吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终108号 上诉人（原审原告）雷洪艳，女，汉族，1971年4月3日出生，住吉林省吉林市。 被上诉人（原审被告）磐石市公安局，住所地吉林省磐石市经济开发区阜康大路558号。 法定代表人周波，局长。 委托代理人刘显辉，该局法制室副主任。 委托代理人徐立威，该局法制室科员。 被上诉人（原审被告）吉林市公安局，住所地吉林省吉林市丰满区松江南路500号。 法定代表人刘磊，局长。 委托代理人张百春，该局法制支队副大队长。 上诉人雷洪艳因与被上诉人磐石市公安局、吉林市公安局治安行政处罚一案，不服吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初24号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2019年9月22日12时许，雷洪艳乘坐K7426次列车前往沈阳市，在沈阳市火车站红旗岭镇政府工作人员将雷洪艳劝返回磐石市公安局。自2015年8月3日至2019年6月19日，雷洪艳到国家信访局、住房和城乡建设部、吉林市信访局、磐石市红旗岭镇政府、磐石市住建局等部门信访41次，其中2015年6次、2016年2次、2017年14次、2018年7次、2019年12次。2019年5月以来去国家信访局、住房和城乡建设部共7次，5月23日到5月31日不到两周时间在国家信访局一共登记了6次。2019年9月23日，磐石市公安局作出磐公（红）行罚决字〔2019〕275号行政处罚决定（以下简称275号处罚决定），认定雷洪艳的行为已构成寻衅滋事，决定给予雷洪艳行政拘留十三日并处罚款七百元的行政处罚。雷洪艳不服，向吉林市公安局申请行政复议，吉林市公安局于2019年12月13日作出吉市公复字〔2019〕第054号行政复议决定（以下简称054号复议决定），维持275号处罚决定。雷洪艳不服上述处罚决定和复议决定，于2020年1月13日向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定：“情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款……（四）其他寻衅滋事行为”。上述条款实际规定了信访人在信访过程中的违法行为情节较重情形为破坏社会公共秩序或信访秩序，这即是磐石市公安局作出275号处罚决定的依据。公民通过信访途径反映诉求，应当采取合法手段，即便是为了维护合法权益，也不得使用非法的手段，否则就会受到法律追究。结合本案雷洪艳在不到五年的时间内共上访41次，而且2019年5月初至6月中旬仅一个半月时间，去国家信访局上访7次，其中5月23日到5月31日不到两周的时间共信访登记6次。根据我国信访问题属地解决的原则，雷洪艳五年来反复到北京越级信访的行为，给属地施加压力，造成属地信访部门人力物力财力的无端消耗，其行为已不是正常反映诉求的信访、走访行为，已超出正常上访表达合理诉求的范围，主观上具有行为的故意性，客观上扰乱了政府部门的正常办公秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定：“情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款……（四）其他寻衅滋事行为”之规定，磐石市公安局据此针对上述事实对雷洪艳作出的处罚决定具有合法性。关于054号复议决定合法性问题。基于以上论述，275号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，裁量适当，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定的复议维持情形。吉林市公安局正是基于在复议程序中查明的事实，并依据上述法律规定，作出了本案被诉行政行为，应属查明事实清楚、证据确凿，且适用法律、法规正确。同时，吉林市公安局作出被诉行政行为依法履行了正当程序，亦无超越、滥用职权的行为，程序合法。综上，一审法院于2020年4月8日作出（2020）吉7102行初24号行政判决：驳回雷洪艳的诉讼请求。 雷洪艳上诉称，磐石市公安局以雷洪艳多次上访构成寻衅滋事为由作出275号处罚决定错误且没有法律依据。（一）“信访”是《宪法》第四十条规定赋予公民对行政机关及工作人员的批评建议权，该项宪法权利受《信访条例》的保护。雷洪艳在上访过程中遵守法律、法规和上访秩序，并逐级上访，是正当行为，没有任何违反《信访条例》的行为。（二）“上访人上访”并没有相关的法律处罚规定。在信访过程中，只有违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的行为，才能依据《信访条例》第四十七条规定作出相应的处理。因此，“上访人多次上访”并不能等同于“违法”，要确认“非法”就应当明确行为人实施的具体行为属于法律禁止的行为。因此，复议机关和一审法院只有在查明信访人存在违反《信访条例》第十八条、第二十条规定且应受治安管理处罚的行为的基础上才能作出裁判。在处罚决定中认定雷洪艳“打算”在国家重大节日期间去北京越级上访，向地方政府施加压力，“打算”是磐石市公安局想当然的说法与事实完全不符，而且与事实有本质上的区别。磐石市公安局以其想当然的“打算”作为违法行为的定性依据，严重违反了以事实为依据的原则。（三）本案磐石市警方认定雷洪艳构成寻衅滋事的证据，只有北京、省、市信访登记记录，并无具体明确的雷洪艳在何时、何地，实施了何种应当受到治安管理处罚的扰乱公共场所秩序行为的事实，也未提供北京警方依法认定雷洪艳存在违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，应当受治安管理处罚的非法信访行为及应给予治安管理处罚的事实。复议机关及一审法院认定雷洪艳非正常上访，构成寻衅滋事是错误的。雷洪艳2019年9月22日去沈阳聘请律师寻求法律帮助，是雷洪艳的权利，不能因雷洪艳多次上访就确定构成寻衅滋事。（四）地方公安机关对发生在北京、沈阳的违法行为，依法不享有行政（治安管理）处罚权。磐石市公安局并未提供雷洪艳有违法行为的事实依据。《治安管理处罚法》没有关于治安管理管辖权的规定，根据《治安管理处罚法》第三条规定，“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”根据《行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚法由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定除外。”根据《信访条例》第四十七条第二款规定“……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安处罚……。”《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条都明确规定了行政（治安）处罚管辖权。因此，查明并确认违法行为发生地，对确认行政机关依法行使治安管理行政管辖权有重要的法律意义。结合本案而言，雷洪艳去北京信访登记的行为，不应当由磐石市警方管辖，磐石市警方根本没有证据证明登记行为违反治安管理处罚条例的规定，依据《公安机关办理行政案件程序规定》磐石市警方对雷洪艳在其行政管辖权以外的行为行使行政权力，属于超越职权管辖范围的违法行政行为。（五）磐石市警方依据《治安管理处罚法》第二十六条第四项规定，认定雷洪艳上访登记行为构成寻衅滋事，违反《治安管理处罚法》的法律规定，适用法律错误，程序实体均违法。地方公安机关对行为人在北京信访接待窗口登记的行为，依法不享有行政（治安）处罚管辖权，其无权就行为人在北京信访接待窗口的上访登记行为作出治安管理处罚决定。（六）一审判决对雷洪艳是否构成寻衅滋事没有认真依法审查，作出错误判决。没有法律规定“上访次数”，更没有法律规定“多次上访”即构成寻衅滋事，所以磐石市公安局以雷洪艳多次上访构成寻衅滋事作出处罚决定错误，应予撤销。故上诉请求撤销吉林铁路运输法院作出的（2020）吉7102行初24号行政判决，改判撤销磐石市公安局作出的275号行政处罚决定及吉林市公安局作出的054号行政复议决定。 磐石市公安局辩称，2019年9月22日12时许雷洪艳乘坐K7426次列车前往沈阳市，在沈阳市火车站，红旗岭镇政府工作人员将雷洪艳劝回磐石市公安局。自2015年8月3日至2019年6月19日，雷洪艳到国家信访局、住房和城乡建设部等部门信访41次，其中2015年6次、2016年2次、2017年14次、2018年7次、2019年12次。2019年5月以来去国家信访局共7次，期间5月23日到5月31日不到两周时间一共登记了6次。雷洪艳进京越级上访扰乱了社会秩序。中华人民共和国《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定“情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款…（四）其他寻衅滋事行为”。上述条款实际规定了信访人在信访过程中的违法行为情节较重情形为破坏社会公共秩序或信访秩序。雷洪艳五年来反复到北京越级信访的行为，给属地施加压力，造成属地信访部门人力物力财力的无端消耗，其行为已不是正常反映诉求的信访、走访行为，已超出正常上访表达合理诉求的范围，主观上具有违法的故意，客观上扰乱了社会秩序。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。 吉林市公安局辩称，2019年9月22日12时许，雷洪艳乘坐K7426次列车前往沈阳市，欲在国家重大节日期间去北京市越级上访，向地方政府施加压力，以上事实有申请人雷洪艳的陈述和申辩、书证、视听资料等证据证实。2019年9月23日，磐石市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定，对雷洪艳作出拘留十三日，并处罚款七百元的行政处罚决定。2019年10月16日雷洪艳申请行政复议，请求撤销275号行政处罚决定，我局认为磐石市公安局作出的275号处罚决定，认定事实清楚证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出复议决定，维持磐石市公安局作出的275号行政处罚决定书。综上，吉林市公安局对雷洪艳作出的吉市公复字〔2019〕第054号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 经审理，二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 另查明，雷洪艳到达沈阳市火车站时随身携带的控告状落款日期为2019年9月23日。 本院认为：（一）公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”雷洪艳现居住于吉林省磐石市，因此磐石市公安局对本案具有管辖权。 （二）《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”本案中，雷洪艳居住在吉林省磐石市红旗岭镇，自2019年5月以来雷洪艳多次到北京国家信访局、住房和城乡建设部越级信访，经公安机关训诫后，其又于“国庆”前夕携带信访材料前往沈阳市并计划到北京越级信访，其行为已违反上述规定，扰乱了信访秩序和公共秩序，故磐石市公安局对雷洪艳作出行政拘留十三日并处罚款七百元的处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，并无不当。吉林市公安局的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，亦无不当 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。雷洪艳的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人雷洪艳负担。 本判决为终审判决。 审判长  包蕴琦 审判员  李长清 审判员  侯德顺 二〇二〇年六月二十九日 书记员  王禹霖