河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初216号原告孙海艳，男，汉族，1966年4月29日生，住鹿邑县。委托代理人尚守运，河南鸣鹿律师事务所律师，一般代理。被告鹿邑县人民政府。法定代表人李刚，职务县长。委托代理人杨亚飞，该政府工作人员，一般代理。委托代理人荣飞，鹿邑县自然资源局工作人员，一般代理。被告周口市人民政府。法定代表人丁福浩，职务市长。委托代理人张国辉，该政府工作人员，一般代理第三人孙寿鑫，男，汉族，1969年8月18日生，住鹿邑县。原告孙海艳不服被告鹿邑县人民政府、周口市人民政府土地行政裁决及行政复议的行政行为，于2020年4月29日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告孙海艳及其委托代理人尚守运，被告鹿邑县人民政府的委托代理人杨亚飞、荣飞，被告周口市人民政府的委托代理人张国辉，第三人孙寿鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案现已审理终结。被告鹿邑县人民政府于2019年10月21日作出鹿政土〔2019〕85号《鹿邑县人民政府关于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村孙寿鑫和孙海艳土地权属纠纷的处理决定》，该决定主要内容为：申请人孙寿鑫与被申请人孙海艳争执的土地现位于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村中间,北边是路,东邻孙国计,西边是路,南边是孙寿鑫宅基地。在孙万增和宋善军没有换地之前，申请人和被申请人土地之间的南北沟以西是第五生产队的村民居住区,以东是第四生产队的可耕地;南北沟是由第四生产队所挖;在争议地北侧是一条路，路南侧有一东西沟（目前沟的轮廓已模糊不清),沟南侧为第四生产队耕地，路北侧为荒地。申请人孙寿鑫的父亲与原第四生产队的宋善军于1987年进行交换土地，宋善军写有换地说明,并签字。通过现场勘察,现有的灰角和指界人孙万彬所述的情况有所差异。宋庄寨村民孙万彬、孙寿春等15人证实孙海艳宅基地是宋庄寨第五生产队所分,至于四至灰角位置其他人并没证实。根据《土地管理法》和相关法律法规的规定,本着从实际出发,尊重历史,面对现实的原则,申请人孙寿鑫和被申请人孙海艳提供的证据事实不能完整表达各自的事实和理由,证据不够充分。依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条和《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十九条的规定和鹿邑县自然资源局的调查处理意见，作出如下决定:对位于鹿邑县玉业园区宋庄寨行政村宋庄寨自然村东邻孙国计、南邻孙寿鑫、西邻路、北邻路的争执土地,根据实际情况,确认权属如下:在争执地范围内，对于西侧的南北沟，西南角以被申请人孙海艳所埋灰角向西1.6米为界、西北角以被申请人孙海艳所埋灰角向西1.3米为界，界线以东归孙寿鑫使用;北侧的东西沟从现状路南边向南归孙寿鑫使用,从现状路北边向北归第五生产队使用,二者之间的道路归宋庄寨行政村宋庄寨自然村，作为公共道路共同使用。据此，根据现场勘测，位于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村中间,东邻孙国计、南邻孙寿鑫、西邻路、北邻路,东边直线距离南北长17.97米、南边直线距离东西宽20.56米、西边直线距离南北长14.06米、北边直线距离东西宽19.90米,土地面积321.10平方米的土地使用权确认给申请人孙寿鑫使用,所有权属于宋庄寨行政村宋庄寨自然村。周口市人民政府于2020年4月23日作出周政（行复决）〔2020〕24号行政复议决定书，该决定书主要内容为：经审理查明：1.涉案争议土地位于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨自然村,现北边是路、西边是路,东邻孙国计、南边是孙寿鑫宅基地。该宗土地原为宋庄寨第四生产队耕地,为了阻挡五队的猪羊,四队村民在该宗土地西边挖了一条南北沟(现已基本填平),在该宗地北边路南侧有一条东西沟(现已基本填平)。孙寿鑫父亲孙万增与宋善军换地之前,该宗土地由宋善军使用。1987年3月宋善军与孙寿鑫之父孙万增换地并写有字据,其中对四至地界书写明确。1988年孙寿鑫在涉案土地南边建造房屋,并于1992年10月办理了《集体土地建设用地使用证》,2015年孙寿鑫拆除旧房翻建新房时双方发生纠纷,至今未建成房屋。2.申请人孙海艳原为宋庄寨第五生产队村民,孙海艳家宅基地位于该宗土地西北处,在原四队所挖南北沟以西。3.申请人孙海艳主张争议地界以灰角为准,但孙海艳提交的证人证言中均不显示灰角位置,其提出埋灰角的经手人是孙万彬,原两个生产队负责人并不在场,且孙海艳指认的现有灰角与孙万彬所描述的灰角不一致，不能证明其复议理由中所称的“当年的灰角至今还在”。4.原鹿邑县国土资源局收到孙寿鑫土地确权申请后,依法予以受理并向孙海艳送达了答辩通知书,在历经调查询问、现场勘测、调解不成的情况下作出了调查处理意见,并报县政府作出处理决定后送达给双方。复议机关认为,被申请人鹿邑县人民政府根据涉案土地现状及现场勘测作出的处理决定,认定事实清楚、法律适用正确、程序合法。故维持鹿邑县人民政府作出的鹿政土〔2019〕85号处理决定。原告孙海艳诉称，本案第三人孙寿鑫之父孙万增于1987年与宋善军互换宅基地事实清楚，争议双方对该事实没有争议。问题的关键是当年换地的面积是多少?边界在哪里?必须调查清楚，否则无法作出处理决定。争议双方当年互换宅基地,按照农村通常的做法，在宅基地的四个角均埋有灰角作为永久性边界的标志。证据证明当年埋灰角是孙万彬、争议双方当事人、以及其他村民在场作为旁证，说明埋灰角的事实确实存在。被告鹿邑县人民政府的处理决定中是这样表述的:“西南角以被申请人孙海艳所埋灰角向西1.6米为界、西北角以被申请人孙海艳所埋灰角向西1.3米为界，界限以东归孙寿鑫使用”说明确权的国土局的工作人员实际上已经找到了灰角的确切位置，不然的话，“灰角向西1.3米为界”就无法确定，也说明国土局的工作人员确权的依据实际上是灰角、只不过把边界向西延伸了1.3米。原告申请复议的理由是，被告要把灰角以西1.3米确权给第三人没有事实和法律依据。复议机关依其职责应该要求作出处理决定的工作人员解释清楚:“向西1.3米”的灰角在哪里?“向西1.6米”的灰角在哪里?为什么不以灰角为界?而要把灰角以西的1.3米确权给第三人，根据是什么?有合理、合法的根据就维持，否则就撤销。而被告复议机关维持处理决定的依据是“争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用现状和公平、公正、合理的原则，确认土地权属”。那么作出处理决定的工作人员是采信的谁提供的证据找到灰角的呢，还要以灰角以西为界（西南角1.6米、西北角13米)。综上，请求依法撤销鹿邑县人民政府作出的鹿政土〔2019〕85号处理决定和周口市人民政府作出的周政（行复决）〔2020〕24号行政复议决定书；诉讼费用由被告承担。被告鹿邑县人民政府辩称，被诉行政行为认定事实清楚,证据确凿。争执地位于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村中间,东邻孙国计;西邻路;南邻孙寿鑫;北邻路,面积321.10平方米。该宗土地原为宋庄寨第四生产队耕地,为了阻挡五队的猪羊,四队村民在该宗地西边挖了一条南北沟(现已基本填平),在该宗地北边路南有一条东西沟(现已基本填平)。孙寿鑫的父亲孙万增与宋善军换地之前,该宗地由宋善军使用。1987年孙寿鑫的父亲孙万增将自己的位于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村中间宅基地一处与同村村民宋善军位于宋庄寨行政村宋庄寨村南宅基地一宗(涉案土地)进行互换,有1987年宋善军书写的换地说明为证。1988年孙万增在涉案土地上建房,2015年因孙寿鑫扒旧房屋翻建新房屋,与孙海艳发生纠纷,至今未建成房屋。基于上述事实答辩人作出被诉行政行为,系认定事实清楚,证据确凿。二、被诉行政行为程序合法。被诉的行政行为的作出完全是按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序进行调查处理的,即申请、受理、调查、调解、处理等几个步骤。三、被诉行政行为作出的法律依据被诉行政行为作出的职权依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条;事实依据:《土地权属争议调查处理办法》第三条;《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条。程序依据:《土地权属争议调查处理办法》第九第、第十三条、第十五条、第二十三条、第二十七条、第三十条等。四、孙海艳的诉讼请求、事实与理由不能成立。在本案中,争执地的边界是孙寿鑫和孙海艳的争议主要问题所在。孙海艳认为“涉案土地的边界,应以孙寿鑫和宋善军调换宅基地后所埋的灰角为准”没有依据。孙海艳提交的证据材料都是对当年所埋灰角的证明,但均不显示灰角位置,并且通过对其提交的证人证言进行调查,被调查人所述与提交的证言相矛盾。孙海艳提出埋灰角的经手人是孙万彬,原两个生产队负责人并不在场,现有的灰角和孙万彬所描述的灰角情况也不一致,所以在作出处理决定时不予采纳。并且在对孙万增的调查笔录中,孙万增表示在打灰角时其并不在场也不知情。另经调查,涉案土地都在宋庄寨四队的范围内,而孙寿鑫与孙海艳都属于宋庄寨五队,孙海艳没有证据证明其对宋庄寨四队的土地享有使用权。而孙寿鑫是通过土地互换协议取得争执地的使用权。所以孙海艳主张以“灰角”为边界的说法没有事实依据。在作出本案《处理决定》时,答辩人以1987年宋善军书写的换地说明、宋国强、宋善聚等15人的证明和宋庄寨村民委员会的证明为依据,进行了现场勘测,本着尊重历史,面对现实的原则确定了涉案土地的四至边界,认定事实清楚,证据充分。综上,请依法驳回孙海艳的诉讼请求。被告周口市人民政府辩称，一、周口市人民政府作出的周政(行复决)(2020)24号行政复议决定书认定事实清楚。二、周口市人民政府作出的周政(行复决)〔2020〕24号行政复议决定书程序合法、适用法律正确。1.周口市人民政府依据认定的相关事实,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,答辩人依法作出了周政(行复决)〔202024号行政复议决定书。2.周口市人民政府作出的周政(行复决)〔2020〕24号行政复议决定严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的申请、受理、审理、决定、送达五个程序。综上,答辩人请求判决驳回被答辩人的诉讼请求。第三人孙寿鑫同意两被告的答辩意见。经审理查明，争执地位于鹿邑县涡北镇宋庄寨行政村宋庄寨村中间,东邻孙国计;西邻路;南邻孙寿鑫;北邻路,面积321.10平方米。该宗土地原为宋庄寨行政村第四生产队耕地,为了阻挡五队的猪羊,四队村民在该宗地西边挖了一条南北沟(现已基本填平),在该宗地北边路南有一条东西沟(现已基本填平)。1987年第三人孙寿鑫的父亲孙万增将自己的位于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村中间宅基地一处与同村村民宋善军位于宋庄寨行政村宋庄寨村南宅基地一宗(涉案土地)进行互换。互换地具体面积不详，具体界址也并不明确。1988年孙寿鑫与父亲孙万增在涉案土地南边建造房屋,并于1992年10月以孙寿印的名字（第三人称该名字系其曾用名）申请办理了鹿老集建（宅）字第080418号《集体土地建设用地使用证》，用地面积282平方米，南北长17.5米，东西宽16.5米（北端）和15.8米（南端）。2015年，第三人孙寿鑫扒旧房屋翻建新房屋时,原告孙海艳主张第三人孙寿鑫侵占了村里分配给他家的小片荒（原南北沟的一部分），遂与孙寿鑫发生纠纷。原告称第三人家换宅基后，宅基四角埋有灰橛，应以现挖出的灰橛为界确定第三人家宅基的西边的界址。第三人称应以椿树往系一丈来确定自家的宅基西边界址。双方各持己见，纠纷不止，第三人建房受阻遂申请被告鹿邑县人民政府对争议土地进行确权。鹿邑县人民政府于2019年10月21日作出鹿政土〔2019〕85号《鹿邑县人民政府关于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村孙寿鑫和孙海艳土地权属纠纷的处理决定》。原告不服该处理决定，向周口市人民政府提起行政复议，周口市人民政府于2020年4月23日作出周政（行复决）〔2020〕24号行政复议决定书，维持了上述鹿政土〔2019〕85号处理决定。原告不服，遂提起本案诉讼。本院认为，一、无论是原《中华人民共和国土地管理法》或者是现行的《中华人民共和国土地管理法》，均对农村村民宅基地规定了“一户一宅”的原则，且宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十一条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：（一）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；（二）人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米；（三）山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米，占用耕地的适用本款（一）、（二）项的规定。”根据被告鹿邑县人民政府在确权过程中绘制的占地示意图，包括本争议的321.1平方米以及与之相邻的仍为孙寿鑫宅基的南部分大约370平方米，那么按照确权的宅基面积看，但就第三人孙寿鑫一户就拥有了近700平方米的宅基地，足以规划四处宅基。二、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。基础房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。”在第三人家获得争议土地之前，上面并没有房屋，甚至根本不是宅基地而是耕地，且在本案争议土地上第三人家一直并未建房使用。故该争议宅基明显不符合该条所规定的可暂时确权的情形。被告辩称适用该条规定来确权明显属于适用法律错误。即使是所谓的“老宅基”，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十一条规定也应在房屋翻建时，超过部分退还集体。第三人扒掉旧房，尚未翻建新房，在这时确定土地的权属，不能超过法律规定的面积标准。三、原告和第三人主要争议是对村内原有沟的用地发生争议。通常情况下，村集体在分配宅基地时是不会将沟分配给村民作为宅基使用的，沟应是集体的公共用地。第三人申请办理的本案争议土地南邻宅基鹿老集建（宅）字第080418号《集体土地建设用地使用证》中显示宅基的东西宽16.5米（北端）和15.8米（南端），而被告在确权时却认定第三人本案争议宅基东西宽为20.56米（南端），明显与第三人上述土地证不一致，相差了4米。综上，被告鹿邑县人民政府作出被诉处理决定不仅违反了法律“一户一宅”的强制性规定，确定的宅基面积也严重超过了法律规定的标准，其所确定的宅基西边界址和东西宽度没有事实依据且与之前已经颁证确定的东西宽度严重不符。故鹿邑县人民政府作出的鹿政土〔2019〕85号处理决定应予以撤销。同理，被诉的周政（行复决）〔2020〕24号行政复议决定书也应予以撤销。四、需要指出的是，在处理农村土地使用权属争议时，并不能当然认为就必须要把争议土地确定给申请人或被申请人。如果经调查申请人和被申请人均不符合使用争议土地的法定条件，那么确权机关就应当驳回双方对争议土地的主张。本案原告主张争议的土地部分系其所谓小片荒，即使如原告所述其栽种有树木，也不能以此事实获得法律上的土地使用权。本案原告和第三人所争议的“沟”，不应确权给原告和第三人任何一方，土地使用权应归属村组，属于村集体的公共用地。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一、二项的规定，判决如下：一、撤销被告鹿邑县人民政府于2019年10月21日作出的鹿政土〔2019〕85号《鹿邑县人民政府关于鹿邑县工业园区宋庄寨行政村宋庄寨村孙寿鑫和孙海艳土地权属纠纷的处理决定》；二、撤销被告周口市人民政府于2020年4月23日作出的周政（行复决）〔2020〕24号行政复议决定书。案件受理费50元，由两被告各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年六月四日法官助理范帅印书记员贺媛媛