内蒙古自治区兴安盟中级人民法院行政判决书（2020）内22行终11号上诉人（原审原告）科尔沁右翼前旗候礼食用盐批发店，所在地内蒙古兴安盟科尔沁右翼前旗科尔沁镇远新村上孟家沟。经营者候礼，男，1986年3月26日出生，汉族，个体，现住内蒙古兴安盟科尔沁右翼前旗科尔沁镇远新村三社41号。委托代理人邹某，上海彭旨平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）科尔沁右翼前旗工业和信息化局，所在地内蒙古兴安盟科尔沁右翼前旗科尔沁镇。法定代表人杨某，职务，局长。行政机关负责人雷世河，科尔沁右翼前旗工业和信息化局副局长。委托代理人李某1，内蒙古圣泉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）科尔沁右翼前旗市场监督管理局，所在地内蒙古兴安盟科尔沁右翼前旗科尔沁镇索伦街。法定代表人李某2，职务，局长。委托代理人张某1，科尔沁右翼前旗市场监督管理局法规与科技信息化股负责人。被上诉人（原审被告）科尔沁右翼前旗人民政府，所在地内蒙古兴安盟科尔沁右翼前旗科尔沁镇。法定代表人李某3，职务，旗长。委托代理人李某4，内蒙古圣泉律师事务所律师。委托代理人朱某。原审第三人大连齐澺制盐厂，所在地辽宁省瓦房店市谢屯镇。法定代表人张某2，职务，厂长。上诉人科尔沁右翼前旗候礼食用盐批发店（以下简称候礼批发店）因与被上诉人科尔沁右翼前旗工业与信息化局（以下简称前旗工信局）、科尔沁右翼前旗市场监督管理局（以下简称前旗市场监管局）、科尔沁右翼前旗人民政府（以下简称前旗政府）、原审第三人大连齐澺制盐厂盐业行政管理一案，不服科尔沁右翼前旗人民法院（2019）内2221行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人候礼批发店的委托代理人邹某，被上诉人前旗工信局的委托代理人雷世河、李某1，被上诉人前旗市场监管局的委托代理人张某1，被上诉人前旗政府的委托代理人李某4、朱某到庭参加诉讼，原审第三人大连齐澺制盐厂经法院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定如下事实：前旗工信局所属的原科右前旗盐务局于2018年6月6日11时在工作中通过询问候礼批发店的经营者候礼发现，候礼批发店将从大连瓦房店五岛粉洗盐厂兴安盟分部处购进的食盐批发到零售商店，食盐货值5万元，原科右前旗盐务局于2018年6月6日依照《食盐专营办法》第十二条、第十六条、第二十六条、第二十八条的规定对候礼批发店的碘精制盐970件、碘粉洗盐99件予以先行登记保存，自2018年6月6日至2018年6月15日以异地封存的方式，存放于兴安盟盐务局；2018年6月7日原科右前旗盐务局给候礼批发店下发了前旗盐政罚先告字[2018]第1号《行政处罚先行告知书》，拟对候礼批发店作出没收从大连瓦房店五岛粉洗盐厂兴安盟分部违法购进经营的食盐1069件并处罚款25万元整的行政处罚，并告知有陈述（申辩）权利，当日送达给候礼批发店，但经营者候礼拒收；同时原科右前旗盐务局给候礼批发店下发了前旗盐政罚听告字[2018]第1号《听证告知书》，告知有要求听证权利，当日送达给候礼批发店的经营者候礼，候礼拒收；2018年6月11日，原科右前旗盐务局经集体讨论，决定给予候礼批发店行政处罚，2018年6月12日，原科右前旗盐务局依照《食盐专营办法》第十二条、第十六条、第二十六条、第二十八条的规定，决定作出前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书，该决定书认定违法事实为：2018年6月6日11时，我局盐政执法人员刘鹏（执法证号152200101516）、莽大呼（执法证号152XXXXXXXX）在日常监督检查中发现，候礼批发店采取规避监管的方式，将违法购进的食盐批发到零售商店进行销售，当事人违法购进食盐货值5万元。决定内容：1、没收候礼批发店从大连瓦房店五岛粉洗盐厂兴安盟分部违法购进经营的食盐1069件；2、并处罚款250000.00元。该处罚决定未载明行政处罚履行方式和期限。该处罚决定于2018年6月15日送达未果，于2018年8月7日送达给候礼批发店的经营者候礼，候礼接收。候礼批发店不服前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定，于2018年8月8日向前旗政府申请行政复议，认为处罚决定认定事实、执法程序、适用法律错误，执法目的不合法，请求：1、确认前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书的处罚决定违法；2、责令退还食盐22吨并赔偿损失5.4万元。前旗政府受理候礼批发店的行政复议申请后，于2018年11月12日作出旗复决字[2018]1号行政复议决定，认为原科右前旗盐务局作出的前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，决定维持。另查，划归到前旗市场监管局的原科尔沁右翼前旗食品药品监督管理局并没有对候礼批发店作出任何行政行为。2018年12月12日内蒙古自治区兴安盟行政公署办公室行署办发[2018]58号《关于印发兴安盟盐业监管体制改革方案的通知》所附的兴安盟盐业监管体制改革方案第一条第（二）项规定：“盟旗县市经济和信息化部门是盟、旗县市盐业行政主管部门，增设盐业行业管理职能。第二条明确职能职责第（一）项第3点按照自治区食盐主管机构要求对食盐生产、批发资质进行审核管理。”2018年12月3日科尔沁右翼前旗机构编制委员旗机编发[2018]47号《关于增加盐业管理职能的通知》规定：“为旗经济和信息化局增加盐业行业管理职能，暂由行业规划股承担”。2019年中共科右前旗委员会办公室旗党办发[2019]8号《科右前旗机构改革实施意见》规定：“二、调整优化旗级党政机构3、新组建和优化职责的机构政府工作部门（3）组建旗工业化和信息化局。将旗经济和信息化局职责和相关部门的信息化职责整合，组建旗工业化和信息局。不再保留经济和信息化局。（17）组建旗市场监督管理局。将旗工商行政管理质量技术监督局职责、旗食品药品监督管理局职责、旗发展和改革局的价格监督检查职责等整合，组建旗市场监督管理局，加挂旗知识产权局牌子。旗食品安全委员会的具体工作由旗市场监督管理局承担。不再保留旗工商行政管理质量技术监督局、旗食品药品监督管理局”。本案候礼批发店起诉时第一被告和第二被告分别是科尔沁右翼前旗经济和信息化局和科尔沁右翼前旗食品药品监督管理局，因该二被告在机构改革后分别变为“科尔沁右翼前旗工业和信息化局”和“科尔沁右翼前旗市场监督管理局”，经候礼批发店申请更换被告名称，故第一被告和第二被告分别是现在的“科尔沁右翼前旗工业和信息化局”和“科尔沁右翼前旗市场监督管理局”。本案候礼批发店起诉时第三人为“瓦房店五岛粉洗盐厂”，因该洗盐厂名称变更为“大连齐澺制盐厂”，候礼批发店于2019年6月17日向法院申请将“瓦房店五岛粉洗盐厂”变更为“大连齐澺制盐厂”，所以本案现在的第三人为“大连齐澺制盐厂”。原审法院经审理认为：本案争议的焦点是原科右前旗盐务局职权依据；原科右前旗盐务局作出的前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定所依据的事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律是否得当；候礼批发店所经营的食盐是否从定点批发食盐的部门购进。内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发[1991]29号《关于各盟市旗县盐务管理局设置问题的通知》第一条规定“为贯彻执行《盐业管理条例》及《内蒙古自治区盐业管理条例实施办法》，加强盐业管理，各盟市旗县应设置盐务管理局，作为盟行政公署和市（旗县）政府管理地方盐业行政工作的职能部门”，内蒙古自治区轻工业厅（91）内轻盐字第81号《转发政府办公厅》第一条规定：根据政府办公厅的通知精神，将内蒙古自治区盐业公司直属各分公司和盐务局的名称一律改按地区命名，盟市级改为内蒙古自治区盐业公司XX盟（市）分公司、XX盟（市）盐务管理局；旗（县、市）级改为内蒙古自治区××旗、市）支公司、XX旗（县、市）盐务管理局”。内蒙古自治区兴安盟行政公署办公室兴署办字[2018]13号《关于加强改革过渡期盐业市场监管工作的通知》规定：“一、要强化主体责任。各级盐务局在改革过渡期，要进一步强化盐业市场监管主体责任，严格监管违反盐业法律法规的等不法行为…。同时，经济和信息化委、食品药品管理局等相关部门，要积极配合盐务管理局，加大市场监管力度，依法行政，确保我盟盐业市场安全。二、要加大查出力度。重点是对食品加工企业的检查，查所用食盐来源是否合法、…。三、要查验经营者主体资格。…主要查食盐经营者的经营主体资格是否合法有效，…。”根据以上文件规定，原科右前旗盐务局属于市（旗县）政府管理地方盐业行政工作的职能部门，具有盐务管理职权，故候礼批发店主张原科右前旗盐务局没有管理盐业行政工作的职权依据并不成立，盐业经营国家统一管理是行政管理职能的需要，是从社会层面必要的调控行为，故候礼批发店所诉“垄断”一说，主张原科右前旗盐务局执法目的是为达到行业垄断并无事实根据，对该主张不予支持；原科右前旗盐务局查处候礼批发店经营食盐的来源为大连瓦房店五岛粉洗盐厂兴安盟分部，大连瓦房店五岛粉洗盐厂兴安盟分部系本案第三人大连齐澺制盐厂更名之前的“瓦房店五岛粉洗盐厂”的分部，候礼批发店未能提供原瓦房店五岛粉洗盐厂具有食盐批发资质企业的证明，原科右前旗盐务局认定候礼批发店购进食盐的大连瓦房店五岛粉洗盐厂兴安盟分部没有食盐批发许可证并无不当；原科右前旗盐务局作出的前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定书未载明行政处罚的履行方式和期限事项，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，行政程序轻微违法，应加强行政执法程序的规范性；候礼批发店将购进的食盐卖到商店应属于批发行为，并没有取得食盐批发许可证而从事食盐批发的行为，违反了《食盐专营办法》第十二条“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”的规定，原科右前旗盐务局向候礼批发店送达处罚决定超过期限，属于执法存在瑕疵，候礼批发店以此为由请求确认原科右前旗盐务局违法，其目的是借以达到其违法经营食盐免于处罚，故对其主张不予支持；原科右前旗盐务局作出前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，内容适当，虽然程序轻微违法，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益造成重大损害，所以法院不予撤销该行政行为；前旗政府在行政复议过程中未能指出原科右前旗盐务局所作的处罚决定存在轻微违法，法院确认该行政复议轻微违法，但不撤销该复议决定行政行为；前旗市场监管局并没有对候礼批发店实施行政行为，不是本案适格被告，候礼批发店要求前旗工信局、前旗市场监管局限期退还22吨食盐并赔偿原告损失54000.00元于法无据，不予支持。故判决：一、确认科尔沁右翼前旗工业与信息化局前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定行政程序违法，但不撤销行政行为；二、确认科尔沁右翼前旗人民政府旗复决字[2018]1号行政复议行政程序违法，但不撤销行政行为；三、驳回科尔沁右翼候礼批发店的其他诉讼请求。上诉人候礼批发店不服一审判决，上诉请求，撤销科右前旗人民法院（2019）内2221行初3号行政判决，依照上诉人一审诉讼请求予以改判。事实与理由：一、被诉行政行为严重违法。盐务局执法人员没有执法证件，没有听证告知的事实，没有《听证告知书》的送达回证，重大处罚案件没有经过集体讨论，送达行政法律文书超期。二、原审判决认定事实错误，没有批发的法律定义，将食盐卖给小商店不是批发，被没收的食盐还没有实现销售，不能认定为批发。被上诉人前旗工信局答辩称，原审判决事实清楚，适用法律、法规正确。1、前旗工信局具有盐业行政管理职能，有权对上诉人候礼批发店进行处罚。2、候礼批发店存在违反行政管理秩序的行为。《食盐专营办法》规定国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务；食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。本案中，案外人王某和大连齐澺制盐厂兴安盟分部无食盐定点批发证书，候礼批发店从上述主体处购进食盐，并将购进的食盐沿村叫卖或卖给商店的行为违反上述法律规定。根据《食盐专营办法》的相关规定，对候礼批发店作出没收其违法购进的1069件食盐并处货值5万元5倍即25万元罚款的行政处罚合法有效。3、前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定程序合法。原科右前旗盐务局对候礼批发店经营者候礼进行了调查询问，依法听取其陈述和申辩，制作了询问笔录。通过相关证据和程序履行了集体讨论程序，制作了听证告知书、行政处罚决定书，并对上诉人进行了送达。故上述行政处罚程序合法有效。被上诉人前旗市场监管局答辩称，对一审判决无异议。被上诉人前旗政府答辩称，不同意上诉人的上诉请求，本案应维持一审判决。1、被上诉人前旗政府依据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的相关规定作出旗复决字[2018]1号行政复议决定，且在法定期限内送达并由候礼签收，程序合法。2、前旗政府作出复议决定的事实依据充分，适用法律正确。候礼批发店未能提供原瓦房店五岛粉洗盐场兴安盟分部的《食盐批发许可证》，另外候礼批发店在自身未取得食盐批发经营资质的前提下从事食盐批发销售，先后违反《食盐专营办法》的相关规定。前旗工信局依职权进行调查询问、先行登记保存、行政处罚先行告知、听证告知、集体讨论后作出行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法，并无不妥。因此，前旗政府根据《行政复议法》的规定维持前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定并作出旗复决字[2018]1号行政复议决定并无不当。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。另查，上诉人候礼批发店于2018年2月26日注册，经营范围：食用盐、牧业盐批发零售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。候礼批发店未取得食盐批发许可证。本院认为，关于被上诉人前旗工信局所属的原科右前旗盐务局的职权依据问题。国务院《食盐专营办法》第二条规定：“国家对食盐实行专营管理”，第四条：“县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。”被上诉人前旗工信局提供的内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发[1991]29号《关于各盟市旗县盐务管理局设置问题的通知》、内蒙古自治区轻工业厅（91）内轻盐字第81号《转发政府办公厅》及内蒙古自治区兴安盟行政公署办公室兴署办字[2018]13号《关于加强改革过渡期盐业市场监管工作的通知》等文件，可以认定原科右前旗盐务局属于市（旗县）政府管理地方盐业行政工作的职能部门，具有盐务管理职权。关于原科右前旗盐务局作出的前旗盐政罚决字2018第1号行政处罚决定的合法性问题。在违法事实确认上，2018年6月6日，原科右前旗盐务局以候礼批发店在未取得食盐批发资质，擅自从事食盐批发业务，将食盐批发到零售网点进行销售为由进行立案，对候礼批发店经营者候礼进行调查询问，并制作询问笔录。候礼在询问笔录中自认从突泉王某处购进五岛牌袋装食用盐50吨，每吨1000元，卖了20吨，沿村叫卖，一次卖给商店，且自认没有食盐批发许可证。当日科右前旗盐务局作出先行登记保存证据通知书，将1069件盐先行异地封存，并给候礼开具先行登记保存证据物品清单。在罚款数额上，根据《食盐专营办法》第十二条“国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”及第二十六条“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，没收违法生产经营的食盐和违法所得。违法生产经营的食盐货值金额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款：…（二）非食盐定点批发企业经营食盐批发业务”的相关规定，原科右前旗盐务局依据候礼批发店的行为作出没收违法经营的食盐1069件并处罚款25万元并无不当。在执法程序上，2018年6月7日，原科右前旗盐务局作出行政处罚先行告知书和听证告知书，告知拟对候礼批发店作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其依法享有陈述、申辩以及要求听证的权利。候礼拒绝签收，未行使陈述、申辩权，也未要求进行听证。2018年6月11日经原科右前旗盐务局集体讨论作出前旗盐政罚决字[2018]第1号行政处罚决定，并告知候礼批发店享有申请行政复议和提出行政诉讼的权利，该处罚决定于2018年6月15日送达未果，于8月7日送达时，候礼签收。原科右前旗盐务局在执法程序中保障了候礼批发店享有的相关权利，执行程序合法。关于行政处罚决定中未载明行政处罚的履行方式和期限事项，且送达超过期限，属于程序轻微瑕疵。前旗政府在行政复议程序中未能指出原科右前旗盐务局所作的处罚决定存在轻微瑕疵，属于行政复议轻微瑕疵。如撤销前旗工信局的行政处罚及前旗政府的行政复议行政行为会给国家利益造成重大损害，故原审法院认定不予撤销，并无不当。综上，上诉人候礼批发店的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人科尔沁右翼前旗候礼食用盐批发店负担。本判决为终审判决。审判长 刘海秋审判员 陈 曦审判员 马彦君 二〇二〇年六月二十二日（法官助理 **慧书记员   孟佳男 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；