江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终262号上诉人（原审原告）曾依根，男，汉族，1952年2月5日出生，住江西省新余市分宜县。上诉人（原审原告）李学桂，男，汉族，1948年6月14日出生，住江西省新余市分宜县。被上诉人（原审被告）新余市人民政府，住所地新余市渝水区仙来中大道288号。法定代表人犹王莹，该市市长。委托代理人黄韶勇，该市行政复议与应诉中心主任。委托代理人袁玉坚，该市行政复议与应诉中心副主任。上诉人曾依根、李学桂因其诉被上诉人江西省新余市人民政府（以下简称新余市政府）房屋征收行政复议一案，不服南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原告曾依根、李学桂系原江西锂厂的职工，现居住的房屋系原江西锂厂破产前分配的单位自管公租房，至今持续缴纳房屋租金。2019年7月31日，分宜县人民政府（以下简称县政府）作出《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》，对江锂生活区棚户区改造项目规划红线内的房屋实施征收。二原告房屋在规划红线内。二原告不服《征收补偿方案》中异地建房只能采取购买或租赁两种方式，于2019年9月12日，以县政府为被申请人，向被告新余市政府申请行政复议，请求撤销县政府作出的《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》，要求县政府履行就案涉房屋先行房改出售给二原告的职责，并在此基础上再棚改，同步作出房屋征收决定与补偿方案。2019年10月11日，被告新余市政府作出余府复字［2019］21号《新余市人民政府复议委员会不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《行政复议决定书》），认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，房屋征收补偿方案是征收补偿安置工作中的一个环节和阶段行为，并非独立行为，未对二原告的具体征收补偿作出认定，也未对其权利义务产生实际影响，故二原告申请被告撤销县政府作出的[2019]38号《关于江锂生活区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）附件《江锂生活区棚户区改造房屋征收与补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），不属于行政复议的受案范围。房改是开展于20世纪90年代中期的政策性工作，该政策具有福利性、自愿性、选择性等特征，行政机关在房改过程中起到的作用主要是指导与监督，二原告请求县政府履行法定职责，将案涉房屋先行房改出售，在此基础上再棚改，并同步作出房屋征收与补偿方案的决定，已超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条规定的行政复议申请期限。综上，被告新余市政府根据《行政复议法》第十七条的规定，作出《行政复议决定书》，不予受理二原告提出的行政复议申请。另查明，二原告在庭审中明确表示，其提起本案诉讼的目的是通过本次诉讼，撤销案涉《征收补偿方案》，将“先房改后棚改”作为县政府重新作出征收补偿方案的内容。原审法院认为，根据《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，二原告对县政府作出的具体行政行为不服，向作为县政府上一级地方人民政府的被告申请行政复议，被告新余市政府具有作出行政复议决定的法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”案涉《征收补偿方案》由县政府制定。该补偿方案，系征收过程中的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征收人的合法权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。至于二原告提起本案诉讼，认为应“先房改后棚改”，并将此内容纳入到重新作出的、新的棚户区改造房屋征收与补偿方案中的问题，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（法发（1992）38号）规定精神，此类纠纷，不属于人民法院主管范围，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，被告新余市政府认为二原告提出的行政复议，不属于《行政复议法》规定的受理范围，驳回二原告的行政复议申请正确。二原告请求撤销被告作出的《行政复议决定书》，责令被告新余市政府对《房屋征收决定》及附件《征收补偿方案》重新作出先房改后棚改、同步进行房屋征收与补偿方案决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告曾依根、李学桂的诉讼请求。上诉人曾依根、李学桂不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：一、一审法院的判决认定事实有误。县政府在房屋征收时未履行房改法定职责，侵犯了上诉人享受单位公租房房改政策的权利。县政府作出的《房屋征收补偿方案》是与上诉人的合法权益具有重大利害关系的具体行政行为，上诉人向被上诉人提出的行政复议申请属于行政复议受案范围。二、一审法院的判决适用法律错误。应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：对征收、征用决定及其补偿决定不服的”之规定，认定本案属于人民法院的受案范围。请求撤销南昌铁路运输中级法院作出的（2019）赣71行初105号行政判决，改判撤销被上诉人作出的《行政复议决定书》，责令被上诉人督促县政府依法履行对上诉人居住的单位自管公租房履行房改法定职责，重新作出先房改后棚改同步进行的处理。被上诉人新余市人民政府答辩称：《江锂生活区棚户区改造房屋征收与补偿方案》实际上是房屋征收补偿安置中的一个环节，并未对房屋被征收人产生影响，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。公租房租赁改革也是房改政策的一部分，分宜县政府在1992年11月就出台相关政策，对不符合出售条件的房屋实行租赁改革。房改政策属于落实政策行为，所以上诉人提出的“先房改再棚改”的诉讼请求也不属于行政诉讼受案范围。且上诉人与棚改房屋之间存在的是租赁关系，不属于《江锂生活区棚户区改造房屋征收与补偿方案》中所列举的被征收人。请求驳回上诉，维持原审判决。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案属于对行政复议不予受理决定引发的行政争议。本案的核心问题系上诉人曾依根、李学桂提出的行政复议请求是否属于行政复议的受理范围。《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。该条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”可见，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据。但房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。也就是说房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收。案涉《征收补偿方案》系房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，未对被征收人的合法权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。据此，被上诉人认为上诉人提出的行政复议，不属于《行政复议法》规定的受理范围，驳回上诉人的行政复议申请并无不当。此外，结合涉案补偿安置方案的具体规定以及上诉人曾依根、李学桂的相关履责诉求可知，上诉人的诉求实质上是要求参加房改购买其居住的公房，但参加房改属于国家住房制度改革政策调整的范畴，系政府部门积极协调解决的事项，不属于行政诉讼的受案范围。故上诉人请求撤销被上诉人作出的《行政复议决定书》，责令被上诉人督促县政府依法履行对上诉人居住的单位自管公租房履行房改法定职责，重新作出先房改后棚改同步进行的处理的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决驳回曾依根、李学桂的诉讼请求，于法有据，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人曾依根、李学桂负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 方石清审判员 王丽君二〇二〇年六月十六日法官助理吁坤书记员万立强附：相关法律、司法解释条文第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；