辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1058号上诉人(一审原告)：郭相林，男，1962年6月15日出生，汉族，住大连市金普新区。委托诉讼代理人：王瑞，辽宁摩秀律师事务所律师。被上诉人(一审被告)：大连市金州区人民政府，住所地大连经济技术开发区金马路199号。法定代表人：丛克，该区政府区长。委托诉讼代理人：姜成洋，大连金普新区大魏家街道办事处副主任。委托诉讼代理人：车家明，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人(一审第三人)：大连金普新区大魏家街道办事处，住所地大连金普新区大魏家街道大魏家村315号。法定代表人：黄国强，该办事处主任。委托诉讼代理人：姜成洋，该办事处副主任。委托诉讼代理人：孙聃，辽宁生生律师事务所律师。上诉人郭相林诉被上诉人大连市金州区人民政府（以下简称金州区政府）、被上诉人大连金普新区大魏家街道办事处（以下简称大魏家街道办）征收行政强制并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初269号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2019年9月10日组织各方当事人进行询问。上诉人郭相林及其委托诉讼代理人王瑞，被上诉人金州区政府的委托诉讼代理人姜成洋、车家明，被上诉人大魏家街道办的委托诉讼代理人姜成洋、孙聃到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，1999年3月21日，郭相林与大连市金州区大魏家镇前石村村委会签订《耕地承包合同》，合同编号1-76号，承包期限自1999年1月1日起至2029年12月31日止。2015年7月7日，中华人民共和国国土资源部作出《关于渤海大道一期工程建设用地的批复》（国土资函[2015]429号），渤海大道一期工程建设用地涉及的农用地转用已依法由辽宁省人民政府批准，同意大连市甘井子区、金州区、普兰店市征收农民集体所有农用地176.8658公顷（其中耕地54.1607公顷）、建设用地35.1329公顷、未利用地22.3701公顷；同意使用国有农用地44.7572公顷（其中耕地4.7613公顷）、未利用地31.7646公顷。以上共计批准建设用地310.8906公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为渤海大道一期工程建设用地。2015年9月28日，辽宁省国土资源厅作出《转发国土资源部关于渤海大道一期工程建设用地批复的函》（辽国土资函[2015]157号），要求大连市人民政府按批复做好各项工作。2015年10月12日大连市人民政府作出《转发国土资源部关于渤海大道一期工程建设用地批复的通知》（大政地字[2015]Z91号），要求大连市甘井子区、金州区人民政府、普兰店市人民政府按批复做好各项工作。2015年10月15日，金州区政府在被征收土地所在地公示了《征地补偿安置方案公告》、《征收土地公告》（大金征公告[2015]43号），主要内容是征收土地位于金州区××家街道前石村，四至范围详见征地红线图。征收土地总面积8.5907公顷。征地补偿费标准、数额、支付对象和支付方式等。郭相林案涉大棚占用的集体土地0.6888亩在征收范围内。根据征收要求只征收案涉大棚中间部分土地即0.6888亩，剩余大棚至今未予征收。大魏家街道办根据动迁补偿规定对郭相林进行补偿，郭相林提出对案涉大棚按照“产值签订补偿协议进行补偿”，经多方沟通协调未果。2017年8月4日，依大魏家街道办委托，大连信泰资产评估有限公司出具大信评报字（2017)50号评估报告，评估对象为郭相林0.6888亩征收土地上的77棵果树（评估价格350,043.00元）以及农业设施(评估价格250,566.00元)，评估结果总计600,609.00元。2017年12月29日郭相林与大魏家街道办签订《协议书》，地上附着物补偿金额根据评估报告结果确定为600,609.00元，之后大魏家街道办多次通知郭相林领取补偿款，郭相林拒绝签字领取。另查，2017年9月27日，大魏家街道办组织相关人员，动用挖掘机将郭相林承包的温室大棚强行拆除中间部分。一审法院庭审中，大魏家街道办自认金州区政府没有实施拆迁行为，拆迁行为是大魏家街道办实施的。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，郭相林诉讼请求是确认金州区政府的强迁行为违法并赔偿。根据郭相林提供的实施拆迁行为现场的照片看，大魏家街道办相关领导及工作人员均在拆迁现场指挥拆迁行为。郭相林提交的有数名村民签字确认的《强拆违法还民公道》材料中，亦明确“好好的一个大棚，培育多年的樱桃树，在没有任何强拆手续的情况下，被大魏家街道雇佣的数百人和大型机械暴力强拆”。且大魏家街道办在庭审中自认实施了拆迁行为，金州区政府没有实施拆迁行为。据此，实施拆迁郭相林大棚的主体是大魏家街道办。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。依照上述规定，街道办事处系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。如果郭相林认为拆除其大棚的行为违法，应当以实施该拆迁行为的行政机关为被告。经一审法院向郭相林释明，金州区政府不是本案的适格被告，郭相林应以实施拆迁行为的大魏家街道办为被告提起本案诉讼，郭相林明确表示不同意变更被告。根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第(三)项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(三)错列被告且拒绝变更的。故应当驳回郭相林的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、《最高人民法院关于适用郭相林上诉称：请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被诉强拆行为属征收过程中的行为而非独立的拆迁行为。征收土地的主体是金州区政府，大棚的拆除是金州区政府委托大魏家街道办实施的，被诉强拆行为应属征收过程中的一部分，而非单纯的拆除行为。金州区政府应为本案适格被告，一审法院认定错误。大魏家街道办虽然是同级政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对案涉大棚予以拆除的职权，因此，大魏家街道办对郭相林的大棚予以强制拆除，属于超越职权，亦属于违法。金州区政府辩称：其在征收过程中不存在违法行为，发布征收公告的行为及内容合法。郭相林要求确认违法的拆迁行为不是由金州区政府作出。大魏家街道办是征收土地的具体实施单位，承担征收和补偿的具体工作。郭相林要求的赔偿责任亦不应由金州区政府承担。请求维持一审裁定。大魏家街道办辩称：其按照动迁方案以及相关部门的要求开展动迁补偿工作，其虽然参与了被诉保护性拆迁，但具体拆除工作是由渤海大道工程施工单位实施。其已经根据动迁补偿规定对郭相林进行了补偿，签订了《协议书》，但郭相林拒绝领取。请求驳回郭相林的诉讼请求。本院经审理查明，一审裁定认定的事实属实。本院认为，本案的争议焦点是被诉拆除行为实施主体的认定以及适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。即在通常情况下，谁作出行政行为，谁即为被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。即房屋征收与补偿类行政案件的被告确定标准和原则，仍应当遵循“谁实施、谁负责”的原则，按照房屋征收与补偿工作中不同阶段的责任主体来分别确定相应的被告，此亦符合征收补偿工作的客观要求。据此，被征收人对市、县级人民政府作出的征收决定或者征收补偿决定不服的，应当以作出该决定的市、县级人民政府为被告；被征收人对征收补偿协议不服的，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告；被征收人对征收补偿过程中的强制搬迁、强制拆迁等行为不服的，也应当以具体组织实施拆迁行为的房屋征收部门为被告。本案中，根据已经查明的事实，强制拆除行为的实施主体是大魏家街道办，被诉拆除行为虽非基于法律授权，但属于大魏家街道办在落实征收工作任务中实施的事实行为，存在与职权相关的情形。且大魏家街道办系法定的派出机关，具有一定的权力能力和责任能力，能够独立地对拆除行为承担法律责任。故大魏家街道办属于本案适格被告。一审裁定对此认定正确，郭相林拒绝变更被告，一审裁定驳回其起诉符合法律规定。关于郭相林提出被诉拆除行为系在征收期间实施，大魏家街道办受金州区政府委托实施拆除行为，应当以金州区政府为本案适格被告的上诉理由。经查，大魏家街道办受金州区政府委托实施拆除行为的证据不足，不能认定大魏家街道办实施拆除行为系受金州区政府委托而为。郭相林的上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。郭相林提出的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇二〇年六月二十二日法官助理张廓书记员王巽附：相关法律司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。