浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终43号 上诉人（原审原告）徐昌寅，男，汉族，1942年1月2日出生，住温岭市。 委托代理人**，北京京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路2号。 法定代表人戴曦敏，主任。 应诉负责人谢郑勇，副主任。 委托代理人蔡福友、江海勇，浙江明权律师事务所律师。 原审第三人徐立志，男，汉族，1973年8月6日出生，住温岭市。 上诉人徐昌寅诉被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处（以下简称横峰街道办事处）行政协议一案，不服温岭市人民法院（2019）浙1081行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告徐昌寅在温岭市××××村建有房屋，其集体土地建设用地使用证号为温岭集建（1994）字第14-1552号，用地面积227.12㎡，该房屋位于温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收范围。2018年4月20日，原告徐昌寅与三子、三媳签订父母挂靠安置协议书，约定将徐昌寅的户口挂靠在徐旭林户申报宅基地，今后不再另行挂靠，父母的住房亦由该户解决落实。2018年4月10日，台州市鼎信房地产评估有限公司受被告委托，对马鞍桥村拟拆迁房屋进行评估并将拆迁评估表进行公示，并告知如有异议，请自公示之日起5日内向工作组人员或直接向其评估人员提出。2018年4月28日，原告徐昌寅及其子徐旭林、徐立志、徐夏顺签订析产协议书，约定将横峰街道马安桥村徐昌寅拥有的3间住房（土地使用证号1993-14-1552）析产给徐旭林东边第一间，徐立志第二间，徐夏顺第三间。同日，经温岭市公证处公证，第三人徐立志与被告签订编号为03-12-25《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿协议书》，协议具体载明了徐立志户的家庭人口状况、房屋状况及安置方案等内容。原告认为该协议无效，提起本案诉讼。另查明析产协议书中的温集用（1993）-14-1552号即为案涉协议书中的温集用（1994）字第14-1552号。 原审法院认为，本案争执焦点为涉案协议是否属于无效情形。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被告具有与第三人签订《房屋征收补偿协议书》的主体资格。原告徐昌寅的房屋位于温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收范围内，根据其于2018年4月28日与徐立志签订的析产协议书，原告已经将其拥有的横峰街道马安桥村住房析产给第三人徐立志，故第三人以此与被告按照《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》确定的补偿标准与被告签订涉案协议，不存在无效情形。2、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人和被告系在温岭市公证处的公证下自愿签订，且协议内容并不违反法律、行政法规的强制性规定。故涉案协议不存在上述法律规定的无效情形。3、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与第三人签订《房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但《房屋征收补偿协议书》也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对第三人的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，被告与第三人之间签订《房屋征收补偿协议书》既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，原告以涉案土地征收尚未审批为由要求确认第三人与被告签订《房屋征收补偿协议书》无效的理由不能成立。原告经该院释明后仍拒绝变更诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告徐昌寅的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告徐昌寅承担。 上诉人徐昌寅上诉称：一、原审法院认定事实错误，适用法律错误。1、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》的制定程序不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第七、十、十一条等规定，关于征地补偿安置方案拟定、报批、实施程序之规定，征地补偿安置方案应当在征收土地公告之日起45日内由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，以被征收土地的所有权人为单位进行拟定，再经过公告、听证、报批等程序才能生效实施。本案中，涉案的被征收区域尚未完成征地报批，温岭市人民政府在征地补偿安置方案制定过程中未实施公告、听证等程序，就径行作出涉案的征收补偿决定，程序违法。2、涉案的征收补偿方案不能作为法院审理定案的依据，原审法院适用法律错误。人民法院审理行政案件，应当依据法律法规，参照规章。本案中，温岭市人民政府作出的涉案征收补偿方案非法律法规，亦非规章，不应作为行政行为合法的依据。原审法院采纳涉案的征收补偿方案，认定事实错误，适用法律错误。二、被上诉人不具有实施征收补偿的主体资格，原审第三人没有资格签订协议，被上诉人与原审第三人签订的涉案房屋征收补偿协议书无效。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条等规定，集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是集体土地征收的实施主体，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收安置补偿工作的实施主体，被上诉人既非集体土地征收的实施主体，亦非补偿安置工作的法定主体，不具有实施征收补偿的主体资格，与第三人签订的涉案征收补偿协议书无效。2、即使被上诉人实际参与了征收补偿安置工作，也仅是受县级以上人民政府或土地行政主管部门委托开展的工作，应在委托范围内以委托行政机关的名义与被征收人签订安置补偿协议，被上诉人以自己的名义独立实施缺乏法律依据，属于超越职权应确认无效。三、涉案征收补偿方案在一审辩论终结前仍未获得批准，导致协议无效的原因短期内无法消除，故该协议应为无效协议，避免被上诉人以拖待变，损害被征收人的补偿安置权益，提高补偿安置成本。综上，请求撤销一审判决并支持上诉人一审时的诉讼请求；本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人横峰街道办事处辩称：一、《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》和《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》两个规范性文件已经台州市中级人民法院（2020）浙10行终25、26号生效判决审查确认有效，本案无需重复审查，可以作为定案的依据，上诉人认为两个规范性文件不合法的理由不能成立。二、根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，有权与被补偿人签订补偿协议书。三、涉案房屋征收补偿协议书系双方自愿协商签订的征收补偿协议，明确约定协议经市政府批准公告后生效，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力。且涉案地块已经通过征地审批程序并已发布相关征收和安置补偿公告，不存在合同无效的情形。 原审第三人徐立志陈述称：涉案地块没有经过有权机关审批，审批手续至今我们没有看到过，公告也没出来，被诉补偿安置协议无效。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为被诉补偿安置协议书是否有效。房屋征收补偿协议系行政协议，同时具有行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有无效情形，主要审查该行政协议是否有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。本案中，上诉人户在签订被诉补偿安置协议前已签订析产协议，将涉案房屋析产给原审第三人徐立志户所有，故原审第三人徐立志有权以自己的名义签订被诉补偿安置协议。根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被上诉人作为温岭市人民政府确定的征收补偿实施单位有权与原审第三人签订被诉房屋征收补偿协议。双方于2018年4月28日在浙江省公证处的公证下自愿签订被诉补偿安置协议并对补偿金额、安置方式、安置位置等作出约定，协议内容并不违反法律、法规的强制性规定。故被诉补偿安置协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。此外，涉案地块是否经批准征收不必然影响征地补偿安置协议的效力。且根据被上诉人在二审期间提交的补充材料看，涉案地块已于2019年12月30日经浙江省人民政府批准征收。故上诉人以涉案地块未经批准征收，被诉补偿安置协议无效的主张，本院不予支持。综上，一审法院认定被诉补偿安置协议不存在无效情形，在经释明上诉人坚持原诉讼请求的情形下判决驳回上诉人要求确认被诉房屋征收补偿协议无效的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由与请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐昌寅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年六月十一日 代书记员  马平波 -8- -9-