湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终8号 上诉人（原审原告）李绪荣，男，汉族，1952年6月15日出生，住枝江市。 委托诉讼代理人孟江波，湖北演绎律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人（原审被告）枝江市自然资源和规划局，统一社会信用代码114205830111227757，住所地：枝江市马家店街办沿江大道21号。 法定代表人王春波，局长。 出庭负责人金贵民，副局长。 委托诉讼代理人王海波，枝江市自然资源储备中心主任。一般授权代理。 委托诉讼代理人寇志中，湖北三峡律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人李绪荣与上诉人枝江市自然资源和规划局因土地行政登记一案，均不服枝江市人民法院（2019）鄂0583行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。其间，因新型冠状病毒××疫情影响统一扣除审理期限66天。本案现已审理终结。 原判认定，原告李绪荣系原枝江市助力水泥有限责任公司（以下简称助力公司）法定代表人。2010年5月6日，助力公司因故被注销。经清算，原助力公司的土地、厂房等资产由助力公司的三名股东（李绪荣、闫友平及朱发新）协商分配完毕，但并未进行资产处理，财产权利人仍登记为助力公司。2011年6月，原告以助力公司名义与枝江市土地收购储备中心签订《国有土地使用权收购合同》（枝土储收[2011]第6号），合同约定枝江市土地收购储备中心以3030万元的价格将助力公司原有的三个码头及办公、厂房等土地使用权和地上附着物予以收储。该合同履行至土地收购款项已支付、案涉土地已转移给受让方，受让方又已将该土地出让给案外人，案外人已投入大量资金进行生产施工，后因合同其他内容没有履行，原告以合同主体不适格为由申请仲裁，要求确认合同无效。2013年3月25日，宜昌仲裁委员会作出[2012]宜仲裁字第109号裁决书，以原助力公司已注销不具备法人主体资格为由，确认上述《国有土地使用权收购合同》无效。之后，枝江市土地收购储备中心不服，向宜昌市中级人民法院申请撤销该裁决，宜昌市中级人民法院于2014年3月4日作出（2013）鄂宜昌中民三初字第00032号民事裁定书，裁定驳回了枝江市土地收购储备中心撤销上述仲裁裁决的申请。原告就合同无效的财产返还及损失赔偿问题已向湖北省高级人民法院起诉，该案仍在审理中。2017年3月9日，被告向枝江市人民政府请示注销原助力公司名下的案涉7本国有土地使用权证，获准后被告于2017年3月30日以公开方式在http://www.zgzhijiang.gov.cn/(枝江市人民政府官方网站)发布注销公告并在被告公示栏公示。公告内容为：“根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条、《土地储备管理办法》第十三条、《国有土地使用权收购合同》（枝土储收[2011]第6号）第六条的规定，下列7宗位于枝江市姚港工业园区，用途为工业的国有土地使用权收购程序已实际完成。经枝江市人民政府批准，我局决定依法公告注销原枝江市助力水泥有限责任公司以下7本国有土地使用权证：枝江国用（2002）字第060455号、枝江国用（2002）字第060454号、枝江国用（2006）字第060198号、枝江国用（2006）字第060194号、枝江国用（2006）字第060195号、枝江国用（2008）字第060044号、枝江国用（2008）字第060045号。如有异议，请于公告之日起15个工作日（2017年4月21日之前）向枝江市国土资源局（不动产登记局）提出，逾期不提出，我局依法办理以上国有土地使用权证注销登记。”公告期满无人提出异议，被告遂办理了上述土地使用权证的注销手续，并于2017年5月3日向枝江市人民政府报告了上述注销结果。原告以被告注销上述国有土地使用权证的行为违法为由诉至法院，请求依法确认上述注销行为违法并予以撤销。 同时查明，2019年3月21日，枝江市自然资源和规划局成立，原枝江市国土资源局的所有职能由新成立的枝江市自然资源和规划局行使。 原判认为，人民法院审理行政案件，是对行政机关的行政行为是否合法进行审查。本案的争议焦点是：一、李绪荣是否具有原告主体资格；二、原告的起诉是否已超过法定起诉期限；三、被告是否具备注销案涉7本国有土地使用权证的主体资格；四、被告注销案涉7本国有土地使用权证的行为是否合法、应否予以撤销。 针对争议焦点一即李绪荣是否具有原告主体资格。李绪荣系原助力公司的法定代表人，原助力公司于2010年5月6日被注销后，该公司的三位股东成为公司资产的权利人，后其中两位股东书面表示由李绪荣对原助力公司的资产进行处理，因此，李绪荣与案涉注销行为具有利害关系，有权对被告注销案涉土地使用权证的行为提起行政诉讼。针对争议焦点二即原告的起诉是否已超过法定起诉期限。已经生效的宜昌市中级人民法院（2018）鄂05行终163号行政裁定书认定，被告作出注销公告的时间是2017年3月30日，公告期满的截止日期是2017年4月21日，公告期满后，被告办理了案涉国有土地使用权证的注销登记。即便以公告期满次日作为原告知晓注销案涉国有土地使用权证这一行政行为的日期，依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，应当适用2年的起诉期限，但《最高人民法院关于适用的解释》自2018年2月8日施行，结合该司法解释第六十四条第一款中最长起诉期限不得超过一年的规定，本案的起诉期限不能计算到2019年4月22日，只能计算到2019年2月8日。因此，原告于2018年10月12日初次提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。针对争议焦点三即被告是否具备注销案涉7本国有土地使用权证的主体资格。《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。综上，被告自2015年3月1日《不动产登记暂行条例》开始实施之日起，即开始承担不动产注销登记的法定职责，所以，原告诉称被告注销原助力公司的案涉7本国有土地使用权证属于超越职权的观点，不予支持。针对争议焦点四即被告注销案涉7本国有土地使用权证的行为是否合法。当时有效的《土地储备管理办法》第十三条规定，根据土地储备计划收购国有土地使用权的,土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。本案所涉的土地收购已按照上述规定签订合同，且被告向原告支付土地收购款，原告也已完成案涉土地上的附属物拆除工作，并将土地交付给被告，被告至此即应将上述完成收购程序后的土地办理注销登记手续。但被告却延迟履行土地使用权注销登记手续，其行政行为违反法定程序，原告诉称被告注销原助力公司案涉7本国有土地使用权证的行政行为违法的观点，应予以支持。因双方纠纷产生前，第三方单位已在案涉土地上投资数亿元建成工业项目，并产生良好经济效益和社会效益，案涉土地难予恢复原状，判决撤销既无必要，也会造成社会公共利益的重大损害。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决：一、被告于2017年4月21日注销原助力公司的7本国有土地使用权证的行政行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告负担。 上诉人李绪荣不服，向本院提起上诉称：1.一审法院对枝江市自然资源和规划局刻意捏造关于“土地收购合同、土地收购款、地上附属物拆除、土地交付、注销土地登记”等五个方面的事实予以认定，确认枝江市自然资源和规划局应将案涉土地办理注销登记。然后又以延迟履行办理注销土地登记为由，判决枝江市自然资源和规划局注销土地登记的行政行为违法，两者自相矛盾。其判决理由局限于延迟履行的程序违法，而对注销土地登记的实体违法只字不提，有意回避，应还原事实真相，予以纠正。第一，案涉《国有土地使用权收购合同》已被依法确认无效，无效合同自始没有法律效力；第二，枝江市自然资源和规划局支付土地收购款3030万元，但该款不是收购的对价，而是附条件的协商价，当所附条件不能成就时，支付该款不能收购案涉土地使用权；第三，李绪荣并未完成案涉土地上的附属物拆除，而是枝江市自然资源和规划局直接拨付拆除专款125万元，对案涉土地上的房屋实行了违法强拆；第四，李绪荣并未“已将土地交付给被告”，而是第三人湖北三宁化工股份有限公司（以下简称三宁公司）在没有履行土地出让“招拍挂”法定程序，没有办理使用土地的合法有效证件的情形下，违法强行使用土地；第五，由于合同被依法确认无效，土地收购程序中断，土地使用权尚未收购，土地尚未纳入储备，枝江市自然资源和规划局却在合同被确认无效四年之后，将案涉土地作为依法收回的国有土地，直接公告注销土地登记，毫无事实和法律依据，其行政行为应予撤销。2.枝江市自然资源和规划局注销土地登记所依据的三条理由，均不成立。第一，无效合同不能作为注销土地登记的事实依据；第二，《土地储备管理办法》第十三条的规定，与本案毫无关联，不能作为注销土地登记的法律依据；第三，枝江市自然资源和规划局以《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条为根据注销土地登记，适用法律不当且严重违反了《不动产登记暂行条例》第十九条、第二十二条的规定。故枝江市自然资源和规划局注销土地登记既无事实依据，亦无法律依据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“没有依据”的情形，属重大且明显违法。3.[2012]宜仲裁字第109号宜昌仲裁委员会裁决书、（2013）鄂宜昌中民三初字第00032号宜昌市中级人民法院民事裁定书、（2015）鄂枝江行初字第00007号枝江市人民法院行政判决书、（2019）最高法民终1091号最高人民法院民事裁定书四份法律文书均已生效，是本案认定事实和裁判的重要依据。4.一审法院认定事实错误且适用法律不当。第一，李绪荣请求撤销注销土地登记的行政行为符合本案事实；第二，生效的裁判文书和确凿无误的证据充分证明：案涉土地使用权属于李绪荣。李绪荣请求撤销注销土地登记的行政行为符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的撤销行政行为的六种情形在本案中全部存在，注销土地登记的行政行为应予撤销；第三，一审法院把三宁公司的利益当作社会公共利益，不符合国家法律对社会公共利益的界定。撤销注销土地登记的行政行为，不会给国家利益、社会公共利益造成任何损害。5.原助力公司关闭注销和土地收购均是政府行为，应由枝江市自然资源和规划局承担公平补偿的责任。三宁公司使用土地属违法行为，应该受到法律追究。6.枝江市自然资源和规划局违法注销案涉土地使用权证的行政行为依法应予撤销。7.一审法院判决驳回李绪荣的撤销诉请，没有事实根据，其判决理由不成立，适用法律不当，且违背了对行政行为合法性进行审查的原则。综上所述，李绪荣的上诉请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，请求二审法院：1.维持一审判决书的第一项判项，并请求对该判决确认的部分事实和判决理由予以纠正；2.依法撤销一审判决书的第二项判项，改判为撤销枝江市自然资源和规划局注销土地登记的行政行为；3.由枝江市自然资源和规划局承担本案全部诉讼费用。 上诉人枝江市自然资源和规划局辩称：枝江市自然资源和规划局上诉状中陈述的意见作为其主要答辩意见。当庭补充如下意见：1.李绪荣上诉请求第二项超出了其在一审的诉请范围，不应得到支持。李绪荣在起诉后，又提交变更诉讼请求申请书，将诉请变更为“请求确认被告注销原助力公司7本国有土地使用权证的行政行为无效”，但李绪荣上诉状的第二项请求为“改判为撤销枝江市自然资源和规划局注销土地登记的行政行为”，明显超出了一审诉请范围和审理范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，李绪荣在二审中提出新的诉请不能得到法律的支持。与新的诉请对应的事由三、四均不成立。2.李绪荣上诉请求第一项，与枝江市自然资源和规划局上诉状事由对应，枝江市自然资源和规划局的上诉事由足以充分反驳李绪荣上诉状中的第一、第二项事由，其第一项请求和事由均不成立。3.李绪荣的第五项事由，关闭助力公司是否应该得到公平补偿以及三宁公司使用土地违法应不应该得到追究的问题，均与本案无关，也严重超出了一审审理范围，不是本案二审的审理范围。 上诉人枝江市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称：1.枝江市自然资源和规划局办理注销原助力公司的7本国有土地使用权证的行政行为是严格依法定程序办理的，没有违反法律规定。2.依据《土地储备管理办法》第十三条的规定，完成收购程序后的土地，应该由土地登记机关办理注销土地登记手续。枝江市自然资源和规划局的系列注销登记行为严格依法依规办理。3.法律没有规定完成收购程序后的土地应该由土地登记机关注销土地登记手续的具体期限。一审法院认定枝江市自然资源和规划局延迟履行土地使用权注销登记手续，该行政行为违反法定程序，并据此确认枝江市自然资源和规划局注销原助力公司7本国有土地使用权证的行政行为违法，明显缺乏法律依据，应予以纠正。4.土地使用权证注销行为的前置条件成就。土地使用权证注销行为是案涉土地使用权在事实上已经协议收购完成并转移占有的情况下，依法采取的注销登记行为。5.案涉《国有土地使用权收购合同》实际履行完成的行为发生在其被仲裁裁决确认无效之前，有关该合同的民事主张，并不能否定李绪荣个人的真实意思表示，也不能否定协议收购导致的行政行为的后果。6.一审判决书第21页第1行所查明的事实有误，应该是：李绪荣起诉三宁公司侵权纠纷一案已向湖北省高级人民法院提起诉讼，该案仍在审理中。综上，请求二审法院撤销一审判决书第一项判项，改判驳回李绪荣的全部诉讼请求；本案一、二审诉讼费均由李绪荣承担。 上诉人李绪荣辩称：在答辩之前针对枝江市自然资源和规划局的答辩进行说明：一审中，李绪荣的诉讼请求是确认注销行为无效，之后在一审法院的释明之下变更为确认注销行为违法并撤销。答辩意见如下：枝江市自然资源和规划局的上诉理由毫无依据，在李绪荣上诉状的内容基础上补充几点。1.枝江市自然资源和规划局作为注销行为事实依据的《国有土地使用权收购合同》，早已被依法确认为无效，即本案并不存在合法有效的土地使用权收购合同。《土地储备管理办法》第十三条规定，办理注销土地登记手续以签订土地使用权收购合同为前提。因此，枝江市自然资源和规划局依据无效的土地使用权收购合同以及与本案毫无关联且不适用于本案的法律规定，来注销案涉国有土地使用权证，既无事实依据也无法律依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的没有依据等重大且违法情形。2.案涉3030万元的收购款并非合同对价，该3030万元仅是以履行收购合同第5条为生效条件的协商价，并非收购土地的对价，当合同第5条不能履行时，合同生效条件并未成就，以3030万元收购案涉土地不能成立。3.枝江市自然资源和规划局在其上诉状中提到的（2016）最高法民辖终69号民事裁定书，其案由为合同纠纷管辖权异议，结合其案号可知，其仅是针对程序性的管辖权问题所作的裁定，对应部分明确表述的是“管辖的法律责任，亦应由李绪荣作为当事人承担”，其表述和解决的是单纯的管辖问题，并不涉及实体责任承担问题。枝江市自然资源和规划局偷换概念，删除了“管辖”二字，拟将单纯的针对管辖权的程序性事项表述为实体性的责任问题，其陈述明显与事实不符。4.原助力公司于2010年注销后至2012年申请合同仲裁之前，三名股东没有任何约定，不存在三个股东约定由李绪荣全权处置三股东资产的问题，更不存在追认等问题。其他意见与李绪荣的上诉意见一致。综上，枝江市自然资源和规划局的上诉理由毫无依据，请求二审法院驳回其上诉请求，依法支持李绪荣的上诉请求。 二审中，李绪荣向本院补充提交了九组证据：第一组证据：2010年3月2日枝江市土地收购储备中心《关于枝江市助力水泥有限责任公司土地及厂房收购调查报告》及《资产评估报告》（德恒资评报字[2010]第002号）。证明：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，案涉土地、房屋、码头三项不动产的价值，不仅已由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，而且得到了枝江市土地收购储备中心经实地测量、实地勘查后的确认，三项不动产的价值应依法确定为5237.95万元。然而枝江市土地收购储备中心在进入实体收购时却大幅度压价，合同中三项不动产的价值补偿仅为2950万元，两者相差2287.95万元。枝江市土地收购储备中心出尔反尔，既严重违反了“公平补偿”的法律规定，又违反了“禁止反言”的法律原则和“诚信”的核心价值观。 第二组证据：2008年8月4日《宜昌市人民政府办公室关于做好2008年小水泥专项治理工作的通知》（宜府办发[2008]46号）。证明：1.助力公司关闭注销和土地收购均是政府行为，其责任主体是枝江市人民政府，枝江市自然资源和规划局称“李绪荣故意隐瞒助力公司关闭注销的事实，存在严重欺诈行为”，纯属不实之词，应予澄清，还原事实真相；2.助力公司在企业赢利、发展趋好的情况下，响应政府号召，实行关闭，承担了社会责任，牺牲了企业利益，理应得到公平补偿。 第三组证据：1.《宜昌年鉴》（1998年）中关于助力公司的有关记录（1页）；2.《湖北社会经济评价年鉴》（2001年）中关于助力公司的有关记录（1页）；3.《中国建筑材料工业年鉴》（2004-2005年）中关于助力公司的有关记录（1页）；4.1997年发表于《中国建材》上的一篇名为《俏也要争春—枝江市助力水泥有限责任公司改制启示录》的文章。证明：湖北省、宜昌市、枝江市三级政府为实现节能减排目标，决定关闭助力公司。在企业赢利、发展趋好的情形下实行关闭，牺牲了企业利益，承担了社会责任，理应得到公平补偿。 第四组证据：（2019）鄂05行申2号宜昌市中级人民法院行政裁定书。证明：1.李绪荣在合同无效的情形下，拒绝房屋拆迁，于法有据，枝江市自然资源和规划局不经法律程序，直接拨款125万元给三宁公司，用于强拆房屋，明显违法。枝江市自然资源和规划局和三宁公司非法强拆事实成立。2.三宁公司多次自认从2012年初使用土地开展项目建设的事实，并得到最高人民法院的确认。尽管李绪荣多次阻止和投诉报警，仍然无济于事，该公司有恃无恐，胆大妄为地继续强行施工，直至三宁氮肥建成投产。时至今日，三宁公司使用土地长达九年，仍然没有履行任何法律程序，其侵权事实清楚，证据确凿，无可否认，理应受到法律追究。 第五组证据：（2016）鄂民初70号湖北省高级人民法院民事裁定书。证明：湖北省高级人民法院对李绪荣与三宁公司的侵权诉讼具有管辖权。 第六组证据：（2017）最高法民辖终230号中华人民共和国最高人民法院民事裁定书。证明：李绪荣以三宁公司为被告提起的侵权之诉，由湖北省高级人民法院管辖。 第七组证据：（2016）鄂民初70号之二湖北省高级人民法院民事裁定书。证明：原枝江市国土资源局将原助力公司持有的案涉7本国有土地使用权证公告注销，导致原助力公司丧失案涉土地的物权，李绪荣作为原助力公司财产承继人丧失提起本案诉讼的主体资格。 第八组证据：（2019）最高法民终1091号中华人民共和国最高人民法院民事裁定书。证明：李绪荣提起该案诉讼主体适格，因此，最高人民法院裁定撤销（2016）鄂民初70号之二民事裁定，指令该案由湖北省高级人民法院审理。 第九组证据：（2019）鄂民初58号湖北省高级人民法院民事裁定书。证明：根据《物权法》规定，不动产登记簿具有物权推定效力，是否登簿是不动产物权判断的根据，由于枝江市人民法院判决注销行为违法而未予撤销，登簿内容不能发生改变，李绪荣的不动产物权仍然处于消灭状态，依然丧失诉权。 枝江市自然资源和规划局质证认为：1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，除了第九组证据以外，李绪荣二审提交的其他所有证据均不是在一审以后发现的新证据，不符合二审中提交新证据的有关法律规定；2.已经超过举证期限；3.基本都是重复举证，按照相关规定，拒绝予以质证，请求法院依法按不予接纳处理；4.针对上述最后一份证据（2019）鄂民初58号民事裁定书，真实性无异议，但与本案无关联性。 本院认为，李绪荣提交的第一组证据至第八组证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的新证据；其提交的第九组证据，对其真实性予以认可，但不能达到其证明目的。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件基本事实与原审相同。 另查明：1.原审查明的事实“原告就合同无效的财产返还及损失赔偿问题向湖北省高级人民法院起诉，该案仍在审理中”，该表述与事实不符，应当是：李绪荣起诉三宁公司侵权纠纷一案已向湖北省高级人民法院提起民事诉讼[案号（2019）鄂民初58号]，该案正在审理中。 2.李绪荣认为原审查明事实“该合同履行至土地收购款项已支付、案涉土地已转移给受让方，受让方又已将该土地出让给案外人”，该部分表述与事实不符，其认为，不是合法转移给受让方而是非法侵占，且与已生效的仲裁裁决确认的事实不符，并且，案涉土地并未出让给三宁公司。 3.根据生效的法律文书认定的事实，三宁公司的子公司枝江市宁港物流有限公司已取得案涉土地的使用权，2017年9月5日，原枝江市国土资源局为枝江市宁港物流有限公司颁发了案涉土地的国有土地使用权证。并且，三宁公司已在案涉土地上投资数亿元建成工业项目，并产生了良好的经济效益和社会效益。 4.2018年10月12日，李绪荣向原审法院提起行政诉讼，诉请为：请求确认原枝江市国土资源局注销原助力公司案涉7本国有土地使用权证的行政行为违法，并予以撤销。原审法院作出（2018）鄂0583行初30号行政裁定，以李绪荣起诉超期为由裁定对该案不予立案。该案经本院二审，作出（2018）鄂05行终163号行政裁定，认为该案并未超过起诉期限，撤销了原审裁定，指令原审法院对该案立案审理。原审法院对该案立案审理过程中，李绪荣向原审法院提交《变更诉讼请求申请书》，请求将该案的诉讼请求变更为“确认被告枝江市国土资源局注销原助力公司案涉7本国有土地使用权证的行政行为无效”。之后，原审法院对该案作出（2019）鄂0583行初3号行政裁定，以李绪荣已不存在独立的诉的利益为由，裁定驳回李绪荣的起诉。该案经本院二审后，作出（2019）鄂05行终167号行政裁定，认为原审裁定适用法律错误，裁定驳回起诉不当，遂撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。原审法院据此对该案继续审理，审理过程中，原审法院对李绪荣进行释明，经释明后，李绪荣将诉请再次变更为：请求确认原枝江市国土资源局注销原助力公司案涉7本国有土地使用权证的行政行为违法，并予以撤销。经审理后，原审法院作出本案一审判决，双方当事人均不服，遂向本院提起上诉。 本院认为，本案的被诉行政行为系枝江市自然资源和规划局（原枝江市国土资源局）对原助力公司名下的案涉7本国有土地使用权证公告注销的行政行为。二审中，枝江市自然资源和规划局提出，李绪荣的第二项上诉请求即“改判为撤销枝江市自然资源和规划局注销土地登记的行政行为”超出了其一审的诉请范围，故不应予以支持。依据前述本院查明的事实，本案历经数次裁判，李绪荣最初向法院提起的诉请即为请求确认原枝江市国土资源局注销助力公司案涉7本国有土地使用权证的行政行为违法，并予以撤销。之后，虽经变更，但在法院释明后，其诉请再次调整为其最初的诉讼请求。故李绪荣的二审诉请并未超过其一审诉请的审理范围。同时，二审庭审中，双方当事人均明确表示，一审对于李绪荣具备本案原告主体资格、枝江市自然资源和规划局具有作出被诉行政行为的职责以及本案起诉并未超期的相关认定，其均无异议。故本案二审的争议焦点是：枝江市自然资源和规划局（原枝江市国土资源局）公告注销案涉7本国有土地使用权证的行政行为是否合法。 当时有效的《土地储备管理办法》第十三条规定：根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定：有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：……（四）依职权注销登记；（五）法律、行政法规规定的其他情形。公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。也就是说，土地储备机构在与土地使用权人签订土地使用权收购合同时，应根据土地评估结果协商确定收购土地的补偿标准，完成收购程序之后，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。在办理注销手续过程中，行政机关可以依职权注销，并经公告后记载于不动产登记簿。 根据本案查明的事实，原助力公司与枝江市土地收购储备中心签订案涉《国有土地使用权收购合同》后，合同约定的收购款3030万元已足额支付给原助力公司和李绪荣，且依据李绪荣提交的《股东资产分配协议书》，李绪荣对案涉土地上的拆迁安置、职工安置、重残职工补助、厂区住宅楼职工搬迁等企业关闭后的所有遗留问题均进行了处理。也就是说，枝江市土地收购储备中心按照合同约定履行了其支付收购款的义务，原助力公司的权利承继人李绪荣也依约履行了案涉土地上建筑物、附着物清除、职工安置等义务。但双方未能履行完成合同第五条之约定，且李绪荣也未将案涉国有土地使用权证移交枝江市土地收购储备中心。2013年3月25日，宜昌仲裁委员会作出[2012]宜仲裁字第109号裁决书，确认案涉《国有土地使用权收购合同》无效，在此情况下，案涉土地的收购程序并未完成。随后双方当事人也未就合同无效后的财产予以处理。原枝江市国土资源局却于2017年3月30日以无效的《国有土地使用权收购合同》为依据，在枝江市人民政府官网上公告注销了案涉7本国有土地使用权证，该注销行为不符合当时有效的《土地储备管理办法》第十三条所规定的“完成收购程序”的条件。因此，原枝江市国土资源局注销案涉7本国有土地使用权证的行为适用法律错误，且违反相关法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应当对案涉注销行为予以撤销。但根据本案查明的事实，三宁公司的子公司枝江市宁港物流有限公司已通过国有建设用地使用权公开出让竞买的方式，取得了案涉土地的使用权，2017年9月5日，原枝江市国土资源局为枝江市宁港物流有限公司颁发了案涉土地的国有土地使用权证。并且，三宁公司已在案涉土地上投资数亿元建成工业项目，并产生了良好的经济效益和社会效益。在这种情况下，如依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，对案涉注销行为予以撤销，将损害通过竞拍出让取得土地使用权的枝江市宁港物流有限公司的合法权益，也将导致数亿元的社会财富损失和众多职工下岗，造成社会公共利益的重大损失，故本案不宜判决撤销，应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，确认注销案涉7本国有土地使用权证的行政行为违法。 关于本案的后续处理。依据最高人民法院（2016）最高法民辖终69号民事裁定书之裁判要旨，如李绪荣认为案涉《国有土地使用权收购合同》因被确认无效而导致其遭受损失，其可以通过向仲裁机构申请仲裁的方式，主张合同无效后的损失赔偿等权利。同时，如李绪荣认为案涉土地的实际使用人三宁公司侵犯其合法权益，也可以通过另行提起民事诉讼的方式主张权利。实际上，李绪荣已向三宁公司提起侵权纠纷诉讼，该案正在审理中。 综上，上诉人李绪荣、上诉人枝江市自然资源和规划局的上诉请求均不予支持。原审判决结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人枝江市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇二〇年六月四日 书记员 陈 悦