山东省青州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0781行初1号 原告李国霞，女，汉族，1974年6月15日出生，住青州市。 委托代理人赵佳铖，北京创为律师事务所律师。 委托代理人李凯，北京创为律师事务所实习律师。 被告青州市综合行政执法局，住所地：青州市驼山南路5433号。 法定代表人崔永刚，局长。 出庭负责人赵宏杰，青州市综合行政执法局副局长。 委托代理人陈博，山东潍青律师事务所律师。 委托代理人张莉，青州市综合行政执法局法制科科长。 被告青州市人民政府，住所地：青州市范公亭西路1601号。 法定代表人鞠立强，市长。 委托代理人杨晓明，青州市司法局行政复议裁决应诉科工作人员。 原告李国霞诉被告青州市综合行政执法局、青州市人民政府行政处罚一案，于2019年10月18日向本院提起诉讼，本院依法委托青州市行政争议审前和解中心进行和解，因和解未果，本院于2020年1月2日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年2月19日在本院第一互联网法庭公开开庭进行了审理。原告李国霞及委托代理人赵佳铖、李佳，被告青州市综合行政执法局副局长赵宏杰、委托代理人陈博、张莉，被告青州市人民政府委托代理人杨晓明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系山东省青州市人，在青州市××××号有一处房屋，而且原告对此房屋享有合法权益。2019年6月18日，被告青州市综合行政执法局向原告作出青综执罚字【2019】第171021号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）。原告认为，上述《处罚决定书》违法，并于2019年8月14日向青州市人民政府提起行政复议，2019年8月30日，青州市人民政府受理了原告提出的复议申请。2019年10月11日，原告收到青州市人民政府作出的青复决字【2019】44号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持了青州市综合行政执法局作出的《处罚决定书》。原告不服，认为《处罚决定书》与《复议决定书》违法。首先，原告认为，被告青州市综合行政执法局作出的《处罚决定书》系超越法定职权、事实认定不清、证据不足，且存在程序违法，亦对原告的人身与财产造成了非法损害。其次，原告认为，被告青州市人民政府作出的《复议决定书》亦违法。据此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关法律、法规、司法解释等的规定，向贵院提起行政诉讼，望判如所请。诉讼请求如下：1、撤销青州市综合行政执法局作出的青综执罚字【2019】第171021号《行政处罚决定书》；2、撤销青州市人民政府作出的青复决字【2019】44号《行政复议决定书》。 原告提交如下证据，以证明其主张： 1、权属证件复印件一套、超市照片一张、超市营业执照复印件一张，拟证明原告对涉案房屋享有合法权益； 2、青综执罚字【2019】第171021号《行政处罚决定书》复印件一份，拟证明被告青州市综合行政执法局作出了行政处罚行为； 3、青复决字【2019】44号《行政复议决定书》复印件一份，拟证明被告青州市人民政府作出了行政复议决定。 被告青州市综合行政执法局辩称，一、被告对原告做出的青综执罚字（2019）第171021号行政处罚决定书事实清楚，程序合法。2019年5月31日，我局接到青州市自然资源和规划局青自然资函（2019）转500号移送函，将李国霞违法占用王府街办城区土地209平方米建设超市和硬化路面的案件移送我局处理。我局立案展开调查，并于2019年6月11日给李国霞下达了《责令停止违法行为通知书》，要求其停止违法行为，到我局接受处理。同日，我局执法人员就李国霞占用土地是否办理相关审批手续及所占土地的性质展开调查，李国霞认可了其建设未经审批及建设的面积，但拒绝在笔录上签字，我局执法人员对调查过程进行了录像。后经现场勘验，确认李国霞非法占用土地面积209平方米，并无相关的审批手续。后执法人员根据调查询问结果及现场勘验笔录，制作了案件调查终结报告，提出了建议处理意见，经负责人集体讨论通过。2019年6月12日，我局作出《行政处罚事先告知书》并向李国霞送达，告知其拟作出的行政处罚，并告知其陈述申辩等权利，其并未在期限内进行陈述申辩，也未提出听证要求。2019年6月18日我局作出青综执罚字(2019)第171021号行政处罚决定书，对李国霞做出退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的超市和水泥地面，并处罚款的行政处罚，并送达给李国霞。事先告知书和处罚决定书均向李国霞本人进行了送达，但李国霞均拒绝在回证上签名，有见证人签字为证。二、被告对原告做出的青综执罚字(2019）第171021号行政处罚决定书法律依据充分。李国霞非法占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条第一款的规定，我局依据《中华人民共和国土地管理法》第76条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，对其作出行政处罚，法律依据充分。三、被告有权对非法占用土地的行为作出行政处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、鲁府发(2017)24号《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》以及青州市人民政府《关于综合行政执法体制改革工作的通知》的相关规定，青州市人民政府确定由青州市综合行政执法局具体负责相对集中行政处罚权的实施，我局具有对青州市区划内违法占地行为进行行政处罚的主体资格。综上，答辩人做出的青综执罚字（2019）第171021号行政处罚决定书事实清楚，依据充分，程序合法，应予以维持。 被告青州市综合行政执法局在法定期限内提交证据和依据如下： 1、案件移送函及附件； 2、责令停止违法行为通知书； 3、行政处罚立案审批表； 4、调查笔录； 5、现场检查（勘验）笔录； 6、案件调查终结报告； 7、案件集体讨论记录； 8、行政处罚决定审批表； 9、行政处罚事先告知书及送达回证； 10、行政处罚决定书及送达回证； 11、执法人员执法证； 12、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》； 13、《中华人民共和国行政处罚法》； 14、鲁府发（2017）24号关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知； 15、青州市人民政府《关于综合行政执法体制改革工作的通知》。 以上1、4、5号证据拟证明被告作出的涉案行政处罚决定事实清楚、证据充分；2-3、6-11号证据拟证明被告作出的涉案行政处罚决定程序合法；12-15号依据拟证明被告作出的涉案行政处罚决定适用法律正确。 被告青州市人民政府辩称，一、答辩人青州市人民政府作出的青复决字（2019）44号行政复议决定书程序合法。答辩人于2019年8月19日收到李国霞复议青州市综合行政执法局的行政复议申请书，并于8月23日立案审理（见证据1，2)，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”之规定；8月23日答辩人制作《提出行政复议答复书》(青复答字（2019）44号)并于8月26日送达青州市综合行政执法局(见证据3）。青州市综合行政执法局于2019年9月2日向答辩人提交了《答复意见书》及相关证据（见证据4），符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”之规定。答辩人青州市人民政府根据双方当事人提交的材料和证据依据，进行了认真审查，于2019年10月9日作出青复决字（2019）44号行政复议决定书（见证据5)。该复议决定书于2019年10月11日送达青州市综合行政执法局，于2019年10月9日邮寄送达李国霞(见证据6）。符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”之规定。综上，答辩人青州市人民政府作出行政复议决定程序合法。二、答辩人作出维持青州市综合行政执法局行政处罚决定的青复决字（2019）44号行政复议决定书合法。2019年5月31日，青州市自然资源和规划局向青州市综合行政执法局移交关于李国霞未办理合法土地手续建设超市和硬化路面的执法案件移送函。2019年6月11日，综合行政执法局对该案进行立案调查。2019年6月11日，经询问李国霞，并实地勘验调查，综合行政执法局制作并向李国霞送达了责令停止违法行为通知书，申请人拒绝签收该文书。2019年6月12日，综合行政执法局制作并向申请人送达行政处罚事先告知书。2019年6月18日，综合行政执法局向李国霞送达青综执罚字(2019）第171021号行政处罚决定书。该事实有执法案件移送函、青州市综合行政执法局行政处罚立案审批表、调查笔录、现场检查笔录、责令停止违法行为通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、相关送达回证等证据为证为证，足以认定。经答辩人审查认为：李国霞未经审批占用青州市王府街道办事处北西关村城镇用地、公路用地209平方米，用于建设超市及水泥路面，该违法行为事实清楚。青州市综合行政执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定作出的青综执罚字（2019）第171021号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚得当，应予维持。综上，请求法院依法审查，驳回原告的诉讼请求。 被告青州市人民政府在举证期限内提交证据及依据如下： 1、行政复议申请书、EMS邮件及物流记录； 2、行政复议申请立案审批表； 上述证据拟证明被告于法定时间内立案审理； 3、提出答复通知书及送达回证，拟证明被告在法定期限7日内将提出答复通知书发送被申请人； 4、《答复意见书》，拟证明被申请人在法定期限10日内提交； 5、《行政复议决定书》，拟证明被告在法定期限内依法作出行政复议决定； 6、送达回证，拟证明被告在法定期限内依法送达行政复议决定。 经庭审质证，原告提交的1-3号证据，被告青州市综合行政执法局和青州市人民政府均对其无异议。关于被告青州市综合行政执法局提交的证据，原告均不予认可，其认为1号证据不能证明原告违法占地的事实；认为4-5号证据笔录中没有勘验人的签字，不能认定原告违法占地的事实；认为2号证据没有送达给原告；认为3、6、7号证据时间矛盾，与事实不符；认为8号证据缺少承办单位与法制部门的核实与签章；认为9号证据被告没有采纳原告的异议；认为10号证据没有保障当事人的诉权；认为11号证据执法人员未出示相关证件。关于被告青州市人民政府提交的证据，原告对1-3号、6号证据无异议；原告对4号证据中被告青州市综合行政执法局的答辩意见有异议；原告对5号证据有异议，认为行政复议决定错误。 经质证与审查，本院对证据作如下确认：原告提交的1-3号证据真实、合法、与本案相关联，依法认为为有效证据；被告青州市综合行政执法局提交的1-11号证据系其在行政执法过程中客观形成的证据材料，该证据真实、合法、与本案相关联，认定为有效证据。被告青州市人民政府提交的1-6号证据系其在行政执法过程中客观形成的证据材料，该证据真实、合法、与本案相关联，认定为有效证据。 经审理查明，2019年5月31日，青州市自然资源和规划局以“李国霞占用王府街办城区土地209平方米建设超市和硬化路面，其未办理合法土地手续，属于违法占地”为由，作出青自然资函（2019）转500号移送函，将该案移送被告青州市综合行政执法局，建议其对该案进行进一步调查，按照相应的法律法规给予行政处罚。同时移送占地位置宗地图、占地位置规划图（局部）、占地位置现状图（局部）、占地位置影像图（局部）、当事人有效证件。 被告青州市综合行政执法局于2019年6月11日立案受理，并展开调查，于当日给原告李国霞下达了《责令停止违法行为通知书》。同日，该局执法人员向原告李国霞进行调查，其认可“青州市王府街道北西关前街、仰天山路东侧金辉超市前水泥地面和棚子”系其建设，未办理用地手续。同时该局执法人员对现场进行了勘验，并制作了现场勘查图、拍摄了现场照片。后该局执法人员根据调查询问结果及现场勘验笔录，制作了案件调查终结报告，提出了建议处理意见，经集体讨论通过。2019年6月12日，该局作出《行政处罚事先告知书》并向原告送达，告知其拟作出的行政处罚，并告知其陈述申辩及要求听证等权利，其并未在期限内进行陈述申辩，也未提出听证要求。2019年6月18日，该局作出青综执罚字(2019)第171021号行政处罚决定书，认定李国霞“未经依法批准，擅自于2002年4月份非法占用王府街道××村城镇用地、公路用地209平方米建设超市及水泥地面”，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出上述行政处罚，行政处罚内容：1、退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的土地上新建的超市和水泥地面，并处罚款人民币肆仟壹佰捌拾元整（￥4180.00）。罚款限期缴纳，到期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。该处罚决定书于同日留置送达给原告。原告对该处罚决定不服，于2019年8月19日向被告青州市人民政府申请复议。被告青州市人民政府于2019年10月9日作出青复决字（2019）44号行政复议决定书，维持被告青州市综合行政执法局作出的青综执罚字(2019)第171021号行政处罚决定书。原告李国霞在法定起诉期限内向本院提起诉讼。 原告李国霞在案件审理过程中，提交了其父李万良名下集体土地建设用地使用证一份、房屋所有权证一份，用以证明其合法拥有被处罚的土地和房屋。青村宅集建（1993）字第020171号集体土地建设用地使用证中载明：李万良益都镇北西关村，土地类别住宅，用地面积198平方米、其中建筑占地66平方米；房屋所有权证载明李万良名下房产青州北西关社区南街北侧39#建筑面积75.04平方米居住、16.22平方米自用。而被告青州市综合行政执法局提交的现场检查（勘验）笔录中现场检查（勘验）情况：“此处棚子和金辉超市前水泥地面占用的土地位于王府街道××村，占地性质为城镇用地和公路用地，其中城镇用地79平方米，公路用地130平方米，共占用土地面积为209平方米，符合青州市土地利用总体规划，北至空地，南至空地，东至住宅，西至仰天山路。……”并附有现场图及照片，显示被处罚地块在原告提交的集体土地建设用地使用证、房屋所有权证对应的土地和房屋的西侧，处罚的并非该建设用地使用证、房屋所有权证上对应的土地和房产。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，人民法院审查行政行为是否合法，应当从事实证据、程序、适用法律等方面进行审查。 首先，关于事实证据方面。原告主张被告对其作出的涉案行政处罚决定书上被处罚的土地、房屋系其合法拥有，并提交集体土地建设用地使用证、房屋所有权证用以证明。经查，原告提交的建设用地使用证、房屋所有权证上的土地和房屋并非涉案行政处罚决定书上被处罚的地块和建筑物，原告在庭审中亦对此表示认可。 其次，关于程序方面。原告主张其未在调查（询问）笔录上签字，该笔录不应被作为处罚的证据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”本案中由执法人员在现场调查（询问）笔录中签字并由两名见证人签字确认，该调查笔录程序合法。原告主张其未在《行政处罚决定书》中签字，该行政决定书未依法送达给原告属程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条之规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中被告提交的涉案《行政处罚决定书》送达回执中有两名见证人签字见证，该程序亦符合法律规定。 最后，关于法律适用方面。原告主张被处罚的土地是自己家的果园地，按照村里惯例，该土地为自己合法拥有，被告对其作出行政处罚于法无据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”本案中，原告在涉案土地上建设铁皮棚（超市）、水泥地等建筑物的行为未经过合法审批，违反了上述规定，被告据此作出行政处罚合乎法律规定。 综上，被告青州市综合行政执法局作出的青综执罚字(2019）第171021号行政处罚决定书事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。被告青州市人民政府作出的青复决字（2019）44号行政复议决定书事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李国霞的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  蔡晔华 人民陪审员  郭庆滨 人民陪审员  张振涛 二〇二〇年六月二十八日                                                                          法官助理    房国媛                                                                          书记员  王海辉