四川省松潘县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3224行初1号 原告：四川上源建设有限公司，住所地松潘县进安镇北街，统一社会信用代码91513224MA62F1071L。 法定代表人：许国松，男，1986年12月1日出生，汉族，住四川省松潘县，该公司执行董事。 委托代理人：许元书，男，1977年12月7日出生，汉族，住四川省松潘县，该公司职工。 委托诉讼代理人：陈一鸣，四川华敏律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋伟,北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 被告：松潘县自然资源局，住所地松潘县进安镇北街，统一社会信用代码11513224008927871C。 法定代表人：王亮，女，1981年1月13日出生，羌族，该局局长。 出庭负责人：泽里亚，男，1976年7月12日出生，藏族，该局副局长。 委托诉讼代理人：梁贤忠，四川蜀望律师事务所律师。 原告四川上源建设有限公司不服松潘县自然资源局土地行政管理（土地）行政处罚决定一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼，本院于同月22日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告四川上源建设有限公司的代理人许元书及其委托诉讼代理人陈一鸣、蒋伟，被告松潘县自然资源局出庭负责人泽里亚及委托诉讼代理人梁贤忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告松潘县自然资源局于2020年1月3日作出松自然资函﹝2020﹞6号《关于执行的通知》，并于当日送达原告。被告认为原告四川上源建设有限公司“未经批准擅自占用青云镇石河村下河坝土地78.2845亩，用于堆放砂石料、机具设备、厂房、砖厂的违法事实，违反《土地管理法》第三十七条、第七十五条之规定”，遂于2020年1月14日作出松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》，对原告作出“限期15日内拆除非法占用土地（78.2845亩）土地上所有设施、设备、厂房和堆放的砂石料；并恢复非法占用土地（78.2845亩）土地原状”的处罚决定，并于当日送达原告。 原告四川上源建设有限公司诉称，2020年1月14日被告作出松自然罚[2020]第01号《土地违法案件处罚决定书》（下称处罚决定），认定原告“未经批准擅自占用青云镇石河村下河坝土地78.2845亩，用于堆放砂石料、机具设备、厂房、砖厂的违法事实，违反《土地管理法》第37条、第75条之规定”，对原告作出“限期15日内拆除非法占用土地（78.2845亩）土地上所有设施、设备、厂房和堆放的砂石料；并恢复非法占用土地（78.2845亩）土地原状”的处罚决定。原告认为被告的行政行为没有事实依据，适用法律错误，违反法定程序。理由如下： 一、在松潘县灾后重建中，被告是原告占用处罚决定所指78.2845亩土地的亲历者、参与者，现反称原告擅自占用该土地，这既不是事实，还是对松潘县灾后重建重大政治任务和重要历史事实的否定。 1.2009年1月13日，松潘县人民政府灾后重建建材特供办公室通过电视公告形式向社会公开征集县灾后重建砖瓦定点生产企业，原告提交申报资料并缴纳保证金。 2.2009年1月底经县灾后重建砖瓦定点生产企业评审委员会（被告与县发改委、建设局、水利局、环保局、监察局等部门都是评审委员会成员）综合评议，确认原告成为灾后重建砖瓦定点生产企业。 3.原告中选灾后重建砖瓦定点生产企业后，经松潘县人民政府安排，由县发改委时任主任王正德、副主任熊刚牵头，县国土局局长王智恩、县水务局刘发贵、县财政局局长兼县国有资产管理经营公司董事长陈太林及等政府职能部门的主要领导，亲临青云乡石河桥村现场，共同指定了砖瓦厂的建厂地址和取料地址,砖瓦厂的建厂地址包括原来的青云砂石场（经营者是唐孝亮、蒋长青）、荒滩地及十几户村民的沙滩地，面积约200亩。 4.2009年2月25日原告与唐孝亮、蒋长青签订《关于青云砂石场（含砂石产品）转让协议》，原告以215万元价格购得青云砂石场（该价款包括唐孝亮向县水务局交纳的办理采沙许可证的保证金10万元）。同时，原告租用政府指定范围内的荒滩及十几户村民的沙滩地。 5．根据公告要求,原告必须在2009年4月30日前建成投产年生产规模3000万匹标砖的砖瓦厂。政府指定砖瓦厂建厂地址后，原告开始投资建厂，包括两套采砂系统、两套搅拌系统、两套成品制作系统以及全部建筑物和设施，2009年4月30前砖瓦厂如期建成并投产，并得到政府确认。需要特别说明的是，青云砖厂目前所有现状，包括建筑、设施、设备、砂石产品等，都是在灾后重建期间形成的，后面没有任何新增建设。 6.2009年5月19日，松潘县人民政府向各乡镇人民政府、各片区工委、县府各部门下发松府函[2009]84号文，即“关于确定灾后恢复重建砖瓦定点生产企业及相关事宜的通知”，通知确认“原告砖瓦厂已建成投产，生产地点为松潘县青云乡石河桥村”，通知还明确，由政府确认砖瓦的数量(年产3000万匹)、价格（每匹0.38-0.42元）、供应对象等，生产供应过程必须接受政府监督。在这种规模和价格情况下，企业是严重亏本的。正因如此，原告寄希望灾后重建任务完成后企业即进入市场化经营，通过市场化经营来弥补亏损。 7.三年灾后重建期满，原告砖瓦厂本可以进入市场化经营，令原告没有想到的是，原告多次向有关部门申请办理手续，各部门均以成兰铁路工程建设土地冻结为由不予审批。原告砖瓦厂顷刻关闭，厂房和设备荒废，原告损失惨重。 8.灾后重建期间，原告全力以赴，不计成本，加班加点生产，先后投入数千万元巨额资金，绝对保证松潘县灾后重建砖瓦供应，松潘县人民政府及各部门，包括被告，都极力配合、协调和参与，没有任何部门告知原告“擅自占用土地、擅自修建砖瓦厂房等”。 综上，原告根本不存在擅自占用土地的行为，被告的行政处罚没有事实依据。 二、被告依据《土地管理法》第37条、第75条作出行政处罚决定，属于适用法律错误。 被告行政处罚认定原告“擅自占用土地”，依据是《土地管理法》第37条、第75条。实际上，适用《土地管理法》第37条、第75条的条件有二：一是擅自占用耕地（而不是概称意义是的“土地”），或者在擅自在合法占用的耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；二是因前述行为破坏种植条件。 就被告处罚决定所指78亩土地而言：其一，原告没有擅自占用，也没有在其上擅自建房，更没有在其上挖砂、采石、采矿、取土等；其二，目前为止原告占用的78亩土地中有50亩本身就不是耕地，原系唐孝亮、蒋长清经营的青云砂石场，原告受让后继续经营；其三，余下28亩系原告租用十几户农户的土地，全是沙滩地；其四，既然如此，何谈原告“擅自占用耕地”、何谈原告“破坏耕地种植条件”。因此，被告所做行政处罚决定适用法律错误。 三、被告作出行政处罚决定之前，没有告知原告，没有保障原告陈述和申辩权，违反法定程序。 根据《行政处罚法》31条、32条的规定，行政处罚不论适用简易程序、一般程序，行政机关在作出行政处罚之前都应当依法告知行政相对人，保障行政相对人的陈述和申辩权。《行政处罚法》第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。被告作出行政处罚决定之前，没有依法行政，违反法定程序。 四、坎坷曲折的拆迁补偿之路，也能印证原告“擅自占用土地”根本不是事实。 1.2014年开始，松潘县人民政府组织有关单位和部门着手解决青云砖瓦厂拆迁补偿遗留问题。 2.2017年9月27日松潘县人民政府指示“本着尊重历史事实、化解遗留问题的原则，同意依法协商解决砖厂拆迁安置补偿事宜”。 3.根据上述指示，2017年10月19日青云乡人民政府受松潘县人民政府委托与原告对管道、市政道路施工涉及的部分拆迁实物进行清点，可此后一年多，县政府及都未安排。 4.2019年4月19日松潘县人民政府安排青云乡人民政府、松潘县成兰铁路工程建设协调领导小组办公室、原告及四川博大资评估事务所有限公司一同对青云砖厂拆迁涉及的实物进行现场清点，并移交四川博大资产评估事务所有限公司进行资产评估，并约定评估结果作为青云砖厂拆迁补偿的依据。 5.在评估过程中，原告积极配合相关部门及四川博大资产评估事务所有限公司，可9个多月过去，评估报告都未送达给原告，不知是什么原因。 综上所述：（1）原告响应松潘县人民政府号召，为松潘县灾后恢复重建做出了不可磨灭的贡献，原告也理解和支持成兰铁路工程建设，但现在被告作出行政处罚，无异于卸磨杀驴，原告断不接受；（2）被告的行政处罚，认定事实错误，适用法律错误，违反法定程序，为维护原告合法权益，故诉至法院请求：1.撤销松潘县自然资源局作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。 被告松潘县自然资源局辩称，不撤销被告于2020年1月14日作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》，请求法院驳回原告诉请，理由如下： 一、原告定点生产灾后重建砖瓦行为是与政府的合同行为。 2009年1月13日，基于灾后重建特殊背景下的建材特供机制，松潘县人民政府发布公告向社会公开征集灾后重建砖瓦定点生产企业，通过对报名企业和个人的综合评审，确定四川上源建设有限公司为松潘县灾后重建砖瓦定点生产企业；同年5月19日，松潘县国资公司发布公告向社会公开征集灾后重建砂石加工商，通过对报名企业和个人的综合评审，也确定四川上源建设有限公司为灾后重建砂石加工商，并与其签订《砂石委托加工合同》，就相关事宜进行了明确,合同约定期限已于2011年12月31日届满。 二、原告有违法占用土地的事实。 原告违法占用土地有两个方面。一是原告在合同期限届满后，仍然长期占用政府无偿提供土地约137亩，经政府相关职能部门催促后拒不履行交还土地义务；二是原告在生产过程中超越松潘县水务局划定区域私自占用其他土地约59亩，其中有耕地约25亩。其行为主要违反了《土地管理法实施条例》第二十一条、第二十七条、《土地管理法》（2004）第二条第三款、第四十条、第四十三条第一款规定，构成非法占用土地。同时也违反了《土地管理法》（2004）第三十六条第二款规定，构成破坏耕地。对其违法行为被告于2015年1月13日作出松国土资罚﹝2015﹞01号处罚决定，在作出该处罚决定时，考虑到原告在灾后重建中对我县砖瓦和砂石市场“保供应、保质量、保价格”作出了一定贡献，其所占区域已实际为成兰铁路项目建设用地，在该处罚中被告仅以非法占用土地对其进行了限期拆除构筑物、恢复土地原状的从轻处罚，并未对其破坏耕地行为进行处罚，也未予以罚款。原告在相关权利申诉期间未提出行政复议和行政诉讼，并先后陆续交还土地约118亩。在被告拟向法院申请强制执行尚未执行完之处罚决定时，原告向松潘县人民政府提出申诉和行政补偿请求，被告撤销了强制执行申请，中止了强制执行程序。经相关职能部门进行调查、论证、层报、评估等程序，松潘县政府最终认定其占用土地、滩涂及其上建筑之设施设备均为违法行为，决定不对原告进行补偿、并进行继续实施处罚，原告有违法占用土地的事实。 三、关于原告诉请撤销行政处罚的法律适用问题。 2020年1月3日，被告根据松潘县政府安排继续启动对其违法行为的处罚程序，经被告委托中介机构在原告现场指引下对其违法占地情况进行再次测绘，原告尚有78.2845亩土地未交还，其中有耕地约33亩（约7亩属于原水务局划定），且其违法设施设备和砂石料主要附着于所占耕地上。其行为主要违反的是《土地管理法》（2019）第三十七条第二款规定，因此，2020年1月14日，被告依据《土地管理法》（2019）第七十五条作出限期拆除非法占用土地上设施设备和堆放的砂石料并恢复土地原状的处罚。该处罚的主要目的仍然是限期拆除非法占用土地上的设施设备及所堆放的砂石、恢复土地原状，保障国家重点建设项目顺利推进，属于《土地管理法》（2019）第七十五条“责令限期改正或治理”的处罚，并未加重原告负担，无适用法律错误的问题。 四、关于原告陈诉、申辩权及诉权的保障问题。 对松自然罚﹝2020﹞01号处罚决定，被告在2020年1月3日现场调查时，充分听取了原告的陈述和申辩意见，且原告委托代表人在被告当时作为处罚依据的《关于全面执行的通知》送达回证上签署了申辩意见。由于原告对其违法行为的首次处罚（松国土资罚﹝2015﹞01号）未申请复议、也未提起诉讼，且执行了部分处罚决定（交还土地约118亩）后开始进行申诉并提出行政补偿申请。同时，政府及被告也从未撤销松国土资罚﹝2015﹞01号处罚决定，只是因为原告申诉和行政补偿申请，中止强制执行申请程序，基于被告松国土资罚﹝2015﹞01号处罚决定未得到全面执行、原告违法行为处于继续状态、其申诉被驳回、恢复强制执行逾期、所适用法律有了重大修订，但其违法状态有了新变化（已部分执行处罚、占用总面积减少、占用耕地为主）的事实，被告依据新修订的适用法律和变化后的违法事实，重复对其进行处罚松自然罚﹝2020﹞01号，该处罚决定属于驳回其对行政行为提起申诉的重复处理行为，无新的处罚措施、未加重对其处罚，无须再行启动相应程序。同时，国家重点建设项目成兰铁路用地紧迫，急需使用原告所占用土地，被告作出限期15日内拆除并交还土地实属情况紧急。因此，被告作出的行政处罚决定松自然罚﹝2020﹞01号认定事实准确有效、适用法律适当、当事人权利等得到合理保障，无撤销之理由及依据。 经审理查明：2020年1月14日被告松潘县自然资源局对原告四川上源建设有限公司作出松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》，认定原告“未经批准擅自占用青云镇石河村下河坝土地78.2845亩，用于堆放砂石料、机具设备、厂房、砖厂的行为，违反《土地管理法》第三十七条、第七十五条之规定”，对原告作出“限期15日内拆除非法占用土地（78.2845亩）土地上所有设施、设备、厂房和堆放的砂石料；并恢复非法占用土地（78.2845亩）土地原状”的处罚决定。原告认为被告的行政行为没有事实依据，适用法律错误，违反法定程序，于2020年1月19日向本院提起诉讼。松潘县自然资源局未向法庭提交在作出行政处罚之前，依法告知行政相对人，保障行政相对人的陈述和申辩权及听证、告知给予行政处罚的事实、理由和依据的相关程序证据。 另查明，本案在审理过程中，被告松潘县自然资源局于2020年3月6日作出《关于撤销资罚﹝2020﹞01号的通知》，称经审查，认为作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号行政处罚决定书引用法律条文不全，未引用非法占用土地的法律条文，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定，决定撤销松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》。经本院向原告释明，原告表示坚持本案诉讼，请求确认被告作出原行政处罚决定违法。 以上事实，有松潘县自然资源局作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》、松潘县自然资源局《关于撤销资罚﹝2020﹞01号的通知》等证据予以佐证。 本院认为：被告松潘县自然资源局作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》,违反法定程序。鉴于被告在诉讼过程中，决定撤销原行政处罚决定，判决撤销已无必要，经本院释明，原告坚持本案诉讼，故应确认被告作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》违法。 综上所述，被告松潘县自然资源局作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》，违反法定程序，经合议庭合议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告松潘县自然资源局作出的松自然资罚﹝2020﹞第01号《土地违法案件处罚决定书》违法。 案件受理费50.00元，由被告松潘县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院。 审判长  蒲永红 审判员  张 惠 审判员  刘 敏 二〇二年六月九日 书记员  李先丽 附相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告扔要求确认原行政行为违法的