福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽08行终66号 上诉人（原审被告）龙岩市自然资源局，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区，统一社会信用代码113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 委托代理人袁庆辉，福建路远律师事务所律师。 委托代理人钟淇宇，男，1990年5月14日出生，汉族，龙岩市自然资源局工作人员，住福建省长汀县南山镇大坪村东南片31号。 被上诉人（原审原告）林万苘，男，1983年11月16日出生，汉族，个体户，住龙岩市新罗区。 委托代理人邱阿伟、刘毅龙，福建天衡联合（龙岩）律师事务所律师。 原审第三人龙岩市新罗区阳光托老院，住所地龙岩市新罗区东城东宝路296号，统一社会信用代52350802563387608E。 法定代表人傅友源，院长。 原审第三人龙岩市爱星托老院，住所地龙岩市新罗区中城凤凰路9号，统一社会信用代码52350800512889229T。 法定代表人吴国酬，院长。 两第三人共同委托代理人谢松华，福建路远律师事务所律师。 两第三人共同委托代理人张颖，福建路远律师事务所实习律师。 上诉人龙岩市自然资源局因与被上诉人林万苘、原审第三人龙岩市新罗区阳光托老院（以下简称阳光托老院）、龙岩市爱星托老院（以下简称爱星托老院）建设工程规划行政许可一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2019）闽0802行初162号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2018年1月18日原龙岩市城乡规划局作出建字第350800201800006号《建设工程规划许可证》。主要内容是：建设单位:爱星托老院、阳光托老院；建设项目名称:爱星托老院、阳光托老院3#楼，建设位置:新罗区中城凤凰路9号；建设规模:地上计容建筑面积1309.79㎡；层数为地上三层（局部四层为楼梯间）；建筑高度为16.5米（含）以下；附图及附件名称：建设工程规划要求。 原审查明：2015年12月30日，原告林万苘与吴国酬、钟海香三人以5866900元通过司法拍卖共同竞得位于龙岩市新罗区中城凤凰路9号房产（原福建龙岩明通医药有限责任公司所有房产，以下简称该房地产）。2016年2月2日，龙岩市中级人民法院作出（2013）岩执行字第9-5号执行裁定书，裁定：上述房屋的所有权及国有土地使用权等其他相应财产权利归买受人吴国酬、钟海香、林万苘按份共有，其中吴国酬占50%的份额，钟海香占30%的份额，林万苘占20%的份额。2016年10月11日，原告与吴国酬、钟海香依法办理该房地产权属登记并取得了闽（2016）龙岩市不动产权第0016493号不动产权证书，该证书记载内容有：权利人：吴国酬、林万苘、钟海香，共有情况：按份共有，吴国酬占50%；林万苘占20%；钟海香占30%；用途为：仓储用地/仓库、厂房、杂物间、综合楼，面积：土地使用权面积5234.9㎡/房屋建筑面积4647.89㎡；权利其他状况：宗地面积5234.9㎡，土地使用权面积5234.9㎡，其中独用土地面积5234.9㎡，分摊土地面积0㎡。2017年4月13日吴国酬、钟海香、林万苘三人签订《新罗区中城凤凰路9号原明通医药公司房地产共有人分割分配厂房协议书》，同年9月22日又签订《协议书》，对上述共有的房地产进行分割。其中原告林万苘分得由被告提供的福建省龙岩市第二建筑设计院制作总平面布置图中1#楼的一半、4#楼的部分和5#楼等房地产。阳光托老院、爱星托老院分别由第三人钟海香的丈夫傅友源和第三人吴国酬成立的民办非企事业。2016年5月23日阳光托老院、爱星托老院共同向原龙岩市城乡规划局提交《关于将龙岩明通医药公司厂房变更、改建为养老院使用的申请报告》，2017年5月22日龙岩市城乡规划局作出关于《关于将龙岩明通医药公司厂房变更、改建为养老院使用的申请报告》的复函，拟同意对基地内北侧、东侧2幢现有仓库进行改造，保留原有建筑，可根据养老设施要求，临时改变建筑功能，但应满足养老设施、消防、结构安全的相关规定。原则同意对基地内中部2幢仓库及周边建筑拆除并整合改建为养老设施用房，但改建建筑的建筑面积不得突破拟拆除建筑的面积，同时应满足养老设施的日照要求、消防、结构安全的相关规定，并委托有资质的设计单位编制建设方案报我局审查并办理相关规划审批手续。2018年1月16日阳光托老院、爱星托老院共同向龙岩市城乡规划局申请建设工程规划许可证审批，提交了建设工程规划许可证申请表、阳光托老院和爱星托老院的组织机构代码证、闽（2016）龙岩市不动产权第0016493号不动产权证书、《新罗区中城凤凰路9号原明通医药公司房地产共有人分割分配厂房协议书》、《协议书》、《关于将龙岩明通医药公司厂房变更、改建为养老院使用的申请报告》、关于《关于将龙岩明通医药公司厂房变更、改建为养老院使用的申请报告》的复函、由福建省龙岩市第二建筑设计院制作的总平面布置图。2018年1月18日龙岩市城乡规划局作出被诉行政行为。之后，第三人对审批许可的3号楼进行建设。2018年5月14日原告向龙岩市城乡规划局提出对爱星托老院、阳光托老院3号楼项目异议。2018年5月23日龙岩市城乡规划局作出《关于停止建设爱星托老院、阳光托老院3号楼项目的通知》，责令爱星托老院、阳光托老院立即停止爱星托老院、阳光托老院3号楼建设。之后，原告又此事分别向龙岩市城市管理行政执法局、龙岩市住房和城乡建设局、龙岩市城乡规划局、龙岩市人民政府、福建省住房和城乡建设厅信访。2018年9月11日龙岩市城乡规划局作出岩城规【2018】484号《关于林万苘信访事项的处理答复意见书》，主要内容有：经我局进一步核实，3号楼的规划许可符合相关法律法规和政策规定，并于2018年9月10日以《龙岩市城乡规划局关于恢复爱星托老院、阳光托老院3号楼建设的通知》，原则同意爱星托老院、阳光托老院3号楼项目恢复建设。2019年9月9日原告要求撤销龙岩市城乡规划局作出《建设工程规划许可证》诉至本院。 另查明，2018年1月16日阳光托老院、爱星托老院共同向龙岩市城乡规划局申请建设工程规划许可证审批时，提交的建设工程规划许可证申请表中，龙岩市城乡规划局的建设工程规划要求的主要技术经济指标：该地块用地性质为工矿仓储用地—仓储用地（一般仓库），根据（龙政综【2014】249号）和（龙政综【2015】278号）文件精神，该项目为临时改变使用功能从事非营利性养老服务、用地性质不变。在满足保留建筑面积及改造建筑面积总和不得超过不动产权证登记面积，其中本工程3号楼属临时改变建筑功能为托老设施；规划用地面积5234.9㎡，建筑基底面积404.03㎡，建筑密度37.09%，容积率0.9，绿地率18.8%；地上计容建筑面积1309.79㎡；地上室外公共停车位8个，非机动车停车位13个；层数为地上三层（局部四层为楼梯间）；建筑高度为16.5米（含）以下。总平面布置图经济技术指标为：用地面积5234.9㎡；总建筑面积4904.2㎡；其中保留建筑面积3335.1㎡（其中生活用房2750.1㎡；医疗、保健用房90㎡；公共活动用房225㎡；管理用房270㎡）；改造建筑面积生活用房1569.1㎡（其中计容建筑面积1309.79㎡；不计容建筑面积259.31㎡）；建筑占地面积2013.53㎡；绿化率20.24%；建筑密度38.46%；容积率0.9%；机动车位8辆。图中标明1#楼医疗、保健用房、公共活动用房；4#楼生活用房、首层管理用房；5#楼生活用房、保留建筑。 原审认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。原龙岩市城乡规划局作为龙岩市的城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划行政许可证的法定职责。《龙岩市人民政府办公室关于印发龙岩市城乡规划局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，原龙岩市城乡规划局的职能现由龙岩市自然资源局行使，被告龙岩市自然资源局主体适格。2018年1月18日龙岩市城乡规划局作出涉案的《建设工程规划许可证》，虽然现行有效的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。但该规定于2018年2月8日实施，故针对2018年1月18日的行政行为，仍应适用2003年3月10日施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的“两年”起诉期限规定。且2018年9月11日龙岩市城乡规划局作出岩城规【2018】484号《关于林万苘信访事项的处理答复意见书》，告知原告于2018年9月10日以《龙岩市城乡规划局关于恢复爱星托老院、阳光托老院3号楼建设的通知》，原则同意爱星托老院、阳光托老院3号楼项目恢复建设。原告从2018年9月11日起至2019年9月9日起诉也未超过一年的时间，因此，原告起诉并未超过法定起诉期限。原告与吴国酬、钟海香共同取得闽（2016）龙岩市不动产权第0016493号不动产权证书，该证土地使用权面积5234.9㎡/房屋建筑面积4647.89㎡。后原告与吴国酬、钟海香对上述共有进行了分割，吴国酬、钟海香可就其分割土地使用权面积范围内申请建设工程规划许可。而本案中，第三人阳光托老院、爱星托老院向龙岩市城乡规划局申请建设工程规划许可时，用地面积是5234.9㎡，龙岩市城乡规划局以此作为建设工程规划要求作出的主要技术经济指标：规划用地面积5234.9㎡。该规划未经原告同意，将原告所享有的土地使用权及房屋面积列入整体规划内，侵犯了原告的合法权益。龙岩市城乡规划局对第三人提供的申请材料未进行认真审查，存在着实体错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。第二款规定：城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《福建省实施办法》第三十七条规定：建设工程规划许可按照下列程序办理：（一）建设单位或者个人持书面申请、使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料向项目所在地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（二）城乡规划主管部门组织有关部门对建设工程设计方案、修建性详细规划进行审查。经审查符合条件的，城乡规划主管部门应当自受理申请之日起三十日内核发建设工程规划许可证。建设单位修改建设工程设计方案、修建性详细规划所需时间不计算在许可期限内。本案中，被告未提供本案所涉建设项目的建设工程设计方案及是否需编制修建性详细规划的相关法律法规或规范性文件；同时也未提供经审定的建设工程设计方案的总平面图及该图已经公布的相关证据。龙岩市城乡规划局在审查核发本案所诉的《建设工程规划许可证》过程中，未遵守上述法律、法规规定。综上所述，被诉行政行为认定事实不清、主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，遂判决：撤销原龙岩市城乡规划局作出的建字第350800201800006号《建设工程规划许可证》。案件受理费50元，由被告龙岩市自然资源局负担。 宣判后，原审被告龙岩市自然资源局不服，上诉称：一、原判认定事实不清。原判认定“该规划未经原告同意，将原告所享有的土地使用权及房屋面积列入整体规划内，侵犯了原告的合法权益。龙岩市城乡规划局对第三人提供的材料未进行认真审查，存在实体错误”显然是认定事实不清。二、原判适用法律错误。1、司法解释是最高人民法院对在审判工作中如何适用现行法律作出的解释，不存在对其颁布前的行为不具有溯及力的问题。2、本案中，上诉人作出被诉具体行政行为所应遵循的《中华人民共和国城乡规划法》及并未规定城乡规划主管部门在颁发《建设工程规划许可证》时应告知公民、法人或者其他组织起诉期限。因此本案起诉期限应按《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月计算。3、原判以上诉人发出《龙岩市城乡规划局关于恢复龙爱星托老院、阳光托老院3#楼建设的通知》的2018年9月10日作为本案起诉期限的起算点，属适用法律错误。三、答辩人向第三人颁发建字第35080020180006号《建设工程规划许可证》事实清楚、程序合法，适用法律正确，不存在违法问题。上诉请求：1、撤销原判；2、驳回被上诉人的起诉。 被上诉人林万苘答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）被诉行政行为已将答辩人所享有的土地使用权列入整体规划内，一审判决认定该事实清楚，证据充分。一审判决认定上诉人作出的案涉规划未经案涉不动产共有权人林万苘的同意，侵害了林万苘的合法权益，认为上诉人对原审第三人提供的申请材料未进行认真审查存在实体错误于法有据，是正确的。（二）一审判决认定上诉人审查核发案涉《建设工程规划许可证》违反法定程序正确。二、一审判决认定答辩人2019年9月9日提起本案诉讼并未超过法定的起诉期限正确。1、本案起诉期限的计算应适用2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的“2年”的起诉期限。答辩人于2019年9月9日起诉，并未超出法定的起诉期限。2、退一步说，按现行有效的《行诉解释》第六十四条的规定，答辩人2019年9月9日提起本案诉讼也未超过法定的起诉期限。综观本案，被诉具体行政行为存在以下情形：（1）2018年5月23日，原龙岩市城乡规划局根据答辩人的异议申请，并认为涉案第三人3#楼项目未经不动产权利人林万苘授权同意建设，向第三人发出通知并责令第三人停止建设涉案3#楼建设。（2）2018年9月11日，原龙岩市城乡规划局作出岩城规[2018]484答复意见书，才告知原龙岩市城乡规划局2018年9月10日作出了《龙岩市城乡规划局关于恢复龙岩市爱星托老院、新罗区阳光托老院3号楼建设的通知》，原则同意第三人3#楼项目恢复建设，但未告知答辩人起诉期限。综上，2018年5月23日，原龙岩市城乡规划局对责令第三人停止被诉具体行政行为许可涉案3#楼的建设，应视为其变更或停止了该具体行政行为。2018年9月11日，原龙岩市城乡规划局告知答辩人其2018年9月10日再次作出《龙岩市城乡规划局关于恢复龙岩市爱星托老院、新罗区阳光托老院3号楼建设的通知》原则同意第三人3#楼项目恢复建设，但未告知答辩人起诉期限。为此，本案答辩人在2018年9月11日才知道被诉具体行政行为又被恢复，按照现行有效的《行诉解释》第六十四条的规定，也应从2018年9月11日起算起诉期限，而答辩人在2019年9月9日起诉本案也并未超过该解释规定的“1年”起诉期限。请求：驳回上诉，维持原判。 原审第三人龙岩市新罗区阳光托老院、龙岩市爱星托老院陈述答辩称：一、2018年1月18日龙岩市城乡规划局作出被诉行政行为，程序合法。规划局在对土地用途变更、方案审批等过程中均有依法公告、公示等程序。被上诉人林万苘始终知道两答辩人的申请行为，有微信群中的沟通协商记录可以证实；也看到过相应的公告、公示，不存在林万苘在起诉状中的认为“未依法审批公示”。二、龙岩市城乡规划局作出被诉行政行为，没有侵害被上诉人林万苘的任何权益。龙岩市城乡规划局依据三人分割协议以及龙岩市第二建筑设计院绘制的总平面布置图等申请材料，进行审查、核实后作出被诉的《建设工程规划许可证》；把规划许可证附图及主要技术参数与分割协议及总平图比对，即可证实该工程规划许可没有侵害林万苘的任何权益。三、本案确实存在超过法定起诉期限的规定。一审判决存在对本案的知道或应当知道起诉期限的起始日理解错误，并且使用法律错误。本案起诉期限应按《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定为六个月。请求：1、撤销原判；2、驳回被上诉人的起诉。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”从上述规定可以看出，当事人提起行政诉讼，须是被诉的行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系，若当事人与被诉行政行为没有利害关系，则不符合法定的受理条件，已经立案受理的，应依法裁定驳回起诉。从本案被上诉人与原审第三人均认可的2017年4月13日吴国酬、钟海香、林万苘三人签订《新罗区中城凤凰路9号原明通医药公司房地产共有人分割分配厂房协议书》及同年9月22日又签订《协议书》来看，原审第三人是依据分割后属于吴国酬所有的3号楼厂房（含土地）进行申报。由此，2018年1月18日原龙岩市城乡规划局针对吴国酬所有的3号楼厂房（含土地）作出建字第350800201800006号《建设工程规划许可证》既没有侵害被上诉人所有的土地及房屋，也不影响分割后被上诉人的所有房屋土地的使用，也就是说，被诉行政行为并没有减损、侵害林万苘的任何权益。故被诉行政行为与被上诉人没有法律上的利害关系。根据上述法律、司法解释的规定，对被上诉人的起诉依法应裁定驳回。原审法院对被上诉人的起诉迳行进入实体审查作出判决错误，本院依法予以纠正。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以部分采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销龙岩市新罗区人民法院（2019）闽0802行初162号行政判决； 二、驳回被上诉人林万苘的起诉。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  卢宝报 审判员  黄智勇 审判员  丁建岩 二〇二〇年六月二十四日 书记员  张晴雯 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。