河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终998号上诉人（一审原告）商城县双椿铺镇生猪定点屠宰场。个体工商户经营者王志刚，男，汉族，1961年9月4日出生，住商城县双椿铺镇双椿铺街食品家属院。委托代理人陈中江，河南天宾律师事务所律师。被上诉人（一审被告）商城县人民政府。法定代表人周哲，县长。委托代理人李振威，政府工作人员。委托代理人刘鸿，河南宇楼律师事务所律师。商城县双椿铺镇生猪定点屠宰场（以下简称双椿铺镇屠宰场）因与商城县人民政府确认违法及国家赔偿行政争议一案，不服信阳市中级人民法院（2019）豫15行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。信阳市中级人民法院一审查明：双椿铺镇屠宰场于2014年2月26日取得信阳市人民政府颁发的生猪定点屠宰证，并同时取得动物防疫合格证、营业执照等相关手续，设立个体工商户进行经营。2018年9月27日，信阳市人民政府重大动物疫情应急指挥部作出信政防〔2018〕14号文，对《河南省非洲猪瘟疫情防控工作应急指挥部关于进一步加强生猪屠宰行业管理严防非洲猪瘟疫情传播的紧急通知》进行了转发，要求“县级人民政府要立即组织畜牧、环保、城乡建设等有关部门，按照《环境保护法》《动物防疫证》《生猪屠宰管理条例》等规定，对辖区内所有生猪定点屠宰厂（场、点）进行排查，发现未依法取得排污许可证、动物防疫条件合格证或者虽取得生猪定点屠宰证书、排污许可证、动物防疫条件合格证但不符合相应发证条件的，依法报发证机关收回许可证件，取消生猪定点屠宰资格”。2018年11月13日，信阳市人民政府重大动物疫情应急指挥部做出信政防〔2018〕36号《关于进一步加强生猪屠宰行业管理严防非洲猪瘟疫情传播的通知》，要求“对未依法取得《排污许可证》《动物防疫条件合格证》的一律整改，2018年12月31日前仍未取得《排污许可证》《动物防疫条件合格证》的，依法取消生猪定点屠宰资格”。2018年11月20日商城县畜牧局作出商牧定宰字责改〔2018〕第2号责令（限期）改正通知书，要求双椿铺镇屠宰场在2018年12月20日前必须建好符合环境保护要求的污染防治设施，并依法取得《排污许可证》。该通知由双椿铺镇屠宰场经营者王志刚当场签收。2019年2月27日，河南省畜牧局作出豫牧屠管〔2019〕3号《关于认真落实屠宰环节非洲猪瘟防控措施严格清理不合格生猪定点屠宰企业的通知》，要求“自2019年3月1日起，对未依法取得《排污许可证》《动物防疫条件合格证》的小型生猪屠宰场点和其他生猪屠宰厂（场），必须停止生猪屠宰活动……”。2019年3月12日，信阳市人民政府重大动物疫情应急指挥组作出信政防办〔2019〕6号《关于对证照不全生猪定点屠宰场（点）进行清理整改的函》，要求商城县人民政府重大动物疫情应急指挥部，“对基础条件较差或通过改造升级仍达不到屠宰场设立条件的企业，要坚决予以取缔”。2019年3月21日，商城县人民政府设立的重大动物疫情应急指挥部作出被诉《关于取缔双椿铺镇生猪定点屠宰场屠宰资格的通知》并送达给双椿铺镇屠宰场经营者王志刚。双椿铺镇屠宰场对被诉通知不服，遂提起诉讼，请求判令确认商城县人民政府作出的撤回行政许可的具体行政行为程序违法；判令商城县人民政府补偿双椿铺镇屠宰场各项损失116万元。信阳市中级人民法院一审认为：（一）双椿铺镇屠宰场起诉未超过法定期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，商城县人民政府在送达给双椿铺镇屠宰场的被诉通知上，未告知双椿铺镇屠宰场诉权及起诉期限，双椿铺镇屠宰场提起本诉未超过该条规定的一年起诉期限。（二）被诉取缔行为合法。《生猪屠宰管理条例》第八条规定，“生猪定点屠宰厂（场）应当具备下列条件：……（五）有符合国家规定要求的检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施……”。第二十三条规定，“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不在具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格”。商城县人民政府依据上述法律规定，在双椿铺镇屠宰场不具备环境保护排污设施及没有取得排污许可证的情形下，责令双椿铺镇屠宰场进行了整改。在河南省畜牧局作出豫牧屠管〔2019〕3号文规定的最后整改期限内，双椿铺镇屠宰场仍未完成整改，未取得排污许可证，商城县人民政府根据信阳市人民政府信政防办〔2019〕6号文的委托，作出被诉通知，对双椿铺镇屠宰场进行取缔，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（三）双椿铺镇屠宰场的赔偿请求不能得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，因行政机关及其工作人员的违法行为给行政相对人造成损失的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被诉取缔行为系基于双椿铺镇屠宰场的环保违法行为而发生，该行为合法，双椿铺镇屠宰场的赔偿请求不能成立。综上，被诉取缔行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。双椿铺镇屠宰场的诉讼请求均不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回双椿铺镇屠宰场的诉讼请求。双椿铺镇屠宰场不服一审判决，向本院上诉称：（一）双椿铺镇屠宰场2014年就已取得生猪定点屠宰资格，排污制度是从2016年才开始实施，双椿铺镇屠宰场有权要求行政补偿。（二）双椿铺镇屠宰场从事生猪屠宰取得了行政部门的行政许可，商城县人民政府禁止双椿铺镇屠宰场经营生猪屠宰加工，是行政许可的撤销，并非取缔行为。（三）按照行政许可法规定，因准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，商城县人民政府应当给予双椿铺镇屠宰场补偿，而一审判决认定为赔偿，系适用法律错误。(四)根据《行政许可法》规定，信阳市政府及其上级机关有权撤销行政许可，商城县人民政府身为信阳市政府下级机关无权作出撤销行政许可的行政行为。商城县人民政府作出的《关于取缔屠宰场屠宰资格的通知》没有法律依据。双椿铺镇屠宰场已经积极按照最新规定整改屠宰场，并达到环境保护标准。商城县人民政府未进行检验，并拒发排污许可证。即使双椿铺镇屠宰场符合可以撤销许可的情形，也应由环保部门进行处罚或由信阳市政府撤回双椿铺镇屠宰场的生猪定点屠宰证。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求依法改判或发回重审。商城县人民政府答辩称：双椿铺镇屠宰场未在整改限期内完成整改取得排污许可证，商城县人民政府予以取缔，事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，本案被诉取缔行为合法，双椿铺镇屠宰场的赔偿请求不能成立。本案不适用《行政许可法》第八条应予补偿的情形，被诉行为系带有行政处罚性质的具体行政行为，并不是双椿铺镇屠宰场诉称的依法变更或者撤回行政许可，双椿铺镇屠宰场系适用法律错误。请求驳回上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，商城县人民政府被诉《关于取缔屠宰场屠宰资格的通知》应予撤销。（一）关于本案诉讼请求、被诉行政行为的确定。经法庭询问，双椿铺镇屠宰场明确其所诉行为系商城县人民政府对其作出的《关于取缔屠宰场屠宰资格的通知》。结合本案起诉状、上诉状中对诉讼请求和被诉行为的描述，可认定其第一项诉讼请求为确认《关于取缔屠宰场屠宰资格的通知》违法。双椿铺镇屠宰场在开办时取得了信阳市人民政府的审批，获得了准予从事生猪定点屠宰的行政许可，并实际经营多年。该通知以双椿铺镇屠宰场未取得排污许可证不具备生猪定点屠宰场资质所必备条件为由，决定取缔生猪定点屠宰资格，并要求停业、拆除屠宰设施，实质上构成了对原有生猪定点屠宰许可的撤回。该行政许可的撤回，发生在非洲猪瘟疫情防控的前提背景下，源于行政机关对生猪定点屠宰场污染防治、环境保护要求的升级，并非以行政相对人存在违法行为为前提，可以认为是行政机关执行《生猪屠宰管理条例》规定的生猪定点屠宰资格退出机制的体现。就行为目的而言，在一定条件下撤回原有许可，也是为加强质量安全管理，提高生猪产品质量安全水平，保障食品安全，维护社会公共利益。故本案被诉的撤回许可行为具有维护社会公共利益的基础，符合《行政许可法》第八条第二款规定的准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为公共利益需要撤回已经生效的行政许可的情形。因此，本案被诉的行政行为可定性为撤回行政许可行为。（二）关于被诉行政行为的合法性。1.许可撤回的目的正当性应予肯定。为进一步加强生猪屠宰行业管理，防控非洲猪瘟疫情传播，河南省非洲猪瘟疫情防控工作应急指挥部紧急下发了豫防指〔2018〕11号，要求县级人民政府立即组织职能部门依法进行排查，对不再符合相应发证条件的，依法报发证机关收回许可证件，取消生猪定点屠宰资格。河南省畜牧局也专门作出《关于认真落实屠宰环节非洲猪瘟防控措施严格清理不合格生猪定点屠宰企业的通知》（豫牧屠管〔2019〕3号），限定整改期限，并重申前述文件中关于依法取消生猪定点屠宰资格的精神。期间，信阳市人民政府重大动物疫情应急指挥部以信政防〔2018〕36号文、《关于对证照不全生猪定点屠宰场（点）进行清理整改的函》（信政防办〔2019〕6号）的形式对辖区内排查整改工作进行部署安排。商城县人民政府作出本案被诉通告决定对双椿铺镇屠宰场的生猪定点屠宰资格予以取缔，即为贯彻落实执行上级行政机关政策、命令，执法目的具有正当合理性。2.许可的撤回应当依法进行。依法行政原则是对行政机关从事行政管理活动的基本要求，行政主体实施行政行为必须符合法律规定，不得与法律规定相违背。即便执法目的正当，实施撤回许可这一影响当事人重大权益的行为，无论情况是否紧急，目的是否正当，行政机关也应秉持依法行政原则，严格按照法定授权内容依照法定程序进行。《生猪屠宰管理条例》第六条规定，“生猪定点屠宰场（场）由设区的市级人民政府……确定，并颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。”第二十三条规定，“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰场（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰场（场）资格”。《行政许可法》第二十四条规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”根据以上规定，发现行政相对人经整改仍未取得排污许可，已不满足《生猪定点屠宰管理条例》规定的颁证条件的，应由原发证机关也即信阳市人民政府撤回生猪定点屠宰资格，商城县人民政府如需实施，应当符合《行政许可法》第二十四条关于行政机关相互间委托的规定。本案中，商城县人民政府在无法律规定明文授权，也无证据证明受信阳市人民政府委托的情况下，以自己名义作出本案被诉行政行为，直接行使了专属于信阳市人民政府的职权，显然超越了法定职权范围。商城县人民政府主张已通过信阳市人民政府信政防办〔2019〕6号文获得信阳市人民政府撤回许可事项的委托，但纵观全文，该函强调的仅是要求商城县人民政府对违法行为坚决予以取缔，并无委托之意。在法律已有规定且省、市两级行政机关多次发文强调由发证机关收回许可的情况下，仅以此函内容，不能推定商城县人民政府已取得信阳市人民政府的委托。另外，商城县人民政府在《关于取缔屠宰场屠宰资格的通知》中称，其已通过信阳市农业农村局向信阳市人民政府报请依法取消双椿铺镇屠宰场生猪定点屠宰资格，但诉讼中未能提交已经获得批准的证据，也印证了商城县人民政府作出被诉行政行为时，并没有将信政防办〔2019〕6号作为职权依据使用的事实。因此，商城县人民政府该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。商城县人民政府未经有权机关委托作出被诉行政行为，属于《行政诉讼法》第七十条第四项规定的超越职权应被判决撤销的情形。（三）关于损失填补的救济。双椿铺镇屠宰场第二项诉讼请求为判令商城县人民政府补偿双椿铺镇屠宰场各项损失116万元，其在上诉时坚持认为并非主张赔偿。对此，本院认为，补偿责任系基于合法行为产生，违法行政行为不适用补偿制度。而《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人后者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。显然本案未经行政机关先行处理，目前尚未发展到适宜由司法审查处理的阶段，双椿铺镇屠宰场起诉要求补偿，时机不成熟。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于原告给付义务理由不成立应判决驳回诉讼请求的规定，双椿铺镇屠宰场诉请补偿各项损失116万元的请求应予驳回。综上，商城县人民政府作出被诉《关于取缔屠宰场屠宰资格的通知》欠缺法律依据和事实依据，本院依法予以撤销。一审判决认定事实、适用法律有误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，判决如下：一、撤销信阳市中级人民法院（2019）豫15行初329号行政判决；二、撤销商城县人民政府2019年3月21日对商城县双椿铺镇生猪定点屠宰场作出的《商城县人民政府重大动物疫情应急指挥部关于取缔双椿铺镇生猪定点屠宰场屠宰资格的通知》；三、驳回判令商城县人民政府补偿商城县双椿铺镇生猪定点屠宰场各项损失116万元的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由商城县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年六月二十八日书记员  刘慧蒙