湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终132号 上诉人（原审被告）：永州市零陵区自然资源局。 法定代表人：唐成，该局副局长。 委托诉讼代理人：蒋若勋，系该局政策法规室工作人员。 委托诉讼代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：永州市零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组。 负责人：张柳清，系永州市零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组组长。 委托诉讼代理人：何智全，湖南湘律律师事务所律师。 上诉人永州市零陵区自然资源局因其他行政行为一案，不服湖南省永州市冷水滩区人民法院（2019）湘1103行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月11日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员屈中亚、陈姬组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2012年7月12日，被告零陵区国土资源局（现为零陵区自然资源局）因零陵区工业园区建设需要而征收了原告零陵区石山脚黄泥桥一组（现为黄泥桥社区一村民小组）113.694亩土地，其中水田20.713亩，经济林92.981亩，征地当时按照《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2009]43号）给予了补偿， 2016年8月14日，零陵区人民政府下发了常务会议记要第11期，其中第八条要求对零陵区前几年部分已征土地存在先征后批、已征未批的问题给予土地补差，切实维护被征地农民合法权益。原告黄泥桥一组得知这一利民政策后，推举村民张造业为代表，于2018年4月28日，向市委第17巡视组反映该组2012年被征收的113.694亩土地未给予政策性补差的问题，针对反映的问题，被告永州市国土资源局零陵分局下发了零国土资信访复字（2018）052号《关于张造业信访事项的答复意见书》（下称52号意见书），意见书认为，2012年7月12日征收原告的113.694亩土地，其中水田20.713亩，经济林92.981亩，已征已批不需补差面积65.858亩，其中（2010）政国土字第998号批文范围内58.487亩，（2010）政国土字第944号批文范围内3.367亩，（2007）政国土字第1363号批文内0.839亩，（2012）政国土字第2286号批文内3.165亩；先征后批需补差面积39.161亩（地类为林地）批准文号为（2013）政国土字第2145号，已征未批需补差面积为8.674亩，其中水田1.11亩，林地7.564亩。该答复下发后，原告对答复不予补差的65.858亩不服，遂提起诉讼，诉至本院。 另查明2003年3月18日，被告的前身原芝山区国土局与原告订立了241.16亩征用土地协议书，原告认为该次征地是非法的，并向市信访局反映问题，为此，被告作出了零国土信答字（2010）第64号答复意见书。 上述事实有《征收土地协议书》，重国土资信访复字（2018）052号答复、（2010）第64号答复意见书、省政府《农用地转用、土地征收审批单》、（2012）政国土字第2286号、（2010）政国土字第998号、（2007）政国土字第1363号、零政通9号征地拆迁通告、零陵区政府《常委会议纪要》、征收土地补差协议书、省委、省政府办《关于支持郴州市承接产业转移先行先试的若干政策措施》的通知、征地红线套合图等相关证据予以证实。 原判认为，本案的争议焦点有两点，一是2012年7月12日，被告征收原告的113.694亩土地，其中的65.859亩是否属已征已批的问题；二是是否应该补差的问题。 其一、《中华人民共和国土地管理法》46条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告，并组织实施。《征收土地公告办法》四条规定：被征收土地所在地的市县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内，进行征收土地公告，该市县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。根据上述规定，我国用地政策是先批后用，而且应当在批示下发后10个工作日内予以公告，被告下发的052号意见书称，已征已批不需补差的65.859亩土地对应的土地批准文号及面积分别是：（2010）政国土字第998号58.424亩，（2010）政国土字第944号3.367亩，（2007）政国土字第1363号0.839亩，（2012）政国土字第2286号3.165亩。上述四个批文的批复时间分别为2010年9月6日，2010年8月20日，2007年12月26日，2012年12月27日。在上述四个批文批复的时间段内，被告并未向本院提供已针对2012年7月12日所征113.694亩中有65.859亩属先批后征的相关征地公告，说明上述四个批文，并非针对2012年7月12日的土地征收行为给予的批复，而且批文批复时间与征地实施时间间隔了二年至五年不等，也并不能说明上述批文与2012年7月12日的征收能发生联系，其已征已批不需补差的理由不能成立。 从64号答复意见书的内容来看，该答复意见书第二条第2小项土地报批情况表述为：2003年原永州市芝山区第一批打捆到省政府报批的土地976.33亩，其中所征用的黄泥桥村土地（指2003年征收的241.16亩）至2006年、2007年两次拿回批文，批文号分别为（2006）政国土字第337号，（2007）政国土字第363号，2010年，零陵区国土局以中国国际农副产品深加工基地和永州市十万吨茶油产业化项目名称，向省政府报批土地456.96亩，也包括所征用的黄泥桥村土地，批文号为（2010）政国土字第998号、999号。从上述被告64号答复意见书反映的事实来看，（2010）政国土字998号批文部分已用于2003年征收原告的241.16亩土地，被告所称（2010）政国土字第998号批文又用于2012年7月12日征用原告113.694亩土地，与事实不符。一个2010年的批文，不可能既用于2003年的征地，又用于2012年的征地，与土地专批专用的政策不符。 从土地批文的有效期来看，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第19条规定：严禁闲置土地，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的批准文件自动失效。《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定：农用地转用和征地经依法批准后，市州县市人民政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。被告提供的针对65.859亩土地不予补差的四个批准文号，至土地实际征收日的2012年7月12日，有三个已经失效，不能作为支持被告已征已批不予补差的证据，其中2012年12月27日批复的（2012）政国土字第2286号批文在土地征收的2012年7月12日虽然不存在失效问题，但从时间上看，恰好可以证明征地在前批文在后，属先征后批应予补差的范围。被告不予补差的理由不能成立。 其二，是否应当补差的问题，根据永州市零陵区人民政府常务会议纪要第11期第八条的规定，凡是先征后批，已征未批的，均需按照湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2012]46号）进行补差。在被告提供的证据不足以支持其“已征已批不需补差”观点的情况下，本院认为被告应当对2012年7月12日征用原告的65.859亩土地予以补差。补差计算依据为，一、根据零国土资信访复字（2018）052号答复意见书，2012年7月12日共征地113.694亩，其中水田20.713亩，林地92.981亩；二、52号答复先征后批已补差林地39.161亩（见第4页）；已征末批需补差且已补差8.674亩（其中水田1.11亩，林地7.564亩）；三、应该补差却答复不需补差数：113.694亩（总征数）－39.161亩（先征后批林地已补差数）－8.674亩（已征未批需补差且已补差数）＝65.859亩；四、该65.859亩，其中末补差林地：92.981亩（总征收数）－已补数39.161亩（先征后批已补）-7.564亩（已征未批已补）＝46.255亩；五、该65.859亩其中末补差水田：20.713亩（总征收数）-1.11亩（已征末批已补差数）＝19.603亩；六、计算：①、林地补差46.255亩×29,040.25元／亩（标准见答复第5页顺4行）＝1,343,256.7元；②、水田补差19.603亩×36,255元／亩＝710,706元。合计2,053,962.7元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十二条之规定，判决：限被告永州市零陵区自然资源局在本判决生效之日起十五日内对原告零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组先征后批[（2012）政国土字第2286号]及已征未批的共计65.859亩土地给予补差即人民币2,053,962.7元。本案受理费50元，由被告永州市国土资源局零陵分局承担。 上诉人永州市零陵区自然资源局不服，上诉称：1、被上诉人对补偿标准有异议，应当由县级以上地方人民政府协调解决，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决；2、65.895亩土地不属“已征未批”、“先征后批”的情况，不属补差范围，原判无权审查政府征收行为的合法性；3、本案已超过行政诉讼的起诉期限。为此，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组辩称，1、本案不属于土地补偿标准之争，且违法征地行为，答辩人依法有权直接向人民法院提起行政诉讼；2、涉案的65.895亩土地的征收未获得湖南省人民政府批准，属已征未批、先征后批；3、被答辩人于2018年7月24日下发（2018）052号答复，答辩人于2019年1月30日向冷水滩区人民法院提起诉讼，依法没有超过诉讼时效。 二审期间，原审双方当事人没有提交新证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。 本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案的焦点问题依然是65.859亩土地是否属已征已批和是否应当补差的问题。上诉人零陵区自然资源局提出“对补差标准有异议，应当由县级以上地方人民政府协调解决，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。本院认为，本案争执的不是“补偿标准”的问题。被上诉人零陵区石山脚街道办黄泥桥社区一村民小组前后两次土地被征收均未对“补偿标准”提出异议，且已将补偿款均已分配到位。此次2012年7月12日征用被上诉人土地共计113.694亩，按照湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发【2012】46号）文件的要求，2016年7月14日零陵区人民政府第11次常务会议经研究决定对先征后批，已征未批的土地进行补差。同时研究决定，今后发生已征未批、先征后批的情况均按本次区政府常务会议研究的意见处理，按审批单规定的标准进行补差，不再报区政府常务会议研究，且上诉人零陵区自然资源局已对被上诉人已经征收的47.834亩土地进行了补差，对此被上诉人亦无异议，只是对未予补差的65.859亩的补差问题提出诉讼，请求补偿被征收土地的差价款。故其上诉提出应先由批准征收土地的人民政府先行裁决的理由不能成立，本院不予支持。其上诉提出“65.859亩土地不属补差范围”的理由，根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，上诉人作为本案被告依法应当对这65.859亩土地属已征已批，不应补差的事实负有举证责任。经查，一是部分批文存在前后再次征地过程中重复使用的问题；二是批文所批土地是如何界定为一组的还是其他组的土地，具体位置、四至及亩数等，上诉人没有提供界定依据。故其上诉提出“65.859亩土地属已征已批，不属补差范围”的理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。其上诉提出“起诉超过行政诉讼的起诉期限”的上诉理由，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案永州市国土资源局零陵区分局在2018年7月24日零国土资信访答复字第【2018】052号《关于张超业信访事项的答复意见书》作出并送达后，被上诉人才知道自己的权益受到侵害，被上诉人于2019年1月30日向本院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。故对这一上诉理由本院亦不予采纳。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 屈中亚 审判员 陈 姬 二〇二〇年六月三十日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。