山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终769号 上诉人（原审原告）张清沂，男，1943年12月10日出生，汉族，住济南市章丘区。 委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区府前大道287号龙泉大厦。 法定代表人韩伟，区长。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区黄河镇人民政府，住所地济南市章丘区黄河镇吕寨村。 法定代表人李宝光，镇长。 委托代理人柏铃，副镇长。 原审第三人章丘新腾达建设发展有限公司，住所地济南市章丘区黄河镇吕家寨村济东大街11-49号。 法定代表人臧康，董事长。 原审第三人济南市章丘区黄河镇王高唐村民委员会，住所地济南市章丘区黄河镇王高唐村。 法定代表人见秀民，村委会主任。 委托代理人张宝国，村委会支部书记。 上诉人张清沂因与被上诉人济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）、济南市章丘区黄河镇人民政府（以下简称黄河镇政府），原审第三人章丘新腾达建设发展有限公司、济南市章丘区黄河镇王高唐村民委员会（以下简称王高唐村委会）违法占地一案，不服济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初815号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告诉称，原告系济南市章丘区黄河镇王高塘村村民，在本村拥有承包地9.42亩。2017年11月26日，原章丘市林业局公布《建设项目使用林地公示》，载明因“山东省章丘区黄河滩区居民迁建外迁安置工程（暨章丘区黄河镇新型城镇化项目中心社区一期）”需要永久占用原告的承包地。2017年12月19日，黄河镇社区建设指挥部在《致村民的一封信》中称，由区政府负责与村民签订合同，按照土地流转价1200元/亩进行补偿。2018年3月份开始，有关单位开始占用原告承包地1.7亩并施工建设。原告通过政府信息公开得知，2017年12月27日，济南市章丘区发展和改革委员会发布《关于章丘新腾达建设发展有限公司新建山东省章丘区黄河滩区居民迁建外迁安置工程（暨黄河镇新型城镇化项目中心社区一期）项目的批复》，同意第三人章丘新腾达建设发展有限公司新建该项目。2018年6月7日，济南市人民政府同意章丘区黄河镇北李村等21个村黄河滩区脱贫迁建拆旧安置城乡建设用地增减挂钩项目区，并明确该项目由被告章丘区政府组织实施。原告认为，《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（鲁国土资规〔2015〕1号）第四条第五款规定：“增减挂钩试点工作应当由县、市（区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。”因此，被告章丘区政府、被告黄河镇政府均是适格被告。由于章丘新腾达建设发展有限公司新建该项目，系适格第三人。原告承包地被强行占用已建成房屋使用至今，违法状态持续存在，所以原告的起诉没有超过期限。综上，两被告在未与原告签订补偿协议，也未履行法定程序的情况下，同意第三人章丘新腾达建设发展有限公司占用原告1.7亩承包地并开工建设，系违法行政，应确认违法。诉讼请求：1.确认被告强行占用原告1.7亩承包地并开工建设的行政行为违法；2.诉讼费由被告负担。 原审法院经审理查明，2017年8月1日，经国务院同意，国家发改委印发了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，该规划在迁建范围、方式和进度安排一项中，外迁安置的涉及章丘区的共计21个村庄，12187人，安置社区要求2018年开工建设。该规划中的21个村均在被告章丘区政府辖区。为落实山东省黄河滩区居民迁建计划，安置黄河滩区居民，2017年12月1日，章丘区政府制定了《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》，2017年12月21日，济南市人民政府对该方案进行了批复。2017年12月27日，济南市章丘区发展和改革委员会对黄河滩区居民迁建外迁安置工程进行了批复，其中载明，项目建设期限为18个月，计划于2018年3月开工建设，2019年8月竣工。第三人章丘新腾达建设发展有限公司负责项目建设。2018年6月，济南市政府对王高唐社区所用土地增减挂钩项目进行了批复。2017年8月，被告黄河镇政府制定滩区迁建社区分配方案，并多次在有××、党员代表、村民代表参加的会议上对方案进行宣传、讲解。2018年3月，被告本着有利于滩区居民生产生活的原则，依据《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》对黄河镇驻地王高唐村实施拆迁，建设安置房，用于安置滩区居民。迁入王高唐村被占用土地与迁出村土地进行置换，考虑到置换后耕种不方便，被告决定将被置换土地进行流转，每亩每年按1200元补给被占用土地农民。该拆迁项目共涉及王高唐村279户村民，绝大多数户已签订协议并拆除完毕。原告系章丘区黄河镇王高唐村村民，认为黄河滩区居民迁建外迁安置工程占用了其部分承包地的行为违法，诉至原审。 原审法院认为，黄河滩区迁建工作是一项经国务院批准的扶贫项目，涉及几十万滩区居民的切身利益，国家、省、市领导高度重视。黄河下游滩区迁建主要涉及河南、山东两省，为此，山东省制定了《山东省黄河滩区居民迁建规划》，该规划经国务院批准，国家发改委以发改农经（2017）1461号文件印发。该规划第三章中进度安排第（一）项为外迁安置，载明：2017年开工建设13个安置新社区，涉及菏泽牡丹区、甄城县，济宁梁山县，泰安东平县，共3.37万人，2019年全面完成社区建设。2018年开工建设29个安置新社区，涉及滨州高新区、惠民县、滨城区，淄博高青县，泰安东平县，济南长清区、章丘区、天桥区、平阴县、济阳县，共10.73万人，2020年全面完成社区建设。其中涉及章丘区的共计21个村庄，12187人，全部在被告辖区，被告为落实滩区居民迁建政策制定了黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案，并经济南市人民政府批准。章丘区发改委对该项目进行了立项。黄河镇政府为落实滩区居民迁建工作，考虑滩区居民的实际需要，本着有利于滩区居民生产生活的原则，参照辖区内其它社区安置方案制定《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》实施拆迁，并通过召开会议、发放公开信的形式进行了宣传。对迁入村被占用土地，通过土地产权置换、土地流转等形式，有效的保障了被占用土地农民的合法权益。在具体实施中，该拆迁项目共涉及王高唐村279户村民，绝大多数已签订协议并拆除完毕，得到大多数群众的认可。黄河滩区迁建工作是一项经国务院批准的扶贫项目，涉及几十万滩区居民的切身利益，符合公共利益需要。有关方面应当切实保障被占用土地农民的合法权益的同时，迁建村集体经济组织及其成员亦有容忍和配合的义务。被告为落实滩区居民迁建工作，根据相关政策和上级政府要求，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，占用原告土地建设安置房，一并对被迁出的黄河滩区村民以及原告所在王高唐村村民进行安置，并不违反法律法规的规定，原告要求确认占地行为违法于法无据，原审不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决驳回原告张清沂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张清沂负担。 张清沂不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判被上诉人章丘区政府、黄河镇政府强行占用上诉人承包地并开工建设使用至今的行政行为违法；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：原审未对章丘区政府、黄河镇政府强占上诉人土地的行为进行审查，仅以公共利益为由驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。1.章丘区政府、黄河镇政府占用上诉人土地虽政策上有据，但法律上并无依据，且程序上明显违法。2.上诉人的容忍义务应限于章丘区政府、黄河镇政府在给予合理合法补偿的情形下。3.上诉人并未要求返还土地，仅要求确认占地行为违法，并不妨害公共利益。4.章丘区政府、黄河镇政府并未实际置换土地给上诉人，原审未对土地流转、土地置换的事实进行认定，属于认定事实不清。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院二审认定事实与原审查明事实一致。 本院认为，《山东省黄河滩区居民迁建规划》所涉及的黄河滩区迁建工作，是经国务院批准的重要扶贫项目，涉及几十万滩区居民的切身利益。该规划迁建范围、方式和进度安排一项中，外迁安置工作涉及济南市章丘区的共计21个村庄12187人。根据省政府的统一安排，章丘区政府制定《黄河滩区居民迁建外迁安置工程实施方案》，并经济南市人民政府批复，决定对涉案地区实施拆迁安置。2018年6月，济南市政府对涉案的王高唐村所用土地增减挂钩项目进行了批复。期间，章丘区政府和黄河镇政府通过召开村民会议、发放公开信等形式，对拆迁安置和土地流转等政策进行了大量宣传。章丘区政府和黄河镇政府依据上述拆迁安置方案，对涉案地区实施了拆迁，并建设安置房，用于安置滩区居民。在拆迁安置的具体实施中，基于有利于居民日常生产生活的具体考虑，将迁入王高唐村被占用土地与迁出村土地进行置换，并将被置换土地进行流转，每亩每年按1200元补给被占用土地农民。该项目共涉及王高唐村279户村民，绝大多数户已签订协议并拆除完毕。上诉人所诉的该行政行为，是章丘区政府和黄河镇政府为完成滩区居民迁建工作，根据相关政策和上级政府要求，在充分利用城乡建设用地增减挂钩政策的基础上进行的。因此占用上诉人土地，并对被迁出的黄河滩区村民以及上诉人所在村村民进行安置，不违反法律法规的规定。上诉人要求确认涉案占地行为违法，缺乏合理依据，原审不予支持并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人张清沂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张清沂承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年六月二十三日 书记员  隗 娇