北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初55号原告陈明庆，女，1984年8月24日出生，汉族，无职业，住北京市昌平区。委托代理人戴金花，北京金诉律师事务所律师。委托代理人李萌萌，女，1994年12月23日出生，北京金诉律师事务所实习律师，住北京市朝阳区。被告北京市规划和自然资源委员会，住所地北京市通州区承安路1号。法定代表人张维，主任。委托代理人白素梅，北京市规划和自然资源委员会密云分局工作人员。委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。第三人北京古北水镇房地产开发有限公司，住所地北京市密云区经济开发区兴盛南路8号。法定代表人宋海林，董事长。委托代理人康英杰，上海市方达（北京）律师事务所律师。委托代理人贺丹飏，上海市方达（北京）律师事务所律师。原告陈明庆诉被告北京市规划和自然资源委员会(以下简称市规自委)及第三人北京古北水镇房地产开发有限公司（以下简称古北水镇公司）不履行法定职责案，本院于2020年1月13日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原告陈明庆诉称:陈明庆与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同》，购买了位于北京市密云县古北口镇司马台村密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块住宅小区项目（以下简称涉案项目）xx#住宅楼x层xxx房屋。陈明庆经信息公开发现古北水镇公司存在违反规划条件，擅自增加地下建筑面积、改变容积率的违法用地行为。该项目2011规（密）条供字0014号《建设项目规划条件》（以下简称涉案规划条件）载明总用地规模为239370.815平方米，其中GS-26地块用地规模为109832.285平方米，容积率为1.05，地上建筑面积115324平方米，未规划地下建筑面积。2015年7月23日，市规自委密云分局与古北水镇公司签订了《补充协议》，约定GS-26地块规划建筑面积由115324平方米（全部为地上居住）变更为158710.7平方米，地上的建筑面积130188.7平方米……地下建筑面积28522平方米……该补充协议亦明显违反了规划条件，擅自增加地下建筑面积。并且根据该项目的总平面图也可以看出，GS-26地块的容积率为1.19，同时没有任何文件显示古北水镇公司按照法定的程序调整了容积率，古北水镇公司的做法明显违反规划条件，系违法用地的行为。为此，陈明庆于2019年9月17日向市规自委邮寄违法查处申请书，申请市规自委对古北水镇公司的上述行为依法查处。市规自委于2019年9月19日签收后，迟迟未作出答复。陈明庆直至2020年3月21日才收到了市规自委作出的市规自密信[2020]7号《信访事项答复意见书》（以下简称被诉答复意见书），而该答复意见书的作出明显违法。综上，陈明庆诉至本院，请求撤销市规自委于2020年3月19日作出的被诉答复意见书，责令市规自委在法定期限内重新对陈明庆作出书面答复，本案诉讼费用由市规自委负担。被告市规自委辩称：一、陈明庆举报事项所涉并非个人权益，其与所举报事项无法律上的利害关系，故不具有原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十二条第五项的规定，陈明庆举报古北水镇公司违反规划条件，擅自调整容积率行为，该举报事项所涉均为公共利益，非陈明庆的个人合法权益，陈明庆对此不具有诉讼利益，不符合《行政诉讼法解释》规定的“与行政行为有利害关系”的法定条件，进而也就不具备提起行政诉讼的原告资格。二、市规自委已依法进行了调查核实，被诉答复意见书认定事实清楚、内容无误。市规自委并未收到违法查处申请书，快递清单所示签收人张秀环并非市规自委、安保公司的工作人员，在本案诉讼过程中获悉陈明庆举报后，市规自委下属密云分局就所举报事项进行调查，查阅相关档案资料，对古北水镇公司进行调查核实等。根据调查结果，古北水镇公司在涉案项目建设过程中，依法签订了《国有建设用地使用权出让合同》《补充协议》，取得了2015规（密）建字0020号《建设工程规划许可证》（以下简称涉案规划许可证），并通过了规划核验，不存在陈明庆所称擅自调整容积率、违反规划条件问题。综上，陈明庆与被诉行为无法律上的利害关系，市规自委所作被诉答复意见书认定事实清楚、内容无误，请求法院依法驳回陈明庆的起诉或驳回其诉讼请求。第三人古北水镇公司述称：一、陈明庆与市规自委对举报事项的处理无行政法上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。无论是陈明庆起诉状、还是其提交的相关证据，并未阐述或者证明其自身何等合法权益受到了影响。古北水镇公司已取得了陈明庆所在楼栋的《不动产权证书》，陈明庆可根据该份大产权证顺利办理其所购房屋的房产证，陈明庆在北京市商品房预售合同中所享有的权利并未受到任何侵害。本案中，陈明庆举报的古北水镇公司违反涉案规划条件的行为，具体包括擅自增加地下建筑面积、改变容积率等。1.陈明庆所举报事项实际系指涉案规划许可证及《补充协议》违反了涉案规划条件。但是，陈明庆并非相对人，其与古北水镇公司订立商品房买卖合同关系成立在后，故涉案规划许可证与《补充协议》究竟是否违反了涉案规划条件均与陈明庆没有任何利害关系。2.陈明庆是基于要求市规自委履行查处古北水镇公司违反规划行为之职责所提起的本案诉讼，城乡规划主管部门查处违反规划行为进行查处，目的在于加强规划管理，促进经济社会可持续发展，保护公共利益，并不负有对某一购房者个人权益及其与开发商之间纠纷的特别注意义务。同时法律赋予社会公众举报权的目的，也在于为城乡规划主管部门查处违反规划行为提供线索，而非保障举报人的自身权益。3.陈明庆对举报事项不具有实体法上的请求权基础。本案陈明庆所举报的事项均涉及的是涉案项目内全体业主公共利益，陈明庆作为业主个人，在未证明其专有部分权益受到侵害的情况下，以上述公共利益提起本案诉讼，与市规自委的处理结果不具有法律上利害关系，不具备原告主体资格。如陈明庆认为合法权受到影响，应与古北水镇公司基于其商品房买卖关系，通过民事诉讼予以解决。二、陈明庆举报的事也并不属实，其要求市规自委查处的主张依法不能成立。古北水镇公司已经依法取得涉案规划许可证及签订《补充协议》，补缴了相应的土地出让金，履行了规划条件变更的批准手续，地下建筑面积变更符合法律规定。涉案规划条件载明GS-22、GS-23、GS-25、GS-26四个地块的容积率为1.05，而涉案规划许可证附图中所包含GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块经济技术指标表中显示四地块容积率也是1.05,与规划条件一致，不存在违法情形。综上所述，请求法院驳回陈明庆的起诉或者诉讼请求。经审理查明，2016年7月30日，陈明庆与古北水镇公司签订《北京市商品房预售合同》，购买涉案项目xx#住宅楼x层xxx房屋。该合同中载明古北水镇公司以出让方式取得坐落于密云县古北口镇司马台村地块的国有土地使用权，该房屋对应建设工程规划许可证为2015规（密）建字0020号，用途为普通住宅。2017年12月1日，涉案房屋对应的建设工程取得2017规（密）竣字0028号《建设工程规划核验（验收）意见（合格告知书）。之后，古北水镇公司称，2018年6月30日陈明庆到现场验房，但没有收房。2019年9月17日，陈明庆以EMS中国邮政速递方式向市规自委密云分局邮寄了《违法查处申请书》，邮件地址为北京市密云区密云县新北路13号，收件人为北京市密云区规自委，收件人电话为01069041365，并标注有内附违法用地查处申请、购房合同、国有土地使用权出让合同等。2019年9月19日，该邮件妥投，签收人：张秀环。经查，上述邮件地址和电话为市规自委密云分局的办公地址和办公电话。《违法查收申请书》的主要内容如下：申请事项方面，请求依法查处古北水镇公司涉案项目违法用地的行为，并将查处结果书面告知申请人。事实与理由方面，1.陈明庆通过信息公开发现，该项目涉案规划条件载明总用地规模为239370.815平方米，其中GS-26地块用地规模为109832.285平方米，容积率为1.05,地上建筑面积115324平方米，未规划地下建筑面积。但是根据该项目的总平面图可以看出，GS-26地块的容积率为1.19,该项目明显违反规划条件，增加建筑面积。根据住房和城乡建设部关于印发《建设用地容积率管理办法》的通知第五条、第七条、第八条的规定，没有任何文件显示古北水镇公司符合调整容积率的情形，也没有任何文件显示古北水镇公司按照法定程序调整了容积率，故古北水镇公司擅自调整容积率明显违法。2.2015年7月23日，市规自委密云分局与古北水镇公司签订了《补充协议》，约定GS-26地块规划建筑面积由115324平方米（全部为地上居住）变更为158710.7平方米，地上建筑面积130188.7平方米……地下建筑面积28522平方米……该补充协议明显违反了规划条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十八条的规定，国有土地使用权出让合同应当符合规划条件，但是《国有建设用地使用权出让合同》的《补充协议》明显违反了规划条件。3.市规自委密云分局作为职权机关，对于古北水镇公司的违法行为应依法履行查处职责，并在法定期限内给予申请人书面回复。根据《建设用地容积率管理办法》第十四条、《城乡规划法》第五十一条以及《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十七条第一款的规定，古北水镇公司违法用地行为严重违反了法律规定，市规自委对古北水镇公司的违法行为具有法定的查处职责，并应在法定期限内书面答复申请人。综上，古北水镇公司擅自调整容积率，《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》亦违反规划，应当对其进行处罚。2020年3月19日，市规自委密云分局针对陈明庆的前述查处申请作出被诉答复意见书，主要内容如下：陈明庆，市规自委密云分局收到北京市通州区人民法院所发（2020)京0112行初55号行政诉讼案件起诉材料，其中包括陈明庆所提交的《违法查处申请书》，要求依法对古北水镇公司在涉案项目中的违法用地行为进行查处，对此市规自委密云分局依法进行了调查核实，现将有关情况告知如下：一、关于古北水镇公司在GS-26地块建设中，违反规划条件，增加建筑面积问题。经核实，涉案项目规划条件容积率为1.05。后项目方案设计过程中发现部分地块存在地质条件限制因素，经相关部门研究后，同意在不突破建筑规模总量前提下，统筹考虑平衡使用GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块的各项规划指标，因此该项目根据实际地形条件确定各地块容积率，其中GS-26容积率为1.19,项目总容积率为1.05,符合建筑规模总量不突破的要求，不存在建设单位擅自增加建筑面积的情形。二、关于古北水镇公司所签国有建设用地使用权出让合同《补充协议》违反规划条件问题，经核实，古北水镇公司于2011年12月1日签订了原密云县古北口镇司马台村C8旅游设施、R2二类居住和U11供水项目《国有建设用地使用权出让合同》，R2二类居住包括（GS-22、GS-23、GS-25、GS-26地块），C8旅游设施包括（GS-19、GS-28、GS-29、GS-33、GS-24地块）、U11供水包括（GS-20地块）。2014年7月、2015年7月和2017年6月，经使用权人申请，市规自委密云分局根据原北京市规划委员会核发的《建设工程规划许可证》《设计方案审查意见》等相关审批文件，与其签订了补充协议，不存在违反规划条件问题。2020年3月21日，陈明庆收到被诉答复意见书，其对此不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《行政诉讼法解释》第十二条第（五）项的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案系履责之诉，当事人须证明行政机关对于申请的拒绝，侵害的必须是属于申请人自身的合法权益。本案中，陈明庆申请查处的事项为古北水镇公司擅自变更项目内建筑面积、容积率，因该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《行政诉讼法解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故陈明庆作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，不具有原告主体资格。因此，对陈明庆的起诉，本院依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陈明庆的起诉。案件受理费五十元，原告陈明庆已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告陈明庆。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  徐 晶人民陪审员  王晓红人民陪审员  阎 浩二〇二〇年六月二日法官 助理  陈幽燕书 记 员  杨雅静