福建省漳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽06行终34号 上诉人（原审第三人）吴晓昌，男，1973年7月26日出生，汉族，住福建省诏安县。 委托代理人许从孝，福建劲节律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）许顺福，男，1971年2月19日出生，汉族，住福建省诏安县。 被上诉人（原审原告）许顺宝，男，1973年12月13日出生，汉族，住福建省诏安县。 被上诉人（原审原告）许顺利，男，1958年11月25日出生，汉族，住福建省诏安县。 被上诉人（原审原告）许顺喜，男，1962年9月7日出生，汉族，住福建省诏安县。 被上诉人（原审原告）许顺兴，男，1965年10月7日出生，汉族，住福建省诏安县。 被上诉人（原审原告）许顺光，男，1968年9月28日出生，汉族，住福建省诏安县。 以上六被上诉人共同委托代理人江耀荣，男，1953年7月15日出生，汉族，住福建省诏安县。 原审被告诏安县自然资源局（原诏安县城乡规划建设局），住所地福建省诏安县南诏镇玉峰路120号。 法定代表人谢添贵，局长。 参加调查行政机关负责人沈照春，男，诏安县自然资源局分管领导。 委托代理人蓝秋鑫，男，诏安县自然资源局工作人员。 委托代理人余立虹，福建朗马律师事务所律师。 上诉人吴晓昌因与被上诉人许顺福、许顺宝、许顺利、许顺喜、许顺兴、许顺光（以下简称许顺福等六人）规划行政许可一案，不服福建省漳浦县人民法院作出的（2019）闽0623行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审查明：址于诏安县南诏镇澹园社区××号的房屋系许顺福等六人父亲许某某（已亡故）所有，该房屋东面与吴晓昌的房屋隔巷相邻。2016年12月，吴晓昌持：定点审核申请报告、身份证复印件、土地使用权证复印件、房屋产权证复印件、建设工程规划许可证及附图复印件、诏安县城规划区房屋建设申请表、四邻协议书、房屋施工承包合同及建筑资格证书复印件、图纸、四邻协议书等材料向原诏安县城乡规划建设局申请办理《建设工程规划许可证》，原诏安县城乡规划建设局经审查认为吴晓昌的申请符合法定的条件和标准，于2016年12月21日将拟核准的《建设工程规划许可证》内容在建设现场予以公示。2016年12月22日，许顺福对公示内容提出异议，原诏安县城乡规划建设局调查后出具《关于许顺福信访事项答复意见书》，认为吴晓昌西墙邻巷。并于2017年1月9日向吴晓昌颁发建字第×××号《建设工程规划许可证》，许可吴晓昌改建址于诏安县南诏镇澹园社区大菜园路××号的房屋,建设规模为190.5平方米。2018年5月9日，许顺福等六人认为原诏安县城乡规划建设局的涉案行政行为侵犯其权利，向原审法院提起诉讼。另查明，因机构改革，将原属原诏安县城乡规划建设局承担的城乡规划管理职责划给诏安县自然资源局。 原审认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”之规定，原诏安县城乡规划建设局具有对吴晓昌房屋改建申请实施行政许可的法定职权，现因机构改革，该职责划归诏安县自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，诏安县自然资源局是本案适格被告。关于本案许顺福等六人与被诉行政行为是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案中，许某某的房屋与吴晓昌房屋东西相邻，中间仅隔一条约1.4米的巷道，而诏安县自然资源局许可吴晓昌扩、续建房屋，不排除该扩、续建行为可能影响许某某房屋的通风、采光、排水及通行等相邻权利,而根据诏安县公安局南诏派出所出具的证明，许某某已因其他原因死亡注销户籍，做为许某某房屋合法继承人的许顺福等六人与被诉许可行为具有利害关系，具备诉讼主体资格，可以依法提起行政诉讼。原审被告辩称许顺福等六人与吴晓昌房屋之间没有共墙或合墙，原审被告的批建行为不会对许顺福等六人权益产生实际影响，该辩解意见与事实不符，不予采纳。关于许顺福等六人起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原审被告及吴晓昌主张许顺福等六人起诉超过一年起诉期限，原审被告以建设工程规划许可内容已于2016年12月21日在建筑物所在地予以公开公示为由，主张许顺福等六人自此时知道或应当知道行政行为，因此时案涉行政行为尚未作出，以公示作为起诉期限计算起点没有事实和法律依据，不予采纳。吴晓昌提交《关于许顺福信访事项答复意见书》及送达回证欲证明许顺福等六人于2017年2月10日就知道该份建设工程规划许可证的存在，因该信访事项答复意见书送达回证中没有许顺福签名，不能确定原诏安县城乡规划建设局有向许顺福送达该份信访答复意见书，即使该信访件确于2017年2月10日已送达许顺福夫妇，许顺福等六人也并未居住在一起，且该信访答复意见书中仅载明证号为建字第×××号的建设工程规划许可证，并无涉及本案许顺福等六人所诉建设工程规划许可证，不能以此认定许顺福等六人自2017年2月10日起知道或应当知道案涉行政行为。吴晓昌提交的视频也不能看出诏安县城管执法局的工作人员向许顺福等六人出示了案涉建设工程规划许可证。而许顺福、许顺宝、许顺兴于2017年5月19日收到诏安县人民法院的起诉状及证据材料，应推定2017年5月19日为许顺福等六人知道行政行为内容之日，因此，许顺福等六人于2018年5月9日向原审法院邮寄起诉状提起行政诉讼，未超过一年的起诉期限。诏安县自然资源局及吴晓昌认为许顺福等六人的起诉超过起诉期限的辩解意见，无事实依据，不予采纳。关于被诉行政行为是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定:“申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十七条第一款规定“建设工程规划许可证按照下列程序办理：（一）建设单位或者个人持书面申请、使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料向项目所在地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证…（二）城乡规划主管部门组织有关部门对建设工程设计方案、修建性详细规划进行审查。”原审被告作出规划行政许可应当遵循上述程序。本案中，原审被告在受理吴晓昌定点审核申请后，应对吴晓昌申请的事项及上报的建筑设计方案详细勘察审核，而原审被告提交的证据材料中，未能体现原审被告在受理审查吴晓昌申请核发建设工程规划许可证过程中，对吴晓昌上报的建筑设计方案组织有关部门进行勘察审核。且案涉房屋位于城市、镇规划区内，但涉案地块范围并没有制定控制性详细规划,也就无法判断吴晓昌申请办理的建设工程规划许可是否符合控制性详细规划和规划条件。此外，原审被告在作出建字第×××号《建设工程规划许可证》之前，虽有对拟作出的内容进行公示，但当许顺福等六人对公示内容提出异议时，原审被告理应依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定，告知许顺福等六人享有陈述、申辩及申请听证的权利，而本案中原审被告未履行上述告知义务，其程序违法。综上，诏安县自然资源局于2017年1月9日向吴晓昌颁发的建字第×××号《建设工程规划许可证》认定事实不清、主要证据不足、程序违法，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销诏安县自然资源局于2017年1月9日向吴晓昌颁发的建字第×××号《建设工程规划许可证》。案件受理费50元，由诏安县自然资源局负担。应于本判决生效之日起七日内向原审法院缴纳。 吴晓昌不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，驳回原审原告诉讼请求。主要事实理由：一、原审判决采信证据错误，审理程序违法，认定六原告具备诉讼主体资格错误。1.原审法院采信不真实、不合法的派出所证明，认定六原告是许某某合法继承人，认定事实错误。诏安县公安局南诏派出所违法出具证明，表现如下：（1）不真实。第一代身份证开始办理时间在1985年9月6日之后，必须本人亲自办理（拍照），澹园社区证明许某某1984年7月去世，说明许某某没有办理第一代身份证，派出所证明许某某身份证号码18位数字，内容信息不真实。（2）注销原因不合法。派出所证明许某某2001年因“其他死亡”注销户口。《福建省居民户口登记管理实施规定》第七十八条规定：“公民死亡包括正常死亡、非正常死亡和宣告死亡”三种，派出所证明“其他死亡”违反法律规定。（3）盖章违法。《福建省居民户口登记管理实施规定》第一百九十五条规定，公安机关提供或者出具《户口注销证明》、户籍证明等材料，应当由经办民警签章，并加盖户口专用章。派出所证明没有经办民警签章，没有加盖户口专用章，只盖户口专用章，违反法律规定。2.原审判决采用南诏派出所证明，直接认定许某某死亡，直接认定产生继承，以行政诉讼程序取代民事诉讼特别程序，审判程序违法。二、原审判决否定原诏安县城乡规划建设局、诏安县城管执法局对被上诉人告知行政行为内容有效性，认定事实错误。1.原审判决否定被上诉人在原诏安县城乡规划建设局公示之日知道行政行为内容，认定事实错误。2016年12月21日，原诏安县城乡规划建设局在建房现场公示，公示内容是第二份规划许可证的内容，被上诉人此时知道本案行政行为内容，在第二天2016年12月22日向信访局提交信访书，信访内容就是第二份规划许可证的内容，原告此时知道本案行政行为内容。2.原审判决认定送达回证没有许顺福签名不能确定有送达，认定事实错误。原诏安县城乡规划建设局工作人员与社区干部到许顺福家中送达《信访事项答复意见书》，许顺福夫妻收下该文书，拒绝在送达回证上签名。原诏安县城乡规划建设局与社区工作人员在送达回证上签字说明送达情形，这样的送达方式是符合法律规定的。3.原审判决以“六原告并未居住在一起”，否定原诏安县城乡规划建设局向被上诉人告知行政行为内容的有效性，认定事实错误。4.原审判决以建设工程规划许可证15个数字的证号区别，否定原诏安县城乡规划建设局向许顺福等六人告知本案行政行为内容的有效性，认定事实错误。5.原审法院以“必须向六原告出示”，否定原诏安县城乡规划建设局向许顺福等六人告知本案行政行为内容的有效性，认定事实错误。诏安县城管执法局出具《关于李娟妹信访事项办理情况的报告》载明，2017年2月26日，诏安县城管执法局工作人员多人到建房现场向许顺福兄弟告知第二份规划证批准距离1.46米，丈量距离1.6米，未超建；当日以及之前对许顺福兄弟作了大量思想工作。上诉人举证视频清晰记录诏安县城管执法局工作人员在建房现场手持二份规划证，向许顺福兄弟告知第二份规划证和实际丈量的内容。6.原审法院推定2017年5月19日为被上诉人知道行政行为内容之日错误。这个推定只有许顺福、许顺宝、许顺兴三人收到诏安县人民法院起诉状及证据材料，没有六原告都知道，且本案刚提起诉讼时只有二个原告，不是六个原告，原告提起诉讼时不知道行政行为内容。7.推定被上诉人知道行政行为内容最迟之日，应当是诏安县城管执法局向被上诉人告知第二份规划许可证内容的2017年2月26日。三、原审判决曲解法律，认定原审被告颁证行为事实不清，主要证据不足。原审判决引用《中华人民共和国城乡规划法》两个法条，引用其中一部分，隐去另一部分。分别是：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，隐去第二款；《福建省实施办法》第三十七条第一款第（一）项、第（二）项，隐去第（一）项的末尾文字。上诉人建设属于个人建设，不是建设单位，不需要组织有关部门进行勘察审核，原审判决要求“组织有关部门进行勘察审核”是错误的。控制性详细规划和规划条件不是一律都需要，原审被告在2017年颁证时，案涉地块范围尚未符合制定控制性详细规划条件，且控制性详细规划和规划条件是行政机关行政职权内容，原审判决考虑行政职权内容，有司法权取代行政权之嫌。四、原审判决认定原审被告程序违法错误。1.《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定行政机关告知陈述、申辩、申请听证权利，前提条件是行政许可事项“直接关系他人重大利益”，而本案吴晓昌房屋与许顺福等六人房屋相邻巷道1.46米，巷道中没有任何建筑物，上诉人建房对许顺福等六人房屋基本不影响，不属于“直接关系他人重大利益”情形。2.原审判决要求走一套信访程序后，再回到起点走一套“陈述、申辩、申请听证权利”程序，不符合客观实际并且违反信访条例规定。 被上诉人许顺福等六人答辩称：一、答辩人具有合法的原告诉讼主体资格。许某某因死亡2001年2月21日由户口管理机关依照程序依法注销户口，注销户口问题与上诉人不具有利害关系，与本案被诉行政行为不具有关联性。许某某被注销户口之日起，财产就开始由继承人的答辩人继承，而答辩人的母亲在2017年6月29日去世，属于答辩人母亲的财产，也在2017年6月29日由答辩人继承。因此，答辩人对原审被告违法作出行政许可具有不可争议诉讼主体资格。上诉人拿已被注销户籍答辩人父亲玩弄文字游戏，其目的是为了达到非法侵犯答辩人合法权益。二、关于诏安县城管执法局是否将建设工程规划许可证内容告知答辩人问题，告知是必须将行政许可内容等全部对利害关系人告知，而上诉人将颁证公示等同于告知。原审时，上诉人以及原审被告也不能提供相关的证据予以证明。三、原审被告行政许可侵犯答辩人合法权益。1.程序违法。（1）答辩人在原审被告贴出建字第×××号《建设工程规划许可证》公示第二天提出异议，原审被告既不答复也不举行听证，在双方已经纠纷情况下，继续颁证给上诉人。（2）本案上诉人与答辩人没有相邻协议。答辩人房屋东面巷路，是答辩人所有巷路（有上诉人确认的确权书为证），答辩人是用水泥浇筑的路面，在巷路上有猪舍、围墙、排水排污设施，化粪池等建筑，上诉人建房必然会损害答辩人权益。（3）原审被告认定巷路146厘米没有答辩人确认，没有现场勘查，更没有历史依据。（4）上诉人是在拆除了全部房屋并且立了桩基，双方已经发生纠纷后，隐瞒已经拆除房屋的真相，欺骗原审被告取得×××号《建设工程规划许可证》。2.认定事实错误。（1）认定答辩人巷路146厘米没有依据。（2）认定上诉人房屋建筑面积错误。3.原审被告行政许可违反城市规划法律规定。违反房屋最小间距和消防通道宽度不得少于4米规定。没有控制上诉人建筑房屋的总高度和层高。上诉人房屋西面开窗的许可不明确，雨披的宽度没有与答辩人协商。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告诏安县自然资源局辩称，一、被上诉人已超过起诉期限。答辩人于2015年12月31日就该建设工程规划许可证在建筑物所在地予以公开公示，且上诉人提交2017年2月10日《关于许顺福信访事项答复意见书》及送达回证显示，该送达回证上有送达人及社区代表签字见证，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，上诉人许顺福于2017年2月10日已经知道答辩人的行政许可行为，而其于2018年5月9日才起诉已经超过一年起诉期限。二、答辩人作出建字第×××号《建设工程规划许可证》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。1.上诉人提出办理改建许可申请，同时提供其个人国有土地使用证、房屋所有权证、房屋施工合同及设计图纸等材料，按规定填写并提交房屋建设申请表，答辩人受理后经材料复核及现场勘查、公示征求意见后，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，作出建字第×××号《建设工程规划许可证》并送达上诉人。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，未制定控制性详细规划，但符合规划条件作出行政许可行为具有法律依据。3.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条，诏安县人民政府已制定城乡总体规划，但尚未制定控制性详细规划，控制性详细规划根据总体规划制定，在未制定控制性详细规划情况下，答辩人依据城乡总体规划作出行政许可未违反强制性规定，行政许可行为具有法律依据。三、答辩人作出建字第×××号《建设工程规划许可证》程序合法合规。答辩人于2015年12月2日受理上诉人为续建第三层房屋提出的定点审核申请，2015年12月11日通知上诉人提交材料，上诉人于2015年12月23日向被答辩人提交相关办理规划许可的材料后，答辩人受理并依法进行审核、公示，于2016年1月20日作出建字第×××号《建设工程规划许可证》送达上诉人。答辩人于2016年12月25日受理吴晓昌为改建一、二层房屋提出的定点审核申请，2016年12月16日通知吴晓昌提交材料，吴晓昌于2016年12月19日提交相关办理规划许可的材料后，依法进行审核、公示，于2017年1月9日作出建字第×××号《建设工程规划许可证》，并送达吴晓昌。答辩人以上受理、审核并作出规划许可决定符合法律规定。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求或者发回重审。 经审理查明，原审被告诏安县自然资源局在举证期限内向原审法院提交了下列其作出本案被诉行政行为的证据、依据：A1、定点审核申请报告；A2、申请报告、申请人身份证复印件；A3、受理承诺单、决定书及送达回执；A4、提交材料通知书；A5、建设许可申请受理通知书；A6、建设申请表；A7、国有土地使用证及房屋所有权证；A8、相邻协议；A9、施工合同及设计图纸；A10、人防建设审批表及城建配套费缴款收据；A11、续建三层规划许可证及附图；A12、公示材料（公示相片及内容）；A13、建设工程规划许可证；A14、办结决定书及送达回证；A15、《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施办法》、《中华人民共和国行政许可法》。被上诉人许顺福等六人在原审举证期限内向原审法院提交下列证据材料：B1、建字第×××号《建设工程规划许可证》；B2、原诏安县城乡规划建设局于2016年12月21日贴出的一份公示；B3、诏安县人民法院应诉通知书两份；B4、《关于许顺福信访事项答复意见书》一份；B5、照片一张；B6、吴晓昌书写的说明一份；B7、照片十张；B8、存根一份、快递流程表一份；B9、法律文书两份；B10、现场照片一组；B11、许某某房产证一份；B12、确权书；B13、诏安县南诏镇澹园社区居委会于2018年8月19日出具的证明一份；B14、诏安县公安局南诏派出所证明一份；B15、照片2张、出院记录一份、住院收费票据一份、“120”到现场抢救伤员家属签名单一份；B16、漳州市中级人民法院于2019年10月10日作出的（2018）闽06民终2896号民事裁定书一份。上诉人吴晓昌在原审举证期限内向原审法院提交下列证据材料：C1、诏安县人民法院（2017）闽0624民初1825号民事判决书;C2、《测绘鉴定报告》;C3、许顺福与吴晓昌协议书、确权书;C4、相关历史原貌照片及建筑现场照片;C5、《关于李娟妹信访事项办理情况的报告》;C6、原诏安县城乡规划建设局回复许顺福信访件;C7、诏安县城管执法局回复诏安县信访局报告;C8、光盘（视频）;C9、申请书。 上述证据、依据，已由原审法院随案移送本院，并经庭审举证、质证。二审程序中上诉人吴晓昌就所提交证据补充举证意见如下：证据C5（同证据C7）可以证明许顺福等六人最迟知道被诉建设工程规划许可证内容的时间是2017年3月28日；证据C6可以证明许顺福等六人在2017年2月10日就已经知道两份建设工程规划许可证的内容，当时诏安县城管执法局上门向被上诉人送达。证据C8视频内容与证据5（同证据C7）关于李娟妹信访事项办理情况报告内容一致，能够相互印证。被上诉人质证认为上诉人的补充举证意见不能成立，证据C6原诏安县城乡规划建设局回复许顺福信访件，许顺福没有收到，不能证明已经告知许顺福被诉建设工程规划许可证内容；证据C5与证据C7是同一份证据，该证据是诏安县城管执法局向诏安县信访局出具的，并没有向被上诉人进行送达，无法证明被上诉人知道被诉建设工程规划许可证内容；证据C8当时诏安县城管执法局是去解决建设纠纷问题，而不是去送达建设工程规划许可证，视频无法体现诏安县城管执法局有告知许顺福、许顺宝被诉建设工程规划许可证内容。原审被告质证认为，同意上诉人的补充质证意见。 针对上述证据材料，本院认证如下：关于原审被告原审提交的证据，上诉人及被上诉人对证据A2身份证复印件、证据A3、证据A4、证据A5、证据A7、证据A8、证据A10的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信。证据A6、证据A11、证据A12、证据A13、证据A14为原审被告履行颁发建设工程规划许可职责过程中形成文书，证据A1、证据A2申请报告、证据A9为上诉人申请颁发建设工程规划许可提交的材料，可以作为审查颁证行为合法性的证据；证据A15《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施办法》、《中华人民共和国行政许可法》等规定，可以作为原审被告作出本案被诉行政行为的法律依据。关于上诉人吴晓昌原审提交证据，证据C6（同证据B4）《关于许顺福信访事项答复意见书》及《送达回证》，答复对象仅为许顺福一人不是许顺福等六人，且送达回证上送达人和见证人均只有一人签名，送达程序不合法；上诉人提交的证据C5（同证据C7）《关于李娟妹信访事项办理情况的报告》与证据C8视频资料，尚不足以证明诏安县城管执法局工作人员向许顺福等六人出示本案建字第×××号《建设工程规划许可证》，故上述三份证据尚不足以证明许顺福等六人已经知道本案建字第×××号《建设工程规划许可证》。前述原审被告、被上诉人、上诉人提供的其他证据、依据，本院的认证意见同原审判决。 二审程序中，上诉人吴晓昌又向本院提交如下三份证据：证据1、漳州市12345便民服务平台管理中心投诉文件（FJ20030900049），欲证明吴晓昌投诉南诏派出所违法制作及出具《许某某户口注销证明》，要求予以撤销。公安机关回复许某某自1985年失踪，2001年注销户籍。证据2、漳州市12345便民服务平台管理中心评价文件（ZZ20042110305），欲证明吴晓昌要求对《许某某户口注销证明》进行更改，将失踪注销原因说明清楚，公安机关回复须亲属才有权更改该证明。证据3、《漳州市人民政府关于诏安县城总体规划（修编）的批复》，欲证明诏安县人民政府有编制诏安县总体规划（2000年—2020年），经漳州市人民政府备案于2004年批复。 被上诉人质证认为，对证据1、证据2关联性有异议，公安机关2001年户口注销是真实的，户口注销就意味着该公民已经死亡了。证据3只能证明本案建设工程规划许可证在诏安县城总体规划区内。 被上诉人向本院提交一份证据1：诏安县公安局南诏派出所于2020年4月27日出具《户口注销证明》，欲证明许某某于2001年2月21日注销户口，原因是死亡。 上诉人质证认为，对该证据的合法性有异议，许某某自1985年失踪不知去向，至今无下落。按照法律规定，失踪后证明死亡要经过宣告死亡的民事诉讼特别程序，公安机关这样处理是违法的。 原审被告对上述证据的质证意见与上诉人一致。 本院认证如下：上诉人提交的证据1、证据2与被上诉人提交的证据1，因许顺福等六人向原审法院提交证据已经能够证实与被诉行政许可行为具有利害关系，该三份证据与本案的待证事实不具有直接关联，不予接纳。上诉人提交的证据3属于上诉人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，不属于新的证据，且无法证明案涉地块的控制性详细规划情况，与本案待证事实无关，本院不予接纳。 根据本案有效证据及各方当事人的庭审陈述，本院认定如下事实：址于诏安县南诏镇澹园社区××号房屋所有权人系许某某，许某某与案外人方某某系夫妻关系，该房屋东面与本案被诉行政许可行为所批准建设的房屋隔巷相邻。许某某户籍已被公安机关注销，妻子方某某于2017年去世，许某某与方某某育有许顺喜、许顺兴、许顺光、许顺宝、许顺福、许顺利等子女。2016年12月，吴晓昌持定点审核申请报告、身份证复印件、土地使用权证复印件、房屋产权证复印件、建设工程规划许可证及附图复印件、诏安县城规划区房屋建设申请表、四邻协议书、房屋施工承发包合同及建筑资格证书复印件、图纸、四邻协议书等材料向原诏安县城乡规划建设局申请办理《建设工程规划许可证》，原诏安县城乡规划建设局经审查后，于2016年12月21日将拟核准的《建设工程规划许可证》内容在建设现场予以公示，于2017年1月9日向吴晓昌颁发建字第×××号《建设工程规划许可证》，许可吴晓昌改建址于诏安县南诏镇澹园社区大菜园路××号的房屋,建设规模为190.5平方米。2017年1月9日，原诏安县城乡规划建设局对许顺福作出《关于许顺福信访事项答复意见书》。2018年5月6日，许顺福等六人认为原诏安县城乡规划建设局的涉案行政行为侵犯其权利，向原审法院提起诉讼，并在起诉状中明确载明“2017年5月8日，吴晓昌向诏安县人民法院起诉许顺福、许顺宝相邻纠纷，诏安县人民法院于2017年5月19日通知许顺福、许顺宝应诉，并向许顺福、许顺宝送达了吴晓昌提供的证据，此时才知道诏安县城乡规划建设局对吴晓昌在同一地点和同一座房屋发出了日期为2016年1月20日、证号为建字第×××号和日期为2017年1月9日、证号为建字第×××号两份建设工程规划许可证”。原审法院在案件审理过程中，追加许顺利、许顺喜、许顺兴、许顺光为共同原告。 另查明，因机构改革，原属原诏安县城乡规划建设局承担的城乡规划管理职责划给诏安县自然资源局。 本院认为，本案主要争议焦点如下：1.被上诉人许顺福等六人是否具备本案原告主体资格；2.被上诉人许顺福等六人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；3.本案被诉建设工程规划许可行为是否合法。 关于许顺福等六人是否具备本案原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”根据本案查明的事实，址在诏安县南诏镇澹园社区××号房屋东面与本案被诉行政许可行为所批准建设的房屋隔巷相邻，巷宽不足2米，相邻距离较近。诏安县自然资源局向吴晓昌作出建字第×××号《建设工程规划许可证》，涉及诏安县南诏镇澹园社区××号房屋所有权人或使用权人的相邻权合法权益，在许某某已经注销户籍，方某某于2017年去世的情形下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第十四条第一款规定：“行政诉讼法第二十五条第二款规定的‘近亲属’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”，许顺福等六人作为许某某与方某某的子女，具备本案原告主体资格，依法可以提起本案行政诉讼。上诉人吴晓昌关于被上诉人许顺福等六人与被诉颁证行为没有利害关系的上诉主张不能成立，不予支持。 关于被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限问题。行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案被诉的建字第×××号《建设工程规划许可证》的作出时间是2017年1月9日，该建设工程规划许可证作出后没有向诏安县南诏镇澹园社区××号房屋所有权人或使用权人送达，也未告知诏安县南诏镇澹园社区××号房屋所有权人或使用权人诉权和起诉期限。本案中，原审被告并未提供证明被上诉人提起本案诉讼时已经超过法定起诉期限的证据材料，被上诉人许顺福、许顺宝在提起本案诉讼时，在起诉状中确认其于2017年5月19日才知道本案被诉行政许可行为，故本案被上诉人于2018年5月6日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。虽然诏安县自然资源局在作出被诉建设工程规划许可之前的2016年12月21日就建设工程规划许可拟核准内容所进行了公示，但该公示应属颁证前异议公示，并非针对最终颁发建设工程规划许可证内容进行公示，故上诉人主张以颁证前异议公示作为计算起诉期限起点缺乏法律依据，不予支持。本案上诉人主张许顺福等六人至迟也应于2017年2月10日或2017年2月26日就已经知道被诉行政许可行为内容。经审查，虽然2018年2月8日开始施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但在该司法解释实施前，对于未告知诉权和起诉期限的行政案件的起诉期限按照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定予以认定，即：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”由于新旧司法解释关于起诉期限的规定不同，新司法解释限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，因此在新旧司法解释过渡期间的法律适用问题上，应从保护行政相对人合法权益的角度出发，适用旧司法解释的相关规定计算起诉期限，从宽保障当事人的诉权。公民、法人或者其他组织在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。本案即使上诉人许顺福等六人至迟也应于2017年2月10日或2017年2月26日就已经知道被诉行政许可行为内容的主张成立，根据上述规定，许顺福等六人的起诉期限也应至2019年2月8日才届满，本案被上诉人于2018年5月6日提起本案诉讼，亦未超过法定起诉期限。因此，上诉人吴晓昌关于被上诉人许顺福等六人提起本案诉讼超过法定起诉期限的上诉主张不能成立，不予支持。 关于本案被诉建设工程规划许可行为是否合法问题。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。根据上述规定，经依法批准的控制性详细规划和依法确定的规划条件，是行政机关依法作出建设工程规划许可行政行为的重要依据。本案中，原审被告诏安县自然资源局在没有相应控制性详细规划的情况下，向上诉人吴晓昌作出案涉建设工程规划许可行为，主要证据不足。其次，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，诏安县南诏镇澹园社区××号房屋与被诉行政许可行为批准建设的房屋相邻，被诉行政许可行为直接涉及上诉人与诏安县南诏镇澹园社区××号房屋的所有权人之间的重大利益关系，但诏安县自然资源局未提供证据证明其在作出本案被诉行政许可决定之前，有依法告知利害关系人享有听证的权利，应认定诏安县自然资源局作出被诉行政许可行为违反法定程序。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，原审被告诏安县自然资源局向上诉人吴晓昌作出的建字第×××号《建设工程规划许可证》，主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。上诉人吴晓昌的上诉主张均缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院判决撤销被诉建设工程规划许可证，结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴晓昌负担。 本判决为终审判决。 审判长  盖华丽 审判员  蔡月新 审判员  陈妙红 二〇二〇年六月四日 法官助理王炜强 书记员曾剑坤 附：本判决适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。