黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终264号上诉人（原审原告）吴香兰，女，汉族，1962年1月9日出生，住大庆市让胡路区。委托代理人王吉武，黑龙江陈山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杜尔伯特蒙古族自治县人民政府，住所地大庆市杜尔伯特蒙古族自治县泰康镇。法定代表人张家文，该县县长。上诉人吴香兰因诉杜尔伯特蒙古族自治县人民政府（下称杜蒙县政府）行政协议一案，不服大庆市中级人民法院（2019）黑06行初158号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2004年10月，吴香兰（乙方）与巴彦他拉村村委会（甲方）签订有线闭路安装合同，该合同约定：“（一）由吴香兰为该村提供18个频道的接收信号，建设卫星地面接收站，提供配套设施及架设有线电缆，工程总造价186,000元……（六）甲方保证乙方安装户数不得少于500户，每户安装当时，先交付乙方安装费100元。（七）国家投入“村村通工程款”到位后，由甲方及时按安装完的每户（即每户200元）付给乙方，合计安装费每户300元整。（八）由于甲方两个村屯距离较远，产生空架电缆费用过高（约距离长达2500米），因此，由甲方补给乙方15,000元……”该工程当年投入使用。2007年黑龙江省政府扶贫开发领导小组办公室批复案涉工程5万元扶贫资金，所涉用户数250户。该款已给付吴香兰。2019年7月4日，吴香兰提起诉讼，请求判令杜蒙县政府给付吴香兰在2004至2008年度施工建设的（村村通有线闭路电视）扶贫工程款502,600元人民币。地面接收站一座包括机房，野外架设光缆，进户安装闭路，以上施工项目：包工包料，价款以庭审指正双方认可为准。诉讼费用由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”本案中，案涉合同系吴香兰与巴彦他拉村村委会（下称村委会）之间签订的，合同主体是村委会与吴香兰，案涉工程项目以及工程款、工程款来源等内容亦是吴香兰与村委会商议形成，没有杜蒙县政府的意思表示。后案涉工程仅批复5万元扶贫资金且已给付到位，意味着案涉工程没有全部列入扶贫项目计划，未付工程款将不能得到扶贫资金的支持，即杜蒙县政府不承担给付工程款余款的义务。因此，吴香兰向杜蒙县政府主张502,600元扶贫工程款没有事实根据，不符合法定起诉条件。吴香兰关于案涉工程未付工程款的问题，系其与村委会之间的民事纠纷，不在行政诉讼受案范围，双方可通过其他途径另行解决。关于村委会被告主体资格问题。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，村委会只有在根据法律、法规、规章的授权行使行政管理职权时，可以作为行政诉讼被告。本案中，村委会与吴香兰签订案涉工程合同，系村委会行使民事权利的行为，没有相关法律、法规或规章的授权，国办发〔2006〕79号通知亦不是行政法规，且该通知亦未授权村委会与他人实施“村村通”项目，故吴香兰将村委会列为本案被告没有法律依据。原审法院已依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款、第二十六第一款的规定，向吴香兰释明，告知其应变更被告，撤回对村委会的起诉，但其拒绝变更，坚持将村委会列为本案被告，故依法驳回其对村委会的起诉。本案在审理过程中，吴香兰又向法院申请追加杜尔伯特蒙古族自治县敖林西伯乡四家子村委会、好尔陶村委会为本案的第三、第四被告，因其追加上述二村村委会为本案被告没有法律依据，不予准许。关于本案起诉期限。2007年吴香兰即已知道杜蒙县政府给付案涉工程扶贫资金5万元，也就是说其在2007年就知道被诉行政行为的内容，依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条最长起诉期限不得超过二年的规定，吴香兰直至2019年7月4日才向大庆市中级人民法院提起行政诉讼，已明显超过法定起诉期限，且无法定扣除或者延长情形，故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，依法应驳回吴香兰的起诉。综上，吴香兰的起诉没有事实根据，其起诉超过法定起诉期限，且无正当理由，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款、第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）（二）（三）项、第三款的规定，裁定驳回吴香兰的起诉。吴香兰上诉称，一审裁定认定事实不清，请求撤销一审裁定，支持其诉讼请求。主要理由：1.吴香兰多年来一直通过信访维权，因多次维权诉讼时效中断，本案未超过法定诉讼时效。2.吴香兰虽与村委会签订合同，但是一审举证、质证过程中，杜蒙县政府已承认给吴香兰5万元村村通电视项目扶贫款，杜蒙县政府承诺所有款项由其支付，杜蒙县政府具有实际给付义务。3.吴香兰有证据证实当时是以招商引资行使引进，并承诺等国家有扶贫项目款时，为其争取款项。本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据各方当事人诉辩意见，并结合原审审理情况，本案争议焦点是吴香兰起诉是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”本案中，吴香兰起诉杜蒙县政府给付工程款，但吴香兰系与村委会签订的《有线闭路安装合同》，属于平等主体之间签订的民事合同，该合同仅约束作为合同相对人签订合同的吴香兰及村委会，杜蒙县政府不是合同相对人，不享有合同权利，亦不承担合同义务。故吴香兰的诉讼请求无事实根据，依法应驳回吴香兰起诉。需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第一章总则中的第六条规定的对行政行为进行合法性审查的原则决定了必须首先存在可诉的行政行为，第二章规定了行政诉讼的受案范围，进一步界定了可诉行政行为的种类。若不以存在可诉的行政行为为前提和基础，便审查是否具有原告诉讼主体资格、是否超过法定起诉期限、是否错列被告等法定起诉条件，则不符合法定起诉条件之间的内在逻辑关系。在确定了存在可诉的行政行为之后，审查是否符合其他法定起诉条件才得以顺理成章。故原审裁定驳回吴香兰的起诉并无不当，应予维持，但在确认不存在可诉的行政行为后，继续审查被告主体资格、起诉期限已无必要，本院予以指出。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。吴香兰的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李柏坤审判员  王鹏跃审判员  冷 慧二〇二〇年六月十五日法官助理肖亚磊书记员张莉附：相关法律司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。