广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂14行终27号 上诉人（一审原告）潘成和，男，1951年2月28日出生，壮族，退休工人，住所地广西龙州县。 委托代理人陈杰，广西洵美律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）龙州县自然资源局。住所地广西龙州县龙州镇独山路151-1号。 法定代表人苏洛泳，局长。 委托代理人方华强，龙州县自然资源局党组成员。 委托代理人黎飞宇，广西桂京律师事务所律师。 上诉人潘成和与被上诉人龙州县自然资源局行政答复纠纷一案，不服龙州县人民法院作出的（2019）桂1423行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年4月10日受理本案并依法组成了合议庭。2020年5月12日，本院组织双方当事人进行询问。上诉人潘成和的委托代理人陈杰，被上诉人龙州县自然资源局委托代理人方华强、黎飞宇到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告潘成和原是龙州县畜牧场职工，2001年11月2日，原告与龙州县畜牧水产养殖局签订一份《承包龙州县畜牧场合同书》，承包龙州县畜牧场10亩土地，期限从2001年1月1日起至2003年1月1日止。2003年9月18日、2006年4月15日，龙州县畜牧场两次发出《通告》，内容为龙州县畜牧场属国有土地，未经允许，任何集体、个人不得在牧场内开荒、砍伐竹木等违规侵权行为；已经在牧场内违规开荒种植的，限于2006年5月1日前一律退出（其中2003年9月18日的通告是要求2003年12月1日前退出土地），将所种植的土地归还牧场。2007年，龙州县人民政府决定将畜牧场规划为龙州县工业园区项目建设用地，龙州县水产畜牧事业局向龙州县人民政府提出《关于要求安置县畜牧场职工的请示》，龙州县人民政府作出了《关于同意安置县畜牧场职工的批复》。2008年，原告向龙州县委办提出信访，要求给予青苗补偿，县委办转交由龙州县工业化办公室对原告作出答复。2008年10月17日，龙州县工业化办公室对原告作出答复，认为原告要求青苗补偿的理由不成立，不予支持，并将情况调查汇报给县政府办。之后，原告到龙州县信访局反映，县信访局于2013年12月4日告知原告与县国土局联系，由县国土局对原告反映的问题进行解答。县国土局于2014年7月28日对原告作出《关于原龙州县畜牧场职工潘成和要求给予青苗费补偿的答复》（以下简称《答复》），认为原告承包土地期满后没有续订，已失去了合法的承包经营权，县畜牧场已两次发出《通告》，限期将侵占的土地归还县畜牧场，通告发出后原告在畜牧场种植的作物属于侵占耕种。据此，对原告要求给予青苗补偿不予支持。原告于2014年8月27日向崇左市国土资源局申请复议，崇左市国土资源局经审查认为龙州县国土资源局作出的《答复》只是对信访事项的答复，不符合《行政复议法》规定的复议范围，于2014年8月29日作出不予受理的决定，原告遂向一审法院提起诉讼。2019年3月，因机构改革，龙州县国土资源局被撤销，其职能由新设立的龙州县自然资源局行使。 一审法院认为，龙州县人民政府征用龙州县畜牧场土地为龙州县工业园区项目建设用地，龙州县国土资源局并没有对原告承包地进行现场丈量、登记核实并公示，事实上没有对原告作出征用补偿决定的行政行为。被告仅是根据龙州县工业化办公室汇报给县政府办的调查意见对原告作出《答复》，实质上是对信访事项的答复，不属于行政诉讼受案范围，且原告的起诉已超过法定期限，依法应驳回起诉。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项、第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定驳回原告潘成和的起诉。 潘成和不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定认定事实不清。(一)本案一审审理中,被上诉人龙州县自然资源局未在举证期限内就本案涉诉土地的征收补偿合法问题提交任何证据,一审法院据此认为被上诉人龙州县自然资源局事实上没有对上诉人作出征收补偿决定的行政行为。而该认定是错误和与事实相违背的。事实上,本案涉诉的上诉人承包的龙州上金畜牧场的30多亩土地早在2007年已被龙州县政府征收,当时作为土地承包人的上诉人只收到了政府支付的搬迁安置费而未得到政府支付的任何一分青苗补偿费。为此,自承包地被征收后至今长达7年的时间里,上诉人多次到县政府相关部门信访,到法院起诉,要求解决青苗补偿费问题。直至2014年7月28日,在上诉人的多次信访和催促下,被上诉人方针对上诉人的青苗补偿问题作出了一个简短的《答复》。《答复》认为上诉人所要求的青苗补偿依法不成立,不予与支持。为此,一审裁定认定被上诉人龙州县自然资源局事实上没有对上诉人作出征收补偿决定的行政行为，这与客观事实严重不符,应予以查实、纠正。（二)上诉人与龙州县渔牧兽医局涉诉征收土地的书面承包合同虽于2003年到期,但随后双方继续以口头合意的形式继续履行承包合同,故不存在2003年元月1日双方书面合同期满,上诉人就无权承包耕种的情况。上诉人在书面承包合同期满后一直在承包地上继续种植甘蔗至2007年是合法的,即2003年至2007年上诉人在履行着事实合同。上诉人提供的龙州县畜牧场所出具的《龙州县畜牧场证明》即证明了作为被承包地实际管理使用人——龙州县畜牧场以口头同意的方式同意上诉人在承包地上继续开展种植活动。此外,在书面合同期满后,上诉人所在单位龙州县畜牧场虽于2003年9月18日和2006年4月15日发出的内容类似的《通告》,但是该《通告》是针对村民发的,是要求违法侵占牧场土地的村民限期退出侵占的土地,而不是针对牧场中经过牧场同意合法承包土地的工人的耕种行为(即上诉人的行为)发的。因此,这两次通告并没有不准许上诉人对原承包地的合法继续使用。二、一审裁定认定龙州县工业化办公室2014年7月28日作出的《答复》不属行政诉讼受案范围,但被上诉人在征收上诉人承包地,从未给予任何书面告知,为此,此《答复》应视为被上诉人对征收土地事项作出的书面确认,应属于具体行政行为。依据相关法律规定，行政行为是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使行政管理职权有关的,对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。即包括三层含义:一是行为的实施者为具有行政管理职权的相关、机构或者组织;二是行为的具体内容必须与行政职权有关联;三是必须是能对相对人的权利义务产生实际的影响。本案中,涉诉的征收土地决定系被上诉人龙州县自然资源局实施,而具体实施部门——龙州县工业化办公室系其派遣和授权实施的具体部门，而土地征收的行为系依政府职权作出，其征收的结果是导致作为承包人的上诉人丧失承包土地,即对作为行政相对人的上诉人的权利义务产生了实际影响,故本案龙州县工业化办公室2014年7月28日作出的《答复》应属具体行政行为,在行政诉讼受案的范围内。一审裁决认定上诉人的起诉超过法定期限没有任何事实和法律依据。上诉人自2010年开始一直就涉诉土地被征收事宜向法院、被上诉人、龙州县人民政府等相关部门持续主张补偿青苗补偿的权利,且有相应邮寄提交凭据予以印证,上述行为直接导致了行政诉讼时效的中断,为此,上诉人的起诉并未超过法定期限,一审裁定亦未直接释明上诉人起诉超过法定期限的具体依据,为此,上诉人认为一审裁定认定上诉人的起诉超过法定时限没有任何事实、法律依据。综上所述,上诉人认为,一审裁定认定事实不清,适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行实体审查。 被上诉人龙州县自然资源局答辩称，一、一审法院裁定书认定事实清楚，驳回上诉人潘成和的起诉是合法合理的。龙州县人民政府征用龙州县畜牧场土地为龙州县工业园区项目建设用地，龙州县自然资源局针对上诉人提出的征用补偿要求并没有作出具体行政行为，仅是根据龙州县工业化办公室汇报给县政府办的调查意见对上诉人作出《答复》，该《答复》实质上是对信访事项的答复，因此，龙州县自然资源局作为被告是不适格的，该案不属于行政诉讼受案范围。二、一审法院判决适用法律正确。被上诉人请求驳回上诉，维持原裁定。 经审查，本院确认一审裁定认定的证据合法有效，可作为定案依据，据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院另查明，2014年7月28日龙州县国土资源局作出的《答复》主文的内容除个别文字外，均与龙州县工业化办公室2008年10月17日对原告作出答复主文的内容一致。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）亦规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，潘成和向龙州县委办提出信访，县委办转交由龙州县工业化办公室处理，龙州县工业化办公室对潘成和作出答复。潘成和不服，又向龙州县信访局反映，县信访局告知潘成和与县国土局联系，由县国土局对潘成和反映的问题进行解答。县国土局作出《关于原龙州县畜牧场职工潘成和要求给予青苗费补偿的答复》，属于对龙州县工业化办公室作出答复提起申诉的重复处理行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。一审法院认定龙州县国土资源局作出的《答复》不属于行政诉讼受案范围正确，本院予以维持。潘成和关于龙州县国土资源局作出的《答复》属于行政诉讼受案范围的上诉意见，本院不予采纳。本院既然认为《答复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对上诉人提起行政诉讼是否超过法律规定的起诉期限的问题不予审查。 综上所述，一审法院驳回潘成和起诉的裁定正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，其要求撤销一审裁定、指令一审法院对本案进行实体审查的上诉请求，本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林 田 审 判 员  农立海 审 判 员  柳成功 二〇二〇年六月二日 法官助理  谢锡幸 书 记 员  陈洋宇 附：相关的法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……