浙江省青田县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙1121行初79号 原告陈莲仙等20人（具体名单及身份事项附后）。 诉讼代表人陈莲仙。 诉讼代表人舒礼光。 诉讼代表人张元龙。 诉讼代表人郑福云。 委托诉讼代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。 委托诉讼代理人蓝哲涵，浙江汇时律师事务所律师。 被告缙云县舒洪镇人民政府，住所地浙江省缙云县舒洪镇机关巷23号。 法定代表人徐佳佳，镇长。 出庭负责人李向军，副书记。 委托诉讼代理人褚晓兵，浙江丽阳（缙云）律师事务所律师。 原告陈莲仙等20人与被告缙云县舒洪镇人民政府土地行政管理（土地）行政强制一案，本院于2019年8月22日立案受理后，依法组成合议庭于2019年10月31日公开开庭对本案进行了审理。原告诉讼代表人舒礼光、委托诉讼代理人吴津，被告出庭负责人李向军、委托诉讼代理人褚晓兵均到庭参加诉讼。因本案审理要以丽水市中级人民法院审理的（2019）浙11行初93、106号两案结果为依据，故本院于2020年2月3日作出（2019）浙1121行初79号裁定书中止对本案的审理。现中止诉讼原因已消除，本案恢复诉讼并已审理终结。 原告起诉称：浙江省政府于2019年3月18日作出浙土字Ａ【2018】-0246号《浙江省建设用地审批意见书》，批准缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地，其中涉及原告的承包农地。省政府文件批复该块土地规划用途为公共设施用地。但是县政府和被告却将其用于高档商品房开发。原告等人原对县政府公布的补偿标准多次提出异议，至今未得到解决。在得知土地规划改变，不再是公共利益后，原告即提出拒绝征收。但是被告于2019年7月18日组织相关部门对该地块进行强制清表，将原告农作物等青苗进行了破坏性清除。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下分别简称《土地管理法》《土地管理法实施条例》）规定，如果被征收土地农民拒绝交地，应当由国土部门作出责令交出土地决定，并交由人民法院强制执行。所以被告作为乡镇人民政府不具有征收土地实施权，也不具有责令交出土地决定权，更不具有清除农作物强制权。被告在县政府与农户双方对补偿并未达成一致意见的情况下，没有履行作出行政决定、催告等法定程序，对土地强制清表，该行为严重违反《土地管理法》及其实施条例、《行政强制法》的规定，应予以确认违法。综上，原告请求：一、确认被告于2019年7月18日就原告坐落于缙云县××路北端西侧承包地作出的强制清除青苗行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交证据如下：1.原告身份证，待证原告诉讼主体资格。2.被告统一社会信用代码证，待证被告诉讼主体资格。3.《舒洪镇顺利完成振中路北端商住用地征收工作》微信公众号报道截图，待证本案存在强制清表行为，涉案地块用于高档商住小区，而不是省政府批准的公共设施用地；该清表行为不是义务劳动，清表现场进行了警戒，动用了大型机械；公布该文章的账号主体为被告。4.土地承包经营权证，待证20位原告诉讼主体资格；经立案核对确认，郑卫秋是商设菊女儿，户中本来有三人，其中两人已经去世；商设菊年纪大，没有能力参加诉讼，郑卫秋代表商设菊起诉；李锦华、王爱叶、吕岳云在户内都有名字。5.缙征办告【2018】35号《征地告知书》，待证缙云县房屋土地征收办公室和舒洪镇人民政府告知被征收土地用途为公共设施用地。6.《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，待证项目名称明确为公共设施用地。7.《征地补偿安置方案公告》（批后），待证涉案土地规划用途变成了商住用地。8-11.《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，待证被征收集体土地上附着物和青苗调查应当与农户核对确认，但被告在没有原告核对确认情况下强行清表；其中地上附着物和青苗费的调查登记表、补偿标准和支付方式，土地位置、地类面积，附着物种类、数量，需安置农业人口数都应该公开，但被告从未公开；被告所提交的调查登记表和补偿费用均没有农户签名，原告对其征收行为不同意。12.清表当日现场视频和农作物照片，待证清表前涉案土地上都是农作物，并非被告所称荒草和垃圾，被告组织各部门对原告的承包地实施了强制清表。其中证据8-12为当庭提交。 被告答辩称：一、基本事实。因缙云县舒洪镇2018年11号地块项目需要，需征收舒洪镇舒洪村集体土地2.2388公顷。2019年3月18日，浙江省人民政府批复浙土字A【2018】-0246号《浙江省建设用地审批意见书》。4月1日，缙云县人民政府发布【2019】第3号《征收土地方案公告》；缙云县自然资源和规划局发布【2019】第5号《征地补偿安置方案公告》；缙云县人民政府根据征地相关规定将征地补偿款支付到舒洪村民委员会之后，村民委员会已支付到各农户。二、原告诉讼主体不适格。《农村土地承包法》第三条规定，“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，原告提供的证据证明了其承包地除了原告外还有其他人员共同共有，系必要共同诉讼。共同诉讼人对诉讼标的有共同权利义务，只要其中一人不参加诉讼，争议的权利义务关系以及当事人之间权利义务就难以确定。三、原告诉讼不符合起诉条件。在行政诉讼中，被告并非对所有待证事实承担举证责任，原告对某些事项也承担一定的举证责任。《行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定起诉需要“有事实根据”，不能没有事实根据而凭空起诉、滥用诉权。原告认为被告强制清除“农作物”没事实根据，而只是单方陈述。答辩人联合村干部等人只是在被征收农户自行处理农作物和领取青苗补偿款后，清理征地范围内垃圾、杂草等，并没有清除“农作物”，更没有“强制”清除。四、原告诉讼不属于行政诉讼受案范围。首先，答辩人与村干部等人没有清除原告“农作物”；其次，假如原告对自己农作物补偿标准存在异议，那么根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告的补偿标准和补偿权利可以通过法定途径解决。答辩人与村干部的行为并没有对原告权利义务产生实际影响，根据行政诉讼法司法解释规定不属于行政诉讼受案范围。五、答辩人不是本案适格被告，应当驳回起诉。答辩人没有清除农作物的职责。根据《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同样《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。由此可见，答辩人并无对涉案征收地块“农作物”清除职责，进而答辩人无需对其农作物实施行政强制。鉴于上述事实与理由，请求贵院依法驳回起诉或驳回诉讼请求。 被告向本院提交证据如下：1.《浙江省建设用地审批意见书》《征收土地方案公告》《舒洪镇2018年11号地块勘测定界图》《征地补偿安置方案公告》，待证涉案土地被依法批准征收。2.《农村集体经济组织统一收据》，待证涉案土地征收补偿款已支付到位，缙云县土地储备中心在2019年6月19日将征地补偿款支付给舒洪镇舒洪村股份经济合作社。3.涉案土地青苗果树补偿登记表、领（付）款凭证，待证原告已经领取地上附着物补偿，舒洪村股份经济合作社将政府支付的补偿款已发放到所有原告手中。4.原告自行清除农作物照片，待证原告已经自行清除青苗等地上附着物。5.《农村土地承包法》第三条，《土地管理法》第四十六条，《土地管理法实施条例》第二十五条、四十五条，《行政诉讼法》第二十六条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条，待证适用法律。 原告提供的证据，被告质证认为：证据1，本案土地承包人有共同共有人，应当由共同共有人提起诉讼。吕岳云、吕菊儿的诉状和诉讼代表人签字的不一致，不能以庭后确认来抹除虚假诉讼行为。证据2无异议。证据3，报道内容缺乏严谨性，引起原告对报道内容误解。“振中北路商住用地项目定位为缙云县高档商住小区”，只是定位，实际上至今没有改变用途。被告和各部门没有任何权力去变更。证据4三性无异议，证明其他共有人应作为必要共同诉讼人参加诉讼。证据5、6三性无异议，最初报批的是公共设施用地，省政府批准的也是公共设施用地，现在该地块也没有用于商住用地开发建设。证据7三性无异议，对待证事实无证明力，是自然资源和规划局将该地块叫做舒洪商住地块。因为舒洪的规划有商住地块、工业地块。商住地块包括商用地、居住地及公共设施用地。如果将来变更，需要依法办理变更手续。证据8-11三性无异议，对土地征收行为是否合法，原告向丽水市中院以县政府为被告已经提起诉讼，以中院审理为准。该块土地青苗已经核对清点，并发放补偿款。证据12，补偿款全部发放后，农户认为该清理的已经自行清理，不清理的属于垃圾，由镇所在单位集中进行了清理，不属于行政强制行为。原告的大棚视频、照片应该在7月18日以前拍摄。现实中很多树苗都是为了赔偿赶时间移栽上去的。而需要移走的树木，在清理那天之前已经移走。原告说有特警参与，根据规定公安部门不参与清表。案涉地块为舒洪镇核心地块，舒洪镇为了建设美丽乡村进行了整理。被告清理行为是在土地已经被征收，土地征收结果已经存在的情况下，在国有土地上进行的清理。 被告提供的证据，原告质证认为：证据1，《浙江省建设用地审批意见书》真实性、关联性无异议，合法性有异议，该意见书并非本案起诉标的，不在审查范围内。被告提交审批材料的不完整，省政府批准的是公共设施用地。被告和缙云县政府以房地产开发的名义征收，所以原告拒绝交出土地具有合法性。《征收土地方案公告》真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告提交的不完整，没有说明这块地的征收用途和批准用途。其中公告第五点载明被征收土地的权属、地类、面积在征收公告前完成调查、公告确认和登记工作。但是原告均未参与，不知情。《舒洪镇2018年11号地块勘测定界图》真实性无异议。从该图可以看出，这块地明显种植有植物。《征地补偿安置方案公告》为批后文件，真实性、合法性无异议，关联性有异议。公告第二页涉及舒洪镇舒洪村的项目名称是商住地块，与被告所说的未改变批准用途不符。由于县政府、国土局和被告没有按照省政府批准文件征收，作为承包经营权人，原告有权不交出土地。证据2真实性无异议。收据的款项是舒洪镇31亩房开项目征地补偿款，但省政府批准是公共项目，而征收项目是房开项目，得知此事后，原告等人不同意征收。结算业务申请书真实性无异议，所有原告户账号都是统一办理的农保卡，全部的账号都由村委会掌握。款项均是单方汇入，由村委的苏德中（村委会计）根据被告指示，将未经村民同意和确认的款项，直接打入了所有村民农保卡。没有村民去领取过该款项，属于非自愿领取，不能作为支付到位凭证。款项数额、种类都没有经过承包户同意。所有转账都是同一个人填写，经同一个银行账户支付。上面同样显示的是31亩房开项目征地和青苗费，仍然是房开项目，与省政府批下来征地用途不符，不存在公共利益，所以原告拒绝交出土地。证据3，补偿登记表真实性、合法性有异议，全部没有原告签字，签字的是村委会和乡镇干部。根据国务院国土部规定，征收农民集体土地，必须对地上青苗进行调查登记。青苗经调查登记时，必须取得农民确认。被告单方制作的登记表，没有任何原告在场，无效不真实。另外，按照这张登记表而言，可以看出被告陈述的现场土地上均是杂草荒草和垃圾不客观，上面全部是农作物。在补偿清单上的签字，均不是本案原告。后面的发放清单签字页不是原告签字，是租土地在这里种植的人所签。关于原告户的清点，既没有清点人签字，也没有校对人签字。强制清除青苗违反法定程序。证据4，为拆除大棚照片，被告提交有人签字领取款项的都是案外人，在租用土地收到补偿款后将大棚拆除。不能证明原告已经自行清除青苗，该证据跟原告无关。通过这个图片来看，除了大棚之外，其他地方均有农作物，并非荒草，也不是垃圾。被告在没有原告参与清点核对情况下单方进行了登记、计价，单方通过村委会将款项汇入农户账户，这都是强行行为，没有保障农民知情权、参与权、陈述权、申辩权，侵害了农户合法财产。被告没有提交程序证据，说明在清表行动开始时，没有进行公告、告知、催告，程序严重违法。证据5，有关被告职权问题，原告也认同被告说法，被告无职权清除地表青苗。就是原告起诉书中载明的被告滥用职权行为。最高院在2017最高法行他206号答复中明确，在省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经由法定程序转为国有，被征地人拒不交出土地的，应当根据《土地管理法实施条例》第四十五条执行。《农村集体土地若干问题规定》第十四条也规定应申请人民法院强制执行。被告不具有强制清除权力，县政府和县国土部门也没有这个权力。 本院认证认为，原告提交证据1-7，被告对真实性不持异议，本院予以确认。证据8-11，主要为征地环节信息公开的规定，职责主体也主要为县市人民政府或其土地行政管理部门，本院也予采用。被告提供的证据1-3，真实性原告不持异议，本院予以确认。对双方相互提出的待证目的有异议，以及原告提供的证据3、12和被告提供的证据4系本案争议焦点，本院将结合事实认定予以评析。被告提供的证据5，有关本案法律适用，本院亦将结合事实认定一并予以分析。 就本案争议焦点，原告在庭审中陈述：本案实际上不审查征地行为、补偿行为的合法性，实际上审查的就是被告作为乡镇人民政府有没有权力来实施清表行为，其清表行为是否符合法定程序。被告在庭审中陈述：青苗补偿登记表是清点后于2019年7月5日到9日将款项发放到位。款项到位后，原告涉案青苗在自行清理、拆除、保管后，7月18日镇里及相关单位依照美丽乡村要求对剩余垃圾进行清理。如果有阻挠国家建设征收土地情形，则应由土地行政主管部门责令交出土地，不交出的由人民法院予以强制执行。但是针对本案事实来说，在征收过程中没有强制，没有阻挠。如果有阻挠，也不是舒洪镇政府作为被告，而是由县政府向人民法院强制执行这块土地。涉案行为为被告联合有关部门共同去清理一下，并非强制清表行为。 本院认定事实如下：2018年9月11日，缙云县房屋与土地征收办公室发布《征地告知书》（缙征办告字【2018】35号），主要内容如下，“1.征地用途：本次征地拟用于缙云县舒洪镇2018年11号地块项目建设，规划土地用途为公共基础设施用地；2.征地位置：本次征地位于舒洪村（附用地红线图）；3.征地规模：本次征地面积约为2.2388公顷……二、本次征地委托缙云县国土规划勘测所进行勘测定界，调查土地权属和青苗、附着物情况，请有关权利人予以支持配合……。”2019年3月18日，浙江省人民政府批准缙云县人民政府2018年度第七批次建设项目用地8.1391公顷，其中征收集体土地8.0885公顷，使用国有土地0.0506公顷（批准文号：浙土字A【2018】-0246）。原告等人承包经营的土地在征收范围内。2019年4月1日，缙云县人民政府发布【2019】3号《征收土地方案公告》，主要内容如下：“一、被征地村及面积，……舒洪镇舒洪村2.2388公顷。三、征收土地补偿标准：按《缙云县人民政府关于重新公布全县征收补偿安置标准的通知》（缙政发【2017】87号执行）。四、被征地农民安置途径：1.支付安置补助费（已包含在区片补偿标准内）。2.按照缙政发【2012】42号、缙政办发【2014】158号规定，采取社会保障安置方式。……六、被征收土地所有权人、使用权人对省人民政府浙土字A【2018】-0246号《浙江省建设用地审批意见书》批准的征收土地方案不服，可以在本公告期限届满之日起60日内向省人民政府申请行政复议，或在本公告期限届满之日起六个月内向人民法院提起诉讼。”2019年5月7日，缙云县国土资源局发布【2019】第5号《征地补偿安置方案公告》（批后），有关征地补偿标准部分载明，舒洪商住地块土地补偿费77.7759万元，安置补助费116.6639万元，合计194.4398万元；地上附着物及青苗补偿标准，依据缙政发【2017】87号按实补偿；有关救济权利告知部分载明：“缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地已由缙云县人民政府于2019年4月30日作出缙政发【2019】45号批准。被征收土地所有权人和使用权人对缙云县人民政府批准的征地补偿安置方案不服，可以在本公告期限届满之日起60日内向丽水市人民政府申请行政复议，或在本公告期限届满之日起六个月内向人民法院提起诉讼。”2019年6月10日，缙云县土地储备中心向舒洪镇舒洪村股份经济合作社支付“舒洪镇31亩房开项目征地补偿款”216.4893万元。2019年7月5日至11日，舒洪村经济股份经济合作社向原告通过浙江省农村信用社银行转账方式支付了“村31亩房开项目田征用和青苗款”。后以被告为账号主体的微信公众号发布《舒洪镇顺利完成振中路北段商住用地征收工作》，其中载明，“通过近一年的精心谋划，镇、村两级干部的细致工作，7月18日上午，舒洪镇联合县综合执法局、公安局、司法、应急等相关部门及镇、村干部对所征地块进行集中清表行动，保障该项目顺利推进实施。”现原告诉至本院要求确认被告对于原告涉案被征收地块强制清除青苗行为违法。 另查明，2019年8月，本案20位原告向丽水市中级人民法院起诉缙云县人民政府，请求“确认未按浙土Ａ【2018】-0246号《浙江省建设用地审批意见书》批准的‘公共设施用地’征收用途对原告坐落于缙云县××路北段西侧的承包地的实施征收行为违法”。2020年2月27日，丽水市中级人民法院作出（2019）浙11行初93号行政判决书认为，“被告缙云县人民政府对案涉征收地块在上报省政府审批时以‘公用设施用地’的名义报批，经批准后，又脱离批准用途，按报批前的规划用途进行项目推进，存在违法之处，依法可予撤销。鉴于案涉征收行为已在实施过程中，补偿款均已支付到原告所在村集体，如撤销会对公共利益造成重大损害，原告在诉请中亦只确认违法，本院对该请求予以支持。”2019年9月，本案20位原告向丽水市中级人民法院起诉浙江省人民政府，要求“撤销被告浙江省人民政府于2019年3月18日作出的浙土Ａ【2018】-0246号《浙江省建设用地审批意见书》中关于对缙云县舒洪镇2018年11号地块的征收土地方案的批准行为”。2020年3月2日，丽水市中级人民法院作出（2019）浙11行初106号行政判决书认为，“被告在履行征地审批职能时，应当发现而未能发现案涉地块上报规划用途与实际用途不一致，其在错误的事实基础上作出的被诉行政行为属于证据不足，依法应予撤销。鉴于案涉地块批准征收后，后续程序已推进，撤销被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，故予以确认违法。” 本院认为：《土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”；第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。” 根据上述法律法规规定，土地征收方案具体组织实施部门为县市人民政府或其土地行政主管部门，被告并无对涉案土地地表进行清除的法定职权，被告在庭审过程中对此亦予以认可。本案争议焦点为被告是否事实上对涉案地块地表进行了强制清理。原告提供的照片、视频与被告在其公众号发布的《舒洪镇顺利完成振中路北段商住用地征收工作》中载明的内容，涉案土地青苗果树补偿登记表，领（付）款凭证形成证据链，可以证明被告对涉案地块进行了强制清表，且其中包括青苗。理由如下：一、被告提供的证据4无法证明涉案地块上为荒草还是青苗；二、被告未提供证据证明原告曾自行进行过清理；三、缙云县人民政府、原县国土资源局发布的《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》（批后）均载明，对该两公告持异议可在六个月内提起行政诉讼，而原告也在该期限内就涉案征地公告向丽水中院提起了行政诉讼；四、根据现有证据，涉案地块上青苗情况、补偿款数目未经原告确认，被告是在警戒情况下对涉案地块进行清表。故被告主张其未进行清表只是在原告自行清理后对剩余垃圾荒草进行清理；原告无阻挠征收行为，也不需要由土地行政主管部门责令交出涉案土地，该两项主张本院不予采纳。有关原告诉讼主体资格，原告均已提供涉案地块土地承包权证，本院对其与本案有利害关系予以确认。被告提出的原告户内家庭成员均应参加诉讼的主张，本院不予采纳。综上，被告对包含原告青苗的涉案地块进行强制清表超越了其法定职权，应予撤销，但涉案行为已完成无可撤销内容，故本院予以确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告缙云县舒洪镇人民政府于2019年7月18日对原告被征收集体土地上青苗进行强制清表的行为违法。 本案受理费50元，由被告缙云县舒洪镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  余绍波 审 判 员  林伟芬 人民陪审员  项贤美 二〇二〇年六月三十日 代书 记员  徐嘉静 附：本案全部原告身份信息： 原告陈莲仙。 原告舒礼光。 原告张元龙。 原告郑福云。 原告郑卫秋。 原告李锦华。 原告洪子红。 原告李少爱。 原告吕菊儿。 原告洪志土。 原告洪志康。 原告洪志平。 原告麻小丹。 原告李子琴。 原告王爱叶。 原告李平。 原告李伟明。 原告李健法。 原告舒汉良。 原告吕岳云。 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。