辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终111号上诉人（原审被告）：台安县自然资源局。住所地：台安县行政新区。法定代表人：张德发，局长。委托诉讼代理人：高辉，该局工作人员。委托诉讼代理人：李曙光，辽宁平成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：车明鉴，男，汉族，1975年2月18日出生。住址：海城市。上诉人台安县自然资源局（以下简称台安自然局）因与车明鉴土地行政处罚一案，不服海城市人民法院（2019）辽0381行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，台安县国土资源局（以下简称台安国土局）于2015年2月9日，对车明鉴作出台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定，决定：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3、处以非法占用耕地每平方米20元罚款，计人民币11660元；耕地以外的其他土地每平方米10元罚款，计人民币14550元，罚款合计人民币26210元。认定事实为：车明鉴于2009年在台安县××力房镇××村××2037.5平方米土地建设、经菅台安县明鉴建筑材料制品厂。其中，1454.72平方米(村庄，地类代码203)符合高力房镇土地利用总体规划，582.78平方米（旱地，地类代码013）不符合高力房镇土地利用总体规划。车明鉴对该处罚决定不服，向海城市人民法院（以下简称海城法院）提起行政诉讼，海城法院于2019年4月8日作出(2019)辽0381行初51号行政判决，一、撤销台安国土局作出的台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定；二、责令台安国土局于本判决生效之日起60日内，重新作出行政行为。判决生效后，台安自然局于2019年6月6日作出台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定。认定的事实、依据的法律法规与台国土资罚字[2015]8号行政处罚决定一致。原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”、第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，台安自然局具备作出土地行政处罚决定的法定职权。台安自然局依法院生效判决作出的被诉行政处罚决定，与台国土资罚字[2015]8号行政处罚决定内容一致，其依据的事实证据也系2014年制作、取得，并未进行重新调查取证，其提供的证据不足以证明处罚认定的违法事实；另依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，对违法占地建设的建筑物及其他设施应区分是否违反土地利用总体规划，并依法予以处罚，台安自然局提供的证据并不能证明车明鉴非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施所占用的土地是否符合规划，故台安自然局作出的被诉行政处罚决定事实认定不清、程序不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的（三）违反法定程序的”的规定，故对车明鉴的诉讼请求，予以支持。关于台安自然局提出的车明鉴起诉超过起诉期限的主张，没有事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第百零二条之规定，判决一、撤销台安自然局作出的台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定；二、责令台安自然局于本判决生效之日起60日内，重新作出行政行为。案件受理费50元，由台安自然局承担。上诉人台安自然局不服原审法院上述行政判决，向本院上诉。其上诉请求是：1、撤销海城法院(2019)辽0381行初317号行政判决；2、请二审法院对此案重新审理，依法判决支持上诉人所做出的处罚。理由是：一、一审法院判决书中认定上诉人提供的证据不足以证明处罚认定的违法事实，是错误的。在(2019)辽0381行初51号海城法院一审判决中，对违法事实、处罚的法律依据、适用条款均予以认定，只是判定作出行政处罚决定系“期限未满作出”的，属于违反法定程序。所以上诉人按照该判决对此案送达程序做出重新送达，符合法律程序。所以，在该案中一审法院认为上诉人提供的证据不足，是没有依据的，也是不正确的，在一审中上诉人已将全部证据向海城法院提供，足以证明被上诉人的违法事实存在，处罚是按照法律规定对被上诉人进行处罚的，无论是事实依据还是法律依据都十分充分，请二审法院予以认定。二、一审判决认为上诉人提供的证据不能证明违法用地地上新建的建筑物及其他设施是否符合规划，是错误的。在一审庭审中，上诉人已向一审法院提供了该处土地的“规划情况说明”，说明上已明确了规划情况，所以一审法院以该理由撤销上诉人的行政处罚是错误的。综上，一审法院撤销上诉人的行政处罚的理由是不存在的，请二审法院依法驳回一审法院判决，支持上诉人的处罚决定。被上诉人车明鉴辩称：一、本人2006年被台安县高力房镇党委书记(丁奇，至今以退修在家)“招商引资”到台安县××力房镇××村投资建筑材料厂。使用工业废渣做原料，是环保高附加值国家提倡的项目，得到了镇级免税的政策。厂址建在马坨“原果园”地上，非垦地可以建厂是合理合法的运营。二、本厂有一万多平，一百多平厂房是2006年建设的，2008年建设狗圈、围墙，在建完几年后，台安自然局来到本厂，说有2038平是违建。其中旱地583平，村庄1455平。直到2015年2月份，台安自然局分别下达了“行政处罚告知书”、“行政处罚听证告知书”、“行政处罚决定书”。对2038平地新建筑物进行没收及罚款之决定。决定书是2015年2月9日，但到2018年台自然局也没有对本厂处罚。可在2018年末台安自然局要求本人执行2015年2月9日的行政处罚。本人不同意，才将台安自然局告上法庭。海城法院也以证据不足，属于违反法定程序，撤销了(2015)8号行政处罚决定。之后，我到台安自然局补办土地使用手续，见到有关领导，相关领导确说，先交罚款后能不能补办了使用手续还不一定。几日后，又在2019年6月6日又给我下达了行政处罚决定书。因此，我又将该局告上法庭。海城法院以台安自然局举出的所有证据，没有一样能证明本厂在2038平里有新建筑物为由，撤销了台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定。三、租地合同已标明：马坨委会硏究决定，取得镇政府同意(招商引资而来)同时标明(原果园地)没有标明有其它地类，所以只需办理工商营业手续。四、本人在半年前了解到：台安自然局称2038平不符合房整体规化，其中1455平庄村是可以办理土地变更手续的。而583平旱地是不能办理土地变更手续的。五、本人认为：台安县××力房镇××村政府及领导有意隐瞒土地事实真相，欺骗外地商人来投资建设，后勾结台安自然局来处罚本厂，导致本厂无法经营下去，严重破坏我省营商环境。证据：台安自然局接到8890马坨民举报，时间是2014年，马坨政府拿出土地规划图，说有2038平村地和旱地。本人在2006年承包马坨(果园)地时为什么没有拿出此图，而在2014年台安自然局来时才拿出。因此，本人认为台安县××力房镇××村领导有意破坏本厂，导致本厂无法经营下去，严重破坏我省营商环境是违法行为。六、请说明：马坨在2014年拿出的土地规化图的真实性。1、如果真实，马坨为什么不在2006年签订合同时拿出，这是在欺骗本人。2、如果不真实，相关领导及有关部门是在询私枉法。3、在2038平上没有一样是新建筑物，全都是在台自然资源局来到本厂前建成的，所以不属于违章建筑，因此本人不接受认何没收和罚款。七、请求贵院了解事实真相，合法判决，还本人一公道，改正有关部门之错误，保护我省营商环境。本院二审查明的事实除与一审查明的事实基本一直外，另查明：2015年，台安县××力房镇××村民委员会（以下简称马坨委会）以车明鉴、崔金海为被告，向台安县人民法院提起民事诉讼，请求确认马坨委会与车明鉴签订的土地转包协议无效，车明鉴返还马坨委会承包土地16.33亩。台安县人民法院作出（2015）鞍台民黄字第242号民事判决书，一、确认马坨委会与车明鉴签订的土地转包协议无效；二、车明鉴返还马坨委会承包土地16.33亩。车明鉴不服上诉至本院。2016年2月22日，本院作出（2015）鞍民三终字第00459号民事判决，驳回车明鉴上诉，维持原判。又查，台安国土局于2019年1月31日，更名为台安自然局。本院认为，本案的焦点是：一、台安自然局作出的台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定是否符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定；二、台安自然局依据台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定所认定的事实，作出的台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定，是否违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。首先关于台安自然局作出的台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定是否符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定的问题。按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，结合本案，一是车明鉴承包马坨委会建厂用地包括旱地在内的农村集体土地，并未按《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，办理农用地转用审批手续。二是车明鉴与马坨委会签订的土地转包协议，本院已于2016年2月22日以（2015）鞍民三终字第00459号民事终审判决确认无效，并要求车明鉴将转包土地返还马坨。显见，车明鉴建厂所占用的马坨集体土地无法律根据。三是车明鉴建厂所占用的582.78平方米旱地，不符合高力房镇土地利用总体规划。台安自然局据此作出责令退还非法占用的土地；没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；并对非法占用耕地处以相应的罚款，符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。其次，关于台安自然局依据台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定所认定的事实而作出的台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定，是否违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的问题。固然，台安自然局认定车明鉴的违法事实仍依据台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定所认定的事实。就本案而言，车明鉴与马坨委会签订土地转包协议后，建厂所占用土地即违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，且这种违法状态持续至今。台安自然局作出的台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定所认定的事实，与台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定所认定的事实，均是对其持续违法状态的认定。原审法院(2019)辽0381行初51号行政判决作出撤销台安自然局台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定，是因台安自然局作出的该决定“系在行政处罚告知的陈述、申辩权利行使期限未届满时作出，且处罚决定未送交车明鉴，台安自然局向本院提交的证据、依据不足以证明其作出行政处罚决定的程序符合＜中华人民共和国行政处罚法＞第五章的规定，属于违反法定程序”。显见，原审法院对台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定是因其行政处罚程序违法而撤销。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十条第二款“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制”的规定，台安自然局依据台国土资罚字（2015）8号行政处罚决定所认定的事实，作出的台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。原审法院以“台安自然局依法院生效判决作出的被诉行政处罚决定，与台国土资罚字[2015]8号行政处罚决定内容一致，其依据的事实证据也系2014年制作、取得，并未进行重新调查取证，其提供的证据不足以证明处罚认定的违法事实”以及“对违法占地建设的建筑物及其他设施应区分是否违反土地利用总体规划，并依法予以处罚，台安自然局提供的证据并不能证明车明鉴非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施所占用的土地是否符合规划，故台安自然局作出的被诉行政处罚决定事实认定不清、程序不符合法律规定”为由撤销台安自然局于2019年6月6日作出台自然资罚字(2019)27号行政处罚决定，系属适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销海城市人民法院（2019）辽0381行初317号行政判决；二、驳回车明鉴的诉讼请求。一二审诉讼费用各50元由车明鉴承担。本判决为终审判决。审判长 李 群审判员 周庆文审判员 张 冬二〇二〇年六月十五日书记员 倪莎莎