新疆生产建设兵团第八师中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）兵08行初3号 原告：罗雪梅，女，1981年3月5日出生，住石河子市。 委托诉讼代理人：石卫成(罗雪梅丈夫)，男，1974年7月4日出生，住石河子市。 委托诉讼代理人：马娜，北京市盛廷律师事务所律师。 被告：石河子市人民政府，住所地石河子市北三东路1号。 法定代表人：钟永毅，该市市长。 委托诉讼代理人：曹懂懂，男，石河子市司法局律师公证科科员。 委托诉讼代理人：石新生，新疆初维律师事务所律师。 原告罗雪梅诉被告石河子市人民政府行政征收纠纷一案，于2019年11月11日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后于2019年11月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭审理了本案。原告罗雪梅及其委托诉讼代理人石卫成，被告石河子市人民政府的委托诉讼代理人曹懂懂、石新生到庭参加诉讼。因疫情原因原告另一位委托诉讼代理人马娜以电话、微信形式参加了庭审。本案因疫情扣除审理期限65天。本案现已审理终结。 2019年8月25日，被告石河子市人民政府发布《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》(石政发〔2019〕36号)，决定自2019年9月25日开始对石河子市东城街道明珠社区地上建筑物进行征收。原告罗雪梅对该征收公告不服，提起行政诉讼。 原告罗雪梅诉称：罗雪梅系石河子市某村村民，在村内拥有合法宅基地及房屋。2019年8月25日，被告作出《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》，委托石河子市东城街道办事处为征收主体单位，对包括原告宅基地及房屋在内的石河子东城街道辖区明珠社区集体土地及地上建筑物予以征收。原告宅基地及房屋所在地块未获得相关征地审批手续。原告认为：第一，原告宅基地及房屋在被告作出的征收决定范围内。征收决定与原告具有法律上的利害关系。第二，征收决定虽然以公告方式作出，但被告未单独作出征收决定，而是直接在征收公告中载明征收的具体内容，该公告行为已经对原告设定了权利义务，系具体行政行为。第三，原告宅基地系集体土地，对其征收应按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，由省级人民政府或国务院予以批准；依照被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对集体土地作出征收决定，系超越职权、适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，该征收决定应予撤销。请求：1.依法撤销被告于2019年8月25日作出的石政发〔2019〕36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》；2.本案全部诉讼费用由被告承担。 原告罗雪梅向本院提交并出示以下证据：1.《私有房屋所有权证》、户口簿、石河子市人民政府作出的《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》复印件和《东城街道明珠社区辖区示意图》，用以证实原告系石河子市某村(现为明珠社区)村民，其在征收范围内拥有合法房屋。2.第八师石河子市自然资源和规划局《政府信息公开告知书》(师市自然资公开告知〔2019〕3号)，证明原告宅基地及房屋所在地块未获得相关征地审批手续。 被告石河子市人民政府辩称：(一)根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的反复适用的规范性文件。本机关发布的《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》属于针对不特定对象发布的反复适用的规范性文件，而非针对原告作出的具体行政行为。原告针对被告发布的征收公告提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。(二)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被告发布的征收公告实属征收前的告知行为，未对原告的权利义务产生实际影响。该征收公告并不具有强制执行效力。在具体实施征收时，相关部门还需与原告签订征收补偿协议。双方达不成征收补偿协议时，相关部门再依法作出征收补偿决定。原告认为征收补偿协议或者征收补偿决定等具体行政行为损害其合法权益时，方可向人民法院提起行政诉讼。综上，请求裁定驳回原告的诉讼请求。 被告石河子市人民政府在法定举证期限内提交并出示其2019年8月25日作出的《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》影印件，用以证明被告不是针对原告作出的具体行政行为，不具有可诉性。 经庭前交换证据，原告对被告提交的征收决定公告的真实性、关联性予以认可，但认为系被告超越职权作出，且适用法律错误。被告对原告提交的证据1中《私有房屋所有权证》的真实性予以认可，但对合法性、关联性不予认可，认为该证系乡政府发放，不具有法律效力，该证据与本案无关；对户口簿无异议；对征收决定公告的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性；对示意图无异议。对原告提交的证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但被告在发布征收决定公告后，对拟征收的土地已经上报自治区并且已得到批复。 本院对被告及原告同时提交的《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》的真实性、关联性予以认定，该证据能够证实被告以公告的形式对集体土地及房屋作出了征收决定；对原告提交的《私有房屋所有权证》的真实性、关联性，以及户口簿、《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》《东城街道明珠社区辖区示意图》和《政府信息公开告知书》的真实性、关联性均予以认定，该组证据能够证实原告的宅基地及房屋在征收公告范围内。 另外，被告在庭审中还提交了《关于石河子市实施城市规划2019年度第十一批建设用地项目的请示》(石政发〔2019〕39号)、《关于石河子市实施地市规划2019年度第十一批建设用地的批复》(新自然资用地〔2019〕422号)，用以证明其于2019年9月5日就涉案土地在内的农民集体所有土地向自治区人民政府呈报请示，新疆维吾尔自治区自然资源厅于2019年12月30日作出用地批复。原告认为上述证据不能证实被诉征决定的合法性，也不能证明与涉案宅基地存在关联性。本院对上述证据的真实性、合法性予以认可，该证据与涉案宅基地具有关联性，但因相关批复系本案诉讼过程中取得，故不能证实被诉征收公告程序合法。 经审理查明：2019年8月25日，被告石河子市人民政府作出《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》(石政发〔2019〕36号)，主要内容为：“为了公共利益的需要，经石河子市人民政府常务会议审议通过，对明珠社区范围内地上建筑物依法实施征收。一、项目名称：石河子市明珠社区棚户区(城中村)改造项目；二、征收范围及补偿按照房屋补偿方案执行(见附件)；三、征收时间：2019年9月25日开始；四、本公告发布之日起，任何单位及个人不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和将居住房屋改变为经营性用房等不当增加补偿费用的行为，违反规定不当增加房屋价值的部分不予补偿。”附件《八师石河子市明珠社区地上建筑物征收补偿方案》载明：征收主体单位为石河子市东城街道办事处；适用范围为征收石河子东城街道明珠社区地上建筑；征收补偿包括集体建设用地应予以征收补偿部分和地上建筑及附属物的补偿。此外还载明了征收原则、征收分户、征收评估、政策奖励、法律责任等内容。原告位于明珠社区(原石河子乡某村)的宅基地及房屋在被告的征收决定范围内。被告在作出征收决定公告之前，未获得明珠社区所在地块集体土地的相关征地审批手续。 另查，被告石河子市人民政府于2019年9月5日，就包括涉案明珠社区(某村)在内的农民集体所有土地，向自治区人民政府呈报《关于石河子市实施城市规划2019年度第十一批建设用地项目的请示》(石政发〔2019〕39号)。新疆维吾尔自治区自然资源厅于2019年12月30日作出《关于石河子市实施城市规划2019年第十一批建设用地的批复》(新自然资用地〔2019〕422号)，同意征收涉案农民集体所有建设用地。 本院认为：关于原告主体资格问题，原告罗雪梅的宅基地及房屋在被告石河子市人民政府作出的征收公告范围内，其与被诉征收公告具有法律上的利害关系，因此原告的主体适格。关于被诉行政行为是否可诉问题，被告石河子市人民政府发布的《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》，明确载明了对包括原告罗雪梅在内的明珠社区(某村)农民集体所有土地及房屋进行征收，设定了具体的权利义务，故被告以公告的形式作出的征收决定，系可诉的具体行政行为。被诉征收公告系针对明珠社区地上建筑物的征收而发布，并非能够反复适用的规范性文件；征收公告对包括原告在内的被征收建筑物所有人的权利义务均产生了实际影响。被告关于驳回原告诉讼请求的相关辩解不能成立，本院不予采纳。 关于被诉征收公告是否违法、应否撤销问题。涉案土地性质为农民集体土地，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，该类集体土地的征收权限属于省级人民政府。对于涉案集体土地上的建筑物进行征收，应当首先经自治区人民政府批准将集体土地转为国有土地，才能作出国有土地上房屋征收决定。被告在未获得集体土地用地批复的情况下作出被诉征收公告，违反了上述法律规定，本应予以撤销，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。在本院审理期间，被告已经获得了合法的用地批复，并且正在实施征收拆迁，撤销该征收公告会给社会公共利益造成重大损害。据此，本院依法应确认被诉征收公告违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决如下： 确认被告石河子市人民政府于2019年8月25日作出的《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》违法。 案件受理费50元，由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院。 审 判 长 杨新宝 审 判 员 商 栋 审 判 员 胡少丽 二〇二〇年六月四日 法官助理 杜 丹 书 记 员 陈 丽