重庆市高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）渝行再1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）重庆飞龙实业有限公司，住所地重庆市长寿区。法定代表人郭铭纲，总经理。委托代理人陶浩，重庆双运律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）原重庆市长寿区国土资源和房屋管理局（现重庆市长寿区住房和城乡建设委员会），住所地重庆市长寿区桃源西路10号。法定代表人蹇世儒，主任。委托代理人朱静，重庆市长寿区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人但兴明，重庆利千佳律师事务所律师。第三人张定中，男，汉族，住重庆市长寿区。再审申请人重庆飞龙实业有限公司（简称飞龙公司）因诉原重庆市长寿区国土资源房屋和管理局（现重庆市长寿区住房和城乡建设委员会，简称长寿区住建委）与第三人张定中签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（简称《补偿安置协议书》）无效一案，不服重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行终323号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年12月4日作出（2018）渝行申299号行政裁定书，裁定由本院提审。本院依法组成合议庭，于2019年2月13日和2020年4月8日公开开庭审理了本案。再审申请人飞龙公司的法定代表人郭铭纲，委托代理人陶浩；被申请人原重庆市长寿区国土资源和房屋管理局（简称原长寿区国土房管局）的行政机关负责人顾艳春，委托代理人朱静、但兴明到庭参加诉讼，第三人张定中经依法传唤后拒不到庭，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，其不到庭不影响案件的审理。审理中，因出现需要中止审理的事项，本院依据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第（七）项规定决定中止诉讼，现中止诉讼的原因消除，恢复对本案审理，现已审理终结。重庆市北碚区人民法院一审作出(2017)渝0109行初18号行政裁定认为，根据合同的相对性原理，飞龙公司不是《补偿安置协议书》的合同当事人，其无权要求确认《补偿安置协议书》的效力。同时，飞龙公司在本案中也没有提供能证明案涉《补偿安置协议书》系原合同当事人双方恶意串通损害第三人飞龙公司利益的证据，其原告主体不适格，该次起诉不符合法定条件，依法应当予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定驳回飞龙公司的起诉。飞龙公司不服，提起上诉。重庆市第一中级人民法院二审作出（2017）渝01行终323号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。针对被诉《补偿安置协议书》是否与飞龙公司存在利害关系这一争议焦点问题，首先，被诉《补偿安置协议书》的双方为原长寿区国土房管局与第三人张定中，飞龙公司并非该协议的当事人；其次，《中华人民共和国物权法》第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力，而飞龙公司并未对案涉被征收房屋进行不动产登记，故其对该协议中的被征收房屋并不享有不动产物权；再次，《中华人民共和国物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效，未办理物权登记的，不影响合同效力。飞龙公司虽曾取得长寿区晏家汽车西站二期工程的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，但飞龙公司已于2006年6月20日与第三人张定中签订《非住宅商品用房认购协议》（简称《非住宅认购协议》），将其案涉被征收房屋出售给了第三人张定中，并由第三人张定中开办歌城使用多年，且飞龙公司并未举示证据证明其与第三人张定中签订的《非住宅认购协议》已依法确认为无效或撤销，故飞龙公司已不再对《补偿安置协议书》中涉及的被征收房屋享有财产权利。据此，飞龙公司对原长寿区国土房管局与第三人张定中签订的《补偿安置协议书》并无利害关系，该协议对飞龙公司的权利义务亦不产生影响，飞龙公司不具有要求确认该协议无效的原告主体资格。综上所述，飞龙公司的上诉理由不能成立，其请求不予支持。一审法院裁定驳回其起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。飞龙公司申请再审称，飞龙公司取得了长寿区晏家汽车西站二期工程的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》，修建长寿西站恒丰苑工程B栋房屋。2006年6月20日，飞龙公司与第三人张定中签订《非住宅认购协议》，拟定了出售意向，对长寿西站恒丰苑工程B栋一层门面中大约450平方米的面积出售给第三人张定中。双方并未签订商品房买卖协议，房屋认购款亦未结清，飞龙公司对该450平方米房屋享有所有权。对于《补偿安置协议书》中655平方米包含的另205平方米房屋，飞龙公司并未卖给第三人张定中，只是租给第三人张定中使用，飞龙公司对该205平方米房屋享有所有权。2014年12月31日，原长寿区国土房管局在未通知飞龙公司的情况下，单方与第三人张定中就一层655平方米房屋签订了《补偿安置协议书》，侵害了飞龙公司的合法权益，该协议属无效协议。一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审改判。原长寿区国土房管局辩称，1.飞龙公司诉讼请求确认《补偿安置协议书》无效，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第162条，当事人确认2015年5月1日前行政行为无效的，人民法院不应受理。第三人张定中与原长寿区国土房管局签订协议时间是2014年12月31日，因此原长寿区国土房管局履行补偿安置行政行为时间是在司法解释规定2015年5月1日前，故人民法院不应受理；2.飞龙公司对案涉房屋（即长寿西站恒丰苑工程B栋房屋，以下均称“案涉房屋”）第一层门面已经全部出售，不存在有未出售房屋。具体理由为：案涉房屋性质为集资建房，不是商品房开发，2005年飞龙公司将一层从右至左7个门面先出租给第三人张定中，随后又于2005年底，飞龙公司与第三人张定中达成口头协议，将7个卷帘门门面450平方出售给第三人张定中，第三人张定中于2006年1月开始缴纳购房款，在2006年6月20日，双方就这450平方米门面签订了《非住宅认购协议》，同时约定具体面积由法定部门测量为准。同年10月20日，飞龙公司与第三人张定中签订了第二份《非住宅认购协议》，增加143平方米，位置同样从右至左（在飞龙公司对长寿区人民法院办理相关执行案件中提出执行异议卷内存放有加盖飞龙公司鲜章两份的协议书），另一份《非住宅认购协议》从左至右约220平方米出售给了案外人王开蓉、汪颖，因此一层面积已全部出售完毕；3.向第三人张定中出售的房屋系框架，第三人张定中装修后用于经营歌厅，案外人王开蓉、汪颖装修后用于经营游戏厅，房屋现仍在未拆除，不存在未出售房屋情况。飞龙公司特别授权代理人董福宇向法院所做陈述也表示第一层房屋已经全部出售，因此飞龙公司所称一层还有房屋未出售是不属实的；4.房屋出售后，第三人张定中自行扩张面积与飞龙公司没有关系，飞龙公司没有权利与征收部门签订安置补偿协议。案涉房屋属于特殊情况，在2009年5部门作为“两证”历史问题，确认由飞龙公司为所有购房户补办产权证，但直至征收时飞龙公司怠于履行义务，未为第三人张定中等所有购房户办理产权证。相关部门于2012年做出会议纪要，针对第三人张定中等所有购房人所购房屋属于征收范围不再办理产权证，按照现状进行征收交付，2013年10月17日，飞龙公司分别向长寿区人民政府和征收部门发出书面函件和承诺，确认所有购房人与征收部门签订征收补偿安置协议，因此飞龙公司已经通过函件将房屋安置补偿权益通过书面形式进行了转让，原长寿区国土房管局认为该行为是对权利的一种处分；5.飞龙公司出示一份名单，包含案外人王开蓉、汪颖、第三人张定中等人，征收部门按照名单进行办理，且扣取尾款，征收部门扣取尾款后对相关事实进行了确认，因此可以明确征收补偿发生前案涉房屋归属已经确认，故飞龙公司现在的反悔应属于无效。综上，程序上而言法院不应受理，实体上讲飞龙公司不属于案涉房屋产权人，一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回飞龙公司的再审申请。本案再审第一次开庭审理中，原长寿区国土房管局在法庭上举示了以下证据：建设用地规划许可证（2003）56号及附件；证明“恒丰苑”B栋房屋于2003年12月19日取得规划许可证，房屋轴线数过来可以确认一层有12个门面，面积823平米。2.房屋测量申请书、授权委托书、重庆市房产面积测绘计算报告书（新建）、房产面积汇总表；证明实测面积包含分摊面积，房屋两边包含副楼，实际测量面积与规划面积差异43平米。3.长寿区人民法院2005年度长执字第582号卷宗材料中的强制执行申请书、民事判决书、郭铭纲调查笔录及民事裁定书、协助执行通知书；证明长寿区人民法院依法查封了从右至左55%的一层房屋，计算出来为450平方左右。4.购买房屋收条；证明第三人张定中2006年1月开始向飞龙公司缴纳购房款；5.长寿区人民法院2006年度长执字第180卷宗材料中的执行异议书、照片、委托书、民事裁定书、第三人张定中（又名张中）调查笔录、执行情况说明；证明案涉房屋第一层在调查中有人在装饰，在法院调查笔录中第三人张定中称在2005年9月与郭铭纲口头约定将案涉房屋第一层进行购买，结合证据4，能形成证据链，可以证明双方在达成口头协议已开设履行。6.长寿区人民法院2007年度长执字196号卷宗材料；证明董福宇系飞龙公司职工特别授权委托代理人，在董福宇的笔录中，董福宇称已将案涉房屋出售给第三人张定中，且在2006年就已经签订了两份《非住宅认购协议》，注明已付款金额和欠款金额，均加盖了飞龙公司鲜章（原印公章），与第三人张定中签订的合同是郭铭纲亲自经办的，董福宇在场。7.长寿区人民法院2007年度长民初字第561号卷宗材料；证明案涉房屋为集资建房，非商品房开发，一层门面已经全部卖出。8.长寿区人民法院2008年度长执字第1134号卷宗材料；证明内容与证据7一致，同时证明2009年8月14日长寿区人民法院依据该院2007年度长民初字第561号民事判决书，依法解除对案涉房屋第一层和第二层的查封。9.长寿经济技术开发区土地储备中心关于请求提供相关资料的函；证明该中心发出函告，要求飞龙公司在2013年9月16日前提供有关遗留问题证据。10.2013年10月17日飞龙公司承诺书；证明飞龙公司承诺其房屋所有权利由占有的买售人享有。11.2013年10月17日飞龙公司《关于冻结晏家恒丰苑B栋拆迁补偿款的函》；证明飞龙公司同意由长寿经开区生态防护屏障建设指挥部办公室与B栋36户购房人（包括第三人张定中）签订拆迁安置协议，只是要求在其购房余款收回前冻结各业主拆迁补偿款。12.房屋B栋（一、二、三单元及一层门面）销售统计表；证明在2013年10月28日和2014年6月飞龙公司出具的房屋B栋（一、二、三单元及一层门面）销售统计表，均有郭铭纲亲自签名，共计36户（其中33户欠尾款112380元），说明飞龙公司认可第三人张定中是作为房屋买受人，在门面销售统计表中没有显示飞龙公司还持有房屋没有销售，证明一层房屋全部出售。13.长寿区人民法院2016年度渝0115行初110号卷宗材料；证明第三人张定中提交法院的与飞龙公司在签订两份《非住宅认购协议》的基础上又将两份《非住宅认购协议》合二为一签订了《商业门面用房买卖协议》该协议是对前两份《非住宅认购协议》的补充和完善。在该协议中明确，以此协议为标准协议，以前所签协议无效，并明确商业门面的面积与拆迁部门公示的面积数据一致。14.重庆市第一中级人民院（2017）渝01行终620号行政判决书；证明飞龙公司与第三人张定中签订《商业门面用房买卖协议》的事实。15.房屋面积复核确认表及所附《房屋分层平面图》；证明一层门面有2户，分别属第三人张定中与案外人王开蓉，两户门面中间有隔断，没有多余门面。16.现场照片7张；证明可以辨识一层门面除卖给第三人张定中和案外人王开容门面外无其他门面。17．《补偿安置协议书》及费用结算表；证明补偿给第三人张定中各项款项中除门面补偿款外还包括附属设施、装饰装修等其他补偿费。18.付款回单及收据；证明飞龙公司收到33户购房户尾款112380元，以行为表明认可购房人作为房屋征收补偿对象和签订补偿协议的主体。19.《补偿安置协议书》，委托付款书、领款单；证明与飞龙公司签订同为《非住宅认购协议》的案外人熊永生，飞龙公司明确认可其作为征收协议补偿对象主体；20.处理房屋产权属登记遗留问题审批表及对应的判决书；证明相关行政部门同意按“两证”遗留问题，为购房户办理房屋产权，但由于飞龙公司怠于履行办证义务，导致征收法定事由发生时止，飞龙公司也未为购房户办理房屋产权证。21.《最高人民法院关于适用的解释》第162条规定。证明飞龙公司起诉2015年5月1日前的行政行为无效，人民法院应当依法不应受理。本案再审第一次开庭审理中，飞龙公司向法庭举示了以下证据：最高人民法院（2017）最高法行申4617号行政裁定书；证明最高人民法院裁定中指引飞龙公司对《补偿安置协议书》另外寻求法律救济，飞龙公司正是按照最高人民法院的指引起诉维权，因此，一审和二审裁定驳回起诉都是错误的。北碚区人民法院（2017）渝0109行初18号行政裁定书；证明一审法院以飞龙公司不是合同相对人为由驳回起诉是错误的。3.重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行终323号行政裁定书；证明二审法院认为飞龙公司与第三人张定中签订的《非住宅认购协议》是商品房买卖合同的性质，是对基本事实认定的错误，又认为《非住宅认购协议》可以产生过户的物权效果，是法律适用错误，该院基于错误认识最终认为飞龙公司不具备起诉资格从而驳回起诉的裁定当然错误。4.国有土地使用权证、用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证；证明飞龙公司开发的案涉房屋，产权归飞龙公司所有。尤其是国有土地使用权证，是原长寿区国土房管局在2012年1月补办的，至少证明原长寿区国土房管局在2012年1月对飞龙公司拥有土地使用权是无异议。按照“房地一体”的原则，案涉房屋产权归属飞龙公司应无争议。5.《非住宅认购协议》（包括第三人张定中的和王开容、汪颖的）；证明飞龙公司在2006年时，只与第三人张定中等人签订过预约合同性质的《非住宅认购协议》，没有签订过本约合同性质的《商品房买卖合同》，案涉房屋第一层产权至今应归属飞龙公司。6.长寿区人民法院（2005）长执第582号民事裁定书、（2005）长执字第582号协助执行通知书、（2006）长执字第180号民事裁定书、（2007）长民初字第561号民事判决书；证明案涉房屋的基本背景事实。7.《补偿安置协议书》；证明结合第5组证据，原长寿区国土房管局根本不了解第6组证据提到的情况，就与第三人张定中签订房屋征收补偿协议。8.2015年2月5日情况报告；证明第三人张定中、案外人王开容和汪颖，都认为案涉房屋产权是飞龙公司。9.重庆市人民政府渝府复（2015）360号行政复议决定书；证明案外人王开容和汪颖在重庆市人民政府提出复议就明确了案涉房屋产权是飞龙公司的。10.（2016）渝01行终689号和（2016）渝01行赔终34号，两个案子共同的调查笔录；证明原长寿区国土房管局自己也认为案涉房屋的产权是有争议的。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，案涉房屋的产权人不能明确时也应当是报请长寿区政府作征收补偿决定，故原长寿区国土房管局在这种情况下直接与第三人张定中签订《补偿安置协议书》的程序本身就是违法的。11.重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行终323号案中的调查笔录；证明原长寿区国土房管局在本案北碚法院一审阶段，举示出的《商业门面用房买卖协议》，是原长寿区国土房管局第一次拿出示的证据，但这个证据却没有原件，只有复印件，一个未能与原件核对一致的复印件根本不能作为认定案件事实的依据。12.处理房地产权属登记遗留问题联合审批表；证明至少在2009年11月16日之前，原长寿区国土房管局对飞龙公司享有该房屋产权的态度是无争议的，而此时飞龙公司与第三人张定中等人签订《非住宅认购协议》已经3年有余。13.关于恒丰苑B栋烂尾楼拆迁补偿的函。证明飞龙公司在2013年9月就已经向原长寿区国土房管局等三个部门明确表示了3点意见，其中与本案相关的是前2点（即①权属关系变动，必须按物权法等相关法规设定进行操作，不能改变其公司作为产权所有人的地位；②其公司作为“恒丰苑B栋土地和房屋”的权利所有者是本次征拆迁项目中的当事人，未经其同意其他任何人不得接受补偿款）。经庭审质证，飞龙公司对原长寿区国土房管局举示的证据1-9,11-14,16的真实性无异议，但对证据1-3,5-9,13的合法性、关联性有异议，且认为不能达到原长寿区国土房管局的证明目的；对证据4虽认为是复印件，但承认曾经确实对第三人张定中有收款的事实，认可其真实性、关联性及合法性（简称“三性”），但不认可原长寿区国土房管局的证明目的；对证据14认可其“三性”，但不认可原长寿区国土房管局的证明目的；对证据15的“三性”均有异议，不能达到原长寿区国土房管局的证明目的；对证据16不认可其合法性，不能达到原长寿区国土房管局的证明目的；对证据18-20的“三性”均认可，但不认可原长寿区国土房管局的证明目的；证据21是司法解释，但不认可原长寿区国土房管局的证明目的。原长寿区国土房管局对飞龙公司举示的证据1的真实性和合法性无异议，但对关联性有异议；对证据2认为与本案无关联；对证据3“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的；对证据4“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的；对证据5“三性”无异议，但认为不全面。另两份案外人王开容和汪颖的《非住宅认购协议》没有关联性，也不认可飞龙公司的证明目的；对证据6“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的；对证据7“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的；对证据8“三性”均有异议，更不认可飞龙公司的证明目的；对证据9真实性和合法性无异议，但与本案没有关联性；对证据10“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的；对证据11“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的；对证据12“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的；对证据13“三性”无异议，但不认可飞龙公司的证明目的。本案再审第二次开庭中，飞龙公司补充举示了如下证据：1.2013年9月21日飞龙公司向长寿经济技术开发区土地储备中心提供的《相关资料明细清单》；拟证明原长寿区国土房管局在第一次庭审中举示的证据9和证据10是向长寿经济技术开发区土地储备中心提供的，与案涉房屋征收无关，达不到原长寿区国土房管局的证明目的；2.《重庆市机构编制委员会关于长寿经济技术开发区土地储备中心提供调整隶属关系的批复》（渝编〔2013〕21号）。拟证明长寿经济技术开发区土地储备中心隶属于原重庆市国土资源和房屋管理局的下属事业单位，不隶属长寿区人民政府以及原长寿区国土房管局，长寿经济技术开发区土地储备中心不参与长寿区的房屋征收补偿工作。经庭审质证，原长寿区国土房管局对飞龙公司补充举示的两份证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性，补充证据1中所涉26份资料清单均涉及长寿经济技术开发区土地储备中心收购飞龙公司另处土地问题，资料清单中的第7项资料“承诺书”不是原长寿区国土房管局举示的证据10的“承诺书”，两份“承诺书”是不一致的。经审查，本院对各方当事人举示的证据认证如下：原长寿区国土房管局举示的证据18-20，各方当事人对证据的“三性”均无异议，本院依法予以采信；对证据1-9,11-14,飞龙公司对其真实性无异议，因涉及原长寿区国土房管局所作被诉行政行为的事实依据，以及被诉行政行为与飞龙公司是否存在法律上的利害关系等问题，本院依法予以采信，但对证据13和证据14中所涉飞龙公司与第三人张定中签订《商业门面用房买卖协议》系复印件无原件，不符合证据的法定形式要件，本院依法不予采信；对证据10系飞龙公司出具给长寿区人民政府的真实函件，且与本案所涉争议密切相关，符合证据的“三性”，本院依法予以采信；对证据15-17，因与飞龙公司是否与被诉行政行为有利害关系无关，本院依法不予采信；对原长寿区国土房管局举示的证据21，系最高人民法院司法解释，非证据，无需认证。对飞龙公司举示的证据1-7,9-13，真实合法与被诉行政行为有关联，予以采信，但不能达到飞龙公司的证明目的；对证据8的真实性存疑，本院依法不予采信。对飞龙公司提交的补充证据1和2，系涉长寿经济技术开发区土地储备中心收购飞龙公司他处土地的资料，与本案所涉房屋征收没有关联性，本院依法不予采信。根据以上确认的有效证据，本院认定如下事实，飞龙公司系原重庆市长寿西站恒丰苑B栋房屋（即案涉房屋）的建设单位。该栋房屋于2006年建成，分为8层3个单元，规划建设面积4635㎡，其中1-2层为非住宅框架，一层规划面积823㎡，飞龙公司分别在2006年-2007年期间以签《非住宅认购协议》的形式将一层门面出售给第三人张定中（单价2000元/㎡和2200元/㎡），案外人王开蓉、汪颖（单价2500元/㎡），将二层门面出售给案外人熊永生、熊茂州（单价1600元/㎡）三户购房者，3-8层为住宅，从2005起陆续以单价520-680元/㎡分别出售给案外人邹丽等33户购房户。36户购房人（包括3户非住宅购房者）装修入住后飞龙公司一直未为36户人办理产权登记手续。在2006年6月20日飞龙公司与第三人张定中签订的《非住宅认购协议》中约定，一、第三人张定中认购由飞龙公司投资建设的恒丰苑B栋一层门面从右至左约450㎡（准确面积以房管所核定为准）；二、第三人张定中认购的该房屋每平方米建筑面积的单价为人民币2000元，总房价为人民币（约90万元）；三、第三人张定中首付预付金40万元（签订本协议时支付30万元，另10万在1个月内支付），余款在产权手续办理后两个月内付清。协议签订后第三人张定中付款40万元。2006年11月20日飞龙公司与第三人张定中签订了第二份《非住宅认购协议》约定，一、第三人张定中认购由飞龙公司投资开发的恒丰苑B栋一层门面从右至左约143㎡（准确面积以房管所核定为准）；二、第三人张定中认购的该房屋每平方米建筑面积的单价为人民币2200元，总房价为人民币约31万元（准确价款按房管所确定的面积计算）；三、第三人张定中首付预付金25万元（签订本协议时支付20万元，元月30日前付5万），余款在产权手续办理后两个月内付清。协议签订后第三人张定中付款20万元。案涉房屋第一层出售并交付后，第三人张定中对所购的框架门面进行了全面装修，用于“热浪歌厅”经营；案外人王开蓉、汪颖对所购的框架门面全面装修后，用于“游戏厅”经营。2009年11月，经飞龙公司提出申请，重庆市长寿区晏家街道办事处、原重庆市长寿区规划局、原重庆市长寿区建设委员会、原重庆市长寿区国土资源局、原重庆市长寿区房产管理局等5部门根据长寿区人民政府有关联系会议精神，审批同意对案涉房屋按“两证”历史遗留问题补办产权证，但直至案涉房屋被征收时飞龙公司仍未为第三人张定中等3户购房者和33户购房户补办产权证。2012年6月13日，原重庆市长寿区城乡建设委员会作出《关于长寿区汽车西站二期工程信访问题的会议纪要》，就案涉房屋土地和房屋的权属登记问题进行了专题研究，针对交付使用的案涉房屋的土地和房屋的权属登记问题，将案涉房屋纳入晏家生态环境屏障工程征收范围，在城市拆迁中视为合法产权予以补偿，不再办理土地和房屋权属登记。2013年10月17日，飞龙公司向长寿区人民政府作出书面承诺，认可以飞龙公司或联建公司名义与案涉房屋实际占有人签订商品房买卖合同，承诺其房屋的所有权利由占有的买受人享有，申明此承诺的前提是长寿区人民政府必须保证飞龙公司收到购房余款，否则承诺无效。2013年10月28日飞龙公司向征收部门提交了案涉房屋面积及缴款金额汇总表，包含有案涉房屋全部36户人的姓名、购房单价、合同面积、合同金额、缴款总额、余款等内容。征收部门按照名单进行了征收办理，并扣取了相应的购房余款，交付给飞龙公司或挂在账上待交付飞龙公司。2013年10月23日，重庆市长寿区人民政府作出长寿府发（2013）119号《重庆市长寿区人民政府关于征收长寿经开区生态防护屏障建设项目国有土地上房屋的决定》，决定征收长寿区晏家街道晏兴社区（一组至七组），晏中路社区（一组至七组）范围内的房屋。案涉房屋在此次征收范围内。2014年12月31日，重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室以第三人张定中作为被征收人与其达成货币补偿协议，签订了《补偿安置协议书》，并留足原购房余款等款项后，将其余补偿款支付给第三人张定中。飞龙公司认为上述补偿协议书中涉及的被征收房屋系飞龙公司没有转移物权的房屋，该房屋的所有权人和被征收补偿对象应是飞龙公司，重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室与第三人张定中签订的《补偿安置协议书》无效，遂提起本案行政诉讼。本院另查明，2019年3月29日，中共重庆市长寿区委办公室、重庆市长寿区人民政府办公室印发《重庆市长寿区住房和城乡建设委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，规定长寿区住建委负责国有土地上房屋征收与补偿工作。因此，原长寿区国土房管局的房屋管理职能由长寿区住建委继续行使。本院认为，本案系飞龙公司请求确认“行政协议”无效的行政案件，而不是确认“行政行为”无效的案件，“行政协议”与“行政行为”属不同的法律概念，“行政协议”是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。“行政协议”具有合同的属性，虽然行政机关在“行政协议”中享有行政优益权，但“行政协议”的内容是双方当事人意思自治的契约约定的结果，而“行政行为”是指行政机关行使行政职权作出的直接产生法律效果的行为，“行政行为”一般是单方行为，无需征得行政相对人或利害关系人的同意。因此本案不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第162条规定，故原长寿区国土房管局认为人民法院不应受理请求确认2015年5月1日以前签订的“行政协议”无效的行政案件的理由不成立，本院依法不予支持。本案再审中，原长寿区国土房管局所提交的证据，系原审没有审查的内容，原审仅是程序审，没有进入实体审查，因此，原长寿区国土房管局在本案再审中所举示证据，并不违背法律规定。飞龙公司对原长寿区国土房管局在本案再审中所举示证据提出异议的理由不能成立，本院依法不予支持。本案争议的核心问题是第三人张定中认购的房屋的物权是否已经转移；原长寿区国土房管局与第三人张定中签订的《补偿安置协议书》是否有损飞龙公司的合法权益，飞龙公司在本案中是否有原告主体资格。现分别评析如下：一、第三人张定中认购的房屋的物权是否已经转移给第三人张定中1.飞龙公司系案涉房屋原始物权的所有者，是否出售了案涉房屋。依据建设部1995年2月17日《城市商品房预售管理办法》第六条规定“商品房预售实行许可证制度、开发经营企业进行商品房预售，应当向城市、县房地产管理部门办理预售登记，取得《商品房预售许可证》”。本案中，飞龙公司与联建公司在建设案涉房屋工程中，未在房屋登记机关办理预售登记，也未取得《商品房预售许可证》，在此情况下，对正在建设中的案涉房屋进行了以《认购合同》或《非住宅商品房认购协议》的形式的出售在建房屋，双方所签订的《认购合同》或《非住宅商品房认购协议》是合同双方当事人的真实意思表示，应视为对飞龙公司对原始物权的出售，即对还未形成完整物，处于在建中的建筑物进行的出售，这种认购类似于预购出售，在长寿区相关行政部门按“两证”历史遗留问题认可办理权属登记的情况下，等同于商品房预购登记合同的效力。在该《认购合同》或《非住宅商品房认购协议》未被撤销（合意撤销、依法撤销）前，各方当事人应按照该合同或协议的约定履行。本案中，案涉房屋的购房人依照合同或协议的约定交付了购房款，飞龙公司也将所售房屋交付购房人占有使用，应当认定为飞龙公司对所建案涉房屋进行了有效的出售。2.飞龙公司出售的房屋的物权是否转移。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。第十五条规定“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效;未办理物权登记的，不影响合同效力”。本案中，飞龙公司或其联建公司与案涉房屋的所有购房人签订了以房屋转让为目的的《认购合同》或《非住宅商品房认购协议》，虽然飞龙公司所建的案涉房屋未进行竣工验收，也未办理房屋所有权属转移登记手续，但飞龙公司及联建公司将案涉房屋出售给购房人并交付购房人占有使用，并不影响双方签订的《认购合同》或《非住宅商品房认购协议》的法律效力。在长寿区人民政府决定对案涉房屋进行征收补偿中，原重庆市长寿区城乡建设委员会作出关于长寿区汽车西站二期工程信访问题的会议纪要，专门针对交付使用的案涉房屋的土地和房屋的权属登记问题，作出将案涉房屋纳入晏家生态环境屏障工程征收范围，在城市拆迁中视为合法产权予以补偿，不再办理土地和房屋权属登记的行政合意，应当视为相关行政机关对飞龙公司或联建公司出售案涉房屋并交付所有购房人占有使用的房屋物权已经发生转移的认可，且飞龙公司在2013年10月17日向长寿区人民政府作出书面承诺，明确认可以飞龙公司或联建公司名义与案涉房屋实际占有人签订商品房买卖合同，并承诺其房屋的所有权利由占有的买受人享有，也可以证明案涉房屋的物权已转移给购买并占有使用的所有购房人。本案第三人张定中系案涉房屋的购房人之一，其所购买并占有装修投入经营使用的房屋，也应当视为所购房屋的物权已经由飞龙公司转移给了第三人张定中。二、原长寿区国土房管局与第三人张定中签订的《补偿安置协议书》是否有损飞龙公司的合法权益，飞龙公司在本案中是否有原告主体资格。2013年10月23日，重庆市长寿区人民政府作出长寿府发（2013）119号《重庆市长寿区人民政府关于征收长寿经开区生态防护屏障建设项目国有土地上房屋的决定》后，长寿区征收部门按照原重庆市长寿区城乡建设委员会作出的《关于长寿区汽车西站二期工程信访问题的会议纪要》中相关行政部门达成的行政合意和飞龙公司在2013年10月17日向长寿区人民政府作出书面承诺，与案涉房屋的所有购房人作为被征收人分别达成了“国有土地上房屋征收补偿安置协议”，并按飞龙公司提交的“案涉房屋面积及缴款金额汇总表”留足购房尾款后，对案涉房屋的所有购房人进行了住房或货币安置，飞龙公司也领取了34户的购房尾款。2014年12月31日，长寿区征收部门与获得案涉房屋第一层物权的第三人张定中签订《补偿安置协议书》，约定征收补偿面为655.02㎡（即实测建筑面积639.4197㎡、公摊建筑面积15.6018㎡）货币补偿，在留足原购房余款和按照飞龙公司与第三人张定中所签《非住宅商品房认购协议》的约定留足合同购房面积与实测面积的差额面积款额后，将其余补偿款支付给了第三人张定中。从本院查明的上述事实能够说明原长寿区国土房管局与第三人张定中签订的《补偿安置协议书》没有对飞龙公司的合法权益带来损害。由于飞龙公司已不再对《补偿安置协议书》中涉及到的房屋享有物权，在满足飞龙公司所承诺条件的前提下，原长寿区国土房管局与房屋现有物权人签订《补偿安置协议书》，有其正当性，不违背法律规定。飞龙公司并非《补偿安置协议书》的合同当事人，也未能提供《补偿安置协议书》系原长寿区国土房管局与第三人张定中恶意串通损害飞龙公司利益的证据，其无权要求确认《补偿安置协议书》的效力，其原告主体资格不适格。一审法院以飞龙公司不是被诉协议的相对人简单裁驳，说理不充分。二审法院在确认飞龙公司不属于被诉协议相对人的基础上，以飞龙公司对案涉房屋未进行物权登记就否定飞龙公司对案涉房屋享有原始物权，过于片面。案涉房屋虽未进行竣工验收，也未办理房屋所有权登记手续，但仍不影响其建造原始取得的物权，只不过飞龙公司对该原始物权进行了处分，出售并交付给案涉房屋的购买人占有使用，其原始取得的物权已经转移给案涉房屋的购买人。飞龙公司对《补偿安置协议书》中涉及到的房屋不再享有物权，据此，飞龙公司与《补偿安置协议书》无利害关系，该《补偿安置协议书》对飞龙公司不产生权利义务影响，飞龙公司不具有要求确认该协议无效的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第（一）项、第三款之规定，应当裁定驳回飞龙公司的起诉。综上，原一、二审法院裁判结果正确。飞龙公司的再审理由不成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，裁定如下：维持重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行终323号行政裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 勇审 判 员  刘佳佳审 判 员  谭秋勤二〇二〇年六月四日法官助理  王 伟书 记 员  王乐之