河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行初204号原告郭继彬，男，1970年9月19日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。原告王秋菊，女，1971年9月26日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。原告郭相竹，女，1938年1月26日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。原告郭晓楠，女，1991年8月20日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。原告郭萌洋，女，1994年2月10日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。原告郭强，男，1995年3月25日出生，汉族，住河南省濮阳市华龙区。六原告共同委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。六原告共同委托代理人李阳，北京万典律师事务所实习律师。被告濮阳市华龙区人民政府，住所地河南省濮阳市中原东路190号。法定代表人高尚功，区长。委托代理人王世生，华龙区人民政府法制办工作人员。委托代理人刘洁，河南泽民律师事务所律师。被告濮阳市华龙区人民政府胜利路街道办事处，住所地河南省濮阳市胜利东路562号。法定代表人杨希禄，该办事处主任。委托代理人许占峰，该办事处工作人员。委托代理人刘洁，河南泽民律师事务所律师。原告郭继彬、王秋菊、郭相竹、郭晓楠、郭萌洋、郭强（简称六原告）诉被告濮阳市华龙区人民政府（简称华龙区政府）、濮阳市华龙区人民政府胜利路街道办事处（简称胜利办）强制清除地上附着物行为违法一案，一并提起本案行政诉讼及另案行政赔偿诉讼。本院于2019年12月13日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告郭继彬、王秋菊及六原告共同委托代理人肖以荣、李阳，被告华龙区政府委托代理人王世生，被告胜利办委托代理人许占峰及二被告共同委托代理人刘洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。六原告诉称：原告均系河南省濮阳市华龙区胜利办尧当村村民,在该村拥有承包地并经营果园,承包地被划入当地政府实施的玉门路、戚城路建设项目的征收范围。因征收程序不合法、补偿标准低,原告一直未同意搬迁。2019年4月30日，被告组织人员对原告承包的土地进行强制移交,将原告承包地上的房屋予以强制拆除,将原告承包地上种植的果树等附属物予以强制毁坏，请求判决被告强制移交原告土地的行为违法。原告庭审中明确诉讼请求为：判决确认被告于2019年4月30日强制清除原告承包地地上附着物行为违法。被告华龙区政府答辩称：本案被告未组织实施拆迁行为,对原告房屋及附属物的拆除,是尧当村委会依据自治的方法,由集体决定自行维权的结果,与被告无关。尧当村改造拆迁,是尧当村委会基于集体利益的考虑,在征得村民会议讨论决定后,自行委托拆迁公司进行的拆迁。整个拆迁行为二被告均没有参与。尧当村民委员会在拆除过程中事先通知了原告,并对现场物品进行了登记,专门运至指定地点予以保管,并将保管地点告知了原告,原告可以随时将上述现场物品自行取回。本案应驳回原告起诉。被告胜利办与被告华龙区政府的答辩意见一致外，补充答辩意见为胜利办不具有独立行政主体资格。被告华龙区政府庭审中向本院提交以下证据：第一组证据：1.河南省人民政府豫政土委（2003）72号文；2.河南省人民政府豫政土（2007）142号文；3.河南省人民政府豫政土（2011）1028号文；4.濮阳市人民政府濮政文（2011）46号文；5.濮阳市人民政府征收土地方案公告（2011）11号；6.濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告（2012）22号。以上证据证明：包括被告使用的村集体土地已经省政府批准征收，濮阳市人民政府依法予以公告并按照规定标准补偿。第二组证据：1.拆迁协议；2.地上附着物补偿明细表（5页）；3.中原银行补偿款转账记录。以上证据证明：原告签订了拆迁协议，原告据以获得补偿，被告已经经合法评估后足额支付于原告。第三组证据：1.公告、地上附着物现场清点登记表（2页）；2.拆迁合同（3页）；3.拆迁现场照片（5页6幅）；4.尧当居民委员会出具的通知。以上证据证明：拆迁主体系尧当村委会，且拆迁已经通知原告，对原告的地上附着物，尧当村委会妥善保管并通知原告随时可以领取。被告胜利办庭审中表示证据与华龙区政府庭审中出示证据一致，不再重复举证。原告庭审中向本院提交以下证据：1.证明一份；证明原告是涉案土地的合法使用权人。2.原告郭继彬一家户口本；证明原告一家为涉案被征收土地的家庭联产承包户，其土地被强制征收，原告有权提起行政诉讼。3.原告地上房屋及其他地上附着物被强制毁坏时及毁坏后的照片（14张）、视频光盘（1份）；证明被告实施了强制征收原告土地、毁坏原告地上房屋及其他附属物的行政行为，给原告造成重大经济财产损失。4.《政府信息公开告知书》部分（2019）第06号、《河南省人民政府关于濮阳市2009年度第三批次城市建设用地的批复》（豫政土[2010]333号）、《河南省人民政府关于濮阳市2009年度第八批次城市建设用地的批复》（豫政土[2011]546号）；证明因实施玉门路、戚城路建设，对包含原告土地所在范围内的华龙区胜利街道办事处尧当村的土地实施了征收，被诉行政强制行为是对原告实施征收过程中的行政行为。5.起诉状、答辩状、濮阳市华龙区人民法院民事裁定书（2016）豫0902民初7756号；证明原告的土地因划入濮阳市重点工程项目玉门路、戚城路建设征收范围内，被告胜利办曾因征收行为起诉原告，被告因征收行为实施了本案被诉行政强制行为。本院庭审中依职权向被告调取：濮阳市人民政府关于尧当村城中村改造有关问题的批复（濮政文（2010）94号）、濮阳市人民政府关于尧当村城中村改造实施方案的批复（濮政文（2012）158号）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的第一组证据中证据1河南省人民政府豫政土委（2003）72号文件、证据2河南省人民政府豫政土（2007）142号文件、证据3河南省人民政府豫政土（2011）1028号文件、证据4濮阳市人民政府濮政文（2011）46号文件，综合原被告庭审中陈述意见及原告举证情况，能够认定上述文件与案涉土地不具有关联性。被告提交的第一组证据中，证据5濮阳市人民政府征收土地方案公告（2011）11号、濮阳市国土资源局征地补偿安置方案公告（2012）22号，结合原告举证情况，能够认定与案涉土地征收具有关联性，本院予以确认。被告第二组证据中三份证据，原告对真实性、关联性认可，本院予以认定。被告第三组证据中四份证据，能够证明尧当村委会委托拆迁公司对涉案房屋及地上附着物进行了清除，但不足以证明对原告财产进行了妥善保管，也不能根据该组证据证明尧当村委会是强拆责任主体。被告对原告提交的1、2、4、5证据的真实性没有异议，且被告认可原告所耕种的土地在建设玉门路、戚城路工程中经豫政土（2011）546号文进行了征收，本院予以确认。原告证据2，被告对关联性不予认可，但综合本案情况，不能否定原告地上附着物被清除的事实。本院当庭责令被告提交的濮政文（2010）94号、濮政文（2012）158号，涉及的是濮阳市人民政府关于尧当村城中村改造有关问题的批复，与本案具有关联性，能够印证原告案涉土地在尧当村城中改造范围内的事实，本院予以采信。本院经审理查明：郭继彬等六原告为濮阳市华龙区胜利东路办事处尧当村村居民，在本村有承包地。2010年5月5日，《濮阳市人民政府关于尧当村城中村改造有关问题的批复》濮政文〔2010〕94号，显示“华龙区人民政府：一、同意尧当村629.3亩土地作为城中村改造建设用地。二、尧当村城中村改造工作要按照整村改造，安置有限，基础设施和配套设施同步建设的原则，由你区具体负责制定方案，报市政府批准后组织实施”。2012年6月13日，《濮阳市人民政府关于尧当村城中村改造实施方案有关问题的批复》濮政文〔2012〕158号，显示“华龙区人民政府：。同意你区所报尧当村城中村改造实施方案，由你区具体负责组织实施”。2010年4月8日《河南省人民政府关于濮阳市2009年度第三批城市建设用地的批复》豫政土〔2010〕333号，同意转用并征收华龙区胜利路街道办事处等2个办事处（乡）尧当村等3个农村集体经济组织集体耕地26.2287公顷、园地2.3873公顷、其他农用地3.9126公顷；征收华龙区胜利路街道办事处等2个办事处（乡）尧当村等2个农村集体经统计组织集体建设用地22.1266公顷，共计54.6552公顷作为濮阳市2009年度第三批城市建设用地。2011年6月21日《河南省人民政府关于濮阳市2010年度第八批城市建设用地的批复》豫政土〔2011〕546号，同意转用并征收华龙区胜利路街道办事处尧当村集体耕地9.3557公顷、其他农用地0.3867公顷作为濮阳市2010年度第八批城市建设用地。2011年8月15日，濮阳市人民政府发布《征收土地方案公告》〔2011〕11号，显示：“2010年4月8日、2011年6月21日，河南省人民政府以豫政土〔2010〕333号、豫政土〔2011〕546号文批准征收土地53.4446公顷。根据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条规定，现将经河南省人民政府批准《征收土地方案》的内容及有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：濮阳市2009年度第三批城市建设部分用地、濮阳市2010年度第八批城市建设部分用地（尧当村城中村改造项目）；二、征收土地位置：建设路南、大庆路西，三、被征地单位及面积。”。2012年6月16日，濮阳市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》〔2012〕22号，公布征收上述批次土地补偿安置方案。2016年7月27日，原告郭继彬与被告胜利办签订拆迁协议，显示“濮阳市市政重点工程—玉门路、戚城路建设项目，甲方须拆除乙方在拆迁范围内的所有地表附着物。甲方胜利办，乙方郭继彬。”2019年4月29日，尧当居民委员会与濮阳安邦拆迁服务有限公司签订拆迁合同，显示“因玉门路、戚城路是我村发展的重点线路建设，是我村城中村改造范围之内的主要道路，路面不拆迁直接影响到村规划建设及全体村民的利益。……三、拆除期限：根据甲方安排部署情况，按照甲方要求，定于2019年4月30日拆迁完成”。原告承包地在尧当村城中村改造范围内，因玉门路、戚城路修建，原告案涉承包地地上附着物被强制清除。本院认为：一、关于原告案涉承包地是否被批准征收的问题。原告庭审中出示了濮阳市自然资源和规划局作出的《政府信息部分公开告知书》部分（2019）第06号，原告举证称因实施玉门路、戚城路建设，对包括原告土地在内的尧当村土地实施了征收。该《政府信息部分公开告知书》显示：“经查询，玉门路、戚城路建设项目占用尧当村集体土地已部分代征”，并公开了《河南省人民政府关于濮阳市2009年度第三批次城市建设用地的批复》豫政土〔2010〕333号、《河南省人民政府关于濮阳市2009年度第八批次城市建设用地的批复》豫政土〔2011〕546号。二被告在庭审中认可原告案涉承包地因建设玉门路、戚城路，经豫政土〔2011〕546号文批准征收。原告庭审中称，其案涉土地均在玉门路、戚城路道路建设范围内。尧当居委会2019年4月16日作出的公告显示：“为加快城中村改造，维护群众集体利益，做好戚城路、玉门路拆迁及附属物清理，按照‘四议两公开’的决策程序，决定对两路拆迁予以公告”。尧当居委会与濮阳安邦拆迁服务有限公司签订的拆迁合同显示：“因玉门路、戚城路是我村发展的重点线路建设，是我村城中村改造范围之内的主要道路”。上述证据内容可以相互印证，能够认定案涉原告承包地已被河南省人民政府批准征收，且土地用于尧当村城中村改造范围内的玉门路、戚城路建设。二、关于本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”二被告庭审称，实施本案强制清除地上附着物行为的的尧当村居委会，濮阳安邦拆迁公司受尧当村居委会委托，具体实施了强制清除地上附着物行为。尧当村居民委员会系村民自治组织，依法不具有实施案涉行政行为的相关职权。案涉承包地系在濮阳市华龙区胜利办尧当村城中村改造项目范围内，玉门路、戚城路是尧当村城中村改造范围内的主要道路。《濮阳市人民政府关于尧当村城中村改造有关问题的批复》濮政文〔2010〕94号显示：“尧当村城中村改造工作要按照整村改造，安置优先，基础设施和配套设施同步建设的原则，由华龙区政府具体负责制定方案”。《濮阳市人民政府关于尧当村城中村改造实施方案有关问题的批复》濮政文〔2012〕158号显示，“经研究，同意你区所报尧当村城中村改造实施方案，由你区具体负责组织实施”。华龙区政府具有组织实施尧当城中村改造的职责，尧当居委会委托拆迁公司实施的强制清除地上附着物行为应认定为对华龙区政府实施尧当城中村改造的协助行为，应视为受华龙区政府委托实施，责任应当由华龙区政府承担，华龙区政府是本案适格被告。胜利办不具有土地征收相关法定职责，胜利办在尧当村城中村改造过程中实施的与城中村改造及土地征收相关行为，应视为受华龙区政府委托实施，胜利办不是本案适格被告。三、关于本案被诉强制清除地上附着物行为是否违法的问题。案涉强制清除地上附着物的行为发生在尧当城中村改造过程中，同时涉及集体土地征收行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出的，申请人民法院强制执行。在城中村改造及土地征收过程中，行政机关不具有强制清除地上附着物的职权。被告庭审中出示的原告郭继彬与胜利办签订的一份《拆迁协议》，但该《拆迁协议》涉及的地上附着物补偿款仅有164172.72元，与本案被告庭审中出示的地上附着物补偿材料显示的补偿金额差距较大，与被告当庭陈述的已支付补偿款项目款项共计367312.87元（包括建筑物及附属设施补偿款69172.72元、乔木补偿款55010元、果木补偿款243130.15元）差距较大，该《拆迁协议》不足以证明原告同意对其所有地上附着物予以清除。本案庭审中，原、被告虽提到原告地上附着物于2016年7月27日清除了一次、2019年4月30日清除了一次，但对于2016年7月27日清除地上附着物种类、数量及清除主体方面双方表述不一。且双方均未提交证明2016年7月27日清除的地上附着物具体情况的证据。在被告提交证据不足以证明原告同意清除其地上附着物的情况下，应确认被告清除原告地上附着物的行为违法。综上，本案强制清除原告地上附着物的行为发生在尧当村城中村改造及土地征收过程中，应当由华龙区作为本案适格被告承担责任。胜利办、尧当村委会实施的强制清除地上附着物相关行为，均应当视为受华龙区政府委托实施的行为，强制清除行为的法律后果应当由华龙区政府承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告濮阳市华龙区人民政府强制清除原告郭继彬、王秋菊、郭相竹、郭晓楠、郭萌洋、郭强承包地上附着物的行为违法。本案受理费50元，由被告濮阳市华龙区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 贾向阳审判员陈忠生审判员崔树峰二〇二〇年六月八日法官助理王雪贝书记员朱思根