河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再34号再审申请人(一审原告、二审上诉人)魏书领,男,汉族,1976年8月16日出生,住平舆县。委托代理人杜振蒲,河南泰豫恒律师事务所律师。委托代理人刘明慧,河南泰豫恒律师事务所实习律师。被申请人(一审被告、二审被上诉人)平舆县人民政府,住所地平舆县清河大道北段西侧行政新区。法定代表人赵峰,该县人民政府县长。再审申请人魏书领因诉被申请人平舆县政府(以下简称平舆县政府)房屋征收决定一案,不服本院（2017）豫行终3230号行政判决,向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2019）最高法行申1632号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭审理了本案，现已审理终结。本案被诉行政行为：平舆县政府于2017年5月3日发布平政文[2017]67号《关于皮革产业园区房屋征收的决定》（以下简称房屋征收决定），对皮革产业园区项目（位于古槐街道南陈居委会）征收规划红线范围内的房屋实施征收。魏书领向驻马店市中级人民法院提起诉讼，请求：1.判决平舆县政府对魏书领宅基地上的房屋征收行为违法；2.判决平舆县政府停止对魏书领的征收行为。一审庭审中，魏书领明确诉讼请求变更为：1.撤销平舆县政府作出的房屋征收决定；2.判决平舆县政府停止对魏书领的征收行为。驻马店市中级人民法院一审查明事实：魏书领系古槐街道办事处南陈居委会魏庄的常住居民，拥有平舆县政府颁发的集体建设用地使用证，并建有房屋。河南省人民政府豫政土[2012]559号《关于平舆县2011年度第一批乡镇建设征收土地的批复》及豫政土[2012]536号《关于平舆县2011年度第二批乡镇建设征收土地的批复》，将本案征收行为所涉范围内的土地审批作为平舆县2011年度第一批、第二批乡镇建设用地。2016年12月15日，平舆县政府发布《关于皮革园区项目区域内土地和房屋权属调查登记的通告》，决定自2016年12月15日起对皮革园区项目区域内的土地、房屋权属进行调查登记。河南省人民政府批准的平舆县政府2011年乡镇建设用地的附表及附图，包括了魏书领居住的房屋。2017年4月11日，平舆县人民政府在古槐街道办事处南陈居委会办公室，召开了南陈居委会魏庄、河湾、陈庄房屋拆迁听证会。2017年4月25日平舆县房屋征收办公室作出皮革产业园区征收社会稳定风险评估报告。2017年5月3日，平舆县人民政府作出平政文[2017]67号《关于皮革产业园区房屋征收的决定》，并于当日在征收区域内发布了公告。该项目涉及房屋征收补偿600多户，大部分已经拆迁补偿完毕，现尚有13户未签订房屋拆迁补偿协议，房屋没有拆除。2017年7月25日，魏书领以征收决定没有依法办理农用地转用审批手续，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序实施征收为由提起本案诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次，由原批准土地总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”和第四十五条第三款“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转批手续。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当按照本条第一款的规定另行办理征地审批”的规定，河南省人民政府豫政土[2012]559号、豫政土[2012]536号审批文件，本案房屋征收决定所涉范围内的土地，已审批作为平舆县2011年度第一批、第二批乡镇建设用地，根据土地管理法的规定，平舆县政府不再另行办理农用地转用手续。从河南省人民政府批准的平舆县人民政府2011年乡镇建设用地的附表及附图看，魏书领居住的房屋在其批复范围内。平舆县政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河南省人民政府关于印发河南省实施若干规定的通知》等相关法律、法规的规定，制定了征收补偿方案，在拆迁区域内进行了公告，组织被征收人和公众代表进行了听证，按照有关规定进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位后，作出房屋征收补偿决定，并在被征收区域内进行了公告，且大部分被征收人已经签订了房屋拆迁补偿协议，拆除了房屋。据此，平舆县政府作出的《房屋征收的决定》符合法律规定。魏书领诉称平舆县政府没有办理农用地转用审批手续，没有按照相关法律规定的程序实施征收，其请求理由不足，不予支持。一审法院据此作出（2017）豫17行初157号行政判决：驳回魏书领的诉讼请求。诉讼费50元，由魏书领承担。魏书领不服,向本院提起上诉，请求依法撤销一审判决，改判支持魏书领的一审诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院二审认为：（一）魏书领的房屋在被诉房屋征收决定征收范围内。平舆县政府作出的平政文[2017]67号《关于皮革产业园区房屋征收的决定》，征收范围为皮革产业园区（古槐街道南陈居委会南陈、河湾、魏庄）范围内的住宅房屋、非住宅房屋及其地上附属物，而根据魏书领提供的其住宅地址及一审查明事实均可以证明魏书领系古槐街道办事处南陈居委会魏庄的常住居民，并在魏庄建有房屋。魏书领上诉虽主张其房屋不在规划红线内，但该上诉主张与其诉求存在矛盾之处，如魏书领房屋不在平政文[2017]67号征收范围内，该征收决定并不影响其法律上的权利义务，魏书领就不具备提起本案诉讼的主体资格。根据本院审理查明的事实，魏书领的房屋在魏庄，且魏庄的居民也陆续签订了安置补偿协议，虽然平政文[2017]67号征收决定的范围没有明确显示魏书领的门牌号，但依据该平政文[2017]67号征收决定中的征收范围可以认定包含魏书领的房屋，故魏书领具有提起本案诉讼的主体资格。（二）平舆县政府作出的平政文[2017]67号征收决定不违反法律规定。平舆县政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河南省人民政府关于印发河南省实施若干规定的通知》等相关法律、法规的规定，制定了征收补偿方案，并在拆迁区域内进行了公告，组织被征收人和公众代表进行了听证，按照有关规定进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位后，作出房屋征收补偿决定，并在被征收区域内进行了公告，该程序基本符合法律规定。综上，魏书领的上诉理由不能成立，依法应予驳回，一审判决结果正确，依法应予维持。本院二审作出（2017）豫行终3230号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由魏书领承担。魏书领申请再审称:（一）豫政土[2012］559号《批复》和豫政土[2012］536号《批复》所涉征收土地亩数与平舆县政府实际征收面积不符。（二）原审期间平舆县政府未提交征收项目红线图,即便后期提交,也未质证,不能证明房屋征收决定系依据上述《批复》作出。原审判决驳回诉讼请求,认定事实不清,适用法律错误。请求：撤销一、二审判决,改判确认平舆县政府对魏书领宅基地上的房屋征收行为违法，并责令对魏书领足额补偿。平舆县政府答辩称：（一）魏书领没有区分省政府作出的批复与平舆县政府作出的房屋征收决定之间的关系，批复从宏观角度对平舆县政府乡镇建设用地作出审批意见，而平舆县政府则进行了实施，落实省政府的批复意见。（二）被诉征收决定涉及人数众多，但大部分拆迁户都和政府签订了拆迁安置补偿协议，只有十余户没有签订协议。在征收实施前后，平舆县政府对该项目的征收给予了极大的关注，并进行了周密的部署，征收前政府常务会议对该征收项目进行了充分的讨论。征收补偿的费用是足额到位的，和政府达成协议的拆迁户，均已经按照协议的约定获得了相应补偿。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回魏书领的再审请求，维持原判。本院再审查明的事实与原审一致。本院认为，本案的争议焦点是，平舆县政府作出的被诉行政行为能否确认违法及是否对魏书领获得补偿安置的实体权利造成实际侵害。一、涉案土地在平舆县政府2017年5月3日作出征收决定时，河南省人民政府对该宗地的征收批复尚未公告。1.平舆县国土资源局2017年5月2日出具的《情况说明》记载:“经查阅全国第二次土地调查成果,数据库显示,平舆县古槐街道办事处南陈居委会魏庄地类为村镇建设用地。”2.豫政土[2012］536、559号《批复》所附征收土地明细表中,仅显示对南陈居委会农用地予以征收,建设用地一栏为空白。3.涉案土地至2017年12月29日，才被河南省人民政府作出豫政土[2017］948号《关于平舆县2017年第一批乡镇建设征收土地的批复》所涵盖。由此可以看出，平舆县政府2017年5月3日作出的征收决定存在“先征后批”问题，但“先征”行为已被后继的“批复”行为所覆盖，“先征”行为存在的问题已经得到补救。二、被诉行政行为存在的“先征后批”未对魏书领获得补偿安置的实体权利造成实际侵害。1.至起诉时被诉征收决定的组织实施工作已近尾声，涉案征收范围内涉及600余人，绝大部分被征收人已与政府签订安置补偿协议，涉案土地大部分已被腾空和收回，现仅剩包括魏书领在内的13人未签订协议，房屋没有拆除，该征收实施工作获得了绝大多数被征收人的支持。在土地腾空及补偿安置已基本实施完毕的情形下，如对被诉行政行为撤销或者确认违法，势必影响已经签订协议且已经履行协议的绝大多数群众利益，致使原已经完成的征收和安置的基础发生根本性变化，引发不稳定因素，对涉案工业园区的建设和已经实际投入生产的企业经营产生损害。为维护社会公共利益，对被诉行政行为不宜判决撤销或者确认违法。2.原审判决驳回魏书领诉讼请求的裁判方式，考虑了公共利益和个人权益的衡量问题，不影响魏书领获得安置补偿的权益，且本案争议的实质是双方就安置补偿的标准和数额存在分歧，对该争议可待征收补偿程序中解决。三、关于魏书领主张判令平舆县政府停止实施征收行为，予以足额补偿的问题。因涉案土地已经被依法征收，具体实施土地的收回工作，是平舆县政府作为征收实施机关的义务和职责，平舆县政府负有依法对被征收人予以合法、合理安置的义务，魏书领要求停止实施征收行为没有法律依据，本院不予支持。魏书领一审的诉讼请求是撤销涉案征收决定，停止对魏书领的征收行为。再审期间魏书领主张的“足额补偿”已经超出其一审诉讼请求，该问题不属于本案审理范围，魏书领可依法另行主张权利。综上，魏书领的再审请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：维持本院（2017）豫行终3230号行政判决。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  段励刚审判员  肖贺伟二〇二〇年六月十九日书记员  李文慧