浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行初7号 原告龚苏民等14人（具体名单附后）。 诉讼代表人龚治权，男，1971年6月12日出生，汉族，住仙居县。 诉讼代表人龚爱国，男，1964年11月18日出生，汉族，住仙居县。 诉讼代表人龚军旗，男，1965年10月29日出生，汉族，住仙居县。 诉讼代表人龚永平，男，1964年6月17日出生，汉族，住仙居县。 原告龚苏民、龚卫府、龚治军、龚治权、龚爱国、龚军旗、龚小垚仙、朱丽花、龚永平、张六妹、龚锦达等11人的共同委托代理人程东胜、李浩杰。 被告仙居县人民政府南峰街道办事处，住所地仙居县南兴路188号。 法定代表人吴卫阳，主任。 应诉负责人陈安静，副主任。 委托代理人方可健，浙江神仙居律师事务所实习律师。 被告仙居县人民政府，住所地仙居县环城西路50号。 法定代表人颜海荣，县长。 应诉负责人郑灵辉，副县长。 委托代理人泮王凯。 上述两被告的共同委托代理人蒋武君。 被告台州市人民政府，住所地台州市白云山南路233号。 法定代表人吴海平，市长。 委托代理人陈洁、徐盈。 第三人龚春海等7人（具体名单附后）。 原告龚苏民等14人诉被告仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县人民政府、台州市人民政府土地行政批准及行政复议一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案后依法组成合议庭，因龚春海等7人与本案处理结果有利害关系，本院依职权通知龚春海等7人作为第三人参与本案诉讼。本院于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告龚苏民等14人的诉讼代表人龚爱国、龚军旗、龚永平，原告龚苏民、龚卫府、龚治军、龚治权、龚爱国、龚军旗、龚小垚仙、朱丽花、龚永平、张六妹、龚锦达等11人的共同委托代理人程东胜、李浩杰，被告仙居县人民政府南峰街道办事处的应诉负责人陈安静，被告仙居县人民政府的应诉负责人郑灵辉，被告仙居县人民政府南峰街道办事处与仙居县人民政府的共同委托代理人蒋武君，被告台州市人民政府的委托代理人陈洁到庭参加了诉讼。案经合议庭评议，本院审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。 原行政行为：2018年5月25日，仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处共同作出南街办〔2018〕22号《关于批准的批复》，同意仙居县××××下村村民委员会上报的《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》。 行政复议行为：2019年12月20日，台州市人民政府作出台政行复〔2019〕23号行政复议决定书，决定维持仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处作出的《关于批准的批复》的具体行政行为。 原告龚苏民等14人诉称：原告龚苏民等14人在仙居县××××下村有房屋并居住多年。2018年12月15日，原告通过政府信息公开得知，仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处作出了《关于批准的批复》。2019年1月17日，原告等人以仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处为被申请人，向仙居县人民政府提出行政复议。2019年1月24日，仙居县人民政府称仙居县仙居新区开发管理委员会是其内设部门，目前已经撤销。2019年2月13日，包含原告龚苏民等人在内的21人以仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处为被申请人，向台州市人民政府申请行政复议。2019年12月24日，原告收到台州市人民政府作出的行政复议决定书，以《关于批准的批复》程序合法为由予以维持。原告认为，被诉《关于批准的批复》违反法律规定；台州市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清、证据不足，应予撤销。综上，请求撤销仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处作出的《关于批准的批复》，同时撤销台州市人民政府作出的台政行复〔2019〕23号行政复议决定书。本案诉讼费用由被告承担。 原告在法定期限内向本院提供了下列证据：1、土地房屋权属证明材料，2、政府信息依申请公开告知书及邮寄单，3、《关于批准的批复》，4、《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，5、行政复议申请书、邮寄单，6、台政行复〔2019〕23号行政复议决定及邮寄单，7、政府信息公开答复，8、国土资源部国土资函〔2005〕347号征地批复，9、（2019）浙1024行初62号行政裁定书，10、刘某的证人证言。 被告仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处辩称：一、本案被诉批复行为不属于行政诉讼受理范围。柴岭下村村民委员会根据村民代表决议所作的宅基地安置方案，系村民自治行为。仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处所作的批复，系根据柴岭下村村民委员会要求所作的指导行为，不是针对原告所作的具体行政行为，更没有侵犯原告的任何权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第三项的规定，不属于行政诉讼的受理范围。二、仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处所作的批复，事实清楚，程序合法，原告要求撤销的理由不能成立。1、柴岭下村地处永安溪沿岸，历史上经常发生水患，村民早在2000年左右就期盼整体搬迁。柴岭下村党支部、村民委员会曾多次召开座谈会、意见征求会，广泛征询村民意见，逐步形成共识，最后在2018年4月份，柴岭下村村委会召开全体村民代表会议，经表决一致同意《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，全体参会的村民代表在该实施方案上签名确认，这份实施方案充分体现了柴岭下村广大村民的意志，是体现村民自治的决议文件。2、仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处根据柴岭下村两委上报的指导请求，查看了相关座谈会、会议记录等资料之后，认为上述实施方案己经村民代表讨论通过，且宅基地安置等事由属于村民自治范围，所以批复同意，在程序和实体上，都是合法的。3、仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处所作批复，并没有侵犯原告任何的权益，原告在其行政诉状中也没有明确明侵犯何种权益。三、《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》在柴岭下村整体搬迁安置补偿过程中，己经取得了良好的实施效果。柴岭下村共有村民377户，目前根据该实施方案与村委会签订了南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书的有361户，签约率达96%，并领取了补偿款，安排了宅基地。原房屋大部分都已经拆除，一期安置房建筑面积169995平方米，己有80%的面积开工建设，二期安置房建筑面积108052平方米，土建工程己经通过了招投标，春节后二期安置房建设公司即进场施工。这充分体现了全村绝大多数村民对于柴岭村整体搬迁安置补偿实施方案的广泛支持和认同。综上，台州市人民政府作出的行政复议决定正确，请求驳回原告龚苏民等14人的诉讼请求。 被告仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处在法定期限内向本院提供了下列证据：1、柴岭下村整体搬迁安置补偿实施细则征求意见座谈会（记录稿）、柴岭下村整体搬迁实施办法（征求意见稿）、柴岭下村村庄整体搬迁安置补偿实施办法（讨论稿）、柴岭下村会议记录及签到表、柴岭下村两委讨论的照片，2、《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》以及柴岭下村村民代表表决签名稿、村民代表登记表，3、关于要求批准《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》的请示、关于南峰街道柴岭下村整体搬迁补偿实施方案征求村民意见的若干说明，4、《关于批准的批复》，5、南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书、证明，6、中止行政复议通知书、恢复审理通知书、行政复议决定书，7、《中华人民共和国村民委员会组织法》节选。 被告台州市人民政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。2015年7月，仙居县××××下村召开党员、组长、村民代表和部分村民座谈会，讨论《柴岭下村整体搬迁实施办法（征求意见稿）》。2016年正月，柴岭下村召开党员、组长、村民代表和部分村民座谈会，讨论《仙居县××××下村村庄搬迁安置补偿实施办法（讨论稿）。2017年正月，柴岭下村召开村两委班子、老干部、村民组长、党员及村民代表的座谈会，讨论形成《柴岭下村搬迀安置补偿实施细则征求意见座谈会》文字稿。2018年3月7日，柴岭下村召开村民代表会议，应到代表55人，实到代表39人，讨论柴岭下村整体搬迁安置补偿方案和相关政策，到会代表一致同意村整体搬迁安置补偿实施。2018年4月，柴岭下村组织村民代表对《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》进行表决，应到代表55人，表决同意50人，表决通过。2018年5月16日，柴岭下村村民委员会将该安置补偿实施方案报送仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处审批。2018年5月25日，仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处作出南街办〔2018〕22号《关于批准〈南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案〉的批复》，批准同意《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》。2018年12月15日，原告等人通过政府信息公开答复得知上述批准的行政行为。另查明，2003年4月22日，仙居县机构编制委员会下发仙编〔2003〕4号《关于同意建立仙居县仙居新区开发管理委员会的批复》，同意建立仙居县仙居新区开发管理委员会。2019年3月15日，中共仙居县委机构编制委员会下发仙编〔2019〕1号《关于调整撤销下各协作区管委会等机构的通知》，撤销仙居新区开发区管理委员会。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条和第二十五条的规定，柴岭下村村民委员会结合《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》的精神，多次征求村民意见后制定《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》,经柴岭下村村两委讨论同意并提交柴岭下村村民代表大会讨论，大会应到人数55人，表决同意50人，保障了村民的合法权益，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条的规定。二、答辩人作出行政复议决定程序合法。答辩人于2019年2月14日收到原告的行政复议申请，于2019年2月21日收到补正材料后依法受理，并向仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处送达行政复议答复通知书。仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处按期提交了书面答复及证据材料。因本案出现法律规定的中止情形，答辩人于2019年3月29日决定中止本案审理。在本案中止的原因消除后，答辩人于2019年11月5日决定恢复案件审理。因案情复杂，本案的审查期限延长30日。2019年12月20日，答辩人作出行政复议决定，并将行政复议决定书送达，整个办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。综上，请求依法驳回原告等人的诉讼请求。 被告台州市人民政府在法定期限内向本院提供了下列证据：1、行政复议申请书、证据材料、补正行政复议申请通知书、送达回证，2、行政复议答复通知书、送达回证，3、行政复议答复书及证据材料，4、中止行政复议通知书、送达回证、网上邮件跟踪查询单，5、恢复审理通知书、送达回证、网上邮件跟踪查询单、行政判决书，6、行政复议延期审理通知书、送达回证、网上邮件跟踪查询单，7、台政行复〔2019〕23号行政复议决定书、送达回证、网上邮件跟踪查询单，8、相关法条节选。 第三人龚春海等7人未提交陈述意见，也未提交证据材料。 经审理查明，原告龚苏民等14人系仙居县××××下村村民，在该村有房屋。2005年6月7日，国土资源部作出国土资函〔2005〕347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》，经国务院批准，同意仙居县将农村集体农用地130.8106公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地13.6297公顷，原告等人所在的柴岭下村村庄在该征地范围内。2015年10月22日，仙居县人民政府办公室作出仙政办发〔2015〕131号《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》，该规范性文件确定柴岭下村村民委员会负责组织实施该村搬迁安置补偿工作。经过座谈、征求意见后，柴岭下村集体讨论出台《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，并于2018年5月16日上报仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处审批。2018年5月25日，仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处作出南街办〔2018〕22号《关于批准〈南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案〉的批复》。2018年12月15日，原告等人通过政府信息公开答复得知上述批准的行政行为后，于2019年1月17日以仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处为被申请人，向仙居县人民政府提出行政复议。因仙居县仙居新区开发管理委员会系仙居县人民政府设立的机构，目前已经撤销，包含原告龚苏民等人在内的21人于2019年2月14日以仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处为被申请人，向台州市人民政府申请行政复议。经过补正，台州市人民政府于2019年2月21日受理行政复议。复议期间，因出现中止情形，台州市人民政府于2019年3月29日决定中止审理，后于2019年11月5日恢复审理。在办理延长审理期限30日后，台州市人民政府于2019年12月20日作出台政行复〔2019〕23号行政复议决定，维持原行政行为。原告龚苏民等14人不服，提起本案诉讼。 以上事实，有原告提供的土地房屋权属证明材料，政府信息依申请公开告知书及邮寄单，《关于批准的批复》，《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，行政复议申请书、邮寄单，台政行复〔2019〕23号行政复议决定及邮寄单，政府信息公开答复，国土资源部国土资函〔2005〕347号征地批复；三被告提供的证据以及各方当事人庭审陈述证实。被告提供的《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》签名原件已经本院核实。原告提供的（2019）浙1024行初62号行政裁定尚未生效，不能作为定案依据，本院不予确认；证人刘某对其在《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》的签名没有异议，且其只是参与签名的50人之一，该证言不影响实施方案经集体讨论通过的事实，对其证明目的不予采纳。 本院认为，首先，从国土资函〔2005〕347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》看，涉案柴岭下村村庄所在土地已经国务院批准征收。仙政办发〔2015〕131号《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》，实质是征地补偿安置的政策性文件。按照该文件规定，柴岭下村村民委员会负责组织实施该村搬迁安置补偿工作。因此，柴岭下村村民委员会出台《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》实质是其履行《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》规定的搬迁人职责，拟订相关征地补偿安置方案，该行为属于行政行为，而非村民自治行为。况且，柴岭下村原村庄土地与当地政府已经征收为国有的土地置换，全村村民从其原村庄搬迁至国有土地上的行为，也已超出村民自治范畴。《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》第十七条载明该实施方案自批准之日起实施，有无批准直接关系该实施方案的效力。被告仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县人民政府辩称其批准行为属于行政指导行为的理由不能成立。其次，《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》的性质属于拟订的征地补偿安置方案，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，应由市、县人民政府批准后再组织实施。仙居县仙居新区开发管理委员会系仙居县人民政府设立的机构，仙居县人民政府南峰街道办事处系仙居县人民政府的派出机关，两者均没有法定职权批准《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》，本应予以撤销，但鉴于该实施方案已经在组织实施过程中，该村大部分村民已经签约，原房屋已经拆除，安置房屋已经在建设之中，如果撤销将给公共利益造成重大影响，因此，本院依法确认该行政行为违法，但不撤销该行政行为。被告仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处应及时采取补救措施，依法履行审批程序。再次，原行政行为虽于2018年5月25日作出，但在案证据不能证明原告等人知晓该行政行为。原告等人于2018年12月15日通过政府信息公开答复得知上述批准的行政行为后，于2019年1月17日以仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处为被申请人，向仙居县人民政府提出行政复议。因仙居县仙居新区开发管理委员会系仙居县人民政府设立的机构，目前已经撤销，包含原告龚苏民等人在内的21人于2019年2月14日以仙居县人民政府、仙居县人民政府南峰街道办事处为被申请人，向台州市人民政府申请行政复议，未超过行政复议期限。经过补正，台州市人民政府于2019年2月21日受理行政复议。复议期间，因出现中止情形，台州市人民政府于2019年3月29日决定中止审理，后于2019年11月5日恢复审理。在办理延长审理期限30日后，台州市人民政府于2019年12月20日作出台政行复〔2019〕23号行政复议决定，本案行政复议程序合法。但因仙居县仙居新区开发管理委员会、仙居县人民政府南峰街道办事处共同作出南街办〔2018〕22号《关于批准的批复》违法，台州市人民政府决定维持原行政行为，适用法律错误，依法应予以撤销。另，原告龚江风、陈金华在本案审理过程中提出撤诉申请，系其对自身诉权的处分，符合法律规定，本院予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十条第二项、第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、准许原告龚江风、陈金华撤回起诉； 二、确认被告仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县人民政府设立的仙居县仙居新区开发管理委员会共同作出《关于批准的批复》的行政行为违法； 三、责令被告仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县人民政府采取补救措施； 四、撤销被告台州市人民政府作出的台政行复〔2019〕23号行政复议决定。 案件受理费人民币50元，由被告仙居县人民政府南峰街道办事处、仙居县人民政府、台州市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年六月二十三日 代书记员 朱佩珍 附1：原告名单及身份情况 原告龚苏民，男，1960年1月22日出生,汉族，住仙居县××××下村260号。 原告龚卫府，男，1969年4月4日出生，汉族，住仙居县××××下村178号。 原告龚江风，男，1945年10月21日出生，汉族，住仙居县××××下村149号。 原告龚治军，男，1949年8月24日出生，汉族，住仙居县××××下村126号。 原告龚治权，男，1971年6月12日出生，汉族，住仙居县。 原告龚爱国，男，1964年11月18日出生，汉族，住仙居县。 原告陈金华，男，1953年9月23日出生，汉族，住仙居县××××下村146号。 原告龚军旗，男，1965年10月29日出生，汉族，住仙居县。 原告龚小垚仙，男，1949年3月5日出生，汉族，住仙居县××××下村103号。 原告朱丽花，女，1946年1月29日出生，汉族，住仙居县××××下村129号。 原告龚永平，男，1964年6月17日出生，汉族，住仙居县。 原告张六妹，女，1944年9月3日出生，汉族，住仙居县××××下村194号。 原告龚云华，男，1956年1月16日出生，汉族，住仙居县××××下村97号。 原告龚锦达，男，1948年4月15日出生，汉族，住仙居县××××下村24号。 附2：第三人名单及身份情况 第三人龚春海，男，1962年2月26日出生，汉族，住仙居县××××下村11号。 第三人龚友本，男，1950年5月25日出生，汉族，住仙居县××××下村221号。 第三人龚治法，男，1955年12月13日出生，汉族，住仙居县××××下村186号。 第三人龚天林，男，1957年12月1日出生，汉族，住仙居县××××下村294号。 第三人龚治海，男，1964年10月9日出生，汉族，住仙居县××××下村63号。 第三人龚明法，男，1970年11月7日出生，汉族，住仙居县××××下村57号。 第三人龚锦来，男，1953年12月29日出生，汉族，住仙居县××××下村3号。