辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行终55号 上诉人（原审原告）：郭长祥，男，1938年12月2日出生，满族，住凤城市。 上诉人（原审原告）：唐荣利，男，1962年7月28日出生，满族，住凤城市。 委托代理人：唐振（系唐荣利儿子），男，1984年10月18日出生，满族，住凤城市。 上诉人（原审原告）：曾凡龙，男，1963年5月15日出生，满族，住凤城市。 上诉人（原审原告）：于雷，男，1978年12月19日出生，汉族，住凤城市。 上诉人（原审原告）：赫荣珍，男，1946年7月29日出生，满族，住凤城市。 五名上诉人共同委托代理人：李久凯，系北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：丹东市自然资源局，住所地丹东市新城区中心南路11-39号。 负责人：袁家锐，系该局局长。 委托代理人：程立鹏，男，1976年6月23日出生，汉族，系该局法制科科长，住丹东市元宝区。 委托代理人：马生亮，系辽宁中天律师事务所律师。 上诉人郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、赫荣珍因土地行政答复一案，不服丹东市振兴区人民法院（2019）辽0603行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曾凡龙及五名上诉人共同委托代理人李久凯、上诉人唐荣利的委托代理人唐振，被上诉人丹东市自然资源局的委托代理人程立鹏、马生亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原、被告举证并经庭审质证认定，2015年7月21日，申请人郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽晶、赫荣珍向被告提交了一份查处土地违法案件申请书，请求被告依法对辽宁省凤城市公安局凤凰城分局、辽宁省凤城市综合执法局、辽宁省凤城市征收局实施故意破坏申请人土地及地上青苗的行为进行调查并处理，依法追究实施土地违法行为的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，事实与理由如下“原告均为辽宁省丹东市凤城市凤凰城区城东村二组村民，一直在此地以土地耕种维持基本生计。耕地承包期限从2008年2月至2028年2月。2015年5月8日，辽宁省凤城市公安局凤凰城分局、辽宁省凤城市综合执法局、辽宁省凤城市征收局在未取得任何征地批文、未进行征地公告，未申请法院强制执行，且征地补偿安置没有到位的情况下。利用挖掘机对申请人的耕地及树苗进行碾压、毁坏。侵犯了申请人的个人私有财产，严重影响了六位申请人的生产生活。经调查，辽宁省凤城市公安局凤凰城分局、辽宁省凤城市综合执法局、辽宁省凤城市征收局并不具备土地强制征收及占用的主体资格，其对申请人土地进行非法破坏的行为严重违反《土地管理法》、《土地违法案件查处办法》等相关规定。故为了维护自身权益，申请人依据法律规定特向贵局提起查处申请！望贵局在查明事实的基础上，依法办理！”被告收到后，未作出答复，六名申请人又向辽宁省国土资源厅提起行政复议，请求依法确认被告针对土地违法案件逾期未依法处理的行政不作为违法，责令被告依法对申请人提出的土地违法申请进行处理，2015年12月30日，辽宁省国土资源厅作出辽国土资复[2015]36号行政复议决定书，责令被告在20日内对申请人的查处申请予以书面答复。经调查和审理，2019年6月6日，被告作出答复书，认为原告举报违法事实不成立，不予行政处罚。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”、第六条“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”，故被告丹东市自然资源局对土地资源违法案件进行查处的法定职权，本院予以确认。本案中，被告接到当事人查处土地违法案件的申请后进行了调查，根据调查结果认为违法事实不成立，并向原告出具了答复书，该答复书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，现原告对此不服，但未向法院提供充分的证据证明所举报土地违法行为的存在，故原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、赫荣珍的诉讼请求。案件受理费五十元，由五名原告共同负担。 上诉人郭长祥等五人上诉称，被上诉人应当就其作出的《答复书》是否合法承担举证责任。原审法院认定事实错误，并错误的分配举证责任，将存在土地违法行为的举证责任归于上诉人，这种做法与现行行政诉讼法举证责任倒置的规定相违背。被上诉人所提供的证据不能证明其依法查明了案件事实，并履行了查处土地违法的法定职责，其所作出的《答复书》应予撤销。首先，涉案项目虽然后期取得了征地批准文件，但所取得的征地批复程序违法。通过（2006-2020年）凤凰城经济管理区土地利用总体规划可以发现，全区城乡建设用地增减挂钩周转指标为22公顷，而此次增减挂钩项目的建设用地面积为27.0287公顷，超过了土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十八条的相关规定。涉案项目征地报批前没有履行预告知、听证等程序，征地批复后也没有进行征地公告及征地补偿安置方案公告。其次，征收主体凤城市人民政府未进行拟征地公告，仅凭封区函便认定上诉人的树苗属于抢栽、抢种，属于严重程序违法。而且上诉人的树苗在封区前就已经栽种了。虽被上诉人提供了所谓的生效判决书，但并非所有的判决都是公平、公正、依法作出的，也并不是所有判决都可以直接作为参考和依据。第三，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条，以及《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条之规定，责令交出土地的主体为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有强制执行权的为人民法院。凤城市公安局凤凰城分局、凤城市综合执法局、凤城市征收局三个部门在没有任何职权依据的情况下，毁坏上诉人的树苗，明显属于土地违法行为。第四，被上诉人作出被诉答复超过了法定期限，属程序违法。被上诉人曾于2016年3月1日作出的《关于对郭长祥等人申请查处土地违法案件情况的答复》，经丹东市振兴区人民法院判决，要求被上诉人在法定期限内对上诉人的申请履行法定职责。经被上诉人上诉后，二审判决维持了一审判决结果，二审判决生效时间为2018年6月27日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。而被上诉人作出被诉答复的时间为2019年6月6日，已经远远超过了法定履责期限。综上，请求撤销原审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人丹东市自然资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人举报的违法行为实际是凤城市人民政府行政行为，且相关行政行为上诉人也已经提起诉讼，被法院依法驳回诉讼请求，详见辽宁省高级人民法院（2016）辽行终353号行政判决书。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条，《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，行政法立法本意对于行政机关作出的行政行为，行政行为的相对人或利害关系人应当通过行政复议或行政诉讼的形式主张相关权利，而不应当是向其他行政机关举报或者控告要求其他行政机关对行政机关作出行政行为查处。本案中，被上诉人具有相应行政职权，但是对于行政机关作出的行政行为，上诉人应当通过行政复议和行政诉讼维护自身权益，不应当要求被上诉人对其他行政机关作出的行政行为予以评价，被上诉人也无权评价其他行政机关作出的行政行为。 各方当事人一审向法院提交的证据均已随案移送本院。经审查，本院对各方当事人提供的证据的认证意见同原审一致。 经审理查明，2015年7月21日，申请人郭长祥、唐荣利、曾凡龙、于雷、郭丽晶、赫荣珍向原丹东市国土资源局提交了一份查处土地违法案件申请书，请求依法对辽宁省凤城市公安局凤凰城分局、辽宁省凤城市综合执法局、辽宁省凤城市征收局实施故意破坏申请人土地及地上青苗的行为进行调查并处理，依法追究实施土地违法行为的主管人员和其他直接责任人员的法律责任，事实与理由如下“原告均为辽宁省丹东市凤城市凤凰城区城东村二组村民，一直在此地以土地耕种维持基本生计。耕地承包期限从2008年2月至2028年2月。2015年5月8日，辽宁省凤城市公安局凤凰城分局、辽宁省凤城市综合执法局、辽宁省凤城市征收局在未取得任何征地批文、未进行征地公告，未申请法院强制执行，且征地补偿安置没有到位的情况下。利用挖掘机对申请人的耕地及树苗进行碾压、毁坏。侵犯了申请人的个人私有财产，严重影响了六位申请人的生产生活。经调查，辽宁省凤城市公安局凤凰城分局、辽宁省凤城市综合执法局、辽宁省凤城市征收局并不具备土地强制征收及占用的主体资格，其对申请人土地进行非法破坏的行为严重违反《土地管理法》、《土地违法案件查处办法》等相关规定。故为了维护自身权益，申请人依据法律规定特向贵局提起查处申请！望贵局在查明事实的基础上，依法办理！”原丹东市国土资源局收到申请后，未作出答复。故六名申请人向辽宁省国土资源厅提起行政复议，请求依法确认原丹东市国土资源局针对土地违法案件逾期未依法处理的行政不作为违法，责令原丹东市国土资源局依法对申请人提出的土地违法申请进行处理。2015年12月30日，辽宁省国土资源厅作出辽国土资复[2015]36号行政复议决定书，责令原丹东市国土资源局在20日内对申请人的查处申请予以书面答复。2016年3月1日，原丹东市国土资源局作出《关于对郭长祥等人申请查处土地违法案件情况的答复》，该答复结论为：“涉案地块于2013年12月13日经法定征地程序由集体土地变为国有建设用地，地类性质和权属均发生改变，已经不再是复议申请人郭长祥等人的承包耕种土地。2015年5月8日，涉案地块土地及地上附着物补偿工作早已完成，凤城市房屋征收局、综合执法局和公安局凤凰城分局清理的地上附着物是已征收土地区域内抢栽、抢建的违规新建新增项目，没有需要补偿的树苗。综上所述，复议申请人称凤城市房屋征收局、综合执法局和公安局凤凰城分局非法毁坏申请人承包的耕地及树苗的事实不成立，该案不存在土地违法行为。我局无法对此进行查处，以上为我局执法监察支队的调查报告，用以为复。”五名上诉人在接到该答复后，向丹东市振兴区人民法院提起诉讼，请求依法撤销该答复。丹东市振兴区人民法院经审理，认为该答复明显违反法定程序，于2018年6月27日作出（2017）辽0603行初87号行政判决，判决：一、撤销被告丹东市国土资源局2016年3月1日作出的《关于对郭长祥等人申请查处土地违法案件情况的答复》；二、责令被告在法定期限内对原告的查处申请履行法定职责。原丹东市国土资源局收到判决后，向丹东市中级人民法院提起上诉，丹东市中级人民法院于2018年6月27日作出（2018）辽06行终79号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。后因政府机构改革，原丹东市国土资源局撤编，相关职权整合纳入新组建的丹东市自然资源局行使。2019年6月6日，被上诉人丹东市自然资源局作出《答复书》，答复称：一、申请书中提出的凤城市房屋征收局、凤城市综合执法局和凤城市公安局凤凰城分局“故意破坏申请人土地及地上青苗”的违法事实不成立，不予行政处罚。二、因申请书中提及的违法事实不成立，无需追究主管人员和其他责任人的法律责任。 另查明，2013年4月17日，凤城市房屋征收管理局作出凤征管发[2013]4号《关于城东新区区域封区的函》，对凤城市凤凰城经济管理区城东新区区域实施封区，封区时间为2013年4月17日至2014年4月16日。2013年4月22日，原凤城市国土资源局作出《关于做好征收区域地上附着物调查核量工作的通知》，通知凤凰城区城东村告知相关村民组及村民，配合征收部门做好征收区域地上附着物调查核量工作。2013年4月24日至26日，凤城市国土资源局对城东村L、R区地及周边道路地上附着物核量并作出核量统计表。2013年5月3日，凤城市林业调查规划院作出《凤凰城区城东村动迁调查情况说明》，后附《城东村动迁林木补偿明细表》。2013年12月13日，辽宁省人民政府作出辽政地挂[2013]132号《辽宁省人民政府关于凤城市增减挂钩项目第14批次建新地块用地的批复》，同意将凤城市凤凰城经济管理区城东村27.0491公顷集体土地征为国有，作为凤城市增减挂钩项目建新地块用地。2013年12月23日，凤城市人民政府作出（2013）年第24号征用土地公告，对凤凰城经济管理区城东村总面积27.0491公顷的土地进行征用。2015年4月23日，凤城市人民政府作出《凤城市人民政府关于限期清理征收区域违规新建新增项目的通知》，认定郭长祥、于雷、郭丽芹、赫荣珍、郭丽萍等多人抢建温室大棚、抢栽苗木。责成相关行为人于2015年4月30日前自行改正，主动拆除抢建的温室大棚，清理迁移抢栽的苗木。未按要求履行的，由相关部门依法强制清除，造成损失由责任主体自行承担。后郭长祥、于雷、郭丽芹、赫荣珍、郭丽萍等五人不服该通知，向本院提起行政诉讼。本院经审理后作出（2015）丹行初字第00019号行政判决，判决驳回原告郭长祥、于雷、郭丽芹、赫荣珍、郭丽萍的诉讼请求。郭长祥、于雷、郭丽芹、赫荣珍、郭丽萍等五人收到判决后不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院作出（2016）辽行终353号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人作出的答复有无事实根据，程序是否合法，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，通过本案被上诉人所提交的证据可知，上诉人所称的其土地及地上青苗被破坏是基于凤城市人民政府对涉案地块实施土地征收的行政行为而发生，凤城市人民政府曾作出《凤城市人民政府关于限期清理征收区域违规新建新增项目的通知》，责成相关抢建温室大棚、抢栽苗木的行为人自行对温室大棚及苗木进行拆除和清理。未按要求履行的，由相关部门依法强制清除。因此，拆除和清理行为是存在合法依据的，故不存在上诉人所认为的土地违法行为，被上诉人丹东市自然资源局作出的答复，事实清楚，证据确凿，其作出的结论并无不当。 关于上诉人提出被上诉人作出行政行为已超过法定期限程序违法一节，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，并无法律、法规对被上诉人履行答复法定职责的期限作出特殊规定，故被上诉人作出答复的法定期限应当为两个月。本院作出（2018）辽06行终79号行政判决的时间为2018年6月27日，被上诉人应当自接到本院（2018）辽06行终79号行政判决之日起两个月内作出行政行为，而被上诉人于2019年6月6日作出被诉《答复书》，且并未提供证据证明其存在法定应当不计算或扣除履职期限的事由，故被上诉人超过法定期限作出被诉行政行为属程序违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；…。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）…；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”根据上述法律及司法解释规定，被上诉人超过法定期限作出被诉行政行为属程序轻微违法，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（一）项的规定判决如下： 一、撤销丹东市振兴区人民法院（2019）辽0603行初90号行政判决； 二、确认被上诉人丹东市自然资源局2019年6月6日作出的《答复书》违法。 二审案件受理费50元，由被上诉人丹东市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 莉 审判员 李 欣 审判员 仲莉宇 二〇二〇年六月二十四日 书记员 高婧涵