浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终45号 上诉人（原审原告）杨冬秋，男，汉族，1957年11月3日出生，住温岭市。 上诉人（原审原告）徐菊招，女，汉族，1963年9月10日出生，住温岭市。 两上诉人的委托代理人**，北京京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路2号。 法定代表人戴曦敏，主任。 应诉负责人谢郑勇，副主任。 委托代理人蔡福友、江海勇，浙江明权律师事务所律师。 原审第三人杨敏健，男，汉族，1990年7月14日出生，住温岭市。 上诉人杨冬秋、徐菊招诉被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处（以下简称横峰街道办事处）行政协议一案，不服温岭市人民法院（2019）浙1081行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年4月20日，第三人杨敏健以本人为户主与被告签订03-12-3《房屋征收补偿协议书》，协议载明其家庭成员父杨冬秋、母徐菊招、妻潘鑫鑫、子杨竣皓，有效人口5+1，土地证号：温岭集建（1994）字第14-1535号、温集用（2000）字第8893号。2018年4月28日，原告杨冬秋与第三人杨敏健签订《析产协议书》，约定将坐落在马安桥村徐家的房屋，土地证号为温岭集建（1994）字第14-1535号、温集用（2000）字第8893号，析产给杨敏健。原告认为第三人与被告签订的《房屋征收补偿协议书》无效，提起本案诉讼。 原审法院认为，一、关于涉案协议依据的规范性文件合法性问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。涉案协议中“为加快推进全域改造产业升级工作，根据《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》和《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》等文件的规定，……达成如下协议：……”。可知上述二文件系其签订涉案协议所依据的规范性文件，故原告可以一并请求对上述规范性文件进行审查。原告认为上述二规范性文件制定的内容违反法律规定且与上级行政机关的规范性文件的规定相抵触，其制定的程序不合法，补偿数额严重低于法律标准。该院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。经审查，《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》系温岭市人民政府为加快城市转型升级，依据相关法律、法规及中央、省、台州市关于加快城中村和棚户区改造的系列政策文件精神结合本市实际而制订的规范性文件，其内容并不违反相关法律法规的规定。《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》系根据上述文件及相关法律、法规规定，结合温岭市全域改造产业升级实验区改造工作实际而制订，其规定的补偿数额标准并不违反法律法规规定且与当地经济发展水平相适应。上述二方案内容并不涉及原告诉称的征地程序且无与上级行政机关规范性文件的规定相抵触的情形。故原告认为上述二规范性文件不合法的理由不成立，该院不予支持。二、关于涉案协议是否属于无效情形。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市全域改造产业升级实验区(一期)房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被告具有与第三人签订《房屋征收补偿协议书》的主体资格。原告杨冬秋、徐菊招的房屋位于温岭市全域改造产业升级实验区(一期）房屋征收范围内，且其于2018年4月28日与杨敏健签订的析产协议书，将其拥有的横峰街道马安桥村住房析产给第三人杨敏健，故第三人以此与被告按照《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》确定的补偿标准与被告签订涉案协议，不存在无效情形。2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，第三人在温岭市公证处的公证下作为户代表自愿与被告签订协议，且协议并不违反法律、行政法规的强制性规定，故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与第三人签订《房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未办理批准手续，但《房屋征收补偿协议书》也明确约定“该协议书经市政府批准公告后发生法律效力”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对第三人的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定依法办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，被告与第三人之间签订《房屋征收补偿协议书》既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，原告以涉案土地征收尚未审批为由要求确认第三人与被告签订《房屋征收补偿协议书》无效的理由不能成立。原告经该院释明后仍拒绝变更诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决一、驳回原告杨冬秋、徐菊招要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与第三人杨敏健签订的编号为03-12-3《房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求。二、驳回原告杨冬秋、徐菊招要求确认温岭市人民政府《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》（温政发(2017)47号〗、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期〕房屋征收补偿方案》(温政发(2018)15号）二规范性文件不合法的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告杨冬秋、徐菊招承担。 上诉人杨冬秋、徐菊招上诉称：一、原审法院认定事实错误，适用法律错误。1、《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》的制定程序不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第七、十、十一条等规定，关于征地补偿安置方案拟定、报批、实施程序之规定，征地补偿安置方案应当在征收土地公告之日起45日内由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，以被征收土地的所有权人为单位进行拟定，再经过公告、听证、报批等程序才能生效实施。本案中，涉案的被征收区域尚未完成征地报批，温岭市人民政府在征地补偿安置方案制定过程中未实施公告、听证等程序，就径行作出涉案的征收补偿决定，程序违法。2、涉案的征收补偿方案不能作为法院审理定案的依据，原审法院适用法律错误。人民法院审理行政案件，应当依据法律法规，参照规章。本案中，温岭市人民政府作出的涉案征收补偿方案非法律法规，亦非规章，不应作为行政行为合法的依据。原审法院采纳涉案的征收补偿方案，认定事实错误，适用法律错误。二、被上诉人不具有实施征收补偿的主体资格，原审第三人没有资格签订协议，被上诉人与原审第三人签订的涉案房屋征收补偿协议书无效。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条等规定，集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是集体土地征收的实施主体，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收安置补偿工作的实施主体，被上诉人既非集体土地征收的实施主体，亦非补偿安置工作的法定主体，不具有实施征收补偿的主体资格，与第三人签订的涉案征收补偿协议书无效。另原审第三人签订被诉偿安置协议书在前，上诉人户分家析产在后，且上诉人杨冬秋作为涉案房屋的共有权人未在涉案析产协议上签字，故原审第三人没有资格签订被诉补偿安置协议。2、即使被上诉人实际参与了征收补偿安置工作，也仅是受县级以上人民政府或土地行政主管部门委托开展的工作，应在委托范围内以委托行政机关的名义与被征收人签订安置补偿协议，被上诉人以自己的名义独立实施缺乏法律依据，属于超越职权应确认无效。三、涉案征收补偿方案在一审辩论终结前仍未获得批准，导致协议无效的原因短期内无法消除，故该协议应为无效协议，避免被上诉人以拖待变，损害被征收人的补偿安置权益，提高补偿安置成本。综上，请求撤销一审判决并支持上诉人一审时的诉讼请求；本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人横峰街道办事处辩称：一、《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》和《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》两个规范性文件已经台州市中级人民法院（2020）浙10行终25、26号生效判决审查确认有效，本案无需重复审查，可以作为定案的依据，上诉人认为两个规范性文件不合法的理由不能成立。二、根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，有权与被补偿人签订补偿协议书。三、涉案房屋征收补偿协议书系双方自愿协商签订的征收补偿协议，明确约定协议经市政府批准公告后生效，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力。且涉案地块已经通过征地审批程序并已发布相关征收和安置补偿公告，不存在合同无效的情形。 原审第三人杨敏健陈述称：公证处只是对形式公证，并不能对内容进行公证。且本案未履行征地手续就签订安置补偿协议，协议应属无效。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为被诉补偿安置协议书是否有效。房屋征收补偿协议系行政协议，同时具有行政与合同的双重属性，故审查行政协议是否具有无效情形，主要审查该行政协议是否有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。本案中，虽然原审第三人在签订被诉安置协议时，上诉人户尚未将涉案房屋析产给原审第三人，而是签订被诉安置协议后8天才析产给原审第三人。但集体土地上房屋拆迁系以户为单位进行，原审第三人杨敏健作为户主有权代表上诉人户与被上诉人签订被诉补偿安置协议。且上诉人提起本案诉讼时，析产行为早已发生。现上诉人以原审第三人无权签订被诉补偿安置协议，主张协议无效，本院不予支持。《温岭市中心城区城中村改造公寓式安置实施方案（试行）》和《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》系温岭市人民政府为全域改造出台的文件，不违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定，故上述两个文件合法，可以作为本案的定案依据。根据《温岭市全域改造产业升级实验区（一期）房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（一期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被上诉人作为温岭市人民政府确定的征收补偿实施单位有权与原审第三人签订被诉房屋征收补偿协议。双方于2018年4月20日在浙江省公证处的公证下自愿签订被诉补偿安置协议并对补偿金额、安置方式、安置位置等作出约定，协议内容并不违反法律、法规的强制性规定。故被诉补偿安置协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。此外，涉案地块是否经批准征收不必然影响征地补偿安置协议的效力。且根据被上诉人在二审期间提交的补充材料看，涉案地块已于2019年12月30日经浙江省人民政府批准征收。故上诉人以涉案地块未经批准征收，被诉补偿安置协议无效的主张，本院不予支持。综上，一审法院认定被诉补偿安置协议不存在无效情形，在经释明上诉人坚持原诉讼请求的情形下判决驳回上诉人要求确认被诉房屋征收补偿协议无效的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由与请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨冬秋、徐菊招负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年六月十一日 代书记员  马平波