四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终77号 上诉人（原审被告）南充市高坪区自然资源和规划局，住所地四川省南充市高坪区松林路63号。 法定代表人易小艳，局长。 委托代理人刘本文，该局法规股股长。 委托代理人李杰，重庆百君律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南充市富成页岩机砖厂，住所地四川省南充市高坪区长乐镇苏家桥村5社。 执行事务合伙人柯玲玲。 委托代理人肖飞，四川百柯律师事务所律师。 委托代理人杨纯，四川百柯律师事务所律师。 上诉人南充市高坪区自然资源和规划局（以下简称高坪自规局）因南充市富成页岩机砖厂（以下简称富成机砖厂）诉其行政许可一案，不服四川省西充县人民法院（2020）川1325行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，原告富成砖厂成立于2013年1月4日，依法领取了营业执照。2012年7月30日，原告取得南充市高坪区发展和改革局出具的《企业投资项目备案通知书》，项目名称：年产3500万匹多孔砖、页岩砖等。2012年9月10日，高坪区环境保护局作出《关于富成砖厂〈年产3500万匹多孔砖、页岩砖项目〉环境影响报告表的批复》（高环函〔2012〕29号），同意环评单位对项目实施的环境影响评价意见，并明确项目建设和运行中应注意的问题以及项目建设必须严格执行“三同时”制度。 2012年10月31日，原告与原南充市国土资源局高坪分局签订《挂牌出让采矿权用地成交确认书》，成交矿权量13000立方米，成交总金额人民币26000元。2013年4月28日，原告与原南充市国土资源局高坪分局签订《采矿权用地出让合同》。2013年6月5日，原告首次取得《采矿许可证》（证号：C5113032013047120129551），生产规模为3.8万吨/年，期限为2013年5月1日至2015年5月1日。之后，原告（乙方）与原南充市国土资源局高坪分局（甲方）签订《接续采矿权有偿出让合同》（高矿采让字〔2017〕第4号），双方约定：本合同出让的采矿权使用年限为2年，开采期2017年3月1日至2019年3月1日止；本合同规定的出让年限届满，甲方有权无偿收回该采矿权，办理采矿权注销登记手续，甲方有权要求乙方移动和拆除采矿点的依附物，并由乙方承担由此而发生的费用；乙方如需继续使用该采矿场，须在期满一个月前向甲方提交采矿权延续申请书，乙方可以按有关政策和法定程序，重新取得采矿权，并与甲方重新签订采矿权出让合同，乙方向甲方支付相应的采矿权价款及规费，办理采矿权延续登记手续等内容。2017年4月27日，被告依法批准原告采矿许可证延续登记期限自2015年5月1日至2019年3月1日。 2018年8月27日，原南充市国土资源局高坪分局作出《关于同意富成砖厂采矿权转让的批复》（高土资发〔2018〕矿字第1号），同意办理采矿权变更登记手续。同日，原南充市国土资源局高坪分局将《采矿许可证》的采矿权人由富成砖厂（龚周成）变更为富成砖厂（柯玲玲），其他许可事项未变。 2019年2月18日，原南充市国土资源局高坪分局向原告富成砖厂出具《告知书》，载明：“去年，你厂四次被投诉到中央第五生态环境保护督察组，2018年11月9日，根据市国土资源局《关于中央第五生态环境保护督察组第一批交办（D510000201811030057）信访案调查处理情况的报告》（南土资〔2018〕34号）的要求，由于长乐镇新的总规和控规，你厂已进入新的集镇规划区范围。按照国家砖瓦窑行业生产相关管理规定，我局在2019年3月1日你厂《采矿权许可证》到期后，不再办理采矿权延续相关手续，请你厂作好关停、拆除准备相关工作。”之后，被告一直未就原告采矿权是否准予延续许可出具其他行政文书。 另查明，2018年11月9日，南充市高坪区人民政府向原南充市国土资源局高坪分局出具的《关于计划关闭富成砖厂情况说明的函》（高府函〔2018〕199号），载明：“…为加快推动该镇的城镇建设进程，通过多次专家论证，高坪区人民政府对长乐镇总规和控规进行了全面调整，并通过区规委会审定。根据长乐镇新的总规和控规，富成砖厂已进入新的集镇规划区范围，按照国家砖瓦窑行业生产相关管理规定，我区计划在2019年3月1日该企业《采矿权许可证》到期后，不再同意办理延长该企业采矿生产相关手续，并依法依规对该企业予以关停。” 2018年11月11日，原南充市国土资源局高坪分局作出《关于中央第五生态环境保护督察组第一批交办（D510000201811030057）信访事项处理意见书》，对匿名举报人反映的富成砖厂不符合城镇规划、污染严重、采矿权许可证违规发放等问题进行答复，明确富成砖厂卫生防护距离均超过50米，符合国家规定标准；对砖厂周边居民开展入户调查，先后接受调查的22户、36户居民均签字确认该厂生产期间无生产噪声、粉尘扰民的问题；违规发放采矿权许可证反映不属实等。 2018年12月5日，南充市高坪区人民政府就信访人反映的富成砖厂不符合城镇规划、影响周围群众生产生活等问题，向市迎接中央生态环境保护督察“回头看”领导小组办公室作出《关于第D510000201811270054号信访投诉案件调查处理情况的报告》，明确待该厂采矿权许可证到期后，依法予以关闭。 庭审后，被告向原审法院提交原告于2018年12月26日提交的《采矿权延续申请书》。 2019年3月，原南充市国土资源局高坪分局职能整合至新组建的高坪自规局。 原审认为，根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。”的规定，被告高坪自规局系县级人民政府负责地质矿产管理工作的部门，具有颁发采矿许可证的法定职责，是本案适格被告。 本案争议焦点为：一、被告作出的《告知书》是否具有可诉性？二、被告作出的《告知书》是否合法？ 关于争议焦点一，被告作出的《告知书》是否具有可诉性。行政行为是否具有可诉性，应当判断该行政行为是否具有对外性，是否属于行政主体作出的行为，是否具有处分性等。案涉《告知书》系行政主体作出并具有对外性，显而易见，无需赘述，其是否具有可诉性关键在于是否具有处分性。通常情况下，行政机关作出的告知行为，属于观念通知行为，对行政相对人权利义务不会产生实际影响，不具有处分性，因而不具有可诉性。但本案中，被告在该告知书中已经明确在《采矿权许可证》到期后，不再为原告办理采矿权延续相关手续，该行为直接导致原告申请的采矿权延续许可未获准许，对原告的权利义务产生了实际影响，明显具有处分性，故被告作出的《告知书》具有可诉性。另根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”的规定，即使如被告辩称所述《告知书》属于过程性行为，但因被告在法定期限内未再作出其他行政行为，该告知行为直接导致原告申请的采矿权延续许可在程序上被终止，因此，也具有可诉性。 关于争议焦点二，被告作出的《告知书》是否合法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提前行政诉讼的权利。”和第五十条第二款“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。”之规定，被许可人申请延续许可，行政机关决定不予延续许可的，应当在该行政许可有效期届满前作出不予延续的书面决定，并依法告知申请人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，被告在原告申请延续许可后，在许可有效期届满前，既未作出不予延续的书面决定，也未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径，仅出具不予延续的告知书，程序严重违法，故其作出的《告知书》不具有合法性，依法应当予以撤销。 至于，原告请求判令被告为其办理采矿权延续许可的问题。虽然行政机关在审查延续许可申请时，既要受首次许可的约束，也要考虑信赖利益的保护，尤其在作出不予延续许可时，更应坚持审慎原则，但并不意味着被许可人在许可期满后当然获得准予延续许可，行政机关在判断是否准予延续许可时，仍应根据延续许可时情势变更情况，抑或基于公共利益需要，作出是否准予延续许可的决定。具体到本案，被告在审查原告申请的采矿权延续许可时，既要充分考虑原告信赖利益保护，不宜轻易作出不予延续许可的决定，也要综合考虑法律规范的变化、矿产资源的储量剩余多少等情势变更对采矿权延续许可的影响，还有考虑基于生态环境保护、城乡规划修订等公共利益需要是否能够延续许可，从而最终决定是否准予采矿权延续许可。同时，是否准予延续许可属于行政权，人民法院在审查行政机关裁量权时应秉持谦抑原则，不应以司法权代替行政权，直接判决行政机关准予或不准予延续许可。故对原告该项请求，依法不予支持。 综上，被告作出的《告知书》违反法定程序，依法应当予以撤销。被告应当按照《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，依法履行法定职责。鉴于，案涉采矿权是否准予延续许可，既涉及原告信赖利益的保护，也涉及公共利益需要，且延续时的情势可能已发生变更，为了充分保护原告合法权益，也促进被告依法积极履行法定职责，依法判决由被告重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”的规定，判决：一、撤销被告高坪区自规局作出的《告知书》，由被告高坪区自规局在本判决生效后40日内对原告富成机砖厂采矿权延续许可申请重新作出行政行为；二、驳回原告其他诉讼请求。 上诉人高坪自规局上诉称，一、案涉《告知书》对被上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，应当依法驳回起诉。根据双方签订的《接续采矿权有偿出让合同》的约定，到期后被上诉人采矿权便已终止。《告知书》只是将高坪区政府决定对被上诉人采矿权到期后不再出让新的采矿权有关情况予以告知，对被上诉人到期终止的、灭失的采矿权不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。二、采矿许可延续登记是指在采矿权出让合同期限内，因采矿许可证有效期短于合同出让期限，其可在不超过合同出让期限且不超过采矿许可证法定最长有效期的前提下进行延续。而案涉砖厂原采矿权有偿出让合同到期后原采矿权已终止，其采矿许可证不具备延续登记的基础条件。被上诉人所称的“延续”，其实质上想利用原有生产系统进一步开采矿产资源，向主管部门申请挂牌出让新的采矿权，即申请新设矿权，与《矿产资源开采登记管理办法》中采矿许可证有效期届满后办理延续登记手续是两个不同的法律概念。因案涉砖厂生产规模不符合产业政策，在环保督察期间多次被举报投诉，对厂区周边居民生活和幼儿园身心健康产生不良影响，所属长乐镇总规和控规调整等多方面原因，高坪区人民政府、南充市自然资源和规划局决定不再挂牌出让新的采矿权。被上诉人未依法取得新的采矿权，便无法办理采矿权登记。《告知书》已将有关情况告知被上诉人。因此一审判决第一项已无必要。综上，请求撤销四川省西充县人民法院（2020）川1325行初13号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉或驳回其全部诉讼请求。 被上诉人富成机砖厂辩称，一、案涉《告知书》对被上诉人的权利义务产生了严重影响，属于行政诉讼受案范围。二、案涉《告知书》程序严重违法、内容明显不当，应当依法予以撤销。三、上诉人以长乐镇总规和控规调整等理由不为被上诉人办理采矿延续许可也是错误的。请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以确认。 上述事实，有《挂牌出让采矿权用地成交确认书》、《采矿权用地出让合同》、《采矿许可证》、《接续采矿权有偿出让合同》、营业执照、《批复》、《关于进一步做好金属非金属矿山整顿工作的通知》、《关于中央第五生态环境保护督察组第一批交办（D510000201811030057）信访案件调查处理情况的报告》、《关于D510000201811270054号信访投诉案件调查处理情况的报告》、会议纪要、控制性详细规划、告知书等证据予以佐证。 本院认为，本案的争议焦点是，一是上诉人作出的《告知书》是否具有可诉性；二是该《告知书》是否合法。 关于被诉《告知书》是否具有可诉性的问题。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”的规定，虽然该告知书从形式上看系行政机关作出的告知行为，属于过程性行政行为，但从其内容来看，已经明确在《采矿许可证》到期后，不再为被上诉人办理采矿权延续相关手续，导致被上诉人申请采矿权延续的行政许可在程序上被终止，对被上诉人的权利义务产生了实际影响，故不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，具有可诉性，被上诉人有权向人民法院提起行政诉讼。 关于被诉《告知书》是否合法的问题。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关作出不予许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”和第五十条第二款“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。”的规定，行政机关针对申请人的行政许可申请或被许可人延续许可申请，决定不予许可或不予延续许可的，应作出不予许可或不予延续许可的书面决定，说明理由，并告申请人相应的救济途径。但本案中，上诉人在收到被上诉人延续行政许可申请后，既未向被上诉人作出不予行政许可或不予延续许可的书面决定，也未告知被上诉人申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径，其程序违法。同时，上诉人作出的不予延续告知书，未引用明确的法律规定，缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，被诉《告知书》应依法予以撤销。上诉人高坪自规局应针对被上诉人富成机砖厂的行政许可申请依法重新作出行政行为，对是否应为其办理采矿许可证作出处理。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南充市高坪区自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  庄 娟 审 判 员  李 旸 二〇二〇年六月八日 法官助理  刘 伟 书 记 员  辜婉卿