浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙05行终188号 上诉人（原审原告）赵学峰，男，1976年11月3日出生，汉族，住长兴县。 被上诉人（原审被告）长兴县夹浦镇人民政府，住所地长兴县夹浦新街。 法定代表人郑亮，该镇镇长。 出庭应诉负责人施宏杰，该镇副镇长。 委托代理人都永斌、王凯成，浙江紫杏律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长兴县自然资源和规划局，住所地长兴县长安路330号。 法定代表人徐凤根，该局局长。 出庭应诉负责人车云峰，该局副局长。 委托代理人王俊，该局工作人员。 委托代理人刘明明，浙江兴长律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长兴县人民政府，住所地长兴县龙山新区广场路1号。 法定代表人石一婷，该县县长。 委托代理人邓继巍，该县司法局工作人员。 委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。 上诉人赵学峰诉被上诉人长兴县夹浦镇人民政府、长兴县自然资源和规划局、长兴县人民政府其他行政行为及行政复议一案，湖州市南浔区人民法院于2019年10月29日作出（2019）浙0503行初29号行政判决书。赵学峰不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年1月9日进行了调查。上诉人赵学峰，被上诉人长兴县夹浦镇人民政府（以下简称夹浦镇政府）的出庭应诉负责人施宏杰及委托代理人王凯成，被上诉人长兴县自然资源和规划局（以下简称长兴自规局）的出庭应诉负责人车云峰及委托代理人王俊、刘明明，被上诉人长兴县人民政府（以下简称长兴县政府）的委托代理人邓继巍、许智荣到庭参加调查。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年，原告赵学峰申请农民建房，后经夹浦镇2016年第一次建设规划例会批准，同意原告户的新建住房，占地面积为125㎡，层数为3层，要求拆除现有辅房后放样建房。2017年3月23日，被告夹浦镇政府组织相关工作人员到原告建房处进行实地放样，放样面积为125㎡，明确建造层数3层，房屋总高度12米，放样面积与批准面积一致，原告签字确认。2017年11月22日，因群众举报原告超面积建房，夹浦镇国土巡查分队到现场初步丈量，发现原告未按批准面积建造房屋，确有超面积建设情况存在，原长兴县国土资源局向原告作出《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》。原长兴县国土资源局于2017年12月5日将原告的违法行为抄告被告夹浦镇政府，要求协助处理。2018年3月7日，原长兴县国土资源局及其他相关人员至原告建房处，在原告本人在场的情况下，对建房占地面积进一步确认，发现实际占地149.98㎡，超过批准面积24.98㎡。2018年3月7日，被告夹浦镇政府和原长兴县国土资源局共同向原告下发了长夹[2018]002号《责令改正违法行为通知书》。通知下发后，原告未继续建房，也未消除违法状态。原告不服被告夹浦镇政府和原长兴县国土资源局作出的《责令改正违法行为通知书》向被告长兴县政府申请行政复议，要求撤销《责令改正违法行为通知书》。被告长兴县政府经复议确认《责令改正违法行为通知书》违法。另查明，原告已就2017年11月22日原长兴县国土资源局作出的《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》于2018年2月27日向湖州市吴兴区人民法院起诉，要求撤销该通知书。湖州市吴兴区人民法院于2018年6月25日作出（2018）浙0502行初17号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至湖州市中级人民法院。湖州市中级人民法院于2018年9月3日作出（2018）浙05行终121号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。再查明，原长兴县国土资源局在机构改革后更名为长兴自规局。 原审法院认为，原告已就2017年11月22日原长兴县国土资源局作出的《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》向湖州市吴兴区人民法院起诉并向湖州市中级人民法院上诉，湖州市中级人民法院作出终审裁定。故该院对《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》不作审查。关于涉案的《责令改正违法行为通知书》是否可诉的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案被告作出的《责令改正违法行为通知书》是针对原告赵学峰这一特定行政相对人作出的，是一种行政行为，并对原告的权利义务产生了实际影响，原告认为该具体行政行为侵犯自己合法权益依法可以提起行政诉讼。关于《责令改正违法行为通知书》是否违法的问题：一、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。被告长兴自规局作出案涉《责令改正违法行为通知书》，责令原告改正违法行为，具有职权依据。被告长兴自规局经过现场勘测，对原告建房占地面积进行确认，认定原告超过批准面积24.98㎡，该事实认定清楚。被告长兴自规局和夹浦镇政府根据查明的事实，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、第七十六条之规定，作出被诉《责令改正违法行为通知书》，适用法律正确。上述法律未规定在责令改正违法行为之前，要告知陈述、申辩权，因此，被告长兴自规局和夹浦镇政府履行监督检查职责并作出案涉《责令改正违法行为通知书》，程序并无不当。同理，被告长兴县政府作出的行政复议决定书不应确认《责令改正违法行为通知书》违法，该院予以指正。原告要求追究相关人员的责任，该诉请不属于行政诉讼受案范围，该院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵学峰的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵学峰负担。 上诉人赵学峰不服，上诉称，1.被上诉人长兴自规局、夹浦镇政府作出的涉案《责令改正违法行为通知书》实体、程序均违法。第一，行政机关作出对当事人不利行政决定前，应当书面告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和内容，以及享有的陈述申辩权，被上诉人夹浦镇政府、长兴自规局未履行上述告知义务，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款、第二款、第三款之规定；第二，长政办[2017]157号文件规定，农村建房必须做到“五到场”即“审批到场、放样到场、砌基到场、施工到场、验收到场”。上诉人系在相关部门工作人员监督下建房，履行了审批、放样、砌基、施工等程序，不存在超审批面积建房之情形；第三，被上诉人长兴自规局、夹浦镇政府无法证明现场丈量记录系在《责令改正违法行为通知书》之前作出，依据《中华人民共和国行政诉讼法》《浙江省行政程序办法》之规定，应视为《责令改正违法行为通知书》没有证据。2.《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》违法。长兴自规局工作人员未对上诉人房屋进行勘测，且亦未向上诉人送达《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，被上诉人提交的送达回证、送达照片所显示的时间，上诉人母亲因伤在医院抢救，故该送达照片为虚假的，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《浙江省行政程序办法》第五十二条之规定，应确认该《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》违法。3.被上诉人长兴自规局、夹浦镇政府至今未对上诉人赔偿不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条之规定，行政相对人因违法行政行为遭受的损失有权提出赔偿，上诉人于2019年1月申请赔偿，被上诉人至今未予赔偿不当。综上，请求二审法院：1.撤销湖州市南浔区人民法院（2019）浙0503行初29号行政判决书，发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人夹浦镇政府答辩称，1.上诉人关于《责令改正违法行为通知书》违法的意见与事实不符。《中华人民共和国土地管理法》未规定在责令改正违法行为之前要告知陈述、申辩权，夹浦镇政府、长兴自规局依据该法规定，作出涉案《责令改正违法行为通知书》适用法律正确，程序合法；2.上诉人提出赔偿其经济损失及精神损失的要求没有依据。上诉人既未提交证明其存在损失的证据，亦未提交夹浦镇政府与上诉人所述损失间存在因果关系的证据，上诉人刻意回避其超审批面积建房的违法事实，将违法行为的后果归责于被上诉人没有法律依据，原审判决在确认了涉案《责令改正违法行为通知书》合法性的同时对复议决定存在的问题予以了指正。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人长兴自规局答辩称，1.2015年上诉人申请农民建房，根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》文件精神，农民建房供地的审批权限下放给乡（镇）人民政府、街道办事处，经夹浦镇2016年第一次建设规划例会批准，同意上诉人户新建住房（村集体建设用地），占地面积125㎡，层数3层，并要求拆除现有辅房后放样建房；2.2017年3月23日，经夹浦镇政府组织，由镇城建办、国土所、国土巡查分队相关工作人员、村干部和上诉人，到上诉人建房处进行实地放样，放样面积为125㎡，建造层数3层，房屋总高度12米，放样面积与审批面积一致，上诉人签字确认；3.2017年11月22日，因群众举报，夹浦镇国土巡查分队到现场初步丈量，发现上诉人未按批准面积建造住房，存在超面积建房的情况，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，长兴自规局根据《国土资源行政处罚办法》第十一条之规定，向上诉人下发《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》并于同年12月5日将上诉人的违法行为抄告夹浦镇政府，要求协助处理。因上诉人虽未继续扩大违法行为，但也消除违法状态，2018年3月7日，长兴自规局、夹浦镇政府、吴城村村委的相关工作至上诉人建房处，在上诉人在场情况下，对建房占地面积进一步确认，发现实际占地149.98㎡，超审批面积24.98㎡，长兴自规局与夹浦镇政府遂共同向上诉人下发了《责令改正违法行为通知书》。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人长兴县政府答辩称，1.上诉人的上诉理由不能成立。涉案《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，已经（2018）浙0502行初17号行政裁定和（2018）浙05行终121号行政裁定确认；涉案《责令改正违法行为通知书》原审已经认定符合法律规定且对复议决定进行了指正。2.上诉人不服涉案《责令改正违法行为通知书》于2018年3月9日提出行政复议，经补正，长兴县政府于2018年3月12日依法受理，在审理过程中，发现有相关案件已在湖州市吴兴区人民法院审理，遂于2018年5月10日作出行政复议中止决定。后夹浦镇政府于2019年1月16日提出恢复案件审理申请，长兴县政府决定恢复对本案审理。因案情复杂，长兴县政府决定延长复议期限30日。复议案件的争议焦点是原长兴县国土资源局、夹浦镇政府是否有权作出《责令改正违法行为通知书》以及该通知书作出程序是否合法。作出复议决定时，长兴县政府认为夹浦镇政府作出《责令改正违法行为通知书》主体不适格，属超越职权；同时认为原长兴县国土资源局未在《责令改正违法行为通知书》中载明上诉人依法享有陈述和申辩的权利，属程序违法。综上，请求二审法院在查明事实基础上，依法驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人赵学峰向本院提交了病历资料，以证明2017年11月22日，上诉人母亲并未在居所，被上诉人长兴自规局诉称的送达情况与事实不符；被上诉人长兴自规局、夹浦镇政府和长兴县政府对该证据的合法性、关联性有异议，本院认为上诉人自认于起诉前已取得该证据材料，故该证据不符合新证据要求，本院对该证据不作审查认定。 各方当事人原审提交的证据材料已由原审法院移送至本院，对原审法院查明的事实，本院予以确认。另查明，复议案件审理中，长兴县政府以“复议案件需以其他案件审理结果为依据，而其他案件尚未审结”为由决定中止审理，于2019年1月16日恢复审理，于2019年1月17日作出延期决定，于同月19日作出长政复决字[2018]8号行政复议决定书，该复议决定书以长兴自规局作出《责令改正违法行为通知书》程序违法，夹浦镇政府作出《责令改正违法行为通知书》超越职权为由确认涉案《责令改正违法行为通知书》违法。 二审期间，各方当事人围绕涉案《责令改正违法行为通知书》及涉案行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，2004年8月28日实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”本案中，长兴自规局提交的《夹浦镇2016年第一次建设规划例会会议纪要》《吴城村农民建房现场放样表》《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》《勘丈记录表》及照片等证据可以相互印证证明赵学峰超土地审批面积24.98㎡建房的事实。长兴自规局针对上诉人的涉案违法行为作出《责令改正违法行为通知书》，责令上诉人对其违法行为予以改正并无不当，但鉴于该《通知书》对上诉人违法占地行为进行了认定，并为其设定了限期拆除义务，属对上诉人不利的行政决定，应当在作出前告知上诉人拟作出决定的内容及依据的事实、理由及其享有陈述、申辩权，长兴自规局未履行上述程序违法；夹浦镇政府不具有对土地违法行为查处职权，其作出涉案《责令改正违法行为通知书》系超越职权。长兴县政府受理上诉人的复议申请后，在法定期限内作出确认涉案《责令改正违法行为通知书》违法的复议决定并无不妥。原审判决对复议决定进行指正不当，此外原审判决对上诉人赵学峰就《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》一并提起诉讼，违反“一行为一诉讼”基本原则的问题未作审查亦存在不当，但鉴于原审法院以《责令改正违法行为通知书》被生效裁判所羁束为由认定不属于本案审查范围，并最终驳回上诉人赵学峰的全部诉讼请求，上述不当不影响案件处理结果，故本院对此予以指正。关于上诉人提出的确认《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》违法的意见与法不符，本院不予支持；关于上诉人提出的赔偿损失的意见，因涉案《责令改正违法行为通知书》关于上诉人赵学峰超审批面积建房的事实认定及处理结论正确，且上诉人亦未履行该《通知书》所确定的改正义务，《责令改正违法行为通知书》并未造成上诉人权益的损失，故上诉人该项意见与法不符，本院亦不予支持。综上，上诉人关于撤销原审判决，发回重审的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵学峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  何育红 审判员  许婷婷 审判员  彭伟伟 二〇二〇年六月六日 书记员  陈 诚