湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终369号上诉人（原审原告）：林集行，男，1947年9月14日出生，汉族，住湖南省安化县，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：林汉东，男，1950年7月15日出生，汉族，住湖南省安化县，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：林小群，女，1970年2月22日出生，汉族，住湖南省安化县，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：林理云，男，1955年7月1日出生，汉族，住湖南省溆浦县，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：林清岩，男，1962年12月14日出生，汉族，住湖南省安化县，系诉讼代表人。上诉人（原审原告）：林均化，男，1966年9月7日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林铁稳，男，1953年3月3日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林建安，男，1962年6月20日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林建周，男，1960年9月30日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林建军，男，1958年9月5日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林正兵，男，1975年10月28日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林永强，男，1977年3月27日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林稳刚，男，1964年12月6日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：林礼作，男，1966年2月10日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林长根，男，1973年3月28日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林吉丰，男，1985年2月6日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林瑞良，男，1965年1月15日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林向阳，男，1986年5月24日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林洪洲，男，1977年11月13日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：林远魁，男，1965年11月12日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林里银，男，1964年2月6日出生，汉族，住湖南省溆浦县。上诉人（原审原告）：林如良，男，1975年4月5日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林立友，男，1972年11月15日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林利军，男，1973年5月29日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。上诉人（原审原告）：林礼明，男，1970年2月17日出生，汉族，住四川省射洪县。上诉人（原审原告）：林立兵，男，1967年5月27日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林青山，男，1964年7月1日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林立武，男，1980年8月3日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林峰，男，1981年1月9日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林立和，男，1966年5月12日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林义平，男，1973年1月25日出生，汉族，住湖南省桃源县。上诉人（原审原告）：林吏云，男，1967年9月1日出生，汉族，住湖南省安化县。上诉人（原审原告）：林立祥，男，1974年7月14日出生，汉族，住湖南省桃源县。上述33位上诉人共同委托代理人:林根祥，北京市君祥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安化县城南区管理委员会。住所地：湖南省安化县城南区大城村。法定代表人：刘勇，该管理委员会主任。委托代理人：夏智育，湖南义剑（安化）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安化县人民政府。住所地：湖南省安化县迎春路西1609号。法定代表人：肖义，该县县长。委托代理人：彭元章，该县司法局工作人员。委托代理人：夏真义，湖南资声律师事务所律师。上诉人林集行等33人因与被上诉人安化县城南区管理委员会(以下简称为城南区管委会)、安化县人民政府(以下简称为安化县政府)强制拆除一案，益阳市中级人民法院于2018年11月27日作出（2018）湘09行初37号行政裁定。林集行等33人不服,向本院提起上诉。本院于2019年3月27日作出（2019）湘行终49号行政裁定,撤销一审裁定,指令继续审理。益阳市中级人民法院审理后,于2019年12月25日作出（2019）湘09行初69号行政判决。林集行等33人不服,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。益阳市中级人民法院经审理查明，涉案林氏宗祠位于安化县，即现城南区管委会城南社区。湖南省人民政府（2015）政国土字第686号农用地转用、土地征收审批单载明：安化县国土资源局申请用地总面积25.3325公顷，建设项目名称为安化县2014年第一批次用地，被用地单位包括：安化县东坪镇城西村等8个乡镇、8个村、6个居委、1个林场和安化县优质茶果种苗科技开发有限责任公司。2015年6月6日，安化县政府发布《关于征收安化县2014年第一批次用地的通告》（安政通［2015］17号），载明以下内容：一、征地范围。根据湖南省人民政府（2015）政国土字第686号农用地转用、土地征收审批单，征地范围位于安化县玉溪村、大城村、林家村，长塘镇林山塘冲社区居委、长塘社区居委，冷市镇冷家嘴社区居委、家兴村，渠江镇渠江社区居委、连里林场，羊角塘镇羊角社区居委、金鸡社区居委，平口镇新坪社区村，乐安镇蚩尤村，大福镇中心村。二、补偿方式：货币补偿。三、补偿标准：被征收土地补偿、安置补助标准按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发［2012］46号）执行，青苗补偿标准按《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（益阳市人民政府令［2014］1号）执行。土地征收补偿款、安置补助款、青苗补偿款的具体支付时间由各乡镇人民政府与被征地单位和个人约定。四、被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人，对征地补偿标准有不同意见或者要求举行听证的，当事人应当在本通告发布之日起10个工作日内向县国土资源局规划用地股提出书面申请，逾期不提出申请的，视为自动放弃申请听证权利。五、被征地单位和个人自本通告发布之日起10个工作日内，应持土地权属证书及其他相关资料到安化县征地拆迁所办理补偿登记手续。逾期未办理补偿登记手续的，其补偿内容以县国土资源局调查的结果为准，面积核算以实际测量面积为准。经法庭询问调查，原告确认林氏宗祠的具体位置是城南区管委会提供的证据四红线图标注的“林家祠堂”的位置。2017年10月18日，安化县城南区城南村村民委员会向城南区管委会出具《关于协调产生林氏宗祠拆迁工作林姓代表的报告》称：根据林氏宗祠拆迁工作计划安排，我村在柳树塘村和铁炉新村林姓人员意见的基础上，经民主推荐协调产生了我村林氏宗祠拆迁工作的林姓代表并附上《林氏宗祠拆迁工作城南村代表名单》。2017年10月19日，安化县东坪镇人民政府向城南区管委会出具《东坪镇林氏宗祠拆迁工作领导小组关于协调产生林氏宗祠拆迁工作林姓代表的函》称：为配合南区管委会林氏宗祠的拆迁工作，我镇林氏宗祠拆迁工作领导小组广泛征求林姓人员的意见，经林姓人员民主推荐协调产生了我镇林氏宗祠拆迁工作的林姓代表并附上《林氏宗祠拆迁工作东坪镇代表名单》。2017年10月20日，安化县柘溪镇人民政府向城南区管委会出具《柘溪镇林氏宗祠拆迁工作领导小组关于协调产生林氏宗祠拆迁工作林姓代表的函》称：为配合林氏宗祠的拆迁工作，我镇林氏宗祠拆迁工作领导小组广泛征求林姓人员的意见，经民主推荐协调产生了我镇林氏宗祠拆迁工作的林姓代表并附上《林氏宗祠拆迁工作柘溪镇代表名单》。2017年12月6日，城南区管委会召开《城南村林氏宗祠异地重建工作联席会议》并形成会议纪要。该纪要载明：祠堂处于规划建设的雪峰湖大道和滨江风光带步行道之间，雪峰湖大道标高104.5米，林氏宗祠标高93.5米，滨江风光带步行道标高96米，根据县城建设发展规划提质改造需要，拆除该处建筑势在必行。考虑宗祠历史文化和产权难固化的特殊性，在征求多方意见的基础上，县城南区管委结合推动全域旅游，藉此传承林氏宗祠历史，同意林氏宗祠在城南村异地重建。根据属地管理、依法依俗的原则，明确城南村支部、村委与林姓核心代表作为共同建设主体，全面负责林氏宗祠异地重建的组织实施。县城南区管委负责祠堂新址征地、三通一平等相关前期工作，并对重建工作实施全程监管。经城南村支部、村委和部分林姓代表多次实地察看对比和反复讨论后，确定选址周家冲为林氏宗祠重建位置。根据初步规划设计，重建祠堂用地约1100平方米，建筑面积约1500平方米，估算总投资270万元左右（不含征地、三通一平等前期投入）。县城南区管委负责在南区农商银行建立林氏宗祠重建专用账户，将所需建设资金全额存入该账户，由县城南区管委财政所、城南村和核心代表组成财务管理小组，实行三方共管。2017年12月31日前完成新建祠堂建筑设计方案，固化建设资金270万元，拆除旧祠堂。2018年1月10日，城南区管委会再次召开《城南村林氏宗祠异地重建工作联席会议》并形成会议纪要。该纪要载明如下内容：一、明确重建资金管理方案。2017年12月6日联席会议确定的宗祠重建资金270万元（不含征地、三通一平等前期投入），由县城南区管委一次性汇入账户。要设立林氏宗祠重建专账，并建立专项资金管理使用制度。宗祠专账资金动用须经县城南区管委、和林姓宗亲代表三方同意。二、明确宗祠保护性拆除方案。原宗祠的拆除按照物尽其用的原则，对有保留价值的物件尽量保护性转移到宗祠新选址附近的周家冲集中统一保管。会议确定1月12日开展宗祠实物测量评估，并由林姓宗亲代表和村委会与拆迁人员现场商定具体保护性拆除方案。宗祠拆除具体时间根据天气和实际确定。2018年1月15日，城南区管委会将林氏宗祠异地重建建设资金270万元汇入安化县城南区城南村村民委员会账户。2018年1月16日，安化县振兴拆迁有限公司制订《林氏宗祠保护性拆除方案》。2018年1月22日，城南区管委会组织实施了林氏宗祠的拆除工作，安化县振兴拆迁有限公司制作了《林氏宗祠保护性拆除物品清单》。另查明，城南区管委会系事业单位法人，为直属县人民政府管理的具有行政职能的正科级事业机构。主要职责为：1.负责县城南区建设规划管理、招商引资和环境的优化工作；2.负责组织辖区内城镇规划区的移民搬迁与安置工作；3.负责辖区内的有关社会事务工作；4.完成县委、县政府交办的其他工作。还查明，本院（2019）湘行终49号行政裁定认为，本案中，城南区管委会因雪峰湖大道和滨江风光带建设需要，将此范围内的林氏宗祠拆迁。虽然，涉案的林氏宗祠建设历史久远，牵涉人员众多，且没有固定的人员或者组织管理、经营，但这并不能据此否认涉案宗祠系林氏族人先祖及其后人建设、占有、使用事实，林集行等人与涉案宗祠的拆迁有利害关系，有权提起本案诉讼。另外，本案不属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》规定的情形。益阳市中级人民法院认为，本案的争议焦点是：一、安化县政府是否是本案的适格被告；二、城南区管委会组织实施拆除林氏宗祠的行为是否违法；三、原告请求原址原样重建是否有事实根据和法律依据。关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有明确的被告。该法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，林集行等33人诉请确认城南区管委会、安化县政府实施的强制拆除行为违法，但其在诉讼中提供的证据材料仅能证明林氏宗祠被拆除，并不能证明拆除行为是安化县政府实施的，安化县政府亦不予认可组织实施了强制拆除行为。另外，城南区管委会在庭审中自认其组织实施了对林氏宗祠的拆除行为。故城南区管委会为适格被告，安化县政府不是本案的适格被告，应裁定驳回林集行等33人对安化县政府的起诉。关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉案林氏宗祠位于征地红线范围内，其相关的补偿、安置工作应由安化县土地行政主管部门组织实施。本案中，城南区管委会提供的会议纪要虽然能够体现其就林氏宗祠的拆除做了一系列工作，但不足以证明充分听取了利害关系人的意见以及取得原告的同意签订了拆迁协议，并且，城南区管委会[2018]1号会议纪要载明“确定1月12日开展宗祠实物测量评估，并由林姓宗亲代表和村委会与拆迁人员现场商定具体保护性拆除方案”，但城南区管委会并未提供证据证明进行了实物测量以及与相关利害关系人代表现场商定保护性拆除方案，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，征收集体土地过程中，在不能达成补偿安置协议的情况下，应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，拒不交出土地的，申请法院强制执行，故城南区管委会于2018年1月22日组织实施林氏宗祠的拆除行为并未按照法定程序，应确认违法。关于争议焦点三。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。故支付赔偿金及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式，因被拆宗祠已被列入征收范围，由城南区管委会在原址重建宗祠已无法实现，并且，考虑到城南区管委会已经明确异地重建选址、建设时间、建设规模及资金管理，已经充分考虑了宗祠异地重建后的功能，故对林集行等33人提出的原址原样重建宗祠的请求不予支持。综上，林集行等33人的诉讼请求部分成立，该院部分予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回林集行等33人对安化县人民政府的起诉；二、确认安化县城南区管理委员会于2018年1月22日强制拆除林氏宗祠的行为违法；三、驳回林集行等33人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由安化县城南区管理委员会负担。林集行等33人提起上诉称:一审认定事实不清，适用法律错误，依法应当确认安化县政府是本案的强制拆迁共同主体。一审法院驳回上诉人诉请原址原样重建林氏宗祠错误，安化林氏宗祠不影响安化县政府的形象工程，也不影响道路扩展，作为历史文物和古建筑，原址原建有其必要性。请求撤销一审判决第一项和第三项；依法改判原址原样重建被强制拆除的林氏宗祠；本案的全部诉讼费由两被上诉人承担。城南区管委会答辩称：一审认定事实基本清楚，但林氏宗祠不属于强制拆除，通过多方征求意见，达成了异地重建的共识，并形成了会议纪要，确定了异地重建的位置，并一次性支付建设资金270万元到的专用账户上，故说明属于协议拆迁而不是强制拆除。安化城南区管委会拆除林氏宗祠进行异地重建的程序符合相关法律规定和客观实际情况。林集行等33人要求原址原样重建已不可能实现，其请求不能成立。请求依法驳回上诉人的请求，确认协议拆除案涉宗祠的行为合法。安化县政府答辩称：安化县政府对涉案林氏宗祠没有实施任何拆除行为，不是本案适格被告，林集行等33人亦未提供任何证据证明安化县政府实施了拆除行为。案涉土地征收行为是否存在瑕疵不属于本案的审查范围。林集行等33人要求原址重建林氏宗祠缺乏事实依据和法律依据，且不具有现实意义和可能性。请求驳回上诉，维持原判。当事人提交的证据已随案移送本院。经审查，原审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。原审法院认定的事实本院予以确认。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定,两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。从林集行等33人提交的证据材料看,能够证实林氏宗祠被拆除的事实,但不能证实安化县政府和城南区管委会共同实施了拆除行为。本案中,城南区管委会自认为拆除主体，且城南区管委会提供的证据可以证明其为有权机关依法批准设立的机关法人,具有行政主体资格。因此,本案适格被告应为城南区管委会,承担相应的法律责任。林集行等33人提出安化县政府参与拆除林氏宗祠缺乏事实依据，理由不能成立，应裁定驳回其对安化县政府的起诉，该上诉意见本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“对阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地,拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”。本案中，林氏宗祠虽在征地范围内,但未经县级以上人民政府土地管理部门作出责令交出土地决定,也未经有权机关向人民法院提起强制执行的申请，且未履行法定催告程序。此外，城南区管委会既未提供证据证实拆除涉案宗祠时将室内物品清空并登记造册，履行了妥善保管的义务,又无证据证明其已依法履行上述法定程序,因此拆除行为应确认违法。原审判决确认城南区管委会拆除林氏宗祠违法于法有据,应予维持。关于林集行等33人提出要求原址重建林氏宗祠的问题。因林氏宗祠已被城南区管委会拆除,林集行等33人现主张原址重建的土地性质已经变更为国有土地，且宗祠重建资金270万元已经汇入账户，已无恢复原状的可能性。因此,对林集行等33人要求原址重建涉案林氏宗祠的请求,原审判决不予支持正确。综上,林集行等33人的上诉请求和理由,缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人林集行等33人负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  李俊颖二〇二〇年六月十一日法官助理陈未书记员陈未（兼）