河北省石家庄市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀01民终2280号 上诉人（原审原告、反诉被告）：正定县天龙印染有限公司，住所地石家庄市正定县三里屯村。 法定代表人：齐素山，公司总经理。 委托诉讼代理人：刘清云，河北韬晖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告、反诉原告）：石家庄正定新区三里屯社区居民委员会，住所地石家庄正定新区三里屯社区。 法定代表人：王伟社，居委会主任。 委托诉讼代理人：谢永明，河北紫旭律师事务所律师。 委托诉讼代理人：范旭，河北紫旭律师事务所实习律师。 上诉人正定县天龙印染有限公司（以下简称天龙公司）因与被上诉人石家庄正定新区三里屯社区居民委员会（以下简称三里屯居委会）确认合同效力纠纷一案，不服河北省正定县人民法院（2018）冀0123民初74号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。天龙公司委托诉讼代理人刘清云，三里屯居委会委托诉讼代理人谢永明、范旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 天龙公司上诉请求：撤销原判第一项，予以改判或发回重审；本案全部诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。一审法院已查明，涉案四份合同均合法有效。首先，涉案四份合同均是上诉人基于对被上诉人诚实信赖而签署，被上诉人系合法的村民自治组织，对涉案合同的签署系被上诉人通过公开方式承包，根据合同内容，上诉人合理相信对涉案合同的签署已经过村民委员会和村民代表会议通过，该事实由1999年4月27日被上诉人会议记录、时任村主任李某1、村委会委员尹某2、李某2证人证言可予以佐证。其次，通过一审法庭调查及所查明事实，涉案合同所占用土地系村内沙荒地和大土坑荒地，根据会议记录及合同内容记载，上诉人承包的涉案土地当时地理环境极为恶劣，需要上诉人通过填埋大坑、平整土地从而改善。上诉人基于信赖，在涉案土地投入大量人力、物力，产生高额费用实现合理使用目的，并支付高额租金以获得涉案土地长期承租权利，系四份合同均约定“如遇国家或政府征地补偿金归乙方（上诉人）所有”的真实背景。合同内容无任何违反法律禁止性规定情形。再次，上诉人均按合同约定对涉案合同履行至土地收储日止。被上诉人作为村民自治组织，违背诚信，滥用职权，其主张不应受法律所保护。二、一审法院适用法律错误。首先，本案案由为合同纠纷案件，合同效力具有相对和意思自制性，合同相对方之间系债权关系。村委会作为村民自治组织，具有订立合同合法主体资格的权利，上诉人与被上诉人签定的合同系双方真实意思表示，其内容不违背法律和行政法规的强制性规定。本案应适用合同法调整。一审法院依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》错误。其次，关于企业未办理土地使用证问题，并不影响合同的效力。依据《物权法》第十五条合同效力和物权效力区分规定，“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。再次，一审法院已查明，上诉人占用涉案土地均系建设用地。上诉人前身企业为东三里印染厂，始建于1990年，当时挂靠在被上诉人名下，实际出资人和控制人均为齐文进。东三里印染厂以被上诉人名义分别于1990年10月26日、1992年4月10日向正定县土地局、三里屯乡土地管理站提交对染厂用地的申请；1992年4月16日，被上诉人以染厂名义向正定县乡镇企业管理局提交《三里屯村染厂扩建申请报告书》；1992年4月15日，被上诉人向正定县土地局提交《织布厂申请占地书》，以上占地申请均获审批。天龙公司成立于1995年5月8日，使用土地系东三里染厂占地，天龙公司承继东三里染厂所有债权债务。2009年4月15日，名称变更为正定县天龙印染有限公司，企业的实际控制人自东三里印染厂至天龙印染公司始终为齐文进一人。土地建设用地权利因公司名称发生变更而发生自然承继。故此，一审法院认定涉案合同均违反法律禁止性规定实属认定错误。综上，双方签署的诸份合同均合法有效，一审法院未考虑合同签署真实背景，在认定案件事实严重错误的情况下，认定涉案合同均无效，实属对上诉人不公，亦无任何事实和法律依据。 三里屯居委会辩称：一、上诉人起诉三里屯居委会支付近2000万元在一审判决即将作出时撤回了诉讼请求，一审法院认定合同无效是正确的。1、天龙公司一审提交的《1999年4月27日三里屯村委会会议纪要》，没有参会人员的签名及村委会盖章，只是村委会内部会议纪要，真实性无法确认，会议内容只涉及村集体土地的承包情况，并非土地使用权的转让，并且该会议纪要没有对土地补偿款的归属进行规定，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，此份会议内容涉及村集体土地的承包情况，也应经村民代表会议及村民会议讨论通过才方可实施，不能以此来证明本案合同的有效性。根据一审2018年11月14日开庭质证笔录，天龙公司证人李某1、尹某1、李某2作为证人出庭接受质证，均证明当时会议讨论的都是对土地的承包问题，且会议纪要只是对土地承包问题进行商讨，并非土地使用权转让，隆兴公司证人也一直说当时所签合同都是承包方式，均明确表示会议未对土地补偿款的归属进行明确规定，因此会议记录中也未进行记录，且会议记录中明确写明只承包给本村村民，因此合同所约定的“如遇国家政府征地补偿金归乙方所有”没有任何的事实依据及法律依据，天龙公司与三里屯村委会签订的合同应属无效合同。此外，上诉人并没有任何证据证明该会议纪要经过村民大会及村民代表大会讨论通过，因此该会议纪要并未生效，不具有法律效力。2、根据此份会议纪要将工业园区的土地对外承包，但是根据出庭接受质证的会议参加者包括李某1、尹某1、李某2均称从来没有见过工业园区的建设用地使用证，一份没有任何依据的会议纪要，却将村集体土地承包出去进行非农业生产，此种做法明显违反法律规定的无效行为；3、2017年7月21日村委会会议记录，会议记录的事项是村民会议讨论范畴，村委会无权决定，会议记录第6条明确写明提交居民代表大会通过后方可实施，而会议内容并没有通过村委会会议也没有通过村民代表大会，不具有法律效力。天龙公司证人张某作为会议参加者在接受质证时承认会议有第6条规定，因此该份协议不具有任何效力。二、三里屯村委会提供的证据进一步印证本案合同的无效性。三里屯村委会向正定县国土资源局调取的三份三里屯村村集体企业合法用地档案，证明占地单位均为三里屯村，应当以三里屯调取的正定县国土资源局备案为准，因此天龙公司非法占用村集体用地进行非农业建设，违反法律法规。本案中，被上诉人申请出庭作证的有张文进、吴秀华、尹书荣、李大雨、李世铎、黄秋琴、李文计等近80名村民代表或村民作为证人到场接受质证，上述证人均可证明三里屯村中任何事务超过500元均应通过村民会议及村民代表大会会议通过才可以实施，对于本案合同中所约定“如遇国家政府征地补偿金归乙方所有”的关于征地补偿款的归属问题更是没有经过村民会议或村民代表会议讨论的通过，证人对于当时合同的签订根本不知情，进一步证明本案合同应属无效合同。三、一审法院认定事实清楚，双方所签合同违反法律的强制性规定，应属无效合同。天龙公司占用三里屯村集体土地进行非农业建设，修盖厂房，没有进行土地性质的变更，没有取得建设用地使用证，属于违法用地。一审法院适用法律正确，根据《中华人民共和国合同法》第52条规定，本案《合同书》因违反《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》等强制性法律规定，应属无效合同。四、上诉人租赁三里屯土地时双方均明知是荒地，所以上诉人租赁价格才会极低，上诉人投资建厂房是为了其经营需要，而不是向土地投资用来改良土地，另政府对上诉人地上投资建筑物及停产停业均进行了合理补偿达8000多万元，均是当事人双方和三里村村民明知的，三里屯村委会已经申请一审法院调取查明了事实。上诉人一审诉讼请求的款项为正定新区征收三里屯村民土地地价补偿款，并非对土地地上物的补偿，也不是对土地改良投资的补偿款，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”地上物的补偿天龙公司已经全部拿走，其前期投入的说法并不能对抗合同因违反法律的强制性规定属于无效。五、如果任何一个村民委员会负责人随意签订涉及危害全体村民利益的合同就认定为有效，那么全国人大制定《中华人民共和国村民委员会组织法》就没有任何意义了，中共中央印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2018年大力推进的农村集体资产股份权能改革也失去意义，石家庄市所有村民委员会的集体资产恐怕会早已不复存在。六、被上诉人提交从最高法院指导性案例到基层法院的7判决书，争议的法律关系与本案是相同的，均使用的是合同无效的法律判决结果。七、根据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第2条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条、《中华人民共和国农村土地承包法》第48条及《中华人民共和国土地管理法》第15条、59条、《中华人民共和国合同法》第52条的规定，合同因违反法律的强制性规定属无效合同。请求：驳回上诉，维持原判。 天龙公司向一审法院起诉请求：1.判令被告支付原告涉案地块的征地补偿金1596.28万元。2.本案诉讼费、律师代理费、诉讼保全费等与案件有关的费用由被告承担。 三里屯村委会向一审法院反诉请求：1.依法确认反诉原、被告于1994年5月12日签订的土地使用权转让《合同书》、1997年8月1日签订的土地使用权《转让合同》、2001年2月10日签订的土地使用权转让《合同书》、2004年1月9日签订的土地使用权转让《合同书》无效；2.判决反诉被告赔偿反诉原告损失10万元；3.判令反诉被告承担本案诉讼费用。在审理过程中，三里屯居委会申请对第二项反诉请求变更为：赔偿反诉原告损失102万元及至支付完毕时同期银行贷款利息。 一审查明的事实：1990年10月26日，三里屯村委会向正定县土地局、三里屯乡土地管理站提交《用地申请书》，该申请书载明：“我三里屯大队在一九九〇经村委会研究决定在我村北沙荒地开垦6亩多，于九一一月份兴建了东三里染厂，厂址设在乡政府大门西侧，隔越马路南北长69米，向西延伸59米，总占地6.1亩。此地址是一片沙荒地，过去种植树木经常死亡，一九八八年将树卖掉，有社员挖坑取土，因是沙荒地无法耕种，一直荒到现在，经平整准备建设厂房，为严格执行土地使用法的有关规定特向乡县两级部门提出申请望给予批准为盼”。《乡（镇）村企业事业用地审批表（补办）》（正政补占字第（1992）2号）显示：“占地单位：三里屯村建设地点：村北沙荒地始占时间：1991年1月被占地单位：三里屯乡三里屯村人口：1800耕地（亩）：2765人均耕地（亩）：1.52建设项目：车间670㎡仓库：890㎡宿舍、办公室：420㎡合计1980㎡占地类别：沙荒地亩数：6.1使用年限：长期复耕措施方法：三里屯村复耕四至：东至道、南至道、西至非耕地、北至原木制厂。”1992年4月10日，三里屯村委会向正定县土地局提交《染厂申请占地书》，该申请占地书载明：“三里屯村“东三里染厂根据发展的需要经三里屯村委会党支部研究决定进行扩建。占地为止在该厂西侧、乡医院的南侧。占地面积为6.4亩，全部是沙荒地，为了充分利用我村的荒地，为了使工程尽快投入施工。特向正定县土地局申请占地。”同年4月16日，以正定县三里屯村染厂名义向正定县乡镇企业管理局提交《三里屯村染厂扩建申请报告书》。《乡（镇）村企业事业用地审批表（新建）》（正政集建（92）14号）显示：“占地单位：三里屯村建设地点：村北沙岗占地时间：1992.4.15被占地单位：三里屯乡三里屯村人口：1800耕地（亩）：2765人均耕地（亩）：1.52建设项目：车间2000㎡库房：1000㎡投资额：10万元占地类别：沙荒地亩数：6.4使用年限：长期四至：东至染厂、南至沙坑、西至沙坑、北至乡医院。”1992年4月15日，三里屯村委会向正定县土地局提交《织布厂申请占地书》，该申请占地书载明：“我三里屯村根据发展的需要，经村委会党支部研究决定建织布厂，占地方位，在东三里印染厂西侧、乡医院南侧。占地面积总共9.6亩，全部是沙荒地，为充分利用我村的荒地，为了使工程尽快投入施工。特向正定县土地局申请占地。”同日，三里屯村委会向正定县乡镇企业管理局提交《三里屯村染厂扩建申请报告书》。《乡（镇）村企业事业用地审批表（新建）》（正政集建（92）15号）显示：“占地单位：三里屯村建设地点：村北沙荒地占地时间：1992.4.15被占地单位：三里屯乡三里屯村人口：1800耕地（亩）：2765人均耕地（亩）：1.52建设项目：车间2500㎡库房：1000㎡投资额：20万元占地类别：沙荒地亩数：9.6使用年限：长期四至：东至沙坑、南至四向路、西至养鸡厂、北至棉站。”1994年5月12日正定县天龙有限公司（乙方）与三里屯村民委员会（甲方）签了《合同书》。该合同载明：“经党支部村委会研究决定，西上宅道东天龙公司西侧土坑使用权长期转让给天龙有限公司。甲方转让给乙方的土坑属于永久性转让，不准许卖土挖坑，转让费5000元（大写伍仟元整）。转让面积以平面图面积为准，乙方如需改变土地性质及办理国有出让，甲方无偿提供印章及相应文件及签字。如遇国家或政府征地补偿金归乙方所有。”该块土地未办理建设用地审批手续。原告申请证人高某出庭作证。证人高某称，1994年我担任三里屯村委会会计，三里屯村委会（经三里屯村两委班子研究同意）将村西北沙坑土地11.75亩以转让使用权的方式，转让给正定县天龙有限公司并签订了土地转让合同，同时一次性向村委会交清了土地承包费5000元。1997年8月1日，正定县天龙有限公司（乙方）与正定县三里屯村委会（甲方）签订了《转让合同》。该合同载明：“经甲方双方协商，三里屯村委会将村北沙荒地转让给正定县天龙有限公司厂址。一、转让面积：①染厂，北从三里屯乡木器厂往南至三里屯楼区厂76米，从西上泽公路西侧至高压电杆68米。②织布厂，从高压电杆往西至布厂西强206米，从布厂南墙到棉站南墙长109米，从布厂南墙往北至西上泽地界142米。二、转让期限：从一九九七年八月一日至二0二七年八月一日止为30年。如办理土地证，甲方提供印章及各种手续，如遇政府征地或拆迁土地补偿款归乙方。三、转让金：转让金合计为陆拾万元，每年实行上交转让金贰万元整，本合同一式两份，双方盖章生效。”该块土地未办理建设用地审批手续。天龙公司提供证据显示：1997年1月13日支付土地租金20000元、1998年1月22日支付土地租金20000元、1999年1月18日支付土地租金20000元、1999年10月22日支付土地租金33500元、2001年1月17日支付土地租金63650元、2002年7月7日支付土地租金48500元、2006年7月16日支付土地租金20000元。原告提交2017年12月26日证明显示：“正定县天龙有限公司及其他个体企业从2004年至2006年村委会将企业占地一年一缴承包费改为一次缴清，对三年的承包费免除，本合同订立后至2003年已缴纳费用。从2006年至2010年三里屯村村小学所用电费，由该企业承包费垫付。证明人：李华岐李某2、李某1、尹某2。”原告提交的正定县正定镇三里屯小学证明显示：“2001年2月5日电费4278.8元、2002年2月1日电费3998.4元、2003年1月9日电费4222.5元、2004年7月3日电费7581.7元、2006年1月16日电费3396元、2007年1月16日电费5264.7元、2008年1月21日电费3581.9元、2008年1月21日电费3581.9元、2009年1月14日电费4643.1元（隆兴公司）、2009年1月14日电费4643.1元、2010年1月21日电费13542元。”原告申请证人李某1、尹某2、李某2出庭作证。证人李某1称，1997年至2006年任村主任，天龙公司将占地款交给会计李华岐，开票入账，款项已交清。证人尹某2称，1969年至1997年历任村委会委员、村秘书，天龙公司交清所有承包费属实。证人李某2称，1977年至2015年历任党支部委员、村委会委员、支部书记、村委会委员，天龙公司占地款给清了，有票据。2001年2月10日，正定县天龙有限公司（乙方）与三里屯村民委员会（甲方）签订《合同书》，该合同载明：“经甲乙双方共同商议，就天龙公司西侧，西上宅道路西土坑一块，转让给天龙有限公司使用，转让费每亩4000元（肆仟元）从二00三年底开始分两次交清，截止到二00五年止清。转让土坑的四至及亩数：东至西上宅道，西至西土坑长120米南至三队地边，北至西上宅地边长48米，合计亩数8.54亩。此乙方改变用地性质由村委会负责提供印章及证明。如遇国家征地时，补偿费归天龙公司。”该块土地并未办理建设用地审批手续。原告提供2006年7月16日统一收据一份，该收据载明：“今收到天龙公司交来三里屯村西上宅道西土坑长期租占费34160元，收款单位：正定县正定镇三里屯村民委员会（印章）收款人：华岐交款人：文进。”2004年1月9日，正定县天龙有限公司（乙方）与三里屯村民委员会（甲方）签订《合同书》，该合同载明：“合同事由：经双方协商一致，甲方将三里屯村北原乡政府南侧的沙岗地及土坑的使用权一次性出让给天龙有限公司，每亩价1万元，总面积为16亩，总计价款为16万元，东西长121.22米，南北长88米。此地权出让后，使用范围只许三里屯村民盖集资楼。不得干其他使用，集资楼的建设以三里屯村委会的名誉，由三里屯村委会进行组织，关于集资楼占地手续，由村委会向上级领导申请和请示，如需费用由乙方承担，办理手续的相关责任由村委会负责。一次性交清壹拾陆万元为准。”。该块土地未办理建设用地审批手续。天龙公司提交的收到条显示：“齐文进交来天龙公司路东地款拾陆万元正（其中04年1月14日10万元、2月21日6万元共计160000元）三里屯村委会（印章）收到人：华岐老捆。”2011年，正定新区土地收储中心（甲方）与天龙公司（乙方）签订了《集体土地上企业征收补偿安置协议》（石正新企征字（2011）第号），载明：“甲方依法对乙方位于三里屯村集体土地上的印染企业场地内的建筑物及附着物进行征收，甲方按照评审结果共需支付乙方企业征收补偿款35939699元。”天龙公司已收取补偿款。2017年6月26日，正定新区土地收储中心向被告三里屯居委会支付剩余村庄面积368.1594亩补偿款，补偿标准为每亩19.8万元，共计7289.5561万元。另查明，正定县天龙有限公司成立于1995年5月8日。东三里染厂厂房占地由正定县天龙有限公司使用，未办理集体建设用地变更手续。2009年4月15日，经正定县工商行政管理局批准，正定县天龙有限公司名称变更为正定县天龙印染有限公司。再查明，正定县正定镇三里屯村民委员会现已变更为石家庄正定新区三里屯社区居民委员会。2019年7月24日，原告（反诉被告）正定天龙印染有限公司提出撤回本诉的申请，法院裁定准许其撤回本诉。 一审法院认为，天龙公司在诉讼过程中自愿撤回本诉，不违反法律规定，依法应予准许。本案中虽天龙公司撤回本诉，但三里屯居委会坚持反诉请求，故对于反诉部分应继续审理。关于三里屯居委会主张确认双方签订合同无效问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按照本法第四十四条、第六十条、第六十二条的规定办理审批手续。”本案中，四份《合同书》约定涉案地块由天龙公司用于建厂房、仓库等，并非用于兴办乡镇企业或者由原被告共同举办企业，同时该建设用地的使用亦未得到土地行政主管部门的批准，因此，四份《合同书》违反《中华人民共和国土地管理法》中相关强制性法律规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”现三里屯居委会要求确认双方于1994年5月12日、1997年8月1日、2001年2月10日、2004年1月9日订立的《合同书》无效，符合上述法条第（五）项规定之情形，理由正当，应予支持。关于三里屯村委会主张天龙公司赔偿损失102万元及利息问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应予返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，涉案合同因违反法律的强制性规定而无效，对此双方均有过错，应当根据过错分担损失。三里屯居委会实际收取了原告缴纳的占用土地期间的使用费，现三里屯居委会主张的损失依据不足，待取得充分有效证据后，可另行起诉主张权利。 一审判决：一、被告（反诉原告）正定新区三里屯社区居委会与原告（反诉被告）正定县天龙印染有限公司分别于1994年5月12日、1997年8月1日、2001年2月10日、2004年1月9日签订的《合同书》无效；二、驳回被告（反诉原告）正定新区三里屯社区居委会的其他反诉请求。案件反诉受理费6990元，三里屯居委会负担3495元，天龙公司负担3495元。 二审中，当事人均未提交新证据。经审理，本院对一审查明的事实，予以认定。 本院认为，当事人订立合同应遵循法律、行政法规的规定。本案中，当事人争议的焦点是：双方于1994年5月12日、1997年8月1日、2001年2月10日、2004年1月9日签订的《合同书》的效力问题。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（二）项规定，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。上诉人天龙公司通过签订涉案《合同书》的形式从被上诉人三里屯居委会处占有使用土地，用途系建厂房仓库从事非农生产，改变了土地的农业用途，触碰了土地流转不得改变土地性质和用途的底线。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，除了兴办乡镇企业等外，必须依法申请使用国有土地进行建设。上诉人天龙公司系企业法人，其类型既不是乡镇企业也不是与被上诉人三里屯有合作的村办企业，上诉人天龙公司系为自身经营占地进行非农建设。再者，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，上诉人天龙公司用地应当符合土地利用规划、计划并依法办理建设用地审批手续。针对涉案《合同书》中的土地，上诉人天龙公司未取得政府相关部门批准的建设用地许可。综上所述，为加强和保护土地的合法流转、平衡双方当事人的正当权益，原判认定双方签订的四份《合同书》符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的违反法律行政法规的强制性规定的合同无效的情形，并无不当。天龙公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费10050元，由上诉人正定县天龙印染有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  史兆宏 审判员  李荣水 审判员  孟志刚 二〇二〇年六月九日 法官助理吕鹏飞 书记员杨岚