北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终656号上诉人（一审原告）刘忠礼，男，1969年2月25日出生，满族，住辽宁省兴城市。委托代理人桑兆玉，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）辽宁省自然资源厅，住所地辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街29号。法定代表人刘兴伟，厅长。委托代理人喻鹏龙，辽宁省自然资源厅干部。委托代理人杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人杨慧娟，中华人民共和国自然资源部干部。上诉人刘忠礼因诉辽宁省自然资源厅（以下简称辽宁自然资源厅）要求履行法定职责及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）所作行政复议决定一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初703号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。刘忠礼向一审法院诉称，刘忠礼为辽宁省兴城市四家屯街道邴家村邴家屯村民，在纪家村秦屯有转包土地经营权，该土地现面临征收，但刘忠礼未获得补偿。2018年11月，刘忠礼获悉兴城市人民政府于2013年12月26日作出兴政地字﹝2013﹞72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》并进行了供地，用途为商业用地，目前工程仍在建设。2019年3月7日，刘忠礼向辽宁自然资源厅邮寄了查处申请，请求查处兴城市人民政府违法供地行为。刘忠礼认为，辽宁自然资源厅在法定期限内，未向刘忠礼作出任何答复，构成行政不作为。自然资源部于2019年7月17日作出自然资复议[2019]776号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）事实认定不清，适用法律错误。故诉至法院，请求法院依法撤销自然资源部作出的行政复议决定，确认辽宁自然资源厅法定期限内不给刘忠礼申请查处答复的不作为的行政行为违法，并责令其限期对刘忠礼2019年3月7日邮寄给辽宁自然资源厅《查处申请书》中申请查处事项依法立案查处，诉讼费用由辽宁自然资源厅、自然资源部承担。辽宁自然资源厅一审辩称，我厅于2019年3月11日收到刘忠礼的查处申请，反映辽宁龙田置业有限责任公司（以下简称龙田置业公司）所用土地存在违法供地行为。收到申请后，我厅对刘忠礼反映的违法线索进行登记，并对其提供的材料进行梳理、分析，认为刘忠礼反映的案件复杂，涉及问题严重，我厅决定对相关材料进行调查核实后再对当事人进行答复。经调查，龙田置业公司涉及地块的批地、供地过程如下：2013年11月8日，兴城市国土资源局发布《兴城市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，将涉案地块公开挂牌出让。2013年12月18日，龙田置业公司摘牌成功，并与兴城市国土资源局签订了《成交确认书》。2013年12月26日，兴城市人民政府作出兴政地字﹝2013﹞72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》。2014年3月25日，辽宁省人民政府作出辽政地挂﹝2014﹞33号《辽宁省人民政府关于兴城市增减挂钩项目第3批次建新地块用地的批复》。涉案地块在供地前为村集体土地，土地所有权为邴家村。在土地未经省政府批准征收变为国有土地的情况下，兴城市人民政府及相关部门将该地块直接挂牌出让，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条的规定，构成违反法定程序非法批地。同时，在调查中，辽宁自然资源厅还了解到，龙田置业公司的涉案项目为国家重点工程徐大堡核电站配套保障项目，其所建楼盘全部用于员工内部居住，确保核电站项目建设，并未对社会公开销售。基于以上调查事实，考虑到相关地块已经实际建设完毕，部分居民已经入住，且在涉案地块违规出让3个月后，当地政府已经采取补救措施，通过省政府批准补办了征地手续的事实，据此，不宜再对涉案地块出让行为予以撤销，但对相关责任人，必须依法追究责任。2019年6月10日，我厅按照属地管辖原则，向葫芦岛市人民政府发出《关于严肃查处兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为的函》，明确要求葫芦岛市人民政府依法进行查处，严肃追究相关人员的责任，切实保障群众的合法权益。葫芦岛市人民政府逾期未反馈，我厅于2019年8月20日印发了《关于督促加快办理兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地案件的函》，督促葫芦岛市加快处理进度。2019年8月26日，葫芦岛市人民政府向我厅反馈了调查处理情况，该案正在进一步处理中，相关责任人已依法移交市纪委监委处理。我厅认为，虽然未向刘忠礼作出办理情况告知书，但我厅实际进行了履职，不存在不作为问题，请求法院驳回刘忠礼的诉讼请求。自然资源部一审辩称，一、自然资源部依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，依法负有行政复议的法定职责。二、本案复议程序符合法律规定。2019年5月23日，我部行政复议机构收到刘忠礼提交的《行政复议申请书》。2019年5月27日，我部向辽宁自然资源厅作出《行政复议通知书》。2019年6月10日，辽宁自然资源厅作出行政复议答复并提交相关证据。2019年7月17日，我部作出被诉复议决定书并向刘忠礼邮寄送达。三、被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。本案中，刘忠礼提出行政复议申请事项为：“依法确认被申请人在法定期限内，不给申请人申请查处答复的不作为的行政行为违法，并责令其限期对申请人2019年3月7日邮寄给被申请人《查处申请书》中申请查处事项依法立案查处，追究相关责任人员的法律责任。”依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……”和《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”的规定，各级自然资源主管部门具有对土地违法问题进行查处的职责。辽宁自然资源厅收到刘忠礼提交的《查处申请书》后，经初步调查核实，发现兴城市人民政府存在违反法定程序出让集体土地、涉嫌违法批地的行为。因此，辽宁自然资源厅根据初步调查情况作出《关于严肃查处兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为的函》，将刘忠礼反映的兴城市人民政府及相关部门违法批地的问题转交至葫芦岛市人民政府继续进行查处，并要求葫芦岛市人民政府及时将处理结果函告辽宁省自然资源厅，已经履行了相应职责。辽宁自然资源厅作为接到举报的行政机关，应当及时将办理及督办情况告知举报人，对于辽宁自然资源厅没有及时告知举报人的这一瑕疵，应当予以重视并加以规范完善。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，对于刘忠礼请求“追究相关责任人员的法律责任”的复议申请，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件。综上，被诉复议决定程序合法、适用法律准确，请求法院驳回刘忠礼的诉讼请求。一审法院经审理查明，2019年3月11日，辽宁自然资源厅收到刘忠礼邮寄提交的《查处申请书》，反映龙田置业公司所用土地存在违法供地行为。收到申请后，辽宁自然资源厅对刘忠礼反映的违法线索进行登记，作出《自然资源违法线索办理单》并对刘忠礼提供的材料直接进行调查、核实。经初步调查，辽宁自然资源厅认为刘忠礼反映的案件复杂，涉及问题严重，于2019年4月23日作出《关于辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为有关情况的报告》。经调查，2013年11月8日，兴城市国土资源局发布《兴城市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，将涉案地块公开挂牌出让。2013年12月18日，龙田置业公司摘牌成功，并与兴城市国土资源局签订了《成交确认书》。2013年12月26日，兴城市人民政府作出兴政地字﹝2013﹞72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》。2014年3月25日，辽宁省人民政府作出辽政地挂﹝2014﹞33号《辽宁省人民政府关于兴城市增减挂钩项目第3批次建新地块用地的批复》。涉案地块在供地前为村集体土地，土地所有权为邴家村。本案涉案地块所建项目为国家重点工程徐大堡核电站配套保障项目，其所建楼盘全部用于员工内部居住，确保核电站项目建设并未对社会公开销售。2019年6月10日，辽宁自然资源厅向葫芦岛市人民政府发出《关于严肃查处兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为的函》，“为落实土地管理属地责任，现将本案转交你市处理，请依法对兴城市人民政府及相关部门违法批地行为进行查处，严肃追究相关人员的责任，切实保障群众的合法权益。请你市于2019年7月12日前将相关处理结果函告我厅。逾期未反馈的，我厅将把该案列为全省公开挂牌督办案件，处理结果上报省政府和自然资源部，并向社会公开通报。”因逾期未获反馈，辽宁自然资源厅于2019年8月20日向葫芦岛市人民政府发送《关于督促加快办理兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地案件的函》。2019年8月26日，葫芦岛市人民政府向辽宁自然资源厅提交《关于兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地调查处理情况的函》。2019年5月23日，自然资源部行政复议机构收到刘忠礼提交的《行政复议申请书》。2019年5月27日，自然资源部向辽宁自然资源厅作出《行政复议通知书》。2019年6月10日，辽宁自然资源厅作出行政复议答复并提交相关证据。2019年7月17日，自然资源部作出被诉复议决定书并向刘忠礼邮寄送达。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。本案中，辽宁自然资源厅收到申请后，经初步调查核实，发现涉案地块出让前为集体土地，兴城市人民政府存在违反法定程序出让集体土地、涉嫌违法批地的行为。辽宁自然资源厅根据初步调查情况，根据属地管理的规定将涉案地块违法批地的问题转交葫芦岛市人民政府进行查处，并要求葫芦岛市人民政府及时将处理结果告知刘忠礼，已履行法定职责。自然资源部根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在收到刘忠礼的复议申请后，在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议程序亦无不当。关于辽宁自然资源厅存在未及时将督办情况告知举报人的情形，结合本案在案证据以及涉案地块案件办理情况，虽未对刘忠礼的权利造成实际影响，但辽宁自然资源厅应当予以重视并加以规范完善。关于刘忠礼认为辽宁自然资源厅对涉案项目上违法占地行为没有依法进行查处的主张，缺乏法律依据和事实依据，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回刘忠礼的诉讼请求。刘忠礼不服一审判决，向本院提起上诉，认为辽宁自然资源厅未在法定期限内履行法定查处职责，一审判决事实认定不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重新审理。辽宁自然资源厅、自然资源部均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，刘忠礼向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.身份证复印件、《土地承包合同》；2.兴国土信不存告（2016）第2号《政府信息不存在告知书》；3.辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行终18号《行政判决书》；4.《执行情况说明》、兴政地字﹝2013﹞72号《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》；5.涉案地块现场照片三张；6.《查处申请书》及邮寄凭证；7.行政复议申请书及邮寄凭证；8.被诉复议决定书及EMS邮单；9.北京市第一中级人民法院《邮寄立案告知书》及EMS邮单；10.兴自然资信公开告（2019）第17号《政府信息公开告知书》。在一审诉讼期间，辽宁自然资源厅向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.自然资源违法线索办理单；2.《关于辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为有关情况的报告》；3.《关于严肃查处兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为的函》（辽自然资函﹝2019﹞70号）；4.《关于督促加快办理兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地案件的函》（辽自然资函[2019]102号）；5.《关于兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地调查处理情况的函》；6.《兴城市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（兴国土资挂告字﹝2013﹞14号）；7.《成交确认书》；8.《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》（兴政地字﹝2013﹞72号）；9.《辽宁省人民政府关于兴城市增减挂钩项目第3批次建新地块用地的批复》（辽政地挂﹝2014﹞33号）；10.涉案地块现场照片；11.土地使用权证书复印件；在一审诉讼期间，自然资源部向一审法院提交并当庭出示如下证据：1.《行政复议申请书》及邮寄凭证、邮件查询单；2.《行政复议通知书》及邮寄凭证、邮件查询单；3.《行政复议答复书》；4.被诉复议决定邮寄凭证及邮件查询单；5.《查处申请书》及邮寄凭证；6.自然资源违法线索办理单；7.《关于辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为有关情况的报告》；8.《关于严肃查处兴城市辽宁龙田置业有限责任公司地块涉嫌违法批地行为的函》（辽自然资函﹝2019﹞70号）；9.《兴城市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（兴国土资挂告字﹝2013﹞14号）；10.《成交确认书》；11.《关于向辽宁龙田置业有限责任公司出让土地使用权的批复》（兴政地字﹝2013﹞72号）；12.《辽宁省人民政府关于兴城市增减挂钩项目第3批次建新地块用地的批复》（辽政地挂﹝2014﹞33号）；13.土地使用权证书复印件。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：刘忠礼提交的证据材料8中的被诉复议决定系被诉行政行为的载体，不作为证据使用。刘忠礼提交的其他证据材料、辽宁自然资源厅、自然资源部提交的证据材料形式上真实、合法，可以证明龙田置业公司取得本案涉案地块的相关情况以及辽宁自然资源厅接到查处申请后对涉案地块调查核实情况、办理过程以及自然资源部行政复议履职情况，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《国土资源行政处罚办法》的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。本案中，辽宁自然资源厅在收到刘忠礼的《查处申请书后》，经梳理、分析及初步调查后发现兴城市国土资源局在涉案集体土地未进行征收变为国有土地的情况下，将涉案地块挂牌出让，兴城市人民政府及相关部门的行为涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于违法批地行为。根据属地管理的规定，辽宁自然资源厅将涉案地块违法批地的问题转交葫芦岛市人民政府进行查处，并要求葫芦岛市人民政府及时将处理结果函告辽宁自然资源厅，后又向葫芦岛市人民政府去函督促加快办理，已履行法定职责，并无不当。辽宁自然资源厅未及时将查处、转办情况告知刘忠礼，并未对刘忠礼的权利造成实际影响，但辽宁自然资源厅应进一步规范、完善相应工作，在今后的查处工作中，应将处理结果及时告知举报人。自然资源部在收到刘忠礼的复议申请后，依法履行了受理、送达等复议程序，在法定复议期限内作出的被诉复议决定符合法律规定。综上，一审法院判决驳回刘忠礼的诉讼请求是正确的，本院应予维持。刘忠礼的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由刘忠礼负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年六月二十九日法官助理 崔天译书 记 员 蒋园园