黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黑06行终6号上诉人（原审被告）大庆市大同区人民政府，住所地黑龙江省大庆市大同区大同镇同城路，统一社会信用代码112306060017692250。法定代表人孙永刚，该区区长。行政机关出庭负责人庄卫东，该区副区长。委托代理人李欣旺，大同区人民政府工作人员。上诉人（原审被告）大庆市大同区高台子镇人民政府，住所地大庆市大同区高台子镇西太平村，统一社会信用代码11230606001769794G。法定代表人王伟业，该镇镇长。上诉人（原审第三人）陶君，男，1959年12月13日出生，汉族，农民，住黑龙江省大庆市大同区，委托代理人李加力，黑龙江司洋律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杜进广，男，1964年1月17日出生，汉族，农民，住黑龙江省大庆市大同区，委托代理人杜保金（杜进广之子），男，1987年4月20日出生，汉族，农民，住黑龙江省大庆市大同区，委托代理人张涛，黑龙江龙凤律师事务所律师。原审第三人刘忠，男，1945年9月17日出生，汉族，农民，住黑龙江省大庆市大同区，上诉人大庆市大同区人民政府（以下简称大同区政府）、大庆市大同区高台子镇人民政府（以下简称高台子镇政府）、陶君因与被上诉人杜进广，原审第三人刘忠行政决定及行政复议一案，不服大庆市让胡路区人民法院（2019）黑0604行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人大同区政府的行政机关出庭负责人庄卫东及委托代理人李欣旺，上诉人高台子镇政府的法定代表人王伟业，上诉人陶君及其委托代理人李加力，被上诉人杜进广的委托代理人杜保金、张涛到庭参加诉讼。原审第三人刘忠经本院依法传唤未到庭参加诉讼，依法不影响案件审理。本案现已审理终结。原审查明，1997年1月，原告的父亲杜纯福与高台子镇政府签订草原承包合同，承包面积为10689亩。同年，第三人刘忠与高台子镇东太平村村委会签订草原承包合同，承包面积为10650亩，合同均附有位置平面图，没有文字说明四至范围，承包期限都是自1997年1月1日至2027年1月1日，且双方承包的草原相毗邻。2005年7月10日，原告与高台子镇政府、第三人刘忠与高台子镇政府东太平村村委会分别签订了草原承包合同，承包草原的位置、面积、期限、承包费用、合同所附位置图等内容与1997年签订的合同的内容一致，两份合同记载了草原位置的纬度，也没有文字说明四至范围。2008年10月7日，原告将其承包的部分草原转包给于文广经营，合同约定转包草原的四至为：西临东干线，北临养殖场，东临七十二泡鱼池，南临陶君牧场，于文广至今一直按照该界线管理草原。2013年10月18日，第三人刘忠、陶君与高台子镇政府东太平村村委会分别签订了草原承包共同出资协议及共同承包说明，至此，陶君成为刘忠承包草原的共同经营管理者。2017年6月28日，被告高台子镇政府针对原告反映的与第三人之间草原界线存在纠纷一事，经过调查核实，作出《关于东太平村长岗子屯东干线以东草原界线纠纷的调查处理意见书》，该处理意见依据原告与案外人于文广签订的草原承包合同约定的四至范围，确认原告与第三人之间草原界线无争议。2018年8月31日，第三人向大同区人民法院提起民事诉讼，要求杜进广赔偿侵占草原的各项损失，法院以不属于民事案件受案范围为由驳回了第三人的起诉。2018年9月10日，第三人向被告高台镇政府递交申请，要求对草原经营权和使用权进行确认。2018年9月19日，被告高台镇政府根据2017年对该纠纷所作的调查内容，作出《关于村民刘忠、陶君与杜进广所承包草原经营权和使用权权属争议处理决定书》，确认原告与第三人所承包草原的分界线以历史形成的犁记为南侧分界线，与原告、于文广转包合同中注明的“南临陶君牧场”相吻合。原告不服，向大同区政府申请复议，2019年1月3日大同区政府以适用法律错误为由撤销了该处理决定，并责令高台子镇政府60日内重新作出处理决定。2019年1月15日，被告高台子镇政府重新作出同高决字[2019]第001号处理决定，认定的事情、处理结果与2018年9月19日作出的处理决定完全一致。原告不服，又向被告大同区政府申请复议，2019年6月4日，大同区政府作出同政复字[2019]001号行政复议决定，维持了被告高台子镇政府作出的处理决定。原审认为，《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”本案中，第三人向被告高台子镇政府提出草原确权申请，高台子镇政府对双方承包草原的使用权争议具有作出处理决定的法定职责。该处理决定经大同区政府复议后，原告在法定期限内向人民法院起诉，符合受案条件，高台子镇政府及大同区政府是适格被告。关于二被告作出的案涉行政行为是否有事实根据的问题。庭审查明，被告之所以以犁记作为双方承包草原使用权及经营权的分界线，理由有六点：一是原告与第三人签订的草原承包合同中均没有标明“四至”，当时是以“指手画地”的形式确定的草原承包范围，对草原面积也没有进行实际测量；二是第三人与案外人于文广拉犁记确认双方草原分界线时，原告未提出异议；三是大庆钻探工程公司在双方争议草原上打探测井，第三人获得补偿款时，原告未提出异议；四是第三人进行草原“三化”治理并获得上级补帖款时，原告未提出异议；五是第三人承包的草原与案外人于文广承包的草原南边相邻，与原告的草原并不相邻；六是村民的证人证言。本院认为，被告的上述观点存在以下错误：首先，原告、第三人与发包方签订草原承包合同后，均未取得承包经营权证，草原承包合同是确定双方草原经营权和使用权的唯一有效凭证。发生纠纷确权时，应以合同约定的内容作为认定案件事实的证据。而被告在此次确权过程中，没有依照合同所附位置图及位置的纬度现场测量，恰恰是按照原告有争议的犁记作为草原南侧分界线进行的实地测量，属于不尊重历史；其次，被告认为原告对第三人与案外人或其他单位之间的行为没有提出异议，属于默认了以犁记为草原南侧分界线的事实，被告的这一推断没有证据证实，属于主观臆断；再次，被告反复强调原告与第三人承包的草原不相邻，中间隔着于文广的草原，以此认定原告与第三人之间不存在界线争议。庭审查明，于文广经营管理的草原正是在原告处转包而来，且原告对草原南临第三人牧场的事实并无异议，只是对具体在哪一位置相邻有异议，被告的这一说法属偷换概念；最后，被告称导致双方草原面积发生误差的原因是，当年是以“指手画地”的形式确定草原承包范围，并没有实地测量草原面积。假使被告所言属实，那么合同中的位置、现状、所附位置平面图从何而来，亩数又怎么会精确到个位数，被告的这一说法显然不符合客观事实。因此，被告提出的抗辩意见没有事实根据，既不尊重历史，也不符合客观情况，本院不予采纳。综上，二被告作出的处理决定及复议决定认定事实不清，主要证据不足，作出的行政行为违法，依法应当予以撤销。关于被告大同区政府作出的行政复议决定程序是否合法的问题。被告大同区政府未向本院提交证明复议程序合法的相关证据，应承担举证不能的法律后果，应认定行政复议程序违法，依法应予撤销。综上，被告作出的行政行为主要证据不足、事实不清、程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告大同区高台子镇政府2019年1月15日作出的同高决字[2019]第001号处理决定；二、撤销被告大同区人民政府2019年6月4日作出的同政复字[2019]001号行政复议决定；三、责令被告大同区高台子镇政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。本案诉讼费50元（已由原告预交），由二被告各负担25元。上诉人大同区政府上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判维持大同区政府作出的同政复字[2019]001号行政复议决定，驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：首先，大同区政府受理程序合法，在申请人提出行政复议申请后，依法下达了行政复议受理通知书；其次，受理后依法进行了相关告知与审查；再次，延期审理依法下达了延期审理通知书；最后依法作出复议决定并送达。在一审法院告知的举证期限内已将同政复字[2019]001号行政复议决定复印件邮寄给原审法院。上诉人高台子镇政府上诉请求：1.撤销原审判决第一、三项；2.改判维持高台子镇政府作出的同高决字[2019]第001号处理决定；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：当时承包未实际测量各自草原面积，因承包人对各自承包草原的面积根本不在意，所以当时出现“指手划地”的现象，这是历史事实。另外，1998年5月份，被上诉人父亲杜纯福承包该片草原时，为分清界限，杜纯福、陶君、刘忠三人用四轮车拉犁，犁出一条深沟，以此为界，即“犁记”，被上诉人和原审第三人两家以“犁记”为分界线，各自经营承包的草原，互不干涉，相安无事。综上，一审法院作出的判决事实不清，请求支持上诉人的上诉请求。上诉人陶君上诉请求：1.撤销原审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求；2.请求维持高台子镇政府作出同高决字[2019]第001号处理决定和大同区政府作出同政复字[2019]001号行政复议决定。事实与理由：原审判决事实不清，原审被告提交的刘忠、杜进广等与高台子镇政府签订的草原承包合同、大同区草原监理站处理证明、高台子镇政府联合调查组调查笔录等证据可以证明上诉人陶君与被上诉人之间承包的草原不存在界限不清的问题。原审二被告作出的行政行为合法、证据确实充分，依法应予维持。另根据《行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，向有关组织和人员调查情况听取意见不是必要程序，一审法院认为复议程序违法没有依据。被上诉人杜进广辩称：关于大同区政府的上诉请求，一审举证时其代理人没有出示任何证据证实其在复议程序中进行了调查核实，而是完全照搬高台子镇政府的行政决定。因此，行政复议程序违法。关于高台子镇政府的上诉请求，高台子镇政府在上诉状中承认案涉草原是指手划地，据此推定为犁迹为历史形成，没有经过任何调查核实。作为行政机关应当依据客观事实调查涉案争议草原的原始状态及演变状态，但作为镇政府均没有调查核实，作出行政决定的理由全靠推断，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。关于陶君的上诉请求，其称涉案草原没有争议不属实，被上诉人一直在反应问题，其上诉理由不能成立，镇政府的行政决定明显错误。综上，请求驳回三上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审第三人刘忠未到庭、未提交答辩意见。本院经审理查明的案件事实与一审判决一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，上诉人高台子镇政府在一审提交的证据没有充分证明其作出的同高决字[2019]第001号处理决定的事实清楚、证据确凿，没有证明其作出该处理决定程序合法。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。本案中，上诉人大同区人民政府作出的同政复字[2019]001号行政复议决定系维持原行政行为，故关于原行政行为的合法性，可以由大同区政府和高台子镇政府中的一个机关进行举证。但是，关于大同区人民政府作出的同政复字[2019]001号行政复议决定，应由大同区政府承担举证责任。本案中，大同区政府在一审中未提交任何证据证明复议行为的合法性。二审庭审中，大同区政府虽主张其在一审举证期限内向一审法院邮寄过复印件，但没有提供证据证明该主张，故一审法院关于大同区政府应对其举证不能承担法律后果的认定适用法律正确。综上，三上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费150元，由上诉人大同区政府、上诉人高台子镇政府、上诉人陶君分别负担50元。本判决为终审判决。审判长  程雪飞审判员  刘宏博审判员  王 刚二〇二〇年六月二十二日法官助理姜雅文书记员桂博文附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。