新疆生产建设兵团第八师中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）兵08行终9号 上诉人（原审原告）：康永奎，男，1974年9月21日出生，住石河子市。 委托诉讼代理人：仇兴民，新疆冕冠律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：石河子市自然资源和规划局(原石河子市城乡规划管理局)，住所地石河子市党政服务中心2楼20218室。 法定代表人：朱雪峰，该局局长。 委托诉讼代理人：陈东方，男，该局监察执法大队科员。 委托诉讼代理人：潘福利，女，该局监察执法大队科员。 被上诉人(原审被告)：石河子市人民政府，住所地石河子市北三东路1号。 法定代表人：钟永毅，该市市长。 委托诉讼代理人：曹懂懂，男，石河子市司法局律公科科员。 委托诉讼代理人：石新生，新疆初维律师事务所律师。 上诉人康永奎因被上诉人石河子市自然资源和规划局规划行政决定、被上诉人石河子市人民政府行政复议一案，不服石河子市人民法院（2019）兵9001行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康永奎及其委托诉讼代理人仇兴民，被上诉人石河子市自然资源和规划局的负责人王维(该局副局长)及委托诉讼代理人陈东方、潘福利，被上诉人石河子市人民政府的委托诉讼代理人曹懂懂、石新生到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院认定事实：2012年2月6日，原告康永奎及其妻子熊某1与案外人熊某2签订一份转让协议，约定熊某2将其宅基地（位于石河子市北五路以北石河子乡东桥村居民点的宅基地，面积为265平方米，宽10米，长26.5米）及宅基地上所建厂房及房屋转让给原告康永奎及熊某1。2013年5月6日，原告康永奎及其妻子熊某1与熊某2再次签订一份转让协议，内容同上。2016年，原告未经规划部门批准，在其购买的土地上建设一栋九层（含地下室）框架结构建筑物，总建筑面积（不含地下室）为3679.54m2。2017年9月17日，原石河子市城乡规划管理局对原告康永奎立案调查。经过调查询问、现场勘测等程序，于2017年12月14日对原告作出并送达了《关于康永奎违法建设的认定》及《行政决定权利告知书》，告知原告拟作出行政决定的事实、理由及依据，交代了陈述和申辩的权利以及可以申请听证的权利。同日，原石河子市城乡规划管理局在东桥社区张贴公告，告知东桥社区居民，康永奎建设的九层建筑物为违法建设，将依法予以拆除。2017年12月17日，原告康永奎向原石河子市城乡规划管理局提出听证申请，该局于2017年12月18日进行公开听证后，于2017年12月19日作出《拟对康永奎做出限期拆除违法建设决定听证报告》，处理意见为依法对康永奎违法建设行为作出限期拆除违法建设决定。2017年12月21日，原石河子市城乡规划管理局对原告康永奎作出并送达石规令〔2017〕51号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令原告于2018年1月5日之前自行予以拆除，逾期未拆除，将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条强制拆除。2018年1月9日，原石河子市城乡规划管理局对原告康永奎作出石规催〔2018〕03号《限期拆除违法建设催告书》。原告不服石规令〔2017〕51号《责令限期拆除违法建设决定书》，于2018年2月15日向石河子市人民政府申请行政复议，被告石河子市人民政府于2018年5月10日作出石政复决〔2018〕2号《行政复议决定书》，维持原石河子市城乡规划管理局作出的石规令〔2017〕51号《责令限期拆除违法建设决定书》。另查明，涉案房屋于2018年8月被拆除。 一审法院认为：该案是一起因违法建设引发的行政纠纷。该案争议的焦点是：一、原石河子市城乡规划管理局对原告违法建设行为是否具有管辖权；二、原石河子市城乡规划管理局对原告作出的行政决定及被告石河子市人民政府对原告康永奎作出的行政复议决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。关于争议焦点一。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据上述规定，原石河子市城乡规划管理局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，有权对本行政区域内违反城乡规划的行为依法作出处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款、第二款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据上述规定，在城市、镇规划区内进行建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，否则由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门依法作出处理；在乡、村庄规划区内进行建设的，应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，否则由乡、镇人民政府依法作出处理。该案中，涉案房屋位于石河子市开发区东桥村，根据被告提交的石河子市总体规划图，涉案房屋位于石河子市规划区内，原告未办理建设工程规划许可证进行建设，应当由城乡规划主管部门作出处理，而非乡、镇人民政府作出处理。综上，原石河子市城乡规划管理局对原告违法建设行为具有管辖权。关于争议焦点二。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，原告在城镇规划区内进行建设，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。原告康永奎未取得建设工程规划许可证在城、镇规划区内进行建设，其违法事实清楚。原告称其从案外人熊某2处购得涉案房屋宅基地使用权及地上建筑物，并提交了熊某2的建设用地规划许可证、宅基地使用证及私有房屋所有权证证明其建房手续齐全，符合法律规定。但上述证据仅能证明案外人熊某2办理了相关建房手续，并不能证明原告建设行为合法。因此，对原告的上述意见该院不予采纳。原石河子市城乡规划管理局对原告作出行政决定前履行了立案、调查、现场勘测、告知、送达等程序，并在查明上述事实后，依法作出被诉行政决定，程序并无不当。由于涉案建筑不符合《石河子市总体规划（1998-2015）》、《石河子市总体规划（2016-2030）》，侵占了北六路城市规划道路，严重影响了规划实施，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，原石河子市城乡规划管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告康永奎作出限期拆除违法建筑的决定，适用法律正确。原告不服原石河子市城乡规划管理局作出的限期拆除违法建设决定，在法定期限内向石河子市人民政府申请行政复议，被告石河子市人民政府依法受理了原告的复议申请，经过审查后，认为原石河子市城乡规划管理局对原告作出的行政决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，在法定期限内作出复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持原石河子市城乡规划管理局作出的行政决定。该复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告康永奎的诉讼请求。诉讼费50元（原告已付），由原告康永奎负担。 上诉人康永奎上诉称：1.被上诉人对上诉人违法行为的定性不准确，主要证据不足。2013年2月3日，上诉人康永奎和其妻熊某1（本村村民）与熊某1之弟熊某2签订转让协议，受让石河子市石河子乡东桥村居民点的宅基地与该地上所建厂房及房屋，有房屋所有权证与宅基地使用证为凭。同时，在该转让协议上，加盖“石河子市石河子乡东桥村村民委员会”、“石河子市石河子乡东桥村支部委员会”的公章，并注明同意该协议内容。熊某1系该村村民，之前没有自己的宅基地，且村委会同意该协议。因此，该转让符合法律规定。2016年5月8日，石河子市东城街道东桥社区工作站同意康永奎在原有的宅基地上重新改建10层楼房，经村领导签字盖章同意拆旧建新。上诉人康永奎新建房屋期间，被上诉人多次到场监督检查，并未指出上诉人建房行为违法，也未查处和责令停止施工。被上诉人认为上诉人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十五条的规定，但上诉人在原有的宅基地上重新改建的建筑在石河子市石河子乡东桥村，应属于乡村规划，而非被上诉人认为的城镇规划，所以被上诉人认为上诉人违反上述规定错误。2.被上诉人对上诉人作出行政处罚适用法律错误。上诉人建筑的房屋位于石河子市石河子乡东桥村，应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条的规定。3.被上诉人无权处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，即使上诉人违反了乡、村庄规划区的规定，也应由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。4.被上诉人提供的四份总体规划没有经过自治区政府批准，上诉人对上述四份证据不予认可，且上述证据无法证明上诉人违法。5.被上诉人对上诉人行政处罚的内容明显不当。上诉人在原有的宅基地上重新改建，已经得到了石河子市东城街道东桥社区工作站的批准，上诉人主观上没有过错，因此不应当受到行政处罚。前期已经投入了巨额资金，如果退还土地，房屋及其他设施被没收，不仅会使上诉人遭受巨大的经济损失，而且会造成资源的浪费。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销石河子市人民法院（2019）兵9001行初18号行政判决书；撤销石河子市人民政府石政复决〔2018〕2号行政复议决定书；撤销原石河子市城乡规划管理局石规令〔2017〕51号责令限期拆除违法建设决定书；诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人石河子市自然资源和规划局辩称：康永奎于2016年5月起，未经规划主管部门许可，在石河子市规划区范围内（石河子市东城街道东桥村社区78栋东侧）建设9层建筑面积为3679.54平方米的框架结构建筑物，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十五条的规定。该局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十九条的规定，作出石规令〔2017〕51号限期拆除违法建设决定书符合法定权限和程序。一审法院作出的判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人石河子市人民政府辩称：上诉人未经规划主管部门许可在石河子市规划区内擅自建设面积达3679.54平方米的框架结构建筑物，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设。原石河子市城乡规划管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条的规定，责令上诉人限期拆除违法建筑物，该具体行政行为合法。被上诉人依法受理上诉人复议申请后，经审查认为原石河子市城乡规划管理局所作行政决定，符合法定职责权限、处理事由和处理程序，作出维持的行政复议决定，该复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，复议程序合法，适用法律正确，决定内容适当，一审法院驳回上诉人的诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审理查明，本院二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。一审期间，双方当事人提交的用以证实上述案件事实的相关证据、依据，已经庭审举证、质证，本院予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，石河子市自然资源和规划局对本行政区域内违反城乡规划的行为具有作出行政处理的职权。本案争议焦点是，被上诉人石河子市自然资源和规划局、被上诉人石河子市人民政府对上诉人康永奎作出的行政决定、行政复议决定是否符合法律规定，程序是否合法。关于康永奎是否在石河子市规划区内违法建设的问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区直辖市人民政府确定的乡、镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据石河子市城市总体规划图，涉案房屋位于石河子规划区内，康永奎未办理建设工程规划许可证在城、镇规划区内进行建设，违反了上述法律规定，依法应当由石河子市城乡规划主管部门作出处理。康永奎关于“其在原有宅基地上重新改建的建筑在石河子市石河子乡东桥村，属于乡村规划，被上诉人认为其违反城乡规划的法律规定明显有误”的上诉理由，不能成立。康永奎提出原石河子市城乡规划管理局提交的四份石河子市城市总体规划未经自治区人民政府批准，属于违法证据，无法证明康永奎违法的意见，与本院查明的事实不符，不予采纳。依照《石河子市总体规划(1998-2015)》《石河子市总体规划(2016-2030)》，康永奎涉案建筑侵占了北六路城市道路，严重影响规划实施，且无法采取改正措施消除影响，原石河子市城乡规划管理局依照《中华人民共和国城乡规划法》和《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》的相关规定，对康永奎作出责令限期拆除违法建设的决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。石河子市人民政府依法受理康永奎的行政复议申请，经过审查，在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出维持原石河子市城乡规划管理局的行政决定的复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以确认。 综上，上诉人康永奎的上诉请求不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人康永奎负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨新宝 审 判 员商栋 审 判 员胡少丽 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 杜丹 书 记 员 陈 丽