广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终242号上诉人（原审原告）广东省佛山市顺德区***金榜股份合作经济社，住所地佛山市顺德区****金榜下街22座地下之一。负责人***，该社理事长。委托代理人何瀚铭，广东利合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区****办事处，住所地佛山市顺德区大良县*****。负责人叶善楷，该办事处主任。委托代理人胡冠东，该办事处工作人员。委托代理人罗闽，广东和桂律师事务所律师。原审第三人郑家成，男，1983年4月17日出生，汉族，住佛山市顺德区****题名三巷4号，公民身份号码：440************01X。委托代理人姚志兵，广东昊亮律师事务所律师。上诉人广东省佛山市顺德区***金榜股份合作经济社（以下简称金榜股份社）因诉佛山市顺德区****办事处（以下简称****办）乡政府行政处理纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初982号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，郑家成的父母于1981年9月14日办理结婚登记，于1982年3月22日生育第一个小孩（郑家文），于1983年4月17日生育郑家成，郑家成出生后登记在佛山市顺德区****金榜社区*委会，此后户口无迁移。原顺德县金榜乡人民政府在1984年已实行征地。为解决征地补偿款和今后分红的分配问题，原顺德县金榜乡人民政府依法召开金榜乡第七届第三次会议，并经代表大会表决于1984年10月21日通过《金榜乡第七届第三次会议决议》（以下简称《金榜乡决议》），该决议主要内容涉及金榜乡全部被原顺德县人民政府征用所产生的补偿款项的分配方案及规则。郑家成属于决议中“抢生二胎且间隔不够四周岁”的情形，未获参与分配和生产队年终收益分红的资格。金榜社区居委会一直以来没有成立股份社，直至2015年2月金榜股份社成立。金榜股份社成立后制定了《佛山市顺德区***金榜股份合作经济社章程》（以下简称《2015年章程》）。郑家成等5人于2015年5月向大良街道办的信访办要求恢复其具有金榜股份社的股东资格，大良街道办的农社局指导郑家成等5人向金榜股份社提出申请。2015年9月7日，郑家成等5人向金榜股份社提出申请，要求审议并恢复5人为金榜股份社的股东。金榜股份社于2015年11月16日将是否恢复郑家成等5人的股东资格事宜交给全体股东表决，表决结果为不通过。2017年2月17日，郑家成等5人书面向大良街道办提出申请，要求大良街道办确认郑家成等5人应享有金榜股份社的股权及分红的权利。2017年7月3日，大良街道办受理了郑家成等5人的行政处理申请。2017年8月29日，金榜股份社对郑家成等5人于2015年9月7日提出的申请作出答复，认为按金榜股份社的全体股东表决结果，不同意郑家成等5人享有金榜股份社的股东资格。2018年3月30日，大良街道办作出顺良街行决字〔2018〕5号《行政处理决定书》，并送达给金榜股份社及郑家成。郑家成对此不服，于2018年7月9日向提起行政诉讼，一审法院依法予以受理，受理案号为（2018）粤0606行初799号，并于2018年12月13日作出（2018）粤0606行初799号《行政判决书》，判决撤销大良街道办作出的顺良街行决字〔2018〕5号《行政处理决定书》，并判令大良街道办对郑家成的申请重新作出处理，该判决书于2019年1月9日发生法律效力。随后，大良街道办于2019年3月12日向郑家成重新发出《行政处理告知书》并经调查核实，于2019年3月12日作出本案的《行政处理决定书》，确认郑家成符合金榜股份社的股东资格及获得股权配置和资产量化权。并于同日将该决定书向郑家成及金榜股份社送达，金榜股份社不服，遂提起本案诉讼。另查，金榜乡第七届第三次会议于1984年10月21日表决通过了《金榜乡决议》，该决议对金榜乡全部被县人民政府征用、所补偿的生产损失款项和劳动安置补偿款项的分配，作出如下决议，“一、分配比例：在县开发建设公司付给金榜乡生产损失和劳动安置补偿中拿出450万元分配给全乡社员，约每人可分3500元左右（即100%）。二、分配原则：（一）决定从1984年6月30日截止人口变动为宜，以结婚证和出生证为准（违反计划生育者除外），现役军人同在册人口同等待遇。（二）有关正常人口出生和变动，应截止到合同签订之日1984年9月27日止，死亡在册人口1984年9月27日前死去者无份享受一切分配，自然出生在9月27日前有份参加分配，合同签订后出生者无份分配。……（十二）抢生二胎者到1984年9月27日够间隔四周岁者可参加一切分配，但到期未够间隔着无得分配，从1982年10月1日高潮扫尾巴以来已出生的可参加分配，以后超生三胎和三胎以上的不得参加分配。……四、除去上述所支付部分款后，今后提留搞企业，按现册人口实行股份分红的办法分配（按现分配金额分配利润分红）。”决议通过后，金榜股份社一直按1984年9月在册的人口1110人作为股东数进行股份分红。在顺德地区农村股份改革过程中，金榜社区居委会没有纳入认定“原村民”的“村改居”范畴，大良街道办于2011年6月7日向顺德区人民政府呈报《关于将大良金榜纳入认定“原村民”的“村改居”范畴的请示》，请求将金榜社区居委会按“原村民”标准划定的“村改居”，金榜社区居委会在1984年实行股权固化（1110股）的股民，视同“原村民”身份，在农业用地全部被征用时，确认完全被征用土地农村居民基本养老保障对象资格，享受相关优惠政策。2001年7月31日，《顺发13号文》公布。2011年8月，佛山市顺德区人民政府作出《关于同意将大良金榜纳入认定原村民的村改居范畴的复函》，同意认定金榜社区按“原村民”标准划定的“村改居”，其在1984年实行股权固化（1110股）的股民，视同“原村民”身份。又查，《顺发13号文》第三条规定：……2.规定：到2001年9月30日24时止（计划生育年度统计截止日）在册的农业人口（包括外嫁女及其子女），除原在城镇工作已享有退休待遇的农业人口、或在入户时已签订不享有股权合约的迁入农业人口之外，均可获一次性配置的股份，固化股权。……7.在开展股权固化和资产量化工作前，必须委托具有执业资格的中介机构进行清产核资，以净资产作为股份的帐面价值，土地不作价入股；但转为居委会、人均耕地少于0.1亩的土地可作价入股。……10.在本《决定》出台前已进行股权固化和资产量化工作的，可按原实施方案继续执行。2001年8月21日，《顺发22号文》公布。该通知的第二条规定：1.以2001年9月30日24时为截止时间，统计户口登记在册农业人口。2.股份合作社的股份（即股数，下同）原则上按集体股占20%、个人股占80%的比例设置，个人股部分一次性配置给2001年9月30日24时止在册的农业人口。统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：……（7）本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女（处罚期内不予股红分配、不办理股权转让）。再查，金榜股份社成立后通过的《2015年章程》第八条第（二）项规定：股东大会行使下列职权：……（二）审议、决定法律、法规、规章、政策未明确的情况特殊的公民是否具备本社股东的资格。第二十三条规定：股东资格界定遵循“依靠法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则。第二十四条规定：凡在金榜1984年9月27日征地固化已核定在册的原村民1110人且承认本社章程并承担相应义务的，均为本社村居股东。第二十五条规定：股东的股份按1984年9月27日征地固化已核定在册原村民各人所占的分配比例享受权利和承担相应义务，已故村居股东的股权按其继承人的股东属性执行。一审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是乡镇人民政府的法定职权。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”本案中，大良街道办作为区级人民政府的派出机构，应郑家成的申请，对请求事项予以处理，依法有据。大良街道办在收到郑家成的申请后，经调查核实，根据相关法规作出《行政处理决定书》，告知了金榜股份社及郑家成复议和诉讼的权利，并送达金榜股份社及郑家成，其主体适格，予以确认。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定:“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，郑家成的父母于1981年9月14日办理婚姻登记，于1982年3月22日生育第一个小孩（郑家文），于1983年4月17日生育郑家成，郑家成出生后入户金榜股份社所在地，在金榜股份社成立股份社前郑家成属于原人民公社、生产大队、生产队的成员，根据上述规定应属于金榜股份社的集体经济组织成员。金榜股份社认为，金榜股份社在1984年10月21日通过的《金榜乡第七届第三次会议决议》实际已对股权进行固化，因郑家成属于“不计划生育抢生二胎子女且不够间隔四周岁”的情形，根据该会议决议的规定，郑家成不在决议认定的可享受补偿款分配的人员之列，故根据《2015年章程》第二十四条的规定，郑家成不具有金榜股份社集体经济组织成员资格。对此，同期实施的《广东省计划生育条例》（1980年）第十四条第一款第（三）项规定：“非婚生育是违法行为。对非婚生育者，从怀孕第四个月起到取得结婚证明书后九个月期间，征收超计划生育费。”第十七条规定：“超生子女从出生至十四周岁，除布票外，不发给各种商品、副食品的计划供应票证。农村不分配农副产品实物。”从上述规定可以看出，对于违反计划生育出生的人员，同期的地方性法规仅是限制了其自出生到十四周岁期间取得各项福利待遇的权利，并未规定永久不得享受。之后在广东省内实施的《广东省计划生育条例》或《广东省人口和计划生育条例》也未明确规定违反计划生育出生人员不能取得集体经济组织成员资格，再者，原中共顺德市委办公室及顺德市人民政府办公室联合印发的《顺发22号文》第二条固化股份合作社股权规定的第2点第（7）项亦规定“本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女应获配股权，但处罚期内不予股红分配、不得办理股份转让。”因此，金榜股份社依据《金榜乡第七届第三次会议决议》《2015年章程》的规定，并通过表决的方式否定了郑家成的集体经济组织成员资格，此做法不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款的规定，排除了违计生育子女的成员资格，侵犯了违计生育子女的合法权益。大良街道办在审查后作出《行政处理决定书》予以纠正，予以认可。综上，大良街道办作出的《行政处理决定书》事实基本清楚，证据确凿，适用法律法规正确，予以支持。金榜股份社请求撤销大良街道办的《行政处理决定书》于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回金榜股份社的诉讼请求。案件受理费50元由金榜股份社负担。上诉人金榜股份社诉称：1.原审法院混淆了成员资格和股权配置权、收益分配权的概念和关系。集体经济组织成员资格的认定仅能确认郑家成属于金榜股份社的成员，而其能否获得股权和收益应根据有关规定再行考量，即郑家成具有成员资格并不必然获得股权配置和收益分配的资格。2.股权配置以及收益分配纠纷属于平等主体之间的纠纷，大良街道办无权管辖。金榜股份社是已经实行量化分红的集体经济组织，郑家成能否配置股权、应配置多少股权将直接决定金榜股份社的收益分配。为此，根据《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》的规定，郑家成与金榜股份社的纠纷属于农村集体经济组织与其成员之间的纠纷应当由人民法院受理管辖，大良街道办无权处理。3.金榜股份社成立时的资产均为未分配的征地补偿款，目前在册的成员实际是用上述款项入股金榜股份社，由于郑家成在1984年时已经确认对征地补偿款不享有分配和收益权，其后也没有出资入股，应视为未履行入股义务而不属于金榜股份社的成员。再者，郑家成能否获得股权分配和收益应根据《金榜乡决议》《2015年章程》的有关规定，且金榜股份社的股权是根据1984年的征地补偿款结合分配比例进行配置的，而《金榜乡决议》未对郑家成发放征地补偿款，则郑家成不具备获得股权配置及收益分配的前提条件。综上，一审法院适用法律错误，金榜股份社上诉请求：1.撤销原判；2.撤销大良街道办作出的顺良街行决字〔2019〕5号《行政处理决定书》；3.本案一、二审诉讼费由大良街道办承担。被上诉人大良街道办辩称：1.大良街道办具有作出被诉《行政处理决定书》的职权。2.根据《广东省农村集体经济组织》第十五条第一款、《广东省计划生育条例》（1980年施行）、顺办发〔2001〕22号《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》的相关规定，结合郑家成出生入户在金榜村的事实，郑家成具备金榜股份社的成员资格。3.2020年1月23日，《中共佛山市顺德区委办公室、佛山市顺德区人民政府办公室〈关于完善关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉的通知》将“1993年6月1日起，超计划生育的子女不得享受资产量化的分配权”这一规定删去，根据上述文件精神，郑家成作为超生子女，应当享有资产量化分配权的权利。原审第三人郑家成述称：1.金榜股份社以郑家成为超生子女为由剥夺郑家成的股东资格违反1980年实施的《广东省计划生育条例》的规定，是违法和错误的。2.大良街道办作出确认郑家成具有成员资格的行政处理决定是以一审法院生效判决为依据，理据充足。综上，一审判决处理正确，请求二审法院予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人大良街道办作出《行政处理决定书》的行为程序的合法性无异议，本院予以确认。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项之规定，乡、镇人民政府具有履行保护劳动群众集体所有财产和公民私人合法财产的法定职权，大良街道办依郑家成的申请作出《行政处理决定书》有合法职权依据。金榜股份社上诉主张应根据《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》的规定，由人民法院处理其与郑家成之间的纠纷。经查，上述答复仅解决符合起诉条件的农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的民事纠纷能否进行司法审查的问题，而本案涉及集体经济组织成员身份和资格问题，以及乡镇街道对集体经济组织处理此问题的合法性进行监督和管理的问题。故金榜股份社的上述主张，系对上述答复的错误理解，本院不予支持。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定:“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《广东省计划生育条例》（1980年2月2日施行）第十四条第（二）项规定：“对不实行计划生育的育龄夫妇征收超计划生育费：（二）生第二个子女和第一个子女间隔不足四年者，从怀孕第二个子女第四个月起至第一个子女满四周岁期间征收超计划生育费。”第十五条规定：“超生子女，从出生起到十四周岁止的口粮价格，属生产队分配口粮的，按超购粮价格计算。”第十七条规定：“超生子女从出生至十四周岁，除布票外，不发给各种商品、副食品的计划供应票证。农村不分配农副产品实物。”顺办发〔2001〕22号《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》第二条第2点（7）规定：“股份合作社的股份原则上按集体股占20%、个人股占80%的比例设置，个人股部分一次性配置给2001年9月30日24时止在册的农业人员。统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：（7）本村违反计划生育政策的夫妇及其违反政策生育的子女（处罚期内不予股份分配、不得办理股份转让）”。本案中，在金榜股份社成立之前，郑家成出生入户在金榜社区居委会，应属于原金榜乡社员。虽然郑家成的出生不符计划生育政策，但当时有效的法规、政策也只是要求超生子女的父母承担一定的经济责任以及禁止超生子女获得一定期限的福利待遇，以弥补超生子女对社会资源的占用和公共投入的增加，而并未剥夺14周岁以上的超生子女具有获得成员资格以及配置股权的权利。根据上述事实并结合法规规定，郑家成应当具备金榜股份社集体经济组织成员资格以及获配股权的权利。对此，金榜股份社关于郑家成不享有征地补偿款的分配和收益权，其后也没有出资入股而不能成为金榜股份社的成员的上诉意见，忽略了郑家成应为金榜乡原村民，也即金榜股份社成立之后，郑家成应为金榜股份社原始股东的事实，故该上述意见无事实和法律依据，本院不予支持。金榜股份社上诉称成员资格的认定仅能确认郑家成属于金榜股份社的成员，并不表明郑家成能够获得股权和收益。《金榜乡决议》规定：“分配比例：在县开发建设公司付给我乡生产损失和劳动安置补偿中拿出450万元分配给全乡社员。”《佛山市顺德区***金榜股份合作经济社章程》第二十四条第（一）项规定：“股东设村居股东和社会股东两种类型：村居股东按所持股份享有相应的资产产权和收益分配权……社会股东按所持股份享有相应的资产产权和收益分配权。”如前所述，农村集体经济组织的成员（股份社成立后的股东）作为产权所有人集体的一份子，在其获得股权分配权的障碍消失后，其理应享有资产产权和收益分配权。且上述决议和章程也没有以享有股权和收益为标准区分持股成员和非持股成员。故金榜股份社的该上诉意见，理据不足，本院不予支持。综上所述，上诉人金榜股份社的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广东省佛山市顺德区***金榜股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长 王咏章审 判 员 郭 赟审 判 员 陈智扬二〇二〇年五月二十九日法官助理 谢 童书 记 员 何斯棋