湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2250号上诉人（原审被告）：祁阳县人民政府。住所地：湖南省祁阳县金盆西路。法定代理人：陈小平，该县县长。委托代理人：李娟，该县司法局工作人员。委托代理人：蒋建平，该县自然资源局工作人员。被上诉人（原审原告）：李永林，男，1966年4月12日出生，汉族，住永州市冷水滩区。原审第三人：祁阳县人民政府。住所地：祁阳县进塘宝镇。法定代表人：邓卓林，该镇镇长。委托代理人：罗潇，该镇司法所工作人员。委托代理人：唐建新，该镇政府工作人员。上诉人祁阳县人民政府（以下简称祁阳县政府）因与被上诉人李永林及第三人祁阳县人民政府（以下简称政府）行政返还一案，祁阳县人民政府不服永州市中级人民法院（2019）湘11行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院经审理查明：祁阳县原东风煤矿于1986年建矿，1987年投产，设计年生产能力2万吨。该矿位于祁阳县黄泥塘矿区河埠塘井田西部，东临原团结煤矿，西接原岩口煤矿，1995年之前归祁阳县黄泥塘区公所管辖，1995年撤区并乡建镇后，划为祁阳县镇办煤矿，属于集体所有制矿山企业。2001年10月，原东风煤矿实行改制，由政府租赁给李捷（李永林为合伙人之一）承包经营，合同期五年。2002年6月9日，原东风煤矿发生淹井事故，因水淹而停采。2005年10月17日，湖南省国土资源厅为原东风煤矿颁发了新的采矿许可证（证号：4300000521325），2006年湖南省煤炭工业局核定该矿年生产能力3万吨。2006年10月，政府将原东风煤矿租赁给李永林承包经营，合同期十年。在2005年至2010年期间，李永林两次向湖南省国土资源厅缴存了东风煤矿地质环境治理备用金共计人民币116.038万元。2007年，根据《湖南省人民政府关于进一步加强煤矿整顿关闭工作的通知》（湘政明电〔2007〕13号）文件精神，原东风煤矿被确定为永州市25座保留煤矿之一，要求通过技改，扩能后年生产能力达到6万吨。2010年11月，政府根据佑兴村一组群众反映的房屋开裂及水井水位下降等地质灾害情况，委托湖南省工程勘察院进行了调查和技术鉴定。以查明该组地质灾害形成原因，鉴定地质灾害与东风煤矿地下开采有无关系。鉴定结论显示：原东风煤矿矿区地面出现的一系列地质灾害与相邻煤矿的地下开采存在着一种共同的叠加作用；佑兴村一组房屋开裂与煤矿地下开采只有一定的关系，但地下采空区引发房屋开裂不是近年来造成的，而是在数年、数十年前煤矿采空区形成的；该组水井水位下降与煤矿地下开采关系不大；该组山塘干涸及农田失水与煤矿地下开采关系不大。2011年初，祁阳县房产部门对该组50户村民受损的房屋损失进行了鉴定，同时也出具了鉴定报告，鉴定将受损房屋分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ级，并按受损等级计算出了损失金额。该组村民对鉴定报告提出异议，认为房屋受损程度会随着时间的推移和煤矿的继续开采而加剧，要求将损害程度为Ａ、Ｂ级的房屋也要按Ｃ级损害进行赔偿。虽然佑兴村一组村民的房屋受损的主要原因并不是原告李永林租赁东风煤矿进行开采期间造成的，但原告李永林考虑到村民的实际困难，经协商达成的赔偿意见为：鉴定为Ａ级、Ｂ级的房屋也按Ｃ级进行赔偿，Ｄ级以上全额赔偿。为此，李永林共计支付了赔偿款人民币89.5万元，并于2011年下半年全部付清。2012年8月1日，李永林向永州市国土资源局递交了《祁阳县东风煤矿矿山地质环境恢复治理分期验收申请书》，永州市国土资源局于2012年8月12日联合祁阳县国土资源局及相关单位人员对原东风煤矿矿山地质环境恢复治理进行了现场踏勘后，同意对该矿进行验收。永州市国土资源局委托湖南省地质环境监测总站承担原东风煤矿矿山地质环境恢复治理分期验收工作，验收时段为2008年12月至2013年4月。2013年6月湖南省地质环境监测总站出具了验收报告，验收结论为基本合格。但指出了存在的问题：矿山矸石方量较大，占地面积大。并提出建议：加强对矸石的外运，并覆土复绿。由于矸石可以出售赚钱，而覆土复绿的成本明显要低于出售矸石的收入，因此，政府同意自行解决原东风煤矿的矸石问题。2013年8月17日，湘祁电站开始蓄水发电，原东风煤矿自然停产。2014年6月10日，根据《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》（湘煤关退办〔2014〕1号）文件精神，政府与李永林签订了《祁阳县直接关闭煤矿协议书》，该协议约定：原东风煤矿同意采取直接关闭的方式，于2014年10月31日前关闭，关闭退出奖补资金为400万元；从奖补资金中拨付40万元给政府，其中，20万元由政府负责处理协议签订前东风煤矿的遗留问题。其余奖补资金360万元全部支付给原东风煤矿租赁方李永林。2015年，华能湖南湘祁水电有限责任公司与原东风煤矿租赁方、政府三方签订《人民调解书》，并由祁阳县人民法院于2015年4月22日作出的（2015）祁调确字第2号《民事裁定书》对上述《人民调解书》进行了司法确认。该调解书约定：由华能湖南湘祁水电有限责任公司赔偿原东风煤矿租赁方4216998元；从关闭奖补资金中拨付40万元给政府（其中20万元用于退还祁阳县东风煤矿租赁方已交的安全风险押金，20万元由镇政府负责处理协议签订前东风煤矿的遗留问题）；该煤矿关闭后，省、市相关部门收取原东风煤矿租赁方的采矿权价款、地质灾害备用金的退付按照省、市相关部门的相关政策执行；政府应加强监督，确保国土部门对矿区验收之前维持现状。2017年9月4日，李永林向祁阳县关闭煤矿矿山地质环境恢复治理工作组、祁阳县人民政府、祁阳县国土资源局等提交了《请求退付地质环境治理备用金的报告》，要求退付其原来向湖南省国土资源厅缴存的原东风煤矿地质环境治理备用金人民币117.324857万元（含利息）。2017年9月8日，祁阳县政府在政府召开现场会，并形成《关于研究佑兴村地质灾害易地扶贫搬迁工作的会议纪要》，该纪要规定：将东风煤矿提取的环境治理保证金117万用于项目建设。李永林不服，向永州市人民政府提出行政复议。2018年1月22日，祁阳县政府作出了《关于更正祁府阅［2017］25号会议纪要部分内容决定》（祁政发［2018］1号）文件，将祁府阅［2017］25号会议纪要中“将东风煤矿提取的环境治理保证金117万用于项目建设”更正为“对原东风煤矿采矿权人缴纳的矿山环境恢复治理备用金，按照《祁阳县关闭煤矿矿山地质环境恢复治理及备用金退付工作实施方案》的规定依法、依规办理”。2018年6月7日，祁阳县国土资源局将湖南省国土资源厅退付的原东风煤矿地质环境治理备用金人民币117.324857万元直接拨付到政府账户。李永林不服，遂向该院提起行政诉讼。永州市中级人民法院认为，本案争执的主要焦点为：ｌ．祁阳县政府将原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）擅自拨付给政府的行政行为是否违法；2．原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）是否应退付给李永林。一、关于祁阳县政府将原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）擅自拨付给政府的行政行为是否违法的问题。因《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》第二条规定：“矿山地质环境治理备用金（以下简称备用金），是指采矿权人缴存的以备本矿山地质环境恢复与治理的资金。凡在本省行政区域内从事矿产资源活动的采矿权人，必须向县级以上国土资源行政主管部门作出恢复治理矿山地质环境的书面承诺，并向县级以上国土资源行政主管部门（以下简称“主管部门”）缴存备用金。备用金属采矿权人所有，采矿权人依承诺履行矿山地质环境治理义务，经验收合格后，备用金及其利息收入返还采矿权人。”在本案中，对祁阳县原东风煤矿而言，政府既不是采矿权人，也不是实际采矿权人，更不是备用金的缴存人，故其对备用金的占有没有法律法规依据。因此，祁阳县政府将原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）擅自拨付给政府的行政行为违法。二、关于原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）是否应退付给李永林的问题。经查，祁阳县原东风煤矿的采矿权人是政府下属的东风煤矿。因政府与李永林于2005年10月18日签订了《祁阳县东风煤矿租赁合同》，李永林便成为祁阳县原东风煤矿的实际采矿权人。故李永林于2005年至2010年期间两次向湖南省国土资源厅缴存了原东风煤矿地质环境治理备用金共计人民币116.038万元，至今本息为117.324857万元。2010年11月，政府根据佑兴村一组群众反映的房屋开裂及水井水位下降等地质灾害情况，委托湖南省工程勘察院进行了调查和技术鉴定。祁阳县房产部门对该组50户村民受损的房屋损失进行了鉴定并出具了鉴定报告，经协商达成一致，李永林按鉴定报告于2011年下半年支付了赔偿款人民币89.5万元。2012年8月1日，李永林向永州市国土资源局递交了《祁阳县东风煤矿矿山地质环境恢复治理分期验收申请书》，湖南省地质环境监测总站于2013年6月出具了验收报告，验收结论为基本合格。2014年6月10日，政府与李永林签订了《祁阳县直接关闭煤矿协议书》约定：从奖补资金中拨付40万元给政府，其中，20万元由政府负责处理协议签订前东风煤矿的遗留问题。2015年，华能湖南湘祁水电有限责任公司与原东风煤矿租赁方、政府三方签订的《人民调解书》第五条约定：从关闭奖补资金中拨付40万元给政府（其中20万元用于退还祁阳县东风煤矿租赁方已交的安全风险押金，20万元由政府负责处理协议签订前东风煤矿的遗留问题）；第六条约定：该煤矿关闭后，省市相关部门收取原东风煤矿租赁方的采矿权价款、地质灾害备用金的退付按照省、市相关部门的相关政策执行。现李永林已经履行了矿山地质环境治理义务，并经湖南省地质环境监测总站验收合格。根据《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》第二条第三款“备用金属采矿权人所有，采矿权人依承诺履行矿山地质环境治理义务，经验收合格后，备用金及其利息收入返还采矿权人。”的规定，现李永林已经履行了矿山地质环境治理义务，并经湖南省地质环境监测总站验收合格。因此，原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）应依法退付给李永林。关于祁阳县政府提出“将东风煤矿原缴纳的矿山地质环境治理备用金退付给镇政府并无不当”的答辩理由，因没有法律和事实依据，该院不予支持；关于政府提出“2015年《人民调解协议》第5条约定：从关闭奖补资金中拨付40万元给丙方政府。其中，20万元用于解决2015年前煤矿有关遗留问题。其中所称的‘遗留问题’不包括矿山地质环境的治理恢复”的陈述意见，因李永林已经履行了矿山地质环境治理义务，并经湖南省地质环境监测总站验收为：基本合格。即原东风煤矿此后的地质环境治理工作量不太大。因此，2015年《人民调解协议》中所称的“遗留问题”应该包括矿山地质环境的治理恢复，故该院对该陈述意见不予支持。综上，李永林的诉讼理由成立，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、确认祁阳县政府将原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）擅自拨付给政府的行政行为违法；二、限政府在本判决生效后十日内将原东风煤矿地质环境治理备用金（117.324857万元）退付给李永林，祁阳县政府承担连带责任。本案受理费50元，由祁阳县政府承担。祁阳县政府不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，判决将原祁阳县东风煤矿地质环境治理备用金退付给李永林，没有事实和法律依据。二、一审法院对祁阳县政府提交的《祁阳县关闭矿山地质环境治理备用金退付工作实施方案》不予采信，没有法律依据和正当理由。三、一审法院认为祁阳县政府将原祁阳县东风煤矿地质环境治理备用金退付给政府的行为违法，没有法律依据。请求：1．依法撤销一审判决，驳回李永林的起诉。2．一、二审诉讼费由李永林承担。李永林辩称：一、祁阳县政府认为一审认定事实错误、将原祁阳县东风煤矿地质环境治理备用金退付给李永林没有事实和依据与实际情况完全不符。二、一审法院认为祁阳县政府将原祁阳县东风煤矿地质环境治理备用金退付给政府的行为违法正确。请求：驳回祁阳县政府的诉讼请求，维持原判。政府辩称：一、一审混淆了分期验收和闭坑验收的概念，将分期验收报告的结论作为闭坑验收的结论。而事实上李永林在原东风煤矿关闭后根本没有进行闭坑验收。二、一审判决书认为政府既不是采矿权人，也不是实际采矿权人，更不是备用金缴存人。故对备用金占有没有法律法规依据，这一认定是错误的。三、一审判决认定政府与李永林于2005年10月18日签订了《祁阳县东风煤矿租赁合同》，李永林便成了祁阳县东风煤矿的实际采矿权人，这一认定没有法律法规依据。请求查清事实，依法撤销一审判决。当事人提交的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据。对原审查明认定的事实本院予以确认。本院认为，本案的焦点问题是：一、原东风煤矿矿山地质环境治理备用金的性质问题；二、祁阳县政府将原东风煤矿地质环境治理备用金拨付给进宝塘政府的行为的合法性问题；三、原东风煤矿矿山地质环境治理备用金应退还给谁的问题。一、关于原东风煤矿矿山地质环境治理备用金的性质问题。《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》第二条第一款规定，矿山地质环境治理备用金（以下简称备用金），是指采矿权人缴存的以备本矿山地质环境恢复和防治的资金。第三条规定，备用金只能用于因矿产开发引发的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等地质灾害的预防、治理和被破坏的矿山地质环境的恢复。本案中，原东风煤矿的租赁人李永林于2005年至2010年期间两次向湖南省国土资源厅缴存了原东风煤矿地质环境治理备用金共计人民币116.038万元，至今本息为117.324857万元。2010年11月，政府根据佑兴村一组群众反映的房屋开裂及水井水位下降等地质灾害情况，委托湖南省工程勘察院进行了调查和技术鉴定。祁阳县房产部门对该组50户村民受损的房屋损失进行了鉴定并出具了鉴定报告，经协商达成一致，李永林按鉴定报告于2011年下半年支付了赔偿款人民币89.5万元。2012年8月1日，李永林向永州市国土资源局递交了《祁阳县东风煤矿矿山地质环境恢复治理分期验收申请书》，湖南省地质环境监测总站于2013年6月出具了验收报告，验收结论为基本合格。2014年6月10日，政府与李永林签订了《祁阳县直接关闭煤矿协议书》约定：从奖补资金中拨付40万元给政府，其中，20万元由政府负责处理协议签订前东风煤矿的遗留问题。2015年，华能湖南湘祁水电有限责任公司与原东风煤矿租赁方、政府三方签订的《人民调解书》第五条约定：从关闭奖补资金中拨付40万元给政府（其中20万元用于退还祁阳县东风煤矿租赁方已交的安全风险押金，20万元由政府负责处理协议签订前东风煤矿的遗留问题）；第六条约定：该煤矿关闭后，省市相关部门收取原东风煤矿租赁方的采矿权价款、地质灾害备用金的退付按照省、市相关部门的相关政策执行。李永林已经履行了矿山地质环境治理义务，并经湖南省地质环境监测总站验收合格，李永林已经履行交付20万元给政府负责处理协议签订前东风煤矿的遗留问题的义务。二、关于祁阳县政府将原东风煤矿地质环境治理备用金拨付给进宝塘政府的行为的合法性问题。《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》第二条第三款规定备用金属采矿权人所有，采矿权人依承诺履行矿山地质环境治理义务，经验收合格后，备用金及其利息收入返还采矿权人。第四条规定，备用金依照采矿权的审批权限分级收存。上级主管部门可以委托下级主管部门收存。依据上述规定，涉案的备用金是原祁阳县国土局作为县级主管部门受省国土部门委托收存的备用金，不具有对涉案备用金的支配权。祁阳县人民法院（2015）祁调确字第2号民事裁定书确认的调解书第六项约定，煤矿关闭后，省市相关部门收取祁阳县东风煤矿租赁房的采矿权价款、地质灾害备用金的退付按照省市相关部门的相关政策执行，祁阳县人民政府应加强监管。该民事裁定已经发生法律效力，依据约定，政府对原东风煤矿的备用金的退付只享有监管权。原湖南省国土资源厅《湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案》第二条第三点规定，退付备用金。省财政将核实后的备用金及利息集中退付到矿山所在的地市、县人民政府，由市、县人民政府落实矿山地质环境恢复治理责任。以上规定了市、县人民政府要落实矿山地质环境恢复治理责任，镇政府不是矿山地质环境恢复治理责任的主体。故，原审判决决定祁阳县政府将原东风煤矿地质环境治理备用金拨付给进宝塘政府的行为违法并无不当。三、原东风煤矿矿山地质环境治理备用金应退还给谁的问题。《湖南省矿上地质环境治理备用金管理暂行办法》第二条第三款规定备用金属采矿权人所有，采矿权人依承诺履行矿山地质环境治理义务，经验收合格后，备用金及其利息收入返还采矿权人。李永林作为原东风煤矿的租赁人实际支付了116万元的环境治理备用金，且在租赁期间支付了89.5万元的治理费用，在政府，已经实际履行了其在租赁期间的环境治理义务。政府收取了租赁人的租赁费用和遗留问题的治理资金，但没有尽到治理的义务，也不是备用金的实际缴纳方，同时，和原东风煤矿同样情形的团结煤矿的备用金退还了原租赁人，故该备用金按公平和权利义务对等的原则也应退还给李永林。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，祁阳县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由祁阳县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  何建湘审判员  钟玺波二〇二〇年六月十二日书记员  朱佳钰