浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初740号 原告沈军强，男，1968年11月18日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人鲍艳红，女，1971年12月29日出生，汉族，住址同上，系原告之妻。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人汪群英、叶茂鑫，杭州市司法局工作人员。 原告沈军强不服杭州市人民政府（以下简称市政府）作出的杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定，于2019年12月18日向本院提起行政诉讼。本院2019年12月18日立案后，向被告发送起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告沈军强的委托代理人鲍艳红，被告市政府的委托代理人汪群英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月6日，被告市政府作出杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定，认为沈军强提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，决定不予受理。 原告沈军强诉称：被告市政府以复议载体和复议请求不明确为由，作出不予受理决定错误。一、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，只要认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，除不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的申请条件外，行政复议机关必须受理。本案中，杭州市规划和自然资源局富阳分局（以下简称富阳规资分局）作出的LD20190137342973《告知书》已明确，案涉土地整改项目为富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱地改水田项目2019，立项面积15.74亩，文号为富农土[2019]6号，发文时间是2019年8月17日。实施旱改水项目立项的行政机关为富阳规资分局，且旱地改水田项目又在原告种植的农田范围内，因此，富阳规资分局审批旱改水项目的行为与原告具有利害关系，原告提出“依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法”的复议请求事项具体明确。原告虽将富农土[2019]6号文号一并列入，但不会对确认“富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法”的复议请求事项主题内容产生歧义。被告以复议载体和复议请求不明确为由作出不予受理决定，缺乏事实和法律依据。二、选择撤销富阳规资分局作出的LD20190137342973《告知书》、旱改水项目的实施主体杭州市新登镇人民政府（以下简称新登镇政府）或毁损原告所耕农田上作物的行政机关，系原告提出复议请求事项时的权利。原告已选择富阳规资分局批准立项的富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目的具体行政行为严重违法的复议请求事项，被告不能列举与本案无关的复议事项来指导原告进行变更，因此，被告作出的杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定的内容己完全脱离了原告提出的复议请求事项范围。请求：1、依法撤销被告作出的杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定；2、责令被告限期作出正确的行政复议决定。 原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、杭政复[2019]601号《行政复议不予受理决定书》，证明被诉行政复议不予受理决定书的内容；2、行政复议申请书、通知、投诉信件、其他法定途径告知单、告知书、信访复查申请书、信访复查不予受理告知、富政办[2015]68号《杭州市富阳区人民政府办公室关于进一步推进建设水田工作的通知（试行）》，证明原告提出的复议请求事项为“依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法”及所附材料的内容；3、杭集复[2019]208号《行政复议申请材料补正通知书》，证明补正通知书的内容；4、《情况说明》及邮寄凭证，证明邮寄的情况说明内容。 被告市政府答辩称：一、被告作出的行政复议不予受理决定，程序合法，并无不当。原告于2019年11月9日向杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）提交行政复议申请材料，富阳区政府于同年11月18日依法转送杭州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）。市规资局于11月25日向原告发出《行政复议申请材料补正通知书》，并告知其可以向市规资局或被告申请行政复议。原告选择向被告申请行政复议并于11月29日向被告提交行政复议申请补正材料。被告经审查于12月6日作出杭政复[2019]601号《行政复议不予受理决定书》并邮寄给原告。被告的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定。二、被告作出的行政复议不予受理决定，事实清楚，于法有据。原告提出的《行政复议申请书》和《情况说明》均未能明确具体的行政复议请求或符合规定的被申请人。市规资局作出的《行政复议申请材料补正通知书》和被告作出的《行政复议不予受理决定书》已明确告知原告，如原告请求确认富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱地改水田项目违法，应当选择以富阳规资分局作出的LD20190137342973号《告知书》或者案涉旱改水项目中的实施主体新登镇政府作出的相关行为为复议载体。如原告认为富农土[2019]6号文件违法，被告也已表明该文件系富阳区农村土地综合整治工作推进领导小组下发给富阳区各乡镇人民政府和街道办事处的内部通知，并未对原告的权利义务产生影响，不属于可复议的行政行为，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。如原告因所耕作农田上的作物被毁损不服，则应当以该行为的实施主体为被申请人或被告提起行政复议或诉讼。原告的复议申请和补正申请均未明确复议载体和复议请求，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出行政复议不予受理决定符合法律规定。原告的诉讼理由无法成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交的证据有：1、杭政复[2019]601号《行政复议不予受理决定书》及邮寄凭证，证明被告作出不予受理决定的具体内容及送达情况；2、行政复议申请材料和《情况说明》，证明原告提出行政复议申请和补正材料及其所提交材料的情况；3、杭集复[2019]208号《行政复议申请材料补正通知书》，证明通知原告补正并建议明确复议机关的情况。 本院要求被告补充提供的证据有：1、富农土[2019]6号《关于下达富阳区2019年度第二批土地整治项目（复垦、垦造、旱改水）立项的通知》。 庭审中，原告对被告的证据提出如下质证辩论意见：对证据1和证据3的合法性有异议。被告对原告的证据无异议。 经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下：原、被告提供的证据，内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，予以采信。 经审理查明：原告沈军强于2019年11月9日以富阳规资分局为被申请人向富阳区政府提交行政复议申请，请求“一、依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法。二、责令富阳规资分局限期立即依法予以纠正”。2019年11月12日，杭州市富阳区行政复议局作出富政复转[2019]3号《行政复议转送函》，将原告的行政复议申请转送市规资局处理。2019年11月25日，市规资局作出杭集复[2019]208号《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告明确申请复议的行政行为，补充提供集体土地承包权证等证明原告与案涉新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱地改水田项目有利害关系的相关证明材料，并要求原告明确选择的复议机关。2019年11月28日，原告向被告提交《情况说明》，载明“一、根据富阳规资分局作出的LD20190137342973号《告知书》，证实案涉富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目的行政行为实施主体为富阳规资分局，因此，本案以富阳规资分局作为被申请人提起行政复议申请符合法律规定。二、行政复议申请人沈军强已提供杭州市富阳区新登镇潘堰村村民委员会于2019年8月30日作出的《通知》，证实行政复议申请人沈军强耕种的土地已被列入富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目范围，与案涉旱地改水项目具有法律上的利害关系，虽然政府没有将集体土地承包权证交于行政复议申请人沈军强，但并不影响行政复议申请人沈军强耕种案涉旱地改水项目范围内承包土地的事实。三、本案行政复议事项系由富阳区政府移送的，且富阳规资分局在旱改水项目立项中存在乱象，如由市规资局进行行政复议审查，极难保证客观公正，因此，确定由市政府作为本案复议机关最为合适”。被告于2019年11月29日收到《情况说明》。2019年12月6日，被告作出杭政复[2019]601号《行政复议不予受理决定书》并于同日向原告邮寄送达。 另查明：2019年10月28日，富阳规资分局作出LD20190137342973《告知书》，告知原告：一、调查核实情况。您反映的土地整理项目为富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱地改水田项目2019，立项面积15.74亩，文号为富农土[2019]6号，发文时间为2019年8月17日。根据富政办[2015]68号《杭州市富阳区人民政府办公室关于进一步建设水田工作的通知（试行）》中关于“原有旱地，具备水田建设条件的，在符合上级国土资源部门‘旱改水’实施条件的地块，均可进行‘旱改水’改造”的规定，该项目二调及最新变更调查地类均为旱地，地势平坦，水源充足，且符合土地利用总体规划，立项条件符合。该项目区块原来种植蔬菜、竹笋等旱作，通过实施旱地改水田项目，可以有效提升耕地质量和产能指标，达到水田作物种植标准。二、处理意见。根据以上情况，已要求该镇、村在项目推进时，严格按照政策规定和程序要求实施，加强对该项目质量、进度的监管，按图施工，确保工程质量，并做好后续管护监控。 再查明：2019年8月17日，杭州市富阳区农村土地综合整治工作推进领导小组作出富农土[2019]6《关于下达富阳区2019年度第二批土地整治项目（复垦、垦造、旱改水）立项的通知》，将“富阳区鹿山街道蒋家村旱地改水田项目2019”等8个“旱改水”项目等的立项批复通知各乡镇人民政府、街道办事处，并要求组织实施。 本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第四十条第二款规定“本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。” 本案原告沈军强提起的行政复议请求为“一、依法确认富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目严重违法。二、责令富阳规资分局限期立即依法予以纠正。”事实和理由为对富阳规资分局于2019年10月28日作出的LD20190137342973《告知书》不服、对富阳规资分局作出的富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目有异议等。经查，富农土[2019]6号为杭州市富阳区农村土地综合整治工作推进领导小组作出的文件，系对项目立项批复进行通知，并要求富阳区各乡镇人民政府、街道办事处对批准立项的项目开展组织实施，富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目属于被批准立项的项目之一。该项目的立项批复和实施涉及不同行政机关的多个行政行为。原告直接针对“富农土[2019]6号富阳区新登镇潘堰村（沈家拦堰头）旱改水项目”提出行政复议，属于复议请求不明确。原告事实和理由的指向亦不明确。经通知补正，原告虽提交了《情况说明》，但该说明亦未明确所复议行政行为的具体指向。在此情况下，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（三）项规定的受理条件。被告作出案涉行政复议不予受理决定并无不当。被告于2019年11月29日收到《情况说明》，于2019年12月6日作出杭政复[2019]601号行政复议不予受理决定并于同日向原告邮寄送达，程序合法。原告的起诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告沈军强的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告沈军强负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 秦 方 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年六月十五日 法官助理李惠娴 书记员寿芳 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。