北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终260号上诉人（一审原告）那世明，男，1955年6月3日出生，满族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人白静，北京永勤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区城市管理综合行政执法局，住所地北京市海淀区东北旺南路27号上地办公中心。法定代表人王志伟，局长。委托代理人尤新阳，北京市海淀区城市管理综合行政执法局温泉镇执法队工作人员。委托代理人席鹏飞，北京市海淀区城市管理综合行政执法局工作人员。被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人曾劲，区长。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。上诉人那世明因诉被上诉人北京市海淀区城市管理综合行政执法局（原名称北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局，以下简称海淀区城管局）行政处理及被上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）行政复议案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年1月18日，海淀区城管局温泉执法队执法人员对位于北京市海淀区温泉镇温泉村水江子10号西侧的一处建筑物进行了现场检查和勘验，制作了平面图，并拍摄了现场照片。海淀区城管局认为上述建筑未取得相关规划许可。当日，海淀区城管局对上述违法行为予以立案。2018年5月29日，海淀区城管局对位于海淀区温泉镇温泉村水江子10号西侧的一处建筑物进行了现场检查。2018年5月30日，原北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称原市规土委）出具规（海）执函〔2018〕街镇006号《关于北京市海淀区温泉镇温泉村水江子10号西侧所建建筑物规划审批情况的函》，内容为：“经查，位于北京市海淀区温泉镇温泉村水江子10号西侧所建的一处建筑物（总建筑面积134.09平方米），未依法取得建设工程规划许可证。”2018年6月23日，海淀区城管局对那世明进行了询问，那世明认可该建筑未取得规划许可。2018年7月10日，海淀区城管局对那世明作出《责令改正通知书》，责令那世明自接到该通知书之日起15日内到规划部门补办规划手续。2018年8月1日，海淀区城管局对那世明进行了询问。那世明称其向相关部门反映，但相关部门未予受理。2018年8月8日，海淀区城管局作出京海城管限拆字〔2018〕000136号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），认定那世明未依法取得规划许可，擅自于2017年3月在北京市海淀区温泉镇温泉村水江子10号西侧建设砖混结构建筑物一处，总建筑面积134.09平方米。以上事实有现场勘验笔录、现场照片、询问笔录和规（海）执函〔2018〕街镇006号规划审批情况的函等证据材料佐证。那世明的上述行为违反了修订前的《北京市城乡规划条例》（已于2019年3月29日修订，以下简称修订前的北京规划条例）第二十三条第一款的规定，所建房屋属违法建设。依据修订前的北京规划条例第六十六条第一款的规定，责令那世明自接到决定书之日起15日内自行拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。那世明不服被诉限拆决定，向海淀区政府申请行政复议。海淀区政府于2018年11月6日作出海政复决字〔2018〕277号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持海淀区城管局作出的被诉限拆决定。一审法院另查明，原北京市国土资源局海淀分局于2014年7月11日出具了《关于海淀区温泉镇温泉村水江子10号土地性质的函》，认定海淀区温泉镇温泉村水江子10号房屋所在的土地为国有土地。2019年12月20日，一审法院判决认为：修订前的北京规划条例第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，在城市规划管理方面对违法建设，行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。因此，海淀区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物进行查处的法定职责。修订前的北京规划条例第二十三条规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。”该条例第六十六条第一款规定：“城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。”本案中，海淀区城管局对涉案建筑物进行了检查和现场勘验，并对那世明进行了询问调查；同时还取得了原市规土委出具的涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证的函件等材料。通过调查，海淀区城管局作出被诉限拆决定。海淀区城管局作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律法规正确。同时，海淀区城管局在作出被诉限拆决定的过程中，履行了立案、调查、决定、送达等程序，并无不当。海淀区政府在行政复议审查过程中，履行了受理、审查、作出复议决定、送达等行政程序，符合法律规定。综上，那世明的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。鉴此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回那世明的全部诉讼请求。上诉人那世明不服一审判决，上诉至本院，要求撤销被诉限拆决定，撤销被诉复议决定，案件受理费由两被上诉人承担。其主要上诉理由略为：一、有新证据证明那世明拥有合法的住宅用地使用权，所建设的房屋未对规划造成任何影响。二、那世明是在自己祖辈留下来的土地上，在已经合法取得国有土地使用权的基础上，在自家的危房上进行翻建的行为。依据《北京城乡规划条例（修订草案）》的规定，建设用地规划许可证拟立法取消，建设单位取得国有土地使用权的，意味着获得用地许可。且依据《中华人民共和国物权法》第一百三十五条的规定，那世明有权利用该土地建造建筑物，故一审法院适用法律不当。三、海淀区城管局向法院提交的证据中，2018年1月18日的现场检查笔录、证据材料登记表、平面位置图、2018年3月1日的证据材料登记表中见证人的签字均为虚假，证明海淀区城管局在执法过程中存在执法程序违法的情形。被上诉人海淀区城管局、海淀区政府二审期间未发表意见。在一审法院指定的证据交换期限内，上诉人那世明向一审法院提交了如下证据：1.北京市郊区土地房产所有权证，证明1951年10月北京市人民政府确认涉案房屋所占土地为那奎珍所有，自此，涉案房屋所占土地一直为那家沿用至今；2.照片，证明涉案房屋占用土地上原建有那家老房，房屋己破败不堪，确有翻建必要；3.议定书；4.说明，以上证据证明苗圃与那家土地划界问题一直未解决；5.申诉材料，证明自2006至2018年，那士清、那世平、那世明、那峰等不断向国土规划等部门申诉，请求解决涉案房屋所占土地的确权问题，但均未能得到回复，以上证据证明海淀区城管局未充分考虑土地划界、确权的相关部门不作为以及土地问题的长期性、复杂性，其作出的被诉限拆决定缺乏合理性。在法定举证期限内，被上诉人海淀区城管局向一审法院提交了如下证据：1.立案审批表，证明海淀区城管局对那世明所建建筑物的行为进行了立案调查；2.现场检查（勘验）笔录，证明海淀区城管局对那世明所建建筑物进行了现场检查、勘验；3.现场照片，证明那世明所建建筑物现场的基本情况；4.平面位置图，证明那世明所建建筑物的面积、位置；5.谈话通知书，6.现场照片，证据5-6证明海淀区城管局通知那世明接受调查询问的情况；7.证明，证明那世明的基本信息及所建建筑物的基本情况；8.现场检查笔录（复查），9.现场照片，证据8-9证明海淀区城管局对那世明所建建筑物复查的情况；10.身份证复印件，11.身份证复印件，12.证明，证据10-12证明见证人曹海芹、刘英杰的身份信息；13.关于海淀区温泉镇温泉村水江子10号土地性质的函，证明那世明所建建筑物土地的性质；14.关于协查北京市海淀区温泉镇温泉村水江子10号西侧1处砖混结构建筑物规划审批情况的函，证明向原市规土委函询的情况；15.规划审批情况的函，证明那世明所建建筑物属于违法建设；16.权利告知书，证明海淀区城管局依法告知那世明陈述权、申辩权；17.EMS邮寄单，18.网页截图，19.现场照片，20.公告网页版，证据17-20证明海淀区城管局依法送达权利告知书的情况；21.那世明身份证复印件，证明那世明的身份信息；22.询问笔录，证明海淀区城管局对那世明告知陈述权、申辩权、和回避权，并对违法建设建筑物的事实进行了调查询问；23.关于限期拆除那家翻建房屋决定的申诉，证明那世明的陈述意见；24.责令改正通知书，证明海淀区城管局责令那世明限期补办规划手续的情况；25.送达回证，证明海淀区城管局依法送达了责令改正通知书；26.询问笔录，证明海淀区城管局调查询问那世明责令改正履行的情况；27.换地协议，证明那世明向海淀区城管局提交的申辩材料；28.案件呈批表，证明海淀区城管局对违法建设建筑物的行为依法进行了内部审批程序；29.被诉限拆决定（存根），证明海淀区城管局依法制作了限期拆除决定书；30.EMS邮寄单，31.网页截图，32.公告网页版，33.现场照片，证据30-33证明海淀区城管局依法送达被诉限拆决定的情况；34.关于限期拆除决定公告，证明海淀区城管局依法制作了公告；35.现场照片，证明现场张贴公告的情况；36.公告网页版，证明海淀区城管局依法在公告媒体公告限期拆除的情况；37.现场视频，证明向那世明送达法律文书的情况。同时，海淀区城管局提交了修订前的北京规划条例、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》、《北京市禁止违法建设若干规定》等作为其作出行政行为的法律规范依据。在法定举证期限内，被上诉人海淀区政府向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、申请人身份证明及授权委托手续，2.申请人提交的证据材料，证据1-2证明申请人向行政复议机关提交行政复议申请；3.答复书，4.法定代表人身份证明，5.被申请人提交的证据材料清单，证据3-5证明被申请人在行政复议期间向复议机关提交了行政复议答复书及证据；6.行政复议委员会办公室行政复议申请收据，7.当事人送达地址确认书，8.行政复议答复通知书及送达回证，9.行政复议案件处理审批表，10.行政复议决定送达回证，证据6-10证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出复议决定并送达，程序合法。经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：那世明提交的全部证据与本案不具有关联性，对上述证据法院不予采纳。海淀区城管局提交的全部证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的相关事项，法院予以采信。海淀区政府提交的全部证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的相关事项，法院予以采信。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。上诉人那世明在二审期间提交如下材料作为新证据：1.原市规土委信访答复意见，用以证明那家的土地及地上建筑物受法律保护，国土监测卫星图片175地段为低层建筑或小型建显建设特征，且影像判断建设特征为其他低层建筑或小型建设项目，具有疑似彩钢特征的建设项目，零散分布的农村居民点，对那家持有的国有土地证可以根据《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，到相关部门申请办理不动产登记；2.证人证言，用以证明证人杨某是那家的邻居，为照顾年迈的90多岁的母亲在母亲家居住5、6年，在那家2017年4月份翻建自家危房时，他本人在现场多次看见城管的管理人员到现场巡视，他们只是提出对施工材料做苫盖和及时清理储存，避免造成对周边环境的不良影响，并没有及时制止施工，并告知法律后果；3.录音光盘，证明海淀区城管局在一审中提交的证据2、3、4、6中两名见证人的签字虚假。同时，那世明说明一审过程中因其自身与亲属的原因未在举证期限内提交上述证据1、2，证据3形成于2020年4月29日，即一审庭审后。因上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提交新的证据的要求，且证据3不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于当事人向人民法院提供录音证据的要求，本院对那世明提交的上述证据均不予接纳。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据修订前的北京规划条例、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，海淀区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物进行查处的法定职责，一审法院对此认定正确，各方当事人对此亦无争议，本院不再赘述。本案中，海淀区城管局在对涉案建筑物进行检查和现场勘验的基础上，对那世明进行了询问调查，并结合原市规土委出具的涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证的函件等材料，作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。海淀区政府在行政复议审查过程中，处理亦无不当。一审法院对此认定亦正确。那世明主张其所建设的房屋系翻建，并未对规划造成影响，且基于那家的土地使用权和相关法律规定，那世明享有用地许可，涉案建筑物不需要办理建设用地规划许可证，故被诉限拆决定违法。但修订前的北京规划条例第二十三条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。该条例第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。第九十一条第一款规定，本条例所称的各项建设工程，指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程。那世明的上诉理由明显与上述规定不符，本院不予采信。关于那世明提出海淀区城管局向一审法院提交的证据中，2018年1月18日的现场检查笔录、证据材料登记表、平面位置图、2018年3月1日的证据材料登记表中见证人的签字均为虚假，据此主张海淀区城管局执法程序违法的上诉理由。由于那世明对海淀区城管局于2018年1月18日前往涉案建筑物所在地进行现场勘验的事实及相应勘验结果本身并无争议，且那世明未能提供充分、有效的证据支持其主张，本院经审查亦不能得出海淀区城管局执法程序违法的结论。故对那世明的该项上诉理由，本院亦不予采信。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。那世明的上诉请求均缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人那世明负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 王阳审 判 员 王坤审 判 员 张悦二〇二〇年六月二十四日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁