江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终2号上诉人（原审原告）温丽华，男，1981年7月14日出生，汉族，江西省玉山县人，住江西省玉山县。上诉人（原审原告）杨婷，女，1984年2月29日出生，汉族，江西省玉山县人，住江西省玉山县，与温丽华系夫妻关系。共同委托代理人李小乐，北京京坤律师事务所律师，一般代理。共同委托代理人王利卡，江西时空律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）玉山县四股桥乡人民政府，住所地玉山县四股桥乡，统一社会信用代码11360923014778630K。法定代表人杨宗华，该乡乡长。委托代理人李玉栋，江西淮玉律师事务所律师，一般代理。上诉人温丽华、杨婷与被上诉人玉山县四股桥乡人民政府（以下简称四股桥乡政府）撤销行政协议一案，不服德兴市人民法院（2019）赣1181行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，本院依法组成合议庭于2020年5月25日公开开庭对本案进行了审理，上诉人温丽华及其委托代理人李小乐、王利卡，被上诉人四股桥乡政府委托代理人李玉栋、行政机关负责人何卫到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，2016年5月玉山县委办公室下发玉办字（2016）33号关于印发《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的通知，明确了Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案。原告温丽华与原告杨婷系夫妻，两人在玉山县××（玉××公路东侧）拥有建筑面积535.51平方米的5层楼房，房产证号是玉房权证玉山县字第××（2／2）号，该楼房在征地范围内。经协商，2019年4月11日，原告温丽华、杨婷与被告玉山县四股桥乡人民政府签订了房屋搬迁协议书，协议约定两原告搬迁，被告给予两原告1080600元补偿，另有国有土地120平方米、集体土地40平方米的补偿。协议签订后，原告搬离了被拆迁的房屋，被告于2019年4月28日将拆迁款汇入原告温丽华的账户，现房屋已被拆除。2019年5月6日，原告温丽华、杨婷向本院提起诉讼，要求撤销被告与原告2019年4月11日签订的房屋搬迁协议书。原审法院认为，玉山县委办公室下发玉办字（2016）33号关于印发《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程土地和房屋征收补偿安置方案》的通知实质上授权被告玉山县四股桥乡人民政府对其辖区内涉及征地范围内的土地和房屋进行征收。原告温丽华、杨婷与被告玉山县四股桥乡人民政府签订的房屋搬迁协议书是行政合同，行政合同兼具民事性和行政性。本案的行政性是指因Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路改建工程涉及公共利益，在征地范围内的土地和房屋是确定要进行征收的，即原告玉山县四股桥乡人民政府对其辖区内涉及征地范围内的土地和房屋，按照征收的标准和程序强制性对涉及征地范围内的土地和房屋进行征收和补偿。本案的民事性是指行政合同毕竟仍是合同，合同的基础在于合同双方以意思自治为基础，在意思表示一致的前提下所签订的合同对合同双方都具有约束力，对合同纠纷的解决可以适用民事争议解决机制。本案中，原告陈述所签订的房屋搬迁协议书系受被告用威胁手段强迫签订及显失公平，因行政合同所具有的民事性，举证责任上原告有义务对其主张提供必要的证据，但原告向本院的举证并不能证明其主张，经审查，本案所签订的协议也无《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的情形，现案涉的房屋已被拆除，拆迁款已汇入原告的账户，故两原告要求撤销房屋搬迁协议书的请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告温丽华、原告杨婷的诉讼请求。上诉人温丽华、杨婷不服一审判决，向本院提起上诉称，1、涉诉房屋搬迁协议签订时，被告采取欺诈、胁迫的手段逼迫上诉人签订了空白协议，签订涉诉协议并非上诉人真实意思表示，符合《合同法》第五十四条可撤销的情形。本案上诉人温丽华以违反计划生育为由，被有关人员强迫从浙江东阳带回上饶；杨婷于2019年4月10日被迫到玉山县人民法院接受询问，给上诉人杨婷造成很大心理压力；因上诉人被限制人身自由，客观上无法收集相关证据，构成了法律意义上的举证不能，应当酌情减免上诉人的举证责任，由被上诉人证明其签订协议的合法性。2、涉诉协议的房屋补偿标准不但显著低于合理的商品房市场价格，也远远低于房屋建新的价格，该协议内容显失公平，符合《合同法》第五十四条可撤销的情形。3、二上诉人在庭审中提出对位于玉山县××（玉××公路东侧）涉案房屋目前市值价格进行鉴定评估而未获批准，一审法院审理程序违法。4、涉诉行政协议签订的行政主体不合法，即被告乡政府系超越职权与上诉人签订涉诉协议，属于《行政诉讼法》第七十条规定的，因超越职权属于可撤销行政行为。5、涉诉协议的签订，没有合法的依据，且达到了重大且明显违法情形，属于《行政诉讼法》第七十条规定的，因明显不当属于可撤销行政行为。6、确定行政补偿数额未经具有法定资质的评估机构的合法评估，涉诉协议的签订违反法定程序，属于《行政诉讼法》第七十条规定的，因违反法定程序属于可撤销行政行为。综上，请求二审法院改判撤销二上诉人与被上诉人签订的房屋搬迁协议或发回重审。被上诉人玉山县四股桥乡人民政府口头辩称，1、答辩人未采取欺诈胁迫的手段，逼迫上诉人签订空白协议；2、涉诉房屋的补偿标准并未明显低于合理的商品房市场价格或低于房屋建新的价格；3、一审法院未批准上诉人要求对已拆除房屋进行鉴定评估，符合法律规定；4、答辩人与上诉人签订房屋补偿协议主体适格，未超越职权。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法。上诉人的诉请没有事实和法律依据，请求法院驳回上诉，维持原判。上诉人温丽华、杨婷在二审期间补充提交证据：1、上诉人温丽华、杨婷签订涉诉协议时的现场照片四张，拟证明上诉人签订协议时所签订的协议是空白协议，上面的重要内容处均为空白；2、2019年4月25日、4月28日上诉人与村主任周小剑的录音两份，拟证明上诉人签订协议时，在场的人以扫黑除恶和非法拘禁为由对上诉人进行了威胁和胁迫，同时录音也可以证明所签订的协议时空白协议，补偿金额的来源需要在事后进行补填，并约定了增加面积或者其他方式实现。被上诉人四股桥乡政府发表质证意见称，对证据1真实性有异议，照片来源不明，照片中上诉人面带微笑自愿签订了案涉协议，虽然协议中有部分空白，但协议的总额是确定的。证据2是一审起诉前形成的证据，不属于二审新证据，不予质证。本院经审查认为，对证据1予以认可，该证据与本案的关联性及是否能达到证明目的，本院在论理部分综合论述。证据2在一审举证期限前已形成，上诉人在一审审理期间未提供。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条之规定，下列证据材料不能作为定案依据：……（四）当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；……。本案中，上诉人无正当事由超出举证期限提交的证据，依法不属于新证据，本院对该证据不予接纳。各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案卷移送至本院。经审查，可以作为认定本案事实的根据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2019年4月11日，二上诉人与四股桥乡政府签订搬迁协议，该协议签订时未将被搬迁房屋、附属物及搬迁房屋装饰装修的金额写入协议中，二上诉人在部分空白协议上签字。协议签订后，四股桥乡政府将协议内容补充完整后交给温丽华、杨婷。本院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议虽然改变了传统行政行为的单方性、强制性、命令性等方式，行政机关通过与行政相对人协商的方式实现行政管理的目标，但本质上仍然属于行政行为的范畴。因此，行政协议既是行政机关履行职责的行为，需要依法行政，具有公法上特点，同时又要和行政相对人平等协商，诚信履行，具有私法上的特征。行政机关选择以缔结行政协议的方式替代单方的行政行为时，合意就是行政协议成立的基础和前提条件。本案中，上诉人温丽华、杨婷共同共有的房屋系国有土地上的房屋，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，被上诉人四股桥乡政府在二审庭审中，自认2019年4月11日与上诉人温丽华、杨婷签订案涉协议时，未将被搬迁房屋、附属物及搬迁房屋装饰装修的金额写入协议中，而是直接要求二上诉人在部分空白协议上签字认可，违反了《征补条例》第二十五条规定中有关行政协议内容应当具体明确的要求。案涉协议的签订使上诉人温丽华、杨婷的补偿利益处于未确定的状态，违反协商一致的基本原则，应当认定案涉协议内容未经双方协商一致，不能体现被上诉人温丽华、杨婷的真实意思表示。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政协议属于行政行为的一种，故行政机关应当对行政协议的合法性承担举证责任。本案中，被上诉人四股桥乡政府辩称，在参照《Ｇ320沪瑞线玉山岩瑞至文成××公路该县工程土地和房屋征收补偿安置方案》的基础上，因对被上诉人房屋在补偿总额和国有土地置换的面积上提高了补偿标准，导致案涉协议存在部分空白的情况，协议中补偿款的总额系基于与被上诉人协商一致并填写了的，但其未提供证据证明，本院不予支持。综上，案涉协议存在先签字后填写补偿面积、补偿金额的情形，且金额的确定缺乏有效的依据，四股桥乡政府也未能就双方意思表示一致进行举证，应当认定案涉协议缺乏双方意思表示一致的有效要件。上诉人温丽华、杨婷的上诉理由成立，本院予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销德兴市人民法院（2019）赣1181行初37号行政判决；二、撤销上诉人温丽华、杨婷与被上诉人玉山县四股桥乡人民政府于2019年4月11日签订的玉山县农民房屋搬迁协议。一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人玉山县四股桥乡政府负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 赖 晓审判员 余细花二〇二〇年六月八日法官助理孙劼书记员黄明佳