山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁10行终59号上诉人（原审被告）荣成市港西镇人民政府，住所地荣成市港西镇驻地。法定代表人刘华兵，镇长。出庭负责人宋林，副镇长。委托代理人樊丽婷，山东成山海天律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张华仁，男，1951年9月23日出生，汉族，住荣成市。原审被告荣成市人民政府，住所地荣成市伟德东路9号。法定代表人刘昌松，市长。委托代理人贾德利，荣成市司法局工作人员。委托代理人徐玲玲，荣成市司法局工作人员。上诉人荣成市港西镇人民政府（以下简称港西镇政府）因与张华仁、荣成市人民政府（以下简称荣成市政府）行政处理及行政复议一案，不服荣成市人民法院（2019）鲁1082行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定,2019年5月13日，港西镇政府收到张华仁的《关于责令改正大岚头村村民代表会议决定的申请书》。港西镇政府通过调取大岚头村村民自治章程、支部委员会会议记录、党员和村民代表会议记录，并调查大岚头村支部书记张宗兴、会计张福东，后于2019年5月24日作出《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》，告知张华仁大岚头村取消无地村民补贴一事，在表决程序上符合法律规定，但该事项属村民自治范畴，且该事项无法律禁止条文可循，港西镇政府无法律依据对其责令整改。张华仁不服于2019年6月13日向荣成市政府申请行政复议。荣成市政府受理张华仁的复议申请后，于2019年7月23日对大岚头村支部书记张宗兴进行调查，后因案情复杂，决定延期至2019年9月12日前作出复议决定。2019年8月29日，荣成市政府作出荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书，认为根据港西镇政府提供的证据，可以认定大岚头村村民代表会议就取消无地村民450元补贴一事进行表决符合法定权限和程序，故维持港西镇政府作出的《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》。张华仁仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点为：1、本案是否属于行政诉讼的受案范围；2、港西镇政府对大岚头村村民代表会议作出的决定的合法性是否有权进行实体审查。针对第一个焦点，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案港西镇政府与大岚头村委之间并非上下级行政机关的关系，并且，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。所以，纠正不当的村民代表会议的决定是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职责，张华仁认为港西镇政府未履行法定职责或履行法定职责不符合法律规定，有权提起行政诉讼，本案属于行政诉讼的受案范围。针对第二个焦点，既然法律授权乡镇人民政府有权对违反法律、国家政策规定的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定责令改正，则其当然有权对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定的合法性进行实体审查，如果仅限于程序审查，必然导致审查流于形式。《村民委员会组织法》第五条规定的乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项，本条规定的“干预”应解释为非法干预，不能因此否定乡镇政府依法管理的权利。港西镇政府认为大岚头村村民代表会议作出的决定表决程序符合法律规定，但其表决事项属村民自治范畴，且该事项无法律禁止条文可循，无法律依据对其责令整改，不符合法律规定。荣成市政府收到张华仁的复议申请后，依法受案、调查，在法定期限内作出复议决定，程序合法，但荣成市政府同样未对大岚头村村民代表会议作出的决定的合法性进行实体审查，亦不符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、第一百三十六条第四款的规定，判决：一、撤销荣成市政府作出的荣政行复决字[2019]43号行政复议决定书。二、判决港西镇政府于本判决生效后六十日内对张华仁《关于责令改正大岚头村村民代表会议决定的申请书》调查并作出处理决定。上诉人港西镇政府不服原审判决，上诉称，1、上诉人对村民会议决定的程序、内容的合法性均按照法律规定进行了审查，原审法院认定上诉人没有对会议决定的内容进行审查，系事实认定错误。上诉人一审提交的证据五“调查笔录”，证明涉案无地补贴资金来源于门市房租金、厂房租金、承包土地租金等集体收入，完全可以证实上诉人收到张华仁的申请后对决定的内容进行了审查。另根据《大岚头村村民自治章程》显示，从村集体经济所得收益的使用属于村民自治事项。上诉人履行审查义务后认为，基于《村民委员会组织法》第五条的规定，对于集体收益如何分配上诉人不得干预并告知被上诉人张华仁，符合法律规定。2、原审法院对法律条文进行扩大解释，不符合《村民委员会组织法》的立法原意。《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治而制定，所谓村民自治，简而言之就是农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理。该法第五条中规定的不得干预依法属于村民自治范围内的事项中的“不得干预”，既包括合法干预亦包括非法干预，只要是村民自治事项一律不得干预。村民代表会议代替全体村民对于自治事项作出决定，涉案村民代表会议的决定系代表大岚头村全体村民共同作出，没有违反法律的禁止性规定，上诉人无需整改。综上，一审法院认定事实和适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人张华仁答辩称，上诉人港西镇政府对大岚头村村民会议决定的审查是包庇大岚头村民委员会，大岚头村村民委员会不管作出什么决定都应该符合法律规定，上诉人应该重新对此作出决定，请二审法院院依法驳回上诉，维持原判。原审被告荣成市政府答辩称，《村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。故大岚头村村民代表会议决定取消无地村民的补贴，属于村民自治的范畴，上诉人港西镇政府依法不得干预。港西镇政府收到张华仁的申请后，依法进行调查取证，能够证实大岚头村村民代表会议就取消无地村民450元补贴一事进行表决符合法定权限和程序，且其已告知张华仁如认为村民代表会议取消无地村民的补贴的决定不适当，可以依照《村民委员会组织法》第二十一条、第二十二条的规定，召开村民会议请求撤销。港西镇政府作出的《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。荣成市政府收到张华仁的复议申请后，依法受案，调取的村民自治章程、村民代表会议记录等证据能够证实原为无地村民发放的每年450元补贴系村民集体收益，对集体收益如何分配属于村民自治范围内的事项，村民代表会议有权对村集体收益如何分配作出处理，这也符合大岚头村村民自治章程的规定，荣成市政府对村民代表会议决定的合法性进行了实体审查，调查事实清楚，并在规定期限内作出复议决定，公平公正的履行了复议职责。综上，请求法院驳回张华仁的诉讼请求。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的基本事实与原审法院认定的事实一致。另查明，被上诉人张华仁系荣成市港西镇大岚头村村民，因政府规划，户口被转到港西镇工人新村。2004年，张华仁将户口从工人新村迁回至大岚头村，但大岚头村村民委员会以集体土地已调整完毕及30年政策不变为由，不再分给张华仁土地，村民委员会为包括张华仁等无地村民每人每年发放450元的土地补贴。2018年11月10日，大岚头村组织党员代表和村民代表投票决定取消对无地成员的补贴。另外，张华仁在大岚头村尚××、以及××村民委员会××园地、张华仁母亲去世后流转给张华仁的一个人份额的集体土地。本院认为，《村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（二）从村集体经济所得收益的使用；……（九）村民会议认为应当村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述规定，本案有两个焦点问题，一是涉案大岚头村村民代表会议取消无地村民450元补贴一事是否属于村民自治事项；二港西镇政府是否履行了法定职责，其作出的《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》是否符合法律规定。首先，大岚头村村民代表会议取消无地村民450元补贴一事是涉及“从村集体经济所得收益的使用”，按照《村民委员会组织法》的相关规定，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论方可办理，且村民会议可以授权村民代表会议讨论决定村民自治事项。另外，《大岚头村村民自治章程》也明确规定，村民代表会议由村民代表、村“两委班子”成员、小组长会议根据省实施《村民委员会组织法》办法行使职权，其中包括从村集体经济所得收益的使用，故该事项属于村民自治事项。其次，港西镇政府收到张华仁的申请后，从补贴资金来源进行查证，并调取了《大岚头村村民自治章程》以及大岚头村与本案相关的支部委员会会议记录、党员和村民代表会议记录，相关人员的调查笔录，能够证实大岚头村村民代表会议就取消无地村民450元补贴一事进行表决符合法定权限和程序，且并不违反法律强制性规定，港西镇政府履行了相关职责，其作出的复函符合法律规定。故原审法院认定港西镇政府和荣成市政府只进行程序审查，没有做实体审查，本院不予支持。综上，港西镇政府已经依法对张华仁对大岚头村村民代表会议就取消无地村民450元补贴一事进行程序和实体审查，该事项属村民自治事项，港西镇政府作出《对张华仁提交的关于责令改正大岚头村村民代表会议决定申请书的复函》并无不当。荣成市政府的行政复议程序亦符合法定程序，本院予以确认。上诉人理由正当，应予支持。原审判决认定事实错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销荣成法院（2019）鲁1082行初44号行政判决书。二、驳回被上诉人张华仁的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人张华仁负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年六月三十日书记员  陈智超