北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终398号上诉人（一审原告）北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司，住所地北京市昌平区昌平镇火炬街甲12号。法定代表人焦寿军，经理。委托代理人赵长友，北京文兴律师事务所律师。委托代理人陈永凯，北京文兴律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市昌平区城市管理综合行政执法局，住所地北京市昌平区西关路12号。法定代表人王军，局长。委托代理人刘晓萌，北京市昌平区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人尚钊锐，北京市易和展达律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。法定代表人王合生，区长。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。上诉人北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司因诉被上诉人北京市昌平区城市管理综合行政执法局行政处理及被上诉人北京市昌平区人民政府行政复议案，不服北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初420号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，根据北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司（以下简称昌科晨宇公司）提交的X京房权证昌字第XXXX号《房屋所有权证》的记载，坐落于昌平区昌平镇火炬街甲12号1至3层的房屋归昌科晨宇公司所有，建筑面积为5115.40平方米，土地使用权取得方式为有偿（出让）。2018年9月3日，根据群众举报，北京市昌平区城市管理综合行政执法局（以下简称昌平区城管局）经审查后决定对昌科晨宇公司在昌平区城北街道火炬街甲12号涉嫌违法建设的行为进行立案调查。昌平区城管局于2018年9月4日向王景强送达了《谈话通知书》。2018年10月19日，昌科晨宇公司向昌平区城管局提交了该公司营业执照副本复印件、法定代表人身份证复印件及授权委托书等材料，其中授权委托书载明昌科晨宇公司授权其经理王景强就该单位在北京市昌平区城北街道火炬街甲12号房屋建设一事作为代理人，代理权限为接受询问调查，进行陈述、申辩，代收法律文书，提出证据，进行质证，申请回避及其它权限。2019年4月26日，昌平区城管局对该建筑物进行了现场检查和现场勘验，勘验结果为：昌科晨宇公司在昌平区城北街道火炬街甲12号将原局部四层楼房加建为现状局部七层楼房，加建房屋为钢结构，总建筑面积约5658.13平方米，昌科晨宇公司的委托代理人王景强参与了现场检查和现场勘验，并在现场检查笔录和现场勘验笔录上签字确认。同时，王景强在现场检查时未能出示该处加建房屋的规划许可手续。同日，昌平区城管局对王景强进行询问调查并制作了《询问笔录》，在该份询问笔录中，王景强陈述称：“昌平区城北街道火炬街甲12号北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司，原建筑为整体三层，局部四层，混合结构，局部四层为设备间，2015年7月我公司在外墙加固施工过程中，在原房屋基础上进行了加建，现状为局部七层，其中四层和七层为局部加建，五层六层为整体加建。”王景强在该份《询问笔录》中亦认可上述建设未办理审批手续。同日，昌平区城管局向昌科晨宇公司送达了《责令改正通知书》。2019年5月9日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）向昌平区城管局出具京规昌执函[2019]第1250号《关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司规划审批情况的函》，载明：“经查，位于昌平区城北街道火炬街甲12号将原局部四层楼房加建的现状七层楼房（钢结构）未依法取得建设工程规划许可证。”2019年5月15日，昌平区城管局向昌科晨宇公司作出并送达《权利义务告知书》，告知昌科晨宇公司拟对其作出责令限期拆除的决定，并告知其享有陈述和申辩的权利。2019年6月20日，昌平区城管局作出京昌城管限拆字[2019]120007号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），并于当日向王景强直接送达。被诉限拆决定的主要内容为：“日前，北京市昌平区城市管理综合行政执法局执法人员在检查中发现，你单位位于北京市昌平区城北街道火炬街甲12号处涉嫌违法建设，遂予以立案调查。经查：北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司在北京市昌平区城北街道火炬街甲12号将原局部四层楼房加建为现状局部七层楼房，加建房屋为钢结构，总建筑面积约5658.13平方米，经规划自然资源部门认定未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、北京市规划和自然资源委员会关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司规划审批情况的函（京规昌执函[2019]第1250号）、询问笔录等材料为证。搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你单位收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。”昌科晨宇公司不服，于2019年8月12日向北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）申请行政复议，请求撤销被诉限拆决定。2019年8月16日，昌平区政府向昌平区城管局送达提出答复通知书及行政复议申请书等材料。2019年8月26日，昌平区城管局向昌平区政府提交答辩意见书及相关证据材料。昌平区政府经审查，认为昌平区城管局作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2019年9月27日作出昌政复决字[2019]90号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持昌平区城管局作出的被诉限拆决定，并于同日向昌平区城管局直接送达，向昌科晨宇公司邮寄送达，昌科晨宇公司于2019年9月29日签收。昌科晨宇公司仍不服，向本院提起行政诉讼。另查明，原北京市规划委员会昌平分局（以下简称原规划昌平分局）于2015年7月28日向昌科晨宇公司出具规昌函[2015]199号《关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司办公楼外立面维修改造项目规划意见的函》，载明：“原则同意你公司以消除安全隐患，恢复和完善使用功能为重点，对位于中关村科技园区昌平园西区火炬街甲12号现有办公楼外立面维修改造工程项目”。2020年3月31日，一审法院经审理认为，《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。本案中，昌平区城管局作为北京市昌平区城市管理综合行政执法机关，具有对其行政辖区内未依法取得建设工程规划许可证的城镇建设工程进行查处的法定职权。根据行政复议法第十二条第一款之规定，昌平区政府作为昌平区城管局的本级人民政府，具有对昌平区城管局作出的被诉限拆决定进行行政复议，并作出行政复议决定的法定职责。修订前及修订后的《北京市城乡规划条例》均规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日起施行）第七十五条第一款规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。根据上述规定，昌平区城管局在履行对涉案建筑实地勘察、对昌科晨宇公司制作询问笔录及向规划部门去函核实是否经过规划审批等程序后，认定昌科晨宇公司将原局部四层楼房加建为现状七层楼房未取得建设工程规划许可手续，属于违法建设。在此基础上，昌平区城管局作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，昌平区城管局接群众举报发现涉案房屋涉嫌违法建设，依法立案，在昌科晨宇公司委托代理人王景强的参与下进行现场检查、现场勘验，询问王景强并听取其陈述、申辩，并向规划主管部门核实涉案房屋规划审批情况，查明涉案房屋未取得建设工程规划许可证，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款之规定，作出被诉限拆决定，执法程序并无不当。昌平区政府收到昌科晨宇公司提出的行政复议申请后，依法履行了受理、审查等法定程序，其作出被诉复议决定后依法送达了双方当事人，复议程序合法，复议结论正确。综上，昌科晨宇公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回昌科晨宇公司的全部诉讼请求。昌科晨宇公司不同意一审判决，请求撤销一审判决；撤销被诉复议决定及被诉限拆决定；一二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由主要有，一、一审法院认定事实错误，适用法律错误，未审查被诉限拆决定的程序违法问题。第一,被上诉人昌平区城管局于2018年9月3日对涉案违法建设予以立案调查，于2019年4月26日进行现场检查、勘验，并制作了《现场检查笔录》《现场勘验笔录》《询问笔录》，并作出《责令改正通知书》，于2019年5月9日取得市规自委出具的《关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司规划审批情况的函》，确认涉案建设属于违法建设。但直至2019年6月20日方才作出被诉限拆决定,显然已超出《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条第二款规定的20日的法定期限。第二，2019年4月26日，昌平区城管局询问了上诉人委托代理人，仅告知了上诉人有陈述申辩的权利，上诉人没有陈述申辩，笔录中也没有上诉人陈述申辩的内容。2019年5月15日，昌平区城管局向上诉人制发《权利义务告知书》，告知上诉人拟对其作出限期拆除决定,并依据《行政处罚法》第三十二条的规定，上诉人有陈述、申辩的权利，上诉人逾期未提出陈述申辩。昌平区城管局制作《询问笔录》《责令改正通知书》在前,《权利义务告知书》在后，昌平区城管局在作出被诉限拆决定之前，并没有听取上诉人的陈述申辩，程序违法。第三，昌平区城管局在作出被诉限拆决定之前,未告知上诉人有要求举行听证的权力,属于程序违法。二、昌平区城管局作出被诉限拆决定，证据不足，适用法律错误。涉案违法建设是将原来合法的建设局部四层楼房加建为局部七层，上诉人拥有涉案房屋的土地使用权及局部四层房屋的所有权，在加建时取得了原昌平规划分局的批准。因原有房屋需要维修，加建部分和原有合法房屋已经形成一体，具有不可拆分性，拆除会影响整体建筑物的安全，且里面已经入住70余家科技企业。根据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，在无法采取改正措施消除影响的情况下，才能够限期拆除。而是否属于无法采取改正措施消除影响的情形，昌平区城管局应承担举证责任。本案中昌平区城管局未提供证据证明涉案建筑物是否存在无法采取其他改正措施消除其对规划实施的影响的情形，据此作出的限期拆除决定，主要证据不足。昌平区城管局、昌平区政府均同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，昌科晨宇公司向一审法院提交下列证据：1.京昌国用（2014出）第00082号《国有土地使用证》复印件，证明昌科晨宇公司为该土地的使用权人；2.X京房权证昌字第XXXX号《房屋所有权证》复印件，证明昌科晨宇公司房屋为合法所得；3.昌平园管委会《关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司办公大楼外墙体改造的函》，证明昌科晨宇公司向昌平园管委会上报申请并取得同意；4.原昌平规划分局《关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司办公楼外立面维修改造项目规划意见的函》（规昌函[2015]199号），证明昌科晨宇公司向原昌平规划分局上报申请并取得同意；5.《已入驻企业清单》，证明已有大批企业入驻该房屋办公；6.被诉限拆决定，证明昌平区城管局对基本事实、处罚主体及拆除物性质认定存在重大错误；7.被诉的复议决定，证明昌平区政府对基本事实、处罚主体及拆除物性质认定存在重大错误。在法定举证期限内，昌平区城管局向一审法院提交下列证据：1.执法人员行政执法证复印件，证明承办本案的执法人员具有行政执法资格；2.昌科晨宇公司的营业执照复印件；3.法定代表人身份证复印件；4.授权委托书；5.被授权人身份证复印件，证据2-5证明昌科晨宇公司系适格的行政执法对象，同时证明王景强系昌科晨宇公司的代理人；6.立案审批表；7.谈话通知书；8.送达回证（谈话通知书）；9.现场检查笔录；10.现场勘验笔录；11.证据照片（图片）登记表；12.询问笔录；13.责令改正通知书（京昌城管责改字〔2019〕120008号）；14.送达回证（责令改正通知书）；15.案件协查通知单；16.京规昌执函[2019]第1250号《关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司规划审批情况的函》；17.《权利义务告知书》；18.《权利义务告知书》送达回证；19.案件呈批表；20.被诉限拆决定；21.送达回证（被诉限拆决定），证据6-21证明涉案违法建设位于城镇规划区内，昌平区城管局具有查处的法定职权，同时证明昌平区城管局针对昌科晨宇公司的违法行为依法作出被诉限拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。在法定举证期限内，昌平区政府向一审法院提交下列证据：1.行政复议申请书；2.证据材料，证据1、2证明昌科晨宇公司于2019年8月12日向昌平区政府提起行政复议申请并提交相关证据材料；3.昌政复字答[2019]90号《行政复议答复通知书》；4.昌政复字[2019]第90号《送达回证》，证据3、4证明昌平区政府于2019年8月16日将提出答复通知书、昌科晨宇公司提交的行政复议申请书及相关材料送达昌平区城管局；5.《行政复议答复书》，证明昌平区城管局于2019年8月26日就昌科晨宇公司提起的行政复议案件，提交了行政复议答复书；6.被诉复议决定；7.昌政复字[2019]第90号《送达回证》及EMS快递单，证据6、7证明昌平区政府于2019年9月27日作出被诉复议决定，并依法送达本案昌科晨宇公司及昌平区城管局。对于上述证据，一审法院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，经审查认为：昌科晨宇公司提交的证据6、7，昌平区城管局提交的证据20，昌平区政府提交的证据6均系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；昌科晨宇公司提交的证据5与本案不具有关联性，法院不予采纳。昌平区城管局及昌平区政府提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，法院予以采纳。昌科晨宇公司提交的其他证据与本案具有关联性，法院予以采纳。上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。本院认为，根据《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款的规定,参照《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，昌平区城管局作为北京市昌平区城市管理综合行政执法机关，具有对其行政辖区内未依法取得建设工程规划许可证的城镇建设工程进行查处的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，昌平区政府作为昌平区城管局的本级人民政府，具有对昌平区城管局作出的被诉限拆决定进行行政复议，并作出行政复议决定的法定职责。根据《北京市城乡规划条例》的相关规定，北京市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。根据上述规定，对于建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设的应认为属于违法建设。根据上述规定，对于违法建设的处理分为两个层次，一个是尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期改正并处罚款；一个是无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可并处罚款。本案中，昌平区城管局发现涉案建筑涉嫌违法建设，经过对涉案建筑实地勘察、对昌科晨宇公司进行询问，并取得规划部门出具的京规昌执函[2019]第1250号《关于北京昌科晨宇科技企业孵化器有限公司规划审批情况的函》，认定昌科晨宇公司将原局部四层楼房加建为现状七层楼房未取得建设工程规划许可手续，属于违法建设。综合涉案证据可知，该违法建设属于已经建成的城镇违法建设，属于上述规定中无法采取改正措施消除影响的情形，进而作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律正确。昌科晨宇公司关于昌平区城管局未提供证据证明涉案建筑物是否存在无法采取其他改正措施消除对规划实施影响的情形，因而被诉限拆决定主要证据不足的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于被诉限拆决定的程序是否合法的问题。参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条之规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。本案中，2018年9月3日，昌平区城管局经审查后决定对昌科晨宇公司在昌平区城北街道火炬街甲12号涉嫌违法建设的行为进行立案调查，迟至2019年6月20日方才作出被诉限拆决定，超过了上述规定的期限，但该程序问题并不影响被诉限拆决定结论的合法性，亦未实际影响上诉人的权利，本院依法应当确认被诉限拆决定违法。关于上诉人提出的昌平区城管局侵犯其陈述申辩权的上诉理由。本院认为，昌平区城管局在对昌科晨宇公司进行询问时，明确告知其有陈述和申辩的权利，在被诉限拆决定作出前向其送达的《权利义务告知书》中亦告知其享有陈述和申辩的权利，已保障其陈述申辩权。昌科晨宇公司不主动行使陈述和申辩的权利并不能得出昌平区城管局侵犯其陈述申辩权的结论，因此，昌科晨宇公司提出的该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予认可。另外，听证并非行政机关作出限期拆除决定的必经程序，上诉人提出的昌平区城管局未告知其有要求听证的权力属于程序违法的上诉理由亦不能成立。综上，昌平区城管局作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序存在轻微违法但对上诉人权利不产生实际影响。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项和第七十九条之规定，判决如下：一、撤销北京市昌平区人民法院（2019）京0114行初420号行政判决书；二、确认北京市昌平区城市管理综合行政执法局作出的京昌城管限拆字[2019]120007号《限期拆除决定书》违法；三、确认北京市昌平区人民政府作出的昌政复决字[2019]90号《行政复议决定书》违法。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人北京市昌平区城市管理综合行政执法局和北京市昌平区人民政府共同负担（于本判决生效后7日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年六月二十四日法官助理  肖 克书 记 员  宋 涛