河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终102号上诉人（原审被告）安阳县自然资源局（原安阳县国土资源局），住所地安阳市安泰大道安阳建工大厦9楼。法定代表人米永健，局长。委托代理人王爱芳，安阳县自然资源局工作人员。委托代理人张静，河南瑞业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）安阳市汇丰卫生用品有限责任公司，住所地安阳市安楚路与石武高铁交叉口东北角。法定代表人郭书清，董事长。委托代理人李红旺，河南上合律师事务所律师。上诉人安阳县自然资源局因被上诉人安阳市汇丰卫生用品有限公司（以下简称汇丰公司）请求撤销其国有土地收益租金征收决定一案，不服林州市人民法院（2019）豫0581行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年3月6日，原安阳县国土资源局作出安县国土资（租）字（2018）第001号《安阳县国土资源局国有土地收益租金征收决定书》。决定对安阳市汇丰卫生用品有限责任公司改变用途后的商业用地面积10675.58平方米，征收2014年7月至2016年6月的土地收益租金115.29万元。原审法院查明：（一）汇丰公司成立于2003年9月4日，营业执照标注的原告住所地在安阳市城乡一体化示范区白壁镇人民东路路北（安楚路与石武高铁交叉口东北角）。2009年9月25日，安阳县人民政府为汇丰公司颁发了国有土地使用权证，该土地使用权证编号为安阳县国用（2009）第2658号，该土地使用权证上载明土地使用权人为汇丰公司，土地坐落于安东新区人民东路路北，土地地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为26511平方米。汇丰公司的上述国有土地使用权证涉土地在白壁镇辖区内。2012年8月22日原安阳县白壁镇成建制划归安阳新区直接管理。在理顺手续之前，由安阳新区代管。2016年11月14日安阳县与城乡一体化示范区套合，白壁镇由安阳县管理。2011年11月14日，安阳县自然资源局对汇丰公司不按批准用途使用土地，非法占用10675.58平方米土地私自改变土地用途建五金交电市场，作出行政罚款213,511.6元的行政处罚。2012年1月5日汇丰公司与安阳县自然资源局签订了《国有土地收益租金缴纳合同》，该合同编号为：安县国土资租字［2012］1号，该合同确定的收缴方为甲方安阳县自然资源局，缴纳方为乙方汇丰公司。该合同确定汇丰公司使用的国有土地位于白壁镇东北务村，土地面积为10675.58平方米，全部为商业用地，土地使用年限以国有土地使用证登记为准，该合同第四条约定汇丰公司使用的国有土地已以工业出让方式取得，现改为商业性质使用，土地收益差价每年每平方米2元，年缴纳额为21,351元，本合同项下的国有土地收益租金收取标准随安阳县人民政府公布的基准地价调整而调整，调整后汇丰公司应当自调整年度起按新标准缴纳国有土地收益租金差价。该合同第九条约定，因执行合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，可向有管辖权的人民法院起诉。汇丰公司按照上述合同约定的金额向安阳县自然资源局缴纳土地收益差价至2014年6月。汇丰公司诉称因区划调整，2014年7月以后安阳县自然资源局一直未向汇丰公司收取土地收益租金差价款。（二）2017年11月8日安阳县人民检察院对安阳县自然资源局作出安县检反渎建〔2017〕1号检察建议书，要求对包括汇丰公司在内的“违法用地”情况进行整改。2017年11月16日，安阳县自然资源局对汇丰公司作出安县国土资（租）字〔2017〕第01号“关于缴纳土地收益租金的通知”，要求汇丰公司缴纳2014年至2016年的土地收益租金115.29万元。2018年3月6日，安阳县自然资源局对汇丰公司作出安县国土资（租）字〔2018〕第001号“国有土地收益租金征收决定书”，该征收决定书根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条、国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》、《河南省国有土地租赁管理若干意见》、《安阳县国有土地租赁管理办法》（安县政［2010］47号）、《检察建议书》等法律、法规，决定对汇丰公司改变用途后的商业用地面积10675.58平方米，征收2014年7月至2016年6月的土地收益租金115.29万元。另查明，安阳县国土资源局名称已变更为安阳县自然资源局。原审法院认为：安阳县自然资源局系安阳县人民政府土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对安阳县范围内土地进行行政管理，具有合法执法主体资格。行政机关作出的行政行为不仅要事实清楚，证据确凿，还必须符合法定程序。正当程序原则是行政机关作出具体行政行为的基本原则及最低公正标准，其在行政处罚法、行政许可法等基本行政法律规范中均有体现。作为最基本的公正程序规则，行政机关都要遵守。在法律、法规没有明确规定的情形下，人民法院可以把正当程序原则作为判断行政行为合法性的依据。对于国有土地收益租金征收决定，国家法律法规虽没有规定作出征收决定书之前须要有听证告知程序，但安阳县自然资源局作出对行政相对人较大不利影响的行政决定时，亦应当遵守和履行正当程序原则，以保证其征收决定程序的合法性和公正性。本案中，安阳县自然资源局作出征收决定书之前，仅告知了汇丰公司应履行的缴纳义务及所依据的法律法规，但没有履行告知汇丰公司享有陈述、申辩、听证的权利和程序，故安阳县自然资源局作出的上述征收决定程序违法，应依法予以撤销。安阳县自然资源局的辩解理由缺乏事实及法律依据，不予采信。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（三）项的规定，判决撤销安阳县自然资源局2018年3月6日作出的安县国土资（租）字〔2018〕第001号安阳县国土资源局国有土地收益租金征收决定。上诉人安阳县自然资源局上诉称：一、安阳县自然资源局作出的征收决定认定事实清楚。汇丰公司2009年依法取得位于白璧镇东北务村的国有土地使用权，土地用途为工业，后汇丰公司未经批准将南边10675.58平方米工业用地改为商业用地，安阳县自然资源局已依法征收其2011年至2014年6月的土地收益租金，租金标准为2元/平方米/年，后由于行政区划调整白璧镇不再归安阳县管理，归安阳市示范区管理，土地收益租金参照市区的基准地价标准征收。2016年后半年行政区划再次调整，安阳县与示范区套合，白璧镇重新由安阳县负责管理，安阳县自然资源局经调查汇丰公司仍存在实际用途与批准用途不一致情况，但自2014年7月至今汇丰公司未缴纳土地收益租金，经土地评估公司评估，其应缴纳的土地收益租金为115.29万元（因白璧镇在2013年基准地价更新时是按照市区标准制定基准地价标准，故征收标准高于安阳县)，安阳县自然资源局向汇丰公司下达了征收决定书。二、安阳县自然资源局作出的征收决定适用法律得当，程序合法。安阳县自然资源局在依法向汇丰公司下达《缴纳土地收益租金的通知》和《征收决定书》前，多次到汇丰公司办公地点，当面告知其应履行的缴纳义务及所依据的法律法规，汇丰公司表示明白和知晓。2017年11月16日，安阳县自然资源局向汇丰公司下达《缴纳土地收益租金的通知》，2018年3月6日向其下达了《征收决定书》，己当面告知汇丰公司应承担的义务和享有的权利，完全符合正当程序原则。对于一审判决中提到的陈述、申辩和听证的告知程序是《中华人民共和国行政处罚法》所适用的情形，对于本案的行政征收决定，法律法规没有规定下达征收决定书之前需要有听证告知程序。因此，该征收决定程序正当合法，不应予以撤销。综上，请求：一、撤销林州市人民法院(2019)豫0581行初77号行政判决书，改判该征收决定书合法有效；二、本案一、二审诉讼费由汇丰公司承担。被上诉人汇丰公司答辩称：一、2012年1月5日，安阳县自然资源局与汇丰公司曾针对汇丰公司改变土地用途签订了《国有土地收益租金缴纳合同》，合同仍在有效期内，双方也仍然正在履行。该合同第四条对土地收益租金的价格和年缴纳金额都有明确规定，土地调整也明确约定，应随安阳县政府公布的基准价调整。在合同有效履行中，安阳县自然资源局单方对涉案土地价格重新进行评估，违反了该合同约定及《合同法》相关规定。因此，安阳县自然资源局以区划调整为由按市区土地标准进行重新评估，按评估价进行征收的事实错误。二、安阳县自然资源局征收土地收益租金没有法律依据。安阳县自然资源局征收决定所列举的法律依据没有具体条款，也不适用于本案，仅有《安阳县国有土地租赁管理办法》中有所涉及，而该办法既不是法律法规也不是地方性法规，不能作为征收决定的法律依据，安阳县自然资源局作出的被诉行政行为无法律依据。三、安阳县自然资源局征收决定程序违法。安阳县自然资源局对汇丰公司作出征收土地收益租金115.29万元，对于微小企业来说金额巨大。根据现行行政法律法规均要求行政机关对行政相对人作出影响其重大利益的行政行为时，应当告知行政相对人享有陈述、申辩、听证等权利。这是行政机关依法行政必须遵循的普遍程序原则，因此，安阳县自然资源局行政征收决定应当适用正当程序原则。原审判决撤销安阳县自然资源局作出的行政征收决定结果正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是安阳县自然资源局作出的土地收益租金征收决定程序是否合法，适用法律是否正确。首先，关于安阳县自然资源局作出的土地收益租金征收决定程序是否合法、正当的问题。安阳县自然资源局诉称对于本案行政征收决定，法律法规没有规定下达征收决定书之前需要有告知听证等程序。行政机关在行使其行政权力、进行社会管理的过程中，应当严格遵循法定程序。在法律法规对应当遵循的程序未作出具体规定的情况下，正当程序原则作为弥补法定程序制定不足的基本原则，体现出行政权力的运行必须符合最低限度公正的标准和要求，属于行政机关在执法中应遵守的最基本的程序准则。正当程序，要求行政机关在作出可能影响行政相对人合法权益的行为之前，应当向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取其意见，同时告知其享有陈述、申辩等权利。本案中，安阳县自然资源局向汇丰公司下达了《安阳县国土资源局关于缴纳土地收益租金的通知》，该通知中虽然告知汇丰公司应履行的缴纳义务及所依据的法律法规，但在作出被诉土地收益租金征收决定之前并未告知汇丰公司所享有的陈述、申辩等权利，不符合正当程序原则，应认定安阳县自然资源局作出的土地收益租金征收决定程序违法。其次，关于安阳县自然资源局作出的土地收益租金征收决定适用法律是否正确的问题。法律、法规及规章是通过每一具体条文来规定各种行为、事项的性质，对不同情节、情况的行为及事项应如何处理。行政机关作出的行政行为只引用法律、法规、规章名称，没有引用具体条文，说明其应当适用的条文没有适用，属于适用法律、法规错误。具体到本案，安阳县国土资源局作出的征收决定引用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条、国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》《河南省国有土地租赁管理若干意见》《安阳县国有土地租赁管理办法》（安县政〔2010〕47号）。除《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》显示有具体条文外，其他只有名称，没有引用、指明具体的条款项，且不能证明被诉征收决定符合法律法规的哪些具体规定，应属适用法律错误。综上，安阳县自然资源局的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  程晓丽审判员  袁武明审判员  阎丽杰二〇二〇年六月十日书记员  陈晓楠