山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终22号上诉人（原审原告）威海海澄水务有限公司，住所地威海市临港经济技术开发区草庙子镇威泉路131号。法定代表人王学军，董事长。委托代理人高佩良、杨凯，山东齐鲁（威海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市生态环境局，住所地威海市环翠区光明路92号。法定代表人毕建康，局长。出庭负责人龙连伟，威海市生态环境局党组成员，威海市生态环境保护综合执法支队支队长。委托代理人乔文鹏，威海市生态环境局临港分局工作人员。委托代理人张选辉，山东东方未来律师事务所律师。上诉人威海海澄水务有限公司（以下简称海澄公司）因诉威海市生态环境局环保行政处罚一案，不服威海市环翠区人民法院于2019年12月3日作出的（2019）鲁1002行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。海澄公司委托代理人高佩良、杨凯，威海市生态环境局出庭负责人龙连伟及委托代理人乔文鹏、张选辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：因机构改革，原威海市环境保护局职责经整合并入新组建的威海市生态环境局。2018年11月13日，生态环境部办公厅下发《关于对28家重点排污单位主要污染物排放严重超标问题挂牌督办的通知》，决定对包括海澄公司在内的28家排污单位挂牌督办，并认定海澄公司2018年第二季度水污染物排放浓度日均值超标83天，其中化学需氧量超标81天、氨氮超标13天，要求对海澄公司超标排污的违法行为依法处罚，责令限期整改，实现达标排放。原威海市环境保护局接到该通知后于2018年11月26日立案调查。经调查，海澄公司对该通知认定的违法事实无异议。原威海市环境保护局经事先告知、听证后，于2019年2月25日作出威环罚字[2018]第112号行政处罚决定（以下简称112号处罚决定），认定海澄公司违法程度特别严重，责令其改正，处罚款100万元。海澄公司不服，提起本案行政诉讼，请求撤销112号处罚决定。另查明，海澄公司水污染物排放标准原先执行的是涉案BOT合同约定的一级（B）标准，后根据要求于2016年进行升级改造，升级为一级（A）排放标准，实际执行一级（A）标准，出水排放标准为化学需氧量（COD）50mg/L，氨氮5（8）mg/L。海澄公司2018年4月20日出水COD日均浓度为593mg/L,超过一级（A）排放标准10.86倍。庭审中双方认可进水水质达标标准化学需氧量（COD）500mg/L，氨氮45mg/L。海澄公司2018年4月进水COD平均值为546mg/L、5月进水COD平均值为541mg/L、6月进水COD平均值为447mg/L，4—6月氨氮不超标；进水水质COD日均值达标的天数：4月14天、5月13天、6月19天。原审法院认为，本案的争议焦点为被诉112号处罚决定是否合法正确。海澄公司2018年第二季度水污染物排放浓度日均值超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）规定的一级（A）排放标准，出水水质化学需氧量超标最高一天的倍数为10.86倍，故112号处罚决定认定事实清楚、证据充分。原威海市环境保护局根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）、《城镇排水与污水处理条例》等有关规定，结合《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》第七项裁量标准的规定，综合考虑海澄公司的违法事实、情节，对海澄公司处以100万元罚款并责令改正，适用法律正确，处罚适当。112号处罚决定作出前，原威海市环境保护局履行了调查取证、事先告知、组织听证、对陈述申辩意见进行复核等义务，程序合法。对于海澄公司提出的处罚依据为一级（A）排放标准，超出BOT合同的约定标准以及污水处理费过低等问题，与本案违法处罚无关。对于海澄公司提出的进水水质严重超标导致出水水质超标的主张，现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由，且进水水质虽超标但超标情形较轻，不能认定进水水质超标直接导致出水水质超标。据此，判决驳回海澄公司的诉讼请求，案件受理费50元由海澄公司负担。上诉人海澄公司不服原审判决提起上诉。上诉理由如下：一、被诉行政处罚决定事实证据不足。1.上诉人出水水质不达标原因为进水水质严重超标，被上诉人只认定上诉人出水水质不达标，却对不达标的原因及责任避之不谈，进水水质直接影响出水水质。BOT合同对进水水质有明确约定，但由于工业新区污水排放企业增多，污水排放量急剧增加，远远超过上诉人当初设计的污水处理能力，加之被上诉人等环保执法部门执法不力，导致企业违法排污严重。上诉人多次向政府及被上诉人反映但无改观。2.《山东省城市污水处理厂运行监督管理办法（试行）》第十九条规定，生态环境行政主管部门在对城市污水处理厂出水水质取样检测的同时，也要对进水水质进行取样监测，发现进水水质超过设计标准时，要联合城市排水主管部门进行溯源追查和执法，确保城市污水处理厂出水水质能够稳定达标排放。故被上诉人不考虑上诉人出水水质超标原因即对上诉人进行处罚，依据不足。3.BOT合同约定上诉人的出水水质排放标准为《城镇污水处理厂污染物排放标准GB18918-2002》一级（B），故被上诉人依据一级（A）标准对上诉人进行处罚，超出BOT合同约定。二、被上诉人对上诉人处罚缺乏法律依据。上诉人提交的证据已经证实进水严重超标是导致出水超标的直接原因，被上诉人只顾出水水质，不顾进水水质，完全不顾及基本事实，也是将政府不作为产生的后果转嫁给了上诉人。《山东省城市污水处理厂运行监督管理办法（试行）》第二十二条规定，对于经证实是由于城市污水管网进水水质超过设计标准而造成出水水质超标的，城市污水处理厂可以免责。BOT合同第10.4条（b）项明确约定了进水水质超标导致出水水质超标的应当予以豁免，原威海市环境保护局也曾在《威海市区污水处理厂达标排放情况环保审核意见》中建议按BOT合同予以豁免，被上诉人应当履行该承诺。三、即使应当对上诉人进行处罚也不应顶格处罚。除前述理由外，上诉人运行十年多来，威海市水务集团有限公司（以下简称威海市水务集团）一直没有按照BOT合同对上诉人污水处理费进行过任何调整，上诉人为提高污水处理能力额外投资2000万元升级设备，长期入不敷出。被上诉人以上诉人某一天出水水质COD含量超标10.86倍为由予以顶格处罚，有失偏颇。综上，请求撤销原审判决，依法改判撤销被诉行政处罚决定。被上诉人威海市生态环境局答辩称，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确。1.生态环境主管部门只负责监管出水水质。出水水质排放标准是强制性国家标准，没有任何借口可以对抗。上诉人与威海市水务集团签订的BOT合同属于另一法律关系，不能成为本案的抗辩理由。2.上诉人出水水质未达到《城镇污水处理厂污染物排放标准GB18918-2002》一级（A）标准，其行为违反《水污染防治法》、《城镇排水与污水处理条例》的规定，被上诉人对其进行处罚，符合法律规定。3.上诉人存在超标排放天数多、超标值大等违法行为，严重违反《水污染防治法》等法律规定，被上诉人对其处以罚款100万元的行政处罚，处罚适当，其进水水质超标及涉案BOT合同约定等不能作为减轻处罚的理由。原威海市环境保护局《威海市区污水处理厂达标排放情况环保审核意见》系针对合同履行而作出，且该审核意见并非正式处理决定，仅为建议，并非承诺上诉人不需承担违反环境保护法律责任。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院另查明，上诉人第二季度水污染物排放日均浓度超过一级（A）标准87天，其中COD超标86天，氨氮超标14天；按照一级（B）标准超标81天，其中COD超标81天，氨氮超标9天。本院认为：水污染防治事关生态环境保护和生态文明建设，关涉人民群众生命健康和社会公共利益，任何单位和个人都有义务保护水环境，自觉履行环保责任；环境保护主管部门也应当严格执法，依法履行监管职责。本案系海澄公司因超标排污行为受到行政处罚而起诉要求撤销112号处罚决定。在审查112号处罚决定的合法性问题上，各方对原审法院认定的违法基本事实和处罚程序没有异议，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为112号处罚决定的量罚是否适当以及海澄公司主张的免于或减轻处罚理由是否成立。一、关于112号处罚决定量罚是否适当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《水污染防治法》第五十条规定，向城镇污水集中处理设施排放水污染物应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准，城镇污水集中处理设施的运营单位应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。《水污染防治法》第八十三条规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》进一步明确，排放水污染物超过排放标准3倍以上或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，处60万元以上100万元以下罚款。上诉人作为污水处理厂的运营企业，对出水水质负责，按照水污染物排放标准达标排放是其法定义务，违反该义务应当承担相应的法律责任。在案证据证明，上诉人第二季度水污染物排放超标87天，其中，COD超标86天，4月20日COD超标值最高，超标10.86倍。上诉人这种超标排放天数多、超标数值大的情节，既违反相关法律规定，也给生态环境保护和公众身体健康埋下安全隐患，危害社会公共利益。被上诉人认定上诉人属于应予处罚中情节严重、社会危害大的情形，按照《山东省环境保护厅有关处罚裁量基准》，对其处以100万元罚款，并责令其改正，于法有据，处罚适当，本院予以认可。二、关于海澄公司免于或者减轻处罚的主张是否成立问题。1.进水水质超标能否成为免于或者减轻处罚事由问题。海澄公司主张其出水水质超标系因进水水质超标引起，环境保护主管部门应对进水水质进行监督处理，因进水水质超标问题原威海市环境保护局曾建议按BOT合同规定予以豁免。对此,本院认为，首先，排放水污染物不得超过国家或地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标，是现行法律法规的强制性规定，超过国家或地方规定的水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，环保部门必须依法予以处罚，现行法律法规没有免于或者减轻处罚的例外规定。上诉人以山东省住房和城乡建设厅、山东省生态环境厅《山东省城市污水处理厂运行监督管理办法（试行）》规定有免责情形予以抗辩，经查相关官网该文件并不存在，海澄公司该主张无法律依据，不予支持。其次，不可否认进水水质对污水处理的结果存在影响，进水水质超标一定程度上会增加污水处理的难度，影响出水水质。从现有证据来看，上诉人2018年第二季度进水水质COD日均值达标46天，但出水水质COD日均值达标仅有5天，无法证明进水水质超标是出水水质超标的直接原因。再次，原威海市环境保护局曾经作出的《威海市区污水处理厂达标排放情况环保审核意见》，仅是建议BOT合同相对人威海市水务集团予以豁免，并非承诺上诉人不需承担破坏环境的法律责任。最后，进水水质和出水水质有不同的监督处理措施，相关行政机关对进水水质进行监管与被上诉人对出水水质排放超标作出处罚是两个法律关系。因此，海澄公司的该项主张难以成立，本院不予支持。2.BOT合同约定能否成为免于或者减轻处罚事由问题。上诉人主张进水水质超过BOT合同约定，BOT合同约定出水水质排放标准为一级（B）排放标准，但被上诉人依据一级（A）标准对上诉人进行处罚，超出BOT合同约定，且相关部门未按照合同约定对其污水处理费调价，不应受到处罚。对此，本院认为，海澄公司的上述主张属于合同履行中涉及到的问题，与本案是两个不同的法律关系，本院不宜过度审查评价。需要指出的是，在合同履行过程中，当客观事实发生变化时，应及时作出调整，确保执行合同约定不违反法律规定。在本案中，海澄公司水污染物排放标准已经按照要求由一级（B）排放标准升级为一级（A）排放标准，上诉人对此亦予认可，理应按新标准贯彻执行，否则构成违法并受处罚。因此，履行BOT合同约定不能成为海澄公司免责的正当事由，海澄公司的该项主张本院不予支持。本院注意到，为解决海澄公司达标排放存在的问题和困难，威海市政府曾经召开专题会议，研究解决海澄水务污水处理厂提标改造事宜。在当前优化营商环境的大背景下，行政机关要更加注重行政执法的整体效果，在法律框架范围内积极帮助企业解决生产经营过程中遇到的实际困难。相对人一方也应当认识到，环保责任关系重大，必须合法合规生产经营。这是践行“绿水青山就是金山银山”理念，打好污染防治攻坚战的共同责任。综上所述，被诉112号处罚决定合法适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。海澄公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人威海海澄水务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄明春审判员  毕海燕审判员  宫晓燕二〇二〇年六月二十九日法官助理宫凡舒书记员汤静静