河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终26号上诉人（原审被告）淇县城市管理和综合执法局，住所地淇县红旗路中段23号。法定代表人冯奇，局长。委托代理人刘峰，该局工作人员。上诉人（原审被告）淇县住房和城乡规划建设局，住所地淇县同济大道108号。法定代表人宋树军，局长。委托代理人王峰，该局工作人员。委托代理人郝小伟，该局工作人员。上诉人（原审被告）淇县人民政府，住所地淇县人民路6号。法定代表人马海澎，县长。委托代理人冯晓东，淇县人民政府工作人员。委托代理人李伏磊，河南大正永衡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）史桂喜，男，1965年3月9日出生，汉族，住淇县。上诉人淇县城市管理和综合执法局（以下简称淇县城管局）、淇县住房和城乡规划建设局（以下简称淇县住建局）、淇县人民政府因与被上诉人史桂喜行政处罚一案，不服浚县人民法院（2019）豫0621行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。浚县人民法院一审认定，史桂喜系淇县朝歌街道上关村村民。史桂喜房屋因本地关于上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目被纳入征收拆迁范围，史桂喜未能达成拆迁补偿协议。2018年12月18日，淇县城管局、淇县住建局依据《河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》,经批准立案调查，作出了《调查违法建筑通知书》，并于同日留置送达。2018年12月24日作出《淇县城市管理和综合执法局拟行政处罚告知书》，并在同日向史桂喜留置送达。后于2018年12月28日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条的规定，作出了淇综罚决〔2018〕166号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，载明“你于2002年前后未取得建设工程规划许可证，在上关村集体土地上建筑房屋，建筑面积共计：463.46平方米，现用于居住。你虽已取得建设工程规划许可证，但实际建筑面积与建设工程规划许可证不符，属于违法行为的持续，且因上关村已纳入我县拆迁改造范围，也无法补办建设工程规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条的规定，本机关拟对你作出责令限期自行拆除违法建筑物（房屋）的行政处罚。但鉴于过去规划执法不规范，仍同意按照《上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁项目）淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁补偿安置方案》对你进行补偿。限你在2019年1月2日前，将你建设的违法建筑拆除完毕，否则，淇县城市管理和综合执法局将组织执法人员强制拆除，拆除费由你承担”。史桂喜不服，在法定期限内向淇县人民政府提出行政复议申请。在行政复议期间，史桂喜提交了1998年5月15日原淇县城建规划部门颁发的编号为98-45的建设工程规划许可证。2019年1月2日，淇县城管局、淇县住建局作出限期拆除催告书，1月8日涉案房屋被拆除。淇县人民政府经过复议，于2019年4月1日作出淇政复决〔2019〕4号《行政复议决定书》，维持166号《拆除决定书》。2019年3月史桂喜以淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处、淇县住建局、淇县城管局为被告，要求确认四被告强行拆除原告房屋行为违法，鹤壁市中级人民法院立案审理。2019年4月史桂喜又以淇县城管局、淇县住建局为被告，向浚县人民法院提起诉讼，要求确认强拆决定违法。浚县人民法院以史桂喜重复起诉为由，作出（2019）豫0621行初8号行政裁定书，裁定驳回起诉。史桂喜不服，向鹤壁市中级人民法院提起上诉。鹤壁市中级人民法院审理后依法作出（2019）豫06行终45号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。史桂喜诉淇县人民政府等四被告确认强拆行为违法一案，鹤壁市中级人民法院于2019年7月15日作出（2019）豫06行初16号判决，判决“确认淇县人民政府2019年1月8日强制拆除原告史桂喜房屋的行为违法”。淇县人民政府不服向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院认为案件应以浚县人民法院审理的本案为依据，裁定撤销鹤壁市中级人民法院的（2019）豫06行初16号判决，发回重审。另查明，2002年10月9日，淇县房产管理部门向史桂喜颁发编号00××52号房屋所有权证，房屋所有权证载明“建筑面积：1.西屋面积12.39平方米；2.东屋2层面积48.99平方米；3.南屋2层面积305.21平方米”共计为366.59平方米。浚县人民法院一审认为，一、关于淇县城管局、淇县住建局的主体资格问题。根据2013年1月5日河南省人民政府豫[2013]6号文件《河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》“省政府同意在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚工作”“二、淇县城区城市管理相对集中行政处罚权的范围：……（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。淇县城管局、淇县住建局有联合作出城市规划方面的行政处罚权，故具有适格执法主体资格。二、关于淇县城管局、淇县住建局作出166号《拆除决定书》是否合法问题。1.淇县城管局、淇县住建局未全面调查史桂喜1998年取得的编号98-45建设工程规划许可证，未能准确认定违法事实。编号98-45号建设工程规划许可证，载明建设面积为290平方米，史桂喜据此证认为所有房屋、建筑物、构筑物均是合法，与淇县城管局、淇县住建局以此认定所有房屋、建筑物、构筑物均是违法，均属不符合客观事实。淇县城管局、淇县住建局在庭审中引载了98-45号建设工程规划许可证中《遵守事项》第二项，认为只要“不按照本证规定进行建设均属违法建设”。建设工程规划许可证载明“凡未取得本证或不按本证规定进行建设均属违法建设”指的两种行为均属违法建设，并非指按本证建设和建后又超建均属违法建设，因此，淇县城管局、淇县住建局认为所有房屋、建筑物、构筑物均属于违法建设是不正确的。未查清建设工程规划许可证合法性，也未实地调查勘验，未能准确认定史桂喜的建设行为。2.淇县城管局、淇县住建局未全面调查史桂喜于2002年取得的编号00××52号房产证，该房产证载明建设面积366.59平方米。在调查过程中，不排除史桂喜存在消极对抗现象，而未提供其持有的房产证，尽管如此，也不能免除淇县城管局、淇县住建局全面调查的职责。淇县城管局、淇县住建局在未调查史桂喜取得的10××17号房产证的合法性、合理性及具体面积的情况下，即认定史桂喜的房屋面积463.46平方米均属违法建设，显然属于事实不清。综上情况，淇县城管局、淇县住建局作出的166号《拆除决定书》事实不清，主要证据不足。三、淇县城管局、淇县住建局的行政行为是否撤销的问题。淇县城管局、淇县住建局作出166号《拆除决定书》的行政行为违法，史桂喜诉请撤销行政行为，由于涉案房屋已被强制拆除，且已纳入上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁项目征收拆迁范围，如果判决撤销，则会给社会公共利益造成重大损害，或可能增加行政单位重新作为的工作累赘。故，确认淇县城管局、淇县住建局作出166号《拆除决定书》违法，史桂喜请求撤销166号《拆除决定书》不予支持。四、淇县人民政府的复议决定是否撤销的问题。淇县人民政府在复议过程中，史桂喜提交了建设工程规划许可证，淇县人民政府应当及时全面审查，但未对淇县城管局、淇县住建局的行政行为全面审查，未对史桂喜提出的复议理由进一步审查，故作出了淇政复决〔2019〕4号《行政复议决定书》事实不清，其行为不符合《行政复议法》第二十八条的规定，应予以撤销。五、对本案相关诉讼活动的释明。本案成诉的基本事实系淇县城管局、淇县住建局为推进史桂喜居住范围在内的整体规划拆迁项目的进展，与史桂喜未达成拆迁补偿协议而采取了行政处罚手段。淇县城管局、淇县住建局利用了史桂喜建房许可手续不齐，或者许可手续与建房面积不符的事实，对史桂喜进行拆除违建性质的行政处罚，以此推进拆迁工作。从严格社会管理、严肃执法的层面上，法律支持各执法部门的执法活动，更支持平时正常的严格管理和严肃履职。但在平时疏于管理而在拆迁过程中作出拆除违建的行政处罚，也必然引起史桂喜的不服而提起行政诉讼，故不是最佳的社会效果。史桂喜诉讼的实质也是拆迁补偿问题。淇县城管局、淇县住建局应就补偿问题主动作为，及时回应群众之诉求。本案中史桂喜曾多次提出多起诉讼，但始终回避诉求实质，目的是给行政单位施压，或是其他因素。行政审判的目的就是“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”,审理行政案件就是对“行政行为是否合法进行审查”，那么审查也必然是全面的。史桂喜提出多起诉讼或重复诉讼必然是浪费审判资源，也必然增加诉讼参与人的诉累，造成审判程序空转，延缓当事人利益实现，故法院不支持回避诉求实质的对细枝末节的重复诉讼。法院主张双方尽早围绕真正的诉讼目的，解决行政争议，实现实质性化解。就本案而言，法院确认淇县城管局、淇县住建局的行政行为违法，那么，其后续的强拆决定、强拆行为也必然是违法的。史桂喜也无需就强拆行为及其他非实质的行为再行诉讼，否则只会增加诉讼成本，造成审判程序空转，延缓当事人利益实现。判决生效后，淇县城管局、淇县住建局、淇县人民政府也无需以纠正行政行为为名，而重新作出行政行为，应直接解决拆迁补偿问题。浚县人民法院一审判决：一、确认被告淇县城市管理和综合执法局、淇县住房和城乡规划建设局作出的淇综罚决〔2018〕166号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》违法。二、撤销淇县人民政府作出的淇政复决〔2019〕4号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由淇县城市管理和综合执法局、淇县住房和城乡规划建设局负担。上诉人淇县城管局、淇县住建局、淇县人民法院均上诉称，一审法院认定事实不清。1.史桂喜提供的编号为98-45建设工程规划许可证上的建设规模为290平方米，遵循事项内第2条明确表述，凡未取得本证或者不按本证规划建设，均属违法建设。史桂喜提供的房产证上面载明的面积为366.59平方米，明显超出了规划许可的面积，应当认定为违法建筑。建设工程规划许可需要严格执行，一审法院偷换概念，以在规划许可证范围内房屋、建筑物、附属物均为违法建设认定为合法建设，以超出规划范围外的为违法建筑为由，认定被诉行政行为不合法，认定事实不清。2.一审法院认定不排除史桂喜在调查时采取消极对抗的现象，事实为上诉人在作出《拆除决定书》前，进行了立案审判、调查违法建筑通知，拟行政处罚决定书等，程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，并且充分保障了史桂喜的各项权利。史桂喜在整个调查过程中并未提供证据来证实其具有建设工程规划许可及房产证，一直到一审庭审才将上述建设工程规划许可证及房产证提交。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十五条之规定，对于史桂喜提交的证据，法院应不予采纳。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销原判，驳回史桂喜的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致。本院认为，淇县城管局、淇县住建局在未对史桂喜持有的编号98-45建设工程规划许可证及编号00××52号房屋所有权证进行查证的情况下，认定史桂喜463.46平方米的房屋均属违法建设，作出淇综罚决〔2018〕166号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》认定事实不清，证据不足。淇县人民政府未对案件事实进行全面审查，作出维持淇综罚决〔2018〕166号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的行政复议决定，同属认定事实不清，证据不足。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人淇县城市管理和综合执法局、淇县住房和城乡规划建设局负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年六月二十四日书记员  骆晓璐本案引用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；