内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终79号上诉人（一审被告）：四子王旗人民政府。法定代表人：赵利国，旗长。委托代理人：成光辉，副旗长。委托代理人：突尔泰，内蒙古爱德律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：苏和，男，1962年7月15日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区四子王旗巴音敖包苏木夏布嘎嘎查二十八号。委托代理人：阿拉腾那日苏，内蒙古泽铭律师事务所律师。上诉人四子王旗人民政府（以下简称四子王旗政府）因被上诉人苏和诉其不履行土地确权职责一案，不服内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院（2019）内09行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人四子王旗政府的委托代理人成光辉、突尔泰，被上诉人苏和及其委托代理人阿拉腾那日苏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年8月22日，苏和向四子王旗政府邮寄了申请书，申请书载明：申请人苏和；被申请人格日勒其其格；请求事项：要求被申请人返还申请人的5461亩草场，确认被申请人无权从申请人处分得草场并排除妨害；事实与理由：被申请人格日勒其其格1983年婚嫁到江岸嘎查并将户口一并迁出。1988年草牧场承包时被申请人与丈夫达来一家五口人在江岸嘎查分得草场16014亩，因此被申请人不应在巴音敖包苏木夏布嘎嘎查再分配草场，申请人的草场中不包括被申请人的草场，申请人所承包草场中的5461亩也不应分给被申请人。申请人身为巴音敖包苏木夏布嘎嘎查委员会成员，有权从本集体经济组织承包土地。被申请人身为另一个集体经济组织成员，无权在申请人所承包的土地上分得土地，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条、第十八条和第四十八条规定处理。申请书称人民法院作出的民事裁定书认为申请人与被申请人的争议应当依据《草原法》第16条由人民政府处理，故申请四子王旗政府办理。四子王旗政府收到苏和的申请后，转交原四子王旗草原监督管理局（以下简称四子王旗草监局）处理，四子王旗草监局组织相关人员进行调查后，于2018年10月16日向苏和出具了《关于巴音敖包苏木夏布格嘎查牧民苏和所反映的草场问题的答复》，答复苏和，经调查，四子王旗草原承包经营纠纷仲裁委员会已于2015年7月25日以四草原仲裁字【2015】第1号《四子王旗草原承包经营纠纷仲裁决定书》对苏和所反映的草场问题进行了裁决，该决定书已经发生法律效力，请遵照执行。苏和不服，向四子王旗政府提出申请。2018年11月28日，四子王旗政府向苏和出具四政字〔2018〕44号《关于巴音敖包苏木夏布格嘎查牧民苏和反映的草场问题的答复》，答复苏和其就争议事项已向四子王旗草原承包经营纠纷仲裁委员会申请了仲裁，该仲裁委员会于2015年7月25日作出了【2015】第1号《仲裁决定书》，依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，其未在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉的，裁决书已发生了法律效力，各方当事人应当根据裁决书所确定的内容行使权力、履行义务。苏和不服，遂提起本案诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《土地权属争议调查处理办法》等相关法律、法规和规章的规定，四子王旗政府作为县级人民政府，依法具有对个人或单位的土地权属争议申请接收并作出处理的法定职责。苏和于2018年8月22日向四子王旗政府递交了申请书，在申请书中请求四子王旗政府按照《草原法》第十六条的规定对其申请事项作出处理，四子王旗政府收到了苏和的申请，是双方不争的事实。按照上述法律规定对苏和的申请作出处理，是四子王旗政府的工作职责。四子王旗政府在收到苏和的申请后转交其相关职能部门草监局进行调查处理，符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，对同级人民政府交办的争议案件，职能部门认为应当受理的，决定受理并进行调查，经调解不能达成协议的，提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定；职能部门认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，从四子王旗草监局作出的《关于巴音敖包苏木夏布格嘎查牧民苏和所反映的草场问题的答复》和之后四子王旗政府作出的四政字〔2018〕44号《关于巴音敖包苏木夏布格嘎查牧民苏和反映的草场问题的答复》可见，四子王旗政府及其相关职能部门四子王旗草监局均认为苏和的申请事项属于草原承包经营权争议，且该争议已由农村土地承包仲裁委员会仲裁解决。在此情形下，四子王旗政府应当根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，对苏和的申请作出相应的决定，但其仅作出《关于巴音敖包苏木夏布格嘎查牧民苏和反映的草场问题的答复》，显然于法无据，属于未履行相应的法定职责。苏和关于四子王旗政府未对其申请事项进行裁决有悖于《行政复议法》第十七条、第三十一条规定的诉讼理由，因苏和申请四子王旗政府履行的是土地确权职责，而不是行政复议职责，故不能成立，不予支持。四子王旗政府关于苏和起诉适用法律错误的答辩理由成立，但不能因此排除四子王旗政府未履行对苏和的申请依法作出相应决定法定职责的事实。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，一审法院判决：责令四子王旗人民政府在本判决生效后对苏和的申请依法作出处理。案件受理费50元，由四子王旗人民政府负担。四子王旗政府上诉称，一审法院认定事实错误,四子王旗政府已经对苏和提交的申请书做出处理,不存在不履行法定职责的情况。一、苏和就其与格日勒其其格草牧场纠纷事宜向四子王旗草原承包经营纠纷仲裁委员会申请仲裁后，该仲裁委于2015年7月25日以四草原仲裁字[2015]第1号《四子王旗草原承包经营纠纷仲裁决定书》作出了仲裁，处理了其职能范围内的草牧场纠纷。本案中涉及到的纠纷已通过生效的仲裁决定，确定苏和按当时分草牧场标准实际分得5948亩，并不存在其草牧场被他人侵占的事实。苏和收悉仲裁委裁决书后，未向人民法院提起诉讼。依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条的规定，本裁决书已发生法律效力，苏和应遵照执行。二、苏和于2017年12月28日向四子王旗草监局递交了信访申请，该局受理信访案件后，于2018年1月5日向苏和出具了《信访事项不予受理告知书》，本案中四子王旗政府的职能部门已就其反应的问题通过信访的方式作出了答复。苏和未向四子王旗政府提出信访复查申请，故四子王旗草监局出具的《信访事项不予受理告知书》已发生法律效力。三、苏和于2018年8月22日向四子王旗政府递交了《申请书》,请求事项为:要求返还草场,排除妨害。此内容不属于确权申请，所以四子王旗政府出具答复的行为也不属于不履行法定职责的行为。并且四子王旗政府收悉苏和相关材料后转交至其职能部门草监局处理,该局于2018年10月16日向其出具了书面答复意见。后苏和不服,向四子王旗政府提交了申请书。四子王旗政府收悉苏和申请后，向苏和送达了有关问题答复。以上两份答复清楚地向苏和告知了其提出的草原确权事宜的仲裁裁决已经生效,应当按照裁决结果执行。综上，四子王旗政府收悉苏和的申请后已经在法定期限内作出了处理,不存在不履行法定职责情形，请求撤销一审判决，改判驳回苏和的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费由苏和承担。苏和答辩称，一、《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”故四子王旗政府对于苏和申请确权事项具有法定职责，应依法对苏和的申请作出具体行政行为。二、苏和依法提出确权申请，四子王旗政府自认收到该申请，四子王旗政府作出的《关于巴音敖包苏木夏布格嘎查牧民苏和反映的草场问题的答复》不具有具体行政行为应具有的强制性、单方性、可诉性、确定力等主要特征，不属于针对苏和的申请而作出的具体行政行为。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，苏和与案外人因草原使用权发生纠纷，申请四子王旗政府解决纠纷，四子王旗政府在收到确权申请后并未在六十天的法定期限内作出具体行政行为，构成不履行法定职责。综上，请求驳回四子王旗政府的上诉请求，维持一审判决。二审查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：四子王旗政府应否对苏和的土地确权申请作出处理决定。《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”苏和因与案外人草牧场纠纷事宜向四子王旗政府提出申请，请求案外人返还草场，确认案外人无权分得草场并排除妨害。苏和先是提起民事诉讼被裁定驳回起诉，故其申请应属四子王旗政府的工作职责，四子王旗政府应依法作出处理。四子王旗政府虽然作出答复，认为双方纠纷已经仲裁委作出裁决并已生效，各方应遵照执行。但该份答复无论从名称还是内容、形式均是对申请的说明及告知行为，不符合具体行政行为的特征，不能视为对苏和的申请作出了处理决定。一审法院判决责令四子王旗政府对苏和的申请依法作出处理并无不当，四子王旗政府的上诉主张不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人四子王旗人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇二〇年六月九日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培