湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终112号上诉人（原审原告）：佘某，女，汉族，1973年10月2日出生，住湖南省岳阳市岳阳楼区。上诉人（原审原告）：喻某2，男，汉族，1971年6月23日出生，住湖南省岳阳市岳阳楼区。上诉人（原审原告）：喻应鹏，男，汉族，1997年9月18日出生，住湖南省岳阳市岳阳楼区。委托代理人：佘某，女，汉族，1973年10月2日出生，系喻应鹏母亲。上诉人（原审原告）：喻某1，男，汉族，2008年2月6日出生，住湖南省岳阳市岳阳楼区。法定代理人：喻某2，男，汉族，1971年6月23日出生，系喻某1父亲。法定代理人：佘某，女，汉族，1973年10月2日出生，系喻某1母亲。上述四上诉人的共同委托代理人：许尚礼，男，汉族，1948年9月8日出生，住岳阳市岳阳楼区。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区湖滨街道办事处，住所地：岳阳市湖滨大道。负责人：李彬，该街道办主任。委托代理人：赵成玮，该街道办工作人员。委托代理人：高少博，湖南岳州律师事务所律师。上诉人佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1因与被上诉人岳阳市南湖新区湖滨街道办事处（以下简称湖滨街道办事处）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2019）湘0602行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人佘某、喻某2及上诉人佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1的共同委托代理人许尚礼，被上诉人湖滨街道办事处的委托代理人赵成玮、高少博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1系岳阳市南湖新区湖滨街道办事处湖滨社区六组居民，因四人的户主喻某2的房屋在拆迁范围内，2017年8月16日湖滨街道办事处与户主喻某2签订了一份《湖滨407亩项目房屋拆迁补偿协议》，该补偿协议约定：拆迁补偿款为2164925元，补偿款到账后，喻某2应及时领取存折并在七日内搬家腾地和交出空房钥匙。该补偿协议签订后，喻某2在2017年8月至9月已领取该拆迁补偿款。因未腾房交地，2018年5月2日湖滨街道办事处对户主喻某2作出《拆除通知书》，限四人在拆除通知书下达之日起1日内将已征收房屋自行拆除，否则湖滨街道办事处将于2018年5月4日对四人的房屋进行强制拆除。该《拆除通知书》于2018年5月3日送达给了喻某2，并于2018年5月4日对房屋进行了拆除。四人不服于2019年4月24日向法院提起行政诉讼，请求：1、判令2018年5月4日湖滨街道办事处行政强制拆除佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1房屋的行政行为违法；2、依法责令湖滨街道办事处向佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1支付行政强拆违法行政赔偿费4956554元。2019年8月28日，岳阳市岳阳楼区人民法院作出（2019）湘0602行初53号行政裁定，裁定驳回佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1的起诉。佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1上诉后，二审法院作出（2019）湘06行终158号行政裁定，指令一审法院继续审理。原审法院审理认为，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定”。本案中，湖滨街道办事处于2018年5月2日对户主喻某2作出《拆除通知书》，并未告知起诉期限，四人于2019年4月24日向法院提起行政诉讼，未超过一年起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”之规定，本案争议的焦点是湖滨街道办事处2018年5月4日行政强制拆除四人房屋的行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:（一）履行义务的期限;（二）履行义务的方式;（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项:（一）当事人的姓名或者名称、地址;（二）强制执行的理由和依据;（三）强制执行的方式和时间;（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”之规定，湖滨街道办事处应催告四人履行义务，在催告未果的情况下，才可以作出强制执行决定。但本案中，湖滨街道办事处在对四人的房屋实施强制拆除之前，并没有履行催告程序，其强制拆除行为程序违法。关于四人请求湖滨街道办事处支付行政强拆违法行政赔偿费4956554元，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”之规定，本案中，湖滨街道办事处根据国家有关土地管理法律法规和湖南省人民政府关于《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的批复（湘政函［2014］113号）的规定，补偿了四人被拆迁房屋的补偿款2164925元，喻某2在2017年8月至9月已领取该拆迁补偿款，湖滨街道办事处已对被拆迁房屋进行了补偿。如四人认为湖滨街道办事处在强拆过程中对四人造成了屋内动产在内的其他人身、财产损失，应对行政行为造成的损害提供证据，而四人仅提供了自己计算的依据，没有提供相应证据予以证实，不能作为赔偿的认定依据。因此，四人请求湖滨街道办事处向四人支付行政强拆违法行政赔偿费4956554元的诉讼请求，无事实及法律依据，予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、湖滨街道办事处2018年5月4日行政强制拆除佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1房屋的行政行为程序违法。二、驳回佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1请求依法责令湖滨街道办事处向佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1支付行政强拆违法行政赔偿费4956554元的诉讼请求。本案案件受理费50元，由湖滨街道办事处承担。佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1不服上述判决，向本院提起上诉称：一、涉案房屋补偿协议的补偿费，四上诉人房屋每平方米仅补偿2656.34元，一审要求上诉人腾房交地，支持被上诉人强制拆除房屋的实体行政行为，司法公正无存。二、被上诉人不具有实施征拆工作行政行为主体资格，不具有签订房屋拆迁补偿协议行政行为主体资格，签约行为依法无效，所签房屋补偿协议本身存在重大明显违法情形，理应确认无效。一审不判决确认实体违法，错误明显。三、关于行政强拆行为违法予以行政赔偿的法律依据方式、标准、数额的确定。1、强拆违法、行政赔偿的内容。本案强拆行政行为违法，予以行政赔偿的内容，应当是房屋被强拆行为违法，对房屋本身财产的合法应得补偿利益造成损害予以赔偿和房屋内物品财产直接损失予以赔偿两个方面。2、关于行政赔偿标准和赔偿数额的确定。其一，关于赔偿时间点的确定。赔偿时间点应以法院判决强制拆除行为违法的时间点来确定赔偿时间。其二，赔偿方式、标准上应当采取评估的赔偿方式和标准。其三，关于赔偿数额的确定。被上诉人范围内房屋拆迁补偿评估房屋主体结构价值已经超过6000元／㎡。按此标准计算，上诉人房屋主体结构评估价值：砖混建筑面积，271.8㎡×6000元／㎡＝1630800元，冲减已补偿284847元，还应赔偿1345953元。砖木建筑面积，237.358㎡×5000元／㎡＝1186730元，冲减已补偿233844元，还应赔偿952886元。棚屋面积，24.5㎡×2000元／㎡＝49000元，冲减已补偿3920元，还应赔偿45080元，三项合计：房屋主体结构赔偿2343919元，另外加上强拆赔偿房屋内物品损失50370元和缺登漏补397280元，共计应赔偿2416129元。四、请求将征收违法和强拆行为违法涉及滥用职权、职务违法问题的线索，依法移送相关纪检部门。请求二审法院查明事实后维持原审判决第一、二项，撤销原审判决第三项，改判被上诉人赔偿上诉人损失2791569元，并将相关违法问题线索移送纪检部门。湖滨街道办答辩人称：一、关于本案审查的行政行为范围。上诉人诉求确认拆除行为违法，并要求赔偿；因此，对于上诉人在诉称的征收行为、补偿行为以及与之相关的行政协议等均与本案无关，上诉人只能另行主张。二、一审判决已经确认行政拆除行为违法，上诉人提出的程序和实体问题，没有任何事实与法律依据，且上诉人一审诉求并未提程序与实体问题，仅仅为确认行政拆除行为违法。三、上诉人依据房屋征收相关法规及征收补偿方案的规定获得了补偿，未损害上诉人的合法权益。四、上诉人主张因拆除行为导致赔偿的请求缺乏证据证明，一审判决准确，依法应予以驳回。请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人未在二审提交新证据。本院二审审理查明的案件事实与一审审理查明的事实一致，本院对一审审理查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为：一、上诉人与被上诉人签订的《湖滨407亩项目房屋拆迁补偿协议》是否应当纳入本案审理范围；二、房屋损失的赔偿数额问题；三、屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题。关于焦点一，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。本案中，上诉人在要求确认2018年5月4日被上诉人实施的强拆行为违法的前提下，一并要求法院对2017年8月16日双方签订的《湖滨407亩项目房屋拆迁补偿协议》进行审查，对此，因强制拆除行为与行政协议行为系两项完全独立的行政行为，应分别从不同角度进行审查，不能在本案中同时审理，上诉人主张涉案协议无效的请求应当通过另行诉讼的途径解决。故上诉人称本案应当从实体上审查强制拆除行为即一并审查行政协议的理由不能成立，本院不予支持。关于焦点二，因一审判决已确认湖滨街道办实施的行政强制拆除行为违法，且判决作出后湖滨街道办也并未就此提出上诉，故不再对拆除行为的违法性予以赘述。对房屋损失的赔偿数额问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。该法第十五条规定，赔偿请求人对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。同时该法第三十六条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述规定，受害人取得赔偿需要具备行政行为违法、遭受了财产损失、行为与损失之间存在因果关系、属于直接损失等条件。本案中，被上诉人未按照法定程序拆除涉案房屋已经被认定违法，行政行为违法的前提条件已经具备。但由于涉案房屋拆除前，徐方连与项目拆迁指挥部已签订《湖滨407亩项目房屋拆迁补偿协议》并已履行，该份房屋拆迁补偿协议中涉及的补偿项目已经解决了涉案房屋本身的补偿问题，故对该部分已经补偿的损失即使强制拆除行为被认定为违法，也不应当再予以重复计算。上诉人提出应当按照类似房地产的市场价格6000元/㎡的标准计算房屋本身补偿没有事实和法律依据，本院不予支持。关于焦点三，屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，上诉人就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1向一审法院提供了财产损失清单，可以判断被拆除房屋内确实有财物。在其已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。被上诉人可以根据市场行情，结合财产损失清单，按照有利于上诉人的原则酌情确定赔偿数额，对房屋内财产损失依法赔偿。一审判决驳回上诉人要求赔偿损失的全部诉求不当，应予纠正。上诉人要求赔偿屋内物品损失的理由成立，本院予以支持。考虑到人民法院应当尊重行政机关的首次判断权，本案应责令被上诉人限期对上诉人房屋内物品损失予以赔偿。另对上诉人请求将涉及滥用职权、职务违法问题的线索，依法移送相关纪检部门处理的请求，不属于法院审理范围，不予处理。上诉人可以另行向相关部门检举、控告。综上，一审判决对上诉人屋内物品损失的认定不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决如下：一、维持湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2019）湘0602行初59号行政判决第一项；二、撤销湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2019）湘0602行初59号行政判决第二项；三、责令岳阳市南湖新区湖滨街道办事处在六十日内对佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1被拆除房屋内物品的直接损失，依法予以行政赔偿；四、驳回佘某、喻某2、喻应鹏、喻某1的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由岳阳市南湖新区湖滨街道办事处承担；二审案件受理费50元，由岳阳市南湖新区湖滨街道办事处承担。本判决为终审判决。审判长 夏 磊审判员 姚孟君审判员 刘 琴二〇二〇年六月十八日书记员 王泊涵