湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终43号 上诉人（原审被告）秭归县房屋征收与补偿管理办公室，统一社会信用代码124205270500373893，住所地秭归县茅坪镇平湖南路5号。 法定代表人谭敏，主任。 委托诉讼代理人梅兴安，湖北林华安律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审原告）冀学红，女，1960年1月5日出生，汉族，住秭归县。 原审第三人湖北三峡金城集团有限公司，统一社会信用代码91420527737105405J,住所地秭归县茅坪镇长宁大道32号。 法定代表人陈宏雄，董事长。 委托诉讼代理人韩明，总经理。特别授权代理。 上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室因冀学红诉其房屋征收补偿一案，不服秭归县人民法院（2017）鄂0527行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决认定，2011年6月21日，秭归县人民政府决定对秭归县茅坪小区农贸市场改造项目范围内的房屋实施征收。同年12月26日，秭归县人民政府办公室下发秭政办发〔2011〕141号《县人民政府办公室关于印发的通知》，相关内容为：1.货币补偿的，临街门面补偿标准为11613元/㎡（其中房屋装饰300元/㎡），非临街门面及临街二楼门面补偿标准为5833元/㎡（其中房屋装饰300元/㎡）。产权调换方式补偿的，茅坪小区农贸市场改造将在原区域再建房屋，征收人将在此区域内就近提供安置房给被征收人，为鼓励搬迁，产权调换时，按套内使用面积等面积调换，送新增公摊面积。市场内门店的调换原则是统一规划，区位及功能基本不变，即调换前的临街门店调换后依然临街，调换前的市场内门店调换后在负一楼农贸市场内。2.征收补偿方式。确定由被告与产权业主签订征收与补偿协议，符合补偿方案规定应支付的费用由被告承担，不符合规定支付的费用由业主承担。 2012年3月16日，原、被告签订两份《房屋征收与补偿协议》，协议约定：1.原告被征收的房屋位于秭归县茅坪镇平湖××农贸市场××、××号，门面建筑面积分别为17.01㎡、17.36㎡，被告以产权调换方式给原告予以补偿，补偿门面套内面积分别为20.412㎡、20.832㎡，其中临街一楼套内面积分别为20.412㎡、20.832㎡，门面调换在2号楼相应区域。同时，由被告给付原告两个门面过渡期房屋租赁费（自2012年3月16日起至2014年3月16日止），其中23号临街一楼门面租赁费22861元（17.01㎡×56元/㎡×24月）、25号临街一楼门面租赁费23332元（17.36㎡×56元/㎡×24月）。2.过渡期补偿办法时间约定。从房屋搬迁到完成产权调换，过渡期初步定为两年，临街门面一楼月租金为56元/㎡；超过两年的根据市场变化调价，补偿到交房后两个月。协议签订后，原告的门面被拆除，被告支付原告了两个门面的过渡期房屋租赁费共计46193元。 2013年11月22日，被告制定《茅坪小区农贸市场改造临街门面房屋征收回迁安置方案》和《茅坪小区农贸市场改造一期临街门面房屋征收回迁安置方案的说明》，主要内容为：1.回迁安置的办法。为确保公平，严格按照征收办与被征收户签订的房屋征收合同所确定的补偿调换面积实行换算。对于调换的面积不足部分和在相应区域无法调换的，采取综合价22000元/㎡补偿。2.货币化补偿价格来源和返租租金的预说明。货币化补偿价格是依据中介机构市场评估得出的，···在计算房屋补偿时是按还建面积计算。延期租金补偿及返租价格的来源，延期月租金为80元/㎡（56元/㎡×10/7），置换房屋找差标准，一个门面正负在2㎡以内按补偿价执行，单价为11613元/㎡，超过部分按综合收购价执行，标准为22000元/㎡。对于目前已经到期的部分业主户按每月80元/㎡的标准由第三人兑付过渡期租金，计算时间统一到交房后二个月。对于在交房之前不能签订门面还建确认书和安置协议的，月租金按80元/㎡的标准由第三人兑付过渡期租金到交房后二个月。 2015年8月30日，第三人向金城广场1、2号楼外门店返迁户发出通知，内容为“…茅坪小区金城广场主体已经竣工，您应置换的门店已具备交付条件，请您于近日携带相关证件及资料到金城公司速来办理回迁安置协议。另外，您门面过渡期租金统一截止到2015年12月31日”。该通知张贴于第三人的回迁安置办公室公告栏，因没有联系上原告，未能向其送达。期间，第三人将应置换给原告的临街门面由金城广场2号楼负1楼调换到2号楼1楼000107、000109号。原告以调换前的临街门店调换后仍应当临街，而金城广场2号楼1楼不临街为由，不接受第三人对其临街门面位置调换到2号楼1楼000107、000109号的方案，致使未能达成回迁安置协议。2016年11月9日，原审法院作出(2016)鄂0527行初4号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服向宜昌市中级人民法院提出上诉，2017年3月10日，宜昌市中级人民法院作出(2017)鄂05行终14号《行政判决书》，判决撤销原审判决，改判要求被告采取相应的补救措施。 2017年4月12日，被告作出《关于冀学红还迁安置的处理意见》（以下简称《处理意见》），主要内容为：方案1.调换商铺安置，应安置给冀学红的商铺总面积41.2㎡，目前安置给冀学红的商铺位置为金城广场2号楼临长宁大道的一层商铺，商铺号为000107、000109，套内面积为57.7㎡，因地理位置发生变化可以进行相应的补偿。方案2.货币化补偿，对冀学红的商铺按应还面积41.2㎡实行货币化安置补偿，货币化补偿标准依据秭归县房屋征收与补偿管理办公室统一标准和同等位置已安置结算完毕的其余12户（以结算票据为依据），补偿款为906400元（41.2㎡×22000元/㎡），在一年内支付。第三人在上述处理意见上加盖了公司公章。原告收到该意见后不服，向原审法院提起行政诉讼。请求：一、依法撤销被告及第三人作出的《处理意见》。二、因未履行《房屋征收与补偿协议》给原告造成的损失予以赔偿：1.判令被告、第三人赔偿还迁房屋的损失，按照房屋市场行情价格和房屋建筑面积71.2036㎡进行赔偿。2.判令被告、第三人自2014年3月17日起计算至支付之日止，按月租金100元/㎡和补偿房屋建筑面积71.2036㎡赔偿原告的租金损失。 同时查明：1.诉讼中，原告向原审法院提出申请，要求对位于秭归县金城广场2号楼临街两个门面（套内面积分别为20.412㎡、20.832㎡）还建后的面积市场行情价值进行评估。恩施自治州金诚房地产评估有限责任公司司法鉴定所（后变更为恩施自治州金诚房地产评估有限责任公司）作出金诚估鉴字（2018）第52号《房地产司法鉴定估价报告》，估价报告结果为：金城广场2号楼临街门面套内面积41.244㎡的估价单价为21800元，估价总价为899119元，鉴定费13000元。该估价报告作出后，原告对该估价报告提出异议，认为该机构作出的评估房价21800元/㎡低于市场的实际价格，违反了评估客观性与专业性的工作原则，要求撤销评估报告并重新评估。被告和第三人对该估价报告无异议。同时，恩施自治州金诚房地产评估有限责任公司司法鉴定所应被告的要求，对金城广场2号楼第一层至第三层门面单价进行了鉴定，第一层门面单价为9810元/㎡，第二层门面单价为7630元/㎡，第三层门面单价为6540元/㎡。庭审后，原审法院询问原告是否申请重新鉴定，原告表示不申请重新鉴定。2.2012年10月12日，被告与第三人签订《茅坪小区农贸市场改造项目一期房屋产权置换安置协议》，相关内容为：（1）第三人必须依规划进行建设，履行房屋产权置换义务。商业门面按照被征收人与被告签订的《房屋征收与补偿协议》中的条款执行，特殊情况可做适当调整。按照被告与被征收人签订的《房屋征收与补偿协议》的约定，由被告负责的义务现委托第三人负责代为履行。在没有改变被征收人置换房屋的功能和房屋价值不贬值的前提下，第三人可对被征收人的置换区域作调整。（2）第三人取得该宗建设用地使用权后，被告与第三人对征收价款只完善手续，不进行货币支付，第三人代支付的征收费用抵减土地挂牌费用。在征收工作中发生的费用是第三人代付的，前期征收和后续安置工作由第三人代为完成。 原审判决认为，一、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中,秭归县人民政府在对原告位于秭归县茅坪镇金城广场的房屋进行征收拆迁过程中,约定被告征收原告的门面后，以产权调换方式给原告补偿临街一楼门面，门面套内面积分别为20.412㎡、20.832㎡，门面安置在金城广场2号楼的相应区域。由于被告无法继续履行涉案房屋征收补偿协议约定，法院判决被告采取相应的补救措施。被告后作出《处理意见》，第三人加盖了公章。按照《房屋征收与补偿协议》的约定，第三人不是补偿协议的当事人且不承担协议约定的义务，作出补救措施的主体应是本案被告，而非本案第三人。因此，应认定被告对原告采取了补救措施。被告作出的《处理意见》，是按照法院判决要求作出的补救措施，属于重新作出的行政行为。根据有关法律规定和法院生效判决，原告就被告作出的补救措施，仍可依法主张其合法权益。被告作出的《处理意见》具有单方意志性、强制性、裁量性，系可诉的行政行为，属于行政诉讼的受案范围，被告和第三人提出不属于行政诉讼受案范围的理由不成立。 二、关于本案的主体问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”。该规定明确了国有土地上房屋征收与补偿的行政主体是市、县级人民政府及其相应部门，据此，房屋征收与补偿法律关系的主体为行政机关和被征收人。在茅坪小区农贸市场改造中，秭归县人民政府确定的房屋征收部门，以及与被征收人订立协议的行政主体是被告，因此，其系本案适格主体。第三人参加本案诉讼，有利于法院查明案件的基本事实。在房屋征收过程中，被告将征收的房屋交给第三人进行拆除，由第三人支付补偿费、进行房屋置换，尤其是在与原告协商中，被告不存在向第三人购买房屋用于安置补偿，直接由第三人的工作人员出面与原告协商并作出承诺而签订回迁安置协议，代被告履行补偿协议的义务，现第三人与原告协商达不成回迁安置协议，也不能按照被告采取的补救措施代为履行，由此造成原告权益没有实现的后果，应当由被告承担责任，第三人在本案中不承担责任。 三、关于被告作出的《处理意见》是否合法的问题。被告在作出处理意见中提出两种补救方案，一种方案是异地调换商铺安置，因商铺地理位置发生变化可进行价差评估后再予以补偿，另一种方案是货币化补偿。被告按照其与第三人签订《茅坪小区农贸市场改造项目一期房屋产权置换安置协议》的约定，将由被告负责的义务委托第三人代为履行，第三人在上述处理意见上加盖公章，并无不妥。原告在收到《处理意见》后选择货币化补偿方式，并以此提起行政诉讼，应认定原告接受了被告在《处理意见》中提出的货币化补偿补救措施，只是对补偿房屋的面积和单价持有异议。在对补偿房屋面积和单价进行认定时，应依据秭归县人民政府和被告出台的房屋征收补偿方案、房屋征收回迁安置方案的说明等相关内容，以及原告与被告签订《房屋征收与补偿协议》的约定，参考中介机构市场评估作出的鉴定报告，依法进行处理。上述《处理意见》没有损害原告的合法权益，不存在违法或需要撤销的情形，故原告诉请撤销《处理意见》，原审法院不予支持。 四、按照货币化补偿方案进行补偿，如何确定补偿房屋面积和房屋单价的问题。1.补偿房屋的面积。原告房产证载明其位于秭归县茅坪镇平湖××农贸市场××、××号两个临街商业门面房，建筑面积分别为16.26㎡、17.36㎡，合计33.62㎡。2012年3月16日，原告与被告签订二份《房屋征收与补偿协议》，约定征收原告房屋建筑面积分别为17.01㎡、17.36㎡，以产权调换方式给原告分别补偿临街一楼套内面积20.412㎡、20.832㎡，合计41.244㎡。秭政办发〔2011〕141号《县人民政府办公室关于印发的通知》载明：为鼓励搬迁，产权调换时，按套内使用面积等面积调换，送新增公摊面积。《茅坪小区农贸市场改造临街门面房屋征收回迁安置方案》和《茅坪小区农贸市场改造一期临街门面房屋征收回迁安置方案的说明》载明：货币化补偿价格是依据中介机构市场评估得出的价格，···在计算房屋补偿时是按还建面积计算。原、被告签订的《房屋征收与补偿协议》约定由被告给原告置换房屋套内面积。显然，相关房屋征收与补偿的文件中明确规定在计算房屋补偿时是按还建面积计算，没有规定被征收人选择货币化补偿方案时，按补偿协议约定的房屋套内面积加房屋公摊面积进行补偿；同时，原、被告签订的《房屋征收与补偿协议》中只约定了以产权调换方式补偿房屋套内面积，而没有约定以货币化方式补偿时，应在房屋套内面积基础上加上房屋公摊面积进行货币补偿。考虑到原告房屋征收前的面积33.62㎡小于征收后置换房屋的套内面积41.244㎡，原审法院确认本案对原告补偿的房屋面积为41.244㎡，被告在《处理意见》中提出的补偿方案合情、合理、合法，没有损害原告的合法利益。因此，原告要求在补偿协议约定的套内面积中加上公摊面积后再进行货币化补偿的诉讼请求与审理查明的房屋征收补偿的规定不符，也与双方签订的协议约定不符，原审法院对原告请求将公摊面积计入补偿范围的主张不予支持。2.补偿房屋的单价。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法确定”。本案中，秭政办发〔2011〕141号《县人民政府办公室关于印发的通知》规定，货币补偿临街一楼门面的补偿标准为11613元/㎡。《茅坪小区农贸市场改造一期临街门面房屋征收回迁安置方案的说明》规定,对于调换的面积不足部分和在相应区域无法调换的，采取综合价22000元/㎡进行补偿。被告作出的《处理意见》中提出的房屋单价22000元/㎡与上述综合价一致。原告申请对案涉2号楼临街门面进行鉴定，评估单价为21800元/㎡，低于综合价22000元/㎡。结合本案的实际情况，原审法院依法确认被告赔偿原告的房屋单价为22000元/㎡。故被告赔偿原告的征收房屋价款为907368元（41.244㎡×22000元/㎡）。 五、关于原告诉请由被告赔偿其门面延期租金损失以及租金损失如何计算的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。本案中，因茅坪小区农贸市场在改造中涉及消防和安全通道加宽，导致新建的商业门面减少，被告无对应的临街门面可给原告进行房屋产权置换，无法履行补偿协议的责任在被告。根据原、被告签订的《房屋征收与补偿协议》的约定，被告对原告房屋征收后以产权调换方式予以补偿，同时给予原告过渡期房屋租赁费补偿。被告已支付原告两个临街门面两年的过渡期房屋租赁费，对超过两年期限的过渡期房屋租赁费，协议约定根据市场变化调价，补偿到交房后两个月。由于被告违约给原告造成了经济损失，被告除补偿原告房屋被征收的直接经济损失外，还应赔偿给原告造成的房屋租金损失。按照《茅坪小区农贸市场改造临街门面房屋征收回迁安置方案》和《茅坪小区农贸市场改造一期临街门面房屋征收回迁安置方案的说明》的规定，延期月租金为80元/㎡。故原告的房屋租金损失可按房屋面积41.244㎡和月租金80元/㎡标准计算，自2014年3月17日起至支付房租之日止。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条、第七十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十九条、第二十一条之规定，判决：一、秭归县房屋征收与补偿管理办公室于本判决生效后十日内赔偿冀学红的房屋征收价款907368元。二、秭归县房屋征收与补偿管理办公室于本判决生效后十日内赔偿冀学红的房屋租金损失，其房屋租金损失按房屋面积41.244㎡和月租金80元/㎡标准自2014年3月17日起计算至房租支付之日止。三、驳回冀学红的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，司法鉴定评估费13000元，合计13050元，由秭归县房屋征收与补偿管理办公室负担。 上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室上诉称：一、协议履行过程中，被上诉人认为上诉人给其置换的门面不能达到要求，且不同意货币化补偿。2015年9月28日，上诉人委托原审第三人通知被上诉人进行货币化补偿，并支付租金至2015年12月31日。但被上诉人不同意，也不领取租金，被上诉人不及时领取租金是其自身过错。二、上诉人对被上诉人提出的货币化补偿标准是22000元/㎡，被上诉人申请鉴定后的结论与政府指导价一致，该项鉴定费用应由被上诉人自己承担。请求二审法院：1.依法撤销原审判决第二项，改判为：房屋租金损失按房屋面积41.244㎡和月租金80元/㎡标准自2014年3月17日起计算至2015年12月31日止。2.改判司法鉴定费13000元由被上诉人承担。 被上诉人冀学红辩称：1、由于上诉人的违法行为导致被上诉人至今没有得到还迁房屋，所造成的租金损失依法应由上诉人支付至结清之日。《茅坪小区农贸市场改造临街门面房屋征收回迁安置方案》和《茅坪小区农贸市场改造一期临街门面房屋征收回迁安置方案的说明》规定了延期月租金80元/㎡，并兑付至交房后二个月。2.由于上诉人的原因，导致被上诉人几年时间损失门面租金，合法权益不能实现，还造成律师费、交通费、误工费等。若上诉人能依约交付房屋，根本无需鉴定，故鉴定费应由上诉人负担。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人湖北三峡金城集团有限公司述称：一、与被上诉人情况类似的安置户共有13户，原审第三人已于2015年8月30日、9月28日通知进行房屋安置和货币化结算，标准是市场指导价22000元/㎡，租金截止到2015年12月31日。被上诉人不同意货币化补偿，也不领取租金，是其自身过错。二、上诉人对被上诉人进行货币化补偿的标准早已存在，本案鉴定结论比政府定价还低，被上诉人申请鉴定扩大支出，应由被上诉人承担。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案系因上诉人未按照《房屋征收与补偿协议》的约定履行房屋产权调换义务，在本院生效行政判决要求上诉人采取补救措施的情况下而引发。被上诉人在诉讼过程中已明确选择货币化补偿方式。因此，本案的审查重点即：上诉人作出的《处理意见》中货币化补偿方案的合法性问题，以及被上诉人起诉的租金损失应当如何计算。 关于上诉人作出的《处理意见》中货币化补偿方案的合法性问题。根据一审查明的事实，结合本案的相关证据，被上诉人被征收的二门面房应置换房屋面积为41.244㎡，补偿单价按照有利于被上诉人的原则以22000元/㎡进行计算，原审法院就此已经充分论述，双方当事人在二审中未提出异议，本院予以认可。需要说明的是，上诉人在《处理意见》中以应还面积41.2㎡进行计算，省略了应补偿的0.044㎡，并告知被上诉人补偿价款在一年内支付完毕，原审判决已对此进行纠正，整体上未对被上诉人的合法权益产生影响。 关于被上诉人起诉的租金损失应当如何计算。上诉人上诉认为租金是因被上诉人不同意领取而造成，其租金损失只应计算至通知载明的期限。本院认为，由于上诉人不能依约履行行政协议，其应当承担相应的违约责任。上诉人现向被上诉人给付延期租金损失系承担其违约而导致的赔偿责任，原审第三人向还迁业主发出的《通知》，不对被上诉人产生效力。原审法院依照《茅坪小区农贸市场改造一期临街门面房屋征收回迁安置方案的说明》中已明确的延期月租金标准80元，并判决自2014年3月17日起计算至房租实际支付之日止，并无不当。 上诉人上诉认为司法鉴定费应由被上诉人承担。如前所述，本案系因上诉人未能按照约定履行协议义务而引发，在被上诉人选择货币化补偿方式之后，由于被上诉人认为上诉人确定的补偿标准低于市场价，故申请进行司法鉴定，该项费用是确定案涉房屋实际价值的必要支出，由上诉人予以负担，并无不妥。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秭归县房屋征收与补偿管理办公室负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 曹 斌 审判员 胡振元 二〇二〇年六月十五日 法官助理陈璐 书记员陈悦