辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终239号上诉人（一审原告）刘井红，男，1964年1月15日出生，汉族，住鞍山市台安县。委托诉讼代理人徐志，辽宁钢城正大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）台安县人民政府，住所地鞍山市台安县梅园新区写字楼。法定代表人刘广新，该县政府县长。委托诉讼代理人刘明晓，该县房屋征收管理局工作人员。委托诉讼代理人李向双，辽宁才德律师事务所律师。刘井红因诉台安县人民政府（以下简称台安县政府）征收补偿决定一案，不服抚顺市中级人民法院（2019）辽03行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年5月21日对本案双方当事人进行了询问，上诉人刘井红及其委托诉讼代理人徐志，被上诉人台安县政府的委托诉讼代理人刘明晓、李向双到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年4月5日，台安县政府作出房屋征收决定，征收范围为自来水东西两侧地块，总面积约7.71万平方米。刘井红居住的台安县××××路北食品厂西地块的房屋在征收范围内。2017年8月5日，台安县政府作出《自来水公司两侧地块拟房屋征收补偿安置方案》。《方案》要求，被征收人应在2017年12月31日前完成签约。2018年3月6日，台安县政府作出《关于选定房屋征收评估机构的通知》，提出“辽宁胜达资产评估事务所、辽宁鸿远资产评估事务所（以下简称鸿远事务所）、鞍山华宁诺元资产评估有限公司，以上三个评估机构由被征收户自行协商选择确定一个，或由被征收户提供一个具备房地产评估资质的其他评估机构进行评估，确定评估机构自发布通告日起，五日内将确定评估机构结果报至县房屋征收管理局，由县房屋征收管理局负责委托评估。如在规定期限内，被征收户就房地产价格评估选定进行协商或者虽经协商但未达成一致意见的，或放弃选择权利的，由县房屋征收管理局采用随机或抽签，并且由公证处公证人员现场公证，确定评估公司”。在规定的期限内未达成一致意见，在公证处工作人员的公证下，选定鸿远事务所负责该地块房屋评估。2018年7月17日，鸿远事务所向被征收人出具《致被征收人的公示函》指出“本评估机构对台安县自来水地块、科研所地块、上海滩地块、厂东地块、福满园地块、二粮库地块、一百户地块进行了评估测算作。本项目以2018年3月7日为评估基准日，评估目的为房屋征部门与被征收人确定拟被征收房屋及构筑物等的补偿价值提供依据我们通过对评估对象的实地査勘，依照《资产评估执业准则》的规定进行操作，综合考虑被征收房屋的用途、建筑面积等因素，坚持独立客观、公正、合法的原则，经过测算得出评估初步结论。现将分户评估初步结果公示7日，向被征收人征求意见，7日内请被征收人将问题以书面形式交到台安县房屋征收管理局，我们会分门别类处理，对于合理的意见部分我们会充分考虑。公示日期从2018年7月17日至2018年7月23日，超过公示期限我公司不再受理”。7月18日，向刘井红送达《致被征收人的公示函》和《房屋征收评估分户报告单》，刘井红拒绝签收。2018年9月18日，台安县政府作出台政房征补（2018）第38号房屋征收补偿决定，指出“登记在被征收人刘景红名下的房屋(台××路北食品厂西)在本次征收决定的征收范围内，经辽宁鸿远房地产评估有限公司，台安县征收局将评估结果在征收范围内进行了公示，在公示期间内被征收人未提出异议，辽宁鸿远房地产评估有限公司《房地产征收分户估价报告单》,送达被征收人后，被征收人在规定期间内未提出书面复核评估申请。征收人认为征收部门的征收程序合法，为被征收人提供的补偿标准和补偿方式符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定。现征收决定规定的签约期限已过，经征收部门多次协商，被征收人仍坚持要求提高补偿安置标准，不能与房屋征收部门达成补偿协议。为保证本次棚户区改造工程的顺利进行，维护大多数人的利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条的规定，作出征收补偿决定如下被征收人刘景红名下的房屋座落于台××路北食品厂西，按照自来水东西两侧地块《房屋征收补偿方案》的规定，货币补偿和产权调换由被征收人任选其一。1、货币补偿：被征收人房屋实测面积为50平方米，按每平方米2,000元补偿，应补偿被征收人人民币为100000元；附属物应补偿被征收人人民币为65143元(详见附表，含搬家费),合计货币补偿总价格为165143元。2、产权调换：被征收人房屋实测面积为50平方米，评估单价为2000元/平方米，可调换面积为50平方米有照房屋可调换总面积为50平方米(回迁位置在本征收区域内)。另查，1990年9月4日，国土部门为周维泽办发国有土地使用证一份。记载：使用者：周维泽。地址：台安镇二□道北郊委。用地面积：385平方米，用途：住宅。批准期限：永远。1991年10月21日，刘井红与周维泽签订买卖房屋契约书，约定周维泽将台安镇大庆路北两间砖木结构平房卖给刘井红。又查，2010年9月10日，台安县城乡建设局按申请人台安县新区建设管理处申请，作出台城裁字（2010）第195号房屋拆迁补偿裁决书，决定对刘井红上述房产申请台安县政府责成有关部门强制拆迁。2017年3月2日，台安县城乡建设局作出《关于撤销台城裁字（2010）第154号、212号等29户房屋拆迁补偿裁决书的决定的通知》，决定将包括台城裁字（2010）第195号房屋拆迁补偿裁决书在内的29户房屋拆迁补偿裁决书撤销。一审法院认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，台安县政府作为市、县级人民政府具有作出被诉具体行政行为的职权依据。台安县政府在作出补偿决定之前，按照《国有土地上房屋征收评估办法》规定采取抽签的方式选定评估机构并根据房屋征收补偿方案及分户评估结果作出补偿决定，确定货币补偿及产权调换两种补偿方式，满足了被征收人的选择权。因此补偿决定所认定的事实清楚，适用法规正确，程序合法。故对刘井红请求撤销台政房征补[2018]第38号台安县人民政府房屋征收补偿决定书的请求，该院不予支持。关于刘井红主张的主张其享有使用权的国有土地630余平(永久使用),依据规定应当给与补偿一节。根据《最高人民法院》(2012)行他字第16号规定：国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。台安县政府提出的“刘井红诉称按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，土地使用权应另外补偿，是对该条规定的错误解读”的主张，无法律根据。对刘井红国有土地使用权范围内院落、空地面积的价值，台安县政府未予评估，系属漏评。对于刘井红涉案地块的院落、空地面积的价值，应予评估并给予补偿。关于刘井红提出“因征收房屋造成停产停业损失的补偿”一节。因刘井红未提供证据证明其所居住的房屋用于经营场所，故该项请求该院不予支持。关于刘井红提出“被告针对同一征收补偿安置,之前曾做出过房屋拆迁补偿裁决书,现又做出房屋征收补偿决定书,系行政行为违法”一节。虽然2010年9月10日，台安县城乡建设局按申请人台安县新区建设管理处申请，作出台城裁字（2010）第195号房屋拆迁补偿裁决书，决定对刘井红上述房产申请台安县政府责成有关部门强制拆迁。但因2017年3月2日，台安县城乡建设局作出撤销决定。故刘井红上述主张无法律根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、台安县人民政府在本判决发生法律效力之日起二十个工作日内对刘井红涉案地块的院落、空地面积的价值进行评估，并给予补偿；二、驳回刘井红的其他诉讼请求。案件受理费五十元由台安县人民政府负担。刘井红上诉称：第一，台政房征补[2018]第38号台安县人民政府房屋征收补偿决定书，认定事实错误、适用法律错误及程序违法。台安县政府应整体对刘井红的房屋、土地及地上物等进行征收补偿，台安县政府未对刘井红涉案地块的院落、空地面积的价值进行评估错误，法院应撤销台政房征补[2018]第38号台安县人民政府房屋征收补偿决定书后重新作出征收补偿决定书。第二，一审法院认定2017年4月5日台安县政府作出房屋征收决定是错误的，事实上是2010年就已经作出征收决定。第三，一审法院认定在规定的期限内未达成一致意见，在工作人员的公证下，选定鸿远事务所负责该地块房屋的评估错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，刘井红认为台安县政府在征收过程中多次选定评估机构，评估机构选定程序违法，多家评估机构的评估结果互相矛盾，评估结果与市场价值严重背离。在一审时，台安县政府没有出示任何依法选定评估机构的证据。且刘井红的房屋、土地位于台安县的县城中心，现市场价值100余万元，评估机构只评估10万余元，显系错误。第四，一审法院认定台安县政府向刘井红送达了《致被征收人的公示函》和《房屋征收评估分户报告单》不是事实，台安县政府没有向刘井红送达。第五，一审认定台安县政府将包括台成裁字（2010）第195号房屋拆迁补偿裁决书在内的29户房屋征收拆迁补偿决定裁决书撤销，刘井红根本不知情。刘井红认为台安县政府不应该随意撤销生效的裁决书，且应该向当事人送达。第六，一审法院认为刘井红提出的因征收房屋造成停产停业损失补偿，因刘井红未提供证据证明其所居住的房屋用于经营场所，一审时，刘井红提供了营业执照，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的规定，刘井红因房屋被征收，造成停产停业，依法应与补偿，未给补偿系行政行为违法。第七，刘井红所有的房屋有照房屋50平方米，无照房屋58.61平方米，有照房屋和无照房屋都是同一年代建造，都是历史形成的房屋，所以无照房屋也应按有照房屋进行补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，本案未组织有关部门依法进行调查、认定和处理，此无证房屋是1990年4月1日《城市规划法》实施前建设的历史老房，虽未取得房屋所有取证，但应认定为合法建筑。台安县政府作出补偿决定的部分事实不清，主要证据不足。综上，请求撤销一审判决，判决撤销房屋征收补偿决定书，依法判决对刘井红作出公平、公正的房屋征收安置补偿决定，诉讼费用由台安县政府承担。台安县政府答辩称：刘井红上诉理由依法不能成立。台安县政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条及《国有土地上房屋征收评估办法》规定的程序、标准，聘请了第三方机构，对刘井红的房屋及其附属设施进行了评估，并于2018年7月18日向刘井红送达了《房屋征收评估分户报告单》和《公示函》，刘井红在法定期限内没有提出复核申请，由于刘井红坚持过高的补偿要求，双方没有达成协议，台安县政府为了推进棚户区改造的进度，于2018年9月18日作出《房屋征收补偿决定书》，并于2018年9月20日送达刘井红本人，台安县政府根据评估结果作出的补偿决定及安置方式合法，价格公平合理。刘井红提出的无照房屋也应按照有照房屋的标准进行补偿的要求没有法律依据，刘井红无照房屋系违章建筑的房屋，自建设至今没有办理相关的审批手续，更没有办理房屋产权证，台安县政府根据无照房屋的补偿标准进行了补偿合理、合法，刘井红主张的无照房屋是合法建筑没有依据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持，驳回上诉。本院经审理查明，一审法院认定“在规定的期限内未达成一致意见，在公证处工作人员的公证下，选定鸿远事务所负责该地块房屋评估。”但在一审卷宗仅有一张照片，没有其他相关证据予以佐证，在二审审理期间，台安县政府亦主张是在公证处工作人员的公证下选定的鸿远事务所负责该地块房屋评估，但没有向法院提供相应的证据予以证明。一审法院对该节事实认定的证据不足，本院予以纠正。本院经审理查明的其他事实与一审法院认定的事实基本一致。本院认为，刘井红在一审起诉状中载明的诉讼请求为，撤销台政房征补[2018]第38号房屋征收补偿决定书，由台安县政府重新作出房屋征收补偿决定。本案的焦点问题是被诉补偿决定是否符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第二款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。根据上述法律条款的规定，市、县级人民政府作出的补偿决定内容应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，补偿决定所涉及的各种补偿事项的内容应当具体明确，具有可执行性。本案中，台安县政府针对刘井红作出的台政房征补[2018]第38号补偿决定的主要内容为：1、货币补偿：被征收人房屋实测面积为50平方米，按每平方米2,000元补偿，应补偿被征收人人民币为100000元；附属物应补偿被征收人人民币为65143元(详见附表，含搬家费),合计货币补偿总价格为165143元。2、产权调换：被征收人房屋实测面积为50平方米，评估单价为2000元/平方米，可调换面积为50平方米。有照房屋可调换总面积为50平方米(回迁位置在本征收区域内)。由于刘井红直至二审询问时仍未对补偿方式作出选择，故台安县政府按照货币补偿和产权调换两种方式作出被诉补偿决定的处理方式正确。但被诉补偿决定的主要内容存在漏项，不符合前述法律条款的规定。主要体现为：1、货币补偿方式中缺少每月临时安置费的数额；没有载明货币补偿款的支付期限；遗漏了对刘井红国有土地使用权范围内院落、空地面积的补偿。2、产权调换方式中没有明确临时安置费、过渡期限、过渡方式等补偿事项。由于安置补偿方案并不能直接作为执行依据，故征地实施主体应当依据安置补偿方案确定的补偿标准针对特定的被征收人作出特定的补偿决定作为对其安置补偿的执行依据，在补偿决定中对于需要给予被征收人的各种补偿事项的内容应当全面具体明确，被诉补偿决定不符合前述法律规定。关于刘井红上诉提出涉案评估机构选定程序违法的主张，《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，台安县政府向法院提交的用以证明选定评估机构的证据有两个，一是关于选定房屋征收机构的通告；二是现场照片。在台安县政府发布的《关于选定房屋征收机构的通告》中明确“…如在规定期限内，被征收户就房地产价格评估选定进行协商或者虽经协商但未达成一致意见的，或放弃选择权利的，由县房屋征收管理局采用随机或抽签，并且由公证处公证人员现场公证，确定评估公司。”该《通告》是告知被征收人拟选定评估公司的几种方式，并说明如未达成一致意见的处理方法。在台安县政府提供的照片中，仅能看到投影仪上写明“二粮库、一百户、上海滩、自来水东西两侧、福满园、糖厂东、科研所地块评估现场”，对于参加的人员及照片拟证明的内容均无法认定。台安县政府虽主张是在公证处工作人员的公证下选定的鸿远事务所负责该地块房屋评估，但没有提供相应的证据予以证明，故从现有证据看，台安县政府选定评估机构的相关程序不符合上述规定。关于刘井红上诉提出的其他上诉理由，本院认为，关于送达问题，台安县政府提供的送达回证，能够证明向刘井红送达了《致被征收人公示函》和《房屋征收评估分户报告单》。关于撤销拆迁裁决问题，台安县城乡建设管理局于2017年3月2日发布通告，撤销包括针对涉案地上物作出的台成裁字（2010）第195号房屋拆迁补偿裁决书在内的29户裁决书，虽程序上存在问题，但并未影响刘井红的合法权益，且在二审询问时刘井红明确要求台安县政府依法作出补偿决定。关于停产停业损失问题，刘井红在一审仅提供营业执照，现有证据不足以证明因征收房屋造成了停产停业损失。关于无照房屋58.61平方米的补偿问题，被诉补偿决定在附属物的补偿明细中，已按无照房屋予以补偿，刘井红主张应按有照房屋予以补偿没有法律依据。一审法院判决“台安县人民政府对刘井红涉案地块的院落、空地面积的价值进行评估并给予补偿”后，台安县政府没有提出上诉，但在二审询问时主张涉案地块是国有划拨土地，不应予以补偿。本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。根据上述规定，土地补偿不仅应当包括房屋占用土地的补偿，同时也应当包括当事人依法享有土地使用权的空地的补偿。故最高人民法院(2012)行他字第16号答复中明确，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。本案中，刘井红持有合法的《国有土地使用证》，依法应根据实际情况予以适当补偿。综上所述，被诉征收补偿决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决适用法律错误，裁判结果不当，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2019）辽03行初27号行政判决；二、撤销台安县人民政府作出的台政房征补[2018]第38号房屋征收补偿决定；三、责令台安县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出房屋征收补偿决定。一、二审案件受理费共计100元，由台安县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇二〇年六月二十八日法官助理杨志超书记员王巽书记