内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2020）内行终70号上诉人（一审第三人）：包头市九原区哈业胡同镇柴脑包村民委员会第三村民小组。负责人：韩双马，组长。委托代理人：付玉成，包头市玉成法律服务所法律工作者。被上诉人（一审原告）：内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会。法定代表人：高四铁，主任。委托代理人：赵立文，内蒙古冠坤律师事务所律师。委托代理人：连芳芳，内蒙古冠坤律师事务所律师。一审被告：包头市九原区人民政府。法定代表人：李少强，区长。委托代理人：唐飞，包头市九原区人民政府工作人员。委托代理人：额尔敦朝鲁，上海市建纬（包头）律师事务所律师。一审被告：包头市人民政府。法定代表人：赵江涛，市长。委托代理人：卢政，包头市司法局科员。委托代理人：高攀泉，内蒙古塞星律师事务所律师。上诉人包头市九原区哈业胡同镇柴脑包村民委员会第三村民小组（以下简称柴脑包村三小组）因内蒙古自治区包头市九原区哈业胡同镇乌兰计九村村民委员会（以下简称乌兰计九村村委会）诉包头市九原区人民政府（以下简称九原区政府）、包头市人民政府（以下简称包头市政府）、柴脑包村三小组确认土地权属决定及行政复议一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2019）内02行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人柴脑包村三小组的负责人韩双马、委托代理人付玉成，被上诉人乌兰计九村村委会的法定代表人高四铁、委托代理人赵立文，一审被告九原区政府的委托代理人唐飞、额尔敦朝鲁，包头市政府的委托代理人卢政、高攀泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年9月3日柴脑包村三小组向九原区政府提出确认土地权属申请，要求确认位于包兰铁路南，西至牛路过道，东至四孔桥的土地属于柴脑包村民委员会所有。九原区政府收到该申请后责成包头市国土资源局九原分局（以下简称九原国土分局）进行调查、核实。2018年11月15日九原国土分局依据《土地权属争议调查处理办法》第二十七条作出处理意见，并报九原区政府。该意见依据柴脑包村三小组委托包头市政澔测绘有限公司的《点放样测绘成果报告》，上图核实坐标范围为11X32026.302Y20587.352、12X32912.538Y20826.387、13X32894.008Y21384.500、14X31907.861Y21192.079的土地与1991年经双方签字确认的土地权属界线认可书中界址点对比，上述坐标范围内的地块土地所有权属于九原区哈业胡同镇柴脑包村。2018年11月20日九原区政府作出处理决定，并送达乌兰计九村村委会及柴脑包村三小组。乌兰计九村村委会不服于2019年1月11日向包头市政府申请行政复议。2019年5月22日包头市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出包府复决字（2019）8号行政复议决定书，维持九原区政府的处理决定，并向乌兰计九村村委会及柴脑包村三小组进行送达。乌兰计九村村委会不服向一审法院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……。柴脑包村三小组与乌兰计九村村委会之间的土地所有权争议，九原区政府有权依据上述规定进行处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作……。第十三条规定，……认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案九原区政府受理申请后责成九原国土分局进行调查符合上述规定，但九原国土分局在进行调查过程中，未将申请书副本发送被申请人乌兰计九村村委会，亦未在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，违反上述程序规定。该程序在土地权属争议过程中，涉及被申请人知情、陈述、申辩、举证以及申请人与被申请人之间达成调解意向可能的重要程序性权利。九原区政府在九原国土分局未履行上述程序的情形下直接作出处理决定程序违法，应予撤销。包头市政府依法履行复议职责，程序合法，但维持九原区政府的处理决定不当，依法应予一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款、第三款的规定，一审法院判决：一、撤销包头市九原区人民政府作出的关于九原区哈业胡同镇柴脑包三村确认土地权属申请的处理决定；二、撤销包头市人民政府作出的包府复决字（2019）8号行政复议决定；三、包头市九原区人民政府重新作出相应行政行为。案件受理费50元，由包头市九原区人民政府负担。柴脑包村三小组上诉称，一、本案争议的土地历史上就属于柴脑包村三小组所有，1991年政府土地改革时，乌兰计九村与柴脑包村的负责人进行了确认，双方并无异议，并在《土地权属界限认可书》上分别代表各自村委会签了字。2017年,经测绘有限公司放点样测绘，结果显示该块土地属于柴脑包村三小组。从2002年起，乌兰计九村私自占用柴脑包村三小组的该块土地，构成对柴脑包村三小组的土地侵权。二、九原区政府和包头市政府查明诉争土地所有权属于柴脑包村三小组，根据国家相关法律、法规作出了正确处理决定。乌兰计九村与该土地不存在直接关系，九原区政府不需要向乌兰计九村发送申请书副本,九原区政府作出决定没有违反法律规定程序。三、《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。但本案乌兰计九村与柴脑包村早在1991年就已经确认了诉争土地的所有权，乌兰计九村已经丧失了争议土地参与调解的主体资格。根据《土地权属争议调查处理办法》第九条、第二十条之规定，九原区政府有权处理该类土地争议。一审法院以程序违法为由撤销两级政府的处理决定，侵犯了人民政府的土地处理权利。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回乌兰计九村村委会的一审诉讼请求。乌兰计九村村委会答辩称，向九原区政府提出确权申请的是柴脑包村三小组，但九原区政府将争议土地确权给了柴脑包村委会，且文书格式不符合规范要求。九原区政府作出土地确权的行政行为，主要证据不足，严重违反《土地权属争议调查处理办法》规定的程序，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。九原区政府答辩称，九原区政府在受理了柴脑包村三小组的土地确权申请后，核实了1991年柴脑包村与乌兰计九村签订的土地权属界限认可书，双方均签字盖章,涉案土地明确属于柴脑包村。与自然资源局存档进行核实对比，得到了相同结果。本案争议土地处理实体证据充分，实体处理意见正确。包头市政府答辩称，九原区政府的土地确权决定事实清楚，证据确实充分，处理决定正确。在程序上虽略有瑕疵，但事实上柴脑包村三小组的土地确权申请书已经实际向乌兰计九村送达，且双方冲突由来已久，客观上不具备调解基础。一审判决认为九原区政府的行为违反了《土地权属争议调查处理办法》，但该办法在法律效力上属于部门规章，既不是法律，也不是行政法规。九原区政府的行为并没有实际侵犯各方当事人的实体权利，应当维持九原区政府的确权决定。二审查明的事实与一审认定的事实一致，依法予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是：包头市九原区政府《关于九原区哈业胡同镇柴脑包三村确认土地权属申请的处理决定》及包头市政府作出的行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”九原区政府作为县级人民政府，有权处理本案因土地所有权引起的争议。九原区政府收到柴脑包村三小组确定土地权属的申请后，责成包头市国土资源局九原分局进行调查、核实。依据《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，国土资源行政主管部门在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。柴脑包村三小组在确认土地权属申请书中明确被申请人为乌兰计九村村委会，包头市国土资源局九原分局在调查过程中，未将申请书副本送达乌兰计九村村委会，未履行先行调解程序，径行作出处理意见报九原区政府作出处理决定，违反了上述规定。而上述程序性规定涉及当事人知情、陈述、举证以及达成调解意向等重要程序性权利，进而对其实体权利产生影响。故九原区政府作出的处理决定存在严重程序违法，且无适用的法律依据，亦未告知当事人有权申请复议或提起行政诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。应予撤销。”之规定，九原区政府的处理决定应予撤销。包头市政府维持该处理决定于法无据，亦应撤销，一审判决将上述决定及复议决定予以撤销并责令九原区政府重新作出行政行为并无不当。上诉人柴脑包村三小组的上诉主张不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人包头市九原区哈业胡同镇柴脑包村民委员会第三村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 孙晓磊审 判 员 高满忠审 判 员 常 青二〇二〇年六月九日法官助理 温俊清书 记 员 王馨培