河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫05行终101号上诉人（原审第三人）滑县上官镇丰尚粮油购销有限公司，住所地河南省滑县上官镇上官村路西。负责人王战旗，该公司副经理。委托代理人李思明，河南金太阳律师事务所律师。被上诉人（原审原告）刘现光，男，汉族，1977年5月11日出生，住河南省滑县。委托代理人位义硕、陈海涛，河南奥博律师事务所律师。原审被告滑县自然资源局，住所地河南省滑县滑州路中段。法定代表人张秀江，局长。委托代理人袁源，滑县自然资源局工作人员。委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。上诉人滑县上官镇丰尚粮油购销有限公司（以下简称丰尚粮油公司）因被上诉人刘现光诉其及原审被告滑县自然资源局不动产登记一案，不服滑县人民法院（2019）豫0526行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：滑县人民政府于2012年5月30日为丰尚粮油公司颁发了滑国用（2012）第1076号国有土地使用证，该证记载的土地使用权人为丰尚粮油公司，土地座落于滑县上官镇鲁寨村，地类（用途）为仓储用地，使用权面积为12502.9平方米。原审法院审理查明：本案被诉国有土地使用证证载土地位于滑县上官镇鲁（邑）寨村，原为滑县上官镇鲁邑寨西街村（鲁西村）集体土地。2012年4月28日，丰尚粮油公司填写《土地登记申请书》，向滑县国土资源局申请土地登记，并向滑县国土资源局提交了滑县革命委员会计划委员会滑革计字（80）第318号《关于上官村粮管所占地遗留问题的批复》、滑县粮食局滑粮〔2008〕101号《滑县粮食局关于国有粮食购销企业变更法人名称的通知》、丰尚粮油公司企业法人营业执照、丰尚粮油公司组织机构代码证、丰尚粮油公司地籍调查法人代表身份证明书、刘孟尚居民身份证复印件、刘晓良居民身份证复印件等相关材料。滑县国土资源局于2012年4月28日发布《关于土地登记审核结果公告》；于2012年4月29日制作《地籍调查表》；于2012年4月30日制作《土地登记审批表》。2012年5月30日，滑县人民政府为丰尚粮油公司颁发滑国用（2012）第1076号国有土地使用证。刘现光系滑县上官镇鲁邑寨西街村村民，2017年在证载土地北部占地4分左右建房作住宅使用。2019年4月，丰尚粮油公司对刘现光提起土地侵权民事诉讼，请求法院判决刘现光停止侵害并排除妨碍，并在诉讼中作为证据向法院提交了滑国用（2012）第1076号国有土地使用证。刘现光对该证不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为：本案案涉证载土地原为滑县上官镇鲁邑寨西街村（鲁西村）集体土地，刘现光系该村村民，该土地上有刘现光建造的住宅，且丰尚粮油公司在对刘现光提起土地侵权民事诉讼时作为证据提交了滑国用（2012）第1076号国有土地使用证，故刘现光与该土地使用证具有事实和法律上的利害关系，依法具有本案原告的诉讼主体资格。滑县自然资源局提出，刘现光超过法定诉讼时效。一方面，行政诉讼中没有关于诉讼时效的规定，只有相应的关于起诉期限的规定。另一方面，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，丰尚粮油公司对刘现光提起民事诉讼并作为证据向法院提交滑国用（2012）第1076号国有土地使用证的时间是2019年4月，至刘现光提起本案行政诉讼的时间2019年11月27日，期间显然不超过一年，故对滑县自然资源局的该主张不予支持根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，滑县人民政府依法具有对单位和个人依法使用的国有土地登记造册，核发证书的行政职权。根据河南省高级人民法院2017年2月22日《关于不动产登记行政案件有关问题的通知》，滑县自然资源局依法具有本案行政诉讼被告的主体资格。但是，滑县人民政府作出本案被诉行政行为存在以下违法之处：第一，适用法律、法规错误。本案中，滑县自然资源局在法定期限内提交了作出被诉国有土地使用证所依据的规范性文件《中华人民共和国土地管理法》第九条以及《土地登记规则》，被告在庭审中明确陈述，其作出被诉行政行为的程序性法律依据是《土地登记规则》。但是，原国土资源部于2007年12月30公布了《土地登记办法》，并自2008年2月1日起开始施行。因此，《土地登记办法》2008年2月1日正式实施后，原《土地登记规则》已经自动失效。本案滑县人民政府作出被诉行政行为的时间是2012年5月30日，依法应适用《土地登记办法》的相关规定，仍将《土地登记规则》作为作出被诉土地使用证的程序依据，显然属于法律适用错误，并会导致颁证的一系列行政程序违法。第二，主要证据不足。一方面，《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第四项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”本案中，丰尚粮油公司在申请土地登记时未提交地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明等该条第一款明确规定的材料，且《土地登记申请书》中使用期限、建筑占地、地上物类别及权属、申请登记的依据、附图等栏目均为空白。另一方面，丰尚粮油公司在申请登记时提交了滑县革命委员会计划委员会滑革计字（80）第318号《关于上官村粮管所占地遗留问题的批复》，但是，该份材料多处存在变造痕迹，内容前后矛盾，且与滑县档案馆馆藏的滑县革命委员会计划委员会滑革计字（80）第112号《关于上官村粮管所占地遗留问题的批复》高度雷同。该份材料虽注明“此件系档案馆提供”，但根据滑县档案馆出具的书面证明，该馆馆藏的档案材料中并无滑县革命委员会计划委员会滑革计字（80）第318号《关于上官村粮管所占地遗留问题的批复》。另外，该份批复中准予征用的土地面积为18.78亩，约合12520平方米，与被诉国有土地使用证证载土地面积12502.9平方米亦存在差额。由于该份材料不具有合法性和真实性，导致丰尚粮油公司申请土地登记失去了合法的土地权属来源，不具有申请登记的基础性证据和根本前提，显然属于主要证据不足。第三，违反法定程序。一是地籍调查违反法定程序。《土地登记办法》第九条第二款规定：“前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。”本案中，滑县国土资源局仍根据《土地登记规则》的规定依职权进行地籍调查显然缺乏合法依据。而且，在《地籍调查表》中，虽有调查员、勘丈员、审核人的签名或签章，但调查意见、勘丈记事、审核意见均为空白。另外，《地籍调查表》中显示的绘图日期及审核日期均为2012年4月30日，但调查员、勘丈员的签名或签章日期均为2012年4月29日，先签名，后绘图，于理不通。二是公告违反程序。实际上，《土地登记办法》并未将公告作为进行初始土地登记的必经程序，对认为符合登记要求的宗地予以公告是《土地登记规则》规定的程序。《土地登记规则》第十五条的规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”，也就是说，经土地管理部门审核后才能予以公告，但本案中，滑县国土资源局发布公告的时间是丰尚粮油公司申请登记的时间2012年4月28日，远早于审核时间，显然违反前述规定。三是土地登记审批违反法定程序。一方面，滑县国土资源局制作《土地登记审批表》的时间是2012年4月30日，其时仍在其前述公告设定的异议期间，公告时间显然过早；另一方面，在《土地登记审批表》中，虽有审查人的签章，但初审意见空白；虽有“同意发证”的审核意见。却无审核人的签名或盖章，审批程序明显违法。而且，填写《土地登记审批表》也是《土地登记规则》规定的内容，《土地登记办法》并无相关规定。综上所述，滑县人民政府为丰尚粮油公司颁发的滑国用（2012）第1076号国有土地使用证主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决撤销滑县人民政府于2012年5月30日为丰尚粮油公司颁发的滑国用（2012）第1076号国有土地使用证。上诉人丰尚粮油公司上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。刘现光不具有提起本案诉讼的原告主体资格，应裁定驳回其起诉。1993年8月，滑县上官镇粮食管理所（以下简称上官镇粮管所）与鲁邑寨西街村民委员会（以下简称鲁邑寨西街村委会）签订协议书，征用该村19.635亩坑塘荒地建设粮库，每亩地价2000元，共计39270元。该39270元一次性付清后，案涉土地一直被作为仓储用地由粮管所建设和管理，长达20余年。被诉土地使用证系国有土地使用证，颁证时间为2012年5月。刘现光未经丰尚粮油公司同意，未经任部门批准，于2018年擅自在丰尚粮油公司仓储院内建筑房屋，是不法侵害，不是被诉行政行为的相对人和利害关系人，其无权要求撤销丰尚粮油公司持有的国有土地使用证。请求：撤销原审判决，发回原审法院重审或改判为驳回刘现光的起诉。被上诉人刘现光答辩称：一、案涉土地为集体土地，刘现光是集体组织成员，在土地上建造有住宅，与本案被诉土地登记行为具有利害关系，是本案适格原告。二、本案被诉土地登记行为存在诸多违法之处，应予撤销，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原审判决。原审被告滑县自然资源局述称：一、同意上诉人丰尚粮油公司的上诉意见。二、本案被诉不动产登记认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求：撤销原审判决，发回原审法院重审或改判为驳回刘现光的起诉。本院经审理查明：1993年8月8日，上官镇粮管所与鲁邑寨西街村委会签订协议书，征用该村西头路南19.635亩（南北长119米，东西宽110米）坑塘荒地建设库房，每亩地价款2000元，共计39270元。协议书约定：上官镇粮管所一次性付清地价款，款清后，所征荒地永远归上官镇粮管所所有。……征地四周墙外留一米，归上官镇粮管所所有，鲁邑寨西街村委会不得使用。1994年7月26日，上官镇粮管所通过中国农业银行现金支票方式向鲁邑寨西街村委会支付现金39270元，鲁邑寨西街村委会当天向上官镇粮管所出具收款收据。后该土地由上官镇粮管所建设、使用。2008年，滑县粮食局作出《关于国有粮食购销企业变更法人名称的通知》，上官镇粮管所名称变更为丰尚粮油公司。2011年6月7日，丰尚粮油公司获得企业法人营业执照。2012年4月28日，丰尚粮油公司向原滑县国土资源局申请土地登记。2012年5月30日，滑县人民政府向丰尚粮油公司颁发了滑国用（2012）第1076号国有土地使用证。刘现光系鲁邑寨西街村村民，于2017年之后在证载土地北部占地4分左右建房作住宅使用。2019年4月，丰尚粮油公司对刘现光提起土地侵权民事诉讼，请求法院判决刘现光停止侵害、排除妨碍，并在诉讼中作为证据提交了滑国用（2012）第1076号国有土地使用证。刘现光对该证不服，向原审法院提起本案行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该利害关系是指法律上的利害关系，即因被诉行政行为的作出导致权益受到减损、灭失或增加义务。本案被诉土地登记行为作出时间为2012年5月，当时案涉土地上并没有刘现光建造的房屋，刘现光也没有提交证据证明其在2012年之前即获得案涉土地的合法使用权，被诉土地登记行为作出时与刘现光没有任何法律上的利害关系，刘现光不具有本案原告主体资格，对其起诉应予驳回。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销滑县人民法院（2019）豫0526行初173号行政判决；二、驳回被上诉人（原审原告）刘现光的起诉。上诉人滑县上官镇丰尚粮油购销有限公司预交的二审案件受理费50元、被上诉人刘现光预交的一审案件受理费50元，均予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  程晓丽审判员  阎丽杰审判员  段 新二〇二〇年六月十日书记员  孙慧伟