浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终9号 上诉人（原审被告）舟山市普陀区虾峙镇人民政府，住所地舟山市普陀区虾峙镇大岙。 法定代表人郑磊，镇长。 出庭应诉负责人虞志跃，该镇副书记。 委托代理人（特别授权代理）俞宏波，浙江泽大（浙江自贸区）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）王红雷，浙江泽大（浙江自贸区）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）苏红，女，1958年1月2日出生，汉族，住舟山市普陀区。 委托代理人（特别授权代理）殷飞，浙江合飞律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）周晓和，浙江合飞律师事务所律师。 上诉人舟山市普陀区虾峙镇人民政府（以下简称“虾峙镇政府”）因与被上诉人苏红镇政府行政协议一案，不服浙江省岱山县人民法院（2019）浙0921行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人虾峙镇政府应诉负责人虞志跃及委托代理人俞宏波，被上诉人苏红及委托代理人殷飞、周晓和到庭参加诉讼。双方因申请庭外和解扣除审限一个月，本案现已审理终结。 原审法院认定，苏红系舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站（个人独资企业）的投资人，该液化气储罐站现持有的《燃气经营许可证》许可有效期限为2017年11月5日至2021年11月5日。2016年7月19日，虾峙镇政府与该液化气储罐站签订了《拆迁征收补偿协议》，约定因项目开发需要，该液化气储罐站同意将厂区内所有房屋、附属设施、设备、液化气瓶、证书等交由虾峙镇政府征收；所有房屋、附属设备设施经评估为人民币1784813元，因考虑企业不再经营，经开发商（浙江虾峙岛船舶有限公司）同意，另行补偿其人民币3715187元（其中包括经营性利润1800000元，按三年计算）；上述总款共计人民币5500000元。协议签订后，上述款项已付清。同年9月16日，双方分别签订《土地出让协议》和《委托合同》。《土地出让协议》约定，因民生需要，虾峙镇政府同意由苏红在指定区域内(原虾峙预制场)建造60立方米液化气充装站，所需土地由虾峙镇政府提供，并完成“三通一平”，摘牌所需的土地出让金由苏红承担，如土地出让金超过26万元/亩，超出部分由虾峙镇政府承担；充装站的建设和设施、设备的购买及安装费用均由苏红承担负责，苏红同时应保证新站建设符合安全要求并通过验收，在办理验收等相关手续时，虾峙镇政府应全力支持；苏红应按时完成新站建设，具体时间为土地摘牌后2个月内开工建设，8个月内建成并投入使用；协议签字生效后，双方均不得随意终止合同，如违约须按建造总金额的30%支付违约金。《委托合同》约定，因民生需要，同时考虑经营的连续性和安全性，虾峙镇政府将征收的液化气储罐站委托苏红临时经营，委托期从2016年9月16日起至新液化气储罐站投入运营止；虾峙镇政府发现苏红在生产、经营活动中如有违反党的政策和国家法律的情况，虾峙镇政府有权解除合同；委托期间如发生工伤等事故、发生的内外债权债务、设备设施的检修、检测等费用均由苏红负责；合同执行中，双方不得随意变更或解除合同。2018年11月12日，虾峙镇政府委托浙江星舟律师事务所向苏红发送律师函，告知苏红现因舟山市蓝焰燃气有限公司已经进驻虾峙，该储罐站已无继续维持经营之必要，根据《合同法》第四百一十条之规定，通知其收函之日起解除双方签订的《委托合同》，并清点完厂内设备、物品交还虾峙镇政府。2019年4月16日、5月7日，浙江星舟律师事务所及虾峙镇政府又分别向苏红发送律师函及催告函，均要求苏红腾退交接、退出经营。同年5月23日，该律师事务所再次向苏红发送律师函，告知苏红若不考虑办理腾退交接手续，可将储罐站征收所得款项及同期银行利息退还虾峙镇政府，双方签订的《拆迁征收补偿协议》解除，储罐站产权恢复原状，如苏红未有回应，虾峙镇政府将根据情况采取措施。苏红不服虾峙镇政府解除合同的行为，向法院提起民事诉讼，请求确认双方签订的《土地出让协议》和《委托合同》合法有效，并判令双方继续履行上述二合同。舟山市定海区人民法院于2019年4月8日作出（2018）浙0902民初4981号之一民事裁定，认为该案不属于民事诉讼的受案范围，裁定驳回苏红的起诉。法院于同年6月10日作出（2019）浙09民终260号之二民事裁定，维持原裁定。苏红不服，提起本案行政诉讼。原审另查明，2019年4月11日，舟山市普陀区综合行政执法局对该液化气储罐站作出舟普综执（2019）089号行政处罚决定书，认定当事人在日常经营时将液化气钢瓶（满瓶）存放在不具备储存燃气的安全条件的临时仓库内，违反了相关规定，对其罚款人民币80000元。 原审法院认为，虾峙镇政府因民生需要，将其已征收的舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站委托给苏红苏红经营，该委托合同系虾峙镇政府为实现公共服务目标与当事人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案争议焦点为虾峙镇政府单方解除《委托合同》的行为是否合法。本案中，虾峙镇政府于2018年11月12日委托律师事务所向苏红发送律师函，以舟山市蓝焰燃气有限公司已经进驻虾峙、该储罐站无继续维持经营之必要为由，通知苏红解除双方签订的《委托合同》。虾峙镇政府认为，行政机关对于行政协议享有行政优益权，可以作出单方变更或解除协议的权利，本案中因有其他燃气公司进驻，虾峙镇政府就签订该委托协议的目的已能实现，故虾峙镇政府有权解除该合同。原审法院认为，涉案委托合同系双方真实意思表示，不存在法律规定的合同无效情形，应视为合法有效，故当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在行政协议的履行过程中，基于保护国家利益、公共利益的需要，赋予行政主体在变更和解除协议中的行政优益权固然必要，但该权利的行使须受到严格限制。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”及《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款“有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（一）法律、法规或者规章规定变更或者解除的；（二）行政协议约定变更或者解除的条件成就的；（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的；（四）因国家利益、公共利益需要变更或者解除的其他情形”之规定，行政协议履行过程中出现上述规定情形的，行政机关有权作出变更或者解除协议的行政行为。本案中该区域内虽有其他燃气公司的进驻，但苏红的继续经营并不严重损害国家利益或公共利益，且苏红仍持有合法的燃气经营证书，现行法律并不禁止两者同时经营，虾峙镇政府不可以此为由行使行政优益权解除合同，本案亦不存在上述规定的其他解除合同的情形。况且虾峙镇政府解除涉案合同时引用的系《合同法》第四百一十条关于委托合同任意解除权的规定，其法律适用亦属不当。故虾峙镇政府单方解除合同缺乏相应的事实根据和法律依据。另虾峙镇政府提出，苏红因管理不到位曾被综合行政执法部门行政处罚，合同约定苏红在生产、经营活动中如有违反党的政策和国家法律的情况，虾峙镇政府亦有权解除合同。对此该院认为，虾峙镇政府要求解除合同的行为发生在2018年11月，而苏红被行政处罚一事发生在2019年4月，故该节事实不能作为本案中其解除合同的依据。另外，行政机关单方解除行政协议，属对当事人权益产生重大影响的行政行为，行政机关应当遵循正当程序原则，充分保障协议相对人的合法权益。但本案中虾峙镇政府在通知苏红解除涉案委托合同之前，未履行告知当事人享有陈述、申辩的权利等程序，不符合正当程序的基本要求，属程序违法。综上，虾峙镇政府作出的单方解除《委托合同》的行政行为，主要证据不足，法律适用不当，且违反法定程序，依法应予以纠正。涉案合同合法有效，双方应当继续履行。对苏红要求撤销虾峙镇政府解除合同的行政行为、并要求其继续履行合同的诉讼请求,予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十八条第一款之规定，判决：一、撤销舟山市普陀区虾峙镇人民政府于2018年11月12日作出的解除其与苏红签订的《委托合同》的行政行为；二、责令舟山市普陀区虾峙镇人民政府继续履行2016年9月16日其与苏红签订的《委托合同》。一审案件受理费50元，由虾峙镇政府负担。 宣判后，虾峙镇政府不服，向本院提起上诉称，一、原审判决双方继续履行《委托合同》缺乏事实依据。《委托合同》是在《拆迁征收补偿协议》签订后形成的，但并非《拆迁征收补偿协议》的附件或者组成部分。当时的出发点是基于煤气供应事关百姓日常生活，故为公共管理需要，委托苏红临时经营。现在煤气供应所需已能得到满足，故原煤气站已不存在委托经营的必要。况且，从《拆迁征收补偿协议》签订至今，煤气站一直处于苏红经营状态，一审判决继续履行不符事实也无实质意义。二、原审判决双方继续履行《委托合同》缺乏法律依据。行政机关就委托目的已经实现的前提下，解除该合同符合法律规定，如果无限期的继续苛求履行协议，显然严重损害国家利益。同时，行政协议案件可以适用民事法律规范，其依据《合同法》第四百一十条规定解除《委托合同》，并不存在法律障碍。三、一审判决程序存在瑕疵。苏红的一审诉请是主张撤销镇政府解除《委托合同》的行政行为，但没有任何具体指向，直至原审判决前苏红均未明确诉请针对的是何种行政行为。综上，请求本院撤销原审判决，改判驳回苏红的一审诉讼请求。 被上诉人苏红答辩称，一、双方签订的《委托合同》合法有效，本案不存在虾峙镇政府可以单方解除《委托合同》的法定情形。本案中虾峙镇政府不存在行政优益权的情形，而且虾峙镇政府认为当前燃气供应已经解决如继续履行合同构成对国家利益的损害，按此逻辑当初虾峙镇政府委托其经营亦损害国家利益。二、虾峙镇政府单方解除《委托合同》适用法律不当及程序违法。虾峙镇政府依据《合同法》第四百一十条规定解除《委托合同》，不是基于行政优益权而单方解除，系适用法律错误。况且，虾峙镇政府在单方解除合同前，未告知其有权救济途径等权利，显然程序违法。三、原审程序合法，不存在瑕疵。其已在一审中明确了诉请基础。综上，请求二审法院维持原审判决，驳回虾峙镇政府的上诉请求。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实相同，故对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为虾峙镇政府单方解除《委托合同》的行为是否合法。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”换言之，行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，对行政协议的审查包含合法性和合约性两个方面，要根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。对此分析如下： 第一，虾峙镇政府因民生需要，将其已征收的舟山市普陀区虾峙镇枫华液化气储罐站委托给苏红苏红经营，该委托合同系虾峙镇政府为实现公共服务目标与当事人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。尽管案涉《委托合同》与《土地出让协议》《拆迁征收补偿协议》均系拆迁征收行为引起，与拆迁征收补偿协议存在关联，但《拆迁征收补偿协议》签订于《委托合同》之前，且《拆迁征收补偿协议》内容较详细，并未体现《委托合同》的内容或将其作为附件，故《委托合同》与《拆迁征收补偿协议》应认定为相互独立的协议。鉴于案涉《委托合同》未违反法律法规的强制性规定，系合法有效，对双方均有法律约束力。 第二，行政机关对于行政协议享有行政优益权，可以作出单方变更或解除协议的权利，但该权利的行使须受到基于保护国家利益、公共利益需要的严格限制。本案中虾峙镇政府以有其他燃气公司进驻为由，认为签订该委托协议的目的已能实现，如继续履行合同构成对国家利益的损害，因此有权解除该合同。本院认为，虾峙镇目前虽有其他燃气公司进驻，但苏红持有合法的燃气经营证书，现行法律并不禁止两者同时经营，苏红的继续经营并未严重损害国家利益或公共利益，故虾峙镇政府解除合同既不符合《合同法》第九十三条约定解除和第九十四条法定解除的情形，也不符合《浙江省行政程序办法》第八十一条的相关程序规定。此外，虾峙镇政府主张根据《合同法》第四百一十条委托合同任意解除权的规定解除合同，但案涉《委托合同》系行政协议，虾峙镇政府解除该协议亦属行政行为，该行为后果适用民事法律规范显然存在一定前提和限制，不能与民事委托合同法律关系等同对待。故虾峙镇政府解除涉案《委托合同》时引用《合同法》第四百一十条规定，显属不当。一审对此认定是正确的。 第三，本案《委托合同》与另案涉及的《土地出让协议》均系拆迁征收行为引起，且《委托合同》约定的委托期限“至新液化气储罐站投入运营止”与《土地出让协议》直接关联。鉴于《土地出让协议》目前无法履行，且下阶段如何履行存在不确定因素，故虾峙镇政府要求解除《委托合同》，亦不具备事实依据。 需要指出的是，虾峙镇政府解除《委托合同》，可能对苏红合法权益产生影响，其作为行政机关应当遵循正当程序原则，充分保障协议相对人的合法权益。但虾峙镇政府在通知苏红解除《委托合同》前，未履行告知当事人享有陈述、申辩的权利等程序，不符合正当程序的基本要求，属于程序违法。 综上，上诉人虾峙镇政府解除《委托合同》的行政行为，主要证据不足，适用法律不当，且违反法定程序，应予纠正。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舟山市普陀区虾峙镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周红兵 审 判 员 谢 佑 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年六月三十日 代书记员 斯洲慧