河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终124号上诉人（一审被告）南阳市自然资源和规划局。住所地南阳市滨河路市体育中心西200米。法定代表人王放，任局长。委托代理人陈博，河南大为律师事务所律师。委托代理人张儒岱，男，1988年10月17日出生，汉族，住南阳市卧龙区。系该局工作人员。被上诉人（一审原告）付俊，女，1989年2月4日出生，汉族，住桐柏县。被上诉人（一审原告）付月，女，1990年3月24日出生，汉族，住桐柏县。二被上诉人共同委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。二被上诉人共同委托代理人张芳，女，1969年2月10日出生，汉族，住桐柏县城郊乡河坎村杨庄16号。系二被上诉人母亲。上诉人南阳市自然资源和规划局因与被上诉人付俊、付月不履行法定职责一案，不服南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南阳市自然资源和规划局的委托代理人陈博、张儒岱，被上诉人付月及付俊、付月共同委托代理人王立江、张芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南阳市宛城区人民法院一审查明以下事实：二原告为南阳市桐柏县城郊乡河坎村杨庄组村民，因桐柏县城郊乡“临淮公园建设项目”，对二原告以家庭为单位承包的土地进行征用，二原告以没有得到征地补偿款为由，于2018年4月21日、24日分别向河南省国土资源局和南阳市国土资源局申请政府信息公开，申请公开“申请人承包地所在区域的集体土地征收为国有土地的批复文件及征地红线图”及“征地报批时材料，征地批准后材料”。同年5月4日，河南省国土资源厅向二原告进行了答复，并向而原告出具了书面（2018）250号《政府信息公开申请答复书》，内容为：“我厅未有你们所申请的相关信息。建议你们向桐柏县人民政府或国土资源管理部门咨询”。同年5月4日，南阳市国土资源局向二原告进行了答复，并向原告出具了书面（2018）13号《政府信息公开申请答复书》，内容为：“临淮公园项目是桐柏县为防止水土流失、防汛和生态城市建设的要求，将该宗地作为城市绿肺予以保留。该宗地未进行建设，未进行新增建设用地报批。桐柏县城郊乡人民政府已按有关规定对该宗地的土地、安置及土地上青苗、附属物进行了安置补偿。同时附《关于请拨付临淮公园预征地补偿款的报告》”。2015年4月13日，桐柏县国土资源局向县政府申请“关于请拨付临淮公园预征地补偿款的报告”，该报告中显示“本次预征地项目涉及城郊乡河坎村2009年道路绿化已征地10.5亩。新征集体土地301.55亩，其中杨庄组245.52亩等等……土地安置、补偿费每亩4万元等……”以上证实二原告一家承包土地被政府征用。2019年6月3日、4日，原告通过EMS向河南省自然资源厅和被告分别邮寄《查处申请书》，请求对上述土地违法行为进行立案查处，并在法定期限内将查处结果书面告知申请人。被告于同年6月5日签收。同年6月12日，河南省自然资源厅作出编号为：2019-06-01《自然资源违法线索受理告知书》，该告知书主要内容为：付月、付俊：你们于2019年6月3日向我厅申请依法查处桐柏县城郊乡临淮公园建设项目，未取得合法批准手续违法占用土地等问题的事项，我厅已依法受理。依据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》、《河南省土地监察条例》等的有关规定，按照属地管理的原则，我厅已于2019年6月6日转交南阳市自然资源和规划局，要求其对该申请事项进行调查核实，依法依规处理。并及时向你反馈告知有关情况和处理结果。你可以向南阳市自然资源和规划局查询获知具体办理情况和处理结果。被告在收到二原告《查处申请书》后，至今未予答复，为此，二原告提起行政诉讼。一审法院认为：本案审理的焦点：二原告诉请事项是否属于人民法院行政案件受案范围，即被告南阳市自然资源和规划局履行对桐柏县城郊乡“临淮公园项目”占用土地行为的查处是否属于内部层级监督行为。被告是否具有法定查处义务以及被告在法定期间未予答复是否构成不履行法定职责。一、公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第五条规定的投诉行为。投诉人与行政机关对其作出或未作出处理的行为有法律上的利害关系。本案原告基于其承包地被征收，请求被告履行法定查处职责，被告是否查处及查处结果对其合法权益产生实际影响，故属于行政诉讼受案范围。被告辩称原告诉请属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（八）项“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为”，而不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《河南省土地监察条例》第二条“本条例所称的土地监察，是指县级以上人民政府及其土地管理部门，依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律、法规情况进行监督检查和对土地违法行为进行处罚的行政执法活动”之规定，监督检查或者土地监察，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉及土地违法活动的行政管理行为，前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，不属于行政案件受案范围；后者系针对普通行政相对人或者利害关系人的行政管理行为，属于行政诉讼受案范围。本案中，原告付俊、付月认为桐柏县人民政府或者桐柏县城郊乡人民政府违法批准征收、非法批准占用土地且没有给予补偿侵犯其承包土地的合法权益，要求南阳市自然资源和规划局对该行为进行立案查处，实质是通过投诉举报的方式，要求南阳市自然资源和规划局依法查处桐柏县城郊乡临淮公园建设项目是否存在土地违法行为。依据《河南省土地监察条例》第十六条规定“上级土地管理部门可以查处下级土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将其立案的案件交由下级土地管理部门查处”。被告具备实施查处该土地违法行为的法定职责。被告辩称理由与本案实际查明情况不相符，该理由不予采纳。二、依据《河南省土地监察条例》第十八条、第二十二条规定，立案应当符合下列条件：（一）有明确的行为人；（二）有违法土地管理法律、法规的事实；（三）依照土地管理法律、法规应当追究法律责任的；（四）属于本部门管辖的。经查证符合前款条件的，应当受理，并在七日内报本级土地管理部门负责人批准立案。土地管理部门办理土地违法案件，应在批准立案之日起三十日内作出处理决定。因特殊情况不能按期作出处理决定的，经本级土地管理部门负责人批准，可以延长办案期限，一般延长期限不得超过三十日。参照原国土资源部发布的（2014）117号《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条作出行政处罚决定的期限规定，作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起60日内。本案被告于2019年6月5日在收到二原告《查处申请书》后，于次日收到河南省自然资源厅转交的《自然资源违法线索受理告知书》，对是否立案查处至今未予答复，被告在法定期限内拒绝履行、无正当理由逾期不予答复，构成不履行法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、第七十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条第（五）项、第九十一条规定，判决如下：一、确认被告南阳市自然资源和规划局于2019年6月5日收到原告付俊、付月的查处申请后至今未予答复行为违法。二、限被告南阳市自然资源和规划局于本判决生效后七日内对原告付俊、付月申请查处的违法行为线索是否立案受理给予答复，并于立案之日起60日内将查处结果书面告知原告付俊、付月。案件受理费50元，由被告南阳市自然资源和规划局承担。上诉人南阳市自然资源和规划局上诉称：1、被上诉人申请违法查处的事项不涉及行政处罚，系内部监督关系行为，不属于行政诉讼法调整的范围。2、申诉或控告等方式可以作为启动内部层级监督程序的线索，但不能直接和必然启动内部层级监督程序。上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的执法检查、督促履责等行为不属于行政诉讼的受案范围。3、被上诉人的查处申请系信访行为，不属于行政诉讼受案范围。4、按照《国土资源违法行为查处工作规程》和《国土资源行政处罚办法》没有规定应当将查处结果告知举报人。请求二审法院撤销一审判决，并判决驳回被上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人付俊、付月答辩称：1、被上诉人的查处请求是请求依法对无权批准征收而非批准占用土地的违法征收行为进行立案查处，并在法定期限内将查处结果书面告知申请人，其中无权批准征收机关，指的是桐柏县人民政府。2、上诉人不履行职责的行为并非内部层级监督，对土地违法行为进行查处是其法定职责，并不因土地违法行为主体是政府或者政府职能部门而改变。3、根据依法行政的基本要求和河南省国土资源厅告知书的明确要求，上诉人应当将查处结果告知被上诉人。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实相一致。本院认为：（一）关于本案中上诉人对桐柏县人民政府批准的桐柏县城郊乡“临淮公园项目”占用土地行为的查处是否是其法定职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，《河南省土地监察条例》第十六条规定，上诉人有依法查处案涉土地是否是违法占用的法定职责。（二）关于被上诉人向上诉人提出对桐柏县人民政府无权批准征收而非法批准占用土地的违法征收行为进行立案查处的申请是否具有合理性的问题。因被上诉人反映的是桐柏县人民政府无权批准征收的问题，基于自然正义的原则，“自己不能做自己案件的法官”，被上诉人不向桐柏县人民政府及其下属部门桐柏县国土资源局投诉，而根据被反映机关的实际情况，向上诉人投诉，并非是没有道理的越级投诉行为。（三）本案中被上诉人申请上诉人对土地违法行为进行查处是否属于行政诉讼受案范围及应否将处理结果告知被上诉人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。根据本案实际情况，结合以上分析，被上诉人主张其承包地被征收，请求上诉人履行法定查处职责，上诉人是否查处及查处结果对被上诉人合法权益产生实际影响，故属于行政诉讼受案范围，且上诉人应将处理结果告知被上诉人。(四)《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法”，即确认违法判决具有补充性，确认行政不作为违法与履行法定职责的判决不能同时并用。本案中，一审已经判决上诉人应就被上诉人申请查处的违法线索是否立案受理给予答复并书面告知，则无需再确认上诉人未予答复行为违法，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉理由及请求依法不能成立，本院不予支持；一审判决适用法律部分错误。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初34号行政判决第一项，即确认被告南阳市自然资源和规划局于2019年6月5日收到原告付俊、付月的查处申请后至今未予答复行为违法。二、维持南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初34号行政判决第二项，即限被告南阳市自然资源和规划局于本判决生效后七日内对原告付俊、付月申请查处的违法行为线索是否立案受理给予答复，并于立案之日起60日内将查处结果书面告知原告付俊、付月。三、驳回一审原告付俊、付月的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由上诉人南阳市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 杨玉娟审判员 郭 娟二〇二〇年六月二十九日法官助理郭栋书记员王平