上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪02行终123号上诉人(原审原告)上海行创电气有限公司，住所地本市浦东新区。法定代表人孔军。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区建设和交通委员会，住所地本市浦东新区。法定代表人王晓杰。上诉人上海行创电气有限公司因行政处罚决定一案，不服上海市静安区人民法院(2019)沪0106行初986号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，2017年9月6日，上海市浦东新区建设和交通委员会(以下简称“浦东建交委”)收到上海市住房和城乡建设管理委员会的《工作联系函》，要求对上海行创电气有限公司(以下简称“行创公司”)涉嫌未办理竣工手续擅自使用厂房的情况进行调查。同月15日，浦东建交委工作人员至位于本市南汇工业园区园德路XXX号的行创公司处进行现场检查。行创公司确认至检查日尚未完成涉案新建生产厂房的竣工验收手续，行创公司已于2017年6月入驻一号厂房办公，浦东建交委于同日立案。浦东建交委经向行创公司、案外人上海文宇建设发展有限公司(以下简称“文宇公司”)调查及搜集材料等，查明行创公司存在“未组织竣工验收、擅自交付使用”的违法行为，提交备案的施工合同价款为2,275万元，根据《建设工程质量管理条例》第十六条及第五十八条之规定，拟按照2,275万元的2%即455,000元对行创公司进行行政处罚。2018年7月20日，浦东建交委向行创公司发出《行政处罚听证告知书》，告知上述拟作出行政处罚的事实、依据和罚款数额以及听证权利。行创公司于同日签收后申请听证，浦东建交委于2018年11月23日通知行创公司听证并于2018年12月10日组织完成听证。2019年6月3日，浦东建交委作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定行创公司于2017年6月至2017年9月15日在位于园德路XXX号的新建生产厂房项目建设中，从事了未组织竣工验收、擅自交付使用的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定，依据该法第五十八条第(一)项的规定，决定对行创公司罚款455,000元整。行创公司不服，诉至原审法院，请求撤销上述行政处罚决定。原审庭审中，双方确认对违法行为内容无异议，浦东建交委准许行创公司延期缴纳罚款至2019年12月15日，行创公司提起本案诉讼后已缴纳罚款。原审认为，浦东建交委作为建设行政主管部门，负有对管辖区域内建设工程质量进行监督管理的行政职责。《建设工程质量管理条例》第十六条第三款规定：“建设工程经验收合格的，方可交付使用。”本案中，浦东建交委经现场检查发现违法行为后，依法履行立案、调查、听证等行政程序，所作行政处罚决定符合法定程序。原审庭审中，行创公司确认实施了“未组织竣工验收、擅自交付使用”的违法行为，对行政程序亦无异议，本案的主要争议焦点在于行政处罚幅度是否合法适当。关于工程合同价款的争议，根据《建设工程质量管理条例》第五十八条第(一)项的规定，对涉案违法行为，由浦东建交委责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。行创公司认为其与案外人约某的合同价款为1,900万元，但亦陈述有关建设工程合同纠纷处于诉讼过程中；浦东建交委认为双方存在争议的情况下，应以最初行创公司提交备案的合同为准。对此，建法函(2006)23号复函中“工程合同价款系双方商定认可的价款”，本案中从浦东建交委对文宇公司的调查材料及庭审中行创公司的陈述来看，行创公司与文宇公司之间就合同价款尚存在异议；浦东建交委经调查发现，行创公司就涉案新建生产厂房项目于2014年2月报送备案合同时显示的合同价为2,275万元，浦东建交委于2014年5月向行创公司核发建筑工程施工许可证时，合同价款亦为2,275万元，许可证的注意事项中载明：“未经发证机关许可，本证的各项内容不得变更”；另根据《上海市建设工程合同备案管理规定》第七条及第十一条的规定，“经备案的合同不得擅自变更工程内容、合同金额”，“在解决合同争议时，应当以备案合同为依据”。据此，浦东建交委以经过备案的2,275万元作为计算本次行政处罚罚款金额的依据，并无不当。关于处罚是否适当的争议，行创公司认为其仅使用了一栋独立厂房，浦东建交委以全部厂房造价作为依据违反比例原则；浦东建交委认为行创公司的主张缺乏法律依据和可操作性，被诉行政处罚已充分考虑行创公司实际情况，并提交了《上海市建设工程行政处罚裁量基准(2015年版)》，其中对于涉案违法行为规定：“一经发现，未造成后果，责令改正，处工程合同价款2%以上3%以下的罚款”;“造成后果，责令改正，处工程合同价款3%以上4%以下的罚款。”对此，行政处罚的基本原则首先是法定原则，行政处罚应当依法进行，《建设工程质量管理条例》第五十八条规定了涉案违法行为的法律后果及罚款的裁量幅度，即处以工程合同价款的2%以上、4%以下的罚款；在此范围内，行政机关可以结合违法行为的性质、情节、社会危害程度等进行裁量，作出相适应的处罚。本案中，行创公司主张按照实际使用部位进行裁量缺乏法律依据，浦东建交委已考虑到行创公司使用未经验收的厂房情节较轻，尚未造成严重后果，处以法定幅度内最低2%的罚款，内容适当。综上，浦东建交委对行创公司作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律正确，并无不当。行创公司要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审不予支持。原审遂判决：驳回行创公司的诉讼请求。判决后，行创公司不服，上诉于本院。上诉人行创公司上诉称，被诉行政处罚机械适用法律，违反了行政处罚的比例原则。《建设工程质量管理条例》《上海市建设工程性质处罚裁量基准(2015)年版》规定的“工程合同价款”应指擅自使用的建筑工程合同价款。上诉人仅违法使用了一号厂房办公楼，该建筑与工程合同包含的其他厂房各自独立，上诉人的行为与使用全部涉案厂房的违法性质、社会危害程度完全不同，且一号厂房的施工合同价格可以区分，是否合并签订施工合同对行政处罚不应有实质影响。上诉人请求撤销原审判决，改判支持其一审诉请。被上诉人浦东建交委辩称，《建设工程质量管理条例》明确规定依据“工程合同价款”而非“实际使用部位的工程造价”，因为立法本意为严格禁止未竣工交付使用的行为，该行为的违法性和擅自使用的部位和大小没有直接关系。如果按照实际使用部位的造价进行处罚，则需委托鉴定且鉴定过程漫长，不具有现实可行性，且会导致调查取证和行政处罚的不确定性增加，故上诉人请求按照实际使用部位工程造价进行处罚缺乏可操作性。被诉行政处罚基于上诉人违法行为未造成事故的实际情况，充分考虑了违法行为的社会危害程度，符合比例原则要求，具有合理性。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，被上诉人作为建设行政主管部门，具有对建设工程进行监督管理，根据《建设工程质量管理条例》的相关规定作出被诉行政处罚决定的法定职权。被上诉人现场检查后对上诉人涉嫌违法行为予以立案，经调查、组织听证后作出被诉行政处罚决定，行政程序合法。上诉人对被上诉人认定其实施了《建设工程质量管理条例》第五十八条第(一)项规定的“未组织竣工验收、擅自交付使用”的违法行为予以认可，仅对被上诉人所作行政处罚决定的罚款数额有异议，认为违反了行政处罚的比例原则。对此，本院认为，《建设工程质量管理条例》第五十八条明确规定，建设单位有该条所列违法行为的，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。本案中，根据上诉人签订的《上海市建设工程施工合同》及其取得的《建设工程施工许可证》，“上海行创电气有限公司行创厂房”项目所包含的厂房系按一个工程项目进行建设，应按一个建设工程竣工验收，其工程合同价款亦应以施工合同约某的整体工程价款为准。被上诉人以经备案的施工合同约某的合同价款2275万元作为罚款基数作出处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。关于上诉人认为被上诉人计算罚款数额时未以实际使用厂房的工程价款为基数，违反行政处罚比例原则，本院认为，前述条文所规定的“工程合同价款”属于事实认定问题，不涉及行政处罚裁量幅度的确定，不存在违反行政处罚比例原则问题。上诉人未经竣工验收擅自使用的部位、面积大小仅对罚款的裁量幅度产生影响，并不影响罚款计算基数的认定。被上诉人正是综合考虑了上诉人擅自使用的厂房部位面积、行为后果等因素，才决定以法定幅度范围内的最低比例对上诉人处以罚款，该处罚裁量适当，符合比例原则。综上，上诉人的上诉理由和请求不能成立，原审判决驳回行创公司的诉讼请求正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海行创电气有限公司负担。本判决为终审判决。法官助理王立帆审判长 张 璇审判员 田 华审判员 包建俊二〇二〇年六月三十日书记员 王立帆附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。