江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终187号 上诉人（原审原告）季竹芳，女，1971年8月26日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市行政审批局，住所地如皋市。 法定代表人范晓强，局长。 应诉负责人徐猛，副局长。 委托代理人高艳，如皋市行政审批局工作人员。 委托代理人谢冬梅，如皋市行政审批局工作人员。 被上诉人（原审被告）南通市行政审批局，住所地南通市。 法定代表人瞿永国，局长。 委托代理人华晶金，南通市行政审批局法规处副处长。 委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江苏元升房地产开发有限公司，住所地如皋市。 法定代表人吴道元，董事长。 委托代理人薛海波，江苏元升房地产开发有限公司工作人员。 上诉人季竹芳因规划行政许可一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初717号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年11月7日，江苏元升房地产开发有限公司（以下简称元升公司）向如皋市行政审批局申请办理GJ2016-234#A地块新建普通商住楼项目《建设工程规划许可证》,并提交了申请报告、《如皋市建设工程规划许可申请表》、皋行审备[2017]86号《江苏省投资项目备案证》、苏(2016)如皋市不动产权第0005092号不动产权证书、经原如皋市规划局审定的GJ2016-234#A地块项目设计方案及公示材料、建筑施工图、日照分析报告等。如皋市行政审批局对申请材料进行了审查后于2017年11月20日向元升公司核发了建字第如320682201700343号《建设工程规划许可证》（以下简称343号规划许可证），该证载明建设单位为元升公司，建设项目名称为49#社区、物业、居家养老、住宅综合楼,建设位置为如城街道城西社区9、10、19组地段，建设规模地下1933.03㎡、地上9384.79㎡等内容。2019年，季竹芳通过政府信息公开的方式向如皋市行政审批局获取343号规划许可证。季竹芳对343号规划许可证不服，于2019年3月29日向南通市行政审批局申请行政复议，2019年5月20日，南通市行政审批局作出〔2019〕通行审复决001号行政复议决定书，维持了343号规划许可证。季竹芳仍不服提起诉讼，请求撤销如皋市行政审批局作出的规划许可证及南通市行政审批局作出的行政复议决定，对如皋市人民政府作出的皋政发[2015]124号《市政府关于将相关部门行政许可等权力事项划转至市行政审批局的通知》（以下简称皋政发[2015]124号文）进行附带审查。 另查明，1.343号规划许可证所涉建筑物地下二层、地上十二层，其与季竹芳户住宅（两层）平行垂直距离约为49米。上海精典规划建筑设计有限公司对GJ2016-234#A地块项目日照出具分析报告显示，该项目自身住宅和周边受影响的住宅符合大寒日不少于3小时的日照时间。2.2017年7月14日原如皋市规划局在对GJ2016-234#A地块建设工程设计方案进行审查时,在如皋市人民政府网站和项目现场对方案进行了公示，公示时间为2017年7月15日-7月25日。3.2015年9月24日，如皋市人民政府发布的皋政发[2015]124号文正式施行，该文将原如皋市规划局相关的行政许可权力事项（含建设工程规划许可证的核发）划转如皋市行政审批局行使，同时明确要求各行政机关要主动支持如皋市行政审批局的工作，对于审批过程进行现场勘察、论证、听证时需要原部门派员配合的，原部门应予配合。 一审法院认为，关于343号规划许可证是否符合法律规定的问题。首先，根据皋政发[2015]124号文,原如皋市规划局行使的建设工程规划许可职能已经划转至如皋市行政审批局，如皋市行政审批局具有核发《建设工程规划许可证》的法定职责。其次，如皋市行政审批局作出案涉行政许可认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。元升公司在申请办理《建设工程规划许可证》时提供了法律法规规定的项目备案、用地、设计方案、施工图等证明文件。《江苏省城市规划管理技术规定》第3.2.8条规定，住宅建筑的间距在满足日照要求的前提下，最小间距应符合表3.2.8.1、3.2.8.2的规定。其中，表3.2.8.1规定，遮挡建筑为高层，被遮挡建筑为底层的，平行、垂直布置时最小距离分别为40米、25米。根据《江苏省城市规划管理技术规定》附录七术语释义,低层建筑指建筑高度10米以下（含10米）的建筑，低层住宅建筑为一层至三层的住宅建筑。高层建筑指建筑高度超过24米的非住宅建筑、12层以上（含12层）的住宅建筑。对照该标准，343号规划许可证所涉建筑物地上为十二层，其与季竹芳户住宅（两层）平行垂直距离约为49米，完全符合表3.2.8.1规定。上海精典规划建筑设计有限公司对GJ2016-234#A地块项目日照出具的分析报告显示该项目自身住宅和周边受影响的住宅符合大寒日不少于3小时的日照时间。至于季竹芳提出的案涉许可范围内有其承包地等问题，因该问题不是本案审查的范围，故在本案中不予理涉。最后，原如皋市规划局于2017年7月14日对修建性详细规划及设计方案进行公示并告知利害关系人可以要求听证。前期原如皋市规划局对规划方案的审查和公示及告知听证权利，是案涉行政许可的重要组成部分。故案涉规划方案的公示、告知听证，即是行政许可的部分程序，343号规划许可证核发前已经履行了公示及告知听证的程序，如皋市行政审批局无需再行重复前述程序。 关于南通市行政审批局作出的行政复议决定是否合法的问题。南通市行政审批局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，复议程序符合法律规定。南通市行政审批局对季竹芳的复议申请经复议后所作复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 关于皋政发[2015]124号文的合法性是否应在本案中一并审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十五条规定，当事人在对行政行为提起诉讼时可以“一并请求对所依据的规范性文件审查”。从上述规定来看，一并附带审查的对象仅限于被诉行政行为所援引或适用的规范性文件。人民法院在对规范性文件进行合法性审查时，应当首先就是否符合审查条件进行判断，而后再对规范性文件制定机关是否超越权限或违反法定程序、内容是否与上位法的规定相抵触、是否违法增加当事人义务或减损当事人合法权益等进行审查。就本案而言，皋政发[2015]124号文并非如皋市行政审批局作出案涉行政许可所直接援引或适用的规范性文件，季竹芳要求对其进行审查不符合规范性文件一并审查的条件。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条之规定，判决驳回季竹芳的诉讼请求。 季竹芳不服一审判决，向本院提起上诉称,1.343号规划许可证违反法律规定，季竹芳的承包地在规划许可的土地范围内，元升公司的土地没有合法取得，修建性详细规划规划的建筑物是14层，实际建设的也是14层，而343号规划许可证的实施要求是12层，导致日照分析表是按照12层的标准作出，侵害了季竹芳的合法权益；2.如皋市行政审批局核发343号规划许可证前，未组织利害关系人听证，程序违法；3.如皋市行政审批局作出343号规划许可的职权依据是皋政发[2015]124号文，一审法院认为该文件不属于附带审查的范围错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销如皋市行政审批局作出的343号规划许可及南通市行政审批局作出的行政复议决定，对皋政发[2015]124号文进行附带审查。 被上诉人如皋市行政审批局辩称，1.元升公司在申请办理建设工程规划许可证时提交的材料齐全，符合法定条件，元升公司提交了不动产权证书，足以证明其对案涉许可范围内的土地享有使用权，如皋市行政审批局在法定期限内核发了343号规划许可证；2.原如皋市规划局在对GJ2016-234#A地块修建性详细规划及建设工程设计方案进行审查时,已在如皋市人民政府网站和项目现场对方案进行了公示，公示期间未有利害关系人提出听证申请；3.皋政发[2015]124号文系部门职权进行划转的文件，并非案涉许可所引用的依据，不属于本案规范性文件审查范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市行政审批局辩称，南通市行政审批局作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人元升公司同意如皋市行政审批局的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.如皋市行政审批局核发的343号规划许可证是否具有事实根据和法律依据，该焦点主要在于元升公司提交的申请材料是否符合法定要求，343号规划许可证是否存在侵害季竹芳权益的情形；2.如皋市行政审批局核发343号规划许可证的程序是否合法；3.一审法院未对皋政发[2015]124号文进行附带审查，是否符合法律规定。 关于如皋市行政审批局核发的343号规划许可证是否具有事实根据和法律依据的问题。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。本案中，元升公司向如皋市行政审批局申请办理规划许可证时，提交了申请报告、如皋市建设工程规划许可申请表、皋行审备（2017）86号《江苏省投资项目备案证》、苏（2016）如皋市不动产权第0005092号不动产权证书、GJ2016-234#A地块项目设计方案总平面布置图、施工图等材料，项目齐全，且均系法定主体作出，符合办理建设工程规划许可证所需材料的基本条件。其中，如皋市行政审批局根据元升公司提交的不动产权证书，已尽到了关于元升公司是否具有“使用土地的有关证明文件”的审查义务，季竹芳提出的其有承包地在规划许可范围内的问题，不是如皋市行政审批局作出规划许可时需要考虑和审查的内容。 至于季竹芳提出修建性详细规划和元升公司实际建设的建筑物均为14层，而日照分析表按照12层的标准作出，侵犯其合法权益的问题。从如皋市行政审批局提交的相关规划材料可以看出，案涉地块规划为建筑物地下二层，地上十二层，顶设楼梯、电梯机房、热水机房等。日照分析表即按照建设工程的规划要求分析得出，项目自身住宅和周边受影响的住宅符合大寒日不少于3小时的日照时间，符合《江苏省城市规划管理技术规定》有关日照的要求，并不影响季竹芳的采光权。二审中，经本院现场查看，元升公司建设的建筑物为12层，而非14层，季竹芳的该主张属于主观臆断，与事实不符，本院不予采信。 关于如皋市行政审批局核发343号规划许可证程序是否合法的问题。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案应听取利害关系人的意见；核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。本案中，2017年7月14日，原如皋市规划局在对GJ2016-234#A地块建设工程设计方案进行审查时,在如皋市人民政府网站和项目现场对方案进行了公示，公示时间为2017年7月15日-7月25日。原如皋市规划局在审批案涉项目的修建性详细规划、建设工程设计方案时，已公示了方案并告知了听证权利，如皋市行政审批局核发343号规划许可证并未修改原详细规划及设计方案，故如皋市行政审批局未重复组织听证，不违反法定程序。 关于一审法院未对皋政发[2015]124号文进行附带审查，是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。行政行为所依据的规范性文件，是指行政机关作出的行政行为直接依据相应条款的规范性文件。本案中，季竹芳要求一并审查的皋政发[2015]124号文是行政审批制度改革过程中，如皋市人民政府对所属行政机关行使的行政许可等权力事项划转的文件，并不涉及相关行政许可的条件、程序、内容等具体规定，如皋市行政审批局核发343号规划许可证时并未将上述文件作为依据，故皋政发[2015]124号文不属于343号规划许可证一并审查的规范性文件的范围，一审法院不予审查，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。季竹芳的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人季竹芳负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年六月五日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。