天津市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津02行终198号上诉人（原审被告）天津市房产管理服务中心，住所地天津市和平区睦南道50号。法定代表人孙斌，总经理。委托代理人刘罡，天津市房产总公司工作人员。委托代理人杨新晶，天津泰达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）唐嘉璐（曾用名唐娜），女，1988年2月14日出生，汉族，无职业，住天津市河西区。委托代理人刘慧娴（系唐嘉璐之母），女，1962年1月22日出生，汉族，市政工程混凝土制品有限公司退休工人，住天津市河西区。原审第三人天津市河西区东楼房管站，住所地天津市河西区解放南路龙都花园（南园）10号楼。法定代表人王凤鸣，站长。委托代理人范文冰，天津市河西区东楼房管站工作人员。委托代理人齐士伟，天津市河西区东楼房管站工作人员。原审第三人唐宁力，男，1969年2月27日出生，汉族，无职业，户籍地天津市河西区。委托代理人张杰，天津钧兴律师事务所律师。原审第三人黄玉芬，女，1955年4月30日出生，汉族，住天津市河西区。上诉人天津市房产管理服务中心与被上诉人唐嘉璐公有住房变更承租人行政行为违法一案，不服天津市河西区人民法院（2019）津0103行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，本案涉诉的天津市河西区房屋原系直管公产房屋。该房屋的原承租人唐克云于2010年去世，唐克云长子唐宁津于2015年去世。唐嘉璐系原承租人唐克云的长子的女儿。2017年12月27日，唐宁力向天津市河西区东楼房管站提出变更承租人的申请并提交了相关申请材料，包括天津市公有住房租赁合同、唐宁力提交的申请书、原承租人唐克云死亡户口注销证明、申请人唐宁力的户口本、申请人唐宁力身份证复印件、经公证的公有住房过户协议书。2018年2月8日，天津市河西区东楼房管站经初审核实后，出具了同意变更申请的意见，上报至天津市河西区房产服务中心复核。2018年2月11日，天津市河西区房产服务中心出具了同意的复核意见并上报原天津市房产总公司。2018年2月11日，原天津市房产总公司作出同意变更的审核意见。2018年2月26日，天津市河西区东楼房管站根据原天津市房产总公司的审核意见，将该房屋的承租人由唐克云变更为唐宁力。2018年4月26日，唐宁力将该房屋置换给黄玉芬。后黄玉芬又购买了涉案房屋的产权。唐嘉璐对该变更承租人行政行为不服，于2019年6月26日提起行政诉讼。另查明，2019年1月4日，唐嘉璐曾就该变更承租人的行政行为以天津市河西区住房和建设委员会为被告，提起行政诉讼。因天津市河西区住房和建设委员会不是该案适格被告，原审法院于2019年3月11日作出（2019）津0103行初10号行政裁定书，裁定驳回唐嘉璐的起诉。唐嘉璐不服，提起上诉。天津市第二中级人民法院于2019年6月12日作出（2019）津02行终234号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。再查明，本案原审法院开庭后，2019年8月27日，原天津市房产总公司和天津市河西区东楼房管站均提交了与唐嘉璐进行庭外和解的申请书。原天津市房产总公司在庭外和解期间，于2019年9月12日向天津市住房和城乡建设委员会房屋管理处提出了就《天津市公有住房变更承租人管理办法》第十八条第一款的政策解释要求。2019年9月20日，原天津市房产总公司提交了天津市住房和城乡建设委员会房屋管理处出具的《关于对变更承租人相关材料进行核查有关事项的情况说明》，以证明原天津市房产总公司所审核材料的真实性应当由申请人负责。2019年9月23日，原审法院组织对原天津市房产总公司的谈话，询问其与唐嘉璐庭外和解的结果及要求其解释提交的《关于对变更承租人相关材料进行核查有关事项的情况说明》。原天津市房产总公司表示没有找到唐宁力。原审法院认为，本案争议焦点是被诉行政行为的合法性。在被诉行政行为的作出主体方面。根据《天津市高级人民法院关于因直管公产房屋租赁产生争议案件受理问题的审判委员会纪要》第五条第二款，经授权的市房产总公司或区县房产总公司等经营管理单位是行政诉讼被告。参照《天津市直管公产房屋管理办法》（2014年施行）第三条第一款，原市国土房管局可以确定直管公产房屋管理单位承担直管公产房屋的经营、使用、维修、管理等具体工作。另参照《天津市公有住房变更承租人管理办法》（2014年修改）第十八条第二款，市内六区直管公产住房变更承租人相关申请材料由市房产总公司负责核查，其他区县直管公产住房变更承租人相关申请材料由房屋所在地的区县房地产管理局负责核查。本案被诉行政行为由原天津市房产总公司最终审核同意。因此，原天津市房产总公司具有被诉行政行为的主体资格和法定职权。原天津市房产总公司抗辩其不是适格被告，明显违背法律规定，不予支持。况且，唐嘉璐曾就被诉行政行为提起过诉讼。原审法院作出的（2019）津0103行初10号行政裁定书和天津市第二中级人民法院作出的（2019）津02行终234号行政裁定书，均已经确认天津市河西区住房和建设委员会不具有被诉行政行为的被告资格。原天津市房产总公司关于本案适格被告应当是天津市河西区住房和建设委员会的抗辩与法院生效裁判文书相冲突，对原天津市房产总公司的该抗辩亦不予支持。在被诉行政行为的事实查明、履行程序和适用法律方面。天津市河西区东楼房管站应当依据《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第三条第一款第（一）项下“1、过户”中的“（1）”的情形，接收唐宁力提交的天津市公有住房租赁合同、申请书、原承租人唐克云死亡户口注销证明、申请人唐宁力的户口本、申请人唐宁力身份证复印件、经公证的公有住房过户协议书。天津市河西区东楼房管站认为申请人唐宁力的申请材料齐全，但是并未提交其审核的全部申请材料，缺失了“经公证的公有住房过户协议书”。原天津市房产总公司亦应依据《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第三条第三款的规定履行审核申请材料的职责。原天津市房产总公司亦未向法院提交“经公证的公有住房过户协议书”。因此，原天津市房产总公司和天津市河西区东楼房管站应当承担举证不能的法律后果。虽然唐嘉璐提交的了“经公证的公有住房过户协议书”，即证据4和证据5，但不能免除原天津市房产总公司和天津市河西区东楼房管站应当承担举证不能的法律后果。从唐嘉璐提交的证据4和证据5的内容上，明显可以看出，唐宁力的申请材料在内容上存在相互矛盾的问题，即唐宁力的户口本复印件上载明唐宁力与户主的关系是“四子”，唐宁力提交的经公证的公有住房过户协议书上却仅仅载明有“唐宁力”、“唐宁民”两位子女。天津市河西区东楼房管站作为直管公有住房的直接管理单位，在接收申请材料时，未发现该明显存在的问题，亦未核实符合过户条件人员是否齐备，未能依法履行核实职责。原天津市房产总公司在审核天津市河西区东楼房管站逐级上报的书面申请材料时亦未能发现上述问题。虽然原天津市房产总公司和天津市河西区东楼房管站均未提供“经公证的公有住房过户协议书”，但仍不能免除其未依法履行核实职责的法律责任。况且，本案唐嘉璐根据《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第三条第一款第（一）项下“1、过户”中的“（1）”的规定，亦有权申请涉案房屋的过户。原天津市房产总公司和天津市河西区东楼房管站亦认可唐嘉璐有权提出申请。由于天津市河西区东楼房管站与原天津市房产总公司均未能发现唐宁力申请材料内容上存在的上述问题，导致被诉行政行为遗漏了有权提出申请的唐嘉璐。因此，被诉行政行为事实不清，本应依法应予撤销，但由于本案涉案房屋已经由黄玉芬购买产权，被诉行政行为已经不具有可撤销内容，故应当判决确认违法。由于《天津市高级人民法院关于因直管公产房屋租赁产生争议案件受理问题的审判委员会纪要》第五条第一款和第二款分别规定房管站不具备行政主体资格而市房产总公司是行政诉讼被告，所以虽然天津市河西区东楼房管站和原天津市房产总公司均未能充分履行审核职责，且天津市河西区东楼房管站作为公有住房的直接管理单位和过户申请的初审单位，更应履行好审核职责，但只能由原天津市房产总公司作为被告承受行政诉讼法律后果。综上，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认原天津市房产总公司作出的同意天津市河西区房屋变更承租人的行政行为违法。案件受理费50元，由原天津市房产总公司负担。原审法院判决后，上诉人原天津市房产总公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人原审全部诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。主要理由：1、上诉人对原审第三人唐宁力提交的房屋变更登记材料进行形式审查，上诉人已按相关规定履行职责，不存在行政行为违法的情形。原审诉争房屋天津市河西区××里××号房屋为直管公产住宅房屋，原审第三人唐宁力提交了申请变更房屋承租人的相关材料，上诉人依据《市房产总公司关于修改的通知》第三条，以及当时有效的《市国土房管局关于修改的通知》（津国土房产管［2014］225号）附件6《天津市公有住房使用权过户申请书》中的要求，对经房管站核实、区房产公司复核后的相关材料是否齐全进行审核备案。天津市住房和城乡建设委员会房屋管理处对前述规定进行政策解读所出具的《关于对变更承租人相关材料进行核查有关事项的情况说明》能够证明上诉人对原审第三人唐宁力提交的房屋变更登记材料进行的是形式审查，原审第三人唐宁力应对材料的真实性负责。据此，原审法院在法律法规并没有明确规定上诉人对变更登记材料负有形式审查还是实质审查的义务的情形下，作出确认上诉人行政行为违法的判决，不具备法律依据。原审法院在认定天津市河西区住房的直接管理单位和过户申请的初审单位更应履行好审核职责的情况下，仅因为《天津市高级人民法院关于因直管公产房屋租赁产生争议案件受理问题的审判委员会纪要》第五条第一款和第二款分别规定房管站不具备行政主体资格而上诉人是行政诉讼被告，据此判定上诉人行政行为违法并判决由上诉人承受行政诉讼法律后果，损害了上诉人的合法权益及上诉人对直管公房管理工作的公正性和权威性。2、上诉人不具有辨别公证书真伪的专业能力，不能因为原审第三人唐宁力提交了伪造的公证书而认定上诉人存在行政行为违法的情形。在被上诉人提交的《公有住房过户协议书》中已明确如有遗漏的原承租人配偶、子女或父母的，由全体协议人承担相应的法律责任。上诉人是在被上诉人提起本案一审诉讼后才得知原审第三人唐宁力为办理涉诉房屋变更承租人登记而提交了虚假的公证书，原审法院认定上诉人未能充分履行审核职责，并判决上诉人行政行为违法，与事实不符，不具备事实依据，损害了上诉人的合法权益。被上诉人唐嘉璐辩称，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，故请求驳回上诉，维持原判。原审第三人天津市河西区东楼房管站诉称，同意上诉人的上诉请求及事实和理由。原审第三人唐宁力诉称，同意上诉人的上诉请求及事实和理由。各方当事人均坚持其在原审提交的证据及对对方当事人提交证据的质证意见。合议庭经评议认为，原审法院认证意见正确，本院予以认定。本院审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，原天津市房产总公司建制并入天津市房产管理服务中心。本院认为，《天津市高级人民法院关于因直管公产房屋租赁产生争议案件受理问题的审判委员会纪要》第五条第二款，经授权的市房产总公司或区县房产总公司等经营管理单位是行政诉讼被告。参照《天津市直管公产房屋管理办法》（2014年施行）第三条第一款，原市国土房管局可以确定直管公产房屋管理单位承担直管公产房屋的经营、使用、维修、管理等具体工作。另参照《天津市公有住房变更承租人管理办法》（2014年修改）第十八条第二款，市内六区直管公产住房变更承租人相关申请材料由市房产总公司负责核查，其他区县直管公产住房变更承租人相关申请材料由房屋所在地的区县房地产管理局负责核查。再参照《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第二条，市房产总公司，区房产公司及房管站负责市内六区直管公有住房使用权过、并、分户和置换业务审核工作。本案涉诉的天津市河西区房屋原系直管公产房屋，本案被诉行政行为系上诉人最终审核同意，依据上述规定，本案上诉人具有被诉行政行为的主体资格和法定职权。被上诉人唐嘉璐提起本案行政诉讼系主张确认上诉人于2018年2月对天津市河西区房屋变更承租人的行政行为违法，并撤销该行政行为。人民法院对行政行为合法性进行审查，应当以行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由来综合判断。上诉人及原审第三人天津市河西区东楼房管站均未向原审法院提交其应当提交的，《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第三条第一款第（一）项下“1、过户”中的“（1）”规定的，其审核的全部申请材料中的“经公证的公有住房过户协议书”。上诉人及原审第三人天津市河西区东楼房管站应当承担举证不能的法律后果。本案涉诉的天津市河西区房屋原承租人唐克云于2010年去世，去世前未指定承租人，本案变更承租人的行为，属于《市内六区直管公有住房使用权变更操作程序》（津国土房产管〔2014〕195号）第三条中规定的“承租人死亡后有符合条件的亲属申请过户”的情形。原审第三人唐宁力申请变更承租人应当提交相关申请材料，包括天津市公有住房租赁合同、原审第三人唐宁力的申请书、原承租人唐克云死亡户口注销证明、原审第三人唐宁力的户口本及身份证复印件、经公证的公有住房过户协议书。依据上述规定并结合本案在案证据及各方当事人陈述，综观全案，“经公证的公有住房过户协议书”中载明的协议人为原审第三人唐宁力、案外人唐宁民，与原审第三人唐宁力的户口本登记卡中载明原审第三人唐宁力系户主的“四子”，能够证实原审第三人唐宁力提交的变更承租人的申请材料内容上相互矛盾。基于涉案申请材料文字载明内容上存在明显矛盾，上诉人提出的对原审第三人唐宁力提交的房屋变更登记材料只是形式审查，不具有辨别真伪的专业能力的上诉主张，本院不予支持。本案中，审核原审第三人天津市河西区东楼房管站逐级上报的书面申请材料，系上诉人的法定职责。在原审第三人天津市河西区东楼房管站未核实符合过户条件人员是否齐备，明显未尽审核义务的基础上，上诉人予以签署同意意见，于法无据。故原审法院确认上诉人作出的同意天津市河西区房屋变更承租人的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天津市房产管理服务中心负担。本判决为终审判决。审判长  张杰审判员  陈艳审判员  兰芳二〇二〇年六月二十四日书记员  崔维