湖南省岳阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘06行终113号上诉人（一审原告）：谢先兵，男，1952年6月5日出生，汉族，住岳阳市云溪区。委托诉讼代理人：谢美东，1975年5月28日出生，汉族，住岳阳市云溪区，系谢先兵儿子。委托诉讼代理人：令狐昌云，岳阳楼区求真法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）：岳阳市云溪区松阳湖街道办事处东风村民委员会，住所地岳阳市云溪区松阳湖街道办事处东风村。负责人：李立新，该村主任。上诉人谢先兵与被上诉人岳阳市云溪区松阳湖街道办事处东风村民委员会（以下简称东风村委会）征地补偿纠纷一案，不服岳阳市君山区人民法院(2020)湘0611行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。谢先兵上诉请求：1、撤销岳阳市君山区人民法院(2020)湘0611行初14号行政裁定；2、改判支持上诉人的原审诉讼请求或发回重审。事实与理由：一、被上诉人诉讼主体适格。原审法院认为,上诉人以被上诉人即“东风村委会为被告提起行政诉讼,但未提供证据证明被告系根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十四条第一款的规定,依据法律、法规、规章授权对其行使管理职责”与事实不符。首先,原审法院在组织双方协调过程中,被上诉人并未就其诉讼主体资格提出异议或以此作为抗辩;其次,本案属于行政诉讼案件,上诉人明显处于弱势地位,应适用“举证责任倒置”,上诉人为证明其主张,提交了被上诉人以土地发包人身份分别两次与其签订的《关于向阳棱旱地承包合同》,已经尽到了举证责任;再次,根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条及《关于第93条第2款的解释》的规定,虽然被上诉人不是行政机关,但其将涉案土地发包给上诉人经营管理,以及该土地被征收后履行对征收款的发放行为属于法律法规授权的行政管理主体,上诉人将被上诉人“东风村委会”列为被告符合《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十四条第一款之规定,该类行为属于行政诉讼的受案范围。二、上诉人属于被上诉人集体经济组织的成员,对涉案土地享有承包经营权和获得征收补偿的法定权利。被上诉人“东风村委会”下设包括艾家城组、易家组等几个村民小组。上诉人作为本村村民,具有本集体经济组织成员的资格。被上诉人以土地发包人身份将涉案土地发包上诉人经营管理与法不悖。双方在履行土地承包合同过程中,涉案的部分土地被征收,上诉人作为承包土地的被征收人,获得相应征收补偿是法律赋予的权利。原审法院认为上诉人是涉案土地的承包人,并非土地承包权人,这是将集体经济组织成员资格进行了扩大解释,是错误的。三、被上诉人与上诉人签订的涉案土地承包合同并未完全解除。被上诉人向原审法院提交的其于2010年5月27日与上诉人的妻子廖迎春签订的所谓《关于谢先兵同志承包土地征收补偿调处协议》属于无效协议:首先,廖迎春不是合同当事人,未获得上诉人及其他家庭成员的授权,其无权代理上诉人及其他家庭成员行使代理权,属于无权处分。其次,廖迎春属于完全文盲,对该协议的含义及签订后的后果一无所知,原审法院协调本案时上诉人才知有此协议的存在,向廖迎春问及此事时其称“当时有当官的要求其在指定的地方按手印,并告知按手印后即可以领到钱,故才按的手印,其并未签名也不会签名。显然,廖迎春对该调处协议的内容存在重大误解。且当时被征收的涉案土地面积近17亩,仅获得区区6000元的补偿,应得补偿数额与已得数额差距较大,显失公平。该调处协议虽然载明有多家单位参与了调解,但这些单位并未在此协议上签字或盖章,是否实际参与不得而知。因签订该调处协议的代理人廖迎春无权代理,事后又未得到上诉人等的追认,且其对协议内容存在重大误解,显失公平,属于无效协议,不能作为认定本案事实的依据。再次,该调处协议仅仅是对2010年前已经被征收的承包土地进行的调处,剩余部分承包土地仍由上诉人一直经营管理至2017年被征收时止。原审法院认为被上诉人与上诉人签订的承包合同已于2010年5月27日解除,上诉人已获得了相应的补偿与事实不符。综上,原审法院认定事及适用法律均错误,请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。东风村委会答辩称，谢先兵妻子廖迎春是完全行为能力人,谢先兵应该对签协议的事情清楚。谢先兵没有按照承包合同履行义务,2007年征收2010年协调处理,6000块钱是被上诉人同意了的,上诉人对土地是承包租赁,没有所有权,土地已经返给组里。东风村是以组为单位征收土地,补偿款都到组里,村里没有一寸地,因此对上诉人只补偿青苗费，上诉人应该向易家城组主张权利。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。谢先兵向一审法院起诉请求：1、判决东风村委会截留谢先兵土地征收补偿款及安置补偿款的行为违法；2、判令东风村委会给付谢先兵土地征收补偿款及土地安置费等共计人民币1024500元（68300元/亩×15亩）；3、本案诉讼费用由东风村委会承担。一审法院查明，谢先兵是云溪区松阳湖街道办事处东风村易家组村民，1985年1月15日，谢先兵、东风村委会签订《关于向阳棱旱地承包合同》，约定东风村委会将本村区域内的6.6亩旱地以每年40元的价格承包给谢先兵耕种，承包期为10年即自1985年2月到1994年12月止。1996年9月20日，谢先兵、东风村委会续签了《关于向阳棱旱地承包合同》，合同约定：一、甲方将位于向阳棱6.6亩旱地交乙方耕种，在承包期间乙方有管辖权、没有所有权；二、承包期限为29年，自1996年1月1日至2025年1月1日止。如甲方集体建设用地，乙方无条件服从；三、每年交甲方利润40元整，交款时间定于农历10月底，乙方应及时交款，拖欠则甲方给予罚款；四、乙方必须交清国家按人头分摊的其他费用。在合同履行期间，岳阳市云溪区人民政府因修建云港路征收了谢先兵耕种的土地，东风村委会与岳阳市云溪区人民政府签订了征收补偿协议。2010年5月27日，谢先兵的妻子廖迎春与东风村委会签订了《关于谢先兵同志承包土地征收补偿调处协议》，协议约定：因东风村民委员会原承包艾家垅组（原大队专业队）土地给谢先兵耕种，由于通港路征收而产生土地（权属）补偿争议，经甲、乙方多次协商，岳阳市云溪区人民法院参与协调，最后达成如下协议：一、原村所属承包合同协议终止；二、本次补偿为一次性补偿，共计人民币六千元整；三、本次补偿为此事调处终结，今后不得再以任何理由扯皮或上访，打官司起诉。本协议签字生效，具有法律效力。后谢先兵不服诉至法院，诉请如前。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，本案中，其一、谢先兵以东风村委会为被告提起行政诉讼，但并未提供证据证明东风村委会系根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，依据法律、法规、规章的授权对其行使行政管理职责；其二、法院组织谢先兵、东风村委会双方协调后向谢先兵释明，即使存在诉争征收行为，征收土地属于云溪区松阳湖街道办事处艾家垅组集体土地，谢先兵系东风村易家组村民，为案涉土地的承包人并非土地承包权人，且谢先兵陈述其已领取土地青苗补偿费，谢先兵要求东风村委会向其支付土地征收补偿款及安置补偿款无事实和法律依据；其三、谢先兵与东风村委会签订的承包合同已于2010年5月7日解除，双方权利义务关系已经调处，谢先兵已获得相应补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回谢先兵的起诉。本案案件受理费50，免于收取。二审期间，双方均未向本院提交新证据。本院二审查明，谢先兵在本院庭审中称2019年征收其耕种的土地，村里支付了7000元青苗费。东风村委会称谢先兵耕种的土地属于艾家垅组的土地，不属于村里，并称因谢先兵户口到东风村的时候没有地方种地就把涉案土地承包给谢先兵，但承包实质上上承包租赁，不是家庭承包，否则不存在交钱，因为不是分的地，所以没有证。东风村委会还称因谢先兵耕种的是艾家垅组的土地，但户口是易家组，因此没有分配到土地补偿款，并称，2007年的征收是村跟国土部门签协议，村里再跟组里签，是组里自己确定分配方案分钱。2019年的征地协议上是征收部门直接和组里签的，东风村委会在庭审后向本院提交了一份艾家垅组与城陵矶新港区云溪征地拆迁工作指挥部签订的一份《用地补偿协议》。本院认为，首先，谢先兵起诉诉讼请求为：1、确认东风村委会截留谢先兵土地征收补偿款及安置补偿款行为违法；2、判令东风村委会给付谢先兵土地征收补偿款及土地安置费等共计人民币1024500元。根据谢先兵的起诉，其起诉主张东风村委会截留土地补偿款和安置补偿款，实质是认为东风村委会没有履行对其支付征地补偿款的法定职责，存在行政侵权行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”、第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，在行政诉讼中人民法院应当审查行政机关作出的行政行为是否合法，但前提是相关行政机关作出了相关具体行政行为或者负有作出相关具体行政行为的法定职责。如果相关机关没有作出相关行政行为的法定职责，则行政侵权前提不成立。本案中，谢先兵起诉主张松东风村委会截留土地补偿款，其首先应当举证证明东风村委会作出了相关行政行为或者具有相关法定职责。本案中，谢先兵虽与东风村委会签订《关于向阳校旱地承包合同》，但双方之间的土地承包合同系民事合同，东风村委会并不因将土地承包给谢先兵就直接承担对谢先兵征收补偿的法定职责。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条之规定，集体土地征收主体是县级以上人民政府，征收对象是集体土地所有权，征地补偿款包括土地补偿款、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费三部分。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿款归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费需要有集体经济组织安置的，支付给集体经济组织，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可知，除了地上附着物和青苗补偿费直接归地上附着物和青苗的所有者所有外，土地补偿款和安置补助费应当支付给集体经济组织作为对集体土地所有权人的补偿，并不是直接支付给个人。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款（二）项，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案”以及《中华人民共和国物权法》第五十九条，“村民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依照法定程序经本集体成员决定”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”之规定，征地补偿费的使用、分配方案应由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组按照法律规定的民主议定程序制定土地补偿款分配方案，故土地征收款分配方案是由集体经济组织按照法律规定的民主议定程序决定的，属于村民自治的范围，东风村委会对征收补偿款的分配并没有单独决定分配的权力，该亦不属于东风村委会法定职责范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”，谢先兵起诉东风村委会截留土地补偿款，因东风村委会没有相关法定职责，该起诉应予驳回。再次，本案中，谢先兵因耕种土地被征收未分得土地补偿款，实质上属于土地征收补偿款分配纠纷，该属于民事诉讼受案范围，如果上诉人认为分配方案违法，应当通过民事诉讼途径寻求救济，综上，一审法院裁定驳回谢先兵的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 夏 磊审判员 周四平审判员 王延红二〇二〇年六月十九日书记员 夏语涵