江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏01行初502号 原告张道香，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人周和友（系原告之子），住南京市玄武区。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智，南京市栖霞区人民政府副巡视员。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人杨姮，江苏欣达律师事务所律师。 原告张道香不服被告南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月23日受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年11月26日公开开庭审理了本案，原告张道香及其委托代理人周和友，被告栖霞区政府的出庭负责人王智及委托代理人杨姮到庭参加诉讼。因新冠××疫情影响，本案曾暂停计算相应审限。本案现已审理终结。 被告栖霞区政府于2019年4月30日作出宁栖国征决字〔2019〕47号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称47号《征收补偿决定书》）,对原告张道香位于南京市栖霞区××牧场××队的房屋（以下简称案涉房屋）予以征收并进行补偿。 原告张道香诉称：一、被告作出的房屋征收决定违反行政法规的明确规定。1.被告做出的房屋征收决定与征收目的互相矛盾，被告的征收目的是为了加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市面貌，但是其颁布的《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《实施方案》）明确规定西岗果牧场红线范围内8000亩土地均是征收范围，住宅1000余户和企业28家全部征收，该行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例）第八条的规定。西岗果牧场的危旧房只存在极小部分需要改建，原告家中大部分房屋是自建的蒙古包式建筑，非常结实牢固，不属于危旧房。被告将西岗果牧场8000亩土地及地上全部建筑物征收不是为了公共利益的需要，该行政行为因为违法应当判决予以撤销。2.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续，基本农田或者其他耕地超出35公顷的应当报国务院批准。西岗果牧场的8000亩土地基本是农田和耕地，被告征收如此大量的农田和耕地用于建设用地违反上述规定，也违反《基本农田保护条例》的明确规定。3.《实施方案》违反征收与补偿条例多项规定，如被告在做出征收决定时资金仅为5亿元，该资金明显不足，征收补偿方案中置换房的面积远远小于被征收面积且为保障房，明显侵犯被拆迁户的合法权益。二、《实施方案》及其第五条项下的未登记房屋认定处理办法违法。1.根据征收与补偿条例第十一条的规定，被告应就房屋征收补偿方案组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案，但被告未通知原告参加听证会，此为程序违法。2.根据《实施方案》的规定，被告组织有关部门及西岗街道、西岗果牧场对征收范围内未经登记的房屋进行认定，并在2017年5月27日由“未登记房屋认定工作小组”颁布了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》（以下简称《未登记房屋认定处理办法》），该办法违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等一系列的规定。被告将行政机关的法定职权移交给一个临时成立的小组行使，没有任何法律文件，剥夺了原告法定的复议和诉讼权利。3.西岗果牧场隶属于南京市农场管理处，农场1000余户住宅和28家企业，包括农场场部的2幢办公大楼的全部房屋和土地均没有《房屋所有权证》和《建设工程规划许可证》，这完全是被告政府职能部门数十年来懒政惰政行为造成的。在此次征收过程中被告置法律明确规定于不顾，以非法机构，不经过法定程序对被征收房屋进行违法的认定，该行政行为实体违法。4.《未登记房屋认定处理办法》规定房屋面积的认定与西岗果牧场职工身份相关联，没有建立劳动关系的不予认定，这完全是违法的，严重侵害了原告的合法利益。三、原告的家庭有554.84平方米的房屋，大部分不予补偿不公正。1.原告家庭共14人，2017年拆迁测量组实际测量面积为554.84平方米，房屋建造都是符合当时西岗果牧场相关要求的合法建筑，而被告在无任何法律依据的情况下，仅认定原告1人享有房屋产权，认定面积96.8平方米，非法剥夺原告家庭其他13人的房屋所有权，侵犯了原告及家庭成员的财产权益。2.被告栖霞区政府公开的《实施方案》中没有对家庭分户、每人补偿面积的具体规定，所谓的标准和规定、认定均是拆迁小组自行决定，明显违法，没有法律效力。四、被告颁发的47号《征收补偿决定书》认定原告房屋面积为96.8平方米与事实明显矛盾，《房屋征收分户估价报告》（以下简称《分户估价报告》）未告知权利义务，已经超出评估有效期，征收补偿决定严重违法。1.被告实施征收行为前未做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，违反了征收与补偿条例第十二条第二款的规定。2.被告未在房屋征收决定作出前对未登记房屋进行认定，而是在征收决定公布后对未登记房屋进行非法认定，违反了征收与补偿条例第二十四条第二款的规定。3.被告选定的房地产价格评估机构违反征收与补偿条例第二十条的规定，没有给拆迁户协商选定的时间、在采取多数决定的时候，没有经过公证机构公证，违法选定中证房地产评估造价集团有限公司（以下简称中证公司），严重侵害了广大拆迁户的选择权。4.被告授权西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组颁布的《未登记房屋认定处理办法》严重违法。依据《中华人民共和国立法法》第八十二条最后一款的规定:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”而被告授权的工作小组无任何依据，设置多项非法条件剥夺原告即家庭成员的财产权，严重违反上述立法法的规定，属于滥用职权。四、栖霞区政府作出补偿决定前，没有向原告告知作出该决定所依据的事实、理由，没有听取原告的陈述和申辩，程序严重违法。按照相关规定，原告可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，但被告没有征求原告的意见，擅自作出了涉案决定，剥夺了原告的选择权，程序严重违法。被征收房屋的评估应当按照市场价来评估，而本案评估采用比较法，有违规定，同时，评估机构的选定也违法。五、未登记房屋认定工作小组组织违法，原告不清楚里面工作人员的组成，申请政府信息公开，相关部门也未提供，严重违法。《未登记房屋认定处理办法》、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》通过设定各种非法的条件来剥夺广大被拆迁户的利益，其中的有些规定没有任何法律依据。综上，被告的行政行为多处违反法律法规规范的明确规定，请求法院判令：1.撤销47号《征收补偿决定书》；2.确认被告颁发的《实施方案》违法；3.请求一并审查《未登记房屋认定处理办法》的合法性；4.请求一并审查《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》的合法性；5.判决由被告承担本案的全部诉讼费用。 原告张道香提交的证据有： 证据1、征收资金测算表、《项目建设单位申请征收安置房计划确认表》、征收决定摘要，证明征收项目资金31亿元、安置房1200套，严重侵犯了广大被拆迁人的利益。 证据2、地铁小镇开发建设西岗有限公司与栖霞区政府、仙林大学城管理委员会、南京市西岗果牧场南京西岗实业总公司的相关材料，证明项目征收目的非因公共利益需要，栖霞区政府和仙林大学城管理委员会以征收为名通过设立公司形式严重侵犯了被拆迁人合法权益，严重违反法律规定。 证据3、选定评估机构的通知及相关表格、身份证明，证明评估机构选定违法。 证据4、《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地查勘记录》、面积计算结果、《建房情况说明》、《证明》三份、户籍证明，证明原告全家房屋实际面积为554.8平方米，系合法建造，合法继承。 证据5、《致西岗社区居民的一封信》，证明政府及西岗果牧场一直以来都认可原告全家房屋的合法性。 证据6、编号：（2017）-（13号）《政府信息公开申请答复书》及附件，证明《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》从未公布，严重违法。 证据7、《未登记房屋认定处理办法》，证明该文件严重违法，没有任何法律依据，没有任何上位法的授权。 证据8、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》，证明该文件无任何法律、法规、规章的依据，非法通过户籍、职工等条件设立144平方米、130平方米、30平方米面积限定被拆迁人合法房屋所有权，严重违法。 证据9、原告拍摄的房地产评估造价公司到原告家勘验时的照片，证明对原告家房屋的认定面积错误，是造假补的96.8平方米。 证据10、47号《征收补偿决定书》，证明被告作出的征收补偿决定违法。 被告栖霞区政府辩称：一、宁栖府征字[2017]第002号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号《房屋征收决定》）合法有效。为加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市环境面貌，被告于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》。南京市中级人民法院经审理后作出(2017)苏Ol行初625号行政判决书，认定2号《房屋征收决定》合法有效。二、47号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。原告的房屋位于西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内。经多次协商，在确定的征收签约期限内，征收部门与原告就征收补偿结果未能达成征收补偿协议。因此征收部门依法提请被告对原告房屋作出征收补偿决定。被告在审查了征收部门提交的房屋调查表、征收(住宅)现场勘察表、原告户未登记房屋认定书、分户评估报告及送达回证、项目分户评估结果公示照片、房屋征收补偿明细、协商记录、户籍资料、产权调换房源说明等相关材料后，于2019年4月30日作出47号《征收补偿决定书》，并向原告送达，同时在征收范围内进行公告。综上，47号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告栖霞区政府向本院提交了证明行政行为合法的证据和依据，证据有: 证据1、2号《房屋征收决定》； 证据2、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收决定公告； 证据3、《实施方案》； 证据4、现场公示照片； 证据5、征收公告公示证明； 证据6、（2017）苏O1行初625号《行政判决书》。 证据1-6证明被告所作2号《房屋征收决定》经本院审理后判决认定合法有效。 证据7、《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》； 证据8、选定评估机构征求意见汇总表； 证据9、公告； 证据10、《公证书》； 证据11、评估机构营业执照； 证据12、房地产估价机构资质证书、执业证书； 证据13、选定评估机构过程性文件公示照片。 证据7-13证明西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目征收范围内的被征收人未能在规定的期限协商选定本项目的征收评估机构，经栖霞区房屋征收部门申请，南京市房屋征收管理办公室组织以摇号方式选定了江苏大新房地产地价评估有限公司和中证公司为涉案项目的征收评估机构，摇号结果经南京市南京公证处现场公证，评估机构的选定程序符合法律规定，选定过程已公示，所选定的征收评估机构及相关房地产估价师具有开展房地产价格评估的资质。 证据14、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目附图； 证据15、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》； 证据16、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目住宅房屋认定情况明细表》及现场公示照片； 证据17、《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》； 证据18、《房屋调查表》； 证据19、《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地查勘记录》； 证据20、《装饰装修及附属物实地查勘记录》； 证据21、《分户估价报告》； 证据22、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 证据23、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》； 证据24、《送达回证》； 证据25、评估结果公示现场照片； 证据26、张道香户房屋征收补偿明细。 证据14-26证明原告张道香的房屋位于西岗果牧场征收红线范围内，但未办理登记。被告组织有关部门对被征收房屋进行调查、认定，将认定结果在征收范围内进行张贴公示，并将未登记房屋认定书送达给原告张道香，原告张道香未对认定的面积提出书面异议。栖霞区房屋征收部门及项目评估机构对原告的房屋及室内装饰装修等进行现场勘查，并作出房屋征收分户估价报告，确定了被征收房屋在价值时点2017年4月11日的被征收房屋价值为1622018元。栖霞区房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行公示，同时向原告张道香送达了《分户估价报告》，原告张道香未在法定期限内对评估结果提出书面复核申请。 证据27、张道香身份及户籍信息； 证据28、三次协商记录； 证据29、工作人员身份证明； 证据30、证明人身份证明； 证据31、关于张道香户产权调换房源情况说明。 证据27-31证明在规定的签约期限内，栖霞区房屋征收部门与原告张道香就征收补偿事宜进行多次协商，但是未能达成征收补偿协议。 证据32、宁栖征字〔2019〕80号《关于对张道香房屋作出征收补偿决定的请示》； 证据33、宁栖国征补听告字〔2019〕65号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》、送达回证及送达现场照片； 证据34、47号《征收补偿决定书》、送达回证及送达现场照片； 证据35、宁栖国征决告字〔2019〕47号《公告》及公告张贴现场照片。 证据32-35证明栖霞区房屋征收部门根据征收与补偿条例第二十六条的规定报请被告对原告张道香房屋作出征收补偿决定。被告经综合考虑后以产权调换的方式对原告张道香的房屋作出47号《征收补偿决定书》并进行送达，同时在征收范围内予以公告。 法律依据有： 1.征收与补偿条例第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十六条； 2.《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称征收与补偿办法）第三十七条。 经庭审质证，被告栖霞区政府对原告张道香提交的证据1、证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，对其证明目的不予认可，涉案项目的征收决定已经法院判决合法有效，协商选定评估机构征求意见表恰可以证明原告是收到该表格的，对涉案的评估机构的选定流程是清楚的；对证据2、证据4的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该证据由原告单方制作，无法达到原告的证明目的；对证据5-8的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可，认为涉案房屋虽然未被认定为违建，但是也未办理产权登记手续，《未登记房屋认定处理办法》并不是正式的发文，而是征收实施部门为了方便了解涉案项目未登记房屋认定处理的条件，对项目实施细则中关于未登记房屋认定处理意见的内容进行的摘录和节选，并在项目范围内进行了张贴，向被征收人进行了公示，因此不能单独审查该认定办法的合法性，本案中被告系按照相关规定，在作出案涉项目的征收决定前，依法组织相关部门，从房屋的建设、历史原因等方面，最终共同制定了该项目未登记房屋的认定原则，符合相关的法律规定；对证据9的真实性、合法性、关联性不予认可，即便是原告当时拍摄的，也是在调查过程中拍摄的，调查的过程还没有完全结束，针对该份记录，应该以被告提交的为准；对证据10的真实性、合法性、关联性没有异议，对其证明目的不予认可。 原告张道香对被告栖霞区政府提交的证据1-3的真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可，被告无权征收涉案土地；对证据4-5的真实性、合法性、关联性不予认可，认为仅仅有照片无法说明问题；对证据6的真实性予以认可，但是生效判决并不代表是正确的；对证据7的真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可，认为多数决定未进行公证，协商选定的时间和多数选定时间重合，剥夺了被拆迁人的协商选择权，原告未收到过相关的表格，评估价格明显违反事实，且程序违法；对证据8-9的真实性、合法性、关联性不予认可，认为证据9的照片是后期制作的；对证据10的真实性予以认可，对其合法性、关联性不予认可；对证据11-13的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据14-15的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可；对证据16的真实性、合法性、关联性不予认可，认为现场公示照片系伪造，也没有进行送达和告知，只是认定情况明细表在墙上进行了公示，并且公示了两次，第一次公示的是60平方米，而且将原告张道香的大儿子也放在这个地点，但是周和清真正居住地址是在西岗××牧场××队，在2014年房屋调查表上写的产权人是周和清，计算的面积也不对，原告家的房屋是554平方米，实地勘察记录表上的建筑面积在原告方签字时是空白的；对证据17的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该证据上没有记载日期，原告认为是其事后造假的；对证据18的真实性、合法性、关联性不予认可，该证据上原告没有签字，也没有工作人员到原告家进行测量；对证据19-26的真实性、合法性、关联性不予认可，认为这些材料都是事后造假，没有当事人的签字；对证据27的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据28的真实性、合法性、关联性不予认可，认为里面关于张道香的陈述不实，工作人员身份不明确；对证据29的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据30的真实性、合法性、关联性不予认可，认为是事后补的；对证据31-34的真实性、合法性、关联性不予认可，认为没有对原告进行告知，照片没有制作的说明，是假的；对证据35的真实性予以认可，公告在现场进行了张贴，对其合法性、关联性不予认可。 本院经审查认为，原告张道香提交的证据1、证据3、证据4中的《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地查勘记录》、证据5-10及被告栖霞区政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。原告张道香提交的证据2与本案待证事实之间不具有关联性，本院不予采信；原告提交的证据4中的其他证据系由原告单方制作，不符合证据的法定形式，对于该份证据，本院不予确认。 经审理查明，栖霞区政府因西岗地区危旧房改造和综合整治项目需要，于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》，对东至西岗街道孟北、桦墅社区用地边界，南西至江宁区界，北至桂山、龙王山山脊线范围内的国有土地上房屋进行征收，征收范围内房屋建筑面积约244535.75平方米，其中住宅约938户、企业约28家，房屋征收部门为南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）。2号《房屋征收决定》在征收现场进行了张贴公告。丁惠霞、戴岳不服栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月20日受理，案号为（2017）苏01行初625号。本院于2018年7月16日判决驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力。 2017年4月17日，栖霞区征收办按照南京市住建委公布的14家评估机构名单，向案涉项目被征收人发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。该征求意见表发出966份，收回825份，其中选择“自愿申请摇号确定评估公司”的为741票。2017年4月27日，南京市房屋征收管理办公室将摇号时间及参加摇号的评估机构的名单予以公告。经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室于2017年5月3日以摇号方式确定案涉项目的评估机构为江苏大新房地产地价评估有限公司和中证公司。 张道香被征收的房屋坐落于南京市栖霞区××牧场××队，在2号《房屋征收决定》征收范围内。2014年，栖霞区征收办制作的《房屋调查表》显示图中标号2、3、5的房屋为张道香的被征收房屋，面积合计为315.25平方米。2017年，栖霞区政府作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，认定张道香被征收房屋的现状面积为315.25平方米，认定面积96.8平方米，其中砖混结构房屋面积27.2平方米，砖木结构房屋面积69.6平方米。中证公司的评估人员于2017年5月8日对案涉房屋进行了现场勘查并制作了《中证房地产评估造价集团有限公司现场实地查勘记录》及《装饰装修及附属物实地查勘记录》。经评估，张道香被征收的砖木结构房屋建筑面积为69.6平方米，评估总价款为1159536元；砖混结构的房屋建筑面积为27.2平方米，评估总价款为462482元，室内装饰、装修及附着物补偿款52255元。案涉项目房屋征收部门于2017年7月4日将《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》、《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》送达张道香，张道香拒绝签收。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》未送达张道香。张道香未就评估结果申请复核。因张道香对被征收房屋面积认定问题存在异议，案涉项目房屋征收部门与其多次进行协商，但未能在2号《房屋征收决定》确定的签约期限内达成补偿协议，栖霞区征收办于2019年4月16日向栖霞区政府提交宁栖征字〔2019〕80号《关于对张道香房屋作出征收补偿决定的请示》，请求栖霞区政府作出征收补偿决定。栖霞区政府作出宁栖国征补听告字〔2019〕65号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，对张道香申请听证的权利予以告知。该告知书于2019年4月19日向张道香送达，张道香拒绝签收。2019年4月30日，栖霞区政府作出47号《征收补偿决定书》，确定：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区西岗果牧场保障房A10幢403室，建筑面积约为85－92平方米房屋一套以及A07幢404室，建筑面积约为65-71平方米房屋一套，共计二套（该房号为工程编号，最终编号为以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修费用及附属物补助90975元，其他补助费39255元。该补偿款已经专户存储（开户银行：紫金农商行仙林支行，户名：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，账号：3201140241010000008734）。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区××牧场××队的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续。”并告知张道香：“如对本房屋征收补偿决定不服，可在本决定书送达之日起六十日内向南京市人民政府提起行政复议，或者六个月内向南京市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内仍不搬迁的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”47号《征收补偿决定书》于2019年5月5日送达张道香，张道香拒绝签收。2019年4月30日，栖霞区政府作出宁栖国征决告字〔2019〕47号《公告》，对47号《征收补偿决定书》情况进行公告，并在被征收房屋处进行张贴。张道香不服47号《征收补偿决定书》，遂向本院提起行政诉讼。 另查明，作为2号《房屋征收决定》附件的《实施方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定。”栖霞区政府就案涉项目制定了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其它补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。其中“二、对被征收房屋的认定和处理意见”规定：“（一）西岗果牧场范围内所有被征收房屋均无产权证，未登记房屋需要由栖霞区政府进行认定。1.区政府组织住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，制定《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》。2.果牧场组成征收房屋确权小组，结合果牧场的建房相关规范要求及历史情况，按照《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》，对符合条件的被征收房屋进行初步认定。3.区未登记房屋认定工作组根据果牧场初步认定的房屋情况，进行联合认定，并加盖‘南京市栖霞区房屋认定专用章’。4.认定结果公示后，对于认定结果确有错误的，可以进行更正并公示。（二）对被征收房屋的具体认定条件：1.持有果牧场发放房产证或者批建手续的，其‘房产证’或批建手续不能直接作为被征收房屋的认定依据，须经果牧场审核确认后，方可认定被征收房屋的对象及面积。2.果牧场职工，户籍在果牧场范围内，建有房屋，无果牧场房产证或者批建手续的，由果牧场根据该户的实际情况确认，首先核实该户的父母是否有房产证或批建手续，如有手续应当与父母房产结合进行征收认定，符合分户条件可以分户处理；如无手续可以直接按人均面积标准确认该户的征收面积。职工认定标准及范围由果牧场规定。3.被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房主户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算。4.被征收户的户籍人口必须是房屋征收范围公告（2017年3月10日）之日实际在西岗果牧场范围内，与职工房主为直系亲属的人员。5.确认被征收户必须有实际建成的房屋作为认定基础，无房屋不能认定，面积不足的须据实认定。6.其他需要认定的房屋，由果牧场负责初步确认后报区政府审核认定。”该部分“（四）被征收房屋认定的具体意见”规定，持有果牧场房产证或者批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人员较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积。认定面积之外的多余房屋面积只给予材料回收款，不能计算购房面积。果牧场将代建房屋出售给场外人员的，由大学城管委会委托西岗果牧场，按照原出售合同中记载或果牧场确认的房屋面积，参照征收标准与购买人签订货币回购协议，不予安置，不享受提现奖励。该部分规定：“（五）果牧场所有确认的房屋建筑面积都须在该单位房屋及土地使用权补偿中扣减。”2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述细则的规定内容基本一致。 再查明，2010年4月24日，“中共栖霞区委西岗街道工委、栖霞区人民政府西岗办事处、南京市西岗果牧场”联合发出《致西岗社区居民的一封信》，称：“西岗果牧场自2006年整建制划归仙林大学城以来，果牧场广大职工和社区群众为配合仙林大学城的建设，积极响应上级号召，做出了极大的忍耐和牺牲，多年来一直保持着‘零’违建记录，得到了区委、区政府和仙林大学城管委会的充分肯定。” 还查明，根据双方庭审陈述，南京市栖霞区经济技术开发区西岗果牧场三队案涉房屋常住人口共两人。张道香自述，张道香与其夫（已去世）共育有三子一女。 本院认为，征收与补偿条例第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照征收与补偿条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，栖霞区政府具有负责其行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起的作出补偿决定的申请，栖霞区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。张道香作为被征收人，不服被告栖霞区政府作出的47号《征收补偿决定书》，有权提起行政诉讼。 一、关于2号《房屋征收决定》的合法性问题 根据征收与补偿条例第二条、第八条第（五）项之规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，栖霞区政府因西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目需要，作出2号《房屋征收决定》并已经公告，告知了当事人具有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。丁惠霞、戴岳已经就2号《房屋征收决定》向本院提起行政诉讼，本院作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力，2号《房屋征收决定》的法律效力已经为生效判决所确认，故对于张道香就2号《房屋征收决定》的合法性提出的意见，本院不予理涉。因《实施方案》系2号《房屋征收决定》的附件，故对于张道香请求确认《实施方案》违法的诉讼请求，本院亦不予理涉。 二、关于《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》、《未登记房屋认定处理办法》的相关问题 （一）《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》、《未登记房屋认定处理办法》能否作为规范性文件附带审查 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。所谓规范性文件是针对不特定人、同类事项（不特定的事项）、可以反复适用、能够对同类事项在今后一段时间持续发生法律效力的规定，对该类规章以下的规范性文件，在提起行政诉讼的同时才可以一并请求附带性审查。本案中，《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》、《未登记房屋认定处理办法》系针对西岗果牧场征收范围内的未登记住宅房屋所有人（特定人）、针对未登记房屋认定事项（特定事项）、不可反复适用、对同类事项在今后不持续发生法律效力，不属于上述条文中的“规范性文件”，故对原告请求一并审查《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》、《未登记房屋认定处理办法》的合法性的请求，不予理涉。 （二）《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》、《未登记房屋认定处理办法》能否作为47号《征收补偿决定书》的依据 从职权上看，征收与补偿条例第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”征收与补偿办法第十二条第一款规定：“市、区人民政府组织城乡建设、规划、国土资源、住房保障和房产、城市管理等有关部门对征收范围内未经登记或者改变用途、结构的房屋进行调查、认定和处理。”由此，市、区级人民政府具有对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定、处理的法定职权。本案中，被告栖霞区政府组织该区住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，对西岗果牧场征收范围内未登记房屋的具体认定条件作出规定，符合上述法规、规章的规定。从内容上看，《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》、《未登记房屋认定处理办法》对房屋所有人、户籍、分户、认定面积等作出规定，并未超出被告栖霞区政府在征收过程中对未登记房屋“调查、认定、处理”的职权范围，且相关内容规定亦不与现行的征收补偿政策相冲突。综上，本院认为，《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》、《未登记房屋认定处理办法》可以作为47号《征收补偿决定书》的依据。 三、关于案涉房屋评估程序及评估报告的合法性问题 （一）关于评估机构的选定问题 征收与补偿条例第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条第一款规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，栖霞区征收办向案涉项目的被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，并发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。因被征收人未能在规定的期限内协商一致选定评估机构，经江苏省南京市南京公证处公证，南京市房屋征收管理办公室通过摇号方式选定江苏大新房地产地价评估有限公司和中证公司为案涉项目的评估机构。案涉项目评估机构的选定符合征收与补偿条例及相关规定的要求。 （二）关于评估报告的合法性问题 征收与补偿条例第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”该办法第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，栖霞区政府提供的评估结果现场公示照片、《分户估价报告》以及《送达回证》等证据证明，案涉房屋初步评估结果已张贴公示，案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》已送达张道香。上述估价报告及估价表中均明确载明，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到估价结果之日起10日内，要求评估机构作出解释、说明以及可以向原评估机构书面申请复核评估。故对原告张道香提出的案涉房屋《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》未送达，未告知其可以申请复核、解释等权利的意见，不予采纳。综上，原告张道香在法定期限内未申请复核评估，应视为其对案涉房屋价值评估程序及评估结论予以认可。 关于评估报告中案涉房屋的面积认定问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》中规定：“持有果牧场房产证或者批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人员较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积。”本案中，案涉房屋无西岗果牧场房产证或者其他批建手续，如果按照被征收房屋中户籍人员数来认定房屋面积，案涉房屋中户籍人员共两人，张道香户可认定房屋面积共计60平方米。现栖霞区政府根据前期调查结果和《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》的规定，认为应以西岗果牧场提供的2002年普查面积为依据，可认定张道香户房屋面积为96.8平方米，因该认定对原告更为有利，本院对此予以支持。 关于原告张道香提出作为47号《征收补偿决定书》依据的《分户估价报告》已经超过一年有效期的意见，对此，本院认为，《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》第十六条规定：“估价结果应用的有效期：自提交正式估价结果之日起，至该征收项目征收补偿结束时止……”，案涉《分户估价报告》载明“有效期自估价报告提交之日起至房屋征收项目结束期内有效”符合上述规定。故本院对原告张道香的意见不予采纳。 关于原告张道香认为案涉房屋装饰装修评估报告未送达问题，经查，房屋征收部门未将《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》送达原告张道香，对此，本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定”，由此可见，对被征收房屋室内装饰装修价值，相关法律规章并未强制房屋征收部门委托评估确定，故房屋征收部门是否委托评估，评估结果是否送达被征收人，不足以构成征收补偿决定程序违法。需要指出的是，在中证公司对案涉房屋室内装饰装修部分已经做出评估的前提下，房屋征收部门应将《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》送达原告，而且应告知其可以要求评估机构作出解释、说明的权利。本案中，房屋征收部门未将装饰装修部分评估表送达原告，虽不违反相关法律规定，但属程序瑕疵，但该程序瑕疵不足以导致47号《征收补偿决定书》程序违法，故本院对原告张道香的该项主张不予采纳。 综上，案涉《分户估价报告》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附属物补偿金额分户估价表》可以作为栖霞区政府作出47号《征收补偿决定书》的依据。 四、关于案涉房屋征收补偿决定是否合法的问题 （一）关于补偿方式是否合法的问题。征收与补偿条例第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因以产权调换方式进行补偿对被征收人更为有利，被告栖霞区政府作出的47号《征收补偿决定书》决定以产权调换方式进行补偿，并提供了产权调换房源，且提供的产权调换房屋建筑面积大于被征收房屋认定面积，足以保护被征收人的利益，本院予以支持。 （二）关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法的问题。 首先，征收与补偿条例第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，原告张道香的案涉房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，47号《征收补偿决定书》包含房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费、拆移补助费等，补偿范围并无不当。 其次，关于补偿价值是否准确、合法的问题。关于被征收房屋价值部分，被告栖霞区政府依据评估报告的评估价值认定案涉房屋的价值，并无不当。47号《征收补偿决定书》中决定给予原告张道香产权调换房2套，室内装饰、装修及附属物补助90975元，其他补助费39255元，补偿价值准确、合法，本院予以确认。需要指出的是，关于临时安置费部分，征收双方当事人可待本判决生效之后，按《实施细则》确定的临时安置期限及月临时安置费标准据实结算。 （三）关于案涉征收补偿决定的程序是否合法的问题 被告栖霞区政府作出47号《征收补偿决定书》后，依法向原告张道香送达，且已进行公示，行政程序合法。 关于张道香提出案涉房屋系祖产，47号《征收补偿决定书》上被征收人仅张道香一人，侵犯了其他权利人的利益的问题，本院认为，本案张道香子女是否列为被征收人，并不会影响47号《征收补偿决定书》对被征收房屋面积的认定，且张道香的子女中有二人的房屋亦在西岗果牧场本次征收范围内，其对本案征收行为系明知，但未向被告提供相应的证据及主张，故西岗果牧场将张道香列为被征收人并无不当。 综上，被告栖霞区政府作出的47号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告张道香的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张道香的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张道香负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年六月四日 书记员 曹 洁