安徽省芜湖市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖02行终12号上诉人(原审被告)无为市自然资源和规划局，住所地无为县无城镇二坝路。法定代表人汪道松，该局局长。委托代理人肖仁贵，安徽铭盛律师事务所律师。委托代理人莫宏明，安徽铭盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）潘明昆，男，1962年9月20日出生，汉族，住安徽省无为县。上诉人无为市自然资源和规划局（以下简称无为市自规局）因与被上诉人潘明昆自然资源和规划行政管理行政处罚一案，不服安徽省无为市（2019）皖0225行初67号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，潘明昆系无为县蜀山镇杨桥行政村潘大自然村村民，其原有宅基地100余平方米及房前的一块空地位于其所在的潘大自然村。由于其长期跟随其房下的兄长潘明海在外地务工，原住宅年久失修，处于倒塌状况，该宅基地面积及房前的空地被蜀山镇及原国土部门列为无为县2017年第二批“增减挂钩”项目，但并没有为潘明昆重新安排宅基地。当时村民委员会负责人曾要求国土部门将潘明昆的原住房宅基地退出“增减挂钩”项目，蜀山镇国土所并没有采纳其建议，但明示待项目九月份验收后即可以建房。因潘明昆有残疾，2018年7月份左右，潘明海代潘明昆口头向村民委员会提出在原宅基地上新建住房的申请，村民委员会主要负责人也向无为县蜀山镇国土所原主要负责人口头作了报告。2018年10月潘明昆建成了三间坐北向南的住宅及坐东向西的附属建筑和庭院，使用了原宅基地面积和无为县2017年第二批“增减挂钩项目”区面积以及占用耕地124平方米。从无为市自规局提交的蜀山镇土地利用现状图（局部）上可以清晰潘明昆新建的住宅及庭院等有部分坐落在编码名称为203的农村居民点，另一部分位于编码名称为011的水田。无为市自然资源和规划局提交的土地勘测定界技术报告书（即证据十二，报告落款时间是二0一九年五月八日）斟测定界表确认潘明昆建房占用城镇、村及工矿用地198平方米，占用耕地124平方米。芜湖市土地开发复垦中心在无为县蜀山镇验收“增减挂钩”项目区时发现该违法占地，向芜湖市国土资源局执法监察支队移交线索。2019年4月16日，芜湖市国土资源局执法监察支队向无为市自然资源和规划局发出芜国土执字［2019］18号函，转交了芜湖市土地开发复垦中心移送的无为县蜀山镇杨桥村潘大地块涉嫌违法占地线索。2019年4月24日无为市自然资源和规划局立案查处后，确认潘明昆在没有履行用地批准手续的情况下，擅自占用蜀山镇杨桥村潘大自然村土地建房，认定潘明昆违法占地332平方米，其中建设用地198平方米（占用增减挂钩试点项目区面积151平方米）、耕地124平方米（基本农田），根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的相关规定，对潘明昆作出无自然资执处字［2019］61号行政处罚决定，责令潘明昆退还非法占用的土地332平方米；限期潘明昆十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物88.36平方米和其他设施，恢复土地原状。潘明昆不服该行政处罚，向原审提起行政诉讼，认为无为市自然资源和规划局所作出的处罚主要证据不足，认定事实有误，适用法律不当，应予以撤销。原审认为，现阶段我国农村宅基地管理机制还有待于进一步完善，在不突破法律、法规和规章的规定前提下，正确理解和适用农村宅基地的管理机制，准确把握法律、法规的立法原意，切实维护农民合法权益，才能真正弥合土地制度的缝隙，彰显司法为民的情怀和善良温暖的人文司法关怀。农村宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的主要基础，宅基地管理应当严格落实“一户一宅”的规定，应当充分尊重农民意愿，依照规定的标准保障农村村民实现户有所居，保障宅基地农户资格权和农民房屋的财产权，不得违法收回农户合法取得的宅基地。国务院发布的《土地复垦条例》明确规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。潘明昆系无为县蜀山镇杨桥行政村潘大自然村村民，其原有唯一的宅基地位于其所在的自然村内，无为市自然资源和规划局将潘明昆的宅基地列为无为县2017年第二批“增减挂钩”项目，其实质是在还没有为潘明昆重新安排宅基地的情况下，收回了潘明昆原有的宅基地，不仅收回宅基地程序不合法，而且也无法律、法规或规章的依据。无为市自然资源和规划局提交的《土地勘测定界技术报告书》中的《斟测定界表》明确确认潘明昆建房占用了城镇、村及工矿用地198平方米，即是占用建设用地198平方米。该报告时间是2019年5月8日，说明潘明昆新住宅建成后，位于无为县蜀山镇杨桥行政村潘大自然村“增减挂”项目并没有验收，土地性质还未作调整，潘明昆在“增减挂”项目没有验收前建房占用项目区土地，该占用的面积验收时应当不能通过，仍属建设用地。因此，认定潘明昆建房时违法占用“增减挂钩”试点项目区面积151平方米系耕地事实依据不足，但潘明昆违法占用基本农田建房及庭院的部分应当予以拆除。无为市自然资源和规划局在作出无自然资执处字［2019］61号行政处罚决定时，未能查明潘明昆原有宅基地的面积，现建筑物面积及庭院占用土地等情况，属事实不清。综上所述，无为市自然资源和规划局于2019年6月24日作出的［2019］61号行政处罚决定认定事实不清，法律依据不足，应当予以撤销，潘明昆的诉讼请求应当依法予以支持。为防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权和履行职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决一、撤销无为市自然资源和规划局于2019年6月24日作出的无自然资执处字［2019］61号行政处罚决定；二、责令无为市自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政处罚决定。案件受理费50元由无为市自规局负担。上诉人无为市自规局上诉称，1、一审认定事实错误，该项目列为“增减挂钩项目”是经过村、镇申报并由群众同意的。被上诉人是2018年10月4日动工，此时未建成房屋，此房屋是项目验收后建成。2、一审适用法律不当，被上诉人主张的原宅基地是属于地方五建筑物或建筑物倒塌两年以上未回复适用的宅基地，依据《确认土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，对该宅基地不确定土地使用权，该使用权自然归村集体，所以将该地块作为“增减挂钩项目”符合规定；如被上诉人需要宅基地建房，应依法先申请并得到批准后方可建设，涉案房屋原宅基地的使用，无论土地用途是建设用地，还是农用地或未利用地，均不能违法用地；上诉人作出的处罚并没有将占用减挂钩试点项目区151平米认定为耕地。综上上诉人的涉案行政处罚，事实清楚、证据充分、符合法律规定，请求二审依法裁准上诉请求。被上诉人潘明昆未作书面答辩。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审认定事实不清。一是认定收回土地使用权宅基地程序不合法，也无法律、法规或规章的依据不当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”，可知在空闲、房屋坍塌的情况下，集体组织有权收回原属于集体经济组织成员的宅基地。本案原审庭审过程中有证人证言证明被上诉人潘明昆的房屋已于2000年倒塌，且2017年12月涉案地块经村民委员会表决同意列入增减挂钩试点项目区。现原审认为收回宅基地无事实和法律依据，进而认为应当撤销责令退还非法占地的行政处罚决定书不当，属事实认定不清。因本案的审理对象是上诉人作出的行政处罚决定书，关于集体收回宅基地的程序是否合法则不属于本案审查范围。二是原审认为因《土地勘测定界技术报告书》的落款时间是2019年5月8日，故被上诉人建房时“增减挂”项目未验收不当。2018年11月23日安徽省人民政府下发皖政挂【2018】166号《关于无为县2017年第二批次等2个批次程序建设用地增减挂钩试点项目区事实规划的批复》，同意增减挂钩试点项目区实施规划，批准使用挂钩指标。芜湖市国土资源局2018年12月3日作出芜国土秘【2018】622号《芜湖市国土资源局关于无为县2017年第二批次、2018年第一批次城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧地块土地复垦工程验收意见的函》，说明2018年底涉案地块即已经完成复垦验收工作，土地性质已经发生转变。综上，一审判决认定基本事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销安徽省无为市人民法院（2019）皖0225行初67号行政判决；二、发回安徽省无为市人民法院重新审理。审 判 长 汪万荣审 判 员 徐 琳审审判员 查 鹏二〇二〇年六月三日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。