浙江省台州市路桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1004行初2号 原告王君芬，女，1976年5月18日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人王立英、杨晓洁（特别授权），北京中师律师事务所律师。 被告温岭市人民政府横峰街道办事处（以下简称横峰街道办事处），住所地温岭市横峰街道宅前路2号。 法定代表人戴曦敏，主任。 出庭负责人谢郑勇，副主任。 委托代理人蔡福友、江海勇（特别授权），浙江明权律师事务所律师。 被告温岭市住房和城乡建设局（以下简称温岭住建局），住所地温岭市城东街道横湖中路188号建筑业大厦28F。 法定代表人洪智军，局长。 出庭负责人陈海夫，副局长。 委托代理人林鸣华、林瑟（特别授权），浙江明权律师事务所律师。 第三人蔡福增，男，1974年4月27日出生，汉族，住温岭市。 原告王君芬诉被告横峰街道办事处，第三人蔡福增为行政协议一案，台州市中级人民法院于2019年12月30日作出浙（2019）浙10行辖251号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2020年1月3日受理后，于2020年1月9日向被告横峰街道办事处及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理。原告王君芬及其委托代理人王立英，被告横峰街道办事处出庭负责人谢郑勇及其委托代理人江海勇，第三人蔡福增到庭参加诉讼。2020年5月19日，本院依法追加温岭住建局为被告,并于同日送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年6月16日，本院再次公开开庭审理本案。原告王君芬，被告横峰街道办事处出庭负责人谢郑勇及其委托代理人蔡福友、江海勇，被告温岭住建局出庭负责人陈海夫及其委托代理人林瑟，第三人蔡福增到庭参加诉讼，原告委托代理人王立英于浙江移动微法院线上参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月24日，第三人蔡福增为乙方与被告横峰街道办事处为甲方签订《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书》（编号：11-10-88），协议约定：乙方同意将其座落在征收范围内的所有房屋（砖混一等住宅，间数2间，土地证登记面积93.6m2，建筑面积520m2）及构筑物和附属物全部交给甲方拆除，同时委托甲方注销乙方不动产权证（包括原土地使用权证和房屋所有权证）;安置方式为产权调换方式安置，安置商品房面积560m2，其中计算结构差价的面积520m2，计算2000元/m2均价的面积40m2。 原告王君芬诉称，原告与第三人蔡福增系夫妻关系。双方共同共有的房屋位于温岭市××××路东侧，为国有土地上房屋，有国有土地使用证和房权证。原告及家人一直居住生活在此。2018年12月24口，第三人在原告不知情的情况下，单方面与被告横峰街道办事处签订了《协议书》。原告认为该《协议书》的签订存在重大且违法情形，应当被认定为无效。具体理由如下：一、被告横峰街道办事处无权签订该《协议书》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”；第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”据此，在国有土地上房屋征收过程中，有权与被征收人签订协议的主体是房屋征收部门。被告横峰街道办并非房屋征收部门，无权签订该《协议书》。二、该《协议书》的签订存在没有依据等重大且明显违法情形。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十二条、第十九条、第二十条、第二十五条的规定，“确需征收国有土地上房屋的，应由市、县级人民政府作出房屋征收决定”；在作出征收决定前还应当进行科学论证、社会稳定风险评估，做到资金足额到位、专款专用，并且在依法选定评估公司的情况下，对被征收人的房屋依法进行评估，最终给予合理的补偿。本案中，在签订该协议之前，并未看到由县级以上人民政府作出的征收决定，相关政府部门也未就评估公司的选定征求被征收人的意见。也就是说，在签订该《协议书》之前，相关政府部门并未履行国有土地上房屋征收的手续和程序。三、第三人擅自单方签订该《协议书》应当被认定为无效。《物权法》第九十七条规定：“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经与份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》规定：“共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效”。本案中，原告作为涉案房屋的共同共有人并没有签订该协议，第三人擅自签订的该协议行为应当被认定为无效。要求：1、确认被告横峰街道办事处与第三人于2018年12月24日签订的《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书》无效；2、诉讼费用由被告横峰街道办事处承担。 原告在起诉时及举证期限内提供了如下证据：1、原告身份证、结婚证、户口簿；2、房屋征收补偿协议书；3、温房权证城区字第××号房权证；4、温国用（2009）第Ｇ00811号国有土地使用权证；5、现场照片10张。 被告横峰街道办事处辩称，一、被告有权签订涉案房屋征收补偿协议书。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（二期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。涉案房屋在温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收范围内，故被告有权与被补偿人签订《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书》。二、在市政府作出房屋征收决定之前签订涉案协议并不违反相关法律规定。实施全域改造是以群众改造意愿为前提，只有签约比例达到95%以上的，才进入下一步的征地报批手续，《房屋征收补偿协议书》明确约定“本协议经双方签字盖章，并报市政府批准公告后生效”，签订房屋征收补偿协议属于作出房屋征收决定前的准备行为，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。三、涉案房屋进行了评估等一系列工作，蔡福增代表该户签订涉案协议合法有效。在签订涉案征收补偿协议前，被告将房屋征收补偿方案等相关文件在街道、村进行了公示，充分听取了被征迁区域群众的意见，得到了绝大多数群众的支持，对每户的家庭情况进行了详细的调查，由评估机构对被征收的房屋进行了评估并将评估结果及安置方案在村公示栏进行了公告，全村家喻户晓。按照惯例，房屋拆迁安置补偿协议只要户代表签字即可，不需要全部家庭成员签字，横峰街道全部的房屋拆迁补偿协议都只有户代表签字没有全体家庭成员签字的情况。蔡福增是户主，完全有资格代表该户签订拆迁补偿协议。且蔡福增当时是村委会副主任，不可能不知道拆迁政策，拆迁补偿协议是在公证处的公证下自愿签订，因此被告完全有理由相信其签订该协议得到了家庭成员的同意。涉案协议于2018年12月24日签订，在起诉之前将近1年的时间，原告也从未向被告提出其不同意蔡福增签订了涉案协议，更加说明原告是认可该协议的。综上，涉案协议不存在重大且明显违法的情形，原告起诉的理由依法不能成立，应予驳回。 被告横峰街道办事处在举证期限内提交了如下证据和依据：1、温政发［2017］47号《温岭市人民政府关于印发温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）的通知》；2、温政函［2018］137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》；3、户口簿；4、温国用（2009）第Ｇ00811号国有土地使用权证；温房权证城区字第××号房产证；5、房屋拆迁估价明细表；6、公示照片；7、公证书；8、公示栏照片六张；9、（2020）浙10行终26号行政判决书、（2020）浙10行终75号行政判决书；10、《温岭市征收集体所有土地房屋补偿办法》、《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《浙江省实施办法》、台政办发［2018］71号《台州市人民政府办公室关于印发台州市征收集体土地房屋补偿安置办法的通知》。 被告温岭住建局辩称，一、横峰街道办事处有权签订涉案房屋征收补偿协议书。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条、第四条之规定，温岭市人民政府负责案涉国有土地上的房屋征收与补偿工作，温岭市住房和城乡建设局作为温岭人民政府确定的房屋征收部门组织实施案涉房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中受委托实施房屋征收与补偿的具体工作的是横峰街道办事处，且在温岭市人民政府发布的房屋征收补偿方案及房屋征收决定中均明确横峰街道办事处为房屋征收补偿实施单位。基于此，横峰街道办事处有权签订涉案房屋征收补偿协议书，温岭市住房和城乡建设局作为温岭人民政府确定的房屋征收部门对房屋征收补偿实施单位在授权范围内签订的房屋征收补偿协议均予以认可。二、横峰街道办事处与蔡福增代表该户签订的涉案房屋征收补偿协议合法有效。1、《协议书》的签订不存在所谓“没有依据等重大明显违法情形”。全域改造项目是温岭市人民政府基于社会公共利益，为提高城市品位、改善城市村民居住环境进行的城中村改造项目。案涉房屋系该成片开发建设、征收集体土地房屋项目涉及到的零星国有土地上的房屋，台州市人民政府在台政办发[2018]71号关于征收集体土地房屋补偿安置办法中规定:“成片开发建设、征收集体土地房屋项目涉及到的零星国有土地上的房屋及其附属物拆迁的，可按照本办法管理”。因此在具体实施过程中出现如本案签订征收补偿协议因与集体土地被征收人一道签约，而出现征收补偿协议先于房屋征收决定情形也属正常。而征收补偿协议主要系依据房屋征收补偿安置方案的规定内容所签订，协议内容并不受征收决定所影响。本案中并非没有征收决定，只是征收决定作出时间晚于补偿协议，该情节并未损害原告的实体权利。且征收决定发布公告后，根据“协议”约定，协议经双方签字盖章后，还须报市政府批准公告后生效。因此征收决定的先后根本不影响双方签订的补偿协议的效力。2、蔡福增代表该户签订涉案协议合法有效。案涉协议签字人系本案原告的配偶，在签订涉案征收补偿协议前，横峰街道办事处已将房屋征收补偿方案等相关文件在街道、村进行了公示，充分听取了被征迁区域群众的意见。期间横峰街道办事处还对每户的家庭情况进行了详细的调查，由评估机构对被征收的房屋进行了评估并将评估结果及安置方案在村公示栏进行了公告。按照惯例，房屋拆迁安置补偿协议只要户代表签字即可，不需要全部家庭成员签字，横峰街道全部的房屋拆迁补偿协议都只有户代表签字。蔡福增是户主，完全有资格代表该户签订拆迁补偿协议。且蔡福增当时是村委会副主任，不可能不知道拆迁政策，拆迁补偿协议是在公证处的公证下自愿签订，因此，横峰街道办事处完全有理由相信其签订该协议得到了配偶的同意。涉案协议于2018年12月24日签订，至起诉之前有将近1年的时间。期间原告也从未向横峰街道办事处提出其不同意蔡福增签订的涉案协议，更加说明原告是认可该协议的。综上，原告的诉请及理由依法不能成立，应予驳回。 被告温岭住建局在举证期限内提交了如下证据和依据：1、温政发［2017］47号《温岭市人民政府关于印发温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）的通知》；温政函［2018］137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》；2、户口簿；3、温国用（2009）第Ｇ00811号国有土地使用权证、温房权证城区字第××号房产证；4、横峰街道城中村改造洋江村房屋拆迁估价明细表；5、公示照片；6、公证书；7、公示照片；8、温政发［2019］13号《温岭市人民政府关于横峰街道前洋村、后洋村、西塘村、高洋王村、下叶村、洋江村、上洋林村、石埭村全域改造项目房屋征收的决定》；9、温岭市人民政府公告及公示照片；10、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》、温政发［2016］13号《温岭市人民政府关于印发国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》、台政办发［2018］71号《台州市人民政府办公室关于印发台州市征收集体土地房屋补偿安置办法的通知》。 第三人蔡福增未提交书面意见，其在庭审中述称，温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书的签订没有统一性，安置补偿没有按照实际测量面积计算。其是在被逼迫非自愿的情况下签订的协议。 第三人未提交证据。 经审理查明，原告王君芬与第三人蔡福增系夫妻关系，两人共同拥有位于温岭市××××路东侧的房屋，于2009年2月25日取得温国用（2009）第Ｇ00811号国有土地使用权证，土地使用者为第三人蔡福增，使用权类型为出让。2009年7月22日，办理房产登记，取得温房权证城区字第××号房产证，载明房屋所有权人为第三人蔡福增，共有人为原告王君芬，房屋建筑面积为880.56平方米，其中不确权面积360.56平方米。 2018年9月20日，中证房地产评估造价集团有限公司对上述房屋出具了拆迁估价明细表。2018年12月24日，第三人蔡福增与被告横峰街道办事处签订《温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿协议书》（编号：11-10-88），温岭市公证处对此进行了公证。 另查明，2018年10月22日，温岭市人民政府下发温政函[2018]137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》。该方案载明温岭市住房和城乡建设规划局为征收国有土地上房屋补偿的管理部门，被告横峰街道办事处为全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构建物和其他附属物的征收补偿工作。 2019年4月19日，温岭市人民政府发布温政发[2019]13号《温岭市人民政府关于横峰街道前洋村、后洋村、西塘村、高洋王村、下叶村、洋江村、上洋林村、石埭村全域改造项目房屋征收的决定》，以全域改造项目范围内房屋改建、产业升级、基础设施建设等需要为由，决定对横峰街道前洋村、后洋村、西塘村、高洋王村、下叶村、洋江村、上洋林村、石埭村全域改造范围内房屋实施征收；房屋征收部门为被告温岭市住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为被告温岭市人民政府横峰街道办事处；征收补偿方案为温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案。2019年4月25日，温岭市人民政府发布公告。 上述事实，有原告身份证、结婚证、户口簿、房屋征收补偿协议书（编号：11-10-88）、温房权证城区字第××号房权证、温国用（2009）第Ｇ00811号国有土地使用权证、公证书、房屋拆迁估价明细表、照片、温政发［2017］47号《温岭市人民政府关于印发温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）的通知》、温政函［2018］137号《温岭市人民政府关于温岭市全域改造产业升级实验区（二期）房屋征收补偿方案的批复》、温政发［2019］13号《温岭市人民政府关于横峰街道前洋村、后洋村、西塘村、高洋王村、下叶村、洋江村、上洋林村、石埭村全域改造项目房屋征收的决定》、温政发［2016］13号《温岭市人民政府关于印发国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》、台政办发［2018］71号《台州市人民政府办公室关于印发台州市征收集体土地房屋补偿安置办法的通知》、及原、被告、第三人的陈述等在案佐证。 本院认为，行政协议兼具行政性与合同性的特点，故对其合法性的审查既要适用行政法，也要适用相应的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告王君芬起诉要求确认房屋征收补偿协议无效，则需要审查是否存在上述法律规定的情形。首先，关于被告横峰街道办事处的签约主体资格问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。此外，根据温岭市人民政府发布的温政发（2016）13号文件即《温岭市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定，温岭市人民政府负责该市行政区域的房屋征收与补偿工作；温岭市住房和城乡建设规划局为国有土地上房屋征收部门，组织实施该市行政区域的房屋征收与补偿工作，可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，对其委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，被告温岭住建局是涉案地块的房屋征收部门，被告横峰街道办事处系负责涉案地块房屋征收补偿工作的实施单位。被告横峰街道办事处在委托范围内与第三人蔡福增签订房屋征收补偿协议，并未违反法律规定，只是其在委托范围内实施的行为，应由被告温岭住建局承担法律责任。其次，关于有无存在重大且明显违法情形的问题。本案中，虽然被告横峰街道办事处与第三人签订房屋征收补偿协议时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但该协议也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故该协议系附生效条件的协议，在温岭市人民政府批准公告前不发生法律效力。协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，并不违反法律规定，也未与两被告依照法律规定办理房屋征收事宜产生冲突。现温岭市人民政府已发布征收公告，协议的生效条件业已成就，才发生了法律效力。该协议的签订不存在没有依据等重大且明显违法情形的问题。再次，第三人和被告横峰街道办事处系在温岭市公证处的公证下签订房屋征收补偿协议，协议内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，且原告也未能提供证据证明协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的情形。最后，原告王君芬虽未在协议上签字，但原告一直居住在此，被告横峰街道办事处对涉案房屋安排评估，并于村公示栏张贴了安置补偿方案及评估结果，故原告应当知道房屋被征收的有关事项。且原告与第三人蔡福增系夫妻关系，蔡福增作为户主代表签订协议，符合当时签约的惯例，因此被告横峰街道办事处有理由相信蔡福增作为户主代表与其签订协议系夫妻双方共同的意思表示，故第三人蔡福增与被告横峰街道办事处签订的协议效力应溯及到原告。综上，被告横峰街道办事处与第三人蔡福增签订的房屋征收补偿协议并不存在行政行为无效的情形，也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。原告要求确认被诉房屋征收补偿协议无效，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王君芬的诉讼请求。 案件受理费人民币五十元，由原告王君芬负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院。在上诉期满后7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陈 俐 人民陪审员  陈方来 人民陪审员  陈学友 二〇二〇年六月二十九日 代书 记员  冯渊璐 附：本判决所依据的相关法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。