河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终17号上诉人（原审原告）刘四平，男，汉族，1970年3月6日出生，住汤阴县。委托代理人李三勇，北京市盈科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汤阴县白营镇人民政府，住所地汤阴县白营镇白营村。法定代表人石海峰，镇长。参加诉讼负责人李志勇，副镇长。委托代理人郭鹏，汤阴县人民政府工作人员。委托代理人田新平，汤阴县白营镇人民政府工作人员。上诉人刘四平因诉被上诉人汤阴县白营镇人民政府（以下简称白营镇政府）行政协议及行政赔偿一案，不服河南省内黄县人民法院（2019）豫0527行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘四平及其委托代理人李三勇，被上诉人白营镇政府副镇长李志勇、委托代理人郭鹏、田新平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2017年7月28日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出《关于调整安阳市2017年棚改项目计划的批复》如下:……2、同意调整“安阳市汤阴县长虹路北棚户区改造项目”等两个棚改项目计划指标……。2019年3月1日，河南省人民政府关于汤阴县2018年度第一批城市建设用地的批复：同意汤阴县征收白营镇杨村集体建设用地5.6511公顷，作为汤阴县2018年度第一批城市建设用地。同意该县拟订的征收土地方案……。2018年8月28日，汤阴县人民政府印发《汤阴县长虹路北棚户区改造杨村片区搬迁补偿安置方案》（以下简称《杨村片区搬迁补偿安置方案》），第四条规定：补偿安置协议以白营镇政府的名义签订。刘四平属于白营镇杨村村民，在该村有宅基地一处，该宅基地上的附着物，白营镇政府已经进行了登记、勘测、丈量。白营镇政府对刘四平宅基地上的附着物按照《杨村片区搬迁补偿安置方案》和《汤阴县实施〈安阳市国家建设征地地上附着物补偿标准〉细则》（以下简称《补偿标准实施细则》），制作了汤阴县杨村房屋丈量补偿表、杨村片区棚户区改造搬迁项目刘四平户补偿及奖励清单。在签订《搬迁补偿安置协议》过程中，刘四平就其经营的门面房向白营镇政府申请住改营搬迁补助。2018年10月15日，刘四平妻子与白营镇政府签订了《汤阴县长虹路北棚户区改造杨村片区项目搬迁补偿安置协议书》（以下简称《搬迁补偿安置协议》），该《搬迁补偿安置协议》约定了支付的补偿、补助、奖励款项、购买安置房等事项。随后，刘四平将宅基地及地上的建筑物、附着物交于白营镇政府处理。现刘四平的房屋已被拆除。2018年11月2日，刘四平领取过渡费、搬迁补助20220.2元。2019年1月15日，刘四平领取了各类补偿、奖励等款项共计52988元（已扣除购买安置房款257565元）。原审法院另查明，诉讼中，经释明，刘四平拒绝变更请求确认《搬迁补偿安置协议》无效的诉讼请求。原审法院认为：白营镇政府根据《杨村片区搬迁补偿安置方案》第四条规定与刘四平签订《搬迁补偿安置协议》是为了整体杨村片区棚户区改造项目顺利进行，实现社会公共利益的需要，双方签订的协议是行政协议，白营镇政府是适格主体。行政协议具备契约性，系双方当事人经协商意思表示一致而达成的合意。在签订过程中应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用等民事法律规范。本案中，刘四平、白营镇政府双方签订的《搬迁补偿安置协议》就支付的补偿款、补助款、奖励款、购买安置房价款等事项均作了明确的约定，经双方当事人签字，刘四平已经领取了扣除购房款以外的各类补偿款。虽然白营镇政府在开始实施杨村片区棚户区改造项目时，无河南省人民政府的建设用地批复，但是2019年3月1日，白营镇政府取得了河南省人民政府用地的批复，故双方签订的《搬迁补偿安置协议》不违反相关的法律强制性规定，不存在无效的情形。原审庭审中，刘四平陈述，刘四平妻子在没有得到授权的情况下签订《搬迁补偿安置协议》，其签订协议的行为属于无权代理。原审法院认为，刘四平妻子刘新风代其签订《搬迁补偿安置协议》并无不当，且在签订《搬迁补偿安置协议》过程中，刘四平向白营镇政府申请住改营搬迁补助，故其主张《搬迁补偿安置协议》无效的理由不足。刘四平主张，其被拆除的房屋分南院与北院，南院房屋面积为374.4平方米，由两个儿子居住使用，应按1:1比例安置一套房屋面积为374.4平方米的安置房，并给予被拆除宅基地房屋及地上附着物经济补偿金、过渡费、搬迁补助费共计624186元，市场差价1291680元；北院房屋面积147.18平方米，属于门面房，刘四平经营，应按1:1比例安置一套门面房，面积为147.18平方米，并给予被拆除门面房及地上附着物经济补偿金、过渡费、搬迁补助费共计320773.2元，门面房市场差价1499028.3元。原审法院认为，白营镇政府已经为刘四平安置了一套安置房，刘四平要求赔偿其一套门面房不符合《杨村片区搬迁补偿安置方案》的相关规定，且其经营的门面房已经申请住改营搬迁补助。综上，刘四平诉讼请求不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条之规定，驳回刘四平诉讼请求。案件受理费50元，由刘四平负担。上诉人刘四平上诉称：原审判决认定事实错误。主要理由：一、刘四平妻子刘新风与白营镇政府签订的案涉《搬迁补偿安置协议》违反法律强制性规定。首先，2018年10月15日，白营镇政府与刘新风签订《搬迁补偿安置协议》时，白营镇政府并未取得河南省人民政府农用地转建设用地的批复，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，白营镇政府的行为属于违法征收，其无权实施具体的征收工作，更无权与被征收人签订《搬迁补偿安置协议》，且河南省人民政府2019年3月1日作出的用地批复少于棚户区改造实际用地，白营镇政府不具有征收土地的职权，不能作为签订《搬迁补偿安置协议》的主体。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，刘新风与白营镇政府签订的《搬迁补偿安置协议》不具有法律效力，应属于无效协议。其次，原审判决认定刘新风与白营镇政府签订《搬迁补偿安置协议》构成表见代理，刘四平已对表见代理行为进行追认这一事实错误。表见代理保护的是善意第三人的权益，涉案房屋的产权人和户口本的户主均为刘四平，白营镇政府明知该情况，仍与刘新风签订协议，不构成善意第三人。且白营镇政府未出示证据证明刘四平领取过补偿款，不能证明刘四平对其妻子的行为予以追认。二、刘新风与白营镇政府签订的案涉《搬迁补偿安置协议》约定只对刘四平家庭安置一套安置房，不符合汤阴县人民政府印发的《杨村片区搬迁补偿安置方案》第十四条的规定。刘四平家庭被拆除的房屋分为南院和北院，南院房屋面积374.4平方米，由刘四平大儿子刘敬强及二儿子刘凯共同居住适用；北院房屋面积为147.18平方米，属于门面房，由刘四平用于开超市，白营镇政府对于多出的182.55平方米住宅及147.18平方米的门面房均不予安置，只补偿刘四平一套安置房。原审法院没有对该补偿安置方案仔细解读，就认定白营镇政府已经给予刘四平家庭合理的安置补偿，明显错误。三、刘四平的房屋已经被拆除，刘四平的损失客观存在，白营镇政府应对刘四平的损失进行赔偿。请求：一、撤销原审判决；二、支持刘四平原审诉讼请求。被上诉人白营镇政府答辩称：原审判决认定事实和适用法律正确。主要理由：一、案涉《搬迁补偿安置协议》合法有效。首先，刘四平妻子刘新风是涉案房屋共有人，其代刘四平签订搬迁补偿安置协议》合法有效。刘四平认可刘新风的代理，并已领取案涉房屋及其他地上附着物补偿款和过渡费、搬迁费，已实际履行刘新风代签的协议。其次，刘新风与白营镇政府系在平等、自愿的基础上签订的案涉《搬迁补偿安置协议》，该协议约定的拆迁补偿安置标准远高于《补偿标准实施细则》规定的集体土地征收补偿标准。《中华人民共和国合同法》五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第十四条规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。案涉《搬迁补偿安置协议》没有违反法律、行政法规的效力性强制性规定。相反，案涉《搬迁补偿安置协议》的签订，一定层面上利于提高棚户区改造效率，有助于提高补偿安置标准对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性、可行性和合法性。二、刘四平主张应按三户对其进行补偿安置不符合规定。刘四平家庭共四口人，分别为刘四平、刘新风、刘敬强、刘凯，共居一宅。依据《杨村片区搬迁补偿安置方案》第二十一条第三项之规定，符合分户条件，政府已为刘四平、刘敬强各安置一套安置房。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，《杨村片区搬迁补偿安置方案》第九条规定：“补偿、补助及奖励以户为单位，……”第十四条规定：“每户原状宅基地面积按照下列标准安置：（一）每户167平方米以内按照1∶0.95置换安置房面积指标；（二）每户超过167平方米-200平方米的部分，按照1∶0.5置换安置房面积指标；（三）每户超过200平方米部分不予安置。”本院认为：本案的争议焦点为案涉搬迁补偿安置协议是否属于无效。案涉《搬迁补偿安置协议》属于行政协议，既具有行政行为的特性，也具有契约的特性，判断该《搬迁补偿安置协议》的效力，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，同时也可以适用民事法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”由此可知，当行政协议存在上述第七十五条或第五十二条规定情形的，属于无效。就本案而言，首先，引起刘四平案涉房屋的搬迁系因汤阴县长虹路北棚户改造，汤阴县人民政府制定的《杨村片区搬迁补偿安置方案》第四条明确规定，杨村片区搬迁补偿安置协议以白营镇政府的名义签订，故白营镇政府具有签订案涉《搬迁补偿安置协议》的主体资格。其次，根据《杨村片区搬迁补偿安置方案》第九条规定，补偿、补助及奖励系以户为单位进行补偿安置。刘新风系与刘四平共同居住生活的家庭成员，其作为刘四平的配偶，以刘四平的名义与白营镇政府签订搬迁补偿安置协议的行为有效。且刘四平家庭在刘新风签订案涉《搬迁补偿安置协议》后，已按照协议的约定领取了过渡费、各类补偿、奖励等款项，上述搬迁补偿安置协议已实际履行完毕。白营镇政府依据《中华人民共和国合同法》和《杨村片区搬迁补偿安置方案》等与刘四平家庭在平等、自愿、协商一致的情况下签订案涉《搬迁补偿安置协议》，具有法律和事实依据。再次，白营镇政府与刘四平家庭签订案涉《搬迁补偿安置协议》时，虽然案涉房屋所在的土地还没有被河南省人民政府批准征收，但是事后案涉房屋所在的土地被河南省人民政府批准征收。案涉《搬迁补偿安置协议》的签订，并不违反相关法律和行政法规的强制性规定。最后，刘四平提供的证据不能证明其所在的户符合享受一套房屋面积为374.4平方米安置房及一套房屋面积为147.18平方米门面房的条件，也无证据证明其是在白营镇政府采取欺诈、胁迫手段的情况下签订案涉《搬迁补偿安置协议》。因此，原审判决认定案涉《搬迁补偿安置协议》合法有效，并驳回刘四平赔偿请求，并无不当。刘四平的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘四平负担。本判决为终审判决。审判长  袁武明审判员  段 新审判员  武丽霞二〇二〇年六月二十四日书记员  王俊芳