浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初534号 原告楼国康，男，1955年6月24日出生，汉族，住浦江县,现住浦江县。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处，住所地浦江县浦南街道平七路1号。 法定代表人王军勇，主任。 委托代理人黄玄耀，浙江良友律师事务所律师。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会，住所地浦江县浦南街道文溪村。 法定代表人楼开长，主任。 委托代理人黄英，浙江仙华律师事务所律师。 原告楼国康与被告浦江县人民政府浦南街道办事处、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会房屋拆迁管理其他行政行为一案，原告于2019年6月6日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年11月18日公开开庭审理了本案。原告楼国康、被告浦江县人民政府浦南街道办事处法定代表人王军勇及委托代理人黄玄耀、第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会委托代理人黄英到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，依法延长了审限。现已审理终结。 原告楼国康诉称，原告在浦江县浦南街道文溪村拥有合法的宅基地和房屋。2017年1月10日起，浦江县政府违规违法，逼迫、胁迫原告签约的过程。由于原告一直坚持认为《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》（以下简称《县安置办法》）违反了十几个法律法规，既不合法，补偿安置标准也很不合理（远低于市场价格），所以不同意签订《补偿协议》，但是在2017年1月14、15日，被告通过株连的办法，限制原告的人身自由，两天一夜不让原告休息和睡眠，三级被告一刻不停地轮番欺诈、恐吓、威胁，逼迫原告在安置协议书签字。因为涉案“协议”是在被告欺诈、胁迫的情况下逼迫签订的，违背了原告的真实意思，违反了合同法、物权法、《条例》等法律法规的强制性规定。所以原告依法第2条起诉、依法第53条请求一并审查《县安置办法》；依法第75、76条请求同时判令被告增加补偿和行政赔偿。最近金华市中院裁定书裁定，原告之前所起诉的被告浦江县政府不适格，浦南街道办事处是适格被告。为此，向贵院提起诉讼。特别强调的是，本案涉及原告房屋合法的土地使用权和房屋产权，由于被告违法征收房屋、逼迫签订协议而引起的诉讼，属于因不动产提起的诉讼，依照行政诉讼法第四十六条第二款，法院应当受理。故原告诉请：1、判决确认被告胁迫原告与第三方签订《城中村改造补偿安置协议》的行政行为违法、并撤销这个协议；2、对《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》的违法违规条款（例如第四、十四、十八条）进行合法性审查，确认其为“不合法的规范性文件”，并且责令被告（补救措施）依法修改其中不合法的补偿标准；3、判令被告依法作出新的补偿和行政赔偿（给予原告返造地基或排屋2.5间，或者再增加补偿和行政赔偿给原告损失至少130万元）；4、诉讼费用由被告承担。 原告楼国康向本院提交了以下证据： 1、国有土地划拨土地使用权证，证明安置款应按照国有土地上房屋的补偿标准进行补偿； 2、浦南街道办事处官微文章“三组镜头看文溪签约”，证明原告被被告胁迫签约，不是原告的真实意愿； 3、浙江省国土资源厅政府信息公开告知书，金华市、浦江县国土局政府信息公开答复书各1页，证明文溪社区被征收的房屋，未涉及土地征收； 4、浦江县人民政府官网网页1页，证明浦江县政府没有发布文溪社区房屋征收的决定公告； 5、浦江网网页2页，证明胁迫签约； 6、浦江新闻网网页，证明动用公安民警逼迫签订协议； 7、文溪村志第58页，证明文溪村早在1997年就成为城区居委会，在城中村改造前已经列入城市规划区，文溪社区集体土地上房屋应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿； 8、原浦南街道办事处主任张杰写给被征收人的拆迁补偿结算单子4页及陈春晓等六人的证人证言，证明《浦江县安置办法》制定时故意语言模糊，被征收人被诱导、被欺骗签约，原浦南街道办事处主任张杰写给我们的拆迁补偿结算单子完全属实； 9、文溪社区第9、18队拆迁意向表，证人楼某1、楼某2证人证言（2018）浙0781行初134号判决书，请求撤销县安置办法及村实施方案的申请报告，文溪村民在兰溪法院起诉撤销协议的案件号，信访事项告知书，共同证明文溪村涉改户多数人对安置补偿标准太低不满意，反对拆迁； 10、文溪城中村改造公告及公布的安置情况表，证明补偿标准偏低； 11、书证浦江县人民政府关于《浦江县城北区块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见的公告，证明现在的县安置办法没有原来的合理； 12、文溪社区旧城改造模拟拆迁申请书，证明2012年模拟拆迁产权调换规则可参照城区北块旧城区改建项目； 13、关于善庆村、虞宅村旧村改造的网页2页，证明文溪社区改造也可以如此方案安排； 14、华欣府邸商品房目前套间价格情况4页，证明安置补偿价格过低； 15、楼国林、张小燕不动产权证及2017年2月16日签订的房屋买卖合同，证明县安置评估办法评估的货币补偿违法，应判决为不合法，县安置评估价格太低； 16、评估方案说明，证明由浦江县政府单方面指定的天正房地产评估公司按照七八年前石埠头宅基“指标价”来估价，侵害了文溪村民的利益； 17、天正公司主要业绩总结报告的微信图片，证明浦江天正房地产估价事务所有限公司承担了浦江县境内所有城区旧城改造和新建安置房及大部分旧城改造拆迁项目的评估工作，文溪村旧城改造的评估工作由浦江县政府单方面指定天正房地产估价事务所进行，对被征收人的货币价格评估太低、对新建安置房的估价太高，两头掠夺和侵犯了被征收人的合法权益； 18、浦江网网页图片1页，证明金狮湖东两地块拍卖分别以成交价16940元/㎡总价13.3165亿元和成交价20000元/㎡总价7.5124亿元成交，对于文溪村房屋征收的价格太低，安置办法不合法； 19、浦江县农办网页，证明《浦江县农村住房改造建设实施办法》自2017年11月20日起施行，办法规定可以用垂直式安置，原告所在地文溪村的集体土地上房屋也应该可以安置垂直式房屋； 20、浙中生态廊道浦江县城区段一期（金狮湖保护与开发工程二期）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿），证明文溪社区安置房高层公寓评估价格是8500元/平方米，这个相当于重置价，文溪社区被征收人的房屋的货币安置价格也应该按照此价格补偿，文溪社区的2600元/平方米价格定得太低； 21、浦政告〔2017〕30号浦江县人民政府房屋征收决定公告（摘录），证明与文溪社区同等情况的珠红村安置公寓价格是8500元/平方米，文溪村货币安置价格至少8500元； 22、金狮湖保护与开发工程二期项目房屋征收评估结果公示（1组）照片，证明城改办在制定《县安置办法时》私心很严重，对文溪社区的货币安置价格很不合理； 23、照片1张，证明原告家的自来水表被挖掉了，被违规违法停水，应确认原告案涉的协议无效； 24、照片1张，证明原告家房屋已被拆除，被告采取株连式拆迁、停水等非法方式逼迫原告； 25、《浦江县居住出租房消防安全检查隐患通知书》图片，证明原告在2017年1月14日被骗入签约处，不准出来，连续三十个小时不让睡觉，逼迫签约。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处辩称，一、2016年8月10日，浦江县人民政府印发了浦政发[2016]19号《浦江县人民政府文件》，文件明确《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》已经县政府研究同意，于2016年9月15日起施行。依据浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四章实施程序，文溪社区组织编制了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》并于2017年1月9日经村民（社区）代表会议通过，同日被告将上述实施方案报浦江县城中村改造工作领导小组办公室书面审查，同日得到浦江县城中村改造工作领导小组办公室的书面批复，原则同意《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，可以组织实施。依据《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》第二条规定，2017年2月4日成立了文溪社区城中村改造指挥部，被告协助其在文溪社区城中村改造工作中进行政策宣传、指导、解读，耐心做好签约过程中的说服、引导工作。2017年12月2日村民代表大会通过《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案》修正案，至2017年12月19日文溪社区《城中村改造补偿安置协议》签约率达到99.89%。二、涉案《城中村改造补偿安置协议》合法有效。1、被告认为，2017年1月15日原告与文溪社区签订《城中村改造补偿安置协议》程序上符合法律、法规、规范性文件之规定，实体上权利义务完全遵循《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》的规定进行约束，签订协议是自愿达成的，是双方真实意思的表示，被告、文溪社区不存在采取欺诈、胁迫、停水、停电、殴打、连坐等手段迫使原告与文溪社区签订《城中村改造补偿安置协议》及其补充协议的情形，该协议应当合法有效。安置来源为楼国康名下的国有划拨土地证，认定占地74.68m2，可安置261.38m2套间，楼国康选择了面积261.38m2的货币安置。2、原告实体诉请有三项。其中第3项诉请为：判令被告作出新的补偿和行政赔偿，就该项诉请单独而言，新的补偿与行政赔偿是不能并列实施的，如果给予了新的补偿，何必再需行政赔偿呢？那岂不是一事二赔，显然于法无据。而行政赔偿程序的启动是有严格的前提条件的，至少案涉行政行为在未被确认违法之前是没有理由启动行政赔偿程序的，故该项诉请本身就自相矛盾，难以自圆其说。再者，原告的三项诉请明显有悖行政诉讼“一事一诉”原则，被告请求法庭予以释明，释明后原告如果坚持不改原来诉请，应当驳回其起诉。综上，被告认为原告诉请确认1-106号《城中村改造补偿安置协议》无效的事实依据和法律依据均不足，请求法院依法判决。 被告浦江县人民政府浦南街道办事处向本院提交以下证据： 1、《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》一份；证明浦江县城中改造规范性文件生效施行，有普遍约束力。 2、浦城改办[2016]2号文件《关于浦江县城中村改造一期工程前期相关工作的请求》、浦江县人民政府常务会议纪要[2016]5号各一份；证明浦江县城中村改造一期工程（包含文溪社区在内）已经浦江县人民政府常务会议同意通过。 3、《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及其修正案、村民代表签到表、会议记录各一份；证明浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案通过程序履行到位。 4、关于《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》及其修正案请示、批复各一份；证明《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》县城改办已同意； 5、文溪城中村改造指挥部成立文件一份，证明该指挥部为文溪社区城中村改造实施主体； 6、被告委托书及文溪社区公告一份；证明已履行发布公告义务； 7、1-106号《城中村改造补偿安置协议》一份，证明原告已签订安置协议； 8、《金华市婺城区城中村改造实施细则》一份；证明金华市管辖范围内有类似城中村改造行为。 9、浙政办发（2016）154号文件《全省“除除患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行政方案》，证明城中村改造是执行落实省委、省府决策部署的行为。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会辩称，一、浦江县浦南街道文溪社区城中村改造项目按县政府规定的文件办理，程序合法，符合法律规定。文溪社区根据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》制定了《浦江县浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，于2017年1月9日经社区居民代表大会通过，并获得浦江县城中村改造工作领导小组办公室批复同意。2017年12月2日经村民代表大会表决通过了《浦江县浦南街道文溪村（社区）城中村改造实施方案（修正案）》，同时向浦江县城中村改造工作领导小组办公室进行了备案。二、《城中村改造补偿安置协议》是原告与第三人自愿签订的，是双方真实意思表示，第三人不存在威胁、恐吓的行为。原告是在明知协议内容及权利义务的前提下与第三人签订《城中村改造补偿安置协议》。原告在腾空单上也进行了签字确认并将房屋交由第三人处置，更说明其对协议内容是明知且认可的。且楼国康按照协议领取了相应的安置补偿款，说明双方已按约履行相应的权利义务。综上，原告与第三人之间签订的《城中村改造补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效，被告并未实施威胁、恐吓行为，请法院依法驳回原告的诉请。 第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会向本院提交以下证据： 1、《城中村改造补偿安置协议》，证明原告与第三人自愿签订了《城中村改造补偿安置协议》，合法有效。 2、《腾空单》，证明原告明知《城中村改造补偿安置协议》约定的权利义务，自愿腾空并签约腾空单。 经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下： 一、对被告浦江县人民政府浦南街道办事处提交的证据1-9，第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会均无异议，原告楼国康对证据1-9的真实性、合法性均有异议。本院对被告浦江县人民政府浦南街道办事处提交的证据1-9的真实性均予以认定。 二、对第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会提交的证据1-2，被告浦江县人民政府浦南街道办事处均无异议，原告对证据1-2，的合法性均有异议，是被胁迫签字的。本院对第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会提交的证据1-2的真实性均予以认定。 三、对原告楼国康提交的证据1-25，被告浦江县人民政府浦南街道办事处及第三人浦江县浦南街道文溪社区居民委员会对证据1的真实性、合法性无异议；对证据2的真实性、合法性有异议，照片文字已经过原告编辑，不能作为证据使用；对证据3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；对证据4、5的关联性有异议；对证据6的真实性、关联性有异议，证明目的有异议，公安依法行政，并非胁迫签约；对证据7、8、13、14、15、17、18、22、23的的证据三性均有异议；对证据9中的判决书、信访事项告知书的真实性无异议，其余的证据三性均有异议；对证据10、16、19、20、21、25的真实性、合法性无异议，证明目的有异议；对证据11的真实性、合法性无异议，关联性有异议，只是征求意见稿；对证据12的证据三性均有异议，只是模拟，并未真实发生，不能作为证据；对证据24拆除的真实性无异议，证明目的有异议。经合议庭讨论，结合本案情况，本院对原告提交的证据1、3、7、10、11、15、16、19、20、21、23、24、25的真实性予以认定，对证据2、4、5、6网页中原文的真实性予以认定，对证据9中的判决书、信访事项告知书的真实性予以认定，其他证据因未提交原件或与本案无关联本院不予认定。 经审理查明，原告楼国康系浦江县浦南街道文溪村村民，在文溪村享有土地使用权面积68.17平方米的房屋，国有土地使用权证证号为浦国用（2008）第3394号。2016年8月10日,浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》，2017年1月9日，浦江县城中村改造工作领导小组办公室同意被告申报的《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始实施。原告楼国康以住房改造户名义于2017年1月15日与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社就上述涉案房屋签订了《城中村改造补偿安置协议》（编号为1-106号），协议认定合法建筑占地面积为74.68平方米，合法房屋建筑面积为143.12方米。以原合法建筑面积与安置建筑面积1:3.5的比例进行计算为261.38平方米；安置人口共计1人。房屋拆除补偿68494元、搬迁费1000元、临时安置费2862元；签约腾空比例奖按奖励政策规定支付。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，单价为2600元/平方米，楼国康对可安置建筑面积261.38平方米选择货币安置，货币安置总额679588元。协议约定，在规定签约期限内本项目签约率达到95%及以上，街道适时发布改造公告，协议自公告发布之日起生效。2018年1月23日被告浦南街道办事处委托文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社发布文溪村城中村改造公告，文溪社区居委会、文溪村股份经济合作社同日发布《浦南街道文溪村城中村改造公告》。2019年6月6日，原告楼国康向本院提起行政诉讼，原告在庭审中明确对要求被告重新补偿、赔偿的诉讼请求另案另行主张，故本案不再审查。 本院认为，被诉《城中村改造补偿安置协议》系依据《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》、《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》等相关规定，由原告楼国康以住房改造户名义与改造安置单位中共浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》系浦江县人民政府为规范城中村改造集聚区安置的规划、建设和管理所制定，故被诉《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法(试行)》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，本案被诉城中村改造补偿安置协议的法律后果应由原告楼国康所在的浦江县浦南街道办事处承担。 案涉《城中村改造补偿安置协议》实质是在城中村改造过程中，地方政府为实现公共利益和行政管理目标，以“收购”代替依法“征收”。但现行法律制度缺乏强制性收购的规定，对未达成收购协议的国有土地上房屋的收回，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序依法征收。本院认为，在坚持平等、自愿、等价、有偿原则的基础上，与房屋所有权人签订的相关收购协议，若已对房屋所有权人进行了公平合理的补偿安置，且不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，可不否定此种收购协议的合法性。本案中，浦南街道文溪社区城中村改造经文溪社区村民代表大会审议，并经浦江县人民政府批准同意。但原告持有国有土地使用权证，案涉房屋属于国有土地上房屋。根据已查明的事实，被告通过协议方式收回该房屋，并未对房屋进行公平合理的并不低于当时当地同区位同类房屋市场价格的评估，故案涉《城中村改造补偿安置协议》不能视为是在等价有偿原则的基础上签订的协议，该协议显失公平。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”故案涉《城中村改造补偿安置协议》应予撤销，协议撤销后，楼国康可以与浦江县浦南街道办事处就涉案房屋补偿安置事宜再行协商或通过法定途径解决。此外，原告诉请本院一并审查的规范性文件《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》于法不符，本院不予支持。综上，对原告要求撤销《城中村改造补偿安置协议》的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下： 一、撤销原告楼国康于2017年1月15日签订的编号为1-106号的《城中村改造补偿安置协议》； 二、驳回原告楼国康的其它诉讼请求。 本案受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈孝忠 人民陪审员  施庆威 人民陪审员  赵筱娟 二〇二〇年六月二十四日 代书 记员  邵衡丹 代书 记员  张若瑶