辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽03行终80号上诉人（原审被告）：海城市南台镇人民政府。所在地：海城市南台镇新昌大街。法定代表人：李国成，镇长。委托诉讼代理人：孙开宇，系该单位工作人员。被上诉人（原审原告）：宋伟，男，1956年8月3日出生，汉族，农民。住址：海城市。上诉人海城市南台镇人民政府（以下简称南台镇政府）因与被上诉人宋伟履行法定职责一案，不服鞍山市千山区人民法院(2019)辽0311行初239号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明：宋伟系南台镇福来屯村村民。1985年1月1日，因实行承包田到户生产责任制政策，南台镇福来屯村民委员会（以下简称福来屯村委会）作为甲方与宋伟作为乙方签订了承包合同书，主要约定福来屯村委会将14亩土地，人均3.5亩承包给宋伟负责完成各项指标等；承包期限为从1984年11月起至1999年11月止，共计15年。宋伟弟弟宋刚家3.5亩、宋志家10.5亩均由宋伟耕种。1997年12月17日，福来屯村委会出台了《关于福来屯村土地流转草案报告》（以下简称＜报告＞），其中规定了不给土地的人员条件：1、户在人不在的人口而又不能自己回来耕种的人口不给；2、不给非农业人口本人；3、不给投靠外地儿女超过一年以上的老年人口；4、不给已经结婚外地的姑娘而户口没转走的；5、不给在押人员，回头看后由机动地中给；6、有能力交而不交款的不给。1997年12月17日，由时任南台镇政府主抓农业的领导“王希权”在报告上标注了“在稳定的前提下可按此方案平稳操作”并签名加盖了南台镇政府的公章。1997年，宋伟耕种的自家14亩土地及两位兄弟的14亩土地，共计28亩土地被以户在人不在强行收回。经宋伟多年上访投诉，2004年南台镇政府责成村委会返还宋伟22.4亩土地。2015年2月4日，南台镇政府给宋伟出具了《关于宋伟反应土地问题信访事项答复意见书》，其中写明了“在1997年进行土地两轮延包，方案中户在人不在的没有分到土地，在2003年国家颁布土地承包法后，违反了《中华人民共和国土地承包法》第五条、第十五条和辽宁省实施《中华人民共和国土地承包法》办法相关规定，当时的土地承包方案存在一定的弊病”。因此，从2004占用机动地，将应分土地而未分到土地的人口平均分配剩余的土地，每人得到2.8亩，比1997年分地人均少0.7亩。原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定的，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在本案诉讼中要求南台镇政府提供在《报告》上盖章和签字的法定职责依据时，南台镇政府未在规定的时间内提供，亦无逾期提供，故应视为被诉具体行政行为没有相应的证据。南台镇政府对于其在福来屯村委会《报告》上加盖公章和签字的行为，未提交证据及其所依据的规范性文件等的行为属于违法。另，南台镇政府对于福来屯村《报告》的监管职责，应体现到合理审查及指导等职责上，而非仅以加盖公章或者签字的形式，故南台镇政府亦应对福来屯村《报告》履行合理的监督职权。关于南台镇政府辩解的现已返还宋伟14亩土地，宋伟无权代替两个兄弟主张权利一节，返还土地多少系对收回宋伟及其兄弟的土地的补救措施，宋伟是否有权代替两位兄弟主4张权利，与《报告》不存在关联性。另外，南台镇政府对其主张事项未提交证据，对于当庭无法明确的事项，在规定的合理期限内亦没有作出回复，理应承当相应的法律后果，故对南台镇政府的辩解，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决南台镇政府在《报告》盖章和签名的行为违法，并于本判决生效之日起三十日内依法履行对《报告》的监督职权。案件受理费50元，由南台镇政府负担。上诉人南台镇政府不服原审法院上述行政判决，向本院上诉。其上诉请求的事项是:1、请求人民法院依法判决驳回被上诉人起诉；2、本案一审及二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由是：本案所诉在《报告》签字盖章的行政行为不是具体行政行为，该草案报告是规范性法律文件，不是针对具体人员作出的具体行政行为。南台镇政府作为镇一级政府机关并不具有决定土地承包经营权归属的法定职权，故其与第三人联合做出的会议纪要不属于行政行为，应被理解为与土地发包方的联合做出的一种行政指导行为，不应属于行政诉讼范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》解释第一条规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围：(三)行政指导行为；(四)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此南台镇政府在《报告》签字盖章的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该案已超过诉讼时效，该盖章行为发生在1997年12月17日，而被上诉人提起行政诉讼的时间为2018年8月6日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，该案已超诉讼时效。三、上诉人南台镇政府对被上诉人没有作出任何行政行为，因此上诉人不是适格的被告。综上所述，上诉人认为，该案不属于人民法院行政案件案范围，并已超过诉讼时效。因此请求法院依法支持上诉人的请求。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，本案的焦点有两个方面，一是福来屯村委会作出的《报告》中有关“不给土地的人员条件”是否符合当时国家关于农村土地承包的政策要求，继续实施是否符合国家现行的农村土地承包政策法律要求。二是南台镇政府对村民委员会作出的侵害村民合法权益的决定是否应该责令改正。首先，关于福来屯村委会作出的《报告》中有关“不给土地的人员条件”是否符合当时国家关于农村土地承包的政策要求，继续实施是否符合国家现行的农村土地承包政策法律要求问题。一、《报告》是否符合当时国家关于农村土地承包的政策要求。《报告》作出的时间是1997年12月17日，是我国农村土地第二轮延包期间，有关农村土地承包的法律法规尚不健全，《农村土地承包法》（2002年8月发布）、《农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月发布）、《物权法》（2007年3月发布）等法律、规章尚未制定实施，在处理农村土地第二轮延包所涉法律关系时应当根据当时的国家政策来进行。为保持我国农村基本政策的连续性和稳定性，进一步稳定和完善农村土地承包关系,中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月联合下发中办发（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，作为第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。该通知第二条规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。……（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。（三）承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则：一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担；三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”。显见，南台镇政府在作出《报告》时，中办发（1997）16号《通知》已经颁布施行。根据《通知》规定，按照“大稳定、小调整”的原则，未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，第二轮延包主体应与第一轮承包主体保持一致。《报告》显然不符合当时国家关于农村土地承包的政策要求。二、《报告》规定“不给土地的人员条件”继续实施是否国家现行的农村土地承包政策法律要求。一直以来，党中央、国务院都高度重视农民工问题，并制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中，国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。显见，《报告》“不给土地的人员条件”与国家现行的农村土地承包政策法律要求不符。其次，关于南台镇政府对村民委员会作出的侵害村民合法权益的决定是否应该责令改正的问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称＜组织法＞）第三十六条规定，“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”。显见，监督村民委员会依照法律、法规的规定履行法定义务，是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职责。本案而言，1997年12月17日，福来屯村委会向南台镇政府作出的《报告》，明显与当时国家关于农村土地承包的政策要求不符。按《组织法》第三十六条第二款规定，南台镇政府本应责令其改正。但时任南台镇政府相关领导在报告上标注了“在稳定的前提下可按此方案平稳操作”并签名加盖了南台镇政府的公章。显然，南台镇政府不仅没有履行监督、纠正福来屯村委会依照法律、法规的规定履行法定义务，反而支持福来屯村委会作出的决定侵害村民合法权益。原审法院据此认定南台镇政府在《报告》盖章和签名的行为违法，并判令南台镇政府在原审判决生效之日起三十日内依法履行对《报告》的监督职权的判决，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 李 群审判员 周庆文审判员 张 冬二〇二〇年六月二十八日书记员 倪莎莎