四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川09行终16号 上诉人（原审原告）遂宁市中艺广告装饰有限公司，住所地四川省遂宁市船山区渠河南路88号。 法定代表人周杨，该单位执行董事兼总经理。 委托代理人袁静，该单位员工。 被上诉人（原审被告）遂宁市城市管理行政执法局，住所地四川省遂宁市船山区渠河中路597号。 法定代表人赵全江，该单位局长。 委托代理人熊武，该单位工作人员。 委托代理人范兵远，四川明炬（遂宁）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府，住所地遂宁市船山区环岛商务中心3号楼。 法定代表人邓正权，该单位市长。 委托代理人邓建华，遂宁市司法局复议科科长。 委托代理人张懿丹，遂宁市司法局复议科副科长。 上诉人遂宁市中艺广告装饰有限公司（以下简称中艺广告公司）因诉被上诉人遂宁市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）、遂宁市人民政府（以下简称市政府）行政撤销及行政复议一案，不服四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，2010年4月29日，原告经遂宁市城市管理委员会户外广告、店招（牌）审批办公室审批同意，在中央商务区银丰国际前街（原优玛特出口）外绝对化带处的广告位设置LED广告屏，规格5米×3米，面积15平方米，审批期限2年。2010年10月12日，原告与遂宁市政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）补签了《户外广告位经营使用权有偿使用合同》。合同约定原告有偿使用中央商务区银丰国际前街路面（原优玛特出口）处绿化带中灯箱广告位，使用期限8年，即从2010年5月11日起至2018年5月10日止，在租赁期内，若市国资委需打公益广告，占用的时间顺延。审批到期后，原告未再申办该位置的户外广告设置许可证，亦未按规定自行拆除该广告。2019年4月，被告市执法局接到相关信访反映后于2019年5月15日对原告广告位使用情况进行立案调查，并向原告送达了立案通知书、执法调查通知书等，通过调查并询问原告的法定代表人周杨，对涉案建筑进行了现场拍照、勘验，被告市执法局负责人组织对该案进行讨论后，于2019年6月28日给原告发出了《责令限期拆除违法建设决定事先告知书》，告知原告拟对其作出责令其于2019年7月16日之前自行拆除在中央商务区银丰国际前街路面设置的商业广告的行政决定，并告知了原告陈述和申辩的权利与期限。原告在7月2日收到该《责令限期拆除违法建筑决定事先告知书》未陈述、申辩。2019年7月9日，被告市执法局作出《责令限期拆除违法建设决定书》，以原告在中央商务区银丰国际前街路面设置的商业广告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款的规定，属违法建设为由，责令原告于2019年7月25日前自行拆除。同年7月11日将决定书送达给原告。原告对此不服，在复议期限内向四川省住房和城乡建设厅申请复议，该厅于2019年9月16日转至被告市政府复议。被告市政府受理后，通过召开听证会并经批准延期后于2019年12月8日作出维持原行政行为的《行政复议决定书》。原告对《责令限期拆除违法建筑决定书》及《行政复议决定书》均不服，并在起诉期限内向一审法院提起诉讼，请求：1.依法判令撤销被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》；2.判令撤销被告市政府作出的《行政复议决定书》；3.判令本案诉讼费由二被告承担。 一审法院认为，提起行政诉讼是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径。人民法院应当保障公民、法人和其他组织的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，中艺广告公司作为限期拆除行政行为的相对人，与本案被诉行政行为有利害关系，是本案的适格原告。根据《中共遂宁市委办公室遂宁市人民政府办公室关于印发〈遂宁市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》第三条第八项“组织开展城市管理相对集中行政处罚权工作，在市城市规划区范围内，具体行使以下行政处罚权：1.行使城市规划和市容环境卫生、园林绿化、市政公用事业、住房保障、工程建设、建筑业和房屋装饰装修业、住宅与房地产业、勘察设计、造价咨询业、招标代理、房屋和市政工程招投标、建筑工地扬尘治理等方面的住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”的规定，被告市执法局对违反城市规划的行为享有执法权，具有对辖区内的城市规划依法实行监督管理的行政职责，是本案行政行为的适格主体。 本案争议的焦点主要是被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》和被告市政府作出的《行政复议决定书》是否合法，应否撤销。一是关于被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法。1.被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》事实是否清楚，证据是否充分。被告市执法局提供的《遂宁市户外广告、店招（牌）设置许可证》、现场勘验（检查）笔录、现场照片、询问原告法定代表人周杨笔录等证据能够证实原告2010年底经遂宁市城市管理委员会广告、店招（牌）审批办公室审批，许可在中央商务区银丰国际前街外绿化带处的广告位设置LED广告屏，规格5米×3米，面积15平方米，审批期限2年，审批到期后，原告未再申办该位置的户外广告设置许可证，亦未按规定自行拆除该广告的事实，故被告市执法局认定的事实清楚，证据充分。2.被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》程序是否合法。被告市执法局通过立案、调查、负责人组织讨论、事先告知等程序并依法送达相关文书给原告，被告市执法局的行政行为程序合法。3.被告市执法局作出《责令限期拆除违法建设决定书》适用法律是否正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”及《中共遂宁市委办公室遂宁市人民政府办公室关于印发〈遂宁市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定。本案中，原告设置的广告位审批到期后未再申办户外广告设置许可证，属于超过批准期限的临时建筑物，原告本应自行拆除而未拆除，被告市执法局依法对其作出的《责令限期拆除违法建设决定书》适用法律、法规正确。二是关于被告市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定，本案原告不服被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》，在法定期限内向被告市政府提出行政复议申请符合法律规定。同时，本案被告市政府作为市执法局的本级人民政府，对原告以被告市执法局为被申请人提起的行政复议申请具有复议审查的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”和第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”的规定，被告市政府于2019年9月16日收到原告的行政复议申请后，通过听证、审批延期等程序后，在查明事实的基础上于2019年12月8日作出《行政复议决定书》并向原告送达，被告市政府的行政复议决定认定的事实清楚，程序适当。三是关于原告提出其与市国资委签订的广告租赁合同应该延期的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国广告法》《城市市容和环境卫生管理条例》等相关规定，在户外设置广告需经过行政审批，获得设置许可证后方可设置。行政审批是国家对于关系到我国社会公共利益和公共资源配置等特殊领域的活动来进行管理和控制的一种手段，而原告与市国资委签订的广告位经营使用权有偿使用合同属于平等主体之间的民事合同关系，其合法权益的维护，可以通过合同条款中约定的权利义务向对方当事人进行主张，但不能替代或逾越行政审批。同时原告称需要该广告收取的费用用于清偿债务更是于法无据。故原告的上述理由不能成立，一审法院不予支持。综上，被告市执法局及被告市政府作出的《责令限期拆除违法建设决定书》《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审法院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告中艺广告公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告中艺广告公司负担。 上诉人中艺广告公司上诉称，请求：1.依法撤销四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初3号行政判决；2.依法改判撤销被上诉人市执法局《责令限期拆除违法建设决定书》（遂船城管高限拆〔2019〕第05号）；3.依法撤销被上诉人市政府《行政复议决定书》（遂府复〔2019〕69号）；4.本案一、二审诉讼费由二被上诉人共同承担。事实和理由：一审判决认定事实错误导致适用法律错误。1.案涉广告位的审批机构多次推诿致使上诉人申报无门。上诉人曾多次向遂宁市城市管理委员会广告、店招（牌）审批办公室进行报批，但该部门却以审批权力下放区县，需要市国资委同意等诸多理由延缓审批工作，致使上诉人的延期审批手续至今未完成。2.遂宁市尚无专门的户外广告审批单位，原审批单位使用的标准是广告、店招（牌）的审批标准。而遂宁市绝大多数门店店招（牌）及广告都没有在审批期限到期后进行续期，遂宁市也没有要求所有门店（牌）及广告到期后必须进行续期处理。3.上诉人与市国资委存在合同关系，且签订的合同期限长达8年之久，审批期限仅设置为2年，期满后需拆除。这必将导致上诉人投入资金无法收回，效益无法实现。这也是与客观投资行为不符合的。且上诉人与市国资委签订的合同中明确约定公益广告的占用时长必须保证，上诉人严格履行了合同约定。据初步统计，公益广告占用时间长达48个月。4.上诉人的三处广告位位置优越，且与周边的规划相适应，不属于与城市的整体规划相悖的情况。遂宁市的公益广告多次选择在此处进行播放，也是基于上述广告位良好的社会宣传效果，且持续时间长。现仅因广告位的审批时间届满就要求对该处的建筑物予以拆除，有违行政行为为民便民利民的基本原则。5.上诉人使用广告位是基于与市国资委或川中公司的合同关系，且国资委因占用广告位事宜出具的《遂宁市政府国有资产监督管理委员会关于拆火车站户外广告的通知》中明确了采取转移到上诉人公司现有的户外广告牌上或补偿等方式另行协商处理解决。故原告按照公益广告使用时长顺延的条件，继续使用广告位具有合理依据。综上，在上诉人具有使用上述三处广告位的合理理由的情况下，在可以通过改正补办审批手续的基础上，被上诉人市执法局不考虑上述广告位的合理性和本案的实际情况，径直要求强行拆除的行政行为不具有合法性、合理性，其行政行为理应被撤销。被上诉人市政府作出维持的复议决定也缺乏合法性和合理性，应予以撤销。一审判决认定基本事实不清导致裁判错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。请求二审法院全面查明事实，依法主持正义，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人市执法局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉事实与理由不能成立，应当依法驳回。事实和理由：1.上诉人称涉案广告位的审批机构推诿致其申报无门不是事实，市城区对临时建设规划许可的机构一直存在，相关机构之间职责划转并不影响上诉人申请规划许可，该理由不是对抗本案行政处罚的理由。2.上诉人称遂宁市尚无专门的户外广告审批单位不是事实，对城市规划进行行政许可是规划行政主管部门的法定职责，市城区修建临时建筑必须经审批许可。3.上诉人以其与市国资委存在8年广告位使用合同关系，并称规划审批后需要拆除，来证明其不办理规划许可的合法性不能成立。4.上诉人称行政行为有为民便民利民的原则，广告位审批期限届满需要重新审批，就违背了这一原则，来掩盖其违法行为不能成立。5.上诉人以其与市国资委在广告位公益广告使用中的纠纷为由，证明其超过审批期限不拆除临时建筑物违法行为的合理性不能成立。综上所述，上诉人采取虚拟事实和偷换概念等诡辩方法对一审判决认定事实和适用法律进行辩驳，其推理逻辑错误，其上诉事实和理由均不能成立。请求二审法院依法驳回其上诉，维持原判。 被上诉人市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。事实与理由：1.被上诉人市政府作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。上诉人中艺广告公司于2019年9月16日向被上诉人市政府提出行政复议申请，同日市政府作出《行政复议答复通知书》并于次日送达市执法局。本案因情况复杂，市政府于2019年10月29日作出《延期审理通知书》，并于当日送达市执法局，次日送达中艺广告公司。市政府对提交的证据认真审查，并认为：一、本案争议的广告位已超过行政审批使用期限，依法应当予以撤除；二、申请人与市国资委签订的广告租赁合同是平等主体之间的民事合同关系，可以通过合同条款中约定的权利义务向对方当事人进行主张，其合同是否到期不是行政许可期限延长的法定抗辩理由。故上诉人以合同期限经顺延后其广告设置许可也未到期的主张于法无据。因此，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持市执法局的《责令限期拆除违法建设决定书》事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法。2.一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。中艺广告公司设置的广告位属于临时建筑物，该广告位在审批期限届满后，未再申办相应的许可证，也未按规定自行拆除的事实客观存在。中艺广告公司与市国资委在民事合同中的约定不能代替行政审批，其需要用该广告位收取的费用清偿融资债务之说不能成为许可延期的正当理由。 一审经庭审质证的证据已随案移送本院。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为，一、市执法局作出的遂船城管高执限拆〔2019〕第05号《责令限期拆除违法建设决定书》是否事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、市政府作出的遂府复〔2019〕69号《行政复议决定书》和一审判决是否认定事实清楚，适用法律、法规正确。 关于市执法局作出的遂船城管高执限拆〔2019〕第05号《责令限期拆除违法建设决定书》是否事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。本案中，中艺广告公司于2010年4月29日经遂宁市城市管理委员会广告、店招（牌）审批办公室审批，被许可在中央商务区银丰国际前街（原优玛特出口）外绿化带处的广告位设置规格为5米×3米的LED、面积为15平方米的广告屏，有效期限2年，即到2010年4月28日许可有效期限届满。然而审批许可期限届满后，该公司并未再申办户外广告设置许可。该公司在未取得户外广告位使用许可证的情况下，继续利用涉案广告设施发布相关广告，其行为违反上述法条的规定，其设置的广告设施可认定为违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定，建设单位或者个人具有临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。又据《中共遂宁市委办公室遂宁市人民政府办公室关于印发〈遂宁市城市管理行政执法局职能设置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（遂委办〔2019〕68号）的规定，市执法局具有对违法建设进行行政管理的法定职责，其有权对超过规划批准期限的临时建筑物、构筑物作出责令限期拆除的行政决定。市执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在作出责令限期拆除违法建设决定前，履行了立案、调查、事先告知、行政机关负责人集体讨论、送达文书等相关程序，其作出的遂船城管高限拆〔2019〕第05号《责令限期拆除违法建设决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。中艺广告公司对其主张的遂宁市尚无专门的户外广告设置审批单位，导致其多次申报广告位审批未果的事实，并未提供证据加以证明，本院不予认定。中艺广告公司主张涉案广告位的使用期限应当扣减公益广告占用时间，因中艺广告公司与市国资委之间的广告位租赁合同关系属于民事法律关系，其在该民事法律关系上所享有的权利，不能对抗其在行政法律关系上因建设临时建筑物所负有的行政规划报批和在批准的使用期限内自行拆除的法定义务，也就是说即使其与市国资委之间的广告位租赁合同期限尚未届满，其亦不能据此拒绝履行上述法定义务。中艺广告公司还提出，其法定代表人因刑事案件被立案侦查，涉及众多融资户融资问题的化解，需要继续利用广告设施进行经营。本院认为，该事由并不是其超期使用广告设施并不予以拆除的正当理由，亦不能成为否定市执法局作出的责令限期拆除违法建设决定行为合法性的事实依据。 关于市政府作出的遂府复〔2019〕69号《行政复议决定书》和一审判决是否认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”和第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”的规定，市政府于2019年9月16日收到中艺广告公司的行政复议申请后，通过听证、审批延期等程序后，在查明事实的基础上于2019年12月8日作出《行政复议决定书》并送达行政复议当事人，由此可以认定市政府作出的行政复议决定符合法定程序。再如上所述，市执法局作出的遂船城管高限拆〔2019〕第05号《责令限期拆除违法建设决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，因此，市政府予以维持并无不当；一审判决亦认定事实清楚，适用法律、法规正确。 综上，中艺广告公司的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人遂宁市中艺广告装饰有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭生斌 审判员  蒋熠炜 审判员  蒋立文 二〇二〇年六月十八日 书记员  姚 林