湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终373号上诉人（原审原告）:冯素娥，女，汉族，1963年2月11日出生，住株洲市石峰区。被上诉人（原审被告）：株洲市石峰区人民政府。住所地：湖南省株洲市石峰区响田东路268号。法定代表人：邓元连，区长。委托代理人：潘凯，该区政府工作人员。委托代理人：张明明，湖南一星律师事务所律师。上诉人冯素娥因与株洲市石峰区人民政府（以下简称石峰区政府）其他行政行为一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2019）湘02行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省株洲市中级人民法院经审理查明，因株洲市石峰区铜霞路改扩建一期工程的需要，株洲市房产局于2009年4月21日发布株房拆[2009]4号《拆迁公告》，确定由株洲市云龙投资发展有限公司进行拆迁工作。株洲市石峰区铜霞路改扩建工程指挥部于2009年7月3日发布了《拆迁补偿安置方案》。对原告的房屋进行了征收。并由株洲市石峰区铜霞路改扩建工程指挥部与被拆迁户签订《补偿安置协议书》。后因用于安置拆迁户的株洲市先锋安置住宅小区出现质量问题，造成部分拆迁户不能入住。石峰区政府遂成立石峰区先锋安置小区有关问题处置领导小组，与株洲湘渌房地产开发有限公司一起对未入住的拆迁户进行发放过渡费的补偿，同时督促株洲湘渌房地产开发有限公司对质量问题进行整改。另通知将采取建设电梯房安置和现金回购及原房安置三种方式解决问题，过渡费已从2011年起发放至2017年5月。2017年5月31日，石峰区先锋安置小区有关问题处置领导小组与株洲湘渌房地产开发有限公司，发出了关于过渡费停发的通告，“…先锋安置小区电梯房已交付，已安置121户。现金回购104户，房屋一、二期整改进入扫尾阶段，正进行竣工验收。为解决先锋小区历史遗留问题，对于拆迁户按照选择电梯房、货币回购、原房整改及未作出方案选择的，将于2017年5月31日停发过渡费…”。原告对过渡费停发不服，即进行信访，在信访未果后，诉至法院。请求判决：请求：1.石峰区政府从2017年4月1日起依法依规恢复冯素娥的过渡费发放，终止日期为安置房竣工验收合格能办到房产证和土地使用证为止；2.从2016年6月起按银行年利息支付2万元的押金款的利息款至2019年6月共计18900元，2019年6月之后的利息支付至安置房竣工验收合格为止（按银行年利息2.1%计算）；3.诉讼费由石峰区政府支付。另查明，株洲市石峰区铜霞路改扩建工程指挥部系石峰区政府成立。湖南省株洲市中级人民法院认为，本案为不履行法定职责案。争议焦点为：1、被告主体是否适格；2、原告起诉是否已过法定起诉期限。虽然对原告房屋的拆迁主体系株洲市云龙投资发展有限公司，但对原告房屋的补偿主体为被告石峰区人民政府，被告发布的《拆迁补偿安置方案》中，规定对选购安置房的被拆迁住户按500元/月标准发放过渡费。故发放过渡费的职责在被告石峰区人民政府。原告起诉要求石峰区人民政府履行给付过渡费的职责被告主体适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因被告提供的安置房出现质量问题，被告自2009年12月23日起，一直向原告发放过渡费，在向原告提供了新建电梯房、原房整改、现金回购三种新的安置方式供原告选择，且电梯房已于2016年12月建成并交付及在对有质量问题的安置房全面整改的基础上，于2017年5月31日书面公示通知包括原告在内的先锋安置小区拆迁户停止发放过渡费，并于2017年6月停止向原告发放过渡费。原告对该书面通知及被告停发过渡费的行为是明知的。原告至2019年8月28日才向人民法院起诉，已经超过了法定起诉期限，应依法驳回原告起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，裁定驳回原告冯素娥的起诉。本案不收取诉讼费。冯素娥不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审法院证据认证错误，对石峰区政府提供的证据予以全部认可，没有依据，且石峰区政府未举证证明发布的通告已送达给冯素娥。2.原审未查明石峰区政府三种方案的具体内容，石峰区政府停发过渡费，违反了株洲市政府株政发〔2006〕21号文件和石峰区政府2012年1月14日发布的通告中“方案二”的规定。3.原审法院以冯素娥对石峰区政府2017年5月31日书面公示通知停发过渡费的行为是明知的为由，认为本案超过起诉期限错误。不能以石峰区政府作出的处置安置房质量问题的方案以及任何通知、告知等文书，作为停发过渡费的法律依据。请求：撤销原裁定，改判支持冯素娥的原审诉讼请求。石峰区政府口头答辩称：1.与一审答辩意见一致。2.冯素娥的起诉已超过起诉期限，一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，株洲市石峰区铜霞路改扩建工程指挥部于2009年7月3日发布的《拆迁补偿安置方案》载明，选购安置房的被拆迁户按500元/月标准发放过渡费，以签订拆迁补偿安置协议并搬迁腾房之日起至安置小区房屋交付之日计算过渡费发放期。为处理先锋安置小区房屋出现的质量问题，先锋安置小区现场处理工作组于2012年1月14日发布《先锋安置小区有关问题处置情况通告》，载明了就近新建安置房、原址现场整改及终止原购房合同三种安置方案的初步意见。先锋安置小区有关问题处置工作领导小组于2014年9月22日、2015年8月17日分别发布《先锋安置小区有关问题处置工作通告》和《关于进一步做好先锋安置小区有关问题处置工作通知》，主要内容为，经报区委、区政府审议通过，先锋安置小区安置户可采取新建电梯房、原房整改、现金回购三种安置方式，并对整改安置标准、内容、步骤和过渡费发放等问题进行了具体规定，逾期未作出书面选择意见的视同默认选择原房整改方案。2017年5月31日，石峰区先锋安置小区有关问题处置领导小组与株洲湘渌房地产公司发布《关于先锋安置小区相关费用调整发放的通告》，就过渡费停止发放对象、停发时间、相关补助费用调整发放等事项作出说明，过渡费发放至2017年5月31日，从2017年6月1日起停止发放。该通告及附件在先锋安置小区进行张贴公示。冯素娥一直未选择整改安置方式，且未住在先锋安置小区。本案二审过程中，石峰区政府向本院提交了石峰区先锋安置小区有关问题处置工作领导小组于2020年6月2日作出的《信访事项受理通知书》，主要内容为：针对冯素娥反映过渡费发放的相关问题，该单位已受理，将核实情况，根据有关工作要求和工作程序给予答复。2020年6月11日该通知书已送达给冯素娥。本院认为，本案上诉人冯素娥提起的是履行法定职责之诉。行政机关履行法定职责分为依申请履行法定职责和依职权履行法定职责两种情况。本案中，株洲市石峰区铜霞路改扩建项目系由石峰区政府成立的铜霞路改扩建工程指挥部作出房屋拆迁补偿安置方案，确定对选购安置房的被拆迁户发放过渡费至安置小区房屋交付之日，并与冯素娥等被拆迁户签订补偿协议。先锋安置小区房屋出现质量问题后，石峰区政府又成立石峰区先锋安置小区有关问题处置领导小组，先后发布多次通知、通告，对先锋安置小区房屋整改安置方式及过渡费发放问题进行明确。石峰区政府具有依职权对冯素娥等被拆迁户发放过渡费的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条对行政机关依申请履行法定职责的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应当履行法定职责，行政机关即持续负担应作为的义务，该应作为的义务不因行政机关怠于履行而消灭。为避免相关行政法律关系长期处于不确定状态，如果行政机关已经明确拒绝履行的，则自原告知道行政机关明确拒绝履行法定职责行为之日起计算起诉期限。本案中，石峰区政府虽于2017年5月31日发布《关于先锋安置小区相关费用调整发放的通告》，告知自2017年6月1日停止发放过渡费，并在先锋安置小区进行张贴，但冯素娥并未住在先锋安置小区，该通告不能作为石峰区政府明确拒绝向冯素娥发放过渡费的依据，石峰区政府亦未提交证据证明其已通过其他方式明确告知冯素娥停止发放过渡费。虽然冯素娥在提起本案诉讼前已经知道了石峰区政府于2017年6月1日起停发过渡费的行为，但本案系依职权履行法定职责案件，在没有证据证明冯素娥明确知道石峰区政府停发过渡费行为的具体时间，无法确定起诉期限起算点的情况下，原审法院即以超过起诉期限为由裁定驳回冯素娥的起诉，证据不足，理由不当。因石峰区政府在本案二审过程中已对冯素娥反映的过渡费发放问题进行了受理，并表示将核实情况后给予答复，在此情况下，为实质化解行政争议，人民法院应当尊重石峰区政府对过渡费发放问题的行政先行处理权，如冯素娥对石峰区政府的答复处理结果不服，可依法另行主张权利。鉴于石峰区政府正在对涉案过渡费发放问题进行处理，即使指令一审法院继续审理，也需等待石峰区政府的先行处理结果，故本案指令继续审理已无实际意义。综上所述，为避免诉讼程序空转，减少当事人诉累，对原审裁定驳回起诉的处理结果依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 林 芝审判员 赵 旻审判员 钟玺波二〇二〇年六月十七日法官助理鲁一帆书记员庞亦芝附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；