湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终94号上诉人（原审原告）黄惠红，男，1964年1月4日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。委托代理人张俊伟，湖南湘剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县工伤保险服务中心，住所地湖南省湘潭县易俗河镇云龙中路88号。法定代表人倪晓明，主任。委托代理人肖国阳、董炎午，湘潭县工伤保险服务中心工作人员。被上诉人（原审被告）湘潭县人力资源和社会保障局，住所地湖南省湘潭县易俗河镇云龙中路88号。法定代表人张拥军，局长。委托代理人黄君，湘潭县人力资源和社会保障局法规股工作人员。上诉人黄惠红因与被上诉人湘潭县工伤保险服务中心（以下简称湘潭县工保中心）、湘潭县人力资源和社会保障局（以下简称湘潭县人社局）工伤待遇核定及行政给付一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初487号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定，原告黄惠红原系湖南省湘潭矿业集团有限公司（以下简称湘潭矿业集团公司）工伤职工。2011年9月21日，因壹期煤工尘肺经湘潭县劳动和社会保障局（现为湘潭县人社局）认定为工伤，2011年11月17日经湘潭市劳动能力鉴定委员会鉴定为伤残陆级。2016年10月31日经湘潭市劳动能力鉴定委员会再次鉴定为伤残肆级。2015年12月湘潭矿业集团限公司关闭破产，根据相关文件规定，其与被告湘潭县工保中心于2018年4月底签订了《工伤保险移交协议书》，该公司包括原告在内的1-6级工伤职工和待遇支付均移交湘潭县工保中心管理。2018年8月29日湖南省湘潭矿业集团公司向湘潭县工保中心提交了《湘潭县老工伤人员身份信息确认申报表》，同日湘潭县工保中心在该表上加盖公章并签署意见“同意纳入”，表格上的主管意见一栏未签署意见。截至2018年9月底湘潭县工保中心初步完成了湘潭矿业集团公司老工伤人员资格确认手续。从2018年10月份起，被告湘潭县工保中心逐步发放了该群体有关待遇，其中原告5-10月是按照原单位3918元/月的工伤待遇标准补发，11月以后是按照被告湘潭县工保中心核定的2855.25元/月的工伤待遇标准发放，同时从2018年11月、12月份伤残津贴中扣除2018年5月至10月多支付的金额。2019年1月，原告因不服被告湘潭县工保中心行政给付2018年11-12月的伤残津贴标准，要求恢复原告2018年10月之前的伤残津贴标准而提出行政复议，2019年4月8日，湘潭县人民政府作出责令被告湘潭县工保中心重新核定原告的伤残津贴工伤保险待遇的决定。2019年5月30日，被告湘潭县工保中心重新核定了原告工伤保险待遇为2913.2元/月，并将其《工伤待遇核定表》于2019年6月3日送达至湘潭矿业集团公司关闭破产留守处，由彭湖江代领。原告因不服重新核定的工伤待遇标准，遂于2019年7月24日起诉至该院，请求：1、确认被告自2018年12月21日及其以后降低原告伤残津贴待遇行为违法；2、判决被告恢复原告2018年11月22日之前的伤残津贴待遇并补足至今少发给原告的待遇，以及按照原标准和政府政策支付以后的伤残津贴待遇。该院于2019年8月13日立案受理。原审判决认为，本案中原告提出的确认少发伤残津贴行为违法及按2018年11月22日之前的标准补足并发放伤残津贴的诉讼请求实质是对被告湘潭县工保中心重新核定的工伤保险待遇有异议，具体是对被告湘潭县工保中心于2019年5月30日作出的《湘潭县工伤保险待遇核定表》不服。因此本案争议的焦点是：1、被告湘潭县工保中心于2019年5月30日作出的《湘潭县工伤保险待遇核定表》是否合法。2、被告湘潭县人社局是否是本案的适格被告。一、《工伤保险条例》第六十四条第二款规定，本条例所称本人工资，是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的，按照统筹地区职工平均工资的300%计算；本人工资低于统筹地区职工平均工资60%的，按照统筹地区职工平均工资的60%计算。可见，《工伤保险条例》中规定的本人工资的认定与工伤职工的月缴费工资相关联。而本案中的原告曾任职的单位为湘潭矿业集团股份有限公司，属于矿产行业，具有一定的特殊性，人员流动性大、工资基数相对不固定，难以直接按照实发工资总额计算缴纳工伤保险费。第一，依据人力资源和社会保障局《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》的规定，对于煤矿等矿山企业采取吨煤（矿）缴纳工伤保险费，原告曾任职的单位即湘潭矿业集团公司一直都是以吨矿为基数的方式参加工伤保险，是一种特殊的缴纳工伤保险费的形式，用人单位无需申报职工个人工资，因此也就无法核定职工月缴费工资。第二，在法律法规等未对以吨矿为基数的方式缴纳保险费情形下工伤职工的本人工资如何认定作出特别规定时，被告湘潭县工保中心参照《工伤保险条例》第六十四条规定按照统筹地区职工平均工资计算工伤职工本人工资并无不当。原劳动和社会保障部社会保险事业管理中心制定的《关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》规定，参保单位缴纳基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险费的基数为职工工资总额，基本医疗保险、失业保险职工个人缴费基数为本人工资，为便于征缴可以以上一年度个人月平均工资为缴费基数。参照《工伤保险条例》第六十四条及上述规定，湘潭县人社局的《关于我县煤矿企业及非煤矿山职工工伤保险缴费工资确定办法的通知》规定“我县煤矿企业和非煤矿山职工遭受工伤事故伤害和患职业病后工伤待遇涉及本人工资的，统一以统筹地区上年度在岗职工社会平均工资作为缴费工资取值标准核发待遇。”该文件符合上位法的立法宗旨，也符合湘潭煤矿的实际情况，实现了对工伤职工的职业保障。因此，对于适用以吨矿为基数的方式缴纳保险费而无法核定职工本人工资的情形，被告湘潭县工保中心以统筹地区上年度在岗职工社会平均工资作为原告黄惠红的缴费工资计算工伤保险待遇并无不当。第三，从庭审过程中原被告双方的发言来看，在2018年8月23日湘潭矿业集团公司提交的《湘潭县老工伤人员身份信息确认申报表》中计算伤残津贴亦是以湘潭市职工平均工资为缴费工资进行计算的，只是适用的企业破产以前12个月的统筹地区职工平均工资即2015年的数据。而被告湘潭县工保中心于2019年5月30日作出的《湘潭县工伤保险待遇核定表》中的本人工资是以原告黄惠红患职业病后2011年11月初次进行劳动能力鉴定前12个月的统筹地区上年度在岗职工社会平均工资[即(2010年湘潭市在职职工平均工资2274×10+2009年湘潭市在职职工平均工资2111×2)÷12=2247]来计算的。在此基础上按照原告黄惠红2016年10月31日重新鉴定的肆级伤残为其计算伤残待遇，即2247×75%+1170(2012年-2018年伤残津贴调待增加标准)＝2855.25元。根据《工伤保险条例》第六十四条规定，本条例所称本人工资，是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。第三十五条第一款第（二）项规定，伤残等级为肆级的，伤残津贴为本人工资的75%。被告湘潭县工保中心的计算方法虽未严格按照患职业病的时间节点进行计算，但鉴于初次劳动能力鉴定的时间晚于初次职业病诊断时间，为方便计算，湘潭县工保中心以初次劳动能力鉴定时间为节点计算缴费工资并未减损原告的利益，应当予以支持。二、《工伤保险条例》第五条第二款、第三款的规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作；社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。第四十六条第（四）项、第（五）项规定，经办机构具体承办工伤保险事务，履行按照规定管理工伤保险基金的支出、核定工伤保险待遇的职责。就本案来看，被告湘潭县人社局作为湘潭县范围内的社会保险行政部门，其依法在辖区内设立了社会保险经办机构即湘潭县工保中心。在已设立经办机构的情况下，湘潭县人社局不具有核定社会保险待遇的法定职权，而应由其设立的社会保险经办机构即湘潭县工保中心来履行此职责。本案的被诉行政行为是湘潭县工保中心重新核定的工伤保险待遇，原告将被告湘潭县人社局一并列为被告，属于被告不适格的情形，依法应当驳回其对湘潭县人社局的起诉。综上，原告的诉讼请求缺乏相应的事实依据和法律依据，该院不予支持。被告湘潭县工保中心于2019年5月30日对原告黄惠红重新核定的伤残待遇符合法律规定，应予维持。原告对湘潭县人社局的起诉属于被告不适格，应予驳回。该院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决：一、驳回原告黄惠红的全部诉讼请求；二、驳回原告黄惠红对湘潭县人力资源和社会保障局的起诉。案件受理费50元，由原告黄惠红负担。一审判决宣告后，黄惠红不服提起上诉称：一、一审判决认定上诉人月缴费工资错误，没有事实依据和法律依据。被上诉人没有证据显示上诉人的月缴费情况，而上诉人在一审中向法院出具了经上诉人、上诉人原单位湘潭矿业集团公司、湘潭县工保中心签字盖章的《湘潭县老工伤人员身份信息确认申报表》，且在2018年11月份之前工保中心也是按照这个三方核定表支付的上诉人工伤待遇。《关于我县煤矿企业及非煤矿山职工工伤保险缴费工资确定办法的通知》（潭县人社通［2018］46号）本身不属于法律法规，而且是在上诉人伤残等级早已确定，伤残津贴早已核定之后作出的，不能作为核减依据。一审判决将原来没有纳入社保统筹的上诉人，按照其他单位或个人的缴费情况作为确定上诉人缴费工资，完全没有事实依据。二、一审判决适用法律错误。工伤保险条例第64条中患职业病前12个月平均月缴费工资并不是指初次患职业病前12个月平均月缴费工资，结合工伤保险条例第35条的规定，上诉人所患职业病伤残等级是在原有等级基础上更重的伤残等级，因此对于加重等级后的伤残津贴应该按照新定伤残等级的上一年度职工前12个月平均月缴费工资计算。上诉人的伤残是在移交给工保中心之前所定伤残等级，不属于移交给工保中心之后所定伤残等级，之前的津贴也是湘潭矿业集团公司发放，工保中心无权进行审核。综上，被上诉人私自核减上诉人工伤待遇，严重侵害了上诉人合法权益，请求二审法院依法撤销一审判决并改判支持上诉人的诉讼请求，一、二审受理费由被上诉人承担。被上诉人湘潭县工保中心答辩称：一、2015年12月湘潭矿业集团公司关闭破产，根据相关文件规定，该公司包括上诉人在内的1-6级工伤职工和待遇支付均移交答辩人管理。经过前期测算和多轮协商，双方法人于2018年4月底签订了《工伤保险移交协议书》，至9月底才初步完成了湘潭矿业集团公司老工伤人员资格确认手续。自去年10月份起，答辩人逐步发放了该群体有关待遇，其中上诉人5-10月是按照原单位3918元／月的工伤待遇标准发放，11月以后是按照答辩人核定的2855.25元／月的工伤待遇标准发放，《工伤保险待遇核定表》于2019年6月3日依法送达给了上诉人。二、原湘潭矿业集团公司工伤待遇发放未严格执行《工伤保险条例》相关标准，其伤残津贴是按申请人再次进行劳动能力鉴定升级提残时工资基数核定的，不符合《工伤保险条例》相关规定，属于企业行为。该公司破产工伤人员移交答辩人管理后，工伤待遇发放必须严格按照有关文件规定执行，才能维护参保职工合法权益。上诉人的诉求没有政策依据，上诉人原公司纳入工伤保险管理后，其他工伤职工伤残津贴也是按同一政策发放，伤残津贴标准的核定金额有增有减，如果按原企业核定标准发放，对全县所有煤矿企业领取伤残津贴的工伤人员显失公平。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人湘潭县人社局答辩称：根据《社会保险法》第三十八条、第三十九条及《工伤保险条例》的相关规定，工伤职工工伤保险待遇分别由工伤保险基金和用人单位支付，答辩人属于行政部门，作为本案被告主体不适格。上诉人的请求事项缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。在二审诉讼过程中，被上诉人湘潭县工保中心提交了以下证据：1、湘潭市劳动能力鉴定委员会潭劳鉴2019年职25号《劳动能力鉴定结论书》；2、湘潭矿业集团有限公司1-6级工伤人员伤残津贴、护理费发放表。以上拟证明被上诉人湘潭县工保中心严格按照《工伤保险条例》的规定对上诉人黄惠红进行核定以及发放工伤津贴。上诉人黄惠红质证认为真实性无异议，但该证据应在一审中提交，并对其证明目的有异议。本院经合议庭评议认为被上诉人湘潭县工保中心提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定中“新的证据”的范围，故不予采纳。本院二审查明：除一审认定的“2018年8月29日湖南省湘潭矿业集团有限公司向湘潭县工保中心提交了《湘潭县老工伤人员身份信息确认申报表》”应纠正为“2018年8月23日湖南省湘潭矿业集团有限公司向湘潭县工保中心提交了《湘潭县老工伤人员身份信息确认申报表》”以及“2019年5月30日，被告湘潭县工保中心重新核定了原告工伤保险待遇为2913.2元/月”应纠正为“2019年5月30日，被告湘潭县工保中心重新核定了原告工伤保险待遇为2855.25元/月”外，其他事实认定清楚，本院依法予以确认。本院另查明：2018年11月12日，湘潭县人社局作出了潭县人社通[2018]46号《关于我县煤矿企业及非煤矿山职工工伤保险缴费工资确定办法的通知》，其中规定“我县煤矿企业和非煤矿山职工遭受工伤事故伤害和患职业病后，工伤待遇涉及本人工资的，统一以统筹地区上年度在岗职工平均工资作为缴费工资取值标准计算核发待遇。”2019年5月27日，被上诉人湘潭县工保中心作出《关于重新核定彭湖江等同志伤残津贴的决定》，应送达给上诉人黄惠红的该决定于2019年6月3日由彭湖江代领。2019年6月3日，被上诉人湘潭县工保中心将上诉人黄惠红的《湘潭县工伤保险待遇核定表》送至湘潭矿业集团公司关闭破产留守处，收件人为王立强。本院认为，一、《工伤保险条例》第二款、第三款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。”第四十六条规定：“经办机构具体承办工伤保险事务，履行下列职责：……；（四）按照规定管理工伤保险基金的支出；（五）按照规定核定工伤保险待遇；……。”本案被上诉人湘潭县工保中心是按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构，具体承办工伤保险事务,按照规定履行核查并办理工伤保险登记、核定并支付工伤保险待遇等法定职责，属于法律法规授权的组织，其作为本案被告主体适格。被上诉人湘潭县人社局不是本案适格被告。二、《中华人民共和国社会保险法》第三十六条第一款规定：“职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇；其中，经劳动能力鉴定丧失劳动能力的，享受伤残待遇。”《工伤保险条例》第三十五条第一款规定：“职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，享受以下待遇：……；（二）从工伤保险基金按月支付伤残津贴，标准为：一级伤残为本人工资的90%，二级伤残为本人工资的85%，三级伤残为本人工资的80%，四级伤残为本人工资的75%。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由工伤保险基金补足差额；……。”第六十四条第二款规定：“本条例所称本人工资，是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的，按照统筹地区职工平均工资的300%计算；本人工资低于统筹地区职工平均工资60%的，按照统筹地区职工平均工资的60%计算。”上述法律法规中，对工伤职工核定伤残津贴如何认定“本人工资”已有明确规定，而湘潭县人社局又于2018年11月12日作出的潭县人社通［2018］46号《关于我县煤矿企业及非煤矿山职工工伤保险缴费工资确定办法的通知》中规定“统一以统筹地区上年度在岗职工平均工资作为缴费工资取值标准计算核发待遇”，故本案被上诉人湘潭县工保中心对上诉人黄惠红进行工伤保险待遇(伤残津贴)核定时对其“本人工资”认定的依据以及核定的工伤保险待遇(伤残津贴)事实不清、主要证据不足，其于2019年5月30日对上诉人黄惠红工伤保险待遇(伤残津贴)所作的核定决定（即《湘潭县工伤保险待遇核定表》）应予以撤销。对上诉人黄惠红所提诉请中是否应当按原标准支付工伤保险待遇(伤残津贴)以及是否应当补足扣除的部分，需待被上诉人湘潭县工保中心重新作出工伤保险待遇(伤残津贴)核定决定算以后方可作审查判断。三、被上诉人湘潭县工保中心对上诉人黄惠红进行工伤保险待遇(伤残津贴)核定，无疑是对当事人权益产生重大影响的行政行为，其作出的涉案《湘潭县工伤保险待遇核定表》实质是一种行政处理决定，应当依照《湖南省行政程序规定》履行相应程序。但被上诉人湘潭县工保中心未提供任何履行了内部审批、告知认定条件、标准与法规政策依据、听取当事人陈述、申辩以及行政救济权利等程序性方面的证据，属于程序违法。综上所述，被上诉人湘潭县工保中心于2019年5月30日对上诉人黄惠红所作的工伤保险待遇(伤残津贴)核定决定（即《湘潭县工伤保险待遇核定表》）事实不清、主要证据不足、程序违法，应予撤销。一审判决认定部分事实不清，应予部分改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一、三项之规定，判决如下：一、维持湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初487号行政判决第二项，即“驳回原告黄惠红对湘潭县人力资源和社会保障局的起诉”；二、撤销湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初487号行政判决第一项，即“驳回原告黄惠红的全部诉讼请求”；三、撤销被上诉人湘潭县工伤保险服务中心于2019年5月30日对上诉人黄惠红所作出的工伤保险待遇(伤残津贴)核定决定（即《湘潭县工伤保险待遇核定表》），由被上诉人湘潭县工伤保险服务中心在本判决生效后90日内重新作出核定上诉人黄惠红工伤保险待遇(伤残津贴)的行政决定。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人湘潭县工伤保险服务中心负担。本判决为终审判决。审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年六月二十三日代理书记员  钟 毅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；