黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终14号上诉人（原审原告）文继宏，女，1964年9月26日出生，汉族，住黑龙江省南岔县。委托代理人文强，黑龙江合玄律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南岔县人民政府，住所地黑龙江省南岔县联合街96号。法定代表人申勇，该县县长。委托代理人屈衍慧，南岔县住房和城乡建设局负责人。委托代理人陈为国，黑龙江仗义律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）伊春博发房地产开发有限公司，住所地黑龙江省南岔县枫畔人家小区2号楼。法定代表人王发，该公司总经理。委托代理人孙刚，黑龙江勤勉律师事务所律师。上诉人文继宏因诉被上诉人南岔县人民政府（原伊春市南岔区人民政府，下称南岔县政府）、原审第三人伊春博发房地产开发有限公司（下称博发公司）履行行政协议一案，不服伊春市中级人民法院（2018）黑07行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。文继宏诉称，南岔县政府为完成南岔县旧城区棚户区改造工作，授权博发公司对文继宏房屋所在区域进行征收拆迁安置补偿工作。博发公司为开发东方翰林家园B区建设项目（后更名为枫畔人家小区三期），依据伊地规地字230700201300099号建设用地许可证，于2015年9月7日与文继宏签订了房屋拆迁回迁合同。文继宏按照合同约定履行了腾空房屋的交付义务，但博发公司并未按约定履行安置义务。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，南岔县政府应是房屋征收与补偿主体，博发公司的违约行为理应由南岔县政府承担。文继宏提起本案诉讼请求：1.依法判决南岔县政府履行博发公司与其签订的《房屋拆迁回迁合同》，否则依法给付双倍赔偿及利息。2.依法判决南岔县政府按约定支付安置回迁房屋总价值日万分之五的违约金（自2017年1月1日始至安置回迁房屋交付文继宏止）。3.判决南岔县政府承担案件诉讼费、评估费、律师费等一切必要诉讼费用。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”据此，认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标。本案中，《房屋拆迁回迁合同》的一方为博发公司，并不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的征收主体，其未经房屋征收部门委托授权，所签订协议不能代表法定实施房屋征收的行政机关；该协议虽名为《房屋拆迁回迁合同》，但未按行政程序以房屋征收补偿方案确定补偿标准，所约定内容充分体现了意思自治，均非带有公权力性质的征收补偿行为，且博发公司也不具有单方解除、变更协议等行政机关所享有的单方高权性行政职权，故其签订协议不属于履行行政职权范畴；博发公司作为民事主体而非行政机关，其与文继宏签订协议的目的是为了尽早实现自身开发利益，并不是基于行政管理、公共利益等行政目的的考量，故该协议是在平等主体之间设立权利义务关系，仅对合同相对人具有约束性。因此，博发公司与文继宏签订的《房屋拆迁回迁合同》不属于行政协议，由此引发的争议亦不属于行政诉讼受案范围，文继宏可依照合同约定向博发公司另行主张权利。鉴于文继宏房屋在征收范围内且已被实际拆除，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”规定，文继宏具有提起履行安置补偿职责之诉的请求权基础，故其可向南岔县政府主张履行安置补偿义务。同时，建议南岔县政府应积极务实履行法定的回迁安置补偿职责，以最大限度保障文继宏的合法权益，使纠纷尘埃落定。综上，文继宏所诉合同纠纷不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回文继宏的起诉。文继宏上诉称，原审裁定认定事实及适用法律错误，请求依法撤销原裁定，支持其诉讼请求。主要理由：1.南岔县政府在2012年开始的棚户区征收补偿和拆迁工作中，一直任由开发商独自与被征收人签订安置补偿合同，从不在合同上加盖公章，应视为其授权开发商与被征收人签订安置补偿合同，对合同补偿条款放弃监管。2.博发公司与被征收人签订《房屋拆迁回迁合同》系代理房屋征收行政机关行使权力，合同签订目的并非“为了尽早实现自身开发利益”，其是否超越代理权限不影响《房屋拆迁回迁合同》的行政协议性质和效力。3.南岔县人民法院（原伊春市南岔区人民法院）（2018）黑0703民初499号民事裁定已驳回文继宏的民事起诉,文继宏如再提起民事诉讼违反“一事不再理”原则。南岔县政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，文继宏起诉不属于行政诉讼受案范围，请求维持原裁定。主要理由：1.《房屋拆迁回迁合同》系博发公司与文继宏签订，根据合同相对性原则，合同所涉权利义务与南岔县政府无关，文继宏无权要求南岔县政府履行合同。2.博发公司不是行政征收主体，亦未取得房屋征收部门委托授权，其不能代表行政机关签订协议。3.《房屋拆迁回迁合同》内容有违征收补偿方案规定，博发公司作为民事主体签订协议不属于履行行政职权。本院另查明，2018年4月，文继宏以博发公司为被告提起民事诉讼，请求判令博发公司继续履行《房屋拆迁回迁合同》、支付逾期交房违约金及承担实际发生的诉讼费用。南岔县人民法院于2018年7月6日作出（2018）黑0703民初449号民事裁定，以“虽然房屋拆迁安置行为是由被告实施的，但是该项权利应当由行政机关行使，该类案件应受行政诉讼法调整”为由，裁定驳回文继宏起诉，该裁定送达后文继宏及博发公司均未上诉。以上事实有原审卷宗证据材料予以佐证。本院认为，本案是因国有土地上房屋征收而引发的争议，诉争焦点是案涉纠纷是否属于行政诉讼受案范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的……”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《行政协议司法解释》）第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，南岔县政府是本辖区内棚户区改造的法定实施主体，其具有代表国家组织实施征收被征收人合法房屋的权力，也具有确保被征收人通过签订协议或作出补偿决定等方式获得公平合理补偿的义务。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，虽然案涉《房屋拆迁回迁合同》名义上的签订主体是博发公司，但此种“房屋拆迁回迁”本身属于政府征收职能，并服从服务于棚户区改造这一公共利益需要，因此《房屋拆迁回迁合同》具有行政协议的属性。且自棚户区改造项目实施以来，南岔县政府及其房屋征收部门并未与被征收人文继宏协商征收补偿问题或作出征收补偿决定，期间博发公司与文继宏签订具有补偿安置内容的《房屋拆迁回迁合同》，可以推定其实质是南岔县政府及其相关主管部门委托博发公司行使管理职权、实现行政管理目的的一种方式，不应视为博发公司的自主商业行为。原审法院关于双方签订的《房屋拆迁回迁合同》不属于行政协议的观点不当，应予纠正。另外，基于行政协议兼具“行政性”与“协议性”的特点，为有效避免部分界定不明、合同属性不清的协议案件在行政诉讼和民事诉讼中均不被受理，确保当事人合同权益能够得到及时有效救济，2020年1月1日起施行的《行政协议司法解释》设立了推定管辖制度。根据该司法解释第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，文继宏针对《房屋拆迁回迁合同》履行问题，曾于2018年4月以博发公司为被告提起民事诉讼，南岔县人民法院经审理，以“该类案件应受行政诉讼法调整”为由裁定驳回文继宏起诉，且裁定已发生法律效力。文继宏依据合同约定提起本案诉讼符合《行政协议司法解释》第八条规定之情形，其有权通过提起行政诉讼寻求救济，原审法院应对文继宏的起诉进行审理。综上，文继宏的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：撤销伊春市中级人民法院（2018）黑07行初13号行政裁定；二、本案指令伊春市中级人民法院继续审理。审判长 王 鹏 跃审判员 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群二〇二〇年六月三十日法官助理任夫亮书记员张莉