$法院名称$ 安康铁路运输法院行政裁定书 (2020)陕7101行初119号 原告张明花，女，汉族，住安康市汉滨区。委托代理人刘基生，男，汉族，住安康市汉滨区，系原告张明花前夫。被告汉滨区农业农村局，住所地:安康市汉滨区大桥路50号,统一社会信用代码：11610902016048877X。法定代表人王贵锋，局长。委托代理人张鹏，汉滨区农村经营工作站站长。被告安康高新技术产业开发区管理委员会，住所地：安康市高新区安康大道数字创业中心四楼，统一社会信用代码：1261090055565899XU。法定代表人罗武侠,主任。委托代理人王来斌，高新区社区管理局副局长。委托代理人王斌，陕西政源律师事务所律师。原告张明花诉被告汉滨区农业农村局、安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“安康高新管委会”）土地行政登记一案，于2020年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告张明花的委托代理人刘基生，被告汉滨区农业农村局的委托代理人张鹏，被告安康高新管委会的委托代理人王来斌、王斌到庭参加诉讼。原告张明花未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张明花诉称，被告安康高新管委会在其管辖范围内对31个行政村不执行中省市土地确权政策，村民多次向各级部门上访要求高新区执行中央土地确权政策。陕西省、安康市汉滨区也多次下文要求高新区履行土地确权颁证工作，坚决执行中央省、市确权政策。但是被告以种种理由为借口不予确权。安康市安政办（2014）7号文件、汉滨区人民政府汉办字（2014）88号文件、陕西省农业厅陕农业发（2014）28号文件、汉滨区农业局农局字（2014）165号文件均规定，确权范围是凡属全市村民小组集体、实行家庭承包方式经营的农用耕地均纳入本次确权登记颁证范围，确权时间从2014 年8月开始，2015年7月底前全面完成。但被告以没有设立农业局为借口不执行中央确权政策。群众对此情况向市委市政府市人大反映，市人大市委市政府高度重视及时与农业局沟通并批示安康市农业局解决，市农业局要求高新区及时开展确权，高新区以土地确权影响开发为由拒绝为农民确权。群众向市委市政府反映，市委市政府、市确权办和汉滨区农业局召开联席会议解决高新区土地确权向题，会议决定由市农业局负责，决定由高新区负责丈量，汉滨区农业局发证，市农业局负责技术测量等相关工作。但被告不执行借口暂缓确权。因土地确权问题得不到落实，原告向法院起诉，要求：1.确认被告不作为违法，给原告土地确权；2.急速落实中省市土地确权政策精神；3.由被告承担诉讼费，赔偿给村民造成的一切经济损失。被告汉滨区农业农村局辩称，汉滨区农业农村局作为被告主体不适格。陕西省人民政府办公厅2014年7月7日安排部署了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并印发了《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，2014年10月11日，汉滨区成立了汉滨区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，结合省市方案，制定了《汉滨区农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，并报市农业局备案，方案中明确了汉滨区确权范围是28个涉农镇办，不包含高新区。2015年7月23日， 安康高新区向安康市农业局请示高新区土地确权事宜，安康市农业局于2015年12月15日给高新区管委会复函，明确“高新区管委会是高新区农村土地承包经营权确权登记颁证工作的责任主体”，并于2017年1月2日再次督促高新区管委会迅速安排部署本区域土地确权登记颁证工作。2019年11月14日，多个单位联席会议达成共识，一是安康高新管委会要继续加大农村土地承包经营确权登记颁证工作力度，做好群众思想工作，严格按照确权颁证工作程序，以村组为单位，扎实开展工作。二是在颁证问题上，因高新区情况特殊，《中华人民共和国农村土地承包经营权证》证书上发证机关必须是汉滨区人民政府盖章。2020年5月22日已经为高新区1097户农村土地承包经营权证加盖了印章。综上所述，原告张明花为原汉滨区党营村三组村民，现属安康高新技术产业开发区管辖，针对其户土地确权问题汉滨区农业农村局不存在行政不作为。请法院依法要求原告张明花变更被告。被告安康高新管委会辩称，一、被告不是适格的诉讼主体，法院释明后原告仍坚持原诉请的，依法应予驳回起诉。西安铁路运输中级法院(2019)陕71行终1069号已生效裁定书已经确定了被告不是确权主体，且被告没有确权职能，故被告诉讼主体不适格。二、原告系重复诉讼，贵院依法应当予以驳回。原告张明花无视西安铁路运输中级法院对原告之夫刘基生作出的(2019)陕71行终1069号已生效终审裁定书，以相同理由、相同诉争土地再次诉讼系重复诉讼，依法应当予以驳回起诉。三、按照陕西省确权颁证的流程，原告在未取得当地村民三分之二以上同意的前提下，不得以个人名义提出确权申请，更无权以个人名义要求被告为其确权。根据陕西省人民政府办公厅2014年7月7日下发的《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》规定，“在广泛征求农户意见的基础上，由村民小组提出具体实施方案，确权确地到户，经农户总数的三分之二以上同意后，报村民委员会和乡镇政府审核。”由此可见，对于需要确权的村民，应当首先向村组提出确权申请，然后经村民大会通过报被告审核。但目前为止，原告未向村组提出确权申请，并且早在2018年初，被告已经就确权工作向辖区各村进行了征求意见，但当时由于各村的情况比较复杂，在召开村组两委会议后均表示暂不进行确权申报，故该项工作进行了暂缓处理。而且为了解决辖区内村民确权颁证的实际诉求，高新区社区管理局已经向各村发出书面《通知》，要求村民向高新社管局提出书面确权颁证申请后，由被告来根据申请情况统一安排确权工作，但是原告依然没有向管委会社区管理局提出申请。被告认为，该工作是依申请的具体行政确认行为，当事人未申请或申请主体不符合行政文件要求主体资格的，行政机关无权主动进行该具体行政确认行为。因此，被告以诉讼方式直接要求被告进行确权，其诉请违反程序性的规定。四、原告未提供相应损失的证据，其诉请违反程序规定，依法不应予以支持。近年来由于高新区辖区内村民的确权诉求比较大，也为此多次上访，被告考虑到村民的实际困难，在与汉滨区人民政府及相关主管部门协调后，积极落实确权颁证的前期调查工作，被告已经委托测绘公司进行测绘，并制定了《高新区集体建设用地（宅基地）房地一体调查及集体土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》，也已经向村民发出书面的《通知》，告知村民可以依法提出确权申请，截止起诉前，被告辖区内的长沟村、曹沟村、张沟村三个村完成了确权的试点工作，其他村的确权工作正在积极进行当中。综上所述，原告起诉缺乏事实和法律依据，请依法驳回原告起诉。经审理查明，安康市人民政府于2011年7月27日发布安政发[2011]15号《关于安康中心城市规划区范围的通告》，将原告张明花所在党营村，整村划入中心城市规划区范围。2015年11月10日，安康市机构编制委员会发布安编发（2015）20号《关于整合不动产登记职责有关事项的通知》，该通知规定林权、土地承包经营权登记给予五年过渡期，过渡期内仍由林业、农业部门负责，过渡期满改由国土（不动产登记）部门负责；中心城市规划区内林权、土地承包经营权应由汉滨区负责…中心城市规划区内的土地、房屋登记由市国土（不动产登记）部门负责。2015年12月7日，汉滨区机构编制委员会发布汉区编发（2015）26号《关于整合不动产登记职责设立相关机构等有关事项的通知》，该通知载明：林权、土地承包经营权登记给予五年过渡期，过渡期内仍由林业、农业部门负责，过渡期满改由国土（不动产登记）部门负责。2017年7月31日安康市机构编制委员会发布安编发（2017）29号《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》，该通知载明：安康市国土资源局高新分局、土地统征储备中心的主要职责是承担土地管理、土地统征储备等方面职责；安康市不动产登记局高新分局的主要职责为承担房屋、土地等不动产登记及权属调处、物业管理等方面职责。2014年7月7日，陕西省人民政府发布陕政办发（2014）102号《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，该方案要求在试点基础上，对全省实行家庭承包经营的农用耕地进行确权登记颁证，并要求由农业部门负责牵头组织实施，颁发农村土地承包经营权证，经县级政府和土地承包管理机构审核盖章后，颁发给家庭承包经营户。2014年8月6日，中共安康市委办公室、安康市人民政府办公室发布安办发（2014）7号《关于印发的通知》，该通知规定，各县区负责制定本县区农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案、统筹本县区确权登记工作具体安排。本院认为，依法开展农村承包土地的确权登记工作，是各级政府及其相关职能部门的法定职责。根据安康市机构编制委员会安编发（2015）20号《关于整合不动产登记职责有关事项的通知》及汉滨区机构编制委员会汉区编发（2015）26号《关于整合不动产登记职责设立相关机构等有关事项的通知》，关于农村土地承包经营权确权登记工作，自2015年11月起给予五年的过渡期，而安康中心城市规划区内的土地承包经营权确权登记工作在过渡期内由汉滨区政府负责，其具体的受理调查审核工作则由汉滨区农业农村局组织实施。本案中，原告张明花所在的党营村在安康中心城市规划区范围内，依据上述规定，其请求履行的土地承包经营权确权登记职责应由汉滨区人民政府负责，汉滨区农业农村局、高新管委会不具有该项职责。经本院释明，原告张明花拒绝变更被告，并坚持其诉讼请求。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。据此，因汉滨区农业农村局、安康高新管委会不是本案的适格被告，经本院告知后，原告张明花仍坚持拒绝变更被告,故应依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：  驳回原告张明花的起诉。原告张明花预交的案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    袁  涛    人民陪审员    廖守平    人民陪审员    宋新玲  二〇二〇年六月十八日                                 书  记  员    王小茜  1