北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终1409号上诉人（一审原告）杜占强，男，1967年10月14日出生，汉族，户籍所在地河北省廊坊市大城县留各庄镇完城村西区。被上诉人（一审被告）国家药品监督管理局，住所地北京市西城区展览路北露园1号。法定代表人焦红，局长。委托代理人郗文静，国家药品监督管理局工作人员。委托代理人王青斌，北京市炜衡律师事务所律师。上诉人杜占强因行政复议不予受理决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京01行初1170号（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年9月19日，国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）向杜占强作出药监复不受字〔2019〕13号《行政复议不予受理决定书》（以下简称被诉复议不予受理决定），主要内容如下：杜占强申请行政复议实系不服国家药监局“在多次收到国家信访局转交的信访文件后既没有在法律法规规定的时限内进行回复，又没有对问题药品进行召回”，即实系不服国家药监局对其提出的信访事项的处理。杜占强的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第二项、第五项规定。杜占强提出依法公开召回石药集团欧意药业有限公司（以下简称欧意药业公司）生产的070150306批次的复方氨林巴比妥注射液（以下简称涉案注射液）的复议请求，但未提供曾经要求国家药监局履行召回职责而国家药监局未履行的证明材料，不符合复议法实施条例第二十一条第一项规定。根据行政复议法第十七条规定，国家药监局决定对杜占强的行政复议申请不予受理。杜占强不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判令撤销被诉复议不予受理决定，判令国家药监局依法重新复议杜占强提交的行政复议申请，诉讼费及由诉讼产生的一切费用由国家药监局承担。一审法院经审理查明，自2016年起，杜占强因认为其购买的涉案注射液存在异物，向国家信访局提交信访材料，要求有关部门责令生产厂家召回涉案注射液。2016年3月15日，国家信访局将杜占强的信访事项转交至河北省信访局，后转至原石家庄食药局处理。2016年4月28日，原石家庄市食品药品监督管理局（以下简称原石家庄食药局，后因机构改革，相关职能由石家庄市市场监督管理局承继）向杜占强作出《关于冀药监批办【2016】3号的答复意见书》，认为杜占强所投诉的涉案注射液不是欧意药业公司直接向永清县医药公司销售，不能确定该药品是否为欧意药业公司生产。根据属地管理的原则，建议由原廊坊市食品药品监督管理局（以下简称原廊坊食药局）对此批药品流向、储存等情况进行调查处理。2016年8月2日，原廊坊食药局向杜占强作出《信访事项处理意见书》，认为永清县医药公司该批药品购进渠道合法、手续齐全、销售流向清楚，涉案注射液应确属欧意药业公司生产。建议由原石家庄食药局对欧意药业公司该批产品进行调查核实，并将情况回复举报人。2019年2月28日，石家庄市市场监督管理局（以下简称石家庄市场局）向杜占强作出《不再受理告知书》，认为杜占强提出的信访事项在规定时限内未提出复查申请，根据《信访条例》的有关规定，不再受理。同年8月23日，国家药监局收到杜占强以国家药监局为被申请人的行政复议申请，杜占强的复议请求为：依法公开召回欧意药业公司生产的涉案注射液。同年8月26日，国家药监局向杜占强作出药监复补字〔2019〕46号《补正行政复议申请通知书》，认为杜占强提交的行政复议申请表述不清楚、材料不齐全，要求其于15日内提交补正材料，具体要求为：1.明确杜占强提起行政复议系不服国家药监局何时作出的哪一具体行政行为或者认为国家药监局对杜占强何时提出的哪一履职请求未予处理；在此基础上，围绕被复议的具体行政行为，提出相应的行政复议请求；如被复议的具体行政行为有两项以上，请按照“一事一申请”的原则，分别提交行政复议申请材料；2.如系认为国家药监局对杜占强曾经提出的履职请求未予处理而申请行政复议，请提供曾经要求国家药监局履行法定职责而国家药监局未履行的证明材料；3.提供杜占强与被复议的具体行政行为具有利害关系的证据。同年9月16日，国家药监局收到杜占强提交的《行政复议补正书》，主要内容为：杜占强多次通过国家信访局向国家药监局反映欧意药业公司生产的涉案注射液存在问题并要求对其公开召回，国家药监局在收到信访文件后，既没有在法律法规规定的时限内进行回复，又没有对问题药品进行召回，是典型的行政不作为；由于国家药监局没有对其公开召回，剩余问题药品一直在杜占强手上，给杜占强造成了一定的经济损失，当事人有无经济损失应当不是药品是否召回的前提条件，再次要求国家药监局对欧意药业公司生产的涉案注射液依法公开召回。同年9月19日，国家药监局作出被诉复议不予受理决定，并向杜占强邮寄。杜占强于同年9月24日签收。杜占强不服被诉复议不予受理决定，于同年10月9日诉至一审法院。在一审庭审过程中，杜占强明确表示其行政复议申请为要求国家药监局直接履行召回涉案注射液的法定职责。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当符合行政复议法及复议法实施条例规定的受理条件。复议法实施条例第二十八条第六项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……《药品召回管理办法》第八条规定，召回药品的生产企业所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门负责药品召回的监督管理工作，其他省、自治区、直辖市药品监督管理部门应当配合、协助做好药品召回的有关工作。本案中，杜占强向国家药监局提出行政复议申请，要求国家药监局直接履行召回涉案注射液的法定职责。根据上述法规规定，召回药品并非国家药监局的法定职责，杜占强向国家药监局提起的行政复议申请明显不属于国家药监局的职责范围。另外，综合在案证据，杜占强关于召回涉案注射液的请求系向国家信访局提出，而原石家庄食药局、原廊坊食药局以及石家庄市场局对上述请求已经信访途径予以处理，且信访程序已经终结。故杜占强请求国家药监局履行召回涉案注射液的职责实质是不服上述信访处理，国家药监局对信访事项亦不具有复议职责。因此，杜占强所提行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件，国家药监局决定不予受理正确。同时，国家药监局在作出被诉复议不予受理决定的过程中，履行了行政复议法规定的受理、要求杜占强补正、送达等程序，行政复议程序亦合法。综上，杜占强请求撤销被诉复议不予受理决定的诉讼理由均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回了杜占强的诉讼请求。杜占强不服一审判决，向本院提起上诉称，根据《药品管理召回办法》第八条的规定，召回药品应是被上诉人国家药监局的职责。即便药品召回不是被上诉人的法定职责，被上诉人也应当以此为依据出具行政复议不予受理决定，而非以上诉人“未提供曾经要求被申请人履行召回职责而被申请人未履行证据材料”为依据不予受理行政复议申请。此外，一审法院认为被上诉人对信访事项亦不具有复议职责也不是被上诉人不予受理行政复议申请的依据，即便是信访事项，只要是被上诉人的职责范围也应该受理。综上，一审法院认定事实错误，适用法律法规错误，请求撤销一审判决，并依法改判，由被上诉人承担本案一、二审费用。国家药监局未对一审判决提出异议。各方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。根据上述有效证据，本院对一审法院查明的事实亦予以确认。本院认为,本案为要求履行行政复议职责之诉，焦点问题为国家药监局是否应受理杜占强的行政复议申请。根据行政复议法第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，杜占强向国家药监局提出行政复议申请，请求依法公开召回涉案注射液，参照《药品召回管理办法》第八条的规定，召回药品的生产企业所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门负责药品召回的监督管理工作，其他省、自治区、直辖市药品监督管理部门应当配合、协助做好药品召回的有关工作；国家食品药品监督管理局监督全国药品召回的管理工作。据此，国家药监局的监督职责系基于国家药品主管部门对该行业的宏观管理职责，其并不负有召回药品的具体工作职责。并且，杜占强关于召回涉案注射液的请求系向国家信访局提出，转办后经相关市级食药部门进行信访程序处理，该信访事项亦不属于行政复议的受理范围。综上，杜占强的行政复议申请不符合行政复议法及复议法实施条例所规定的受理条件，国家药监局不予受理其复议申请并无不当。对于被诉复议不予受理决定履行程序的合法性，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。综上，杜占强的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜占强负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  哈胜男审判员  周凯贺二〇二〇年六月二十九日书记员  张 曼书记员  康博伦