吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行终57号 上诉人（原审原告）陈明义，男，1956年6月16日出生，汉族，长春市绿园区物资局退休职工，住长春市朝阳区。 被上诉人（原审被告）长春市朝阳区富锋街道办事处，住所地长春市朝阳区育民路1999号。 负责人孙洪信，党工委书记。 委托代理人马国庆，长春朝阳经济开发区管理委员会征收办工作人员。 委托代理人王氐明，北京大成（长春）律师事务所律师。 上诉人陈明义因与被上诉人长春市朝阳区富锋街道办事处（以下简称富锋街道）城建行政决定一案，不服长春市朝阳区人民法院（2019）吉0104行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院审理查明，1997年4月15日，陈明义与镇政府敬老院签订《土地出让合同》，大屯镇敬老院将其6000平方米集体土地使用权转让给陈明义使用30年，土地性质为农村集体土地。1997年5月23日，大屯镇敬老院向镇政府申请办理养殖场，在敬老院东南侧低洼地修建饲养员住房及仓库，猪舍、牛舍、鸡舍。1998年4月7日，陈明义与大屯镇敬老院签订养殖场合同，大屯镇敬老院将其南侧靠东至公路林带1500平方米，低洼地给陈明义建养殖场，土地使用面积1400平方米，建房100平方米，共计1500平方米，陈明义向大屯镇敬老院每年交管理费1000元，时间是1998年4月1日至2000年4月1日止；合同期满，产权归陈明义。1998年8月20日，陈明义在养殖场内的100平方米三间房取得大屯镇颁发的临时房屋许可证，该临时房证有效期2年，到期后，陈明义未办理房屋所有权证。2007年3月3日，陈明义在工商登记机关办理了字号为朝阳区宏明养殖场个体工商营业执照，经营范围为猪、牛、鱼养殖，经营场所为朝阳区富锋镇敬老院南侧靠东至公路林带。2010年涉案房屋及土地所在区域列入土地征收范围，2011年6月11日，吉林省人民政府批准土地征收方案。富锋街道于2018年11月22日给陈明义的信访事项处理意见书中阐述：“2010年朝阳经济开发区管委会委托吉林省诚信拆迁有限公司对该地块进行拆迁工作，当时因陈明义要求的补偿费过高未能达成补偿协议。由于该地块在2011年已变更为国有土地，执法部门及规划部门对陈明义院内猪舍、牛圈进行拆除，剩余一处无证房屋未拆除。2012年朝阳经济开发区管委会委托新世纪评估公司对陈明义的无证房屋及已被拆除的地上物评估，评估金额为32.9万元”，陈明义不同意该评估结论，未达成协议。陈明义对拆除行为未提起行政诉讼。2012年9月28日，长春市国土局将涉案土地在内共计130914平方米土地，出让给了长春路科交通设备材料厂，签订了国有建设用地使用权出让合同。2014年5月30日，朝阳经济开发区管委会对陈明义作出《违法建设拆除通知书》，责令陈明义自行拆除临时房屋（已过临时使用期限），逾期未拆除将依法组织强制拆除。2014年8月4日朝阳经济开发区管委会委托吉林省联友房地产评估有限公司对陈明义现存和已被拆除的地上物进行评估，估价对象有：房屋一100平方米（浮房）、房屋二150平方米（临时住房2处）、牛舍450平方米、猪舍350平方米、养鱼池600平方米、渗水井20个、菜窖8个、场地平整300平方米、围墙160米、深水井20个、厕所2个、大门1对、地面硬化600平方米、排水涵洞10个、杨树柳树4000棵、场地使用费1500元，增容费30000元，总价评估价值793550元，该评估报告未向陈明义送达，仅告知评估结果，陈明义对该评估价值不同意。2018年9月19日，富锋街道对陈明义作出长朝富责拆字[2018]00900号通知书，限期陈明义拆除彩钢房和围栏。陈明义未拆除，富锋街道予以强制拆除。陈明义对上述责令限期拆除通知及拆除行为未提起行政诉讼。2019年5月27日，富锋街道作出长朝富责拆字[2019]00381号通知书，限陈明义3日内拆除未经行政许可私自搭建违法建筑物，逾期不拆除，予以强制拆除，并送达给陈明义。陈明义未自行拆除，富锋街道于2019年7月3日将陈明义100平方米的房屋强制拆除。陈明义提起行政诉讼。 原审法院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。陈明义房屋所在区域原为集体土地，2011年6月11日吉林省国土资源厅批准了农用地转用土地征收实施方案。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”规定，达成补偿协议并不是征收补偿的唯一解决方式，对经协商无法达成补偿协议的，拒绝签订补偿安置协议，拒不交出土地的应由县级以上人民政府土地管理部门作出责令交出土地决定，本案陈明义涉案房屋所在区域已列入征收土地范围，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”及第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”规定，本案富锋街道在与陈明义就涉案房屋补偿数额协商无法达成补偿协议以及未经登记的建筑是否予以补偿未作出确认的情况下，就以拆违的名义作出长朝富责拆字[2019]00381号通知书，并对涉案建筑全部予以拆除存在不当之处。根据《中华人民共和国强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，富锋街道亦未提供其在强制执行前制作强制执行决定书，告知陈明义强制执行的方式和时间等的证据，未提供强拆的当天通知陈明义到场的证据，未履行正当程序，程序违法。但鉴于涉案房屋已被被告富锋街道拆除，长朝富责拆字[2019]00381号通知书不具有可撤销内容，应确认为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决确认富锋街道2019年5月27日作出的长朝富责拆字[2019]00381号通知书违法。 上诉人陈明义等人不服，上诉称：一、被拆除的案涉房屋为合法建筑，一审法院事实认定不清，未对案涉房屋的合法性予以认定。经大屯镇政府批准，上诉人自1997年起在共计1500平方米的土地区域内建设养殖场，1998年8月20日，经大屯镇乡建办公室审批，上诉人依法建设案涉房屋。2010年，上诉人所有的案涉房屋及所在土地区域被纳入征收范围，上诉人依法享有获得征收补偿的权利。朝阳区经济开发区管委会委托评估机构，对上诉人进行建筑物及附属物进行评估，由于评估价值过低，且评估报告未依法定程序向上诉人送达，上诉人不同意签署补偿协议。后被上诉人违反征收法定程序,在未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对案涉房屋作出调查认定的前提下，违法作出长朝富责拆字[2019]00381号《通知书》，将案涉房屋认定为违法建筑，并予以拆除。上诉人已向一审法院提交相应证据，证明案涉房屋系合法建筑，但一审法院并未对案涉房屋的合法性与否作出认定，属事实认定不清，从而未正确认识到《通知书》在实体上的错误。二、一审判决法律适用错误，被上诉人作出的长朝富责拆字[2019]00381号《通知书》无事实基础和法律依据，应依法判决撤销而非确认违法。原审法院认为，被上诉人的行政行为未履行正当法定程序,属于程序违法，但鉴于案涉房屋已被拆除，长朝富责拆字[2019]00381号《通知书》不具有可撤销内容，应确认违法。此一裁判观点属法律适用错误。被上诉人作出《通知书》的行为属于行政法律行为，其实质是对案涉房屋合法性的否定，因此是具备可撤销内容的。原审法院所认为不可撤销的内容，实际上是被上诉人对房屋的拆除行为，但该行为并未产生新的法律效果（拆除行为是执行行为，并非对案涉房屋合法性的再次否定)，属于行政事实行为，与《通知书》可否撤销并无关系。因此，房屋的拆除行为虽然不可撤销，但并不影响对被上诉人行政法律行为的撤销。故原审法院以“不具备可撤销内容”为由认为《通知书》不可撤销，系因混淆了法律行为和事实行为而形成的错误观点，本案中的《通知书》无论从实体内容上还是程序上，均违反法律法规规定，依法应予撤销。请求二审法院撤销原审判决，改判撤销富锋街道作出的长朝富责拆字[2019]00381号《通知书》，二审全部诉讼费用由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，在集体土地征收中，若无法与被征收人达成补偿协议，应当在就补偿事宜作出决定的前提下，由县级以上人民政府土地管理部门作出责令交出土地决定，并依法申请法院强制执行。本案，陈明义房屋所在区域原为集体土地，2011年6月11日吉林省国土资源厅批准了农用地转用土地征收实施方案。富锋街道在相关部门未就补偿事宜作出决定，县级以上人民政府土地管理部门未作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行的情况下，直接以拆除违法建筑的名义作出被诉长朝富责拆字[2019]00381号通知书的行为违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，被诉通知行为应当予以撤销。原审判决确认被诉通知书违法属适用法律不当，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销长春市朝阳区人民法院（2019）吉0104行初59号行政判决； 二、撤销长春市朝阳区富锋街道办事处于2019年5月27日作出长朝富责拆字[2019]00381号通知书的行为。 二审案件受理费50元，由长春市朝阳区富锋街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  亓晓鹏 审判员  姜 楠 审判员  厉 丽 二〇二〇年六月二十四日 书记员  李艳华