湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终486号 上诉人（原审原告）陈忠良。 被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区木兰乡人民政府，住所地武汉市黄陂区木兰乡兰秀路。 法定代表人张剑兰，乡长。 委托代理人彭海涛，湖北人从众律师事务所律师。 上诉人陈忠良因诉被上诉人武汉市黄陂区木兰乡人民政府（以下简称木兰乡政府）行政强制拆除一案，不服武汉市黄陂区人民法院（2019）鄂0116行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，原告陈忠良系武汉市黄陂区木兰乡天子冲村上陈家湾村民。2017年12月28日，原告向相关部门提交《木兰乡个人建房申请审批表》，申请在木兰乡天子冲村喻家冲湾建房。武汉市黄陂区木兰乡天子冲村村民委员会、武汉市黄陂区木兰乡土地资源和村镇建设服务中心、武汉市黄陂区木兰国土资源管理所相继在该审批表上盖章，该审批表上无被告的签字或盖章。 2018年9月20日，原告在上述土地上动工建房，并委托其儿媳严萍为施工现场负责人。2018年10月16日，木兰乡政府下达（木）城限拆决字[2018]第01014号违法建设限期拆除决定书，同年10月22日，下达（木）城拆催字[2018]第01014号违法建设强制拆除事先催告书。2018年10月29日上午，原告在建房屋被拆除，严萍拨打110报警，武汉市公安局黄陂区分局木兰乡派出所出警处理了报警事项。现原告认为被告的拆除行为及程序均违法，严重损害其合法权益，原告诉至原审法院，请求法院依法判决：1、被告于2018年10月29日强行拆毁在建民宅的具体行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告木兰乡政府对村庄内违法建筑物具有强制拆除权。本案原告陈忠良虽进行了建房申请，填写了《木兰乡个人建房申请审批表》，亦有有关部门签字盖章，但木兰乡政府认为其违反了一户一基的强制性规定，申请建房地址不是原告所在的自然湾（原告居住湾为天子冲村上陈家湾，申请建房的地址在天子冲村喻家冲湾，原告在上陈家湾有房屋），且建房地址违反了木兰乡土地规划，故对其建房申请未予审批。原告在未完成审批的情况下开始建房，木兰乡政府依法向其下达了违法建设限期拆除决定书和违法建设强制拆除事先催告书，在原告拒拆的情况下，被告对其所建房屋进行强制拆除行为合法。原告认为自己提交了申请即可建房，被告拆除行为程序违法的诉讼请求没有事实和法律依据，原审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告陈忠良的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告陈忠良负担。 上诉人陈忠良不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、一审法院对上诉人建房一事的事实认定不清，判决错误。1、一审法院未能合理、合法、全面的认定本案事实，违背了我国法律以事实为根据，以法律为准绳的原则，判决错误。首先，上诉人已依法向有关部门及被上诉人提出了建房申请，并实际取得了建房许可。建房前，上诉人按规定提交了建房申请，依法填写了《个人建房申请表》并按要求提交了个人资料，交给村委会，2017年12月28日至2018年9月12日，天子冲村委会、木兰乡乡镇工作组、村镇建设服务中心、乡国土所经到现场实地考察，确认是原宅基地改建住房后，先后出具了相关证明及同意建房签字和公章。建房审批表于2018年9月12日由被上诉人木兰乡政府内部流转至乡国土所，乡国土所告知原告已备案，将建房审批表复印件交上诉人备查并告知可开工建房。因上诉人在被上诉人木兰乡政府机关未能找到关于农村农民建设自住房相关办理规定及审批流程公示。在询问该审批表最后一栏被上诉人木兰乡政府未签字一事，乡国土所告知上诉人，一直以来，《木兰乡个人建房申请审批表》最后一栏被上诉人木兰乡政府从未进行书面批示，乡国土所审核后经乡政府备案即为完成了乡村建房许可的审批手续。其次，被上诉人未能按照规定在法定期限内根据上诉人的申请作出建设规划许可决定且未告知理由，上诉人在乡国土所告知已取得建房许可的情形下，认为其已经取得建房许可并动工建设，合理合法。根据相关法律规定，被上诉人应在收到上诉人书面建房申请的10日内作出许可决定，否则应当说明理由和告知依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但上诉人于2018年9月12日办理完审批手续交乡国土所，至同年10月16日共35天的时间都未收到被上诉人木兰乡政府任何说明及回复，上诉人仅为一个年过七旬的农民，其法律知识有限，其作为一般普通民众，在天子冲村委会、木兰乡乡镇工作组、村镇建设服务中心、乡国土所同意建房申请，并在乡国土所告知可以建房的情况下，认为自己已经取得了建房许可，合理合法。2、一审法院对被上诉人主张上诉人建房违反一户一基的强制性规定的事实认定不清，违背了我国法律以事实为根据，以法律为准绳的原则，判决错误。一审法院采纳被上诉人主张上诉人建房违反一户一基的强制性规定的主张，认为上诉人在天子冲村上陈家湾已有住房，进而认定上诉人已建房屋系违法建筑属事实认定不清。上诉人陈忠良是木兰乡天子冲村上陈家湾人，因早年外出打工，祖上留下的唯一房屋及宅基地作为遗产由侄儿陈继华所有，原告本人名下并无宅基地，此前也从未申请宅基地，且天子冲村村委会也出具了上诉人符合一户一基的证明，经村集体同意上诉人在本村村集体内喻家冲自然湾利用原有宅基地改造住房。被上诉人仅向法院提供一张房屋外观照片，借此认定上诉人拥有宅基地显然缺乏依据。一审法院在被上诉人未能提供合理、充分的证据证明上诉人名下拥有宅基地的情况下，认定上诉人建房违反一户一基的强制性规定、认为已建房屋系违法建筑明显属于事实认定不清。二、一审法院作出的判决证据不足，判决错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十四条规定，被上诉人应当对认定上诉人所建房屋违法和强制拆除上诉人所建房屋行为合法承担举证责任，但被上诉人未能向一审法院提供上述证据，一审法院作出的判决证据不足。1、一审法院缺乏认定上诉人房屋为违法建筑、被上诉人强拆行为合法的基本证据。首先，一审法院不能仅根据上诉人提供的《木兰乡个人建房申请审批表》而认定上诉人未取得建房许可审批。上诉人提供了未经被上诉人签字的《木兰乡个人建房申请审批表》，虽不足以证明被上诉人强制拆除其所建房屋行为违法，但不因此免除被上诉人举证证明其认定上诉人未取得建房许可、上诉人房屋为违法建筑并强制拆除行为合法的证明责任。一审过程中，被上诉人未能向法院提供其不予许可上诉人建房的书面回复，也未能向法院提供证据证明其向上诉人说明了理由，且被上诉人也未能按照法律规定的程序对上诉人违法建房的事实进行证据收集并向法院提供。其次，被上诉人提供的一张房屋外观图片，不足以认定上诉人建房不符合“一户一基”强制性规定。被上诉人提供的照片不能证明上诉人拥有宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，宅基地属于农民集体所有的用于非农业建设的建设用地，由县级政府确认土地所有权。被上诉人木兰乡政府，未能提供证据证明上诉人名下具有县级政府登记造册、核发证书的宅基地使用权，或其他足以证明上诉人具有宅基地的确权证明、土地证明或房屋证明的证据材料，仅以一张照片为由，推定原告拥有宅基地，明显缺乏依据。一审法院未能对被上诉人提供的图片证据予以进一步核实，也未能要求被上诉人提供证据进一步佐证上诉人已经合法拥有宅基地，而直接采纳了被上诉人关于上诉人建房违反“一户一基”强制性规定，故一审法院认定上诉人建房违反“一户一基”强制性规定、上诉人所建房屋为违法建筑缺乏基本证据。2、一审法院未能在审判过程中及判决书中对有矛盾的证据采纳情况予以说明，直接采纳被上诉人主张建房地址违反木兰乡土地规划说法，缺乏依据。上诉人建房前，按规定程序由木兰乡各审批部门及乡国土所工作人员到建房现场进行实地勘查拍照，确认为宅基地改造住房，并在上诉人的《木兰乡个人建房申请审批表》上予以签名签章确认；现被上诉人木兰乡政府又提供一份乡国土所出具的“林地证明”，证明上诉人建房所在地为林地，不能够进行房屋建造。显然，该两份证据存在明显矛盾，“林地证明”上上诉人的建房地点无法确定，该证据的形成时间也无法确定。一审法院未对此两份证据存在的矛盾予以解释说明，也未对该证据的真实性和合法性予以认定，直接据此采纳被上诉人认为上诉人建房行为违反木兰乡土地规划说法，缺乏依据。三、一审法院未能依法认定被上诉人的行政强制程序违法，判决错误。1、被上诉人在实施行政强制程序前，未能按照法律规定向上诉人作出《强制执行决定》并送达上诉人，严重违反法律规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条等相关法律规定可知，在强制拆除上诉人房屋前，应当向其下达《强制拆除决定书》，但被上诉人仅仅作出了《违法建设限期拆除决定书》、《违法强制拆除事先催告书》，未能向上诉人作出《强制拆除决定书》，因此，被上诉人做出的行政强制行为严重违反了法律规定。2、被上诉人未能严格按照法律规定实施行政强制措施，程序违法，一审法院未能予以认定，判决错误。在上诉人房屋被强制拆除过程中，未能通知上诉人到场，未能出示执法证件，未能告知上诉人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，未能向上诉人及法院提供其制作的经上诉人或见证人签名现场笔录。3、被上诉人在能够直接送达《违法建设限期拆除决定书》、《违法强制拆除事先催告书》的情况下，未向上诉人直接送达，违反了法律规定，一审法院未对此予以认定，判决错误。根据相关法律规定，被上诉人在拆除上诉人房屋前，应当向上诉人直接送达催告书、行政强制执行决定书。上诉人拒绝接收或者无法直接送达上诉人的，可按照《民事诉讼法》的规定送达。上诉人并未拒绝接收上述文书，且被上诉人明知上诉人的住处，却不向上诉人直接送达，也未按照《民事诉讼法》的规定向上诉人的同住的成年亲属送达或邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况并将上述文书留在上诉人的住所或采用拍照、录像等方式记录，而是向与本案无关的施工民工送达，在该无关民工拒绝接收后将该文书随意丢在现场建筑材料堆上后离开，严重违反了法律规定的送达程序。四、即使被上诉人对上诉人的在建房屋按照违章建筑进行拆除，那么从被上诉人发现上诉人“违建”情况开始计算时间，按照行政法律法规的规定，被上诉人也不可能在13天的时间内完成从下达限期拆除决定到强制拆除整个流程。综上，一审法院未对被上诉人的明显违法予以认定，直接驳回上诉人的全部诉讼请求，判决错误。请求二审：1、依法撤销武汉市黄陂区人民法院（2019）鄂0116行初39号《行政判决书》；2、依法改判确认被上诉人于2018年10月29日强制拆毁上诉人所建房屋的行政行为违法；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十二条第三款的规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，以及《湖北省村庄和集镇规划建设管理办法》第十七条的规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、空闲地和其他非耕地的，由乡级人民政府审查批准。”本案中，上诉人陈忠良虽填写了《木兰乡个人建房申请审批表》，但被上诉人木兰乡政府在该审批表中未对其建住宅的申请作出审核意见。被上诉人木兰乡政府对上诉人陈忠良未经审查批准的建房行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，在先后依法向上诉人陈忠良下达了违法建设限期拆除决定书和违法建设强制拆除事先催告书，而上诉人陈忠良仍拒拆的情况下，被上诉人木兰乡政府对其所建房屋进行强制拆除行为合法。上诉人陈忠良的上诉理由，不能成立。原审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈忠良负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 忠 审判员 肖 丹 审判员 陈小萍 二〇二〇年六月十九日 法官助理火晶 书记员彭婕