吉林省辽源市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉04行终16号上诉人（原审原告）：东丰县润丰牧业有限公司，住所地东丰县东丰镇东风路5号。法定代表人：王丽芳，该公司经理。被上诉人（原审被告）：东丰镇人民政府，住所地东丰县东丰镇东风路。法定代表人：宫化江，职务：镇长。被上诉人（原审被告）：东丰县农业农村局（原东丰县畜牧业管理局），住所地东丰县东丰镇东风路2700号。法定代表人：王强，职务：局长。委托代理人：朴国瑞，东丰县农业农村局畜牧水产发展科科长。被上诉人（原审被告）：东丰县环境保护局，住所地东丰县东丰镇锦绣街299号。法定代表人：廖振东，职务：局长。委托代理人：宋兴军，吉林瑞邦律师事务所律师。原审第三人：王晓华，男，住东丰县。上诉人东丰县润丰牧业有限公司（以下简称润丰牧业）与被上诉人东丰镇人民政府、东丰县环境保护局、东丰县农业农村局、原审第三人王晓华环保行政协议一案，润丰牧业不服吉林省东丰县人民法院（2019）吉0421行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：2018年6月12日，东丰县环境保护局、东丰县畜牧业管理局（现东丰县农业农村局）、东丰县东丰镇人民政府与王晓华签订协议书，约定甲方为东丰县环境保护局、东丰县畜牧业管理局、东丰县东丰镇人民政府，乙方为东丰县润丰牧业有限公司。协议约定如下：1．乙方必须于2018年6月30日前自行关闭、清圈；2．乙方关闭清圈后，经甲方验收确认后，由东丰镇人民政府支付乙方关闭清圈补贴60万元人民币；3．乙方如果在规定期限没有关闭清圈，甲方将配合相关部门依法予以强制处理，并不予一切赔偿；4．乙方关闭清圈后，该场地永久不得饲养任何畜禽，一旦发现饲养，一律取缔，并由乙方承担取缔所产生的一切费用，同时接受相关部门按有关法律处理。协议签订后，东丰县东丰镇人民政府将补贴款60万元打给王晓华。润丰牧业于2012年2月16日成立，王晓华投资比例为80％，王丽芳投资比例为20％，法定代表人为王晓华，2013年7月8日，润丰牧业法定代表人变更为王丽芳。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。表见代理是基于被代理人的过失或被代理人与无权代理人之间存在特殊关系，使相对人有理由相信无权代理人享有代理权而与之为的法律行为，代理行为的后果由被代理人承担的一种特殊的无权代理，是为了保护善意第三人的利益和交易的安全，法律强制被代理人承担其法律后果的制度。结合本案，王晓华系公司占股80％的股东，并且担任过公司法定代表人，与现任公司法人王丽芳系姐弟关系，东丰县环境保护局提交的证据证明王晓华多次代表润丰牧业从事公司各种业务，并且王晓华主动与东丰县环境保护局、东丰县畜牧业管理局、东丰县东丰镇人民政府协商禁养事宜，东丰县环境保护局、东丰县畜牧业管理局、东丰县东丰镇人民政府有理由相信行为人有代理权，故王晓华代表润丰牧业签订禁养协议书的行为有效。东丰县环境保护局、东丰县畜牧业管理局、东丰县东丰镇人民政府与王晓华代表润丰牧业签订的协议书是双方真实意思表示，未违反法律规定，东丰县东丰镇人民政府已经按照协议约定给付清圈补贴60万元，故本案争议协议书合法有效。综上，对于润丰牧业的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十九条、第五十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回润丰牧业的诉讼请求。案件受理费50元由润丰牧业承担。润丰牧业上诉请求：1.撤销东丰县人民法院（2019）吉0421行初16号行政判决，确认协议无效，予以撤销；2.请求判令三被上诉人依据吉林兴源资产评估咨询有限公司吉兴源评咨字［2018］第029号《关于东丰县东丰镇人民政府拟咨询王晓华部分资产价值项目资产评估报告》的评估结果予以补偿；3.请求判令三被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。事实与理由：1.本案基本事实：2012年6月16日，上诉人投资4000万元，申请注册了东丰县润丰牧业有限公司，占地20000平方米，建设了办公楼3栋，井房2间，锅炉房2间，管线2000延长米。养殖设备齐全，包括：锅炉8台、孵化机8台，出雏机2台，升降机1台等。年均用工130人。2018年5月7日，三被上诉人联合对上诉人公司下发告知书，以上诉人公司在禁养区内禁止养殖为由，要求关闭养殖场，不得从事养殖活动。股东王晓华接到告知书后，其在未告知法定代表人王丽芳的情况下，也未组织召开股东会议，更未取得法定代表人授权的情况下，于2018年6月12日私自与三被上诉人签订了补偿款为60万元的协议书。协议书签订后，三被上诉人将补偿款60万元直接支付到王晓华本人开户的银行卡上。王晓华在收到60万元补偿款后，告知了王丽芳，王丽芳作为股东和公司法定代表人，对关闭清圈协议书的签订、补偿款60万元的收取均不知情。在其得知上述相关情况后，立即以清圈协议补偿款数额远远低于实际损失为由，多次找三被上诉人协商，请求增加补偿，但三上诉人却隐瞒政府环保清圈文件和已有评估报告的事实，拒绝增加补偿款。2018年9月20日，王丽芳以民事诉讼起诉至东丰县人民法院，请求判决协议书无效、增加补偿款，东丰县人民法院以王晓华签订协议书系“表见代理”为由驳回上诉人起诉，上诉人不服，上诉到市中院，市中院以该案应属行政协议纠纷应按照行政案件审理为由，撤销了东丰县人民法院一审判决。在该案民事二审期间，三被上诉人自认了在签订补偿协议书前，对上诉人涉案资产进行了评估，评估价值1244640元，上诉人此时才知道三上诉人隐瞒政府文件和评估报告的事实，一二审卷宗内的材料足以证明，市中院调取了相关材料后，以该案属行政协议案件为由，驳回起诉。2019年8月21日，上诉人重新以诉请确认协议书无效、要求增加补偿款为由，在东丰县人民法院提起行政诉讼，东丰县人民法院在上诉人已有新的证据证明三被上诉人违法行政的情形下，仍然以第三人行为属“表见代理”为由，驳回上诉人诉请。2.王晓华与被上诉人签订协议书的行为根本于不属“表见代理”，一审法院的认定没有事实和法律依据，该行为不具备“表见代理”的构成要件。三被上诉人与第三人签订的协议书，并未经过上诉人公司法定代表人的同意和授权，也未加盖公司印章和法定代表人名章及王丽芳签字，应当根据客观事实，依法认定法定代表人、股东王丽芳毫不知情这一事实，并依法确认第三人王晓华签订协议的行为不属于表见代理。三被上诉人系行政单位，其所做出的行政行为系依职权按上级文件规定和要求做出的，是履行行政职责。在本案中，三被上诉人对上诉人公司关闭时，必须对上诉人公司进行深入细致了解，否则不能做出相关行政决议、决定或协议。本案上诉人公司的法定代表人王丽芳，三被上诉人应该是清楚的、知情的，本案三被上诉人应当将告知书送达给上诉人，不应送达给第三人。第三人并非上诉人公司法定代表人，其既没有得到法定代表人授权，又没有在协议书上加盖公司章、名章及法人签字。三被上诉人在没有上诉人给第三人出具授权委托书的情况下，明知其不具备签订协议书的资格，却仍然与其签订清圈协议书，因此，该协议书属于无效协议，后果应由三被上诉人承担，东丰县人民法院不应将第三签订协议书的行为认定为“表见代理”行为。一审法院认定三被上诉人与第三人签订协议书的行为系“表见代理”行为，于法无据，根本不是客观事实。“表见代理”是协议相对人为善意。所谓协议相对人为善意是指协议相对人有理由相信行为人拥有代理权，此时，协议相对人应就其善意负担举证责任。如果协议相对人不是善意，也就是指协议相对人明知或者应该知道行为人不具有代理权而仍然与其进行法律行为，此时不构成表见代理，而应该属于狭义的无权代理，被代理人不须承担行为人与第三人法律行为的后果。基于上述事实和论理，上诉人认为：三被上诉人与第三人签订的清圈协议书行为不具备表见代理的法定构成要件。一是三被上诉人明知或者应该知道第三人王晓华不是公司法定代表人仍然与其签订协议书；二是在其签订协议书时，三被上诉人故意隐瞒了东丰县政府清圈环保文件和已有对公司资产评估报告事实，其存在主观故意隐瞒事实真相，欺骗第三人和上诉人的行为；三是三被上诉人明知评估补偿价值1244640元，而做出了与第三人签订60万元补偿协议书的欺骗行为，不但不是善意，而且是恶意、哄骗、欺诈。3.三被上诉人的行政行为明显违背客观事实，所签协议书未按县政府文件执行关闭养殖场政策，违反相关法律规定的事实清楚、证据确凿，原审判决认定没有法律依据、判决明显错误，请贵院依法纠正。2018年5月30日，东丰县人民政府办公室印发了东政发（2018）25号《东丰县人民政府办公室关于印发东丰县畜禽养殖禁养区内畜禽养殖场（小区）整治关闭搬迁整改推进方案的通知》，该文件系全县整治关闭搬迁禁养区内养殖场的规定性文件，全县各养殖场的关闭搬迁均应遵照执行。该文件中第二项、关闭、搬迁范围中明确规定上诉人的公司在关闭、搬迁范围内；第三项第二款规定“对关闭搬迁的畜禽养殖场，按照第三方评估结果进行补偿”。被上诉人环保局、畜牧业管理局、东丰镇政府的行为明显违背县政府文件规定，三被上诉人故意没有按照2018年6月11日委托评估的结果1244640元予以补偿，而是以欺瞒、哄骗的手段于2018年6月12日与王晓华签订了协议书。其行为应视为故意隐瞒和欺骗，给上诉人造成了重大财产损失，三被上诉人的行为存在欺诈、骗取的主观恶意。评估在前，已有结果，却不按评估结果履行职责，签订协议书在后，却隐瞒评估报告，这一行为与市井流氓、无赖有何区别。其行为明显违背县政府行政文件规定、明显违背公平原则，作为三个行政部门，一边做着无赖行径，却又一边标榜着依法行政、法治政府建设并对公民进行诚实信用教育，实在可笑。请求贵院依法予以纠正。依据最高人民法院《关于审理行政协议条件若干问题的规定》第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查的规定，本案中三被上诉人拒不按东丰县政府文件履行职责，欺骗王晓华签订协议书，存在滥用职权行为，贵院应当判令该协议书无效，并判令其履行法定职责。原审以第三人行为属“表见代理”予以驳回上诉人请求，根本无任何事实和法律依据，该判决明显错误，应予撤销。依据最高院《关于审理行政协议条件若干问题的规定》第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议的规定，三被上诉人组织实施评估的、评估公司于2018年6月11日做出的评估报告在先，并且三上诉人明知评估结果为1244640元，却仍然于2018年6月12日哄骗第三人签订60万元补偿款的协议书，该行为明显存在“欺诈、显失公平”情形，与法律规定相悖，请贵院依法判决撤销该协议。3依据最高院《关于审理行政协议条件若干问题的规定》二十一条被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持的规定，三被上诉人明知评估价值为1244640元，却以欺骗手段与第三人签订的60万元补偿款协议书，使上诉人遭受重大损失，请贵院依法判令三被上诉人按评估结果予以补偿。依据《合同法》第五十三条［合同免责条款的无效］合同中的下列免责条款无效：（一）造成对方人身伤害的；（二）因故意或者重大过失造成对方财产损失的。第五十四条［可撤销合同］下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销的规定，本案三被上诉人与第三人签订的《协议书》行为，完全具备上述法律规定应当依法予以撤销的情形，请求贵院依法予以撤销。被上诉人东丰镇人民政府、东丰县环境保护局、东丰县农业农村局未答辩。二审期间当事人未提交新证据，对一审查明的事实本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”、第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式做出。”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”、第十五条第一款规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。”本案中，根据公司法人变更材料记载，润丰牧业于2013年7月8日将法定代表人由王晓华变更为王丽芳。在三被上诉人与润丰牧业签订的协议书上，仅有润丰牧业股东王晓华本人签字，未盖有润丰牧业公章，也无法定代表人王丽芳签字，王晓华在无润丰牧业授权的情况下实施的代理行为，未经润丰牧业追认，该协议书不对润丰牧业发生法律效力，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款规定，王晓华取得的60万元补贴款应予返还给东丰镇人民政府。三被上诉人未审查王晓华是否具有代理权便与其签订协议书，未尽到合理的注意义务，因王晓华不能代表润丰牧业实施民事法律行为，本院确认该协议书无效，三被上诉人应与润丰牧业重新签订协议。综上所述，王丽芳上诉请求确认协议无效的请求成立，其他上诉请求没有事实和法律依据予以驳回；原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第六项、第八十九条第一款第二项，判决如下：一、撤销东丰县人民法院（2019）吉0421行初16号行政判决；二、确认东丰镇人民政府、东丰县环境保护局、东丰县农业农村局与王晓华签订的协议无效；三、王晓华十日内将60万元补贴款返还给东丰镇人民政府；四、东丰镇人民政府、东丰县环境保护局、东丰县农业农村局三十日内与东丰县润丰牧业有限公司重新签订关闭清圈补贴协议；五、驳回王丽芳的其他诉讼请求。二审案件受理费50元，由东丰镇人民政府、东丰县环境保护局、东丰县农业农村局承担。本判决为终审判决。审判长 邓 利审判员 屈永国审判员 张 闯二〇二〇年六月二十九日书记员 宿宏岩