江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终112号 上诉人（原审原告）朱绍启，男，1966年3月12日生，汉族，住徐州市贾汪区。 委托诉讼代理人：刘会波，河北冀港律师事务所律师。 委托诉讼代理人：高云龙，河北冀港律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区人民政府大泉街道办事处，住所地徐州市贾汪区新泉路。 法定代表人：吴敬超，该办事处主任。 出庭应诉负责人：吴刚，该办事处副主任。 委托诉讼代理人：段新闻，江苏浩然风律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李昌田，江苏浩然风律师事务所律师。 上诉人朱绍启因与被上诉人徐州市贾汪区人民政府大泉街道办事处（以下简称贾汪区大泉街道办）土地行政赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初925号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：朱绍启系徐州市贾汪区贾汪镇崮西村村民。2006年4月，朱绍启与徐州市贾汪区人民政府大泉街道办事处崮岘村村民委员会（以下简称崮岘村委会）签订《土地租用协议书》，约定将其0.39亩土地租赁给该村委会用于凤鸣海景区开发建设使用，每亩土地每年租金为600元。后朱绍启于2012年、2013年陆续将其余土地6.11亩交由崮岘村委会用于凤鸣海景区建设。朱绍启自2006年起按每亩土地每年600元标准从崮岘村委会处领取土地租金，自2017年起按每亩土地每年900元标准领取土地租金。 2013年11月20日，崮岘村委会在徐州市贾汪区农村土地流转与失地农民保障工作领导小组办公室鉴证下与徐州市贾汪区水利局签订《土地承包经营权流转合同书》，将该村331.7亩土地承包经营权以出租方式流转给贾汪区水利局用于凤鸣海水库建设工程，该水利局按2013年前每亩600元、之后每亩900元标准支付土地流转费用，享有凤鸣海水库建设及合同期内管理的权益。 2015年10月22日，原徐州市贾汪国土局作出贾国土资罚字[2015]166号行政处罚决定书，认为贾汪区大泉街道办未经有权机关批准，于2013年1月非法占用495106平米（742.66亩）土地建设凤鸣海景区项目，违反贾汪区土地利用总体规划，构成非法占用土地的事实，依据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对贾汪区大泉街道办处以罚款495106元，并于2016年5月17日向徐州市贾汪区人民法院申请强制执行。 2018年9月10日，朱绍启向徐州市贾汪区国土资源局举报，称其承包的6.63亩土地未经法定程序征收被占用建设凤鸣海景区和贾汪区干部培训基地，要求依法进行查处。2018年10月30日，原徐州市贾汪区国土资源局向朱绍启作出《关于朱绍启申请查处土地违法行为的回复》，“你反映的贾汪区凤鸣海景区和贾汪区干部培训基地两个地块已经被我局依法立案查处，具体查处情况如下：贾汪区凤鸣海景区项目于2015年10月9日被我局立案调查，2015年10月22日下达了《行政处罚决定书》（贾国土资罚字[2015]166号），2016年5月17日申请法院强制执行，2016年6月12日贾汪区人民法院下达了《行政裁定书》（2016苏0305行审174号）。贾汪区干部培训基地于2015年5月27日被我局立案调查，2015年6月12日下达了《行政处罚决定书》……。故你反映的问题我局已在职权范围内依法予以查处。” 2018年12月19日，朱绍启就徐州市贾汪区国土资源局作出的《关于朱绍启申请查处土地违法行为的回复》向徐州市国土资源局申请行政复议，要求确认徐州市贾汪区国土资源局未履行查处土地违法行为违法，并责令对其举报的土地违法行为作出全面处理。2019年2月18日，原徐州市国土资源局作出[2018]徐国土资行复字42号行政复议决定书，维持徐州市贾汪区国土资源局对朱绍启作出的回复。 2019年5月29日，朱绍启向一审法院提起本案诉讼，请求：1.确认贾汪区大泉街道办占用朱绍启土地进行非农建设的行为违法；2.贾汪区大泉街道办还朱绍启6.5亩土地，并恢复原状、排除妨害；3.贾汪区大泉街道办赔偿经济损失130806元；4.诉讼费由贾汪区大泉街道办承担。 原审法院认为：首先，朱绍启就其所承包土地被徐州市贾汪区凤鸣海景区项目占用向原徐州市贾汪区国土资源局举报，徐州市贾汪区国土资源局已就涉案凤鸣海项目占地建设问题进行调查处理，对贾汪区大泉街道办作出相关行政处罚，并已申请法院强制执行。本案中，朱绍启在涉案凤鸣海景区项目占地建设行为已被土地行政主管机关确认违法并作出处罚后，又向人民法院提起诉讼请求确认违法，其起诉应不属于法院受案范围，不符合行政诉讼起诉条件。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。朱绍启自2006年起即明知自己的土地被用于建设凤鸣海景区，但其十多年来按时从村委会领取土地租金，就土地被占用问题从未提出异议，亦从未通过有关合法渠道主张其权利，其于2019年5月提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，依法亦应予驳回。 综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定：驳回朱绍启的起诉。案件受理费50元，退还朱绍启。 上诉人朱绍启不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实及理由：1.贾汪区大泉街道办非法占用朱绍启家庭承包地进行非农建设的行为，侵犯了朱绍启的合法财产权益，朱绍启提起的诉讼属于行政诉讼受案范围。朱绍启土地被占用并非出于其自愿行为，朱绍启的土地被占用之初只有村委会告知土地要被占用，之后便不允许朱绍启继续耕种，由谁占用也没人告知朱绍启，朱绍启土地被强行占用并非出于自愿的土地流转合同合意，只是被迫接受土地被占用的现实，所以本案并不存在平等、自愿、合法的土地流转行为。2.贾汪区大泉街道办非法占用土地的行为明显侵犯了朱绍启对涉案土地的合法权益。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，未经依法批准不得将承包地用于非农建设。土地流转不得改变土地的农业用途。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。贾汪区大泉街道办强占朱绍启的家庭承包地，且改变了土地用途，在朱绍启的土地上进行非农建设，明显违反国家强制性法律规定，即使在自愿基础上的土地流转其行为也当属无效。3.一审法院认定对贾汪区大泉街道办违法占用土地的行为已进行过行政处罚，朱绍启再向法院提起诉讼不应属于法院受案范围无法律依据。违法用地的行政处罚是国土资源主管部门在履行土地管理的行政职责和权限，对违法占用土地的贾汪区大泉街道办进行处罚是行政行为，而且国土资源主管部门的行政处罚行为正是朱绍启提起确认贾汪区大泉街道办占用土地行为违法的关键证据。朱绍启起诉请求确认贾汪区大泉街道办占地行为违法与行政处罚没有冲突，且相互独立，不存在行政处罚代替司法审查确认贾汪区大泉街道办违法的事实和法律依据，更不影响朱绍启作为涉案土地权利人依法主张权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权益等合法权益的。所以，一审法院以已经行政处罚而认为朱绍启再提起行政诉讼就不属于受案范围没有法律依据。4.朱绍启提起的行政诉讼未超过法定起诉期限。朱绍启土地被强占后，通过徐州市自然资源和规划局的行政复议决定才知道土地是被贾汪区大泉街道办占用的，且属于违法占用土地。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。朱绍启土地被占用后，不知道明确的违法占地主体所以就不知道向谁主张权利，上述规定要求要有明确的行政行为，即有明确的行为主体、明确的行为依据，适用的前提也是以明确侵权行为人为前提，在此情况下作出的行政行为未告知起诉期限的适用一年起诉期限，但本案占地行为性质、内容、行政主体均不明确的情况下，更无告知诉权，不能适用从行政行为作出时计算一年的起算期限。朱绍启土地权益是对涉及不动产提起的诉讼，应当适用最长20年的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。朱绍启不知道土地被占用属于什么性质的占用土地行为，甚至连行政侵权主体都不明确，不能判断是否为行政行为，也不知道行政行为的内容。朱绍启主张权利的起诉期限应当从知道该行政行为内容之日起计算，也就是收到徐州市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》之日开始计算，且起诉期限是从收到之日起一年。 贾汪区大泉街道办辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本案并非行政诉讼受案范围，且起诉已超法定诉讼时效，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 本院对一审裁定查明的事实予以确认。 本院认为，朱绍启就其所承包土地被徐州市贾汪区凤鸣海景区项目占用向原徐州市贾汪区国土资源局举报，徐州市贾汪区国土资源局已就涉案凤鸣海项目占地建设问题进行调查处理，对贾汪区大泉街道办作出相关行政处罚，并已申请法院强制执行。朱绍启在涉案凤鸣海景区项目占地建设行为已被土地行政主管机关确认违法并作出处罚后，又向人民法院提起诉讼请求确认违法，其起诉应不属于法院受案范围，不符合行政诉讼起诉条件。目前，朱绍启承包地的集体土地性质未改变，土地仍在协议约定的流转期内，朱绍启依约取得土地流转价款，其对承包地的权益有所保障，对其要求返还涉案土地、恢复原状、赔偿损失的相关诉请，本案不予理涉。 综上，上诉人朱绍启的上诉主张无事实及法律依据，本院对其上诉请求不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  张 建 审 判 员  周美来 审 判 员  李帅胜 二〇二〇年六月三十日 法官助理  王亚南 书 记 员  艾文卿