江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终280号上诉人（原审原告）吕金宝，男，1956年11月1日出生，汉族，住浙江省仙居县。委托代理人石晓燕，北京圣运（天津）律师事务所。被上诉人（原审被告）抚州市东乡区詹圩镇人民政府，住所地：抚州市东乡区詹圩镇詹圩街。法定代表人王建华，镇长。委托代理人陈晓东，该镇政府党委委员。委托代理人艾贵平，江西书童律师事务所律师。被上诉人（原审被告）抚州市东乡区人民政府，住所地抚州市东乡区行政中心。法定代表人曾春，区长。委托代理人万克勤，江西汝河律师事务所律师。上诉人吕金宝因其诉被上诉人江西省抚州市东乡区人民政府（以下简称东乡区政府）、东乡区詹圩镇人民政府（以下简称詹圩镇政府）房屋行政强制拆除一案，不服抚州市中级人民法院（2019）赣10行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。原告既然针对强制拆除行为提起诉讼，适格的被告就是实施拆除行为的行政机关。本案中，原告提供的证据材料不足以证实东乡区政府实施了案涉被诉强制拆除行为，且原告自认被告东乡区政府未实际参与涉案砖厂拆除，被告东乡区政府亦否认其实施了拆除行为。按照职权法定原则，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。虽然东乡区政府可以就一些重点工作组织有关工作部门实施，不能仅因被告东乡区政府下发了《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》，即认定东乡区政府为本案适格被告，因该方案并非针对原告一家企业作出，且本案所诉拆除行政强制行为被告东乡区政府并未实际参与，故被告东乡区政府不属于本案适格被告。此外，原告提起本案诉讼时，提出对《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》规范性文件附带性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述规定，行政诉讼中提出规范性文件附带性审查，其前提是行政行为之诉符合行政诉讼案件受理条件。因原告提起的涉案砖厂强制拆除行为之诉，存在错列被告之情形，且经释明后，原告仍坚持诉讼，故其提起的规范性文件附带性审查亦不符合行政诉讼的受理条件，对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告吕金宝的起诉。上诉人吕金宝不服一审裁定，其提起上诉的主要理由是：一、东乡区人民政府下发的《建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》是针对全区范围内所有的建筑用砖厂进行清理整治的行政行为，具有明确的对象，对上诉人的实体权利已经产生实际影响。区政府相关部门依据该方案的规定实施了拆除行为，属于上级机关的授权委托行为，其行为后果应由区政府承担，被上诉人东乡区政府属于适格被告。二、两被上诉人未经合法认定程序就将案涉砖厂认定为违法生产企业，在程序上严重违法。三、上诉人对案涉土地及地上建筑物享有合法权益，有权要求获得安置补偿，被上诉人在未给予上诉人合理安置补偿的情况下就实施强制拆除行为，明显规避依法行政的法定职责。一审法院认定事实错误，请求撤销抚州市中级人民法院作出的（2019）赣10行初75号行政裁定，依法改判或发回重审。被上诉人抚州市东乡区人民政府答辩称：一、上诉人在一审中已经明确表示强制拆除行为并非被上诉人所为，上诉人也未提供证据证明是被上诉人实施了强制拆除行为，被上诉人不是本案的适格主体。二、《建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》不具有普遍约束力，不属于规范性文件。三、案涉砖厂不具备相应的环保、安全、经营等手续，属于无证经营，且位于学校旁，存在重大安全隐患，相关部门依法予以拆除并无不当。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，首先，《江西省采石取土管理办法》第三条规定“各级人民政府应当加强对采石取土管理工作的领导，科学规划，合理布局，采取有效措施，规范采石取土行为”。第四条规定“县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内采石取土的监督管理工作。县级以上人民政府环境保护、安全监管、工商、公安、劳动和社会保障、林业、农业、水利、建设、交通等有关行政部门，应当按照各自的职责依法做好采石取土的监督管理工作”。本案中，上诉人吕金宝经营的闽东砖厂在安全生产许可证和采矿许可证失效的情况下长期无证生产，由于生产工艺落后，环保设施不达标，既污染了周边环境，又存在较大的安全隐患，严重影响周边群众生产生活。为此，东乡区国土资源、环境保护、安全监管等部门和詹圩镇政府依据各自职责多次下达法律文书，要求闽东砖厂停产关闭。东乡区政府作为全区采石取土管理工作的领导机关，根据职能部门的报请，制定了《东乡区建筑用砖厂关停整治专项行动工作方案》，对专项行动的整治范围、方法步骤、职能单位的职责分工、奖励和补偿措施进行了安排和部署。该行为是区政府发挥组织协调作用，以前期职能单位下达的法律文书为基础，责成相关部门作出后续的强制执行决定，直至实施强制拆除行为，是行使是否准予强制执行及如何强制执行的决定权，而并非是将自身的职权委托给有关部门行使，所以强制执行的实施主体是被责成的部门。责成行为本身只具有内部性，是上级政府为推进行政强制执行而明确具体实施部门的内部核准指令活动。同时，责成行为也是一种过程性、阶段性的行政活动，它直接作用于下级行政机关，是对前期下达的法律文书的执行行为，其本身既不增加当事人的义务，也不对当事人的实体合法权益产生直接影响，依法不属于行政诉讼受案范围。真正对当事人的实体权益产生直接影响的是执法单位后续的强制拆除行为，而且对补偿标准有异议，当事人也可另行提起诉讼。此外，上诉人在一审法院问话笔录中自认被上诉人东乡区政府并未实际参与案涉砖厂拆除，被上诉人东乡区政府亦否认其实施了拆除行为，上诉人要求确认被上诉人东乡区政府实施的对案涉砖厂的强制拆除行为违法，一审法院综合分析上诉人提交的证据材料认为上诉人提交的证据不能证实被上诉人东乡区政府实施了强制拆除行为，并作出了上诉人东乡区政府不属于本案适格被告的认定，并无不当。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。由于上诉人在本案中关于“确认东乡区政府强制拆除案涉砖厂的行为违法”的诉讼请求这一“主诉”不成立，因此其提出的一并附带审查规范性文件的诉讼请求亦不能得到支持。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定“基层人民法院管辖第一审行政案件”，第十五条规定“中级人民法院管辖下列第一审行政案件（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件……”，本案上诉人如认为组织实施强拆行为的是东乡区詹圩镇人民政府或其他职能部门可以依法向具有管辖权的基层人民法院另行提起诉讼。综上所述，鉴于上诉人提起的案涉砖厂强制拆除行为之诉，存在错列被告之情形，且经释明后，上诉人仍坚持诉讼，故原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 葛 伟审判员 方石清审判员 王丽君二〇二〇年六月十六日法官助理吁坤书记员万立强