湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行初27号原告：胡小琳，女，汉族，1970年8月9日出生，住广东省深圳市宝安区。委托代理人：姚得胜，男，汉族，1964年2月5日出生，系原告丈夫。被告：华容县人民政府，住所地：华容县章华镇。法定代表人：陶伟军，县长。委托代理人：戚应龙，华容县人民政府工作人员。委托代理人：李隆发，华容县人民政府工作人员。原告胡小琳诉被告华容县人民政府（以下简称华容县政府）确认行政行为违法一案，于2020年3月16日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原告胡小琳诉称，一、原告依法取得位于小洪泛区亩土地租赁权并全面履行了合同义务。2011年5月19日，本人依法公开竞得由岳阳市民心拍卖有限公司主办的华容县华怡林果有限公司（以下简称华怡林果公司）位于小洪泛区土地租赁权（含地上附着物）。2011年7月23日，华容县小集成洪泛区管理委员会（以下简称洪泛区管委会）与本人签订了一份《土地租赁合同》和一份《土地租赁补充合同》。合同签订后，本人依法履行了合同全部义务。二、华容县政府组织委托洪泛区管委会、华容县林业局等机构实施《集成麋鹿自然保护区欧美黑杨和垃圾清理工作方案》（以下简称《工作方案》）的行政强制行为不合法。本人及本人雇佣的管理人均未收到被告或其他单位任何文书的情况下，2019年5月1日下午一伙不明身份的人员强行进入本人的森林基地，滥伐树木近28000棵。本人向华容县森林公安分局举报了前述犯罪行为，该局已回复本人“该砍伐行为是华容县人民政府对集成麋鹿自然保护区清理黑杨的行为”。最近本人获得2019年4月24日华容县政府作出的《工作方案》。原告认为华容县政府组织委托洪泛区管委会、华容县林业局等相关机构实施的行政强制行为，在未作出行政强制决定并送达行政相对人、未履行法定程序（未能告知行政相对人陈述申辩及听证权利）、未履行砍伐森林相关行政审批手续而实施砍伐森林的行政强制行为违法。请求判令：1、确认被告砍伐原告580亩林木的行政强制行为违法。2、由被告承担本案诉讼费用。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据1、原告胡小琳身份证复印件；拟证明原告诉讼主体适格。证据2、2011年5月19日，岳阳市民心拍卖有限公司出具的一份《拍卖成交确认书》；2011年7月23日，华容县小集成洪泛区管理委员会与原告签订的一份《土地租赁合同书》和一份《土地租赁补充合同》；拟证明原告合法取得承租林地。证据3、现场录音录像硬盘一个；拟证明在原告及其雇用的管理人均未收到被告任何文书的情况下，2019年5月日下午13:50左右开始，至17:00左右结束，被告组织相关机关强行进入原告的森林基地，滥伐林地500多亩，滥伐树木近28000棵。证据4、2019年5月18日《华容县森林公安局不予立案决定书》（华森公不立字【2019】001号）；2019年4月24日被告作出《集成麋鹿自然保护区欧美黑杨和垃圾清理工作方案》；拟证明“该砍伐森林行为是华容县人民政府对集成麋鹿自然保护区清理黑杨的行为”，该行为未履行法定程序（未能告知行政相对人--承租人陈述申辩及听证权利）、未履行砍伐森林相关行政审批手续并案发森林的行政强制行为违法。证据5、林木砍伐许可证；拟证明原告依法进行了树木的复种，更新的日期应该是2019年3月31日。证据6、《关于延长土地租赁期限的请示》；拟证明土地租赁期限延长。被告华容县政府答辩称，一、本案诉争地域属于集成麋鹿自然保护区。2000年11月27日经湖南省政府批准，成为我国第四个麋鹿自然保护区。该保护区位于华容县角的集成垸上，是长江下游荆江河段的一个江心垸。二、原告胡小琳涉诉地承包合同因违法是无效的，且承包合同已经依法解除。原告及华怡林果公司与洪泛区管委会签订的《土地租赁合同书》、《土地租赁补充合同》、《林木及土地租赁合同转让协议》均违反了国家相关法律规定。由于前述合同违反了法律、行政法规且损害社会公共利益，是无效的。洪泛区管委会已经在2018年7月24日、9月1日两次召集全体承包人开会，原告之夫及其代理人付祖尧参加会议，会议通报了有关情况，并送达了解除全部承包合同通知书。因此，依法解除合同后，任何在保护区从事种植等其他活动，均属于违法行为。三、原告没有在规定的期限内履行义务，且拒不执行通告，仍然在保护区违法种植，造成损失责任自负。在2019年春季，原告枉顾自然保护区禁止规定，仍然在承包土地上种植欧美黑杨树苗，公然与国家法律政策相对抗，这种明知违法仍然执迷不悟的行为，答辩人依法对其新种植的树苗进行清理是合法的，对其违法行为造成的损失只能责任自负。四、答辩人依照相关规定行使法定职责，行为正当且合法。今年是国家“绿盾”自然保护区监督专项行动的第四年，根据相关法律规定，在依法履行了发布通告、召开会议、个别做工作、下达限期履行通知行政强制前的工作，交代了权利和义务，但没有代履行义务。在原告拒绝履行法定义务情况下，答辩人为了社会公共利益，根据法律规定制定了行动方案，安排相关部门落实，对保护区内非法种植的少部分黑杨树苗清理是符合法律规定的。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告为支持其答辩意见，向本院提交如下证据：第一组证据：证据1、省级自然保护区批复湘政办函（2000）154号；证明涉案地属于省级自然保护区。第二组证据：证据2、环境保护部绿盾2017自然保护区行动方案（2017-144）；证据3、生态环境部关于全面排查长江沿线自然保护地违规开发活动通知（2018-258）；证据4、七部委联合开展绿盾2018行动；证据5、六部门联合开展“绿盾2019”行动；第二组证据拟证明国家连续3年实施绿盾行动，对自然保护区实施生态保护，2019年持续了绿盾行动检查工作。第三组证据：证据6、湖南省生态环境保护委开展“绿盾2018”通知（2018-13）；证据7、湖南生态环境委员会绿盾2018工作安排；第三组证据拟证明：落实中央七部委文件，实施绿盾行动，对自然保护区实施生态保护，清理整治行为合法。第四组证据：证据8、岳阳市绿盾2018自然保护区行动方案；证明为落实中央绿盾行动，对自然保护区实施生态保护。第五组证据：证据9、华容县生态环境保护委员会自然保护区整治方案（2018-27号）及华容县政府通告；拟证明绿盾行动系对自然保护区实施生态保护，清理整治行为合法；还禁止种植、养殖。第六组证据：证据10、华容县小集成洪泛保护区整治方案；证明实施绿盾行动，对自然保护区实施生态保护，清理整治行为合法。第七组证据：证据11，2018年二次召开解除承包合同全体承包人会议记录、签到记录及送达通知、有关照片等。证明解除洪泛区范围承包合同及送达手续，解除合同合法。第八组证据：原告承包林地看法申请用审批材料；证明原告承包林木全部由原告砍伐完毕。第九组证据：现场照片二张；证明涉案现场没有林木，仅有树苗。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性无异议，关联性有异议。对证据2真实性无异议，对合法性、关联性有异议，拍卖书中的买受人是姚得胜而不是原告，原告签署的合同是否符合法律的规定是有异议的，对合同效力有异议。对证据3是电子证据，应该提供证据来源，对关联性有异议，不能证明是原告承包的林地范围内。对证据4真实性无异议，对关联性有异议，达不到原告的证明目的，针对原告的清理行动并不是县政府实施的。对证据5真实性无异议，对关联性有异议，自然保护区是不允许栽种树木的。对证据6真实性无异议。原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，华容县根本没有进行麋鹿自然保护区的建设和管理，批复没有真正的落实。对第二组证据证明内容与行政强制行为没有关系，与本案无关。对第三组证据真实性无异议，对关联性有异议。对第四组证据真实性无异议，对关联性有异议。对第五组证据真实性无异议，但是通告并没有说不允许森林的种植，只说明了不允许建筑、不允许饲养家禽等未经审批的各项建设，与本案不具备关联性。对第六组证据的真实性及关联性都有异议，是内部文件，被告没有对外进行公示，也没有通知原告。对第七组证据真实性有异议，原告没有委托人参会。对第八组证据真实性无异议，但只能证明姚德新只负责进行砍伐，同时砍伐以后依据砍伐证上的更新要求砍伐后在一定时间必须要进行更新，原告已经依法更新完毕，原告的行为是合法的。对第九组证据不能证明是原告耕种的土地，原告并没有在场，只能证明存在砍伐行为。本院对原、被告双方无异议的证据予以采信，对有异议的证据，在查明事实部分予以综合认定。经审理查明，2011年5月19日，原告以3220000元的价格公开竞得华怡林果公司（该公司股东及股权为华容县委后勤服务机关中心、华容县政府后勤服务机关中心）位于华容县集成小洪泛区土地租赁权（含地上附着物）。2011年7月13日，华容县小集成洪泛区管理委员会（以下简称洪泛区管委会）与原告倒签了一份《土地租赁合同》，日期签订为2005年1月1日。当日，洪泛区管委会与华怡林果公司还签订了一份《土地租赁补充合同》，《土地租赁合同》约定将洪泛区原大港村部分土地租赁给原告进行意杨开发，共计租赁土地2310亩（其中红线图范围内面积为2080亩、蓝线图范围内的面积为240亩），2080亩的租赁期限从2005年1月1日至2045年1月1日共40年，每年土地租赁费共计41600元，土地租赁费于每年元月底之前一次性付清当年土地租赁费。240亩的租赁期限从2005年1月1日至2012年12月31日共8年，因该240亩范围内芦苇收益权不归原告，故不缴纳土地租金。《土地租赁补充合同》约定，洪泛区管委会同意华怡林果公司在原合同承包期限2035年1月1日的基础上延期至2045年1月1日。合同签订后，原告在合同约定范围内的土地种植了林木。2018年9月1日，洪泛区管委会召开环境整治工作会议，华怡林果公司代表付传尧参会。会后，洪泛区管委会作出一份《解除租赁合同通知书》，告知原告及华怡林果公司根据《中华人民共和国水法》与《中华人民共和国自然保护区管理条例》规定，按照《湖南省“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作方案》文件精神，依照中央、省、市、县各级政府相关指示精神，针对破坏自然保护区生态环境的违法违规行为以及存在的突出环境问题，要进行坚决制止和惩处。鉴于此，你（公司）与洪泛区管委会于2005年1月1日签订的《租赁合同》需依法解除。请自收到本通知之日起，七日内到单位办理相关交接手续，逾期将依法收回土地（水域）及其附着物，并追究相关责任。2019年4月26日，该份《解除租赁合同通知书》在洪泛区管委会办公室向原告委托人姚德新留置送达。2019年5月1日，被告委托洪泛区管委会组织部分人员对原告涉案土地上种植的林木进行了清理。原告对被告实施的该行为不服，引发本案诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法的行政行为除了满足证据确凿，适用法律、法规正确外，还必须符合法定程序。即行政机关应当依照法定程序作出行政行为，违反法定程序的行政行为应当确认违法或撤销。本案中，华容县政府委托洪泛区管委会对原告承租土地实施强制清理行为前，仅仅向原告承租土地上的工作人员送达了一份《解除租赁合同通知书》，该份通知书于2019年4月26日送达，在通知书明确载明原告自收到通知之日起七日内到洪泛区管委会办理相关交接手续的情况下，被告在2019年5月1日便组织实施了本案所诉的强制清理行为，因被告实施该行为时尚在其告知原告的可以办理交接的期限之内，且该行为既未作出强制执行决定，也未履行催告程序、更未告知当事人可以陈述和申辩的权利，明显违反了程序正当的要求，被告辩称强制清理行为程序正当的理由不能成立。现被告的行为已经实施完毕，判决撤销已经没有实际意义，故应当确认被诉行为违法。至于被告辩称原告承租的土地位于自然保护区，由于洪泛区管委会与原告签订的合同无效，故其实施的清理行为仅仅是收回出租土地行为的意见，因原告与洪泛区管委会签订《土地租赁合同书》后，双方已经按合同约定履行了数年，原告对租赁土地上种植的树木享有所有权，即便被告主张上述合同无效也不意味被告对原告种植的树木可以任意处置。且在本案中，原告与被告对案涉合同的效力以及合同是否解除尚存在重大争议，故被告的该项抗辩意见不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认华容县人民政府于2019年5月1日对胡小琳承租土地上实施的强制清理行为违法。本案受理费50元，由华容县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇二〇年六月二十四日书记员 王泊涵