山东省淄博市张店区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0303行初116号 原告王君，男，1954年3月19日生，汉族，住张店区。 委托代理人丁富峰，山东柳泉律师事务所律师。 委托代理人毕立国，山东柳泉律师事务所律师。 被告淄博市张店区沣水镇人民政府，统一社会信用代码113703030042173895。住所地，张店区沣水镇汇丰路1号。 法定代表人王韶华，镇长。 出庭负责人刘迎光，被告单位党委委员、政法委员、人武部部长，分管政法、武装工作。 委托代理人严春霞，山东言博律师事务所律师。 委托代理人冯晓玲，山东言博律师事务所律师。 原告王君诉被告淄博市张店区沣水镇人民政府确认拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月16日公开开庭审理了本案。原告王君委托代理人丁富峰、毕立国，被告淄博市张店区沣水镇人民政府（以下简称“镇政府”）出庭负责人刘迎光、委托代理人严春霞、冯晓玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王君诉称，1998年6月6日，淄博市张店区沣水镇昌城村村民委员会与原告王君签订了《房屋场地租赁合同书》，租赁原昌城养鸡场房屋及场地；2011-2015期间，经村委会同意，原告投资建设了厂房等建筑物共6300余平方米；2016年9月1日，经被告镇政府同意，原告与昌城村委会重新签订了合同，约定租赁期限20年，自2016年9月1日至2036年8月31日止。2019年2月22日，原告收到被告三部门作出的《通知》，限原告于2019年2月28日自行拆除建筑物，逾期不拆除的，被告将联合相关部门强制拆除。2019年3月2日，原告委托山东博华科信资产评估有限公司对原告地上建筑物进行了评估，评估价值为人民币3057600元。2019年3月6日，原告委托淄博市鲁中公证处对原告地上建筑物现状进行了保全证据公证。2019年3月9日，被告组织相关人员将原告的地上建筑物实施了强制拆除。原告认为被告的拆除行为已严重违法，具体理由如下： 一、被告的拆除行为事实不清，证据不足。从被告作出的《通知》看，被告是以非法占地的名义要求原告拆除建筑物。截至建筑物拆除之前，原告从未收到土地管理部门的任何通知，被告没有任何证据证明原告建设的建筑物属于非法占地，同时被告也无权作出非法占地的认定。因此，被告的拆除行为显属认定事实不清，证据不足。 二、被告的拆除行为属于程序违法。 《行政强制法》规定了行政强制执行实施的合法程序，行政强制执行应履行调查，听证，限期改正，催告履行，作出行政执行决定，公告等程序，且只有在当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法申请法院强制执行。本案被告没有法定职权，未按照上述合法程序，只作出了《通知》就拆除了原告建设的建筑物，显属程序违法。 三、被告的拆除行为属于适用法律错误。 《行政处罚法》及《行政强制法》都规定了行政机关在作出行政行为时，要有充分的理由及依据。本案被告作出的《通知》，未明确适用的法律依据，违背了合法性原则，故其拆除行为，属于适用法律错误。综上所述，被告的拆除行为已严重侵害了原告的合法权益，请求贵院依法判决被告拆除行为违法。请求：1、请求法院依法判决被告拆除原告建筑物的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告王君向本院提交了以下证据：提交1、《房屋场地租赁合同书》及《土地租赁合同》各一份，证明：自1998年起，原告开始租赁原昌城养鸡厂房屋及场地；2011-2015期间，经村委会同意，原告投资建设了厂房等建筑物共6300余平方米；2016年9月1日，经被告镇政府同意，原告与昌城村委会重新签订了合同，约定租赁期限20年。2、编号为2019第116-2号《通知》，证明：(1)、原告从未收到土地管理部门认定原告建筑物属于非法占地的通知，属于认定事实不足；(2)、被告未告知原告应享有的权利救济方式及未留足权利救济期限就将原告的建筑物予以强制拆除，属于程序违法；(3)、被告作出的《通知》未明确适用法律依据，违背了合法性原则。因此，被告拆除行为无事实及法律依据。3、《公证书》，证明：2019年3月6日，原告委托淄博市鲁中公证处对原告地上建筑物现状进行了保全证据公证。4、强拆视频光盘一张，证明：2019年3月9日，被告违反法定程序组织其各部门对原告的建筑实施了强制拆除。5、履行赔偿义务的函及邮寄单，证明：2019年9月30日，原告向被告申请赔偿。被告收到申请后，一直未作答复。 被告淄博市张店区沣水镇人民政府辩称，一、我镇拆除违法建筑的行为未侵害到原告的合法权益，应依法驳回原告起诉。 根据《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 涉案土地为设施农用地，依据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发〔2014〕127号）》第一条、第二条之规定，设施农用地不得用于非农建设，如非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。原告在涉案土地上建设厂房，改变了土地用途，地上建筑物为违法建筑，依法不受法律保护。原告对于违法建筑不享有合法权益，不享有诉权，法院应驳回原告起诉。 二、涉案仓库、车间为违法建筑事实清楚。 涉案地上建筑为违法建筑已经经过区委区政府、市自然资源局、市农业综合局、国土部门调查、论证。 2019年2月22日，张店区“大棚房”设施农用地及违法用地整治工作领导小组办公室下发《关于“大棚房、设施农用地（第一批）整改的紧急通知”》（张棚治【2019】13号）“三、重点整治类。经现场核查，区委区政府确定十个为重点整治对象，整改整治标准如下：（四）沣水镇昌城村设施农用地。该地块原为养殖小区，后因历史原因和异味治理不再使用，由承包人对外出租用仓库和加工车间，已改变设施农用地用途。对改为车间和仓库的，必须全部拆除，恢复农地农用。”该文件要求，“各相关镇办、有关单位要立即进行整治，务必于2019年2月28日前全部完成整改。”该通知依据的是区委区政府2月21日召开的全区“大棚房”设施农用地及违法用地调度会议精神发布，此次拆除是全区“大棚房”拆除行动的一部分。该文件中确认的违法建设的主体、违法建筑的位置和面积，均已经过相关部门的调查、核实。同时，淄博市国土资源张店分局向我镇下发《沣水镇遥感卫星影像图》确定昌城村违法建筑方位。涉案建筑为违法建筑已经经过各级政府部门调查、论证，事实清楚。 三、我镇具有拆除违法建筑的职权，拆除行为适用法律正确、程序合法。 《城乡规划法》第四十一规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”依据法律规定，原告在设施农用地上进行非农建设需要进行规划审批，但原告并未取得规划部门的审批手续。原告称已经经过村委会的同意，但原告既无证据证明经过村委会的同意，村委会亦无同意建设的权限，村委会的同意行为不具有法律效力。 《城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”我镇按照上级政府文件要求，依据法律规定，于2019年2月22日，向原告之子王少东发出拆除通知，原告亦收到该通知。原告已知晓涉案土地性质为设施农用地，地上建筑物应自行拆除，但原告仍拒不改正。我镇依法予以拆除的行为合法。 四、王君的起诉已经超过起诉期限，法院应当驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提出诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；” 涉案房屋的拆除时间为3月9日，原告起诉时，已经超过起诉期限，按照法规规定，法院依法应当驳回起诉。 综上，本案中违法行为人未取得规划审批手续，占用设施农用地建设仓库、车间等违法建筑，事实清楚。我镇的拆除行为属于依法履行职权，应得到法院的支持。原告的合法权益未受到损害，起诉已经超过起诉期限，请求依法驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。 被告镇政府向本院提交了以下证据：1、2019年2月22日张店区委区政府下发的《张店区“大棚房”设施农用地及违法用地整治工作领导小组办公室关于“大棚房”、设施农用地（第一批）整改的紧急通知》（张棚治【2019】13号）1份，证明内容：涉案仓库、车间为违法建筑，占用土地的性质为设施农用地，已经过区委区政府、市自然资源局、市农业农村局调查、论证。占地人为王君，被占地单位为昌城村，违法建筑用途为仓库，整改完成时间为2019年2月28日。2、2019年2月22日淄博市国土资源张店分局向我镇下发的《沣水镇遥感影像图》5份。证明内容：涉案违法建筑所在的位置为昌城村，土地性质为设施农用地。地上建筑物与土地性质不符，涉案建筑为违法建筑。3、证据名称：2019年2月22日限期拆除通知1份，由王君之子王少东签收。证明内容：我镇在拆除违法建筑之前，向违法行为人书面下达拆除通知，原告已经知晓土地性质、地上建筑物为违法建筑及拆除要求，原告拒不自行拆除，我镇作出的拆除行为合法。4、《城乡规划法》第四十一条、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《土地管理法》（2004年）第四十四条，证明内容：设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续。5、《城乡规划法》第六十五条，证明内容：我镇具有拆除乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证的违法建筑的职权，拆除行为合法。 经庭审质证，原告王君对被告淄博市张店区沣水镇人民政府提交的证据质证意见如下：对证据1：关于“大棚房”、设施农用地（第一批）整改通知的紧急通知，对证据的真实性无异议，对证据的合法性有异议，该证据系政府内部通知，对外不产生法律效力。第一，该通知下发主体系临时组建的机构，并非法定的行政机关；第二，根据《国家行政机关公文处理办法》的相关规定，公文除"会议纪要"和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。该通知未加盖任何职能机关的公章；第三，该通知并未送达原告。因此，该通知并不具有任何法律效力。3、对证据的关联性有异议。认定非法占地的职能机关系土地管理部门，该证据不能证明土地管理部门对原告建设的建筑物进行了调查、论证，因此，该证据不能证明被告的主张。对证据2：沣水镇遥感影像图，1、对该证据的真实性无异议；2、对该证据的合法性有异议。该影像图没有国土资源张店分局的盖章，无法体现系国土资源张店分局下发的；3、对该证据的关联性有异议。该证据只是影像图，没有图像说明，无法体现土地性质，更不能证明被告建筑物属于非法建设。对证据3：限期拆除通知书，1、对该证据的真实性无异议；2、对该证据的合法性有异议。第一，《通知》未告知原告应享有的权利救济方式；第二、《通知》未明确适用法律依据。3、对该证据的关联性有异议。第一，被告的建筑物是否是非法占地或非法建设，应该以土地管理部门或城乡规划管理部门出具认定报告为准，原告从未收到上述职能认定原告建筑物属于非法占地或非法建设的通知。第二，按照《土地管理法》第八十三条的规定，行政机关实施强制拆除非法占地上的建筑物需要申请法院强制执行。按照《行政强制法》第四十四条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。因此，被告拆除行为明显属于违法，该证据不能证明被告主张。对证据4：《城乡规范法》第41条、国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知、土地管理法第44条，1、对该证据的真实性和合法性无异议；2、对该证据的关联性有异议。被告的建筑物未经任何法定职能机关进行认定，并不能任意推定是非法占地和非法建设，被告的论证缺乏事实认定基础。对证据5：《城乡规范法》第65条，1、对该证据的真实性和合法性无异议；2、对该证据的关联性有异议。被告的建筑物未经任何法定职能机关进行认定是非法占地或非法建设，被告按照《土地管理法》的规定以非法占地的事由向原告下发限期拆除通知，又按照城乡规划法的规定以非法建设的事由进行拆除，明显属于前后矛盾，因此，被告拆除行为适用法律错误。 被告镇政府对原告王君的质证意见如下：对证据1真实性无法确认，合同相对方并未参加本案诉讼，第一份签的时间是1998-2003年，第二份是2016-2036年，原告诉状中称其建设时间是2011-2015年，与合同时间不符，不能证明涉案建筑为原告建设。在1998-2003年合同中，第7条中承包期间如遇上级文件规定与本合同相对立时，本合同自行修改或自行终止，第5条规定，乙方在使用期间不经甲方同意，乙方不得改造，村委会同意后方可改造，房屋改造后到期后无偿交给甲方，由此可见，合同已到期房屋归甲方所有，乙方不拥有所有权，原告主体不适格。合同中表述对于土地的原用途是有描述的，土地用途是养鸡场房屋及场地。原告知晓该土地用途及土地性质。第二份合同中第5条规定，承租方不得改变土地用途，由此可见原告知晓该土地用途为设施农用地。证据2真实性无异议，对证明目的有异议，证明被告已履行了告知程序，原告知晓涉案建筑为违法建筑及整改要求，原告仍未自行拆除，应自担其责，法律并未要求被告在下达拆除通知时需要提供证明文件，原告的行为既违反《土地管理法》亦违反《城乡规范法》，被告依据《城乡规范法》拥有强制拆除的权利，无需申请法院强制执行。证据3真实性合法性无异议，关联性有异议，不能证明被告行为的违法性，公正和保全时间早于拆除时间，不能证明拆除时所拆除的物品及设施，且能证明原告知晓拆除时间，被告在拆除前，多次与原告沟通由被告联系施工单位，基于保护性拆除，原告拒不配合，被告只能强制拆除。证据4原告未提供原始载体，对真实性有异议，证明内容有异议，不能证明被告拆除行为违法。证据5为原告单方制作，收件人王少华非被告工作人员，不能证明原告向被告提出过赔偿申请且被告已收到。 本院对上述证据认定如下：对于原被告提交的除法律法规外的其它证据与本案关联，真实合法，本院认定为有效证据。 经审理查明，1998年6月6日，原告王君与淄博市张店区沣水镇昌城村村民委员会签订了《房屋场地租赁合同书》，租赁原昌城养鸡厂房屋及场地；2011-2015期间，经村委会同意，原告投资建设了厂房等建筑物共6300余平方米；2016年9月1日，原告与昌城村委会重新签订了合同，约定租赁期限20年，自2016年9月1日至2036年8月31日止。2019年2月22日，原告之子王少东收到沣水镇建设办、沣水镇农服办、沣水镇城管办三部门作出的《通知》：“根据国家及省、市、区关于“大棚房”设施农用地及违法用地整治工作要求，你处（单位）所占用设施农用地已违反相关用地法律法规，需立即拆除并改正到位。现我单位责令你处（单位）于2019年2月28日前自行将在非法占用土地上的硬化地面、建筑物、构筑物及其他非直接用于农业生产的各类设施进行拆除，并达到“四无”（无硬化、无碎石、无垃圾、无院墙）且符合农业生产的要求，具体标准如下：1、土体厚度大于或等于60厘米；2、60厘米土体内石块或侵入体重量比小于10%；3、0至20厘米土壤全盐量小于10克/千克；4、地形坡度小于25度；5、无其他限制农业生产的因素。若逾期未完成拆除并达到以上整治标准，我单位将上报区政府及相关职能部门，并联合纪检、公安、国土、农业、城管、供电等相关单位依据管理权限强制执行，同时将追究当事人相关责任。”2019年3月9日，被告组织人员强制拆除了原告的上述建筑物，原告对拆除行为不服，诉至本院。 本院认为，违法用地和违法建设应依法定程序、由政府职权部门予以认定，在本案中，原告是否存在违法用地和违法建设没有经过政府职权部门的认定；《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该法第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”该法第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”该法第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”据此，对强制拆除违法建设规定了公告、催告、作出强制执行决定等程序及要求。原告的涉案建筑物即使如被告所说不是合法建筑，被告拆除也应依据上述法律法规进行。本案被告在拆除原告建筑物前未履行公告、催告、作出强制执行决定等程序，违反了上述法律规定，属执法程序缺失。鉴于涉案建筑物已被拆除，被诉行为不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告淄博市张店区沣水镇人民政府于2019年3月9日拆除原告王君建筑物的行为违法。 案件受理费50.00元，由淄博市张店区沣水镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  邵昌学 人民陪审员  杨实勇 人民陪审员  邓肖琰 二〇二〇年六月一日 书 记 员  年家慧