河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终133号 上诉人（原审原告）马占营，男，1949年1月14日出生，汉族，住合北省唐县。 上诉人（原审第三人）马德全（马得全），男，1949年1月12日出生，汉族，住合北省唐县。 被上诉人（原审被告）唐县人民政府，住所地合北省唐县光明路6号。 法定代表人尤志敬，该县县长。 原审被告唐县白合镇人民政府，住所地合北省唐县白合镇白合村。 法定代表人李洪川，该镇镇长。 原审第三人马浩亮，男，汉族，现住合北省唐县。 原审第三人马同亮，男，汉族，现住合北省唐县。 原审第三人马亮，男，汉族，现住合北省唐县。 原审第三人张同锁，男，1961年10月30日出生，汉族，住合北省唐县。 原审第三人马建明，男，1978年5月24日出生，汉族，住合北省唐县。 原审第三人唐县白合镇歇马村村民委员会。 法定代表人马如民，村委会主任。 上诉人马占营、上诉人马德全因被上诉人唐县白合镇人民政府土地争议行政处理决定、被告唐县人民政府行政复议一案，不服河北省定州市人民法院（2019）冀0682行初6号行政判决、行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，马德全、马亮、马同亮、马浩亮因与马占营、马换来、张同锁土地使用权产生争议，向唐县白合镇人民政府申请处理，2019年1月2日，唐县白合镇人民政府以“四申请人和三被申请人作为歇马村集体经济成员，只对村集体向其分配并经政府审批准许使用的土地，有排他性的使用权。双方所争议的土地，属于村集体所有，为全体村民共同使用，不能确权归任何一方使用。同时，唐县白合镇歇马村村民委员会才是歇马村土地的管理主体，村民个人无权代行村委会职责，四申请人申请确权主体不当，现在唐县白合镇歇马村村民委员会已明确主张争议土地属于全体村民使用。再者，四申请人与三被申请人双方的诉求，本机关已通过协议的方式进行了调解解决，双方均认可纠纷终结”为由，作出白政决字[2019]第1号土地使用权处理决定书，决定：马占营、马换来、张同锁房北侧东西走向道路（包括土岸），南北宽3.3米的土地使用权归歇马村集体。唐县白合镇人民政府作出认定调解解决的依据是2012年8月30日唐县白合镇人民政府作为甲方与马占营、马换来、张同锁作为乙方达成的协议书。马占营、马德全不服该处理决定书，分别于2019年2月25日向唐县人民政府申请复议。2019年4月22日唐县人民政府以“白合镇政府于2019年1月2日作出的白政决字（2019）第1号处理决定书所称的申请人双方的诉求已通过协议的方式进行了调解解决，双方均认可纠纷终结，事实不清、证据不足”为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项1目之规定，作出唐政复决字[2019]第2号行政复议决定书，撤销白合镇人民政府2019年1月2日作出的白政决字（2019）第1号处理决定书。原告马占营提起本次诉讼。另查明，本案所涉马换来于2019年6月去世，马换来居住的房屋分给其子马建明所有。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。因此，原告马占营起诉唐县白合镇人民政府不符合法律规定。唐县白合镇人民政府以“四申请人与三被申请人双方的诉求，本机关已通过协议的方式进行了调解解决，双方均认可纠纷解决”作出白政决字[2019]第1号土地使用权处理决定书后，已被唐县人民政府作出的唐政复决字[2019]第2号行政复议决定书撤销，马占营再要求撤销唐县白合镇人民政府的土地使用权处理决定书，不符合法律规定，依法不予支持。唐县人民政府作出的唐政复决字[2019]第2号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定驳回原告马占营对唐县白合镇人民政府的起诉；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告马占营的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马占营负担。 上诉人马占营上诉称，2016年8月10日，白合镇人民政府对申请人马德全、马亮、马同亮、马浩亮与被申请人马占营、马换来、张同锁土地使用权争议一案作出白政字[2016]第2号土地使用权处理决定书，将马占营房北侧护墙地确定使用权归歇马村村集体。2016年11月8日，马占营不服白政字[2016]第2号土地使用权处理决定书，向唐县人民法院提起行政复议，唐县人民法院作出唐政复字[2016]第8号行政复议决定书，维持了白政字[2016]第2号土地使用权违法处理决定书。马占营随即向定州市人民法院提起行政诉讼，2018年10月12日定州市人民法院作出（2016）冀0682行初29号行政判决，撤销了白政字[2016]第2号土地使用权处理决定书，限唐县白合镇人民政府三个月内依法重新作出处理。2019年1月2日唐县白合镇人民政府作出白政字[2019]第1号土地使用权违法处理决定书，基本内容同定州市人民法院依法撤销白政字[2016]第2号土地使用权违法处理决定书一样，严重违反了行政法、行政诉讼法、行政复议法的有关规定。唐政复决字[2019]第2号行政复议决定书经审查查明内容，不但对唐县白合镇人民政府对事实认定的错误决定不予纠正还变相认可，应该认定变相维护。唐县人民政府名义上撤销了白政字[2019]第1号决定，就应该明确责令白合镇人民政府重新调查妥善处理此纠纷，对此事纠纷放任不管属于不作为，严重侵犯了马占营的土地合法使用权，唐县人民政府对白合镇人政府与马占营签订的协议书内容不予考虑，最终导致马占营的房屋成为危房。根据唐政字（87）55号文件第三条第四项的规定，另外歇马村由十几户护墙地使用权都归个人有，歇马村历届村干部证明，唐县人民政府和白合镇人民政府不给群众解决实际问题，定州市人民法院应该判令唐县人民政府责成白合镇人民政府重新调查妥善处理马占营的土地纠纷。一审法院认定事实不清，适用法律错误，为了依法维护马占营的合法权益，唐县白合镇人民政府应当将马占营的护墙地使用权确定为归其使用，依法支持马占营的诉讼请求。请求撤销一审判决，判令唐县人民政府的行政行为违法并重新调查作出处理决定书，诉讼费用由唐县人民政府、唐县白合镇人民政府承担。 上诉人马德全上诉称，白合镇人民政府伙同国土资源局，变卖国家土地做生意。定州市人民法院让马德全写调取证据通知书，却不调取、不认定、不处理。定州市人民法院还把白合镇政府的律师放走，不让开庭，袒护镇政府、村委会。请求二审查清事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十二条的规定，依法追究白合镇人民政府、原党委书记赵华、邵愿好、李晓伟，歇马村委会，马占营三户有关人员的责任。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。马占营二审明确上诉请求为：唐县人民政府作出的唐政复决字[2019]第2号行政复议决定书撤销唐县白合镇人民政府作出的白政决字[2019]第1号土地使用权处理决定书，但没有责令唐县白合镇人民政府重新作出处理决定是错误的，上诉要求唐县人民政府责令唐县白合镇人民政府重新作出处理决定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案中，唐县人民政府作出唐政复决字[2019]第2号行政复议决定，决定撤销唐县白合镇人民政府作出的白政决字[2019]第1号处理决定，属于复议机关改变原行政行为，因此本案的适格被告应当为唐县人民政府。一审认定马占营起诉唐县白合镇人民政府不符合法律规定，并驳回马占营对唐县白合镇人民政府的起诉并无不妥。 唐县人民政府在受理马占营、马德全的行政复议申请后，经调查等程序认定，“白合镇政府2019年1月2日作出的白政决字[2019]第1号处理决定书中所称的‘申请人双方的诉求已通过协议的方式进行了调解解决，双方均认可纠纷终结’，事实不清、证据不足。”并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，决定撤销白合镇人民政府作出的白政决字[2019]第1号处理决定，主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 马占营主张，唐县人民政府作出唐政复决字[2019]第2号行政复议决定，决定撤销白合镇人民政府作出的白政决字[2019]第1号处理决定，但并未责令白合镇人民政府重新作出复议决定错误。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清，证据不足的；……”因此，复议机关决定撤销原行政行为时，并不必然要求其责令被申请人重新作出具体行政行为，故马占营的上诉主张无法律依据。 马德全的上诉请求不属于本案审查范围，故对其上诉请求不予支持。 综上，上诉人马占营、上诉人马德全的上诉请求缺乏理据支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费用100元，由上诉人马占营、上诉人马德全分别承担50元。 本判决为终审判决。 审判长 赵 明 审判员 褚铁军 审判员 别道齐 二〇二〇年六月十二日 法官助理张雅婷 书记员邢伟