内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终67号上诉人（一审原告）：史秀财，男，1949年1月2日出生，满族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：张振武，男，1960年3月18日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：曹汉龙，男，1966年7月5日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：曹汉臣，男，1961年10月22日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：史秀兰，女，1941年10月13日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：张振汶，男，1978年3月24日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：詹树宝，男，1960年6月3日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：曹汉军，男，1963年9月9日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：***，男，1965年7月1日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：李焕荣，女，1953年9月13日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：詹树林，男，1960年11月1日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：王建国，男，1964年5月23日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：王建民，男，1973年1月10日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。上诉人（一审原告）：曹汉文，男，1959年7月24日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。诉讼代表人：史秀财，男，1949年1月2日出生，满族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。诉讼代表人：曹汉龙，男，1966年7月5日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。诉讼代表人：张振武，男，1960年3月18日出生，汉族，现住内蒙古自治区锡林郭勒盟多伦县。14位上诉人共同委托代理人：麻广军，北京惠诚（杭州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：内蒙古自治区多伦县人民政府。法定代表人：刘建军，县长。委托代理人：李伟，多伦县司法局科员。委托代理人：徐长祥，多伦县法律援助中心律师。被上诉人（一审被告）：内蒙古自治区多伦县自然资源局。法定代表人：任进彪，局长。委托代理人：胡冰，多伦县自然资源局不动产登记中心副主任。被上诉人（一审第三人）：张凤生，男，1954年7月21日出生，汉族，农民，现住河北省三河市。委托代理人：赵中国，内蒙古驰信律师事务所律师。上诉人史秀财等十四人因诉内蒙古自治区多伦县人民政府（以下简称多伦县政府）、内蒙古自治区多伦县自然资源局（以下简称多伦县自然资源局）、一审第三人张凤生土地行政登记一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2019）内25行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人史秀财等十四人的诉讼代表人史秀财、张振武及委托代理人麻广军，被上诉人多伦县政府的委托代理人李伟、徐长祥，多伦县自然资源局的委托代理人胡冰，被上诉人张凤生及其委托代理人赵中国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，史秀财等十四人于2001年从多伦县黑山嘴镇胜利村生态移民搬迁到多伦县淖尔镇新仓村落户。胜利村村委会与张凤生于2002年5月20日签订了“五荒”土地使用权拍卖合同。该合同约定张凤生承包胜利村的土地133.4公顷，承包期为30年，承包费为6万元。2002年5月22日，多伦县政府、原多伦县土地管理局为张凤生颁发了多集建（荒）字第2002014号《集体土地建设用地使用证》，载明土地使用者为张凤生，地址为黑山嘴镇胜利村，面积为133.4公顷，批准使用期限为三十年。史秀财等十四人诉多伦县诺尔镇胜利村村民委员会、孙贵、张凤生确认“五荒”土地使用权拍卖合同无效纠纷一案，多伦县人民法院于2017年9月18日立案，于2017年11月31日作出（2017）内2531民初1287号民事判决，判决驳回史秀财等十四人的诉讼请求。史秀财等十四人不服提起上诉，锡林郭勒盟中级人民法院于2018年4月9日作出（2018）内25民终422号民事裁定，认为该案须以行政诉讼结果为依据进行判决，裁定该案中止诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条（六）项规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十三条规定：“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变。”史秀财等十四户于2001年从原多伦县黑山嘴镇胜利村六组移民搬迁到多伦县多伦淖尔镇新仓村。对于史秀财等十四户原承包的土地，多伦县多伦淖尔镇政府、多伦县政府作出的几份信访答复意见中，都明确：实施移民搬迁工程后，移出农民的原有土地转为国家所有。即使是史秀财等十四人向该院提交的多伦县多伦淖尔镇政府、多伦县林业局、多伦县公安局经济侦察大队于2006年1月20日联合作出的《多伦县淖尔镇人民政府关于对胜利村一、六组部分村民信访问题的答复意见》也明确，依据自治区退耕还林管理办法和多伦县政府多政发[2002]39号文件规定：移民后的土地归国家所有，其经营权、管理权由县人民政府授权林业局代管。而对于原多伦县黑山嘴镇胜利村村支书孙贵与第三人张凤生签订的“五荒”土地使用权拍卖合同，虽然史秀财等十四人提交的《多伦县淖尔镇人民政府关于对胜利村一、六组部分村民信访问题的答复意见》中有“此合同由村支部书记签字发包，属越权发包，合同应视为无效。淖尔镇政府将通过相关途径与规定，解除五荒拍卖合同”的内容，但是该合同一直未予解除，史秀财等十四人向人民法院提起了确认合同无效之诉，案件尚未审结。综上所述，史秀财等十四人原承包的××县的土地因移民搬迁而收回国家所有，案涉“五荒”土地使用权拍卖合同尚在人民法院审理中，并未解除，史秀财等十四人主张“五荒”土地使用权拍卖合同已解除，要求撤销原多伦县土地管理局、多伦县政府为第三人张凤生颁发的多集建（荒）字第2002014号集体土地建设用地使用证的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回史秀财等十四人的诉讼请求。案件受理费50元，由史秀财等十四人负担。史秀财等十四人上诉称，一、一审将其承包的土地认定为国有土地，属事实认定错误。1.史秀财等十四人当初积极响应政府号召移民搬迁,当时的条件是人搬地不走,谁的土地仍归谁。因为在新搬迁的地方没有分得土地,无法保障基本生活，所以政府按政策让史秀财等十四人退耕还林、退耕还草。2.史秀财等十四人手中持有由政府颁发的土地承包经营权证及草牧场使用证，依照土地承包法第四条规定，农村土地承包后，土地所有权性质不变。到目前为止，其手中持有的土地承包证、草牧场使用证仍合法有效,任何组织和个人无权将集体土地变为国有土地。二、一审判决以另案确认合同无效之诉未审结作为驳回史秀财等十四人的诉讼请求错误。该确认合同无效案件之所以中止审理，就因为史秀财等十四人提起了本案行政诉讼，要等本案审理结果，作为另案审理依据。而一审又以另案未审结为由驳回史秀财等十四人的诉讼请求，实际上是剥夺了史秀财等十四人的诉权。综上，请求依法撤销一审判决并依法改判撤销多集建（荒）字第2002014号集体土地建设用地使用证。多伦县政府答辩称，一、史秀财等十四人已经搬迁搬离多伦县黑山嘴镇胜利村，多伦县政府已经按照法律规定将争议土地收为国有。二、史秀财等十四人所持有的土地承包经营权证及草牧场使用证和本案争议的、第三人承包的五荒地没有关系，本案诉争的五荒地不是史秀财等十四人所说的草场。三、到目前为止，没有任何生效的法律文书确认张凤生所承包的承包合同无效。请求维持一审判决，驳回史秀财等十四人的上诉请求。多伦县自然资源局答辩称，一、多伦县自然资源局为张凤生颁发的集体土地建设用地使用证有事实依据，且程序合法。2002年5月20日，张凤生与原黑山嘴镇胜利村签订“五荒”土地使用权拍卖（承包）合同，2002年5月22日，张凤生携带相关文件材料与胜利村村委会人员到多伦县自然资源局办理登记手续。多伦县自然资源局管理人员依据《多伦县拍卖“五荒”使用权的实施意见》（多党发（1997）34号）和土地管理法的相关规定，给张凤生办理了用地登记，并发放了建设用地使用证。在没有机构确定张凤生与原黑山嘴镇胜利村签订“五荒”土地使用权拍卖（承包）合同无效的情况下，多伦县自然资源局无法撤销涉案土地的行政登记行为。二、史秀财等十四人所提的撤销之诉没有事实和法律依据。史秀财等十四人称张凤生所承包的土地归其所有，但事实上史秀财等十四人在实施生态搬迁后，其原承包的土地均已由多伦县政府收回，并委托县林业部门管理。故史秀财等十四人在没有证明其对涉案土地拥有使用权之前，提出要求多伦县自然资源局撤销对该土地的行政登记，其诉讼主体不适格。三、史秀财等十四人诉多伦县诺尔镇胜利村村委会、孙贵、张凤生确认“五荒”土地使用权拍卖合同无效纠纷一案，多伦县人民法院民事判决驳回史秀财等十四人的诉讼请求，史秀财等十四人提起上诉，锡林郭勒盟中级人民法院认为该案须以行政诉讼结果为依据，裁定中止诉讼。综上，多伦县自然资源局在给张凤生办理和发放集体土地建设用地使用证的过程中没有违反法律规定和政策规定，史秀财等十四人在不具备主体资格的情况下，请求撤销涉案集体土地建设用地使用证没有事实和法律依据，请求驳回史秀财等十四人的上诉请求。张凤生答辩称，一、2002年5月20日，张凤生与原黑山嘴镇胜利村签订“五荒”土地使用权拍卖（承包）合同，并于2002年5月22日由原多伦县国土资源局、多伦县政府颁发集体土地建设用地使用证。张凤生按照合同约定交付了土地承包费，并按照合同约定种植了林地。张凤生已经履行合同18年之久，而且至今仍在履行，该合同合法有效，不具有法定解除合同的情形。二、对于史秀财等十四人原承包土地，多伦县政府、多伦县多伦淖尔镇政府作出的几份信访答复意见都明确：实施移民搬迁工程后，移出农民的原有土地转为国家所有。故史秀财等十四人于2001年移民搬迁后，其原承包土地收归国有，其不再享有原承包土地的使用权。三、史秀财等十四人原被收回土地性质是耕地，张凤生承包的土地性质是五荒地，与史秀财等十四人主张的土地性质不同，不能证明史秀财等十四人主张的土地与张凤生承包的土地是同一地块。四、史秀财等十四人于2001年移民搬迁至新仓村，不再具有黑山嘴镇胜利村6组村民资格，无权作为原告诉讼主体提起本案。综上，请求驳回史秀财等十四人的上诉请求，维持原判。二审庭审中，史秀财等十四人提交了如下证据：光盘一份，内容包含视频资料5个、图片1张。证明：一、史秀财等十四人主张的土地与张凤生承包的土地是同一块土地；二、县镇两级政府已同意原承包户享有承包土地使用权，在退耕还林过程中发生本案争议；三、本案争议土地没有收归国有。多伦县政府质证称，一、史秀财等十四人提交的光盘中的影像资料没有明确坐标点，无法确认与张凤生承包的五荒地是同一块地，没有客观性；二、光盘中的资料无法确定县镇两级政府明确原承包户享有承包土地使用权；三、光盘中的资料无法证明土地没有收归国有。多伦县自然资源局质证称，一、对史秀财等十四人提交的光盘的真实性不予认可。土地测量是科学性、专业性较强的一项工作，不能光凭手机摄影进行认定。张凤生质证称，对史秀财等十四人提交的光盘中的资料没有地点、时间、坐标，对其真实性、合法性、关联性均不认可。上诉人史秀财等十四人所举光盘对方不认可，仅凭其单方录影不能证明涉案相关事实，本院对该份光盘不予采信。二审查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：多伦县政府、多伦县自然资源局为张凤生颁发的多集建（荒）字第2002014号《集体土地建设用地使用证》应否予以撤销。史秀财等十四人于2001年从原多伦县黑山嘴镇胜利村六组移民搬迁到多伦县淖尔镇新仓村，对于史秀财等十四户原承包的土地，多伦县淖尔镇政府、多伦县政府作出的几份答复意见中都明确：实施移民搬迁工程后，移出农民的原有土地转为国家所有。2002年5月，胜利村村委会与张凤生签订五荒土地使用权拍卖合同且履行至今多年，多伦县政府、多伦县自然资源局基于张凤生与村委会签订的五荒地拍卖合同为其颁证，现该合同未被确认无效，多伦县政府、多伦县自然资源局的颁证行为有法律依据。史秀财等十四人主张撤销集体土地建设用地使用证的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人史秀财等十四人负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 彭振华审 判 员 常 青二〇二〇年六月九日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培