辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)辽10行终77号上诉人（原审被告）辽阳市宏伟区曙光镇人民政府，住所地辽阳市宏伟区文圣路293号。法定代表人李树波，镇长。委托代理人卢忠明，辽宁德远律师事务所律师。上诉人（原审被告）辽阳市宏伟区人民政府，住所地辽阳市宏伟区健康路9号。法定代表人崔安勇，区长。委托代理人吕佳钰，系辽阳市宏伟区人民政府工作人员。委托代理人纪清君，辽宁帝法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社，住所地辽阳市宏伟区曙光镇南八里村。法定代表人李洪杰，董事长。委托代理人赵文学，系辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社总经理。委托代理人刘欣，辽阳市白塔区阳光法律服务所法律工作者。被上诉人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社诉上诉人辽阳市宏伟区曙光镇人民政府、辽阳市宏伟区人民政府行政强制拆除、行政复议及行政赔偿一案，不服辽阳市白塔区人民法院（2019）辽1002行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辽阳市宏伟区曙光镇人民政府负责人苏宇及委托代理人卢忠明，上诉人辽阳市宏伟区人民政府委托代理人吕佳钰、纪清君，被上诉人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社委托代理人赵文学、刘欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年5月1日，李洪杰（乙方）与辽阳市宏伟区曙光镇南八里村（甲方）签订土地使用权流转协议，协议约定甲方将村里现有155栋温室大棚及看护房所有权一次性转让给乙方，同时将温室大棚生产承包土地流转给乙方经营使用，流转土地263.5亩，土地承包经营权流转期限14年。2015年5月21日，原告辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社成立，法定代表人为李洪杰。合作社成立后建设园区146栋温室大棚及看护房，办公室管理用房9座。建设完成后，原告将温室及土地承包经营权再次对外转租。2018年11月7日，辽阳市国土资源局宏伟分局对原告辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社下达辽市国土资法停字[2018]4290号《责令停止违法行为通知书》并送达该合作社经理赵文学。2018年11月30日，辽阳市国土资源局宏伟分局对辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社园区内存在的李玲等38户违法建筑下达了《责令改正违法行为通知书》，要求其在5日内改正，拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2018年12月18日，被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府下达大棚房拆改告知书，并于当日组织宏伟区综合执法大队、辽阳市国土资源局宏伟分局、农经局等多个部门联合对辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社园区内建筑的房屋进行强制拆除。原告辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社于2019年1月15日向被告辽阳市宏伟区人民政府提出行政复议申请，被告辽阳市宏伟区人民政府受理后于2019年4月15日作出辽宏行复字[2019]001号行政复议决定书，决定：维持被申请人做出的行政决定和行政行为。原告辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社对被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府强制拆除行政行为及被告辽阳市宏伟区人民政府作出的行政复议决定书不服，向我院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述规定，被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，作为曙光镇政府的上一级政府，辽阳市宏伟区人民政府具有对原告提出的复议申请进行处理的法定职权。根据庭审中原、被告的质证观点，本案有三个争议焦点，一、被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府实施强制拆除行为是否合法；二、被告辽阳市宏伟区人民政府行政复议决定是否合法；三、原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持。关于被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府实施强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定程序、条件、范围实施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。本案中，被告未经法定程序，实施的强制拆除行为程序违法，属于违法行政强制行为。现因房屋已被实施拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容，故本院确认被告实施的强制拆除行为违法。关于被告辽阳市宏伟区人民政府行政复议决定是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中宏伟区人民政府在行政复议过程中，未能对曙光镇政府强制拆除行为程序违法及时指正，属于适用法律、法规错误，应予以撤销。关于原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持的问题。本院认为，辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社已将温室大棚及土地承包经营权对外转租，其不享有地上物的所有权、租凭期间的土地使用权及收益权，故其主张赔偿没有事实依据，本院不予支持。综上，本案经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决一、确认被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府于2018年12月18日实施的行政强制拆除行为违法；二、撤销被告辽阳市宏伟区人民政府作出的辽宏行复字[2019]001号行政复议决定书；三、驳回原告辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社的其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府负担。上诉人辽阳市宏伟区曙光镇人民政府诉称，请求一、依法撤销（2019)辽1002行初40号行政判决书，驳回被上诉人一审的诉讼请求。二、本案所有诉讼费用由被上诉人承担。理由是：一、根据辽阳市国土资源局宏伟分局于2018年11月17日向林枫蔬菜种植专业合作社送达的《责令停止违法行为通知书》，以及宏伟区综合行政执法大队根据《城乡规划法》认定的林枫蔬菜种植专业合作社园区内的建筑物没有规划部门的审批工程规划许可证和临时建设工程规划许可证，属于违法建筑。在林枫蔬菜种植专业合作社未自行拆除违法建筑的情况下，答辩人对其进行强制拆除的行为符合法律规定。辽阳市国土资源局宏伟分局已经将违法通知合法送达给被上诉人，也就是说上诉人强拆的手续是合法而完整的。二、本案中所谓的大棚房，己经被被上诉人改变了使用性质。从证据照片看，被上诉人所谓的大棚房己经完全具备了居住类别墅的功能，被上诉人违反了与上诉人的协议和不修建永久性建筑的承诺，实际被上诉人已经具备了房地产开发商的性质，首先以租用农业设施的行为廉价租用土地及原来合法的大棚房，之后将大棚房改建成居住类别墅，再对外出售。而被上诉人与其他人员签订的《温室合同》本质也是购买农家院别墅的合同，失去了大棚房作为农业基础设施的意义，完全是以合法形式掩盖非法目的而形成的合同，违反法律及行政法规强制性规定，属于无效合同，不能受到法律的保护，即使产生损失，也是由被上诉人自行负责。请二审法院认真重新查明事实，公正判决，驳回被上诉人的诉讼请求，以保护国家财产不受损失。上诉人辽阳市宏伟区人民政府诉称，请求一、撤销辽阳市白塔区人民法院（2019）辽1002行初40号行政判决，并驳回被上诉人诉讼请求。二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由是：一、上诉人在复议中对曙光镇政府所作的行政行为及整个执法过程进行了认真的复核，曙光镇人民政府所实施的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人依法作出了维持的复议决定并无不当。二、在区政府统一安排下，宏伟区国土资源分局、行政执法大队调查核实后，将材料移送给曙光镇政府，由曙光镇政府作为执法主体在有关部门配合下依法实施拆除，程序合法。三、拆除被上诉人违法建筑，是曙光镇政府在区委区政府统一领导下，为配合“大棚房”整治专项行动而依法行使行政执法权，有法律和政策依据。四、被上诉人违法建筑违法事实清楚，证据充分。五、上诉人所作行政复议决定，实施清楚、程序合法符合法律规定，应予维持。一审判决认定事实错误，适用法律不当，二审法院应依法支持上诉人的诉讼请求，撤销一审判决，并驳回被上诉人诉讼请求。被上诉人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社辩称，一、被上诉人共有温室大棚146栋，一审法院只依据38栋（实际为37栋）大棚房的事实驳回了被上诉人的损失赔偿请求，剥夺了被上诉人的赔偿请求权。二、上诉人的强拆行为即没有法律依据，也没有履行法定程序。“大棚房”是农业设施，而不是所谓的违法建筑。上诉人不具有强制拆除农业设施的主体资格。上诉人根本没有依法催告被上诉人履行义务，没有听取被上诉人陈述和申辩，也没有履行相关的社会公告程序，在具体行政行为尚不具备强制执行的法定条件时，直接对被上诉人的农业“大棚房”实施野蛮拆除行为，严重违反法定程序。三、上诉人强拆的“大棚房”还只是清水房、没有任何装修，上诉人没有证据证明被强拆的“大棚房”是居住类别墅。上诉人的行政行为属于违法行为，应当对因其行为给被上诉人造成的损失进行赔偿。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人宏伟区曙光镇人民政府依法具有行使本案被诉的行政强制拆除行为的职权，被上诉人宏伟区人民政府依法具有本案被诉的行政复议行为的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案被上诉人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社在园区建设温室大棚及看护房、办公室管理用房。在全国开展的“大棚房”问题专项清理整治活动中，宏伟区成立乡镇和相关职能部门为成员的协调推进大棚房整治领导小组。经排查认定，被上诉人未经批准在耕地上共建有9个非农建筑，占用基本农田1.62亩、两层看护房86个、改变用途大棚40个，并部分对外转让。故被上诉人的违法行为不能得到法律的支持和保护。原审法院判决确认辽阳市宏伟区曙光镇人民政府行政强制拆除行为违法，撤销辽阳市宏伟区人民政府作出的[2019]001号行政复议决定不妥，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（二）项之规定，判决如下：一、撤销辽阳市白塔区人民法院（2019）辽1002行初40号行政判决；二、驳回被上诉人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社诉讼请求。一、二审案件受理费150元，由被上诉人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  杨襄平审判员  刘大钧审判员  印明大二〇二〇年六月二十八日书记员  王嬿妮