辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽01行初40号 原告：储恩华，女，汉族，1962年8月2日出生，住辽宁省沈阳市大东区。 委托代理人：许万辉，男，汉族，1956年5月17日出生，住址同上，系原告丈夫。 被告：辽宁省人民政府，所在地沈阳市皇姑区北陵大街45号。 法定代表人：唐一军，男，系省长。 委托代理人：王燕、邸刚，均系辽宁省司法厅工作人员。 原告储恩华诉被告辽宁省人民政府确认不予受理行政复议申请决定违法并撤销一案，于2020年1月7日向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理完结。 原告诉称，1、根据公安机关依法确认原告户籍登记记载的出生日期为1962年8月2日;根据1979年1月19日省肿瘤医院、原省卫生局、原省人事局等组织及政府人事部门共同作出确认原告档案出生日期为1962年8月2日的组织认定;根据1979年4月原告在最早形成的人事档案《入学登记表》中填写的出生日期为1962年8月2日;根据国发[1978]104号文第4条“党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休。女年满五十五周岁”的国家退休政策;根据原告与单位依法签订的具有法律效力编号为00073+聘用合同》约定的终止履行日期为2017年8月2日。综上事实，既是确认原告“工作年限”“缴费年限”依法至2017年8月2日止具有合法性、真实性、关联性的证据。也是政府人事部门依法履行作出审核审批原告“工作年限”“缴费年限”依法至2017年8月2日止，“从9月起依法领取基本退休费，依法享受基本养老保险待遇”具体行政行为法定职责的依据；2、省人社厅作为省政府人事部门，具有审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”“依法领取基本退休费”的法定职权。岂料，2015年11月政府人事部门在《机关事业单位工作人员退休(职)费表》(简称退休费表)中，作出审批原告“工作年限”“缴费年限”至2015年8月止，“从9月起领取基本退休费”审批部门意见并加盖机关事业单位离退休费审批专用章的具体行政行为。因“法无授权不可为”，政府人事部门实施具体行政行为遵循的是“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原则。所以，超出法定权限作出的具体行政行为是违背法律、法规的目的和原则的行政行为，其行为不受法律保护的违法行为。因此，政府人事部门在行使公权力作出审批原告“工作年限”“缴费年限”至2015年8月止，“从9月起领取基本退休费”并加盖机关事业单位离退休费审批专用章的具体行政行为时，应当具有明确的法律法规授权，反之则不可作出该具体行政行为，尤其是对原告作出不利的具体行政行为之时。因此，省人社厅本应该向行政复议机关提交作出该具体行政行为时的证据和所依据的规范性文件。而事实证明政府人事部门是在既没有提供作出审批该具体行政行为相应的合法性、真实性、关联性的证据，也没有提供作出审批该具体行政行为所依据的规范性文件的情况下作出对原告不利的该具体行政行为。所以，原告认为该具体行政行为不具有合法性和适用性，认为该具体行政行为严重的侵犯了原告的合法权益。因此，原告对该具体行政行为的公平性、正义性产生质疑。根据《行政复议法实施条例》第11条“对行政机关的具体行政行为不服，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人”之规定，因对政府人事部门作出的该具体行政行为不服，于2016年3月依法将政府人事部门作为本案的被申请人，向行政复议机关依法提出行政复议申请。岂料，行政复议机关却以原告以政府人事部门作为被申请人申请行政复议，不符合《行政复议法实施条例》第28条第(一)项“有明确的申请人和符合规定的被申请人”的规定为由，作出辽政行复驳字(2016)61号驳回行政复议申请决定书，驳回原告因不服政府人事部门作出的该具体行政行为所依法提出的行政复议申请。而辽政行复驳字(2016)61号驳回行政复议申请决定书，于2018年12月10日被辽宁省高级人民法院作出已经生效的法律文书(2017)辽行终630号行政判决书依法撤销，并责令行政复议机关重新作出行政复议决定行政行为。因被告未依法履行(2017)辽行终630号行政判决书的判决重新作出行政复议决定，也未责令政府人事部门重新作出审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”“领取基本退休费”的具体行政行为。因此，导致原告至今既不知道“工作年限”“缴费年限”至何时止，也不知道应该从何时起“领取基本退休费及每月应该领取多少退休费”。鉴于此情况下原告于2019年12月16日，依法向行政复议机关提出:申请依法确认政府人事部门应该履行审核审批确认原告从何时起“领取基本退休费及每月应该领取多少退休费”法定职责具体行政行为的行政复议申请。因原告对被告不依法履行行政复议法定职责，违反法定审理程序作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为不服，依法向人民法院提出行政诉讼请求，请求人民法院依法判决确认被告不依法履行行政复议法定职责、违反法定审理程序作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为违法，并予以依法撤销。责令被告依法受理原告提出的行政复议申请，作出行政复议决定；3、省人社厅作为省政府人事部门，具有审核审批确认原告缴费年限”“依法享受基本养老保险待遇”的法定职权。岂料2015年12月政府人事部门在《辽宁省省直机关事业单位参保职工退休(职)审批表》(简称审批表)中，作出审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”至2015年8月“从9月起享受基本养老保险待遇”省人社厅审批意见并加盖退休审批专用章具体行政行为。因“法无授权不可为”，政府人事部门实施具体行政行为遵循的是“有授权则有行政，无授权则无行政”的基本原则。因此，政府人事部门在行使公权力作出审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”至2015年8月止，“从9月起起享受基本养老保险待遇”省人社厅审批意见并加盖退休审批专用章具体行政行为时，应当具有明确的法律法规授权，反之则不可作出该具体行政行为，尤其是对原告作出不利的具体行政行为之时。省人社厅应该充分保护原告的知情权和申辩权，及时告知原告作出该具体行政行为的事实根据和法律依据，并充分听取原告的申辩意见。可是，政府人事部门在既没有提供作出审核审批该具体行政行为相应的合法性、真实性、关联性的证据，也没有提供作出审核审批该具体行政行为所依据的规范性文件的情况下作出了不具有合法性和适用性、不具有公平性和正义性的具体行政行为。更为严重的是政府人事部门竟然恶意的将已经作出的该具体行政行为隐瞒至2017年5月原告意外发现之时止，原告对该具体行政行为全然不知情，直至2019年3月27日止。原告也并未向被告提出依法确认该具体行政行为违法，并予以依法撤销该具体行政行为的行政复议申请。但是，由于行政复议是行政复议机关根据行政相对人依法提出的行政复议申请，在审查被申请人作出的具体行政行为是否具有合法性、适当性的基础上，依法作出行政复议决定的一种行政行为。因此，在没有行政复议申请人依法提出行政复议申请的前提下，则不能启动行政复议机关受理、审查的程序。岂料，被告却无视法律法规的规定，于2019年3月27日在既没有行政复议申请人，也没有行政复议被申请人，更没有行政复议申请人依法提出的行政复议申请的前提下。违反法定审理程序作出辽政行复驳字(2019)11号行政复议决定书。而该行政复议决定却只撤销了政府人事部门原审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”至2015年8月止，“从9月起享受基本养老保险待遇”的具体行政行为，并没有责令政府人事部门重新作出审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”至何时止，从何时起“依法享受基本养老保险待遇”及每月“依法享受基本养老保险待遇的额度又是是多少”的具体行政行为。因政府人事部门作出的该具体行政行为被辽政行复驳字(2019)11号行政复议决定书依法撤销之日起，政府人事部门在《审批表》中作出的审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”至2015年8月止，“从9月起享受基本养老保险待遇”的具体行政行为就己经失去法律效力、不复存在。而撤销具有前溯力，被依法撤销的该具体行政行为的法律效力，依法应当追朔到2015年12月政府人事部门在被诉《审批表》中，作出审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”至2015年8月止，“从9月起享受基本养老保险待遇”并加盖政府人事部门“退休审批专用章”具体行政行为之时起，无法律效力。因此，导致原告至今既不知道“工作年限”“缴费年限”至何时止，也不知道应该从何时起依法“享受基本养老保险待遇”及每月“依法享受基本养老保险待遇的额度又是多少”。鉴于此情况下原告于2019年12月16日，依法向行政复议机关提出:申请依法判决确认政府人事部门履行审核审批确认原告从何时起依法“享受基本养老保险待遇”及每月“依法享受基本养老保险待遇的额度又是是多少”法定职责具体行政行为的行政复议申请。因被告不依法履行行政复议法定职责、违反法定审理程序作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为，既没有事实证据，又没有法律依据。所以，是违法的行政行为。因原告对被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为不服，依法向人民法院提出行政诉讼请求，请求人民法院依法判决撤销被告作出的该具体行政行为。并责令被告依法履行行政复议职责，受理原告提出的申请确认政府人事部门应该履行法定职责审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”“享受基本养老保险待遇”具体行政行为的行政复议申请，依法作出行政复议决定；4、根据《行政复议实施条例》第21条“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料:(一)认为被申请人不展行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明”之规定。原告曾于2019年8月29日以口头的方式和9月23日以书面的方式向政府人事部门提出:请求依法重新作出审批原告“领取基本退休费、享受基本养老保险待遇”具体行政行为。可是，至2019年12月16日止政府人事部门仍然无回复。鉴于此政府人事部门据不依法履行法定职责，又在原告既不知道“工作年限”“缴费年限”至何时止，也不知道应该从何时起“依法领取基本退休费、享受基本养老保险待遇”的情况下，于2019年12月16日首次向被告提出:申请依法确认政府人事部门应当依法履行法定职责，作出审核审批原告“领取基本退休费、享受基本养老保险待遇”具体行政行为行政复议申请，等待行政复议决定之中；5、根据《行政复议实施条例》第28条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(三)有具体的行政复议请求和理由;(四)在法定申请期限内提出;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围;(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”和第27条“公民”、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理”之规定，被告应当予以受理本案原告依法提出的行政复议申请。第一，因原告提出:申请依法确认政府部门应当履行法定职责的行政复议申请，符合《行政复议实施条例》第28条所规定的情形，所以被告应当予以受理。根据《行政复议实施条例》第27条的规定，因政府人事部门作出的具体行政行为，侵犯了原告的合法权益而提出的行政复议申请，行政复议机关必须受理。第二，因原告原提出的“申请依法确认政府人事部门作出的审批原告领取基本退休费具体行政行为违法”与本案原告提出的“申请依法确认政府人事部门应当履行审批原告领取基本退休费、享受基本养老保险待遇具体行政行为法定职责”的行为性质不同。所以，被告作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》，既缺乏事实证据，又无法律法规依据。第三，因被告作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为，与本案原告提出的“申请依法确认政府人事部门应该履行审批原告领取基本退休费、享受基本养老保险待遇”具体行政行为的行政复议申请毫无关联。所以，属于被告违法作出的行政复议决定。因此，被告不履行行政复议法定职责所作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为违法，应予以依法撤销。第四，本案原告提出的行政复议申请是2019年12月16日首次向被告提出的，处于等待行政机关作出行政复议决定之中，尚未提出行政诉讼请求。因此，本案行政复议申请并不违反《行政复议实施条例》第28条第(七)款的规定；6、本案原告依法提出行政复议申请的关键，就是申请行政复议机关调查政府人事部门不依法履行审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”“领取基本退休费、享受基本养老保险待遇”具体行政行为法定职责的证据和依据，来作出行政复议决定。因为，只有行政复议机关对政府人事部门不依法履行审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”“领取基本退休费、享受基本养老保险待遇”法定职责的具体行政行为合法性、适用性进行调查，并要求政府人事部门提供相关的证据及依据，来证明不履行审核审批确认原告“工作年限”“缴费年限”“领取基本退休费、享受基本养老保险待遇”具体行政行为法定职责的理由，再由行政复议机关依据政府人事部门提供的事实证据及所依据的相关法律来作出行政复议决定。而被告并没有经过行政复议审理，而直接作出不予受理行政复议申请决定，是法律法规适用存在错误。因此，被告以《行政复议法实施条例》第28条第(七)款为由，决定不予受理原告提出的行政复议申请，作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》，既缺少相关的事实证据及法律法规依据，也违反了司法程序。所以，辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》的下达无法律依据，违反了《行政复议法实施条例》第28条，应当予以受理的规定。因此，被告作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》的事由是否符合《行政复议法》所规定的司法程序?原告静待期盼人民法院作出公平、公正、严明的裁判。原告坚决拥护***总书记倡导的“依法治国”精神。原告坚决拥护***总书记倡导的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，真正体现“司法为民、司法公正”的原则。综上，请求依法判决确认被告不依法履行行政复议法定职责、违反法定审理程序作出的辽政行复不受字(2020)6号《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为违法，并予以依法撤销；依法判决责令被告依法履行行政复议职责，依法受理原告提出的行政复议申请，依法作出行政复议决定。 被告辽宁省人民政府人民政府辩称，1、答辩人作出复议决定事实清楚、适用法律正确。经查明，2019年9月26日，原告不服辽宁省人社厅作出的《辽宁省省直接管事业单位参保职工退休（职）审批表》作出的具体行政行为，向本机关提出复议申请，要求按2017年9月起享受基本养老保险待遇。答辩人已经立案审理，目前处于中止状态。2019年11月18日，不服辽宁省人社厅作出的《机关事业单位工作人员退休（职）费表》作出的具体行政行为，要求按2015年9月起领取基本离退休费。答辩人已经立案审理，目前处于中止状态。2019年12月18日，原告向提出复议申请，要求辽宁省人社厅履行法定职责，按2017年9月审批基本退休费和享受养老保险待遇。答辩人认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请复核下列规定的，应当予以受理（七）其他行政复议机关尚未受理同意行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。从查明的事实看，答辩人已经对省人社厅是否应按2017年9月起审批原告领取退休费和享受基本养老保险待遇进行了立案审查。依据上述规定，答辩人不应予以重复受理；2、答辩人作出复议决定程序合法。答辩人于2019年12月18日收到原告邮寄的《行政复议申请书》。12月15日，答辩人作出《不予受理行政复议申请决定书》（辽政行复不受字〔2020〕6号），并送达给原告。符合《行政复议法》关于5个工作日内作出决定并送达的规定。 经审理查明，2019年9月25日，原告储恩华不服辽宁省人社厅作出的《辽宁省省直机关事业单位参保职工退休（职）审批表》，向被告辽宁省人民政府提出复议申请，要求按2017年9月起享受基本养老保险待遇。被告于同年9月26日收到该申请，于同年12月24日作出《中止行政复议通知书》（辽政行复字〔2019〕98号），中止该行政复议案件的审理。2019年11月12日，原告不服辽宁省人社厅作出的《机关事业单位工作人员退休（职）费表》，向被告辽宁省人民政府提出复议申请，认为其应从2017年8月起达到和满足国家法定退休年龄，应自2017年9月起符合依法领取退休费的基本条件，要求确认“从2015年9月起领取基本离退休费”的行为违法，并依法承担经济赔偿责任。被告于同年11月18日收到该申请，于同年12月24日作出《中止行政复议通知书》（辽政行复字〔2019〕110号），中止该行政复议案件的审理。2019年12月16日，原告向被告提出复议申请，要求依法确认被申请人辽宁省人社厅履行法定职责，自2017年9月起领取基本退休费、享受基本养老保险待遇。被告于同年12月18日收到该申请，于2019年12月24日作出《不予受理行政复议申请决定书》（辽政行复不受字〔2020〕6号）。原告不服，诉至本院，请求撤销被告作出的不予受理行政复议决定，判决被告受理原告提出的复议申请并作出复议决定。 本院认为，本案中，根据审理查明的事实，原告分别于2019年9月25日和2019年11月12日向被告提出复议申请，要求自2017年9月起领取基本退休费、享受基本养老保险待遇，被告对其复议申请均予以受理并审查。原告本次向被告提出复议申请，仍是要求辽宁省人社厅履行法定职责，自2017年9月起领取基本退休费、享受基本养老保险待遇，该申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的应当予以受理的条件，故被告作出的不予受理复议决定符合法律规定，且并未影响原告的实体权益，不应纳入行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、（八）项和第三款之规定，裁定如下： 驳回原告储恩华的起诉。 诉讼费50元退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  杨晓鹏 审判员  董凤瑞 审判员  张振岭 二〇二〇年六月三十日 书记员  管力明