辽宁省沈阳市和平区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0102行初44号原告郑波，女，1971年6月23日出生，汉族，住沈阳市东陵区。被告辽宁省司法厅。住所地：沈阳市皇姑区崇山东路38号甲。负责人林志敏，厅长。委托代理人王成，该单位工作人员。被告辽宁省人民政府。住所地：沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人唐一军，省长。委托代理人张婧蕴，辽宁省司法厅工作人员。委托代理人韩修，辽宁省司法厅工作人员。原告郑波诉被告辽宁省司法厅（以下简称省司法厅）、辽宁省人民政府（以下简称省政府）履行法定职责及行政复议一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。郑波诉称，郑波系沈阳市和平区浑河站西街道前竞赛村民（集体经济组织成员），因不服沈阳市政府制作公布实施的《沈阳市征地区片综合地价的通知》（沈政发[2018]38号），曾于2019年1月24日与亓立春等人请求省政府履行法定职责，依法对上述规范性文件的合法性进行审查，省司法厅于2019年4月18日作出答复称：已建议沈阳市政府自行纠正。但沈阳市政府2019年7月29日信息公开答复称：该规范性文件（沈政发[2018]38号）自行纠正的信息不存在。鉴此，郑波于2019年8月23日向省司法厅邮寄《履行法定职责申请书》，请求省司法厅将情况上报省政府，撤销该规范性文件，但省司法厅在法定时限内没有履行法定职责。郑波于2019年11月25日向省政府发出《行政复议申请书》，但省政府收到后，没有查明本案的基本事实，直接驳回郑波的行政复议申请（郑波于2020年2月24日收到），严重违法。诉讼请求：1.依法确认省司法厅收到郑波的《履行法定职责申请书》（11月26日）后，没有答复的行为违法；2.依法判令省司法厅作出答复；3.依法撤销省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（辽政行复驳字[2019]130号）。省司法厅辩称，一、省司法厅对郑波申请已作出答复。2019年11月20日，省司法厅对郑波的《履行法定职责申请书》作出回复，就郑波申请的沈阳市政府文件修订情况进行了说明。该回复于2019年11月22日向郑波邮寄送达，2019年12月11日郑波本人签收。省司法厅对郑波申请已作出答复，不存在未履行法定职责情形。二、本案不属于行政诉讼受案范围。根据《辽宁省规章规范性文件备案办法》第十三条第二款“经审查，规范性文件超越权限，违反上位法和世贸组织规则的规定，或者规定不适当，或者违背法定程序的，由上一级或者本级人民政府法制部门建议制定机关自行纠正；拒不纠正的，由上一级或者本级人民政府法制部门提出处理意见报请同级人民政府予以撤销，并通知制定机关”的规定，对规范性文件审查后续处理，属于行政机关内部监督管理行为。不论内部监督的结果如何，都不对原告的权利义务产生直接影响。因此，本案不属于行政案件受案范围。三、依现有情况，未达到省司法厅启动内部监督程序的条件。省司法厅已建议发文机关自行纠正。根据《辽宁省规章规范性文件备案办法》第十三条第二款的规定，对拒不纠正的，省司法厅及发文机关的法制部门均可以提出处理意见报同级政府。在发文机关已将所涉文件列入2020年发文计划的情况下，不能视为发文机关拒不纠正。且根据上述条款，此项内部监督权力也不依原告申请启动。因此，尚未达到省司法厅启动内部监督程序的法定条件。省政府辩称，一、省政府具有对郑波的复议申请作出复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。郑波以省司法厅为被申请人向省政府申请行政复议，省政府具有依法进行审查，并作出行政复议决定书的法定职权。二、省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚，证据确凿充分。《辽宁省规章规范性文件备案办法》第五条规定：“各级人民政府法制部门在本级政府的领导下，依照本办法的规定负责规章、规范性文件备案工作，履行备案监督审查职责”。第十三条第二款规定：“经审查，规范性文件超越权限，违反上位法和世贸组织规则的规定，或者规定不适当，或者违背法定程序的，由上一级或者本级人民政府法制部门建议制定机关自行纠正；拒不纠正的，由上一级或者本级人民政府法制部门提出处理意见报请同级人民政府予以撤销，并通知制定机关”。根据上述规章规定，省司法厅作为行使政府法制部门职权的行政机关，具有对规范性文件备案审查的监督职责，这种监督职责是依职权行使的行政系统内部监督，不属于依申请履行的行政行为。本案中，郑波于2019年1月24日提交《履行法定职责申请书》，要求对沈阳市政府作出《沈阳市人民政府关于公布实施沈阳市征地区片综合地价的通知》进行规范性文件审查。省司法厅依法审查后，于2019年4月18日将处理情况书面告知郑波，已履行了对公民提请规范性文件审查及答复的法定职责；郑波于2019年8月23日再次提出《履行法定职责申请书》，要求省司法厅报省政府撤销或直接撤销上述通知，并追究相关责任人的责任，该申请实质是对沈阳市政府未自行纠正的监督申请。根据上述规定，省司法厅具有备案监督审查职责，但该职责属于行政机关内部监督管理范畴。在制定机关拒不纠正的情况下，省司法厅应依法启动监督程序，依职权进行监督，不属于依申请履行的行政行为。此监督职责的履行与否，亦不直接设定当事人新的权利义务。因此，省司法厅不具有对郑波2019年8月23日的监督申请进行答复的法定职责。另，省司法厅在收到郑波于2019年8月23日提交的《履行法定职责申请书》后，对沈阳市政府备案审查监督的相关情况已书面告知郑波。因此，对于郑波提出的复议请求，省政府未予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，省政府作出驳回郑波行政复议申请的决定。三、省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法。省政府于2019年11月26日收到郑波的行政复议申请材料后，经审查于2020年1月22日作出《驳回行政复议申请决定书》，并于同日向郑波邮寄送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。省政府作出的复议决定程序合法。经审理查明，2019年8月23日，郑波向省司法厅邮寄《履行法定职责申请书》，申请事项为：1.将沈阳市人民政府拒不纠正《沈阳市人民政府关于公布实施沈阳市征地区片综合地价的通知》（沈政发[2018]38号）的行为上报省政府，报请省政府撤销沈阳市人民政府制作的《沈阳市人民政府关于公布实施沈阳市征地区片综合地价的通知》（沈政发[2018]38号）规范性文件或省司法厅直接依法撤销该规范性文件；2.报请省政府追究沈阳市人民政府法人姜有为和相关责任人的行政责任；3.将受理情况、处理结果书面告知郑波。2019年11月20日，省司法厅对郑波回复：“4月18日，我厅已建议沈阳市政府按照有关规定，对《沈阳市人民政府关于公布实施沈阳市征地区片综合地价的通知》自行纠正。目前，沈阳市政府依据职权，按照新修订的《中华人民共和国土地管理法》及相关政策，拟对《沈阳市人民政府关于公布实施沈阳市征地区片综合地价的通知》进行修订，征地区片价文件列入2020年市政府发文计划”。郑波于2019年11月25日向省政府申请行政复议，请求确认省司法厅在法定时限内未对《履行法定职责申请书》作出答复的行为违法、责令省司法厅依法作出答复。2020年1月22日，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回郑波的复议申请。郑波不服，诉至法院。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，当事人可以直接起诉的行政行为是行政机关为行使行政职权，就具体事件针对特定公民、法人或者其他组织权利义务作出的处理行为，而不是针对不特定人、就普遍事项具有普遍约束力的行为。当事人申请行政机关审查规章以下的规范性文件，行政机关作出的答复行为或不予答复行为，是行政机关对规范性文件效力问题的作为或者不作为行为，是行政机关对规章以下规范性文件的审查行为，属于不可诉的行政行为。本案中，郑波请求省司法厅报请省政府撤销或直接撤销《沈阳市人民政府关于公布实施沈阳市征地区片综合地价的通知》（沈政发[2018]38号），并追究责任、答复申请人，该请求是针对规范性文件的效力提出审查建议，并非针对具体的、特定的行政行为。郑波起诉要求省司法厅就履行法定职责申请书作出答复，其答复行为亦属于行政机关对规章以下规范性文件的效力进行评价，该请求并非要求行政机关就具体事件针对特定公民的权利义务作出处理，仍属于制定、修改、废止规章以下的规范性文件行为的范畴，故不属于行政诉讼的受案范围。另，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，郑波对复议决定的起诉，本院应一并驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告郑波的起诉。原告郑波预交的案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审判长  王晓东审判员  王 勇审判员  邱玉萍二〇二〇年六月十九日法官助理邓博宇书记员蔡玉玲附：本裁定适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。