宁夏回族自治区高级人民法院   行政判决书   （2020）宁行再1号    再审申请人（一审第三人）：周全华，男，1952年12月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区平罗县。   委托诉讼代理人：孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。   被申请人(一审被告、二审被上诉人)：石嘴山市人民政府。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市大武口区新区市政府办公楼。   法定代表人：张利，该市人民政府市长。   委托诉讼代理人：雷建设，该市司法局行政复议与应诉科科长。   委托诉讼代理人：闫雪萍，宁夏石诚律师事务所律师。   被申请人(一审原告、二审上诉人)：杨彩珍，女，1962年8月17日出生，汉族，住宁夏回族自治区平罗县。   委托诉讼代理人：解双枝，宁夏仲正律师事务所律师。   再审申请人周全华与被申请人石嘴山市人民政府、杨彩珍行政复议一案，本院于2019年5月16日作出（2019）宁行终54号行政判决，已经发生法律效力。周全华不服该判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年12月20日作出(2019）最高法行申8329号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人周全华及其委托诉讼代理人孙立文，被申请人石嘴山市人民政府的委托诉讼代理人雷建设、闫雪萍，被申请人杨彩珍及其委托诉讼代理人解双枝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   石嘴山市中级人民法院一审查明：1994年杨彩珍与丈夫牛某通过牛某的姐夫周全华的关系，从陕西省定边县农村来到平罗县渠口乡（原六中乡）六中村落户，并分得承包土地12.85亩。2012年10月1日，平罗县渠口乡六中村与周全华签订编号为64xxxxxxxxxxxxxx1J《平罗县农村集体土地承包合同书》《平罗县农村集体荒地承包合同书》，平罗县人民政府于同日颁发了编号为64022100506701041Q《农村集体荒地承包经营权证》和编号为64xxxxxxxxxxxxxx1J《农村土地承包经营权证》，将耕地33.5亩、荒地36.3亩承包给周全华。2016年2月28日，平罗县渠口乡六中村村委会与杨彩珍签订编号为64xxxxxxxxxxxxxxx5L《农村土地（耕地）承包合同》，将5块共计28.58亩集体耕地的使用权和经营权发包给杨彩珍，承包期限自1998年1月1日起至2027年12月31日止。2016年6月30日，平罗县人民政府向杨彩珍颁发了宁（2016）平罗县农村土地承包经营权第062719号、合同代码为64xxxxxxxxxxxxxxx5J的《农村土地承包经营权证》。周全华与杨彩珍的《农村土地承包经营权证》中同时包含了争议的12.85亩集体土地，12.85亩集体土地重叠。   石嘴山市中级人民法院认为，本案争议的焦点是石复决字（2018）5号行政复议决定“撤销平罗县人民政府颁发（杨彩珍）的代码为64xxxxxxxxxxxxxxx5J《农村土地承包经营权证》，责令平罗县人民政府在60日内重新作出颁证行为”的处理结果是否合法。《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”物权是对世权，具有绝对性和排他性，在同一标的物上，不能有两个或两个以上内容相排斥的物权同时存在。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。本案中平罗县渠口乡六中村村委会先后与周全华、杨彩珍分别签订农村土地承包合同。2012年平罗县人民政府给周全华颁发的《农村土地承包经营权证》与2016年给杨彩珍颁发的《农村土地承包经营权证》均包含了12.85亩案涉地块，即在同一物上设立了两个用益物权，该行为违反了物权的排他性原则。基于同一块土地上设定两个物权的事实，依照《不动产登记暂行条例》，应属于不予登记的情形。该12.85亩集体土地承包经营权的确定，应当由所在地的村民大会或村民代表大会依法予以确认后，依照法定程序予以重新确权。杨彩珍与周全华均应当申请所在地村民大会或村民代表大会就案涉农村集体土地的承包经营权的归属作出认定。依照法律、法规相关规定，平罗县人民政府在向杨彩珍以及周全华核发《农村土地承包经营权证》时，并没有查清本案案涉12.85亩集体土地承包经营权是否清晰明确，其就发生重叠的12.85亩集体土地承包经营权分别向不同的承包人核发《农村土地承包经营权证》的行为违法，应当予以撤销。石嘴山市人民政府作为复议机关作出“撤销被申请人平罗县人民政府颁发的代码为64xxxxxxxxxxxxxxx5J的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》”并“责令平罗县人民政府在60日内重新作出颁证行为”的处理决定并无不妥，其处理结果应予维持。综上，石嘴山市人民政府作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》的处理结果正确，杨彩珍请求撤销的理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决驳回杨彩珍的诉讼请求。案件受理费50元，由杨彩珍负担。   一审宣判后，杨彩珍不服一审判决，向本院提出上诉。   本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。   二审另查明，平罗县人民政府于2017年3月17日发布了《关于2012年颁发农村土地承包经营权证和农村集体荒地承包经营权证作废的公告》（以下简称《公告》），该《公告》中载明“为确保新颁发的农村土地承包经营权证合法性，经平罗县人民政府研究，决定宣告2012年颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》作废。宣告作废的权证由各乡镇负责收缴，并移交县农牧局集中销毁。”并将该《公告》在全县范围内予以公布张贴。   本院二审认为，本案争议的焦点是石嘴山市人民政府作出的石复决字(2018)5号《行政复议决定书》是否合法。经查，案涉土地由平罗县渠口乡六中村村民委员会分别与杨彩珍、周全华签订了承包经营权合同，并由平罗县人民政府根据签订的承包经营权合同分别给周全华、杨彩珍颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。平罗县人民政府于2017年3月17日发布了《公告》，从该《公告》可知，平罗县人民政府在2012年给周全华颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》已经作废。石嘴山市人民政府于2018年7月30日作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》认定周全华与平罗县渠口乡六中村村民委员会于2012年10月份签订土地、荒地承包合同及依据合同取得的土地经营权证在未依法注销、撤销前，不得将已登记的土地重新发包和颁发土地经营权证无事实依据，石嘴山市人民政府撤销平罗县人民政府给杨彩珍2016年颁发的农村土地承包经营权证的依据不足。故石嘴山市人民政府作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》事实不清、证据不足，应予撤销。综上，一审法院认定事实不清、证据不足；杨彩珍的上诉理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项之规定，二审判决：一、撤销石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初47号行政判决；二、撤销石嘴山市人民政府2018年7月30日作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》。二审案件受理费50元，由石嘴山市人民政府负担。   周全华申请再审称，（一）杨彩珍于2016年2月28日与六中村村委会签订 《农村土地（耕地）承包合同》，承包期是1998年1月1日至2027年12月31日，是有意造假的合同。二审法院作出判决的唯一依据是平罗县人民政府作出的《公告》，但该《公告》未经法庭质证，剥夺了周全华的质证权利。（二）《公告》发布的主要目的是“为确保新颁发的农村土地承包经营权证合法性”，前提是“重新换发了农村土地承包经营权证”，但平罗县人民政府并未给周全华换发新证，而是于 2016 年给杨彩珍违法颁证。二审法院以2017年《公告》的后行政行为肯定2016年违法颁证给杨彩珍的先行政行为合法，是完全错误的。再审请求：1．请求撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终54号判决；2.请求维持石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初47号行政判决；3.请求维持石嘴山市人民政府（2018）7月30日作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》；4.诉讼费由被申请人承担。   本院再审过程中，周全华提交了一份《农村土地（耕地）承包合同》，证明六中村将案涉诉争的土地在发生争议后再一次承包给周全华。石嘴山市人民政府对该证据没有异议。杨彩珍对该证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，认为六中村村委会在未撤销2016年与杨彩珍签订的土地承包合同的情况下，于2019年与周全华签订这份承包合同违法。本院认为，周全华再审提交的《农村土地（耕地）承包合同》与本案认定石复决字（2018）5号《行政复议决定书》是否合法，没有直接关联，对其证明效力不予确认。   本院再审查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。   本院再审认为，本案争议的焦点是石嘴山市人民政府作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》是否合法。平罗县人民政府于2012年10月1日向周全华颁发《农村集体荒地承包经营权证》《农村土地承包经营权证》，将耕地33.5亩、荒地36.3亩确权给周全华，又于2016年6月30日向杨彩珍颁发《农村土地承包经营权证》。周全华与杨彩珍的《农村土地承包经营权证》中同时包含了双方争议的12.85亩集体土地，12.85亩土地重叠。按照《中华人民共和国物权法》第二条第三款的规定，物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，在同一标的物上，不能同时有两个或者两个以上内容相排斥的物权存在。平罗县人民政府颁发给周全华和杨彩珍的《农村土地承包经营权证》中同时包含了12.85亩土地，即在12.85亩土地上同时设定了两个物权，违反了《中华人民共和国物权法》第二条第三项的规定。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。在周全华与杨彩珍就案涉土地权属存在争议的情况下，平罗县人民政府对争议土地承包经营权分别向不同的承包人颁发《农村土地承包经营权证》的行为违法，应予撤销。   对于能否以《公告》为据认定平罗县人民政府于2012年为周全华颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》已经作废的问题。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”。本案中，《公告》并未在一审诉讼程序中出现，而系二审法院调取。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款、第三十八条第二款的规定，证据应当在法庭出示并由当事人质证，未经庭审质证的证据，不能作为定案依据。对于人民法院依职权调取的证据，由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。本案二审中，制定《公告》的主体平罗县人民政府未参加本案诉讼，二审亦未就《公告》组织质证，听取当事人意见，二审迳行采信《公告》与上述法律规定不符。其次，《公告》载明：“为确保新颁发的农村土地承包经营权证合法性，经县人民政府研究，决定宣告2012年颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》作废”。再审时经向平罗县人民政府调查，其称2016年颁发新证的目的是纠偏纠错、查漏补缺。因此，从对新证和旧证关系的通常理解看，“新颁发的农村土地承包经营权证”应为其本人新颁发的土地承包经营权证，而非为他人颁发了新的土地承包经营权证。同时，平罗县人民政府于2016年6月30日向杨彩珍颁发《农村土地承包经营权证》，而《公告》发布时间为2017年3月17日，不能以2017年的规范性文件评价2016年作出的行政行为是否合法。因此，二审迳行以《公告》为据认定平罗县人民政府于2012年为周全华颁发的《农村土地承包经营权证》和《农村集体荒地承包经营权证》已经作废，主要证据不足，应予纠正。   综上，石嘴山市人民政府作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》，并无不妥。石嘴山市中级人民法院（2018）宁02行初47号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。二审判决撤销石嘴山市人民政府作出的石复决字（2018）5号《行政复议决定书》错误，应予纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：   一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终54号行政判决；   二、维持宁夏回族自治区石嘴市中级人民法院（2018）宁02行初47号行政判决，即：“驳回杨彩珍的诉讼请求”。   一、二审案件受理费共100元，由杨彩珍负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   张耀方  审  判  员   田文忠  审  判  员   蔡明璇   二〇二〇年六月三十日   书  记  员   常豪男