贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终292号上诉人（一审原告）：段碧洪，男，1976年10月17日出生，汉族，四川省内江市人，住四川省内江市东兴区。委托诉讼代理人：何云萍，四川汉安律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄艺琳，四川汉安律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：遵义市播州区人民政府。法定代表人：张恺，区长。委托诉讼代理人：娄方仁，遵义市播州区司法局公职律师。一审第三人：遵义市播州区人民政府。法定代表人：何成六，镇长。委托诉讼代理人：罗哲，贵州山一（习水）律师事务所律师。一审第三人：遵义市播州区农业农村局。法定代表人：陈辉刚，局长。委托诉讼代理人：熊良书，贵州藏拙律师事务所律师。一审第三人：遵义市生态环境局播州分局。法定代表人：黎茂伦，局长。行政机关出庭负责人：胥思立，遵义市生态环境局播州分局副局长。委托诉讼代理人：黄国红，遵义市生态环境局播州分局综合业务和法规股股长。上诉人段碧洪因与被上诉人遵义市播州区人民政府（以下简称播州区政府）、一审第三人遵义市播州区人民政府（以下简称乌江镇政府）、遵义市播州区农业农村局（以下简称播州区农业农村局）、遵义市生态环境局播州分局（以下简称播州环境分局）其他行政管理纠纷一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初324号行政判决向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。段碧洪向一审法院起诉请求：确认被告于2018年5月14日强制拆除原告养殖网箱及附属设施的行为违法。事实和理由：原告于2014年初开始在遵义市播州区乌江流域从事网箱养鱼，系合法养殖经营户。养殖期间，原告接受被告及第三人的领导、监督、指导和帮助，也得到了被告及第三人的关心、支持、帮助和认可。2018年5月3日，乌江镇政府向原告发出了《限期拆除通知》，要求原告于2018年5月5日前拆除16488平米的网箱及附属设施，否则将进行强制拆除并追究原告法律责任。2018年5月7日，播州区农业农村局与播州环境分局也发出《通知书》，称原告养殖行为违反《渔业法》、《环保法》的有关规定，要求原告2日内拆除，否则将进行强拆并由原告承担法律责任。原告得知第三人的行为和要求后，多次向第三人反映要求出示原告养殖违法的事实依据和法律依据，也向第三人如实反映了存在的困难和问题，提出合理合情的要求，第三人在没有合理解决困难和合理要求的情况下，由被告组织第三人于2018年5月14日对原告的养殖网箱及附属设施进行了强制拆除，给原告财产造成了损失。原告认为，根据《渔业法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《民法总则》、《物权法》、《行政诉讼法》及行政执法有关规定，被告强拆原告养鱼网箱及附属设施的行为实体违法，没有依法作出《撤销网箱养鱼行政许可决定》，没有依法作出合理的补偿决定，没有依法处理原告享有的合法实体权益。被告没有依法作出《限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》，没有经过“公示催告”程序，没有告知原告享有异议权，行政复议权及行政诉讼权，其拆除行为程序违法。故起诉至一审法院。一审法院认定事实：段碧洪系四川省内江市人，其于2014年初开始在遵义市播州区乌江流域从事网箱养殖，并从潘加好、曾显明养鱼户受让了网箱养殖证。2016年11月12日，原告向播州区渔政站申请将潘加好网箱养殖证从潘加好变更为段碧洪，将曾显明的网箱养殖证及三艘船的名字由曾显明变更为段碧洪。2016年12月21日，遵义市播州区农业服务中心在原告的上述申请上分别注明潘加好原网箱登记面积为449.56平米，曾显明原网箱登记面积为1848.154平米，并盖章确认。2016年12月28日，贵州省农业委员会向各市州人民政府下发黔农发[2016]175号《关于印发的通知》，该通知载明：经贵州省人民政府同意，将《乌江干流（贵州段）库区网箱养殖整治工作方案》予以印发，请各市州人民政府认真贯彻执行。2017年4月6日，遵义市人民政府办公室作出遵府办函[2017]41号《关于印发的通知》，该通知载明：为整治网箱养殖对水体造成的污染，减少网箱养殖对船舶航行的安全隐患，按照《渔业法》《水域滩涂养殖发证登记办法》《贵州省渔业条例》规定，根据《贵州省环境督查工作领导小组关于遵义市环境保护督查情况的反馈意见》（黔环督通[2017]3号）要求，市政府出台了《遵义市整治网箱养殖的实施方案》，请认真组织实施。2017年5月18日，播州区政府为实现水域生态资源保护与水上生产的协调发展，确保乌江流域（播州区水域）网箱及设施拆除整治工作顺利开展，根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律及黔农发[2016]175号、遵府办函[2017]41号文件精神，制定了《遵义市播州区乌江流域（播州区水域）网箱整治工作实施方案》，并以播府办函[2017]93号通知下发到各镇（乡）人民政府、街道办事处及有关部门。该方案载明了整治范围为乌江流域（播州区水域）所有的网箱、渔业船舶、浮动设施及其他附属设施；整治时间为2017年2月14日至2018年12月31日；工作步骤：2017年2月14日至2017年5月20日为宣传调查阶段，2017年5月21日至2017年5月30日为公示阶段，2017年6月1日至2018年12月31日为网箱拆除阶段。该通知还对保障措施等作出了规定。2017年6月27日，播州区委办公室、播州区政府办公室作出播党办字[2017]138号《关于印发的通知》，该通知明确依据《中华人民共和国渔业法》等法律法规及《遵义市播州区乌江流域（播州区水域）网箱整治工作实施方案》而制定，通知明确载明奖励补偿主体为播州区政府，实施单位为乌江镇政府等，奖励补偿对象为遵义市播州区乌江流域（播州区水域）范围内被取缔的网箱养殖经营户。原告从事的网箱养殖在上述方案整治拆除及补偿范围内，2017年11月14日，播州区农业服务中心作出《网箱限期拆除通知书》，该通知书要求原告段碧洪在2017年11月20日前，将搭建的网箱（或超过批准面积搭建的14192平米网箱）无条件拆除，逾期不自行拆除的，乌江镇农业服务中心将依法申请人民法院强制执行，执行费用由原告承担。原告为配合被告的拆除工作，在2017年年底自行拆除了部分养殖网箱。2018年4月22日，中央第四巡视组向贵州省环境保护厅来函，该函件明确近期在实地调研乌江流域污染治理时，发现乌江流域网箱清理不彻底，要求进行整治清理，并在一周内向中央第四巡视组专题汇报整治清理情况（特别是乌江流域整治情况）。2018年4月28日，贵州省人民政府办公厅作出黔府办发电[2018]58号《省人民政府办公厅关于转发的通知》，该通知载明：根据中央第四巡视组对我省巡视提出的工作要求和省领导批示精神，省农委会同省环保厅制定了《贵州省乌江干（支）流清水江干流珠江干流网箱拆除工作方案》，请认真贯彻执行。上述网箱拆除工作方案规定的整治目标为：2018年5月15日前全部拆除乌江干流（支流）、珠江干流、清水江干流所有网箱养殖及设施。4月28日前制定网箱整治实施方案；5月5日前完成拆除任务量的30%；5月10日前完成拆除任务量的60%，5月15日前全部完成整治任务。2018年5月2日，贵州省人民政府督查室作出黔府督函[2018]9号《关于开展全省乌江干（支）流清水江干流珠江干流网箱拆除专项督查的通知》，该通知明确省政府督查室将会同省环保厅等相关部门，于2018年5月6日至8日对各地贯彻落实黔府办发电[2018]58号文件的情况开展专项督查。为保护乌江流域良好的生态环境，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念，贯彻落实中央巡视组及省领导批示精神，根据省人民政府办公厅关于转发《贵州省乌江干（支）流清水江干流珠江干流网箱拆除工作方案》的通知，确保播州区现有养殖网箱面积300.49亩在2018年5月13日前全部拆除，2018年4月28日，播州区委办公室、播州区政府办公室作出播党办字[2018]83号《关于遵义市播州区乌江流域（播州区水域）网箱整治攻坚工作方案的通知》，2018年5月5日，播州区政府办公室作出播府办函[2018]95号《关于印发遵义市播州区清理取缔乌江流域网箱养殖实施方案的通知》。2018年4月30日，乌江镇政府作出《关于网箱养鱼附属设施登记核实的情况说明》，原告及乌江镇政府相关人员在上述说明上签字确认。2018年5月3日，乌江镇政府向原告作出《限期拆除通知》，该通知载明，根据上级要求，通知原告将位于16488平米的网箱及附属设施于2018年5月5日前拆除，否则，将进行强制拆除并追究原告法律责任。因原告在规定期限内未自行拆除其网箱及附属设施，2018年5月14日，被告组织相关部门对原告的网箱及附属设施实施了拆除。原告认为被告实施的强制拆除行为不合法，向一审法院提起诉讼，请求判如诉请。另查明，因被告对原告网箱实施了拆除，原告已领取了被告支付的266348.04斤鱼的补偿2247073.34元，对于原告被拆除网箱及其他附属设施，被告答辩明确应该补偿666502.4元，通知原告领取，原告对该补偿款有异议，至今未领取该补偿款。一审法院认为，从本案事实看，因乌江流域的网箱养殖已超规划，导致乌江水域严重污染，被告播州区政府为了贯彻落实国家关于大力推进生态文明建设，加强环境治理的重大战略决策部署，根据上级相关文件规定的环境治理目标和治理任务，制定了乌江流域播州区段的网箱整治工作方案、拆除工作方案及实施方案，对乌江流域播州区段所有网箱及附属设施限期全部拆除。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条第一款关于“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”的规定，被告有权采取有效措施以完成本案环境治理目标和治理任务。原告知晓上述事实，表示愿意积极配合拆除，2017年11月14日，在播州区农业服务中心作出《网箱限期拆除通知书》后，原告虽然主动拆除了部分网箱及附属设施，但因网箱及附属设施拆除的补偿事宜没有与被告协商一致，其未能及时拆除全部网箱及附属设施。2018年5月3日，乌江镇政府再次作出的《限期拆除通知书》并送达给原告后，原告未在规定期限内自行拆除，被告为了乌江流域环境治理重大公共利益需要、以及环境保护目标和治理任务的完成，组织相关部门对原告网箱及附属设施采取的拆除措施并无明显不当。同时，被告为了保障所有网箱养殖户的合法权益，制定了网箱拆除的奖励补偿安置方案，根据不同情况对被拆除的网箱及附属设施进行补偿。本案原告已领取了部分补偿款，原告因被告对其网箱及附属设施采取的拆除行为，其合法权益可依法获得相应补偿。本案原告主张被告于2015年5月中旬对其养殖的网箱及附属设施违法实施了强制拆除，依据不充分，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告段碧洪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告段碧洪负担。段碧洪不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销一审行政判决书，依法改判；2、本案全部诉讼费用由播州区政府承担。其主要理由是：1、2018年5月14日，被上诉人播州区政府组织相关部门对上诉人段碧洪的网箱及附属设施实施的拆除行为是行政强制执行行为，被上诉人播州区政府未证明其具有法律设定的行政强制执行主体资格，未尽到行政机关的证明;2、一审法院对被上诉人播州区政府是否具有行政强制执行主体资格的认定错误；3、被上诉人播州区政府组织相关部门于2018年5月14日对上诉人段碧洪的网箱及附属设施实施拆除的行政强制执行行为严重违法。（1）被上诉人播州区政府未作出书面强制执行决定，且未将相关决定送达上诉人段碧洪；（2）整个强制拆除过程，被上诉人播州区政府未予以公告，未赋予上诉人段碧洪申请行政复议或者提起行政诉讼的期限；（3）仅有的《限期拆除通知》要求的拆除与播府办函（2017）93号文《遵义市播州区乌江流域（播州区水域）网箱整治工作实施方案》规定的处理措施相违背；（4）强制拆除当日，被上诉人播州区政府对上诉人段碧洪的家属及工作人员限制了人身自由；（5）被上诉人播州区政府组织相关部门于2018年5月14日对上诉人段碧洪的网箱及附属设施实施拆除的行政强制执行行为涉及在夜间执行；4、仅有的《限期拆除通知》要求上诉人段碧洪自行拆除的时间仅仅为两日，案涉网箱面积达一万多平米，此举明显违背行政合法性与合理性原则。播州区政府在法定期限内未提交书面答辩意见。二审审理期间，当事人未提交新证据。本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。综合双方当事人的诉辩主张及理由，本案二审争议焦点为：播州区政府强制拆除段碧洪养殖网箱及附属设施的行为是否违法。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期”的规定，行政机关在实施强制执行之前应当进行书面催告，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以书面作出强制执行决定。强制执行决定应当载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，播州区政府在强制拆除段碧洪养殖网箱及附属设施之前并未进行书面催告，也未作出书面的强制执行决定，且作出的《限期拆除通知》、《网箱限期拆除通知书》并未载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等救济性权利；其次，播州区政府在强制拆除段碧洪养殖网箱及附属设施前未按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定予以公告。综上所述，播州区政府未依照法律规定进行强制拆除，已经违反合法行政原则，故播州区政府强制拆除段碧洪养殖网箱及附属设施的行为违法，段碧洪的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销贵州省遵义市中级人民法院(2019)黔03行初324号行政判决；二、确认遵义市播州区人民政府强制拆除段碧洪养殖网箱及附属设施行为违法。二审案件受理费50元，由遵义市播州区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李丽审判员  彭强审判员  邹慧二〇二〇年六月三日法官助理张羽秦书记员常诗曼