南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终169号 上诉人（一审原告）广西永凯糖纸有限责任公司，住所地南宁市六景工业园区景泰路。 法定代表人赖可宾，董事长。 委托代理人彭杰，该公司员工。 被上诉人（一审被告）南宁市生态环境局，住所地南宁市青秀区竹溪大道33号。 法定代表人韦好鹏，局长。 负责人傅俊，副调研员。 委托代理人熊瑞阳，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人余燕玲，广西欣源律师事务所实习律师。 上诉人广西永凯糖纸有限责任公司（以下简称永凯公司）因诉被上诉人南宁市生态环境局（以下简称南宁生态局）环保行政处罚一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初296号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，永凯公司成立于2009年10月26日，经营范围包括高档文化用纸、漂白蔗渣浆生产、销售等。2018年7月31日，南宁生态局（原横县环境保护局）对永凯公司进行现场检查，并制作现场检查（勘察）笔录1份，主要内容为：永凯公司日产漂白纸浆约350吨；建设有污水处理站，设计处理能力为50000m³/d；三防设施不完善；废水总排口安装废水污染源自动监控设备，7月31日9:29，COD值为62mg/L，氨氮值为1.2mg/L；锅炉废气排放口安装大气污染源自动监控设备，7月31日11:06，颗粒物23.98mg/m3，二氧化硫40.46mg/m³，氮氧化物69.19mg/m³。当天，广西壮族自治区环境监测中心站（以下简称区监测中心）经广西壮族自治区环境监察总队委托对永凯公司进行飞行抽检，南宁生态局对区监测中心采样过程进行了拍照、摄像。区监测中心于2018年10月22日作出桂环监（水）字（2018）113号《监测报告》，监测结果永凯公司污水排放口废水中PH值和氮氧基准水量排放浓度均符合《制浆造纸工业水污染排放标准》（GB3544-2008）（以下简称《排放标准》）表2造纸企业标准限值要求；化学需氧量基准水量排放浓度超出《排放标准》表2造纸企业标准限值要求。南宁生态局当日就本案立案调查，2018年10月24日，南宁生态局分别对永凯公司生产部副经理费东林、污水处理车间主任江杰调查询问，并制作调查询问笔录两份，主要询问了有关永凯公司废水排放以及处理的问题及《监测报告》监测结果超标的原因。2018年10月25日，南宁生态局作出横环责改字[2018]51号《责令改正违法行为决定书》，责令永凯公司自决定书送达之日起立即改正废水总排口C0D值基准水量排放浓度超标0.31倍的违法行为。该决定书于当日送达永凯公司。2018年11月1日，永凯公司向南宁生态局提交《关于外排口C0D基准水量排放浓度情况说明》，认为区监测中心监测结果误差太大，结果不合理，且永凯公司在线监测设备各项指标合格，其监测数据应当依法采用。2018年12月21日，南宁生态局就本案召开重大案件集体讨论。2019年1月9日，南宁生态局向永凯公司送达《行政处罚听证告知书》，告知永凯公司拟对其处以罚款30万元的行政处罚，永凯公司依法享有申请听证的权利。永凯公司于2019年1月10日向南宁生态局提交听证申请，收到该申请后，南宁生态局于2019年1月16日作出《行政处罚听证通知书》，定于2019年1月22日举行听证会，该通知书于1月17日通过微信送达永凯公司公司员工费东林。2019年1月22日，南宁生态局公开举行听证会，永凯公司委托代理人彭杰参加了听证。2019年1月23日，南宁生态局召开班子专题讨论会，讨论对永凯公司涉嫌废水超标排放拟进行行政处罚的议题。2019年2月28日，南宁生态局作出横环罚字[2019]3号《行政处罚决定书》（以下简称3号处罚决定），内容如下：经南宁生态局现场检查，区监测中心飞行检查，永凯公司废水总排口COD基准水量排放浓度为131mg/L，超过《排放标准》表2“制浆企业”排放浓度限值（COD≤100mg/L）要求，超标0.31倍。依据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第八十三条及《广西壮族自治区规范环境行政处罚自由裁量权实施办法》（桂环规范[2017]8号）（以下简称《实施办法》）有关精神，决定对永凯公司处以30万元整罚款的行政处罚。该决定于2019年3月5日送达永凯公司。永凯公司不服，向一审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销3号处罚决定；2.本案诉讼费由南宁生态局承担。 一审法院另查明，2019年3月，因南宁市机构改革，撤销了南宁生态局，成立横县生态局，作为南宁生态局的派出机构。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”及《水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”的规定，南宁生态局作为南宁市环境保护主管部门，具备环境管理及对水污染行为进行行政处罚的行政职权。 关于南宁生态局作出的3号处罚决定事实认定是否清楚、证据是否确凿的问题。南宁生态局根据其现场检查、区监测中心对废水采样检查出具的《监测报告》以及调查询问的综合情况，采信《监测报告》中永凯公司废水总排口COD（化学需氧量）值基准水量排放浓度为131mg/L，超出标准限值要求0.31倍的结果，认定永凯公司存在超过水污染物排放标准的违法行为并予以处罚事实清楚，证据确凿。永凯公司认为根据其装备的性能合格、数据采集和传输符合相应技术规范的自动监控设备的监测数据，永凯公司排放的污水完全符合国家相应标准，南宁生态局采用的手工采集数据不合理，但其并未对现场检测的监测标准和监测方法等提出异议，根据《环境保护部关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》(环政法函[2016]98号)中:“现场监测可视为对企业在线监测设备进行的比对监测。若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致,现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的,以该现场监测数据作为优先证据使用。”的规定，南宁生态局优先使用现场监测数据认定违法事实符合相关规定,故一审法院对永凯公司的该项主张不予支持。因此南宁生态局认定永凯公司超过水污染物排放标准事实清楚、证据确凿。 关于南宁生态局作出3号处罚决定程序是否合法、适用法律是否正确的问题。南宁生态局在立案后，依法进行了调查，于2018年10月25日作出《责令改正违法行为决定书》并于2018年10月25日送达永凯公司。南宁生态局在作出处罚前告知永凯公司行政处罚的事实、理由和依据，永凯公司有要求举行听证以及进行陈述和申辩的权利。在永凯公司申请听证后，依法举行了听证，由于案件重大，在听证后还提交集体审理。但是南宁生态局决定于2019年1月22日举行听证，却于2019年1月17日才向永凯公司送达听证通知书，根据《行政处罚法》第四十二条“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”之规定，南宁生态局的程序存在瑕疵，一审法院依法予以指正。但永凯公司在参加听证时并未提出异议，也未提出因时间不足导致其无法充分准备听证的相应材料，故该瑕疵并未对永凯公司的权利义务产生实际影响。另，永凯公司认为南宁生态局向未经永凯公司授权的员工电子送达《行政处罚听证通知书》的行为违法。一审法院认为，电子送达作为一种新型送达方式，具有便捷、迅速、即时的优点，行政机关在确定当事人身份的情况下采用电子送达大大减轻了行政机关以及当事人的负累，且送达的员工费东林系永凯公司生产部负责人，分管安全环保工作，在南宁生态局的调查过程中也予以配合询问，负责签收了南宁生态局送达的《责令改正违法行为决定书》，南宁生态局向其送达《行政处罚听证通知书》之后，永凯公司也派人员按时参加了听证，充分表达了自己的陈述申辩意见，该送达程序未损害永凯公司的实体权利。故一审法院对永凯公司该项主张不予支持。南宁生态局依照法定程序展开调查，认定永凯公司违法事实清楚，经集体讨论后依照《水污染防治法》第八十三条规定以及《实施办法》规定，决定对永凯公司处以30万元的行政处罚程序合法、适用法律正确，处罚适当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回永凯公司的诉讼请求。 上诉人永凯公司上诉称，一、飞行抽检不科学不合理，不符合技术规范，南宁生态局据此作出行政处罚属认定事实错误。永凯公司在线监测数据合法有效，未超标排放污水。一审法院认定“原告认为…被告采用的手工采集数据不合理,但其并未对现场检测的监测标准和监测方法等提出异议…”违背客观事实。《环境保护部关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》只对内产生指导作用，不具有普遍约束力，不能现场监测数据优先于永凯公司的在线数据。二、本案处罚程序不合法。南宁生态局采用微信发送《行政处罚听证通知书》缺乏法律依据，送达行为未产生法律效力。故提出上诉请求二审判决：1.撤销一审判决，依法改判；2.撤销南宁生态局作出的3号处罚决定；3.本案诉讼费由南宁生态局承担。 被上诉人南宁生态局辩称，一、永凯公司主张飞行抽检不符合技术规范、其未超标排放污染物,没有事实根据和法律依据。亦没有证据证明永凯公司工作人员曾对现场检测的监测标准和监测方法等提出过异议。《环境保护部关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》是生态环境部对行政执法中如何运用监测数据的一个行政解释性文件,对各级生态环境部门的工作具有指导作用,与上位法不存在冲突，在行政判决中予以援引并无不当。二、永凯公司主张南宁生态局处罚程序违法，没有事实和法律依据。1.关于听证通知送达期限问题。永凯公司在听证过程中并未对通知送达期限提出异议,也未提出因准备时间不足无法准备听证材料的意见,而是全面参与了听证过程并提出了申辩意见,故送达听证通知书的期限问题并未实际影响永凯公司的权利义务；2.关于听证通知送达方式问题。电子送达已为法定送达方式的一种。费东林系永凯公司生产部负责人,分管安全环保工作,在调查过程中作为永凯公司工作人员接受了询问,签收了《责令改正违法行为决定书》,实际是永凯公司的代理人,南宁生态局通过微信通知费东林,费东林对此没有提出异议,即已完成送达；3.永凯公司派人员按时参加了听证,充分表达了自己的申辩意见，该送达方式并未对永凯公司的权利产生影响。故本案行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。一审判决正确。请求二审驳回上诉，维持原判。 经审查，双方当事人均未提交新的证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议的主要焦点为：南宁生态局作出的3号处罚决定是否合法。 关于南宁生态局作出的3号处罚决定认定事实是否清楚的问题。根据《环境保护部关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》的规定:“现场监测可视为对企业在线监测设备进行的比对监测。若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致,现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的,以该现场监测数据作为优先证据使用”。本案中，南宁生态局经调查核实，永凯公司存在“污水排放口废水中化学需氧量基准水量排放浓度超标0.31倍”的违法行为，认定事实的依据有《横县环境保护局现场检查（勘察）笔录》、《横县环境保护局调查询问笔录》、桂环监（水）字（2018）113号《监测报告》、现场照片及光盘影像等证据足以证实。永凯公司虽认为《监测报告》中现场监测数据与在线监测数据不一致，但并未对现场监测数据的监测标准和监测方法形成有效的异议，亦未在本案诉讼过程中举出确实、充分的证据予以反驳。故南宁生态局依据相关规定，结合在案证据，认定永凯公司存在超标排放废水的事实清楚，证据确实充分。《环境保护部关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》是由环境保护部制定的现行有效的部门规范性文件，3号行政处罚及一审判决中均予以援引并作出相应的认定，并无不当。 关于南宁生态局作出的3号处罚决定程序是否合法的问题。南宁生态局在行政处罚过程中，应永凯公司的听证要求组织召开听证，采用微信传送《行政处罚听证通知书》的电子送达方式，通知永凯公司参加听证。从微信聊天记录和永凯公司按时派员参加听证的行为可知，永凯公司实质已收到该通知，亦认可该送达行为所产生的法律效力，并在听证过程中充分表达了自己的陈述和申辩意见，其提出的意见，3号处罚决定中亦予以相应回应。因此，虽然南宁生态局电子送达的方式在送达期限上存在一定瑕疵，但对永凯公司的陈述、申辩等权利未造成实质性损害，对该送达的法律效力应予以确认。电子送达作为一种行政执法文书中的新型送达方式，具有便捷、迅速、即时的优点，对该送达方式应当予以鼓励，对其适用条件和程序应当进一步规范。 综上，南宁生态局作出的3号处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人永凯公司的上诉请求和理由，均无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西永凯糖纸有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  韦圆圆 二〇二〇年六月十八日 法官助理  蒋易成 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。