南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终109号 上诉人（原审被告）南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住所地江西省南昌市南昌县忠义路。 法定代表人李建峰，该镇镇长。 委托代理人王春玲，江西朗秋律师事务所。 委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所。 上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地江西省南昌市新府路118号。 法定代表人刘建洋，该市市长。 委托代理人李虹辰，江西豫章律师事务所律师。 委托代理人陈金强，该市司法局审理处工作人员。 被上诉人（原审原告）刘凤梅，女，1962年11月8日出生，汉族，住江西省南昌市高新技术开发区。 委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。 委托代理人马丽媛，北京创为律师事务所律师。 上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称昌东镇政府）、南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）因其与刘凤梅房屋行政强制及行政复议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告在南昌高新技术产业开发区昌东镇钱岗村南房刘家自然村村庄附近建有房屋。2016年11月16日，江西省国土资源厅作出《关于南昌市2016年度第一批次建设用地（涉及征收集体建设用地）的批复》，2017年5月3日，南昌市国土资源局高新分局作出《南昌市国土资源局关于富大有堤改造项目地块征收土地补偿安置方案公告》，案涉房屋在征收红线图内。2017年8月26日，被告昌东镇政府和钱岗村委会对案涉房屋进行测量登记，2018年10月30日，被告昌东镇政府组织人员对案涉房屋进行了强制拆除。原告向被告南昌市政府提出行政复议申请，被告南昌市政府于2019年1月2日收到原告申请后于同年1月4日决定受理，因原告以正在与昌东镇政府进行协商为由提出中止审理申请，被告南昌市政府于同年4月1日决定中止审理，并于同年7月4日恢复审理。2019年7月5日，被告南昌市政府作出洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》，认为原告案涉房屋为违法建筑，被告昌东镇政府违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在未依法履行公告、催告义务的情况下，在未下达限期拆除违法建设通知书和作出行政强制执行决定之前，对案涉房屋实施强制拆除属于严重程序违法。原告认为被告昌东镇政府在征收过程中，强制拆除其合法房屋的行政行为在程序和实体上均严重违法，被告南昌市政府作出的《行政复议决定书》认定原告被拆房屋系违法建筑事实不清，理由不足，且适用法律错误，故诉至法院，请求1．依法确认被告昌东镇政府强拆原告房屋的行政行为违法；2．撤销被告南昌市政府作出的洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》；3．本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，被告昌东镇政府强制拆除案涉房屋的行政行为缺乏事实根据和法律依据，依法应确认违法。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出的，申请人民法院强制执行”的规定，案涉房屋已纳入征收范围，相关征收部门已启动征收补偿安置工作，被告昌东镇政府不遵循法定的组织实施程序，径行将案涉房屋强制拆除，属于超越职权。其次，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，尤其在20世纪90年代以前，农村集体土地上房屋普遍存在只有部分建设手续甚至完全缺乏建设、规划手续的，这是一种客观现实。被告昌东镇政府在没有充分调查核实，调取证据且未作出违法建设认定的情况下，径行以拆除违法建筑为名拆除原告案涉房屋的行政行为主要证据不足。最后，被告昌东镇政府强制拆除案涉房屋，已经违反法律规定。但鉴于征收确系因公共利益需要，且房屋已被强制拆除，该行政强制行为不具备可撤销内容，故依法应当确认违法。 被告南昌市政府在行政复议过程中履行了受理、中止、恢复、送达等程序，并在法定期限内作出复议决定，复议程序合法。但被告南昌市政府在复议决定中未指出被告昌东镇政府强制拆除的行政行为系超越职权，且在案涉房屋已被纳入征收范围，被告昌东镇政府未作出违法建筑认定的情况下，被告南昌市政府依据被告昌东镇政府在作出行政强拆行为后在复议过程中自行收集的相关证据，认定案涉房屋系违法建筑依据不足且违反法律规定，故该《行政复议决定书》依法应予撤销。 综上，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条的规定，判决：一、确认被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府强制拆除原告刘凤梅房屋的行政行为违法；二、撤销被告南昌市人民政府作出的洪府复字〔2019〕1号《行政复议决定书》。本案案件受理费50元（原告已预交），由被告南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府负担，并于本判决生效之日起十日内迳付原告。 上诉人昌东镇政府不服原审判决，上诉称，一、昌东镇政府依法具备拆除违建的权利，一审法院适用法律错误。根据《南昌高新区集体土地上农房拆迁实施细则》第十八条规定，拆除违章建筑由高新区城管大队或高新区所属镇政府负责组织实施，拆除违章建筑不需要办理证据保全。据此，尽管案涉房屋所占土地被纳入征地范围，但其房屋早在摸底过程中被发现存在违建情况，故昌东镇政府依据高新管委会颁布的上述文件进行拆违工作，主体适格，并不存在任何超越职权的行为。二、昌东镇政府认定案涉房屋系属违建事实清楚，证据充分。首先，根据昌东镇政府提交的相关证明，可以充分证实案涉房屋未经审批。虽然昌东镇政府在拆除违章建筑前未严格依照法律规定调取相应书面证据以及下达相关认定违章建筑的决定书，但在拆违工作中，昌东镇政府依法向各个部门进行查询，已口头得知案涉房屋的相关情况，故在认定其属于违建后组织的拆违工作，并非一审法院认定的昌东镇政府没有进行调查核实等情况。其次，案涉房屋所占土地早于1984年转让至江西省水利建设公司，房屋并非被上诉人所有，其在20世纪90年代还存有交租的记录，可以充分证实案涉房屋及所占土地并不是其所有。在查实案涉房屋未有任何搭建手续的情况下，昌东镇政府组织拆违并无不妥。综上，尽管昌东镇政府拆违程序存在违法，但在案涉房屋明显属于违建的情况下，上诉人作为属地政府，依法有权进行拆违工作。一审法院认定昌东镇政府超越职权于法无据，恳请二审法院依法查明本案事实，判决：1．撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1105号行政判决；2．改判驳回被上诉人刘凤梅第二项诉讼请求；3．本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 上诉人南昌市政府不服原审判决，上诉称，一、涉案房屋性质实为违法建筑，而非被征收房屋。昌东镇政府的行政行为系对违法建筑的强制拆除，而非对被征收房屋的强制拆除。根据《南昌高新区集体土地上房屋拆迁实施细则》第十八条规定，昌东镇政府有权对违法建筑予以强制拆除，南昌市政府在行政复议中不予认定超越职权并无不当。二、在强制拆除之前，昌东镇政府就已认定涉案房屋为违法建筑，但未经法定程序，对此南昌市政府也于行政复议中认定其程序违法。南昌市政府并不存在认定违法建筑的行为，而是对昌东镇认定违法建筑这一行为的审查意见和结论。三、南昌市政府在复议过程中进行相关调查，符合法律规定。南昌市政府依据《行政复议法》第二十二条的规定对本案情况予以了解并无不当，不应据此撤销上诉人所作《行政复议决定书》。综上，南昌市政府所作《行政复议决定书》适用法律正确，未违反法定程序，不存在任何违反法律规定的问题，请求二审法院：1．撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1105号行政判决；2．改判驳回被上诉人刘凤梅第二项诉讼请求；3．本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人刘凤梅答辩称，一、案涉房屋未经任何法定程序认定为违法建筑。1．上诉人枉顾案涉房屋建成事实及历史遗留问题，以拆除违建的借口掩盖暴力逼迁、强拆民宅的违法行为。案涉房屋始建于1988年，建房之处已得到本村村委知情并许可，有房屋被拆除前村委出具的情况说明为证。答辩人建房后一直在给村委及当地政府缴纳管理费使用费。那时我国法律并未有明确规定建房需办理规划审批手续等，且答辩人所在村镇未办理任何建房或审批手续的房屋大量存在甚至占多数。其他村民现均已获得合法合理补偿；2．直至房屋被拆除前，当地的土地管理部门、规划部门未出具任何书面文件或程序通知认定该房屋的违法性。拆除当日，高新区管委会负责人及昌东镇政府现场指挥拆除时告知当事人的理由是拆迁，并未提及任何违法建筑事项。相反因为征收事项，昌东镇政府及拆迁办多次与答辩人交涉协商，并未涉案房屋作出征收房屋面积丈量表交付给答辩人。且上诉人为证明涉案房屋为办理审批手续的全部证据，均为房屋被拆除后、行政复议期间收集提交。根据《行政复议法》第二十四条的规定，上诉人以该房屋在被强拆前已被昌东镇政府认定为违法建筑的理由难以自圆其说；3．关于土地所属为江西省水利建设公司一说，答辩人认为该公司近三十年从未主张权利，即便是涉及拆迁，征收方自始至终只与答辩人进行协商补偿，未有第三人提出异议。且答辩人案涉房屋四周邻居均已因征收获得合理安置补偿，江西省水利建设公司亦未向其主张补偿款。仅答辩人依附的土地及房屋为江西省水利建设公司的说法明显是上诉人为逃避补偿安置责任刻意寻找借口。二、上诉人昌东镇政府并无强制执行拆除房屋的主体资格。案涉房屋在征地红线范围内的事实已明确，该房屋及土地已是被征主体。在此前提下，理应依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对被征收土地及房屋、其他地上附着物进行合理补偿。即便双方针对补偿标准协商不一致，理应申请上级政府进行协调并裁决。若最终需强制执行，也应是申请人民法院予以实施。昌东镇政府并无直接实施强拆的主体资格，其以拆违代替征收是不争的事实。三、上诉人南昌市政府自行取证并越权认定，严重违反法律规定。案涉房屋被拆除后，答辩人向南昌市政府申请行政复议，在此期间昌东镇政府才开始在各级单位之间收集房屋未办理建房手续等登记信息的证据。答辩人以确认强拆行为违法提出申请，已灭失的房屋未被任何部门认定为违法建筑，南昌市政府在行政复议审理过程中，以调查核实名义自行取证，将已被强拆的房屋径行认定为违法建筑，已然超越职权并无法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，首先，由于农村发展程度及行政管理的实际情况，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至是完全缺乏建设手续的情况，上诉人昌东镇政府在没有进行充分调查核实、调取证据情况下认定案涉房屋为违法建筑证据明显不足；其次，在集体土地征收过程中，不排除相关职权部门依法对违法建筑物、构筑物等作出调查、认定，但征收范围内房屋的性质、权属、用途等情况应当由征收部门依照法定程序作出认定，以确保适格的被征收人的相关合法财产权益得到及时、公平、合理地补偿；最后，对于历史遗留形成的无合法报建审批手续的房屋，在征收过程中，按南昌市相关农房征收安置补偿政策亦可予以一定补偿。综上，在案涉房屋已纳入征收范围，相关征收部门已启动征收补偿安置工作的情况下，昌东镇政府未按法定征收补偿程序，强制拆除案涉房屋程序严重违法。因案涉房屋已被强制拆除，案涉强拆行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。 综上，南昌市政府在行政复议过程中依法履行了受理、中止、恢复、送达等程序，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。虽然南昌市政府以案涉房屋未履行合法报建审批手续为由认定其系违法建筑不当，但复议结果正确，本院予以维持。原审判决撤销《行政复议决定书》不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1105号行政判决第一项； 二、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1105号行政判决第二项； 三、驳回刘凤梅的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  项 伟 审 判 员  刘 巍 审 判 员  涂相荣 二〇二〇年六月五日 法官助理  戴 薇 书 记 员  刘世莹