葫芦岛市龙港区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽1403行初11号原告：杨某某，男，汉族，农民，住葫芦岛市连山区。委托诉讼代理人：李某某，辽宁知理律师事务所律师。被告：葫芦岛市自然资源局连山分局，住所地葫芦岛市连山区东城中路19号。法定代表人：何某，该局局长。委托诉讼代理人：杨某x，该局法规部部长。委托诉讼代理人：佟某某，辽宁兴连律师事务所律师。第三人：葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村村委会，住所地葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村。法定代表人：陈某某，该村村主任。原告杨某某诉被告葫芦岛市自然资源局连山分局行政处罚决定一案，葫芦岛市中级人民法院于2020年4月7日指令本院审理。本院于2020年4月7日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告杨某某及其委托诉讼代理人李某某、被告的委托诉讼代理人杨某x、佟某某、第三人葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村村委会（以下简称“东官沟村村委会”）的法定代表人陈某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告杨某某诉称，原告杨某某全家现五口人，妻子吴某某，儿子杨某1，儿媳李某，孙子杨某2，共同生活居住在葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村55号，至今已有二十三年。被告葫芦岛市连山区葫连国土资罚字（2018)57号行政处罚决定书所指的746平方米集体土地、土地上的房屋，就是原告全家现居住东官沟村××号住宅院落。被告对原告行政处罚称：杨某某未经政府批准私自占用集体土地建住宅行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条规定处罚如下：1、责令杨某某退还非法占用的746平方米土地。2、限杨某某自接文之日起15日内自行拆除在非法占用的746平方米土地上新建的房屋。本案事实如下：一、原告居住在葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村55号住宅院落746平方米土地形成事实的由来。1、1995年原告杨某某与妻子吴某某响应沙河营乡东官沟村乡、村两级政府号召，让本村村民一部分村民脱贫致富，政府给优惠政策，盖蔬菜大棚贷款，号召村民承包本村政府依法发包本村村民承包使用土地证，完成以外剩余的集体土地，所称本村机动地。并承诺承包人在承包土地上给予拉电，用于生产经营，种植打井浇灌。在乡、村两级政府的承诺下，本村村民原告杨某某的妻子吴某某与本案第三人葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村村委会于1995年第一轮口头协议承包本村黑土洼子地块大约3.5亩，本村村政府依法发包本外剩余的边旁机动地。并不是承包从他人承包土地转包的土地。此地块西临京沈高速公路最西端荒地无人区，原告妻子对这块土地承包后，原告先后与妻子投资雇工盖经营生产种植蔬菜大棚、种植果树，种植葡萄树，开荒，填坑并在开荒的地块上盖上看户房，夫妻在承包的这块土地上共同生产经营生活。（注：当时此看护房屋及所对现在院落746平方米土地没有那入东官沟村第三组土地，是荒地。此房屋院落，东官沟村委会于2000年就给予原告发放宅基地住宅，房号为东官沟村××号村民住宅，原告全家己在此地块生活使用19年至今。虽然本案第三人东官沟村村委会在原告妻子承包这块土地期间内（5年）违约没有给予原告妻子在这块承包的地块给予拉电，但原告夫妻二人还是用心地在这块地上辛苦的经营种植生产、生活，雇工给种植物、果树、葡萄树从远处运水浇灌。因夫妻二人在本村东官沟村没有住房，没有宅基地。原告杨某某是从外地投妻，在此经营由妻子承包的这块地，期间原告与妻子在承包的土地生产经营等投资大约9万元之多。就在原告与妻子经营期间，本案第三人沙河营乡东官沟村村委会，2000年以第二轮土地承包为由，单方毁约，没与土地承包人协商，强制将原告妻子吴某某第一轮土地承包人与第三人东官沟村委会1995年口头协议承包期为十年未到期的地块土地，即原告与妻子生活在看户房东墙以东取直至南的地块土地收回。将原告妻子吴某某承包的这块土地原告与妻子共同生产、经营种植的葡萄树、出资盖的大棚全部推倒，夷为平地。严重的侵害土地承包人的权益利益，却不给原告及妻子在这块承包土地上所造成的损失给予经济补偿。之后，第三人村委会将收回的这片土地，违法重叠的发包给本村村民周洪志1.2亩，崔宝忠1.7亩，总计2.9亩。第一轮土地承包人吴某某与本案第三人承包土地大约是3.5亩，第三人将吴某某承包的土地发包给周某某，崔某某后剩余0.6亩土地，第三人留给第一轮承包人原告妻子吴某某作为原告与妻子住宅院落使用，并于2000年给予发放村民住宅宅基地房，房号为葫芦岛市连山区沙河沟乡东官沟村××号。这是事实，户口本为证。依据第一轮土地承包从I982年开始下户，1988年完善农村土地承包关系，实行第一轮承包，承包期限为十年，到1998年到期，1997年国家出台了进一步稳定和完善农村土地承包关系的政策，要求在第一轮承包的基础上，再延长承包期三十年不变，即从1998年开始到2027年止。从本案这一事实上看，原告妻子吴某某是1995年与第二人响应乡、村两级政府号召，口头协议承包本村黑土洼子.地块集体土地，按当时政策是第一轮承包人，承包期为十年。1997年国家出台进一步稳定和完善盖农村土地承包关系的政策，要求在第一轮承包的基础上，再延长承包期三十年不变，即从1998年开始至2027年止。依据这项政策规定，第三人东官沟村村委会在明知国家早在1997年已出台政策，要求第三人村委会在第一轮承包十年的基础上，再延长对原告妻子吴某某承包的土地，承包期三十年不变，即从1998年开始至2027年止。然而，第三人不执行法策，以权压人，不与第一轮土地承包人吴某某协商，单方毁约，将原告妻子吴某某在法规时效内，承包的集体土地于2000年强行收回，并于2000年在原告妻子吴某某第一轮土地承包人不同意第三人收回承包土地的情况下，违反法规重叠，将原告妻子第一轮承包的土地10年还没到期，还需再延长到30年土地承包期的情况下，第三人将原告妻子承包的土地，以第二轮土地承包为由。重叠发包给村村民周洪志（1.2亩），崔福忠（1.7亩）。此土地崔宝忠己卖给第三人东官沟村村委会，村委会在此土地上改变土地使用性质，建村委会，即现住址。第三人与崔宝忠买地、卖地、占地，改变土地使用性质，是否涉嫌违法，待举报另查。第三人将原告妻子吴某某第一轮承包的土地十年还没到期，第二轮再延长承包期三十年不变政策规定的情况下，没有与原告妻子土地承包人吴某某协商单方毁约收回的土地，发包给村民周洪志、崔宝忠，这是事实。之后，周洪志、崔宝忠去使用第三人发包给他们的各自1.2亩、1.7亩土地。原告妻子第一轮土地承包人吴某某及土地经营人，原告不同意周洪志、崔宝忠使用原告妻子有权使用的这块土地，并与第三人村委会发生争议，第一轮土地承包人吴某某及原告要求第三人村委会，给予吴某某及原告所住在的看户房东墙外以东至南北取直至大道，留出3米土地作为本案第三人对原告所毁损大棚种植葡萄村等的补偿。作为院内，以备孩儿长大作为宅基地，只有这个条件达成第一轮承包人吴某某及原告，才能同意周洪志、崔宝忠使用，本案第三人村委会发包给他们的土地。即第三人违反1997年国家已出台农村村民土地承包关系的政策，要求第一轮承包的基础上，再延长承包期三十年不变，第一轮土地承包人吴某某与第三人村委会承包的土地的性质不是租包，转让的土地。在这种情形下，第三人村委会向连山区人民法院申请对发包给周洪志（1.2亩），崔宝忠（1.7亩）的土地使用申请执行。连山区人民法院执行中得知原告及原告妻子吴某某第一轮土地承包人上述所诉事实属实，对此，法院进行了调解。并于2003年6月23日经连山区人民法院执行庭法官方江调解，达成协议，土地发包人村委会本案第三人同意，第二轮土地承包人周洪志（1.2亩），第二轮土地承包人崔宝忠（1.7亩），三方同意，原意给予第一轮土地使用承包人吴某某及原告所居住的看户房东墙以东至南北取直，至大道留出3米土地，西至高速公路边界地块作为第一轮土地承包人吴某某使用。第三人村委会土地发包人与土地承包人双方在协议书上签上了字。对此原告及妻子吴某某当时表示同意，也算是第三人村委会对第一轮土地承包人，本村村民吴某某在土地承包期未满的情况下单方毁约，强制收回土地所造成的经济损失，作为补偿，原告及妻子对此表示理解，不追究第三人村委会单方毁约违法收回土地，重叠发包给本村村民周洪志(1.2亩），崔宝忠（1.7亩）的退还土地责任。此次，第一轮土地承包人吴某某与第三人东官沟村委会的土地承包纠纷完结。原告杨某某及妻子在经营这块承包的土地所受到的经济损失同时也就不追究第三人补偿此土地纠纷与经济补偿纠纷，经连山区人民法院调解，全部完结。综上所述事实证据，证明原告东官沟村村民杨某某、妻子东官沟村村民吴某某，儿子东官沟村村民杨某1（杨某1妻儿，东官沟村村民）五口之家，现共同生活居住在东官沟村S5号住宅院落是由原告开荒形成的7仙平方米住宅院落，是第三人东官沟村委会于2000年给予原告杨某某发放的宅基地，房号为葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村55号住宅，由于第二轮土地发包承包，原告及妻子第一轮土地承包人与本案第三人村委会产生土地发包承包纠纷，并不是与村民周洪志，崔宝忠土地纠纷。此土地发包承包纠纷是经连山区人民法院与本案第三人东官沟村委会于2003年调解同意后，第三人同意原告妻子第一轮土地承包人全家使用的土地，即原告现住宅院内746平方米集体土地形成的事实，原告已使用16年居住至今已有二十三年的由来事实。2、原告不存在非法占用集体746平方米土地的事实。如本案第三人东官沟村委会违反连山区人民法院于2003年6月23日调解协议，那么，原告妻子吴某某第一轮土地承包人依法仍享有诉讼收回第三人东官沟村委会违法发包给村民崔宝忠（1.7亩）土地，后又买回土地。改变土地使用性质建新房屋的土地承包权，收回第三人违法发包给周洪志（1.2亩）土地承包权，恢复原告妻子吴某某第二轮土地30年不变的土地使用经营权。拆除本案第三人东官沟村委会在非法占用土地上的全部新建房屋。国家土地承包政策是在第一轮承包人承包十年的基础到期限的基础上，再延长承包期30年不变，并没有规定第一轮土地承包人承包土地10年到期后，第二轮要求第三人村委会与第一轮土地承包人解除土地承包合同，再另外发包给其他村民。上述事实说明，原告与妻子第一轮土地承包人有权另行对第三人东官沟村村委会行政起诉的权利，恢复退还第一轮土地承包人吴某某承包的3.5亩土地块使用权，拆除在非法占用土地上全部新建房屋，恢复第一轮土地承包人吴某某使用土地经营权，由第三人村委会赔偿原告及妻子第一轮土地承包人，经营人的一切经营损失。二、葫连国土资罚字（2018)57号行政处罚决定书适用法律错误，认定事实不清，证据不足。1、该处罚决定书，第1项适用法律错误。被告引用《土地管理法》第六十二条、第七十七条规定，对原告杨某某作出的行政处罚第1项适用法律错误。第1项处罚是：责令杨某某退还非法占用的746平方米土地（集体土地）。《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不是超过省、自治区、直辖市规定标准。本法条是对村民使用宅基地标准作出规定，原告替儿子请盖房，并不违反本法条。第三人村委会同意原告给儿子盖房，符合法律规定。《土地管理法》第七十七条，农村村民未经批准或采取欺骗手段批准，非法占用土地建住宅的由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用的土地上新建房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准复占的土地以非法占用土地论处。本法条是对农村村民未经批准或采取欺骗手段批准，非法占用土地建住宅的行为。由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用的土地上新建房屋。本法条，是对农村村民非法占用土地建住宅，执法机关对其行政处罚责令退还非法建房占用的土地面积，限期拆除非法占用的土地上新建的房屋作出规定。本法条并没有规定被告责令村民在自家住宅院落非法建房住宅院落退还给谁，只规定拆除非法占用土地的新建房屋。综上被告对原告作出的葫连国土资罚字（2018)57号行政处罚决定书第1项，责令杨某某退还非法占用的746平方米土地的行政处罚适用法律错误，认定事实不清，证据不足。原告请求法院给予撤销。2、葫连国土资罚字（2018)57号该处罚决定书，被告对原告作出行政处罚。第2项是，限杨某某和接到文之日起15日自行拆除在非法占用的746平方米土地上新建房屋。被告对原告作出的第2项行政处罚与被告对原告作出的第1项行政处罚适用法律错误，认定事实不清，认定原告非法占用746平方米土地是如同一辙的，不过是增加了限原告杨某某自接到行政处罚决定书15日内自行拆除在非法占用的746平方米土地上新建房屋。此项处罚被告认定原告给儿盖房事实不清，故意混淆，没有分清所盖房屋性质，间数，正偏先后，儿子杨某1有经第三人村委会同意建房手续，是否属于私自占用集体土地建房，有没有违章房，将第三人本村村委会同意原告儿子杨某1，本村村民，盖房混为私自占用集体土地建房。原告杨某某替儿子杨某1申请在自家住宅院内盖房，经本案第三人东官沟村委会同意给予村（居）民建房申请表，并于2010年2月5日加以盖章同意盖建3间房屋（正房），之后，儿子杨某1没有到乡、区主管机关部门继续办理审批手续，将第二人同意盖的3间正房盖了起来，在施工中连山区城建执法大队来到盖房现场调查，询问过，问我儿杨某1建房有没审批手续，我儿将第三人同意建房的申请给城建执法大队，他们看过后，让我儿去乡里补审批建房手续，之后，我跟儿杨某1一起到沙河沟乡去补办审批宅基地建房手续，乡里领导说现在暂时停办，这就是这一事实。三、原告杨某某向本案第三人东官沟村村委会给已成年儿子，本村村民杨某1申请宅基地盖房并不违反《土地管理法》第六十二条之规定。《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不是超过省、自治区、直辖市规定标准。根据辽宁省农村宅基地管理办法第三十一条，农村村民建住宅宅基地用地标准按下列规定执行（一）人均耕地1300平方米以上的村每户不准超过400平方米；（二）人均耕地667平方米以上，1300平方米以下（含本数）的村，每户不准超过300平方米；（三）人均耕地667平方米以下（含本数）的村，每户不准超过200平方米。第三十二条，符合下列条件之一的，可以申请宅基地（一）农村村民户无宅基的；我完全符合上述法律要求。两户房宅基地应600平方米。我申请在院内为儿子盖房，本案第三人村委会已同意。四、葫连国土资罚字（2018)57号行政处罚决定书适用锦州高丞地理信息科技有限公司测绘图存在瑕疵。1、该图与实际不符。其图中高速公路的位置与所测绘的连山区沙河营乡东官沟村××号实际不符。2、未符辽宁省高速公路管理局205、102勘测定界图。不能认定所占地的所有人。五、葫连国土资罚字C2018)57号行政处罚决定书，存在认定事实不清，证据不足，将被处罚人杨某某为儿子杨某1申请建房，以杨某某使用两处住房宅基地论处，适用法律错误。请求贵院秉公执法，纠正不当处罚，撤销葫连国土资罚字（2018)57号行政处罚决定书。综上，原告请求：1、依法撤销葫芦岛市自然资源局连山分局对原告杨某某作出葫连国土资罚字（2018）57号行政处罚决定书第一项；2、诉讼费由被告承担。原告杨某某向本院提供如下证据：证1、第二轮土地承包收条；证2、协议书；证3、申请书和建房申请表；证4、身份证复印件两份和户口本复印件；证5、原始房照；证6、光盘、照片，以上证据原告用以证明原告是本村村民，是合法使用土地，不是非法使用，并且村委会同意建房，原告建房是合法的。被告葫芦岛市自然资源局连山分局辩称，一、答辩人严格按照《土地管理法》、《行政处罚法》的规定，经过立案、调查、现场勘察、告知权利、集体讨论听证、依法送法法律文书等程序，作出行政处罚，程序合法。二、答辩人在对原告杨某某作出行政处罚的过程中，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，所作出的葫连国土资罚字【2018】57号行政处罚决定书应予以维持。经信访渠道举报，经过依法立案、调查取证、现场勘查，核实土地权属、地类，确认了原告杨某某未经批准在集体土地上建住宅，虽然原告提出系因儿子结婚、住房紧张的理由建设住宅房屋，但是无法改变没有经过审批占用土地建房的事实，依据《土地管理法》第七十六条及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出了责令杨某某退还非法占用的746平方米土地、限期拆除的处罚决定。三、原告所述与村委会和他人的土地承包经营权纠纷与本案的处罚没有关联性。综上所述，我局作出的行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律得当，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告葫芦岛市自然资源局连山分局向本院提供如下证据：证1、信访记录、证2、立案呈报表、证3、责令停止违法行为通知书、证据4、询问笔录；证据5、现场勘测笔录和照片；证据6、勘测定界图；证据7、地籍证明表及附图；证据8、身份证复印件；证据9、被处罚人提供的证据材料（收条、协议、村委会说明、一户房屋的产权证）；证据10、调查报告；证据11、案件集体讨论记录；证据12、行政处罚听证告知书、送达证；证据13、听证申请书；证据14、听证通知书及送法回证；证据15、听证时被处罚人提交的证据、陈述意见、委托书、身份证明；证据16、听证笔录、听证意见；证据17、处罚决定书、送达回证；证据18、执行申请书、裁定书；以上证据被告用以证明作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，且已申请法院执行。第三人葫芦岛市连山区沙河营乡东官沟村村委会述称，第一轮承包期限是1983年到2000年底，原告的收据日期是2000年7月29日，证明不了交的是第二轮承包土地的钱，原告占用土地的性质是耕地。第三人向本院提供如下证据：证1、2002年仲裁裁决书；该证据用以证明，这块土地是本村三组土地。经庭审质证，原告对被告证据的质证意见如下：询问杨某某的笔录，杨某某本人没有签字，原告认为这个证据是不应该使用的；原告对土地性质是耕地有异议；原告建房不应该由土地局审批；建房申请表中村委会同意，申请表合法有效；第三人对被告证据无异议。对原告提供的证据，被告质证意见如下：对原告证据的真实性没有意见，认为收条和协议与本案无关，建房申请书只能证明原告向村委会提出建房申请，但是没有得到乡、镇政府的同意；对原告证据第三人质证意见如下：关于建房手续村委会无权审批，原告所述的二轮承包应该以合同为准；对第三人的证据，原告认为，从裁决书反映出原告交的承包费，仲裁书是无效的；被告对第三人的证据没有意见。本院对上述证据认证如下：对原、被告、第三人提供证据的真实性本院予以确认，对待证事实本院将结合案情予以综合认定。经审理查明，原告杨某某因占用沙河营乡东官沟村集体土地建民宅，被告对该行为进行立案、调查，并适用听证程序认定：杨某某未经政府批准私自占用集体土地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，于2018年12月26日作出葫连国土资罚字[2018]57号《行政处罚决定书》：1、责令杨某某退还非法占用的746平方米土地；2、限杨某某自接文之日起15日内自行拆除在非法占用的746平方米土地上新建的房屋，于当日向杨某某进行了送达。2019年3月4日，被告向杨某某作出《履行行政处罚决定催告书》并送达杨某某。后因杨某某未履行行政处罚决定书，被告向连山区人民法院提出申请执行，要求被执行人杨某某拆除在非法占用的746平方米土地上建的房屋。连山区人民法院于2019年4月24日作出（2019）辽1402行审75号《行政裁定书》，准予强制执行国土局作出的葫连国土资罚字[2018]57号《行政处罚决定书》，该裁定书送达后立即生效。后原告于2019年7月2日向本院提起行政诉讼，请求：依法撤销被告对原告杨某某作出葫连国土资罚字（2018）57号行政处罚决定书第一项并由被告承担诉讼费。本院于二〇一九年十一月四日作出（2019）辽1403行初68号行政裁定,裁定：驳回原告杨某某的起诉。原告不服，于2020年1月2日向葫芦岛市中级人民法院提起上诉，葫芦岛市中级人民法院于2020年1月15日作出（2020）辽1403行终1号行政裁定,裁定：撤销葫芦岛市龙港区人民法院（2019）辽1403行初68号行政裁定并指令葫芦岛市龙港区人民法院继续审理。另查明，在诉讼过程中被告葫芦岛市连山区国土资源局变更为葫芦岛市自然资源局连山分局，原葫芦岛市连山区国土资源局的行政职能由葫芦岛市自然资源局连山分局行使，原告和被告均同意变更本案被告为葫芦岛市自然资源局连山分局。本院认为,根据《土地管理法》第六十二条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。本案中原告杨某某名下已有一户住宅，且其建房用地未经乡(镇)人民政府审核，也未经县级人民政府批准，故被告认定杨某某未经批准私自占用集体土地建房并依据《土地管理法》六十二条、七十七条之规定对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会研究决定判决如下：驳回原告杨某某的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告承担。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审 判 长  陈玉岚人民陪审员  张 爽人民陪审员  齐 兵二〇二〇年六月五日书 记 员  牛 璐