河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终122号上诉人胡守兵，男，汉族，1973年9月20日出生，住滑县。被上诉人（原审被告）滑县公安局，住所地滑县滑州路北侧文明大道西。负责人郝昌斌，政委。出庭应诉负责人李华，副局长。委托代理人赵子年，滑县公安局工作人员。委托代理人耿威锋，滑县公安局四间房派出所副所长。被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人袁家健，市长。委托代理人朱艳君，安阳市人民政府工作人员。上诉人胡守兵因诉被上诉人滑县公安局、安阳市人民政府治安行政处罚及行政复议一案，不服滑县人民法院（2019）豫0526行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2020年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人胡守兵，被上诉人滑县公安局的负责人李华及委托代理人赵子年、耿威锋，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人朱艳君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：滑县公安局于2019年6月26日对胡守兵作出滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定，认定：2019年6月25日，滑县枣村乡政府城管大队工作人员胡守兵、张清华同四间房镇城管大队工作人员马玉刚、刘志存、王献军等八人不按照规定去河南省信访局、河南省退役军人事务厅等部门反映其退伍后待遇问题，经政府工作人员劝返不积极配合，胡守兵、张清华的越级上访行为使政府正常工作受到影响，涉嫌扰乱单位秩序。并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》之规定，给予胡守兵行政拘留七日的处罚。胡守兵不服，向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府于2019年10月24日作出安政复决〔2019〕710号行政复议决定，维持滑县公安局作出的滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定。原审法院审理查明：胡守兵系滑县1999年机构改革时枣村乡政府精简分流人员，现为滑县枣村乡城管大队工作人员。2018年3月6日，滑县公安局枣村派出所以胡守兵于2018年2月26日在河南省政府、省信访局上访过程中违反了国务院《信访条例》有关规定为由，对胡守兵予以训诫；2019年4月1日，滑县公安局枣村派出所以胡守兵于2019年3月31日在滑县人民政府、滑县信访局上访过程中违反了国务院《信访条例》有关规定为由，对胡守兵予以训诫。2019年6月25日，胡守兵同张清华、马玉刚、刘志存、王献军等八人去河南省信访局、河南省退役军人事务厅等部门反映其退伍后待遇问题。2019年6月26日，滑县公安局以扰乱单位秩序为由对胡守兵作出滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定，给予胡守兵行政拘留七日的处罚。胡守兵不服，向安阳市人民政府申请行政复议，安阳市人民政府于2019年10月24日作出安政复决〔2019〕710号行政复议决定，维持滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定。胡守兵不服，在法定期限内提起本案行政诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条第一款、第九十一条的规定，滑县公安局依法具有作出本案被诉行政行为的行政职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”本案中，滑县公安局认定胡守兵实施扰乱单位秩序的行为，有违法行为人胡守兵本人的陈述，枣村乡政府关于张清华、胡守兵等二人违法上访、扰乱单位秩序的情况说明，李吾军、邓赞远、卢宏伟等人的情况说明，滑县人力资源和社会保障局《关于我县乡镇改革99分流人员反映问题的答复意见》、信访事项处理意见书、滑县信访局证明、滑县公安局枣村派出所对胡守兵训诫书等证据予以支持，胡守兵本人在询问笔录中也明确认可“我们去过县信访局，解决不了，不给答复，我们就去上边问问”，“以前都是跟着去县信访局，人社局，去的次数多了”，“去河南省信访局及退役军人事务部了，就这两个地方……”滑县公安局认定相关事实的主要证据确实充分，证据间相互印证一致，可以证明案件的基本事实。同时，滑县公安局对胡守兵作出被诉行政处罚的相关程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规和规范性文件的规定。综上所述，滑县公安局对胡守兵作出的滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，胡守兵要求撤销该处罚决定的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。安阳市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》等法律规定的职权和程序，作出维持滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定的安政复决〔2019〕710号行政复议决定，实体、程序及法律适用亦并无不当。因此，对胡守兵要求撤销该复议决定的主张依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、驳回胡守兵要求撤销滑县公安局于2019年6月26日对其作出的滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回胡守兵要求撤销安阳市人民政府于2019年10月24日作出的安政复决〔2019〕710号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由胡守兵负担。上诉人胡守兵上诉称：一、本案被诉行政处罚决定认定事实错误、适用法律错误。2019年6月25日，胡守兵、马玉刚、张清华等八人前往河南省退役军人事务厅咨询退役士兵安置政策方面的问题，被告知河南省退役军人事务厅在河南省民政厅院内；胡守兵等人前往河南省民政厅，却得知河南省退役军人事务厅已经搬走；胡守兵等人找到河南省退役军人事务厅所在地时已是下班时间，胡守兵等人与值班人员进行了交流，值班人员对胡守兵等人的咨询事项不熟悉，不能做出合理的解答，胡守兵等人便返回滑县。胡守兵没有上访行为，没有过激行为，没有扰乱任何单位秩序，更不存在被政府工作人员劝返后不积极配合的行为，不应对胡守兵进行处罚。二、本案被诉行政处罚决定程序违法。案涉行为发生在郑州，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定,滑县公安局没有管辖权。请求：一、撤销原审判决；二、撤销滑县公安局作出的滑公（四间房）行罚决字〔2019〕10842号行政处罚决定；三、撤销安阳市人民政府作出的安政复决〔2019〕710号行政复议决定。被上诉人滑县公安局答辩称：一、本案被诉行政处罚决定认定事实清楚。胡守兵就恢复编制、同工同酬、补发工资等问题进行信访，且多次到北京、郑州、滑县有关部门反映诉求。滑县人力资源和社会保障局于2019年3月31日受理其信访，并于2019年5月22日向胡守兵等人出具《信访事项处理意见书》，胡守兵等八人未在法定期限内向滑县人民政府信访事项复查委员会书面提出复查申请，却于2019年6月25日到河南省人力资源和社会保障服务中心、河南省民政厅等部门进行信访，其行为已违反《信访条例》的规定，应予处罚。以上事实有胡守兵的询问笔录、证人证言、胡守兵有关信访答复、滑县信访局出具的证明、对胡守兵的训诫书等证据证实。二、本案被诉行政处罚决定适用法律正确。胡守兵的行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条规定，且在经训诫后，不听劝阻，仍继续违法信访，情节严重，滑县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，以扰乱单位秩序依法对胡守兵予以治安管理行政处罚，符合相关法律规定。三、胡守兵的户籍所在地是滑县，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第三款规定，滑县公安局对本案具有管辖权。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，胡守兵的上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人安阳市人民政府答辩称：一、本案被诉行政复议决定和被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。具体理由同滑县公安局的答辩意见。二、本案被诉行政复议决定程序合法。胡守兵于2019年7月31日提出行政复议申请，安阳市人民政府受理后，延长行政复议审查期限30日，于2019年10月24日作出安政复决〔2019〕710号行政复议决定，符合法律规定。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：安阳市人民政府作出的被诉行政复议决定结果是维持滑县公安局作出的被诉行政处罚决定，胡守兵对被诉行政复议决定的程序无异议，各方当事人争议的焦点是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、滑县公安局是否具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚问题。被诉处罚决定认定的事实是“胡守兵等人不按照规定去河南省信访局、河南省退役军人事务厅等部门反映其退伍后待遇问题，经政府工作人员劝返，不积极配合。”滑县公安局提供了对胡守兵、赵勇、刘志存、王献军、刘守利、杨行记、马玉刚、张清华（该八人为同去郑州信访人员）、周永超、张淑征、孙中红、贾丙垚（该四人为2019年6月25日去郑州劝胡守兵等人返回的工作人员）等人的询问笔录，刘风昌、邓赞远、李吾军、卢宏伟（该四人为2019年6月25日去郑州劝胡守兵等人返回的工作人员）的书面证明材料，滑县人力资源和社会保障局信访卷宗，训诫书等证据。胡守兵在接受公安机关询问时称：“我去河南省信访局及退役军人事务部的目的是去咨询我们这些99分流人员政策是啥，怎么解决，我们想要他们给解决编制，我们去要编制了。”“我现在在枣村乡城管中队上班，想让解决个编制，要求最低解决个同工同酬，最好给我们解决这几年的误工费啥的”“我们是去咨询我们分流这件事有啥好法，县里不给我们解决，达不到我们的要求和想法，所以我们就去了，想让解决我们的问题。”“滑县人社局给我们的有答复，我们签名是不同意。”胡守兵在公安机关陈述的内容与其他共同参与信访的人员及八名工作人员陈述的内容可相互印证，本案被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。胡守兵称去相关部门只是咨询问题的上诉理由不能成立。关于本案被诉行政处罚决定适用法律是否正确问题。公民有信访的权利，但是必须依法信访。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。”第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”《河南省高级人民法院河南省人民检察院河南省公安厅河南省司法厅关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》（豫公通〔2014〕214号）第一条第四款规定：“长期越级信访，或者集体上访拒不按照规定推选代表，或者拒不通过法定途径表述诉求，不依照法定程序申请信访事项复查、复核…，违反《信访条例》有关规定,经工作人员劝阻、批评或者教育无效的由公安机关予以警告、训诫;情节严重的,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以治安管理处罚。”本案中，胡守兵从部队转业后，按照退伍军人安置政策到滑县枣村乡政府工作，胡守兵对其退伍安置问题并未提出异议。1999年，河南省实施乡镇机构改革，一批乡镇工作人员被分流，仅滑县各乡镇分流人员就达数百人，胡守兵属于该次分流人员。胡守兵长期信访反映的问题系1999年下岗分流问题，并非退伍军人安置问题。胡守兵因该问题多次信访，曾于2018年3月6日、2019年4月1日因非正常信访被滑县公安局训诫两次。2019年3月，胡守兵向滑县人力资源和社会保障局信访，要求解决1999年乡镇分流人员待遇问题。滑县人力资源和社会保障局于2019年5月22日作出信访处理意见，并明确告知：“如对该处理意见不服，可以自收到之日起30日内向滑县人民政府信访事项复查委员会书面提出复查申请。”胡守兵于2019年5月23日签收，但其未采取合法途径进行复核，而是于6月25日同其他七人前往河南省退役军人事务厅要求解决1999年乡镇分流人员待遇问题。在其去郑州的途中，工作人员即电话劝阻其返回，但胡守兵拒不返回，导致八名工作人员当天赶到郑州。胡守兵的行为扰乱了单位正常工作秩序，扰乱了社会治安管理秩序，应当予以处罚。滑县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，对胡守兵予以行政拘留七日的处罚，适用法律正确，处罚适当。关于滑县公安局是否具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第二款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。……”本案中，胡守兵居住于滑县，其违法行为的开始地也为滑县，滑县公安局具有对胡守兵违法行为的管辖权，具有作出本案被诉行政行为的法定职权。综上所述，滑县公安局作出的本案被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。安阳市人民政府作出的本案被诉行政复议决定和原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。胡守兵的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡守兵负担。本判决为终审判决。审判长  阎丽杰审判员  段 新审判员  武丽霞二〇二〇年六月十五日书记员  吕 蔷