浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终185号 上诉人（原审原告）徐华东等17人（名单附后）。 诉讼代表人徐华东，男，1946年12月14日出生，汉族，户籍地浙江省武义县，现住浙江省武义县。 诉讼代表人程晓霞，女，1960年10月10日出生，汉族，户籍地浙江省武义县，现住浙江省金华市。 被上诉人（原审被告）武义县住房和城乡建设局，住所地浙江省武义县武阳东路4号银田大厦。 法定代表人汤滢，局长。 出庭行政负责人何忠伟，副局长。 委托代理人（特别授权）储勇俊，浙江前程律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）方雪松，浙江前程律师事务所律师。 原审第三人武义县壶山街道星光股份经济合作社，住所地浙江省武义县壶山街道星光村办公楼。 法定代表人徐希虞，书记。 委托代理人（特别授权）蒋一峰，男，1990年8月24日出生，汉族，住浙江省武义县壶山街道武阳西路16号。系武义县壶山街道星光股份经济合作社工作人员。 徐华东等17人诉武义县住房和城乡建设局（以下简称武义县住建局）、第三人武义县壶山街道星光股份经济合作社（以下简称星光经济合作社）房屋拆迁管理行政补偿一案，不服武义县人民法院于2019年12月25日作出的（2019）浙0723行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月18日立案受理后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗，询问当事人等方式对本案进行了审理。17位上诉人的诉讼代表人徐华东、程晓霞，被上诉人武义县住建局的行政负责人何忠伟及委托代理人储勇俊，原审第三人星光经济合作社的委托代理人蒋一峰，均于2020年4月10日到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院审理后认定如下事实：2017年11月，为实施旧城改造，武义县人民政府作出房屋征收决定并进行公告，祝宅巷××号地块被列入此次征收范围。2018年3-6月期间，徐华东等人就其坐落祝宅巷××号房屋分别与征收部门签订征收补偿协议。之后，徐华东等人就祝宅巷××号“明堂”177.02平方米向武义县住建局申请确权。2018年7月17日，武义县住建局作出《被征收房屋产权确认书》，对徐华东等人的确权申请不予确认，但同意就177.02平方米土地参照证外庭院按500元每平方米予以补偿。之后，徐华东等人向武义县信访局信访。2018年9月18日，武义县古城保护建设指挥部就徐华东等13户要求将祝宅巷××号公用明堂按合法庭院5500元／㎡补偿的信访件，向信访局作出《关于对徐华东等13户信访的回复》，主要内容为：“一、根据房屋征收补偿的相关规定，庭院按5500元／㎡标准补偿的，应符合两种情形：一是未取得土地使用证，但属土改前建造房屋主体结构内的共用天井，二是已取得土地使用证范围内的庭院。信访人提到的明堂空地不在按5500元／㎡标准补偿范围之内，但考虑到实际使用状况，参照证外庭院的标准500元／㎡给予补偿（注：证外庭院是指所占用的土地，虽然交过罚款或向村里交过费用，但未取得土地使用证或批准书的庭院）。二、关于信访人提到的土改时核发的武第（545）号土地房屋所有权证的问题，我国的土地管理制度已发生了变化，由解放初期（土改）的土地私有化变为国家和集体两者所有，单位和个人只有使用权。根据1956年高级农业生产合作社示范章程的有关规定，社员所有的土地转为合作社集体所有，由此可见信访人所指的明堂空地应为集体所有，本次旧城改造中，涉及集体土地的，根据土地管理法的相关要求，已向星光经济合作社作出补偿。”另查明，1951年土改时武义县人民政府颁发了武字第545号《土地房产所有证》，记载项别包括：1.土地，座落：祝宅巷，种类：什地（非耕地），面积：叁分二厘伍毫，备注：明堂；2.房屋，座落：祝宅巷，种类：平，面积：叁厘，间数：壹间。上述《土地房产所有证》记载的所有人为邵子琴等13户，包括：邵子琴、徐肇夏、徐肇成、徐肇建、涂樟林、王香禄、赖樟兴、徐可茂、徐毫、姜金生、吴根钱、李中元、汤中榜。上述《土地房产所有证》记载的第1项土地即为案涉“明堂”土地，记载的第2项平屋壹间，武义县住建局已在本次征收中给予徐华东等17人相应补偿。再查明，邵子琴原坐落祝宅巷房屋出卖给了徐樟水，后由徐华东继承。徐可茂原祝宅巷房屋出卖给了徐顺球，徐顺球出卖给了钟跃根，钟跃根与金松林进行了置换，后金松林给了金小芳。李中元原祝宅巷房屋出卖给了骆华辰，骆华辰出卖给了柳玉法，柳玉法出卖给了杜士庭，后经法院裁定抵债给城关信用合作社，城关信用合作社出卖给了程晓霞。王香禄原祝宅巷房屋由王其恩、王其国继承，王其恩出卖给了潘山东，潘山东出卖给了杜城健，王其国给了张灵菊，张灵菊出卖给了杜城健。徐肇建原祝宅巷房屋由徐旭继承。徐毫原祝宅巷房屋由徐伟、徐静、徐震继承，徐静、徐震委托徐伟参与本案诉讼。徐可茂原祝宅巷房屋中部分属于徐可一，后徐可一出卖给了叶忠妙，由叶国强继承。徐肇夏原祝宅巷房屋由徐师达继承，徐师达去世后由方淑芬、方卫平、方友苏、徐凤佐继承。姜金生原祝宅巷房屋由姜建新继承。徐肇成原祝宅巷房屋出卖给了程华荣，程华荣出卖给了潘建有。汤中榜原祝宅巷房屋由汤健继承。赖樟兴原祝宅巷房屋由管翠花继承，管翠花给了管建平，管建平出卖给了项淑娥。吴根钱原祝宅巷房屋后由吴金凤、吴雨文、傅坚宏取得，吴雨文、傅坚宏委托吴金凤参与本案诉讼。 原审法院认为，因案涉土地被列入征收范围，且未经登记发证，故武义县住建局对案涉土地具有调查、认定和处理的法定职责。根据双方诉辩意见，本案主要争议在于：武义县住建局认定案涉土地不属于可按5500元／㎡标准进行补偿的范围，而考虑其实际使用状况参照证外庭院标准500元／㎡进行补偿，这一认定是否正确。徐华东等17人主张，案涉土地是整个祝宅巷××号房屋的组成部分，一直由祝宅巷××号房屋业主作为庭院使用，1951年土改时也作为“明堂”登记在邵子琴等13户祝宅巷××号房屋业主名下，徐华东等17人通过继承、买卖等方式取得祝宅巷××号房屋的产权后，同时也取得了附属于祝宅巷××号房屋的案涉土地的合法使用权，武义县住建局认定案涉土地不能按合法庭院标准5500元／㎡补偿是错误的，其未补偿先拆迁的行为违法，应以不低于类似房地产市场价格的拆迁补偿标准向徐华东等17人予以赔偿。武义县住建局则认为，案涉土地系没有附着物的土地，属于生产资料的范畴，在进入农业合作化和人民公社化以后，案涉土地已转为星光村集体所有，之后祝宅巷××号房屋业主也从未将案涉土地作为共有使用面积进行登记确权，故案涉土地不属于可按5500元／㎡标准进行补偿的范围，而考虑其实际使用状况参照证外庭院标准500元／㎡予以补偿。对此认为，首先，“明堂”在本地方言中的主要含义为打晒粮食或晾晒物品等用途的公用场地，与庭院并非同一含义。从1951年土改时武字第545号房产土地所有证的记载来看，案涉土地所有权虽以“明堂”称谓登记在当时的祝宅巷××号房屋业主邵子琴等13户名下，但在进入农业合作化和人民公社化以后，我国的土地所有制已经发生了变化，土地已实行国家所有和集体所有，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十九条规定：“土改时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于农民集体所有。”因此，1951年武字第545号房产土地所有证中有关案涉土地所有权的记载，已不能作为确定案涉土地所有权的依据，因而也就不能作为认定徐华东等17人就案涉土地享有土地使用权的依据。其次，我国实行土地登记制度以后，原国家土地管理局曾于1995年1月1日下发《关于贯彻做好土地登记工作的通知》，该通知第一条明确“依法建立健全土地登记制度。无论以何种方式取得的土地使用权，都必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，不经登记的土地使用权不是依法设定的，不受法律保护，也不能对抗第三者。”但此后祝宅巷××号房屋业主从未将案涉土地作为共有使用权申请登记。因此，应认定直至2017年案涉土地被纳入征收范围，案涉土地上不存在任何有关土地使用权的登记内容。第三，物权法意义上的土地使用权，与不动产权利人基于相邻关系因生产、生活等需要而产生的使用其他不动产权利人土地的权利，两者并非同一概念。从本案情况来看，案涉土地并未进行土地使用权登记，因此，即便案涉土地一直由祝宅巷××号房屋业主在日常生活中以庭院名义使用，也不能认定其属于物权法意义上的土地使用权人。第四，从武义县古城保护建设指挥部就徐华东等13户的信访回复来看，本次征收中可按5500元／㎡标准进行补偿的庭院，应符合两种情形：一是未取得土地使用证，但属土改前建造房屋主体结构内的共用天井，二是已取得土地使用证范围内的庭院。而本案中，案涉土地并未取得土地使用权证，显然也不属于房屋主体结构内的共用天井，故武义县住建局认定案涉土地不属于可按5500元／㎡标准进行补偿的范围，而考虑其实际使用状况参照证外庭院标准500元／㎡对徐华东等17人进行补偿，这一认定合情、合理、合法。综上，在徐华东等17人所有的祝宅巷××号房屋均已获得相应的征收补偿，且武义县住建局也一直同意就案涉土地按相关标准给予徐华东等17人补偿的前提下，徐华东等17人诉请确认武义县住建局未补偿先拆迁的行为违法，并要求予以行政赔偿，缺乏相应的事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐华东等17人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐华东等17人共同负担。 上诉人徐华东等17人共同上诉称：一、被上诉人所引用各历史时期的政策指的都是作为生产资料的可耕地，涉案明堂是上诉人用于日常生活的非耕地、是生活资料。为把明堂变为生产资料，被上诉人篡改政策把（但不包括没有附着物的土地）这句话无中生有的加进《人民公社60条》，后还在判决书中多次采用，但事实恰恰相反，最高人民法院把与老百姓生活息息相关的房前屋后空地院落纳入拆迁补偿范畴。武义方言根本没有把明堂说成晒谷场这种说法，住该处的老人涂樟林、方淑芬都说明堂从未晒谷过。二、法律规定城市区范围内的土地属国家所有，《人民公社60条》未划入农民集体范围内的土地属国家所有，明堂是生活用地，根本不用入社。从所有证据来看，明堂从未划入星光村，当然是国有土地。这次拆迁被上诉人在草图中把星光二字注入。2018年10月份莫名其妙地要星光村领26万多所谓集体土地拆迁补偿款，这样就说明明堂属于星光村集体了。被上诉人这样做的目的是为减少补偿。最高人民法院规定城市范围内农村拆迁参照国有土地标准补偿，被上诉人把市场价数万元一平方米的土地压低到几十元、几百元一平方米来补偿给老百姓。被上诉人这种做法不仅使国有资产流失，对农民来说也是一种伤害，是违法的。三、上诉人的明堂是有证财产，未换过新证是政府不作为而不是上诉人不愿为，政府部门没有通知换证，把明堂定性为证外庭院没有法律依据。证外庭院土地来源非法占用、上诉人明堂使用权来源合法，二者不可混为一谈。四、案涉祝宅巷××号在70年漫长岁月中确实发生许多变化，大部分房屋已易主，现健在的只有涂樟林1人，但新主人都是以合法程序取得产权。根据地随房走政策，明堂的使用权理所当然属于新主人。物权法规定国有土地使用权是从国家土地所有权中分离出来的民事权利，属于用益物权，依法有偿取得的国有土地使用权成为一种完整意义上的财产权。为进行旧村改造收回国有土地使用权的，对土地使用权人应给予适当补偿。原审法院引用的政策条文是对生产资料的可耕地而言，不适用于涉案明堂。如果不是这次旧村改造上诉人明堂将继续无阻挡地使用下去。上诉人是支持旧改的，但补偿必须要按照拆迁法律来补偿。五、说上诉人从未提出过明堂权利要求不是事实。事实上在上世纪六七十年代汤中榜（已故）户、吴根钱（已故）户占用门厅、明堂，都有过争执，还曾有过12户联名上诉吴根钱户的事实。这些事现健在的壶山法庭、派出所原负责人都可作证。2018年3月1日拆迁办召集13户商议解决545号土地证中门厅分摊补偿方案时就有多人提出吴金凤家占用明堂事实，要求一起解决。但拆迁办说明堂要稍后解决。相反星光村却从未问过明堂各种事宜，因为明堂从来不是集体所有的。六、武义县拆迁政策本身存在问题。原审判决引用的各时期政策都不能证明案涉明堂已经登记在星光村名下，明堂自土改至今都是上诉人的合法财产，这是无法改变的事实。七、关于市场价问题。上诉人认为房屋补偿与土地补偿是分开结算的，房前屋后的空地院落与房屋占地的土地是一样的。500元一平方米补偿未见上榜公布，既不合法也不符合政策，就是5500一平方米也是远低于市场价的。案涉明堂是县城最繁华地段，上诉人向武义县人民政府求偿5500元是原先不想与政府打官司。二审中，上诉人补充意见：（一）定义错误：查阅百度，明堂本意是是建筑物，它一是指在古代帝王宣明政教举行大典的地方，二是指“打晒粮食的场地”（泛指北方），三是指院子。我们所住的是一座带有院落的房屋，“明堂”是在大门内的一块空地，里面栽花种草，还种松柏等，路上铺有石板，还有花坛排水沟，是典型的南方小院子，是我们房屋的附属，是本义上的建筑物，不是被上诉人所说的没有附着物的土地，更不是晒谷场地。（二）适用法律政策错误。1997年12月6日浙江省土地管理局印发实施的《浙江省土地所有权和使用权的若干规定的通知》浙土发（1997）95号其中第四章第三十六条土地使用者经依法划拨受让或依法转让，继承接受地上建筑物等使用国有土地，凡界址清楚，无权属争议，具有合法的土地权源证明材料并与现状相符的，确定国有土地使用权；第六章第六十五条土地由两个以上单位或个人共同使用的，不能或不应划分各自用地范围的可确定为共用土地使用权，涉案“明堂”符合该政策，事实是政府部门从未通知上诉人需要换证登记。实际上关于“明堂”的政策落实就是一个盲点，所以说是政府不作为，不是我们不愿为。被上诉人为掩盖“明堂”先拆后补的违法事实，利用一些废止的旧政策来糊弄上诉人，他们所有引用的旧政策都是浙土发（1997）95号之前的，废止的政策不能作为证据使用，也不能作为判决依据。土改至今上诉人对“明堂”都拥有合法使用权。最高法院（2012）行他第16号批复明确，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格一并予以征收补偿。武义县人民法院与被上诉人伪造历史事实，篡改政策内容，上诉人对此不服，且行政诉讼法第六十九条不适用本案；行政诉讼法第七十一条，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与行政行为基本相同的行政行为。武义县人民法院判决与中院原终审裁定是相违背的。（三）“明堂”的土地价值。被上诉人在证据5中说，土改后吴金风等三户在“明堂”上违章占地建房，还反说我们不干涉，这不是事实，我们干涉过，这次拆迁我们也提出过但都没有效果，被上诉人明知是违章建筑，却以每平方米22960元＋奖励的土地价格给予补偿，而现在剩下的177.02（拆迁办数据）却只给每平方米500元的补偿，二者相差52倍多，这样做不合理合法。综上，涉案“明堂”是按照土改法划拨我们使用的国有土地，至今没有被第三者登记，原审法院与被上诉人都拿不出有效的新证据，上诉人的合法诉求无论在法理和民意上都应获得法院支持。经释明，17位上诉人的上诉请求为：撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求；案件诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人武义县住建局答辩称：一、关于涉案土地的性质问题。判断土地的权属问题，首先要确定涉案土地的性质，土地的性质应以当时登记记载的内容为依据。根据1951年土改时核发的武第545号，邵子琴代表13户登记的土地房屋所有权证，涉案的土地登记在“土地”一栏，而非“房产”一栏，种类为“什地”。显然，涉案的土地不是房屋的天井、院落之类的属于房屋一部分。如果是房屋的天井、走廊、中堂等，都登记在“房产”一栏，属于房屋的一部分。涉案土地在土地房产清册中备注为“明堂”，而“明堂”在武义方言中的含义确有“打晒粮食的场地”的说法。以前武义农村，村里打晒粮食的场地确实都叫“明堂”。但这不是最主要的，主要的还是涉案的土地登记在“土地”一栏，种类为“什地”，来判断涉案土地的性质。二、法律政策依据。1、1956年《高级农业生产合作社示范章程》第13条规定，入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。2、1962年实施的《农村人民公社工作条例（修正草案）》即《人民公社60条》第21条规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有；第44条明确了受法律保护的社员个人的生活资料的范围，包括房屋、家具、存款等，但本案涉案的土地不属于房屋的一部分，而属于社员个人的生产资料是农具、工具等，但不包括没有附着物的、作为生产资料的土地。3、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土籍字第26号）第19条规定：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《人民公社60条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。因此，本案1951年土改时核发的武第545号土地房屋所有权证记载的内容，由于我国的土地管理制度已发生变化，由解放初期（土改）的土地私有化已变为集体所有。1951年土改时核发的武第545号土地房屋所有权证，已不能作为确定涉案土地权属的依据。根据原国家土地管理局《关于贯彻做好土地登记工作的通知》第一条的规定，依法建立健全土地登记制度。无论以何种方式取得的土地使用权，都必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，不经登记的土地使用权不是依法设定的，不受法律保护，也不能对抗第三者。涉案土地变为集体所有后，上诉人也未依法申请并取得土地使用权的登记确权。因此，上诉人无权主张涉案土地的使用权。三、因上诉人对涉案土地无物权法意义上的使用权，征收部门根据上诉人的日常实际使用情况，按“证外庭院”进行适当的补偿，合情、合理、合法。综上，上诉人对涉案土地无物权法意义上的使用权，而对其合法所有的祝宅巷××号房屋已进行了补偿，上诉人要求确认武义县住建局未补偿先拆迁行为违法，并要求行政赔偿，无事实和法律依据。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人星光经济合作社述称：我社认为上诉人既然有土地证，那么应该补偿给上诉人。被上诉人说已经补给武义县壶山街道星光股份经济合作社，但是我社并未收到相关补偿款。支持17位上诉人的上诉意见。 本院认为，本案系徐华东等17名上诉人以案涉177.02平方米土地系其共有使用权为由，对被上诉人武义县住建局于2018年7月17日作出证外庭院（共用）的土地权属、性质确认并按每平方米500元补偿的行政行为不服，要求其按照公告拆迁补偿标准时国有土地使用权市场价标准进行补偿，而提起的行政诉讼，故案涉土地使用权的性质和权属认定是本案核心争点。根据在卷证据及当事人庭审陈述分析，涉案“明堂”土地于1951年土改时核发的土地房屋所有证中标记为“什地”，没有登记在“房产”一栏，且在土地房产清册中备注为“明堂”，依当时政策能够认定并非属于房产或相关建筑物的占地范畴。此后，根据我国土地管理法律政策的变化，涉案“明堂”土地已转变为所在基层组织集体所有。徐华东等上诉人虽基于日常生活需要实际使用该“明堂”土地，但不能据此认定上诉人即为案涉“明堂”的使用权人；被上诉人武义县住建局考虑涉案“明堂”实际情况，酌情予以补偿，也并不能视为是其已将涉案“明堂”确认归17位上诉人享有物权法意义上的使用权。进一步而言，本案上诉人均未在我国集中开展的土地使用权确权登记过程中，向相关行政机关申请权属登记。综上，被上诉人武义县住建局作出的被诉《被征收房屋产权确认书》中关于涉案“明堂”土地权属、性质认定有相应的事实和法律依据，本院予以支持；徐华东等17上诉人的诉求缺乏事实和相关依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，裁判结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐华东等17名上诉人共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张旭良 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年六月十二日 代书记员 刘灵玲 附17名上诉人身份： 上诉人（原审原告）徐华东，男，1946年12月14日出生，汉族，户籍地浙江省武义县,现住浙江省武义县。公民身份号码：3307231946××××××××。 上诉人（原审原告）金小芳，女，1968年8月31日出生，汉族，住浙江省武义县壶山街道玉泉街7弄6号。公民身份号码：3307231968××××××××。 上诉人（原审原告）程晓霞，女，1960年10月10日出生，汉族，户籍地浙江省武义县,现住浙江省金华市。公民身份号码：3307231960××××××××。 上诉人（原审原告）杜城健，男，1957年9月17日出生，汉族，住浙江省武义县。公民身份号码：3307231957××××××××。 上诉人（原审原告）涂樟林，男，1929年11月18日出生，汉族，住浙江省武义县壶山街道头巷43号。公民身份号码：3307231929××××××××。 上诉人（原审原告）徐旭，男，1950年12月2日出生，汉族，住浙江省武义县壶山街道头巷41号。公民身份号码：3307231950××××××××。 上诉人（原审原告）徐伟，男，1960年2月5日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区闲林街道西市街西溪海星海苑5幢1单元1503室。公民身份号码：3307021960××××××××。 上诉人（原审原告）叶国强，男，1974年11月10日出生，汉族，住浙江省武义县熟溪街道江山新村三路2弄30号。公民身份号码：3307231974××××××××。 上诉人（原审原告）方友苏，男，1952年10月19日出生，汉族，住浙江省武义县壶山街道县前街15号。公民身份号码：3307231952××××××××。 上诉人（原审原告）方淑芬，女，1929年11月12日出生，汉族，住浙江省武义县熟溪街道江山脚路7号。公民身份号码：3307231929××××××××。 上诉人（原审原告）方卫平，女，1950年1月21日出生，汉族，住浙江省武义县白洋街道康园路16号。公民身份号码：3307231950××××××××。 上诉人（原审原告）徐凤佐，女，1958年5月29日出生，汉族，住浙江省武义县熟溪街道溪南街城市花园7号楼二单元Ｂ1-3室。公民身份号码：3307231958××××××××。 上诉人（原审原告）姜建新，男，1950年5月29日出生，汉族，住浙江省武义县白洋街道新兴路186-6号,公民身份号码：3307231950××××××××。 上诉人（原审原告）潘建有，男，1971年11月9日出生，汉族，住浙江省武义县壶山街道朝阳路27号。公民身份号码：3307231971××××××××。 上诉人（原审原告）汤健，男，1961年4月10日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区三江街道八一南街1611号13幢1单元101室。公民身份号码：3307021961××××××××。 上诉人（原审原告）项淑娥，女，1944年9月24日出生，汉族，住浙江省武义县。公民身份号码：3307231944××××××××。 上诉人（原审原告）吴金凤，女，1942年11月24日出生，汉族，住贵州省贵阳市观山湖区长岭北路1号会展城Ａ5组团5栋401号。公民身份号码：5202011942××××××××。