浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终40号 上诉人（原审原告）张建华，男，1970年12月3日出生，汉族，户籍地湖州市南浔区，现住南浔区。 被上诉人（原审被告）湖州市公安局南浔区分局南浔派出所，住所地湖州市南浔区南浔镇人瑞路885号。 法定代表人杜新梁，该所所长。 出庭应诉负责人沈伟杰，该所副所长。 委托代理人邵力文，该所副所长。 被上诉人（原审被告）湖州市南浔区人民政府，住所地湖州市南浔区南浔镇向阳路601号。 法定代表人温建飞，该区区长。 出庭应诉负责人钟其，该区副区长。 委托代理人沈鸿伟，浙江金鼎律师事务所律师。 上诉人张建华诉被上诉人湖州市公安局南浔区分局南浔派出所（以下简称南浔派出所）、湖州市南浔区人民政府（以下简称南浔区政府）不履行查处法定职责及行政复议一案，德清县人民法院于2020年2月21日作出(2019)浙0521行初125号行政判决。张建华不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭,并于2020年5月13日进行了调查。上诉人张建华、被上诉人南浔派出所的出庭应诉负责人沈伟杰及委托代理人邵力文、被上诉人南浔区政府的出庭应诉负责人钟其及委托代理人沈鸿伟到庭参加调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，2018年5月26日，原告多次报警称其被非法限制人身自由，南浔派出所接警后处警，未发现有违法行为。次日，原告向南浔派出所报案，称其被非法限制人身自由一日。南浔派出所遂立案受理，并向原告制作了询问笔录，送达了受案回执。受案后，南浔派出所展开调查，调取了南浔镇司法所综合信息指挥室内的监控录像和处警人员执法记录仪中的视频资料，又对南浔镇司法所工作人员、南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）工作人员等进行了询问。2018年6月26日，因案件复杂，南浔派出所经批准，延长办案期限三十日。2018年10月18日，南浔派出所作出《终止案件调查决定书》，并邮寄送达给了原告。 2018年12月17日，南浔区政府收到原告邮寄的行政复议申请及有关证据材料。12月19日，南浔区政府作出浔复转字〔2018〕4号《行政复议申请转送函》及浔复告字〔2018〕7号《行政复议告知书》，将该复议申请转送至湖州市公安局南浔区分局（以下简称南浔公安分局）办理。原告不服，提起诉讼。2019年6月21日，湖州市中级人民法院作出（2019）浙05行初3号行政判决书，判决责令南浔区政府对原告的行政复议申请重新作出处理。对上述判决，双方均未提出上诉。2019年7月19日，南浔区政府向南浔派出所送达了行政复议答复通知书。后南浔派出所提交了行政答复书及有关证据材料。2019年9月9日，南浔区政府作出浔复决字〔2019〕15号《行政复议决定书》，决定确认南浔派出所未依法履行法定职责的行为违法，并向原告送达。 另查明，2018年8月29日，原告以南浔派出所未依法履行职责为由，提起行政复议。2018年9月10日，南浔公安分局受理，并于2018年10月29日作出湖浔公复决字[2018]3号《行政复议决定书》，决定驳回原告的复议申请。原告不服，于2018年11月23日向安吉县人民法院提起诉讼。2019年5月7日，安吉县人民法院作出（2018）浙0523行初230号行政判决书，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉于湖州市中级人民法院。2019年8月23日，湖州市中级人民法院作出（2019）浙05行终114号行政判决书，认为办案机关因客观原因无法及时作出处理决定的，应当向被侵害人说明情况，南浔派出所未向原告及时说明情况，属于程序违法。遂判决撤销了一审判决及南浔公安分局作出的行政复议决定书，确认南浔派出所未依法履行法定职责的行为违法。 原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第二条第二款规定：“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。”根据上述规定，南浔派出所具有负责本区域内的治安管理工作的法定职责。本案中，南浔派出所接到原告报案后，及时立案调查，调取了南浔镇司法所综合信息指挥室的监控视频资料，对有关人员进行了询问，并提供了两次处警执法记录仪视频资料。虽未及时调取南浔镇农工商总公司场院监控视频，未提供2018年5月26日22时报警处警执法记录仪视频资料，但结合南浔派出所提供的视频资料、调查询问笔录以及原告提供的视频资料，可以确定原告与南浔镇政府就拆迁赔偿协商的事实，虽协商过程持续时间漫长，原告中途亦曾表示放弃协商，但经劝说后复又参与协商。期间，南浔镇政府未有限制原告人身自由的违法行为。对于原告主张其被违法限制人身自由的主张，其未提交证据予以证实，且与事实不符，该院不予采信。对于南浔派出所未及时调取南浔镇农工商总公司场院监控视频，以及未提供2018年5月26日22时报警处警执法记录仪视频的行为，该院予以指正。湖州市中级人民法院（2019）浙05行终114号行政判决书，已查明南浔派出所相关程序违法的事实，并判决确认南浔派出所未依法履行法定职责的行为违法。南浔派出所在查明无违法事实的情形下，依据《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第二百三十三条第一款第一项规定，作出涉案终止调查决定书，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。综上，对原告主张撤销涉案终止调查决定书的诉讼请求，该院不予支持。 湖州市中级人民法院（2019）浙05行初3号行政判决书，判决责令南浔区政府对原告的行政复议申请重新作出处理。判决生效后，南浔区政府对原告的复议申请履行了法定的审查程序，其认为南浔派出所在调查处理过程中存在程序违法行为，并确认南浔派出所未依法履行法定职责的行为违法，符合本案基本事实，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项所作复议结论及适用法律正确。故对原告主张撤销涉案行政复议决定的诉讼请求，该院亦不予支持。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实及法律依据,该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张建华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张建华负担。 上诉人张建华上诉称，1.根据原《公安机关办理行政案件程序规定》第二十三条、第三十七条规定，南浔派出所对涉及本案上诉人被限制人身自由一案的证据材料，有及时、全面收集和调取的法定义务。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定的原则，被上诉人应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。在本案一审程序中，南浔派出所选择性的提交证据，将能够查明案件争议事实的张建华于2018年5月26日22时4分向110报警后，南浔派出所处警的视听资料和南浔镇司法所2018年5月26日9时至次日凌晨4时的室外监控视频两份主要证据不向法庭提交。这两份证据是能够查明本案事实的最主要、最直接证据。南浔派出所没有提交，应视为被诉行政行为主要证据不足。2.上诉人向一审法院提交调取证据申请书，一审法院自始至终未作任何处理，违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十六条规定。3.本案的被诉原行政行为是南浔派出所作出的《终止案件调查决定书》，上诉人被违法限制人身自由的主张是否成立，涉及到被诉行政行为的合法性，根据行政诉讼法的规定，应当由南浔派出所提交与案件事实有关的全部证据予以证明。一审法院颠倒了行政诉讼举证责任分配原则。4.南浔派出所在本案诉讼程序中，未提交与被诉原行政行为案件事实有关的主要证据，应当属于行政诉讼法第七十条第一项规定的主要证据不足，被诉行政行为依法应予撤销。一审法院驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。综上，请求撤销德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初125号行政判决，撤销南浔区政府作出的浔复决字〔2019〕15号《行政复议决定书》，撤销南浔派出所作出的湖浔公（南）行终止决字[2018]50005号《终止案件调查决定书》，判令南浔派出所重新作出行政行为，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人南浔派出所答辩称，2018年5月26日14时15分许，上诉人报警称在农工商处被限制人身自由，接到报警后，被上诉人南浔派出所指派民警到达现场进行处置，民警到达后经电话联系，发现上诉人正坐在自己的轿车后排座椅上，周边有南浔镇副镇长等人。经初步询问了解，当日系南浔镇政府工作人员和上诉人协商拆迁赔偿事宜，后民警引导双方到南浔镇司法所就拆迁事宜进行协商，双方均听从了民警的建议，坐在南浔镇司法所综合信息指挥室会议桌两侧进行协商。因现场未发现报警人所称的被限制人身自由的警情，民警离开现场。后上诉人又多次报警称被限制人身自由，南浔派出所均及时派民警到现场进行处置，均未发现上诉人报称被限制人身自由的情形。次日，上诉人到南浔派出所报案称被关了一天，南浔派出所对其制作询问笔录，按照行政案件查处并制作受案回执当场交上诉人签名确认。受理案件后，南浔派出所即对本案进行调查，于当日调取了上诉人的报警记录、南浔镇司法所综合指挥室内的监控录像和出警人员的执法记录仪视频，后又对南浔镇司法所及南浔镇政府工作人员等进行询问，查明当日系南浔镇政府工作人员与上诉人协商湖州市南浔华纳家私厂被强拆后原址上的后续清理及赔偿事宜，双方并无肢体上激烈的冲突，没有证据证明有人对上诉人的身体实施强制，并使其自由受限。南浔派出所在查明本案事实的基础上，以没有违法事实为由，于2018年10月18日作出终止案件调查的决定，并邮寄送达给原告。综上，南浔派出所所作决定符合法律规定，请求二审法院驳回上诉。 被上诉人南浔区政府答辩称，1.被上诉人南浔区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。2.公务人员行使国家行政管理权的行为都是公务行为，公务行为是否合法，并不影响其行为的公务性质。公务行为是否违法，应通过行政系统内部程序解决，或由司法程序加以解决，而不应由行政机关通过外部行政管理的方式进行处理。南浔镇政府工作人员与上诉人协商拆迁赔偿的行为是具有行政职权要素的行为，是在执行公务过程中实施的行为，不能纳入是否违反治安管理行为进行评价。3.根据南浔派出所提供的视频资料、调查询问笔录及上诉人提供的视频资料，可以确定上诉人与南浔镇政府就拆迁赔偿协商的事宜。虽协商过程持续时间较长，上诉人中途亦曾表示放弃协商，但经劝说后反复又参与协商。期间，南浔镇政府工作人员未有限制上诉人人身自由的行为。依照行政法常识以及《国务院法制办公室对的复函》的精神，南浔派出所经调查后发现，上诉人报警称非法限制人身自由一案中不存在违反治安管理的违法行为，即没有违法事实，据此，依照当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第一项之规定，作出的案涉终止调查决定认定事实清楚、适用法律正确。4.尽管案涉终止调查决定认定事实清楚、适用法律正确，但根据当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款之规定，南浔派出所在作出行政行为过程中未依法履行说明义务，属于行政行为程序轻微违法，且该程序轻微违法对上诉人的权利不产生实际影响，并无撤销重作的必要和意义。故南浔区政府所作确认违法的复议决定是完全正确的。5.南浔区政府作为复议机关已经依法确认南浔派出所所作的行政行为违法，人民法院再对该行政行为宣告违法已无必要，因此，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求完全正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持；上诉人的上诉请求缺乏事实根据，不符合法律规定，上诉理由不充分，应予驳回。 二审期间，各方当事人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理查明，对原审法院认定的案件事实予以确认。 二审过程中，各方当事人围绕原审判决事实认定是否清楚、法律适用是否正确，程序是否合法等进行了辩论。 本院认为，当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第一项规定，“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的……。”本案中，2018年5月27日，上诉人张建华向被上诉人南浔派出所报案称被人关了一天，南浔派出所当日受理此案为行政案件并进行调查、取证。南浔派出所根据已调取、收集的证人证言、视频资料等证据，发现南浔镇政府工作人员系出于就拆迁赔偿等事项进行协商的目的，在南浔镇司法所内与上诉人进行协商，未发现南浔镇政府工作人员存在违法事实。因此，被上诉人南浔派出所在查明案件事实的基础上，所作《终止案件调查决定书》符合法律规定。 关于南浔派出所在调查、取证过程中，未将本案存在的客观原因及时向上诉人进行说明，该行为违反了当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款之规定，本院已生效的（2019）浙05行终114号行政判决书已将南浔派出所未依法履行法定职责的行为确认违法，复议机关南浔区政府从复议监督角度在涉案复议决定中将前述行为确认违法并无不当，法院无再重复评价的必要。关于调取证据申请的处理，一审法院结合已查明的事实在判决书中对南浔派出所未及时调取部分视频监控的行为和未提供部分执法记录仪视频的行为予以指正亦无不当。 综上，原审判决事实认定清楚、适用法律正确，程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张建华负担。 本判决为终审判决。 审判长  许婷婷 审判员  许金荣 审判员  彭伟伟 二〇二〇年六月九日 书记员  陈 诚 -10- -11-