广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂04行终34号 上诉人（一审第三人）黄祖兰，男，1940年10月13日出生，汉族，住蒙山县。 上诉人（一审第三人）黄祖冰，男，1945年1月15日出生，汉族，住蒙山县。 委托代理人林崇征，蒙山县蒙山镇法律服务所法律工作者。 委托代理人李中禄，蒙山县148法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）蒙山县住房和城乡建设局，住所地：蒙山县蒙山镇永安街旧县巷7号。 法定代表人卢金花，局长。 行政机关出庭应诉负责人廖世强，蒙山县住房和城乡建设局党组成员，城管大队大队长。 委托代理人姚林，蒙山县住房和城乡建设局干部。 委托代理人蒙信昌，广西信为律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）黄宗葵，女，1953年5月24日出生，汉族，住蒙山县。 委托代理人廖昭成，广西飞全律师事务所律师。 上诉人黄祖兰、黄祖冰因土地行政许可一案，不服蒙山县人民法院（2019）桂0423行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人黄祖兰、黄祖冰的委托代理人林崇征、李中禄，被上诉人蒙山县住房和城乡建设局（以下简称蒙山县住建局）的行政机关出庭应诉负责人廖世强及委托代理人姚林、蒙信昌，被上诉人黄宗葵的委托代理人廖昭成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年12月12日，第三人黄祖兰、黄祖冰向被告蒙山县住建局提出私人住宅建设规划许可申报。2017年1月6日，被告蒙山县住建局对第三人申请予以“批前公示”，公示的红实线范围为拟审批建筑物底屋墙线范围，公示的红实线范围包括5.98平方米天井在内，公示期限为20天，利害关系人对拟审批的内容有申请听证和申辩的权利。2017年1月23日，原告黄宗葵对公示的红实线范围提出异议，请求被告蒙山县住建局取消对黄祖兰、黄祖冰户拟建房屋存在土地权属争议的建设批准。理由为：把原告家门口天井空地列入第三人土地使用范围有误。2017年5月24日，被告蒙山县住建局发函给蒙山县国土资源局，请求对黄祖兰户天井部分的土地界线复核。2017年6月9日，蒙山县国土资源局作出《关于核实黄祖兰户土地界限的复函》，复函内容为：黄祖兰户1992年初始登记发证面积为175.97平方米，其中包含其西面5.98平方米天井部分，当时地籍指界人黄宗葵有签字盖章等内容。2017年7月6日，被告蒙山县住建局答复黄宗葵称，黄祖兰户土地权属没有问题，该局将按照公示内容予以审批。2017年11月7日，第三人黄祖兰向被告蒙山县住建局申请办理《建设工程规划许可证》并向被告提交了申请表、身份证、集体土地使用证、施工图纸等资料。2017年11月8日，被告蒙山县住建局领导在《私人住宅建设工程规划申报表》签字同意，第三人按规划要求建设。同日制作《私人住宅建设工程规划审批单》（4504232017城规管私建字第000113号）《建设工程规划许可证》（建字第450423201700113号）。第三人黄祖兰于2018年1月4日签收。 一审法院另查明，讼争的5.98平方米天井在黄祖兰向被告蒙山县住建局正式办理《建设工程规划许可证》时至今仍为空地，不属于拆下的旧屋范围。天井地为原告及第三人共用的祖遗历史通道。 一审法院认为，关于起诉期限问题：2017年11月8日，被告蒙山县住建局作出《私人住宅建设工程规划审批单》《建设工程规划许可证》后，被告于2018年11月6日同意延长一年的许可有效期。本案原告于2019年10月8日向该院起诉，从同意延长日计算到起诉日未满1年，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，本案应认定为未超过起诉期限。 关于被告蒙山县住建局作出的许可合法性问题：一方面，蒙山县国土资源局作出《关于核实黄祖兰户土地界限的复函》内容为：黄祖兰户1992年初始登记发证面积为175.97平方米，其中包含其西面5.98平方米天井部分，当时地籍指界人黄宗葵有签字盖章等内容。该答复是未与指界人黄宗葵核实作出的，答复的理由欠缺合法性，故该复函不能作为被告办理《建设工程规划许可证》的依据，也不能作为认定第三人的土地权属清楚的证据。庭审查明的事实为，讼争的5.98平方米天井为原告与第三人祖遗共用历史通道。另一方面，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第三款第二项“建设工程规划许可证按照以下规定办理：（二）城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府审核建设单位或者个人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备等；依据控制性详细规划、相关的法律法规以及其他具体要求，审核申请事项的内容。对符合条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合条件的，不予核发，并书面说明理由。”的规定，被告作出《建设工程规划许可证》时有义务根据《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第八十七条“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利”等处理相邻关系的相关法律规定，综合多年来原告及第三人对相邻土地的利用情况，在保证原告户享有通行权的基础上，应适当缩小第三人的土地利用范围，为原告户的通行提供必要的便利。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第三十四条第三款“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”本案中，在原告黄宗葵提出土地权属异议后，被告蒙山县住建局应当对申请材料的实质内容进行核实，核查过程应有两名以上工作人员进行，并有审慎注意的义务，被告通过发函给蒙山县国土资源局进行核实，不符合法定形式要求，程序违法。 本案被告蒙山县住建局未依物权法关于正确处理好相邻关系的法律规定作出的《私人住宅建设工程规划审批单》（4504232017城规管私建字第000113号）及《建设工程规划许可证》（建字第450423201700113号）程序违法，应当予以撤销并应由被告重新作出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项、第（六）项的规定，判决：一、撤销被告蒙山县住房和城乡建设局作出的《私人住宅建设工程规划审批单》（4504232017城规管私建字第000113号）及《建设工程规划许可证》（建字第450423201700113号）；二、责令被告蒙山县住房和城乡建设局于本案判决生效后60日内作出新的行政行为。案件受理费50元，由被告蒙山县住房和城乡建设局负担。 上诉人黄祖兰、黄祖冰诉称，一、一审判决对上诉人依法取得的5.98平方米范围内土地认定为共有的祖遗历史通道，属事实认定错误。首先，诉争的5.98平方米天井在被上诉人黄宗葵2006年取得的土地使用权证宗地图中并不存在，此天井范围内的土地一直在上诉人的宅基地上，一审判决违反事实，将政府已明确确权给被上诉人使用的土地认定为被上诉人黄宗葵与上诉人共有的历史通道，是取代政府越权裁判，违反了物权法第四条的规定，判决明显违法。再者，上诉人的土地使用权证上标明的5.98平方米天井在上世纪八十年代就属于上诉人管理使用的宅基地，在上诉人与被上诉人黄宗葵父亲房屋分割时由上诉人户取得，上诉人取得横路西向（即土地使用权证范围内）的土地，被上诉人黄宗葵取得横路东向（即被上诉人黄宗葵已用于建房）的土地，在被上诉人黄宗葵建房时，上诉人与被上诉人黄宗葵就双方的土地权属问题进行了确认，上诉人与被上诉人黄宗葵均无异议，被上诉人黄宗葵在上诉人的房屋宗地指界表上签字确认。二、一审判决认定被上诉人蒙山县住建局违法颁证给上诉人的理由不成立。1.被上诉人不是土地权属颁证机关，土地权属核查不是其职责。对土地权属有异议的，应向土地管理部门蒙山县国土资源局提出，被上诉人蒙山县住建局按照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）的规定在职权范围内履行建设工程规划许可的职责，至于土地权属是否存在争议，被上诉人蒙山县住建局只能是进行形式上的审查，在蒙山县国土资源局明确答复上诉人的土地权属不存在争议的情况下，蒙山县住建局向黄宗葵颁发《私人住宅建设工程规划许可证》符合法律规定。2.蒙山县住建局向上诉人颁发《私人住宅建设工程规划许可证》符合《广西壮族自治区实施办法》第三十一条第三款第（二）项的规定。被上诉人户的宗地图与现在实际建房后的丈量草图可以证实被上诉人黄宗葵的出入通道是其建房时自己占出侵占，其自述通行不便的后果应由其自己承担。被上诉人没有足够证明上诉人建房影响其通行。在被上诉人一定要利用上诉人的物权才能得以通行的情况下，一审判决引用物权法第八十七条规定认定上诉人将自己享有物权的5.98平方米土地留给被上诉人通行违反物权法的保护原则。综上，一审判决存在认定事实错误，适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，请求法院：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人蒙山县住建局辩称，一、一审判决认定基本事实不清或错误。（一）一审判决查明“天井地为原告及第三人共用的祖遗历史通道”认定错误。（二）一审判决认定涉案规划许可依据，认定事实不清。一审判决认为蒙山县国土资源局《关于核实黄祖兰户土地界限的复函》是未与指界人黄宗葵核实，理由欠缺合法性，不能作为蒙山县住建局办理《建设工程规划许可证》的依据，也不能作为认定土地权属清楚的证据。实际上蒙山县住建局作出涉案规划许可依据的是《集体土地使用证》，并非仅是蒙山县国土资源局的答复。（三）一审判决认定蒙山县住建局的职权错误。1.将土地权属调查和确权认定为蒙山县住建局的职责认定事实错误。在2018年机构改革前，蒙山县住建局作为本县人民政府城乡规划主管部门，负责全县城城乡规划许可有关证件核发，但非土地权属主管部门。一审判决认为蒙山县住建局对涉案土地权属问题未作出实质审查，并认为应适当缩小上诉人的土地利用范围，属于认定蒙山县住建局的职权错误。2.对机构改革后蒙山县住建局职能认定错误。2019年《蒙山县机构改革方案》将蒙山县住建局的城乡规划管理职责划归了蒙山县自然资源局，且根据改革安排，蒙山县住建局已实际将该项职能移交给蒙山县自然资源局，由该局承担了全县的城乡规划管理职责，但一审判决仍将城乡规划管理职责认定为蒙山县住建局的职能。3.一审判决认定诉讼时效事实不清。本案所涉及的具体行政行为是蒙山县住建局于2017年11月8日作出的《私人住宅建设工程规划审批单》《建设工程规划许可证》，但一审判决在认定时效起算时，是以未产生新的实质权利、义务的“答辩人于2018年11月6日同意延长一年的许可有效期”作为认定时效的起算，而认定本案未超过起诉期限，属于认定诉讼时效事实不清。二、一审判决程序错误。（一）一审判决将城乡规划许可与土地行政许可混同，一并予以审查。一方面，本案所涉及的具体行政行为是蒙山县住建局作出的城乡规划许可，但一审判决是以土地行政许可进行审理、判决；另一方面，将属于土地行政许可的土地权属问题作为案件审理的焦点，并予以审判。（二）一审法院超越审判权，以审判权代替政府土地确权职能。一审判决已查明“蒙山县国土资源局作出《关于核实黄祖兰户土地界限的复函》内容为：黄祖兰户1992年初始登记发证面积为175.97平方米，其中包含其西面5.98平方米天井部分，当时地籍指界人黄宗葵有签字盖章等内容。”，但却超越职权，将1992年政府已确定使用权归上诉人的5.85平方米认定为共用历史通道，一审法官超越审判权，以审判权代替政府的土地确权职能。综上所述，蒙山县住建局于2017年11月8日为上诉人作出的《私人住宅建设工程规划审批单》《建设工程规划许可证》行政许可依据充分，程序合法，处理恰当，应予以维护；一审判决撤销并责令蒙山县住建局作出新的行政行为，属于认定事实错误，适用法律错误，判决不当，应予以撤销或在查清事实后改判维持蒙山县住建局核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为，并对一审原告的诉讼请求予以驳回。 被上诉人黄宗葵辩称，一、一审判决认定5.98平方米天井地为共有历史通道，事实清楚、证据充分。1.上诉人诉称天井地一直是上诉人的宅基地，与事实不符。被上诉人黄宗葵在一审时提交的第23页至第27页证据足以证实天井地并没有量入上诉人的土地证使用范围，且在图中注明的是通道。上诉人在二审期间提交的第2份证据也已认定天井地未登记入上诉人的土地使用证中，注明的是通道，由此可知，天井地并未为上诉人的宅基地。2.上诉人诉称一审判决违反事实，将政府已明确确权给被上诉人使用的土地认定为被上诉人黄宗葵与上诉人共有的历史通道，与事实不符，政府并没有明确将天井地确权给被上诉人，也未明确确权给上诉人。3.上诉人称天井地在上世纪八十年代就属于上诉人管理使用的宅基地，不是事实。上诉人没有证据证实天井地明确为其宅基地，被上诉人没有在指界表上的天井地一栏签名。4.几十年来直至现在，天井地一直都是上诉人与被上诉人共同使用的通道，有经上诉人、时任生产组长孔某签名确认的契据、照片以及证人孔某出庭作证的证言予以证实。上诉人在2018年规划部门规划许可其未拆屋前，天井地还是空地，是上诉人与被上诉人的共用通道，上诉人有一侧门从该天井通道出入，被上诉人一出厅屋走下檐阶几十公分就可经天井通道出入。一审法院法官曾到实地调查核实并走访周边群众。上诉人拆除房屋后，其规划新建的房屋不再预留原有的侧门，不再需要利用天井地作通道，所以上诉人独占天井地用作建房，不给被上诉人通行，不仅改变了天井地的使用性质，也影响了被上诉人家人的安全出入。二、一审判决认定蒙山县住建局违法审批违法颁证，事实清楚，证据充分。1.天井地权属有争议，存在纠纷，作为规划审批部门的蒙山县住建局理应认真审核，不得违法审批、违反程序，天井地涉及重大审批事项的实质内容，却未派员与国土部门到现场核实和妥善处理，且未经土地所在的生产组集体、村委会、镇政府各方同意就直接审批，不符合法定形式，违反了行政许可法第三十四条第三款的规定，属于程序违法。2.蒙山县住建局审批天井地给上诉人建房违反了物权法第八十七条的规定。天井地是否登记在谁的土地证中，不影响天井地作为被上诉人历史通道和必经通道的事实，即使天井地登记在上诉人的土地证中，但蒙山县住建局将不是建设用地的通道批给上诉人建房，明显影响了被上诉人的通行，不能将土地使用证中的土地都一律批准作建房使用。3.规划许可证是依据审批单作出的，而审批单上没有法定代表人签名、签署落款的签发日期，依法不应签发的，由此作出的许可证应当是无效的；一审时被上诉人提及的设计施工图纸已失效，但蒙山县住建局对此作违法审批，没有严格执行蒙山县人民政府关于县城控制性详细规划的要求，将不是宅基地的非建设用地且一直属于通道的天井地规划给上诉人使用，擅自扩大容积率，造成通道受阻，影响和侵犯相邻住宅的合法权益。三、关于被上诉人2006年冬拆建房屋的问题。被上诉人2006年拆建的房屋，即是现在居住的房屋，是土地规划部门2007年3月8日登记发证的上述宗地图的房屋。上诉人在上诉状中提及被上诉人建房占出原屋范围。根据被上诉人的新旧证对比，被上诉人2006年拆建占出门前土地19公分，该地块是空地，不是上诉人的土地使用范围，占出的19公分在被上诉人门前时，被上诉人缩回1米作为出入通道使用；该占出部分是经过土地规划部门审批发证的，也经过上诉人指界同意的，占出部分土地不在5.98平方米天井地的范围，与本案无关。综上所述，被上诉人蒙山县住建局规划审批天井地给上诉人建房，未按照县城控制规划执行，严重违反了法定程序，侵犯了被上诉人的实体利益，更影响了被上诉人的通行权，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审期间，上诉人黄祖兰、黄祖冰向本院提交如下证据：1.黄宗葵房屋的《宗地图》（1992年5月6日），拟证明黄宗葵房屋未改建前距离上诉人房屋为2.15米，上诉人房屋南北长6.6米，即现诉争地是上诉人的房屋位置；2.黄宗葵房屋的《宗地图》（2007年3月8日），拟证明黄宗葵在旧房屋拆除重建时将新建房屋向前移，占用了共用通道，比原来的狭窄了0.55米，且上诉人的房屋从未改建，但在该图上所标的上诉人房屋南北长4.1米，由此可见是未经上诉人同意，也未经任何程序将上诉人房屋（原封闭天井）变成了通道，一审判决据此作出的认定错误；3.上诉人房屋的《宗地图》（1992年5月17日），拟证明该图与黄宗葵未改建前的《宗地图》相互印证；4.上诉人房屋《宗地图》（2008年1月15日），拟证明上诉人的房屋未改建前的宗地图与1992年5月17日宗地图上所标的尺寸一致；5.指界图。证据1-5拟证明5.98平方米天井地在1992年时黄宗葵确定是上诉人的使用土地，并不是公共通道。 被上诉人黄宗葵向本院提交如下证据：1.蒙山县蒙山镇洲南村委会出具的证明，拟证明黄宗葵家里面有三个老人一起生活，证实他们长期在此居住，必须要经过天井出入，所以村委会证明蒙山县住建局规划给上诉人明显影响到黄宗葵的生活；2.莫某兴身份证复印件；3.黄某仙身份证复印件；证据2-3拟证明占用通道，老人无法出行；4.黄宗葵房屋的《宗地图》（2007年3月8日），拟证明5.98平方米天井地没有列入上诉人的范围，且黄宗葵对此已指界，是现在的房子，是合法审批的，在图中明显注明5.98平米天井是通道，上诉人也提交了该证据；5.现场照片。 二审期间，被上诉人蒙山县住建局没有本院提交新的证据。 经庭审质证，对上诉人黄祖兰、黄祖冰提交的证据，被上诉人蒙山县住建局认为：证据的真实性、合法性、关联性均无异议，需要说明其证明的事实与我方颁发时的事实一致。一审时我方提交的证据、上诉人的证据中的宗地图上面有证号，明确注明有住宅用地，也就是说讼争5.98平米土地是经过法定部门批准给上诉人作为住宅用地，总共174.53平米，颁发规划许可证时以及双方有争议时与我方到国土部门调查的事实一致。 被上诉人黄宗葵认为：证据1,真实性、合法性、关联性均有异议，是错误的宗地图，当时是错误登记，所以在2007年就予以更正，不再是6.6平米，而是4.1平方米，是不包括天井地在内，该证据不能作为本案证据使用；证据2，真实性无异议，一审查明非常清楚；证据3，1992年已经注销了，这是错误的；证据4，不是本人签名，应该是村干所签，黄宗葵没有参与指界；证据5，指界图不是黄宗葵的真实意思表示，黄宗葵也不承认，也不可能将自己的历史通道量给上诉人。 对被上诉人黄宗葵提交的证据，上诉人黄祖兰、黄祖冰认为：证据1，真实性无异议，但是证明目的有异议；证据2-3，真实性无异议，证明目的有异议；证据4，是黄宗葵的宗地图而不是上诉人的宗地图，2008年1月15日上诉人的宗地图注明清楚上诉人的使用范围以及有围起来的天井；证据5，真实性无异议，但证明内容有异议。 被上诉人蒙山县住建局认为：证据1，真实性无异议，但缺乏关联性；证据2-3，与本案无关联性；证据4，宗地图不属于土地使用证，只是证实发证范围，并不是蒙山县住建局颁发的规划图；证据5，真实性无异议，恰好说明天井地就是天井，而非通道，两张图反映通道已经硬化，而上诉人的门前天井并没有硬化，本案讼争的5.98平方米地并非历史通道。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第一条规定“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调科持续发展，制定本法。”，《中华人民共和国物权法》第八十七条规定“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利”。本案中，虽然被上诉人黄宗葵门前天井的土地划入上诉人的土地使用证的使用范围，但是，被上诉人黄宗葵房屋建在上诉人使用的土地后面，该房屋的大门正对天井土地，且距离较近，被上诉人黄宗葵长期从相邻的土地上通行，如被上诉人蒙山县住建局作出的《建设工程规划许可证》许可上诉人全部利用天井土地进行建设，必然会严重遮挡上诉人房屋门面，也给被上诉人家庭成员的出入带来极大不便。显然，被上诉人蒙山县住建局作出的行政行为与城乡规划法的立法目的相违背，也违反物权法的相关规定，据此，被上诉人蒙山县住建局重新作出建设工程规划许可的行政行为应当要求上诉人作出适当的避让，以有利于相邻人的生活。综上所述，上诉人的诉请理据不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄祖兰、黄祖冰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈少培 审 判 员 邱 良 审 判 员 陈国飞 二〇二〇年六月三日 法官助理 何忠霞 书 记 员 姚家楷 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。