山东省利津县人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁0522民初1323号原告：利津县刁口乡人民政府，住所地利津县刁口乡银海八路22号。统一社会信用代码：1137052200451341X7。法定代表人：毕延峰，乡长。委托诉讼代理人：王希国，山东诚正勤律师事务所律师。委托诉讼代理人：卜祥亭，山东诚正勤律师事务所律师。被告：利津育旌航航务有限公司，住所地利津县刁口乡驻地（老码头）。统一社会信用代码：913705227636914527。法定代表人：盖春国，总经理。委托诉讼代理人：刘俊前，东营华海法律服务所法律工作者。原告利津县刁口乡人民政府（以下简称刁口乡政府）与被告利津育旌航航务有限公司（以下简称育旌航公司）土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年7月18日立案后，依法适用简易程序，于2019年8月8日公开开庭审理了本案。经审理发现有不宜适用简易程序的情形，裁定转为普通程序，于2019年11月20日再次公开开庭审理了本案。原告刁口乡政府的委托诉讼代理人卜祥亭、被告育旌航公司的法定代表人盖春国及委托诉讼代理人刘俊前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。刁口乡政府向本院提出诉讼请求：1.请求法院判令解除刁口乡政府与育旌航公司于2013年1月1日签订的《土地租赁协议》，育旌航公司返还协议项下的土地及设施；2.判令育旌航公司赔偿刁口乡政府自2018年1月1日至实际返还土地及设施之日的租金损失（计算至2019年6月30日的租金为4500元）；3.诉讼费用由育旌航公司承担。事实和理由：2013年1月1日，刁口乡政府与育旌航公司签订《土地租赁协议》一份，约定育旌航公司租赁刁口乡政府位于、海铺公路以西，原刁口貂场以北（原刁口码头）的土地40亩，租赁期限5年，自2013年1月1日至2017年12月31日。租赁期限届满，育旌航公司应将地上附着物及时无偿交还刁口乡政府，保持正常使用状态下的土地现状。合同到期后，双方未再签订合同，视为不定期租赁，刁口乡政府有权随时解除合同。另外，育旌航公司未取得码头经营权，不存在合法经营的基础，刁口乡政府有权解除合同。2018年3月26日，东营市人民政府发出《东营市人民政府办公室关于进一步加强港区和航运管理长效机制建设有关问题的通知》，通知明确要求“打击非法运输和非法渡运等行为，严禁非法船舶从事运输、渡运，坚决取缔非法砂石料装卸经营点及非法渡口、非法建设码头等港口设施”。育旌航公司经营的码头在被取缔之列。育旌航公司辩称，刁口乡政府的诉请无事实和法律依据，应当予以驳回。理由如下：1.刁口乡政府所述的土地租赁协议，合同终止日期并不是2017年12月31日，育旌航公司享有至2031年12月31日的承包租赁权；育旌航公司没有交纳租赁费的原因是刁口乡政府不予收取，现育旌航公司同意一次性交纳5年的土地租赁费15000元。2.育旌航公司是具有合法资质和合法经营权的企业，迄今为止没有任何政府相关职能部门向育旌航公司作出整顿和取缔的通知或者文件，刁口乡政府诉称中所引述的《东营市人民政府办公室关于进一步加强港区和航运管理长效机制建设有关问题的通知》中也没有相关内容，该通知不能作为刁口乡政府诉请的依据。刁口乡政府为证明其主张提交以下证据：1.刁口乡政府与育旌航公司于2013年1月1日签订的《土地租赁协议》一份。协议主要内容为：育旌航公司租赁刁口乡政府位于，海铺公路以西，原刁口貂场以北（原刁口码头）的土地40亩，租赁期限5年，自2013年1月1日至2017年12月31日。租赁期满，育旌航公司应将地上附着物及时无偿交还刁口乡政府，保持正常使用状态下的土地现状。证明刁口乡政府与育旌航公司之间的合同已经到期，后双方未再续签合同，视为不定期租赁，刁口乡政府有权随时解除合同。刁口乡政府另说明，该合同落款处虽然没有写明日期，但合同的实际签订日期为2013年1月1日。2.东营市人民政府发出的《东营市人民政府办公室关于进一步加强港区和航运管理长效机制建设有关问题的通知》（东政办发明电[2018]7号）复印件一份，因该文件发送至各县区人民政府、市政府有关部门和单位，并不给刁口乡政府发送，所以刁口乡政府没有原件，刁口乡政府通过政府办公网打印了该文件的电子版。该文件第三页明确规定“严禁非法船舶从事运输、渡运，坚决取缔非法砂石料装卸经营点及非法渡口、非法建设码头等港口设施”。证明育旌航公司的经营非法，被包括在取缔之列。3.利津滨海新区管理委员会作出的关于育旌航公司非法经营的情况说明（以下简称情况说明）、刁口乡政府作出的关于盖春国10万元保证金的说明（以下简称保证金说明）、山东省资金往来结算票据复印件、收据复印件及农信社现金交款单复印件各一份。情况说明的主要内容为：“2018年4月25日晚，我管委会及东营市交通局、利津县人民政府、利津县交通局、刁口乡政府接到举报，举报盖春国经营的利津育旌航航务有限公司违法经营，我管委会会同上述相关职能部门出面现场查看，发现确实存在违法经营的情况后，要求盖春国将违规经营的砂石料运出，并责令其向当地主管部门刁口乡人民政府交纳保证金10万元，待盖春国将违规储存的砂石料运出后，将10万元保证金退还给盖春国。”保证金说明的主要内容为：“2018年4月25日晚，东营市交通局、利津县人民政府、利津滨海新区管委会、利津县交通局、刁口乡政府接到举报，举报盖春国违规经营，后经有关职能部门出面，要求盖春国将违规储存的砂石料运出，并交纳保证金10万元，待盖春国将违规储存的砂石料运出后，将10万元保证金退还给盖春国。2018年11月17日，盖春国向刁口乡财政所缴纳保证金10万元，盖春国将现场砂石料运出后，保证不再进行砂石料运输，2019年1月2日，刁口乡财政所（将）保证金退还（附相应票据）。盖春国自2018年1月1日起至今未缴纳租金。盖春国经营的利津育旌航航务有限公司在港口经营许可证未年审的情况下违法经营，有关职能部门责令其停止经营，不存在阻碍其经营的事实。”以上证据综合证明育旌航公司存在违法经营的情况，经执法部门交涉由育旌航公司向政府交纳了保证金，刁口乡政府已经于2019年1月2日将该保证金退还；该10万元不是育旌航公司缴纳的租赁费，育旌航公司至今没有交纳2018年1月1日以后的租赁费。4.刁口乡政府提交以下三份证据，综合证明育旌航公司存在违法经营砂石料装卸、运输及违法停靠砂石船的行为，相关职能部门多次责令育旌航公司予以整改。第一份证据为东营市交通运输安全生产委员会向东营市人民政府的汇报一份，题目为“关于全市水上砂石运输安全整治工作的情况汇报”，落款日期为2017年11月28日。该文件是东营市交通运输安全生产委员会转给刁口乡政府的。该文件的第二页载明：“利津县砂石清理整治工作进展顺利，各非法作业点均与刁口乡签订了砂石料运出协议，缴纳了保证金，保证11月29日前运出全部砂石料”。第二份证据是东营市交通运输安全生产委员会于2018年12月10日作出的《关于对挑河南岸下游非法装卸砂石料的通报》一份。该文件是东营市交通运输安全生产委员会转给利津县人民政府，由利津县人民政府转给刁口乡政府，其中写明的“挑河北岸下游刁口渔港码头前沿货场”，是指育旌航公司经营的码头，所附的三张照片是育旌航公司经营码头的照片。第三份证据是利津县海洋与渔业局于2018年12月14日向刁口乡政府发出的《关于禁止在刁口渔港从事砂石料装卸、运输、停靠砂石船的函》复印件一份，利津县刁口渔港管理综合执法办公室向居民发放的宣传资料一份，以上两份材料均载明刁口渔港码头的用途为渔业生产，禁止从事砂石料装卸运输活动。育旌航公司为证明其主张提交以下证据：（1）山东农村商业银行业务凭证一份，证明刁口乡政府于2018年1月2日退还育旌航公司10万元，该款项是育旌航公司按照刁口乡政府的要求交纳的，包含育旌航公司续签合同的租赁费1.5万元和保证金8.5万元，后刁口乡政府将该款退还给育旌航公司，并称暂时不收租赁费。（2）育旌航公司的营业执照一份、港口经营许可证一份[证号为（东营）港经字第（003）号]、东营市航务管理处开业批复一份、东营市港航管理局证明一份、山东省交通厅港航局作出的《关于东营市海发船务有限责任公司等3家企业从事港口经营业务的批复》复印件一份，营业执照中载明的营业期限为2004年6月29日至2031年6月28日，经营范围为：码头和其他港口设施经营；在港区内从事货物装卸（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。港口经营许可证的发证日期为2004年9月16日，没有记载失效日期，主要内容为准予育旌航公司从事码头和其他港口设施经营、在港区内从事货物装卸经营。开业批复中记载：同意育旌航公司从事码头普通货物装卸作业。东营市港航管理局证明的主要内容为：允许育旌航公司从事港口货物装卸经营。山东省交通厅港航局所作的批复中载明允许育旌航公司从事码头及其他港口经营，经营期限至2031年8月27日。以上证据综合证明育旌航公司的经营是合法的。（3）谈话录音一份并附谈话内容文字记录一份。育旌航公司主张谈话日期为2019年7月31日，地点是在刁口乡政府办公室二楼吴延军（音）办公室，谈话人员为刁口乡政府工作人员毕延峰、许志会（音）、吴延军与育旌航公司法定代表人盖春国、盖春国妻子李振芳。主要内容为盖春国陈述想交租赁费，但刁口乡政府不收，刁口乡政府工作人员认可不继续承包不收钱。证明本案双方当事人之间的土地租赁关系具有合法性，并继续有效。育旌航公司另主张，从录音资料来看，刁口乡政府拒绝收取育旌航公司的土地租赁费是阻挠合同履行的蓄意行为，因此在本案土地租赁合同履行过程中，刁口乡政府存在根本过错，是本案形成的原因。（4）利津县人民政府和利津县土地管理局颁发的土地使用权证复印件一份（原件在东营市港航处招商办），证明育旌航公司对案涉土地享有合法的使用权。（5）刁口乡政府与育旌航公司于2001年8月26日签订《土地租赁协议》复印件一份，证明双方初始签订案涉土地租赁合同的时间为2001年8月26日，合同中约定的到期日为2031年8月28日，本案刁口乡政府提交的证据1《土地租赁协议》是根据该合同更改的，也是按照刁口乡政府的要求更改的，为的是将租赁费变更为每5年交一次。育旌航公司对刁口乡政府提交的证据质证如下：对该证据1的真实性认可，但该合同约定的到期日为2031年12月31日，2017年12月31日并不是合同的最终期限。同时，育旌航公司使用土地前必须建设码头配套设施、进港公路等，合同应该是长期性的，合同期限仅为5年不符合常理。对证据2的真实性不清楚，该证据中没有刁口乡政府主张的育旌航公司被列为取缔对象的内容，不能达到刁口乡政府的证明目的。对证据3中情况说明内容的真实性不清楚；对利津滨海新区管理委员会是否有权出具情况说明不清楚；保证金说明是刁口乡政府出具的，没有证明效力；结算票据、收据及农信社现金交款单均是复印件，不予认可，但认可收据上育旌航公司法定代表人盖春国的签名是其本人所签。证据4与本案没有关联性，证据中的内容没有明确指向育旌航公司，文件中没有签署任何发送形式，不符合公文的行文要求；育旌航公司已经取得经营所需的相关证照，是合法经营，该公司迄今为止没有收到人民政府相关职能部门确认其违法经营的任何文件或者通知。刁口乡政府对育旌航公司提交的证据质证如下：对证据（1）的真实性没有异议，但该10万元是保证金，育旌航公司主张其中包括承包费1.5万元和保证金8.5万元不属实。对证据（2）中的原件认可，对复印件不认可；育旌航公司未经年检，该组证据不能达到其证明目的。证据（3）中育旌航公司整理的文字材料与谈话录音不完全一致，该份证据能够证明育旌航公司经营没有合法手续；录音中有刁口乡政府工作人员毕延峰和吴延军的语音，但录音是否完整无法确定。证据（4）是复印件，对证据来源有异议，对证明目的不予认可。对证据（5）的真实性不清楚。对双方当事人提交的证据，本院综合分析认定如下：刁口乡政府提交的证据1是双方于2013年1月1日签订的《土地租赁协议》，育旌航公司对其内容的真实性无异议，对该证据的真实性予以认定。证据2、4中并没有人民政府相关职能部门针对育旌航公司存在违法行为作出明确认定的内容，证据3中虽有育旌航公司存在违法经营的说明，并因存在违法经营行为收取了保证金，但后又将保证金退回，故该证据不能证明育旌航公司现仍存在违法经营行为。经营主体的经营行为是否违法，不是人民法院民事案件的审理范围。本案中，人民政府相关职能部门对育旌航公司是否存在违法经营行为没有作出明确认定，对育旌航公司是否存在违法经营行为，本院不予认定。综上，证据2、3、4不能达到刁口乡政府的证明目的。育旌航公司提交的证据（2）（4）是其取得的相关证照，但取得相关证照与其实际经营过程中是否存在违法行为也不必然存在联系，该两份证据不能达到其证明目的。刁口乡政府提交的证据3中的部分内容与育旌航公司提交的证据（1）相互印证，可以证明育旌航公司曾向刁口乡政府缴纳保证金10万元，后刁口乡政府予以退还；育旌航公司虽主张该10万元中包括承包费1.5万元，但未提交充分证据予以证实，且盖春国签字的票据上明确写明是保证金10万元，故对育旌航公司的该主张不予采信。育旌航公司提交的证据（3）是育旌航公司法定代表人盖春国与刁口乡政府工作人员的谈话录音，拟证明育旌航公司向刁口乡政府交纳租赁费时，刁口乡政府不予收取。本院分析认为，刁口乡政府主张解除合同的理由是双方之间的合同转为不定期租赁合同，且育旌航公司存在违法经营行为，并不是以育旌航公司不交纳土地租赁费为由，故该证据与确认本案事实无关，对该证据不予认定。育旌航公司提交的证据（5）是复印件，刁口乡政府不认可，本院不予认定。根据以上对证据的分析，结合当事人陈述，本院认定事实如下：育旌航公司于2004年6月29日依法成立，并于2004年9月16日取得港口经营许可证，经营范围：码头和其他港口设施经营；在港区内从事货物装卸。2013年1月1日，刁口乡政府与育旌航公司签订《土地租赁协议》一份，合同的主要内容为：合同甲方为刁口乡政府，乙方为育旌航公司。租赁土地的范围为，海铺公路以西，原刁口貂场以北（原刁口码头）的土地40亩。租赁期限为5年，从2013年1月1日起至2017年12月31日止。租金为每年3000元，支付方式为签订合同时一次性缴纳5年的租金1.5万元。合同第五条第二款第八项约定，本合同到期后，如国家建设、市县（区）政府规划建设不占用该地块，在同等条件下乙方有权继续承包。合同每5年签订一次，合同期限最终至2031年12月31日。第六条的内容为，合同解除：（一）甲乙双方协商一致，合同解除；（二）乙方具有下列情形之一的，甲方有权解除租赁合同，依法收回使用权，并可以追究违约责任：1.未经批准改变用途的；2.未按合同约定交纳租金的；3.未经甲方书面同意转租的；4.不按规定（使用）造成道路、码头、桥涵损坏的。（三）因国家建设、市县（区）政府规划建设需要，甲方可以提前收回租赁土地，但应当提前告知乙方，退还剩余租金，并按照有关法律及政策的规定给予乙方适当补偿。乙方应当及时交回土地、设备及配套设施，并配合办理有关手续。合同同时对双方的其他权利义务进行了约定。另查明，2017年11月17日，育旌航公司向刁口乡政府缴纳保证金10万元。2018年1月2日，刁口乡政府将该10万元保证金退还给育旌航公司。本院认为，本案争议焦点为：刁口乡政府解除合同的诉讼请求是否符合法律规定或者双方约定。刁口乡政府主张解除合同的理由为：一是合同期限已经届满，因双方没有续签合同，租赁期限转为不定期，不定期租赁合同的双方当事人均享有随时解除合同的权利，故刁口乡政府有权解除合同；二是育旌航公司存在违法经营行为，刁口乡政府因此享有合同解除权。关于刁口乡政府主张的第一个解除合同理由，本院认为，双方在合同中约定：“租赁期限为5年，从2013年1月1日起，至2017年12月31日止。”“本合同到期后，如国家建设、市县（区）政府规划建设不占用该地块，在同等条件下乙方有权继续承包。合同每5年签订一次，合同期限最终至2031年12月31日。”由以上内容可见，合同约定的租赁期限届满之日有两个：2017年12月31日和2031年12月31日。2017年12月31日是双方2013年1月1日签订合同的到期日，但双方同时又约定合同每5年签订一次，且是“同等条件”，即合同的主要条款内容不变，另外还明确约定了不续签合同的条件是国家建设占用案涉土地，否则同等条件续签合同，最终期限为2031年12月31日。发生国家建设占用案涉土地的情形是双方约定的解除合同条件，当条件成就时合同解除，条件不成就时，双方之间的合同继续有效，即在没有发生双方约定的不续签合同的情形下，双方应按原合同继续履行，直至合同的最终期限2031年12月31日。该约定明确具体，是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。现没有发生国家建设占用案涉土地的情形，解除合同条件未成就，双方均应按约定继续履行合同。刁口乡政府主张的租赁期限已经届满缺少事实依据，其主张的该项解除合同理由不成立。关于刁口乡政府主张的第二个解除合同理由，本院认为，育旌航公司已经取得了经营所需要的相关证照，在其后的经营过程中是否存在违法经营行为，不是解除合同的法定条件，双方亦没有将该情形约定为解除合同的条件，故刁口乡政府主张的第二个合同解除理由亦不成立。退一步讲，即使育旌航公司存在违法经营行为，也可以通过人民政府相关职能部门行使行政管理权，对育旌航公司作出相应的行政处罚，促使其改正违法经营行为，并不必然导致合同必须解除。综上所述，刁口乡政府主张解除合同的理由均不成立，其不享有单方解除合同的权利，故对其诉讼请求，不予支持。经本院审委会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：驳回利津县刁口乡人民政府的诉讼请求。案件受理费50元，由利津县刁口乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。审 判 长  于洪伟人民陪审员  张金云人民陪审员  陈其峰二〇二〇年六月九日法官助理王海波书记员段丽丽