贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔23行终47号 上诉人(一审被告)贞丰县沙坪镇人民政府，住所地贵州省贞丰县沙坪镇沙坪社区一组。 法定代表人丁付平，镇长。 被上诉人（一审原告）侯德发，男，1946年8月25日生，汉族，贵州省贞丰县人，住贵州省贞丰县。 委托代理人汪浩，贵州集法律师事务所律师，特别授权代理。 上诉人贞丰县沙坪镇人民政府（以下简称沙坪镇政府）因与被上诉人侯德发规划行政管理一案，不服贵州省安龙县人民法院（2020）黔2328行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 侯德发向一审法院提出诉讼请求：1.撤销沙坪镇政府于2019年12月1日作出的沙府限拆〔2019〕001号《责令限期拆除违法建筑决定书》；2.诉讼费由沙坪镇政府承担。事实及理由：讼争《责令限期拆除违法建筑决定书》无论在实体上还是程序上都是违法的。第一，侯德发所修建的房屋是基于贞丰县人民政府于2011年10月1日依法颁发的《宅基地使用证》而建设，故其房屋不属于违法建筑；第二，沙坪镇政府作出该处理决定没有任何事实和法律依据，未依法给予侯德发陈述申辩的权利，甚至严重剥夺侯德发申请行政复议和提起行政诉讼的时限，误导侯德发向法院起诉；第三，农村集体土地上依据《宅基地使用证》而建设房屋居住，是不能适用《中华人民共和国城乡规划法》进行调整的；第四，若沙坪镇政府需要使用侯德发房屋及土地，也应当依法征收或征用，而不能采取此种野蛮的方式。 一审法院经审理查明:贞丰县人民政府于2011年10月1日向侯德发颁发贞集用（2011）第xxxxx号《宅基地使用证》，使用权面积为195平方米。2019年,侯德发在沙坪镇沙坪社区一组小地名卖饭丫口处修建房屋。2019年3月12日，原贞丰县国土资源局对侯德发作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，听候处理。2019年4月29日，贞丰县沙坪镇村镇规划建设管理所向侯德发作出《沙坪镇村镇违法建设行为停工通知书》，责令其立即停止建设，并于3日内将已搭建的建筑物（构筑物）自行拆除。2019年7月10日，沙坪镇政府对侯德发修建房屋一事进行调查。2019年7月12日，沙坪镇政府对侯德发违法修建房屋一事进行立案。2019年12月1日，沙坪镇政府对侯德发作出涉案《责令限期拆除违法建筑决定书》，并张贴在涉案房屋的门上。2019年12月16日，沙坪镇政府作出《沙坪镇违章建筑拆除公告》。之后，因侯德发不服涉案《责令限期拆除违法建筑决定书》，遂向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，本案争议焦点为：沙坪镇政府作出的涉案《责令限期拆除违法建筑决定书》是否合法。 关于沙坪镇政府作出的涉案《责令限期拆除违法建筑决定书》事实是否清楚的问题。首先，沙坪镇政府认为侯德发修建的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定。本条规定的是在乡、村庄规划区内的建设行为。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”本案中，沙坪镇政府仅提交了贞丰县沙坪镇总体规划镇区建设用地适宜性评价图，并未提交侯德发修建房屋所在的乡村规划。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，举证期限是指负有举证责任的当事人，应当在法律规定和法院指定的期限内向法院提供证明其主张的相应证据材料，不举证或逾期举证视为其主张没有证据、依据，法律不予支持。因此，沙坪镇政府认定侯德发修建房屋违反乡村规划的事实，证据不足。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：在乡、村规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。本案中，侯德发于2011年10月1日获得贞丰县人民政府颁发的贞集用（2011）第1301044号《宅基地使用证》。侯德发主张其修建案涉房屋在颁证范围，属于原有宅基地范围内。沙坪镇政府主张侯德发修建房屋未在颁证范围。而庭审中，沙坪镇政府表示尚未界定侯德发修建的房屋是否在颁证范围。因此，对于侯德发是否使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的事实，证据不足。 关于沙坪镇政府作出的涉案《责令限期拆除违法建筑决定书》程序是否合法的问题。首先，关于沙坪镇政府主体是否适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，沙坪镇政府认为侯德发未取得乡村建设规划许可证，其有权根据该条的规定作出相应的行政行为。其次，关于沙坪镇政府执法程序的问题。本案中，沙坪镇政府于2019年7月12日对侯德发修建房屋一事立案处理后，于2019年12月1日作出了涉案《责令限期拆除违法建筑决定书》，在此之前并未根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定向侯德发作出限期改正的行政行为。 综上所述，沙坪镇政府于2019年12月1日对侯德发作出的案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》，证据不足、程序违法，故对侯德发的诉请依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销沙坪镇政府于2019年12月1日作出的沙府限拆〔2019〕001号《责令限期拆除违法建筑决定书》。 上诉人沙坪镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销安龙县人民法院作出的（2020）黔2328行初13号行政判决，依法判决沙坪镇政府于2019年12月1日作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》合法有效；2.判决被上诉人侯德发未严格按照贞集用（2011）第xxxxxx号《宅基地使用证》界定范围修建房屋，属违法建房，应当予以拆除。事实及理由：一、被上诉人侯德发获得贞丰县人民政府颁发的贞集用（2011）第xxxxxx号《宅基地使用证》的四至界限为：东抵乡计生服务站，西抵移民建设用地，南抵自家农用地，北抵自家农用地。而其实际建房的四至界限为：东抵侯胜伦（在庭审质证时，被上诉人侯德发已确认案涉房屋东面卖钢筋处是侯胜伦的，不是侯德发自己的，租金是侯胜伦自己收，侯胜伦家东抵乡计生服务站），西抵移民建设用地，南抵自家农用地，北抵自家农用地。从上诉人向一审法院提交的案涉房屋现状照片也可以明显看出案涉房屋与上述《宅基地使用证》确定的四至界限不同。二、对规划适用范围定性错误。沙坪镇政府住所地是，沙坪镇总体规划既是镇区规划也是沙坪社区规划。涉案房屋坐落于镇区规划内，适用于沙坪镇总体规划。三、对执法程序认定错误。上诉人已于2019年4月29日安排沙坪镇村镇建设管理所对被上诉人下达〔2019〕03号《沙坪镇村镇违法建设行为停工通知书》，一审法院认定上诉人在2019年7月12日之前未依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定向被上诉人作出限期改正通知与事实不符。综上，一审法院认定事实错误，上诉人作出《责令限期拆除违法建筑决定书》之行政行为证据充分，程序合法，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 二审审理期间被上诉人侯德发未向本院提交书面的答辩意见。 争议双方在本案二审期间未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明：沙府限拆〔2019〕001号《责令限期拆除违法建筑决定书》载明“经查：你户未按规划审批程序批准，在未取得乡村建设规划许可的情况下，擅自在沙坪镇沙坪社区一组（镇规划区内小地名卖饭丫口处）的违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，属于违法建筑。” 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案上诉人沙坪镇政府作为乡、镇一级人民政府，在其认为被上诉人候德发在未取得乡村建设规划许可证开展违法建设的情况下，有权责令被上诉人停止建设、限期改正。作出讼争行政行为的主体合法。 关于上诉人沙坪镇政府作出讼争《责令限期拆除违法建筑决定书》之行政行为是否合法的问题。 首先，从讼争《责令限期拆除违法建筑决定书》载明“经查：你户未按规划审批程序批准，在未取得乡村建设规划许可的情况下，擅自在沙坪镇沙坪社区一组（镇规划区内小地名卖饭丫口处）的违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，属于违法建筑。……”可知，上诉人认为案涉房屋是违法建筑的原因在于侯德发未办理乡村建设规划许可证。对此，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款、第三款、第四款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《贵州省乡村规划建设规划许可实施办法（试行）》第七条第（四）项规定，进行农民村民住宅建设的，申请办理乡村建设规划许可证，申请人须提交下列材料：……（四）新申请的，提交贵州省农村宅基地申请表；改扩建的，提交原有宅基地使用权属证明。该办法第十二条同时规定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后2年内应当开工建设。逾期未申请延续或者申请延续未获批准的，乡村规划许可证失效，需重新申请办理。根据上述规定可知，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，应先办理乡村建设规划许可，再办理用地审批手续，无论是新建，还是在原有宅基地上改扩建，均需要办理乡村建设规划许可证。虽然被上诉人侯德发在2011年即取得过《宅基地使用证》，但其于2019年才开工建设，即使获证当年得到过规划许可，也理应重新办理乡村规划许可证。被上诉人关于其系在原证载土地上建房符合法律规定的理由不能成立。而《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。即，若在规划区外，不能获得规划许可进行建设；若在规划区内，则需办理建设规划许可。所以沙坪镇政府是否能够证明被上诉人修建的房屋在规划区内，并不影响本案的实体认定，原审以此认为上诉人作出讼争行为事实不清不当，本院予以纠正。 其次，讼争《责令限期拆除违法建筑决定书》认定被上诉人侯德发修建的房屋为违法建筑，并限期被上诉人自行拆除。该决定实质影响行政相对人的权益。根据正当程序原则，上诉人在作出该决定前，应当对是否违法建筑的事实进行调查、对拟认定为违法的建筑进行现场勘验，在作出决定之前，应当将被上诉人的违法事实、理由、可能作出的行政处理等告知行政相对人，并充分保障行政相对人的陈述、申辩权。本案中，上诉人沙坪镇政府对被上诉人侯德发本人进行了调查，但在调查中没有对“是否取得乡村建设规划许可证”的焦点进行明确；也未对涉案建筑进行现场勘验，虽然照有照片，但照片上的标注系上诉人单方作出，而对于涉案建筑的四至、面积、建筑材料和结构等均未进行勘验，势必也会造成违法建筑的情况不清；而在作出决定前也未告知行政相对人，未充分保障行政相对人和陈述和申辩之权利。综上，上诉人沙坪镇政府作出讼争《责令限期拆除违法建筑决定书》虽实体并无明显不当，但不符合程序正当原则。 此外，对于上诉人提出“判决被上诉人侯德发未严格按照贞集用（2011）第xxxxxx号《宅基地使用证》界定范围修建房屋，属违法建房，应当予以拆除”之上诉请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，在行政诉讼中，人民法院审理的对象为行政行为是否合法，而对于认定违法建筑的问题，属于政府相关职能部门的职责，根据司法权不能干预行政权的原则，沙坪镇政府的该项请求不属于人民法院的审理范围，本院对此不予审查。 另，一审法院在一审判决中遗漏了诉讼费的负担问题，根据国务院《诉讼费用交纳办法》第二十九条“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。”之规定，侯德发诉至一审法院请求撤销讼争《责令限期拆除违法建筑决定书》，而一审法院判决支持了其诉讼请求，一审案件受理费应当由败诉一方沙坪镇政府负担，本院在此予以纠正。 综上，上诉人所持上诉理由不能成立，原审法院处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由上诉人贞丰县沙坪镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李华敏 审 判 员 陈颜虹 审 判 员 王幼封 二〇二〇年六月二十九日 法官助理 骆俊玲 书 记 员 杨 艳