四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行终19号 上诉人（原审原告）吴泰亲,男，生于1952年10月25日，汉族，住四川省资阳市安岳县。 委托代理人谢国成，四川英济律师事务所律师。 委托代理人宋卫平，四川英济律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）安岳县自然资源和规划局，住所地：安岳县岳阳镇西大街138号。 法定代表人聂永贵，局长。 出庭负责人鄢霖，副局长。 委托代理人李健，安岳县自然资源和规划局土地矿产储备交易中心主任。 委托代理人吴庆顺,四川兴岳律师事务所律师。 原审第三人四川省安岳县凯发房地产综合开发有限责任公司，住所地：安岳县岳阳镇建设街116号。 法定代表人唐安东，董事长。 委托代理人邓受禄，安岳县岳阳法律服务所法律工作者。 上诉人吴泰亲与被上诉人原安岳县国土资源局（以下简称原安岳县国土局，因行政机构改革已撤销，由新组建的安岳县自然资源和规划局继续行使其职责）、第三人四川省安岳县凯发房地产综合开发有限责任公司（以下简称凯发公司）土地行政管理其他行政行为一案，不服资阳市安岳县人民法院（2019）川2021行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭进行了审理。上诉人吴泰亲及其委托代理人谢国成，被上诉人安岳县自然资源和规划局（以下简称安岳县自然资源局）副局长鄢霖及其委托代理人李健、吴庆顺、原审第三人凯发公司的委托代理人邓受禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2003年3月14日，安岳县政府作出安府土［2003］019号《关于李绵勇、吴泰亲、邓名学等16户受让国有土地使用权的批复》，同意将位于岳阳的国有空地以出让方式提供给李绵勇及原告吴泰亲使用。同年4月2日，李绵勇和吴泰亲缴纳了12050元土地出让金，取得了被告原安岳县国土局颁发的安国用（2003）字第××号《国有土地使用证》。该证载明：土地使用者为李绵勇与吴泰亲，土地位于岳阳五社安遂路边，地号：01-9-259，用途为空地，使用权面积为2132.75平方米，终止日期为2008年3月10日。2008年3月4日，李绵勇和吴泰亲与第三人凯发公司签订《联合开发协议》，约定将李绵勇和吴泰亲取得的2132.75平方米土地过户到凯发公司名下，双方联合进行开发建设（“龙门苑商住楼”）。同年3月6日，被告与凯发公司签订《国有土地使用权出让合同》，将安岳县普州大道北延线、宗地编号为1-9-259、面积900平方米的国有土地出让给凯发公司用于商住开发，建筑面积为4500平方米（6＋1Ｆ）。安岳县地价评估事务所对该宗地按照商服150平方米、住宅750平方米分别计算土地出让金，其总金额为128340元，扣减了2003年4月缴纳的土地出让金12050元，原告为此实际缴纳了116290元的土地出让金，安国用（2003）字第××号《国有土地使用证》亦交回被告处予以了注销，被告同月颁发给凯发公司土地使用面积为900平方米的安国用（2008）第01909号《国有土地使用证》。在《安岳县地价评估事务所国有土地使用权出让评估核算表》及安国用（2008）第01909号《国有土地使用证》宗地图上还载明：该宗地确权面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道及绿化用地，未纳入确权范围。 2008年8月，安岳县普州大道北延线道路开始建设，2009年2月左右完工。2009年10月，原告吴泰亲通过竞标方式解除了与李绵勇的合伙关系，取得涉案土地独立使用权。位于普州大道北延线的“龙门苑商住楼”在原告挂靠凯发公司后于2010年7月亦动工进行建设，并于2011年11月竣工验收。2012年2月，经凯发公司申请，被告针对“龙门苑商住楼”向凯发公司重新颁发了土地使用面积为832.52平方米的安国用（2012）第0467号《国有土地使用证》，同时收回了安国用（2008）第01909号《国有土地使用证》予以注销。后原告陆续将“龙门苑商住楼”房屋对外出售，并将“龙门苑商住楼”所占国有土地分摊到王招其等业主名下，经测绘公司实测，“龙门苑商住楼”建筑面积实为4829.88平方米。 因原告认为安岳县普州大道北延线道路建设占用了使用权属于其所有的1039.59平方米国有土地（2132.75平方米国有土地中的一部分），从2012年起，原告向相关部门要求予以解决。2014年7月1日，安岳县政府办公室第27期政府会议纪要《2014年第2次国土资源工作专题会会议纪要》议定：1.原则同意对吴泰亲（李绵勇）宗地土地面积1039.59平方米（1.56亩）采取置换方式解决；2.同意将普州大道北延线左侧岳153号地块作为置换地块；3.按照兼顾“容积率、土地用途、房屋征收成本”等因素实行“双向评估”的原则，按评估结果，进行等价值置换；4.双向评估结果出来后，由县国土局牵头，县房管征收局、县住建局等相关部门配合，重新编制置换方案，报县政府国土资源专题会审定后按程序实施。之后，因该会议纪要精神未落实，原告继续找各级部门反映要求补偿。2018年6月22日，被告作出安国土资函[2018]195号《回复》称，2008年3月，原告（和李绵勇）与第三人凯发公司联合开发时，被告与凯发公司签订的《国有土地使用权出让合同》中明确了出让的土地面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道及绿化用地未纳入确权范围，也未核算土地出让金，但县规划和建设局把道路占用土地全部纳入了龙门苑项目容积率的计算范围，且原告取得地块开发的龙门苑项目已建设完成，土地使用权已分摊确权至购房业主手中。故原告已经不具有主张该地块权益的主体资格，也不存在1039.59平方米未作补偿的问题，对1039.59平方米土地不应置换。原告不服，诉至法院请求依法撤销被告的回复，并判令被告重新作出补偿或置换的行政行为。 原审另查明，1.2008年，安岳县规划和建设局发给第三人凯发公司《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》和《建设用地定点通知书》，批准“龙门苑商住楼”建设项目用地面积为2487.28平方米，建筑规模为4500平方米，容积率为2.01。2.2018年10月19日，安岳县政府办公室政府会议纪要第126期《2018年9月国土、环保、城建、房管、征收工作例会会议纪要》议定，鉴于吴泰亲不具有主张该地块权益的主体资格，且县住房城乡规划建设局把道路占地的面积纳入了龙门苑计算容积率的范围，故吴泰亲（李绵勇）所反映的道路占用其1.56亩土地缺乏依据，等价值置换不予支持。同意将2014年7月1日县人民政府办公室政府会议纪要第27期《2014年第2次国土资源工作专题会会议纪要》第七项第一条“吴泰亲（李绵勇）宗地土地面积1039.59平方米（1.56亩）采取置换方式解决”废止。原告针对安岳县政府第126期政府会议纪要的上述内容提起行政诉讼，资阳市中级人民法院一审以该纪要内容系内部纠错行为，未对原告权利义务产生实际影响，属于不可诉行政行为为由，裁定驳回原告起诉。原告上诉至四川省高级人民法院，二审驳回原告上诉，维持原判。 本案争议的焦点：一、安岳县普州大道北延线道路建设是否占用了原告认为属于其所有的1039.59平方米国有土地使用权；二、被告作出的不予补偿和置换的回复是否合法，是否应该被撤销并且重新作出答复。 原审认为，一、关于安岳县普州大道北延线道路建设是否占用了原告认为属于其所有的1039.59平方米国有土地使用权问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条、第八条、第十八条、第二十二条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条、第四十条、第四十一条之规定，国有土地实行有偿且有限期使用制度，使用年限届满，使用权即终止。土地使用者需要继续使用土地（或改变土地用途的），需申请续期，重新签订土地使用权出让合同，并支付（调整）土地使用权出让金。如果根据社会公共利益需要收回该幅土地的，土地使用权由国家无偿收回。本案中，原告吴泰亲于2003年取得2132.75平方米国有土地的使用权，其使用期限仅5年，且亦只缴纳了5年空地的土地出让金，到2008年3月10日期限届满。2008年，因城市道路建设的需要，被告根据原告的申请仅批准了900平方米给原告用于商品房开发建设，原告亦只缴纳了900平方米的土地出让金（虽然2008年计算土地出让金时是从2003年开始计算的，但该金额中扣减了2003年缴纳的2132.75平方米土地出让金，可见原告对于900平方米以外的土地未支付土地出让金）。且被告在2008年颁发的安国用（2008）第01909号《国有土地使用证》宗地图上已经载明“该宗地确权面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道和绿化用地，未纳入确权范围。”。因此，原告吴泰亲在2008年除以第三人凯发公司名义取得900平方米国有土地使用权（已用于开发）外，其并未取得涉案的1039.59平方米国有土地使用权，亦不存在普州大道北延线道路建设占用了使用权属于原告国有土地的问题。二、关于被告作出的不予补偿和置换的回复是否合法，是否应该被撤销并且重新作出答复问题。首先，对于原告提出的信赖利益保护问题，本院认为，信赖利益是否值得保护，应当权衡案件相关事实因素，在确定能够得到利益最大化，并且不触碰到法律边界的情况下，对相对人的信赖利益予以保护。本案中，原告2003年取得的2132.75平方米国有土地的使用权在2008年3月到期后，因安岳县普州大道北延线道路建设致规划改变，被告不但退还了2003年收取的2132.75平方米土地出让金，而且在重新与凯发公司签订《国有土地使用权出让合同》时，将建筑面积约定为4500平方米，该建筑面积的确定是按照在2000多平方米国有土地上建设时，容积率2.01进行计算确定的；如果按照900平方米国有土地计算，容积率2.01，其建筑面积仅为1800多平方米。且事实上原告以第三人凯发公司名义建设的“龙门苑商住楼”实际建筑面积达4800多平方米，超过了批准修建的4500平方米建筑面积。可见，相关部门对原告的利益充分进行了保护。其次，安岳县政府于2014年7月1日作出第27期会议纪要，针对原告提出的土地问题虽然原则同意置换，但又明确提出“双向评估”原则，要求按评估结果，重新编制置换方案，报县政府国土资源专题会审定后按程序实施等价值置换。该纪要是不具有强制力的行政机关内部指导性意见，原告能否取得土地置换的权利并非会议纪要能够赋予，而是要看是否符合土地置换和相关法律的规定。因原告自2008年3月起并未实际取得涉案的1039.59平方米国有土地使用权，不具备评估基础，故被告作出的涉案回复并未违反相关法律的规定，且安岳县政府亦随后作出了2018年会议纪要，对2014年会议纪要的相关内容予以否决，既是对被告回复的认可，又是一种内部纠错的行为。因此，原告要求撤销被告的回复并重新作出的请求无事实和法律依据支撑，本院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了原告吴泰亲的诉讼请求。 上诉人吴泰亲不服原审判决，上诉称，上诉人从2003年在取得土地使用证时，就在申请土地的规划建设手续，但是一直没有办到，直到2014年，安岳政府的会议纪要载明要给予赔偿；上诉人申请被上诉人补偿符合规定，但被上诉人的《回复》缺乏证据支撑，该《回复》未载明适用的法律、法规，应视为无法律法规依据；被上诉人作出的回复严重违反法定程序，原判决对此更是只字未提，二审法院依法应予撤销。被上诉人安岳县自然资源和规划局2018年6月22日作出的回复，没有事实依据、法律依据、严重违反了法律程序，一审法院在审查时没有按照行政诉讼要求进行全面审查，应该撤销。请求：1.依法撤销（2019）川2021行初10号行政判决，将本案发回重审，或者依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人安岳县自然资源局答辩称，原审法院的判决中经审理查明的这部分内容我们表示赞同。上诉人称发改局、城建局表示占用了上诉人的土地，我也看了发改局、城建局的文件内容，有些都没有印章。且没有具体证据支撑这些文件的内容，比如什么时候取得的多少土地，是否占用了上诉人的土地。上诉人在给邹县长写的信中都表述的是2009年-2010年修普州大道占用了其土地，现在起诉又称在土地有效期内就规划占用了其土地，这就相互矛盾了，应该无效。2008年土地续期时，上诉人挂靠第三人与国土部门续签了900多平方米的土地使用权，说明对土地受让作了重新的约定。上诉人把“回复”看的很重，当作具体的行政行为来看，“回复”不是导致上诉人权利的丧失，上诉人权利的丧失是在2008年重新签订的受让合同。土地期限到期后，使用权就自动归国家拥有。综上，总结以下答辩意见：1.上诉人受让国有土地使用权与担保人之间所构成的合同关系具有民事法律关系的属性或特征；2.答辩人是这一民事法律关系中的民事主体；3.上诉人已不具有1039.59平方米国有土地使用权，且诉争土地是否被占用与上诉人要求撤销的“回复”无因果关系。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人凯发公司陈述，本案把我们列为第三人，是没有任何理由，上诉人与被上诉人争议的1000多平方米土地，与我们没有任何关系。上诉人仅仅是挂靠我们受让了900多平方米的土地，且已经开发完。一审判决正确，希望二审驳回上诉人对我们的诉讼。 本院与原审查明的事实一致，本院对原审查明的事实予以确认。 本案的焦点是被上诉人对上诉人的申请作出的不予补偿和置换的回复是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条、第八条、第十八条、第二十二条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九条、第四十条、第四十一条之规定，国有土地实行有偿且有限期使用制度，使用年限届满，使用权即终止。土地使用者需要继续使用土地（或改变土地用途的），需申请续期，重新签订土地使用权出让合同，并支付（调整）土地使用权出让金。如果根据社会公共利益需要收回该幅土地的，土地使用权由国家无偿收回。本案中，上诉人吴泰亲于2003年取得2132.75平方米国有土地的使用权，其使用期限仅5年，且亦只缴纳了5年空地的土地出让金，到2008年3月10日期限届满。2008年，因城市道路建设的需要，被上诉人根据原告的申请仅批准了900平方米土地给原告用于商品房开发建设，上诉人亦只缴纳了900平方米的土地出让金（虽然2008年计算土地出让金时是从2003年开始计算的，但该金额中扣减了2003年缴纳的2132.75平方米土地出让金，可见上诉人对于900平方米以外的土地未支付土地出让金）。且被上诉人在2008年颁发的安国用（2008）第01909号《国有土地使用证》宗地图上已经载明“该宗地确权面积为900平方米，剩余1232.75平方米为街道和绿化用地，未纳入确权范围。”。因此，上诉人所认为的被上诉人占用了其1039.59平方米土地的事实不成立。被上诉人基于上诉人申请的答复，意思是上诉人不具有1039.59平方米土地的使用权，所以不存在占用及补偿的问题。首先，本案上诉人吴泰亲2003年取得的2132.75平方米国有土地的使用权在2008年3月到期后，因安岳县普州大道北延线道路建设致规划改变，被上诉人不但退还了2003年收取的2132.75平方米土地出让金。其次，安岳县政府于2014年7月1日作出第27期会议纪要，针对上诉人提出的土地问题虽然原则同意置换，但又明确提出“双向评估”原则，要求按评估结果，重新编制置换方案，报县政府国土资源专题会审定后按程序实施等价值置换。该纪要是不具有强制力的行政机关内部指导性意见，上诉人能否取得土地置换的权利并非会议纪要能够赋予的，而是要看是否符合土地置换和相关法律的规定。因上诉人自2008年3月起并未实际取得涉案的1039.59平方米国有土地使用权，不具备评估基础，故被上诉人作出的涉案回复并未违反相关法律的规定，且安岳县政府亦随后作出了2018年会议纪要，对2014年会议纪要的相关内容予以否决，既是对被上诉人回复的认可，又是一种内部纠错的行为。因此，上诉人不具有1039.59平方米土地的使用权，所以不存在占用及补偿。因此，上诉人要求撤销原审判决，将本案发回重审，或者依法改判的诉讼请求，无事实和法律依据支撑，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人吴泰亲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年六月八日 法官助理  刘 慧 书 记 员  凌 英