甘肃省天水市麦积区人民法院行政判决书（2020）甘0503行初18号原告高某，女，生于1967年X月X日，汉族，住天水市秦州区。委托代理人李某，男，生于1964年X月X日，汉族，住天水市秦州区。系原告丈夫。委托代理人王丕琪，甘肃鑫盾律师事务所律师。被告天水市自然资源局。所在地天水市秦州区岷山路37号。法定代表人李某，该局局长。行政负责人孙某，该局执法监察支队队长。委托代理人刘某，该局秦州分局执法队队长。委托代理人赵某，甘肃端方律师事务所律师。原告高某不服被告天水市自然资源局土地行政处罚，于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，于2020年5月29日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李某、王丕琪，被告的行政负责人孙某、委托代理人刘某、赵某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月11日，被告作出天自然罚字[2020]41号行政处罚决定书，认定高某未经批准，擅自占用天水市秦州区玉泉镇孙家坪村集体土地建设二层砖混结构房屋，占地面积为820平方米（合1.23亩），地类为林地，不符合土地利用总体规划，高某的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，根据该法第七十七条，处罚如下：1.责令退还非法占用的820平方米的集体土地；2.限15日内自行拆除非法占用的820平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告诉称：2003年2月8日，原告与孙家坪村委会签订了《荒地承包合同》，承包了为期30年的位于孙家坪原村庄旧址及周围荒山的100亩土地，用于发展农业、畜牧业等各种经营用地。2006年原告在该土地上建设农家乐所用房屋，该土地原为农村集体建设用地并非农业用地。2015年7月因办理农家乐相关手续需要，原告主动前往国土资源局询问相关事宜，国土资源局只是让原告缴纳了4000元罚款，并未要求停止建设，视为同意继续建设。根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条第一款的规定，本案已经超过两年的处罚期限，不应再行政处罚。因此，被告的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，诉讼请求：“1.请求依法撤销天自然罚字[2020]41号行政处罚决定；2.本案诉讼费用由被告承担。”原告提供了如下证据：1.行政处罚决定书。拟证明被告对原告进行行政处罚，原告有异议。2.孙家坪村老庄地承包会议记录及村委会出具的证明。拟证明孙家坪村村民同意将包括涉案的100亩土地承包给原告。3.《荒地承包合同》及两份补充协议。拟证明涉案土地由孙家坪村村委会承包给原告。4.孙家坪村村委会出具的申请、玉泉乡人民政府的批复、原告的申请书。拟证明涉案土地系经审批程序后承包给原告。5.村民的证明。拟证明原居住于涉案土地上的全体村民同意将该地出租或承包。6.照片。拟证明原告承包的土地属于废弃的荒地，而非农用地。7.营业执照。拟证明在承包的荒地上创办农民专业合作社，进行农业开发和建设，符合法律规定和国家政策。8.罚款收据。拟证明被告于2015年7月29日对原告作出罚款处理，并未要求拆除，视为同意建设。9.视频光盘。拟证明涉案土地原告承包前属于荒山荒沟，原告植树改造及现状。10.玉泉镇孙家坪村民委会的情况说明。拟证明原告对该地块进行开发的事实，是原告将荒地改变成为林地，土地的性质变更为林地原告是不知情的。被告辩称，1.原告存在违法占用林地的事实，被告作出行政处罚的决定于法有据。原告未经审批，建设二层砖混结构房屋，改变林地用途，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，涉及农用地转为建设用地的，应当办理审批手续，与原告所提出的其为该土地的使用权人无关。2.被告作出行政处罚决定程序合法。原告在规定的期限内向被告提出了陈述、申辩、听证，被告进行了听证，行政处罚认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法有效。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提供了如下证据：1.非法占地土地利用规划图及土地利用现状图、卫星遥感监测影像图。拟证明原告所建设的土地系土地整体利用规划的限制建设区，该地块属于林地，原告在该地块上建造建筑物行为违法。2.现场勘测笔录及现场勘测定界图、影像图、勘测坐标数据情况说明、2010-2015年卫星影像资料。拟证明被告接到违法线索后对原告建设的违法建筑进行了现场勘测和查看。3.原告身份证复印件、户口本、营业执照。拟证明原告高某与李某系夫妻关系，与全磊系母子关系，天水市秦州区三众种养殖农民专业合作社，系2019年9月12日注册，该土地违法案件的当事人应当是本案原告，李某、全磊可以作为近亲属在原告生病期间替原告领取法律文书。4.李某、毛生祥的询问笔录及毛生祥身份证复印件。拟证明被告就该土地违法案件向有关当事人进行询问制作笔录的事实。5.违法线索登记表、立案呈批表。拟证明经过调查被告对原告涉嫌违法的行为进行立案查处的事实。6.接受调查通知书及送达回证、责令改正违法行为通知书及送达回证、抄告单及送达回证。拟证明被告履行法定职责要求原告依法接受调查的事实。7.孙家坪村老庄地承包会议记录、当选证书、村委会证明。拟证明被告查处违法案件过程中调查核实孙家坪村委会同意将100亩荒沟、荒山、废旧村庄承包给原告。8.荒地承包合同、补充协议、承包荒山补充协议。拟证明原告的承包目的为发展农业、畜牧业、种植业、养殖业、加工业，不涉及在该土地上进行不动产建筑的用途。9.孙家坪村委会的申请，玉泉乡人民政府的天秦玉政[2003]41号批复。拟证明玉泉乡人民政府同意将上述土地承包给原告的事实。10.孙家坪村村民证明、玉泉乡孙家坪村旧址及周边荒山荒沟原貌图及被告调查过程中原告向被告提供的孙家坪村旧址照片。拟证明该土地系易地搬迁的宅基地。11.违法案件会审记录。拟证明对该违法案件的查处被告进行了集体讨论。12.高某非法占地案的调查报告、违法案件处理决定呈批表、重大行政执法决定法制审核意见书。拟证明被告对该违法案件进行了法制审查。13.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证。拟证明被告在对原告进行行政处罚之前，进行了处罚告知和听证告知的过程。14.行政处罚听证申请、听证通知书、听证笔录及听证纪要。拟证明被告保障了原告听证的权利。15.行政处罚决定书及其送达回证。拟证明被告依法对原告作出行政处罚决定的事实。法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条。2.甘肃省发展和改革委员会、甘肃省自然资源厅《关于印发甘肃省易地扶贫搬迁旧房拆除和宅基地复垦工作实施意见的通知》第二条。经庭审质证，对原告提供的证据，被告对真实性均无异议，对第2-10号证据的关联性有异议，认为本案处罚的是违法建筑，承包合同也未约定可以搞建设。对被告提供的证据，原告对真实性均无异议，但对第1、5、11、12、13、14号证据的证明目的有异议，认为原告承包之前没有林地，本案处罚超过二年的追诉时效。本院对上述证据认证如下：双方的证据来源合法，内容真实，具有关联性，应予采信。经审理查明：原告高某原系秦州区粮食局下岗职工。2003年2月8日，高某与天水市秦州区玉泉镇孙家坪村委会签订了《荒地承包合同》，约定高某承包位于孙家坪村原村庄旧址、周围荒山，总面积100亩的废地，承包期限三十年，从2003年3月2日至2033年3月2日止，承包用途为发展农业、畜牧业、种植业、养殖业、加工业等各种经营用地。2006年高某未经审批，在涉案废旧宅基地上建设农家乐，2010年建设二层砖混结构房屋，该房屋面积820平方米（合1.23亩）。2020年2月26日，天水市自然资源局秦州分局对二层砖混结构房屋立案调查，下发了《责令改正违法行为通知书》。3月2日，经集体讨论决定认为高某的二层砖混结构房屋所占土地为林地，不符合土地利用总体规划，决定给予高某限期拆除的行政处罚。3月19日，被告告知高某对拟行政处罚有陈述申辩、听证权利。经高某申请，4月22日，被告进行了听证。5月11日，被告作出了天自然罚字[2020]41号行政处罚决定，处罚如下：1.责令退还非法占用的820平方米集体土地；2.限15日内自行拆除非法占用的820平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。该行政处罚决定送达给了高某。另查明，2015年，原告高某因违法建筑缴纳4000元罚款。本院认为，本案的争议焦点：1.本案行政处罚是否超过追诉时效？2.原告修建的二层砖混结构房屋所占土地是否属于农用地？3.行政处罚决定适用法律是否正确？关于处罚时效问题，《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”本案违法建筑至今存在，具有追溯时效。关于本案二层砖混结构房屋所占废旧宅基地的用途问题，根据甘肃省发展和改革委员会、甘肃省国土资源厅《关于甘肃省易地扶贫搬迁旧房拆除和宅基地复垦实施意见》第二部分（二）（三）规定，对搬迁后旧宅基地及附属设施分类处理，具备复垦耕地条件的，要优先复垦耕地；对确实不宜复垦为耕地的，要宜林则林、宜草则草、宜园则园、宜开发则开发、宜生态则生态。搬迁后群众原有的旧房、宅基地退回农村集体经济组织或收归国有，复垦的耕地等资源所有权归村集体经济组织。本案高某签订的《荒地承包合同》第三条明确约定“承包土地作为发展农业、畜牧业、种植业、养殖业、加工业等各种经营用地。”根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”因此，原告流转承包的原村庄旧址及周围荒山，国家已经总体规划为林地，属于农用地范畴。原告关于废旧宅基地属于集体建设用地，已成为荒地而非农用地的意见不能成立，不予采纳。关于法律适用问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第七十七条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，高某未经批准，改变林地的农业用途，修建二层砖混结构房屋的行为，不符合土地利用总体规划，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条行政处罚正确。综上，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告高某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。  审  判  长  吴华锋审  判  员  陈梅芳 人 民 陪 审 员  廖美芳   二〇二〇年六月二十日  法官助理  王婵                     书  记  员  汪田田附：相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。