安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终369号 上诉人（一审第三人）周传新，男，1944年2月10日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。 委托代理人赵雷，安徽龙兴律师事务所律师。 被上诉人(一审原告)萧县龙城镇姬村村民委员会第四村民小组，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇姬村。 诉讼代表人黄敦营，该村民小组组长。 委托代理人张广连，安徽烁光律师事务所律师。 一审被告淮北市杜集区人民政府，住所地安徽省淮北市杜集区开渠西路58号。 法定代表人周无事，区长。 出庭负责人孙露露，副区长。 委托代理人胡永生，淮北市自然资源和规划局杜集分局工作人员。 委托代理人任清华，安徽镜远律师事务所律师。 萧县龙城镇姬村村民委员会第四村民小组（以下简称姬村第四村民小组）诉淮北市杜集区人民政府（以下简称杜集区政府）土地行政登记一案，安徽省淮北市中级人民法院作出(2020)皖06行初6号行政判决，一审第三人周传新不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人周传新的委托代理人赵雷，被上诉人姬村第四村民小组的委托代理人张广连，一审被告出庭负责人孙露露及委托代理人胡永生、任清华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 姬村第四村民小组向一审法院起诉称，2016年，原告将本村集体所有的空闲地出租给纵兆永建房使用至今。2019年4月，周传新向淮北市杜集区人民法院起诉，要求纵兆永排除妨碍，拆除所建房屋，并向法院提交了杜集区政府颁发的杜集用（2004）字第049号《集体土地使用证》。涉案集体土地一直隶属于宿州市萧县，并非属于淮北市杜集区，被告无权颁证。被告虽然向第三人颁证，但第三人一直未占有、使用，且纵兆永建房时第三人亦未提出异议。第三人既非淮北市杜集区段园镇姚楼村村民，亦非萧县姬村村民，无权享有宅基地使用权。请求撤销被告杜集区政府给周传新颁发的涉案集体土地使用证。 杜集区政府一审答辩称，涉案土地座落在沈庄煤矿工房南，位于淮北市杜集区辖区范围。答辩人根据周传新的申请，经调查审批，为其颁发涉案集体土地使用证的事实清楚，程序合法。原告以涉案土地属于宿州市萧县为由要求撤销涉案土地登记无事实和法律依据，姬村第四村民小组负责人在2009年就知道涉案土地使用证的存在，原告起诉超过起诉期限，应予驳回。 周传新一审述称，涉案土地是第三人祖宅，杜集区政府在办理土地登记时已进行了公告。涉案土地借给纵兆永使用，纵兆永欲侵占答辩人借给其使用的宅基地和房屋，与黄敦营串通，黄敦营不能代表姬村第四村民小组全体村民，姬村第四村民小组主体不适格。涉案土地位于淮北市杜集区内，姬村第四村民小组无权起诉，且起诉已超过起诉期限，请依法驳回其诉求。 一审法院审理查明，涉案土地系周传新的父亲周彦明在1958年沈庄煤矿建矿时在该宗土地上建一间房，后又陆续建房三间。周彦明（系淮北市杜集区姚楼村村民）去世后，周传新欲拆除重建。周传新于2004年向杜集区政府提交了淮北市段园镇建房申请表、淮北市段园镇姚楼村申报材料、淮北市杜集区农村居民宅基地申报表、界址调查表等土地登记申请材料，要求杜集区政府为其颁发集体土地使用权证。2004年9月2日，杜集区政府为其颁发了编号为杜集用（2004）字第049号《集体土地使用证》，该证载明土地坐落在沈庄矿北，土地所有者为段园镇××村，土地使用权面积为206.15平方米，东至沈庄矿工房路，南至赵浩然，西至李佰华，北至沈庄矿工房。 一审法院另查明，2019年2月，周启龙、周传新起诉纵兆永排除妨碍一案时出具涉案土地使用证，纵兆永曾起诉要求撤销涉案集体土地使用证，因主体不适格被驳回，2019年5月姬村第四村民小组遂提起本案诉讼。 一审法院再查明，根据杜集区政府提供的杜集区段园镇行政区划图，结合该院调取的1999年杜集区政府与萧县人民政府就所属辖区边界图及边界线说明，涉案土地属于萧县范围。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的；”。1998年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用证书，确认建设用地权。根据上述规定，土地登记实行属地登记原则。本案中，周传新向杜集区政府申请办证，杜集区政府未对涉案土地是否属其辖区范围进行核实，对不属于其辖区内的土地予以颁证，违反土地登记的属地原则，属超越职权的行为，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，判决撤销杜集区政府于2004年9月2日为周传新颁发的杜集用（2004）字第049号《集体土地使用权证》。 周传新上诉称，一、一审法院认定涉案土地属于萧县范围，纯属主观臆断，证据明显不足，认定事实错误，判决错误。涉案土地属于哪一辖区，依法应当进行测绘鉴定。首先，杜集区政府提供的段园镇行政区划图没有加盖安徽省民政厅的公章，因此不能确定其法律效力。另外，1999年杜集区政府、萧县人民政府边界图为复印件，也没有加盖安徽省民政厅的公章，不具有法律效力。其次，一审法院不能明确标注的涉案宅基地究竟在上述两份地图的具体位置，所以就不能得出涉案土地在萧县范围内的结论。最后，涉案土地本来就位于杜集区和萧县的边界上，所以，为了真正查明涉案土地究竟是在萧县还是在杜集区辖区，应依据《行政区域界线管理条例》第三条的规定，应当由宿州市和淮北市的共同上一级机关即安徽省民政厅进行坐标测绘鉴定才能确定。二、行政区域界线不是确定土地权属界线的依据，所以，即使涉案土地在萧县，也不能据此认定杜集区政府越权颁证。行政区域界线与土地权属分别由不同的行政部门主管，因而行政区域界线和土地权属经常不完全一致，行政区域界线与土地权属没有必然的法律上的关联。根据《行政区域界线管理条例》第三条的规定，《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，《第二次全国土地调查技术规程》5.1.4的规定，行政区域界限与土地权属界线是不同概念，国土资源管理部门作为土地权属的主管部门也明确表示行政界线与土地权属界线存在不相符的情况，民政部门确定的行政区域界线不是确定土地权属的依据。故对土地权属仅应依据能够证明土地权属的证据予以确认。三、一审法院没有评判和采信上诉人周传新的抗辩意见违反法律规定，显失公平公正，显属错误。1、姬村第四村民小组的主体不适格。本案起诉状的落款处仅有黄敦营个人签名，并没有加盖萧县龙城镇姬村村民委员会第四村民组的公章，显然，本案为黄敦营个人起诉的；黄敦营个人签名起诉，不能代表第四村民小组全体村民，且没有证据证明经第四村民组全体村民签字同意；黄敦营盖不来公章，已经说明本次起诉不是第四小组的意思表示。综上，原告主体不适格，依法应驳回起诉。2、涉案土地是周传新的祖宅，周传新的爷爷开始就住在这里，且村委会并未在其他地方给周传新的爷爷分配宅基地。3、杜集区政府颁发涉案土地使用权证的行政行为合法，杜集区政府在颁证时进行了公告近16年，从未有人提出过异议。4、本案已过诉讼时效。因为在2009年赵怀珠侵权案中，萧县龙城镇姬村村民委员会还向淮北市杜集区人民法院出具过证明，由此可见，其对涉案宅基地办理在周传新名下是明知的。综上所述，请求：1、依法撤销原判决，改判驳回姬村第四村民小组的诉讼请求；2、本案的一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 姬村第四村民小组答辩称，一、一审法院调取的1999年杜集区政府与萧县人民政府就所属辖区边界图及边界说明，是安徽省人民政府民政部门编制，涉案土地不需要测绘鉴定，本案行政区划界线与土地权属界线一致，涉案土地在萧县范围，杜集区政府颁发涉案土地权属证书，属于超越职权，依法应予撤销；二、姬村第四村民小组与涉案土地具有利害关系，具有原告主体资格。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。 一审原告姬村第四村民小组向一审法院提交了下列证据： 1、集体土地使用证，证明被告颁发涉案集体土地使用证； 2、协议书、收条，证明原告将闲置土地租给纵兆永使用，纵兆永建房居住至今； 3、民事起诉状、传票，证明第三人周传新起诉纵兆永要求排除妨碍一案时才得知涉案土地使用证的存在； 4、照片、户籍信息，证明涉案土地属萧县姬村所有，杜集区政府无权颁证； 5、村民小组会议纪要，证明经村民小组讨论，同意起诉要求撤销杜集区政府颁发的涉案集体土地使用证。 一审被告杜集区政府向一审法院提交了下列证据：1、淮北市段园镇建房申请表、关于姚楼第五村民组建房申报材料、淮北市杜集区农村居民宅基地申报表、界址调查表，以上证据证明经第三人申请，被告为其颁发涉案土地证符合法定程序；2、杜集区段园镇行政区划图，证明涉案土地位于杜集区段园镇辖区内； 一审第三人周传新向一审法院提交了以下证据： 1、民事起诉状；2、传票；3、淮北市中级人民法院（2019）皖06行初20号行政裁定书；以上证据证明纵兆永欲占有第三人借给其使用的土地和房屋，曾提起行政诉讼没得到支持，又与黄敦营串通起诉；4、（2009）杜民一初字第79号民事判决，证明原告2009年就知道涉案土地使用证的存在，其起诉超过起诉期限。 上述证据均已随案移送本院。本院经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据一审判决及各方诉辩情况，本案争议焦点为涉案土地是否位于淮北市杜集区辖区范围。针对该焦点问题，二审期间，本院及杜集、萧县两地自然资源和规划部门、民政部门等进行了实地勘察，后杜集、萧县两地民政部门予以认真核实，并共同出具书面说明，确认杜集、萧县边界清晰，具体走向明确，没有行政区域界线争议，案涉房屋坐落在杜集、萧县边界线西侧，该书面说明已通过安徽省民政厅转至本院。结合一审法院调取的1999年杜集区政府与萧县人民政府就所属辖区边界图及边界线说明并经本院实地勘察核实，可以认定涉案土地位于萧县范围，且一审法院作出判决后，杜集区政府亦未上诉，现其对该事实并无异议。因此，在1999年杜集、萧县两地已勘测定界的情况下，杜集区政府于2004年9月颁发涉案土地权属证书，不符合1998年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定，属超越职权行为，一审判决撤销杜集区政府于2004年9月2日为周传新颁发的杜集用（2004）字第049号《集体土地使用权证》，并无不当。一审判决并未涉及涉案土地使用权归属问题，上诉人周传新如认为自己享有涉案土地的使用权，应依法向萧县土地登记机关申请登记颁证。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人周传新的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周传新负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年六月九日                                                                                                       法官助理张高英                                                                                                       书 记 员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……