山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终756号 上诉人（原审原告）潘风云，女，1958年12月20日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 委托代理人孙华坤，北京页岩律师事务所律师。 委托代理人赵勤玉，北京页岩律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地山东省菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 上诉人潘风云因与被上诉人菏泽市牡丹区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院作出的（2020）鲁17行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告潘风云诉称，原告是菏泽火车南站铁路家属院的居民，在牡丹区××号地块项目征收范围内拥有合法房屋。2019年9月2日，被告作出菏区政征补字〔2019〕118号《菏泽市牡丹区人民政府房屋征收补偿决定书》违法，应当予以撤销。一、被告作出的房屋征收决定没有事实依据和法律依据。1.被告未履行法定的公告职责，未正确履行对旧城区改建的法定程序，没有依据条例进行旧城区改建听证、社会稳定评估。被告违法指定评估机构及自行确定评估基准价所产生的评估结果明显违法。2.案涉征收决定书内容违法，该地块征收目的是旧城区改建，原告的家属院不应纳入征收范围。3.原告房屋是取得合法的必备手续后建设而成，符合规划。4.原告的住房设计超前，建成仅有二十多年的时间，拆除会造成资源浪费。5.即使因公益事业需要提前收回土地，也应先与房屋所有者协商，并作出客观公正的评估。6.被告将原告房屋纳入旧城区改造，客观上贬低了被征收人所居住房屋的品质，违反法律规定。山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司作出的评估结果不能作为征收补偿的依据。7.被告在作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户储存，专款专用。被告仅单方陈述征收补偿金额已经到位，未见任何证据。8.被告在诉讼期间内，公然将原告居住的主楼进行部分拆除，以及对楼房供暖主管道进行拆除，违反法律规定。二、案涉征收补偿决定所依据的补偿方案没有充分征求被征收人的意见，并且应按照被征收人的意见进行修正。三、本案征收补偿决定的作出不合法，房地产价格评估机构的选择没有根据相关规定先由被征收人协商确定，南城街道办事处和程堤口居委会并没有组织被征收人进行协商选定；评估价格严重低于房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位的新建普通商品住房市场价格，补偿决定给予的补偿金额不足以购买相同或类似的房屋。综上，请求法院判决被告作出的菏区政征补字〔2019〕118号《房屋征收补偿决定书》违法并予以撤销，本案诉讼费用由被告承担。 原审法院经审理查明，2019年3月26日，被告菏泽市牡丹区人民政府为实施旧城区改建，发布《关于牡丹区××号地块（二期）房屋征收决定书》，决定对牡丹区××号地块一期以东、规划支路及学林嘉园项目以南、南平花园小区以西、铁路以北（以规划部门划定的征收红线为准）范围内的房屋实施征收，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局为房屋征收部门，房屋征收实施单位为菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心，被告并发布了征收补偿方案。同日，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局发布《关于选定牡丹区××号地块（二期）房屋征收评估机构通告》。2019年3月28日，经菏泽市牡丹区南城街道办事处及其程堤口社区居委会组织被征收人协商，同意选定山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司为评估机构。经山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司评估，原告的房屋实有住宅建筑面积92.13平方米，房屋用途为住宅。被征收人如果选择货币补偿，被征收房屋货币补偿总价值共计人民币500833元；如果选择产权调换，被征收房屋产权调换总价值共计人民币534991元。2019年3月29日，房屋征收部门向原告送达了房屋征收估价报告。在规定期限内，原告未向房屋评估机构提出复核评估。房屋征收部门多次与原告进行协商，在规定的签约期限内被征收人与房屋征收部门未能达成补偿协议。菏泽市牡丹区人民政府于2019年9月2日对原告潘风云作出菏区政征补字〔2019〕118号《房屋征收补偿决定书》，其主要内容是：因旧城区改建需要，征收人对牡丹区××号地块一期以东、规划支路及学林嘉园项目以南、南平花园小区以西、铁路以北（以规划部门划定的征收红线为准）范围内的房屋实施征收，2019年3月26日作出《牡丹区××号地块（二期）房屋征收决定书》，并发布房屋征收通告（〔2019〕11号）。本次征收的房屋征收部门为菏泽市牡丹区住房和城乡建设局，征收实施单位为菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心，房地产价格评估机构经南城街道办事处、程堤口社区居委会组织被征收人协商同意为山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司。被征收人潘风云（丈量编号为5-021）的房屋位于征收范围内，经评估，房屋建筑面积92.13平方米，房屋用途为住宅。按货币补偿方式，被征收房屋评估价值及其他费用共计人民币500833元（含住宅房屋3个月临时安置费）；按产权调换补偿方式，被征收房屋评估价值及其他费用共计人民币534991元（含住宅房屋36个月临时安置费）。在规定的签约期限内，被征收人与房屋征收部门未能达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条的规定，决定如下：一、对被征收人潘风云位于征收范围内的房屋，按照《牡丹区××号地块（二期）房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。二、被征收人如选择货币补偿，房屋的货币补偿数额为：1.房地产价格、其他房屋价格、附属物价格共计人民币497148元。2.搬迁费人民币921元。3.临时安置费人民币2764元。以上三项合计为人民币500833元。三、被征收人如选择房屋产权调换，应得的补偿数额为：1.房地产价格、其他房屋价格、附属物价格共为人民币497148元。2.搬迁费人民币1843元。3.临时安置费人民币36000元。以上三项合计人民币534991元。被征收人如选择房屋产权调换，按《牡丹区××号地块（二期）房屋征收补偿方案》确定的安置地点，按照《牡丹区××号地块（二期）产权调换房屋挑选先后顺序办法》依次选择安置房屋，安置房屋价值与被征收价值的差价，以及被征收人应得的搬迁费、临时安置费等，按照《牡丹区××号地块（二期）房屋征收补偿方案》结算。四、限被征收人潘风云自本决定书送达之日起十五日与房屋征收部门办理完成房屋征收补偿等手续，并将该房屋腾空，移交给区房屋征收部门。原告潘风云不服该《房屋征收补偿决定书》，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，一、被告菏泽市牡丹区人民政府为落实旧城区改建，作出涉案房屋征收决定，并发布房屋征收补偿方案。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，在房屋征收部门和被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，被告菏泽市牡丹区人民政府有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。二、房屋征收部门菏泽市牡丹区住房和城乡建设局依照相关规定，由菏泽市牡丹区南城街道办事处及其程堤口社区居委会组织被征收人协商，选定的评估机构为山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。涉案房屋征收片区的绝大多数被征收人依据选定的评估机构出具的评估报告已经签订房屋征收补偿安置协议的事实，也能印证本案选定的评估机构系得到了绝大多数被征收人认可的评估机构，原告所称被告选定房地产价格评估机构并未经过被征收人协商、选定程序违法的主张没有事实依据。三、经评估，山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司对于原告的被征收房屋出具了房屋征收估价报告，并交代了申请复核评估的权利，房屋征收部门的工作人员向原告送达了该估价报告。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，原告对评估确定的房屋价值有异议，可以申请复核评估，再有异议，可以申请鉴定。而原告在房屋征收估价报告送达后，在规定期限内对估价结果并未提出复核评估或鉴定申请，其对该权利进行了放弃。原告诉称评估机构严重低估了原告房屋的价值、严重低于周边房屋的市场价格，并提供了被拆迁小区周边房价截图等证据，因涉案房屋的评估机构山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司系由被征收人协商选定，具有房地产价格的评估资质，山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司根据房屋征收补偿方案的要求和房屋实地查勘记录、房产测绘规范、房屋新旧状况等标准，对原告的房屋予以适当补偿，无证据证明该评估结果存在显失公正的情形。山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司所作房屋征收估价报告的评估价值公平合理，并不违反法律规定，原告认为房屋补偿价格过低的理由不成立。四、被告菏泽市牡丹区人民政府以案涉房屋征收估价报告为主要依据，并按照征收补偿方案要求而作出的被诉征收补偿决定，在认定原告的房屋面积以及相应的补偿价值等方面，事实清楚，证据充分。被诉房屋征收补偿决定保障了原告选择补偿方式的权利，决定给予原告货币补偿或者产权调换等方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条的规定，属于适用法律正确，也符合法定程序。征收补偿是市县人民政府及其房屋征收部门与被征收人之间围绕被征收房屋补偿价值产生的法律关系，本案审查的是征收补偿决定的合法性。原告所称被告作出的房屋征收决定没有事实和法律依据、征收决定和行政强制拆除的程序违法等诉求，与本房屋征收补偿决定一案并非同一法律关系或行政行为，原审依法不予合并审理。综上，被告菏泽市牡丹区人民政府作出的涉案房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，原审对于原告请求确认被告作出的菏区政征补字〔2019〕118号房屋征收补偿决定违法并予以撤销的诉讼请求，依法不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告潘风云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告潘风云负担。 潘风云不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决，依法支持上诉人潘风云一审诉讼请求；2.由被上诉人菏泽市牡丹区人民政府承担一审、二审全部诉讼费用。事实与理由：1.一审认定被上诉人征收补偿决定内容合法系事实认定错误。本案征收补偿决定是基于《关于牡丹区××号地块（二期）房屋征收决定书》作出的，该征收决定违法。被上诉人在违法征收的基础上作出征收补偿方案，故征收补偿决定也涉嫌违法。涉案被征收小区设施完善、配套良好，不属于旧城改造的范围。该地块规划用地性质为商住用地，明确属于商业地产开发，所以涉案地块的征收违法。作出征收补偿决定的依据未公开征求意见和及时进行公布。本案征收不符合规划，没有做到征收补偿金足额到位、专户存储、专款专用等要求。2.一审认定山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司(以下简称评估机构)选定程序合法，系事实认定错误。首先，没有证据显示被上诉人对选定评估机构进行了公示公告，上诉人等被征收人也没有收到任何通知。评估机构选定过程涉嫌违法。被上诉人未公告被征收人选定评估机构的期限，限定了被征收人选择评估机构的范围，被上诉人也未举证证明被征收人参与了评估机构的协商确定，本案征收程序违法。3.一审法院认定评估机构对被征收房屋评估价值公平合理，系认定事实不清。评估报告不符合法定形式要件，估价师并未到被征收人即上诉人房屋内进行实地勘察，房屋征收估价计算表所列项目与客观事实不符，且严重低估房屋评估价值。4.一审法院未按照上诉人申请调取选取评估机构的证据就作出判决，程序违法。5.被上诉人确定评估机构的程序违法，相关材料不具有客观真实性，不能作为证据使用。6.被上诉人没有将评估报告送达上诉人，剥夺了上诉人对房地产评估报告复核的权利，程序违法。7.一审法院认定评估报告对被征收房屋面积认定事实清楚，对补偿金额公平合理，属于认定事实不清。评估价格与类似房产市场交易价格相差甚远，该评估报告不具有客观真实性。被上诉人测量建筑面积与实际建筑面积不符。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院二审认定事实与原审查明事实一致。 本院认为，被上诉人作出《牡丹区××号地块（二期）房屋征收决定书》后，上诉人与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成补偿安置协议，被上诉人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。被上诉人作出菏区政征补字〔2019〕118号《房屋征收补偿决定书》向上诉人进行送达，该征收补偿决定对被征收房屋情况、评估机构、评估金额、补偿方式、用于产权调换房屋的地点和面积和相关费用，以及对补偿决定不服的法定救济方式均有明确载明，被上诉人的该补偿决定内容完备，适用法律正确。上诉人称征收补偿决定所依据的《关于牡丹区××号地块（二期）房屋征收决定书》违法，故在违法征收基础上作出的征收补偿方案也涉嫌违法，但上诉人未能提交有效证据对此予以证实，且该主张与本案诉讼请求和争议焦点缺乏直接的关联性，原审未予审理，并无不当。上诉人主张涉案房屋不属于旧城改造的范围，征收后违规用于商业开发，征收不符合规划，被上诉人没有做到征收补偿金足额到位、专户存储、专款专用等，均缺乏事实与法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。故被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定申请。本案中，上诉人收到评估结果后，未在法定期限内申请复核评估和鉴定，应当视为上诉人对相关权利的放弃。上诉人怠于行使自身权利，应当就因此造成的法律后果承担相应责任。上诉人拒收补偿决定，也拒绝在协商笔录上签字，不能代表被上诉人未将相关材料送达给上诉人，上诉人主张被上诉人剥夺其相关权利，与现有证据不符。《国有土地地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”因被征收人未在规定时间内就评估机构达成一致意见，房屋征收部门发布公告，组织被征收居民代表等投票选定评估机构。经被征收居民代表投票，选定山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司进行评估，符合上述法律规定。上诉人提交的上诉材料不影响对以上事实的认定。山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司具有相关鉴定资质，鉴定人员具备房地产估价师资格，上诉人未举证证明其出具的房屋征收估价报告缺乏公平性或评估效力。上诉人主张的评估单价偏低、评估报告不够全面详尽等问题，因评估机构对被征收房屋进行评估的标准并不是只参照邻近、同类房地产销售价格，还需要结合被征收房屋的朝向、楼层等状况，考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素，上诉人仅凭其单方主张的周围二手房价格，认为评估报告价格过低且不够详尽，缺乏事实依据。此外，上诉人主张的评估程序违法、测量建筑面积与实际建筑面积不符等问题，亦因上诉人在收到涉案房屋评估报告后，没有按照规定依法提起复核评估申请，且未能提交充分证据支持其主张，本院均不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人潘风云的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潘风云承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  张晓宁 审判员  张汉利 二〇二〇年六月二十三日 书记员  隗 娇