辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终534号上诉人（一审原告）吕淑玲，女，1954年11月2日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。委托诉讼代理人徐红娟，沈阳市东陵区至公法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南区世纪路13号。法定代表人闫占峰，该区政府区长。委托诉讼代理人唐宁，辽宁同方律师事务所律师。委托诉讼代理人史崇力，该区政府工作人员。吕淑玲因与沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）履行征收补偿职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初587号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，并组织各方当事人进行询问，上诉人吕淑玲的委托诉讼代理人徐红娟，被上诉人沈阳市浑南区人民政府的委托诉讼代理人唐宁、史崇力到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院审理查明，吕淑玲系沈阳市东陵区南塔街道营城子村村民，在营城子村有承包土地3.6亩。2006年12月25日，辽宁省人民政府下发辽政地字[2006]1383号《关于沈阳市东陵区实施乡级规划批次用地的批复》，同意将东陵区南塔街道营城子村菜地14.4395公顷、养殖水面0.5459公顷、农村道路0.2667公顷，合计15.2521公顷农用地转为建设用地并征为国有，作为东陵区实施乡级规划建设用地。2006年12月31日，沈阳市东陵区人民政府发布[2006(年)]第21号《东陵区人民政府征收土地方案公告》，征收土地位置为沈阳市东陵区南塔街道营城子村。同日，吕淑玲与营城子村委会签订了《协议书》，约定了营城子村委会与吕淑玲签订的反租倒包协议到2006年12月31日终止，重新签订协议，年限50年，从2007年1月1日至2056年12月31日，占地3.6亩，每亩给付吕淑玲补偿款5万元等内容。本案案涉土地在征收范围内。2019年4月7日，吕淑玲以邮寄的方式向浑南区政府提交履责申请。2019年4月9日浑南区政府签收后未予答复。吕淑玲诉至法院请求1.判令浑南区政府在法定时间内补发吕淑玲被征占土地后的征地补偿款194,400元（54,000元/亩×3.6亩）；2.判令浑南区政府在法定时间内，给吕淑玲办理失地后农民的社会保险、医疗保险等相关待遇，吕淑玲应与营城子村村民享受同样待遇；3.判令浑南区政府承担一切诉讼费用。另查明，2006年11月23日，沈阳市人民政府下发沈政办发（2006）49号《关于做好被征地农民社会保障工作的通知》（以下简称49号文），第六条规定：“市劳动保障行政部门负责全市被征地农民社会保障办法的制定、组织推进和监督指导工作。各区、县（市）政府负责本行政区域内被征地农民社会保障的具体组织实施工作。财政部门负责制定征地调节资金管理办法和社会保障资金的管理监督；国土资源部门负责土地征用情况和参保人员情况的核准；农业部门负责提供承包土地变化情况；民政部门负责提供最低生活保障标准调整情况。被征地农民社会保障经办机构负责被征地农民参加社会保障的申报、登记及保费征缴、待遇审核和发放、个人专户管理等工作，所需经费列入同级财政预算；就业服务机构负责为征地农民提供就业服务。”2007年4月19日，沈阳市东陵区人民政府下发沈东陵政发（2007）8号《关于印发东陵区被征地农民社会保障暂行办法的通知》，第六条规定：“区劳动部门负责依据国家、省、市有关政策、法规，制定本行政区域内被征地农民的社会保障实施办法，并指导、监督全区被征地农民社会保障工作的开展。区劳动部门下设被征地农民养老保障经办机构，负责本行政区域内被征地农民参加养老保障的申报受理、参保登记、保费征缴、个人账户管理、待遇核定及发放、参保人员档案管理等日常工作。”一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。故浑南区政府具有履行征收补偿的法定职责。关于吕淑玲主张的土地补偿款的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，吕淑玲承包的土地属于村集体所有，对集体土地征收时，土地补偿款应依法给付村民委员会，故吕淑玲无权要求浑南区政府直接向其支付土地补偿款，其不具有提起本项诉请的主体资格。关于吕淑玲主张的办理社会保险、医疗保险的问题。现吕淑玲主张浑南区政府应根据49号文的规定，给吕淑玲办理社会保险及医疗保险。该院认为，根据49号文职责分工的规定，浑南区政府作为区人民政府负责本行政区域内被征地农民社会保障的具体组织实施工作。故具体组织实施工作是否可诉，是本案的焦点问题。按照职权法定原则，地方人民政府和所属的工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关部门实施，但有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是发生外部法律效力的行为。因为一个可诉行政行为必须是直接对外发生法律效果的行为。本案中，吕淑玲的诉求是办理社会保险和医疗保险，而根据49号文件关于职责分工的规定，参保涉及财政部门、国土资源部门、农业部门、民政部门、被征地农民社会保障经办机构等多个机关的多个行政行为，当存在这些可直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，组织实施行为应属内部指示的范畴，该组织实施行为并不会对外发生法律效力，故浑南区政府不具有办理社会保险、医疗保险的法定职责，吕淑玲的起诉不符合法定的起诉条件。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定：驳回吕淑玲的起诉；案件受理费50元，退还给吕淑玲。吕淑玲上诉称：1、浑南区政府征地行为违法。浑南区政府从未对征地方案进行公告，其亦未在一审时提供征地公告已经告知吕淑玲及其他村民的相关证据。2、浑南区政府辩称已将征地补偿款全部给付了吕淑玲所在的营城子村，但在一审时亦未提供证据予以证明。3、一审时，浑南区政府向法院提供了一份营城子村关于征地的村民代表会议记录，但该会议记录中签字人本人称，会议记录的形成，是村委会让当时村民代表在空白纸上签字，内容为后填加的。吕淑玲一审时对此提出异议，一审法院置之不理，形成错误判决。4、2006年12月31日，营城子村委会与吕淑玲签订的《协议书》载明，以后村民无论转让人和地块村民均按此协议补偿标准执行。可让吕淑玲无法接受的是，2007年10月，同村其他村民土地被征收，当时也是按照5万元/亩标准进行的土地补偿，而在2018年12月，却补发了补偿款，每亩土地增加至104000元。吕淑玲明显少得补偿款54000元/亩，浑南区政府亦未给吕淑玲办理失地农民的相关待遇。综上，请求：一、撤销一审裁定，发回原审法院重新审理。二、判令浑南区政府在法定期限内补发吕淑玲被征收土地后的征地补偿款194,400元（54,000元/亩×3.6亩）；三、判令浑南区政府在法定时间内，给吕淑玲办理失地后农民的社会保险、医疗保险等相关待遇，吕淑玲应与营城子村村民享受同样待遇；四、判令浑南区政府承担一、二审的全部诉讼费用。浑南区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。浑南区政府的征收行为取得省政府的征地批复，征收行为合法，且本案为履行征收补偿职责之诉，征收行为的合法性不是本案的审查客体。关于吕淑玲主张的保险待遇等问题，应当是村民向村委会申请，村委会审核后报到乡镇政府，再报到劳动保障部门核定，过程中不涉及区县政府。本院经审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为吕淑玲的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。关于吕淑玲主张的土地补偿款的问题。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，吕淑玲承包的土地属于村集体所有，对集体土地进行征收时，土地补偿款应依法给付农村集体经济组织，吕淑玲起诉要求浑南区政府履行向其支付土地补偿款的职责，其不具有提起本项诉请的原告主体资格。另外，吕淑玲主张浑南区应给付其土地补偿款的理由是自称“其他村民因征地而补发了每亩54000元的土地补偿款，”对此节事实，其亦未提供证据予以证明。关于吕淑玲主张浑南区政府应履行为其办理社会保险、医疗保险职责的问题。吕淑玲主张浑南区政府履行上述职责的依据是49号文的规定。根据49号文职责分工的规定，浑南区政府作为区人民政府负责本行政区域内被征地农民社会保障的具体组织实施工作。按照职权法定原则，地方人民政府和所属的工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。49号文关于做好失地农民生活保障工作的规定，涉及被征地农民所在村（居）委会以及财政部门、国土资源部门、农业部门、民政部门、被征地农民社会保障经办机构等多个主体的行为及程序，当存在可直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，组织实施行为应属内部指示的范畴，该组织实施行为并不会对外发生法律效力。同时，49号文明确规定，各区、县（市）政府可依照本通知要求，结合本地实际制定具体意见。原沈阳市东陵区人民政府依据49号文规定制定了沈东陵政发（2007）8号《关于印发东陵区被征地农民社会保障暂行办法的通知》，并在该通知第六条规定“区劳动部门负责依据国家、省、市有关政策、法规，制定本行政区域内被征地农民的社会保障实施办法，并指导、监督全区被征地农民社会保障工作的开展。区劳动部门下设被征地农民养老保障经办机构，负责本行政区域内被征地农民参加养老保障的申报受理、参保登记、保费征缴、个人账户管理、待遇核定及发放、参保人员档案管理等日常工作。”故吕淑玲起诉要求浑南区政府履行为其办理社会保险、医疗保险职责没有事实依据。关于吕淑玲主张浑南区政府征收行为违法的上诉理由。本案为吕淑玲起诉浑南区政府要求履行补偿职责案件，征收行为合法性不属于本案审查范围。综上所述，一审裁定认定事实清楚，符合法定程序，本院予以维持。吕淑玲的上诉理由不能成立，对其上诉主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  刘 毅二〇二〇年六月二十九日法官助理王巽书记员鞠林