安徽省肥西县人民法院民 事 判 决 书（2020）皖0123民初225号原告:肥西县上派镇三岗村段郢村民组。代表人:张业财,男,汉族,1953年3月27日生，住肥西县。代表人：王先志,男,汉族,1963年12月8日生,住址同上。代表人:朱列长,男,汉族,1954年3月30日生,住址同上。代表人:张业贵,男,汉族,1964年12月23日生,住址同上。代表人:王学斌,男,汉族,1984年8月8日生,住址同上。诉讼委托代理人：李法明，安徽人杰律师事务所律师。被告:肥西县上派镇三岗村委会，住所地肥西县上派镇三岗村。法定代表人:叶鹏飞,主任。诉讼委托代理人：解倩，安徽皖国泰律师事务所律师。诉讼委托代理人：裘睿，安徽皖国泰律师事务所律师。被告:肥西县上派镇人民政府,住所地肥西县上派镇滨河路。法定代表人:陈起灼，镇长。诉讼委托代理人：李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。诉讼委托代理人：戴彩霞，安徽皖国泰律师事务所律师。原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组与被告肥西县上派镇三岗村委会、肥西县上派镇人民政府确认合同无效纠纷一案，本院立案后，依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭进行了审理。原被告到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组向本院提出诉讼请求：1、依法确认肥西县上派镇三岗村委会与部分农户签订的《征地补偿协议》无效；2、由被告承担诉讼费、申请费。事实与理由：2007年,被告肥西县上派镇三岗村委会未取得本集体土地承包户同意,以建设上派镇公墓项目区的名义,与部分农户签订了一份《征地补偿协议》(下称协议)。被告肥西县上派镇人民政府即从本村民组划出104亩坡地,建设公墓。2015年,集贤路建设征用了该宗地中约16亩。墓地占地面积为88亩(已经建成墓穴的约60亩)。原告认为,被告与本村民组个别承包户签订的协议,对于没有参加协议签订的农业承包经营户，不发生效力;协议内容违反了我国法律的效力性强制性规定;协议对于双方的权利、义务的设定显失公平且无法履行,严重损害了原告的合法权益,应当认定无效。原告多次向被告提出诉求,被告置之不理。为此,特具诉状,请求判维如请。被告肥西县上派镇三岗村委会辩称：一、案涉五名诉讼代表人不具有原告诉讼主体资格，无权代表段郢村民组提起诉讼。本案中“五名诉讼代表人”并未提交载有段郢村民组三十多户村民的授权，庭审中五名诉讼代表人提供的《授权委托书》也未记载段郢村民组所有农户的授权，无法证实段郢村民组或该组其他成员委托或授权该五名诉讼代表人提起诉讼即五名诉讼代表人未依法取得段郢村民组其他成员委托，诉讼主体不适格，故请求贵院依法驳回上述代表人提起的诉讼请求。二、本案答辩人与被答辩人于2007年签订的《征地补偿协议》系双方真实意思表示，合法、有效。具体理由如下：（一）答辩人与被答辩人签订的《征地补偿协议》并不违反法律的强制性规定，不存在无效情形。1、被答辩人在诉状中陈述《征地补偿协议》仅与部分承包户签订，没有履行征地程序不是事实。案涉《征地补偿协议》五位签字代表人中有时任村民组长、会计，虽然在形式上没有经过民主议定程序，但案涉征地补偿款已分三次全部支付给被答辩人。从2007年履行协议完毕至今已长达十三年之久，被告肥西县上派镇人民政府已依法在该土地上进行公益性公墓项目立项的申报及建设，投入巨额资金进行投资建设。被答辩人对此不可能不知道，但并未提出过反对意见，由此可以证实被答辩人对征收事实知晓且认可的。而当城市建设所需，土地被征用致使利益发生变化时，有部分村民才以民主议定程序问题为借口反悔。如果仅以形式上缺乏民主议定程序来认定这种征地违背各承包户的共同意愿，损害了村民的利益而无效，显然与事实不符，有违客观公正。2、1999年最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题的规定试行》第二十五条就民主议定程序问题对合同效力的影响已经做出了规定，即“违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议发包的，承包合同应认定无效，但自承包合同签订之日起超过1年，或者虽未超过1年，但承包人已经实际作了大量投入的，对发包方要求确认承包合同无效或终止该承包合同的，不予支持。”就本案而言，答辩人认为该规定对当前涉及民主议定程序纠纷案件的处理仍具有现实意义。且与2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》并不冲突。依据该解释第二十七条第二款规定，“施行前已经生效的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”，因该解释没有对涉及民主议定程序纠纷处理作出规定，故仍应继续适用上述1999年的解释。即案涉《征地补偿协议》即使未经民主议定程序，该《征地补偿协议》仍为有效合同。综上，被答辩人在签订协议时应保证对内履行了民主议定程序，案涉协议履行时亦未改变协议约定的用途，系双方真实意思表示，即使未经民主程序，上述协议也应认定为有效。以上事实有答辩人提交的《进账单》、《代办条》等证据可以证实。（二）答辩人与被答辩人签订的《征地补偿协议》符合法律规定。1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案中所述的《征地补偿协议》即属于因兴建公益性公墓的情形。土地来源于被答辩人荒坡瘠地，为使集体财产不受损失，保证被答辩人全体村民的利益最大化，答辩人也依法支付了全部征地补偿款。2、被答辩人所述的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项、第（九）项规定：“以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产、村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，需经村民会议讨论决定方可办理。”是对村委会的行为进行规范管理，该条规定并不属于效力性强制性规定。故依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条之规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”本案所述的《征地补偿协议》即不属于导致该民事法律行为无效的除外情形，也符合《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》【详见皖政〔2002〕60号】，涉案协议合法有效。三、本案诉讼已经超过民法总则规定的诉讼时效。被答辩人在诉状中陈述部分不是事实。结合前面已述可见，被答辩人于2007年已知道案涉所述的《征地补偿协议》事宜，而被答辩人直到2019年10月28日才向人民法院诉讼确认《征地补偿协议》无效。故依据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”。被答辩人主张的诉请显然已超过诉讼时效。综上所述，本案诉讼已超过诉讼时效且协议内容并没有违反法律规定及合同约定，故被答辩人要求确认合同无效于法无据，请求贵院依法驳回被答辩人的各项诉求。被告肥西县上派镇人民政府辩称：上派镇政府不是涉案《征地补偿协议》相对方，不是本案适格被告。涉案《征地补偿协议》系2007年由三岗村委会与段郢村民组签订，上派镇政府非涉案《征地补偿协议》主体一方。段郢村民组虽将上派镇政府列为本案被告，但是在诉讼请求中却未要求上派镇政府承担任何法律责任，也无法体现其将上派镇政府列为本案被告的诉讼目的。根据《民法总则》第一百零一条第一款的规定，三岗村委会具有基层群众性自治组织法人资格，能够独立承担民事责任，段郢村民组将上派镇政府列为本案共同被告缺乏事实根据和法律依据，依法应驳回段郢村民组对上派镇政府的起诉。二、本案五位诉讼代表人未依法取得段郢村民组其他成员委托代为诉讼的授权，无权代表段郢村民组提起本案诉讼。五位诉讼代表人提供的《授权委托书》载明的授权内容并未包括本案五位诉讼代表人可以向法院起诉，因此该份委托书无法证实段郢村民组或该组其他成员委托或授权该五位诉讼代表人代为提起本案诉讼，本案五位诉讼代表人依法无权作为段郢村民组的诉讼代表人提起本案诉讼。三、本案不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围，依法应驳回段郢村民组的起诉。涉案《征地补偿协议》效力产生的争议依法应属于行政争议，属于法院受理行政诉讼案件的范围，段郢村民组提起本案民事诉讼显然缺乏法律依据。四、涉案《征地补偿协议》已履行完毕，段郢村民组现主张协议无效有违诚实信用原则，亦缺乏法律依据。涉案《征地补偿协议》虽然由段郢村民组组长张业财、会计王先贵及部分村民代表作为乙方签字，但段郢村民组在收到三岗村委会支付的征地补偿费后，已分配发放至各村民户，由此可以说明，段郢村民组村民代表的签字行为已得到全体村民的追认。涉案被征土地为坡地，即林地；而非农业承包经营户所承包的农用地，段郢村民组在涉案《征地补偿协议》已履行完毕后，主张协议无效有违诚实信用原则，且缺乏明显的法律依据。综上所述，五位诉讼代表人依法无权作为段郢村民组的诉讼代表人提起本案诉讼，上派镇政府不是本案适格被告，涉案诉讼请求明显缺乏事实根据和法律依据，恳请贵院依法裁定驳回段郢村民组对上派镇政府的起诉。原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、《授权委托书》原告代表人身份证原件，证明原告身份，参加诉讼代表人具备代表资格;证据二、被告信息打印件，证明被告信息；证据三、《征收补偿协议》复印件，证明协议对于双方权利义务的设定，墓地建设使用的土地系原告村民组所有；证据四、照片彩印件一组，证明协议确定的土地被用于墓地建设用地，且仍然在建设中，其中有部分土地由上派镇转让给了桃花工业园；证据五、请求书两份复印件，证明原告分别多次向政府请求处理的事实；证据六、土地承包合同登记表复印件，证明本村民组农户数（备注的是承包户主不在了，由家属或子女作为实际承包人），有权委托本案诉讼代表人进行土地维权，综上上派镇政府委派的三岗村委会征收使用了段郢村民组部分山地，实际使用人和经营人是上派镇政府。被告肥西县上派镇三岗村委会对原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组的证据1、三性及证明目的有异议，经庭审原告提交的授权委托记载的相关人员并不能证明系案涉原告所有农户签名，上述人员签名是否真实存在其本人签名无法核实，原告提交的该授权委托不能作为原告主体资格来提起诉讼，达不到证明目的；2、被告信息真实性合法性无异议，关联性证明目的有异议；3、虽为复印件，但协议复印件的三性无异议，证明目的有异议，我方认为原告与三岗村委会签订的协议从其内容和形式上均符合双方当事人真实意愿，在签订协议过程中三岗村委会对段郢村民组各户的土地进行了实际的丈量，三岗村委会也根据该协议内容通过银行向段郢村民组分次发放了全部征地补偿款，在协议签订及履行至今长达十三年之久，段郢村民组对于协议的履行是认可的，至于上述理由我方认为该协议是合法有效的；4、照片反映用于墓地建设无异议，案涉公墓用地经安徽省人民政府审批已经有集体农用地转为建设用地，公墓建设已经经相关职能部门审批，整个用地及建设行为符合法律规定；5、三性及证明目的有异议，原告所述的两份请求书是其单方陈述，没有相应证据证明所述事实及理由，达不到举证目的；6、复印件真实性合法性无异议，关联性及证明目的有异议，该份登记表所述人员并不能证明与案涉五名诉讼代表人存在法律关系，同时该登记表所反映的相关人员恰好与原告提交的授权委托记载的相关人员自相矛盾，由此该土地承包合同不能证明原告所述事实，其原告所述的承包户去世由其家人继承这些事实也无相关证据佐证，原告应当承担举证不利的法律后果。被告肥西县上派镇人民政府对原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组的证据的质证意见同于三岗村委会质证意见，补充质证授权委托所有签名均为一人所签，在签名处所按手印是否本人所按法庭应当予以核实，该授权委托日期为2018.12.25日，原告提起诉讼时间为2019年10月28日，且该授权委托并未载明向法院提起诉讼；征地补偿协议原告诉称的证明目的与事实不符，从征地补偿协议本身来看上派镇政府不是合同签约主体，即使公墓建设主体系上派镇政府，但不能突破合同相对性原则，且与原告诉求的第一项要求确认与第一被告签订合同无效的诉求不能相互印证；照片中已建设的公墓我方无异议，对于原告所诉称上派镇政府将部分土地转让给桃花工业园，我方认为这个说法没有任何根据，上派镇因区划调整，部分村居划归桃花工业园，在划转之前，原属部分村居因征地拆迁老坟需要迁移，故安葬在三岗公益性公墓，并不存在上派镇通过经营的方式转让给桃花工业园。被告肥西县上派镇三岗村委会向本院提交了如下证据：第一组证据（来源于肥西县上派镇财政分局）：1、收条一张复印件（2007年2月2日）支付凭证依据来源于肥西县上派镇财政分局；2、进账单复印件（2007年2月5日）3、代办条复印件（2007年4月1日）4、进账单复印件（2007年3月28日）5、代办条复印件（2007年4月1日）证明1、2007年2月2日，段郢村民组组长张业财及朱先寿收到三岗村以现金方式支付征地补偿款1万元。2、2007年2月5日，三岗村委会通过肥西县邮政局邮政储蓄所向三岗村段郢组村民代发征地补偿款49万元，同年4月1日，由张业财与朱先寿代表段郢村民组向三岗村出具收条表示确认。3、2007年3月28日，三岗村委会通过肥西县邮政局邮政储蓄所向三岗村段郢组村民代发征地补偿款789600元，同年4月1日，由张业财与朱先寿代表段郢村民组向三岗村出具收条表示确认。5、段郢村民组村民对征地行为知晓且认可，张业财与朱先寿为协议乙方中两位代表。第二组证据（来源于肥西县自然资源和规划局）：1、肥西县民政局文件（肥民【2006】77号）《关于同意兴建上派镇公益性公墓的批复》复印件2、肥西县发展和改革委员会文件（发改中字【2010】433号）《关于建设上派镇公益性公墓项目立项的批复》复印件3、安徽省人民政府建设用地置换批复（皖政地（依指标）【2010】5号）《关于肥西县2010年第十批次使用先行复垦建设用地指标的批复》复印件4、安徽省人民政府建设用地批复（皖政地（增减挂钩）【2014】116号）《关于肥西县2014年第25批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地的批复》原件5、安徽省林业厅（皖林地审【2011】49号）《使用林地审核同意书》复印件6、建设用地规划许可证（地字第340123201200032号）复印件，证明案涉《征地补偿协议》所涉公益性公墓项目用地经安徽省人民政府审批，已由集体农用地转为建设用地，公墓建设已经相关职能部门审批，用地及建设行为均符合法律规定。原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组对被告肥西县上派镇三岗村委会的证据1、收条真实性有异议，张业财与朱先寿对收据上签名不认可，不是他们签的，几个字都不一样，不像是一个人写的，给了一部分钱，总数是120多万，具体数额不是很清楚，但给过这个钱了，当时是一亩地给了2400元，对于汇款是张业财与朱先寿收的有异议；2、77号文到目前为止原告方所有人没有见过该批复，也就是今天才看到，该批复提交的是复印件，应当提供原件，且村委会作为承办具体事务单位应当具备提供证据原件的条件，故真实性合法性有异议，且达不到证明目的，即使具有真实性合法性，只是民政机关对该建设项目的认可，不能代表建设公墓行为是合法行为，建设公墓需要土地应当有土地管理机关依照法律规定进行核准批复；433号文形式上为复印件，真实性合法性同77号文，证明目的我方认为本案被告三岗村委会是在2007年与段郢村民组签订了征地补偿协议，批复上是2010年9月30日，签订该协议时没有任何批复性文件，故证明目的有异议；5号文批复对真实性合法性同上，上面使用土地均为上派镇土地储备中心储备的土地，农用地转用在之前段郢村民组土地没有被征收，因此不能代表是案涉土地的批复，达不到证明目的；116号文真实性合法性同上，原告以前都没有看到过，使用土地显然是农用地，不能代表案涉地同116号批复土地具有一致性，同时该批复属于规划性批复，不能证明土地使用符合法律规定；49号文三性均有异议，使用林地同意书是林业主管机关审核，案涉土地当时实际属于承包地，与案涉地没有任何关系；规划许可证真实性合法性同上，规划许可证仅针对规划，不是建设用地许可，只有45亩，达不到证明目的。被告肥西县上派镇人民政府对被告肥西县上派镇三岗村委会的证据三性及证明目的无异议，第一组证据所有的征地补偿款三岗村委会均委托肥西县邮政储蓄所以打卡发放的方式将补偿款支付给段郢村民组各户村民，上述转账凭证恰恰说明所转账的金额完全符合双方在合同中约定的田亩和征地标准吻合。第二组证据民政部门批复是根据殡葬管理条例规定在建设农村公益性公墓时必须要报民政部门审批，属于行政许可范围内，对于所提供的两份用地批复均系对征收涉案公益性目的土地进行上报批准，由农民集体土地性质转换为建设用地。本院经庭审认定的事实如下：2007年,被告肥西县上派镇三岗村委会与原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组部分农户王志贵、张业财、张业兵、朱先寿、朱列元签订了一份《征地补偿协议》，双方约定征用原告村民组104亩坡地,建设公墓。双方还就征地的位置范围、土地补偿标准、付款方式、交地时间、其他事项等进行了约定。协议签订后，被告肥西县上派镇三岗村委会按约将征收土地的款项汇入原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组各户的账户。本院认为,原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组部分农户与被告肥西县上派镇三岗村委会签订了一份《征地补偿协议》，协议签订后，被告肥西县上派镇三岗村委会按约将土地补偿款汇入原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组各户的账户。原告提出被告肥西县上派镇三岗村委会与原告村民组个别承包户签订的协议,对于没有参加协议签订的农业承包经营户，不发生效力，结合本案实际，征地是农民生活中的大事，显然，原告的所有农业承包经营户对此是知情的，并且被告肥西县上派镇三岗村委会已经按照约定将征地款汇入原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组各户的账户，本院视为得到款项农业承包经营户对原被告之间的行为进行了追认；原告提出该协议内容违反了我国法律的效力性强制性规定，本案中，被告肥西县上派镇三岗村委会按照协议征收的是公益性用地，并且办理了相关用地手续，原告的该项理由没有法律依据；原告提出协议对于双方的权利、义务的设定显失公平且无法履行,严重损害了原告的合法权益,上述协议按照当时的历史条件即补偿价格，并没有显失公平，并且已经履行完毕，原告该项理由没有事实与法律依据。被告肥西县上派镇人民政府非合同相对方，根据合同相对性的原则，原告针对肥西县上派镇人民政府的诉讼请求本院不予支持。综上，原告在该案中的诉讼请求没有法律依据和事实根据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组的诉讼请求。本案案件受理费100元，由原告肥西县上派镇三岗村段郢村民组负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。审 判 长 袁 飞人民陪审员 时 云人民陪审员 孔德来二〇二〇年六月十九日书 记 员 李梦薇