甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终96号上诉人（原审被告）兰州市自然资源局西固分局，住所地：甘肃省兰州市西固区公园路129号。法定代表人廖世忠，该局局长。委托代理人王建钢，该局法规科科长。委托代理人秦晨，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审原告）兰州市西固区小星星幼儿园，住所地：甘肃省兰州市西固区环形东路11号。法定代表人张芳，该幼儿园负责人。委托代理人***，北京圣运（天津）律师事务所律师。原审被告兰州市自然资源局，住所地：甘肃省兰州市城关区通渭路127号。法定代表人人陈一夫，该局局长。委托代理人滕制军，该局政策法规科科长。委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。上诉人兰州市自然资源局西固分局（原兰州市国土资源局西固分局）因土地行政决定、行政复议一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人兰州市自然资源局西固分局上诉称，一审判决事实认定错误，导致判决结果错误。一、一审判决书认为上诉人作出的《责令交出土地决定书》将本案案涉房屋认定为非宅，并以兰州中瑞房地产咨询估价有限公司做出的《房屋价格评估表》为依据，认定案涉房屋及地上附着物货币补偿金额为1452837元事实不清、证据不足，是完全错误的。理由如下:《兰州市2016年度城市建设实施方案西固区第四批用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》将征收范围内集体土地上房屋以及建（构）筑物、附属物区分为住宅与非住宅（非宅），对于非住宅房屋及其它建（构）筑物、附属物采取货币补偿方式，补偿标准以评估公司出具的评估报告为准。依据《中华人民共和国土地管理法》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》相关规定，我国农村村民宅基地施行“一户一宅”，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。因此，案涉房屋是被上诉人在租赁的集体土地上修建的单位办公用房，并非合法宅基地。故上诉人依法认定本案案涉房屋为非宅，并以兰州中瑞房地产咨询估价有限公司做出的《房屋价格评估表》为依据，认定案涉房屋及地上附着物货币补偿金额为1452837元，事实清楚、证据充足。二、一审判决书认为被上诉人收到《房屋价格评估分户表》后，以邮寄方式向评估机构和陈坪街道提出复核申请，上诉人未予答复不当，《责令交出土地决定书》程序违法，也是错误的。理由如下:《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”第二十一条规定：“原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后改变原评估结果的，应当重新出具评估报告;评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。”依据该规定，被上诉人收到《房屋价格评估分户表》对评估结果有异议的，应当在10日内向房地产价格评估机构提出书面复核申请，由房地产价格评估机构复核后给予答复。被上诉人并没有向上诉人邮寄复核申请，且上诉人不是法定的评估结果的复核单位和答复单位，故上诉人对被上诉人邮寄给评估机构和陈坪街道的复核申请未做答复并无不当，不存在程序违法。综上所述，上诉人作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕49号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决缺乏事实根据和法律依据。故请求二审法院查明事实后依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，维护上诉人的合法权益和正常的土地征收秩序。被上诉人兰州市西固区小星星幼儿园未提交书面答辩意见，其在庭审过程中辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审判决有两点瑕疵，一是被上诉人成立于2001年8月，一审认定为2008年8月认定错误；二是被上诉人房屋占地面积为2400平方米左右，由两部分构成，一是主体教学楼为1100平方米，另外1300平方米为教学附属设施。本案审理的是1100平方米的教学楼部分，该部分是被上诉人在2001年建成，土地是在2001年前通过出让、缴费的方式从土地管理部门取得，另外1300平方米是通过从东湾村租赁的荒地，在2019年8月已经被西固区政府联合其他部门强制拆除，希望二审法院区分两者。2019年拆除的部分已经提起诉讼，这与上诉人作出的责令交地不能混为一谈。综上所述，一审法院认定事实基本正确，适用法律正确，作出的判决结果被上诉人没有异议。原审被告兰州市自然资源局未提交书面陈述意见，其在庭审过程中述称，同意上诉人的意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”依照上述规定，经复议的案件，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为的”情形，作出原行政行为的行政机关和复议机关不能作为共同被告，公民、法人或者其他组织可以选择起诉原行政行为或者复议决定。公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议决定的，复议机关是被告。本案中，兰州市西固区小星星幼儿园不服原兰州市国土资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕49号），向原兰州市国土资源局申请行政复议。原兰州市国土资源局审理认为，张芳在征地实施中不享有实体权利，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项之规定，决定驳回其行政复议申请。兰州市西固区小星星幼儿园不服，以原兰州市国土资源局为被告向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定。兰州铁路运输法院审理认为，原兰州市国土资源局作出的行政复议决定维持了原兰州市国土资源局西固分局作出的《责令交出土地决定书》（西国土决〔2018〕49号），告知兰州市西固区小星星幼儿园将原兰州市国土资源局西固分局列为共同被告，并裁定将本案移送一审法院管辖。基于上述事实，原兰州市国土资源局作出的行政复议决定不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为的”情形，兰州市西固区小星星幼儿园可以选择起诉原行政行为或者复议决定，而其经兰州铁路运输法院释明以原兰州市国土资源局西固分局、原兰州市国土资源局为共同被告，同时起诉原行政行为和复议决定，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明，当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。按照《最高人民法院行政法官专业会议纪要（八）》的精神，当事人对复议机关不予受理决定或程序性驳回复议申请决定不服，同时起诉复议决定和原行政行为的，受诉人民法院应当引导当事人起诉原行政行为。据此，兰州市西固区小星星幼儿园的诉讼请求涉及原行政行为和复议决定两个行政行为，一审法院应当进行充分释明及指导，告知其明确诉讼请求，并引导其以原兰州市国土资源局西固分局为被告起诉原行政行为，而一审法院未予释明、引导，迳行判决撤销上述两行政行为，不符合“一案一诉”原则，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初41号行政判决；二、发回甘肃省兰州市七里河区人民法院重审。上诉人兰州市自然资源局西固分局预交的二审案件受理费50元，退还上诉人。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二Ｏ二Ｏ年六月四日法官助理安**书记员杜蕊