浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终175号 上诉人（原审原告）姜桂有，男，汉族，1963年3月28日出生，住浙江省金华市金东区。 委托代理人包余，北京德恒（宁波）律师事务所律师。 委托代理人何延法，浙江人民联合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府多湖街道办事处，住所地浙江省金华市金东区望府街917号。 法定代表人胡旭卫，主任。 出庭负责人王雅群，副主任。 委托代理人左文辉、余小倩，浙江瑞谷律师事务所律师。 原审第三人金华市金东区多湖街道里央田村经济合作社，住所地浙江省金华市金东区多湖街道里央田村。 法定代表人张永红，主任。 上诉人姜桂有因行政协议一案，不服兰溪市人民法院作出的（2019）浙0781行初575号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人姜桂有及其委托代理人包余、何延法，被上诉人金华市金东区人民政府多湖街道办事处（以下简称多湖街道办事处）的出庭行政负责人王雅群及委托代理人吴文新、唐园到庭接受询问。原审第三人金华市金东区多湖街道里央田村经济合作社（以下简称里央田村经济合作社）经传票传唤，未到庭接受询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年1月20日，姜桂有（乙方）与里央田村合作社（甲方）签订《回收协议》，载明：为了配合政府对里央田工业区整治工作，经村两委研究决定由村集体统一回收中央滩地块的房屋、土地和电力、道路等配套设施，甲、乙双方经友好协商，达成如下协议：一、乙方同意将坐落在多湖街道里央田工业区（中央滩地块）的房屋、土地和道路及以上附着物、电力等配套设施由甲方回收；三、回收金额：1、砖混结构21663.2㎡×280元/㎡=6065696元，钢结构3332.7㎡×230元/㎡=766525元，合计6832221元，该补偿资金包括土地、地面附着物、基础设施、强弱电配套设施等所有补偿；四、付款时间及方式：协议签订后报经街道审核同意后10个工作日内支付总款30%，余款半年之内支付，已腾空部分的余款按年利率10%计算；半年后资金未到位的，由多湖街道办事处负责筹集；五、未腾空部分建筑面积从2018年2月份开始收取每月10元/平方的租金计算，时间节点到6月份，逾期不搬离视为放弃处理；六、协议签订后未经甲方同意乙方不得再对有关房屋、土地及其他设施进行处置及使用。七、本协议在双方签字盖章后并经街道同意后生效等。原告姜桂有在回收协议上签字捺印。另查明，因姜桂有与金华市金东区多湖街道里央田村经济合作社、金华市金东区多湖街道里央田村村民委员会租赁合同纠纷执行一案，各方于2005年8月5日达成执行和解协议，双方签订《荒滩地承、发包合同》，约定：1、将里央田村集体所有的25.6亩发包给姜桂有承包使用，使用期限从2005年8月5日至2065年8月4日；2、根据金东区人民法院（2005）金东民再初字第5号民事调解书确定应支付给姜桂有80万元，用以抵扣部分承包款，姜桂有另再一次性支付承办款32万元。2009年，4月16日，里央田村村委会向金华市国土资源局申请续批17.56亩建造中转仓库的临时用地。2017年7月12日，被告与金东区“三改一拆”行动领导小组向金东区电业局发函，称：根据“三改一拆”工作的推进和区委、区政府的统一部署，多湖街道里央田工业区启动拆违程序，要求对该区域违法建筑断电。原告以被迫签订协议为由，曾向金东区人民法院提起民事诉讼，请求撤销回收协议，金东区人民法院决驳回姜桂有的诉讼请求后，姜桂有向金华市中级人民法院提起上诉，金华中院认为回收协议属于行政协议，故案涉协议纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，撤销了金东区人民法院一审民事判决。原告姜桂有又以被告强迫原告签订回收协议于法无据为由，向原审法院提起行政诉讼，请求确认《王宅埠里央田工业区房屋及土地回收协议》无效。 原审法院认为，案涉《回收协议》虽为里央田村合作社与姜桂有所签，但根据本案查明的事实，该协议系为推进“三改一拆”工作而签订，相关补偿资金亦来源于多湖街道办事处，结合协议中明确记载的“为了配合政府对里央田工业区(中央滩地块)整治工作……达成如下协议”、“协议签订后报经街道审核同意后10个工作日内支付总款30%，余款半年之内支付，已腾空部分的余款按年利率10%计算；半年后资金未到位的，由多湖街道办事处负责筹集”以及“本协议在双方签字盖章后并经街道同意后生效”等内容，案涉协议实系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，本案被诉《回收协议》的法律后果应由多湖街道办事处承担。本案争议的焦点为案涉《回收协议》是否存在无效的情形。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。案涉《回收协议》系为推进“三改一拆”工作而签订，多湖街道办事处作为“三改一拆”的责任主体，并不存在上述法律规定的重大且违法的情形。其次，涉案《回收协议》体现了双方协商一致性，不存在法定的合同无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。行政协议纳入行政诉讼的范围，既要审查其行为的合法性，也要审查其行为的合约性。本案中，原告姜桂有声称被迫签订《回收协议》，但原告提交的停电函是通知供电局对违法建筑断电，是为推动“三改一拆”工作，并非胁迫原告签订《回收协议》，原告提交的其他证据也不足以证明多湖街道办事处实施了胁迫行为，亦未提交证据证明签订《回收协议》损害国家利益；原告在庭审中述称协议违反了物权法第六十条、土地管理法第四十六条等强制性规定，结合本案查明的事实，被告为推进“三改一拆”工作，指令第三人金华市金东区多湖街道里央田村股份经济合作社与原告签订案涉《回收协议》，被告并未行使案涉土地的所有权，亦非行使土地征收行为，不违反法律、行政法规的强制性规定。原告提交的里央田村的17.56亩临时用地续批申请不能证明原告在涉案土地上的建筑合法。综合上述情形分析，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，并不存在协议无效的情形。综上，对原告要求确认《王宅埠里央田工业区地块房屋及土地回收协议》无效的诉讼请求不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告姜桂有的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告姜桂有负担。 姜桂有上诉称：原审判决事实认定不清，证据不足，法律适用错误。一、一审判决无视上诉人提交的上诉人与第三人签订的《承包中央滩地合同》等基本证据，以及案涉《回收协议》回收的土地系第三人集体所有、承包经营给上诉人的基本事实。上诉人与第三人签订有《承包中央滩地合同》，承包经营第三人的农村集体土地即案涉土地；明确在合同期限内，双方不得以任何理由提前解除本合同。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。故上诉人通过《荒滩地承、发包合同》取得的村农民集体所有的土地的使用权受法律保护。二、原审判决无视上诉人提交的金华市中级人民法院询问笔录，以及案涉《回收协议》未经村民大会通过为无效协议的代理意见。案涉《回收协议》由被上诉人回收第三人的村集体土地，涉及全村村民重大利益问题，而未经村民会议讨论通过，属于违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》五十二条规定违反法律、行政法规的强制性规定的五种情形之一，应为无效协议。被上诉人一审提出：案涉《回收协议》涉及款项无需第三人承担，不需要村民大会讨论，未经村民大会讨论不影响协议效力。上诉人认为：案涉《回收协议》只要涉及第三人全村村民重大利益，其签订未经村民会议讨论通过，即违反了上述强制性的规定，故应当认定无效。三、原审判决无视上诉人提出被上诉人行政行为不具有实施主体的代理意见。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确定无效。原审判决认为：案涉《回收协议》系为推进“三改一拆”工作而签订，多湖街道办事处作为“三改一拆”的责任主体，并不存在上述法律规定的重大且违法的情形。上诉人认为：案涉《回收协议》从主体上看，签订的实际主体是第三人，而履行的实际主体又是被上诉人；从目的看，是为了配合政府对里央田工业区（中央滩地块）整治工作；从第五条内容看，未腾空部分建筑面积从2018年2月份开始收取每月每平方10元的租金计算，时间节点到6月份，逾期不搬离视为放弃处理；期间遇有区政府投资项目，按区政府时间节点完成搬迁。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。可见，案涉《回收协议》是被上诉人以“三改一拆”为名，行强占有回收第三人村农民集体土地以及上诉人合法承包经营土地及所建房屋之实的重大违法行为。根据浙江省人民政府“三改一拆”文件规定，各区、县（市）人民政府是“三改一拆”的责任主体，而多湖街道办事处作为金东区人民政府“三改一拆”的工作主体，其根本没有签订案涉《回收协议》的职权和资格。综上，请求：1、撤销原审判决；2、改判支持上诉人的一审诉讼请求；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。 多湖街道办事处答辩称：一、多湖街道办事处作出被诉行政协议的行为合法，不存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且违法情形。1、上诉人位于王宅埠里央田工业区地块的建筑物未经国土、规划审批，系违法建筑，属于“三改一拆”的对象，依法应予以拆除。2、上述建筑物坐落于多湖街道办事处辖区内，多湖街道办事处是违法建筑的法定处置主体。经充分协商，多湖街道办事处通过第三人金华市金东区多湖街道里央田经济合作社与上诉人于2018年1月20日签订《王宅埠里央田工业区地块房屋及土地回收协议》，属于依法履职行为。3、为推进“三改一拆”工作，多湖街道办事处通过行政协议的方式实现违法建筑的处置目的，以降低行政过程中的对抗性，法律对此未作禁止规定。二、被诉行政协议未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在合同无效的法定情形。1、被诉行政协议系各方平等、自愿协商一致的结果。在“三改一拆”推进过程中，上诉人主动表示配合相关拆除工作，并提出给予经济补偿的诉求，在这一前提下，各方自愿签订了收回协议。2、上诉人同意将案涉建筑物、承包地由里央田经济合作社收回，这是上诉人的自主处分行为，该处分行为不违反法律规定。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人里央田村经济合作社未向本庭提交陈述意见。 经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，二审期间，本案争议的焦点问题是案涉协议是否存在无效的情形。被上诉人系为推进“三改一拆”工作实现行政管理目的而与上诉人签订案涉协议。被上诉人是“三改一拆”工作的责任主体，其在平等、自愿基础上，通过收购协议的方式实现行政管理目的，在一定层面上有利于提高“三改一拆”工作的效率，也有助于通过合理的价格来对建筑物所有权人的合法财产给予充分及时的补偿，因此，具有现实合理性和可行性。协议所涉建筑物和其他设施未取得建设规划审批手续，但协议所涉建筑物的建筑材料和其他设施以及土地剩余的租赁权仍属于上诉人的合法财产，被上诉人给予一定的补偿，并未违反法律法规的强制性规定。且协议所涉建筑物、其他设施及土地系由里央田村经济合作社收回，并未改变土地的性质和用途。而就目前的证据来看，案涉协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议的情形，故不宜完全否定此种收购协议的合法性。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姜桂有负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年六月十二日 代书记员 叶文静