黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终208号上诉人（原审原告）祁艳君，女，1962年11月4日出生，汉族，住齐齐哈尔市建华区。被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市人民政府，住所地齐齐哈尔市建华区新明大街27号。法定代表人李玉刚，该市市长。上诉人祁艳君因诉被上诉人齐齐哈尔市人民政府（下称齐齐哈尔市政府）土地行政批复一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02行初87号行政裁定，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1995年3月28日，原小八旗村（甲方）与祁某某（祁艳君之父）（乙方）签订一份修建鱼池、承包鱼池合同。合同约定：1.地点村西二沟河东岸，面积23.3亩。2.承包期从1995年4月1日-2015年4月1日，共计二十年。土地所有权归甲方，使用权归乙方。3.承包费按占用面积计算，第一年免交承包费，第二年三年每亩每年交承包费20元，从第四年开始至第十年每亩每年承包费100元。从第十一年到第二十年每亩每年交承包费200元。每年承包费在“五一”前一次性交清，如不按期交纳承包费甲方有权将鱼池收回转包他人。4.签订合同时先交抵押金500元，做以后鱼池承包费，在建鱼池过程中，如乙方鱼池半途而废，抵押金甲方不退还给乙方。5.在承包期内，祁艳君有权继承承包权，甲乙双方不得把鱼池转包给他人，否则按终止合同处理（除国家直接征收外）。6.在承包期内如遇特大洪水，甲方不负任何经济责任，承包费免收一半。7.在承包期内如国家征用，由征用方付给甲方征收土地补偿费，乙方收鱼池损失补偿费。8.如在鱼池以外扩大使用面积，必须征得甲方同意方可使用……后祁某某向原小八旗村提出扩建鱼池的申请，并将鱼池扩建。1995年6月7日，齐齐哈尔市政府给祁某某颁发了养殖渔业许可证，注明：水域面积58亩，平均水深2.5米；有效期为1995年4月1日至2015年4月1日。在祁某某鱼池西侧原有一条坝，1998年发洪水时被淹。1999年5月10日，水利部松辽水利委员会对黑龙江省水利厅下发松辽规计[1999]179号《关于嫩江干流应急度汛防洪工程初步设计的批复》，修建沿江防洪工程。祁某某承包的鱼池在该工程地段内。由嫩干管理处负责修建该工程。1999年6月16日，原黑龙江省土地管理局作出黑土明传[1999]第1号《关于松花江、嫩江、黑龙江等干流应急度汛防洪工程使用土地的紧急通知》，通知：一、松花江、嫩江、黑龙江等干流堤防应急度汛防洪工程可先行使用土地……四、应急度汛防洪工程新增建设用地，按《土地管理法》及相关规定，须在9月30日前抓紧组织报件，依法向有批准权的人民政府报批。1999年12月18日，原齐齐哈尔市土地管理局以梅里斯区嫩江堤防管理处未经土地行政主管部门批准，占地修建防洪堤的行为，违反法律规定为由，作出齐土决字[1999]第16号《土地违法案件行政处罚决定书》。对其处以罚款并告知其交齐罚款后，持本处理决定书方可到当地土地管理部门申办用地审批手续。2004年1月5日，祁某某以嫩干管理处为被告向齐齐哈尔市中级人民法院提起诉讼，要求赔偿鱼池损失734,708.24元。2005年9月22日，黑龙江省高级人民法院作出（2004）黑民一终字第347号民事终审判决，判决：1.嫩干管理处赔偿祁某某承包鱼塘损失259,308.30元(包括投入土方价值23,817.20元、两眼井价值900.00元、1999年投放鱼苗价值39,450.00元、1999年鱼池收入195,141.10元）；2.驳回祁某某的其他诉讼请求。该判决已生效并执行完毕。2008年5月18日，齐齐哈尔市政府作出《关于梅里斯区段防洪江堤临时用地的批复》，内容为“梅里斯区水务局：根据国土资源部下发的《关于做好抗洪救灾重建家园用地工作的紧急通知》（国土资发[1998]89号）文件精神，你单位用于嫩江防洪堤修建占地295.54公顷（98180m×30m），经研究决定批准为临时用地”。2010年11月26日，祁艳君向齐齐哈尔市中级人民法院起诉，要求梅里斯区政府、齐市国土局、齐齐哈尔市政府承担连带赔偿责任，赔偿祁艳君经济损失1,915,060.81元，将其承包的58.386亩鱼池恢复原状。2017年7月13日，黑龙江省高级人民法院作出（2017）黑行再7号行政裁定，维持齐齐哈尔市中级人民法院（2011）齐立行终字第1号行政裁定，驳回祁艳君的起诉。2019年8月5日，祁艳君提起本案诉讼，请求确认齐齐哈尔市政府于2008年5月18日作出的土地批复违法，停止侵害并恢复土地原状。原审法院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述两条司法解释规定的关系应当是：在当事人自始至终不知道行政行为的内容的情况下，适用第四十二条规定的最长起诉期限；在最长起诉期限内，当事人知道或者应当知道行政行为内容，但不知道诉权和起诉期限的，适用第四十一条第一款规定。本案中，齐齐哈尔市政府于2008年5月18日作出《关于梅里斯区段防洪江堤临时用地的批复》，祁艳君在庭审中自认于2008年11、12月份得知该批复的主要内容，应当适用第四十一条规定，起诉期限至迟应从2008年12月份计算，祁艳君应于2010年12月份向人民法院提起行政诉讼。其于2019年8月7日提起行政诉讼，显然已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”该规定“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。祁艳君称其就齐齐哈尔市政府作出批复造成其损失的赔偿问题，一直在诉讼中，属于可归责于当事人自身的原因，并不是可以扣除起诉期限的法定事由。同时，行政诉讼法规定的起诉期限与民事诉讼法中规定的诉讼时效制度不同，不存在中断情形，不因当事人提起诉讼而重新计算起诉期限。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回祁艳君的起诉。祁艳君上诉称，原审认定事实不清，证据不足，请求撤销原审裁定，依法改判。理由：1.齐齐哈尔市政府于2008年5月18日作出的《关于梅里斯区段防洪江堤临时用地的批复》违法。市政府于1999年修建嫩江干流防洪堤坝，应办理用地审批手续但至今仍未办理，堤坝工程没有征收、补偿方案，没有批准文件，属于违法占用土地。2.其基于对相关国家机关的信赖等待处理结果的期间，不应计算在起诉期限内，故本案未超过法定起诉期限。本院认为，当事人起诉应在法定起诉期限内提出。根据当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，祁艳君于2008年就已知道《关于梅里斯区段防洪江堤临时用地的批复》的具体内容，其于2019年8月5日提起本案诉讼，要求确认该批复违法，已明显超过法定起诉期限。祁艳君主张其基于对国家机关的信赖等待处理结果的期间不应计算在起诉期限内，本案并未超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。即因当事人不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况或其他不能归责于起诉人的正当事由而耽误的起诉期限，应当予以扣除。本案中，祁艳君在知道被诉临时用地批复的具体内容后，曾就鱼池损失提起过行政诉讼，并非因等待行政机关处理结果而耽误起诉期限，不属于因不可抗力或其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形。因此，祁艳君的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。综上，祁艳君的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 良 宇审判员 皇甫延玉审判员 吕  行二〇二〇年六月十日法官助理宋英杰书记员张莉