江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终119号 上诉人（原审被告）：邳州市自然资源和规划局，住所地邳州市恒山路4号。 法定代表人：王光辉，该局局长。 出庭应诉负责人：刘凯，该局副局长。 委托诉讼代理人：庄全，该局工作人员。 委托诉讼代理人：丁可余，江苏恒久律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：冯锡汉（曾用名冯西汉），1956年9月15日生，汉族，住邳州市。 委托诉讼代理人：李新超，江苏大运河律师事务所律师。 上诉人邳州市自然资源和规划局因与被上诉人冯锡汉土地行政处罚纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2017）苏8601行初711号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：2005年4月，冯锡汉投资邳州市港上镇招商引资项目建设，在未办理相关用地手续的情况下占用位于邳州市××（东邻邮政局，西邻路，南邻310国道，北邻居民点）原港上镇农机站、道班房（310国道养护站）和白果园所在的约6.16亩土地建设苏北超市。2015年4月25日，因邳州市港上镇港中村群众举报，邳州市自然资源和规划局（原邳州市国土资源局）对冯锡汉占地建设苏北超市的行为进行立案调查。2015年5月29日，邳州市自然资源和规划局以冯锡汉未经有权机关批准擅自于2004年4月非法占用邳州市港上镇港中村6.16亩土地建设苏北超市的行为作出邳国土资监[2015]24号行政处罚决定书，责令冯锡汉退还其非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以人民币123200元罚款。同年8月10日，邳州市国土资源局作出法律文书补正通知书，将行政处罚决定书中“当事人如不服本处罚决定，……或者三个月内依法向人民法院起诉……”补正为“当事人如不服本处罚决定，……或者六个月内依法向人民法院起诉……”。2015年11月26日，冯锡汉因不服邳州市自然资源和规划局作出的邳国土资监[2015]24号行政处罚决定书，向邳州市人民法院提起行政诉讼，要求确认上述行政处罚决定书违法并予以撤销。2016年10月18日，邳州市自然资源和规划局作出邳国土资监撤处[2016]3号《关于撤销“邳国土资监[2015]24号行政处罚决定书”的决定》，对邳国土资监[2015]24号行政处罚决定书予以撤销。2016年10月28日，冯锡汉向邳州市人民法院申请撤回该案起诉，邳州市人民法院同日裁定予以准许。2016年11月15日，邳州市自然资源和规划局就冯锡汉建设苏北超市非法占地行为重新立案调查，于2016年12月1日向冯锡汉送达了邳国土资监听告字[2016]第1129号《行政处罚听证告知书》，告知冯锡汉行政处罚事项及相关申辩权利。冯锡汉于当日向告邳州市国土资源局提出听证申请。2016年12月9日，邳州市自然资源和规划局向冯锡汉发出邳国土资监听字[2016]6号《行政处罚听证通知书》，于同年12月16日就涉案行政处罚进行听证，于同年12月27日作出涉案邳国土资监[2016]72号《行政处罚决定书》，次日向冯锡汉进行了送达。后邳州市自然资源和规划局于2017年1月22日作出《邳州市国土资源局法律文书补正通知书》，将邳国土资监[2016]72号《行政处罚决定书》中“你如不服本处罚决定处罚内容其他款项的规定，可以在自收到本处罚决定书……”补正为“你如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起……”，于同年1月24日向冯锡汉送达。冯锡汉因不服邳州市自然资源和规划局作出的涉案行政处罚决定，遂提起行政诉讼。 原审另查明，2001年至2005年期间，邳州市委、市政府为促进当地经济发展，将招商引资和项目建设作为全市重点工作来抓，不断加大招商引资力度，制定了招商引资发展目标和考核奖罚制度，专门成立了招商引资考核领导小组进行督促考核。在当时大搞招商引资的政策背景下，邳州市各乡镇对招商引资项目给予优惠政策，如招商引资项目可以无偿长期用地，先开工建设，后补办相关手续等。冯锡汉投资建设的苏北超市项目（原邳州市庆先超市）被列为邳州市2005年度130项民营工业项目之一，冯锡汉作为项目投资人参加了2005年3月28日举行的邳州市130项民营工业项目开工典礼。该项目占用原港上镇农机站、道班房（310国道养护站）和白果园所在位置的土地约6.16亩，其中道班房地块为国有土地，其余地块为集体土地，均符合邳州市港上镇土地利用总体规划（2006-2020年）。该项目开工建设前，邳州市港上镇国土所对涉案地块进行了丈量，港上镇政府承诺涉案地块由冯锡汉长期无偿使用，用地审批手续由政府后补；邳州市及港上镇部分领导及党员干部出席苏北超市的开工典礼；因该项目建设贡献突出，冯锡汉曾被邳州市港上镇政府予以表彰奖励。 原审还查明，根据《邳州市机构改革方案》，邳州市将国土资源局（不动产登记局）、规划局相关职责与市发改改革与经济委员会、市农业委员会等部门职责进行整合，组建市自然资源和规划局，不再保留邳州市国土资源局。 原审法院认为：一、关于涉案行政处罚认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。即行政机关作出的行政处罚，应当事实清楚、证据确实充分。本案中，邳州市自然资源和规划局在行政处罚听证告知书中认定“冯锡汉未经有权机关批准于2004年4月占用邳州市港××6.16亩土地建设苏北超市的行为违法”，进而作出涉案行政处罚决定书，责令冯锡汉退还土地等。但涉案苏北超市项目实际于2005年3月开工奠基，其所占用的邳州市港上镇农机站、道班房、白果园6.16亩土地亦非全部属于该镇港中村集体土地，本案审理期间，经邳州市自然资源和规划局核实，其中道班房地块性质实际系国有土地，故邳州市自然资源和规划局作为土地行政主管部门，在作出涉案行政处罚之前，对冯锡汉占地建设的时间及涉案土地的性质等问题均缺乏准确的调查了解，其作出的涉案行政处罚属于认定事实不清、主要证据不足。 二、关于涉案行政处罚是否适当的问题。行政行为除不能与法律规定冲突外，还应具有合理性、适当性，应综合考虑违法行为的历史环境和政策背景，做到处罚内容兼顾信赖保护原则和比例原则。第一、行政处罚应当综合考虑违法行为人的主观恶性、违法目的、危害后果等因素，依法确定其应当承受的行政处罚，保证责罚一致。本案中，涉案苏北超市作为当年邳州市130项重点民营工业项目之一，是当年邳州市、港上镇的重点招商引资项目，冯锡汉系在当地市、镇两级政府招商引资的政策背景及镇政府承诺无偿使用土地并办理用地手续的情况下进行建设苏北超市，从实际情况看，邳州市、镇政府领导均参加了苏北超市的开工仪式，还曾因项目建设对冯锡汉予以表彰奖励，故邳州市、镇两级政府对涉案项目的用地及建设情况是知情的，对冯锡汉的用地建设行为也是支持、肯定的。故，虽然冯锡汉用地建设未经审批，但该行为与当时的政府行为和政策环境具有直接关系，冯锡汉的用地行为不具有违法的主观恶意，亦未造成客观的社会危害后果，邳州市自然资源和规划局在土地行政管理过程中本应对该种情况与一般情况下的违法占地行为有所区分，但冯锡汉作出行政处罚时简单地同等对待，导致量罚差距过大，应属明显不当。第二、信赖保护原则是指政府对其做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更或反复无常，行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护。行政行为应体现信赖保护原则是政府诚信和行政公信建设的基本要求。中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定，“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。”本案中，冯锡汉作为普通公民，其投资苏北超市建设完全是基于对政府招商引资政策的信任，在苏北超市建设后的十余年期间，邳州市自然资源和规划局和当地政府从未认定其建设行为违法或进行其他查处，现因个别群众举报即以违法占地为由责令冯锡汉退还土地，没收相关建筑物及设施，让其承担一切不利后果，对当事人的信赖利益不予考虑，显然有失政府诚信，有悖行政行为的信赖保护原则。第三、比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择，保障公共利益和相对人权益的均衡，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不良影响时，应将这种不利影响限制在最小范围和限度内，尽可能使相对人的合法权益遭受最小损失。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，虽然冯锡汉在苏北超市项目建设前未办理用地审批手续，但系基于邳州市当时招商引资、政府兜底的政策环境，其未批先建行为当时实际已得到当地政府许可和支持，涉案项目建设亦未违反土地利用总体规划，且作为当地及周边地区规模较大的超市，冯锡汉在投入运营的十余年期间付出了一定的人力和财力，为当地提供了一定数量的就业岗位，对推动邳州市及港上镇经济社会发展，服务周边群众生活作出了实际贡献。邳州市自然资源和规划局作为土地行政管理部门，应综合考量行为人当时所处的历史环境，对该类历史遗留问题作出妥善合理处理，但冯锡汉忽略相关历史和政策因素，简单适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定作出责令冯锡汉退还土地及没收相关建筑物、设施的处罚，导致冯锡汉遭受不能预见的损害，给冯锡汉造成过度的不利影响，有悖行政行为的适当性和均衡性，属于明显不当。 建设法治、诚信政府，实现良法善治，行政机关应当让人民群众从每一个具体的行政行为中感受到依法、合理、公正，只有不断从个案中积累社会公众对法治、诚信政府建设的信心，才能更好地稳定社会预期，建设良好的营商环境。对于历史政策原因导致的问题，行政机关应当着眼当时，结合实际，注意利益衡平，合法、合理、妥善予以解决。综上，邳州市自然资源和规划局作出的涉案行政处罚事实不清，证据不足，处罚内容明显失当，依法应予撤销。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，促进诚信政府建设，衡平各方利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决：撤销邳州市自然资源和规划局于2016年12月27日对冯锡汉作出的邳国土资监[2016]72号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由邳州市自然资源和规划局负担。 上诉人邳州市自然资源和规划局上诉请求：撤销一审判决，改判维持上诉人作出的邳国土资监[2016]72号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、一审法院认为“行政处罚认定事实不清”不能成立。被上诉人在没有办理相关用地手续的情况下占用原农机站、道班房和白果园土地6.16亩建设苏北超市这一事实是清楚的，无论在听证环节还是在一审中被上诉人对以上事实均是认可的。上诉人在处罚决定书中记载为“非法占用位于港中村××6.16亩土地建设苏北超市”，并非像一审判决书所载明的那样，认为上诉人将涉案土地全部认定为“属于该镇港中村集体土地”，因此，一审法院认定上诉人对涉案土地的性质缺乏准确的调查了解与事实不符，是错误的。上诉人正是基于查清了道班房所涉土地为国有、其他两块为集体所有的这一事实，才在罚款项中未对道班房部分予以罚款，这也进一步佐证了上诉人是在查清事实的基础上作出的处罚。被上诉人未办理合法的用地手续这一事实是清楚的，在上诉人调查取证阶段也得到了被上诉人的认可，上诉人查清了涉案土地的性质才在罚款项中予以区别对待，因此上诉人依据土地管理法第七十六条和土地管理法实施条例第四十二条的规定依法予以处罚，事实是清楚的。二、一审法院以信赖保护原则、比例原则认为处罚应予以撤销，否则与建设法治、诚信政府不适当，该观点有失偏颇。上诉人不否认苏北超市项目受到时任有关领导的支持，被上诉人在当时“招商引资”的历史背景下没有办理用地手续即进行建设。一审法院对港上镇时任相关负责人调查时，已证实涉案土地在使用时政府并非许诺被上诉人无偿永久使用，而需补办用地手续，但苏北超市建成后一直使用至今，长达十多年，被上诉人一直没有补办用地手续则实为不妥。因此一审法院以所谓信赖保护原则替代法律的规定支持被上诉人的诉请是错误的。被上诉人违法用地的事实清楚，在当地造成不良影响，导致群众上访不断(该案就是群众上访举报而引发)，一审法院认定该案未造成客观的社会危害后果也与事实不符。如果不依法对违法用地行为进行处罚，何谈建设法治政府？政府公信力也将大打折扣，其负面影响是不可估量的。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，并维持上诉人作出的处罚决定。 被上诉人冯锡汉答辩称：第一，上诉人的两点上诉理由与一审法院查明的案件事实及相关法律规定相悖，均不能成立。一审判决在判决说理部分依据依法查明的事实和法律规定，从情理法多个角度，针对原邳州市国土资源局作出的涉案行政处罚的合法性、合理性作出了充分而深入的论证，完全正确，已足以驳斥上诉人的上诉理由，答辩人对此不再赘述。第二，本案行政争议具有普遍性，并非个案，无论是土地行政主管部门还是司法部门，均应当本着尊重事实、尊重历史的态度，依法慎重处理。自上世纪九十年代以来，为了发展经济，提高人民群众福祉，各级政府均将招商引资作为一项重要工作来抓，并为此制定了一系列的优惠政策，这是政府对投资人作出的允诺，应当兑现，也是法治政府和诚信政府建设的必然要求。特别是在优化营商环境的今天，政府更应当严守允诺。如允诺违法政府也应当承担主要责任。本案中，被上诉人之所以未办理用地手续而建设苏北超市，是基于当时政府招商引资优惠政策及相关领导承诺，无偿使用土地，先开工后补办用地手续而形成的特殊建设方式，且在开工建设前，邳州市港上镇国土资源所对建设用地也进行了丈量。由此可见，被上诉人的建设行为虽然从形式上来看符合未经批准非法占地的情形，但实质上经过了许可，只是未及时办理用地手续而已，否则邳州市港上镇国土资源所就不会不责令被上诉人停止建设，相反还要对建设用地进行丈量，相关领导也不可能出席项目建设、开工典礼，上诉人认定被上诉人的建设行为违反了《土地管理法》第四十三条之规定，进而适用该法第七十六条之规定处罚被上诉人，显属不当，该处罚若不予撤销，必将导致被上诉人倾家荡产，也会严重损害政府的信用和形象，既不公平更不公正。综上，一审判决认定事实及适用法律完全正确，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院二审期间双方当事人均未提交新的证据。 通过对一审证据的审查，结合双方的质证意见、当庭陈述，本院认为，一审认定“港上镇政府承诺涉案地块由冯锡汉长期无偿使用，用地审批手续由政府后补”缺乏充分的证据支持，本院对该事实不予确认。对一审查明的其他事实，本院予以确认。 本院认为，涉案行政处罚认定事实不清、证据不足。 第一，冯锡汉提交的照片、一审对镇政府时任领导的调查笔录，结合相关人员的任职时间等能够证明，冯锡汉占地建设苏北超市的时间不早于2005年4月。在作出涉案行政处罚之前，被上诉人曾作出邳国土资监[2015]24号行政处罚决定书，在冯锡汉针对该行政处罚决定书提起的行政诉讼中，冯锡汉已陈述建设时间是2005年4月，之前陈述的2004年4月开工是笔误，并提交调查报告、证人证言等予以证明。被上诉人参加庭审时已对上述证据进行质证，其知晓冯锡汉对占地时间的陈述前后不一致，但在作出涉案行政处罚前，被上诉人并未重新调查冯锡汉占地建设苏北超市的真实时间，而仍以2015年形成的询问笔录认定建设时间为2004年4月，认定事实的依据不足。 第二，邳州市自然资源和规划局在行政处罚决定书中认定“冯锡汉未经有权机关批准于2004年4月非法占用位于港××6.16亩土地建设苏北超市”，进而作出涉案行政处罚决定书，责令冯锡汉退还土地等。但在作出处罚前，冯锡汉在接受询问及听证程序中多次陈述土地的来源、面积，并提交过原邳州市公路管理站向其转让土地的协议、票据等以证明其对部分土地享有合法使用权。冯锡汉还多次陈述未办理用地手续的原因，并告知被上诉人，可向时任镇政府领导核实当时的用地政策。从审理查明的事实来看，冯锡汉投资建设苏北超市与邳州市当时招商引资的大环境密切相关，该项目属于邳州市2005年度130项民营工业项目之一，邳州市的相关领导出席了项目的奠基仪式，但邳州市自然资源和规划局在未核实土地合法的使用权人、性质、未办理用地手续有无正当理由的情况下，将苏北超市所占土地全部认定为非法占用的土地，属于主要证据不足。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人邳州市自然资源和规划局的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邳州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长 赵 涛 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇二〇年六月二十二日 书记员 郁梦晨