湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终426号上诉人（原审原告）湘潭盛发置业有限公司，住所地湖南省湘潭九华经开区标志东路15号。法定代表人陈柏清，总经理。委托代理人陈光伟，北京美辰律师事务所律师。上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。法定代表人周海兵，该厅厅长。委托代理人贺亚清，该厅工作人员。委托代理人谭胜涛，湖南昌言律师事务所律师。上诉人湘潭盛发置业有限公司与上诉人湖南省自然资源厅行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初6号判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭进行了审理。上诉人湘潭盛发置业有限公司的委托代理人陈光伟、被上诉人湖南省自然资源厅的委托代理人贺亚清、谭胜涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2011年12月7日，湘潭盛发置业有限公司与原湘潭市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得案涉土地用于和园小区项目建设。合同附具规划条件中建筑密度≤25%。2012年2月28日，原湘潭市规划局依申请审定了湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）。2013年7月15日，湘潭盛发置业有限公司申请办理了和园小区1#—7#栋及地下车库的《建设工程规划许可证》（建规[建]字2013002127）。2014年，湘潭盛发置业有限公司申请办理了除4#、5#栋以外其余建设的《建筑工程施工许可证》。2014年6月24日，原湘潭市规划局对修改的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）在门户网站上进行了批前公示。根据公示内容，修改规划的申请单位为湘潭盛发置业有限公司，调整后的建筑密度为25.39%。同年7月10日，原湘潭市规划局审定了修改的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）。2018年9月，湘潭盛发置业有限公司依据2012年2月28日审定的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）申请办理了4#、5#栋的《建筑工程施工许可证》。2019年7月10日，湘潭市自然资源和规划局（以下简称湘潭市资规局）向湘潭市住房和城乡建设局出具《复函》，告知：和园小区4#、5#栋修改后的修建性详细规划（总平面图）已生效，原总平面图不再具有法律效力，申请人如需进行后续工程建设，应当依据修改后的修建性详细规划（总平面图）重新办理建设工程规划许可证。2019年9月3日，湘潭市住房和城乡建设局作出《撤销行政许可告知书》，告知湘潭盛发置业有限公司：根据湘潭市资规局的《复函》拟撤销为湘潭盛发置业有限公司颁发的4#、5#栋《建筑工程施工许可证》。2019年9月12日，湘潭盛发置业有限公司向湖南省自然资源厅提出“撤销2014年7月10日审定的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）和案涉《复函》”的行政复议申请。2019年11月5日，湖南省自然资源厅向湘潭盛发置业有限公司作出并送达《行政复议决定延期告知书》。2019年12月5日，湖南省自然资源厅对湘潭盛发置业有限公司作出《驳回复议决定书》，并于次日送达。该《驳回复议决定书》认定：1.湘潭盛发置业有限公司就原湘潭市规划局于2014年7月10日审定的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）提起行政复议已超过法定期限；2.案涉《复函》为行政机关内部商量函件，非针对湘潭盛发置业有限公司作出的行政行为，对湘潭盛发置业有限公司权利义务不产生新的不利负担，不属于行政复议受案范围。决定驳回湘潭盛发置业有限公司的行政复议申请。另查明，因行政机构改革，原湘潭市规划局的相关职能并入湘潭市自然资源和规划局。一审法院认为，一、湖南省自然资源厅作出《驳回复议决定书》主体资格合法。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。湖南省自然资源厅作为湘潭市资规局的上一级主管部门，具有作出案涉驳回复议决定的法定职权。二、湖南省自然资源厅作出《驳回复议决定书》的程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，湖南省自然资源厅收到湘潭盛发置业有限公司提出的案涉行政复议申请后，在法定期限内向湘潭盛发置业有限公司作出并送达案涉《行政复议决定延期告知书》、《驳回复议决定书》，程序合法。三、关于湘潭盛发置业有限公司请求湖南省自然资源厅撤销湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）是否超过复议期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中，原湘潭市规划局在门户网站对修改的湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）进行的公示系行政审批之前的公示,并非对审批结果的公示，不能由此证明湘潭盛发置业有限公司知晓审批后的具体行政行为内容。湖南省自然资源厅也未提供其它证据印证湘潭盛发置业有限公司提起的行政复议超过申请期限。湖南省自然资源厅以原湘潭市规划局批前公示日作为起算时点，认定湘潭盛发置业有限公司提起的复议申请超过复议期限，属认定事实不清、主要证据不足。湘潭盛发置业有限公司称其通过向原湘潭九华经开区规划局、湘潭市住房和城乡建设局申请，获取并知悉调整后的和园小区修建性详细规划（总平面图）和《复函》内容，符合常理。湘潭盛发置业有限公司主张其未超过申请行政复议申请期限的理由，一审法院予以采纳。四、湘潭盛发置业有限公司申请的《复函》是否属于行政复议受理范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了可以申请行政复议的情形。当事人申请行政复议应当符合行政复议的受理范围。湘潭市资规局作出案涉《复函》的内容是告知湘潭市住房和城乡建设局《建设工程规划许可证》中关于4#、5#栋的许可不再具有法律效力，实质是行政机关之间就特定具体事项信息的沟通、告知，并非针对湘潭盛发置业有限公司作出一个新的的具体行政行为。该《复函》未对湘潭盛发置业有限公司增设新的权利义务，对其权益不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。湖南省自然资源厅驳回湘潭盛发置业有限公司对于《复函》的复议申请认定事实清楚，适用法律正确。湘潭盛发置业有限公司认为案涉《复函》属于行政复议受理范围的意见，没有法律依据，一审法院不予采纳。综上，湖南省自然资源厅作出的《驳回复议决定书》部分事实认定不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决：一、撤销湖南省自然资源厅作出的湘自然资复驳字[2019]第21号《驳回行政复议申请决定书》。湖南省自然资源厅应当在本判决生效之日起60日内，对湘潭盛发置业有限公司提出“撤销湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划（总平面图）”的行政复议申请，重新作出行政行为。二、驳回湘潭盛发置业有限公司的其他诉讼请求。上诉人湘潭盛发置业有限公司上诉称：一审判决错误，应予撤销。一、湘潭市规划局2014年7月10日批准修改的《湘潭市九华经开区和园小区修建性详细规划》（总平面图），程序违法。二、湘潭市资规局作出《关于和园小区二期有关规划问题的复函》系根据其职权范围内特定的事项作出独立意思表示的确认和决定，对盛发置业产生实际影响，属于行政复议受理范围和可诉的行政行为。综上请求：1.撤销一审判决第二项；2.判令被上诉人受理上诉人“撤销2019年7月10日作出的《关于和园小区二期有关规划问题的复函》”的行政复议申请并重新作出复议决定；3.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。湖南省自然资源厅答辩称：一审判决认定案涉《关于和园小区二期有关规划问题的复函》不属于行政复议受理范围并无不当，被答辩人的上诉请求无事实和法律依据。请求依法驳回被答辩人的上诉请求。上诉人湖南省自然资源厅上诉称：一、上诉人作出的复议决定书程序与内容合法。二、被上诉人提起的复议申请已超过复议期限，一审判决适用法律有误。综上请求：1.撤销一审判决；2.维持湘自然资复驳字[2019]第21号《驳回行政复议申请决定书》；3.本案诉讼费由被上诉人承担。湘潭盛发置业有限公司答辩称：一、一审判决关于湘潭盛发置业有限公司提出复议申请时没有超过法定期限的认定，符合法律规定，应予维持。二、1.原湘潭市规划局没有就和园小区修建性详细规划的变更，制作和送达变更行政许可决定书；2.湘潭市自然资源和规划局作出《关于和园小区二期有关规划问题的复函》，系根据其职权范围内特定的事项作出独立意思表示的确认和决定；3.《关于和园小区二期有关规划问题的复函》系对原规划许可的撤销，对变更的修建性详细规划的确认以及其他相关事项的确认，不仅仅涉及修建性详细规划的变更。虽然以内部函件的形式出现，但属于行政许可的外化，对湘潭盛发置业有限公司产生了实际影响，属于行政复议受理范围和可诉的行政行为；4.湘潭市自然资源和规划局作出上述行政行为，但没有告知和送达，属于未公开的行政许可决定，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第二条的规定，属于人民法院受理范围，因此属于行政复议受理范围。三、湖南省自然资源厅作出复议决定后，尤其是在一审结束后，才收集和提交证据，依法应当视为被诉行政行为没有相应的证据。当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。二审中，湘潭盛发置业有限公司向本院提供了编号为XC（1）JH2011007号《国有建设用地使用权出让合同》、潭九国用（2012）第A01005号国有土地使用权证书等八份证据，因其无正当理由未在一审中提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，不予采纳。关于湖南省自然资源厅在二审中提交的《说明》、湘潭盛发置业有限公司向湘潭市资规局申请规划条件核实的材料等证据，其提交时间已超过了法定举证期限，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据范围，本院不予采纳。本院认为，关于湘潭盛发置业有限公司请求撤销和园小区修建性详细规划（总平面图）的行政复议申请是否超过法定期限的问题，一审已充分阐释，经审查，本院予以认可，不再赘述。案涉复函涉及的事项虽与湘潭盛发置业有限公司的权利义务有关，但并非直接对该公司作出，属行政机关内部函件往来，不具有外部效力。湘潭盛发置业有限公司主张案涉复函属可复议可诉讼的行政行为，理由不成立，其据此主张湖南省自然资源厅应对该复函进行复议，不予支持。湖南省自然资源厅主张湘潭盛发置业有限公司的申请超过申请复议期限，但未提交充分证据证明，对其主张，不予采信。综上，两上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人湘潭盛发置业有限公司、湖南省自然资源厅各负担25元。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 柳志敢二〇二〇年六月二十九日书记员 陈仪静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。