江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏03行终98号 上诉人（原审原告）徐州佳和能源有限公司，住所地邳州市运河街道张楼建材厂西侧、运河大堰南侧。 法定代表人薛国锋，该公司总经理。 委托代理人郝涛，该公司监事。 委托代理人宋继业，山东德衡（东营）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邳州市交通运输局，住所地邳州市行政中心16号3楼。 法定代表人林春龙，该局局长。 委托代理人吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省邳州市航道管理站，住所地邳州市沿河路89号。 法定代表人聂新兵，该站站长。 委托代理人吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。 上诉人徐州佳和能源有限公司（以下简称佳和公司）因与被上诉人邳州市交通运输局、江苏省邳州市航道管理站（以下简称邳州市航道管理站）其他行为一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初804号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了询问审理。上诉人佳和公司的委托代理人郝涛、宋继业，被上诉人邳州市交通运输局及被上诉人邳州市航道管理站的委托代理人吴士芹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：徐州佳和能源有限公司成立于2015年4月22日，住所地位于邳州市运河街道张楼建材厂西侧、京杭运河大堰南侧，营业执照载明经营范围包括成品油（不含汽油、煤油）、石脑油、燃料油销售等。2017年2月25日，江苏省人民政府办公厅下发《关于印发全省交通干线沿线环境综合整治五项行动方案的通知》（苏政办发〔2017〕31号），其中要求对内河干线航道两岸和交通船闸管理区域、水上服务区“脏、乱、差”问题全面整治到位，做到无违规构筑物、无碍航设施、无垃圾，航道两岸整洁、水面清洁等。2017年4月27日，徐州市人民政府办公室下发《关于印发徐州市交通干线沿线环境综合整治“五项行动”方案的通知》（徐政办发〔2017〕66号），要求对内河干线航道周边的违法建筑、碍航设施等全面清理，实现“三无两洁”。2017年6月7日，邳州市人民政府制定了《邳州市交通干线沿线环境综合整治“五项行动”方案》，决定于2017-2019年在全市范围内开展普通公路、高速公路、航道、港口码头、铁路周边洁化绿化美化“五项行动”，其中要求对干线航道两岸和船闸管理区、水上服务区存在的“脏乱差”环境问题全面整治到位，违法建筑、碍航设施等全面清理到位，实现“三无两洁”。2018年5月25日，邳州市航道管理站、邳州市交通运输局向佳和公司出具承诺书，主要载明“因上级要求，根据2012年10月30日甲、乙、丙三方签订的合同（甲方：邳州市航道管理站；乙方：邳州万佳置业有限公司；丙方：邳州市交通运输局），对徐州佳和能源有限公司所属的邳州京杭运河水上服务区加油加气站，自2018年5月20日起全面停业，就停业事宜，经甲乙丙三方友好协商，承诺如下：一、自2018年5月20日为起始日，停业期间造成的全部损失将由甲方承担，其中包括破坏设施费、拆除设备费、以及停业期间的营业损失等。三个月内如恢复运营，自运营之日起15日内将上述损失款项支付完毕。二、自2018年5月20日为起始日三个月内如不能恢复运营，需给予佳和能源有限公司书面明确答复，由甲、乙、丙三方认可的第三方评估机构对该站的所有资产、相关办理手续的费用和停业损失进行评估并进行征补。”现佳和公司以邳州市航道管理站、邳州市交通运输局未履行前述承诺为由向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：1、判令邳州市交通运输局和江苏省邳州市航道管理站履行行政承诺支付佳和公司自2018年5月20日计算至2019年3月20日停业损失350万元（详见停业损失清单）；2、判决邳州市航道管理站、邳州市交通运输局迟延履行行政承诺违法；3、判令邳州市交通运输局和邳州市航道管理站给予佳和公司书面明确答复，答复内容为：恢复营业或对所属邳州京杭运河水上服务区加油加气站的所有资产、相关办理手续及以后的停业损失（自2019年3月21日开始计算）予以征收补偿；4、本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，邳州市航道管理站、邳州市交通运输局实施的行为系根据江苏省人民政府、徐州市人民政府以及邳州市人民政府的环境综合整治通知而实施的行为，属于政策执行行为，不属于行政诉讼范围。故，佳和公司提起本案诉讼不符合法律规定。如佳和公司认为其存在合法利益受到侵害的情况可通过其他途径救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，遂裁定：驳回徐州佳和能源有限公司的起诉。 上诉人佳和公司上诉称：1、原审法院认定事实错误。被上诉人一审提供的地方性法规及政府五项行动方案等文件，该类文件在行政法上属于形抽象行政行为，均是地方政府为了执行国家法律和行政法规及地方性法规而制作下发。政府部门据此作出的行为本质上仍然属于行政执法行为。2、原审法院适用法律错误。原审法院适用行政诉讼法第49条及司法解释第69条第一款第一项的内容，该两条规定中没有“政策执行行为”这一法律术语。上诉人认为二被上诉人的承诺行为应当属于行政诉讼受案范围。根据最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》、行政诉讼法第12条第一款、最高院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，可以认定行政机关的承诺行为相当于行政协议行为，行政诉讼应当予以受理。3、原审法院审理程序违法。原审法院在庭审过程中限制上诉人代理律师的诉讼权利，审理期限达八个月，未明确告知当事人是否延长。原审法院预收上诉人案件受理费34800元，原审裁定仅退回50元，对于剩余的案件受理费没有给上诉人明确答复，请二审法院一并予以纠正。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人邳州市交通运输局答辩称：1、二被上诉人一审时向法庭提供的骆马湖水利管理局邳州河道管理局【2018】27号文件、沂沭泗局骆马湖水利管理局【2019】5号文件、苏政发【2017】31号以及邳政发【2018】28号、京杭运河邳州段环境综合整治指挥办公室【2018】3018号等证据，证明上诉人建设的加油加气站违反了《水法》第三十七条第二款、《防洪法》第二十二条第二款的相关规定，邳州市政府成立了“邳州市交通干线沿线环境、综合整治工作五项行动领导小组的办公室”，对上诉人的涉案财产进行了查封。2、两被上诉人对上诉人财产没有采取查封措施，承诺书不是行政行为的表现形式。根据承诺书内容，涉案租赁合同因其建设违规违法无法继续履行，经上诉人与两被上诉人协商，由被上诉人邳州市航道管理站承担合同终止履行的相关民事责任。由于邳州市交通运输局是租赁合同的一方当事人、邳州市航道管理站的担保人，邳州市交通运输局对上诉人因履行合同造成的经济损失与邳州市航道管理站共同作为承诺人，是在承担合同的担保责任。三者是平等民事主体间的权利义务关系，而非行政执法行为。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人邳州市航道管理站答辩意见同邳州市交通运输局的答辩意见。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。 除一审查明事实外，二审补充查明：2012年10月30日，邳州市航道管理站（甲方）、邳州市万佳置业有限公司（乙方）、邳州市交通运输局（丙方）签订合同书，约定乙方租赁甲方水上服务区场地、岸线等投资建设水上加油、加气站，并约定了租赁标的物、租期及租金等内容。 2013年5月18日，邳州市远通投资发展中心（甲方）与佳和公司（乙方）签订土地租赁协议，约定甲方以邳州水上服务区岸线等固定资源、乙方以现金投资2500万元，联合新上万吨规模水上加油加气站，合作期40年。 后，邳州市航道管理站（甲方）、邳州市万佳置业有限公司（乙方）、邳州市远通投资发展中心（丙方）、佳和公司（丁方）、邳州市交通运输局（戊方）签订《补充协议》，协议约定2012年10月30日合同书及2013年10月30日的土地租赁协议涉及土地为同一地块，乙方授权子公司佳和公司履行2012年10月30日的合同，佳和公司同意履行2012年10月30日合同约定的所有权利义务及法律责任。丙方同意将水上服务区加油加气站的土地使用权交由甲方管理，土地使用管理和租金收取全权由甲方负责。 2018年4月4日，骆马湖水利管理局邳州河道管理局向邳州市航道管理站发出《关于尽快拆除中运河、水上服务区违法建设项目的通知》，告知邳州市航道管理站其未经河道主管机关许可，擅自在行洪河道内建设设施。2018汛期将至，为保证中运河行洪安全，按照水利部、淮委的要求，尽快拆除违法建筑及设施，恢复河道工程原貌。 本院认为，本案被诉的承诺书系邳州市航道管理站、邳州市交通运输局在2018年5月25日所出具，根据该承诺书的内容，结合水利部门向邳州市航道管理站致函等证据，可以看出两被上诉人出具承诺书并非是基于行政执法的目的或行使行政管理权，而是因为2017年开始的交通干线沿线环境综合整治五项行动导致邳州市万佳置业有限公司（由上诉人履行）与被上诉人2012年10月30日订立的合同无法继续履行，是两被上诉人就合同是否继续履行问题作出的承诺。虽然2012年10月30日的合同相对人一方为邳州市交通运输局、邳州市航道管理站，但根据该合同的条款和具体内容，可以看出该合同的订立并非是两被上诉人为实现行政管理或者公共服务目标，不具有公共利益性质，合同不符合行政协议的构成要件。因此，两被上诉人2018年5月所出具的承诺书系履行2012年10月30日合同及相关合同过程中的民事行为，不具有行政管理的性质，佳和公司的起诉不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，本案应当裁定驳回上诉人的一审起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 一审案件受理费34800元，由原审法院退还给上诉人徐州佳和能源有限公司。 本裁定为终审裁定。 审判长  刁国民 审判员  陈 颖 审判员  黄传宝 二〇二〇年六月二十三日 书记员  王竞晗