湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终330号上诉人（原审原告）胡仲华，男，汉族，1969年3月5日出生，住长沙市天心区。委托代理人陈海南，女，汉族，1973年4月1日出生，住长沙市天心区。与胡仲华系夫妻关系。上诉人（原审原告）刘利飞，男，汉族，1968年1月11日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）彭瑞霞，女，汉族，1940年8月11日出生，住长沙市雨花区。委托代理人黄家佳，女，汉族，1965年5月17日出生，住长沙市雨花区。与彭瑞霞系母女关系。上诉人（原审原告）张敬秋，男，汉族，1949年2月4日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）赵见秀，女，汉族，1971年1月3日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）胡独，女，汉族，1966年2月10日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）周仕枚，男，汉族，1955年4月6日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）成秋芳，女，汉族，1959年8月18日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）熊建清，男，汉族，1960年3月5日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）贺明智，女，汉族，1976年7月25日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）胡希武，男，汉族，1941年8月21日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）邹月红，女，汉族，1963年2月2日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）涂仁祥，男，汉族，1937年6月23日出生，住长沙市天心区。委托代理人狄榕之，女，汉族，1938年9月22日出生，住长沙市天心区。与涂仁祥系夫妻关系。上诉人（原审原告）黄长春，女，汉族，1958年12月21日出生，住长沙市天心区。上诉人（原审原告）诉讼代表人张敬秋、熊建清、彭瑞霞、赵见秀。被上诉人（原审被告）长沙市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼。法定代表人王雄文，主任。委托代理人张琴，该委工作人员。委托代理人涂曙光，湖南湘军麓和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住所地:长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人郑建新，市长。委托代理人陈曦婕，湖南湘晟律师事务所律师。原审原告刘子龙，男，汉族，1949年6月23日出生，住长沙市天心区。原审原告贺进宜，男，汉族，1946年11月27日出生，住长沙市开福区。上诉人胡仲华等14人因与被上诉人长沙市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）、长沙市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服长沙市岳麓区人民法院（2019）湘0104行初235号行政裁定，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2006年6月23日，市国资委作出《关于同意长沙机床厂由湖南友谊阿波罗股份有限公司承债式兼并的批复》（长国资改革〔2006〕154号），同意由湖南友谊阿波罗股份有限公司（以下简称友阿公司）承债式兼并长沙机床厂，友阿公司在承担长沙机床厂的全部债务和理顺职工劳动关系所需费用，妥善安置好职工后，可以取得长沙机床厂的全部债权和法人财产权。2007年1月，长沙市土地市场管理处就长沙机床厂委托挂牌交易长沙市天心区新开铺宗地国有土地使用权一事，发布《国有土地使用权挂牌须知》（〔2007〕挂001号），在“交易条件”一项下有如下要求，“意向竞买人报价前须在长沙市土地市场与长沙机床厂签订《付款交地与员工安置协议》（经市企改办、国资委认可的原件附后），该协议以《成交确认书》的签订为生效条件，成交后双方各自履行其经济、法律责任。”友阿公司作为竞买人在参与竞买前与长沙机床厂签订了《付款交地与员工安置协议》，协议第十条约定，“本协议自乙方（即友阿公司）签订《成交确认书》之日起自动转为生效文本，由协议双方自行履约其民事行为，承担其相应的经济、法律责任。”第十一条第1点第（3）项约定，“对红线范围内834户无产权住户进行妥善安置补偿，并提供不少于75000平方米的安置住房。”2007年2月14日，友阿公司作为上述土地使用权的竞得人，与长沙市国土资源交易中心签订《成交确认书》。一审法院认为：一、根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条的规定，“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”及《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”根据上述法律、法规的规定，市国资委作为国有资产监督管理机构，只是代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，该职责实质上是对国家出资企业重大事项的一种内部监督管理行为，而非直接的行政管理职责，对外也并不产生法律效力。二、友阿公司与长沙机床厂签订的《付款交地与员工安置协议》虽然是长沙市天心区新开铺宗地挂牌交易条件之一，但该协议的性质仍属于平等民事主体之间签订的民事协议，该协议中也明确约定“由协议双方自行履约其民事行为，承担其相应的经济、法律责任。”因此，基于该协议的履行产生的争议应当由协议双方当事人或者其他利害关系人通过解决民事纠纷的法律途径予以解决，不应由行政机关直接通过行政权力进行干预。因此，一审原告方要求市国资委查处友阿公司不履行《付款交地与员工安置协议》的行为并督促友阿公司履行该协议，明显不属于市国资委的权限范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回胡仲华等16人的起诉。上诉人胡仲华等14人上诉称：一、一审裁定适用法律错误。一审裁决的法律依据是2009年施行的《中华人民共和国企业国有资产法》，根据法不溯及既往的原则，该依据不应适用本案2007年发生的《付款交地与员工安置协议》。二、一审依据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条及《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条的规定，认定“市国资委作为国有资产监督管理机构，只是代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，该职责实质上是对国家出资企业重大事项的一种内部监督管理行为，而非直接的行政管理职责，对外也并不产生法律效力”系适用法律错误。市国资委未予监督友阿公司履行《付款交地与安置协议》是严重渎职行为，不仅直接影响上诉人的合法权益，且造成国有资产的巨额流失。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回一审法院继续审理。被上诉人市国资委辩称：一、市国资委不是行使社会公共管理职能的部门，只代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，该职责实质上是对国家出资企业重大事项的一种内部监督管理行为，而非直接的行政管理职责，对外不产生法律效力。二、国有土地使用权的交易管理不属于市国资委的职能范畴，市国资委不具有行政督促和监督管理的义务。市国资委作为履行出资人职责的机构，享有对国家出资企业依法行使出资人的权利，履行保障出资人权益的义务，而不具有对国有土地使用权交易管理进行监督管理的职能和行政督促的义务。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。被上诉人市政府辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。本院经审查查明，最高人民法院于2017年11月10日作出（2017）最高法行申7783号行政判决后，胡仲华等17人提出曾经多次以口头形式向市国资委提出履职要求，要求市国资委督促友阿公司公司履行《付款交地与员工安置协议》，但市国资委未予回复。本院确认的事实与一审无异。本院认为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”的规定，市国资委作为国有资产监督管理机构，只是代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，不行使政府的社会公共管理职能。另案涉《付款交地与员工安置协议》第十条约定：“本协议自乙方签订《成交确认书》之日起自动转为生效文本，由协议双方自动履约其民事行为，承担其相应的经济、法律责任。”该条款明确该协议为平等主体之间的民事法律关系性质，基于该协议的履行产生的争议应当由协议双方当事人或者其他利害关系人通过解决民事纠纷的法律途径予以处理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（一）项“有下列情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条……”的规定，因上诉人胡仲华等14人一审诉请要求市国资委查处友阿公司不履行《付款交地与员工安置协议》的行为并督促友阿公司履行该协议，不应通过行政诉讼途径予以处理，不属于人民行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回起诉。一审法院裁定驳回起诉结果正确，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取受理费。本裁定为终审裁定。审判长  吴树兵审判员  陈丽琛审判员  傅美容二〇二〇年六月二十八日书记员  刘 赞附本裁定相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。