湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终689号上诉人（原审原告）：陈祖秀，女，1966年1月1日出生，汉族，住湖南省郴州市苏仙区。上诉人（原审原告）：刘国建，男，1965年2月27日出生，汉族，住湖南省桂阳县。系陈祖秀之夫。委托代理人：邱昌雄，湖南星河（桂阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：桂阳县人民政府。住所地：湖南省桂阳县龙潭街道四大院行政中心办公楼。法定代表人：朱阳辉，该县县长。委托代理人：李庆栋，该县司法局工作人员。委托代理人：何良开，湖南志浩律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：郴州市湘南房地产开发有限责任公司。住所地：郴州市经济技术开发区。法定代表人：张秋生，该公司执行董事。委托代理人：谷子佩，湖南方缔园律师事务所律师。上诉人陈祖秀、刘国建因与被上诉人桂阳县人民政府不履行法定职责一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省郴州市中级人民法院审理查明：郴州市湘南房地产开发有限责任公司（以下简称湘南房地产公司）于2003年取得桂阳商业步行街建设工程的计划批文、规划、国土等各方面的手续，随后于2003年11月5日取得《房屋拆迁许可证》。陈祖秀的房屋位于桂阳县（原桂阳县城关镇县府街6号），建筑面积为36.84平方米，共两层，砖木结构，产权登记用途为住宅，该房屋属于桂阳商业步行街建设工程拆迁红线范围内。因湘南房地产公司与陈祖秀未达成拆迁补偿安置协议，湘南房地产公司于2006年6月18日向桂阳县房产管理局提交拆迁纠纷裁决申请书，请求对桂阳县（原桂阳县城关镇县府街6号）房屋拆迁补偿安置作出裁决，并要求陈祖秀限期搬迁腾房。桂阳县房产管理局于2006年7月17日作出桂房拆裁字［2006］第8号《房屋拆迁行政裁决书》（以下简称《行政裁决》），裁决如下：“一、补偿安置方式。对陈祖秀实行产权调换方式补偿安置。由湘南房地产公司对陈祖秀提供步行街9幢01支四层新建安置房进行安置，建筑面积76平方米（实际面积以有资质测量单位测定的面积为准）。①被拆迁房屋房地产评估总价值为17390元（包括房屋二次装修重置完全价格1633元），湘南房地产公司提供的安置房总价值为52972元，此项陈祖秀应补湘南房地产公司差价款35582元。②湘南房地产公司应补陈祖秀搬家费2次×200元／次＝400元。③湘南房地产公司应补陈祖秀有线电视移装费1户×250元／户＝250元。以上①、②、③项合计，陈祖秀应补湘南房地产公司差价款34932元。二、过渡安置。由湘南房地产公司提供过渡房，过渡房安排在桂阳商业步行街新建房3＃楼602室，湘南房地产公司不再支付陈祖秀过渡费。临时过渡期至2007年6月30日止。三、搬迁期限。陈祖秀自收到本裁决书之日起15日内搬迁完毕。逾期未搬迁的，本局将依法申请有关部门强制拆迁。”2006年7月26日，陈祖秀向桂阳县人民政府提交行政复议申请书，请求撤销桂阳县房产管理局作出的《行政裁决》。2006年8月18日，桂阳县人民政府作出桂政行复决［2006］1号行政复议决定，决定维持《行政裁决》。2006年9月18日，湖南省桂阳县人民法院受理了桂阳县房产管理局的房屋拆迁强制执行申请，并于2006年9月21日作出（2006）桂法行执字第65号行政裁定：“一、准予强制执行桂阳县房产管理局桂房拆裁字［2006］第8号房屋拆迁行政裁决；二、限陈祖秀在本裁定书送达之日起七日内自觉履行该行政裁决所确定的义务，逾期不履行的，本院将依法强制执行。”因陈祖秀未在规定的期限内履行，湖南省桂阳县人民法院对桂阳县（原桂阳县城关镇县府街6号）房屋进行了强制拆除。之后，陈祖秀及另两户被拆迁人汪雅琴、谭尧生多次进京赴省、市上访。2007年9月14日至9月15日，由桂阳县委副书记朱峻柳主持，桂阳商业步行街拆迁工作市协调指导组成员及桂阳县纪委、县委办、县房产局、县信访局、城关镇和湘南房地产公司负责人参加，在桂阳县委常委会议室就桂阳商业步行街被拆迁户陈祖秀、汪雅琴、谭尧生的拆迁补偿安置问题进行协调处理。2007年9月16日，桂阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出桂信联发［2007］9号《关于桂阳商业步行街被拆迁户陈祖秀、汪雅琴、谭尧生拆迁补偿安置问题协调处理的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），主要内容是：“……二、根据‘事情要解决’的原则和市委、市政府主要领导批示‘认真负责调查，拿出合法、合情、合理的调查处理意见’的精神，指导组成员、县委主要领导及相关部门负责人深入基层了解情况，多次与被拆迁户面谈，一致认为必须坚持依法依规为准则，按照实事求是的要求和以人为本的理念，尽快达成协议，若达不成协议，双方可走法律途径解决问题。三、经过双方反复磋商，单方各自合议逐步靠拢接近统一意见的基础上，市协调指导组提出一个建设性协调意见，即桂阳商业步行街被拆迁户陈祖秀的拆迁补偿安置办法：以一楼27平方米门面作产权调换结清差价，其他安置住宅、过渡费、水电、电视、装修费、搬家费及杂房价款均包括在安置补偿价款内，不再另行补偿。……”因对拆迁不服，陈祖秀强行占用了湘南房地产公司位于桂阳县门面。湘南房地产公司向陈祖秀、刘国建主张权利未果，于2018年1月12日向湖南省桂阳县人民法院提起民事诉讼。请求判令陈祖秀、刘国建将非法侵占湘南房地产公司位于桂阳商业步行街9号楼301、402号住宅及14号楼2套门面返还给湘南房地产公司，并判令陈祖秀、刘国建承担因非法侵占房屋给湘南房地产公司造成的租金损失648811.8元。陈祖秀、刘国建在该案诉讼中提出反诉，请求判令湘南房地产公司将桂阳商业步行街9号楼301、402号住宅及14号楼1楼的门面作为安置房补偿给陈祖秀、刘国建所有，办理有关不动产手续，并判令湘南房地产公司支付陈祖秀、刘国建各种安置补偿款600000元，支付因暴力拆迁给陈祖秀、刘国建造成的财物损失50000元，支付因暴力拆迁给陈祖秀、刘国建及家人造成的人身伤害等各项损失100000元。2019年3月1日，湖南省桂阳县人民法院作出（2018）湘1021民初71号民事判决，判决：一、由陈祖秀、刘国建返还湘南房地产公司所有的位于桂阳商业步行街9号楼402号住宅，14号楼104、105号门面，限本判决生效后一个月内履行完毕；二、驳回湘南房地产公司其他诉讼请求；三、桂阳商业步行街9号楼301号住宅归陈祖秀、刘国建所有，由湘南房地产公司在本判决生效一个月内办理不动产过户手续；四、驳回陈祖秀、刘国建其他反诉请求。湘南房地产公司和陈祖秀、刘国建均不服该判决，向湖南省郴州市中级人民法院提起上诉，湖南省郴州市中级人民法院于2019年9月11日作出（2019）湘10民终2719号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。陈祖秀、刘国建不服，向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院于2019年11月12日作出（2019）湘民申4925号民事裁定，裁定驳回陈祖秀、刘国建的再审申请。2019年3月25日，陈祖秀、刘国建通过中国邮政特快专递形式向桂阳县人民政府提交一份《行政履职申请书》，申请事项为：1.请求桂阳县人民政府督促湘南房地产公司履行《会议纪要》中记载的陈祖秀、刘国建与湘南房地产公司所达成的一致约定，即桂阳商业步行街被拆迁户陈祖秀的拆迁补偿安置办法：以一楼27平方米门面作产权调换结清差价，其他安置住宅、过渡费、水电、电视、装修费、搬家费及杂房价款均包括在安置补偿价款内，不再另行补偿。2.请求桂阳县人民政府督促湘南房地产公司履行《会议纪要》中达成的一致约定，尽快具体落实签订拆迁补偿安置协议。桂阳县人民政府在陈祖秀、刘国建起诉之前未作出处理决定。陈祖秀、刘国建遂向该院提起本案诉讼，请求：1.判令桂阳县人民政府不履行房屋拆迁补偿安置法定职责的行政行为违法；2.责令桂阳县人民政府、湘南房地产公司与陈祖秀、刘国建签订拆迁补偿安置协议；3.判令本案诉讼费用由桂阳县人民政府负担。郴州市中级人民法院认为，本案争议的焦点是：一、桂阳县人民政府是否具有房屋拆迁补偿安置的法定职责，陈祖秀、刘国建的诉请是否属于行政诉讼的受案范围；二、桂阳县人民政府是否履行了房屋拆迁补偿安置的法定职责，陈祖秀、刘国建的诉讼请求是否应予支持。关于争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下，市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。本案中，在组织实施的土地征收中，陈祖秀、刘国建对其房屋依法享有获得补偿安置的权利，桂阳县人民政府作为征收补偿实施主体，依法负有对陈祖秀、刘国建进行补偿安置的法定职责。陈祖秀、刘国建认为桂阳县人民政府未履行房屋拆迁补偿安置法定职责，要求确认桂阳县人民政府不履行房屋拆迁补偿安置法定职责的行政行为违法，并责令桂阳县人民政府、湘南房地产公司与陈祖秀、刘国建签订拆迁补偿安置协议，依法属于行政诉讼的受案范围。桂阳县人民政府和湘南房地产公司辩称陈祖秀、刘国建的诉请不属于行政诉讼的受案范围的主张不成立，该院不予支持。关于争议焦点二。土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。实践中，考虑到土地征收与补偿工作的复杂性，市、县人民政府可以委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作。本案中，湘南房地产公司对陈祖秀、刘国建实施的房屋拆迁补偿安置工作应视为接受桂阳县人民政府委托而实施的，在湘南房地产公司与陈祖秀、刘国建未达成补偿安置协议的情况下，湘南房地产公司向桂阳县房产管理局提出拆迁补偿安置裁决申请，桂阳县房产管理局作出的《行政裁决》对陈祖秀、刘国建进行了补偿安置。陈祖秀、刘国建不服向桂阳县人民政府申请行政复议，桂阳县人民政府作出桂政行复决［2006］1号行政复议决定，维持了桂阳县房产管理局作出的《行政裁决》。之后，湖南省桂阳县人民法院依法对桂阳县（原桂阳县城关镇县府街6号）房屋进行了强制拆除。因此，桂阳县人民政府已经履行了房屋拆迁补偿安置的法定职责。关于桂阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的《会议纪要》，是在陈祖秀及另两户被拆迁人多次上访的情况下召开协调会议形成的，该会议纪要对被拆迁人的拆迁补偿安置办法只是市协调指导组提出的一个建议性协调意见，实际上是对陈祖秀、刘国建信访事项的回复处理。综上，桂阳县人民政府已经履行了房屋拆迁补偿安置的法定职责，陈祖秀、刘国建诉请判令桂阳县人民政府不履行房屋拆迁补偿安置法定职责的行政行为违法，并责令桂阳县人民政府、湘南房地产公司与陈祖秀、刘国建签订拆迁补偿安置协议的诉讼请求不能成立，该院不予支持。综上所述，原告陈祖秀、刘国建的诉讼请求和理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈祖秀、刘国建的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈祖秀、刘国建负担。陈祖秀、刘国建不服一审判决，提起上诉称：一、一审判决认定被上诉人对上诉人房屋拆迁的行政行为没有违法不符合事实与法律规定。二、一审判决以《行政裁决》认定桂阳县人民政府已经履行了房屋拆迁补偿安置的法定职责,不符合事实与法律规定。一审判决对《行政裁决》未进行依法审查,是用无效的证据来作为判决的依据。三、桂阳县人民政府没有按《会议纪要》定的安置补偿协议内容督促被上诉人湘南房地产公司与上诉人签订安置补偿协议,就是桂阳县人民政府没有履行法定职责的行政行为。请求：一、撤销原审判决，并改判为：1.确认桂阳县人民政府不履行法定职责的行政行为违法;2.判令桂阳县人民府、湘南房地产公司对上诉人被拆迁的房屋和土地依法安置补偿。二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人桂阳县人民政府口头答辩称：1、上诉人提出的拆迁问题已经超出了诉讼请求范围，诉讼请求未说明拆迁是否合法的问题。2、依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，桂阳县人民政府不是拆迁人，拆迁人是湘南房地产公司，不存在拆迁行政行为的问题。3、被上诉人没有督促上诉人与湘南房地产公司签订安置补偿的法定义务。《会议纪要》不是具有法律约束力的文件。4、上诉人的补偿安置已经通过民事诉讼途径得到了解决，不能再以行政诉讼重复主张补偿安置。被上诉人湘南房地产公司口头答辩称：上诉人的上诉无理由，陈述的事实不能成立，一审判决认定事实清楚，驳回判决正确，请求驳回上诉人的诉请。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明，湘南房地产公司的《营业执照》上载明：湘南房地产公司成立于1992年10月22日；类型为其他有限责任公司；注册资本为900万元；经营范围为三级房地产开发与经营，建筑材料销售，房屋租赁、修缮，房地产中介服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。本院认为，涉案房屋的拆迁补偿安置行为发生在2006年，应当适用当时生效的国务院305号令《城市房屋拆迁管理条例》的规定。《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。本案中，湘南房地产公司取得了《房屋拆迁许可证》，是涉案项目的拆迁人，负责对上诉人被拆迁的房屋进行补偿、安置，因此涉案房屋的补偿、安置不属于桂阳县人民政府的法定职责。上诉人提出确认桂阳县人民政府不履行法定职责的行为违法的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼的规定，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一项，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，本案应裁定驳回起诉。原审判决驳回诉讼请求不当，但鉴于驳回诉讼请求的结果并未侵犯上诉人的合法权益，为了减少诉累，避免程序空转，可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈祖秀、刘国建负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年六月二十四日书记员  刘博文