浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终103号 上诉人（原审原告）胡才江，男，1975年1月17日出生，汉族，住天台县。 被上诉人（原审被告）天台县自然资源和规划局，住所地天台县赤城街道工人东路111号。 法定代表人叶海明，局长。 应诉负责人张治飞，副局长。 委托代理人汤小凤、周孝亮，该局工作人员。 被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。 法定代表人杨玲玲，代县长。 应诉负责人王侃，副县长。 委托代理人陈铭豪、许威，天台县司法局工作人员。 上诉人胡才江诉被上诉人天台县自然资源和规划局、天台县人民政府不履行土地查处法定职责及行政复议一案，不服仙居县人民法院（2020）浙1024行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2001年11月13日，原天台县国土资源局拟定建设用地项目呈报材料，向浙江省人民政府申报天台县2001年度第五批次建设用地44.68公顷土地（包括始丰新城商业街中心广场1.9922公顷在内），2001年11月21日，浙江省人民政府予以批准。2002年3月15日，原天台县国土资源局出具具体建设项目用地预审意见书，审查认为始丰新城商业街中心广场项目符合国家供地政策，同意在省厅单列指标中安排1.9922公顷用地指标。2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地1.9922公顷以实施始丰新城商业中心街广场项目。2004年3月18日，原告购买了新城商业街中心广场（即天元广场）地下停车场48号车位的50年使用权。2018年8月16日原告申请被告天台县自然资源和规划局对新城委、新城公司未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的违法行为进行行政处罚。被告天台县自然资源和规划局于2018年9月3日作出《回复》一份，其主要内容为“经调查核实，2002年9月16日，天台县人民政府同意以划拨方式供地给天台县始丰新城建设委员会1.9922公顷土地，未发现非法占用土地的行为。”2018年11月20日，被告天台县人民政府受理了原告的行政复议申请，2019年1月11日作出了行政复议决定延期通知书，延期至2019年2月18日前作出，2019年2月15日作出了天政复决字[2018]25号行政复议决定书，该决定维持了被告天台县自然资源和规划局的《回复》，原告遂提起了本案行政诉讼。另查明因政府机构改革，被告天台县国土资源局已变更重组为天台县自然资源和规划局。 原审法院认为，本案争议焦点在于非法用地行为是否存在。根据《土地管理法》（1998年修订）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”而根据《土地管理法》（1998年修订）第四十四条第二款的规定“在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条规定：“在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，具体建设项目用地按照下列规定办理审批手续：（一）二公顷以下的建设项目用地，由县（市）人民政府土地行政主管部门审核，报同级人民政府批准，并报设区的市和省人民政府土地行政主管部门备案。”已经批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，二公顷以下建设用地项目由县（市）人民政府批准。本案中浙江省人民政府已批准天台县2001年度第五批次建设用地44.68公顷土地，而始丰新城商业街中心广场项目位于该批次建设用地内，其单独供地1.9922公顷应由天台县人民政府批准。结合本案中《建设用地项目呈报说明书》中天台县人民政府的审核意见以及后续业主均可取得该地块所建房屋相关权证等事实来看，该项目用地实际已完成用地批准。至于被告天台县自然资源和规划局后续是否发放相关证书，实际并不影响先前的批准行为效力。故本案案外人天台县新城委、新城公司不存在“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的非法占用土地行为。被告天台县自然资源和规划局在收到原告申请后作出《回复》，程序合法、有事实和法律依据。被告天台县人民政府对原告的复议申请，依法进行了审查，在法律规定的时间内作出复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告胡才江的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡才江负担。 上诉人胡才江上诉称：一、一审法院程序错误。（一）本案系发回重审案件，台州市中级人民法院于2019年11月28日向一审法院作出退卷函，一审法院未在收到发回重审或指令再审裁定及案卷材料后的次日内立案，而是2020年3月6日才立案；（二）《上诉案件交纳诉讼费用通知书》显示的主体错误；（三）本案上诉费用在浙10行终246号案件时就已预交，不应重复交纳。二、一审法院认定事实错误。（一）上诉人是对单独供地1.9922公顷即始丰新城商业街中心广场项目没有取得《建设用地批准书》《国有土地划拨决定书》的行为提出异议，一审法院居然用第五批次建设用地44.68公顷土地上的其他业主均可取得该地块所建房屋相关权证等事实，来推定始丰新城商业街中心广场项目己经完成用地批准。一审法院未分清农用地转用方案、征用土地方案与具体建设项目的关系，该地块内其他用地合法并不代表始丰新城商业街中心广场项目用地合法。(二）《建设用地项目呈报说明书》《建设用地批准书》与《国有土地划拨决定书》是三种不同功能的法律文书，被上诉人自然资源和规划局在浙1024行初20号案件的庭审中明确自认《建设用地项目呈报说明书》是土地行政部门内部上下级文书，天台县人民政府的审核意见只能代表天台县人民政府同意被上诉人自然资源和规划局把此事上报上级土地行政部门备案，内部法律文书不具有向社会公示的功能。无论是当时有效的《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第3号），还是现行的《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号）均规定，《建设用地批准书》的功能是“建设项目施工期间，建设单位应当将《建设用地批准书》公示于施工现场。”《国有土地划拨决定书》的功能是“应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。”并凭《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。三、一审法院适用法律错误。没有《建设用地批准书》、《国有土地划拨决定书》是否属于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的非法占用土地行为，当时的国土资源部部门规章早有结论，对违反本办法批准建设用地或者未经批准非法占用土地的，应当依法予以处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定“人民法院审理行政案件，参照规章。”综上，请求撤销原判，依法改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人天台县自然资源和规划局辩称：《土地管理法》第七十六条规定，非法占用土地是未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的。可见衡量非法占地的标准是是否批准。《土地管理法》第四十四条第二款规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。《浙江省实施办法》第二十一条规定在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，二公顷以下的建设项目用地由县（市）人民政府土地行政主管部门审核，报同级人民政府批准。本案省政府于2001年11月21日批准天台县2002年度第五批次建设用地，同意征用土地44.68公顷和农用地转用，涉案始丰新城商业中心街广场用地1.9922公顷在该批次建设用地内，为二公顷以下，按规定应由天台县人民政府批准。而天台县人民政府在2002年9月16日也已批准该项目用地，同意以划拨方式供地1.9922公顷土地。即天台县人民政府已批准供地给天台县始丰新城建设委员会，不存在非法占用土地。为此答辩人的回复事实清楚，符合法律规定。另外，是否发放建设用地批准书、国有土地划拨决定书不影响批准行为效力。批准和发放是两个行为，批准在前，发放证书在后，是否发放证书不影响先前批准行为的效力。综上，请求维持一审判决。 被上诉人天台县人民政府辩称：一、复议程序合法、复议决定正确。程序上，答辩人在法定期限内履行受理、延期、决定、送达等复议职责。内容上，答辩人综合复议申请人和被申请人双方提交的证据，经全面审查后认为复议被申请人作出的未发现天台县始丰新城建设委员会存在未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占地行为的回复事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，作出维持决定，内容合法。二、上诉人上诉理由不能成立。浙江省人民政府、天台县人民政府在权限范围内批准用地，该块用地不存在《土地管理法》第七十六条第一款所称的非法占用土地的情形。三、上诉人以未取得建设用地批准或划拨土地决定等批准文件为由起诉，上诉人权利并未受到实质损害，其诉请不具有司法救济的价值。综上，请求驳回上诉人的上诉。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。 本院认为，本案主要审查上诉人胡才江要求查处的始丰新城商业街中心广场是否存在非法占地的情形。根据在案证据，案涉土地于2001年11月21日经浙江省人民政府批准征收为国有。2002年3月15日应始丰新城建设委员会申请，原天台县国土资源局出具建设项目用地预审意见书，拟同意该项目用地。2002年9月16日，原天台县国土资源局填报建设用地项目呈报材料申请始丰新城商业街中心广场用地1.9922公顷，同日天台县人民政府同意以划拨方式供地1.9922公顷，并加盖天台县人民政府土地管理专用章。故案涉项目已经天台县人民政府批准用地，不存在非法占地的情形。天台县人民政府未向建设单位颁发建设用地批准书或国有土地划拨决定书，并不影响上述用地批准行为的效力。故被上诉人天台县自然资源和规划局对上诉人作出的案涉《回复》并无不当，天台县人民政府作出维持复议决定的程序合法。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，实体处理得当。但原审法院在收到本院作出的（2019）浙10行终246号发回重审裁定后，未及时立案审理，程序上存在瑕疵，本院予以指正。上诉人的上诉理由不足，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡才江负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  张 燕 审 判 员  谢继红 二〇二〇年六月二十八日 代书记员  陈思安 -8- -7-