辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终169号上诉人（原审原告）刘金凤，女，1951年1月1日出生，汉族，农民，住址辽宁省大连市金普新区。委托代理人王正吉,男，1950年1月23日出生，汉族，农民，系刘金凤之夫，住址同上。被上诉人（原审被告）大连金普新区农业农村局，住所地大连市金州区迎湖街1号。统一社会信用代码：11210213MBOU62794P。负责人苗立峰，该局局长。委托代理人陈天旭，该局主任科员。委托代理人孙聃，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连金普新区华家街道办事处，住所地大连市金州区华家街道599号。统一社会信用代码：11210213MB1D72606Q。负责人刘军，该街道办事处主任。委托代理人李成庆，该街道办事处工作人员。委托代理人张玮，辽宁生生律师事务所律师。原审第三人大连金普新区华家街道大张村民委员会，住所地大连金普新区华家街道大张村。负责人于兆福，该村委会主任。委托代理人宋景政，该村委会会计。上诉人刘金凤因与被上诉人大连金普新区农业农村局、大连金普新区华家街道办事处,原审第三人大连金普新区华家街道大张村民委员会履行法定职责一案，不服辽宁省瓦房店市人民法院(2019)辽0281行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘金凤的委托代理人王正吉，被上诉人大连金普新区农业农村局的委托代人陈天旭、孙聃，被上诉人（原审被告）大连金普新区华家街道办事处的委托代理人李成请、张玮，原审第三人大连金普新区华家街道大张村民委员会的委托代理人宋景政，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年3月28日，辽宁省农业厅下发《关于做好全省粮食直补资金发放工作的通知》（辽农发[2004]37号），确定自2004年起对本省种粮农民进行直接补贴。同时制订了《全省粮食直补资金发放办法》，该办法规定：补贴对象为种粮农民，补贴依据为2003年农村税费改革时核定的农业税计税面积用于种植玉米、水稻、高梁、小麦、小杂粮5类粮食作物的面积，还规定县级以下粮食直补资金发放工作由农业部门承担，“对于直接补贴给农民的资金，由财政部门组织资金，农业部门负责发放……”2008年3月5日，大连市财政局、大连市农村经济委员会、大连市审计局、大连市监察局、中国农业发展银行大连市分行、大连市农村信用合作社联合社联合下发《关于做好大连市2008年对种粮农民综合补贴工作的通知》（大财企[2008]76号），该通知确定：享受粮食综合补贴的具体对象是全市范围内从事粮食作物生产的种粮农民；补贴品种为玉米、水稻、小麦、高粮、杂粮以及豆类、薯类；对农民兑付补贴继续实行村级公示制度，每个农户的补贴面积、补贴标准、补贴金额等事项要张榜公示；兑付粮食综合补贴资金，要向种粮农民发放《种粮农民综合补贴通知书》，通知书中必须注明享受补贴的二轮土地承包面积、补贴标准、应发放补贴金额等内容。2011年辽宁省财政厅下发《关于拨付2011年补贴资金做好对种粮农民直接补贴工作的通知》（辽财流[2011]47号）,该通知确定：补贴范围为全省从事粮食等农作物生产的农民；对种粮农民发放补贴的依据为第二轮家庭土地承包的实际耕种面积；对农民发放补贴继续实行村级公示制度，公示时间不少于7天。还规定“对县级以上国有农场种粮职工的补贴，仍按照属地管理原则，由其所在县财政和农业部门按当地统一标准负责发放”。2016年大连市财政局、大连市农村经济委员会、大连农村商业银行股份有限公司联合下发《关于印发大连市农业支持保护补贴工作方案的通知》（大财农[2016]352号），该补贴工作方案确定：补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民，补贴依据以确权耕地面积的实际粮食种植面积为准；村级公示必须使用乡镇统一导出的补贴公示表，并加盖乡镇农经或财政部门公章，每个村张贴公示地点不少于5处，公示时间不少于7天；基础数据核实调整并经公示无异议后，报送县农经、财政部门备案，县级农业、财政部门将核实后的实际发放耕地面积等基础数据报送市农委、市财政局备案，市财政局根据县级农经、财政部门核实后的实际发放耕地面积，将粮食直接补贴资金下达到县级财政。还规定“县级农业、财政部门通过农民补贴网络信息系统对乡镇上报的数据进行汇总，并根据补贴资金规模和补贴面积核定全县统一补贴标准，将补贴资金计算分配到每一农户，形成全县统一的补贴发放数据”。另查，第三人大张村委员会负责对本村村民种植情况进行核查，核查后上报被告华家街道，形成补贴面积公示表，由第三人大张村委员会在本村进行公示。公示核实无异议后，上报区农业部门。再查，原告刘金凤系大连金普新区华家街道大张村村民，其土地承包经营权证登记的承包土地面积为8.01亩。原告主张其实际耕种的土地为11.22亩，但第二轮承包时未按照11.22亩与原告签订土地承包合同，而是顺延了第一轮土地承包所确定的亩数8.01亩。原告认为应按照其实际耕种的11.22亩的土地面积领取粮食直补款，但从2004年至2017年，每年仅按照9.3亩土地面积给付原告粮食直补款。故要求根据每年粮食直补款统一发放标准×（11.22亩—9.3亩）计算，给付其2004年至2017年粮食直补款的差额部分；原告认为从2018年至2019年应当按照其实际耕种的土地面积10.662亩（11.22亩扣除被占用的0.558亩）领取粮食直补款，要求根据每年粮食直补款统一发放标准×（10.662亩一9.3亩）计算，给付其2018年至2019年粮食直补款的差额部分。原告曾于2018年9月12日向原审法院提起行政诉讼，要求给付粮食直补款差额，原审法院于当日立（2018）辽0281行初134号行政案件。原审法院认为，本案争议焦点是：1.二被告主体是否适格；2.原告起诉是否超过法定起诉期限；3.原告主张是否成立。关于第一个争议焦点，根据《关于做好全省粮食直补资金发放工作的通知》（辽农发[2004]37号文件）、《关于拨付2011年补贴资金做好对种粮农民直接补贴工作的通知》（辽财流〔2011〕47号文件）、《关于印发大连市农业支持保护补贴工作方案的通知》（大财农[2016]352号文件）等上述文件规定可以确认，被告农业农村局具有对管辖区域内发放粮食直补资金的职责，系本案适格被告。被告华家街道具有对管辖区域内土地承包面积、种植品种等基础数据的核实和上报职责，但不具有直接发放粮食直补资金的职责，非本案适格被告。关于第二个争议焦点，原告诉请发生在2004年至2015年5月1日前的行为，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。原告诉请发生在2015年5月1日以后至2017年的行为，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》（修改后）第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告自认2004年起每年均收到9.3亩粮食直补款，但认为被告克扣了部分土地的粮食直补款，致使其自2004年起至今未得到的上述差额款项。本院认为，依前述法律规定，原告应当在知道具体行政行为之日起两年内提起行政诉讼，而原告于2018年9月12日向本院提起行政诉讼，原告所诉请的是2016年9月12日之前的行为，故已超过法定起诉期限，不符合人民法院行政诉讼的受案条件。原告虽一直不间断信访，但根据《行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，其中“不属于其自身的原因耽误起诉期限的”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的时间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于应扣除的期间。据此，原告向被告主张给付2016年至2019年的粮食补贴款差额部分的诉请未超过法定起诉期限。关于第三个争议焦点，原告主张的2004年至2015年期间的粮食补贴款差额，因其主张已超过法定起诉期限，予以驳回。对于原告主张的2016年至2019年粮食补贴款差额，原告仅提供记载其承包土地面积为8.01亩的土地承包经营权证，但未能提供其主张的差额部分土地（2016年至2017年的差额为11.22亩-9.3亩；2018年至2019年的差额为10.662亩-9.3亩）系其享有承包经营权的有效证据，即原告未经相关部门确权，亦未提供该宗土地已核定计税的充分证据，故无法确认原告所主张的该宗差额土地应当享受粮食补贴款。据此，原告的上述主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。另，原告主张进行权利救济的费用，不在国家赔偿法所明确列举的赔偿范围之内，亦不应予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决驳回原告刘金凤的诉讼请求。上诉人刘金凤上诉称，请求撤销原审法院（2019）辽02行初139号判决，依法改判。追加一审二审代理费5000元。一审二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：一、2006年至今从未间断到村里、街道和农业局要求大张村华家街道、农业局归还原告粮食直补款差额，都以种种理由推、拖、绕。原告依法获得土地11.22亩，而直补款只给9.3亩还没全到位。原告以邮寄的方式把申请邮到华家街道要求回复，也没有任何答复。二、被告没有提供证据，文件不属于证据，原审法院却把文件当作证据使用。文件不是被告所做，也没资质说成是被告的证据。三、关于起诉期限。本案中，根据《行政诉讼法》第46条第二款的规定，应适用二十年起诉期限，上诉人的起诉并未超过起诉期限。原审法院适用《行政诉讼法》第46条第一款的规定，属于适用法律错误。四、本案上诉是因为被告不履行法定职责，属于“行政不作为”，性质为行政附带民事，而原告申请被告不履行法定义务，事实理由法律依据确实充分，原审错误驳回原告的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定。原审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条属于适用法律错误，该条款与本案没有任何关系。五、被上诉人不履行法定职责，导致上诉人走法律程序，引发诉讼，产生的诉讼费用，应当由被上诉人承担。被上诉人大连金普新区农业农村局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。理由：一、上诉人诉请主张2016年9月12日之前的行为已超过法定起诉期限，其主张的粮食补贴款差额，缺乏事实和法律依据，法院应驳回其上诉请求。上诉人自认2004年起每年均收到粮食直补款，而上诉人则是在2018年9月12日向一审法院提起行政诉讼，根据行政诉讼法的规定，上诉人所诉请主张的2016年9月12日之前的行为已超过法定起诉期限，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张粮食补贴款差额，没有事实和法律依据。上诉人提供的土地承包经营权证记载其承包土地面积为8.01亩，上诉人已根据辽农发[2004]37号文件、大财企[2008]76号文件、辽财流[2011]47号文件、大财农[2016]352号文件的规定领取粮食补贴款。上诉人未能提供其主张的差额部分土地系其享有承包经营权的有效证据，其主张差额土地应当享受粮食补贴款没有事实和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人主张追加一审二审代理费5000元，没有法律和事实依据，应予以驳回。被上诉人大连金普新区华家街道办事处辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确、依法应当维持原判决。一、原审判决认定我街道不是本案的适格被告是正确的。首先，依据相关文件规定可知，粮食补贴者的基础数据核实工作是由村委会进行的，并且粮食补贴信息均已经依政策规定进行了公示。其次，依据政策规定，2011年以前我街道在粮食直补款的发放过程中负责的是转移支付的职能，2011年以后粮食直补款由农信社直接划入种粮农民在农信社的个人存款账户，因此，我街道并不是粮食直补款的发放主体。二、原审判决认定上诉人主张给付2016年9月12日以前的粮食补贴款已超过法定起诉期限是正确的。本案上诉人第一次就粮食补贴款提起行政诉讼的时间为2018年9月12日【（2018）辽0281行初134号）】，并且自认自2006年至今一直领取粮食补贴款，说明上诉人自2006年至今始终清楚其诉称的土地并未获取过补贴款。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释【2015】9号）第二十六条第一款的规定，原告应当适用修订前的《行政诉讼法》中关于起诉期限的规定，因此，其关于2016年9月12日以前的主张均已超过法定起诉期限。三、原审判决认定上诉人的诉请没有依据是正确的，依法应当驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人述称，同意二被上诉人的答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人提起本案履行给付职责之诉，实为给付诉讼，上诉人自认自2004年起每年享有粮食直补款，上诉人在2018年9月12日向原审法院提起行政诉讼，根据行政诉讼法关于起诉期限的相关规定，上诉人诉请给付2016年9月12日之前的粮食直补款差额，因其主张已超过法定起诉期限，原审法院予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张其一直不间断信访，根据《行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，故该案的起诉期限亦不存在扣除审限的法定情形。此外，上诉人主张适用二十年的最长起诉期限，于法无据，本院不予支持。上诉人主张被上诉人应给付2016年至2019年粮食补贴款差额，其应对符合享有粮食补贴款政策的相关事实负有举证责任，现上诉人仅提供记载其承包土地面积为8.01亩的土地承包经营权证，对于其主张的享有差额部分土地承包经营权未提交有效证据予以证明，故原告所主张的该宗差额土地应当享受粮食补贴款无有效证据证明，该项主张本院不予支持。关于上诉人本案系行政附带民事的主张，于法无据，本院不予支持。关于因被上诉人不履行法定职责导致上诉人承担费用应予赔偿的问题，因上诉人前述诉讼请求不能成立，附带赔偿的诉讼请求本院亦不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  王少琨审判员  徐建海审判员  张国华二〇二〇年六月二十三日书记员  周 丹