江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终86号 上诉人（原审原告）张本仁，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京溧水经济开发区管理委员会，住所地南京市溧水区开发区团山西路8号。 法定代表人贾晨，南京溧水经济开发区管理委员会主任。 委托代理人刘继红、刘兵，江苏万禾律师事务所律师。 上诉人张本仁因诉被上诉人南京溧水经济开发区管理委员会（以下简称溧水开发区管委会）不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1461号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，因张本仁向溧水开发区管委会提出要求为其办理乡统筹优抚，取消五保的申请，溧水开发区管委会于2018年5月18日作出《关于张本仁请求办理乡统筹优抚，取消五保户申请的答复》（以下简称《答复》），告知张本仁：根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号）精神，中共江苏省委制定了《中共江苏省委、江苏省人民政府关于农村税费改革工作的实施意见》（苏发[2001]6号），该意见第二条第（一）项明确取消乡统筹，原由乡统筹费开支的义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，改由各级政府通过财政预算解决，由于乡统筹已取消，溧水开发区管委会无权也无法为其办理乡统筹待遇，同时溧水开发区管委会依照政策，已为张本仁办理“五保”、“老年人生活补助”等相关待遇，已履行法定职责。张本仁对溧水开发区管委会的《答复》不服，于2018年6月8日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销溧水开发区管委会作出的《答复》，并依法履行其请求的法定职责。原审法院认为，乡统筹费用已经取消，且取消后，张本仁仍享有“五保”待遇以及其他补贴，溧水开发区管委会针对张本仁的情形已给予必要的优抚待遇，故原审法院于2018年9月17日作出（2018）苏8602行初1006号行政判决，驳回了张本仁的诉讼请求。张本仁不服，向南京市中级人民法院提起上诉，该院于2019年3月6日作出（2018）苏01行终931号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年6月20日，张本仁再次向溧水开发区管委会提交《申请书》，要求溧水开发区管委会“取消五保和人民调解协议以后生活补助，同时为其办理乡统筹优抚和残疾人两项补贴。”张本仁认为溧水开发区管委会未履行法定职责，故诉至法院，请求确认溧水开发区管委会行政不作为，并对其申请作出处理和答复。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，重复起诉的，应当裁定驳回起诉。该解释第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，张本仁的本次起诉，从形式上讲，虽然是要求溧水开发区管委会对其《申请书》作出处理和答复，但究其实质，仍是要求溧水开发区管委会为其取消五保，同时为其办理乡统筹优抚和残疾人两项补贴,保障其生活、医疗等方面的待遇。在张本仁已经对溧水开发区管委会提出过行政诉讼，且前诉法律文书已经发生法律效力的前提下，再次提起本案诉讼，属于重复起诉，应当不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第三款之规定，裁定驳回张本仁的起诉。 上诉人张本仁上诉称，1.本案不属于重复起诉，原审裁定认定事实错误。上诉人本案的诉讼请求是要求确认溧水开发区管委会行政不作为，并针对上诉人的涉案申请作出处理和答复，是确认之诉。而（2018）苏8602行初1006号案件的诉讼请求是撤销溧水开发区管委会作出的《答复》，并依法履行上诉人请求的法定职责，是变更之诉。本案的诉讼标的是行政不作为，与（2018）苏8602行初1006号案件的诉讼标的不同。本案的诉讼请求是要求确认溧水开发区管委会行政不作为，与（2018）苏8602行初1006号案件的诉讼请求不同，也没有被（2018）苏8602行初1006号行政判决所包含。本案申请事项所涉相关民事争议人民调解协议，与（2018）苏8602行初1006号案件的诉讼请求不同，且该人民调解协议违背法律法规和政策。民事争议是解决行政争议的基础，应当一并解决。2.原审裁定适用法律法规错误。由于本案不属于重复起诉，也不构成重复起诉同时具备的三项法定情形，原审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项和第一百零六条的规定错误。根据上述司法解释第一百三十八条第三款的规定，人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律法规错误，请求撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1461号行政裁定，并发回审理。 被上诉人溧水开发区管委会辩称，1.上诉人本次关于“取消五保和人民调解协议以后生活补助，同时办理乡统筹优抚和残疾人两项补贴”的申请，与其2017年关于“请求办理乡统筹优抚、取消五保”的申请，从形式上来看略有不同，但究其实质都是对于同一事项的申请。上诉人两次申请的最终目的均是要求办理乡统筹优抚，而对于这一要求，被上诉人已于2018年作出《答复》，且人民法院经审理已经作出了认定，相关事项的处理已经全部结束。被上诉人基于行政高效的原则，不对同一事项进行重复答复的做法并无不当。2.上诉人本次申请与前次申请，从形式上看最大的不同在于要求取消人民调解协议，而该人民调解协议并非被上诉人与上诉人签订。根据法律对撤销协议的相关规定，被上诉人并没有权力对上述人民调解协议进行撤销，也没有权力对上述人民调解协议是否应当撤销作出答复。因此，被上诉人对上诉人的本次申请不作出答复并无不当。3.被上诉人已经在2018年5月18日的《答复》中向其作出说明，由于乡统筹已取消，无权为其再办理乡统筹待遇。4.上诉人不属于国家规定的优抚对象。在上诉人提交的证据农公开[2014]2号(经)《农业部信息公开申请答复书》中，农业部对本案所称的优抚对象的范围作了答复：“根据《军人抚恤优待条例》规定，优抚对象包括：中国人民解放军的现役军人、革命伤残军人、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属。”而张本仁并不属于上述优抚对象中的任何一种，故不应当享有优抚费。5.政府考虑到上诉人的实际困难，已经为上诉人办理“五保”、“老年人生活补助”等优抚待遇，并在政策允许的范围内对其进行照顾和救助，已经针对上诉人的情况给予必要的优抚待遇，使其生活、医疗等各方面都得到了较好的保障。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 上诉人张本仁提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为张本仁起诉是否构成重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案与（2018）苏8602行初1006号案件的当事人相同。溧水开发区管委会针对张本仁要求取消五保，为其办理乡统筹优抚的申请，于2018年5月18日向其作出《答复》。张本仁不服该《答复》，提起（2018）苏8602行初1006号诉讼，诉请撤销《答复》，并依法履行其请求的法定职责，故该案属于履职之诉。本案中，张本仁认为溧水开发区管委会未对其涉案申请书作出处理和答复，系溧水开发区管委会未履行法定职责，诉请确认溧水开发区管委会行政不作为，对其申请作出处理和答复，本案亦属于履职之诉。履职之诉的诉讼标的是原告请求行政机关履行法定职责的理由能否成立，而不应简单地以原告的诉讼请求来判定诉讼标的。因此，无论是张本仁要求撤销《答复》，履行其请求的法定职责，还是诉请确认溧水开发区管委会行政不作为，对其申请作出处理和答复，均属于履职之诉的审查范围，两案的诉讼标的相同。张本仁涉案申请事项系要求溧水开发区管委会取消五保和人民调解协议以后生活补助，同时为其办理乡统筹优抚和残疾人两项补贴，与其在（2018）苏8602行初1006号案件中关于取消五保，为其办理乡统筹优抚的申请相比，形式上增加了两项申请事项，但取消其与景山村委会签订的人民调解协议明显不属于被上诉人的职责，上诉人实质上仍是要求溧水开发区管委会为其取消五保，同时为其办理乡统筹优抚和残疾人两项补贴,保障其生活、医疗等方面的待遇。对于本案来讲，如继续审理张本仁的履行法定职责之诉，势必需要对被上诉人是否应当为张本仁履行取消五保，为其办理乡统筹优抚的职责，而前诉生效判决已对此作出认定。在两案审查范围存在重复且该审查范围构成本案履行法定职责之诉阻却性审查事由的前提下，张本仁提起本案诉讼，构成重复起诉。原审法院据此裁定驳回张本仁的起诉，并无不当。 综上，上诉人张本仁的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇二〇年六月二十九日 书记员  樊 慧