云南省普洱市思茅区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0802行初76号公益诉讼起诉人：普洱市思茅区人民检察院。被告：普洱市思茅区农业农村局。统一社会信用代码：11532701015223805D。住所地：云南省普洱市思茅区人民东路32号。法定代表人：陈兰芝，局长。委托诉讼代理人：周晓云，云南义戈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。公益诉讼起诉人普洱市思茅区人民检察院（以下简称思茅区检察院）认为被告普洱市思茅区农业农村局（以下简称思茅区农业局）不履行监督管理职责，于2020年4月17日向本院提起要求被告思茅区农业局继续履行监督管理职责行政公益诉讼。本院于2020年4月20日立案后，于2020年4月24日向被告思茅区农业局送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。2020年5月29日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。思茅区检察院指派检察员刘静、黄冠、助理检察员张琼出庭履行职务，被告思茅区农业局的法定代表人陈兰芝、委托诉讼代理人周晓云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人思茅区检察院诉称，该院在履行公益诉讼职责中发现，2016年4月至起诉前，许荣良在普洱市思茅区设置5口网箱进行非法养殖，总面积达828平方米。为依法保护糯扎渡电站库区水域生态环境，思茅区检察院于2018年3月6日向被告思茅区农业局发出检察建议，督促被告履行法定职责。被告于2018年5月4日书面回复称：已于2018年4月18日对许荣良的非法网箱养殖行为作出行政处罚决定，责令其十日内拆除网箱及其他养殖设施。思茅区检察院跟进调查发现，上述行政处罚决定履行期限已经届满，但至起诉前许荣良非法网箱养殖的违法状态一直未消除。思茅区检察院认为，糯扎渡电站库区资源禀赋是普洱市经济社会可持续发展的核心资源之一，具有独特的、唯一的水生态环境和高峡出平湖等组合的世界级资源。被告思茅区农业局作为渔业行政主管部门，负有对辖区范围内的渔业养殖进行监督管理的职责。虽然被告对许荣良作出了行政处罚决定，但在行政处罚决定履行期限届满后，被告未根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定在有效期限内向人民法院申请强制执行，致使许荣良非法网箱养殖的违法行为未得到及时有效制止，国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。为督促思茅区农业局依法履职，保护糯扎渡电站库区水生态环境，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，请求：依法判令被告思茅区农业局继续依法履行监督管理职责。公益诉讼起诉人思茅区检察院向本院提交的证据为：一、国家和社会公共利益受侵害的证据第一组证据：1.《思茅区农业农村局统一社会信用代码证书》，用于证明被告思茅区农业局系机关法人；2.《普洱市思茅区农业农村局职能配置、内设机构和人员编制规定》，用于证明被告系思茅区的农业行政主管部门，负责辖区内渔业等农业各产业的监督管理及渔业水域的环境保护管理职责。二份证据共同证明：被告系本案适格主体。第二组证据：1.《关于云南省澜沧江糯扎渡水电站环境影响报告书审查意见的复函》（环审［2005］509号），用于证明根据该批复的要求，必须严格落实糯扎渡水电站环境影响报告书中“禁止网箱养鱼等对水源可能造成污染的项目”等要求及批复提出的各项生态保护及污染防治措施；2.《云南省环境保护厅关于糯扎渡水电站库区网箱养殖有关问题的请示》（云环字［2018］58号）、《关于糯扎渡水电站库区网箱养殖有关问题的复函》（环办环评函［2018］531号），用于证明2018年6月21日，生态环境部在《云南省环境保护厅关于糯扎渡水电站库区网箱养殖有关问题的请示》回复中，明确要求渔业行政主管部门在规划糯扎渡库区水域养殖业发展时，应依法保护水域生态环境，禁止在该水域规划发展网箱养殖；3.《云南省环境保护厅关于糯扎渡水电站库区网箱养殖有关问题的复函》（云环函［2018］340号），用于证明2018年7月6日，云南省环境保护厅复函中，明确要求普洱市环境保护局严格执行生态环境部关于“禁止在糯扎渡开展网箱养殖”的要求，协调渔业行政主管部门依法加强对库区养殖行为的监管，加强对库区污染治理的监督；4.对许荣良的询问笔录，用于证明许荣良在笔录中承认，其自2016年4月以来在糯扎渡库区养殖有5个网箱，面积达828平方米；5.《现场检查（勘验）笔录》，用于证明思茅区农业局勘验人员于2018年4月3日对糯扎渡库区进行了现场勘验，证实网箱养殖地位于糯扎渡库区，网箱共有5个，面积达828平方米，与许荣良自述一致；6.现场照片一组，用于证明养殖户非法网箱养殖情况泛滥，未得到及时制止，糯扎渡库区水生态环境遭受损害，损害国家利益和社会公共利益的情况长期存在。六份证据共同证明：自糯扎渡库区建设以来，国家及省市相关规定已经明确，糯扎渡库区严禁网箱养殖，行政相对人许荣良自2016年4月至起诉前就在糯扎渡库区网箱养殖，但被告至今没有全面履行监督管理职责。二、检察机关依法履行诉前程序的证据1.《检察建议书》及《送达回证》，用于证明被告已于2018年3月6日签收公益诉讼起诉人督促其履行渔业监督管理职责的诉前检察建议；2.《思茅区农业局关于检察建议落实情况的报告》，用于证明被告于2018年5月4日对公益诉讼起诉人的检察建议予以回复，主要内容为：被告将全力推进拆除工作，计划用一个月左右的时间拆除思茅区辖区范围内的所有捕捞网具和部分网箱，并督促养殖户拆除非法养殖网箱，拒不拆除的，按程序申请法院强制执行。二份证据共同证明：公益诉讼起诉人已依法履行诉前监督程序，行政机关按期作了回复并采取了一定措施，但未履职到位，符合提起行政公益诉讼的条件。三、检察机关发出检察建议后，被告仍未依法全面履职，国家利益和社会公共利益持续受到侵害的证据1.《普洱市思茅区农业局行政处罚决定书》及《送达回证》，用于证明被告于2018年4月18日对许荣良非法网箱养殖的行为作出处罚决定，并于2018年4月18日将行政处罚决定书送达违法行为人许荣良，责令其十日内拆除网箱及其他养殖设施；2.对被告思茅区农业局综合执法大队的大队长吴鲁、渔业发展中心主任罗燕的《调查笔录》，用于证明被告在公益诉讼起诉人发出检察建议后，虽对许荣良等人在糯扎渡库区进行非法网箱养殖的行为作出行政处罚，责令当事人十日内拆除网箱及其他养殖设施，但至今网箱并未拆除；3.现场照片，用于证明行政相对人许荣良指认其在糯扎渡库区养殖网箱的情况；4.《普洱市环境保护局关于糯扎渡库区网箱养殖行为环境影响测算方法说明的函》，用于证明环保部门从专业角度对糯扎渡库区网箱养殖的污染环境因子进行了分析说明，网箱养殖过程中投放的残饵和产生的排泄物中存在氮、磷等物质，会对水体造成污染。四份证据共同证明：被告在收到检察建议后，虽然履行了一定的职责，但在行政相对人许荣良未申请行政复议及未提起行政诉讼，又不自行拆除的情况下，被告未严格依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定在期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行，致使许荣良的养殖网箱至今未拆除，国家利益和社会公共利益受侵害的状态持续存在，被告存在不依法全面履职的情形。被告思茅区农业局辩称，本案属于社会影响大、当地民众关注度高的案件，具有复杂性、长期性和隐蔽性等特点。思茅区共涉及非法网箱养殖户151户，在执法中容易受到地方民众的干扰，加之执法人员严重不足，经费无保障等，后续工作难以开展。前期工作中，被告召开专项会议合计65场次，多次实地调查（据不完全统计，出动车辆512台次、船只261艘次，出动工作人员2384人次），进行了大规模宣传。中期工作中，截止2020年1月20日，累计拆除非法养殖网箱609个，合计434.02亩，拆除非法捕捞渔具1242个，对不配合的户主完成询问笔录127份，立案调查127户，发出行政处罚决定书111份，采取了行政处罚等措施。后期工作中，对行政处罚后仍不配合的养殖户多次说服教育，但这些养殖户较为抵触，多采取观望态度。养殖户投入较大，开展工作难度大，社会不稳定因素多，被告已联合多部门协调解决养殖户大量存栏问题，降低其损失，结尾工作因种种原因难以开展完成。在本案诉前程序阶段，一方面，被告履行了行政处罚职责，采用多种方式主动履职，及时向检察机关汇报相关情况。另一方面，被告已将履职过程中的客观困难以书面形式向检察机关进行充分披露、说明。被告一直在于情于理于法中不停摸索着进行工作。被告希望通过本案的审理，通过法院依法判决，对依法行政、保护环境起到司法助推作用，进而能够找出一些推进生态修复的有效机制。被告思茅区农业局向本院提交了以下证据：1.《关于糯扎渡库区非法养殖网箱和非法捕捞渔具自行拆除的通知》，用于证明在公益诉讼起诉人提起诉讼后，被告一直未停止履行职责，仍然在要求养殖户拆除非法养殖网箱；2.被告在履行职责时的现场照片，用于证明被告在履行职责时的现场情况。经庭审质证，被告思茅区农业局对公益诉讼起诉人思茅区检察院提交的上述证据真实性、合法性、关联性均无异议，公益诉讼起诉人思茅区检察院对被告思茅区农业局提交的上述证据的真实性、合法性、关联性亦无异议。以上证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认并在卷佐证。经审理查明，公益诉讼起诉人思茅区检察院在履行公益诉讼职责中发现，2016年4月至起诉前，许荣良在未取得养殖许可证的情况下，擅自在普洱市思茅区设置5口网箱进行非法养殖，总面积达828平方米。思茅区检察院于2018年3月6日向被告思茅区农业局发出思检民（行）行政违监［2018］53080200007号《检察建议书》，向被告提出检察建议：1.严格依照《中华人民共和国渔业法》等相关法律法规的规定，积极全面履行渔业监督管理职责，对造成糯扎渡库区生态环境和资源遭受破坏的非法网箱养殖、非法捕捞等违法行为进行查处，以此保护受到侵害的国家利益和社会公共利益。2.与其他相关政府职能部门密切配合，共同做好糯扎渡库区综合整治行动工作。该《检察建议书》亦要求被告于收到之日起两个月内依法履行职责，并书面回复思茅区检察院，出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，应当在十五日内书面回复。2018年4月18日，被告依据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款、《云南省渔业条例》第四十九条的规定，对许荣良作出思农罚［2018］92号《行政处罚决定》，责令许荣良于十日内拆除网箱及其他养殖设施。被告于2018年4月18日向许荣良送达了该行政处罚决定，并于2018年5月4日向思茅区检察院书面报告落实办理情况，称已对许荣良的非法网箱养殖行为作出行政处罚决定，责令其十日内拆除网箱及其他养殖设施，被告将全力推进拆除工作，计划用一个月左右的时间拆除思茅区辖区范围内的所有捕捞网具和部分网箱，并督促养殖户拆除非法网箱养殖。此后，思茅区检察院跟进调查发现，在行政相对人许荣良收到处罚决定后，未在规定时间内申请行政复议，亦未提起行政诉讼，又未自行拆除非法养殖网箱的情况下，被告未采取有效措施，致使许荣良的非法网箱养殖行为未得到及时有效制止，国家利益和社会公共利益处于持续被侵害的状态。另查明，国家环境保护总局于2005年6月6日发出的《关于云南省澜沧江糯扎渡水电站环境影响报告书审查意见的复函》（环审[2005]509号）明确要求：必须严格落实糯扎渡水电站环境影响报告书中“禁止网箱养鱼等对水源可能造成污染的项目”等要求及批复提出的各项生态保护及污染防治措施。生态环境部作出的《关于糯扎渡水电站库区网箱养殖有关问题的复函》（环办环评函[2018]531号)中明确要求：渔业行政主管部门在规划糯扎渡库区水域养殖业发展时，应依法保护水域生态环境，禁止在该水域规划发展网箱养殖。云南省环境保护厅于2018年7月6日发出的《云南省环境保护厅关于糯扎渡水电站库区网箱养殖有关问题的复函》明确要求普洱市环境保护局严格执行生态环境部关于“禁止在糯扎渡开展网箱养殖”的要求，协调渔业行政主管部门依法加强对库区养殖行为的监管，加强对库区农业面源污染治理的监督指导。又查明，普洱市环境保护局于2018年5月28日向普洱市检察院发出的《普洱市环境保护局关于糯扎渡库区网箱养殖行为环境影响测算方法说明的函》中载明：环保部门从专业角度对糯扎渡库区网箱养殖的污染环境因子进行了分析说明，养殖过程中，对环境造成影响的因子主要是氮、磷，而网箱养殖过程中投放的残饵和产生的排泄物中存在氮、磷等物质，会对水体造成污染。本院认为，本案系因公益诉讼起诉人思茅区检察院认为被告思茅区农业局未全面履行对澜沧江糯扎渡水库非法网箱养殖行为的监督管理职责，国家利益和社会公共利益持续受到侵害，从而提起的行政公益诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款规定：“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本案中，针对非法网箱养殖导致水资源被污染的违法行为，思茅区检察院向思茅区农业局发出检察建议后，在思茅区农业局未依法履行职责的情况下，思茅区检察院有权依法提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国渔业法》第六条规定：“国务院渔业主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。”思茅区农业局作为负责本辖区农业（渔业）行政主管部门，思茅区检察院就本案对其提起行政公益诉讼，被告主体适格。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”《云南省渔业条例》第十条第一款“单位和个人使用渔业发展规划确定用于养殖业的国家所有水域、滩涂的，应当依法申请办理养殖证。”和参照农业农村部《农业行政处罚程序规定》第八条第三款“县级以上人民政府农业农村主管部门依照国家有关规定在沿海、大江大湖、边境交界等水域设立的渔政执法机构，承担渔业行政处罚以及与行政处罚有关的行政强制、行政检查职能，以其所在的农业农村主管部门名义执法。”的规定，被告思茅区农业局在履职过程中，发现行政相对人许荣良在未取得养殖许可证的情况下，擅自在普洱市思茅区设置5口网箱进行非法养殖，造成糯扎渡库区生态环境和资源遭受破坏。思茅区农业局对行政相对人许荣良作出思农罚［2018］92号《普洱市思茅区农业局行政处罚决定书》，同时向许荣良发出《关于糯扎渡库区非法养殖网箱和非法捕捞渔具自行拆除的通知》并无不当，其目的就是要督促许荣良履行自行拆除非法网箱养殖行为。本案从被告提供的证据可以证实，被告思茅区农业局已经做出拆除非法网箱609个，拆除非法捕捞渔具1242个的履职行为。但尚存对包含行政相对人许荣良在内部分非法网箱养殖违法行为未有效履职的情形，经公益诉讼起诉人思茅区检察院调查查实，至起诉前许荣良非法网箱养殖的违法状态一直未消除，说明被告思茅区农业局并未全面履行拆除非法网箱养殖违法行为的监督管理职责。因此，思茅区检察院要求被告思茅区农业局继续依法履行监督管理职责，直至将非法网箱全部拆除，于法有据，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”行政机关在义务人不履行行政决定所确定的可代替作为义务时，行政机关可代履行。结合本案，被告思茅区农业局已对609个非法养殖网箱进行了拆除，实际已行使了部分代履行职权。本院认为，代履行与思茅区检察院主张的被告履行对非法养殖网箱的监督管理职责并不冲突，其目的均为使环境污染问题及时得到整治。基于公益诉讼起诉人思茅区检察院所诉被告思茅区农业局履行的监督管理职责属于被告思茅区农业局的法定职责，故本院判决责令被告思茅区农业局依法继续履行法定职责。综上，依照《中华人民共和国渔业法》第六条、第十一条、《云南省渔业条例》第十条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，判决如下：责令被告普洱市思茅区农业农村局于本判决生效之日起依法继续履行法定职责。案件受理费50元，由被告普洱市思茅区农业农村局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省普洱市中级人民法院。审 判 长  赖 屹审 判 员  辛高云审 判 员  杨昌金人民陪审员  罗耀明人民陪审员  李兰寿人民陪审员  牛冀群人民陪审员  李秀琼二〇二〇年六月十二日法官助理张蓉书记员朱彦鲒