青海省玉树藏族自治州中级人民法院   民事裁定书   （2020）青27民终54号   上诉人(原审原告)玉树市自然资源局，地址：玉树市格萨都然巷25号。   法定代表人:久扎西,该局局长。   委托诉讼代理人：杨道迎，青海观若律师事务所律师。   委托诉讼代理人：普措多加，青海观若律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)中国农业银行股份有限公司玉树市分行，地址：玉树市结古大道格萨都然巷28号。   法定代表人：伍荣，该行行长。   委托诉讼代理人：陈学云，青海睿鸿律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王婷，青海睿鸿律师事务所律师。   被上诉人(原审被告)中国农业银行股份有限公司，地址：北京市东城区建国门内大街69号。   法定代表人：周慕冰，该行行长。   玉树市自然资源局因与中国农业银行股份有限公司玉树分行、中国农业银行股份有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服玉树市人民法院（2020）青2701民初196号民事裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。   上诉人玉树市自然资源局上诉请求：1.撤销青海省玉树市人民法院(2020)青2701民初196号民事裁定书;2.指令原审法院继续审理;3.判令本案二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由:一、一审法院根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条认定本案不属于民事法律关系管辖范围系适用法律错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中,上诉人按照灾后重建政策要求,于2011年向被上诉人交付涉案土地。被上诉人于2011年8月15日取得《建设项目选址意见书》,随后开展项目建设。根据《中华人民共和国合同法》第三十六条“法律、行政法规规定或者当事人约定采取书面形式订立合同,当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务,对方接受的,该合同成立。”之规定,上诉人与被上诉人间于2015年5月1日之前即已形成建设用地使用权出让合同关系。故本案应当适用当时的法律、行政法规及司法解释。一审法院根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条认定本案不属于民事法律关系管辖范围系适用法律错误。二、一审法院以上诉人与被上诉人未签订书面合同为由认定双方未形成建设用地使用权出让合同关系系适用法律错误。首先,《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条系对合同形式的规定,而非对合同成立要件的规定,更不属于效力型强制性规定。一审法院据此认定被上诉人与上诉人之间未形成建设用地使用权出让合同关系系适用法律错误。其次,关于对于合同的成立条件,《中华人民共和国合同法》第三十六条规定:“法律、行政法规规定或者当事人约定采取书面形式订立合同,当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”该条明确了即便是要式合同,判断合同关系成立与否的标准应当是是否实际产生权利义务关系,而非是否签订书面合同。最后,《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)》第一条第一款规定:“当事人对合同是否成立存在争议,人民法院能够确定当事人名称或者姓名、标的和数量的,一般应当认定合同成立。但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”本案中被上诉人与上诉人双方身份、出让宗地位置及出让宗地面积明确,依照前述法律规定应当认定被上诉人与上诉人之间合同关系成立。三、一审法院裁定驳回起诉系适用法律错误。第一,根据《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》等规定,人民法院对于是否符合起诉条件实行形式审查。本案中,上诉人以建设用地使用权出让合同纠纷为由向一审法院提起诉讼,有明确的被告、具体的诉讼请求和事实理由,符合《民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件,也不存在《民事诉讼法》第一百二十四条规定的不予受理的情形,一审法院裁定驳回起诉无法律依据。第二,根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定,上诉人主张的法律关系及事实是否实际存在系法院实体审理的范围。本案中,一审法院通过对案件事实、证据、法律关系等实体内容进行审理,认定原被上诉人间不存在实际履行合同行为,未形成建设用地使用权出让合同关系按照法律规定应当判决驳回上诉人诉讼请求。一审法院以实体审理的结果为依据,按照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定裁定驳回上诉人起诉既属于适用法律错误,也属于程序违法。四、本案属于民事案件受理范围首先,根据《中华人民共和国物权法》第37条、第138条、第141条之规定,建设用地使用权合同纠纷应当属于民事案件受理范围。其次,最高人民法院于2004年11月23日发布《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》[法释(2005)5号],将土地使用权出让合同纠纷按照民事合同纳入民事诉讼程序处理。最后,根据《民事案件案由规定》第56条、第77条之规定,建设用地使用权合同纠纷属于民事案件案由,应当属于民事案件受理范围。五、一审法院认定基本事实不清且自相矛盾本案中,被上诉人向上诉人申请建设用地,上诉人同意通过初审并决定以协议出让的方式向被上诉人出让土地。因灾后重建期间“先建设后补办手续”的特殊出让程序,上诉人向被上诉人交付其申请的建设用地,实际履行建设用地使用权出让合同关系中交付土地的主合同义务。被上诉人接受交付并在涉案土地上建设完成其项目。至此,被上诉人与上诉人之间通过实际履行合同内容形成了合同关系。但一审法院片面认定事实,仅以被上诉人未履行交纳土地出让金等义务为由认定被上诉人与上诉人之间不存在实际履行合同行为,对于前述上诉人履行合同义务,被上诉人接受履行的行属于认定基本事实不清。此外,一审法院既认定上诉人将涉案土地出让给被上诉人,被上诉人建设完成项目且已投入使用的事实,又认定双方未形成建设用地使用权出让合同关系,系自相矛盾。六、一审法院裁定驳回起诉违背民法的诚实信用原则本案中,被告向原告申请建设用地,原告考虑到被告灾后重建工作的紧迫性,提前向其交付涉案土地。但被告在利用土地完成项目建设后,拒绝与原告签订建设用地使用权出让合同,拒绝交纳土地出让金,系违约行为、不诚信行为。一审法院根据前述被告的不诚信行为认定被告与原告之间未形成合同关系并裁定驳回原告起诉,使被告因其不诚信行为而获得诉讼利益,违反了民法的诚实信用原则。同时,也与《最高人民法院法〔2019〕254号《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十二条“不能使不诚信的当事人因合同不成立、无效或者被撤销而获益。”之要求相悖。七、一审法院的裁定不利于维护国家利益本案中,被上诉人占有使用国有土地而不交纳土地出让金,严重损害国家利益。上诉人作为行政主体无法通过行政诉讼向被上诉人主张权利,故根据被上诉与上诉人之间的法律关系向法院提起民事诉讼。现法院裁定驳回上诉人起诉，阻断了上诉人依法维护国家利益的途径,造成国有资产流失,严重损坏国家利益。综上所述,一审法院认定基本事实不清,适用法律错误,严重损害国家利益,请求贵院撤销原裁定,指令一审法院继续审理。   被上诉人中国农业银行股份有限公司玉树分行、中国农业银行股份有限公司未提交书面答辩意见。   上诉人玉树市自然资源局向一审法院提出诉讼请求：2015年7月，原告委托青海省第二测绘院被告涉案项目建设用地进行勘测定界，根据该所出具的《土地勘测定界技术报告书》，被告涉案项目用地位于玉树市结古镇扎西大同村；其四至是东为胜利路，西、南、北均为玉树汽车站。被告申请建设用地面积0.5535公顷。2016年7月21日，玉树市国有建设用地出让领导小组召开专题会议，明确将被告项目用地2016YSGCH-10号宗地以协议出让方式出让给被告。此后原告将该宗地评估结果告知被告，并要求被告交纳土地出让金及土地估价费。现被告中国农业银行股份有限公司玉树市分行项目已建设完成并投入使用，但被告一直未支付任何土地出让金及土地估价费。为维护国家利益，特此向贵院提起诉讼，望依法判令:1.被告向原告支付土地出让金3301100元；2.被告向原告支付逾期未支付土地出让金利息458989元（暂计至起诉日止）；3.被告向原告支付土地评估费用46300元；4.被告承担本案诉讼费用。   一审法院经审查认为，2016年7月21日，玉树市国有建设用地出让领导小组召开专题会议，明确将被告项目用地2016YSGCH-10号宗地以协议出让方式出让给被告。被告中国农业银行股份有限公司玉树市分行项目已建设完成并投入使用，但被告一直未支付任何土地出让金及土地估价费。被告中国农业银行股份有限公司玉树市分行,中国农业银行股份有限公司没有与原告玉树市自然资源局签订书面国有土地使用权出让合同。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的协议。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。因此土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应是双方签订土地使用权出让合同，该合同为要式合同。并且玉市国土资【2015】95号的通知，玉县国土预审字【2011】052号的初审意见,玉树市国有建设用地出让领导小组专题会议纪要等行为，属于行政行为。   综上所述，2016年7月21日玉树市国有建设用地出让领导小组将2016YSGCH-10号宗地出让给被告，但原、被告未签订书面国有土地使用权出让合同,被告也没有进行缴纳土地出让金等履行合同义务的行为。因此，双方未形成建设用地使用权出让合同纠纷的民事法律关系，不属于民事法律关系的管辖范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三项之规定，裁定：驳回玉树市自然资源局的起诉。玉树市自然资源局应预交案件受理费18625.56元，予以退回。   二审审理查明的事实与一审查明的事实相一致，但原审原告玉树市自然资源局在一审时将诉讼请求变更为判令被告向原告支付违约金3598199元，本院予以纠正。   本院认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定,土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应当是双方签订土地使用权出让合同。该合同为要式合同。《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定:“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”上诉人玉树市自然资源局作为行使国家土地管理权力的行政机关，在围绕国有土地使用权的出让应与被上诉人中国农业银行股份有限公司玉树市分行平等协商，使得双方权利义务关系达成一致。本案中上诉人玉树市自然资源局与被上诉人中国农业银行股份有限公司玉树市分行并未处于同一平等主体地位，双方之间未构成民事法律关系上的权利义务，亦地位不具有对等性，上诉人玉树市自然资源局也没有相应的证据证明双方在土地出让方面达成一致的意思表示，故双方未形成建设用地使用权出让合同的民事法律关系，不属于民事法律关系的调整范围。   综上所述，上诉人玉树市自然资源局的上诉请求不能成立，一审分析说理虽有瑕疵，但认定事实基本清楚，适用法律正确，裁定结果并无不当，故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 吕  成   审 判 员 格来次昂   审 判 员 索南江措     二〇二〇年六月二十日   法官助理 尕松义西   书 记 员 达哇卓玛