福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终314号 上诉人（一审原告）原告邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区宦溪镇湖山村罗汉5号，公民身份号码350111196906050533。 上诉人（一审原告）汤景华，男，1957年7月18日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福建省福州市晋安区宦溪镇湖山村罗汉12号，公民身份号码35011119820920433X。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福建省福州市晋安区宦溪镇湖中村湖中50号，公民身份号码350111196304190598。 上诉人（一审原告）陈传清，男，1965年5月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区宦溪镇湖中村湖中28号，公民身份号码350111195201010596。 上诉人（一审原告）袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人暨诉讼代表人（一审原告）张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区宦溪镇垅头村垅头5号，公民身份号码350111196201220416。 上诉人（一审原告）吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（一审原告）陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（一审原告）陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（一审原告）廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（一审原告）吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 上诉人（一审原告）汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。 被上诉人（一审被告）福州市自然资源和规划局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。 法定代表人郑章干，局长。 委托诉讼代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）福建省自然资源厅，住所地福建省鼓楼区金泉路38号。 法定代表人叶敏，厅长。 上诉人邱爱东等15人因诉被上诉人福州市自然资源和规划局、福建省自然资源厅不履行法定职责及行政复议一案，不服福州市仓山区人民法院（2019）闽0104行初315号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院认为，原告诉请是要求确认被告福州市自然资源和规划局不履行对原告所申请的处理桂湖森林温泉小镇控规未审批就建设行为的行政不作为违法，并请求法院责令其依法进行处理。一审法院认为，原告提起行政诉讼针对的行为应当属于行政诉讼的受案范围，如果该行为不可诉，即使原告提起的是一个履行法定职责之诉，也不能因为行政机关未予答复或者不作为，即认为属于行政诉讼受案范围。行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。就城乡规划的编制和审批而言，引起属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条亦规定，编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。由此可见，编制控制性详细规划，是行政机关根据城市发展的需要，对城市的土地、建筑、基础设施、管线等安排和布局进行整体的设计和谋划，而不是针对特定单位和个人实施的行政行为。本案中，桂湖森林温泉小镇控制性详细规划是否经过审批、是否存在未审批就建设，并未对原告这一特定主体的权利义务直接产生实际影响，因此原告认为被告福州市自然资源和规划局未就其请求处理控制性详细规划存在未审批就建设的行为，属于不履行法定职责而提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，故原告的起诉应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十九条第（四）项、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回原告邱靖玮等15人的起诉。 上诉人邱爱东等15人向本院提起上诉，请求:撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。其提出上诉的主要事实和理由为：一、本案焦点是审查福州市自然资源和规划局是否存在法定职责，是否正确履行法定职责，规划行为是否对上诉人的房屋、土地的合法权益产生影响，一审偏离审理范围。二、原福州市城乡规划局的控规行为系针对上诉人的合法房屋、土地作出的，且已实施、完成，让上诉人的房屋、土地变成了控规规划的内容。因此控规针对的对象属于特定的对象和单位，不属于阶段性、程序性的程序，一审属于枉法裁判。三、上诉人未签订补偿协议，依法享有诉权。四、上诉人合法权益被违法规划行为严重损害至今，福州市自然资源和规划局应该履行职责，依法处理违法犯罪行为，维护法律尊严和人民合法权益。五、本案诉讼目的是对违法行政行为进行确违，是法律、纪委监委要求的，一审无权剥夺上诉人的诉权。六、县级以上规划部门就是指福州市自然资源和规划局，其规划违法是事实，一审裁定理由没有法律依据。综上所述，请求判如所请。 被上诉人福州市自然资源和规划局辩称:一、答辩人作出的信访答复、福建省自然资源厅作出的复议决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。（一）上诉人土地己依法被征收，其与要求处理的事项之间无利害关系。上诉人的《请求处理新引进项目控规未审批就建设的违法行为》中所涉土地已被依法征收，根据《物权法》第二十八条规定，征收土地决定作出后，上诉人不再是所涉土地的使用权人，后续国有土地使用权的规划、出让、建设与其不具有法律上的利害关系。因此信访答复、复议决定并不会对上诉人的权利义务产生实际影响。（二）控制性详细规划的编制和审批行为，也不会对上诉人的权利义务产生实质影响。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法>第八条规定，行政机关编制和审批控制性详细规划的行为本身属于抽象行政行为，不是针对特定单位或个人进行实施的。因此上诉人要求答辩人处置控制性详细规划未审批的行为，也不会对上诉人权利义务造成影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，上诉人的诉请不属于行政诉讼的受案范围，一审法院作出驳回起诉的裁定正确。二、上诉人的请求事项属于信访事项，答辩人在《信访条例》规定期限内向上诉人作出答复，不存在行政不作为的行为。2019年2月21日，上诉人向答辩人递交《请求处理新引进项目控规未审批就建设的违法行为》，请求处理宦溪镇新引进生态城项目未审批就建设的违法行为。根据《信访条例>第二条的规定，上诉人向答辩人所反映的情况属于信访事项。答辩人收到上诉人来信后，于2019年3月21日在规定的答复期限内依法对上诉人信访件作出被诉信访答复，并通过挂号信寄送给上诉人，上诉人业已签收。因此答辩人不存在行政不作为。综上，一审法院裁定正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实与法律依据，请求予以驳回。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人的起诉是否符合人民法院行政诉讼的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼的条件之一为原告的起诉应当属于人民法院受案范围。本案中，上诉人认为桂湖森林温泉小镇项目存在控规未审批就建设行为的行政不作为违法，对案涉控规审批的合法性提出质疑。但依据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等相关法律、法规规定，控制性详细规划编制审批系针对不特定的对象作出。控制性详细规划的修改并不直接设定当事人行政法上的权利、义务，不属于行政诉讼的受案范畴。其起诉应予以驳回。上诉人若认为其房屋、土地财产等权益在集体土地征收补偿程序中受到了侵害，其可以在征收补偿程序中依照合法程序进行救济。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，上诉人针对案涉复议决定提起的起诉，应一并予以驳回。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王小倩 审判员  张厚磊 审判员  郑 鋆 二〇二〇年六月二十九日 法官助理李升 书记员赖忠鸿