北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终376号上诉人（一审原告）张晔，女，1969年3月10日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人力资源和社会保障局，住所地北京市海淀区西四环北路73号。法定代表人李卫华，局长。委托代理人杨小强，北京市海淀区人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人王傲，北京市海淀区人力资源和社会保障局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，区长。委托代理人张森森，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。上诉人张晔因诉被上诉人北京市海淀区人力资源和社会保障局（以下简称海淀区人保局）养老保险待遇认定及被上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）行政复议案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初967号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：张晔于1969年3月10日出生，于2019年3月达到法定退休年龄50周岁。2001年11月，张晔开始缴纳社会保险。张晔达到法定退休年龄时，实际缴费年月为17年4个月。2019年3月，张晔向其存档机构北京市海淀区花园路街道社会保障事务所提交了退休申请。后其存档机构为其向海淀区人保局申请办理基本养老保险待遇核准。经海淀区人保局审核，张晔的实际缴费年月为17年4个月，其原始人事档案已丢失，该局无法根据其补建的人事档案认定视同缴费年限。2019年4月12日，海淀区人保局作出《北京市基本养老保险待遇核准表》（以下简称《待遇核准表》），核准张晔参加工作时间为2001年11月，退休时间为2019年3月，视同缴费年月为零，实际缴费年月为17年4个月，全部缴费年月为17年4个月，养老金计发金额1714元，并于2019年4月起发放。张晔不服该养老保险待遇核准，于2019年6月25日向海淀区政府申请行政复议。2019年7月4日，海淀区政府向海淀区人保局送达行政复议答复通知书。同年7月15日，海淀区人保局提交答复书及相关证据材料。同年8月22日，海淀区政府作出海政复决字〔2019〕196号行政复议决定书（以下简称196号复议决定），决定维持海淀区人保局作出的《待遇核准表》。次日，海淀区政府向海淀区人保局及张晔送达196号复议决定。张晔亦不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销海淀区人保局作出的关于张晔的《待遇核准表》，判令其确认张晔1987年8月至1991年7月的视同缴费工龄，撤销海淀区政府作出的196号复议决定，该案诉讼费由海淀区人保局承担。一审庭审中，张晔表示其原始档案于2002年办理户口进京过程中丢失。同时，张晔依据提供的证据主张其于1987年8月被分配到沈阳军区后勤部第一幼儿园（现名沈阳军区联勤部第一幼儿园）工作，1991年8月正式调入辽宁中国城股份有限公司工作。2019年12月27日，一审法院判决认为：根据北京市人民政府令第183号《北京市基本养老保险规定》（以下简称183号令）第四条规定，区、县劳动保障行政部门负责监督和管理本行政区域内的基本养老保险工作。该案中，海淀区人保局作为其辖区社会保险行政部门，具有核准养老保险待遇的法定职责。根据183号令第二十二条规定，被保险人按规定缴纳基本养老保险费累计缴费年限满15年的，自劳动保障行政部门核准后的次月起，按月领取基本养老金。该案中，根据查明事实，张晔实际缴纳基本养老保险费的年限为17年4个月，且年满50周岁，符合法定退休年龄以及按月领取基本养老金的规定。据此，海淀区人保局为张晔办理的基本养老保险待遇核准行为，符合上述规定。关于张晔认为海淀区人保局不应将其视同缴费年限认定为零，其1987年8月至1991年7月的工龄应被认定为视同缴费年限的主张，该院认为，183号令第三十五条规定，本规定所称的缴费年限是指企业和城镇职工共同缴纳基本养老保险费的年限。本市实施个人缴纳基本养老保险费前，按照国家规定计算的连续工龄视同缴费年限。由此可知，视同缴费年限必须是按照国家规定计算的连续工龄。连续工龄需要全面考量该职工的个人工作经历，并依据相关国家规定进行审核。根据京人社养发〔2011〕49号《北京市人力资源和社会保障局关于进一步加强基础管理，规范退休核准工作有关问题的通知》（以下简称49号文件）第四条第四项之规定，退休核准工作要以职工原始档案记载为准，并提供档案记载、其他佐证材料及相关公示、备案等材料的完整性、连续性、合理性对核准内容作出认定。对此，《企业职工档案管理工作规定》第二条规定，企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料，是历史地、全面地考察职工的依据，是国家档案的组成部分。根据上述规定，企业职工办理退休手续时，应当提交本人的原始档案材料，其目的是为了社会保障行政部门在开展退休核准工作时，对该职工的原始档案记载的个人工作经历进行审查，以确认其是否符合基本养老保险待遇核准之条件。该案中，张晔原始档案全部丢失，其向海淀区人保局提交的档案材料不符合上述相关规定。在相关原始档案材料不具备完整性、连续性的情况下，依据现有证据，海淀区人保局无法全面考量张晔的工作经历及其工龄能否连续计算的问题，海淀区人保局据此认定张晔视同缴费年限为零并无不当。该院对张晔的上述主张不予支持。海淀区人保局在对张晔作出的基本养老保险待遇核准过程中，履行了核准、送达等行政程序，符合法律规定。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。综上所述，海淀区人保局作出的《待遇核准表》及海淀区政府作出的196号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。张晔的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十九条之规定，判决驳回张晔的全部诉讼请求。上诉人张晔不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，确认张晔参加工作时间为1987年8月及张晔1987年8月至1991年7月之间的视同缴费工龄年限，上诉费由二被上诉人承担。其上诉理由略为：一、张晔一审时提供的证据能够相互佐证形成完整的证据链，证明其1987年8月至1991年7月之间工作履历的事实。二、一审判决认定事实不清，一审对张晔提供证据不予采信的理由不能成立。1.档案丢失或缺失情况多有发生，北京市相关部门以档案丢失为由认定视同缴费年限为零不利于保护职工退休权益，对于补建档材料如何认定、应当补齐哪些材料缺乏明细清单，上诉人认为不应由相关工作人员随意认定视同缴费年限是否归零。2.根据49号文件第四条第四项的规定，其他佐证材料是为了弥补档案丢失、记载不全等情况的应对措施，张晔提交的证据并非孤证，而是来自档案馆等权威机构、可以互相佐证的完整原始档案证据链，足以证明其工作履历。3.一审认定视同缴费年限必须是按照国家规定计算的连续工龄，缺乏法律效力和公信力。三、一审适用法律不当。49号文件本意为以档案记载为原则，在特殊情况下可以其他完整、连续、合理的材料予以佐证，唯档案论不能满足核准工龄工作的需要，一审判决以原始档案为核准工龄的唯一依据，与立法本意不符，属于适用法律错误。被上诉人海淀区人保局、海淀区政府在二审期间未发表诉讼意见。在一审法院指定的证据交换期限内，上诉人张晔提交了如下证据：1.毕业派遣证，证明张晔1987年8月13日毕业分配工作时间；2.沈阳军区后勤部政治处任职通知书，证明张晔于1987年8月20日正式参加工作时间的事实；3.分配工作干部行政介绍信，证明张晔1987年8月24日分配工作报到时间；4.沈阳军区后勤部第一幼儿园转正定级审批表，证明张晔1988年10月20日转正定级的事实；5.沈阳军区后勤部政治处的二级教师任职通知书，证明张晔1990年11月1日任职二级教师资格的事实；6.沈阳军区后勤部第一幼儿园1989年12月至1991年7月的工资台账，证明张晔1987年8月至1991年7月的正式工作履历事实；7.沈阳军区善后工作办公室企事业管理局出具的工作履历证明，证明张晔1987年8月至1991年7月的正式工作履历以及正式调出的事实；8.沈阳军区联勤部第一幼儿园出具的工作履历证明，证明张晔1987年8月至1991年7月的正式工作履历以及正式调出的事实；9.1991年8月至1992年10月工资条，证明张晔1991年8月至1992年10月的正式工作履历事实。在法定期限内，被上诉人海淀区人保局向一审法院提交了如下证据：1.张晔补建人事档案材料，证明补建档案；2.《北京市社会保险个人账户缴费情况表》，证明张晔实际缴费情况；3.《关于本人人事档案及视同缴费年限核查认定事宜“其他需要说明的情况”的说明》，证明张晔档案曾丢失过。同时，海淀区人保局出示183号令，49号文件及《企业职工档案管理工作规定》作为其作出行政行为的法律规范依据。在法定期限内，被上诉人海淀区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书，2.张晔身份证，3.张晔提交的复议证据，以上证据证明张晔向行政复议机关提交了行政复议申请；4.行政复议答复书，5.法定代表人身份证明书，以上证据证明海淀区人保局在行政复议期间于法定期限内向复议机关提交了答复书及证据；6.行政复议申请书邮寄信封、邮寄查询单，7.行政复议答复通知书及送达回证，8.行政复议案件处理审批表，9.196号复议决定及送达回证、邮寄查询单，以上证据证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出196号复议决定并送达，程序合法。同时，海淀区政府出示《中华人民共和国行政复议法》作为其作出行政行为的法律规范依据。经庭审质证，一审法院对各方提交的证据进行如下确认：海淀区人保局提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称证据规定）中规定的提供证据的要求，与该案被诉的行政行为具有关联性，该院予以采信。海淀区政府提交的证据1中的《待遇核准表》及证据9中的196号复议决定，系该案被诉行政行为，不能作为证据使用；其提交的其他证据形式上符合证据规定中规定的提供证据的要求，与该案被诉的行政行为具有关联性，该院予以采信。张晔提交的证据2、证据3与海淀区人保局提交的部分证据内容一致，认证意见同上；张晔提交的其他证据不是海淀区人保局作出被诉行政行为的依据，且不是其完整的原始档案材料，故该院对其提交的其他证据不予采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据183号令第四条规定，海淀区人保局作为其辖区社会保险行政部门，具有核准养老保险待遇的法定职责。根据183号令第二十二条规定，被保险人按规定缴纳基本养老保险费累计缴费年限满15年的，自劳动保障行政部门核准后的次月起，按月领取基本养老金。本案中，根据已查明的事实，张晔实际缴纳基本养老保险费的年限为17年4个月，且年满50周岁，符合法定退休年龄以及按月领取基本养老金的规定，海淀区人保局据此为张晔办理基本养老保险待遇核准行为，符合上述规定。本案的争议焦点为海淀区人保局在《待遇核准表》中对张晔视同缴费年限的认定是否符合法律规定。183号令第三十五条规定，本规定所称的缴费年限是指企业和城镇职工共同缴纳基本养老保险费的年限。本市实行个人缴纳基本养老保险费前，按照国家规定计算的连续工龄视同缴费年限。49号文件第四条第四项规定，退休核准工作要以职工原始档案记载为准，并根据档案记载、其他佐证材料及相关公示、备案等材料的完整性、连续性、合理性对核准内容做出认定。根据上述规定，视同缴费年限必须是按照国家规定计算的连续工龄。本案中，张晔主张其1987年8月至1991年7月的工龄应被认定为视同缴费年限，但张晔该期间的原始档案全部丢失，其向海淀区人保局提交的档案材料不符合上述相关规定。在相关原始档案材料不具备完整性、连续性的情况下，海淀区人保局作出的《待遇核准表》中对张晔视同缴费年限的认定并无不当。另经审查，海淀区人保局在对张晔作出基本养老保险待遇核准过程中，程序亦无违法之处。海淀区政府在作出196号复议决定的过程中，履行了行政复议的相关程序，复议程序合法。综上，张晔的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张晔负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 范术伟审 判 员 乔 军审 判 员 张 悦二〇二〇年六月二十四日法官助理 闵 雪书 记 员 王 跃