上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪02行终87号上诉人(原审原告)周乃芳，女，1944年11月30日出生，汉族，住上海市嘉定区。委托代理人张燕(上诉人之女)，1967年1月16日出生，汉族，住上海市嘉定区。被上诉人(原审被告)上海市嘉定区城市管理行政执法局，住所地上海市嘉定区。法定代表人王瑞民。上诉人周乃芳因责令限期拆除决定一案，不服上海市静安区人民法院(2019)沪0106行初409号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定：周乃芳系上海市嘉定区牌楼村XXX号户主，居住于该房屋内。房屋建造于1976年，1984年、1990年周乃芳分别对房屋进行了扩建，房屋建筑面积达到130.14平方米。近年来，周乃芳以房屋年久失修，居住房屋周边小区地基均高于其居住房屋，致使其居住房屋长期处于低洼地带，存在险情为由，向有关部门反映、信访，申请翻建居住房屋，但均未得到批准，相关部门同意周乃芳在房屋原有基础上进行维修加固。2018年8月底，周乃芳在未得到土地规划管理部门、建设管理部门核准情况下，开始拆除部分居住房屋，进行重新建设。同年10月25日，上海市嘉定区城市管理行政执法局(以下简称“嘉定城管局”)在接到举报后，派员至现场检查，发现周乃芳正在搭建房屋，建筑物外观为二层砖混结构，主体已完成，尚未封顶，施工人员在粉刷外墙，经向土地规划管理部门核查，该建设行为未办理建设工程规划许可证。被告执法人员当场责令周乃芳停止施工，但其不予配合，执法人员无法进入现场进行测量。同年10月31日，嘉定城管局对周乃芳准备用于建筑物上的二扇安全门实施了扣押措施，制作了(沪嘉)城管扣决字(2018)第070930号《暂扣物品决定书》(以下简称“暂扣物品决定”)，嘉定城管局执法人员实施的行政强制措施亦经该局领导批准。嘉定城管局在实施扣押过程中，告知了周乃芳采取行政强制措施的理由、依据及救济途径，但未告知其依法享有陈述、申辩的权利，周乃芳当场拒绝签收暂扣物品决定。同年11月30日，嘉定城管局依法延长了扣押期限。同年11月21日，嘉定城管局根据查明事实，认定周乃芳在嘉定工业区牌楼村XXX号处擅自搭建建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条的规定，遂作出嘉城管责停决字〔2018〕第070930号《责令停止建设、限期拆除决定书》(以下简称“责令限期拆除决定”)，责令周乃芳立即停止建设，并在收到决定书起24小时内自行拆除正在搭建的违法建筑。逾期不拆除的，将依据《城乡规划法》报请上海市嘉定区人民政府强制拆除。同年12月30日，嘉定城管局作出《解除暂扣物品决定书》，告知周乃芳领取退还物品，并向其送达，周乃芳仍拒绝签收相关文书。周乃芳收到责令限期拆除决定后不服，遂诉至原审法院，请求判决予以撤销。原审法院另查明，周乃芳宅基地所在地块经上海市人民政府2010年沪府土〔2010〕276号文批准，转为建设用地。周乃芳户未进行动迁安置。原审再查明，周乃芳曾就嘉定城管局作出的暂扣物品决定向原审法院提起诉讼，因在周乃芳提起此诉讼时，嘉定城管局已就其违法建筑的行为作出了责令限期拆除决定，故原审法院认为其无需就行政强制措施行为单独提起诉讼，可在本案中一并审查。原审法院遂于2018年12月29日作出(2018)沪0106行初505号行政裁定，驳回周乃芳就行政强制措施行为的起诉。周乃芳不服，提起上诉。原审法院认为：根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管条例》)第二条、第十一条第一款第(八)项、《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《拆违规定》)第三条第三款、第十一条及《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条、《中华人民共和国行政强制法》第二条之规定，嘉定城管局具有作出行政强制措施及涉案责令限期拆除决定的法定职权。嘉定城管局接举报后，经现场取证、调查，并经向土地规划管理部门协助调查查明，周乃芳的涉案房屋翻建并未取得建设工程规划许可证。根据城市规划及本市拆除违法建筑的相关规定，未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证核准的图纸及规定要求进行建设的，应当属于违法建筑，嘉定城管局依据《拆违规定》第十一条规定对周乃芳用于违法建筑的物品实施行政强制措施、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，对其违法建筑的行为，责令停止建设、限期拆除违法建筑，属认定事实清楚、证据确凿，法律适用正确。嘉定城管局在执法过程中，依据《中华人民共和国行政强制法》《拆违规定》的规定，对周乃芳用于违法建设的材料、物品进行扣押，符合法律规定，但其在实施扣押措施时，未告知周乃芳依法享有陈述权、申辩权，属程序违法。鉴于周乃芳自行翻建房屋的行为本身违法，嘉定城管局在实施强制扣押措施时的程序违法，并不导致涉案责令限期拆除决定及暂扣物品决定被撤销，且嘉定城管局之后亦按《中华人民共和国行政强制法》的规定，办理了延长扣押期限手续及解除扣押手续。周乃芳原房屋的状况如确属危房或者需要重新建设的，亦应按规定办理建设工程规划许可证等手续后方可进行建设，但周乃芳在未取得行政审批部门审批手续情况下，就进行房屋建设行为，其行为显属违法，应当予以纠正。原审法院遂判决：一、确认嘉定城管局于2018年10月31日实施行政强制措施的行为违法；二、驳回周乃芳要求撤销嘉定城管局2018年11月21日制作的嘉城管责停决字〔2018〕第070930号《责令停止建设、限期拆除决定书》的诉讼请求。周乃芳不服，向本院提起上诉。上诉人周乃芳上诉称：上诉人未实施违法建设行为，涉案房屋不应被认定为违法建筑。上诉人的房屋长年处于低洼地带，雨季积水，对居住质量造成较大影响，因责任部门一直未同意翻建，故上诉人为自救才于2018年8月24日动工建造房屋，该行为不应认定为违法。且对违法建筑的认定职权在城乡规划主管部门，被告在未经法定程序认定的情况下，作出涉案责令限期拆除决定，程序违法。根据《城乡规划法》的规定，并非所有的违法建设都需要拆除，对可以采取改正措施，消除对规划实施影响的，可以限期改正，被上诉人直接要求上诉人限期拆除，适用法律错误。一审诉讼期间，被上诉人已经强行拆除了涉案房屋，拆除程序违法。原告未在本案中就被上诉人于2018年10月31日实施的暂扣上诉人铝合金安全门的行为提出诉求，故不应属于本案审理范围。原审法院认定事实不清，程序违法，所作判决结果明显错误，故请求撤销原审判决，支持上诉人一审时的诉讼请求。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。另查明，就周乃芳诉嘉定城管局暂扣物品决定上诉一案，本院于2020年3月17日作出(2019)沪02行终173号行政裁定，认为暂扣物品决定与嘉城管责停决字[2018]第070930号责令限期拆除决定均系嘉定城管局针对周乃芳房屋建设行为而作出，对上述行为的起诉可以分别立案，合并审理。原审法院裁定认为暂扣物品决定被之后的责令限期拆除决定覆盖，并不妥当。但鉴于原审法院在(2019)沪0106行初409号案件中对暂扣物品决定的合法性一并进行了审理与裁判，周乃芳对暂扣物品决定的诉讼救济权利已得到保障，已无另行单独对本案继续审理的必要。故对周乃芳的上诉请求不予支持，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院认为，涉案房屋所在土地已经批准转为建设用地，故被上诉人嘉定城管局依法具有作出涉案责令限期拆除决定的执法主体资格。根据被上诉人嘉定城管局提供的现场检查笔录、示意图、照片、询问笔录、上诉人宅基地登记证等证据以及上诉人自述，可以认定上诉人对涉案建筑进行原地翻建的行为未经相关部门批准，未取得过建设工程规划许可证。据此，被上诉人嘉定城管局认定上诉人违反《城乡规划法》第四十一条第一款之规定，实施了违法建设行为，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，作出被诉责令限期拆违决定，适用法律正确。被上诉人嘉定城管局提供的立案审批表、现场检查笔录、询问笔录、案件调查终结审批表、被诉责令限期拆除决定等证据，能证明该局作出责令限期拆除决定的程序未违反《拆违规定》的要求，执法程序合法。故原审法院判决驳回上诉人要求撤销被诉责令限期拆除决定的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。就被诉暂扣物品决定是否应单独审理的问题，本院作出的(2019)沪02行终173号行政裁定书中已作出了明确的认定，原审法院应对该行政行为单独立案审理。但考虑到本案中，原审法院已就暂扣物品决定进行了审查，故从避免诉累的角度，本院亦在本案二审中一并审查处理。被上诉人嘉定城管局提供的现场检查笔录、证据照片登记表、询问笔录、行政强制措施审批表、暂扣物品决定等证据，能证明该局在查处涉案违法建筑过程中，查获上诉人用于搭建房屋的两扇铝合金安全门。《拆违规定》第十一条第一款规定，“对正在搭建的违法建筑，拆违实施部门应当当场责令当事人暂停施工，依照有关法律、法规进行调查取证后，以书面形式责令当事人停止建设、自行拆除，并可以采取暂扣施工工具和材料等措施……”故被上诉人对两扇铝合金安全门予以扣押，认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国行政强制法》第十八条第(五)项、第(六)项规定，“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；(六)听取当事人的陈述和申辩；……”本案中，被上诉人嘉定城管局未提供证据证明在实施扣押行为之前向上诉人履行了事先告知程序，亦未听取过上诉人的陈述、申辩，故其行政执法程序违法。原审法院据此确认被上诉人作出的被诉暂扣物品决定违法，依法有据，已充分保护了上诉人的合法权益。涉案房屋如存在危房等情形，上诉人确需翻建房屋，应依法办理相关建房审批手续，现其在未办理许可手续的情况下建房，上诉人认为不属于违法建设行为，无法律依据，本院难以采信。上诉人就拆除房屋行为的程序提出异议，应依法另行寻求救济途径，不属于本案审查范围。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人周乃芳负担。本判决为终审判决。法官助理翁碧悦审判长  李金刚审判员  沈亦平审判员  姚倩芸二〇二〇年六月十二日书记员  翁碧悦附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……