贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终54号 上诉人（一审第三人）平塘县甲茶镇六寨村三组。 主要负责人陆道远，该组组长。 上诉人（一审第三人）平塘县甲茶镇六寨村四组。 主要负责人陆义德，该组组长。 二上诉人共同委托代理人李华清，贵州星安律师事务所律师，特别授权代理。 被上诉人（一审原告）平塘县甲茶镇六寨村茅草桥组。 主要负责人芦仁普，该组组长。 委托代理人钟孝甫，贵州宏匀律师事务所律师，一般授权代理。 一审被告平塘县人民政府，住平塘县金盆街道新区。 法定代表人莫君峰，该县政府县长。 委托代理人涂占光，平塘县司法局工作人员，一般授权代理。 一审被告平塘县林业局，住平塘县平舟镇。 法定代表人王劲榆，该局局长。 委托代理人罗龙才，男，该单位工作人员，一般授权代理。 委托代理人陈义付，男，该单位工作人员，一般授权代理。 上诉人平塘县甲茶镇六寨村三组、四组（以下简称“六寨村三组、四组”）因与被上诉人平塘县甲茶镇六寨村茅草桥组（以下简称“茅草桥组”）、一审被告平塘县人民政府、一审被告平塘县林业局林业行政登记一案，不服独山县人民法院（2019）黔2726行初176号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告平塘县甲茶镇六寨村茅草桥组诉称：2018年4月平塘县林业局在原告住所地张贴《林地使用权登记公示表》，原告才发现属于原告所有的，地名为“二层坡”的林地登记在第三人的名下。原告随即向平塘县林业局提出异议，经查阅林权登记档案资料，才知道第三人于2008年12月编造证据将原告位于“二层坡”的林地向被告申请林权登记，被告在未通知原告、也不进行实地勘验，且对第三人申请材料没有进行认真核实的情况下，十分草率和极不负责任的将上述林地的林权证颁发给了第三人。具体事实是：一、第三人持有的上述林权证所涉林地历来属于原告所有，是原告村民长期管理使用的林地。1992年，西凉乡（现名甲茶镇）大田村与六寨村签定《土地权属界限协议书》，明确位于“二层坡”的林地（宗地内业号00121）属于原告所有，这是无可争辩的事实。二、第三人申请上述林地的林权登记材料纯属伪造。2018年7月2日，原告从被告平塘县林业局复印了第三人上述林地的林权证档案资料，其中，作为林权依据的2008年《平塘县西凉乡六寨村集体林权制度改革实施方案》明显是造假。该《实施方案》既然是西凉乡六寨村2008年制定的，而《实施方案》第一页序言部分所列的《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》是2015年8月8日才发布实施的。2008年六寨村制定《实施方案》时《发证办法》并不存在，只能把2015年8月发布实施的《发证办法》作为制定《实施方案》的法律依据，这足以说明《实施方案》是2015年以后才编造的。被告依据这一莫须有的《实施方案》发证给第三人，完全是工作极不负责所致。综上所述，被告将上述林权证颁发给第三人，不仅程序违法，而且与客观事实根本不符，颁证行为严重侵害了原告的合法权益。请求依法撤销被告为第三人颁发的平府林证字（2008）第170400121号林地的确权登记。 一审法院查明，平塘县甲茶镇六寨村茅草桥组原属西凉乡大田村，在村组合并时，大田村并入六寨村，原告组更名为平塘县甲茶镇六寨村茅草桥组。2010年5月1日，平塘县人民政府向第三人平塘县甲茶镇六寨村三组、四组颁发了平府林证字（2008）第1704001210012200126号林权证，该林权证中有三份申请表编号分别为522727170410JDSYMSY00121、522727170410JDSYMSY00122、522727170410JDSYMSY00126的《森林、林木、林地状况登记表》，三份《森林、林木、林地状况登记表》记载林地小地名均为“六寨坡”，林地所有权权利人均为西凉乡六寨村，林地使用权权利人、森林或林木使用权权利人、森林或林木使用权权利人均为六寨村三、四组，林地面积分别为2015.86亩、129.55亩、749.33亩。平塘县甲茶镇六寨村茅草桥组认为，根据1992年5月5日原西凉村大田村与六寨村的《土地权属界限协议书》，申请表编号为522727170410JDSYMSY00121、522727170410JDSYMSY00126的林地属于平塘县甲茶镇六寨村茅草桥组，平塘县政府颁发给第三人侵犯了其合法权益，请求撤销该两幅林地林业行政登记。 另查明，2018年，平塘县甲茶镇六寨村一组、二组、三组、四组为便于对林地进行管理，向被告平塘县林业局提出申请，请求将平塘县甲茶镇六寨村一组、二组、三组、四组各自持有的林权证合并为一本林权证进行颁证，被告平塘县林业局于2018年4月9日作出《林地使用权登记公示表》，公示表上记载林地所在地名有“六寨坡”、“二层坡”、“茅草桥坡”“翁招后头坡”等，但目前还未颁发合并后的林权证。 一审法院经审理认为，本案的争议焦点是：1、原告的起诉是否超过起诉期限；2、被告的颁证行为是否合法。首先，起诉期限的问题。被告和第三人称原告已超过起诉期限，但未能提供有效证据证明原告知道或者应当知道被告颁证行为的时间，因此，应认定原告的起诉并未超过起诉期限。其次，被告颁发《林权证》的行为是否合法的问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定“按照‘摸底调查现有林权—第一榜公示—制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权权利人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—颁证—建档’12个步骤实施……（十一）……2、县级人民政府对经审查符合下列全部条件的予以发（换）林权证。（1）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、面积数据准确；（2）林地林木权属证明材料合法有效；（3）权属无争议，相邻四界林权权利人（接界人）签字；（4）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符。”本案中，被告未能提供向第三人颁发林权证的权属依据，也无有效证据证明依照程序进行发证前三榜公示，在此种情况下进行林权登记，属事实不清，程序违法，其进行的林业行政登记应予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告平塘县人民政府2010年5月1日颁发给第三人平塘县甲茶镇六寨村三组、平塘县甲茶镇六寨村四组的平府林证字（2008）第1704001210012200126号《林权证》中申请表编为522727170410JDSYMSY00121、面积2015.86亩、小地名为“六寨坡”的林业行政登记。案件受理费50元，由被告平塘县人民政府负担。 上诉人六寨村三组、四组不服一审法院作出的判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销（2019）黔2726行初176号行政判决，依法改判驳回被上诉人对平塘县政府、平塘县林业局的全部诉讼请求；2.本案受理费由被上诉人承担。主要理由为：一、一审判决混淆两个行政行为，即2010年5月1日的颁证行为和2018年拟合并换证的行政行为。2010年5月1日的颁证行为系一个独立的颁证行为，2018年4月9日县林业局作出《林地使用权登记公示表》，但未颁发合并后的林权证，该行为未成立、未生效，未对被上诉人产生任何实际影响。二、两个行为相互独立，互不牵涉，互不包含。2010年5月1日的颁证行为已经作出，已经成立、生效，具有可诉性，2018年拟合并颁证的行为未作出，未成立、生效，不具有可诉性。一审法院以后一个行为的某个（公示）程序环节倒推计算前者的起诉期限是在混淆两个行政行为起诉期限之间的关系，前者的起诉期限应当按照当时的《行政诉讼法》第三十九条“三个月”的规定，后者因未成立生效，故不应有起诉期限的起止问题。因前后两者系两个独立的行为，一审以拟作出的行政行为的时间节点去适用2010年5月1日的颁证行为系偷换概念，且本案审查的对象应当是2010年5月1日的颁证行为。三、从诉的种类而言，本案属于形成（撤销）之诉，适用除斥期间调整。本案的涉诉行政行为系2010年5月1日作出的，期间应从该起止时间起算。四、平府林证字（2008）第1704001210012200126号林权证据以颁证的事实清楚，程序合法。县政府提交的林地勘界通知单存根、林权登记公示表第三榜等证据均是国家机关依法制作的公文书证，该组证据直接证实被上诉人的村民在现场构图指界确认，对权属不存在任何争议。被上诉人仅仅只有村民的证人证言及村委会的证明，且该证明无经办人签字，村委会也不具有证人的条件。从证明力看，该证据的证明力不及县政府提供的公文书证证明力高。五、被上诉人于2008年至2010年期间的林改未参与未知情系虚假陈述。该轮林改，不仅是平塘县，全州、全省、全国在该时期都是第三轮林改，该林改是至上而下，是国家的林改政策和大政方针。综上，本案的审查对象应是2010年5月1日的颁证行为的合法性问题，被上诉人的起诉已过诉讼期限，其起诉应当被驳回，请二审支持上诉人的上诉请求。 被上诉人茅草桥组二审答辩称，一审法院以一审被告未能提供向上诉人颁发案涉林权证的权源依据和无有效证据证明依照程序进行发证前三榜公示为由，认定一审被告的被诉林业行政登记行为事实不清，程序违法，故判决予以撤销，一审的判决完全符合本案客观事实，符合法律规定，请求二审予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应当予以驳回。 一审被告平塘县政府及平塘县林业局二审法定期限内未提交书面陈述意见。 上诉人六寨村三组、四组在二审审理期间向本院提交了如下证据：1.《农村林地承包合同》2份；2.集体林权证申请内表2份；3.照片32张；4.村委会证明。因六寨村三组、四组在二审审理期间提交的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款的规定，对六寨村三组、四组在一审中无正当理由未提供而在二审中提供的证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限；2、被诉林业行政登记行为是否合法。 关于上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，除法律另有规定外，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼自知道或者应当知道行政行为之日起计算起诉期限。被上诉人诉称其于2018年4月才知道被诉行为，并提供了相应证据予以证明，若上诉人或一审被告不予认可，应当承担举证责任，但上诉人、一审被告至今未提供被上诉人的起诉已超起诉期限的有效证据材料，故一审法院认定被上诉人的起诉并未超过起诉期限并无不当。关于上诉人二审中提出被上诉人的起诉期限应当适用除斥期间调整的问题，因除斥期间属民事案件适用范围，不适用于行政案件，故上诉人的该理由不能成立。 关于被诉林业行政登记是否合法的问题。一审被告应对作出的被诉林业行政登记行为负有举证责任，否则视为没有相应证据。但根据在卷证据结合一审庭审查明的事实，一审被告及上诉人所提供的证据均不能证明向上诉人颁发案涉林权证时登记林地的权属，也未提供证据证明向上诉人颁发案涉林权证时，严格按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定的12个步骤实施，且一审被告提交的《林权登记表中》无相邻四界林权权利人（接界人）签字，故一审法院以被诉林业行政登记行为事实不清，程序违法，判决予以撤销并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据不能成立,本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费50元，由一审被告平塘县人民政府承担；二审案件受理费50元，由上诉人平塘县甲茶镇六寨村三组、平塘县甲茶镇六寨村四组负担。 本判决为终审判决。 审判长  林顺军 审判员  夏 永 审判员  金长虹 二〇二〇年六月二十九日 法官助理张约 书记员肖年歆