山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终176号   上诉人（原审原告）代县滩上镇黄毛村民委员会，住所地代县滩上镇黄毛村。   法定代表人肖某，该村委会主任。   委托代理人陈某，山西华炬律师事务所律师。   委托代理人刘某，山西华炬律师事务所实习律师。   被上诉人（原审被告）代县人民政府，住所地代县东大街。   法定代表人：郝某，该县县长。   参与诉讼行政负责人尉丽平，该县副县长。   委托代理人张某，代县水利局水保站站长。   委托代理人韩某1，山西晋杰律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）柳某1，男，1958年11月10日出生，汉族，现住代县。   委托代理人柳某2，男，1985年1月7日出生，汉族，住址同上，系原审第三人柳某1之子。   委托代理人韩某2，山西天秀律师事务所律师。   上诉人代县滩上镇黄毛村民委员会因诉代县人民政府行政撤销一案，不服山西省大同市中级人民法院（2019）晋02行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年5月26日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月17日公开审理了本案。上诉人代县滩上镇黄毛村民委员会村主任肖某及委托代理人陈某、刘某，被上诉人代县人民政府的参与诉讼行政负责人尉丽平及委托代理人张某、韩某1，原审第三人柳某1的委托代理人柳某2、韩某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   代县滩上镇黄毛村民委员会的诉讼请求：1.依法撤销第三人持有的，由被告于2003年12月10日颁发的小流域治理开发使用证；2.诉讼费由被告承担。   原裁定认定的事实，2003年12月10日，代县人民政府为柳某1颁发了《小流域治理开发使用证》，该证包括《小流域治理开发使用证》及四荒地使用权购买（租赁）契约。在《小流域治理开发使用证》的发证机关栏加盖有代县人民政府公章，该证的《四荒地使用权购买（租赁）契约》甲方为代县滩上镇黄毛村民委员会并加盖有代县滩上镇黄毛村民委员会公章。   原裁定认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，代县人民政府于2003年12月10日为柳某1颁发了《小流域治理开发使用证》，该证的《四荒地使用权购买（租赁）契约》甲方为代县滩上镇黄毛村民委员会并加盖有代县滩上镇黄毛村民委员会公章。代县滩上镇黄毛村民委员会陈述涉案《小流域治理开发使用证》的《四荒地使用权购买（租赁）契约》上加盖的代县滩上镇黄毛村民委员会的公章是真实的，系当年镇长从代县滩上镇黄毛村民委员会要走的公章，未说明事由，代县滩上镇黄毛村民委员会并不知情。但代县滩上镇黄毛村民委员会并未提交足以证实其主张的证据，对代县滩上镇黄毛村民委员会的该主张一审法院无法支持。综上，代县滩上镇黄毛村民委员会于2003年12月10日就已知晓代县人民政府为柳某1颁发了《小流域治理开发使用证》，其于2019年4月11日提起本案诉讼显然已超过法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回代县滩上镇黄毛村民委员会起诉。   上诉人代县滩上镇黄毛村民委员会上诉请求：1.依法撤销（2019）晋02行初7号行政裁定书，并依法改判为撤销柳某1持有的由被上诉人代县人民政府于2003年12月10日颁发的《小河流域治理开发使用证》；2.一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。   事实与理由：1.原审裁定认为本案已过起诉期限属于认定事实错误。2018年5月，黄毛村村民发现被上诉人柳某1在黄毛村内栽种牡丹花苗，上诉人向滩上镇时任镇长任青山询问后，才知晓《代县拍卖“四荒”使用权合同书》以及《四荒地使用权购买（租赁）契约》是滩上镇时任镇长任青山从黄毛村村长肖某处拿走村委会公章，与被上诉人柳某1于2003年12月10日签订的，且2018年8月上诉人才在滩上镇现任秘书田换斗处拿到《代县拍卖“四荒”使用权合同书》的复印件，上诉人并未获得此合同，也未留存备案。而被上诉人代县人民政府于2003年12月10日向被上诉人柳某1颁发的《小流域治理开发使用证》中，“村民委员会意见”一栏中并没有日期也没有村委会的公章，因此，村委会并不知道且应当知道被上诉人代县人民政府已向被上诉人柳某1颁发了《小流域治理开发使用证》。故而，原审裁定中认为本案超过法定的起诉期限的事实认定错误。   2.原审裁定认定基本事实不清。（1）原审裁定未查明《代县拍卖“四荒”使用权合同书》的效力。首先，《代县拍卖“四荒”使用权合同书》以及《四荒地使用权购买（租赁）契约》是滩上镇时任镇长任青山从黄毛村村长肖某处拿走村委会公章与柳某1于2003年12月10日签订的，并非上诉人真实的意思表示。根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十六条的规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。其次，根据代政发〔2006〕8号《代县人民政府关于认真规范承包拍卖荒山小流域工作的通知》：“承包、拍卖荒山、小流域必须经此农民代表大会讨论通过，由乡镇政府审查，报请县政府批准。未按有关程序履行手续的，不受法律保护，造成后果的追究相关人的责任。”《代县拍卖“四荒”使用权合同书》未经黄毛村村民代表大会讨论通过，未形成相关决议。再次，此项拍卖“四荒”并未履行合法的拍卖程序。根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第二条第（四）项：“采取拍卖方式的，要标定拍卖底价，实行公开竞价。”且1998年3月4日，经黄毛村村民代表决定，不再对土地进行重新分配。因此，黄毛村未对四荒地进行拍卖。因此，《代县拍卖“四荒”使用权合同书》无效。而原审裁定并未对上述事实予以查明。（2）原审裁定并未查明颁发《小流域治理开发使用证》是否符合行政许可程序。根据1994年颁布的《山西省实施办法》第十五条第二款，治理开发小流域或荒山、荒沟、荒坡、荒滩，应与土地所有者签订治理合同，经公证或鉴证后由县级人民政府发给小流域治理开发使用证，即签订治理合同并经鉴证后由县级人民政府颁发。首先，《代县拍卖“四荒”使用权合同书》并未经村民代表大会讨论通过而无效。被上诉人代县人民政府颁发《小流域治理开发使用证》不符合颁发程序。其次，合同签订时间、鉴证单位盖章时间以及《小流域治理开发使用证》上发证机关的盖章时间均为2003年12月10日。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十四条的规定，行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。即便柳某1签订合同当日经鉴证后申请行政许可，且被上诉人代县人民政府当场做出行政许可决定，也至少需在2003年12月11日颁发《小流域治理开发使用证》。因此，其颁发并不符合《中华人民共和国行政许可法》规定的颁发许可证的程序。因此被上诉人代县人民政府颁发《小流域治理开发使用证》的程序严重瑕疵，上诉人有权请求人民法院予以撤销。（3）柳某1不符合取得《小流域治理开发使用证》的主体资格，原审裁定未对此事实予以查明。根据代政发〔2006〕8号《代县人民政府关于认真规范承包拍卖荒山小流域工作的通知》第三条的规定，对承包手续不完善的荒山、小流域和承包手续完善，但三年内未有效的治理荒山、小流域，一律收回，而柳某1在签订《代县拍卖“四荒”使用权合同书》后三年内，从未对荒山予以治理。因此，柳某1已无权对《小流域治理开发使用证》中划定范围内的荒山予以承包。   被上诉人代县人民政府辩称，1.本案已过起诉期限，应当依法驳回代县滩上镇黄毛村民委员会的上诉请求。代县人民政府颁发《小流域治理开发使用证》的时间为2003年12月10日。代县滩上镇黄毛村民委员会与柳某1签订《代县拍卖“四荒”使用权合同书》《四荒地使用权购买（租赁）契约》的时间也为2003年12月10日。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。代县滩上镇黄毛村民委员会已在相关合同书、契约文本上签章确认，且根据合同书、契约等文本内容，代县滩上镇黄毛村民委员会应已知晓相应的事实。根据上述法律规定，代县滩上镇黄毛村民委员会提起诉讼已超过起诉期限。2.代县滩上镇黄毛村民委员会的诉讼请求无事实及法律依据，代县人民政府作出的行政行为合法，应当依法驳回其诉讼请求。2003年12月10日，代县滩上镇黄毛村民委员会对其与柳某1签订的《代县拍卖“四荒”使用权合同书》《四荒地使用权购买（租赁）契约》分别予以签章确认。山西省人民政府《关于拍卖农村“四荒”地使用权搞好小流域综合防治的若干规定》第七条规定“拍卖方为村民委员会”，第八条规定“拍卖成交后，双方要及时签订拍卖和购买治理‘四荒’地的契约，契约要写清四至界限，拍卖起止期限，分阶段治理任务、目标、标准，购买者的义务及限制内容等。契约一式三份，双方签字盖章，经乡镇水利水保管理站审查，县水利水保局审核和公证部门公证后，发给由省水行政主管部门监制，县人民政府颁发的‘小流域治理开发使用证’”，代县人民政府根据代县滩上镇黄毛村民委员会签章确认的合同书、契约向柳某1颁发《小流域治理开发使用证》的行政行为合法。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。   被上诉人柳某1述称，1.一审裁定书认定代县滩上镇黄毛村民委员会的诉讼请求超过了法律规定的起诉期限完全正确，代县滩上镇黄毛村民委员会主张是在2018年度发现柳某1在诉争的四荒地上栽种花木才得知柳某1拍买下四荒土地，起诉期限应从2018年起算的理由根本不能成立。代县滩上镇黄毛村民委员会诉柳某1确认“四荒”合同效力一案中，原滩上镇人民政府镇长任青山出具证明证实代县拍卖“四荒”使用权合同上的村委会公章是时任村委主任的肖某提供并加盖的。任青山证言的真实性已经被发生法律效力的山西省代县人民法院（2018）晋0923民初637号民事判决书确认。因此，村委主任作为村民委员会的法定代表人当时就知道或应当知道行政登记这件事的，起诉期限的起算时间应以合同的签订时间2003年12月10日起算，代县滩上镇黄毛村民委员会所谓的起诉期限的起算时间应从2018年开始的理由与客观事实不符，不能成立。2.柳某1与代县滩上镇黄毛村民委员会签订的《代县拍卖“四荒”使用权合同书》的效力及代县人民政府颁发的《小流域治理开发使用证》的效力已经被代县人民法院和忻州市中级人民法院发生法律效力的民事判决书确认。代县滩上镇黄毛村民委员会无权推翻发生法律效力的判决。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。   上诉人代县滩上镇黄毛村民委员会在二审中提供了三份新证据：1.地图，证明能清晰看到村庄位置；2.农村土地承包经营权证书，证明每个人土地四至范围，也囊括在小流域使用证范围内；3.代县人民检察院起诉书，证明公权力已经介入，农民自己的承包耕地将得不到保护。   代县人民政府与柳某1的质证意见均认为上述证据与本案无关。   代县滩上镇黄毛村民委员会在二审中提供的新证据与本案的争议焦点无关，本院不予采信。   根据本院庭审调查及上述有效证据，本院与原审法院认定的事实一致，故本院对原审查明的事实予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否超过起诉期限。代县人民政府2003年12月10日依据《四荒地使用权购买（租赁）契约》为柳某1颁发《小流域治理开发使用证》，该《四荒地使用权购买（租赁）契约》甲方为代县滩上镇黄毛村民委员会并加盖有代县滩上镇黄毛村民委员会公章，上诉人主张滩上镇时任镇长任青山从黄毛村村长肖某处拿走村委会公章与柳某1于2003年12月10日签订的《四荒地使用权购买（租赁）契约》，并非上诉人真实的意思表示。本院认为，山西省忻州市中级人民法院（2019）晋09民终127号民事判决书查明原滩上镇人民政府镇长任青山证明当时拍卖“四荒”使用权合同上代县滩上镇黄毛村民委员会的公章是时任村委会主任肖某提供加盖的，在上诉人未能提供证据证明当时的公章是由任青山自行取走的情况下，应以人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实为准。原审法院认定代县滩上镇黄毛村民委员会于2003年12月10日就已知晓代县人民政府为柳某1颁发了《小流域治理开发使用证》，并依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，认定上诉人于2019年4月11日提起本案诉讼显然已超过法定的起诉期限，从而裁定驳回起诉并无不当。   本院在二审开庭时向上诉人释明本案一审以超过起诉期限驳回上诉人的起诉，未进行实体判决，因此代县滩上镇黄毛村民委员会主张的实体问题和主张柳某1不符合取得《小流域治理开发使用证》的主体资格问题，不属于本案的审理范围。   综上，上诉人的上诉理由不能成立。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 卞俊梅   审判员 成 堃   审判员 徐立军     二〇二〇年六月二十三日   书记员 秦 凯