江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终612号 上诉人(原审原告)李宗吉，男，1963年4月19日，汉族，住靖江市。 委托代理人刘淑兰（系李宗吉妻子），女，1963年12月29日，汉族，住址同上。 被上诉人(原审被告)靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人陈锋剑，该市市长。 委托代理人叶桐，靖江市国有土地上房屋征收办公室工作人员。 委托代理人袁钰，江苏江豪海信律师事务所律师。 上诉人李宗吉因诉靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2017)苏12行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 因组织实施危房集中、基础设施落后的旧城区改造项目需要，2016年6月25日，靖江市政府作出征收决定及补偿方案并进行了公示，决定对靖江市旧城改造15号地块所涉及的房屋实施征收。《市政府关于旧城改造15号地块房屋征收决定的通告》载明，征收部门为靖江市住房和城乡建设局（以下简称靖江市住建局），征收实施单位为靖江市房屋征收服务中心，签约搬迁期限自房屋征收决定通告之日起90日内，征收补偿安置按照补偿方案执行等。刘伟的房屋在征收范围内。 同日，靖江市住建局作出《关于协商选定旧城改造15号地块房屋征收房地产价格评估机构的公告》，公布了3家备选评估机构，分别为靖江市马洲房地产评估咨询有限公司（以下简称为马洲评估公司）、泰州市信达房地产估价有限公司、江苏诚丰房地产估价有限公司。公告要求被征收人于2016年7月5日前协商选定评估机构，被征收人共同选择一家评估机构达到100%视为协商选定成功；协商不成或未书面告知的，由征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定评估机构。 2016年7月6日，靖江市住建局作出《关于投票选定旧城改造15号地块房屋征收房地产价格评估机构的公告》，载明：因协商不成，决定通过多数决定确定评估机构，被征收人可在备选的评估机构中选择并在2016年7月8日前送交书面意见，逾期视为弃权；该项目被征收户183户，其中93户以上（含93户）选择同一评估机构视为多数决定。 2016年7月9日，靖江市住建局作出《关于公布投票选定旧城改造15号地块房屋征收房地产价格评估机构结果的公告》，载明：马洲评估公司得票数148户、其他评估公司得票数8户、弃权数26户，根据规定选定评估机构为马洲评估公司。 2016年7月18日，评估机构对位于靖江市靖城街道公园弄6号、8号、迎宾东路47号的房屋出具了估价报告。估价报告中的房屋征收补偿分户估价表载明：房屋价值时点为2016年6月25日；合法建筑及2000年前房屋补偿部分评估价值529462元；2000年后未经登记建筑重置价补偿部分、“地大于房”补偿部分、“住改非”房屋补偿部分、非住宅营业房屋补偿部分、非住宅非营业房屋及土地补偿部分、“非改非”补偿部分评估价值均为0；评估价值合计529462元。房屋征收补偿装修及附属物估价表载明：房屋装修及附属物补偿部分评估价值为26549元。估价报告另注明：征收当事人对评估结果有异议的，请在收到估价报告之日起10日内，将书面意见送至征收现场办公室。2016年7月19日，估价报告送达原告并在征收现场进行了公示。评估报告送达后李宗吉未在规定期限内向评估机构书面申请复核评估。 因李宗吉与征收部门未能签订补偿安置协议。2017年5月12日，靖江市政府作出靖征补决〔2017〕3号《房屋征收补偿决定书》（以下简称3号《补偿决定》）。3号《补偿决定》载明：位于本次征收范围内的靖江市靖城街道公园弄6号、8号、迎宾东路47号的房屋，房屋产权证字号靖城镇确字第00003507号，产权登记所有权人为刘朱氏（已去世），经多方查证无法确认该房屋的全部所有人，房屋设计用途为居住，登记面积为77.3平方米。查阅土地登记审批表，载明土地使用者为刘朱氏，土地类别为住宅，使用面积79.37平方米，被征收房屋经调查认定并经公示建筑面积为81.23平方米，马洲评估公司对被征收房屋进行评估，评估值为529462元，装修及附属物评估值为7991元。估价报告在征收范围内予以公示。靖江市住建局为被征收人提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式，在签约期限内经征收实施单位多次协商，但未能达成补偿协议。依据有关规定，决定：一、鉴于被征收房屋目前无法确认其全部所有权人，对座落于靖江市靖城街道公园弄6号、8号、迎宾东路47号的房屋实施产权调换方式补偿。房屋、装修及附属物补偿费为537453元，搬迁补助费3000元，设施移装补助费908元，临时安置补助费6000元，以上产权调换各项补偿费用合计547361元。提供位于长虹花园6号楼203室的1套安置房（现房）用于产权调换，面积为100.61平方米，结算基价为6200元每平方米，房屋价值为623782元。被征收房屋所有权人应在产权调换后付差价76421元给征收部门。汽车车库、车位按拍卖价结算，自行车车库于安置房交付时与建设单位自行结算。二、限被征收房屋实际居住人李宗吉在收到决定书之日起15日内与靖江市房屋征收服务中心办理房屋征收补偿安置和移交手续，将靖江市靖城街道公园弄6号、8号、迎宾东路47号的房屋搬迁腾空。3号《补偿决定》还告知了申请复议及提起诉讼的权利。3号《补偿决定》于当日邮寄送达，李宗吉于2017年5月13日签收，同时靖江市住建局于2018年5月18日(系笔误，实际上2017年5月18日)在人民日报上公告送达3号《补偿决定》。2017年11月8日，李宗吉提起本案诉讼。 原审法院另查明，补偿方案第九条“安置用房”第一款“产权调换安置方式”中规定，私有住宅房屋的被征收人可选择安置用房进行产权调换，安置房地点：长虹花园。 原审法院又查明，2016年12月19日，靖江市住建局在人民日报上邗登要求刘朱氏的所有继承人于公告期满（60）之日起5日内到靖江市××路××楼征收办公室协商征收补偿事宜的公告。 原审法院再查明，同一地块被征收人范芬因不服靖江市政府作出的房屋补偿决定，向泰州中院提起诉讼。该案一审判决作出后，范芬不服提起上诉，江苏省高级人民法院作出的（2017）苏行终1534号判决认为，涉案房屋征收决定并未经法定程序被确认为违法、无效或被撤销，靖江市政府以涉案房屋征收决定为根据，对范芬作出补偿决定并无不当。同时还认为靖江市住建局发布公告，确定马洲评估公司为15号地块的房地产价格评估机构并无不当，并维持了一审判决。 原审法院认为，江苏省高级人民法院发生法律效力的行政判决已经确认靖江市政府有权以涉案房屋征收决定为根据，对征收范围内的被征收人作出房屋补偿决定，同时还认为选定的评估机构并无不当。故本案主要从事实认定、法律适用以及作出程序等方面评析3号《补偿决定》的合法性。 首先，关于3号《补偿决定》的事实认定方面，李宗吉主要提出房屋性质、房屋面积、天井、通道部分的补偿及补偿价格，故法院将主要论述房屋性质认定、房屋面积、天井、通道部分补偿、估价报告合法性等几个问题。 关于房屋性质认定。被征收房屋调查及认定结果表载明房屋用途为住宅。李宗吉认为房屋应当认定为“住改非”，理由是被征收房屋是钱松昌的加工食品场所，并提交了钱松昌的营业执照以及钱松昌出具的证明。法院认为，钱松晶的营业执照载明的经营场所为靖江市安达储运公司东侧，并非被征收房屋所在地。故李宗吉提供的上述证据不能证明其房屋符合补偿方案规定的“住改非”条件，对李宗吉主张房屋应当认定为“住改非”的观点不予支持。 关于房屋面积，李宗吉主张的房屋在其房屋后面，徐伯华房屋南门处，该处是徐伯华房屋的出入地，并非房屋。且李宗吉主张该处建筑为其房屋无证据证明，故对其观点不予支持。 关于天井、通道部分是否应予补偿问题。李宗吉认为3号《补偿决定》未对天井、通道进行补偿，并提供了房屋产权登记现场堪查表，认为其房屋前后、进出通道部分及天井部分的土地应予补偿。同时还提供了朱玉珍、刘志圻出具的证明以及1989年靖江市房地产公司出具给城管办建房股的信函。经审查，1989年靖江市房地产公司出具给城管办建房股的信函，主要内容是认为刘兴户违章建筑应拆除，应让出原有通道，并未认定天井及通道属李宗吉所有。对朱玉珍、刘志圻出具的证明，该证明一是不符合证据规则规定的证人证言的要求，二是该证明仅陈述天井是祖上的活动地及通道。《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》规定，“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。”“国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”根据该规定，法院认为，李宗吉未能提供证据证明其对涉案房屋前后、天井、通道拥有合法使用权，亦未能提供证据证明其使用天井、通道满足上述规定的条件，故对李宗吉认为应对房屋前后、天井、通道部分予以补偿的观点不予支持。 关于估价报告合法性。《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”评估机构出具估价报告后，向李宗吉进行了送达。但李宗吉并未向评估机构书面申请复核，亦未向当地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因李宗吉并未依照法律规定在行政程序中针对评估确定的被征收房屋价值提出异议，应当视为其放弃了该权利，故对估价报告的合法性予以认可。另在对被征收房屋评估时，评估房屋的价值中已包含了房屋所占土地的价格，李宗吉认为没有对土地价值予以评估的观点不予支持。 其次，关于3号《补偿决定》的法律适用方面。3号《补偿决定》对李宗吉给予产权调换，并给予房屋、装修及附属物补偿费、搬迁补助费、设施移装补助费、临时安置补助费，符合补偿方案规定。补偿方案已经规定私有住宅房屋进行产权调换的安置房地点为长虹花园，3号《补偿决定》提供长虹花园的1套安置房对李宗吉进行产权调换，符合补偿方案规定。 最后，关于作出程序方面。《征补条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”补偿方案确定的签约搬迁期限为征收决定公告之日起90天内，征收决定公告日期为2016年6月25日。截至签约期限届满之日，李宗吉与征收部门仍未能达成补偿协议，靖江市政府作出3号《补偿决定》，符合上述法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李宗吉的诉讼请求。 上诉人李宗吉上诉称：1、涉案土地面积认定错误，靖江市政府对涉案房屋前后、天井、通道部分的土地未予补偿违法。2、涉案房屋性质认定错误。3、靖江市政府给予的补偿太低，侵犯上诉人合法权益。4、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决；撤销3号《补偿决定》。 被上诉人靖江市政府答辩称：1、生效行政判决已认定涉案房屋评估机构依法选定。2、涉案房屋面积和性质认定正确。3、3号《补偿决定》已保障李宗吉的合法权益。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为: 一、关于涉案房屋所有权人的问题 涉案房屋产权证字号为靖城镇确字第00003507号，包括公园弄6号、8号、迎宾东路47号三处房屋。产权登记所有权人为刘朱氏（已去世）。本案上诉人李宗吉仅仅是继承人之一（唯一的实际居住人）。由于无法确定其他继承人，靖江市住建局在房屋征收补偿过程中，在人民日报上公告，要求刘朱氏的所有继承人于公告期满之日起5日内到靖江市××路××楼征收办公室协商征收补偿事宜的公告。由于其他继承人未在规定的时间内协商征收补偿事宜，靖江市政府在无法穷尽全部继承人的情况下，依照《征补条例》第二十六条第一款，按照所有权人不明确对涉案房屋所有权人作出3号《补偿决定》正确。 二、关于涉案房屋面积和性质的认定是否正确的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和土地面积的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。涉案《房屋产权证明》载明的房屋面积为77.3平方米，设计用途为“居住用房”，土地证载明的面积为79.37平方米，用途为住宅，双方当事人对此均无异议。被上诉人靖江市政府经调查、认定和公示，涉案房屋实际面积为81.23平方米。李宗吉虽主张涉案房屋面积认定错误，但未提供证据予以证明。靖江市政府按照实际测绘的面积81.23平方米予以补偿正确。 苏政发〔2011〕91号《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十五条规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。本案中，李宗吉虽主张其在涉案房屋内为他人加工产品，但其不仅未办理营业执照，也未提供证据证明其于2010年7月1日前已将涉案房屋改变为经营性用房，故其主张涉案房屋性质认定错误的理由依法不能成立。 涉案地块大多数房屋所有权人均办理了房屋所有权证和土地使用证。原房屋所有权人刘朱氏也办理了国有土地使用证，依法应当依据国有土地使用证认定土地面积。李宗吉提供的1989年靖江市房地产公司出具给城管办建房股的信函以及相关证人证言，不能认定其对国有土地使用证之外的天井、通道部分以及涉案房屋前后的土地依法享有土地使用权，原审法院对此已充分论证，故李宗吉主张涉案土地面积认定错误的理由依法不能成立。 三、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 根据原审法院查明的事实，同一地块被征收人范芬不服靖江市政府作出的房屋补偿决定，向泰州中院提起诉讼。该案一审判决作出后，范芬不服提起上诉，本院作出（2017）苏行终1534号行政，驳回上诉，维持原判。该判决已对涉案地块房地产价格评估机构选定的合法性进行审查和评判，同时认为靖江市政府确定马洲评估公司为房地产价格评估机构并无不当。本案对评估机构的选定问题不再重复评判。 四、关于涉案房屋《估价报告》是否合法的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法选定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据涉案房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。靖江市政府提供的《初步评估结果公示表》及张贴的照片，涉案房屋《估价报告》《装修及附属物估价表》及送达回证证明，涉案房屋《初步评估结果公示表》已张贴公示，涉案房屋《估价报告》《装修及附属物估价表》已送达。李宗吉收到《估价报告》《装修及附属物估价表》后并未书面向评估机构申请复核。李宗吉在法定期限内未申请复核评估，表明其对《估价报告》《装修及附属物估价表》予以认可，故涉案《估价报告》《装修及附属物估价表》等可以作为作出3号《补偿决定》的依据。 五、关于3号《补偿决定》是否合法的问题 由于涉案房屋所有权人不明，房屋征收部门无法与所有权人进行协商。靖江市政府予以产权调换并无不当。依据涉案房屋《估价报告》《装修及附属物估价表》以及补偿安置方案，被征收房屋总的补偿款547361元（包括房屋、装修及附属物补偿费、搬迁补助费、设施移装补助费、临时安置补助费）。靖江市政府提供就近地段长虹花园6号楼203室的1套安置房（现房）用于产权调换，面积为100.61平方米，结算基价为6200元每平方米，房屋价值为623782元。产权调换后涉案房屋所有权人向征收人支付差价76421元。靖江市政府针对涉案房屋的补偿，已保障涉案房屋所有权人的合法权益。靖江市政府依据涉案房屋《估价报告》《装修及附属物估价表》以及涉案地块补偿安置方案等作出3号《补偿决定》符合《征补条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。 需要说明的问题是，本案审理过程中，靖江市政府为妥善化解行政争议，切实解决补偿安置问题，愿意在3号《补偿决定》的基础上，增加一定数额的补偿款，但李宗吉拒绝接受，导致协商未果。另外，靖江市政府在征收补偿过程中，在人民日报上公告，要求刘朱氏的所有继承人就补偿安置问题进行协商，3号《补偿决定》作出后，再次在人民日报上公告送达，除李宗吉外，无人主张权利，也没有其他继承人提起诉讼。靖江市政府按照房屋所有权人不明作出3号《补偿决定》，长虹花园6号楼203室系对被征收房屋全部所有权人的安置。 综上，上诉人李宗吉的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。原审法院判决驳回李宗吉的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李宗吉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 法官助理  张莹莹 二〇二〇年六月二十二日 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；