安徽省休宁县人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖1022民初1067号 原告：休宁县投资促进局（原休宁县招商局），住所地安徽省休宁县海阳镇书院路9号政务大楼十二楼。 法定代表人：谢卫民，局长。 委托诉讼代理人：郑明继，安徽。 委托诉讼代理人：李阳，安徽。 被告：黄山市龙徽投资置业有限公司，住所地安徽省休宁县海阳镇新城区。 法定代表人：周桂贤，董事长。 委托诉讼代理人：胡正安，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈娟娟，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 原告休宁县投资促进局与被告黄山市龙徽投资置业有限公司合同纠纷一案，本院于2019年9月25日立案后，依法适用普通程序。被告黄山市龙徽投资置业有限公司提出管辖权异议，本院依法裁定，予以驳回。被告不服，提起上诉。黄山市中级人民法院经审理，驳回上诉，维持原裁定。2020年5月25日，本院依法公开开庭进行了审理。原告休宁县投资促进局的委托诉讼代理人郑明继，被告黄山市龙徽投资置业有限公司的委托诉讼代理人胡正安、陈娟娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 休宁县投资促进局向本院提出诉讼请求：1、依法确认休宁县投资促进局与黄山市龙徽投资置业有限公司2011年5月12日签订的《黄山市龙徽项目协议书》第四条所约定的“如乙方（龙徽公司）在竞拍中以每亩均120万元以上价格取得上述地块使用权，甲方（即县投资促进局）将以招商奖励、基础设施投入方式将亩均120万元以上的超额部分全额奖励给乙方，在乙方出让金缴完后10个工作日内返还结清”无效；2、判令黄山市龙徽投资置业有限公司向休宁县投资促进局返还人民币21945360元;3、本案诉讼费由黄山市龙徽投资置业有限公司承担。 事实及理由：2011年5月12日，原休宁县招商局与黄山市龙徽投资置业有限公司签订《黄山市龙徽项目协议书》。协议约定：黄山龙徽公司开发建设滨江新城区黄山南路东侧、文昌路南侧地块约定145.08亩，开发房地产项目和在工业园区投资金滤嘴加工项目；其中商住项目土地价格约定为120万元/亩，龙徽公司通过招拍挂方式取得开发权，如超出120万元/亩，超出部分休宁县招商局全额返还黄山龙徽公司。龙徽公司于2011年8月22日摘牌取得黄山南路东侧、文昌路南侧地块69866.67平方米商、住用地开发权，出让价为180万元/亩。龙徽公司支付土地出让金18864万元，返还龙徽公司出让金6288万元。 黄山龙徽公司因故未完成部分用地的开发建设，请求退还部分用地，县土地收购储备中心与黄山龙徽公司签订两份《收储协议》，收回68.2244亩开发用地，退还土地出让金8186.93万元。黄山龙徽公司至今未实施《黄山市龙徽项目协议书》项下工业园区投资金滤嘴加工项目的投资建设。 国办发文三番五令严禁任何地区、部门和单位减免土地出让收入、变相减免土地出让收入。《中华人民共和国招标投标法》规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。《黄山市龙徽项目协议书》第四条第2款约定，以土地出让金返还的方式，损害国家利益，且排除其他竞买者，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的情形，该条款约定无效，黄山龙徽公司应返还人民币21945360元。 原告为证明自己的主张，向本院提供如下证据：1、原告的统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明及身份证复印件各一份，证明原告的诉讼主体资格；2、《黄山市龙徽项目协议书》复印件一份，证明休宁县招商局与黄山市龙徽投资置业有限公司因招商金滤嘴加工项目所达成的协议及给予的奖励措施；3、国有建设用地使用权出让合同复印件一份，证明黄山市龙徽投资置业有限公司摘牌取得黄山南路东侧、文昌路南侧地块68966.67平方米商、住用地开发权，出让价为180万元/亩，总价为18864万元；4、收储协议复印件两份，证明黄山市龙徽投资置业有限公司退还68.2244亩开发用地;5、付款凭证复印件一份，证明返还土地出让金6288万元之事实，结合黄山市龙徽投资置业有限公司退还68.2244亩开发用地事实，实际返还土地出让金21945360元；证据六、安徽省高级人民法院（2019）皖民终244号民事判决书复印件一份，证明实际受让土地36.57亩，实际受让价为120万元/亩，总价为43884000元。 黄山市龙徽投资置业有限公司辩称，一、案涉《黄山市龙徽项目协议书》属于行政协议，因该协议产生的纠纷不属于民事诉讼受案范围。本案中，从项目协议签订主体来看，协议的一方主体为休宁县招商局（现为休宁县投资促进局），系行政主体，双方之间非平等主体关系；从协议签订的目的来看，项目协议的目的系休宁县招商局为实现招商引资的行政管理目标，协议中亦明确载明系“为了加快休宁县城区建设步伐”“促进地方经济发展”；从协议的履行过程来看，案涉项目协议的本质系休宁县招商局在行使招商引资、投资促进的行政职权的过程；从协议的内容来看，项目协议的本质为行政主体提供优惠政策，企业执行政府政策，约定的是行政法上的权利义务关系，普通商事主体不享有政策制定权力。请求人民法院依法驳回起诉。 二、原告的起诉已经超过2年诉讼时效。案涉协议签订于2011年5月12日，原告诉称国家禁止减免土地出让金，称其存在以不合理条件限制或排斥潜在投标人，那么休宁县投资促进局作为一级人民政府的招商引资、投资促进部门，显然是从协议签订之始即知晓其诉称之情形。本案中，原告在2年内未行使权利，已丧失请求法院依法保护其民事权利的资格，丧失国家法律强制力的保护。 三、原告主张项目协议相关条款无效没有事实和法律依据。（一）、案涉项目协议不存在违反合同法第五十二条第（二）项规定的情形1.案涉项目协议第四条第2款约定的地块受让优惠本质属于“行政奖励”，不属于合同法第五十二条第（二）项规定的合同无效情形。招商引资是促进经济发展的重要方式，休宁县投资促进局（原休宁县招商局）作为地方人民政府的投资促进部门，其在案涉项目协议中给予被告的优惠政策，本质上是一种行政奖励。休宁县投资促进局在协议中给予被告的地块受让优惠，属于行政主体在行使行政职权中的裁量行为，并不违反法律法规的强制性规定，应当予以兑现。休宁县投资促进局主张返还的金额，是其基于案涉项目协议支付给龙徽公司的款项是行政奖励、是招商引资中给予行政相对人的优惠政策，并非土地出让金。土地出让金的收取与行政奖励的兑现为两条独立的财政收支线。现原告主张投资促进部门给予的行政奖励属于减免土地出让收入，违反合同法第五十二条第（二）项规定而无效，缺乏事实和法律依据。2.案涉项目协议并不存在损害国家、集体或者第三人利益的情形。休宁县投资促进局为履行政府职能，引进有实力的企业进驻休宁县城开发，是其给出了一定的优惠政策，但龙徽公司并非没有代价取得上述优惠政策，龙徽公司也是付出了对应的交易成本。具体体现在：（1）在龙徽公司取得涉案土地之前，该地块上原本是未拆迁的地块，但休宁县政府缺乏拆迁资金，因此休宁县招商局急于与龙徽公司达成招商协议，并明确需要龙徽公司在协议签订后支付5000万元资金给休宁县政府，龙徽公司根据协议的约定在2011年5月份先支付了2000万元，2011年8月份支付了3200万元。（2）协议中约定的龙徽公司按照120万元每亩的价格取得土地对龙徽公司来说也是有风险的。虽然协议中约定了超过120万元以上部分的以招商奖励的形式返还，但合同中同时约定了如果达不到120万元，则龙徽公司必须给予补足到120万元。因此，原告主张案涉项目协议违反合同法第五十二条第（二）项规定而无效，缺乏事实和法律依据。（二）、案涉项目协议并不存在违反法规强制性规定等其他可能造成合同无效的情形。案涉项目协议第四条关于地块受让优惠的约定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。原告诉称的国家禁止任何地区、部门减免土地出让收入的规定均系规范性文件，不属于法律、行政法规，原告以案涉协议违反规范性文件为理由主张合同无效，不能成立。（三）、原告作为具有相关法定职责的行政主体恶意主动请求确认合同无效，违反诚实信用原则。法治政府应当是诚信政府，诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政协议中各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。具体到案涉协议中，原告与被告签订协议、履行协议也应当以诚信为前提。原告现主张案涉项目协议第四条第2款因违反合同法第五十二条第（二）项规定，属于恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效的情形，其目的在于规避其应承担的义务，使被告的合法权利不受保护。原告作为最了解相关法规和政策的行政主体，恶意主动请求确认合同无效，如支持其诉求，意味着体现双方真实意愿的合同约定不仅对其没有约束力，甚至可能使其获得不正当的利益，这将违背合同无效制度设立的宗旨，也将纵容违法行为人从事违法行为，为诚信政府、法治政府建设蒙羞。请求人民法院依法驳回其诉讼请求。（四）、案涉项目协议确定的义务已履行完毕，从保护合同的稳定性、合同履行的公平性角度考量，不应认定为无效。涉案协议签订于2011年5月12日，在协议签订后，被告根据协议约定向指定账号汇入预付款，在被告依法取得国有土地使用权后，原告也如约兑现了相关优惠政策，协议所确定的义务已经实际履行完毕。在协议签订并实际履行完毕的长达九年之后，原告请求确认合同条款无效，显然不利于保护合同的稳定性和维护交易安全，有违诚实信用的合同原则,更无法定和约定的依据。 综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法查明案件事实，予以驳回。 被告为证明自己的主张，向本院提供如下证据：1、休宁县投资促进局职能配置、内设机构和人员编制规定打印件一份，证明：（1）休宁县投资促进局（原休宁县招商局）作为地方人民政府的投资促进部门，其主要的职责就在于贯彻落实国家、省、市关于投资促进的方针政策和决策部署，统筹协调和指导休宁县的投资促进工作，牵头组织实施招商活动，组织开展相关的投资促进工作；（2）休宁县投资促进局在协议中给予被告的地块受让优惠，属于行政主体在行使行政职权中的裁量范围；2、《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（〔2018〕1号）复印件各一份，证明休宁县投资促进局作为具有相关法定职责的行政主体，恶意主动请求确认合同无效，主张返还已兑现的优惠政策，违反诚实信用原则，亦不符合国家政策、司法政策，有违诚信政府、法治政府的建设目标。 经庭审举证、质证，本院认定事实如下：2011年5月12日，休宁县招商局（甲方）与黄山市龙徽投资置业有限公司（乙方）签订《黄山市龙徽项目协议书》一份，协议约定：“为加快休宁县城区建设步伐，提高中国休闲养生之都城市品位，发展精深加工业，促进地方经济发展，根据《中华人民共和国合同法》等法律法规规定，甲乙双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用原则，经友好协商，现就休宁县经济开发区开发建设“黄山市仁富滨江商住开发项目（暂定名）”和在工业园区内开发建设“金滤嘴加工厂项目（暂定名）”达成如下协议。第一条项目地块及用途1、黄山市龙徽滨江商住开发项目地块，位于开发建设休宁县城滨江新区文昌路南侧地块内，两块地块面积约为145.08亩，其中，地块一面积约为111.36亩；地块二坐标面积约为33.72亩，两地块用途为商业、住宅，使用期限为70年。上述两宗地四至见地块红线图，具体面积以国土部门实测为准。2、金滤嘴加工厂项目地块，位于工业园区内，用途为工业用地，使用期限为40年，面积约30-40亩（具体以地块红线图和土地证核定面积数字为准）。…第四条优惠政策1、税费及奖励政策金滤嘴加工厂项目，享受休宁县经济开发区招商引资优惠政策，企业所得税和增值税地方留成部分自投产当月起实行“三免两减半”。2、地块受让优惠（1）黄山市龙徽滨江商住开发项目地块，双方商定，乙方取得该项目两地块综合出让价格为每亩均120万元。乙方通过参与招拍挂方式依法获得上述地块开发权，并按规定进行开发建设。如乙方在竞拍中以每亩均120万元以上价格取得上述地块使用权，甲方将以招商奖励、基础设施投入方式将亩均120万元以上的超额部分全额奖励给乙方，在乙方出让金缴完后10个工作日内返还结清；如上述地块综合摘牌价格亩均不足120万元，乙方除据实缴纳土地出让金外，在办理国有土地使用权证前按每亩均120万元价格向甲方补交不足部分。在本协议约定的项目地块城市基础设施建设配套费，乙方按规定标准缴纳后，由甲方全额奖励乙方，作为基础设施建设投入奖励。（2）金滤嘴加工厂项目地块，面积约30-40亩，甲方同意按单价6.5万元／亩的土地出让金价格出让给乙方或乙方指定的第三方，作为金滤嘴加工项目生产厂，用地性质为工业用地。如在投产后2年内年均缴税超过500万元，甲方同意在协议价6.5万元／亩基础上，下浮1.5万元／亩，作为乙方在工业项目投入的奖励。…”协议签订后，休宁县国土局启动房地产地块的挂牌程序。2011年8月22日，经竞拍，黄山市龙徽投资置业有限公司以180万元／亩，取得该项目104.8亩国有土地使用权，支付土地出让金18864万元。根据招商协议，休宁县国土局于2013年8月8日和2014年8月14日分两笔返还黄山市龙徽投资置业有限公司土地挂牌价与协议价的差额5000万元和1288万元。后黄山市龙徽投资置业有限公司申请退还部分用地，休宁县土地收购储备中心于2016年1月18日和2017年6月27日两次与黄山市龙徽投资置业有限公司签订《收储协议》，以120万元／亩进行收储，收回土地30亩和38.2244亩，退还土地出让金计8186.93万元。迄今，黄山市龙徽投资置业有限公司实际使用土地为36.5756亩。 另，2019年2月21日中共休宁县委休发（2019）2号文件载明，…（12）组建县投资促进局。将县招商局的职责，以及县发展和改革委员会等部门的对外交流协作相关职责整合，组建县投资促进局，作为县政府工作部门。不再保留县招商局。 本院认为，本案争议焦点为： 1、2011年5月12日休宁县招商局与黄山市龙徽投资置业有限公司签订的《黄山市龙徽项目协议书》的法律性质，是行政协议还是民事合同。法律不禁止行政机关参与民事活动。判断该协议的法律性质，应当从协议订立的意图、订立过程中双方的磋商情况、协议的内容及履行等综合分析。协议载明“根据《中华人民共和国合同法》等法律法规规定，甲乙双方本着平等、自愿、有偿、诚实信用原则，经友好协商，……”达成；协议约定的权利义务是以民事财产权益为核心；休宁县招商局签订协议是为了引进资金，促进当地经济发展，实现经济价值。协议体现了民事主体就财产权益平等协商的结果，应为民事合同，而非行政协议。 2、案涉协议第四条第2款是否合法有效。《中华人民共和国招标投标法》第五条规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。第十八条第二款规定，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。本案中，休宁县招商局虽不是案涉土地使用权的招标人，但是基于其担负的职责，事实上能够对案涉土地使用权的拍卖有着相当的推动作用和影响力。《黄山市龙徽项目协议书》第四条第2款约定以返还土地出让金的方式排除其他竞买者，且双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害了国家利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的情形，该协议第四条第2款无效,属于协议部分条款无效，应予确认。 3、原告起诉是否超过诉讼时效。首先，诉讼时效期间适用于债权请求权，不适用于形成权。原告关于确认案涉协议第四条第2款无效的请求属于形成权之诉。其次，因合同无效产生的财产返还请求权属于债权请求权，但是当事人并不享有确认合同无效的法定权力，合同只有在被法定裁判机关确认无效之后，才产生不当得利的财产返还请求权及该请求权的诉讼时效问题。因此，原告起诉没有超过诉讼时效期间。 综上，依据《中华人民共和国招标投标法》第五条、第十八条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第五十八条规定，判决如下： 一、确认《黄山市龙徽项目协议书》第四条第2款无效； 二、黄山市龙徽投资置业有限公司在判决生效后三十日内返还休宁县投资促进局土地出让金21945360元。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费151527元，由黄山市龙徽投资置业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省黄山市中级人民法院。 审 判 长  刘良民 人民陪审员  吴敏文 人民陪审员  吴复兴 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  汪 静