湖北省荆门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂08行终22号上诉人（原审原告）荆门市茂发石化有限公司，住所地荆门市东宝区牌楼镇杨家桥大市场南侧，统一社会信用代码91420800722024741B。法定代表人阮祖金，该公司经理。委托诉讼代理人阮建国，北京盈科（武汉）律师事务所律师。委托诉讼代理人刘海彬，北京盈科（武汉）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市自然资源和规划局，住所地荆门市漳河新区双喜大道21号，统一社会信用代码11420800011236369B。法定代表人崔宏国，该局局长。出庭行政负责人李宾，该局副局长。委托诉讼代理人宋文权，湖北法之星律师事务所律师。上诉人荆门市茂发石化有限公司（以下简称茂发公司）因与被上诉人荆门市自然资源和规划局土地行政合同一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2019）鄂0804行初131号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审认定，2006年9月1日，原告向原荆门市国土资源局东宝分局申请拟在荆门市××牌楼镇新生村兴建润滑油加工厂。2006年9月28日，原告与原荆门市国土资源局签订200610号《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定原荆门市国土资源局将荆门市××牌楼镇新生村15418m2的土地使用权出让给原告（宗地总面积24428m2，其中代征道路用地9010m2），用途为工业用地，出让年限50年；在出让期限内，原告要求改变土地用途等土地利用条件的，须办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。合同签订后，原告交纳了合同约定的土地出让金，于2016年11月22日取得15418m2的土地使用权。2007年7月25日，东宝区规划管理处重新为该宗地确定了红线，同意原告在规划定点范围内使用18862m2土地（原土地面积核定为15418.22m2，增加的3443.78m2因故未办供地手续）。后因地块内通讯光缆、国防光缆、高压线等原因，致使原告部分土地一直未得到有效利用，原告亦未按照规定修建润滑油加工厂。原告为此多次为此向市、区政府及相关职能部门反映问题，但一直未能妥善处理，形成历史遗留问题。2018年，原告申请部分土地由工业用途变更为商业用途，其与市政府多次协商，就土地变性、“强占”土地等历史遗留问题达成了初步一致意见。市政府要求规划、国土等职能部门本着“尊重历史，重在规范”的原则制定具体解决方案。市规划部门针对原告的涉案地块进行整合，重新出具了《规划意见》和《规划红线图》，分三个地块下达规划指标，其中地块一面积7507.84m2，地块二面积2843m2，地块三面积9153m2。被告据此对该宗地重新进行了勘测定界测量，并委托评估公司对该宗地新增用地面积、用途变更和调整容积率进行了土地评估，并报经荆门市人民政府批复同意。按照批复的方案，被告与原告协商确定，将地块一7507.84m2土地中的4151.70m2出让时间起始时间确定为2006年11月22日、2883.33m2出让时间起始时间确定为2007年7月25日、472.81m2出让时间起始时间确定为2018年8月1日；地块二2843m2土地中的2120.55m2出让时间起始时间确定为2006年11月22日、548.42m2出让时间起始时间确定为2007年7月25日、174.03m2出让时间起始时间确定为2018年8月1日；地块三9153m2土地由工业用地变更为仓储用地，出让起始时间为2006年11月22日。原告应当补交出让金分别为：地块一239.19万元、地块二39.15万元、地块三0元。2019年2月25日，原告与被告签订了鄂JM（DB）X2019-00005、00006、00007号《国有建设用地使用权出让合同》，就地块一、二、三土地用途变更使用年限起始时间及出让金数额等问题按上述协商一致的意见作为合同的补充条款进行了约定。原告按约交纳了土地出让金，被告为其办理了该三块地的土地使用权证。原告持该土地使用权证办理了茂发大厦和茂发加油站、仓储项目投资备案证，准备对涉案土地进行建设。原告认为，案涉的鄂JM（DB）X2019-00005、00006号《国有建设用地使用权出让合同》的补充条款严重违法，诉至法院，请求确认鄂JM（DB）X2019-00005、00006号《国有建设用地使用权出让合同》的补充条款部分违法且无效，并要求确认该两份合同补充条款中的7507.84m2和2843m2土地出让起始时间均为2019年3月26日，出让年限为40年，且不应补缴土地出让金239.19万元和39.15万元，全部土地面积应按2006年的价格补缴工业用地转为商业用地的差价。一审认为，涉案国有土地出让合同属于行政协议，行政相对人对该合同不服提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围，应当受到起诉期限的限制。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案因涉案合同中未告知原告起诉期限，但从签订合同之时2019年2月25日原告就知道合同内容，故其起诉期限可从2019年2月25日起算一年时间。原告于2019年9月19日提起本案诉讼，因此原告并未超过起诉期限。被告提出原告起诉超过起诉期限的意见不能成立，不予采纳。行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标的目的，与行政相对人之间经过协商一致达成的协议，它兼具行政性和合同性。因此，对行政协议的合法性审查既要适用相应的行政法律规范，也应适用相应的民事法律规范。首先，国有土地使用权出让合同因其行政性应当符合相应的行政法规定。我国关于国有土地使用权协议出让主要适用的是《协议出让国有土地使用权规定》。根据《协议出让国有土地使用权规定》第十条规定：“对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制定协议出让土地方案。协议出让土地方案应当包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间等。”第十一条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。”第十二条规定：“协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。”第十三条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。”第十六条规定：“以协议方式出让取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”本案中，原告申请将原以协议方式出让取得国有土地使用权的工业用地改变为商业用地，被告作为国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门制定了协议出让土地方案，并按照《城镇土地估价规程》的规定，对该地块的土地价格委托有关估价机构进行评估，确认了出让底价。该协议出让方案和底价经市人民政府批准后，被告与原告进行了协商，达成一致意见后双方签订了涉案协议。该协议对相应地块的使用权变更时间分别确定为2006年11月22日、2007年7月25日，同时约定原告按该时间土地市场价格补交相应的土地使用权出让金。这正是按照上述规定执行的，并无不当。原告提出，依照相关规定，商业用途的土地使用权年限应为40年，而该协议于2019年2月25日签订，但约定的相应地块的使用权年限仅截至于2046年、2047年，减少了原告的使用年限，就是违法或无效的。本院认为，从上述第十六条规定可见，国有土地使用权出让应当遵循使用年限起算点与土地出让金标准确立时间一致原则。一般情况下，应当从协议商定时间起算使用年限，并以商定时间土地市场价格为标准补交相应的土地使用权出让金。本案为解决原告的历史遗留问题而经双方协商，将土地使用年限起算点与土地出让金标准确立时间均分别确定2006年11月22日、2007年7月25日。因其遵循了国有土地使用年限起算点与土地出让金标准确立时间一致原则和相关程序规定，故并不违法。被告作为国土资源主管部门，依法有权就协议出让国有土地使用权事宜与原告协商签订涉案协议，故涉案协议并无无效情形。换言之，如果原告坚持以2019年3月26日作为土地使用年限起算点，则其应当以2019年3月26日土地市场价格为标准补交相应的土地使用权出让金。原告要求以2006年11月22日、2007年7月25日为基准日确定土地出让金标准，而相应土地使用年限起算时间却从2019年3月26日起算，这是违反了国有土地使用权出让使用年限起算点与土地出让金标准确立时间一致原则的。原告的该项诉求没有法律依据，故不予支持。其次，国有土地使用权出让协议因其合同性应当符合相应的民事法律规范。行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成。协议一旦协商订立，非因法定事由不得变更或者撤销。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，被告制定协议出让土地方案，该方案中就包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间等，后被告又依法委托有关估价机构进行评估，确认了出让底价。被告与原告进行了协商，原告对协议的内容是明知的，双方是达成了一致意见后签订的涉案协议，不存在重大误解或显失公平，故原告要求变更的意见没有法律依据，不予支持。原告提出，之所以同意签订涉案协议，是基于形势所迫。一审认为，原告所称的形势所迫主要是指其准备投资兴建茂发大厦和茂发加油站、仓储项目，如果不能快速对涉案土地变更用途，取得土地使用权证，其建设项目难以往前推进，会影响其建设进程。因原告所说的形势所迫是自己给自己制造的建设压力，并非被告以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使原告在违背真实意思的情况下订立的合同。故原告该要求变更的理由亦不成立，不予支持。原告又提出，签订本案协议的目的就是为了解决历史遗留问题，当初是政府的原因造成涉案土地闲置至今，故闲置的时间不应计算为原告的使用时间。一审认为，原告所称的历史遗留问题情况复杂，迄今并无任何有权机关对土地闲置等相关问题进行定性。即便解决历史遗留问题，也应当依法解决，而不是违法处理。协议出让国有土地使用权是由国土资源行政主管部门与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商达成一致后签订协议。反之，协商不能达成一致就不会签订协议。土地“闲置”的时间是否计算为原告的使用时间属于双方协商的内容，正是因为以2019年作为土地使用年限起算点，虽然原告的使用年限“长”，但原告应当补交“高”标准的土地使用权出让金，而以2006年11月22日、2007年7月25日为土地使用年限起算点的的土地出让金标准“低”，但原告的使用年限“短”，二者无法兼得。原告在进行了充分地利益衡量和周全考虑后选择的后者与被告签订的涉案协议。原告现在要求将土地“闲置”时间不计算为使用年限属于要求变更协议内容，须与被告协商处理，而非可以申请人民法院变更的内容。原告的上述诉求不能成立，亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告荆门市茂发石化有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告荆门市茂发石化有限公司负担。茂发公司上诉称：一、一审认定事实不清。1、被上诉人弄虚作假。润滑油加工厂项目定址意见书造假。润滑油加工厂项目的《建设用地规划许可证》造假。上诉人亲自在登记薄上签字领取过润滑油加工厂项目的《建设用地规划许可证》是造假。润滑油加工厂的环境评估报告造假。被上诉人相关的汇报材料是造假。被上诉人以假乱真，违法改变上诉人招商引资项目并制造理由推责于上诉人。2、被上诉人提交的证据不符合法律规定，不能作为行政行为的依据。（1）《土地估价结果一览表》违法且与事实不相符。（2）湖北联众经纬地【2018】（估）字第01160号、001161号、01154号《土地估价报告》严重违法且与事实不相符。首先，荆门市国土资源局东宝分局单方委托作出评估，违反《中华人民共和国资产评估法》第二十二条第二款、第三款规定，未与茂发公司协商一致。其次，土地评估报告的评估方法严重违法，不能作为缴纳出让金的依据。3、被上诉人认为新增加用地656m2，上诉人不予认可，一审未予审查，是事实不清。2006年1月，城市总体规划修编（2005-2020）确定207国道为主干道红线控制为60m，建筑红线后退10m，东宝区原规划处2007年重新为茂发公司确定了红线。城市总体规划修编文件是2006年1月，而茂发公司取得土地证时间是2006年11月22日。规划和土地部门应当执行新文件，而不是旧文件。如果执行新文件，就不会造成土地红线的偏移，茂发公司的土地就不会新增656m2。规划部门在2007年为茂发公司土地重新规划红线后，土地部门未按规划红线及时更改用地红线。被上诉人行政不作为导致茂发公司土地新增用地656m2。事实上，茂发公司征用土地后，土地边界四至已固定，从未增加土地面积，新增加656m2土地没有事实依据。行政诉讼法第三十四条规定，被上诉人对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被上诉人至今未能提供有效证据证明茂发公司新增656m2土地。二、一审适用法律错误。涉案行政协议部分无效。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的情形：……（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据。一审法院没有按照上述法律规定，对被上诉人的行政行为进行审查，适用法律错误。1、本案中，土地行政合同减损上诉人的权利没有法律规范依据，依法应当无效。（1）减损茂发公司土地商业用途时间没有法律依据。（2）涉案合同将一宗土地分割为三个不同使用时段的土地，茂发公司使用土地的效益大大降低，该减损茂发公司权利的行为没有法律依据，应当无效。2、土地行政合同增加茂发公司的义务，没有法律依据，应当无效。（1）涉案土地行政合同认定茂发公司新增用地656m2，没有事实依据。对656m2土地按照2018年新征地标准收取税费，没有法律依据，应当无效。（2）被上诉人要求茂发公司再补缴378.34万元出让金，没有事实依据和法律依据，是违法增加茂发公司义务，应当无效。三、被上诉人违法规划，导致茂发公司征用的土地自2006年至2019年闲置，被上诉人应承担责任，不能扣减茂发公司土地使用年限，不能从2006年开始计算茂发公司土地使用年限。四、茂发公司涉案工业用地变更用途为商业用地，应全部以2006年11月22日为基准点补交出让金。茂发公司扩建加油站、兴建物流中心项目得到批准，2006年11月取得土地使用权，项目用地就相应地直接办理商业用地出让手续，缴纳出让金。而不需等到2018年才由工业用地变更为商业用地，也不需要再补缴土地变性产生的出让金。故此，茂发公司的涉案全部土地应当按照2006年11月为基准缴纳商业用地出让金。茂发公司的涉案土地不允许使用，被闲置十几年全部责任应由被上诉人承担。全部涉案土地都按2006年11月为基准缴纳商业用地出让金是被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》时的义务，不需要双方协商一致。一审认为需要双方进行协商是错误的，应当直接判决被上诉人履行义务。综上，请求：撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审。荆门市自然资源和规划局答辩称：一、原审认定上诉人与被上诉人订立的两份《国有建设用地使用权出让合同》合法、有效，完全正确，上诉人主张该两份合同的补充条款部分违法且应当无效，没有事实和法律依据。1、两份合同约定的土地使用权使用期限的起算时点符合法律规定。依照《协议出让国有土地使用权规定》第十六条，以协议出让方式取得的国有土地使用权，变更经营性用途的，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，即土地使用权期限的起算时点与土地使用权的价格标准时点一致。涉案合同依据该原则，约定以2006年11月和2007年7月的土地市场交易价格标准补交出让金，同时约定以2006年11月22日和2007年7月25日作为涉案土地的出让期限起算时点，完全符合该条关于价格标准时间与期限起算时间一致的原则。上诉人要求以2006年和2007年的市场价格标准作为价格时点，同时要求以变更用途时点即2019年作为土地使用权使用期限的起算时点，没有法律依据，也违背了双方的约定。2、两份合同约定的土地使用年限符合法律规定。商业用地土地使用权的最高出让年限为四十年。在本案中，由于合同双方选择了多个土地使用权使用期限计算时点，按上述条例规定的四十年最高年限计算终止时点，必然会导致同一宗土地不同地块土地使用期限终止时点不同的结果，该终止时点的差异，土地使用者可在将来申请续期时，申请对使用期限予以调整。上诉人关于土地终止时点不同，会导致其权益受损的说法，没有事实和法律依据。3、合同约定的补交出让金的金额符合法律规定。依照《协议出让国有土地使用权规定》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，协议出让土地的底价由国土资源行政主管部门参照土地评估价格集体决策，合理确定出让底价，对出让底价应当保密。在土地出让方案和底价经有批准权的人民政府批准后，由国土资源行政主管部门与意向用地者充分协商，确定出让价格，但出让价格不得低于底价。在本案中，上诉人与被上诉人经过协商，按照政府批准的底价确定涉案土地补交出让金的价款，符合法律规定。同时，需要强调的是，被上诉人委托的涉案土地价格评估机构具有相应的资质，其评估人员具有相应的资格。依照《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》国土资厅发【2018】4号第4.5条的规定，土地估价由出让方单方委托。并且，对涉案土地指定出让方案、委托评估、集体决策、确定底价和将方案和底价报请政府批准，均是行政机关作出的不产生外部效力的行政行为。该内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围。4、被上诉人与上诉人协商，将2006年11月和2007年7月作为涉案土地出让期限的起始点和土地市场价格标准的时点，是对上诉人的照顾。若以上诉人申请变更用途时（2018年8月1日）的市场价格作为价格标准，按照上诉人诉称的28年和29年使用期限计算出让金，上诉人需要补交出让金7057293元。但是，依照两份合同约定，上诉人总共只需补交出让金2783400元，这样上诉人少补交出让金4273893元。因此，这充分体现了土地出让方对上诉人的照顾。5、上诉人对新增的653.87m2土地予以否定，违背了客观事实。涉案宗地土地增加面积653.87m2，是东宝区土地整理中心采用全球GPS定位，结合全站型电子测距仪测量的结果，其中，646.84m2土地，是重新规划时新增的土地，7.03m2土地是当年采用平板测量仪测量的面积与现今采用全站型电子测距仪测量的面积误差值。况且上诉人持有的不动产权证附有对应的宗地面积图。二、原判认定上诉人与被上诉人订立的合同不具有变更和撤销的法定事由，符合法律规定。1、该合同是上诉人与被上诉人经过充分协商后达成的协议，是双方当事人的真实意思表示，不具备法定的变更和撤销法定事由。2、上诉人关于不签订合同其规划意见书就要过期无效，导致其被迫签订合同的说法，与客观事实不符。3、行政协议是双方当事人自愿和真实意思的表示，并非被上诉人的单方行政行为，上诉人要求法院依职权变更合同内容，没有法律依据。三、上诉人提出的涉案诉讼请求之外的上诉理由，与本案无关联，被上诉人不予答辩。上诉人提及的2006年土地价格问题、相关行政许可证被收回的问题、相关行政许可的合法性问题、土地闲置问题和设施被强拆问题等，均与上诉人要求确认合同补充条款无效和变更合同条款的诉讼请求没有关联，不是本案的审理范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，茂发公司提交了以下两组材料作为证据：第一组：1、茂发公司发言材料；2、领导批示；3、扩建加油站新建物流中心立项文件；4、东宝区经济贸易局关于申请办理扩建加油站、兴建物流中心对市经贸委的请示文件；5、东宝区人民政府关于申请办理扩建茂发加油站特种行业许可证的请示、原荆门市常务副市长的批示；6、荆门市经贸委给省经贸委扩建加油站的请示；7、成品油、液化气加注站改、扩建申报审批表；8、扩建加油站、兴建物流中心需要征用土地的现状图；9、扩建加油站新建物流中心用地规划许可证；10、扩建加油站新建物流中心规划红线图；11、电商物流包装综合体大楼规划平面图；12、依照法定程序经各级政府领导审批，同意合法扩建加油站新建物流中心建设工程规划许可证审批表；13、东宝区环保局关于扩建加油站新建物流中心环境评估报告；14、拟扩建新项目的地理位置图；15、茂发公司委托东宝区环保局进行环境影响评价的委托书；16、荆门市公安消防支队对扩建加油站新建物流中心项目的定址意见书；17、荆门市公安消防支队防火审核意见书；18、荆门市公安消防支队消防验收意见书；19、防雷检测合格证书；20、荆门市安监局核发的危险化学品经营许可证；21、湖北省商务厅合法的成品油零售经营批准证书；22、茂发公司对湖北省国土资源局建加油站、物流中心征用土地的请示；23、建设用地批准书；24、茂发公司关于撤销《润滑油项目建设用地规划许可证》的申请。上诉人称，上述材料中第1、7、9、10、12一审已提交过，证明涉案土地是办理了扩建加油站、新建物流中心项目，已经过各级政府批准，合法有效。相关证件被被上诉人骗走。第二组：1、茂发公司新建润滑油加工厂总平面图；2、润滑油建设项目选址申请表；3、建设用地规划许可证申请表；4、建设用地规划许可证；5、茂发公司的说明；6、建设用地批准书；7、荆门市东宝区规划管理处出具的说明；8、荆门市东宝区规划管理处关于茂发公司杨家桥项目历史遗留问题的处理建议；9、荆门市城乡规划局关于省委第九巡视组接待信访事项交办函的回复；10、荆门市商务局的函；11、茂发公司出具的附件材料；12、茂发公司的报告；13、茂发公司向督察组反映情况的报告；14、荆门晚报上发布的两则公告；15、茂发公司向荆门市规划局的申请报告；16、荆门市城乡规划局关于茂发大厦及建筑方案的通知；17、茂发公司的请示；18、路政管理许可证；19、茂发公司的复查申请书；20、茂发公司反映办证难的材料；21、茂发公司请示尽快办证的材料；22、茂发公司反映办证难的材料；23、《城乡规划法》、《行政诉讼法》相关法条。被上诉人质称，这些证据不属于新证据，上诉人没有向法庭提出可以逾期提交证据的理由，法院不应采纳。这两组证据与本案无关联，因为本案审理的是双方之间因签订履行合同过程中上诉人要求确认合同部分条款无效和变更相关合同条款的诉讼，这些证据超过了诉讼请求的范围，与本案无关联。这些证据材料除上诉人自己制作的相关报告、申请、请示等文件外，其他证据材料均为复印件，这些证据材料不符合证据的形式要件，不合法。材料的真实性由于没有原件，无法核实。对上诉人持有对应原件的证据材料的真实性予以认可，其他没有原件对应的复印件不予认可。这两组证据不能达到上诉人主张的证明目的。二审庭审后，上诉人茂发公司又提交了荆门市东宝区规划管理处于2007年出具的说明和三张红线图。被上诉人质证称，该材料有些之前已提交过，若没有提交的，现在提交也超过了举证期限。该证据与本案无关联。本案所涉土地面积，是按照新的规划范围测量的，与原规划定点范围不一致。本院认为，茂发公司二审中提交的上述证据材料，有些一审已提交，不属于二审中的新证据，且与本案审理合同条款是否违法、是否无效没有关联，不予采信。另，茂发公司向本院申请，要求向被上诉人调取国务院督查组的相关文件、荆门市委相关领导的批示；请求责令市国土局提供当时原土地局刘局长给茂发公司作批示的材料；请求责令东宝区土地局提供原东宝区领导张副区长对茂发公司新建加油站、物流中心项目的批示材料。被上诉人称，该申请超过了行政诉讼法规定的举证期限和申请调取证据的期限，申请调取的材料与本案无关联。同时这些材料大部分是行政机关作出的内部行为，不是行政诉讼审理范围，不同意提交，而且有些材料也没有。本院认为，茂发公司申请调取的材料与本案处理无关联，不予准许。二审查明的事实与一审认定一致，本院予以确认。本院认为，《协议出让国有土地使用权规定》第十条规定：“对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制定协议出让土地方案。协议出让土地方案应当包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间等。”第十一条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。”第十二条规定：“协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。”第十三条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。”第十六条规定：“以协议方式出让取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”本案中，荆门市自然资源和规划局作为荆门市政府国土资源行政主管部门，与茂发公司签订《国有土地使用权出让合同》，主体适格。关于地价的问题，上诉人提出评估不合法，称评估系单方委托，没有双方协商，评估方法严重违法。本院认为，《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》第4.2条关于评估目的的表述为，开展土地使用权出让地价评估，目的是为出让方通过集体决策确定土地出让底价，或核定应该补缴的地价款提供参考依据。4.5评估程序规定，土地估价机构接受国土资源主管部门（或出让方）委托，明确估价目的等基本事项。从该规定来看，评估应由国土资源主管部门委托，上诉人主张单方委托没有经过双方协商一致，程序违法的理由不能成立。关于土地估价报告，载明了评估的技术方法，在土地估价报告备案表上两名估价师进行了签名，符合技术规范的规定。按照《协议出让国有土地使用权规定》第十一条的规定，国土资源行政主管部门对拟出让地块的土地价格进行评估后，经集体决策，合理确定协议出让底价。按照第十二条规定，国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。按照上述规定，确定地价需经过部门集体决策，且不得低于出让底价，还需跟用地者进行充分的协商方可达成协议。从被上诉人提交的证据来看，被上诉人依照程序经过了与上诉人协商后达成协议，并订立了合同。关于合同确定的缴纳出让金的时点问题，按照上述第十六条的规定，改变土地用途的，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。本案中，上诉人认为2019年3月才将土地变更为商业用途，应从此时开始往后算出让年限40年，但要求按照2006年和2007年的时点基准确定土地出让金标准。本院认为，若上诉人要求按照2019年3月往后计算出让年限40年，则其应按照2019年的时点标准计算土地出让金。二审庭审中，上诉人不同意按2019年的时点标准计算土地出让金，称系政府的原因导致涉案土地闲置至今，认为应按照2006年、2007年时的标准计算土地出让金。从庭审双方的陈述来看，对于以2019年作为土地使用年限开始时点、并以2019年时点作为土地使用权出让金计算标准的方案并未达成一致，但是根据十六条的规定，要遵循土地变更用途确定时点与土地出让金确定时点标准一致的原则，就本案而言，茂发公司的用地存在一定的历史遗留问题，据此，双方经过协商沟通，将土地使用年限起算点与土地出让金标准确立时间保持一致，分别确定为2006年11月和2007年7月不违反法律规定，并未损害上诉人权益。上诉人要求确认该条款违法，认为条款无效的理由不能成立。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中，被上诉人制定协议出让土地方案，该方案中就包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间等，也依法委托有关估价机构进行评估，确认了出让底价。双方进行了协商，上诉人对协议的内容是明知的，双方是达成了一致意见后签订的涉案协议，不存在重大误解或显失公平，也不存在一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立合同。故上诉人请求变更土地出让起始时间和土地出让金数额等条款内容，没有法律依据，不应支持。综上，茂发公司的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人荆门市茂发石化有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李国林审判员  罗艳红审判员  向 芬二〇二〇年六月十八日书记员  周 立