利人变更登记申请的情况下亦无法作出相应的具体行政行为。房产部门作出以2015测绘报告为依据办理商住楼产权的说明仅是为了办理产权手续做准备，不具有可诉性。综上，原告应当通过向房产部门申请变更登记来维护自己的合法权益。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告杨丽萍的起诉。 本案案件受理费50元，退还原告杨丽萍。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区阿勒泰地区中级人民法院。 审 判 长 郑     利 审 判 员 曲  飞  飞 人民陪审员 阿米娜 阿不拉 二〇二〇年六月二十八日 书 记 员 多斯波力叶尔波