湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行终214号上诉人（原审原告）恩施市义和垚民贸发展有限公司。住所地：湖北省恩施市黄泥坝居委会李家槽组8号。统一社会信用代码：9142280109911893XM。法定代表人熊劲秋，该公司总经理。委托代理人鲁诚，湖北联信律师事务所律师。委托代理人易奕，湖北联信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）恩施市自然资源和规划局。住所地：恩施市施州大道222号。法定代表人魏顺军，该局局长。上诉人恩施市义和垚民贸发展有限公司（以下简称义和垚公司）因行政协议一案，不服恩施市人民法院（2019）鄂2801行初48号行政判决，向本院提起上诉。因上诉人申请庭外调解，故本案扣除当事人自行调解期间的审限。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年6月，原恩施市国土资源局决定以挂牌方式出让位于恩施市××街道办事处××、书院社区两宗土地（地块编号2014-19、2014-20）的国有建设用地使用权。《国有建设用地使用权挂牌出让须知》载明土地开发程度为“宗地红线外达到‘三通’(即通规划路、通电、通水)，宗地红线内‘场地未平整’”，竟买要求为“出让地块范围内的空中电力线、通讯线、地下隐藏物、埋藏物、坟墓搬迁、地下管网等的迁移或清理，以及新管网的铺设和因该区域建设需要的其他相关事宜由竞得人与相邻或相关单位协商一致后自行向有关部门申请办理相关手续，所需费用由竞得人支付”。2014年7月7日，义和垚公司向原恩施市国土资源局提交竞买申请书,并分别交纳两宗地的竞买保证金234万元、21万元共计255万元。2014年7月9日，义和垚公司通过挂牌出让的方式分别以535万元、390万元的价格竞得了上述两宗土地的国有建设用地使用权，并于2014年7月23日与恩施市国土资源局签订了二份《国有建设用地交地确认书》及二份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：鄂-ES-2014-10013号，面积14480平方米；合同编号：鄂-ES-2014-10014号，面积10555平方米），出让价款共计925万元。合同约定，义和垚公司于2014年8月22日前分别付清第一期价款234万元、321万元;2015年7月22日前分别付清第二期价款156万元、214万元。义和垚公司于2014年9月3日支付土地出让价款300万元，付清了第一期土地出让价款555万元（包含竞买保证金255万元），第二期土地出让价款370万元至今未缴纳。此外，义和垚公司在接受××恩施市国土资源局交付的土地后交纳契税370000元、印花税4635元、土地使用税867880元及滞纳金76406.83元，税费合计1318921.83元。2018年7月2日，原恩施市国土资源局作出《关于催缴土地使用权出让价款利息、违约金的决定书》(恩市土资决[2018]5号)，决定义和垚公司支付所欠的土地出让价款3700000元、出让价款利息203144元并按迟延支付款项每日的1‰缴纳违约金。义和垚公司不服催缴决定，向恩施市人民政府申请复议，恩施市人民政府经实地查看，无任何道路进入两宗土地（编号为2014-19、2014-20），高压铁塔线路呈扇形分布。恩施市人民政府于2018年11月2日作出“恩市政复决字[2018]47号”《行政复议决定书》，认定原恩施市国土资源局供应的两宗土地不具备动工开发所必需的基本条件（通路），其要求义和垚公司承担约定的全部违约金的决定明显不合理，决定撤销原恩施市国土资源局作出的《原恩施市国土资源局关于催缴土地使用权出让价款利息、违约金的决定书》。2019年2月，义和垚公司以要求解除合同并赔偿损失为由提起行政诉讼，请求：1.依法判准原告解除与恩施市国土资源局签订的二份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号分别为鄂-ES-2014-10013、鄂-ES-2014-10014）,判令被告返还原告已交纳的土地出让金555万元，并判令被告自2018年11月1日起以555万元为基数按月利率2.5%支付利息至实际付清日止，同时判令被告自2018年11月1日起以120万元为基数按月利率2%支付利息至实际付清日止。2.依法判令被告赔偿原告因合同履行不能造成的损失15169899.63元（上交土地使用税等税费1318921.83元、支付工资984750元、支出企业管理费用248126.5元、银行手续费295元、财务费用12617806.3元）。3.由原恩施市国土资源局承担本案诉讼费。原审法院另查明，原恩施市国土资源局于2019年4月3日更名为恩施市自然资源和规划局。本案中，《国有建设用地使用权挂牌出让须知》载明土地开发程度为“宗地红线外达到‘三通’(即通规划路、通电、通水)，而进入义和垚公司两宗土地的规划路高旗大道尚在建设中，目前还没有全线贯通，义和垚公司认为原恩施市国土资源局出让的两宗土地不具备开工条件，至今没有动工开发。原审法院还查明，2017年，电力公司为了民艺幼儿园在义和垚公司竞得的土地上修建了高压铁塔，义和垚公司直至建成后才知晓，并在发现后找了电力公司，电力公司拿出了修建高压铁塔的手续，即原恩施市国土资源局“恩市土资函[2016]226号”文件和州规划局业务办公会议纪要（[2017]2号）。以上文件显示，2016年10月19日，原恩施市国土资源局向恩施州城乡规划管理局提交了“恩市土资函[2016]226号”《原恩施市国土资源局关于审查110千伏官高、官湖线局部迁改规划方案的函》，2017年1月12日州规划局召开2017年第一次业务办公会议并形成州规划局业务办公会议纪要（[2017]2号），会议议定：“同意110KV官高、官湖线电力线路（民艺幼儿园段）迁改优化方案，该方案线路起点从与人民路相交的规划支路东侧保护山体走线，向北至人民路后向西接至原迁改方案线路。调整后方案110KV官高、官湖线同杆架设段总长度565.4米，并增加铁塔一座。”故义和垚公司竞得的土地上又架设了一座高压电铁塔。原审法院认为，义和垚公司通过挂牌出让的方式依法取得位于恩施市××街道办事处××、书院社区两宗地块的国有建设用地使用权，并于2014年7月23日与原恩施市国土资源局分别签订了二份《国有建设用地使用权出让合同》，该合同是双方当事人真实意思表示，不违背法律、行政法规的禁止性规定，合法有效。本案中，原恩施市国土资源局在2014年6月5日发布的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》中明确载明土地开发程度为“宗地红线外达到‘三通’(即通规划路、通电、通水)，宗地红线内‘场地未平整’以及出让地块范围内的空中电力线等的迁移或清理由竞得人与相关单位协商一致后自行办理及支付费用。义和垚公司在公开竞买过程中向原恩施市国土资源局提交的《竞买申请书》中明确其按照国有土地使用权挂牌出让文件的规定和要求履行全部义务，对所有文件均无异议。可见义和垚公司明确知晓其竞买宗地的交付条件。2014年7月23日，原恩施市国土资源局依据合同约定，将出让宗地交付给义和垚公司，义和垚公司在《国有建设用地交地确认书》上加盖公章并签字确认表示同意接受交付的土地，交付土地已按照合同约定和要求完成。现义和垚公司提出被告交付的土地不符合合同约定的“三通”标准，原恩施市国土资源局在出让土地时明确载明的土地开发程度为“宗地红线外达到‘三通’(即通规划路、通电、通水)，是义和垚公司动工开发所必需的基本条件，而进入义和垚公司两宗地的规划路高旗大道至今还没有全线贯通，导致义和垚公司始终未能动工开发所取得的土地，应认定为原、被告在履行合同过程中，因道路建设原因致客观情况发生变化，合同履行不具备可能性，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》目的无法实现。本案双方当事人签订的合同性质虽属行政协议，但义和垚公司是就行政协议的履行、请求解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的，人民法院应参照《合同法》及相关司法解释的规定予以处理。根据最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十五条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项的规定，因出卖人的违约行为致使买受人不能实现合同目的，买受人主张解除合同的，应予支持。故本案义和垚公司请求解除与原恩施市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的理由成立，符合法定解除合同的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百零七条、第一百一十三条规定，被告未按照约定履行协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。即双方解除合同后，义和垚公司有权要求原恩施市国土资源局赔偿损失。损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。本案双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十八条约定，出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。双方签订土地出让合同后，义和垚公司已支付第一期土地出让价款555万元，上缴土地使用税费、契税、印花税合计1318921.83元。按照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第二条的规定，缴纳土地使用税的纳税人为在城市、建制镇等范围内使用土地的单位和个人，而义和垚公司至今未能使用竞得的土地，上缴土地使用税及契税、印花税均没有依据，应认定为给义和垚公司造成的直接损失。对于义和垚公司已支付的土地出让价款及其资金占用费，也应认定为义和垚公司因此所遭受的直接损失。义和垚公司诉请原恩施市国土资源局返还其已交纳的土地出让金555万元，并判令原恩施市国土资源局自2018年11月1日起以555万元为基数按月利率2.5%支付利息至实际付清日止，依据的是义和垚公司向原恩施市国土资源局支付的土地出让价款555万元，是义和垚公司以月利率2.5%向恩施市国润生物产业发展有限公司的借款，而根据《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）的规定，应严格土地竞买人资格审查，竞买人参加招拍挂出让土地时，应提交竞买（投标）保证金不属于银行贷款、股东借款、转贷和募集资金的承诺书及商业金融机构的资信证明。故义和垚公司全部以借款的方式筹集资金竞买土地不符合规定，请求按该笔借款的月利率2.5%支付利息，不予支持。对于555万元的利息应如何计算，虽然义和垚公司诉称是自2018年11月1日起开始计算，但义和垚公司同时又将2014年9月3日交纳该笔土地出让价款后产生的利息归入财务费用要求赔偿损失，故义和垚公司实际是要求自2014年9月3日起即应支付利息。由于双方当事人对因合同不能履行所造成的资金占用费没有约定，应参照最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十九条第二款第（一）项之规定予以处理，即既未约定借期内的利率，也未约定逾期利率，出借人主张借款人自逾期还款之日起按照年利率6%支付资金占用期间利息的，人民法院应予支持。故恩施市自然资源和规划局理应自2014年9月3日起以义和垚公司交纳的555万元为基数按年利率6%支付利息至实际付清日止。关于义和垚公司诉称其支付工资984750元、支出企业的管理费用248126.5元、银行手续费295元、财务费用12617806.3元，请求予以赔偿。义和垚公司作为公司企业，以上支出系用于公司经营周转所开支的必要费用，与双方所签合同是否能够履行无关，不在赔偿之列。义和垚公司诉称为开发该两宗土地先后以月利率2%向胡宁梅、黄振玉共计借款120万元，请求自2018年11月1日起以120万元为基数按月利率2%支付利息至实际付清日止，因本案义和垚公司在接受××恩施市国土资源局交付的土地后，至今未对土地进行开发建设，故该项损失不存在，不予支持。义和垚公司诉称是原恩施市国土资源局允许电力公司在义和垚公司竞得的土地上架设高压线铁塔致义和垚公司权益受损，与证据显示不符，根据义和垚公司提交的原恩施市国土资源局“恩市土资函[2016]226号”文件和州规划局业务办公会议纪要（[2017]2号），只能证明原恩施市国土资源局同意的是迁改民艺幼儿园段电力线路，不能证明原恩施市国土资源局同意电力公司在义和垚公司取得的土地上修建铁塔，义和垚公司对此应自行维护其合法权益。关于恩施市自然资源和规划局辩称义和垚公司起诉超过法定期限的辩解理由，因本案所涉合同符合法定解除条件致合同关系消灭，故恩施市自然资源和规划局称义和垚公司起诉超过诉讼时效的理由不能成立。综上，义和垚公司与原恩施市国土资源局虽然签订了《国有建设用地使用权出让合同》，且原恩施市国土资源局已将两宗地实际交付给义和垚公司，义和垚公司也同意接受，但在履行合同的过程中，因进入义和垚公司两宗地的规划路建设迟缓等原因，致使义和垚公司客观上对涉案土地进行开发建设存在实际困难，双方所签订的土地出让合同目的无法实现，符合合同法定解除的情形，现义和垚公司请求解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，符合法律规定和合同约定，予以支持，恩施市自然资源和规划局理应赔偿因合同解除给义和垚公司造成的损失，但应以受让人造成的直接损失为限，义和垚公司的诉讼请求部分成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，最高人民法院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十五条、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条、第一百零七条、第一百一十三条，最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十九条第二款第（一）项之规定，判决：一、解除义和垚公司恩施市义和垚民贸发展有限公司与原恩施市国土资源局于2014年7月23日签订的二份《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号分别为鄂-ES-2014-10013、鄂-ES-2014-10014），恩施市自然资源和规划局返还义和垚公司已交纳的土地出让金555万元，并自2014年9月3日起以555万元为基数按年利率6%支付利息至实际付清日止，恩施市自然资源和规划局赔偿因合同解除给义和垚公司造成的损失1318921.83元。二、驳回义和垚公司的其他诉讼请求。三、案件受理费50元，由恩施市自然资源和规划局负担。义和垚公司上诉称，义和垚公司的直接损失应当包括支付工资、管理费、银行手续费和企业管理费，且利率计算不合法律规定。请求撤销一审判决第一条解除二份《国有建设用地使用权出让合同》之外的内容以及第二条。被上诉人恩施市自然资源和规划局二审期间未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，涉案《国有建设用地使用权出让合同》的签订人为义和垚公司和原恩施市国土资源局，因原恩施市国土资源局已通过机构改革变更为恩施市自然资源和规划局，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，恩施市自然资源和规划局是本案的适格被告。一、义和垚公司请求人民法院解除出让合同未超过法定期限。出让合同第三十八条约定了出让人交付的土地未达到约定的土地条件应当如何处理。该条约定中，只规定了受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，并未规定受让人作为守约方行使合同解除权的期限。依据《中华人民共和国合同法》第九十五条第二款的规定，法律没有规定或当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。就本案附卷证据而言，原恩施市国土资源局没有催告义和垚公司行使合同解除权，故义和垚公司的合同解除权并未消灭，义和垚公司有权向恩施市人民法院起诉请求解除出让合同。2018年11月2日，恩施市人民政府作出恩市政复决字[2018]47号《行政复议决定书》，认定原恩施市国土资源局向义和垚公司交付的两宗土地不具备动工开发所必需的基本条件（通路），致使双方签订的出让合同目的无法实现。据此，义和垚公司于2019年2月向恩施市人民法院提起行政诉讼请求解除出让合同，未超过法定期限。二、本案符合解除合同的条件。从原恩施市国土资源局的违约行为来看，本案符合法定解除合同的条件。依据《中华人民共和国合同法》第九十四第（四）项的规定，当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。本案中，原恩施市国土资源局向义和垚公司交付的两宗土地至今仍未通路，无法开发利用，以致双方关于开发土地的合同目的无法实现，原恩施市国土资源局的行为构成根本违约，义和垚公司依法可以解除合同。从义和垚公司的履约能力来看，本案应当判决解除合同。义和垚公司的注册资本仅有10万元，连竞买土地的资金都是全部以借款方式筹集，对外还欠有高额利息，义和垚公司的经营状况严重恶化，已明显不具备继续履行出让合同的条件，只能让出让土地继续闲置。同时，依据恩施市人民政府作出的恩市政复决字[2018]47号《行政复议决定书》，恩施市自然资源和规划局不能向义和垚公司主张违约金。因此，恩施市自然资源和规划局拒绝解除出让合同收回闲置土地，将会造成国有土地资源的浪费，损害国家利益。依据原国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令53号）第二条的规定，闲置土地包括国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。本案两宗涉案土地至今未予开发，属于闲置土地。依据湖北省人民政府作出的《湖北省人民政府关于实行最严格节约集约用地制度的通知》（鄂政发[2014]24号）第四条第（二）项的规定，未动工开发满两年的，按照法律、法规规定或合同约定应当收回土地的，要坚决依法收回土地使用权。因此，本案应当解除合同，由行政机关收回闲置土地。三、解除出让合同后的责任承担和损失赔偿。1.土地出让金及利息。依据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。因此，义和垚公司已经向原恩施市国土资源局缴纳的555万元土地出让价款，依法应予退还。因出让合同第三十八条未约定违约金的计算方式，故原审法院在此基础上判决恩施市自然资源和规划局自2014年9月3日起以555万元为基数按年利率6%支付利息至实际付清日止，并无不当，应予维持。2.税费及滞纳金。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第二条的规定，在城市、建制镇等范围内使用土地的单位应当缴纳土地使用税。义和垚公司于2014年7月23日接受××恩施市国土资源局交付的涉案土地后，物权发生转移，相似义和垚公司解除合同前，依法应当纳税，因此，税费及滞纳金构成义和垚公司的直接损失。3.工资、企业管理费用、银行手续费和财务费用。基于义和垚公司至今未对受让土地动工建设这一基本事实，义和垚公司将企业运营费用全部计入请求恩施市自然资源和规划局赔偿的直接损失，缺乏相关事实和法律依据。义和垚公司注册资本仅有10万元，竞买土涉案土地的全部资金均以借款筹集，不符《国土资源局住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）的规定，因此，义和垚公司对案外人欠下的债务及利息不属原恩施市国土资源局在订立出让合同时可以或应当预见到的损失。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条的规定，不应予以赔偿。此外，义和垚公司于2014年7月23日接受××恩施市国土资源局交付的涉案土地后，既未动工建设，也未提出解除合同，直到2019年2月才提起行政诉讼请求解除合同。因此，可以认定义和垚公司主张在此期间已支付的工资高达984750元、财务费用高达12617806.3元等，属公司自身未及时止损造成，义和垚公司本身对于损失的扩大负有责任。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十九条第一款的规定，当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大，没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。因此，义和垚公司的上诉理由不能成立。综上，义和垚公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人义和垚公司负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年六月二十九日法官助理廖静书记员屈璐