昆明市呈贡区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0114行初54号原告李志华，男，1965年3月10日出生，汉族，住址：昆明市呈贡区，公民身份号码×××0053。委托代理人刘明周，云南凌云律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市自然资源和规划局（原昆明市国土资源局），住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号楼，统一社会信用代码：115301000151134548。法定代表人王涛，局长。委托代理人姜云峰，该局政策法规处处长。特别授权代理。委托代理人罗天，北京大成（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市人民政府，住所地：昆明市呈贡区锦绣大街1号。法定代表人王喜良，市长。委托代理人陈涛，昆明市司法局行政复议与应诉处处长。特别授权代理。委托代理人李瑜，北京大成（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。第三人昆明市呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会，住所地：昆明市呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会龙街村，统一社会信用代码：55530114734323861R。法定代表人张云刚，居委会主任。委托代理人王伟，云南祥宇律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人杨雁翎，云南祥宇律师事务所律师。特别授权代理。原告李志华不服被告昆明市自然资源和规划局于2018年11月23日作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》及被告昆明市人民政府（以下简称市政府）于2019年3月23日作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月26日立案后，依法由审判员字艳秋、司马衍、人民陪审员尹荣娣组成合议庭，于2020年5月28日依法公开开庭进行审理。原告李志华及委托代理人刘明周，被告昆明市自然资源和规划局委托代理人姜云峰、罗天，被告市政府委托代理人陈涛、李瑜，第三人昆明市呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会（以下简称龙街社区居委会）委托代理人王伟、杨雁翎到庭参加诉讼。本案经合议庭评议后，现已审理终结。被告昆明市自然资源和规划局于2018年11月23日作出昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，决定对原告李志华处罚如下：1、责令退还违法占用的呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会49.856亩（33237.5平方米）集体土地；2、没收在违法占用的呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会集体土地上49.841亩（33227.5平方米）新建的建筑物和其他设施；3、对违法占用49.841亩（33227.5平方米）耕地的行为处以20元/平方米的罚款，合计人民币664550元整；对违法占用0.0149亩（10平方米）城镇村及工矿用地的行为处以10元/平方米的罚款，合计人民币100元整，共计人民币664650元。原告李志华不服，向被告市政府申请行政复议，市政府经复议审查后，于2019年3月23日作出云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》，决定维持昆明市自然资源和规划局作出的上述行政处罚决定。原告李志华诉讼请求：1、撤销被告昆明市自然资源和规划局作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定的具体行政行为；2、撤销被告市政府作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号行政复议决定；3、由被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2015年10月26日，原告与第三人签订《土地租用协议》，约定第三人将位于昆明市呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会集体土地47亩出租给原告使用。后原告自行建盖了建筑物。2018年11月23日，被告的派出机构昆明市国土资源局呈贡分局对原告作出昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，责令原告退还违法占用的耕地，没收地上建筑物，罚款人民币664650元。原告不服，于2018年12月25日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年3月23日作出云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》，决定维持昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定，并于2019年3月27日向原告送达了《行政复议决定书》。现原告不服处罚决定及复议决定，依法向人民法院提起行政诉讼。撤销具体行政行为的理由及依据：（一）原告对案涉土地享有占有、使用的权利，行政处罚决定认定原告构成违法占地的事实错误。原告通过与第三人龙街社区居委会订立《土地租用协议》的方式合法占有该土地，并不存在违法占有的事实。（二）被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出处罚的内容错误。根据该条规定：1.本案不能产生责令退还违法占用的土地的法律后果。责令退还非法占用的土地的前提条件是“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”，本案中原告对土地的占有是合法占有，不应当责令退还，只能是原告与第三人龙街社区居委会通过终止《土地租用协议》的方式来返还土地。昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定第1项错误，应当撤销。2.被告认定原告构成将农用地转为建设用地的违法行为，相应的法律后果应当是：限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，但被告的第2项处罚是没收新建的建筑物和其他设施，系处罚错误，应当撤销。本案中49.841亩（33227.5平方米）土地属于耕地，并且被告认定原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地审批手续”的规定；同时又认定原告所占用的土地符合《呈贡区完善土地利用总体规划（2010年-2020年）》，互相矛盾。3.被告处罚原告没收在违法占用的龙街社区居委会集体土地上49.841亩新建的建筑物和其他设施，处罚错误，应当撤销。根据被告所适用的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，没收的前提是“符合土地利用总体规划的”，即非法建盖建筑物和其他设施的土地是符合土地利用总体规划的，即建设用地，但是被告认为本案涉及的土地是耕地，是农用地，显然与建设用地不一致，因此被告作出没收土地上新建建筑物和其他设施的处罚是错误的。（三）原告不存在将农用地转为建设用地的行为，被告将原告所承租的土地认定为耕地是错误的。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，以20元/平方米处以罚款共计664550元的决定错误，应当撤销。根据“龙街社区龙斗一号地块已征补土地管理委托书”记载的内容：包含原告所承租的土地在内的738.993亩土地在2014年8月11日前已经征收作为龙斗一号地块安置房项目开发建设的用地，其中“二、相关要求（二）对已收储清表但暂未使用的该地块土地，不能长期闲置、群众复耕，荒芜、堆放垃圾、扬尘污染等问题”。原告租用土地时间为2015年10月26日，此时已经改变了原来土地（耕地）的性质。这从第三人龙街社区居委会与原告签订的《土地租赁协议》“为加强被政府征用龙斗一号土地管理，避免土地闲置……”的宗旨也能形成印证，原告租赁土地时，土地的性质并非耕地。综上，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围及管辖的规定，被告昆明市自然资源和规划局对原告作出的行政处罚法律适用错误，事实认定错误。被告市政府复议决定维持行政处罚决定也是错误的，人民法院应当判决撤销，请求人民法院依法判决支持原告的诉讼请求。被告昆明市自然资源和规划局在法定期限内向本院递交了答辩状，并在庭审中答辩称：一、被告具备作出本案行政处罚决定的主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”和《云南省土地管理条例》第三条第二款第七项“县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作，其主要职责是：……（七）实施土地监督检查，依法查处土地违法案件；”等规定，被告作为昆明市人民政府土地行政主管部门，有权对昆明市行政辖区内的土地违法行为作出行政处罚决定，原昆明市国土资源局呈贡分局（现为昆明市呈贡区自然资源局）作为被告的派出机构，有权根据被告的委托和授权负责对辖区内的土地违法行为进行查处。二、被告作出的行政处罚决定合法。被告通过卫片执法监督检查发现原告涉嫌未经批准擅自占用位于昆明市呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会的集体土地进行非农建设。2018年3月19日被告向原告下发《接受调查通知书》，随后原告到原昆明市接受询问，2018年4月8日被告依法对案件进行立案。经调查，原告于2017年2月在未取得合法用地手续的情况下，租用呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会的集体土地49.856亩（33237.50平方米）建盖活动板房及停车场，现已建成。经与呈贡区2016年土地变更调查数据库比对，原告占用土地地类为耕地、城镇村及工矿用地，其中耕地面积49.841亩（33227.5平方米），城镇村及工矿用地面积0.0149亩（10平方米）；经核对，原告占用的土地符合2012年8月批准的《呈贡区完善土地利用总体规划（2010-2020年）》，但不符合2017年11月批准的《呈贡区土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案》，按照《国土资源违法行为查处工作规程》从轻原则的规定，原告占用的土地符合土地利用总体规划。原告非法占用49.856亩（33237.50平方米）土地进行非农建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，原告违法事实清楚、证据确凿。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、云国土资〔2010〕288号《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》等的规定，被告于2018年8月6日向原告送达了昆国土呈执告〔2018〕17号《行政处罚告知书》和昆国土呈执听告〔2018〕17号《行政处罚听证告知书》，原告提出听证申请后，原昆明市国土资源局呈贡分局于2018年8月27日向原告送达了昆国土资呈听字〔2018〕第02号《国土资源行政听证通知书》和《听证当事人权利义务和听证会程序告知书》，并于2018年9月5日举行听证。被告根据听证情况，对本案进行了补充调查，于2018年10月25日对案涉土地所有权人呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会主任张云刚进行询问。根据案件听证和调查情况，被告于2018年11月23日作出行政处罚决定并于同日向原告进行了邮寄送达。三、市政府作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》的行政行为合法。原告不服被告作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，向市政府申请行政复议，市政府依法予以受理，被告在法定期限内向市政府提交了作出本案被诉行政处罚决定的证据、依据和书面答辩。经市政府审理后，在法定期限内作出云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》，维持了被告作出的行政处罚决定。综上所述，被告作出的行政处罚决定主体适格，认定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，符合法定程序，处罚内容适当；市政府作出的行政复议决定主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告市政府在法定期限内向本院递交了答辩状，并在庭审中答辩称：一、被告具备受理原告所提行政复议申请，作出行政复议决定的主体资格且被告作出《行政复议决定书》的程序合法。原告不服被告昆明市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》（昆国土呈执罚〔2018〕17号），于2018年12月25日向被告提出行政复议申请，申请撤销昆明市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告具备受理原告所提行政复议申请，作出行政复议决定的主体资格。被告收到原告的行政复议申请，经审查后决定受理，并于2018年12月29日作出了云昆政行复办受通字〔2018〕第101号《行政复议申请受理通知书》，其后向原告进行了送达。2019年1月2日被告向昆明市自然资源和规划局送达了云昆政行复通字〔2018〕第101号《行政复议被申请人答复通知书》。昆明市自然资源和规划局于2019年1月11日向被告提交《行政复议答复书》和作出被复议行政行为的证据和依据。2019年1月18日原告查阅了昆明市自然资源和规划局提交的《行政复议答复书》、证据和依据，并针对昆明市自然资源和规划局的答复提交了《就昆明市国土资源局的回复意见》。2019年2月21日，经被告审查，认为第三人龙街社区居委会与被复议的行政行为具有利害关系，向其送达了云昆政行复第三人通字〔2018〕第101号《第三人参加行政复议通知书》，通知龙街社区居委会作为第三人参加本案行政复议，并分别告知李志华和昆明市自然资源和规划局。龙街社区居委会接通知后提交了《情况说明》和相关证据。因该案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经依法报批后，被告作出并送达了云昆政行复延期通字〔2018〕第101号《行政复议决定延期通知书》，决定该案行政复议决定延期至2019年3月25日前作出。为查清案件事实，被告分别对张云刚、李丽珍、施入琳、刘凤文、车建辉、任琼芝、王海贵和李云贵进行了调查询问，并制作了询问笔录。2019年3月4日，李丽珍、施入琳、刘凤文、车建辉、任琼芝和本案原告向被告送交《情况说明》。被告对案件进行审查后，认为昆明市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》（昆国土呈执罚〔2018〕17号）主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法、处罚依据正确，于2019年3月23日作出云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》，决定维持昆明市自然资源和规划局作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》具体行政行为，并送达了复议决定。可见，被告作出复议决定的程序合法。二、被告所作复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。被告在审理复议案件过程中查明，2015年10月26日，原告与龙街社区居委会签订《土地租用协议》。2018年，昆明市自然资源和规划局通过卫片执法监督检查发现原告涉嫌未经批准擅自占用位于呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会的集体土地进行非农建设。2018年3月19日，昆明市自然资源和规划局向原告送达《接受调查通知书》，通知原告到原昆明市接受调查。2018年4月2日，昆明市自然资源和规划局对原告进行询问并制作了《询问笔录》。在《询问笔录》中原告陈述涉案土地是原告向龙街社区居委会租用，原告于2017年2月份开始在该土地上建盖了活动板房作为商铺使用，活动板房有50间左右，共1000多平方米，在建设之前没有办理过相关的用地手续。2018年4月8日，昆明市自然资源和规划局依法对原告涉嫌违法占地予以立案调查，并查明：原告于2017年2月在未取得合法用地手续的情况下，租用龙街社区居委会的集体土地49.856亩（33237.50平方米，即涉案土地）建盖活动板房及停车场，现已建成；经与呈贡区2016年土地变更调查数据库比对，原告占用土地地类为耕地、城镇村及工矿用地，其中耕地面积49.841亩（33227.5平方米），城镇村及工矿用地面积0.0149亩（10平方米）；经核对，原告占用的土地符合2012年8月批准的《呈贡区完善土地利用总体规划（2010-2020年）》，但不符合2017年11月批准的《呈贡区土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案》。2018年8月6日，昆明市自然资源和规划局向原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。原告提出听证申请后，昆明市自然资源和规划局于2018年8月27日向原告送达了《国土资源行政听证通知书》和《听证当事人权利义务和听证会程序告知书》，并于2018年9月5日举行了听证。昆明市自然资源和规划局根据听证情况，对该案进行了补充调查，即于2018年10月25日对龙街社区居委会主任张云刚进行询问并制作了《询问笔录》，在《询问笔录》中张云刚证实涉案土地是原告向龙街社区居委会租用，《土地租用协议》是龙街社区居委会与原告一人签订。2018年11月23日，昆明市自然资源和规划局向原告邮寄送达了昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》。被告市政府认为：昆明市自然资源和规划局作出行政处罚主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，依据准确。综上，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持昆明市自然资源和规划局于2018年11月23日作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》具体行政行为。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人龙街社区居委会陈述称：第三人对二被告的行政答辩状没有任何异议。原告违法使用租赁土地进行非农建设，昆明市自然资源和规划局对其作出的行政处罚决定及市政府针对原告提起的行政复议作出的行政复议决定的行政行为合法。第三人与原告李志华于2015年10月26日签订了《土地租用协议》，该协议第四条第2项明确：该土地不得建盖永久性建筑或者养殖等，乙方不得违反国家法律法规。合同签订后，第三人遂将土地交付原告李志华使用。第三人在知晓原告李志华将承租地块用于非农建设后立即报告龙城街道办事处并于2016年10月27日向原告李志华发出停工通知，要求其立即停工，禁止硬化土地和建盖任何建（构）筑物。第三人已于2019年3月29日解除了与原告李志华签订的土地租赁协议。被告昆明市自然资源和规划局向本院提交的证据材料有：1.违法线索登记表；2.接受调查通知书；3.法律文书送达回证（送达内容：接受调查通知书）；4.立案呈批表；5.国土资源违法案件指派承办人呈批表；6.云南省行政执法证；7.询问笔录（被询问人：李志华）；8.李志华身份证复印件；9.土地租用协议；10.询问笔录（被询问人：张云刚）；11.张云刚身份证复印件；12.现场勘测笔录；13.现场照片；14.宗地图；15.李志华房屋面积统计表；16.李志华地面其他面积统计表；17.2015年-2018年影像数据；18.李志华用地地类的确认；19.呈贡区2016年年度变更调查现状图；20.土地利用总体规划局部示意图；21.国土资源违法案件调查报告；22.违法案件审理记录；23.案件会审表；24.国土资源违法案件处理决定呈批表；25.昆国土呈执告〔2018〕17号《行政处罚告知书》；26.法律文书送达回证（送达内容：《行政处罚告知书》）；27.昆国土呈执听告〔2018〕17号《行政处罚听证告知书》；28.法律文书送达回证（送达内容：《行政处罚听证告知书》）；29.听证申请书；30.昆国土资呈听字〔2018〕第02号国土资源行政听证通知书；31.听证当事人权利义务和听证会程序告知书；32.昆国土资呈听字〔2018〕第02号昆明市国土资源局听证送达回证；33.授权委托书；34.律师证复印件；35.李志华在听证阶段提交的证据材料；36.行政处罚听证笔录；37.昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》；38.昆明市罚款上缴通知书；39.法律文书送达回证（送达内容：《行政处罚决定书》、昆明市罚款上缴通知书）；40.EMS寄件单（单号：1097413555729）、寄件发票；1-40项证据要证明昆明市国土资源局作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》合法。41.昆明市城镇土地管理（呈贡区）李志华违法占地案耕地破坏程度鉴定报告；42.李志华违法用地耕地破坏程度鉴定书，41-42项证据共同证明：李志华的违法用地行为已导致49.841亩耕地被严重破坏。原告李志华对被告昆明市自然资源和规划局提交的第10、11项证据材料的合法性、关联性无异议，但对张云刚陈述的地貌属于耕地不予认可；对第21至42项证据材料的真实性、关联性无异议，合法性不予认可，认为原告并非违法占有土地；罚款金额标准过高；送达处罚决定书的程序不合法，导致原告要承担加处罚款的巨大责任；鉴定报告的鉴定人资质、鉴定程序、鉴定结论不予认可。对其余证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，但认为原告通过合法租赁的方式取得土地，且当时土地处于闲置状态，堆放垃圾。被告市政府及第三人龙街社区居委会对被告昆明市自然资源和规划局处罚决定认定的事实、执法主体资格及执法程序无异议，对被告昆明市自然资源和规划局提交的证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。被告市政府向本院提交的证据材料有：1.《行政复议申请书》；2.原告申请复议时提交的证据材料、土地租用协议；3.《龙街社区土地租用补充协议》6份；4.龙街社区可乐村大路边以南的闲置土地面积示意图；5.委托书5份；6.收据及转款凭证；7.施入琳、刘凤文、车建辉、李丽珍、任琼芝、李志华身份证复印件；8.行政复议申请委托书；9.《行政处罚决定书》（昆国土呈执罚〔2018〕17号）；10.传唤证（昆公呈（刑）传唤字〔2018〕364号）；11.取保候审决定书（昆公呈（刑）取保字〔2018〕227号）；12.申请行政复议申明事项；13.复议文书送达地址确认书；14.行政复议申请委托书；15.《行政复议申请受理通知书》（云昆政行复办受通字〔2018〕第101号）；16.《行政复议文书送达回证》；17.《行政复议被申请人答复通知书》（云昆政行复通字〔2018〕第101号）；18.《行政复议文书送达回证》；19.原昆明市国土资源局《法定代表人身份证明》《统一社会信用代码证书》《授权委托书》；20.《行政复议答复书》；21.昆明市自然资源和规划局提交的法律、法规和规范性文件依据；22.昆明市自然资源和规划局提交的《证据目录》；23.《行政复议相关材料查阅登记表》；24.云昆政行复第三人通字〔2018〕第101号《第三人参加行政复议通知书》；25.《行政复议文书送达回证》；26.第三人提交的材料内容2份；27.通知、申请、停工通知、整改通知；28.情况说明；29.《行政复议案件调查（询问）笔录》7份；30.原告提交的《就昆明市国土资源局〈行政复议答复书〉的回复意见》；31.情况说明；32.云昆政行复延期通字〔2018〕第101号《行政复议决定延期通知书》；33.《行政复议文书送达回证》；34.云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》；35.《行政复议文书送达回证》。原告李志华对被告市政府提交的第1至11项、第20项证据材料的真实性、关联性无异议，对行政处罚决定的合法性不予认可；对第34、35项证据材料的真实性、关联性无异议，对行政复议决定的合法性不予认可；第22项证据材料系被告昆明市自然资源和规划局提交，质证意见不再重复。对其余证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。被告昆明市自然资源和规划局及第三人龙街社区居委会对被告市政府复议决定认定的事实、执法主体资格及执法程序无异议，对被告市政府提交的证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。原告李志华向本院提交的证据材料有：1.李志华身份证，要证明原告的自然人身份情况。2.行政处罚决定书，要证明本案被诉行政行为存在，原告是行政处罚的相对人。3.行政复议决定书，要证明原告不服行政处罚决定，申请行政复议，复议机关维持行政处罚决定。4.送达回证，要证明复议决定书送达的时间为2019年3月27日，原告的起诉在法定期限内。5.土地租用协议、收据、银行转账凭证，要证明原告对租赁的土地是合法占有的，不存在违法占用。6.合同解除协议，要证明现在土地已经由出租人收回。7.《龙街社区龙斗一号地块已征补土地管理委托书》，要证明原告所租赁的土地为龙斗一号建设用地，原耕地性质已经通过征收行为发生变化，原告不存在将农用地转为建设用地的行为。被告昆明市自然资源和规划局及被告市政府对原告李志华起诉符合法定条件无异议，对原告提交的第1至4项证据材料的真实性、合法性、关联性无异议；对第5项证据材料的真实性、关联性予以认可，不认可合法性，认为李志华租用集体土地进行非农建设的行为未依法办理用地审批手续，民事协议不能代替行政管理；对第6项证据材料的真实性、合法性、关联性不予认可；对第7项证据材料的关联性不予认可，认为土地只是预征收，在办理相应的审批手续前还没有改变土地的性质。第三人龙街社区居委会对原告起诉符合法定条件无异议，对原告提交的第1至6项证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，认为虽然土地是被告通过与第三人签订租赁合同合法占有，但原告将承租土地用于非农建设，且没有申请办理任何的建设用地审批手续，违法使用承租土地；对第7项证据材料的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性。第三人向本院提交的证据材料有：1.通知；2.停工通知，要证明第三人在知晓原告违法使用租地时立即向原告发出停工通知，要求立即停工，禁止硬化土地和建盖任何建（构）筑物。原告李志华对第1项证据材料的真实性、合法性、关联性无异议，对第2项证据材料的真实性、合法性、关联性不予认可。被告昆明市自然资源和规划局及被告市政府对证据材料的真实性、合法性、关联性无异议。经庭审质证，本院认为，被告昆明市自然资源和规划局提交的第41、42项证据材料（昆明市城镇土地管理（呈贡区）李志华违法占地案耕地破坏程度鉴定报告、李志华违法用地耕地破坏程度鉴定书）是基于昆明市呈贡区自然资源局认为原告的行为涉嫌犯罪，委托昆明飞迅达信息科技有限公司对耕地破坏程度的鉴定，与本案的行政处罚无直接关联性，故对证据的关联性不予确认；被告昆明市自然资源和规划局提交的其他证据材料的真实性、合法性、关联性予以确认，对于证据材料涉及的行政行为的合法性将在后评判。被告市政府提交的证据材料中第22项与被告昆明市自然资源和规划局在本案中提交的一致，认证意见不再赘述，其余证据材料具有真实性、合法性、关联性予以确认，对于证据材料涉及的行政行为的合法性将在后评判。原告李志华提交的《龙街社区龙斗一号地块已征补土地管理委托书》与本案审理的不是同一法律关系，与本案的行政处罚无直接关联性，故对证据的关联性不予确认；原告提交的其余证据材料具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认，对于证据材料能否证明原告的主张，将在后评判。第三人龙街社区居委会提交的《通知》与本案的行政处罚无直接关联性，故对证据的关联性不予确认；《停工通知》没有载明受送达人，也不能证明该通知已送达原告对该证据材料的真实性、合法性、关联性不予确认。本院根据上述有效证据认定以下法律事实：2019年1月25日中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发云厅字〔2019〕1号《关于印发〈昆明市机构改革方案〉的通知》组建昆明市自然资源和规划局，2019年3月1日昆明市人民政府办公厅印发昆政发〔2019〕12号《昆明市人民政府关于机构设置的通知》设置昆明市自然资源和规划局。原昆明市国土资源局的职责整合到昆明市自然资源和规划局。原昆明市国土资源局呈贡分局（现昆明市呈贡区自然资源局）在机构改革前系被告昆明市自然资源和规划局派出机构，接受被告昆明市自然资源和规划局委托对辖区内的土地违法行为进行查处。原告李志华于2015年10月26日与第三人龙街社区居委会签订《土地租用协议》租用了位于龙街社区可乐村大路边以南的土地，其中协议第四条第2项约定“该土地不得建盖永久性建筑或养殖，乙方不得违反国家法律法规”。被告昆明市自然资源和规划局通过卫片执法监督检查发现原告李志华涉嫌未经批准擅自占用位于昆明市呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会的集体土地进行非农建设。2018年3月19日被告昆明市自然资源和规划局向原告下发《接受调查通知书》，2018年4月8日被告昆明市自然资源和规划局依法对案件进行立案。经调查，被告昆明市自然资源和规划局查明：原告李志华租用第三人龙街社区居委会土地后，在未取得合法用地手续的情况下，于2017年2月在租用的集体土地上建盖活动板房及停车场，现已建成，面积为49.856亩（33237.50平方米）。经与呈贡区2016年土地变更调查数据库比对，原告占用土地地类为耕地、城镇村及工矿用地，其中耕地面积49.841亩（33227.5平方米），城镇村及工矿用地面积0.0149亩（10平方米）；经核对，原告占用的土地符合2012年8月批准的《呈贡区完善土地利用总体规划（2010-2020年）》，但不符合2017年11月批准的《呈贡区土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案》，按照《国土资源违法行为查处工作规程》从轻原则的规定，被告认定原告占用的土地符合土地利用总体规划。被告昆明市自然资源和规划局认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，在作出行政处罚决定前，被告于2018年8月6日向原告送达了昆国土呈执告〔2018〕17号《行政处罚告知书》和昆国土呈执听告〔2018〕17号《行政处罚听证告知书》。原告提出听证申请后，被告昆明市自然资源和规划局于2018年8月27日向原告送达了昆国土资呈听字〔2018〕第02号《国土资源行政听证通知书》和《听证当事人权利义务和听证会程序告知书》，并于2018年9月5日举行听证。被告昆明市自然资源和规划局根据听证情况，对本案进行了补充调查。2018年11月23日被告昆明市自然资源和规划局作出昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》，决定对原告李志华处罚如下：1、责令退还违法占用的呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会49.856亩（33237.5平方米）集体土地；2、没收在违法占用的呈贡区龙城街道办事处龙街社区居民委员会集体土地上49.841亩（33227.5平方米）新建的建筑物和其他设施；3、对违法占用49.841亩（33227.5平方米）耕地的行为处以20元/平方米的罚款，合计人民币664550元整；对违法占用0.0149亩（10平方米）城镇村及工矿用地的行为处以10元/平方米的罚款，合计人民币100元整，共计人民币664650元。并于同日向原告进行了邮寄送达。原告李志华不服上述行政处罚决定，于2018年12月25日向被告市政府提出行政复议申请。被告市政府于2018年12月29日受理后，对原告提交的证据材料进行调查，经复议审查于2019年3月23日作出云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》，决定维持市国土局作出的《行政处罚决定书》（昆国土呈执罚〔2018〕17号）具体行政行为，并送达了复议决定。综合原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：被告昆明市自然资源和规划局于2018年11月23日所作昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定及被告市政府于2019年3月23日作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号行政复议决定有无事实及法律依据，执法程序是否合法。本院认为，本案涉及的违法行为发生在2017年2月，应当适用2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月修改）第四条确立了国家实行土地用途管制制度的原则，第十一条确立了土地登记发证制度，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权，第四十三条、第四十四条、第五十九条对于建设用地的审批，农用地转用审批及乡村建设用地的范围和审批作出了规定。从上述规定可以看出，使用土地进行建设必须符合土地利用总体规划，并依法办理相应的审批手续。本案中，原告李志华在2015年10月26日与第三人龙街社区居委会签订土地租用协议时，按2012年8月批准的《呈贡区完善土地利用总体规划（2010-2020年）》属于规划的城乡建设用地，原告使用该土地进行建设依法应当向土地主管部门提出用地申请，办理用地审批手续后方能用地。本案的证据能够证明原告李志华并未办理相应的用地审批手续，属于违法用地的事实。其次，2017年11月批准的《呈贡区土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案》将案涉土地规划为一般农用地，2018年3月被告昆明市自然资源和规划局发现原告涉嫌的违法事实后立案开展调查。被告昆明市自然资源和规划局根据国土资发〔2014〕117号《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.3条的规定，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照，后结合本案在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违反用地的规划土地用途发生重大变更的事实，按照从轻原则，判定案涉土地的规划用途为符合土地利用总体规划，法律适用正确。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月修改）第七十六条第一款的规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，被告昆明市自然资源和规划局对原告处以责令退还非法占用的土地，没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款，法律适用正确。第三，被告昆明市自然资源和规划局根据国土资发〔2014〕117号《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.2条的规定，在判定本案违法用地占用地类时，将违法用地的界址范围或者测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库，对照标识的现状地类判定为耕地，法律适用正确。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，被告昆明市自然资源和规划局按照云国土资〔2010〕288号《云南省国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》规定，对非法占用的耕地处以每平方米20元的罚款，在法律规定的范围内，并无不当。综上，被告昆明市自然资源和规划局作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定有事实法律依据。同理，被告市政府在行政复议程序中，针对原告提交复议的证据材料开展调查，作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。关于程序性的问题，原告在庭审中提出被告昆明市自然资源和规划局采用邮寄送达的方式送达《行政处罚决定书》，程序违法。本院认为，国土资发〔2014〕117号《国土资源违法行为查处工作规程》第13条对于送达方式进行了规定，本案中，原告李志华在被告昆明市自然资源和规划局作出行政处罚决定的程序中提交了授权委托手续，其中对于代理人的代理权限明确授权为“特别授权代理。代为参加听证、承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，代为收取法律文书等。”被告昆明市自然资源和规划局辩解不能向原告本人直接送达《行政处罚决定书》，但也未向原告委托的代理人代为送达。同时，被告昆明市自然资源和规划局采用邮寄送达的方式后，其快递回单并无收件人的签收记录，不能证明被告昆明市自然资源和规划局采取的邮寄送达的方式已向原告合法送达了法律文书。故被告昆明市自然资源和规划局送达法律文书的程序违法，虽然原告已另行途径获取《行政处罚决定书》，能够及时行使其申请复议权和提起诉讼的权利，但不能成为阻断被告送达程序违法的理由。但鉴于该程序的违法未对原告权利产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”被告昆明市自然资源和规划局作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定应判决确认违法。同时，因被告昆明市自然资源和规划局没有合法送达《行政处罚决定书》及《昆明市罚款上缴通知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款的规定，并参照《最高人民法院行政审判庭关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》，对于原告李志华加处罚款的计算期限在被告昆明市自然资源和规划局合法送达相应法律文书前不应计算。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”应当判决被告昆明市自然资源和规划局采取向原告合法送达相应法律文书的补救措施。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，被告市政府作出的行政复议决定违反该条规定，其作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号行政复议决定对此程序方面的审查意见应予以纠正，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定应当判决予以撤销。综上，本院认为，原告李志华作为被告昆明市自然资源和规划局于2018年11月23日作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定及被告市政府于2019年3月23日作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号行政复议决定的相对人，对上述行政行为不服，享有依法起诉的权利。被告昆明市自然资源和规划局是昆明辖区内的土地行政主管部门，对辖区内的土地具有法定的管理职责，具有作出本案行政处罚决定的行政职权，故被告昆明市自然资源和规划局执法主体资格适格。被告市政府作为昆明市自然资源和规划局的本级人民政府，是法定的行政复议机关，被告市政府的执法主体资格适格。如前所述，被告昆明市自然资源和规划局作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号行政处罚决定，有事实和法律依据，无超越职权、滥用职权的情形，但其行政处罚的程序存在轻微违法的情形，应依法确认违法，并判决采取补救措施，被告市政府作出的行政复议决定违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，应当判决予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第七十条、第七十四条第一款第（二）项、第七十六条、第七十九条，《中华人民共和国行政复议法》第十二条，《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月修改）第五条、第四十三条、第四十四条、第五十九条、第七十六条以及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款等法律法规的规定，判决如下：一、确认被告昆明市自然资源和规划局于2018年11月23日作出的昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》的具体行政行为违法。二、责令被告昆明市自然资源和规划局在本判决生效后十日内依法向原告李志华送达昆国土呈执罚〔2018〕17号《行政处罚决定书》和《昆明市罚款上缴通知书》。三、撤销被告昆明市人民政府作出的云昆政行复决字〔2018〕第101号《行政复议决定书》的具体行政行为。案件受理费50元，由被告昆明市自然资源和规划局和被告昆明市人民政府各自承担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  字艳秋审 判 员  司马衍人民陪审员  尹荣娣二〇二〇年六月九日书 记 员  李青青