安徽省阜阳市颍泉区人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖1204行初20号原告：严银芝，男，1949年9月出生，汉族，初中文化，农民住阜阳市颖泉区周棚办事处朱郢居委会前严44号。原告：朱怀停，男，1970年5月出生，汉族，小学文化，农民，住阜阳市颍泉区,原告：朱秀付，男，1935年8月出生，汉族，文盲，农民，住阜阳市颖泉区,三原告共同委托代理人：李子宽，安徽志豪律师事务所律师。三原告共同委托代理人：张守纯，安徽志豪律师事务所律师。被告：阜阳市自然资源和规划局颍泉分局，住所地阜阳市清河路336号，统一社会信用代码11341200MB1C46087R。负责人：许李玮，该分局局长。委托代理人：闫西强，该分局法制股副股长。第三人：中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司，住所地江西省南昌市西湖区二七南路109号，统一社会信用代码913600001582602320。法定代表人：李开明，该公司执行董事、经理。委托代理人：**，该公司员工。委托代理人：徐承伟，该公司法务部员工。原告严银芝、朱怀停、朱秀付诉被告阜阳市自然资源和规划局颍泉分局不履行法定职责一案，于2020年4月13日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了本案。原告严银芝、朱怀停、朱秀付及其共同委托代理人李子宽、张守纯、被告阜阳市自然资源和规划局颍泉分局的委托代理人闫西强、第三人中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司的委托代理人徐承伟等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告严银芝、朱怀停、朱秀付诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。2009年第三人承建漯阜铁路增建二线工程，因施工需要使用原告集体所有的土地作为临时取土场。共计使用土地84.9299亩。现在案涉土地被挖成深达数米的水塘，存在严重的安全隐患，无法复垦。2019年2月20日，原告向安徽省自然资源厅递交《查处违法占用土地申请书》及相关证据材料，后省厅转交阜阳市自然资源和规划局办理。2019年4月16日，该局向原告作出回复：“我局经初步核查认为涉嫌违法，已于2019年4月15日安排阜阳市自然资源和规划局颍泉分局进一步调查处理，并要求颍泉分局将调查处理结果向你们告知。”2019年7月22日，原告收到颍泉分局的《不予受理告知书》，原告不服向阜阳市自然资源和规划局申请复核，经复核该局撤销了颍泉分局的《不予受理告知书》，责成颍泉分局进一步调查核实、依法依规处理。2019年9月25日，颍泉分局作出《关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书》，该告知书在确认存在“涉嫌破坏耕地”行为的前提下，以“违法行为在二年内未被发现”为由，对第三人的上述取土行为，不再给予行政处罚。原告认为该告知书认定事实错误、适用法规错误，遗漏请求事项未答复，依法不能成立。第三人在原告土地上取土时，原告及广大村民即在施工现场阻止施工，并多次向周棚镇政府、阜阳市自然资源和规划局颍泉分局反映违法取土行为，并非告知书所称“也无人向我单位反映该单位的取土行为”。该告知书适用《行政处罚法》第二十九条第一款规定不予处罚，属于适用法律错误。《行政处罚法》第二十九条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案被原告的违法破坏耕地的行为至今没有改正，处于继续状态，并未超过二年的处罚期限。按照阜铁办[2019]19号文件明确规定“临时用地由相关铁路公司和施工单位按规定向省、市、县国土资源、林业部门办理临时用地手续，……经请示省铁办同意，我市铁路临时用地补偿标准按规划区内30100元/亩、规划区外26600元/亩全额支付给被用地单位和个人，土地复垦押金8400元/亩交至地方国土资源管理部门，各县、市、区国土资源部门办理临时用地审批手续后应逐级报上级国土资源部门备案。”从该规定明显可以看出，本案中临时用地审批手续应该由被告办理，并应该收取土地复垦押金8400元/亩，而被告没有督促第三人办理审批手续也没有收取土地复垦押金，显然属于不履行法定职责。《土地管理法》第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”本案中，违法主体清楚，破坏耕地的违法犯罪行为事实清楚，查处违法行为的法律法规依据充分，作为执法部门的阜阳市自然资源和规划局颍泉分局同时也是责任主体部门，应该大胆履职，切实维护原告的合法权益，打击违法犯罪。综上所述，原告反映的违法占用土地行为明显存在，根据法律法规的规定应属于被告依法调查处理，被告的《办理情况告知书》认定事实错误、适用法规错误，遗漏请求事项，不能成立。现请求：1、判令被告履行法定职责，对第三人违法占用原告集体土地的行为继续调查处理；2、判令被告履行法定职责，向第三人收取土地复垦押金8400元/亩。被告阜阳市自然资源和规划局颍泉分局辩称：1.阜阳市自然资源和规划局颍泉分局不具有行政主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅关于印发的通知》(厅(2019)6号)、《阜阳市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第十四项、第五条的规定，阜阳市自然资源和规划局负责土地违法案件的查处，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局统一领导和管理颍泉区林业局，主要职责是负责辖区内的自然资源和规划行政管理工作，完成市自然资源和规划局机关交办的其他任务。阜阳市自然资源和规划局颍泉分局系阜阳市自然资源和规划局的派出机构，因此，不具有行政主体资格，不是本案适格被告。2.阜阳市自然资源和规划局颍泉分局已经完成上级交办的调查处理任务。阜阳市自然资源和规划局颍泉分局接到阜阳市自然资源和规划局对阜阳市自然资源和规划局颍泉分局下达的《撤销告知书》后，立即组织人员对原告要求的土地违法问题进一步调查核实。经调查，中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部的取土行为，未按规定办理临时用地手续，涉嫌破坏耕地。鉴于该单位的取土行为已结束，并在该违法行为结束后两年内，未发现该违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，对中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部上述违法行为不再给予行政处罚。相关调查情况已汇报阜阳市自然资源和规划局并告知原告。上述事实有周棚街道办事处苗营社区居民委员会出具的情况说明，阜阳市颍泉区铁路建设协调领导小组出具的证明、漯阜铁路归还取土场协议予以证明。3.本案被诉行为不属于行政诉讼受案范围。本案原告通过信访途径向安徽省自然资源和规划厅反映中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部的取土行为进行查处，安徽省自然资源和规划厅将相关材料转交阜阳市自然资源和规划局，阜阳市自然资源和规划局要求阜阳市自然资源和规划局颍泉分局对原告信访事项进行查处，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局认为该信访事项不应受理，并做出《不予受理告知书》，后阜阳市自然资源规划局撤销了该《不予受理告知书》，要求阜阳市自然资源和规划局颍泉分局依法查处相关违法行为。阜阳市自然资源和规划局颍泉分局按照市局要求立即组织人员调查核实，对原告信访事项调查完毕后，作出《关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书》，并向原告进行了告知。原告不服，向阜阳市自然资源和规划局进行复查，阜阳市自然资源和规划局未予受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《信访条例》三十四、三十五条、《司法行政机关信访工作办法》二十七、二十八、二十九条之规定、最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》的答复意见，本案纠纷已经相关部门信访途径处理，不属于行政案件的受案范围。第三人中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司述称：1.取土场用地协议合法有效，不存在原告所诉违法占用原告集体土地的行为。首先，第三人与安徽省阜阳市颍泉区周棚办事处苗郢居委会在平等协商的基础下，依据有效的阜阳市统一永久性征地补偿标准作出的用地补偿，且原告严银芝代表土地权属人予以签字确认，第三人也将约定的补偿款全部支付到位。其次，取土场用地协议没有违反法律及行政法规强制规定，建设单位依据国家政府部门授权，负责建设涉案项目，第三人作为施工单位，完全是在建设单位授权的情况下，与土地权属人签订临时用地补偿协议。且安徽省国土资源厅关于临时用地管理文件规定，临时用地申请必须提交临时用地协议书。因此，该协议的签订未违反法律规定，临时用地行为已依法办理完结且签订了漯阜铁路归还取土场协议。2.本案取土场已按征地时公布的永久性补偿标准予以补偿，不存在支付其他任何费用。根据阜阳市铁建办2009-14号文件，已按文件规定进行了永久征地补偿标准，取土征地事实发生在2010年，第三人考虑到取土后可能无法恢复土地原状，因此，第三人依据当时安徽省、阜阳市相关文件要求直接按照永久性用地补偿标准对涉案土地进行补偿，故此针对案涉土地的补偿款，伊始永久性补偿。综上所述，第三人不存在违法占用原告集体土地的行为，也无需支付其他任何费用。经审理查明：2009年，中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司承建漯阜铁路增建二线工程，因施工需要使用颍泉区周棚办事处苗营居委会朱营自然村、前严自然村所有的集体耕地作为取土区，取土面积84.9299亩，具体由中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部负责实施。2010年7月16日，中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部与周棚办苗营居委会签订了取土协议。其中本案的原告严银芝作为当地群众代表签字认可该协议。该协议中约定征用土地及地面附属物按市征地拆迁标准，执行阜铁办(2009)14号《关于漯阜、阜六铁路阜阳境内征地拆迁及集体房屋等补偿标准的通知》的补偿标准。代表当地群众签字认可协议的其中有严银芝。此后，按照协议签订的补偿标准对当地群众进行了补偿，并由严银芝填报征地补偿花名册、漯阜铁路复线征地及地面附着物款发放花名册，补偿标准符合阜铁办[2009]14号文件、阜铁办[2010]19号文件要求。2014年6月30日，中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部与阜阳市颍泉区周棚办事处签订了《漯阜铁路归还取土场协议》，将涉案取土场的管理及使用权归还给阜阳市颍泉区周棚办事处。目前，案涉土地被挖成深达数米的水塘，无法复垦。2019年2月20日，原告严银芝、朱怀停、朱秀付向安徽省自然资源厅递交了《查处违法占用土地申请书》及相关证据材料，安徽省自然资源厅把该申请书转交阜阳市自然资源和规划局办理。2019年4月16日，阜阳市自然资源和规划局作出《关于的回复》，回复原告严银芝三人：“我局经初步核查认为涉嫌违法，已于2019年4月15日安排阜阳市自然资源和规划局颍泉分局进一步调查处理，并要求颍泉分局将调查处理结果向你们告知。”2019年7月22日，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局以该信访事项属于不予受理或不再受理的第一类情况为由，根据《信访条例》的有关规定，作出《不予受理告知书》，决定不予受理。原告不服该《不予受理告知书》，向阜阳市自然资源和规划局申请复核。2019年8月29日，阜阳市自然资源和规划局作出阜自然资源和规划信告[2019]7号《撤销告知书》，撤销了颍泉分局作出的《不予受理告知书》，责成颍泉分局对于申请人要求查处的土地违法问题，进一步调查核实，依法依规处理，并告知申请人处理情况。2019年9月25日，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局作出《关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书》，告知严银芝、朱怀停、朱秀付三人：中铁二十四局集团南昌铁路工程有限公司设立的中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部的取土行为，未按规定办理临时用地手续，涉嫌破坏耕地。但鉴于该单位的取土行为已结束，并在结束之后的两年内，也无人向我单位反映该单位取土行为。根据《行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，对中铁二十四局集团有限公司漯阜铁路工程指挥部第一项目分部的上述取土行为，不再给予行政处罚。三原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《阜阳市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》第五条的规定：“市自然资源和规划局下设颍州分局，正科级，统一领导和管理颍州区林业局；颍东分局，正科级，统一领导和管理颍东区林业局；颍泉分局，正科级，统一领导和管理颍泉区林业局。分局的主要职责是：负责辖区内的自然资源和规划行政管理工作，完成市自然资源和规划局机关交办的其他任务。”依据上述规定，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局系阜阳市自然资源和规划局下设分局，不具有行政执法主体资格，受阜阳市自然资源和规划局的委托行政执法工作，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，安徽省自然资源厅把三原告严银芝、朱怀停、朱秀付的《查处违法占用土地申请书》及相关证据材料转交阜阳市自然资源和规划局办理。阜阳市自然资源和规划局委托阜阳市自然资源和规划局颍泉分局进一步调查处理，并要求颍泉分局将调查处理结果向三原告严银芝、朱怀停、朱秀付告知。阜阳市自然资源和规划局颍泉分局经过调查作出《关于严银芝等人申请查处周棚铁路违法取土用地事项办理情况告知书》，并告知三原告严银芝、朱怀停、朱秀付。三原告严银芝、朱怀停、朱秀付不服该告知书，以阜阳市自然资源和规划局颍泉分局作为被告提起诉讼，显属诉讼主体不适格。且原告如以委托的行政机关阜阳市自然资源和规划局为被告，不属于本院管辖。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告严银芝、朱怀停、朱秀付的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  吴庆新人民陪审员  李 侠人民陪审员  李世影二〇二〇年六月十六日书 记 员  李明菲附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。