江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终118号 上诉人（原审原告）王亚，男，1983年6月20日生，汉族，农民，住江苏省徐州市贾汪区。 委托代理人刘莲(系王亚之妻)，1982年4月5日生，农民，住址同上。 委托代理人尹月宾，徐州市贾汪区先锋法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）徐州市自然资源和规划局，住所地江苏省徐州市新城区镜泊西路7号. 法定代表人卜凡敬，该局局长。 委托代理人崔茜，该局工作人员。 委托代理人胡远博，该局法律顾问。 被上诉人（原审被告）徐州市自然资源和规划局贾汪分局（原徐州市贾汪区国土资源局），住所地江苏省徐州市贾汪区行政中心东区A楼。 负责人权刚，该局局长。 出庭应诉负责人王秀武，该局副局长。 委托代理人吴秋礼，该局法规科副科长。 委托代理人许瑞东，该局法律顾问。 上诉人王亚诉被上诉人徐州市自然资源和规划局贾汪分局（原徐州市贾汪区国土资源局）（以下简称原贾汪区国土局）、徐州市自然资源和规划局土地行政处罚及行政复议一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初900号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王亚的委托代理人刘莲、尹月宾，被上诉人徐州市自然资源和规划局的委托代理人崔茜、胡远博，被上诉人徐州市自然资源和规划局贾汪分局（原徐州市贾汪区国土资源局）出庭应诉负责人王秀武及其委托代理人吴秋礼、许瑞东等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告王亚系江苏省徐州市贾汪区紫庄镇徐台村村民，涉案土地位于徐州市××××组。2018年6月11日，被告原贾汪区国土局接群众举报，反映原告未经批准擅自占地建设房屋。被告原贾汪区国土局对违法线索进行核查，初步认定原告非法占地行为违法，于当日向原告送达《责令改正违法行为通知书》，要求原告自接到通知书之日起5日内予以改正；逾期不改正的，将依法追究法律责任。该通知书以拍照留置的方式送达。因王亚未能按要求自行改正违法行为，被告原贾汪区国土局于2018年11月5日予以立案查处。经调查，原告在未经有权机关批准的情况下，擅自占用紫庄镇徐台村土地建设房屋，违法用地总面积为338平方米，地类为农用地(其中耕地86平方米，其他农用地252平方米)，权属为徐台村集体土地，违反贾汪区土地利用总体规划。2018年12月20日，被告原贾汪区国土局作出《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，拟对原告作出“责令退还非法占用的土地338平方米，限期15日内拆除在非法占用的338平方米土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚，并告知其享有要求举行听证和陈述、申辩的权利，原告于当日提出听证申请。2019年1月9日，被告原贾汪区国土局召开听证会，原告在听证会中进行了陈述和申辩。根据听证结果，被告原贾汪区国土局认为原告质疑依据的事实、证据和理由不能成立，国土局工作人员证据提取、办理程序、事实认定均于法有据，定性与裁量可予确认；《责令改正违法行为通知书》中个别法律条款引用错误，在处理决定下达时予以更正。2019年2月1日，被告原贾汪区国土局作出贾国土资罚字〔2018〕145号《行政处罚决定书》，决定对原告处罚如下：1、责令退还非法占用的土地338平方米；2、限期15日拆除在非法占用土地上新建的房屋。原告对被诉行政处罚决定不服，于2019年3月18日向被告徐州市自然资源和规划局提出行政复议申请，要求撤销贾汪区国土局作出的贾国土资罚字〔2018〕145号《行政处罚决定书》。被告徐州市自然资源和规划局于2019年3月19日收到该申请后，次日予以受理，并分别向原告及原贾汪区国土局邮寄了《行政复议申请受理通知书》、《行政复议申请答复通知书》。2019年3月29日，原贾汪区国土局向被告徐州市自然资源和规划局提交了《行政复议答复书》及作出行政处罚的证据。被告徐州市自然资源和规划局认为原贾汪区国土局作出的上述《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，决定予以维持，并于2019年5月14日作出〔2019〕徐自然资规行复第3号《行政复议决定书》，于次日向原告邮寄了该决定书。原告仍不服，遂向法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告贾汪区国土局作出的贾国土资罚字〔2018〕145号《行政处罚决定书》和被告徐州市自然资源和规划局作出的〔2019〕徐自然资规行复第3号《行政复议决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。 另查明，因政府机构改革，原贾汪区国土资源局虽已更名为徐州市自然资源和规划局贾汪分局，并挂牌，但相关三定方案、行政隶属没有确定，仍使用贾汪区国土资源局的印章，故本案仍将贾汪区国土资源局列为被告。 上述事实，有违法线索登记表和核查报表、询问笔录、贾汪区土地利用总体规划图、贾汪区土地利用现状图、土地权属地类面积情况表、现场勘测笔录和照片、勘测定界图、立案呈批表、《责令改正违法行为通知书》、重大案件审理记录和会审纪要、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》、听证笔录、贾国土资罚字〔2018〕145号《行政处罚决定书》、《行政复议申请书》、《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复书》、〔2019〕徐自然资规行复第3号《行政复议决定书》等证据以及各方当事人的一致陈述予以证实，本院予以确认。 原审法院认为，一、关于本案诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和第七十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”的规定，被告原贾汪区国土局作为贾汪区辖区内的土地行政主管部门，有权对原告违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告徐州市自然资源和规划局作为贾汪区国土局的上一级主管部门，有作出本案被诉《行政复议决定书》法定职权和职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和第四十五条“公民、法人或其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，原告王亚是涉案行政行为的相对人和行政复议的申请人，具备提起本诉的原告主体资格。 二、关于涉案《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》是否应予撤销的问题。我国对土地利用开发施行严格管理制度。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法对四十四条的规定办理审批手续。第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，原告在未经土地管理部门批准的情况下，占用贾汪区紫庄镇徐台村集体农用地338平方米建设房屋，不符合贾汪区土地利用总体规划，被告原贾汪区国土局依照上述法律规定，对其作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。被告原贾汪区国土局作出行政处罚前，进行了事实调查及地类查询，随后分别向原告送达《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知和听证告知书》，告知其行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，并进行了听证，行政程序未有不当。关于原告主张其占土地建房已取得被告原贾汪区国土局同意，本院认为，原告提供的建房申请仅有贾汪区紫庄镇徐台村委会盖章，不能证明该申请取得了有权机关的同意或审批，亦不能证明原告办理了农用地转用审批手续。关于原告主张行政处罚已超过了处罚期限，且违反了一事不再罚原则，本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，原告非法占地的违法行为从2013年开始，一直处于继续状态并未终了，被告原贾汪区国土局于2019年作出涉案行政处罚符合上述条款规定，而被告原贾汪区国土局在作出行政处罚决定前向原告下达的《责令改正违法行为通知书》，属行政处罚程序中的过程性行为，不构成重复处罚。故，对原告以上主张不予采信。原告对被告徐州市自然资源和规划局复议程序的合法性无异议。原告于2019年3月18日向被告徐州市自然资源和规划局申请行政复议；被告徐州市自然资源和规划局于2019年3月20日予以受理并要求原贾汪区国土局作出行政复议答复、提交相关证据材料，于2019年5月14日作出〔2019〕徐自然资规行复第3号《行政复议决定书》并送达。被告徐州市自然资源和规划局作出的复议决定程序，不存在违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的情形。故，原告要求撤销该复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上，被告原贾汪区国土局作出的贾国土资罚字〔2018〕145号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告徐州市自然资源和规划局作出的〔2019〕徐自然资规行复第3号《行政复议决定书》程序亦符合法律规定，原告要求撤销被诉行政处罚决定及复议决定的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王亚的诉讼请求。 上诉人王亚上诉称，被上诉人存在反复立案反复处罚，程序违法，超过追诉时效。上诉人是严格按照被上诉人的要求，提交建房申请并经行政许可的，有土地所长录音证实。被上诉人在2013年已经知道，说明国地所已经许可了，逾期不作处罚就可以推定合法。上诉人认可处罚决定适用法律错误，且一审法院查明事实部分也认定被上诉人适用法律错误，法院应当判决撤销。请求：依法撤销一审法院判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人贾汪分局徐州市自然资源和规划局贾汪分局（原徐州市贾汪区国土资源局）答辩称，被上诉人具有法定处罚职权，认定违法事实证据充分，履行了法定的调查、告知、听证程序，保障了当事人的陈述、申辩的权利，行政处罚程序合法，法律适用正确。诉争的处罚行为仅有一次立案、一次处罚，上诉人主张的反复立案反复处罚没有事实依据，其主张建房已经批准许可与事实不符，上诉并无相关权证。上诉人主张被上诉人处罚适用法律错误，与事实不符，通知只是过程性行为，在最终形成处罚决定书时已经作了更改正，不能认定行政处罚法律依据错误。一审法院认定事实清楚，请求依法驳回上诉。 被上诉人徐州市自然资源和规划局答辩称，一审法院判决正确，且上诉人对复议程序的合法性无异议，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判决。 本院经审查查明的事实与一审认定事实一致。二审期间，上诉人提交徐编办[2019]63号《关于自然资源和规划局设立市自然资源和规划局铜山分局、市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、市自然资源和规划局贾汪分局的通知》和情况说明，原徐州市贾汪区国土资源局名称变更为徐州市自然资源和规划局贾汪分局，属于徐州市自然资源和规划局的派出机构。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。被上诉人徐州市自然资源和规划局贾汪分局（原徐州市贾汪区国土资源局）作为贾汪区土地行政主管部门，依法具有对辖区范围内违反土地管理的行为进行监督检查，作出行政处罚的法定职权。根据本案查明的事实，上诉人占用贾汪区紫庄镇徐台村集体农用地338平方米，进行房屋建设，不符合贾汪区土地利用总体规划，且未经土地管理部门办理审批手续，被上诉人依照法律规定，对其作出涉案行政处罚，事实清楚。被上诉人作出行政处罚前，依法进行了调查、地类查询等，向上诉人送达了《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚告知和听证告知书》，并进行听证，程序符合法律规定。上诉人认为建房申请有贾汪区紫庄镇徐台村委会盖章，已经取得了有权机关的同意或审批，无法律依据，更不能证明已经办理了农用地转用审批手续。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，上诉人非法占地的违法行为一直处于继续状态，被上诉人作出涉案行政处罚并不违反法律规定，其在作出行政处罚决定前向原告下达的《责令改正违法行为通知书》，属行政处罚程序中的过程性行为，亦不构成重复处罚，所作涉案行政处罚决定书适用法律并无不当。上诉人主张行政处罚已超过了处罚期限，存在反复立案、反复处罚情形，无事实和法律依据。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被上诉人徐州市自然资源和规划局作为原贾汪区国土局的上一级主管部门，依法具有作出涉案行政复议的法定职权。被上诉人徐州市自然资源和规划局受理上诉人复议申请后，通知要求贾汪区国土局作出行政复议答复、提交相关证据材料，作出《行政复议决定书》并依法送达，程序符合法律规定，且上诉人对被上诉人徐州市自然资源和规划局复议程序的合法性并无异议。综上，原审判决对该案认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人王亚负担。 本判决为终审判决。 审判长  梁艳华 审判员  徐 冉 审判员  黄传宝 二〇二〇年六月二十八日 书记员  何柏村