辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1403号上诉人（原审原告）：李吉原,男，1964年6月12日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。委托代理人：陈丽芳，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区明珠广场1号。法定代表人：郭云峰，该区区长。委托代理人：冯兴辉，该区司法局行政复议应诉科科长。委托代理人：华洋，北京市京都（大连）律师事务所律师。李吉原因诉大连市甘井子区人民政府(以下简称甘井子区政府)强制拆除行为并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初41号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年8月29日，案外人何玉花作为乙方与大连博士农业科技园有限公司作为甲方签订《合同书》，决定共同投资大连博士农业科技园，合同约定，甲方投资：本项目的总体规划设计及项目的合法性手续，整个园区原有建筑物的动迁及场地平整，园区河流及钓鱼池景观的建设，园区水、电、路建设及路两侧的绿化，大门及周边栅栏的建设，园区建成后的物业管理；乙方投资：单体管护房及温室建设，每个单体管护房第一层楼建筑面积为95.75平方米，管护房第二层楼建筑面积为75.75平方米，管护房阳台建筑面积为20平方米，温室面积为960平方米，庭院面积为224平方米，总占地面积为1600平方米（含道路）；乙方负责一次性投资给甲方人民币30万元，甲方负责按统一标准建设管护房及温室，以后乙方每年向当地村政府交土地使用费1776元；违约责任：乙方应按照合同约定期限交纳土地使用费，如延迟则按每月10%交纳违约金，如欠付达3个月，甲方有权终止合同。乙方如非法改变农用土地使用性质，甲方有权制止，制止不听，甲方有权终止合同。乙方如将温室闲置超过2年，甲方有权终止合同。2005年8月16日，原告李吉原作为乙方与大连天华企业集团有限公司农牧业公司作为甲方签订《补充条款》，约定：因原大连博士农业科技园有限公司工程结束，园区已交付大连天华企业集团有限公司接管。原乙方何玉花将原合同中的温室和管护房转让给现乙方李吉原。原乙方何玉花与现乙方李吉原签字确认。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。2018年10月9日，中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅印发《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年10月10日，中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室印发《甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年12月16日，甘井子区政府决定对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，并由大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局等多家行政机关对外发布《甘井子区关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》。2019年1月29日，原告李吉原提起本案诉讼，自述其前述房屋于2019年1月17日被甘井子区政府组织强制拆除。认定上述事实的证据有经庭审质证的原告李吉原提供的《合同书》、《补偿条款》，被告甘井子区政府提供的《农业农村部、自然资源部印发〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》、《中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅关于印发〈大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》、《中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室关于印发〈甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》，在卷为凭，足以认定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求确认被告强制拆除其房屋违法并赔偿的诉讼案件，在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告仅能证明其与案外人大连天华企业集团有限公司农牧业公司之间存在因投资合同形成的民事债权债务关系，无据证明其系案涉建设的建设者或者所有权人，故其起诉请求确认被告强制拆除案涉房屋的行为违法并赔偿，不具有原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告李吉原的起诉。原告李吉原已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。李吉原上诉称，合同中约定了管护房及温室可依法继承和转让，补充条款证明上诉人从最初的投资30万元建设的乙方处合法取得了所有权。案涉房屋权利人只有上诉人，没有其他主体主张权益，上诉人是案涉房屋的所有权人，与政府的强制拆除行为之间具有行政法领域的利害关系。一审裁定遗漏了“代乙方建设”这一关键信息，混淆管护房及温室建设的实际状况及权利归属，将上诉人对案涉房屋的物权错误认定为上诉人与案外人之间的债权债务关系，认定事实明显错误。请求撤销原审裁定，发回重审或者指令其他法院审理。甘井子区政府答辩称，上诉人与案外人之间存在因投资合同形成的民事债权债务关系，没有证据证明其系案涉建筑的建设者或者所有权人，不具有原告主体资格。被上诉人是按照党中央、省、市政府的相关政策开展“大棚房”整治工作，不违反法律法规的规定。被拆除的大棚房均是占用耕地建设的建筑、构筑物，属违法建筑。被上诉人按照规定依法向上诉人下达了两次“通告”，保障了其权益。上诉人主张的损失赔偿，不属国家赔偿范围。被上诉人没有具体实施拆除行为，不是适格被告。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定了不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。《中华人民共和国物权法》第十五条规定了合同效力和物权效力的区分。当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，所产生的法律关系是债权债务关系，其建立的基础是双方当事人的意思表示。在双方当事人就合同的意思表示达成一致时，合同即产生约束力，即债权上的约束力。由于债权属于请求权、相对权、对人权，不具有排他的效力，因此债权的变动不必予以公示即可产生法律上的效果。而物权的本质是支配权、绝对权、对世权，物权的的变动必须在公示之后，即标的物的交付（动产）或者登记（不动产），才能产生对世的效果。债权变动和物权变动是建立在完全不同的法律基础之上的，是两个不同的法律事实。无论案外人何玉花、大连博士农业科技园之间的投资建设合同，还是上诉人与大连天华企业集团有限公司签订的关于转让案涉房屋的补充条款，其法律性质均是有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，产生的只能是对合同当事人债权上的约束力，对合同相对人之外的其他人没有任何约束力，即没有对世的效力。是否有其他主体主张权利，均不能改变合同的债权性质。案涉房屋不属于国家所有的自然资源，只有进行不动产登记，才能产生物权上的支配权、绝对权、对世权。没有依法登记，上诉人不享有物权，与强制拆除行为之间不具有行政法上的利害关系，不是适格原告。上诉人主张因合同取得的债权即为物权，与法律规定相悖，不应支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。李吉原的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年六月十九日法官助理黄忠学书记员曲宏