广东省广州市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤01民终9645号上诉人（原审被告）：郭秀琦。委托诉讼代理人：徐飞、孔戈，均系北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市民政局房屋管理所。法定代表人：陈莳，该房屋管理所所长。委托诉讼代理人：李玉琼、欧阳兵，均系广东岭南律师事务所律师。上诉人郭秀琦因与被上诉人广州市民政局房屋管理所（以下简称民政房管所）房屋租赁合同纠纷一案，不服广州市越秀区人民法院（2019）粤0104民初7416号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。民政房管所在原审的诉讼请求：1.判令解除民政房管所、郭秀琦之间关于越秀区海珠南路162号地下部位房屋的不定期租赁关系；2.判令郭秀琦立即将越秀区海珠南路162号地下部位房屋腾空交还民政房管所；3.判令郭秀琦按每月1077.7元的标准向民政房管所支付自2019年9月1日起至郭秀琦实际交还房屋之日止的房屋占用费；4.判令郭秀琦按照每月1077.7元的标准向民政房管所支付租赁关系解除后至交还场地之日止的场地占用费的违约金（计算标准按占用期内房屋占用费总额的100%计算）。原审法院判决如下：一、自判决发生法律效力之日起，广州市民政局房屋管理所与郭秀琦之间关于广州市越秀区海珠南路162号地下部位房屋的租赁关系解除；二、自判决发生法律效力之日起十日内，郭秀琦将广州市越秀区海珠南路162号地下部位房屋腾空交还广州市民政局房屋管理所；三、自判决发生法律效力之日起十日内，郭秀琦应向广州市民政局房屋管理所支付自2019年9月1日起至判决发生法律效力之日止的租金（按每月1077.7元的标准计）；自判决发生法律效力之次日起至交还房屋之日止的房屋使用费，由郭秀琦逐月按上述标准支付给广州市民政局房屋管理所；四、驳回广州市民政局房屋管理所其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由广州市民政局房屋管理所负担25元，郭秀琦负担25元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务的，应按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。判后，上诉人郭秀琦不服原审判决，上诉请求：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或者将本案发回重审；2.本案一、二审受理费由被上诉人负担。上诉的主要事实和理由：1.一审判决在未查明案涉房屋的性质的情况下即予处理本案纠纷。一审法院查明“案涉房屋的权属人为广州市民政局，被上诉人广州市民政局房屋管理所是该局的直属单位，自2013年11月起受广州市民政局委托负责其房屋管理的具体事务性工作，承担代管房屋的产权办理、房屋租赁合同签订及租赁合同备案登记、修缮等具体工作。”仅仅查明了案涉房屋所有权人及管理人，但未对案涉房屋性质进行查明。事实上，根据被上诉人提交的《房地产权证》显示：座落于广州市越秀区海珠南路162号地下部位的案涉房屋权属来源为1950年接管该宅、房屋所有权性质为全民所有，也就是说案涉房屋为广州市民政局的直管公房，具有保障住房、社会福利房、扶贫脱困、解决就业等功能。2.本案不属于人民法院的受案范围，对被上诉人广州市民政局房屋管理所的起诉应予驳回，一审法院错误受理本案。（1）主体上，被上诉人不是适格的原告。双方不是平等主体，双方之间的法律关系不属于平等民事主体之间的法律关系。广州市民政局是行政机关，出租案涉房屋并非以营利为目的，具有社会福利的性质，双方在签订合同之时，被上诉人在行使管理国家的行政职能，双方是管理与被管理的关系，故本案双方之间是行政管理者与行政管理对象的行政法律关系。依据《中华人民共和国民法总则》第二条：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”的规定，被上诉人与上诉人之间的关系明显不属于民法调整的平等民事主体之间的财产和人身关系范畴。（2）原审法院法律适用错误。原审法院在未查明案涉房屋的性质为直管公房的情况下，错误适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范来解决本案纠纷。案涉房屋产别属于由房管部门直接管理的政府公房，并非每个公民都可以承租。承租前需行政机关对承租人进行审查，符合条件的申请人才能承租。被上诉人签订该合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。因此双方签订的租赁合同具有行政协议性质，涉及该房屋的使用权问题应由具备相关职能的行政部门协调解决。根据法发（1992）38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”规定，参照《城乡建设环境保护部印发（关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见）的通知》，对社会主义改造等历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法裁定不予立案或者驳回起诉。被上诉人的起诉不符合法律规定。另外，结合《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第三款：“当事人依照国家福利政策租赁公有住房、廉租住房、经济适用住房产生的纠纷案件，不适用本解释。”之规定的精神，亦说明含国家福利性质房屋的租赁纠纷不应循民事诉讼途径解决，不应适用民事法律规范。因此，一审法院错将双方构成的行政关系当作民事关系以致错误适用民事法律规范解决本案纠纷。3.即使一审实体法律适用并无不当，但其未充分考虑上诉人的实际情况及案涉房屋的性质，上诉人对履行判决心有余而力不足。（1）如前所述，正因案涉房屋具有涉房屋为广州市民政局的直管公房，具有保障住房、社会福利房、扶贫脱困、解决就业等功能，上诉人因与配偶李南生名下均无住房，亦无退休金等生活经济来源，故依据相关政策的规定符合承租案涉房屋的条件。（2）虽然被上诉人将案涉房屋出租给上诉人作商业用途之用，但因上诉人仅能靠在此小本经营生意勉强糊口，再无余钱购买住房或承租房屋用作居住之用，所以上诉人与配偶李南生在店铺打烊后在案涉房屋中居住。一审法院判令上诉人返还案涉房屋将侵犯了上诉人的居住权，损害了上诉人的合法权益。（3）且不说上诉人名下无可居住的房屋，上诉人夫妇年近八旬，一审判决判令此判决生效十日内即将案涉房屋腾退返还被上诉人实难以履行，十日履行期显然缺乏合理性。因直到上诉人收到一审判决书后方知被上诉人要解除双方的租赁合同，上诉人有大量的生活及商品放置于案涉房屋内，上诉人又年老力弱，搬迂期理应比照同类案件有所延长。4.一审程序有违法律规定：在未穷尽送达的手段下，即公告送达，使上诉人未能及时答辩、准时参加庭审等诉讼活动，侵犯了上诉人的诉讼权利。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达时，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”的规定，上诉人有且仅有案涉房屋这一经营、生活地点，直接送达、间接送达、邮寄送达、留置送达和转交送达等均能与上诉人联系，然而一审法院在未穷尽送达手段的情况下，即采取公告送达的形式，程序有违法律规定，损害了上诉人的诉讼权利。被上诉人民政房管所服从原审判决，不同意上诉人的上诉请求。主要答辩意见：1.上诉人与被上诉人之间是在平等协商的基础上签订的房屋租赁合同，属于民事合同，上诉人对外出租房屋的行为不具有行政性质，本案属于商业性质租赁合同纠纷，一审法院受理本案正确。2.民政房管所与郭秀琦就案涉房屋形成不定期的租赁关系，因此民政房管所具有法定的解除合同的权利，并且有权收回涉案房屋。根据公房管理的要求，案涉房屋应按照房子住宅性质使用，在被上诉人起诉之前房管所多次要求整改住宅但依然遭到拒绝，严重扰乱被上诉人的管理工作。3.民政房管所已经给郭秀琦足够的通知时间、搬迁时间。本院二审另查明，郭秀琦与民政房管所签订的最后一份《广州市房屋（非住宅）租赁合同》的租赁期限为2009年1月1日至2010年12月31日。其余事实与原审判决查明事实一致。二审中，上诉人郭秀琦提交以下证据，拟证明其主张：1.《广州市房地产租赁合同》；2.户口簿；3.发票；4.新冠××疫情防控期间物业减免租金的协议书、承租方声明函；5.户籍档案查询摘抄记录；6.经营者为郭秀琦的营业执照；7.李演红的出生证；8.李演红的退休证；9.郭秀琦的诊断证明书、疾病证明书、出院记录；10.李南生的残疾人证；11.李南生的疾病证明书、出院记录、诊断证明书；12.郭秀琦名下无房的证明；13.李南生名下无房的证明；14.李演红的诊断证明书、病历。被上诉人民政房管所的质证意见：对于证据1，我方确认租赁合同最后一期的期限到2010年12月31日。对于证据2、5，户口簿、户籍档案摘抄记录的三性予以确认，但与本案无关。对于证据3、4的三性予以确认。对于证据6的真实性合法性确认，可以证明涉案房屋用于商业使用，并非用于居住。证据7、8、9、10、11、14与本案无关。对于证据12、13的真实性合法性确认，但涉案房屋并非居住，而是用作商铺使用。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条：“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理，当事人没有提出请求的，不予审理，但一审法院违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会利益、他人合法权益的除外。”之规定，结合郭秀琦的上诉请求和理由以及民政房管所的答辩，本院确定本案争议的焦点是：郭秀琦抗辩继续履行双方租赁合同关系以及拒绝腾空交还涉案房屋应否支持问题。现评析如下：郭秀琦与民政房管所签订的《广州市房屋（非住宅）租赁合同》租期届满后，双方当事人未续签租赁合同，郭秀琦继续使用涉案房屋，民政房管所继续收取郭秀琦交付的租金，故根据《中华人民共和国合同法》第二百三十六条的规定，一审法院认定双方之间应为不定期租赁合同关系，民政房管所有权随时主张解除双方租赁合同关系，并据此作出支持民政房管所要求解除与郭秀琦的租赁合同关系、收回涉案房屋及要求支付相应租金、房屋使用费的判决，并无不当，本院予以维持。上诉人郭秀琦虽向本院提起上诉，但本院审理期间，上诉人所主张的事实、理由以及所提交的证据，尚不能充分证明上诉人主张，不足以改变本案基本事实的认定，故本院认可原审法院对事实的分析认定，即对上诉人的上诉请求，不予支持。关于原审送达程序问题。原审法院按郭秀琦居民身份证及《广东公安人口信息查询资料》记载的住址，通过法院专递方式向其邮寄传票等相关法律文书，被退回后，以公告方式送达，程序并无不当，本院予以认可。郭秀琦经原审法院合法传唤，未到庭参加诉讼，原审法院依法缺席审理，符合法律规定，本院予以支持。郭秀琦主张原审法院违反程序，损害其诉讼权利，依据不足，本院不予采纳。综上所述，郭秀琦的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。原审查明事实基本清楚，适用法律正确，判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭秀琦负担。本判决为终审判决。审判长  谭健颖审判员  杨晓航审判员  马健中二〇二〇年六月十六日书记员  苏宏榴廖玉萍