湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终509号上诉人（原审原告）：许某1，男，2010年12月25日出生，汉族，住湖南省浏阳市。法定代理人：许某2，男，1984年10月20日出生，汉族，住湖南省浏阳市。系上诉人许某1之父。上诉人（原审原告）：许某2，男，1984年10月20日出生，汉族，住湖南省浏阳市。上诉人（原审原告）：罗婞，女，1985年10月27日出生，汉族，住湖南省浏阳市。三上诉人的委托代理人：郝炜宏，北京德和衡（长沙）律师事务所律师。三上诉人的委托代理人：李志强，北京德和衡（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：浏阳市人民政府。住所地：浏阳市环府路行政中心。法定代表人：吴新伟，该市市长。委托代理人：钟丹，该市自然资源局工作人员。委托代理人：何欣璐，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：浏阳市自然资源局。住所地：浏阳市白沙路27号。法定代表人：寻文，该局局长。委托代理人：钟丹，该局工作人员。委托代理人：何欣璐，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：浏阳市征地拆迁管理所。住所地：浏阳市白沙路。法定代表人：蔡江水，该所所长。委托代理人：邵长征，该所书记。上诉人许某1、许某2、罗婞因与被上诉人浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局、浏阳市征地拆迁管理所不履行补偿安置职责一案，不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2019年4月16日，许某1、许某2、罗婞涉案房屋所在项目实施机构发布《城东片区棚改项目房屋拆迁补偿、青苗（花卉苗木）、生产设施及救助资金情况公示表》，许某1、罗婞未纳入涉案房屋补偿安置人口，许某2享受二分之一独生子女奖励。2019年5月10日，浏阳市征地拆迁管理所（甲方）与许某2的舅母张菊英（乙方）签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》，认定乙方房屋补偿建筑面积495平方米，生产用房100平方米，违法建设面积1.15平方米；乙方家庭户在籍集体经济组织成员11.5人。许某2系该《协议》认定的乙方家庭户集体经济组织成员，享受二分之一的独生子女政策奖励；许某1、罗婞不属于该《协议》认定的乙方家庭户集体经济组织成员。许某1、许某2、罗婞不服，遂向该院提起诉讼，要求浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局、浏阳市征地拆迁管理所对许某1、许某2、罗婞履行补偿安置职责。另查明，1992年12月25日，浏阳县城关镇人民政府为土地使用人胡宗生颁发用地许可，用地面积150.8平方米。胡宗生系许某2之舅。另查明：许某1、罗婞在户籍制度变更前系非农业家庭户口，罗婞迁入石山组后户籍登记为居民户口。长沙市中级人民法院认为：一、浏阳市征地拆管理所系浏阳市自然资源局设立的征地事务机构，不具有《长沙市征地补偿实施办法》、《长沙市征地补偿安置条例》规定的补偿安置职责，其接受委托从事征地事务性、技术性工作，征地补偿安置职责依法由浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局承担。综上，浏阳市征地拆管理所不是本案适格被告，依法应驳回许某1、许某2、罗婞对其的起诉。二、根据《长沙市征地补偿安置条例》第三条第一款、第四条、《长沙市征地补偿实施办法》第三条第一、二款、第四条之规定，浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局在征收中具有补偿安置职责。本案中，涉案的城东棚改项目尚未进行征地审批，未发布征收土地公告等实施征收的行为，浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局尚无上述《条例》、《办法》规定的补偿安置的法定职责。本案中，鉴于浏阳市征地拆迁事务所与许某2的舅母张菊英签订了《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》，从《协议》记载的内容来看，涉案协议征收程序系参照现行征拆政策实施，并由浏阳市征地拆迁事务等相关政府部门具体履行协议义务，故涉案协议征收项目应视为浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局委托浏阳市征地拆迁事务所实施。许某1、许某2、罗婞认为补偿协议遗漏应补偿安置人口，要求浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局对其履行补偿安置义务，浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局基于协议的存在成为本案适格被告。三、关于浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局是否应向许某2、许某1、罗婞履行补偿安置义务的问题。涉案《协议》中记载了乙方的家庭人口、合法面积，也记载了对符合安置条件乙方人口进行安置的安置方式，许某1、许某2、罗婞要求两被告履行补偿安置义务，其需符合补偿安置的法定条件。对于补偿职责，本案中涉案房屋补偿建筑面积495平方米，违法建设面积仅1.15平方米，从该事实可以看出涉案协议对于房屋补偿已经到位，许某1、许某2、罗婞要求被告履行补偿职责没有事实依据。对于安置职责，根据《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第一款规定，征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。认定是否具有集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活为实质要件，考虑是否需要本集体经济组织土地作为生存保障及是否在其他组织享有集体经济组织成员权益等因素，一并进行综合判断。本案中，许某1、罗婞系非农户口，不属于被征地的农村集体经济组织成员，浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局无对其安置的法定职责。对于许某2的独生子女奖励是否合法的问题，该院认为，浏阳市征地拆迁事务所与胡宗生户签订了《房屋拆迁补偿协议书》，其中包含许某2，则浏阳市人民政府根据行政协议对许某2履行安置义务，是否享受独生子女奖励，在不违反法律法规规定的情况下，应根据双方协议的约定履行。本案中，许某2的父亲系非农业家庭户口，即便许某2的户籍跟随其母亲登记在石山组，浏阳市拆迁事务所和张菊英、胡宗生户签订协议时约定给予许某2家庭二分之一个独生子女奖励并未违反相应法律法规的规定，故浏阳市人民政府在独生子女奖励方面亦不再对许某2具有安置职责。综上，浏阳市征地拆迁事务所不是本案适格被告，依法应裁定驳回许某1、许某2、罗婞对其的起诉；许某1、许某2、罗婞要求浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局履行补偿安置职责没有依据，该院对其诉求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：1．驳回许某1、许某2、罗婞对浏阳市征地拆迁事务所的起诉；2．驳回许某1、许某2、罗婞的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由许某1、许某2、罗婞负担。上诉人许某1、许某2、罗婞不服上述判决，上诉称：一审认定浏阳市人民政府和浏阳市自然资源局履行了安置职责和许某1、罗婞无权享受拆迁补偿安置，属于认定事实和适用法律错误。请求撤销原判，依法改判。被上诉人浏阳市政府和浏阳市自然资源局辩称：涉案项目尚未启动征收程序，且许某1、罗婞是非农户，不属于集体经济组织成员，浏阳市政府和浏阳市自然资源局不具有补偿安置的义务。许某2的补偿安置已经根据浏阳市征地拆迁管理所和张菊英签订的《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》履行完毕。被上诉人浏阳市征地拆迁管理所辩称：涉案房屋属胡宗生夫妇所有，许某2和其母亲没有合法房屋。被上诉人采取协商的形式，把许某2和其母亲纳入张菊英户的拆迁，已经实现拆迁户利益最大化。许某1、罗婞是非农户，不属于集体经济组织成员。各方当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院认定的事实予以确认。本院另查明：2019年8月27日，浏阳市人民政府发布﹝2019﹞第26号《征收土地方案公告》。2019年9月26日，浏阳市自然资源局发布﹝2019﹞第34号《征地补偿安置方案征求意见公告》。2019年11月27日，浏阳市自然资源局发布﹝2019﹞第44号《征地补偿安置方案实施公告》。本院认为：本案的争议焦点是浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局是否具有补偿安置许某2、许某1、罗婞的法定职责。《长沙市征地安置补偿条例》第二十九条第一款规定：“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。”审查认定当事人是否具有农村集体经济组织成员资格，一般应以依法取得农村集体经济组织所在地户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产、生活关系为条件，兼顾是否丧失原有农村集体经济组织成员资格的情形，并充分考虑是否以本农村集体经济组织土地为基本生活保障。本案中，许某2、许某1、罗婞要求浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局履行补偿安置义务。关于房屋补偿问题，经查，涉案房屋的土地使用人为许某2之舅胡宗生，用地面积为150.8平方米。胡宗生之妻张菊英与浏阳市征地拆迁管理所签订了《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》，该协议载明房屋补偿建筑面积为495平方米、生产用房100平方米、违法建设面积1.15平方米，补偿金额共计3863365元。许某2、许某1、罗婞对房屋补偿面积、房屋主体补偿金额等均未提出异议，故涉案房屋已予以补偿。关于安置问题，经查，罗婞于2017年12月12日因夫妻投靠迁入浏阳市淮川街道办事处城东社区石山组。许某1和罗婞均系非农户口，不具有该农村集体经济组织成员身份，没有涉案土地征收的补偿安置资格，浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局没有对其安置的法定职责。关于许某2的独生子女奖励是否合法的问题，虽然许某2持有《独生子女证》，但其子许某1系非农户口，不符合“被征地的农业人口中是独生子女的凭计生部门颁发的《独生子女证》增加1个人的用地指标”的规定。浏阳市征地拆迁管理所和张菊英达成协议，给予许某2二分之一独生子女奖励并无不当。故上诉人许某2、许某1、罗婞主张被上诉人浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局对其履行补偿安置义务，没有事实和法律依据，本院不予支持。涉案征收由浏阳市人民政府发布《征收土地方案公告》，浏阳市自然资源局发布《征地补偿安置方案实施公告》，征地补偿安置职责由浏阳市人民政府、浏阳市自然资源局承担。浏阳市征地拆迁管理所系浏阳市自然资源局设立的征地事务机构，不具有补偿安置职责。一审认定浏阳市征地拆迁管理所不是适格被告，并驳回许某1、许某2、罗婞对其的起诉，并无不当。综上所述，许某1、许某2、罗婞的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许某1、许某2、罗婞负担。本判决为终审判决。审 判 长  何建湘审 判 员  夏 阳审 判 员  李俊颖二〇二〇年六月二十三日代理书记员  陈 未