福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终284号 上诉人（原审被告）石狮市自然资源局，住所地福建省石狮市八七路公务大厦4楼。 法定代表人蔡晓智，局长。 委托代理人王仁芳。 委托代理人黄文卫，福建协进律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）石狮市福祥恒辉船舶修造有限责任公司，住福建省泉州市石狮市祥芝镇码头路158号。 法定代表人郭良才，执行董事兼总经理。 委托代理人陈育龙，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 委托代理人王锡跃，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 石狮市福祥恒辉船舶修造有限责任公司（以下简称福祥恒辉船舶公司）诉石狮市自然资源局行政处罚一案，石狮市自然资源局不服厦门海事法院(2020)闽72行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，福祥恒辉船舶公司在石狮市祥芝镇祥农码头西北侧海域未经批准擅自填海修建码头及防波堤，石狮市海洋与渔业局于2014年12月31日、2018年6月29日、2018年9月19日、2018年11月23日对原告连续作出四份《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为、退出非法占用的海域，恢复海域原状等。2018年11月23日，石狮市海洋与渔业执法大队向石狮市海洋与渔业局申请立案，同日该局领导批准立案。 2018年11月23日，石狮市海洋与渔业执法大队委托天图公司进行测量并作出测量技术报告，显示在2002年海域使用管理法颁布施行后，原告未经批准的填海面积为1.946公顷，其中属于非透水构筑物用海有0.27公顷，属于建设填海造地用海有1.676公顷。同时，天图公司经比对2018年4月30日航拍图、确认填海施工区域在2018年5月1日前就已形成，2018年5月1日后没有新增填海施工面积。 石狮市海洋与渔业局执法人员通过调查取证确认，案涉的违法填海区域为原告未经批准进行填海施工，且在2002年海域使用管理法颁布施行后产生该填海区域。该违法填海区域主要是用作防波堤，方便渔船上下排，形成掩护水域，该区域不作为渔船修造区域，没有违法所得。在案件调查过程中，原告能积极配合执法人员的调查取证工作，且积极清退填海区域，努力恢复海域原状。 2018年12月20日举行海监机构案件会审。2018年12月24日，石狮市海洋与渔业局送达《行政处罚告知书》，认定违法方式为非透水构筑物用海和建设填海造地用海，拟处罚如下：1.责令退还非法占用的1.946公顷海域，恢复海域原状；2.罚款2203.08万元。 根据《石狮市机构改革实施方案》，石狮市海洋与渔业局的海洋监察职责已划归至被告，故原告依法提出的听证申请由被告受理,并于2019年1月17日和2019年2月21日两次召开案件听证会。原告对案涉的违法用海结论和依据的处罚条款提出异议，要求委托第三方权威机构对本案的违法用海面积和违法用海方式进行重新认定。 根据上述听证流程处理意见，被告认可原告提出的天图公司（具备丁级海洋测绘资质）资质欠缺的观点，2019年3月22日被告委托福建海洋研究所（具备乙级海洋测绘资质）对本案涉及的《泉州天图测绘信息有限公司测量报告》进行复核，并出具正式的测量报告，对案涉的违法用海面积和违法用海方式进行重新认定。 2019年4月9日，海洋研究所依据天图公司的《石狮市福祥恒辉船舶修造有限责任公司（违法填海）测量报告》《石狮市祥芝镇渔船修造区填海造地工程海域使用论证报告书》、石狮市海洋与渔业执法大队祥芝中队的无人机航拍图、全国围填海现状调查下发的卫星遥感影像图等资料出具违法用海测量报告，该报告认定由于原告违法用海现状大部分已经拆除，无法现场判定原用海界址，不能重新测量；违法用海外界址点由天图公司采用有合格证书并经校验的双薇M6-GNSS接收机联网FJCORS施测，满足相关测量规范要求；故违法用海外边界采用天图公司测量报告提供的原始测量数据，同时结合航拍图和卫星影像图对比分析，可满足要求。违法用海内边界有三部分：①2008年福建省人民政府批复的福建省海岸线，②2005年石狮市祥芝镇渔船修造区填海造地工程海域使用论证时实测抛石堤用海外界，③已批复的石狮市祥芝镇渔船修造区建设填海范围，故也无需施测。测绘结果及用海方式认定为：（1）原告违法用海的海域面积为1.8531公顷（原测量面积为1.946公顷）。复核用海面积不一致的原因：①天图公司测量报告在法定的福建省海岸线坐标系转换过程存在小误差等等；②违法填海前抛石堤范围不同，天图公司测量报告采用的是2000年影像图确定，本报告采用2005年海域使用论证时实测范围，所以违法用海扣除面积不同；③格式不规范。因为按照《宗海图编绘技术规范（试行）》，面积应保留4位有效数字，中央经线采用以宗海中心相近的0.5°整数倍经线，应为119°，而天图公司测量报告为118°30'。（2）用海方式认定结果为原告所有违法用海的用海方式为非透水构筑物，天图公司测量报告认定用海方式为建设填海造地和非透水构筑物。依据《海域使用分类》填海造地和非透水构筑物用海定义，因原告采用非透水方式建成的构筑物不形成围填海事实或有效岸线，而且现场勘察其用途主要是作为码头、突堤或引堤在使用，故用海方式界定为非透水构筑物。 被告于2019年7月8日作出狮自然资罚〔2019〕033号《行政处罚告知书》，认定原告在未取得海域使用权证的情况下在石狮市祥芝镇祥农码头西北侧海域进行用海活动，违法用海面积为1.8531公顷，其中属于非透水构筑物用海有1.8531公顷，其行为违反了海域使用管理法第三条之规定。根据海域使用管理法第四十二条、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，对原告作出行政处罚调整如下：责令退还非法占用的1.8531公顷海域，恢复海域原状，并处罚款1834.569万元。被告以书面形式告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩及听证权利。 2019年7月11日，原告申请对行政处罚进行听证，认为在原石狮市海洋与渔业局立案后，原告已积极恢复海域原状，主动消除海洋违法行为的危害后果，根据《中国海监总队关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》有关规定符合应当减轻处罚的法定情形，但被告未予减轻处罚，原告申请进行听证，陈述申辩有关理由。2019年8月2日被告再次组织听证并于2019年8月6日作出狮自然资罚〔2019〕033号《行政处罚决定书》，被告根据海域使用管理法第四十二条、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，决定对原告作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的1.8531公顷海域，恢复海域原状；2.处罚款1834.569万元。 原审另查明，根据《中共石狮市委石狮市人民政府关于印发的通知》（狮委〔2018〕111号），石狮市组建市自然资源局，将市海洋与渔业局的全市海洋功能区划、海域开发利用规划等一系列职能整合至该局；狮委办〔2019〕44号文件具体明确自然资源局的职权，其中第三条第十一项规定被告的主要职责包括负责拟订全市海洋功能区划、海域开发利用总体规划、无居民海岛保护规划并组织实施、负责海洋开发利用和保护的监督管理、负责全市海域使用和海岛保护利用管理工作、负责全市无居民海岛、海域、海底地形地名管理相关工作，依法实施领海基点等特殊用途海岛保护管理，承担海洋行政执法工作，即因机构改革，案涉行政处罚职责由被告承接。 原审认为，本案是一起海洋行政处罚案，案涉两行政机关均具有行政职权，两行政机关在职能承接过程中均具有作出案涉处罚决定的法定职权。理由：1.原行为的作出机关为石狮市海洋与渔业执法大队，根据海域使用管理法第七条之规定，“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。”海洋与渔业局具有对海洋实施监督管理的权利，石狮市海洋与渔业执法大队作为海洋与渔业局的授权机关，有权行使海域的使用管理权能，也有权委托相关单位进行评估、测量，本案原行为作出机关的行为并未超过其职权，海洋与渔业局的执法人员有依职权执法的法律依据。2.关于被告是否有权承担海洋行政执法职能，原告称狮委〔2018〕111号的制定时间为2018年12月20日，狮委办〔2019〕44号规定的施行时间为2019年4月1日，两者存在时间差，在该时间差内被告不得进行听证、取证等行政行为。原审法院认为，第一，狮委〔2018〕111号文件已将全市海洋功能区划、海域开发利用规划等一系列职能整合划归市海洋与渔业局，此为总的方案，即该方案已明确职能的变更过程；第二，狮委办〔2019〕44号文件仅为具体的实施细则，其出台与否、出台的时间不会影响到前方案的施行，且该文件的内容与狮委〔2018〕111号文件并不冲突，只是进行细化规定，因此两方案的关系属于总则与细则的关系，都属有效的方案。第三，在案涉处罚决定作出时，被告是石狮市的海洋行政主管部门，依据海域使用管理法第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”、第五十条“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外”，其具有作出案涉处罚决定的法定职权。综上，被告在狮委〔2018〕111号文件制定后作出的行政行为具有合法的职权依据。 综合全案事实、证据，原审法院认为案涉处罚决定应予撤销，分析如下： 一、法律适用错误 被告依据《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的海域使用金标准进行量罚，认为非透水构筑物用海的违法行为适用十到二十倍的非法填海处罚幅度，属于法律适用错误。 第一，天图公司出具的测量报告中认定用海方式为建设填海造地和非透水构筑物，海洋研究所认为用海方式仅为非透水构筑物，排除了“填海造地”的认定。被告认可海洋研究所的报告，却以海洋研究所排除的方式进行罚款，超出海洋研究所的报告结论。第二，《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》“对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金”，将“填海造地”与“非透水构筑物”作出明确区分，若将非透水构筑物视为“填海”这种用海方式，将会出现法律体系解释上的矛盾状态，因此非透水构筑物用海不属于“填海”方式。第三，《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》对非透水性构筑物的定义为“采用非透水方式构筑不形成有效岸线码头、突堤、引堤、防波堤、路基等设施的填海用海”，从文义解释上看，此处的“填海用海”为描述填海过程或结果，与“占海”、“填海”、“围海”这三种用海方式、用海类型的定性描述并不一致。第四，本案不应适用财政部文件进行定性，因为该文件并非确定海域性质的文件，没有对法律术语作出定义；本案应适用2008年7月1日的《海域使用分类体系》，即“非透水构筑物用海”是“采用非透水方式构筑不形成围填海事实或有效岸线的码头、突堤、引堤、防波堤、路基等构筑物的用海方式”，即明确认为非透水构筑物是“不形成围填海事实的”用海方式。综上，本案应依据《海域使用分类体系》，认定用海方式属非法占海。 二、量罚明显不当 关于处罚金额，被告作出行政行为时依据的是海域使用管理法第四十二条、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，原审法院认为，被告存在量罚明显不当的情形： 1.关于处罚幅度 如上文关于被告法律适用错误的分析部分所述，本案的违法用海方式属非法占海，应按照海域使用管理法第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款”对原告处以五至十五倍海域使用金的罚款。 根据上文所述原告已自行整改，清退非法用海区域的事实，依照《中国海监总队关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》（海监字〔2006〕9号）第五条第二款第一、四项的规定，构成从轻、减轻情节，应当依法从轻或者减轻行政处罚。 2.关于比例原则 依据海域使用管理法第四十二条之规定，针对非法占海、填海、围海行为的罚款计算，基于以下三个因素：占海面积、每单位面积之应缴海域使用金、加倍系数。其中，加倍系数已充分体现了行政处罚行为的惩罚性，达成了法律的制裁目的、制裁效果。在认定其他因子时，行政机关不宜再以惩罚性思维作出对行政相对人极端不利的条文解读、认定。否则，会使罚款计算的算式中出现惩罚性因子相互叠加、相互乘积的局面，得出畸高的罚款金额，背离过罚相当原则、比例原则。被告按原告用海类型，一次性征收整个用海周期的海域使用金，再乘以十到二十倍的加倍系数，得出罚款金额，该做法明显不当。分析如下：（1）在合法用海的情况下，海域使用金有一次性征收模式，亦有逐年征收模式。采一次性征收模式的用海类型，依据海域使用管理法第二十五条的规定，用海周期最长的可达50年。但，若用海人仅实际用海部分年限，比如用海几年之后被国家提前征收，依据海域使用管理法第三十条第二款规定，会得到征收补偿。所以，虽然在颁发海域使用权证时是一次性缴纳，但如果实际用海时间仅仅是一部分的原定用海周期的，合法用海人当初全额一次性缴交的海域使用金，会以征收补偿等形式变相获得返还或损失填平。总之，在合法用海的情况下，考虑到国家提前收回海域的补偿因素，合法用海人所实际缴交的海域使用金与其实际用海周期是大抵相称的，不存在两者完全不相称的失衡状态。而违法用海人，被行政处罚决定书认定的用海时间，实践中往往是数月到数年。如果，针对违法用海人也以一次征收模式计算，实际上是完全不考虑其实际用海时间的长短，在惩罚性地征收全部周期的海域使用金的基础上，再乘以惩罚性系数。如此处理，使得违法用海人负担了叠加惩罚性责任，罚款金额明显畸高，不符合行政法的比例原则。（2）从海域使用管理法第四十二条的文义考察，该条在规定罚款计算方法时，明文规定需依据非法占用海域“期间内”该海域面积应缴纳的海域使用金。所以，海域使用管理法第四十二条的文义本身，亦包含了占用的期间要素。机械地按一次性征收模式计算罚款，完全不考虑占用的期间长短，并不符合海域使用管理法第四十二条之文义。（3）实践中，各类非法占海案件的占用时间差别甚大，如果一律以一次性征收海域使用金的模式计算罚款，则会导致对同一类型的非法占海，仅占用几个月的违法行为人与占用二三十年的违法行为人，所处罚款金额相同的局面。综上，被告适用一次性征收模式计算海域使用金，进而计算罚款，属于曲解海域使用管理法第四十二条规定，亦不符合行政法的比例原则。 三、事实不清，主要证据不足 如上文所述，应按照原告非法占用海域的实际期间计算罚款金额，但被告机械地按一次性征收模式进行计算，在狮自然资罚〔2019〕033号《行政处罚决定书》中，并未对原告非法占用海域的实际期间进行认定，属于事实查明不清，认定原告占用海域期间的证据不足。 综上所述，案涉处罚决定的法律适用错误，所依据事实不清、主要证据不足，量罚明显不当，应予撤销；考虑到，案涉海域生态环境被侵害的事实客观存在，必须查清事实依法作出处理，故应判决责令被告重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、六项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决撤销狮自然资罚〔2019〕033号《行政处罚决定书》，责令被告石狮市自然资源局重新作出行政行为。一审案件受理费为100元，由石狮市自然资源局负担。 石狮市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。理由：1.关于认定事实及适用法律问题。原审判决错误适用《海域使用发类体系》，对案涉违法用海方式认定为非法占海，并据此进行量罚，属事实认定错误、适用法律错误。根据相关法律法规，用海类型可分为填海造地用海、构筑物用海、围海用海、开发式用海以及其它用海等类型。本案中，被上诉人系以采取非透水构筑物用海，依据《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）文件附件3用海类型界定：“非透水构筑物用海指采用非透水方式构筑不形成有效岸线的码头、突堤、引堤、防波堤、路基等设施的填海用海。”按照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条之规定，对于未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。据此，本案被诉行政处罚决定，以围海、填海活动定性案涉违法用海行为性质，并以应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款，符合法律规定、量罚得当。2.关于本案的过罚裁量比例问题。原审法院认为基于被上诉人有自行整改，清退非法用海区域的事实，应当对其减轻处罚。然而，上诉人在作出案涉行政处罚决定时，已严格依照法定程序，多次组织听证，并通过案件会审等方式向上级部门咨询本案的处罚裁量标准。因《石狮市海洋与渔业行政自由裁量权裁量标准》未授予上诉人“减轻”处罚的裁量权，故上诉人在法定裁量范围内，按最低标准“从轻”处罚，符合法律规定。《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）是针对海域使用金征收方式及标准的专项规定，在无上位法关于征收标准的其他规定外，上诉人依据本案非透水构筑物用海所处地区为三等海域，以每公顷90万元，适用最低倍数（十倍）标准，计征一次性计征海域使用金，符合法律规定。3.关于案涉海域使用金的征收模式。国家实行海域有偿使用制度，案涉违法用海为非透水构筑物用海，属非法填海的一种，根据《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）之规定，应当一次性计征海域使用金。一审法院仅以违反比例原则为由，曲解现行法规规定，要求按照非法占用海域的实际期间计征海域使用金，并无法律依据。 被上诉人福祥恒辉船舶公司答辩称：1.上诉人关于非透水性构筑物用海应认定为填海活动的理由不能成立，原审认定用海方式为非法占海，定性准确。2.《海域使用管理办法》第四十二条特别强调了非法占用海域期间，表明立法本意是要充分考虑实际占用海域期间长短进行量罚。一次性征收海域使用金会导致多重叠加处罚，不符合过罚得当和比例原则。3.被上诉人积极主动整改，恢复海域原状，依照《中国海监总队关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》（海监字〔2006〕9号）有关规定应予从轻或者减轻处罚。4.上诉人在未实际查明违法用海的时间的情况下，按一次性征收海域使用金模式计算罚款，事实认定不清、证据不足。 双方当事人在原审法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审关于证据的认定和查明的事实予以确认。 本院认为，行政机关作出的行政行为应当认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，案涉双方对被上诉人采用非透水构筑物用海的方式并无异议，争议焦点主要是对违法行为的性质认定。在案证据可以体现，被上诉人的违法用海行为处于持续状态，期间，《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（〔2007〕10号）、《海域使用分类体系》（国海管字〔2008〕273号）、《财政部、国家海洋局关于印发的通知》（财综〔2018〕15号）等三个规范性文件，都涉及非透水性构筑物用海的定义。从三个规范性文件的主要规范内容和调整对象来看，《海域使用分类体系》（国海管字〔2008〕273号），应是针对海域使用的分类原则、类型和用海方式作出的专门规定，且其制订颁布的时间既新于《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（〔2007〕10号），又与最新的《财政部、国家海洋局关于印发的通知》（财综〔2018〕15号）中关于非透水性构筑物定义的规定相契合。因《海域使用分类体系》（国海管字〔2008〕273号）在违法行为发生时尚未失效，根据行政处罚对违法行为的实体处理应遵循从旧兼从轻的原则，原审法院依据该规定认定案涉违法用海行为不属于围填海活动，应为非法占海，并无不当。上诉人适用《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（〔2007〕10号）认为被上诉人非透水性构筑物用海行为属于围海填海行为，系属适用法律错误并致认定事实不清。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条之规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。故，上诉人对被上诉人的案涉违法用海行为处以十倍量罚，缺乏事实及法律依据。且，上诉人作出的被诉行政处罚决定，未查明被上诉人非法占用海域的实际期间，其简单地按一次性征收模式计算处罚金额对被上诉人进行处罚，不仅认定事实不清，证据不足，也违反了过罚相当的原则。 综上，本案被诉狮自然资罚〔2019〕032号行政处罚决定，适用财综〔2007〕10号对案涉违法用海行为进行认定，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍罚款，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于海域生态环境被侵害的事实客观存在，必须在查明事实的基础上，准确适用法律，依法公正处理，故应责令上诉人依法重新作出行政行为。原审判决撤销被诉行政处罚决定并责令上诉人重新作出行政行为，并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币100元，由上诉人石狮市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年六月三十日 书 记 员  宋安然 附：本判决适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……