中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申5973号 再审申请人（一审被告、二审上诉人）山东省商河县人民政府。住所地：山东省商河县明辉路119号。 法定代表人郅颂，县长。 委托代理人赵福勇、张亮，山东撼岳律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）王淑红，女，1971年9月14日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 一审被告山东省济南市人民政府。住所地：山东省济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 再审申请人山东省商河县人民政府（以下简称商河县政府）因被申请人王淑红诉其及一审被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）国有土地上房屋征收决定及行政复议一案，不服山东省高级人民法院于2019年4月9日作出的（2018）鲁行终924号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年5月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2016年2月4日，中共商河县委、商河县政府印发商发（2016）3号《关于印发商河县三项重点工作2016年度任务计划的通知》，将许商综合片区（城中村二期）纳入2016年棚改（征收拆迁）工作任务计划。2月5日，商河城镇开发置业有限公司（以下简称商河公司）向商河县国土资源局、发改委、规划局提交《征询意见函》，就案涉项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的要求征询意见。2月15日，商河县国土局复函，认为案涉项目用地符合县中心城区土地利用总体规划；对案涉项目内的国有土地需经县政府批准后，按法定程序收回；项目范围内的集体土地需上报省政府批准农转用和征收。同日，商河县发展和改革委员会复函，称案涉项目符合国民经济和社会发展规划。同日，商河县规划局复函，称案涉项目符合《商河县城市总体规划（2010-2020年）》。2月17日，向商河县住建委报送《商河县2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收意向书》。2月19日，商河县住建委向商河县政府报送《关于启动2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收程序的审查意见》。2月22日，商河县政府作出《2016年棚改（征收拆迁）项目房屋征收范围确定意见书》。同日，商河县住建委与商河县房屋征收服务中心签订《房屋征收委托合同》，委托商河县房屋征收服务中心承办案涉项目的房屋征收工作。2月23日，商河县住建委发布商建征冻字（2016）第1号《冻结通告》，对案涉地块进行冻结。商河县政府分别于3月3日和6月13日召开县政府常务会议，对棚改旧改工作进行讨论决定。5月12日，商河县城市更新工作领导小组召开第二次（扩大）会议，对建筑登记情况进行认定。5月16日，商河县政府发布商征方案告字（2016）1号《关于公布许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征求拟征收范围内居民意见，征求意见期限为2016年5月16日至2016年6月15日，并列明接受意见的办公地址和联系方式等。2016年6月，商河县城市更新工作领导小组作出《许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对项目可能引发的社会风险进行评估，综合评价结论为：“通过对许商综合片区（二期）棚改项目房屋征收工作社会风险综合评价、分析，该项目合理、合法、资金到位、补偿标准公平合理，对存在的问题处理措施得当，对可能发生的稳定风险应急处理预案落实到位，项目风险很小，项目可行。”7月21日，山东省财金发展有限公司与中国农业发展银行山东省分行签订《固定资产借款合同》，借款8.8亿元用于案涉项目。山东省财金发展有限公司分别于2016年7月29日、8月31日，向商河公司汇款11亿余元。2016年9月1日，商河县政府发布商征告字（2016）02号《房屋征收决定公告》（以下简称2号征收公告）并在征收范围予以张贴，对征收范围、征收部门（商河县住建委）、××单位（××县房屋征收服务中心）、签约搬迁期限、房屋征收补偿方案、被征收人行政复议、行政诉讼权利等事项进行公开告知。《许商综合片区（二期）棚改旧改项目房屋征收补偿方案》作为2号征收公告附件一并公开。王淑红被征收房屋位于商河县××号，在本次征收范围内。王淑红不服2号征收公告，申请行政复议。2017年4月7日，济南市政府收到王淑红的行政复议申请，2017年6月1日，济南市政府作出《延期审理通知书》并送达王淑红。2017年6月16日，济南市政府作出济政复决字（2017）166号行政复议决定（以下简称166号复议决定），维持2号征收公告。王淑红仍不服，提起本案行政诉讼，请求撤销2号征收公告和166号复议决定。 济南市中级人民法院（2017）鲁01行初705号行政判决认为，商河县政府对案涉地块作出征收决定，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，有利于被征收人的生产生活，有利于改善被征收人的生活质量，符合公共利益的需要。征收补偿方案经公告征求拟征收范围内居民意见，征求意见期限30日，补偿方案作为公告附件一并予以公告；房屋征收已经过社会稳定风险评估程序；征收决定已经过政府常务会议讨论。但是，商河县政府提供的证据不能证明设立资金专用账户且相应资金足额到位。166号复议决定程序符合法律规定。但是，鉴于2号征收公告存在违法情形，166号复议决定事实认定不清、适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十九条规定，判决确认2号征收公告违法，撤销166号复议决定。商河县政府不服，提出上诉。 山东省高级人民法院（2018）鲁行终924号行政判决认为，各方当事人对一审判决在涉案房屋征收主体、符合公共利益、征收补偿方案、社会风险稳定评估以及经政府常务会议讨论决定方面所作出的合法性认定没有提出异议，该院予以确认。商河县国土局、商河县规划局、商河县发改委向涉案棚户区改造项目的建设单位作出的复函，能够证明涉案征收项目符合各项规划，同时涉案征收项目已经纳入2016年商河县棚改（征收拆迁）工作任务计划、2016年商河县国民经济和社会发展计划，符合法律规定。商河县政府应当在诉讼中提供充分证据证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。二审中，商河县政府述称，作出2号征收公告前，通过融资借款向商河公司汇款11亿余元，并提供《商河县2016年许商综合片区（城中村二期）棚户区改造项目政府购买服务协议》予以证明。但协议约定的项目及规模等内容，与涉案征收补偿方案内容不一致，不能证明涉案征收项目的补偿费用包含其中，或者该补偿费用已经做到专户存储、专款专用。考虑涉案征收范围内绝大部分被征收人已经签订补偿协议，撤销被诉征收决定将会影响绝大多数被征收人的利益，会给国家和社会公共利益造成重大损失，故应当判决确认2号征收公告违法但保留其法律效力。166号复议决定虽然程序合法，但因2号征收公告违法，一审判决撤销维持2号征收公告的复议决定，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 商河县政府申请再审称：法律规定作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，目的在于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害。案涉棚改项目在2017年前除王淑红外，全部签订补偿协议，并已完成搬迁。存入商河公司的资金就是专项用于本案城中村二期改造项目的资金，是资金专户。请求撤销一、二审判决，驳回王淑红诉讼请求。 本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，属于公共利益范畴，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》也有内容基本一致的具体操作性规定。本案中，实施征收目的在于进行旧城区改建，符合公共利益需要；商河县国土局、商河县规划局、商河县发改委出具的复函，能够证明涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且旧城改造项目已经纳入2016年商河县国民经济和社会发展计划和商河县棚改（征收拆迁）工作任务计划；涉案征收补偿方案公开听取被征收人意见，征求意见期限达到30日，且多数被征收人认可征收补偿方案的合法性，补偿方案与征收决定一并予以公告；作出征收决定经过社会风险评估、并经商河县政府常务会议讨论决定。然而，尽管没有出现因资金不足影响对被征收人安置补偿的情形，但商河县政府确实未提供充分证据证实设立资金专用账户、相应资金足额到位。因此，一、二审判决认为2号征收公告违法，为维护公共利益依法判决确认该行政行为违法保留效力，166号复议决定维持该违法的行政行为不当，依法予以撤销，本院予以支持。商河县政府主张，法律规定作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，目的于保障被征收人及时得到补偿，征收利益不被违法侵害。案涉棚改项目在2017年前除王淑红外，全部签订补偿协议，并已完成搬迁。存入商河公司的资金就是专项用于本案城中村二期改造项目的资金，是资金专户。但是，即便资金充足，未因安置补偿资金影响对被征收人的安置补偿，若未提供充分证据证明对征收补偿费用专户存储、专款专用，亦不符合法律规定。以此为由申请再审，理由不能成立。 综上，商河县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回山东省商河县人民政府的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  李德申 审判员  杨科雄 二〇二〇年六月二十二日 法官助理林璐 书记员耿丹阳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、判决的； （三）原判决、判决认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、判决适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、判决遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、判决的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决驳回再审申请。 3.国有土地上房屋征收与补偿条例 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （一）国防和外交的需要； （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要； （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要； （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要； （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。