江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏03行终110号 上诉人（原审原告）：孟媛，女，1979年8月21日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：吴世民，男，1961年8月26日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：王廷春，男，1963年4月9日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：刘志刚，男，1978年7月12日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：朱庆华，男，1961年3月5日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：赵二军，男，1973年8月20日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：张庆龙，男，1970年11月7日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：薛传龙，男，1955年8月17日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：张一民，男，1956年9月28日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：吴洪春，男，1957年6月13日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：薛传孝，男，1970年4月9日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：李兴元，男，1952年8月7日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：张道存，男，1939年9月20日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：张北元，男，1959年5月26日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：曹洪德，男，1961年11月8日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：曹开良，男，1965年5月15日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：胡宝侠，女，1954年6月2日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：胡新华，男，1956年8月9日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：王云侠，女，1956年3月3日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：石运忠，男，1958年4月28日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：曹洪明，男，1954年10月10日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：薛庆华，男，1949年9月16日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：任洪新，男，1951年12月8日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：高苏，男，1990年5月26日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：刘传道，男，1962年8月12日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：董悦丰，男，1955年9月14日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：吴淑亮，男，1952年11月20日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：高西侠，女,1961年3月8日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：薛传华，男，汉族，1955年3月18日生，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：高灯山，男，1953年8月25日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：谢小连，男，1972年11月7日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：吴淑明，男，1948年6月20日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：郭明，男，1987年8月10日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：董联合，男，1968年2月9日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：孟宪君，男，1973年12月6日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：薛传良，男，1955年6月27日生，汉族，住徐州市铜山区。 上诉人（原审原告）：曹开青，男，1974年4月14日生，汉族，住徐州市铜山区。 诉讼代表人:孟媛，自然状况同上。 诉讼代表人:吴世民，自然状况同上。 诉讼代表人:王廷春，自然状况同上。 诉讼代表人:刘志刚，自然状况同上。 诉讼代表人:朱庆华，自然状况同上。 委托诉讼代理人:张心升，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，徐州市自然资源和规划局局长。 委托诉讼代理人：陈琛，徐州市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：刘钦祥，徐州市自然资源和规划局法律顾问。 原审第三人：徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山新区府中路1号。 法定代表人：高建民，徐州市铜山区人民政府区长。 出庭应诉负责人：胡清华，徐州市铜山区人民政府党组成员。 委托诉讼代理人：吴永华，徐州市铜山区司法局工作人员。 上诉人孟媛、吴世民等37人因与被上诉人徐州市自然资源和规划局、原审第三人徐州市铜山区人民政府不履行法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1166号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：孟媛、吴世民等37人系徐州市铜山区新区前二堡村村民。2014年7月15日，江苏省人民政府作出苏政地[2014]5013号《关于徐州市铜山区工矿废弃地复垦利用方案2014年第3批次（12挂）建设用地的批复》，同意将位于徐州市铜山区铜山镇二堡居委会等村24.234公顷集体土地征收为国有。该征地批复下发后，徐州市铜山区人民政府组织发布了征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，对孟媛、吴世民等37人的承包地及地面附着物进行清点，并于2018年向孟媛、吴世民等37人发放了土地附着物补偿款。2019年2月25日，孟媛、吴世民等37人向徐州市自然资源和规划局邮寄《查处土地违法行为申请书》，请求对徐州市铜山区人民政府在土地征收批准文件失效1年后非法组织征收位于徐州市铜山区铜山镇二堡居委会集体土地的违法行为予以查处，并查处相关责任人或单位的土地违法责任。徐州市自然资源和规划局于2019年2月26日收到申请，于同年2月28日作出徐国土资信[2019]第60号来信转送单，将上述查处申请转送徐州市铜山区自然资源和规划局，要求调查处理并书面回复信访人，并于2019年3月1日向孟媛寄送了徐国土资信访字第[2019]60号来信回复单，告知其有关转送处理情况，该回复于2019年3月3日被签收。孟媛、吴世民等37人认为徐州市自然资源和规划局对其举报事项一直不予处理，故提起本案诉讼，请求:1.确认徐州市自然资源和规划局不履行查处土地违法行为法定职责的不作为行为违法；2.判令徐州市自然资源和规划局依法履行查处职责，限期对徐州市铜山区人民政府在土地征收批准文件失效1年后非法组织征收孟媛、吴世民等37人位于铜山区铜山镇二堡居委会集体土地的违法行为予以查处；3.徐州市自然资源和规划局承担本案诉讼费用。 一审法院认为：投诉举报是公民发现并向有关部门反映问题、主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责，但此种职责的履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上可诉的行政不作为，通常只有当事人有明确证据证明举报投诉事项涉及自身合法权益且法律、法规等明确规定了行政机关对该举报行为有具体行政处理程序和限期答复义务而行政机关存在不予履行或拖延履行的情况时，才可能构成可诉的行政不作为行为。本案中，孟媛、吴世民等37人于2019年2月向徐州市自然资源和规划局举报徐州市铜山区人民政府征地行为违法并要求查处，针对该类土地违法举报投诉行为，1996年3月1日施行的《土地违法案件查处办法》第十三条规定“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”；第十六条规定“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”，该办法在“受理和立案”部分对当事人举报及行政机关履职、告知等内容作了明确规定，但2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”根据该办法的规定，当事人举报可以作为国土资源违法行为的发现线索，行政机关根据其职能作出裁量和处置，但对当事人有关举报的处理程序和答复等问题未再进行具体规定，故此后针对此类违法占地行为的举报，应不属于行政诉讼意义的可诉范围。另外，孟媛、吴世民等37人已就其被征收土地领取相关补偿，如其认为因征地补偿标准问题致其合法权益受到损害，其可通过其他合法渠道寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定：驳回孟媛、吴世民等37人的起诉。 上诉人孟媛、吴世民等37人上诉请求：撤销一审裁定，指令审理。事实及理由：1.行政法规中对查处职责有明确规定，本案被上诉人的查处法定职责，是履行对上诉人合法财产权益进行保护的职责，上诉人并非是单纯举报违法线索的行为，被上诉人未履行查处职责的行为严重侵害上诉人合法权益。《中华人民共和国宪法》第一百零八条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；(三)改变或者撒销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……(六)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”故徐州市自然资源和规划局可以通过改变或撤销下级政府在征收过程中的不法或不适当决定，从而履行保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的法定职责。本案中，上诉人向徐州市自然资源和规划局提起对徐州市铜山区人民政府在土地征收批准文件失效1年后非法组织征收上诉人位于铜山镇二堡居委会集体土地进行查处的申请，这次申请实质上是请求被上诉人履行两个职责：一是请求其履行对政府的不法行为进行查处的职责；二是请求其履行对上诉人合法财产权益进行保护的职责。被上诉人履行对上诉人私人合法财产权益进行保护这一职责的实现在一定程度确实是通过内部层级监督来实现的，其查处的结果必然直接影响上诉人的合法私人财产权益，但一审法院对此事实认定不清。2.被上诉人不履行法定职责的不作为行为属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，现行行政诉讼法及其司法解释以列举的方式明确规定了不属于行政诉讼立案范围的十四种情形。在本案中，被上诉人在收到上诉人的查处土地违法申请后并未履行查处义务，该不作为行为并不属于不予立案的情形，人民法院应当对本案进行实体审理。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。 被上诉人徐州市自然资源和规划局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人徐州市铜山区人民政府辩称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。孟媛、吴世民等37人不是合法的诉讼主体，不应提起本案诉讼。案涉土地及附属物在征地批复下发后，已由二堡村委会依法将相应补偿下发给被征地农民，孟媛、吴世民等37人已领取补偿款，其合法权益并未收到侵害，故孟媛、吴世民等37人的起诉不符合法律规定，本案应当驳回起诉。 本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。 本院对于一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案系孟媛、吴世民等37人要求徐州市自然资源和规划局履行土地行政监督检查职责提起的诉讼。作为设区的市一级人民政府土地行政主管部门，徐州市自然资源和规划局土地行政监督检查职责涉及《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，即“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该条规定的监督检查，既包括上级自然资源主管部门对下级政府及其所属的自然资源主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括自然资源主管部门对作为行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为。前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第八项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，孟媛、吴世民等37人认为徐州市铜山区人民政府在征收徐州市铜山区新区街道前二堡社区（原铜山县铜山镇前二堡村）集体土地时，存在土地征收批准文件失效后仍组织实施土地征收的违法行为，要求徐州市自然资源和规划局进行查处，实质是通过投诉举报的方式，要求徐州市自然资源和规划局启动对徐州市铜山区人民政府违反土地管理职权行为的内部监督程序，依法不属于行政诉讼的受案范围。况且，如孟媛、吴世民等37人认为徐州市铜山区人民政府在组织实施土地征收过程中存在相关违法行为，可以通过直接起诉等方式加以解决，在存在更为有效便捷的救济途径的情况下，其坚持起诉徐州市自然资源和规划局不履行内部监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，一审法院裁定驳回孟媛、吴世民等37人的起诉，并无不当。 综上，上诉人孟媛、吴世民等37人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二〇年六月一日 书记员 杜心舒