山东省日照市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁11行终71号 上诉人（原审原告）申延平，男，1955年8月7日出生，汉族，居民，住日照市岚山区。 委托代理人吕为锟，山东为锟律师事务所律师。 上诉人（原审被告）日照市岚山区综合行政执法局，住所地日照市岚山区岚山西路337号-6，统一社会信用代码113711037834951092。 法定代表人丁斌，局长。 行政机关出庭负责人周军，该局副大队长。 委托代理人房祥慧，山东舜铭律师事务所律师。 上诉人申延平、日照市岚山区综合行政执法局（以下简称岚山区执法局）因房屋行政强制及行政赔偿一案，不服日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，1990年10月，申延平在位于日照市××山镇后水车××西侧、××省道以西，未经规划行政部门审批即建设房屋一处。该房屋建筑面积17.5平方米，砖混结构。申延平在此经营百货小卖部。2015年6月，因222省道改造项目需要占用申延平房屋土地，须拆除申延平的房屋。为给予适当补偿，按照不属于宅基地的标准经评估部门评估，确定一定的补偿数额，申延平以补偿标准和数额过低为由不同意拆除房屋。2015年1月13日，日照市岚山区人民政府责成岚山区执法局履行行政处罚立案调查程序，并作出行政处罚事先告知书发送给申延平，告知了其享有陈述、申辩权和听证申请权利。2015年6月8日，岚山区执法局对申延平作出日岚城执行处字[2015]第0021号行政处罚决定书。该行政处罚决定：限当事人自收到本行政处罚决定之日起五日内，将位于日照市××山镇后水车××村委西侧、××省道西侧17.5平方米违法建设拆除完毕；并告知申延平依法享有的诉讼权利。逾期后申延平未拆除。2015年6月16日，岚山区执法局张贴日岚城执公字[2015]第001号行政强制执行公告：自公告发布之日起至6月22日申延平应自行拆除违法建筑，逾期将作出强制执行决定。2015年6月26日，岚山区执法局向申延平发出执行催告，申延平仍未履行。2015年7月1日，岚山区执法局依法作出日城岚强执决字[2015]001号行政强制执行决定书，并向申延平送达。2015年7月2日，岚山区执法局对涉案房屋实施了强制拆除。因申延平拒不到场配合，实施中由岚山区公证处对室内物品进行了清点并全程录像。对清理出的室内物品，由日照市岚山区虎山镇人民政府指定地点予以保管存放，存放地点在日照市岚山区虎山镇后水车沟村村村民委员会旁边的小屋内。申延平对已及时通知岚山区执法局将该物品取回未能提供证据证明。2015年9月25日，申延平对岚山区执法局作出的行政处罚决定不服提起行政诉讼，请求撤销岚山区执法局于2015年6月8日作出的行政处罚决定。该案审理中，申延平提出增加诉讼请求。即请求确认岚山区执法局强制拆除房屋的行为违法，并赔偿申延平房屋及室内物品损失共计447970元。因申延平诉请撤销行政处罚行为与确认行政强制行为违法，属于两个不同的行政行为，原审法院已告知其对增加的诉讼请求可另行起诉。对该案，原审法院已于2015年11月26日作出（2015）岚行初字第17号行政判决书，判决驳回了申延平的诉讼请求。在判决书已对申延平可随时取回涉案房屋内被强制搬离的物品作了叙明，但申延平一直未能取回其物品。因长时间存放，物品中的烟酒类商品已失去价值，其他部分物品也已基本失去原有使用价值。申延平不服原审法院作出的（2015）岚行初字第17号行政判决，提起上诉。日照市中级人民法院经审理认为，涉案房屋已建成二十余年，在此期间，没有任何行政机关对涉案房产作出相应处罚措施，只有当该房产影响到岚山××××省道路段改建工程时，即以影响城市规划为由作出涉案处罚决定，显然不能排除执法目的不当的合理性怀疑；且该房产的形成是申延平在经过时任村支部书记同意后建设，该村支部书记又在事后告知了其他村两委成员，基于信赖保护原则，不宜简单地对申延平的房屋予以无偿拆除。虽然涉案房屋一直处于非法状态，如果不分具体情况一律采取无偿拆除的方式处理，违反法的安定性原则，不利于社会关系的稳定。故岚山区执法局于2015年6月8日作出行政处罚决定适用法律错误，行政处罚决定存在明显不当的情形。2016年8月18日，日照市中级人民法院作出（2016）鲁11行终23号行政判决，撤销一审判决，并撤销岚山区执法局作出的日岚城执行处字[2015]第0021号行政处罚决定。二审审理中，申延平仍坚持行政赔偿的诉讼请求，对二审法院维持判决不服，向山东省高级人民法院申请再审。山东省高级人民法院经再审认为，关于申延平请求赔偿房屋及室内物品损失共计447970元，系申延平在一审中提出的强拆行为造成的损失，因该主张系另一法律关系，一、二审不予审查并无不当，申延平可另行主张权利。2017年11月11日，山东省高级人民法院作出（2017）鲁行申358号行政裁定，驳回申延平的再审申请。2018年5月17日，申延平以日照市岚山区人民政府和岚山区执法局为共同被告，向日照市中级人民法院提起诉讼，请求确认两被告拆除原告房屋的行政行为违法，并赔偿其房屋及室内物品经济损失共计690000元。日照市中级人民法院经开庭审理认为，根据申延平提交的视频证据及房屋拆除照片的证据，无法证明涉案房屋系由日照市岚山区人民政府拆除，且日照市岚山区人民政府对涉案房屋否认实施过拆除行为，而岚山区执法局对申延平房屋拆除作出了行政处罚决定和行政强制执行决定。2018年6月25日，日照市中级人民法院裁定驳回申延平对日照市岚山区人民政府的起诉，并裁定本案移送原审法院管辖。原审法院委托评估部门对涉案房屋作拆迁补偿价格评估，同时，对涉案房屋室内清点物品的价值亦予以鉴定价格。2019年11月8日，山东天诺价格评估有限公司作出评估报告，结论为：房屋补偿评估价值共计9450元，室内物品价值（按公证处提供的物品清点明细）共计8216元。原审法院已将价格评估报告送达给双方当事人。在评估报告载明的异议期内，当事人未提出异议申请。 原审认为，本案争议的焦点是岚山区执法局的强制拆除房屋行为是否违法；岚山区执法局对强制拆除的房屋是否应当给予赔偿，应按何标准给予赔偿；因岚山区执法局的强制拆除行为，是否给申延平造成室内物品的财产损失，对财产损失，岚山区执法局是否应当全部赔偿。 关于本案行政强制行为的主体确定及强制拆除行为合法性审查问题。本案行政强制行为的主体确定，应当根据日照市级人民法院已作出的（2018）鲁11行初52号行政裁定来确定。岚山区执法局对日照市岚山区人民政府的起诉，已经被驳回，且该裁定已经发生法律效力，实施强制行为的主体只有岚山区执法局。在审理过程中，申延平又根据岚山区执法局提供的证据，即《日照市岚山区人民政府关于依法拆除虎山镇后水车沟村申延平违法建设房屋的通知》及附件：222省道依法强制拆除工作任务分工，仍主张日照市岚山区人民政府应为本案的适格被告。原审法院对此认为，其一，申延平的上述主张不符已经发生法律效力的裁判文书所确认的事实；其二，日照市岚山区人民政府发布有关拆除的通知，对申延平的权利义务未产生实际影响，且文件中日照市岚山区人民政府已经责成本案岚山区执法局来实施强制拆除。在后来的行政强制拆除活动中，是由本案岚山区执法局作出行政处罚决定和行政强制执行决定的，且由岚山区执法局亲自实施，日照市岚山区人民政府未实际参与实施，根据行政诉讼法的规定，作出行政行为或者实施强制行为的行政机关为被告。故对申延平此项主张理由不成立，原审不予采信。 岚山区执法局实施强制拆除行为是根据其以前作出的行政处罚决定而进行的。虽然在行政强制行为作出的过程中，主体合法，程序合法，适用法律、行政法规正确，但是，对被日照市中级人民法院依法撤销的行政处罚决定后，岚山区执法局的行政强制拆除行为合法性也就失去了依据。行政处罚决定的行政目的不正当，那么，依据该行政处罚决定的行政强制行为就不合法。故应当确认本案岚山区执法局强制拆除涉案房屋的行为违法。 关于本案的行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》规定，行政机关及其工作人员在履行职责过程中给当事人造成人身或者财产损害的，受害人有权取得赔偿的权利。日照市中级人民法院在作出的（2016）鲁11行终23号行政判决中阐明，涉案房屋虽一直处于非法状态，但应当给予涉案房屋补偿，不能无偿强制拆除该房屋。也就是说，给予补偿但违法建设的性质未有改变。由于岚山区执法局强制拆除涉案房屋行为违法，对其造成房屋财产损失，应当按照非宅基地拆迁补偿价格予以赔偿。当然，因未能妥善保管被搬离出来的物品，造成物品损失，亦应当给予赔偿。但是，对物品损失，存在申延平造成扩大损失的部分损失。申延平已经知道被强制搬离的物品的存放地点，以及在作出的（2015）岚行初字第17号行政判决中已经明确阐明，申延平可随时将岚山区执法局予以保管的物品取回，但申延平时至今日都未能将该物品取回，造成物品长时间存放而失去使用价值，由此而造成的损失，属于损失扩大部分，应当由申延平自行负担。根据过错责任，物品损失确定各方承担50%的责任。经原审法院委托评估机构作出的评估报告，经送达双方当事人后，双方未提出任何异议，原审予以确认。 综上所述，申延平请求确认岚山区执法局强制拆除涉案房屋的行为违法及请求对涉案房屋及室内物品损失予以赔偿的两项诉讼诉讼，予以支持，但对于请求赔偿损失款额，应当按照实际损失予以赔偿，以超过部分，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，原审判决如下：一、确认岚山区执法局于2015年7月2日实施的强制拆除涉案房屋行为违法；二、岚山区执法局赔偿申延平因行政强制行为造成的房屋损失款9450元；三、岚山区执法局赔偿申延平因行政强制行为造成的物品损失款4108元。四、驳回申延平的其他诉讼请求。以上（二）、（三）项，合计款共计13558元，由岚山区执法局于判决生效后十日内偿付。案件受理费50元，由岚山区执法局负担。 上诉人申延平上诉称，一、一审判决未列日照市岚山区人民政府为被告，主体不当，程序违法。申延平房屋于1990年10月份经日照市岚山区虎山镇后水车沟村村委批准，建设正房一间和偏房两间。2015年7月2日上午9时许日照市岚山区人民政府组织日照市岚山区执法局等十一个部门，在未依法清点完毕的情况下将涉案偏房两间违法强行拆除，未依法保管和处置房屋内物品，给申延平造成经济损失共690000元。原审中，岚山区执法局辩称拆除房屋是日照市岚山区人民政府开会安排和组织的，保管物品工作是由日照市岚山区虎山镇人民政府负责的，该局未负责保管物品，故不应当承担赔偿物品损失责任，向法院提交区政府的会议纪要等证据。申延平当庭申请追加日照市岚山区人民政府为共同被告并申请法院移送日照市中级人民法院管辖，原审法院当庭告知不予准许。申延平依据会议纪要申请检察监督，山东省人民检察院于2019年11月22日作出行政监督案件受理通知书，决定予以受理。因岚山区执法局未负责保管物品，日照市岚山区人民政府应当列为被告主体并承担赔偿责任，一审判决未列其为被告，主体明显不当，且程序违法。二、一审判决赔偿数额不当，因涉案房屋已被拆除，房屋内物品未清点完毕，就被挖掘机连同土石一起拆除，申延平提供的录像足以证明。会议纪要证明日照市岚山区人民政府安排组织多行政部门共同参与强拆，其中岚山区虎山镇人民政府保管物品，但未依法履行保管义务，将房屋内物品堆放在村委大院内，造成大量物品丢失，香烟、啤酒和食品等过期作废，未依法拍卖。岚山区公证处负责见证，但未依法履行见证业务，未出具公证书，清点明细中没有注明委托人、清点时间和地点，清点谁的物品，是否清点完毕，也没有相关照片和录像，不具有真实性和合法性。一审法院委托评估机构对已不存在的房屋和部分物品进行评估，赔偿数额明显不合理、不合法。综上，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人申延平提出的日照市岚山区人民政府、岚山区执法局共同赔偿各项经济损失共计690000元，一、二审诉讼费由其承担。 上诉人岚山区执法局针对申延平的上诉辩称，一、申延平将被上诉人名称列明错误，“日照市岚山区综合管理行政执法局”不是本案的适格被告。一审被告的名称明确载明系“日照市岚山区综合行政执法局”，而非申延平列明的名称，属于无效的上诉请求，请求依法驳回申延平的上诉。二、日照市岚山区人民政府不是本案的适格被告。对于日照市岚山区人民政府是否系本案的适格被告，申延平已经就此问题向最高人民法院申请再审，向山东省人民检察院申请行政监督，但最终的结果是最高人民法院驳回其要求日照市岚山区人民政府作为适格主体的再审申请，山东省人民检察院作出不予支持监督申请决定书。三、涉案房屋系违法建设，在涉案房屋拆除时，岚山区执法局已经将室内物品由公证处进行备案并搬出，并未给申延平造成室内物品损失，且违法建设不管由谁拆除，对违法建设与室内物品的损失，均不应当予以赔偿。综上，请求二审依法驳回申延平的上诉请求。 上诉人岚山区执法局上诉称，一、一审法院认定上诉人赔偿申延平房屋损失款9450元无法律依据。涉案房屋位于虎山镇后水车沟村委会西侧、222省道以西，未取得任何规划审批手续，系违法建设。上诉人认为其对涉案房屋拆除是严格按照《中华人民共和国行政强制法》实施的，不存在违法的行为。对于涉案房屋系违法建设，不应予以赔偿。涉案房屋系砖混结构，建筑面积17.5平方米。所谓的建筑材料损失即是指相同的违法建设，当事人自行拆除与行政机关拆除，其建筑材料能够重复利用的价值的差额。违法建设被拆除的根本原因在于行政相对人的违法建设行为，申延平的涉案房屋系违法建设，应当予以拆除，只要行政机关尽到审慎拆除的义务，不存在处置不当的行政行为，行政机关的违法建设拆除行为虽被确认违法，亦不存在行政赔偿责任。二、一审法院认定上诉人赔偿申延平因行政强制行为造成的物品损失款4108元无法律依据。关于申延平主张的室内物品损失的行政赔偿，岚山区执法局提交的公证处的现场物品清点明细表、录像，能够充分证实涉案房屋在拆除前已经将室内物品腾空并告知申延平被搬离的物品的存放地点以及日照市岚山区人民法院作出的(2015)岚行初字第17号行政判决申延平可随时将物品取回，但是申延平在明知的情况下时至今日都未能将物品取回，造成物品长时间存放而失去使用价值，是申延平的自身原因造成的，该损失应当由申延平自行负担。综上，岚山区执法局在拆除涉案房屋时已给予申延平自行拆除违法建设和自行清理附属设施及室内物品的机会，岚山区执法局已尽到审慎拆除的义务，并未对申延平的合法权益造成侵害，且申延平亦未提交充分有效的证据证明因岚山区执法局的拆除行为给其造成了其他损失。日照市岚山区人民法院委托评估机构对涉案违法建设进行评估鉴定，原审判决赔偿申延平违法建设房屋损失费、物品损失款没有任何法律依据，请求依法撤销原审判决并依法改判不予赔偿。 上诉人申延平针对岚山区执法局的上诉辩称，岚山区执法局上诉意见与原审经审理的内容不相符，在原审开庭时主张岚山区人民政府组织实施的，上诉请求不承担责任不应该得到法院的支持。关于被损害物品的举证责任，不应当是申延平举证，而应当由岚山区执法局提供证据证明。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：关于上诉人申延平提出强制拆除主体为日照市岚山区人民政府的上诉主张，根据“一事不再理”的原则，原审法院认为已由发生法律效力的行政裁定予以确认，并结合查明的客观事实认定实施强制行为的主体为岚山区执法局，因此原审判决认定岚山区执法局系本案适格的被告，事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。因有生效判决认定岚山区执法局对涉案房屋作出的行政处罚决定行政行为违法，原审判决以此认定岚山区执法局强制拆除涉案房屋的行为违法，本院予以确认。 本案审理的焦点问题是关于因涉案房屋被拆除后，上诉人申延平主张行政赔偿的问题。原审法院依据法院所委托的评估部门的评估价值，作为认定涉案房屋补偿评估价值；并依据过错责任对涉案的物品损失确定了双方各承担50%的责任比例，该项裁量得当，本院予以支持。涉案房屋虽未依法办理相关建设审批手续，但结合其历史形成原因，在行政机关拆除涉案房屋程序违法的情形下，认定行政赔偿的数额不能等同于行政补偿的数额，应在原补偿价值9450元的基础上酌情上浮30%作为涉案房屋的赔偿数额，即应赔偿上诉人申延平拆除涉案房屋的损失为12285元，因此，原审法院以补偿价值作为赔偿价值的认定有误，本院予以纠正。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、维持日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初19号行政判决第一项、第三项及诉讼费负担部分； 二、变更日照市岚山区人民法院（2019）鲁1103行初19号号行政判决第二项“日照市岚山区综合行政执法局赔偿原告申延平因行政强制行为造成的房屋损失款9450元”为“日照市岚山区综合行政执法局赔偿原告申延平因行政强制行为造成的房屋损失款12285元”； 二审案件受理费100元，由上诉人日照市岚山区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 阳 城 审判员 高月玉 审判员 王 田 二〇二〇年六月二十九日 法官助理管珈琪 书记员丁丽