河南省漯河市郾城区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1103行初33号原告：河南省漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会，住所地：河南省漯河市源汇区姬崔村191号。统一社会信用代码：54411102396156633Q。法定代表人：安亮亮，村委会主任。委托诉讼代理人：翟贺广，河南高尚律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯英席，河南高尚律师事务所实习律师。被告：漯河市自然资源和规划局，住所地：漯河市郾城区淞江路616号。统一社会信用代码：11411100MB1913442D。法定代表人：王喜成，该局局长。委托诉讼代理人：卢延祥，河南恩达律师事务所律师。委托诉讼代理人：孟祥伟，该局工作人员。原告河南省漯河市源汇区干河陈乡姬崔村村民委员会（以下简称姬崔村委会）诉被告漯河市自然资源和规划局（以下简称市自规局）土地行政处罚一案，本院于2020年4月24日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告姬崔村委会委托诉讼代理人翟贺广、冯英席，被告市自规局委托诉讼代理人卢延祥、孟祥伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告姬崔村委会诉称：2019年10月11日，被告作出漯自然监源【2019】055号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准，擅自于2011年4月9日与河南开源房地产开发有限责任公司（以下简称开源公司）签订协议书，将位于源汇区干河陈乡金江路北的13321平方米土地转让给开源公司，违反了《土地管理法》第二条第三款的规定，构成未经批准非法转让土地，并依据《土地管理法》第七十三条、《土地管理法实施条例》第三十八条等有关规定，决定没收原告非法转让土地的违法所得480万元并对原告处以240万元罚款。原告认为，被告对本案事实认定错误，导致适用法律错误，其行政处罚行为应当予以撤销。原告与开源公司签订土地转让协议书并非私自转让土地，而是依据源汇区发改委于2010年12月24日作出的源发改【2010】148号文件达成了转让协议。根据该文件，源汇区发改委同意开源公司在涉案土地上开发建设保障性住房小区住宅项目。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”开源公司作为保障性住房的承建单位，可以依法申请用地审批。双方的协议书只是开源公司进行征地审批的程序之一，如果开源公司办理相应征地手续，原告同意征用。因此，双方的协议书第4条特别约定：“乙方（即开源公司）办理土地有关手续时，甲方（即原告）有义务提供协助。”该约定就是要求开源公司依法办理征地手续。因涉案土地系集体所有土地，不符合建设用地要求。作为建设方，开源公司应当依据《土地管理法》第五十三条的规定及协议书的约定，向有关政府主管部门提出建设用地申请，启动土地征收程序。但开源公司完成土地征用手续前，该土地所有权仍属于村集体，既没有实际交付给开源公司进行开发建设，也没有改变土地的现状和用途。如果开源公司不能办理相应征地审批手续，则该宗土地最终不可能转让。因此，虽然原告与开源公司达成了转让协议，因为开源公司未按规定办理征地审批手续。所以协议并未履行，因此不存在非法转让土地的既成事实。所以，被告以原告与开源公司签订了协议书，就认定原告非法转让土地的事实并不存在。故此，其对原告进行行政处罚没有事实依据，适用法律错误，应当依法予以撤销请求：1、依法撤销被告作出的漯自然监源罚【2019】055号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。被告市自规局辩称：一、我局行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。经调查，姬崔村委会未经批准，擅自于2011年4月9日与开源公司签订协议书，将位于源汇区干河陈乡金江路北的13321平方米土地转让给开源公司，交易总价款为480万元。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了未经批准非法转让土地的违法事实。我局于2019年5月28日对姬崔村委会立案调查。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，决定处罚如下:没收姬崔村委会非法转让土地的违法所得480万元,对姬崔村委会处以非法所得50％的罚款,计240万元。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第三款的规定，姬崔村委会应当自收到本行政处罚决定书之日起十五日内缴纳罚款。逾期不缴纳的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定，每日按照罚款数额的百分之三加处罚款。上述违法事实有下列证据证实:1、询问笔录；2、现场照片；3、土地转让协议书及支付票据；4、姬崔村委会出具的《情况说明》等证据。我局对姬崔村委会的行政处罚认定事实清楚，证据充分，属合法行政行为。二、我局对姬崔村委会的行政处罚适用法律正确、程序合法。（一）我局对姬崔村委会给予行政处罚适用的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条，《河南省实施《土地管理法》办法》第六十二条和《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》。（二）我局对姬崔村委会进行行政处罚时程序方面的证据：1、立案呈批表一份；2、开源公司的《营业执照》、法定代表人卢艳芳身份证复印件及其出具的《授权委托书》、受委托人杨俊丽身份证复印件各一份；3、姬崔村委会出具的《法定代表人证明书》、《授权委托书》、代理人证件复印件及河南许慎律师事务所函各一份；4、土地违法案件调查报告一份；5、违法案件会审记录一份；6、违法案件处理决定呈批表一份；7、行政处罚告知书各及法律文书送达回证各一份；8、行政处罚听证告知书及及法律文书送达回证各一份；9、姬崔村委会《陈述申辩意见》一份；10、姬崔村委会《听证申请书》一份；11、行政处罚听证通知书及法律文书送达回证各一份；12、国土资源违法案件行政处罚听证笔录一份；13、听证纪要一份；14、漯自然监源罚〔2019〕第055号行政处罚决定书及法律文书送达回证各一份。以上证据证明：我局对姬崔村委会的行政处罚程序合法。三、姬崔村委会的起诉理由不成立。1、姬崔村委会称其与开源公司签订的协议书，是该公司办理相应征地审批的程序之一，是错误的。因为根据《河南省实施办法》第三十五条规定：“建设占用土地应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内为实施城市规划占用土地的，省辖市、县(市)人民政府对建设用地实行统一规划、统一征收、统一开发、统一按项目供地。具体工作由省辖市、县(市)人民政府土地行政主管部门会同有关部门组织实施。”因此，在法律制度层面，征收集体土地由省辖市、县(市)人民政府对建设用地实行统一规划、统一征收、统一开发、统一按项目供地，用地单位无权私自签订征地协议。2、姬崔村委会称其与开源公司签订的协议书没有实际履行，与事实不符。协议签订后，开源公司已经按照签订的协议书向姬崔村委会支付了土地受让款，说明协议已经履行。综上所述，我局对姬崔村委会的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。为证明其主张，被告市自规局在法定举证期限内提供了以下证据材料：第一组证据---事实部分的证据，1、对杨俊丽和安新年的询问笔录各1份，2、2011年4月9日姬崔村委会与开源公司签订协议书一份，3、姬崔村委会出具的《情况说明》一份，4、姬崔村委会与开源公司土地转让款票据二份，5、现场照片，6、开源公司《关于尽快清理地上附属物、交付土地的通知》一份。以上证据证明：姬崔村委会未经批准，擅自于2011年4月9日与开源公司签订协议书，将位于源汇区干河陈乡金江路北的13321平方米土地转让给开源公司，交易总价款为480万元。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了未经批准非法转让土地的违法事实。第二组证据---程序部分的证据，1、立案呈批表一份，2、开源公司的《营业执照》、法定代表人卢艳芳身份证复印件及其出具的《授权委托书》、受委托人杨俊丽身份证复印件各一份，3、姬崔村委会出具的《法定代表人证明书》、《授权委托书》、代理人证件复印件及河南许慎律师事务所函各一份，4、土地违法案件调查报告一份，5、违法案件会审记录一份，6、违法案件处理决定呈批表一份，7、行政处罚告知书各及法律文书送达回证各一份，8、行政处罚听证告知书及及法律文书送达回证各一份，9、姬崔村委会《陈述申辩意见》一份，10、姬崔村委会《听证申请书》一份，11、行政处罚听证通知书及法律文书送达回证各一份，12、国土资源违法案件行政处罚听证笔录一份，13、听证纪要一份，14、漯自然监源罚〔2019〕第055号行政处罚决定书及法律文书送达回证各一份。以上证据证明：我局对姬崔村委会的行政处罚程序合法。原告姬崔村委会对被告市自规局提供的证据材料质证认为：对第一组证据1真实性无异议，杨俊丽笔录明确说明1、支付涉案土地是补偿安置费，2、证明该宗地已于2015年10月26日经省政府批复为建设用地，3、该宗涉案土地征收工作没有完成。对于安新年笔录1、该涉案土地并没有交付给开源公司，2、其理解的转让费和补偿费是一致的。对第一组证据中的2协议书真实性无异议，但是该协议第4条约定乙方办理土地有关手续时，甲方有义务提供协助，证明该协议签订后开源公司要想合法取得土地使用权应当办理相应的手续；该协议书证明涉案的土地转让款实质是补偿价款；证明双方签订协议书的前提是源汇区发改委的2010-148号批文，并且该协议的土地并没有于2012年8月1号移交给乙方，该涉案土地控制人仍为原告，土地现状没有改变，也没有实际交付开源公司使用，协议书约定土地使用权交付并没有实际履行。第一组证据3真实性无异议，但是该说明能够证明，截止2019年5月14日涉案土地仍没有交付开源公司。第一组证据4真实性无异议，该款属于征地补偿款。对第一组证据5真实性无异议，该照片能够证明涉案土地自2011年原告与开源公司签订协议后土地现状一直没有改变，开源公司一直没有实际占有和控制土地，该土地的实际控制人和所有权人仍旧是原告。对第一组证据6真实性无异议，该证据能够证明协议签订后原告与开源公司并没有交付土地，土地现状和控制人没有发生改变。对被告提交以上证据证明的问题有异议，上述证据不能证明原告与开源公司已经构成了非法转让土地的违法行为。对第二组证据1、2、3、6、7、8、9、10、11、12、13、14涉及原告部分无异议。对第二组证据4真实性无异议，对该调查报告的内容有异议，原告认为该调查报告认定原告与开源公司未经批准非法转让土地的违法事实并不存在。对5真实性无异议，对其合法性有异议，该会审记录不符合行政处罚法规定的行政机关主要负责人进行集体讨论的规定，该会审记录没有王喜成局长和被告其他副局长的参加，会审参加人均不是被告的主要负责人。为证明其主张，原告姬崔村委会提供了以下证据材料：第一组证据，原告的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件。证明：原告的诉讼主体资格适格。第二组证据，被告作出的行政处罚决定书。证明被告对原告实施行政处罚的事实。第三组证据，原告出具的情况说明一份及会议记录两份。证明原告在与开源公司签订协议前，召开了全体党员及村民代表大会就有关补偿事宜进行了集体讨论，并向上级党委政府做了汇报。原告不存在通过转让土地进行牟利的目的。第四组证据，原告与开源公司签订的协议书及收据一份。证明原告与开源公司就土地转让补偿有关事项进行了协商，协议中约定的是补偿安置款，不是土地转让款，收据中记载的也是征地补偿安置费。因此，双方签订的协议仅是就征地补偿进行了协商，并不是直接转让土地所有权或使用权。原告不存在非法转让土地的事实。第五组证据，源汇区发改委作出的源发改【2010】148号通知。证明1、涉案土地已经经过源汇区发改委核准建设保障性住房小区，原告与开源公司签订协议书是为了落实该通知；2、涉案建设项目符合漯河市城市总体发展规划；3、原告不存在通过转让土地进行牟利的目的。第六组证据，开源公司向原告出具的通知书一份。证明原告与开源公司签订协议书后，由于开源公司未办理征地审批手续，因此原告未将涉案土地交付给开源公司进行开发建设，开源公司遂向原告下发通知要求交付土地。由此证明涉案土地未实际交付，土地现状没有改变，不存在转让土地的事实。被告市自规局对原告姬崔村委会提供的证据材料质证认为：对证据一、二无异议；对证据三情况说明。属于原告单方陈述并不属于书证。对提供的两组会议记录，由于原告没有提供原始的会议记录，我们无法核实，并且这两份会议记录复印件记载的内容与协议书的表述不一致，会议记录显示征用，协议书约定是转让。对于证据四真实性无异议，对证明对象有异议，协议书约定的很清楚，原告将涉案土地转让给开源公司，转让的价款是每亩24万元，至于原告的收据显示涉案的转让款480万元与征地补偿安置费表述与事实不符，该款性质应当按照协议约定进行认定，同时根据我国土地管理法规定，对土地征收实行政府统一规划、征收、开发、供地，开源公司不是政府部门，无权自行征用土地。对证据五真实性无异议，但是该批文属于项目建设的立项批文，对于在项目建设当中的土地征收、供应要依照土地管理法的有关规定办理，并不是仅凭发改委的批文就可以任由市场主体自行买卖土地进行建设。对证据六的真实性无异议，但该通知可以证明两点，一是原告将涉案土地转让给了开源公司，二是开源公司已将480万元土地转让款支付给了原告，土地转让包括签订协议、支付价款、交付土地等环节，本案当中原告与开源公司已经履行了前两个环节，应当认定双方的土地非法转让行为已经开始履行。经审理查明：被告市自规局巡查发现，原告姬崔村委会未经批准，擅自与开源公司签订土地转让协议，非法转让土地。2019年4月1日，被告市自规局进行立案查处。2019年5月30日，被告作出漯自然监源告[2019]第032号《行政处罚告知书》，并于2019年6月10日向原告送达。2019年6月17日，被告作出漯自然监听源告[2019]第048号《行政处罚听证告知书》，并于2019年6月26日向原告送达。2019年6月27日，原告提出听证申请，2019年7月9日，被告作出漯自然源听[2019]第004号《行政处罚听证通知书》，告知原告定于2019年7月22日举行听证，并于2019年7月17日向原告送达。2019年7月22日被告举行了听证。2019年10月11日，被告对原告作出漯自然监源罚[2019]第055号《行政处罚决定书》，决定没收原告非法转让土地的违法所得480万元；对原告处以非法所得50%的罚款，计240万元。并于2019年10月14日将该《行政处罚决定书》送达原告。原告不服，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中，被告提交的原告于2011年4月9日与案外人开源公司签订的土地转让协议书、被告对姬崔村原书记安新年的询问笔录、原告出具的《情况说明》、开源公司的银行转账凭证、原告向开源公司开具的收款收据、开源公司《关于尽快清理地上附属物、交付土地的通知》，足以说明原告未经批准擅自转让土地的事实。虽然涉案土地未实际交付，但双方的土地非法转让行为已经开始履行，故对原告关于涉案土地未实际交付、土地现状没有改变、不存在转让土地的事实的辩称，本院不予采信。结合被告提交的其他证据及法律依据，能够证明被告作出的漯自然监源罚[2019]第055号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚适当。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。但从被告提交的《违法案件会审记录》可以看出，参加案件会审的人员是源汇土地分局的人员，并非被告行政机关的负责人集体讨论，属程序轻微违法。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外”。本案中，被告市自规局于2019年4月1日进行立案查处，2019年10月11日作出处罚决定，并于2019年10月14日送达原告。已超过了上述关于自立案之日起60日内作出行政处罚决定的规定，属程序轻微违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告漯河市自然资源和规划局作出漯自然监源罚[2019]第055号《行政处罚决定书》的具体行政行为违法。本案受理费50元，由被告漯河市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。审 判 长  蔡桂花人民陪审员  苏红军人民陪审员  钱金星二〇二〇年六月十九日书 记 员  刘芳源