山东省烟台市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鲁06民终3407号上诉人（原审原告）：烟台市自然资源和规划局，住所地烟台市莱山区新苑路7号。法定代表人：黄涛，局长。委托诉讼代理人：姜海燕，女，该局科长。委托诉讼代理人：赵岩杰，山东舜公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：烟台南尧实业有限公司，住所地烟台市芝罘区南尧街56号。法定代表人：林裕明，董事长。委托诉讼代理人：徐学春，山东星河泰律师事务所律师。上诉人烟台市自然资源和规划局因与被上诉人烟台南尧实业有限公司建设用地使用权纠纷一案，不服烟台市芝罘区人民法院（2019）鲁0602民初4115号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。烟台市自然资源和规划局上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院进行实体审理。事实与理由：上诉人代表国家以土地所有权人的身份与土地使用人订立合同，完成土地出让的行为是以民事主体的身份与其他民事主体从事交易行为，所发生的法律关系属于平等主体之间的民事关系。双方因该合同产生的纠纷属于民事合同纠纷。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权。土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付土地出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。国有土地使用权是特殊的商品，其交易受国家监管。上诉人虽然是受委托对国家土地进行管理的行政主管机关，但同时也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。民事法律行为是民事主体实施的以意思表示为核心，以产生、变更、消灭民事法律关系为目的的行为。本案中，上诉人与被上诉人进行国有土地使用权交易的行为，应属于民事法律行为，而非行使行政职权的具体行政行为。本案系民事合同纠纷，属于人民法院民事案件受理范围。上诉人和被上诉人之间的法律关系本质上系国有土地使用权出让合同中出让方和受让方的关系，上诉人诉请的土地出让金，是被上诉人作为土地使用者应尽的民事义务。根据法律规定，被上诉人应以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权，缴纳土地出让金等土地有偿使用费和其他费用，方可使用土地进行开发建设，但实际上被上诉人未办理土地使用权出让手续、缴纳出让金，即进行开发建设，将建成的房屋对外出售。现相关部门已为购房人办理不动产登记手续，上诉人为此完善土地出让手续。虽然双方没有订立书面国有土地使用权出让合同，但在完善涉案用地出让手续过程中，上诉人系作为土地出让方，将被上诉人作为土地受让方，委托估价机构对被上诉人应补缴的土地出让金进行了评估，被上诉人作为土地使用者应履行缴纳义务，该义务是土地使用者应支付的对价，是合同义务。烟台南尧实业有限公司辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，应予驳回。1、涉案项目属于政府主导的政策性开发建设项目，施工建设单位受办事处、区政府的统一管理和指挥，与土地、规划、建设管理部门不发生关系，双方属于管理与被管理的关系，不是平等的民事主体。不适用民法调整。涉案建设项目名称为“芝罘区惠安西组团”，是烟台市人民政府为了向大马路滨海景区拆迁居民户提供安置住房，安排只楚路电厂立交桥拆除第二燃料公司安置用房等建设的政府项目，不是商业开发项目。（1）芝罘区区委确定开发体制：开发体制开始是由世回尧办事处为主，2002年9月15日芝罘区委召开会议（2002年9月20日会议纪要）改为区政府统一组织开发，世回尧办事处配合的开发体制，成立建设指挥部，区政府分管领导任总指挥，区建设局、财政局、规划局、土地局、监察局、法院、世回尧街道办事处等部门和单位负责人任成员的惠安西组团工程建设指挥部。（2）芝罘区区政府确定开发原则：2002年9月18日芝罘区政府召开会议（【18】会议纪要）确定开发原则为“统一规划、统一指挥、统一设计、统一招标、统一售价。”（3）芝罘区委、区政府确定建设施工单位：南尧实业公司、金色家园开发有限公司、惠安小区房管处等。（4）区政府确定开发、拆迁、土地等费用收取单位及数额：2002年9月18日区政府召开会议（【18】会议纪要）确定，为了启动惠安西组团建设，确定采取向开发企业收取综合费用方式进行运作，即各开发企业须分摊整个组团开发建设的配套费用，拆迁费用、办理土地手续费用和指挥部的管理费用等四项费用。四项费用由指挥部统一收取，即不是像商业开发项目那样，开发企业直接向市政府有关部门缴纳有关土地建设等费用。从上述4个方面可以看出，惠安西组团项目是政府主导的政策性项目，不属于商业开发项目，施工建设单位完全是按照政府的旨意和政策规定实施，双方属于管理与被管理的关系，不是平等主体之间的民事关系，不受民法调整，依据《中华人民共和国民法总则》第二条规定，双方因当事人主体地位不平等，不受民法调整，不属法院受理民事诉讼的范围，法院应当裁定驳回上诉人起诉。2、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，土地使用权出让合同及土地使用权转让合同属于法院民事案件管辖范围，但该司法解释适用以双方存在合同为前提。该司法解释第一条规定，本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。即法院受理该类案件的前提必须是双方签订了国有土地使用权合同，若未签订，法院不应依据该司法解释受理该案件，已经受理的应当裁定驳回起诉。由于上诉人对涉案土地至今没有进行出让，没有与被上诉人签订土地使用权出让合同，也没有任何支付土地出让金的约定。因此法院不应该作为民事案件立案受理，己经受理的应当裁定驳回起诉。烟台市自然资源和规划局向一审法院起诉请求：烟台南尧实业有限公司向烟台市自然资源和规划局支付土地出让金12210800元，并以此为基数自2019年2月24日起按照中国人民银行同期贷款利率计付利息至实际给付之日。一审法院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、五十五条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得土地使用权，并按照国务院规定的标准和方法，交纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十五条、第十六条规定，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准；土地使用权出让，应当签订书面出让合同，由市县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案当事人之间就土地使用权和土地出让金未签订任何书面协议，且根据烟台市自然资源和规划局提供的相关证据看，本案中烟台南尧实业有限公司的开发建设行为均是按照政府及其相关部门的要求进行，故烟台市自然资源和规划局与烟台南尧实业有限公司在本案中不属于平等民事关系，不属人民法院民事案件受案范围，应依法驳回烟台市自然资源和规划局的起诉。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回烟台市自然资源和规划局的起诉。二审中，上诉人提交民事判决书复印件一份，主张本案应当作为民事案件受理。被上诉人主张该判决尚未生效，所查明的案件事实与本案也不一致。本院认定，尚未产生法律效力的法律文书所认定的事实不能作为免证事实，对上诉人提交的民事判决书效力不予认定。本院认为，涉案土地未经法定程序出让，由政府及其相关部门组织开发建设，事实清楚。上诉人与被上诉人就涉案土地不存在合同关系，被上诉人不是涉案土地的获准使用人，也不是经批准许可的建设单位。上诉人主张其与被上诉人进行国有土地使用权交易的行为属于民事法律行为，所产生的纠纷应当按照民事案件受理，理由不当，依法不予支持。上诉人的上诉请求不成立，依法应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项、第一百七十一条的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杨卫东审判员  陈晓彦审判员  王家国二〇二〇年六月三十日书记员  张 筱