贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行再2号再审申请人（一审原告、二审上诉人）黔西县绿化乡追梦养殖场，住所地贵州省黔西县绿化乡丰收村长兴五组。负责人刘兵，男，1989年6月3日出生，汉族，住贵州省黔西县城关镇水西路2000-1011号。系个人独资企业黔西县绿化乡追梦养殖场的投资人。委托诉讼代理人胡贵远，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人张羽呈，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵州省黔西县人民政府，住所地贵州省黔西县城关镇迎宾大道。法定代表人杨汉华，该县县长。委托诉讼代理人钱华，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人喻恒麟，贵州达德律师事务所律师。再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）贵州省黔西县绿化白族彝族乡人民政府，住所地贵州省黔西县绿化乡街上。法定代表人谭政，该乡乡长。委托诉讼代理人黄祥，该乡副乡长。委托诉讼代理人蔡鹏，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。再审申请人黔西县追梦养殖场（以下简称追梦养殖场）因与贵州省黔西县人民政府（以下简称黔西县政府）、贵州省黔西县绿化白族彝族乡人民政府（以下简称绿化乡政府）房屋征收补偿协议纠纷一案，不服本院（2017）黔行终1591号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月27日作出（2018）最高法行申9005号行政裁定书，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，于2019年9月10日公开开庭审理了本案。再审申请人追梦养殖场负责人刘兵、委托诉讼代理人胡贵远、张羽呈及被申请人黔西县政府委托诉讼代理人钱华、喻恒麟，被申请人绿化乡政府委托诉讼代理人黄祥、蔡鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。追梦养殖场向贵州省毕节市中级人民法院起诉请求：黔西县政府向追梦养殖场支付征收补偿款1，894，215.01元并自2015年9月15日起按照中国人民银行同期贷款利率支付利息至全部款项付清之日止，本案诉讼费用由黔西县政府承担。一审法院认为：因成贵铁路修建经过黔西县境内，黔西县政府征收了追梦养殖场在黔西县绿化乡的养殖场。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，作出行政行为的行政机关是黔西县政府，本案被告主体适格。追梦养殖场根据其余绿化乡政府签订的拆迁协议，提出黔西县政府补偿189万余元的补偿费用的诉讼请求。经查，追梦养殖场属于个人独资企业，贵州省人民政府批复的《成都至贵阳铁路毕节段房屋征收及地上附着物补偿安置实施方案》中，规定对各类企事业单位生产性质房屋征收，原则上以评估为基础。《成都至贵阳铁路黔西段城市规划区内房屋征收补偿安置实施方案》中，规定对各类企事业单位生产性用房征收，原则上以评估为基础。其中，被征收企业价值在50万元及以上的，需毕节市高速公路铁路建设征地拆迁协调指挥部参与。因《拆迁协议书》签订的主体及程序不符合方案规定，黔西县政府对协议不予追认，追梦养殖场及绿化乡不符合方案规定，黔西县政府对协议不予追认，追梦养殖场与绿化乡政府签订的协议未能得到履行。后经协商，黔西县政府成立的黔西县快速铁路和高速公路建设领导小组办公室于追梦养殖场于2016年5月6日共同委托了贵州祥仕价格评估咨询有限责任公司对追梦养殖场的资产进行评估，经评估，追梦养殖场资产为142.1万元。该评估程序合法，系双方真实意思表示，黔西县政府应根据评估意见履行支付义务。追梦养殖场请求黔西县政府根据拆迁协议履行补偿义务的请求该院不予支持。黔西县政府已预先支付了追梦养殖场补偿款100万元及林木补偿款3，554元，应予扣减。黔西县政府应支付追梦养殖场补偿款417，446元。追梦养殖场请求黔西县政府按同期银行贷款利率支付利息的请求，该院不予支持。据此，该院判决由黔西县政府支付追梦养殖场拆迁补偿款417，446元。追梦养殖场不服一审判决，向本院提出上诉称：1、上诉人与被上诉人黔西县绿化乡人民政府签订的《拆迁协议书》合法有效，二上诉人应按照协议书的约定支付拆迁补偿款1，894，215.01元；2、本案中，评估鉴定程序并不是双方签订《拆迁协议书》的前提及强制要求，一审法院以未经评估鉴定为由，认定涉案拆迁协议不符合程序并据此作出判决，属于认定事实和适用法律错误；3、涉案《资产估价结果报告》系无效报告，因祥仕评估公司未按照《中华人民共和国资产评估法》规定的程序、原则和要求进行评估，评估报告签字人邓秋明、王枫系价格鉴定师，并不具备评估师资格，祥仕评估公司也未提交其具备评估机构的资质证件。4、涉案评估报告的估价对象之一为土地租赁剩余价值，但是上诉人经营所占用土地系向当地村民合法流转所得，具有完整的土地使用权。5、上诉人与被上诉人共同委托评估系为了配合政府工作，不能视为对拆迁协议书内容的变更。请求本院撤销一审判决，依法判令二被上诉人共同支付上诉人拆迁补偿款1，894，215.01元，或将本案发回重审，一、二审诉讼费由二被上诉人负担。二审法院查明的事实与一审查明的事实一致。本院二审审理认为，黔西县人民政府批准同意《成都至贵阳铁路黔西段城市规划区内房屋征收补偿安置实施方案》（黔政函〔2015〕10号），本案中的征收主体系黔西县人民政府。按照该征收补偿安置实施方案的规定，对各类企事业单位生产性用房征收，原则上以评估为基础。其中，被征收企业价值在50万元及以上的，需毕节市高速公路铁路建设建设征地拆迁协调指挥部参与。绿化乡人民政府与黔西县绿化乡追梦养殖场负责人刘兵签订涉案征收补偿协议，但该协议违反了上述规定，黔西县人民政府对该协议未予追认，协议未生效且未履行。后上诉人黔西县绿化乡追梦养殖场与黔西县人民政府共同委托贵州祥仕价格评估咨询有限责任公司，对上诉人的资产进行了评估，该评估程序合法。一审判决黔西县人民政府根据评估结果履行支付义务并扣除已预先支付的补偿款并无不当。上诉人黔西县绿化乡追梦养殖场所提上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳，据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。追梦养殖场不服，向最高人民法院申请再审称：1、其与绿化乡政府于2015年9月15日签订的《拆迁协议书》依法成立并生效，法律后果应由黔西县政府承担；2、《拆迁协议书》签订的主体及程序并未违反黔西县政府发布的黔政函〔2015〕10号规定，黔西县政府应按照协议约定履行付款义务；3、追梦养殖场与绿化乡政府并未达成任何协议约定以评估金额为支付金额，评估机构应当按照法律规定采用市场收益法评估，却采用重置成本法评估，损害其利益。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。最高人民法院认为，本案再审审查的焦点在于一、二审法院判决认定黔西县政府仅支付给追梦养殖场补偿款金额417，446元是否具有事实根据及法律、协议依据。此取决于以下两方面：（一）涉案协议是否需要经黔西县政府追认才能生效；（二）双方共同委托评估是否能够视为就补偿金额约定进行了变更。（一）涉案协议是否需要经黔西县政府追认才能生效行政协议案件具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用合同法的规范。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定“依法成立的合同，自成立时生效”；涉案协议第七条约定“本协议自签订之日起生效，乙方拆迁完毕交地给施工单位之日即自行失效，甲、乙双方应共同遵守”，涉案协议系绿化乡政府就搬迁补偿与被征收人追梦养殖场达成的补偿协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且根据原审法院查明，黔西县政府已预支了部分补偿费和林木款，故在双方签订涉案协议之日起，协议即已生效，并且部分履行，协议履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。原审法院认为，因追梦养殖场属于个人独资企业，被征收企业价值在50万元及以上，需毕节市高速公路铁路建设征地拆迁协调指挥部参与，其征收原则上以评估为基础，故协议需黔西县政府进行追认后才能发生法律效力。但是，按照有关实施方案，上述参与及评估程序应发生于协议签订之前的协商过程中，在协议已订立生效且部分履行的前提下，仅仅以协议订立过程中上述协调指挥部未参与和征收未经评估即认定已经签订的涉案协议尚未生效，并不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定。故原审法院认定涉案协议未生效明显不当，最高人民法院依法予以纠正。（二）双方共同委托评估是否能够视为就补偿金额约定进行了变更首先，《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定“当事人协商一致，可以变更合同”；第七十八条规定“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”。本案中，涉案协议并未约定如评估金额与协议约定不一致时，应以评估金额实际计算补偿金额；黔西县政府在诉讼中亦一直未能举出证据证明其曾就协议变更与追梦养殖场之间达成过新的约定，故本案不符合有关法律规定协商变更的情形。其次，一、二审法院直接在判决中认定补偿金额与本次征收补偿方案中确定的补偿原则并不相符。贵州省铁路建设办公室文件《成都至贵阳铁路贵州段房屋征收及附着物补偿安置方案》（黔铁建〔2014〕80号）关于征收基本原则第（四）项“个案协商补偿原则”载明“对征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上以评估为基础，由征收部门与被征收人协商确定补偿”；《成都至贵阳铁路毕节段房屋征收及地上附着物补偿安置实施方案》（毕高铁征指通〔2014〕16号）第四部分第（四）项“个案协商补偿原则”载明“在征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由项目业主和征地拆迁协调机构与被征收人协商确定”；黔西县政府文件《成都至贵阳铁路黔西段城市规划区内房屋征收补偿安置实施方案》（黔政函〔2015〕10号）第四部分第（三）项“个案协商补偿原则”亦载明“对征收补偿与安置方案中没有标准规定的或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由成贵铁路建设成贵公司毕节段落指挥部、设计方代表、监理、毕节市高速公路和铁路建设指挥部、黔西县高速公路和快速铁路建设指挥部与被征收人按相关法律法规、政策并结合当时黔西县市场价格情况协商确定”，故省级征收安置补偿方案确定个案补偿的补偿金额需以评估为基础，但最终补偿金额确定需经过“协商”这一过程，而市、县两级的补偿方案中则更加强调“协商”。对于追梦养殖场的补偿在评估后最终仍需经过协商程序，未经协商或者协商无果的，仍应由黔西县政府按照涉案《拆迁协议书》支付剩余金额。一、二审法院在本案行政协议之诉的裁判中根据评估结果径行确定补偿金额，显属不当。再次，结合本案已有事实尚不足以证明黔西县政府可行使单方变更权。对于行政机关的行政协议单方变更、解除权，目前法律或司法解释规定尚不明确，但从行政协议制度设立初衷来看，行政机关的单方变更权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，黔西县政府在本案诉讼中亦未能提供履行本案协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据，法院据此判决不按照案涉《拆迁协议书》约定的金额支付，缺乏事实根据和法律根据。故本案中仅共同委托评估并不能够视为双方就补偿款金额约定进行了变更。综上，原审法院判决认定黔西县政府应予支付的补偿金额缺乏事实根据和法律依据。据此，依法裁定：指令贵州省高级人民法院再审本案；中止原判决的执行。本院再审庭审中，再审申请人追梦养殖场负责人刘兵及其代理人认为：1、绿化乡政府受黔西县政府委托与再审申请人签订的拆迁协议书具有法律效力，法律后果应由黔西县政府承担；2、拆迁协议书的签订不需要以毕节市高速公路建设指挥部的同意为前置条件；3、拆迁协议书的签订及补偿金额并不需要以评估作为前提条件和唯一依据，拆迁协议书的签订由各方签订即可生效；四、本案评估金额142.01万元，违反了客观公正原则，不能作为补偿依据。综上，黔西县政府应按照《拆迁协议书》约定，向追梦养殖场支付剩余款项473，215.01元。黔西县政府代理人认为：1、成都至贵阳铁路乐山至贵州段是合法的建设项目；2、绿化乡政府与刘兵签订的《拆迁协议书》因违反程序，损害国家利益，应当认定为无效，再审申请人为个人独资企业，应按对企业的补偿程序及标准进行补偿；3、应当按照有效的评估审价报告作为依据补偿申请人，即补偿金额总计为1，373，256元；4、黔西县政府已经支付了142.1万元。请求法院依法判决。本院再审查明事实与原审基本一致，另查明，黔西县政府已向追梦养殖场支付了补偿费142.1万元。其中2016年2月29日向追梦养殖场支付50万元；2016年3月7日，支付涉案土地上的林木款3，554元；2017年3月22日向追梦养殖场支付50万元；2018年6月14日向追梦养殖场支付417，446元。上述事实，有原审及再审开庭审理中经质证确认的转账凭证、原审卷宗、再审庭审笔录等证据证实。本院认为，绿化乡政府与刘兵所签订的《拆迁协议书》为行政协议，该协议系绿化乡政府就搬迁补偿与被征收人追梦养殖场达成的补偿协议，而征收主体应为黔西县政府。在该协议签订后，黔西县政府成立的黔西县快速铁路和高速公路建设领导小组办公室已经实际履行涉案协议，且协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制性规定。黔西县政府部分履行该协议的行为，可视为对该协议的追认，该协议的信赖利益值得保护，在履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。本案中，当事人虽然共同委托评估，但并未约定以委托评估价款作为最终支付金额，且在评估之后也并未达成新的协议变更补偿价款。本案中协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，黔西县政府在本案诉讼中亦未能提供履行本案协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据，结合本案已有事实尚不足以证明黔西县政府可以行使单方变更权。本案中的《拆迁协议书》合法有效，合同双方均应按照协议约定，继续履行合同义务。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销本院（2017）黔行终1591号行政判决和贵州省毕节市中级人民法院（2017）黔05行终37号行政判决；二、贵州省黔西县人民政府向黔西县绿化乡追梦养殖场支付剩余拆迁补偿款473，215.01元。一审案件受理费21，848元，二审案件受理费21，848元由贵州省黔西县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周业能审判员  常礼贵审判员  尚东风二〇二〇年六月五日法官助理叶繁书记员桂术伟