贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终291号上诉人（一审原告）：周朝华，男，1963年4月13日，汉族，住桐梓县茅石乡团结村楠木组39号。委托诉讼代理人：王海，北京创为律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：桐梓县人民政府。法定代表人：龙斌，县长。委托诉讼代理人：杨至刚，贵州大娄山律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府。法定代表人：黄伟，市长。委托诉讼代理人：张文熙，贵州文熙律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。上诉人周朝华因与被上诉人桐梓县人民政府、遵义市人民政府土地行政管理纠纷案，不服贵州省遵义市中级人民法院(2019)黔03行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。周朝华向一审法院起诉请求：1.确认被告遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》违法并予以撤销；2.确认被告桐梓县人民政府作出的桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》违法并予以撤销。一审法院认定事实：周朝华系桐梓县茅石乡团结村楠木组村民，2012年，因新桥水库建设，周朝华户从原居住地点搬迁到现居住地点。周朝华户在现居住地点修建了房屋及附属设施。2007年6月30日，贵州省人民政府作出黔府函〔2007〕114号《省人民政府关于划定遵义市赤水等12县（市）集中式饮用水源保护区的批复》，该批复的附件《遵义市赤水等12县（市）集中式饮用水源保护区划分方案》第（九）项“桐梓天门河水库饮用水源保护区”，明确天门河水库饮用水源一级保护区为“天门河水库坝址至天门河滴水坝青杠山桥，水库淹没区及其水岸纵深100米的陆域”。2014年，贵州省人民政府作出黔府函〔2014〕90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水水源区的批复》，“原则同意桐梓县天门河水库集中式饮用水水源保护区划分方案；在建的新桥水库作为天门河水库的子坝库，纳入天门河水库饮用水水源保护区统一管理”。周朝华户新建房位于新桥水库饮用水水源一级保护区范围。2018年，因上级环保监督，被告桐梓县人民政府及其职能部门加快了区域内饮用水水源保护工作。2018年5月21日，桐梓县水库和生态移民局向桐梓县人民政府作出《关于对县城集中式饮用水源保护区内的居民进行搬迁的请示》，《县城集中式饮用水源移民拆迁安置方案》系请示附件。2018年6月2日，桐梓县茅石镇人民政府组织召开团结村饮用水源搬迁安置征求意见会。2018年9月25日，桐梓县土地房屋征收中心第一次公示搬迁区域内户主、房屋类别、面积、附属物等信息。2018年10月9日，桐梓县茅石镇人民政府组织召开了新桥水库一级保护区房屋搬迁动员大会。2018年10月29日，桐梓县人民政府作出桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》，并将该决定及其附件《桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收补偿安置方案》一并公示。桐府征决字〔2018〕16号征收决定明确“……县人民政府决定对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目规划范围内的房屋实行依法征收、安置补偿”。2018年12月12日，原告周朝华就桐府征决字〔2018〕16号征收决定向遵义市人民政府提出复议申请。遵义市人民政府于2018年12月21日受理复议申请后，向桐梓县人民政府送达了提出行政复议答复书；于2019年2月19日作出《行政复议延期通知书》并向复议案件当事人送达；于2019年3月15日作出遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》并向各方当事人送达。复议决定以桐府征决字〔2018〕16号征收决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容合理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了桐府征决字〔2018〕16号征收决定。另查明，本案庭审中，原告主张在被告遵义市人民政府复议程序中，其提出了听证申请但被告未组织听证；被告遵义市人民政府认可收到了原告的听证申请。一审法院认为，本案争议焦点是：一、桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》是否具有可诉性；二、桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》是否合法；三、遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》是否合法。关于桐府征决字〔2018〕16号决定是否具有可诉性的问题。桐府征决字〔2018〕16号决定确定了水源保护区搬迁范围及补偿方案，将原告纳入搬迁范围，对原告造成了现时的或可预期的权利义务影响，根据《行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，原告可就桐府征决字〔2018〕16号决定提起诉讼。故被告桐梓县人民政府所持桐府征决字〔2018〕16号决定不具有可诉性的主张，不予支持。关于桐府征决字〔2018〕16号决定是否合法的问题。桐府征决字〔2018〕16号决定只是针对案涉房屋进行征收，并未征收土地，土地所有权仍属于村集体所有，此类移房不征地的情形，实质上属于对土地用途的管制行为，行政机关该行为的行使，必须基于公共利益，遵循正当程序，并且给予行政相对人公平合理的补偿。本案中，第一，桐梓县人民政府是基于饮用水源保护的需要，对案涉土地进行用途管制，符合公共利益需要的要求；同时，不涉及将集体土地转为国有土地的问题，因此并不需要相关征收土地的批文。第二，桐梓县人民政府作出的被诉征收决定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出，召开群众会议听取了群众的意见，遵循了正当程序。第三，对需搬迁的房屋及附属设施等参照兰海高速公路扩容工程（桐梓段）标准进行补偿，总体上保障了对搬迁户公平合理的补偿。针对原告房屋及附属设施的补偿，原告可根据补偿方案与桐梓县人民政府协商签订补偿协议；或在桐梓县人民政府作出补偿决定后再行依法主张自己的权益。因此，桐梓人民政府作出桐府征决字〔2018〕16号决定符合公共利益、正当程序、公平合理补偿的要求。原告主张桐府征决字〔2018〕16号决定违法并应予撤销的理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应驳回原告该项诉讼请求。关于遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》是否合法的问题，各方争议的焦点在于被告遵义市人民政府未组织听证是否合法及复议决定结论是否合法。关于复议程序合法性问题，被告遵义市人民政府于2018年12月21日受理魏发柒、周朝华的复议申请后，依法向桐梓县人民政府送达了受理通知书，于2019年2月19日作出《行政复议延期通知书》并向复议案件当事人送达，于2019年3月15日作出遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》并向各方当事人送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第三十一条的规定。但被告收到原告听证申请后，未举行听证也未向原告书面告知不举行听证的理由，不符合《贵州省行政复议听证规定》第八条第一款“申请人在向行政复议机关提交行政复议申请之日起15日内可以向行政复议机构提出行政复议听证申请，行政复议机构应当在收到申请之日起5个工作日内进行审查，对符合本规定适用行政复议听证情形的，决定举行行政复议听证；对不符合适用行政复议听证的情形，决定不举行行政复议听证的，应当说明理由，并书面告知申请人。”的规定，程序不当。关于复议决定结论是否合法的问题，桐梓人民政府作出桐府征决字〔2018〕16号决定符合公共利益、正当程序、公平合理补偿的要求，遵义市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持该决定，适用法律正确，复议决定结论并无不当。因此，遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，复议决定结论并无不当，但未举证听证，也未依法向原告告知不举行听证的理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，应确认违法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》程序违法；二、驳回原告的其它诉讼请求。周朝华不服一审判决，向本院提起上诉请求：1.依法撤销一审行政判决书；2.判决支持周朝华全部一审诉讼请求；3、诉讼费等与诉讼相关费用由两被上诉人承担。其主要理由是：一、一审判决事实认定不清。1.一审判决在认定桐梓县人民政府超期举证并对其不予认定的前提下，依然认定《征收决定》“符合公共利益、程序合法、补偿公平”没有事实依据；2.桐梓县人民政府委托易生测量公司做出的《房屋搬迁安置补助资金测算表》及其提交的《征收安置补偿方案》第8条第4项两份证据均分别明确列明及规定了对房屋范围内宅基地进行补偿，一审法院却依然认定《征收决定》只是对土地上房屋进行征收，与事实不符；二、一审判决法律适用严重错误。周朝华的土地性质为集体土地，征收行为依法应严格适用《土地管理法》，同时从征收决定的名称、内容、周朝华土地的性质、对土地进行补偿的规定等相关证据来看，《征收决定》法律性质上只能是对集体土地及其上所附房屋进行征收，应当适用《土地管理法》而非《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在未取得征收批文的前提下，制定并发布《征收决定》明显是“未批先征”，已然违法；三、征收决定即使适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因在整个征收过程中，桐梓县人民政府并没有真正参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，缺失多项法定程序，桐梓县人民政府作出的征收决定也构成违法；四、从桐梓县人民政府所主张的启动征收程序的基础原因是根据环保部督察意见来看，其自始至终没有提供环保部督查意见的相关材料，且环保督查属于内部监督性质，不具有对外法律效力。另外，桐梓县人民政府依据的另一个重要法律依据是《贵州省饮用水水源环境保护办法（试行）》（黔府发[2013]17号），桐梓县人民政府于2018年10月29日作出征收决定时，该试行办法已经被之前发布的《贵州省饮用水水源环境保护办法》废止。所以，即使从这个意义上来说，桐梓县人民政府作出征收决定也是根本没有法律依据的；五、遵义市人民政府复议没有依据上述事实及法律规定进行审查，作出复议决定必然违法。遵义市人民政府、桐梓县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。在二审审理期间，周朝华向本院提交《关于魏发柒、周朝华申请信息公开的情况说明》、《贵州省人民政府关于桐梓县新桥水库建设工程使用土地的批复》（黔府用地函〔2011〕633号），拟证明政府为完成水库建设任务使用的土地必须是建设用地性质，政府无论进行何种与水库有关的工作，均属于应使用水库建设用地范围，不能随便对上诉人拥有使用权的土地进行处置，即被上诉人预使用上诉人的集体土地必须严格依据《土地管理法》的相关法律法规进行依法征收后使用，被上诉人桐梓县人民政府在未取得征地批复的前提下，对上诉人土地进行征收严重违法。遵义市人民政府、桐梓县人民政府质证认为这两份证据的真实性不确定，不是原件，且与本案没有关联性，不予认可。本院认为，《贵州省人民政府关于桐梓县新桥水库建设工程使用土地的批复》是对新桥水库工程建设使用土地的批复，现系对新桥水库一级水源保护区项目房屋的征收，故该批复与本案没有关联性，本院不予采纳。《关于魏发柒、周朝华申请信息公开的情况说明》系向相关行政机关对新桥水库建设的相关文件的申请公开，与本案没有没有关联性，本院不予采纳。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案二审争议焦点为：一、桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》是否合法；二、遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》应否撤销。关于桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》是否合法的问题。本院认为，首先，桐梓县人民政府对周朝华位于桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区内的房屋进行征收，系为保护水源保护区的水质安全，保障城市市民饮水卫生和健康，并不进行工程建设，而仅对房屋进行征收，土地所有权仍然属于村集体所有;其次，桐梓县人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿，更有利于保护被征收人的合法权利；最后，桐梓县人民政府已履行了房屋征收的相关程序，程序正当。因此，桐府征决字〔2018〕16号《关于对桐梓县集中式饮用水源新桥水库一级保护区项目房屋征收的决定》符合公共利益、正当程序、公平合理补偿的要求，为合法性的决定。因本案不存在征收农村集体土地问题，周朝华认为《房屋征收决定》未按照《土地管理法》的规定进行征地补偿，而适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收，属于法律适用错误，因而请求确认《房屋征收决定》违法并撤销的主张不能成立，本院依法不予采纳。关于周朝华所提桐梓县人民政府超期举证一审法院对超期举证的征收决定不予认定同时在说理部分又予以确认的问题。就此，本院认为桐梓县人民政府虽然对征收决定等相关证据超期举证，但征收决定系为了公共利益需要而为，征收行为程序合法，且有桐梓县人民政府提供的相关证据佐证其合法性，故本院认为，桐梓县人民政府在一审诉讼中虽然存在超期举证的情况，但该征收决定系为了公共利益的需要而作出，一审法院作为对事实认定的基础予以确认，认定合法，并无不当。关于周朝华所提桐梓县人民政府提交的《房屋搬迁安置补助资金测算表》及《征收安置补偿方案》两份证据均分别明确列明及规定了对房屋范围内宅基地进行补偿，故一审法院认定《征收决定》仅仅是对房屋的征收而不包含对宅基地的征收，此认定事实错误问题。就此，本院认为，在本案中，桐梓县人民政府系基于集中式饮用水源一级保护区管制需要，从而对该保护区内的居民予以迁出，对其所建造的房屋予以征收，以保护饮用水源的安全，而不是将集体土地本身征收为国有，故一审法院认定该征收行为不包含对农村集体土地的征收并无不当。周朝华房屋被征收迁出后，当然涉及其包括宅基地问题在内的移民搬迁补偿安置问题，但这不等同于对其原宅基地使用土地进行征收，该地只是不能再继续作为宅基地用途使用。而桐梓县人民政府关于本案移民搬迁补偿安置相关方案，已考虑了迁出后如何安居的问题。周朝华如对移民搬迁补偿安置方案有意见，可另行依法主张权利。但这不能否定本案征收决定的合法性。关于遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》应否撤销问题。如前所述，桐梓人民政府作出桐府征决字〔2018〕16号决定合法有效，故遵义市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持该决定，适用法律正确，复议决定结论本身并无不当。虽然遵义市人民政府作出行政复议决定程序上存在一定瑕疵，但不因此影响复议结论正确性，故一审法院确认遵义市人民政府作出的遵府行复〔2019〕10号《行政复议决定书》违法但不予撤销并无不当，本院依法予以维持。综上，周朝华的上诉理由不能成立，对其所提上诉请求本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周朝华负担。本判决为终审判决。审判长  李丽审判员  邹慧审判员  彭强二〇二〇年六月十日法官助理张羽秦书记员常诗曼