湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终445号 上诉人（原审原告）武汉市武昌区汇蜀永萍火锅店，住所地湖北省武汉市武昌区友谊大道三角众城广场小区特1号A033-A034号商铺。 个体经营者胡永萍。 委托诉讼代理人张静雨、梁畅华，湖北正苑律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市武昌区城市管理执法局，住所地湖北省武汉市武昌区荆南街14号。 法定代表人肖哲，局长。 被上诉人（原审被告）武汉市城市管理执法委员会，住所地湖北省武汉市江岸区胜利街305号。 法定代表人李顺年，主任。 委托诉讼代理人薛刚，该单位工作人员。 委托诉讼代理人张勘，湖北英达律师事务所律师。 原审第三人张德山。 委托诉讼代理人张发达，湖北蓝康律师事务所律师。 上诉人武汉市武昌区汇蜀永萍火锅店（以下简称永萍火锅店）因诉被上诉人武汉市武昌区城市管理执法局（以下简称区城管局）行政强制、被上诉人武汉市城市管理执法委员会（以下简称市城管委）行政复议及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2019）鄂0106行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月27日立案后，依法组成合议庭审理了本案，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，原告位于本市武昌区友谊大道与武车路交汇处三角众诚广场小区特1号A033-A034号商铺，门店悬挂招牌“川西坝子”，外接武车路停车场。2017年8月21日，被告区城管局认定川西坝子火锅店在店外摆放雨阳棚，违法占用道路，违反了《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十二条的规定，遂作出案涉限改通知，要求其于次日12时前清除占道雨阳棚并接受复查，逾期仍不改正者，将按有关法律、法规、规章的规定进行处罚。当日送达至原告经营场所内由原告员工签收。2017年9月24日上午10时50分许，被告区城管局八名执法人员巡查至原告门店处，发现案涉雨阳棚仍违法占用公共场所，遂口头要求该店员工立即清除。在原告七、八名员工放倒雨阳棚的过程中，其中一名员工即第三人被雨阳棚压倒受伤，后经法医司法鉴定为二级伤残。原告对被告区城管局于2017年9月24日实施的行政行为不服，于2017年10月20日向被告市城管委申请行政复议，复议请求：一、裁决被告区城管局实施的行政强制措施不合理且违法；二、裁决被告区城管局赔偿原告损失50万元（暂估）。经两次补正申请材料后，被告市城管委于2017年11月10日受理复议申请。经行政复议答复程序，被告市城管委于2018年1月9日作出被诉复议决定，认为原告在店外人行道摆放雨阳棚的行为违反了《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十二条第一款的规定，被告区城管局有权对该占道违法行为行使管理、实施行政处罚，其要求原告的员工将占道雨阳棚清除并无不当，原告员工在搬运清理雨阳棚过程中，并未与被告区城管局发生冲突，被告区城管局的行为没有违反相关法律规定，案涉事件并非被告区城管局违法行为造成，而是原告的员工同意自拆雨阳棚，在其员工搬运清除中疏于安全考量发生的意外事故，被告区城管局对此意外事故并无法律责任，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条及第五条的规定，该意外事故不属于国家赔偿范围。综上，被告区城管局于2017年9月24日对原告占道的违法行为处理认定事实清楚，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定予以维持。原告仍不服，诉至法院。另查明，原告门店外接的武车路停车场系露天公共停车场，为社会机动车辆提供计时收费停泊服务。第三人诉原告提供劳务者受害责任纠纷一案，原审法院于2018年11月5日受理，该案因需以本案的审理结果为依据而中止审理。 原审法院认为，根据《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2001〕137号）的规定，被告区城管局对其辖区内违反市容环境卫生管理的违法行为具有查处的行政职能。本案中，原告门店连接的武车路停车场位于城市主干道路边，与人行道仅有低矮的方形石墩相隔，系开放性露天经营性停车场，且行人前往原告门店及相邻商铺须从中穿过，属于公共场所。原告在该停车场上摆放雨阳棚，违反了《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十二条的规定。被告区城管局下达案涉限改通知责令限期清除，原告员工签收通知书一个月后，被告区城管局在巡查中发现原告仍未清除雨阳棚，即口头责令其员工立即改正并无不当，但没有通知原告负责人到场和告知采取相应安全措施，存在瑕疵。原告主张其系停车场使用商户并交纳了有关费用，可以在停车场上摆放雨阳棚。原审法院认为，就现有证据而言，原告向停车场管理方交纳的仅是停车费用，并无证据证明双方就雨阳棚的放置达成一致，且即使停车场管理方同意摆放，原告也应当遵守相关市容管理规范，故法院对其该项主张不予支持。 关于原告要求行政赔偿的诉讼请求，原审法院认为，一方面，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条的规定，原告起诉确认行政行为违法并请求行政赔偿的前提是认为行政行为已对其造成损害，而本案中直接受到损害的系第三人而非原告。第三人所受伤害是否系《工伤保险条例》所认定之工伤，尚未经统筹地区社会保险行政部门确认。原告因第三人所受伤害依法应承担之责任不明，其已给付第三人的款项之属性及数额不明，所受损害不明，故原告提起行政赔偿之诉，尚不具备原告主体资格。 另一方面，事故伤者第三人已参加本案诉讼并向行政机关提出行政赔偿请求，为免诉累，法院在此就本次事故中被告区城管局是否应当承担行政赔偿责任作出实体裁决。首先，需要明确的是，责令改正违法行为是行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，亦不是直接强制手段，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。因此，责令改正违法行为是与行政处罚、行政强制措施相不同的一种行政行为，违法行为人在收到行政命令后若拒不改正，行政机关可依法作出行政处罚。其次，被告区城管局发现原告在签收案涉限改通知一个月后仍未自行清除雨阳棚，遂口头责令其立即改正，原告多名员工在厨师长的指挥下陆续前往停车场，在此期间双方没有发生冲突，也未见原告方有其他人员出面拒绝，可见其听从行政命令并着手实施清理，因此原告员工的后续举动系员工代表原告自行改正违法行为，不属于行政强制范畴。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。可见，行政赔偿的前提是行政行为的违法性，本案中被告区城管局依法履行市容管理职责，其责令原告立即改正的行政行为不具有违法性，行政赔偿的前提条件不能成立。 另外，法院在此建议被告区城管局注意：一、案涉限改通知存在相对人名称不准确、适用法律规范书写笔误的瑕疵，法院在此予以指正。二、通过监控视频可见，第三人受伤后，有部分执法人员上前查看及施救，其余多人仅作旁观，事发后不到三分钟，全部执法人员离开现场。一人有难、众人相帮，一方有难、八方支援，法院建议被告区城管局在遇到此类事故时应以人为本，在科学施救的同时，维护现场秩序，稳定伤者和群众的情绪，排查现场是否存在其他危险，待伤者平安送医后再行离开。 综上所述，被告区城管局责令原告立即清除雨阳棚的行政命令并无不当，原告员工自行改正不属于行政强制范畴，行政赔偿的前提条件不能成立，被诉复议决定维持前述行政命令符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，原审判决驳回武汉市武昌区汇蜀永萍火锅店的诉讼请求。 上诉人永萍火锅店不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：1、上诉人并未占道经营，不存在违法行为，区城管局责令上诉人清除雨阳棚，改正违法行为没有事实依据，上诉人提交的证据足以证明涉案雨阳棚处于相对独立、封闭的收费停车场内，并未占据人行道。且该停车场并不属于城管执法的公共场所，其不具有管理查处权。原审法院以停车场属于公共场所为由掩盖区城管局执法的错误。2、2017年8月21日区城管局下达《限期改正通知》的行政行为明显违法，一审法院仅认为有瑕疵，明显错误。3、区城管局八名队员到现场要求上诉人员工拆雨阳棚的行为属行政强制执行行为，而一审法院认为是责令改正违法行为，是一种口头行政命令，属明显定性错误。4、区城管局2017年9月24日现场执行行为是一起典型的行政违法行为，而一审法院只认定存在瑕疵，不认定违法错误。5、一审法院认为上诉人不具备行政赔偿诉讼主体资格，与事实不符，也没有法律依据。6、一审法院宁可认定区城管局行政行为有瑕疵，也不认定其违法，不公平不公正。综上，没有区城管局的强制执法行为，就没有本案的伤害事件发生。原审对事实认定错误，请求二审法院撤销（2019）鄂0106行初114号行政判决并依法改判支持上诉人在原审中的全部诉讼请求，判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人的门店连接的武车路停车场位于城市主干道路边，属于公共场所。其在该停车场上摆放雨阳棚，违反了《武汉市市容环境卫生管理条例》第二十二条的规定。被上诉人区城管局对此违法行为具有查处的行政职能。在其下达案涉限改通知责令限期清除且上诉人员工签收通知书一个月后，区城管局在巡查中发现上诉人仍未清除雨阳棚，即口头责令其员工立即改正。后上诉人的多名员工在厨师长的指挥下陆续前往停车场，在此期间双方没有发生冲突，也未见上诉人方有其他人员出面拒绝，可见其听从行政命令并着手实施清理。因此上诉人员工的后续举动系自行改正违法行为，不属于行政强制范畴，区城管局的上述行为亦无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。可见，行政赔偿的前提是行政行为的违法性，本案中区城管局依法履行市容管理职责，其责令上诉人立即改正的行政行为不具有违法性，行政赔偿的前提条件不能成立。被诉复议决定维持前述行政命令符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。综上，原审认定事实清楚，证据充分，审判程序合法。上诉人永萍火锅店的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审受理费人民币50元，由上诉人武汉市武昌区汇蜀永萍火锅店负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈小萍 审判员  肖 丹 审判员  刘 忠 二〇二〇年六月十八日 法官助理火晶 书记员彭婕