湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终495号 上诉人（原审被告）武汉市江岸区城区改造更新局，住所地武汉市江岸区兴业路145号江岸科技大厦3楼。 法定代表人刘原钰，局长。 委托诉讼代理人谢鹏飞，湖北重友律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李青。 被上诉人（原审原告）杨胜强。 被上诉人（原审原告）杨继光。 以上三被上诉人的共同委托诉讼代理人焦美红、李海洋，湖北今天律师事务所律师。 因被上诉人李青、杨胜强、杨继光诉上诉人武汉市江岸区城区改造更新局（以下简称区城区改造更新局）强制拆除房屋行为违法一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2019）鄂0102行初289号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月27日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定,经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年9月9日，因实施汉口到阳逻北快速路（江岸段）工程（二标段）项目的需要，武汉市江岸区人民政府作出岸政征（2016）8号《房屋征收决定书》，决定征收位于谌家矶街辖区内朱家河至新河桥，道路长4646米，宽50-85米范围内的房屋，房屋征收部门为原江岸区房屋征收管理办公室（现区城区改造更新局），房屋征收实施单位为武汉市江岸区人民政府谌家矶街道办事处。案涉的武汉冶炼厂武冶新村横三排房屋（测绘编号JK1012）位于该征收范围内。2018年1月，三原告以王新春为被告提起民事诉讼，认为案涉房屋已于2017年8月31日被武汉龙海征收服务有限公司江岸分公司拆除，因房屋实际权利人不明，未进行拆迁补偿，故要求法院判决确认三原告系案涉房屋的拆迁受偿权利人，享有案涉房屋的拆迁权益。该案的第三人为黄建国、陈汉英、李文燕、武汉凯立达经贸有限公司（以下简称凯立达公司）。经审理后，法院认定杨炎林、王新春、黄建国、陈汉英原系武汉冶炼厂职工。黄建国、陈汉英系夫妻关系。李青系杨炎林妻子，杨胜强、杨继光系李青、杨炎林之子。杨炎林于2014年5月8日去世。案涉房屋是武汉冶炼厂的自管公房，该房屋未进行房改出售，武汉冶炼厂破产后，由凯立达公司进行托管。因涉及市政拆迁，案涉房屋已被先行拆除，房屋拆迁时住户为李文燕，李文燕和三原告系亲属关系。同时认为根据现有证据及查明的事实可以证明杨炎林为案涉房屋的承租人身份已得到武汉冶炼厂的确认，因案涉房屋未进行房改出售，故杨炎林享有的是案涉房屋的使用权。杨炎林去世后，基于该房屋使用权所获得的拆迁权益应由杨炎林的法定继承人李青、杨胜强、杨继光共同共有。故武汉市江岸区人民法院于2018年9月3日作出（2018）鄂0102民初350号《民事判决书》，判决确认对案涉房屋使用权享有的拆迁权益由三原告共同享有。案件判决后，各方当事人均未上诉。现三原告因认为被告区城区改造更新局在没有对案涉房屋进行补偿的情况下对房屋进行了拆除，系违法强拆行为，故诉至法院。另查明，2017年8月29日，凯立达公司向江北快速路谌家矶拆迁指挥部及武汉龙海房屋征收服务有限公司出具了一份《回复函》，内容为：联系函JK1012房屋图纸及该房屋评估报告已收悉。我公司委派专人到现场实地查看，武冶新村旧三排企业自管房（现测绘编号JK1012），该房屋因职工个人私下交易，甲、乙、丙三方（黄××、王××、李××）存在严重争议，目前暂无法确定该房屋承租人。旧三排整体连接其他房屋正在拆除中，JK1012房屋存在严重安全隐患，为确保市重点工程建设进度，及时消除安全隐患，我公司经研究回复如下：1、委托指挥部和房屋征收公司对我企业所管辖的房屋予以拆除。2、安置好现居住人员的临时过渡居住问题。3、依法依规，维护企业及最终承租人的合法权益。在庭审过程中，三原告及被告区城区改造更新局均认可案涉房屋于2017年8月31日被拆除。 原审法院认为，经案件审理，本案的争议焦点在于：一、三原告是否具有提起本案诉讼的权利；二、三原告的起诉是否超过了起诉期限；三、案涉房屋是否存在违法强制拆除的行为。 一、关于三原告是否具有提起本案诉讼的权利的问题。被告区城区改造更新局主张因2017年8月31日房屋拆除时，三原告不是案涉房屋的被征收人或公有房屋承租人，其与该房屋的拆除不具有利害关系。其后因诉讼确认的对房屋的权益属于事后形成的权益，无权对在前作出的拆除行为提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，在案涉房屋被拆除时虽房屋的使用权人存在争议，但后经人民法院生效判决确认案涉房屋的拆迁权益由三原告享有。故因认为被告区城区改造更新局违法强制拆除案涉房屋，三原告有权向法院提起诉讼。 二、关于三原告的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。被告区城区改造更新局主张因案涉房屋于2017年8月31日被拆除，三原告于2019年8月向法院提起诉讼，超过了法定起诉期限。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，案涉房屋虽然于2017年8月31日被拆除，但因房屋拆除时使用权存在争议，后三原告于2018年1月向法院提起民事诉讼，经审理后，原审法院于2018年9月3日才作出民事判决书，判决确认对案涉房屋使用权享有的拆迁权益由三原告享有。故在法院作出生效裁判文书之前，三原告亦无法以自己的名义提起行政诉讼。其提起民事诉讼所耽误的期限系不属于自身的原因耽误的起诉期限。现三原告于2019年8月向原审法院提起行政诉讼，从维护当事人权利的角度考虑，因其起诉未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的最长起诉期限，原审法院认为三原告的起诉未超期。 三、有关案涉房屋是否存在违法强拆情形的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在对国有土地上房屋实施征收过程中，应当遵循“无补偿则无征收”的原则，以及“先补偿，后拆除”的原则。在征收补偿工作完成之前，仍应当保障权利人对被征收房屋的合法占有权益。权利人未获得安置补偿前，不能实施强制拆除。对国有土地上房屋征收，在征收人与被征收人达不成房屋拆迁补偿安置协议的情形下，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，申请人民法院强制执行，即房屋征收部门或者实施单位无权自行对被征收房屋实施强制拆除，其自行拆除被征收房屋属超越法定职权。本案中，被告区城区改造更新局主张为保证市重点工程的进度，凯立达公司作为案涉房屋的托管单位以及未进行房改的房屋所有权人之一致函代办公司，要求对包括案涉房屋在内的由该公司管辖的房屋予以拆除，代办公司依据凯立达公司的函件拆除案涉房屋，不属于违法强制拆除。原审法院认为，《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十二条规定，房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人以征收决定公告之日合法有效的房屋权属证书登记的所有权人为准；公有房屋承租人以租用公有房屋凭证为准。经审理查明，案涉房屋原系武汉冶炼厂的自管公房，该房屋未进行房改出售，武汉冶炼厂破产后，由凯立达公司进行托管。原告李青之夫杨炎林原系案涉房屋的公房承租人。其死亡后，基于房屋使用权所获得的拆迁权益应由其法定继承人承担。故在对案涉房屋进行征收过程中，除对房屋的所有权人应当进行补偿外，还应当对原房屋承租人（或其合法权益的承继人）进行补偿。且经案件审理，被告区城区改造更新局在庭审中亦说明在对房屋征收程序中，对于未房改的自管公房，所有权人的拆迁权益仅占10%，承租人的拆迁权益占90%。故在未对案涉房屋承租人（或其合法权益的承继人）进行协商补偿，未签订征收补偿协议或未下达征收补偿决定的情况下，代办公司仅依据托管单位的函件即对案涉房屋进行拆除，系违法拆除行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。……房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。故本案中，被告区城区改造更新局作为房屋征收部门，对代办公司针对案涉房屋实施的违法拆除行为负责，涉案房屋拆除行为的法律后果应由被告区城区改造更新局承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，原审判决确认被告武汉市江岸区城区改造更新局对武汉冶炼厂武冶新村横三排房屋（测绘编号JK1012）实施强制拆除的行为违法。 上诉人区城区改造更新局不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：1、对行政行为合法的评价，应依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响。因而被上诉人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在的权益，对于事后形成的权益或者已经消失的权益，被上诉人无权提起诉讼，被上诉人不具有原告的主体资格。2、案涉房屋拆除时间为2017年8月31日，被上诉人起诉状落款时间为2019年8月，即便扣除民事诉讼期间9个月，被上诉人的起诉也超过最长一年的起诉期限。3、对于托管单位委托代办公司拆除的函件，原审法院认定了真实性，故其拆除案涉房屋的行为来源于托管单位的委托，而非上诉人或征收实施单位的委托。该委托及拆除均系民事行为，而非行政行为。无论该拆除行为是否违法，都与上诉人无关。原审判决认定上诉人对该拆除行为负责没有任何事实和法律依据。综上，原审事实认定及适用法律错误，请求二审法院依法予以纠正，判决：1、撤销（2019）鄂0102行初289号行政判决；2、改判驳回被上诉人的起诉或发回继续审理；3、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人李青、杨胜强、杨继光辩称，1、原审法院事实认定正确，即被上诉人具有本案的诉讼主体资格。2、原审法院法律适用正确，即被上诉人起诉没有超过起诉期限。被上诉人为确认自己享受案涉房屋的拆迁利益，将案外人王新春作为另案提起民事诉讼，该案于2018年9月生效，后被上诉人申请将房屋过户到亲属郑成高名下，凯立达公司为郑成高办理了房屋权属确认单，即对郑成高进行了房改，郑成高基于房屋权属确认单提起行政诉讼，人民法院认为郑成高非人民法院判决确认的拆迁权益人，两审均驳回起诉。上述案件审理期限均应扣除。3、《回复函》不能阻却上诉人强拆行为的违法性。房屋拆除违反了先补偿后搬迁的原则。综上，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽案涉房屋被拆除时房屋的使用权人存在争议，但后经人民法院生效判决确认案涉房屋的拆迁权益由李青、杨胜强、杨继光享有，故其有权向法院提起本案诉讼。关于本案是否超过法定起诉期限的问题，本案中，案涉房屋虽然于2017年8月31日被拆除，但因房屋使用权存在争议，于2018年9月3日经民事判决才确认了对案涉房屋使用权享有的拆迁权益由李青、杨胜强、杨继光共同享有。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条之规定，考虑到被上诉人的上述客观事实，其提起本案诉讼并未超期。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条之规定，对国有土地上房屋实施征收时，应当遵循“先补偿，后拆除”的原则，在权利人未获得安置补偿前，不能实施强制拆除。本案中，在未对案涉房屋承租人进行协商补偿，未签订征收补偿协议或未下达征收补偿决定的情况下，代办公司仅依据托管单位的函件即对案涉房屋进行拆除，系违法拆除行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。故本案区城区改造更新局作为房屋征收部门，对代办公司针对案涉房屋实施的违法拆除行为负责，涉案房屋拆除行为的法律后果应由区城区改造更新局承担。综上，原审认定事实清楚，证据充分，审判程序合法。上诉人区城区改造更新局的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审受理费人民币50元，由上诉人武汉市江岸区城区改造更新局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈小萍 审判员  肖 丹 审判员  刘 忠 二〇二〇年六月十九日 法官助理火晶 书记员彭婕