广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂11行终46号 上诉人（一审原告）朱俊各，男，1966年8月15日出生，汉族，农民，住贺州市平桂区。 委托代理人李良民，广西卓秀律师事务所律师。 委托代理人吴震，广西卓秀律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市自然资源局。地址：贺州市八步区建设中路2号。 法定代表人庞姚明，局长。 委托代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 委托代理人侯红，该局政策法规科工作人员。 被上诉人（一审被告）贺州市人民政府。地址：贺州市贺州大道1号。 法定代表人林冠，市长。 委托代理人陈磊鑫，贺州市司法局工作人员。 委托代理人李泽成，贺州市人民政府法律顾问助理。 上诉人朱俊各因城乡规划管理行政处罚纠纷一案，不服八步区人民法院(2020)桂1102行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月10日通知各方当事人到庭接受询问。上诉人朱俊各及其委托代理人李良民、吴震，被上诉人贺州市自然资源局委托代理人邱文博、侯红，被上诉人贺州市人民政府委托代理人陈磊鑫、李泽成到庭接受法庭询问。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年8月7日，被告贺州市自然资源局的执法人员在巡查中，发现原告朱俊各户未取得《建设工程规划许可证》，于2009年7月后在贺州市八步区建设西路旁（即原南粤家俱城旁二排）建设一层房屋，2012年后加建二至四层，建筑内容为砖混结构四层房屋及铁皮棚，房屋占地面积415.16平方米，总建筑面积1660.64平方米，房屋前铁皮棚约164.9平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，当场向原告朱俊各户发出《调查通知书》及拍照进行现场证据保全。2019年9月30日，被告向原告作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及当事人享有陈述、申辩、听证的权利。2019年10月29日，贺州市自然资源局依原告申请，组织召开听证会，听取了原告的陈述和申辩意见。2019年11月5日，被告经调查取证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向原告作出贺自然资（市）限拆〔2019〕第34号《行政处罚决定书》，责令原告在接到本决定书之日起七日内自行拆除该违法建筑物，逾期将依法强制拆除。原告不服，向贺州市人民政府申请行政复议。2020年2月19日，贺州市人民政府作出贺政复决〔2020〕7号《行政复议决定书》，维持原行政处罚决定。原告仍不服，向八步区人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销两被告分别作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。另查明，2019年1月22日，中共贺州市委员会、贺州市人民政府印发贺发〔2019〕2号《贺州市机构改革方案》，该方案已经广西壮族自治区党委和自治区人民政府批准，明确将贺州市国土资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，保留市不动产登记局牌子。不再保留市国土资源局、市规划局。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告朱俊各未经批准、也未取得《建设工程规划许可证》，在贺州市城市规划区内建设行为构成违法，违法建筑物应予以拆除。因此，两被告分别作出的行政处罚决定和行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚恰当，予以维护。至于原告的诉讼主张，理据不足，该院不予支持，并依法予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回原告朱俊各的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人朱俊各上诉称：一、一审法院认定的事实错误。首先应当明确的是，即便无论涉案房屋所占用土地是否属于贺州市城区规划区范围，该土地都是上诉人在担石村的承包经营土地，尚未被征收，上诉人对该土地享有承包经营权。本案最大的争议焦点是上诉人所建案涉房屋的修建时间，在本案一审中，被上诉人贺州市自然资源局也向法庭出示了其所谓“南宁勘测院2009年7月绘测的贺州市1:1000航测数字地图”，对于该地图，上诉人在庭上已经明确提出两张地图仅有被上诉人贺州市自然资源局的章以及其所作说明，并无南宁测绘院的章，因此对该图的来源以及形成年份有异议，同时也提出被上诉人贺州市自然资源局所标注上诉人房屋位置有误该地图所显示白色建筑物为案涉房屋，因此涉案房屋修建在地图形成之前。二、一审法院认定案涉房屋系违法建筑及所做决定适用的法律错误，且有违当下处理农村该类型房屋拆迁征收的实际方式。1、在土地总体规划之前建造的房屋符合当时的土地规划，建造之后虽然不符合现在的土地建设条件，也不能随便就被认定为违章建筑。被上诉人自然资源局有义务也有必要提供完整的地图并结合更早年份（即2008年、2007年）所形成的地图进行比对，而不是其一审所提供的看不出来源，更看不出形成时间的节选地图。根据法不溯及既往原则，2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》不能约束上诉人于2007年6月建设案涉房屋。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》认定案涉房屋属违法建筑对上诉人作出行政处罚系法律适用错误。2、农村在承包地或者荒山荒地自由开垦的土地，基本农田建设的土地，这三类土地上建筑不应当被认定为违法的建筑。上诉人在自己的农村承包经营土地上建造房屋笫一层完工至今已有十余年，期间并未收到任何政府职能部门的阻止或告知该房屋属违法建筑，以至于上诉人前后花费上百万建设房屋，房屋落成使用多年后，被上诉人现在才认定该房屋属于违法建筑，要求上诉人拆除，会造成上诉人巨大且难以弥补的损失，明显属于不合理行政。当下政府处理农村该类型房屋征收拆迁工作中，普遍都不审查其是否取得建设工程规划许可证，而是直接依据征收补偿安置标准进行补偿和安置，因此在征收上诉人房屋及土地时亦应当进行安置补偿，不应当对上诉人区别对待。3、因为证件不全可以补办手续的建筑，这样的建筑不能认定为违章建筑。三、对于本案涉案房屋目前有更优的处理方式，可以通过补办相关手续来获得房屋建设的许可证，给予本案案涉建筑限期改正的机会。综上，请求二审法院：一、依法撤销八步区人民法院(2020)桂1102行初10号行政判决，改判撤销被上诉人贺州市人民政府作出的贺复决[2020]7号行政复议决定书及贺州市自然资源局作出的贺自然资(市）限拆[2019]第34号行政处罚决定书；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人贺州市自然资源局答辩称：一、答辩人作为城乡规划管理工作职责部门，依职权、依程序认定上诉人建设的涉案建筑属违法建筑，并向其作出贺自然资(市)限拆(2019）第34号《行政处罚决定书》认定的事实清楚，适用法律正确。二、针对上诉人上诉状所列理由回应：1、上诉人涉案房屋建设在2009年7月之后，属于市政府明确处罚的“两违”建筑范围。2009年5月5日，原贺州市建设与规划委员会与南宁测绘院签订了《航空摄影地形图测绘项目合同》，委托南宁测绘院对贺州市航空摄影地形图进行测绘，得出《贺州市1：1O00航测数字地形图》测绘成果，经广西壮族自治区测绘产品质量监督检查站检验核定批成果质量为优级品。根据南宁勘测院2009年7月测绘的《贺州市1：1O00航测数字地形图》勘测成果，明确得知涉案房屋建设在2009年7月之后。贺州市人民政府于2O09年6月4日发布的贺政告[2009]13号《贺州市人民政府关于进一步集中清理整治城市规划区违反占地、违法建设行为的通告》，上诉人“抢建”的涉案房屋属于市政府明确处罚的“两违’’建筑范围。2、涉案建筑位于贺州市城市规划城区范围内，在任何地类的土地上建设的，均应依法申请取得建设规划许可证后，按照批准内容建设。上诉人建设的涉案违法房屋位于贺州市城市规划区范围内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，上诉人无论在任何地类的土地上建设，必须依法向贺州市级城乡规划主管部门即答辩人申请办理《建设工程规划许可证》后，按照批准内容建设。但上诉人都未申请或取得相关建设工程规划许可，且其建设行为发生在贺政告（2009）13号《贺州市人民政府关于进一步集中清理整治城市规划区违反占地、违法建设行为的通告》后，属公告禁止的“抢建”行为；更为重要的是，上诉人涉案房屋的建设内容不符规划要求、无法采取改正措施消除影响，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，依法予拆除。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。 被上诉人贺州市人民政府答辩称：被答辩人不服贺自然资（市）限拆字（2019）第34号《行政处罚决定书》，于2019年11月20日向答辩人提出行政复议申请，经答辩人审查认为，贺州市自然资源局具有对其辖区内违反建设行为进行查处的行政职权。被答辩人未取得《建设工程规划许可证》进行建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，贺州市自然资源局依法作出的贺自然资（市）限拆字（2019）第34号《行政处罚决定书》正确，依法予以维持。请求二审法院维持一审判决。 二审期间，上诉人朱俊各向法庭提交《证明》一份，拟证明涉案土地是其承包的土地。 被上诉人贺州市自然资源局向本院补充了一份证据，原贺州市建设与规划委员会与南宁测绘院签订了《航空摄影地形图测绘项目合同》，证实贺州市建设与规划委员会委托南宁测绘院对贺州市航空摄影地形图进行测绘，显示2009年7月制作《贺州市1：1O00航测数字地形图》测绘成果，该地形图测绘视频放大效果图，证实涉案土地在2009年7月航拍时是空地，朱俊各是在2009年7月之后才建设的涉案房屋。 经审理查明，本院确认一审判决认定合法有效的证据，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人提出涉案房屋所占用土地是上诉人承包经营土地，对该土地享有承包经营权，且所建设的房屋是在2007年6月开始建筑后陆续建设，2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》不能约束上诉人2007年6月建设案涉房屋。经查，首先从2009年7月南宁市勘测院的航空摄影《贺州市1：1O00航测数字地形图》测绘图的视频放大效果图看，证实该宗地在2009年7月是空地状态，朱俊各涉案房屋尚未建设，且朱俊各涉案所建房屋是在贺州市城市总体规划（2003-2020）、（2009-2030）中心城区用地规划图内；其次上诉人朱俊各未依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，向贺州市级城乡规划主管部门申请办理《建设工程规划许可证》，贺州市自然资源局依法作出的贺自然资（市）限拆字（2019）第34号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，结论正确，上诉人上诉理由无法律依据，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回朱俊各诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱俊各负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙凤鸣 审 判 员 黎之燕 审 判 员 徐文坚 二〇二〇年六月十九日 法官助理 唐汝改 书 记 员 钟 恺