陕 西 省 高 级 人 民 法 院行 政 裁 定 书(2020)陕行终446号 上诉人（原审原告）：姚发久，男，1955年7月18日出生，汉族，住西安市雁塔区。委托代理人：杨婷婷，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市雁塔区人民政府。住所地：西安市。法定代表人：赵雷，区长。委托代理人：庞曼，西安市雁塔区司法局工作人员。委托代理人：王宏，陕西华诺律师事务所律师。上诉人姚发久因诉被上诉人西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）确认行政强制拆除行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初204号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院查明：1994年9月，姚发久在西安市雁塔区XX街道办事处XX村委XX村XX号宅基地一处，自建有房屋。2011年1月7日，西安市城中村改造办公室向雁塔区城中村改造办公室作出市XX号《关于雁塔区XX城中村改造方案的批复》，明确该项目改造主体和安全监管单位为西安市雁塔区城中村改造办公室。2013年10月21日，西安市人民政府作出市XX号《关于雁塔区XX城中村改造项目拆迁工作的通告》，明确“东等驾坡城中村改造项目拆迁安置工作由雁塔区城中村改造办公室负责”。2018年4月7日，姚发久房屋被强制拆除。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，根据西安市人民政府、西安市城中村改造办公室文件，明确涉案城中村改造主体和安全监管责任单位为西安市雁塔区城中村改造办公室。姚发久以西安市人民政府市政复决字〔2016〕178号《行政复议决定书》证明雁塔区政府组织土地征收行为，进而认为雁塔区政府亦为房屋强制拆除的实施主体的观点没有事实及法律依据，不予支持。因城中村改造工作属系列行政行为，有诸多行政机关参与。姚发久没有证据证明本案雁塔区政府实际直接参与实施了强制拆除其房屋的行为；在现有文件对房屋征收拆迁安置环节的拆迁主体予以明确的情况下，房屋被强拆的责任主体应依照文件确定为西安市雁塔区城中村改造办公室。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案，雁塔区XX城中村改造主体，非本案适格被告。经法院释明，姚发久不变更被告，坚持对雁塔区政府的起诉，故依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告姚发久的起诉。案件受理费50元，退还姚发久。上诉人姚发久上诉称：一审法院在没有明确证据证明西安市雁塔区城中村改造办公室实施了涉案行政行为的前提下，进而将雁塔区城中村改造办公室推定为本案适格被告，不符合现行法律环境下对强拆主体的推定原则。本案中所诉对象指向的是姚发久房屋被拆除这一行政行为，房屋被谁拆除至今是个尚未查清的事实。本案涉及的城中村改造本质上仍然属于集体土地的征收，该土地征收除遵守西安市人民政府制定的城中村改造办法等政府规章外，还要满足上位法《土地管理法》及实施条例的相应要求。依据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中虽有证据表明城中村改造主体为西安市雁塔区城中村改造办公室，但西安市雁塔区城中村改造办公室仅是其中一个环节的实施主体，不能就此阻断雁塔区政府责任主体的地位和作用。一审法院在并未任何确切证据证明涉案行政行为系西安市雁塔区城中村改造办公室实施前提下，一味将西安市雁塔区城中村改造办公室推定为强拆主体，混淆了应当承担的责任，同时违反了强拆的责任推定原则。一审依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条对本案进行审判认定，属于适用法律错误。该条所约束的房屋征收部门的法律概念出自《国有土地上房屋征收与补偿条例》，本案属于集体土地征收，应当适用《土地管理法》，二者明显并非同一范畴。该条中房屋征收部门对其作出的行政行为负责，该行政行为以其实际作出为前提，推定不在此列。本案中涉案行政行为具体作出主体不明，不符合本条法律规定的适用前提。请求：撤销一审裁定，指令西安铁路运输中级法院继续审理本案。被上诉人雁塔区政府答辩称：一审法院裁定程序合法、事实清楚、法律适用正确。根据西安市城改办作出的市XX号《关于雁塔区XX城中村改造方案的批复》及西安市人民政府作出的市XX号《关于雁塔区XX城中村改造项目拆迁工作的通告》，明确该村改造主体和安全监管责任单位为雁塔区城改办。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告，故雁塔区政府并非本案适格被告。本案中，雁塔区政府从未就姚发久的房屋组织实施过拆除行为，且没有证据证明雁塔区政府组织实施过拆除行为。因此，应当依照相关规定先确定承担法定职责的主体，在没有排除证据的情况下，以法律规定推定事实存在，即拆除其房屋的并非雁塔区政府。土地征收与房屋拆除是不同的行政法律关系，适用的法律规定也不相同。土地征收职责不可授权而为之，而房屋征收中的拆迁补偿可以授权而为之。综上，雁塔区政府不是本案的适格被告，且姚发久的起诉超过起诉期限，请求驳回姚发久的诉讼。经审理查明，2013年11月12日,西安市城中村改造办公室向西安市雁塔区城中村改造办公室下发市XX号关于《西安市雁塔区XX城中村改造项目拆迁安置实施方案》批复，其中“五、XX城中村改造工作应在雁塔区政府的主导下，由你办负责组织实施。”雁塔区城中村改造办公室现更名为西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心，属于雁塔区政府直属事业单位法人。2016年7月29日，姚发久向西安市人民政府就雁塔区政府组织的土地征收行为申请行政复议，请求确认被申请人组织的土地征收行为违法。2017年1月9日，西安市人民政府作出市政复决字（2016）178号行政复议决定，认定被申请人雁塔区政府具有组织征收土地行为的职权。本案中，被申请人组织的集体土地征收行为认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，应予维持。遂决定：维持被申请人组织的集体土地征收行为。上述事实，有西安市城中村改造办公室市XX号批复、西安市人民政府市政复决字（2016）178号行政复议决定、西安市雁塔区委办公室雁办字〔2019〕106号通知予以证实，证据确实、充分，足以认定。一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据西安市人民政府、西安市城中村改造办公室文件，虽明确涉案城中村改造主体和安全监管责任单位为西安市雁塔区城中村改造办公室，东等驾坡城中村改造项目拆迁安置工作由西安市雁塔区城中村改造办公室负责，但西安市雁塔区城中村改造办公室系雁塔区政府直属事业单位法人，并非行政机关，其作为行政主体参加诉讼或承担行政责任需要法律、行政法规或规章授权，否则应视为委托。本案涉及集体土地上房屋的征收，法律、法规、规章并未授权雁塔区城中村改造办公室可行使集体土地征收的相关行政职权。雁塔区XX村XX室XX城中村改造项目拆迁安置工作是受谁委托，一审法院应当追加相关行政机关，查明事实后予以确定，故一审法院仅依据西安市城中村改造办公室、西安市人民政府文件裁定驳回姚发久对雁塔区政府的起诉，显系不妥。综上，上诉人姚发久的上诉理由部分成立，应予支持。一审裁定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初204号行政裁定；二、本案指令西安铁路运输中级法院继续审理。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年六月二十九日 书  记  员   贺  鑫 1