四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川09行终8号 上诉人（原审原告）蓬溪县腾达页岩机砖厂，住所地四川省蓬溪县任隆镇赛子坝村，统一社会信用代码91510921052193801A。 法定代表人彭勇，该单位投资人。 委托代理人范兵远，四川明炬（遂宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市蓬溪生态环境局，住所地四川省蓬溪县政通街88号，统一社会信用代码11510821MB18655598。 法定代表人陈志，该单位局长。 委托代理人敬春，四川诚中成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府，住所地四川省遂宁市河东新区环岛商务中心3号楼。 法定代表人邓正权，该单位市长。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局复议科科长、公职律师。 委托代理人韩娟，遂宁市司法局复议科干部、公职律师。 上诉人蓬溪县腾达页岩机砖厂（以下简称腾达机砖厂）因诉被上诉人遂宁市蓬溪生态环境局（以下简称蓬溪生态环境局）、遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）环境保护行政处罚及行政复议一案，不服四川省射洪市人民法院（2019）川0922行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人腾达机砖厂法定代表人彭勇、委托代理人范兵远，被上诉人蓬溪生态环境局副局长廖英、委托代理人敬春，被上诉人遂宁市政府委托代理人邓建华、韩娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年12月24日，四川省生态环境厅大气强化督查组（以下简称省督查组）与蓬溪县环境监察执法大队执法人员在对腾达机砖厂进行现场检查时，发现其生产时所排放的废气异常，现场用试纸对脱硫塔碱液池的循环水进行测试，显示PH值为2，超过排放标准。重庆四通环保工程有限公司为腾达机砖厂制定的脱硫塔碱液池循环水的操作规程，要求碱液池循环水的PH值必须保持在8-12之间。省督查组当即指令遂宁市环境监测中心站（以下简称市环境监测站）对废气进行监测。市环境监测站技术人员对腾达机砖厂隧道窑烟气中的二氧化硫及氮氧化物进行现场采样监测，并对隧道窑烟尘中的颗粒物进行现场采样。同时蓬溪生态环境局（原蓬溪县环境保护局）对腾达机砖厂的现场进行了检查并制作了《现场检查（勘验）笔录》，在笔录中除文字描述外还采用拍照和绘图的方式记录了现场情况。同年12月25日，蓬溪生态环境局的执法人员与彭勇分别对《现场检查（勘验）笔录》进行了签字确认。当日，蓬溪生态环境局的执法人员再次询问了彭勇相关情况，并制作了询问笔录。2019年1月2日，市环境监测站出具遂环监字（2018）第F127号《监测报告》。同年2月21日，市环境监测站向蓬溪生态环境局作出遂环监函〔2018〕9号《关于收回遂环监字（2018）第F127号监测报告的函》，载明2019年1月2日出具的《监测报告》中对腾达机砖厂大气排口进行监测的监测设备编号书写有误，需将监测报告收回，进行更正和整改。2019年2月25日，市环境监测站重新发放了《监测报告》，其中载明：腾达机砖厂的隧道窑烟囱排放的废气中二氧化硫、颗粒物、氮氧化物均超过《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）标准限值，其中二氧化硫超过排放标准35.7倍，颗粒物超过排放标准36.0倍，氮氧化物超过排放标准0.6倍。 2019年2月13日，蓬溪生态环境局作出川环许蓬环罚告字〔2019〕1号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟对腾达机砖厂罚款80万元，并告知享有陈述申辩权以及要求听证的权利，告知书于次日送达腾达机砖厂。2019年3月15日，蓬溪生态环境局依法组织了听证会。2019年4月23日，蓬溪生态环境局作出川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》，认为腾达机砖厂生产时，隧道窑烟囱排放出的废气中二氧化硫、颗粒物和氮氧化物均超过排放标准，决定对腾达机砖厂罚款80万元。该处罚决定书于次日送达腾达机砖厂。 腾达机砖厂不服蓬溪生态环境局作出的川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》，于2019年6月21日向遂宁市政府申请行政复议。同年6月25日，遂宁市政府向蓬溪生态环境局作出了遂府复〔2019〕51号《行政复议答复通知书》。同年9月9日，遂宁市政府作出遂府复〔2019〕51号《行政复议决定书》，认为虽然《监测报告》中颗粒物的采样程序违法，监测结果不能作为定案依据，但不影响该报告中二氧化硫及氮氧化物的监测数据认定，其监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。蓬溪生态环境局所作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，维持了蓬溪生态环境局作出的《行政处罚决定书》。 腾达机砖厂对蓬溪生态环境局作出的川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》和遂宁市政府所作的《行政复议决定书》均不服，向四川省射洪市人民法院提起行政诉讼，请求撤销蓬溪生态环境局作出的行政处罚决定和遂宁市政府作出的行政复议决定。 一审法院另查明，中共遂宁市委办公室、遂宁市人民政府办公室于2019年2月3日作出《关于印发〈蓬溪县机构改革方案〉的通知》（遂委办〔2019〕19号），《蓬溪县机构改革方案》中明确：“优化县生态环境职责。将县环境保护局的职责……等划入遂宁市生态环境局派出的遂宁市蓬溪生态环境局。环保垂改具体工作，按中央有关改革部署实施。不再保留县环境保护局。”2017年9月23日，遂宁市政府作出《关于印发的通知》（遂府函〔2017〕167号），主要内容为：自2018年1月1日起，市直各部门所管辖的行政复议案件及复议后的诉讼案件统一交由遂宁市政府行政复议委员会办公室具体承办，遂宁市政府各部门（除市公安局、市国税局、市地税局外）不再受理行政复议案件。 一审法院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”因蓬溪县环境保护局的职责已划入蓬溪生态环境局，故蓬溪生态环境局对违反《中华人民共和国大气污染防治法》的行为，具有查处的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》和《遂宁市开展相对集中行使行政复议权工作实施方案》（遂府函〔2017〕167号）相关规定，遂宁市政府行政复议委员会办公室有权办理市直各部门所管辖的行政复议案件。遂宁市政府行政复议委员会办公室作为遂宁市政府的内设部门，遂宁市政府是本案的适格被告。根据原被告的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一是遂环监字（2018）第F127号《监测报告》是否能作为蓬溪生态环境局作出的行政处罚的依据；二是被告蓬溪生态环境局作出川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》是否合理、合法，是否应予撤销；三是被告遂宁市政府所作的遂府复〔2019〕51号《行政复议决定书》是否应予撤销。 关于焦点一。《环境行政处罚办法》第三十五条对监测报告必须载明的事项作了明确规定，经对比，遂环监字（2018）第F127号《监测报告》所记载的事项中仅缺少监测项目委托单位这一项内容，但因本案是省督查组指令市环境监测站进行监测项目，本身就不存在委托单位，故遂环监字（2018）第F127号《监测报告》并未缺少法定记载事项。同时市环境监测站2019年2月25日出具的遂环监字（2018）第F127号《监测报告》内容只对2019年1月2日制发的《监测报告》内容中的“使用仪器及编号”进行了更正，并未对报告中其他内容进行修改。《工业污染源现场检查技术规范》（HJ606-2011）5.2.3规定：“现场采样取证应填写采样记录，排污者代表对样品和采样记录核对无误后在采样记录上签字盖章确认，采样后，现场采样人员应立即填制样品标签及样品封条，采样人员和排污者代表应当在封条上签名并注明封存日期。”市环境监测站对腾达机砖厂隧道窑烟囱排放的废气中的颗粒物监测采用的方法是“固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法”，但蓬溪生态环境局未提交证据证明市环境监测站在颗粒物采样时制作了采样记录以及样品封条上有采样人员和排污者代表的签字。故遂环监字（2018）第F127号《监测报告》中颗粒物的监测中的采样程序违法，其监测结果不能作为行政处罚依据。腾达机砖厂认为二氧化硫及氮氧化物的现场监测同样有采样过程，腾达机砖厂现场人员依法享有对样品和采样记录核对、确认的知情权。根据《工业污染源现场检查技术规范》（HJ606-2011）5.2.2的规定对排污者排放污染物情况的检查，可以分为现场采样或监测。二氧化硫及氮氧化物属于烟气现场监测，其不需要取样后进行分析，对该现场监测行为并无相关法律、法规规定当事人享有核对、确认的知情权。市环境监测站作为一家取得国家计量认证资质的监测机构，在其职权范围内进行废气监测，且其出具的监测报告符合相关规定，故其所出具的二氧化硫及氮氧化物监测结果，可以作为蓬溪生态环境局判断大气污染物是否超标排放的依据。 关于焦点二。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项及《四川省生态环境行政处罚裁量标准》相关规定，超过大气污染物排放标准排放大气污染物3倍以上，可以处罚80万元以上100万元以下罚款。虽然遂环监字（2018）第F127号《监测报告》中颗粒物的监测数据不能作为行政处罚的依据，但该报告中二氧化硫及氮氧化物的监测数据仍可以作为蓬溪生态环境局判断大气污染物是否超标排放的依据。排除《监测报告》中颗粒物的监测数据，腾达机砖厂隧道窑烟囱排放出的废气中二氧化硫仍然超过排放标准3倍以上，按照上述法律规定，蓬溪生态环境局对其作出罚款80万元的行政处罚是合理的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出如下决定……在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。”第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”根据上述法律规定，听证结束后，蓬溪生态环境局的负责人应当对调查结果进行审查。蓬溪生态环境局提交的证据中无其负责人对案件调查结果进行审查的证据，应视其程序违法。但蓬溪生态环境局负责人对案件的审查属于其内部程序，对腾达机砖厂权利不产生实质影响，属于程序轻微违法。在蓬溪生态环境局对腾达机砖厂的行政处罚行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果适当的情况下，为了有效化解行政争议，防止程序空转，浪费司法资源，依法确认蓬溪生态环境局的行政行为违法但不予撤销。 关于焦点三。遂宁市政府在收到腾达机砖厂的行政复议申请后，举行了听证会，在法定期限内作出遂府复〔2019〕51号《行政复议决定书》，并送达了腾达机砖厂和蓬溪生态环境局。遂宁市政府的行政复议决定认为排除F127号《监测报告》中颗粒物的监测数据，也并不影响本案所涉行政处罚决定的处罚结果，蓬溪生态环境局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，维持了蓬溪生态环境局作出的《行政处罚决定书》。遂宁市政府所提交证据不能证明蓬溪生态环境局的负责人在行政处罚中履行了审查的程序，复议决定未确认蓬溪生态环境局作出行政处罚决定程序违法，属于适用法律错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第二项的规定，判决：一、确认蓬溪生态环境局作出的川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》违法；二、撤销遂宁市政府作出的遂府复〔2019〕51号《行政复议决定书》；三、驳回腾达机砖厂的其他诉讼请求。 上诉人腾达机砖厂上诉称，请求：一、撤销一审判决第三项，改判撤销蓬溪生态环境局作出的川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》；二、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费。事实和理由：一、一审判决事实认定不清。1.《现场检查（勘察）笔录》记录的时间为2018年12月24日14时30分至17时50分，但蓬溪生态环境局执法人员及彭勇签字的时间均为2018年12月25日，该证据不是现场形成，系执法人员事后根据其主观需要编制，不具有合法性和真实性。该笔录第6页照片注明的拍摄时间为2018年12月25日15时10分，且PH试纸对比图试纸颜色无法准确判断。2.根据国家环境保护部《工业污染源现场检查技术规范》（HJ6O6-2011）第5.7条“现场笔录包括现场进行实地检查、察看、探访及对于当事人或有关证人进行询问而现场制作的文书……现场检查（勘察）笔录是实施现场检查人员对污染源进行检查时对现场内容进行的记录”及《环境行政处罚办法》第三十四条的规定，该笔录不具有现场检查（勘察）笔录的法律属性，属于严重缺少法定内容、违反法定程序收集的证据材料，不能作为行政处罚的定案依据。3.一审判决以2018年12月24日之次日蓬溪生态环境局对彭勇的询问笔录，来佐证一份严重违法的证据的真实性和合法性，属逻辑错误和有意偏袒。彭勇在笔录上签字，但并不能证明脱硫塔液池的循环水PH值为2，也不能证明废气超过排放标准。同时，腾达机砖厂《窑炉烟气除尘脱硫治理方案》的相关指标也不能作为本案执法的依据。4.《现场检查（勘察）笔录》载明的记录时间为2018年12月24日14时30分至17时50分，现场监测照片水印时间为2018-12-2417:41:03和2018-12-2417:43:30，市环境监测站现场采样时大气采样仪器原始读数三份（一审判决错误认定为两份）载明的现场检测时间为2018-12-2418:04、2018-12-2418:32、2018-12-2418:59，充分证明市环境监测站离开腾达机砖厂后伪造了大气采样仪器原始读数。故遂环监字〔2018〕第F127号《监测报告》关于二氧化硫及氮氧化物超标排放的相关数据没有事实依据，该《监测报告》不能作为蓬溪生态环境局的行政处罚依据。二、一审判决适用法律错误。1.根据《环境监测管理办法》第三条、第五条及环境保护部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》第三条第五项的规定，市环境监测站属环境保护行政主管部门所属环境监测机构，承担了政府监测职能，其各项活动应当遵守行政执法的相关规定。按照《环境行政处罚办法》第三十四条的规定，应当制作取样记录或将取样过程记入现场检查（勘验）笔录，同时按照《工业污染源现场检查技术规范》第5.2.3条的规定，应当填写采样记录，且采样记录应一式两份，由排污者代表对样品和采样记录核对无误后在采样记录上签字盖章确认。2.根据《工业污染源现场检查技术规范》第5.2.3条第二款“采样后，除进行现场快速检测或必要的前处理外，现场采样人员应当立即填制样品标签及样品封条。……”的规定，本案对二氧化碳及氮氧化物的现场监测，同样需要采样，只是不需要制作标签及封条，一审判决认为“对该现场监测行为并无相关法律法规规定当事人享有核对、确认的知情权”是对《工业污染源现场检查技术规范》相关规定的曲解。3.为保证行政执法行为的公正、客观，国家已经出台相关规定要求行政机关和环境监测机构对其执法和监测行为全程留痕。2017年8月18日《四川省行政执法全过程记录规定》第三条规定：“行政机关应当通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现行政执法全程留痕和可回溯管理。”第四条规定：“行政执法全过程记录应当坚持合法、客观、公正的原则，全面、准确、真实记录行政执法行为。”2018年11月22日市场监管总局、生态环境部印发的《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》第十六条规定：“生态环境监测机构应及时记录样品采集、现场测试、样品运输和保存、样品制备、分析测试等监测全过程的技术活动，保证记录信息的充分性、原始性和规范性，能够再现监测全过程。所有对记录的更改（包括电子记录）实现全程留痕。监测活动中由仪器设备直接输出的数据和谱图，应以纸质或电子介质的形式完整保存，电子介质存储的记录应采取适当措施备份保存，保证可追溯和可读取，以防止记录丢失、失效或篡改。”这些规定都从确保行政执法及环境监测的准确、客观、真实、可追溯提出了具体的标准，前述规定虽不在本案行政区域和监测行为发生的时段适用，但对本案有很大的借鉴意义。 被上诉人蓬溪生态环境局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，并无认定事实不清以及回避案件事实的情形。1.《现场检查（勘查）笔录》和照片是省督查组发出监测、检查的指令后，蓬溪生态环境局执法人员于2018年12月20日在彭勇亲历现场的情况下形成的，因监测、检查后时间太晚，双方约定于25日继续完善相关笔录，第2日蓬溪生态环境局执法人员到达砖厂现场后又拍摄了该厂生产、堆放砖的情况，故《现场检查（勘查）笔录》第6页照片注明的拍摄时间为2018年12月25日15时10分。若该组证据系蓬溪生态环境局执法人员事后根据其主观需要编制，双方签字确认的时间就会人为地定格在2018年12月24日，蓬溪生态环境也不可能将2018年12月25日再次到现场拍摄的照片放入该组证据中；双方签字的时间真实地反映了蓬溪生态环境局实事求是的工作原则。在该组证据中均由腾达机砖厂彭勇签字捺指纹，彭勇作为完全民事行为能力人，能清楚认识到自己所签字确认内容的真伪，对自己的行为有责任承担能力。若该组证据系伪造，不是腾达机砖厂生产时超标排污的真实状况，彭勇就不可能在笔录上签字确认，也不可能在听证、复议、诉讼过程中自认签字确认的真实性，同时其也未提交证据证明笔录是执法人员事后编造，且蓬溪生态环境局、遂宁市政府以及一审判决并未将PH试纸测试值作为行政处罚和认定案件事实的依据，故腾达机砖厂的上诉理由不能成立。2.根据环境保护部《工业污染源现场检查技术规范》第5.7条“现场笔录包括现场进行实地检查、察看、探访及对于当事人或有关证人进行询问而现场制作的文书……现场检查（勘察）笔录是实施现场检查人员对污染源进行检查时对现场内容进行的记录”的规定，蓬溪生态环境局执法人员于2018年12月24日进行现场检查（勘察）时，在笔录中除文字描述外还采用了拍照和绘图的方式对现场情况进行记录，即使在双方合意于25日完善笔录时，也真实地反映了实地检查、察看、探访及对于当事人或有关证人进行询问的事实，笔录中并未缺少任何法定内容，亦未违反法定程序收集证据材料。而《环境行政处罚办法》第三十四条是对现场检查取样的规定，即需要取样的，应当制作取样记录或将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。而蓬溪生态环境局执法人员制作的现场检查（勘察）笔录中对脱硫塔碱液池的循环水PH值的测试、对废气排放的监测、颗粒物取样分析等均采取了拍照、绘图等方式进行记录，并由彭勇现场查看并在笔录中签字确认，未违反法律规定。同时，《窑炉烟气除尘脱硫治理方案》是腾达机砖厂向蓬溪生态环境局提供，且在《现场检查（勘察）笔录》《调查询问笔录》中予以体现，该方案是腾达机砖厂依法生产进行排污的自测自控防超标排放污染物指南，一审判决并未将腾达机砖厂提供的《窑炉烟气除尘脱硫治理方案》的相关指标作为定案依据，故腾达机砖厂的该上诉理由亦不能成立。3.市环境监测站对二氧化硫及氮氧化物以及颗粒物监测和取样的时间虽然在2018年12月24日17:41:03和2018年12月24日17:43:30，但二氧化硫及氮氧化物原始读数显示超标排放时间为2018年12月24日18:04和2018年12月24日18:32，监测和仪器显示超标排放数据存在时间差而不一致，二者并不矛盾。蓬溪生态环境局向遂宁市政府、一审法院提交的证据中，二氧化硫及氮氧化物现场采样时大气采样仪器原始读数仅有两份，而并非上诉人认为的三份。腾达机砖厂是将烟尘采样器使用记录一份作为了大气采样仪器原始读数，从而视为了三份，系认识理解上的错误。大气采样仪器是完全可以溯源的一种仪器，仪器的原始读数可作为对行政执法行为记录的一种方式，对腾达机砖厂生产时的废气进行监测的大气采样仪器，仍完整地保存在市环境监测站，能够真实地反映腾达机砖厂生产时违法超标排污的事实，且大气采样仪器原始读数是无从更改的，若腾达机砖厂认为是市环境监测站监测人员离开腾达机砖厂厂区后伪造的，应由其提供证据，或是申请对大气采样仪器使用时间、地点，是否篡改、伪造进行鉴定，而不是凭其想象猜测。蓬溪生态环境局执法人员、市环境监测站监测人员离开腾达机砖厂时间是2018年12月24日19时许，并不是腾达机砖厂臆断的2018年12月24日近18时。故2019年2月25日《监测报告》中对二氧化硫及氮氧化物的相关数据，完全能够作为对腾达机砖厂超标排污并对其进行行政处罚的依据。二、一审判决适用法律正确。根据《工业污染源现场检查技术规范》5.2.3条的规定，市环境监测站对腾达机砖厂隧道窑烟囱排放的废气中的颗粒物监测采用的方法是“固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法”。因在颗粒物采样时未制作采样记录以及样品封条上没有采样人员和排污者代表的签字，一审判决认定遂环监字（2018）第F127号《监测报告》中颗粒物的监测中的采样程序违法，其监测结果不能作为行政处罚依据，腾达机砖厂再针对此问题进行上诉无实质意义。腾达机砖厂认为二氧化硫及氮氧化物的现场监测同样需要采样，其依法享有对样品和采样记录核对、确认的知情权，但其引用的法律、法规无依据和规定可循，且与实际相脱离。根据《工业污染源现场检查技术规范》5.2.2的规定，对排污者排放污染物情况的检查，可以分为现场采样或监测。二氧化硫及氮氧化物属于烟气现场监测，对此不需要取样后进行分析，对现场进行监测的行为并无相关法律、法规规定当事人享有核对、确认的知情权，即使腾达机砖厂提出相关法律规定证明其观点成立，但市环境监测站在对腾达机砖厂生产时排放的废气进行监测所保存的大气采样仪器及原始读数，能够真实反映当时的排污情况，坚持了合法、客观、公正的原则，全面、准确、真实记录了监测执法行为，具有留痕和可回溯性，结合其他证据，完全能够再现监测全过程。市环境监测站作为一家取得国家计量认证资质的监测机构，在其职权范围内进行废气监测，出具的监测报告中关于二氧化硫及氮氧化物监测结果符合相关规定，能够作为判断腾达机砖厂大气污染物是否超标排放的依据，腾达机砖厂的上诉观点依法不能成立。一审判决根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十三条规定，认定蓬溪生态环境局的负责人应当对调查结果进行审查，因欠缺该事项而被认定为程序违法。但该事项属于内部程序，对腾达机砖厂权利不产生实质影响，属于程序轻微违法。而腾达机砖厂在生产时超标排放是勿争的事实，且有相关证据予以证实，蓬溪生态环境局对腾达机砖厂作出的行政处罚行为正当合法。一审判决在认定蓬溪生态环境局作出的行政处罚行为存在程序轻微违法外，但处理结果适当的情况下，为了有效化解行政争议，防止程序空转，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定所作出的判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，腾达机砖厂超标排污的违法行为真实存在，虽然《监测报告》中颗粒物的取样分析数据不能作为行政处罚的依据，但并不影响该报告中二氧化硫及氮氧化物的监测数据的认定，排除《监测报告》中颗粒物的分析数据，也并不影响本案所涉行政处罚结果的合法性、合理性。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，应予维持。请求二审法院依法驳回腾达机砖厂的上诉请求。 被上诉人遂宁市政府答辩称，1.《现场检查（勘察）笔录》收集程序合法，可以作为行政处罚的证据。《现场检查（勘察）笔录》是蓬溪生态环境局对腾达机砖厂排污行为进行督查检查时的情况记录，反映的是实施检查时候的真实情况，执法人员以及彭勇的签字是为了证明实施现场检查的真实性，并不需要实施检查时间与相关人员证明签字的时间完全一致，该笔录的程序完全合法。同时，该《现场检查（勘察）笔录》显示的腾达机砖厂脱硫塔液池的循环水PH值为2,超过排放标准，只是蓬溪生态环境局开展下一步监测的原因，并非作出行政处罚的直接依据。2.《监测报告》可以作为蓬溪生态环境局的行政处罚依据。现场采样由市环境监测站的监测人员负责实施，《现场检查（勘察）笔录》由蓬溪生态环境局行政执法人员负责制作，两者的形成时间不一致并无任何冲突。虽然《监测报告》中颗粒物的监测结果因采样程序违法，其监测结果不能作为行政处罚依据，但报告中的二氧化硫及氮氧化物的监测属于现场采样监测，该现场采样监测行为并无要求当事人签字的强制性规定，市环境监测站依据省质量技术监督局核定的监测资质，在其职能职责范围内实施现场采样监测，其监测结果可以作为行政处罚的依据。3.一审判决以蓬溪生态环境局无负责人对案件调查结果进行审查为由，确认该行政处罚程序轻微违法，属于认定事实错误，应当撤销。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，本案所涉行政处罚属于重大行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。根据川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》记载的“将听证情况提请我局案审委员会讨论后，经我局案审委员会讨论，认定你单位听证所陈述申辩的理由，不能作为减轻或免于行政处罚的法定依据”，以及行政复议期间蓬溪生态环境局向遂宁市政府提交的2019年4月9日的案件集体讨论记录可知，该行政处罚经该局案审委员会讨论后作出决定，该机关负责人进行了审核审查。且行政机关负责人对案件的审核属于行政机关内部审批程序，不需要对外明示，而川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》以加盖蓬溪生态环境局行政公章的形式，表明了蓬溪生态环境局对该案件的处罚决定，也代表了行政机关负责人对案件的审核结果。因此，一审判决认为“蓬溪生态环境局提交的证据中，无其负责人对案件调查结果进行审查的证据，应视其程序违法”，属于认定事实错误，应当撤销。4.行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。腾达机砖厂于2019年6月21日提交行政复议申请，遂宁市政府于6月25日作出《行政复议答复通知书》，并于同日送达蓬溪生态环境局，经行政复议机关负责人批准，延长复议期限30日，于2019年9月9日作出《行政复议决定书》，并于2019年9月11日送达腾达机砖厂，未超过法定期限。复议期间，遂宁市政府对蓬溪生态环境局作出行政处罚决定的事实、证据以及程序进行了全面的审查，并在法定时间内依法作出行政复议决定。行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，应当维持。综上所述，请求二审法院依法撤销四川省射洪市人民法院作出的（2019）0922行初69号行政判决第一项、第二项，依法维持蓬溪生态环境局作出的川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》，以及遂宁市政府作出的遂府复〔2019〕51号《行政复议决定书》，驳回腾达机砖厂的全部诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为一审判决认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。 关于《现场检查（勘察）笔录》的真实性问题。腾达机砖厂上诉称，《现场检查（勘察）笔录》系蓬溪生态环境局执法人员事后人为编制，不具有真实性和合法性。蓬溪生态环境局辩称，《现场检查（勘察）笔录》系因2018年12月24日现场检查（勘察）持续至太晚时间，遂与腾达机砖厂约定次日完善笔录，双方实际在次日到达现场后在上述笔录上补充签字认可，执法人员又拍摄了腾达机砖厂现场正在生产所堆放的砖块。本院认为，彭勇作为腾达机砖厂的投资人，系完全民事行为能力人，其在《现场检查（勘察）笔录》上的“被检查（勘察）人或现场负责人签字”栏以及“当事人、见证人”栏签名和捺印共计12处，即表明彭勇对该笔录记载的相关事实予以确认。因此，蓬溪生态环境局的辩称意见具有一定的合理性，腾达机砖厂上诉所称《现场检查（勘察）笔录》系蓬溪生态环境局执法人员事后根据主观需要编制，不具有真实性和合法性的理由不成立。 关于《窑炉烟气除尘脱硫治理方案》是否能够作为行政处罚的依据问题。腾达机砖厂上诉称，《窑炉烟气除尘脱硫治理方案》的相关指标不能作为本案的执法依据，无证据证明腾达机砖厂脱硫塔碱液池的循环水PH值2超过排放标准。本院认为，《窑炉烟气除尘脱硫治理方案》系重庆四通环保工程有限公司为实现腾达机砖厂的烟气除尘脱硫项目达到环保指标，符合环保部门要求目标而制定的，蓬溪生态环境局执法人员在现场检查发现腾达机砖厂脱硫塔碱液池的循环水的PH值未达到该方案要求的8-12数值后，仅将该事实作为后续检查（勘察）行为的考量因素，而未实际作为后续行政处罚行为的依据，同时，一审判决亦未认定该事实作为蓬溪生态环境局作出行政处罚的依据，故腾达机砖厂的该上诉理由不成立。 关于现场采样时，大气采样仪器原始读数的份数及原始读数的真实性问题。腾达机砖厂上诉称，大气采样仪器原始读数载明的时间，与《现场检查（勘察）笔录》载明的记录时间及该笔录中现场监测照片水印时间不一致，进而认为大气采样仪器原始读数是伪造的，不能作为遂环监字（2018）第F127号《监测报告》认定二氧化硫及氮氧化物超标排放的依据，该《监测报告》不能作为蓬溪生态环境局作出行政处罚的依据。对此，蓬溪生态环境局辩称，对二氧化硫及氮氧化物以及颗粒物的监测和取样时间在前，大气采样仪器上相关数据的显示时间在后，两者并不矛盾，大气采样仪器是可以溯源的，其记载的时间原始读数是无法更改的。本院认为，蓬溪生态环境局的辩称意见具有合理性、真实性，腾达机砖厂对其主张的现场采样时大气采样仪器原始读数是伪造的这一事实，并未提供充足的证据加以证明，故对腾达机砖厂的该主张，本院不予支持。对于大气采样仪器原始读数，经查阅相关证据，大气采样仪器原始读数确为3份，《颗粒物、烟气监测原始记录》、遂环监字（2018）第F127号《监测报告》载明的监测结果均为3次，监测数据亦能和大气采样仪器原始读数相对应。因此，一审判决认定该部分事实错误，本院予以纠正。 关于一审判决适用法律是否正确问题。腾达机砖厂上诉称，市环境监测站对二氧化硫及氮氧化物进行监测时没有采样，未制作采样记录，亦未安排腾达机砖厂核对样品和采样记录并签字盖章确认，一审判决根据《工业污染源现场检查技术规范》规定认为二氧化硫及氮氧化物属于烟气现场监测，其不需要取样后进行分析，因此在无法律、法规明确规定的情形下，腾达机砖厂不享有核对、确认的知情权，系法律适用错误。本院认为，根据《环境行政处罚办法》第三十四条“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况”和第三十七条“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场及时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”的规定，市环境监测站在对腾达机砖厂排放的二氧化硫及氮氧化物进行现场监测时，能够在短时间内获得监测结果，属于“现场及时采样”，监测结果可以作为认定腾达机砖厂的污染物排放超标的依据，同时，市环境监测站制作了《颗粒物、烟气监测原始记录》，蓬溪生态环境局亦将对腾达机砖厂排放的废气进行监测的过程通过拍照的方式记录在《现场检查（勘察）笔录》，并由彭勇在笔录上签字捺印确认，可见，对腾达机砖厂排放的二氧化硫及氮氧化物的监测程序符合上述规定。《工业污染源现场检查技术规范》（HJ606-2011）5.2.2规定：“……对排污者排放污染物情况进行监督检查时，可以现场及时采样或监测，其结果可作为判定排污行为是否合法、是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据……”，5.2.3规定：“……现场采样取证应填写采样记录。采样记录一式两份，第一份随样品送检，第二份留存环境监察机构备查。排污者代表对样品和采样记录核对无误后在采样记录上签字盖章确认。采样后，除进行现场快速检测或必要的前处理外，现场采样人员应立即填制样品标签及样品封条……”根据该两条规定，本案中对二氧化硫及氮氧化物的监测属于“现场及时采样或监测”，该监测过程不需要存储气体样品，亦不需要送检，因此不需要当事人核对气体样品和签字盖章确认。故一审判决认定遂环监字（2018）第F127号《监测报告》能够作为蓬溪生态环境局作出行政处罚的依据，并无不当。另，关于蓬溪生态环境局作出环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》的行政处理程序是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该条规定的合法性包括行政行为程序是否合法，行政机关应对作出行政行为的程序是否合法承担举证责任。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”该款规定了行政机关负责人对调查结果进行审查后根据不同情况作出不同决定，从该款内容上理解，行政机关负责人对调查结果进行审查是作出决定的前提。一审判决以蓬溪生态环境局提交的证据中无其负责人对案件调查结果进行审查的证据为由，认定其行政处理程序违法，符合相关法律、法规规定。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，本案所涉行政处罚属于对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚范畴，故应当在调查终结后由蓬溪生态环境局负责人集体讨论决定，但蓬溪生态环境局在一审中未提供行政机关负责人集体讨论记录，亦未说明不提供的正当理由，应当视为没有该项证据，蓬溪生态环境局作出的川环许蓬环罚字〔2019〕1号《行政处罚决定书》也应当认定行政处理程序违法。 综上，腾达机砖厂的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蓬溪县腾达页岩机砖厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋熠炜 二〇二〇年六月十九日 法官助理 刘章翠 书 记 员 姚 林