贵州省铜仁市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)黔06民终508号上诉人（原审原告）：余某林，男，1963年12月24日出生，汉族，贵州省铜仁市松桃苗族自治县。被上诉人（原审被告）：松桃县寨英镇罗家寨村村民委员会。住所地：松桃苗族自治县寨英镇罗家寨村法定代表人：罗会炳，系该村村主任被上诉人（原审被告）：松桃县寨英镇人民政府，住所地：松桃苗族自治县寨英新街政府大楼法定代表人：姜波，镇长。上诉人余某林因与被上诉人松桃县寨英镇罗家寨村村民委员会（以下简称罗家寨村委会）、松桃县寨英镇人民政府（以下简称寨英政府）确认合同效力纠纷一案，不服贵州省松桃苗族自治县人民法院(2019)黔0628民初2427号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人余某林向本院上诉请求：1.撤销原审判决，改判支持余某林的全部诉讼请求，并判令被上诉人赔偿上诉人多年来未能使用土地所遭受的损失。2、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、案涉被征收的土地使用权人系余某林，一审认定杨冬云是余某林的家庭承包人员错误。杨冬云在征地协议上签字，系受当地政府和村委会的工作人员胁迫，并非自愿。被上诉人未依照法定程序，强行将村民的土地征收占用，侵犯了村民的承包经营权，违反法律规定，故，《征收协议》为无效协议。二、一审法院判决上诉人返还寨英政府支付的款项26218.43元，却未判决被上诉人返还上诉人被占用的土地并恢复原状，或者要求被上诉人向上诉人支付其自行恢复土地所需的费用，并向上诉人支付相应赔偿。一审判决显shi示公平。请求二审支持上诉人的上诉请求。罗家寨村委会、寨英政府二审辩称，一、答辩人与被答辩人签订的征地协议系行政行为，被答辩人依法应当提起行政诉讼。根据法律规定，原审法院无管辖权。二、寨英政府为了公共利益需要，与被答辩人充分协商后，签订土地征用协议，系双方真实意思表示，不违反法律规定，为有效协议。被答辩人领取了土地补偿款、安置费、青苗补偿费等费用，协议已经履行完毕，被答辩人也取得了将征收土地改为建设用地的批文，因此，答辩人与被答辩人签订的征地协议合法有效。三、罗家寨村委会是受上级政府指派，主持协调征地工作，在征地工作中，也充分征求村民的意见，并依法发放了土地补偿款。余某林向一审法院提出诉讼请求：1.依法确认余某林与罗家寨村委会签订的《征地协议书》无效；2.判令罗家寨村委会、寨英政府返还该《征地协议书》中涉及的土地及超占用的余某林的其他土地并恢复原状；3.本案诉讼费由罗家寨村委会、寨英政府共同承担。一审查明的案件事实如下：（一）2013年5月22日，松发改投资［2013］326号关于《寨英镇罗家寨村新农村建设项目建议书》的批复：同意在新农村项目。2014年8月13日，松国土资呈［2014］114号关于《寨英镇罗家寨村新农村建设项目用地》的审查意见，拟用铜仁行署以《关于松桃苗族自治县2012年第三批次农村集体建设用地的批复》（铜府函［2012］358号）12.5公顷中的3.3333公顷集体土地划拨给寨英镇罗家寨村，作为新农村建设项目用地。2014年8月15日，松府函［2014］185号关于《寨英镇罗家寨村新农村建设项目用地》的批复，同意使用位于寨英镇罗家寨村的集体土地3.333公顷，作为兴建罗家寨新农村建设项目使用。2015年10月15日，松桃苗族自治县城乡规划局颁发了地字第520000201507559号建设用地规划许可证。2016年1月12日，黔府办法［2016］1号关于《省人民政府办公厅关于引发贵州省2016年异地扶贫搬迁工程实施方案的通知》，将寨英镇城北新区安置点作为异地扶贫搬迁工程。松府函［2016］81号批文，同意将铜仁市人民政府以《关于松桃苗族自治县2015第二批次农村集体建设用地申请农用的转用的批复》（铜府函［2015］278号）文件批复的建设用地20公顷中的3公顷，划拨给寨英镇罗家寨村作为2016年异地扶贫搬迁工程用地。（二）2013年8月22日，甲方罗家寨村委会与乙方罗家寨村郭家湾组村民杨冬云签订《征地协议书》，约定甲方征用乙方位于6、69、203（规划许可证编号）共三块地（图斑及面积）。根据铜府函（2013）199号文件规定，现行耕地（田、土）补偿标准40,896.00元/亩；建设用地补偿标准37,488.00元/亩，乙方被征收的土地共2.5837亩，折合人民币105,663.00元，青苗0.6861亩，折合人民币480.3元，共计106,143.30元，同时约定优惠政策和其他事项。该《征地协议书》首部：甲方为罗家寨村委会；乙方为罗家寨村郭家湾组村民“余佳林”。但尾部：甲方是罗家寨村委会签字并盖章；乙方由罗家寨村郭家湾组村民杨冬云签字并按手印。合同签订后，杨冬云为余某林领取了上述款项106,143.30元，余某林也收取了杨冬云为其领取的106,143.30元。之后，余某林以该《征地协议书》中被征收的土地系其承包经营，不断地向上级人民政府反映并进京进行信访。2016年5月27日，铜仁市人民政府通过现场调查后，以铜府信复函[2016]7号《关于对余某林信访事项的复核意见》认定：“该异地扶贫搬迁工程实际用地面积125亩，超过批准面积75亩，且信访复核申请人余某林的土地在超占范围内”。2017年2月27日，余某林连同寨英镇罗家寨村22户村民，以《征地协议书》签订不合法，向贵州省铜仁市碧江区人民法院提起行政诉讼，请求撤销罗家寨村委会《征地协议书》。人民法院以该诉讼不属于行政诉讼的受理范围，不予立案。庭审中，余某林陈述涉案《征地协议书》中被征用的三块土地，地名分别是“庙当门”、“火田”、“蚂蝗邱”，该三块地登记在以余代昌为户主的家庭承包户名下，共同承包成员有余某林、其父亲余代昌（已去世）、母亲罗玉兰（已去世）、奶奶刘三妹、叔叔余代文、哥哥余家良、弟弟余家实（已去世）、弟弟余建强（已去世）、妹妹余建香（已出嫁），杨冬云与余家良系夫妻关系。（三）同时还查明，位于6、69、203（规划许可证编号）共三块地（图斑及面积），6号地面积0.9662亩、69号地面积0.9764亩、203号地0.6411亩。一审法院认为，本案征收涉及的位于6、69、203（规划许可证编号）共三块地（图斑及面积），系余某林之父余代昌第一轮土地承包时以户主承包的土地，现仍由其家庭成员继续承包经营，并由余某林实际经营管理，依法受法律保护；罗家寨村委会作为集体土地的发包方，应切实履行土地承包合同，确保土地承包者的承包经营权不受侵犯。本案涉及的6号、69号、203号土地虽然铜府信复函[2016]7号关于对《余某林信访事项的复核意见》中，认定“该异地扶贫搬迁工程实际用地面积125亩，超过批准面积75亩，且信访复核申请人余某林的土地在超占范围内”。但是，就被征的6号、69号地块，仍是在铜府函[2012]358号铜仁行署《关于松桃苗族自治县2012第三批次农村集体建设用地的批复》的12.5公顷和铜府函[2015]278号文件批复的建设用地20公顷范围内。而203号地块，虽然在松府函[2013]225号批复的《松桃县寨英镇总体规划（2013-2030年）》内，但是寨英政府自认该块地目前还并没有获得审批。本案《征地协议》虽然没有证据证明已根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项及第二十八条规定依法召开村民小组会议或村民代表会议。但是上述规定均属于程序性、管理性事项的规定，并非效力性强制规范，不能产生合同无效的法律后果。因此，双方签订的《征地协议》中，对涉及的6号、69号地块部分并不违反法律、行政法规的强制性规定；对203号地块部分因未经依法批准用于非农建设，属于违反法律的效力性强制性规定而无效。对罗家寨村委会以自己的名义与杨冬云签订涉案6号、69号、203号土地《征地协议书》的效力问题。首先，寨英政府自认罗家寨村委会是受其委托，且征地补偿款也是由其发放给被征地农户。因此，罗家寨村委会的法律行为应依法由寨英政府承担；其次，杨冬云虽然未受余某林的委托，无权代理余某林签订《征地协议》，但是余某林领取了杨冬云转交的征地补偿款，其行为应视为对杨冬云为其签订《征地协议书》行为的追认。因此，《征地协议书》涉及的6号、69号地的部分合法有效；对涉及203号地的部分无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，寨英政府应将未使用的203号地返还给余某林继续管理耕种。同时余某林应将其已领取203号地的征地补偿款26,218.43元（0.6411亩×40,896.00元/亩），应依法予以返还给寨英政府。对余某林主张《征地协议书》外超占用的其他土地，即地名：蚂蟥丘，自述其承包证上没有登记，是用其承包证上“火田”与余代云调换的，并未提供相关证据予以证明，应承担举证不能的法律后果，故其请求，依法不予支持。综上所述，原告的诉讼请求部分成立。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国民法总则》第一百五十六条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五项、第五十八条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十二条、第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，判决：一、余某林与松桃苗族自治县寨英镇罗家寨村民委员会签订的《征地协议书》涉及的6号和69号地部分合法有效；其中涉及的203号地部分无效；二、余某林继续承包耕种《征地协议书》中203号土地，同时返还给被告松桃苗族自治县寨英镇人民政府已支付的相应征地补偿款26,218.43元；三、驳回余某林的其诉讼请求。案件受理费60.00元，由松桃苗族自治县寨英镇人民政府负担。二审双方当事人未提交新的证据。二审查明的案件事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，案涉余某林被收回的承包地原为集体经济组织罗家寨村委会发包给余代昌户的农用地，因当地政府组织实施新农村建设项目，需要使用作为新农村建设项目建设用地。按照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，寨英政府与罗家寨村委会组织实施新农村建设，系为了实现当地城镇化建设，促进当地经济社会又好又快发展，该建设项目用地取得了上级人民政府的批准，作为集体经济组织罗家寨村委会，根据需要，可以收回已发包给农户的土地使用权。同时，也应当给被收回土地的农户给予适当补偿。罗家寨村委会与余某林签订的《征地协议书》，实际上是该村委会和余某林就土地回收达成的补偿协议。余某林认为当地政府未按照法定程序征收土地，双方签订的《征地协议书》违法。根据寨英政府取得的用地批复，征地协议书中的6、69号地块，经过松桃苗族自治县人民政府的用地批准，罗家寨村委会可以收回，但203号地块，不在用地批准的范围之内，因此，罗家寨村委会不能收回。故，对于该地块（203），余某林主张请求返还，人民法院予以支持。余某林提出，罗家寨村委会在“征地”时，尚未取得用地批文，程序违法。但当地政府在签订补偿协议之后，已经取得了相关土地用地的批复。故罗家寨村委会办理土地用途变更手续滞后的行为，不影响双方签订“征地协议书”的效力。余某林认为，余某林主张其嫂子杨冬云无权代理其签订补偿协议。但2013年8月23日，杨冬云签订补偿协议之后，将领取的补偿款给付了余某林，余某林知道杨冬云签订了补偿协议，当时并未将补偿款退还给罗家寨村委会或提出补偿协议无效的异议，故一审认定系余某林对杨冬云代理其签订补偿协议的行为进行了追认，并无不当。余某林诉称杨冬云系受工作人员胁迫在补偿协议上签名，仅有杨冬云的口头陈述，没有其他相关证据佐证，本院不予采信。余某林上诉提出，应当由被上诉人补偿其被占用土地的损失，但被占用地块（203号）被收回期间，并未改变土地用途，余某林仍然继续耕种，并未对其造成损失。现法院已经判令罗家寨村委会、寨英政府返还，故其要求补偿损失，没有事实依据，一审判决并无不当。《征地协议书》中关于6号、69号地块的征地补偿协议内容并不违法，系双方当事人的真实意思表示。原审判决认定补偿协议部分有效，驳回余某林返还6、69号地块的请求，并无不当。综上所述，上诉人余某林提出的上诉理由不能成立，应予驳回。原审认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果得当。依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费60元由上诉人余某林负担。本判决为终审判决。审判长 熊 健审判员 谢稼祥审判员 代静云二〇二〇年六月四日法官助理向俊书记员雷芳