南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终149号 上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人谢谊谊，该局工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西荣冠房地产有限责任公司，注册地广西壮族自治区南宁市青秀区古城路39号香江花园4号楼2302号。 法定代表人罗宗荣，该公司执行董事。 委托代理人玉贻庆，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 一审被告广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路2号。 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人黄雪莲，该厅工作人员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 上诉人南宁市自然资源局（以下简称市自然资源局）因广西荣冠房地产有限责任公司（以下简称荣冠公司）诉其作出的《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》以及广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区自然资源厅）作出的行政复议决定一案，不服南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案，市自然资源局的委托代理人谢谊谊、唐楚安，荣冠公司的法定代表人罗宗荣及委托代理人玉贻庆，区自然资源厅委托代理人黄雪莲、陈炎坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，莫耀真非荣冠公司员工，其与荣冠公司之间是居间合同关系。 2014年8月16日，荣冠公司与水电公司签订一份《荣冠公司兼并水电公司协议意向书》。 2015年10月23日，邕宁区人民政府向邕宁区农林水利局作出邕政复〔2015〕189号《关于同意荣冠公司兼并水电公司的批复》，主要内容为：“你局报来《关于水电公司实行兼并的请示》及《企业兼并协议书》收悉，经研究，现批复如下：一、同意荣冠公司以承担全部债权债务、接收企业职工、吸收在职职工入股的方式兼并水电公司，并严格履行协议条款，妥善安置好职工。二、水电公司位于邕宁区××路××地、××、45010910001ＧＢ00258宗地（扣除14套职工房改房应分摊的土地面积后）作为改制资产移交给荣冠公司，其中：规划道路、绿化等公益用地占用部分保留划拨方式使用5年，实际用地部分以有偿方式使用，具体面积以原市国土局核定为准。” 2015年11月20日，荣冠公司出具一份《授权委托书》，主要内容为：“市国土局：兹委托莫耀真全权代理本单位向贵局申请办理位于南宁市××区××路××号，宗地号为45010910001GB00256的企业兼并划拨补办出让业务相关事宜。本授权书于2015年11月20日签字生效，特此声明。” 同日，荣冠公司再次出具一份《授权委托书》，主要内容为：“市国土局：兹委托莫耀真全权代理本单位向贵局申请办理位于南宁市××区××路××号，宗地号为45010910001GB00259的企业兼并划拨补办出让业务相关事宜。本授权书于2015年11月20日签字生效，特此声明。” 2016年1月20日，荣冠公司的委托人莫耀真持有关材料向原市国土局申请办理水电公司45010910001GB00259、45010910001GB00256两宗地企业兼并划拨补办出让用地手续。 2016年11月15日，原市国土局对荣冠公司作出南国土资发〔2016〕898号《关于给予荣冠公司办理45010910001GB00404宗地划拨补办出让用地手续的通知》，主要内容为：“经报南宁市人民政府批准，同意将位于南宁市××区××路××、水电公司使用的45010910001GB00259宗地中的21355.53平方米国有土地使用权按划拨补办出让方式办理至你公司（新编宗地号：45010910001GB00404）名下，容积率为0.03，土地用途为工业用地，土地使用年限为50年（自签订出让合同之日起算）。根据邕政复〔2015〕189号《关于同意荣冠公司兼并水电公司的批复》，原45010910001GB00259宗地范围内3012.23平方米的规划道路用地仍保留划拨方式五年并办理至你公司名下，待项目实施时再办理用地回收手续。请你公司收到本文后30日内，与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按出让合同的约定付清土地出让价款。逾期不签订合同的，视同放弃用地手续申请，我局有权停止办理该宗地用地手续。在取得《建设用地批准书》及用地红线图后，依照不动产权登记程序，申请办理不动产登记手续，领取《不动产权证书》。” 2016年11月16日，荣冠公司与原市国土局就45010910001GB00404宗地签订一份南宁土补出（审）字2016068号《国有建设用地使用权出让合同》，并缴清地价款2428807元，同时取得南宁市（县）〔2016〕南国土（审）批字第262号《建设用地批准书》和桂（2016）南宁市不动产权第0087371号《不动产权证》。 2016年12月16日，邕宁区人民政府向原市国土局作出邕政函（2016）71号《关于水电公司45010910001GB00256宗地征收情况的说明》，主要内容为：“水电公司45010910001GB00256宗地位于邕宁区××路××号，已取得桂（2015）南宁不动产权证第0015152号《不动产权证》，土地面积为5263.99平方米。经核，45010910001GB00256宗地部分用地属于规划路网占用，但未完成收回补偿工作，为企业改制工作顺利进行，我城区建议贵局对规划网占用部门保留划拨方式办理至兼并方名下。” 2017年7月11日，原市国土局对荣冠公司作出南国土资发〔2017〕504号《关于给予荣冠公司办理45010910001GB00405宗地划拨补办出让用地手续的通知》，主要内容为：“经报南宁市人民政府批准，同意将位于南宁市××区××路××、水电公司使用的45010910001GB00256宗地中的3782.6平方米国有土地使用权按划拨补办出让方式办理至你公司（新编地号：45010910001GB00405）名下，容积率为0.16，土地用途为城镇住宅，土地使用年限为70年。收回原45010910001GB00256宗地范围内作为规划道路1481.39平方米土地使用权。请你公司收到本文后30日内，与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并按出让合同的约定付清土地出让价款。逾期不签订合同的，视同放弃用地手续申请，我局有权停止办理该宗地用地手续。在取得《建设用地批准书》及用地红线图后，依照不动产权登记程序，申请办理不动产登记手续，领取《不动产权证书》。” 2017年7月18日，荣冠公司与原市国土局就45010910001GB00405宗地签订一份南宁土补出（审）字20170059号《国有建设用地使用权出让合同》，并缴清地价款735137元，同时取得南宁市（县）〔2017〕南国土（审）批字第154号《建设用地批准书》和桂（2017）南宁市不动产权第0096529号《不动产权证》。 2018年6月8日，邕宁区农林水利局向原市国土局作出《邕宁区农林水利局关于核实等有关文件真实性情况说明》，主要内容为：“根据6月7日下午南宁市残疾人康复托养基地项目讨论会会议精神，我局对《关于水电公司实行兼并请示》、《荣冠公司兼并水电公司协议意向书》等有关文件的真实性进行调查了解，现将有关情况汇报如下：1.经我局档案管理员、负责出文的材料员、负责收集整理水电公司相关文件材料的材料员及原水电公司经理黄翰心等同志认真搜寻、查找、未发现《关于水电公司实行兼并请示》、《荣冠公司兼并水电公司协议意向书》、邕政复〔2015〕189号《关于同意荣冠公司兼并水电公司的批复》、邕府发〔2015〕13号《关于水电公司兼并改制涉及14套职工房改房不作为改制资产有关情况的说明》、《关于水电公司办理国有土地使用权总登记的函》等文件，也未有印象见过以上文件。二、据原水电公司经理黄翰心同志回忆，并未与荣冠公司签订过《荣冠公司兼并水电公司协议意向书》，也未委托任何人代表公司与荣冠公司洽谈兼并问题，也未委托任何人员办理荣冠公司用地手续，公司公章一直由黄翰心同志管理，直至2016年6月正式移交邕宁区企改办管理。” 2018年6月28日，邕宁区人民政府向原市国土局作出《对的复函》，主要内容为：“……一、关于水电公司的改制情况。据核查，水电公司改制实行的是关闭的办法，并未与任何公司签订过兼并协议，且《水电公司企业关闭改革职工安置方案》于2016年8月15日邕宁区人民政府2016年第十八次常务会审议通过。目前，水电公司已关闭，相关职工也已经得到妥善安置。二、关于邕政复〔2015〕189号《关于同意荣冠公司兼并水电公司的批复》、邕政函〔2016〕71号《关于水电公司45010910001GB00256宗地征收情况的说明》等文件的真实性问题。经组织城区政府办、征地拆迁办、土储分中心、农林水利局、经信局、国土分局、规划分局等部门核查，我城区政府2015年、2016年的发文文种涉及批复、答复、函的只有“邕府复”、“邕府函”、没有“邕政函”、“邕政复”两个文种和字号，也没有相关发文记录和档案。因此，所涉及文件不是邕宁区政府发文……。” 2018年9月30日，原市国土局对荣冠公司作出《撤销行政许可听证权利告知书》，主要内容为：“2016年1月20日，你公司以兼并为由，向我局申请为水电公司（宗地编号为450109100001GB00259、450109100001GB00256）两宗地办理企业兼并划拨补办出让用地手续，我局分别于2016年11月23日、2017年7月31日向你公司核发该两宗地划拨补办出让的行政许可文件。现经核查发现，你公司涉嫌提供虚假证明材料骗取行政审批许可文件。根据《行政许可法》和《土地管理法》的相关规定，经我局研究决定，拟撤销给予你公司核发的南宁市（县）〔2017〕南国土（审）批字第154号《建设用地批准书》、南宁市（县）〔2016〕南国土（审）批字第262号《建设用地批准书》、450109100001GB00404宗地建设用地红线图、450109100001GB00405宗地建设用地红线图，并解除与你公司签订的南宁土补出（审）字2016068号《国有建设用地使用权出让合同》、南宁土补出（审）字20170059号《国有建设用地使用权出让合同》。接到本通知5个工作日内，你可向我局申请听证，我局将依照《国土资源听证规定》依法组织听证。逾期未提出的，视为放弃听证。” 2018年10月9日，莫耀真签收上述《撤销行政许可听证权利告知书》。 2018年10月29日，原市国土局向南宁市人民政府作出南国土资报〔2018〕1340号《关于撤销荣冠公司450109100001GB00259等两宗地划拨补办出让审批文件及注销有关不动产权证书的请示》，请示是否同意撤销给予荣冠公司的用地审批行政许可文件、注销不动产权证书以及已缴纳出让价款等事项。 2019年1月23日，南宁市公安局向南宁市人民政府办公厅出具一份《关于办理荣冠公司伪造印章案件进展情况的报告》，主要内容为：“关于荣冠公司伪造印章案件的侦办情况，……二、侦查取证工作进展情况。专案组成员分别调取市国土局、邕宁区政府办公室、邕宁区农林水利局、水电公司、邕宁区蒲庙镇新兴社区居民委员会、邕宁区蒲庙镇龙岗村民委员会、邕宁区蒲庙镇公曹村民委员会等单位调取相关文件、印章样本，委托南宁市公安局物证鉴定所进行鉴定。经鉴定，涉案的文件与调取的印文样本不是同一枚印章盖印形成……。” 2019年2月12日，原市国土局对荣冠公司作出的《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》，载明的主要内容为：“你公司于2016年11月23日、2017年7月31日在我局取得原南宁市邕宁区水电建筑工程公司（以下简称水电公司）450109100001GB00259和450109100001GB00256两宗地企业兼并划拨补办出让行政许可。在办理该两宗地划拨补办出让手续时，你公司提交了邕政复〔2015〕189号《关于同意荣冠公司兼并水电公司的批复》，邕政函〔2016〕71号《关于水电公司45010910001GB00256宗地征收情况的说明》，经南宁市公安局物证鉴定所鉴定，邕政复〔2015〕189号、邕政函〔2016〕71号文的印章与调取的印文样本不是同一枚印章盖印，该两份文件系虚假材料。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六十九条第二款的规定，经南宁市人民政府批准，我局撤销给予你公司核发的南宁市（县）〔2017〕南国土（审）批字第154号《建设用地批准书》、南宁市（县）〔2016〕南国土（审）批字第262号《建设用地批准书》。” 2019年2月14日，原市国土局对荣冠公司作出的《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》，其主要内容如前所述。 2019年4月15日，荣冠公司签收上述《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》、《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》。 2019年6月14日，荣冠公司不服市自然资源局作出的关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》、《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》，向区自然资源厅提交一份《行政复议申请》，申请行政复议。 2019年6月17日，区自然资源厅作出桂自然资复〔2019〕33-1号《行政复议受理通知书》，受理荣冠公司的行政复议申请。同日，区自然资源厅作出桂自然资复〔2019〕33-2号《行政复议提交答复通知书》，要求市自然资源局提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 2019年6月27日，市自然资源局向区自然资源厅提交《被申请人答复书》和作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 2019年8月12日，区自然资源厅作出桂自然资复〔2019〕33-3号、桂自然资复〔2019〕33-4号《行政复议延期审理通知书》，因案情复杂，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延长30日作出。 2019年8月25日，区自然资源厅经审理查明作出桂自然资复〔2019〕33号《行政复议决定书》，维持原市国土局于2019年2月12日作出的《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》以及于2019年2月14日作出的《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》。荣冠公司不服，遂诉至法院，提出上述诉讼请求。 另查明，根据2019年1月27日南发〔2019〕5号《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》，组建市自然资源局。将市国土局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划管理局的城乡规划管理职责，市住房保障和房产管理局的相关职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业委员会的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业和园林局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理等职责整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，作出原撤销行政许可行为的机关为原市国土局，机构改革后，原市国土局的该项职权变更为由市资源局行使，故市资源局为本案适格被告。 《行政许可法》第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。未经申请人同意，行政机关及其工作人员、参与专家评审等的人员不得披露申请人提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息，法律另有规定或者涉及国家安全、重大社会公共利益的除外；行政机关依法公开申请人前述信息的，允许申请人在合理期限内提出异议。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人。第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。从上述法律规定可以得知，虽然《行政许可法》未规定撤销行政许可的具体程序，但规定了设定和实施行政许可所应当遵守的原则、程序和利害关系人享有的法定程序权利。未设定行政机关撤销行政许可所遵循的具体程序性义务，并不意味着其就可以不要程序。程序合法的底线在于正当程序原则，行政机关在此情况下应当遵循这一法定原则。根据这一法定原则的要求，行政机关作出影响当事人权益的行政行为时，应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。本案中，虽然原市国土局作出了《撤销行政许可听证权利告知书》，并送达给荣冠公司原授权委托人莫耀真，但从荣冠公司出具的《授权委托书》中的文字表述意思来看，莫耀真的权利仅限于为荣冠公司办理宗地号为45010910001GB00256、45010910001GB00259的企业兼并划拨补办出让业务相关事宜，即莫耀真只有为荣冠公司在上述宗地办理设定行政许可，获得《不动产权证》的权利。另外，莫耀真与荣冠公司之间属于居间合同关系。因此，当上述事务办理完毕后，即荣冠公司获得上述宗地的《不动产权证》后，荣冠公司与莫耀真之间的居间合同关系即行终止，莫耀真的授权也随即终止。而原市国土局作出的撤销行政许可行为属于新的具体行政行为，莫耀真并未得到荣冠公司新的授权，即办理撤销行政许可等相关事项的授权。因此，原市国土局将《撤销行政许可听证权利告知书》送达给未有授权的莫耀真签收，应当视为送达不能。原市国土局在未将其作出的撤销行政许可告知并送达给荣冠公司的情况下，作出《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》和《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》，剥夺了荣冠公司的陈述、申辩和听证权利，导致荣冠公司相应的救济途径被阻断，违反法定程序。故原市国土局作出的《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》违反法定程序，一审法院予以撤销。区自然资源厅作为复议机关，在复议时应当认真审核把关，原市国土局作出的行政行为在程序上存在错误的情况下，仍然作出维持的复议决定，复议程序违法，依法应予以撤销。故区自然资源厅作出的桂自然资复〔2019〕33号《行政复议决定书》程序违法，一审法院予以撤销。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决撤销原南宁市国土资源局于2019年2月14日作出的《南宁市国土资源局关于认定广西荣冠房地产有限责任公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》以及广西壮族自治区自然资源厅于2019年8月25日作出的桂自然资复〔2019〕33号《行政复议决定书》。 上诉人市自然资源局诉称，其作出《南宁市国土资源局关于认定广西荣冠房地产有限责任公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》事实清楚、证据充分，程序合法合规。区自然资源厅的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回荣冠公司的诉讼请求，由荣冠公司承担本案一切诉讼费用。 被上诉人荣冠公司辩称，一审法院以违反法定程序为由撤销市自然资源局的行政行为和区自然资源厅的行政复议决定，事实清楚，适用法律正确；市自然资源局作出《南宁市国土资源局关于认定广西荣冠房地产有限责任公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》的主要证据不足；一审法院对证据的认证、审理查明部分的表述可能让当事人产生误解；本案不存在损害国家利益的情形，不应认定为无效合同。综上，请求二审法院以市自然资源局作出行政行为主要证据不足、违反法定程序为由，驳回市自然资源局的上诉请求。 一审被告区自然资源厅辩称，其作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确；荣冠公司提供虚假证明材料骗取行政审批许可文件，已经南宁市公安局物价鉴定所鉴定，市自然资源局作出案涉《决定》及《通知》有事实和法律依据；莫耀真签收《撤销行政许可听证权利告知书》的行为构成“表见代理”，代理行为依法有效；市自然资源局已经履行了听证权利告知的法定职责。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回荣冠公司的诉讼请求。 本案二审期间，市自然资源局、区自然资源厅对一审判决书第十九页的“莫耀真非系原告荣冠公司员工，其与原告荣冠公司之间是居间合同关系”有异议，其认为这是被上诉人的自述，一审判决将其作为已查明的事实，依据不足。另，一审法院遗漏查明2019年3月5日市自然资源局向被上诉人邮寄《撤销许可决定书》和《认定合同无效通知书》，2019年3月7日因被上诉人改迁地址不详而被退件，说明被上诉人当时已不在原注册地址办公，因此市自然资源局无法送达给被上诉人。荣冠公司对一审判决书第二十二页第三段有异议，其认为这是上诉人提供的虚假材料，是否真实没有定论；对一审判决书第二十三页第三段、第二十四页第二段、第二十六页第一段有异议，其认为这不是事实，一审法院认定错误。 市自然资源局及区自然资源厅未提交新证据，荣冠公司提交《国土资源执法监察通知书》（复印件）一份，拟证明市自然资源局是知道如何联系荣冠公司法定代表人，在莫耀真签领权利告知书后，市自然资源局直接电话联系荣冠公司的法定代表人去市自然资源局接受检查，但是就是不告知法定代表人听证权利，也没告知法定代表人关于他们任何打算撤销许可的情况。所以，市自然资源局就是在剥夺荣冠公司程序上的权利。经庭审质证，市自然资源局及区自然资源厅对被上诉人提交证据的真实性和合法性没有异议，对关联性及所证明目的有异议，认为被上诉人提交的通知书恰恰说明其名下的涉案土地及涉案产权证因涉嫌造假问题已被上诉人调查，这也反证被上诉人所称不知听证一事与查明事实不符。 经审查认为，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。荣冠公司二审提交的《国土资源执法监察通知书》与本案待证事实无关，不予采纳。市自然资源局与区自然资源厅提出一审查明“莫耀真非系原告荣冠公司员工，其与原告荣冠公司之间是居间合同关系”依据不足的意见，本院认为在案证据不能证实莫耀真与荣冠公司之间为居间合同关系，对该意见本院予以采纳。对市自然资源局及区自然资源厅提出一审遗漏查明事实的意见，本院认为其提出遗漏的事实涉及《撤销许可决定书》和《认定合同无效通知书》两份文件的送达，而荣冠公司是认可其签收了该两份文件的，其不认可签收的是《撤销行政许可听证权利告知书》，故其主张遗漏的事实与《撤销行政许可听证权利告知书》是否依法送达给荣冠公司无关，不影响结果的认定，一审法院对此未予表述并无不当。 二审查明的事实如下： 2016年荣冠公司向原市国土局申请办理水电公司450109100001GB00259、450109100001GB00256两宗地企业兼并划拨补办出让用地手续，并向原市国土局提交了包括邕政复〔2015〕189号《关于同意广西荣冠房地产有限责任公司兼并南宁市邕宁区水电建筑工程公司的批复》、邕政函（2016）71号《关于水电公司45010910001GB00256宗地征收情况的说明》、《授权委托书》等在内的相关申请材料。《授权委托书》中主要载明：荣冠公司委托莫耀真全权代理其向原市国土资源局申请办理位于南宁市××区××路××号，宗地号为450109100001GB00256、450109100001GB00259的企业兼并划拨补办出让业务相关事宜。授权书于2015年11月20日签字生效，载明委托人为荣冠公司，受委托人（签字）为莫耀真，并附有莫耀真的联系电话。 2016年11月15日，原市国土局对荣冠公司作出南国土资发〔2016〕898号《关于给予荣冠公司办理450109100001GB00404宗地划拨补办出让用地手续的通知》。其中内容包括：……根据邕政复〔2015〕189号文，原450109100001GB00259宗地范围内3012.23平方米的规划道路用地仍保留划拨方式五年并办理至你公司名下，待项目实施时再办理用地回收手续……。 2016年11月16日，荣冠公司与原市国土局就450109100001GB00404宗地签订一份南宁土补出（审）字2016068号《国有建设用地使用权出让合同》，并缴清地价款2428807元，同时取得南宁市（县）〔2016〕南国土（审）批字第262号《建设用地批准书》和桂（2016）南宁市不动产权第0087371号《不动产权证》。 2017年7月11日，原市国土局对荣冠公司作出南国土资发〔2017〕504号《关于给予荣冠公司办理450109100001GB00405宗地划拨补办出让用地手续的通知》。 2017年7月18日，荣冠公司与原市国土局就450109100001GB00405宗地签订一份南宁土补出（审）字20170059号《国有建设用地使用权出让合同》，并缴清地价款735137元，同时取得南宁市（县）〔2017〕南国土（审）批字第154号《建设用地批准书》和桂（2017）南宁市不动产权第0096529号《不动产权证》。 2018年6月8日，邕宁区农林水利局向原市国土局作出《邕宁区农林水利局关于核实等有关文件真实性情况说明》，主要内容为：“根据6月7日下午南宁市残疾人康复托养基地项目讨论会会议精神，我局对《关于水电公司实行兼并请示》、《荣冠公司兼并水电公司协议意向书》等有关文件的真实性进行调查了解，现将有关情况汇报如下：1.经我局档案管理员、负责出文的材料员、负责收集整理水电公司相关文件材料的材料员及原水电公司经理黄翰心等同志认真搜寻、查找、未发现《关于水电公司实行兼并请示》、《荣冠公司兼并水电公司协议意向书》、邕政复〔2015〕189号《关于同意荣冠公司兼并水电公司的批复》、邕府发〔2015〕13号《关于水电公司兼并改制涉及14套职工房改房不作为改制资产有关情况的说明》、《关于水电公司办理国有土地使用权总登记的函》等文件，也未有印象见过以上文件。2.据原水电公司经理黄翰心同志回忆，并未与荣冠公司签订过《荣冠公司兼并水电公司协议意向书》，也未委托任何人代表公司与荣冠公司洽谈兼并问题，也未委托任何人员办理荣冠公司用地手续，公司公章一直由黄翰心同志管理，直至2016年6月正式移交邕宁区企改办管理”。 2018年6月28日，邕宁区人民政府向原市国土局作出《对的复函》，主要内容为：“……一、关于水电公司的改制情况。据核查，水电公司改制实行的是关闭的办法，并未与任何公司签订过兼并协议，且《水电公司企业关闭改革职工安置方案》于2016年8月15日邕宁区人民政府2016年第十八次常务会审议通过。目前，水电公司已关闭，相关职工也已经得到妥善安置。二、关于邕政复〔2015〕189号、邕政函〔2016〕71号等文件的真实性问题。经组织城区政府办、征地拆迁办、土储分中心、农林水利局、经信局、国土分局、规划分局等部门核查，我城区政府2015年、2016年的发文文种涉及批复、答复、函的只有“邕府复”、“邕府函”、没有“邕政函”、“邕政复”两个文种和字号，也没有相关发文记录和档案。因此，所涉及文件不是邕宁区政府发文……”。 2018年9月30日，原市国土局对荣冠公司作出《撤销行政许可听证权利告知书》，主要内容为：“2016年1月20日，你公司以兼并为由，向我局申请为水电公司（宗地编号为450109100001GB00259、450109100001GB00256）两宗地办理企业兼并划拨补办出让用地手续，我局分别于2016年11月23日、2017年7月31日向你公司核发该两宗地划拨补办出让的行政许可文件。现经核查发现，你公司涉嫌提供虚假证明材料骗取行政审批许可文件。根据《行政许可法》和《土地管理法》的相关规定，经我局研究决定，拟撤销给予你公司核发的南宁市（县）〔2017〕南国土（审）批字第154号《建设用地批准书》、南宁市（县）〔2016〕南国土（审）批字第262号《建设用地批准书》、450109100001GB00404宗地建设用地红线图、450109100001GB00405宗地建设用地红线图，并解除与你公司签订的南宁土补出（审）字2016068号《国有建设用地使用权出让合同》、南宁土补出（审）字20170059号《国有建设用地使用权出让合同》。接到本通知5个工作日内，你可向我局申请听证，我局将依照《国土资源听证规定》依法组织听证。逾期未提出的，视为放弃听证”。 2018年10月9日莫耀真签收上述《撤销行政许可听证权利告知书》。 2018年10月29日，原市国土局向南宁市人民政府作出南国土资报〔2018〕1340号《关于撤销荣冠公司450109100001GB00259等两宗地划拨补办出让审批文件及注销有关不动产权证书的请示》，内容包括撤销用地审批行政许可文件、注销不动产权证书以及已缴纳出让价款的处理问题等事项。 2019年1月23日，南宁市公安局向南宁市人民政府办公厅出具一份《关于办理荣冠公司伪造印章案件进展情况的报告》，主要内容为：“关于荣冠公司伪造印章案件的侦办情况，……二、侦查取证工作进展情况。专案组成员分别调取市国土局、邕宁区政府办公室、邕宁区农林水利局、水电公司、邕宁区蒲庙镇新兴社区居民委员会、邕宁区蒲庙镇龙岗村民委员会、邕宁区蒲庙镇公曹村民委员会等单位调取相关文件、印章样本，委托南宁市公安局物证鉴定所进行鉴定。经鉴定，涉案的可疑印文与调取的印文样本不是同一枚印章盖印形成……”。 2019年2月12日，原市国土局对荣冠公司作出《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》，主要内容为：你公司在办理该两宗地划拨补办出让手续时，提交了邕政复〔2015〕189号、邕政函（2016）71号文件，经南宁市公安局物证鉴定所鉴定，该两份文的印章与调取的印文样本是不同一枚印章盖印，该两份文件系虚假材料。根据《中华人民共和国行政许可法》（主席令第7号）第六十九条第二款的规定，经南宁市人民政府批准，我局撤销给予你公司核发的《建设用地批准书》[南宁市〔2016〕南国土（审）批字第262号]、《建设用地批准书》[南宁市〔2017〕南国土（审）批字第154号]。 2019年2月14日，原市国土局对荣冠公司作出的《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》，主要内容为：……经核，你公司在办理该两宗用地手续时提交了虚假材料，我局已按程序撤销原批准给你公司的划拨补办出让许可文件。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（一）项规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益为无效合同。因此，我局认定与你公司签订的南宁土补出（审）字2016068号、南宁土补出（审）字20170059号《国有建设用地使用权出让合同》系无效合同，原给予你公司出具的南国土资发〔2016〕898号《关于给予荣冠公司办理450109100001GB00404宗地划拨补办出让用地手续的通知》、南国土资发〔2017〕504号《关于给予荣冠公司办理450109100001GB00405宗地划拨补办出让用地手续的通知》同时废止”。 2019年4月15日荣冠公司签收上述《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》、《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》。 2019年6月14日，荣冠公司不服市自然资源局作出的《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》、《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》，向区自然资源厅提交一份《行政复议申请》，申请行政复议。 2019年6月17日，区自然资源厅作出桂自然资复〔2019〕33-1号《行政复议受理通知书》，受理荣冠公司的行政复议申请。同日，区自然资源厅作出桂自然资复〔2019〕33-2号《行政复议提交答复通知书》，要求市自然资源局提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 2019年6月27日，市自然资源局向区自然资源厅提交《被申请人答复书》和作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 2019年8月12日，区自然资源厅作出桂自然资复〔2019〕33-3号、桂自然资复〔2019〕33-4号《行政复议延期审理通知书》，因案情复杂，根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延长30日作出。 2019年8月25日，区自然资源厅经审理查明作出桂自然资复〔2019〕33号《行政复议决定书》，维持原市国土局于2019年2月12日作出的《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》以及于2019年2月14日作出的《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》。荣冠公司不服，遂诉至法院，提出上述诉讼请求。 二审另查明的事实与一审另查明的事实一致。 本院认为，关于市自然资源局作出的《关于撤销荣冠公司划拨补办出让行政许可的决定》、《关于认定荣冠公司450109100001GB00404和450109100001GB00405宗地土地出让合同无效等事项的通知》以及区自然资源厅作出的《行政复议决定书》是否具有事实依据、程序是否合法、是否应予撤销的问题，经查，1.市自然资源局认为荣冠公司在取得案涉两宗地的国有土地使用权时提交的邕政复〔2015〕189号及邕政函（2016）71号两份文件涉嫌提供虚假证明材料骗取行政审批许可文件，后南宁市邕宁区人民政府出具复函表示：邕宁区政府2015年、2016年的发文文种中涉及批复、答复、函的没有“邕政函”、“邕政复”两个文种和字号，也没有相关发文记录和档案，邕政复〔2015〕189号及邕政函（2016）71号文件不是邕宁区政府发文。再则南宁市公安局良庆分局经过调取相关单位文件、印章样本，并委托南宁市公安局物证鉴定所进行鉴定后，出具了《南宁市公安局关于办理广西荣冠房地产有限责任公司伪造印章案件进展情况的报告》，该报告中明确：经鉴定，涉案的可疑印文与调取的印文样本不是同一枚印章盖印形成。依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，被许可人以欺骗等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。市自然资源局根据上述复函和报告以荣冠公司提供虚假材料为由对其作出前述《决定》和《通知》的行为有事实依据，且符合法律规定，实体处理上并无不当；2.市自然资源局在作出《决定》和《通知》前，于2018年9月30日向申请人印发《撤销行政许可听证权利告知书》，莫耀真于同年10月9日签收了该告知书。从荣冠公司与莫耀真签订的授权委托书来看，莫耀真为荣冠公司向市自然资源局申请办理案涉地块企业兼并划拨补办出让业务相关事宜的全权代理人，其与荣冠公司系委托代理关系，其对兼并划拨补办出让涉及事项文书的接收属于最基本的代理义务。行政许可被撤销属出让业务中的一部分，与出让是否成功具有紧密的关联性，属于委托书中相关事宜的范畴，故莫耀真具备签收上述文书的权限。市自然资源局根据荣冠公司出具的授权委托书中载明的唯一联系方式即莫耀真的电话号码通知莫耀真领取文书，莫耀真未拒绝，亦到场签领了文书，应视为有效送达给了荣冠公司。据此，市自然资源局已尽到了相应的注意义务并履行了权利告知的法定职责，程序合法。荣冠公司在规定的期限内并未申请听证，市自然资源局遂作出上述《决定》和《通知》，荣冠公司亦签领了该二份文书。综上，市自然资源局作出的行政行为有事实和法律依据，程序合法，适用法律法规正确。同时，区自然资源厅依法作出行政复议决定书维持市自然资源局作出的决定亦无不当。 综上所述，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实及适用法律不当，导致认定结果错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下： 撤销南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初363号行政判决； 驳回广西荣冠房地产有限责任公司的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共计人民币100元，全部由广西荣冠房地产有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年六月十日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；