福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终62号 上诉人（原审原告）林振太，男，汉族，1975年6月30日出生，住福建省厦门市同安区。 被上诉人（原审被告）厦门市同安区西柯镇人民政府，住所地福建省厦门市同安区西柯镇西柯街298号，统一社会信用代码11350212004173865M。 法定代表人叶耀南，镇长。 委托代理人张金龙，厦门市同安区西柯镇人民政府工作人员。 委托代理人曾小有，福建英合律师事务所律师。 原审第三人厦门百城建设投资有限公司，住所地厦门市思明区莲前西路281号14楼，统一社会信用代码91350200751602758A。 法定代表人林昌勇，董事长。 委托代理人苏璇、林建辉，厦门百城建设投资有限公司工作人员。 上诉人林振太因诉被上诉人厦门市同安区西柯镇人民政府（下称同安区西柯镇政府）不履行补偿补助职责一案，不服厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，2017年6月2日，同安区西柯镇政府（甲方）与林振太（乙方）、征收实施单位厦门鑫君和房屋征迁服务有限公司签订《补助协议书》（厦门北站至食品园市政隧道非住宅不可预见费[2017]NO:002），其中约定“四、涉及土方及挡土墙补助问题经实地调取相关资料后另行签订补助补偿协议。” 2019年3月29日，林振太向同安区西柯镇政府发出《函》，要求同安区西柯镇政府根据《补助协议书》第四条的约定，尽快履行协议约定，就土方及挡土墙进行数据调取，包括但不限于位置、四至、面积大小、高度等数据，并就涉及的补助补偿事宜，尽快与林振太另行签订补偿协议。该《函》于2019年4月1日送达同安区西柯镇政府，载明的签收人为：“他人收办公室”。 本案一审审理过程中，同安区西柯镇政府向林振太作出《答复函》，载明：“本单位工作人员此前已于2018年11月12日组织各方协商土方及挡土墙事宜，因您与厦门百城建设投资有限公司在建设及归属方面存在争议导致无法达成一致意见，本单位无法开展签约工作，为此，建议您尽快提供用以支持您主张的材料，本单位在收到后将联系您与厦门百城建设投资有限公司再次协商。”该《答复函》于2019年9月12日寄出，于2019年9月13日送达林振太。 关于案涉挡土墙补助补偿协议的协商签订方面。在一审审理过程中，经一审法院召集协调和询问，林振太、同安区西柯镇政府将林振太主张的土方和挡土墙分成1-7共七段[见《“厦门北站至食品工业园市政隧道工程”征收测绘示意图》（被征收人：林振太，测量日期：2016年1月）]，标注为1-1和1-2的区域的挡土墙方面较无争议，对于标注为2的区域同安区西柯镇政府亦同意与林振太进一步协商补助补偿问题，对于标注为3-7的区域，双方分歧较大，暂时无法就是否存在工程量及工程量的归属等问题协商一致。经一审法院释明和征询双方当事人的意见，同安区西柯镇政府同意先就标注为1-1、1-2和2的区域与林振太进一步协商补助补偿事宜达成一致后签订补助补偿协议，但林振太坚持同安区西柯镇政府需对1-7共7个区域一次性与林振太签订补助补偿协议。 原审法院认为，关于林振太诉请判令同安区西柯镇政府与其签订补助补偿协议能否成立方面。其一，本案所涉及的签订补助补偿协议问题属于行政协议范畴，签订补助补偿协议不仅应依据行政行为的法定程序作出，同时亦应遵循《中华人民共和国合同法》第四条规定的合同自由原则和其他条款规定的相关原则及规定。因此，双方当事人签订补助补偿协议的前提是自愿且协商一致。本案中，林振太基于其与同安区西柯镇政府、案外人厦门鑫君和房屋征迁服务有限公司于2017年6月2日签订的《补助协议书》中的约定“四、涉及土方及挡土墙补助问题经实地调取相关资料后另行签订补助补偿协议”，要求同安区西柯镇政府就土方及挡土墙补助方面与林振太签订补助补偿协议，但其并未提供证据证明其已与同安区西柯镇政府及相关方就土方及挡土墙的工程量、补助补偿标准等主要条款协商一致，故林振太在未与同安区西柯镇政府及相关方协商一致的情况下，要求同安区西柯镇政府与其签订补助补偿协议，于法无据。其二，林振太要求同安区西柯镇政府与其签订补助补偿协议，但并未明确该协议的标的、数量、价款等主要条款，而是要求同安区西柯镇政府就林振太的土方及挡土墙出示相关数据资料后，与其签订补助补偿协议。鉴于林振太在本案中并未举证证明其所主张的相关土方、挡土墙数据资料保存于同安区西柯镇政府处，故对于林振太的前述诉请，亦难以支持。其三，林振太、同安区西柯镇政府在本案审理过程中对于案涉土方及挡土墙的工程量是否存在、能否予以补助补偿、按何标准计算予以补助补偿等方面尚未协商达成一致，甚至对于部分工程量是否存在、补助补偿的权利人方面存在较大明显分歧，尚不具备一次性签订补助补偿协议的条件。具体情况如下：1.关于《“厦门北站至食品工业园市政隧道工程”征收测绘示意图》中标注为3-5区域的工程量方面，林振太主张存在该工程量，但同安区西柯镇政府不予认可该工程量，故双方对于是否存在前述工程量存在争议；2.关于标注为6-7区域的挡土墙工程量的归属方面，林振太主张该挡土墙虽非其所直接建设，但因为当时的相关施工方拆除了其建设的旧的挡土墙，且承诺新建设的挡土墙要返还给林振太，故该区域挡土墙的工程量应归属于林振太，但同安区西柯镇政府对林振太的该主张不予认可，认为标注为6-7区域的挡土墙并非林振太所建设，林振太亦未举证证明相关建设施工单位承诺新建设的挡土墙要返还给林振太，双方对于前述工程量的补助补偿权利人方面亦存在争议；3.关于标注为1-1、1-2和2区域的工程量及相关补助补偿标准，双方亦未协商一致并予以确认。因此，林振太在本案中要求同安区西柯镇政府就其土方及挡土墙与其签订补助协议，但至林振太提出本案起诉时，甚至直至本案审理过程中，双方均尚未能协商达成一致，不具备订立合同或协议的条件，故林振太提出的前述请求不能成立。 关于林振太诉请确认同安区西柯镇政府不答复行为违法方面。林振太于2019年3月发函要求同安区西柯镇政府履行职责，与其签订补助补偿协议，但同安区西柯镇政府直至2019年7月林振太提起本案诉讼时未予答复，后于2019年9月作出《答复函》。林振太认为同安区西柯镇政府在收到其发出的要求履行职责的函件后，在两个月内未予答复，应属于行政不作为，应确认其不答复行为违法。林振太提出的诉请或者履职请求成立的前提是同安区西柯镇政府具有立即与林振太签订补助补偿协议的法定职责。但在本案中，如前文所分析认定，双方尚未能就林振太的土方和挡土墙签订补助补偿协议之事宜协商达成一致，尚不具备订立合同或协议的条件，故同安区西柯镇政府在本案中并不具有立即与林振太签订补助补偿协议的法定职责。鉴于同安区西柯镇政府不具有前述法定职责，故其对林振太于2019年3月发函要求其履行职责与林振太签订补助补偿协议之事，未在林振太提起本案诉讼前予以答复，并不构成违法不答复。因此，林振太在本案中诉请确认同安区西柯镇政府不答复行为违法，缺乏法律依据，不予支持。 综上，林振太、同安区西柯镇政府就林振太的案涉土方和挡土墙的补助补偿方面尚未协商一致，尚不具备签订补助补偿协议的条件，林振太在本案提出的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。需要指出的是，本案虽经多次召集双方当事人到庭协商，但双方始终无法在本案一审审限临近届满前就前述补助补偿协议的签订事宜协商一致并签订补助补偿协议，但鉴于林振太、同安区西柯镇政府及相关方于2017年6月2日签订的《补助协议书》中已明确约定“涉及土方及挡土墙补助问题经实地调取相关资料后另行签订补助补偿协议”，故各方在本案判决后，亦应秉持认真负责的态度，积极主动与相关他方沟通协商，尽早一次性或分步妥善解决该《补助协议书》遗留的前述问题。关于案涉土方及挡土墙补助所涉及的工程量及补偿标准等方面，亦应遵循《合同法》第六条规定的诚实信用原则，就前述《补助协议书》约定的相关事项继续进行协商，并理性地表达各自的意见和要求，方能有效节约各方资源耗费，早日实质解决前述遗留问题。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回林振太的全部诉讼请求。 上诉人林振太不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。事实和理由：1.本案不存在平等协商一致的主体，林振太的土地系政府征收行为产生的拆迁补偿，关于“土方和挡土墙”属于双方原协议的约定条款，属于林振太的合法财产。2.一审庭审中，厦门百城建设投资有限公司已经当庭承认，案涉的土方和挡土墙与其无关，土方和挡土墙应当依据《拆迁补偿安置方案》，结合林振太的实际情况确定，一审判决将行政争议视为民事争议进行处理，并将举证责任分配给林振太，不符合法律规定。3.被上诉人的法定义务，包括就林振太的财产进行清点、登记、评估和公示，但被上诉人并未履行此项义务，应由其承担不利后果。 被上诉人同安区西柯镇政府答辩称，1.林振太诉请签订的补助协议性质上属于行政协议，应遵循合同法的有关规定，双方已就土方及挡土墙事宜进行协调，但至今无法就工程量、补偿标准、支付方式等主要条款达成一致，签约条件未达成。2.法律并没有规定同安区西柯镇政府应对林振太发出的案涉《函》如何答复，且同安区西柯镇政府已就该函件进行答复，不构成不答复违法。 原审第三人厦门百城建设投资有限公司述称，其与本案林振太讼争的土方和挡土墙不存在权属争议。 二审中，各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。各方对一审查明事实均无异议，本院予以确认。 二审补充查明以下事实：林振太、同安区西柯镇政府确认林振太本案主张的土方和挡土墙均位于厦门市同安区西柯镇美星村，同时位于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地征收范围内，目前已被平整，林振太与同安区西柯镇政府就土方和挡土墙的补偿未能达成一致。另查明，厦门市人民政府2019年2月22日发布《厦门市人民政府关于厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地征收的通告》（厦府［2019］32号文），征收同安区西柯镇美星村集体土地2968平方米，同安区新民镇禾山社区集体土地13486平方米，作为交通运输用地，征地单位为厦门市同安区人民政府。 本院认为，本案林振太诉讼请求虽表述为“要求同安区西柯镇政府就其土方及挡土墙出示相关数据资料后，与其签订补助补偿协议”，但其本意是要求同安区西柯镇政府对征收其土方及挡土墙履行补偿职责。从本案查明事实看，各方无争议的事实是林振太的土方和挡土墙在厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地征收范围内，已被征收和平整，林振太与同安区西柯镇政府就其在征收范围内的非住宅地上附属物已签订补助协议，且在协议中约定“涉及土方及挡土墙补助问题经实地调取相关资料后另行签订补助补偿协议”，但双方至今未就土方及挡土墙补助问题达成一致，在此情况下，厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地征收主体，应当依法作出补偿决定等含有具体补偿内容的补偿行为，而不能久拖不决不作出相应的补偿行为。但鉴于同安区西柯镇政府并非厦门北站至同安食品工业园市政隧道工程（同安段）建设用地征地单位，在同安区西柯镇政府与林振太无法达成一致并签订补助协议的情况下，同安区西柯镇政府并无相应职权作出补偿决定。林振太如不服，可依法另寻救济。一审判决认为林振太与同安区西柯镇政府因案涉土方和挡土墙的补助补偿方面尚未协商一致，尚不具备签订补助补偿协议的条件为由驳回林振太的诉讼请求，不符合法律规定，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销厦门市集美区人民法院（2019）闽0211行初143号行政判决； 二、驳回原审原告林振太于原审的诉讼请求。 本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人林振太负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈锦清 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年六月二十二日 法官助理江雪玉 代书记员 陈 靓 附：本案适用的法律条文 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；