北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京02行终520号上诉人（一审原告）齐玉强，女，1983年10月28日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。上诉人（一审原告）马某1，男，2013年2月15日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。上诉人（一审原告）马某2，男，2014年11月21日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。上诉人暨上诉人齐玉强的委托代理人、上诉人马某1、马某2的法定代理人（一审原告）马海宽，男，1978年2月23日出生，汉族，北京光尘文化传播有限公司职员，户籍所在地北京市房山区。委托代理人宋玉生，北京搴旗律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区史家营乡人民政府，住所地北京市房山区史家营乡北涧。法定代表人陈峰岩，乡长。参加诉讼行政机关负责人李会华，副乡长。委托代理人卢永强，北京龙乡律师事务所律师。一审第三人齐占山，男，1949年8月24日出生，汉族，农民，住北京市房山区。一审第三人史广领，女，1955年10月22日出生，汉族，农民，住北京市房山区。一审第三人齐美银，女，1980年3月14日出生，汉族，农民，住北京市房山区。一审第三人暨一审第三人齐占山、史广领、齐美银的委托代理人齐玉贵，男，1991年6月2日出生，汉族，住北京市房山区。齐玉强、马海宽、马某1、马某2（以下简称齐玉强等四人）因诉北京市房山区史家营乡人民政府（以下简称史家营乡政府）要求撤销行政协议一案，不服北京市房山区人民法院（2019）京0111行初424号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。齐玉强等四人向一审法院诉称，齐玉强等四人系房山区史家营乡秋林铺村（以下简称秋林铺村）居民，齐玉强于2002年12月独立成户，户籍地址为房山区史家营乡秋林铺村七区23号，其丈夫马海宽的户口于2013年8月迁入户主齐玉强名下，其大儿子马某1、小儿子马某2分别于2013年2月、2016年4月报出生上户籍于齐玉强名下。秋林铺村在2013年10月经北京市地质研究所调查评估为地质灾害隐患路线及避险场所，齐玉强被确定为突发地质灾害隐患点险户。2017年11月北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）颁布房政发[2017]36号《北京市房山区人民政府关于印发房山区二批山区人口迁移工作方案的通知》（以下简称房政发[2017]36号），启动山区人口迁移计划。依房政发[2017]36号，房山区政府在2017年12月启动了二批山区人口迁移资格审核程序，但迄今为止齐玉强等四人没有看到区政府发布的《房山区山区人口迁移资格合格名单》，也没有给齐玉强等四人落实相关迁移政策。就该份名单，马海宽已委托律师向房山区政府提起信息公开，目前尚未收到答复。对房山区政府或其委托的史家营乡政府未给齐玉强等四人落实迁移政策的情况，马海宽等人多次向史家营乡政府表示异议。史家营乡政府通过给齐占山、史广领、齐玉贵等人做工作，使得史广领用下跪的方式给马海宽一家人施压，迫使其在史家营乡与齐占山、史广领、齐玉贵的涉案协议的随迁人员处签字并按手印。齐玉强等四人对被迫签署的涉案协议不服，事实与理由主要为：第一，齐玉强等四人不具备涉案协议的主体身份，齐玉强等四人不是涉案协议的合同主体，根据合同的相对性，也不受其约束。第二，涉案协议中关于“随迁人员”的相关约定无效，查遍房政发[2017]36号，没有任何地方提到过“随迁人员”，更没有对“随迁人员”进行定义。现涉案协议创设了一个“随迁人员”的合同角色，且排除了其享受迁移政策的权利，没有房政发[2017]36号依据，应属无效。第三，齐玉强等四人在涉案协议落款处的“随迁人员签字并按手印”签字、按手印，不是其真实意思表示，如上所述，史家营乡政府给马海宽的岳父母、妻弟（即涉案协议的乙方当事人）施压，使得史广领给其下跪等方式，造成齐玉强等四人背负巨大的人伦压力，最终在违反其真实意思的情形下在“随迁人员签字并按手印”处签字、按手印。综上，齐玉强等四人没有正当的合同主体身份，在背离其真实意思的情况下，在涉案协议落款处的“随迁人员签字并按手印”处签字、按手印，签署了一份相关条款无效的协议。齐玉强等四人以“随迁人员”身份签署的涉案协议应当被撤销。第四，依房政发[2017]36号，齐玉强等四人符合该批山区人口迁移资格，史家营乡政府应与其签订迁移协议书。第五，史家营乡政府应赔偿齐玉强等四人相关租房损失。秋林铺村的此批迁移人员最早在2018年11月已迁移新居，因史家营乡政府的行政不作为、错误的行政行为造成齐玉强等四人应当享受的迁移政策迟迟得不到落实，迄今已给齐玉强等四人造成数月的租房费用损失，史家营乡政府应予以赔偿。危房搬迁本来是一项政府为地质灾害严重地区的险户提供安全住房的民生工程，施惠于地质灾害区的老百姓，但下级行政机关或被授权组织在实施过程中出现诸多违法的地方。史家营乡政府违反房政发[2017]36号精神，把齐玉强等四人错误地当“随迁人员”这一违法身份处理，并剥夺其享受迁移政策的权利。综上，齐玉强等四人请求：1.撤销齐玉强等四人以随迁人员名义签署的史家营乡政府与第三人齐占山、史广领、齐玉贵之间的《房山区山区人口迁移协议书》；2.诉讼费由史家营乡政府承担。史家营乡政府辩称：第一，本案原告主体不适格，齐玉强等四人要求撤销的涉案协议中乙方主体为齐占山、史广领、齐玉贵三人，而非齐玉强等四人。依据合同相对性原理，齐玉强等四人不具备作为原告提出撤销该协议书的主体资格。第二，2017年11月3日，房山区政府发布房政发[2017]36号以及《房山区二批山区人口迁移工作方案》等文件，公布房山区二批人口迁移工作的迁移人员确定条件、审核程序等内容。由秋林铺村按照上述文件，对秋林铺村迁移人员进行资格审核，合格后由史家营乡政府、房山区政府进行复审。2018年10月24日，史家营乡政府根据最终的迁移人员审核结果，与居住在七区23号的齐占山、史广领、齐玉贵三人签订涉案协议，涉案协议“一、乙方资产及权益状况”部分中明确载明：“迁移家庭人数（含户主）3人，其中农业户口3人，非农业户口0人。”齐玉强等四人在涉案协议的第三页“随迁人员”处签字并按手印，该行为说明其四人对涉案协议予以认可，没有证据证明其不具备民事行为能力或受胁迫等因素，现予以反悔，于法无据，违背诚实信用原则。据此，齐玉强等四人的诉讼请求不成立。另查，齐占山、史广领、齐玉贵三人已于2018年10月30日完成选房；2019年1月14日，三人已经交纳了购房款并取得房屋。综上，史家营乡政府认为齐玉强等四人原告主体不适格，请求依法予以驳回。一审第三人齐占山、史广领、齐美银、齐玉贵述称，本案的审理不要影响其四人的利益，希望法庭综合考虑其四人的权益。2020年1月16日，一审法院作出（2019）京0111行初424号行政判决认为，《地质灾害防治条例》第六条第一款规定，县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。该条例第十九条第三款规定，县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。据此，史家营乡政府具有依据房政发[2017]36号文件对其辖区范围内受地质灾害威胁的险户给予妥善安置，并签订迁移协议的法定职责。关于齐玉强等四人是否为适格的原告的问题。史家营乡政府提出齐玉强等四人不是涉案合同的乙方，不是适格的原告。民事合同原则上仅具有相对效力，其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式，合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”，自有其不同于民事合同之处。行政协议不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，齐玉强等四人尽管不是涉案协议乙方，但却是涉案协议约定的随迁人员。涉案协议既然约定齐玉强等四人不享受任何迁移政策，则应当赋予其寻求法律救济的权利。关于涉案协议是否应予撤销的问题。行政协议具有行政管理与民事协商的双重属性，基于依法行政基本原则的要求，行政协议是否应予撤销必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外，在不与行政法律规范相冲突的情况下，人民法院应当根据被诉行政协议的具体内容，适用民事合同的基本原理和法律规范，审查行政协议的合法性和有效性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显示公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，在案证据可以证明齐玉强等四人签署了涉案协议，现齐玉强等四人提起本案诉讼请求撤销上述协议，然齐玉强等四人提供的证据不足以证明其签署涉案协议存在法定可以撤销的情形，且涉案协议不违反法律、法规的强制性规定，故齐玉强等四人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回齐玉强等四人的诉讼请求。齐玉强等四人不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、并依法改判。齐玉强等四人的上诉理由如下：史家营乡政府工作人员给齐玉强的父母施压，要求齐玉强等四人以随迁人员身份签订《房山区山区人口迁移协议书》，否则不给齐玉强父母等人安置房和补偿，齐玉强等四人背负巨大精神压力和道德压力，不得已以随迁人员身份在《房山区山区人口迁移协议书》上签字。上述行为违反《中华人民共和国合同法》第三条，关于合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方的规定。也违反了《中华人民共和国合同法》第四条，关于当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预的规定。史家营乡政府同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，齐玉强等四人提交了以下证据：1.房政发[2017]36号，证明房山区二批山区人口迁移范围、迁移人员确定条件等。2.齐玉强、马某1、马某2、马海宽户口本复印件，证明齐玉强等四人在户口时间截至点2017年11月6日24时之前将户口迁入七区23号。3.史家营乡地质灾害隐患避险路线及避险场地（所）调查评价综合信息表，证明七区23号被北京市地质研究所调查评价为秋林铺行政村突发地震灾害隐患点险户中的泥石流险户，齐玉强等四人符合附件一第一条所规定的迁移范围。4.证明，证明齐玉强等四人以随迁人员身份签署房山区山区人口迁移协议书是非自愿的。5.涉案协议，证明齐玉强等四人以随迁人员身份签订该协议将不享受任何迁移政策，且齐玉强等四人是在齐玉贵的母亲给马海宽下跪施压的情况下才在协议书中签字，违反合同法中规定的平等自愿的原则。在一审诉讼期间，史家营乡政府提交了以下证据：1.房政发[2017]36号及附件；2.秋林铺村村民代表大会会议记录（3页）；3.村级公示；4.2018年5月9日房山区史家营乡二批山区人口迁移资格复核（复审）人员及原资产公示；5.2018年9月17日房山区史家营乡秋林铺村二批山区人口迁移资格审核人员及原资产区级公示；6.涉案协议；证据1-6证明秋林铺村委会、史家营乡政府依据房山区政府文件对七区23号符合山区人口迁移的人员进行登记、审核、复核及公示；签订涉案协议的甲方主体为史家营乡政府，乙方主体为齐占山、史广领、齐玉贵；齐玉强等四人在该协议“随迁人员”处签字按手印即认可该协议内容的事实。7.北京市房山区北部山区人口迁移青龙湖棚户区改造定向安置房认购协议书；8.关于房山区北部山区人口迁移青龙湖棚户区改造定向安置房项目核准的批复（京发改[2014]505号）；证据7-8，证明齐占山等人已于2019年1月14日完成迁移房屋认购的事实。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：齐玉强等四人提交的证据3、史家营乡政府提交的3、4、5，因未加盖公章，故不予采纳；史家营乡政府提交的证据8与本案审查内容不具有关联性，故不予采纳；齐玉强等四人及史家营乡政府提交的其他证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，均予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对齐玉强等四人、史家营乡政府一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：齐玉强、齐玉贵、齐美银系齐占山、史广领的子女。齐占山、史广领、齐玉贵、齐玉强的户籍所在地为房山区史家营乡秋林铺村七区23号。齐玉强于2002年12月5日单独立户并登记为户主，其户籍所在地未变更，户别为非农业家庭户。齐美银户籍所在地为房山区史家营乡秋林铺村七区23号内1号。后齐玉强与马海宽结婚，并分别于2013年、2014年生育马某1、马某2两子。马某1、马某2的户籍，分别于2013年2月28日、2016年4月29日，因“报出生”登记在齐玉强为户主的居民户口簿上。马海宽的户籍，于2013年8月20日，迁入登记在户主为齐玉强的居民户口簿上。2017年11月3日，房山区政府作出房政发[2017]36号关于印发房山区二批山区人口迁移工作方案的通知及房山区二批山区人口迁移人员确定办法、房山区二批山区人口迁移安置房分配方案、房山区二批山区人口迁移工作组织机构及职责分工三个附件。2018年10月24日，史家营乡政府作为甲方与乙方齐占山、史广领、齐玉贵签订了涉案协议，主要内容为：依据房政发[2017]36号文件，经村、乡镇、区政府三级审核和三次公示程序，乙方被确定为迁移人员，在自愿迁移的基础上就迁移家庭由现居住地迁往山区人口迁移安置区达成协议。乙方居住地址为史家营乡秋林铺村七区23号，迁移家庭（含户主）3人，其中农业户口3人，非农业户口0人，现有宅基地0.25亩，住房9间130平方米，家庭联产承包土地4.40亩，林地0亩。随迁人员为齐美银、齐玉强、马海宽、马某1、马某2。甲方督促乙方按照相关规定处置山区资产，经验收合格后，甲方给予迁移人员每人1.8万元的迁移补助金，并以优惠价按照人均30-35平方米给乙方配售安置房，为乙方办理转居、户籍迁入安置地手续，落实社会保险和超转政策。涉案协议还约定了迁移家庭随迁人员不享受任何迁移政策。甲乙双方在涉案协议落款处签字、盖章，第三人齐美银及齐玉强等四人作为随迁人员在落款处签字并按手印。齐玉强等四人不服涉案协议，提起本案诉讼。另查明，2019年1月，齐玉强、马海宽、齐占山、史广领、齐玉贵签署证明，其中载明：齐玉强等四人签署涉案协议系配合齐占山、史广领、齐玉贵取得迁移补偿，不代表认可自己为随迁人员。再查明，根据房山区二批山区人口迁移人员确定办法第二点第（一）项规定，迁移人员需生活、户籍均在迁移范围内。本院认为，史家营乡政府作为“甲方”，与齐占山、史广领、齐玉贵作为“乙方（迁移家庭人员）”、齐玉强、马海宽、马某1、马某2、齐美银作为“随迁人员”，于2018年10月24日签订的《房山区山区人口迁移协议书》，系史家营乡政府为落实市、区人民政府关于保证房山区北部山区人民群众生命和财产安全、促进该区域人口资源环境协调持续发展和加快城乡一体化建设的有关政策精神，按照《房山区二批山区人口迁移工作方案》等文件的规定，就经“村、乡镇、区政府审核和三次公示程序”被确认为迁移人员的齐占山、史广领、齐玉贵迁往山区人口迁移安置区，涉及的安置、补助、转居、户籍迁移等问题签订的行政协议。根据《地质灾害防治条例》第六条第一款的规定，县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。该条例第十九条第三款规定，县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。据此，史家营乡政府具有依据房山区政府房政发[2017]36号文件对其辖区范围内受地质灾害威胁的险户给予妥善安置，并签订迁移协议的法定职责。史家营乡政府于2018年10月24日与齐占山、史广领、齐玉贵，及齐玉强、马海宽、马某1、马某2、齐美银签订的《房山区山区人口迁移协议书》，签订程序合法，其内容不违反有关法律、法规的规定，不存在明显不当的情形，协议各方均应积极履行协议义务。齐玉强等四人虽主张上述《房山区山区人口迁移协议书》存在胁迫、欺诈、重大误解、显示公平等情形而请求予以撤销，但其四人提交的在案证据不足以证明其四人签署该协议存在法定可以撤销的情形。据此，一审法院认定齐玉强等四人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回齐玉强等四人的诉讼请求是正确的，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由齐玉强、马海宽、马某1、马某2共同负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  徐 宁审 判 员  孙轶松审 判 员  励小康二〇二〇年六月二十九日法官助理  崔天译书 记 员  刘欣恺