福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终183号 上诉人（一审原告）王秀英，女，汉族，1969年4月6日出生，住福州市晋安区。 委托诉讼代理人王良其，安徽王良其律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘玉婷，安徽王良其律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）福州市晋安区城市综合执法局，住所地福州市晋安区长乐北路156号3层。 法定代表人熊辉，局长。 委托诉讼代理人周少雄，该局工作人员。 委托诉讼代理人张喆，江西商海律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福州市晋安区人民政府，住所地福州市晋安区福新中路128号。 法定代表人林涛，区长。 委托诉讼代理人林同兰，政府工作人员。 委托诉讼代理人王晓昉，国浩律师（福州）事务所律师。 上诉人王秀英因诉被上诉人福州市晋安区城市综合执法局（下称晋安执法局）行政强制执行、福州市晋安区人民政府（下称晋安区政府）行政复议一案，不服福州市台江区人民法院（2019）闽0103行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年8月28日，市扫黑办转交的榕扫黑办督[2018]635号涉黑线索中反映鼓山风景区盘山公路存在擅自侵占景区用地进行违章搭盖的问题。被告晋安执法局先后向福州市国土资源局晋安分局（以下简称“晋安国土局”）、中国人民解放军空军房地产管理局福州房地产管理处（以下简称“空军福州房地产管理处”）等部门发函确认该地块的土地权属。晋安国土局和空军福州港房地产管理处均复函确认前述土地的用地单位为空军福州房地产管理处。2018年12月29日，被告晋安执法局再次向空军福州房地产管理处发函，请求其对前述土地上的建筑物权属进行确认，并对不属于其管理的建筑物提出处置意见。2019年1月17日，空军福州房地产管理处向被告复函，称前述土地上有两处建筑物不属其实际有效管控范围内，对该两处建筑物的处置意见是由地方职能部门直接认定是否违章搭建，并依法处置。同年2月15日，被告晋安执法局再次向空军福州房地产管理处发函，请求空军福州房地产管理处对前述土地上的建筑物依法进行整治并将整治结果函告被告。同年4月18日，被告晋安执法局对前述两处建筑物进行立案调查并向原告王秀英作出并送达《接受调查通知书》，要求其两日内到被告处接受调查。次日，被告工作人员对前述两处建筑物进行了现场勘验。因原告逾期未接受调查，被告于2019年4月22日向福州市自然资源和规划局发函，请求其对前述土地上不属于空军福州房地产有效管控范围内的两处建筑物是否属未经有权机关审批的违法建设予以认定。同日，被告晋安执法局向原告王秀英作出并送达榕晋综执责通字[2019]0000459号《责令限期拆除通知书》。原告收悉该通知后，向被告提交了书面听证申请。同年5月8日，福州市自然资源和规划局复函称“因项目时间较早，我局现存档案中无该项目审批信息，故无法明确该项目规划用途。建议向市城建档案馆查询。”同月13日，被告作出榕晋综执听通字[2019]001号《行政处罚听证通知书》，告知原告于2019年5月14日3时30分举行听证会。原告收悉该通知后，以被告未给予必要的准备时间，于同月14日向被告申请延期听证。被告晋安执法局当日即对该申请作出不予延期听证的通知。同日，被告晋安执法局派员前往福州市城建档案馆对该两处建筑之审批情况进行查询，未查到前述两处建筑物的相关审批材料。后原告王秀英的委托代理人于同月15日向被告提交了法律意见书。2019年5月15日，被告晋安执法局作出榕晋综执罚（限拆）决字[2019]0000706号《限期拆除决定书》，限原告于2019年5月20日前自行拆除。原告王秀英收悉该决定后，于同月17日向被告晋安区政府申请行政复议。被告晋安区政府受理后于同月21日向被告晋安执法局作出《行政复议答复通知书》，要求其对原告之复议申请提出书面答复并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。同月31日，被告晋安执法局向被告晋安区政府提交了书面答辩意见和相关材料。后被告晋安区政府经审查，于2019年7月11日作出榕晋政行复[2019]12号《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》维持了被告晋安执法局于2019年5月15日作出的榕晋综执罚（限拆）决字[2019]0000706号《限期拆除决定书》。原告王秀英不服，遂向一审法院提起本案诉讼。 另查，榕晋综执罚（限拆）决字[2019]0000706号《限期拆除决定书》所指向的建筑物（以下简称“案涉建筑物”）坐落于鼓山风景区盘山公路旁，该地块用地单位为空军福州房地产管理处。案涉建筑物为砖混结构，共4层，占地面积约270㎡，建筑面积约852㎡，建设时间为2010年至2011年间。2019年4月19日，福建省晋安区鼓山镇石鼓社区居民委员会对案涉建筑物出具了《证明》。据该《证明》记载，案涉建筑物系由原告王秀英之配偶朱华昌所建。案涉建筑物现已被拆除。 一审法院认为，本案争议焦点主要有以下三点： 第一，被告晋安执法局是否有职权对案涉建筑物进行处置。对此，一审法院认为，首先，《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款规定，“市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门（以下简称违法建设处置部门）负责城镇违法建设处置工作。”据此，晋安执法局作为晋安区的城市管理综合行政执法部门，有权对辖区内的违法建设进行处置；其次，案涉建筑物所在地块之用地单位为空军福州房地产管理处，该地块属军用土地，空军福州房地产管理处出具后福房函[2019]002号《复关于认定鼓山下院风景区盘山公路旁建筑物权属的函》已确认案涉建筑物不属军队房地产范畴；再次，空军福州房地产管理处作出的后福房函[2019]002号《复关于认定鼓山下院风景区盘山公路旁建筑物权属的函》可证明空军福州房地产管理处已同意由地方职能部门依法对案涉建筑物进行处置。综上三点，应认定被告晋安执法局有权对案涉建筑物进行处置，权力来源合法。 第二，被告晋安执法局以原告王秀英作为行政相对人作出被诉《限期拆除决定书》是否正确。对此，一审法院认为，首先，福建省晋安区鼓山镇石鼓社区居民委员会出具的书面证明可证明案涉建筑物系由原告王秀英之配偶朱华昌所建设；其次，在被告对案涉建筑物进行调查时，被告对“违建户”作出榕晋综执调字[2019]0000363号《接受调查通知书》，原告王秀英签收了该《接受调查通知书》并在“当事人”一栏签字。被告晋安执法局据此认定原告王秀英为案涉建筑物的共同建设人并将其列为被诉《限期拆除决定书》的行政相对人并无不妥。被告晋安执法局向一审法院提交的复函、航拍图、勘验笔录等证据可以证明原告王秀英与其配偶朱华昌未经相关部门审批即于鼓山下院停车场内南侧建设本案案涉建筑物的事实，故本案被诉《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据确凿。 第三，本案限期拆除决定之听证程序是否违法。对此，一审法院认为，根据国法秘函[2000]13号《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》之规定，责令限期拆除决定不应理解为行政处罚行为。故被告晋安执法局作出本案被诉《限期拆除决定书》不应适用《中华人民共和国行政处罚法》及相关法规、规章规定的行政处罚程序。被告晋安执法局书面通知原告于2019年5月14日上午3时30分前来参加听证程序确与《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定的听证程序不相符，一审法院予以指正。但本案听证程序并非被告晋安执法局作出限期拆除决定的法定程序，不影响本案被诉行政行为合法性，被告晋安执法局经立案、调查、勘验、告知后，作出榕晋综执罚（限拆）决字[2019]0000706号《限期拆除决定书》符合《中华人民共和国行政强制法》规定程序。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，被告晋安区政府作出的《行政复议决定书》中将榕晋综执罚（限拆）决字[2019]0000706号《限期拆除决定书》认定为行政处罚，该认定存在错误，应予指正。被告晋安区政府经受理、审查后作出本案被诉《行政复议决定书》符合法律规定的程序，结论正确。 综上，被告晋安执法局于2019年5月15日作出的榕晋综执罚（限拆）决字[2019]0000706号《限期拆除决定书》证据确凿、适用法规正确、符合法定程序，被告晋安区政府于2019年7月11日作出榕晋政行复[2019]12号《行政复议决定书》认定事实基本清楚，符合法定程序，适用法律正确，故依《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告王秀英的诉讼请求。 上诉人王秀英向本院提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决，撤销晋安执法局作出的榕晋综执罚（限拆）决字[2019]0000706号《限期拆除决定书》及晋安区政府作出的榕晋政行复[2019]12号《行政复议决定书》；2.本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。其提起上诉的主要事实和理由为：一、一审认定事实错误。（一）一审法院认为上诉人提交的证据6无法证明与本案有关故不予采信，混淆了行政行为举证责任的行为。上诉人并没有证明晋安执法局行政行为违法的举证责任。（二）案涉房屋晋安执法局并无管辖权和执法权。一审法院依据晋安执法局提交的内部函件，认为行政权力“被授权”，系晋安执法局的权力来源，是错误的。（1）上诉人认为被诉行政行为系行政处罚行为。内部函件，不能设置行政处罚，更不能授权给行政机关行政处罚权。《限期拆除告知书》（榕晋综执罚（限拆）告字[2019]0000612号）中明确告知依据《中华人民共和国行政处罚法》给予原告的权利，但晋安执法局未依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，依法组织听证。（2）一审法院认为被诉行政行为并非行政处罚，那将其理解为行政强制措施，依据行政强制法，行政强制措施权不得委托，被上诉人无执法权。不论《限期拆除决定》是行政处罚还是行政强制，都应当按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，先做出违章建筑认定，再做出相应的行政行为，本案被上诉人未能提供合法有效的《认定违章建筑》的相关文件，故其做出的行政行为不论性质如何均是严重违反法定程序的。（三）一审法院认为上诉人是合法相对人的证据不充分。上诉人居住于房屋内仅是因为案涉房屋系康盛公司所建，与上诉人及朱华昌并无关系。二、一审法院适用法律错误，一审法院认为被诉的《限期拆除决定书》并非行政处罚行为但并未明确该行政行为的性质及法律适用，一审法院认为听证并非本案《限期拆除决定》的法定程序是错误的。三、晋安执法局作出的《限期拆除决定书》严重违反《中华人民共和国行政处罚法》的法定程序，也严重违反《中华人民共和国行政强制法》的授权规定，应当予以撤销或确认无效。四、被上诉人晋安区政府作出维持的行政复议决定违法。 被上诉人晋安执法局辩称，一、根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《中共福州市委、福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》、《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省违法建设处置若干规定》规定，答辩人有权查处违法建设。二、本案查处的涉案建筑为违法建筑，系上诉人夫妻所建。答辩人接到反映涉案建筑违章搭盖问题的转办件后，向原晋安国土局、空军福州房地产管理处、福州自规局、福州市城建档案管等部门发函或查询，根据航拍图、各有关单位复函，确定涉案建筑未经有权机关审批，未获得空军福州房地产管理处许可，未取得《建设规划许可证》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属擅自建设的违法建筑。经向当地社区和居民调查了解，并结合国土资源局航拍图、矢量图、上诉人本人亲笔签收法律文书及居住在涉案建筑内等事实，证明涉案建筑系上诉人夫妻所建。上诉人申辩涉案建筑是康盛公司所建，但康盛公司2014年才注册成立，而涉案建筑在2011年已建成，且涉案建筑不在上诉人提交的证据《房屋租赁合同》范围内。三、答辩人执法程序合法。答辩人向上诉人发出《接受调查通知书》，同时对涉案建筑进行勘验调查，并制作笔录。上诉人在规定期限内未到中队接受询问调查。在证据充分情况下，答辩人向上诉人发出《责令限期拆除通知书》、《限期拆除告知书》，充分保障了上诉人陈述和申辩权利，根据国法秘研函[2002]13号、[2012]665号复函，责令限期拆除不属于行政处罚行为，本案听证程序并非答辩人作出限期拆除决定的法定程序，且在上诉人提出听证时，答辩人仍依其申请向上诉人送达了《听证通知书》，但上诉人并未在规定时间内参加听证。答辩人依法行政，程序合法。四、上诉人所建建筑无法采取改正措施，依法应予拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第二项规定，答辩人对上诉人作出《限期拆除决定书》合法合规。综上，一审判决事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 被上诉人晋安区政府辩称，答辩人作出被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，法律依据正确，程序合法。一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。二、上诉人主张一审判决认定事实全部错误、适用法律有错误，无法成立。1.一审认定上诉人为行政相对人是正确的。一审根据石鼓居委会出具的书面证明及上诉人在晋安执法局对涉案建筑作出《接受调查通知书》当事人一栏处签字的事实，认定上诉人为涉案建筑共同建筑人，作为本案行政相对人主体适格，是正确的。2.一审认定晋安执法局对涉案建筑进行处置有职权是正确的。首先，根据《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款规定，晋安区执法局作为城市管理综合行政执法部门，依法有权负责城镇违法建设的处置工作。其次，涉案建筑所在地块的用地单位空军福州房地产管理处已确认涉案建筑不属于军队房地产范畴。最后，空军福州房地产管理处已同意由地方职能部门依法对涉案建筑进行处置。3.一审认定晋安执法局作出被诉《限期拆除决定书》符合法律规定程序是正确的。晋安执法局作为有权机关，经立案、调查、勘验、告知后，对行政相对人作出被诉决定书，符合法律规定的程序。综上，答辩人行政复议决定合法有效，一审判决正确，应予维持，请求驳回上诉人的上诉。 一审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款规定，市、县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法部门负责城镇违法建设处置工作。虽然案涉地块的用地单位为空军福州房地产管理处，但空军福州房地产管理处已经确认案涉建筑物不属军队建设，该建设不属于军队房地产范畴，且其已同意由地方职能部门依法对案涉建筑物进行处置。因此，上诉人关于案涉违建属于军队处置的观点，不能成立。一审法院作出的晋安执法局具有对案涉建筑物进行处置法定职权的认定，本院予以认可。 关于王秀英是否为案涉《限期拆除决定书》适格行政相对人的问题。石鼓居委会出具的书面证明可证实案涉建筑物系由原告王秀英之配偶朱华昌所建设。其次，在晋安执法局对案涉建筑物进行调查时，王秀英签收了晋安执法局作出的《接受调查通知书》并在“当事人”一栏签字，且其在晋安执法局的行政执法程序中并未对案涉违建不是其所建设提出异议。因此，晋安执法局据此认定王秀英为案涉建筑物的共同建设人并将其列为被诉《限期拆除决定书》的行政相对人并无不妥；晋安执法局向一审法院提交的复函、航拍图、勘验笔录等证据可以证明王秀英与其配偶朱华昌未经相关部门审批即于鼓山下院停车场内南侧建设本案案涉建筑物的事实，故本案被诉《限期拆除决定书》认定事实清楚、证据充分。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，听证程序并非责令限期拆除决定的法定程序，责令限期拆除决定并非行政处罚行为，故对上诉人听证申请的处理程序并非作出限期拆除决定的法定程序，听证程序的处理并不影响本案被诉行政行为合法性。晋安执法局经立案、调查、勘验、告知后，作出被诉《限期拆除决定书》，程序亦并无不当。晋安区政府受理上诉人的复议申请，在审查双方提交材料后，于法定期限内作出榕晋政行复[2019]13号《行政复议决定书》并依法送达上诉人，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审受理费50元由上诉人王秀英负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞淑娟 审判员  王小倩 审判员  郑 鋆 二〇二〇年六月一日 法官助理吴晓燕 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。