广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终157号 上诉人（一审原告）：柳州市柳江区人民政府，住所地柳州市柳江区拉堡镇马平路45号。 法定代表人：玉秋静，该区区长。 委托诉讼代理人：韦日将，柳州市柳江区林业局处纠股股长。 委托诉讼代理人：周巧院，广西超仁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：柳州市柳江区土博镇北隆村民委员会板东村民小组。 诉讼代表人：韦文法，该小组组长。 委托诉讼代理人：韦献华，广西衡生律师事务所律师。 一审被告:柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人：吴炜，该市市长。 一审第三人:柳州市柳江区土博镇北隆村民委员会，住所地柳州市柳江区土博镇北隆村。 诉讼代表人：覃迪，该村委会代理主任。 委托诉讼代理人：韦香新，村民。 上诉人柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）因与柳州市柳江区土博镇北隆村民委员会板东村民小组（以下简称板东村民小组），一审被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及一审第三人柳州市柳江区土博镇北隆村民委员会（以下简称北隆村委会）林地权属行政处理、行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2019）桂02行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月28日受理后依法组成合议庭，并于2020年4月8日对本案进行了公开听证。柳江区政府的委托诉讼代理人周巧院、韦日将，板东村民小组的诉讼代表人韦文法、委托诉讼代理人韦献华，北隆村委会的委托诉讼代理人韦香新到庭参加了听证。柳州市政府提交了书面答辩意见。本案现已审理终结。 柳江区政府上诉称：（一）一审判决认定事实错误。争议地已经在1981年进行了权属登记。同时一审判决已经查明争议地由北隆村委会管理至今，故依上述两点政府确认林地权属归北隆村委会林场并无不当；（二）一审判决认定《1982年处理决定》真实有效错误。《1982年处理决定》的主体土博人民法庭、土博公社、北隆大队等无权作出林地权属决定。参加处理程序的柳州市柳江区土博镇北隆村民委员会莫转村民小组（以下简称莫转屯）参会人员韦继凡否认有签名。莫转屯与北隆大队也未收到该处理决定。该处理决定书上北隆大队签署时间是1982年12月20日，土博法庭签署时间是1984年9月。以上种种表明该处理决定并非真实有效。即便有效，板东村民小组也从未主张过自己所有人的权利，已经超过法律保护时效；（三）一审判决认为遗漏了莫转屯这一利害关系人，但1982年的处理决定并未送达过莫转屯。莫转屯与争议标的并无利害关系。据此向本院请求：撤销一审判决，维持江政处字[2018]4号《关于北隆村委与板东村民小组林地权属纠纷处理决定书》（以下简称《4号处理决定》）、柳政复议决字[2018]124号《行政复议决定书》（以下简称《124号复议决定》）。 板东村民小组答辩称：一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉请求不能成立，请求二审法院支持一审判决，驳回上诉。 柳州市政府答辩称：同意柳江区政府的上诉意见。 北隆村委会答辩称：不认可《1982年处理决定》，涉案地应属北隆村集体所有。 板东村民小组向一审法院起诉请求：1、撤销柳江区政府作出的《4号处理决定》；2、撤销柳州市政府作出的《124号复议决定》。 一审判决查明：争议地位于柳州市柳江区土博镇北隆村委水牛岭、石韧岭东面一带，面积550.7亩（具体位置详见4号处理决定附件《确权界线图》）。争议地现由北隆村委发包管理使用，地上附着物为北隆村委发包给他人种植的尾叶桉林木。板东村民小组认为争议林地为其所有，于2015年6月8日向土博镇政府提出确权申请。土博镇政府于2015年6月15日作出土政裁〔2015〕1号《权属纠纷确权处理申请裁定书》，裁定驳回了板东村民小组的确权申请。2015年8月13日，土博镇作出土行撤决〔2015〕2号《撤销行政处理决定书》，撤销了土政裁〔2015〕1号《权属纠纷确权处理申请裁定书》。板东村民小组于2015年8月19日向柳江区政府申请确权，柳江区政府于2015年10月26日作出江政处字〔2015〕11号《林地权属纠纷确权处理申请裁定书》。板东村民小组不服，向柳州市人民政府申请行政复议，行政复议期间，柳江区政府于2017年8月14日作出江政处字〔2017〕3号《关于撤销的决定》，决定重新对案件进行调查处理。2017年12月27日，柳江区政府作出《林地权属纠纷确权处理申请裁定书》。板东村民小组不服，向柳州市人民政府申请行政复议，柳州市人民政府于2018年4月23日作出柳政复字〔2018〕40号《行政复议决定书》，撤销了柳江区政府的《林地权属纠纷确权处理申请裁定书》，并责令柳江区政府重新作出行政行为。2018年9月6日，柳江区政府重新作出《4号处理决定》，确认争议林地归北隆村委林场所有。板东村民小组不服，向柳州市人民政府申请行政复议，柳州市人民政府于2018年12月26日作出《124号复议决定》，维持了《4号处理决定》。板东村民小组不服，于2019年1月23日向一审法院提起行政诉讼。 另查明，上世纪70年代初，北隆大队根据柳地法〔73〕110号柳州市地区委员会文件精神，兴办了北隆大队林场。1985年2月，北隆大队将北隆大队林场发包给韦显法、覃克忠、覃庆朗等8人承包经营，承包期限为1985年2月6日至1994年12月底止。1985年5月1日，上述8位承包户与原告签订了《北隆长垌村委林场山权合同书》，约定承包人向板东村民小组支付山权费8500元。1994年承包期满，北隆村委未再发包，将林场收为村委集体管理至2002年。板东村民小组于1996年向柳江县土博乡人民政府请求解决山权报酬问题，柳江县土博乡人民政府于1996年给北隆村委下发《通知》，要求退还板东村民小组的山权报酬费，不得以任何理由扣押。2002年12月5日，北隆村委与韦初紧、辛海宾签订《土博镇北隆村委林场承包合同》，将北隆村委林场林地发包给韦初紧、辛海宾承包经营，承包期限为2003年1月1日至2033年1月1日止。韦初紧、辛海宾在2014年将承包的北隆村委林场林地转包给韦美成承包，转包期限为2014年1月1日至2033年1月1日止。 再查明，1982年12月形成的《1982年处理决定》载明：“1、以水牛岭岭脊为界，倒水向板东的荒岭（现在为大队林场林地）山权属于板东屯，倒水向莫转屯的荒岭权属莫转屯；2、大队林场内的石韧岭以岭脊为界，倒水向西（即向莫转瓦窑）的山地权属莫转屯，倒水向东的林地权属板东屯；3、莫转屯村后岭倒水向板东屯的林地（即过去龙兴、六茶、见来、莫转屯造林的林地）山权属莫转屯”。该决定书上有“柳江县土博人民法庭”、“柳江县土博公社北隆大队”和相关人员的签名和印章。2017年1月3日，柳江县撤县设区，柳江县人民政府变更为柳江区政府，柳江县各镇、县直属机构、人民团体名称、基层党组织名称和村（居）民委员会名称相应变更为柳州市柳江区对应单位、机构和组织名称。 一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，柳江区政府具有处理单位之间山林土地权属纠纷的法定职责和权力。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，柳州市人民政府作为柳江区政府的上一级人民政府，亦具有作出被诉行政复议决定的法定职责和权力。根据各方诉辩意见，本案争议焦点为柳江区政府的《4号处理决定》是否合法。 首先，在案的《土博公社北隆大队林场山界林权登记表》没有相应的山界林权证佐证，不足以证实柳江区政府已核发了争议地的法定权属凭证，柳江区政府认为其在1981年已确定了争议地权属，缺乏事实和法律依据。 其次，1981年3月8日施行的《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》第一条第（一）项规定：“凡林权有争议的，由有关政府，组织有关双方，协商解决。协商无效时，提请人民法院裁决。在纠纷解决前，任何一方都不能砍伐有争议的林木，违者依法惩处。”本案中，1982年12月形成的《1982年处理决定》有原件，加盖有“柳江县土博人民法庭”、“柳江县土博公社北隆大队”的公章，有“板东屯代表”、“莫转屯代表”、“特邀代表”、“大队干部”、“公社法庭”、“林业三定工作队”相关人员的签名和印章，有相关《调查笔录》佐证，能证实《1982年处理决定》的真实性，柳江区政府以未能查询到档案及该处理决定未实际执行等理由否定该处理决定的效力，明显缺乏事实和法律依据。 再次，柳江区政府提供的证据13《核图说明》证明，争议地中既有属于板东村民小组的林地，也有属于莫转屯的林地，还有一部分林地不能确定权属。但莫转屯并未参加到本案争议地确权程序中，因此，柳江区政府亦遗漏了利害关系人。 综上，柳江区政府作出的《4号处理决定》认定事实不清，证据不足，应予撤销。柳州市人民政府作出的《124号复议决定》程序合法，但维持《4号处理决定》错误，亦应予撤销。板东村民小组的起诉理由部分成立，本院予以相应支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：撤销柳州市柳江区人民政府2018年9月6日作出的江政处字〔2018〕4号《关于北隆村委与板东村民小组林地权属纠纷处理决定书》，由柳州市柳江区人民政府对本案纠纷重新作出处理；撤销柳州市人民政府2018年12月29日作出的柳政复字〔2018〕124号《行政复议决定书》。案件受理费人民币50元（板东村民小组已缴纳），由柳江区政府负担。 本院二审期间，莫转屯向本院提交了《莫转屯村民小组会议决议》，表示同意柳江区政府的处理决定，争议地为村委会集体所有，放弃与争议地相关的一切权属主张与诉讼主体权利，否则将维权。柳江区政府提供了由柳州市柳江区土博镇长洞村委会提供的《情况说明》及所属的六茶、甘仇村民小组《山界林权登记表》与《林权附图》，以及北隆村委会提供的《情况说明》及磨转、板东、北隆村民小组《山界林权登记表》与《林权附图》，拟证明林业三定时期存在无发放《山界林权证》但村民小组之间有依据《山界林权登记表》与《林权附图》确权的情况。 本院认为，人民法院审理行政案件，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、本案是否遗漏当事人。2、《4号处理决定》及《124号复议决定》是否合法有效。 关于本案是否遗漏当事人的问题。由于本案二审审理期间莫转屯提交了一份2019年8月5日形成的《莫转屯村民小组会议决议》，表示同意柳江区政府的处理决定，争议地为村委会集体所有，放弃与争议地相关的一切权属主张与诉讼主体权利。但按照柳江区政府提供的证据13《核图说明》证明，争议地中既有属于板东村民小组的林地，也有属于莫转屯的林地，还有一部分林地不能确定权属。本案直接涉及争议地权属问题，与其可能有利害关系的当事人应当在参加处理程序中配合调查查清事实，而莫转屯放弃权利的基础是争议地权属北隆村委会林场所有，并非直接放弃自己的权属。因此,为查明《1982年处理决定》所涉及的相关事实，莫转屯应当作为利害关系人参加纠纷的处理。一审判决对此认定正确，本院予以维持。 关于《4号处理决定》及《124号复议决定》是否合法有效的问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。”第三十条第一款第一项“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一排查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。 由于本案争议地的权属来源及移转过程，涉及林场的组成及相关村民小组的利益，但具体相关事实缺乏详实的证据证明。柳江区政府提供的《土博公社北隆大队林场山界林权登记表》、板东村民小组提供《1982年处理决定》等证据，以及对争议林地的管护所涉及的相关事实也没有查清。因此，一审判决关于柳江区政府作出的《4号处理决定》认定事实不清，证据不足，应予撤销。柳州市人民政府作出的《124号复议决定》程序合法，但维持《4号处理决定》错误，亦应予撤销并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（柳江区政府已缴），由柳江区政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦伟强 审 判 员 周家开 审 判 员 韦志勇 二〇二〇年六月一日 法官助理 茹 超 书 记 员 陈安戈