北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终358号上诉人（一审原告）王朝霞，女，1968年11月12日出生，汉族，住北京市石景山区。上诉人（一审原告）李永红，男，1967年1月23日出生，汉族，住北京市石景山区。被上诉人（一审被告）北京市石景山区城市管理综合行政执法局，住所地北京市石景山区八角西街32号。法定代表人梁锁生，局长。委托代理人陈雅，北京市石景山区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人文沙，北京秉道律师事务所律师。上诉人王朝霞、李永红诉被上诉人北京市石景山区城市管理综合行政执法局（以下简称石景山区城管局）行政确认案，不服北京市石景山区人民法院（2019）京0107行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。石景山区城管局于2019年9月6日对李永红和王朝霞作出的《责令改正通知书》（京石城管改字[2019]第100203号，以下简称203号通知书），其主要内容为：“相对人：李永红、王朝霞……经查，你于2019年8月26日，在石景山区鲁谷街道重聚园小区1号楼2单元1114室楼顶正在进行建设，占地面积34.74平方米，正在建设工程的建设面积34.74平方米，经北京市规划和自然资源委员会石景山分局（以下简称石景山区规自分局）规自（石）复函[2019]0052号《查档复函》（以下简称查档复函）确认，该建设工程未依法取得建设工程规划许可证，依据《北京市城乡规划条例》（以下简称市城乡规划条例）第九十二条，属于违法建设。以上事实有《现场检查笔录》《现场勘验笔录》等材料为证。依据市城乡规划条例第七十四条规定，本行政机关责令你立即停止建设，并于3日内自行拆除上述建设、恢复原状，并接受复查。如你对认定的违法事实、处置条款等存在异议，可以当面提出陈述或者申辩意见；如不自行拆除违法建设将面临违法建设被强制拆除；按照市城乡规划条例第八十条规定，强制拆除费用由违法建设当事人自行承担。强制拆除情况将共享到本市的公共信用信息平台进行联合惩戒等。”一审法院经审理查明：王朝霞与李永红系夫妻关系，北京市石景山区重聚园小区1号楼2单元1114号房屋（以下简称1114号房屋）的权属证书载明1114号房屋的产权人为王朝霞、李欣雨二人。2019年8月26日，原北京市石景山区城市管理综合行政执法监察局（以下简称原石景山区城管监察局）接到举报称1114号房屋的楼顶有涉嫌违法建设行为。原石景山区城管监察局于当日立案后，安排执法人员到现场进行调查。执法人员到达现场后，发现1114号房屋的楼顶有施工人员正在从事建设行为，且施工人员未能出示相关的建设工程规划许可。执法人员对该建筑进行了拍照取证、测量并制作了勘验笔录。经执法人员测量，该处建筑的面积为34.74平方米。执法人员经与现场施工人员询问得知该建筑的建设人为李永红，故执法人员当场电话通知李永红，向其告知因1114号房屋楼顶的建设行为未能出示建设工程规划许可，故责令其改正违法行为，并要求其领取责令改正通知书。李永红在电话中表示，可以由现场施工人员代为接收责令改正通知书，故原石景山区城管监察局的执法人员当场作出并向施工人员送达了《责令改正通知书》（京石改字[2019]第100202号，以下简称202号通知书）。该202号通知书的主要内容为：“相对人：李永红……经查，你（单位）于2019年8月26日，在石景山区鲁谷街道/乡/镇重聚园小区1号楼2单元1114室楼顶正在进行建设，项目占地面积34.74平方米，正在建设工程的建设面积34.74平方米，地上1层，地下0层，该建设工程未取得/未依据建设工程规划许可证/临时建设工程规划许可证/乡村建设规划许可证/临时乡村建设规划许可证进行建设，根据市城乡规划条例第九十二条，属于违法建设。……以上事实有《现场检查笔录》《现场勘验笔录》等材料为证。依据市城乡规划条例第七十四条规定，本行政机关责令你（单位）立即停止建设，并于3日内自行拆除（回填）上述建设、恢复原状、并接受复查。”该202号通知书的落款单位名称为石景山区城管监察局，但上面加盖的印章为“北京市石景山区城市管理监察大队”。原石景山区城管监察局于2019年8月26日向石景山区规自分局发函，请求对方核实1114号房屋楼顶的建筑是否取得建设工程规划许可。2019年8月30日，石景山区规自分局出具查档复函，其中载明：“经查，位于石景山区重聚园小区1号楼2单元1114室楼顶内建设的建筑（房屋测绘示意图），未依法取得建设工程规划许可证。”此后，王朝霞不服202号通知书，曾向一审法院提起（2019）京0107行初91号行政诉讼，请求撤销202号通知书。在该案诉讼过程中，原石景山区城管监察局于2019年9月2日作出并向李永红送达了《撤销决定》（京石城管撤字[2019]第100001号），决定撤销202号通知书。因王朝霞作为原告坚持该案的诉讼请求，故一审法院于2019年11月20日对该案作出（2019）京0107行初91号行政判决书，认为202号通知书中未明确载明1114号房屋楼顶的建设行为的具体违法情形且其加盖的印章错误属于事实不清、证据不足，故判决确认202号通知书违法。该案宣判后，双方当事人均未提出上诉，目前该判决书已经生效。此后，因石景山区行政机关机构改革，原石景山区城管监察局变更名称为石景山区城管局。石景山区城管局于2019年9月6日作出了本案被诉的203号通知书，并分别于2019年9月6日、2019年9月12日向李永红、王朝霞送达了203号通知书。王朝霞、李永红不服该203号通知书，未经行政复议程序而直接提起本案行政诉讼。2020年2月20日，一审法院作出一审判决认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》（以下简称市禁止违法建设规定）第九条第二款的规定，石景山区城管局作为城市综合行政执法机关具有查处属于未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等情形的城镇建设工程的职责。市城乡规划条例第七十四条规定，对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令违法建设当事人立即停止建设、自行拆除或者回填。市禁止违法建设规定第十一条规定，发现正在建设的城镇违法建设，负有查处职责的机关应当立即书面责令停止建设。本案中，石景山区城管局经调查认定1114号房屋的楼顶的建设行为未取得建设工程规划许可，并据此作出的203号通知书具有事实依据，且适用法律正确。石景山区城管局在本案执法中履行了现场检查、拍照、勘验、调查、送达等执法程序，其执法程序亦无不当之处。王朝霞和李永红提出的1114号房屋楼顶的建设系防雨工程，因此无须取得建设工程规划许可的诉讼意见，没有相应的事实及法律依据，法院不予采纳。综上所述，王朝霞、李永红提出的本案诉讼请求，没有事实及法律依据，法院对此不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王朝霞、李永红的诉讼请求。上诉人王朝霞、李永红不服一审判决，上诉至本院，请求本院撤销一审判决，判令被上诉人负担本案全部诉讼费用。其主要上诉理由为：一审判决事实不清。上诉人所居住的房屋长年来屋顶漏雨，上诉人想方设法都未能解决，故只能建设平改坡防雨工程以自救。在历次陈述中，上诉人多次强调被上诉人作的203号通知书与事实不符，没有讲清该建设是楼顶平改坡，目的是防雨。2019年8月19日，被上诉人在现场执法时充分且全面知道上诉人正在建设的平改坡。一审庭审中，被上诉人不承认该建设是“平改坡”。另外，对于屋顶修缮的报批，规划部门将该职责推给建设部门，规划部门不履行建设工程规划审批职责，导致上诉人的建设行为未能审批。被上诉人石景山区城管局表示同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，石景山区城管局向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1.《立案审批表》，证明石景山区城管局履行法定的立案程序；2.《确认违法建设申请表》，证明石景山区城管局依法向规划部门确认申请建筑的规划审批手续；3.《现场检查笔录》，证明石景山区城管局履行法定调查程序；4.《现场勘验笔录》，证明石景山区城管局履行法定调查程序；5.《证据照片（图片）登记表》，证明石景山区城管局履行法定调查程序；6.查档复函，证明涉案建筑未取得规划审批手续；7.203号通知书及送达回证，证明石景山区城管局依法向李永红送达203号通知书，履行法定书面责令改正程序；8.203号通知书及送达回证，证明石景山区城管局依法向王朝霞送达责令改正通知书，履行法定书面责令改正程序。石景山区城管局提交了以下法律依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）；2.市城乡规划条例；3.市禁止违法建设若干规定；4.《关于立即处置在施违法建设的实施意见（试行）》。在法定举证期限内，王朝霞、李永红向一审法院提交了如下证据并当庭出示：1.202号通知书，证明石景山区城管局去过施工现场并责令停工；2.203号通知书，证明石景山区城管局去过施工现场并责令停工；3.房产证复印件，证明1114号房屋的产权情况；4.王朝霞、李永红的庭审书面发言，证明二人在2019年3月19日至今只做了一件事，即落实“三方共识—完成1114号房屋的平改坡防雨自救工程”；5.石景山区城管局于2019年10月12日做出的《强制拆除公告》（京石城管告字[2019]第100001号）的照片，证明强拆的依据只有石景山区规划主管部门查档证明所涵盖的规划许可证；6.2019年4月16日通话录音的文字资料，证明石景山区规划主管部门参加了2019年4月16日的工地座谈，并对1114号房屋的平改坡防雨工程对应的相关法律部门职责明确了意见，但是比较难理解；7.2019年8月3日王朝霞、李永红给施工队的汇款凭条，证明该笔汇款是平改坡轻钢结构工程款，二人在2019年3月19日至今只做了一件事，即落实“三方共识—完成1114号房屋的平改坡防雨自救工程”；8.2019年5月28日石景山区城管局的答辩状，证明审核楼顶防水施工不属于石景山区城管局的职权范围；9.王朝霞、李永红自行制作的名为“1114号平改坡推进时间轴”的书面材料，证明目的同证据4；10.光盘一张（内附：PPT文档三份、录音两段），证明目的同证据4；11.2019年8月19日石景山区城管局召集的工地现场会录音文档，证明石景山区建设主管部门认领相关职责，1114号房屋的防雨工程是属于建设主管部门的管辖范围；12.王朝霞、李永红在2019年10月27日制作的名为“结案书面陈述”的书面材料，证明目的同证据4；13.《行政判决书》（2019）京0107行初91号）第1页及第8页，证明石景山区城管局的执法有瑕疵；14.《行政裁定书》（（2017）京01行终389号），王朝霞制作的名为“针对被告行政诉讼答辩状原告对诉讼请求补充并做适当说明”的书面材料，证明石景山区建设主管部门认领相关职责，1114号房屋的房顶工程是属于建设主管部门的管辖范围，王朝霞、李永红是守法公民，落实“三方共识”的起因及“自救”的想法通过法院用书面形式向石景山区建设主管部门报告过；15.重聚园小区物业站孙站长的发言文档，证明“三方共识”不仅存在，并且重聚园物业执行三方共识直到2018年4月；16.原北京市石景山区住房和城乡建设委员会于2017年2月8日作出的《行政诉讼答辩状》，证明“三方共识”存在，政府作出的书面承诺；17.查档复函，证明其内容没有涵盖2019年4月16日的现场会的意思表达，作为证据存在瑕疵。在庭审中，经一审法院要求，石景山区城管局补充提交了如下证据：9.《中共北京市石景山区委机构编制委员会关于北京市石景山区城市管理综合行政执法监察局更名的通知》（石编委[2019]63号）、《统一社会信用代码证书》《关于北京市石景山区城市管理综合行政执法局更名及启用新印章的通知》《公章刻制证明》《印鉴留存卡》，证明石景山区城管局的名称变更由来及相关名称变更手续；10.《关于对北京市石景山区重聚园小区1号楼2单元1114室楼顶建设的建筑涉嫌违法建设相关事项予以确认的函》（石城管函[2019]64号）及附件，证明石景山区城管局向规划部门发函查询的情况。一审法院依职权调取了如下证据：（2019）京0107行初91号行政判决书，证明本案相关案件的审理情况。上述证据均经庭审质证，一审法院认为，王朝霞、李永红提交的证据2系本案被诉行为，不得作为证据使用。王朝霞、李永红提交的证据4、证据6至证据12、证据14至证据16均与本案被诉行为合法性之审查无关联性，法院对此均不予接纳。王朝霞、李永红提交的证据5可以证明石景山区城管局后续的执法情况，但不能达到王朝霞、李永红主张的证明目的，法院对此证明目的不予采纳。王朝霞、李永红提交的证据17可以证明石景山区城管局执法中收集证据的情况，但不能达到王朝霞、李永红主张的证明目的，法院对此证明目的不予采纳。王朝霞、李永红提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。石景山区城管局提交的证据7和证据8中的203号通知书均系本案被诉行为，不得作为证据使用。石景山区城管局提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。法院依职权调取的证据由法院当庭出示，并听取了各方当事人的意见。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，城乡规划法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。市城乡规划条例第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。市禁止违法建设规定第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。该规定第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等城镇建设工程。根据上述法律规定，石景山区城管局作为区一级城市管理综合行政执法机关，具有查处属于未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等情形的城镇建设工程的职责。城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。市城乡规划条例第二十九条第一款、第三款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设。该条例第七十四条规定，对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令当事人立即停止建设、自行拆除或者回填。本案中，石景山区城管局对涉案建筑进行了检查和现场勘验，取得了石景山区规自分局出具的涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证的查档复函等材料，认定1114号房屋楼顶的建设行为未取得建设工程规划许可，并据此作出203号通知书，认定事实清楚，适用法律正确。同时，石景山区城管局在执法过程中履行了现场检查、拍照、勘验、调查、送达等程序，并无不当。综上，一审法院判决驳回王朝霞、李永红的诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人王朝霞、李永红提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王朝霞、李永红共同负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 朱一峰审 判 员 张靛卿审 判 员 徐钟佳二〇二〇年六月二十三日法官助理 齐伟娟书 记 员 李 静