内蒙古自治区乌拉特中旗人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0824行初1号 原告雷某1。 委托诉讼代理人雷某2。 被告乌拉特中旗自然资源局。 法定代表人刘某。 行政负责人王某。 委托诉讼代理人杜某，系内蒙古大法扬律师事务所律师。 被告乌拉特中旗人民政府。 法定代表人闫某，系该旗旗长。 行政负责人段某，系该政府副旗长。 委托诉讼代理人石某，系内蒙古日恒律师事务所律师。 原告雷某1不服被告乌拉特中旗自然资源局(以下简称自然资源局)作出的归建字（2019）-xxx号个人建房规划许可通知书及被告乌拉特中旗人民政府（以下简称旗政府）作出的乌中政复决字（2019）第7号行政复议决定书一案，于2020年1月3日立案后于2020年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告雷震顺及其委托诉讼代理人雷某2、被告乌拉特中旗自然资源局行政负责人王某及委托诉讼代理人杜某、被告乌拉特中旗人民政府行政负责人段某及委托诉讼代理人石某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告自然资源局于2019年9月11日，依据乌拉特中旗人民政府办公室文件(乌中政办字【2018】250号)关于印发《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》的通知，作出乌中规建字（2019）-xxx号《个人建房规划许可通知书》，要求:1、房屋结构形式为砖木结构,起脊坡屋顶红瓦,不允许建设彩钢屋顶,外墙为红砖。2、建设前必须自行解决周边邻居矛盾,施工中需保证邻里人身房屋财产不受损失。3、本通知书有效期6个月,过期没有建设自动作废,建设完成后到我单位申请竣工核实。4、不允许建筑临巷道开设门窗。原告雷某1不服，向旗政府申请行政复议，被告旗政府于2019年12月16日作出乌中政复决字（2019）第7号行政复议决定书，认为原告雷某1未按自然资源局审批的行政许可通知书内容对旧房进行修建，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,决定维持自然资源局于2019年9月11日作出的《个人建房规划许可通知书》(编号:规建字2019-xxx号)，并向雷某1送达，原告雷某1不服，向本院提起行政诉讼。 原告雷某1诉称，1、依法撤销乌拉特中旗人民政府乌中政复决字【2019】第7号行政复议决定书。2、依法撤销乌拉特中旗自然资源局规建字(2019-030)号个人建房规划许可通知书,判令被告作出允许原告改建满盖门市的具体行政行为。事实与理由:两被告依据《中华人民共和国城乡规划法》及《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》,作出涉诉具体行政行为不符合法律规定。一、《物权法》第77条规定:业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主同意。国办发《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》,按照法律规定及程序,允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。国家工商总局《关于住所(经营场所)登记管理有关问题的通知》也明确了住宅改变为经营性用房的有关事项。所以,在不违反法律的前提下,住宅可以改成经营用房。原告在翻建中,城管执法局阻止施工后,曾向自然资源局要求变更规划审批,被告却依据《中华人民共和国城乡规划法》不予受理,没有法律依据。二、《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》只是对海流图镇进行了地块规划,分为棚户区、棚户拆迁区、改造区和保留区四个区域。该方案进行了总体规划,原告房屋实属于保留区,但并不等同于保留区的房屋必须原封不动,不得进行任何改造变化。《方案》中明确保留区内居民可按要求进行房屋新建、翻建和改扩建;如拟建临街房屋,原则只能按住宅性质建设,具体须依据《海流图镇控制性详细规划》的地块性质退线进行甄别。由此可见,只要条件符合,临街房屋可以建成经营性用房,被告应该审理原告的改建满盖门市的申请是否合理,而不是片面地根据规划方案,而否定原告的合理诉求。另外,《乌拉特中旗海流图镇城市总体规划》虽然规划原告房屋为二类居住用地,但在周边也规划了商业用地,故原告的诉求是符合法律规定也符合当地的用地规划的,应得到支持。 原告提供了以下证据： 1、海流图镇城镇总体规划图。证明该规划不能证原告不可以改建商业门店。 2、申请书。证明原告的真实申请意图是该申请，就是想要改建商业门店。 3、个人建房规划许可通知书。证明被告允许原告上彩钢顶、修建门店是不合理，也不合法。 4、五张照片。证明原告其他相邻地块也改建了门店，原告自己的房子改建门店却得不到批准，被告的审查不规范。 5、政府信息公开答复。证明原告相邻房屋在空地建房没人管，原告在自己家原房改建，却不批准。被告属于违法执法。 被告乌拉特中旗自然资源局辩称，答辩人作出该行政许可主体和程序均合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定:在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被答辩人拟在海流图镇范围内建设建筑物,并于2019年8月29日到答辩人处递交翻建个人住宅的书面申请,答辩人根据该申请依法作出个人建房规划许可通知书(规建字2019-030号)。因此,答辩人依法受理并作出行政许可，主体和程序合法。 答辩人作出该行政许可内容合法。答辩人《中华人民共和国城乡规划法》、《乌拉特中旗海流图镇城市总体规划（2012-2030）局部修改一2018版》、《乌拉特中旗海流图镇控制性详细规划》、《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》的相关内容和规定,作出个人建房规划许可通知书(规建字2019-30号),该个人建房所在地块性质为二类居住用地,该房屋不动产权证登记土地用途为城镇住宅用地,房屋用途为城镇住宅。因此,行政许可批准被答辩人翻建房屋为住宅，符合法律、法规的内容,无违法情况。 被答辩人所主张的诉讼请求无法律依据。(一)被答辩人如果对个人建房规划许可通知书(规建字2019-030号)不服可以依法提出对该行政许可的复议或者诉讼,而不是在房屋建设中又就同一事项提出新的行政许可申请或者变更已经审批的规划许可。(二)被答辩人在房屋建设过程中擅自改变规划要求,不退红线,超规划建设,被执法局依法责令停止建设,属于被答辩人违法,必须依法处理，不能以被答辩人的个人意愿为判断事情对错的标准。(三)国家的创业政策和物权法均是指在符合一定条件下业主可以将住宅改为经营性用房,不是说规划部门可以直接将住宅规划成商业，规划部门没有此项行政权力,更不能违法审批。 综上所述,答辩人作出的个人建房规划许可通知书(规建字19-030号)符合法律、法规规定,没有可撤销情形,诉请的撤销行政许可没有法律依据,请法院依法查明相关事实,依法驳回被答辩人的诉讼请求! 被告乌拉特中旗人民政府辩称，被答辩人于2019年8月28日以房屋破旧不适合居住为由向乌拉特中旗自然资源局提出房屋建设申请,申请新建凉房、翻建原房。乌拉特中旗自然资源局接受其申请后，实地进行踏勘,依照乌拉特中旗海流图镇相关规划文件,给其发放了《个人建房规划许可通知书》。被答辩人没有按照规划许可通知书的内容进行建设，被城市管理综合执法局责令停工后,被答辩人向乌拉特中旗自然资源局申请,以其违建的满盖门店形式要求重新批准,中旗自然资源局不予受理,被答辩人遂以不服乌拉特中旗自然资源局作出的《个人建房规划许可通知书》（规建字2019-030号）为由向答辩人提出复议申请。 答辩人在收到被答辩人的复议申请后,按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定,在法定期限内对被答辩人的复议申请进行了审查,告知被申请人提交作出具体行政行为的依据和说明，严格按照相关法律规定作出复议决定书，履行了法定职责,符合法律规定。 依照《中华人民共和国城乡规划法》第十五条“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划,报上一级人民政府审批......”的规定可知:乌拉特中旗人民政府所在地海流图镇的总体规划由乌拉特中旗人民政府负责组织规划,报巴彦淖尔市人民政府进行审批。乌拉特中旗人民政府早在2015年左右就组织乌拉特中旗主管规划的职能部门对海流图镇进行了详细的规划,通过不断的修改、完善,在2018年形成了完整的规划方案，该方案得到了巴彦淖尔市人民政府的审批通过。 按照《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》,被答辩人所处位置属于保留区,保留区的房屋可以按要求进行房屋新建、翻建、改扩建。按照被答辩人向乌拉特中旗自然资源局递交的申请可知，被答辩人是以房屋破旧不适合居住为由，申请对主房和凉房进行的翻建和新建,中旗自然资源局认真履责,按照其申请进行审核和审批,作出的《个人建房规划许可通知书》(规建字2019-030号)符合法律规定。而被答辩人没有按照该许可通知书审批的条件进行建设,在建设过程中超范围建设,属于违法在先,在被责令停工后又以违建状态另行申请审批,试图将住宅用房改为商业用房，中旗自然资源局不予受理符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条一款中“建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的,必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。......”。乌拉特中旗自然资源局作出的《个人建房规划许可通知书》(复建字2019-030号)符合法律规定,其效力应当予以维持，被答辩人的诉求于法无据,故请求法院依法予以驳回。 被告乌拉特中旗自然资源局向本庭提交了证明其行政行为合法的以下证据： 1、房屋建设申请。证明自然资源局收到了原告提出自己的房屋破旧无法居住，为改善居住环境申请在原住宅内新建凉房，原位置翻建原房的申请。被告收到申请后，根据有关法律政策及规定允许其翻建房屋，但不得改变房屋使用性质。 2、产权证复印件一份、身份证复印件一份。举证意图：答辩人收到申请后审查了原告的权属证明，认为原告对该房屋拥有所有权，符合申请主体。 3、现场对雷某1房屋进行勘测、取证的照片。举证意图：证明答辩人根据原告的申请去现场实际勘查涉案房屋，认为房屋现状比较破旧，并且雷某1全程配合现场勘查及取证。 4、房屋建设相邻关系征求意见书、邻居的身份证复印件。举证意图：原告邻居同意修建该房屋。 5、乌拉特中旗海流图镇平房区地块建设图纸、海流图镇城镇修改规划图纸、海流图镇详细控制规划图纸共五份图纸。举证意图：原告房屋属于保留区，是拥有翻建权利的，但不允许改变房屋用途。 被告乌拉特中旗人民政府向本院提交了证明其作出行政复议决定合法、合理的以下证据： 第一组：第1号：复议申请书。第2号:行政复议答复通知书,乌中政复答字[2019]第7号。第3号:房屋建设申请。第4号:个人建房规划许可通知书,规建字2019-030号。第5号:乌拉特中旗自然资源局出具的行政复议答复书内容。1-5号证据举证意图:被告旗政府接到原告复议申请后,依法进行履责，对被诉的具体行政行为进行了审查。按照原告的说法，他的建房申请签字不是本案原告雷某1所签，根据我们进行的比对，他向政府递交的行政复议申请书的字迹与递交自然资源局的建房申请书的字迹是同一人。充分说明，整个事情，是原告一家人共同来完成的。 第二组：第6号:关于乌拉特中旗海流图镇控制性详细规划的批复（乌中政字[2015]19号)。第7号:关于印发《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》的通知(乌中政办发[2018]250号)、乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案图。第8号:巴彦淖尔市人民政府关于对《乌拉特中旗海流图镇城市总体规划（2012-2030）局部修改-2018版》的批复（巴政字[2019]25号)、乌拉特中旗海流图镇城市总体规划(2012-2030）局部修改-2018版总图。6-8号证据举证意图:按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定,乌拉特中旗人民政府对海流图镇的城区进行了规划,该规划通过了巴彦淖尔市人民政府的审批,对于确定的规划应当维持其稳定性,对于建设单位不符合控制性详细规划的变更,规划部门不得批准。第9号:乌拉特中旗人民政府行政复议决定书(乌中政复决字[2019]第7号)举证意图:被告乌中旗政府对被诉具体行政行为进行程序和实体审查后,认为乌中旗自然资源局的个人建房规划许可通知书合理合法，作出维持决定。相关法律:《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的1号证据-海流图镇总体规划图，系政府及其职能部门依照职权所作出的总体规划，本院予以确认。3号、5号证据是本案司法审查的对象，予以确认。2、4号证据与本案无关联性，不予采信。对被告自然资源局证据是其作出行政许可通知书的事实，对其证据和法律依据予以采信，被告旗政府提交的证据，是其作出行政复议决定的依据，本院予以采信。 经审理查明，原告雷某1于2019年8月28日以房屋破旧不适合居住为由向乌拉特中旗自然资源局提出房屋建设申请，申请新建凉房、翻建原房。乌拉特中旗自然资源局接受其申请后依照乌拉特中旗海流图镇相关规划文件,依据乌拉特中旗人民政府办公室文件(乌中政办字【2018】250号)关于印发《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》的通知，于2019年9月11日作出了《个人建房规划许可通知书》。原告雷某1未按照规划许可通知书的内容进行建设，被城市管理综合执法局责令停工后，向乌拉特中旗自然资源局申请重新审批准建满盖门店,乌拉特中旗自然资源局不予受理,原告雷某1以不服乌拉特中旗自然资源局作出的《个人建房规划许可通知书》（规建字2019-030号）为由于2019年11月15日向乌拉特中旗人民政府提出复议申请。被告乌拉特中旗人民政府于2019年12月16日作出乌中政复字（2019）第7号行政复议决定书并向雷某1送达，原告雷某1不服，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。 本院认为，自然资源局具有依法履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，贯彻执行国家有关法律、法规、规章、起草自然资源、国土空间规划和测绘等地方性法规、规章草案。原告雷某1于2019年8月28日向被告自然资源局提出房屋建设翻建申请，申请书签字虽不是雷某1本人，但系征得雷某1及其父亲同意后由雷某1哥哥雷振庭代笔签署，并连同雷某1身份证复印件、房屋产权证复印件一并递交自然资源局，由雷某1配合勘验拍摄照片，属于雷某1真实意思的表示，被告自然资源局于2019年9月11日，依据乌拉特中旗人民政府办公室文件(乌中政办字【2018】250号)关于印发《乌拉特中旗海流图镇平房区地块近期规划建设方案》的通知，作出乌中规建字（2019）-030号《个人建房规划许可通知书》程序合法，符合法律规定。被告旗政府受理原告雷某1的复议申请后根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,于2019年12月16日作出乌中政复决字（2019）第7号《行政复议决定书》，决定维持自然资源局作出的《个人建房规划许可通知书》(编号:规建字2019-030号)，事实清楚、证据充分、程序合法。综上，原告诉请撤销乌中政复决字(2019)第7号行政复议决定书及乌拉特中旗自然资源局规建字(2019-030)号《个人建房规划许可通知书》的理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告雷某1的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告雷某1负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于巴彦淖尔市中级人民法院。 审 判 长  明嘎图 审 判 员  李 娜 人民陪审员  张海明 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  阿拉塔 附：适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。