四川省会东县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3426行初1号 原告：刘子友，男，1971年12月14日出生，汉族，村民，小学文化，住四川省会东县。 委托诉讼代理人：罗明全，男，1960年4月13日出生，汉族，住会理县。（由姜州镇云香村村民委员会推荐） 被告：会东县姜州镇人民政府，住所地会东县姜州镇商贸街。 法定代表人：文刚，职务：镇长。 委托诉讼代理人（特别授权）：任太华，男，1974年10月11日出生，汉族，姜州镇人民政府副镇长，大专文化，住会东县。 委托诉讼代理人：姚正权，会东县姜州法律服务所法律工作者。 第三人：刘子贵，男，1947年9月12日出生，汉族，村民，小学文化，住四川省会东县。 第三人：刘子合，男，1963年6月16日出生，汉族，村民，小学文化，住四川省会东县。 第三人：刘元洪，男，1977年3月9日出生，汉族，村民，小学文化，住四川省会东县。（未到庭） 第三人：刘元荣，男，1977年3月9日出生，汉族，村民，小学文化，住四川省会东县。 第三人：刘子彬，男，1970年10月18日出生，汉族，村民，小学文化，住四川省会东县。 第三人：刘子军，男，1975年4月6日出生，汉族，小学文化，住四川省会东县。 第三人：刘子华，男，1957年2月7日出生，汉族，村民，初中文化，住四川省会东县。 原告刘子友不服被告会东县姜州镇人民政府（以下简称姜州镇政府）作出的《关于“秦家发坟山”林地权属争议处理决定》，向本院提起行政诉讼，本院作出（2019）川3426行初1号行政判决书后，原告依法上诉；凉山彝族自治州中级人民法院以（2019）川34行终43号行政裁定书裁定撤销本院（2019）川3426行初1号行政判决书，并将本案发回重审。本院2020年1月6日重审立案后，于2020年1月19日向被告姜州镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因刘子贵、刘子合、刘元洪、刘元荣、刘子彬、刘子军、刘子华与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。2020年3月17日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告及委托诉讼代理人，被告姜州镇政府主要负责人及委托诉讼代理人、第三人刘子贵、刘子合、刘元荣、刘子彬、刘子军、刘子华到庭参加了诉讼。第三人刘元洪经本院依法传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 被告2018年12月18日对原告刘子友作出《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》，主要内容为：“……申请人称，姜州镇云香村6组境内有“秦家坟山”一幅林地。1983年林业“三定”时，林地按农业组5户25人承包，人均1.2亩，申请人所在家庭户分得该幅林地5亩。1998年，申请人将分得的林地开垦为耕地，村民刘子贵等7户村民阻拦，强行耕种申请人开垦的土地。后，除刘子贵外的6户村民退还原告开垦的土地，仅刘子贵继续强占耕种。双方产生纠纷后经村、组多次调解未果。2018年4月21日，云香村村民委员会作出《云香村6组秦家坟山纠纷处理意见》，内容为：秦家坟山有山地33.37亩，按原来5户（25人）重新平均划分面积，每人按1.2亩计算，其中刘子华家庭户多划分2人，划分人口按27人计算。申请人所在家庭户4人，分得4.8亩，实际土地为两块，但均不是申请人1998年开垦土地，申请人原开垦5亩土地被分配给村民刘元华即刘子贵所在家庭户。申请人不服该处理意见，向姜州镇政府申请解决；2018年5月8日，姜州镇政府作出《关于同意云香村对刘子友荒山问题的处理意见》，申请人不服此裁决向人民法院提起行政诉讼；2018年9月20日，会东县人民法院以（2018）川3426行初15号行政判决书判决撤销姜州镇政府作出的《关于同意云香村对刘子友荒山问题的处理意见》，并责令姜州镇政府在判决生效后90日内重新作出行政行为。被告查明，云香村6组境内，有“秦家坟山”一幅林地。1983年林业“三定”时，林地由当地集体经济组织划分给刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍五户共同管理。自1998年起，五农户逐步将该幅林地开挖成地耕种农作物；该幅林地未划分到户，也未划定相互管理林地的四至界线，在陆续开垦过程中，因开垦面积多少曾产生纠纷。姜州镇政府认为，刘子友、刘子贵等五家庭户将秦家坟山集体林地33.37亩开垦成耕地，改变了林地性质、用途，破坏了林地生态系统，违背了“林业三定”的政策原则，其行为属于违法行为。根据《中华人民共和国森林法》第三条、第十七条、第四十四条、《森林法实施细则》第五条、第六条之规定作出《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》，决定如下：（一）云香村6组子付、子华、子贵、兴祥、前珍（刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍）5户25人共同管护的位于云香村6组的“秦家坟山”林地权属属于云香村6组集体所有，管护权按照1983年7月《农产品预分登记表》登记的五户25人执行，管护方式仍然为共同管护。（二）刘子友要求按照人均面积划分到户并确权的请求因该幅林地自确立共同管护权起，集体经济组织就没有将其划分承包到户，五农户也未与云香村6组签订承包合同，更未经县级以上人民政府登记确权，并且未经取得合法审批、登记手续将林地开挖成耕地，改变林地的性质、状态及用途，行为违法，故其请求不予支持。 原告刘子友诉称，一、会东县人民法院作出的（2018）川3426行初15号判决书已生效，该判决书撤销了被告2018年5月8日作出的《关于同意云香村对刘子友荒山问题的处理意见》，责令被告对原告申请裁决事项重新作出行政行为。被告在此案庭审中陈述称“秦家坟山”属荒山，而被告重新作出的被诉行政行为载明“秦家坟山”属林地，不是耕地；因此被告作出的《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》属认定事实不清，处理结果违背了国务院《关于治理开发农村“四荒”资源，进一步加强水土保持工作的通知》中关于“谁治理、谁管护、谁受益”即四荒地开发成耕地无须颁证确认的政策，将案涉荒山33.37亩决定由5户共同管护，侵害了原告单独开垦荒山5亩的合法权益，故请人民法院查明事实支持原告的诉讼请求。诉讼请求：撤销被告姜州镇政府2018年12月18日作出的《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》。 在举证期限内，原告刘子友向本院提交以下证据材料： 1.《云香村6组秦家坟山纠纷处理意见》---欲证明，原告1998年9月开垦的秦家坟山原属荒山；原告开垦的荒地被村民刘子贵占有使用；秦家坟山总面积33.37亩，按5户家庭户共25人平均划分，每人划分1.2亩；刘子贵分配的8.4亩包括原告1998年开荒地5亩；原告现分配两幅地共4.8亩不是原告1998年开垦的。 2.姜州镇人民政府《关于同意〈云香村对刘子友荒山问题的处理意见〉》---欲证明，云香村6组秦家坟山原是荒山，并非林地，在八十年代被划给5户家庭管护；原告开垦了荒地，但被他人占用。秦家坟山总面积33.37亩，按原来5户家庭共25人平均划分，每人应划分1.2亩，刘子贵所在家庭户划分的8.4亩包括原告1998年开荒地5亩；原告现划分的两幅地共4.8亩不是其1998年开垦的。 3.（2018）川3426行初15号行政判决书---欲证明，《姜州镇人民政府〈关于同意云香村对刘子友荒山问题的处理意见〉》、《云香村6组秦家坟山纠纷处理意见》侵犯了原告的合法权益，被会东县人民法院依法撤销。 4.姜州镇人民政府作出的《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》---欲证明，姜州镇政府重新作出的处理决定属于与原行政行为基本相同且加重侵害了原告对争议荒地使用权，违背了1998年国家倡导的四荒政策，属于适用法律错误。 5.农产品预分登记表---欲证明，土地包产到户时，秦家坟山由原告母亲张前珍等5户25人使用，原告开垦的荒山不属于5户25人共有。 6.国办发【1996】23号文---欲证明，1996年实行的“四荒”土地开发政策，以谁开发谁受益为原则，村民开发“四荒”土地不需发证确认。原告1998年开垦的秦家坟山5亩，使用权应属于原告享有，但被告作出的处理决定认定为5户共有，属适用法律错误。 7.《关于云香村6组村民刘子友与刘子贵等人在秦家坟山调查情况》、证明、记录（2016年8月28日）、《关于云香村6组村民刘子友与刘子贵等人秦家坟山调查处理意见》---欲证明，（1）村民黄光敏曾帮助原告开垦争议土地；（2）争议土地属荒山。 被告姜州镇政府辩称，原告的诉讼请求不能成立，应予以驳回。理由是：1、根据原告诉称内容及云香村村委会出具的证明能够认定秦家坟山是一幅林地，面积为33.37亩，该幅林地属于云香村6组集体所有；林地在国家林业“三定”政策实施时按全农业组5户25人划分共同管护；原告或原告所在家庭户都没有与云香村6组签订承包合同，也未取得县级以上人民政府颁发的林权证确认林地承包权。2、原告在调解、上访、诉讼过程中均未出示合法有效的林权证、承包合同、林业生产责任书以证明原告或其所在家庭户在秦家坟山承包了林地。原告认可秦家坟山属“5户25人承包”可见秦家坟山由包括原告在内的25人共同管护。3、“林业三定”是指中共中央、国务院在1981年3月8日发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中确定的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业发展方针。该决定规定，国家所有、集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，凡是权属清楚的均应稳定不变，由县或县级以上人民政府颁发林权证书予以确认，目的是认真落实林业生产责任制，保护林业发展。原告开垦秦家坟山林地5亩，改变了林地性质、用途，破坏了林地生态系统，违背了“林业三定”的政策原则，其行为属于违法行为，应当恢复原状后，再根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，由县级人民政府登记造册发放证书确认使用权。4、被告作出的行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确、处理程序合法，不具有撤销的法定情形，应当予以维持，因此应当依法驳回原告的诉讼请求。 在举证期限内，被告姜州镇政府向本院提交以下证据材料： 1.刘子友行政起诉状（2018年5月25日）---欲证明，“秦家坟山”是林地，被刘子友等人开垦成耕地。 2.农产品预分登记表---欲证明，“秦家坟山”是林地，1983年7月12日此幅林地预分给刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍五家庭户共同管护。 3.会东县姜州镇云香村村民委员会证明---欲证明，“秦家坟山”是林地，该幅林地1983年划分给刘子贵、刘子付、刘子华、刘兴祥、张前珍等五家庭户共25人共同管理，土地没有划分到户，五农户也未与村民小组签订承包合同。 第三人刘子贵答辩称，同意被告处理决定，土地属于国家所有，国家若需要就可收回。村民黄光敏不是秦家坟山共同管护的人员，因而其阻止黄光敏在秦家坟山开垦土地；刘子贵所在家庭户应当分配8.4亩争议土地，但实际仅耕种3.7亩，因此原告诉称其侵占原告开垦的土地无事实依据。 在举证期限内，第三人刘子贵向本院提交下列证据 记录1份（记录事件时间：2017年4月14日14时2分）---欲证明，争议土地开垦情况。 第三人刘子华答辩称，同意被告处理决定。原告诉称村民黄光敏帮助其开垦争议土地不属实，黄光敏不是秦家坟山共同管护人员。 第三人刘元荣答辩称，被告作出的处理决定与客观事实相符，同意被告的处理决定。 第三人刘子合答辩称，对被告作出的处理决定没有意见，但秦家坟山是荒山，不是林地；如若是林地，就不能开垦了。 第三人刘子彬答辩称，不同意姜州镇政府处理决定。秦家坟山是荒山，不属于林地，这幅荒山原由五个家庭户共25人管护，应当对秦家坟山荒山按照人口数25人重新进行划分。 以上第三人刘子华、刘元荣、刘子合、刘子彬均未向法庭提交证据。 第三人刘元洪未到庭参加诉讼，亦未向法庭提交答辩意见和证据。 经庭审质证，本院对证据作如下确认： 1.被告对原告举出的《云香村6组秦家坟山纠纷处理意见》、《姜州镇人民政府关于同意〈云香村对刘子友荒山问题的处理意见〉》、（2018）川3426行初15号行政判决书真实性、合法性无异议，但认为《云香村6组秦家坟山纠纷处理意见》、《姜州镇人民政府关于同意〈云香村对刘子友荒山问题的处理意见〉》已被人民法院撤销，不能据此认定被告重新作出的《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》侵犯原告合法权益。到庭第三人对该三项证据均无异议。经审核，（2018）川3426行初15号行政判决书系对被告2018年5月8日作出的《关于同意〈云香村对刘子友荒山问题的处理意见〉》行政行为进行裁判，原告、被告对此均未在法定期间内上诉，属人民法院生效判决；本案被诉行政行为系依照该判决书要求重新作出的行政行为，因此（2018）川3426行初15号行政判决书与本案具有关联性，对其证明力本院予以确认。该判决书以证据不足为由撤销由《姜州镇人民政府关于同意〈云香村对刘子友荒山问题的处理意见〉》，因此《姜州镇人民政府关于同意〈云香村对刘子友荒山问题的处理意见〉》不具有合法性，本院对其证明力不予确认。《云香村6组秦家坟山纠纷处理意见》记载的争议土地基本情况、管护情况与本案待查明案情关联，本院对其证明力予以确认。 2.被告、第三人对《关于秦家坟山林地可权属争议处理决定》的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对其证明力予以确认。 3.原、被告及第三人对农产品预分登记表的真实性、合法性无异议，该项证据反映了争议土地在1983年7月12日分配时的情况，与本案待查明案情：争议土地使用权情况关联，本院对其证明力予以确认。国办发【1996】23号文由原告自互联网下载打印，被告、第三人对此项证据真实性、合法性均无异议，经审核，该项证据内容与原文内容一致，反映了1996年国务院对林业发展方面的政策，与原告主张关联，本院对其证明力予以确认。 4.《关于云香村6组村民刘子友与刘子贵等人在秦家坟山调查情况》加盖云香村村委会印章，并记载调查人员签名，该项证据具有真实性、合法性，反映了云香村村委员调查的原告及村民黄光敏开垦争议土地的情况，与原告主张、本案待查明案情关联，本院对其证明力予以确认。证明、记录（2016年8月28日）内容无其他证据佐证，本院不能核实其内容是否客观真实，对其证明力本院不予确认。 5.被告举出的行政起诉状副本、农产品预登记表、云香村村委会证明，到庭第三人均无异议，原告对该三项证据的真实性、合法性无异议，但认为不能据该三项证据认定争议土地属林地；经审核，上述证据反映原告曾于2018年5月向会东县人民法院起诉、争议土地使用权分配、争议土地利用现状，与本案待查明案情密切关联，因此本院对该三项证据的证明力予以确认。 3.第三人刘子贵举出的记录（2017年4月14日）内容无其他证据印证，该项证据记载的在场人也未到庭核实签名是否真实，本院不能核实其内容是否真实，对其证明力不予确认。 综合分析本案证据材料，可以认定以下事实： 会东县姜州镇云香村6组境内“秦家坟山”原生长有灌木。1983年7月12日，云香村6组将该幅土地分配给村民刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍家庭户即原告、第三人现所在家庭户共同管护，当时该5家庭户共计25口人，分配时未确定每户家庭户管护边界。自1998年起，五家庭户先后开垦该幅土地耕种。原告以其开垦的5亩争议土地被第三人刘子贵侵占为由与刘子贵产生争议。云香村村委会、云香村第六村民小组组织双方进行调解未果；2018年4月21日，云香村村委会作出《云香村6组秦家坟山纠纷处理意见》，原告不同意该处理意见向被告反映请求处理。2018年5月8日，被告作出《关于同意云香村对刘子友荒山问题的处理意见》；原告对姜州镇政府同意上述处理意见的行为不服，向本院提起行政诉讼。本院以（2018）川3426行初15号行政判决书判决撤销《关于同意云香村对刘子友荒山问题的处理意见》，并要求被告在判决生效后90日内重新作出处理决定。 2018年12月18日，被告作出《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》，认定“秦家坟山属于一幅林地，面积为33.37亩，该幅林地属于云香村6组集体所有。该幅林地是国家林业三定政策实施时分配给刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍五户农户共同管护，未发包给各户各自经营管理。刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍五户均没有与云香村6组集体经济签订承包合同，也未取得县或县级以上人民政府颁发的林权证书予以确认林地承包权及划定四至界限，五户对该幅林地仅有共同管护权。刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍五户将共同管护的林地开挖成耕地。被告依据以上事实，根据《中华人民共和国森林法》第三条、第十七条、第四十四条，《森林法实施细则》第五条、第六条之规定作出以下处理意见：一、云香村6组刘子付、刘子华、刘子贵、刘兴祥、张前珍五户25人共同管护的秦家坟山林地林权属于云香村6组集体所有，管护权按照1983年7月《农产品预分登记表》登记的五户25人执行，管护方式仍然为共同管护。二、刘子友要求按照人均面积划分到户并确权的请求因该幅林地自确立共同管护权起，集体经济组织就没有将其划分承包到户，五农户也未与云香村6组签订承包合同，更未经县级或县级以上人民政府登记确权，并且未经取得合法审批、登记手续将林地开挖成耕地，改变林地的性质、状态及用途，行为违法故其请求不予以支持。 2019年1月2日，原告向本院提起行政诉讼，请求依法撤销姜州镇政府《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》。 本院认为，一、案涉土地权属争议应当适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木林地权属争议处理办法》等规定进行办理。秦家坟山为林地抑或荒山，原告对此先后陈述不一致，被告作出的《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》认定争议土地为林地，第三人则均称争议土地为荒山；诉讼中，各方当事人均未提交证据证明争议土地利用现状。云香村村民委员会、云香村第六经济合作社2018年4月19日出具的《证明》记载“秦家坟山属林地”。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款规定“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”秦家坟山土地现部分栽植果木，部分生长灌木，部分种植农作物；原国土资源部2017年修订的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）规定“其他林地：包括蔬林地（树木郁闭度≧0.1. 二、《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》记载的原告请求为：“秦家坟山”林地5亩确权给刘子友使用”即确认原告对秦家坟山林地享有5亩使用权。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款规定“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”可见确认林地使用权属县级以上人民政府职能，被告并无此项职权。根据本案查明的事实，结合原告的诉求虽表述为确认权属，实质是请求处理原告与第三人刘子贵之间因林地权属发生的争议，对此被告也意识到，并依原告实质请求作出处理。《林木林地权属争议处理办法》（中华人民共和国林业部令[第10号]）第十五条规定“申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。《林木林地权属争议处理申请书》应当包括以下内容：（一）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（二）争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在地的行政区域位置、四至和附图；（三）争议的事由，包括发生争议的时间、原因；（四）当事人的协商意见。”但原告未依照上述规定向被告提交申请书，其提交的《申请书》中诉求表达不明确，不具体。 三、《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。”据此规定被告具有对个人之间林地权属争议进行裁决的职权。被告作出《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》虽具备职权依据，但据本案查明的事实，以及该处理决定标题，可知被告作出的被诉行政行为系对林地权属争议进行裁决。对林地权属争议进行裁决应当依照《林木林地权属争议处理办法》第十三条至第二十二条规定的处理程序，并结合该《办法》第六条至第十二条规定的处理依据进行裁决，但被告未在规定期限内提交其在办理林地权属争议过程中听取纠纷当事人陈述、听取利害关系人即本案第三人陈述、纠纷当事人举出证据等履行了上述程序的相关证据。 四、本案各方当事人对1983年《农产品预分登记表》记载的秦家坟山由五户家庭户进行共同管护、当时未划定每户管护范围、界限的事实无异议。庭审查明，争议土地现大部分已由第三人分别陆续开垦使用。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”，在原五户家庭户共同管护基础已不存在的情况下，被告应当依照上述尊重历史和现实情况的原则进行裁决，但《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》第一项内容仍然要求原五户家庭户对秦家坟山进行共同管护，显然没有兼顾现实情况，裁决内容不符合上述规定。 五、1986年5月10日林业部发布的《中华人民共和国森林法实施细则》已于2000年1月29日废止，但被告作出的《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》仍适用了该实施细则第五条、第六条的规定，属适用法律、法规错误。 综上所述，在原告请求解决事项不明确、不具体的情况下，被告未引导原告准确表达诉求，即将其诉求认定为林地权属争议并作出《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》；在林地权属争议处理的过程中未充分听取各方当事人的意见，亦未通知各方当事人就自己的主张提供证据，处理程序违法，适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 一、撤销被告会东县姜州镇人民政府作出的《关于“秦家坟山”林地权属争议处理决定》。 二、被告会东县姜州镇人民政府于本判决生效之日起六个月内对原告申请事项重新作出行政行为。 本案案件受理费50元，由被告缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。 审 判 长  汤 健 审 判 员  殷家烈 人民陪审员  孙光全 二〇二〇年六月十五日 书 记 员  何 丹 附：本判决适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。