山东省淄博市张店区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)鲁0303行初89号 原告于良宝，男，1970年10月17日生，汉族，住张店区。 委托代理人李振，山东博骏律师事务所律师。 被告淄博市自然资源局张店分局，统一社会信用代码：11370300004217282E。住所地，淄博市张店区新村路152号。 法定代表人陈兵，局长。 委托代理人王升远，淄博市自然资源局张店分局人员。 委托代理人徐晓明，山东致公律师事务所律师。 被告淄博市张店区农业农村局，统一社会信用代码11370303MB2869527H。住所地，淄博市张店区政务中心新村西路226号。 法定代表人李宗岫，局长。 出庭负责人郭金，中央农业广播电视学校淄博市张店区分校校长，淄博市张店区农业农村局党组成员。 委托代理人郭强，山东柳泉律师事务所律师。 被告淄博市张店区房镇镇人民政府，统一社会信用代码11370303004217450U。住所地，淄博市张店区房镇镇公园北路中段。 法定代表人宋守孝，镇长。 出庭负责人刘俊，淄博市张店区房镇镇人民政府副镇长。 委托代理人郭强，山东柳泉律师事务所律师。 原告于良宝与被告淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府确认强制拆除行为违法一案,向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月9日公开开庭审理了本案。原告于良宝及委托代理人李振，被告淄博市自然资源局张店分局委托代理人王升远、徐晓明，被告淄博市张店区农业农村局出庭负责人郭金、委托代理人郭强，被告淄博市张店区房镇镇人民政府出庭负责人刘俊、委托代理人郭强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于良宝诉称，2011年，淄博佑玉农业发展有限公司响应淄博市委、市政府关于加快发展都市农业意见的号召，在取得张店区人民政府同意批复，被告1、被告2、被告3同意后建设淄博佑玉科技生态示范园区。2018年6月27日经淄博佑玉农业发展有限公司股东会决议对公司进行了清算，并于2018年12月办理了注销登记。2019年9月18日，淄博佑玉农业发展有限公司原股东郑玉花、王玲玲通过公证的方式，将原淄博佑玉农业发展有限公司清算中未明确的不动产及构筑物的所有权及相关权益等转让于原公司法定代表人及控股股东于良宝，于良宝对原淄博佑玉农业发展有限公司不动产及构筑物拥有了所有权及相关权益。 2019年4月3日，三被告作出要求拆除淄博佑玉科技生态示范园区决定书；2019年4月5日三被告在未调查核实、未下达拆除通知的情形下，将原淄博佑玉农业发展有限公司建设的失态示范园夷为平地，受损财产包含但不限于原淄博佑玉农业发展有限公司清算中未明确的不动产及构筑物等。 原淄博佑玉农业发展有限公司所建项目系经主管部门批准要求建设，非违规建设，三被告作出的拆除决定书及强拆行为违反法定程序，严重侵犯了原告合法权益，故诉至贵院，请求依法判决。 原告于良宝向本院提交以下证据：1、淄博佑玉农业发展有限公司企业信息一宗、公证书以证实原告于良宝系利害关系人，具有诉讼主体资格。2、2010年6月4日中共淄博市委淄发【2010】8号文件、2010年6月10日中共淄博市委办公厅淄办发【2010】11号文件各一份。3、2011年3月2日房镇镇人民政府关于建设佑玉高科技生态示范园申请房政发【2011】17号文件一份。4、2011年3月17日房镇镇经济发展办公室关于在房新建佑玉高科技生态示范园的立项报告房经办【2011】5号文件一份。5、2011年3月17日张店区发展和改革局基本建设项目登记备案证明张发改项(2011)29号文件一份。6、2011年5月17日房镇镇房村民委员会证明一份证据。7、2011年6月1日张店区农业局关于建设淄博佑玉高科技生态示范园区的报告张农字【2011】38号文件一份。8、2011年7月20日张店区人民政府关于同意建设淄博佑玉高科技生态示范园的批复张政字【2011】19号文件一份。9、淄博市张店区人民法院(2013)张民初字第3362号民事判决书一份证据2-9以证实淄博佑玉高科技生态示范园区的建设从申请、立项、备案、建设均得到了被告的审查通过且曾经过法院审理查明，该项目均符合政府政策的要求及各项相关法律法规的规定，系合法建设项目，不存在任何违规建设的情况。10、淄博佑玉高科技农业示范园土建、装饰管网安装工程结算审核报告以证实被告所拆除设施工程造价17814849.57元。11、2019年4月3日被告作出的责令限期拆除决定书一份以证实2019年4月3日被告认为淄博佑玉高科技生态示范园区存在违规建设非农业设施情况，要求限期拆除。12、淄博佑玉高科技生态示范园区拆除前后照片、现场拆除录像以证实淄博佑玉高科技生态示范园区拆除前后的现场状态及被告强行将淄博佑玉高科技生态示范园区拆除的过程。13、工商注销信息及清算报告。 被告淄博市自然资源局张店分局辩称，一、淄博佑玉农业发展有限公司违法用地事实清楚，拆除行为合法。1、通过张政字【2011】19号张店区人民政府关于同意建设淄博佑玉高科技生态示范园的批复和张农字【2011】38号关于建设淄博佑玉高科技生态示范园区的报告文件中非常明确张店区政府同意淄博佑玉农业发展有限公司建设佑玉高科技示范生态园(园区共计150亩，其中生产设施占地141.7亩、养殖用地4亩、附属设施占地4.27亩)，该园区建设应符合都市农业发展和设施农用地管理要求，并应严格按照张政字【2011】19号和张农字【2011】38号文件规定执行。但是在2011年执法工作人员的日常巡查中发现，本案原告将设施农用地改变用途，建成二层砼结构楼房，中间是钢结构大棚，大棚下修建小桥流水、小亭子、栽种热带植物景观。房间面积约计30平方米左右，并留有卫生间、传菜房、厨房、地窖等，原告的行为改变了农用地用途，建设成生态饭店。当时执法部门责令其停止违法行为，恢复农地农用。 据此根据卫星监测和执法人员现场勘察，原告的行为已违反张政字【2011】19号文及张农字【2011】38号文中规定的设施农用地管理要求，已改变了设施农用地用途。 2、依据国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知(国土资发【2014】127号)文件规定进一步明确设施农用地的范围，对于擅自或者变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或者通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的应依法制止、责令限期纠正，并依法追究有关人员责任。农农发【2018】3号《农业农村部自然资源部印发关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》和2019年1月10日农业农村部、自然资源部联合下发《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》，针对原告改变土地用途，将设施农用地用于非农建设，属于‘大棚房’问题。答辩人做出限期强制拆除决定与文件精神和要求相符合，是合法合规行为。 二、答辩人作出的《限期责令拆除决定书》是贯彻党中央、国务院关于“大棚房”间题的部署，落实农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动农地非农化的方案》的通知中的规定要求，对“大棚房”问题进行的专项清理整治。 2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》的通知(农农发【2018】3号)要求：“为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，在全国范围内开展“大棚房”问题专项清理整治行动要提高政治站位，迅速把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，上下联动，全面排查、彻底整治，限期完成大棚房问题整治任务，恢复土地耕种。”自然资源部门要从严查处。山东省自然资源厅、淄博市自然资源局分别转发上级通知，从中央到地方相继建立了大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室，在全市范围内迅速开展大棚房问题专项清理整治行动。答辩人积极响应《通知》要求，对全区内的大棚房问题全面排查，彻底整治。被答辩人存在的大棚房问题正是这次专项行动清理、查处的重点。 三、作出行政行为程序合法。淄博市自然资源局张店分局分别于2019年4月3日做出限期责令拆除决定书,2019年4月4日做出限期责令拆除催告书,2019年4月5日做出强制拆除决定书，且3个文件均已依法向原告送达，淄博市自然资源局张店分局作出的行政行为程序合法。 综述，本案原告违法改变设施用地事实清楚，强制拆除行为合法合规，望人民法院依法裁判。 被告淄博市自然资源局张店分局向本院提交以下证据、依据：1、张政字【2011】19号张店区人民政府关于同意建设淄博佑玉高科技生态示范园的批复和张农字【2011】38号关于建设淄博佑玉高科技生态示范园区的报告文件各一份，证明张店区政府同意淄博佑玉农业发展有限公司建设佑玉高科技示范生态园，文件要求该园区建设应符合都市农业发展和设施农用地管理要求，并应严格按照张政字【2011】19号和张农字【2011】38号文件规定执行。2、光盘一张、卫星图斑2张照片一宗，证明经张店区政府批准用于建设淄博佑玉高科技示范生态园的设施农用地已被原告改变用途，建成二层砼结构楼房，中间是钢结构大棚，大棚下修建小桥流水、小亭子、栽种热带植物景观。房间面积约计30平方米左右，并留有卫生间、传菜房、厨房、地窖等。原告存在将设施农用地建设成生态饭店，农地非农用的违法行为。 国土资发【2014】127号，国土资源部农业部关于进一步支持设施农用健康发展的通知、农农发【2018】3号《农业农村部自然资源部印发关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》和2019年1月10日农业农村部、自然资源部联合下发《关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知》，证明原告改变土地用途，将设施农用地用于非农建设，属于‘大棚房’问题。淄博市自然资源局张店分局做出限期强制拆除决定与文件精神和要求相符合，是合法合规行为。4光盘一张、限期责令拆除催告书及强制拆除决定书各一份，证明淄博市自然资源局张店分局分别于2019年4月3日作出限期责令拆除决定书,2019年4月4日作出限期责令拆除催告书一份,2019年4月5日作出强制拆除决定书，且均已向原告送达，淄博市自然资源局张店分局作出的行政行为程序合法。 被告淄博市张店区农业农村局辩称，同被告淄博市自然资源局张店分局答辩意见。1、原告项目的立项审批的合法，不能证明其建设行为的合法。2、被告2是根据《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》第61条的规定和农农发（2018）3号文件的规定办理了上级政府交办的事项，及农农发（2018）3号文第4项责任分工明确的区政府承担专项行动的主体责任，将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇村组，其他属于部门协调的工作内容，以上从被告责任主体上应当以区政府作为适格被告。 被告淄博市张店区农业农村局向本院提交以下证据、依据：1、张店区农业局、国土分局关于建设淄博佑玉高科技生态示范园区的报告(张农字[2011]38号)。2、张店区人民政府关于同意建设淄博佑玉高科技生态示范园区的批复（张政字[2011]19号）。3、山东省建设项目备案证明。证据1-3证明原告佑玉生态园项目取得政府部门许可，项目占地应为生产设施占地94487㎡、养殖用地2666㎡、附属设施占地2847㎡。4、责令限期拆除决定书。5、限期拆除催告书。6、强制拆除决定书。证据4-6证明原告佑玉生态园项目存在违规建设非农业设施情况，被告要求作出限期拆除及强制拆除的文件。7、违建照片。8、违建视频。证据7-8证明原告佑玉生态园项目违规建设情况。9、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文件）。10、农业农村部、自然资源部关于开展“大棚房”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知（农农发[2018]3号）。11、山东省自然资源厅关于进一步做好“大棚房”问题清理整改工作的通知。12、山东省自然资源厅山东省“大棚房”问题整治整改指导意见。13、淄博市人民政府办公厅关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知。14、淄博市自然资源厅关于转发省“大棚房”问题专项整治行动协调推进小组办公室关于进一步做好“大棚房”问题清理整改工作的通知的通知（淄棚发[2019]3号）。15、张店区委办公室、张店区人民政府《关于“大棚房”、设施农业用地及违法用地清理整治工作实施方案》证据9-15证明被告对佑玉生态园项目违规建设强制拆除依据的国家、省、市、区政府部门文件。 被告淄博市张店区房镇镇人民政府辩称，同被告淄博市自然资源局张店分局答辩意见。1、原告项目的立项审批的合法，不能证明其建设行为的合法。2、被告3是根据《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》第61条的规定和农农发（2018）3号文件的规定办理了上级政府交办的事项，及农农发（2018）3号文第4项责任分工明确的区政府承担专项行动的主体责任，将清理整治任务和责任逐级落实到乡镇村组，其他属于部门协调的工作内容，以上从被告责任主体上应当以区政府作为适格被告。 被告淄博市张店区房镇镇人民政府向本院提交以下证据、依据：1、张店区农业局、国土分局关于建设淄博佑玉高科技生态示范园区的报告(张农字[2011]38号)。2、张店区人民政府关于同意建设淄博佑玉高科技生态示范园区的批复（张政字[2011]19号）。3、山东省建设项目备案证明。证据1-3证明原告佑玉生态园项目取得政府部门许可，项目占地应为生产设施占地94487㎡、养殖用地2666㎡、附属设施占地2847㎡。4、责令限期拆除决定书。5、限期拆除催告书。6、强制拆除决定书。证据4-6证明原告佑玉生态园项目存在违规建设非农业设施情况，被告要求作出限期拆除及强制拆除的文件。7、违建照片。8、违建视频。证据7-8证明原告佑玉生态园项目违规建设情况。9、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文件）。10、农业农村部、自然资源部关于开展“大棚房”专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知（农农发[2018]3号）。11、山东省自然资源厅关于进一步做好“大棚房”问题清理整改工作的通知。12、山东省自然资源厅山东省“大棚房”问题整治整改指导意见。13、淄博市人民政府办公厅关于进一步做好“大棚房”问题清理整治工作的通知。14、淄博市自然资源厅关于转发省“大棚房”问题专项整治行动协调推进小组办公室关于进一步做好“大棚房”问题清理整改工作的通知的通知（淄棚发[2019]3号）。15、张店区委办公室、张店区人民政府《关于“大棚房”、设施农业用地及违法用地清理整治工作实施方案》证据9-15证明被告对佑玉生态园项目违规建设强制拆除依据的国家、省、市、区政府部门文件。 原告对被告淄博市自然资源局张店分局提交的证据质证如下：证据1真实性无异议，该两份文件并结合责令限期拆除决定书的内容，证据1文件明确载明淄博佑玉高科技生态示范园区的建设符合国土资发（2010）155号文件，本案中原告起诉强拆行为违法，涉案的项目属于文件中载明的附属设施占地2847平方米中2720平方米，因此该案涉及到的拆除用地系附属设施用地，且该建设符合相关文件，系合法建设，不应予以拆除。证据2有异议，真实性无法确定，被告2其所证明的内容根据其提供的证据并未有任何显示，无法证实被告所主张的内容。证据3真实性无异议，对证明内容有异议，被告提供以上证据主要为说明原告所建构筑物系属大棚房问题，但是根据提供的证据1证实被告所拆除构筑物按照规划系属附属设施用地，根据大棚房问题整治文件精神，主要处理的三类问题中，均不涉及附属设施用地的问题，其主要涉及到的设施农用地中的生产设施用地改变土地用途，因此被告的证据无法证实其所要主张的证明内容。对证据4有异议，我方明确确认2019年4月3日在被告3住所地向我方当面送达了责令限期拆除决定书，我方签字确认并提出异议，但是之后的拆除催告及强拆决定均未收到。 对三被告提交的责令拆除决定进行质证：前期做出的责令拆除决定存在如下问题：1、向我方送达的方式即直接送达，但我方直接提出了异议，被告2、3在证据开示中提交的该份证据其一直主张2019年4月3日送达我方也认可，但现在被告2、3提交的该份证据中时间变成了2019年4月4日作出。2、前期审批文件中明确载明淄博佑玉高科技生态示范园区符合155号文件。3、该份限期拆除决定拆除前未经负责人申报和批准，也未经过相关的调查取证，也未形成相关的调查笔录，未通知当事人到场，也未保证当事人的权利及救济，也未听取当事人的陈述和申辩，且在该决定做出前，没有任何执法人员到场，根据该决定书的记载即使原告附属设施属于违规建设，其要求2019年4月5日前拆除，按照法律规定，行政强制措施的设施10日以内的不含法定节假日，因此该拆除决定，拆除期限应于2019年4月9日前到期，该拆除决定仅记载了相关文件精神，未列明原告出现违规建设的事实与理由，综上该拆除决定在程序及实体上均未按照法律规定的要求出具。 原告对被告淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府提交的证据质证如下：证据1-2同被告1证据质证意见。证据3真实性难以确认，且与本案无直接关联。证据4质证意见同被告1证据质证意见。证据5-6有异议，催告及强拆决定被告均为通过法定形式向原告送达，被告也未提供相应证据证实履行了送达义务。在两份文件中也未保留当事人陈述及申辩的权利，根据对限期决定书的质证被告未到法定期限即催告，对强拆决定各被告无强制执行权，按照法律规定应当申请人民法院强制执行，且即使前述文件合法，被告也应该在催告后十日进行强制执行，并向当事人明确告知依据及理由。结合被告拆除的事实其进行行政强制的时间系国家法定节假日期间，也不符合法律规定，因此证据4-6即使做出程序合法，也无任何事实和理由，系违法做出的行政文件。证据7-8真实性无异议，对证明内容有异议，根据其提供的视听资料，也能够印证原告在前期质证中所主张的各被告在做出行政行为前未经任何调查取证而直接做出，该证据显示的时间均系2019年4月5日，是拆除当天搜集的原告构筑物现状的证据。证据9-15真实性无异议，质证意见同被告2证据的质证意见。 被告淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府对原告提交的证据质证如下：证据1真实性无异议，但该组证据中缺少清算报告，原告诉称的清算中未明确的不动产及构筑物与本案拆除的建筑是否有关联，难以确定，原告作为自然人对涉案建筑物是否享有所有权及相关权益无法认定。对证据2-8真实性无异议，该证据仅能证明原告公司的项目经过合法立项审批，但不能否认其擅自改变农业用地用途，涉案建筑物拆除前系违法状态。证据9真实性无异议，但该证据是关于土地承包经营权纠纷的判决，与本案无关。证据10是针对淄博宝源餐饮有限公司做出的，与本案主体无关联性。证据11-12真实性无异议，该证据能够证明涉案建筑物拆除前的状态及违法的事实，被告做出的拆除行为程序合法。证据13资产负债表显示原告公司的固定资产为0，不能证明涉案拆除建筑物系原告所有。 被告淄博市自然资源局张店分局对被告淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府提交的证据无异议。 被告淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府对淄博市自然资源局张店分局提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据与本案待证事实具有关联性，本院确认为有效证据；被告提交的规范文件适用于本案。 经审理查明，淄博佑玉农业发展有限公司在取得张店区人民政府同意批复后，于2011年开始建设佑玉高科技生态示范园区，项目生产设施占地94487平方米，养殖用地2666平方米，附属设施占地2847平方米。2018年6月27日经淄博佑玉农业发展有限公司股东会决议对公司进行了清算，并于2018年12月办理了注销登记。2019年9月18日，淄博佑玉农业发展有限公司原股东郑玉花、王玲玲通过公证的方式，将原淄博佑玉农业发展有限公司清算中未明确的不动产及构筑物的所有权及相关权益等转让于原公司法定代表人及控股股东原告于良宝。基于执行国务院主管部门、省、市、区上级政府部门关于清理“大棚房”专项整治活动的任务，被告淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府于2019年4月3日向原告于良宝下达责令限期拆除决定书,载明：你公司“淄博佑玉科技生态示范园区”建设项目存在未按主管部门批准要求违规建设非农业设施情况问题，限你公司自收到本决定书之日起两日内应自行拆除违规建设，该责令限期拆除决定书于2019年4月3日直接送达至原告。2019年4月4日三被告向原告于良宝下达限期责令催告书,载明：我单位于2019年4月3日向你公司送达《责令限期拆除决定书》，应于2019年4月4日自行拆除违规建设设施，请按时完成拆除工作，逾期不拆除，将依法予以强制拆除。三被告于2019年4月5日向原告于良宝下达强制拆除决定书,载明：因你公司逾期未自行拆除违规建设设施，我单位决定于2019年4月5日对你公司违规建设设施予以强制拆除。如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内提起行政复议或在六个月内提起行政诉讼。同日三被告对涉案的淄博佑玉高科技生态示范园区进行了拆除。现原告对该行政行为不服，诉至本院。 本院认为，按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”该法第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”该法第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”该法第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，对强制拆除违法建设规定了公告、催告、作出强制执行决定等程序及要求。本案中三被告在强制拆除上述设施前对设施的性质、是否合法并没有经过相关部门进行认定，拆除前公告、催告、作出强制执行决定等程序也不完善，时间过短，剥夺了原告的陈述、申辩、复议的权利，违反了上述法律规定，属执法程序缺失。本案原告的诉求是确认被告强制拆除原淄博佑玉农业发展有限公司“淄博佑玉科技生态示范园区”的行为违法，故对其涉案建筑物的性质，本院在该案中不予评判。鉴于涉案建筑物已经被拆除，被诉行政行为不具有可撤销的内容。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定判决如下： 确认被告淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府强制拆除原淄博佑玉农业发展有限公司“淄博佑玉科技生态示范园区”的行为违法。 案件受理费50元由被告淄博市自然资源局张店分局、淄博市张店区农业农村局、淄博市张店区房镇镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  邵昌学 人民陪审员  苏明同 人民陪审员  张宇亭 二〇二〇年六月一日 书 记 员  年家慧