山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行终13号上诉人（一审被告）吕梁市行政审批服务管理局（原吕梁市市场监督管理局）。法定代表人刘×。委托代理人郭×，山西泰邦律师事务所律师。委托代理人冯×，山西泰邦律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王×，兴县人，现住兴县。委托代理人李×，临县雷家碛乡法律服务所法律工作者。一审第三人黄×，福建省福清市人。上诉人吕梁市行政审批服务管理局（下称吕梁市行政审批局）与被上诉人王×及一审第三人黄×因工商行政登记一案，不服临县人民法院（2019）晋1124行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人审理了本案。上诉人吕梁市行政审批局的负责人张银江及其委托代理人郭×、冯×，被上诉人王×及其委托代理人李×，一审第三人黄×到庭参加了询问。一审法院审理查明，吕梁恒生工贸有限公司于2015年12月16日成立，统一社会信用代码为91141100MAOGRNN24L，原告王×于2016年12月27日担任了公司法定代表人及全权股东。原告称其于2018年9月在网上发现第三人黄×以吕梁恒生工贸有限公司的名义对外进行捐款，查询后发现被告吕梁市市场监督管理局于2017年11月2日变更了吕梁恒生工贸有限公司的法定代表人。在被告单位复印相关变更法人的材料后，原告以被告在作出该变更行政行为时其不知情且被告未对相关材料进行真实性审查，损害了其权利为由提起行政诉讼。在一审法院审理过程中，经原告申请，一审法院委托山西光大司法鉴定所对被告作出行政行为时涉及原告的签名材料进行了司法鉴定，一审法院依鉴定程序提交样本和检材后，山西光大司法鉴定所作出了司法鉴定许可证号：140003038司法鉴定意见书，鉴定意见为检材与样本不是同一人书写。同时查明，吕梁恒生工贸有限公司公章、原告身份证等材料有时由公司工队保管。另查明，吕梁市人民政府于2017年12月15日下发吕政发[2017]34号文件，将吕梁市工商行政管理局、吕梁市质量技术监督局、吕梁市食品药品监督管理局行政监管职责和机构进行整合，组建吕梁市市场监督管理局。2019年2月15日，中共吕梁市委机构编制委员会办公室为吕梁市市场监督管理局颁发了统一社会信用代码证书。一审法院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、第八条、第二十六条规定，被告吕梁市市场管理监督局为本辖区内公司的登记机关，负责公司变更登记事项，被告主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法定代表人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法定代表人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法定代表人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，被告被诉行政行为于2017年11月2日作出，被告和第三人没有证据证实该行政行为对原告进行告知，故原告称其于2018年9月知道本案被诉行政行为内容，于2019年1月7日提起行政诉讼未超出法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查”；《中华人民共和国行政许可法》第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”之规定，原告作为吕梁恒生工贸有限公司的法定代表人及全权股东，变更法定代表人的行政行为直接关系其重大利益，属被诉行政许可行为的利害关系人，被告应当告知原告有陈述和申辩权而未告知，同时也没有原告的陈述申辩意见。山西光大司法鉴定所鉴定意见可以证实第三人黄×向被告提供的申请变更法定代表人的材料非原告所签，而第三人向一审法院提交的李世海情况说明及视频资料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条、第十三条关于视听资料及证人证言的形式要求，不应予采纳。经一审法院审判委员会讨论，被告被诉行政行为对原告法人的变更行为重大且明显违法，应依法纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第一百零三条之规定，判决：一、确认被告吕梁市市场监督管理局2017年11月2日对吕梁恒生工贸有限公司作出的变更法定代表人行为无效；二、本案受理费50元，由被告吕梁市市场监督管理局负担。上诉人吕梁市行政审批局不服一审判决，上诉的主要理由为，1.被上诉人王×注册登记的个人独资有限公司资本300万，是王×的个人财产，吕梁恒生工贸有限公司在变更登记时，印章、营业执照原件等材料一应俱全，出具资料的人员和参与人显属是保管吕梁恒生工贸有限公司相关资料的人员。他人利用保管吕梁恒生工贸有限公司的便利条件，出具虚假资料，骗取登记进而将王×数额较大的个人财产据为己有，已经涉嫌犯罪。一审法院对涉嫌刑事犯罪的案件当作行政案件予以受理，在审理过程中获知王×的财产被他人非法侵占的情况下，对可能构成犯罪的案件不移交公安机关处理，进而又作出了判决，严重违法。2.上诉人变更吕梁恒生工贸有限公司的工商登记行为符合《公司登记管理条例》的规定。吕梁恒生工贸有限公司法定代表人变更时提交的资料，完全符合《公司登记管理条例》第二十七条的规定，上诉人依法予以变更登记，是正确履行职责的行为。上诉人无权扩大设定行政许可的条件，要求法定代表人亲自到场，在现场召开股东会或现场签署委托授权文件，同时监督验证其签名的真假，这样的操作加重市场主体负担，更加重行政机关的责任。综上所述，请求撤销临县法院（2019)晋1124行初6号行政判决，驳回一审原告的诉讼请求。被上诉人王×答辩称，被上诉人于2019年1月3日在临县人民法院起诉时的诉讼请求为，确认吕梁市工商局将吕梁恒生工贸有限公司的法人及股权变更无效，判令吕梁市工商局将吕梁恒生工贸有限公司的法人及股权恢复给王×。经临县人民法院法官释明，被上诉人撤回了请求确认吕梁市工商局变更吕梁恒生工贸有限公司的股权无效的诉讼请求，该请求已另案起诉。本案只涉及法定代表人变更的诉讼请求，不是保管人员侵占财产行为，不构成刑事犯罪。在被上诉人完全不知情的情况下，上诉人变更了吕梁恒生工贸有限公司的法人，变更登记时，一审第三人提供了虚假材料，伪造签名等，上诉人未严格审核，即予以办理吕梁恒生工贸有限公司的法人变更，该变更登记行为应当确认无效。一审第三人黄×的答辩意见同上诉人吕梁市行政审批局的上诉意见相同。本院经审理查明事实与一审法院查明事实基本一致。另查明，1.被上诉人王×将请求确认吕梁恒生工贸有限公司法人及股权变更登记行为无效进行了分解诉讼，对确认吕梁恒生工贸有限公司股权变更行为无效另案提起了诉讼。2.吕梁市人民政府《关于印发首批划转市行政审批服务管理局行政审批及关联事项清单目录的通知》文件【吕政发（2020）2号】，将吕梁市市场监督管理局关于企业设立、变更、注销登记职能划转吕梁市行政审批局。本院认为，上诉人吕梁市行政审批局经吕梁市人民政府批准，承继了原吕梁市市场监督管理局关于企业设立、变更、注销登记的职能，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，其具备本案上诉人主体资格。一、上诉人吕梁市行政审批局对吕梁恒生工贸有限公司申请法人变更予以核准登记是否尽到法定审查职责。《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条规定“公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：(一)申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。”第五十三条规定“公司登记机关对决定予以受理的登记申请，应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：(一)对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定”。根据上述规定，公司登记机关对申请人到公司登记机关提出的申请，只对申请的文件、材料是否齐全，是否符合法定形式进行审查，对符合条件的予以受理并当场作出决定，并不要求对申请文件、材料及其内容的真实性进行审查。结合《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）：“尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济”精神，说明公司登记机关对公司设立、变更等登记申请实行形式审查为主。《公司登记管理条例》第二条规定，有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》【国家工商总局工商企字（2001）第67号】规定，申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查，因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任。根据上述规定，吕梁恒生工贸有限公司申请法人变更时提交的原法人签字是否真实，是否存在虚假情形应由其自行承担后果，上诉人吕梁市行政审批局不因申请人提交虚假材料导致变更行为的后果承担法律责任。《公司登记管理条例》第二十六条规定，公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项。第二十七条第一款规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。原国家工商行政管理局《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条规定，企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件：（一）对企业原法定代表人的免职文件；（二）对企业新任法定代表人的任职文件；（三）由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书。本案中，吕梁恒生工贸有限公司向原登记机关申请法定代表人变更登记时，提交了公司登记备案申请书、股东会决议、公司营业执照副本、指定代表或者共同委托代理人证明、股东资格证明、任免职文件、信用承诺书等材料，已经符合公司变更登记的法定条件。《中华人民共和国行政许可法》第五十六条的规定，实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。第十二条规定：下列事项可以设定行政许可：……（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。按照上述规定，上诉人吕梁市行政审批局对申请人提交的材料是否符合有关登记管理法律法规的规定进行了审查，只要吕梁恒生工贸有限公司提供的书面材料符合规定，不存在表面上不符合规定之处，其已经尽到形式审查的职责，然后作出本案被诉核准变更登记，程序合法。二、本案变更登记行为是否存在重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；(四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条规定，作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。按照上述规定可知，符合“重大且明显违法”的情形须具备无实施行政行为的主体资格、无事实根据、无法律依据、其他重大明显违法行为的特征。本案上诉人吕梁市行政审批局核准吕梁恒生工贸有限公司法人变更登记申请，首先具有实施企业法人变更登记的主体资格；其次依申请人提交的申请材料，按照公司法及有关登记管理的规定进行审查，具有事实根据与法律依据；第三无超越职权或其他重大明显违法行为。因此，上述核准行为不存在“重大且明显违法”的情形。一审法院认定上诉人吕梁市行政审批局对申请人提出的行政许可申请进行审查时，剥夺了利害关系人即本案被上诉人王×的陈述申辩权，即构成“重大且明显违法”的理由，不符合上述法律规定。三、当事人提出确认无效之诉经实体审理后的裁判方式。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定，公民法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案经审理，不存在行政诉讼法第七十五条应判决确认无效的情形，按照上述行政诉讼法及司法解释规定的行政诉讼类型转换制度，对于原告起诉时无法判断行政行为是否属于可撤销情形或无效情形的，为保障原告的合法权益，规定了人民法院释明义务。因此，在保障当事人合法权益的前提下，对于撤销诉讼转换为确认无效诉讼的，法院无需释明即可以作出裁判；但对于当事人起诉确认无效诉讼的，经审理无确认无效的情形，然后经过人民法院释明，其拒绝变更无效诉讼为撤销诉讼后，才可以驳回诉讼请求。本案被上诉人王×起诉的为确认无效之诉，人民法院应对其充分进行释明，然后按其选择之诉再予以裁判，才符合上述司法解释之程序规定。综上所述，上诉人吕梁市行政审批局对吕梁恒生工贸有限公司申请法人变更予以核准登记已经尽到法定审查职责，其变更登记行为不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的应判决确认无效的情形。为保障被上诉人王×的诉权，维护人民法院程序正义，本案依法发回重审。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销临县人民法院（2019）晋1124行初6号行政判决；二、发回临县人民法院重审。审判长 王建栋审判员 李俊泓审判员 刘慧平二〇二〇年六月十五日书记员 李佳欣附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后该判。