湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终15号上诉人（原审被告）红安县自然资源和规划局，住所地红安县城关镇红金龙大道158号，统一社会信用代码114211220112691792。法定代表人吴昀，男，该局局长。出庭负责人胡振勇，男，该局党组成员、执法监察大队大队长。委托代理人何伟，男，湖北龙吟律师事务所律师,执业证号14211199810758605。代理权限：特别授权。被上诉人（原审原告）红安县仰天窝家庭农场，住所地红安县永佳河镇狮子口村，统一社会信用代码91421122MA4947HP6K。投资人孟保元，男，该农场负责人。委托代理人孟怀安，男，汉族，1956年1月7日出生，湖北省红安县人，住红安县，代理权限：特别授权。上诉人红安县自然资源和规划局（以下简称“红安资源规划局”）因与被上诉人红安县仰天窝家庭农场（以下简称“仰天窝农场”）行政处罚一案，不服麻城市人民法院作出的（2019）鄂1181行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案。上诉人红安资源规划局负责人胡振勇、委托代理人何伟，被上诉人仰天窝农场负责人孟保元、委托代理人孟怀安均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2009年8月，红安县永佳河镇狮子口村与该村村民孟保元签订《承包山林合同书》，由孟保元承包该村狮子口垸面前山。后孟保元对承包山林内原有的老林场和学校旧房屋进行了改建修缮。2018年5月，孟保元作为投资人，登记设立了“红安县仰天窝家庭农场”的非公司私营企业，经营住所为其承包的山林农用房屋，从事农产品种植、养殖销售和农业休闲、餐饮住宿服务的生产经营活动。2019年3月，红安资源规划局以仰天窝农场涉嫌非法占用土地为由立案调查，同年4月29日作出红自然资规执罚[2019]27号行政处罚决定书，认为仰天窝农场2009年8月未经批准擅自占用狮子口村集体建设用地、林地2.4460亩（合1630.6平方米）建设山庄，不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》鄂土资规[2010]1号文件的规定，对红安县仰天窝家庭农场作出行政处罚决定：1.责令红安县仰天窝家庭农场15日内退还非法占用红安县永佳河镇狮子口村土地2.4460亩(合1630.6平方米)给红安县永佳河镇狮子口村村民委员会；2.限红安县仰天窝家庭农场15日内自行拆除在非法占用红安县永佳河镇狮子口村2.4460亩(合1630.6平方米)土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.并处以每平方米10元的罚款，合计人民币1.631万元。仰天窝农场对行政处罚不服诉至法院。原审法院认为，红安资源规划局作出的《行政处罚决定书》的被处罚人明显不完善；该非公司私营企业设立时间远远迟于本案违法占用土地的时间，违法主体是个人或是单位未查清。其次，认定的违法事实发生在十年前，红安资源规划局立案调查时没有发现仰天窝农场仍在建造房屋，也未举证证明仰天窝农场的违法行为有连续或继续状态，对新建房屋和修缮的老房屋没有精准识别，违法占地的事实不清，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，不应给予行政处罚。且红安资源规划局认为仰天窝农场的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，该法条是针对适用国有土地进行建设的情形，一般为非农村集体经济组织的个人或单位，使用农民集体所有的土地则不应适用该条款；红安资源规划局未考虑本案涉及的林地仍在承包经营的合同期间，而责令将土地退还给发包人，涉嫌以行政权力干涉市场主体的正常生产经营自主权，适用法律不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销红安资源规划局作出的红自然资规执罚[2019]27号行政处罚决定。上诉人红安资源规划局上诉请求撤销麻城市人民法院作出的（2019）鄂1181行初56号行政判决，并由被上诉人承担诉讼费用。主要理由有：1、处罚决定书没有载明被上诉人统一社会信用代码、住所地及法定代表人，仅属于处罚对象信息不完整，不影响被处罚人的唯一性认定。2、2009年非法占用土地从事建设的主体与当前继续非法占有土地经营的主体投资人相同，且仰天窝农场系个人独资企业，违法主体可以认定为混同，不存在违法主体认定不清。3、被上诉人非法占用土地，至今为止违法行为仍然存在，属处罚法规定的继续状态。原审以上诉人在立案时未发现被上诉人仍在建房为由，认定处罚违反法律规定系法律认识错误。4、被上诉人未经批准建设私有经营性餐饮住宿场所，适用土地管理法第43条正确。5、原审认定被上诉人在原有林场和学校旧房屋进行改建修缮无事实依据。6、上诉人要求被上诉人拆除违法建设的房屋和附属设施，并未干涉其种植养殖和农业生产活动，原审以承包合同为由，认定上诉人干涉经营自主权错误。被上诉人仰天窝农场答辩称：1、按其与村委会签订的合同，被上诉人有权投资建设和开发。2、其并未进行开发，而是在原林场旧房和已垮塌的学校基础上翻新加固，未占用林地。3、其进行改造翻修时，上诉人明知并未制止。4、其与村委会订立承包合同，未擅自占有集体土地。5、其承包村林场及学校，未进行建设，不是使用集体土地，不能适用土地管理法的规定处罚。双方当事人在二审过程中均未提供新证据。原审过程中提供的证据材料，已随案移送本院。本院经庭审举证、质证，对原审法院采信的证据和认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”上诉人红安县自然资源和规划局作为土地行政主管部门，具有对辖区范围内的土地违法行为检查、处罚的职责。上诉人提出被上诉人非法占用土地违法行为仍然存在，属处罚法规定的继续状态的上诉意见。经查，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日其计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，被上诉人违法占用土地进行房屋建设发生于2009年，其占用行为虽已超过两年，但至本案诉讼时，被上诉人仍未通过行政许可等合法途径取得该地块相关权利，其违法占用土地的状态一直继续，该违法行为仍未终了。原审法院以被上诉人违法行为发生之日起计算处罚期限，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人提出的此点上诉意见成立，本院予以采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（一）项规定：“行政机关依照本法第三十八的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；”红安县资源规划局作出处罚决定时，仅表述“红安县仰天窝家庭农场”，而未记载该农场地址，属载明事项不全；且按上诉人认定的违法行为发生时间为2009年8月，而被处罚人仰天窝农场成立于2018年5月24日，该违法行为的实施人实为该私营企业的投资人孟保元，处罚决定的当事人亦认定错误。上诉人提出信息不完整不影响被处罚人的唯一性认定及违法主体可以混同的上诉意见与法律规定不符，本院不予采纳。上诉人提出原审认定被上诉人在原有林场和学校旧房屋进行改建修缮无事实依据的意见，经查，附卷的红安县永佳河镇狮子口村村民委员会出具证明证实，该家庭农场系在原林场和山头办学校址的基础上改建的，此事实一审过程中上诉人亦未提出异议。上诉人忽视历史遗留的学校等地上建筑物占地面积，以仰天窝农场现有建筑物的占地面积作为其违法使用土地的面积，不客观、真实，认定的违法占地事实不清、证据不足。故此上诉意见亦不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；”上诉人依此责令被上诉人15日内退还非法占用2.4460亩土地给狮子口村委会，因农村集体土地的土地所有权、使用权、承包经营权可以分属于不同主体享有，上诉人未考虑该林地系被上诉人合法承包且仍在承包经营期内，而责令将土地退还给发包人，涉嫌以行政权力干涉市场主体的正常生产经营自主权。该处罚内容不当，应予撤销。同时，根据上述规定，并处罚款仅适用于符合土地利用总体规划非法占用土地的情形。本案中，上诉人认定被上诉人新建的建筑物不符合土地利用总体规划，对其采取罚款的处罚亦不符合法律规定，依法应予撤销。综上，上诉人红安县自然资源和规划局作出的行政处罚基本事实不清、证据不足，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人红安县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年六月十五日法官助理徐云书记员徐云（兼）