陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终127号 上诉人（一审原告）: 刘玉莲，女，1947年5月28日出生，汉族，住陕西省西安市未央区。委托代理人：刘明，男，1974年9月12日出生，汉族，住陕西省西安市未央区，系刘玉莲之子。被上诉人（一审被告）：西安市未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：刘国荣，该区代区长。委托代理人：朱楠，该区谭家街道办事处干部。委托代理人：周鹏虎，陕西淙远律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市自然资源和规划局。住所地：陕西省西安市。法定代表人：冯涛，该局局长。委托代理人：张博，该局工作人员。委托代理人：刘翠荣，陕西邦维律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：陕西金玖置地房地产开发有限公司。住所地：陕西省西安市。法定代表人：王建，该公司总经理。上诉人刘玉莲因诉被上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）、陕西金玖置地房地产开发有限公司（以下简称金玖公司）返还承包地、停止土地侵权一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初543号行政裁定及行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘玉莲的委托代理人刘明，被上诉人未央区政府的委托代理人朱楠、周鹏虎，被上诉人西安市自规局的委托代理人张博、刘翠荣到庭参加诉讼。被上诉人金玖公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：刘玉莲系西安市未央区XX村村民。1999年3月20日，XX乡XX村XX组签订《土地承包合同》，并获西安市未央区农村土地承包经营权证书。2013年12月31日，陕西省人民政府陕政土批（2013）905号审批土地件批准将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内未央区XX街道XX村XX组36.5887公顷集体农用地转为建设用地；连同上述有关村组19.1640公顷建设用地，两项合计55.7527公顷集体土地依法征收为国有。2014年4月11日，西安市人民政府发布[2014]第96-1号《征收土地方案公告》；西安市国土资源局发布[2014]第96-2号《征地补偿安置方案公告》。2014年7月7日，西安市人民政府作出市国土[2014]第506号《关于征收未央区谭家街道东方红村集体土地的批复》审批土地件，同意市国土资源局浐灞分局呈报的《征地补偿安置方案》。2017年12月1日，西安市国土资源局发出《西安市国有土地建设用使用权拍卖出让公告》，2017年12月21日，西安市国土资源局与金玖公司签订《CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》，2018年1月4日，西安市国土资源局与金玖公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。2018年6月13日，金玖公司获西安市不动产登记局颁发的西安市不动产第0000300号不动产证书，后进场施工。一审法院认为：本案的首要问题是确定被诉行政行为。根据刘玉莲诉称“2018年6月15日自然资源和规划局在没有任何手续的情况下就让金玖公司强占刘玉莲的承包地”的事实，本案被诉行政行为应为西安市自规局在土地征收工作中实施的土地出让行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；《建设用地审查报批管理办法》第二十一条规定，以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同。西安市自规局具有组织实施以招标、拍卖方式、签订土地有偿使用合同提供国有土地使用权的法定职权。第三人金玖公司经拍卖程序取得CB2-3-576、CB2-3-577号国有建设用地使用权，获得西安市不动产登记局颁发的西安市不动产第0000300号不动产证书。市自然资源规划局土地出让行为事实清楚、程序合法。未央区政府非国有土地出让职权机关，没有侵占刘玉莲承包土地行为，非本案适格被告，依法予以驳回。刘玉莲提交的《土地承包合同》第七条约定，乙方承包期内如遇国家建设征地，集体用地或因自然灾害、政策调整、市场影响等情况发生变化，需要变更或解除合同，双方应服从。根据本案审理查明事实，2013年12月31日，陕西省人民政府陕政土批（2013）905号审批土地件批准将未央区XX街道XX村XX组36.5887公顷集体农用地转为建设用地、连同上述有关村组19.1640公顷建设用地，两项合计55.7527公顷集体土地征收为国有，刘玉莲承包地已经法定机关、依法定程序征收为国家所有。土地征收行为是由一系列行政行为构成，包含诸多独立的行政行为，诸多行政行为在作出主体、法定程序、适用对象、法律依据等方面均有不同。本案刘玉莲在庭审中提及土地征收行为违法、两“公告”证据虚假等问题，与本案土地出让行为非一个行政行为，非本案审查范围；刘玉莲诉称其持有土地承包经营权证，承包地被占、未获土地补偿的问题，系土地征收工作中土地移交、安置补偿环节存在的问题，亦非本案审查范围，刘玉莲可针对该问题另寻救济。市自规局土地出让行为适用法律正确，事实清楚、程序合法。刘玉莲诉讼请求判决未央区政府等返还承包地、停止侵占土地行为的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告刘玉莲对被告未央区政府的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘玉莲的诉讼请求。上诉人刘玉莲上诉称：土地征收是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有土地转化为国有土地，并依法给予被征地集体经济组织和被征地农民合法补偿及妥善安置的行为。2018年6月15日，被上诉人没有出示合法手续、没有给予经济补偿，即让金玖公司强占刘玉莲承包土地的行为不符合法律规定。上诉人持有合法土地承包证书，被上诉人仅出示审批土地件以证明涉案土地被征收，程序违法且严重损害上诉人合法权益。法院未审查土地征收行为的合法性，属于认定事实不清。请求：撤销原裁定和判决，支持其诉讼请求。被上诉人未央区政府答辩称：一、答辩人并非涉案项目的拆迁人，未对上诉人土地实施侵占行为，其不是本案的适格被告。根据《东方红村整村征地拆迁安置实施方案》的规定，西安浐灞生态土地储备中心是涉案项目的拆迁人，答辩人仅发布了《关于东方红村整村征地拆迁工作的通告》，并未实施土地征收行为。二、《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。上诉人称侵权行为发生在2018年6月15日，其于2019年7月2日起诉已超过起诉期限。请求：驳回上诉，维持原裁定。被上诉人西安市自规局答辩称：一、涉案土地征收行为和土地出让行为均合法。涉案土地征收经陕西省人民政府批准、西安市人民政府公告征收土地方案、西安市国土资源局公告征收补偿安置方案，由西安市人民政府批准实施，系合法征地行为。二、涉案土地已经陕西省人民政府审批转为建设用地，并依法征收为国有，上诉人不再享有土地承包经营权，无权请求返还土地。三、根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，对征收土地行为或土地出让行为不服的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，上诉人起诉已超过起诉期限。四、农村集体土地征收工作针对的是村集体，被征收的土地是村集体土地，该村已经配合完成土地征收工作，未就征地行为提出异议，上诉人作为村民无权提起本案诉讼。五、涉案土地已经转化为国有建设用地，由金玖公司拍卖竞得并取得不动产权证书，现为合法使用权人，上诉人请求返还土地不具有现实可能性。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人金玖公司未提交书面答辩意见。本院二审查明的事实与一审一致，予以确认。本院认为：人民法院审理案件应当围绕当事人的诉讼请求展开调查论述。本案上诉人刘玉莲向法院提交的起诉状中的诉讼请求为：判令被告归还原告3.28亩土地，停止土地侵权行为。后经一审法院释明，上诉人明确不变更其诉讼请求。经查，上诉人本案提起诉讼的真实目的是请求人民法院确认被上诉人在未予补偿的情况下，对其承包的集体土地予以征收、占用的行为违法。因此，本案应当围绕被上诉人在实施涉案土地征收工作中，对上诉人主张的涉案土地是否给予了全面、合理的补偿，以及其实际占地行为是否合法进行审理。而一审法院认为被诉行政行为应为被上诉人西安市自规局在土地征收后实施的土地出让行为，对该出让行为是否合法进行审查，与当事人提起本案诉讼的真实请求、目的并不一致。而且，土地出让必须是在土地性质已经属于国有的前提下才能实施，因本案上诉人并非国有土地的合法使用权人，故其与国有土地的出让行为之间不具有利害关系，无权对该国有土地出让行为提起诉讼，与上诉人之间直接产生权利义务关系的行为系国有土地出让前，涉案土地的征收、补偿行为。一审法院以国有土地出让行为是否合法作为本案焦点问题进行审查，并认为土地征收、土地移交、安置补偿非本案审查范围，要求上诉人另寻救济，据此作出相关裁判，属认定事实不清，适用法律错误，本院应予纠正。综上，一审裁判认定事实不清、适用法律错误。上诉人刘玉莲上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初543号行政裁定；二、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初543号行政判决；三、本案发回西安铁路运输中级法院重审。二审案件受理费50元，退还上诉人刘玉莲。   审 判 长  徐  炯审 判 员  赵  婧    审  判  员  张安品              二〇二〇年六月二十八日                               书  记  员    王文玥1