浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙07行终194号 上诉人（原审原告）徐孝源，男，1972年1月19日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。 委托代理人侯森，北京在明律师事务所律师。 上诉人（原审被告）金华市婺城区秋滨街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区秋滨街道。 法定代表人盛新忠，主任。 出庭负责人李志斌，副主任。 委托代理人朱国勇、王秀文，浙江勇往律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市综合行政执法局，住所地浙江省金华市青春路211号。 法定代表人李小庆，局长。 出庭负责人胡宏立，副局长。 委托代理人胡爽、盛昱华，浙江婺中律师事务所律师。 徐孝源与金华市婺城区秋滨街道办事处（以下简称秋滨街道）、金华市综合行政执法局（以下简称金华执法局）因建筑物行政强制拆除一案，金华市婺城区人民法院作出（2019）浙0702行初190号行政判决。徐孝源、金华市婺城区秋滨街道办事处不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，通过调阅一审卷宗、询问当事人等方式进行了审理。上诉人徐孝源及其委托代理人侯森，上诉人秋滨街道的行政负责人李志斌及其委托代理人朱国勇、王秀文，被上诉人金华执法局的行政负责人胡宏立及委托代理人胡爽、盛昱华到庭参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定：2012年2月17日，原告徐孝源受让取得秋滨街道马鞍山社区鞍兴街6号房屋所有权（金房权证婺字第××号房屋产权证，载明规划用途为住宅，总层数四层，建筑面积335.74平方米）。2015年，原告取得涉案房屋土地使用权证，载明土地使用权面积75平方米。2019年3月29日，被告金华执法局工作人员在巡查过程中发现，原告徐孝源上述房屋南北侧各建有一处简易房，其中南侧房屋结构为框架，共一层，长16米，宽3米，面积48平方米；北侧房屋墙体为砖混结构，顶部为彩钢瓦覆盖，共一层，长16米，宽4米，面积为64平方米。同日，被告金华执法局向原告徐孝源作出浙金综执责改通（经开）（2019）第603291号责令限期改正通知书，要求其于2019年3月31日17时30分前自行拆除未经审批在涉案房屋南北两侧建设的简易房。其后，原告未自行拆除该简易房。同年4月4日，上述两处简易房被拆除。原告报警。公安机关调查后发现系秋滨街道行为，告知原告通过行政复议或行政诉讼解决。另查明，2019年1月21日，被告秋滨街道向马鞍山社区内居民发送拆违通告，要求社区内各户在2019年1月23日内将房前屋后违法建筑（车库、棚、简易房、围墙）自行拆除，如未按时拆除的则视为废弃物街道将统一组织强制拆除，以美化社区环境。本案审理过程中，被告秋滨街道自认涉案简易房系其拆除，被告金华执法局派有工作人员在现场维持秩序。 原审法院认为：公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，原告诉请为“确认两被告强制拆除、破坏原告位于金华市婺城区××街道××社区××南北两侧部分房屋、二层墙体、以及二层所栽种的二十颗地径六公分左右茶梅树”的行为违法，但其实质是认为两被告强制拆除涉案简易房行为违法，至于毁损房屋墙体及简易房上茶梅树，非单独存在的事实行为，而属拆除行为所致的除建筑物灭失外其他财物损失范畴。因此，本案争议焦点是两被告有无实施被诉强制拆除简易房的行为。根据原告提交的拆除现场视频及照片显示，拆除现场拉有警戒线，内外围均有大量人员维持秩序，涉案建筑应属被强制拆除。鉴于被告秋滨街道曾于2019年2月向其辖区内马鞍山社区居民作出拆违通告，并告知拒不拆除违法建设的法律后果，而公安机关至拆除现场处警调查后发现被诉拆除行为系秋滨街道作出，该先前行为与实施行为具有连贯性、一致性。现被告秋滨街道亦自认涉案建筑系由其拆除，对该事实予以确认。被告金华执法局虽有派工作人员在现场维持现场秩序，但其未实施强制拆除行为，原告也未提交其他证据证明金华执法局有实施拆除行为，故对该主体的起诉，依法予以驳回。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《浙江省违法建筑处置规定》等规定，城市规划区范围内的违法建筑行政处罚权，由城市管理行政执法部门统一行使。现被告秋滨街道未经法定授权，拆除涉案违法建筑，属越权执法。鉴于涉案房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，但仍应确认被告强制拆除行为违法。综上，原告诉请合法有据，予以支持；被告抗辩依据不充分，难以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、第七十四条第二款第（一）项等规定，判决：一、确认被告金华市婺城区秋滨街道办事处于2019年4月4日强制拆除原告徐孝源涉案房屋两侧简易房的行为违法；二、驳回原告徐孝源对金华市综合行政执法局的起诉。本案受理费人民币50元，由被告金华市婺城区秋滨街道办事处负担。 徐孝源上诉称：首先，一审时徐孝源提交了金华执法局对涉案房屋作出的《责令限期改正通知书》，提交了金华执法局在拆除现场的相关视频、照片，加之金华执法局也承认拆除当日其在现场维持秩序。所以，针对金华执法局的起诉具有事实根据，符合《行政诉讼法》第四十九条的规定，即便最终法院不认定金华市综合行政执法局对强拆行为承担责任，那么裁判结果也应当是驳回上诉人对金华执法局的诉讼请求，而不是驳回对金华执法局的起诉。其次，金华执法局与秋滨街道针对拆除涉案房屋系共同实施的，是典型的“联合执法”行为，即便金华执法局在现场仅仅实施了维持秩序的事项，只能说两家对强拆行为的分工不同，而不能直接认定金华执法局没有参与强拆行为。需要说明的是，2004年国务院10号文件《全面推进依法行政实施纲要》中作为依法行政的六大基本要求之一的合法行政原则被确定为行政机关必须遵守的原则，该原则其中的含义包括行政机关应当依照法律授权进行活动，在没有法律明确规定行政机关可以实施某种行为时，行政机关就不可以实施该行为。结合本案，一审法院已经查明并认定金华执法局在强拆现场负责维持秩序，很显然，我国并未有任何法律授权其可以在强拆现场维持秩序，其出现在现场，并促进强拆行为的顺利进行，就应当承担后果。所以，金华执法局系本案的适格主体，理应承担不利后果。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销（2019）浙0702行初190号行政判决，发回重审或查清事实后改判；本案一审、二审案件受理费由秋滨街道和金华执法局承担。 秋滨街道上诉称：街道实施拆除行为，有事实和法律依据，并非越权执法。理由如下：（一）拆除的系违法建筑。徐孝源在秋××街道××社区××街××南北两侧简易房，系未经审批擅自建设的违法建筑。2019年3月29日金华执法局已责令其于2019年3月31日17时30分前自行拆除。（二）街道代为拆除于法有据。2019年3月29日金华执法局向徐孝源送达浙金综执责改通（经开）字（2019）第603291号《责令限期改正通知书》。在该日电话告知中，徐孝源对于擅自搭建部分属于违法建筑无异议，并同意随时拆除。鉴于当时正处于我市创建文明城市的大背景下；鉴于徐孝源对违法建筑并无异议，并同意拆除；鉴于案涉违法建筑属于侵占道路和公共场所的违法建筑，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第四条第二款第（二）项“立即代为履行：对侵占道路、河道、航道或者公共场所的违法建筑，违法建筑执法机关可以依法立即代为拆除”的规定，以及《浙江省人民政府关于建立健全违法建设防控治理长效机制的若干意见》第二条第（一）项的规定，街道作为违法建筑防控治理工作的直接责任主体，有权根据法律规定，实施违法建筑拆除工作。为此，2019年4月4日街道依法予以代为拆除。故街道对案涉违法建筑的拆除，并非越权执法，而是依法执法。请求：撤销一审判决，依法改判，驳回徐孝源的一审诉讼请求；判令一、二审诉讼费用由徐孝源承担。 金华执法局辩称：一、徐孝源诉称我局系本案拆除行为的适格主体是没有事实与法律依据的，一审法院认定案涉行政行为主体系秋滨街道的事实清楚明确，证据确实充分，法律适用正确。徐孝源诉称金华执法局与秋滨街道针对拆除涉案房屋系共同实施的，是典型的“联合执法”行为是没有事实与法律依据的。2019年初，秋滨街道对马鞍山违法建筑主体发放《拆除通告》并告知拒不拆除违法建设的法律后果。2019年4月，秋滨街道办事处组织人员对马鞍山违法建筑进行拆除，我局虽派有工作人员在现场维持现场秩序，但未实施强制拆除行为。拆除行为的执法机关系秋滨街道，而非金华执法局。因此，原审认定我局并非案涉行政行为主体的事实清楚明确，证据确实充分，法律适用正确，应当依法予以维持。二、因我局并非案涉行政行为主体，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条“上诉人所起诉的被告不适格，人民法院应当告知上诉人变更被告；上诉人不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，一审法院依法驳回对我局起诉的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。综上，请求驳回徐孝源的上诉请求。我局对秋滨街道的上诉没有意见。 二审中，各方当事人均未向本院提交新的证据材料。 经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，上诉人秋滨街道对涉案建筑系由其拆除的事实予以认可，但根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《浙江省违法建筑处置规定》等规定，城市规划区范围内的违法建筑的行政处罚权，由城市管理行政执法部门统一行使。秋滨街道并不具有拆除涉案规划区范围内违法建筑的行政处罚权。上诉人秋滨街道主张其并非强制拆除而属代为拆除，但根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第四条第二款之规定，代为拆除的实施主体应为违法建筑的执法机关，但秋滨街道在涉案区域范围内并不具有法律、行政法规等规定所授予的相应执法权，且也不符合委托拆除的情形，故该辩解依法不能成立。金华执法局虽派有工作人员在场，但金华执法局及秋滨街道均称涉案拆除行为系秋滨街道组织实施，且在卷证据也不足以证实金华执法局实际实施了涉案拆除行为，对金华执法局提出其到现场是维护秩序的主张，本院予以采纳。据此，原审法院驳回徐孝源对被上诉人金华执法局的起诉，并确认秋滨街道实施涉案强制拆除行为违法，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年六月十五日 代书记员 叶文静