江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行初10号 原告：陈文善，男，1963年4月28日生，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 委托代理人：陈晓云，江苏青英律师事务所律师。 委托代理人：曹英博，江苏青英律师事务所律师。 被告：徐州市铜山区人民政府，住所地江苏省徐州市铜山新区行政区。 法定代表人：高建民，该区区长。 委托代理人：吴永华，徐州市铜山区司法局工作人员。 第三人：徐州市铜山区市场监督管理局，住所地江苏省徐州市铜山区府中路2号。 法定代表人：朱友强，该局局长。 委托代理人：郑彬，该局工作人员。 委托代理人：杨赫，江苏光亚律师事务所律师。 第三人：南四湖水利管理局韩庄水利枢纽管理局，住所地山东省微山县韩庄镇五街韩庄节制闸北头。 法定代表人：张雪锋，该局局长。 委托代理人：张贞会，山东谛听律师事务所律师。 原告陈文善诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、第三人徐州市铜山区市场监督管理局（以下简称铜山区市场监管局）、南四湖水利管理局韩庄水利枢纽管理局（以下简称韩庄水利管理局）渔业行政管理（渔业）行政撤销一案，本院立案受理后依法组成合议庭进行了审理，并在法定期限内向当事人送达起诉状副本、举证告知等相关诉讼材料。本案现已审理终结。 原告陈文善的诉讼请求为：1.请求判决确认被告违法实施行政许可；2.请求判令被告赔偿原告合法权益受到的损害108.9万元。事实和理由：2001年7月6日，被告向原告颁发了加盖铜山县人民政府（铜山区政府前身）的铜鱼政字第X号水面使用权证，没有明确的使用期限。本着对政府行政许可的信赖，原告就此投入了大量的人力、物力进行水产养殖，先后获得了铜山县国家现代化农业示范区、无公害农产品产地认定证书等，并受到表彰，被命名为“铜山区农村党员带头创业示范基地”。原告于2018年1月10日成立铜山区益友家庭农场，并经第三人铜山区市场监管局登记审核注册。这一系列的肯定，使原告更加确信该行政许可合法有效，原告的投资规模不断加大。但是，第三人韩庄水利管理局于2018年7月19日认为原告鱼塘属于违法建筑，并下发（韩庄枢纽局）罚决（2018）1号行政处罚决定书，要求进行拆除。后第三人韩庄水利管理局依据山东省微山县人民法院（2019）鲁0826行审5号行政裁定书，联合徐州市铜山区利国镇人民政府等进行了强制拆除。被告实施行政许可违法，导致原告损失108.9万元。首先，被告作出的行政许可适用法律错误。根据当时适用的《中华人民共和国渔业法》第十条的规定，被告作出的行政许可确定的水域应该是规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂。根据当时适用的《中华人民共和国防洪法》第四条的规定，开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则。第十条明确规定，防洪规划应报相关部门批准备案，跨省的协同制定。被告在2001年颁发该行政许可时应综合考虑该水域是否符合上述法律规定，如果违反相关规定，不能作为适合养殖的水面。其次，被告作出的行政许可程序错误。《中华人民共和国行政许可法》（2004年7月1日起施行）明确规定，本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。但被告至今未对原告的行政许可予以清理，更未停止执行，也未予以变更。由于被告的不作为，导致原告坚信该行政许可合法有效，才继续运营投资，造成重大损失。综上所述，请求法院依法确认被告行为违法，并且赔偿原告损失。 被告铜山区政府辩称，一、原告持有的水面使用权证已经自动失效。根据《养殖证发放管理办法》第十六条的规定，养殖证实行年审制度，未按规定进行年审的养殖证自动失效。原告提供的证件没有年审印章，原告持有的证件已经失效。二、原告违法行为与颁证之间没有因果关系。原告擅自在养殖水面构筑围栏，被韩庄水利管理局以违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、第三款为由作出行政处罚，后被拆除，其违法行为与颁发养殖证行政许可之间不存在因果关系。三、水面使用权证是一种行政确认行为，而非行政许可行为。四、本案不存在侵犯原告合法权益的行为，原告手中持有的水面使用权证恰恰使原告获得了一定的利益。五、原告的起诉超过了起诉期限。原告借行政许可做违法行为，本应受到处理，其要求赔偿无法律依据。 第三人铜山区市场监管局述称，原告于2018年1月向铜山区市场监管局申请个体工商户设立登记，铜山区市场监管局收到原告提交的铜山区益友家庭农场申请材料包括：1.陈文善签署的《个体工商户开业登记申请书》、身份证复印件及常住人口登记卡；2.《徐州市铜山区家庭农场申报表》《铜山区益友家庭农场简介》、徐州市铜山区利国镇黄山村村民委员会出具的证明各一份；3.《鱼塘承包协议》一份；4.水面使用权证明；5.《企业住所（经营场所）申报承诺书》《市场主体住所登记信用承诺书》《市场主体依法经营信用承诺书》《申请材料真实性承诺书（设立）》。铜山区市场监管局依据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、《个体工商户条例》（2016年修订）第八条、《个体工商户登记管理办法》（2014年修订）第三条、第十二条、第十四条，对上述申请材料进行了审查。陈文善申请设立登记的申请材料齐全，符合法定形式，铜山区市场监管局已于2018年1月10日就该申请作出核准铜山区益友家庭农场个体工商户设立的行政行为，该行政行为事实清楚、程序合法，适用法律、法规正确，完全尽到了审慎审查的相关义务。 第三人韩庄水利管理局述称，一、原告将韩庄水利管理局列为本案第三人不符合法律规定。原告的诉请是请求确认被告实施的涉案行政许可是否合法及被告是否应当进行赔偿的问题。该诉请与韩庄水利管理局没有关联性，韩庄水利管理局同被诉行政行为没有利害关系，又同案件处理结果没有法律上的利害关系，因此原告将韩庄水利管理局列为本案第三人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定。针对原告诉称的被拆除的构筑物等，韩庄水利管理局按照法定程序作出处罚决定书后，原告在法定时间内既未提出行政复议，也未提起行政诉讼，山东省微山县人民法院根据韩庄水利管理局的执行申请，作出（2019）鲁0826行审5号行政裁定书，对原告的违法构筑物等进行拆除是完全合法的。综上，原告的诉请及诉称的事实和理由，均在韩庄水利管理局作出行政处罚决定书之前，被告实施的行政许可是否合法的问题，与韩庄水利管理局无关，原告将韩庄水利管理局作为本案第三人参加诉讼没有事实和法律依据。 本院经审理查明，被告铜山区政府（原铜山县人民政府）于2001年7月6日向原告陈文善颁发铜鱼政字第X号水面使用权证，原告陈文善于当日取得该证书。 2018年7月19日，第三人韩庄水利管理局作出（韩庄枢纽局）罚决（2018）1号行政处罚决定书，该决定书载明：“陈文善：经查，你（单位）未经水行政主管部门，擅自在韩庄节制闸上游黄山岛水域内违法建设妨碍行洪的构筑物及在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款……本单位根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条的规定，决定对你（单位）作出如下处罚：1.拆除违法构筑物、林木和高杆作物……”。后第三人韩庄水利管理局于2019年4月15日向山东省微山县人民法院提出申请，请求执行该局作出的（韩庄枢纽局）罚决（2018）1号行政处罚决定。山东省微山县人民法院经审查后，于2019年4月19日作出（2019）鲁0826行审5号行政裁定书，裁定“准予强制执行南四湖水利管理局韩庄水利枢纽管理局作出的（韩庄枢纽局）罚决（2018）1号行政处罚决定书。对违法构筑物、材料和高杆作物的拆除工作，由南四湖水利管理局韩庄水利枢纽管理局组织实施”。 2019年7月15日，徐州市铜山区利国镇人民政府、微山县韩庄镇人民政府、微山县渔业综合管理委员会、微山县公安局湖上分局、韩庄水利管理局等部门共同向原告陈文善作出《关于强制拆除违法建筑物（构筑物）告知》。后因原告陈文善未按照该告知的要求自行拆除相关构筑物、林木和高杆作物并清除构筑物内水生动植物，有关行政机关对相关构筑物、林木和高杆作物实施了强制拆除。 原告认为，基于对政府的信赖，在收到被告向其颁发的水面使用权证书后，原告投入大量的人力物力在涉案区域从事水产养殖，但相关设施被有关行政机关认定为违法并被强制拆除，造成原告损失108.9万元，故提起本案诉讼，诉请如前。 以上事实有铜鱼政字第X号水面使用权证、（韩庄枢纽局）罚决（2018）1号行政处罚决定书、（2019）鲁0826行审5号行政裁定书、《关于强制拆除违法建筑物（构筑物）告知》、各方当事人陈述等在卷证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日起施行）第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年3月10日起施行）第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。依据上述规定，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，公民、法人或者其他组织起诉期限为自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，被告铜山区政府于2001年7月6日向原告陈文善颁发铜鱼政字第X号水面使用权证，原告陈文善于当日收到该证书，知悉了具体行政行为内容。铜山区政府未能举证证明其已向陈文善告知诉权或起诉期限，应视为未告知诉权或起诉期限，故陈文善应当自收到该证书之日起2年内提起诉讼。但陈文善提起本案诉讼距其收到该证书已长达将近20年时间，远超过法定起诉期限。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。陈文善提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，且无正当理由，依法应当裁定驳回其起诉。行政赔偿的前提条件之一是行政行政行为被确认违法，本案中，原告要求确认被告违法实施行政许可不符合行政诉讼受案条件，被诉行政行为是否合法无继续审查必要，故对原告要求被告进行赔偿的诉讼请求不再予以审查。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 驳回原告陈文善的起诉。 原告陈文善预交的案件受理费50元，由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇二〇年六月八日 书记员 李思雨