辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终50号上诉人（一审原告）：鄂桂丰，男，1953年9月10日出生，汉族，住址葫芦岛市龙岗区。委托诉讼代理人：赵光，北京市友邦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市龙港区人民政府，住所地葫芦岛市龙港区锦葫路76号。法定代表人：王连民，该区政府区长。委托诉讼代理人：吴迪，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：山屹，辽宁山盟律师事务所律师。鄂桂丰因诉葫芦岛市龙港区人民政府（以下简称龙岗区政府）履行房屋征收职责并补偿一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初162号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审裁定认定如下事实：2017年5月4日龙港区政府发布葫龙政告字【2017】16号《关于房屋清理整治的公告》，决定对葫芦岛市污水厂周围卫生防护距离200内的房屋进行清理整治，鄂桂丰是葫芦岛市龙港区北港街道稻池村村民，鄂桂丰的房屋在上述公告规定的清理整治范围之内，该房屋所在的土地性质为农村集体土地。截止2018年年底，在葫芦岛市污水处理厂周边200米距离内的人家中，除了鄂桂丰家，其他人家均已经达成协议，自行拆除顺利搬走。鄂桂丰与龙岗区政府因补偿价格未能达成一致，在规定的期限内没有自行拆除。鄂桂丰诉至该院请求确认龙岗区政府不作为违法并要求判令龙岗区政府对其房屋进行征收并补偿。一审法院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法》第五章建设用地相关条文，并未赋予农民以个人名义要求征收集体土地上房屋的权利。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。所以，鄂桂丰提起不作为之诉的前提应该是以龙岗区政府存在相关的法定职责为前提；按照我国的法律规定，国家为了维护公共利益的需要可以对公民私有的财产进行征收或征用，鄂桂丰主张龙岗区政府征收案涉房屋是为了维护其个人利益，而龙岗区政府并没有通过相应征收案涉房屋的行为去满足鄂桂丰个人利益的法定职责，故本案鄂桂丰的起诉没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回鄂桂丰的起诉。案件受理费50元免予收取。鄂桂丰上诉称，请求撤销一审裁定，依法改判、变更或撤销。理由：1、上诉人提交的证据证明，与龙港区政府之间的征收与被征收的关系，是清理整治与被清理整治的行政相对人的关系。上诉人的房屋产权证合法有效，符合被征收（清理整治）标准和范围，符合《关于葫芦岛市老城区污水处理厂提标改造及扩建工程环境影响报告书的批复》及葫龙政[2014]3号公告污水厂200米卫生防护距离内的八户居民之一。龙城区政府的行政执行依据是葫环审（2010）51号，《葫芦岛市城中村改造实施办法》，其第三章：房屋征收，第十七条：房屋征收应严格执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。2、龙城区政府是依职权的行政行为。[2014]3号公告中明确了龙港区政府的行政行为是为了维护公共利益的需要，对污水处理厂卫生防护距离200米范围内的房屋进行清理整治。3、龙港区政府多次不积极履职、不作为证据确实充分。[2014]3号公告发布后又发布[2017]16号公告，证明是龙港区政府的行政行为通知，是再次通知进行行政征收，证明龙港区政府不作为。龙港区政府在答辩中自行承认2018年底，14户中有13户签了协议，仅有上诉人没签。这证明龙港区政府承认了其清理整治行为也是行政行为，还承认上诉人的房产在卫生防护200米距离内，承认上诉人符合被清理整治的条件。《葫芦岛市稻池动迁房屋估价明细表》中上诉人明明有合法房产证，但龙港区政府在该明细表中将上诉人的房产列为无照房产。从2014年11月1日至2019年11月13日历时五年有余，龙港区政府还没查清楚上诉人的被征收财产的性质，系其不积极履职，行政不作为。龙港区政府答辩以协议不成是因为上诉人要价过高，龙港区政府应当依法作出征收补偿决定或不予征收补偿的行政决定。但龙港区政府既不履职，也不作出行政征收或不征收的行政决定，就是不积极履职。4、原审裁定认定事实错误。本案行政行为始于2014年11月1日，原审裁定仅认定[2017]16号公告错误。龙港区政府是区人民政府，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的行政机关要求，龙港区政府是为了维护公共利益的需要对污水处理厂卫生防护距离200米范围内的房屋进行清理整治，是有法律、法规依据的行政行为。5、原审驳回起诉是错误裁定。龙城区政府为了维护公共利益的行政行为，应当依法履职进行征收（清理整治）。本案不是上诉人为了个人利益而提起的征收要求。由于龙城区政府不依法积极履职，上诉人至今还居住在卫生防护距离内，责任在于龙城区政府不作为。原审裁定将龙城区政府启动的（清理整治）行政征收行为错误的认定为是上诉人维护个人利益而提起行政诉讼是错误的，裁定驳回上诉人的起诉也是错误的。6、原审裁定适用法律错误。原审法院错误的以上诉人没有具体的请求事实根据为由驳回起是错误的。7、龙城区政府至今未作出征收补偿决定或不征收或不征收补偿的行政决定，其不作为行政违法。龙港区政府答辩称，1、一审裁定事实清楚，证据充分，程序合法，裁定正确，请二审法院依法维持；2、龙港区政府对污水厂周边环境进行的“清理整治”，与上诉人诉求获得“房屋征收”补偿，不是一个法律关系，目的也有所有同。答辩人“清理整治”的目的是为了城市建设与公共利益，而上诉人诉求“房屋征收”的目的是为了满足其个人的利益，上诉人在上诉状中故意混淆这两者之间的法律关系；3、上诉人提到的房照之所以没有登记的原因，是因为龙港区土地局在清查过程中上诉人拒绝提供房照，并且龙港区北港街道稻池村的部分村民一直在上访告状，认为本案上诉人作为一村村民只能有一处宅基地，对其有多处宅基地的事实以及索取“征收”补偿的行为不服。基于这个原因上诉人一直没有对龙港区土地局提供房照，为此登记表中将上诉人登记为无照房，龙城区政府没有过错；4、答辩人一直在行政作为，但对上诉人的“清理整治”及补偿行为之所以没有落实，原因在于上诉人无底线地“漫天要价”，并且其事实及法律依据不足。例如，上诉人在污水处理厂附近曾经盖过“养殖牲畜圈”，其养殖证早已过期，“养殖牲畜圈”早已废弃，但上诉人坚持要高价赔偿，显然没有任何的事实及法律依据。为此其他十三户都已补偿、搬走了，只有他家还在原地僵持，拒不配合清理整治。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致。本院二审中，上诉人确认其诉讼请求为要求龙港区政府履行补偿职责，作出补偿决定。本院认为，本案的焦点是龙港区政府是否具有履行“清理整治”补偿的职责。葫芦岛市环境保护局于2010年8月25日作出《关于葫芦岛市老城区污水处理厂提标改造及扩建工程环境影响报告书的批复》（葫环审[2010]51号）第二项第9条要求，“本项目卫生防护距离为200米，不得在此范围内规划建设居住区、学校、医院等环境敏感目标。现状在200米范围内有8户居民，建设单位要按照承诺在该项目竣工投产前完成动迁工作”。上诉人的房屋在该200米范围内，是需要动迁的住户。2014年11月1日，龙港区政府发布《公告》（葫龙政告[2014]3号），对污水厂项目周围卫生防护距离200米内的房屋进行清理整治。龙港区政府同时发布了《葫芦岛市老区污水处理厂扩建项目卫生防护距离内房屋清理整治补偿方案》。龙港区政府又于2017年5月4日发布了《关于房屋清理整治的公告》（葫龙政告字[2017]16号）。从上述公告及补偿方案内容可知，对上诉人的房屋实施清理整治工作的主体是龙港区政府，补偿的主体也是龙港区政府。龙港区政府对上诉人具有补偿职责。龙港区政府因建设污水处理厂环境保护的需要，在污水处理厂周围200米的范围内设置卫生防护区域，既是维持污水处理厂正常生产需要，也是保护卫生防护区域内原有居民健**活的需要。该“清理整治”行为是基于公共利益实施的，龙港区政府有职责完成该项工作。龙城区政府未对上诉人使用的集体土地实施征收，仅对上诉人的房屋实施清理补偿，具有征收房屋的特征。从龙港区政府发布的补偿方案看，对房屋补偿的流程也具有房屋征收的特征。上诉人提出“征收补偿”请求具有事实依据。原审裁定仅以龙港区政府没有“征收”职责而驳回上诉人要求补偿的起诉认定事实错误。因双方在规定的期限内没有达成补偿协议，双方争议长期不能解决，这种情况既不符合污水处理厂的环保要求，也未能使卫生防护区域内居民的合法权益得到保护，不符合公共利益的要求。龙港区政府应当依照相关规定对上诉人需要被“清理整治”的房屋具体补偿事项作出处理。但龙港区政府始终没有作出处理，没有完成补偿的法定职责。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2019）辽14行初162号行政裁定；二、本案指令辽宁省葫芦岛市中级人民法院继续审理。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二〇年六月二十二日法官助理杨智超书记员赵晓迪（代）