湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终271号上诉人（原审原告）童明德，男，汉族，1955年9月18日出生，住平江县。委托诉讼代理人欧阳德良，平江县启明法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）平江县三阳乡人民政府，住所地平江县城关镇西街400号。法定代表人李俊杰，乡长。委托诉讼代理人袁幼芳、郑明，湖南湘杰律师事务所律师。原审被告平江县人民政府，住所地平江县城关镇南街38号。法定代表人黄伟雄，县长。委托诉讼代理人刘拥军，平江县征收办副主任。委托诉讼代理人李律己，湖南湘杰律师事务所律师。上诉人童明德诉被上诉人平江县人民政府（下称平江县政府）、平江县三阳乡人民政府（下称三阳乡政府）房屋拆迁安置补偿协议纠纷一案，岳阳市中级人民法院经审理后，作出了（2018）湘06行初104号行政判决，童明德不服，向本院提出上诉，经本院审理后，于2019年7月30日作出（2019）湘行终1132行政裁定，裁定将本案发回岳阳市中级人民法院重审。经岳阳市中级人民法院重审后，于2019年10月9日作出（2019）湘06行初259号行政判决。宣判后，童明德、三阳乡政府均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，原告童明德系湖南省平江县三阳乡村民，家庭成员有妻子曾祥华，儿子童团清、童三清。童团清、童三清已经单独立户。2009年因通平高速公路工程建设需要，三阳乡政府作为甲方分别与童明德一人，与童团清、童三清两人，与童明德、童晚德两人作为乙方在2009年11月14日各签订了一份《房屋拆迁安置补偿协议》，协议约定因通平高速公路建设需要拆除童明德49.53平方米房屋一间、童团清、童三清308.01平方米房屋一间、童明德、童晚德169.03平方米房屋一间，分别补偿人民币29456元、198299元、57495元，三份协议均约定乙方必须根据工程建设需要在2009年11月15日搬迁完毕，并在协议第四条宅基地安置中约定：“需要重新安排宅基地的被拆迁户，由甲方按照规划统一安排。报建手续由甲方代办，工本费由乙方负担，应安排乙方宅基地面积——（此处在3份协议上均为空白）平方米。”三份协议的当事人均在协议上签字、盖章确认。协议签订后，童明德已按协议约定将房屋腾空交予三阳乡政府拆除。但三阳乡政府一直未向童明德安置宅基地，童明德多次找政府要求安置宅基地，2012年9月5日，三阳乡政府向童明德出具《关于拆迁户童明德宅基地分配安置承诺书》，内容为：“通平高速及县城连接线建设在的拆迁户，现已在狮岩安置局进行集中安置，并全部抽签分户到位。因宅基地紧张，首次安置拆迁户童团清、童三清两户，童明德该户头现未安置，待第二期拆迁户安置分配宅基地时，按拆迁安置条件和标准对该户进行安置”，三阳乡政府、三阳乡村委会在该承诺书上盖章。2012年11月28日，平江县政府下发《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发[2012]21号），该文件第四条第一款“货币安置”2项规定“选择货币补偿安置，且符合宅基地安置条件的被征收人，宅基地补偿按符合条件的家庭人口人均10万元一次性补助购房补贴”，该文件于2012年12月1日起开始实施。2013年6月20日，平江县土地房屋征收领导小组办公室下发《关于三阳乡狮岩安置点安置对象的函》（平征办安置函［2013］9号），拟对童团清等19户因通平高速建设拆迁房屋的安置对象实施安置，在该函所附安置对象名单中，安置对象包括童团清、童三清、童晚德3户在内。之后，三阳乡政府给童团清、童三清、童晚德三户各安置了一宗宅基地，但对拆除童明德的49.53平方米房屋仍未安置宅基地。童明德称三阳乡政府在2012年9月向其出具承诺书后，因三阳乡政府在2013年之后没有发放过渡费去找三阳乡政府，三阳乡政府承诺第一期不安置，等待第二期，三阳乡政府没有告诉其不符合安置条件，直到2018年2月份三阳乡政府才告知按照平江县政府下发《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发［2012］21号）第四条第三款6项“子女已单独立户的，父母及祖父母不单独立户安置，随子女居住；未婚子女随父母居住不单独立户；…”的规定，其不符合安置条件。童明德认为平江县政府、三阳乡政府未按照安置补偿协议约定履行安置义务，遂提起本案行政诉讼，请求：1、请求对拆除原告宅基地按货币补偿即每人10万元；2、由被告支付过渡费人民币10万元整另查明，根据《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（岳政发[2009]16号）的附件《搬家、过渡费补偿标准表》及童明德与三阳乡政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，过渡费为每户每月500元。在《三阳乡通平高速未安置拆迁户新增过渡费明细表》中注明新增过渡费从2013年1月至2013年12月，共12个月，明细表中注明童明德应得过渡费6000元。童明德称三阳乡政府在2013年向其支付6000元过渡费后，未再向其支付过渡费。原审认为，本案的争议焦点为对童明德是否应当安置？如何安置。首先，本案原告童明德的诉讼请求是基于其与三阳乡政府签订的《房屋拆迁安置补偿协议》（以下简称《协议》），该协议属于政府为了实现行政管理目的而签订的行政协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，本案属于行政案件的受案范围。行政协议具有相对性，该协议是三阳乡政府与童明德签订，协议也是由三阳乡政府实际履行，三阳乡政府具有行政主体资格，是本案适格被告。平江县政府是征地主体，虽未参与协议签订，但县土地房屋征收领导小组办公室2013年6月20日下发的《关于三阳乡狮岩镇安置对象的函》（以下简称《函》）明确给予宅基地安置的对象只有“童团清、童三清、童晚德”三户，没有本案原告童明德，而被告三阳乡政府也是根据这个函改变了《协议》对童明德的安置方式，故本案对原告权利义务产生实际影响的是平江县政府的《函》，故平江县政府也是本案适格被告。其次，关于对平江县政府《函》的合法性审查。该《函》是依据平江县政府2012年11月28日下发《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发[2012]21号，以下简称《规定》）第四条第三款6项“子女已单独立户的，父母及祖父母不单独立户安置，随子女居住；未婚子女随父母居住不单独立户；…”的规定作出的，不具有合法性。其理由是：第一，《规定》下发的时间是2012年，而原告与三阳乡政府签订协议的时间是2009年，根据“法不溯及既往”原则，本规定明显不适用于原告童明德；第二，宅基地作为集体经济组织成员享有的权益，属于他物权，明显具有财产性质。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第十九条规定“老年人有权依法处分个人的财产，子女或者其他亲属不得干涉，不得强行索取老年人的财物”的规定，原告的宅基地不能被剥夺；第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一户宅基地”，换言之“农村村民一户依法可以享有一处宅基地”，虽然我国“户”的法律概念并不明确，但并没有法律规定“父母必须与子女同住”，反而根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第十三条的规定“赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋。老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系。老年人自有的住房，赡养人有维修的义务”，可以推断出“老年人有保留自有房屋的权利”，因此平政发[2012]21号《规定》的第四条第三款6项侵犯了原告的合法权益。第三关于本案的处理。2009年11月14日原告与三阳乡政府签订的《房屋拆迁安置补偿协议》符合《中华人民共和国土地管理法》关于“一户一宅”的规定，其他内容也不违法，在没有被撤销、变更的情形下，应该履行，而且被告三阳乡政府2012年9月5日向童明德出具《关于拆迁户童明德宅基地分配安置承诺书》也承诺：“待第二期拆迁户安置分配宅基地时，按拆迁安置条件和标准对该户进行安置”，该承诺行为也可以视为行政机关履行法定安置补偿职责的行为，现因安置地的宅基地已经安置完毕，在两被告没有提交证据证明可以为原告提供新的宅基地的情形下，原告选择按照被告平江县政府《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》第四条第一款“货币安置”2项“选择货币补偿安置，且符合宅基地安置条件的被征收人，宅基地补偿按符合条件的家庭人口人均10万元一次性补助购房补贴”的规定，要求支付货币安置费20万元的诉讼请求予以支持。且因为被告未给原告安置，被告应该按照约定每户每月500元的标准向原告支付过渡费。至于货币安置费及过渡费的支付主体，因被告三阳乡政府是本次征地的实施单位，也是与原告签订协议的主体，因此也是履行给付义务的主体。据此判决由被告平江县三阳乡人民政府于本判决生效之日起15日内给付原告童明德家庭一次性购房补贴20万元和2014年至2019年过渡费36000元，共计236000元。上诉人童明德上诉提出：一审法院未对行政行为的合法性进行审查，过渡费应当按照《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的规定执行，过渡费计算错误。请求二审撤销一审关于过渡费给付36000元的判决，判决给付过渡费126000元。上诉人三阳乡政府上诉提出：一审判决认定童明德继续享受宅基地安置政策存在错误，童明德实际上已享受了宅基地安置，其单独所有的房屋不享有宅基地安置的权利，上诉人对童明德的补偿已经全部到位，一审判决上诉人对童明德进行一次性购房补贴没有事实和法律依据。请求二审依法撤销一审判决，驳回上诉人童明德的诉讼请求。平江县政府答辩称：上诉人童明德户已安置三宗宅基地，不符合宅基地安置的要求；对童明德进行宅基地安置已经事实不能；答辩人不是安置补偿协议的当事人，也不是安置补偿的实施主体，不应承担安置补偿义务。童明德的起诉没有事实和法律依据，请求二审驳回其诉讼请求。原审当事人提交的证据材料已经随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人童明德与上诉人三阳乡政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》是否应该履行以及如何履行。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，上诉人三阳乡政府与上诉人童明德签订的《房屋拆迁安置补偿协议》属于行政协议。通过对该协议的审查，除了在宅基地安置的面积内容为空白未作约定以外，其他内容均符合法律规定。现童明德因该协议的履行问题与三阳乡政府发生纠纷，三阳乡政府是本案的适格被告。虽然《房屋拆迁安置补偿协议》系由童明德与三阳乡政府所签，合同的双方当事人是童明德与三阳乡政府，但由于平江县政府是征地主体，且平江县土地房屋征收领导小组办公室在三阳乡政府对童明德安置补偿的过程中，于2013年6月20日向三阳乡政府下发了《关于三阳乡狮岩安置点安置对象的函》中，明确给予宅基地安置的对象只有“童团清、童三清、童晚德”等19户，取消了童明德的安置权利，该函对童明德的安置权利产生了实际影响，故平江县政府亦是本案适格被告。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。合同双方均应按照合同的约定全面履行合同义务。本案中，三阳乡政府改变对童明德安置方式的根据是《关于三阳乡狮岩安置点安置对象的函》，而该函依据的是平江县政府2012年11月28日下发《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》（平政发［2012］21号，以下简称《规定》）第四条第三款6项“子女已单独立户的，父母及祖父母不单独立户安置，随子女居住；未婚子女随父母居住不单独立户；…”的规定作出的，根据“法不溯及既往”的原则，该规定明显不适用于童明德与三阳乡政府在2009年签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，对童明德的安置补偿问题没有溯及力。而且，三阳乡政府出具的《关于拆迁户童明德宅基地分配安置承诺书》中承诺：“待第二期拆迁户安置分配宅基地时，按拆迁安置条件和标准对该户进行安置”，该承诺也可视为行政机关履行法定安置补偿职责的行为，故童明德与三阳乡政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》应当全面履行。由于三阳乡狮岩安置点宅基地已经安置完毕，三阳乡政府无法对童明德再行安置宅基地，童明德夫妇选择按照平江县政府发布的《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》第四条第一款“货币安置”2项“选择货币补偿安置，且符合宅基地安置条件的被征收人，宅基地补偿按符合条件的家庭人口人均10万元一次性补助购房补贴”的规定，要求支付货币安置费20万元的诉讼请求合法，应当予以支持。平江县政府和三阳乡政府提出已对童明德进行宅基地安置的理由因其未提供相应证据而不予采信。再因三阳乡政府是本次征地的实施单位和协议的签订主体，三阳乡政府应当承担协议继续履行的义务，故三阳乡政府提出协议已经履行完毕的理由本院不予采信。最后，根据《房屋拆迁补偿安置协议》第8条的约定，三阳乡政府应该按照约定向童明德支付每月500元的过渡费，至一审判决时止，应当支付36000元。童明德上诉提出要求支付126000的请求本院不予支持。综上，上诉人童明德、三阳乡政府的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，但在判项中未就童明德要求平江县政府支付宅基地货币补偿费和安置费的诉讼请求作出判决不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、维持岳阳市中级人民法院（2019）湘06行初259号行政判决；二、驳回上诉人童明德对平江县政府的诉讼请求。二审案件受理费50元，由上诉人平江县三阳乡政府负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  曾昊锋二〇二〇年六月二十四日书记员  杨雅婷