湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初17号原告湖南国藩投资有限公司，住所地湖南省长沙经济技术开发区漓湘路159号研发中心二楼211。法定代表人李明，总经理。委托代理人胡建林，该公司工作人员。委托代理人郑太福，湖南耀银律师事务所律师。被告娄底市人民政府，住所地湖南省娄底市娄星区湘中大道500号。法定代表人杨懿文，市长。委托代理人刘楚文，娄底市司法局工作人员。委托代理人龚娜，娄底市司法局工作人员。被告湖南省人民政府，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人许达哲，省长。委托代理人彭茗，湖南省司法厅工作人员。原告湖南国藩投资有限公司（以下简称国藩公司）诉被告娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）、湖南省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开及行政复议一案，于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭进行了审理。原告国藩公司的委托代理人郑太福，被告娄底市政府的委托代理人刘楚文、龚娜，被告省政府的委托代理人彭茗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告国藩公司起诉称：2019年8月14日，国藩公司向娄底市政府提出政府信息公开申请，申请公开“1.娄底仲裁委员会设立新化分会、冷水江分会、涟源分会、双峰分会、娄星分会经娄底市人民政府批准同意的相关文件（或出具未批准同意的证明）；2.批准同意娄底仲裁委员会设立分会的法律依据文件”。国藩公司向娄底市政府提供了《娄底仲裁委员会关于在县市区设立仲裁分会的通知》（娄仲发［2009］5号），该文件中提到“经研究并报请娄底市政府同意，娄底仲裁委员会决定在县市区设立仲裁分会”，基于该文件的表述，娄底市政府应当保存有批准或同意娄底仲裁委员会设立分会的相关结果性文件，该相关结果性文件属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作的信息，依法属于政府予以公开的信息。国藩公司申请公开的是批准或同意的结果性文件，而非过程性信息，娄底市政府应当予以公开。2019年9月3日，娄底市政府向国藩公司出具《关于政府信息依申请公开的答复》（以下简称《答复》），该《答复》称“经研究并报请娄底市政府同意”属于内部呈文程序，不宜公开。国藩公司认为该《答复》违反法律规定且答非所请，于2019年9月29日向湖南省政府申请行政复议，请求撤销娄底市政府作出的《答复》，并责令娄底市政府重新答复。2019年12月13日，湖南省政府作出湘府复决字［2019］88号行政复议决定，维持了娄底市政府作出的《答复》。国藩公司认为，娄底市政府作出的《答复》及湖南省政府作出的复议决定违反法律规定，其提起本案诉讼，请求撤销湖南省政府作出的湘府复决字[2019]88号行政复议决定；撤销娄底市政府作出的《答复》，并判令娄底市政府按照申请事项重新出具政府信息公开答复书，即依法公开娄底市政府批准同意娄底仲裁委员会设立分会的相关文件或出具未批准同意的证明。原告国藩公司向本院提交了如下证据：证据1.《娄底市政府信息公开申请表》，拟证明：1.国藩公司向娄底市政府申请公开的政府信息第一项为娄底市政府批准娄底仲裁委员会设立新化分会、冷水江分会等批准同意的相关文件，是对批准同意结果形成的文件进行公开，并非要求对批准的过程进行公开。国藩公司申请的该政府信息不属于《政府信息公开条例》第16条规定的内部事务信息，应当予以公开。2.国藩公司向娄底市政府申请公开的政府信息第二项为批准娄底仲裁委员会的法律依据文件，根据无授权则无行政的原则，娄底市政府批准娄底仲裁委员会设置分会，应有法律法规的授权，申请人申请公开的该项信息属于《政府信息公开条例》第20条第一项明确规定应当主动公开的信息，申请人依申请公开，娄底市政府应当予以公开。证据2.《娄底仲裁委员会关于在县市区设立仲裁分会的通知》（娄仲发［2009］5号）文件，拟证明根据该文件，娄底市政府应当保存有批准或同意娄底仲裁委员会设立分会的相关文件，国藩公司所申请公开的政府信息有事实依据。证据3.《答复》，拟证明：1.娄底市政府并未正确理解国藩公司所申请的批准或同意娄底仲裁委员会设立分会的相关文件，是就其批准或同意的结果进行公开，该批准或同意的结果，属于娄底市政府对外履行行政管理服务职能所形成的政府信息，至于形成这一过程中内部呈文程序非国藩公司申请公开的内容，娄底市政府第二项答复属于“答非所请”。同时，仲裁委员会设立分会，本旨也是增加社会公众在民事活动中选择仲裁机构的便利性，此回复也未明示娄底市政府是否批准或同意，国藩公司无法确定该机构是否合法，在民事活动中是否能约定该分会机构进行仲裁。2.根据《仲裁法》的规定及《政府信息公开条例》第二十条的规定，行政法规、规章和规范性文件是必须公开的政府信息，并且应当主动公开，娄底市政府以“娄底市政府批准同意娄底仲裁委员会设立分会的法律依据文件不属于政府信息公开范畴”答复明显违反法律规定。以上三证据共同证明：1.国藩公司向娄底市政府依法提出申请的政府信息为娄底市政府批准或同意娄底仲裁委员会设立仲裁分会的相关文件和法律依据文件。2.国藩公司向娄底市政府申请的信息属于行政机关应当向申请人公开的政府信息。3.娄底市政府作出的政府信息公开答复违反法律规定且“答非所请”，应当予以撤销。证据4.《行政复议申请书》，拟证明：1.国藩公司在《行政复议申请书》中明确表明，所申请公开的“批准或同意设立分会”的信息，并非要求公开内部呈文程序或内部事务性信息，而是对“批准或同意的结果”的信息申请公开。2.国藩公司找不到娄底市政府批准同意的法律依据，可能存在娄底市政府出台规章或规范性文件有此项规定，故而申请。同时根据《政府信息公开条例》第20条第五项规定，娄底市政府应当主动公开其行使行政管理职能的依据。证据5.《湖南省人民政府行政复议决定书》，拟证明：1.《行政复议决定书》第3页第1项，省政府对国藩公司在复议申请中已明确的“对批准或同意结果申请公开，而非要求公开内部呈文程序”的明示视而不见，仍以国藩公司系“申请内部事务信息、过程信息”为由维持娄底市政府的答复行为，属于故意曲解国藩公司的申请内容，明显也是“答非所请”的敷衍决定，违反事实，亦违反法律规定。2.《行政复议决定书》第3页第2项，省政府认为“其申请事项并不指向特定的、以一定形式保存的政府文件本身，在性质上属于就具体事项对行政机关的咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴”，国藩公司申请的“依据文件”明显属于《政府信息公开条例》第20条第五项规定的应当公开的政府信息，省政府复议维持的决定明显违法。证据6.《湖南省司法厅政府信息公开申请答复书》，拟证明：1.国藩公司向仲裁机构主管部门湖南省司法厅申请公开设立分会是否登记备案，湖南省司法厅答复没有分会的登记备案信息；2.国藩公司为了搞清楚该文件及设立分会是否经娄底市政府批准同意，才不得不向省政府申请行政复议，而复议也未解决此问题，最终才提起诉讼。被告娄底市政府答辩称：1.娄底市政府作出的《答复》内容正确合法。《中华人民共和国仲裁法》是仲裁机构设立的法律依据，不属于政府信息公开的范畴。娄底市政府同意娄底仲裁委员会设立分会，不属于应予公开的政府信息。娄底仲裁委员会设立分会，无需娄底市政府发文批准。娄底市政府同意娄底仲裁委员会设立分会，属于内部呈文程序，娄底市政府不予公开，并无不当。《娄底仲裁委员会关于在县市区设立仲裁分会的通知》（娄仲发［2009］5号）即为其申请公示的结果。2.娄底市政府作出的《答复》程序合法。娄底市政府于2019年8月14日收到国藩公司的政府信息公开申请，2019年9月3日作出《答复》，并送达给国藩公司，符合法定程序。综上，娄底市政府作出的《答复》内容正确，程序合法，请求驳回国藩公司的诉讼请求。被告娄底市政府向本院提交了如下证据：证据1.《娄底市政府信息公开申请表》。证据2.《答复》。证据1、2拟共同证明：娄底市政府在收到信息公开申请后二十日内予以答复，信息公开程序合法。被告省政府答辩称：1.省政府作出行政复议决定程序合法。省政府于2019年9月29日收到行政复议申请书，9月30日向娄底市政府发出《行政复议答复通知书》，娄底市政府于10月17日作出答复并提交相关证据。省政府于2019年11月21日作出《延期审理通知书》，2019年12月13日作出湘府复决字[2019]88号行政复议决定，并于2019年12月16日邮寄送达给国藩公司。2.省政府作出行政复议决定内容合法。（1）国藩公司申请公开的“娄底仲裁委员会设立新化分会、冷水江分会、涟源分会、双峰分会、娄星分会经娄底市政府批准同意的相关文件（或出具未批准同意的证明）”，属于娄底市政府内部工作流程方面的内部事务信息、过程性信息。娄底市政府告知不予公开，内容合法。（2）国藩公司申请公开的“批准同意娄底仲裁委员会设立分会的法律依据文件”，性质上属于就具体事项对行政机关的咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴；且行政机关针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。娄底市政府告知不属于政府信息公开范畴，内容合法。故省政府维持了娄底市政府作出的《答复》。综上，请求驳回国藩公司的诉讼请求。被告省政府向本院提交了如下证据：证据1.《行政复议申请书》，拟证明省政府于2019年9月29日收到国藩公司的行政复议申请。证据2.《行政复议答复通知书》及邮寄单，拟证明省政府于2019年9月30日依法向被申请人娄底市政府作出答复通知。证据3.《行政复议答复书》，拟证明娄底市政府依法进行答复，涉案告知书的内容合法。证据4.《延期审理通知书》及邮寄单，拟证明省政府于2019年11月21日作出延期审理决定。证据5.《行政复议决定书》及送达回证，拟证明省政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达。经庭审质证，被告娄底市政府对原告国藩公司提交的证据发表如下质证意见：证据1-5不能达到其证明目的，证据6与本案无关，是另一个信息公开行为。证据1、3只能证明国藩公司申请信息公开，娄底市政府进行了答复，从而证明娄底市政府的答复是合法的；证据4、5只能证明国藩公司申请复议，而不能达到其证明目的；对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。这份证据就是国藩公司所要申请公开的结果性文件，至于娄底市政府同意设立分会的文件是一个内部呈文程序，不予公开。被告省政府对原告国藩公司证据的质证意见与娄底市政府的质证意见一致。原告国藩公司对被告娄底市政府提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。程序合法不代表整体合法，依照仲裁法的规定，仲裁委员没有设立分会的规定。国藩公司想知道的是娄底市政府出台的规定，娄底市政府应当公开而未公开，未依法答复国藩公司。原告国藩公司对被告省政府提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-5及被告娄底市政府、省政府提交的所有证据来源合法，内容真实，与本案有关，可以证明相关事实，本院予以采信。对于能否达到证明目的，应根据全案证据和相关法律规定予以判断。原告提交的证据6，是另一个政府信息公开答复行为，与本案没有关联，不予采信。经审理查明：2019年8月14日，国藩公司向娄底市政府提交政府信息公开申请，申请公开“1.娄底仲裁委员会设立新化分会、冷水江分会、涟源分会、双峰分会、娄星分会经娄底市政府批准同意的相关文件（或出具未批准同意的证明）；2.批准同意娄底仲裁委员会设立分会的法律依据文件”。国藩公司同时提供了《娄底仲裁委员会关于在县市区设立仲裁分会的通知》（娄仲发［2009］5号）作为附件。2019年9月3日，娄底市政府向国藩公司作出《答复》，主要内容为：“根据《中华人民共和国仲裁法》第八条‘仲裁依法独立运行，不受行政机关、社会团体和个人干涉’和第十四条‘仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系’之规定，贵公司申请公开设立仲裁委员会分会的法律依据文件，不属于政府信息公开的范畴。娄底仲裁委员会成立于2001年，由市人民政府根据《中华人民共和国仲裁法》和国务院统一部署依法组建。贵公司提供的《娄底仲裁委员会关于在县市区设立仲裁分会的通知》（娄仲发［2009］5号）中提到‘经研究并报请娄底市政府同意’属于内部呈文程序，不宜公开。综上所述，贵公司所申请的内容不须公开。”国藩公司认为上述《答复》违反法律规定且答非所请，于2019年9月29日向省政府申请行政复议，请求撤销娄底市政府作出的《答复》，并责令娄底市政府重新答复。2019年11月21日，省政府向国藩公司作出《延期审理通知书》，告知该公司行政复议决定延期30日作出。2019年12月13日，省政府作出湘府复决字[2019]88号行政复议决定，主要内容为：1.娄底市政府收到国藩公司的政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复，程序合法。2.娄底市政府作出《答复》内容合法。（1）国藩公司申请公开的“娄底仲裁委员会设立新化分会、冷水江分会、涟源分会、双峰分会、娄星分会经娄底市政府批准同意的相关文件（或出具未批准同意的证明）”，属于娄底市政府内部工作流程方面的内部事务信息、过程性信息。娄底市政府告知不予公开，内容合法。（2）国藩公司申请公开的“批准同意娄底仲裁委员会设立分会的法律依据文件”，性质上属于就具体事项对行政机关的咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴；且行政机关针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。娄底市政府告知不属于政府信息公开范畴，内容合法。综上，省政府维持了娄底市政府作出的《答复》。国藩公司认为，娄底市政府作出的《答复》及省政府作出的复议决定违反法律规定，其提起本案诉讼，请求判如所请。本院认为，关于被诉《答复》行为的合法性。1.程序上，娄底市政府收到国藩公司的涉案政府信息公开申请后，在20个工作日内作出答复并送达，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复……”的规定，程序合法。2.内容上，（1）《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。……”本案中，国藩公司申请公开的“娄底仲裁委员会设立新化分会、冷水江分会、涟源分会、双峰分会、娄星分会经娄底市政府批准同意的相关文件（或出具未批准同意的证明）”，属于行政机关的内部事务信息、过程性信息。娄底市政府告知“此属于内部呈文程序，不宜公开”，并无不当。（2）《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，国藩公司申请公开的“批准同意娄底仲裁委员会设立分会的法律依据文件”属于咨询事项，不属于上述规定的“政府信息”的范畴，娄底市政府告知“不属于政府信息公开的范畴”，内容合法。故娄底市政府作出的《答复》程序合法，适用依据正确，内容适当。关于被诉行政复议决定的合法性。省政府收到国藩公司的行政复议申请后，经延长审理期限30日，在受理后的90日内作出维持被诉《答复》的行政复议决定并送达，程序和内容均符合法律规定。综上，被诉政府信息公开答复及行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。国藩公司的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湖南国藩投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南国藩投资有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  周 永审 判 员  傅美容人民陪审员  黄新建二〇二〇年六月十五日书 记 员  刘 哲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。