江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏07行终58号 上诉人(原审原告):连云港新奥燃气有限公司，住所地：连云港市海州区新村路60号。 法定代表人韩继深，该公司董事长。 委托代理人马晋桥，江苏和济律师事务所律师。 委托代理人杨明平，该公司职工。 被上诉人(原审被告):连云港市市场监督管理局，住所地：连云港市海州区振华东路18号。 法定代表人华宏铭，该局局长。 出庭副职负责人陈波,该局副局长。 委托代理人孙利娟，江苏苍梧律师事务所律师。 委托代理人田涛，该局工作人员。 被上诉人(原审被告):连云港市人民政府，住所地在连云港市海州区朝阳东路69号。 法定代表人方伟，市长。 出庭副职负责人周毓，连云港市司法局副局长。 委托代理人张以军，连云港市司法局行政应诉处二级主任科员。 上诉人连云港新奥燃气有限公司（以下简称新奥公司）因与被上诉人连云港市市场监督管理局（以下简称市场监督管理局）、被上诉人连云港市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，不服连云港市连云区人民法院（2019）苏0703行初19号行政判决一案，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人新奥公司及其委托诉讼代理人马晋桥、杨明平,被上诉人市场监督管理局副职负责人陈某、委托代理人孙利娟、田涛，被上诉人市政府副职负责人周某1，委托代理人张以军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2006年6月2日，原连云港市建设局（甲方）经市政府授权与新奥公司（乙方）签订了连云港市城市管道燃气特许经营协议，其中对价格机制制定程序约定：价格机制规定的制定程序先由政府物价部门会同甲方通过调查研究和测算制定价格方案，再提交价格听证会通过以后，物价部门下文发布执行。2018年1月9日，原市物价局作出〔2018〕连价检通009号检查通知书，通知新奥公司2018年1月10日开始对其价格（收费）行为进行检查，并告知新奥公司检查组成员。次日，原市物价局将该通知直接送达新奥公司。当日，新奥公司法定代表人委托公司总会计师周某2配合物价检查。原市物价局执法人员告知周某2应提供账簿、单据等材料，并制作了调查询问笔录。同月16日，原市物价局执法人员为检查新奥公司明码标价情况在新奥公司经营场所拍摄了5张价格公示现场照片，新奥公司加盖公司印章确认属实。 2018年1月17日，原市物价局执法人员就新奥公司收费、阶梯气价的计费方式等询问了新奥公司财务主任陈常，并制作了调查询问笔录。同日，原市物价局执法人员在查询并提取、复制了有关单据、凭证文件等材料后，对新奥公司2016年1月1日至2017年12月31日期间的价格和收费检查情况制作了5份检查登记表，确认新奥公司存在：1、在营业场所内，未公示最新的管道天然气工商户用气价格；民用户管道天然气建设工程材料费公示类别不全。2、未及时将2017年9月市区工商业用管道天然气费用全部退还缴费者。目前，已退款工商业用户10户，共计17586.60元；剩余未退款工商业卡表用户680户，共计167522.64元；剩余未退款工商业普表用户209户，共计38130.46元。以上两项合计未退还缴费者燃气费205653.10元。3、2017年9月至11月，以3.40元/立方米的标准收取市区工商业用管道天然气费（实际标准为3.399元/立方米），共计收取市区工商业普表天然气量5991867.7立方米，卡表天然气量6308817立方米。4、在执行市区工商业用管道天然气价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行气价结算。5、在执行市区民用天然气阶梯价格政策时，对卡表用户以用户充气量（天燃气价格按照充气时间点的气价执行）为基础进行阶梯气价结算。新奥公司在检查登记表加盖公司印章确认属实。 2018年1月29日、3月27日，原市物价局执法人员对新奥公司财务会计专员徐某进行了询问，并制作了调查询问笔录。同年6月1日，原市物价局经内部审批后对新奥公司立案查处，并制作了立案呈批表。同年8月3日，原市物价局对该案的处理进行了集体讨论，并制作了案件讨论记录。同月13日，原市物价局作出并向新奥公司直接送达了〔2018〕连价检案8号行政处罚事先告知书，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容及拟责令新奥公司限期退还未退款和多收价款数额告知新奥公司，同时告知新奥公司有陈述、申辩和要求举行听证的权利。同月14日，新奥公司向原市物价局提出陈述、申辩，请求免予处罚。新奥公司在指定期间内未提出听证申请。同年11月7日，执法人员对新奥公司应退费数额复核确认后，原市物价局对责令新奥公司退款进行了集体讨论，并制作了案件讨论记录。同日，原市物价局制作了责令退还多收价款通知书，责令新奥公司将多收价款226061.22元退还交费者。 2018年11月20日，新奥公司向原市物价局提交了相关材料和未退款说明，对尚有2011.85元未退款的原因进行了说明。同年12月10日，原市物价局执法人员对新奥公司提出的陈述、申辩经过复核后提出了复核意见，撰写了陈述申辩复核报告，经呈批通过。同月11日，原市物价局经集体讨论决定后，于同月21日作出〔2018〕连价检案8号处罚决定。新奥公司不服该处罚决定，向市政府提起行政复议申请，市政府发出申请受理通知书，并组织了听证，后市政府作出复议决定，决定维持涉案的处罚决定。新奥公司不服，遂提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《价格法》第五条第二款：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作”、第三十三条：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”、《价格违法行为行政处罚规定》第三条：“价格违法行为的行政处罚由价格违法行为发生地的地方人民政府价格主管部门决定；国务院价格主管部门规定由其上级价格主管部门决定的，从其规定。”的规定，原市物价局作为市级人民政府价格主管部门，对其行政区域内的价格违法行为赋有行政处罚职权，其撤并后该行政职权由被告市市场监管局继续行使，市市场监管局是本案适格被告。 关于〔2015〕183号文、〔2017〕114号文等文件的性质，原审法院认为，其是针对新奥公司新奥公司这一特定对象作出的行政指示，而不是针对不特定的公民、法人或者其他组织作出，不属于规范性文件，故不属于行政诉讼对规范性文件审查范畴。新奥公司对其有异议，在收文后未及时提出，而参照本省其他城市的规定实施价格行为，显然不当，且于法无据，故对新奥公司相关观点，不予采纳。 市市场监管局所举证据，能够充分证明处罚决定中第一、第二项处罚所根据的事实，且新奥公司对此无异议，故确认该两项处罚事实清楚，证据确凿。涉案处罚决定中第三项处罚根据的事实是新奥公司在执行市区工商业用管道天然气价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行气价结算；在执行市区民用天然气阶梯价格政策时，对卡表用户以用户充气量为基础进行阶梯气价结算。市市场监管局所举证据能够充分证明该事实，市市场监管局据此认为：“新奥公司以充气量作为工商业卡表用户和居民卡表用户阶梯气价结算方式的价格行为”包含工商业卡表用户气价结算方式和居民卡表用户阶梯气价结算方式，并非指工商业卡表用户需要执行阶梯气价。新奥公司按照充气量对工商业IC卡表用户和居民IC卡表用户进行气价结算，在规定调价时点上未主动对气价进行换算，导致部分卡表用户未享受调价政策而多付费，违反〔2017〕114号文、〔2015〕183号文的规定。市市场监管局进而认定新奥公司该价格违法行为，属于新奥公司改变计费方式变相提高标准的不执行政府定价、政府指导价行为，并无不当。新奥公司的相关观点不成立，不予采纳。 原市物价局根据新奥公司的上述价格违法行为，依据《价格违法行为行政处罚规定》第九条的规定，作出处罚决定的事实清楚，适用法律正确。原市物价局在行使《价格法》第三十四条所列职权时，制作并向新奥公司送达了检查通知书；依法调取了、收集了相关证据；在作出处罚决定前，书面告知新奥公司拟作出的行政处罚决定以及作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩权利；涉案处罚决定作出后，告知了相关的权利，涉案处罚决定事实清楚，符合法定程序。市政府对新奥公司的行政复议申请赋有行政复议职权。市政府收到新奥公司的行政复议申请经审查后，进行受理、并组织听证。市政府作出的复议决定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：驳回新奥公司的诉讼请求。案件受理费50元，由新奥公司承担。 上诉人新奥公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，原审判决程序违法，侵害了上诉人的合法权益。IC卡燃气表以充气量作为结算依据是由IC卡燃气表本身的物理属性决定的。IC卡燃气表的使用，必须先购买气量，之后将购买的气量立方数充入IC卡，IC卡插入燃气表后，按照实际使用情况扣减立方数，上诉人以充气量或者购买气量作为结算方式合理合法，符合生产、生活实际情况，市场监督管理局对于如何操作才能合法，没有明确回答；原审期间，上诉人将2019年7月26日连云港市发展和改革委员会作出的连发改价格发（2019）239号《关于调整市区居民用管道天然气销售价格的通知》作为补充证据提交法院，原审法院对该证据没有当庭出示、质证，没有作为定案依据，程序严重违法。请求撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。 市市场监督管理局答辩称，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确。上诉人在经营活动过程中采取的收费方式有三种方式，一种是抄表的收费，一种是IC卡，还有一种是物联网表收费，该三种收费方式均是他们的经营方式及经营手段。其次关于239号文和183号文，该内容不冲突。上诉人一直是以183号文某以把钱转为充气量的方式给客户进行充气，239号文虽然明确IC卡用户可以购买气量的方式进行充气，但是没有否认183号文当中按照年周期的自动计价阶梯进行换算，所以上诉人是偷换概念，理解性错误，原审判决公平合法，请求维持原判。 市政府答辩称，2019年的239号文只是对2015年183号文某燃气价格进行调整，并未否定183号文某计价周期和计价方式，也就是说183号文与239号文某不相冲突的部分继续有效。2015年183号文上诉人接收以后，在法定期限内，未提出异议，说明上诉人接受了行政命令。答辩人作出的行政复议主体适格，程序合法。原审判决认定事实清楚，判决结果正确。请求驳回上诉，维持原判。 新奥公司提起上诉后，原审法院已将相关证据材料随卷移送本院。 经审理查明，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实与原审判决相同。 本院另查明，二审中，各方对涉案行政处罚决定书中认定上诉人存在价格违法行为事实的第一项、第二项、第三项内容及对该违反价格行为进行行政处罚的第一项、第二项的处罚决定，均不持异议。 本院认为，燃气公司属于城市公用事业企业，其享有管道燃气特许经营权，天然气的价格应以价格主管部门发布的政策文件为依据，在其特许经营期间，应遵守国家及地方法律、法规、规章、规范及标准的规定。具体到本案，当天然气遇价格调整时，应及时按照调整的气价标准和时间执行，使用户能够享受到对应的价格。本案争议焦点为：上诉人以充气量作为工商业卡表用户和居民卡表用户阶梯气价结算气价价格，是否属于改变计费的方式，对该行为进行罚款40万元的量罚是否得当。上诉人提出，目前本地区使用的燃气表，分为普通膜式燃气表（以下简称机械表）和IC卡表。早期安装的主要是机械表，需要入户抄表，根据抄表结果统计用户的用气量。在实行阶梯气价前，本地区30多万天然气民用户中近80%的用户己经用上了IC卡表，IC卡表是“先付费，后用气”。被上诉人则认为；燃气公司对工商业IC卡表用户和居民IC卡表用户按照充气量进行气价结算，在规定调价时点上未主动对气价进行换算，导致部分卡表用户未享受调价政策而多付费，属于改变计费方式，变相提高标准的不执行政府定价、政府指导价行为。本院认为，连云港市物价局、连云港市城乡建设局于2015年12月10日，以连价工（2015）183号文，向上诉人新奥公司这一特定收费主体下发了“关于完善市区民用天然气阶梯价格制度的通知”，该文是为了完善市区居民天然气阶梯价格制度而下发并执行的。该通知中明确规定：“市区居民以户为基础设定三个气量阶梯，基本气价不变，气价级差按1:1.2:1.4的比例确定，以年为计算周期……。该通知自2016年3月1日起实施。当用气量满足阶梯条件时即自动计收阶梯气价”。即当天然气价格改变时，上诉人新奥公司应及时按调整的最新气价标准和时间执行，用户也应即时享受对应的天然气价格。本案中，在价格出现下调时，上诉人并没有对IC卡表中剩余气量按照新的天然气价格重新换算或退费，致使工商业IC卡表用户和居民IC卡表用户未能享受新的阶梯气价和对应的分类气量，客观上未将阶梯气价的收费政策执行到位，致使消费者多付费，损害了用户的合法利益，也违反了国家价格部门对天然气价格的政策的规定。被上诉人认定上诉人此种计费行为属改变计费方式，存在价格违法行为，并无不当，据此作出罚款的处罚，具有事实和处罚依据。 关于上诉人提出的原审法院对被上诉人提供的案件讨论记录应向其公开并质证的意见，依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十七条的规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。原审法院对被上诉人提供的集体研究案件记录的证据在开庭审理时不予质证，由法院直接审查认定的程序并不违反证据规则。 关于上诉人提出原审法院对连发改价格发（2019）239号文没有当庭出示、质证，没有作为定案依据，程序严重违法的上诉理由，本院认为，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般只能以该作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法或违法。被上诉人在行政处罚时适用已经施行有效的〔2015〕183号文，符合行政法律法规的规定，且连发改价格发（2019）239号并没有废止〔2015〕183号文，原审法院对该证据不予举证、质证，并无不当。 在行政处罚过程中，被上诉人履行了调查权，告知了上诉人陈述、申辩等权利，并经报原物价局集体研究决定，已经履行了相关的行政程序，遵循了正当程序原则，被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。根据上诉人违法行为的事实、性质、情节，被上诉人依据《价格违法行为行政处罚规定》第九条规定，对上诉人价格违法行为处40万元罚款，该处罚数额得当。被上诉人市政府收到上诉人的复议申请后，履行了送达手续，在法定期限内作出复议决定，行政复议程序合法。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持，上诉人的上诉理由均不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人连云港新奥燃气有限公司负担(已预交)。 本判决为终审判决。 审 判 长 宋建霞 审 判 员 李翠玲 审 判 员 戴立国 二〇二〇年六月十八日 法官助理 张静静 书 记 员 朱 丽 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；