文书内容重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝04行终45号上诉人（原审原告）冯仕金农村承包经营户。诉讼代表人冯仕金，男，苗族，1953年5月1日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。委托代理人冯超，重庆创豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）彭水苗族土家族自治县朗溪乡人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县朗溪乡朗溪村1组。法定代表人蒋廷昌，乡长。行政机关负责人彭国平，该乡副乡长。委托代理人谢奎，重庆中庸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。法定代表人石强，县长。委托代理人张宏，该府司法局工作人员。原审第三人彭水苗族土家族自治县朗溪乡卫生院，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县朗溪乡朗溪村1组。法定代表人邓相维，院长。上诉人冯仕金农村承包经营户（简称冯仕金户）因诉被上诉人彭水苗族土家族自治县朗溪乡人民政府（简称朗溪乡政府）、被上诉人彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）及原审第三人彭水苗族土家族自治县郎溪县卫生院（简称郎溪乡卫生院）土地行政裁决及行政复议一案，不服重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）作出的（2019）渝0243行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人冯仕金户的委托代理人冯超，被上诉人郎溪乡政府的行政机关负责人彭国平及委托代理人谢奎，被上诉人彭水县政府的委托代理人张宏，原审第三人朗溪乡卫生院的法定代表人邓相维均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1992年5月22日，朗溪乡卫生院向朗溪乡政府提交了《关于拆建卫生院需占地面积的申请》，朗溪乡政府予以同意。1992年6月4日，彭水土家族苗族自治县卫生局向原彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局（简称彭水县国土局）提交了《彭水苗族土家族自治县卫生局关于修建朗溪乡卫生院业务用房的请示》，其后朗溪乡卫生院填写了《四川省彭水县国家建设征用土地呈报表》。1992年8月14日，彭水县政府对朗溪乡卫生院作出彭自府函〔1992〕101号《彭水苗族土家族自治县人民政府同意朗溪乡卫生院修建业务用房划拨土地的批复》，该批复主文为：“报来《关于修建业务用房划拨土地的请示》悉。经研究，同意将你院原旧房拆除后200平方米的土地重新划拨给你院，作为修建业务用房的建设用地。四邻界址：东以田仁全、田仁俊的旧房排列中线对出至公路法定线为界；南以原医院后面的石干子为界；西以李凤明住宅前后对出至公路法定线为界；北以朗溪乡集镇市场公路法定线为界。划拨后土地仍属国有，用地单位只有使用权和管理权，不准扩大修建面积，更不能非法转让或变相买卖土地。”2015年8月8日，冯仕金作为申请人，以朗溪乡卫生院作为被申请人向朗溪乡政府提交《申请书》，请求事项为：确认朗溪乡场上189平方米宅基地使用权为申请人所有（该宅基地四至界址为：东以朗溪乡街道为界，西以空坝为界，南以喻顺红房屋为界，北以李显明房屋为界）。朗溪乡政府收到该申请后，于2015年9月16日作出《关于冯仕金8月8日递交申请的回复》，冯仕金收到该回复后不服，于2015年9月23日向彭水县法院提起行政诉讼。彭水县法院于2015年12月1日作出（2015）彭法行初字第00084号行政判决书，判决撤销朗溪乡政府作出的《关于冯仕金8月8日递交申请的回复》，限朗溪乡政府于本判决生效后六十日内履行法定职责。朗溪乡政府不服，上诉至重庆市第四中级人民法院，该院于2016年5月30日作出（2016）渝04行终39号行政判决书，判决驳回上诉并维持原判决第一项。冯仕金不服，向重庆市高级人民法院申请再审，该院于2016年9月19日作出（2016）渝行申340号行政裁定书，裁定驳回冯仕金的再审申请。2016年9月5日，朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2016〕4号《关于对冯仕金申请宅基地确权申请不予受理的决定》，冯仕金不服，于同年9月18日向彭水县法院提起诉讼，请求判决朗溪乡政府于15日内根据冯仕金2015年8月8日申请书内容重新确权处理冯仕金与朗溪乡卫生院关于宅基地使用权的争议。彭水县法院于2016年11月29日作出（2016）渝0243行初81号行政判决书，判决驳回冯仕金的诉讼请求。冯仕金不服，上诉至重庆市第四中级人民法院，该院在审理过程中，因朗溪乡政府2017年5月26日作出了《关于撤销朗溪府处字〔2016〕4号不予受理的决定》，并于2017年5月31日受理了冯仕金的确权申请，冯仕金遂向该院申请撤回上诉和一审起诉。该院亦于2017年5月31日作出（2017）渝04行终36号行政裁定书，裁定：一、准许冯仕金撤回上诉；二、准许冯仕金撤回起诉；三、撤销彭水苗族土家族自治县人民法院（2016）渝0243行初81号行政判决。后朗溪乡政府于2018年2月12日作出朗溪府处字〔2018〕3号《朗溪乡人民政府关于冯仕金与朗溪乡卫生院宅基地权属争议的处理决定》，确认争议地的使用权属朗溪乡卫生院。冯仕金户不服该处理决定，申请行政复议，彭水县政府于2018年5月15日作出彭水府复〔2018〕4号行政复议决定书，维持了朗溪乡政府作出的朗溪府处字〔2018〕3号处理决定。冯仕金户对此不服提起行政诉讼。在该案审理过程中，因朗溪乡政府于2018年11月22日作出朗溪府处字〔2018〕5号撤销决定，决定撤销其2018年2月12日作出的朗溪府处字〔2018〕3号《朗溪乡人民政府关于冯仕金与朗溪乡卫生院宅基地权属争议的处理决定》，冯仕金户遂撤回了该案起诉。彭水县法院于2018年12月4日作出（2018）渝0243行初53号行政裁定书，裁定准予冯仕金户撤回起诉。朗溪乡政府经重新调查，并经现场核实，认定争议地的四邻界址为：东南至田仁全、喻顺红房屋（原田仁全、田仁俊房屋），西北至李显明房屋（原李凤明房屋），东北至朗溪街道，西南至空坝。朗溪乡政府还查明1992年6月1日申请人冯仕金作为单位负责人及单位经办人代表朗溪乡卫生院填报的《四川省彭水县国家建设征用土地呈报表》中征用土地位置四界范围包括本案的争议地及争议地西南面的空坝，彭自府函〔1992〕101号《彭水苗族土家族自治县人民政府同意朗溪乡卫生院修建业务用房划拨土地的批复》中“东、南、西、北”四个方向对应的参照物基本未变，“田仁全、田仁俊的旧房排列中线对出至公路”中的旧房屋尚在，现为田仁全、喻顺红房屋，“原医院后面的石干子”无变化，“李凤明住宅前后对出至公路”中的李凤明住宅经李显明重建，现为李显明房屋，“朗溪乡集镇市场公路”无变化，仅“东、南、西、北”四个方向经现场确认实际为“东南、西南、西北、东北”方向。朗溪乡政府遂于2019年4月8日作出朗溪府处字〔2019〕2号《彭水苗族土家族自治县朗溪乡人民政府关于冯仕金与彭水苗族土家族自治县朗溪乡卫生院土地使用权争议的处理决定》（简称朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》），处理决定结果为：“位于彭水自治县朗溪乡朗溪村一组，四至界址为东南至田仁全、喻顺红房屋（原田仁全、田仁俊房屋），西北至李显明房屋（原李凤明房屋），东北至朗溪街道，西南至空坝的争议地的土地使用权属于被申请人彭水苗族土家族自治县朗溪乡卫生院。”并于2019年4月9日向冯仕金户邮寄送达。冯仕金户不服该处理决定，向彭水县政府申请行政复议。彭水县政府于2019年4月22日受理冯仕金户的行政复议申请后，于2019年6月10日作出彭水府复〔2019〕13号行政复议决定，维持了朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》，并于2019年6月13日向冯仕金户邮寄送达。冯仕金户对此不服，于2019年6月20日向彭水县法院提起本案诉讼。另查明，本案争议地位于彭水县朗溪乡朗溪村一组，现朗溪街道的位置与原朗溪乡集镇市场公路的位置一致。冯仕金申请确权的地块与朗溪乡卫生院前业务用房占地系同一地块。冯仕金户所提出的本案争议地四至界址与朗溪乡政府作出的朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》中所认定的四至界址虽然在四至方位上不一致，但实际上所匡定的争议范围是一致的。原审法院认为，根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和该条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，以及《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”和该办法第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”的规定，朗溪乡政府有权对冯仕金提出的土地使用权争议进行处理，不存在超越职权的情形。针对当事人的其他诉、辩称意见，评判如下：一、关于朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》是否存在认定事实不清、主要证据不足的情形。1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”第二十三条第一款规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第二十五条第二款规定：“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；……”彭水县政府1992年8月14日作出的彭自府函〔1992〕101号《彭水苗族土家族自治县人民政府同意朗溪乡卫生院修建业务用房划拨土地的批复》中载明的四邻界址为“东以田仁全、田仁俊的旧房排列中线对出至公路法定线为界；南以原医院后面的石干子为界；西以李凤明住宅前后对出至公路法定线为界；北以朗溪乡集镇市场公路法定线为界。”原田仁全、田仁俊房屋的位置与原李凤明房屋的位置是相对固定的，另一面与朗溪街道相邻，而现朗溪街道的位置与原朗溪乡集镇市场公路的位置一致。故，本案争议之地实际上已经被涵盖在了彭自府函〔1992〕101号批复文件中载明的四邻界址范围内。朗溪乡政府采信彭自府函〔1992〕101号批复文件，并将其作为冯仕金土地行政确权一案的主要证据并无不当。至于彭自府函〔1992〕101号批复文件是否合法，则系另一行政行为、另一行政法律关系，非本案审查范围。因此，朗溪乡政府将争议地认定为国有土地，并将争议地确权处理朗溪乡卫生院并无不当。二、关于朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》的行政行为是否存在适用法律、法规错误的情形。“法不溯及既往”以及“实体从旧、程序从新”是法律适用的一般原则，行政机关在作出土地行政确权裁决时，对于实体法的适用应以所需要处理的事实行为发生时的法律、法规为准，对于程序法的适用应以作出土地行政确权裁决时生效的法律、法规为据。《中华人民共和国土地管理法》自1987年1月1日开始施行。该法在施行过程中至本案朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》前，分别于1988年、1998年、2004年进行过修正。《中华人民共和国土地管理法》既有程序内容的规定，也有实体内容的规定。朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》的法律、法规依据为2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第五十四条之规定。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地”的规定均为程序性规定。冯仕金户认为本案应适用1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》相关规定进行处理，但1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条第一款亦规定，“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”该规定与2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的内容亦无原则区别。故，朗溪乡政府在确权处理时援引其第十六条、第五十四条之规定并无不当。三、关于朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》的行政行为是否存在违反法定程序的情形。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”根据前述规定，乡级人民政府处理土地权属争议的期限为六个月，但经单位负责人批准后可以适当延长。本案中，朗溪乡政府于2017年5月31日受理了冯仕金的土地确权申请并向其送达了《土地权属争议案件受理通知书》，后于2018年2月12日作出朗溪府处字〔2018〕3号处理决定，后因冯仕金户不服该处理决定，提起行政诉讼。在诉讼过程中，朗溪乡政府于2018年11月22日作出了朗溪府处字〔2018〕5号决定，决定撤销其于2018年2月12日作出的朗溪府处字〔2018〕3号处理决定，并重新对冯仕金的土地确权申请启动调查处理程序。朗溪乡政府经另行调查取证，并于2019年3月25日举行听证，后于2019年4月8日作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》，不存在违反法定程序的情形。四、关于朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》的行政行为是否存在滥用职权的情形。滥用职权属于行政违法行为，其具有四个的法律特征：第一，行为没有超过法定权限；第二，滥用职权主观上表现为故意；第三，滥用职权客观上表现为违背了法律的目的、原则和要求；第四，滥用职权是一种行政违法行为，而不是行政不当行为。本案中，朗溪乡政府依法受理该案，并依法搜集证据，对该案进行综合分析认证后作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》的过程，系在行政确权过程中对各方当事人举示的证据应当如何采信的问题，非为滥用职权，冯仕金户诉称其滥用职权的理由不能成立。五、关于朗溪乡政府作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》的行政行为是否存在明显不当的情形。明显不当是指行政行为虽然在形式上没有违反法律、法规的强行性规定，但却明显违背法律、法规的立法目的和精神，不适当地损害了社会和他人的利益。明显不当具有以下几方面的特点：第一，行政机关作出行政行为具有事实根据和法律依据；第二，行政机关作出的行政行为虽然符合法律规定，但却存在明显不合理、不适当；第三，这种不合理、不适当严重违背了法律、法规的目的和精神，以至于具有一般理智的人均能够发现这种不适当性。本案中，冯仕金因与朗溪乡卫生院之间对争议地块的使用权存在争议，故而申请朗溪乡政府行政确权。本案仅涉及朗溪乡政府在行政确权过程中对各方当事人举示的证据应当如何采信的问题，朗溪乡政府作出的朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》并不存在违背法律、法规的目的和精神的情形，故冯仕金户诉称其作出的处理决定明显不当的理由不能成立。综上，朗溪乡政府作出的朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，不存在滥用职权和明显不当的情形。彭水县政府作出的彭水府复〔2019〕13号复议决定程序合法，复议决定结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回冯仕金户的诉讼请求；案件受理费50元，由冯仕金户负担。上诉人冯仕金户上诉称，一、原审法院混淆了证据合法性审查和行政行为合法性审查的概念。本案中，彭自府函〔1992〕101号批复文件仅仅是一份证据，该文件是用地批准文件，法律对其效力情况专门作了特殊规定。1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条，2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条，对无权、越权及违反法定程序等非法批准使用土地的批准用地文件，专门作了批准文件无效的强制性规定，这意味着无论是当事人、有关政府还是法院，均需对该批准文件是否受《中华人民共和国土地管理法》有关无效规定的约束进行确认。因此，原审法院应当首先根据本案证据和相关规定作出该批复文件无效的判决，再根据行政诉讼证据规则作出不具有合法性、不予采信的认证结论。另外，该批复文件是复印件，和其它附件是作为一份证据向法庭举示的，然而其并没有完整的印章覆盖，故不具有证据形式上的合法性，该文件还存在不具有真实性、关联性的问题。二、原审法院混淆了1992年县政府批准使用国有土地的职权和批准征用集体土地的职权。1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四章有关条款已明确规定，县级政府有且只有两种批准国家建设使用土地的职权，一是该土地原来就是国有土地的情况下，按照法定程序和权限经县级政府批准后予以划拨，是属于县级政府批准使用国有土地的职权；二是该土地原来是在集体土地的情况下，需要按照征用集体土地的程序经县级政府批准，转变集体土地为国有土地后，再予以划拨，这属于批准征用集体土地所有权的职权。本案中，原审法院将两种职权混为一谈，系对法律的错误理解。同时，其对彭自府函〔1992〕101号批复文件的文义也出现错误理解。从彭自府函〔1992〕101号批复文件的内容看，该文件无论是标题还是主文，均看不到“征用”和“集体土地”的字眼，该文件明显是批准使用原国有土地的批复文件，不可能是批准征用集体土地的批复文件。原审判决引用1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条第一款、第二十五条第二款，意在说明彭自府函〔1992〕101号批复文件是批准征用集体土地的批复文件是错误的。原审判决认为1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条第一款和2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条并无原则区别是错误的。前者是征用集体土地的职权，现在已继承为2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》中征收集体土地的职权，而2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条是批准使用原来就是国有土地的职权，该条是由1998年修正的《中华人民共和国土地管理法》关于批准使用原国有土地的职权继承而来。三、法律没有赋予县级政府将集体土地按照国有土地一样直接批准使用的职权，应认定彭自府函〔1992〕101号批复文件为无效文件。在案证据足以证明，本案争议地在彭自府函〔1992〕101号批复文件之前一直都是集体土地，假设原审判决认为该批复文件的四邻界址涵盖了本案争议地的观点成立，则根据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，应认定彭自府函〔1992〕101号批复文件无效。四、原审法院的第三项评判意见系对《土地权属争议调查处理办法》第二十八条等有关规定的理解适用错误所致。朗溪乡政府2017年5月31日受理冯仕金的申请后，没有证据证明经负责人批准延长了处理期限，也没有证据证明2019年3月25日依法组织了听证。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定6个月的处理期限起算日期是受理之日，且该6个月为不变期间，除了依法延长外，不能中断、中止，而原审法院根据该条第二十八条规定认为朗溪乡政府自行撤销其2018年2月12日作出的朗溪府处字〔2018〕3号处理决定后，即可重新享有6个月的处理期限，系对法律的错误理解和适用。五、原审法院还存在其他遗漏当庭举示的证据，对在案证据审核认定不当，认定事实错误，适用法律错误，评判意见错误并自相矛盾等诸多问题。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判并改判支持冯仕金户的原审全部诉讼请求。被上诉人朗溪乡政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。二、朗溪乡政府在作出本诉决定书时，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。冯仕金户的上诉请求及事实理由均不成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人彭水县政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审法院审理本案过程中，对朗溪乡政府作出的朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》进行了全面审查，朗溪乡政府的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，在处理过程中无滥用职权的行为，复议机关在复议过程中认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决是适当的。二、本案处理的是朗溪乡卫生院和冯仕金户的土地权属问题，而不是处理彭自府函〔1992〕101号批复文件是否合法的问题。该批复是朗溪乡政府作出本诉处理决定的证据，原审法院只是对该份证据的三性进行审查，而不是就当初产生批复的行政行为进行审查，原审法院认为该批复符合证据的三性予以采信，符合行政诉讼法的规定。至于产生该批复文件的行政行为是否合法属于另一法律关系，原审法院无权在本案中审查。并且冯仕金已经另案对该批复提起了撤销之诉，该撤销之诉正在上诉过程中。三、《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定的处理期限为六个月，本案中朗溪乡政府于2018年11月22日撤销原处理决定后，作出处理决定的起算时间应当从该日起计算，而不是冯仕金户所认为的从申请之日起计算，如果按冯仕金户的理解，朗溪乡政府将无法重新处理。综上，冯仕金户的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人朗溪乡卫生院述称，与朗溪乡政府、彭水县政府的答辩意见一致。原审时，朗溪乡政府向原审法院举示了以下证据：1.申请书。2.朗溪乡政府《关于冯仕金8月8日递交申请的回复》、行政起诉状（2015.9.23）、行政诉讼答辩状（2015.10.16）、（2015）彭法行初字第00084号行政判决书、（2016）渝04行终39号行政判决书、行政再审申请书、行政诉讼答辩状（再审）、（2016）渝行申340号行政裁定书、行政起诉状（2016.9.18）、行政诉讼答辩状（2016.10.16）、（2016）渝0243行初81号行政判决书、行政上诉状（2016.12.5）、行政诉讼答辩状（2017.1.6）、（2017）渝04行终36号行政裁定书。3.朗溪乡政府《关于撤销朗溪府处字〔2016〕4号不予受理的决定》、土地权属争议案件受理通知书、朗溪乡政府土地争议权利义务告知书及相应的土地权属争议案件文书送达回证。4.冯仕金向朗溪乡政府提交证据清单及相应的证据（包括集体经济组织成员身份证明、3张买卖凭据、朗溪乡朗溪村民委员会的证明、土地房屋权属调查表）。5.答辩通知书、土地争议权利义务告知书及相应的土地权属争议案件文书送达回证。6.土地权属争议案件收件登记单。7.行政答辩状（2017.8.1）。8.法定代表人身份证明、组织机构代码证复印件、授权委托书、重庆市彭水县黄家法律服务所函。9.关于朗溪乡卫生院房屋产权明晰及有关事宜协议。10.九二年朗溪乡卫生院卫生工作总结报告。11.一九九三年卫生工作目标管理责任书。12.改造乡卫生院危房协议书。13.彭自府函﹝1992﹞101号《彭水苗族土家族自治县人民政府同意朗溪乡卫生院修建业务用房划拨土地的批复》及附件（包括：关于拆建乡卫生院需占地面积的申请、彭水苗族土家族自治县卫生局关于修建朗溪乡卫生院业务用房的请示、拆建朗溪乡卫生院的示意图、四川省彭水县国家建设征用土地呈报表）。14.李凤鸣的证实。15.区县乡镇卫生院欠债偿还销号项目明细表及领款单8份。16.朗溪乡思南村民委员会的证明1份，对余良珍、刘汉碧、余志安、鲁云华的调查笔录各1份。17.派出所的户口证明、重庆市彭水县农村土地承包经营权证登记薄复印件、地票价款兑付清单。18.调解记录、调解意见书、朗溪乡政府的通知书及相应送达回执、听证笔录。19.朗溪乡卫生院与冯仕金宅基地权属争议平面图及现场图片4张。20.朗溪府处字〔2018〕5号关于撤销《朗溪乡人民政府关于冯仕金与朗溪乡卫生院宅基地权属争议的处理决定》的决定、（2018）渝0243行初53号行政裁定书。21.朗溪府处字〔2019〕2号《彭水苗族土家族自治县朗溪乡人民政府关于冯仕金与彭水苗族土家族自治县朗溪乡卫生院土地使用权争议的处理决定》及送达回证。原审时，彭水县政府向原审法院举示了以下证据：1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议答复通知书及相应送达回证。2.彭水府复〔2019〕13号行政复议决定书及送达回证。原审时，冯仕金户向原审法院举示了以下证据：1.彭卫行（1991）字第04号文件、彭卫财（1991）11号文件。2.冯仕金与朗溪乡卫生院土地争议现场平面图。3.彭自府函〔1992〕101号文件、国家建设征用土地呈报表。4.《关于1992年6月冯仕金在自己的宅基地上修建砖混房屋时现场施工照片的情况说明》、（1999）彭法执字第01号民事裁定书。5.2015年8月8日的申请书、冯仕金户购买4农户房屋的买卖凭据3页、冯仕金向朗溪乡政府提交证据清单及该清单上载明的4份证据、田仁科写给何光友的便条。6.调解意见书。7.朗溪府处字〔2019〕2号《彭水苗族土家族自治县朗溪乡人民政府关于冯仕金与彭水苗族土家族自治县朗溪乡卫生院土地使用权争议的处理决定》、彭水府复〔2019〕13号《行政复议决定书》。原审法院对经各方当事人举证质证的证据作如下认证：朗溪乡政府、彭水县政府、冯仕金户提交的证据系依法收集，程序合法，对与本案查明事实相符的证据予以采信。以上罗列的各方当事人向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，原审法院对上述证据的认证符合证据规则，予以支持。二审中，冯仕金户向本院举示了如下证据：1.彭自府函〔1992〕108号《彭水县苗族土家族自治县人民政府同意同河乡卫生院修建业务用房征用土地的批复》。证明朗溪乡政府举示的彭自府函〔1992〕101号批复文件假设其真的存在，那么该批文也应当是同意划拨原来已经是国有土地地块的行政行为类别，并不是同意征用集体土地的行政行为类别。又因为彭自府函〔1992〕101号批复文件落款时间之前，该文件载明的四邻界址地块是集体土地，而县级政府并无职权将集体土地直接按照国有土地划拨。根据《中华人民共和国土地管理法》第48条的规定，进一步证明了朗溪乡政府举示的彭自府函〔1992〕101号批复文件复印件是无效文件。2.冯超起诉撤销彭自府函〔1992〕101号批复文件行政案件的一审庭审笔录。证明彭自府函〔1992〕101号批复文件复印件不具有真实性；假设该批复文件真的存在的情况下，又因为彭水县政府并未将该批复文件送达至行政相对人朗溪乡卫生院或者以其他方式对外公开，那么该批复文件的效力仍然停留在行政行为内部领域，并不能对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接影响，可以证明彭自府函〔1992〕101号批复文件不具有法效性，还没有对外产生法律效力，在本案中不应采信。朗溪乡政府对冯仕金户举示的上述证据质证意见为：证据1真实性无异议，与本案无关，系对当时同河乡另一土地的批复；证据2真实性无异议，对证明目的持异议，朗溪乡政府在处理本土地权属时，彭自府函〔1992〕101号批复文件加盖了彭水县国土局的鲜章，该批复对土地的四至界限进行了明确。彭水县政府对冯仕金户举示的上述证据质证意见为：证据1不能作为新证据提交，在行政处理及一审过程中，冯仕金户均未提交，其在二审提交应不予采信，且和本案无关联性。证据2真实性无异议，达不到冯仕金户证明目的，冯仕金户要求撤销该批复，一审已驳回其起诉，该批复未被撤销，是合法有效的。朗溪乡卫生院对冯仕金户举示的上述证据质证意见为：同意朗溪乡政府、彭水县政府的质证意见。本院经审查认为，冯仕金户二审提交的证据1不属新证据，依法不予接纳；其提交的证据2和本案无关联，不予采信。本院二审查明的事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系冯仕金户不服朗溪乡政府2019年4月8日作出的朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》及彭水县政府行政复议决定提起诉讼的二审行政案件。本案的争议焦点为：朗溪乡政府作出的朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》及彭水县政府作出的行政复议决定是否合法。被诉朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》是朗溪乡政府因冯仕金提交的土地权属争议申请书作出的。在该申请书及裁决过程中，冯仕金主张其于1992年分别购买了朗溪乡朗溪村1组田仁全、田仁俊、田仁美、田仁科等4户的房屋，故享有购买这4农户房屋后189平方米的“宅基地使用权”。经查，冯仕金主张的上述争议地在彭自府函〔1992〕101号批复文件范围内，彭水县政府1992年8月14日作出的彭自府函〔1992〕101号批复文件已经将包括争议地在内的土地划拨给朗溪乡卫生院用于该院业务用房建设。朗溪乡政府原审提交的关于朗溪乡卫生院房屋产权明晰及有关事宜协议、九二年朗溪乡卫生院卫生工作总结报告、一九九三年卫生工作目标管理责任书、改造乡卫生院危房协议书、关于拆建乡卫生院需占地面积的申请、彭水县卫生局关于修建朗溪乡卫生院业务用房的请示、拆建朗溪乡卫生院的示意图、四川省彭水县国家建设征用土地审批表、思南村民委的证明、对余良珍、刘汉碧等人的调查笔录、派出所的户口证明等证据能够互相印证，充分证明了冯仕金不是朗溪村1组的集体经济组织成员，其1992年曾作为朗溪乡卫生院的负责人组织修建该院的业务用房，修建上述业务用房占用土地申请是以朗溪乡卫生院名义进行的。上述事实充分表明，冯仕金作为该院负责人，其1992年组织修建朗溪乡卫生院，系职务行为，而非个人行为。由此，冯仕金对1992年修建的朗溪乡业务用房用地主张宅基地使用权无事实依据和法律依据，且冯仕金也非朗溪村1组的集体经济组织成员，其也无法取得其所称的“宅基地使用权”。因此，冯仕金提出其于1992年分别购买了朗溪乡朗溪村1组田仁全、田仁俊、田仁美、田仁科等4户的房屋，故享有购买这4农户房屋后189平方米的“宅基地使用权”的主张不成立。本案中，争议地在1992年8月14日已经彭水县政府作出的彭自府函〔1992〕101号批复文件划拨给朗溪乡卫生院作为修建业务用房使用。从该院涉案业务用房建成至冯仕金申请朗溪乡政府裁决的二十余年里，冯仕金未向有关部门对就涉案土地权属向朗溪乡卫生院主张权利。虽然1992年修建朗溪乡卫生院划拨土地之前，有关部门是否履行过土地征收程序，由于历史原因现已无法查清，但彭自府函〔1992〕101号批复文件是行政机关就涉案土地的划拨作出的行政行为，具有法律约束力，该批复文件已超过二十年，也具有不可争力。结合上述事实，根据《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”及第二十条第二项“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件”和第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”的规定精神，上述彭自府函〔1992〕101号批复文件应当作为朗溪乡政府处理本案土地使用权的依据，故朗溪乡政府根据彭自府函〔1992〕101号批复文件并结合相关证据作出朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》，确定争议地的土地使用权属于朗溪乡卫生院证据充分，适用法律正确。朗溪乡政府于2018年11月22日在诉讼过程中撤销其朗溪府处字〔2018〕3号处理决定后，经调查于2019年4月8日重新作出被诉朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》，符合《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，程序合法。彭水县政府2019年4月22日受理冯仕金户的行政复议申请后，于2019年6月10日作出被诉行政复议决定，维持朗溪乡政府作出的朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，朗溪乡政府作出的被诉朗溪府处字〔2019〕2号《处理决定》及彭水县政府作出的被诉行政复议决定合法。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。冯仕金户的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯仕金农村承包经营户承担。本判决为终审判决。审 判 长 蒲开明审 判 员 黄 瑶审 判 员 王 宏二〇二〇年六月十五日法官助理 刘津坤书 记 员 向芯颖