贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终70号上诉人（一审原告）：彭胜前，男，1963年6月17日出生，汉族，住贵州省铜仁市碧江区。委托诉讼代理人：刘小华，贵州贵龙律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：铜仁市碧江区人民政府。法定代表人：黄洪州，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：陈松云，该区人民政府法制办工作人员。上诉人彭胜前因与被上诉人铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）行政赔偿一案，贵州省铜仁市中级人民法院于2018年12月12日作出（2018）黔06行赔初25号行政赔偿判决，彭胜前不服，向本院提起上诉，本院于2019年6月26日作出（2019）黔行赔终164号行政赔偿裁定，撤销原审判决，发回贵州省铜仁市中级人民法院重审。2019年10月8日，贵州省铜仁市中级人民法院作出（2019）黔06行赔初23号行政赔偿判决，彭胜前仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。彭胜前向一审法院起诉请求：依法判决被告赔偿原告的各项损失人民币838531.92元；本案诉讼费、鉴定费由被告承担。一审经审理查明：原告彭胜前在铜仁市碧江区黄腊溪电站经营造纸厂，并于2010年5月28日取得营业执照，系个体工商户，未办理环评相关审批手续，也未取得排污许可证。铜仁市碧江区环境保护局经现场检查后，于2015年9月21日，作出《铜仁市碧江区环境保护局责令停产通知书》（铜碧环通〔2015〕23号），以该厂属于年产5000吨以下造纸厂、年生产能力小于1.7万吨的化学制浆生产线的小型造纸行业等“十五小”企业范围，对原告造纸厂责令停产。原告接到通知后，停止生产。2015年10月20日，被告组织公安、环保、水务、供电等相关部门对原告造纸厂采取了切断生产供电线路的措施。2016年5月5日，铜仁市碧江区人民检察院经走访调查发现，原告造纸厂在铜仁市碧江区环保局下达《责令停止生产通知书》和《贵州省环境监察执法通知书》后，仍处于待生产状态，尚未彻底关闭，故向该局提出检察建议，建议该局报请被告碧江区政府实施关闭。2016年5月10日，铜仁市碧江区环境保护局作出《关于对敖四发等10家小造纸厂（作坊）实施关停取缔的报告》（碧环呈〔2016〕22号），建议被告对原告造纸厂实行取缔关闭。2016年12月18日，被告作出《碧江区人民政府关于依法关闭彭胜前小型造纸厂（作坊）的通知》（碧府发〔2016〕57号），责令原告关闭该造纸厂并自行拆除生产设备。原告不服，诉至一审法院并一并提出行政赔偿。经一审法院作出（2018）黔06行初217号行政判决，认定被告碧江区政府作出的该关闭通知程序严重违法，判决确认被告碧江区政府于2016年12月18日作出的《碧江区人民政府关于依法关闭彭胜前小型造纸厂（作坊）的通知》（碧府发〔2016〕57号）违法。碧江区政府不服，上诉至贵州省高级人民法院，2019年6月26日贵州省高级人民法院作出（2019）黔行终927号行政判决，驳回上诉，维持原判。一审法院认为，原告对被告碧江区政府作出的《碧江区人民政府关于依法关闭彭胜前小型造纸厂（作坊）的通知》（碧府发〔2016〕57号）不服，提起行政诉讼时一并提出本案行政赔偿。该行政行为经一、二审判决确认违法，一审法院（2018）黔06行初215号行政判决已发生法律效力。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”根据上述规定，本案原告彭胜前系被告作出的行政行为的相对人，只要行政相对人认为其合法权益受到侵害并造成实际损失即可取得申请赔偿的资格。故原告彭胜前造纸厂具有原告主体资格，其在起诉被告行政行为违法的同时提起行政赔偿请求，该起诉符合法律规定。被告碧江区政府以其没有侵犯原告合法权益为由主张驳回原告起诉的理由于法不合，不予采纳。国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，可以请求承担行政赔偿责任，但是需要提交满足诸如侵权行为主体、执行职务行为、存在违法行政行为、违法行政行为造成了财产损失的事实、违法行政行为与损害后果之间存在因果关系等构成要件。本案中，由于碧江区政府作出关闭原告企业的行政处罚行政行为前未履行法定告知义务，并举行听证，程序严重违法，一、二审法院据此确认被诉的关闭企业行政处罚行政行为违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的诉讼请求没有事实根据或者法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，彭胜前虽办理了营业执照，但根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发〔1996〕31号）第四条：“在1996年9月30日以前，对现有年产5000吨以下的造纸厂……等企业，由县级以上地方人民政府责令其关闭或停产。”《中华人民共和国水污染防治法》（1996年5月15日修改）第二十三条：“国家禁止新建无水污染防治措施的小型化学制纸浆、印染、染料、制革、电镀、炼油、农药以及其他严重污染水环境的企业。”《中华人民共和国水污染防治法》（2008年2月28日修改）第四十二条：“国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目”的规定，彭胜前造纸厂年生产能力360吨/年，其建设时即不符合国家产业政策，属法律禁止的生产项目，彭胜前对关闭企业并无异议。国务院《无照经营查处取缔办法》第三条规定：“对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。”第六条规定：“对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。”本案中，碧江区政府作出的关闭造纸厂的《通知》已被生效行政判决确认违法，但彭胜前造纸厂取得营业执照后，并未依法办理环评审批手续及排污许可证，取得合法的生产许可，因此其生产经营仍应属非法生产经营，确属应当依法关闭的“十五小”企业，因此，碧江区政府对其进行关闭，并未损害其合法权益。彭胜前主张其系合法经营没有事实依据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，2015年9月21日，碧江区环保局作出责令停产通知书后，彭胜前并未提出行政复议或行政诉讼，并自行停止生产。彭胜前在被责令停产后也未进行整改，补办环保审批手续，没有证据证明其符合准许生产的条件。因造纸作坊长期均系非法生产及违法排污，对周边生态环境造成严重破坏，且拒不执行环保部门下达的停产通知书，2015年10月20日，碧江区政府组织公安、环保、水务、供电等相关部门对包括原告造纸厂在内的造纸作坊采取了切断生产供电线路的措施。2016年12月18日，碧江区政府作出关闭彭胜前造纸厂的通知。原告彭胜前主张2015年拉闸断电至2016年12月关闭期间的损失，该期间的停产，并非碧江区政府关闭企业的行政行为所导致，断电也并非执行关闭企业的通知所采取的强制措施，故，碧江区政府的《通知》与彭胜前造纸厂的损失之间不具有直接的因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）、（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。停产停业期间必要的经营性费用开支，是维系企业被停产停业期间生存所需的基本开支，包括职工基本工资、税金、水电费等费用。由于停产停业，企业失去收入来源，相关损失应当由作出违法行政行为的行政机关予以赔偿。对于碧江区环保局作出责令停产通知书至碧江区政府作出关闭企业的通知期间的停产损失，由于碧江区环保局作出责令停产通知书并未被确认违法，原告主张该期间的停产损失，没有事实依据和法律依据。停产停业损失期间，应当包括违法行政行为造成当事人无法进行正常生产经营活动的全部期间。第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。碧江区政府作出关闭彭胜前造纸厂时，彭胜前造纸厂虽未取得环评审批手续和排污许可证，但其已取得了营业执照，并已实际投入生产经营。碧江区政府作出关闭企业行政处罚之前没有告知彭胜前造纸厂作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有要求举行听证的权利，其行政行为被判决确认违法。且作出关闭企业通知后并未限期办理工商注销登记，或者依法吊销工商营业执照。对彭胜前造纸厂提起行政诉讼期间产生留守人员工资，应属碧江区政府违法行政行为所导致的损失，依法应予赔偿，一审法院酌情予以支持。而对于其主张的其他损失，由于彭胜前造纸厂在碧江区政府作出关闭企业的通知前，就属法律禁止新建的项目，故其为了生产而购置的机器设备、修筑水池等设施，这些损失不属于因违反《通知》关闭行为造成的直接损失。对其主张的厂房、生产设备损失，不予支持。由于原告没有提交其主张的材料损失的事实证据或法律依据，对其提出的材料损失赔偿请求，一审法院依法不予支持。对于原告主张的可得利益，也不属于国家赔偿的损失的范围，应不予赔偿。行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，由行政机关作为赔偿义务机关对造成的损害承担赔偿义务。行政赔偿与行政补偿两者都是国家对行政机关或法律法规授权组织在行使行政职权过程中侵犯公民、法人或者其他组织合法权益而承担的责任,但是,引起行政赔偿的是行政机关或法律法规授权组织存在符合国家赔偿法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益情形的行为,而引起行政补偿的是行政机关或法律法规授权组织的合法行为侵犯了国家赔偿规定之外的行为;行政赔偿的主要依据是《行政诉讼法》《国家赔偿法》等,而行政补偿的主要依据是单行的法律、法规。原告彭胜前造纸厂属国家相关环境保护政策法规明确规定取缔、关闭的“十五小企业”，其主张企业被关闭后，政府应予补偿，没有法律依据。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第九条第二款、第十五条第一款、第三十六条第（六）项、第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条的规定，一审法院判决：一、被告碧江区政府赔偿原告彭胜前的经济损失5万元。限本判决生效后三十日内履行。二、驳回原告彭胜前的其他诉讼请求。一审宣判后，彭胜前不服，向本院提起上诉请求：1、撤销一审法院（2019）黔06行赔初23号行政赔偿判决；2、依法判令被上诉人赔偿上诉人各项损失人民币838531.92元；3、本案的一二审诉讼费、鉴定费用由被上诉人承担。事实和理由：本案一审判决存在事实不清、证据不足、适用法律不当等问题。一、一审判决要求上诉人必须具备掌握了解当地工商、环保部门都不掌握的国家产业政策、相关法律法规等专业知识，强人所难，严重偏离审判机关居中裁判立场，成了千方百计为被上诉人开脱违法侵权应承担赔偿责任的代理人。2014年初上诉人到碧江区工商管理部门办理工商营业执照时，作为掌握能否给申请人办理颁发工商营业执照的工商行政管理部门都不知晓《国务院关于环境保护若干问题的决定》,也不知道上诉人开办的彭胜前造纸厂属于《国务院关于环境保护若干问题的决定》明文规定的“十五小”企业，所以给上诉人颁发了工商营业执照。上诉人投资八十多万的造纸厂财产，仅因为被上诉人一纸关闭文件使整个造纸厂变成了一个既不能转让，又不能使用，更不能变现的废墟，面对上诉人蒙受的巨大经济损失，一审判决认定碧江区政府对上诉人造纸厂进行关闭，并未损害其合法权益，完全偏离了审判机关居中裁判的立场，将自己变成了千方百计为被上诉人开脱行政违法侵权赔偿责任的代理人角色。二、上诉人在停产期间到碧江区环保局咨询如何办理环保手续，该局答复：上诉人开办的造纸厂根本达不到办理环保审批手续的条件/规模，产生的污染量小，所以不需要办理环保手续。一审判决认为上诉人在停产期间没有到环保部门办理相关环保手续无事实根据。三、一审判决认为碧江区政府的《通知》与彭胜前造纸厂的损失之间不具有直接的因果关系错误。1、碧江区环境保护局2015年9月21日向上诉人送达《铜仁市碧江区环境保护局责令停产通知书》，没有依法履行行政处罚相关程序和告知义务，剥夺了上诉人的陈述、申辩、听证等权利，其行政行为违法。《中华人共和国行政处罚法》第三条规定：“行政机关作出行政处罚必须依照法定的程序进行。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……。”碧江区环境保护局2015年9月21日责令上诉人停产通知前或者停产通知时，未依法履行告知上诉人依法享有陈述和申辩及申请复议或者提起行政诉讼等权利，也未听取上诉人的陈述和申辩，且未在作出行政处罚决定之前举行听证，其行政行为具有违法性。2、上诉人所有经济损失均系被上诉人实施的一些列行政违法侵权行为造成的，被上诉人应当依法赔偿上诉人的经济损失。首先，上诉人的经济损失与被上诉人相关职能部门没有依法履行审核手续息息相关。其次，上诉人开办的小型造纸厂（作坊）自投入生产至碧江区环保局2015年9月21日责令停产期间，碧江区环保局没有任何证据证明上诉人向当地锦江河排放了污水。一审认定造纸违法排污，对周边生态环境造成严重破坏缺乏事实根据。再次，上诉人要求被上诉人赔偿损失有根有据，理应依法获得支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款（六）、（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停业期间必要的经常性费用开支；造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，停产停业期间必要的经营性费用开支，是维系企业被停产停业期间生存所需的基本开支，包括职工基本工资、税金、水电费等费用。由于停产停业，企业失去收入来源，相关损失应当由作出违法行政行为的行政机关予以赔偿。最后，上诉人使用供电部门提供的电是与供电部门签订了供电协议，且按时向供电部门缴纳电费的，被上诉人切断供电线路的行为，使上诉人用于造纸的各种材料全部报废，而这些用于造纸的各种材料都是上诉人花钱购买的，上诉人要求予以赔偿既有事实根据又有法律依据，一审对上诉人主张的材料损失不予支持错误。综上，请求撤销一审判决，依法支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。碧江区政府二审未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，彭胜前造纸厂生产规模为230吨/年。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据法律的规定可以看出，国家赔偿的前提是“国家机关和国家机关工作人员违法行使行政职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并对权利人财产造成实际损害。”引起行政赔偿的侵权损害行为是行使行政职权的行为，这类行为均带有命令性及国家强制的特点。法律对于行政赔偿以及其他种类的国家赔偿在适用条件、程序、范围等方面均有严格的限定。《国务院关于环境保护若干问题的决定》第四条规定：“在1996年9月30日以前，对现有年产5000吨以下的造纸厂……等企业，由县级以上地方人民政府责令其关闭或停产。”《中华人民共和国水污染防治法》第四十七条规定：“国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目。”根据以上规定，因彭胜前造纸厂年生产能力仅230吨/年，其在建设时即不符合国家产业政策，属于国家淘汰的落后产能范畴，彭胜前虽办理了营业执照，但并未按照上述规定扩大产能规模，亦未依法办理环评审批手续及排污许可证，确属非法生产经营，属于依法应当关闭的企业。碧江区政府于2016年12月18日作出《碧江区人民政府关于依法关闭彭胜前小型造纸厂（作坊）的通知》，决定对彭胜前小型造纸厂（作坊）实施关闭处理，并由其自行拆除生产设备。碧江区政府的关闭通知并未对上诉人的机器设备、房屋、原材料及附属设施进行征收或者征用，也未对上述财产采取查封、扣押等强制措施，即并未对上诉人造纸厂的机器设备、房屋、原材料及附属设施等财产权进行直接处分，并未损害其合法权益。原审认定碧江区政府的《通知》与彭胜前造纸厂的损失之间不具有直接的因果关系正确。因此，上诉人提出赔偿其机器设备、房屋、原材料及附属设施等损失没有事实和法律依据，原审不予支持并无不当。另外，国家法律法规、政策一经公开公布，即视为全体公民均已知晓，且上诉人系多年从事土法造纸，对国家产能和环保政策以及相关法律法规应有更高的注意义务。上诉人主张当地工商部门和环保部门都不掌握的国家产业政策、相关法律法规等专业知识，应由其掌握系强人所难，明显不能成立，本院不予支持。被上诉人作出本案关闭决定前，行政主管部门已依照相关规定责令上诉人停产，该责令停产的行政行为未经法定程序撤销之前仍然持续有效，上诉人不得非法恢复生产经营。生效判决确认被上诉人关闭行为违法，系指其程序违法，而非确认本案造纸厂本身不应被关闭。上诉人造纸厂因非法生产经营已被主管行政部门责令停产的前提下，即便造纸厂产生了留守管理人员工资和其他过渡期间的支出，但也系其此前非法的建设和生产经营行为导致的必然后果。关闭一般只会导致上诉人造纸厂原来的留守管理人员减少而不是增加。至于被上诉人关闭决定行政程序违法，其完全可以重新依照行政程序对上诉人造纸厂依法实施关闭，更何况其实施的关闭行为虽然被确认程序违法但事关公共利益的保护而并未因此被撤销，故被上诉人的行政关闭行为并非无效，而上诉人的非法生产项目也不能因此就合法化，这是必须厘清的法律关系。被上诉人关闭行为程序违法不必然导致上诉人合法财产权益受到损失。一审法院酌定上诉人提起行政诉讼期间产生留守人员工资损失5万元应由被上诉人赔偿，鉴于被上诉人并未依法提起上诉，故本院予以维持。彭胜前的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  李丽审判员  邹慧审判员  彭强二〇二〇年六月二十八日法官助理翟长勇书记员李铧晟