浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0602行初100号原告李月华，女，1971年7月8日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人（特别授权代理）王晓芳，浙江计然律师事务所律师。被告绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区洋江西路张市村。法定代表人胡博，主任。出庭行政负责人黄烨，其他分管行政负责人。委托代理人（特别授权代理）诸秦刚、宋佳婧，浙江金道（绍兴）律师事务所律师。第三人姚张宝，男，1969年11月8日出生，汉族，住绍兴市越城区。原告李月华诉被告绍兴市越城区灵芝街道办事处履行房屋拆迁安置补偿法定职责及行政赔偿一案，原告向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年2月15日，本院作出（2020）浙0602行初3号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，向绍兴市中级人民法院提出上诉，绍兴市中级人民法院指令本院继续审理。本院于5月18日重新立案，因与被诉行政行为的处理结果有利害关系，本院通知姚张宝作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日、6月23日公开开庭进行了审理。原告李月华及委托代理人王晓芳，被告绍兴市越城区灵芝街道办事处行政负责人黄烨及委托代理人诸秦刚、宋佳婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李月华诉称，1995年原告李月华与绍兴市越城区灵芝镇澄港(江)村村民姚张宝结婚，户口迁入姚张宝家。2003年与姚张宝协议离婚后，仍然是该村常住人口，且系该集体经济组织成员。2011年12月由当地公安机关单独立户，又购得登记于前公公姚百祥名下35平方米的房屋所有权，原告符合以独立户享受拆迁补偿安置的条件。对此法院作出的(2018)浙0602行初133号行政判决书已予以认定，该判决责令被告在一个月内对原告履行房屋拆迁安置补偿的法定职责，但并未判决原告只能享受40平方米的安置面积。2017年10月20日，原告向被告提交的《申请报告》，要求以独立户、40平方米的住宅房屋享受拆迁补偿安置，40平方米系人均保底安置面积，并不确定原告已选择了享受40平方米套型档次的安置。按照绍兴市镜湖新区管理委员会【镜委发（2015）10号】文件，第二条第4项规定，原告有权选择调高一档次即增加购买20平方米的安置房屋的权利，并已向被告申请增加购买20平方米面积。原告认为被告强制剥夺原告的选择权，与法无据，其行政行为明显不当。请求法院：1、判决撤销被告于2019年6月28日作出的《绍兴市越城区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》中第二条第4项关于原告无权增加购买面积的相关规定；2、判令被告在一定期限内对协议第二条第4项调整后重新作出安置补偿协议书；3、律师代理费及诉讼费由被告承担。庭审中原告增加诉讼请求：1、判决撤销被告于2019年6月28日作出的《绍兴市越城区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》第三条第2项、第3项及第八条的规定；2、判令被告在一定期限内对协议第三条第2项、第3项调整后重新作出安置补偿协议书。原告李月华向法院提交并在庭审中出示的证据有：1、《绍兴市越城区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，证明被告取消原告增加购买面积资格，原告拒绝在该协议书上签字的事实；2、《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇澄港村城中村改造工程房屋征收工作的意见》，证明根据该文件第四条第4项之规定，原告户享有在40平方米安置面积的基础上增加购买20平方米的安置房屋的选择权，增加购买部分面积一并计入原告户可安置面积，购买价格按安置房商品价结合楼层差价结算的事实；3、（2018）浙0602行初133号行政判决书，证明法院确认原告符合独立户安置条件，并判决责令被告在一个月内对原告履行房屋拆迁安置补偿的法定职责的事实，但并未判决原告只能享受40平方米的安置面积，不能证明原告已选择了只享受40平方米套型房屋安置的事实；4、执行异议申请答辩状，证明原告已通过法院向被告提出增加购买20平方米面积的安置房屋的请求；5、（2019）浙0602执异149号执行裁定书，证明原告已向被告提出增加购买20平方米安置房屋的请求，法院裁定依法另行解决，故不存在重复起诉的事实；6、申请报告、邮单及签收查询记录，证明原告于2020年3月3日通过邮寄的方式向被告提出增加购买20平方米面安置房屋的请求，请求中明确写明选择高层安置及产权调换的事实；7、发票2份，证明本案诉讼是因为被告履职不到位引起的，所以律师费应由被告承担。被告绍兴市越城区灵芝街道办事处辩称，一、原告并不具备作为单独安置户的政策性实体权利。本案应将原告作为“独立安置人口的法律权利”与“作为独立安置户的政策性权利”相区分。即，必须把“原告作为独立安置人口享有独立的安置补偿主张权”与“原告作为独立安置户享有拆迁安置政策中关于分户安置的相关政策性权利”相区分。原告不具备作为“可以享受拆迁安置政策性权利”的单独安置户的条件。从法律上讲，“分户”的政策性权利(主要是指宅基地权利)，并非以户口分立为充要条件，而必须以“户口分立”和“宅基地独立”(或具备宅基地独立的资格)为条件。农村集体土地上“户”的概念来自于《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“一户一宅”的规定。之后，因法律授权各地制定具体标准的权力，《浙江省土地管理实施办法》第三十七条第(三)项中，实际上对“分户的政策性权利”(主要指审批宅基地的权利)与“分户”(主要指分立户口本)作了区分。因此，集体土地上房屋拆迁政策的制定和执行也遵循了这个基本的立法思路，亦采用了《土地管理法》及相关实施条例中的“户”和“分户”的立法概念。实践中，集体土地上房屋的拆迁安置补偿政策，不光补偿村民的房屋，更多地是补偿村民作为集体经济组织成员的土地权益(包含期待权利)。因而才会在拆迁安置中产生政策性权利，例如“人均40平方的保底政策”，其依据在于农村宅基地的按户审批政策，因为按照相关政策规定，农民人均住房面积低于40平方米就属于住房困难户，很多家庭因为拆迁原因，丧失了重新申请宅基地的机会，所以国家才在征收中一并予以补足，故《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》及《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇澄港村城中村改造工程房屋征收工作的意见》才把“安置人口认定”与“合法产权认定”作为两大模块进行规范。本案中，虽然原告户口已经独立，但名下并无单独合法产权(相关房屋属于姚百祥名下，并无独立产权)，所以，原告不具备作为独立安置户的条件。二、既有裁判文书并未就原告可以以独立安置户身份享受政策性权利作认定。(2018)浙0602行初133号行政判决认为：“原告系绍兴市越城区灵芝镇澄港村的常住户口，且系该集体经济组织的成员，因离婚于2011年12月由当地公安机关单独立户，被告应认定原告符合分户条件，进行分户安置。”实际上是从原告主张权利的独立性上考虑，或者说，该判决主要针对的是李月华是否具备独立主张拆迁安置权利这一问题，并未就李月华是否符合作为独立安置户并享受独立安置户的相关政策性实体权利作出判断。况且，从行政行为的可诉性上来讲，《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇澄港村城中村改造工程房屋征收工作的意见》第七条明确要求，分户安置条件必须首先由镇政府进行认定。李月华在(2018)浙0602行初133号案件中，并未对分户安置提起诉讼，且，李月华在该案中要求被告履行法定职责的诉讼请求，并不必然包含分户安置所带来的相关政策性利益的认定。因此，原告认为(2018)浙0602行初133号行政判决已经明确了其可以作为单独安置户享受单独安置户的政策权利，显然是错误的。三、原告在原有基础上另购20平方，没有政策依据。1、根据《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇澄港村城中村改造工程房屋征收工作的意见》第二条第(二)项第4点规定，另购20平方的前提是被征收房屋全部选择产权调换，而且应选择高层安置。但原告既有的证据并不能证明其已经选择了高层安置。所以，原告的主张明显没有事实依据。2、原告主张的增购权，实际上也属于安置户的政策性权利。因原告不具备按照独立户享受政策性权利的条件，该权利，其与姚张宝只能选择其一。被告绍兴市越城区灵芝街道办事处未向法院提供并出示事实方面证据，其庭审中确认相关事实方面证据与（2018）浙0602行初133号行政判决的证据内容一致。被告绍兴市越城区灵芝街道办事处同时确认其实施安置补偿的法律、法规及政策依据为：1、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条；2、《浙江省实施实施细则》第三十七条第（三）项；3、《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》；4、《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇澄港村城中村改造工程房屋征收工作的意见》。为查明案件来源及相关事实，本院调取了（2019）浙0602执349号案件中的申请执行书、调查笔录、情况说明及执行裁定书；（2019）浙0602执异149号案件中的执行异议申请书、执行异议申请答辩状及执行裁定书。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：原告提供的证据1，被告无异议，予以采信。原告证据2，被告对真实性无异议，但认为原告的房屋与姚张宝户的房屋属于同一权证项下的房屋，原告没有独立的产权依据，原告不符合征收房屋实施产权调换的条件，且增加20平方米房屋面积的前提是要选择高层安置，目前也没有证据证明原告安置的是高楼层房屋。原告证据3，被告对真实性无异议。本院认为该证据系生效的裁判文书，予以采信。原告证据4、5，被告对真实性无异议，但认为因原告基于与原来不同的诉讼请求而提出新的要求，所以被告方认为不属于原来执行案件的执行标的，说明双方没有达成协议，故被告在执行过程中作出案涉协议。原告证据6，被告对真实性无异议，但认为该申请报告是在案件审理中提交的，不能证明原告提起诉讼的条件已经成熟。原告证据7，对真实性被告请求法庭核实，但认为原告既未提供律师委托合同，也未提供支付凭证，款项是否已经实际支付无证据证明，且律师代理费的请求无任何法律依据。本院对证据2、4、5、6、7的真实性予以采信，上述证据涉及双方争议焦点，其证明力在说理部分一并详述。对于法庭审理中本院调取的证据，双方当事人均无异议，可以证明案涉协议的来源及相关案件的执行过程。经审理查明，原告李月华系原绍兴市越城区灵芝镇澄港村村民。2003年11月5日，原告李月华与丈夫姚张宝离婚。2011年5月，原告与姚张宝之父姚百祥签订分书协议，原告购得登记于姚百祥名下，原位于绍兴市××城区灵芝镇××乡××朱家道地（宗地号1××）78.66平方米二层楼房中的35平方米房屋所有权。上述协议，已经本院（2017）浙0602民初5040号民事调解书确认有效。2011年12月，原告经原绍兴市越城区灵芝镇梅山乡澄港村村民委员会同意，在绍兴市公安局灵芝派出所单独立户。2015年，原灵芝镇澄港村实施城中村改造工程的房屋征收工作。期间，原告多次以书面或口头形式要求被告对原告进行房屋征收补偿安置，但被告均未履行。为此，原告向本院提起行政诉讼。2018年9月30日，本院作出（2018）浙0602行初133号行政判决。判决认为“被告应认定原告符合分户条件，进行分户安置”，责令被告在一个月内对原告李月华履行拆迁安置补偿的法定职责。判决作出后，原、被告均未提起上诉。因被告未在法定期限内履行判决义务，原告于2018年11月22日向本院申请执行。执行过程中，因双方未能达成拆迁安置补偿协议，被告遂于2019年6月28日单方作出案涉协议，原告未签字认可。6月29日，本院作出（2019）浙0602执349号执行裁定，终结本院（2019）浙0602执349号案件的执行。原告不服该裁定，向本院提出执行异议，9月24日，本院作出（2019）执0602执异149号执行裁定，认为李月华如对被告作出的案涉协议内容存在异议，可依法另行解决，据此驳回了原告的异议。原告遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第二条规定：“凡在新区辖区内集体土地上，因规划建设需要拆迁房屋及附属物的，适用本办法。”第三条规定：“镜湖新区管委会拆迁办公室为新区房屋拆迁的管理部门，受新区管委会委托，负责房屋拆迁项目的方案核准及对拆迁过程的指导、协调等工作。灵芝、东浦镇政府应建立相应的机构，负责做好具体拆迁、补偿安置工作，新区各有关职能部门应按各自职责配合做好房屋拆迁安置工作。”故被告具有对涉案范围内的拆迁房屋实施安置补偿的法定职责。鉴于案涉行政协议系被告单方作出，实际已具有行政决定的性质，应当按照行政行为的审查标准对其合法性作出评判。现双方当事人争议的焦点如下：一、原告诉讼中增加诉讼请求是否理由正当。本院认为，原告原诉请为撤销案涉协议第二条第4项，庭审中增加撤销第三条第2项、第3项及第八条，鉴于上述条款均属于同一协议项下的内容，且如果协议第二条第4项内容的合法性存在问题，必然会影响协议的其他条款的合法性，只有一并审理才能全面审查案涉行政协议是否存在侵犯原告合法权益的情形，故原告增加的诉讼请求应当认为理由正当，本院决定予以一并审理，并无不当。二、原告是否具备作为单独安置户的资格。本院认为，（2018）浙0602行初133号行政判决已确认“被告应认定原告符合分户条件，进行分户安置”，也就是说该判决已将原告户从姚张宝户中分离，说明判决已确认原告可以作为本次拆迁的独立安置对象。判决作出后，被告也未提出上诉，可以认为被告认可判决确认的事实，故被告应当给予原告单独安置户的资格，且事实上被告也是按单独安置户的资格给予原告保底40平方米的房屋安置。三、原告是否可以享受增加20平方米的购房资格。本院认为，（2018）浙0602行初133号行政判决责令被告履行拆迁安置补偿的法定职责，故被告负有按照拆迁政策对于原告进行全面安置补偿的义务。虽然该判决确认的是原告按40平方米保底安置的权利，但鉴于《绍兴市镜湖新区管理委员会关于灵芝镇澄港村城中村改造工程房屋征收工作的意见》第二方面第（二）大点第4小点规定：“被征收房屋全部实行产权调换，且选择高层住宅安置的，在该户总安置面积的基础上，被征收人可以增加购买20平方米（即仅限一套上靠一档套型）的安置房屋，增加购买部分面积一并计入该户可安置面积，不得调剂转让，购买价格按安置商品价结合楼层差价结算。增加购买部分的房屋，其坐落土地今后变更土地性质应补缴土地出让金的，由被征收人自行承担。”因此，该权利应理解为属于原告作为单独安置户可以享受的附随性权利，必然依附于安置对象的原安置权利之上，不具有独立性。既然原告可以享受保底安置权，那么依附于该权利的延伸性权利，自然也应由原告作出是否放弃的选择。鉴于在案件执行阶段，原告已明示要求享有该权利，且被告也未举证证明原告具有未选择高层住宅安置房的情形，故其单方否定原告增购面积选择权，属于对政策条文的误读，现原告要求撤销案涉协议的相应条款，理由正当，本院予以支持。至于被告辩称因姚张宝户已增加购买20平方米的安置房屋，按照一户只能享受一次的规定，原告不再享有该政策优惠一节。本院认为，虽然政策规定一户只能享受一次，但原告与姚张宝户已经法院确认分户，故原告与姚张宝户已属于不同的安置对象，姚张宝户是否已享受政策优惠，与原告无涉。三、案涉协议第八条的规定是否具有可撤销情形。本院认为，协议第八条规定：“本协议中确权面积及相应补偿已在甲方与姚张宝（档案号212）协议中体现，需同步调整。”从该条款内容看已涉及案外人的利益，而协议的相对方为原告，被告未经案外人同意，径行将与案外人的协议争议规定在其单方制作的与原告的安置协议中，显然违反了合同相对性原理，故不具有合法性，被告应通过其他救济途径解决。四、原告主张被告承担律师代理费的请求依据是否充分。本院认为，律师代理费用已涉及行政赔偿范围，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”同时，该法第三十六条第一款（八）项之规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”而律师代理费不属于直接损失范围，原告要求被告承担，不符合《国家赔偿法》的相关规定，其赔偿请求依法不成立，本院不予支持。综上，案涉协议认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告绍兴市越城区灵芝街道办事处于2019年6月28日作出的《绍兴市越城区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》第二条第4项、第三条第2项、第3项及第八条的规定；二、判令被告绍兴市越城区灵芝街道办事处在本判决生效后一个月内与原告李月华重新签订安置补偿协议或重新作出安置补偿决定；三、驳回原告李月华的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  王建国人民陪审员  施立龙人民陪审员  李鲁敏二〇二〇年六月三十日书 记 员  王 淋附录：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。