上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终136号上诉人(原审原告)方永投资(上海)有限公司，住所地中国(上海)自由贸易试验区富特北路XXX号六层663室。法定代表人付艳荣。委托代理人郝建亚，北京市鑫诺律师事务所律师。委托代理人魏俊玲，北京市鑫诺律师事务所律师。被上诉人(原审被告)中国(上海)自由贸易试验区管理委员会，住所地上海市浦东新区世纪大道2001号。法定代表人杭迎伟。委托代理人霍荣。委托代理人叶芳，上海市锦天城律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市商务委员会，住所地上海市浦东新区。法定代表人华源。委托代理人颜海燕。委托代理人缪蕾，上海市锦天城律师事务所律师。上诉人方永投资(上海)有限公司(以下简称方永公司)诉被上诉人中国(上海)自由贸易试验区管理委员会(以下简称自贸区管委会)、被上诉人上海市商务委员会(以下简称市商委)不予受理减资备案行为一案，不服上海市静安区人民法院(2019)沪0106行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月29日通过网上在线方式公开开庭审理了本案，上诉人方永公司的委托代理人郝建亚、魏俊玲，被上诉人自贸区管委会的委托代理人霍荣、叶芳，被上诉人市商委的委托代理人颜海燕、缪蕾到庭参加了诉讼。现已审理终结。原审认定：2015年7月7日，方永公司取得自贸区管委会颁发的《企业境外投资证书》，在美国设立全资子公司方永投资有限责任公司，该证书载明的投资总额为3,000万美元，实际到位资金为2,000万美元。后方永公司决定对美国全资子公司进行减资500万美元，对美国全资子公司投资总额减为1,500万美元。2018年12月19日，方永公司向自贸区管委会书面提交减资备案申请及附件材料：(1)落款填写日期为2018年12月12日《境外投资真实性承诺书》及《境外投资备案表》；(2)原《企业境外投资证书》复印件；(3)《营业执照》复印件(营业期限为2015年4月14日至2045年4月13日，法定代表人为付艳荣)；(4)落款日期为2018年12月12日三份材料：《2018年股东决议》、《2018年执行董事决议》、《董事会通知》。当日，自贸区管委会向方永公司出具了一份申请材料收件凭证。自贸区管委会审查后认为方永公司提交材料不齐，又于当日将上述申请材料退回方永公司。2019年1月9日，方永公司再次向自贸区管委会书面提交减资备案申请及附件材料，除提交2018年12月19日提交材料中(2)、(3)原件外，又提交了以下材料：(1)落款填写日期为2018年12月25日《境外投资真实性承诺书》(材料中载有温纪明签字)及《境外投资备案表》；(2)落款日期为2018年12月25日的三份材料：《2018年股东决议》(材料中载有温纪明签字)、《2018年执行董事决议》、《董事会通知》；(3)《方永投资(上海)有限公司工作落实情况》；(4)《方永投资(上海)有限公司章程》；(5)方永投资有限责任公司股权结构图。当日，自贸区管委会整合方永公司前后两次材料后，向方永公司出具了收件凭证。2019年1月15日，自贸区管委会通过电子邮件要求方永公司就减资“可能发生的变更事项”进行合理性说明；2019年1月16日、2019年1月18日，方永公司两次以电子邮件方式提交说明文件。自贸区管委会于2019年1月19日签收第二次提交的文件纸质版。2019年1月28日，自贸区管委会对方永公司提交的减资备案申请在“一网通办”平台上作出了答复意见(以下简称被诉答复)：“发现有虚假材料，不予受理。”并以邮件告知方永公司。方永公司不服，向原审法院提起诉讼，请求1、确认自贸区管委会、市商委在方永公司申请减资备案过程中，未按《境外投资管理办法》的规定在期限内作出是否备案的结论，不予备案亦未在规定期限内告知方永公司的行为违法；2、判令自贸区管委会、市商委连带赔偿方永公司的直接经济损失。计算标准为：以要求减资的500万美元为基数，按照法律保护的民间借款年息24%的一半，即12%计算利息损失，从2018年12月25日(自贸区管委会、市商委收到减资申请之日起第4个工作日)起计算至其履行给付义务为止。原审另查，根据北京市公安局丰台分局提供材料显示，方永公司的原法定代表人温纪明于2016年5月12日死亡。原审认为：根据《境外投资管理办法》(商务部2014年第3号)第五条和《中国(上海)自由贸易试验区条例》第十六条的规定，自贸区管委会具有作出被诉答复的主体资格。本案的主要争议焦点在于：一、市商委是否为本案适格被告；二、自贸区管委会作出的被诉答复是否超期，是否应当确认违法；三、方永公司的赔偿请求能否得到支持。针对争议焦点一，根据《中国(上海)自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》第三条、第七条第一款、《中国(上海)自由贸易试验区条例》第十六条第一款及《上海市人民政府关于中国(上海)自由贸易试验区管理委员会集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权的决定》第一条之规定，自2013年10月1日起，在自贸试验区区划内的企业境外投资一般项目的备案管理职权由自贸区管委会行使。自贸区管委会在操作有关境外投资管理事项时，仍沿用商务部设置的全国同一平台。经原审法院向方永公司当庭释明，方永公司拒绝撤回对市商委的诉讼，坚持将市商委和自贸区管委会列为共同被告。原审认为，本案的被诉行政行为由自贸区管委会作出，方永公司的减资备案申请亦不属于市商委的职权范围，故市商委不是本案适格被告。针对争议焦点二，自贸区管委会认为其没有超期。自贸区管委会对方永公司的申请是“不予受理”，并未进入备案阶段，故不应受《境外投资管理办法》第九条的约束。方永公司则认为根据《境外投资管理办法》第九条的规定，主管部门应当自收到其提交的《备案表》之日起3个工作日内对其申请予以备案，如主管部门不予备案，也应自收到其提交的《备案表》之日起3个工作日内作出，被诉行政行为因超期而违法。原审认为，根据《境外投资管理办法》第九条规定，《备案表》填写如实、完整、符合法定形式，且企业在《备案表》中声明其境外投资无本办法第四条所列情形的，商务部或省级商务主管部门应当自收到《备案表》之日起3个工作日内予以备案并颁发《证书》。但本案是一个不予受理的答复，自贸区管委会对申请企业提供的各项材料是否符合受理条件，需要一定的合理时间进行调查、核实。本案中，自贸区管委会于2019年1月19日签收了方永公司提交的最后一份说明文件，在对方永公司提交的有关材料调查核实后，认为方永公司提交材料不符合受理条件，不应进入备案阶段，自贸区管委会遂于同月28日作出了被诉答复，自贸区管委会的答复行为并无不妥。方永公司认为自贸区管委会未在3个工作日内作出备案行为违法缺乏事实依据，对此不予支持。针对争议焦点三，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形并造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。行政行为违法是构成行政赔偿的前提条件。本案中，方永公司撤回了要求自贸区管委会、市商委对其减资申请进行备案的诉求，且自贸区管委会的答复行为亦并未对方永公司的权益造成损害，方永公司据以计算经济损失的诉求基础并不存在，故对方永公司要求赔偿相关损失的诉请，不予支持。需指出的是，自贸区管委会在本案审理中未在法定期限内提交答辩状，其虽不影响对案件的审理，但不利于树立行政机关依法行政的良好形象，故希望自贸区管委会在今后的诉讼活动中予以改正。综上，方永公司要求确认被诉行政行为违法及获得行政赔偿之诉请，缺乏依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2019年10月25日判决如下：驳回方永公司的全部诉讼请求；受理费50元，由方永公司负担。判决后，方永公司不服，上诉于本院。上诉人方永公司上诉称：依照《境外投资管理办法》、《商务部办公厅关于境外投资备案实行无纸化管理和简化境外投资注销手续的通知》的规定，上诉人申请减资备案只需在网上提交营业执照和境外减资《备案表》，但自贸区管委会却要求提交纸质《备案表》，另外增加备案材料的受理和调查程序也没有法律依据。对于上诉人的减资备案申请，应当在3个工作日内予以备案或不予备案，但自贸区管委会超过规定的期限以上诉人材料不全、材料虚假为由，不履行备案的法定职责，严重侵害上诉人的合法权益。自贸区管委会受市商委委托行使减资备案职责，两被上诉人应共同承担责任。自贸区管委会在原审中提交的证据系在被诉答复作出后收集，与减资备案无关，不具有合法性。上诉人在原审庭前增加7项诉讼请求，原审不予受理，审判程序违法。原审判决认定事实不清，适用法律依据错误。上诉人请求撤销原审判决，依法改判支持其原审诉讼请求，并指令原审受理上诉人增加的诉讼请求。被上诉人自贸区管委会辩称：自贸区管委会是减资备案申请的主管部门。依照《境外投资管理办法》第九条的规定，《备案表》加盖印章后应当连同企业营业执照复印件报送备案，《备案表》填报应如实、完整、符合法定形式。上诉人申请减资备案时提交的法定代表人于2017年1月13日变更为温纪明妻子付艳荣的《营业执照》，系上诉人的大股东和法定代表人温纪明死亡后，方永公司提交日期为2016年12月9日有“温纪明”签名的《股东会决议》等申请材料而骗取的，上诉人申请减资备案材料中《2018年股东决议》上“温纪明”的签名也是造假的，且存在违规擅自变更境外投资资金用于限制、敏感行业投资的行为，自贸区管委会有权依法启动事中事后监管。上诉人已就方永公司“在2017年1月在办理法定代表人变更、经营范围变更、一般经营项目变更、章程修正案备案、监事备案等过程中，涉嫌提供虚假材料”，于2019年7月23日出具《案件线索移交函》移送查处。中国(上海)自由贸易试验区市场监督管理局于2019年7月31日复函，决定启动调查程序。上诉人因“通过登记的住所或者经营场所无法联系的”亦于2019年12月27日被国家企业信用信息公示系统列入经营异常名录。因上诉人提交的备案申请材料不全，不符合受理条件，自贸区管委会据此作出被诉答复并无不当。相关法律法规对“不予受理”备案申请没有规定具体期限，自贸区管委会作出不予受理的被诉答复，程序并无不当。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市商委辩称：根据本市地方性法规《中国(上海)自由贸易试验区条例》的授权，本案所涉自贸区区划内的减资备案等行政管理职能由自贸区管委会主管，市商委对上诉人境外投资企业减资备案事项不具有法定职权。自贸区管委会所作被诉答复并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：依据《中国(上海)自由贸易试验区条例》的授权，自2013年10月1日起，被上诉人自贸区管委会具有自贸试验区区划内的企业境外投资一般项目的备案管理职权。自贸区管委会在行使有关境外投资管理事项时，虽沿用商务部设置的全国同一平台，但本案所涉自贸区区划内的减资备案管理职能已由自贸区管委会主管，被上诉人市商委对涉案减资备案事项不具有法定职权，故自贸区管委会是作出被诉答复的行政主体。上诉人方永公司认为两被上诉人是被诉答复行政行为的共同主体应共同承担法律责任的诉讼意见，于法无据，本院不予采信。根据《境外投资管理办法》第九条规定，自贸区管委会有权对《境外投资备案表》的填写是否“如实、完整、符合法定形式”进行审查。本案中，自贸区管委会在收到上诉人提交的有关减资备案申请材料经核查后，发现存在虚假材料，该行政认定基于如下情况，即上诉人的大股东和法定代表人温纪明已于2016年5月12日死亡，而方永公司申请本次减资备案时提交的日期为2018年12月25日的《2018年股东决议》上还有“温纪明”签名，结合方永公司申请变更法定代表人为付艳荣提交的日期为2016年12月9日《股东会决议》上的记载内容和有“温纪明”签名的事实，自贸区管委会依职权进行事中事后监管，据此作出被诉答复对上诉人的减资备案申请不予受理，行政处理并无不当。根据《境外投资管理办法》第九条第三款的规定，省级商务主管部门应当自收到《备案表》之日起3个工作日内予以备案并颁发《证书》。企业不如实、完整填报《备案表》的，不予备案。就本案而言，被诉答复系因申请人提交的材料不符合要求，自贸区管委会告知申请人不予受理而未进入备案阶段，自贸区管委会自2019年1月19日收取上诉人最后一份说明文件至同月28日作出被诉答复，也未超出行政审查的合理期限。因此，上诉人认为被诉答复违法、行政期限必须适用《境外投资管理办法》第九条第三款规定的3个工作日的诉讼意见，依法不能成立，本院不予采纳。自贸区管委会在原审中提供的用以证明温纪明死亡及方永公司提供虚假申请材料的相关证据，形成于被诉答复作出之前，上诉人认为上述证据与减资备案无关、不具有合法性的诉讼意见，本院不予采纳。因被上诉人并不存在行政行为违法，上诉人提出的行政赔偿请求缺乏前提条件和事实基础，原审判决依法予以驳回并无不当。本案原审庭审中，方永公司申请增加诉讼请求计7项，“1、确认被告在原告2019年9月30日提交境外投资企业证书注销申请时，违反商务部规定要求原告按清单提交众多纸质材料行为违法；2、确认被告在原告2019年9月30日提交境外投资企业证书注销申请后，未在规定3天期限内注销原告《企业境外投资证书》违法；3、确认被告自贸区管委会在原告办理境外投资企业减资备案过程中向原告索要‘股东会决议’行为违法；4、确认两被告在原告办理境外投资企业减资备案过程中在互联网上查询原告股东情况行为违法；5、确认两被告在原告办理境外投资企业减资备案过程中向公安机关调查原告原股东情况行为违法；6、确认两被告在原告办理境外投资企业减资备案过程中向工商机关调取原告内档行为违法；7、责令两被告停止对原告的非法调查取证。”原审审查后当庭告知，方永公司申请增加的第1、2项诉讼请求与本案无关，第3-7项诉讼请求，并非单独的行政行为，不能作为单独的诉讼请求。经审查，本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。就本案而言，原审对于方永公司增加诉讼请求的申请，所作处理符合行政诉讼的相关法律规定。综上，上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回其诉讼请求正确合法，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人方永投资(上海)有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 鲍 浩审 判 员 程 黎二〇二〇年六月十日法官助理 王 帅书 记 员 秦姝婷附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……