江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终212号上诉人（原审原告）乐安县万崇镇丰林村委会山塘村小组（以下简称山塘村小组）。诉讼代表人万明华，组长。委托代理人毛群凡，江西民鉴律师事务所律师。委托代理人潘雯瑾，江西民鉴律师事务所律师。上诉人（原审第三人）乐安县万崇镇丰林村委会龙口村小组（以下简称龙口村小组）。诉讼代表人万精祥，组长。委托代理人刘军华，乐安县正大法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）乐安县人民政府（以下简称乐安县政府），住所地乐安县行政中心。法定代表人吴宜文，县长。上诉人乐安县万崇镇丰林村委会山塘村小组、乐安县万崇镇丰林村委会龙口村小组因其诉被上诉人乐安县政府林业行政管理行政复议一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，1981年林业“三定”时期，原告山塘村小组持有乐山林权证万字第093号林权证，该证载明执证单位：万坊公社丰林大队山塘小队，山名：“塘木除”，座落：“塘木除”，面积：30亩，四至界址：东：田，南：龙城，西塘木除，北：水库。第三人持有乐山林权证万字第099号林权证，该证载明执证单位：丰林大队龙口里生产队，山名：“长根山”，座落：“塅子坑”，面积：15亩，四至界址：东：山塘田，南：山塘塅子坑，西：龙口队，北：塅子坑路。2009年10月1日，丰林村委会与万崇镇人民政府签订了《万崇镇政府和丰林村委会山塘村小组对塘木除山林使用权和所有权的处理协议》，该协议载明1号山东以农田为界，西以农田为界，南以农田为界，北以山岭为界，面积177亩的有林山，等现有的林木采完松脂后，林地、林木使用权和所有小组所有……。2010年8月23日乐安县人民政府分别根据《万崇镇政府和丰林村委会山塘村小组对塘木除山林使用权和所有权的处理协议》及乐山林权证万字第093号林权证向原告山塘村小组颁发了塘木除林地所有权使用权、林木所有权使用权证（证号：乐府林证字（2010）第0705060001号、乐府林证字（2010）第0705060002号）。第三人龙口村小组认为1981年林业三定时，乐山林权证万字第099号林权证将座落在“塅子坑”的长根山15亩林地确定归其所有，被告乐安县人民政府向原告山塘村小组颁发的乐府林证字（2010）第0705060001号、乐府林证字（2010）第0705060002号林权证侵犯了其合法权益，遂于2019年1月5日向乐安县人民政府申请行政复议，乐安县人民政府于2019年4月4日作出了乐府复字［2019］1号行政复议决定，撤销了其原于2010年8月23日向山塘村小组颁发的乐府林证字（2010）第0705060001号、乐府林证字（2010）第0705060002号林权登记。原告山塘小组不服该行政复议决定，遂提起本案诉讼。要求依法撤销乐安县政府作出的乐府复字（2019）1号行政复议决定。另查明，龙口小队（龙口村小组）已划归乐安县丰林村委会街上村小组。原审法院认为，本案的争议焦点是被告乐安县人民政府于2019年4月4日作出的乐府复字（2019）1号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院审查行政行为的合法性包括两个方面。除了要看行政行为是否符合程序要件，行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；还应当审查行政行为是否符合实体要件，包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。本案中，经查，第三人龙口村小组（龙口小队）已划归乐安县丰林村委会街上村小组。虽然其持有1981年乐山林权证万字第099号林权证（执证单位：丰林大队龙口里生产队），且此后就涉案山场争议向相关部门反映，要求对林权登记事项进行更正，并向被告乐安县人民政府提出了行政复议申请，但乐安县人民政府受理申请人龙口村小组复议申请后，并未就龙口村小组是否具有申请行政复议主体资格进行审查，其作出乐府复字（2019）1号行政复议决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。原告山塘村小组要求撤销乐安县政府作出的乐府复字（2019）1号行政复议决定的诉讼请求，本院予以支持。就涉案行政纠纷，被告乐安县人民政府在具有主体资格的申请人重新提出申请后，可依法重新作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（一）项、第（六）项之规定，判决如下：撤销被告乐安县人民政府于2019年4月4日作出的乐府复字（2019）1号行政复议决定。上诉人山塘村小组不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：龙口村小组在2019年1月14日提出申请复议请求时已超过申请复议期限，原审法院对此事实未予认定，存在认识错误。上诉人龙口村小组不服一审判决，其提起上诉的主要理由是：一是村小组是按照村民居住状况形成的集体经济组织，是村民自治共同体的一种形式，具有申请行政复议的主体资格。二是早在1981年龙口村小组就取得了“长根山”的林权证，并由上诉人管理至今，因此龙口村小组申请行政复议依法有据。三是依据《中华人民共和国物权法》的相关规定，对于集体所有的土地和森林等，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。所以乐安县人民政府所作的乐府复字（2019）1号行政复议决定正确，请求撤销原审判决，改判维持乐安县人民政府作出的乐府复字（2019）1号行政复议决定。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是龙口村小组是否具有申请行政复议主体资格和龙口村小组在2019年1月14日提出复议申请是否已超过申请复议期限。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。即行政复议是一种基于行政相对人的申请而开始的行政行为，应该首先对行政相对人的主体资格进行审查。我国农村集体土地所有权制度，在农村管理体制改革之前，实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的形式，生产队范围内的土地，归生产队所有。农村管理体制改革后，人民公社、生产大队、生产队分别由乡（镇）政府、村民委员会、村民小组所取代。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民委员会为基层村民自治组织，村民小组是该自治机构之下再度划分的最小单元。原国土资源部国土发〔2001〕359号《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中规定“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界限，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有，……对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有”。农民集体是一个抽象的概念，无法具体行使所有权。《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林……依照下列规定行使所有权：……（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权”。在此种情况下，村民小组是以土地所有者代表的身份主张土地所有权，可以代表集体经济组织享有民事权利和义务，独立承担民事责任。本案中，根据万崇镇丰林村委会向一审法院提交的证据可知，乐安县万崇镇丰林村村委会现有山塘组、街上组等十三个村民小组，上诉人龙口小队（龙口村小组）与小街小队、大街小队已经全部划归其中的街上村民小组管理，因此街上村民小组应为本案涉土地所有权的适格复议申请人，龙口村小组不具有申请行政复议的主体资格。鉴于乐安县人民政府受理申请人龙口村小组复议申请后，并未就龙口村小组是否具有申请行政复议主体资格进行审查，故其作出的乐府复字（2019）1号行政复议决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。此外，龙口村小组提出的复议申请是否已超过申请复议期限的问题，本案中由于龙口村小组并非为行政复议的适格申请人，因此在适格申请人未参加复议的情况下，原审判决对该问题不予审查，并无不当。如适格申请人提出复议申请后，被上诉人乐安县人民政府在受理时应就复议期限的问题依法予以审查。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人乐安县万崇镇丰林村委会山塘村小组和乐安县万崇镇丰林村委会龙口村小组共同负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 方石清审判员 王丽君二〇二〇年六月十九日书记员 吁 坤附：本案相关法律、规范依据第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；