北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终336号上诉人（一审原告）刘善国，男，1960年7月6日出生，汉族，住山东省兰陵县。委托代理人李振鹏，北京市子悦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）山东省自然资源厅，住所地山东省济南市经十东路114号。法定代表人李琥，厅长。委托代理人于壮，山东省自然资源厅干部。委托代理人王利华，山东睿扬律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人陆昊，部长。委托代理人杨晓辉，中华人民共和国自然资源部干部。上诉人刘善国因诉山东省自然资源厅不履行土地违法查处职责及中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的自然资复议〔2019〕1011号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）违法一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0102行初761号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2019年5月22日，刘善国向山东省自然资源厅邮寄《土地违法案件查处申请书》，要求“1.依法对违法单位违反土地管理法的行为进行查处；2.依法对违法单位骗取《山东省人民政府关于兰陵县2016年底1批次建设用地的批复》鲁政土字〔2016〕318号征地批复（以下简称318号征地批复）的违法行为进行查处；3.依法赔偿申请人经济损失人民币20688000元；4.依法追究违法单位等相关责任人的违法违纪责任；5.依法书面答复申请人。”山东省自然资源厅于2019年7月29日作出《答复书》，主要内容为：经查，你反映的该宗地已经山东省人民政府批准农转用和征收（鲁政土字〔2016〕318号），你如对此存在异议，请向山东省人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。刘善国不服，提起行政复议申请。自然资源部于2019年9月19日作出自然资复议〔2019〕1011号（决）《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），载明：申请人向被申请人反映山东省临沂市人民政府、山东省临沂市自然资源和规划局、山东省兰陵县人民政府、山东省兰陵县自然资源和规划局违法征收土地的举报事项，被申请人应当根据情形确定管辖机关级别，判断该举报事项应由本部门进行查处，还是交由下级自然资源主管部门处理。因查处申请涉及市县两级自然资源和规划局，为保证查处结果的公平公正，被申请人有权进行查处。被申请人就申请人反映的问题交由山东省临沂市自然资源和规划局调查核实，并要求及时上报调查情况，且被申请人向申请人作出了《答复书》，并邮寄送达申请人，由他人代为签收。综上，被申请人已经履行了查处的职责。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，我部决定：驳回申请人的行政复议申请。刘善国一审诉称：一、被诉复议决定认定事实错误、主要证据不足。1.刘善国针对山东省临沂市人民政府、山东省临沂市自然资源局、山东省兰陵县人民政府、山东省兰陵县自然资源局违反土地管理法的行为，向山东省自然资源厅申请进行查处、处理。依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，山东省自然资源厅对刘善国的查处申请，有法定的职责和义务，有责任进行答复和处理，其在法定期间，拒不履行答复、处理的义务，构成行政违法。刘善国针对山东省临沂市人民政府、山东省临沂市自然资源局等机关违反土地管理法的行为，向山东省自然资源厅申请进行查处、处理。但是，山东省自然资源厅没有将案件指定其他土地主管机关管辖，反而将其交付违法者、被投诉单位山东省临沂市自然资源局进行自行处理，让违法当事人自己调查、查处自己，使本应当依法回避的当事人，不仅没有依法回避，反而成为违法监督者、执法者，有违立法本意，纯属本末倒置，实难令人信服。2.依据《土地违法案件查处办法》第8条的规定，政府非法批地的土地违法案件，由上级政府土地管理部门管辖。据此，对刘善国的土地违法案件查处申请，山东省自然资源厅有法定的查处职责和义务。3.依据国发〔2004〕12号《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》第三条关于：“……对于地（市、州、盟）、县（市、旗）人民政府及其国土资源主管部门违反国土资源管理法律、法规的行为要直接查处，对大案要案要公开曝光的规定”。山东省自然资源厅对本案有法定的查处职责和义务。4.虽然《土地管理法》只规定有权作出行政行为的最低一级行政机关，对上级行政机关实施行政处罚权没有明确规定。但本案中，作为本辖区内地市级政府部门和地市级土地管理部门违反土地法的行为，属于本辖区重大违法案件，山东省自然资源厅在没有依法指定其他土地主管机关处理的情形下，本案应当而且必须由山东省自然资源厅进行查处、处理，否则，于法相悖。综上，被诉复议决定存在认定事实不清，主要证据不足，是不争的事实，依法应当予以撤销。二、被诉行政复议决定适用法律、法规错误。本案中，被诉复议决定将山东省自然资源厅具有法定职权，错误的认定为不具有法定职权，将没有履行法定职责，认定为履行了法定职责，将违法交办山东省临沂市自然资源局的行为认定为合法交办行为，且事实认定错误，属于适用法律、法规严重错误。现诉至法院，诉讼请求：1.判决撤销自然资源部作出的被诉复议决定；2.确认山东省自然资源厅对刘善国提出的土地违法案件查处申请不予答复、处理的行为违法；3.本案的诉讼费用由山东省自然资源厅、自然资源部承担。山东省自然资源厅一审辩称：山东省自然资源厅已依法对刘善国反映的问题进行调查处理并在法定期限内对刘善国进行了答复，依法履行了法定职责。山东省自然资源厅于2019年5月23日收到刘善国的来信后，于2019年5月28日以《山东省自然资源厅执法局关于调查处理群众举报临沂市人民政府、临沂市自然资源和规划局等单位违法征收土地问题的通知》，将反映的问题交由临沂市自然资源和规划局调查核实，并要求将调查结果向山东省自然资源厅上报。2019年6月18日，临沂市自然资源和规划局向山东省自然资源厅作出《关于群众举报我市兰陵县违法征收土地问题的调查报告》，经调查，刘善国反映的问题不属实，涉案临沂市兰陵县2016年第1批次土地征收无程序违法问题。2019年7月29日，山东省自然资源厅向刘善国作出《答复书》，刘善国于2019年8月1日签收。根据《国土资源行政处罚办法》第十五条规定：“国土资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施：（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明……”之规定，山东省自然资源厅收到刘善国的来信后，要求临沂市自然资源和规划局对反映的问题进行调查处理，并作出说明，符合前述规定中的处理措施，且山东省自然资源厅已就该问题向刘善国进行了答复，已经依法履职。综上，请求法院依法驳回刘善国的诉讼请求。自然资源部一审辩称：自然资源部负有行政复议的法定职责。本案复议审理程序符合法律规定，所作被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回刘善国的诉讼请求。2019年12月5日，一审法院作出（2019）京0102行初761号行政判决认为：参照《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1.2条的规定，山东省自然资源厅具有管辖国土资源违法案件的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条的规定，自然资源部作为山东省自然资源厅的上一级主管部门，负有受理相关行政复议申请的法定职权。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，“国土资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施：（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；（二）询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；（三）依法可以采取的其他措施。”本案中，对于刘善国提出的土地违法案件查处申请，山东省自然资源厅要求临沂市自然资源和规划局作出报告予以说明，符合上述规定。山东省自然资源厅作出《答复书》，答复刘善国涉案土地已经由山东省人民政府批准农转用和征收，如存在异议应通过行政复议或行政诉讼解决，履行了调查和答复职责。此外，刘善国作为公民，虽具有向国土资源主管部门提供土地违法线索的权利，但并不具有要求国土资源主管部门作出行政处罚的权利，国土资源主管部门亦不具有处理其经济赔偿请求事项的法定职责。综上，刘善国要求确认山东省自然资源厅对其提出的土地违法案件查处申请不予答复、处理的行为违法，理由不成立。自然资源部作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，并无不当。刘善国的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回刘善国的诉讼请求。刘善国不服一审判决，上诉至本院，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。山东省自然资源厅、自然资源部均同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，山东省自然资源厅在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.《土地违法案件查处申请书》及邮寄凭证，证明刘善国于2019年5月23日向山东省自然资源厅提出查处申请。2.《山东省自然资源厅执法局关于调查处理群众举报临沂市人民政府、临沂市自然资源和规划局等单位违法征收土地问题的通知》及邮寄凭证，证明山东省自然资源厅在接到刘善国的查处申请后，依据《国土资源行政处罚办法》相关规定，要求被调查的单位提供调查报告，并就与案件有关的问题作出说明。3.临沂市自然资源和规划局作出的《关于群众举报我市兰陵县违法征收土地问题的调查报告》（临自然资规报〔2019〕261号），证明临沂市自然资源和规划局做出报告，涉案土地征收不存在违法行为。4.山东省自然资源厅执法局向刘善国作出的《答复书》及邮寄凭证，证明山东省自然资源厅已就刘善国的查处申请，向其作出答复，刘善国已签收。在一审诉讼期间，自然资源部在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.《行政复议申请书》；2.《行政复议决定书申请书》邮单及邮件查询结果；证据1、2证明收到刘善国行政复议申请的时间。3.《行政复议通知书》自然资复议〔2019〕1011号（答）；4.《行政复议通知书》自然资复议〔2019〕1011号（答）的邮单及邮件查询结果；证据3、4证明自然资源部按期作出复议答复通知。5.《行政复议答复书》；6.《行政复议答复书》的邮单及邮件查询结果；证据5、6证明山东省自然资源厅按期作出复议结果。7.自然资源部向刘善国邮寄被诉复议决定的邮寄单及查询结果，证明自然资源部向刘善国邮寄了被诉复议决定，刘善国已签收。8.《土地违法案件查处申请书》；9.《土地违法案件查处申请书》的邮寄单及查询结果；10.《山东省自然资源厅执法局关于调查处理群众举报临沂市人民政府、临沂市自然资源和规划局等单位违法征收土地问题的通知》（厅查通字〔2019〕90号）；11.《关于群众举报我市兰陵县违法征收土地问题的调查报告》（临自然资规报〔2019〕261号）；12.《关于兰陵县2016年第1批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2016〕318号）；13.《答复书》；14.《答复书》的邮单及查询结果；证据8-14证明山东省自然资源厅已经履行了查处职责，答复书事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当。在一审诉讼期间，刘善国在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1.被诉复议决定，证明被诉行政行为认定事实错误证据不足，适用法律、法规错误程序严重违法，应当予以撤销。2.邮政快递详单及查询单，证明刘善国在法定期限内依法提起了本案诉讼。3.行政复议申请书及快递单，证明刘善国在法定期限内依法提起了本案的行政复议申请。4.土地违法案件查处申请书及快递单，证明被查处人在土地征收过程中严重违法，刘善国依法向具有法定职责的山东省自然资源厅申请其履行法定职责的事实是存在的。5.答复书及快递单，证明山东省自然资源厅答复违法，存在拒不履行法定职责的行为，依法应当予以撤销。6.兰陵县土地利用总体规划修改方案，证明涉案土地属于基本农田，山东省政府批复该地属于越权行为，本案存在着土地违法的事实，山东省自然资源厅应当履行查处职责。7.临沂市中级人民法院《刑事裁定书》，证明刘善国因为本案涉及基本农田，以故意毁坏农用地罪被定罪量刑这个事实是存在的，间接的来证明被诉复议决定、山东省自然资源厅的答复适用法律法规错误。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：刘善国提交的证据1以及证据5中的答复书，山东省自然资源厅提交的证据4中的答复书，自然资源部提交的证据14中的答复书，均系被诉行政行为的书面载体，不宜作为证据使用。除此之外，刘善国及山东省自然资源厅、自然资源部提交的其他证据，符合证据形式上的真实性、合法性要求，与本案存在关联性，可以作为本案认定事实的依据，予以确认。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：山东省自然资源厅于2019年5月23日收到刘善国邮寄的《土地违法案件查处申请书》，请求查处山东省临沂市人民政府、山东省临沂市自然资源和规划局、山东省兰陵县人民政府、山东省兰陵县自然资源和规划局土地违法行为。山东省自然资源厅向临沂市自然资源和规划局作出《山东省自然资源厅执法局关于调查处理群众举报临沂市人民政府、临沂市自然资源和规划局等单位违法征收土地问题的通知》（厅查通字〔2019〕90号）。临沂市自然资源和规划局于2019年6月18日作出《关于群众举报我市兰陵县违法征收土地问题的调查报告》（临自然资规报〔2019〕261号）。2019年7月29日，山东省自然资源厅向刘善国作出《答复书》。刘善国认为山东省自然资源厅未履行法定职责，向自然资源部提出行政复议申请。自然资源部于2019年8月5日收到申请后，于2019年8月9日作出自然资复议〔2019〕1011号（答）《行政复议通知书》。山东省自然资源厅于2019年8月14日作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料。2019年9月19日，自然资源部作出被诉复议决定，并向刘善国邮寄送达。本院认为，依照《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据《行政复议法》的相关规定，自然资源部作为山东省自然资源厅的上一级主管部门，负有受理相关行政复议申请的法定职权。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《国土资源行政处罚办法》第十五条规定，国土资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施：（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；（二）询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；（三）依法可以采取的其他措施。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1.2条的规定，上级国土资源主管部门认为应当由其管辖的，有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件。本案中，山东省自然资源厅收到刘善国要求“查处山东省临沂市人民政府、山东省临沂市自然资源和规划局、山东省兰陵县人民政府、山东省兰陵县自然资源和规划局土地违法行为”的《土地违法案件查处申请书》后，要求临沂市自然资源和规划局调查核实并及时上报调查情况，在收到临沂市自然资源和规划局的调查报告后，山东省自然资源厅作出《答复书》并送达刘善国，已经履行了调查和答复职责，并无不当。自然资源部作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，亦无不当之处。综上，一审判决驳回刘善国的诉讼请求是正确的，本院应予维持。刘善国的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由刘善国负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘明研审 判 员 金 丽审 判 员 陈 丹二〇二〇年六月二十八日法官助理 陶 军书 记 员 董梦楠