河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫12行初8号原告孙海贤，男，1969年4月27日出生，汉族，住三门峡市陕州区。被告三门峡市陕州区大营镇人民政府，所在地三门峡市陕州区大营镇大营村南。法定代表人田炜，该镇镇长。委托代理人孙学辉，该镇副镇长。委托代理人任晓可，河南长浩律师事务所律师。第三人三门峡市陕州区自然资源局，所在地三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。法定代表人郭月坤，该局局长。委托代理人季翔，该局工作人员。委托代理人郝苗，河南永兴律师事务所律师。原告孙海贤诉被告三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、三门峡市陕州区大营镇人民政府（以下简称大营镇政府）强制拆除一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。诉讼过程中，原告孙海贤申请追加三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）为本案第三人，本院予以准许。原告孙海贤向本院起诉，诉讼请求：确认被告2019年8月21日强拆行为违法。事实和理由：原告经营的陕源宾馆在三门峡市高速路东西出口亮化改造范围以内，2006年原告与大营镇城村签订《租赁协议书》，一次性缴纳租金后，原告在该区域合法经营陕源宾馆拥有门面房及停车场。2019年5月29日，原告收到陕州区自然资源局《责令（限期）改正通知书》，责令七日内自行拆除。2019年6月14日，陕州区政府给原告下发了行政复议受理通知书，2019年7月22日，三门峡市中级人民法院下发了受理案件通知书。2019年8月21日，被告在未履行法定手续，未对原告进行补偿，也未签订《拆迁补偿协议》情况下，在原告行政诉讼期间，组织50余人对原告及其家属进行人身限制，强制拆除了原告的宾馆及门面房，致使原告房屋和财产被毁。基于以上事实，原告认为被告行政行为违法。被告在原告收到改正通知书不到一个月内（2019年6月24日），并且处于原告行政复议期间就对原告房屋采取停水、停电强制措施，在原告行政诉讼期间的8月21日，被告非法强拆了原告737平方米的四层楼房及28多平方米厨房。被告强拆前并未作出《强制执行决定书》，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，在行政诉讼期间未申请司法强拆，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条、第三十四条至第三十八条、第四十三条及第五十三条。原告从2007年经营宾馆以来，投入了大量人力、物力、财力，2018年11月原告又花三十万对宾馆重新装修，2019年8月21日被告违法强拆行为给原告造成了极大损失，依法应予赔偿。被告陕州区政府答辩称，陕州区政府没有对原告房屋作出任何行政强制行为，不是本案的适合被告。1．陕州区政府没有实施拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。陕州区政府对原告房屋于2019年8月21日被拆并不知情，没有作出拆除原告房屋的行政行为。2．陕州区政府没有作出责令原告拆除其房屋的行政行为。原告诉状中所称收到的《责令（限期）改正通知书》由陕州区自然资源局作出，并非由陕州区政府作出，陕州区政府没有限期原告拆除其房屋。综上，陕州区政府不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六之规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。因此，请求人民法院依法驳回原告对陕州区政府的起诉。被告大营镇政府答辩称：1．原告孙海贤经营的陕源宾馆系违法建筑，依法应当予以拆除。孙海贤经营的陕源宾馆系在城村农民集体所有的土地上建设而成，该建筑物没有依法取得建设规划许可证，没有任何审批手续。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十九条、第七十六条、第七十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，因该建筑物没有合法的审批手续，系违法建筑物，依法应当予以拆除。2．大营镇政府拆除孙海贤经营的陕源宾馆的行为系合法的行政行为。2019年5月29日，因孙海贤违法占用三门峡市陕州区大营镇城村集体土地建宾馆停车场，陕州区自然资源局向孙海贤下发了《责令（限期）改正通知书》，要求孙海贤七日内自行拆除违法占用土地上建筑物及其他设施，恢复土地原貌。逾期拒不整改的，将从严从重处罚，后果自负。孙海贤收到通知书后在规定期限内拒不自行拆除违法建筑物，大营镇政府根据《责令（限期）改正通知书》，依法对孙海贤经营的违法建筑物实施了拆除行为。综上，因孙海贤经营的陕源宾馆系违法建筑物，违法建筑物本身不受法律保护，大营镇政府依法对违法建筑物实施拆除行为，系合法的行政行为。恳请法院查明案件事实，依法驳回原告的诉讼请求。第三人陕州区自然资源局答辩称：1．根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”原告孙海贤在位于快速通道北，高速公路南的大营镇城村集体土地上自建房屋用于商业经营，经核查，原告未向土地登记部门申请办理过建设用地使用权证书，原告孙海贤未取得涉案土地的建设用地使用权。2．《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；”原告未取得该土地的建设用地使用权，在其诉状的陈述也证实其以租赁方式在农民集体土地上进行非农业建设，违反了土地管理的强制性规定，属于非法使用农民集体所有土地。3．原告非法使用农民集体所有土地，依法应限期拆除。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”原告未取得建设用地使用权，以租赁方式在农民集体土地上进行非农业建设，违反了土地管理法的强制性规定，依法应限期拆除违法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。综上，原告违法占用土地进行建设的行为违法，涉案房屋属于违法建筑物和其他设施，依法应限期拆除，恢复土地原状。请求法院查明事实，驳回其诉讼请求。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。……”本案中，原告孙海贤涉案房屋在连霍高速三门峡西出口违建治理行动中被拆除，经询问当事人，原告孙海贤称拆除房屋现场有大营镇政府工作人员，其他人员不认识，不知道陕州区政府工作人员是否在现场，大营镇政府认可依据陕州区自然资源局作出的《责令（限期）改正通知书》，找拆迁公司对孙海贤涉案房屋实施了拆除行为。根据阅卷及询问情况，可以看出直接对孙海贤涉案房屋实施拆除行为的行政机关是大营镇政府，孙海贤提供的证据不能证明陕州区政府直接实施或具体参与了涉案房屋的拆除行为，按照行政诉讼“谁实施、谁担责”的基本原理，孙海贤以陕州区政府为被告，要求确认2019年8月21日对其涉案房屋的拆除行为违法没有事实根据，陕州区政府不是本案适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第十八条规定，本案不属于本院管辖，原告孙海贤应向对大营镇政府具有管辖权的三门峡市陕州区人民法院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，本案应移送三门峡市陕州区人民法院管辖。原告孙海贤以三门峡市陕州区连霍高速、三门峡西出口违建治理工作指挥部（以下简称指挥部）是陕州区成立、《关于对陕县大营村村民申请公开的答复》中“陕州区政府负责编制城市西出入口环境综合整治规划并具体组织实施”、拆迁公司系陕州区政府招标成立、指挥部通知停电及大营镇政府对城市规划没有执法权为由，主张陕州区政府应当对拆除涉案房屋的行为承担法律责任，该主张没有依据，本院不予支持，具体理由如下：根据原告孙海贤提供的指挥部制定的《三门峡市陕州区连霍高速三门峡西出口违建治理工作实施方案》（三陕连西违治［2019］1号）规定：“按照统一组织、分工负责、依法依规、公开公正的原则，成立组织，加强领导，明确职责，保证落实……大营镇是此次违建治理工作的责任主体，认真组织具体工作的实施……区城管局要切实履行城乡规划职责，保证依法依规拆除；区自然资源局、税务局、工商质监等具有行政执法职能的部门要全力配合，做好职责范围内的工作……”根据上述文件精神，大营镇是此次违建治理工作的责任主体，指挥部在违建治理行动中承担的是动员部署、组织协调、推动落实等内部行政管理责任，并不具体实施对违法违章认定、强制拆除等外部行政行为，故孙海贤以指挥部系陕州区成立要求陕州区政府承担具体拆除房屋的行为后果没有依据。虽然大营镇政府的代理人曾称拆迁公司系区里招标，但根据第三人提供的证据显示，《拆除工程施工合同》系大营镇政府与河南鼎信市政工程有限公司签订，大营镇政府的代理人解释称“第一次询问因时间长记不住，后回去查了一些发现是大营镇政府招标的拆除公司”，故孙海贤主张拆迁公司系区里招标成立要求陕州区政府承担具体拆除房屋的行为后果没有依据。因孙海贤主张的“陕州区政府负责编制城市西出入口环境综合整治规划并具体组织实施、指挥部通知停电、大营镇对城市规划没有执法权”与涉案拆除房屋行为属于不同的行为，其以该三项理由要求陕州区政府承担具体拆除房屋的行为后果没有依据。综上，原告孙海贤起诉被告陕州区政府、大营镇政府、第三人陕州区自然资源局要求确认被告拆除其涉案房屋行为违法，陕州区政府不是本案适格被告，经本院释明，其拒不变更被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第六项之规定，裁定如下：本案移送三门峡市陕州区人民法院管辖。审判长  何红伟审判员  崔传军审判员  李 黎二〇二〇年六月二十八日法官助理徐翠竹书记员马文翔