辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终240号上诉人（一审原告）：高佩成，男，1987年8月2日出生，汉族，住辽宁省灯塔市。委托诉讼代理人：兰世平，辽宁襄平律师事务所律师。上诉人（一审第三人）：肖峰，男，1970年10月6日出生，汉族，住灯塔市。委托诉讼代理人：刘宝训，灯塔市旺盛法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：灯塔市人民政府，所在地址灯塔市文化街市府路20号。法定代表人：聂锦春，该市政府市长。委托诉讼代理人：张海涛，灯塔市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：张书然，辽宁张书然律师事务所律师。一审第三人：马殿芳，男，1965年8月21日出生，汉族，住灯塔市。高佩成因诉灯塔市人民政府（以下简称灯塔市政府）土地确权批复一案，不服辽阳市中级人民法院（2019）辽10行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审裁定认定如下事实：灯塔市政府2011年10月10日根据灯塔市佛陀寺的申请，作出灯政地（确）字[2011]15号土地确权批复，同年10月11日佛陀寺取得灯国用（2011）第1809号土地使用证。2014年2月17日，佛陀寺提出因申请土地登记有误，特申请土地使用证注销。同年2月20日，灯塔市政府批准注销1809号土地使用证，但15号土地确权批复继续存在。2018年1月12日高佩成向本院提起行政诉讼，因诉请不明确，被本院及省院驳回起诉。2019年2月25日再次向本院提起诉讼。一审裁定认为：《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，灯塔市政府作出的行政批复因缺乏执行力而不属于直接导致不动产物权的产生、变更、消灭的房屋土地登记等行政行为，故此类诉讼不属于“因不动产提起诉讼的案件”，其起诉亦排除最长二十年起诉期限的适用。本案属于其他类行政案件，最长起诉期限适用五年的规定。灯塔市政府2011年10月10日作出15号土地确权批复，截止2019年2月25日作出时间已过八年，即使自2018年1月12日起算也已达七年，其起诉期限已超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的”的规定。同时，本案不具有行政诉讼法第四十八条规定的不可抗力等法定免责情形，依据行政诉讼法解释第六十九条第一款第(二)项的规定应当驳回起诉。综上，高佩成的诉请，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告高佩成的起诉。高佩成的上诉请求是：一、依法撤销一审裁定。二、依法确认灯塔市政府作出的土地确权批复违法。三、请求判决灯塔市政府返还非法占用高佩成的承包地。四、诉讼费用由灯塔市政府承担。事实和理由如下：高佩成曾于2017年3月9日依据《土地承包法》的规定，将村委会和佛陀寺诉至灯塔市人民法院，在灯塔市法院于2017年3月13日土地承包纠纷予以立案中得知有灯塔市人民政府土地批复。2018年1月12日向辽阳市中级法院提起行政诉讼，请求确认灯塔市人民政府占用高佩成的承包地行为违法并依法返还土地。法庭询问时要求明确灯塔市政府的什么行为占用了高佩成土地，如批复行为或颁证行为等。鉴此，高佩成重新依法明确具体的诉讼请求，以维护本人的合法权益。现案涉土地被征收为国有土地的根本原因是，原佛陀寺用地属于历史形成宗教用地可予以征收。但是，灯塔市政府的确权批复并未将历史形成的宗教用地依法征收，而是错将佛陀寺原址附近的地征用（包括高佩成的承包地）。目前，佛陀寺的土地使用权证已被注销，但是灯政地（确）字（2011)15号土地确权批复并未撤销，土地权属性质没有改变，高佩成的承包地仍未返还。2011年灯塔市政府拟向高家村征地时，村委会未按程序召开村民代表大会，亦未发征地公告；未按照市宗教事务局批准在老庙原址恢复建寺，而另行在距离老庙遗址东三公里处违法征地建佛陀寺。灯塔市政府批准佛陀寺占地面积12665.30平方米，未经省政府审批；其征占农用地应是有偿征用，不应无偿划拨，属严重违反土地管理法行为。另，高家村委会与佛陀寺签订土地买卖协议是个人承包地，不准买卖。灯塔市政府规避法律，以加盖“灯塔市人民政府土地登记专用章”的形式作出土地确权批复；未经征地程序将高佩成承包的农村集体土地违法变更为国有土地，严重侵害了高佩成的合法权益。况且，高家村委会村主任高德生于2017年3月19日证实高佩成承包地被佛陀寺于2015年修路、建停车场占用。亦说明高佩成承包地位于沟××××顺道子，此系村台账记载的四至。2014年2月20日，灯塔市政府注销了佛陀寺的土地使用证，但土地确权批复没有撤销；高佩成承包的土地仍被非法侵占。但是，一审法院曲解了《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定；错误地认为：本案灯塔市政府作出的行政批复因缺乏执行力而不属于直接导致不动产物权的产生、变更、消灭的房屋土地登记等行政行为，故此案诉讼不属于“因不动产提起诉讼的案件”，且依据行政诉讼法第六十九条第一款第（2)项的规定，驳回高佩成的诉求显失公正。依据相关法律规定，土地确权批复是确认或改变土地性质的行政确权行为。纵观本案，正是灯塔市政府作出的土地批复，导致高佩成的承包地被占用，这是显而易见的事实！现土地使用证虽注销，但土地确权批复继续存在。故而，高佩成的土地承包经营权难以恢复。这足以表明灯塔市政府的土地批复与高佩成不动产物权具有法律上的因果关系。综上所述，恳请人民法院为民作主，以事实为根据，以法律为准绳，依法撤销一审法院裁定，依法确认灯塔市政府行政行为违法，并判令返还高佩成的承包地。肖峰的上诉请求是：一、请求依法撤销一审行政裁定。二、依法判决灯塔市政府作出的土地确权批复违法，并予以撤销，或将本案发回一审法院重审。三、一、二审诉讼费由灯塔市政府负担。事实与理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。1、一审法院认定事实不清。(1)高佩成于第二轮土地承包接轨时，取得涉案土地。于2004年11月9日流转给肖峰，肖峰外出打工期间土地借给他人耕种。2015年5月份佛陀寺修停车场，占用肖峰承包的高佩成土地。肖峰外出打工回来后，高佩成问肖峰为什么其按人口承包的土地被佛陀寺占用修建停车场。高佩成于2017年3月2日以灯塔市鸡冠山乡高家村委会和佛陀寺为被告向灯塔市人民法院提起农村土地承包合同纠纷的诉讼。在诉讼中佛陀寺出示了灯塔市国有土地资源管理局为其颁发的土地使用权证，这时高佩成才知道灯塔市政府的行政行为侵害其土地承包经营权。高佩成遂向辽阳市人民政府提出行政复议。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组直接向人民法院提起行政诉讼的，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件，自行政行为之日起超过二十年，其他案件自行政行为之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不受理。本案涉及的是用益物权（土地承包经营权）属于不动产。肖峰知道灯塔市政府作出具体行政行为的时间是2017年3月份。另外本案涉及的是不动产，所以说一审法院认定事实不清。(2)灯塔市政府使用土地确权批复进行土地登记行为错误。2、一审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地，林地，草地等享有、占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。由于承包经营权属于用益物权，故而其权利内容包括对这些农用地的占有，使用，收益等。而享有所有权。因此肖峰流转承包的土地属于用益物权，属于不动产范畴。灯塔市政府所作的土地确权批复，实质上是土地确权决定，是直接导致物权产生、变更、消灭的具体行政行为。一审法院在本院认为中表述被告（灯塔市政府）作出的行政批复因缺乏执行力而不属直接导致不动产物权的产生、变更、消灭的房屋土地登记等行政行为，故此类诉讼不属于“因不动产提起诉讼的案件”其起诉排除最长期限二十年起诉期限的适用。一审法院该种行为是错误的，既没有法律依据，也没有理论根据，是一种官官相护的行为。也是错误适用法律行为。灯塔市政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。二、高佩成起诉已超过法定期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案属于其他类行政案件，最长起诉期限适用五年的规定。灯塔市政府于2011年10月10日作出灯政地（确）字[2011]15号土地确权批复，高佩成于2019年诉至法院，其起诉期限已超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的“其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的”的规定。三、案涉土地为国有土地，高佩成没有诉讼主体资格。高佩成没有事实依据及证据证明其承包地在灯塔市佛陀寺范围内，更没有证据证明灯塔市政府占用其承包地。且高佩成已于2017年3月15日就案涉土地向辽阳市人民政府申请过行政复议，2017年4月20日辽阳市人民政府作出行政复议申请决定书，认定：高佩成与灯塔市人民政府作出的土地批复不具有利害关系，驳回其行政复议申请，此决定书已生效。因此高佩成与案涉土地不具有利害关系，其不具备提起行政诉讼的主体资格。灯塔市政府依据灯塔市佛陀寺的申请材料，作出灯政地（确）字[2011]15号土地确权批复。该行为的法律依据有：国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第三十条：“原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的，经协商、处理后确定土地使用权。”本案灯塔市佛陀寺用地属于历史形式宗教用地，因毁后其用地被高家村集体占用，2005年因恢复宗教活动，高家村集体经村民代表大会研究同意灯塔市佛陀寺用地为国有土地，即灯塔市佛陀寺用地为国有土地，即灯塔市佛陀寺拥有国有土地使用权。2013年11月13日，辽阳市宗教事务局作出的辽市宗发[2013]6号文件，认为佛陀寺场所登记程序不妥，要求重新进行登记。又依灯塔市佛陀寺的申请，于2014年2月20日，灯塔市人民政府准予注销登记土地使用证（灯国用[2011]第1809号）。虽然该土地使用证被依法注销，但灯政地（确）字[2011]15号土地确权批复并没有撤销，因此该争议土地权属性质不应当改变。综上所述，灯塔市政府作出的土地确权批复行为合法，一审裁定正确，请法院驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：2017年3月15日高佩成对灯塔市政府作出的灯政地确字（2011）15号土地确权批复不服向辽阳市政府申请行政复议。辽阳市政府经审理，于2017年4月20日作出辽市行复驳字（2017）24号驳回行政复议申请决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回高佩成的行政复议申请。该复议决定认为：“鉴于没有充分证据证明高佩成户的承包土地被灯塔市佛陀寺占用，没有充分证据证明高佩成户的承包土地包含在灯政地（确）字（2011）15号灯塔市人民政府土地确权批复所涉土地中，因此不能认定申请人高佩成与灯塔市人民政府作出的土地批复具有利害关系。因此申请人高佩成的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第（二）项的规定，不符合行政复议的受理条件。”高佩成对此复议决定不服，向辽阳市中级人民法院提起行政诉讼后又撤回起诉。2017年5月24日，辽阳市中级人民法院作出（2017）辽10行初20号行政裁定，准予高佩成撤诉。对于撤诉的过程和原因，高佩成在本院审理过程中做了如下表述：“高佩成于2017年4月24日向辽阳市中级人民法院提起行政诉讼。立案时，因高佩成仅提出撤销灯政地确字（2011）15号土地确权批复的请求。没有对驳回行政复议申请的决定提出撤销。故立案人员明示必须对复议决定提出异议，才能提起其他诉求。鉴此，高佩成增加不服行政复议决定的诉求内容方予立案。在行政庭询问时，原告提出改变被告诉讼主体，不诉辽阳市人民政府，只对灯塔市人民政府的批复行为予以诉讼。法院明示可以申请撤回原诉讼请求，重新诉讼。鉴此，辽阳市中级人民法院于2017年5月24日作出准许原告高佩成撤诉的行政裁定。”此后高佩成向辽阳市中级人民法院提起行政诉讼，辽阳市中级人民法院于2017年7月17日作出（2017）辽10行初31号行政裁定，裁定书载明：“2017年6月14日以来，高佩成陆续向本院递交行政起诉状及补充材料，请求：‘一依法确认被告占用起诉人的承包地行为违法；二、依法判决被告返还原告承包土地；三被告承担诉讼费。’……本院认为，起诉人高佩成认为佛陀寺建设过程占起诉人土地未经起诉人同意，且占地程序违法，但未能提供相关证据证明灯塔市佛陀寺占用了其承包的集体土地。起诉人的诉讼请求缺乏基本证据和法律依据。依照法律规定，不符合行政案件起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，裁定如下：对高佩成的起诉，本院不予立案。”高佩成对此裁定不服，向本院提起上诉。本院经审理于2017年9月18日作出（2017）辽行终962号行政裁定，该裁定认为：高佩成起诉及提供的证据，基本符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，应予立案。原审对高佩成的起诉裁定不予立案不当。据此裁定：撤销一审裁定，本案指令辽阳市中级人民法院予以立案。据高佩成陈述，其依据本院（2017）辽行终962号行政裁定再次向辽阳市中级人民法院提起行政诉讼。辽阳市中级人民法院经审理作出（2018）辽10行初4号行政裁定，该裁定载明：“经审理查明，原告高佩成于2018年1月12日向本院提起诉讼，请求确认被告灯塔市人民政府占用原告的承包地行为违法并依法返还原告承包土地。法庭通过询问，请原告明确是被告的什么行为占用了原告的土地，例如是批复行为或领证行为，并告知原告如果诉讼请求不明确可能会有被驳回起诉的风险。经法庭释明，原告仍无法明确诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。经法庭释明,原告仍然不能明确其具体的诉讼请求。因原告的诉讼请求不明确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告高佩成的起诉。”高佩成对此裁定不服，向本院提起上诉，本院经审理作出（2018）辽行终1694号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，该裁定载明：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。在一、二审审理期间，经释明,高佩成不能明确其具体的诉讼请求。原审以高佩成的诉讼请求不明确，裁定驳回其起诉，并无不当。”据高佩成陈述，此后其依法调整并明确诉讼请求后，于2019年2月25日又一次向辽阳市中级人民法院提起诉讼。辽阳市中级人民法院经审理作出2019辽10行初19号行政裁定，驳回其起诉。本院认为：本案的争议焦点在于高佩成的起诉是否超过了法定起诉期限。高佩成对被诉的土地确权批复曾向辽阳市政府申请复议，辽阳市政府以其复议申请不符合受理条件为由作出驳回复议申请决定后，高佩成对此复议决定不服提起了行政诉讼，后又撤回起诉。高佩成自己陈述撤诉的原因是其想对灯塔市政府的土地确权批复行为提起诉讼，结合其曾经对土地确权批复行为申请复议的事实，可以认定此时高佩成完全清楚灯塔市政府的土地确权批复是可诉的行政行为。辽阳市中级人民法于2017年5月24日作出准许原告高佩成撤诉的行政裁定后，高佩成两次向辽阳市中级人民法院提起了行政诉讼，但是均未明确被诉的行政行为是灯塔市政府的土地确权批复。一直到2019年高佩成才以灯塔市政府的土地确权批复作为被诉的行政行为提起了本案诉讼。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。具体到本案而言，高佩成申请行政复议时就已经知道了灯塔市政府的批复，即使从辽阳市中级人民法院作出准许高佩成撤诉的行政裁定之日即2017年5月24日开始计算起诉期限，其在2019年2月25日提起本案诉讼也已超过了一年的起诉期限。高佩成从2017年5月24日到2019年2月25日之间确实曾经提起过两次行政诉讼，但是这两次行政诉讼高佩成均未明确被诉的行政行为是灯塔市政府的土地确权批复。在本院作出（2017）辽行终962号行政裁定，撤销一审裁定，指令辽阳市中级人民法院予以立案后，高佩成依据此裁定向辽阳市中级人民法院提起行政诉讼时，经法院释明，高佩成仍不明确诉讼请求，并未提出就灯塔市政府的土地确权批复进行诉讼。高佩成在已经明确知道本案被诉的土地确权批复，且已经知道其是可诉的行政行为的情况下，在这两次诉讼中均未对其提起诉讼，因此这两次诉讼占用的时间不能作为其耽误起诉期限的时间予以扣除。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的耽误起诉期限情形的，应当裁定驳回起诉。鉴于高佩成的起诉已经超过了法定起诉期限，且无耽误起诉期限应当扣除或延长的法定理由，本案应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款的规定，因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案被诉的土地确权批复属于导致不动产物权变动的行政行为，一审裁定认为本案不属于因不动产提起的行政诉讼的观点错误，本院予以纠正。综上所述，一审裁定认定事实清楚，驳回起诉结果正确，本院予以维持。高佩成和肖峰的上诉理由不能成立，对其上诉主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年六月五日法官助理李鑫书记员鞠林