山东省日照市岚山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1103行初21号 原告日照开发区华利木器厂，住所地日照经济开发区秦皇岛路，营业执照注册号3711021850028-1. 法定代表人丁立国，厂长 委托诉讼代理人胡洁涵，北京冠领律师事务所律师 委托诉讼代理人杨天鹏，北京冠领律师事务所律师。 被告日照市东港区北京路街道办事处，住所地日照市东港区临沂南路399号，统一社会信用代码113711000043288042。 法定代表人杨宗祥，主任。 出庭应诉负责人范文海，街道办事处副主任。 委托诉讼代理人刘玉梅，山东律苑律师事务所律师。 被告日照经济技术开发区综合行政执法局，住所地日照市东港区郑州路79号，联系电话0633-8350621，统一社会信用代码11371100MB279078XH。 法定代表人丁斌，局长。 出庭应诉负责人王文集，副局长。 委托诉讼代理人刘成森，山东律苑律师事务所律师。 委托诉讼代理人许国华，该局执法科科长。 原告日照开发区华利木器厂诉被告日照市东港区北京路街道办事处、日照经济技术开发区综合行政执法局行政强制一案，本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告法定代表人丁立国及其委托诉讼代理人胡洁涵、杨天鹏，被告日照市东港区北京路街道办事处出庭应诉负责人范文海及委托诉讼代理人刘玉梅，被告日照经济技术开发区综合行政执法局出庭应诉负责人王文集及委托诉讼代理人刘成森、许国华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告日照开发区华利木器厂向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告于2019年6月12日强行拆除原告位于日照经济技术开发区××路的厂房一处的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告的坐落于日照经济技术开发区××路的厂房一处，2012年被划入土地征收范围，但原告起初并不知晓。2017年5月23日，原告通过政府信息公开申请的方式，才知悉该地已被日照市人民政府心2011年第三批城市建设用地项目所征收。2019年6月12日8时30分，二被告强行将原告厂房非法拆除，室内物品全部被埋入废墟当中，造成了原告方巨大经济损失，被告行政行为严重违法。为维护当事人的合法权益，特依照行政强制法及行政诉讼法的有关规定，提起行政诉讼。 被告日照市东港区北京路街道办事处（以下简称“北京路街道办事处”）辩称，原告企业属于村办集体企业，在该地上的建筑物未经批准建设，为违章建筑。北京路街道大董家村村民委员会通过党员扩大会议决定对该违章建筑予拆除。拆除行为属于村民自治行为。在拆除前，于2019年3月21日，日照经济技术开发区综合行政执法局已书面告知原告未经批准建设的瓦房、采板房等涉嫌为违法建筑，限原告自该通知之日起三日内提供国土、规划审批手续，如不能提供，将根据相关法律法规依法处置。经日照经济技术综合行政执法局向国土、规划部门及住房和建设局核实信息，该地上建筑物均未办理相关的不动产登记手续。在拆除时，北京路街道大董家村村民委员会已尽到了审慎义务，已将室内全部物品予以搬离清空，并未给原告造成房屋内物品财产损失。北京路街道办事处未给原告房屋进行强制拆除，故请求依法驳回原告的起诉。 被告日照经济技术开发区综合行政执法局（以下简称“开发区综合行政执法局”）辩称，除同意被告北京路街道办事处辩称意见外，被告开发区综合行政执法局未参与和实施强拆活动，请求驳回原告的起诉。 被告北京路街道提交如下证据：1.企业法人申请开业登记注册书、企业法人章程、日照市土地管理局关于石臼街道小滩村等使用土地的批复，证实日照开发区华利木器厂系村办集体企业；2.大董家村村民委员会党员群众代表会议会议记录和通知，证明涉案房屋系大董家村村民委员会经党员群众代表会议后，依法清理该地块上的房屋等地上附着物；3.日照市国土资源局经济技术开发区分局关于日照开发区华利木器厂建设有关事项的复函、日照经济技术开发区规划服务中心，日照开发区华利木器厂相关建筑规划手续办理情况、日照市东港区住房和城乡建设局的复函、日照经济技术开发区综合行政执法局告知书，证明涉案房屋系违章建筑,未取得相关产权手续；4.公证书和视频资料,证明涉案房屋系日照东港区大董家村村民委员会拆除涉案房屋内的物品全部搬出，未有毁损 被告开发区综合行政执法局提交如下证据：1.日照市国土资源局经济技术开发开发区分局关于日照开发区华利木器厂建设有关事项的复函复印件；2.日照经济技术开发区规划服务中心关于日照开发区华利木器厂相关手续规划手续办理情况复印件；3.日照市东港区住房和城乡建设局的复函复印件一份；4.日照经济技术开发区综合行政执法局告知书、照片打印件一份。上述证据，能够证实涉案的房屋经查没有任何的合法手续。被告已向原告发出了告知，但开发区综合行政执法局没有参与涉案房屋的强拆。 原告质证认为，对被告北京路街道办事处提供的证据的质证意见是：对证据1真实性认可，证明目的不认可。企业章程中关于企业财务管理制度和利润分配形式以及企业管理机构的产生形式、决策程序等内容均为空白，违反《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第六条的规定，不能证明涉案企业是集体企业，并且，企业性质与本案被诉行政行为没有关联性。使用土地的批复末尾载明：抄送省土地管理局市建委。可以证明原告征收土地并建设厂房的用地和规划已经过相关部门的同意、建设合法。对于证据2真实性认可、证明目的不认可。会议记录里体现了村委会是应上级部门联合调查的要求，决定依法清理建筑物。原告认为此处的“上级部门”证实本案二被告为适格被告。会议记录它所体现的是涉案房屋是在征收和拆迁的范围内产生的拆除行为。因此，结合法律规定，村委会不具备在征收行为中实施强拆的权利，不能认定是村委会实施的拆除行为。建设厂房等相关建筑物，通过原告的举证，可以证明原告建设的房屋是缴纳了征地补偿费和出资建房后才进行的行为。对于证据3国土规划和住建局的复函真实性认可、关联性以及证明目的不认可。第一、本案审查的是强制拆除行为的合法性问题，与涉案土地和房屋是否有手续没有关系；第二、开发区国土局和规划服务中心，未查询到相关档案，并不能证明原告的房屋建设属于违法。因为涉案土地和房屋建设年限比较久，没有相关的权属证明，属于历史遗留问题，且在建设当时没有法律规定如何规划建房。对于执法局的告知书真实和关联性认可、合法性与证明目的不认可，该告知书仅是一个通知行为，其于2019年3月21日作出，本案强拆行为发生时间是2019年6月12日，在拆除前，执法局没有依据法律规定作出决定书，也没有等待该通知书的起诉期限，即实施了强拆行为，违反行政强制法第四十四条规定，因此不产生认定为违法建筑的法律效力，该告知书的作出机关证实本案被告开发区综合行政执法局通知书作出后，不到三个月的时间内，涉案房屋即被拆除，且恰巧被告开发区综合行政执法局也在现场，从时间和空间上，两行为具有连续性和承接性。因此应当认定被告开发区综合行政执法局与被告北京路街道办事处共同实施了强制拆除行为；第三、该告知书与被告开发区综合行政执法局在答辩中所称房屋为村委会自行拆除的观点相矛盾；证据4真实性和证明目的均不认可，首先，视频资料的录制时间较短，且不连续，不能全面客观反映原告房屋内财产物品状况；其次物品清点清单中记载的家具不全，原告房屋中有大量不可移动的家具并未搬出，也未进行清点；最后我们认为公证书的内容，是对于厂房现状以及室内外物品清点的情况进行的证据保全，并未提及拆除行为是何人实施的，不能证明是村委会进行拆除的证明目的。 原告对被告开发区综合行政执法局提供的证据的质证意见，鉴于其提供的证据与被告北京路街道提供的证据3是完全相同的，所以质证意见同对被告北京路街道办事处的质证意见。 原告为证明自己的主张向法庭提供了如下证据：1.集体土地使用权证书复印件,原告是土地所有权人；2.日照市土地管理局关于农用地转建设用地的批复复印件及征用土地补偿协议，以及土地补偿费的缴纳凭证复印件，证明原告取得涉案土地手续合法；3.建房出资收据若干以及房屋建造过程中的照片四张复印件，证明案涉房屋是原告的法定代表人及厂内主要负责人由个人分别出资建设，建设时间是1993年至1996年，分两次建设完毕，经过了大董家村村委会、北京路街道办事处和规划局的批准，属于合法建设筑；4.公证书两份、房屋被拆前的航拍图一张、房屋评估明细表两份，均为复印件，证明房屋被强拆前的基本情况；5.强拆现场视频资料一份、照片八张及参与强拆人员的职位证明，证明北京路街道办事处副主任范文海、北京路街道办事处人大工委主任万修光、开发区综合行政执法局车辆及工作人员均到场实施了强拆行为，两被告是本案的适格被告。 被告北京路街道办事处质证认为，证据1的真实性予以认可，但是，通过原告提供的该份证据，能够证实该企业的性质为集体企业。对日照开发区大董工艺木器厂营业执照，与本案没有关联性，而且其经营期限是自1993年10月7日至1997年10月7日，已过期。对集体土地使用关于集体土地建设用地使用权证的真实性予以认可，但是，该土地使用权者系村办企业，根据被告提供的工商登记机关的营业性企业民事责任确认书中关于该企业的产权，应归日照市东港区北京路街道大董家村村民委员会。对证据2的真实性予以认可，该证据石臼街道大董家村工艺木器厂因建厂房使用本村非耕地1320平方（一亩九分八厘），该木器厂并非丁立国注册的公司，而是村办集体企业；对于征用划拨土地补偿安置协议系复印件，案涉土地系大董家村集体所有，因兴办村集体企业，而将产权证办在了日照开发区华利木器厂名下，对于1993年12月9日和1996年10月29日的两张收款凭证，系日照市石臼办事处大董家村收取，而根据我国相关法律规定，土地款应当交由国家土地相关部门或者是财政部门而非村委会，即使其向村委会交纳了土地款，土地使用权也未实际发生转移。对于1997年12月2日收据的真实性予以认可，但是，罚款项目为补缴征用土地款，因日照开发区华利木器厂属于村属集体企业，所以，其实际的产权人为日照市东港区北京路街道大董家村村民委员会，而对于收到条，未经证人出庭作证，对其真实性不予认可。且对于收条中所显示的建房地址并未有详细的记载，不能证明系案涉土地上建设房屋所收取的款项。对于证据4均系复印件，不能显示该照片拍摄的具体地点以及具体时间，不能证明与本案有关联性，对其真实性不予认可。对于丁立国作为申请的公证书真实性予以认可，但是该公证书作出的时间是2018年10月9日，对于该公证书当时进行公证的物品、附属物，不能证明在2019年6月12日拆除时依然存在，且华利木器厂属于村办企业；对于丁立勋作为申请人制作的公证书，对其真实性予以认可，但是对其证明目的不予认可，其制作时间为2018年10月9日，在公证书中申请中称其为日照开发区一木木器厂法定代表人，因为公司尚未清算，为避免以后发生公司资产问题发生纠纷而申请的证据保全，而本案的原告为日照经济技术开发区华利木器厂，该公证书与本案没有关联性。对于证据6的真实性不予认可，该评估表系复印件，且系单方制作，对其客观性和公正性不予认可，该制作的时间为2017年4月25日，本案涉案房屋和附属物是在2019年6月12日被村委会组织拆除，不能证明该评估明细表中所列的上述物品在涉案房屋拆除时仍存在于坐落土地上。对证据5被告北京路街道办事处和相关部门工作人员出现在拆除现场，也仅仅是为了维持秩序、做好拆除违章建筑现场的疏导服务等保障工作，不能由此推定被告是具体实施强制拆除的活动的行为主体。日照开发区华利木器厂是村办企业，那么由大董家村村民委员会经党员和村委会决定对村企进行拆除，不存在违法行为。北京路街道办事处作为现场疏导服务等保障工作，也亦不存在违法行为，不能由此推定北京路街道办事处为适格的被告。 被告开发区综合行政执法局质证认为，同被告北京路街道办事处的质证意见。补充说明：原告提交的证据1该集体土地使用权证书明确载明，原告仅是涉案土地的使用者，而不是土地的所有权人，土地的所有权归属于集体所有，即大董家村村民委员会。被告开发区综合行政执法局有关人员出现在大董家村村委会拆除建筑现场，是因为被告开发区综合行政执法局具有在辖区内对建设及拆除现场进行巡查、防止影响城市环境行为的责任，这并不能够证实被告开发区综合行政执法局亦参与了大董家村村委会的拆除行为。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对被告北京路街道办事处和被告开发区综合行政执法局提供的证据的真实性，本院予以确认。对原告提供的证据真实性本院亦予以确认。 经审理查明，原告日照开发区华利木器厂前身为日照开发区大董工艺木器厂。该厂坐落在日照经济技术开发区秦皇岛××（××街道××董家村集体土地内）。1995年7月5日，为经营方便，以村办企业名义注册了日照开发区华利木器厂，法定代表人为丁立国，并于该日开业。该企业由丁立国与其兄弟丁立勋自筹资金共同出资兴办，大董家村村民委员会未进行任何出资。1993年7月10日，日照市东港区石臼街道办事处划拨土地1320平方米（1.98亩）为该厂使用。1993年10月30日，日照市土地管理局下发[1993]日土使字39号《日照市土地管理局关于石臼街道小滩等使用土地的批复》文件，将包括在上述土地面积计入了日照市一九九三年建设用地指标，原告取得上述1320平方米土地使用权，但土地权属仍归集体所有。1995年11月13日，经日照市国土资源审批，原告日照开发区华利木器厂取得由日照市人民政府颁发的日集建（95）字第16（93）006号《集体土地建设用地使用证》。1993年和1996年，原告分两个时间段进行了厂房及附属设施建设。原告在建设中违规超面积使用土地，后被处罚补交了土地使用款项。原告在厂内所建设的厂房主要用于车间、职工宿舍等用途，丁立国、丁立勋两出资人也建设了房屋在厂内居住生活，在村内未占用其他的村集体宅基地使用权。1999年3月11日，原告企业经申请批准更换了注册号，新注册号为3711021850028，企业性质为非公司法人组织，企业类型为集体所有制，住所产权为自有所有权。后来，由于经不善，该企业未经连续年审，被工商管理部门于2005年1月24日吊销了营业执照。2011年10月12日，由日照市国土资源局日照经济开发区分局发布《关于大董家村拟征收土地补偿安置方案》。2012年4月9日，日照市人民政府根据2012年3月30日《山东省人民政府建设用地批件》发布2012年第21号征收土地公告，所属土地范围包括北京路街道大董家村，原告厂区所用于的土地均在被征收土地范围之内。为了拆迁原告厂房及设施，被告北京路街道办事处和北京路街道大董家村村民委员会协同做原告思想工作，并对原告企业固定财产进行评估，但最终未能就拆迁补偿款额达成协议。2018年9月29日，丁立国和丁立勋均请求公证处对厂区内所有有财产进行了公证登记，公证机关对此出具了公证文书。2019年3月21日，被告开发区综合行政执法局向原告发出《告知书》一份，告知内容为：经查，你单位在秦皇路北、兴业春天小区东侧建有瓦房、采板房等建筑物，涉嫌为违法建设。现对该建设进行核实信息，请你单位在三日内提供建筑物的国土、规划等有关合法手续，否则将根据相关法律法规依法予以处置。2019年6月12日，由北京路街道大董家村村民委员会组织有关人员并动用机器设备，对原告的厂房及设施全部予强制拆除。被告开发区综合行政执法局和被告北京路街道办事处的有关负责人员均在拆除现场。 本院认为，本案争议的焦点是，被告主张涉案被强制拆除的原告的企业厂房等系违法建设事由是否成立；被告主张两被告均不是本案的不适格被告事由是否成立；本案强制拆除房屋行为是否合法。 原告日照开发区华利木器厂在工商行政部门登记的企业性质为集体所有制企业，但大董家村委会对该企业并未实际出资，实际出资人为丁立国和丁立勋两人。在设立日照开发区华利木器厂前，该企业即已经取得了集体土地建设用地使用权。为生产经营在该土地上建设的厂房等设施，具有正当理由。该企业虽被吊销营业执照，但仍具备诉讼主体资格。被告开发区综合行政执法局在《告知书》中认为，原告方的建筑物（构筑物）涉嫌违法建设，但最终未对其作出相应的认定，对被告的该项事由，本院不予支持。 村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内决议涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行房屋、土地征收征用补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”、“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。本案北京路街道大董家村村民委员会不具有强制拆除的主体资格。根据本案现有事实和证据，两被告均在当时的拆除现场，并非两辩称的仅仅是为了维持秩序，或者对辖区内对建设及拆除现场进行巡查而履行职责，该项理由不成立，本院不予采信。北京路街道大董家村村民委员会所进行的区域内房屋拆迁和违法建设房屋拆除的改造活动，是根据上级统一布置要求，该事实由村委会会议记录内容体现，以及根据日照市国土资源局日照经济开发区分局发布的有关大董家村征收土地补偿安置方案，对应当给予合理补偿的房屋在拆除前也进行了评估鉴定，但因与原告未能就补偿价格协商一致，即采取了强制拆除的方式，故对该行为应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目中的房屋、土地征收征用补偿中给予共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。故两被告均为本案适格的被告。对两被告均辩称不为本案适格的被告事由，本院不予采信。 涉案房屋无论是否属于违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》强制执行程序的一般规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告行政相对人履行，行政相对人收到催告书后有权进行陈述申辩。经催告，行政相对人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对需要强制拆除的，行政机关应当予以公告，限期行政相对人自行拆除。行政相对人在法定期限内不复议、不诉讼，又不履行的，行政机关可以依法强制拆除。在未履行任何法定程序的情况下，即对原告房屋实施了强制拆除行为，违法行政强制程序，行为违法，两被告应当共同对该违法行为承担法律责任。 综上所述，原告请求确认两被告对原告的房屋实施强制拆除行为违法理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 确认被告日照市东港区北京路街道办事处与被告日照经济技术开发区综合行政执法局于2019年6月12日对原告日照开发区华木器厂房屋及附属设施予以强制拆除的行为违法。 案件受理费50元，由被告日照市东港区北京路街道办事处与被告日照经济技术开发区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。 审 判 长  牟立华 人民陪审员  胡顺成 人民陪审员  傅志强 二〇二〇年六月十七日 法官助理 孙玮 书记员 孟竹格