西安铁路运输中级法院       行 政 裁 定 书     （2020）陕71行终772号     上诉人（原审原告）耿建安，男，汉族，1955年10月10日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市未央区。   委托代理人耿曼，男，汉族，1983年3月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，系上诉人之子，住西安市未央区。   被上诉人（原审被告）西安市公安局浐灞生态区分局，住所地西安市灞桥区。   负责人元伟东，局长。   委托代理人单鹏，西安市公安局浐灞生态区分局民警。   上诉人耿建安与被上诉人西安市公安局浐灞生态区分局（以下称浐灞分局）公安其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3371号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。   一审法院查明，原告因其经营的养殖场于2017年3月20日被不明身份的人员违法强拆，于2019年4月15日通过EMS的方式向被告邮寄了书面的《报警申请书》。2019年4月16日，被告收到原告的上述《报警申请书》后，经过审查，发现原告所报警情发生在浐水西路派出所辖区内，被告根据属地管辖原则，将该报案申请转至浐水西路派出所处理。2019年5月20日，浐水西路派出所作出《不予受理告知书》，并于2019年5月28日依法进行了送达。原告不服上述《不予受理告知书》，诉至一审法院，一审诉讼请求为：1.撤销被告西安市公安局浐灞生态区分局于2019年5月20日作出的《不予受理告知书》；2.本案诉讼费由被告承担。   一审法院认为，本案的争议焦点是浐灞分局是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”《公安机关办理行政案件程序规定》第二条规定“……本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。” 《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。……”本案中，案涉的《不予受理告知书》是被告辖区浐水西路派出所作出的，且加盖着“西安市公安局浐灞生态区分局浐水西路派出所”的印章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，浐灞分局不是本案的适格被告。经法院向原告释明，原告仍坚持浐灞分局为本案适格被告。至于原告主张的《报警申请书》是向浐灞分局邮寄的，浐灞分局应是本案适格被告的意见，因浐灞分局根据属地管辖原则将报案申请转至警情发生地的浐水西路派出所处理符合上述法律的规定，对于原告的上述主张该院依法不予支持。综上所述，原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定：驳回耿建安的起诉。案件受理费50元，退还耿建安。   上诉人耿建安上诉称：一、原审法院认定事实不清，浐水西路派出所调查处理案情系出于被上诉人的行政委托，其在一定职权范围内代为履行相应的调查、处理职责，但相应的法律责任仍应由作为委托机关的被上诉人承担。原审法院针对涉案《不予受理告知书》并未认真调查核实其作出的背景和原因，直接将盖章机关认定为适格被告，这种逻辑无疑是简单粗暴的。根据上诉人提交的证据（2019）陕7102行初2415号行政答辩状可知，上诉人在本案之前曾就被上诉人履行法定职责情况提起过诉讼，在该案中上诉人请求法院责令被上诉人在法定期间内对其报案申请进行处理调查，并将书面调查处理结果送达上诉人，上诉人的主要理由即为不予受理告知书作出机关并非被上诉人，且上诉人也未曾向浐水西路派出所报过警。被上诉人在该案中认可收到报案材料，但是依据属地管辖原则将上诉人报案申请转移至浐水西路派出所，并要求后者按照程序按期处理，被上诉人认为浐水西路派出所的调查结果和法律文书理所当然视为自身已经履行法定职责的证据。但回归本案中，同一份《不予受理告知书》，被上诉人却又变换观点：由于告知书由浐水西路派出所作出，因此被告也应当为派出所，前后两个案件如此双重标准，逻辑矛盾。从《不予受理告知书》的形式来看，其抬头名称变为被上诉人，全称为《西安市公安局浐灞生态区分局不予受理告知书》，如果按照被上诉人及原审法院的逻辑：加盖印章单位即为被告，那抬头单位不是更顺理成章成为被告？根据《治安管理处罚法》第九十一条之规定，派出所的职责范围是警告、五百元以下的罚款，换言之，只有在这种情况下，派出所才具有独立的责任主体资格。本案中，被上诉人自认浐水西路派出所属于其派出机构，浐水西路派出所接受被上诉人委托调查处理案情系出于被上诉人的行政委托，即被上诉人在其职权范围内，依法将出警调查的行政职权委托给浐水西路派出所行使，并由作为委托机关的被上诉人承担相应的法律责任，浐水西路派出所对处理结果并不具有承担法律责任的主体资格。原审法院对于委托主体和调查核实主体未能依法区分导致认定事实不清，原裁定应予撤销。二、原审法院基于认定事实不清导致适用法律错误。原审法院依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条之规定认定浐水西路派出所为本案适格被告且具有独立承担法律责任的主体系明显的法律使用错误。该条款仅表明公安派出所属于“公安机关”这一概念的组成部分，但是原审法院却根据此条款认为浐水西路派出所在本案中具有独立的执法主体资格，系本案的适格被告，显然属于对该条款的错误理解。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定，浐水西路派出所明显超越了《治安管理处罚法》赋予其的职权范围，在报警事项尚无决定性意见，主责机关并未明确的情形下，被上诉人交由浐水西路派出所调查核实的后果，其责任承担主体当然属被上诉人，被上诉人的行为应当视为行政诉讼法第二十六条的规定的委托。三、原审法院径直裁定驳回上诉人的起诉，不利于社会矛盾纠纷的化解，没有充分保障上诉人的基本诉权。依据《最高人民法院印发的通知》之要求，人民法院要准确理解、严格执行《行政诉讼法》和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限等规定，不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。本案中，原审法院没有正确查明上诉人的报警对象和应当承担责任的主体之间的法律关系情况下，简单询问上诉人便径行裁定驳回起诉，剥夺了上诉人的基本诉权，同时限制了诉讼渠道，也必然导致当事人通过其他途径维权，非理性行为加剧，影响当地的社会和谐稳定，不利于行政机关依法行政，人民法院也没有发挥出应有的司法职能。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3371号行政裁定；2.指令本案由西安铁路运输法院继续审理。   被上诉人浐灞分局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回上诉人的上诉请求。   二审中各方当事人均未提交新的证据。   本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是浐灞分局是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖……”。本案中，上诉人于2019年4月15日通过EMS的方式向被上诉人邮寄了书面的《报警申请书》，2019年4月16日，被上诉人收到上述《报警申请书》后，经过审查，发现上诉人所报警情发生地在浐水西路派出所辖区，被上诉人根据属地管辖原则，将该报案申请转至浐水西路派出所处理，符合法律规定。且被上诉人浐灞分局将案涉申请转至其派出机构办理，浐水西路派出所对该申请的处理职权有法律、法规和规章的规定，故上诉人认为“浐水西路派出所调查处理案情系出于被上诉人的行政委托”的上诉意见于法无据，本院不予支持。此外，案涉的《不予受理告知书》由浐水西路派出所作出，且加盖了浐水西路派出所的印章，浐水西路派出所是案涉行政行为的作出机关，被上诉人浐灞分局并非本案适合被告。一审法院向耿建安释明后，耿建安仍坚持将浐灞分局作为被告，一审法院裁定驳回耿建安的起诉符合法律规定。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。         审判长 曹伟   审判员 张博   审判员 侯斌       二○二○年六月二十八日       法 官助 理 段茗琪   书记员 赵成园        1