河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再7号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区人民政府，住所地：河南省郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，区长。委托代理人叶国梁，郑州市金水区丰庆路街道办事处工作人员。委托代理人曹智永，北京德恒（郑州）律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）李纪坤，男，1967年11月9日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。被申请人（一审原告、二审上诉人）陈爱云，女，1968年10月11日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。被申请人（一审原告、二审上诉人）李世杰，男，1992年5月13日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。三被申请人共同委托代理人邹伙发，北京桦天律师事务所律师。再审申请人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）因与李纪坤、陈爱云、李世杰（以下简称李纪坤等人）行政给付一案，不服本院（2017）豫行终2828号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2018）最高法行申9637号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，于2020年4月26日公开开庭审理了本案。再审申请人金水区政府的委托代理人叶国梁、曹智永，被申请人陈爱云、李世杰及其委托代理人邹伙发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2013年9月4日,李纪坤、陈爱云与二十里铺村城中村改造指挥部签订《协议》,约定李纪坤、陈爱云为独生子女家庭,选择获得奖励安置房100平方米。2017年3月5日，李纪坤等人向金水区政府邮寄“申请给付独生子女奖励及相关材料”，要求金水区政府按照《河南省人口与计划生育条例》在原奖励基础上再给付100平方米奖励安置房。金水区政府未予回复。同年5月8日，李纪坤等人诉至法院，请求：1.判令金水区政府在原奖励基础上，再给付独生子女应奖励100平方米安置房；2.给付应奖励的加倍过渡费86400元（暂计算至2017年6月30日）。郑州铁路运输中级法院一审查明：李纪坤、陈爱云系夫妻关系，李世杰系二人的独生子，三人户籍地在河南省郑州市丰庆路街道办事处二十里铺村。2012年，金水区政府成立了指挥部，对二十里铺村进行城中村改造。2012年12月9日，指挥部制定了《二十里铺村城中村改造搬迁补偿安置方案》。同日，二十里铺村党支部、村委会、监委会根据上述安置方案，结合该村的实际情况，经三委研究制定了《二十里铺村城中村改造安置补偿补充规定》。该补充规定显示：“房屋安置：享受村民福利待遇人员，人均安置建筑面积200平方米，其中包括170平方米住宅和30平方米商务用房。”2012年12月31日，李纪坤就搬迁补偿安置事宜，分别签订搬迁补偿安置协议书（一）、（二）。2013年9月4日，李纪坤、陈爱云又与二十里铺村城中村改造指挥部签订了《协议》，该协议约定：在二十里铺村城中村改造中，李纪坤、陈爱云为父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭，选择获得奖励安置房建筑面积共计100平方米，其中住宅建筑面积70平方米、商务建筑面积30平方米。李纪坤、陈爱云、李世杰认为该协议不符合《河南省人口与计划生育条例》有关规定，向金水区政府邮寄给付独生子女奖励申请书，未果后诉至法院。郑州铁路运输中级法院一审法院认为：一是李纪坤等人的起诉是否超过起诉期限。李纪坤等人向金水区政府区长邮寄给付独生子女奖励申请书，该邮件显示为妥投由门卫代收，金水区政府庭审时表示并未收到该信件。虽然李纪坤、陈爱云、李世杰系向行政机关法定代表人邮寄，但从其在邮件封皮上注明邮寄信件的内容上可以判断并非私人信件，行政机关应以及时保障申请人权利和减轻负担为原则，转相关部门处理并予以回复。李纪坤、陈爱云、李世杰向金水区政府邮寄信件以及金水区政府门卫代收的行为，应视为其向行政机关提出了申请，金水区政府逾期未予答复。故李纪坤、陈爱云、李世杰据此提起行政诉讼不超过法定的起诉期限。二是金水区政府是否应给付李纪坤、陈爱云、李世杰独生子女奖励拆迁安置的房屋及过渡费。根据河南省郑州市人民政府《关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》的规定，金水区政府系二十里铺村城中村改造的主体，具体实施改造工作。在二十里铺村城中村改造过程中，李纪坤、陈爱云与二十里铺村城中村改造指挥部签订了协议，就独生子女家庭搬迁安置补偿奖励相关问题作了约定。该协议系双方在平等自愿的基础上经过协商，对于独生子女奖励安置房屋的问题达成一致意见的结果。现李纪坤、陈爱云、李世杰要求金水区政府另外给付独生子女奖励拆迁安置的房屋及过渡费的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,郑州铁路运输中级法院于2017年9月12日作出（2017）豫71行初332号行政判决：驳回李纪坤、陈爱云、李世杰的诉讼请求。案件受理费50元，由李纪坤、陈爱云、李世杰负担。李纪坤等人不服，提起上诉。请求：撤销一审判决，改判支持一审诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院二审认为：（一）根据河南省人民代表大会2016年5月27日第四次修正的《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第三款之规定，凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份。本案中，李纪坤、陈爱云、李世杰属于独生子女家庭，持有《独生子女父母光荣证》，因房屋被行政征收而主张独生子女家庭享受多分一人份的安置奖励，具有事实和法律依据，予以支持。（二）关于涉案独生子女户补偿协议的理解问题，根据《中华人民共和国合同法》第三十九条、四十条、四十一条规定，提供格式条款的合同方，负有释明义务。且在条款理解发生争议时，应作出不利于提供格式条款一方的解释，该协议是由金水区政府制作提供的格式合同，且金水区政府没有证据证明其充分履行了告知释明义务，合同条款中也未约定独生子女家庭自愿放弃应得补偿份额的条款，故根据《中华人民共和国合同法》的规定，双方在合同条款内容约定不明发生争议时，应当作出有利于格式条款合同的相对方的解释和理解，故对金水区政府主张的该合同条款视为李纪坤、陈爱云、李世杰自愿放弃奖励，属一次性补偿的辩称理由不予支持。（三）关于李纪坤、陈爱云、李世杰主张的过渡安置费奖励问题，在行政征收过程中，被征收房屋拆除后至安置房屋交付的期间，发生的费用是结合当地租房和生活实际水平而确定，是以实际发生为基础而产生的补偿费用，其性质不属于行政奖励，故该主张没有法律依据。本院于2018年5月21日作出（2017）豫行终2828号行政判决：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初332号行政判决；二、责令金水区政府在审核李纪坤、陈爱云、李世杰独生子女家庭资格后，作出补偿一百平方住宅类安置房屋的补偿决定；三、驳回李纪坤、陈爱云、李世杰的其它诉讼请求。二审案件受理费50元，由郑州市金水区人民政府承担。金水区政府申请再审称：（一）一审法院认定《协议》系双方在平等自愿的基础上经过协商,对于独生子女奖励安置房屋的问题达成一致意见的结果，事实清楚，证据充分，协议应合法有效。（二）二审法院将《协议》认定为格式合同，主要证据不足，适用法律错误。（三）《协议》双方对独生子女奖励的安置房建筑总面积为100平方米进行了明确具体的约定，并非双方仅就100平方米安置房的奖励达成了一致，并不存在李纪坤等人所称的约定不明情形，其诉请没有事实和法律依据。《协议》第一条明确约定:“乙方为父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭。”从该条规定也可以看出是对独生子女家庭所得奖励的专门约定，是双方真实意思表示，自双方签字、盖章之日起已发生法律效力，不违反法律、行政法规的强制性规定。（四）本案起诉已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定的起诉期限，应当予以驳回。请求：撤销二审判决,维持一审判决。李纪坤等人辩称：（一）涉案城中村改造按每人给付200平方米安置房。其属于独生子女家庭，按照《河南省计划生育条例》第37条规定，应奖励200平方米安置房，金水区政府仅履行100平方米，尚有100平方米未履行。（二）双方已就案涉《协议》约定的100平方米安置房奖励达成一致协议，《协议》没有表述“依法应当奖励200平方米，现双方本着互谅互让原则，只奖励100平方米”，没有表述“只要100平方米奖励，放弃另100平方米奖励”，也没有表述“奖励安置房事项一次性解决或一次性结清”，没有表述“依法应当奖励一人份的过渡费不再奖励或放弃了奖励”，没有表述“协议生效后，不得以任何理由再要求任何奖励”。（三）金水区政府应对其主张的“双方之间已就《协议》之外的100平方米达成过协议”负有举证责任，其称拆迁安置是综合面积等因素确定的，奖励安置房的平方数也是综合各种因素确定的，压根就没考虑过要给予200平方米及多分一人份的过渡费奖励，是金水区政府单方的决定，《协议》的签订仅表明接受了协议中约定的100平方米奖励。在协议列举的选项中，只有100平方米安置房和空白的货币两个选项，并非双方协商的内容。综上，二审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。另查明：（一）与本案同时起诉，案情基本相同的系列案另案独生子女家庭（李世杰）再审当庭称，签订《协议》时本案独生子女家庭并不知道2011年修订的《河南省人口与计划生育条例》。2012年12月12日，二十里铺村独生子女家庭张金萍、陈爱云、李冬梅、张书丽等人通过信访形式反映其诉求，郑州市金水区庙里镇人民政府城镇建设管理办公室盖章受理的《来访事项受理通知单》中显示：“你们反映的要求按照《河南省人口与计划生育条例》在都市村庄拆迁安置时，独生子女享受双人份房屋及安置费问题，经审查，予以受理。”2013年6月，郑州市金水区丰庆路街道办事处作出《信访事项处理意见书》，载明“反映其是二十里铺村独生子女家庭，要求按照《河南省人口与计划生育条例》，在都市村庄拆迁安置时，独生子女享受双人份房屋及安置费”，二十里铺村独生子女家庭杨艳琴、陈改云、冉玉玲、陈爱云等十九人在信访人意见上签字。（二）2013年6月27日，郑州市金水区二十里铺村城中村改造项目指挥部召开会议并形成《会议纪要》，对独生子女户安置房奖励专门作出处理。（三）涉案《协议》约定:“根据二十里铺村村情，就二十里铺村城中村改造中乙方安置相关事宜，甲乙双方达成如下补充协议：一、乙方为父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭。二、乙方选择以下两种奖励办法中的第1种予以奖励：1.甲方奖励乙方安置房屋建筑面积共计100㎡，其中住宅建筑面积70㎡，商务建筑面积30㎡……”该《协议》核心条款划线处及乙方签字均为手写且李纪坤等人按有指印，甲方处盖有二十里铺村城中村改造指挥部公章。本院再审认为,（一）关于李纪坤等独生子女家庭签订《协议》时是否明知独生子女相关法律法规规定的问题。根据再审查明的事实，2012年12月该系列案中张金萍、陈爱云、李冬梅、张书丽等独生子女家庭由于反映独生子女安置问题进行了信访，明确提出“按照《河南省人口与计划生育条例》在都市村庄拆迁安置时，独生子女享受双人份房屋及安置费”的要求；2013年6月，该系列案中杨艳琴、陈改云、冉玉玲、陈爱云等独生子女家庭在《信访事项处理意见书》信访人意见处签字等事实，表明涉案独生子女家庭明知2011年修订的《河南省人口与计划生育条例》第三十七条“凡领取《独生子女父母光荣证》的,凭证享受下列待遇:。(三)农村在调整责任田时,对独生子女父母每人按二人(份)分给;按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时,独生子女家庭多分一人份。”之规定。自2012年12月涉案独生子女家庭信访至2013年9月签订涉案《协议》期间，辩称签订涉案《协议》时不知道2011年修订的《河南省人口与计划生育条例》，没有事实根据。本院再审认定李纪坤等人签署涉案《协议》时明知2011年修订的《河南省人口与计划生育条例》相关规定。（二）关于涉案《协议》是否属于格式合同的问题。《中华人民共和国合同法》第三十九条规定：“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。”本案中，涉案《协议》核心条款内容为独生子女父母手写并加按指印，无法为其他人重复使用，且若订立合同时双方未进行协商，李纪坤等独生子女家庭持有反对意见，也不可能书写合同条款的核心内容，并在签名处签名加按手印。二审认定涉案《协议》为格式合同属于法律适用错误，再审予以纠正。（三）涉案《协议》是否存在理解争议的问题。根据再审查明的事实，《协议》签订前，涉案独生子女家庭对奖励的事项进行信访，金水区政府专门针对该诉求进行了研究并制作《会议纪要》，说明协议签订前双方就安置奖励补偿问题进行沟通后，才就安置奖励补偿问题签订了涉案《协议》。该《协议》充分考虑到《补偿安置方案》、保持与周边村庄拆迁安置对独生子女家庭的奖励幅度一致以及二十里铺村拆迁规划面积的具体村情等实际情况，其内容又明确约定了就独生子女家庭进行安置的相关事宜，双方签订《协议》的目的是在此次拆迁安置中对独生子女家庭安置奖励补偿问题进行专门性约定，即涉案《协议》是对安置奖励补偿问题的一次性一揽子解决方案，并不存在“暂时奖励”“先行奖励”等词语或表示后续奖励问题日后解决的词句，无法推导出李纪坤等人所主张的后续另行奖励问题。该《协议》条款约定明确具体，并不存在约定不明或能够引起两种以上理解的条款，李纪坤等人在横线处、签名处书写并加盖指印，能够说明其在签订协议时对约定内容了解并同意，是真实意思表示。涉案《协议》不存在违反法律、行政法规的强制性规定的情形，是双方真实意思表示，自双方签字、盖章之日起发生法律效力。（四）关于金水区政府逾期未答复行为和涉案《协议》起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十六条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”之规定，李纪坤等人向金水区政府邮寄申请后，金水区政府未予答复。对该不作为的起诉，不超过法定期限。综上，金水区政府再审请求成立，本院予以支持。二审判决错误，予以纠正。一审判决结果正确，予以维持。依照《中华人民共和国合同法》第三十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第八十七条、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销本院（2017）豫行终2828号行政判决；二、维持郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初332号行政判决。二审案件受理费50元，由李纪坤、陈爱云、李世杰负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  韦贵云审判员  肖贺伟二〇二〇年六月二十四日书记员  李文慧