上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终61号上诉人(原审原告)傅国强，男，1954年10月2日出生，汉族，住上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人胡耀平。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局华阳路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人陈凌，上海市公安局长宁分局华阳路派出所所长。委托代理人祁文晋。上诉人傅国强因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初346号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月6日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：本市武夷路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)系公房，租赁户名为傅国强。1999年新长宁(集团)有限公司出具(1999)长华签字296号房屋管理统一签报，载明：涉案房屋由傅国强承租，……同意该户在承租的房屋中开一间公司作办公用。傅国强以涉案房屋为经营场所，经营餐饮，并将房屋门面的窗改门并加宽。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防救援支队(原上海市长宁区公安消防支队，以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局华阳路派出所(以下简称华阳路派出所)发布联合告知书，称重点开展针对昭化路沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具答复，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。因此，唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的‘居改非’，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2018年1月25日，长宁执法局在傅国强没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了砌墙封门的整治行为，将涉案房屋恢复至原始状态。傅国强认为该行为侵犯了其合法权益，遂以长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所为被告诉至原审法院，请求确认五被告于2018年1月25日对涉案房屋实施的砸门、封门行为违法，并恢复原状。原审认为：根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为长宁执法局、长宁房管局、长宁市监局、长宁消防支队、华阳路派出所；二、涉案房屋是否应予整治；三、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的封门整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，傅国强提供的联合告知书用以证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所亦实施了被诉行政行为。所以，傅国强认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、华阳路派出所亦为本案的诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，相关物业公司曾同意涉案房屋部分面积改为非居住用房，但该许可无法替代只有经有权部门审批才能办理改变房屋使用性质的手续。何况，当初作为有权审批机关长宁房管局也已发函明确：区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效。历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。因此，傅国强所称涉案房屋改变使用性质系合法有效，进而改变房屋外貌亦合法的主张缺乏依据。因此，本案傅国强直至案发时仍将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的整治行为，亦在其管理职责范围内。鉴于此，傅国强要求恢复原状的诉请缺乏法律依据，不予支持。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但该联合告知书仅明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与工作，因此该告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局也无证据证明其在实施被诉行政行为前依法听取了傅国强的陈述申辩，又未履行催告等法定义务，在此情形下迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在未经合法审批居改非后外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项之规定，于2019年12月24日判决如下：确认长宁执法局对涉案房屋实施的整治行为违法；驳回傅国强的其他诉讼请求；案件受理费人民币50元，由长宁执法局负担。判决后，傅国强不服，上诉于本院。上诉人傅国强上诉称：五被上诉人均应是本案责任主体；上诉人的“居改非”申请经新长宁(集团)有限公司按内部流程层报至长宁房管局获准，新长宁(集团)有限公司具有公有住房管理行政职能，原审对居改非合法性事实认定错误；原审仅确认违法是不够的，上诉人合法经营应受保护。请求撤销原判并在查清事实后予以改判，支持其原审诉讼请求。被上诉人长宁执法局辩称：上诉人将涉案房屋窗改门，属于破坏房屋外貌的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称：其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告。区房管局是居改非行政许可的唯一审批机关，物业公司的签批并无法律效力。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称：其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称：其并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人华阳路派出所辩称：其并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。经审理查明：原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市监局、长宁消防支队、华阳路派出所仅为2017年发布联合告知书的发布主体，上诉人傅国强对2018年1月25日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的租用居住公房凭证、新长宁(集团)有限公司房屋管理统一签报、改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、涉案房屋平面图、现场照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋破窗建门属于破坏房屋外貌的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。需要指出，长宁房管局在其行政管理区域内是有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关，上诉人以涉案房屋经新长宁(集团)有限公司房屋管理统一签报为由，认为其居改非是经长宁房管局批准许可合法有效的诉讼主张，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。长宁执法局作出被诉行政行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回傅国强的其他诉讼请求，并无不当。综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人傅国强负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 徐 静审 判 员 陈瑜庭二〇二〇年六月十日法官助理 张淼堂书 记 员 朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……