江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏11行终89号 上诉人（原审原告）庄莽锁，男，汉族，1955年4月30日生，住丹阳市。 委托代理人刘宏辉，丹阳市法律援助中心指派律师。 被上诉人（原审被告）丹阳市人力资源和社会保障局。住所地：丹阳市开发区凤凰路85号。 法定代表人颜卫军，局长。 委托代理人张伟，江苏恒闻律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市人力资源和社会保障局。住所地：镇江市润州区运河路79号。 法定代表人曾文兵，局长。 上诉人庄莽锁不服被上诉人丹阳市人力资源和社会保障局（以下简称丹阳市人社局）政府信息公开、被上诉人镇江市人力资源和社会保障局（以下简称镇江市人社局）行政复议决定一案，不服丹阳市人民法院（2019）苏1181行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，因本案事实清楚，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年5月26日，原告庄莽锁通过网络申请的方式向被告丹阳市人社局提出政府信息公开申请，要求公开：1、在核发本人退休待遇行政批准中，执行国家、省及地方政府的人事法规、劳动法规、社保法规（所涉及的综合政务法律、法规、规章其他及规范性文件）的政策依据信息；确认本人与用人单位存在人事关系及劳动关系的事实信息；2、依据人事档案及参保缴费材料，对用人单位性质、本人身份及岗位性质、参保缴费性质的事实认定信息；3、告知与用人单位存在人事或劳动关系发生纠纷的救济途径信息。被告丹阳市人社局于同日收到原告的申请，于2019年6月14日作出丹人社信（2019）第2号政府信息公开告知书，告知原告其申请公开的第1、2项内容，在其诉丹阳市人社局（2015）丹行初字第00067号案件审理中，丹阳市人社局已经将相应信息材料提交法院，审理过程中原告已依法获取了这些材料，因此，不再予以重复提供；原告申请的第3项内容，不属于信息公开范围内容。2019年6月16日，被告丹阳市人社局将该告知书邮寄送达原告。原告不服该告知书，于2019年7月2日向被告镇江市人社局申请行政复议。2019年7月2日，被告镇江市人社局收到行政复议申请，于同日予以受理。2019年8月12日，被告镇江市人社局作出[2019]镇人社行复第04号行政复议决定书，维持了被告丹阳市人社局作出的政府信息公开告知书，并于同年8月21日将该决定书邮寄送达原告及被告丹阳市人社局。原告仍不服，诉至法院。原告起诉时申请一并对丹政发（1985）42号、苏政发（1985）81号等文件进行审查。 原审法院另查明，庄莽锁不服丹阳市人社局行政批准，于2015年5月14日向丹阳市人民法院提起行政诉讼，在该行政诉讼中，丹阳市人民法院于2015年5月31日已将丹阳市人社局提交的答辩状、相关证据及依据（包括丹阳市企业退休人员社会化管理服务基本信息表、丹阳市退休人员基本养老金审批表、企业职工退休申请书、企业职工退休审查表、庄莽锁身份证复印件、新参保人员登记卡、录用登记备案表、失业职工委托保管人事档案申请表、解除劳动关系协议及身份证复印件等）送达庄莽锁。2015年11月13日，法院作出（2015）丹行初字第00067号行政判决书，判决驳回庄莽锁要求撤销丹阳市人社局于2015年4月23日对庄莽锁作出的缴纳基本养老保险费为15年的退休待遇认定，认定庄莽锁自1976年至1995年的工作时间属于视同缴费年限、实际缴费年限的诉讼请求。该判决书认定：2008年10月，庄莽锁以丹阳市市场服务中心的名义参加丹阳市社会保险管理中心经办的企业职工养老保险，补交了2000年5月至2008年9月的基本养老保险费，并缴纳了2008年10月至2015年4月作为灵活就业人员的基本养老保险费。2015年4月23日，丹阳市人社局经审核后，为庄莽锁核发了退休证，确认庄莽锁实际缴纳基本养老保险费为自2000年5月至2015年4月，合计15年。庄莽锁不服该判决，上诉至镇江市中级人民法院，法院于2016年4月25日作出（2016）苏11行终20号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判决。原审法院再查明，庭审中，原告陈述其需要被告丹阳市人社局公开的材料系1976年，1982-1995年存在劳动关系或人事关系的材料且原告自己有上述材料。 原审法院经审理认为：根据《信息条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《信息条例》的立法本意是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。因此，我国法律保护公民、法人或者其他组织的信息公开申请权，促进行政机关及时准确地公开政府信息。但是，信息公开申请权也不可任性行使，对于滥用该权利提出背离《信息条例》立法本意的恶意申请应当予以规制。 本案中，原告要求被告丹阳市人社局向其公开核发原告退休待遇行政批准中的政策依据及告知与用人单位存在人事或劳动关系发生纠纷的救济途径，上述申请性质上属于咨询，不属于《信息条例》调整的范畴。因此，咨询类政府信息公开行为不具可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。另外，原告在（2015）丹行初字第00067号行政诉讼一案中，已经获取了其申请的第1-2项信息，原告又在庭审中自认其需要被告丹阳市人社局公开的材料系1976年、1982-1995年存在劳动关系或人事关系的材料，且原告自认自己有上述材料。原告仍向被告丹阳市人社局申请公开上述信息，法院有理由相信原告申请信息公开存在恶意，申请的目的并非为获取所需信息，而是借此表达对被告丹阳市人社局行政批准工作的不满，滋扰其正常开展工作，因此，原告的信息公开申请完全背离了《信息条例》的立法本意，属于滥用政府信息公开申请权。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定了制定该法的立法目的，其中之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益。政府信息公开申请权是《信息条例》赋予公民、法人和其他组织的权利，属于人民法院依法保护的范围，但对于滥用该权利提出背离《信息条例》立法本意的恶意申请，人民法院则不予保护。本案原告滥用信息公开申请权，向被告丹阳市人社局申请公开其早已知悉的政府信息，应认定不属于其合法权益，法院依法不予保护。因此，被告丹阳市人社局作出的答复和被告镇江市人社局作出的行政复议决定对原告的合法权益明显不产生实际影响，故对原告提起的诉讼依法应裁定驳回起诉，对原告要求撤销被告镇江市人社局作出的行政复议决定也一并予以驳回。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，被告丹阳市人社局作出本案被诉行政行为的依据是《信息条例》，该条例并非规范性文件，且原告提起本案的主诉被驳回起诉，其提起的一并审查规范性文件的诉讼请求应一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，裁定驳回原告庄莽锁的起诉。案件受理费50元，退还原告庄莽锁（该款已由原告预交，在本裁定生效后10日内退还）。 上诉人庄莽锁上诉称：一、认定事实错位、错误。政府信息概念规定有以下几个要素：1、政府信息产生的时间（退休时间）为履行法定职责过程中；2、政府信息（依据法规退休待遇审批）可能是行政机关自行制作的，也可能是行政机关向他人获取的（15年3-4月提交人事档案材料）；3、政府信息是以一定形式记录、保存的。依据社保、劳动人事法规记录并保存的退休待遇审批信息法律规定被上诉人拒绝向信息公开申请人提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。为了让事实证据裁判，上诉人在立案时向原审法院提交了事实证据及说明，两被上诉人在庭审时以与本案无关为由拒绝质证，应视为上诉人的主张成立。二、适用法律法规错位、错误。上诉人认为依信息公开条例向被上诉人提起公开退休待遇审批信息申请，合法合规，符合信息公开条例规定。上诉人对被上诉人作出的具体行政行为（公开退休待遇审批信息）不服，具有原告的资格。本案被上诉人是对上诉人信息公开申请进行处理（采用的是信访答复属没有履行法定职责）并答复的机关，上诉人对答复不服提起行政诉讼，被上诉人为本案适格诉讼主体。业务咨询是指公民、法人或其他组织向行政机关了解、请教业务问题，询问、征求对业务的对策和建议。法院混淆了信息公开与咨询的法律关系，上诉人有事实证据材料并不是退休待遇审批信息。法院把保障公民依法获取政府信息，对上诉人维护合法权益行使合法诉权进行规制，说成是恶意和滥用申请权是漠视国法。同理申请性质不属咨询且属法院的受案范围。两被上诉人在履责过程中也没有要求上诉人补正内容。对第二点上诉人在判决书中没有获取自76年至95年工作期间的退休待遇审批信息，材料并不等同审批信息。对第三点为建设法治政府促进依法行政，依据信息公开条例、行政诉讼法、法释（2011）17号法规规定申请信息公开，上诉人为维护自身的合法退休待遇享受权益、更正错误权益记录，是宪法、国家法律法规给予公民的合法权利，容不得任性用权剥夺。对第四点关于驳回对被上诉人的具体行政行为适用行政规范性文件合法性进行审查诉请，属被上诉人的要求为深入贯彻落实（国办发[2018]37号、115号）文件精神，全面推行规范性文件合法性审查制度，对没有法律法规依据的规范性文件“减损公民合法权益”的违宪违法行政行为予以纠正。第五点被上诉人镇江市人社局的行政不作为，没有履行复议职责对上诉人的合法权益产生了实际影响，驳回上诉人的起诉不符合法律规定。三、在庭审中两被上诉人始终在戏弄法律，被上诉人说什么法官就认为是什么，自始自终忽视法律至上的原则。承办法官明显偏袒被上诉人，违反法定程序。请求：1、全面审查原审法院偏袒被上诉人、判决不公，存在事实认定和法律适用错位错误、违反法定程序的事实；2、依上诉人向原审法院提交的诉请事项依法审理本案。厘清信息公开与咨询、信访的关系。行政诉讼中规范性文件审查适用问题。3、请求判决撤销原审法院对本案的裁定，发回重审或自审和指定其它法院重审。 被上诉人丹阳市人社局答辩称：被上诉人于2019年5月26日收到庄莽锁的信息公开申请，被上诉人认为庄莽锁申请公开的第1、2项内容，在其诉我局（2015）丹行初字第00067号案件审理中，我局已经将相应信息材料提交法院，审理过程中庄莽锁已依法获取了这些材料，因此，不再予以重复提供；庄莽锁申请的第3项内容，不属于信息公开范围内容。据此，于2019年6月14日依法作出《政府信息告知书》（丹人社信[2019]第2号），并依法送达庄莽锁，庄莽锁于2019年6月17日收到该告知书。综上，依据国务院《政府信息公开条例》的相关规定，我局作出的《政府信息公开告知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，一审判决合法，请求判决驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人镇江市人社局答辩称：上诉人于2019年5月26日提出信息公开申请，丹阳市人社局于2019年6月14日对上诉人的信息公开申请依法作出答复。根据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）和第（六）规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知上诉人不予公开并说明理由；（六）行政机关已就上诉人提出的政府信息公开申请作出答复、上诉人重复申请公开相同政府信息的，告知上诉人不予重复处理。从（2015）丹行初字第00067号行政判决书来看，证明上诉人所申请公开的第1、2项信息，上诉人已经获知；上诉人申请的第3项内容，不属于信息公开范围内容。丹阳市人社局作出《政府信息告知书》并无不当。根据《政府信息公开条例》第三十六条第（三）和第（六）之规定和《行政复议法》第二十八条规定，镇江市人社局依法维持丹阳市人社局于2019年6月14日作出的《政府信息告知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。 上诉人庄莽锁提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 经审理，上诉人对原审查明的事实异议认为：1、一审遗漏了上诉人2019年4月29日的申请。上诉人4月29日向丹阳市人社局申请信息公开，丹阳市人社局没有作出回复，超出了时间，上诉人向丹阳市政府进行了反映，丹阳市政府就督办丹阳市人社局为什么不公开，后来又于5月26日通过网络申请信息公开。2、原审裁定书第六页对规范性文件的审查与上诉人申请书不一致，一审表述不全面。3、上诉人在二审向法庭提交了对行政判决书的反驳理由，仅有2000年至2015年的审批待遇，没有1976年-1995年我参加工作，参保缴费的审批待遇的信息，上诉人要的是这方面的信息，这是依据劳动人事法规和社保法规制定的。这份判决书的依据是5份信访答复书，甚至存在用失效没有施行的法律。4、信息公开按照规定要完整准确。5、上诉人有材料但不是审批待遇的信息。上诉人要求公开的是1976-1995年退休待遇审批信息，工作没有中断过。原审再查明部分，上诉人在一审中说的都是退休待遇审批信息。两被上诉人对原审查明的事实均无异议。 本院经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。上诉人提出一审遗漏其于2019年4月29日向丹阳市人社局提出过信息公开申请的事实，经核查上诉人未提交证据予以证明该事实。上诉人提出一审对其要求规范性文件审查表述不全面的事实，因上诉人在一审中提交了法律法规及规范性文件审查申请书，载明要求审查的规范性文件均系上诉人退休审批过程中可能适用的相关法律法规及规范性文件，与本案被诉信息公开行为无关联性，原审法院表述为“丹政发（1985）42号、苏政发（1985）81号等文件”，未全部摘抄并不侵犯上诉人的合法权益。 本院另查明以下事实：已经生效的庄莽锁诉丹阳市人社局行政批准一案查明如下事实，庄莽锁提供的《个协分会工作人员情况登记表》中本人简历载明：庄莽锁于1976年4月在云林公社工作队工作，1977年1月至1979年12月在云林公社五金厂工作，期间借在公社搞清查，1980年至1983年在公社工作。庄莽锁未提供其它原始档案材料证明庄莽锁与原云林公社之间存在劳动关系和其属于经劳动部门批准的合同制职工。1983年至1991年12月底，庄莽锁在丹阳市个体劳动者协会（现更名为丹阳市民营经济协会）工作，庄莽锁与单位分别于1985年、1986年签订为期一年的聘请合同，庄莽锁身份为编外聘用合同工，未经劳动部门办理批准手续，系农业户口。丹阳市个体劳动者协会称：单位为庄莽锁办理了集体参保的养老保险，由单位与个人共同缴纳保费，单位每人每月缴费9元，个人每月缴费1元，属于商业保险，由中国人民保险公司丹阳支公司办理。在该案审理过程中，庄莽锁未提供缴纳养老保险的原始凭证，经调查核实，也不能确定庄莽锁缴纳了基本养老保险费。1991年底至1995年，庄莽锁在丹阳市云林缫丝厂工作，期间庄莽锁未缴纳养老保险费。其后庄莽锁自由择业。2000年4月至2008年10月，庄莽锁并未在丹阳市市场服务中心工作。2008年10月，庄莽锁以丹阳市市场服务中心的名义参加丹阳市社会保险管理中心经办的企业职工养老保险，补交了2000年5月至2008年9月的基本养老保险费，并缴纳了2008年10月至2015年4月作为灵活就业人员的基本养老保险费。2015年4月23日，丹阳市人社局经审核后，为庄莽锁核发了退休证，确认庄莽锁实际缴纳基本养老保险费为自2000年5月至2015年4月，合计15年。 另，本案中上诉人庄莽锁称其要求被上诉人丹阳市人社局公开的信息系其退休审批信息。（2015）丹行初字第00067号行政诉讼一案中，丹阳市人社局将庄莽锁的退休审批信息已经作为证据材料提交法院并经庭审质证。 本院认为：《信息条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，被上诉人丹阳市人社局制作的涉及上诉人的退休审批信息系上诉人实际缴纳基本养老保险费自2000年5月至2015年4月合计15年的退休审批信息。被上诉人丹阳市人社局制作的上述退休审批材料及所依据的相关法律法规在（2015）丹行初字第00067号行政诉讼一案中均作为证据材料提供并经庭审质证。故上诉人在已经掌握相关信息的情况下，现又通过政府信息公开的形式申请获取上述信息，其对被上诉人丹阳市人社局作出的告知书不具有诉的利益。其申请公开的第3项内容属于咨询，不属于行政诉讼的受案范围。故一审法院认定丹阳市人社局作出的答复和镇江市人社局作出的行政复议决定对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人认为其在申请退休时，向被上诉人丹阳市人社局提交了1976年-1995年工作的相关材料，但被上诉人未公开1976年-1995年退休待遇审批信息的上诉理由，因被上诉人丹阳市人社局已将上诉人全部的退休审批信息作为（2015）丹行初字第00067号行政诉讼一案证据材料提交法院并经庭审质证，故该上诉理由本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年六月二十八日 书记员 肖梦婕