浙江省衢州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙08民终413号 上诉人（原审原告）：江山市人民政府。住所地：江山市中山路118号。 法定代表人：王光华，市长。 委托诉讼代理人：姜飞虎，浙江刚诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：浙江江山水岸生态休闲旅游开发有限公司。住所地：江山市峡口镇连丰村乌石坂迎福路156号。 法定代表人：毛飞，执行董事。 委托诉讼代理人：王江荣，男，公司股东。 委托诉讼代理人：郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。 上诉人江山市人民政府与被上诉人浙江江山水岸生态休闲旅游开发有限公司（以下简称水岸旅游开发公司）合同纠纷一案，不服江山市人民法院（2020）浙0881民初254号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月23日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 江山市人民政府上诉请求：1.依法判令撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。事实与理由：1.“约定”损害了社会公共利益。《协议书》第八条第2项约定“财政部门”，按4万元/亩的标准给予一次性补助，专项用于支持项目基础设施配套建设，但上诉人实际支付给被上诉人的基础设施配套建设费用为8.3万元/亩。根据《城市房地产管理法》第十九条“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”的规定，“约定”虽然是为了招商引资的公共利益，但该约定的履行实际也造成了以补贴等形式减少土地出让收入的结果，损害了社会公共利益，应当认定为无效。2.“约定”违反了法律、行政法规的强制性规定。首先，“约定”违反了上述《城市房地产管理法》第十九条的规定。其次，“约定”违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号），属于“变相减免土地出让收入”。并且，国务院于2014年11月27日发布的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）也明确规定对给予补贴等形式减免土地出让收入等予以取消，协议约定违反了国办发[2006]100号、国发[2014]62号等强制性法规的规定，应认定为无效。 水岸旅游开发公司辩称，一、《协议书》第八条约定并不损害社会公共利益。1.《协议书》确定的项目本身具有社会公共利益，是江山市推进旅游产业发展，完善旅游服务功能项目。2.案涉款项，专款专用，用于配套设施建设。二、《协议书》约定并不违反法律、行政法规的强制性规定。案涉款项用于配套设施建设，并未违反《城市房地产管理法》第十九条规定。国办发[2006]100号不是法律或行政法规，不能作为认定协议无效的依据。且国发[2015]25号规定：“三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现部分，不溯及既往…”。原判事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 江山市人民政府向一审法院起诉请求:1.确认原、被告于2010年7月14日所签订的《协议书》第八条第2项约定无效，并由被告向原告返还基础设施配套费1067380元；2.被告承担本案诉讼费用。 一审法院认定事实：江山市人民政府为加快推进江山市旅游产业发展，完善旅游服务功能，根据江山市服务业发展总体规划布局，拟在江山市峡口镇新建水岸江山生态旅游休闲中心（以下简称水岸江山项目）。2009年6月16日，时任江山市长陈锦标主持召开文教口重点项目推进有关问题协调会，并于6月30日作出《关于文教口重点项目推进有关问题协调会议纪要》。会议明确，峡口镇旅游休闲项目（即水岸江山项目）用地按14.7万元／亩挂牌出让，市财政按4万元／亩的标准一次性补助用于支持项目的基础设施配套建设。2010年5月，江山市国土资源局对峡口镇KM013-2＃（原法庭审判办公楼区块）进行挂牌出让，面积12.86亩。6月9日，被告以2443875元的价格竞得上述地块。6月23日，江山市国土资源局与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，确定以单价285元每平方米、总价2443875元的价格将上述地块出让给被告。2010年7月14日，原告与被告签订水岸江山项目的《协议书》，约定了项目的建设体制、用地位置、标的、规划涉及条件、建设要求等事项，《协议书》第八条“优惠政策”第2项约定：“2.在乙方土地摘牌一个月内全额缴清项目用地土地出让金后，财政部门根据江山市人民政府办公室〔2009〕49号会议纪要精神，按4万元／亩的标准给予一次性补助，专项用于支持项目基础设施配套建设”。2011年5月20日，原告根据《协议书》的约定及被告的申请，授权江山市峡口镇人民政府向被告拨付了水岸江山项目基础设施配套费1067380元，履行了《协议书》第八条第2项约定内容。原告在自查自纠工作中认为，原告给予被告基础设施配套费的行为违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）关于“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定，属于“变相减免土地出让收入”。《协议书》第八条第2项关于支付基础设施配套建设补助的约定，原告认为应属无效。 一审法院认为，关于《协议书》第八条第2项约定违反《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定的效力。首先，国办发〔2006〕100号属于规范性文件，不是法律、行政法规，江山市人民政府以《协议书》第八条第2项关于支付基础设施配套建设补助的约定违反上述规范性文件为理由主张无效，不符合法律规定。其次，国办发〔2006〕100号文件规定不得以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。此后国务院2014年11月27日发布的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）第四条要求“全面清理已有的各类税收等优惠政策”。但国务院2015年5月10日发布的《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）规定：“三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往……五、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行”。《协议书》第八条第2项约定符合国发〔2015〕25号文件的前述规定，应为有效。据此，江山市人民政府以《协议书》第八条第2项约定违反国办发〔2006〕100号文件的规定为由，主张无效，不予支持。《协议书》首部载明“为加快推进我市旅游产业发展，完善旅游服务功能，根据江山市服务业发展总体规划，拟在峡口镇新建水岸江山生态旅游休闲中心”，可见，《协议书》第八条第2项关于支付基础设施配套建设补助的约定，是江山市人民政府对水岸江山生态旅游休闲中心项目的投资建设方给予的优惠政策，并未损害社会公共利益。综上，江山市人民政府的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，判决如下：驳回原告江山市人民政府的诉讼请求。案件受理费14406元，减半收取计7203元，由原告江山市人民政府负担。 二审中，双方当事人未提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。另查明，双方当事人在《协议书》中约定的一次性补助为4万元/亩，2010年7月6日上诉人同意将水岸江山生态旅游休闲中心项目土地挂牌价格超过10.7万元/亩部分，一次性全额补助给峡口镇政府，专项用于该项目的基础设施配套建设。后经被上诉人申请，峡口镇政府同意将该笔款项返还给被上诉人作为基础设施建设，峡口镇政府不再配套建设，并于2011年5月20日支付完毕。以上事实有当事人一审中提交的《协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》、江山市人民政府办公室抄告单、申请、中国农业银行结算业务申请书、收据等证据共同证实。 本院认为，上诉人江山市人民政府与被上诉人水岸旅游开发公司签订的《协议书》中约定的上诉人给予被上诉人的补助属于招商引资优惠政策，且确定为基础设施配套建设补助，不损害社会公共利益。上诉人所提“约定”损害了社会公共利益的上诉理由，不予支持。上诉人所获返还高于4万元/亩部分为其代峡口镇政府进行配套建设费用，上诉人以实际支付标准高于协议书约定支付标准，请求认定合同无效的上诉理由，不予支持。上诉人起诉时，国发[2015]25号已规定：“三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往……；五、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。”本案中，2011年5月20日，江山市人民政府授权江山市峡口镇人民政府履行了《协议书》中约定的水岸江山项目基础设施配套费，属已兑现，根据相关文件精神，不溯及既往。另，上诉人起诉依据的国办发[2006]100号属于规范性文件，非法律、行政法规。且《协议书》第八条第2项约定：“2.在乙方土地摘牌一个月内全额缴清项目用地土地出让金后，财政部门根据江山市人民政府办公室〔2009〕49号会议纪要精神，按4万元／亩的标准给予一次性补助，专项用于支持项目基础设施配套建设”，并未违反《城市房地产管理法》第十九条的规定。上诉人所提“约定”违反了法律、行政法规的强制性规定与事实不符，不予支持。 综上所述，上诉人江山市人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一） 项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费14406元，由江山市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑日知 审判员  吴 昱 审判员  何小丽 二〇二〇年六月十一日 法官助理叶见青 书记员项红霞