贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终182号上诉人（原审原告）:遵义陆安实业（集团）有限公司，住所地：贵州省遵义市南部新区龙坑街道办事处八里社区台上组小猪农场。法定代表人:王明权，该公司总经理。委托诉讼代理人:王伟，贵州大智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：遵义市生态环境局。住所地：贵州省遵义市新蒲新区三贤北路9号。法定代表人：钟正萌，该局党委书记。出庭负责人：冉崇磊，系该局副局长。委托诉讼代理人：田宜，系该局播州分局副局长。委托诉讼代理人：王迪，贵州藏拙律师事务所律师。上诉人遵义市陆安实业（集团）有限公司﹙以下简称陆安公司﹚因与被上诉人遵义市生态环境局环境保护行政管理纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初520号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。遵义生态环境局认定陆安公司在未依法报批建设项目环境影响评价文件的情况下，擅自开工建设八里小猪农场项目，在未通过该项目竣工环境保护验收的情况下，擅自将该项目投入使用。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境评价法》）第二十五条和《建设项目环境保护条例》（以下简称《条例》）第十九条第一款的规定，依据《环境评价法》第三十一条第一款、《条例》第二十三条第一款的规定，于2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定，处以罚款253892元。陆安公司一审诉讼请求：请求人民法院撤销遵义市生态环境局于2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定。一审法院查明，“小猪农场＊八里生态庄园”项目（以下简称“小猪农场”项目）系饮用水源准保护区范围内，距二级保护区2.1公里，位于，主要从事蔬菜、水果种植和部分观光旅游服务。2016年3月陆安公司通过龙坑镇政府招商引资，投资建设。双方签订的《投资协议书》中约定由龙坑镇政府负责将“小猪农场”项目上报县、市相关部门报批备案等。在陆安公司与龙坑镇政府签订《招商协议书》前，该项目范围内的大棚、亭子、道路等基础设施已开始建设。2017年4月19日，遵义市环境保护局红花岗区分局同意将《集中式饮用水源保护区和准保护区建设项目征求意表》（以下简称《征求意见表》）向贵州省环保厅上报。但2017年4月24日原遵义市南部新区管委会征求饮用水水源责任政府即播州区人民政府的意见时，播州区人民政府未予回复，《征求意见表》并未予以上报。2017年5月和6月陆安公司开始在项目内安装活动板房和进行场地绿化。2017年11月20日，原遵义市南部新区管委会工业经济处对该项目进行了备案。在备案通知书中，告知陆安公司需完成环保等相关手续后才能开工建设。2018年1月，陆安公司在项目内进行木屋安装。2018年3月1日，该农场进行试营业。2019年3月20日，遵义市生态环境局接到举报后，其执法人员对“小猪农场”进行现场检查，发现该农场正处于经营状态，其生活污水经化粪池处理后经集中收集后用管道排放至收集池，再由收集池通过提水泵提至龙坑镇八里社区生活污水处理工程进行处理。农场没有废水直排进入八里河内。在执法人员要求陆安公司提供建设项目环境影响评价文件和批复时，陆安公司未予提供。2019年3月26日，遵义市生态环境局对陆安公司的行为进行立案调查。陆安公司向遵义市生态环境局提交了该项目取得原遵义市南部新区管委会工业经济处备案的备案通知书、征求意见表以及项目选址意见表、总投资1347300元的资产评估报告、招商协议书等证据。2019年4月15日遵义市生态环境局向陆安公司送达《责令改正违法行为决定书》，责令陆安公司立即停止使用“小猪农场”项目。2019年5月27日，遵义市生态环境局集体讨论是否对陆安公司进行处罚，于2019年5月29日作出《行政处罚事先（听证）告知书》。2019年6月6日，陆安公司提出书面的陈述意见。2019年6月22日，遵义市生态环境局进行集体讨论时，未采纳陆安公司的陈述申辩理由。2019年6月24日作出遵播环罚字［2019］3号《行政处罚决定书》。另查明，填报《征求意见表》是当时贵州省环保厅要求在审批环境影响评价文件的前置条件。一审法院认为，根据《环境评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状”之规定，遵义市生态环境局具有对未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的建设单位进行行政罚款的职权。本案争议焦点：一是陆安公司是否是适格的处罚对象，二是涉案项目是否已投入使用，所诉行政行为适用法律是否正确。关于焦点一，陆安公司认为，涉案项目在其接管前，龙坑镇政府已对部分设施进行了开工建设，项目上报、审批、备案等都由龙坑镇政府负责，陆安公司仅仅是对部分工程进行改造，不应定性为擅自动工，故遵义市生态环境局处罚对象错误。遵义市生态环境局认为，陆安公司在签订招商协议后，未依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》关于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算的规定，陆安公司是违法建设的行政相对人，行政处罚主体适格。一审法院认为，根据《环境评价法》第十六条第一款“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理”之规定，陆安公司从事部分观光旅游服务，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“社会事业与服务业”中类别的“旅游开发”类目录，应当按照国家关于建设项目环境评价分类管理的要求，编制环境影响报告表。根据《环境评价法》第十六条第二款“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表”之规定，负责编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表的责任主体是建设单位，而不是其他非建设单位。根据《环境评价法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”以及第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”之规定，陆安公司虽然在接管涉案项目时，该项目内的部分设施已进行了建设，但其接管后，也增设了新的建（构）筑物，并非是对原有设施的改造，陆安公司在没有证据证明该项目环境影响评价文件已获得批准的情况下，作为项目建设单位，仍然具有编制或填报环境影响评价文件并获得批准的义务。本案中，陆安公司填报的《征求意见表》，并非是环境影响评价文件，其并没有编制或填报环境影响评价文件。遵义市生态环境局根据《环境评价法》第三十一条第一款的规定对陆安公司擅自动工的行为进行处罚，处罚对象正确，予以支持。对陆安公司认为处罚主体不适格的主张，不予采纳。关于焦点二，根据《条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”之规定，陆安公司在项目接管前部分主体工程已实施，但其在接管后，其经营性质发生改变有可能对环境造成不利影响的情况下，若没有建设环境保护设施，仍然也需要建设配套的环境保护设施。而陆安公司通过当地村民的生活污水处理系统处理自己的生活污水，不符合上述法律的规定。根据1998年制定的《建设项目环境保护管理条例》第十八条“建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行”之规定，陆安公司已进入试营业阶段，说明其主体工程已完工。其需要配套建设的环境保护设施并未建成，遵义市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，对陆安公司进行处罚，适用法律正确，予以支持。参照《贵州省环境保护行政处罚自由裁量基准》中关于需编报环境影响报告表而未批先建或未重新报批的裁量基准：“主体工程已投入试生产、生产或使用的，责令停止建设，处以总投资百分之四至五的罚款，并可责令恢复原状”。遵义市生态环境局对陆安公司处以百分之四的罚款，量罚适当，予以支持。至于陆安公司认为只能适用一个法律条文进行处罚的主张，一审法院认为，陆安公司未批先建的违法行为与未建成环境保护设施系两个不同性质的违法行为，根据全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响环境评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚”之规定，对陆安公司主张只能适用一个法律条文进行处罚的主张，不予采纳。综上所述，遵义市生态环境局对陆安公司的行为进行立案查处后，依法向陆安公司收集了相关证据，作出行政处罚前，告知了陆安公司享有陈述申辩以及听证的权利，充分保障了陆安公司陈述申辩权，在规定的期限内作出处罚，程序合法。遵义市生态环境局作出行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告遵义陆安实业（集团）有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由陆安公司承担。一审宣判后，陆安公司不服一审判决，向本院提起上诉。陆安公司上诉请求：1.请求撤销遵义市播州区人民法院（2019）黔0321行初520号行政判决，将本案发回重审或依法改判。2.本案诉讼费由遵义市生态环境局承担。事实和理由：一、遵义市播州区龙坑街道八里社区台上组的八里小猪农场项目部分工程上诉人接管之前，播州区龙坑镇政府就已经开工建设。审批、环评、报备等程序均不在上诉人的范围之内。被上诉人于2019年6月24日作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书将上诉人列为处罚对象错误。二、上诉人在获得遵义市环境保护局红花岗分局的同意上报的批复意见和南部新区管委会于2017年4月24日发函的情况下进行的部分工程改造，不应当定性为擅自动工。三、农场在试营业期间关闭，并没有真正投入使用。四、遵义市政府以超过复议期而驳回上诉人的复议请求不当，一审依然错误维持遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书。被上诉人遵义市生态环境局答辩称：一、答辩人作出的遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书中的处罚对象正确。二、上诉人提出其在申报环评报批手续过程中施工不能定性为擅自动工的上诉理由依法不能成立。三、上诉人在项目相关配套设施尚未验收合格的情况下试营业违法。四、一审法院作出的（2019）黔0321行初520号行政判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，本案的争议焦点是：遵义市生态环境局作出的遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书是否合法。一、关于遵义市生态环境局作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书将陆安公司列为处罚对象是否错误的问题。陆安公司在接管涉案项目时，在原有基础上增设了新的建（构）筑物，作为新的项目建设单位，仍然具有编制或填报环境影响评价文件并获得批准的义务。故陆安公司在条件未成就的情况下擅自开工建设，遵义市生态环境局根据《环境评价法》第三十一条规定作出的遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书处罚对象正确，行政处罚主体适格。对陆安公司上诉认为遵义市生态环境局作出遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书处罚对象错误的理由，本院不予采纳。二、关于陆安公司是否属于擅自开工的问题。遵义市环境保护局红花岗分局同意上报的批复意见和南部新区管委会于2017年4月24日的发函，不属于《环境评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”中规定的相关文件，陆安公司并不能以此为由进行涉案工程的改造或新建，故遵播环罚字[2019]3号行政处罚决定书认定陆安公司擅自开工建设正确，本院予以确认。三、关于陆安公司试营业的问题。本院认为，陆安公司在试营业时其需要配套建设的环境保护设施并未建成竣工验收，遵义市生态环境局对陆安公司的试营业行为根据《环境评价法》第三十一条作出行政处罚并无不当，本院予以支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人遵义陆安实业（集团）有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  蔡一雷审判员  李玉振审判员  罗小龙二〇二〇年六月十八日法官助理陶晓梅书记员黎雪梅