辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽01行初201号原告：沈阳市于洪区北陵街道下坎子村民委员会，住所地沈阳市于洪区怒江北街37号。法定代表人：张良，该村委会书记兼主任。委托代理人：刁晨航，北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。委托代理人：郝文霞，村民。被告：沈阳市人民政府，机关所在地沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：姜有为，该市市长。委托代理人：孔令江，沈阳市自然资源局工作人员。委托代理人：孙晔，辽宁平安律师事务所律师。第三人：沈阳市自然资源局，机关所在地沈阳市和平区南四经街149号。法定代表人：严文复，该局局长。委托代理人：孔令江，沈阳市自然资源局工作人员。委托代理人：孙晔，辽宁平安律师事务所律师。原告沈阳市于洪区北陵街道下坎子村民委员会（以下简称“下坎子村委会”）诉被告沈阳市人民政府（以下简称“沈阳市政府”）、第三人沈阳市自然资源局（以下简称“自然资源局”）履行征收补偿职责纠纷一案，于2015年9月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月1日作出（2015）沈中行初字第441号行政裁定，原告不服，上诉于辽宁省高级人民法院。省高院于2019年2月26日作出（2017）辽行终571号行政裁定，指令沈阳市中级人民法院继续审理。本院受理后，于2019年10月16日公开开庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称，一、1999年8月，原告向于洪区土地局申请征用本村42.5621公顷（638.5亩）集体宅基地，作为本村住房改造、新建村民住宅楼的建设用地。于洪区土地局认为这符合土地利用规划，拟作下坎子村屯改造，新建住宅楼用地和给付606.5万土地补偿费,并将《建筑用地呈报表》上报。10月29日，市政府向省政府请示，11月11日省政府以辽政地字（1999）321号文对申请征用本村42.5621公顷的土地作出了批复。二、沈阳市人民政府扣留省政府对申请人申请征地的批复，无偿占有、出让批复土地，至今不履行依法给付土地补偿款。三、在2003年8月1日，市政府才为该批复建立审批档案。并伪造了《征用土地承办单》、《建设项目用地审批明细表》和《建设用地批准书》装入下坎子农工商征地审批档案中，伪造事实。四、2010年末，原告和下坎子农工商联合公司将被告告上法庭，请求撤销被告作出的《出让国有土地使用权批复》，后因原告已经不是涉案土地所有权人而被驳回。五、原告于2015年5月16日向沈阳市人民政府申请支付土地补偿款，但是至今未回复。综上，请求法院判决沈阳市人民政府对征用的下坎子村42.5621公顷宅基地按照35万元/亩的标准进行土地补偿费补偿，并支付从1999年11月11日至实际给付之日的利息。原告向本院提交的证据有：1.于洪区土地局《地籍证明表》；2.沈阳市勘测院《勘测定界技术报告书》及定界图；3.于洪区土地局《用地审查说明》；4.于洪区土地局《建设用地呈报表》；5.沈政地（1999）44号征地请示文；6.辽政地字（1999）321号征地批复文。证据1-6用来证明1999年11月11日辽宁省政府以辽政地字（1999）321号文对下坎子农工商公司申请征用本村42.5621公顷（638.5亩）集体宅基地作为村屯改造建设用地，作出批复，下坎子农工商公司依法取得该宗使用权和土地补偿权。7.辽宁红田《土地中标通知书》沈土交字（2002）017号；8.沈政地出字（2002）0032号土地出让批复；9.沈政地出字（2003）0059号《批复》；10.沈政地出字（2003）0161号《批复》；11.沈政地出字（2005）0104号《批复》。证据7-11用来证明沈阳市政府没按照批复，向下坎子农工商公司提供建设用地，将批复扣押近4年期间将征用土地全部无偿占为己有，以土地所有权人身份，出让给开发商得巨款，没给农工商一分土地和补偿款，违法侵权。12.市土地局陈阳局长批准红田欠费《欠据》；13.市土地局为下坎子农工商公司办《征用土地承办单》；14.市土地局为农工商公司办《建设用地项目审批明细表》；15.市土地局为农工商公司核发108号《建设用地批准表》。证据12-15用来证明被告为了掩盖违法侵权行为，在2003年8月1日，伪造已经按省批复为下坎子农工商公司进行“征用土地承办单”“建设用地项目审批明细表”和提供42.5621公顷土地的“建设用地批准书”三份用地假法律凭证装在农工商公司征地审批档案中，逃避执法检查。16.（2011）沈中行初字第21号和（2010）第134号《行政裁定书》；17.（2011）辽行终字第59号和67号《行政裁定书》。证据16-17用来证明省市法院判决确认沈阳市政府申请征用下坎子村土地，沈阳市政府应依法给予征地补偿。18.下坎子农工商公司《证明》；19.下坎子村委会、农工商公司用……档案《证明》；20.下坎子村委会、农工商公司关于没有土地补偿《实况》。证据18-20用来证明下坎子农工商公司始终没能得到建设用地和征地补偿，更没和红田公司签过协议，沈阳市政府严重侵害农村集体经济组织合法权益。21.于洪区土地局（2005）年《征地区片综合地价表》，证明下坎子村为一类区片，综合地价25万/亩。22.辽政办发（2010）2号《实施征地区片综合地价标准通知》，证明下坎子村为一类区片，综合地价35万/亩。23.沈阳市人民政府公文处理单，收文编号：2015102084，证明收到申请书。24.[沈政地征字（1996）57号]《沈阳市人民政府建设用地批复》；25.[辽政地字（1998）52号]《辽宁省人民政府建设用地批复》。以上证据证明1996年及1998年辽宁省政府批准我方征用土地1.638公顷及6.5518公顷，合计122.85亩，上述土地由我方自用，应在原诉请土地面积之中扣减，即我方最终主张的土地面积为515.58亩。被告沈阳市政府答辩称，一、被告收到原告的申请后，已经于2015年6月18日召开协调会，并向原告作出了答复和解释。二、被告不是征地补偿义务主体，征用土地经省政府批准后应当由申请用地单位农工商公司实施征地补偿。被告也不是拆迁补偿主体，被告已经批准并将土地出让给红田地产公司和格林豪森开发公司，被告只收了土地纯收益，拆迁补偿应由开发公司支付。三、涉案地块征为国有后，红田公司、格林豪森公司相继就地块补偿事宜签订了补偿协议。2000年7月，红田公司的前身辽宁中亚房屋开发公司与农工商公司就涉案地块签订了联合开发协议，双方就涉案地块签订了补偿协议，对补偿标准和支付方式进行了约定，2005年7月13日，下坎子农工商公司在红田公司办理土地证时出具申请，同意为红田公司办理土地证，并明确征地补偿问题已经在征地时予以解决。四、原告要求被告给予补偿已经超过2年的起诉期限。五、原告主张的补偿标准没有依据，且关于征地补偿标准的争议不属于法院受案范围，应由政府进行裁决。被告沈阳市政府向本院提交的证据有：1.辽政地字[1999]321号《关于沈阳市实施土地利用总体规划用地的批复》；2.第（2003）0108号《建设用地批准书》；3.沈政地字[1999]44号《关于实施沈阳市土地利用总体规划用地的请示》；4.建设用地呈报表；5.地籍证明表；6.土地勘测定界技术报告书；7.用地审查说明；8.联合开发协议；9.沈政地拨字（2000）0109号《关于向辽宁中亚房屋开发公司行政划拨国有土地的批复》；10.地籍调查表；11.沈土交字[2002]017号《中标通知书》；12.沈规国土出合字[2003]0061号《国有土地使用权的批复》；13.沈政地出字（2003）0059号《关于向辽宁红田房屋开发有限公司出让国有土地使用权的批复》；14.沈规国土出合字[2005]0101号《国有土地使用权出让合同》；15.沈政地出字（2005）0104号《关于向辽宁红田房屋开发有限公司出让国有土地使用权的批复》；16.承诺书（辽宁红田房屋开发公司出具）；17.申请（下坎子农工商联合公司出具）；18.开发用地补偿协议；19.下坎子农工商公司和北陵乡政府出具的情况说明；20.北陵乡人民政府出具的《情况说明》；21.公司变更核准登记通知书；22.沈规国土出合字[2002]0052号《国有土地使用权出让合同》；23.沈政地出（2002）0032号《国有土地使用权出让批复》；24.沈规国土出合字[2003]0173号《国有土地使用权出让合同》；25.沈政地出字（2003）0161号《关于向沈阳格林豪森房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》。1-25号证据用来证明被告对原告不负有补偿义务。第三人自然资源局未提交书面答辩状，在庭审中述称同意被告沈阳市人民政府的答辩意见。第三人自然资源局未向本院提交证据。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的1-17号证据的真实性予以确认；原告提供的7号、21-25号真实、合法、能够证明其目的，本院予以确认；对原告提供的18-20号证据，本院不予以确认。被告提供的1-16,18-25号证据的真实性予以确认，对被告提供的17号证据不予认定。经审理查明，1999年10月29日，沈阳市人民政府向辽宁省人民政府作出沈政地字[1999]44号《关于实施沈阳市土地利用总体规划用地的请示》，请求对涉案土地进行征用。1999年11月11日，辽宁省人民政府作出辽政地字[1999]321号土地批件，同意征用于洪区北陵乡下坎子村居民点用地42.5621公顷，作为沈阳市实施土地利用总体规划旧区改造住宅用地。2000年10月18日，沈阳市于洪区北陵乡人民政府和沈阳金城精仕房地产开发有限公司签订开发用地补偿协议。2001年7月6日，沈阳金城精仕房地产开发有限公司变更企业名称为沈阳格林豪森房地产开发有限公司。2000年7月27日，沈阳市于洪区北陵乡下坎子农工商公司与辽宁中亚房屋开发公司签署联合开发协议书，对涉案土地进行联合开发，该份合同未履行。2000年9月4日，沈阳市人民政府作出沈政地拨字（2000）0109号《关于向辽宁中亚房屋开发公司行政划拨国有土地的批复》。2003年8月1日，沈阳市规划和国土资源局向于洪区北陵乡下坎子农工商公司下发第（2003）0108号《建设用地批准书》，同意其对涉案42.5621公顷土地进行村屯改造。之后被告对涉案土地出让进行公开招标。2002年6月17日，辽宁红田房屋开发有限公司在土地招投标活动中中标。2002年6月17日，沈阳市土地储备交易中心向辽宁红田房屋开发有限公司发出《中标通知书》，该通知书载明：“宗地编号2002-002号地块为毛地出让，宗地拆迁范围内的地上物拆除，企业居民搬迁安置等全部由贵单位实施。”沈阳市规划和国土资源局与辽宁红田房屋开发有限公司分别于2003年和2005年签订了两个国有土地使用权出让合同。之后被告于2003年4月21日作出了沈政地初字（2003）0059号《关于向辽宁红田房屋开发有限公司出让国有土地使用权的批复》，于2005年7月29日作出沈政地初字（2005）0104号《关于向辽宁红田房屋开发有限公司出让国有土地使用权的批复》。两个批复的供地范围均在辽政地字[1999]321号土地批件征用土地范围内。辽宁红田房屋开发有限公司于2005年7月12日向市规划和国土资源局作出承诺书，承诺对此地块上的企业、居民全权负责安置及补偿，并对与动迁户发生的各种经济纠纷全权负责。被告于2003年9月为辽宁红田房屋开发有限公司颁发了沈阳国用（2003）第0320号国有土地使用证，于2005年8月12日为辽宁红田房屋开发有限公司颁发了沈阳国用（2005）第0309、0310号国有土地使用证。2010年11月3日和2010年12月24日，原告和下坎子农工商联合公司共同向本院提起两个行政诉讼，分别请求撤销上述两个批复。本院作出了[2010]沈中行初字第134号行政裁定书和[2011]沈中行初字21号行政裁定书，驳回了原告和下坎子农工商联合公司的诉讼请求，原告和下坎子农工商联合公司均上诉至辽宁省高级人民法院，后辽宁省高级人民法院以适用法律错误撤消了原审裁定，但仍驳回了沈阳市于洪区北陵乡下坎子村民委员会和沈阳市于洪区北陵乡下坎子农工商联合公司的起诉。2002年4月16日和2003年10月8日，沈阳市规划和国土资源局与沈阳格林豪森房地产开发有限公司签订了国有土地使用权出让合同。之后被告于2002年5月12日作出了沈政地初字（2002）0032号《国有土地使用权出让批复》，于2003年10月16日作出沈政地初字（2003）0161号《关于向沈阳格林豪森房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》。两个批复的供地范围均在辽政地字[1999]321号土地批件征用土地范围内。1996年6月12日，沈阳市人民政府下发建设用地批复（沈政地征字[1996]57号），同意北陵乡人民政府代下坎子村征用土地1.638公顷（24.57亩），作为建设住宅用地。1998年4月16日，辽宁省人民政府下发土地批件[辽征地字（1998）52号]《关于征地并向沈阳市于洪区北陵乡政府划拨土地使用权的批复》，同意征用沈阳市于洪区北陵乡下坎子村宅基地6.5518公顷（98.277亩）作为村屯改造新建住宅用地。上述两个批复涉及的土地在辽政地字[1999]321号土地批件征用土地范围内。另查明，1999年沈阳市于洪区规划土地管理局在填报建设用地呈报表时审核中，对于下坎子村集体土地42.5621公顷测算出土地补偿费是按照被征土地前三年平均产值的6倍（6-10倍）计算，即3639059.55元，安置补助费2426039.70元，以上合计6065099.25元。根据于洪区土地局（2005）年《征地区片综合地价表》，证明下坎子村为一类区片，综合地价25万/亩。2010年1月7日，辽宁省人民政府辽政办发（2010）2号《实施征地区片综合地价标准通知》，证明下坎子村为一类区片，综合地价35万/亩。又查明，在本案审理过程中，本院调取了下坎子村村民王英春的宅基地使用证，根据宅基地使用证的记载，涉案土地属于集体土地。本院于2016年9月26日组织了对下坎子村村民代表杜立筠、郭亚丽、高文武、王世城、张玉秋、郝文霞的询问，其均同意由下坎子村民委员会向沈阳市人民政府主张土地补偿金，之后村民的权益再行向村里主张。再查明，2009年7月，原告和下坎子农工商联合公司向本院提起民事诉讼，请求确认被告土地转让合同无效，归还原告的土地使用权；并判令被告给付原告和下坎子农工商联合公司土地补偿费和同期银行贷款利息。本院于2010年5月10日作出[2009]沈中民二初字第73号民事判决书，以本案不属于民事案件处理范围为由驳回了原告和下坎子农工商联合公司的诉讼请求。2011年6月1日，辽宁省高级人民法院作出的（2011）辽行终字第59号《行政裁定书》中经审理查明部分和本院认为部分均认定：“2003年底2004年初，红田公司已对案涉土地上的房屋及地上附着物进行了补偿，2007年又对当地村民进行了回迁安置”。2015年5月16日，原告和下坎子农工商联合公司向被告沈阳市人民政府提出申请，请求履行对征用的42.5621公顷集体土地给付土地补偿费的职责。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，1996年6月12日，沈阳市人民政府下发建设用地批复（沈政地征字[1996]57号）。1999年10月29日，沈阳市人民政府向辽宁省人民政府作出沈政地字[1999]44号《关于实施沈阳市土地利用总体规划用地的请示》，请求对涉案土地进行征用。根据上述法律规定，沈阳市人民政府是本案适格主体，具有作出处理决定的法定职责。关于原告能否请求被告履行法定职责的问题，本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；……”本案中，原告在土地被征收后，作为农村集体经济组织有权主张土地补偿费和安置补助费的补偿。（2017）辽行终571号行政裁定亦对原告的上述权利给予了确认，故在被告未履行上述职责的情况下，原告有权向被告请求履行给予土地补偿费和安置补助费的法定职责。根据沈阳市人民政府的“用地文件”、“建设用地批复”以及土地利用审批文件可知，本案属于市政府批准北陵乡人民政府进行“代征地”用于“村屯改造”项目。用地单位是北陵乡下坎子村。在项目实施过程中，联合开发双方仅对居民和企业的回迁安置进行了约定，并已回迁安置完毕。但是关于土地补偿费和安置补助费的问题在联合开发协议和相关土地审批文件中均未明确规定。在此情况下，沈阳市人民政府应该综合考虑当时历史条件下实际情况，适用“代征地”时的相关规定，针对应否给予原告土地补偿费和安置补助费补偿问题作出处理决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下：被告沈阳市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告的请求请求作出处理决定。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  白凤岐审判员  曹世军审判员  董 楠二〇二〇年六月二十四日法官助理方立达书记员刘晓濛本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。