安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终312号 上诉人（原审原告）陈发彪，男，1945年12月16日出生，汉族，户籍地肥东县。 上诉人（原审原告）郭世新，男，1970年6月25日出生，汉族，户籍地肥东县。 上诉人（原审原告）王成林，男，1959年7月17日出生，汉族，户籍地肥东县。 上诉人（原审原告）郭子云，男，1965年10月12日出生，汉族，户籍地肥东县。 上诉人（原审原告）孙承旗，男，1971年12月14日出生，汉族，户籍地肥东县。 上诉人（原审原告）陈祥勇，男，1984年10月19日出生，汉族，户籍地肥东县经济开发区。 上诉人（原审原告）郑其银，男，1964年5月12日出生，汉族，户籍地肥东县。 共同委托代理人张艳玲，北京美泰律师事务所律师。 共同委托代理人张佩琳，北京美泰律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）肥东县住房和城乡建设局，住所地肥东县店埠镇龙泉路8号。 法定代表人殷传才，局长。 委托代理人王义水，肥东县司法局公职律师。 上诉人陈发彪、郭世新、王成林、郭子云、孙承旗、陈祥勇、郑其银（以下简称陈发彪等7人）因诉被上诉人肥东县住房和城乡建设局（以下简称肥东县住建局）不履行政府信息公开的法定职责一案，不服安徽省肥东县人民法院（2019）皖0122行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年4月14日，陈发彪等7人通过EMS特快专递向肥东县住建局递交了《政府信息公开申请表》，根据肥东县住建局官网内容，要求公开晨光花园小区办理施工许可证的申报材料，包括:《建筑工程施工许可表》、国有土地使用证、建筑工程规划许可证、工程施工合同、建设资金证明等13项申报材料。2019年4月15日，肥东县住建局签收上述申请。肥东县住建局作出落款时间为2019年4月25日的《政府信息公开答复书》（东建办公开[2019]第3号）载，你申请的公开的政府信息属于过程性信息，依据《安徽省政府信息公开办法》第十一条第5项之规定，行政机关讨论、研究、审查有关事项的过程性信息和内部管理信息的规定，该信息不予公开。该答复后附表一为《2015年肥东县建筑工程施工许可证发放报表》。陈发彪等7人于2019年4月30日收到肥东县住建局的回复及附表一。陈发彪等7人认为肥东县住建局未依法履行政府信息公开法定职责，故诉至法院，请求判令：1.确认肥东县住建局不履行信息公开法定职责的行政行为违法；2.判令肥东县住建局限期对陈发彪等7人2019年4月14日申请的政府信息公开重新做出信息公开答复;3.判令肥东县住建局承担本案诉讼费。 另查明，2019年1月21日，陈发彪等7人通过EMS特快专递向肥东县住建局递交了《政府信息公开申请表》，要求公开晨光花园小区安置房合法的竣工验收备案证明文件、规划验收证明、消防安全验收证明文件，晨光花园小区安置房的国有土地使用证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、施工许可证，房产证即大产权证复印件等合法文件。2019年1月23日，肥东县住建局收到了上述申请。2019年3月18日，陈发彪等7人向人民法院起诉肥东县住建局，请求确认其行为违法。 2019年4月9日，陈发彪等7人收到肥东县住建局出具的东建办公开〔2019〕第1号《政府信息公开答复书》，载：经查，肥东县住建局未制作也未保存你申请公开的“晨光花园小区安置房合法的竣工验收备案证明文件、规划验收证明、消防安全验收证明文件，晨光花园小区安置房的国有土地使用证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证，房产证即大产权证复印件等合法文件。”政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定，该信息非本机关掌握和保存，现予以告知。建议你们向县政府有关部门咨询。关于你们申请公开的“晨光花园小区安置房施工许可证”情况现予以告知（具体见附表一《2015年肥东县建筑工程施工许可证发放报表》）。如对本答复不服，可以在收到本答复书之日起六十日内向肥东县人民政府申请行政复议，或自收到本答复书之后六个月内向肥东县人民法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据肥东县住建局作出被诉答复书时有效的2008年《政府信息公开条例》第十条第七项的规定，陈发彪等7人向肥东县住建局申请公开的信息为“晨光花园小区办理施工许可证的申报材料，包括:《建筑工程施工许可表》、国有土地使用证、建筑工程规划许可证、工程施工合同、建设资金证明等13项申报材料”，属于行政机关讨论、研究、审查有关事项的过程性信息,不直接对申请人权利义务产生影响,属于不予公开的政府信息范畴。肥东县住建局作出的《政府信息不予公开告知书》认定事实清楚、适用法律并无不当。陈发彪等7人的诉讼请求没有法律依据,该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回陈发彪等7人的诉讼请求。 陈发彪等7人上诉称，一审判决主要事实审查不清，适用法律错误。应当予以撤销。一、一审法院对案件的主要事实未查清，主要包括：1、上诉人早已入住晨光花园小区，从时间上看，被上诉人对建设单位办理施工许可证的审批行为已经完结，显然不处于正在进行讨论、研究或者审查有关事项的工作状态中。施工许可证已经审批，那么相关的申报材料不能简单地认为是过程性信息，而不公开。被上诉人履行行政职责过程中从公民、法人或者其他组织收集的材料，属于事实性信息，事实材料本身具有相对独立性和完整性，不具有过程性信息的依附性和内部决策性。3、上诉人实际居住在晨光花园小区，申请办理施工许可证的申报材料是反映被上诉人作出行政许可事实依据的基础性材料，也是衡量被上诉人是否依法履行法定职责的重要材料，不公开对上诉人的权利义务产生重大影响。4、上诉人是政府信息公开申请中的申请人，不是行政许可申请中的申请人，一审法院对此予以混淆。二、一审法院因为对事实认定不清导致适用法律错误。1、2008年《政府信息公开条例》第十条第（七）项，是为了方便公民作为行政许可的申请人而作出的规定。一审法院依据该条款作出不予公开判决，适用法律错误。2、被上诉人依据《安徽省政府信息公开办法》第十一条第五项的规定作出的不予公开，是将履行职责过程中获取的应当公开的政府信息错误的以属于过程性信息而不予公开。过程性信息应当指处于讨论、研究或者审查中或者对作出决策具有参考价值的信息。主要包括：（1）行政机关还未做最终作出行政行为时，相关的信息公开可能对行政机关依法独立作出行政行为产生不利影响；（2）行政机关为作出某一行政行为进行决策讨论过程中，参加讨论者对于是否作出和如何作出可能存在各种观点，为了保护行政机关内部决策的民主性，鼓励内部充分发表意见，提高行政行为的正确性，应当将该类信息作为过程性信息不予公开。而上诉人申请的信息完全不具备过程性信息的特点。3、根据2019年5月15日实施的《政府信息公开条例》第二十条的规定，主动公开行政机关的政府信息中包括办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果。上诉人申请的相关申报材料应当公开，有利于提高政府行为的透明度，符合《政府信息公开条例》的立法宗旨。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人肥东县住建局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、上诉人认为一审法院案件事实未查清，是错误的。上诉人主张均不是针对一审法院查明的事实内容。一审法院依据2008年的《政府信息公开条例》第十条第七项之规定，支持被上诉人作出的不予公开的答复是正确的。从该条中可以看出，上诉人申请公开的晨光花园小区施工许可证的申报材料明显不属于该条款所列举的诸如行政许可事项依据、条件、数量、程序、期限以及申请所需要的全部材料目录及办理情况的范畴。二、一审法院支持被上诉人依据《安徽省政府信息公开办法》第十一条第五项之规定，认定上诉人申请公开的信息属于过程性信息，在适用法律上没有错误。过程性信息，并不因为行政许可机关履职终结而否定其性质。过程性信息主要是指为行政机关作出行政许可、处罚、强制措施等行为过程中形成的信息，该过程性信息的有关内容的公开，必须由制作该信息的行政机关予以公开。且一审法院已经明确上诉人所申请公开的信息资料并不影响上诉人人身财产等切身利益。三、上诉人引用2019年5月15日才实施的《政府信息公开条例》第二十条第五项的规定不当，信息公开答复作出时该条例尚未生效，且上诉人申请公开的信息内容也不符合该项规定。四、上诉人认为行政机关履行职责过程中从公民、法人或者其他组织收集到的材料属于事实性信息，被上诉人认为其属于过程性信息的性质仍未发生变化，根据当时生效的《政府信息公开条例》第十七条的规定，在界定行政机关履职过程中保存的信息是否需要公开，应当按照法律规定的相关权限，不属于职责公开范围的就不予公开。被上诉人自始至终都在履行职责范围内的信息公开职责，对不属于自己公开的信息，也履行了告知义务。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条之规定，对于不属于被上诉人公开的信息，行政机关已履行了告知义务并说明理由。故一审法院驳回原告的诉讼请求，并无不当，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 陈发彪等7人向一审法院提交以下证据：1.身份证复印件各一份，证明陈发彪等7人主体资格。2.邮寄底单，快递单号查询结果截图，证明肥东县住建局于2019年4月15日收到陈发彪等7人的信息公开申请表，在法定期限内未完全履行信息公开的法定职责，答复书的内容不符合条例的规定。3.信息公开申请表复印件，证明陈发彪等7人申请信息公开的内容以及要求肥东县住建局以纸质文本的形式将答复邮寄给陈发彪等7人，如果不属于其公开范围也应以书面形式邮寄告知陈发彪等7人，而不是肥东县住建局刚才所述，口头告知，向自然资源与规划局申请国有土地使用权证。4.肥东县住房和城乡建设局政府信息公开答复书，证明肥东县住建局没有依法履行信息公开的法定职责，未在法定期限内对陈发彪等7人申请的信息公开内容即办理施工许可证的申报材料进行公开。 经开区管委会向一审法院提交以下证据：1.邮政投递网上反馈单、附表一《2015年肥东县建筑工程施工许可证发放报表》。证明肥东县住建局已经向陈发彪等7人公开了晨光花园施工许可证相关信息。2.2019年4月25日制作的答复书。证明肥东县住建局已经在法定期间内履行了信息公开法定职责。 上述证据均已随案移送。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，陈发彪等7人要求肥东县住建局履行信息公开的法定职责，实质上是对该局作出的东建办公开【2019】第3号《政府信息公开答复书》不服而提起行政诉讼，故对本案的审查应当围绕答复本身的合法性。肥东县住建局不予公开陈发彪等7人申请的政府信息的理由为陈发彪申请的相关信息属于过程性信息，依据《安徽省政府信息公开办法》第十一条的规定不予公开。过程性信息一般是指行政机关作出决定、结论之前处于讨论、研究或者审查过程中而形成的信息。相对于最终形成的行政行为，过程性信息是未成熟、未成形的，记录行政行为形成过程，反映与行政行为相关的事实、意见的内容信息。形式上多为行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等函件。经审查，陈发彪等7人向肥东县住建局申请公开的政府信息为：晨光花园小区办理施工许可证的申报材料，包括建筑工程施工许可表、国有土地使用证、建筑工程规划许可证、工程施工合同、建设资金证明等13项申报材料。上述材料系在申请行政许可之前已经形成且生效的信息，故不属于过程性信息的范畴。肥东县住建局以陈发彪等7人申请的上述信息属于过程性信息为由不予公开系对该信息定性不准确。肥东县住建局在作出答复时以上述理由不予公开，依据不足，对该不予公开的答复内容，应予撤销。 根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。陈发彪等7人申请的信息内容较多，是否存在其他法定不应公开或不应全部公开的情形，尚需行政机关调查、裁量。因此，肥东县住建局应当依据《政府信息公开条例》的相关规定，在法定期限内针对陈发彪等7人提出的政府信息公开申请进行审查并依法重新作出答复。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省肥东县人民法院（2019）皖0122行初44号行政判决； 二、撤销肥东县住房和城乡建设局于2019年4月25日作出的东建办公开【2019】第3号《政府信息公开答复书》； 三、肥东县住房和城乡建设局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费100元，由肥东县住房和城乡建设局承担。 本判决为终审判决。 审判长 张 虹 审判员 潘 攀 审判员 张 俊 二〇二〇年六月三十日 书记员 丁亚敏 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决经开区管委会重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。