西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终582号     上诉人（原审原告）李娜，女，1986年1月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人付毅，北京市东元律师事务所西安分所律师。   委托代理人崔登飞，北京市东元律师事务所西安分所律师。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人贺韬，该局工作人员。   委托代理人袁有文，陕西博硕律师事务所律师。   上诉人李娜因与被上诉人西安市自然资源和规划局房屋登记行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   一审法院查明，2012年8月24日，西安市公安局经济犯罪侦查支队向西安市住房保障和房屋管理局作出西公经侦〔2012〕54号《关于扣押山川林业涉案房产的函》，主要内容为：“我局于2007年9月13日立案侦查的陕西山川林业发展有限公司涉嫌非法吸收公众存款一案，经查该公司自2003年7月至2007年9月，以合作造林、开发朝鲜德现铁矿、养殖秦川牛和美系獭兔、办理中武健身搏击俱乐部健身卡为名，向19184名不特定群众非法募集资金6.74亿元。经查，本案主要犯罪嫌疑人周某某（女）、李宏波使用赃款在西安购买房产。为最大程度挽回群众损失，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百二十条之规定，请贵局协助对下列房产予以扣押：罪犯周某某，女，身份证号：XXXXXXXXXXX5032，购买项目：西安市高新区XX区XX号楼XX号……。在扣押期间不得买卖、转让、抵押贷款、办理过户登记或做出其他处置。” 注明有冻结周某某房屋的房产证号为105XXXXXXX-4-1-1-22204～1，西安市XX中心在该文书底下盖章并注明：收文，冻结两套房屋，李彬，2012年8月29日。2018年8月26日，西安市雁塔区人民法院向西安市不动产登记服务中心作出（2018）陕0113执58号《协助执行通知书》，内容为：“关于申请执行人中国建设银行股份有限公司西安高新技术产业开发区支行与被执行人周某某民间借贷纠纷一案，本院（2017）陕0113民初4915号民事判决书已发生法律效力，在执行过程中，本院已向被执行人发出执行通知书，责令被执行人立即履行生效法律文书所确定的法律义务，但其未主动履行。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十二条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第76条、《最高人民法院关于适用的解释》第四百八十七条的规定，请协助执行以下事项：一、查封被执行人周某某名下位于西安市高新区XX路XX号XX幢XX号房屋（权属证号：105XXXXXXX-13-0-5-22301～0）、高新区XX区XX号楼XX幢XX号房屋（权属证号：105XXXXXXX-4-1-1-22204～1）；二、查封期限为三年。并附（2018）陕0113执58号《执行裁定书》。2019年3月8日，西安市雁塔区人民法院向西安市不动产登记服务中心作出（2018）陕0113执58号之一《协助执行通知书》，因申请执行人中国建设银行股份有限公司西安高新技术产业开发区支行与被执行人周某某民间借贷纠纷一案已执行完毕，请西安市不动产登记服务中心协助执行解除对申请执行人周某某名下所有的上述房屋的查封。并附（2018）陕0113执58号之二《执行裁定书》。后本案原告李娜通过中介公司购买了案外人周某某名下的标的房屋，2019年3月18日，原告与周某某、中介公司签订网签备案合同，合同备案号为C19008417,合同第一条房屋基本概况载明，房屋所有权人：周某某，房屋所有权证号：105XXXXXXX-4-1-1-22204～1，房屋坐落于西安市高新区XX区XX号楼XX幢XX室；第二条载明经查询，该房屋已设定抵押，房屋所有权转移登记需在抵押登记注销后方可办理。2019年4月25日，原告取得由西安市不动产登记局颁发的涉案房屋的不动产权证书，产权证号为陕（2019）西安市不动产权第0144424号。2019年5月20日，西安市XX小组XX组向西安市不动产登记服务中心去函称，“我局2007年9月13日侦办的陕西山川林业公司发展有限公司非法吸收公众存款案，涉案金额6.46亿余元、受骗群众1万7千余人，国务院、部、省、市各级领导都有重要批示，2011年经西安市中级人民法院依法对主要涉案人常胜勤（公司董事）、周某某（公司总经理）分别判处有期徒刑14年、12年。2012年西安市人民政府成立西安市XX小组XX组……，2012年8月14日，我局对“9.13”案件的主要罪犯周某某位于西安市高新区XX区XX号楼XX号（房产证号105XXXXXX-4-1-1-22204-1）予以查封，并对房屋管理局明确提出要求在扣押期间不得买卖、抵押、办理过户登记或做出其他处置。2019年5月13日，XX小组XX组在对扣押房产进行巡查时发现，该房产已经被出售。得知此情况后，我们立即到西安市XX中心有关部门了解情况，该中心在办理该房产手续时未标注涉案房产的查封信息。随后，我们又到西安市不动产登记服务了解情况，不动产局答复，冻结的时间为两年期。2012年8月24日，我局给住房保障和房屋管理局出具的西公经侦〔2012〕54号《关于扣押山川林业涉案房产的函》中只对李宏波涉案房产做出了冻结期限两年的要求，周某某房产未标注查封期限，属于长期查封。经查，2017年9月13日雁塔区人民法院民事判决书，判令周某某偿还在建行高新支行房贷，雁塔法院在执行过程中，发现该房产被公安机关冻结，雁塔法院遂轮候查封，周某某于2019年3月4日自动全额归还所欠建行高新支行本息153.6万余元，高新支行遂向雁塔法院提交了结案申请，雁塔法院撤销查封（公安机关查封仍然有效）……。”2019年5月22日，西安市不动产登记服务中心向西安市XX小组XX组复函，“已于2019年5月22日对坐落于西安市高新区XX区XX号楼XX幢XX室、现登记在李娜（身份证号：XXXXXXXXXXXXXXXXXX）名下的房屋（不动产权证号：陕（2019）西安市不动产权第0144424号）做出了限制措施，以防止该房屋转移，并将积极配合贵组处置工作。”西安市不动产登记服务中心分别于2019年6月3日、2019年6月18日向西安市XX小组XX组作出《情况说明》，主要内容为“经查，贵组于2012年8月29日以西公经侦（2012）54号《函》查封周某某名下位于西安市高新区XX区XX号楼XX号的房屋（原房产证号：105XXXXXXX-4-1-1-22204-1），查封期限：2012年8月29日至2014年8月28日。该笔查封截止2014年8月28日届满前，XX组XX中心送交续封协助办理的文书，也未前往我中心办理续封手续。2018年9月27日，西安市雁塔人民法院以（2018）陕0113执58号协助执行通知书、执行裁定书查封周某某名下位于西安市高新区XX路XX号XX幢XX号的房屋（权属证号：105XXXXXXX-13-0-5-22301-0）和位于高新区XX区XX号楼XX幢XX号的房屋（权属证号：105XXXXXXX-4-1-1-22204-1），查封期限：2018年9月27日至2021年9月26日。2019年3月12日，西安市雁塔区人民法院以（2018）陕0113执58号之一协助执行通知书、（2018）陕0113执58号之二执行裁定书解除了上述两套房屋的查封。需要说明的是，雁塔区人民法院办理该笔查封时，贵组的查封期限已经届满，故雁塔区人民法院的查封为首次查封。不动产登记信息系统对查封期限届满的查封信息不会自动删除，在雁塔区人民法院查封上述房屋时贵组的查封信息仍记载于登记簿，但没有查封效力。2019年1月11日，周某某前往我中心申请解除过期查封，我中心工作人员按规定解除了该笔查封，符合《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第七条之规定。我中心对办理该笔业务的经办人进行了调查和询问，未发现有违法违纪的线索。” 根据被告提供的2020年1月20日的西安市不动产登记簿记载，涉案房屋被西安市不动产登记服务中心于2019年5月22日予以查封，查封范围为：根据限制审批表进行限制，查封期限自2019年5月22日至2022年5月21日。原告对上述查封行为不服，提起本案之诉。另查明，原告认为西安市公安局对涉案房屋张贴有内容为“西安市公安局经济犯罪侦查支队二零一二年九月十四日封”的封条的行为违法，与本案一并诉至法院，请求撤销该行为。西安市公安局提供的证据中有其于2007年9月13日作出的立案决定书，内容为：“根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十三条之规定，决定对周某某涉嫌非法吸收公众存款案立案侦查。”陕西省西安市中级人民法院对陕西省西安市人民检察院提起公诉的被告人周某某等人犯有非法吸收公众存款罪、虚报注册资本罪、挪用资金罪一案于2011年1月20日依法作出的（2009）西刑二初字第17号《刑事判决书》，该判决书对被告人周某某犯虚报注册资本罪判处有期徒刑二年六个月，罚金10万元；犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑十年，并处罚金50万元，决定执行有期徒刑十二年，并处罚金60万元。李娜一审诉讼请求为：1.判令撤销被告查封原告名下位于西安市高新区XX区XX号楼XX幢XX室房屋的行政行为；2.诉讼费由被告承担。   一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（一）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；……。本案中，西安市住房保障和房屋管理局于2012年8月29日依据西安市公安局经济犯罪侦查支队向其作出的西公经侦〔2012〕54号《关于扣押山川林业涉案房产的函》，对涉案房屋进行了查封；后西安市不动产登记服务中心又依据西安市XX小组XX组于2019年5月20日的来函中“……周某某房产未标注查封期限，属于长期查封……（公安机关查封仍然有效）”的内容，于2019年5月22日对涉案房屋做出限制措施。上述行为均是被告基于公安机关在办理周某某犯有非法吸收公众存款罪、虚报注册资本罪的刑事案件过程中，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》对于查封相关规定送交其协助办理的，因此，原告提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回李娜的起诉。案件受理费50元，退还李娜。   上诉人李娜上诉称：一、上诉人购买房屋、取得房屋产权证书的事实经过。上诉人通过中介公司（西安星光房地产营销集团有限责任公司）了解并查看了周某某名下位于西安市高新区XX区XX号楼XX幢XX室房屋（原产权编号：105010603-4-1-22204，以下简称涉案房屋），2019年2月27日，上诉人作为买方与卖方周某某及中介公司签署《房屋买卖居间协议》，约定上诉人购买涉案房屋，总房款515万元，采用首付款+银行按揭方式支付。经西安市房屋登记部门审核购房资格通过后，上诉人与周某某、中介公司于2019年3月18日签订网签备案合同（备案号：C19008417）。后上诉人按约支付首付款181万元，通过建行抵押贷款支付剩余房款334万元。2019年4月25日，上诉人取得由西安市不动产登记局颁发的涉案房屋的不动产证书（产权证号：陕[2019]西安市不动产权第0144424号）。二、上诉理由。（一）一审法院未经开庭审理即作出裁定，存在严重程序违法，侵害了上诉人进行举证质证、辩论等最基本的诉讼权利。1.根据《宪法》第一百三十条的规定，人民法院在审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私等除外情形，一律应当进行公开审理，即使存在不公开审理的事由，至少应当开庭审理。但一审法院不仅未释明不公开的合法事由，更未组织开庭审理，严重程序违法。2.根据《行政诉讼法》第四十三条的规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人相互质证，上诉人依法享有举证质证的权利。根据《行政诉讼法》第十条的规定，当事人在行政诉讼中有权进行辩论，上诉人依法享有辩论权。本案中，上诉人在一审立案时即提供了合法取得西安市高新区XX区XX号楼XX幢XX室房屋（以下简称“涉案房屋”）产权证书及被上诉人事后张贴封条等的证据材料，根据一审判决查明内容，被上诉人在一审至少应提供了雁塔区人民法院《协助执行通知书》、《执行裁定》、西安市公安局于2019年5月20日向被上诉人的去函、被上诉人向西安市公安局作出的《情况说明》，但一审法院既没有组织双方举证质证，又没有进行辩论，却形成了判决查明的事实，并据此作出驳回起诉的裁定，同样严重程序违法，侵害了上诉人进行举证质证、辩论等最基本的诉讼权利。（二）一审裁定认定基本事实不清，证据不足。1.涉案房屋并非西安市中级人民法院（2009）西刑二初字第17号《刑事判决书》中“扣押周某某名下的住房一套”所对应的扣押房产，经上诉人向周某某了解《刑事判决书》中扣押房产的情况，扣押房产是位于西安市雁塔区XX路XX号XX小区XX幢XX号房屋（以下简称“新西蓝房屋”），为证明该事实，周某某向上诉人提供了《刑事判决书》、新西蓝房屋的产调记录（即不动产登记簿），其中《刑事判决书》（第27页第二段第三行）显示扣押周某某名下房产的数量仅为一套，判决书（第47页第三行）显示“冻结涉案房产5套”分别对应的是（第27页第二段至第28页）周某某名下住房一套、谢金钊名下住房一套、张丽娟相关房产两套、张启儒相关房产一套，产调记录显示西安市公安局作出西公函（2008）22号《西安市公安局关于扣押山川林业涉案房产的函》，查封标的是新西蓝房屋，所有人是周某某，查封期限是2008年3月17日2010年3月16日。由此可知，涉案房屋并非《刑事判决书》中的扣押房产，但一审法院却将二者关联，导致基本事实认定不清。2.根据《行政诉讼法》第四十三条的规定，未经举证质证的证据不得作为定案依据，本案一审未组织双方举证质证，就直接采纳被上诉人提供的证据，于法相悖。认定涉案房产是否是使用赃款购买，是否被刑事拘押，应当以生效《刑事判决书》为准，但根据周某某涉案的《刑事判决书》及上一点的论述，西安市公安局在生效判决前（2011年）仅扣押的是新西蓝房屋，在本案中被上诉人提供的西安市公安局扣押涉案房屋的函，是2012年8月24日作出的，发生在《刑事判决书》作出之后，根据《刑事诉讼法》第二百四十五条的规定，人民法院作出的判决生效以后，应当对查封、扣押、冻结的财务及其孳息作出处理。人民法院作出的判决生效以后，有关机关应当根据判决对查封、扣押、冻结的财务及其孳息进行处理。但被上诉人并未提供任何有关涉案房屋属涉刑事案件财产的生效判决进行证明。3.根据《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第三条、第六条的规定，公安机关查封涉案财物必须严格依照法定的适用条件和程序进行，查封涉案财物需要房地产管理等有关部门协助的，应当经县级以上公安机关负责人批准，制作查封决定书和协助查封通知书，明确查封财务情况，查封方式、查封期限等事项，并及时告知有关当事人。根据一审裁定认为，被上诉人是依据西安市XX小组XX组于2019年5月20日来函对涉案房屋作出限制措施，并非依据公安机关的查封决定书和协助查封通知书办理。来函中“未标注查封期限，属于长期查封”也与《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第六条、第七条的规定相违背。并且被上诉人自述在为周某某办理涉案房屋解除查封时，已自认符合《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第七条的规定，却又在上诉人取得涉案房屋产权后进行内部查封，明显自相矛盾，且被上诉人查封无任何法律依据。因此，本案被上诉人未进行充分举证，一审判决未进行充分审查，裁定所依据的证据不足，显失公正。（三）上诉人合法取得涉案房屋产权证书，应受法律保护。1.上诉人购买涉案房屋的主观目的合法。上诉人与丈夫有两个孩子，但在枫叶新都市只有一个上学指标，为了解决上学指标，方便父母帮忙照料小孩，因此决定在枫叶新都市购房。在通过中介公司了解到涉案房屋，建筑面积317.78平方米，经协商后总价款515万元，价格合理，又有上学指标，因此才决定购买涉案房屋，上述买房的主观目的合法。2.上诉人购买涉案房屋的资金来源合法，涉案房屋总价款为515万元，首付款为181万元，上诉人向亲属借款支付，剩余房款334万元采用在银行按揭贷款方式支付，由此可见购房资金来源合法。3.上诉人购买涉案房屋并取得房产证的过程合法，且是在西安市房屋登记部门监管下完成。4.根据《物权法》第十四条有关“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”及第十七条有关“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”的规定，上诉人购房的主观目的合法，购房资金来源合法，且在西安市房屋登记部门监管下，完成了合法的房屋买卖流程及过户手续，上诉人由此取得涉案房屋的产权证书，应当认定合法有效，应受法律保护。上诉人对涉案房屋享有的权利，不应受任何侵害或者限制，被上诉人依据其内部文件对涉案房屋作出限制措施，无任何法律依据。一审裁定驳回上诉人的起诉，将造成上诉人的合法权利得不到救济，实质上也是对上诉人合法权利的侵害。综上所述，一审法院存在严重程序违法，裁定查明的基本事实不清，证据不足，并未秉承“以事实为依据，以法律为准绳”的裁判原则，最终裁定驳回起诉，侵害了上诉人的合法权利，显失公正。为保护上诉人的合法权益，特向贵院提起上诉，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初95号行政裁定书，并指令原审法院继续审理；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称，西安市自然资源和规划局作出的行政行为不属于行政诉讼受案范围，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。   各方当事人在二审期间均未提交新证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人李娜的一审诉讼请求第1项为“1.依法判令撤销被告查封原告名下位于西安市高新区XX区XX号楼XX幢XX室房屋的行政行为。”但本案经审理查明，对案涉房产进行查封系基于西安市公安局所侦办的陕西山川林业发展有限公司非法吸收公众存款案,属于公安机关在刑事诉讼程序中对财产采取的强制措施，其本质是司法行为在房产管理中的继续和延伸。对案涉房产的查封行为，并未由被上诉人西安市自然资源和规划局作出，被上诉人仅是根据《中华人民共和国刑事诉讼法》对于查封的相关规定进行协助办理。上诉人李娜认为西安市高新区XX区XX号楼XX幢XX室房屋的查封为被上诉人作出的行政行为，并请求法院判令撤销的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。   关于一审法院的审理程序。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案上诉人李娜提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围，一审法院经过阅卷后，未开庭审理裁定驳回起诉，符合法律规定。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。       审判长 曹伟   审判员 张博   审判员 侯斌       二○二○年六月二十八日       法 官助 理 段茗琪   书记员 赵成园        1