北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终530号上诉人（一审原告）中保特卫（天津）保安服务有限公司，住所地天津市东丽开发区。法定代表人李建兴,总经理。委托代理人陈玉良，中保特卫（天津）保安服务有限公司职员。被上诉人（一审被告）天津市公安局，住所地天津市西青区新科道2号。法定代表人董家禄，局长。委托代理人王海燕，天津市公安局法制总队工作人员。被上诉人（一审被告）中华人民共和国公安部，住所地北京市东城区东长安街14号。法定代表人赵克志，部长。委托代理人李逸群，中华人民共和国公安部法制局工作人员。上诉人中保特卫（天津）保安服务有限公司（以下简称中保特卫公司）因诉天津市公安局（以下简称天津市局）撤销行政许可及中华人民共和国公安部（以下简称公安部）行政复议一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0101行初927号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年2月28日，天津市局对中保特卫公司作出津公保安许撤［2019］第（111）号《天津市公安局撤销行政许可决定书》（以下简称第111号决定书），主要内容为：“天津市公安局作出（编号：津公保服20160009）的保安服务行政许可。经调查核实，存在以下第6项问题：（1、工作人员滥用职权、玩忽职守；2、超越法定职权；3、违反法定程序；4、被许可人不具备申请资格；5、被许可人不符合法定条件；6、被许可人采用欺骗、贿赂等不正当手段；7、依法可以撤销的其他情形。）根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六十九条第二款和公安部《公安机关实施保安服务管理条例办法》（公安部112号令）第43条规定，本机关决定撤销你（单位）已取得的保安服务行政许可事项。”2019年7月26日，公安部作出公复决字〔2019〕34号《中华人民共和国公安部行政复议决定书》（以下简称第34号复议决定），认为经其审理查明中保特卫公司在申请设立保安服务公司时就公司法定代表人的保安经营管理工作经历等提交了虚假材料，构成以欺骗手段取得行政许可。天津市局查明事实后撤销保安服务许可，符合行政法规、规章的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持天津市局作出的第111号决定书。中保特卫公司向一审法院诉称，2016年2月1日,天津市局依职权授予中保特卫公司保安行政许可。2019年2月28日，天津市局以中保特卫公司“采用欺骗贿赂等不正当手段获取行政许可”为由，向中保特卫公司送达第111号决定书，撤销了中保特卫公司的保安服务行政许可。中保特卫公司不服，向公安部提起行政复议，公安部于2019年7月26日作出第34号复议决定，维持了第111号决定书。中保特卫公司不服，因此诉至法院。中保特卫公司认为，天津市局和公安部认定中保特卫公司存有“欺骗与贿赂”的行为事实是错误的。关于“贿赂”天津市局和公安部均未举证证明，该事实客观不存在。中保特卫公司营业执照载明的住所为天津市东丽区新立街悦盛园2#-1商-1，房屋登记的所有权人为中保特卫公司法定代表人李建兴之妻刘秀霞。该房屋为刘秀霞与李建兴的共同所有，申请保安许可时提供的《房屋无偿使用合同》《承诺书》均为真实意思表示。为扩大经营规模，中保特卫公司增设天津市东丽开发区四纬路4号这个办公地点，并于2017年8月2日向天津市东丽保安监管科申报经营场所备案说明，于2018年10月4日取得变更登记住所的营业执照。中保特卫公司原登记住所仍作为中保特卫公司的行政、后勤及培训办公用房而使用。现行的法律、法规、规章对公司登记注册的住所及使用没有明文的限定与要求，不存有强制性禁止性规定，中保特卫公司在住所登记上没有欺骗行为。《公安机关实施保安服务管理条例办法》第9条第（三）项规定：…法定代表人有5年以上保安经营管理工作经验证明……。此系审查作为法定代表人的李建兴是否具备该法定主体资格；审查的标准即是否达到保安经营管理工作的“5年期限”。故对任职资格的欺骗，通常是保安管理工作年限不足5年，虚构事实已满5年，这才是构成欺骗成立的主观条件与主观故意。2001年起，李建兴跟随中安保实业集团总经理刘伟从事并学习保安经营业务，2004年中安保实业集团有限公司拟设立保安服务部及天津分公司。2006年开始筹备成立前的实施工作，此期间有李建兴负责此方面的管理工作，并对外洽谈业务。2007年正式成立保安服务部，仍由李建兴负责该工作。2013年正式文件任命李建兴为天津分公司总经理。李建兴2016年之前有5年以上保安经营管理的经历，故天津市局和公安部认定“欺骗”的事实是不成立的。第111号决定书和第34号复议决定适用法律规章错误。天津市局和公安部适用《行政许可法》第69条第二款规定错误,违反了以事实为根据、以法律为准绳的程序适用原则；《公安机关实施保安服务管理条例办法》第43条规定，同样是基于“欺骗”与“贿赂”而撤销的情形，由于事实认定不清，适用的规章同样丧失依据，构成适用规章不当。公安部适用《行政复议法》第28条第一款第（一）项规定错误，应当适用第28条第一款第(三)项规定,将天津市局的第111号决定书予以撤销。天津市局和公安部在规范性文件法律适用上存在冲突。依据《中华人民共和国立法法》第80条、第84条第一款、第85条第一款、第86条第一款、第92条、第93条、第96条第（三）项规定，公安部实行《深化治安管理“放管服”改革便民利民六项措施》确属新的部委规章，其与旧的规章《公安机关实施保安服务管理条例办法》就同一事项“…保安服务许可提供军人或5年以上保安经营管理工作经历证明”，新的规定与旧的规定不一致，应适用新的规定。同时规定了为更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而溯及既往的特例。故天津市局和公安部行政许可审查、行政复议审查的行为事实，已不具备合法的依据。鉴于同一规章的矛盾与冲突，依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定，依法应当判决撤销，故中保特卫公司依程序提出对规范性文件的合法性审查。综上，中保特卫公司诉至法院要求撤销天津市局作出的第111号决定书及公安部作出的第34号复议决定；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条第一款、第63条第一款、第三款、第64条规定，对公安部制定的规范性文件互相冲突及溯及既往的效力的合法性进行审查；案件受理费由天津市局和公安部共同承担。天津市局一审辩称，依据《行政许可法》之相关规定，作出行政许可决定的机关发现被许可人以欺骗等不正当手段取得行政许可应当予以撤销。中保特卫公司申请行政许可时提交的中安保实业有限公司天津分公司2015年11月18日出具工作经历的证明存在欺骗，该证明出具时被证明人李建兴为该公司总经理，其自证自己自2006年1月至2015年11月18日任该公司总经理，后经核实，其是在2013年开始在该公司任职经理，故中保特卫公司在申请行政许可时存在欺骗行为。根据《保安服务管理条例》第八条之规定，保安服务公司应当具备下条件：……（二）拟任的保安服务公司法定代表人和主要管理人员应当具备任职所需的专业知识和有关业务工作经验，无被刑事处罚、劳动教养、收容教育、强制隔离戒毒或者被开除公职、开除军籍等不良记录；……（四）有住所和提供保安服务所需的设施、装备……。中保特卫公司在申请行政许可时不符合上述规定的条件，系通过欺骗行为获得行政许可。另，中保特卫公司认为《深化治安管理“放管服”改革便民利民六项措施》已经取消了5年任职经历的规定，这是对法律规定的误解，该相关规定的制定是为了减免企业群众办事证明材料，虽无需提供任职经历证明，但仍需采取当事人书面承诺、事后监管等形式进行核查。综上，天津市局作出的撤销行政许可决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回中保特卫公司的诉讼请求。公安部一审辩称，2019年4月29日，公安部收到中保特卫公司的行政复议申请，请求撤销天津市局作出的第111号决定书。公安部经审查认为，该申请符合行政复议受案范围，决定受理并将行政复议申请书副本及有关材料发送给天津市局。天津市局向公安部提出书面答复，并提交了证据材料。2019年6月28日，公安部作出公复延字（2019）15号《行政复议期限延长通知书》并邮寄给中保特卫公司。公安部经审查，认为天津市局作出的第111号决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，于2019年7月26日作出第34号复议决定，维持了第111号决定书，并于2019年7月28日将该决定邮寄给中保特卫公司，该邮件于同年7月31日妥投。《公安机关实施保安服务管理条例办法》系公安部制定的部门规章，前述改革措施并非天津市局作出撒销行政许可行为的依据。中保特卫公司要求法院对其进行合法性审查，缺乏法律依据。公安部作出的第34号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，适用依据正确，符合《行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第一项和第三十一条的规定。综上，公安部请求法院依法驳回中保特卫公司的诉讼请求。一审法院经审理查明，2019年2月28日，天津市局对中保特卫公司作出第111号决定书，撤销中保特卫公司已取得的保安服务行政许可，并于当日送达中保特卫公司。中保特卫公司不服，于2019年4月29日向公安部提出行政复议申请，请求撤销天津市局作出的第111号决定书。公安部经审查认为，该申请符合行政复议受案范国，决定受理。2019年5月5日，公安部出具《行政复议提交答复通知书》，并将上述通知书、行政复议申请书副本及有关材料发送给被告天津市局。2019年5月15日，天津市局向公安部提出书面答复，并提交了证据材料。2019年6月28日，公安部作出公复延字〔2019〕15号《行政复议期限延长通知书》并邮寄给中保特卫公司。2019年7月26日，公安部作出第34号复议决定，维持了第111号决定书，并于2019年7月28日将该决定邮寄给中保特卫公司，该邮件于同年8月1日妥投。中保特卫公司不服，提起行政诉讼。中保特卫公司于2016年1月20日申请保安行政许可时提交的公司主管人员名单写明李建兴为总经理，提交的李建兴个人简历中工作经历为：2001年-2004年，中安保实业有限公司保安部经理；2004年至今中安保实业有限公司天津分公司总经理。2013年1月9日，中安保实业有限公司出具文件，任命李建兴为该公司天津分公司总经理。中安保实业集团有限公司董事长刘伟接受天津市局询问时表示，中安保实业集团有限公司前身叫中保实业公司，后改制为现公司，刘涛为该公司天津分公司最早的负责人，于2004年任命，刘涛从天津分公司离职后，约2013年初任命李建兴负责天津分公司。中保特卫公司申请行政许可时，提交了《房屋无偿使用合同》，李建兴之妻刘秀霞与中保特卫公司签订合同，刘秀霞承诺将天津市东丽区悦盛园2#-1商-1（面积169.68平方米）的房屋给中保特卫公司无偿使用8年。2012年12月20日，李建兴作为甲方将上述房屋出租给阮春辉，阮春辉在该址经营超市至今。2019年2月1日，阮春辉在接受天津市分局询问时表示，2015年、2016年，李建兴等曾在上述房屋超市后一小屋中办过公，现在已不此办公，具体公司名称其不清楚。一审法院认为，根据《行政许可法》第六十九条、《公安机关实施保安服务管理条例办法》第三条和第四十三条的规定，被申请人具有撤销其核发的保安服务许可的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条，公安部负有对天津市局作出的第111号决定书提起的行政复议予以受理、审查并作出处理的法定职责。《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。第六十九条笫二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。根据《保安服务管理条例》第八条规定，保安服务公司应当具备的条件之一，是拟任的保安服务公司法定代表人和主要管理人员应当具备任职所需的专业知识和有关业务工作经验。《公安机关实施保安服务管理条例办法》第九条第三项规定，申请设立保安服务公司，应当向公安机关提交拟任的保安服务公司法定代表人和总经理、副总经理等主要管理人员的有效身份证件、简历、保安师资格证书复印件,5年以上军队、公安、安全、审判、检察、司法行政或者治安保卫、保安经营管理工作经验证明等。《公安机关实施保安服务管理条例办法》第四十三条规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得保安服务许可，发证公安机关经查证属实，应当撤销行政许可。本案中，根据天津市局提交的证据，结合中保特卫公司当庭陈述足以证实，中保特卫公司的法定任代表人李建兴于2013年1月9日才被任命为中安保实业有限公司天津分公司总经理，开始具有保安经营管理工作经验。中保特卫公司申请行政许可时，李建兴不具备《公安机关实施保安服务管理条例办法》所规定的条件。中保特卫公司在申请设立行政许可时应提供实质内容真实的材料，中保特卫公司就公司法定代表人李建兴的保安经营管理工作经历等提交了虚假材料，构成以欺骗手段取得行政许可。天津市局查明事实后撤销保安服务许可，符合上述行政法规、规章的规定，应予支持。公安部依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和第三十一条的规定维持天津市局作出的第111号决定书适用法律正确、程序合法，依法应予支持。中保特卫公司要求对规范性文件互相冲突及溯及既往的效力的合法性进行审查，该问题系行政机关作出行政行为的法律适用是否合法的问题，非《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的规范性审查的问题，且中保特卫公司认为发生冲突的《深化治安管理“放管服”改革便民利民六项措施》和《公安机关实施保安服务管理条例办法》均属于规章，不属于法院审查的规范性文件范围。中保特卫公司该项诉请，不予支持。故，中保特卫公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回中保特卫公司的全部诉讼请求。中保特卫公司不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决基本事实认定不清且证据审查认定不当；法定代表人李建兴满足5年的任职经历与资格，简历证明的事实出入与欺骗的事实与定性，有着根本的区别，瑕疵与过失构不成欺骗；一审判决适用法律错误。请求撤销一审判决，改判撤销第111号决定书和第34号复议决定，或裁定撤销一审判决，发回一审法院重新审理。天津市局、公安部均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，中保特卫公司向一审法院提交并当庭出示如下证据：第一组证据：天津市公安局津公保服20160009号报案行政许可证；第111号决定书；行政复议申请书；第34号复议；《公安机关实施保安服务管理条例办法》、《深化治安管理“放管服”改革便民利民六项措施》、《立法法》。证明许可证取得和取消的过程。第二组证据：2015年2月5日营业执照；房屋无偿使用合同；身份证复印件；结婚证复印件；房屋所有权证；备案通知书；经营场所备案说明；2018年营业执照。证明经营的场所是合法有效的。当时部分出租给超市，部分自己使用，该房屋系中保特卫公司法人配偶名下，属双方共同所有。中保特卫公司申报许可证时，天津市局是知道中保特卫公司房屋部分出租的情况，中保特卫公司也有承诺书。现超市为中保特卫公司后勤部门。第三组证据：中安保实业集团有限公司证明；刘忠平工作关系证明；刘忠平证明；检索证明；天津市保安协会证明、证书；天津市是保安协会简报；主管人员名单；证明；警官转业证书。证明中保特卫公司法定代表人及公司管理层人员具有开具保安公司的资质。中保特卫公司的法定代表人现任天津保安协会的副会长，也担任过第一届的副会长。第四组证据：中标通知书；保安培训许可证；质量管理体系认证证书、环境管理体系认证证书；职业健康体系认证证书；诚信经营示范单位证书；资信等级证书；企业信用登记证书；质量服务信誉证书；AAA级信用；第十三届全运会全运村优秀服务团队证书；值得信赖保安企业称号；感谢状；社会服务贡献奖；荣誉证书三份；照片。证明在中保特卫公司经营过程中信誉良好，并得到了认可。在一审诉讼期间，天津市局向一审法院提交并当庭出示如下证据：第一组证据：中保特卫公司保安许可存根。证明天津市局对中保特卫公司作出行政许可决定。第二组证据：中保特卫公司申请行政许可部分材料。1、中保特卫公司设立申请表；2、收取行政许可申请材料凭证；3、设立申请书；4、中保特卫公司主管人员名单；5、李建兴个人简历及身份证明；6、中安保实业有限公司天津分公司证明；7、中安保实业有限公司保安服务许可证、营业执照；8、李建兴拟任保安服务公司法定代表人、总经理登记表及承诺书；9、房屋租赁合同及相关房屋产权证明。证明中保特卫公司向天津市局提出保安业行政许可申请，并提交了相关证明材料。第三组证据：中保特卫公司行政许可证变更登记。1、准予变更登记通知书；2、天津市保安服务公司服务范围变更申请表；3、承诺书；4、2016年12月30日的保安服务许可证。证明中保特卫公司申请变更登记事项。第四组证据：询问笔录及相关证明文件。1、李建兴笔录3份；2、刘涛笔录2份；3、刘伟笔录1份；4、阮春晖笔录2份；5、王启胜笔录1份；6、中安保实业有限公司相关文件证明；7、保安协会证明。证明天津市局对中保特卫公司的保安业行政许可申请材料进行调查核实、发现其在申请许可时存在欺骗行为。第五组证据：第111号决定书。证明天津市局依法作出撤销行政许可决定并依法送达。在一审诉讼期间，公安部向一审法院提交并当庭出示如下证据：一.中保特卫公司的行政复议申请材料及邮寄凭证、中国邮政邮件跟踪查询系统截屏图；二.公复答字﹝2019﹞71号《行政复议提交答复通知书》（1页）；三.津公复答字［2019］5号《行政复议答复书》；四.调查询问笔录；五.公复延字﹝2019﹞15号《行政复议期限延长通知书》及有机片凭证、中国邮政邮件跟踪查询系统截屏图；六.公安部网站深化治安管理“放管服”改革便民利民六项措施解读；七.第34号复议决定及邮寄凭证、中国邮政邮件跟踪查询系统截屏图。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：中保特卫公司提交第一组证据中的第111号决定书和第34号复议决定，天津市局提交的第五组证据中的第111号决定书、公安部提交的证据七中的第34号复议决定系本案审查的行政行为，不作为证据进行认证。中保特卫公司提交的第一组证据中的《公安机关实施保安服务管理条例办法》、《深化治安管理“放管服”改革便民利民六项措施》、《立法法》系法律法规，不作为证据进行认证。中保特卫公司提交的第一组证据中除上述证据外的其他证据符合法定形式要求，可以佐证中保特卫公司所述证明目的，予以采信。中保特卫公司提交的第二组证据不能证明中保特卫公司所述的证明目的，中保特卫公司提交的第三组、第四组证据，与本案不具有关联性，均不予以采信。天津市局和公安部提交的证据，除被诉行政行为载体外的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的法定形式要求，与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据相关的法律规定，天津市公安局具有撤销保安行政许可的法定职权，公安部具有受理行政复议申请并作出复议决定的行政职责。根据《行政许可法》第六十九条第二款的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。根据《保安服务管理条例》第四十三条的规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得保安服务或者保安培训许可，发证公安机关经查证属实，应当撤销行政许可。本案中，根据天津市公安局调查取得的证据，结合中保特卫公司的陈述，可以认定其法定代表人李建兴不具备《公安机关实施保安服务管理条例办法》第九条第三项规定的“申请设立保安服务公司，应当向公安机关提交拟任的保安服务公司法定代表人和总经理、副总经理等主要管理人员的有效身份证件、简历、保安师资格证书复印件,5年以上军队、公安、安全、审判、检察、司法行政或者治安保卫、保安经营管理工作经验证明”的条件，中保特卫公司在申请设立保安服务公司时向公安机关提交了拟任公司法定代表人的虚假工作经历，该行为构成以欺骗的手段取得行政许可。天津市公安局根据上述规定作出被诉第111号撤销许可决定，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。公安部在收到中保特卫公司的复议申请后，依法履行了受理、送达等复议程序，在法定复议期限内作出的第34号复议决定符合法律规定。中保特卫公司所提应对《深化治安管理“放管服”改革便民利民六项措施》和《公安机关实施保安服务管理条例办法》的冲突与适用进行合法性审查，一审法院以规章不属于法院审查的规范性文件范围为由不予支持，本院予以认可。综上，一审法院判决驳回中保特卫公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。中保特卫公司的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由中保特卫（天津）保安服务有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年六月二十九日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园