安徽省和县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0523行初1号原告：江苏诚泰工贸有限公司，住所地南京市建邺区二道埂子559号。法定代表人：张金城，总经理。委托代理人：韩俊，江苏袁胜寒律师事务所律师。被告：和县姥桥镇人民政府，住所地和县姥桥街道，统一社会信用代码113405230032787105。法定代表人：葛道祥，镇长。委托代理人：褚云，安徽净源律师事务所律师。委托代理人：尹丽翠，安徽净源律师事务所（实习）律师。原告江苏诚泰工贸有限公司（以下简称“诚泰公司”）诉和县姥桥镇人民政府要求被告履行《投资协议》一案，本院2020年1月2日受理后，于2020年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日依法公开开庭进行了审理。原告委托代理人韩俊、被告和县姥桥镇人民政府委托代理人褚云、尹丽翠到庭参加诉讼。被告和县姥桥镇人民政府副镇长陈蒙作为行政机关负责人参加诉讼，本案现已审理终结。原告江苏诚泰工贸有限公司诉称，2002年3月16日和县姥桥镇政府与诚泰公司签订了《投资协议》。由原告投资建设新南大道二期工程，被告用在二期工程路段一侧（地税西侧）提供4X16M土地使用权30间置换原告建路的一切投资税费。因道路建设预决算成本高，被告增加一间土地使用权，共计31间。协议签订后，原告按照协议内容完成了道路建设，2002年10月20日原被告双方进行了竣工验收以及交接，截至目前被告陆续交付了24间土地使用权。原告认为原告建设的道路早已交付使用，被告应当完全履行签订的投资协议，原告为维护自身合法权益及法律的公正性，特向贵院提起诉讼，请求1、判令被告履行2002年3月6日签订的《投资协议》交付原告448平方米土地使用权；2、本案诉讼费由被告承担。被告和县姥桥镇人民政府辩称，1、本案不属于行政诉讼的受案范围，原告依据2002年3月16日签订的《投资协议》，要求被告交付448平方米的土地使用权，从原告提交的《投资协议》和《承诺书》约定来看，双方是关于原告投资建设新南大道二期工程，被告以31间土地使用权来支付投资新建新南大道二期工程的工程款及相关税费。不考虑上述事实的客观真实性，从协议内容来看，双方签署的是一份关于工程款支付的民事合同，并不涉及被告作出某种具体行政行为或未履行行政职能，导致原告的权利义务受到侵害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围。2、本案的诉讼请求从内容上看属于民事性质的诉讼请求。本案的诉讼请求是原告要求被告依据《投资协议》继续履行，这是请求合同继续履行的诉求，属于民事诉讼的受案范围。3、《投资协议》不具备继续履行的条件。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门，房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。第十一条，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，依据上述两条规定，被告没有土地使用权的处置权，故本案中投资协议应缺乏法律依据而履行不能。综上，原告于被告签署的《投资协议》并非行政合同，不属于行政诉讼的受案范围，请求依法驳回原告的诉讼请求。原告诚泰公司向本院提交如下证据：1．原告营业执照复印件及法人身份证明一份，证明原告诉讼主体身份；2．被告和县姥桥镇人民政府承诺书复印件；3．《投资协议》复印件、竣工验收报告书复印件。被告和县姥桥镇人民政府对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性无异议，但该份承诺书与本案无关联性；对证据3的真实性不持异议，形式上涉案投资协议是无效的，且协议第三条的约定，属于民事性质的条款，按照这个条款并结合投资协议签订的时间，原告起诉超过诉讼时效。被告和县姥桥镇人民政府未向本院提交证据。经庭审质证，本院对原告提交证据的真实性予以认定。经审理查明，2002年3月16日，被告和县姥桥镇人民政府与原告诚泰公司签订了《投资协议》。双方约定，由原告投资建设新南大道二期工程，被告在二期工程路段一侧（地税西侧）提供4×16M土地使用权30间置换原告建路的一切投资税费。2002年3月12日，被告和县姥桥镇人民政府出具承诺书一份，载明“因新南大道二期工程建设预决算成本高，被告补偿4×16M土地使用权，不收取任何费用”。2002年10月20日，原、被告双方进行了竣工验收以及交接。2020年1月2日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告履行《投资协议》，向原告交付余下448平方米土地使用权。本院认为，本案争议焦点为：1、《投资协议》是否属于行政协议，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、原告诉请有无事实和法律依据。（一）关于案涉《投资协议》是否属于行政协议，是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定，2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。法律已经赋予行政协议独有标志：1、协议主体为具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所对应的公民、法人或者其他组织之间。2、其具有行政法上的权利义务，如是否行使行政职权、履行行政职责，是否为实现公共服务或者行政管理目标；是否规定了行政机关的优益权。本案中，案涉《投资协议》是被告和县姥桥镇人民政府与原告诚泰公司签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所对应的公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《投资协议》的一方主体和县姥桥镇人民政府作为地方人民政府具有对辖区内公共设施建设管理的行政职责，协议约定“为加大招商引资，加快新南大道二期工程的开发步伐，原、被告达成投资协议，由原告投资建设新南大道二期工程”。因此该协议实质上系被告为履行公共设施建设管理行政职责，而与原告签订的招商引资协议，符合识别行政协议的实质标准。故案涉《投资协议》应认定为行政协议。属于行政诉讼案件范围。故对于被告关于该案不属于行政协议且不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。（二）原告要求被告履行涉案《投资协议》是否有事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第五条对土地使用进行了规定，集体土地，国有土地的使用都应向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，依法进行审批核准。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。本案中，被告和县姥桥镇人民政府并不是法定的土地使用审批核准机关，其无权对于土地使用进行审批核准。涉案《投资协议》约定被告和县姥桥镇人民政府“提供4×16M土地使用权30间置换原告建路的一切投资税费”，不符合法律及行政法规的强制性规定。在未有任何补充协议予以说明的情况下，涉案《投资协议》内容上不符合法律及行政法规的规定。故原告诚泰公司诉请依照该协议要求被告履行协议并交付余下约定的448平方米土地使用权无法律依据。对于原告按涉案《投资协议》投资建设新南大道二期工程，原告可通过其他途径向被告另行主张其合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江苏诚泰工贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏诚泰工贸有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  程 政人民陪审员  马小妹人民陪审员  张克鹏二〇二〇年六月十日书 记 员  施 婧附法律条文：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》法释〔2015〕9号第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。