甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终15号上诉人（原审被告）皋兰县西岔镇人民政府，住所地：甘肃省皋兰县西岔镇西岔村1089号。法定代表人席学功，该镇镇长。出庭负责人吴正伟，该镇副镇长。委托代理人刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。被上诉人（原审原告）彭正庆，男，1946年4月19日出生，汉族，住甘肃省。委托代理人彭文清（彭正庆之子），1972年1月12日出生，汉族，住甘肃省。委托代理人邓海凤，北京圣运律师事务所律师。上诉人皋兰县西岔镇人民政府（以下简称：西岔镇政府）因土地行政强制一案，不服甘肃省兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西岔镇政府的出庭负责人吴正伟及委托代理人刘玉红，被上诉人彭正庆的委托代理人彭文清、邓海凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1985年5月8日，彭正庆与皋兰县西岔乡人民政府签订《群众承包造林育苗合同书》二份，约定承包面积为6亩。同年6月13日，双方又签订《群众承包造林育苗合同书》一份，约定承包面积为103.6亩。现彭正庆主张西岔镇政府于2016年10月强制拆、铲除了其承包林地上的林木，遂诉请法院确认西岔镇政府的行政行为违法。一审法院认为，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称：执行解释）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称：适用解释）（2018年2月8日起施行）第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，彭正庆主张其于2016年10月知晓被诉行政行为内容。鉴于被诉行政行为发生时，执行解释为当时生效的司法解释，而依照执行解释关于起诉期限的规定，彭正庆可以在知晓行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼，即其起诉期限应于2018年10月届满。且适用解释开始实施时，彭正庆的起诉期限还未届满。从有利于保护行政相对人行使诉权的原则考虑，本案适用执行解释中关于起诉期限的规定更为恰当。彭正庆于2018年7月提起诉讼并未超过法定起诉期限，故对西岔镇政府辩称彭正庆起诉超过法定期限的理由不予支持。彭正庆与皋兰县西岔乡人民政府签订《群众承包造林育苗合同书》，承包林地造林育苗，涉案强制拆、铲除的林木在其承包林地上，承包合同亦未被变更或终止，彭正庆对涉案地上附着物享有权利，故对西岔镇政府辩称涉案土地附着物权属存在争议，彭正庆不是本案适格主体的理由不予支持。另依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中彭正庆提供的录音、录像证据，可以认定涉案行政行为系政府征收行为，西岔镇政府实施了被诉行政行为。而西岔镇政府在审理过程中并未就其征收行为所依据的事实、规范性文件及相应的征收程序进行举证，应视为没有相应的证据。鉴于涉案行政行为不具有可撤销性，故应判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认西岔镇政府强制铲除彭正庆承包林地上林木、树苗的行为违法。案件受理费50元，由西岔镇政府负担。上诉人西岔镇政府上诉称，一、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定:“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式;（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”本案中，被上诉人虽然提交了《群众承包造林育苗合同书》，但该合同中承包期限未写明是30年，而是从1985年至198_年，最多也就四年左右，不存在承包30年的说法。其次，被上诉人没有证据证明自1989年之后其依然承包涉案林地及地上存在被上诉人所述的林木等。2015年10月19日，被上诉人与彭文清在接受西岔镇司法所的调查时陈述:“1985年5月-6月，西岔乡政府与铧尖村委员会，给我划定彭家墩柴家沟荒坡103.6亩，让我造林育苗并签订了合同。后我将其中6亩平整成水浇地并栽种了树，在征地时一直生长，其余97.6亩，我当时进行了粗略的平整，没有形成耕地，征地时没有附着物。现遇征地，6亩水浇地已被征收，社里认定为公摊地，97.6亩中的一部分也被征收，社里也认定为公摊地。6亩水浇地中的附着物与别人产生纠纷。”因此，被上诉人自认涉案地上附着物存在争议，所以，被上诉人不是本案适格主体，其起诉也依法不能成立。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百六十三条规定:“本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2015〕9号)同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用。”因此，被上诉人于2018年7月11日起诉应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，不应当再适用已废止《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定。所以，被上诉人于2015年10月19日就已知晓被诉行政行为的内容，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十四条第一款的规定，其于2018年7月起诉，早已超过一年的起诉期限；故而，被上诉人的起诉依法不能成立。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法撤销甘肃省兰州市城关区人民法院（2019）甘0102行初49号行政判决，并依法改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人彭正庆辩称，原一审、二审、发回一审裁判文书均认定上诉人强拆、铲地上林木的事实。关于被上诉人是否本案适格原告的问题。上诉人提交的所有证据材料证明目的都是证实被上诉人的树木存在权属争议，但上述材料中的所谓争议人既无法说清其所种树木的位置，也无土地使用权属证明，且多份材料中的争议人也不尽一致，存在矛盾，故一审判决认定上述材料与本案无关联性正确。另外，关于本案起诉期限的问题，一审判决已作了充分的释明。综上，一审判决认定事实清楚，请求依法维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据本案事实和证据情况，结合当事人上诉、答辩意见，本案的争议焦点归纳为：一、被上诉人彭正庆是否具有本案原告主体资格；二、被上诉人彭正庆提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。首先，关于原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，彭正庆向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认西岔镇政府强制拆、铲除其承包林地林木、树苗违法，并提交了《群众承包造林育苗合同书》、供水专用发票、强拆录音录像光盘等证据，初步证明了其与被诉行政行为有利害关系。西岔镇政府主张彭正庆不具有本案原告主体资格，则应当提供证据予以证明，但其在原一审法定举证期限内未提供任何证据。本案发回重审后，西岔镇政府才向一审法院提供了调查笔录、证人证言等证据。对于被告在行政案件重审过程中向人民法院提供的其在原第一、二审程序中未提供的证据是否属于行政诉讼法第三十四条第二款规定的逾期提供证据，现行法没有规定，但行政诉讼法关于举证责任及举证期限的规定目的是敦促被告及时提供证明被诉行政行为合法的证据，否则将承担不利的法律后果；在案件被发回重审时，若诉讼标的和诉讼请求未变更，对于被告补充提交的新证据，人民法院应当不予采纳。况且，西岔镇政府提供调查笔录、证人证言等证据，欲证明部分村民主张涉案林木的所有权从而排除彭正庆的原告主体资格，但又未提供能够证明上述村民合法取得涉案林木所有权的其它证据予以印证。而涉案林木种植于彭正庆所承包的林地之上，无证据证明涉案林木系他人所有。因此，西岔镇政府关于彭正庆不具有本案原告主体资格的主张，本院不予支持。其次，关于本案起诉期限的问题。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”参照本条规定的“法不溯及既往”的法律适用原则，西岔镇政府自认于2016年10月14日作出本案被诉行政行为，起诉期限的计算应当适用当时有效的执行解释第四十一条的规定，即行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因被诉行政行为作出时，西岔镇政府未告知彭正庆诉权及起诉期限，由此，彭正庆提起本案诉讼的法定起诉期限届满之日应为2018年10月14日，其于2018年7月11日向一审法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”据此，西岔镇政府应当提供证明被诉行政行为合法的证据而未提供，视为没有相应证据，被诉行政行为依法应予撤销，但因该行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应当确认违法。一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。上诉人西岔镇政府的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人皋兰县西岔镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年六月二日法官助理安**书记员杜蕊洪镭