关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 裁 定书 （2020）陕行终37号 上诉人（原审原告）：延安民政福利油料综合加工厂。住所地：陕西省延安市宝塔区。法定代表人：许永光，厂长。委托代理人：杨三喜，男，1960年1月2日出生，汉族，住陕西省渭南市XX城县，系该厂经营厂长。委托代理人：韩树玲，陕西屹立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：延安市人民政府。住所地：陕西省延安市宝塔区。法定代表人：薛占海，市长。委托代理人：常荣，延安市司法局工作人员。委托代理人：汪凯，北京市炜衡(延安)律师事务所律师。上诉人延安民政福利油料综合加工厂（以下简称油料加工厂）因诉被上诉人延安市人民政府（以下简称延安市政府）行政协议一案，不服陕西省延安市中级人民法院(2019)陕06行初108行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2014年7月19日，延安市政府在宝塔区XX镇XX沟征迁时，拆除油料加工厂大院，占用油料加工厂附属设施用地57.66亩。油料加工厂不服，自2014年10月起通过司法程序依法维权。本案在陕西省政府法制办、陕西省高级人民法院的督促协调下，油料加工厂与延安市政府于2018年7月19日，签订了解决油料加工厂征地补偿问题的《协议书》。协议确定补偿基数50.46亩，减去村民建房用地1.68亩，共计补偿面积48.78亩。其中9.25亩以有争议暂不做处理。实际处理时，又增加2.11亩，变成11.36亩暂未处理。协议签订后，延安市政府只解决了部分土地补偿。油料加工厂不服，提起本案诉讼，请求：1.依法判决被告尽快履行法定职责，履行2018年7月19日在陕西省人民政府法制办主持下达成的“协议书”中的第二条内容，即尽快解决油料加工厂11.36亩国有土地的征收补偿问题。2.请依法强制执行被告因其违法侵权行为，给原告造成的精神损伤、财产损失、依财产保护法规，应给原告的直接损失和间接损失给予法定赔偿。3.本案执行诉讼费用由被告全部承担。油料加工厂于2019年8月21日补充诉求：1.请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议第一条中“减去枣园镇政府批准村民建房占地1.68亩”无效。2.请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议的第二条“未办证争议土地9.25亩暂不做处理”无效。据法规和证据确认部队给油料加工厂移交了104亩国有土地的历史事实。原审法院认为：油料加工厂与延安市政府于2018年7月19日签订的《协议书》，是双方在平等自愿的基础上签订，系双方的真实意思表示，合法有效。对油料加工厂关于尽快解决油料加工厂11.36亩国有土地的权属尚未依法确认，故其请求补偿问题及确认协议第一条、第二条无效的诉请无事实和法律根据，不予支持。关于油料加工厂诉请被告赔偿其因被告违法侵权行为给其造成的损失，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条规定了赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合的条件，其中第五项为“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。”根据以上规定，当事人单独提起行政赔偿诉讼的，应先向赔偿义务机关提出，经赔偿义务机关先行处理，或者赔偿义务机关经过法定期限届满不予处理为前提。本案中，根据油料加工厂提交的证据，不能证明其在提起本案赔偿诉讼前，已向延安市政府提出了行政赔偿请求，也不能证明延安市政府针对油料加工厂的赔偿请求已先行处理或逾期未作出处理。在此情形下，油料加工厂提起本案赔偿诉讼，不符合法律规定的赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的条件，依法应当予以驳回。综上，油料加工厂的诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回油料加工厂的诉讼请求。本案诉讼费50元，由油料加工厂负担。上诉人油料加工厂上诉称：（一）延安市政府拒不履行《协议书》，非法扣减其国有土地亩数，违反约定不履行补偿义务。2018年7月19日，延安市政府与油料加工厂签订了解决油料加工厂征地补偿问题的《协议书》，协议确定补偿基数为50.46亩，减去村民建房用地1.68亩，共计补偿面积48.78亩、对其中39.53亩进行补偿、9.25亩有争议暂不做处理。2018年10月17日，延安市政府仅对37.42亩土地进行了补偿，增加2.11亩土地为争议地，而且延安市政府对协议第二项约定的协调处理9.25亩争议地的问题也一直未处理。（二）《协议书》土地面积的计算与事实不符。《协议书》第一项将1.68亩土地予以扣除，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十条、《物权法》第一百五十二条的规定，侵犯了油料加工厂的合法权益，根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，该约定应属无效。（三）原审法院认定事实错误，适用法律错误。一是原审法院肯定《协议书》是双方真实意思表示，却对延安市政府政府违约的行为没有裁判，认定事实错误。二是原审法院以延安市政府不履行协议、不履行确定土地使用权和处理土地争议的法定职责造成11.36亩土地的权属尚未确认为根据，适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定驳回其诉请错误，属适用法律错误。请求：撤销原审判决、判决延安市政府支付其11.36亩国有土地补偿款及非法扣除的1.68亩国有土地的补偿款、本案诉讼费由延安市政府承担。被上诉人延安市政府答辩称：（一）油料加工厂第一项诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。《协议书》第二项内容没有涉及任何土地征收问题。关于9.25亩土地权属争议，因测量的问题增加了2.11亩，该争议属于民事争议，不属于延安市政府的法定职责。（二）油料加工厂第二项诉讼请求违反行政诉讼“一行为一诉”的原则，故应当驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第二十六条第四款及第二十七条的规定，在无法律规定的情况下，一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。油料加工厂的第一项诉求是要求延安市政府履行法定职责，第二诉讼请求是行政赔偿，该起诉违反了行政诉讼“一行为一诉”的原则，应当不予受理。（三）油料加工厂的第二项诉讼请求系单独提起行政赔偿，并且第一项诉讼请求是要求延安市政府履行法定职责，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》中规定的“提起行政诉讼的同时一并提起赔偿诉讼”的情形。因此，油料加工厂直接在本案中提出第二项诉讼请求，违反了“行政先行处理程序”的法律规定，不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。（四）油料加工厂补充的诉讼请求没有任何事实和法律依据，应当予以驳回。《协议书》系双方的真实意思表示，合法有效。第一，2018年7月19日签订的《协议书》系双方的真实意思表示，协议内容并不违反法律禁止性规定；第二，油料加工厂补充诉状第二项与起诉状第一项相互矛盾；第三，土地权属争议问题不属于本案的审理范围，油料加工厂若认为土地权属没有争议，可以向人民法院起诉通过民事诉讼去确权，而不能在本案中提出；第四，土地权属争议属于延安市国土资源局（现为延安市自然资源局）的职权范围，不属于延安市政府的职责范围，油料加工厂对延安市国土资源局不服，可另案提起行政诉讼或者申请行政复议。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，2018年7月19日，延安市政府与油料加工厂签订《协议书》约定：“一、宗地面积认定：以延政函[2008]88号文件中暂挂在民政局的49.66亩国有空地，加上水塔和机井占地0.8亩，合计50.46亩为补偿基数，减去枣园镇政府批准村民建房占地1.68亩，共计土地48.78亩。二、民政局转让给延安地区社会福利公司一、三、四院未办证争议土地9.25亩暂不做处理，先由油料加工厂和相关单位解决，如不能解决，由延安市国土部门组织协调，若协调未果根据人民法院判决执行。三、补偿方法和标准：由延安市土地统征管理办公室、市城投公司根据此协议，对剩余的39.53亩土地按照小砭沟征地补偿的相关政策规定对延安市民政福利油料综合加工厂进行补偿。四、协议的履行：本协议签署之日，申请人自愿撤回行政复议申请，延安市政府在一个月内将39.53亩土地补偿款落实到位。争议地块的补偿待纠纷解决后予以补偿。”另查明，油料加工厂向原审法院提交的诉状中诉讼请求为：1.依法判决被告尽快履行法定职责，履行2018年7月19日在陕西省人民政府法制办主持下达成的“协议书”中的第二条内容，即尽快解决油料加工厂11.36亩国有土地的征收补偿问题。2.请依法强制执行被告因其违法侵权行为，给原告造成的精神损伤、财产损失、依财产保护法规，应给原告的直接损失和间接损失给予法定赔偿。3.本案执行诉讼费用由被告全部承担。2019年8月21日，油料加工厂向原审法院提交补充诉状，补充诉求：1.请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议第一条中“减去枣园镇政府批准村民建房占地1.68亩”无效。2.请求法院依法确认油料加工厂与延安市政府2018年7月19日签订的协议的第二条“未办证争议土地9.25亩暂不做处理”无效。据法规和证据确认部队给油料加工厂移交了104亩国有土地的历史事实。以上事实，有附卷材料证实，证据确实、充分，足以认定。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理……”第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，油料加工厂因其与延安市政府于2018年7月19日签订的《协议书》产生纠纷，向原审法院先后提交起诉状请求判令延安市政府按照《协议书》履约、补充诉状请求确认《协议书》部分内容无效。该《协议书》系延安市政府为了实现行政管理或者公共服务目标，与油料加工厂协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，故本案应属于行政协议案件，原审法院将本案确定为履行法定职责之诉错误，本院在此予以指正。关于油料加工厂诉讼请求的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指……”在行政协议案件中当事人对同一约定事项要求履行与确认无效只能主张其一，因为，要求履行协议是基于行政协议合法有效，若协议无效，要求履行协议将失去合法性基础，故针对同一约定事项既要求履行又要求确认无效，属于诉讼请求不明确。本案中，油料加工厂先后向原审法院提交起诉状和补充诉状，起诉状第一项请求是要求延安市政府履行《协议书》第二项内容，补充诉状第二项请求是判决确认《协议书》第二项内容无效，上述两请求在内容上存在矛盾，该情形属于诉讼请求不明确，根据上述规定，应裁定驳回油料加工厂的起诉。原审法院未查明油料加工厂起诉状及补充诉状中诉讼请求存在矛盾、未要求油料加工厂明确诉讼请求即将起诉状及补充诉状的诉讼请求合并审理，实属不当。关于油料加工厂诉权的问题。本案中，油料加工厂提交补充诉状的行为是导致案件诉讼请求不明确的主要原因。单独以油料加工厂起诉状或补充诉状的诉讼请求均能形成明确的行政诉讼案件，但将两诉状中诉讼请求合并作为一诉，则其诉请内容会产生明显的冲突，造成案件诉讼请求不明确而无法审理。若油料加工厂在明确其诉讼请求后，即明确要求延安市政府履行《协议书》第二项内容，或者要求确认该项内容无效，可以向法院提起行政协议案件诉讼以维护其合法权益。综上，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销陕西省延安中级人民法院（2019）陕06行初108号行政判决；二、驳回延安民政福利油料综合加工厂的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还延安民政福利油料综合加工厂。本裁定为终审裁定。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年六月二十八日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1