河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终47号上诉人（原审原告）王贺朋，男，汉族，1980年2月11日出生，住滑县。上诉人（原审原告）王朝利，男，汉族，1953年7月11日出生，住址同上。被上诉人（原审被告）滑县自然资源局，住所地滑县滑州路中段。法定代表人张秀江，局长。参加诉讼负责人梁一杰，副局长。委托代理人李永涛，滑县自然资源局工作人员。委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滑县上官镇人民政府，住所地滑县上官镇村。法定代表人张彦林，镇长。参加诉讼负责人李彦斌，副镇长。委托代理人刘咏冰，河南卓誉律师事务所律师。上诉人王贺朋、王朝利因诉被上诉人滑县自然资源局、滑县上官镇人民政府（以下简称上官镇政府）行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服汤阴县人民法院（2019）豫0523行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明:2017年2月，王贺朋、王朝利以滑县上官镇东山峰村民委员会（以下简称东山峰村委会）批准为由，在该村东北、路北王朝利2006年所建房屋相邻东侧，开始建设房屋。原滑县国土资源局发现后予以制止，并通告上官镇政府。2017年5月26日，将王贺朋、王朝利所建房屋地基进行了强制拆除。此后，王贺朋、王朝利继续建房。2017年8月7日，上官镇政府向王朝利送达限期拆除土地违法建设行为通知书，王朝利拒签。2017年11月15日，原滑县国土资源局向王朝利送达责令停止违法行为通知书，但未提交送达回证。2017年11月20日，原滑县国土资源局对王贺朋、王朝利所建房屋张贴封条进行现场查封。2017年11月28日，王贺朋、王朝利建成三间二层半楼房。2018年2月1日，原滑县国土资源局组织人员和设备，联合上官镇政府，对该房屋进行了强制拆除。另查明，被强制拆除的房屋安装了铝合金门窗，一层房内墙水泥粉刷，二层以上房内墙及外墙未粉刷，占地面积363.83平方米，东临王保伟承包耕地，西邻王朝利所建房屋，南邻（院落以外）道路，北邻王贺朋承包耕地。该房屋在滑县上官镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图和滑县上官镇基本农田保护图—局部图中所占土地性质为基本农田，在该图中的四个坐标点为：J1：x（m）3921921.272、y（m）557572.224，J2：x（m）3921925.16、y（m）557584.251，J3：x（m）3921899.169、y（m）557593.559，J4：x（m）3921895.236、y（m）557580.215。诉讼中，王贺朋、王朝利对上述四个坐标点的测定提出异议，原审法院根据王贺朋、王朝利的要求，将其指定的位于所建房屋东（另一建筑物西南角）、西（道路上一GPS定位点）各一个定位点作为参照物，由原滑县国土资源局测绘人员进行现场测量，测定结果与前述图纸显示一致。再查明，王贺朋、王朝利在其提供的赔偿清单中列明了各项损失，其中，2个大门每个价值12800元，合计25600元；窗户每平方米500元，74.28平方米合计37365元。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。本案中，原滑县国土资源局依据土地利用规划图和基本农田保护图所划定的耕地和基本农田保护范围，认定王贺朋、王朝利建房所占用土地属于基本农田，王贺朋、王朝利在基本农田范围内建房，违反了耕地和基本农田保护法律、法规的规定，属于非法占用基本农田建房的破坏基本农田违法行为。而且，王贺朋、王朝利建房亦未办理用地审批手续、无宅基地使用权证明、未取得建设工程许可等，故其所建房屋属于违法建筑物。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第八十三条及《基本农田保护条例》第三十三条的规定，原滑县国土资源局作为土地行政主管部门履行监督检查职责，有权作出行政处罚决定，但不具有行政强制执行职权。上官镇政府虽系配合原滑县国土资源局实施行政行为，其亦不具有强制拆除违法建筑物的法定职责。原滑县国土资源局及上官镇政府以拆除违法建筑物为由,强制拆除王贺朋、王朝利房屋的行为系超越职权,王贺朋、王朝利要求确认其拆除房屋行为违法的诉讼请求,证据充分,予以支持。关于行政赔偿问题，违法建筑物本身不属于合法财产，不应纳入行政赔偿范围。王贺朋、王朝利在基本农田范围内建房，违反法律规定，属于违法建筑。王贺朋、王朝利在建房过程中，原滑县国土资源局及上官镇政府工作人员多次制止情况下仍强行建成案涉违法建筑物,对其建房行为可能造成的后果持放任态度，故王贺朋、王朝利要求原滑县国土资源局及上官镇政府赔偿其经济损失，不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条第四项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条的规定，判决：一、确认原滑县国土资源局、上官镇政府于2018年2月1日强制拆除王贺朋、王朝利建造的位于上官镇东山峰村村东北、路北的三间二层半楼房的行为违法；二、驳回王贺朋、王朝利的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原滑县国土资源局负担。上诉人王贺朋、王朝利上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。主要理由：一、王贺朋、王朝利在宅基用地上建设的房屋并非违法建筑。原滑县国土资源局及上官镇政府提供的土地利用总体规划(2010-2020年)局部图、土地利用现状图显示王贺朋、王朝利所建房屋占用土地属于宅基用地，而非耕地。王贺朋、王朝利所建房屋没有宅基地使用证书、建设工程许可手续等问题属历史遗留问题，不能归责于王贺朋、王朝利。王贺朋、王朝利所在村村民建设房屋均无相关手续、材料，不能因此就认定王贺朋、王朝利所建房屋属违法建筑。二、王贺朋、王朝利所建房屋的檩条、预制板、过木、瓦等建筑材料，属于能够二次利用的材料，滑县自然资源局及上官镇政府应对其违法拆除房屋行为造成上述合法财产的损失进行赔偿。请求：撤销原审判决并改判支持王贺朋、王朝利原审诉讼请求。被上诉人滑县自然资源局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。主要理由：一、原滑县国土资源局提供的滑县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善—局部图与原审法院重新组织测绘人员进行现场测量的测定结果显示一致，均能证实王贺朋、王朝利建造的房屋所占土地性质为基本农田，系违法建筑物。二、原滑县国土资源局认定王贺朋、王朝利所建房屋为违法建筑及处理适用法律正确，程序合法。王朝利未经土地行政主管部门批准占用土地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条及第七十七条的规定。原滑县国土资源局自2017年2月份即开始告知王贺朋、王朝利建造违法房屋的法律后果，并依照法定程序向其送达了《限期拆除土地违法建设行为通知书》《责令停止违法行为通知书》，并依法对该违法建筑予以查封。三、王贺朋、王朝利无视法律规定，无视行政机关的数次书面通知与查封，强行建成案涉房屋，其应自行承担该违法行为造成的后果。王贺朋、王朝利的赔偿请求于法无据。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人上官镇政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。具体理由同滑县自然资源局一致。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，原滑县国土资源局的职能，现已由滑县自然资源局承继。本院认为：本案争议焦点主要有二：一是案涉房屋是否属于违法建筑；二是王贺朋、王朝利的赔偿请求是否应予支持。一、关于案涉房屋是否属于违法建筑的问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”由此可见，我国对耕地实施严格的保护，任何主体都禁止在耕地上建设房屋。本案中，王贺朋、王朝利虽不认可案涉房屋所占土地性质为基本农田，但原审法院在诉讼中已应二人的申请组织滑县自然资源局测绘人员对现场进行测量，测定结果与滑县上官镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图及滑县上官镇基本农田保护图—局部图中所显示的基本农田位置一致。王贺朋、王朝利在基本农田上建设房屋，未办理相关的用地和建设工程规划审批手续，违反了相关法律、法规的规定。滑县自然资源局据此认定王贺朋、王朝利所建房屋属违法建筑，并无不当。二、关于王贺朋、王朝利的赔偿请求是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此,公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提，是其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员侵犯并造成损害。本案中，王贺朋、王朝利在建设案涉房屋过程中，原滑县国土资源局及上官镇政府采取拆除地基、查封施工现场等措施，多次对其建设行为进行制止。但王贺朋、王朝利无视上述法律、法规的强制性规定和土地行政主管部门和当地镇政府的制止行为，强行建成案涉房屋。由此可见，王贺朋、王朝利对其建房行为属于违法和将会受到法律制裁的后果是明知的，主观上也是放任的，对案涉房屋被强制拆除所造成的建筑材料损失其二人应自行承担。案涉房屋因属违法建筑不受法律保护，不属于行政赔偿的范围。因此，王贺朋、王朝利主张滑县自然源局和上官镇政府应赔偿因违法强制拆除案涉房屋所造成的损失，缺乏法律依据，本院不予采纳。综上，王贺朋、王朝利的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王贺朋、王朝利负担。本判决为终审判决。审判长  袁武明审判员  武丽霞审判员  段 新二〇二〇年六月十二日法官助理刘彬书记员黄宝宝