陕 西 省 高 级 人 民 法 院行 政 裁 定 书(2020)陕行终160号 上诉人（原审原告）：苏稳劳，男，1960年1月24日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托代理人：肖卫红，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：西安市灞桥区。法定代表人：苗志忠，区长。委托代理人：吴昊，灞桥区政府司法局工作人员。委托代理人：王文茜，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市自然资源和规划局。住所地：西安市。法定代表人：冯涛，局长。委托代理人：叶英杰，该局工作人员。委托代理人：张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处。住所地：西安市灞桥区。法定代表人：郭胜刚，主任。委托代理人：卢乐，该街道办工作人员。委托代理人：王文茜，陕西丰瑞律师事务所律师。上诉人苏稳劳因诉被上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、西安市自然资源和规划局、西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处（以下简称红旗街办）行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初384号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认为：公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼，多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的机关为被告，至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是法院进一步审查确定的问题。本案中，苏稳劳将灞桥区人民政府列为共同被告提起诉讼，仅有灞政办发〔2017〕144号《西安市灞桥区人民政府办公室关于印发的通知》为证，该证据并非涉案强制拆除的依据。根据苏稳劳提交的西安市国土资源局灞桥分局第四国土资源所作出的《自行拆除通知书》内容显示，苏稳劳因违反了《中华人民共和国土地管理法》而限期拆除，该证据与灞桥区政府提交的苏稳劳因大棚房违法用地拆除的答辩意见和证据相符。因此，经法院对诉辩意见和双方证据的初步审查，苏稳劳没有证据证明灞桥区政府共同作出了涉案行政强制行为，灞桥区政府不应列为本案共同被告。法院向苏稳劳释明被告主体不适格并征询其是否变更被告，苏稳劳表示不变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告苏稳劳的起诉。案件受理费50元，退还苏稳劳。上诉人苏稳劳上诉称：其已尽举证义务，可确认三被上诉人的被告主体资格。2017年12月13日，灞桥区政府作出灞政办发〔2017〕144号通知，发布“灞桥区畜禽养殖禁养区养殖场（户）关闭实施方案”，对涉案地区养殖场实施关停。后为推进禁养规定，在2019年1月9日上午苏稳劳的养殖场被强行拆除，强拆前，灞桥区政府副区长王红武到达现场视察，并确认拆除范围。苏稳劳一审提交的证据能够证明灞桥区政府针对涉案地区作出了关停决定及工作部署，灞桥区政府、西安市自然资源和规划局的派出机构国土灞桥分局系“灞桥禁养区XX小组”的组成部门。至于三被上诉人是共同作出行政行为的行政机关还是委托的行政机关，必须通过庭审中举证、质证、辩论来查明，一审法院未经开庭审理，仅凭被上诉人的答辩即判断本案属于错列被告且拒绝变更，属于认定事实不清，证据不足。请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。被上诉人灞桥区政府答辩称：苏稳劳违反《土地管理法》等相关规定圈占土地，属于“大棚房”整治专项行动的整治范围和对象，苏稳劳养殖场依法应予以拆除。但“大棚房”整治实际整治工作是由各职能单位和各街办具体负责实施，灞桥区政府不是具体行政行为实施人，主体不适格。苏稳劳坚持不变更被告，应承担不利后果。苏稳劳已在西安铁路运输法院重新起诉，被告并不包括灞桥区政府。请求驳回苏稳劳的全部上诉请求。被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称:其提交的证据能够证明苏稳劳养殖场系因其违反法律规定建设“大棚房”而被依法拆除。对此，苏稳劳并未有证据能够证明灞桥区政府为本案适格被告。原审法院在对其作出充分释明后，苏稳劳仍坚持拒绝变更被告，原审法院依法驳回其起诉，符合法律规定，应予维持。苏稳劳一审诉请为确认对其养殖场的拆除行为违法。对此，其认定苏稳劳的养殖场属违法建设“大棚房”应予处罚且提供了相关证据及所依据的规范性文件，法院据此进行审查完全符合法律规定，苏稳劳坚持作出被诉行政行为的依据为其他规范性文件的主张，并不构成原审法院对本案进行审理的任何约束。本案二审期间，苏稳劳已经基于相同的诉请、事实及理由，以红旗街道办为被告向西安铁路运输法院另行提起诉讼，可见，苏稳劳完全认可本案原审的裁判理由和结果。请求二审驳回苏稳劳的上诉。被上诉人红旗街道办答辩称：一审法院认定事实、适用法律正确。其依据“大棚房”问题专项整治行动相关政策履行相应职责，苏稳劳涉案养殖场违法违规使用土地，属于本次“大棚房”问题专项整治拆除范围，区政府作为被告主体不适格。一审法院释明苏稳劳是否变更被告，苏稳劳坚持不变更，应承担不利后果。一审法院因此作出驳回苏稳劳起诉的裁定正确。另外，苏稳劳已在西安铁路运输法院重新起诉，被告不包括区政府。请求二审驳回苏稳劳的全部上诉请求。二审查明：苏稳劳一审时提交盖有灞桥区XX街XX村委会公章的联营合同，该合同显示苏稳劳作为乙方需用甲方XX街XX村委会土地10亩办养殖业。合同显示签订时间：2010年4月5日。2011年4月，西安市灞桥区红旗街道办事处南江村民委员会、西安市灞桥区人民政府红旗街道办事处、西安市灞桥区动物卫生监督所、西安市灞桥区农林局在苏稳劳的《灞桥区畜禽养殖场建设审批表》中审核意见处加盖公章。2017年12月13日灞桥区政府办公室发出灞政办发〔2017〕144号关于印发《灞桥区畜禽养殖禁养区养殖场（户）关闭实施方案》的通知。2019年1月3日西安市国土资源局灞桥分局第四国土资源所向苏稳劳发出《自行拆除通知书》，通知书内容：你未经县级以上人民政府批准，擅自圈占集体土地建设。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于违法行为。现责令你在接到本通知之日起3日内自行拆除违法建筑物及其他设施。逾期不清理的，我所将联合相关部门进行强制拆除，所造成的一切后果将由你自行承担。苏稳劳的部分房屋于2019年1月9日被拆除。2018年9月14日农业农村部、自然资源部印发农农发〔2018〕3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知。2019年1月6日西安市“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室发出《关于开展“大棚房”问题第六轮核查的通知》，2019年2月13日陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组印发陕“大棚房”发〔2019〕1号《关于进一步推进“大棚房”问题专项清理整治工作的意见》。二审中，上诉人苏稳劳申请证人李某甲、李某乙、赵某某出庭作证，证明在拆迁前灞桥区区长到达现场领导拆除工作，灞桥区政府是适格被告。被上诉人灞桥区政府、西安市自然资源和规划局、红旗街办对证人证言不予认可。本院认为证人证言前后矛盾，不能达到证明目的，不予采信。本案二审审理中，苏稳劳又在西安铁路运输法院另案起诉西安市自然资源和规划局、红旗街办行政强制一案，起诉请求和事实理由相同。该案正在审理中。本院认为：本案是强制拆除行为违法案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，苏稳劳以灞桥区政府等因“灞桥区畜禽养殖禁养区养殖场（户）关闭”项目而拆除其养殖场，将灞桥区人民政府列为共同被告提起诉讼，但仅提供灞政办发〔2017〕144号《西安市灞桥区人民政府办公室关于印发的通知》，该证据并非涉案强制拆除的依据。西安市国土资源局灞桥分局第四国土资源所作出的《自行拆除通知书》显示，苏稳劳因违反了《中华人民共和国土地管理法》而被责令限期拆除。苏稳劳一、二审提交的证据并不能证明灞桥区政府共同作出了涉案行政强制行为，灞桥区政府不应列为本案共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经一审法院向苏稳劳释明，苏稳劳起诉被告灞桥区政府不适格，苏稳劳拒绝变更被告，一审应裁定驳回苏稳劳对灞桥区政府的起诉，将本案移送西安铁路运输法院审理。而一审裁定全案驳回苏稳劳的起诉，显属不当。但鉴于西安铁路运输法院已另案受理苏稳劳诉西安市自然资源和规划局、红旗街办行政强制一案，故本案结果予以维持，但应予指出。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审  判  长    肖宏果审  判  员    王  勇审  判  员    张安品   二〇二〇年六月二十三日 书  记  员   贺  鑫 1