山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终83号 上诉人（原审原告）宋延亮，男，1949年7月14日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 委托代理人戴金花，北京金诉律师事务所律师。 委托代理人罗慧，北京金诉律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）日照市自然资源和规划局日照高新技术产业开发区分局，住所地日照市东港区高新六路177号，统一社会信用代码11371100MB28198614。 法定代表人焦春雷，局长。 行政机关出庭负责人秦泗明，日照市自然资源执法监察支队高新区监察大队大队长。 上诉人宋延亮、日照市自然资源和规划局日照高新技术产业开发区分局（以下称市自然资源局高新区分局）因诉不履行查处违法用地的法定职责一案，不服日照市东港区人民法院（2020）鲁1102行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，宋延亮系日照市东港区秦楼街道西碌碡沟村（以下简称西碌碡沟村）村民，原在该村有住宅一处，后于2018年7月24日被拆除。2019年1月31日，市自然资源局高新区分局收到宋延亮《违法用地查处申请书》及相关材料一份，被申请人为西碌碡沟村民委员会，该申请书载明宋延亮房屋所在位置进行城中村棚户区改造项目，但该项目的用地并没有取得任何土地审批手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条规定，西碌碡沟村民委员会作为建设单位所建设的西碌碡沟村城中村棚户区改造项目，在没有取得任何土地审批手续的情况下违法用地的行为严重违反了土地管理法的相关规定，申请市自然资源局高新区分局根据土地管理法规定对西碌碡沟村民委员会违法用地的行为进行查处，依法追责，并将查处结果书面告知宋延亮。市自然资源局高新区分局收到申请后，于2019年4月18日向宋延亮作出《答复意见书》，载明“日照市东港区秦楼街道西碌碡沟村城中村棚户区改造项目用地属经日照市人民政府批准的划拨用地，不是违法用地”。宋延亮不服，提起行政诉讼。 另查明，诉讼过程中宋延亮提供施工现场《工程概况牌》影印件一份，载明：工程名称为秦楼街道片区西碌碡沟村城中村棚户区改造项目，施工单位名称为日照天泰建筑安装工程有限公司，工程地址为北京路以西、东营路以北，建设单位为西碌碡沟村民委员会，开工日期为2018年3月8日，竣工日期为2020年6月25日等内容。宋延亮原房屋在此区域内。 2019年3月8日，日照市人民政府作出日政土字[2019]78号《日照市人民政府关于日照市东港区秦楼街道西碌碡沟村民委员会划拨用地的批复》，将涉案土地划拨给西碌碡沟村民委员会，用于西碌碡沟村城中村棚户区改造项目建设。同年3月20日，日照市自然资源和规划局就涉案土地签发编号为日照（X）-02-2019-38《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》。 原审认为，本案宋延亮的诉讼目的并不在于撤销市自然资源局高新区分局作出的涉案答复，而是要求法院判决市自然资源局高新区分局履行查处违法用地行为的法定职责。对此，根据双方争议焦点，分析如下： 第一、宋延亮具备本案的行政诉讼主体资格。对于行政机关对举报行为处理的可诉性认定，应根据举报人要求查处的直接目的是属于保护自身利益还是保护公共利益确定。对于“自益性”举报，即自身合法权益因正在进行的违法行为受限，向行政机关举报并要求履行职责的，行政机关对举报事项的处理结果与自身利益密切相关，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了合法申请，并与履职行为有直接利害关系，对行政机关的行为不服，可依法提起诉讼。若举报人针对他人利益或仅是行政管理秩序的举报，举报人与行政机关是否履行查处职责之间不存在直接利害关系，应裁定不予受理或驳回起诉。宋延亮系西碌碡沟村村民，其在涉案项目范围内原有房屋一处，且宋延亮举报时涉案项目尚未取得用地批复手续，故其向市自然资源局高新区分局申请查处违法用地行为与其有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”的规定，宋延亮有权提起本案行政诉讼。 第二、关于市自然资源局高新区分局涉案行政行为是否合法问题。市自然资源局高新区分局作为涉案土地的行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的义务。市自然资源局高新区分局接到宋延亮举报时，涉案土地尚未取得相关用地批复手续建设单位即已施工。根据《山东省行政程序规定》第六十六条规定“行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动”，第六十八条规定“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；……”，第六十九条规定“行政执法程序启动后，行政机关应当查明事实，收集证据……”。第九十三条“法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度……行政执法程序依公民、法人和其他组织的申请启动，涉及一个行政机关的，行政机关应当自受理申请之日起20日内办结；20日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。……”根据上述规定，市自然资源局高新区分局对宋延亮申请事项应当予以受理，并及时展开调查，在规定时间内办结。但市自然资源局高新区分局于2019年1月31日收到宋延亮查处违法用地申请后，并未按上述规定办理，直至2019年4月18日作出涉案《答复意见书》，市自然资源局高新区分局的行为违反了上述程序规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，涉案土地未取得用地手续即已开工建设，市自然资源局高新区分局应当依法履行查处职责。但鉴于涉案城中村棚户区改造系关系民生、涉及公共利益的项目，且在宋延亮向法院提起诉讼前，涉案土地已取得用地审批手续，在此情况下再判令市自然资源局高新区分局履行法定职责已没有实际意义。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定，原审判决：确认市自然资源局高新区分局不履行查处违法用地法定职责违法。案件受理费50元，由市自然资源局高新区分局负担。 上诉人宋延亮上诉称，一、一审法院事实认定错误。一审法院认定涉案土地已取得用地审批手续，在此情况下再判令被上诉人履行法定职责已没有实际意义。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，涉及改造民生和公共利益并不是可以免除行政处罚的法定理由。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，市自然资源局高新区分局对于违法用地依法给予行政处分；构成犯罪的移交相关司法部门追究其相关责任。退一步讲，就算因该涉案项目属于涉及民生和公共利益，且该项目在起诉前已经取得用地审批手续，要求被上诉人责令涉案项目的用地单位西碌碡沟村委会交出土地没有意义，但市自然资源局高新区分局对违法占用土地的行为仍然可以进行罚款，并对于非法占用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，不能因为不能责令交出土地就可以免除该违法用地的行为应受到的所有行政处罚。故，一审法院认为要求被上诉人履行违法查处职责没有实际意义属于事实认定错误。二、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中被上诉人具有履行违法用地查处的法定职责，且具有履行的实际意义。被上诉人应该严格按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定责令交出土地、处以罚款，并追究相关直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任，构成犯罪的应移送司法部门处理。不能因责令交出土地不具有实际意义而免除非法占用土地单位的其它行政处罚。故一审法院不能适用该条规定判令不撤销涉案查处答复，并要求市自然资源局高新区分局重新作出查处答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(六)之规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：明显不当的”。涉案查处答复明显不当，法院应判决撤销涉案《答复意见书》，并判令市自然资源局高新区分局重新作出查处答复。 上诉人市自然资源局高新区分局答辩意见同上诉意见一致，认为一审法院判决与宋延亮的诉讼请求不一致，诉讼请求第一项是：判令撤销市自然资源局高新区分局于2019年4月18日作出的《答复意见书》，并重新进行查处答复。宋延亮并没有请求认定市自然资源局高新区分局是否履行查处违法用地的法定职责是否违法。宋延亮寄送的《违法用地查处申请书》内容就是对涉嫌违法用地的查处申请，并无任何对请求保护人身权、财产权等合法权益的内容，不属于宋延亮所称的违反行政诉讼法第四十七条规定的行为。市自然资源局高新区分局接到《违法用地查处申请书》后，经调查，该宗地已经在2016年征收，并于2019年3月8日取得日照市人民政府划拨用地许可，因此，市自然资源局高新区分局在2019年4月18日作出不是违法用地的答复意见。涉案《答复意见书》合法。同时，调查期间，举报土地已经获得用地许可，即便举报土地存在提前开发的行为，但因为“划拨给日照市东港区秦楼街道西碌碡沟村民委员会，用于秦楼街道片区西碌碡沟村城中村棚户区改造项目建设”，项目建设关系到民生，市自然资源局高新区分局的答复意见合法且符合行政处罚法总则“维护社会公共利益和社会秩序”规定。综上，宋延亮所诉是针对其《违法用地查处申请》的《答复意见书》不服提起的诉讼，该答复的行政行为正当合法，且明显属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条所规定的“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”情形，依法应驳回被上诉人宋延亮的起诉。 宋延亮针对市自然资源局高新区分局上诉请求答辩称，宋延亮原审的诉讼请求不仅仅是查处违法用地法定职责是否违法，而是要求市自然资源局高新区分局履行法定职责。一审法院适用法律错误，应该适应《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判令市自然资源局高新区分局在一定期限内依法履行涉案请求的法定职责。 二审中，市自然资源局高新区分局提交执法的案卷一宗，证明已履行过查处职责。 上诉人宋延亮对上诉人市自然资源局高新区分局提交的证据质证如下：该证据超过了法定举证期限，不能作为证据和裁判的依据。退一步讲，即使市自然资源局高新区分局没有违反行政诉讼法的举证期限，该证据没有原件，其真实性不予认可。且大部分证据属于内部审批文件，无法证明其履行了法定职责，也不能够证明其所有土地审批手续都合法，其对违法用地依法进行了处罚。 本院对上诉人市自然资源局高新区分局提交的证据认证如下：通过市自然资源局高新区分局作出的涉案答复意见内容及原审查明的案件事实，对该证据的关联性与合法性，本院不予确认。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政诉讼裁判方式具有“程序法定性”，全面审查被诉行政行为的合法性，不受原审原告诉讼请求和理由的限制，原审法院在围绕被诉行政行为的合法性进行审理时，结合当事人合法权益的保护，并不简单地因为原审原告的诉讼请求不成立而驳回其诉讼请求，原审原告的诉讼请求与人民法院的判决结果并非能形成一一对应的关系。因此，原审法院根据所查明的事实，认定涉案土地存在未取得用地手续就进行开工建设的情形，判决确认市自然资源局高新区分局不履行查处违法用地法定职责的行为违法正确，本院予以确认。原审判决鉴于宋延亮向法院起诉前，涉案土地已取得用地审批手续，且涉案土地的用地情形涉及公共利益，再责令市自然资源局高新区分局履行查处职责已无实际意义等因素，判决确认涉案土地未履行查处职责的行为违法，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，裁判结果并无不当，本院予以确认。综上，两上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人宋延亮、日照市自然资源和规划局日照高新技术产业开发区分局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年六月三十日 法官助理管珈琪 书记员丁丽