浙江省松阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1124行初4号 原告凌坛珠，女，1949年6月21日出生，汉族。 委托代理人翁芬明，浙江庭俊律师事务所律师。 被告遂昌县人民政府妙高街道办事处，住所地遂昌县妙高街道北街262号。 法定代表人林巍，该办事处主任。 出庭负责人彭智强，该办事处副主任。 委托代理人鲍志洪，浙江开弘律师事务所律师。 被告遂昌县自然资源和规划局，住所地遂昌县妙高街道南街101号。 法定代表人王坚兵，该局局长。 出庭负责人李君飞，该局总工程师。 委托代理人叶法盛，浙江浩平律师事务所律师。 原告凌坛珠诉被告遂昌县人民政府妙高街道办事处、遂昌县自然资源和规划局请求判令俩被告履行农民新建房屋的行政审批义务一案，于2020年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月2日、2月29日分别向俩被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月31日公开开庭审理了本案。原告凌坛珠的委托代理人翁芬明，被告遂昌县人民政府妙高街道办事处出庭负责人彭智强及其委托代理人鲍志洪，遂昌县自然资源和规划局出庭负责人李君飞及其委托代理人叶法盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告凌坛珠诉称，原告系遂昌县妙高街道后江村第一村民小组的村民。家庭成员有原告本人及丈夫蓝仙根等6人。2018年10月原告为改善居住条件，特申请在妙高街道后江村后江畈（后江村农居点）新建房屋。经后江村第一村民小组、后江村委会、驻村干部调查核实，妙高街道政府于2018年11月20日经会议研究通过同意原告新建房屋的资格审查（附《妙高街道农村私人建房资格审查表》），缴纳了放样费用。2019年4月18日，妙高街道办事处、建设规划部门、国土所的工作人员进行了实地勘察。2019年6月3日被告遂昌县自然资源和规划局向原告颁发了地字第（2019）1061042号《建设用地规划许可证》。同日原告将建设用地规划许可证交给妙高街道土管所工作人员，妙高街道土管所的工作人员当场给原告填报遂昌县农民建房审批表，原告将《遂昌县农民建房审批表》拿到村民小组签字同意，后江村委会签字盖章同意，原告将《审批表》交到遂昌县妙高街道土管所，过了几天妙高街道土管所口头通知：“局里已暂停批地，你们将《遂昌县农民建房审批表》先拿回等通知。”原告被迫无奈拿回《审批表》。原告每个星期都要往妙高街道土管所跑一两趟究问原因，被告均未正面告知。根据遂昌县人民政府《关于印发遂昌县农民住房建设管理办法（试行）的通知》，遂政办发（2018）28号，原告要求遂昌县妙高街道办事处、遂昌县妙高土管所依法办理审批手续有法可依，地址在后江农居点范围内，应当在法定期限办毕审批手续。2019年6月6日，妙高街道土管所、妙高街道办事处突然停止县城规划区内农民建房审批，未向公众公开公布停止审批的法律、政策依据，原告不知缘由。遂政办（2019）33号文件于8月7日印发，于2019年9月10日生效。原告向被告申请审批农村建设用地在遂昌县人民政府遂政法（2019）33号文件生效之前三个多月，从2019年6月至2019年9月10日远远超过审批期限。原告向律师事务所咨询了本案相关法律问题，为了保留证据证明向其向被告提出过申请，原告于2019年9月1日将《遂昌县农民建房审批表》和《地源证明》用邮政快递送达被告下属妙高土管所，等待审批批准，至今日未批准，也未送达不予审批的书面决定书。现遂政发（2019）33号文件已生效施行，被告口头辩解现已适用33号文件，不予审批。原告合法权益因被告不作为、滥用职权等行为无限期拖延审批，导致新旧文件适用问题产生人为混淆。综上，原告认为，原告一家六人经村民小组、村委会、妙高街道审查核实，完全符合新建房的条件，且政府主管机关已向原告颁发《建设用地规划许可证》。被告批准原告农民建房申请，应根据《土地管理法》的规定，依法履行行政审批义务。原告于2019年4月18日开始申请至今，被告均未履行审批义务，该行为违背了《行政许可法》第四十二条的规定，远远超过了法定的二十日的许可期限，完全是行政不作为行为，涉嫌滥用职权。遂昌县人民政府遂政发（2019）33号文件于2019年9月10日起施行。原告于2019年9月1日将所需的审批资料再次邮寄送交被告下属机构妙高土管所、遂昌县人民政府派出机构妙高街道办事处，原告行为完全符合法定程序，申请审批新建房屋客观条件成熟。被告又以（2019）33号文件已施行为理由拒不审批，对原告的合法权益造成了严重侵害。结合本案事实，原告于2019年4月18日提出土地审批申请，被告应当依据2018年4月17日遂昌县人民政府《关于印发遂昌县农村住房建设管理办法（试行）的通知》遂政办发（2018）28号文件依法受理、审批，现以新文件生效为由不予审批，显属违法。行政机关应当以依法行政为民为荣，只跑一趟体现行政效率原则，被告不作为、滥用职权的行为，非法剥夺了公民合法权益，是违法行为，应予纠正。为使原告正当权益不受不法侵害，原告特向贵院提起诉讼，望贵院依法查明事实，根据行政诉讼法相关规定，请求依法判令被告依法履行农民新建房屋的行政审批义务的诉讼请求。 原告凌坛珠为证明其主张，向本院提供的证据、依据有：1、遂昌县人民政府办公室关于印发遂昌县农村住房建设管理办法（试行）的通知遂政办发（2018）28号复印件一份，待证政府文件；2、遂昌县人民政府关于印发《遂昌县农民住房建设管理办法（试行）》的通知遂政发（2019）33号复印件一份，待证政府文件；3、农村农民建房用地实地踏勘表复印件一份，待证原告建房用地实地踏勘情况；4、妙高街道农户申请建房用地资格审查表复印件一份，待证原告申请建房用地资格审查情况；5、妙高街道农村私人建房用地申请表复印件一份，待证原告建房用地申请情况；6、遂昌县后江村农居点规划设计总平面图复印件一份，待证原告申请建房用地农居点规划设计总平面情况；7、建设用地规划许可证地字第（2019）1061042号复印件一份，待证原告建设用地得到规划许可的情况；8、遂昌县农民建房审批表复印件一份，待证原告申请建房审批的情况；9、邮件交寄单复印件两份，待证原告向遂昌县自然资源和规划局国土资源所重新提交遂昌县农民建房审批申请的情况；10、身份证复印件一份，待证原告身份情况；11、结婚证复印件一份，待证原告婚姻情况；12、信访信复印件一份，待证原告信访的情况；13、规划定位放样联系单复印件一份，待证规划放样的情况；14、发票复印件一份，待证原告缴费情况；15、雷锋的农村农民建房用地实地踏勘表复印件一份，待证与原告相同的申请建房审批的情况。 被告遂昌县人民政府妙高街道办事处辩称，原告凌坛珠系答辩人妙高街道办事处下属后江村村民，2018年10月25日，原告提出农村私人建房用地申请表，拟在妙高街道后江村申请建房，总面积120平方米，层次三层。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，答辩人于2018年11月20日在原告凌坛珠《妙高街道农户申请建房用地资格审查表》上出具审查意见，通过其建房的资格审查，并于2019年4月18日对原告建房用地进行实际勘查，并出具勘查审核意见。此后，原告方未再向答辩人提出其他行政许可的要求。原告起诉后，答辩人在原告所提供的副本材料中得知，原告于2019年6月3日取得了遂昌县自然资源和规划局颁发的《建设用地规划许可证》。2019年6月3日，《遂昌县农民建房审批表》村民小组或生产队意见中，有生产队和村委会的审核意见，国土资源所的审核意见为空白。根据农民建房审批的程序，答辩人应当在国土资源所出具审核意见后，再由答辩人《建房审批表》上出具审核意见，现因原告方的前置审批程序尚未完成，答辩人的审核职责尚未开始，故原告针对答辩人所提出的诉讼请求不能成立。另原告在诉状中提到“2019年6月6日妙高街道办事处突然停止县城规划区内建房审批……”，该主张与事实不符，答辩人未实施过该行政行为，答辩人也无法定职权实施该项行政行为。同时，原告诉称“原告于2019年9月1日再次将所需的审批资料邮寄递交给被告下属机构妙高土管所”，经答辩人查询答辩人未收到过原告所递交的相关审批资料。综上所述，答辩人已按照《中华人民共和国土地管理法》第62条规定履行了对原告的建房资格审查和建房用地实地踏勘的行为，因原告未完成国土资源所对原告建房审核意见，答辩人尚无法定职责对原告的建房最终出具审核意见。故原告要求判令答辩人履行农民新建房屋的行政审批义务该项请求不能成立，答辩人请求法庭依法驳回原告针对答辩人提出的诉讼请求。 被告遂昌县人民政府妙高街道办事处未向本院提交证据、依据。 被告遂昌县自然资源和规划局辩称，原告诉称与事实不符，其诉讼请求无事实和法律依据。答辩人已依法履行了凌坛珠涉案农民新建房屋的行政许可行政职责。原告涉案农民新建房屋涉及三个行政许可行政行为。第一个行政许可为建设用地规划许可，受理机构和决定机构为遂昌县自然资源和规划局，法定办结时限为20个工作日。第二个行政许可为建设用地规划许可，受理机构和决定机构为遂昌县人民政府妙高街道办事处，法定办结时限为30日。第三个行政许可为建设工程规划许可证核发，受理机构和决定机构为遂昌县自然资源和规划局，法定办结时限为20个工作日。2019年4月18日，经凌坛珠申请，妙高街道、县建设规划部门等单位工作人员对凌坛珠户拟建房用地进行实地踏勘，该户建房拟审批用地面积为120平方米。经原告申请，答辩人于2019年6月3日向凌坛珠颁发了地字第（2019）1061042号《建设用地规划许可证》，履行了原告涉案农民新建房屋三个行政许可中属于答辩人应履行的第一个行政许可审批职责。对于涉案的第二个行政许可为建设用地规划许可，因受理机构和决定机构为遂昌县人民政府妙高街道办事处。故原告要求被告履行该行政许可行政职责无事实和法律依据。因涉案凌坛珠建房农村村民宅基地行政许可是答辩人应履行的第三个行政许可行政行为的前置条件，凌坛珠在未取得农村村民宅基地行政许可审批的情况下，无法提出该行政许可申请。故原告要求被告履行该行政许可行政职责无事实和法律依据。综上所述，原告诉称与事实不符，其诉请无事实和法律依据。请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告遂昌县自然资源和规划局于2020年3月17日向本院提交的证据、依据有：1、遂政发办（2018）28号文件一份，待证根据该文件第四条规定：乡（镇）人民政府、街道办事处负责农村住房建设用地审核、审批（受县政府委托）、建房用地协调、监督管理等工作，证明涉案农村村民新建房屋宅基地审批行政许可的行政职责系遂昌县人民政府妙高街道办事处而不是遂昌县自然资源和规划局的政策依据。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告凌坛珠对被告遂昌县自然资源和规划局提交的第1号证据，被告遂昌县人民政府妙高街道办事处对原告凌坛珠提供的第1-11号、第13－14号证据及被告遂昌县自然资源和规划局对原告凌坛珠提供的第1-14号证据中除第12号证据外的真实性、合法性、关联性各方当事人均无异议。本院予以采信作为认定案件事实的相关依据。被告遂昌县人民政府妙高街道办事处对原告凌坛珠提供的第12号证据提出真实性无法确认的异议，本院将结合全案证据作为予以认定案件事实的参考依据。 经审理查明，原告凌坛珠系遂昌县妙高街道后江村村民，2018年10月25日原告凌坛珠向被告遂昌县人民政府妙高街道办事处提出妙高街道农村私人建房用地申请，2018年11月20日被告遂昌县人民政府妙高街道办事处对申请农户户主凌坛珠的妙高街道农户申请建房用地资格审查表，签署会议通过的乡镇政府审核意见。2019年4月18日经对凌坛珠申请的农村村民建房用地实地踏勘。有申请人凌坛珠签名的农村村民建房用地实地踏勘表现场踏勘情况说明，国土部门意见为：不符合土地利用规划，需要进行农转让审批；由街道填写的实地踏勘汇总意见为：请按相关规定办理建房审批手续。2019年6月3日被告遂昌县自然资源和规划局向原告凌坛珠颁发了经审核，本用地项目符合城乡规划要求的地字第（2019）1061042号建设用地规划许可。同日，原告凌坛珠将村民小组、村委会已签署了同意意见，国土资源所审查意见、街道办事处审核审批意见空白的遂昌县农民建房审批表交到遂昌县自然资源和规划局妙高国土资源所。2019年6月6日左右，原告凌坛珠拿回其交到遂昌县自然资源和规划局妙高国土资源所的遂昌县农民建房审批表。2019年9月1日原告凌坛珠向遂昌县自然资源和规划局妙高国土资源所邮政专递提交申请其的遂昌县农民建房审批表。2020年2月25日，凌坛珠以请求判令遂昌县人民政府妙高街道办事处、遂昌县自然资源和规划局履行农民新建房屋的审批义务为由，向法院提起行政诉讼。 本院认为，原告凌坛珠对被告遂昌县人民政府妙高街道办事处、遂昌县自然资源和规划局提起请求判令依法履行农民建房审批义务的诉讼请求，依据原告凌坛珠提出遂昌县农民建房审批时适用的修改前的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准之规定，及遂政办发（2018）28号遂昌县人民政府办公室关于印发遂昌县农村住房建设管理办法（试行）的通知中第四条：街道办事处受县政府委托负责农村住房建设用地审批之规定，被告遂昌县人民政府妙高街道办事处具有对凌坛珠申请的遂昌县农民建房审批，履行签署审核审批意见的职责。现因本案中，原告凌坛珠未能提供于2019年6月6日后，向遂昌县人民政府妙高街道办事处提出涉其遂昌县农民建房审批申请的证据。被告遂昌县人民政府妙高街道办事处提出的原告凌坛珠要求判令被告遂昌县人民政府妙高街道办事处履行农民新建房屋的行政审批义务该项请求不能成立，请求法院依法驳回原告凌坛珠提出的判令履行对其申请的遂昌县农民建房审批义务的诉讼请求的辩称，本院予以采信。本院应依法判决驳回原告凌坛珠提出的请求判令被告遂昌县人民政府妙高街道办事处履行对其申请的遂昌县农民建房审批义务的诉讼请求。 被告遂昌县自然资源和规划局提出的涉案农村村民新建房屋宅基地审批行政许可的行政职责系遂昌县人民政府妙高街道办事处而不是遂昌县自然资源和规划局的辩称。本院认为，本案中，参照原告方提供的涉案遂昌县国土资源局制的《遂昌县农民建房审批表》显示，有国土资源所审查意见栏的程序，系遂昌县农民建房审批的行政惯例，结合农民建房审批申请人对行政惯例的合理信赖，被告遂昌县自然资源和规划局理应履行对原告凌坛珠提出的遂昌县农民建房审批签署审查意见的义务。但鉴于修改前后的《中华人民共和国土地管理法》对农村村民住宅用地的审核批准均有明确的规定，本院应依法确认被告遂昌县自然资源和规划局不履行对原告凌坛珠的遂昌县农民建房审批签署审查意见的行政行为违法并责令被告遂昌县自然资源和规划局采取补救措施。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条之规定，判决如下： 一、驳回原告凌坛珠对被告遂昌县人民政府妙高街道办事处的诉讼请求； 二、确认被告遂昌县自然资源和规划局不履行对原告凌坛珠的遂昌县农民建房审批签署审查意见的行政行为违法； 三、责令被告遂昌县自然资源和规划局采取补救措施。 案件受理费50元，由被告遂昌县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  尹伟平 人民陪审员  陈润淦 人民陪审员  泮晓莉 二〇二〇年六月四日 法官助理钱依洋 书记员孟吴超 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。