新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   民 事 判 决 书   （2020）新01民终1320号   上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区柴窝堡片区管理委员会柴源村村民委员会，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区柴窝堡片区管理委员会柴源村。   法定代表人：马雪理，该村委会主任。   委托诉讼代理人：赵伟，达坂城区腾飞法律服务所法律工作者。   被上诉人（原审原告）：苏军国，男，1959年1月1日出生，回族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人：马桂莲（与苏军国系夫妻关系），住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人：王振岭，新疆衔锦律师事务所律师。   上诉人新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区柴窝堡片区管理委员会柴源村村民委员会（以下简称柴源村村委会）因与被上诉人苏军国农村土地承包合同纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市达坂城区人民法院（2019）新0107民初119号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月6日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人柴源村村委会的委托诉讼代理人赵伟，被上诉人苏军国及委托诉讼代理人马桂莲、王振岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   柴源村村委会上诉请求：撤销一审法院判决的第一项，驳回苏军国的全部诉讼请求。事实和理由：1.2014年1月9日柴源村村委会即已成立，张国志于2014年3月以农业大队名义为苏军国出具的“证明”没有法律效力。乌鲁木齐市达坂城区人民政府于2014年1月9日以达政发（2014）2号文件批复同意成立柴源村村委会，原农业大队印章已经作废，张国志已无权以原农业大队的名义为张国志证明。张国志未能提供承包地于2013年经村民代表一致同意的证据，且柴源村村委会成立后，是否发包，由谁承包应由村委会决定。证明仅说明2014年3月前苏军国未签订承包合同、未支付承包费擅自强占承包地，不能证明苏军国在2014年享有权益。2．苏军国未向柴源村村委会支付2014年承包费，双方之间没有形成事实上的土地承包关系，其无权获得2014年压粮补湖款，一审法院仍然认定其享有2014年承包地的种植权，该认定前后矛盾。3．苏军国与原农业大队的承包合同已于2012年到期。原承包合同仅约定苏军国享有优先承包权，并未约定到期后未续约苏军国享有继续承包权。2013年苏军国未支付承包费而继续承包，就已经侵害了原农业大队的权利，一审认定苏军国继续享有承包权缺乏事实和法律依据。综上，请求二审法院查明事实，依法驳回苏军国的诉讼请求。   苏军国辩称，张国志于2012年-2014年及之后的一段时间是柴源村村委会的主要负责人，对承包土地的事实是清楚的。承包合同到期后，我与柴源村村委会进行协商，要求续签合同，村委会以领导班子成员变更为由一直未与我签订合同。我去缴纳承包费时柴源村村委会以未签订承包合同为由不收承包费。2013年我从柴源村村委会已领取了蔬菜补贴费，柴源村村委会是认可的。2017年连霍公路改扩建工程中，也给予我一定的补偿，由此可以认定柴源村村委会对于我承包土地的事实是认可的，要求二审法院驳回柴源村村委会的上诉请求。   苏军国向一审法院起诉请求：判令柴源村村委会返还450亩土地休耕补偿款1,080,000元。   一审法院认定事实：1997年苏军国经原柴窝堡林场农业大队同意，开垦了该队位于兰新铁路以南、柴窝堡湖西北边缘荒地500亩，双方签订了土地承包合同，约定：承包期限自1997年3月至2012年3月，共计15年；1997年至1999年免承包费，2000年至2005年承包费每亩25元，2006年至2009年承包费每亩35元，2010年至2012年承包费每亩45元；苏军国享有承包到期后的优先承包权。承包合同到期后，由于农业大队当时的队长冶志勇和副队长白刚均被村民联合签字罢免，大队班子不健全，导致合同续签一事被搁置。苏军国实际仍继续耕种该片土地，农业大队亦认可苏军国继续耕种土地和获得收益的权利并向其发放了蔬菜种植补贴。2013年年底，经达坂城区委批准，农业大队更名为柴源村村委会。期间，苏军国多次提出与农业大队及柴源村村委会续签合同，由于农业大队体制变更和班子成员变动，未能与苏军国续签合同。2014年2月13日，乌鲁木齐市人民政府下发乌政办函（2014）20号文，决定“为促进柴窝堡湖及周边生态恢复，改善首府生态环境，市委、市政府决定今年开始实施柴窝堡湖压粮补湖工程。补贴标准480元/亩。柴窝堡水系三个山沟、白杨沟地表水资源全部补入柴窝堡湖，由三个山地表水供给的达坂城区西沟乡雷家沟村大莲湖队、达坂城区天山牧场三个山队、白杨沟村农业灌溉面积全部休耕”。此后，柴源村村委会既没有明确提出原承包合同已到期、收回承包耕地，也没有向苏军国收取承包费用。2014年3月10日，农业大队支部书记张国志（2013年11月-2017年5月在该队担任支部书记）给苏军国出具了一份加盖了农业大队的公章的“证明”。该证明记载：“现有我大队村民苏军国于1997年3月承包我队500亩土地，期限15年，至2012年3月到期，截至目前苏军国根据合同优先原则，一直要求续签合同，但2012年11月我队原队长冶志勇和副队长白刚被村民联合签字罢免后，大队班子一直不健全，大队事务暂由村民代表（5人）管理，因此合同续签一事暂时搁置。2013年10月，经区委批准，农业大队由队改村--柴源村村委会。截至目前，按照村民组织法相关规定，两委班子需经党员选举和村民选举产生，但时值春季，我村土地需提前准备生产，为使农民土地生产活动得以保障，使土地不被撂荒，经研究，苏军国原承包地仍由其本人进行种植管理，费用仍按原合同交纳，待两委班子产生后，再确定合同续签一事。特此证明，各小队按本证明给予生产支持和协调。柴源村村委会张国志于2014年3月10日”。2014年4月柴源村村委会正式成立，2014年7月，政府按照480元/亩的标准向柴源村村委会发放了首批压粮补湖款，其中包括了苏军国原承包土地的补贴。2015年至2018年政府发放的压粮补湖款柴源村村委会均已领取，包含了苏军国原承包土地的补贴。由于休耕补湖，土地已无须耕种，截至苏军国提起诉讼，该地林木和地上附着物依然由苏军国继续管理。双方就苏军国原承包土地2014年-2018年压粮补湖款的归属产生争议，苏军国遂诉至法院。苏军国承包土地500亩。其自认50亩为防风林，自始至终没有缴纳过承包费，故主张450亩地的补偿款1,080,000元。一审法院认为，苏军国主张的休耕补湖款即乌政办函（2014）20号文中的“压粮补湖款”。要确定压粮补湖款应当由谁获得，首先需正确理解压粮补湖款的性质和发放目的。压粮补湖，是通过湖区土地休耕，节水补湖，达到改善生态环境的目的。土地休耕必然导致种植农户收入减少。政府从既要改善生态环境，又要切实保障民生，不能损害休耕农户利益的角度考虑，给予原本有权种植但为节水补湖而放弃种植的农户一定数量的补贴，就是压粮补湖款。压粮补湖不是土地征收和征用，压粮补湖款的获得，对应的应当是土地的耕种权和收益权，并不必然是土地的所有权。压粮补湖政策发生在土地承包合同约定的承包期限内，压粮补湖款就应当属于土地承包人；压粮补湖政策发生在土地发包人收回土地之后或者在没有将土地承包出去的情况下，压粮补湖款就应当属于发包土地的村集体。本案的特殊性，就在于压粮补湖政策发生在承包合同约定期限已经届满，土地发包人（农业大队）没有明确要求收回土地，双方有实际履行的行为，苏军国耕种了土地，农业大队给苏军国发放了蔬菜种植补贴，双方之间事实上存在一定的法律关系和权利义务，但又并不十分明确的这一特殊时期。压粮补湖政策出台后，土地已无须耕种。没有耕种是事实，因此无须考虑是谁未耕种，因为谁都没有耕种。故“谁有权耕种”才是问题的核心。1997年3月-2012年3月，是苏军国与农业大队签订土地承包合同约定的承包期，双方权利义务关系明确，土地耕种权和收益属于苏军国，但此时与压粮补湖无关。2012年3月-2014年3月，双方没有续签书面承包合同，该耕地实际仍由苏军国继续耕种，农业大队给苏军国发放了蔬菜种植补贴，说明农业大队认可苏军国享有继续耕种和获得收益的权利。但双方权利义务并不清晰，既不是明确确定由苏军国继续承包，也不是明确确定承包已到期、耕地收回农业大队集体管理。这一期间依然与压粮补湖无关，但说明了一个问题，农业大队对合同承包期限届满后由苏军国继续承包和耕种该土地没有拒绝，甚至默认了其耕种和收益的权利。由于农村土地不得被撂荒是一项非常重要的土地政策，所以这种默认完全符合农村实际，并不存在违反法律规定或不公平和不合理的问题。在双方法律关系和权利义务不明确的状态下，双方最需要做的事情就是尽快明确双方的法律关系和权利义务，避免发生争议之后难以处理。2014年3月10日，农业大队当时的书记张国志以农业大队（加盖公章）的名义，给苏军国出具了一份“证明”。从该“证明”的内容可以看出，农业大队不仅没有拒绝苏军国继续承包和耕种该片土地的意思表示，也没有要收回承包土地后承包给其他人种植或由农业大队集体管理的意思表示。相反，证实了此前未能续签合同的原因是由于农业大队正副队长被罢免而暂时搁置。该“证明”充分说明了农业大队对原合同到期之后双方不明确的法律关系和权利义务进行了明确，即：“苏军国原承包地仍由其本人进行种植管理”、“费用仍按原合同缴纳”。足以认定农业大队对苏军国2014年耕种权和收益权的认可。当时正值春耕备耕季节、乌政办函（2014）20号文中所列休耕范围并没有农业大队耕地（含苏军国承包的土地）、压粮补湖款也还没有实际发放给农业大队，在农业大队的耕地（包括苏军国原承包的土地）是否能够获得480元/亩的政府补偿都未确定的情况下，为避免土地撂荒，认可苏军国原承包地继续由其本人种植完全符合农村土地政策和当时的实际情况，同样不存在不公平和不合理的问题。农业大队通过“证明”的方式，于2014年3月10日明确确认了苏军国的种植权，因此2014年放弃种植的人是苏军国，有权获得压粮补湖款的人也应当是苏军国。该“证明”中，明确“待两委班子产生后，再确定合同续签一事”，说明“苏军国原承包地仍由其本人进行种植管理，费用仍按原合同缴纳”这种状态有条件限制。苏军国表述，自己多次要求续签合同，但农业大队（柴源村村委会）均未与自己签订新的合同。无论苏军国基于原本就希望继续承包自己开荒并耕种多年的土地角度考虑，还是基于有了压粮补湖款这一巨大利益角度考虑，苏军国积极要求续签承包合同都是必然的，有理由相信苏军国不仅没有对续签承包合同采取放任的态度，而且还是积极争取。但是，从柴源村村委会的角度来说，在两委班子产生后，特别是2014年7月已实际获得了压粮补湖款，明确知道与苏军国的土地承包合同已到期，具备了收回耕地的条件，且明确知道收回之后无须耕种甚至无须管理就可获得十倍于原承包费的利益，再与苏军国签订承包合同或同意苏军国继续种植明显缺乏合理性。根据柴源村村委会没有与苏军国签订新的承包合同、也没有收取苏军国承包费的事实，有理由相信柴源村村委会在实际收到压粮补湖款之后已经明确拒绝了苏军国继续承包或耕种该土地的请求。由于土地承包存在种植周期性的特点，在一个耕种周期之内收回土地明显不妥，所以苏军国享有2014年一个耕种周期。2015年之后，苏军国已经没有了耕种权，放弃耕种的是柴源村村委会，应当获得压粮补湖款的也应当是柴源村村委会。综上，柴源村村委会占有应当属于苏军国的2014年度承包450亩土地的压粮补湖款216,000元（450亩X480元）没有合法依据，该款应当支付给苏军国。2015年之后的压粮补湖款应当属于柴源村村委会集体，苏军国无权要求支付。判决：一、乌鲁木齐市达坂城区柴窝堡片区管理委员会柴源村村民委员会应于判决生效后十日内将2014年苏军国承包的450亩土地的休耕补偿款（压粮补湖款）216,000元支付给苏军国；二、驳回苏军国其余诉讼请求。   本院认为，本案的争议焦点是苏军国是否享有政府补贴的休耕补湖款216,000元。   本院二审期间，当事人围绕上诉请求提交了证据，本院组织当事人进行了质证。苏军国提交了：1．马建明书写的证明一份证实合同到期后，苏军国要求续签合同，农业大队以换届为由没有续签合同，村委会成立以后，以班子成员没有确定没有续签合同。2．柴窝堡片区扩大退耕还林还草规模（已退耕未享受）需求表，证实至2019年柴源村村委会承认苏军国承包涉案土地的事实。柴源村村委会的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性不认可，马建明的身份待确认，不符合证据规则，与本案没有关联性，该证明说明换届的时候已经告知苏军国续签暂停，待班子成员成立后再确定。对证据2第一页盖有公章的认可，后页没有盖章、签字的不予认可。本院认为，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十八条的规定：无正当理由未出庭的证人以书面等方式提供的证言，不得作为认定案件事实的根据。对于苏军国提交的证明系证人证言，柴源村村委会提出异议，证人马建明未出庭作证接受质询，本院不予确认。对于苏军国提交的需求表有柴源村村委会盖章，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认。柴源村村委会对该证据的质证意见仅有陈述意见未提供证据反驳，质证意见本院不予采纳。   本院对一审查明的事实予以确认。   本院认为，《中华人民共和国民法总则》第六条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。本案中，1997年苏军国与原柴窝堡林场农业大队签订的土地承包合同长达十五年，并享有承包到期后的优先承包权。承包合同到期后，因原农业大队人员、机构名称变更等事宜，合同未续签，但苏军国仍继续耕种。为促进柴窝堡湖及周边生态恢复，改善首府生态环境政府决定实施柴窝堡湖压粮补湖工程，柴窝堡水范围内农业灌溉面积自2014年起全部休耕，并确定了补偿标准，苏军国承包的土地在休耕范围内。对此，柴源村村委会对苏军国在管理使用承包土地并无异议。苏军国承包合同约定的期限虽已届满，但柴源村村委会未明确要求收回承包土地，截止苏军国提起诉讼，该地林木和地上附着物依然由苏军国继续管理，苏军国也领取了蔬菜种植补贴。一审法院在“法院认为”部分从压粮补偿款的性质、双方的权利义务关系及证据论述了苏军国享有2014年一个耕种周期的压粮补湖款的事实，对其论述，本院认为一审法院对事实的分析和认定，充分且恰当。柴源村村委会上诉提出张国志出具的证明没有法律效力不能证明苏军国在2014年享有权益，该证明一审法院在第一次庭审中柴源村村委会村会认可系张国志书写，故其上诉提出此项的理由本院不予采纳。柴源村村委会上诉提出与苏军国之间没有形成事实上的土地承包关系、未约定到期后未续约苏军国享有继续承包权，侵害了原农业大队的权利的上诉理由与事实不符，本院不予采纳。   综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。本案是因农村土地承包合同纠纷而发生的纠纷，一审法院适用《中华人民共和国民法通则》第九十二条，属于适用法律有误，但裁判结果正确。柴源村村委会的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民法总则》第六条规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费4,540元（柴源村村委会已预交），由柴源村村委会负担。   本判决为终审判决。   审  判  长   董 慧   审  判  员   胡 颖   审  判  员   张文婧   二 〇 二 〇 年 六 月 二 十 八 日   书  记  员   朱立伟