浙江省余姚市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0281行初3号 原告宁波市金轩商贸发展有限公司。住所地浙江省宁波市鄞州区沧海北路1号北楼1-6号。统一社会信用代码91330212768517525D。 法定代表人徐信康，执行董事。 委托代理人苏爽，浙江和义观达律师事务所律师。 被告宁波市鄞州区房屋拆迁服务中心。住所地浙江省宁波市鄞州区钟公庙街道（城区）保丰路209号。统一社会信用代码1233022759949494XQ。 法定代表人蔡德山，主任。 委托代理人王闽，浙江红邦律师事务所律师。 委托代理人金锋，宁波市鄞州区房屋拆迁服务中心工作人员。 第三人宁波市民营企业贷款担保有限公司。住所地浙江省宁波市海曙区柳汀街352号。统一社会信用代码913302007562788114。 法定代表人胡天，总经理。 原告宁波市金轩商贸发展有限公司（以下简称宁波金轩公司）不服其与被告宁波市鄞州区房屋拆迁服务中心（以下简称鄞州拆迁中心）于2019年5月14日签订的非住宅房屋征收货币补偿协议，向本院提起行政诉讼。因先行调解未达成一致意见，本院于2020年1月3日立案受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波市民营企业贷款担保有限公司（以下简称宁波担保公司）与本案被诉行政协议有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。在诉讼过程中，被告鄞州拆迁中心把其中的一名委托代理人张越变更为金锋。本院依法组成合议庭后，于2020年4月27日公开开庭审理了本案。原告宁波金轩公司的委托代理人苏爽，被告鄞州拆迁中心的法定代表人蔡德山及其委托代理人王闽、金锋到庭参加诉讼；第三人宁波担保公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月14日，房屋征收部门即宁波市鄞州区房屋拆迁办公室（甲方）、征收实施单位即宁波市鄞州区福明街道拆迁办公室（乙方）与被征收人即原告宁波金轩公司（丙方）签订编号为2019001的《非住宅房屋征收货币补偿协议》（以下简称被诉补偿协议），载明根据鄞州区2019年度房屋征收拆迁计划安排，丙方位于宁波市鄞州区福明街道××（沧海北路××）的房地产列入桑家学校地块项目房屋征收拆迁范围，现按照《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》等有关规定，三方就房屋征收补偿达成如下协议：被征收非住宅位于宁波市鄞州区沧海北路1号，土地为丙方通过司法拍卖竞得，海曙区法院民事裁定载明土地面积为7916.70平方米，委托宁波市正源测绘有限公司测绘房屋建筑面积为17284.02平方米，认定丙方所有的7916.70平方米土地为国有划拨工业用地，确权合法建筑面积为7100平方米，使用性质为工业，未经登记建筑面积为10184.02平方米；根据委托评估单位宁波恒正房地产估价有限公司及宁波市华弘价格评估咨询有限公司出具的评估报告及相关征收政策核定，被征收房屋、土地、装修、货币补偿补助、一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费、重大设施搬迁补偿费、房屋征收奖励等合计补偿金额为91997177元；对确权为合法建筑的7100平方米房屋按《浙江省城乡规划条例》和《宁波市城乡规划条例》相关规定处以罚款，罚款金额为666690元，丙方同意该笔罚款从征收补偿资金中直接予以扣除；综合上述，丙方应取得的征收补偿款为91330487元，详见征收补偿资金核算表；本协议签订生效并经跟踪审计单位出具核定意见15日内由甲方委托乙方支付给丙方补偿金额的50%，即45665243元；待丙方腾空房屋并经乙方验收确认后15日内再支付补偿金额的50%，即45665244元；丙方须自行处理与承租方的租赁关系，丙方应在2019年7月15日前腾空房屋并移交乙方予以拆除；被征收土地使用权证由乙方代理申请注销登记等。原告公司在协议的丙方（盖章）处盖章及在签字处何雨轩签名。同年7月10日，房屋征收部门即被告鄞州拆迁中心（甲方）、征收实施单位即宁波市鄞州区福明街道拆迁办公室（乙方）与被征收人即原告宁波金轩公司（丙方）签订编号为2019001-1的《非住宅房屋征收货币补偿补充协议》，载明丙方须自行处理与承租方的租赁关系，丙方应在2019年9月15日前腾空房屋并移交乙方予以拆除，其他条款仍按原协议约定执行等。原告公司在补充协议的丙方（盖章）处盖章及在签字处胡天代何雨轩签名。 原告宁波金轩公司诉称，2019年4月26日，鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）福明街道办事处（以下简称福明街道）作出房屋征收拆迁告知函，主要内容为告知原告位于沧海北路1号的房地产已被列入拆迁范围，务必于5月10日前签订房屋征收补偿协议。但原告认为，其认定的房屋合法建筑面积错误，少算了近万平方米，故不同意签约。但由于原告因借款担保原因与宁波担保公司于2014年7月签订了协议，将原告的公章、财务章和营业执照等关键材料交与该公司掌握，法定代表人也变更至该担保公司指定的人员名下。该担保公司为了实现其公司自身利益，不惜损害原告的利益，派人于2019年5月14日与福明街道和被告签订了被诉补偿协议。现涉案房屋已被拆除，其后原告得知涉案地块并未经过依法征收。原告认为，征收补偿协议不能违反法律、行政法规的禁止性规定，即补偿协议不能取代应按照法定程序进行的房屋征收。在未依法作出房屋征收决定的情况下，被告就以征收人的名义进行征收工作，并与原告签订房屋征收补偿协议，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，超越法定职权，作为行政协议一方当事人签约，于法无据。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项等规定，被告与原告签订的被诉补偿协议违反了行政法规的强制性规定，属于无效协议；该行政协议没有房屋已被依法征收的事实支持，属于事实不清；被告签订该行政协议没有相应的法律依据，也不符合法律和行政法规的规定，属于适用法律错误；在未按国有土地上房屋征收法定程序进行征收，其程序也违法，该行政协议应予撤销。在庭审中，原告补充陈述，1993年，涉案地块由原宁波金士达机械施工有限公司（以下简称金士达公司）取得集体建设用地使用权，土地用途为工业，经批准建房，并领取了用地规划许可证，在该地块建造办公楼等厂房。原告于2005年9月从宁波市海曙区人民法院（以下简称海曙法院）拍得上述房地产后，曾多次向有关部门申请办理权证未果，同时，原宁波市江东区人民政府（以下简称江东区政府）曾把上述房地产中的金轩大酒店作为招商引资的项目予以引进，当时该地块的规划用途为商业金融用地，涉案的金轩大酒店也符合江东区的分区规划，原告也曾提起过行政复议，规划部门同意为原告的全部建筑物颁发建设工程规划许可证，但后以各种理由拖延未办。后原告也支付了180多万元的征地费用，土地也转为国有建设用地等。2007年12月，原市规划局对涉案土地进行了规划调整，从原来的“商业金融用地”调整至“教育用地”，原告只好退一步请求办理工业用地使用权证，但仍未果。由于房屋及国有土地权证未能办妥，原告无法通过正常的银行贷款途径取得资金，才与第三人宁波担保公司签订了协议书。被告与担保公司及何雨轩在恶意串通的情况下，签订了被诉补偿协议，严重损害了原告的合法权益。2019年9月初，被告等人强行拆除了涉案的不动产。2019年11月14日，原告向本院邮寄提起诉讼，请求撤销原告与被告于2019年5月14日签订的《非住宅房屋征收货币补偿协议》。 被告鄞州拆迁中心辩称，一、涉案房屋的征收／收购合法。因桑家地块九年一贯制学校建设项目的需要，属原告所有的位于宁波市鄞州区福明街道××（沧海北路××）的房产被列入此次征收范围。鉴于桑家学校地块项目房屋征收系根据宁波市鄞州区2019年度房屋征收拆迁计划安排实施，同时该项目经宁波市鄞州区发展和改革局鄞发改投［2019］224号文件批复同意，对该项目地块上房屋的征收符合公共利益的需要。与此同时，法律也没有强制性规定国有土地上房屋在所有权人与征收部门协商一致的情况下不能对其进行收购。据此，被告认为，对上述房屋的征收／收购符合法律规定。二、双方签订的被诉补偿协议系双方真实意思表示，合法有效。原告与房屋征收部门签订补偿协议时提交了该公司于2016年5月20日作出的股东会决议，该决议就公司同意土地及地上建筑物进行拆迁安置以及委托北京大成（宁波）律师事务所办理具体拆迁安置补偿相关法律事务的事宜作出一致决定，同时原告还提交了公司的法定代表人身份信息以及其向北京大成（宁波）律师事务所出具的授权委托书，委托两位律师办理有关拆迁安置补偿事项。基于原告提交的以上材料，被告认为，其委托代理人有权代表其进行拆迁安置的协商谈判，最终双方签订的补偿协议也加盖了公司的公章及法定代表人的签字确认。据此，被告认为该补偿协议系各方的真实意思表示，当然合法有效。三、补偿协议权利义务的设定公平合理，补偿结果最大程度维护了原告的合法权益。涉案房屋所占用的土地当初系通过司法拍卖竞得，海曙法院（2004）甬海执字第183、184号民事裁定书记载的土地使用权面积为7916.7平方米，性质为工业用地；房屋测绘面积为1.7万余平方米，但未经登记。鉴于上述房屋没有合法的权属证书，且其中的7100平方米房屋相关部门曾同意办理建设工程规划许可证，因此最终认定其中的7100平方米房屋按合法建筑予以征收补偿。根据上述精神，由宁波恒正房地产估价有限公司以及宁波市华弘价格评估咨询有限公司对涉案房屋及设备设施进行了科学评估。在评估报告的基础上，双方按照《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》等法律法规及相关的政策签订补偿协议。据此，被告认为补偿协议的权利义务设定公平合理。四、补偿协议相关内容双方已全部履行完毕，原告要求撤销缺乏法律及事实依据。补偿协议签订后，根据协议约定被告向原告支付了全部征收补偿款，原告也已于2019年6月26日、7月4日、9月29日、9月30日分批次领取了相关的补偿款项。在涉案房屋由原告腾空并移交街道拆迁办后，街道在2019年10月初已对涉案房屋进行全部拆除并将土地平整。自此，补偿协议双方已全部履行完毕。被告认为，在此情况下原告要求撤销双方签订的补偿协议，显然已无现实意义与必要性，于法于理都难以成立。综上，被告认为原告要求撤销原、被告签订的被诉补偿协议难以成立，请求法院依法驳回。 第三人宁波担保公司未作陈述，亦未提供证据。 第三人宁波担保公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃质证的权利。 原告宁波金轩公司向本院提供下列证据，经质证，本院作如下认定： 1.房屋征收拆迁告知函复印件1份，拟证明福明街道于2019年4月26日告知原告涉案房地产已被列入拆迁范围，要求原告签订补偿协议。被告无异议。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 2.非住宅房屋征收货币补偿协议复印件1份，拟证明2019年5月14日，原告与被告及福明街道签订了涉案协议，协议载明涉案房屋依照《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定被征收，进而与原告达成补偿协议。被告对协议的真实性无异议，但对证明目的有异议。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 3.协议书1份（原件已退还原告），拟证明原告的公章等关键经营资料和证照均保管于第三人宁波担保公司处，涉案不动产的货币补偿协议并非原告的真实意思表示。被告对该份证据的三性均有异议，被告与原告签订协议书时并不知道该份协议，这是原告与案外人的权利义务约束，不能对抗善意第三人；与本案没有关联性。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 4.福工办［1993］38号关于同意金士达公司建房的批复、2006年3月21日的海曙法院协助执行函复印件各1份，拟证明1993年金士达公司经福明乡政府批准在涉案地块上建造办公楼12000ｍ2，但实际建造17000ｍ2；在该工程主体结构已结顶的情况下烂尾；2005年原告通过海曙法院司法拍卖，以364万元拍得涉案土地及房屋，海曙法院出具协助执行函，要求有关部门补办规划许可证手续。2005年拍卖时涉案房屋的现场照片、2019年房屋被拆除时的现场照片1组，拟证明上述房屋至2019年9月被拆除前与2005年司法拍卖的标的物主体建筑完全一致，不存在拍得后违建的问题。甬政行复［2016］100号行政复议案件受理通知书及关于金轩酒店发展有限公司不服本局不予规划许可申请行政复议一案的答复各1份，拟证明因金轩商贸申请办理土地、规划许可证等相关手续被拒，遂向市政府申请行政复议后，原市规划局答复决定给予宁波市金轩酒店发展有限公司（以下简称金轩酒店）颁发建设工程规划许可证。为此，金轩酒店撤回了复议申请。但该局后又违反了行政承诺，以该地块被调整为教育用地为由而拒绝办理。2007年甬港合作论坛江东区签约项目表复印件1张、服务协议书复印件1张、（香港）金润国际投资集团有限公司注册证书复印件1张、宁波市江南金轩大酒店有限公司（以下简称金轩大酒店）营业执照复印件1张，拟证明金轩大酒店项目系2006年底原江东区政府招商引资与香港金润国际投资集团的合作项目，原××政府和××街道鼓励原告及香港金润将办公楼改造为商业用途的酒店，并同意通过协调将规划用途由工业用途改为商业用途。在此情况下，原告及关联公司才同意将上述建筑物改为酒店。技术服务合同、装修合同、室内装饰设计合同、辅楼装修合同1组，拟证明被招商引资后，原告于2007年对拍卖所得的17000ｍ2厂房进行了安全检测和装修。甬政告［2008］22号宁波市人民政府关于征收土地的通告1份、浙土字Ａ［2007］-0374浙江省建设用地审批意见及（甬）土字［2007］第Ａ-032号建设用地项目呈报材料“一书方案”各1份，拟证明2008年金轩大酒店地块被依法征收为国有建设用地。关于要求办理土地权证的报告1份、关于要求办理建设工程规划许可证的报告1份、2010年7月15日的证明书1份，拟证明2009年至2010年金轩大酒店再数次向国土及规划部门要求按商业用途办理土地权证、建设工程规划许可证及相关手续，并得到原江东区政府、福明街道、市政府行政复议办公室和海曙法院的支持和认可，但原市规划局不服上级决定和经人民法院确认的司法裁判结果，拒不办理的事实。［2011］227号关于金轩酒店有关问题的专题会议纪要1份，拟证明原江东区政府办公室决定对金轩酒店违章建筑处罚后，由规划部门对其中7100ｍ2的建筑补办规划许可。但是，该会议纪要中的关于房屋建筑合法建筑面积的认定不符合事实，也没有法律依据。评估机构据此作出了评估报告，导致被诉补偿协议存在事实不清、显失公正和重大误解等问题。［2019］3号鄞州区房屋征收拆迁工作联席会议2019年第2次联席会议纪要1份，宁波金轩公司测绘资料3页、价格评估报告1份、房地产估价报告1份、东福办［2015］46号关于金轩酒店拆迁补偿问题的请示1份，拟证明2015年8月，金轩酒店要求按照现有约17268.06ｍ2房屋面积给予补偿，按2006年原市国土局出具用地预审意见时间点补缴出让金（约440万元），并请求相关资产（约37687274元）在拆迁中予以整体收购。被告提出上述证据的真实性请法庭认定，所有的证据跟本案没有关联性，原告要求撤销协议，但协议内容系跟原告协商一致，现该房屋及土地性质怎么样跟协议的撤销没有关联性。经审查，并结合其他证据，本院对服务协议书及（香港）金润国际投资集团有限公司注册证书的关联性不予采信，对其他证据的真实性予以采信。 5.声明书及照片、情况说明及寄送情况说明的挂号信收据、邮件跟踪查询结果、房屋征收拆迁告知函、协议书（2014年7月）、补充协议（2018年3月）、原告宁波金轩公司的章程复印件1组，拟证明原告的公章、法人章、财务章等关键证照在2014年7月至2019年5月签订被诉补偿协议时，一直保管于第三人宁波担保公司及其担保公司的控制人胡天手中，在此期间，超过本项证据以外的代表原告的行为均为超越授权的行为，未经原告追认属于无效的行为。另外，陈珍珠和陈卫国在被诉补偿协议签约前，早已分别向福明街道拆迁办说明宁波担保公司等人并非原告公司的实际股权持有者，无权代表原告签订涉案补偿协议，但被告及其受托人福明街道仍在知情情况下，与无权代理人签订了被诉的补偿协议。被告提出其对声明书的真实性没有办法确认，而且认为这个声明书只不过是陈珍珠的个人单方面声明，效力肯定是不及工商登记中法定代表人的。照片没有办法认定是声明书已送达。房屋征收拆迁告知函跟声明书的质证意见一致。协议书三性有异议，原告的签名应以工商登记为准。补充协议没有原件，真实性无法确认。章程以工商登记为准。经审查，因原告提供的声明书及情况说明、补充协议系复印件，故本院对其真实性不予采信；对照片及挂号信收据、邮件跟踪查询结果的关联性不予采信；即使声明书及情况说明系真实的，也不能由此否认或推翻股东会决议；即使补充协议系真实的，对被告而言，原告公司的法定代表人应以工商登记为准。房屋征收拆迁告知函及协议书跟原告提供的证据1、3一致，故本院对此证据的真实性予以采信；公司章程的真实性，本院予以采信。 6.关于要求协助拆迁的报告、竞买须知各1份，拟证明涉案沧海北路1号地块在2005年拍卖时，已经列入征收范围，且已经制定拆迁补偿方案。协助执行函及法发［2004］5号最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知各1份，拟证明原告拍得涉案沧海北路1号地块使用权和地上房屋处置权，原告有权根据法发［2004］5号文件第二十四条规定到国土部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续。关于要求办理土地证的报告（2008年8月5日）1份，拟证明在多次要求国土部门办理土地证未果后，原告退一步再次请求办理工业用地使用权证。关于金士达公司地块执行问题的复函（2009年4月3日）1份，拟证明海曙法院于2006年3月21日要求原市国土局协助执行后，经原告多次申请，原市国土局以各种理由拖延，并推卸责任给原告，直至2009年4月3日才向海曙法院说明难以协助执行，且该函中所述原告未经批准拆后重建和将工业用地改为餐饮旅馆用地与事实不符。关于要求办理土地证的报告（2009年4月20日）1份，拟证明原告得知原市国土局暂缓协助执行后，函至海曙法院，退一步再次请求办工业用地使用权证。关于要求办理土地证的报告（2009年7月27日）1份，拟证明原告一再向原市国土局申请要求办证未果，经原××政府和××街道认可于2009年7月27日再次向原市国土局要求按商业用途办土地证。东福办［2014］10号关于金轩酒店拆迁补偿问题的请示1份，拟证明福明街道认可原告于2005年司法拍卖拍得的7916.7平方米土地和五层房屋1.7万平方米建筑物，并非原告拆后重建，后2006年江东区招商引进金轩大酒店项目，2011年城管拆违时，金轩酒店已自行按城管要求将违章建筑部分拆除等事实。甬政发［2005］68号关于同意宁波中心城江东片区分区规划的批复、宁波市中心城江东片区分区规划（2004-2020）用地现状图及公共服务设施规划图、鄞自然资规公开告知［2020］017号依申请公开政府信息办理情况告知书及附件、告知函、关于沧海北路1号地块政府信息公开的复函及附件1组，拟证明涉案沧海北路1号地块土地在2005年前用地现状为工业，经市政府2005年7月20日江东片区分区规划批复规划用途为商业金融用地，市资规局确认2005、2006年期间控制性详细规划并未变更，2007年12月底涉案地块用途经批准才变更为教育用地，原告在2005年9月拍得不动产时，涉案地块规划用途为商业金融用地，故原告的信赖利益应得到保护；原告拍得不动产后申请建设工程规划许可证不应存在审批障碍，故原告未能取得建设工程规划许可的原因在于原市规划局的规划调整行为。2020年第48号政府信息公开告知书、国土资函［2007］755号关于杭州市和宁波市2007年度城市建设农用地转用和土地征收方案的批复、宁波市2007年报国务院批准城市建设用地农用地转用和土地征收方案表、宁波市2007年度第一批次城市建设用地农转用和征收方案实施情况表1组，拟证明涉案地块项目为招商引进的金轩大酒店项目，土地用途必然为商业用途，2007年9月17日经原国土资源部批复农转用和土地征收，以及2007年12月31日浙江省建设用地审批时，备注均系符合土地利用总体规划和江东片区分区规划的，涉案地块用途应为商业金融用地，且已依法获得批准。被告与原告签订补偿协议认定为工业用途是完全错误的。甬征托字（2006）第43号宁波市集体土地征收委托协议、宁波市收费（基金）缴款通知书各1份，拟证明原市国土局江东分局于2006年11月3日与桑家股份经济合作社达成征地补偿协议，同日委托原告征收，后原告按照2006年11月8日国土部门通知缴纳了征地费等征收相关费用，原市国土局正是以毛地出让的方式，将涉案土地按商业用途出让给原告使用。高压供用电合同1份、水电煤气费缴纳凭证1组，拟证明金轩大酒店系经过原××政府和××街道的招商引资项目，一直以来也系按照商业水电气标准缴纳相关费用。集体土地建设用地使用证1份，拟证明涉案司法拍卖拍得的土地系原告所有。鄞政信［2019］25号依申请公开政府办理情况告知书1份，拟证明涉案地块上的房屋未经法定程序征收，被告与原告签订补偿协议以及相关测绘、评估程序均非依法实施。被告提出上述证据与本案没有关联性。经审查，并结合其他证据，本院对上述证据的真实性予以采信。 7.原告公司变更登记情况1份，拟证明在原告不知情的情况下，被告与担保公司、何雨轩串通擅自将原告的法定代表人被变更为非原告实际股东的何雨轩。被告提出证据的真实性应该没有问题，但是不能证明原告想要证明的目的。经审查，本院对证据的真实性予以采信。 被告鄞州拆迁中心向本院提供下列证据及依据，经质证，本院作如下认定： 1.鄞政办发[2019]18号宁波市鄞州区政府办公室关于印发2019年度全区房屋征收拆迁计划任务的通知1份，拟证明原告涉案的房屋列入征收拆迁范围。鄞发改投[2019]224号关于同意BOBO城区块九年一贯制学校项目建设书的批复1份，拟证明征收涉案房屋具有公益性质。原告对证据的真实性均没有异议，但合法性、关联性均有异议，认为涉案地块在未经依法征收且连补偿协议都未签订的情况下，作出拆迁通知且批复该项目没有法律依据。经审查，本院对证据的真实性予以采信。 2.[2019]3号鄞州区房屋征收拆迁工作联席会议2019年2次联席会议纪要1份，拟证明土地性质和拆迁房屋面积的认定。原告对证据的真实性没有异议，但合法性、关联性有异议，提出会议纪要作出已在补偿协议签订后，该会议纪要作为补偿协议的依据不具有合法性。同时，该纪要中的补偿方案，将原告的土地性质认定为国有工业划拨，建筑合法面积认定为7100平方米以及要进行违章处理等情况，系认定事实错误及没有法律依据。经审查，本院对证据的真实性予以采信。 3.宁波金轩公司的股东会决议、授权委托书、营业执照、工商信息变更登记情况、法定代表人身份证明书及身份证复印件1组，拟证明原告公司授权委托律师与被告签订补偿协议，基于上述的授权委托，与原告签订补偿协议是双方的真实意思表示。原告提出该组证据中到法定代表人黄露瑶止的材料的真实性、合法性没有异议，关联性有异议；对从法定代表人何雨轩始的材料，包括法定代表人的变更情况等证据，证据的三性均有异议，何雨轩既非原告的股东，又非原告的员工，其所签订的相应的材料系第三人宁波担保公司与被告串通，利用第三人宁波担保公司掌握原告公章之便，擅自将何雨轩变为法定代表人，其签订的相应材料，无权代表原告也无权代表原告去授权其他人。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 4.海曙法院（2004）甬海执字第183、184号民事裁定书及拍卖成交确认书复印件各1份、房地产估价报告、价格评估报告、测绘资料各1份，拟证明涉案房地产的相关情况及价值等。原告对民事裁定书及拍卖成交确认书三性均有异议，原告所掌握的原件中涉案土地的拍卖价格与被告提供的民事裁定书不一致。房地产估价报告、价格评估报告、测绘资料三性均有异议，上述证据均系在被告未履行法定征收程序的情况下，委托第三方实施，与客观事实不符。没有征收决定，评估的价值时点是无法确定的；也没有向原告依法送达，剥夺了原告提出质疑的权利，故不能作为其与原告签订相关补偿的依据。经审查，并结合其他证据，本院对涉案的土地使用权系原告拍卖而来的事实予以认定，对上述房地产估价报告、价格评估报告、测绘资料的真实性予以采信。 5.宁波金轩公司征收补偿资金核算表、甬东审投跟江东旧城区块[166]号国家建设项目跟踪审计意见单各1份，拟证明涉案款项的支付已经国家审计部门审计的事实。原告对证据的三性均有异议，提出签订补偿协议时联席会议纪要尚未作出，跟踪审计无事实依据且不合法。经审查，并结合其证据，本院对证据的真实性予以采信。 6.收款收据1组，拟证明涉案款项已经全部支付的事实。原告对该证据的三性均有异议，提出该票据为第三人宁波担保公司的法定代表人胡天签字，其不具有原告的合法授权，也侧面说明第三人宁波担保公司与被告恶意串通。在庭审中，原告陈述上述款项全部收到。经审查，并结合其他证据，本院对原告公司已收到被诉补偿协议的全部补偿款项的事实予以认定。 7.拆迁房屋移交单1份，拟证明涉案房屋已移交给被告。委托书2份、具结书1份，拟证明涉案房屋交付的相关情况。原告对证据的三性均有异议，提出移交单上代表处的签字系第三人宁波担保公司的法定代表人胡天，并非原告法定代表人和员工，无权代表原告，系其掌握原告公章等便利，擅自在该材料上签章，并非原告的真实意思表示。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 8.甬东审投跟江东旧城区块[0147]国家建设项目跟踪审计意见单、原告公司非住宅初审情况及补偿费汇总表1组，拟证明被告与原告签订的补偿协议真实有效，并已经审计的事实。原告对证据的三性均有异议，提出审计跟踪的时间是2019年5月，但根据该审计意见记载，被告将联席会议纪要作为签订补偿协议依据，而该联席会议纪要在首次签订补偿协议时，并未作出，因此基于该联席会议纪要作出的跟踪审计也是非法的；跟踪审计意见单记载有附件1-3，但被告只提供了附件2-3，材料不全。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 9.宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定及宁波市住房和城乡建设委员会关于下发《实施宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法的若干意见》的通知各1份，拟证明征收的相关规定。原告对该组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，因为涉案房屋并未经过依法征收，故该两个规定对本案的征收事宜不能适用。经审查，本院对上述规定的真实性予以认定。 10.咨询函、回复函及宁波市市区1999-2006年建设工程土建造价指标（一）1份，拟证明职能部门对未经合法审批建设工程的处理意见。原告对证据的三性均有异议，提出该证据明显系后补，时间均在诉争协议签订之后，涉案建筑的建造时间也与事实不符，处罚不应该处罚原告，扣款没有事实和法律依据。另外，三类B项公共建筑是框架结构，而报告显示是砖混和钢混结构，以此作为相应扣除违章建筑罚款依据，也是没有事实和法律依据。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 11.非住宅房屋征收货币补偿协议1份、宁波金轩公司征收补偿资金核算表1份、非住宅房屋征收货币补偿补充协议1份，拟证明被告与原告在自愿平等的基础上达成一致协议。原告对该组证据的三性均有异议，提出签订协议时，何雨轩并非合法的法定代表人，胡天也并非原告的授权人，不能代表原告的真实意思表示，涉案的补偿协议是在未经依法征收的情况下签订，协议中的土地性质及房屋面积、扣除罚款的情况，没有事实和法律依据。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 12.[2011]27号原江东区政府专题会议纪要关于金轩酒店有关问题的专题会议纪要1份，拟证明对金轩酒店的处理进行了专题研究。原告对该证据的真实性没有异议，关联性、合法性有异议，原江东区政府认定原告公司经违章处罚后7100平方米的建筑可补办规划许可证，是没有任何法律依据的。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 13.宁波金轩公司项目自行选定房地产、设施设备价格评估机构意见1份，拟证明评估机构是原告自己选择的。原告对该证据的三性均有异议，该份材料是在原告股东和实际出资人明确向被告提出反对的情况下予以盖章的，并非原告的真实意思表示，因尚未启动征收程序，故该证据不合法。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 14.测绘资料、价格评估报告、房地产估价报告各1份，拟证明涉案房屋的价值和面积情况，被告与原告签订的协议是真实有效的。原告的质证意见与被告提供的证据4中的测绘资料、价格评估报告、房地产估价报告的质证意见一致。经审查，并结合其他证据，本院对证据的真实性予以采信。 本院经审理查明，2019年4月1日，宁波市鄞州区政府办公室印发鄞政办发[2019]18号关于2019年度全区房屋征收拆迁计划任务的通知，其中载明原告公司的涉案房地产被列入征收拆迁计划任务表。同年4月26日，福明街道向原告公司作出房屋征收拆迁告知函，其中载明根据鄞州区2019的房屋征收拆迁计划安排和房屋征迁“拔钉清零”实施方案，原告公司位于沧海北路1号的房地产已被列入拆迁范围；日前，测绘、评估、资金测算等前期工作已全部完成等，务必于5月10日前签订房屋征收补偿协议；上述地块拆迁后将规划建造一所九年一贯制学校等；如拆迁工作未能按照规定时间节点有序推进，将提请有关部门启动相应司法程序，并遵照市政府指示精神，予以依法依规、强制处理等。同年5月14日，原被告签订了被诉补偿协议。同年5月27日，福明街道向宁波市鄞州区综合行政执法局发出咨询函，其中载明在实施某房屋征迁项目过程中，征迁地块上有7100平方米房屋无合法审批手续，经查系2006—2007年期间建造，目前房屋实际用途为商业，现函询贵局，该7100平方米建筑（主体系5层钢混结构）若予以违章处罚，按《城乡规划条例》应执行何种处罚标准？同年5月31日，宁波市鄞州区综合行政执法局作出回复函，其中载明如该建设工程项目无依法作出的建设工程造价报告或相关资料，可参考《宁波市市区1999-2006年建设工程土建造价指标》，按2006年民用公共建筑三类B项计算平均工程造价。1000平方米以上的违法建筑，相对应的处罚系数为工程造价的10%等。同年6月4日的甬东审投跟江东旧城区块[0147]号国家建设项目跟踪审计意见单记载，拆迁协议补偿总金额为91997177元，扣除违建罚款666690元，需支付补偿金额91330487元，该违建罚款按协议明确的金额计入。根据2019年5月24日召开的鄞州区征迁联席会议通知，区综合行政执法局参与了福明街道关于金轩补偿方案的集体会商会议。截止目前，上述书面同意的文件尚未获取。同年6月18日，[2019]3号鄞州区房屋征收拆迁工作联席会议2019年第2次联席会议纪要记载，2019年5月24日上午，召开第2次区房屋征收拆迁工作联席会议，其中会议主要精神第六条，听取并讨论了福明街道关于宁波金轩公司房地产拆迁补偿方案的建议，会议原则同意该方案，认为根据原江东区政府专题会议纪要[2011]27号等精神，考虑到无法区分相关部门同意补办建设工程规划许可证的7100平方米建筑和其余未经登记建筑，且该地块控规已调整为教育用地，无法以工业性质办理供地手续和补办建设工程规划许可证，行政处罚程序也无法启动，会议明确对金轩公司的未经登记建筑17000平方米中的7100平方米，确认为按合法建筑予以征收补偿，土地性质明确为国有工业划拨；同时，在其征迁补偿款中扣除相当于罚款的金额，具体标准参照区综合执法局对类似违法建设行为的处罚案例，为7100平方米未经登记建筑按建设工程造价10%计算的金额，其中建设工程造价按照《宁波市市区1999-2006年建设工程土建造价指标》编制说明中的2006年三类B民用公共建筑939元/平方米予以核定等。同年7月10日，原被告签订了被诉补偿补充协议。同年8月30日，原告公司把涉案房屋移交给福明街道拆迁办公室。同年9月11日的甬东审投跟江东旧城区块[166]号国家建设项目跟踪审计意见单记载，跟踪审计组于2019年9月9日上午进行了现场察看，房屋已腾空，且大部分已拆除等。同年9月27日，宁波市鄞州区发展和改革局向宁波市鄞州区教育局作出鄞发改投[2019]224号关于同意BOBO城区块九年一贯制学校项目（统一项目代码2019-330212-83-01-808560）建议书的批复，同意在涉案地块建设学校。被诉补偿协议的补偿款项91330487元已全部支付给原告公司。至目前，被告未提供涉案地块的房屋征收决定及征收补偿方案。 2019年3月1日，原告公司出具同意选择宁波恒正房地产估价有限公司为涉案房地产的价格评估机构，宁波市华弘价格评估咨询有限公司为设施设备价格评估机构的书面意见。同年3月5日，宁波市正源测绘有限公司出具编号为0720196001的测绘资料，载明原告公司涉案房屋建筑面积合计17284.02平方米。同年4月16日，宁波市华弘价格评估咨询有限公司作出甬华估（2019）第1-35号宁波金轩公司一批设施价格评估书，载明价格评估基准日为2019年3月5日，评估价格为3774358元，其中金轩酒店的评估价格为2519584元，餐饮的评估价格为660284元，幔谷雨季的评估价格为594490元。同年4月17日，宁波恒正房地产估价有限公司出具浙恒征估字（2019）第04090号房地产估价报告，载明价值时点为2019年3月5日，涉案房地产土地使用权7916.7平方米，房屋总建筑面积为17284.02平方米（其中确权面积7100平方米，未确权容积率1.0以内面积816.70平方米，未确权容积率1.0以外面积9367.32平方米），在价值时点采用成本法评估的被征收价值为68622051元，其中确权7100平方米的建筑物的评估金额为13996656元，未确权的容积率1.0以内的816.70平方米的建筑物的评估金额为1063343元，未确权的容积率1.0以外的9367.32平方米的建筑物的评估金额为10934190元，土地的评估金额为23224602元，确权建筑物的装修及附属物评估金额为8750750元，未确权的容积率1.0以内的建筑物的装修及附属物评估金额为1006590元，未确权的容积率1.0以外的建筑物的装修及附属物评估金额为9645920元。 2005年9月5日，金轩酒店竞得金士达公司所有的位于宁波市××江东区福明乡桑家用地面积为7916.7平方米的工业用地土地使用权［集体土地建设用地使用证号为甬东集建（1995）字第2025号，权证载明本宗土地使用权属行政划拨取得，不得转让、出租］，海曙法院（2004）甬海执字第183、184号民事裁定书载明，该土地使用权归买受人金轩酒店所有，该土地上所有建筑物也由买受人金轩酒店处置。后海曙法院向原宁波市国土资源局发出协助执行通知书，要求上述土地使用权过户给金轩酒店。2006年11月，金轩酒店以金士达公司的名义向原宁波市国土资源局缴纳征地费用1314070元。2007年12月，在上述地块上开办设立金轩大酒店。2008年9月，金轩酒店的名称变更为宁波金轩公司即原告。2009年4月3日，原宁波市国土资源局向海曙法院作出复函，其中载明上述土地系集体建设用地，根据《土地管理法》第63条及法发［2004］5号最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条等规定，本局因你院裁定的系集体建设用地而难以协助执行。局长办公会议研定并于2007年12月完成了土地征收报省人民政府的审批，但该企业未经规划和国土资源等部门批准，将工业用地拆后重建改为餐饮旅馆用地。这种擅自改变土地用途行为属违法用地。在这种情况下，已不能将土地用途确定为工业用地。对于是否可以改为餐饮旅馆用地问题，经与规划部门衔接，因地块规划用途为教育用地，也排除了改变土地用途的可能，该事终因业主将该地块擅自改为酒店用地后不符合城市规划，也不符合土地相关政策，目前只能暂缓协助执行。导致这一后果的责任在于业主。至原被告签订被诉补偿协议时，涉案地块的土地使用权仍未过户到原告公司名下。 2014年7月，原告作为甲方、第三人宁波担保公司作为乙方等签订协议书1份，其中第5条载明目前因甲方经营困难，需要乙方继续支持，甲方自愿将其公司50%的控制权转移给乙方，由傅国政将其所持50%的公司股权转让给乙方指定的个人持有，并由乙方指定新的法定代表人；第8条载明办理股权及法定代表人变更登记手续的同时，将甲方公司的公章、法人章、财务章、密码器、支票、企业营业执照正副本、税务登记证、企业代码证等证照原件原本全部移交给乙方保管，甲方等若要使用前述证照章的，必须征得乙方等审核同意，否则不得使用；第9条载明甲方必须向乙方移交甲方通过海曙法院竞买取得的目前金轩大酒店经营所用之地块的全套资料，其中拍卖确认书必须是原件，其他资料可以提供复印件，供乙方保管；第10条载明甲方等不得私自对拆迁土地进行其他不利于乙方等的行为，否则乙方等有权采取任何维权措施制止前述行为的实施，同时乙方等有权参与地块拆迁活动等；第14条载明乙方对甲方的支持到名下土地拆迁为止等。同年7月18日，原告公司的法定代表人由傅国政变更为金涛。2016年5月20日，原告公司召开股东会，一致决定原告公司所有的涉案房地产进行拆迁安置，并推进相关工作等。2018年4月4日，原告公司的法定代表人由金涛变更为黄露瑶。2019年5月7日，原告公司的法定代表人由黄露瑶变更为何雨轩。2019年10月11日，原告公司的法定代表人由何雨轩变更为徐信康。 宁波市鄞州区房屋拆迁办公室的职权已由被告鄞州拆迁中心承接。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条第二款规定，市和县（市）区人民政府、大榭开发区、宁波国家高新区、东钱湖旅游度假区管理委员会设立的房屋征收办公室，负责组织实施本行政区域或者管理范围内的国有土地上房屋征收与补偿工作。被告系宁波市鄞州区政府设立的负责组织实施鄞州区范围内的国有土地上房屋征收与补偿工作的部门，故被告主体适格。 双方争议焦点： 1.涉案的未经登记建筑如何进行认定和处理？《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十一条第二款规定，对未经登记建筑，由房屋征收部门提请市或者县（市）区人民政府组织城乡规划、国土资源、住房和建设、城市管理等有关行政主管部门依法进行调查、认定和处理。对未经登记建筑的调查、认定和处理的具体办法由市人民政府另行规定。《宁波市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查补偿办法》第六条第一款规定，1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行后已领取建设工程规划许可证建造的未经登记建筑，可按照合法建筑有关规定给予补偿。第七条规定，除本办法第四条、第五条、第六条规定的情形外，房屋征收部门认为情况特殊确有正当理由需补偿的未经登记建筑，应提交区人民政府（管委会）房屋征收工作联席会议决定。联席会议决定予以补偿的，房屋征收部门应当将决定予以补偿的未经登记建筑的有关情况报市房屋征收管理部门备案。因原告未提供涉案的未经登记建筑的建设工程规划许可证，故对原告涉案的未经登记建筑，需经上述规定的程序进行调查、处理和认定。原被告签订补偿协议时，原告对未经登记建筑的认定和处理未提出异议，对扣除的罚款金额亦未提出异议；补偿协议签订后，鄞州区房屋征收拆迁工作联席会议2019年第2次联席会议对原告未经登记建筑的认定和处理进行了讨论并作出了决定，即未经登记的建筑17000余平方米中的7100平方米的建筑，确认按合法建筑予以征收补偿；同时，在其征迁补偿款中扣除相当于罚款的金额，具体标准参照区综合执法局对类似违法建设行为的处罚案例，为7100平方米未经登记建筑按建设工程造价10%计算的金额，其中建设工程造价按照《宁波市市区1999-2006年建设工程土建造价指标》编制说明中的2006年三类B民用公共建筑939元/平方米予以核定等；故被告对原告涉案的未经登记建筑的补偿并无明显不当。原告提出涉案的其他未经登记建筑应按合法建筑面积计算，即按合法建筑予以征收少算近万平方米的意见，理由不当，且没有法律依据，本院不予认定。 2.涉案土地的使用权认定为国有工业划拨性质是否适当？《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生法律效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十三条第三款规定，1990年4月1日以后，未经城乡规划、国土资源行政主管部门同意，擅自改变房屋用途的，按原房屋用途认定。原告于2005年9月5日竞得金士达公司所有的位于宁波市××江东区福明乡桑家用地面积为7916.7平方米的工业用地土地使用权，并由法院裁定原告取得上述土地的使用权，但因上述土地系集体建设用地，国土部门难以协助办理过户手续。后原告于2006年缴纳征地费用1314070元，政府部门也办理了涉案土地的征收审批手续，但原告未经规划和国土资源等部门批准，将工业用地改为餐饮旅馆用地；后因地块规划用途为教育用地，也排除了改变土地用途的可能；国土部门始终没有协助办理过户手续。经鄞州区房屋征收拆迁工作联席会议2019年第2次联席会议决定，认为该地块控规已调整为教育用地，无法以工业性质办理供地手续等，土地性质明确为国有工业划拨。故虽然上述涉案土地的使用权证仍登记在金士达公司名下，性质为划拨的集体工业建设用地，但被告根据本案的实际情况，把上述土地使用权的性质认定为国有工业划拨并无不当。虽然被告与原告签订协议时上述涉案房地产在经营餐饮旅馆，但原告既没有提供相应的土地权属证书，也没有提供城乡规划、国土资源行政主管部门同意等证据来证明，故其提出要求按国有出让商业用地来补偿的意见，依据不足，本院不予认定。 3.被告与原告签订被诉补偿协议的行为是否属于重大且明显的违法情形？《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，对国有土地上的房屋进行征收，必须要经过法定程序，即市或县（市）区人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当先确定房屋征收范围并在房屋征收范围内公布；对征收范围内的房屋进行调查登记；征收补偿方案的拟订及公布；发布征收决定；鉴定机构的选定及评估；签订补偿协议或作出补偿决定等。而本案中，被告没有提供涉案房屋的征收补偿方案及征收决定等材料，即被告在没有经过上述征收法定程序的情况下，与原告签订被诉补偿协议，显然违反了上述法定程序。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。而本案至今未作出房屋征收决定，故宁波恒正房地产估价有限公司出具浙恒征估字（2019）第04090号房地产估价报告，以2019年3月5日为价值评估时点，违反了上述规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被告至今未提供向原告依法转交评估报告的依据，也违反了上述规定。但考虑到在签订协议前，鄞政办发[2019]18号宁波市鄞州区政府办公室关于印发2019年度全区房屋征收拆迁计划任务的通知中已将上述涉案房屋列入公共事业项目的拆迁计划任务清单，以及签订协议后，鄞发改投[2019]224号宁波市鄞州区发展和改革局关于同意BOBO城区块九年一贯制学校项目建设书的批复中已将上述涉案地块同意建设学校的批复等，说明被告与原告签订被诉补偿协议的目的是为了公共利益的需要；同时，被告主体适格，且按照《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》等有关规定，已经与原告协商签订被诉补偿协议；故被告与原告签订被诉补偿协议的行为不存在重大且明显违法的情形。原告主张在鄞州区政府未作出房屋征收决定，也未制定征收补偿方案等的情况下，被告与原告签订被诉补偿协议没有法律依据，属于重大且明显的违法行为的意见，理由不足，本院不予认定。 4.被告与原告签订的被诉补偿协议是否存在可撤销的情形？《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。原告主张被诉补偿协议的签订和内容存在欺诈、胁迫和显失公平的情形，其意思表示不真实，应当予以撤销。根据房屋征收拆迁告知函及被诉补偿协议的内容，其载明了根据鄞州区2019年度房屋征收拆迁计划安排，涉案房地产列入桑家学校地块项目房屋征收拆迁范围等内容，这是符合客观实际的；至于在房屋征收拆迁告知函中载明的房屋征迁“拔钉清零”、务必于5月10日前签订房屋征收补偿协议、我办将提请有关部门启动司法程序、依法依规强制处理，由此产生的法律后果由贵司自行承担内容，也难以认定被告方采用了欺诈和胁迫的手段。被告根据原告选定的评估机构的评估意见，并按照《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》等有关规定对原告进行了补偿，特别是对未经登记建筑的补偿，考虑了历史等原因，对其中7100平方米按合法建筑予以征收补偿，对其余未经登记建筑也考虑了容积率等因素，对土地按国有工业划拨予以补偿等，并无明显不当。原告提出被诉补偿协议内容显失公平，依据不足。综上，被告与原告签订的被诉补偿协议不存在可撤销的情形。 5.被告与原告签订的被诉补偿协议的效力？《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被告与原告于2019年5月14日签订被诉补偿协议，双方对被征收房屋、土地、装修、货币补偿补助、一次性搬迁和临时安置费、停产停业损失补偿费、重大设施搬迁补偿费、房屋征收奖励等补偿金额、付款方式及期限、腾空与拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，故不存在法律规定的上述无效情形；亦不存在法定的可撤销情形。协议签订后，合同双方均依约履行各自义务，被告方依约支付补偿款，原告领取相应补偿款，并移交了涉案的房屋。故被诉补偿协议系双方基于真实意思表示自愿达成，已经实际履行完毕，且补偿协议的内容并未损害原告的合法补偿权益。原告提出因借款担保原因与第三人宁波担保公司签订协议，将原告的公章、财务章和营业执照等关键材料交与第三人宁波担保公司，其中50%的股权名义上无偿转让给第三人宁波担保公司指定的人员，法定代表人也变更至第三人宁波担保公司指定的人员名下，且名义股东陈珍珠及实际出资人多次发函提出异议，故与被告签订上述被诉补偿协议非真正的真实权利人，涉案协议的原告代表方属于无权代表，并非原告的真实意思表示。本院认为，在签订协议前，原告方提供了股东会决议及营业执照等材料，在签订协议时，由原告的法定代表人签名及盖章，被告有理由相信签订上述被诉补偿协议系原告的真实意思表示，故对原告提出的签订上述被诉补偿协议非原告真实意思表示的意见，不予认定。虽然被告与原告签订被诉补偿协议的行为存在违法情形，但签订被诉补偿协议的目的是为了公共利益，补偿协议的内容并未损害原告的合法补偿权益，以及基于协议双方的自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易否定上述被诉补偿协议的效力。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据上述规定，行政协议具有鲜明的行政性和契约性，共同构成行政协议不可分割的法律属性。鉴于行政协议具有两个法律属性，故要坚持双重审查、双重裁判原则，既要审查行政协议行为的行政合法性，又要审查行政协议的契约效力性，在裁判主文中要体现对行政合法性和契约效力性的双重裁判。双重审查、双重裁判原则并不意味着必然要在裁判主文中作出两个判项。经过合法性和效力性审查，如发现协议合法且有效，则可判决驳回诉讼请求，如发现协议违法并无效，则可视情况确认协议无效等。上述情形中用一个判项即可实现对合法性和效力性的双重裁判。但是，如果经双重审查发现协议存在违法但有效等情形，此时用一个判项无法同时解决合法性和效力性问题，则在作出裁判时需对合法性和效力性分别作出回应。这就意味着在行政协议案件中，针对原告的一项诉讼请求，如请求撤销行政协议，当一个判项无法同时回应合法性和效力性时，就可以用两个判项分别对合法性和效力性予以裁判。 综上，被告在没有作出征收决定及征收补偿方案等的情况下，与原告签订被诉补偿协议的行为违反法律规定，但鉴于被告主体适格，签订协议不是没有依据；同时，撤销该行为会给社会公共利益造成重大损害等，故本院以确认该行为违法为妥。原告要求撤销被诉补偿协议，但依据不足，本院不予支持。第三人宁波担保公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，并不影响本院对案件的依法审理和裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条二款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款、第二十七条的规定，判决如下： 一、确认被告宁波市鄞州区房屋拆迁服务中心（原宁波市鄞州区房屋拆迁办公室）与原告宁波市金轩商贸发展有限公司于2019年5月14日签订《非住宅房屋征收货币补偿协议》的行为违法； 二、驳回原告宁波市金轩商贸发展有限公司要求撤销其于被告宁波市鄞州区房屋拆迁服务中心（原宁波市鄞州区房屋拆迁办公室）于2019年5月14日签订的《非住宅房屋征收货币补偿协议》的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告宁波市鄞州区房屋拆迁服务中心负担，在本判决发生法律效力后七日内缴纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市××人民法院××室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为中国银行宁波市分行；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  严联江 审 判 员  朱朝晖 人民陪审员  陈仰洲 二〇二〇年六月九日 代书 记员  赵 艳 附本案引用法条： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十条第二款原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。