河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终216号 上诉人（原审原告）保定市振博贸易有限公司，住所地保定市莲池区秀兰锦观城7号楼1902室。 法定代表人梁凯英，该公司执行董事。 委托代理人吴永高，北京金诚同达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市自然资源和规划局，住所地保定市朝阳北大街1078号。 法定代表人陈绍辉，该局局长。 委托代理人张长兴，该局工作人员。 委托代理人乔鹏举，河北曾知律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）河北省自然资源厅，住所地河北省石家庄市红旗大街。 负责人周金中，党组书记。 委托代理人刘思洋，该厅工作人员。 委托代理人邢也，河北卓联律师事务所律师。 上诉人保定市振博贸易有限公司因诉被上诉人保定市自然资源和规划局注销登记行为、被上诉人河北省自然资源厅行政复议一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，案涉土地原为中国人民解放军51034部队后勤部营房处用地，用途为军事用途，《国有土地使用证》为保定市国用（95）字第130600001528号。2001年12月24日，保定德立基房地产开发有限公司通过出让方式取得该宗土地使用权，2002年7月31日，办理了保定市国用（2002）字第1306003220号《国有土地使用证》，地号50150。2004年3月31日，保定德立基房地产开发有限公司变更名称为保定元通华业贸易有限公司，并办理了保定市国用（2006）字第130600003220号《国有土地使用证》，地号50150。2006年6月2日，保定元通华业贸易有限公司注销。2009年9月10日，成立了新的保定元通华业贸易有限公司。2010年10月21日，该公司变更名称为保定振博贸易有限公司。2010年11月1日，原告保定振博贸易有限公司申请将土地使用权人为保定元通华业贸易有限公司的土地使用证名称变更为保定市振博贸易有限公司，并提交了成立日期为2006年2月10日的营业执照。2010年12月2日，原告取得保定市国用（2010）第130600005850号《国有土地使用证》。2016年9月21日，莲池区公安局作出《关于保定市振博贸易有限公司有关情况汇报》，认定原告名下的50150号宗地土地证系采取欺骗手段获取。2016年9月23日，原保定市国土资源局作出《关于注销保定市振博贸易有限公司国有土地使用证的请示》（保国土资【2016】384号），向保定市人民政府请示因保定市振博贸易有限公司在申请办理土地登记时隐瞒真实情况，提交虚假材料、骗取土地使用权，拟注销保定市振博贸易有限公司名下保定市国用（2010）字第130600005850号《国有土地使用证》。2016年9月25日，保定市人民政府批准同意原保定市国土资源局关于注销保定市振博贸易有限公司国有土地使用证的请示。2016年9月28日，原保定市国土资源局作出《关于注销保定市振博贸易有限公司保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证的函》，告知原告对其持有的保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证予以注销，并于2016年10月9日送达给原告法定代表人梁凯英。2017年5月25日，原保定市国土资源局对保定市不动产登记中心作出《关于注销国有土地使用证的通知》，请保定市不动产登记中心对保定市振博贸易有限公司持有的保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证予以注销，办理注销登记。2017年5月26日，保定市不动产登记中心作出注销公告。原告称其于2019年3月12日到保定市不动产登记中心查询方得知土地使用权证已被注销。原告于2019年4月17日向被告河北省自然资源厅申请行政复议，请求撤销原保定市国土资源局针对其国有建设用地使用权作出的注销登记行为。被告河北省自然资源厅经审查于2019年4月23日予以受理，经延期30日，于2019年7月3日作出冀自然资复议决字【2019】028号《行政复议决定书》，决定维持被申请人注销申请人国有建设用地使用权的行为。 原审认为，被告保定市自然资源和规划局于2017年5月25日向保定市不动产登记中心发出《关于注销的通知》，2017年5月26日，不动产登记中心办理了注销登记。根据当时有效的《河北省土地登记办法》第四十二条规定，当事人在申请办理土地登记时隐瞒真实情况或者提交虚假材料，造成登记错误的，由国土资源行政主管部门依法办理更正或者注销登记，并对属于非经营活动的处以一千元以下罚款，对属于经营活动的处以一千元以上一万元以下的罚款，给他人造成经济损失的，依法承担民事责任。该案中，原告保定市振博贸易有限公司成立于2009年9月10日，注册成立时公司名称为保定元通华业贸易有限公司，其在办理国有建设用地使用证时提交的企业法人营业执照显示公司成立时间为2006年2月10日，保定市莲池区公安分局认定其在申请办理土地登记时隐瞒真实情况、提交虚假材料，构成以骗取方式取得土地使用权。保定市人民政府于2016年9月25日同意原保定市国土资源局《关于注销保定市振博贸易有限公司国有土地使用证的请示》，后原保定市国土资源局将保定市国用（2010）字第130600005850号《国有土地使用证》进行了公告注销，并无不妥。被告河北省自然资源厅受理原告的行政复议申请后，作出行政复议决定，符合法定程序，法律、法规适用正确，应予维持。遂判决驳回原告保定市振博贸易有限公司的诉讼请求。 上诉人保定市振博贸易有限公司上诉至本院，请求：1.撤销石家庄市桥西区人民法院（2019）冀0104行初153号行政判决；2.撤销河北省自然资源厅冀自然资复议决字〔2019〕028号行政复议决定；3.确认保定市自然资源和规划局针对上诉人国有建设用地使用权（证书号：保定市国用（2010）第130600005850号）作出的注销登记行为违法并依法予以撤销；4.本案的一、二审诉讼费由两被上诉人承担。事实和理由：上诉人于2010年12月2日取得保定市人民政府颁发的《国有土地使用证》（证书号：保定市国用（2010）第130600005850号），总面积48183平方米，土地用途为仓储用地，取得方式为出让，使用权截止期限为2052年5月10日。2019年3月12日，上诉人到保定市不动产登记中心查询，方得知其合法取得的国有土地使用权证已被被上诉人保定市自然资源和规划局于2017年5月26日予以注销。被上诉人河北省自然资源厅对上诉人的行政复议申请，做出冀自然资复议决字〔2019〕028号《行政复议决定书》维持了被上诉人保定市自然资源和规划局针对上诉人所有《国有土地使用证》作出的注销登记行为。上诉人将被上诉人保定市自然资源和规划局、被上诉人河北省自然资源厅的上述行为诉至桥西区人民法院，桥西区人民法院作出一审判决，驳回上诉人诉讼请求。上诉人认为，一审法院作出的判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。具体理由如下：1.一审判决认定上诉人2010年申请土地变更登记时提交了成立日期为2006年2月10日的营业执照是错误。一审法院认为，上诉人在2010年申请将保定圆通华业贸易有限公司的土地使用证名称变更为保定振博贸易有限公司时，提交了成立日期为2006年2月10日的营业执照。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、《不动产登记暂行条例》第七条之规定，被上诉人保定市自然资源和规划局作为保定市不动产登记机构，负责不动产登记办理工作，其注销上诉人国有土地使用权证应当由其自己承担举证责任。但被上诉人保定市自然资源和规划局认定上诉人提交了虚假营业执照的证据，并不是由被上诉人保定市自然资源和规划局自己调查取证的，而是保定市莲池区公安分局的情况汇报材料，保定市莲池区公安分局不是土地登记管理部门，无权对土地登记事项进行调查，所以该证据不符合证据规则，没有证明效力。被上诉人保定市自然资源和规划局做出注销上诉人土地权利登记行为的过程中，没有依法开展调查，没有合法客观的证据材料证明上诉人在办理土地变更登记过程中提交了虚假营业执照，所以一审判决认定事实错误。2.一审判决没有查明被上诉人保定市自然资源和规划局作出注销登记行为的性质及其法律依据，属于认定事实不清。被上诉人保定市自然资源和规划局在一审诉讼及原来行政复议审理期间，一会主张其是依保定市政府的嘱托作出的注销登记，其行为属于嘱托登记；一会主张其是依法定职权作出的注销登记，其行为属于依职权登记。不动产登记中依嘱托登记和依职权登记是两种不同登记类型，其法律依据、办理条件、办理程序完全不同。被上诉人保定市自然资源和规划局对案涉注销登记一个登记行为，既主张属于嘱托登记，又主张属于依职权办理的登记，两种说法互相矛盾。一审判决没有对被上诉人保定市自然资源和规划局的注销登记行为属于上述何种登记类型进行认定，没有对被上诉人保定市自然资源和规划局办理该注销登记是否符合法定职权、法定程序、法律依据等合法性进行审查。事实上，无论被上诉人保定市自然资源和规划局主张其是依嘱托还是依职权办理的注销登记，其注销上诉人国有土地使用权的登记行为都是违法的。（1）被上诉人保定市自然资源和规划局作出注销登记不符合嘱托登记规定。被上诉人保定市自然资源和规划局在一审中提交的答辩材料中自称，其办理上诉人《国有土地使用证》的注销登记，适用的法律依据是《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款第三项“人民政府依法作出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记”之规定，属于依嘱托办理的注销登记。但被上诉人保定市自然资源和规划局的这种说法缺乏法律依据。本案中保定市人民政府并未作出依法征收或者收回上诉人国有土地使用权的决定，被上诉人保定市自然资源和规划局亦未收到过保定市人民政府的征收决定或者收回上诉人国有土地使用权的决定。虽然被上诉人保定市自然资源和规划局称其是根据保定市人民政府批示作出的注销登记，但保定市人民政府的批示不是《不动产登记暂行条例实施细则》所规定的人民政府生效决定。本案中保定市人民政府亦没有作出嘱托登记的意思表示。按照《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条第二款第三项的规定，应当是人民政府依法作出征收或者收回不动产权利决定生效后，“要求不动产登记机构办理注销登记”，即保定市人民政府有嘱托行为。本案中保定市人民政府既没有作出征收或者收回上诉人土地权利的决定，也没有作出嘱托的意思表示或者嘱托行为。被上诉人保定市自然资源和规划局提出的保定市人民政府对内部请示的批示，不是办理注销登记的嘱托行为。因此，被上诉人保定市自然资源和规划局主张其作出的案涉注销登记行为属于嘱托登记行为的说法明显错误，缺乏法律依据。（2）被上诉人保定市自然资源和规划局依职权作出注销登记的行为违法。被上诉人保定市自然资源和规划局在一审中主张其基于上诉人原来办理土地登记时提交虚假材料，造成登记错误，被上诉人保定市自然资源和规划局依法办理注销登记，即属于不动产登记中依职权登记。假使被上诉人保定市自然资源和规划局是依职权办理的注销登记，仍然违反不动产登记的相关法律规定。被上诉人保定市自然资源和规划局依职权办理案涉注销登记没有法律依据。被上诉人保定市自然资源和规划局作出案涉注销登记行为时适用法律错误，作出案涉注销登记行为所援引和依据的《河北省土地登记办法》属于河北省人民政府部门规章，不属于法律或行政法规之列。而且根据《不动产登记暂行条例》第三十五条之规定，《河北省土地登记办法》在其之前发布，与《不动产登记暂行条例》规定不一致的内容均已不能适用。因此《河北省土地登记办法》中针对不动产登记所作的特殊规定已经被废止，并不能作为被上诉人保定市自然资源和规划局主动依职权作出注销登记行为的法律依据。被上诉人保定市自然资源和规划局依职权办理注销登记没有事实依据。被上诉人保定市自然资源和规划局办理注销登记时没有依法进行调查，未尽到合理审慎义务。被上诉人保定市自然资源和规划局提供的认定上诉人提供虚假材料的依据仅仅是保定市莲池区公安分局的情况汇报，没有客观的证据材料。保定市莲池区公安分局不是土地管理部门，无权对土地登记事项进行调查，保定市莲池区公安分局的汇报材料不能作为被上诉人保定市自然资源和规划局做出注销登记的证据。被上诉人保定市自然资源和规划局依职权办理注销登记程序违法，作出注销登记没有履行法定程序。上诉人的联系方式是明确的，并且一直和保定市莲池区政府就土地回收补偿进行协商。被上诉人保定市自然资源和规划局在注销案涉土地登记过程中，既没有向上诉人调查了解原来土地变更登记情况，也没有告知上诉人行使陈述、申辩、听证等权利，直至在注销登记发生一年多以后，上诉人通过查询才获知自己合法的国有建设用地使用权被办理了注销登记。不动产登记机构依职权注销登记应当经过调查、作出行政决定、公告、办理注销登记等程序。被上诉人保定市自然资源和规划局办理上诉人国有建设用地使用权注销登记，既不履行调查、作出行政决定的程序，也没有告知上诉人注销的理由，直接私自注销上诉人的不动产登记，程序违法。被上诉人保定市自然资源和规划局曾向身处看守所的上诉人法定代表人送达《关于注销保定市振博贸易有限公司保定市国用（2010）第130600005850号国有土地使用证的函》，其目的是胁迫上诉人与保定市莲池区政府签订补偿协议，和被上诉人保定市自然资源和规划局作出的注销登记没有必然联系。3.一审判决认定被上诉人保定市自然资源和规划局依据《河北省土地登记办法》办理注销登记属于正确适用法律是错误的。根据《不动产登记暂行条例》第三十五条规定，被上诉人保定市自然资源和规划局作出案涉注销登记行为所援引和依据的《河北省土地登记办法》属于河北省人民政府部门规章，且效力低于行政法规。依据上述规定，《河北省土地登记办法》在《不动产登记暂行条例》之前发布，其第四十二条关于依职权登记的规定与《不动产登记暂行条例》规定不一致。因此，《河北省土地登记办法》中针对不动产登记所作的特殊规定已经被废止，并不能作为被上诉人保定市自然资源和规划局主动依职权作出注销登记行为的法律依据。4.一审判决没有对被上诉人保定市自然资源和规划局的行政行为进行合法性审查，违反行政诉讼监督行政机关依法行使职权的目的。（1）被上诉人保定市自然资源和规划局作出案涉注销登记行为是基于外在因素作出的违法行为。自2015年开始，保定市莲池区政府拟收回上诉人的国有土地使用权，与上诉人多次协商国有土地使用权收回的补偿事宜。在协商过程中，被上诉人保定市自然资源和规划局及下级单位保定市莲池区分局采用闲置土地调查，以注销国有土地使用证等手段，试图迫使上诉人接受保定市莲池区政府单方确定的补偿条件。被上诉人保定市自然资源和规划局在一审中提交的多份证据均表明，被上诉人保定市自然资源和规划局注销上诉人土地权利，根本原因并不是因为上诉人存在资料虚假或者违法情形，而是因“涉及烟厂建设问题”，“保定振博贸易有限公司要价过高，无法达成收购协议”。被上诉人保定市自然资源和规划局作为法定的不动产登记机构，本应当遵守不动产登记的相关法律规定，严格依法行政，维护不动产权利人的合法权利。但现实是，被上诉人保定市自然资源和规划局为了协助保定市莲池区政府完成烟厂项目用地问题，基于外部压力，滥用和超越职权作出了注销上诉人土地权利登记的行为，达到通过违法注销上诉人土地权利来代替给付上诉人合法土地补偿的违法目的，被上诉人保定市自然资源和规划局的违法行为严重损害了上诉人合法的不动产权益。（2）被上诉人保定市自然资源和规划局注销登记的行为给上诉人造成了重大损失。2016年发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中明确规定：完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。上诉人合法拥有的国有建设用地使用权总面积为48183平方米，按照当地仓储用地市场价格，总价值高达几千万元。在保定市莲池区政府不能给予合理补偿的情况下，被上诉人保定市自然资源和规划局粗暴执法，滥用职权注销上诉人合法的土地登记，给上诉人造成重大的财产损失。被上诉人河北省自然资源厅作为其上级机关，没有依法履行内部监督职责，违法做出行政复议决定。一审判决没有充分审查被上诉人保定市自然资源和规划局及被上诉人河北省自然资源厅行政行为的目的、法定职权、法定程序、法律依据等众多合法性因素，在事实错误、没有法律依据的情况下，笼统得出“并无不当”的结论，维持了被上诉人保定市自然资源和规划局及被上诉人河北省自然资源厅的违法行为，违反行政诉讼“监督行政机关依法行使职权”的立法目的。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。为维护自身的合法权益，上诉人依法向贵院提起上诉，请贵院依法公正判决，支持上诉人请求。 被上诉人保定市自然资源和规划局辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2.上诉人的上诉理由完全是原一审中审查过的理由和事实，没有新的理由。 被上诉人河北省自然资源厅辩称，1.答辩人作出冀自然资复议决字〔2019〕028号《行政复议决定书》程序合法。被答辩人于2019年4月23日向答辩人提出行政复议申请，经延期审理30日，答辩人于2019年7月3日作出冀自然资复议决字〔2019〕028号《行政复议决定书》，并邮寄给被答辩人。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，答辩人作出《行政复议决定书》程序合法。2.答辩人作出冀自然资复议决字〔2019〕028号《行政复议决定书》适用法律正确，内容适当。被答辩人请求撤销原保定市国土资源局注销被答辩人国有建设用地使用权的行为，经答辩人查证，1999年9月22日保定德立基房地产开发有限公司成立，法定代表人为刘连仲。2001年12月24日，该公司以出让方式取得涉案土地使用权，并于2002年7月31日取得了保定市国用（2002）字第1306003220号国有土地使用证，地号50150。2004年3月31日，保定德立基房地产开发有限公司名称变更为保定元通华业贸易有限公司，并取得了保定市国用（2006）字第130600003220号国有土地使用证地号50150。2006年6月2日，保定元通华业贸易有限公司以决议解散的方式注销。2009年9月10日，保定华泰房地产开发有限公司董事长的妹妹朱胜艳、儿子朱政共同出资注册成立新的保定元通华业贸易有限公司，法定代表人为朱胜艳。2010年10月21日新成立的保定元通华业贸易有限公司更名为保定振博贸易有限公司。2010年11月1日，保定市振博贸易有限公司向原保定市国土资源局申请50150号宗地的土地使用权证名称变更，但其提交的营业执照显示公司成立日期为2006年2月10日，而振博贸易有限公司实际成立日期为2009年9月10日。2010年12月2日，保定市振博贸易有限公司取得保定市国用（2010）第130600005850号《国有土地使用证》。2011年5月20日，朱胜艳、朱政通过股权转让给梁凯英、梁丹父女，法定代表人变更为梁凯英。2016年9月21日，保定市莲池区公安局作出《关于保定市振博贸易有限公司有关情况汇报》，认定被答辩人保定市振博贸易有限公司名下的50150号宗地土地证系采取欺骗手段获取。2016年9月23日，原保定市国土资源局作出《关于注销保定市振博贸易有限公司国有土地使用证的请示》（保国土资〔2016〕384号），向市政府请示因保定市振博贸易有限公司在申请办理土地登记时隐瞒真实情况，提交虚假材料、骗取土地使用权，拟注销保定市振博贸易有限公司名下保定市国用（2010）字第130600005850号《国有土地使用证》。2016年9月25日，保定市政府批准同意原保定市国土资源局关于注销保定市振博贸易有限公司国有土地使用证的请示。2016年9月28日，原保定市国土资源局作出《关于注销保定市振博贸易有限公司保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证的函》，告知被答辩人对其持有的保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证予以注销，并于2016年10月9日送达给保定市振博贸易有限公司法定代表人梁凯英。2017年5月25日，原保定市国土资源局对保定市不动产登记中心作出《关于注销国有土地使用证的通知》，请保定市不动产登记中心对保定市振博贸易有限公司持有的保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证予以注销，办理注销登记。2017年5月26日，保定市不动产登记中心作出注销公告。2017年8月18日，原保定市国土资源局作出《关于保定卷烟厂易地技改剩余土地问题的意见》，该意见载明：针对涉案宗地2017年5月26日原保定市国土资源局完成对原保定市振博贸易有限公司的保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证的注销工作，并按规定将国有土地使用证恢复至保定元通华业贸易有限公司。2018年2月11日，原保定市国土资源局向保定元通华业贸易有限公司作出《关于收回保定元通华业贸易有限公司土地使用权的决定》，请保定元通华业贸易有限公司接到此通知后，将保定市国用（2006）第3220号国有土地使用证交回保定市不动产登记中心，办理土地使用权注销手续。2018年3月2日，保定市莲池区政府向保定市不动产登记中心作出《关于办理保定元通华业贸易有限公司国有土地使用权注销登记的函》，请保定市不动产登记中心办理保定市国用（2006）第130600003220号土地使用权注销登记。答辩人认为，保定市振博贸易有限公司成立于2009年9月10日，注册成立时公司名称为保定元通华业贸易有限公司，其在办理国有建设用地使用证时提交的企业法人营业执照显示公司成立时间为2006年2月10日。保定市莲池区公安分局认定申请人在申请办理土地登记时隐瞒真实情况，提交虚假材料构成以骗取方式取得土地使用权。根据《河北省土地登记办法》第二十一条和第四十二条的规定，2016年9月25日保定市政府批准同意原保定市国土资源局《关于注销保定市振博贸易有限公司国有土地使用证的请示》，后原保定市国土资源局将保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证进行了公告注销。原保定市国土资源局对上诉人的国有建设用地使用权进行注销登记的行为适用法律正确，程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持原保定市国土资源局注销保定市振博贸易有限公司国有建设用地使用权的行为。3.石家庄市桥西区人民法院作出的（2019）冀0104行初153号行政判决适用法律正确，程序合法。答辩人作出的冀自然资复议决字〔2019〕028号行政复议决定适用法律正确，程序合法，内容适当。综上所述，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 经审理，二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，从查明的事实看，根据保定市莲池区公安分局作出的《关于保定市振博贸易有限公司有关情况汇报》，可以认定上诉人保定市振博贸易有限公司在申请办理土地登记时隐瞒真实情况、提交虚假材料，构成以骗取方式取得保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证。对此，被上诉人保定市自然资源和规划局根据当时有效的《河北省土地登记办法》第四十二条之规定，向保定市人民政府请示注销保定市振博贸易有限公司国有土地使用证，保定市人民政府批准后，被上诉人保定市自然资源和规划局作出《关于注销保定市振博贸易有限公司保定市国用（2010）字第130600005850号国有土地使用证的函》，送达给上诉人法定代表人梁凯英。之后，被上诉人保定市自然资源和规划局将保定市国用（2010）字第130600005850号《国有土地使用证》进行了公告注销，并无不当。被上诉人河北省自然资源厅作出的行政复议决定正确，应予维持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人保定市振博贸易有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志洲 审判员  李文华 审判员  魏其仓 二〇二〇年六月二十九日 书记员  田家鑫