浙江省慈溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0282行初37号 原告程雪芬，女，1968年12月9日出生，汉族，户籍所在地浙江省××黄岩区，现住浙江省慈溪市城市。 委托代理人叶国学（系原告丈夫，特别授权代理），男，1965年3月2日出生，汉族，户籍所在地浙江省××黄岩区，现住浙江省慈溪市城市。 被告慈溪市社会保险管理服务中心，住所地浙江省慈溪市白沙路街道北三环东路1999号。 法定代表人徐品，主任。 出庭应诉负责人封群芳，副主任。 委托代理人金帅（特别授权代理），慈溪市社会保险管理服务中心工作人员。 委托代理人张镇钢（特别授权代理），浙江高邦律师事务所律师。 原告程雪芬不服被告慈溪市社会保险管理服务中心（以下简称社保中心）作出不同意原告在慈溪市参加养老保险答复的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月12日立案后，于同月16日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。原告程雪芬的委托代理人叶国学，被告社保中心副主任封群芳及委托代理人金帅、张镇钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月23日，被告社保中心作出《关于的答复》（以下简称《异议答复》），主要内容为：根据原告缴纳养老保险情况和《浙江省人力资源和社会保障厅关于省内流动就业参保人员延长缴费问题的复函》（浙人社函〔2014〕3号，以下简称《3号复函》）规定，原告达到法定退休年龄时（2018年12月），基本养老保险关系在户籍地（台州黄岩），继续缴费地为户籍地（台州黄岩）。《3号复函》并未与《居住证暂行条例》冲突。 原告程雪芬诉称，原告自1992年开始到慈溪定居生活，并于2001年在慈溪企业参加工作（此期间企业未给原告缴纳社会保险），自2011年开始宁波杭州湾新区翔泰物业有限公司为原告缴纳社会保险。2016年7月，原告依据国务院《居住证暂行条例》的规定办理了《浙江省居住证》。2018年12月9日原告到达法定退休年龄，但因实际只缴纳了9年的社会保险，尚未达到法定退休年龄时累计缴费年限满15年的规定，故无法享受退休待遇，依据相关法律规定原告可继续缴费至满15年。因原告已经到达法定退休年龄，原企业无法再为原告缴纳社保，原告只能以个人名义继续缴费。2018年12月，原告到被告处要求继续缴纳费用，被告工作人员告知原告不能在慈溪以个人身份缴纳。为避免断保带来的不利影响，原告被迫到户籍地台州黄岩办理缴纳手续。因原告长期生活居住在慈溪，回户籍所在地缴费会严重影响原告正常的生活、医疗等。无奈之下，原告于2019年3月12日向浙江省统一政务咨询投诉举报平台反映上述问题。信访件下传后，被告于2019年4月12日作出书面答复，告知原告根据《3号复函》规定，虽然原告最后的基本养老保险关系所在地在慈溪，但在浙江省内累计缴纳养老保险年限不满10年，故无法在慈溪市继续参加缴纳养老保险，原告需回户籍所在地继续缴费。原告不服上述答复，向慈溪市人民法院提起诉讼。2019年10月30日，被告作出《关于撤销“2019年4月12日对程雪芬申请慈溪继续缴纳养老保险的答复”的决定》（以下简称《撤销决定》）。原告因此撤诉。2019年11月19日，被告作出《关于对程雪芬申请在慈溪继续缴纳养老保险的答复》（以下简称《答复》），告知原告：“你达到法定退休年龄时（2018年12月），你的基本养老保险关系在户籍地（台州黄岩），继续缴费地为户籍地（台州黄岩）。”原告认为上述答复并未对原告持有慈溪居住证，要求在慈溪办理社会保险登记手续的请求作出实质性答复，故向被告提出书面异议。2019年12月23日，被告作出《异议答复》，但并未采纳原告的异议。原告认为，被告作出的《答复》对原告要求按照《居住证暂行条例》的规定在慈溪继续缴纳社会保险的请求未准许，该答复与《居住证暂行条例》的规定相悖，该条例第十二条明确规定：“居住证持有人在居住地依法享受劳动就业、参加社会保险、缴存、提取和使用住房公积金的权利”。《居住证暂行条例》由国务院常务会议通过自2016年1月1日开始实施，其属于行政法规，而被告所依据的《3号复函》系浙江省人力资源和社会保障厅在2014年1月6日回复给宁波市人力资源和社会保障局的函，此复函是发函机关对法律、法规、规定和政策的行政解释，故仅供有关机关参考之用，不具有法律效力。此外，复函也早于《居住证暂行条例》，故复函的内容与精神是基于《居住证暂行条例》未出台的前提下所出具，故不适用于居住证政策出台以后类似问题的处理政策。而被告于2019年12月23日作出的《异议答复》已经涉及原告的权利义务。为维护原告的合法权益，故诉请判令：1.撤销被告作出的《答复》；2.准予原告在慈溪市办理社会保险登记手续，并同意原告继续在慈溪市缴纳养老、医疗保险费用；3.本案诉讼费由被告承担。经本院释明，原告变更其诉讼请求为：1.撤销被告不同意原告在慈溪市参加养老保险的答复，即撤销《异议答复》；2.判令被告准许原告继续在慈溪缴纳养老保险；3.本案诉讼费由被告承担。 原告程雪芬于起诉时向本院提交了以下证据： 1.《浙江省居住证》1份，用以证明2016年7月19日慈溪市公安局向原告签发了浙江省居住证的事实； 2.《关于强烈要求在居住地参加社会保险的申请》（以下简称《申请》）1份，用以证明原告在退休后要求在慈溪继续缴纳社保的事实； 3.答复1份，用以证明被告于2019年4月12日就原告退休后要求在慈溪缴纳养老保险的事宜作出答复的事实； 4.《撤销决定》1份，用以证明被告于2019年10月30日以相关情况需要核实为由，决定撤销2019年4月12日答复的事实； 5.（2019）浙0282行初56号行政裁定书1份，用以证明基于被告作出的《撤销决定》，原告向法院撤回起诉的事实； 6.《答复》1份，用以证明2019年11月19日被告作出《答复》，告知原告继续缴费地为户籍地（台州黄岩）的事实； 7.《异议书》1份，用以证明原告不服《答复》向被告提出书面异议的事实； 8.《异议答复》1份，用以证明被告就原告提出的书面异议未予采纳并于2019年12月23日进行了书面答复的事实； 9.《居住证暂行条例》1份，用以证明原告在居住地可以享受与常住人口同样待遇的事实； 10.《浙江省流动人口居住登记条例》1份，用以证明原告拥有居住证，依法享有在慈溪市参加社会保险权利的事实； 11.照片打印件1份，用以证明公安办理居住证告示牌告知取得居住证的人，可以作为常住人口，在居住地享受与常住户口同样的各项待遇； 12.宁波民生e点通网络平台截图1份，用以证明宁波市公安局回复明确浙江省居住证持有人可以参加各类社会保险； 13.“十三五”国家基本公共服务清单以及国办发〔2018〕6号《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》各1份，用以证明国家已将社会保险纳入国家基本公共服务的范畴，原告作为居住证持有人，可以依法享有权利，被告不得以任何理由拒绝。 被告社保中心辩称：1.被诉行政行为程序合法。原告于2019年4月11日向慈溪市人力资源和社会保障局申请在居住地××××）继续缴纳养老保险，被告曾于2019年4月12日作出书面答复，后因相关情况尚需核实，于2019年10月30日撤销上述答复。经情况核实完毕，被告于2019年11月19日重新作出《答复》。原告提出异议，被告于2019年12月23日作出最终答复即《异议答复》。2.被诉行政行为认定事实清楚、证据确实充分。被告经核实，认定事实如下：原告于2010年5月至2011年11月在浙江省××黄岩区缴纳养老保险，2011年12月至2018年4月在慈溪缴纳养老保险，2018年5月至今在台州市××区缴纳养老保险。至2018年12月原告达到法定退休年龄时，其在浙江省内累计缴纳养老保险年限不足10年。原告户籍地在浙江省××黄岩区。3.被诉行政行为适用法律正确。根据《实施若干规定》第四条、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第六条、第十一条、《关于浙江省企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第二条、《3号复函》第三条之规定，原告达到法定退休年龄时在浙江省内累计缴纳养老保险年限不满10年，其基本养老保险关系在户籍地（台州黄岩），继续缴费地为户籍地（台州黄岩）。综上，被诉行政行为程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告社保中心于2020年3月30日向本院提交了以下证据、依据： 1.《申请》1份，用以证明原告于2019年4月11日向慈溪市人力资源和社会保障局申请在居住地××××）继续缴纳养老保险的事实； 2.答复1份，用以证明被告于2019年4月12日就原告申请作出答复的事实； 3.《撤销决定》1份，用以证明因相关情况尚需核实，被告于2019年10月30日撤销2019年4月12日答复的事实； 4.《答复》1份，用以证明被告于2019年11月19日根据核实的情况重新就原告的申请作出答复的事实； 5.《异议书》、《异议答复》各1份，用以证明原告对被告作出的《答复》提出异议，被告于2019年12月23日对异议作出答复的事实； 6.浙江省（宁波市慈溪市）基本养老保险历年参保证明、台州××区职工参保缴纳证明各1份，用以证明原告达到法定退休年龄时在浙江省内累计养老保险缴费年限不足10年的事实； 7.《浙江省居住证》1份，用以证明原告户籍地址为台州市××区的事实； 8.规范性文件依据：《实施若干规定》、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《关于浙江省企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》、《3号复函》。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1-5的真实性无异议，但对合法性、证明对象有异议。根据《中华人民共和国信访条例》的相关规定，对于原告反映的问题，被告应有相应受理程序，并听取信访人意见、展开调查，核实清楚后作出书面答复并送达，但被告没有提供受理单、询问笔录、送达回证等证据，程序违法。对证据6、7的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议。被告认定事实不完整，原告在退休时到户籍地缴纳保险，系因被告告知无法在慈溪缴纳社保所致，被告以此为由拒绝原告在其处缴纳社保，颠倒因果关系。对被告提供的规范性文件依据，原告认为被告适用法律错误。《居住证暂行条例》的法律效力高于被告提供的依据；根据新法优于旧法的原则，被告提供的文件依据都出台于《居住证暂行条例》之前，与《居住证暂行条例》内容相抵触，应以新法为准；被告提供的文件依据中的相关条款都是关于达到法定退休年龄时待遇领取地，以及流动就业时基本养老保险关系转移的流程规定，并无社会保险继续缴费地的规定，且针对的是没有居住证的流动人口，对原告不适用，与本案不具有关联性。 被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据3-6和证据8无异议。对证据1、2、7的真实性无异议，但原告不符合继续在慈溪参加社会保险的条件。对证据9、10的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告提供该依据相对于被告提供的法律依据，是一般法和特别法的区别，在法律适用上特别法优于一般法，有关参加、享受社会保险的规定，应当适用特别法规定。证据11、12为打印件，无法确认其真实性；证据13真实、合法；但上述3份证据均不能证明原告的待证事实，不能因为有居住证就违反社会保险法规。 根据双方质证意见，本院对原告证据1-8、被告证据1-7的真实性予以确认。原告提供的证据9-13和被告提供的规范性文件依据，证明对象各异，至于原告能否因持有《浙江省居住证》而在居住地慈溪继续缴纳职工基本养老保险问题，本院将在本院认为部分阐述。 经审理查明，原告程雪芬户籍地在浙江省××黄岩区，其于2016年7月19日取得慈溪市公安局签发的《浙江省居住证》。原告自2010年5月至2011年11月在台州××区参加职工基本养老保险，自2011年12月至2018年4月在慈溪参加职工基本养老保险，2018年5月至今在台州市××区参加职工基本养老保险。原告于2018年12月达到法定退休年龄。2019年4月11日，原告向被告提交《申请》，要求在慈溪参加职工基本养老保险。次日，被告作出书面答复，告知原告：根据《3号复函》规定，达到法定退休年龄时，最后基本养老保险关系所在地不在户籍地，且累计缴费年限不满10年的，继续缴费地为户籍地。经核查，原告最后的基本养老保险关系所在地在慈溪，但原告在浙江省内累计缴纳养老保险年限不满10年，故无法在慈溪市继续参加缴纳养老保险，需要回户籍所在地继续缴费。原告不服该答复，向本院提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告以相关情况尚需核实为由，作出《撤销决定》，撤销了2019年4月12日的答复，原告因此撤回起诉。经调取原告参保记录等材料后，被告于2019年11月19日作出《答复》。该《答复》载明了原告参保情况，并告知原告：根据《3号复函》规定，原告达到法定退休年龄时（2018年12月），基本养老保险关系在户籍地（台州黄岩），继续缴费地为户籍地（台州黄岩）。如原告对核查和答复情况有异议，应在30个工作日内向被告书面提出异议。原告不服向被告提交《异议书》，理由为：原告持有慈溪居住证，有权在慈溪办理社会保险登记手续并缴纳社会保险费用，《3号复函》与《居住证暂行条例》的规定相悖，不具有法律效力，且不适用于居住证政策出台以后类似问题的处理。2019年12月23日，被告作出《异议答复》，认为《居住证暂行条例》与《3号复函》并未冲突，原告的继续缴费地为户籍地（台州黄岩）。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，被告社保中心作为慈溪市社会保险经办机构，具有作出被诉《异议答复》的行政职权。本案各方对原告户籍地在浙江省××黄岩区，现居住地在慈溪，原告达到法定退休年龄时，最后基本养老保险关系所在地在黄岩，且累计缴费年限不满10年的事实均无异议。本案争议焦点在于原告在达到退休年龄后能否在其居住地慈溪继续缴纳职工基本养老保险。根据《3号复函》规定，省内流动就业参加企业职工基本养老保险的个人即参保人员，达到法定退休年龄时累计缴费年限不足15年的，可继续缴费至满15年。浙江省户籍参保人员继续缴费地在浙江省的，其达到法定退休年龄时，最后基本养老保险关系在户籍地的，继续缴费地为户籍地；最后基本养老保险关系所在地不在户籍地，且累计缴费年限不满10年的，继续缴费地为户籍地；继续缴费地社会保险经办机构应为参保人员办理延缴手续，参保人员延缴至累计缴费年限满15年时，享受继续缴费地基本养老保险待遇。原告主张，其在慈溪取得了《浙江省居住证》，根据《居住证暂行条例》第三条、第十二条等规定：居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。居住证持有人在居住地依法享受劳动就业、参加社会保险、缴存、提取和使用住房公积金的权利。故原告作为《浙江省居住证》持有人在达到退休年龄后有权在居住地慈溪继续缴费参保，《3号复函》与《居住证暂行条例》冲突，不应适用。对此，本院认为，《居住证暂行条例》第十四条规定：“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布居住证持有人享受的公共服务和便利的范围。”《浙江省流动人口居住登记条例》第二十七条规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当创造条件，逐步扩大为《浙江省居住证》持有人提供公共服务和便利的范围，提供职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等公共服务。”从上述规定可以看出，对流动人口的权益保障有一个逐步完善的过程，政府在提供相关公共服务和便利时，应当考虑本行政区域经济社会发展水平、本地公共服务资源供给能力等因素，逐步建立健全相关机制。在现阶段，持有《浙江省居住证》并不意味着能享受和常住人口完全一样的待遇。关于社会保险事宜，仍应以该领域相关法律、政策规定为依据。《中华人民共和国社会保险法》第十九条规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）就跨省基本养老保险关系转移接续问题作出了规定，该通知第六条规定：“跨省流动就业的参保人员达到待遇领取条件时，按下列规定确定其待遇领取地：（一）基本养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇……（四）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。”第十一条规定：“在省、自治区、直辖市内的基本养老保险关系转移接续办法，由各省级人民政府参照本办法制定”。经浙江省人民政府同意，《浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅转发人力资源社会保障部财政部关于印发的通知》中明确职工基本养老保险待遇领取地按国办发〔2009〕66号、《3号复函》确定。综上，浙江省相关规定与《居住证暂行条例》等并不冲突。不管原告达到退休年龄时，其最后基本养老保险关系在慈溪还是黄岩，原告现均不符合在慈溪继续缴费参保的条件，被告依据《3号复函》作出被诉答复，并无不当。原告关于其在退休后可在居住地缴费参保的主张不成立。原告向被告提出的系履责申请，不适用《中华人民共和国信访条例》相关规定；被告在处理原告申请过程中，开展了相应调查，制作相关文书并送达原告，故原告关于被告程序违法的相关主张，亦不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告程雪芬的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告程雪芬负担，交纳本院。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  周 红 审 判 员  范智君 人民陪审员  胡未超 二〇二〇年六月十九日 代书 记员  戚海燕