湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘12行终88号上诉人（原审原告）舒四妹，女，1976年12月1日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。被上诉人（原审被告）怀化市征收安置办公室，地址:湖南省怀化市天星坪。法定代表人戴业驹，主任。委托代理人禹秀，湖南金州（怀化）律师事务所律师。原审第三人怀化市城市建设投资有限公司，地址:湖南省怀化市鹤城区府前路智慧大厦。法定代表人熊智勇，董事长。委托代理人王裕清，怀化市城市建设投资有限公司职工。舒四妹与怀化市征收安置办公室及原审第三人怀化市城市建设投资有限公司房屋拆迁补偿安置一案，不服怀化铁路运输法院(2020)湘8603行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2012年9月4日，原告舒四妹与第三人怀化市城市建设投资有限公司签订了《村民房屋拆迁补偿协议》，其中载明“拆迁人：怀化市城市建设投资有限公司（以下简称甲方）、被拆迁人舒四妹（以下简称乙方）”，怀化市征收安置办公室在该协议尾页签字并加盖公章。该协议约定：“经甲乙双方协商，乙方要求按照《怀化市征地补偿安置规定》（怀政办发[2003]6号文件）实施拆迁，被拆迁房屋按照《怀化市征地补偿安置规定》补偿后，由怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室负责在市政府规划的安置区进行统一安置，根据2005年4月12日市委常委会办公会议纪要规定，甲方为乙方安置120㎡宅基地”。2018年12月11日，怀化市征收安置办公室以《信访事项处理意见书》的形式，对舒四妹反映120㎡宅基地被取消的事宜进行了答复。怀化市征收安置办公室认为，1999年舒四妹与鹤城区盈口乡井坪村5组向华结婚，但户口未合并。2007年因怀化市国道绕城公路建设需要，向华与鹤城区绕城线征地拆迁安置指挥部签订了《绕城线房屋拆迁安置协议》，约定以划地安置方式将向华一户安置在湖天桥安置区，安置地面积120㎡，安置房现已建成入住。2012年9月4日，舒四妹与怀化市征收安置办公室签订的拆迁补偿协议时又以舒四妹的名义安置120㎡宅基地（安置地尚未落实到位）。根据怀化市征地拆迁安置政策规定，村民划地安置以户为单位，且一户只能安置一次。舒四妹与向华虽有两个独立户头，但实际为一个婚姻家庭，只能作为一个户口予以安置。故舒四妹家第二次拆迁时给予的划地安置属重复安置，按政策规定应予以取消。并告知“如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向怀化市鹤城区人民政府提出复查申请，或向怀化市鹤城区人民法院提出行政诉讼。”2019年1月3日，怀化市鹤城区人民政府信访事项复查复核委员会认为舒四妹的复查申请事项属于房屋征收和拆迁合同纠纷，应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，对舒四妹的复查申请不予受理。另查明，原告舒四妹向怀化市鹤城区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与怀化市城市建设投资有限公司签订的《村民房屋拆迁补偿协议》合法有效，并继续履行该协议。怀化市鹤城区人民法院于2019年4月4日受理后，认为《村民房屋拆迁补偿协议》签订方主体不平等，系土地行政征收程序的内置环节，舒四妹不应提起民事诉讼，可以通过行政诉讼求得赔偿、维护权益，裁定驳回了舒四妹的起诉。舒四妹不服一审裁定上诉于湖南省怀化市中级人民法院。2019年9月27日，湖南省怀化市中级人民法院裁定驳回了舒四妹的上诉。原审法院认为，行政行为一经作出就生效，非经法定机关依法定程序撤销或宣告其无效，其效力毋庸置疑，具有必须执行的确定力。《村民房屋拆迁补偿协议》中给原告安置120㎡宅基地未能继续履行的原因是被告怀化市征收安置办公室以《信访事项处理意见书》的形式取消了原告120㎡宅基地的安置资格，该协议的履行受到该行政行为所约束。原告要求确认《村民房屋拆迁补偿协议》合法有效，判令被告、第三人继续履行该协议，法院裁判因受到行政行为效力约束而无法对被原告申请的事项作出肯定的审查裁判，也就是说只能肯定被告作出的《信访处理意见书》的效力，显然与原告提起本案诉讼的目的背道而驰，必将导致原告的诉讼缺乏诉的利益。人民法院审理行政案件审理原则是对行政行为的合法性审查，不受当事人诉讼请求的限制，前提是当事人认为行政行为侵害其合法权益，且已向人民法院提起诉讼，启动了司法审查程序。也就是说人民法院不能在当事人没有提起相关诉讼的前提下主动审查行政行为，否则就违反了“不告不理”的原则。司法审查权依附于当事人提请司法审查被诉行政行为的诉讼，对于未被提起诉讼且又涉案案件的相关行政行为，人民法院不能主动实质审查其合法性（明显违法的除外），否则就超越了司法审查权的边界。就本案而言，原告应就被告取消原告120㎡宅基地安置资格的行政行为提起行政诉讼，而不是要求法院确认《村民房屋拆迁补偿协议》合法有效并继续履行。综上，原告的起诉不符合法定条件，依法应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，裁定：驳回原告舒四妹的起诉。本案不收取案件受理费，已预收的案件受理费50元，退还原告舒四妹。舒四妹上诉称，一、被上诉人的行政行为违反了信赖利益保护原则，涉案协议经怀化市中级人民法院裁定为行政协议，上诉人就双方纠纷提起的行政诉讼属于人民法院管辖，原审法院适用法律错误；二、在上诉人与被上诉人2012年9月签订《拆迁补偿协议》时，被上诉人未对上诉人就相关事项进行如实全面的告知，致使上诉人遭受欺诈。被上诉人所称2018年复核户籍资料才发现的行为表示其签订合同时未尽到审查义务。被上诉人的答复意见仅是为处理信访事项而为，原审法院以上诉人必须先对答复意见提出行政诉讼才能对行政协议提出行政诉讼是适用法律错误。综上，望二审法院判决撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初13号行政裁定，并支持上诉人原审诉求。被上诉人未予书面答辩。原审第三人未予书面陈述。各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人及原审第三人均没有向本院提交新的证据。经审理查明原审查明的事实属实，予以确认。另查明，怀化市征收安置办公室于2018年12月11日作出怀征安办信字[2018]23号信访事项处理意见书，确定舒四妹家第二次拆迁时（即“村民房屋拆迁补偿协议”）给予的划地安置属重复安置，按政策规定予以取消。本院认为，上诉人的诉讼目的是要求被上诉人给予安置120㎡的宅基地，并按月支付过渡安置费。2012年9月4日的村民房屋拆迁补偿协议是确定了由被上诉人给予上诉人在政府规划安置区内安置120㎡宅基地，但2018年12月11日被上诉人作出怀征安办信字[2018]23号信访事项处理意见书，明确取消了上诉人舒四妹依村民房屋拆迁补偿协议约定安置120㎡的宅基地，该信访事项处理意见书实际上是对村民房屋拆迁补偿协议部分内容的实质性变更，而被上诉人的怀征安办信字[2018]23号信访事项处理意见书属于生效的行政行为，故上诉人申请安置120㎡宅基地的请求受被上诉人作出的信访事项处理意见书的约束。众所周知，行政行为一经作出就生效，非经法定机关依法定程序撤销或宣告其无效，其效力毋庸置疑，具有必须履行的执行力。现上诉人要求确认村民房屋拆迁补偿协议合法有效，判令给予安置120㎡的宅基地，将势必造成法院裁判与生效非诉行政行为相矛盾尴尬局面，也就是说不能否定被上诉人怀征安办信字[2018]23号信访事项处理意见书的效力，显然与原告提起本案诉讼的目的背道而驰，必将导致上诉人的诉讼缺乏诉的利益。倘若上诉人依法就信访事项处理意见书提出相关诉讼，同样可以达到审查村民房屋拆迁补偿协议约定120㎡宅基地的目的。上诉人不以直截了当的方式保护自身合法权益，而是采取回避被上诉人怀征安办信字[2018]23号信访事项处理意见书效力方式主张自身权益，有滥用诉讼权利之嫌。故上诉人提起的本案诉讼，不符合法定条件，依法应当驳回起诉。原审驳回上诉人的起诉，符合法律规定。上诉人提出的原审法院适用法律错误的上诉理由不成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 肖尊启二〇二〇年六月二十二日书记员 贺 啸附：本判决相关的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”