山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁行终437号上诉人（原审原告）程继红，男，1966年11月1日出生，汉族，住济南市济阳区。委托代理人张肖尉，山东易济律师事务所律师。委托代理人王如飞，山东易济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市济阳区人民政府，住所地济南市济阳区正安路8号。法定代表人孙战宇，区长。委托代理人**，济南市济阳区司法局工作人员。委托代理人刘琦，济南市济阳区司法局工作人员。上诉人程继红因与被上诉人济南市济阳区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服山东省济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初692号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案房屋位于济南市××号，系未登记建筑，调查编号为C-S-LSJ/CGLS-3006的《济阳县老城片区二期国有土地上沿街商业房屋认定表》载明该房屋产权人程继红，房屋认定用途为商业，房产证号为无证，认定沿街主体建筑补偿面积107.36平方米，其中沿街主体一层认定补偿面积50.25平方米，沿街主体二层认定补偿面积57.11平方米，认定商业附属房补偿面积72.06平方米。2017年5月26日，济阳县房屋征收认定工作领导小组作出济阳房认发〔2017〕1号《济阳县老城区改造项目范围内国有土地上房屋未登记建筑认定意见》，对济阳县老城区改造项目范围内国有土地上房屋未登记建筑的认定和房屋特殊情况的处理进行规范。《济阳县老城片区二期国有土地上沿街商业房屋认定表》认定涉案房屋符合上述认定意见所规定的视同合法建筑的规定，对涉案房屋性质、补偿面积等事项作出了认定意见。2018年3月1日济阳县住房和城乡建设管理委员会作出《关于选定经三路西、华阳路东旧城区改建项目房屋征收预评估机构的公告》并张贴公示，载明：“项目范围内的超过半数的被征收人协商一致的，以协商结果确定预评估机构。未协商一致，采取〔逐户征询〕的方式选定评估机构的，以被征收人填写的征询意见书确定，达到所有被征收人的50%（含50%）以上的，按照少数服从多数的原则选定。……逐户征询时间：2018年3月16日至2018年4月15日。”2018年4月18日，在山东省济南市济阳公证处派员监督下，对选定经三路西、华阳路东旧城区改建项目房屋征收与评估机构的被征收人征询意见书进行了唱票统计。济阳县住房和城乡建设管理委员会经对选定评估机构的结果进行公告公示后，于2018年4月29日作出《关于确定济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收评估机构的公告》并张贴公示，载明：“山东华典章土地房地产评估咨询有限公司、山东信源土地房地产资产评估咨询有限公司作为该项目房屋征收评估机构并开展房屋征收评估工作。……征求意见期限三天。”同时告知了提出异议的方式及联系地点、电话等。2018年5月8日，山东华典章土地房地产评估咨询有限公司作出《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上被征收住宅、沿街商业房屋分户初步评估结果》《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上被征收住宅、沿街商业房屋评估结果》并张贴公示，载明了评估对象、价值时点、评估依据、评估结果、估价机构等内容。2018年5月14日，山东华典章土地房地产评估咨询有限公司出具鲁华典章〔2018〕房（估）征收字第JY-C-S-LSJ/CGLS-3006号《房地产估价分户报告》，载明：“估价对象位于农机生资片区，坐落于纬一路275号，产权人（或承租人、使用人）为程继红，产权证号为无证，估价对象的权属性质、用途及建筑面积等以有权部门的房屋认定为准。……价值时点：房屋征收决定公告之日2018年4月28日。……具体估价结果或标准为：（1）被征收沿街商业主体房屋评估单价：一层13500元/平方米、二层10800元/平方米；（2）房屋装修评估价值19191元；（3）附属物评估价值7884元；（4）其他房屋价值/元。被征收住宅房屋价值=补偿建筑面积×评估单价，被征收房屋性质、补偿建筑面积等需根据《房屋征收补偿方案》确定的补偿原则及有权部门认定数据予以确定。”2018年9月27日，房屋征收部门向原告送达上述《房地产估价分户报告》及《房屋征收签约期限通知书》。《房屋征收签约期限通知书》告知原告程继红：“2018年4月28日，济阳县人民政府发布了济阳征告字〔2018〕1号房屋征收公告，决定对济阳县经三路西、华阳路东旧城改建项目用地范围内国有土地上房屋及其附属物实施征收。你户位于县城纬一路275号的房屋位于征收范围内，《济阳县经三路西、华阳路东旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称补偿方案）一并公布，补偿方案确定的签约期限为2018年5月15日至2018年6月25日。在规定的签约期限内，你户未与征收部门签订补偿协议，经房屋征收部门向县政府申请，现对你户另行确定签约期限。限你户在收到分户评估报告及本通知之日起12日内到济阳县老城片区改造指挥部与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议。……在上述期限内不签订补偿协议，房屋征收部门将报请县政府按照征收补偿方案依法作出补偿决定。”2019年1月25日，济阳区政府作出《关于程继红、杨振强、欧阳德军等三户房屋征收补偿事项的会议纪要》，同意对三户被征收人依法作出征收补偿决定，并按程序进行公告、送达。2019年1月27日，被告济阳区政府作出2号补偿决定，并于2019年2月1日向原告直接送达。2019年1月28日，被告济阳区政府作出《济南市济阳区人民政府关于作出房屋征收补偿决定的公告》并张贴，载明：“……于2019年1月27日对程继红、杨振强、欧阳德军3户被征收人作出房屋征收补偿决定。现《房屋征收补偿决定书》（1号至6号）正按有关规定送达。……”上述公告附《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目范围内作出征收补偿决定的被征收人名单》，原告程继红在上述附表内。济阳政征补字〔2019〕2号《济南市济阳区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称2号补偿决定），认定原告所有的房屋××于济南市××号，房屋类型为楼房，该房屋无房屋产权证，经房屋征收认定工作领导小组、房屋征收部门及房屋征收实施单位济南市济阳区粮食局认定视同合法建筑，房屋用途为商业，沿街主体建筑，面积为107.36㎡（其中：一层建筑面积为50.25㎡，二层建筑面积为57.11㎡）；商业附属房面积为72.06㎡。济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目在被征收人协商不成的情况下采取逐户征询的方式选定了山东华典章土地房地产评估咨询有限公司为本项目房屋价格评估机构。山东华典章土地房地产评估咨询有限公司对原告涉案房屋进行了评估，出具了分户评估报告，房屋征收部门依法进行了送达。原告收到评估报告后未在法定期限内向作出报告的评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定。项目签约期限内原告亦未与房屋征收部门达成协议。2号补偿决定规定，原告可选择货币补偿或产权调换。一、货币补偿。1.被征收房屋价值：被征收房屋认定用途为商业，认定沿街主体建筑面积为107.36㎡，（其中：一层建筑面积为50.25㎡，二层建筑面积为57.11㎡），一层评估单价为13500元/㎡，二层评估单价为10800元/㎡，应补偿价值为1295163.00元；商业附属房面积为72.06㎡，根据《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收补偿方案》的规定，附属房价值按照“附属房建筑面积*0.5*住宅类房屋评估单价”，附属房屋应补偿价值为290401.80元，合计1585564.80元。2.完善产权费用：依据《关于济阳县老城区范围内改造项目国有土地上沿街商业房屋的补偿意见》（济城改办发[2017]8号）的规定，认定为沿街主体房屋的，在缴纳完善产权费用（标准为870元/平方米）后，按照商业房屋标准进行补偿。被征收沿街主体房屋应支付完善产权费用93403.20元（按870元/平方米计）；认定为沿街主体建筑外的未登记建筑，在建筑面积折半缴纳完善产权费用（260元/平方米）后，按照附属房标准（住宅价格的50%）进行补偿，被征收商业附属房应支付完善产权费用9367.80元（按130元/平方米计），合计102771元。3.经核算，对被征收人给予货币补偿1482793.80元。（被征收房屋价值1585564.80元减去完善产权费用102771.00元结算款为1482793.80元）。二、房屋产权调换。房屋征收部门根据该被征收房屋价值，为被征收人提供的产权调换房屋位于纬××路以南、××街××以北、××、××（××）以东围合区域内的商业综合体内，房屋用途为商业。按照房屋征收补偿方案的相关规定，为被征收人提供相应价值（1482793.80元）的产权调换房屋。产权调换房屋价值与被征收房屋应补偿价值不一致的，待房屋交付时，据实结算。3.被征收人应于本决定书送达之日起7日内，到济南市××区老城××区改造指挥部办公室（地址：原区委农办一楼，自来水公司西邻）选择补偿方式，逾期未选择的，由房屋征收部门预留货币补偿款项1482793.80元，同时对被征收人预留相应价值的产权调换房屋，产权调换房屋价值与被征收房屋应补偿价值不一致的，待房屋交付时，据实结算。2号补偿决定规定了搬迁费、临时安置费、一次性停产停业损失补偿费、房屋装修及附属物补偿。（一）搬迁费、临时安置费、一次性停产停业损失补偿费。1.选择货币补偿的，由房屋征收部门支付搬迁费3588.40元，一次性发放6个月临时安置费21530.40元，合计人民币25118.80元。2.选择产权调换的，该项目提供产权调换房屋为待建房屋，由被征收人自行寻找过渡用房。过渡期限自该户搬迁之月开始至产权调换房屋交付之月止，被征收房屋搬迁腾空后先期支付24个月临时安置费86121.60元，该户剩余期限临时安置费待产权调换房屋交付时一并据实核算，多退少补；支付搬迁费3588.40元，合计人民币89710元。3.一次性停产停业损失补偿费23025.12元。（二）房屋装修及附属物补偿。被征收房屋室内装修价值为19191元、室内附属物价值为7844元，合计人民币27035元.2号补偿决定还规定搬迁期限、搬迁费、临时安置费等费用支付时间。决定书送达之日起15日内，被征收人应将被征收房屋及其附属设施腾空并交给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空之日起7日内到济南市××区老城××区改造指挥部办公室（地址：原区委农办一楼，自来水公司西邻）领取相关费用，逾期不领的由房屋征收部门预留。（征收部门开户银行：中国银行济阳支行，账号：20×××89）。并告知本案原告，如不服决定，可在补偿决定书送达之日起60日内向济南市人民政府申请行政复议，或者6个月内向济南市中级人民法院提起行政诉讼。上述期满后，被征收人仍不搬迁的，由济阳区政府申请人民法院强制执行。因不服该2号补偿决定，原告诉至原审法院，请求撤销案涉2号补偿决定。2018年1月22日，原济阳县住房和城乡建设管理委员会与济阳县粮食局签订《房屋征收委托合同》，委托该局承办案涉项目房屋征收相关工作。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，被告济阳区政府具有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的职权。被告济阳区政府作出1号征收决定及补偿方案后，原告方与房屋征收部门就涉案房屋未在签约期限内达成协议，经另行确定签约期限后仍未达成协议，济阳区政府遂作出2号补偿决定，在征收范围内进行公告并送达原告，补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定，并无不当。关于评估机构选定程序及评估报告是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定的时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定……”本案中，济阳县住房和城乡建设管理委员会作出的《关于选定经三路西、华阳路东旧城区改建项目房屋征收预评估机构的公告》、《关于经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收预评估机构选定结果的公告》及山东省济南市济阳公证处出具的《情况说明》等可以证实，2018年4月18日，涉案片区已经按照少数服从多数的原则投票选定了评估机构。虽然评估机构选定工作在房屋征收决定作出之前启动，但在1号房屋征收决定作出后的2018年4月29日，济阳县住房和城乡建设管理委员会经对选定评估机构的结果进行公告，作出《关于确定济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收评估机构的公告》载明：“山东华典章土地房地产评估咨询有限公司、山东信源土地房地产资产评估咨询有限公司作为该项目房屋征收评估机构并开展房屋征收评估工作。……征求意见期限三天。”同时告知了提出异议的方式及联系地点、电话等。由此可见，征收部门保障了原告方选定房屋征收评估机构的权利。上述证据能够证明，被告在评估机构选定过程中保障了原告的参与权及表达意见的权利，评估机构选定过程并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。被征收人收到房屋价值评估报告后，如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当等，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼中提出异议的，人民法院不予支持。本案中，被告提交的分户评估报告邮寄单和快递查询单可以证明，房屋征收部门于2018年9月27日向原告程继红送达《房地产估价分户报告》，但其未在规定的时间内就评估事项向评估机构申请复核评估，也未向济南市国有土地上房屋征收和拆迁评估专家委员会申请鉴定，对原告在诉讼过程中针对评估结果提出的异议，原审法院不予支持。关于被告济阳区政府依据评估报告认定被征收房屋价值的问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“……被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”本案中，被告提交的分户评估报告中，有估价师签章和签字及注册号，并载明了估价时点、评估依据、评估单价、估价结果等项，分户评估报告形式符合上述法律规定，原审法院予以认可，被告据此认定被征收房屋的价值，并无不当。关于被告对被征收房屋价值的补偿是否公平的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案涉案房屋系商业房屋，涉及搬迁、临时安置及停产停业损失的补偿。关于因征收房屋造成的搬迁、临时安置、停产停业损失的补偿，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、一次性停产停业损失补偿费、过渡方式和过渡期限作出了明确规定，项目、标准和数额符合补偿方案的规定，体现了公平补偿原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产前调换房屋价值的差价……”本案中，由于涉案房屋系一直从事商业活动的未登记房屋，无房屋产权证书，故涉案房屋与已经进行合法产权登记的房屋存在区别，故原告就其房屋的权利存在瑕疵，在获得相应国有土地上房屋征收补偿时，应支付完善产权的费用。在征收决定规定的签约期限内，原告未到涉案片区改造项目房屋征收现场办公室选择补偿方式，最终被告对原告作出2号补偿决定。经审查，2号补偿决定规定了原告可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。一、货币补偿：按照《房地产估价分户报告》确定的一层评估单价13500元/㎡×一层应补偿建筑面积50.25㎡+二层评估单价10800元/㎡×二层应补偿建筑面积57.11㎡，扣除完善产权费用102771元后，核算应给予原告货币补偿款1482793.80元。二、产权调换：房屋征收部门用纬××路以南、××街××以北、××、××（××）以东围合区域内商业用房进行产权调换，其相应价值为1482793.80元。产权调换房屋价值与被征收房屋应补偿价值不一致的，待房屋交付时据实结算。上述房屋产权调换方案体现了对等公平原则，并未损害原告的实质利益。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。对未经权属登记的房屋，房屋征收部门应当提请市、县级人民政府组织有关部门依法进行认定和处理。房屋征收部门应当将房屋调查登记、认定和处理结果在房屋征收范围内公示。对房屋调查登记、认定和处理结果有异议的，市、县级人民政府应当组织有关部门及时进行复核、处理。”本案中，原告程继红的涉案房屋没有相关权属证书及手续，未经权属登记，依照上述规定，房屋征收部门应当提请市、县级人民政府组织有关部门依法进行认定和处理，并将房屋调查登记、认定和处理结果在房屋征收范围内公示。原告对未登记建筑房屋调查登记、认定和处理结果有提出异议的权利。济阳县房屋征收认定工作领导小组、济阳县住房和城乡建设委员会、济阳县粮食局作出的调查编号为C-S-LSJ/CGLS-3006的《济阳县老城片区二期国有土地上沿街商业房屋认定表》对涉案未登记建筑进行了调查登记和认定，但被告济阳区政府并未提交证据证明其已将上述认定表或涉案房屋其他调查登记、认定、处理结果材料在房屋征收范围内进行公示，程序违法。但从原告诉状及庭审意见看，原告对被认定的房屋总面积并未提出异议，其在本案的主要异议是认为被告将原告房屋剥离出72.06平方米划入到附属房范围内没有依据，但涉案房屋并未进行登记，且原告并未提交上述72.06平方米应当依照沿街主体建筑进行补偿的依据，故上述程序违法未对当事人获得征收补偿的权利产生实质损害，故应认为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”的情形。原审法院注意到，安置房屋为期房，被告在房屋征收补偿决定履行过程中，应当基于守法和诚信的原则，对后续问题做好完善落实，并确保用于产权调换的房屋权属清晰，各项指标符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告济南市济阳区人民政府作出的济阳政征补字〔2019〕2号《房屋征收补偿决定书》违法。案件受理费50元，由被告济南市济阳区人民政府负担。程继红不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销济南市中级人民法院作出的（2019）鲁01行初692号行政判决，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：一、被上诉人对涉案房屋的认定、处理和作出的补偿决定违法。二、原审判决认定事实不清。原审法院在上诉人提供相关证据线索后，未对涉案房屋所处片区相同房屋的拆迁补偿情况进行调查，认定事实不清。三、被上诉人在征收补偿过程中明显存在违法之处，严重侵害上诉人的实体权利，应当依法撤销被上诉人作出的补偿决定，原审法院适用法律错误。另外，上诉人在第一次开庭后提交了新证据，原审法院未组织质证，审判程序违法。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审期间各方当事人未向本院提交新的证据。二审中，上诉人提交了调取证据申请书和现场勘查申请书，申请调取案外人徐贵莲被征收房屋的征收补偿资料，并进行现场勘查。本院经审查认为，上诉人申请的事项与本案缺乏关联性，本院不予准许。上诉人还提交照片若干张及协议一份，本院经审查认为，上述材料不能证实其上诉主张。本院认定的事实与原审法院认定事实一致。本院认为，因上诉人未与房屋征收部门签订补偿协议，被上诉人根据涉案评估报告，作出了2号补偿决定。该决定提供了房屋产权调换或货币补偿两种补偿安置方式，满足了上诉人的选择权，且包含了搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失等条款，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。但是，2号补偿决定依据的《济阳县老城片区二期国有土地上沿街商业房屋认定表》对涉案未登记建筑进行了调查登记和认定，被上诉人并未提交证据证明其已将上述认定表或涉案房屋其他调查登记、认定、处理结果材料在房屋征收范围内进行公示，程序违法。上诉人主张2号补偿决定侵害了其实体权利，应予以撤销，但是，上诉人对被认定的房屋总面积未提出异议，仅对其房屋剥离出72.06平方米划入到附属房范围内提出异议，且涉案房屋并未进行登记，上诉人亦未提交上述72.06平方米应当依照沿街主体建筑进行补偿的证据和依据，2号补偿决定程序违法对上诉人的实体权利并未产生实质损害。因此，原审法院判决确认2号补偿决定违法但不予撤销并无不当。另外，关于上诉人提出在原审法院第一次开庭后提交了新证据，原审法院未组织质证，审判程序违法的问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。……。”故上诉人在开庭后提交的证据视为放弃举证权利，其上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人提出的其他上诉请求缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人程继红负担。本判决为终审判决。审判长  刘晓华审判员  张晓宁审判员  张汉利二〇二〇年六月八日书记员  隗 娇