湖南省郴州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘10行初35号 原告肖金文，男，1938年5月17日出生，汉族。 原告陈月香，女，1940年7月22日出生，汉族。 原告肖玉婷，女，1997年5月21日出生，汉族。 以上三原告的委托代理人郭昌明，男，1974年11月24日出生，汉族。 被告资兴市人民政府。 法定代表人罗成辉，该市人民政府市长。 委托代理人袁汉平，男，1971年7月28日出生，汉族。 委托代理人张絮蒙，女，1974年9月17日出生，汉族。 第三人资兴市自然资源局。 法定代表人曹勇，该局局长。 出庭负责人肖义东，该局总规划师。 委托代理人谢军，男，1978年7月13日出生，汉族。 委托代理人陈康，湖南尚友律师事务所律师。 第三人肖东方，男，1970年4月9日出生，汉族。 委托代理人李班，湖南辰辉律师事务所律师。 原告肖金文、陈月香、肖玉婷不服被告资兴市人民政府（以下简称资兴市政府）行政复议决定，于2020年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月19日立案后，于2020年3月24日向被告资兴市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告肖金文、陈月香、肖玉婷的委托代理人郭昌明，被告资兴市政府的委托代理人袁汉平、张絮蒙，第三人资兴市自然资源局的出庭负责人肖义东及其委托代理人谢军、陈康，第三人肖东方的委托代理人李班到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告资兴市政府于2020年3月4日作出资政行复决字[2020]第2号行政复议决定（以下简称2号复议决定），认为：肖金文、陈月香、肖玉婷并未实施在非法占有土地上拆旧建新的违法行为，资兴市自然资源局作出的资自然资罚[2019]3号行政处罚决定（以下简称3号处罚决定）未侵犯肖金文、陈月香、肖玉婷的合法权益。肖金文、陈月香、肖玉婷的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定的受理条件，资兴市政府依法不予支持。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，资兴市政府决定：驳回肖金文、陈月香、肖玉婷的行政复议申请。 原告肖金文、陈月香、肖玉婷诉称：一、3号处罚决定所涉及土地上的建筑物为肖金文、陈月香、肖玉婷所有，与肖东方无关。二、2号复议决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。《湖南省资兴市城市规划区私人建设用地工程规划申请审批表》体现了肖金文、陈月香、肖玉婷与相关部门的行政审批法律关系，该审批表充分证明，拆旧建新的申请人是肖金文、陈月香、肖玉婷，建筑物属肖金文、陈月香、肖玉婷共有，与肖东方无关。肖金文、陈月香、肖玉婷是建筑物的建设单位，与建筑物有利害关系，3号处罚决定侵害了肖金文、陈月香、肖玉婷的合法权益。三、本案发生的原因是资兴市自然资源局违法拍卖土地造成的，对此资兴市自然资源局应承担全部责任。四、资兴市政府构成行政不作为，资兴市自然资源局构成行政乱作为。请求：1.依法撤销2号复议决定，判令资兴市政府继续审理肖金文、陈月香、肖玉婷与资兴市自然资源局之间的行政复议案件；2.本案全部诉讼费用由资兴市政府负担。 原告肖金文、陈月香、肖玉婷为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 1.2号复议决定书，拟证明资兴市政府驳回肖金文、陈月香、肖玉婷的复议申请。 2.送达回证，拟证明肖金文、陈月香、肖玉婷收到复议决定书的时间。 3.《湖南省资兴市城市规划区私人建设用地工程规划申请审批表》，拟证明拆旧建新的申请人是肖金文、陈月香、肖玉婷，与肖东方无关。 4.原资兴市国土资源局资国土资函[2017]140号《关于出具规划条件通知的函》，拟证明该函附件1《土地权属来源说明》载明了肖金文用地确权图。 5.肖金文等不服资兴市自然资源局对肖东方行政处罚行政复议案件证据目录及其证据，拟证明行政处罚决定所涉及的房屋为肖东方所有证据不足；资兴市政府未对相关人员进行调查核实。 6.湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081执301号执行裁定书，拟证明资兴市自然资源局向湖南省资兴市人民法院申请执行行政处罚决定的执行案件已经被终结执行。 被告资兴市政府辩称：资兴市政府作出的2号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。请求法院驳回肖金文、陈月香、肖玉婷的诉讼请求。 被告资兴市政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.肖金文等不服资兴市自然资源局对肖东方行政处罚行政复议案件证据目录，拟证明资兴市自然资源局在行政复议答复时提交了当初作出具体行政行为的证据。 2.2号复议决定书，拟证明资兴市政府针对肖金文、陈月香、肖玉婷的行政复议申请，依法作出2号复议决定。 3.发文稿纸，拟证明资兴市政府作出2号复议决定，履行了复议决定和发文审批程序。 4.行政复议受理通知书送达回证，拟证明资兴市政府将行政复议受理通知书送达肖金文、陈月香、肖玉婷。 5.第三人参加行政复议通知书送达回证，拟证明资兴市政府将第三人参加行政复议通知书送达肖东方。 6.行政复议答复通知书送达回证，拟证明资兴市政府受理肖金文、陈月香、肖玉婷行政复议申请后，将行政复议答复通知书送达资兴市自然资源局。 7.行政复议决定书送达回证，拟证明2号复议决定书依法送达肖金文、陈月香、肖玉婷、肖东方以及资兴市自然资源局。 第三人资兴市自然资源局述称：一、肖金文、陈月香、肖玉婷不具有提起本案行政复议的主体资格。资兴市自然资源局对肖东方作出行政处罚，对肖金文、陈月香、肖玉婷的权利没有产生任何实际影响。二、涉案违法行为系肖东方所实施，与肖金文、陈月香、肖玉婷无关。三、肖金文、陈月香、肖玉婷在资兴市自然资源局对肖东方作出行政处罚的过程中不享有知情权。综上，请求法院依法驳回肖金文、陈月香、肖玉婷的起诉。 第三人资兴市自然资源局向本院提交了以下证据： 1.询问笔录（三份），拟证明资兴市自然资源局在对涉案违法行为进行调查时，肖东方在其三次调查笔录中均如实陈述其涉案违法行为。 2.报告（三份），拟证明：2016年9月26日，肖东方向资兴市自然资源局出具一份用地报告，要求资兴市自然资源局为其办理用地手续；2016年12月、2017年11月2日，其又两次向资兴市政府相关领导出具报告，要求政府领导协调相关部门为其办理规划、用地手续。其中有二份报告经当地居委会盖章确认。 3.3号处罚决定书，拟证明资兴市自然资源局依法对肖东方作出行政处罚决定。 4.缴款凭证，拟证明肖东方主动履行了缴纳罚金的处罚内容。 5湖南省资兴市人民法院（2019）湘1081行审182号行政裁定书，拟证明湖南省资兴市人民法院于2020年1月6日作出（2019）行审182号行政裁定，准予强制执行资兴市自然资源局对肖东方作出的3号处罚决定确定的内容，该行政裁定书已发生法律效力。 第三人肖东方述称：一、肖金文、陈月香、肖玉婷所诉属实。被拆除的简易住房系肖东方父母所有，肖东方只不过是受父母委托办理建设施工。二、《湖南省资兴市城市规划区私人建设用地工程规划申请审批表》和《土地权属来源说明》证实用地人是肖金文、陈月香、肖玉婷，不是肖东方，资兴市自然资源局作出的行政处罚决定主体错误。综上，肖金文、陈月香、肖玉婷的诉请有事实和法律依据，恳请法院判决资兴市政府继续审理肖金文、陈月香、肖玉婷与资兴市自然资源局之间的行政复议案件。 第三人肖东方未提交证据。 经庭审质证，当事人对证据质证意见如下： 对肖金文、陈月香、肖玉婷提交的证据，资兴市政府和资兴市自然资源局发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，资兴市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，该证据证明资兴市政府作出的复议决定程序合法。对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该证据只能证实肖金文、陈月香、肖玉婷曾申请过个人建房，不能证实实施涉案违法占地的行为系肖金文、陈月香、肖玉婷所为。对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该证据不能证实肖金文、陈月香、肖玉婷对涉案土地拥有使用权，也不能证实实施涉案违法占地的行为系肖金文、陈月香、肖玉婷所为。因为是以肖金文的名义申请建房，所以用地确权图是以肖金文的名义来命名，但实际上肖金文并没有取得任何权属。对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。（1）三份询问笔录充分证实：实施违法占地行为系肖东方所实施，与肖金文、陈月香、肖玉婷无任何关系；（2）报告及说明证实肖东方曾尝试办理涉案土地的建房审批手续，但最终未能办理；（3）3号处罚决定证实资兴市自然资源局根据调查收集的证据，对肖东方的违法占地行为作出了行政处罚；（4）缴款凭证证实肖东方自动履行了行政处罚决定的部分内容；（5）行政裁定书证实本案经过湖南省资兴市人民法院审查，实施涉案违法行为的主体确系肖东方，与肖金文、陈月香、肖玉婷无关。对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该裁定书只是涉及一个程序问题，与本案实体处理无关，且待本案结案后随时可以恢复执行。肖东方对肖金文、陈月香、肖玉婷提交的证据无异议。 对资兴市政府提交的证据，肖金文、陈月香、肖玉婷发表如下质证意见：对证据1的证明目的有异议，不能证明拆旧建新是肖东方以肖金文、肖玉婷的名义。对证据2-3内容的真实性有异议，复议决定认定肖东方以肖金文、肖玉婷的名义填报规划申请审批表以及涉案房屋的建设单位为肖东方缺乏事实依据。对证据4-7无异议。资兴市自然资源局对资兴市政府提交的证据无异议。肖东方的质证意见与肖金文、陈月香、肖玉婷的质证意见一致。 对资兴市自然资源局提交的证据，肖金文、陈月香、肖玉婷发表如下质证意见：对证据1-2的真实性有异议，仅凭肖东方供述，在没有调取当时拆旧建新的书证和对利害关系人进行调查的情况下，不能认定肖东方是拆旧建新的建设单位。对证据3的真实性和合法性有异议，涉案房屋并非肖东方拆旧建新，该处罚决定侵害了肖金文、肖玉婷等人在行政程序中的知情权和救济权。对证据4的关联性有异议，该缴款与肖金文、肖玉婷等人是否和本案有利害关系没有关联性。证据5不是在行政程序中产生的，且已被湖南省资兴市人民法院（2020）湘1081执301号执行裁定终结执行。资兴市政府对资兴市自然资源局提交的证据无异议。肖东方质证认为：对证据1的真实性无异议，但不能证实肖东方是房屋拆旧建新的主体。证据2-5的质证意见与肖金文、陈月香、肖玉婷的质证意见一致。 本院对上述证据认证如下：肖金文、陈月香、肖玉婷和资兴市政府、资兴市自然资源局提交的证据均具有真实性、合法性和关联性，能够证明本案事实，本院予以采信。 经审理查明：2014年12月10日，肖金文、肖玉婷填报了《湖南省资兴市城市规划区私人建设用地工程规划申请审批表》，申请用地面积106平方米，层数7层，取得了组、水电路社区、东江街道办事处的同意，但未经国土管理部门和人民防空行政管理部门的审批。2015年3月25日，肖东方未经批准擅自在东江大道与竹园路交汇处（粤兴汽配对面）动土建设，并于4月18日完成了地下混凝土基础。2015年4月20日，资兴市自然资源局对肖东方下达《责令停止违法行为通知书》。2016年9月26日，肖东方向原资兴市国土资源局及各级职能部门递交《用地报告》，请求原资兴市国土资源局为其办理旧房改造用地审批手续。2016年12月、2017年11月2日，肖东方又两次向资兴市政府相关领导出具报告，请求政府领导协调相关部门为其办理规划、用地手续。2017年11月，肖东方在仍未取得相关用地手续的情况下重新动工建设房屋，并完成地上一层建设。2018年1月12日，资兴市自然资源局再次下达《责令停止违法行为通知书》。2019年1月，肖东方再次动工进行建设，完成地上三层建设。2019年2月14日，资兴市自然资源局第三次下达《责令停止违法行为通知书》，并对其违法建设行为立案查处。2019年4月25日，资兴市自然资源局对肖东方作出3号处罚决定，决定：“1.责令退还非法占用的144.32平方米的土地，没收在非法占用的144.32平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2.对非法占用的144.32平方米土地处以每平方米25元计3608元的罚款。”肖东方于当日缴纳了罚款3608元，且未向资兴市政府或郴州市自然资源和规划局申请复议，也未向人民法院起诉。2019年11月19日，资兴市自然资源局向湖南省资兴市人民法院申请强制执行资兴市自然资源局作出的3号处罚决定。2020年1月6日，湖南省资兴市人民法院作出（2019）湘1081行审182号行政裁定，裁定：“准予强制执行资自然资罚[2019]3号《行政处罚决定书》确定的内容：即被执行人肖东方退还非法占用的144.32平方米土地”。 肖金文、陈月香、肖玉婷不服资兴市自然资源局对肖东方作出的3号处罚决定，向资兴市政府申请行政复议。资兴市政府受理后，依法于2020年1月19日将行政复议受理通知书送达肖金文、陈月香、肖玉婷，将第三人参加行政复议通知书送达肖东方，将行政复议答复通知书送达资兴市自然资源局，并于2020年3月4日作出2号复议决定，决定驳回肖金文、陈月香、肖玉婷的行政复议申请。该复议决定于2020年3月10日送达肖金文、陈月香、肖玉婷。肖金文、陈月香、肖玉婷不服该复议决定，于2020年3月18日向本院提起行政诉讼，请求：撤销2号复议决定，判令资兴市政府继续审理肖金文、陈月香、肖玉婷与资兴市自然资源局之间的行政复议案件。 另查明，（一）2020年4月27日，湖南省资兴市人民法院作出（2020）湘1081执301号执行裁定，认为：因肖金文等人不服资兴市政府行政复议决定一案的诉讼结果将直接影响到肖东方行政处罚非诉执行前审查一案，资兴市自然资源局于2020年4月26日提出撤回强制执行的申请，待湖南省郴州市中级人民法院对肖金文等人的行政诉讼结果出来后再行处理。裁定：终结湖南省资兴市人民法院（2019）湘1081行审182号行政裁定书的执行。（二）肖金文、陈月香系肖东方父母，肖玉婷系肖东方女儿。 本院认为，本案争议的焦点是：肖金文、陈月香、肖玉婷对资兴市自然资源局作出的3号处罚决定向资兴市政府提起行政复议申请，是否符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，虽然肖金文、肖玉婷于2014年12月10日填报了《湖南省资兴市城市规划区私人建设用地工程规划申请审批表》，但该用地申请未经国土管理部门和人民防空行政管理部门的审批。之后，肖东方在未取得正式用地手续的情况下，擅自占用东江街道迎宾路南侧一宗国有建设用地建设房屋。在违法建设过程中，肖东方几次提交用地报告，仍未取得相关用地审批手续。资兴市自然资源局针对肖东方的违法建设行为，几次下达《责令停止违法行为通知书》，最后对其违法建设行为立案查处，并于2019年4月25日对肖东方作出3号处罚决定。该3号处罚决定是针对肖东方的违法建设行为作出的，肖东方在资兴市自然资源局的调查执法过程中没有提出异议，且在处罚决定作出当日主动缴纳了罚款，其未向资兴市政府或郴州市自然资源和规划局申请复议，也未向人民法院起诉。而肖金文、陈月香、肖玉婷并未实施在非法占有土地上拆旧建新的违法行为，其与资兴市自然资源局对肖东方作出的3号处罚决定没有利害关系。故肖金文、陈月香、肖玉婷的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（二）项的受理条件，资兴市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回肖金文、陈月香、肖玉婷的行政复议申请并无不当。因此，资兴市政府作出的2号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，原告肖金文、陈月香、肖玉婷的诉讼请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告肖金文、陈月香、肖玉婷的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告肖金文、陈月香、肖玉婷负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长  谷 敏 审 判 员  王 洪 人民陪审员  吴秀华 二〇二〇年六月二十四日 法官 助理  侯 睿 书 记 员  李凌涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。