江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终100号 上诉人（原审被告）苏州市城市管理局，住所地苏州市姑苏区西环路713号。 法定代表人赵金龙，局长。 委托代理人张书豪、汪晓钰，江苏剑桥颐华律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙家明，男，1972年4月17日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 上诉人苏州市城市管理局因行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年11月14日，孙家明向苏州市市容市政管理局（苏州市城市管理行政执法局）提交行政复议申请书一份，反映11月13日下午，苏州市姑苏区综合行政执法局阊区片区城管抢走其桌椅，未出具任何证明，其去交涉还被轰了出来，其目前只有几段录音可以证明。孙家明在该申请书中并未提出复议请求事项。苏州市市容市政管理局当日出具补正通知书，要求孙家明限期15日明确苏州市姑苏区综合行政执法局侵害其哪些权益，并提供证明具体行政行为的法律文书。同年11月28日，孙家明又向苏州市市容市政管理局提交行政复议申请书一份以及证据先行登记保存通知书一份，反映10月24日下午3时许，苏州市姑苏区综合行政执法局扣押其桌椅，用大力钳剪断其车锁，推走车子、报纸、被褥、衣服等，留下证据先行登记保存通知书，孙家明第二天要求处理被轰出来。孙家明在该申请书中仍未提出复议请求事项。同年12月5日，苏州市市容市政管理局受理了孙家明不服先行登记保存通知书的行政复议申请事项并通知苏州市姑苏区综合行政执法局答复。 同年12月7日，苏州市姑苏区综合行政执法局进行书面答复并提交证据先行登记保存通知书一份作为证据。同年12月17日，孙家明又在上述第二份行政复议申请书上补充反映同年12月16日下午城管拿掉桌子及报纸，将放在桌子上的碗和压板扔掉。2019年1月17日，苏州市市容市政管理局作出限期更正复议申请通知书，以孙家明仍未明确复议请求为由要求其在5日内明确复议请求以及依据的事实和理由。同年1月28日，苏州市市容市政管理局决定延期30日审理。同年2月25日，该局作出苏城法复（决）字〔2019〕第001号行政复议决定书，认定苏州市姑苏区综合行政执法局作出的证据先行登记保存通知书程序违法；撤销证据先行登记保存通知书；要求苏州市姑苏区综合行政执法局收到复议决定后7个工作日内将案涉物品返还孙家明。孙家明不服，诉至法院。 另查明，苏州市市容市政管理局，挂苏州市城市管理行政执法局牌子，为市政府工作部门。2019年1月，该局更名为苏州市城市管理局，加挂苏州市城市管理综合行政执法局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案苏州市城市管理局复议决定中含有撤销原行政行为内容，属改变原行政行为，系本案适格被告。本案有争议焦点是：一、复议申请所确定的复议对象有无不当；二、行政复议决定是否合法。 关于争议焦点一：孙家明先于2018年11月14日提交行政复议申请反映11月13日苏州市姑苏区综合行政执法局的执法行为，但并未提交证明该行政行为存在的证据，在苏州市城市管理局要求补正后，孙家明又于11月28日重新提交行政复议申请反映10月24日苏州市姑苏区综合行政执法局的执法行为，并提交了证明行政行为的证据先行登记保存通知书。作为一起行政复议案件，只能就一个被申请复议的行政行为进行审理，在此情况下，苏州市城市管理局在12月5日决定受理时选择孙家明所反映的10月24日的执法行为作为复议审查对象并无不当。孙家明认为苏州市城市管理局在本案中未对其所反映的其他执法行为进行处理属违法的意见，不予采纳。对于孙家明所反映的其他执法行为，可在完善申请条件后另行进行复议。《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。但本案中，孙家明在申请行政复议时均未明确行政复议请求事项，并且在苏州市城市管理局受理后发出通知书要求明确复议请求以及依据的事实和理由后，仍未予以明确。对此，苏州市城市管理局对申请条件不完善的复议申请予以受理及处理均存在不足之处，但鉴于孙家明反映的是执法行为侵犯其权益，一般而言本意是提起撤销请求，且从权利救济角度考虑，对苏州市城市管理局仍进行复议并作出复议决定的程序并不反对。 关于争议焦点二：苏州市姑苏区综合行政执法局在复议答复时仅提交证据先行登记保存通知书一份，记载保存桌椅25个，小摊车1个，当事人核对处为空白，并未提供为何要采取证据先行登记保存措施的证明材料，也未提供见证人的签章或现场执法视频以证明被登记保存的内容，属于事实认定不清，证据不足。苏州市城市管理局在复议中未对此结合证据进行审查，亦属事实认定不清。 关于行政复议的程序合法性问题，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案苏州市城市管理局于2018年11月14日收到孙家明的复议申请之后，当日要求其补正，11月28日孙家明重新提交了复议申请书进行了补正，因两次复议申请书针对的是不同的行政行为，故根据上述规定，应以2018年11月28日作为复议受理日期。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案苏州市城市管理局办理了延期审理手续，故至迟应在受理之日起九十日内（也即2019年2月26日之前）作出复议决定，现其于2019年2月25日作出复议决定，仍在法定期限内。苏州市城市管理局受理后，通知苏州市姑苏区综合行政执法局答复，经审理后作出行政复议决定，程序合法。 综上，苏州市城市管理局作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足。孙家明诉请撤销行政复议决定的部分理由成立，予以支持，但其要求承担其他损失的诉请，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条之规定，判决撤销苏州市城市管理局于2019年2月25日作出的苏城法复（决）字〔2019〕第001号行政复议决定书，责令苏州市城市管理局自本判决书生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。案件受理费人民币50元，由苏州市城市管理局负担。 上诉人苏州市城市管理局上诉称，一、被上诉人称城管部门曾三次抢其东西，认为上诉人应分别作出复议决定。原审法院知晓被上诉人被执法多次，却未对每次被保全物品进行区分审理查明，也未要求被上诉人作为原告就三次被执法保全物品进行陈述和举证，仅仅以被上诉人含混不清的陈述即认定物品数量事实不清，证据不足，属于认定事实错误。二、苏州市姑苏区综合行政执法局在行政复议答复时已经说明，2018年10月24日下午，在南新桥堍邮政报亭发现孙家明占用人行道堆放杂物，聚众赌博收取台费，对周边环境造成较大影响，违反了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十五条规定。上诉人在复议决定中也认定了该违法事实。被上诉人起诉状及原审开庭陈述未对上述违法事实提出异议，属于对违法事实的认可。原审法院对双方认可之事实仍认为事实不清，显属错误。三、2018年10月24日苏州市姑苏区综合行政执法局联合多部门执法，对被上诉人执法时有电视台同时设置《街头“拦路”玩棋牌，多部门联合执法整治》的新闻报道，在苏州有线电视“新闻夜班车”中播出。被上诉人亦就苏州市广播电视总台为被告提起过民事诉讼。相关民事判决书对于执法情况已经做了事实认定。原审法院对开庭后新发现的已为生效判决确认的事实仍然认为并未提供为何要采取证据先行登记保存措施的证明材料，亦属错误。四、上诉人对涉案的证据先行登记保存行为确认程序违法，并责令对涉案物品予以返还，符合《2017行政复议行政审判联席会议（例会）纪要》的规定。五、被上诉人向上诉人提出的复议请求为撤销证据先行登记保存通知书及赔偿原告损失。属于撤销权和行政赔偿两项请求。根据被上诉人之诉请，原审举证责任分配违反诉讼规定。上诉人已经撤销证据先行登记保存通知书并责令将涉案物品返还给被上诉人，客观上已经维护了复议申请人的合法权益。综上，请求撤销原判，改判驳回孙家明的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人孙家明未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是苏州市城市管理局所作苏城法复（决）字〔2019〕第001号行政复议决定书是否合法。 根据查明事实，孙家明2018年11月28日提交的行政复议申请明确系不服苏州市姑苏区综合行政执法局2018年10月24日的执法行为，并附证据先行登记保存通知书。苏州市城市管理局以该证据先行登记保存行为作为复议审查对象，并无不当。而对于该证据先行登记保存行为的审查，至少应当包括以下几个方面，即该证据先行登记保存行为的理由是否成立、对象是否正确、程序是否合法。现复议机关苏州市城市管理局认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，苏州市姑苏区综合行政执法局有权对涉及行政违法行为的相关证据实施先行登记保存。但现有证据无法证实其经过了行政机关负责人批准，同时保存时间也远远超出了规定之期限，据此认定该证据先行登记保存行为程序违法。复议机关的上述认定，本院亦予以认同。而有关此次证据先行登记保存的物品种类与数量，以及这些物品是否属于需要保存的证据，即登记保存对象是否正确的问题，复议机关未能作出应有的审查与判断。在此基础上，原审法院认定行政复议决定事实不清，证据不足，并无不当。有关复议程序，苏州市城市管理局自受理复议申请之后，在法定期限内作出了行政复议决定，程序合法。 综上，上诉人苏州市城市管理局所作行政复议决定事实不清，其提出的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州市城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 姚一鸣 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年六月二日 法官助理 杨心刚 书 记 员 张 雷