河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终242号上诉人（原审原告）高新区石佛办孙庄基督教活动场所，住所地河南省郑州高新区石佛办事处孙庄村。负责人孙红霞，堂管会主任。委托代理人张成国，该基督教活动场所工作人员。委托代理人季林，河南润之林律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区管委会城市管理局（城市综合执法局），住所地郑州市高新区科学大道63号。法定代表人张云波，局长。委托代理人耿帅龙，该单位工作人员。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。上诉人高新区石佛办孙庄基督教活动场所因诉被上诉人郑州高新技术产业开发区管委会城市管理局（城市综合执法局）（以下简称高新区城管局）确认行政行为违法一案，不服河南省中牟县人民法院（2019）豫0122行初136号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告高新区石佛办孙庄基督教活动场所原在石佛办事处孙庄建有一层建筑物并于1992年办理《建筑许可证》（一层仓库，98.7平方米），后原告在2011年改、扩建为三层砖混结构楼房。2018年10月16日，被告作出(郑城执)责通字〔2018〕第1106101603号《责令改正通知书》，认定原告在孙庄村安置房北侧实施了未取得建设规划许可证等相关手续、擅自建设砖混结构楼房三层的行为，违反了《郑州市城乡规划管理条例》第四十条，遂依据《郑州市城乡规划管理条例》第七十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，责令原告2018年10月22日前纠正上述违法行为即自行拆除。原告不服此通知书，向郑州市中级人民法院（以下简称郑州中院）提起诉讼，起诉本案被告及郑州高新技术产业开发区管理委员会，要求确认被告做出的《责令改正通知书》违法并撤销该通知书。2019年4月15日，郑州中院作出（2018）豫01行初513号行政裁定，以该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回原告起诉。后原告不服，向河南省高级人民法院（以下简称河南省高院）提起上诉，河南高院于2019年7月11日作出（2019）豫行终1626号行政裁定，认定《责令改正通知书》是高新区城管局的职务行为，不仅对原告某些行为的合法性作出了认定，而且明确设定了原告的法律责任，在形式上具备行政法律行为的特征，对原告的权利产生法律影响，是可诉的行政行为；同时认定原告错列郑州高新技术产业开发区管理委员会为被告，在一个存在若干被告的诉讼中，只要有一个被告不适格，人民法院就不能对起诉予以立案，遂根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，驳回原告高新区石佛办孙庄基督教活动场所的诉讼请求；同时撤销了郑州中院(2019)豫01行初513号行政裁定书。后原告向一审法院提起诉讼。另查明，本案在审理过程中，被告再次启动对案涉建筑物的立案调查，并于2020年1月8日，作出了高新城综限拆字〔2020〕第01080101号《限期拆除决定书》，称经对案涉建筑物立案调查并向高新区国土规划住建局去函请求协查认证，案涉建筑物：1.所在土地性质未报批，属集体建设用地；2.所在土地规划用途为河流水域；3.未在国土规划住建局办理《建设工程规划许可证》。该《限期拆除决定书》显示：“经调查，该房屋建设者在未取得《建设工程规划许可证》的情况下在高新区石佛办事处孙庄北街建设了三层半的砖混结构建筑物，建筑面积约为989.02平方米。上述行为违反了《郑州市城乡规划管理条例》第三十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，已构成严重违法······以上经高新区国土规划住建局协查认定及其他证据：1.现场勘验检查笔录；2.勘验笔录；3.证据照片（图样）登记表；4.询问笔录；5.调查终结报告等材料证明该房屋建设者违法事实的存在。根据《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条第三款第一项规定，该建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形，应依法限期拆除。本机关于2019年12于31日下达了《郑州高新技术产业开发区管委会城市综合执法局事先告知书》。根据《郑州市城乡规划管理条例》第六十五条第一款第二项和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令该房屋建设者在收到本决定书之日起四日内自行拆除。”原告在收到该《限期拆除决定书》后，以案涉建筑物权利人的名义向郑州市城市综合执法局提起行政复议，后郑州市城市综合执法局作出维持《限期拆除决定书》的复议决定。原告又于2020年3月19日向郑州高新技术产业开发区人民法院（以下简称高新区法院）提起行政诉讼，要求撤销该《限期拆除决定书》。高新区法院对该案立案受理，目前案件正在审理当中。原审认为：虽然河南省高院（2019）豫行终1626号行政裁定书认定《责令改正通知书》对原告的权利产生法律影响，系可诉行政行为。但本案在审理过程中，案件事实发生变化，被告对案涉建筑物进行立案调查并作出高新城综限拆字〔2020〕第01080101号《限期拆除决定书》，该《限期拆除决定书》系终局性决定，现高新区法院已经对《限期拆除决定书》立案审理。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定：“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。”本案被诉行为应当视为过程性行为，故不属于人民法院受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回原告高新区石佛办孙庄基督教活动场所的起诉。案件受理费五十元，予以退还。上诉人高新区石佛办孙庄基督教活动场所不服，上诉称：一、一审裁定认定事实错误。本案争议中，2019年9月上诉人向一审起诉请求审查2018年10月16日被上诉人作出的《责令改正通知书》合法性，但是一审法院在庭审后调取并认定了他案2020年1月8日被上诉人作出的《限期拆除决定书》及行政复议和行政诉讼情况，属于认定事实错误。（一）一审裁定违反行政诉讼证据规则。一审审理期间，上诉人、被上诉人均没有提供《限期拆除决定书》及上诉人提起法律救济的材料。另外，这些材料在被上诉人作出《责令改正通知书》时不存在。（二）他案《限期拆除决定书》及上诉人提起法律救济的材料不能作为认定本案事实的证据。（三）他案《限期拆除决定书》及上诉人提起法律救济的证据不能用于判断本案被诉行政行为的性质。（四）《责令改正通知书》并非是《责令限期拆除决定书》的行政过程性行为。《限期拆除决定书》行政处罚立案时间是2019年9月19日，被上诉人接到上级交办立案查处上诉人违法建设行为，而被上诉人作出《责令改正通知书》的时间是2018年10月16日。被上诉人并没有将《限期拆除决定书》等材料作为本案证据，并且他案中被上诉人提供的材料并不包括《责令改正通知书》。因此，《责令改正通知书》并非《限期拆除决定书》的过程性行为，二者是被上诉人分别作出的、各自独立的行政行为。二、适用法律错误。《责令改正通知书》是独立的行政处罚，实质影响上诉人的权利义务，侵害上诉人案涉建筑物宗教场所使用权。被诉行政行为虽名为责令改正通知，但实质内容是被上诉人认定上诉人使用的教堂属于违法建筑事实，并依据没收、罚款并列行政处罚法规规定，作出上诉人限期拆除教堂的处罚决定（法律后果），被诉的行政行为属于行政诉讼受案范围。（一）法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第一项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，判断行政诉讼受案范围的标准是，公民、法人和其他组织是否主观认为行政行为侵犯其合法权益。（二）《责令改正通知书》实质影响上诉人权利义务。1.上诉人案涉建筑物合法使用权受法律保护。上诉人案涉建筑物宗教活动场所使用权和信徒宗教活动权利受法律保护。判断被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围，不仅应依据《中华人民共和国行政诉讼法》，另应依据《宪法》、《物权法》、国务院《宗教事务条例》有关保护宗教活动场所的特别规定。物权受到侵害的，权利人可以通过诉讼等途径解决。案涉建筑物是公益社团教会宗教活动场所。一是上诉人案涉建筑宗教场所使用权合法。案涉建筑物教堂上诉人已经合法使用近30年。1990年6月，上诉人向郑州市城郊沟赵供销社受让案涉地块使用权和房屋（1965年郑州市城郊沟赵供销社依法获得案涉土地使用权），同年8月政府行政许可上诉人以案涉房屋作为活动点。1991年1月-5月，郑州市石佛乡土地管理所核定上诉人案涉房屋土地使用权面积，郑州市中原区石佛乡法律服务所作出案涉地块使用权和房屋受让合同鉴证，郑州市中原区建设交通环境保护局对上诉人作出翻建房通知书，1993年11月郑州市中原区对上诉人案涉建筑作出验收合格。2008年10月，因教堂发生地基下沉、房顶漏水和墙壁开裂等危房情形，上诉人多次向行政机关申请修建。2011年11月-2012年6月，案涉建筑物教堂（修建）完毕。目前在上诉人教堂日常参与教会活动信徒多达300-500余人，省、市各级宗教行政机关等领导多次到案涉建筑物视察上诉人宗教活动。另，依据《宗教事务条例》第三十三条等法律规定，案涉建筑物作为宗教活动场所，其新建、修建、确权和拆除等，均应事先依法取得宗教行政机关行政许可。2.被诉《责令改正通知书》侵害上诉人权利。（1）认定上诉人无证建设的违法事实。无论《责令改正通知书》该认定是否具有充分证据，该《责令改正通知书》实质侵害上诉人案涉建筑物使用权。（2）适用无证建设和处罚的法律法规。依据《郑州市城乡规划管理条例》第四十条、第七十三条的规定，对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并罚款；对无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除。上述案涉建筑限期自行拆除可能属于第一款第二项情形。依据《行政处罚法》第二十三条规定，责令改正是行政机关调查结束以后作出的实体处理，绝非行政处罚程序的调查行为。因为《责令改正通知书》内容表明，上诉人已经完成违法行为，实施调查并做出认定。显然，被上诉人适用上述法规规定，认定违法行为并作出行政处罚，不容置疑影响上诉人权利义务。（3）法律后果。被上诉人作出限期自行拆除（纠正违法行为）的处罚结果，结合《郑州市城乡规划管理条例》第七十三条第一款第二项规定，限期拆除属于与没收建筑物或者违法收入、罚款并列的行政处罚之一。3.被诉《责令改正通知书》具有拘束力。4.《责令改正通知书》外化并送达上诉人，发生法律效力，并非行政机关内部参考、没有法律效力的行政过程性行为。一审裁定认定被诉行政行为是行政处罚过程性行为，该判断不能成立。一是一审裁定不分析《责令改正通知书》实质具体内容，也不考虑案涉建筑物宗教活动特殊性，认定被诉行政行为没有影响上诉人权利义务不能成立，被诉行政行为已经认定上诉人违法建筑的事实结论，并依法作出限期拆除违法建筑的行政处罚，并不是事实调查程序中准备、论证、咨询等过程性行为。《责令改正通知书》内容并非责令上诉人停止违法建设或者提供资料配合行政机关调查等过程性处理决定。二是上诉人获悉被诉行政行为内容，被诉行政行为内容已经外化，绝非上下级（同级）之间层报性质的不公开行为。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销河南省中牟县人民法院（2019）豫0122行初136号行政裁定。被上诉人高新区城管局答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案中，被上诉人作出的《责令改正通知书》从内容看是要求上诉人自行改正违法行为。《责令改正通知书》是被上诉人作出行政处罚决定前的过程性行为，其实质上属于前置程序意义的告知行为，不是独立的终局行为。该告知行为对上诉人的权利不产生任何实际影响。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项的规定，属于行政处罚程序的过程性、阶段性行为，不具有可诉性。此外，被上诉人基于上诉人的同一违法行为，依据法定程序作出了〔2020〕第01080101号《限期拆除决定书》，上诉人对该终局性行政行为已另案提起诉讼，现正在法院审理期间。一审法院根据本案诉讼过程中发生的事实变化，认定涉案的《责令改正通知书》撤销之诉不属于人民法院受案范围，裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人称一审裁定违反行政诉讼规则的说法是不能成立的。本案中一审法院结合关联案件的客观情况作出司法判断，并非行政诉讼法第四十条所规定的法院为证明行政行为合法性调取证据的情形。三、关于案涉的《责令改正通知书》是否对上诉人的权利义务产生影响，应当结合被上诉人针对同一违法行为作出的终局性行政处罚决定作出综合的判断。由于上诉人已经针对该终局性的限期拆除决定提起了行政诉讼，在这样的客观情况下，一审法院将案涉的《责令改正通知书》认定是过程性环节，不会对上诉人的权利义务造成影响，也不会导致其合法权益无法获得救济。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，本案中，高新区石佛办孙庄基督教活动场所的一审诉讼请求为要求确认高新区城管局作出的《责令改正通知书》违法。一审法院审理过程中，高新区城管局对案涉建筑物进行立案调查并作出高新城综限拆字〔2020〕第01080101号《限期拆除决定书》，高新区石佛办孙庄基督教活动场所针对该《限期拆除决定书》已经提起行政诉讼。一审法院根据上述情况，认定本案所诉《责令改正通知书》系过程性行为，不属于人民法院受案范围，裁定驳回高新区石佛办孙庄基督教活动场所的起诉，并无不当。综上，高新区石佛办孙庄基督教活动场所的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年六月二十二日书记员  冯月梅