辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽01行终576号上诉人（原审原告）：梁铁成，男，1954年5月11日出生，汉族，住辽宁省辽中县。委托代理人：张建，辽宁申扬律师事务所律师。上诉人（原审原告）：谢玉姝，女，1953年1月28日出生，汉族，住辽宁省辽中县政府路150-1号4-4-1。委托代理人：梁铁成（谢玉姝丈夫），1954年5月11日出生，汉族，，住辽宁省辽中县。被上诉人（原审被告）：辽宁省河库管理服务中心（辽宁省水文局），住所地：沈阳市和平区十四纬路5-2号。法定代表人：杨德生，局长。委托代理人：高阳、吕海山，辽宁乾开律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：辽宁省水利厅，住所地：沈阳市和平区十四纬路5号。负责人：王殿武，厅长。委托代理人：杨博雷，辽宁公正律师律师事务所律师。委托代理人：孙艳飞，工作人员。原审第三人沈阳市水务局，住所地：沈阳市沈河区文萃路265号。负责人：孙博，局长。委托代理人：王俊澍，工作人员。原审第三人：沈阳市辽中区水务局，住所地：沈阳市辽中区南一路35号。负责人：周立安，局长。委托代理人：肖景岳，辽宁众志城律师事务所律师。上诉人梁铁成、谢玉姝因与被上诉人辽宁省河库管理服务中心、辽宁省水利厅行政补偿一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2019）辽0192行初641号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2011年12月9日，原辽中县辽河保护区管理局（以下简称原辽中县辽河局）作出《关于审定沈阳市辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程初步设计的请示》（辽中辽河管【2011】20号）文件，内容为：“按照全省辽河治理保护工作部署，辽中县辽河局委托相关设计单位完成了沈阳市辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程初步设计。现将设计报告报上，请审定。”2012年2月16日，原市辽河局向原辽中县辽河局下发沈辽河管发[2012]2号《关于辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程的批复》，原则同意实施辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程。2012年3月，辽中县辽河局按照上级部署，实施修建了辽河干流辽中段的生态蓄水工程，2012年7月生态蓄水工程建成并投入使用。梁铁成于2008年4月27日与他人签订林地承包合同书及承包经营权流转合同，取得辽河大坝外二滩地（下滩地）生态林杨树承包经营权，承包期至2014年5月止。梁铁成林地与上述生态蓄水工程相邻。梁铁成曾作为监督机关工作人员参与了监督案涉生态蓄水工程的招投标工作。由于辽河上游泄洪等原因，梁铁成、谢玉姝林地被淹。梁铁成、谢玉姝认为自案涉生态蓄水工程投入使用开始，林地洼处常年积水，树木根系受损，其自2012年开始连续多次到原辽中县辽河局请求给予林地排水并给予补偿，于2013年9月6日对案涉林地水淹地段进行录像公证保全证据。原辽中县辽河局于2016年7月在梁铁成、谢玉姝承包的林地南道路下面修建排水管洞。梁铁成、谢玉姝向原审法院提供原辽中县辽河局《关于辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程树木补偿情况的报告》（辽中辽河管[2013]13号，复印件）文件，载明“市辽河局：辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程于2012年7月建成并投入使用。工程蓄水后，周边区域新增湿地面积近5000亩，由此造成区域内原有部分林地渍涝，其中较严重的一块林地120亩（已由林业部门列入生态公益林），为辽中镇居民梁铁成承包，该承包人已多次到我局要求对此块林地的树木进行补偿，同时也多次到省辽河局提出诉求。我局经实地查勘，此块林地确受蓄水工程影响，应对该承包人的树木给予补偿，但我局目前没有资金解决，请市辽河局给予解决。2013年3月6日”。辽宁省水文局向该院提供《关于辽中县右岸阻隔带工程竣工验收申请》（辽中辽河管[2013]13号，复印件）文件，时间为2012年3月18日。上述两份同一文号的文件字体、内容均不同。2017年2月20日，梁铁成、谢玉姝在沈阳市辽中区人民法院提起民事诉讼，要求原省辽河局、原辽中县辽河局、原市辽河局赔偿其树木损失。沈阳市辽中区人民法院于2018年2月5日作出（2017）辽0115民初768号民事判决，判决原省辽河局、原辽中县辽河局、原市辽河局共同赔偿梁铁成、谢玉姝树木损失。该案上诉后，沈阳市中级人民法院于2018年10月25日作出（2018）辽01民终3650号民事裁定，认为双方当事人的争议不属于平等主体之间的民事争议，不属于民事案件受理范围，裁定撤销原判，驳回梁铁成、谢玉姝的起诉。梁铁成、谢玉姝于2018年11月28日起诉至该院。另查明，2011年12月，原市辽河局委托辽宁江河水利水电新技术设计研究院编制完成《辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程初步设计》。2012年2月14日，省水利厅作出《关于辽河干流辽中段等四座生态蓄水工程初步设计报告审查意见的函》，将省水利工程建设技术审核中心对四座生态蓄水工程（包括案涉工程）初步设计报告进行技术审查，并提出的审查意见报送原省辽河局。2012年2月15日，原省辽河局向原市辽河局下发《关于辽河干流法库段（和平）、辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程初步设计报告审查意见的通知》（辽河管[2012]6号），将原省辽河局会同省水利厅、省防汛抗旱指挥部办公室等单位进行了现场查勘和技术审查后的审查意见转发给原市辽河局。次日，原市辽河局作出《关于辽河干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程的批复》（沈辽河管发[2012]2号），将该报告批复给了原辽中县辽河局。原辽中县辽河局于2012年3月20日与辽宁江河水利水电新技术设计研究院签订《建设工程设计合同（二）（专业建设工程设计合同）》，并由原辽中县辽河局进行招标及组织建设该涉案工程。2018年5月21日，中共辽宁省委办公厅下发关于印发《省直公益性事业单位优化整合方案》的通知（辽委办发〔2018〕64号），载明：整合省水利厅所属省辽河凌河保护区管理局、……组建省河库管理服务中心（省水文局），为省水利厅所属事业单位，……承担管辖范围内河流、水库等事务服务职能。中共辽宁省委机构编制委员会下发辽编办发〔2018〕97号《关于调整原辽宁省辽河凌河保护区管理局职责的通知》载明：……四、原由省水利厅划入省辽河凌河保护区管理局的辽河、凌河保护区内的水质和水量监管、水政执法、水利设施建设管理和河道管理等相关职责划入省水利厅；……。原审认为，本案为行政补偿纠纷，争议的焦点是：1.辽宁省水文局、辽宁省水利厅是否为本案的适格被告；2.本案是否超过起诉期限。一、关于本案适格被告的问题。首先，关于辽宁省水文局是否为本案的适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为，侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政法意义上的可诉行政行为，包括行政机关作出的行政行为及法律、法规授权的组织作出的行政行为。上述行政行为均属国家行政的范畴，公共行政并不必然属于可诉的行政行为。《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定，本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。《省直公益性事业单位优化整合方案》明确省水文局承接原省辽河局的事务服务职能。由此可知省水文局承担的服务职能属于公共行政的范畴，该公共行政不属于可诉范围。故辽宁省水文局不是本案适格被告。其次，关于辽宁省水利厅是否为本案的适格被告问题。《中华人民共和国河道管理条例》第四条规定：“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”第五条规定：“国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。”《辽宁省辽河保护区条例》第八条规定：“省辽河保护区管理机构按照省人民政府的规定，统一负责辽河保护区内的污染防治、资源保护和生态建设等管理工作，履行水利、环保、国土资源、交通、林业、农业、渔业等有关监督管理和行政执法职责。辽河保护区所在的市、县辽河保护区管理机构负责本行政区域内辽河保护区治理保护的监督管理和行政执法工作。”基于上述规定，原辽中县辽河局和原沈阳市辽河局系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体。本案中，梁铁成、谢玉姝所诉的生态蓄水工程，直接管理及实际委托建设单位为原辽中县辽河局和原沈阳市辽河局。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”如果梁铁成、谢玉姝认为涉案工程涉及其合法权益，应当以实施该行为的行政机关为被告。原辽中县辽河局和原市辽河局依法建设并管理案涉工程，应为本案适格被告，省水利厅为上级管理部门，亦非本案适格被告。另外，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定：“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。本案中，案涉初步设计系原市辽河局委托辽宁江河水利水电新技术设计研究院编制完成，辽宁省水利厅的《关于辽河干流辽中段等四座生态蓄水工程初步设计报告审查意见的函》及省辽河局的《关于辽河干流法库段（和平）、辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程初步设计报告审查意见的通知》（辽河管[2012]6号）均为审查意见，该审查意见为内部行政行为，并没有对梁铁成、谢玉姝的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，故梁铁成、谢玉姝对省水文局及省水利厅的起诉，应当予以驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”该院依法向梁铁成、谢玉姝释明应变更被告为原辽中县辽河局和原市辽河局职权承接机构，梁铁成、谢玉姝不同意变更，故应驳回梁铁成、谢玉姝的起诉。二、关于本案起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”的规定，在法定起诉期限内提起行政诉讼，系公民、法人或者其他组织提起行政诉讼需符合的条件之一。本案中，生态蓄水工程于2012年7月建成并投入使用，梁铁成、谢玉姝自述其作为监督人员参与该蓄水工程的招投标工作，工程建成后，其于2012年9月发其林地积水造成林木受损，开始多次找辽宁省水利厅要求补偿，于2013年9月3日即对其林地被淹地段进行录像公证，梁铁成、谢玉姝于2018年11月向该院提起行政诉讼，根据梁铁成、谢玉姝的自述及提供的证据显示，梁铁成、谢玉姝在2012年9月已知晓案涉工程及其林地受损情况，其于2018年11月向该院提起行政诉讼,明显已超过了法定的起诉期限，且其未提供有不可抗力及其他不属于自身的原因耽误起诉期限的相关证据。根据上述法律规定，梁铁成、谢玉姝的起诉，应予驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一、二、三项及第三款之规定，裁定驳回梁铁成、谢玉姝的起诉。案件受理费人民币9300元，退还梁铁成、谢玉姝。梁铁成、谢玉姝上诉称，上诉请求：撤销一审裁定，判决支持本人行政补偿的诉讼请求。原审裁定认定的案件事实不清，与客观事实不符。一、根据辽宁省辽河保护区管理条例第十二条规定，辽河保护区管理机构省辽河局具有修建水利设施河道湿地恢复的职权，是实施修建湿地蓄水恢复工程主体。侵害本人的权益造成林地积水的原因，是辽河大堤左岸横堤设计忽略林地排水所致。根据《关于审批的请示》《关于辽河干流法库段（和平）、辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程初步设计报告审查意见的通知》，可以证明是省辽河局审定并组织实施的湿地恢复蓄水工程。没有省辽河局的请示、组织、批示、审查验收、拨款就不存在该蓄水工程。二、本人的起诉并没有超过法定起诉期限。本人的树木从案涉湿地蓄水工程建成后，至2016年7月又发生林地进水后树木陆续死亡情况，至2016年9月才陆续显现树木水淹死亡的后果并计算出树木死亡的数量，才能计算出树木损失价值。从2013年开始，本人多次到省市县三级辽河局上访要求解决失地蓄水工程造成林木损害问题。本人于2017年2月20日向辽中区人民法院提起民事诉讼，一审判决支持诉讼请求，二审以不属于民事诉讼为由裁定驳回起诉，本案没有超过起诉期限。请求支持上诉请求。辽宁省河库管理服务中心答辩称，本机关不是适格被告，本机关不具备行政管理职权，亦不具备行政诉讼主体资格。根据相关规定，河道实行属地管理原则，本案所涉河道管理机关未原辽中县辽河局，案涉工程系由辽中县辽河局依法建设并直接管理。梁铁成、谢玉姝的林地位于辽河河道行洪区域内，所种林地违反防洪法及相关法律规定，其要求行政机关补偿的诉讼请求没有法律依据。案涉工程没有对梁铁成、谢玉姝的林地造成任何影响，不存在要求补偿的事实依据，梁铁成、谢玉姝所谓的林木被淹系遭遇特大洪水所致，梁铁成、谢玉姝的起诉已超过起诉期限。请求驳回上诉。辽宁省水利厅辩称，涉案蓄水工程直接管理及委托建设单位为原辽中县辽河局和市辽河局，符合行政诉讼法以实施行政行为且能够独立对外承担责任的行政机关作为被告的规定，依法确定被告是解决上诉人行政赔偿的先决条件，而梁铁成、谢玉姝在上诉状中通篇谈论的并不是哪一个单位是合法的被告的问题，而是在凭主观推断在各级行政机关划分责任，也就是梁铁成、谢玉姝与原审法院及对涉案行政行为的实施机关理解上并没有差别。只是上诉人认为两级辽河局没有过错是上级主管单位的过错，属于行政机关内部管理问题，不是本案讨论适格被告的问题。原审法院已经多次向梁铁成、谢玉姝释明了依据行政诉讼法变更适格被告的问题，变更被告不但对实体没有影响，且还对梁铁成、谢玉姝的诉求早日实现。但梁铁成、谢玉姝固执的凭个人喜好选择本案被告，其诉讼被驳回合法合理。沈阳市水务局述称，梁铁成、谢玉姝提出的将对法律关系的认识错误，作为其不能提起行政诉讼的客观理由是缺少法律依据的，其提起诉讼已经超过法律时效。沈阳市辽中区水务局述称，把我方列为第三人是错误的，第三人主体不适格，没有事实上和法律上的因果关系。辽中区辽河保护区管理局成立于2010年，是原辽中区水利局分离出去的，其产生的后果与本机关无关，将本机关列为第三人错误。请求驳回梁铁成、谢玉姝对我局的起诉。本院查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，《辽宁省辽河保护区条例》第八条规定，省辽河保护区管理机构按照省人民政府的规定，统一负责辽河保护区内的污染防治、资源保护和生态建设等管理工作，履行水利、环保、国土资源、交通、林业、农业、渔业等有关监督管理和行政执法职责。辽河保护区所在的市、县辽河保护区管理机构负责本行政区域内辽河保护区治理保护的监督管理和行政执法工作。本案中，《关于干流辽中段（本辽辽环线）生态蓄水工程竣工验收鉴定书初步设计报告审查意见》中载明项目的建设单位、工程运行管理单位均为原辽中县辽河局，该工程于2012年年7月19日正式移交原辽中县辽河局，故本案的适格被告为原辽中县辽河局。在原辽中县辽河局已经撤销的情况下，应当由继续行使其职权的单位为被告，梁铁成、谢玉姝起诉辽宁省河库管理服务中心和辽宁省水利厅属于错列被告，在原审已经告知其错列被告的情况下，其仍拒绝变更被告。原审裁定驳回起诉，结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 翟鸣飞审 判 员 刘 智审 判 员 范嘉才二〇二〇年六月二十二日法官助理 刘 婧书 记 员 卢智慧本案裁定所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；