西藏自治区拉萨市中级人民法院行政裁定书（2020）藏01行终4号上诉人（原审原告）：汪淑琴, 女，汉族，1965年9月17日出生，中专文化,服刑地四川省成都市龙泉驿女子监狱,公民身份号码×××。委托代理人：丁文力，西藏雪成律师事务所律师。委托代理人：陈波，西藏雪成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:西藏自治区退役军人事务厅,住所地:西藏自治区拉萨市柳梧新区通战路站前大街12号，统一社会信用代码×××。法定代表人：丁哲峰，该厅厅长。行政首长出庭人员：宋佳蔚,系该厅政策法规处副处长。委托代理人：张丽丽，泰和泰（拉萨）律师事务所律师。委托代理人：李萍，泰和泰（拉萨）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）:拉萨市退役军人事务局，住所地：西藏拉萨市城关区贡布堂路5号,统一社会信用代码×××。法定代表人:仁乃旺堆，该局局长。行政首长出庭人员：仓木决，系该局移交安置和权益维护科科长。委托代理人：向仕军，泰和泰（拉萨）律师事务所律师。委托代理人：杨洁，泰和泰（拉萨）律师事务所实习律师。上诉人汪淑琴因其他行政管理行为（取消自主择业军转干部待遇）一案，不服西藏自治区拉萨市城关区人民法院（2019）藏0102行初27号行政裁定，于2020年6月3日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人汪淑琴的委托代理人丁文力、陈波，被上诉人西藏自治区退役军人事务厅（以下简称区退役军人事务厅）出庭负责人宋佳蔚及委托代理人张丽丽、李萍，被上诉人拉萨市退役军人事务局（以下简称市退役军人事务局）出庭负责人仓木决及委托代理人向仕军、杨洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理认为，人民法院审理行政案件，以被诉行政行为属于行政诉讼受案范围为前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。被告西藏自治区退役军人事务厅根据《军队转业干部安置暂行办法》，国务院军队转业干部安置工作小组、人社部、财政部、总政治部《关于自主择业军队转业干部受刑事处罚后有关待遇问题的通知》（国转联【2014】8号）及《关于贯彻落实国转联【2014】8号文件有关问题处理意见》（国转办联【2015】2号）等文件，作出《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》，属于行政机关对原告汪淑琴的奖惩决定，系内部的人事管理行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围,汪淑琴的起诉不符合法定起诉条件。综上，汪淑琴的起诉理由缺乏事实和法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百零一条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告汪淑琴的起诉。案件受理费50元（原告已预交），依法退还给原告汪淑琴。上诉人汪淑琴向本院提出上诉请求：一、撤销拉萨市城关区人民法院（2019）藏0102行初27号行政裁定书；二、请求判令被上诉人撤销《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》的行政行为；三、请求判令被上诉人承担本案诉讼费。事实和理由：（一）一审法院认定行政行为属于“系内部人事管理行为”的事实错误。上诉人汪淑琴与被上诉人区退役军人事务厅、市退役军人事务局不属于行政机关与机关工作人员的法律关系，被上诉人区退役军人事务厅对上诉人汪淑琴作出的《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》行政行为不属于“行政机关对机关工作人员的奖惩、任免决定”。因此，要求二审法院撤销一审法院作出的行政裁定。1、上诉人汪淑琴与二被上诉人之间没有任何的行政隶属关系。上诉人汪淑琴2005年自主择业之前最后任职部门是西藏军区总医院。作出《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》的行政机关应当是西藏军区总医院才符合规定；2、上诉人汪淑琴与二被上诉人作出的行政行为超过“行政机关对机关工作人员的奖惩、任免决定”范围，不属于行政奖惩、任免范围。结合本案，作出行政处分的主体应是西藏军区总医院，作出的依据是公务员处分有关规定，处分结果只能是“取消退休待遇”才符合“内部人事管理”规定，被上诉人作出依照《关于自主择业转业干部受到刑事处罚后有关待遇问题的通知》和《关于贯彻落实国转联【2014】8号文件有关问题的处理意见》对行政管理相对人汪淑琴作出的具体行政行为，根据《行政诉讼法》第十二条第十款、第十二款规定，符合行政诉讼法受理范围。（二）被上诉人区退役军人事务厅对上诉人汪淑琴作出行政处罚没有法律依据。1、被上诉人区退役军人事务厅无法举证证明对其作出的行政处分的重要证据《中国人民解放军总直属军事法院（2018）军07刑初24号刑事判决书》的证明效力；2、被上诉人区退役军人事务厅依据《关于自主择业转业干部受到刑事处罚后有关待遇问题的通知》和《关于贯彻落实国转联【2014】8号文件有关问题的处理意见》，并引用《中华人民共和国刑法》作出行政处罚严重违反法律规定和依法行政精神；3、无论《关于自主择业转业干部受到刑事处罚后有关待遇问题的通知》还是《关于贯彻落实国转联【2014】8号文件有关问题的处理意见》对“五年有期徒刑以上刑罚的”是否包括“五年”都没有规定。被上诉人以2019年3月24日有关部门发布的《关于做好改革期间自主择业军队转业干部安置工作有关问题的通知》为依据，对2018年7月31日被判处刑罚的上诉人汪淑琴进行处罚系再次违反“溯及既往”的原则。被上诉人区退役军人事务厅辩称，1、一审法院认定事实正确，上诉人的奖惩决定系内部人事管理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。⑴一审法院认为该通知属于行政机关对上诉人的奖惩决定，为内部人事管理行为，而非行政行为，上诉人对于人事管理行为的不服应当按照《公务员申诉规定》第十四条的规定向原处理机关或同级公务员主管部门提起复议或申诉而非向人民法院提起诉讼。⑵依据《军队转业干部安置暂行办法》的规定，自主择业的军队转业干部由军队转业干部安置工作主管部门管理，主要负责择业军队转业干部的退役金发放等。被上诉人有权对上诉人自主择业后退役金进行核算并报西藏自治区退役军人事务厅审核后提交财政发放，上诉人当然有权对其退役待遇、奖惩、任免等进行调整出具意见。2、该通知并非行政处罚，该通知的作出符合事实和法律规定。⑴被上诉人作出的《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》是对拉萨市人力资源和社会保障局《关于拉萨市自主择业军转干部汪淑琴有关情况的报告》的答复，系内部行政行为，是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，该通知不具有外部法律效力，故该通知不具有可诉性。⑵被上诉人对拉萨市人力资源和社会保障局进行回复的通知，该通知内容决定符合国家和军队有关政策法规对自主择业军转干部受刑事处罚后的待遇规定，具有事实和法律依据。故一审法院裁定无误，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。被上诉人市退役军人事务局辩称，1、一审法院未对案件进行实体审理，故上诉人的上诉中要求撤销《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》请求不符合法律规定；2、被上诉人并非本案的适格被告。本案所涉及的《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》并非是由被上诉人发布，故被上诉人并非本案适格被告；3、西藏自治区退役军人事务厅依据相关内部规范性文件发布通知而取消上诉人的待遇，属于行政机关内部人事管理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；4、从实体上，按照相关规范性文件，上诉人被判处5年有期徒刑，不应当再享有自主择业军队转业干部待遇。故一审法院裁定适用程序合法，认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉人的全部上诉请求。依法维护被上诉人的合法权益。经审理查明，依据双方当事人在一审中提供的证据显示，汪淑琴于2018年7月31日，因犯行贿罪由中国人民解放军总直属军事法院依法作出（2018）军07刑初24号刑事判决判处，判处其有期徒刑五年，刑期自2017年6月1日起至2022年9月6日止。2018年10月10日拉萨市人力资源和社会保障局（职权变更后为市退役军人事务局）作出拉人社局字【2018】93号《关于拉萨市自主择业军转干部汪淑琴同志有关情况的报告》，报告中载明：“区人社厅军转处：兹有我市2005年自主择业军转干部汪淑琴,女,土家族,身份证号:×××,原西藏军区总医院经济管理科主任(技术九级)。《中国人民解放军总直属军事法院刑事判决书》【(2018)军07刑初24号】判定被告人汪淑琴犯行贿罪,判处有期徒刑五年,剥夺汪淑琴预备役专业技术中校军衔。(刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行羁押的,羁押一日折抵刑期一日,指定居所监视居住日折抵刑期一日,即自2017年6月1日起至2022年9月6日止）。根据国务院军转干部安置工作小组、人力资源社会保障部、财政部、总政治部《关于自主择业军队转业干部受刑事处罚后有关待遇问题的通知》(国转联【2014】8号)和《关于贯彻落实国转联【2014】8号文件有关问题的处理意见》(国转办联【2015】2号)文件的规定，自主择业军队转业干部受刑事处罚(不含单处附加刑)的,从判决发生法律效力之日起停止享受自主择业军队转业干部待遇;自主择业军队转业干部犯危害国家安全罪的,或者被判处五年有期徒刑以上刑罚的,刑罚执行完毕后不再享受自主择业军队转业干部待遇。因此,根据以上文件规定,汪淑琴不再享受自主择业军队转业干部待遇。”。2019年4月3日，区退役军人事务厅作出藏退役军人【2019】17号《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》，通知上载明：“拉萨市人力资源和社会保障局，你局《关于拉萨市自主择业军转干部汪淑琴同志有关情况的报告》（拉人社局子【2018】93号）收悉，我厅已按照规定从2018年9月起停发该同志退役金。现就该同志自主择业待遇问题通知如下：汪淑琴（女，土家族，1965年9月生，为你市2005年自主择业军转干部，原部职别为西藏军区总医院经济管理科主任，专业技术九级）因犯行贿罪，被中国人民解放军总直属军事法院于2018年7月31日判处有期徒刑5年。根据国务院军队转业干部安置工作小组、人社局、财政部、总政治部《关于自主择业军队转业干部受刑事处罚后有关待遇问题的通知》（国转联【2014】8号）及《关于贯彻落实国转联【2014】8号文件有关问题的处理意见》（国转办联【2015】2号）“自主择业军转干部受刑事处罚的，从判决发生法律效力之日起停止享受自主择业军转干部待遇，被判处五年有期徒刑以上刑罚的，刑罚执行完毕后不再享受自主择业军转干部待遇”之规定，经请示厅领导同意，决定取消汪淑琴自主择业军转干部有关待遇。请按规定作出相应处理、收回多发退役金20 366.18元，并将处理结果函告我厅。”该文件落款处加盖有西藏自治区退役军人事务厅印章。2019年10月12日，汪淑琴提起行政诉讼。另查明，汪淑琴现在四川省成都市龙泉驿女子监狱服刑当中。本院认为，本案的争议焦点为区退役军人事务厅作出的2019年4月3日藏退役军人【2019】17号《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》是否具有可诉性。区退役军人事务厅于2019年4月3日作出的藏退役军人【2019】17号《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》内容对于汪淑琴最终的指向由市退役军人事务局作出处理。经过二审庭审查明，市退役军人事务局针对区退役军人事务厅所做出的上述通知内容并作出对上诉人汪淑琴的处理结果，故区退役军人事务厅所做出的上述通知内容系在作出行政决定过程中针对市退役军人事务局的程序性事项所做的处理。程序性行为不具有独立的价值，系过程性行为，虽过程性行为具有一定的法律意义，也会间接影响相对人的权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收。本案中，区退役军人事务厅作出的藏退役军人【2019】17号《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》在程序上不具有最终性，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”规定，故上述通知不具有可诉性。一审法院认定事实清楚，并以裁定方式驳回其起诉的处理正确。但以《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》系内部管理行为而驳回汪淑琴起诉的认定理由具有不当之处，本院予以纠正，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，对一审法院适用法律有误的条款予以变更。二被上诉人均认为《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》不具有可诉性的辩解意见，本院予以采信。综上，上诉人汪淑琴请求撤销一审法院行政裁定的上诉请求不能成立，本院予以驳回；因上诉人汪淑琴请求撤销区退役军人事务厅所做出的《关于取消汪淑琴自主择业军转干部待遇的通知》内容不具有可诉性，故对其该项上诉请求本院不予审查。一审法院审查作出的驳回起诉裁定正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元（汪淑琴已预交），依法退还上诉人汪淑琴。本裁定为终审裁定。审  判  长   德吉卓嘎审  判  员   杨 东 平审  判  员   尼玛卓嘎二〇二〇年六月二十四日书  记  员   次仁达娃