浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0602行初87号原告绍兴盛泰农产品有限公司，住所地绍兴市柯桥区王坛镇青坛村。法定代表人陶艳雯，董事长。委托代理人（特别授权代理）魏立业，浙江绍兴市柯桥区越州法律服务所法律工作者。委托代理人（特别授权代理）吴圆圆，浙江纳森律师事务所律师。被告柯桥区王坛镇人民政府，住所地绍兴市柯桥区王坛镇南溪路18号。法定代表人袁沣，镇长。出庭行政负责人葛伟峰，副镇长。委托代理人（特别授权代理）石宁辉，浙江鉴湖律师事务所律师。第三人绍兴市自然资源和规划局柯桥分局，住所地绍兴市柯桥区群贤路2432号。法定代表人马建刚，局长。出庭行政负责人王炯，其他分管行政负责人。委托代理人（特别授权代理）范云军，该局工作人员委托代理人（特别授权代理）马健，浙江大公律师事务所律师。原告绍兴盛泰农产品有限公司与被告柯桥区王坛镇人民政府行政强制和行政赔偿一案，原告于2019年1月2日向绍兴市柯桥区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，经绍兴市中级人民法院指定本院管辖，本院于2019年2月11日立案受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日、6月18日公开开庭审理了本案。2019年11月25日，本院作出（2019）浙0602行初47号行政判决，被告不服，向绍兴市中级人民法院提出上诉。该院于2020年4月14日作出（2020）浙06行终35号行政判决，撤销本院作出的（2019）浙0602行初47号行政判决，发回重审。本院重新立案后，另行组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭进行了审理，并根据（2020）浙06行终35号行政判决，在再次征询原告绍兴盛泰农产品有限公司意见后，通知绍兴市自然资源和规划局柯桥分局作为第三人参加诉讼。原告绍兴盛泰农产品有限公司的委托代理人魏立业、吴圆圆，被告柯桥区王坛镇人民政府的行政负责人葛伟峰及委托代理人石宁辉，第三人绍兴市自然资源和规划局柯桥分局的行政负责人王炯及委托代理人范云军、马健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉争的行政行为：2018年11月16日至18日、12月14日，原告经营的座落在绍兴市柯桥区王坛镇青坛村罗平岙地段的农业生态休闲观光项目的围墙、道路、构筑物以及供电设施被被告柯桥区王坛镇人民政府全部强制拆除。原告绍兴盛泰农产品有限公司诉称，原告是一家2008年12月成立的经营范围为家禽养殖、蔬菜、瓜果种植销售、水产养殖的农产品公司，在王坛镇青坛村罗平岙地段获批流转使用土地838亩，先后获批建造设施用房6亩。经过10年筹建，公司的品牌蔬菜、鲜肉蛋禽、优质水果以及自制干货、茶酒饮品的生产和销售已初具规模，为王坛镇各村村民种植的有机蔬菜打开在绍兴市区的销售作出积极贡献。2018年11月12日，被告向原告签发如下内容的整改意见：1、拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，具体详见整改地形图(实地放样)。2、你单位需在2018年11月13日至11月14日开展自行整改，2018年11月15日之前未整改到位的，柯桥区农林局、国土分局、王坛镇人民政府将组织力量联合帮助整改。之后，原告获悉被告的理由为：截止2018年6月，绍兴盛泰农产品有限公司共圈占土地52.8亩建造经营性用房，建筑占地、路面硬化共占地14.6亩，目前尚未营业，该公司涉嫌存在少批多占和未按批准用途使用土地的违法违规行为，该案已被国家自然资源督察上海局列为重大典型案件。原告认为，自己不存在违法用地情形。2018年11月16日上午8时许到18日下午，被告动用城管等150人用7台挖土机强行拆除了原告已建造存在8年的公司景观稻穗、围墙，将铺路的石板挖走，将硬化的水泥地敲破挖走。12月14日下午，被告又拆除了配电房。造成了原告公司巨大的经济损失和极其恶劣的社会影响。原告认为，一、被告的执法在程序上明显违法。原告作为行政行为的相对人，依法应收到被告签发的《行政处罚决定书》——该处罚决定书应载明原告公司享有申辩、听证的权利，并告知不服可以申请复议以及提起诉讼的期限。但直至被告实施拆除行为之前，原告没有收到过行政处罚决定。二、被告不具备执法的主体资格。被告2018年11月12日签发的《整改通知书》，不能替代行政处罚决定书，不能作为执法的依据。从该《整改通知书》的第一条“拆除围墙及非法建造的建筑物”的表述看，被告认为拆除的应属“违法建筑”，鉴于原告的建筑不在规划区内，而实施拆除的执法主体是被告，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，乡、镇政府并非是执法主体。三、被告实施拆除行为的实体理由不成立。1、照片及录像显示的被拆景观稻穗及围墙，早在8年前的2010年就建成存在，直到8年后的现在才被认定为违法建筑，于理不通。2、照片及录像显示的被敲碎的铺路石板以及硬化水泥的路面，性质并非是构筑物，被告认定为构筑物，于实不符。3、配电房的建筑为保证整个罗平岙农田水利供电用，是经电力部门批准的，性质为公用设施，也是8年前建造，并非违章建筑，但也于8年后的2018年12月14日被拆除。4、葡萄棚是农作物，不是构筑物，但照片显示出被拆除。5、被拆除的农村道路、道地、内部道路及700平方米的设施用房，即使存在审批手续欠缺的情形，也是被告应作为而不作为所致，即应由被告负责补办而没有补办，法律没有规定非得拆除不可，现被拆除，应由被告赔偿。请求法院：一、确认被告依据《整改通知书》实施的拆除原告围墙、道路、构筑物以及供电设施的具体行政行为违法；二、判令被告对上述拆除的围墙、道路、构筑物以及供电设施承担恢复原状的责任；如不能恢复原状，则赔偿损失280万元（原审案件审理期间原告已撤回该项诉讼请求）；三、诉讼费由被告承担。原告绍兴盛泰农产品有限公司向法院提交并在庭审中出示的证据有：1、《设施农用地备案申请表》（备案号009号）、《绍兴县农业生产配套设施用地审批表》、《使用林地审核同意书》【绍林地许长（2010）15号】、《关于绍兴盛泰农产品有限公司建造生产管理用房项目用地的规划选址意见》【绍县平副规审（2009）099号】、《王坛镇人民政府关于同意绍兴盛泰农产品有限公司农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施的批复》【王政（2009）52号】，证明：1、原告严格按照法律规定的用途使用土地；2、原告的农用土地用地、林地使用、农业配套设施建设、进行建造生产管理用房项目用地的规划选址和就相关项目搭建生产管理用房及相关设施都是经过相关部门审批、同意的，原告均是合法合规使用和建设，不存在违法违规用地的情况，被告认为原告存在非法建造、非法占用等行为而实施强制拆除的行为与事实不符，于法无据；2、原绍兴市柯桥区农林局（简称区农林局）、原绍兴市国土资源局柯桥区分局（简称区国土分局）、柯桥区王坛镇人民政府联合盖章出具的《整改通知书》，证明：1、被告出具的《整改通知书》性质不明，未对原告具体的违法事实进行具体确认和表述；2、《整改通知书》并非行政强制法规定的，在依法行政强制前应当向原告出具的法定文书，被告的行政行为未按照法定程序履行前置义务和出具相应法律文书，整个拆除程序违法；3、违法拆除前后的现场照片、原告拍摄的被告进行违法拆除的现场视频及拆前拆后视频，证明被告强拆前后的现场状况及被告的行为没有取得原告的邀请，属于强制执行的事实；同时证明被告的整个强制拆除过程中存在执行主体违反法律规定的情形。被告柯桥区王坛镇人民政府辩称：一、被告作为基层属地政府，与相关职能部门配合，共同实施了帮助整改的行为，被告并非实施讼争行为的唯一主体。原告违规建设，破坏耕地种植条件的行为，依法应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理；原告破坏林地原有植被和林业种植条件的行为，依法应由本行政区域内负责林地保护、利用和管理工作的林业行政主管部门责令其补植复绿。由于原告的违法建设行为对耕地、林地等土地资源造成了严重破坏，区农林局、区国土分局与被告共同作出了《整改通知书》，后因原告未及时整改到位，被告作为基层属地政府与上述职能部门共同帮助原告进行了整改。二、联合整改之前，职能部门已多次责令原告停止违法行为，但其置之不理。土地管理部门多次向原告送达《责令停止国土资源违法行为通知书》，但原告继续建设。2018年11月12日，区农林局、区国土分局以及被告多次约谈原告，向其送达三部门作出的《整改通知书》，此后国土、农林部门派员实施联合整改，是执行整改通知，同时也是对耕地、林地违法行为的纠正。三、原告违规建设，破坏土地资源的事实清楚，联合整改行为严格依据两职能部门认定的点位图，整改行为适当。2010年12月，原告获批农业生产管理用房用地3亩。2015年8月，原告再次获批设施农用地3亩，用途为仓储及分拣包装。但原告未按批准方案建设，存在未批先建、少批多建、用途不符、擅自建设永久性设施等违法行为，经被告及相关职能部门长期、多次制止，原告始终未能有效整改。期间，原告非法用地行为先后被列为“自然资源领域违法违规挂牌督办案件”及“大棚房整治”对象，上级部门要求限期整改到位。被告参与联合整改基于土地管理部门、森林部门已经对违法用地作出明确认定，提供了整改点位图。综上所述，请法院驳回原告的诉讼请求。被告柯桥区王坛镇人民政府在举证期限内向法院提供并在庭审中出示以下证据：1、《王坛镇人民政府关于同意绍兴盛泰农产品有限公司农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施的批复》【王政（2009）52号】、《关于绍兴盛泰农产品有限公司建造生产管理用房项目用地的规划选址意见》【绍县平副规审（2009）099号】及图纸、《使用林地审核同意书》【绍林地许长（2010）15号行政许可决定书】、《农业生产配套用地申请报告》、《绍兴县农业生产配套设施用地审批表》，证明2010年12月，原告获批农业生产管理用房用地3亩以及当时报批的图纸；2、《设施农用地备案申请表》（备案号009），证明2015年8月，原告获批农业设施用地3亩（建筑面积3400平方米），申请用途为仓储、分拣包装，说明原告没有按照申请的用途、面积及点位建设农用设施的事实；3、《责令纠正设施农用地违法行为的通知》【绍市土资柯桥督（2017）5号、6号】、《责令停止国土资源违法行为通知书》【王土监字（2017）第8号】及回执，证明原告有擅自改变设施农用地用途用于非农建设或擅自扩大设施用地规模的违法行为，区国土分局通知其自行纠正的事实；4、《责令停止国土资源违法行为通知书》【王土监字（2018）第4号】及回执、《设施农用地批后巡查发现问题告知书》【绍市土资柯桥督（2018）10号】、《关于绍兴盛泰农产品有限公司有关情况的函》、《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》【浙自然资案（2018）1号】，证明原告违法用地行为未整改到位，被列为浙江省自然资源厅挂牌督办案件，被要求在通知书下发之日起60日内办结的事实；5、《关于切实做好“大棚房”问题整治整改工作的通知》【绍柯农林（2018）142号】，证明原告存在涉“大棚房”的违法用地问题，列入整改范围，要求限期整改到位；6、《整改通知书》，区国土分局、区农林局出具的图纸2份，证明区国土分局、区农林局对原告非法用地的认定及整改图纸，要求原告自行整改，否则将帮助原告整改的事实；7、原告自行整改的照片1张，证明原告在硬化道路上覆盖黄土进行形式整改，自行整改不到位的事实；8、整改点位图及帮助整改前、中、后的照片15组，证明原告违法用地照片及帮助整改前、中、后的情况；9、2017年、2018年国土部门执法视频、2018年整改全程录像（当庭提供）、2018年11月12日约谈原告负责人的视频（当庭提供），证明执法过程。被告柯桥区王坛镇人民政府同时确认其作出行政行为的法律、法规及政策依据为：1、《中华人民共和国森林法》第十条、第十八条、第二十三条；2、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；3、《农业农村部、自然资源部印发的通知》；4、浙江省国土资源厅、浙江省农业厅《关于进一步支持设施农业发展的通知》；5、《绍兴县人民政府办公室关于完善设施农用地审批和管理的意见》；6、《柯桥区设施农用地使用和管理实施意见》；7、《绍兴市国土资源局柯桥区分局关于进一步加强设施农用地管理的通知》第一条第3小点、第4小点。第三人绍兴市自然资源和规划局柯桥分局述称，一、本案第三人系因行政机构改革，职权调整才参与到诉讼中。根据绍柯机改字【2019】35号文件要求，原区国土分局及原区农业局森林资源监督管理的职责均调整至本案第三人处。二、本案原告诉讼请求系针对“拆除行为”，而非《整改通知书》，第三人没有实际实施拆除行为。原区国土分局及原区农业局盖章出具《整改通知书》及实地放样图，实质是行政强制行为前的告知程序，且原告并未就《整改通知书》本身提出确认违法的诉讼请求，而是认为拆除行为未经过程序性的告知义务，致纠纷。第三人在被告牵头帮助原告整改时确派员在场，但目的是被告为确保现场拆除的建筑符合整改通知的附图，该行为系被告及第三人帮助整改行为，而非行政强制措施，且第三人到拆除现场的行为也不是共同作出的行政行为。三、原告仅提供3亩林地及3亩农用地的审批手续，第三人经查原告也确实无其他建筑批文，第三人根据现场放样的形式出具《整改示意图》、《林地部分整改示意图》、《整改点位图》，对原告在林地及耕地占用建筑物进行了明确标识，认定事实清楚。综上，请求驳回原告对第三人的起诉或驳回其诉讼请求。第三人绍兴市自然资源和规划局柯桥分局在举证期限内向法院提供并在庭审中出示以下证据：1、《绍兴县农业生产配套设施用地审批表》，证明2010年原告获批农业生产管理用房用地3亩的事实；2、《设施农用地备案申请表》（备案号009）、《绍兴市国土资源局柯桥区分局关于明确设施农用地使用和管理的函告》及回执，证明2015年原告再次获批农业设施用地3亩，原区国土分局告知其不得改变土地用途或变相用于其他非农建设，该函原告已收到的事实；3、《整改通知书》、《整改示意图》、《林地部分整改示意图》、《整改点位图》，证明由原区国土分局及原区农业局盖章联合出具，且对原告在林地及耕地的占用建筑物进行了明确标识的事实；4、《关于市自然资源和规划局柯桥分局机构编制框架的函》及附件，证明原区国土分局、原区农业局森林监督管理的职责均调整至本案第三人处的事实。第三人绍兴市自然资源和规划局柯桥分局同时确认其行为的依据为1、《中华人民共和国森林法》第十条、第十八条、第二十三条；2、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：原告证据1，被告及第三人对真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，原告经过合法审批的土地面积只有6亩，其搭建管理用房按要求需向相关部门办理手续。原告证据2，被告及第三人对真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的。整改通知书不是孤立的，在2017年、2018年相关职能部门已多次要求原告停止违法建设，之后三部门联合对原告的负责人进行约谈，并提出整改要求，所以被告的行为不能理解为行政强制行为。原告证据3，被告及第三人对光盘中文件名为“拆除前”的文件夹中F、G、H、I的照片及2018年12月3日的视频认为与本案无关，对其他证据的真实性无异议，同时被告认为案涉行为系三部门根据整改通知书作出的联合帮助整改的行为，原告在农地、林地上的建筑物、构筑物系钢筋混凝土结构的永久性设施，超出了审批用途，严重破坏土地的种植条件。第三人认可被告的质证意见，同时认为系被告对原告整改不力的帮助行为，不存在程序违法，且从照片中可以看出国土、林业工作人员并未参与帮助整改的行为。本院认为，结合庭审中的调查询问，被告及第三人对于原告提供的光盘中文件名为“拆除前”的文件夹中F、G、H、I的照片及2018年12月3日的视频认为与本案无关的质证意见成立，该部分证据与本案无关，对于原告其他证据的真实性均予以采信，对其证明力在说理部分详述。被告证据1、2，原告及第三人无异议，本院予以采信。被告证据3，原告对真实性无异议，但认为该组证据内容不能指向违法用地的内容，也不能证明确实存在违法用地的行为，也与本案无关。第三人无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，可以证明原区国土分局在2017年11月3日对原告作出责令纠正设施农用地违法行为的通知的事实，12月6日又作出停止国土资源违法行为通知的事实。被告证据4，原告对真实性无异议，但对该证据的证明目的及关联性提出异议，认为责令停止国土资源违法行为通知认定少批多建没有事实依据，问题告知书内容模糊不清，关于绍兴盛泰农产品有限公司有关情况的函也没有事实依据，挂牌督办通知书也不能证明原告存在违法用地的行为。第三人无异议。本院对该组证据的真实性予以采信。可以证明因原告涉嫌违法用地的行为，被浙江省自然资源厅挂牌督办，后绍兴市国土资源局柯桥区分局于2018年6月4日再次向原告作出停止国土资源违法行为通知的事实。被告证据5，原告对真实性无异议，但认为原告是否存在“大棚房”不属于本案审查范围。第三人无异议。本院对证据的真实性予以采信，可以证明文件已将原告列入设施农用地改变用途整改单位的事实。被告证据6，原告对真实性无异议，但对原告被拆除房屋是否属于违法建筑的事实认定有异议，认为被告不具有相应的执法主体资格，国土、农林部门出具的点位图中认为少批多建，最终也没有结论。第三人无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，对其合法性及证明力在说理部分详述。被告证据7，原告对照片内容的真实性无异议，但认为照片中的场景不是在整改，而是进行绿化建设。第三人无异议。本院对证据的真实性予以采信，可以证明原告在水泥路面上铺设泥土的事实，原告认为是进行绿化与照片显示场面不吻合。被告证据8，原告对真实性无异议，但对内容合法性及关联性有异议，认为被告提交的拆除现场的照片不是全貌，应根据后期原告提供的录像资料作为拆除现场的证据。第三人无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，对其证明力在说理部分详述。被告证据9，原告对2017年、2018年国土部门执法视频及2018年整改全程录像认为不在被告新增加的证据范围，不同意质证。对于被告当庭提供的会议视频，原告质证认为会议上并未告知原告负责人相应拆除的点位图信息，且此种送达方式也不具有合法性；原告是否存在违法占用土地、林地，应当由国土以及农林部门进行查处，被告牵头查处违反法律规定；原告负责人在会上要求通过补办手续的方式或依法整改，但被告均未给与正面答复。第三人对该组证据无异议。本院认为，2017年、2018年国土部门执法视频属于原审的补充证据，且已证据交换给原告，原告认为系本次开庭中提供的证据而不同意质证的意见，不符合法律规定，这部分证据的真实性予以采信。2018年整改全程录像，系被告当庭提供的证据，不属于新证据范畴，被告也未说明未在举证期限内提交的正当理由，原告不同意质证的意见，本院予以采纳。对于被告当庭提交的会议视频，原告及第三人虽然同意质证，但被告既没有说明会议议题，也无会议参与人员名单及相应的文字说明，且其提供的视频图像及声音均不清淅，无法辩认被告待证事实，不予采信。第三人证据1、2，原告对证据的真实性无异议，认为证据可以证明原告的管理用房具有合法手续的，也没有改变用途。被告无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，可以证明原告于2010年获批农业生产管理用房用地3亩的事实。第三人证据3，原告对整改通知书的真实性无异议，对其他证据认为不清楚，但认为不合法。被告无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，对原告就整改示意图及点位图认为不清楚的质证意见，本院认为《整改通知书》中明示“拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，具体详见整改地形图(实地放样)”，说明国土、农业部门存在实地放样地形图，原告认可收到被告等作出的整改通知，应当认为其知悉通知内的全部内容；同时，从原告提供的照片中，载有一份《关于对我公司整改通知书的异议》，从该异议书的内容，也可以佐证原告知道应当自行整改的范围。第三人证据4，原告及被告无异议，本院予以采信。经审理查明，原告系2008年12月成立的经营范围为家禽养殖、蔬菜、瓜果种植销售、水产养殖的农产品有限责任公司。2009年11月2日，被告作出《关于同意绍兴盛泰农产品有限公司农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施的批复》。批复载明：“你公司关于要求使用林地的报告收悉，为加快产业发展，促进土地流转，提高经济效益，根据县政府有关文件精神，经镇政府研究，拟同意你公司农业生态观光项目搭建生产管理用房及相关设施，有关事项批复如下：1、农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施选址在王坛镇青坛村罗平岙地块，项目规划面积0.8000公顷，其中林地0.8000公顷；兴建生产管理用房占地0.4公顷，道路0.27公顷，水池0.13公顷。2、项目所需资金由你公司自筹解决。3、及时向相关主管部门办理用地审批手续。2009年11月10日，绍兴县建设局作出《关于绍兴盛泰农产品有限公司建造生产管理用房项目用地的规划选址意见》，具体地块的规划情况如下：地块名称为生产管理用房；用地位置在绍兴县××青坛村；用地面积0.8000公顷；规划用途为生产管理用房（备注：仅限于林转用）；并制作初步选址红线图（2012年6月12日予以变更）。2010年9月27日，浙江省林业厅对上述集体林地颁发了《准予行政许可决定书》【绍林地许长（2010）15号】——使用林地审核同意书，要求“按照有关规定办理建设用地审核手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。建设用地批准后，需要采伐林木的，要依法办理林木采伐许可手续。”2010年7月12日、7月28日，原告又分别向原绍兴县农业局及绍兴县人民政府申请农业生产配套用地12亩。2010年12月经绍兴县人民政府批准，同意原告申请建造农业生产配套设施用地3亩。2015年5月，原告为建仓储及分拆装设施再次申请农用地3亩，并经被告审批获准。后原告在公司实施拦筑围墙、建设池塘、硬化路面、设置水泥葡萄架等建设行为。2017年11月3日，原区国土分局向原告分别发出《责令纠正设施农用地违法行为的通知》【绍市土资柯桥督（2017）5、6号】，认为原告于2010年12月14日及2015年8月17日，经批准使用座落于王坛镇青坛村地段的农用地各3亩设施农用地存在擅自改变用途用于非农业建设或擅自扩大设施用地规模现象，责令原告于2017年11月20日前予以自行纠正。2017年12月6日、2018年6月4日，该局分别作出《责令停止国土资源违法行为通知书》【王土监字（2017）8号、（2018）4号】，认为原告未经批准在王坛镇青坛村罗平岙地块大面积浇筑水泥地面，面积约2000平方米，实际面积以测量为准；设施用房存在少批多建（批准500平方米、实际建造为800平方米）。2018年6月8日，该局向被告发送《设施农用地批后巡查发现问题告知书》【绍市土资柯桥督（2018）10号】，告知被告：原告的农产品配送中心获批的3亩设施农用地疑似改变用途，请被告快速处置。8月1日又向区农林局发送《关于绍兴盛泰农产品有限公司有关情况的函》，告知区农林局：经测绘，原告非法占用林地面积29.4亩,其中建筑占地面积4.3亩、水泥硬化面积4.2亩，其余已无林木种植。10月31日，浙江省自然资源厅向原绍兴市国土资源局发出《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》【浙自然资案（2018）1号】，将原告的违法用地案，列为浙江省自然资源厅挂牌督办案件，要求该局会同有关部门，抓紧进行调查，研究提出处理意见，处理意见自挂牌督办通知下发之日起45日内报省厅，经省厅同意后，由该局负责处理落实到位。同日，原区农林局、区国土分局作出《关于切实做好“大棚房”问题整治整改工作的通知》，认为原告的农产品配送中心项目因设施农用地改变用途要求其于2018年11月30日前纠正。因被告等认为原告未整改到位，2018年11月12日，原区农林局、区国土分局及被告联合发出《整改通知书》，认为“根据国家自然资源督察上海局下发重大典型案件、浙江省‘大棚房’问题专项清理行动部门联合督导组实地踏勘意见及浙江省自然资源厅下发《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》的要求，现经柯桥区农林局、国土分局、王坛镇人民政府联合调查，对原告单位违法违规用地作出如下整改意见：1、拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，具体详见整改地形图（实地放样）。2、原告单位需在2018年11月13日至11月14日开展自行整改，2018年11月15日之前未整改到位的，区农林局、国土分局、王坛镇人民政府将组织力量联合帮助整改。3、批准的农用设施用房，必须按照批准用途使用，否则将取消批文，依法查处。”其中，由原区国土出具有《绍兴盛泰农产品有限公司整改示意图》载明：“此图地类为园地、耕地，斜线部分为11月12日在现场，由农林局、国土局、镇政府与业主单位在现场联合放样确定的拆除范围，要求对上述地块及周边围墙拆除到位并恢复土地原貌。”由原区农林局出具的《林地分界线》载明：“按国土部门提供图中，蓝斜线部分，我局认为晒场及道路属违法用地，责令恢复原状，农业设施用房建筑部分，系批少建多，应依法拆除。”因原区国土分局、区农林局及被告认为原告仍未按通知要求自行整改到位，2018年11月16日上午8时许至11月18日下午及12月14日，被告组织人员拆除了原告建造的建筑景观、围墙、配电房，并铲除了硬化的路面等，实施拆除时原区国土分局、区农林局均派工作人员到场确认应拆除的建筑物及构筑物。因原告认为被告的行政强制行为违法，遂向法院提起行政诉讼。同时查明，2019年1月18日，绍兴市柯桥区深化机构改革协调小组办公室作出《关于市自然资源和规划局柯桥分局机构编制框架的函》【绍柯机改字（2019）35号文件】，文件确定，原绍兴市国土资源局柯桥区分局除农田整治项目管理职责、农村宅基地管理相关职责、地质灾害防治相关职责、监督防止地下水污染职责以外的职责及原绍兴市柯桥区农业局林业相关职责，均调整至绍兴市自然资源和规划局柯桥分局。本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定：“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。”第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作;设区的市、县(市)城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作;乡(镇)人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”故被告具有认定、处置辖区内违法建设的行政职权。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”《建设项目使用林地审核审批管理办法》第五条规定：“建设项目占用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定执行。建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。”第二十五条规定：“经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请，原审核同意机关应当在准予行政许可决定书有效期届满前作出是否准予延期的决定。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书失效。”涉案建筑物、构筑物建设在被告所辖区域的村属集体土地及相关林地上，虽然原告的农业生态休闲观光建设项目已取得使用林地审核同意书及同意林地规划选址意见书，但原告只提供使用林地3亩及农用地3亩用地审批手续，而其在园区内进行道路水泥硬化、构筑水泥葡萄架、拦筑围墙等行为明显超出了审批范围，已被相关职能部门列为挂牌督办案件。同时，在被告的行政程序及法庭审理期间原告均未提供充分证据证明所拆除的建筑物、构筑物已全部依法取得规划许可或用地审批手续，故应当视为涉案建筑物、构筑物存在未经批准搭建或超批准面积及改变批准用途搭建的行为，被告及第三人根据上级部门的要求及自身的行政职责依法进行查处，并无不当。本案双方当事人争议的其他焦点：一、案涉行政行为系被告单独实施还是被告与第三人共同实施。本院认为，被告组织实施拆除主要认为原告未按整改通知的要求自行整改到位，而整改通知由三部门联合作出，整改定位也由原区国土分局、区农业局事先、事中及事后确认，且实施拆除时三部门工作人员均在拆除现场，故应当认为案涉拆除行为系三部门相互配合实施的联合执法行为。原告及第三人认为拆除案涉建筑物、构筑物等均由被告组织，应当视为被告单独实施的行为的主张，恰恰忽略了三部门在本次拆除过程中各自承担的工作职能，故其主张本院不予采信。鉴于原区国土分局、区农业局的相关职责已由第三人承受，故第三人作为本案拆除行为的共同责任方，其主体适格。二、被告及第三人拆除原告的建筑物、构筑物的行为属于强制拆除还是经原告同意的帮助整改拆除。本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第十五条规定：“违法建筑当事人收到限期拆除违法建筑决定后，应当在决定载明的期限内自行拆除违法建筑；自行拆除确有困难的，可以在决定载明的期限内申请城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府组织拆除。”《浙江省行政程序办法》第六十三条第一款规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等，行政机关应当根据情形依法作出责令停止建设、限期改正、限期拆除、罚款、没收等决定；对限期拆除违法建筑的，行政机关可以根据当事人申请直接组织拆除；需要强制拆除的，行政机关应当依法组织强制拆除。”本案被告及第三人均未提供证据证明原告已向其提出帮助拆除或申请组织拆除，原告也否认要求被告或第三人帮助整改，故被告及第三人的行为不宜认定为帮助拆除行为。三、被告及原区国土分局、区农业局对原告的围墙、道路、构筑物以及供电设施作出违法建筑的认定事实是否清楚。本院认为，《浙江省行政程序办法》第五十七条规定：“行政机关应当以书面形式作出行政执法决定，但法律、法规和规章另有规定的除外。行政执法决定一般载明下列事项：（一）当事人的基本情况；（二）作出决定的事实、依据、理由和履行程序的情况；（三）决定内容；（四）履行方式和期限；（五）救济途径和期限；（六）行政机关名称、印章与决定日期；（七）应当载明的其他事项。”本案被告及第三人实施行政强制的依据系三部门联合作出的《整改通知书》，但被告及第三人只对建筑物及构筑物作出实地放样，却未甄别是否存在符合条件的农用设施用房；也未提供证据证明已对供电设备等农用配套设施采取有效保护措施的情况下，直接对原告的涉案围墙、道路、构筑物以及供电设施等均认定为违法建筑，并予以拆除，属于认定事实不清。四、被告实施的强制拆除行为程序是否符合法律规定。本院认为，行政机关实施行政强制应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的程序规定。本案被告及第三人在作出《整改通知书》及强制拆除涉案建筑物过程中，既未认真听取原告的陈述和申辩，更未告知原告依法应享有的救济权利，也没有履行相应的催告程序，不符合行政强制的法定程序规范，也违反了行政行为的适当性管理要求，原告要求确认案涉行政行为违法，理由充分，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告柯桥区王坛镇人民政府、第三人绍兴市自然资源和规划局柯桥分局（因承受原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市国土资源局柯桥区分局林业、国土等职责）依据《整改通知书》实施的拆除原告围墙、道路、构筑物以及供电设施的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告柯桥区王坛镇人民政府及第三人绍兴市自然资源和规划局柯桥分局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  王建国人民陪审员  施立龙人民陪审员  李鲁敏二〇二〇年六月三十日书 记 员  王 淋附录：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。