北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终584号上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。委托代理人王汉民，北京乾同律师事务所律师。被上诉人（一审原告）北京安通力得商贸有限责任公司，住所地北京市门头沟区月季园25号2幢18室。法定代表人李玲，总经理。委托代理人尚易，北京市拓夫律师事务所律师。北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）因要求履行补偿安置职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初667号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。门头沟区政府的委托代理人王汉民；北京安通力得商贸有限责任公司（以下简称安通力得公司）的委托代理人尚易到庭参加诉讼。本案现已审理终结。安通力得公司向一审法院诉称，其于2009年注册成立。2010年5月28日，公司承租北京市门头沟区万佛堂村村民委员会（以下简称万佛堂村委会）位于万佛堂村北大地南侧中骏别墅界东南坡根路边约1.2亩土地，后建厂盖房并合法运营公司相关业务。该地块承租租赁期限自2010年6月1日起至2020年5月31日止；协议双方约定如遇集体、政府、国家开发，涉及公司地上物及所建固定设施所有权归安通力得公司所有。2017年8月，门头沟区政府作为棚户区改造和环境整治责任主体启动门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目。中建京西建设发展有限公司（以下简称中建京西公司）为此项目改造腾退主体。北京市门头沟区永定镇人民政府（以下简称永定镇政府）作为本次腾退工作的属地责任单位，负责协助腾退方开展相关工作。北京永鸿世业房地产开发有限公司（以下简称永鸿公司）受腾退主体委托，作为本次腾退工作的实施主体，组织实施腾退工作。腾退工作开展期间，永鸿公司公示并联系安通力得公司协商腾退事宜，后与该公司签订《房屋腾退补偿安置协议》。上述协议签订后，安通力得公司履行了公司腾退、搬迁、人员遣散及房屋交付等义务。后安通力得公司房屋被门头沟区政府、永定镇政府、中建京西公司、永鸿公司拆迁。但安通力得公司至今未获得相应安置补偿，产生财产损失。故诉请一审法院判令门头沟区政府对安通力得公司履行补偿安置职责，诉讼费用由门头沟区政府承担。门头沟区政府向一审法院辩称，其未与安通力得公司签订任何补偿安置协议，且无对该公司补偿安置的合同义务。门头沟区政府未对安通力得公司所称房屋实施拆迁，也并非涉案项目拆迁主体。根据京政发（2014）18号《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》、京发改（2015）693号《北京市发展和改革委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室关于加快涉及集体土地棚户区改造和环境整治项目审批有关事宜的通知》等文件精神，门头沟区政府同意中建京西公司为门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目实施主体。中建京西公司按照有关规定组织实施该项目，推进改造工作。依据上述文件，门头沟区政府没有对棚户区改造和环境整治项目中被拆迁（腾退）人进行补偿和安置的法定职责。安通力得公司起诉主体有误，且起诉无事实和法律依据，故请求一审法院驳回安通力得公司的起诉。双方当事人向一审法院提交证据情况如下：安通力得公司提交证据：1.《租赁协议》，证明安通力得公司与万佛堂村委会签订租赁协议，承租位于万佛堂村北大地南侧中骏别墅界东南坡根路边土地1.2亩左右，承租尚未到期，双方约定如遇集体、政府、国家开发，涉及安通力得公司地上物及所建固定设施所有权归原告所有；2.《门头沟区永定镇3751地块棚户区改造及环境整治项目腾退补偿安置方案》；3.2017规（门）条整字0004号《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件（土地储备前期整理）》；4.门头沟区永定镇（2018）第8号-告《政府信息答复告知书》；5.门头沟区（2018）第95号-回《登记回执》；6.门头沟区（2018）第95号-告《政府信息答复告知书》。安通力得公司以证据2-6证明其厂房属于门头沟区永定镇3751地块棚户区改造及环境整治项目的拆迁范围之内，在安通力得公司配合门头沟区政府将厂房腾退拆除后，其应履行对安通力得公司补偿的法定职责。7.《北京市门头沟区人民政府关于门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目实施主体有关事项的批复》；8.《门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目委托实施协议》；9.安通力得公司房屋被拆前照片；10.房屋被拆后照片。证据7-10用以证明门头沟区政府为涉案项目实施主体，中建京西公司为涉案项目的中标单位的委托实施单位，安通力得公司房屋已因本项目被拆除。门头沟区政府提交证据：1.《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》；2.《北京市发展和改革委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室关于加快涉及集体土地棚户区改造和环境整治项目审批有关事宜的通知》。以上文件证明涉诉批复符合北京市人民政府及北京市发展和改革委员会等部门关于棚户区改造和环境整治工作的相关程序要求。3.《北京市2016年棚户区改造和环境整治计划册》，证明门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目于2016年1月16日被列入北京市棚户区改造和环境整治计划。4.《关于门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目实施主体授权有关事宜的请示》，证明中建京西公司请示门头沟区政府授权其为南区项目实施主体。5.《北京市门头沟区人民政府关于门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目实施主体有关事项的批复》，证明依据北京市人民政府及北京市发展和改革委员会等部门相关文件，门头沟区政府批复同意中建京西公司为涉案项目实施主体。门头沟区政府在涉案项目过程中没有对安通力得公司安置的法定职责，也不存在违法的行为。一审法院质证意见认为，安通力得公司提交的证据1-8具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采纳；证据9、10不符合证据形式要求，故不予采纳。门头沟区政府提交的1、2系规范性文件，不属于证据。证据3-5具有真实性、合法性与本案的关联性，但不能证明门头沟区政府没有对安通力得公司进行补偿的职责，对其证明目的不予采信。一审法院经审查认定如下事实，2016年2月22日，中建京西公司向门头沟区政府报送《关于门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目实施主体授权有关事宜的请示》，说明涉案项目列入北京市2016年棚户区改造和环境整治计划，请求门头沟区政府直接授权该公司为该项目的实施主体。2016年3月28日，门头沟区政府向中建京西公司作出批复，同意授权中建京西公司作为涉案项目的实施主体，负责办理前期手续，融资贷款、拆迁及居民安置、必要的市政基础设施建设、经营性用地入市交易等工作。2016年6月24日，门头沟区住房和城乡建设委员会与中建京西公司签订《门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目委托实施协议》。另，2010年5月28日，安通力得公司与万佛堂村委会签订《租赁协议》，约定安通力得公司承租位于万佛堂村北大地南侧中骏别墅界东南坡根路边约1.2亩土地使用。安通力得公司诉称其租用土地并建设的厂房位于涉案项目范围内。腾退工作开展期间，安通力得公司与受中建京西公司委托的永鸿世业公司签订《非住宅房屋腾退货币补偿协议》。协议签订后，安通力得公司履行了公司腾退、搬迁、人员遣散及房屋交付等义务，房屋被拆除，但其至今未获得相应安置补偿，产生财产损失。一审庭审过程中，安通力得公司述称其与永鸿世业公司签订的《非住宅房屋腾退货币补偿协议》仅有其单方签字盖章的文本的照片，协议被对方公司收走。一审法院经审理认为，安通力得公司请求一审法院判令门头沟区政府对安通力得公司履行补偿安置职责，人民法院应当对门头沟区政府是否具有相应职责以及是否已经履行职责进行审查。本案争议焦点为拆除安通力得公司房屋的行为主体应当如何认定，法律责任如何承担。涉案集体土地地上物的拆除行为是行政行为还是民事行为，系判断案件是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，确定适格被告和相应责任承担主体的前提。属于人民法院行政诉讼受案范围是提起行政案件诉讼的基本条件。其中，涉诉行为是行政行为又是行政诉讼受案范围的基本要素，否则将不属于人民法院行政审判的权限范围。如果系民事行为，提起诉讼人应当寻求民事诉讼途径予以救济，因不符合行政诉讼起诉条件，法院应当驳回原告的起诉。本案中，门头沟区政府辩称其未实施或组织实施安通力得公司所述拆除行为，不是本案适格被告，不负有对该公司进行补偿安置的法定职责。涉案项目的实施主体是中建京西公司，该公司按照有关规定组织实施该项目，推进改造工作。但是，公司对涉案集体土地地上物的拆除行为性质的认定，显然不能简单依据该公司本身为一般民事主体这一单一事实来作出判断。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”根据该规定，所有项目建设用地都必须申请使用国有土地，需要使用集体土地的，必须先征收为国有后再进行项目建设。行政机关需要通过集体土地征收改变土地性质方可进行项目建设。《土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，对集体土地地上物的拆除应建立在集体土地权利人通过征地补偿协议或者补偿决定等方式获得征地补偿的基础上，由主管行政机关作出决定，并通过法定途径强制执行。综上，集体土地征收中审批、征收、拆除行为系行政机关行使公权力的行政行为，任何其他组织在没有行政权力的支配和介入下，不能单独实施集体土地地上物的拆除等行为，因而集体土地地上物的拆除行为首先应当认定属于行政法律关系的范畴。另，2015年4月7日，北京市发展和改革委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室发布《关于加快涉及集体土地棚户区改造和环境整治项目审批有关事宜的通知》，该通知决定：（1）创新项目实施模式。采用“棚户区改造土地开发项目”的模式，对新增涉及集体土地的棚户区改造和环境整治项目开展前期土地征收和拆迁安置工作。“棚户区改造土地开发项目”实施内容应包括征地、拆迁、必要的基础设施建设和安置住房建设。（2）优化项目审批手续。项目纳入本市棚户区改造和环境整治计划后，区县政府通过授权委托、公开招标等多种方式确定项目实施主体，出具项目实施主体确认文件，确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等。项目实施主体按照市政府绿色审批通道工作机制，同步办理规划、国土、环保、交通等部门相关审批手续。根据上述规定，区县政府通过授权委托确定项目实施主体后，仍然负有确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等职责。一审法院认为，以上征收土地、审批使用土地的行为均系行政权力运行的范畴，属于行政法律关系。应当由法定的行政主体作为责任主体，承担行政法律责任。在具体实施过程中，相关行政主体可以独立进行或者委托其他主体实施，但不能改变上述行为的行政属性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。接受委托的其他主体在此过程中实施的拆除行为不能视为民事行为，由其独立承担民事法律责任没有法律依据。本案中，涉案土地原为集体土地，门头沟区政府授权中建京西公司作为涉案项目的建设主体，办理相关手续，并负责立项、征地、拆迁、工程建设及资金筹措等具体工作。在没有法律授权依据，且没有对安通力得公司被拆除房屋进行合理补偿的情况下，中建京西公司实施的被诉拆除行为应认定为行政机关行使行政职权，委托其他主体实施的行政行为。拆除行为的责任应当由委托的行政机关承担，而非被委托的其他组织。本案拆除安通力得公司房屋的行为主体应当认定为门头沟区政府。同时，对集体土地地上物的拆除应建立在相关权利人通过征地补偿协议或者补偿决定等方式获得合法补偿的基础上，拆除主体负有依法给予补偿的义务。本案中，门头沟区政府作为拆除行为责任主体，应当依法对安通力得公司的合法财产损失予以补偿。安通力得公司房屋被拆除后，至今未获得任何补偿。门头沟区政府迄今未履行补偿职责，应认定为违法。门头沟区政府应当在查明安通力得公司房屋建设、拆除情况等基础上，依法对安通力得公司的合法财产损失履行补偿职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决门头沟区政府于一审判决生效之日起六十日内对安通力得公司在门头沟区永定镇南区棚户区改造和环境整治项目中被拆除房屋的合法财产损失作出补偿决定。门头沟区政府不服一审判决，向本院提出上诉，主要理由是，一审法院认定事实错误，门头沟区政府没有对安通力得公司履行补偿安置的法定职责，其既非安置补偿实施主体也非合同相对方，不存在任何违法行为。本案法律关系是基于农村集体土地房屋拆迁补偿关系的民事合同关系，不是行政法律关系，安通力得公司应向拆迁人即其补偿安置协议的相对方主张相关补偿款项。一审法院法律适用错误。综上，一审法院认定事实不清，法律适用错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回安通力得公司的全部诉讼请求，并判令本案一、二审案件受理费由安通力得公司承担。安通力得公司答辩主要理由，认为门头沟区政府对其具有履行补偿安置的法定职责，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。委托其他部门或组织参与征收或补偿，并不免除市、县政府法定的补偿安置义务。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回门头沟区政府的上诉请求，维持一审判决。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为，根据《土地管理法》及其实施条例的相关规定，集体土地征收中审批、征收、拆除行为属于行政机关行使公权力的行政行为，故集体土地地上物的拆除行为应认定为行政法律关系的范畴。本市所涉棚改项目，相关规定为对新增涉及集体土地的棚户区改造和环境整治项目开展前期土地征收和拆迁安置工作；且对其实施内容应包括征地、拆迁、必要的基础设施建设和安置住房建设。区政府通过授权委托、公开招标等多种方式确定项目实施主体，出具项目实施主体确认文件，确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等。项目实施主体按照市政府绿色审批通道工作机制，同步办理规划、国土、环保、交通等部门相关审批手续。据此，依据本案查明的案件事实，一审法院认为区政府通过授权委托确定项目实施主体后，仍负有确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等职责，本院予以确认。基于门头沟区政府作为涉案拆除行为的责任主体，应对安通力得公司房屋的拆除补偿负有相应责任。一审法院认定门头沟区政府迄今未予履行补偿职责，应认定为违法，本院认为其并无不当，应予支持。鉴于一审法院已在判决中对案件的事实认定以及判决理由进行了充分的说明，本院对其予以确认，不再赘述。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市门头沟区人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年六月九日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶