北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终2164号上诉人（一审原告）马赛，女，1970年8月21日出生，汉族，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区丰台镇文体路2号。法定代表人初军威，代区长。委托代理人李国栋，北京市丰台区司法局工作人员。委托代理人刘京红，北京市安理律师事务所律师。上诉人马赛因诉北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）村务公开答复一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初1522号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。丰台区政府于2019年9月29日作出《关于马赛申请村务公开有关事项的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映”，根据马赛所申请事项，丰台区政府已要求北京市丰台区南苑乡槐房村村民委员会（以下简称槐房村委会）于9月16日至9月20日期间，在村委会办公室，由村委会负责人当面对马赛进行答复，请马赛前往查看。一审法院审理查明，2019年7月10日，马赛向槐房村委会提起村务公开申请，要求公开槐房万达广场与槐房村委会签订的房屋租赁合同及收益发票，从起始年至2019年，并要求以合同文本的形式书面回复并盖章。2019年8月1日，马赛向丰台区政府申请责令槐房村委会公开其申请的村务事项。2019年8月7日，丰台区信访办公室（以下简称丰台区信访办）向北京市丰台区南苑乡人民政府（以下简称南苑乡政府）作出《关于马赛“履责申请”的转送函》（丰信办函〔2019〕130号），要求南苑乡政府认真组织调查。2019年8月13日，南苑乡政府作出《关于槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，要求槐房村委会对应当公布的事项于9月5日前进行公布，如存在不应当公布的情形，需进行告知并说明理由，公示结果于9月6日前反馈。2019年9月2日，槐房村委会就马赛的村务公开申请召开会议，决定将“从起始年至2019年，槐房万达广场与槐房村委会签订的房屋租赁合同及收益发票”的内容中可查询到的材料予以公示。2019年9月6日，南苑乡政府向丰台区政府报送对马赛答复意见的代拟稿，后丰台区信访办将《履责申请》和答复意见（代拟稿）报送丰台区司法局进行审核、提出建议。2019年9月17日，丰台区信访办将丰台区司法局的建议函送南苑乡政府。南苑乡政府于次日向丰台区信访办报送回复征求意见函，再次向丰台区政府说明了其调查、监督的过程并附槐房村委会出具的《关于槐房村对村务公开内容的情况说明》和公示内容清单。2019年9月19日,槐房村委会根据公示内容清单向马赛送达其申请公开的材料。2019年9月29日，丰台区政府作出被诉答复。马赛不服，向一审法院提起诉讼。一审法院认为，根据村民委员会组织法第三十条之规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，本案马赛作为槐房村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。丰台区政府作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。关于本案双方当事人所争议的丰台区政府是否按照村民委员会组织法的规定履行了调查核实及监督职责的问题，丰台区政府认为，其已依法履行了调查核实、责令公布的职责，槐房村委会亦将马赛申请公开内容的有关材料直接向其进行公示。对此，一审法院认为应根据村民委员会组织法对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。村民委员会组织法第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订）第二十七条规定，村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。第二十八条规定村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。第二十九条规定，村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，丰台区政府收到《履责申请》后通过函件形式要求南苑乡政府认真组织调查。后南苑乡政府向槐房村委会下发《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，对槐房村委会就马赛申请事项进行调查核实。2019年9月19日，槐房村委会将马赛申请内容的有关材料直接向其进行公示。丰台区政府经核实上述情况后于2019年9月29日作出被诉答复。一审法院认为其作为一级人民政府，应当依据村民委员会组织法及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。纵观丰台区政府在本案中履行职责的情况，丰台区政府收到马赛申请后首先要求属地乡政府进行核实、调查和处理。在乡政府反馈情况后，丰台区政府经审查判断认为槐房村委会已对马赛所要求的村务公开相关信息进行公开，故作出被诉答复。一审法院认为，丰台区政府履行职责的前述行为符合村民委员会组织法及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的规定。关于马赛认为槐房村委会未按其要求公开房屋租赁合同及收益发票，丰台区政府未依法履行村务公开监督职责的诉讼意见，一审法院认为，前引法律规定及农村集体经济组织村务公开、财务公开领域的规范性文件均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。马赛要求必须以合同文本、发票形式公开相关村务信息没有法律依据。且合同内容是否公平、合理以及合同履行情况不属于区政府履行调查核实村务公开的职责范围。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。综上，马赛要求撤销被诉答复的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回马赛的诉讼请求。上诉人马赛不服一审判决，向本院提起上诉称，租赁合同文本作为信息的载体属于村务公开的范围，应当向其公开；收益发票是财务账目的一种形式，也是可以公开的。一审法院认定理解和适用法律错误。请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审，并判令由丰台区政府承担上诉费。丰台区政府同意一审判决。一审相关材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，对此予以确认。本院认为,本案的争议焦点在于丰台区政府是否按照村民委员会组织法的规定履行了调查核实及监督职责。依据村民委员会组织法第三十条、第二十三条、第二十四条规定，村民委员会应当及时公布下列事项：从村集体经济所得收益的使用；村集体经济项目的立项、承包方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。另,村民委员会组织法第三十一条和《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订）第二十八条、第二十九条规定，村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，丰台区政府收到履责申请后通过函件形式要求南苑乡政府认真组织调查。后南苑乡政府向槐房村委会下发了《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，对槐房村委会就马赛申请事项进行调查核实。经查,2019年9月19日,槐房村委会根据公示内容清单向马赛送达其申请公开的材料。丰台区政府经核实上述情况后于2019年9月29日作出被诉答复。本院认为，丰台区政府作为一级人民政府，应当依据上述村委会组织法及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的相关规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责。丰台区政府收到马赛的申请后首先要求属地乡政府进行了核实、调查和处理。在乡政府反馈情况后，丰台区政府经审查认为槐房村委会已对马赛所要求的村务公开相关信息进行公开，故而作出被诉答复。丰台区政府履行职责的前述行为符合村民委员会组织法及《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》的相关规定。关于马赛认为丰台区政府未依其要求公开相关文本，公开内容的真实性存疑，丰台区政府未依法履行村务公开监督法定职责的问题。本院认为，依据前引法律规定及农村集体经济组织村务公开、财务公开领域的规范性文件均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。马赛要求必须公开合同文本、收益发票，并以书面回复、盖章形式公开相关村务信息缺乏法律依据。村民委员会组织法第三十条规定，村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。马赛对其存在的质疑可以通过该途径进行查证；此外，合同内容是否公平、合理以及合同履行情况是否存在侵吞集体资产、侵害集体利益的情形并不属于丰台区政府履行调查核实村务公开的职责范围。一审法院的其他认定，本院予以认可，不再赘述。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律得当，应予维持。马赛的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人马赛负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年六月二十二日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶