呼和浩特市中级人民法院行政裁定书（2020）内01行终39号上诉人（原审原告）：刘启华，男，住内蒙古自治区霍林郭勒市。委托诉讼代理人：李长军，河北诚漳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：内蒙古自治区人力资源和社会保障厅，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区新华大街63号6号楼。法定代表人：那炜清，厅长。委托诉讼代理人：张庆军，内蒙古自治区人力资源和社会保障厅二级调研员。委托诉讼代理人：张孝全，内蒙古务达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：内蒙古自治区社会保险事业管理局，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区新华大街53号。法定代表人：王亚忠，该局局长。委托诉讼代理人：闫浩，内蒙古自治区社会保险事业管理局副处长。原审第三人：内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司，住所地内蒙古自治区霍林郭勒市珠斯花大街中段。法定代表人：何江超，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘海波，内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司工作人员。委托诉讼代理人：李刚，内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司工作人员。上诉人刘启华诉被上诉人内蒙古自治区人力资源和社会保障厅、被上诉人内蒙古自治区社会保险事业管理局、原审第三人内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司退休行政审批一案，不服呼和浩特市新城区人民法院（2019）内0102行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，开庭审理了本案。原审法院查明：刘启华系第三人内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司的退休职工。1992年12月30日,经刘启华本人申请,霍林河矿区指挥部审批同意刘启华退休,并批准自1993年1月起执行退休待遇。根据国发（1998）28号文件《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》第二条第(四)项的规定,“在1998年8月31日以前,实行基本养老保险行业统筹,企业的基本养老保险工作,按照先移交后调整的原则,全部移交省、区、市管理。1998年9月1日起,由省、区、市社会保险经办机构负责收缴行业统筹企业基本养老保险费和发放离退休人员基本养老金。”自此,刘启华作为煤炭行业退休职工,其养老保险金的发放移交给内蒙古自治区社会保险经办机构负责。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”,第六十五条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”。本案中,刘启华在1992年12月30日经原霍林河矿区指挥部审批退休,并从1993年1月起开始享受退休待遇。1998年根据国发（1998）28号文件的规定,刘启华的养老保险金移交由内蒙古自治区社会保险经办机构发放。刘启华在2019年6月18日向本院提起行政诉讼,请求确认对其作出的退休审批违法,显然已经超过了法律规定的最长五年的起诉期限。刘启华主张其并不知道二被告和第三人在何时对其进行了退休审批,并要求二被告及第三人对其退休审批时间进行举证。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼应当符合的条件第(三)项规定,有具体的诉讼请求和事实根据。经法庭向原告释明应对诉讼请求进行明确后,原告仍主张自己不能明确是由哪个机关在何时对其进行了退休审批,属于诉讼请求不具体、不明确,不符合行政诉讼的起诉条件。综上,刘启华的起诉既不符合起诉条件,且本院查明的与其退休审批相关的行政行为均已超过了法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第(一)、(二)项之规定,裁定:驳回原告刘启华的起诉。诉讼费:案件受理费50元(原告已预交),全部予以退还。上诉人刘启华不服，向本院提起上诉。上诉请求：依法撤销一审裁定,发回一审法院继续审理或者由二审法院审理并作出支持上诉人诉讼请求的判决。事实及理由：一审法院做出驳回起诉的裁定理由是:“原告在本案审理过程中始终主张自己不能明确是由哪个机关在何时对其进行了退休审批,属于诉讼请求不具体、不明确,不符合行政法规定的起诉条件。同时本院查明的与其退休审批相关的行政行为均已超过了法定起诉期限。这段一审法院“驳回起诉”的理由明显自相矛盾。本案有两个被告,原告不能确定哪个机关审批退休,一审法院怎么查明的退休审批机关既然一审法院已经查明了做出退休审批的行政行为,又怎么说“不明”;做出行政行为的审批机关是本案被告诉讼主体,怎么说原告的“诉讼请求”不明原告不知道“何时”做出的退休审批,被告也未向法庭提供做出审批退休的时间,从什么时间开始计算起诉期限又怎么会超过起诉期限具体理由如下：1、上诉人起诉并未超过法定期限。被上诉人在一审法院答辩称:“刘启华1992年11月本人提出提前退休申请，1992年12月30日经原霍林河矿务局劳动工资处审批退休,1993年1月执行退休待遇。”刘启华身份信息明确记载:刘启华出生于1952年11月7日,至1992年12月30日刚满40周岁;被上诉人提交的刘启华档案中并无“劳动鉴定委员会鉴定的完全丧失劳动能力证明”。依据被上诉人提交的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》〔国发(78)104号〕文件第一条:“符合下列条件之一的,应该退休。第(三)项:男年满五十周岁,女年满四十五周岁,连续工龄满十年,由医院证明,并经劳动鉴定委员会确认,完全丧失劳动能力的。”第五条:“不具备退休条件,由医院证明,并经劳动伤残鉴定委员会确认,完全丧失劳动能力的工人,应该退职。”按照上述文件要求,刘启华不符合国务院规定的正式退休条件。按照霍林河矿务局颁发的“霍局劳人字(1992)284号文件第一条规定:”男年满50周岁,女年满45周岁,经本人申请,所在单位同意,矿务局批准均可办理提前离退休手续;对于有特殊情况的职工,虽未达到上述规定年龄,本人提出申请,单位同意,局长办公会研究亦可办理提前退休手续。”矿务局企业内部文件不能与国家法律政策相冲突,否则无效。矿务局本条规定应当理解为与国务院颁发的〔国发(78)104号〕文件精神一致。结合上述文件规定及刘启华的年龄、身体状况,刘启华刚满40周岁时如何能在1992年12月30日享受正式退休待遇显然,被上诉人弄虚作假、推卸责任、违反法律和政策规定。上诉人不足法定退休年龄和条件,进入社保正式退休需要行政机关审批核实,否则上诉人等人就不可能进入社保享受社会保险待遇。期间的问题所在,对于审批单位来说就是弄虚作假的违法行为;对于已达法定退休年龄的职工来说,就是享受不到应得的退休待遇。关于起诉期限的问题。上诉人经哪个国家机关审批正式退休然后进入社保,不明。行政审批时间不明,何谈起诉超期呢现在,各被上诉人及第三人向法庭回避上诉人等人享受正式退休待遇的审批机关、审批时间、审批原因,法庭可以依职权查清案件真实情况。根据《行政诉讼法》第四十八条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。”所以,上诉人等人提起行政诉讼,请法院依法裁判,并没有超过起诉期限;更何况被上诉人及第三人的违法行为状态直到现在仍处于持续之中;上诉人等人的合法权益被侵害的事实并没有解决,并没有起诉超期。2、上诉人起诉符合法定条件。在上诉人等人退休证上面批准退休机关注明:内蒙古自治区劳动和社会保障厅;养老金发放机构注明:内蒙古自治区社保局。被上诉人在一审答辩状中称:“答辩人不是上诉人退休审批行为的行政主体,亦从未审批过上诉人的退休,不是本案适格主体。”被上诉人负有审查、核实、批准、发放退休人员待遇的法定职责。上诉人什么时间在被上诉人处开始享受的正式退休待遇什么时间开始为上诉人发放退休金上诉人现在能拿到的退休金由哪几部分组成法律依据在哪上诉人享受正式退休人员待遇时多大年龄既然被上诉人不是上诉人退休审批主体,那么是谁审批上诉人正式退休进入社会保险但上诉人确实在被上诉人处按月领取退休金。被上诉人回避自己审批允许上诉人进入社保,回避上诉人并没有享受到应当得到的退休待遇的事实。所以,被上诉人作为本案被告适格。经调取“退休(职)人员更改信息审批表”证实,刘启华等人退休由“内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司社会保险业务管理中心”审核并加盖公章,由“内蒙古自治区社会保险事业管理局”审批并加盖公章,自治区社保意见一栏有经办人王昕明签字并注明“情况属实”,有领导周士成签字并注明2012年6月11日。上述证据材料证实的案件情况,被上诉人就是上诉人等人退休的审批行政主体。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》“第二十三条:行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。第二十六条:原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。第二十条:行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。”根据上述法律规定,如果被告主体不适格,人民法院有释明的义务。但一审法院并没有就此问题予以庭审查明并释明给上诉人。3、针对上诉人退休金核算是否符合法律和政策规定的问题,被上诉人没有提交任何证据材料证实。上诉人拿到的退休金数额是否合理、合法,其依据是什么本案各被上诉人及第三人并没有就上诉人退休金核算是否符合法律和政策规定,在诉讼中予以说明,同时没有提交任何证据材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正)第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”4、一审法院拒不调取档案材料,不履行法定职责,导致案件事实不清。关于被上诉人对退休人员擅自修改年龄审批退休的档案材料由被上诉人保存,上诉人无法自行调取。为了法庭查清案件事实,做出公正、合法的判决结果,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定,上诉人申请一审法院依法调取保存在内蒙古自治区人力资源和社会保障厅审批退休人员档案材料。但一审法院并没有予以调取,导致一审法院并没有查清案件事实。各被上诉人及第三人反复以自己不是适格主体、没有修改年龄、起诉超期、有相关文件允许上诉人提前退休等原因,回避审批上诉人正式退休的行政主体及未达法定退休年龄的案件事实,足以说明被上诉人及第三人审批行为违法,应当重新核算上诉人应当享受的退休待遇,并补足差额。综上所述,根据《行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”第三十九条:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”这就是行政诉讼举证责任倒置的法律渊源。本案一审法院并没有按照审理行政诉讼的司法原则,确定被告应当承担的举证责任,因此做出驳回上诉人起诉的不当裁定。请二审法院依法撤销一审裁定,发回一审法院继续进行审理或者由二审法院审理并作出支持上诉人诉讼请求的判决。本院二审期间，各方当事人均未提交新证据，经二审查明事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，霍林河矿区指挥部于1992年12月30日审批同意刘启华退休,并自1993年1月起执行退休待遇。刘启华于2019年提起诉讼，已经超过五年的最长诉权保护期限。且上诉人刘启华不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的扣除和延长起诉期限的情形。因本案系超过起诉期限而裁定驳回起诉的案件，故对于所涉实体问题不予审查，对于上诉人申请最高法院巡回法庭提级审理的申请，无事实及法律依据，本院不予准许。一审法院裁定驳回刘启华的起诉并无不当。综上，上诉人刘启华的上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退回上诉人刘启华。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭丑红审 判 员 于晓华审 判 员 王静宇 二〇二〇年六月十六日法官助理 韩慧媛书 记 员 云天婷