上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终133号上诉人(原审原告)季祥春，男，1963年7月9日出生，汉族，住上海市闵行区。委托代理人宋锡祥，上海市光明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人顾杰。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。被上诉人(原审被告)上海市长宁区市场监督管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人倪佳慧。委托代理人李玮。被上诉人(原审被告)上海市长宁区消防救援支队，住所地上海市长宁区。行政负责人虞利强，上海市长宁区消防救援支队支队长。委托代理人祁文晋。被上诉人(原审被告)上海市公安局长宁分局天山路派出所，住所地上海市长宁区。行政负责人俞晓东，上海市公安局长宁分局天山路派出所所长。委托代理人祁文晋。上诉人季祥春因房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2018)沪7101行初904号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室房屋(以下简称涉案房屋)为居住公房，由季祥春承租使用，房屋使用面积21.2平方米，月租169.1元。1998年，上海新长宁集团天山物业有限公司(以下简称天山物业公司)审核涉案房屋的“居改非”申请，并报集团公司审批。“居改非”申请中载明：“房屋座落：玉屏南路XXX弄XXX号XXX室……户名：季祥春……内容：居改非……情况原因及处理意见：承租人季祥春，因待业生活困难，利用街面房屋，经得邻户同意，申请破墙开店，将木窗改为门面，不影响承重结构，营业面积为8平方米，经营理发。鉴于上述情况，在不影响邻户情况下和房屋结构，拟同意该户部分开店经营理发，租金重新测算调整。”天山物业公司、上海新长宁集团公司均审核同意。1998年6月2日季祥春以涉案房屋为住所，获取了个体工商户营业执照，名称为上海市长宁区毓美熟食店。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年5月2日，上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防救援支队(原上海市长宁区公安消防支队，以下简称长宁区消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)发布《天山路街道“五违四必”联合执法告知书》(以下简称联合告知书)，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：……(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日，长宁房管局向区各街道(镇)出具《关于沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称答复)，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年6月14日，长宁执法局在季祥春没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为，将该房屋恢复至原始窗户状态。季祥春认为整治行为侵犯了其合法权益，遂起诉至原审法院，请求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所于2017年6月14日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法；并赔偿经济损失、恢复涉案房屋原状。在案件审理过程中，季祥春撤回了要求赔偿经济损失的诉讼请求。2019年11月22日，季祥春向原审法院申请调取开门图纸等证据，因季祥春申请已明显超过申请期限，且在案证据已能证明本案事实，该证据也无调查收集的必要，故原审不予处理。原审认为，根据各方庭审陈述，本案争议焦点主要为：一、被诉行政行为的行为主体是否为长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所；二、被诉行政行为是否具有合法性。关于第一个争议焦点，首先，本案被诉行政行为是针对涉案房屋实施的拆除店门和户外装修及砌墙封门的整治行为。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项、第(九)项、《上海市城市管理行政执法实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反物业管理方面法律、法规和规章规定的行为具有行政管理职权。现长宁执法局确认由其实施被诉行政行为，且季祥春对其职权依据亦无异议，因此长宁执法局的被告主体资格及职权依据均可以确定；其次，季祥春提供联合告知书以证明长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所为共同行为主体。现从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明除长宁执法局以外的其余主体亦实施了被诉行政行为。所以，季祥春认为长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》及《上海市城市管理行政执法条例》《上海市住宅物业管理规定》等对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但如前所述，告知书仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书，联合告知书未列明违法行为人和房屋地址，无具体违法事实的认定，也未告知相应的法律依据。长宁执法局在实施被诉行政行为前也未依法听取季祥春的陈述申辩，未履行催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，未告知行政复议和行政诉讼等救济权利，违反了法定程序。但涉案房屋“居改非”，即改变涉案房屋使用性质，未经当时房屋管理部门批准，与当时《上海市城镇公有房屋管理条例》及现行《上海市住宅物业管理规定》的相关要求不符，应予改正；因“居改非”而改变的房屋外貌亦应加以恢复，故季祥春要求涉案房屋恢复至其经营时状态的诉讼请求难以得到支持。长宁执法局已将涉案房屋整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2019年12月24日判决如下：确认长宁执法局于2017年6月14日对涉案房屋实施的整治行为违法；驳回季祥春的其他诉讼请求；案件受理费50元，由长宁执法局负担。判决后，季祥春不服，向本院提起上诉。上诉人季祥春上诉称，天山物业公司和上海新长宁集团有限公司经授权审批居改非行政许可，上诉人的居改非合法有效。《上海市住宅物业管理规定》对上诉人居改非破墙开店行为不具有溯及力，本市亦无相关规定否定居改非工作。沪府发[2006]3号《上海市人民政府批转市整规办关于整顿和规范与治安相关的娱乐、服务行业意见的通知》亦有规定，对在2004年11月1日《上海市住宅物业管理规定》施行前利用自有住房作为经营场所，并已取得《营业执照》或者《非正规就业劳动组织证书》的，由工商、劳动保障部门结合年检，责成当事人限期改正，并将有关信息通告房地部门。逾期不改正的，由规划、房地部门商有关部门依据各自职责依法处理。原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的答复函认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，确认被上诉人程序违法是错误的。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称，上诉人将涉案房屋窗改门，属于破坏房屋外貌的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，其未实施被诉行政行为，并非本案适格被告。区房管局是居改非行政许可的唯一审批机关，物业公司的签批并无法律效力。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁市场监管局辩称，其未参与实施被诉行政行为，并非本案适格被告，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁消防支队辩称，其不符合原审被告主体资格。请求驳回上诉、维持原判。被上诉人天山路派出所辩称，其未参与实施被诉行政行为，主体不适格，请求驳回上诉、维持原判。经审理查明，原审认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉行政行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所仅为2017年发布联合告知书的发布主体，上诉人对2017年6月14日的被诉房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的租用居住公房凭证、改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的答复、执法后现场照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋破窗开门属于破坏房屋外貌的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉房屋整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。需要指出，区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关，上诉人以涉案房屋经新长宁(集团)有限公司房屋管理签报为由，认为其居改非经批准许可合法有效的诉讼主张，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。综上，长宁执法局作出被诉行政行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回季祥春的其他诉讼请求，并无不当。综上，上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人季祥春负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 陈瑜庭审 判 员 沈莉萍二〇二〇年六月十日法官助理 张淼堂书 记 员 朱小艳附：相关的法律条文审判长张文忠审判员陈瑜庭审判员沈莉萍二〇二〇年六月十日法官助理张淼堂书记员朱小艳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……