甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终95号上诉人（原审被告）兰州市自然资源局西固分局（原兰州市国土资源局西固分局），住所地兰州市西固区公园路129号。法定代表人廖世忠，该局局长。委托代理人秦晨，甘肃泽锐律师事务所律师。委托代理人徐亚静，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审原告）兰州市城市发展投资有限公司，住所地兰州市城关区南面滩268号（创新园软件大厦四层）。法定代表人管林，该公司董事长。委托代理人彭振华，北京大成（兰州）律师事务所律师。原审第三人兰州市西固区人民政府，住所地兰州市西固区公园路3号。法定代表人毛玉铎，该区人民政府代理区长。委托代理人张耀鸿，西固区司法局干部。委托代理人杨建平，甘肃崇平律师事务所律师。上诉人兰州市自然资源局西固分局（以下简称西固资源局）不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年11月16日，西固资源局以兰州市城市发展投资有限公司（以下简称城投公司）未经批准，擅自占用西柳沟街道柴家台村土地225.15亩，进行北滨河路西延线项目建设，存在未报即用的违法用地行为，违反了相关的法律规定，向城投公司送达了《责令停止违法行为通知书》（兰国土资西执新停字〔2017〕021号）及《国土资源违法后果预先告知书》（兰国土资西执新预告字〔2017〕021号），责令城投公司立即停止违法行为。2018年10月25日，西固资源局将此案作为违法案件予以立案，同时对此案展开调查，进行了现场勘验，向城投公司制作了询问笔录。经西固资源局与城投公司现场勘测确认，占地面积为225.15亩，四至为：东至安宁区沙井驿南坡坪社区，西至北滨河路未施工硬化路段，北至柴家台村、山坡，南至黄河、空地、耕地。2018年12月18日，西固资源局承办人员作出了国土资源违法案件调查报告。2018年12月19日，向城投公司送达了《国土资源行政处罚听证告知书》（兰国土资西执告字〔2018〕第92号），告知书载明拟决定对城投公司作出如下处罚：1.鉴于该项目为省重点建设项目，同时也是民生工程，不再对该项目予以没收或拆除处罚；2.对非法占用的耕地、林地处以每平方米15元，坑塘水面、园地、设施农田地处以每平方米10元，其他草地处以每平方米5元的罚款，共计1854009元；同时告知城投公司享有陈述、申辩权、听证权，可以在接到本告知书之日起3日内向本机关提出，逾期视为放弃权利。告知期满后，城投公司未提出书面的陈述、申辩意见和要求听证的申请。西固资源局于2018年12月25日作出《行政处罚决定书》（兰国土资西执罚字〔2018〕第92号）并送达。城投公司不服，向一审法院提起诉讼。庭审中，城投公司自述，该项目是市委、市政府重点工作；于2018年7月至11月多次对接上报相关土地报批资料，但西固资源局以资料不符合要求为由未予审批，现该项目仍在积极上报审批。一审法院认为，2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。”第六十七条：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地和单位或者个人停止违反土地管理法律法规的行为。”据此规定，西固资源局作为土地行政主管部门，依法具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查，并依照本法规定对有关单位和个人的违法行为，给予行政处罚的法定职权。本案焦点是西固资源局作出的《行政处罚决定书》（兰国土资西执罚字〔2018〕第92号）证据是否充分。2020年1月1日前施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟、或者在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”、第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……”第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，城投公司作为兰州市北滨河路西延段兰州国际港务区道路项目实施建设单位，尚未取得该项目的建设审批相关手续。西固资源局经巡查发现线索后，将此案予以立案，履行了相关调查程序，西固资源局虽对城投公司违法占地的行为进行了现场勘验，但其提供的卷宗资料中未显示有认定城投公司违法占地地类性质的书面证据；未见有实施测量工作的相关证据，故西固资源局认定城投公司违法占地面积为225.15亩，对城投公司以非法占用耕地、林地，处以每平方米10元，其他草地处以每平方米5元的罚款，共计罚款1854009元的行政处罚，存在事实不清，证据不足的问题。其次，西固资源局提供的卷宗中未显示对城投公司拟处罚事项是否经过集体讨论程序讨论决定，存在程序违法，不符合法定程序。综上，西固资源局作出的《国土资源行政处罚听证告知书》（兰国土资西执告字〔2018〕第92号）存在事实不清、证据不足，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的……(三)违反法定程序的……”因此，城投公司提出要求撤销西固资源局作出的兰国土资西执罚字[2018]第92号《行政处罚决定书》的诉求成立，本院应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：一、撤销兰州市自然资源局西固分局作出的《国土资源行政处罚听证告知书》（兰国土资西执告字〔2018〕第92号）；二、限兰州市自然资源局西固分局于本判决生效后法定时限内重新作出行政行为。上诉人西固资源局上诉称，首先，涉案项目截止目前仍未取得项目用地等手续，仍在上报审批过程中。西固资源局工作人员现场巡查发现城投公司存在违法占用集体土地进行桥梁建设行为，同期国土卫星遥感监测执法检查也监控到了此次违法行为，且违法占用的土地范围、土地性质均在卫星监测中可以显现和核实。发现违法行为后，西固资源局向城投公司询问了相关事实情况，城投公司对违法占用集体土地进行桥梁建设的事实表示认可，双方共同到现场勘测确认城投公司占地面积，并确认了四至。因此城投公司违法占用225.15亩耕地、林地等进行项目建设的事实清楚，证据确凿，城投公司也完全予以认可。其次，西固资源局对城投公司的拟处罚事项是经过集体讨论决定的。此外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，案涉违法行为事实清楚，不存在情节复杂，给予的行政处罚是在自由裁量范围之内。综上，一审判决书事实认定错误，导致判决结果错误。请求贵院查明事实后依法改判，驳回城投公司的诉讼请求。被上诉人城投公司未提交书面答辩意见。原审第三人西固区人民政府述称，首先，其与城投公司之间是征地拆迁委托协议关系，与本案不是同一法律关系，也非本案的行政主体，不应作为本案的第三人。因兰州国际港务区建设需要，西固区人民政府于2016年2月25日与城投公司签订了《北滨河路西延段项目征地拆迁委托协议书》，全权委托城投公司代为办理征地拆迁工作，双方形成行政协议法律关系，而本案的诉争属于行政处罚行为，二者是不同的法律关系，西固区政府与本案的诉争无关。其次，西固资源局作为独立的法人组织，应当对其所作行为承担法律责任。因此，西固区人民政府与本案无关，对城投公司的具体征拆行为毫不知情，不应作为第三人参与本案审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为西固资源局对城投公司所做的行政处罚是否符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。本案中，因城投公司未取得建设审批相关手续，擅自占用西柳沟街道柴家台村土地，进行北滨河路西延线项目建设，西固资源局依法对其作出行政处罚决定。西固资源局在本案一审程序中提交的证明城投公司违法占地的证据仅有《询问笔录》和《现场勘测笔录》，没有其他证据佐证，不能形成完整的证据链证明城投公司的违法事实。因此，一审法院认为西固资源局作出的行政处罚行为存在事实不清、证据不足的问题并无不当。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中,城投公司涉嫌违法占用土地225.15亩，属于重大违法行为，而西固资源局在一审程序中却没有提交其主要负责人集体讨论作出处罚决定的相关证据。因此，一审法院认为西固资源局的处罚过程程序违法亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人西固资源局的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市自然资源局西固分局负担。本判决为终审判决。审判长  王卫审判员杜占才审判员王洋二〇二〇年六月八日法官助理殷铭徽书记员林生贞