山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终157号上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局，住所地：太原市杏花岭区金刚堰路2号。法定代表人李军，局长。出庭负责人张峰，该局不动产登记中心主任。委托代理人赵华，山西晋泰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）山西省电子器材公司，住所地：太原市新建路10号院。法定代表人张福根，总经理。委托代理人李勇，男，该公司纪检书记。委托代理人李锋，山西德为律师事务所律师。原审第三人太原市房产管理局，住所地：太原市府西街88号。法定代表人邓大亮，局长。委托代理人高志强，山西东奥律师事务所律师。委托代理人王伟，男，太原市住房政策指导中心科长。原审第三人山西省直属机关事务管理局，住所地：太原市省府街3号。法定代表人毛益民，局长。委托代理人邢永盛，男，该局一级调研员。委托代理人刘贵燕，山西华炬律师事务所律师。上诉人太原市规划和自然资源局因行政撤销一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初343号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，1991年，原告经上级单位批准决定在新建路42号院集资修建住房，以解决职工住房困难的现状，经公司职代会通过制定了《关于山西省电子器材公司集资新建售房的方案》、《关于山西省电子器材公司集资新建售房的方案实施细则》，上诉文件规定参加集资购房者必须符合的条件：原则上对本企业分配过住房的职工，不在予以考虑，自己购买新房，住房可做调整，不做补差处理，买新退旧，所涉及者都要办理现住房的相应退回或过渡手续。通过集中新旧房源，执行中介职能，统一办理出售，以增加房源，扩大售房面积。郝启文、李世录、顾晓元等十六人分别与原告签订了《购房凭证协议》和《退房协议》，承诺入住新房后向单位交回并由单位回购旧房，但在集资新房建成入住后，郝启文、李世录、顾晓元三人拒绝腾退旧房。三项治理办2005年向郝启文下达《清退住房申请书》（晋治办通字（2005）120号），通知郝启文15日内交回房屋所有权证并退出旧房主动移交代收单位。2006年5月23日三项治理办向太原市房产管理局致函《关于注销郝启文同志超标住房产权证书的函》（晋治办函（2006）20号），请太原市房产管理局按照三项治理领导组办公室《山西省清退多占多购住房暂行办法》（晋治办（2005）16号）有关规定办理注销该套住房的房屋权属证书的手续。但太原市房产管理局一直未办理该套房屋的注销手续。2017年10月16日，原告向被告太原市不动产中心提交申请，申请注销郝启文、李世录、顾晓元三人超标准住房产权证书，被告依据《关于清理纠正领导干部多占多购住房的规定》（晋办发（2005）8号）、《山西省清退多占多购住房暂行办法》、《关于印发省政府住房分配货币化改革相关配套文件的通知》（并房改委字（2000）第5号）以及《太原市公有住房出售管理办法》第四十一条的规定，分别作出撤销上述三人三套旧房房产证。随后顾晓元向太原市人民政府提出复议，太原市人民政府作出并政行复决字（2018）61号《行政复议决定书》，以被告未告知上述三人的情况下径自作出撤销房屋所有权转移登记、作废上述三人房产证书，程序不当为由，撤销被告作出的《关于撤销顾晓元房屋权属证书的决定》。随后李世录、郝启文分别向杏花岭法院提起行政诉讼，杏花岭区人民法院经过审理后判决被告撤销李世录、郝启文二人房产证的决定违法。2019年5月9日，被告组织原告和上述三人举行了听证会，上述三人对涉案集资的新房按照公有住房方式登记为单位出售公房存在异议。被告认为原告与上述三人之间的纠纷属于公房政策性调购纠纷，需通过调购的方式将三人已购公有住房转移登记到原告名下，故于2019年8月9日作出（2019）不动产（001）号《不予受理撤销郝启文、李世录、顾晓元房产证申请告知书》。原审法院认为，在庭审中被告和太原市房产管理局、山西省直属机关事务管理局均认可郝启文、李世录、顾晓元三人的行为属于多占多购，上述三人的行为违反了三项治理办的有关政策规定。原告向被告申请撤销郝启文、李世录、顾晓元的房屋权属证书申请后，作为市级以上房产登记部门，申请撤销、注销房产登记是被告的法定职责，被告应当受理。太原市人民政府在作出顾晓元的复议申请时，是以被告程序不当为由，撤销了被告对顾晓元作出的《关于撤销顾晓元房屋权属证书的决定》，责令重新作出具体行政行为。郝启文、李世录将被告起诉至杏花岭区人民法院，杏花岭区人民法院也以被告程序不当为由，判令被告对上述二人的撤销房屋权属证书的行为违法。后被告补全程序，举行听证。但被告却以不属于自己的职权为由，作出（2019）不动产（001）号《不予受理撤销郝启文、李世录、顾晓元房产证申请告知书》，此举明显不当，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告太原市规划和自然资源局作出的（2019）不动产（001）号《不予受理撤销郝启文、李世录、顾晓元房产证申请告知书》。二、责令被告太原市规划和自然资源局于判决生效之日起七日内受理原告山西省电子器材公司的申请。本案诉讼费五十元，由被告太原市规划和自然资源局负担。上诉人太原市规划和自然资源局上诉称，一、一审程序违法，遗漏必须参加诉讼的当事人。本案被上诉人向上诉人申请注销郝启文、李世录、顾晓元房屋所有权证，上述三人是与本案具有直接利害关系的第三人，一审中，上诉人在答辩中提出，并递交追加第三人申请书，但一审并未追加，遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。二、一审认定事实错误、适用法律错误应于撤销。如前述被上诉人申请撤证过程，申请人申请撤证事项，不是登记错误，在三人不配合被上诉人共同申请将房屋回购到（转移登记）被上诉人的情况下，只能由房改主管部门下行政决定收回房屋，由上诉人执行，而不能由上诉人违反《不动产登记条例》规定，违法直接撤销登记的方式撤证。一审未将上诉人不予受理的理由全面审查，显然认定事实错误，适用法律错误。三、一审判决没有对实体问题作出判决的情况下，仅作出让上诉人受理登记申请的判决，上诉人仍无法违法作出登记，解决不了实际问题。综上，一审程序违法且认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人起诉，诉讼费由被上诉人承担。被上诉人山西省电子器材公司辩称，一、本案诉争的不予受理行政行为，与郝启文、李世录、故晓元三人无利害关系，原审法院未追加郝启文三人参与本案，程序合法，上诉人所谓的遗漏必须参加诉讼的当事人，依法不能成立。二、答辩人与案外人之间不属于“公房政策性调购纠纷”，上诉人认定法律事实错误。三、答辩人与案外人郝启文三人之间不存在权属纠纷，郝启文三人多占的公有住房本质上归答辩人所有，只是因为上诉人怠于行使职责导致房屋产权证未能从郝启文等三人名下及时更名到答辩人名下。四、上诉人作出不予受理决定时，并未明确告知有权受理机构，上诉人的《不予受理撤销郝启文、李世录、顾晓元房产证申请告知书》违法。该告知书上只片面摘取了对他有利的条款，对其不利的条款没有摘取，且没有明确告知有权受理机构。五、上诉人在原审中不承认山西省“三项治理”领导组办公室的法律地位及《清退住房通知书》等相关函件的法律效力，并拒绝贯彻执行，上诉人应当及时纠正自己的错误。六、上诉人认为只有房改主管部门下发收回房屋的行政决定后，自己才能撤销登记，否则自己构成违法的观点依法不能成立。七、《清退住房通知书》等相关文件及函件，其实属于《不动产登记暂行条例实施细则》第19条规定的“收回不动产权利”情形，并非无法可依，上诉人应当正确理解，善意适用法律。国土资源部和建设部《关于房屋交易与不动登记衔接有关问题的通知》强调要方便群众办事，不能踢来踢去。上诉人的行为与文件的精神和方针相违背的，应当上诉人与房屋管理部门协调，给我们一个满意的答复。原审第三人太原市房产管理局述称，对于上诉人在上诉状中提到的行政职权的划分，房屋的登记职权是由上诉人来履行，但是对于房屋的管理职权属于太原市房产管理局。本案中没有将涉案的房产关系人并案审理就判决，缺失了第三人。我局出具的说明及回复，这三份证明是否可以直接登记是本案的一个焦点。我们认为房屋的管理机关在我们作出决定后再作出撤销。原审第三人山西省直属机关事务管理局述称，一审起诉状及判决中所列的第三人已经更名，现在的正确名称为山西省直属机关事务管理局，希望二审法院予以更正。根据行政诉讼法规定，本案中被诉行政行为为太原市规划和自然资源局作出的（2019）不动产（001）号《不予受理撤销郝启文、李世录、顾晓元房产证申请告知书》，我们与本案没有利害关系，并非本案的第三人。第三人认为三项治理办已经对涉案房屋权属情况进行了认定，应当按照省委办公厅、省政府办公厅晋政办发[2005]8号文件的要求，继续执行省三项治理领导组办公室晋治办通字（2005）120号、晋治办函[2006]20号相关决议。本案的问题是是否应当受理撤销房产证登记的问题，不管受理与否，本身并不影响郝启文、李世录、顾晓元的权益，可能影响其权益的是受理后最终的处理结果。故不存在遗漏第三人的情形。本案审理的是不予受理的情况，法律适用上应围绕不予受理问题。各方当事人在一审期间提供的证据一审法院均随卷移送本院，本院根据上述有效证据认定的事实与原判基本一致。本院二审期间，原审第三人山西省直属机关事务管理局陈述，一审起诉状及判决中所列的第三人已经更名，现在的正确名称为山西省直属机关事务管理局。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为为上诉人于2019年8月9日作出的（2019）不动产（001）号《不予受理撤销郝启文、李世录、顾晓元房产证申请告知书》。根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。太原市人民政府办公厅并政办发（2015）61号《关于整合不动产登记职责的通知》规定，市县（市、区）有关部门分散承担的土地、房屋、林地、草原登记职责整合，统一交由国土资源部门承担。本案中，被上诉人于2017年10月16日向上诉人提交《关于请求注销郝启文、李世录、顾晓元三人超标准住房产权证书的申请》，上诉人依据《不动产登记暂行条例》第十七条第（四）项、第二十二条第（二）项的规定作出本案被诉行政行为明显不当。上诉人主张一审时遗漏本案有利害关系的郝启文、李世录、顾晓元作为第三人参加本案诉讼，程序违法。但本案系针对上诉人作出的《不予受理撤销郝启文、李世录、顾晓元房产证申请告知书》的合法性进行审查，郝启文、李世录、顾晓元不属于本案必须参加诉讼的当事人，故本案不存在遗漏第三人的情形。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人太原市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 刘 栋审判员 陈 聪审判员 郭朝艳 二Ｏ二Ｏ年六月十日书记员 王 婷