内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终66号上诉人（一审原告）：樊福明(樊富明)，男，1952年7月19日出生，汉族，牧民，现住内蒙古自治区。被上诉人（一审被告）：达尔罕茂明安联合旗人民政府。法定代表人：刘海泉，旗长。委托代理人：刘森，达尔罕茂明安联合旗司法局职工。被上诉人（一审被告）：包头市人民政府。法定代表人：赵江涛，市长。委托代理人：卢政，包头市司法局工作人员。委托代理人：高攀泉，内蒙古塞星律师事务所律师。一审第三人：李明，男，1957年2月14日出生，汉族，牧民，现住内蒙古自治区。上诉人樊福明因诉达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）、包头市人民政府（以下简称包头市政府）行政裁决及行政复议一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人樊福明，被上诉人达茂旗政府的委托代理人刘森，包头市政府的委托代理人卢政、高攀泉，一审第三人李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，樊福明与李明均为达尔罕茂明安联合旗明安镇巴音塔拉嘎查牧民。1988年草牧场承包时，李明承包了5400亩草场，草场证号07156。1993年李明离开嘎查外出打工，将其住房及棚圈卖给樊福明并经嘎查同意与樊福明互换了草场。嘎查与樊福明签订了5400亩草场的承包合同。2000年因达尔罕茂明安联合旗草原监理所（以下简称达茂旗草监所）将5400亩草场的草场证颁发给李明，樊福明提起行政诉讼。2000年11月20日达尔罕茂明安联合旗人民法院（以下简称达茂旗法院）作出（2000）达行初字第8号行政判决，撤销了达茂旗草监所的颁证行为。包头市中级人民法院（以下简称包头市中院）作出（2001）包行终字第2号行政判决书，维持原判。2001年7月16日达尔罕茂明安联合旗畜牧局作出达政畜字（2001）第42号《关于对白音朱日和苏木牧民李明、樊福明草场合同纠纷处理决定》，樊福明提起行政诉讼，达茂旗法院作出（2001）达行初字第13号行政判决，撤销了达尔罕茂明安联合旗畜牧局的行政行为。包头市中院作出（2002）包行终字第2号行政判决，维持原判。2002年10月15日达茂旗政府将李明的07156号草场证变更给樊福明。另查明，1989年第一轮草场承包时，樊福明等8户连片划分了12000亩草场，樊福明分得4080亩草场。2008年7月16日，巴音塔拉嘎查与樊福明签订《草牧场承包合同》，达茂旗政府给樊福明颁发了《草原承包经营权证》。2014年8月26日达茂旗政府作出《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊富明草场承包经营权证的公告》，樊福明不服，向包头市政府提出复议申请。包头市政府作出包府复决字（2015）第1号复议决定书，撤销了原决定。2015年6月1日巴音塔拉嘎查作出《关于解除与樊福明的草场承包合同关系的决定》，樊福明不服，向达茂旗法院提起民事诉讼。达茂旗法院于2016年1月15日作出2015达民初字第815-1号民事裁定书，裁定驳回了樊福明的起诉。樊福明不服，提起上诉。包头市中院作出（2016）内02民终721号民事裁定书，维持了原裁定。2017年3月31日达茂旗政府作出达政发（2017）7号《关于明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊富明与李明草场纠纷的裁决意见》，樊福明不服，向包头市政府提出复议申请。包头市政府作出包府复决字（2019）第3号复议决定书，维持达茂旗政府作出的行政裁决。一审法院认为,根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决;协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县以上人民政府处理;个人与单位之间的争议由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”樊福明与李明的草场承包经营权纠纷系草场使用权的争议，达茂旗政府有权作出此次争议的行政裁决。樊福明与李明均为巴音塔拉嘎查牧民，1993年李明离开嘎查外出打工，将其住房及棚圈卖给樊福明，并经嘎查同意将其承包的5400亩草场与樊福明承包的草场互换。对此有1993年嘎查出具的介绍信和时任嘎查长扎木苏证明材料为证，而且包头市中院（2001）包行终字第2号行政判决已确认双方更换草场的事实。2015年6月1日巴音塔拉嘎查作为诉争草场的发包方作出解除与樊福明承包的4080亩草场承包关系的决定。达茂旗政府依据双方互换草场的事实以及实际情况作出的行政裁决认定事实清楚,程序合法，适用法律正确。包头市政府作出包府复决字（2019）第3号复议决定书，维持达茂旗政府作出的行政裁决正确。樊福明的诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回樊福明的诉讼请求。案件受理费50元，由樊福明负担。樊福明上诉称，一、一审法院认定事实不清。1.樊福明与李明不存在“更换”牧场的事实。1988年承包草场时,李明承包了草原证号为07156号的牧场5400亩。但李明承包牧场后,即携全家前往山西省大同市经商,临走前将房屋、草场一并转让给樊福明,同时将《草原承包经营权证》交给了樊福明。从此樊福明开始对该片草场进行经营，但未办理流转登记手续。l997年第二轮承包开始，巴音塔拉嘎查终止了与李明的草场承包合同,与樊福明签订了《草原管理承包责任书》,承包期限为30年，樊福明取得了该片草场牧业承包经营权。2.樊福明取得草场手续合法,达茂旗政府的裁决意见无事实与法律依据。樊福明取得争议草场使用权的权利基础源于李明的转让行为，双方的转让系真实意思表示。2008年8月21日，李明在向达茂旗法院递交的《民事起诉状》中，在诉讼请求中有“依法判决被告退还草场5400亩”和“草场使用费每年1000元，七年共7000元”的表述，足以得出李明与樊福明转让草场的事实。且(2000)达行初字第8号行政判决也认定李明将其承包的草场转让给了樊福明,将草场使用证交给了樊福明,由樊福明转交回所在嘎查。人民法院认定的基本事实不应当出现反复，达茂旗政府以不同的说法选择性的确定事实不当。二、樊福明与李明所争议的草场纠纷已由达茂旗人大常委会处理，并已形成明确结论,达茂旗政府擅自改变权力机关的意见不当。由于达茂旗实行全旗禁牧,对该片草场存在的问题,樊福明多次向旗委反映，旗委委托旗人大农牧委、旗纪检委组成了“旗人大常委会草场纠纷调查组”,针对该起草场纠纷进行了调查。调查组认定樊福明的承包草场真实有效,并作出建议旗畜牧局和明安镇政府尽快办理相关手续的处理意见。三、达茂旗政府以巴音塔拉嘎查的处理意见作为决定依据，以“坚持保障每户牧民都有基本的生产资料，应该每人有一片草场,不能樊福明有两片草场,而李明一片草场也没有”为由作出决定不当。李明在承包草场后，举家迁居城市生活，放弃了草场，只是为了获取禁牧补贴才提出争议。四、达茂旗政府的反复处理有违行政规定，不利于诚实守信原则的落实。达茂旗政府的裁决意见反复不定,对于其工作部门发放的权属证书不予尊重,是对依法行政的背离,也有损政府的公信力，樊福明已经取得的使用权应当得到法律的保护。综上,请求依法撤销一审判决,支持樊福明的一审诉讼请求。达茂旗政府答辩称，樊福明与李明原承包草场已互换的事实真实存在，达茂旗草监局档案中留存的一份介绍信载明，樊富明与李明草场已达成互换的约定，嘎查表示同意，苏木政府批准同意，并加盖公章。达茂旗法院（2001）达行初字第13号行政判决，已认定双方草场更换的事实，包头市中院（2002）包行终字第2号行政判决维持了上述认定。白音塔拉嘎查作为涉案草场的所有权人和发包人，在2003年11月5日召开的嘎查会议上，确定解除与樊富明4080亩草场的承包关系，白音塔拉嘎查在旗政府组织的听证会上仍坚持该意见，以保障该嘎查牧民都有基本的生活生产资料。达茂旗政府作出的行政裁决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求维持一审判决，驳回樊福明的上诉请求。包头市政府答辩称，一、一审法院认定事实清楚。1.就07156号5400亩草场，樊福明与李明之间并不存在转让关系。樊福明主张1993年李明将自己的房子和07156号5400亩草场一并卖给了樊福明，但双方签订的《卖房合同》中仅写明李明卖给樊福明“房子四间，盘壹套”，并没有出卖草场的内容。在达茂旗政府组织的听证会上，双方均确认李明卖给樊福明的房屋并不在07156号草场上，因此不能推定李明将房子与草场一并出卖给樊福明。2.樊福明与李明之间草场互换事实存在。达茂旗草监局存档的草场流转档案材料《介绍信》明确记载“两家商定更换草场，我们嘎查根据本地实际同意两家意见。”苏木政府也签注了“同意更换草场”的意见，并加盖了公章。在达茂旗政府组织的听证会上，嘎查委员会、迖茂旗明安镇人民政府均证明双方更换草场的事实存在。已经生效的包头市中院（2001）包行终字第2号判决、达茂旗法院（2001）达行初字第13号判决均明确认定了“更换”事实存在。包头市中院（2002）包行终字第2号判决虽然认定为“交给”，但该表述并没有否认“更换”的意思，而且该判决最终维持了一审判决。二、达茂旗政府作出的行政裁决结果正确，一审法院予以维持合理合法。基于樊福明与李明之间草场互换的事实客观存在，为了维护公平公正，保障农牧民均享有基本的生产资料使用权，在土地所有权单位嘎查委员会、苏木政府、承包草场档案管理单位、监督单位草监局等多家单位一致认可的情况下，达茂旗政府裁决07149号4080亩草场的承包经营权由李明享有，该裁决结果完全合理合法，包头市政府依法予以维持并无不当。三、达茂旗政府的行政裁决程序合法，并没有重复处理。达茂旗政府在作出行政裁决之前，依法召开了听证会，充分保障了各方当事人的权利。最终综合了各参会人的意见主张及相关证据，作出行政裁决，不存在任何程序违法行为。达茂旗政府作为县级人民政府，有权就樊福明与李明之间的草场纠纷作出行政裁决，并不存在任何越权行为。在达茂旗政府作出行政裁决之前，虽然有畜牧局等单位的相关意见，但从效力上来看，其均不具备作出行政裁决的主体资格。四、达茂旗人大常委会对本案中达茂旗政府作出的行政裁决进行询问了解，达茂旗政府将裁决的详细情况向达茂旗人大常委进行了详细汇报，最终达茂旗人大常委会并未提出任何反对意见。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，应予维持。一审第三人李明答辩称，双方存在互换草场的事实，请求维持一审判决，驳回樊福明的上诉请求。二审中，上诉人樊福明提交了以下新证据：1.《达茂旗珠日河苏木塔拉嘎查不承认李明的第二轮草场承包合同的证明》一份，证明李明的第二轮草场承包合同不是嘎查发的；2.《达茂旗畜牧业局关于樊富民草场问题的答复意见》（达政畜字〔2007〕115号）一份，证明达茂旗畜牧业局针对双方争议出具了答复意见；3.李明的民事起诉状一份，证明双方存在草场转让关系；4.塔拉嘎查给珠日河苏木政府出具的说明一份，证明塔拉嘎查的意见是将涉案土地承包给樊福明；5.珠日河苏木政府出具的介绍信以及塔拉嘎查的证明各一份，证明樊福明的承包合同有效，李明的承包合同无效；6.扎木苏出具的证明一份，证明双方存在转让草场关系。达茂旗政府质证称，1.对《达茂旗珠日河苏木塔拉嘎查不承认李明的第二轮草场承包合同的证明》，因没有原件，真实性无法核对，根据该文件无法确定与李明就哪片草场解除承包关系；2.对《达茂旗畜牧业局关于樊福民草场问题的答复意见》的真实性认可，但这是政府部门内部的请示和回复，没有对外效力，对其拟证明的目的不认可；3.对李明民事起诉状的真实性、合法性认可，但不认可樊福明拟证明的目的。该证据显示，李明起诉依据的事实和理由是李明将房屋三间、羊盘一处以4500元的价格卖给了樊福明，并无草场一起转让的相关信息；4.对塔拉嘎查给珠日河苏木政府出具的说明的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，该文件反映不出与诉争的5400亩草场或4080亩草场有关联性，而且文件中牧民王玉宝与本案并无关系；5.对珠日河苏木出具的介绍信以及塔拉嘎查的证明的真实性、合法性、关联性认可，但不认可其证明目的。这两份证据恰好证明塔拉嘎查经达茂旗政府同意，将4080亩草场承包给李明，达茂旗政府也是依据该证据和客观情况作出同样内容的裁决；6.对扎木苏证明的真实性、证明目的均不认可。包头市政府的质证意见与达茂旗政府一致。包头市政府补充质证称，樊福明所举的以上证据，均是双方处理07156号5400亩草场事宜时产生的相关证据，并不是针对本案诉争的07149号4080亩草场所产生的证据，因此整体上与本案不具有关联性。李明质证称，同意达茂旗政府与包头市政府的意见。第三人李明提交了如下新证据：承包方为樊福明的《草原权属证件办理审批表》一份，证明樊福明的4080亩草场经营权证是假的。樊福明质证称，该表是真的，不需要嘎查盖章。包头市政府质证称，该表是真的，表上达茂旗草监局、畜牧局加盖了公章。没有土地所有权单位即嘎查委员会的签字以及盖章，从程序上来说存在缺失。达茂旗政府的质证意见与包头市政府的质证意见一致。被上诉人达茂旗政府、包头市政府没有新证据提交。对双方所举证据，本院认证如下：樊福明提交的证据1没有原件，无法确定其真实性。且该份证明涉及的是5400亩草场的承包合同，而非本案诉争草场。证据2，对真实性予以确认，该答复意见提出了解决问题的办法，但并未确认将涉案草场承包给樊福明。证据3，对真实性予以确认，但不能证明双方存在转让草场的事实。证据4，系王玉宝的承包问题，与本案无关。证据5，对真实性予以确认，这两份证据能够证明塔拉嘎查将4080亩草场承包给李明。证据6，没有原件，且证人未到庭作证，对该份证据不予采信。李明提交的证据，各方对真实性认可，本院对其真实性予以确认。二审查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是：达茂旗政府作出的达政发[2017]7号《关于明安镇巴音塔拉嘎查牧民樊福明与李明草场纠纷的行政裁决意见》、包头市政府作出的包府复决字[2019]3号《行政复议决定书》，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。樊福明主张李明向其转让了5400亩草场承包经营权，5400亩草场与4080亩草场均应由其承包使用。李明主张樊福明与其互换了草场，自己的5400亩草场已变更至樊福明名下，樊福明的4080亩草场应归李明承包使用。樊福明与李明之间系草场承包经营权的归属纠纷，达茂旗政府有权作出行政裁决。1993年11月2日巴音塔拉嘎查委员会给苏木政府出具介绍信，确定了双方更换草场且经嘎查同意的事实。1993年11月3日，苏木政府在介绍信上注明“同意更换草场”并加盖公章。2001年3月16日，包头市中级人民法院（2001）包行终字第2号行政判决也确认了李明经苏木政府与嘎查同意与樊福明更换了草场。依据上述证据，可以证明双方存在更换草场且经嘎查及苏木政府同意的事实。樊福明主张双方存在转让草场的事实，但其提交的卖房合同只能证明双方存在买卖房屋的事实，不能证明双方存在转让草场的事实，樊福明对其该项主张，未能提交充分证据证明。2015年6月1日，巴音塔拉嘎查作为诉争草场的发包方决定解除与樊福明的4080亩草场承包合同。达茂旗政府确定涉案4080亩草场的承包经营权由李明享有认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，包头市政府的复议决定予以维持并无不当。樊福明主张撤销该复议决定于法无据，一审判决驳回樊福明的诉请并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人樊福明负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 高满忠审 判 员 常 青二〇二〇年六月九日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培