湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘13行终68号上诉人（原审被告）双峰县自然资源局，住所地双峰县永丰镇城中路169号。法定代表人王中林，该局局长。委托代理人李文辉，该局工作人员。委托代理人曹斌，该局法律顾问。被上诉人（原审原告）肖应平，女，1967年11月24日出生，汉族，住所地双峰县。被上诉人肖应平与上诉人双峰县自然资源局土地行政处罚一案，上诉人双峰县自然资源局不服湖南省涟源市人民法院（2019）湘1382行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定，肖应平与丈夫蒋卫星均居住在双峰县，蒋卫星于2001年10月取得《村民建房用地批准书》，后在铜铃村毛塘组翻修扩建房屋一栋，蒋卫星家该房屋的前方地坪右侧，与钟氏家的坟墓相邻。2015年清明前，钟氏家对上世纪六十年代建成的坟墓进行修葺，立碑围石。修葺后的坟墓距蒋卫星家地坪的最近距离不足2米，墓碑高约2米。钟氏家修葺坟墓时，蒋卫星家亦在自家房屋地坪紧邻钟氏坟墓处修建围墙，受到钟氏家阻拦，经梓门桥镇及铜铃村调解未果。蒋卫星家地坪围墙现高约2.5米，长约5.9米，宽约0.24米，占地面积1.4平方米。原双峰县国土资源局认为蒋卫星家未经批准修建围墙违法，于2015年4月14日向蒋卫星下发双国土梓资停字（2015）第0219号《责令停止国土资源违法行为通知书》：“你未经批准非法占地建围墙，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，责令立即停止违法占地。”2015年4月30日，梓门桥镇政府组织人员强制拆除部分围墙。此后，蒋卫星家修复重建了部分被拆除的围墙，蒋家与钟家发生过纠纷。2018年12月29日，双峰县国土资源局对肖应平“非法占用土地”进行立案，并对现场进行了勘察拍照，调查询问了肖应平、彭建连（原铜铃村支书兼村主任、合心村原村主任）、江建国（合心村现任村主任），向肖应平送达了双国土梓资停字（2018）第117号《责令停止国土资源违法行为通知书》：“你未经批准擅自占地建围墙，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，责令立即停止违法施工。”2019年1月23日，双峰县国土资源局向肖应平送达双国土资罚告字［2019］第1号《行政处罚告知书》、双国土资罚听告字［2019］第1号《行政处罚听证告知书》，肖应平没有申请听证。1月25日，蒋卫星针对前述告知提出申辩，双峰县国土资源局认为其申辩理由不成立，未予采纳。2019年2月21日，双峰县国土资源局作出双国土资罚决字［2019］1号《行政处罚决定书》，该涉案处罚决定书认定肖应平未经批准，于2016年4月擅自在的集体土地上新建围墙，经实地测量围墙占用土地面积为1.4平方米，地类为建设用地，位于图斑，占用土地位置符合土地利用总体规划。肖应平非法占用土地的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据该法第七十六条的规定，决定处罚如下：责令肖应平退还非法占用的1.4平方米土地，没收在非法占用的1.4平方米土地上新建的围墙。该决定书告知了救济途径及期限，在双峰县国土资源局署名下的落款日期为“2019年月日”，并于2019年2月21日向肖应平送达。2019年8月13日，双峰县自然资源局向肖应平送达（2019）03号《履行行政处罚决定催告书》，催告肖应平自觉履行双国土资罚决字［2019］1号《行政处罚决定书》，逾期将向人民法院申请强制执行。肖应平不服，提起行政诉讼。请求依法撤销双峰县国土资源局对肖应平作出的双国土资罚决字［2019］1号行政处罚决定书。原审另查明，经政府机构改革，双峰县国土资源局已于2019年3月与其他部门组建双峰县自然资源局,双峰县自然资源局依法概括承受原双峰县国土资源局的权利与义务。钟卡夫诉蒋卫星财产损害赔偿纠纷一案，双峰县人民法院于2019年8月30日作出（2019）湘1321民初3459号民事判决。原审认为，《中华人民共和国行政处罚法》第六十六条规定，双峰县自然资源局具有作出被诉行政处罚决定的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。涉案围墙至今仍然存在，该建筑物占地处于继续状态，应从其占地行为终了之日计算处罚追诉时效，故对肖应平认为早已超过法定处罚时间的主张，不予采纳。双峰县自然资源局作出的双国土资罚决字[2019]1号《行政处罚决定书》没有打印具体日期，系其工作人员疏忽所致，该瑕疵并未影响肖应平权利的行使，肖应平以此为由要求撤销被诉行政处罚决定，于法无据，对此不予支持。双峰县自然资源局作出的其他多份文书系印刷形成、但具体日期却系手工填写，这些瑕疵表明双峰县自然资源局工作不严谨，让行政相对人对其工作的不规范性产生合理怀疑，对此予以指正。肖应平在回答双峰县自然资源局工作人员询问时，自述围墙建设时间是2016年4月，故对肖应平关于双峰县自然资源局的涉案处罚决定书认定事实错误的主张，亦不予采纳。对故人的尊重及对坟墓的保护，是中国传统习俗，依法应当予以支持。但是，对坟墓进行修葺及立碑围石，不能对他人的正常生活造成不良影响，行政机关对每一位公民的合法权益应当予以充分尊重并依法保护。本案所涉围墙，确系蒋卫星家修建无疑，双峰县自然资源局于2015年4月作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》，认定其行政相对人为蒋卫星；但2018年12月作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》、2019年1月作出的《行政处罚告知书》、2019年2月作出的涉案处罚决定书，又认定围墙系肖应平所建；蒋卫星与肖应平虽系夫妻关系，但作为行政法律关系的行政相对人，其法律人格各自独立，不能以对夫妻一人的处罚来代替对另一人（或者二人）的处罚。综上所述，双峰县自然资源局2019年2月作出的涉案处罚决定书，认定处罚主体为肖应平的主要证据不足，依法应当予以撤销。为保护公民的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销双峰县自然资源局（原双峰县国土资源局）于2019年2月21日作出的双国土资罚决字[2019]1号《行政处罚决定书》。上诉人双峰县自然资源局上诉称，被上诉人肖应平与蒋卫星系合法夫妻，修建围墙是其夫妻共同的意思表示，双峰县自然资源局以其夫妻其中一人作为处罚主体作出拆除违法建筑物的行政处罚决定并无不当。综上，一审适用法律错误，请求依法撤销一审判决，支持其上诉请求。被上诉人肖应平未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。另查明，2001年10月，蒋卫星取得《村民建房用地批准书》，批准宅基地面积为140平方米。本案所涉围墙占地是肖应平户房屋空坪隙地，属于集体土地，不存在权属争议。围墙系房屋的附属设施，通常情况下，村民建围墙没有呈报职能部门审批。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，2001年10月，肖应平、蒋卫星户经审批的宅基地面积为140平方米。围墙作为宅基地的附属建筑物，面积应包含在批准建设的宅基地面积之内。肖应平户于2015年新建围墙，其面积超过了经合法审批的面积，故肖应平户新建围墙的行为属于非法占用土地的行为，上诉人双峰县自然资源局对此有权查处并作出处罚决定。行政裁量权应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的的实现与相对人权益的保护。如果行政目的的实现可能对相对人权益造成不利影响，这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如果行政裁量行为未充分考虑行政后果及后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。从中国传统文化来看，对已故的先人应当予以尊重，但修葺坟墓亦不能影响他人的生产生活及符合当地风俗习惯。肖应平户建设围墙的行为违法，但本案经现场勘察，钟氏家对坟墓重新立碑围石，墓碑高达2米，占地约十多个平方，修葺后坟墓与肖应平户前坪紧邻，肖应平户出门就见坟墓，在视觉上和心理上产生不良影响，也不符合当地农村的生活习俗。因此，肖应平户为遮挡视线、减少视觉上和心理上的不良感受，在围墙占地不存在权属争议的情况下新建围墙，有其必要性，也并不违反公序良俗原则。上诉人双峰县自然资源局作出的处罚决定内容为：“责令肖应平退还非法占用的1.4平方米土地，没收在非法占用的1.4平方米土地上新建的围墙。”而退还土地、拆除围墙将直接影响肖应平户的正常生活，不利于其安居乐业。鉴于肖应平户建设围墙事出有因，上诉人在作出被诉的处罚决定时，应当根据实际情况，充分考虑肖应平家人的居住环境，以人为本，妥善处理和协调各种利益关系。可以采取其他补救措施，作出消除占地行为影响的适当处理决定。综上，上诉人双峰县自然资源局作出的双国土资罚决字[2019]1号《行政处罚决定书》不符合行政执法比例原则的要求，依法应予撤销。一审判决理由错误，但结果正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人双峰县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  肖旭宁审 判 员  童志方审 判 员  朱卫煌二〇二〇年六月十五日法官助理柳真真代理书记员  刘 聪附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。