上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终160号上诉人(原审原告)李小琳，女，1974年4月11日出生，汉族，户籍所在地上海市长宁区。委托代理人王瑜(李小琳丈夫)，1963年5月21日出生，汉族，住上海市长宁区。被上诉人(原审被告)上海市长宁区城市管理行政执法局，住所地上海市长宁区。法定代表人竺凯。委托代理人陆馨伟。委托代理人胡耀平。被上诉人(原审被告)上海市长宁区住房保障和房屋管理局，住所地上海市长宁区。法定代表人邓大伟。委托代理人张晓莹。上诉人李小琳因诉被上诉人上海市长宁区城市管理行政执法局(以下简称长宁执法局)、上海市长宁区住房保障和房屋管理局(以下简称长宁房管局)房屋整治行为一案，不服上海铁路运输法院(2019)沪7101行初682号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，本市玉屏南路XXX号XXX室(以下简称涉案房屋)为私房，权利人为李小琳。2003年3月6日，原上海市长宁区房屋土地管理局核发编号长房地改字(2003)第016号续《居住物业改变使用性质许可证》，上载明“申请人李小琳，房屋座落玉屏南路XXX号XXX室，改变使用性质部位及使用面积为室内，经审核，同意上述房屋改变使用性质，开办房产中介，有效期限自2003年3月6日至2005年3月5日止。”同时备注上载明：有效期满前二个月，申请人若需继续改变居住物业使用性质的，必须重新提出申请，逾期不提出申请或超过有效期限的，本许可证作废。之后，该局未再向李小琳核发新的许可证。至案发时，涉案房屋一直作为经营使用。2017年5月，长宁执法局、长宁房管局、上海市长宁区市场监督管理局(以下简称长宁市场监管局)、上海市长宁区消防救援支队(原上海市长宁区公安消防支队，以下简称长宁消防支队)、上海市公安局长宁分局天山路派出所(以下简称天山路派出所)发布联合告知书，称对于沿街存在的“五违”综合整治行动，坚决拆除违法建筑，坚决封堵破墙开门，坚决查处违法违规经营，如在告知期限内不予自行整改的，将承担如下法律后果：…(三)拒不在限期内自行整改的，将由执法部门按有关规定代为整改拆除，所产生的相关费用将由你(单位)全额承担。2017年6月8日长宁房管局向区各街道(镇)出具《沿街居住房屋经批准居改非的相关问题答复》(以下简称居改非答复)，其中载明“区房管局是唯一有权对沿街居住房屋批准居改非的审批机关。唯有区房管局批准的方为合法有效，历史上物业企业(含房管所)未经上报房管局批准的，一律无效。凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。凡是历史上经房管局批准但是未规定使用期限的，认定其非住宅性质，但不得破墙，必须无条件恢复房屋原状。”2017年7月25日，长宁执法局在李小琳没有自行整改的情况下对涉案房屋实施了拆除店门和户外装修、砌墙封门的整治行为(以下简称被诉整治行为)，将涉案房屋恢复至原始窗户状态，李小琳认为该行为侵犯了其合法权益，遂以长宁执法局、长宁房管局为被告起诉至原审法院，请求确认长宁执法局、长宁房管局于2017年7月25日对涉案房屋实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。庭审中，李小琳增加两项诉讼请求：1、请求依法一并审查长宁房管局的居改非答复，并依法确认它不是规范性文件且不合法。2、请求依法一并确认李小琳是经过长宁房管局等部门审批后开门，而不是擅自开门。庭审中，李小琳撤回增加的两项诉讼请求；后于庭审结束前表示坚持请求对居改非答复进行规范性文件附带审查。另查明，李小琳曾向原审法院提起行政诉讼，请求确认长宁执法局、长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所于2017年6月14日对本市玉屏南路XXX弄XXX号XXX室(以下简称102室房屋)、同年7月25日对本市玉屏南路XXX号XXX室(即涉案房屋)、57号105室实施的砸毁店门、砸毁户外装修及砌墙封门的行为违法。原审法院受理后，认为行政机关对三处房屋实施的整治行为系相互独立的行政行为，不符合在同一案件中一并审查的条件，故仅就102室房屋实施的整治行为进行审理裁判，并于2019年7月25日作出(2017)沪7101行初947号行政判决，确认长宁执法局于2017年6月14日对102室房屋实施整治行为违法。李小琳不服，上诉于上海市第三中级人民法院，该案尚在审理过程中。原审认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在起诉期限内提出，因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。李小琳曾就被诉行政行为向原审提起行政诉讼，原审于2017年9月15日立案后，于2019年7月25日作出(2017)沪7101行初947号行政判决，载明该案中仅就102室房屋实施的整治行为进行审理裁判，其他两处房屋可以另行主张权利。故李小琳等待该案判决的时间不应计算在起诉期限内，长宁执法局认为李小琳提起本案诉讼超过法定起诉期限的意见，不予采纳。根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(九)项、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第五条第二款第(三)项的规定，长宁执法局对本行政区域内违反管理规定的行为具有行政管理职权。李小琳提供联合告知书证明长宁房管局为共同行为主体，从联合告知书的内容来看，该文书明确在此次“五违四必”综合整治行动中，针对不同的违法违规行为分别由不同的行政机关在其职责范围内参与相关工作，如房地产登记机构对附有违法建筑的房屋在房地产登记簿上予以记载，公安消防部门对占用消防车道且拒不整改等严重影响消防安全的违法建筑采取临时查封，市场监管部门则对于违法违规经营等行为进行处罚等，至于未在限期内自行整改的，则由执法部门按有关规定代为整改拆除。因此，联合告知书仅起到宣示告知作用，单凭上述文书不能证明长宁房管局对涉案房屋实施了被诉整治行为。所以，李小琳认为长宁房管局亦为本案诉讼主体，应承担法律责任的诉讼请求，缺乏相应证据支撑，难以支持。根据《上海市住宅物业管理规定》(2010年12月23日修订)第五十二条第一款，业主及使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。涉案房屋原使用性质为居住，原上海市长宁区房屋土地管理局曾经李小琳申请审批同意改变使用性质为非居住，但同时也明确许可期限为两年，至2005年许可期限届满后未再进行审批或延期。李小琳现对两年许可期限的合法性提出异议，并且称当时审批机关曾表示之后无须再行审批，一直有效。原审认为，首先，对此说法李小琳未能提供相关证据予以证实；其次，李小琳在获得许可时明知有两年期限的限制，而且如李小琳所述其非第一次申请及获批，因此可视作李小琳当时接受该期限的约束；第三，作为原审批机关长宁房管局也已发函明确：凡是历史上经房管局批准但是有规定使用期限的居改非，期满后一律恢复居住性质，破墙开店的一律封闭，恢复房屋原状。李小琳在2005年许可期限届满后未再获得相关职能部门的许可，其房地产权证上载明的用途仍为住宅，因此，李小琳主张在长宁执法局作出被诉行政行为之时，涉案房屋的使用性质仍为非居住用途无依据。李小琳之前改变房屋外貌是基于房屋使用性质改变为非居住使用，所以居改非许可到期后，即应主动将房屋外貌恢复至原状。本案中李小琳自2005年居改非许可到期后一直将涉案房屋作经营使用，并未恢复至原状，不仅不符合《上海市住宅物业管理规定》第五十二条第一款之规定，也与第五十条第二款第(三)项“禁止破坏房屋外貌”的规定相悖。长宁执法局基于此对涉案房屋实施恢复原状的被诉整治行为，亦在其管理职责范围内。《中华人民共和国行政强制法》《上海市城市管理行政执法条例》《上海市住宅物业管理规定》对执法程序均作出了明确的规定，行政机关在执法过程中应严格依法进行。本案中，作为行为主体的长宁执法局在执法过程中，虽然出具了联合告知书，但联合告知书无具体违法事实的认定，未告知相应的法律依据，仅起到一种宣示作用，并不能替代法定程序上的行政文书。长宁执法局未提交证据证明，在实施被诉行政行为前依法听取了李小琳的陈述申辩，履行了催告等法定义务，在此情形下即迳行实施整治行为，违反了法定程序。但基于涉案房屋确实存在居改非期限届满后外墙未恢复原状的情形，长宁执法局已经整治恢复至原状，行政行为不具有可撤销内容，故依法应确认违法。关于李小琳申请增加的两项诉讼请求，请求对居改非答复进行规范性文件审查，要求确认居改非答复并非规范性文件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于规范性文件附带审查的规定；关于李小琳申请增加确认其经过长宁房管局等部门审批后开门，而不是擅自开门的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)的规定。并且经原审庭前释明，李小琳庭审中已经明确撤回，故不予处理。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，于2020年1月14日判决如下：一、确认长宁执法局于2017年7月25日对涉案房屋实施的被诉整治行为违法；二、驳回李小琳的其他诉讼请求；案件受理费50元由长宁执法局负担。判决后，李小琳不服，向本院提起上诉。上诉人李小琳上诉称：涉案房屋依法取得了“居改非”的行政许可，2003年续批后许可证虽规定2年期限，但按照沪房地资物[2002]99号《上海市房屋土地管理局、市物价局关于居住房屋改变使用性质若干问题的通知》第3条第2款“业主、使用人应当按照房管部门审核批准的用途和经营项目使用。如需改变批准的用途和经营项目的，应当按照上述规定重新办理审批手续”的规定，只要不改变批准的用途和经营项目，就一直有效而无需再办理新的审批手续。这也是长宁房管局之后不再接受和办理业主申请续延手续的原因，故原来的2年期限不再约束上诉人了，行政许可长期有效。上诉人为经营需要，涉案房屋破墙开店。涉案房屋的“居改非”发生在2004年之前，2010年修订的《上海市住宅物业管理规定》对上诉人破墙开店行为不具有溯及力。本市亦无相关规定否定居改非工作。被诉行政行为缺乏合法依据且违反法定程序，原审判决以2017年长宁房管局向区各街道(镇)出具的居改非答复认定被上诉人有权实施整治行为且涉案房屋应予整治，且确认被上诉人程序违法是错误的。长宁房管局出具的居改非答复不具有地方法规的效力。原审判决认定事实及适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。被上诉人长宁执法局辩称：上诉人将涉案房屋沿街外墙敲除窗户变更为门，属于破坏房屋外貌的行为。被上诉人对涉案房屋进行整治恢复原状，是按照本市“五违四必”综合整治工作中对于沿街店面违法经营情况进行的统一行政管理措施。上诉人提出的上诉理由和依据不能成立，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人长宁房管局辩称，其未参与实施被诉整治行为，并非本案适格被告。对上诉人的居改非行政许可是附期限的，期限届满后应属许可失效。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《上海市城市管理行政执法条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》的相关规定，长宁执法局对本行政区域内的擅自搭建改变物业使用性质等行为，具有实施城市管理行政执法权，长宁执法局作出被诉整治行为，作为原审被告，各方当事人均予以确认。从本案查明的事实来看，长宁房管局、长宁市场监管局、长宁消防支队、天山路派出所仅为联合告知书的发布主体，上诉人对涉案房屋整治行为不服提起行政诉讼，长宁执法局作为原审被告是行政诉讼的适格主体，原审判决对本案诉讼主体资格的认定符合法律规定，本院予以确认。本案中，长宁区相关部门对“破墙开店”进行整治，行政目的并无不当。长宁执法局依据涉案房屋的房地产权证及居改非行政许可、改变物业使用性质行政主管部门即长宁房管局的居改非答复、执法后现场照片等相关证据，认定上诉人涉案房屋居改非系附期限的行政许可，涉案房屋破墙开门属于破坏房屋外貌的违法行为，在此次“五违四必”综合整治期间作出被诉整治行为予以恢复原状，认定事实清楚，证据充分。需要指出，涉案房屋原有居改非行政许可期限至2005年3月5日止，即使按照原有许可内容亦明确“改变使用性质部位及使用面积为室内”，故上诉人对于涉案房屋外墙破窗开门并不具有合法性。上诉人在居改非行政许可已失效的前提下，认为其原有居改非行政许可继续有效的上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，长宁执法局作出被诉整治行为前未听取被上诉人陈述申辩、未履行催告等义务，属于违反法定程序。原审对李小琳增加的诉讼请求所作处理正确，本院予以确认，不再赘述。原审判决确认被诉行政行为违法并驳回李小琳的其他诉讼请求，并无不当。上诉人上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决正确，审判程序合法，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李小琳负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 鲍 浩审 判 员 沈莉萍二〇二〇年六月十八日法官助理 林博宸书 记 员 杨 勖附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……