湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终545号上诉人（原审原告）：长沙县?梨街道龙华村新塘坡村民小组。住所地：湖南省长沙县?梨街道龙华村新塘坡组242号。负责人：柳艳洪，组长。委托代理人：张华，长沙市雨花区仁和法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人：许达哲，省长。委托代理人：周佳，湖南省司法厅工作人员。上诉人长沙县?梨街道龙华村新塘坡村民小组（以下简称新塘坡组）因与被上诉人湖南省人民政府行政复议一案，不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初636号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。新塘坡组原审诉称：2016年9月24日，新塘坡组向湖南省人民政府提出行政复议申请，请求确认湖南省人民政府于2016年就“长沙县（经开区）梨江中学改扩建工程项目”批复的（2016）政国土字第830号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称830号审批单）自批复之日起两年内因未用地及实施征地补偿安置方案而自动失效。9月27日，湖南省人民政府作出湘府复告字（2019）344号《行政复议告知书》，以“830号审批单是以原国土资源部《关于长沙市等3市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2015]470号，该批复系经国务院批准）为依据作出的，应视为经国务院批准作出的行为”为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，认定湖南省人民政府不是适格的被申请人，作出湘府复告字（2019）344号《行政复议告知书》，对新塘坡组的复议申请不予受理。新塘坡组认为，该《行政复议告知书》是错误的，理由在于：1.原国土资源部的国土资函[2015]470号只是关于农用地转用和土地征收指标及方案的批复，即征地审批行为的依据，并非征地审批行为本身；2.湖南省人民政府对《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条理解错误。（1）该条指的是下级行政机关本身并无作出行政行为的职权，但因依照法律、法规、规章的规定并经上级行政机关批准而具有该项职权。本案中，湖南省人民政府批复的830号审批单系其本身具有的行政职权，该权力并非依照法律、法规、规章的规定并经上级行政机关批准才具有；（2）本案中，按湖南省人民政府的理解，在国务院已经批复国土资函[2015]470号文件的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十五条第二款的规定，830号审批单这一征地审批根本没有必要办理。故830号审批单是湖南省人民政府依职权作出的农用地转用、土地征收决定，湖南省人民政府是适格的被申请人，新塘坡组的复议申请于法有据。综上，请求撤销湖南省人民政府作出的湘府复告字（2019）344号《行政复议告知书》，并判令湖南省人民政府限期受理新塘坡组的行政复议申请。原审法院经审理查明：2016年，湖南省人民政府作出830号审批单，该审批单载明：被用地单位为长沙县榔梨街道办事处龙华村，建设项目名称为长沙县（经开区）梨江中学改扩建工程项目（使用长沙市2015年报部计划指标），备注栏载明“1.该项目农用地转用和土地征收方案已经国土资源部国土资函[2015]470号文批准……”2019年9月24日，新塘坡组向湖南省人民政府邮寄《行政复议申请书》，认为830号审批单自作出之日起，长沙县（经开区）梨江中学改扩建工程项目两年内未使用土地；该审批单自作出之日起，长沙县人民政府、长沙县自然资源局两年内未实施征地；申报该审批单的报批材料如《拟征地现状确认书》、《放弃听证决议》存在严重造假，请求“撤销湖南省人民政府于2016年就‘长沙县（经开区）梨江中学改扩建工程项目’批复的（2016）政国土字第830号《农用地转用、土地征收审批单》自批复之日起两年内因未用地及实施征地补偿安置方案，该批准文件自动失效”。湖南省人民政府于2019年9月25日收到该复议申请，2019年9月27日作出湘府复告字[2019]344号《行政复议告知书》，主要内容为：“经审查，830号审批单是以原国土资源部《关于长沙市等3市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2015]470号，该批复系经国务院批准）为依据作出的，应视为经国务院批准作出的行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，湖南省人民政府不是本案适格的被申请人。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（六）项的规定，你提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，本机关不予受理。”新塘坡组不服，提起本案诉讼，请求撤销湖南省人民政府作出的湘府复告字（2019）344号《行政复议告知书》，并判令湖南省人民政府限期受理其行政复议申请。另查明，2015年7月5日，原国土资源部向湖南省人民政府作出国土资函[2015]470号《国土资源部关于长沙市等3市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》，该批复载明“《关于长沙市等3市2015年度建设用地的请示》业经国务院批准……”原审法院认为:《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（六）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”本案中，根据新塘坡组的行政复议申请，湖南省人民政府将被复议行为确定为830号审批单，并无不当。根据查明的事实，830号审批单已经原国土资源部国土资函[2015]470《关于长沙市等3市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》批准，而《关于长沙市等三个城市2015年度建设用地的请示》已经国务院批准，故830号审批单应视为经国务院批准作出的行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，湖南省人民政府不是涉案行政复议申请适格的被申请人，新塘坡组提出的涉案行政复议申请不符合行政复议受理条件。湖南省人民政府于2019年9月25日收到新塘坡组的行政复议申请，于2019年9月27日作出不予受理的告知，程序和处理上均符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”的规定。综上，湖南省人民政府作出的湘府复告字（2019）344号《行政复议告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。新塘坡组的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新塘坡组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由新塘坡组负担。新塘坡组不服该判决，向本院上诉称：1.《关于长沙市等三个城市2015年度建设用地的请示》及原国土资源部国土资函[2015]470号《关于长沙市等3市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》是长沙市等三个城市建设用地指标的请示和批复。2.国务院同意湖南省人民政府可以对该三个城市2015年度用地指标下的土地进行农用地转用和土地征收，并非该批复作出后，湖南省人民政府不用作出《农用地转用、土地征收审批单》。3.830号审批单作出的依据是征地红线图、一书四方案等材料，而国务院作出涉案批复的依法是湖南省人民政府的涉案请示，两者的审批基础不同、批复的内容也完全不同。830号审批单与国务院作出的涉案批复无隶属或包含关系。4.上诉人提出的复议请求是确认830号审批单因两年内未用地及实施征地补偿安置而自动失效。即使830号审批单不是湖南省人民政府批复的，湖南省人民政府也应当对830号审批单是否有效进行确认。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。湖南省人民政府答辩称：1.湖南省人民政府作出的告知书程序合法。湖南省人民政府于2019年9月25日收到新塘坡组的行政复议申请，于同年9月27日作出湘府复告字[2019]344号《行政复议告知书》，符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议程序的规定，程序合法。2.湖南省人民政府作出的告知书内容合法。830号审批单是以原国土资源部作出的国土资函[2015]470号文为依据作出的，应视为经国务院批准作出的行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，湖南省人民政府不是本案适格的被申请人，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（六）项的规定，新塘坡组的行政复议申请不符合行政复议受理条件。请求驳回上诉，维持原判。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院另查明，2017年4月27日，长沙县人民政府发布[2017]第15号《征收土地方案公告》，载明：根据湖南省人民政府830号审批单批准征收集体土地9.015公顷。2019年6月19日，长沙县自然资源局发布长县自然资征[2019]61号《征地补偿安置方案征求意见公告》。2019年9月5日，长沙县自然资源局发布长县自然资实[2019]115号《征地补偿安置方案实施公告》。本院认为:本案二审争议的焦点是新塘坡组的行政复议申请是否符合受理条件。《中华人民共和国行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”根据上述规定可知，行政复议制度是行政机关自我纠错的监督制度；是复议机关对原行政机关作出的具体行政行为是否存在违法或者不当进行审查的制度，明确原具体行政行为是申请行政复议的前提。本案中，新塘坡组的复议请求不够明确，在二审过程中，新塘坡组明确其复议请求为确认830号审批单因自批复之日起两年内未用地及实施征地补偿安置自动失效。新塘坡组的该请求实质是要求湖南省人民政府履行确认830号审批单自动失效的法定职责，是要求行政机关做出一个新的行政行为，并不是要求行政机关对已经做出的行政行为进行纠错，不符合行政复议法第一条的规定。湖南省人民政府不予受理新塘坡组的涉案复议申请并无不当。关于830号审批单是否自动失效的问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“……（十九）严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种……”。本案中，根据查明的事实，2016年湖南省人民政府作出830号审批单，批准征收涉案土地。2017年4月27日，长沙县人民政府发布[2017]第15号《征收土地方案公告》，征收涉案土地。长沙县人民政府在两年内实施了具体征地行为，830号审批单不符合自动失效的条件。新塘坡组请求确认830号审批单自动失效不符合上述规定。综上，新塘坡组的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长沙县?梨街道龙华村新塘坡村民小组承担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇二〇年六月十八日法官助理邹志斌书记员李雅雯附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……