河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终123号上诉人（原审原告）马玉刚，男，汉族，初中文化程度，1973年11月12日出生，住滑县。被上诉人（原审被告）滑县公安局，住所地滑县滑州路北侧文明大道西。负责人郝昌斌，政委。出庭应诉负责人李华，副局长。委托代理人赵子年，滑县公安局工作人员。委托代理人陈常卫，滑县公安局工作人员。被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人袁家健，市长。委托代理人朱艳君，安阳市人民政府工作人员。上诉人马玉刚因诉被上诉人滑县公安局、安阳市人民政府治安行政处罚及行政复议一案，不服滑县人民法院（2019）豫0526行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人马玉刚，被上诉人滑县公安局的负责人李华及委托代理人赵子年、陈常卫，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人朱艳君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：滑县公安局于2019年6月26日对马玉刚作出滑公（枣村）行罚决字〔2019〕10840号行政处罚决定，认定：2019年6月25日，滑县四间房乡政府城管大队工作人员马玉刚、赵勇、刘志存、王献军等人同枣村乡政府城管大队工作人员张清华、胡守兵不按照规定去省民政厅、河南省退役军人事务厅等部门反映其退伍后待遇问题，经政府工作人员劝返不积极配合，马玉刚的越级上访行为使政府正常工作受到影响，涉嫌扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》之规定，给予马玉刚行政拘留七日的处罚。马玉刚不服，向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府于2019年10月24日作出安政复决〔2019〕709号行政复议决定，维持滑县公安局作出的滑公（枣村）行罚决字〔2019〕10840号行政处罚决定。原审法院审理查明：马玉刚系滑县1999年机构改革时四间房镇政府精简分流人员，现为滑县四间房镇城管大队工作人员。2018年3月4日，滑县公安局以马玉刚于2018年2月25日在郑州上访过程中违反了国务院《信访条例》有关规定为由，对马玉刚予以训诫；2019年4月1日，滑县公安局四间房派出所以马玉刚于2019年3月31日在滑县人民政府上访过程中违反了国务院《信访条例》有关规定为由，对马玉刚予以训诫。2019年6月25日，马玉刚同张清华、胡守兵、刘志存、王献军等八人去河南省信访局、河南省退役军人事务厅等部门反映其退伍后待遇问题。2019年6月26日，滑县公安局以扰乱单位秩序为由对马玉刚作出滑公（枣村）行罚决字〔2019〕10840号行政处罚决定，给予马玉刚行政拘留七日的处罚。马玉刚不服，向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府于2019年10月24日作出安政复决〔2019〕709号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。马玉刚不服，在法定期限内向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条第一款、第九十一条的规定，滑县公安局依法具有作出被诉行政行为的职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”滑县公安局认定马玉刚实施扰乱单位秩序的行为，有违法行为人马玉刚本人的陈述，四间房镇政府关于马玉刚等六人违法上访、扰乱单位秩序的情况说明，刘风昌、贾丙垚、周永超等人的情况说明，滑县人力资源和社会保障局《关于我县乡镇改革99分流人员反映问题的答复意见》、信访事项处理意见书、滑县信访局证明、滑县公安局四间房派出所对马玉刚训诫书等证据予以支持，马玉刚本人在询问笔录中也明确认可“我去郑州了，去了郑州退伍军人事务部，反映我们退伍兵待遇不好，有些待遇没有落实，我们去反映反映看看能落实不能”，“省人力资源和社会保障服务中心（去了没有找到）、省民政厅、省退役军人事务服务中心”，“反映的问题得不到解决，我们就去省里上访了”,滑县公安局认定相关事实的主要证据确实充分，证据间相互印证一致，可以证明案件的基本事实。同时，滑县公安局对马玉刚作出被诉行政处罚的相关程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规和规范性文件的规定。综上所述，滑县公安局对马玉刚作出的滑公（枣村）行罚决字〔2019〕10840号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，马玉刚要求撤销该处罚决定的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。安阳市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》等法律规定的职权和程序，作出本案被诉行政复议决定，实体、程序及法律适用亦并无不当。对马玉刚要求撤销该复议决定的主张不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、驳回马玉刚要求撤销滑县公安局于2019年6月26日对其作出的滑公（枣村）行罚决字〔2019〕10840号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回马玉刚要求撤销安阳市人民政府于2019年10月24日作出的安政复决〔2019〕709号行政复议决定的诉讼请求。上诉人马玉刚上诉称：一、本案被诉行政处罚决定认定事实错误、适用法律错误。2019年6月25日，马玉刚、张清华、胡守兵等八人前往河南省退役军人事务厅咨询退役士兵安置政策方面的问题，被告知河南省退役军人事务厅在河南省民政厅院里；马玉刚等人前往河南省民政厅，却得知河南省退役军人事务厅已经搬走；马玉刚等人找到河南省退役军人事务厅所在地时已是下班时间，马玉刚等人与值班人员进行了交流，值班人员对马玉刚等人的咨询事项不熟悉，不能做出合理的解答，马玉刚等人便返回滑县。马玉刚没有上访行为，没有过激行为，没有扰乱任何单位秩序，更不存在被政府工作人员劝返后不积极配合的行为，不应对马玉刚进行处罚。二、本案被诉行政处罚决定程序违法。案涉行为发生在郑州，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定,滑县公安局没有管辖权。请求：一、撤销原审判决；二、撤销滑县公安局作出的滑公（枣村）行罚决字〔2019〕10840号行政处罚决定；三、撤销安阳市人民政府作出的安政复决〔2019〕709号行政复议决定。被上诉人滑县公安局答辩称：一、本案被诉行政处罚决定认定事实清楚。马玉刚就恢复编制、同工同酬、补发工资等问题进行信访，且多次到北京京、郑州、滑县有关部门反映诉求。滑县人力资源和社会保障局于2019年3月31日受理其信访，并于2019年5月22日向马玉刚等人出具《信访事项处理意见书》，马玉刚等八人未在法定期限内向滑县人民政府信访事项复查委员会书面提出复查申请，却于2019年6月25日到河南省人力资源和社会保障服务中心、河南省民政厅等部门进行信访，其行为已违反《信访条例》的规定，应予处罚。以上事实有马玉刚的询问笔录、证人证言、马玉刚有关信访答复、滑县信访局出具的证明、对马玉刚的训诫书等证据证实。二、本案被诉行政处罚决定适用法律正确。马玉刚的行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条规定，且在经训诫后，不听劝阻，仍继续违法信访，情节严重，滑县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，以扰乱单位秩序依法对马玉刚予以治安管理行政处罚，符合相关法律规定。三、马玉刚的户籍所在地是滑县，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第三款规定，滑县公安局对本案具有管辖权。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，马玉刚的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人安阳市人民政府答辩称：一、本案被诉行政复议决定和被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。具体理由同滑县公安局的答辩意见。二、本案被诉行政复议决定程序合法。马玉刚于2019年7月31日提出行政复议申请，安阳市人民政府受理后，延长行政复议审查期限30日，于2019年10月24日作出安政复决〔2019〕709号行政复议决定，符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：安阳市人民政府作出的被诉行政复议决定结果是维持滑县公安局作出的被诉行政处罚决定，马玉刚对被诉行政复议决定的程序无异议，各方当事人争议的焦点是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、滑县公安局是否具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚问题。被诉处罚决定认定的事实是“马玉刚等人不按照规定去省民政厅、河南省退役军人事务所等部门反映其退伍后待遇问题，经政府工作人员劝返，不积极配合。”滑县公安局提供了对马玉刚、赵勇、刘志存、王献军、刘守利、杨行记、胡守兵、张清华（该八人为同去郑州信访人员）、周永超、张淑征、孙中红、贾丙垚（该四人为2019年6月25日去郑州劝马玉刚等人返回的工作人员）等人的询问笔录，刘风昌、邓赞远、李吾军、卢宏伟（该四人为2019年6月25日去郑州劝马玉刚等人返回的工作人员）的书面证明材料，滑县人力资源和社会保障局信访卷宗，训诫书等证据。马玉刚在接受公安机关询问时称：“我去了郑州退伍军人事务部，反映我们退伍兵待遇不好，有些待遇没有落实，我们去反映反映看看能落实不能。”“没有落实的待遇是我自己跟政府提的，政府没有给我落实。要求政府跟我恢复编制，支付1999年分流下岗以来到现在的工资百分之八十的生活保障金，事业全供统筹以来的住房公积金，上岗以来事业编制所有的工资、所有的补贴”“我这次去退伍军人事务部的目的是要求政府给我实现我提的待遇”“我之前去过郑州信访局、北京退伍军人事务部、滑县信访局、滑县政府都反映过。这些部门给我反馈结果了。县人社局给了我们答复，结果是不给恢复编制、不给补贴、不给支付99年分流下岗以来到现在的工资百分之八十的生活保障金，对结果我不满意。”“按正常该去县人社局和退役军人事务部门。”“反映的问题得不到解决，我们就去省里上访了。”“今天中午1点来钟时在郑州我们见四间房乡政府管信访的孙中红了，他劝我们回去，我们没有听他的劝阻。”马玉刚在公安机关陈述的内容与其他共同参与信访的人员及八名工作人员陈述的相互印证，本案被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。马玉刚称去相关部门只是咨询问题的上诉理由不能成立。关于本案被诉行政处罚决定适用法律是否正确问题。公民有信访的权利，但是必须依法信访。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。”第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”《河南省高级人民法院河南省人民检察院河南省公安厅河南省司法厅关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》（豫公通〔2014〕214号）第一条第四款规定：“长期越级信访，或者集体上访拒不按照规定推选代表，或者拒不通过法定途径表述诉求，不依照法定程序申请信访事项复查、复核…，违反《信访条例》有关规定,经工作人员劝阻、批评或者教育无效的由公安机关予以警告、训诫;情节严重的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以治安管理处罚。”本案中，马玉刚从部队转业后，按照退伍军人安置政策到滑县四间房镇政府工作，马玉刚对其退伍安置问题并未提出异议。1999年，河南省实施乡镇机构改革，一批乡镇工作人员被分流，仅滑县各乡镇分流人员就达数百人，马玉刚属于该次分流人员。马玉刚长期信访反映的问题系1999年下岗分流问题，并非退伍军人安置问题。马玉刚因该问题多次信访，曾于2018年3月4日、2019年4月1日因非正常信访被滑县公安局训诫两次。2019年3月，马玉刚向滑县人力资源和社会保障局信访，要求解决1999年乡镇分流人员待遇问题。滑县人力资源和社会保障局于2019年5月22日作出信访处理意见，并明确告知：“如对该处理意见不服，可以自收到之日起30日内向滑县人民政府信访事项复查委员会书面提出复查申请。”马玉刚于2019年5月23日签收，但其未采取合法途径进行复核，而是于6月25日同其他七人前往河南省退役军人服务厅要求解决1999年乡镇分流人员待遇问题。在其去郑州的途中，工作人员即电话劝阻其返回，但马玉刚拒不返回，导致八名工作人员当天赶到郑州。马玉刚的行为扰乱了单位正常工作秩序，扰乱了社会治安管理秩序，应该予以处罚。滑县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，对马玉刚予以行政拘留七日的处罚，适用法律正确，处罚适当。关于滑县公安局是否具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第二款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。”本案中，马玉刚居住于滑县，其违法行为的开始地也为滑县，滑县公安局具有对马玉刚违法行为的管辖权，具有作出本案被诉行政行为的法定职权。综上所述，滑县公安局作出的本案被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。安阳市人民政府作出的本案被诉复议决定和原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。马玉刚的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马玉刚负担。本判决为终审判决。审判长  阎丽杰审判员  段 新审判员  武丽霞二〇二〇年六月十五日书记员  吕 蔷