宁波市奉化区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙0213行初73号 原告潘国海，男，1966年9月29日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市北仑区。 委托代理人（特别授权代理）谢俊鸣，北京炜衡（宁波）律师事务所律师。 被告宁波市北仑区综合行政执法局，住所地浙江省宁波市北仑区新碶街道长江路1166号16楼。 法定代表人王英平，局长。 出庭应诉负责人张盛，副局长。 委托代理人（特别授权代理）朱鹂婕，该局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）石剑平，浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。 原告潘国海诉被告宁波市北仑区综合行政执法局（以下简称“北仑区综合执法局”）行政处罚一案，本院于2019年8月28日引调立案，于次日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年9月26日正式立案,并依法组成合议庭。本案在审理过程中，全国范围内发生新型冠状病毒感染的突发事件，导致诉讼无法正常进行，本院于2020年1月23日对本案裁定中止审理，后于2020年4月9日恢复审理。本院于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告潘国海及其委托代理人谢俊鸣、被告北仑区综合执法局的出庭应诉负责人张盛及其委托代理人朱鹂婕、石剑平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告北仑区综合执法局于2019年5月8日作出（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》，对潘国海作出如下行政处罚：“1.责令退还非法占用的72.4平方米土地；2.责令当事人自收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占用的72.4平方米土地上的建筑物及其他设施。” 原告潘国海起诉称：原告一家均系宁波市北仑区柴桥街道芦江村村民，其与哥哥潘国军、姐姐潘爱君自小就随父亲潘荣品、母亲潘明娥生活在芦江村。1983年，原告的父母获准在芦江村（现芦江中71号、72号所在）建造了三间楼屋及二间平房。需说明的是，建造三间楼屋用地是当时获批的宅基地，而三间楼屋前的空地（包括案涉72.4平方米土地）是原告的舅舅潘月敏在1983年7月23日向原芦江大队第十生产队买下的仓房、水泥地晒场中的晒场一角，舅舅潘月敏出于亲情，自愿提供给原告一家长期使用，原告的父母遂用这空地建成了二间平房、院墙及庭院。 自原告哥哥潘国军入伍将户籍从家中迁出后，姐姐潘爱君、原告潘国海及妻儿均先后单独立户。1990年，原告父母将三间楼屋中的一间分给了哥哥潘国军，其余两间分给原告潘国海。1990年10月11日，柴桥镇政府依据政策准予潘国军“以基未建造房30平米”用地许可。 原先的三间楼屋因破损严重，后被确定为危房，2007年11月6日，经原告潘国海申请，村、街道、北仑区人民政府逐级审核，原告潘国海获准拆除三间楼屋、在原址建造一幢两层三间砖混结构楼房。该项申请用地110平方米，其中包括原告潘国海1户申请用地80平方米，使用哥哥潘国军1990年获准许可用地30平方米，最终核准建房用地120平方米，新楼建成后仍是原告潘国海与哥哥潘国军共有，潘国军拥有楼东侧一间及其楼上部分，即芦江中72号。因当时柴桥街道国土资源所对原告一家用地来源、分户情况未作认真调查，故在《农村私人建房用地呈报表》中作了“该户现有房屋占地面积194.7平方米，老屋全部拆除，同意该户使用原宅基地120平方米，多余的74.7平方米宅基地退还村集体。四址由规划确定”的批注，但芦江村村集体、历届村委尊重历史，十余年来，非但未向原告及家人提出“退还”要求，反而于2019年6月16日出具书面《证明》，证实潘月敏合法拥有该部分案涉土地“永久使用权”。 以上基本事实，在被告北仑区综合执法局作出行政处罚之前，原告已向其作了详细陈述，并提交了相关证据予以证明，但其仍置事实、证据和法律规定于不顾，接受恶意报案及不正当徇私办案指令，故意越权立案、实施行政处罚，宁波市综合行政执法局在接待原告时，也明确认为北仑区综合执法局系越权执法。 2018年11月22日，被告北仑区综合执法局以“涉嫌非法占地”为由对原告予以立案调查，并于2019年5月8日作出（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》，认定原告于2007年翻建两层三间主体楼房，并未拆除原有院子及院内西南侧老屋、退还多余宅基地，“属超过审批面积占用土地的行为”，违反了《宁波市农村宅基地管理办法》第20条第1款、第62条第1款之规定，已构成违法，决定对原告作出行政处罚：1.责令退还非法占用的72.4平方米土地；2.责令收到行政处罚决定书15日内自行拆除72.4平方米土地上的建筑物及其他设施。 原告认为，《行政处罚决定书》的上述认定与事实相悖，所作行政处罚明显缺乏充分、有效的事实依据和法律根据，完全不能成立。首先，《行政处罚决定书》所称被原告“非法占用”的72.4平方米土地，自1983年7月立契转让之时起，就不再是村集体享有支配、使用权的宅基地，这块地的合法权利主体只能是原告的舅舅潘月敏。潘月敏自1983年起便将该地授权给原告父母使用，以原告母亲潘明娥为户主的被授权使用人（户）至今仍在使用着该地，这种授权使用的状况一直存在，其间并无变化。其次，原告及哥哥、姐姐与父母在2007年翻建楼房前即已各自分户独立。2007年11月获批翻建楼房宅基地120平方米时，芦江中71号、72号院子在地籍上已是两户，且户籍登记及实际分户均为3户。《行政处罚决定书》置早已存在的分户事实于不顾，肆意地将实际状况是3户的用地片面地核定为原告“一户”用地，更荒唐的是，凭空将潘月敏授权原告母亲潘明娥户下使用，并非是国家和集体核定给原告的72.4平方米土地当做原告一户旧有宅基地面积，无理地要求原告予以“退还”。其三，所谓的“非法占用”仅仅是被告北仑区综合执法局一厢情愿的认定，对此，不但原告及家人不予接受，而且，作为被告实施行政处罚逻辑上的受益人芦江村村集体至今也无意接受这样的认定。其四，被告并非法律规定行使宅基地监督管理职权的机构，其相关行为涉嫌超越职责权力，其所作的行政处罚决定不具有正当合法性。现行有效的《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施办法》、《宁波市农村宅基地管理办法》等法律法规明确规定，履行农村宅基地管理职责的法定机构是“土地行政主管部门”。被告不是宅基地管理的法定机构，无权行使法律法规赋予土地行政主管部门的法定职权，被告对原告的立案调查行为实质是超越职责权力的违法无效行为，所作的行政处罚决定也不具有正当合法性。 为此，原告提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》。 原告潘国海向本院提供了以下证据：1.（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》一份，用以证明被告的涉诉行为，认定原告违反《宁波市农村宅基地管理办法》建新拆旧退还原宅基地以及一户只能拥有一处宅基地的规定，对原告实施行政处罚的事实。2.收款凭证一份，用以证明1983年原告父母即在芦金村（现芦江中71号、72号所在）建造了三间楼屋（旧楼，于2007年建新前拆除）及二间平屋（被告责令拆除的西南侧老屋为其中之一）的事实。3.转让契约、契约凭证及缴款凭证各一份，用以证明1983年潘月敏（原告舅舅）向生产队购买仓房、水泥地晒场，合法取得相关土地使用权等权益的事实。4.证明一份，用以证明村委会及两任村长、书记证实原告楼前72.4平方米土地确系潘月敏1983年所购，潘月敏具有永久使用权的事实。5.《北仑区村镇建设许可证》及收款收据各一份，用以证明1990年潘国军已获准建房30平方米，处于待建状态，是2007年原告申请建房用地先80平方米，最终却获准120平方米来由的事实。6.《农村私人建房用地呈报表》、《宁波市北仑区农民私人建房选址申请审批表》各一份，用以证明120平方米实乃原告及潘国军两户获批用地的事实。7.户籍薄复印件两份、户籍登记底页、分户登记表、人口信息查询结果各一份，用以证明芦江村原告家庭原址，现存在两户以上户籍登记，包含原告及其父、母、兄、姐五位成员的原始户籍底册，该户户籍现今仍独立存在，原告的母亲潘明娥为户主，潘国军、原告及妻女，分别在1978年、2003年从家庭原户籍中析出，并各自单独立户的事实。8.《房产证地址变更证明》两份，用以证明芦江中71号、72号户址分别登记为潘国海、潘国军的事实。9.户口分户证明一份，用以证明芦江村村委会对原告一家实际分户情况予以证实的事实。10.水电费缴费明细一份，用以证明存在分户结算水电费的事实。 被告北仑区综合执法局答辩称：被告具有作出（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条之规定，2012年，经浙江省人民政府批准，宁波市北仑区实施深化相对集中行政处罚权，原来归区国土资源局的相关行政处罚权划归北仑区城市管理行政执法局（城市管理局）又更名为宁波市北仑区综合行政执法局（城市管理局），因此，被告对原告的行政处罚正当合法，没有超越职权。 被告对原告作出（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告系宁波市北仑区柴桥街道芦江村村民，经被告调查，原告在2007年办理了《宁波市北仑区农民私人建房乡村建设工程规划许可证申请表》、《宁波市北仑区农民私人建房选址申请审批表》和仑土字（2007）第05080号《农村私人建房用地呈报表》，翻建了位于宁波市××××三间的主体楼房，但未拆除原有院子及院内西南侧老屋，退还多余宅基地。经宁波市自然资源和规划局北仑分局认定，原告翻建的主体楼房所占用的120平方米土地为其合法审批部分，其院子占用的72.4平方米土地为原告应拆未拆部分。原告的行为属于超越审批部分面积占用土地的行为。上述事实，有居民身份证复印件、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录、现场检查（勘查）照片及宁波市自然资源和规划局北仑分局甬仑自然规违复函［2019］03号《关于对建筑物（构筑物）占地面积重新认定的复函》及宗地图等证据予以证实。原告的上述行为已经违反了《宁波市农村宅基地管理办法》第二十二条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定。被告作出处罚决定前也进行了集体讨论，并于2019年4月25日向被告送达了《行政处罚听证告知书》，但原告未在法定期限内提出听证要求，也未提出陈述、申辩。2019年5月14日被告当面向原告送达了行政处罚决定书，原告也予以了签收。综上，被告作出的上述《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告北仑区综合执法局于2019年9月9日向本院提供了以下证据：1.2018年2月28日现场检查（勘察）笔录及照片、2018年10月30日现场检查（勘察）笔录及照片各一份，用以证明潘国海擅自在宁波市××××号超过审批面积占用土地的事实。2.调查询问笔录五份，用以证明潘国海擅自在芦江村××号超过审批面积占用土地的事实。3.甬仑自然资规违复函［2019］03号《关于对建筑物（构筑物）占地面积重新认定的复函》、甬仑自然资规违复函［2019］第42号《关于对建筑物（构筑物）占地合法性认定的复函》及附件各一份，用以证明芦江中71号合法面积为120平方米，还有72.4平方米为潘国海拆未拆部分，即违法占地的事实。4.集体讨论笔录一份，用以证明被告在作出处罚决定前已经过集体讨论的事实。5.行政处罚听证告知书及送达回证、送达照片各一份，用以证明在作出处罚决定前依法告知听证权利的事实。6.（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》一份，用以证明被告作出行政行为的事实。7.《宁波市北仑区农民私人建房乡村建设工程规划许可证申请表》、《宁波市北仑区农民私人建房选址申请审批表》、仑土字（2007）第05080号《农村私人建房用地呈报表》各一份，用以证明被告作出案涉行政处罚的依据。 经庭审质证，本院对上述证据认定如下： 关于被告被告北仑区综合执法局提供的证据，原告对证据1形式上的真实性没有异议，但对两次勘察程序的合法性及证明内容均有异议，认为两份笔录存在程序瑕疵，按照办案程序规定，被告在立案之后才能进行调查取证，审查取证要在立案之前7天之内完成，被告于2018年11月22日立案，而相应调查在2018年2月28日、10月30日，期限不符合法律规定。且两份笔录仅是对建筑物以及用地情况进行调查，不能证明被告主张的潘国海在芦江中71号超面积占地的事实，被告10月30日勘察的是芦江中72号，不是潘国海的房屋。原告对证据2的真实性无异议，但认为部分内容需要与其他证据相结合，对合法性有异议，潘爱琴与原告有矛盾，举报内容不能单一采信，但其笔录中有一点可参考，即本案所涉72.4平方米在潘月敏购买之前就是村里仓房；潘国军笔录证明被告调查地址错误，把潘国军所在的芦江中72号当成了处罚决定书中的芦江中71号。原告对证据3形式上的真实性没有异议，认为程序上存在被告立案在先，国土资源局明确性质在后的错位，对其中甬仑自然资规违复函[2019]第42号的内容有异议，将芦江中72号的72.4平方米错误认定为芦江中71号。原告对证据4-7的真实性没有异议。 本院认为，对上述证据的真实性予以确认。2018年2月28日的现场检查（勘察）笔录以及对潘国海的调查笔录中初步提及潘国海位于芦江村芦江中71号的建筑物及院子总占地面积约为180平方米，甬仑自然资规违复函[2019]第42号《关于对建筑物（构筑物）占地合法性认定的复函》附件中的宗地图证实位于芦江中71号的一幢两层三间砖混结构楼房建占面积约120平方米，楼房南侧为一处院子，院子西侧为一处简易棚，西南侧为一间平房，四周建有围墙和大门，占地面积约72.4平方米（建占面积14.2平方米，棚占面积13.2平方米）。上述宗地图面积勘察结果与被告初步勘察及潘国海自述的面积基本相近，可以采信。被告提交的证据可以证明其处罚处所位于芦江中71号，原告提出处罚处所系位于芦江中72号的主张缺乏证据证实，本院不予采信。 关于原告提供的证据，被告对证据1没有异议，对证据2-5的真实性没有异议，对关联性和证明目的不予认可。对证据6-10形式上的真实性没有异议，对关联性不予认可。 本院对上述证据的真实性予以确认，其中《农村私人建房用地呈报表》可证明对原告建房用地申请所作的审查意见为“该户现有房屋占地面积194.7平方米，老屋全部拆除，同意该户使用原宅基地120平方米，多余的74.7平方米宅基地退还村集体”，并经宁波市北仑区人民政府批准。《房产证地址变更证明》可证明潘国海房屋座落地址为芦江中71号，潘国军房屋座落地址为芦江中72号。 经审理查明：原告潘国海一家系宁波市北仑区柴桥街道芦江村村民，1983年7月25日原告的舅舅潘月敏与原芦江村第十生产队签订契书，约定该生产队将部分仓房及土地出卖至潘月敏名下为业。原告潘国海于2007年8月31日填写《农村私人建房用地呈报表》、《宁波市北仑区农民私人建房选址申请审批表》用于申请建房用地。上述呈报表载明国土资源所审查意见为“该户现有房屋占地面积194.7平方米，老屋全部拆除，同意该户使用原宅基地120平方米，多余的74.7平方米宅基地退还村集体，四址由规划确定”，并经宁波市北仑区人民政府批准；上述审批表附图载明宁波市规划局“同意芦江村潘国海在图示红线位置进行私人建房选址，用地面积120平方米”。后原告潘国海在该村芦江中71号拆旧建新，建有一幢两层三间砖混结构楼房，建占面积约120平方米，楼房南侧为一处院子，院子西侧为一处简易棚，西南侧为一间平房，四周建有围墙和大门，占地面积约72.4平方米，建占面积14.2平方米，棚占面积13.2平方米。被告北仑区综合执法局于2019年5月8日作出（2019）甬仑建设五决字第38号《行政处罚决定书》，认为“经宁波市自然资源和规划局北仑分局认定，该处主体楼房所占用的120平方米为当事人潘国海依法审批部分，院子占用的72.4平方米土地为当事人应拆未拆部分。当事人的行为属超过审批面积占用土地的行为”，故对潘国海作出如下行政处罚：“1.责令退还非法占用的72.4平方米土地；2.责令当事人自收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占用的72.4平方米土地上的建筑物及其他设施。” 本院认为，一、关于被告北仑区综合执法局是否具有查处农村非法占地的法定职责。根据案涉行政行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的的土地，限期拆除非法占用的土地上新建的房屋。根据浙政函〔2012〕32号《浙江省人民政府关于宁波市北仑区深化相对集中行政处罚权工作的批复》、浙府法发〔2012〕50号《浙江省人民政府法制办公室关于宁波市北仑区深化相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》等规定，宁波市北仑区城市管理行政执法局在宁波市北仑区行政区域范围内集中行使城市市容和环境卫生管理、城乡规划管理、建设管理、土地管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。宁波市北仑区城市管理行政执法局现已变更为宁波市北仑区综合行政执法局。故被告北仑区综合执法局具有对非法占地行为作出处罚的法定职权。 二、关于被告所作的行政处罚是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。原告潘国海在芦江中71号拆旧建新，该处的120平方米面积为潘国海依法审批部分，其余面积未经审批通过。结合该法第七十七条规定，被告作出行政处罚依据事实清楚，适用法律正确。关于原告提出的《宁波市综合行政执法机关行政处罚程序规定》中对立案期限的要求，其一，《中华人民共和国行政处罚法》对于行政处罚立案期限未作上述强制性规，而《宁波市综合行政执法机关行政处罚程序规定》仅属于规范性文件；其二，该文件系由宁波市综合行政执法局制定，但该局并不具有土地管理方面行政处罚的职权。故本院对原告提出的该点主张不予支持。关于程序方面的其他问题，第一，被告进行集体讨论的时间早于《行政处罚听证告知书》的送达时间，原告收到该告知书后虽未提出陈述、申辩及听证申请，仍存在程序瑕疵，第二，被告未提交案涉《行政处罚决定书》的送达材料，但原告对收到该决定书的事实并无异议，上述两项问题均未对原告的实体权利产生实际影响，故本院对此予以指正。 综上，对原告的诉讼请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告潘国海的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告潘国海负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长  李倩倩 人民陪审员  刘德远 人民陪审员  葛雪娟 二〇二〇年六月十二日 书 记 员  葛华娟 附：本案适用的法律、法规及规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。