江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏07行初1号 原告孙荣，女，1963年11月15日出生，汉族,住江苏省连云港市高新区。 委托代理人邱海潮（系原告丈夫），性别，住江苏省连云港市高新区。 被告连云港高新技术产业开发区管理委员会，住所地江苏省连云港高新技术产业开发区花果山大道17号科技创业楼2号楼。 负责人李莉，该管委会主任。 委托代理人吴海霞，该管委会人力资源和社会保障局副局长。 委托代理人李刚，江苏永信律师事务所律师。 被告连云港市人民政府，住所地江苏省连云港市海州区朝阳东路69号。 法定代表人方伟，市长。 委托代理人周毓，连云港市司法局副局长。 委托代理人张以军，连云港市司法局工作人员。 原告孙荣不服被告连云港高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）、连云港市人民政府退休待遇核定及行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年5月6日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人邱海潮、被告高新区管委会的委托代理人吴海霞、李刚、被告连云港市人民政府的委托代理人周毓、张以军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告连云港市人民政府于2019年11月4日向原告孙荣作出〔2019〕连行复第24号行政复议决定书（简称案涉行政复议决定），以高新区管委会针对孙荣作出的《连云港市事业单位工作人员退休待遇核定》（简称案涉退休待遇核定）程序违法并已自行撤销为由，确认高新区管委会作出的案涉退休待遇核定违法。 原告孙荣诉称，高新区管委会针对孙荣的退休待遇核定程序违法，核定错误。高新区管委会在复议期间并未改变其行政行为，连云港市人民政府的复议程序违法。请求法院依法撤销案涉行政复议决定，责令连云港市人民政府重新作出决定。本案庭审中，原告孙荣再次提出新的诉讼请求，要求撤销高新区管委会作出的案涉退休待遇核定，依法确认高新区管委会无权作出退休待遇核定。 原告为支持其诉讼请求向本院提供如下证据： 证据1.《连云港市事业单位工作人员退休待遇核定》复印件； 证据2.《关于孙荣同志相关情况的说明》； 上述两份证据证明高新区管委会违法事实存在。 证据3.《事业单位法人证书》； 证明原告单位是事业法人，高新区管委会对原告的“核准行为”从程序上是对事业法人权利的严重侵害，同时损害了原告的利益。 证据4.中国农业银行银行卡交易明细（部分）； 证明高新区管委会违法且已产生违法后果，原告暂时领取了相关生活费用等。 证据5.家庭户口簿内页复印件； 证明案涉退休待遇核定中认定的家庭成员错误。 证据6.《集体合同制工人登记表》及连云港市（干部）工人介绍信； 证明原告参加工作时间为1989年，调入南城工作的时间为1998年4月。 证据7.劳动保险手册、转正定级审批表、转移单位审批表； 证明原告参加工作时间为1979年11月，且一册两表均通过市、区劳动主管部门、单位及主管部门确认。 证据8.《个体工商户营业执照》； 证明原告参加工作期间曾经营过照相业，按照相关文件规定，也可以此确认工龄。 证据9.晋升工资审批表、晋升薪级工资核准表等； 证明高新区管委会错误认定原告工龄的出处。 证据10.《南城文化广电体育服务中心关于孙荣同志应执行专技10级工资的事实、证据及依据说明》； 证明原告工资已经相关部门审核，因财会人员工作失误发生错误。 证据11.工资正常变动审批表等； 证明原告职务晋升已经审批完毕，执行时间为2011年11月1日。 证据12.《江苏省事业单位聘用合同书》； 证明原告早在2011年就被聘用，并约定工资执行专技10级。 证据13.《关于误杠划孙荣同志参加工作时间的情况说明》《关于杨国华同志的身份证明》； 证明工作人员错误理解表格含义致错误发生，根据相关规定，图表一经涂改应即行作废，以一个作废的表格作为依据认定工龄显然错误。另外同时证明杨国华的身份情况。 证据14.王某、孙荣的合同制工人花名册，王某的工资正常变动审批表； 证明王某与孙荣是同类人员，工龄标准应该相同。 证据15.张某珍、钱华合同制工人备案花名册、工资审批花名册； 证明镇办企业工作人员可计算工龄。 证据16.《连云港市事业单位工作人员退休待遇核定》； 证明高新区管委会违反《行政复议法》第24条的规定，在原告提起行政复议后，仍补充相关证据。 证据17.南城街道办事处公章盖章登记表； 证据18.统一社会信用代码证书、《关于李大丰等同志职务任免的通知》（南城委〔2018〕4号）； 证据19.南城街道办事处主任熊胜波笔迹样本对比资料； 证据20.电话录音光盘1张及内容说明。 证据17至证据20证明高新区管委会串通李大丰欺骗南城街道办事处熊胜波主任，未经原告单位同意，偷盖南城街道办事处印章于涉案表格的违法事实。 证据21.《关于孙荣同志岗位职级工资被漏调、工龄被误认的第二次请示》（南文〔2018〕6号）及南城文化广电体育服务中心文件送达回执； 证据22.不予受理告知书； 证据23.案件受理通知书； 证据21至证据23证明原告单位于2018年7月19日就曾第二次书面请示主管部门和高新区管委会，至今未获回复。由于案件在诉讼期间，原告信访案件未获处理，按照信访部门要求需要等待诉讼结果，据此，原告本身就不具备办理退休手续条件。 证据24.民事裁定书； 证明在该裁定作出后，原被告依法可以协商处理事宜，并办理退休手续。 证据25.《中共连云港市委连云港市人民政府关于支持连云港高新技术产业开发区加快发展的意见》（连发〔2015〕43号）； 证明高新区管委会无权核定原告退休待遇，该文件清楚载明其功能为“经济、社会管理”。 证据26.连云港高新技术产业开发区《关于市政协第十三届一次会议第6037后提案的答复意见》（连高管函〔2017〕77号）； 证明该文件中有“市政府暂未授予高新区有关行政权力事项”内容，高新区管委会无权作出退休待遇核定。 证据27.全国一体化在线政务服务平台“江苏政务”连云港市区域、高新区区域网页； 证明高新区管委会无权作出退休待遇核定，相关职权部门应为连云港市人力资源和社会保障局。 证据28.《南城东大街两侧地块棚户区改造项目房屋征收决定书》（海政发〔2017〕101号）； 证明高新区管委会无权作出退休待遇核定。 证据29.涉案文件摘要及说明。 证明高新区管委会违规行使权力。 被告高新区管委会辩称，连云港市人民政府作出的案涉行政复议决定程序合法，认定事实清楚，请求驳回原告的诉讼请求。复议期间，高新区管委会认识到自己作出的行政行为程序违法，于2019年8月1日作出《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》。因原告在复议期间的复议请求是“撤销对孙荣的《连云港市事业单位工作人员退休待遇核定》”，高新区管委会已经自行撤销，故复议机关连云港市人民政府作出的确认违法决定正确。原告工作单位为连云港高新区南城文化广电体育服务中心（简称南城文化中心），高新区南城街道办事处系该中心的主管单位。根据中共连云港市委组织部、连云港市人事局于2004年8月20日发布的《关于进一步加强机关事业单位退休审批管理工作的通知》中规定，原告退休审批工作应当由其所在单位填写《国家机关事业单位工作人员退休（职）审批表》，经主管部门南城街道办事处审核后，报高新区管委会人事部门高新区人社局审批。高新区管委会作出的审批结果也只会送达南城街道办事处，并不直接送达给原告。 被告高新区管委会为支持其抗辩请求，向本院提供作出被诉行政行为的如下证据： 证据1.连云港高新技术产业开发区管理委员会统一社会信用代码证书； 证据2.连云港高新技术产业开发区党群工作部（连云港高新技术产业开发区人力资源和社会保障局）统一社会信用代码证书； 证据3.孙荣的常住人口登记表等户籍材料； 证据4.《集体合同制工人登记表》《事业单位工作人员年度考核登记表》； 证据5.《连云港市事业单位工作人员退休待遇核定》《独生子女职工加发退休金审批表》； 证据6.《中共连云港市委连云港市人民政府关于支持连云港高新技术产业开发区加快发展的意见》（连发〔2015〕43号）； 证据7.《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》； 证据8.连云港市职称办出具的证明； 证据9.《印发中组部〈关于干部人事档案审核工作的问答〉的通知》（苏组办〔2015〕3号）； 证据10.《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》及送达回证。 被告连云港市人民政府辩称，高新区管委会是连云港市人民政府设立的派出机构，根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》《江苏省开发区条例》相关规定，高新区管委会可以以自己的名义行使一定的行政管理权限。原告不服高新区管委会作出的行政行为，有权向连云港市人民政府申请复议。原告在法定期限内申请行政复议，连云港市人民政府依法通知高新区管委会举证，并在法定期限内作出复议决定，复议程序合法。本案原告所在单位南城文化中心未领取并填写退休审批表或退休待遇核定表，高新区管委会作出的涉案退休待遇核定表没有原告单位盖章，高新区管委会在此情况下不应直接为原告办理退休待遇核定手续。故高新区管委会作出的退休待遇核定行为严重违反法定程序，依法应予撤销，但鉴于高新区管委会已经自行撤销该行为，复议机关已无再行撤销的必要，遂以高新区管委会程序违法为由确认原行为违法。综上，连云港市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告连云港市人民政府为支持其抗辩请求，向本院提供以下证据、依据： 第一组证据：连云港市事业单位工作人员退休待遇核定；行政复议申请书。 以上证据证明：行政复议的被申请人是高新区管委会，连云港市人民政府作出行政复议行为主体合法。 第二组证据：行政复议申请受理通知书；行政复议答复书；行政复议决定延期通知书；行政复议听证通知书；听证笔录；行政调解申请书；关于同意参与行政复议案件调解的函；中止行政复议通知书；行政复议恢复审理通知书；送达回执。 以上证据证明：连云港市人民政府的复议程序合法。 第三组证据：关于孙荣同志相关情况的说明；连云港高新技术产业开发区南城文化广电体育服务中心《事业单位法人证书》；中国农业银行业务凭证；常住人口登记卡；集团合同制工人登记表及连云港市（干部）工人介绍信；劳动保险手册、转正定级审批表、连云港市劳动合同制工人转移单位审批表；个体工商户营业执照；国家机关事业单位工作人员正常晋升工资审批表（1998年4月15日）、事业单位工作人员晋升薪级工资核准表（2015年1月）、事业单位工作人员晋升薪级工资核准表（2016年1月）；关于误杠划孙荣同志参加工作时间的情况说明；关于杨国华同志的身份证明；招收（集体）合同制工人花名册（王某）；事业单位工作人员工资正常变动审批表（王某）；招收（集体）合同制工人花名册（孙荣）；南城文化广电体育服务中心关于孙荣同志应执行专技10级工资的事实、证据及依据说明；事业单位工作人员工资正常变动审批（2013年3月25日）；江苏省事业单位聘用合同书；南城街道办事处公章盖章登记表；连云港高新技术产业开发区南城街道办事处统一社会信用代码证书；关于李大丰等同志职务任免的通知（南城委〔2018〕4号）；南城街道办事处主任熊胜波笔迹样本比对资料、光盘储存内容、说明；南城文化中心文件送达回执及关于孙荣同志岗位职级工资被漏调、工龄被误认的第二次请示、不予受理告知书、案件受理通知书、民事裁定书；连云港市机关事业单位综合管理信息系统截图；连云港市事业单位工作人员退休待遇核定（高新区管委会提供，有单位意见章）；关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定及送达回执；案涉行政复议决定。 以上证据证明连云港市人民政府作出的行政复议决定正确。 依据：《中华人民共和国行政复议法》《关于进一步加强机关事业单位退休审批管理工作通知》。 经庭审质证，原告对被告高新区管委会提供的证据质证认为：证据1、4、5、6、10无法达到证明目的；证据2、3、7、9与本案无关联；证据8不真实、不合法。原告对被告连云港市人民政府提供的证据质证认为，对证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但连云港市人民政府本身不应受理该案件，其不是适格复议机关，应作为复议被申请人。 被告高新区管委会对原告提供的证据质证认为：证据1、3、25的真实性、合法性、关联性予以认可；证据2、10、27的真实性不予认可；证据4至证据9、证据11至证据24、证据28的关联性不予认可；证据26无法达到证明目的；证据29形式不合法。被告连云港市人民政府对原告提供的有关事业单位退休待遇核定的系列证据予以认可，对原告提供的有关工龄、职级等证据的质证意见同高新区管委会意见。 本院认为，被告高新区管委会、连云港市人民政府提供的证据真实、合法，与本案审理具备关联性，本院依法予以采信。原告提供的证据3以及与被告提供的内容相同的证据，本院依法予以采信，其余证据因与本案所涉行政复议行为不具备关联性，本院依法不予采信。 经审理查明，孙荣原系南城文化中心工作人员，孙荣丈夫邱海潮系南城文化中心法定代表人，孙荣达退休年龄后，南城文化中心未为其办理退休手续，后高新区管委会结合南城文化中心的主管机关高新区南城街道办事处提供的材料，对孙荣作出了案涉退休待遇核定。2019年5月8日，孙荣以高新区管委会为复议被申请人向连云港市人民政府申请行政复议，要求撤销高新区管委会对孙荣作出的案涉退休待遇核定。连云港市人民政府于2019年5月9日受理该案，并向高新区管委会发送行政复议答复通知书，2019年5月17日，高新区管委会为此作出答复。为进一步查明案件事实，2019年6月19日连云港市人民政府就该案举行听证听取各方意见。因案情复杂，2019年7月8日，连云港市人民政府决定延期审理至2019年8月7日。2019年8月2日，孙荣向连云港市人民政府申请行政调解，连云港市人民政府经审查同意后决定中止本案审理。2019年10月31日，因调解不成，连云港市人民政府恢复本案审理，并于2019年11月4日作出案涉行政复议决定。复议程序中，高新区管委会人力资源和社会保障局于2019年8月1日作出《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》，决定主要内容为“该退休待遇核定存在程序不当问题……现决定撤销对孙荣同志的退休待遇核定。”高新区管委会在本案诉讼期间认为，高新区管委会人力资源和社会保障局是其内设机构，其作出的《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》代表了高新区管委会的真实意思，高新区管委会追认上述撤销行为。同时，高新区管委会自认其未经孙荣所在单位南城文化中心确认即径行核定孙荣的退休待遇，确系违反法定程序。复议阶段，连云港市人民政府未就案涉退休待遇核定实体层面作出评价，最终以高新区管委会作出的案涉退休待遇核定程序违法并已自行撤销为由，作出确认原行为违法的复议结论。 本院认为，本案争议焦点为：一、被告连云港市人民政府的复议程序是否合法；二、原告孙荣的本案诉讼请求应否得到支持。 关于争议焦点一。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定，“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”《江苏省开发区条例》第二十五条规定，“设区的市、县（市、区）人民政府按照国家和省有关规定，可以将经济管理、投资服务等权限依照法定程序赋予开发区管理机构。”本案中，被告高新区管委会系连云港高新技术产业开发区的日常管理机构，连云港高新技术产业开发区原系江苏省人民政府于1997年批准成立的省级开发区，2015年2月5日经国务院批准现已升级为国家高新技术产业开发区。2015年9月《中共连云港市委连云港市人民政府关于支持连云港高新技术产业开发区加快发展的意见》中指出，“创新管理体制……支持高新区先行先试，将高新区作为行政权力下放的试点，争取省级外资审批权限，凡涉及高新区的审批事项，市直部门采取放权、委托、职能延伸等方式，下放市级行政审批权限，具体参照市委、市政府《关于进一步优化连云港经济技术开发区行政管理职能的实施意见》执行。”鉴于此，本院认为，结合我市高新区管委会的设立情况与工作实际，被告连云港市人民政府对于原告孙荣以被告高新区管委会为复议被申请人而提起的行政复议进行受理并审查，有利于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，便利当事人行使行政复议权，并可有效化解本地行政争议，并无不当。原告孙荣在本案诉讼中又提出被告高新区管委会、连云港市人民政府均非适格复议参加人的意见，不仅与其最初申请复议时的真实意思相悖，且无法律、法规、规章依据支撑，本院不予采纳。被告连云港市人民政府在受理该复议案件后，向各方当事人送达了相应法律文书，进行了听证调查、调解等工作，依规办理了审理期限延长、中止、恢复等手续，最终向各方当事人作出了案涉行政复议决定，程序合法，本院予以支持。 关于争议焦点二。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定，“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”本案中，被告连云港市人民政府的复议结论仅涉及原行为的程序问题，不涉及处理结果的实体判断，从立法意旨及有利于查清案件事实层面考量，本院对原告孙荣同时以高新区管委会、连云港市人民政府作本案被告的诉讼行为予以准许。关于孙荣提出的撤销案涉行政复议决定，责令被告连云港市人民政府重新作出决定的诉讼请求。经审查，因不论是在复议阶段亦或诉讼期间，被告高新区管委会均自认其已自行撤销案涉退休待遇核定，并由其内设机构出具的《关于撤销对孙荣同志退休待遇核定的决定》的书面材料予以佐证，故复议机关连云港市人民政府鉴于该行政行为已撤销，继而作出确认违法的决定符合我国行政复议制度规定，并无不当，原告孙荣的此项诉求显无事实和法律依据，本院不予支持。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”据此，对于本案原告孙荣在开庭中新增的两项诉讼请求，若被告认可，该新的诉讼请求与最初的诉讼请求具有一定的关联并不违反起诉条件，一并审理不会造成审理的困难和诉讼的延宕，人民法院一般可以准许。但本案被告高新区管委会、连云港市人民政府均不认可原告孙荣后续提出的新的诉讼请求即“撤销案涉退休待遇核定、确认高新区管委会无权作出退休待遇核定”，且孙荣以行政诉讼的方式要求人民法院再行撤销已被撤销的行为和确认被告高新区管委会的行政职权问题明显于法无据，本院不予支持。然而，本院需指明，即便涉案原核定行为可能导致原告孙荣目前仍享有相应的其本人并不认可的退休待遇，但此点并不能阻却孙荣权利的继续行使，孙荣所在单位南城文化中心仍可按程序为孙荣办理退休手续，并由相关机构为孙荣再行核定退休待遇。希冀原告孙荣能够正确理解有关法律法规和政策文件规定精神，合法正当行使自身权利，以免徒增诉累。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告孙荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙荣负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：10×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。 审判长 李 季 审判员 王小姣 审判员 戴立国 二〇二〇年六月三十日 书记员 徐 瑞 法律条文附录及上诉须知 一、法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 二、上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本“上诉须知”与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。 收款人：江苏省高级人民法院 账号：10×××75 开户行：中国农业银行南京分行山西路支行