浙江省衢州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）浙08民终196号 上诉人（原审原告）：方桂英，女，1954年3月16日出生，住浙江省开化县。 委托诉讼代理人：徐华福，男，系方桂英丈夫。 委托诉讼代理人：汪献忠，浙江中桥律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：开化县芹阳办事处岙滩村村民委员会，住所地浙江省衢州市开化县芹阳办事处岙滩新村。 负责人：陈建军，村书记。 委托诉讼代理人：姜前进，浙江浙源律师事务所律师。 上诉人方桂英与上诉人开化县芹阳办事处岙滩村村民委员会（以下简称“岙滩村委会”）因侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，均不服浙江省开化县人民法院（2019）浙0824民初2807号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月24日立案后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 方桂英上诉请求：撤销一审民事判决，依法改判支持方桂英一审诉讼请求，即返还违法收取的国有土地宅基地费和配套费4万元并按年利率6％赔偿利息损失。事实与理由：一、原审根据岙滩村委会制定的《岙滩新村建设宅基地分配办法》第九条规定，认定方桂英应分得60平方宅基地，系认定事实错误，认定依据不足。岙滩村委会制定的《岙滩新村建设宅基地分配办法》第九条规定应属于违法无效条款。1.方桂英属于选择迁建安置，政府在收回方桂英原房屋宅基地同时，同样需要行政划拨规划一块国有土地地基用于方桂英异地建房安置，不存在岙滩村委会提供宅基地安置问题。2.根据房屋拆迁协议可知对岙滩村实行整体迁建，即拆除原来房子，政府同意划拨土地异地建房。方桂英原有房屋占地面积91.57平方米，建筑面积142.2平方米，不可能在拆迁安置后只享有60平方米宅基地。迁建安置是对房屋拆迁的安置，不是针对人口的安置，和家庭户人口没有因果关系。3.拆迁安置的土地属于政府划拨的国有土地，并非集体土地宅基地，与岙滩村委会没有任何法律关系。岙滩村委会制定的《岙滩新村建设宅基地分配办法》第九条规定要求方桂英交纳村宅基地费用和配套费，属于越权无效条款，收费没有事实与法律依据，该规定因违法而无效。二、岙滩村委会要求方桂英缴纳行政划拨国有土地宅基地费用和配套费用因越权无效，理应返还违法收取和强行扣除的4万元费用并赔偿损失。2008年7月，方桂英迫于无奈缴纳的2万元及其承诺书，均非方桂英真实意思表示，该行为属于无效行为。岙滩村委会根据承诺书扣款，没有法律依据。即使承诺书是真实意思表示，早已超过诉讼时效。更何况在2014年双方诉讼案件中，岙滩村委会也未提出方桂英欠款问题。原审已经认定承诺书并非方桂英意思表示而无效，却对岙滩村委会扣款行为予以认定，明显自相矛盾。三、原审法院对《岙滩新村建设宅基地分配办法》中关于独生子女政策的理解，违反法律规定。《浙江省人口与计划生育条例》第三十六条规定：“农村居民持有《独生子女父母光荣证》的，在审批宅基地、村级集体经济收益分红等利益分配时，独生子女按照两人计算。农村承包土地和山林等，在同等条件下，优先照顾独生子女家庭。农村扶贫应当把贫困的独生子女户和女儿户作为重点对象”。开化县卫生健康局对方桂英的咨询已作了详细的答复和解读。按照该条例以及《岙滩新村建设宅基地分配办法》第八条规定，方桂英属于独生子女户，没有再购买80平方米宅基地的理由。 岙滩村委会答辩称，岙滩新村建设是整村的迁建，县政府给一块地，由村委会安排宅基地建设，不是零星的拆迁安置。岙滩村委会在上级有关部门的参与与主持下召开村民代表大会，对宅基地的分配形成方案，符合村民委员会组织法的规定。制定分配办法的程序和实体符合法律规定。在岙滩新村整体迁建的情况下，面积有大有小，户口有多有少，岙滩村委会基于整体平衡和布局定下分配办法，方桂英户只能享受60平方，超平方的需交调剂费。新村建设有些配套是由政府安排的，也有一些配套不是政府安排的。关于时效问题，岙滩村委会认为是债权债务抵销的行为，不受时效的限制。方桂英向村委会作出承诺，是有效合同，在岙滩村委会应付方桂英而方桂英又欠岙滩村委会的情况下，是债务抵销的行为。关于独生子女政策的问题，本案独生子女是否适用两个人的前提是独生子女本人要符合建房条件，如果本人不符合建房条件的情况下给予两个人，违背法律规定。关于独生子女光荣证是给予个人的权利还是给予户的权利，岙滩村委会支持一审法院的解读，目前法律没有明确规定是给予户还是本人，分配办法中确定享受政策的必须是独生子女本人在本村具有户口的情况，而方桂英的女儿本人为非农村居民，不具备建房资格，在此情况下独生子女享受两人的政策违背浙江省计划生育条例。请求驳回方桂英的上诉请求。 岙滩村委会上诉请求：请求撤销一审民事判决，改判驳回方桂英的诉讼请求；方桂英承担诉讼费。事实与理由：一、原审否认岙滩村委会决议的效力错误。岙滩村的两决议未经法定程序撤销，至今仍然有效。现在开化县拆迁安置宅基地仍然按照人口计算宅基地面积，超面积的予以缴费。二、方桂英主张的权益已经超过诉讼时效。方桂英在2008年7月8日支付两万元，同时作出承诺同意继续支付两万元。如果方桂英认为权益被侵害，在2008年就知道了，就应当在法定期限内行使撤销权，方桂英到2019年起诉，已超过撤销权的诉讼时效。三、原审认定方桂英丈夫徐华福作出的承诺是被迫作出的没有证据证明。岙滩村的两份决议在方桂英与拆迁公司签订拆迁协议之前，方桂英已经知道其家庭情况在新建房屋时要向村里交费，仍与拆迁公司签订协议拆除房屋，是对岙滩村两份决议的认可。徐华福作出承诺书的内容与两份决议相对应，如认为有胁迫的行为，完全可以不签协议或者不拆除房屋，没有必要书写承诺书，原审认定徐华福被迫作出承诺错误。原审认为岙滩村委会没有向方桂英主张权利，岙滩村委会认为其一直在主张，方桂英也没有提出诉讼时效抗辩。四、如果判决退还已经收取的款项，势必形成新的上访、诉讼潮，不利于社会稳定。本案是历史遗留问题，在当时特定的历史条件下形成，不宜否认。五、像方桂英等单身户是岙滩新村建设最获利的人，一人获得一百多平方的宅基地，付出仅40000元，当时的地价是每平方上万元，现在房子已经数百万元。综上，岙滩村委会作出决议对宅基地调整，符合法律和当时新村建设的实际情况，更是为了总体的平衡和相对公平公正。原审认定事实错误，合法决议未经法定程序撤销的情况下，否认决议效力的判决错误。 方桂英答辩称：一、2007年2月1日的宅基地分配办法只是讨论稿，2008年6月22日宅基地分配决议书只有七个人签字，虽然有村两委，但只盖了党支部的章，没有村委会的公章，是无效的。二、岙滩村委会认为有权利制订分配方案，是错误的。宅基地分配方案的前提是宅基地是集体土地。本案焦点是岙滩村委会是否集体土地所有人或管理者，有无权利收取国有土地宅基地费和配套费。方桂英一审中提交安置协议书，与方桂英签订安置协议的对象是开化县岙滩新区开发建设有限公司，即方桂英不是从岙滩村委会获得土地，而是开化县岙滩新区开发建设有限公司把她的房子拆迁了，给方桂英一块土地自己造房子，所以土地的来源不是岙滩新村，而是开化县岙滩新区开发建设有限公司。如果超面积要收钱，也是开化县岙滩新区开发建设有限公司向方桂英收钱，而不是岙滩村委会。三、法治社会应该依法办事，不因2007年、2008年村干部不懂法就不应该纠正，岙滩村委会越权收取不该收的费用，就应该退回。四、时效问题。无效的东西自始无效，不存在时效问题。 方桂英向一审法院起诉请求：判令岙滩村委会退还方桂英购买岙滩新村宅基地款肆万元及2008年预付宅基地款贰万元的利息。 一审法院认定事实：方桂英丈夫徐华福在岙滩村原有父母遗留房屋一幢。2007年2月1日，岙滩村委会通过村民代表大会制定了《岙滩新村建设宅基地分配办法》，规定：宅基地按户型分配，一户一宅；4人以下可享受建筑占地面积100平方米，5人以上户型可享受占地面积120平方米；享受宅基地分配的人口为户在人在的人口。其中第八条第八项规定独生子女按两个人口计算；第九条第三项规定原属本村村民，后因工作关系，本人户口农转非，妻子是在本村的农业户口，已享受本村资金分配的，现有父母愿与其居住的，可享受100平米的宅基地，无父母一起居住的，享受60平米宅基地，但要建100平米的房屋，另外40平米要交村宅基地费用每平米450元和配套设施费每平米50元（按建筑面积算）。2008年1月30日,方桂英与开化县岙滩新区开发建设有限公司签订一份协议书，方桂英自愿选择第二阶段规定期限内与开化县岙滩新区开发建设有限公司签订房屋拆迁补偿安置协议书。5月28日，方桂英丈夫徐华福与开化县岙滩新区开发建设有限公司签订《岙滩村房屋拆迁协议》，方桂英将原房屋交由开化县岙滩新区开发建设有限公司拆除，安置方式为自建或统建。2008年6月22日，岙滩村委会作出《岙滩村“鳏寡村民及单身户”在新村宅基地分配的决议》，规定单身户建房占地面积分配60平方米，新村规划每栋最少是占地100平米，另40平米和房前屋后共用地约40平米，合计80平米，要交村宅基地费和配套设施费共计40000元。 方桂英只有本人一个户口在岙滩村，丈夫和女儿户口均不在岙滩村。2008年7月8日，方桂英丈夫徐华福向岙滩村委会出具一份承诺书，注明：因目前没有这么多资金，现交20000元，余款20000元应在开工前交付给岙滩村，过期作废。随后，方桂英经审批开始建房，建设用地面积为115平方米，但方桂英一直未交余款。 2018年12月，岙滩村村民代表大会通过《岙滩村留地开发资金分配决议》,对村留地开发资金进行分配，方桂英分得43200元。岙滩村委会强制扣除了方桂英当时未付清的两万元。 一审法院认为，岙滩村村民代表大会制定了《岙滩新村建设宅基地分配办法》，系按照法定程序通过的涉及村民利益的重大事项决定，方桂英系岙滩村村民，该分配办法对方桂英具有拘束力。按该分配办法，方桂英只有一个户口在岙滩村，应分得60平米的宅基地。方桂英认为自己只有一个女儿，属独生子女户，可按二个户口分配到100平米的宅基地。岙滩村委会认为方桂英女儿系非农业户口，户口不在岙滩村，其本人不享有在农村建房的资格，不能适用增计一个户口的优惠政策。一审法院认为，岙滩村宅基地分配办法明确分配对象的前提为户在人在的人口，独生子女按二个人口计算，是对独生子女建房户的照顾，而非对独生子女父母的奖励。岙滩村委会的解释符合分配办法的本意，因此，方桂英只能按一个户口分得宅基地，即分配到60平米的宅基地。方桂英实际获批的建房面积为115平米，超出55平米，该部分面积应按分配办法交纳宅基地费和配套设施费。岙滩村委会在2008年6月22日对村民代表大会通过的分配办法作了扩大解释，将需交费用的面积增加到80平米，并直接按80平米收费，但方桂英实际上获批的宅基地是115平米，一审法院认为应以实际获批的面积为准，多收的25平米费用应予退还，即退还12500元。对于方桂英丈夫出具的承诺书，正如方桂英所说，房屋已拆，必须新建，不交钱就不能抽签，是迫于无奈签了承诺书。按法律规定，该承诺书也不能作为有效的合同约定。事实上，岙滩村委会在承诺书承诺交款期限到后，也未向方桂英主张权利，直到十年以后的2019年，才想起扣回20000元。据此，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，判决：岙滩村委会在判决生效十日内返还方桂英宅基地费和配套设施费12500元。案件受理费800元，由方桂英负担500元，岙滩村委会负担300元。限于判决生效之日起10日内缴纳。 二审中，方桂英提交开化县卫生健康局《关于农村独生子女户有关政策的答复函》一份，拟证明独生子女优惠政策是以户为单位，与独生子女是否农业户口没有关系。岙滩村委会对真实性没有异议，认为开化县卫生健康局没有解释权，即使按此解释，第三点讲到的前提是独生子女本人要符合条件，才按两人计算，而不是独生子女户按两人计算。本院认为，方桂英二审中提交开化县卫生健康局的答复函不能完整证明其证明目的。岙滩村委会在二审中未向本院提交新的证据材料。 经审理，本院对一审法院认定的案件事实予以确认。 本院认为，2007年2月1日，岙滩村村民代表大会制定了《岙滩新村建设宅基地分配办法》，系按照法定程序通过的涉及村民利益的重大事项决定，其违法与否应当由相关机关审查决定，而不是在本民事案件中审理。上诉人岙滩村委会要求上诉人方桂英缴纳行政划拨的国有土地宅基地费用和配套费用是否越权也不是本民事案件审理范围。根据《浙江省人口与计划生育条例》第三十六条“农村居民持有《独生子女父母光荣证》的，在审批宅基地、村级集体经济收益分红等利益分配时，独生子女按照两人计算。农村承包土地和山林等，在同等条件下，优先照顾独生子女家庭。农村扶贫应当把贫困的独生子女户和女儿户作为重点对象”规定，开化县卫生健康局于2020年1月22日对上诉人方桂英的咨询作了详细的答复和解读。其释义的基础是子女也属于本村村民。子女属于城镇户口后，既享受国家公职人员福利待遇，又享受原农村村民福利待遇，于法于理均不合。一审法院根据村民代表大会通过的分配办法和上诉人方桂英建房获批的宅基地的实际面积，确定了上诉人方桂英宅基地费和配套设施费，并无不当。综上，上诉人方桂英和上诉人岙滩村委会的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费，方桂英上诉部分800元，由上诉人方桂英负担；开化县芹阳办事处岙滩村村民委员会上诉部分113元，由上诉人开化县芹阳办事处岙滩村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  骆忠新 审判员  汪 佳 审判员  祝惠忠 二〇二〇年六月十九日 书记员  姚月红