济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终93号 上诉人(原审原告)孙某。 法定代理人孙茂森，男，1995年9月5日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人褚乃荣，女，1964年6月8日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人亓桂友，男，济南市历城区人民政府华山街道办事处工作人员。 委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。 上诉人孙某诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）履行安置补偿法定职责一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。 原审法院经审理查明，华山片区城中村改造项目系济南市的重点项目，为推动该项目的实施，历城区政府和济南市历城区人民政府华山街道办事处（以下简称华山街道办事处）分别成立了华山指挥部和华山街道指挥部，华山指挥部负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释工作等，华山街道办事处成立的华山街道指挥部，其职责是负责拆迁政策的落实，包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作。2014年1月华山指挥部根据《济南市土地征收管理办法》、《济南市人民政府关于实施若干问题的意见》、《济南市人民政府关于加快中心城城中村改造的意见[济政发（2011）5号]》的规定，制定了《济南市历城区华山片区土地征收和拆迁安置补偿意见》（以下简称《意见》），《意见》规定华山片区规划范围内集体土地征收和拆迁安置补偿工作在历城区政府的领导下组织实施，历城区指挥部为协调主体，华山街道办事处为推进主体，区直有关部门做好指导和配合工作。 根据以上《意见》，华山街道指挥部自2014年起陆续与华山片区的被拆迁人签订了安置补偿协议，孙某所在家庭户亦于2014年与华山街道指挥部签订了协议，华山街道指挥部对孙某所在家庭户按当时人数进行了补偿安置，双方对安置补偿协议没有争议。2018年12月，为解决华山片区安置房交付、工程建设等相关问题，华山指挥部组织召开会议，确定了回迁截止日期为2018年12月31日24时，华山街道办事处负责新增人口的核实认定工作，由历城区政府和济南市华山片区开发建设领导小组办公室对外发布公告。2018年12月27日历城区政府和济南市华山片区开发建设领导小组办公室共同发布《华山片区改造项目村民安置回迁公告》，决定自2018年12月15日起至2019年3月10日止，对符合安置条件的片区范围内被征迁居民进行回迁，并载明新增人口（包括婚入、新出生的新增人口）截止日期为2018年12月31日24时，此后新增人口一律不予房屋安置和货币补偿。 原审法院认为，《山东省土地征收管理办法》第七条规定：“市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作。”第八条规定：“拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。”据此，市、县政府应是土地的征收主体，但并非一定是具体安置补偿工作的实施主体，根据本案查明的事实，历城区政府成立了华山指挥部，负责片区的土地征收拆迁政策制定、宣传和解释工作等；华山街道办事处成立了华山街道指挥部，负责拆迁政策的落实，包括拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作。本案中，孙某要求对其按照符合安置条件的被拆迁的被安置人的标准进行房屋或者货币安置，而负责具体安置补偿工作的系华山街道办事处成立的华山街道指挥部。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，因此，孙某将历城区政府列为被告，要求其履行安置补偿义务，无事实依据，不符合上述法律规定，不予支持。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，依法向孙某予以释明，告知其起诉的历城区政府不适格及适格的诉讼主体，但孙某拒绝变更，因此对其起诉，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，裁定驳回孙某的起诉。 孙某不服，向本院提起上诉，请求:1.撤销济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初9号行政裁定；2.确认历城区政府作出的《华山片区改造项目村民安置回迁公告》侵犯孙某的补偿安置权的行为违法，并撤销该公告；3.判决历城区政府对孙某按照符合安置条件的被安置人的标准进行房屋和货币安置。事实与理由：1.原审法院裁定适用法律错误且事实认定错误。原审法院对征收主体单位、征收具体工作的实施单位理解有误；政府的职权是法律设定，依据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》及《济南市人民政府关于加快推进城中村改造的意见》等规定，市、县政府是征收主体；孙某提交《华山片区改造项目村民安置回迁公告》的盖章单位是历城区政府，故历城区政府是本案适格被告。2.政府的行政行为，应严格区分法律授权及行政机关的委托行为，本案中华山街道办事处拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作，只能视为历城区政府的委托行为，则作为委托机关的历城区政府为适格的诉讼主体；3.历城区政府未提交其不是补偿主体及华山街道办事处系补偿主体的证据。 历城区政府未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，《山东省土地征收管理办法》第五条规定，“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”据此，历城区政府对案涉土地征收工作负有全面责任，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。根据本案查明的事实，华山街道办事处成立的华山街道指挥部负责拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作，且孙某所在家庭户亦于2014年与华山街道办事处成立的华山街道指挥部签订了协议，华山街道指挥部对孙某所在家庭户按当时人数进行了补偿安置，双方对安置补偿协议没有争议；华山街道办事处作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的主体资格，因此，华山街道办事处是对孙某所在片区进行补偿安置的责任主体。孙某提出《华山片区改造项目村民安置回迁公告》的盖章单位是历城区政府，该证据仅能证明历城区政府依据职责分工实施了拆迁政策制定和宣传工作，并不能证明历城区政府具有履行安置补偿的义务，故对于孙某提出的历城区政府是安置补偿的责任主体的上诉理由，本院不予支持。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，原审法院向孙某告知其起诉历城区政府不适格、不适格的原因及适格的诉讼主体，但孙某拒绝变更，原审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。 孙某在原审法院明确诉讼请求是要求对其按照符合安置条件的被安置人的标准进行房屋或者货币安置，其在二审中增加确认历城区政府作出的《华山片区改造项目村民安置回迁公告》行为违法并撤销该公告的诉讼请求，不符合“一行为一诉讼”的行政诉讼的基本原则，本院不予审理。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。孙某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 本裁定为终审裁定。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年六月十八日 法官助理张洁 书记员张赛