北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终654号上诉人（一审原告）张力，男，1968年8月10日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人（一审被告）北京市交通执法总队，住所地北京市西城区北礼士路22号。法定代表人黄建军，总队长。委托代理人罗承财，北京市交通执法总队干部。委托代理人龙琍，北京市天如律师事务所律师。上诉人张力因诉北京市交通执法总队（以下简称市交通执法总队）行政处罚一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初783号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2019年9月24日，市交通执法总队作出京交法(5)字05FWY1901826《北京市交通执法总队交通行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：张力于2019年7月22日17时24分驾车在朝阳区合生汇被查。张力通过滴滴打车软件载客，但是其所驾驶的车辆未取得《网络预约出租汽车运输证》，也未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。张力此次行为构成未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动，违反了《北京市查处非法客运若干规定》（以下简称《若干规定》）第二条的规定，又违反《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第十二条、第十三条的规定。根据《若干规定》第五条的规定、《暂行办法》第三十四条第（一）项的规定，给予张力警告并罚款11000元的处罚。张力向一审法院诉称，2019年7月22日17时20分许，其驾驶×××车辆，送滴滴出行科技有限公司网约车的乘客到达北京市朝阳区合生汇。乘客下车后，市交通执法总队执法人员出示证件要求张力协助调查，应要求出示车辆行驶证及驾驶证，提供手机滴滴出行科技有限公司派车平台软件。执法人员询问张力是否有网约车运输证及网约车驾驶员证,张力说不知道。张力于2019年9月25日收到被诉处罚决定，之后到银行缴纳罚款。张力不服，认为其受滴滴出行科技有限公司指派，运送其乘客到达目的地，不是未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动。依据《暂行办法》第2、13、15、16、17、18、28条规定，张力受滴滴出行科技有限公司指派运送其乘客的同时，有理由相信自己具备合法从业资格，所驾驶的车辆具备合法营运资质。后经查明，张力的车辆未取得合法营运资质。由于滴滴出行科技有限公司违反《暂行办法》第17、18条和第28条第一款规定，非法行使其经营权，造成本案事实发生，应承担《暂行办法》第35条第一、二项法律责任。因此被诉处罚决定无法律依据、被处罚主体错误，应予撤销。第二、法律的制定者对法律的解释，也要遵从法律面前人人平等、维护公平的宗旨。市交通执法总队的行政依据《交通运输部关于第三十四条第（一）项适用主体的意见》（交法函〔2017〕564号，以下简称564号函)法规解释存在严重错误。按564号函解释，取得《网络预约出租汽车经营许可证》的经营者，就是取得经营许可，合法从事网约车经营活动。就可以违反《暂行办法》第17、18条和第28条第一款规定，而不承担第35条第一、二项的法律责任。按564号函解释，取得《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》的经营活动参与者，就是取得经营许可，合法从事网约车经营活动。就可以违反《暂行办法》第28条第二款规定，而不承担第34条第一项的法律责任。按564号函解释，《暂行办法》第34条第一项，与第35条第一、二项所要约束处罚的违法行为有重叠。564号函认为，要用两条法律条文，对同一个违法行为的违法者，区别定性、区别处罚。这显然不符合法律宗旨，并与本部法律的其他法律条文相抵触。纵观《暂行办法》40条法律条文，其首先对网络预约出租汽车经营服务定性，明确了网络预约出租汽车的合法经营者及适格监督管理者。然后用大量篇幅约束规范合法经营者及监督管理者的经营权及监督管理权。其中第12、13、14、15、16、17、18、28、35条系统的明确了合法经营者对作为经营活动参与者的车辆人员负有的权利、义务、责任。整部法律唯独第34条第一项是对网络预约出租汽车非法经营者的处罚，这在564号函解释中已有体现。在第34条第一项法条里，没有合法经营者，因此没有经营者与经营活动参与者之分。在未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的情况下从事网约车经营活动，无论是否取得《网络预约出租汽车运输证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》，都是违反第28条第二款规定，都是擅自从事网约车经营活动，都要承担第34条第一项规定的法律责任。只有按照《暂行办法》，取得《网络预约出租汽车经营许可证》确立合法经营者后，经营活动参与者取得经营者的许可，参与其网约车经营活动，两者才能共同按照《暂行办法》，在从事网约车经营活动中，行使各自的权利，履行各自的义务，承担各自的法律责任。法律条文不会相互抵触，法律宗旨得以体现。综上所述，564号函解释混淆了网络预约出租汽车经营者与经营活动参与者之间的法律概念，混淆了网络预约出租汽车非法经营者的经营活动与网络预约出租汽车合法经营者的非法经营活动之间的法律概念。因此《暂行办法》第34条第一项的正确解释应是:“未取得《网络预约出租汽车经营许可证》，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的。”因此被诉处罚决定，无法律依据、被处罚主体错误，应予撤销。故请求撤销被诉处罚决定，一并审查564号函的合法性。市交通执法总队辩称，第一、我单位具有监督管理网约车的法定职权。《北京市出租汽车管理条例》第三条规定：“市交通行政主管部门主管本市出租汽车管理工作，负责本条例的组织实施……”《若干规定》第五条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事网络预约出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，扣押车辆，并按照国家和本市相关管理规定处以罚款。”《暂行办法》第四条第三款规定：“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。”根据上述规定，我单位具有监督管理网约车的法定职权。第二、被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。2019年7月22日17时20分许，我单位的执法人员对行驶至北京市朝阳区合生汇的×××车辆依法示证检查。经查，张力驾驶该车通过滴滴快车手机软件从北京市朝阳区世纪华联超市（王四营店）拉载2名乘客，送至北京市朝阳区合生汇，车费按照软件计费标准核定为24.95元，检查时已支付。另查，×××车辆未取得《网络预约出租汽车运输证》。执法人员制作《现场检查笔录》，交张力阅看并告知其所享有的陈述、申辩权利及表达途径，张力拒绝签字。执法人员对乘客进行询问并制作《询问笔录》，乘客确认“属实”并签名。执法人员明确要求张力在规定时间内到指定地点接受调查和处理，同时告知相关权利。因张力未在规定时间到指定地点接受调查，我单位于2019年8月22日向其邮寄《催办单》。2019年8月27日，张力到我单位接受调查。执法人员为其制作《询问笔录》，张力拒绝签字。经审核，我单位认为张力的违法行为事实清楚，证据确凿。2004年6月29日，国务院公布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），其附件《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第112项为：出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。《若干规定》第二条规定:“在本市行政区域内从事客运经营的经营者、车辆和驾驶人员应当依法取得相应许可。未经许可不得从事或者组织从事客运经营。”《暂行办法》第十二条规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：（一）7座及以下乘用车；（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；（三）车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”第十三条规定：“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。”本案中，张力驾驶未取得《网络预约出租汽车运输证》的车辆从事网约车经营，已经违反上述规定。《若干规定》第五条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事网络预约出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，扣押车辆，并按照国家和本市相关管理规定处以罚款。”《暂行办法》第三十四条第（一）项规定：“未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”564号函规定：“未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的经营者、未取得《网络预约出租汽车运输证》的车辆、未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，均适用《暂行办法》第三十四条第（一）项规定。”因此，我单位根据《若干规定》第五条、《暂行办法》第三十四条第（一）项的规定，对张力处以警告并罚款11000的行政处罚，适用法律正确。2019年7月22日现场检查时，执法人员双人执法、示证检查，指出了张力的违法行为，告知了相关权利。掌握违法行为的基本情况后，我单位于23日立案。2019年9月17日，作出《权利告知书》，告知行政处罚的事实、理由、依据，以及当事人享有的权利，邮寄送达张力。张力于2019年9月21日提交书面陈述申辩意见。我单位审核后未采纳，并于2019年9月24日作出被诉处罚决定我单位认为交通运输部有解释《暂行办法》的职权。《暂行办法》是经交通运输部部务会议通过，取得工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办同意并联合颁布的部门规章。《规章制定程序条例》第三十三条规定：“规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情形之一的，由制定机关解释：（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。”交通运输部作为《暂行办法》的制定机关，有权对《暂行办法》进行解释，该解释也无违法或不当之外。另外，564号函与规章具有同等效力，并非行政诉讼审查的规范性文件。综上所述，张力驾驶未取得《网络预约出租汽车运输证》的×××车辆从事网约车经营，事实清楚，证据确凿。《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求人民法院驳回张力的诉讼请求。一审法院经审理认为，依照法规、规章的规定，市交通执法总队作为本市道路运输管理机关，具备对本市无照经营出租汽车的行为进行查处并实施行政处罚的法定职责。本案中，张力认可市交通执法总队的法定职责，一审法院亦认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，张力具有请求对规范性文件进行审查的权利。该条第二款亦明确规定第一款规定的规范性文件不含规章。关于张力审查564号函的诉讼请求问题，首先应当审查《暂行办法》的法律地位。根据《中华人民共和国立法法》第七十条和七十一条的规定，交通运输部有权自己或联合其他国务院部门制定规章。《暂行办法》是交通运输部第15次部务会议通过，并经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办同意，于2016年7月27日联合对外予以公布，自2016年11月1日起施行。可见《暂行办法》的法律地位是规章。其次，审查564号函的法律地位。根据国务院制定的《规章制定程序条例》第三十三条中第一款规定了规章解释权属于规章制定机关；第二款第一项规定了规章的规定需要进一步明确具体含义的，由制定机关解释；第四款规定了规章的解释同规章具有同等效力。564号函是交通运输部作为规章的制定机关对规章的规定需要进一步明确具体含义而作出的解释，该解释同规章具有同等效力。因而564号函具有规章的法律地位，一审法院无权进行审查。故张力关于对564号函进行审查的诉讼请求，不予支持。关于市交通执法总队处罚张力的法律依据，市交通执法总队在答辩中已经予以说明，一审法院认可市交执法总队关于法律依据的答辩意见，不再赘述。本案中，市交通执法总队根据执法情况，认定张力是未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员，驾驶未取得《网络预约出租汽车运输证》的×××车辆从事网约车运营违法。在履行了调查、询问、告知、作出决定、送达等程序后，作出的被诉处罚决定，事实认定清楚，执法程序规范，法律适用正确。张力要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张力的诉讼请求。张力不服一审判决，持与一审相同理由上诉至本院，请求撤销一审判决，改判撤销被诉处罚决定。市交通执法总队同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，市交通执法总队在法定举证期限内提交并在庭审中出示了以下证据材料：1.《送达回证》及EMS查询记录，证明市交通执法总队向张力送达行政处罚决定；2.《现场检查笔录》，3.《询问笔录》、手机截屏，证据2、3证明张力驾驶未取得许可证的车辆从事网约车经营，存在违法行为；4.《扣押车辆决定书》，5.《现场笔录》，证据4、5证明市交通执法总队扣押涉案车辆，告知权利，要求张力接受调查和处理；6.《立案审批表》，证明市交通执法总队决定立案调查；7.《延长扣押车辆期限决定书》及送达回证、EMS查询记录，证明市交通执法总队决定延长扣押期限；8.《催办单》及送达回证、EMS查询记录，证明市交通执法总队催促张力处理违法行为；9.行驶证、驾驶证、身份证，证明车辆及张力的信息；10.《询问笔录》，证明张力拒绝签字；11.《扣押车辆处理决定书》及送达回证、EMS查询记录，证明市交通执法总队决定解除扣押、发还车辆，并邮寄送达张力；12.《权利告知书》及送达回证、EMS查询记录，证明市交通执法总队告知行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权利；13.张力的书面陈述申辩意见，证明张力行使了陈述申辩权利；14.《案件处理审批表》，证明市交通执法总队履行行政处罚程序；15.《北京市非税收入一般缴款书》及送达回证、《结案报告》，证明张力缴纳了罚款。在一审诉讼期间，张力在法定举证期限内未向一审法院提交证据。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：市交通执法总队提交的证据材料4、7、11于本案无关，其他证据材料均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2019年7月22日17时20分许，张力驾驶P3DK13车辆，送滴滴出行科技有限公司网约车的乘客到达北京市朝阳区合生汇。乘客支付车费下车后，市交通执法总队执法人员出示证件要求张力协助调查，应要求张力出示车辆行驶证及驾驶证，提供手机滴滴出行科技有限公司派车平台软件。执法人员询问张力是否有网约车运输证及网约车驾驶员证,张力说不知道。张力是未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员，驾驶未取得《网络预约出租汽车运输证》的×××车辆从事网约车经营。次日，市交通执法总队予以立案。2019年9月17日，市交通执法总队作出《权利告知书》，告知了市交通执法总队拟对张力作出行政处罚的事实、理由、依据，以及张力享有的权利，邮寄送达张力。张力于2019年9月21日向市交通执法总队提交书面陈述申辩意见。市交通执法总队于2019年9月24日作出被诉处罚决定。张力于2019年9月25日收到被诉处罚决定，之后到银行缴纳罚款。张力称其有理由相信自己具备合法从业资格且其驾驶的车辆具备合法营运资质，但其未提供证据予以证明。本院认为，《暂行办法》第四条第三款规定：“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。”《若干规定》第五条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事网络预约出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，扣押车辆，并按照国家和本市相关管理规定处以罚款。”据此，市交通执法总队对本市范围内的网约车违法运营行为具有依法查处的法定职责。《若干规定》第五条规定：“未经许可擅自从事或者组织从事网络预约出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，扣押车辆，并按照国家和本市相关管理规定处以罚款。”《暂行办法》第三十四条第（一）项规定：“未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”564号函规定：“未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的经营者、未取得《网络预约出租汽车运输证》的车辆、未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，均适用《暂行办法》第三十四条第（一）项规定。”本案中，张力在未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的情况下，驾驶未取得《网络预约出租汽车运输证》的×××车辆从事网约车经营，依法应予处罚。市交通执法总队在履行了调查、询问、处罚前告知、听取申辩等程序后，作出并送达处罚决定等法定程序。所作被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。就张力一并提起的对564号函进行合法性审查的请求，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。564号函系交通运输部对《暂行办法》的解释，与《暂行办法》具有同等效力，均属部门规章，故不属于人民法院在行政诉讼中可以审查的规范性文件的范畴。对张力此项诉讼请求，本院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张力的诉讼请求是正确的，本院应予维持。张力的上诉意见没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由张力负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  金 丽审 判 员  陈 丹审 判 员  刘明研二〇二〇年六月二十九日法官助理  陶 军书 记 员  毕伟敬