青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终50号 上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府。住所：青海省互助土族自治县威远镇镇北街1号。 法定代表人安永辉，县长。 委托代理人张启昌，该县司法局干部。 委托代理人姚国彬，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）互助县应急管理局。住所：青海省互助土族自治县威远镇互北路8号。 法定代表人郎永宏，该局局长。 委托代理人颜全鲁，该局干部。 委托代理人李庆福，青海海源律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青海浩园种养殖技术开发有限公司。住所:青海省互助土族自治县沙塘川镇总寨村。 法定代表人谢建忠，该公司董事长。 委托代理人赵永智，青海君剑律师事务所律师。 上诉人互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）、互助土族自治县应急管理局（以下简称互助县应急管理局）因与被上诉人青海浩园种养殖技术开发有限公司（以下简称浩园公司）房屋行政强制一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人互助县政府的委托代理人张启昌、姚国彬，互助应急管理局的委托代理人颜全鲁、李庆福，被上诉人浩园公司的法定代表人谢建忠及其委托代理人赵永智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年5月25日，浩园公司成立，营业执照载明成立日期为2005年12月31日，营业期限自2005年12月31日至2035年12月30日，该公司位于青海省互助县沙塘川乡总寨村，主要业务为林木、花卉种植；畜禽养殖。2016年10月24日，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，环境保护部办公厅和农业部办公厅联合印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》。2017年11月28日，互助县政府印发《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》，对畜禽规模养殖禁养区的范围进行了划定。浩园公司的养殖场在划定的畜禽规模养殖禁养区内。2017年12月18日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发《关于印发〈海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案〉的通知》，2017年12月19日，中共互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发《关于印发〈互助县贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案〉的通知》，该两份通知中涉及本案的督察组反馈意见为：违规在禁养区内保留部分养殖场，湟水河支流沙塘川禁养区内养殖场密集等问题，并制定了整改任务清单及责任分工。本案浩园公司在该整改任务清单及责任分工中。2018年4月27日，互助县政府向浩园公司送达了《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，限期于2018年5月20日前关闭养殖场。2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，该通知对海东市禁养区畜禽养殖污染防治不到位问题整改作了规定，并制定了整改任务清单及责任分工。同年6月14日，中共青海省委、青海省人民政府印发《关于印发〈青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案〉的通知》，该通知对青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改作了详细规定。6月15日，互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发（2018）83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，文件对包括浩园公司在内的32家畜禽规模养殖场污染问题整改进行了详细的规定，并就该32家畜禽规模养殖场污染问题制定了整改任务清单和责任分工。2018年6月28日，互助县安监局向浩园公司发出通知，要求浩园公司在2018年7月底前关闭，8月底前拆除，9月底前完成垃圾清理。2019年1月7日，互助县安监局再次发出通知，要求重新制定和上报新的可行转产方案。同年1月15日，该局工作人员向浩园公司法定代表人进行谈话并制作谈话笔录，同年1月17日，该局发出《告知函》，告知浩园公司转产方案未通过，被列入关闭拆除范围，告知公司配合拆除。2019年1月19日，互助县应急管理局局组织人员对浩园公司进行了拆除。另查明，互助县安全生产监督管理局在机构改革中，相关职能归属互助县应急管理局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，浩园公司的养殖场被互助县应急管理局组织人员拆除，浩园公司具有本案适格原告主体资格。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条、《环境行政处罚办法》第十条的规定，互助县政府具有作出对浩园公司限期关闭通知书的法定职权，互助县应急管理局根据政府通知，组织人员对浩园公司进行拆除，属履行职务行为，故互助县政府、互助县应急管理局为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”、第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”、第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织……”等规定，行政机关在作出行政处罚之前应履行告知、调查、收集证据等程序，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定，作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证权利等。合法的行政行为既要求实体合法，也要求程序合法。具体到本案中，互助县政府未提交证据证明其在对浩园公司作出限期关闭通知书时已履行上述法定程序，互助县应急局在具体拆除过程中，亦未提交证实履行相关法定程序的证据，故互助县政府、互助县应急管理局辩称本案不属行政诉讼受理范围及履行相应法定程序的理由不能成立。鉴于浩园公司已被拆除的事实，本案确认互助县政府、互助县应急管理局的拆除行政行为程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认互助土族自治县人民政府、互助县应急管理局对青海浩园种养殖技术开发有限公司的拆除行政行为程序违法。一审案件受理费50元，由被告互助县政府、互助县应急管理局负担。 互助县政府上诉称：一、一审法院认定事实错误。在一审庭审质证过程中，被上诉人对上诉人提交的青发（2018）14号通知、东办发（2017）75号通知、互办发（2017）126号通知、东办发（2018）50号通知、互办发（2018）83号通知、环办水体（2016）99号通知、互政（2017）349号通知及《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》《送达回证》等证据均无异议，同时对互助县应急管理局提交的互办发（2018）86号文件、互办发（2018）94号通知以及两份通知、告知函和谈话笔录亦不持异议。以上证据均能证实被上诉人浩园公司配合拆除的事实。互助县政府并未直接组织实施强制拆除行为，互助县应急管理局根据整改工作职责分工开展具体工作，且履行了告知义务，并要求被上诉人重新制定和上报新的可行转产方案，而被上诉人的转产方案最终未能通过，故其在谈话笔录中明确表示同意配合拆除。一审法院对以上事实业已查明，却最终判决二上诉人的拆除行为程序违法，属认定事实错误；二、上诉人的拆除行为合法。上诉人于2019年1月17日根据（2018）94号通知向被上诉人下发《告知函》，并与被上诉人制作谈话笔录，浩园公司表示同意拆除并予以配合，故上诉人于2019年1月19日实施了拆除行为。因为被上诉人已经同意拆除，所以上诉人的拆除行为合法。综上，请求本院依法撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初50号行政判决，并依法驳回被上诉人的起诉。 互助县应急管理局上诉称，上诉人依据中共互助县委办公室、互助县人民政府办公室互办发（2018）83号文件《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》规定，于2018年6月28日到被上诉人厂区进行实地调查，并向被上诉人发出通知，通知其在2018年7月底前关闭、8月底前拆除、9月底前完成垃圾清理，上诉人将其权利告知了被上诉人，被上诉人也已签收。2018年11月份，被上诉人上报转产方案，但该转产方案未通过，在此期间，上诉人多次到被上诉人厂区调查了解情况。2019年1月7日上诉人向被上诉人下发通知，让其重新制定和上报新的可行转产方案，但被上诉人一直未上报新的转产方案。故上诉人于2019年1月15日到被上诉人厂区进行调查，与被上诉人的法定代表人谢建忠进行谈话，制作了谈话笔录，在谈话中被上诉人的法定代表人谢建忠表示，知道其种养殖厂被划入拆除范围，明确表示同意配合拆除。2019年1月17日，上诉人依据中共互助县委办公室、互助县人民政府办公室（2018）94号通知，向被上诉人发出告知函，让其配合拆除。2019年1月19日，上诉人对被上诉人的种养殖厂依法进行了协助拆除。根据《行政处罚法》第四十二条第二款规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。被上诉人在上诉人告知其权利后，并未提出听证申请。一审法院认为上诉人互助县政府、互助县应急管理局的拆除行政行为程序违法，但一审审理中，被上诉人对上诉人互助县政府提供的青发（2018）14号通知、东办发（2017）75号通知、互办发（2017）126号通知、东办发（2018）50号通知、互办发（2018）83号通知、环办水体（2016）99号通知、互政（2017）349号通知及《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》《送达回证》等证据均不持异议，且一审法院对以上事实亦予以查明。以上证据能够证实上诉人根据互助县政府的工作安排及授权，在实施拆除前履行了告知、调查、收集证据等程序，故上诉人的拆除行为无论实体还是程序均合法，一审法院认定事实错误，且认定上诉人的拆除行为程序违法没有法律依据。综上，请求本院依法撤销青海省西宁市中级人民法院（2019）青01行初50号行政判决，并依法驳回被上诉人的起诉。 浩园公司答辩称，2003年12月，被上诉人取得村建（03）05号《建设用地规划许可证》，用地50亩，建设青海塘川种植养殖开发基地。2005年12月，经评估，地面附着物占地面积56400平方米，总投资2000万元，环保投资30万元，并于2006年取得集体土地建设使用证。2019年1月17日，互助县政府发出告知函，同年1月19日，互助县政府组织人员、机械将被上诉人地面附着物及9000多平方米的房屋拆除。被上诉人认为二上诉人未经法定程序，擅自将其合法建筑物和附着物拆除，显属违法行政行为。一审法院依法判决确认二上诉人的拆除行为违法正确，依法应予维持。请求本院驳回二上诉人的上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，依法予以确认。 另查明，上诉人互助县应急管理局工作人员于2019年1月15日与浩园公司的法定代表人谢建忠谈话，制作谈话笔录，谢建忠表示知道其种养殖厂被划入拆除范围，同意配合拆除，但提出要求拆除后将可以重复利用的建筑材料和设备予以归还，并提出通过相关的法律程序维护自身的合法权益。2019年1月19日，互助县应急管理局组织人员、机械将浩园公司地面附着物及9000多平方米的房屋拆除。浩园公司提交的拆除现场照片和视频资料（光盘）能够证实，互助县应急管理局在实施拆除时并未通知浩园公司的负责人到场配合，且实施拆除后，将所有拆除物作为垃圾予以清理。 上述事实有拆除现场照片、视频资料（光盘）及被上诉人浩园公司的陈述意见等证据佐证证实，本院予以确认。 本院认为，根据上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩意见，本案应重点审查上诉人互助县政府、互助县应急管理局对被上诉人浩园公司的厂房实施的拆除行政行为是否合法的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，浩园公司认为互助县政府、互助县应急管理局对其厂房实施的强拆行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。 关于互助县政府、互助县应急管理局实施的强拆行政行为是否合法的问题。经查，互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发（2018）83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，文件对包括浩园公司在内的32家畜禽规模养殖场污染问题整改进行了详细的规定，并就该32家畜禽规模养殖场污染问题制定了整改任务清单和责任分工。根据以上文件，互助县政府确定互助县应急管理局为责任单位，负责浩园公司的整改、关闭及拆除工作。互助县应急局根据互助县政府工作安排及责任分工，具体负责浩园公司的整改、关闭及拆除工作，并具体组织相关工作人员对浩园公司进行强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”强制拆除实施行为应当受正当程序原则的规制，须符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。合法的行政强制拆除行为具备以下条件：实施主体适格；执行对象正确，未擅自扩大执行范围；未在法定节假日或夜间实施；未采取断水、断电等破坏民生手段实施强拆。具体到本案中，互助县政府、互助县应急管理局未提交证据证明其在对浩园公司实施强制拆除前履行了上述法定程序，且实施强制拆除当日即2019年1月19日系法定节假日。故一审法院判决确认互助县政府、互助县应急管理局对浩园公司的强制拆除行政行为程序违法并无不当。互助县政府、互助县应急管理局主张就拆除行为，浩园公司明确表示同意拆除并予以配合，故拆除行为不违法。但从本院查明的事实看，浩园公司法定代表人谢建忠虽表示同意配合拆除，但其提出要求拆除后将可以重复利用的建筑材料和设备予以归还，并明确表示通过相关的法律程序维护自身的合法权益，且互助县政府、互助县应急管理局并未提交证据证实其组织实施拆除时，通知浩园公司的负责人到场配合，实施拆除后将可以利用的建筑材料和设备等归还浩园公司。故互助县政府、互助县应急管理局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。因本案被上诉人浩园公司的一审诉讼请求为确认互助县政府、互助县应急管理局强制拆除其厂房的行政行为违法，故一审法院应当适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，但一审法院适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，属于适用部分法律法规错误，本院依法予以纠正。互助县政府、互助县应急管理局提出其强制拆除行为合法，一审法院认定事实错误的上诉理由与查证的事实不符，且于法无据，不能成立。 综上，一审法院认定事实清楚，虽适用法律法规部分错误，但判决结果并无不当，应予维持。上诉人互助县政府、互助县应急管理局的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩英俊 审 判 员 吴晓良 审 判 员 陈 焱 二〇二〇年六月四日 法官助理 程 敏 书 记 员 范献育