新疆生产建设兵团第八师中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）兵08行终10号 上诉人（原审原告）：康永奎，男，1974年9月21日出生，住石河子市。 委托诉讼代理人：仇兴民，新疆冕冠律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：石河子市自然资源和规划局(原石河子市国土资源局)，住所地石河子市党政服务中心2楼20218室。 法定代表人：朱雪峰，该局局长。 委托诉讼代理人：李虎，男，该局国土资源监察支队执法监察科科长。 被上诉人(原审被告)：石河子市人民政府，住所地石河子市北三东路1号。 法定代表人：钟永毅，该市市长。 委托诉讼代理人：曹懂懂，男，石河子市司法局律公科科员。 委托诉讼代理人：石新生，新疆初维律师事务所律师。 上诉人康永奎因被上诉人石河子市自然资源和规划局土地行政处罚、被上诉人石河子市人民政府行政复议一案，不服石河子市人民法院（2019）兵9001行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康永奎及其委托诉讼代理人仇兴民，被上诉人石河子市自然资源和规划局的负责人王维(该局副局长)及委托诉讼代理人李虎，被上诉人石河子市人民政府的委托诉讼代理人曹懂懂、石新生到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院认定事实：原告康永奎原籍陕西省大荔县，退伍后户口落在新疆塔城地区沙湾县。2001年12月20日，原告与熊某1登记结婚。2014年1月14日原告退伍、转业，其户口从新疆塔城地区沙湾县迁到石河子市开发区×村×栋平房×号。2012年2月3日，康永奎、熊某1夫妻与熊某2（熊某1之表弟）签订转让协议，熊某2将其265平方米宅基地及地上建筑物无偿转让给康永奎、熊某1。石河子乡东桥村村民委员会在该转让协议上盖章确认。2013年5月6日，康永奎、熊某1夫妻与熊某2再次签订转让协议，熊某2将其397.5平方米宅基地及地上建筑物无偿转让给康永奎、熊某1。石河子市东城街道东桥社区工作站站长在该转让协议上签字确认。转让前原状是一排一层平房，六间房屋。2016年5月8日，原告康永奎向石河子市东城街道东桥社区工作站申请改建十层楼房，该社区工作站同意。从2016年5月起，康永奎投资在该地块上占用集体建设用地393平方米建设地下一层、地上九层的楼房，至2017年9月，九层楼房装修基本结束。2017年8月22日，石河子市国土资源执法监察支队在动态巡查中发现康永奎建设九层楼房占用的土地未经石河子市国土资源管理部门批准，涉嫌非法占用土地，遂建议对康永奎进行立案调查，于2017年8月22日对康永奎作出石国土资监责停字〔2017〕104号责令停止违法行为通知书，内容为：“康永奎，你于2016年5月起，未经石河子市国土资源管理部门批准，擅自在石河子东城街道办事处东桥社区工作站东桥村南区79栋建设9层楼房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四项的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。”2017年8月22日，石河子市国土资源执法监察支队执法监察科工作人员将该责令停止违法行为通知书留置送达给康永奎。石河子市东城街道东桥社区工作站工作人员做了见证。 2017年9月17日，原石河子市国土资源局以原告非法占地为由对康永奎进行立案调查,对康永奎进行询问，制作了询问笔录。10月4日，经原石河子市国土资源局现场勘测，康永奎在勘测笔录和违法用地图上签名，确认违法占地面积为393平方米。石河子市国土资源局东城分局出具证明，证明“康永奎建设房屋所占土地权属为集体土地，地类为建设用地，符合土地利用总体规划”。11月17日，原石河子市国土资源局对该案进行会审，查明康永奎的违法事实为：“康永奎于2016年5月起，未经石河子市国土资源管理部门批准，擅自在本市东城街道办事处东桥社区工作站南区邵某建设的房屋以西、熊某3建设的房屋以东，非法占用集体建设用地393平方米建设九层楼房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定”，建议“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，拟对康永奎作出责令退还非法占用的集体建设用地393平方米和没收在非法占用的集体建设用地393平方米上建设的九层楼房”。该建议经会审讨论，获得通过。同日，原石河子市国土资源局作出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知原告存在的违法事实、拟对其作出行政处罚的内容、适用的法律依据、原告享有的陈述和申辩权利、申请听证的权利以及行使权利的期限。11月21日，上述文书在违法占地建房处留置送达给康永奎。康永奎在法定期限内提出听证申请。12月7日，原石河子市国土资源局召开听证会。12月12日，原石河子市国土资源局作出关于康永奎违法占地行政处罚案件听证处理意见，结论为：“经2017年12月12日局案件会审领导小组会审，康永奎未经批准非法占地案事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，处罚主体正确。决定按照处罚告知书予以处罚”。12月15日，原石河子市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第七十六条第一款的规定，作出石国土资监行决字〔2017〕107号行政处罚决定书，处罚如下：l.责令退还非法占用集体土地393平方米；2.没收在非法占用集体土地393平方米上设九层楼房。并于12月20日送达给康永奎。原告不服，于2018年2月15日向石河子市人民政府申请行政复议，要求撤销该行政处罚决定书。石河子市人民政府初步审查原告提交的行政复议申请书后，向康永奎邮寄送达了行政复议补正通知书。3月2日，石河子市人民政府收到康永奎的补正材料，立案受理。2018年5月10日，石河子市人民政府作出石政复决〔2018〕1号行政复议决定书，维持了原石河子市国土资源局作出的石国土资监行决字〔2017〕107号行政处罚决定书。 另查明：1.2019年5月5日，八师石河子市党委办公室及八师石河子市政府办公室下发师市党办发〔2019〕50号《关于印发〈第八师石河子市机构改革的实施意见〉的通知》，将师市国土资源局的职责与其他七个部门的职责整合，组建师市自然资源和规划局，作为师市行政工作部门。2019年5月31日，石河子市自然资源和规划局正式挂牌成立。2.涉案房屋于2018年8月被拆除。 一审法院认为：该案是一起因非法占用土地引发的行政纠纷。《土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述法律规定，被告石河子市自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本辖区内未经批准非法占用土地的行为具有依法查处的职权。该案争议的焦点是：一、原石河子市国土资源局对原告康永奎作出的石国土资监行决字〔2017〕107号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确；二、被告石河子市人民政府对原告康永奎作出的石政复决〔2018〕1号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。关于争议焦点一。《土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”根据上述法律规定，除兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地。第六十二条第二款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”该案中，原告建设九层楼房所用土地，不属于第四十三条第一款后半部分规定的“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的”除外情形。原告建设九层楼房未经县级以上人民政府有权部门批准，属于未经批准非法占用土地。上述事实，有被告提交的询问笔录、现场勘测笔录、占用土地现场勘测图等证据佐证。原石河子市国土资源局对原告作出的处罚决定书以及被告石河子市人民政府对原告作出的行政复议决定书认定事实清楚。原石河子市国土资源局依据《土地管理法》第七十六条第一款规定对原告作出石国土资监行决字〔2017〕107号行政处罚决定书适用法律正确。被告石河子市国土资源局对原告作出行政处罚前履行了立案、调查询问、现场勘测、告知、送达等程序，处罚决定程序合法。关于争议焦点二。被告石河子市人民政府依法受理了原告的复议申请，经过审查后，认为原石河子市国土资源局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，在法定期限内作出行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持原石河子市国土资源局作出的行政处罚决定，该行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。关于原告提出其实施建设的九层楼房，经石河子乡东桥村村民委员会、石河子市东城街道东桥社区工作站同意就可以使用涉案土地的问题。该院认为，石河子乡东桥村村民委员会、石河子市东城街道东桥社区工作站并无批准使用国有土地的法定职权，其与熊某2签订的转让协议并不能取代县级以上人民政府土地行政主管部门对用地的审批手续。原告占用土地实施建设未经县级以上人民政府土地行政主管部门办理用地审批手续，违反法律规定。关于原告提出现场勘查笔录是李虎、杨某制作的，其两人没有勘测的资质，其所勘测的面积不具有法律效力问题。该院认为，《国土资源行政处罚办法》第十五条规定：“国土资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施：（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；（二）询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；（三）依法可以采取的其他措施。”根据上述规定，李虎、杨某作为石河子市国土资源执法监察支队执法监察科工作人员，有权对原告占用土地面积进行勘测。被告以原告认可的现场勘测面积认定原告违法占地面积393平方米，并无不妥。关于原告提出行政处罚告知书送达的时间是2017年11月21日，违法案件处理决定呈批表却是在2017年12月12日作出的，处罚程序违法的问题。该院认为，原石河子市国土资源局在作出行政处罚决定书之前，于2017年12月12日作出违法案件处理决定呈批表，呈报相关负责人予以审批，该行为属于内部审批行为，在被告内部审批结果作出之前，对被告作出行政处罚告知，不属于违反法定程序。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告康永奎的诉讼请求。诉讼费50元（原告已付），由原告康永奎负担。 上诉人康永奎上诉称：1.被上诉人对上诉人占用土地行为的定性不准确，主要证据不足。2013年2月3日，上诉人康永奎和其妻熊某1（本村村民）与熊某1之弟熊某2签订转让协议，受让石河子市石河子乡东桥村居民点的宅基地与该地上所建厂房及房屋，有房屋所有权证与宅基地使用证为凭。同时，在该转让协议上，加盖“石河子市石河子乡东桥村村民委员会”、“石河子市石河子乡东桥村支部委员会”的公章，并注明同意该协议内容。熊某1系该村村民，之前没有自己的宅基地，且村委会同意该协议。因此，该转让符合法律规定。2016年5月8日，石河子市东城街道东桥社区工作站同意康永奎在原有的宅基地上重新改建十层楼房，经村领导签字盖章同意拆旧建新。上诉人康永奎新建房屋期间，被上诉人多次到场监督检查，并未指出上诉人建房行为违法，也未查处和责令停止施工。故熊某1、康永奎系合法取得该宅基地。2.被上诉人对上诉人作出行政处罚适用法律错误。石国土资监行决字〔2017〕107号行政处罚决定书认为上诉人违反了《土地管理法》第二条第三款及第四十三条的规定，该条款明确允许土地使用权依法转让，只是强调禁止非法转让土地。本案中，上诉人通过熊某2的转让而取得了对该地的使用权，不属于该条款所规定的非法侵占及非法买卖的情形。上诉人系在其使用的宅基地的基础上翻新加盖，且已得到石河子市东城街道东桥社区工作站同意，根据上述法律规定，完全不需要向有关部门申请。上诉人的行为不违背《土地管理法》的宗旨和精神，因此被上诉人根据上述法律规定对上诉人进行处罚错误。3.根据《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引〉的通知》(自然资办发〔2019〕31号)和《产业用地政策实施工作指引》的规定，上诉人符合国家产业用地政策，属于国家鼓励项目。4.被上诉人对上诉人行政处罚的内容明显不当。上诉人在原有的宅基地重新改建，已经得到了石河子市东城街道东桥社区工作站的批准，该地本来属于建设用地，无需规划及土地部门的行政审批。因此对该地的占有属于合法占有，上诉人主观上并没有过错，因此不应当受到行政处罚。前期已经投入巨额资金，如果退还土地，房屋及其他设施被没收，不仅会使上诉人遭受巨大的经济损失，而且会造成资源的浪费。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销石河子市人民法院（2019）兵9001行初17号判决书；撤销石河子市人民政府石政复决〔2018〕1号行政复议决定书；撤销石河子市国土资源局石国土资监行决字〔2017〕107号行政处罚决定书及责令退还非法占用的集体建设用地393平方米、没收在非法占用的集体建设用地上建设的九层楼房的决定；诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人石河子市自然资源和规划局辩称：上诉人的宅基地证明和私有房屋所有权证明显示，其所有人均系熊某2，而非上诉人。上诉人购买宅基地的行为未经过村民代表大会同意，也未经过原批准机关批准，转让行为不合法。根据宅基地取得的基本流程，村民要取得宅基地的使用权，必须经过国土部门的批准。本案中，上诉人未经国土部门批准，非法占地的事实清楚。熊某2向本集体经济组织成员以外的人转让农村宅基地使用权的行为是无效的，宅基地的目的是保障农户依法使用土地建造个人住宅，凡是不符合这个目的的，一般都不能享有宅基地使用权。对于已经占有的宅基地擅自改作他用或长期不建造住宅超过期限的，集体有权收回土地，终止使用权。而上诉人在该幅土地上建筑九层楼，且在笔录中明确说明一方面是自己居住，另一方面是为了出租，获取收益，显然已经突破了宅基地的基本用途。所以对其依法进行行政处罚是合法、合理的。综上，被上诉人对上诉人作出石国土资监行决字〔2017〕107号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。 被上诉人石河子市人民政府辩称：上诉人与东桥村村民熊某2签订宅基地及厂房转让协议，私自转让农村宅基地，将宅基地上原有房屋拆除后改建成十层经营性用房，非法占用集体土地393平方米，上诉人的行为违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，构成非法转让土地行为。原石河子市国土资源局依据《土地管理法》第七十六条的规定作出行政处罚决定，责令其退还非法占用的集体土地，没收其在非法占用集体土地上建设的房屋，其具体行政行为合法。上诉人不服该行政处罚决定，向石河子市人民政府复议，被上诉人经审查认为原石河子市国土资源局所作行政处罚决定，符合法定职责权限、处罚事由和处罚程序，遂依据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持行政处罚决定的行政复议决定。该复议决定，符合法定权限、事由和程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决事项适当，请求驳回上诉人的上诉。 经审理查明，本院二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。一审期间，双方当事人提交的用以证实上述案件事实的相关证据、依据，已经庭审举证、质证，本院予以确认。 本院认为：根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，石河子市自然资源和规划局(原石河子市国土资源局)对辖区内非法占有土地的行为具有行政处罚的职权。本案争议焦点是，石河子市自然资源和规划局、石河子市人民政府对康永奎作出的行政处罚决定、行政复议决定是否符合法律规定，程序是否合法。关于康永奎是否存在非法占用土地的行为的问题。依照《土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款的规定，康永奎建设九层楼房需要使用土地，应当向土地行政主管部门申请使用国有土地。康永奎在宅基地上建设远远超出其实际居住面积的九层楼房，不属于兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设或建设住宅，经依法批准可以使用农民集体所有的土地的情形。因此，康永奎的行为属于未经批准非法占用土地。另外，根据上述规定，即使使用农民集体所有的土地，也应当经有权机关批准。康永奎有关“只有使用国有土地进行建设时，才需要履行申请手续”、“上诉人系在其使用的宅基地的基础上翻新加盖，且已经得到石河子市东城街道东桥社区工作站同意，完全不需要向有关部门申请”等理由不能成立。康永奎是否合法取得了宅基地使用权，并不影响行政机关对其非法占用土地的行为定性。原石河子市国土资源局认定康永奎构成非法占用土地，依据《土地管理法》第七十六条第一款的规定作出的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。石河子市人民政府依法受理康永奎的行政复议申请，经过审查，在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出维持原石河子市国土资源局的行政处罚决定的复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。本院予以确认。 综上，上诉人康永奎的上诉请求不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人康永奎负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 杨新宝 审 判 员 商栋 审 判 员胡少丽 二〇二〇年六月二十八日 法官助理 杜 丹 书 记 员 陈 丽