宁夏回族自治区高级人民法院   行政判决书   （2020）宁行再2号    再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：代飞，男，1986年6月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区永宁县。   委托诉讼代理人：蒋伏星，北京市盈科（银川）律师事务所律师。   被申请人(一审被告、二审上诉人)：永宁县人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县杨和南街 230 号。   负责人：郝春明，该县人民政府县长。   委托诉讼代理人：赵静，该县司法局工作人员。   委托诉讼代理人：王少国，宁夏辅德律师事务所律师。   被申请人(一审被告、二审上诉人)：永宁县杨和镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区永宁县杨和镇。   负责人：许波，该镇人民政府党委书记。   委托诉讼代理人：汪晓瑞，该镇副镇长。   委托诉讼代理人：蒋海山，宁夏言成律师事务所律师。   再审申请人代飞与被申请人永宁县人民政府、永宁县杨和镇人民政府（以下简称杨和镇政府）土地行政补偿一案，本院于2019年3月26日作出（2019）宁行终21号行政裁定，已经发生法律效力。代飞不服该裁定，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年12月13日作出(2019）最高法行申10499号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人代飞及其委托诉讼代理人蒋伏星，被申请人永宁县人民政府的委托诉讼代理人赵静、王少国，被申请人杨和镇政府的委托诉讼代理人汪晓瑞、蒋海山到庭参加诉讼，本案现已审理终结。   银川市中级人民法院一审查明：2016年4月5日，代飞的父亲代某1（乙方）通过竞标方式与永红村村委会（甲方）签订《永红村渔湖承包合同》，代某1取得永红村东靠杨和村清真寺芦湖，南至南环湖路，北至鹤泉湖交接路，西至大门口共计720亩集体鱼湖的承包经营权。合同约定承包期限三年，从2016年4月5日至2019年4月5日，承包费每年112000元。该合同第六条乙方的权利和义务第2项中约定“因政府拆迁、征用、征收或其他政策的影响，芦湖土地属于集体，归集体所有。乙方享有政府的水产品补偿的权利”。2016年4月5日，代某1（甲方）又与冯某、邹某、雷某、樊某（乙方）签订《永红村渔湖承包合同》，将其从永红村承包渔湖中的 500 亩转包给本村村民冯某、雷某、樊某、邹某。承包费为每年65000元。该合同第六条乙方的权利和义务第2项中约定“因政府拆迁、征用、征收或其他政策的影响，芦湖土地属于集体，归集体所有。乙方享有政府的水产品补偿的权利”。2012年10月8日，中共永宁县委办公室永党办发【2012】86号文件发布《中共永宁县委办公室、永宁县人民政府办公室关于印发的通知》，以沿109国道两侧和县城片区环境综合整治为重点，结合沿黄城市带建设、工业园区建设、城市新区建设、旧城改造、小城镇及中心村建设，彻底拆除一批破、旧、丑建筑物和构筑物。永宁县人民政府、杨和镇政府称，案涉渔湖被列入2017年永宁县人民政府实施的叶家湖项目建设工程二期征地范围内，杨和镇政府系征地实施部门。杨和镇政府在征地补偿期间与实际投入经营渔湖的冯某、邹某、雷某、樊某等依据承包合同的约定签订了《征地协议》，对清塘费用及水产品进行了补偿。一审庭审中，代飞对永宁县人民政府、杨和镇政府将案涉500亩渔湖相应补偿支付给渔湖实际经营者无异议。代飞明确在本案中仅对代某1转包的500亩渔湖之外的剩余220 亩渔湖及土地主张补偿权利。   银川市中级人民法院认为，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。本案中，代飞父亲代某1通过竞标方式取得永红村集体所有的720亩渔湖的承包经营权，故其依法享有案涉渔湖的用益物权。永宁县人民政府、杨和镇政府提出依据永宁县“千处百日”城乡环境综合整治攻坚大会战实施方案的通知，案涉渔湖被列入2017年永宁县人民政府实施的叶家湖项目建设工程二期征地范围内，但永宁县人民政府、杨和镇政府均未提供叶家湖项目建设工程的征地批复、征收决定公告及安置补偿方案等。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，永宁县人民政府应系征收土地的有权机关。永宁县人民政府提出其并非本案适格当事人的抗辩事由，不予采纳。结合本案有效证据及当事人陈述，可确认2016年4月5日，代某1在与永红村签订《永红村渔湖承包合同》的当日又将其中500亩渔湖转包给案外人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条的规定：承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。现代飞和永宁县人民政府、杨和镇政府均认可杨和镇政府将代飞转包的500亩渔湖的补偿款直接支付给实际经营权人。代飞在本案中仅主张对代某1转包的500亩渔湖之外的剩余220亩渔湖及土地补偿权利。故永宁县人民政府、杨和镇政府应就代飞主张的补偿利益是否存在、代飞是否对代某1转包外的补偿利益享有支付请求权进行审查并作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决永宁县人民政府于判决生效后三十日内对代飞的补偿申请作出处理决定。案件受理费50元，由永宁县人民政府负担。   一审宣判后，永宁县人民政府、杨和镇政府不服一审判决，向本院提出上诉。   本院二审查明的主要事实与一审查明的事实基本一致。   本院二审认为，本案争议焦点是代飞起诉请求判令永宁县人民政府、杨和镇政府就案涉渔湖作出行政补偿决定是否属行政诉讼的受案范围。经查，代飞的父亲代某1通过竞标方式取得永红村集体所有的720亩渔湖的承包经营权后，于2016年4月5日与永红村签订《永红村渔湖承包合同》，同日，又将其中的500亩渔湖转包给案外人。永宁县人民政府、杨和镇政府依据永宁县“千处百日”城乡环境综合整治攻坚大会战实施方案的通知，将案涉渔湖列入2017年永宁县人民政府实施的叶家湖项目建设工程二期征地范围内。一审庭审中，双方对案涉720亩渔湖中转包的500亩渔湖相应补偿支付给渔湖实际经营者无异议，对之外的剩余220亩渔湖及土地补偿有争议，根据《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”的规定，代飞与杨和镇政府就案涉渔湖被征收后的补偿事宜未能达成协议，未经行政机关对双方的补偿争议先行裁决就直接向人民法院提起本案诉求，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定。综上，代飞的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，一审法院实体判决不当，予以纠正。永宁县人民政府、杨和镇政府的上诉理由部分成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销银川市中级人民法院（2018）宁01行初 80 号行政判决；二、驳回代飞的起诉。退还当事人已交纳的一、二审案件受理费。   代飞申请再审称，代飞作为渔湖的承包权人，在一审中的诉讼请求是，依法判令永宁县人民政府、杨和镇政府对代飞与永红村村委会2016年4月5日签订的《永红村渔湖承包合同》中代飞享有承包权的土地作出征地补偿决定。代飞明确主张的是承包的720亩渔湖中除转包给他人的500亩之外的剩余220亩渔湖中水产品、鱼塘地上林木的补偿，并非主张土地本身的补偿，该主张并非二审裁定认定的《征收土地公告办法》第十五条第一款“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、 县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理， 但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”规定的情形，故二审裁定认定事实、适用法律错误。请求撤销二审裁定，发回重审或者改判维持一审判决。   本院再审过程中，杨和镇政府提交其与代某2签订的《征地协议》一份、黄某交纳承包费35000元的收据一份、代某2收取黄某水费3500元收条一张，欲证明案涉的220亩渔湖由黄某和代某2实际经营。   代飞质证认为，该证据应该在一、二审时提交，现在补交的证据不予认可，代某2的《征地协议》与一审时提交的七份协议是一致的，一审法院已经就该协议作出认定，与本案无关，《征地协议》不能直接证明代某2是220亩渔湖当中部分渔湖的实际经营人，关于两份票据一、二审时均未提交，对该证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可。   永宁县人民政府对杨和镇政府提交的证据无异议。   本院对杨和镇政府提交的证据认证如下:《征地协议》和收据、收条均为复印件，真实性无法确定，不能证明双方争议的220亩鱼湖的实际经营人是代某2、黄某，也不能证明永宁县人民政府、杨和镇政府已经对案涉220亩鱼湖及土地进行了补偿或者作出了其他处理决定，故对上述证据的证明效力不予认定。   本院再审查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。   本院再审认为，本案争议焦点是代飞请求永宁县人民政府、杨和镇政府就案涉渔湖作出行政补偿决定是否属于行政诉讼的受案范围；永宁县人民政府应否就代某1转包的500亩渔湖之外的剩余220亩渔湖及土地的补偿作出处理决定。   根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，国家征收农民集体所有的土地，应当依职权向土地权利人支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。据此，获得征地补偿是土地权利人依法应享有的权利，权利人土地被国家征收，未获得安置补偿的，有权依法提起诉讼。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”本案中，代飞父亲代某1通过竞标方式取得永红村集体所有的720亩渔湖的承包经营权后，于2016年4月5日与永红村签订《永红村渔湖承包合同》，同日，代某1又将其中的500亩渔湖转包给案外人。对转包的500亩渔湖的相应补偿由渔湖实际经营者享有，各方均无异议，对剩余的220亩渔湖及土地补偿，双方各持己见。再审中，杨和镇政府抗辩其已向220亩渔湖的实际经营者代某2（53亩）、黄某（48.7亩）予以补偿，但并未提交有效证据证明代某2、黄某是220亩渔湖的实际经营者，故杨和镇政府的抗辩理由不能成立。   按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案争议在于土地行政部门是否应对代飞安置补偿，不涉及补偿标准的争议，也不涉及是否按照征地补偿安置方案予以补偿安置的问题。代飞以永宁县人民政府、杨和镇政府对征收其承包的220亩渔湖未依法予以补偿，侵犯其合法权益，起诉请求永宁县人民政府、杨和镇政府作出补偿决定，符合起诉条件。   案涉渔湖因永宁县“千处百日”城乡环境综合整治攻坚大会战方案被列入征地范围，代飞的父亲代某1通过竞标方式取得案涉渔湖的承包经营权，依法享有渔湖的用益物权。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，永宁县人民政府和杨和镇政府均未向法庭提交叶家湖项目建设工程二期征地的征地批复、征收决定公告及安置补偿方案等，故永宁县人民政府作为案涉征收土地的组织实施主体，应就代飞的补偿利益是否存在、代飞是否对代某1转包外的补偿利益享有支付请求权进行审查并作出处理。   综上，二审裁定适用法律错误、处理结果不当，应予纠正；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：   一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终21号行政裁定；   二、维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2018）宁01行初80号行政判决，即“永宁县人民政府于判决生效后三十日内对代飞的补偿申请作出处理决定”。   一、二审案件受理费共100元，由永宁县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   张耀方  审  判  员   田文忠  审  判  员   梁益谦   二〇二〇年六月三十日   书  记  员   陈思涵