青海省尖扎县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青2322行初3号 原告：嘎玛才让，男，1970年3月15日出生，藏族，现住尖扎县。 委托诉讼代理人：麻吉阳，青海言度律师事务所律师。 委托诉讼代理人：岳凌羽，青海言度律师事务所律师。 被告：尖扎县自然资源局，住所地:尖扎县马克唐镇商业街59号。 法定代表人：董寿山，局长。 委托诉讼代理人：卢雪梅，青海雁合律师事务所律师。 原告嘎玛才让与被告尖扎县自然资源局其他一案，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月26日立案后，于2020年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月3日、6月15日公开开庭审理了本案。原告嘎玛才让及其委托诉讼代理人麻吉阳、岳凌羽，被告尖扎县自然资源局的行政负责人朱雨度及其委托诉讼代理人卢雪梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告尖扎县自然资源局于2019年2月26日作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》，认为尖扎县马克唐村村民索南措在2012年滨河新区征地拆迁中提供假情况，将他人土地丈量登记在自己名下并签订协议领取征地补偿款，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条之规定。根据《土地管理法》第六十七条之规定，决定：一、变更索南措与国土资源局签订的编号59号《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》第三条的第二款，确定索南措应实际获得补偿的亩数为1.38亩，应领取的补偿款为72532.80元；二、责令索南措在五日内退还多领取的土地补偿金191318.40元。 原告嘎玛才让诉称，1.请求法院依法撤销尖扎县自然资源局作出的尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》；2.判令被告继续履行与原告于2012年1月9日签订的《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》；3.本案诉讼费由被告承担。在庭审中，原告变更诉讼请求为：1.请求法院依法撤销尖扎县自然资源局作出的尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2011年12月23日，尖扎县滨河新区征地拆迁工作开始，被告具体负责落实土地丈量、补偿协议签订等征地拆迁的工作。2012年1月10日，被告与原告签订《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》，并经尖扎县公证处公证出具公证书。协议书明确约定补偿方式采取货币和实物补偿（提供商铺）两种方式履行，原告依法确定补偿亩数为5.02亩。协议签订后直至诉前，被告仅向原告支付货币补偿款的70%，剩余货币补偿款的30%及实物补偿均未履行。2018年12月3日，尖扎县马克唐镇人民政府以“原告存在重复丈量土地行为”为由，作出《变更协议通知书》。原告对该《变更协议通知书》不服向尖扎县人民法院依法提起诉讼。在《变更协议通知书》案件二审开庭审理中，原告才得知被告依据该《变更协议通知书》及其他资料，已作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订责令退回补偿款的决定书》，该决定书称“通过对当地群众、原村委会成员、征地丈量登记组成员及被占地群众的调查核实，原告多丈量他人土地3.64亩，要求原告退还多领取的征地款191318.40元。”原告对该决定认定的事实不予认可，被告作出“责令退回补偿款”的行政行为程序违法，证据不足。 另依据原、被告双方签订《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》内容，被告仍应将拆迁补偿安置协议书中约定的“实物补偿部分”补偿给原告。但实物补偿时被告既未让原告参加抽签选定商铺，亦未安排商铺实物补偿事宜，混淆货币补偿和实物补偿两种不同补偿方式，致使原告实物补偿权益受损。且目前所剩商铺地理位置不佳，被告怠于行使行政行为对原告合法权益造成损害。综上，原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向法院提起诉讼，望法院判如所请。 被告尖扎县自然资源局辩称，1.尖扎县自然资源局所作出的尖国土资【2019】42号《关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》程序合法，内容合法。2012年，尖扎县人民政府在马克唐镇建设滨河新区项目，需征用马克唐村部分集体土地，索南措的承包地也在征用范围内。征地工作开始初期，在大部分村民对征地工作持抵触情绪的情况下，原告主动提出先丈量她家的承包地。在此情况下，征地工作组在她的指认下对她家的承包地面积进行了丈量，并于2012年1月9日，由尖扎县自然资源局与原告签订了《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》，该协议经尖扎县公证处公证后，原告领取了全部补偿款的70%。之后，滨河新区征地拆迁工作全面展开，在对村民南加卓玛、斗拉加的耕地进行丈量时，征地组工作人员发现上述村民的部分承包地被登记在索南措的名下。之后，尖扎县纪委、县国土资源局、县住建局等部门组成联合工作组，对上述事实进行了广泛、深入的调查，经工作组多方了解并经原村委会成员确认，核实索南措采取欺骗手段，将同村村民南加卓玛耕地2.78亩，斗拉加耕地0.86亩，共计3.64亩耕地登记在自己的名下，并多领取征地补偿款191318.40元。在此基础上，尖扎县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，拟作出决定，变更尖扎县自然资源局与索南措签订的《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》第三条第二款内容，确定原告索南措实际被征用的耕地亩数为1.38亩，其应领取的补偿款为72532.80元，并责令索南措在五日内退还多领取的征地补偿款191318.40元。为此，尖扎县自然资源局于2019年1月16日向索南措送达了《权利义务告知书》，向索南措告知相关的权利与义务，但索南措拒绝签收。2019年2月26日，尖扎县自然资源局作出了尖国土资【2019】42号行政决定书，并向索南措进行了送达，索南措同样拒绝签收。2.原告的诉求超过了法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条明确规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。尖扎县自然资源局于2019年2月26日作出了尖国土资【2019】42号行政决定书，嘎玛才让于2019年10月28日才向人民法院提起行政诉讼，显然已过了法定的起诉期限。3.原告嘎玛才让并非行政协议的相对方，其母亲去世后，其并不直接继受其母亲享有的诉权。2019年11月，原告在黄南州中级人民法院起诉时，并未向法庭出示其继承母亲诉权的相关证据，此次再次提起行政诉讼，同样未出示相关证据，故嘎玛才让作为原告的主体资格并不适格。综上，尖扎县自然资源局认为其作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告嘎玛才让的诉讼请求。 被告尖扎县自然资源局向本院提交了以下证据： 第一组证据：《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》及附件（编号：059）、《土地丈量登记表》一份。拟证明2012年1月9日，索南措领取征地拆迁补偿款时，其被征用耕地面积确认为5.02亩； 第二组证据：户籍证明、《农村土地承包合同书》、农村土地承包经营权证登记簿。拟证明索南措实际耕地面积为1.38亩的事实。在庭审中被告变更证明方向为：拟证明原告索南措的承包地面积为1.38亩的事实； 第三组证据：《土地丈量登记表》二份（南加卓玛、斗拉加）、调查笔录五份、《公示》及《重复丈量人员名单公示》《变更协议通知书》及送达回证、尖国土资【2019】42号文及送达回证、送达照片。拟证明：1.尖扎县国土资源局依据法定职责，在查明事实的基础上，作出行政决定书，对征地丈量工作中出现的错误予以纠正，并责令其退还多领取的补偿费，其行政行为合法；2.原告的诉求已超过法定的起诉期限； 第四组证据：权利义务告知书、送达回证及照片。拟证明被告的行政行为程序合法； 第五组证据：《撤销公证书的决定》《权利义务告知书》。拟证明原、被告签订的《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》已被尖扎县公证处撤销的事实； 经庭审质证，原告委托诉讼代理人质证意见：对被告提交的第一组证据，其真实性、合法性、关联性予以认可。对被告提交的第二组证据，户籍证明予以认可，对其余三份证据其真实性、合法性、关联性均不认可，认为该组证据与本案无关。对被告提交的第三组证据，对《土地丈量登记表》、调查笔录的真实性、合法性、证明方向均不认可，认为《土地丈量登记表》1.无原告签字确认；2.无法得出原告有重复丈量土地的行为；3.该表形成的时间是2012年2月26、2013年8月20日，当时被告就发现原告存在重复丈量行为，到2018年才作处理，这与正常逻辑不符；4.原件与复印件不一致，被告方提交的证据前后矛盾，无法证实其真实性。调查笔录，1.五份笔录中记录人有两人，但笔迹系一人记录；2.调查人乔树刚、辛春宝本人称未作过调查笔录；3.五份笔录中，调查人乔树刚、辛春宝身份不一致；调查记录无法直接证明原告有重复丈量土地的行为，也无法证明原告重复丈量土地一事系群众举报的事实。《公示》《重复丈量人员名单公示》《变更协议通知书》及送达回证，其真实性予以认可，证明方向不予认可，原告收到《变更协议通知书》后提起了诉讼。尖国土资【2019】42号文及送达回证、送达照片不认可，原告从来没有收到过尖国土资【2019】42号文，是在2019年8月13日才得知有尖国土资【2019】42号文的，原告的诉求没有超过法定的起诉期限，黄南州中级人民法院（2019）青23行初2号行政裁定书对此已做了认定。对被告提交的第四组证据，其真实性、合法性、证明方向均不认可，原告没有收到过权利义务告知书，黄南州中级人民法院（2019）青23行初2号行政裁定书已认定送达方式不合法、不规范。对被告提交的第五组证据，其真实性不持异议，但证明方向不予认可。1.《撤销公证书的决定》《权利义务告知书》没有向原告送达，原告不知情；2.该组证据证明了被告的行政行为程序违法的事实，且公证处撤销公正的程序违法；3.被告收到《撤销公证书的决定》后，从未向原告送达过，使原告丧失了行政复议的权利。 原告嘎玛才让为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 一、书证 第一组证据：尖发办【2011】144号中共尖扎县委办公室、尖扎县人民政府关于成立尖扎县滨河新区征地工作领导小组的通知、（2019）青23行初2号行政裁定书、（2020）青行终25号行政裁定书、（2020）青行申7号行政裁定书。拟证明1.滨河新区征地拆迁工作中，被告具体负责丈量登记、资金筹措、征地拆迁补偿事宜；2.被告作为独立行政主体，具有独立承担法律责任的能力，系本案适格主体；3.原告起诉本案未超过诉讼时效； 第二组证据：《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》、（2012）尖证民字第046号公证书。拟证明1.原告土地及地上附着物属于滨河新区一期征地拆迁范围，获得合法补偿的事实；2.被告作出补偿决定经公证，程序合法、证据充分、法律适用正确； 第三组证据：尖国土资【2019】42号《关于变更与索南措责令退回补偿款的决定书》。拟证明1、被告认为原告存在“利用征地丈量工作组、村委会不掌握具体情况及其他群众不在场的机会，隐瞒土地面积，将本村村民的土地大量登记在自己名下”的事实与客观事实不符；2、被告以调查笔录、土地丈量登记表原始记录及相关影像资料等作为证据，证据不足，且截至目前原告始终未看到被告的相关影像资料、视听资料证据；3、被告称告知原告享有相关权利和义务及听证权利与客观事实不符，被告作出责令退回补偿款的行政行为程序违法。 二、证人证言 证人拉周、才某、万某、下某、南某证言，拟证明被告作出的决定书中称经对当地群众、原村委会成员调查核实，确认索南措丈量登记他人土地的情况这个事实属虚假事实，由此认定原告多占土地而作出的决定书，程序明显违法。 经庭审质证，被告委托诉讼代理人质证意见：对原告提交的第一组证据，其真实性、合法性不持异议，被告系本案适格主体亦无异议。对原告提交的第二组证据，其真实性、合法性、关联性不持异议，予以认可。但提出（2012）尖证民字第059号公证书已被尖扎县公证处撤销公证。对原告提交的第三组证据，其真实性、合法性不持异议，但证明方向不认可，认为该证据证明了原告在土地丈量中是有欺诈行为的事实。对证人证言，不予认可，认为其不能作为本案定案依据。 本院对证据分析认证如下：对被告提交的第一组证据，原告无异议，对该组证据的证明效力本院予以确认。对被告提交的第二组证据，其真实性本院予以确认，但认为该组证据变更后的证明方向与本案无关，故对该组证据的证明效力本院不予认定。对被告提交的第三组证据，《土地丈量登记表》（南加卓玛、斗拉加），本院认为，被告两次提交的《土地丈量登记表》，南加卓玛、斗拉加登记表的原件与复印件不一致，斗拉加登记的亩数也不相同，登记表上的亩数与被告认定原告多丈量的土地亩数亦不一致，且在庭审中，被告出庭的行政负责人对此不能做出合理说明，故对其真实性无法确定，原告提出的质证意见成立，本院予以采纳。故对该证据的证明效力本院不予认定。调查笔录，因原告对其真实性提出异议，证人又未出庭，且无其他证据予以印证，其证明效力本院暂不作认定。《公示》及《重复丈量人员名单公示》《变更协议通知书》及送达回证、尖国土资【2019】42号文及送达回证、送达照片，其真实性本院予以确认，但对其证明方向本院不予认定。对被告出具的第四组证据，本院认为，送达回证上没有加盖行政机关单位公章，没有记明拒签事由，也没有见证人签名或盖章，不能证明权利义务告知书已送达原告的事实。故对该组证据的证明效力本院不予认定。对被告提交的第五组证据，本院认为，尖扎县国土资源局于2019年2月26日作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》后，在2019年3月20日向尖扎县公证处申请撤销《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》，系行政行为程序违法。故对其真实性本院予以认定，对原告提出该组证据证明被告行政行为程序违法的质证意见成立，本院予以采纳。 对原告提交的第一组证据，被告无异议，对该组证据的证明效力本院予以确认。对原告提交的第二组证据，《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》，被告无异议，对该证据的证明效力本院予以确认。（2012）尖证民字第059号公证书已被尖扎县公证处撤销公证，故对该证据的真实性本院予以确认，但对其证明效力，本院不予认定。对原告提交的第三组证据，对该证据的证明效力本院予以确认。证人证言，本院认为，五位证人的证言能够相互印证，证实尖扎县滨河新区征地拆迁过程中，工作组在对村民的土地进行丈量时，马克唐村村委会成员及其他村民没有参与的事实，以及至今被告尖扎县自然资源局及住建局工作人员没有向马克唐村村委会成员确认、核实过重复丈量土地一事的事实。对其证明效力本院予以确认。 经审理查明，2011年12月23日，尖扎县委办公室、尖扎县人民政府办公室为加强对滨河新区征地工作的领导，研究决定成立了尖扎县滨河新区征地工作领导小组，其组成人员有县委副书记、县政府副县长、县委组织部部长、县委宣传部部长、县纪委副书记、县国土资源局（现已更名为尖扎县自然资源局）局长、县住房和城乡建设局局长及财政局局长等，具体负责落实土地丈量、补偿协议签订、资金筹措等征地拆迁的工作。2012年1月9日，尖扎县自然资源局依照职权与索南措签订《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》。2012年1月10日，该协议书经尖扎县公证处公证并出具（2012）尖证民字第059号公证书。 2018年11月27日，尖扎县马克唐镇政府以尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室名义公示重复丈量人员名单，公示载明索南措耕地亩数为5.02亩，重复数量为3.64亩（南加卓玛2.78亩，斗拉加0.86亩），实际亩数为1.38亩，以及单价、后期扶持等内容。并要求重复丈量人员于4个工作日内到县住建局变更协议。公示后，重复丈量人员索南措之子嘎玛才让对公示亩数提出异议，尖扎县马克唐镇人民政府于11月30日以尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室名义再次进行公示，并告知，若对公示内容有异议，限于3个工作日内，向尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室反映。公示期满后，尖扎县马克唐镇人民政府以尖扎县滨河新区征地后期安置工作领导小组办公室名义于2018年12月3日作出《变更协议通知书》，请嘎玛才让等人于2018年12月3日至12月5日前往县住建局办理协议内容变更事宜，若逾期，将不再纳入商铺分配对象，并根据相关法律进行依法处理。对此嘎玛才让不服，向本院提起行政诉讼，后法院以《变更协议通知书》本身不具有可诉性为由驳回了原告的起诉。2019年2月26日，尖扎县国土资源局作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》，嘎玛才让不服，于2019年10月18日以尖扎县人民政府、尖扎县自然资源局、尖扎县住房和城乡建设局为被告，尖扎县马克唐镇人民政府为第三人向黄南藏族自治州中级人民法院提起诉讼，法院以被告主体不适格为由驳回了原告的起诉。原告于2020年4月26日将该案诉之本院。 另查明，被告尖扎县自然资源局于2019年3月20日向尖扎县公证处提出撤销与原告于2012年1月9日签订的《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》的申请，尖扎县公证处于2019年4月2日作出了《撤销公证书的决定》。 另查明，原告嘎玛才让系索南措之子，索南措于2019年6月6日去世。 本院认为，一、嘎玛才让是否具有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”之规定，嘎玛才让作为索南措之子，依法有权提起诉讼。被告提出原告嘎玛才让主体资格不适格的答辩理由不能成立，本院不予采纳。 二、原告的起诉是否已超过起诉期限的问题。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条规定：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”黄南州中级人民法院（2019）青23行初2号行政裁定书（已发生法律效力）中已确认：“原告于2019年8月13日才得知该行政行为内容，其诉讼时效从该日起计算。原告于2019年10月18日提起本案行政诉讼，完全在启动诉讼救济时效范围内，原告的起诉未超过法定的起诉期限。被告尖扎县自然资源局虽向法庭提交已向原告送达涉案文件证据，但该证据形式要件和实质要件均不符合法律规定，不能证明其已送达的事实。”故被告提出原告的起诉已超过起诉期限的答辩意见不成立，本院不予采纳。 三、被告尖扎县自然资源局作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》的行政行为是否合法的问题。被告尖扎县自然资源局与索南措签订《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》具有行政合同的性质。被告尖扎县自然资源局在对索南措实施拆迁补偿安置过程中，对索南措作出的尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》，改变了与索南措签订的《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》中约定的补偿耕地面积及补偿款的内容，该变更协议决定书对作为行政管理相对人的索南措的财产权具有重大影响，故该变更协议决定书具有行政可诉性。原告嘎玛才让有权对被告作出的《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》以提起行政诉讼的方式寻求救济。 依法行政是行政法的一项基本原则。该原则是指行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律的明确授权，并且必须严格依据法律。合法行政和程序正当是依法行政的基本要求之一。本案中，被告尖扎县自然资源局虽然向法院提交了五组证据，作为其作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》的依据及证明其行政行为合法的依据，但其提供的证据不能证明索南措存在丈量登记他人土地，将同村村民南加卓玛的耕地2.78亩，斗拉加的耕地0.86亩，共计3.64亩耕地登记在自己的名下，并多领取征地补偿款191318.40元的事实。被告尖扎县自然资源局作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》事实认定中称：“经过对当地群众、原村委会成员、征地丈量登记组成员及被占地群众的调查核实，索南措丈量登记他人土地的情况属实。”但庭审查明，对索南措将他人土地丈量登记在自己名下一节，被告尖扎县自然资源局及相关工作组并未对当地群众、原村委会成员进行过调查核实。而被告向法庭提交的南加卓玛、斗拉加二人的《土地丈量登记表》的原件与复印件不一致，斗拉加登记的亩数也不相同，登记表上的亩数与被告认定索南措多丈量的土地亩数亦不一致，对此在庭审中，被告出庭的行政负责人又不能做出合理说明，故被告尖扎县自然资源局据以作出行政决定的事实认定，主要证据不足，程序违法。且被告尖扎县自然资源局在与索南措签订的《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》的公证书未被撤销的情况下，作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》，该行政行为程序违法。故被告尖扎县自然资源局作出尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》，主要证据不足，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……；（三）违反法定程序的；……。”之规定，该行政行为应予以撤销。原告要求撤销尖扎县自然资源局作出的尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告尖扎县自然资源局作出的尖国土资【2019】42号《尖扎县国土资源局关于变更与索南措签订的〈征地补偿协议〉责令退回补偿款的决定书》。 案件受理费50元，由被告尖扎县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省黄南藏族自治州中级人民法院。 审 判 长 才让南杰 审 判 员 赵 明 霞 审 判 员 王 建 宏 二〇二〇年六月十八日 法官助理 李毛才让 书 记 员 德吉卓玛