辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终328号上诉人（一审原告）：陈凤桐，女，1955年8月8日出生，汉族，住址大石桥市。委托诉讼代理人：陈爽（系陈凤桐侄女），1974年2月8日出生，汉族，住址大石桥市。被上诉人（一审被告）：大石桥市人民政府，所在地址大石桥市人民大街5号。法定代表人：韩文志，该市政府市长。委托诉讼代理人：张笑飞，大石桥市司法局工作人员。委托诉讼代理人：葛占娟，辽宁百运律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：营口市人民政府，所在地址营口市沿海产业基地新联大街东1号。法定代表人：许桂清，该市政府市长。委托诉讼代理人：崔法栋，营口市司法局工作人员。委托诉讼代理人：程从明，营口市司法局工作人员。陈凤桐因诉大石桥市人民政府（以下简称大石桥市政府）不履行法定职责及撤销营口市人民政府（以下简称营口市政府）行政复议决定一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人到庭询问。陈凤桐的委托诉讼代理人陈爽、大石桥市政府的委托诉讼代理人张笑飞、葛占娟、营口市政府的委托诉讼代理人崔法栋、程从明到庭参加询问。本案现已审理终结。一审经审理查明，2018年12月20日陈凤桐以邮寄的形式向大石桥市政府提出土地确权申请，内附南楼经管站就其申请事项作出的回复，大石桥市政府收到邮件后未对陈凤桐的申请进行处理和答复。后陈凤桐以大石桥市政府不作为为由，以邮寄的形式向营口市政府提出行政复议，营口市政府于2019年7月3日作出营政复驳字﹝2019﹞20号驳回行政复议申请决定书，以大石桥市政府不存在不履行法定职责的情形为由，驳回陈凤桐的行政复议申请。另查，南楼经管站回复陈凤桐称，陈凤桐申请的家庭承包土地已经进行土地确权，另其承包的、村委会采取其他方式发包的蔬菜地根据政策此次仅进行技术测绘，暂不确权。一审法院认为，陈凤桐起诉内容为责令大石桥市政府履行法定职责，履行内容为对陈凤桐承包耕地、口粮田、菜地予以确权、登记、发证。本案作为不履行法定职责案件，应当审理大石桥市政府是否具有陈凤桐申请事项的职权及陈凤桐申请事项大石桥市政府现能否或应否马上履行。《中华人民共和国物权法》规定土地承包经营权证由县级人民政府发证，而陈凤桐已经取得了承包土地的土地承包经营权证，请求大石桥市政府再履行对于承包土地的确权、登记、发证没有事实依据。经庭审质证，一审法院查明对于陈凤桐所生产生活的营口南楼经济技术开发区区域内正在进行承包土地的确权工作，从2015年开始全国进行农村土地确权发证工作，系为了明确农村土地所有权及农民土地使用权，从而确认农村集体、农民与土地长期稳定的产权关系。其确权范围应当包括承包土地与自留地的所有权与使用权的确认。陈凤桐主张其实质为请求大石桥市政府对于其“蔬菜地1亩”的确权。农村自留地的形成在1961年农村人民公社时期就以法规的形式予以确认，但对于是否登记发证，长期以来没有明确的法律规定，现在所进行的确权系各级人民政府与自然资源部门依职权所作的工作，必须全面准确，也不可能仅针对陈凤桐进行单一的测绘。依据南楼经管站的说明，“根据相关政策现仅进行测绘，暂不确权”，证明对于陈凤桐主张的自留地的确权工作正在进行中。依据《国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农林部、国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发［2014］101号）规定，各地以登记发证为主线，统一调查、统一确权登记、统一发证，完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。大石桥市政府现进行地籍调查，尚未进行到确权登记、发证的工作阶段，现陈凤桐要求大石桥市政府对其履行房屋确权登记法定职责，而大石桥市政府的该职责正在履行过程当中，属于阶段性行政行为，陈凤桐缺少要求大石桥市政府履行法定职责的事实及法律依据，故陈凤桐的起诉不符合法律规定。营口市政府的复议行为程序合法，一审法院依法予以确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，裁定：驳回陈凤桐的起诉。一审案件受理费50元返还陈凤桐。陈凤桐上诉称，陈凤桐、陈达林、陈凤桐系辽宁营口南楼经济开发区后百村三组农户，早在1984年生产队解体时上诉人家庭按人按份分得口粮田2亩（有承包合同证书）蔬菜地1亩（无承包合同证书）一直耕种至今，并有村民证实，从那时起陈凤桐依法从后百村三组取得了承包地的用益物权。《中华人民共和国物权法》第四条、第二条第三款、第一百一十七条规定，用益物权人对他人所有的动产或者不动产依法享有占有、使用和收益的权利。大石桥市政府所属的南楼经管站及后百村委会却借确权之机，把陈凤桐的1亩菜地确权给了村集体，把陈凤桐编在了四组，只有一块承包地，签上我们名字的新合同，土地承包经营权结果归户表在承包方一栏擅自填上无异议等等……严重损害了我们的合法权益。陈凤桐有光盘证据和南楼经管站出具的答复为证。鉴于此，2018年12月20日陈凤桐以邮寄挂号信形式正式向大石桥市政府申请土地确权，大石桥市政府收到确权申请书和南楼经管站答复后，一直未予答复，陈凤桐于2019年向营口市政府申请行政复议，通过当面递交、邮寄挂号信两种方式。营口市政府没有对大石桥市政府的行政行为合法性进行审查，并决定驳回陈凤桐的复议申请。该复议决定严重事实不清，法律依据错误。陈凤桐于2019年7月向一审法院提起行政诉讼，在一审立案时陈凤桐向法庭递交了承包地取得村民证实，2015、2016年栽树直补款领取名单，同村同组村民判决书等等证据，在开庭前再次向一审法官递交了以上证据及2016年后百村玉米生产者补贴名单（家庭耕地3亩承包证明），同时要求对《大石桥市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案的通知》大政办发［2016］36号文件，以及大石桥市《关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》大市农发［2018］9号文件进行全面审查，一审法官在一审审判中不采纳陈凤桐的证据，没有对大石桥市政府的规范性文件进行合法性审查，故意违背事实和法律。一审法官说你无论拿出什么样的证据都是无效证据，蔬菜基地证早就作废了。一审法院本应在此案中对大石桥市政府所属南楼经管站的答复合法性进行审查，陈凤桐在后百村三组的菜地不应该确权给村里，违反《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》等规定。陈凤桐承包地权属明确界线清晰，三组村民的地，不应确权给村集体。1994年12月30日农业部在《关于稳定和完善承包关系的意见》一文中指出“……严禁强行改变土地权属关系，不得将属于组级集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有”。大石桥市政府辩称其行政行为的依据是其所属南楼经管站已经做出答复，此答复已严重违反法律法规，直接致使陈凤桐不再享受到三农领域内的各项补贴。本案应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条规定进行审查。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六十二条规定、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定、《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定、《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发［2015］2号）等文件要求，申请确权登记发证是陈凤桐的权利，也是大石桥市政府的法定职责。一审法院在裁定书中依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定裁定驳回陈凤桐的起诉，案件受理费返还陈凤桐，是错误认定。请求：一、依法撤销一审法院（2019）辽08行初第82号行政裁定；二、依法撤销营口市政府作出的营政复驳字﹝2019﹞20号决定书；三、判令大石桥市政府不履行职责违法，并依法履行法定职责，对陈凤桐家庭承包耕地口粮田2亩、菜地1亩予以确权登记发证；四、对大石桥市政府办公室文件大政办发［2016］36号，大石桥市农村经济发展局文件大市农发［2018］9号两份文件合法性进行审查。五、本案诉讼费由大石桥市政府、营口市政府承担。大石桥市政府答辩称，一、一审法院未予撤销营口市政府对上诉人作出的行政复议决定正确。二、上诉人要求大石桥市政府履行为其土地确权登记的上诉请求无事实和法律依据。1.案涉2亩承包耕地现正处于确权登记过程中，不存在大石桥市政府不履行职责的事实。2.案涉1亩菜地不在本次确权范围内，上诉人要求对案涉菜地确权没有事实依据。《大石桥市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》大政办发［2016］36号文件第四款第一条明确登记范围之规定：“各行政村对集体经济组织成员实行家庭承包经营的耕地,统一纳入本次土地承包经营权确权登记颁证范围。对采取招标、拍卖、公开、协商等其它方式承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩和园地、鱼塘、开荒地等农村土地,据实开展土地承包现状调查,采取航测或者图解等方法测量,记录在案,为其他方式的土地承包经营权确权登记颁证工作做好技术准备”及大石桥市《关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》大市农发［2018］9号第四款第1项规定,上诉人诉称的蔬菜地根据政策此次仅进行技术测绘，暂不确权。3.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第八条规定，上诉人直接向大石桥市政府办公室负责人邮寄申请书的行为是程序错误。根据《辽宁省人民政府办公厅关于转发省农委等部门辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》［辽政办发（2015）33号］第三条第四项规定,农业部门牵头负责农村土地承包经营权确权登记颁证工作具体综合协调组织实施和工作指导,上诉人要求大石桥市政府给予确权是错误的。三、2018年11月26日,南楼经管站作出《关于陈达林等三户村民申请土地确权的回复》,足以证明主管单位履行了回复职责，也证明上诉人诉称的“不作为”的事实不存在。四、上诉人二审期间增加的第四项上诉请求没有事实和法律依据，二审法院应予驳回。上诉人主张案涉1亩菜地的使用权无证据支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本案依法应当驳回上诉，维持原裁定。营口市政府答辩称，与一审答辩意见一致，一审裁定认定事实清楚，符合法律规定。本案经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是，本案是否应当进行实体审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”一审法院认为，上诉人要求大石桥市政府履行对案涉土地确权登记的法定职责，而大石桥市政府的该职责正在履行过程当中，属于阶段性行政行为。从本案查明的事实看，大石桥市政府具有对案涉土地确权、登记、发证的法定职责。只有大石桥市政府不具有案涉土地确权、登记、发证的法定职责时，才能依据上述法律规定裁定驳回起诉。因此，一审法院以上诉人缺少要求大石桥市政府履行法定职责的事实及法律依据，裁定驳回上诉人的起诉不当，本案应当继续审理。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初82号行政裁定；二、本案指令营口市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年六月十九日法官助理刘春晓书记员鞠林