湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终399号上诉人（原审原告）湖南网讯通科技发展有限公司，住所地：湖南望城经济技术开发区同心路1号。法定代表人彭立志，公司董事长。委托代理人秦跃龙，湖南云天律师事务所律师。委托代理人杨泽，湖南云天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）望城经济技术开发区管理委员会，住所地：长沙市望城区白沙洲街道马桥河村同心路1号。法定代表人周剀，主任。行政机关负责人佘浩宇，系望城经济技术开发区管理委员会副主任。委托代理人周小同，湖南华湘律师事务所律师。原审第三人长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人舒志清，局长。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。委托代理人史俊生，系长沙市自然资源和规划局望城分局工作人员。上诉人湖南网讯通科技发展有限公司因与被上诉人望城经济技术开发区管理委员会（以下简称望城经开区管委会）、原审第三人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城区自规局）行政协议一案，不服长沙市望城区人民法院（2019）湘0112行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，网讯通公司（乙方）、望城经开区管委会（甲方）分别于2014年9月29日、2014年10月15日签订《商务合同》、《补充合同书》。《商务合同》就项目准入条件、建设内容与产值税收、土地出让、甲方与乙方的责任、违约责任、合同的变更与解除及附则等作了相关约定。合同载明：1、第二条：“商务合同是双方合作各环节工作的概况性约定。按照国家法律和政策规定，乙方需要与甲方及其职能部门签订的其他文件、甲方及其职能部门制定的约束性文件，包括但不限于《国有土地使用权出让合同》、规划要点等，是本合同的组成部分。”2、第十二条：“甲方负责在2014年12月31日前启动宗地土地挂牌出让工作；2015年3月31日前完成宗地清表工作后，现状移交乙方。交地时间以甲方招商合作局下发的《进场通知》为准。”3、第二十一条：“乙方有下列情形之一的，甲方有权解除合同，退回乙方已付资金款项（不计息），该宗地对外重新招商：（1）未按本合同的约定按时办理工商、税务手续的；（2）未按本合同的约定期限及时支付资金款项的；（3）未按本合同的约定期限按时启动项目建设；（4）在本合同履行期间，未经甲方同意转让或变相转让本合同所涉土地的；（5）项目建设内容与本合同约定不符的”。《补充合同书》第五条载明：“乙方成功受让本宗地后，甲方同意将与用地优惠价与摘牌成交价的差额部分等额的款项在乙方全额支付土地成交价款和相关税、费、金后45天内作为产业发展扶持资金拨付给乙方。”第十条载明：“双方共同约定遵照国家、省、市现行土地出让法律法规及相关政策，依法办理该项目土地挂牌、摘牌手续”。2015年7月17日，网讯通公司向望城区自规分局（原长沙市望城区国土资源局）提交《竞买申请书》，该申请书载明，若网讯通公司在国有土地使用权挂牌出让活动中，出现不能按期付款或有其他违约行为，网讯通公司愿意承担全部法律责任，并赔偿由此产生的损失。2015年7月24日，望城区自规分局与网讯通公司签订《成交确认书》，确认网讯通公司竞得编号网工挂［2014］40号地块的国有建设用地使用权，成交价为116980000元，双方均在该成交确认书上签字盖章。2015年8月3日，网讯通公司缴纳土地款23649230元，土地交易服务费350770元。2015年8月11日，网讯通公司与望城区自规分局签订《出让合同》，该《出让合同》载明：1、第四条：“本合同项下出让宗地编号为网工挂［2014］40号，宗地总面积242183.2平方米，其中出让宗地面积216494.1平方米。出让宗地坐落于经开区角。”2、第六条：“出让人同意在2015年9月11日前将宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件……（二）现状土地条件：红线范围外道路通电通讯，红线范围内完成拆迁安置的现状土地。”3、第九条：“本合同项下宗地的定金为人民币23396000元，定金抵作土地出让价款。”4、第十条：“受让人同意按照以下时间和金额分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：第一期人民币58490000元，付款时间：2015年9月10日之前。第二期人民币58490000元，付款时间：2016年2月10日之前……”5、第三十条：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”。2015年8月13日，网讯通公司向望城经开区管委会出具《关于请求解决项目土地出让后几个问题的报告》，该报告载明：1、位于桃园路与丹桂路转角处的场平还一直未动，东南角山体土方开挖工程至今都无法正常进行。2、基础设施还未完善，望城大道的排污管线目前还未规划设计，致使公司排污管网无法设计、整个排污系统难以形成。3、公司缴纳土地出让金后，将要返还土地出让金差额部分给公司，因此计算土地出让的税、费、金收取依据应按去除土地出让金差额返还部分计算。望城区经开区管委会于2015年8月27日作出《关于网讯通项目用地有关问题的回复》称：1、桃园路与丹桂路转角处的场平已在紧张施工中，约30万土方在12天左右可实现完工。2、预计12月份完成市政污水管道建设工作。3、合同中对土地成交价的价外税、费、金未明确相关优惠政策，土地价外税、费、金按成交价标准收取，土地成交价款按合同明确先到位后享受优惠政策。2015年8月31日，网讯通公司办理《建设用地规划许可证》[地字第201508032（经开区）号]，用地项目名称：国网电力·长沙光通讯产业园项目，用地位置：望城经济技术开发区，用地面积：242183.2平方米。2015年10月27日，网讯通公司办理《建设工程规划许可证》[建字第201510036（经开区）号]，建设项目名称：长沙光通讯产业园，建设位置：望城经济技术开发区，建设规模：32263.96平方米，建筑名称包括25#综合楼、12#产业孵化楼。2016年7月7日，网讯通公司办理《建设工程规划许可证》，建设项目名称：长沙光通讯产业园13#、17#、24#，建设位置：望城经济技术开发区，建筑名称包括13#光芯片生产厂房、17#研发办公楼、24#无线产品生产厂房。2016年9月6日，因网讯通公司未按照《出让合同》约定缴纳土地出让价款，长沙市望城区清欠工作领导小组办公室向其发出《催缴通知书》，通知书载明：根据合同约定，网讯通公司应付土地出让总价款116980000元，尚欠土地出让价款93330770元，要求网讯通公司收到该通知书后，在2016年9月22日前付清所欠资金（欠款部分按每天1‰标准收取违约金）。因网讯通公司未在指定付款期限内支付土地出让价款，望城区自规分局于2016年12月29日向网讯通公司作出[长望国土资催(2016)字第001号]《国有建设用地使用权出让价款催缴通知书》，通知载明：网讯通公司除支付已缴宗地的竞买保证金24000000元（其中23396000元转为宗地的定金）外，未按合同约定缴付国有建设用地使用权出让价款，其行为违反《出让合同》第三十条的约定，已构成根本违约。要求网讯通公司在收到该通知书后十个工作日内按实足额缴纳国有建设用地使用权出让价款中未缴部分人民币93330770元。如在告知期限内仍未缴清出让价款的，将依据《出让合同》第三十条和《中华人民共和国合同法》相关规定，拟解除出让合同，并依法依程序追究网讯通公司相关违约责任。该催缴通知书于2016年12月30日向网讯通公司进行了送达。因网讯通公司仍未在指定付款期限内支付土地出让价款，2017年5月16日，望城区自规分局再次向网讯通公司作出《关于再次催缴国有建设用地使用权出让价款通知书》，该通知书载明，因网讯通公司仍未有效履行《出让合同》中的付款义务，限网讯通公司在收到催缴通知书后十个工作日内足额缴纳国有建设用地使用权出让价款中未缴部分人民币93330770元。如告知期限内仍未缴纳国有建设用地使用权出让价款的，将依据《出让合同》第三十条约定，《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，依程序解除与网讯通公司签订的《出让合同》（合同编号：4301222015051），并依法追究公司相关违约责任。2017年6月21日，因网讯通公司仍未缴纳国有建设用地使用权出让价款，望城区自规分局以网讯通公司未按合同约定缴付国有建设用地使用权出让价款，其行为违反《出让合同》第三十条约定为由，向网讯通公司发出《解除通知书》，解除与网讯通公司于2015年8月11日签订的合同编号为4301222015051号《出让合同》，并限网讯通公司在收到通知之日后十个工作日内清腾所占用场地。该通知书于2017年6月22日向网讯通公司送达，并在中国国土资源报、湖南日报、潇湘晨报登报公告公示，同时在望城区自规分局门户网站和望城经开区管委会门户网站予以公示。2017年6月22日，望城经开区管委会向网讯通公司发出《解除合同通知书》，认为网讯通公司未按期缴纳土地价款，未办理土地使用权证，导致土地出让合同被解除。至目前，项目未实质性启动建设。由于网讯通公司违约导致《国有建设用地使用权出让合同》依法被解除，从而使《商务合同》和《补充合同书》无法继续履行，故决定解除《商务合同》和《补充合同书》。该通知书于2017年6月22日向网讯通公司进行送达。2017年11月22日，望城区自规分局向网讯通公司作出《关于协助做好对原网工挂［2014］40号地块相关构筑物等进行评估的告知函》，告知将依法对宗地进行清场，并委托第三方评估公司和公证机关对网讯通公司前期进行的工程进行评估和证据保全。湖南思远四达房地产评估咨询有限公司湘思远四达（房估）字［2017］ＷＧ-12-003号咨询评估报告显示：位于长沙市望城区角地块（湖南网讯通科技有限公司网工挂［2014］40号宗地）地上附属设施重置价格为3395998元。2017年12月14日，望城区自规分局作出《关于限期拆除原网工挂［2014］40号地块上相关构筑物的告知函》，要求网讯通公司于2017年12月20日完成该地块上的相关构筑物等的拆除工作。未按期拆除，望城区自规分局将依法进行协助拆除，因此造成的损失由网讯通公司自行承担。2017年12月28日，望城区自规分局再次向网讯通公司作出《关于原网工挂［2014］40号地块上构筑物相关事宜的告知函》，载明网讯通公司于2017年12月29日前共同协商该地块上相关构筑物拆除工作。现该地块上相关构筑物拆除已全部拆除完毕。网讯通公司不服，于2018年12月13日提起行政诉讼，请求确认望城区经开区管委会发出《解除合同通知书》的行政行为违法。另查明，涉案土地已经湖南省人民政府[2005]政国土字第107号、[2005]政国土字第825号、[2006]政国土字第661号、[2007]政国土字第920号《农用地转用土地征收审批单》批准征收。望城经开区管委会于2014年10月22日出具《征拆证明》，载明上述四个审批单项目的用地在2014年10月22日已完成征地拆迁安置补偿工作。再查明，2016年7月20日，网讯通公司向望城经开区管委会作出《关于湖南网讯通科技发展有限公司申请解除合同的报告》，该报告载明：“由于资金运作问题湖南网讯通科技发展有限责任公司无法将此项目运行下去，特申请解除合同。请望城经济技术开发区管理委员会将我公司上交的投资返还。”该报告盖有湖南网讯通科技发展有限公司公章，并有法定代表人彭立志本人签名。网讯通公司庭审陈述称，网讯通公司出具该报告原因是与案外人尹双枚的民间借贷案件中，系根据案外人尹双枚的意思表示作出。此后，网讯通公司与望城经开区管委会就解除《商务合同》及《补充合同书》多次进行协商，但未达成一致意见。一审法院认为，望城经济技术开发区系经国务院批准成立，实行现行国家级经济技术开发区的政策，望城经开区管委会具备相应的行政管理职权,系独特的行政主体。本案涉及的《商务合同》及《补充合同书》包括行政权利义务约定，协议目的符合公共利益需要，依法属于行政诉讼法及相关司法解释规定的行政协议范畴。原、被告对于本案双方系适格主体，本案所诉属于行政诉讼受案范围没有争议。本案的争议焦点主要是：1、《商务合同》及《补充合同书》与《出让合同》之间的关系？《出让合同》的解除是否必然导致《商务合同》及《补充合同书》的一并解除？2、望城经开区管委会作出《解除合同通知书》是否合法？关于《商务合同》及《补充合同书》与《出让合同》关系，《出让合同》的解除是否必然导致《商务合同》及《补充合同书》一并解除的问题。根据《商务合同》第二条约定“商务合同是双方合作各环节工作的概括性约定。按照国家法律和政策规定，乙方需要与甲方及其职能部门签订的其他文件、甲方及其职能部门制定的约束性文件，包括但不限于《出让合同》、规划要点等，是本合同的组成部分”可知，《商务合同》系望城经开区管委会为实现招商引资目标与网讯通公司之间签订的概括性合同，《出让合同》系网讯通公司与具有法定职责的土地行政主管部门所签订的专业性合同，《出让合同》是《商务合同》的组成部分。本案中关于《出让合同》的解除是否必然导致《商务合同》及《补充合同书》一并解除的问题，因国有建设用地使用权出让系后续一系列商务行为之基础，《出让合同》解除在先，《商务合同》已无继续履行基础，故《出让合同》的解除行为必然造成《商务合同》及《补充合同书》的解除。双方争议的网讯通公司是否存在不安抗辩权问题，网讯通公司认为望城区经开区管委会未按合同约定交付宗地，其未按期支付土地出让价款系行使不安抗辩权。一审法院认为，根据《商务合同》第二条可知，商务合同系概括性合同，国有建设用地使用权出让及宗地交付应当遵循于国家法律法规规定。望城区自规分局系望城区土地行政主管部门，依法具备相应的法定职权。虽《商务合同》第十二条约定“2015年3月31日前完成宗地清表工作后，现状移交乙方”，土地出让方面的约定应当以网讯通公司与望城区自规分局所签订的《出让合同》作为认定依据。该第十二条第二款“交地时间以甲方招商合作局下发的《进场通知书》为准”，由此可知，2015年3月31日前交地约定只是计划时间而非准确的时间，甲方招商局一直未下发进场通知，故交地时间，也应当以网讯通公司与望城区自规分局所签订的《出让合同》约定时间为准。根据《出让合同》第六条、第十条，双方约定第一期国有建设用地出让价款支付时间为2015年9月10日之前，出让宗地交付时间为2015年9月11日之前，网讯通公司第一期出让价款支付时间在望城区自规分局交付宗地时间之前，应当是望城区自规分局享有先履行抗辩权。故网讯通公司以其享有不安抗辩权为由主张解除合同违法的诉讼主张不成立。关于望城经开区管委会作出《解除合同通知书》是否合法的问题。行政机关认为行政协议相对人存在违反法定或约定义务行为的，行政机关享有行政优益权，可以单方解除行政协议。同时，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现行《中华人民共和国合同法》规定解除合同可以法定解除，亦可约定解除。《中华人民共和国合同法》第九十四条对法定解除合同的条件作了规定，其中第二项规定：“在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务，当事人可以解除合同”；第三项规定：“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行。”首先，在望城经开区管委会作出解除通知前，网讯通公司已提出解除合同的申请。本案中，望城经开区管委会于2017年6月22日作出的解除合同通知书，而在2016年7月20日，网讯通公司即在《关于湖南网讯通科技发展有限公司申请解除合同的报告》中表示“由于资金运作问题，网讯通公司无法将此项目运行下去，特申请解除合同。请望城经济技术开发区管理委员会将我公司上交的投资返还”，并加盖湖南网讯通科技发展有限公司公章，法定代表人彭立志在报告中签名。庭审中网讯通公司陈述该报告是网讯通公司作出，但出具该报告原因是与案外人尹双枚的民间借贷案件中，依案外人的意思表示作出。根据网讯通公司提交的证据及审理查明的事实，网讯通公司请求政府部门将其缴纳的投资款的一部分用来偿还网讯通公司相关债务的意思表示是真实的。根据该报告可判断，在合同履行过程中，网讯通公司明确表示不能履行主要债务，已提出请求解除合同，望城经开区管委会可以依法解除合同。其次，网讯通公司存在迟延履行主要债务，并经催告后在合理期限内仍未履行的情况。望城区自规分局在作出的《解除通知书》前，分别于2016年12月29日、2017年5月16日向网讯通公司作出《国有建设用地使用权出让价款催缴通知书》、《关于再次催缴国有建设用地使用权出让价款通知书》，经催告程序后，网讯通公司仍未支付国有建设用地使用权出让价款，故望城区自规分局依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第三项之规定，法定解除条件成立。望城区自规分局报望城区人民政府批准同意，于2017年6月21日作出《解除通知书》。《出让合同》作为《商务合同》及《补充合同书》的重要组成部分，土地出让的约定是《商务合同》的重要部分，按期支付宗地出让价款从而取得国有建设用地使用权是网讯通公司主要义务之一。因网讯通公司不能按约定支付宗地出让价款，不能取得出让宗地使用权，导致出让合同被解除，望城经开区管委会已不能实现合同目的，其通知网讯通公司解除合同符合法律规定。关于行政程序方面，行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人申辩机会的，不符合正当程序原则，由此可能损害利害关系人合法权益的，人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。本案中，经庭审确认，原被告双方于2017年6月22日望城区经开区管委会作出《解除合同通知书》前，已就《商务合同》的解除问题进行过多次协商和沟通，虽未协商一致，但双方均已知晓合同可能面临解除的事实。关于解除合同一事，在协商过程中，望城区经开区管委会已经听取了网讯通公司相关陈述意见。同时，望城区自规分局解除《出让合同》系解除《商务合同》的根本原因，在望城区自规分局解除《出让合同》前，已两次根据《出让合同》的约定，向网讯通公司催缴宗地出让金，并告知网讯通公司不履行合同义务可能面临解除合同的法律后果。虽然望城区经开区管委会在解除合同通知书送达前，未明确告知网讯通公司有陈述申辩权利，但实际给予了网讯通公司充分陈述申辩的机会，并听取了网讯通公司的陈述申辩意见，在此基础上，望城区经开区管委会作出《解除合同通知书》，不影响网讯通公司的实体权益。综上，无论从法律规定、合同约定、法律程序上，望城经开区管委会作出解除合同通知书均合法。综上，网讯通公司主张确认望城经开区管委会于2017年6月22日向网讯通公司发出《解除合同通知书》的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决驳回网讯通公司的诉讼请求。上诉人网讯通公司称：一、出让合同是商务合同的有效组成部分，土地方面的权利义务应当以商务合同为准，一审法院仅从出让合同的约定来判断解除合同解除书是否违法的做法错误。二、上诉人理应享有不安抗辩权，被上诉人发出的通知不产生解除合同的效力。上诉人有按时交款的义务，但被上诉人有按时交付出让土地的义务。由于相关土地存在场平未动、基础设施未完善等问题，一直未达到合同约定的交付条件，因此，上诉人在对方未交付土地的情况下，未交付土地出让价款的行为符合不安抗辩权的构成要件。三、被上诉人作出解除合同通知书的行为违法，一审法院没有对协议的合法性和合约性同时进行审查，导致判决错误。上诉人不交款系行使不安抗辩权，不应属违约行为，被上诉人不应因此解除合同。请求撤销一审判决，确认被上诉人发出《解除合同通知书》的具体行政行为违法。被上诉人望城经开区管委会的答辩意见与一审的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人望城区自规分局的意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”。本案中，根据商务合同的第二条，出让合同系商务合同的组成部分。当事人违反出让合同约定的，亦属违反商务合同的约定，如同时导致商务合同的合同目的无法实现的，根据上述法律规定，商务合同可以解除。由于上诉人违反出让合同第八条、第十条、第三十条的约定未支付土地出让价款，造成出让合同被解除，商务合同及补充合同的合同目的相应地无法实现，故被上诉人解除商务合同及补充合同，具有事实根据，符合上述法律规定，并无不当。关于上诉人提出的其未交纳土地价款系行使不安抗辩权的问题，以及被诉解除合同的通知程序违法的问题，一审对此已有充分阐释，经审查，本院予以确认，不再赘述。综上，上诉人的各项上诉理由不能成立，其诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人湖南网讯通科技发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 傅美容二〇二〇年六月二十二日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。