关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行再21号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：西安鑫宇房地产开发有限责任公司。住所地：陕西省西安市莲湖区。法定代表人：黄国桥，董事长。委托代理人：王新安，该公司员工。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市住房和城乡建设局。住所地：陕西省西安市。法定代理人：苗宝明，局长。委托代理人：唐璐，该局工作人员。委托代理人：李佳斌，陕西法智律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市人民政府。住所地：西安市。法定代表人：李明远，市长。委托代理人：杨雪松，西安市司法局工作人员。再审申请人西安鑫宇房地产开发有限责任公司（以下简称鑫宇公司）因与被申请人西安市住房保障和房屋管理局、西安市人民政府（以下简称市政府）房屋预售行政许可及行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终497号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年3月2日作出（2020）陕行申521号行政裁定，提审本案。提审后，依法组成合议庭审理了本案。再审期间，因机构改革本案由西安市住房和城乡建设局参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：鑫宇公司于2018年9月19日向西安市住房保障和房屋管理局（以下简称市房管局）提出“鑫宇·未林阁”项目18号楼预售许可申请,市房管局于同日接收并受理。2018年9月26日鑫宇公司向市房管局就该事项申请举行听证，2018年10月11日市房管局依法公开举行了听证会。经对项目现场勘查，结合听证会笔录,市房管局于2018年10月12日作出[2018]（01）号《关于“鑫宇·未林阁”项目18号楼不予商品房预售许可的决定书》（以下简称01号不予预售许可决定），认为鑫宇公司预售申请的楼宇实际建设至31层,与西安市规划局向其颁发的西规建字D(2017)007号《建设工程规划许可证》（以下简称7号规划许可证）“地上28-30层住宅楼一栋”的审批内容不符,违反了《商品房销售管理办法》（建设部令第88号）第二十四条规定,依据《城市商品房预售管理办法》第八条的规定,对鑫宇公司的申请,决定不予预售许可，并将该决定邮寄送达鑫宇公司。鑫宇公司对该决定不服，向市政府申请行政复议。市政府于2018年10月18日受理后，于同年10月23日向市房管局送达了市政复答字[2018]639号《行政复议答复通知书》。在收到《行政复议答复书》及相关证据材料后，市政府于2018年11月21日作出市政复决字[2018]639号《行政复议决定书》（以下简称639号复议决定），认定原行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了市房管局的不予预售许可决定，并送达给各方当事人。鑫宇公司不服，起诉请求撤销。另查明：鑫宇公司曾以相同的事实及理由于2017年12月11日向市房管局提出过“鑫宇·未林阁”项目18号楼预售许可申请,该局于2017年12月27日以与本次决定相同的理由作出《关于“鑫宇·未林阁”项目18号楼不予商品房预售许可的决定书》（以下简称17年不予预售许可决定）。鑫宇公司对该决定不服向陕西省住房保障和建设厅（以下简称省住建厅）提起行政复议,省住建厅于2018年3月16日作出陕建复决字[2018]1号《行政复议决定书》，该复议决定认定原行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，但超过法定时限,程序违法。后鑫宇公司不服,提起诉讼要求撤销市房管局作出的不予商品房预售许可决定及省住建厅的复议决定。西安铁路运输法院于2018年7月10日作出(2018)陕7102行初690号行政判决（以下简称690号行政判决），认为市房管局作出的不予预售许可决定认定事实清楚、适用法律正确，但超过法定时限，属程序轻微违法，故确认该决定违法。认定省住建厅的行政复议决定程序合法，适用法律正确，认定结果准确，驳回了鑫宇公司其他诉讼请求。一审法院认为：《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（九）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。”本案被诉原行政行为与690号行政判决中所诉行政行为系同一行政机关基于同样事由作出的结果完全相同的行政行为（仅作出时间不同），鑫宇公司的诉讼理由也与上述生效判决中的诉讼理由基本相同。被诉“不予商品房预售许可决定”（01号不予预售许可决定）已为生效行政判决效力所羁束，故鑫宇公司提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。对于鑫宇公司一并提起的对规范性文件建房[2010]53号《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（以下简称53号《通知》）进行附带性审查的请求，因其所依附的被诉不予许可决定诉求被驳回，故该请求亦应一并驳回。遂依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（九）项的规定，裁定驳回鑫宇公司的起诉。案件受理费50元，退还鑫宇公司。二审法院查明的事实与一审法院查明的事实一致。二审法院认为：本案审查的焦点主要在于鑫宇公司对被诉不予商品房预售许可决定和复议决定的起诉是否符合起诉受理条件。本案中，鑫宇公司向一审法院起诉要求撤销2018年10月12日作出的不予商品房预售许可决定和复议决定，一审裁定以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由，裁定驳回了其起诉。在撤销诉讼中，诉讼标的为被诉行政行为的合法性，因此本案的诉讼标的为01号不予预售许可决定和复议决定的合法性。在鑫宇公司提起本案诉讼之前，鑫宇公司已就2017年12月22日的不予商品房预售许可决定的合法性向西安铁路运输法院提起诉讼，该院经审理作出690号行政判决，确认市房管局的不予预售许可决定认定事实清楚、适用法律正确，但超过法定时限，属程序轻微违法，故确认该决定违法。并据此驳回鑫宇公司的诉讼请求。该判决已经发生法律效力。本案审查鑫宇公司对01号不予预售许可决定的起诉是否符合起诉受理条件，关键在于对本案起诉标的是否已为上述生效裁判所羁束作出确认。判断行政行为是否受生效判决效力所羁束的关键点，不仅基于裁判理由和裁判结果的羁束，也基于案件认定事实的羁束。本案中，01号不予预售许可决定与一审法院生效判决所审查的对象系同一行政机关基于同一事由作出的结果完全相同的行政行为；从鑫宇公司在一审程序中提出的诉请及理由看，是要求撤销被诉不予商品房预售许可决定，诉讼理由也与上述生效判决中上诉人的诉讼理由相同；从诉的利益角度分析，都是要求法院否定不予商品房预售许可决定的合法性，并未体现出当事人在本案中和其他案件中存在不同的需要法律保护的合法诉讼利益与实体权益。因此，从整体来看，一审法院认为本案诉讼标的已受生效判决效力所羁束认定，并依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（九）项规定驳回鑫宇公司的起诉，于法有据，并无不当。综上，一审法院裁定驳回起诉正确，应予维持。鑫宇公司的上诉主张不能成立，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。再审申请人鑫宇公司申请再审称：（一）一、二审法院认为诉讼标的已经为生效裁判所羁束的理由不能成立。本案中，其对01号不予预售许可决定提起诉讼增加了一并审查53号《通知》的请求，被告是市房管局和市政府，与690号案的诉讼请求与被告不同。两案属于不同的诉讼，不存在本案诉讼标的被前案裁判结果羁束的情形。（二）商品房预售许可设立的依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》，53号《通知》是规范性文件，不能设定行政许可，市XX号《通知》不予预售许可，违反《中华人民共和国行政许可法》第十七条的规定，应予撤销。市政府在复议审查中认可53号《通知》的效力，维持了01号不予预售许可错误，一审法院未对附带审查的53号《通知》的请求进行审理，属遗漏诉讼请求。（三）商品房预售许可的唯一法规是《城市商品房预售管理办法》，商品房销售不需要行政许可，市房管局依据《商品房销售管理办法》第二十四条规定不予预售许可违反行政许可法的规定，市房管局不予预售许可没有依据。规划部门对其将涉案18号楼加盖至31层至今没有任何处理意见，市房管局认为其加盖行为违法没有证据支持。且加盖违反规划的问题有特殊原因，现在正在协调，对该问题市XX沟通解决，市房管局不予许可的行为，违反市政发[2015]20号《西安市人民政府关于进一步规范行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》第四条“能够通过协调解决的事项不再作为前置审批”的规定。（四）《城市商品房预售管理办法》依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》制定，其中并无不予分层预售许可的规定。53号《通知》系规范性文件，不能设定行政许可,市XX号《通知》不予分层预售许可，于法无据。请求：撤销一、二审裁定，撤销1号不予许可决定，撤销639号行政复议决定，一并审查建房53号《通知》。被申请人西安市住房和城乡建设局答辩称：鑫宇公司在2017年12月11日向市房管局申请预售许可，市房管局于2017年12月27日作出不予预售许可的决定。鑫宇公司不服向陕西省住建厅申请复议，陕西省住建厅认为不予预售许可决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，但因作出不予预售许可决定超过期限，确认程序违法。鑫宇公司不服向西安铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销上述不予预售许可决定和复议决定。西安铁路运输法院作出690号行政判决确认上述不予预售许可决定程序违法，驳回鑫宇公司的其他诉讼请求，该判决已经生效。本案中，鑫宇公司基于与上述案件中相同的申请条件再次提出的预售许可申请，本案中虽然增加了对53号《通知》的附带审查请求，但690号行政判决已经将53号《通知》作为裁判的依据，并在判决书中予以确认，本案已经被690号行政判决羁束。一审法院依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第（九）项的规定驳回鑫宇公司的起诉、二审法院驳回上诉正确。请求：驳回再审申请。被申请人市政府答辩称：鑫宇公司于2018年10月18日申请行政复议，其于10月23日向市房管局送达了市政复答字[2018]639号《行政复议答复通知书》。在收到《行政复议答复书》及相关证据材料后，于2018年11月27日依法作出639号行政复议决定并送达鑫宇公司，复议结果正确，程序合法。请求：驳回再审申请。经再审查明，2017年12月11日，鑫宇公司向市房管局提出“鑫宇·未林阁”项目18号楼预售许可申请,市房管局于2017年12月27日作出17年不予预售许可决定。鑫宇公司不服该决定，向省住建厅提起行政复议。2018年3月16日，省住建厅作出陕建复决字[2018]1号《行政复议决定书》。鑫宇公司不服,起诉请求撤销该复议决定及17年不予预售许可决定。2018年7月10日，西安铁路运输法院作出690号行政判决，认为17年不予预售许可决定认定事实清楚、适用法律正确，但超过法定时限，属程序轻微违法，确认不予预售许可决定违法，认定省住建厅的行政复议决定程序合法，适用法律正确，认定结果准确。驳回了鑫宇公司其他诉讼请求。2018年9月19日，鑫宇公司向市房管局提出“鑫宇·未林阁”项目18号楼预售许可申请,市房管局于同日接收并受理。2018年10月12日，市XX号不予预售许可决定，认为鑫宇公司预售申请的楼宇实际建设至31层,与西安市XX号XX层XX楼XX栋”的审批内容不符,违反了《商品房销售管理办法》（建设部令第88号）第二十四条规定,依据《城市商品房预售管理办法》第八条之规定,对鑫宇公司的申请,决定不予预售许可，并将该决定邮寄送达鑫宇公司。鑫宇公司不服该决定向市政府申请行政复议，2018年11月21日，市政府作出639号复议决定，认为01号不予预售许可决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，维持了市房管局的不予预售许可决定。鑫宇公司不服，提起本案诉讼并要求一并审查53号《通知》。以上事实，有行政复议决定书、裁定书等书证及当事人陈述等证据证实，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案审理的焦点是本案的诉讼标的是否与690号行政判决中诉讼标的相同。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第一款第（四）项规定，商品房预售，应当向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。《城市商品房预售管理办法》第六条规定，商品房预售实行许可制度。开发企业进行商品房预售，应当向房地产管理部门申请预售许可，取得《商品房预售许可证》。未取得《商品房预售许可证》的，不得进行商品房预售。上述规定是商品房预售管理的规范，肯定了商品房预售应当取得许可，但并未规定房地产管理部门对房地产开发商的商品房预售许可申请作出不予预售许可决定后，房地产开发商不得就同一楼盘再次申请预售许可。因此，在不予预售许可的情形消除或申请预售的商品房符合新的预售条件时，申请人当然可以再次向房地产管理部门申请商品房预售许可。本案中，市房管局在2017年和2018年作出的两次不予预售许可决定针对的是鑫宇公司两次不同的申请，市房管局作出的两次不予预售许可决定属于不同的行政行为，鑫宇公司两次诉讼的诉讼标的并不相同。并且，市房管局及市政府均未以重复申请为由驳回鑫宇公司的预售许可申请和复议申请。故一、二审法院认定本案诉讼标的与已生效的690号行政判决诉讼标的相同，本案诉讼标的已被生效的690号行政判决羁束的认识错误。至于01号不予预售许可决定是否符合法律规定及一并审查53号《通知》的问题，需待案件进入实体审理后才可作出裁判，本案中不予审查。综上，一、二审裁定适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初7行政裁定；二、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终497号行政裁定；三、本案指令西安铁路运输法院继续审理。    审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年六月二十四 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1