浙江省温州市龙湾区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0303行初29号 原告黄纪垫，男，1965年5月15日出生，汉族，户籍地浙江省苍南县）柳江村151-152号，现住浙江省龙港市。 委托代理人黄启岳（特别授权），男，1987年9月30日出生，汉族，住浙江省苍南县，龙港市柳江社区居民委员会推荐人员。 被告苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路工人文化宫南侧。 法定代表人黄孟恒，局长。 委托代理人（特别授权）陈立启，浙江正昌律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）陈晓朋，苍南县自然资源和规划局工作人员。 被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。 法定代表人张本锋，县长。 委托代理人（特别授权）陈钦，苍南县司法局行政复议局工作人员。 原告黄纪垫与被告苍南县自然资源和规划局（以下简称苍南县资规局）、苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）不动产行政登记及行政复议一案，于2019年12月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月10日立案后，于2020年3月21日、3月24日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告及委托代理人黄启岳、苍南县资规局的行政诉讼负责人陈守喜及委托代理人陈立启、陈晓朋，苍南县政府的行政诉讼负责人陈传亮及委托代理人陈钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告苍南资规局根据原告黄纪垫的申请于2019年8月12日作出《不动产不予登记告知书》，该告知书内容：你于2018年10月15日申请的坐落于龙港镇柳江××××号的宅基地使用权首次登记，经审查，你提交的土地权源证明书的内容与实际建房时间、房屋结构等不动产状况不一致，且无法提交其他合法的权属来源证明材料，视你没有按《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的规定提交权属来源证明材料，决定对龙港镇柳江××××号宅基地使用权首次登记申请不予登记。因原告黄纪垫不服该不予登记行为申请复议，被告苍南县政府于2019年11月28日作出苍政复决字［2019］107号行政复议决定，认为不予登记行为认定事实清楚，适用法律正确，维持苍南县资规局作出的《不动产不予登记告知书》的具体行政行为。 原告黄纪垫诉称：一、原告要求办理宅基地使用权登记，没有申请房产登记，被告苍南县资规局认为按宅基地实际使用面积确定宅基地使用权面积的理由没有事实和法律依据。被告苍南县政府认为不能只确认宅基地的使用权，应当将房屋和宅基地一并登记是错误的，违背了《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发〔2017〕43号）文件规定的各地要按照先确定农村宅基地使用权、再确定农民住房所有权的思路，分步做好农村宅基地及住房历史遗留问题的处理工作的规定。二、涉案的土地权源证明书应当认定合法有效予以采纳。涉案的土地权源证明书由柳江村村民委员会出具，原告还提交了家族族簿、黄汝红1951年土地房产所有证存根等权属来源证明材料予以佐证。土地权源证明书左侧栏，要求描述的对象是占地时间，而不是建房时间，起草人表述为“建房时间始于1960年”是明显错误的，应是占地时间始于1960年。在土地使用权的确权登记可以先分步确认的情况下，不存在建房时间描述与实际时间相不相符的问题。因此，土地权源证明书存在的描述瑕疵不影响该证明书的效力，应当认定合法有效并予以采纳。三、涉案的土地权源证明书、家族族簿和黄汝红1951年土地房产所有证存根，证明了涉案宅基地系1982年前已经使用，使用权归黄庆生所有，且无权属纠纷。《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》第一条第（一）项规定，1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农民占用宅基地建房且至今未扩建或翻建的，在按浙政办发〔2014〕73号文件规定确定宅基地使用权的基础上，对该宅基地上的房屋可按现有实际建筑面积确定房屋所有权。也就是说1982年前已占用的宅基地，原则上可以按现有实际使用面积进行确权登记。而苍南县资规局却依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定认定涉案宅基地非法占地，系明显的适用法律法规错误。四、涉案宅基地的房屋是可以合法化并继承的，宅基地也随房屋继承。依据《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》第一条第（三）项规定，1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施起至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》出台前……农民占用经依法批准的宅基地建房，但未办理村镇规划审批手续的，补办村镇规划审批手续后，按村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权。涉案房屋2011年之前已经存在，并且占用的宅基地是合法的。因此，涉案宅基地上的房屋是可以合法化并继承的，宅基地也就不存在继承问题，苍南县政府认为宅基地的不能继承是错误的。五、黄庆生于2003年将柳江村397号与名下的398号、399号，分给大儿子黄纪波、二儿子黄纪市和小儿子黄纪垫，并申请办理老房拆建，于2006年缴纳了市政基础设施配套费，取得建设用地规划许可证。黄纪垫继承自黄庆生的柳江村397号宅基地处于老房拆建手续办理状态，现又得到龙港镇信访会议通过认可并恢复办理，只差办理涉案宅基地的土地使用权证。涉案宅基地于2011年2月24日首次申请确权登记，与黄庆生名下的柳江村398号宅基地同时提交的申请材料，后柳江村398号顺利办理了宅基地使用权证，而柳江村397号没有办出来，被告以房子不像样为由推托，也没有任何书面解释，造成如今复杂的历史遗留问题。综上，请求撤销苍南县政府作出的苍政复决字[2019]107号行政复议决定；撤销苍南县资规局于2019年8月12日作出的《不动产登记不予登记告知书》。 原告在举证期限内向本院提交的证据： 1、柳江村397号和398号的国土资源局承诺件通知单，证明2011年黄庆生第一次申请龙港镇柳江××××号宅基地的首次确权登记的事实。 2、亲属关系证明，不动产继承确认书，黄庆生户口登记卡，黄庆生身份证、宗族簿，黄汝红1951年土地房产所有证存根，黄汝红土地房产区位图，黄汝红的五三年“农业税土地产量分户清册”摘录的房产登记证明书，证明土地权源合法的事实。 3、土地权源证明书、2006年龙港镇市政基础设施配套费收取单、2006年黄纪厂等六户六间建设用地规划许可证、龙信纪〔2018〕3号群体性事件联席会议纪要，证明柳江村集体和龙港镇人民政府承认宅基地使用权和房产合法并准予拆建的事实。 4、浙政办发〔2017〕43号文件，浙政办发〔2014〕73号文件，国土资发〔2011〕178号文件，证明涉案宅基地和房产可办理确权登记和政策依据。 被告苍南县资规局辩称，一、本案事实清楚、证据确实充分。原告黄纪垫申请宅基地使用权首次登记并提交了不动产继承确认书、亲属关系证明及土地权源证明书，用于证明案涉房屋系黄庆生建造于1960年，原告继承取得。经审查确定：申请登记的龙港镇柳江××××号的宅基地上搭建有一层棚屋，该棚屋依附于一幢四间一层砖木结构平房的右边墙搭建。经专业机构测绘，显示该棚屋在1999年1月绘制的龙港镇地形图上不存在，但其所依附的一幢四间平房存在，可客观证明该棚屋搭建于1999年1月之后的事实。原告提供的土地权源证明书记载：“该房屋始建于1960年，……，系三间一层砖木结构，……。”该内容与专业测绘机构测绘结果显示的棚屋搭建时间不符，且与一间一层棚屋的现状不符，不能作为登记的权源依据。原告主张该棚屋及宅基地自五十、六十年代以来使用至今，与事实不符。另查明，在该宅基地上建设棚屋，没有经过建设用地审批及规划审批。上述事实由不动产登记申请书、不动产继承确认书、亲属关系证明、土地权源证明书、现场照片、测绘成果资料、对比情况说明、不动产不予登记告知书等为证，足以证明。二、本案适用法律准确。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。因原告在1999年1月后未经审批，非法占地搭建棚屋，已违反了该法条的规定。依据《不动产登记暂行条例》第十六条第（三）、（六）项规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条第（二）、（三）项规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料。因原告提交的土地权源证明书的内容与实际建房时间、房屋结构等不动产状况不一致，且无法提交其它合法的权属来源证明材料，视为没有按上述条例的规定提交权属来源证明材料。据此，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（一）项规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的。据此，被告决定对原告的龙港镇柳江××××号的宅基地使用权首次登记的申请不予登记，系适用法律准确。三、被告具有法定登记职权，且程序合法。依据《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案涉案不动产位于苍南县行政区划内，被告作为县级人民政府不动产登记机构具有法定的不动产登记的法定职权。原告于2018年10月15日申请登记，被告当场予以受理。对申请人提交的申请材料进行了查验和审查。2018年11月8日作出不予登记决定。原告不服该决定，向苍南县人民政府提起行政复议，复议机关作出苍政复决字［2018］125号行政复议决定，决定撤销不予登记决定，并要求重新作出处理。不动产登记机构依据行政复议决定重新进行调查、审查，并于2019年8月12日作出《不动产不予登记告知书》。以上程序符合《不动产登记暂行条例》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条、第二十二条之规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告苍南县资规局在举证期限内向本院提供了下列证据材料： 1、不动产登记申请书、不动产申请受理通知书、不动产不予登记告知书，证明不动产登记经申请、受理、审核、决定不予登记并告知申请人的事实，程序合法。 2、不动产继承确认书、亲属关系证明、土地权源证明书、现场照片、不动产测量成果报告书及关于对龙港镇柳江××××号位置与1999年地形图对比情况说明，证明在案涉宅基地上建设房屋，没有经过建房用地审批，且土地权源证明书记载的建房用地时间及房屋结构与测绘成果显示的棚屋搭建时间及棚屋现状不符，不能作为登记的权源依据。 3、身份证、户口簿，证明有关人员身份情况。 4、复议决定书，证明本案经过复议的事实。 被告苍南县政府辩称：一、被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。依照《不动产登记暂行条例实施细则》第二条规定，不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。苍南县资规局对原告黄纪垫申请办理位于龙港镇柳江××××号宅基地首次登记，对其宅基地使用权和房屋所有权一并进行审查并是否予以登记，符合法律法规政策规定。原告认为根据《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》，其只申请宅基地登记，不动产登记中心只能审查其宅基地情况并作出宅基地使用权登记，并认为其“分步先申请宅基地使用权登记有事实和法律依据”。上述文件关于“各地要按照先确定农村宅基地使用权、再确定农民住房所有权的思路，分步做好农村宅基地及住房历史遗留问题的处理工作”，是指对占用宅基地建房的，要在依次、逐步对宅基地使用权和房屋所有权进行确权的基础上进行统一不动产登记，而不是对宅基地使用权和房屋所有权分别确权、分别登记。依照《不动产登记暂行条例》第十六条及《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条等规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况提交包括不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等在内的权属来源证明材料。原告在涉案宅基地上搭建的棚屋，经专业机构测绘，该棚屋在1999年1月绘制的龙港镇地形图上不存在，可证实该棚屋搭建于1999年1月之后，且未依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定依法审批。原告提交的土地权源证明书与涉案宅基地上建筑物（构筑物）的现状不符，不能作为涉案不动产登记的权属来源依据，苍南县资规局作出的不动产不予登记告知行为依法应予维持，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。二、被告作出的行政复议决定程序合法。2019年10月10日，原告黄纪垫向被告提出行政复议申请，被告经审查对该复议申请予以受理，并向复议当事人送达受理通知书和答复通知书等材料，2019年11月28日，被告作出苍政复决字［2019］107号行政复议决定并依法送达各方当事人。被告作出的行政复议决定程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 苍南县政府在举证期限内向本院提供下列证据材料： 1、行政复议申请书及相关证据材料，证明原告提起行政复议的事实。 2、行政复议案件收件单，证明苍南县政府于2019年10月10日收到原告行政复议材料的事实。 3、苍南县资规局的行政复议答复书及提交的证据材料，证明在法定期限内依法进行答复的事实。 4、行政复议案件受理通知书、行政复议案件答复通知书及邮政快递面单，证明苍南县政府依法受理并通知当事人的事实。 5、行政复议决定书及邮政快递面单，证明苍南县政府作出被诉复议决定及送达事实。 经庭审质证，二被告对原告的证据1关联性有异议，认为是原告之前提出的不动产登记申请，与本案无关；证据2中亲属关系证明、不动产继承确认书和证据3中的土地权源证明书均无异议，证据2、3中其他证据原告在申请不动产登记时未提交，从内容看不能证明涉案的土地权属来源，跟本案无关联性；证据4不能证明原告主张的待证事实，亦不能证明涉案宅基地应当给予登记的主张。 原告对被告苍南县资规局提供的证据1、3、4无异议；证据2对土地权源证明书的关联性有异议，被告以房屋建设年限来确认土地权源证明书是否合法，无法律依据。原告对被告苍南县政府提供的证据无异议。 被告苍南县资规局与被告苍南县政府提供的证据，相互之间均无异议。 原告对二被告作出被诉行政行为的法律依据本身无异议，但认为适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：原告对被告苍南县资规局的证据1、3、4无异议，对证据2中的不动产继承确认书、亲属关系证明、现场照片、不动产测量成果报告书及关于对龙港镇柳江××××号位置与1999年地形图对比情况说明无异议，原告对被告苍南县政府提供的证据无异议，二被告对原告的证据2中亲属关系证明、不动产继承确认书和证据3中的土地权源证明书无异议，本院均予以确认。被告提供的证据2系原告申请该宅基地使用权登记时提交的申请材料，其真实性原告无异议，经审查后，本院予以确认。原告提供的证据1与本案没有关联性，本院不予认定；证据2中宗族簿、黄汝红1951年土地房产所有证存根、黄汝红土地房产区位图、黄汝红的五三年“农业税土地产量分户清册”摘录的房产登记证明书，该组证据从内容上无法证明涉案土地的权属来源，本院不予采纳；证据3中2006年龙港镇市政基础设施配套收取单、2006年黄纪厂等六户六间建设用地规划许可证，系2006年黄纪厂等6户6间老屋拆建的相关缴费凭证和许可证，不能证明涉案宅基地使用权和房产合法的事实，本院不予认定；龙信纪〔2018〕3号群体性事件联席会议纪要与本案没有关联性，本院不予认定；证据4系规范性文件，涉案土地上的棚屋在1999年1月绘制的龙港镇地形图上不存在，可证实该棚屋搭建于1999年1月之后，且未依法进行审批，故对原告的主张本院不予采纳。 经审理查明：原告申请登记的苍南县龙港镇柳江××××号土地，宅基地现状为一层棚屋，该棚屋依附于一幢四间一层砖木结构的平方的右边墙搭建。2018年10月15日原告对该棚屋的宅基地使用权向被告申请登记，并提交了身份证、户口簿、不动产继承确认书、亲属关系证明、土地权源证明书等申请材料。土地权源证明书中“土地权属来源、占地时间、现状等”一栏载明：该房屋始建于1960年，系西二街与大道北街交叉口老房拆建，系三间一层砖木结构，由黄庆生所有使用，无权属纠纷。龙港镇柳江村村民委员会、龙港镇人民政府等单位分别在该证明书上签署“情况属实”并加盖公章。2018年11月8日，被告作出《不动产不予登记告知书》，认为原告申请龙港镇柳江村297号的宅基地使用权首次登记，经审查因违反法律、法规规定的不予登记的其他情形，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，决定不予登记。原告不服提起行政复议，被告苍南县政府作出苍政复决字［2018］125号行政复议决定，撤销上述不动产不予登记告知书并责令被告苍南县资规局对原告不动产登记申请重新作出处理。被告苍南县资规局于2019年8月12日作出涉案《不动产不予登记告知书》，以原告提交的土地权源证明书的内容与实际建房时间、房屋结构等不动产状况不一致，且无法提交其他合法的权属来源证明材料，视为没有按上述条例的规定提交权属来源证明材料为由，不予登记。原告不服，于2019年10月10日向苍南县政府申请行政复议，苍南县政府于2019年11月28日作出苍政复决字［2019］107号行政复议决定，维持上述《不动产不予登记告知书》的具体行政行为，并送达原告。原告不服，于2019年12月21日向本院提起行政诉讼。 另查明，涉案建筑物原属黄庆生所有，黄庆生已于2012年去世，其妻子陈桃姝于1993年去世。两人育有四子二女，长子黄纪波、次子黄纪市、三子黄纪表、四子黄纪垫、长女黄玉兰、次女黄少西。黄纪垫、黄纪表、黄纪波、黄纪市、黄少西、黄玉兰在不动产继承确认书上签字，同意由原告黄纪垫继承该处不动产并向被告申请龙港镇柳江路37号房屋的宅基地使用权首次登记。 本院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。原苍南县国土资源局作为苍南县不动产登记机构，对辖区范围内的房屋等不动产负有登记管理的行政职责。根据苍委发[2019]5号《关于印发的通知》，原苍南县国土资源局的全部职能划入新组建的苍南县资规局，原苍南县国土资源局不再保留，苍南县资规局是本案适格被告。 宅基地使用权具有很强的身份属性，根据我国《继承法》有关遗产的规定，宅基地上建造的房屋可以被继承，但宅基地不属于遗产，不得单独继承。原告基于继承黄庆生在涉案宅基地上所建的房屋向被告申请宅基地使用权首次登记，被告应对涉案房屋和宅基地一并审查，并作出是否予以一并登记的决定。原告认为自己仅对宅基地使用权申请登记，没有申请房产登记，被告不应一并进行审查的意见，没有事实和法律依据。 根据《不动产登记暂行条例》第十六条第（三）、（六）项规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（三）相关的不动产权属来源证明材料，登记原因证明文件，不动产权属证书；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条第（二）、（三）项的规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料。本案中原告申请登记的龙港镇柳江××××号的宅基地上搭建有一层棚屋，该棚屋依附于一幢四间一层砖木结构的平房的右边墙搭建，经专业测绘机构作出的不动产权籍调查，显示该棚屋在1999年1月绘制的龙港镇地形图上不存在，但其所依附的一幢四间平房存在，可客观证明该棚屋搭建于1999年1月之后的事实。原告提供的土地权源证明记载：“该房屋始建于1960年，……，系三间一层砖木结构，……。”该内容与专业测绘机构测绘结果显示的棚屋搭建时间不符，且与一间一层棚屋的现状不符，不能作为登记的权源依据。原告主张该棚屋及宅基地自五十、六十年代以来使用至今，与事实不符。因原告提交的土地权源证明书的内容与实际建房时间、房屋结构等不动产状况不一致，且无法提交其它合法的权属来源证明材料，应视为没有按上述条例的规定提交权属来源证明材料。 综上，被告苍南县资规局作出不动产不予登记告知并无不当，对于原告要求撤销该《不动产不予登记告知书》的诉讼请求，本院不予支持。被告苍南县政府作出苍政复决字[2019]107号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销被告苍南县政府作出苍政复决字[2019]107号行政复议决定，理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄纪垫的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省温州市中级人民法院。 此页无正文 审 判 长  孟 东 审 判 员  林 宁 人民陪审员  张晓南 二〇二〇年六月二十二日 法官助理曾芳芳 代书 记员  潘素娜