西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书     （2020）陕71行终167号     上诉人（原审原告）康国栋，男，汉族，1960年3月21日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市灞桥区付1。   委托代理人陈亮，北京京益律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省自然资源厅，住所地西安市莲湖区。   法定代表人薛建兴，厅长。   委托代理王新平，该单位工作人员。   委托代理人**，陕西永嘉信律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省人民政府，住所地西安市新城区新城大院。   法定代表人刘国中，省长。   委托代理孙逸帆，该单位工作人员。   上诉人康国栋因与被上诉人陕西省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）、陕西省人民政府（以下简称省政府）土地其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2511号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   一审法院查明，原告康国栋是西安市灞桥区XX村村民。2017年9月23日，西安市人民政府发布市政告字【2017】5号《西安市人民政府关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，规定“整村拆迁范围：XX大道以东，世博大道以南，黄邓路以西，灞河东路以北。灞桥区XX街道XX村、XX村、上桥梓口村的土地及地上合法的建筑物和其他附着物。XX路XX中心建设项目整村拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施。”2019年2月21日，原告向被告省自然资源厅提出政府信息公开申请，其所需信息的内容描述为“信息名称：用地批复（征地批准文件）及用地红线图；项目名称：XX路XX中心；其他描述：西安市灞桥区XX村申请人承包土地所在地块建设工程项目”。该被告于同年2月23日收到该申请材料后，于2019年3月6日向原告作出《政府信息公开补正告知书》，内容为“康国栋：你提出的政府信息公开申请已收悉。经审查，现答复如下：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第二十一条“（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，由于根据你的描述和提供的资料，本厅未能据此检索到具体政府信息，请你作出更改、补充，明确提供所需土地征收批复文件的文号、或年度批次、或发文日期等具体信息。如你确不掌握上述具体信息，根据条例第十一条第（三）项和第十二条第（四）项之规定，你可以到西安市国土资源局浐灞分局（地址：西安市灞桥区XX大道XX商务中心XX楼；邮编：710061）查询，或直接向其申请公开。如继续向本厅申请公开，根据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开期限有关问题的解释》（国办公开办函〔2015〕207号）有关规定，在收到此告知书15日内未向本厅提供上述信息，且未联系说明延迟提交补正材料的，视为撤回信息公开申请。”并于3月8日邮寄送达原告。2019年3月12日，原告向该被告作出《情况说明》，认为被告要求原告作出补正内容违反法律规定，且原告申请的政府信息内容指向明确，其并不掌握被告要求其提供的土地征收批复文件的文号、年度批次或发文日期等，并于次日邮寄送达该被告。2019年3月26日，西安市国土资源局浐灞分局向被告作出《情况说明》，内容为“按照要求，XX路XX中心项目涉及XX村XX栋的批文进行核查，核查结果如下：经核查，丝路国际会议会展中心项目涉及XX村XX栋的批文为陕政土批【2015】708号。”2019年3月28日，被告省自然资源厅向原告康国栋作出涉案《政府信息公开告知书》，内容为“康国栋：你提出的政府信息公开申请已收悉。经审查，现答复如下：一、依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开，现将你申请的陕政土批〔2015〕708号土地审批件复印件向你公开。二、申请公开涉及的“其他”文件，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第三项之规定，和《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》（国土资厅发〔2013〕3号）和《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）文件中“谁制作、谁公开”的具体要求，你们可以到西安市国土资源局浐灞分局（地址：西安市灞桥区XX大道XX商务中心XX楼；邮编：710038）直接向其申请公开。如对本告知书不服，可以自收到本告知书之日起六十日内，依法向陕西省人民政府或中华人民共和国自然资源部申请行政复议，也可以在六个月内依法向西安铁路运输法院提起行政诉讼。”并附陕政土批【2015】708号《关于西安浐灞生态区2015年度第四批统一征收集体建设用地的批复》。2019年4月11日，原告向被告省政府提出行政复议申请，要求撤销被告省自然资源厅作出的上述告知书并责令其重新公开相关政府信息。被告省政府于同年4月15日收到后，于6月13日作出陕政复决字【2019】49号《行政复议决定书》，维持了被告省自然资源厅作出的陕自然资公开告知【2019】82号《政府信息公开告知书》。原告不服，于2019年7月8日向该院提起行政诉讼。康国栋一审诉讼请求为：1.撤销被告陕西省自然资源厅作出的陕自然资公开告知【2019】82号《陕西省自然资源厅政府信息公开告知书》；2.判令被告陕西省自然资源厅在法定期限对原告关于“用地批复（征地批准文件）及用地红线图”的政府信息公开申请重新作出书面答复；3.撤销被告陕西省人民政府作出的陕政复决字【2019】49号《行政复议决定书》；4.本案诉讼费用由二被告承担。   一审法院认为，本案的争议焦点为：1.被告省自然资源厅于2019年3月28日作出的陕自然资公开告知【2019】82号政府信息公开告知内容是否合法，是否已经履行了政府信息公开告知义务；2.被告省政府于2019年6月13日作出的陕政复决字【2019】49号行政复议决定是否合法。针对焦点1，因本案被诉《政府信息公开告知书》于2019年3月38日作出，根据原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”之规定，因被告向一审法院提交其根据原告的申请内容进行检索无果的相关证据，其要求原告明确并补正其申请的政府信息内容，并告知原告申请信息的其他获取途径的行为并无不妥。根据原《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”之规定，根据本案查明的事实，原告所在的XX村征地拆迁工作涉及的丝路国际会议会展中心建设项目由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施，且国土浐灞分局向被告省自然资源厅作出的情XX路XX中心项目涉及XX村XX栋的批文”予以公开，故该院对原告认为其申请的涉及XX村其承包土地所在地块建设工程项目的用地批复文件及用地红线图制作主体为被告省自然资源厅的主张因缺乏事实依据，一审法院依法不予支持，对被告省自然资源厅辩称其并非该信息制作主体的辩称予以认可。根据上述所引原《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项之规定，本案中，被告省自然资源厅将该征地批复向原告进行公开，并根据“谁制作、谁公开”的政府信息公开原则告知原告向国土浐灞分局申请公开，并告知其相应联系方式的行为是为履行了政府信息公开告知义务，其作出的涉案告知书事实依据充分、程序合法、适用法律法规正确。原告康国栋主张撤销该告知书，责令该被告重新公开其申请的政府信息因缺乏事实及法律依据，一审法院对其请求依法不予支持。针对焦点2，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，本案中，被告省自然资源厅向原告作出的《告知书》内容合法、适用法律、法规正确，被告省政府在法定期限内作出维持该告知内容的复议决定符合法律规定，一审法院予以认可。原告康国栋主张撤销该复议决定因缺乏事实及法律依据，一审法院对其请求依法不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：驳回康国栋的诉讼请求。案件受理费50元，由康国栋负担。   上诉人康国栋上诉称： 一、上诉人申请公开的政府信息涉及的土地性质系农业用地，而被上诉人省自然资源厅公开的审批土地涉及的“集体建设用地”显然与农业用地性质不同，不是上诉人所要获取的政府信息。一审法院对此未予审查，是事实认定不清。2019年2月21日，上诉人因自家承包地面临征收，为了了解项目的相关情况，而向被上诉人省自然资源厅提起“用地批复（征地批准文件）及用地红线图”这一政府信息的公开申请。本申请中涉及征收的土地系上诉人自家的承包地，该地的实际用途为农业用途，用于猕猴桃、苗圃等农作物的种植，且上诉人承包地周边均为同村村民的农用承包地。涉及征收这些农用承包地的用地批复或征地批准文件，其征收对象显然应当是农业用地。而省自然资源厅向上诉人公开的陕政土批【2015】708号《关于西安浐灞生态区2015年度第四批统一征收集体建设用地的批复》这一审批土地件，其被征收土地的性质为集体建设用地，依据《土地利用现状分类》这一国家标准可知，农用地和建设用地是不同的土地分类，进而被征收土地利用现状为集体建设用地的上述审批土地件，显然不是上诉人申请公开的涉及自家承包的农用地的土地审批件。省自然资源厅通过案涉政府信息公开告知书向上诉人公开的审批土地件，显然属于答非所请。一审法院对此未予审查，是事实认定不清。二、省自然资源厅是上诉人申请公开的政府信息的法定公开主体，一审法院以省自然资源厅并非该信息制作主体，且告知了认为是制作主体的国土浐灞分局的联系方式为由，认定其作出的告知书符合法律规定属事实认定及法律适用错误。省自然资源厅不是用地批复信息制作主体，并不影响其是用地批复的法定公开主体。根据《土地管理法》第四十四条第四款以及第四十五条第二款规定，第四十四条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收第四十五条第一款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。另依据《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》第三部分第（七）点中规定，省级国土资源主管部门负责省级政府批准建设用地批准文件的信息公开申请答复。同时在具体办理土地征收批准时，都是由同级政府的国土部门具体负责。因此具体到本案中，征收上诉人农用承包地的批准机关应当是被上诉人省政府。负责省级政府批准建设用地批准文件的信息公开申请答复的则应当是省级国土资源主管部门，即省自然资源厅。由此，省自然资源厅是上诉人申请公开的“用地批复（征地批准文件）”这一政府信息的法定公开主体，一审法院作出的其并非用地批复信息的制作主体的认定，不能否认其系该信息的法定公开主体，该认定是事实认定及法律适用错误。三、省政府作出的行政复议决定，程序违法，认定事实不清，一审法院认为该决定符合法律规定是事实认定错误。依据《行政复议法》第二十八条之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照法律规定作出行政复议决定。依据《行政复议法实施条例》第三十二条之规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。本案中，复议机关在一审程序中，并未提交证据证明行政复议决定是否经陕西省政府的负责人同意或集体讨论后作出，以及是否2名以上行政复议人员参加行政复议审理。依据《行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。由此省政府作出的行政复议决定没有按照上述法定程序审理行政复议案件，属程序违法。而一审法院认为省政府作出的行政复议决定符合法律规定，是事实认定错误。综上，原审法院对本案关键事实认定错误，错误适用法律规定采信省自然资源厅的答辩意见，忽略其是上诉人申请公开的用地批复政府信息的法定公开主体的事实，忽略省政府作出行政复议决定程序违法的事实，由此作出的判决事实认定不清，适用法律错误，依法应当予以纠正。故请求：1. 依法判令撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2511号行政判决；2.依法改判，支持上诉人的原审诉讼请求。   被上诉人省自然资源厅二审答辩称，涉案告知书程序合法、认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。一审程序合法，适用法律正确，认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。   被上诉人省政府二审答辩称，原行政行为遵循了政府信息公开及时、准确的要求，符合法定程序，其适用依据正确，内容适当。省政府据此作出维持被告省自然资源厅告知内容的行政复议决定符合法定程序、认定事实清楚、适用法律正确。故一审程序合法，适用法律正确，认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。   二审中各方当事人均未提交新的证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，现行《中华人民共和国政府信息公开条例》于2019年5月15日施行，而涉案政府信息公开告知书于2019年3月已作出，故案涉行政行为的合法性进行审查，应适用原《中华人民共和国政府信息公开条例》。   关于被诉【2019】82号告知书是否合法的问题，本院认为，原《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”本案中，上诉人要求公开的信息为“用地批复（征地批准文件）及用地红线图”，其中“用地红线图”的制作单位为西安市国土资源局浐灞分局。在此情况下，省自然资源厅对上诉人的申请内容进行检索后，于2019年3月28日向上诉人作出了陕自然资公开告知【2019】82号《陕西省自然资源厅政府信息公开告知书》，提供了被上诉人省自然资源厅所掌握的政府信息，对上诉人公开了【2015】708号用地批复，并且依照“谁制作、谁公开”的原则告知上诉人可以到西安市国土资源局浐灞分局申请公开“其他”文件。原《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定，“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，康国栋于2019年2月21日向省自然资源厅提出政府信息公开申请。省自然资源厅于同年2月23日收到该申请材料后，于2019年3月6日向康国栋作出补正告知书，要求其明确并补正其申请的政府信息内容；3月13日收到康国栋的情况说明后，于2019年3月28日作出案涉【2019】82号告知书，符合前述法律规定。   关于被诉行政复议决定是否合法的问题，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条“经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后……”的规定应明确为，行政复议决定是复议机关的行为，初步审查、提出意见只是复议机构为复议决定作出而进行的前期或基础工作。如何决定，行政机关还要通过决策过程，按照本条的规定，这个过程有两种形式，且均为内部行政行为。复议决定的作出程序经案涉行政复议决定书的审签、用印程序所吸收，审查、决策程序符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。” 本案中，被上诉人省自然资源厅向上诉人作出的《告知书》内容合法、适用法律、法规正确，被上诉人省政府在法定期限内作出维持该告知内容的复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。   综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审诉讼费50元，由上诉人康国栋负担。   本判决为终审判决。         审判长 曹伟   审判员 张博   审判员 侯斌       二○二○年六月八日       法 官助 理 段茗琪   书记员 赵成园        1