浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0203行初6号 原告包伟金，男，1963年5月13日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 原告包惠民，男，1968年10月12日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。 两原告的共同委托代理人（特别授权代理）周伟康，浙江明州律师事务所律师。 被告宁波市海曙区住房和城乡建设局，住所地浙江省宁波市海曙区气象路142弄116号。 法定代表人王志刚，局长。 出庭应诉负责人**涛，副局长。 委托代理人（特别授权代理）王法锦，宁波市海曙区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）赖卫星，北京大成（宁波）律师事务所律师。 原告包伟金、包惠民诉被告宁波市海曙区住房和城乡建设局（以下简称海曙住建局）不履行城建行政查处法定职责一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日进行了证据交换，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。原告包伟金、包惠民及两原告的共同委托代理人周伟康、被告海曙住建局出庭应诉负责人**涛，委托代理人王法锦、赖卫星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月7日，原告包惠民至被告处信访，反映海曙区藕池新村绿荷北苑4—4和4-2的住户将原先房屋底部扩建加深，并将一些承重墙敲掉，存在安全隐患，信访人曾多次向村委会和镇政府反映，但无果，要求有关部门查处。被告于2019年10月11日作出《信访事项处理意见书》，答复：关于你反映的问题，我局于2018年10月11日已作出过书面答复，并告知将督促属地乡镇、村委会作出进一步处理。经核实，藕池村委会委托浙江省岩土基础公司对藕池村绿荷北苑4-2和4-4房屋进行了查勘，浙江省岩土基础公司于2019年9月出具查勘报告，检查结论是：“根据上部结构的变形和裂缝情况分析，目前该房屋可以安全使用的。” 原告包伟金、包惠民起诉称：包伟金与包惠民家住宁波市××镇藕池村××号，邻居绿荷苑4幢4-4号与4幢4-2号私自开挖地下土基，挖断大梁与墙脚，情况非常严重，房屋挖出一层深，此房属于高危房，居住有生命危险，被告不但没有阻止他们开挖，而且把藕池村请的浙江省岩土基础公司出具的查勘报告做信访事件处理，藕池村委会不是行政单位，弄虚作假，现原告要求被告履行查处职责。综上，原告诉请：一、撤销被告海曙住建局于2019年10月11日作出的《信访事项处理意见书》；二、被告对原告举报的邻居违法装修行为履行法定职责，依法作出查处。 原告包伟金、包惠民向本院提供了如下证据： 1.拼房协议二份、拆迁安置结算协议书、委托书、古林镇藕池村的证明各一份，拟证明原告系宁波市××镇藕池村××号的所有权人，原告和违法装修的房屋是相邻的，两原告具有诉讼资格； 2．告知书（宁波市规划局2018年10月24日、宁波市住房和城乡建设委员会2018年10月24日各一份）、信访事项处理意见书（2018年10月8日）、信访事项复查申请不予受理告知书（2018年10月22日）、信访事项受理告知书（2019年8月14日、2018年9月18日）二份、延长办理期限告知书（2019年9月12日）、信访事项处理意见书（2019年10月11日）、信访事项复查申请不予受理意见书（2019年11月14日）一组，拟证明绿荷苑4-2号、4-4号房屋违法开挖大梁、地基，原告向相关部门信访举报要求查处，被告没有对违法装修的行为履行监督管理的事实； 3．建设工程规划许可证（复印件）一份，拟证明藕池村的房屋得到规划许可，是合法建造的事实； 4．照片一组，拟证明藕池村绿荷苑4幢4-3号隔壁邻居4幢4-4号与4幢4-2号违法装修、非法开挖的行为； 5．信访事项复核意见书（2019年11月22日）一组，拟证明原告到宁波市人民政府申请信访事项复核的事实。 被告海曙住建局答辩称：（一）被告已经依法履行了法定职责，原告诉称要求撤销信访处理意见没有依据。1、根据《宁波市城市房屋使用安全管理条例》（以下简称《安全条例》）第二条规定：“本条例适用于本市行政区域内国有土地上合法建造房屋的使用安全管理及其监督活动。市和县（市）区人民政府可以根据房屋使用安全管理的实际需要，划定并向社会公布适用本条例的集体所有土地上房屋的范围。”被告的职责是负责国有土地上合法建造房屋的使用安全管理及其监督活动。目前涉案房屋还未划定为《安全条例》的适用范围。2、根据《宁波市海曙区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（海党办〔2019〕49号）的规定，被告在农村房屋管理方面的职责是：“指导农房设计、农村住房建设和安全及危房改造。”在本案中，被告接到包惠民反映情况后，立即派工作人员到现场查勘，并指导督促当地村委会进行处理，对反映问题及时进行书面回复，已经履行了应有的工作职责。（二）原告起诉不符合《行政诉讼法》的规定，依法应当驳回原告起诉。1、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条规定：行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据被告的三定方案，被告对农村房屋管理属于行政指导的范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条同时规定：驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案《信访事项处理意见书》（LF20190067796）是对信访人反映事项的重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，被告依法履行了法定职责，原告诉请没有事实和法律依据，同时也不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件，恳请人民法院依法驳回原告起诉。 被告海曙住建局为证实其主张，向本院提供了如下证据： 1.2019年10月11日《信访事项处理意见书》（LF20190067796）、包惠民2019年8月8日信访事项办理及审批单、2018年10月8日《信访事项处理意见书》（LF20180078886）、2018年9月12日信访各一份，拟证明被告对包惠民信访事项及时作出回复的事实； 2.被告工作人员现场查勘照片三张、浙江省岩土基础公司《查勘报告》一份，拟证明被告履行了指导的法定职责； 3.《宁波市海曙区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（海党办〔2019〕49号），拟证明被告的职能依据，宁波到目前为止没有对集体土地进行管理的职责条例。 被告海曙住建局提交的法律依据：《宁波市城市房屋使用安全管理条例》第二条。 经质证，被告对原告的证1有异议，认为只能证明原告包伟金系绿荷苑4幢4-3号所有权人；对证2的真实性无异议，但认为该组证据反而能证明被告对原告的信访进行了受理、答复，履行了法定职责；对证3真实性有异议，认为绿荷苑现状和规划图纸不一致，且规划许可证不是正本；对证4有异议，无法证明原告的证明目的；对证5有异议，认为不清楚复核情况。 原告对被告的证1真实性无异议，但认为不能证明被告已经履行了法定职责；原告对证2有异议，不能证明被告对原告邻居违法装修行为履行了监督管理的法定职责；原告对证3有异议，认为《宁波市城市房屋使用安全管理条例》是2015年8月15日颁布，自2016年1月1日起施行，而《浙江省房屋使用安全管理条例》和《浙江省农村房屋建设管理办法》分别于2017年9月1日和2018年5月1日施行，根据后两个条例的规定，至今仍然可以认定目前集体所有土地上房屋适用《宁波市城市房屋使用安全管理条例》的范围是明确的，并非被告主张的案涉房屋还未划定为《宁波市城市房屋使用安全管理条例》适用范围，被告有监督管理的职责。原告对被告提供的法条依据有异议，认为被告应当根据《浙江省农村房屋建设管理办法》第二十五条第二款、《浙江省房屋使用安全管理条例》第十条、第三十八条、《宁波市城市房屋使用安全管理条例》第二十三条、第五十一条之规定，责令案涉房屋所有权人限期采取恢复原状，并处以必要的罚款的行政行为。 经审查，被告对原告的证1有异议，本院对证1的形式真实性予以认定，但本院认为证1仅仅能证明原告包伟金系藕池新村××北××号房屋所有权人，对包惠民是否是所有权人在本院认为中详述。被告对原告的证2真实性无异议，本院对证2真实性均予以认定；证3系复印件，且被告不予认可，本院对证3不予认定；证4被告不认可，本院对证4不予认定；证5庭后原告提供了原件，本院对证5真实性予以认定。 原告对被告的证1无异议，本院对证1真实性予以认定；原告对证2有异议，本院对浙江省岩土基础公司《查勘报告》形式真实性予以认定；原告对证3有异议，证3系职能部门文件，本院对证3的真实性予以认定。原告对被告证据的证明目的及被告的法条引用均有异议，对证据的证明目的及法律适用的正确性本院在下文阐述。 经审理查明，本院认定如下事实：2019年8月7日，原告包惠民至被告处信访，反映藕池新村绿荷北苑4-4和4-2的住户将原先房屋底部扩建加深，并将一些承重墙敲掉，存在安全隐患，信访人曾多次向村委会和镇政府反映，但无果，要求有关部门查处。被告于2019年10月11日作出《信访事项处理意见书》，答复：关于你反映的问题，我局于2018年10月11日已作出过书面答复，并告知将督促属地乡镇、村委会作出进一步处理。经核实，藕池村委会委托浙江省岩土基础公司对藕池村绿荷北苑4-2和4-4房屋进行了查勘，浙江省岩土基础公司于2019年9月出具查勘报告，检查结论是：“根据上部结构的变形和裂缝情况分析，目前该房屋可以安全使用的。”原告包惠民不服上述意见书，于2019年11月6日向宁波市海曙区人民政府申请复查，宁波市海曙区人民政府于2019年11月14日作出《信访事项复查申请不予受理意见书》，意见书决定：对申请人提出的复查申请事项不予受理。后原告包惠民不服《信访事项复查申请不予受理意见书》，于2019年11月15日向宁波市人民政府提出复核申请，宁波市人民政府于2019年11月22日作出《信访事项复核意见书》，复核决定：1、维持被申请人作出的信访事项复查申请不予受理意见。2、本意见为信访事项处理的程序终结意见。信访人仍然以同一事实和理由继续信访的，各级行政机关不再受理。 另查明，原告包伟金与宁波市海曙区古林镇藕池股份经济合作社于2009年签订《拆迁安置结算协议书》，双方就拆迁安置等事项进行了约定，后宁波市海曙区古林镇藕池股份经济合作社安置给原告包伟金位于藕池新村××北××号房屋，目前未办理产权证，藕池村出具证明一份，证明上述房产产权属于包伟金所有。该房屋的土地性质为集体土地。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。在诉行政机关要求履行法定职责案件中，首先要审查原告是否具备作为申请人的资格，也就是提出申请的当事人应当与其请求的事项具有利害关系。对于基于举报、投诉行为提起的履行法定职责案件，要区分其举报、投诉的事项是否涉及举报人、投诉人的自身合法权益，对于涉及其合法权益的，即与其有利害关系，其申请履行法定职责，行政机关不予答复或不予处理，其有权提起行政诉讼；对于不涉及自身合法权益，仅是基于公益、公民的监督权或者无证据证明其举报的事项对其自身权益产生实际影响的，则没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。本案中首先原告包伟金非2019年8月7日的投诉信访人，其虽然在庭审中提交了委托书，认为系委托包惠民去投诉信访，但根据信访登记显示，包惠民系以自己名义登记反映信访内容，且被告信访回复亦直接向原告包惠民作出，故难以得出原告包伟金向被告直接提出了信访投诉的事实，原告包伟金非举报投诉人，故其无权就被告对包惠民所作的回复提起行政诉讼。其次，藕池新村××北××号房屋目前未办理产权证，该房产系原告包伟金与宁波市海曙区古林镇藕池股份经济合作社于2009年签订拆迁安置结算协议书后由宁波市海曙区古林镇藕池股份经济合作社安置给原告包伟金，村里亦证明该房产系包伟金所有，故目前该房屋的产权人系包伟金。两原告主张房产系两原告共同所有，虽然提供了拼房协议，但本院认为该拼房协议系两原告自行提供，且被告不认可，光凭该协议难以认定原告包惠民也是上述房屋的产权人，故本院认为包惠民投诉包伟金房屋的左右邻居违法装修的事项和包惠民没有直接的利害关系，原告包惠民没有行政诉讼法上的请求履行法定职责的事实根据和法律依据。综上，两原告主体不适格，应驳回起诉。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告包伟金、包惠民的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  罗书君 人民陪审员  裘茂龙 人民陪审员  俞 波 二〇二〇年六月二十三日 代书 记员  蒋 欣 附本案相关的法律、法规和规范性文件： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； …… 三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……