福建省龙岩市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽08行终69号 上诉人（原审原告）邱茂东，男，1971年11月6日出生，汉族，原永定区金砂乡赤竹村民委员会第十一届、十二届村民委员会主任，住龙岩市永定区。 被上诉人（原审被告）龙岩市永定区金砂乡人民政府，住所地龙岩市永定区金砂乡西田村新街30号，统一社会信用代码113508220041081230。 法定代表人谌锦春，乡长。 委托诉讼代理人陈有耀，男，1964年1月17日出生，汉族，系龙岩市永定区司法局金砂司法所所长。 被上诉人（原审被告）龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会，住所地龙岩市永定区金砂乡赤竹村太三组57号，统一社会信用代码54350803ME10348792。 法定代表人：邱金平，村民委员会主任。 上诉人邱茂东与被上诉人龙岩市永定区金砂乡人民政府、龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会不服行政通知一案，不服上杭县人民法院（2019）闽0823行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 被诉行政行为：1、金砂乡政府于2016年8月23日作出公章作废声明文件，后根据该文件于8月25日在《闽西日报》刊登公章作废声明。2、金砂乡政府于2018年10月9日作出金政（2018）275号《关于公章作废的通知》，宣布“龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会”印章作废，并于10月11日在《闽西日报》刊登公章作废声明。 原审查明，邱茂东原系金砂乡赤竹村自2012年12月至2015年10月及2015年10月至2018年9月期间第十一届、第十二届村民委员会主任。2016年初因原村委会公章管理人邱义东病逝，赤竹村委会公章由邱茂东管理，在使用赤竹村委会公章时，存在意见不一，无法盖章情况。根据村委会公章管理的相关规定，村委会主任不宜管理公章。就赤竹村委会印章使用、管理问题，2016年8月22日赤竹村两委集体决议，提议作废现有的赤竹村委会印章，刻制新的村委会印章，并将新印章暂存乡党政办，待选出合法印章管理人后予以收回。于2016年8月23日上午交赤竹村民代表会议讨论。随后，赤竹村两委及村民代表以《报告》的形式，向金砂乡党委、政府申请批复。2016年8月23日下午，金砂乡党、政领导会议决议同意该《报告》。金砂乡政府于2016年8月23日作出《公章作废声明》文件，内容“因工作需要，龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会印章（编号3508220010174）即日起作废”。根据该文件，金砂乡政府向《闽西日报》社申请刊登公告。8月25日《闽西日报》刊登公告，载明“印章遗失，声明作废”。邱茂东得知该《闽西日报》公章作废声明后，到《闽西日报》社等多部门上访，申明赤竹村委会公章未遗失。2016年9月5日，赤竹村两委针对上述作废公章问题经工作例会讨论后，对上述情况在赤竹村进行通报，申明旧印章作废新印章启用程序正按有关规定进行。因邱茂东任职赤竹村委会主任期间，拒不服从上级党委、政府的工作安排及其他违法违纪问题，2016年10月31日中共龙岩市永定区金砂乡委员会作出金委（2016）224号文件，暂停邱茂东赤竹村民委员主任职务。2016年11月2日，金砂乡政府作出金政（2016）227号《关于责令邱茂东交回“龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会印章”的决定》。后金砂乡政府又于11月21日作出金政（2016）245号文件，以程序上存在瑕疵为由，撤销金政（2016）227号文件。2018年8月，第十三届赤竹村委会换届选举工作开始。8月6日，永定金砂乡赤竹村经推选产生村民选举委员会。8月7日下午16时左右第十三届选委会成员邱金平等人前往邱茂东家中，与其商量移交印章由选委会保管事宜，邱茂东不同意交出公章。2018年8月8日，赤竹村选委会向金砂乡党委、政府出具报告要求金砂乡党委、政府采取措施将印章交由选委会保管使用。金砂乡政府于2018年8月28日作出《关于将赤竹村“龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会印章”交回金砂乡人民政府代管的通知》，要求邱茂东于8月31日将赤竹村“龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会印章”交回金砂乡人民政府保管，并于当日将该通知送达邱茂东，邱茂东未交回印章。2018年9月10日，永定区金砂乡赤竹村经选民直接投票选举产生了赤竹村第十三届村民委员会，村主任为邱金平。2018年9月17日，该村选委会和赤竹村第十三届村民委员会成员前往邱茂东家中协商工作等事宜，邱茂东未交出印章。当日赤竹村两委出具报告请求金砂乡党委、政府采取措施，收缴由邱茂东保管的村委会印章。2018年9月21日，金砂乡政府召开乡政府办公会议，作出金政[2018]266号《关于追缴“龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会”印章的决定书》，限邱茂东即日起3日内将赤竹村委会印章上交至金砂乡政府党政办，逾期不上交的，将根据有关规定予以报废，或依法申请人民法院强制执行，并告知复议机构及复议期限。当日，金砂乡政府向邱茂东送达了追缴印章决定书。因多次催缴印章未果，金砂乡政府于2018年10月9日作出金政[2018]275号《关于公章作废的通知》，宣布赤竹村委会（编号3508220010174）印章作废，并于10月11日在《闽西日报》刊登作废声明。2018年10月25日赤竹村第十三届村民委员会张贴《公告》，公示启用新刻制的赤竹村民委员会公章，作废旧章（编号3508220010174）。 原审认为，一、关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，邱茂东在2016年9月5日前已经知道金砂乡政府于2016年8月25日在《闽西日报》刊登公章作废声明公告。由此，邱茂东自2016年9月5日就已知道金砂乡政府作出该作废印章的行政行为，至2018年12月11日起诉已超过2年起诉期限。因此，邱茂东请求撤销金砂乡政府于2016年8月23日作出公章作废文件及8月25日在《闽西日报》刊登公章作废声明，已超过法定起诉期限，依法予以驳回。二、关于邱茂东原告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受务工补贴的人员及补贴标准；。（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。村民委员会印章，是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用，村委会印章的作废应经过村民代表讨论或村民会议决定。本案中，金砂乡政府2018年10月9日，根据赤竹村两委的申请，作废赤竹村委会旧公章（编号3508220010174），其行政相对人为赤竹村民委员会。邱茂东作为赤竹村村民对村委会印章无具体的权利义务关系及人身、财产权益。赤竹村第十三届村民委员会于2018年9月10日经选举产生，金砂乡政府作废印章的行为发生在换届选举后，而邱茂东并非新一届村民委员会成员，邱茂东无权继续保管、持有村委会印章。邱茂东以个人名义就印章作废问题提起行政诉讼，又未提供证据证明其起诉已经由村民代表讨论或村民会议决定，故邱茂东与本案作废印章的具体行政行为没有利害关系，无原告诉讼主体资格。邱茂东的起诉，本院依法予以驳回。邱茂东主张金砂乡政府无权作废村委会印章，其作废印章的行为违法。根据国务院办公厅转发民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》（国办发【2001】52号）的规定：“村民委员会的印章一律由乡级人民政府负责制发；制发机关应以适当方式公布新印章启用和旧印章作废”。本案金砂乡政府制发、作废赤竹村委会公章，权源有据。邱茂东的该项主张，本院不予支持。邱茂东认为赤竹村民委员会作出作废、刻制印章的决定侵害村民利益，依《村民委员会组织法》第三十六条的规定，本案属人民法院行政诉讼范围。邱茂东对该法律条文理解错误，该法律条文是相关村民自治权的规定，村民自治行为不是行政行为。因村民自治行为侵害村民利益，依该法律条文规定，应通过民事诉讼解决纠纷。故邱茂东对赤竹村委会提起行政诉讼，不符合法律规定。邱茂东该项主张，本院不予支持。邱茂东主张的其村主任候选人资格及选举问题及离任审计问题，不属本案审理范围，本院不予审理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项、第六十九条第一款（八）项之规定，裁定驳回原告邱茂东的起诉。 宣判后，原审原告邱茂东不服，向本院上诉称：1、重审《行政裁定书》裁定上诉人请求“超过法定起诉期限，并且无诉权，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，属裁定错误，有悖法律。上诉人诉讼期限应从2018年10月25日算起，不存在“诉讼期限2年已过”的情况。被上诉人无故作废刻换公章，与包括上诉人在内的全体村民有法律上的利害关系，将对12届村委会原印章法人及全体村民权利义务产生实际影响，因此，第12届赤竹村村委会原印章的法人邱茂东诉讼请求，属于人民法院行政诉讼审查受案范围。2、被上诉人金砂乡政府违规操纵选举，其追缴印章程序不合法。重审行政裁定书证据采信中，采用双重标准，只采纳选举结束后这一阶段证据，对上诉人提供的选举阶段证据全盘否定，割裂前置前提条件，以此判决，有失公正。被上诉人作废印章的程序不合法，作废的理由是虚假的，印章还在的，与事实不合。村财还没有审计，上诉人在任期间无故把他村主任的职务停职是非法的，剥夺了上诉人的选举权，上诉人在任期间的工资和垫资款都没有支付。请求：1、依法撤销（2019）闽0823行初31号《行政裁定书》。2、依法改判并支持上诉人原重审诉求，判被上诉人登报声明原印章有效和非法重刻印章无效。3、本案重审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人龙岩市永定区金砂乡人民政府答辩称，1、根据国务院办公厅转发民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》（国办发﹝2001﹞52号）的规定，答辩人龙岩市永定区金砂乡政府具有作废村委会印章的法定职权。2、上诉人邱茂东对答辩人先后两次作出的关于印章作废的行政行为没有诉权，其诉讼主体不适格。答辩人先后两次作出的关于印章作废的行政行为针对的是赤竹村民委员会所有的公章，行政相对人为赤竹村民委员会。答辩人的涉案行政行为并没有针对上诉人邱茂东本人作出，对上诉人的权利义务不产生任何实际影响，也不涉及上诉人的人身、财产权益。3、上诉人诉请撤销答辩人于2016年8月23日作出的《公章作废声明》的行政行为，已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。答辩人于2016年8月23日作出《公章作废声明》的行政行为，并于2016年8月25日在《闽西日报》刊登公章作废声明公告，上诉人于2016年9月5日前已经知道答辩人作出的上述行政行为，至上诉人最早于2018年12月11日起诉时已经超过2年的起诉期限。 被上诉人龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会的答辩意见与龙岩市永定区金砂乡人民政府的答辩意见一致。 经审理查明，除上诉人邱茂东对原审认定“因邱茂东任职赤竹村委会主任期间，拒不服从上级党委、政府的工作安排及其他违法违纪问题，2016年10月31日中共龙岩市永定区金砂乡委员会作出金委（2016）224号文件，暂停邱茂东赤竹村民委员主任职务。”有异议，认为其不存在“违法违纪问题”外，对原审认定的其他事实双方当事人均无异议。对双方当事人无异议的事实本院予以确认。 对于上诉人邱茂东异议的事实，经查，2016年10月31日中共龙岩市永定区金砂乡委员会是以因邱茂东任职赤竹村委会主任期间，拒不服从上级党委、政府的工作安排及其他违法违纪问题为由，作出金委（2016）224号文件，暂停邱茂东赤竹村民委员主任职务。对于该事实上诉人邱茂东无异议，本院予以确认。至于其是否存在“违法违纪问题”属于另一法律关系，不影响本案的处理，本院不予审查。原审事实认定表述不当，本院予以纠正。 二审中双方未提供新证据，亦无要求补充认定的事实。 综上，本院查明的事实除前述纠正表述内容外，与原审认定一致。 本院认为，本案中上诉人邱茂东请求撤销两个行政行为。对于上诉人邱茂东请求撤销的第一个行政行为，即：金砂乡政府于2016年8月23日作出《公章作废声明》文件及同年8月25日在《闽西日报》刊登公章作废声明。经查，邱茂东在2016年9月5日前已经知道金砂乡政府于2016年8月25日在《闽西日报》刊登公章作废声明公告。由此可见，邱茂东自2016年9月5日就已知道金砂乡政府作出该作废印章的行政行为，至2018年12月11日起诉已超过2年起诉期限。原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定裁定驳回该项起诉正确。 对于上诉人邱茂东请求撤销的第二个行政行为，即：金砂乡政府于2018年10月9日作出金政（2018）275号《关于公章作废的通知》，宣布“龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会”印章作废，并于10月11日在《闽西日报》刊登公章作废声明。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这一规定包含了四个层面的内容：一是，从行政诉讼的主体说，原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。二是，从法律关系说，可以提起行政诉讼是因为行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生法律关系而引起的行政争议。不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。三是，从行政诉讼的标的说，人民法院原则上只审查违法的行政行为。行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益中的“侵犯”，是指违法情形。对于行政机关在法定范围内行使自由裁量权的适当与否的问题，法院一般不管，但是，对于行政行为明显不当、行政处罚显失公正的，属于例外情形。四是，从行政行为引起的后果来说，不仅指公民、法人或者其他组织的权利受到行政机关的侵犯，可以提起诉讼，还包括他们的合法利益受到行政机关的侵犯，也可以提起诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：。（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。村民委员会印章，是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用，村委会印章的作废应经过村民代表讨论或村民会议决定。”可见村民对涉及村民利益的相关事项持有异议的，应当通过村民会议或授权村民代表会议讨论决定。村民委员会印章，是村级公共权力的象征，在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用，属于村民公共利益，与村民个人的权利义务无关。本案中，被上诉人金砂乡政府2018年10月9日，根据赤竹村两委的申请，作废赤竹村委会旧公章（编号3508220010174），其行政相对人为赤竹村民委员会。上诉人邱茂东作为第十二届村委会主任，在2018年9月10日第十三届村民委员会委员选举产生后，其不再是村委会委员也非村民选定的印章管理人，依法应在法定期限内将村委会旧印章移交给新一届村委会委员管理，而没有继续持有的依据；被上诉人金砂乡政府作出的村委会旧印章的作废决定是根据国务院办公厅转发（国办发（2001）52号）民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》的相关规定要求及第十三届赤竹村两委的申请，权源有据、程序合法，所产生的法律后果与上诉人邱茂东个人合法权益没有利害关系；上诉人邱茂东对被诉作废旧印章决定持有异议，依照上述法律规定，应通过村民代表讨论或村民会议讨论决定，但个人无权提起本案之诉。上诉人邱茂东以其作为新一届村主任候选人资格及选举权被剥夺、离任审计、新一届村委会委员选举不符合要求等问题未作出处理为由，主张被上诉人金砂乡人民政府作出被诉行政行为不合法，因此类问题不影响本案处理，不属于本案审理范围，该上诉理由不成立。上诉人对于所述存在的问题应依法通过其他救济途径予以解决。 鉴于上诉人邱茂东的两个行政行为均系被上诉人金砂乡人民政府作出的，与被上诉人龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会无关，且被上诉人龙岩市永定区金砂乡赤竹村民委员会非行政机关，上诉人邱茂东将其列为共同被告属于错列被告，依法应裁定予以驳回。 综上，原审法院裁定驳回其起诉正确。上诉人邱茂东的上诉理由均不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本判决为终审判决。 本案依法不收取诉讼费。 审判长 林 静 审判员 卢宝报 审判员 黄智勇 二〇二〇年六月十七日 法官助理严丽梅 书记员邱渟婷 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。