银川铁路运输法院   行政裁定书   （2020）宁8601行初34号   原告苏珊，女，1989年10月6日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市金凤区。   委托代理人耿建强，宁夏综义律师事务所律师，特别授权代理。   被告银川市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。   法定代表人马建国，该委员会党组书记、主任。   出庭行政机关负责人蒋慧莲，该委员会监察室主任。   委托代理人王靖城、刘淼，广东格林（银川）律师事务所律师，特别授权代理。   第三人程河山，男，1962年11月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市金凤区。   原告苏珊诉被告银川市人民政府国有资产监督管理委员会行政确认一案，原告于2020年1月7日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书，通知程河山作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月11日公开开庭审理了本案。原告苏珊的委托代理人耿建强，被告银川市人民政府国有资产监督管理委员会监察室主任蒋慧莲、委托代理人王靖城、刘淼，第三人程河山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，因原告所居住原银川咪咪洗涤用品有限公司（以下简称原咪咪公司）家属区×××号直管公房拆迁，第三人与原告同时具有该公司家属区×××号直管公房的房屋使用权证，房屋使用权证封面均印有“二〇〇一年七月三十日”字样，因此第三人与原告发生争议，后经被告作出《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》（银国资函字[2019]46号），认定第三人为该房屋居住使用权人。被告作出认定的主要依据为原告与第三人持有的房屋使用权证上印刷的日期均为“二〇〇一年七月三十日”，被告认为该日期为房屋使用权证发放日期，而原告2001年时仅12岁，不具备公租房房屋使用权人资格。被告作出上述认定的主要证据不足且明显不当。首先，原咪咪公司的房屋使用权证是统一印刷，同一批次房屋使用权证封面印刷日期是一致的。由于原咪咪公司当时效益不好，人员流动快，公租房使用人更换频繁，公司主管人员随时填发房屋使用权证。房屋使用权证封面日期显然不是使用权证发放日期。其次，第三人2001年以前就离开原咪咪公司，原告2008年高中毕业进入原咪咪公司，取得该房屋居住使用权，并取得了该房屋居住使用证。原告认为，被告作为银川市政府工作部门，其有权且有责任在职能范围内作出产权界定等有关国资监管的行政行为并承担相应责任。被告作出的《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》（银国资函字[2019]46号）是被告对案涉房屋居住使用权的行政确认，是对相关利益的一种处分，具有行政行为的特征、性质。银川市土地储备局依据被告的认定，通知原告解除其与原告签订的《银川市金凤区化工厂周边棚户区改造项目国有土地上房屋模拟征收补偿安置协议》（合同号×××号），并要求原告退还补偿费。综上，被告对案涉房屋居住使用权的认定行为严重侵害了原告合法权益，原告现起诉请求判令：1.撤销被告作出的《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》（银国资函字[2019]46号）中对第三人程河山与原告苏珊争议的第×××号房屋居住使用权人为程河山的行政认定；2.被告重新对第三人程河山与原告苏珊争议的第×××号房屋居住使用权人作出行政认定；3.本案诉讼费由被告、第三人承担。   被告辩称，一、被告不是本案适格被告，不承担行政管理职能。被告的职权范围和职能是根据市政府授权，依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》、《银川市人民政府国有资产监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》等法律和行政法规履行出资人职责，监管市级国有资产，加强国有资产的管理工作。被告的职权不包括产权确认，被告从未做出过所谓的“产权确认”，更无从撤销。二、认定函仅是基于行政内部的沟通建议非权属认定，不必然对原告权利产生影响，不具有行政确认效力。首先本案涉及的《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》（银国资函字[2019]46号）是被告根据银川市土地储备局询问而作出的回复，具体指向的对象是银川市土地储备局，是行政部门间工作配合的内部往来文件，是行政内部的沟通建议，非权属认定，不必然对原告权利产生影响，不具有行政确认效力，不属于行政诉讼受案范围。其次，被告并未对苏珊的权利义务产生实际影响，苏珊提供的《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》（银国资函字[2019]46号）中明确注明“以上建议仅作为解决问题的参考意见，若仍然无法解决，建议引入司法程序，由司法机关对权属争议作出最终裁决。”三、被告向银川市土地储备局出具的《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》（银国资函字[2019]46号）有事实和法律依据。程河山与苏珊争议的第×××号房屋居住使用权，居住使用权人为程河山。苏珊取得《房屋使用证》时不是咪咪公司职工，且苏珊父亲苏云清、母亲王丽萍各有家属区公房一套并已补偿，无论当时还是现在苏珊均不符合居住使用权的取得条件，而程河山是基于职工身份取得。综上，请求驳回原告起诉。   第三人述称，第三人于2001年取得涉案房屋的《房屋使用证》，现在身份是下岗职工，根据国家政策，理应是涉案房屋的使用权人。而原告是2008年上班，先取得《房屋使用证》后参加工作是不正确的。   经审理查明，2019年7月1日，银川市土地储备局作出《关于金凤区化工厂周边棚户区改造项目涉及原咪咪洗涤有限公司家属区公房居住权认定的函》（银土储函[2019]144号），以内部函的形式致函被告，要求确定包括本案原告及第三人在内的公房居住权受让人。2019年11月6日，被告作出《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》（银国资函字[2019]46号），该复函内容如下：“程河山与苏珊争议的第×××号房屋居住使用权，居住使用权人为程河山。苏珊取得《房屋使用证》时不是咪咪公司职工，且苏珊父亲苏云清、母亲王丽萍各有家属区公房一套并已补偿，无论当时还是现在苏珊均不符合居住使用权的取得条件，而程河山是基于职工身份取得。以上建议仅作为解决问题的参考意见，若仍然无法解决，建议引入司法程序，由司法机关对权属争议作出最终裁决。”   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，被告作出的《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》是针对银川市土地储备局的询问而进行的回复，属于内部文件往来，并非依行政管理职权进行的权属认定。且被告在《关于对原银川咪咪洗涤用品有限公司家属区公房居住权认定意见的函》中明确载明：“以上建议仅作为解决问题的参考意见，若仍然无法解决，建议引入司法程序，由司法机关对权属争议作出最终裁决。”，故被告出具的上述函件不具有行政确认效力，不属于行政诉讼受案范围。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   驳回原告苏珊的起诉。   案件受理费50元，全额退还原告苏珊。   如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 孙振华   审判员 严 辉   人民陪审员 杨爱玲     二〇二〇年六月二十四日   法官助理 晏润芝   书记员 刘 娜   附：本裁定适用的相关法律和司法解释条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   ……   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。   第一百零一条裁定适用于下列范围：   （一）不予立案；   （二）驳回起诉；   ……   对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。