河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1403号上诉人（一审被告）夏邑县城关镇人民政府，住所地夏邑县城关镇汇文路中段东侧。法定代表人李七龙，镇长。出庭行政首长王晓红，副镇长。委托代理人雍忠凯，河南昊丹律师事务所律师。委托代理人吴雪峰，河南昊丹律师事务所律师。被上诉人（一审原告）杨素梅，女，汉族，1969年4月21日出生，住夏邑县。被上诉人（一审原告）郑占立，男，汉族，1969年6月28日出生，住夏邑县。两被上诉人共同委托代理人马森，河南言华律师事务所律师。原审被告夏邑县人民政府，住所地夏邑县县府路369号。法定代表人刘海鹰，县长。委托代理人孙晓菲，该政府工作人员。原审第三人郑秀生，男，汉族，1948年10月7日出生，住夏邑县。上诉人夏邑县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）因杨素梅、郑占立诉夏邑县人民政府（以下简称夏邑县政府）、城关镇政府土地行政补偿一案，不服商丘市中级人民法院（2020）豫14行初20号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。郑占立、杨素梅一审诉称：二人系夫妻关系，1989年，在夏邑县城关镇三元村郑元东南角东临郑秀林、北邻郑秀芝、南邻路的一处面积六分多集体土地上建设主房，偏房等并在此居住多年。2017年夏邑县政府决定征收拆迁三元村的土地和房屋，并成立了夏邑县天龙湖开发管理委员会，对郑占立、杨素梅进行拆迁动员。2017年7月，经二人同意，夏邑县天龙湖开发管理委员会丈量和清点了其土地及地上房屋，经丈量土地面积为南北长23.4米，东西宽19.1米。夏邑县政府对丈量结果进行了测绘并登记，确认了郑占立、杨素梅的土地面积和房屋面积及结构。按照夏邑县政府的征收标准，其应当支付郑占立、杨素梅土地征收补偿款852892.8元。但经郑占立、杨素梅多次催要，夏邑县政府、城关镇政府拒绝支付补偿款，郑占立、杨素梅遂诉至法院，请求判令夏邑县政府、城关镇政府共同支付其征地补偿款852892.8元。商丘市中级人民法院一审查明：杨素梅与郑占立系夫妻关系。2012年4月12日，河南省人民政府作出豫政土（2012）358号《关于夏邑县2011年度第八批城乡挂钩试点征收土地的批复》，同意夏邑县政府征收曹集乡等两个乡镇李半截楼村委会及六个农村集体经济组织耕地作为2011年度第八批城乡挂钩十点项目建新区用地，其中包括涉案的土地。2012年7月12日商丘市人民政府作出了《关于夏邑县2011年度第八批城乡挂钩试点项目征收土地的通知》，要求夏邑县政府按照豫政土（2012）358号文件要求履行征地批后实施程序，依法依规用地。2012年8月6日夏邑县天龙湖开发建设工程指挥部作出了夏天龙湖字（2012）1号文件，公布夏邑县天龙湖综合开发区土地及房屋征收与补偿实施意见，对补偿标准及补偿方式进行了公布。2017年7月，夏邑县天龙湖开发建设工程指挥部组织城关镇政府和城关镇三元村村委人员对涉及三元村村民的土地和房屋进行了丈量和清点。涉案土地位于征收范围内，指挥部对土地和房屋进行了丈量和清点并绘制天龙湖景区拆迁土地平面图、天龙湖景区开发工程房屋土地征收现状图和天龙湖景区开发工程房屋土地征收测量情况统计表，登记户主杨素梅。随后，杨素梅、郑占立申请领取房屋及土地补偿款，郑秀生提出异议。郑秀生称，其是涉案土地的使用权人，案涉土地原系其父亲郑发启，即郑占立祖父承包地，郑占立父亲郑秀芝不赡养老人，且与郑秀生有矛盾，并多次侵占郑发启承包地。在郑占立结婚时占用了郑发启三间屋后的地，2008年又在郑发启地里盖房。因为顾忌亲戚关系，没有阻止。因为郑秀芝对郑发启生不养死不葬，按照有关法律规定，郑发启剩余的土地经营权应当转给郑秀生，案涉土地的补偿款也应该由归郑秀生。夏邑县政府和城关镇政府以案涉土地与郑秀生存在争议为由，只同意支付地上房屋及附属物补偿款，不同意支付土地补偿款，并将案涉土地补偿款852892.8元支付到夏邑县城关镇城关财政所。杨素梅、郑占立不服，诉至法院。另查明，郑发启已经于1999年去世，其妻子于2013年去世。郑秀生兄妹四人，老大郑秀芝即郑占立父亲，郑秀生是老二，老三郑秀杰已经于1993年去世，妹妹郑春英。商丘市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。根据上述规定，夏邑县政府负有支付土地补偿款的义务。杨素梅、郑占立在案涉土地居住，并建有房屋及其他附属物。征收开始后，杨素梅、郑占立申请对被征收土地办理补偿登记，夏邑县天龙湖开发建设工程指挥部已经组织城关镇政府和城关镇三元村村委对案涉土地及房屋、附属物进行了调查。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，三元村村委参与调查，并认可调查结果，视为其同意将土地补偿款支付给被征收户个人，故杨素梅、郑占立有权要求领取补偿款。根据夏邑县政府的测量结果及补偿方案的规定，案涉土地补偿款共852892.8元，杨素梅、郑占立也认可该补偿数额，故夏邑县政府应当按照该补偿数额予以支付。因该补偿款已经支付到夏邑县城关镇城关财政所，城关镇政府负有协助支付的义务。郑秀生称案涉土地系其父亲郑发启承包经营被郑秀芝及郑占立占用，郑发启去世后，郑发启的土地承包经营权应当转给郑秀生，补偿款也应当支付给郑秀生。因郑发启已经于1999年去世，郑秀生没有提供证据证明其通过继承取得土地承包经营权或其他土地权利，与案涉土地没有利害关系，其请求驳回杨素梅、郑占立的起诉或诉讼请求的理由不能成立。综上所述，杨素梅、郑占立的诉讼请求成立，一审法院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决夏邑县政府、城关镇政府于判决生效后三十日内向杨素梅、郑占立支付852892.8元。上诉人城关镇政府不服一审判决，向本院上诉称：1.夏邑县政府、城关镇政府并未与二被上诉人签订补偿协议,也从未针对该补偿作出其他具体行政行为,不属于行政案件受理范围，依法应当不予受理。2.《土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。”根据上述规定，如土地所有权和使用权存在争议,当事人协商不成的,应当由人民政府处理争议，而非直接由人民法院作出裁判。本案案由为行政补偿纠纷,即便属于行政案件受理范围,人民法院也不应超出行政补偿纠纷裁判范围,对不属于其职权处理的土地使用权争议作出裁判。二被上诉人与原审第三人之间一直存在土地纠纷,其在主张补偿款时应当提前将该争议通过其他途径解决,一审法院应依照已经处理完毕的土地争议结果对行政补偿作出裁判。3.二被上诉人一审提交的证据材料大部分为复印件，证明也未有证人出庭作证核实其真实性，一审法院在未核实真实性的情况下不应采信该证据作为认定案件事实的依据。一审判决第八页第二段中法院认为“因郑发启已经于1999年去世,第三人没有提供证据证明其通过继承取得土地承包经营权或其他土地权利,与涉案土地没有利害关系。”根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条、《中华人民共和国继承法》第三条的规定，农村土地承包经营权不属于个人财产,不用通过继承获得。一审中二被上诉人与原审第三人均提交了承包经营权证书,两份证书承包经营的土地相同,在此情况下,可以证明双方存在争议,而此争议一审法院无法依职权作出裁判。4.即便该案件前置程序合法,上诉人也不应承担责任。本案中征收主体为夏邑县政府,上诉人作为征收实施单位,仅负责部分工作。一审法院判决由夏邑县政府和上诉人共同支付补偿款,主体不适格,应予纠正。且该案中拆迁补偿金额过高,应当按照农村承包地标准计算，而被上诉人诉称的数额为宅基地标准。综上，请求依法撤销一审判决，改判驳回杨素梅、郑占立的诉讼请求或发回重审。被上诉人杨素梅、郑占立答辩称：1.上诉人称夏邑县政府未与被上诉人签订补偿协议,不属于行政诉讼受案范围的观点不能成立。夏邑县政府实施了征收拆迁被上诉人土地和房屋的行为，并制作了房屋和土地现状图、天龙湖景区拆迁土地平面图、天龙湖景区开发工程房屋土地征收现状图、天龙湖景区开发工程房屋土地征收测量情况统计表。在一审答辩期间,夏邑县政府向法庭提交了天龙湖景区拆迁土地平面图、征收补偿协议和征收依据、补偿标准。一审庭审中夏邑县政府认可是其丈量的被上诉人房屋和宅基地,且夏邑县政府对被上诉人主张的房屋拆迁补偿数额认可。2.涉诉的征收补偿行为与郑秀生没有权属争议,郑秀生所称被上诉人的房屋占用郑发启承包地的宅基与被上诉人起诉的这处宅基不在同一位置。3.一审认定事实清楚。被上诉人一审提供的2018年6月5日郑秀生的调查笔录、2018年5月22日伊书军的调查笔录、豫商(夏)字第010506005号土地承包经营权证书、2018年元月26日伊书军出具的证明,均系被上诉人的代理人从夏邑县城关镇司法所调取的，虽是复印件,但加盖有夏邑县城关镇司法所的公章,其效力足以认定。被上诉人提供的夏邑县政府在征收拆迁补偿过程中制作的天龙湖景区拆迁土地平面图、天龙湖景区开发工程房屋土地征收现状图、天龙湖景区开发工程房屋土地征收测量情况统计表、中国农业银行转账交易查询详细页面等材料，原件都保存在天龙湖开发管理委员会,一审庭审中夏邑县政府均认可。4.案涉宅院已建设使用多年，虽没有宅基证,但事实上属于宅基。县城周边的城关镇、刘店、曹集几个乡镇的宅基地和土地承包经营权一直未确权颁证，这是有历史原因的普遍现象。在此次三元村的整体征收拆迁中,夏邑县政府是按照土地现状进行的征收拆迁，即地上有宅院的都按照宅基拆迁，整个村都是这样征收的。城关镇政府不是征收拆迁主体,也不是实施机关，涉案征收拆迁行为的具体实施机关是夏邑县政府临时成立的夏邑县城湖开发管理委员会。被上诉人起诉城关镇政府是因为夏邑县政府将本应直接支付给被上诉人的852892.8元土地征收补偿款打到了城关镇政府的账户上，鉴于补偿款实际在城关镇政府处,为便于履行,一审判决城关镇政府承担责任并无不当。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持一审判决。原审被告夏邑县政府述称：1.杨素梅与郑秀生关于土地争议的问题应当通过法定程序提出争议处理的诉求，在这之前夏邑县政府可以暂停土地补偿，按照争议处理的判决结果作出最终补偿。2.关于土地征收补偿数额，应当在夏邑县政府或城关镇政府与土地权属使用权人签订征收补偿协议时按照夏邑县政府征收补偿方案等文件认定，一审案件认定的土地补偿款数额是夏邑县政府支付给城关镇财政所用于土地补偿的意向款。3.其他问题同意上诉人的上诉意见。本院认为，（一）虽然杨素梅、郑占立在案涉土地居住，并建有房屋及其他附属物，天龙湖景区开发工程房屋土地征收测量开始后，杨素梅、郑占立对案涉土地申请办理补偿登记，夏邑县天龙湖开发建设工程指挥部组织城关镇政府和城关镇三元村村委对案涉土地及房屋、附属物也进行了调查，但杨素梅、郑占立所持土地使用权证书系土地承包证而非宅基地使用证，且与郑秀生持有的土地承包证记载面积一样，涉案房屋建在哪一个土地承包证上的事实不清楚。（二）案涉土地补偿款共852892.8元的计算依据不清楚，即使案涉土地由杨素梅、郑占立合法使用，也需要查清杨素梅、郑占立应得的土地补偿款数额。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)项之规定,裁定如下:一、撤销商丘市中级人民法院（2020）豫14行初20号行政判决；二、本案发回商丘市中级人民法院重新审理。审判长  李继红审判员  万宗杰审判员  王盛楠二〇二〇年六月二十四日书记员  谢梦琪