江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏10行终83号 上诉人（原审被告）仪征市公安局。住所地仪征市大庆北路89号。 法定代表人黄苏晋，局长。 被上诉人（原审原告）陈名珠，女，1948年12月18日生，汉族，住仪征市。 被上诉人（原审原告）贾祖玲，女，1969年4月24日生，汉族，住南京市鼓楼区。 上诉人仪征市公安局因与被上诉人陈名珠、贾祖玲不履行受案查处法定职责一案，不服扬州市邗江区人民法院(2019)苏1003行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审原告陈名珠、贾祖玲诉称，原告陈名珠是江苏省仪征市马集乡芦营村跃进组32号户主，在该地址建有合法自住房屋，原告贾袓玲为陈名珠之女。2018年7月26日、11月27日，原告房屋两次遭不明身份人员破门打砸，原告即时向马集镇派出所和110报警，但一直没有调查结果。原告于2019年2月17日向被告仪征市公安局书面申请对王德荣、贾飞、魏廷强、梁有军、吴春彪等人对原告的非法拘禁、非法侵入住宅行为受案查处，至今被告未受案查处，也未给原告任何答复。原告认为，对原告非法拘禁是严重的非法限制他人人身自由的违法行为，对原告合法房屋进行破坏拆除，是严重的故意损毁他人财物的违法行为，上述行为分别触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第40条、第49条之规定，应受治安处罚。根据《中华人民共和国人民警察法》第6条、第21条等相关规定，对破坏原告财产、限制原告人身自由的违法行为受案查处是被告法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第165条规定，公安机关办理行政案件的期限是30日，被告收到原告的查处申请已超过30日至今未受案查处，也没有给原告任何回复，严重侵犯了原告的合法权益。为此，现依《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、第49条、《最高人民法院关于适用的解释》第66条之规定起诉，请依法确认被告不履行法定职责行为违法，以维护原告的合法权益，促进政府依法行政。原告诉讼请求：1、依法确认被告未在法定期限内对不法分子非法拘禁原告、非法侵入原告住宅行为受案查处违法，判令被告受案查处；2、本案诉讼费用由被告承担。原告在原审法院开庭时明确其诉求为：要求被告对2018年8月23日至8月24日凌晨的违法行为进行受案查处，履行法定职责。 原审查明，2018年7月27日，陈名珠向马集派出所报案，马集派出所当日进行受案登记并告知陈名珠。当日，仪征市公安局询问陈名珠昨天的情况，陈名珠陈述了相关事实。2018年7月30日，仪征市公安局询问陈名珠的妯娌顾宏兰，顾宏兰反映其发现的现场情况。仪征市公安局的民警拍摄了相关照片。2018年8月28日，贾祖玲到江苏省公安厅反映诉求，其在来访登记表上书面反映：我于2018年8月23日下午4点至2018年8月24日早晨2点左右被江苏省仪征市马集镇镇政府吴镇长指使人软禁在自己的家中，其间我不断打110报警，马集派出所最少出警3次，来与镇政府协调，但我最终在家中被镇政府软禁，我是一个合法公民没有做任何违法事件，今特向江苏省公安厅诉求。2018年9月4日，仪征市公安局作出《不受理信访事项告知书》，具体内容为：贾祖玲：本机关于2018年8月28日收到你到省公安厅提出：2018年8月23日至24日，在仪征市××××号，被当地政府拆迁人员非法拘禁，马集派出所处警。要求公安机关依法处理的信访事项。根据《信访条例》第二十二条第一款第一项的规定，该信访事项属于下列第6项情形：……；6、属于本机关按照法定程序办理的事项，依法应直接向仪征市公安局马集派出所提出，不按信访程序受理。仪征市公安局将该信件以挂号信的方式邮寄给贾祖玲，贾祖玲否认收到，仪征市公安局未能提供收取的依据。2019年1月4日，贾祖玲通过EMS致函马集派出所周所长，称：我户于2018年7月26日、11月27日家中两次分别被人敲门打砸，我户及时向马集派出所和110报警，马集派出所出警并拍录了现场进行了登记，8月23日下午我（贾祖玲）应居委会王新梅书记和马集镇副镇长吴春彪之约回家商谈房屋拆迁一事，结果被政府指使的社会闲杂人员软禁至24日凌晨，被软禁人员陈名珠、贾祖玲和贾丽丽。我及时向马集镇派出所报案，汪警官第一时间出警到现场，他两次到政府找吴春彪副镇长协调无果。后面随着不明社会人员的增加和时间的危险程度，我不断的向仪征市110、扬州市110、南京市110报警，并且向110说明了当时家中的危险情况，同时向110申请人身安全保护，也向你所汪警官短信申请人身安全保护，最后到现场的四名警官我也向他们要求人身安全保护，请求乘他们的警车一同离开被围困的家中。我作为三次案件受害人多次与你派出所出警警官联系要求立案侦破，但你所至今没有回复，我也联系过周所长您，希望周所长在百忙之中关心过问一下我户的三次案件进展，并给予立案侦破。请周所长给予书面回复函。EMS快递查询记录显示2019年1月5日已签收，他人代收。2019年2月17日，陈名珠、贾祖玲向仪征市公安局发出《违法行为受案查处申请书》和《人身、财产安全保护申请书》，内容大致与致马集派出所周所长函内容一致。仪征市公安局认可于2019年2月19日收取。 仪征市公安局提供的2018年7月27日《接处警工作登记表》显示：值班领导意见为受理行政案件。仪征市公安局提供的2018年8月23日《接处警工作登记表》显示：值班领导意见为作民事纠纷调解。仪征市公安局提供的2018年11月27日《接处警工作登记表》显示：值班领导意见为其它。 原审认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关机关报案或者投案。公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。2018年7月27日马集派出所接到报警，值班领导意见为受理行政案件。马集派出所进行受案登记，同意受理，电话告知当事人其报案已受案。对原告的首次报案，被告依法进行受理登记并告知原告，符合相关规定。但在原告向江苏省公安厅信访，被告接到江苏省公安厅转交的信访人诉求后，虽向原告邮寄送达过《不受理信访事项告知书》，要求原告依法应直接向仪征市公安局，马集派出所提出，不按信访程序办理。但被告未有证据证明原告已经收到该《通知书》，几乎同时，原告向马集派出所邮寄送达了要求查处的信函，马集派出所未有回复。2019年2月17日，原告再次向被告邮寄了《违法行为受案查处申请书》和《人身、财产安全保护申请书》，被告收到后，未给予原告回复。被告认为，原告诉求涉及刑事或者政府工作人员履行职责的行为，不属于公安机关受案范围。但被告已经作为治安案件立案登记，被告应当对原告的诉求作出回应或者对其已经立案登记的案件作出相应处理，被告未能在法定期限内作出回应或处理，属于程序严重瑕疵。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。故本案原告诉求要求确认被告未在法定期限内对不法分子非法拘禁、非法入侵原告住宅行为给予查处，被告应当给予处理。确认违法只针对作为类行政行为，对于行政机关的违法不作为，人民法院根据当事人的请求，责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求，而要求行政机关履行法定职责，本身就包含了对行政机关不作为违法性的评价，只有责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。故本案原告主张确认被告未履行法定职责的行为违法，又要求被告立案查处，故原告要求确认被告逾期履行法定职责的行为违法没有实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决责令被告仪征市公安局于本判决书发生法律效力后三十日内对原告陈名珠、贾祖玲《违法行为受案查处申请书》的诉求重新作出处理。案件受理费50元，由仪征市公安局承担。 上诉人仪征市公安局上诉称：1、本局马集派出所及时处警，履行了法定职责，被上诉人陈名珠、贾祖玲的诉求无事实和法律依据。2、本局依法将申请事项交由马集派出所处理，履行了法定职责，事实清楚。3、被上诉人陈名珠、贾祖玲的诉讼请求涉及多个独立的行政行为，不符合合并审理的条件。4、被上诉人的申请属于重复申请。5、被上诉人在履职期限届满前提起行政诉讼，不符合案件受理条件。6、一审法院依据已修改的《公安机关办理行政案件程序规定》的条文规定作出判决，属于适用法律错误。请求二审法院依法改判、撤销或者变更一审判决。 被上诉人陈名珠、贾祖玲未提交答辩状。 本案当事人向原审法院提交的证据均已录入原审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实，本院依法予以确认。 本案二审争议焦点为：仪征市公安局是否履行了陈名珠、贾祖玲要求对2018年8月23日发生的违法行为进行受案查处的法定职责。 本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的24小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关机关报案或者投案。公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为，适用第一款的规定。”本案中，2018年8月23日，被上诉人陈名珠、贾祖玲因其房屋搬迁问题与对方发生纠纷而多次报警，上诉人仪征市公安局接警后，其下辖的马集派出所民警虽出警到现场，但并未依照上述规定的程序进行受案查处。2018年8月28日，被上诉人为此到江苏省公安厅信访，上诉人在接到省公安厅转交的信访人诉求后，虽曾向被上诉人邮寄送达过《不受理信访事项告知书》，要求其依法应直接向马集派出所提出，不按信访程序受理，但上诉人不能提供证据证明被上诉人已经收到该告知书。2019年1月4日，被上诉人又向马集派出所邮寄送达了要求查处此事的信函，马集派出所未予回复。2019年2月17日，被上诉人再次向上诉人邮寄送达了《违法行为受案查处申请书》和《人身、财产安全保护申请书》，上诉人收到后，仍未给予回复。因此，上诉人的行为违反了《公安机关办理行政案件程序规定》等相关法律法规，未能履行被上诉人要求其对2018年8月23日发生的违法行为进行受案查处的法定职责，已构成行政不作为。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》的规定，判决上诉人在一定期限内依法履行被上诉人请求的法定职责是正确的。对于上诉人提出马集派出所及时处警、其已履行了法定职责等上诉主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人仪征市公安局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人仪征市公安局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 勉 审判员 苗 鸿 审判员 徐沐阳 二〇二〇年六月二十四日 书记员 林晓俊 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……