山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）鲁02行赔终3号 上诉人（原审原告）黄启勇，男，1975年4月26日出生，汉族，住青岛市黄岛区（原胶南市）经济开发区小哨头677号，现住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路2117号。 法定代表人肖政，局长。 委托代理人**，该局工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 上诉人黄启勇因诉被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局行政赔偿一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行赔初1号行政赔偿裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年4月27日对本案进行法庭调查。上诉人黄启勇，被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局的委托代理人**、于臻参加法庭调查。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月8日，被告工作人员巡查中发现原告在青岛市黄岛区滨海街道办事处大花口村建设仓库、活动板房、集装箱、厨房各一处。经调查，被告于2018年5月3日向原告送达青黄综法告字[2018]第201801257号《行政处罚事先告知书》，告知因原告未取得建设工程规划许可证在进行建设，限其五日内自行拆除违法建设。2018年5月31日，被告向原告送达青黄综法罚字[2018]第201801257号《行政处罚决定书》，认定原告在滨海街道大花口村未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，已构成未取得建设工程规划许可证进行建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定限原告五日内自行拆除违法建设。2018年12月5日，被告向原告送达青黄综合执法催字（2018）第201801257号《强制执行事先催告书》，限原告自收到催告书之日起5日内履行青黄综法罚字[2018]第201801257号《行政处罚决定书》规定的义务。2019年4月2日，被告向原告送达青黄综法决字（2018）第201801257号《强制执行决定书》，决定强制拆除青黄综法罚字[2018]第201801257号《行政处罚决定书》所涉违法建筑。原告对该《强制执行决定书》不服，提起行政复议。2019年5月15日，青岛市黄岛区人民政府作出青黄政复决字〔2019〕38号《行政复议决定书》，认定被告所作青黄综法决字[2018]第201801257号《强制执行决定书》适用法律错误，决定予以撤销。2019年7月25日，被告重新作出青黄综法决字（2018）第201801257号《强制执行决定书》，并于2019年8月2日留置送达原告。2019年6月28日，原告向被告提出国家赔偿申请，请求：1.将涉案已拆除的建筑物恢复原状并赔偿经济损失60000元，精神损失费10000元；2.按照每月1000元的标准支付房租。2019年7月22日，被告作出青综法赔字〔2019〕1号《行政赔偿决定书》，决定对原告的行政赔偿请求不予赔偿。原告不服，提起本案赔偿之诉。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；……。”依据上述法律规定，先行向赔偿义务机关提出申请，仅仅是单独提起行政赔偿诉讼的法定条件之一，并非全部的充分必要条件。侵权的行政行为未经确认违法，当事人向赔偿义务机关先行申请行政赔偿，对不予赔偿决定不服单独提起行政赔偿诉讼的，同样不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。本案中，虽然涉案《强制执行决定书》经复议程序确认违法，但该违法确认并不当然导致涉案强拆行为违法。在涉案强拆行为未经法定程序被确认违法的情况下，原告单独提起行政赔偿诉讼，不符合单独提起行政赔偿诉讼的受理条件，应当裁定驳回起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定驳回原告黄启勇的起诉。 上诉人黄启勇不服原审裁定，在法定期限内向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、原审裁定适用法律错误，申请行政赔偿不应以确认行政行为违法为前提。现行《中华人民共和国国家赔偿法》采用“确赔合一”的程序，即申请人单独提出行政赔偿诉讼，除先行向行政机关提出外，确认行政行为违法与赔偿可以在一个程序中进行。原审裁定依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，认定上诉人应先行申请确认行政行为违法，再行申请行政赔偿，显然有悖于现行《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，明显适用法律错误，应予纠正。二、被上诉人拆除上诉人涉案建筑所依据的《强制执行决定书》已经被确认违法，且在未重新作出决定书的情况下实施拆除行为显然不符合法律规定。被上诉人于2019年4月2日向上诉人送达青黄综法决字（2018）第201801257号《强制执行决定书》，决定强制拆除青黄综法罚字[2018]第201801257号《行政处罚决定书》所涉违法建筑。后经复议，青岛市黄岛区人民政府于2019年5月15日作出行政复议决定，撤销上述强制执行决定。因此，在被上诉人未重新作出决定前，不应实施拆除行为，但被上诉人却实施了拆除行为，在其实施拆除行为后暨上诉人亦提出国家赔偿后近一个月时间，被上诉人再次作出青黄综法决字（2018）第201801257号《强制执行决定书》，违反法定程序，应依法确认为违法行为。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销原审法院作出的（2019）鲁0211行赔初1号行政赔偿裁定，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求或发回重审；2.被上诉人承担本案的全部诉讼费用。 被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局答辩称，一、原审法院适用法律正确，上诉人认为申请行政赔偿不应以确认行政行为违法为前提系对法条的理解有误。二、上诉人要求撤销原审裁定并改判支持其原审诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。（一）上诉人违法建设行为事实清楚，证据确凿，因上诉人未在已生效的《行政处罚决定书》限定的期限内自行拆除违法建设，被上诉人依法作出《强制执行决定书》决定强制拆除，合法有据。（二）被上诉人未实施拆除涉案违法建设的行为，亦不存在损害上诉人合法权益的行为，作为本案赔偿义务机关不适格，因此被上诉人作出的《行政赔偿决定书》不应当被撤销。（三）上诉人要求被上诉人将涉案建设恢复原状、赔偿经济损失及支付房租的诉请无事实和法律依据，不应当被支持。综上，原审法院作出的裁定正确，上诉人的上诉请求不能成立，请法院依法予以驳回。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 当事人原审时向法院提交的证据均经原审法院庭审质证，并随案移送本院。经审查，本院确认原审法院认定的事实成立。二审庭审调查时，上诉人表示针对涉案房屋的强制拆除行为，其未申请行政复议亦未提起行政诉讼，而是直接向被上诉人提出行政赔偿申请。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。由此可见，当事人提起行政赔偿之诉必须同时具备以下条件：行政机关及其工作人员行使的是行政职权，在行使行政职权过程中导致当事人合法权益受到损害，该致害行为必须具有违法性，而当事人单独提起行政赔偿诉讼的，应以行政行为违法为前提，如当事人向赔偿义务机关先行单独申请行政赔偿，对不予赔偿决定不服单独提起行政赔偿诉讼的，不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件。本案中，在涉案强制拆除行为未经依法确认违法的情况下，上诉人直接向被上诉人单独提出赔偿申请，且因不服被上诉人作出的行政赔偿决定而提起本案行政赔偿之诉，显然不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，原审法院据此裁定驳回上诉人的原审起诉，结果并无不当。 关于上诉人主张修正后的《中华人民共和国国家赔偿法》采用“确赔合一”的程序，不再要求提起行政赔偿时应先行确认行政行为违法的问题。本院认为，单独提起行政赔偿诉讼，不同于一并提起行政赔偿诉讼。当事人一并提起行政赔偿诉讼程序，已经充分保障赔偿请求人“确赔合一”的权利。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼按照前述法律规定须以加害行为被确认违法为前提，与“确赔合一”原则并不冲突。因此，上诉人的上述主张不能成立，本院依法不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙志刚 审判员  李玉兰 审判员  高沛沛 二〇二〇年六月四日 法官助理 杨竣童 书记员赵洪峰 书记员王倩倩