广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终61号上诉人（原审原告）连光明，男，1955年8月14日出生，汉族，住广东省仁化县红山镇新白村民委员会塘窝村民小组11号。委托代理人连辉省，男，1980年11月17日出生，汉族，住广东省仁化县红山镇墟镇宿舍，系连光明儿子。被上诉人（原审被告）仁化县红山镇人民政府。住所地广东省仁化县红山镇府前路1号。法定代表人何海生，镇长。出庭负责人张帆，中共仁化县红山镇委员会委员。委托代理人连石富，仁化县红山镇人民政府林业办公室副主任。委托代理人郑振宏，仁化县红山镇人民政府司法所所长。原审第三人连日华，男，1977年4月8日出生，汉族，住广东省仁化县红山镇新白村民委员会塘窝村民小组38号。委托代理人连桂华，男，1981年8月8日出生，汉族，住广东省仁化县红山镇新白村民委员会塘窝村民小组39号，系连日华的弟弟。上诉人连光明因与被上诉人仁化县红山镇人民政府（以下简称红山镇政府）林业行政受理一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初307号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：连光明系仁化县红山镇新白村民委会塘窝村小组的村民。2017年10月23日，连光明向红山镇政府提交《林木林地权属争议处理申请书》，请求将四至范围：东至下横路为界，南至连五苟岭为界，西至连茂贞田为界，北至连新昌岭为界（面积约13亩）的林木林地使用权归连光明所有。红山镇政府收到申请后，于2017年11月9日作出《告知书》，以连光明提出的申请属重复案件，必须提供新证据为由，对连光明的上述申请不予受理。连光明不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审查后，于2018年8月23日作出（2018）粤0203行初132号行政判决，判决撤销红山镇政府于2017年11月9日作出的《告知书》，限红山镇政府在法定期限内对连光明2017年10月23日提交的《林木林地权属争议处理申请书》重新作出处理。2019年1月6日，红山镇政府对连光明2017年10月23日提交的《林木林地权属争议处理申请书》作出《不予受理决定书》。连光明不服，向一审法院提起行政诉讼。2019年4月29日，一审法院作出（2019）粤0203行初104号行政判决，判决撤销红山镇政府于2019年1月6日作出的《不予受理决定书》，限红山镇政府在法定期限内对连光明2017年10月23日提交的《林木林地权属争议处理申请书》重新作出处理。2019年5月20日，红山镇政府作出《林权争议受理通知书》，对连光明提交的林木林地权属争议申请予以受理，并发布《林权争议受理公告》，该公告称红山镇政府已受理连光明的确权申请，现对连光明提出争议的“牛头背（芜田）”四至范围进行公告，相关权利人如有异议可向红山镇政府提交书面申请材料和权属证明材料。2019年6月3日，红山镇政府对连光明进行调查并制作调查笔录。此外，红山镇政府还分别于2019年6月12日、2019年6月13日、2019年7月16日对连日华、连富昌、连金星等人进行调查。2019年6月4日，红山镇政府组织连光明及连日华到争议地“牛头背”进行现场勘查，并制作了《关于牛头背山林及荒田和水田现场勘查图》，连光明及连日华在图上签名予以认可。根据该现场勘查图，1号图的地块为本案争议地块，四至范围为：东至连新昌横路、连双林水田，南至荒田角小阴窝为界，西至连成辉家的水田，北至连双林家水田、连新昌家林地，面积为3.17亩；2号图为连光明家林地，双方均无异议。2019年7月16日，红山镇政府作出红府决〔2019〕1号《驳回申请决定书》，认为“……根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条之规定，你所提交证据的四至形成的闭合线，北至以荒田为界但不能包含荒田，因此，你持有的1953年土改证和1984年自留山证（地名“牛头背”）所指山林范围就是现场勘查中标号2范围……综上所述，你提供的证据不足以支持你的主张……”遂根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条之规定对连光明的林权争议调处申请予以驳回。2019年8月4日，红山镇政府出具一份《证明》，载明“连光明于2017年10月23日再次申请处理牛头背山林及荒田权属，以“牛头背”山场北至荒田向连新昌家提出争议，本府于2019年7月16日作出红府决〔2019〕1号《驳回申请决定书》，对连光明“牛头背”山场四至确认为：东以秋妹横路，南以秋妹坑、西以秋妹窝口、北以荒田，其北至荒田已无异议，具体范围见2019年6月4日《关于牛头背山林及荒田和水田现场勘查图》内标号2（以下简称《勘查图》）。现连光明家“牛头背”山场四至均无争议，《勘查图》标号2范围与其1984年《自留山使用证》记载的“牛头背”山场四至同实地相符，请有关部门给予办理换发连光明家“牛头背”山林权证”。连光明不服，向一审法院提起本案行政诉讼。诉讼请求：一、撤销红山镇政府于2019年7月16日作出的红府决〔2019〕1号《驳回申请决定书》；二、判令红山镇政府在法定期限内对连光明于2017年10月23日提交的《林木林地权属争议处理申请书》重新作出处理；三、本案的诉讼费由红山镇政府承担。另查明，第三人连日华为案外人连新昌的儿子，其二人均为仁化县红山镇新白村民委员会塘窝村民小组的村民。连新昌已于2018年2月14日去世。还查明，在一审法院开庭审理过程中，连光明称其向红山镇政府提交的《林木林地权属争议处理申请书》中请求确权的林地四至范围包括《关于牛头背山林及荒田和水田现场勘查图》（2019年6月4日）中的1号图和2号图。连光明还表示认可1号图林地使用权归村小组所有，但要求红山镇政府对2号图林地使用权进行确权。一审法院认为,红山镇政府于2019年7月16日作出的红府决〔2019〕1号《驳回申请决定书》合法。《中华人民共和国森林法》第十七条第一、二款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条规定：“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”红山镇政府作为乡镇人民政府，对连光明所提其管辖范围内的林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，有调解处理的法定职责。本案中，连光明向红山镇政府提交的《林木林地权属争议处理申请书》中申请确权林地的四至范围包括《关于牛头背山林及荒田和水田现场勘查图》（2019年6月4日）中的1号图林地和2号图林地。红山镇政府在处理该申请时，经连光明和连日华指认，确定争议地为1号图林地。对于该争议地（即1号图林地）的使用权，连光明称其提交的土改证和自留山证不包括1号图林地，其认可该林地的使用权归村小组所有，对此，认为连光明申请红山镇政府对该林地使用权进行确权已无事实和法律依据。对于2号图林地，连光明称该林地在其1984年《自留山使用证》范围内，该林地的使用权无争议。对此，红山镇政府及连日华亦认可。由此可见，连光明要求红山镇政府对2号图林地使用权进行确权无法律依据。因此，红山镇政府对连光明提交的林权争议调处申请予以驳回，并无不当。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第一款规定：“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。”第三十三条第一款规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第四十二条第一款规定：“人民政府作出林权争议处理决定，应当依法送达当事人，并获取送达回证。”红山镇政府在（2019）粤0203行初104号行政判决生效后重新对连光明的申请作出受理，并经调查依法作出处理决定，依法送达给涉案当事人，程序合法。综上所述，红山镇政府于2019年7月16日作出的红府决〔2019〕1号《驳回申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回连光明的诉讼请求。上诉人连光明不服一审判决向本院提起上诉称：连光明有证据证明《林木林地权属争议处理申请书》中部分山林的使用权属于连光明。连光明2017年10月23日提交的《林木林地权属争议处理申请书》中，申请确权林地的四至范围包括《关于牛头背山林及荒地和水田现场勘查图》内的1号图林地和2号图林地。对于1号林地，连光明认可该林地的使用权归村小组所有；对于2号林地，该林地在连光明提交的1984年《自留山使用证》的范围内，并且红山镇政府及连日华都认可。既然连光明1984年的《自留山使用证》的范围包括了2号林地，且红山镇政府及连日华都认可的情况下，红山镇政府又以连光明提交的证据不足来驳回连光明的申请，显然是自相矛盾。红山镇政府应该对连光明的申请分别作出处理决定，而不是简单的驳回申请。连光明提交的申请书中要求确权林地可分为1号林地和2号林地，在1号林地争议双方认可使用权属于村小组，2号林地双方和镇政府都认可属于连光明的情况下，红山镇政府应该将2号林地确权给连光明。如果是以证据不足驳回申请，那就会造成没有证据证明2号林地归连光明所有。红山镇政府在2019年8月4日出具的《证明》，也间接证明了其所作出的《驳回申请决定书》是错误的。本案已经过了法院判决，在司法判决和政府出具的《证明》不一致的情况下，会导致连光明的换证困难，没有彻底解决《林木林地权属争议处理申请书》争议范围中2号林地的权属问题。二、红山镇政府作出的红府决[2019]1号《驳回申请决定书》程序违法。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三十五条规定，林权争议受理后，调处机构应当及时组织调解，调解期限不得超过六个月。从本条规定可知，林权争议处理，调解是必经程序。从红山镇政府一审提交的6份证据可知，红山镇政府在没有组织争议双方进行调解的情况下，直接作出处理决定，不符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三十五条规定，程序违法。上诉请求：1、撤销广东省韶关市武江区人民法院作出的（2019)粤0203行初307号行政判决；2、撤销红山镇政府作出的红府决[2019]1号《驳回申请决定书》；3、判令红山镇政府在法定期限内对连光明于2017年10月23日提交的《林木林地权属争议处理申请书》重新作出处理；4、本案的诉讼费用由红山镇政府承担。被上诉人红山镇政府答辩称：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》2016年5月1日起施行后，原《调处办法》废止。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第一条可知本法调处的本质是为行使合法权益排除妨害，所以适用本法的前提是权益受侵害，权益行使存在妨害。本案中连光明2017年10月23日提交的《林木林地权属争议处理申请书》，从本质上说是要求政府为自己权益排除妨害，但根据连光明提交的证据，以及政府调查结果等一系列一审己经确认的事实，《现场勘查图》中1号林地，还是2号林地都不存在权益被侵害的情况，1号林地连光明认可是归村小组所有，2号林地属于连光明所有，且2号林地根据连光明提交的证据已经政府调处调查，没有第三人与连光明争夺2号林地的权属。换言之本案中不存在权益被侵害的情节。连光明认为红山镇政府应当彻底解决2号地争议问题。从程序上说，依照《中华人民共和国森林法》第三条的规定，红山镇政府并非确权部门，仁化县政府及仁化县林业局才是林权确权部门，根据林业部门所发的权属证明，2号地权属归连光明所有。请求驳回上诉，维持原判。原审第三人连日华认为，原审判决正确，请求驳回连光明的上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：2019年1月6日，红山镇政府作出《不予受理决定书》的主要内容为：“你于2017年10月13日提交的《林木林地权属争议处理申请书》，经审查：一、你持有的山林权属证件牛头背范围不包括下横路以下荒田（现已划入林地部分)。你与连新昌牛头背山岭纠纷案件提交的证据1、持有1953年颁发的户主连永田的土改证记载的牛头背，四至：东至连秋妹，南至连五苟，西至坑，北至荒田；2、持有1984年4月20日的户主连永田的仁林证字N0.0000280号自留山使用证记载的牛头背，四至：东至秋妹横路，南至秋妹坑，西至秋妹窝口，北至荒田；你持有的1953年土改证记载了和1984年的仁林证字N0.0000280号自留山使用证牛头背均记载了北至荒田。而经国土部门、林业部门调查确认这部分荒田于1986年才被林业部门划入林业用地。即你主张权属的下横路以下荒田（现已划林地部分）从1953年土改前抛荒，直到1986年被划入林地，这三十多年期间不论实地是否有林木生长，其土地性质一直被视作荒田，说明1984年的仁林证字NO.0000280号自留山使用证牛头背北至荒田指的就是下横路以下荒田，你持有的山林权牛头背范围不包括下横路以下荒田。二、你与连新昌争议的东至上横路为界，南至黄辉云田及坑（连徐古），西至下横路（连光明岭）为界，北至连异荣田及连付昌林木林地争议一案，经红山镇政府作出红府决[2015]2号《关于对连光明与连新昌争议牛头背山岭权属的处理决定》，韶关市中级人民法院终审判决，现已生效。红府决[2015]2号《处理决定》中西至下横路（连光明岭）为界，明确说明了连新昌与你以下横路为界，并且连新昌并未对下横路以下属于你的林地权属提出异议。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条、三十一条的规定决定不予受理。”本院认为，本案争议的焦点：红山镇政府于2019年7月16日作出的红府决[2019]1号《驳回申请决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第一款规定：“调处机构收到《林木林地权属争议调解处理申请书》和有关证明材料后，应当在三十日内进行审查，对符合受理条件的予以受理，出具加盖专门印章的受理通知书，并在林木林地所在地予以公告，公告期为三十日。对不符合受理条件的，由人民政府下达《林木林地权属争议不予受理决定书》，加盖印章，书面告知申请人不予受理的理由。”涉案连光明于2017年10月23日向红山镇政府申请解决争议地牛头背的林木林地的使用权属，四至：东至下横路为界，南至连五苟岭为界，西至连茂贞田为界，北至连新昌岭为界，红山镇政府受理后，于2019年6月4日组织争议双方到现场勘查并制作了《关于牛头背山林及荒田和水田现场勘查图》，图标注的1号地和2号地为争议地。经过红山镇政府重新处理及调查取证后，连光明确认1号地属于其村民小组所有和使用，并对1号地不主张权属，但认为2号地属于其自家自留地。连新昌的儿子连日华对2号地属于连光明的自留地表示无异议，并对2号地不主张权属。红山镇政府也认为连光明家的土改证和仁林证字N0.0000280号自留山使用证包括了2号地。以上事实说明连光明主张2号地的使用权有权属凭证，且在调处过程中发生了相关权属争议的当事人处分其权属的情形，并非连光明提供的证据不足支持其主张。故红山镇政府应根据上述事实组织争议双方及村小组进行调解，如果达成调解协议，应制作调解协议书，明确权属，防止以后再次发生权属争议。本案并不属于《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。”的情形，红山镇政府在未组织争议双方调解的情况下，以连光明提交的证据不足以支持其主张为由作出驳回连光明的申请认定事实不清，适用法律、法规错误。综上所述，红山镇政府于2019年7月16日作出的红府决[2019]1号《驳回申请决定书》不符合法定程序，适用依据错误。一审法院判决驳回连光明的诉讼请求不当，本院予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初307号行政判决；二、撤销仁化县红山镇人民政府于2019年7月16日作出的红府决[2019]1号《驳回申请决定书》；三、限仁化县红山镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元由被上诉人仁化县红山镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  徐肇廷审 判 员  邹征衡二〇二〇年六月二十二日法官助理  罗 艳书 记 员  郑翠莹