河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行初68号原告南召县绿宝珍稀植物园，住所地南召县太山庙乡曹店村，统一社会信用代码91411321MA40BCLQ37。法定代表人黄保太，经理。委托代理人杨彦红，河南怡和律师事务所律师。委托代理人易卫峰，河南怡和律师事务所律师。被告南召县人民政府，住所地南召县中华路290号。法定代表人方明洋，县长。委托代理人席国阳，该政府工作人员。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。被告南阳市人民政府，住所地南阳市中州路291号。法定代表人霍好胜，市长。委托代理人刘小闯，该政府工作人员。原告南召县绿宝珍稀植物园（以下简称绿宝植物园）诉被告南召县人民政府拆除违法建筑物决定及被告南阳市人民政府行政复议决定一案，河南省高级人民法院指定本院管辖。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告绿宝植物园的委托代理人杨彦红、易卫峰，被告南召县人民政府的委托代理人席国阳、黄小菊，被告南阳市人民政府的委托代理人刘小闯，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年12月17日，南召县人民政府作出（召）强拆决字〔2019〕6号《关于拆除违法建筑物决定书》，认定绿宝植物园在南召县鸭河口集中式饮用水源地内存在违法建筑，决定近日内对违建地点的违法建设强制执行。绿宝植物园不服，向南阳市人民政府提起行政复议。2020年3月4日，南阳市人民政府作出宛政复决〔2020〕10号行政复议决定，维持了南召县人民政府作出的上述决定。原告诉称，2011年原告通过出让方式取得南召县太山庙乡曹店村凤凰坡25576.22平方米国有建设用地使用权，该宗地用途为旅游用地，南召县规划局向原告颁发了规划许可证，南召县住房和城乡建设局向原告办理了建筑工程施工许可证。在房屋依法建成并验收后，南召县房产管理局对原告所建设房屋进行了房屋产权登记。2019年11月14日，南召县人民政府以原告所建房屋违反水污染防治法为由向原告下发（召）强拆决字〔2019〕1号决定后，立即组织人员对原告部分房屋进行拆除。原告提出异议要求停止拆除，南召县人民政府于2019年12月17日再次向原告下发（召）强拆决字〔2019〕6号决定书，并继续对原告房屋进行拆除。原告于2019年12月18日向南阳市人民政府申请行政复议，南阳市人民政府于2020年3月4日作出宛政复决〔2020〕10号维持的行政复议决定。原告认为被告依据2013年12月31日作出的召环罚综〔2013〕76号和2014年4月10日作出的召政〔2014〕3号行政处罚决定书，在没有对原告建筑物确认违法的情况下拆除原告合法财产，违反了法律规定。请求：1、依法确认南召县人民政府作出的（召）强拆决字〔2019〕6号《关于拆除违法建筑物决定书》和南阳市人民政府作出的宛政复决〔2020〕10号行政复议决定书违法并予以撤销；2、请求二被告赔偿原告因强拆行为造成的财产损失共计151329579.86元；3、诉讼费用由被告承担。庭审中，经法官释明，原告将其诉讼请求规范为：1、撤销被告南召县人民政府作出的（召）强拆决字〔2019〕6号《关于拆除违法建筑物决定书》和南阳市人民政府作出的宛政复决〔2020〕10号行政复议决定书；2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据材料：第一组：1、南召县人民政府（召）强拆催告〔2019〕1号限期拆除催告书；2、南召县人民政府（召）强拆决字〔2019〕1号《关于拆除违法建筑物决定书》；3、南召县人民政府（召）强拆催告〔2019〕6号限期拆除催告书；4、南召县人民政府（召）强拆决字〔2019〕6号《关于拆除违法建筑物决定书》；5、南阳市人民政府作出的宛政复决〔2020〕10号行政复议决定书；第二组：1、绿宝植物园召国用（2011）第00009号国有土地使用证；2、乡字第2011-006号乡村建设规划许可证；3、建筑工程施工许可证；4、房屋所有权证。上述证据材料均为复印件。被告南召县人民政府辩称，一、原告建设项目超出土地证所载范围，也未按规划设计条件进行开发建设，已构成违法占地和违法建设。原告办理的国有土地使用证是一个环形，环内的中心部分是集体土地，不在其土地证使用范围内。但原告在办理规划许可证时所提供的设计图纸中，占地范围已经扩大到整个小岛，拟建的建筑物也超出了国有土地使用证证载范围。所以，其办理的超出土地使用面积的规划许可证是无效的。在实际建设过程中，原告把绝大多数建筑物都建设成自成一体，内带花园、游泳池的独立别墅，违背了规划用途和规划设计要点的要求。建筑占用的土地明显超出其持有的土地证所载范围，已经形成违法占地。且原告未经规划部门放线，擅自在违法占用的土地上建设房屋，也严重违反了规划条件，所以其所办的房屋所有权证也是无效的。二、原告的建设项目位于水源地保护区内，违反了《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，依法应予拆除或关闭。原告在水源地保护区新建建设项目，应当依法进行环评并按规定程序报批，并应按照环保“三同时”的要求同时设计、同时施工、同时验收，但原告并未遵守上述规定。2013年12月31日，南召县环境保护局下达召环罚〔2013〕76号行政处罚决定书，决定对原告作出如下处理：责令立即停止违法行为，处以罚款叁拾万元整。后南召县环境保护局报经南召县人民政府批准，对原告的建设项目进行拆除或关闭。2014年，原告违法占地问题被央视《经济半小时》栏目曝光后，南召县人民政府组织拆除原告在违法占用土地上建设的别墅4栋。2019年以来，全国范围内开展违建别墅清理整治活动，原告的建设项目被省市挂号督办。2019年11月1日，南召县人民政府召开会议，决定对全县范围内的所有违建别墅依法予以拆除或关闭。经催告后，南召县人民政府先后下发（召）强拆决字〔2019〕1号拆除违法建筑物决定书、（召）强拆决字〔2019〕6号拆除违法建筑物决定书，决定对原告现存的16栋别墅强制执行，并告知原告有提起行政复议和行政诉讼的权利。因此，南召县人民政府对原告进行的处罚并无不当，请求法院予以支持。被告南召县人民政府向本院提交了以下证据材料：一、绿宝植物园取得土地使用权手续；二、召国用（2011）第00009号国有土地使用证办证档案；三、乡字第2011-006号乡村建设规划许可证；四、南召县环境保护局行政处罚档案；五、（召）强拆决字〔2019〕1号、6号拆除违法建筑物决定书。上述证据材料均为复印件。被告南阳市人民政府辩称，南阳市人民政府收到原告的行政复议申请后，向南召县人民政府作出了行政复议案件答复通知书，南召县人民政府在法定期限内提交了当时作出具体行政行为的相关证据材料及答复书。经过调查及延期审理，南阳市人民政府作出了维持南召县人民政府拆除决定的复议决定，并送达了原告和南召县人民政府。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告南阳市人民政府向本院提交了以下证据材料：一、行政复议申请书、邮寄信封；二、行政复议答复通知书送达回证；三、行政复议答复书及相关证据材料；四、行政复议决定书；五、行政复议决定书送达回证。上述证据材料均为复印件。本院经审理查明，2010年，绿宝植物园通过出让方式取得了位于南召县太山庙乡曹店村凤凰坡25576.22平方米国有土地使用权，土地用途为公共绿地。该宗地位于鸭河口水库中一小岛上，使用权范围为水库178.5米水位线以下的环形区域，小岛中心土地为曹店村集体土地。2011年，经南召县人民政府批准，该宗地土地用途变更为旅游用地，并为绿宝植物园换发了国有土地使用证。随后，南召县规划局为绿宝植物园办理了乡村建设规划许可证。绿宝植物园在该岛上建设了房屋等建筑设施。2013年12月31日，南召县环境保护局下达召环罚〔2013〕76号行政处罚决定书，认定绿宝植物园在饮用水水源二级保护区内建设，并且有污染物排放，决定对其作出如下行政处理：责令立即停止违法行为，处以罚款叁拾万元整。2019年12月11日，南召县人民政府对绿宝植物园作出（召）强拆催告〔2019〕6号限期拆除催告书，认定绿宝植物园在鸭河口集中式饮用水源地内存在12处违法建筑物，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第六十六条的规定，催告绿宝植物园5日内自行拆除违法建筑，逾期仍未履行义务的，南召县政府将依法强制执行。2019年12月17日，南召县人民政府对绿宝植物园作出（召）强拆决字〔2019〕6号拆除违法建筑物决定书，认定绿宝植物园的建设违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第六十六条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，决定近日内对违建地点的违法建筑强制执行。绿宝植物园不服，向南阳市人民政府提起行政复议。2020年3月4日，南阳市人民政府作出宛政复决〔2020〕10号行政复议决定，维持了南召县人民政府作出的上述决定。绿宝植物园不服，于2020年3月25日向南阳市中级人民法院提起行政诉讼。南阳市中级人民法院受理后，向河南省高级人民法院呈请指定管辖。2020年4月16日，河南省高级人民法院作出裁定，指定本案由本院管辖。上述事实有各方当事人提供的经过庭审质证的相关证据及本案庭审笔录为证，足以认定。本院认为，一、经当庭询问被诉拆除违法建筑物决定是行政处罚决定还是强制执行决定，被告南召县人民政府认定该决定为强制执行决定。二、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定的前提是行政机关已经依法作出行政决定且已履行催告程序。本案，尽管被告南召县人民政府在作出被诉拆除违法建筑物决定前向原告下发了限期拆除催告书，但催告书中既未显示行政机关所作行政处罚决定，也未表明催告的是行政处罚的内容，故被告南召县人民政府所作被诉拆除违法建筑物决定缺乏事实根据。三、《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序第一节一般规定中的第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该章该节第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”依照上述规定，只有具有行政强制执行权的行政机关才有权作出强制执行决定。本案，被告南召县人民政府依照《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第六十六条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定作出被诉拆除违法建筑物决定，但未提供其依据上述规定具有强制执行权的依据，故被告南召县人民政府作出被诉拆除违法建筑物决定属超越职权。综上，被告南召县人民政府所作拆除违法建筑物决定超越职权，依法应予撤销，被告南阳市人民政府维持该决定的行政复议决定亦应予以撤销。原告绿宝植物园的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告南阳市人民政府2020年3月4日作出的宛政复决〔2020〕10号行政复议决定；二、撤销被告南召县人民政府2019年12月17日作出的（召）强拆决字〔2019〕6号拆除违法建筑物决定。案件受理费50元，由被告南召县人民政府与被告南阳市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张红久审判员  尹晓雯审判员  李占永二〇二〇年六月二十八日书记员  王 敏附：本案适用的相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。