四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终884号 上诉人（原审原告）陶成国，男，1981年3月13日出生，汉族，住四川省成都市成华区。 被上诉人（原审被告）成都市人民政府。住所地：四川省成都市锦悦西路2号。 法定代表人罗强，市长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人罗扬，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人陶成国因诉成都市人民政府（以下简称成都市政府）土地行政征收一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初250号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 陶成国向法院起诉，请求确认成都市政府未批先征土地的行政行为违法。 一审法院查明，陶成国系成都市成华区龙潭乡保平村8组人员。2011年7月，陶成国与成都市成华区人民政府龙潭街道办事处（以下简称龙潭街道）签订《拆迁住房安置协议书》，载明“为保证省、市重点项目成绵乐客运专线建设用地的需要，按照成都市人民政府〔2011〕168号和成华区政府相关会议纪要，成华铁办〔2011〕17号文件精神，应广大社区居民的强烈要求，统一对保平2、3、7、8组居民实施先行拆迁、过渡安置”，并依照《成都市征地补偿安置办法》《成都市人民政府办公厅转发市国土资源局关于成都市征地补偿安置办法实施中有关具体问题意见的通知》和《成都市国土资源局关于转发四川省人民政府关于同意成都市征地地上附着物和青苗补偿标准修订方案的批复的通知》，约定了陶成国建房安置相关事宜及过渡费、奖励费、搬家费、地上附着物及附属设施补偿费等。2014年4月16日，原成都市国土资源局成华分局（以下简称成华国土分局）向成都市成华区龙潭街道保平社区8组作出《征收土地告知书》，载明“成都市中心城区2013年第十九批城市建设用地拟征收你组集体土地”，并告知拟征收面积、拟征地位置、拟征收用途、土地补偿标准、安置途径、青苗和地上附着物补偿标准等。2017年12月12日，成都市政府作出〔2017〕第37号《征收土地公告》（以下简称37号征地公告），载明“成华区龙潭街道保平社区1、2、3、7、8组及社区集体所有土地92.0719公顷，合1381.0785亩（详见附表）于2016年4月29日经四川省人民政府川府土〔2016〕556号文件批准征收，作为成都市中心城区2013年第19批城市建设用地”。2018年3月23日，原成都市国土资源局作出〔2018〕第6号《征收土地补偿安置方案公告》，载明“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，现将《成华区龙潭街道保平社区1、2、3、7、8组及社区集体征收土地补偿安置方案》（附后，以下简称本方案）和有关事项予以公告”。 另查明，2018年8月1日，陶成国向成都市政府邮寄《行政赔偿申请书》，以成都市政府非法征收集体土地为由，要求成都市政府对其进行行政赔偿。2018年8月30日，成都市政府经调查后作出《不予赔偿告知书》，认为目前征收土地补偿安置方案正在成都市政府的审查中，尚未批复，遂以土地征收行为尚未组织实施、陶成国的赔偿请求缺乏事实且不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定为由，决定不予赔偿。 一审法院认为，本案的争议焦点在于成都市政府是否存在未批先征行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，并规定了征收土地的土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗等的补偿标准。本案中，陶成国主张2011年签订《拆迁住房安置协议书》即已启动了土地征收程序，据此主张成都市政府存在未批先征行为。但前述协议仅对房屋拆迁安置进行了约定，而根据查明的事实，成都市政府于2017年12月12日依据四川省人民政府（以下简称省政府）作出的川府土〔2016〕556号《关于成都市中心城区2013年第19批城市建设用地实施方案的批复》（以下简称556号批复）作出37号征地公告，2018年3月23日原成都市国土资源局作出〔2018〕第6号《征收土地补偿安置方案公告》，将陶成国所在村社土地进行征收的事实及相关的补偿安置方案进行公告，且陶成国当庭表示已经看到公告。前述公告行为均符合法律规定。同时，陶成国在庭审中，自行陈述其耕种土地系2008年由村上租出，一直收取租金至收到征地告知书时。综上，本案尚无证据显示成都市政府存在未批先征行为。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陶成国的诉讼请求；案件受理费50元，由陶成国负担。 陶成国上诉称：2009年9月6日，成都市政府在未获征地批文的情况下，作出成办函[2009]213号《成都市人民政府办公厅关于中心城区征地批复后实施工作有关问题的通知》，凭空捏造了“征地批后”的事实。2011年8月，龙潭街道与陶成国签订《拆迁住房安置协议》，成华国土分局也于2014年4月16日发布了《征收土地告知书》。但是，省政府于2016年4月24日才作出556号批复，成都市政府更是在2017年12月12日才发布37号征地公告，其征地过程表明，成都市政府存在未批先征土地的违法行为。一审法院对成都市政府的违法行为不监督纠正，驳回陶成国的诉讼请求是错误的。陶成国请求：1.撤销（2019）川01行初250号行政判决；2.将本案发回重审。 成都市政府答辩称：根据省政府2016年作出的556号批复，其依法发布了37号征地公告，在被征地范围内予以张贴，启动了涉及龙潭街道保平社区1、2、3、7、8组集体土地征收工作，依法组织实施了涉及陶成国所在集体土地的征收工作，从未实施过陶成彬所称的未批先征土地的行为。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的案件事实相同，本院予以确认。 本院进一步确认，成办函[2009]213号《成都市人民政府办公厅关于中心城区征地批复后实施工作有关问题的通知》的主要内容，是成都市政府关于成都市中心城区（即成都市锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区和成都高新区）取得征地批复后，对各区人民政府及街道办事处、市国土资源局及其分局具体开展实施工作的分工，以及进行补偿安置工作的要求，通知中并无征收陶成国所在集体组织土地的内容。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”有具体的诉讼请求和事实根据，是提起诉讼的必要条件，并且公民、法人或者其他组织有提交证据证明其起诉符合法律规定的必要条件。本案中，陶成国起诉时的诉讼请求是确认成都市政府未批先征的职权行为违法。但土地征收活动是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多由不同行政机关独立实施的行政行为。本案中，陶成国起诉时并未明确其所诉的征收行为具体是指哪一个行政行为，严格来说属于诉讼请求不明确的情形。一审法院在认定成都市政府不存在未批先征的行政行为的情形下，又作出驳回陶成国诉讼请求的判决，即意味着认定成都市政府的行政行为合法，其处理确有不当。但鉴于一审判决的结果对陶成国的权益并未造成不利影响，本院在对一审判决指正的同时，不再撤销一审判决并驳回陶成国的起诉。综上，陶成国的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陶成国负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  王代伍 审判员  牟 琼 二〇二〇年六月十八日 书记员  伍 沿