青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终52号上诉人（原审原告）杨银玲，女，回族，1966年4月30日出生。公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）西宁市不动产登记服务中心，住所地西宁市城西区五四大街27号。统一社会信用代码：12630100MB0R97804A。法定代表人陈建强，该中心主任。委托诉讼代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西宁市自然资源和规划局，住所地西宁市城西区黄河路23号。统一社会信用代码：1630100015007299R。法定代表人吴志城，该局局长。委托诉讼代理人冯得花，青海泰宏律师事务所律师。上诉人杨银玲诉西宁市不动产登记服务中心（以下简称不动产登记中心）房屋登记及西宁市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）行政复议一案，不服西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，决定不开庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定，2007年7月27日，原告杨银玲与青海民族学院（现青海民族大学）签订《青海民族学院教职工住宅小区集资建房购房协议书》，约定由原告购买青海民族大学开发建设的位于西宁市××路，建筑面积144.11平方米的房屋一套。住宅购房价为1860元/平方米，总价款为260772元，2009年房屋竣工后原告入住该房屋。2014年1月，青海民族大学在原房屋权属登记中心办理了房屋产权初始登记，取得了编号为033554号城东区八一中路10-1号1号楼等6幢楼的房屋所有权证，原告的房屋包含在该房屋所有权证当中。2012年7月，青海民族学院在住宅小区张贴《通知》，内容为“定于2012年7月3日至5日，在青海民族大学教职工住宅小区建设办公室办理房产营业税缴纳登记签字手续，请各购房户房主届时携带身份证复印件前来办理。”原告本人在《青海民族大学教职工住宅小区校外购房户保税调查表》上“是否为本单位遗属”一栏签“否”并签名确认。其他户主也进行了签名确认并自行缴纳了营业税等费用，均已正常办理了房产证。原告认为该营业税应当由青海民族大学缴纳，向西宁市城东区人民法院提起诉讼，要求青海民族大学依法开具购房发票，配合原告办理房屋不动产证时所需的的有关材料。经西宁市城东区人民法院审理于2017年7月27日作出（2017）青0102民初1792号民事判决书，判决驳回原告杨银玲的诉讼请求。原告不服提起上诉。西宁市中级人民法院作出（2017）青01民终1498号民事判决书，判决：一、撤销西宁市城东区人民法院（2017）青0102民初1792号民事判决书；二、青海民族大学于本判决送达之日起十五日内向杨银玲提供不动产发票，并提供办理不动产证所需的相关材料。青海大学不服向青海省高级人民法院申请再审，2018年8月1日青海省高级人民法院作出（2018）青民再29号《民事判决书》，判决：一、撤销西宁市中级人民法院（2017）青01民终1498号民事判决；二、维持西宁市城东区人民法院（2017）青0102民初1792号民事判决。2019年1月，原告向被告不动产登记中心申请办理该房屋产权首次登记并提交了相关资料，不动产登记中心经审核向原告出具函，主要内容为：您所申请的的不动产位××路，原权利人为青海民族大学。2012年依据《西宁市住房改革与保障委员会关于青海民族大学职工住宅楼出售职工全额集资建房的批复》(宁房改保委[2012]12号)，2014年01月青海民族学院在原房屋权属登记中心办理了房屋初始登记。依据《物权法》、《不动产登记暂行条例》的相关规定以及你们双方签订的《青海民族学院职工住小区集资建房购房协议书》，您申请的登记类型属于转移登记，依据《不动产登记操作规范》9.3.3“申请主体:国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记应当由当事人双方共同申请”之规定，你申请办理的业务需双方共同申请才能办理。并告知办理产权转移登记所需材料。因原告坚持要求办理房屋产权首次登记，不动产登记中心以此未向原告办理房屋产权登记。2019年6月9日，原告向被告自然资源局提出行政复议申请，请求不动产登记中心依法为其居住的2231室房屋办理不动产首次登记。2019年6月13日，自然资源局受理了杨银玲提起的行政复议申请。自然资源局经复议认为原告申请的登记类型应为转移登记，应当按照法律规定依照转移登记的相关规定进行办理，原告的复议请求无事实和法律依据。于2019年8月12日作出宁资源规划行复（2019）10号《行政复议决定书》，驳回原告行政复议申请。原告不服提起诉讼。原审法院认为，本案争议焦点为：一、原告能否向不动产登记中心申请办理房屋产权初始登记？被告不动产登记中心是否履行了相应的法定职责？《不动产登记暂行条例实施细则》第二十四条规定：不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。房屋所有权初始登记指对未经登记机关确认其房地产权利，领取房地产权利证书的土地使用权及建筑物、附着物的所有权进行的登记。房屋所有权初始登记多为房屋开发企业办理的，房屋所有权登记是房屋由开发企业转移到购房者个人名下的登记。本案中，原告与青海民族大学签订购房协议，购买了青海民族大学开发建设的教职工住××区房屋，青海民族大学对案涉不动产已于2014年1月向原不动产登记中心申请办理了不动产所有权初始登记，原告不享有进行初始登记的权利，其取得房屋所有权应办理由开发企业转移到购房者个人名下的转移登记。根据《不动产登记操作规范（试行）》第9.3.2规定：申请主体“国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记应当由当事人双方共同申请，属本规范第9.3.1条第2、7项情形的，可以由单方申请。”第9.3.1适用：“已经登记的国有建设用地使用权及房屋所有权，因下列情形导致权属发生转移的，当事人可以申请转移登记。国有建设用地使用权转移的，其范围内的房屋所有权一并转移；房屋所有权转移，其范围内的国有建设用地使用权一并转移。2、继承或受遗赠的；7、因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致国有建设用地使用权及房屋所有权发生转移的。”原告单方申请房屋所有转移登记不符合上述法律规定。原告向不动产登记中心申请的登记的类型应为转移登记，应当按照上述规定由原告和青海民族大学双方共同申请。因原告与青海民族大学在缴纳房产营业税方面存在纠纷，青海民族大学拒不配合原告办理房产转移登记，原告应当通过民事诉讼的途径取得救济。不动产登记中心认定原告申请类型为转移登记，告知了原告应当提交所需材料，但原告不能提供房屋所有权转移登记所需的材料，且坚决要求不动产登记中心为其办理房屋产权首次登记，因此，不动产登记中心对原告的申请不予登记的行为已经履行了其法定职责。二、关于自然资源局作出的行政复议决定书是否符合法律规定的问题。自然资源局受理杨银玲的复议申请后，依法对原告要求对房屋进行首次登记的申请、对不动产登记中心不予登记行为的基本事实、履行的法定程序等事项均进行了审查，依据《行政复议法实施条例》第四十八条：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，作出的宁资源规划行复（2019）10号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，应以维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求撤销《行政复议决定书》及原告可单方申请房屋所有权登记主张的理由不能成立，不予支持。遂判决：驳回原告杨银玲的全部诉讼请求。宣判后，杨银玲不服，向本院提起上诉称，1.青海民族大学应当按照与上诉人签订的《集资建房协议书》约定，于2008年4月30日前向上诉人交付被诉房屋，但是违约逾期11个月才将完全产权交付于上诉人，上诉人至今实际占有使用房屋11余年，是被上诉人和青海民族大学共同认可的真实所有权人。2.根据《中华人民共和国物权法》第九条“物权登记实行双轨制”原则，不动产物权登记生效以及所有权可不登记的规定，青海民族大学持有的033554号房屋所有权证的初始登记不能改变上诉人系真实物权所有人的事实。3.《不动产操作规范9.3.3》属于部门规章，不动产登记中心依照该规定认定被诉房屋登记属于“转移登记类型”，从而须由卖方青海民族大学配合在《不动产登记申请表》《购房合同原件》上签字盖章双方共同现场才能办证，没有法律依据。国发办[2015]86号文和国土资规(2016)6号《国土资源部关于不动产登记操作规范的通知》规定，坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐手续，凡是没有法律法规依据的证明和盖章环节一律取消。对于没有法规依据的证明、审核、备案、批准、核准、盖章等手续和材料，不得要求当事人提供，不应作为不动产登记的前置条件或纳入不动产登记业务类型。上诉人已经按照《不动产登记暂行条例》第十六条的规定提交了全部申请登记材料，而购房发票、购房合同原件，必须由出卖人申请知情同意的签字盖章等证明并不在被诉登记受理审查资料范围内。4.《不动产登记暂行条例》第十四条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条及《不动产登记实施细则》第三十八条都明确规定转移登记类型必须有转移房屋的房屋所有权证，而不能将整栋楼的初始登记证等同于被诉房屋的房屋权属证，不能将初始登记混淆为房屋首次登记或者以此确定真实房屋权利人。5.登记细则和操作规范均属于原来的“部门规范”，基于过去无大数据支持的背景下，被上诉人适用该“部门规范”的目的是减少涉诉风险，与目前国家倡导的信用承诺制＋互联网＋保护真实权利人＋简便群众办证流程背道而驰！《不动产登记暂行条例》依据物权法制定，而细则和操作规范又是依据条例指定的部门规章，不具备强制性法律效力。上诉人是否缴纳营业税和偷漏税属于税务部门管理，不是青海民族大学和房屋登记机关的职能，不动产登记中心不应当反复混淆强调的登记类型和双方申请条件。6.青海民族大学已经在2014年办理了房屋产权证，但是至2017年房屋登记申请表、平面图宗地图维修基金、不动产信息查询表等证据显示真实的物权人是上诉人，对此无法解释。请求：1．撤销西宁市城北区人民法院（2019）青0105行初60号行政判决，发回重审或直接改判。2.判令被上诉人不动产登记中心正确履行不动产登记职责，将位于西宁市××区登记在真实物权人杨银玲名下。不动产登记中心答辩称，上诉人杨银玲申请办理首次登记的房屋位于青海省西宁市××区，该房屋属于青海民族大学全额集资建房的职工住宅楼。2014年1月，青海民族大学在原房屋权属登记中心对该房屋己办理了房屋首次登记，现杨银玲申请的登记类型应该为转移登记，故应当按照转移登记的相关规定由杨银玲与首次登记人青海民族大学共同申请办理，但杨银玲坚持单方申请，要求将该房屋首次登记在自己名下，无任何事实及法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，请求二审予以维持。自然资源局答辩称，自然资源局作出的宁资源规划行复（2019)10号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的一致，本院予以确认。本院认为，本案二审要解决的争议焦点是：被诉房屋登记行为属于首次登记还是转移登记，不动产登记中心要求杨银玲按照转移登记的规定提交申请登记材料才能予以登记是否有事实和法律依据？案涉房产属于青海民族大学全额集资建房的职工住宅楼，2014年1月该单位在原房屋权属登记中心办理了房屋初始登记，依照《中华人民共和国物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”的登记薄制度及物权公示主义原则，不动产自登记于房屋登记薄上发生物权效力即产生公示效力，具有对抗性。青海民族大学完成的初始登记即通常称的“确权”，是指由集资单位青海民族大学在房屋竣工后向登记机关申报，经过房屋土地管理部门的审核，确认案涉房地产的所有权、使用权的隶属关系和他项权利。确权后，青海民族大学取得《房屋所有权证》（大产权证）。所有权初始登记是对房屋权利的第一次登记，是指对未经登记机关确认其房地产权利，领取房地产权利证书的土地使用权及建筑物、附着物的所有权进行的登记，该登记行为对其之后的物权变动具有原始根据效力。因此，新建的房屋应当先办理初始登记后才能办理转移登记。没有初始登记，不能办理个人的《房屋所有权证》。如在本案中，只有青海民族大学进行初始登记，取得了大产权证以后，集资房买卖双方即青海民族大学与购房者杨银玲持集资批文或者资产处置通知书、房屋买卖合同、国有土地使用证、集资房完税证明等材料申请办理集资房转移登记，以上程序是杨银玲领取个人的《房屋所有权证》的基础。杨银玲的主要诉争点在于，其在本案中提起的是首次登记而不是转移登记，不动产登记中心要求其按照转移登记的规定提交申请材料没有依据。如前所述，青海民族大学办理了房屋所有权初始登记，被诉杨银玲要求不动产登记中心正确履行的房屋所有权登记行为是房屋由青海民族大学转移到购房者个人名下的登记。杨银玲于2018年向不动产登记中心提出案涉房屋不动产登记申请，不动产中心于2019年1月2日收悉申请表，依照当时施行的《房屋登记办法》第十二条规定“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请，但本办法另有规定的除外。有下列情形之一，申请房屋登记的，可以由当事人单方申请：（一）因合法建造房屋取得房屋权利；（二）因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利；（三）因继承、受遗赠取得房屋权利；（四）有本办法所列变更登记情形之一；（五）房屋灭失；（六）权利人放弃房屋权利；（七）法律、法规规定的其他情形。”杨银玲通过购买取得房屋后申请房屋登记，不属于上述“可以由当事人单方申请”的情形。根据现行《不动产暂行条例实施细则》第二十四条第一款“不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。”的规定，案涉房屋已经由青海民族大学于2014年进行不动产权利的第一次登记，杨银玲申请房屋登记不是首次登记，而是转移登记，不动产登记中心受理杨银玲的房屋登记申请后，向杨银玲释明其申请房屋登记的类型为转移登记，并告知应提交转移登记所需的申请材料，故不动产登记中心已经对杨银玲的申请履行了相应职责，该行政行为具有事实和法律依据。自然资源局于2019年6月13日受理杨银玲的行政复议申请，经审查，作出的宁资源规划行复（2019)10号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。综上，上诉人杨银玲要求不动产登记中心正确履行房屋登记职责，应以杨银玲提交转移登记的申请材料为前提，对此，本院二审期间亦向杨银玲进行释明。原审判决认定事实清楚、适用法律准确、裁判结果正确，杨银玲的上诉理由及请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨银玲负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年六月三十日书记员 闫 玲附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；