浙江省杭州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2019）浙01行赔初10号 原告东新园第四届业主委员会，住所地杭州市下城区香积寺东路97号东新园小区望景苑15幢商铺。 负责人徐再华，主任。 委托代理人漏志华、顾杰峰，浙江峰翔律师事务所律师。 被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人张民，杭州市规划和自然资源局下城分局工作人员。 委托代理人童丽玲，浙江法校律师事务所律师。 原告东新园第四届业主委员会（以下简称东新园业委会）诉杭州市人民政府（以下简称市政府）土地行政赔偿一案，于2016年2月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年12月12日作出（2018）浙01行赔初12号行政赔偿裁定，驳回原告东新园业委会的起诉。东新园业委会不服，提起上诉。2019年7月9日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行赔终6号行政赔偿裁定，指令本院继续审理。本院于2019年9月4日予以立案。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日依法公开开庭审理了本案，原告东新园业委会的委托代理人漏志华、顾杰峰，被告市政府的委托代理人张民、童丽玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年10月29日，市政府对杭州市国土资源局报送的杭国土（下）字[2015]012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，作出批准同意收回相应的国有土地使用权的审核意见，建设用地项目名称为“东新单元九号支路（重工路-七号支路）道路工程”，建设用地单位名称为“杭州市下城区住房和城市建设局”。案涉项目需占用东新园住宅区-新湖苑城镇的住宅用地。2017年2月16日，本院作出（2016）浙01行初57号判决，确认被告市政府作出的批准同意收回相应的国有土地使用权的行为违法。市政府不服提起上诉，2017年7月24日，浙江省高级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。 原告东新园业委会诉称： 2014年8月，杭州市下城区住房和城市建设局(以下简称下城区住建局)未经合法程序即对东新园小区新湖苑东侧的9号支路部分实施了拓宽工程建设，侵占了东新园小区新湖苑已有的部分土地使用权。经初步测量，实际已被侵占的土地长140米，宽7米，面积约为980平方米。2015年10月29日，市政府未经合法程序，于2015年10月29日对杭州市国土资源局报送的杭国土（下）字[2015]012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出批准同意收回相应的国有土地所有权。该批准收回的土地使用权中包含了东新园小区新湖苑的部分土地使用权。原告不服提起行政诉讼，经人民法院生效判决确认，市政府批准同意收回相应国有土地使用权的行为违法。 2018年4月2日，原告向市政府提交行政赔偿申请，市政府于2018年5月29日作出不予赔偿决定。原告认为：1.原告作为新一届东新园业主委员会，有权继承原东新园业主委员会的权利和义务；2.原告请求的补偿款分为二部分，一是土地补偿款，二是地上附属物补偿款，参照附近沈家村等拆迁补偿标准，并综合案涉土地容积率等因素，初步确定已被侵占的土地补偿价值评估合计2500万元；3.被告系行使违法批准的行政机关，因其违法的行政行为，已导致东新园小区新湖苑的部分土地使用权被侵占，被告的违法行政行为与原告的损害之间存在法律上的因果关系，因此被告应当承担相应的法律责任。综上，请求判令被告市政府赔偿因其违法批准收回案涉国有土地使用权给原告造成的损失2500万元（包括征地赔偿款、地上附属物赔偿款）。 原告提交的证据与（2018）浙01行赔初12号案件一致，有： 第一组： 1.杭州市中级人民法院行政判决书； 2.浙江省高级人民法院行政判决书； 以上证据证明： （1）法院已依法确认市政府2015年10月29日对杭州市国土局资源报送的杭国土（下）字[2015]012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出的批准同意收回相应的国有土地使用权的行为违法，且判决已生效。 （2）该“一书一方案”涉及东新园小区新湖苑的部分土地使用权，且未曾进行征收补偿； （3）原东新园业委会经总人数过半数（且专有部分占建筑总面积过半数）的新湖苑业主同意，具有相应的主体资格。 第二组： 1.土地使用证； 2.土地出让金票据； 3.现场照片； 以上证据证明： （1）案涉土地性质为国有土地，业主已支付土地出让金的事实； （2）东新园小区新湖苑的部分土地使用权已被侵占，原围墙等隔离设施已被拆除的事实。 第三组： 不予赔偿决定书；证明原告已于2018年4月2日向被告申请行政赔偿，被告于2018年5月29日作出不予赔偿决定。 第四组：新业主委员会备案表；证明东新园小区新一届业主委员会已依法设立并备案的事实，东新园第四届业主委员会具有申请赔偿主体资格。 原告在本案另补充提交证据如下： 补充证据1，供地结果信息网页打印件、浙江省土地使用权网上交易系统网页打印机；证明案涉土地附近区域土地使用权挂牌出让成交情况。在2017年、2018年度，随机选取5份土地出让结果，杭州主城区的土地出让平均价格为46257元/平方米，与评估报告上显示的2696元/平方米相差了近20倍。最近案涉土地附近下城区土地挂牌出让情况，住宅用地（2019）43号地块（下城区东新单元）为每方49942元、（2019）84号地块（下城区东新单元）每方为62205元，（2019）82号地块地下停车场每方2905元，更远的石桥每方9695元。均远高于评估报告上显示的2696元/平方米。 补充证据2，2017年6月2日青年时报电子版打印件，证明案涉小区附近的水印康庭小区于2016年10月10日因建造地铁而征用土地补偿情况，该小区征用土地1438平方米，补偿款为1404万元，折合每平方米9763元。 被告市政府答辩称： 一、答辩人于2015年10月29日对杭州市国土资源局报送的杭国土（下）字[2015]012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出批准同意收回相应的国有土地使用权的行为系程序违法，而非实体违法。杭州市中院（2016）浙01行初57号行政判决以及浙江省高院（2017）浙行终365号行政判决认为，答辩人的批准行为因未事先告知东新园小区业主，也未听取小区业主意见，直接批准收回国有土地使用权，违反了正当程序要求，因此确认批准行为违法，即生效判决确认批准行为违法的理由系程序违法，而非实体违法，答辩人未侵犯原告的实体合法权益。二、批准行为违法与原告主张“被实际侵占土地”的损失没有直接因果关系。答辩人作出批准行为后，必须在完成原土地使用权人（或者房屋使用权人）的补偿、经政府有关部门出具相关手续认定征收补偿已经完成后，批准使用的单位才能获得建设用地批准书。而在颁发建设用地批准书之前，利害关系人将会依照法定程序得到申辩权、陈述权、补偿权的告知，并最终按照法律规定获得补偿。因此，原告主张的“被实际侵占土地”损失与批准行为违法没有直接因果关系。三、原告诉请主张缺乏事实证据和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告诉求主张“答辩人向原告支付因土地行政违法批准并已实际侵占土地赔偿金合计人民币2500万元以及答辩人对案涉征地部分与东新园小区之间建设围墙等设施进行隔离”缺乏事实证据和法律依据。四、建设单位已经停止施工且与原告积极沟通补偿事宜。目前，建设单位已停止施工建设并委托评估机构对占用土地使用权权益价格进行评估，原告与建设单位就补偿事宜正在积极沟通之中。原告的相关主张可以通过该程序实现。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告市政府提交的证据与（2018）浙01行赔初12号一致，有： 证据1.行政赔偿申请书，证明原告申请赔偿的内容； 证据2.《不予赔偿决定书》及邮寄送达凭证，证明答辩人作出不予赔偿的决定及送达的事实； 证据3.（2016）浙01行初57号行政判决、（2017）浙行终365号行政判决，证明生效判决确认批准行为系程序违法而非实体违法等事实； 证据4.评估报告及送达回执，证明建设单位委托评估并与原告沟通补偿事宜的事实； 证据5.杭国土（下）字[2015]012号《国有建设用地使用权批准通知书》，证明答辩人要求建设单位在取得建设用地批准书前必须办理相关手续并依法完成拆迁补偿的事实。 在本案审理过程中，本院依法委托浙江博南土地房地产评估规划有限公司（以下简称博南评估公司）对案涉土地价值进行评估。2020年4月7日，博南评估公司分别以2018年4月2日、2020年3月1日为估价期日，出具了浙博地估（2020）字第017号、第018号《土地估价报告》。两份估价报告均载明，本案涉及的位于东新单元九号支路（重工路—七号支路）道路工程占用东新园经济适用房小区新湖苑部分1881平方米，其中已实际占用土地980平方米。主要预设条件为：土地用途为住宅用地、土地性质为出让。设定土地开发程度达到宗地红线外通路、通气、通电、通上水、通下水和通讯等市政“六通”配套条件，土地剩余使用年限分别为66.29年、64.38年，达到新湖苑项目地块现状利用条件下的出让土地使用权价格。 经博南评估公司确认的估价结果为：以2018年4月2日为估价期日，土地面积为1881平方米，土地用途为住宅用地，土地单价为2696元/平方米，土地总价507.12万元（其中已经占用的980平方米土地面积，土地用途为住宅用地；土地单价为2696元/平方米，土地总价为264.21万元）。以2020年3月1日为估价期日，土地面积为1881平方米，土地用途为住宅用地，土地单价为2653元/平方米，土地总价499.03万元（其中已经占用的980平方米土地面积，土地用途为住宅用地；土地单价为2653元/平方米，土地总价为259.99万元）。 原告对该评估结果持有异议，申请评估师出庭接受询问。为进一步查清案件事实，本院对该申请予以准许。本案庭审过程中，博南评估公司的评估人员宋成、蒋海滨出庭接受询问。评估公司人员就相关问题进行了解释和确认：土地评估是根据当时的价值时点、估价目的、土地利用条件评估的，不同的估价目的、土地利用条件有较大差异。水印康庭评估目的与本案评估目的不一致，是一个补偿价格评估，其中还包括了拆迁奖励在内，而本次评估是一个市场评估，二者并不一致。因每个地块影响因素不一样，故而没有参考水印康庭的价格，本案采取的是剩余法和成本法计算，不能够用市场比较法，即使采用了市场比较法，结果差距也不大。本案评估结果已经将土地收回对小区容积率的影响进行了考虑。 经庭审质证，双方均向本院确认，对对方原先的证据的质证意见与前案一致，不再重复发表。被告对原告的补充证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议；补充证据2关联性有异议。关于博南评估公司出具的评估报告，原告不予认可，认为评估价格过低，并申请重新评估。被告认为应当采用其此前提供的评估报告，并对案涉评估报告关于土地的预设条件提出了异议。 被告向本院确认，案涉收回国有土地使用权的土地，主要只涉及到新湖苑1-13幢中的单数幢。单数幢共514户，其中452户经查询已经由经济适用房转为商品房。 本院认为，原告证据及被告证据1-3，5的真实性均予确认。对被告证据4的形式真实性予以确认。原告补充证据1-2与本案不具有关联性，不予采信。关于评估报告预设条件问题，案涉东新园项目系住宅项目，案涉被收回土地的用途为住宅用地。土地性质虽曾是划拨方式供地，但大部分业主确已经补缴过土地出让金。结合本案收回国有土地使用权行为的违法情节、生活经验常理，从最大程度保障原告方合法权益角度出发，土地性质应当整体设定为出让。被告主张应当按照其提供的，以划拨道路用地为预设条件的《评估报告》作为赔偿依据，不能成立。博南评估公司出具的案涉两份评估报告，具备真实性、合法性、关联性，评估人员亦出庭对相关评估问题进行了解释，均应予采信。原告要求重新评估和被告要求不予适用的请求均不能成立。 经审理查明： 下城区住建局××单元××支路（××路××支路）道路工程项目建设需要，向杭州市国土资源局提出建设用地申请。杭州市国土资源局受理申请后，编制杭国土（下）字［2015］012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权，并报市政府审批。2015年10月29日，市政府批准同意收回相应的国有土地使用权。同日，市政府向下城区住建局发出杭国土（下）字［2015］012号《国有建设用地使用权批准通知书》，“……请你单位接本通知后，办理有关手续，待依法拆迁补偿安置完成后，申请《建设用地批准书》。”同日，杭州市国土资源局向下城区住建局发出《国有建设用地划拨决定书》（编号：3301032015Ａ10012）。 东新园业委会不服上述用地批准行为，于2016年2月18日向本院提起诉讼。本院于2017年2月16日作出（2016）浙01行初57号行政判决：确认市政府2015年10月29日对杭州市国土资源局报送的杭国土（下）字[2015]012号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出批准同意收回相应的国有土地使用权的行为违法。市政府不服向浙江省高级人民法院上诉，浙江省高级人民法院于2017年7月24日作出（2017）浙行终365号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年4月2日，东新园业委会向市政府提交行政赔偿申请。市政府于2018年5月29日作出《不予赔偿决定书》。东新园业委会不服，提起行政赔偿诉讼，诉请判令：市政府向东新园业委会赔偿因其违法批准收回案涉土地使用权造成的损失2500万元。本院于2018年12月12日作出（2018）浙01行赔初12号行政赔偿裁定，驳回原告东新园业委会的起诉。东新园业委会不服，提起上诉。2019年7月9日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行赔终6号行政赔偿裁定，指令本院继续审理。遂成本诉。 另查明，经博南评估公司评估确认，案涉被收回国有土地使用权的土地，以2018年4月2日为估价期日，土地面积为1881平方米，土地用途为住宅用地，土地单价为2696元/平方米，土地总价507.12万元。以2020年3月1日为估价期日，土地面积为1881平方米，土地用途为住宅用地，土地单价为2653元/平方米，土地总价499.03万元。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 本案中，市政府在2015年10月29日同意收回案涉土地使用权的行为已经人民法院生效判决确认违法，就该行为对原告造成的损害，应当依法予以赔偿。关于案涉土地应当预设的条件，本院在上文已经作出分析，在此不予赘述。博南评估公司依照以上预设条件出具的评估报告，具备参考价值。经博南评估公司评估确认，案涉被收回国有土地使用权的土地，以原告提出赔偿申请时的2018年4月2日为估价期日，土地单价为2696元/平方米，土地总价507.12万元。以本案委托评估时的2020年3月1日为估价期日，土地单价为2653元/平方米，土地总价499.03万元。从有利于原告权益保护的角度出发，应当采纳507.12万元作为基础标准。关于地上附属物的赔偿款问题，在双方均未就地上附属物进行合理说明的情况下，本院依法酌情确定为8万元。此外，案涉违法收回土地使用权的时间为2015年10月29日，市政府应当以515.12万元为基数，支付自2015年10月29日起至本判决生效之日止的利息，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率给付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计付。评估费用20309元，亦应当由被告负担。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、被告杭州市人民政府因违法收回案涉国有土地使用权行为，赔偿原告东新园第四届业主委员会人民币515.12万元，并以515.12万元为基数，支付自2015年10月29日起至本判决生效之日止的利息，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率给付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计付。 二、驳回原告东新园第四届业主委员会的其他赔偿请求。 评估费20309元，由被告杭州市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 刘 斌 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年六月九日 书 记 员 徐 丹 附：法律依据《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。 能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： （一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； （二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； （三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； （四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； （五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； （六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； （七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； （八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。