安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终519号上诉人(一审原告)陈敬良，男，1957年8月18日出生，汉族，住安徽省潜山市。被上诉人(一审被告)安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼。法定代表人陈冰冰，市长。上诉人陈敬良因要求确认安庆市人民政府不履行行政复议职责违法一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。陈敬良向一审法院诉称，原告是潜山市梅城镇潘铺村村民，在该村五星组14号拥有宅基地及房屋，现因某建设项目占用原告宅基地而面临征收，原告从未见过任何征收土地公告也未签订过任何安置补偿协议。为核实土地征收行为的合法性，原告于2018年12月6日向潜山市国土资源局申请书面公开其宅基地被征收为国有土地的土地征收批准文件及申报材料、征地补偿安置方案及公告、拟征地公告、征地公告等相关政府信息。潜山市国土资源局针对原告的申请事项制作了《国土资源申请信息公开答复意见书》（潜国土公开（答）〔2018〕2号）并随文附上潜政秘〔2013〕107号《关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》。原告于2018年12月19日收到上述材料，原告位于潘铺村五星组的房屋属于该项目征收补偿安置的范围内。原告认为潜政秘〔2013〕107号批复违法，于2018年12月27日向被告申请行政复议，请求撤销该批复。被告依法受理并于2019年2月28日作出《行政复议决定延期通知书》，决定延长审理期限30日，行政复议决定将在2019年3月28日之前作出。后因征收双方正在积极协商，原告于2019年3月13日向被告提出中止行政复议申请，视协商情况再决定是否恢复该案的审理。被告于2019年3月18日制作宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，决定自2019年3月18日中止该行政复议案件审理。此时该行政复议案件距离最后的审理期限为11天。后因征收双方协商不成，原告按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，于2019年8月14日向被告邮寄恢复行政复议案件审理申请书，请求恢复本行政复议案件的审理。被告于8月15日签收后，应于2019年8月26日作出行政复议决定，但经原告多次电话催促，被告始终不能按期作出行政复议决定。原告认为，被告不履行行政复议法定职责严重侵犯了原告的合法权益，故提起行政诉讼，请求确认被告不履行行政复议法定职责违法，责令被告在法定期限内依法作出行政复议决定。安庆市人民政府向一审法院辩称，一、答辩人以人为本，依法履行法定职责。陆敬友与原告陈敬良因不服潜山市人民政府2013年7月15日作出的潜政秘〔2013〕107号《潜山县人民政府关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》，向答辩人提起行政复议，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项之规定，依法予以了受理。2019年1月7日，答辩人依法作出宜府行复通〔2019〕1号《行政复议答复通知书》，邮寄送达行政复议被申请人潜山市人民政府；2019年1月15日，行政复议被申请人作出《行政复议答复意见书》并提交了相关证据、依据和其他有关材料；同时还提供了原告因不服安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕763号《关于潜山县2014年第2批次城镇与集镇建设用地的批复》而提起的行政复议申请书、安徽省人民政府于2018年12月29日作出的《参加行政复议通知书》。答辩人为了妥善处理行政纠纷，同时考虑到行政复议两申请人分别向答辩人和安徽省人民政府提出的行政复议的申请，其实质都是针对本次的征收补偿问题。尤其是安徽省人民政府要求潜山市人民政府作为第三人争取协调解决其受理的行政复议案件。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第五十条第一款第（二）项之规定，提出希望潜山市人民政府通过协调的方式一并解决上述两件行政复议中的行政补偿纠纷。至此答辩人于2019年2月25日作出《行政复议决定延期通知书》，分别送达给了行政复议申请人与被申请人。二、答辩人积极作为，适用法律正确。在安徽省人民政府与答辩人的要求下，行政复议被申请人与两申请人进行了积极协商；行政复议两申请人于2019年3月13日提交《中止行政复议申请书》，答辩人基于上述原因，但主要还是两行政复议案件的涉案具体行政行为有相应的关联关系，答辩人受理的案件的审理需要以安徽省人民政府受理的案件的审理结果为依据（该行政复议案件目前正在审理之中）。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第四十一条第一款第（八）项规定，于2019年3月18日作出宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，并依法予以送达。2019年6月19日，陆敬友向答辩人邮寄《撤回行政复议申请书》。由于涉案行政复议案件申请人是两人，其中一人主动撤回申请且符合法律规定，亦不能终止该行政复议案件。三、答辩人认定事实清楚，且程序合法。2019年8月15日，原告向答辩人邮寄送达2019年8月15日作出的《恢复行政复议案件审理申请书》，请求恢复行政复议案件的审理。答辩人从行政复议被申请人处了解到，此次征收并不涉及原告的房屋，只涉及陆敬友的房屋。按照前期审查的结果来看，2018年1月30日《五星组后山征地款分配表》显示，两位申请人本人已签名并分别领取了土地征收款；但是答辩人认为，本次征收的合法性还有待于安徽省人民政府受理的行政复议案件的结果，也就是说，案件中止的原因并未消除，基于全面慎重考虑，暂时不予恢复审理。答辩人经口头告知原告不予恢复审理的原因，原告的行政复议案件代理人拒不接受，枉顾事实诉称答辩人不履行法定职责，并且径行向人民法院提起了行政诉讼，要求答辩人作出行政复议决定。答辩人为了解决矛盾，于2019年9月26日决定恢复审理，并依法作出宜府行复决〔2019〕1号《行政复议决定书》，分别邮寄送达给了双方。综上所述，答辩人在办理涉案行政复议案件中，以人为本、积极作为，为了妥善处理行政纠纷，依法履行了法定职责，并且认定的事实清楚，程序合法、适用法律正确。基于原告的诉讼请求没有法律和事实依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，2018年12月28日，原告陈敬良与案外人陆敬友因不服潜山市人民政府2013年7月15日作出的潜政秘〔2013〕107号《潜山县人民政府关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》，向被告提起行政复议，请求撤销该批复。被告受理后，于2019年1月7日向潜山市人民政府作出宜府行复通〔2019〕1号《行政复议答复通知书》；2019年1月15日，潜山市人民政府作出《行政复议答复意见书》并提交了相关证据、依据和其他有关材料，包括原告不服安徽省人民政府皖政地〔2014〕763号《关于潜山县2014年第2批次城镇与集镇建设用地的批复》所提起的行政复议申请书、安徽省人民政府2018年12月29日作出的《参加行政复议通知书》。2019年2月25日被告作出宜府行复延〔2019〕1号《行政复议决定延期通知书》，通知原告因案件审理需要，不能在规定期限内审结，行政复议决定延期至2019年3月28日前作出。2019年3月13日，原告陈敬良与陆敬友向被告提交《中止行政复议申请书》，提出因征收双方正在积极协商，故申请中止行政复议案件审理。2019年3月18日，被告作出宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，决定自2019年3月18日中止该行政复议案件审理。2019年6月4日，陆敬友向被告提出撤回行政复议申请。2019年8月11日，原告向被告邮寄《恢复行政复议案件审理申请书》，提出因双方协调不成，请求恢复本行政复议案件的审理。2019年9月11日，原告向该院提起诉讼，认为被告没有在法定期限内作出行政复议决定，要求确认被告不履行行政复议职责行为违法，并依法作出行政复议决定。2019年9月26日，被告作出宜府行复决〔2019〕1号行政复议决定。原告不服该复议决定，另案提起行政诉讼。一审法院审理认为，从查明的事实看，被告于2018年12月28日收到原告的行政复议申请后，依法予以受理，向被申请人潜山市人民政府发送了行政复议申请书副本，并要求其提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案件审理需要，不能在规定期限内审结，2019年2月25日，被告作出宜府行复延〔2019〕1号《行政复议决定延期通知书》。2019年3月13日，原告向被告申请中止行政复议，2019年3月18日，被告作出宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，至此，该行政复议案件中止。被告的上述行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款的相关规定。2019年8月11日，原告向被告邮寄《恢复行政复议案件审理申请书》，但被告认为该复议案件需要以安徽省人民政府受理的行政复议案件（尚未审结）的处理结果为依据，故未恢复行政复议案件的审理。该院认为，因原告向该院提起行政诉讼时，被告受理的行政复议案件仍处于中止情形，且该中止行为仅是复议程序中的过程性行为，没有对原告的权利义务产生实际影响，故原告认为被告没有恢复审理，未按期作出行政复议决定违法的理由不能成立。被告收到原告的复议申请后，已依法履行了其行政复议职责，原告要求确认被告不履行行政复议职责违法的诉讼请求不能成立。另案件审理中，被告针对原告的复议申请已作出行政复议决定，原告也另案提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈敬良的诉讼请求。陈敬良上诉称，一、上诉人于2018年12月27日向被上诉人申请行政复议，被上诉人依法受理并于2019年2月28日制作宜府行复〔2019〕1号行政复议决定延期通知书，决定延长审理期限30日，行政复议决定将在2019年3月28日之前作出。后因征收双方正在积极协商，上诉人于2019年3月13日向被上诉人提出中止行政复议申请，视协商情况再决定是否恢复该案的审理。被上诉人于2019年3月18日制作宜府行复中〔2019〕1号中止行政复议通知书，决定自2019年3月18日中止该行政复议案件审理，此时该行政复议案件距离最后的审理期限为11天。后因征收双方协商不成，上诉人按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，于2019年8月14日向被上诉人邮寄恢复行政复议案件审理申请书，请求恢复本行政复议案件的审理，被上诉人于8月15日签收后，应于2019年8月26日作出行政复议决定，但经上诉人多次电话催促，被上诉人始终不能按期作出行政复议决定，不履行行政复议法定职责。二、被上诉人中止本案行政复议是根据上诉人的中止申请后，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第（八）项规定“其他需要中止行政复议”的情形，作出的中止行政复议通知书，而不是其辩解的是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第（七）项规定“案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结”的情形，作出的中止行政复议通知书。因为潜山市人民政府作出潜政秘〔2013〕107号《关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》的时间是2013年7月15日，安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕763号《关于潜山县2014年第2批次城镇与集镇建设用地的批复》的时间是2014年9月30日，时间在前的行政行为的审理不可能以时间在后的行政行为的审理为依据，这在逻辑上是行不通的，以之后的行为来审理之前的行为是否合法，从法律上也是行不通的，所以被上诉人的辩解是完全不能成立的。三、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。上诉人提交恢复行政复议案件审理申请书，就是属于中止原因消除，被上诉人就应当及时恢复案件审理，而不是拒绝恢复审理，迟迟不作行政复议决定。综上，一审判决认定事实错误且适用法律、法规错误。请求二审法院：一、撤销（2019）皖08行初111号行政判决;二、改判确认被上诉人不履行行政复议法定职责违法;三、一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。一审被告安庆市人民政府向一审法院提举下列证据：1.宜府行复决〔2019〕1号《行政复议决定书》，证明被告做出了行政复议决定，并非不履行，不作为；被告当时认为这件案件仍然应当中止，但是与申请人沟通以后，因为申请人要求作出，被告就作出复议决定。2.潜政秘〔2013〕107号批复，证明被申请复议的行政行为。3.宜府行复通〔2019〕1号《行政复议答复通知书》，证明被告在法定时间内依法予以受理。4.行政复议答复意见书，证明被申请人在规定期限内作出了答复。5.皖政地〔2014〕763号《安徽省人民政府建设用地的批复》、申请人提出的行政复议申请书、安徽省人民政府作出的参加行政复议通知书，证明申请人已经向安徽省人民政府提出关于批复的行政复议申请。6.宜府行复延〔2019〕1号《行政复议决定延期通知书》、原告的《中止行政复议申请书》、宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，证明被告一直在作为。7.陆敬友的《撤回行政复议申请书》，证明被告延期作出并组织协调是有成效的。8.原告提交的《恢复行政复议案件审理申请书》，证明原告单方面认为协调失败，要求恢复审理。9.2018年1月《五星组后山征地分配表》，证明原告在此之前知晓了相关土地的征收情况。10.《梅城镇潘铺生态工业园房屋征收与补偿安置协议》，证明另一位申请人陆敬友已经签订了房屋征收补偿安置协议，时间是2014年7月15日。一审原告陈敬良向一审法院提交下列证据：1.原告陈敬良的身份证、户口本复印件、原告父亲陆运晴1973年3月10日宅基地建房手续的申请，证明原告享有宅基地并建有房屋，并且诉讼主体适格。2.原告与案外人陆敬友共同于2018年12月6日邮寄的《潜山市国土资源局政府信息公开申请表》及EMS快递单；3.《国土资源申请信息公开答复意见书》（潜国土公开（答）〔2018〕2号）、潜政秘〔2013〕107号《关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》及EMS快递单，证据2、3证明原告向潜山市国土资源局申请公开其宅基地及房屋被征收为国有土地的征地批准文件及补偿安置方案，其后潜山市国土资源局予以回复并提供涉案的批复。4.原告与陆敬友共同邮寄的《行政复议申请书》及EMS快递单；5.被告依法受理并于2019年2月28日制作的宜府行复延〔2019〕1号《行政复议决定延期通知书》；6.被告于2019年3月18日作出的宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，证据4、5、6证明原告向被告申请行政复议，被告受理后，作出了中止行政复议的决定，这也是原告向被告要求履行法定职责的证据。7.原告于2019年8月14日邮寄的《恢复行政复议案件审理申请书》、EMS快递单及邮件妥投截图，证明原告要求恢复行政复议申请，但被告未依法作出行政复议决定。8.《梅城镇（潘铺）农民创业园征地协议书》；9.《梅城镇生态工业园征地协议书》，证据8、9证明在潜山市梅城镇潘铺村存在两次征地，被告提交的征地款分配表是针对红旗组、五星组两组的山场和农田，并不涉及原告的宅基地及房屋的征收补偿，用于反证被告提交的分配表与本案没有关联性。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定，行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。据此，在行政复议期间出现法定情形时，复议机关可以依法延长行政复议期限或中止行政复议。本案中，陈敬良针对潜政秘〔2013〕107号《关于梅城镇潘铺生态工业园房屋征收补偿安置实施方案的批复》申请行政复议；安庆市人民政府依法受理后，因案件审理需要，不能在规定期限内审结，作出宜府行复延〔2019〕1号《行政复议决定延期通知书》。又因陈敬良、陆敬友提出中止行政复议申请，安庆市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第（八）项规定，作出宜府行复中〔2019〕1号《中止行政复议通知书》，并告知了陈敬良。故至陈敬良向一审法院提起本案诉讼之时，该复议案件尚处于法定中止状态，安庆市人民政府不存在不履行行政复议职责的情形；且在一审法院审理本案期间，安庆市人民政府业已作出宜府行复决〔2019〕1号行政复议决定，并送达陈敬良。故陈敬良起诉要求确认安庆市人民政府不履行行政复议职责违法，缺乏法律依据。一审判决驳回陈敬良的诉讼请求并无不当，上诉人陈敬良的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈敬良负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年六月十一日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。