江苏省常州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏04行终127号 上诉人（原审原告）金坛市圣诞灯厂，住所地常州市金坛区岸头集镇。 法定代表人徐月平，该厂厂长。 委托代理人姜履彬，江苏钟鸣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市自然资源和规划局，住所地常州市新北区太湖东路103号1号楼。 法定代表人贾金庚，该局局长。 委托代理人练晓华，常州市金坛区自然资源局副局长。 委托代理人蒋长卿，江苏剑群律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江苏金坛投资控股有限公司，住所地常州市金坛区金坛大道88号。 法定代表人史荣生，该公司董事长。 委托代理人蒋超，博爱星（上海）律师事务所律师。 上诉人金坛市圣诞灯厂（以下简称圣诞灯厂）因其与被上诉人常州市自然资源和规划局（以下简称市资源局）、江苏金坛投资控股有限公司（以下简称投资控股公司）土地登记一案，不服常州市金坛区人民法院（2019）苏0413行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理,并于2020年6月18日组织当事人进行询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，原金坛市人民政府于2015年5月21日向第三人投资控股公司颁发了坛国用（2015）第xx号国有土地使用权证，涉案土地在原水北镇岸头村。圣诞灯厂认为，坛国用（2015）第xx号国有土地使用权证中土地使用范围全部覆盖了圣诞灯厂的坛国用（1997）字第xx号国有土地使用权证的土地使用范围，市资源局对投资控股公司的土地登记行为侵犯了圣诞灯厂的土地使用权，应予撤销，故诉至原审法院，请求：1.确认市资源局对投资控股公司的土地登记行为违法；2.注销坛国用（2015）第xx号国有土地使用权证；3.市资源局恢复原状（不能恢复原状则作价赔偿）。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”同时，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，圣诞灯厂认为市资源局颁发的坛国用（2015）第xx号国有土地使用权证中土地使用范围全部覆盖了其坛国用（1997）字第xx号国有土地使用权证的土地使用范围，侵犯了其土地使用权，根据上述规定，圣诞灯厂应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼，圣诞灯厂未申请行政复议就直接提起行政诉讼，不符合上述规定，应不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上，圣诞灯厂的起诉不符合法定的起诉条件，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回金坛市圣诞灯厂的起诉。 上诉人圣诞灯厂上诉称，被上诉人投资控股公司认可坛国用（2015）第xx号国有土地使用权证所登记的土地覆盖了坛国用（1997）字第xx号国有土地使用权证所登记的土地这一事实，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》明确规定，“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。根据该规定，本案争议不是确权纠纷，原审法院以应当先申请行政复议为由裁定驳回起诉，属于适用法律错误。综上，上诉人圣诞灯厂上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院审理本案。 被上诉人市资源局二审答辩称，1.上诉人的土地使用权已经被原岸头乡政府作为上诉人的清理责任人进行了依法处置，出售给原金坛市文广体育局，因此上诉人已经实际丧失了对案涉土地的使用权，没有相应的权利基础，被诉颁证行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响；2.上诉人已于上世纪九十年代歇业，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，戴长新个人虽然保管了该厂公章，但其无权以该厂的名义向行政机关发起本案行政诉讼，而应由现尧塘街道政府来行使；3.政府将案涉土地转让给原金坛市体育局后，实际由原金坛市体育局控制，上诉人实际上丧失了相应的控产权利，因此上诉人称直到2017年才得知案涉不动产登记的信息与事实不符，其起诉超过起诉期限。综上，请求法院驳回圣诞灯厂的起诉。 被上诉人投资控股公司二审答辩称，1.一审认定事实清楚，适用法律正确；2.其获得案涉土地使用权是经过招拍挂的程序并支付了对价，主观上是善意的，无论本案裁判结果如何，都不应该对第三人善意取得的案涉土地使用权产生影响；3.案涉土地是在2015年由其通过招拍挂程序获得，这个都在相关网站上予以公示，上诉人知道或应当知道的期限应该是2015年，其起诉超过了起诉期限。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。 本院认为，一审裁定适用法律错误，二审应予撤销。 理由和依据为： 一、关于复议前置的问题 对于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定的复议前置，最高人民法院以“法释〔2003〕5号”向山西省高级人民法院作出《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》，该批复指出:“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”此后，为了准确理解上述司法解释，最高人民法院行政审判庭以“〔2005〕行他字第4号”向甘肃省高级人民法院作出《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，该答复指出:“最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。” 根据以上规定，最高人民法院将需要复议前置的行政行为种类作出了限缩解释，即行政机关就当事人之间发生的自然资源权属争议进行确权的行政裁决行为。本案圣诞灯厂是就行政机关向第三人颁发的国有土地使用权证提起诉讼，认为行政机关该土地登记行为损害其合法权益，不属于法律规定的行政复议前置情形。 二、关于原告资格的问题 行政机关援引《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，认为圣诞灯厂不具有本案原告资格，但是该条规定适用要件为“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止”，而圣诞灯厂尚未办理注销登记，不属于“终止”的情形，其主体依然存续，不存在“承受其权利的法人或者其他组织”的情形，本案诉讼正是圣诞灯厂以自己的名义提起，故不应据此驳回圣诞灯厂的起诉。 三、关于权益影响的问题 圣诞灯厂依然持有坛国用（1997）字第xx号国有土地使用权证，且该土地使用权证未经注销或收回证书等程序；现各方当事人一致确认，该证所登记的土地使用范围被包含于被诉的坛国用（2015）第xx号国有土地使用权证所登记的土地使用范围，故被诉行政行为当然对其权益产生实际影响，圣诞灯厂为利害关系人。至于行政机关所述的圣诞灯厂因其土地使用权经流转而丧失权利基础的问题，属于实体审理的范畴，故行政机关关于“被诉颁证行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响”的意见不能成立。 四、关于起诉期限的问题 本案被诉行政行为是行政机关向投资控股公司颁发土地使用权证的行为，并无证据证明该行政行为在作出时圣诞灯厂已经知道，而投资控股公司所称的招拍挂内容在相关网站予以公示的情形，没有证据支撑，且非被诉行为，故本院不予采信。鉴于圣诞灯厂并非被诉行为的相对人，其所陈述的“2017年第三人到现场拆除上诉人房屋，然后上诉人与第三人交涉，第三人告知了土地使用证信息”并不违反常理，其后圣诞灯厂也实际于2017年4月提起了诉讼，在不能证明圣诞灯厂有怠于启动权利救济程序的情况下，被上诉人有关上诉人超过起诉期限的理由不能成立。 综上，一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销常州市金坛区人民法院（2019）苏0413行初118号行政裁定； 二、本案指令常州市金坛区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 颖 审判员 王碧野 审判员 李连求 二〇二〇年六月二十四日 书记员 孙 艳