北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终674号上诉人（一审原告）马斌，男，1969年9月11日出生，汉族，住北京市东城区。被上诉人（一审被告）北京市东城区城市管理综合行政执法局，住所地北京市东城区北京站东街老钱局胡同甲14号。法定代表人石崇远，局长。委托代理人刘维，北京市东城区城市管理综合行政执法局干部。委托代理人张骥，北京市东城区城市管理综合行政执法局干部。上诉人马斌因诉北京市东城区城市管理综合行政执法局（以下简称东城城管执法局）所作限期拆除决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0101行初760号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。东城城管执法局于2018年7月3日对马斌作出京东城管限拆字[2018]170005号《限期拆除决定书》（以下简称限期拆除决定），主要内容为：2017年10月16日，东城城管执法局接到东花市街道办事处移送，你有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，你实际管理并使用的位于北京市东城区忠实里X号（以下简称忠实里X号）院内1处建筑物，为砖结构房屋，呈不规则形状。共分为5间房屋，北房1间，东西5米，南北6.4米，面积32平方米；西房3间，东西4.9米，南北9.8米，48.02平方米；东房1间，东西4.3米，南北3米，面积12.9平方米。上述建筑物未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定，本行政机关责令你于10日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，将报经北京市东城区人民政府责成有关部门，依法实施强制拆除。马斌向一审法院诉称，马斌的房屋于1980年建成，当时是三间房，马斌于1996年进行过一次原址翻建。三年前，忠实里地区进入拆迁阶段，马斌的房子属于三期，一直未见出台拆迁公示。东城城管执法局对马斌的房屋作出限期拆除决定，明显是以拆除违法建设之名而施行强拆之实。马斌的房屋有1951年的土地房产所有证，也有1980年花园生产队的宅基地证明，东城城管执法局却不尊重历史，对马斌的房屋进行拆违。请求法院撤销东城城管执法局对马斌作出的限期拆除决定。东城城管执法局一审辩称，一、城管执法机关有查处违法建设的职责。依据是《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（北京市人民政府令第197号）第五条第十二项及《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定。二、东城城管执法局认定马斌搭建违法建设的行为事实清楚、证据确凿。2017年10月16日，东城城管执法局执法人员接到东花市街道办事处提供的线索后，对忠实里X号院内一处建筑物进行现场检查和勘验，现场拍照取证。2017年10月23日，经北京市规划和国土资源管理委员会认定，涉案违法建筑物未取得《建设工程规划许可证》。2018年5月7日及2018年5月11日，马斌两次接受调查询问。经东城城管执法局向东花市街道办事处调取房屋测绘对比图对比得知，马斌所搭建的建筑物在1979年时不存在，1989年时1号北房1间、2号西房3间存在，2号房屋在1989年呈正方形，现形状发生明显改变，成长方形状，面积明显扩大，涉嫌翻建、改建、扩建；3号东房1间1989年时不存在，于1989年后搭建。在调查过程中，马斌提交了1980年南磨房公社办事组的证明，证明涉案房屋为宅基地审批建房。东城城管执法局认为此证明不是宅基地证明，且没有体现具体的房屋位置，该证明的真实有效性及证明内容中所涉及的房屋所指位置、间数无法确定。2018年6月27日，执法人员向马斌送达了告知书，告知了其相关权利义务，马斌在规定的期限内未向东城城管执法局提供相关证据材料且未主张权利。三、东城城管执法局作出的限期拆除决定适用法律正确。根据《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，居民搭建房屋应向城乡规划部门申请并取得《建设工程规划许可证》。马斌在未依法取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自进行建设的行为属于搭建违法建设。因此，东城城管执法局依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款对马斌作出了限期拆除决定。综上，东城城管执法局认定马斌搭建违法建设的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回马斌的诉讼请求。一审法院经审理查明，2017年10月16日，东城城管执法局接东花市街道办事处移送线索称马斌在忠实里X号院内建有1处房屋，无不动产登记信息。东城城管执法局于当日立案调查。2017年10月23日，北京市规划和国土资源管理委员会分别就上述院内建筑物向东城城管执法局回函称，位于忠实里X号院内的一处建筑物均未依法取得建设工程规划许可证。东城城管执法局于2018年5月7日对上述院内房屋进行了现场检查、现场勘验、拍摄照片并对马斌进行了询问，发现马斌在忠实里X号院内居住使用的1处建筑物，为砖结构房屋，呈不规则形状。共分为5间房屋，北房1间，东西5米，南北6.4米，面积32平方米；西房3间，东西4.9米，南北9.8米，48.02平方米；东房1间，东西4.3米，南北3米，面积12.9平方米。东城城管执法局分别于2018年5月14日、6月27日向马斌作出权利告知，要求其出示其他关于上述建筑物建设年代的证据及南磨房公社证明中所载明的私房6间的权属信息和系指所查处的建筑物的证据，并向东城城管执法局指明私房6间的具体位置以及哪3间分马斌所有。2018年7月3日，东城城管执法局经审批后作出限期拆除决定，并送达马斌。另查，朝阳区南磨房人民公社农业新村生产大队于1980年4月19日出具证明，称“我大队花园生产队社员马某山（马某山）有私产陆间，产权属马某山所有，其中叁间，分别儿子马斌所有”。再查，原北京市崇文区城市规划管理局于1997年1月15日对马斌作出（1997）崇规检处字第9号《违法建设行政处罚决定书》，对马斌于1996年11月1日在西忠实里X号院外违法建设工程厨房，面积12.9平米，依据《北京市城市规划条例》和《违反＜北京市城市规划条例＞行政处罚办法》的有关规定，作出罚款1290元的行政处罚。一审法院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。东城城管执法局作为城市管理综合执法部门，对辖区内未经规划部门批准建设的建筑物，可以集中行使城市规划方面对违法建设的有关处罚权，有对未取得建设工程规划许可证的城镇建设进行查处并作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，东城城管执法局经规划行政部门发函确认且经调查取证，马斌在忠实里X号院内使用的一处建筑物房屋共5间，并未取得建设工程规划许可证，故东城城管执法局认定上述建筑物属违法建设，并无不当。现马斌提供朝阳区南磨房人民公社农业新村生产大队于1980年出具的证明主张本案涉案房屋于1980年时既已建成，并称其本人在他处无其他房屋，对此，法院认为，因马斌所持证明与涉案房屋具有一定的关联性，在此情况下，东城城管执法局未能提出有效证据否定上述证明中所指房屋与涉案房屋的关联性，也未能举证证明马斌另有其他房屋，结合马斌提交的证人证言，法院可以确认，马斌在涉案院落内于1980年期间确有房屋既已建成存在。具体分析涉案的5间房，西房3间（面积48.02平方米）经本案有效证据证实及马斌本人确认，系马斌于90年代翻建，故此，即便该3间西房于1980年既已形成，在90年代翻建时亦依法应当取得建设工程规划许可证，故东城城管执法局对该3间西房作出限期拆除的决定，并无不当。北房1间（面积32平米）尚无有效证据证明马斌进行了翻建的事实，且东城城管执法局对该房屋形成年代的调查存在事实不清的情形，不能完全否定该房屋1980年既已存在这一事实，考虑到该房屋建设年代尚不明确，目前尚不宜以其未满足当前法定许可条件为由对该违法建设按照上述规定作出限期拆除的处理。东房1间（面积12.9平方米）经本案有效证据证实及庭审中双方陈述确认系马斌于1996年所建，故该房屋不属于上述证明中所指的1980年时既已存在的房屋范围，该房屋的建设依法应当取得建设工程规划许可证，但因规划主管部门已就该违法建设对马斌进行过行政处罚，根据京政办函〔2004〕47号《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》第一条第二项“做出罚款保留的案件，由规划行政主管部门依据城市规划管理法律、法规和规章的规定进行查处”以及京城管执字〔2004〕97号《关于贯彻实施北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知的意见》第二条“关于工作职责划分”第4点“凡经规划行政主管部门做出罚款保留的案件，不论在罚款保留期间因城市规划建设需要拆除的，还是在罚款保留期限以后需要拆除的，均由规划行政主管部门负责查处”之规定，对于该违法建设的查处应由规划行政主管部门作出，东城城管执法局已不再具有查处职权。综上，东城城管执法局对马斌作出的被诉限期拆除决定中，对北房1间的处理认定事实不清，证据不足，处理不当，对东房1间的处理超越职权，对西房3间的处理合法、正确，法院应对被诉限期拆除决定中针对北房1间和东房1间所作的限期拆除处理决定予以撤销。马斌要求全部撤销被诉限期拆除决定的诉讼请求，不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第四项之规定，判决撤销东城城管执法局于二〇一八年七月三日作出的限期拆除决定中针对马斌在北京市东城区忠实里X号院内的北房一间面积三十二平方米、东房一间面积十二点九平方米两处建筑物所作出的限期拆除处理决定；驳回马斌的其他诉讼请求。马斌不服一审判决，上诉认为马斌系对房屋进行修缮加固，因措辞不当说成翻建。规划局、街道办事处和居委会对房屋现场进行过审核，并对东房作出行政处罚，说明修缮加固房屋的行为合理、合法。请求撤销一审判决，重新审理改判。东城城管执法局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，马斌向一审法院提交并在庭审中出示了下列证据：1.限期拆除决定，证明被诉行为存在。2.《西忠实里环境整治项目房屋征收暂停办理事项公告》，证明涉案房屋属于拆迁范围，但东城城管执法局利用拆除违法建设的方式来进行拆迁。3.证人证言6份，证明涉案房屋存在于80年代。4.南磨房人民公社农业新村生产大队于1980年4月19日出具的证明，证明涉案房屋是在当年审批的宅基地上盖的房，因此没有办理相关规划手续。5.1951年土地房产所有证，证明马斌家历史上就存在涉案房屋的院落。6.东花市派出所出具的证明信，证明1951年土地房产所有证上的产权人马某是马斌的祖父。7.（1997）崇规检处字第9号《违法建设行政处罚决定书》，证明涉案东房1间建于1996年，原北京市崇文区城市规划管理局于1997年针对该违法建设对马斌进行了罚款处罚，按照罚款保留的原则，该房屋不应再被认定为违法建设。在一审诉讼期间，东城城管执法局向一审法院提交并在庭审中出示了下列证据：1.关于忠实里X号院1处房屋涉嫌违法建设的线索告知及附图，证明2017年10月16日东花市街道办事处向东城城管执法局移送涉案违法建设线索。2.立案审批表，证明2017年10月16日东城城管执法局对涉案违法建筑物开始调查。3.京规东执函[2017]1191号《关于东城区忠实里X号规划审批情况的函》，证明规划部门于2017年10月23日认定涉案建筑物未取得规划许可证。4.现场检查笔录和现场勘验笔录，证明东城城管执法局于2018年5月7日对涉案违法建设进行现场检查和现场勘验。5.现场照片，证明东城城管执法局于2018年5月7日进行现场检查拍摄的照片。6.视频资料，证明马斌于2018年5月7日、2018年5月11日接受东城城管执法局的询问。7.居民身份证复印件，证明东花市街道办事处于2017年10月16日向东城城管执法局提交马斌的身份情况。8.南磨房人民公社农业新村生产大队于1980年4月19日出具的证明，证明东城城管执法局在调查过程中从街道办事处收集到的马斌所提交的关于涉案房屋年代问题的证明。9.《关于忠实里X号院内马斌自建房屋年代对比情况的说明》，证明东花市街道办事处于2018年5月8日向东城城管执法局说明涉案违法建设搭建的情况。10.告知书两份及送达回执，证明东城城管执法局告知马斌陈述申辩权利并告知马斌提供相应的证据。11.《忠实里X号院内马斌家房屋调查情况说明》，证明东城城管执法局于2018年7月2日对前期调查情况作出汇总说明。12.限期拆除决定及送达回证，证明东城城管执法局向马斌作出并送达限期拆除决定。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：马斌提交的证据1和东城城管执法局提交的证据12中的限期拆除决定为本案被诉行政行为，不作为证据进行认证。马斌提交的证据2不能证明相应的待证事实，不予采信；提交的证据5、6与本案不具有直接关联性，不予接纳；提交的证据3、4相结合能够证明涉案建设中有部分建筑物形成年代较早这一事实，予以采纳；提交的证据7符合证据的法定形式，取得方式合法，与本案具有关联性，予以采纳。东城城管执法局提交的证据1-11符合证据的法定形式，取得方式合法，与本案具有关联性，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，东城城管执法局提交的证据12中的送达回证，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，予以采纳。一审法院对其余证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条关于制止和查处违法建设的部门及其职责的规定，东城城管执法局作为城市管理综合行政执法机关，具有对其行政辖区内未经批准建设的建筑物、构筑物或者其他设施作出限期拆除决定的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本案中，东城城管执法局在接到相关单位移送的违法建设线索后，对涉案建筑物的情况进行了立案调查，向规划行政部门函询确认了涉案房屋未取得建设工程规划许可证，并进行了现场检查、勘验，拍摄了涉案建筑物的照片，审查了马斌提交的相关证明材料，询问并听取了陈述和申辩意见，后根据查明的情况认定马斌的涉案五间房屋属于违法建设。根据马斌提交的证据材料，能够证明涉案房屋具有1980年已建成并存在的情况，但对应涉案五间房屋的具体情形不明。其中，在案证据及当事人的陈述能够证明西房三间曾于九十年代进行翻建，且未取得建设工程规划许可证；东房一间系马斌于1996年所建，不属于1980年既已存在的房屋，且规划行政部门已针对该房屋对马斌进行了行政处罚；北房一间的具体建设年代不详，且在案并无证据证明存在翻建情况。据此，东城城管执法局针对北房一间在未查清房屋具体建设年代等情况时作出限期拆除决定，认定事实不清，证据不足，应予撤销。东城城管执法局针对西房三间作出限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》（京政办函〔2004〕47号）第一条第二项规定，做出罚款保留的案件，由规划行政主管部门依据城市规划管理法律、法规和规章的规定进行查处。《关于贯彻实施北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知的意见》（京城管执字[2004]97号）第二条“关于工作职责划分”第4点规定，凡经规划行政主管部门做出罚款保留的案件，不论在罚款保留期间因城市规划建设需要拆除的，还是在罚款保留期限以后需要拆除的，均由规划行政主管部门负责查处。本案中，涉案东房一间已由规划行政主管部门做出罚款处罚，根据前述规定，东城城管执法局对该房屋不具有查处职责，故东城城管执法局针对东房一间所作涉案限期拆除决定，应予撤销。综上，一审法院判决撤销针对涉案北房一间、东房一间的限期拆除决定，并驳回马斌的其他诉讼请求正确，本院应予维持。马斌的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一审案件受理费50元，由北京市东城区城市管理综合行政执法局负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由马斌负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  陈 丹审 判 员  金 丽审 判 员  刘明研二〇二〇年六月二十四日法官助理  陶 慧书 记 员  高 元