安徽省宿州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖13行终128号 上诉人（一审原告）周茂奎，男，1951年4月20日出生，汉族，住安徽省宿州市泗县。 委托代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。 委托代理人杨波，北京本录律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）泗县大路口乡人民政府，住所地安徽省宿州市泗县大路口乡大营庄北区015号，统一社会信用代码11341324003203516J。 法定代表人骆松，乡长。 出庭负责人杨飞，该乡政法委员。 委托代理人张贵飞，安徽郑良付律师事务所律师。 委托代理人刘龙飞，安徽郑良付律师事务所律师。 上诉人周茂奎因其诉被上诉人泗县大路口乡人民政府（以下简称大路口乡政府）确认强制平坟行为违法一案，不服安徽省泗县人民法院于2019年12月24日作出的（2019）皖1324行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月1日立案受理后，依法组成合议庭于2020年6月19日公开开庭进行了审理。上诉人周茂奎的委托代理人杜柏飞，被上诉人大路口乡政府的负责人杨飞及委托代理人张贵飞、刘龙飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，周茂奎系大路口乡网周村大横堰组村民。2018年10月1日，大路口乡政府以推动大路口乡升级高科技农业园区建设为由作出迁坟通告，要求坟主将园区范围内坟墓限期迁走。周茂奎亲属的坟墓在迁坟通告规定的范围内。2018年10月18日，大路口乡政府对迁坟通告范围内的土地进行平整，对平整过程中涉及周茂奎亲属的坟墓，根据宿州市人民政府发布的宿政秘（2015）221号文件《宿州市人民政府关于调整宿州市被征土地青苗及地上附着物补偿标准的通知》的相应标准已对周茂奎进行了补偿。 一审法院认为，大路口乡政府和泗县致和新农村建设投资有限责任公司签订合作协议，进行土地流转，建设高科技农业产业园，在不改变土地利用状况的情况实现农业产业升级，推动农村经济发展，主观上存在善意。虽然大路口乡政府在平整耕地的过程中将周茂奎亲属的坟墓平整，但并未迁移坟墓。《殡葬管理条例》第十条规定，禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。大路口乡政府平整耕地的行为存在瑕疵，但符合相关法律实质上的要求，且已经对周茂奎进行了补偿。故对周茂奎请求确认大路口乡政府平坟、迁移坟墓的行政行为违法的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周茂奎的诉讼请求，案件受理费50元，由周茂奎负担。周茂奎不服，提起上诉。 周茂奎上诉称，一、一审判决遗漏应当查明的案件事实，大路口乡政府依据案涉迁坟通告实施强制平整行为，该通告已被灵璧县人民法院作出的（2019）皖1323行初70号生效判决撤销，大路口乡政府实施的强制行为严重缺乏事实和法律依据，应当认定违法。二、一审法院查明案件事实错误。1、大路口乡政府提交的证据仅能证明其向周茂奎支付了款项，但无法证明其支付的款项为迁坟补偿款，周茂奎未与大路口乡政府签订任何补偿协议，也未去领取补偿款，不存在大路口乡政府已经对周茂奎进行了补偿的情况。2、一审判决认定“虽然大路口乡政府在平整耕地的过程中平整到周茂奎亲属的坟头，但并没有对坟墓实施强制迁移”错误，无论是对周茂奎亲属的坟头进行平整，还是对坟墓实施强制迁移，均严重侵害了周茂奎的祭奠权益。三、大路口乡政府在迁坟通告中告知其迁坟的目的是为了建设高科技农业园，提高土地利用率。提高土地利用率的前提是不改变土地利用现状，尤其是不改变案涉土地基本农田的现状，而大路口乡政府在案涉土地上栽种了大量的观赏树木、建设了道路，已经改变了土地现状，破坏了基本农田，即使大路口乡政府实施平坟行为目的正确，其实施的强制平坟的行为亦属违法。周茂奎亲属的坟墓修建早于《殡葬管理条例》实施时间，即使根据该条例规定，大路口乡政府亦不是殡葬管理主管部门，无权按照该条例实施强制行为，大路口乡政府也没有履行平整坟墓的相应程序。四、一审判决适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，在大路口乡政府作出的强制平整、迁移坟墓的行为既无法律依据、程序也违法的情况下，应当判决认定该行为违法，一审认定大路口乡政府在平整耕地的过程中行为存在瑕疵，但符合相关法律实质上要求并驳回周茂奎的诉讼请求，属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，确认大路口乡政府强制平整、迁移周茂奎亲属坟墓的行为违法。 大路口乡政府答辩称，一、大路口乡政府实施的系平整土地行为，并非迁坟通告中的迁坟行为，两者属不同的行政行为，故不能因案涉迁坟通告被撤销，即认定大路口乡政府实施的平整土地行为违法。二、大路口乡政府已向周茂奎支付了补偿款，一审法院已经核对确认，且补偿款系依据宿州市人民政府制定的《关于调整宿州市被征收土地、青苗及地上附属物补偿标准的通知》中迁坟的标准确定。三、大路口乡政府的行政行为合法性应当综合各种因素认定，首先平整坟墓是一项移风易俗的工作，也有法律明确规定，移风易俗是一项长期执行的政策，大路口乡政府有责任依据《土地管理法》及《殡葬管理条例》规定进行实施，周茂奎亲属的坟墓保留坟头违反法律规定，既然是违法行为就不应当受到法律保护，不应当获得行政赔偿。大路口乡政府通过平整土地，提高了土地的利用效率，有利于包括周茂奎在内群众的利益，故一审法院综合本案的各种因素，驳回周茂奎的诉讼请求并无不当。请求驳回上诉，维持原判。 周茂奎向一审法院提交证据如下：1、迁坟通告复印件一份；2、手绘坟墓坐标图一份；3、坟墓被平整后视频光盘一个；4、灵璧县人民法院（2019）皖1323行初70号行政判决书复印件一份。 大路口乡政府在举证期限内向一审法院提交证据如下：1、泗发改投资(2015)19号关于泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目（一期）立项的批复、泗政秘（2015）112号泗县人民政府关于同意泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目（一期）流转计划的批复；2、泗县大路口乡现代农业农村土地流转项目（一期）合作协议、泗县石梁河田园综合体项目投资建议协议书；3、程庙村2018年12月底41批次（占地补偿资金）财政补贴农民资金花名册。 上述证据均已随案移送本院。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 另查明，周茂杰等19名村民于2019年7月对大路口乡政府作出的迁坟通告及泗县人民政府作出的复议决定提起诉讼，灵璧县人民法院于2019年9月6日作出（2019）皖1323行初70号行政判决，判决撤销大路口乡政府作出的迁坟通告及泗县人民政府作出的复议决定。该判决现已生效。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，大路口乡政府和泗县致和新农村建设投资有限责任公司签订合作协议，进行土地流转，建设高科技农业产业园，在不改变土地利用状况的情况实现农业产业升级，推动农村经济发展，对此举措人民法院应予以支持。但在实现产业升级的过程中，大路口乡政府实施的行政行为应具有明确的事实和法律依据。事实上，大路口乡政府为平整土地作出了迁坟通告，该通告明确载明“对逾期未搬迁的坟墓视为无主坟处置，就地整平”。大路口乡政府其后又实施了坟墓平整行为，故其答辩称案涉坟墓平整行为与迁坟通告并非同一行政行为的理由不能成立，本院不予支持。大路口乡政府作出的迁坟通告已被生效判决撤销，故大路口乡政府依据该通告实施的坟墓平整行为无法律依据，因该行为无可撤销内容，故应确认违法。周茂奎认为案涉坟墓平整行为的违法上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下： 一、撤销泗县人民法院于2019年12月24日作出的（2019）皖1324行初138号行政判决； 二、确认被上诉人泗县大路口乡人民政府实施的对周茂奎亲属的坟墓进行平整的行为违法。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人泗县大路口乡人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  潘庆飞 审判员  杨开琴 审判员  程 旭 审判员  郝菊香 审判员  庄明义 二〇二〇年六月二十八日 法官助理李枚娟 书记员吴思雨 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的； (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。