上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初206号原告李伯英，女，1945年10月1日出生，汉族，住上海市。被告上海市普陀区城市管理行政执法局，住所地上海市。法定代表人李东风。出庭应诉行政机关负责人陆小幽，职务副局长。委托代理人谢兰。被告上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处，住所地上海市。法定代表人张军。出庭应诉行政机关负责人赵勇，职务副主任。委托代理人张临军，上海市祥华律师事务所律师。原告李伯英因认为被告上海市普陀区城市管理行政执法局(以下简称普陀城管局)、上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处(以下简称甘泉路街道)实施的整治行为违法，向本院提起行政诉讼。本院2020年4月3日立案后，于法定期限内向两被告送达起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告李伯英，被告普陀城管局的行政机关负责人陆小幽及该局委托代理人谢兰，被告甘泉路街道的行政机关负责人赵勇及该街道办事处委托代理人张临军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李伯英诉称，其系普陀区平利路XXX-XXX号承租户之一，所承租的平利路XXX号门面房(以下简称涉案房屋)是25年前由农业部东海区渔政局(以下简称东海渔政)与被告甘泉路街道牵针引线下建造的。1993年1月15日上海市普陀区规划土地管理局发放了《上海市建设工程规划许可证(执照)》，并保留规划图至今。平时由被告甘泉路街道所属的上海新泉实业总公司和上海飞鹰企业管理咨询有限公司(以下简称飞鹰公司)负责管理收取房租。期间，原告在被告甘泉路街道的指导和多次强制要求下自行出资进行了改建装修，刚装修完毕，外貌整洁如新，完全符合市政府规定的建筑物规范要求，不应列为拆除范围。酝酿拆除涉案房屋期间，东海渔政一再要求被告召开三方会议妥善善后，但被告甘泉路街道始终不愿召开并封锁拆除房屋的相关消息，致使有些商户不明真相继续装修涉案房屋，无故蒙受经济损失。原告认为，涉案房屋系合法建筑，故诉请1.确认两被告于2018年3月21日拆除涉案房屋的行为违法；2.判令两被告赔偿原告直接装修损失人民币148,535元和直接营业额损失人民币540,000元(以下币种均为人民币)。被告普陀城管局辩称，首先，涉案房屋的建设工程规划许可证系临证，有效期为2年且已经届满，未续办，故该房屋已不具有合法依据，属违法建筑。其次，涉案房屋系东海渔政所建，期间委托飞鹰公司管理，且在拆除房屋时原告租赁关系已到期，原告应按规定期限搬离。即便原告曾对房屋进行装修，拆除前已多次告知原告涉案房屋即将被拆除，并给予其充足的搬离时间，充分保障了原告的知情权及财产权，同时根据相关规定租赁期届满后房屋内已不存在所谓的装修残值，原告的赔偿请求缺乏依据。况且原告租赁关系到期且拒不搬离的行为属无权占用使用房屋，不应受到法律保护，其与涉案房屋之间不存在利害关系，不具有本案的诉讼主体资格。再次，被告系经东海渔政同意后实施的代为拆除行为，并无不当。最后，原告曾以甘泉路街道为被告向法院提起确认拆除行为违法及赔偿诉讼，该局系该案第三人。现原告以同一事实和理由再次起诉，属重复行使诉权。故请求驳回原告的诉讼请求。被告甘泉路街道辩称，与本案类似案件已经法院审理，且法院认定甘泉路街道并非拆除行为的实施主体，故其并非本案的适格被告，并同意被告普陀城管局的答辩意见,请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，1993年1月15日原上海市普陀区规划土地管理局核发上海市建设工程规划许可证(编号临93-020)，建设单位东海渔政，建设地点普陀区平利路XXX弄XXX号，建筑物名称破墙开店，层数1，高度4.35米，面积172平方米。后平利路XXX弄XXX号7间门面房门牌号改为平利路XXX-XXX号。原告租赁涉案房屋，以此为经营场所取得个体工商户营业执照，租金缴纳至2017年年底。2015年12月26日，东海渔政与飞鹰公司续签协议，继续委托飞鹰限公司管理平利路XXX-XXX号房屋及相关设施直至2017年12月31日止。2018年1月24日，甘泉路街道、普陀区无违建居村(街镇)创建工作领导小组办公室、上海市普陀区住房保障和房屋管理局甘泉路街道办事处、上海市普陀区甘泉路街道甘泉苑社区居民委员会向东海渔政联合发布《违法建筑自行整改告知书》，限令存在违法搭建、破坏房屋外貌、毁绿占绿、居改非等行为的业主(于)2018年2月24日前自行整改、恢复原貌。对限期内不能自行整改的，将敦促执法部门加大执法力度，启动代为整改措施。同年2月2日，东海渔政向飞鹰公司发送《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》，称其与飞鹰公司签署的涉案房屋管理协议书已于2017年12月31日到期，之后将不再续签，同时请飞鹰公司通知相关租赁单位于2018年2月24日前搬离。同年2月8日，飞鹰公司复函，称管理服务协议书已于2017年12月31日期满终止，其不再提供管理服务，故无权要求承租人搬离。同年3月7日，甘泉路街道、甘泉路街道城管中队向涉案房屋商户发送整改告知书，告知即日起立即整改，于2018年3月18日前，将违建点位内的物品清空，到期若不整改，街道将组织相关部门进行代为整改。同年3月12日，东海渔政向甘泉路街道发送《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》，表示积极协调飞鹰公司做好后续相关工作，同时协调供电公司配合做好停止供电工作，其同意街道在该房屋人员、财物清空并切断电源后，进行拆除工作。同日，东海渔政向各住户发出《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》，主要内容为：“我局位于平利路沿街商业房屋，于2018年1月24日接到上海市普陀区人民政府甘泉路街道办事处的《违法建筑自行整改告知书》，为顺利完成地方政府整改要求，2018年3月19日前后，街道办、城管执法等单位将开展拆除工作。……”同年3月16日，甘泉路街道组织协调会议。同年3月21日，涉案房屋被被告普陀城管局拆除。审理中，原告称2007年曾应街道要求对涉案房屋进行装修，后其于2017年对涉案房屋重新进行装修。另查明，原告曾于2018年10月向本院提起行政诉讼，要求确认甘泉路街道拆除平利路XXX号房屋行为违法并赔偿。本院于2019年12月16日作出(2018)沪7101行初841号行政裁定书，认为被诉拆除行为并非由甘泉路街道实施，其不是该案适格被告。经释明，原告坚持以甘泉路街道为被告并拒绝变更，故原告起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回原告起诉。原告未提起上诉。以上事实有被告普陀城管局提供的上海市普陀区建设工程申请单，上海市建设工程规划许可证及附图、《协议书》《违法建筑自行整改告知书》《关于平利路XXX-XXX号拆除还绿整改告知书》《复函》、东海渔政出具的《关于配合平利路沿街商业房屋拆违的告知书》《整改告知书》及向平利路相关商户送达《整改告知书》的照片、《关于积极配合平利路XXX-XXX号房屋拆违的函》、(2018)沪7101行初841号行政裁定书等，原告提供的租赁合同、房屋租赁协议书、照片、证明、营业执照、店铺装修协议、店铺装修预算清单表、销货清单、收据等证据及各方当事人的陈述为证。本院认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、原告本次起诉是否构成重复起诉；三、被诉整治行为的行为主体是否为两被告；四、被诉整治行为是否具有合法性；五、原告提出的经济损失应否支持。关于争议焦点一，本案被诉整治行为是拆除涉案房屋的整治行为，是将房屋归于消灭的行为，其影响的范围不仅及于房屋本身，还可能及于屋内动产以及房屋实际使用人依法享有的相关权益。无论原告在实施整治行为当时是否属于合法租赁使用涉案房屋，其作为实际使用人，强制拆除过程中确有可能造成其屋内财产损失或因房屋而产生的其他权益的损失，因此被诉整治行为对其可能产生实际影响，其与被诉整治行为之间具有利害关系。被告关于原告不具有本案诉讼主体资格的辩称意见本院不予采纳。关于争议焦点二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告曾于2018年以甘泉路街道为被告向本院提起确认甘泉路街道拆除平利路XXX号房屋行为违法并赔偿之诉，经审查，因该次诉讼的被告主体不适格，本院依法驳回原告的起诉。而本次诉讼的被告系普陀城管局和甘泉路街道，且与前诉的赔偿请求的标的并不完全相同，前诉驳回起诉的裁定亦未包含本次诉讼的诉讼请求。因此，被告认为原告构成重复起诉的诉辩意见，本院不予采纳。关于争议焦点三，首先，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第二款等相关规定，被告普陀城管局对本行政区域内违反城乡规划法的行为具有行政管理职权。现被告普陀城管局确认由其实施被诉整治行为，对此原告未持异议，对其职权依据亦无异议，因此普陀城管局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，原告提供整改告知书等证据用以证明被告甘泉路街道亦参与执法，系共同行为主体。但从整改告知书的内容来看，该文书明确平利路XXX-XXX号房屋被列为整治范围，应立即整改，要求用户将物品清空，如到期不整改，甘泉路街道将组织相关部门代为整改。也就是说，在此次整治行为中，甘泉路街道作为区政府的派出机关，负责本辖区的综合执法工作，维护辖区的良好秩序，其所起的是组织协调作用，而非直接实施拆除行为。所以，原告认为甘泉路街道亦应共同承担本案法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据，本院不予支持。关于争议焦点四，涉案房屋虽曾取得建设工程规划许可证，但该许可证为临时建设许可，而且建成后也一直未取得房地产权证。根据《上海市城乡规划条例》的规定，临时建设工程规划许可的有效期不超过两年，延期不超过一年，建设单位或者个人应当在有效期届满前自行拆除。而逾期未自行拆除的临时建设因不具有合法性，属于城管部门应予查处及拆除的违法建筑。但同时2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《上海市城乡规划条例》第五十八条对于违反上述规定的建筑的查处有明确规定，需由行政部门先就违法行为作出处理，如限期改正、限期拆除等。本案中，普陀城管局称其受东海渔政委托，在东海渔政无法自行拆除的情况下实施了整治行为，而之前未曾作任何行政决定。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条规定，被告普陀城管局作为行政机关，查处并拆除违法建筑是法律法规赋予的职权，但该职权只能来源于法律法规的规定而非任何单位的委托。2017年修订的《上海市拆除违法建筑若干规定》第十一条第一款虽然对拆违实施部门可以代为拆除违法建筑作出了规定，但代为拆除的条件其一是拆违实施部门已经作出了责令限期拆除决定；其二是当事人自行拆除确有困难。因此，被告普陀城管局在未作出任何行政决定的情况下，仅凭东海渔政的委托即进行拆除，缺乏法律依据。另外，从东海渔政的函件及整改告知书的内容来看，涉案房屋当时仍有租户在使用，并非空置废弃，对其是否可予拆除租户仍存在争议，在此情况下，被告普陀城管局应按照城乡规划方面的法律法规执行，即先作出处理决定，然后根据法律规定的程序实施拆除。而被告普陀城管局在实施被诉整治行为前未出具任何法律文书，未履行催告等法定义务下迳行实施整治行为，且未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实属于违法建筑，被告普陀城管局已经实施拆除，被诉整治行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于争议焦点五，根据行政赔偿相关法律规定，违法的行政行为侵犯财产权的，受害人有获得赔偿的权利。对于原告要求赔偿装修损失148,535元的主张，本院认为，涉案房屋系临时建筑，建设工程规划许可证已超过有效期，且原告所提供的店铺装修协议、店铺装修预算清单表、销货清单、收据等真实性无法确认，有关费用亦无相应发票予以佐证，因此原告要求赔偿上述经济损失，缺乏法律依据，本院难以支持。至于原告主张的营业额损失540,000元，该损失系在被告普陀城管局实施整治行为之前产生，该项赔偿请求并非被诉整治行为程序违法造成的直接损失，故本院亦不支持。但被告普陀城管局未经法定程序即进行执法，未给予原告合理的救济时间，使其无法自行拆除门窗等可再重复利用的材料以减少损失，因此，本院综合本案具体情况酌情赔偿2,000元。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市普陀区城市管理行政执法局于2018年3月21日对上海市平利路XXX号房屋实施拆除的整治行为违法；二、被告上海市普陀区城市管理行政执法局应于本判决生效之日起十五日内赔偿原告李伯英人民币2,000元；三、驳回原告李伯英的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市普陀区城市管理行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙 迪人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  董荣建二〇二〇年六月八日法官 助理  周莹青书 记 员  **琴附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。三、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。