河北省张家口市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀07民终1416号 上诉人（原审原告）：张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站，住所地张家口市宣化区江家屯乡暖店湾村。 法定代表人：郭良峰，该站站长。 委托诉讼代理人：胡万斌，河北海龙律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：宣化县田宇华鑫农副产品深加工有限公司，住所地张家口市宣化区洋河南镇头台子村。 法定代表人：田生维，该公司经理。 委托诉讼代理人：艾连庆、孙浩翔，河北隆业律师事务所律师。 上诉人张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站（以下简称三干渠管理站）因与被上诉人宣化县田宇华鑫农副产品深加工有限公司（以下简称田宇公司）确认合同无效纠纷一案，不服河北省张家口市宣化区人民法院（2019）冀0705民初2867号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月28日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人三干渠管理站的委托诉讼代理人胡万斌，被上诉人田宇公司的法定代表人田生维及其委托诉讼代理人艾连庆、孙浩翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 三干渠管理站上诉请求：1.请求依法撤销张家口市宣化区人民法院（2019）冀0705民初2867号民事判决书，依法改判上诉人与被上诉人双方2007年9月14日签订的国有土地使用权出让合同为无效合同；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人原称宣化县水务局三干渠管委会。2007年9月14日与被上诉人签订了国有土地使用权出让合同，依据合同上诉人将位于原宣化县洋河南滨河路南三干渠一分干北大约150亩土地出让给田宇公司，四至范围内超过150亩的边角地60亩使用权也归被上诉人使用，用途为农业、贸易、开发用地。出让期限为50年，每亩使用权出让金25000元，加上边角地共计人民币3770000元。2017年经河北省人民政府批准涉案土地被政府征收，补偿款汇入宣化区水务局账户，用于解决上诉人工作经费，职工养老和医疗保险等遗留问题。2019年该土地通过招拍挂程序被其他单位占有并使用。2018年7月，上诉人向宣化区人民法院提起诉讼，要求确认双方所签订的国有土地使用权出让合同为无效合同。一审法院经审理下达了（2018）冀0705民初1973号民事判决书，确认双方所签订的国有土地使用权出让合同无效，被上诉人不服提起上诉，中院审理后发回重审，上诉人因客观原因撤诉。2019年10月，上诉人又提起诉讼，继续要求确认双方所签订的国有土地使用权出让合同为无效合同，一审法院通过两次开庭审理，下达了（2019）冀0705民初2867号民事判决书，认定双方的合同不存在合同无效的情形并认定为国有土地使用权承包合同，判决驳回上诉人要求确认双方所签订合同为无效合同的诉讼请求。上诉人认为，该判决书系错误判决，理由如下：一、一审判决认定，涉案土地为国有未利用地中的荒滩，故依据《中华人民共和国土地管理法》第15条的规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第17条第4款的规定，认定双方签订的合同内容，合同约定的主要权利义务均符合上述法律及行政法规的规定，不存在合同无效的情形，认定为国有土地使用权承包合同。一审判决忽略了一个最主要的问题，那就是该国有土地从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，需经县级人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。就本案来讲被上诉人从未提交原宣化县人民政府及现在宣化区人民政府批准的任何文件。被上诉人在答辩状中依据《国土资源部办公厅关于做好国有未利用地开发审批权下放和后续监管有关事项的通知》第1条规定，也认可开发国有未利用地从事农业生产，经县级人民政府同意，可以确定给单位或个人长期使用。没有经过县级人民政府批准，该合同系无效合同。二、本案涉案土地系国有规划土地一审判决已认定，但又认定宣化区水务局是涉案土地的使用权人，依据上诉人提交的被上诉人汇款凭证，出让费全部汇入上诉人银行账户，征地款虽汇入水务局账户，但宣化区人民政府会议纪要（2018）144号明确要求款项用于上诉人工作经费，职工养老和医疗保险等遗留问题。该款项全部用于上诉人，上诉人是该土地真正的使用权人。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第7条及11条规定，双方签订的国有土地使用权出让合同系无效合同。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请上级人民法院依法查明事实，撤销一审判决并改判。 田宇公司辩称，一、上诉人主张诉争合同无效的事实基础及法律适用均存在错误。根据本案一审庭审过程中上诉人的陈述及其上诉理由，上诉人主张诉争合同无效的核心观点为：涉案土地系其以划拨方式取得，诉争合同性质为国有土地使用权转让合同，依据《最高人民法院关于审理设计国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”，故诉争合同为无效合同。对此，答辩人认为：（一）涉案土地性质并非划拨土地。《土地管理法》（2019年修正）第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地”；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令1990年第55号）第四十三条规定，“划拨土地使用权是指土地使用者通过各方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当按照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税”；《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）第二条规定，“符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权”。基于上述法律规定，划拨土地用途应为建设项目，而非农业经营。且使用划拨土地，应履行必要的申请及审批程序，依法缴纳土地使用税并取得土地使用权划拨批准文件。但在本案审理过程中，上诉人并未提供任何证据证明案涉土地系通过划拨方式取得，其该项主张依据不足，事实上，依据原宣化县政府与1991年作出的《批复》等证据已经能够证实，上诉人确实不是通过划拨方式取得的涉案土地使用权，而是其上级开办单位宣化水利局按照开发未利用地用于农业生产的规定程序，经宣化县政府批准后取得的诉争土地。之后宣化水利局按照批复内容，成立上诉人作为土地的经营管理单位。上诉人也是据此与答辩人签订了诉争合同。（二）诉争合同性质并非国有土地使用权转让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条明确规定，“本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议”。依据该条规定，土地使用权转让合同的签订主体应为土地使用权人与受让人，转让标的应为出让土地的使用权。而根据答辩人在一审程序中提供的《宣化县人民政府批复》、《征收土地补偿协议书》等证据已经证实，上诉人仅为经宣化县政府批准的涉案土地的经营管理单位，而非涉案土地的使用人，其根本无权与答辩人签订关于土地使用权转让性质的合同。且涉案土地性质并非以出让方式取得，诉争合同完全不符合国有土地使用权转让合同应当具备的法定要件。另外，上诉人与答辩人在诉争合同中没有任何关于转让涉案土地使用权的意思表示，其主张诉争合同性质为土地使用权转让合同没有任何事实及法律依据。（三）根据前述，上诉人主张合同无效的事实基础错误，其在此基础上的适用的有关合同无效的法律依据自然也存在错误，上诉人主张诉争合同无效的观点不能成立。二、诉争合同性质为国有土地使用权承包合同，且合法有效。（一）诉争合同性质为国有土地承包合同。对于诉争合同的性质，应结合合同签订主体、合同约定内容、涉案土地性质及合同履行情况等因素综合认定。具体而言：1.上诉人是经宣化县政府批准的涉案土地的经营管理单位，有权发包涉案土地；2.涉案土地性质为国有未利用地，能够发包用于农业经营；3.诉争合同约定的土地用途为农业项目生产经营，且答辩人在合同签订后的十余年时间也是利用涉案土地进行农业项目。综合上述因素，足以证实涉案合同性质为土地承包合同。此外，根据一审庭审过程中答辩人提供的《关于三干渠所属土地解除合同相关问题的报告》等证据，上诉人及其上级单位事实上也认可诉争合同性质为土地承包合同。（二）、上诉人发包涉案土地已经宣化县政府批准，诉争合同不存在无效事由。依据《土地管理法》第十五条、《土地管理法实施条例》（2014修订）第十七条、《国土资源部办公厅做好国有未利用地开发审批权下放和后续监管有关事项的通知》（国土资源部[2015]第3号）第一条规定，国有土地可以由单位或个人承包经营从事农业生产。开发国有未利用地从事农业生产，经县级以上人民政府同意，可以确定给单位或个人长期使用。本案中，原宣化县政府已在1991年批准宣化县水务局成立专门机构，以租赁方式经营管理涉案土地。即上诉人向答辩人发包涉案土地已经原宣化县政府事前批准，诉争合同的签订及履行完全符合上述国有土地承包的规定，合同合法有效。综上，诉争合同性质为国有土地承包合同，且不存在无效事由。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回上诉人的上诉请求。 三干渠管理站向一审法院起诉请求:1.请求法院依法确认双方2007年9月14日签订的国有土地使用权出让合同为无效合同；2.请求法院责令田宇公司将所占的土地返还给三干渠管理站；3.本案的诉讼费用由田宇公司承担。 一审法院认定事实：1991年1月9日，原宣化县人民政府给原宣化县水利局作出批复如下：“你局报来关于组建水利局洋河农场的请示收悉，经政府常务会议定，同意组建农场，确定方位（四至）图。以租赁经营形式，收入投入水利建设（洋河滩治理），农场今后服从全县统一规划，统一治理”。1991年9月1日，原宣化县洋河滩开发指挥部出台关于洋河南镇镇办农场有关问题纪要，就洋河南镇办农场及荒滩改造有关问题作出如下纪要：1.荒滩改造要按整体规划进行，三干渠一分干以北为县水利农场，一分干以南为镇办农场。两个农场尽快配套争取早日受益。2.原个体户承包的荒滩，县政府有过处理意见，县政府指示个体户承包荒滩开发由镇政府与承包户重新签订协议书。2019年2月28日，张家口市宣化区水务局出具情况说明称，“原宣化县水利局关于组建水利局洋河农场的请示经原宣化县人民政府1991年1月9日批准，水利局成立水利局洋河农场。1996年水利局又成立宣化县水务局三干渠管委会管理和经营。宣化区、县合并后，宣化县水务局三干渠管委会更名为张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站，张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站是该管理和经营范围的使用权人”。2007年9月14日，河北省张家口市宣化县水务局三干渠管委会以出让人名义与田宇公司签订《国有土地使用权出让合同》一份，合同约定出让人出让给受让人的宗地位于宣化县，出让宗地的用途为农业、贸易、开发用地。本合同项下的土地使用权出让年限为50年。本合同项下宗地的土地使用权出让金为每亩人民币贰万伍仟元整（小写25000元）；计人民币大写叁佰柒拾伍万元整（小写3750000元）；总额叁佰柒拾柒万元整（小写3770000元）。本合同签订之日起30日内一次性付清上述土地使用权出让金。合同签订后，河北省张家口市宣化县水务局三干渠管委会将合同约定土地交由田宇公司使用，田宇公司分期将共计377万元“土地出让费”缴纳到三干渠管理站单位账户。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。根据此规定，土地使用权出让合同一方签订主体为市、县人民政府土地管理部门。本案中，三干渠管理站并非市、县人民政府土地管理部门，根据原宣化县人民政府批复及原宣化县水利局成立三干渠管委会的目的，三干渠管委会是代表原宣化县水利局管理使用涉案土地使用权的部门，其职责是代表原宣化县水利局管理使用该土地使用权，其权利来源于原宣化县水利局洋河农场，具体管理使用的方式是租赁经营形式，收入投入水利建设（洋河滩治理）。故该合同从合同主体及内容均不符合国有土地使用权出让合同的要求。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定，土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。作为土地使用权人，应持有县级人民政府颁发的国有土地使用权的法律凭证，本案中，三干渠管理站只是代表水务局管理涉案土地，其土地使用权来源于水务局的授权，而水务局是代表政府管理该土地，是行政管理行为，其使用和管理的权力并非来自政府的出让行为。因此，双方签订的土地使用权出让合同亦不具备三干渠管理站所称的转让性质。本案涉案土地为国有未利用地中的荒滩，《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第四款规定，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。原宣化县水利局三干渠管委会将涉案土地出让给田宇公司，双方签订的合同内容、合同约定的主要权利义务均符合上述法律及行政法规的规定，不存在合同无效的情形，应认定为国有土地使用权承包合同。因此，三干渠管理站要求确认其与田宇公司签订的《国有土地使用权出让合同》无效，无事实及法律依据，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第四款，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站要求确认与宣化县田宇华鑫农副产品深加工有限公司2007年9月14日签订的《国有土地使用权出让合同》为无效合同的诉讼请求。案件受理费100元,由张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站负担。 二审中，三干渠管理站向本院提供一份民事反诉状及三份记账凭证复印件，拟证明双方签订的合同没有得到县政府的批准，土地出让权真正的使用权人是上诉人。田宇公司质证认为，对于反诉状的真实性和合法性没有异议，但是证明不了上诉人的证明目的，反诉状中我们表示的是即使合同无效，是有一个假定前提的，且证据不是二审的新证据。对于记账凭证，是上诉人的单方证据，不具有证明效力。三份记账凭证不能作为证据使用，这是上诉人内部单方记账的复印件，对真实性不予认可。内容是单方记载，并非被上诉人的意思表示。三张凭证中，没有有关被上诉人的任何记载，与本案没有关联性，只是记载了一些个人的名字，与本案没有关系。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：三干渠管理站提供的民事反诉状及记账凭证复印件，田宇公司不予认可，且与本案的关联性不够，本院不予认定。本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第一款规定：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条第四款规定：“开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年”。本案中，涉案土地为国有未利用地中的荒滩，三干渠管理站与田宇公司于2007年9月14日签订国有土地使用权出让合同，合同签订后，田宇公司按照约定交纳了土地出让费，并对涉案土地进行长达十余年的农业承包经营，该合同名为国有土地使用权出让合同实为国有土地使用权承包合同，涉案合同符合上述法律、行政法规规定，应为有效，对双方具有约束力。三干渠管理站要求确认其与田宇公司签订的《国有土地使用权出让合同》无效，不符合上述法律、行政法规规定，不予支持，原审法院判决驳回三干渠管理站诉讼请求并无不当，本院予以支持。有关三干渠管理站提出涉案合同未经政府批准应属无效的主张，原宣化县人民政府批复显示：“水利局：你局报来‘关于组建水利局洋河农场的请求’收悉，经政府常务会议议定，同意组建农场，确定方位（四至）图。以租赁经营形式、收入投入水利建设（洋河滩治理）农场今后服从全县统一规划、统一治理”。张家口市宣化区水务局出具情况说明显示“原宣化县水利局关于组建水利局洋河农场的请示经原宣化县人民政府1991年1月9日批准，水利局成立水利局洋河农场。1996年水利局又成立宣化县水务局三干渠管委会管理和经营。宣化区、县合并后，宣化县水务局三干渠管委会更名为张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站，张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站是该管理和经营范围的使用权人”。张家口市宣化区水务局宣水字[2018]27号文件《张家口市宣化区水务局关于三干渠所属土地解除合同相关问题的报告》显示：“按照区政府安排，我局就下属单位三干渠所属一宗地块合同解除一事，与承包方田宇公司进行了多次协商”。上述批复、情况说明及文件可以看出，三干渠管理站代表水务局管理涉案土地，其向田宇公司发包涉案土地已经原宣化县政府事前批准，对三干渠管理站提出涉案合同未经政府批准应属无效的主张，本院不予支持。综上所述，三干渠管理站的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人张家口市宣化区洋河灌区三干渠管理站负担。 本判决为终审判决。 审判长  马砚生 审判员  梁金前 审判员  何燕芬 二〇二〇年六月十二日 法官助理王向东 书记员刘长伟