重庆市北碚区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0109行初25号原告徐祖明，男，汉族，1957年10月20日出生，住重庆市北碚区。委托代理人宗希伟，重庆市北碚区劲松法律服务所法律工作者。委托代理人唐小波，重庆市北碚区劲松法律服务所法律工作者。被告重庆市北碚区规划和自然资源局，住所地重庆市北碚区卢作孚路555号，统一社会信用代码11500000MB1677638Y。法定代表人张亮，局长。委托代理人杨德仲，男，该单位工作人员。委托代理人单任，重庆静昇律师事务所律师。第三人重庆市北碚区征地事务中心，住所地重庆市北碚区城南新区，统一社会信用代码12500109790711797B。法定代表人江世刚，主任。委托代理人黄旭东，男，该单位工作人员。委托代理人岳敬华，重庆静昇律师事务所律师。原告徐祖明诉被告重庆市北碚区规划和自然资源局（以下简称北碚规划资源局）履行法定职责一案，本院于2020年1月13日受理后依法由审判员向品适用简易程序公开开庭进行了审理。原告徐祖明及委托代理人宗希伟，被告北碚规划资源局委托代理人杨德仲、单任，第三人重庆市北碚区征地事务中心（以下简称北碚征地中心）委托代理人黄旭东、岳敬华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐祖明诉称，原告与徐光泉系父子关系，二人均是北碚区歇马街道天马村墙院组村民。徐光泉于2002年春天离家出走至今未归，2018年5月，原告向重庆市北碚区人民法院申请宣告徐光泉失踪，北碚法院于2018年8月29日依法作出（2018）渝0109民初946号民事判决书，判决：一、宣告徐光泉失踪；二、指定徐祖明为失踪人徐光泉的财产代管人。因实施快速路一纵线北碚段项目，被告对原告与徐光泉的户籍所在地进行征地拆迁。2019年4月25日，第三人与原告签订《北碚区征地人员统建优惠购房住房安置协议》，并对原告及妻子刘晓平、儿子徐艳刚3人进行了住房安置，现原告的房屋已拆除。根据《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）、《北碚区贯彻的实施办法》（北碚府发〔2013〕59号）文件的规定，原告的父亲徐光泉也属于被安置的对象，原告及家人多次找被告要求领取徐光泉的人员安置补助费（人头费）38000元及对徐光泉进行住房30平方米安置，但被告以徐光泉失踪、生死不明为由拒绝。请求法院判决被告履行对徐光泉发放人员安置补助费38000元。被告北碚规划资源局辩称，有完全民事行为能力的自然人被依法宣告失踪后，其权利能力并不丧失，被指定财产代管人仅仅有权作出与管理失踪人财产相关的行为，对于与失踪人人身具有依附关系的其他行为无权代失踪人作出。在集体土地征收过程中，对被征收对象的补偿安置，具有高度的人身依附性，对于人员安置事项而言，会涉及到安置方式的选择（如是选择转为非居民户口还是选择调整承包地的问题）、户籍变更、社保缴纳等环节。因此，对于征地过程中人员安置补助费的主张，应由徐光泉本人提出，现原告以财产代管人的身份代为主张相关权利，缺乏法律依据，请求法院依法驳回原告起诉。第三人北碚征地中心述称，与被告意见一致，原告主体不适格。虽然徐光泉未进行安置，但原告只能作为徐光泉的财产代管人的身份提起诉讼。第二，原告的诉讼请求不能成立。徐光泉宣告失踪时已达89岁，是否作为征地安置人员，法律并无明确规定。如徐光泉作为安置人员，安置补偿费用是否作为财产代管人的财产，无法律规定。若可以作为财产代管人财产，人员安置费用是全额代表还是扣除缴纳社会保险费用后的财产代管还是按照一定的比例或份额进行保管无明文规定。请求驳回原告起诉。经审理查明，为实施快速路一纵线北碚段项目建设，经重庆市人民政府依法批准，征收龙凤桥街道长滩村长滩农业生产合作社等2个街道（镇）3个村14个社（村民小组）部分集体土地。2017年11月30日，重庆市北碚区人民政府发布征地公告。徐光泉，男，1929年5月8日出生，户籍地重庆市北碚区歇马镇天马村墙院组20号，持有碚集建（1991）字第021364号《集体土地建设用地使用证》。该户2004年6月26日的《全户人口增减记载》：徐光泉、徐祖明、刘晓平、徐艳刚。2018年8月29日，法院依法判决宣告徐光泉失踪，指定徐祖明为其财产代管人。徐光泉户在歇马镇天马村潘家园社有承包地2.475亩，本次征地面积2.184亩。《被征地农户按政策规定征地人员安置对象人数情况》载明，该户按53号令第四十一条二项确定安置对象4人。徐祖明及家人向北碚规划资源局要求领取徐光泉人员安置补助费，北碚规划资源局以徐光泉失踪为由予以拒绝。另查明，本次征地的《补偿安置方案》载明，符合安置条件的被征地人员安置对象给予安置补助费，安置补助费标准3.8万元/人。安置补助费的支付按被征地人员安置对象的不同年龄段确定。年满16周岁以上的人员安置对象，按规定全部参加相应年龄段的城镇企业职工基本养老保险，其个人按有关规定应缴纳参加基本养老保险的费用，由土地行政管理部门和区征地办，从其安置补助费中代为划拨到人力社保部门（75周岁以上一次性缴清个人承担7500元部分后，不予再缴纳基本养老保险费），安置补助费的其余部分支付给人员安置对象个人。以上事实有《农村土地承包经营权证》《户口本》《民事判决书》《重庆市人民政府关于北碚区建设快速路一纵线北碚段项目农用地转用和土地征收的批复》以及各方当事人的当庭陈述等予以为证。这些证据的真实性、合法性、关联性经开庭质证和本院审查，可以作为定案依据。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。北碚规划资源局是本案的适格被告。本案争议的焦点在于：一、本案原告作为财产代管人，是否有权以自己的名义主张失踪人的人员安置补助费？二、本案原告作为财产代管人主张失踪人的人员安置补助费是否需要先向被告提出申请？三、本案是否属于对征收补偿安置的争议，是否需要先行协调裁决？四、如何确定失踪人徐光泉的人员安置补助费？下面逐一评析：一、本案原告作为财产代管人，是否有权以自己的名义主张失踪人的人员安置补助费？《民法总则》第四十三条规定，“财产代管人应当妥善管理失踪人的财产，维护其财产利益。”最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）“32.……失踪人的财产代管人向失踪人的债务人要求偿还债务的，可以作为原告提起诉讼。”因此，对于失踪人确定能获得的财产，代管人有权以自己的名义起诉。本案原告的主体资格适格。二、本案原告作为财产代管人主张失踪人的人员安置补助费是否需要先向被告提出申请？《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。至于徐光泉人员安置应否由其本人申请后方能获得，《重庆市国土房管局关于城乡统一户口登记后涉及征地安置有关问题的处理意见》（渝国土房管规发〔2016〕10号）明确，“一、停止执行征地农转非有关规定在征地实施中不再办理征地人员安置对象户口农转非审批手续，对征地人员安置对象按有关规定予以安置后，对符合参加基本养老保险条件的人员办理参保手续。”故对于符合人员安置条件的，不再需要本人提出人员安置申请，被告应依职权予以安置。本案特殊之处在于徐光泉在征地公告后被人民法院依法宣告失踪，并被指定了财产代管人。该法律事实的变动必须由相对人主动向行政机关提出，行政机关方能知晓。故财产代管人欲向行政机关主张被宣告失踪人的债权，必须先提出申请。原告诉状中称，徐祖明及家人多次向被告要求领取徐光泉人员安置补助费，被告以徐光泉失踪为由予以拒绝。对原告陈述的该事实，被告及第三人均未予以反驳，故本院认定原告就其主张已向被告提出过申请。三、本案是否属于对征收补偿安置的争议，是否需要先行协调裁决？《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调补偿的，由批准征收土地的人民政府裁决。征收补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。据此，被征收人对征地补偿标准不服的，应当先申请批准征收土地的人民政府裁决，对裁决仍不服的，才能提起行政诉讼；非因对补偿标准有异议而产生的征地补偿安置争议即无须先经裁决程序，其直接提起行政诉讼符合法律规定，人民法院依法应当立案受理。本案并非是对补偿标准有异议，故无须先经裁决程序。四、如何确定失踪人徐光泉的人员安置补助费？《重庆市国土房管局关于城乡统一户口登记后涉及征地安置有关问题的处理意见》（渝国土房管规发〔2016〕10号）规定，四、关于被征地农村集体经济组织人员安置范围的确定……1.《重庆市户口迁移登记实施办法》施行之日（2016年7月21日）至区县（自治县）人民政府发布征地公告之日期间，户口一直登记在被征地农村集体经济组织的常住人员属安置范围。……征地公告前死亡或宣告死亡未注销户口的人员不予安置。本案中，徐光泉于2018年被依法宣告失踪，属于北碚区政府发布征地公告期间墙院社的常住人口，属安置范围。且在《被征地农户按政策规定征地人员安置对象人数情况》载明：徐祖明户按53号令第四十一条二项确定安置对象4人。结合该户户口簿来看，该4人即指“徐光泉、徐祖明、刘晓平、徐艳刚”。被告既在征地过程中认可徐光泉系安置对象，又在被征地人员在征地公告发布后被依法宣告为失踪人拒绝履行人员安置义务，构成不作为。如何确定徐光泉的安置补助费标准问题。徐光泉目前未被依法宣告为死亡，现年91岁，应缴纳参保费用15000元，个人承担50%即7500元，徐光泉应得到30500元安置补助费。人员安置补助费的发放与办理参保手续是前后关系，办理参保手续确实有人身依附性，财产代管人不得以自己名义代为办理，但对于徐光泉已确定享有的人员安置补助费，土地行政主管部门应发放给其财产代管人。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十二条规定，判决如下：被告重庆市北碚区规划和自然资源局于本判决生效之日起两个月内向徐光泉财产代管人指定账户支付徐光泉30500元人员安置补助费。本案受理费50元，减半收取25元，由被告重庆市北碚区规划和自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 员  向 品二〇二〇年六月八日法官助理  靳珊珊书 记 员  徐 亚