贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)黔27行终81号 上诉人（一审原告）平塘县甲茶镇马场村大寨组。 主要负责人宋先和，该组组长。 诉讼代表人陆庆池，男，布依族，1963年10月15日生，住平塘县甲茶镇马场村大寨组，该组村民。 诉讼代表人陆庆海，男，布依族，1972年6月4日生，住平塘县甲茶镇马场村大寨组，该组村民。 诉讼代表人唐安进，男，汉族，19903年1月10日，住平塘县甲茶镇马场村大寨组，该组村民。 上诉人（一审原告）平塘县甲茶镇马场村小寨组。 主要负责人陆光周，该组组长。 诉讼代表人黎光华，男，布依族，1970年12月19日生，住平塘县甲茶镇马场村小寨组，该组村民。 诉讼代表人宋恩华，男，布依族，1968年3月7日生，住平塘县甲茶镇马场村小寨组，该组村民。 二上诉人共同委托代理人莫书勇，贵州泽丰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平塘县甲茶镇人民政府，住所地平塘县甲茶镇摆河村场坝组。 法定代表人张万伦，该镇人民政府镇长。 上诉人平塘县甲茶镇马场村大寨组（以下简称大寨组）、平塘县甲茶镇马场村小寨组（以下简称小寨组）因与被上诉人平塘县甲茶镇人民政府其他行政管理行为一案，不服独山县人民法院（2019）黔2726行初168号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告大寨组、小寨组共同诉称，被告未征求原告方村民意见，也未按照法定程序进行公告征收土地信息的情况下，就安排村委会与原告方村民私下签订协议，征用原告“水井坡”集体土地用于修建公墓。被告的行为，损毁了原告方的集体土地，侵害了原告的合法权益。特此提起诉讼，请求确认被告选择“水井坡”修建公墓的行为违法。 一审法院查明，平塘县人民政府先后于2015年、2019年下发的《平塘县殡葬改革工作实施方案》和《平塘县调整优化殡葬改革工作推进方案》规定，自2016年6月起，平塘县各镇（乡、街道）启动农村公益性公墓的建设工作，2019年12月底，全县建制村和较大的自然村寨逐步完成农村公益性公墓的建设工作，全县推行公墓集中安葬，公益性公墓建设由村委会提出申请，经镇（乡、街道）人民政府审核同意后报县民政局审批。2019年7月5日，原告所在的马场村村民委员会向被告递交了《关于修建马场村农村公益性公墓的申请》，申请在该村“水井坡”修建农村公益性公墓一个。2019年7月，马场村村民委员会与涉及“水井坡”公墓用地的四名农户分别签订了用地及补偿协议，补偿款已支付给农户。现该公墓已投入使用。原告在提起本案诉讼的同时，一并提起了恢复土地原状、赔偿10万元损失的行政赔偿诉讼。 一审法院认为，行政诉讼是针对行政机关的行政行为提起的诉讼，本案原告所诉的行为是马场村“水井坡”农村公益性公墓的选址行为。本案所涉农村公益性公墓的选址及土地征用行为均是马场村村民委员会在具体实施。被告作为该公墓建设所在地人民政府，虽然对该公墓建设具有领导、推动作用，甚至决定作用，但不管是从公墓建设选址后的申请，还是用地协议的签订，都不是被告所实施的行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回二原告的起诉；案件受理费50元，退还二原告。 上诉人大寨组、小寨组不服一审法院作出的裁定，共同向本院提出上诉，请求：1.撤销（2019）黔2726行初168号行政裁定；2.改判确认被上诉人擅自决定在大寨组、小寨组水井坡修建公墓的行为违法；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。其主要理由为：一、现有证据能够证实本案所涉农村公益性公墓的选址行为是被上诉人作出的行政行为，一审法院将其认定为马场村委会的行为，系认定事实错误。马场村村委会主任明确表示，《关于申请修建马场村农村公益性公墓的申请》不是村委会写的，村委会对此申请不知情。虽然征地协议书上甲方的签章人是村委会，但一审庭审中证人已证实是被上诉人在负责主导前述案涉用地协议书，故被诉行政行为属于被上诉人作出的行政行为。一审中，上诉人提交了几份支付征地补偿款的银行流水单，均显示补偿款是从被上诉人名下的银行账户直接转账到被征地农户账户，也能够证实被上诉人是涉案土地的征收主体。二、即使案涉公墓的选址行为是马场村委会实施，被上诉人违法审核同意该公墓选址行为也属于本案诉讼请求范围。上诉人的一审诉讼请求不仅包含被上诉人作为乡、镇一级人民政府自行申请修建公墓的选址行为，也包含其对村委员会的选址申请进行审核的行为，且主要是针对被上诉人是否依法审核案涉公墓选址的行为。然而，一审法院未对被上诉人的审核行为进行审理、认定，应属适用法律错误。三、上诉人向一审法院提交了2019年11月18日的视频光盘2张，但一审法院未组织双方当事人进行质证，也未说明审查认证情况，严重违反法定程序。 被上诉人平塘县甲茶镇人民政府答辩请求：驳回上诉，维持一审裁定。其主要理由为：一、上诉人在一审中提交的证据充分证实案涉修建公墓的行为属于马场村委会的行为。二、签订涉案土地协议的村民已明确认可与其签订协议的对方是马场村委会，案涉土地补偿款是平塘县人民政府对马场村委会修建公墓拨付的补助资金。故，上诉人以被上诉人向案涉公墓所占土地农户支付土地补偿款为由，主张修建案涉公墓的行为系被上诉人实施无法律依据。 二审中，上诉人大寨组、小寨组向本院提交了如下证据：1.视频光盘1张；2.录音录像文字整理资料4页（拍摄时间2019年12月17日）；3.视频中相关对话人物图片；用以证明：马场村委会主任多次明确表示《关于申请修建马场村农村公益性公墓的申请》不是马场村委会提交的，该申请上的签章不是村委会加盖的，村委会不知晓该申请，一审裁定认定上诉人起诉的公墓选址行为不是被上诉人实施的行政行为错误。被上诉人平塘县甲茶镇人民政府发表的质证意见为：视频资料的来源不合法，是否经过剪辑不能确定，对其真实性存疑；视频中确实有被上诉人的工作人员何某某的陈述，但并不能证明修建案涉公墓的行为就是被上诉人实施的行政行为；马场村委会主任的陈述只是其个人意见，不代表马场村集体村民的整体意思。经审查，上诉人提交的上述证据虽能说明被上诉人曾参与案涉公墓项目的相关工作，但不能直接证明修建案涉公墓的行为主体为被上诉人。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，予以确认。 本院另查明，2020年6月8日，平塘县甲茶镇马场村村民委员会出具的《情况说明》载明：本案纠纷中以马场村村民委员会名义征用的四户农户的土地属于现在的二上诉人集体所有，其中大寨组冉孟均、陆庆父户和小寨组黎光富户的土地办理有土地证；大寨组陆庆均户的案涉土地是开荒地，其他村民组和村民对该土地权属无争议。 本院认为，一审中，二上诉人起诉状中列明的诉讼请求是“确认被告平塘县甲茶镇人民政府擅自决定在平塘县甲茶镇马场村大寨组、小寨组水井坡修建公墓的行为违法。”二审中，二上诉人主张其诉讼请求不仅包括请求确认被上诉人选择在水井坡修建公墓的选址行为违法，还包括请求确认被上诉人审核同意马场村村民委员会在位于水井坡的案涉土地上修建公墓的审核行为违法。 本案的争议焦点是二上诉人提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。关于上诉人要求确认被上诉人选择在水井坡修建公墓的选址行为违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，二上诉人主张权利的土地，是冉孟均、陆庆均、陆庆父、黎光富四户自愿以签订土地征用协议的方式允许马场村村民委员会在该土地上修建公益性公墓，仅属于涉及四户农户土地使用权的行为，而非被上诉人平塘县甲茶镇人民政府对案涉土地进行征收的行政行为。故，二上诉人即便作为土地所有权人，与在案涉土地上修建公益性公墓的行为无行政法律上的利害关系。 关于上诉要求确认被上诉人审核同意马场村村民委员会在水井坡修建公墓行为违法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。本案中，按照平塘县殡葬工作领导小组制定的《平塘县调整优化殡葬改革工作推进方案》等政策文件的规定，平塘县公益性公墓建设项目是由村民委员会提出申请，经由镇（乡、街道）审核同意后报该县民政局审批。据此，在案涉土地上修建公益性公墓的行政审批程序，最终需由平塘县民政局批准同意后方属完结。被上诉人平塘县甲茶镇人民政府对马场村村民委员会提出的修建公益性公墓的申请所作的被诉审核同意行为，对二上诉人的权利义务并不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。 综上，二上诉人提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。虽一审裁定驳回二上诉人起诉的理由有所不当，但结论并无不当，依法应予以维持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  马 丹 审 判 员  刘玉冰 审 判 员  游昌新 二〇二〇年六月十五日 法官助理  蒲兴余 书 记 员  甘运祥