浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0782行初338号 原告王晓成，男，1965年9月3日出生，汉族，住义乌市。 委托代理人沈财强，浙江嘉图律师事务所律师。 被告义乌市佛堂镇人民政府，住所地：义乌市佛堂镇渡磬南路45号。 法定代表人龚根兴，镇长。 委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。 委托代理人王虎华，浙江纵伸律师事务所律师。 原告王晓成诉被告义乌市佛堂镇人民政府（以下简称“佛堂镇人民政府”）不履行法定职责一案，本院于2019年9月27日立案，于同年10月9日向被告佛堂镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭进行了审理。原告王晓成及其委托代理人沈财强，被告佛堂镇人民政府出庭行政负责人张韩雄及委托代理人王虎华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告王晓成诉称，1994年11月24日，原告王晓成经义乌市土地管理局审批取得75平方米建房用地，并于1995年7月办理了建房许可证。后原告动工建设。1996年4月2日，因存在扩建，被告对原告扩建的占地面积为69平方米的违法建筑予以没收购回处理，原告依法交纳了13800元没收购回款。1998年12月21日，因佛堂镇二期工业小区道路等基础设施工程建设的需要，被告召集原告等相关拆迁户召开房屋拆迁会议，并形成了会议纪要。纪要第三条载明：土地补偿由镇城建办在镇政府征用的渡磬北路以西商服用地地块按拆迁房屋占地1：1比例安置，按规划凑间超出面积由拆迁户按出让标底价交出让金，并服从规划要求建设。会后，原告即按会议纪要的要求将房屋拆除，但被告却因城建规划等原因，迟迟未能安置原告。2003年8月，被告决定将原告的补偿用地安置在佛堂镇渡磬路商服用地，四靠为东××湖山村旧村改造用地、南靠渡磬北路7号楼、西靠渡磬北路、北靠规划商服用地。2005年11月1日，义乌市建设局办理了建设用地规划许可证，确定用地面积为141平方米。拆迁安置的建房用地位置确定后，原告即动工建设建好三间141平方米地梁。但因被告迟迟未能为原告办理好土地审批、准建证等建房手续，义乌市综合行政执法局以原告违章建房为由予以强制拆除，原告被迫停工至今。原告为此向被告、义乌市综合行政执法局、义乌市信访局、浙江省人民政府等有关部门反映，被告虽然在信访答复中认可原告对上述拆迁安置用地享有使用权，但土地审批、准建证等建房手续被告却一直未予办理。鉴于此，原告于2018年10月18日向义乌市人民政府申请对上述拆迁安置地块确权。义乌市人民政府未予答复。2019年1月10日，原告向金华市中级人民法院提起行政诉讼，要求义乌市人民政府履行确权的法定职责。2019年7月3日，金华市中级人民法院作出（2019）浙07行初174号行政裁定认为确权的职能部门为义乌市自然资源和规划局，裁定驳回原告起诉。随后，原告向义乌市自然资源和规划局申请确权。2019年8月6日，义乌市自然资源和规划局告知原告，由于原告未办理上述拆迁安置地块的用地审批手续，无土地权属来源材料，对原告的确权申请不予受理，并建议原告向拆迁单位即被告提出用地申请。上述补偿用地安置地块，原四靠为东××湖山村旧村改造用地、南靠渡磬北路7号楼、西靠渡磬北路、北靠规划商服用地，现四靠为东靠丁正一户房屋、南靠空地、西靠王能惠户房屋、北靠渡磬路。原告认为，现位于义乌市佛堂镇××北路××东××房屋、南××空地、西靠王能惠户房屋、北靠渡磬路的141平方米的国有土地使用权系原告拆迁安置所得。被告佛堂镇人民政府虽未与原告签订正式拆迁安置补偿协议，但被告1998年12月21日的拆迁会议纪要及2003年8月被告对原告《关于要求解决落实拆迁屋基土地安置移位的报告》的批复，对拆迁安置协议的主要内容均予以明确，原告也予以认可，应当视为双方已经达成拆迁安置协议。但被告仅履行了支付拆迁补偿费的义务，却至今未为原告办理拆迁安置地块的相应用地审批手续。原告为维护自身合法权益，诉请：判令被告履行拆迁安置协议，给原告办理位于义乌市佛堂镇××北路××东××房屋、南××空地、西靠王能惠户房屋、北靠渡磬路的141平方米的国有土地使用权审批手续。 原告王晓成向本院提供了如下证据： 1、（2019）浙07行初174号金华市中级人民法院行政裁定书一份，证明就本案行政争议，原告曾以义乌市人民政府为被告向金华市中级人民法院起诉，被告知确认土地使用权权属的职能部门为义乌市自然资源和规划局。 2、义乌市自然资源和规划局义自然资规告〔2019〕第18号告知单一份，证明义乌市自然资源和规划局告知原告，因讼争土地无权属来源，建议向拆迁单位提出用地申请。 3、1995年申请报告、私人建房用地呈报表、土地证、建房许可证、交费凭证各一份，证明原告被征用房屋的有关情况。 4、佛堂二期工业小区房屋拆迁会议纪要一份，证明关于原告被拆迁房屋安置具体办法，拆迁单位为被告。 5、关于要求解决落实拆迁屋基土地安置移位的报告一份，证明原告申请安置，被告批准的事实。 6、义乌市佛堂镇渡磬北路8号楼各户面积表一份，证明原告的房屋面积。 7、信访答复复印件二份，证明被告确认原告对讼争土地享有使用权，应当办理相应用地审批手续。 8、建设用地规划许可证一份，证明原告的用地获得规划许可的事实。 被告佛堂镇人民政府辩称，1994年5月8日，义乌市佛堂镇湖山殿下村原告王晓成户获批农村住宅用地75平方米。1996年4月，原告超建占地69平方米以没收购回处理。1998年因佛堂镇二期工业小区道路等基础设施建设需要。原告占地141平方米房屋地基拆除，以1：1在佛堂镇渡磬北路桥头地段安置农村住宅用地，后由于规划调整，安置于东靠湖山殿下村旧村改造用地、南靠渡磬北路7号楼、西靠渡磬北路、北靠规划商服用地区块。2005年11月1日，义乌市建设局做出编号为浙义村规证（2005）A0730046号的建设用地规划许可证，载明用地面积三间141平方米。据了解，原告与他人协商将其中一间地基分给他人建房，后发生纠纷。现已建1间5层结构房顶房屋，两间为基础地梁。综上所述，被告与原告不存在安置141平方米国有土地使用权协议，没有应当履行的法定职责，请求驳回原告的诉讼请求。 被告佛堂镇人民政府在法定期限内向本院提供了如下事实证据： 1、私人建房用地呈报表、收费票据复印件各一份，证明原告在1994年获批农村住宅用地75平方米及1996年超建占地69平方米的罚没款。 2、浙义村规政（2005）A0730046号建设用地规划许可证复印件一份，证明原告获得141平方米的建设用地规划许可。 本院依职权调取：王晓成户诉求地块属性情况说明一份、图纸复印件两份，国家建设用地呈报表、用地协议书、现状图复印件各一份。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认定如下： 对原告王晓成提供的证据，被告佛堂镇人民政府对真实性均无异议；对证据5的证明目的有异议，被告并没有同意批准，只是同意依法进行办理；对证据7信访答复的证明目的有异议，被告认为原告规划许可的用地与其他人存在争议，争议解决后，再依法办理相关手续。本院对原告王晓成提供的证据的真实性均予以认定。 对被告佛堂镇人民政府提供的证据，原告王晓成对证据的真实性均无异议；对证据2，因为被告一直没有办理相应的审批手续，导致原告现在一直未取得141平方米的土地使用权。本院对被告提供的证据的真实性均予以认定。 对本院依职权调取的证据，原告对真实性无异议，认为当时安置的位置土地性质本来就是国有土地，移位报告上写的也是商服用地，根据图纸记载，原告的三间房当时也在规划内。被告对证据三性无异议，认为不能证明原告已获得该地块上的建房权利，还需审批。对本院依职权调取的证据，本院予以认定。 经审理查明，原告王晓成户于1994年11月24日经审批取得75平方米建房用地，于1995年7月取得建房许可。后，原告动工建设。1996年4月，王晓成户超建占地69平方米以没收购回处理。因佛堂镇二期工业小区道路等基础设施工程建设需要，1998年12月21日，义乌市佛堂镇村镇建设土地管理办公室召集原告王晓成等人召开房屋拆迁会议，并形成会议纪要：一、王能惠户、王晓成户在1998年12月底前将房屋移交给镇企办，以便工业区顺利建设；二、房屋建造物拆迁补偿费定为60万元，由镇企办在1998年12月底前一次性支付给王能惠户与王晓成户，由拆迁户自行分辨；三、土地补偿由镇城建办在镇政府征用的渡磬北路以西商服用地地块按拆迁房屋占地1:1比例安置，按规划凑间超出面积由拆迁户按出让标底价交出让金，并服从规划要求建设；四、建筑物拆除、清运等工作由拆迁户自行负责；五、拆迁户新建房屋审批费用、产权申报等费用由拆迁户自负，镇企办、城建办负责协助办理有关手续。原告按会议纪要的要求拆除房屋，被告亦支付了拆迁补偿费。后因规划调整渡磬北路以西商服用地无法安置落实。2003年，原告王晓成与王能惠向被告佛堂镇人民政府提交关于要求解决落实拆迁屋基土地安置移位的报告，申请移位至东××湖山村旧村改造用地、南靠渡磬北路7号楼、西靠渡磬北路、北靠规划商服用地。2003年8月11日，被告佛堂镇人民政府同意该移位报告。2005年11月1日，原义乌市建设局作出浙义村规证（2005）Ａ0730046建设用地规划许可证，载明用地面积141平方米。 另，原告王晓成于2019年1月10日向金华市中级人民法院提起行政诉讼，要求义乌市人民政府履行法定职责，确认案涉国有土地使用权归原告所有。2019年7月3日，金华市中级人民法院作出（2019）浙07行初174号行政裁定书，认为确认涉案土地使用权权属的职能部门是义乌市自然资源和规划局，义乌市人民政府不是适格被告，因原告不同意变更被告，裁定驳回原告的起诉。后，原告向义乌市自然资源和规划局申请确权。2019年8月6日，义乌市自然资源和规划局作出义自然资规告〔2019〕第18号告知单，告知原告因未办理用地审批手续，即无土地权属来源材料，对其提出的申请不予受理。关于原告提出的补办用地审批手续问题，义乌市自然资源和规划局告知根据土地管理法第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。鉴于原告户有涉及拆迁的相关情形，建议原告向拆迁单位提出用地申请。原告遂提起本案行政诉讼。 又，案涉土地性质为国有土地。 本院认为，行政机关的法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件，还包括行政机关基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。会议纪要作为行政机关常用的公文格式，适用于记载、传达会议情况和议定事项。会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。就本案而言，1998年12月21日的佛堂镇二期工业小区房屋拆迁会议纪要是被告佛堂镇人民政府为加快佛堂镇二期工业小区道路等基础设施工程建设、落实原告王晓成户及王能惠户房屋拆迁补偿问题，与原告王晓成及王能惠等人协商形成的。会议纪要涉及了原告户房屋移交时间、拆迁补偿费用、土地补偿及新建房屋审批等事项，且被告已经按照会议纪要内容支付了拆迁补偿费，履行部分义务。因此，履行会议纪要载明的内容属于被告佛堂镇人民政府的法定职责。因规划调整，土地安置移位至案涉位置，被告仍应按会议纪要及移位报告载明的内容履行法定职责。故，被告提出与原告不存在安置协议，没有应当履行的法定职责的答辩意见，本院不予支持。 关于案涉会议纪要及移位报告所涉内容能否履行的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业工地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。根据上述规定，本案会议纪要及移位报告约定的内容，受国家法律及部门规章的限制，客观上已经履行不能。本案原告基于对政府的信任，按照会议纪要拆除了合法房屋，被告在无法继续履行案涉会议纪要及移位报告所负义务的情况下，应基于信赖利益保护原则，积极采取补救措施，以保证原告依法依约应享有的合法权益不受损害。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下： 责令被告义乌市佛堂镇人民政府于本判决生效之日起三个月内就其未能依约向原告王晓成履行案涉安置义务的行为采取补救措施。 案件受理费50元，由被告义乌市佛堂镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  陈洵敬 审 判 员  王来来 人民陪审员  杜志贵 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  陈 强 书 记 员  陈 双