济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终88号 上诉人（原审原告）李福深，男，1946年10月21日出生，回族，住济南市市中区。 委托代理人张蕊蕊，山东恩源律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。 法定代表人翟立波，区长。 委托代理人刘广辉，男，济南市市中区人民政府工作人员。 委托代理人马福林，山东泉泽律师事务所律师。 上诉人李福深因与被上诉人济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）行政复议一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，李福深与原济南市市中区党家庄镇鸡耳屯村委会于2003年10月26日签订《济南市农村四荒资源开发合同》，合同约定：四荒使用权出让方为市中区党家庄镇鸡耳屯村民委员会，四荒使用权受让方为市中区党家庄镇党西村李福深。四荒种类为荒山及退耕还林梯田，位于党家庄镇鸡耳屯村东（西凤凰山），面积874亩，现状：承包区内有荒山728亩，2002年曾造林，但成活率、保存率较低，有山坡地146亩，林业部门已规划为退耕还林地。使用期限自2003年10月26日至2053年10月26日，共50年。 2019年4月12日，济南市市中区自然资源局（以下简称市中区自然资源局）委托山东金鹰森林资源资产价格评估有限公司（以下简称金鹰评估公司）对陡沟街道办事处鸡耳屯村凤凰山因倾倒渣土及通路毁林造成的林木资源资产价值损失进行评估。后金鹰评估公司作出金鹰森评报字[2019]第015号评估报告,载明：评估标的位于市中区陡沟办事处鸡耳屯村东侧凤凰山，本案件是于2019年3月倾倒渣土和车辆通道毁林案件。评估目的是为委托方办理案件提供价值参考依据。经评估核算，鸡耳屯村凤凰山因倾倒渣土及通路毁林造成的林木资源资产损失在评估基准日2019年4月12日所表现的总价值损失为564052元。后李福深在刑事案件中辩护律师阅卷得知该评估报告，遂于同年12月13日向市中区政府提出复议申请，请求确认市中区自然资源局委托评估并使用金鹰森评报字[2019]第015号评估报告的行为不合法、不适当，并撤销该具体行政行为。市中区政府于2019年12月19日作出上述不予受理行政复议申请决定书（济市中政复决字〔2019〕143号），并于同日送达李福深。 原审法院认为，本案双方争议的焦点问题在于市中区政府不予受理李福深复议申请是否合法正当。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，市中区自然资源局委托金鹰评估公司对市中区陡沟办事处鸡耳屯村凤凰山因倾倒渣土及通路毁林造成的林木资源资产价值损失进行评估，是为了查明案件事实而实施的过程性行为，虽然可能间接影响李福深的权利义务，但此类行为法律效果会依附并被最终的行政决定或者法院裁判所吸收。本案李福深是在刑事诉讼过程中，查阅刑事卷宗时得知金鹰森评报字[2019]第015号评估报告，最终对其产生影响的是刑事案件裁判结果，李福深在刑事诉讼中可针对该评估报告进行充分质证以获得救济。市中区自然资源局并未使用该评估报告，作出对李福深权利义务产生实质性影响的行政行为，李福深认为市中区自然资源局的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定等主张也不能成立。故市中区政府依据上述规定以李福深的复议申请不属于行政复议受案范围为由作出不予受理决定并无不当。市中区政府于2019年12月13日收到李福深行政复议申请，并于同年12月19日作出不予受理行政复议申请决定书送达李福深，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第四十条等规定，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李福深的诉讼请求。案件受理费50元，由李福深负担。 李福深不服，提起上诉，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。事实与理由：1.市中区自然资源局的行政行为由三个运用行政职权的行为组成：一是非经调查核实，违反法定程序认定李福深倾倒渣土及通路毁林造成的林木资源损失；二是在李福深完全不知情的情况下，违反法定调查取证程序勘验取证；三是违法委托非鉴定机构制作所谓“鉴定意见”；四是违法不送达其鉴定意见，并在李福深完全不知情的情况下，用非法的鉴定意见评估报告当鉴定意见使用。上述四运用行政职权的行为结合在一起的行为性质，属于行使行政权力进行行政管理的行为。2.市中区自然资源局的行为早在2019年4月12日已经作出并对李福深产生行政法律效果(即：用非鉴定意见直接交付济南市森林公安局当“司法鉴定意见”使用)。综上，市中区自然资源局委托评估并使用涉案评估报告的行为是行政行为，市中区政府拒绝李福深复议申请的行为违法。 市中区政府答辩称，答辩人作出被诉不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”通常而言,可申请行政复议的行政行为,应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为,也即行政管理活动的最终行政决定。行政机关为作出最终行政决定而进行的准备、论证、研究、咨询等过程性行为，其效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，不属于可申请复议的范围，当事人可以通过对最终行政行为的申请复议或起诉获得救济。 具体到本案而言，涉案评估报告载明，此次评估目的是为委托方（市中区自然资源局）办理案件提供价值参考依据。根据原审法院查明的事实，市中区自然资源局尚未使用该评估报告作出直接设定或直接影响李福深权利义务的行政处理行为。因此，该委托行为属于过程性行为，并未对外发生行政法意义上的法律效力，未直接影响、设定李福深的权利义务，故不应属于行政复议的受理范围。 李福深上诉认为，市中区自然资源局将涉案评估报告交付济南市森林公安局作为“司法鉴定意见”使用，对其产生了行政法律效果。对此本院认为，综合原审法院查明的事实及李福深的述称，涉案评估报告是在刑事案件被作为证据使用的。涉案评估报告作为刑事案件中的证据，最终能否被采纳仍需要人民法院依据刑事诉讼法律、司法解释的相关规定，通过质证、认证等程序作出最后判断。如果人民法院采纳该证据，并对刑事案件当事人作出相应裁判，则相应的后果属于刑事裁判的结果。当事人如对该证据有异议，可在刑事诉讼质证程序中提出，或者在人民法院采纳该证据作出裁判结果后通过刑事诉讼中的相关途径来寻求救济。故市中区自然资源局委托作出的评估报告在刑事案件中作为证据使用的行为，不属于行政复议的救济范围。市中区政府认为李福深的申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李福深负担。 本判决为终审判决。 审判长  姜筱倩 审判员  李 宁 审判员  庞伟杰 二〇二〇年六月二十九日 法官助理李燕 书记员鞠彤