河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终349号上诉人（一审第三人）张新民，男，汉族，1939年12月2日生，住郑州市管城回族区。委托代理人尚伟杰，河南豫润律师事务所律师。委托代理人刘洁，河南豫润律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）张宽荣，女，汉族，1950年7月8日生，住郑州市管城回族区。系张森林配偶。委托代理人马新春、王马峰，河南公为律师事务所律师。一审被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市商城路217号。法定代表人张艳敏，区长。委托代理人白鑫，该政府司法局工作人员。委托代理人范世伟，河南正臻律师事务所律师。一审被告郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处，住所地郑州市紫东路9号。负责人常凯，主任。委托代理人李凡，该办事处工作人员。委托代理人陈瑞娜，金博大律师事务所律师。张森林、张宽荣诉郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、郑州市管城回族区紫荆山南路街道办事处（以下简称紫南办事处）拆迁补偿安置纠纷一案，郑州铁路运输中级法院于2018年11月26日作出（2018）豫71行初1002号行政判决，判决驳回张森林、张宽荣的诉讼请求。张森林、张宽荣不服提起上诉，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终200号行政裁定，裁定撤销（2018）豫71行初1002号行政判决，发回郑州铁路运输中级法院重新审理。郑州铁路运输中级法院于2019年8月6日立案后，依法通知张新民为第三人参加诉讼。郑州铁路运输中级法院于2019年12月20日作出（2019）豫71行初577号行政判决，一审第三人张新民不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。张森林、张宽荣一审诉称，其为紫荆山南路街道办事处十里铺村村民，于1987年出资在该村小东庄北的宅基地（郑郊宅字0101034，十里铺村197号）空地上建造房屋，后又于2006年将原有房屋拆除并建设新的房屋。2015年下半年，因城中村改造，一审被告在未与张森林、张宽荣签订安置补偿协议，亦未对其进行任何补偿的情况下将案涉房屋强行拆除。张森林、张宽荣宅基地证面积0.25亩，被强拆房屋面积644平方米，其中合法宅基地证内砖混三层以下（含三层）拆迁面积为540.79平方米，宅基地证内砖混三层以上面积为104.46平方米。综上，张森林、张宽荣应安置的总建筑面积为500.01平方米，但一审被告一直拒绝与其签订相关补偿协议。张森林、张宽荣于2017年向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，该院依法作出（2017）豫71行初569号行政判决，判令管城区政府在判决生效后三十日内针对张森林、张宽荣的诉讼请求作出处理。一审被告于2018年6月26日作出《通知》，确定“十里铺城中村改造指挥部可按十里铺城中村改造政策中“双迁户”的标准与张森林、张宽荣签订十里铺城中村改造协议”。张森林、张宽荣认为该《通知》不符合拆迁安置补偿的相关规定，一审诉讼请求为：1.依法撤销管城区政府于2018年6月26日作出的《通知》；2.一审被告按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》及相关规定给予张森林、张宽荣与其他村民同样分配拆迁安置房500.01平方米并支付搬家费、搬迁过渡费、生活费、搬家奖励费、住宅及附属物补偿款等相关费用；3.本案全部诉讼费用由一审被告承担。郑州铁路运输中级法院一审查明，张森林、张宽荣所诉案涉房屋位于紫南办事处十里铺村197号，宅基地登记使用人为张森林的父亲张运生（曾用名张润生，已故），宅基地使用证编号为郑郊宅字0101034。1987年，张森林、张宽荣在案涉宅基地上建造了房屋。2004年9月，张森林、张宽荣户籍迁入十八里河镇十里铺村197号。2013年9月，管城区政府开始实施十里铺村城中村改造项目，张森林、张宽荣共有的案涉房屋被纳入该城中村改造范围。2015年7月，一审被告在对张森林、张宽荣尚未补偿安置的情况下，将其案涉房屋拆除。之后，一审被告以张森林、张宽荣的案涉宅基地存在争议为由，一直未与其签订补偿安置协议。2017年8月，张森林、张宽荣向郑州铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求判令管城区政府、紫南办事处与其签订补偿安置协议，依法对其进行补偿安置。郑州铁路运输中级法院于2017年12月6日作出（2017）豫71行初569号行政判决，判决管城区政府在该判决生效后三十日内针对张森林、张宽荣的诉讼请求作出处理。该判决生效后，2018年6月26日，管城区政府向张森林、张宽荣作出通知，通知其于15日内携带房屋宅基地证原件及张运生其他继承人放弃权利证明到紫南办事处按“双迁户”的标准进行核算，领取补偿金并完善相关手续。张森林、张宽荣对该通知内容不服，提起本案行政诉讼。郑州铁路运输中级法院一审认为，根据郑州市人民政府出台的有关城中村改造的规定，管城区政府作为辖区内城中村改造的实施主体，应当在城中村改造中履行拆迁补偿安置职责，系本案适格的被告。紫南办事处并非城中村改造的实施主体，其在城中村改造中实施的行为应当视为受管城区政府的委托，其被告主体资格不适格。张森林、张宽荣的案涉房屋在管城区政府实施的十里铺城中村改造项目中被拆除，管城区政府应当尽快采取补救措施，给予张森林、张宽荣家庭相应的补偿安置待遇。针对本案的争议焦点一，关于管城区政府作出的被诉通知应否撤销的问题。首先，该通知系管城区政府根据郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初569号行政判决对张森林、张宽荣家庭补偿安置问题作出的处理意见，管城区政府以张森林、张宽荣家庭成员不享受村民待遇，案涉宅基地证登记人为张运生，并且张运生有多名合法继承人为由，确认张森林、张宽荣家庭只能按“双迁户”标准签订补偿安置协议，该通知内容对张森林、张宽荣家庭应当享有的补偿安置标准进行了确认，对张森林、张宽荣家庭的补偿安置权益产生了实际影响，因此，该通知行为属于可诉的行政行为。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施办法》、《河南省农村宅基地用地管理办法》的有关规定，农村居民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权；农村居民建造住宅，以户为单位；农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的，以及回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的可以申请宅基用地。由此可见，张森林、张宽荣作为回乡落户人员享有申请和使用宅基地的权利，张森林、张宽荣家庭和张新民家庭系两个不同的家庭户，在张新民家庭另行划有宅基地的情况下，张森林、张宽荣家庭继续使用其父张运生名下的宅基地并无不当，符合上述法律及规章的规定。另外，张森林、张宽荣家庭于1987年就开始在案涉宅基地建房，其家庭从1987年开始使用案涉宅基地至2015年房屋被拆长达28年，其父张运生于1996年11月10日就已病故，一审被告及张新民均未提供证据证明张新民在其父病故后就案涉宅基地的使用权继承问题向张森林、张宽荣家庭提出过异议。管城区政府在未对张森林、张宽荣家庭补偿安置的情况下，就将张森林、张宽荣的案涉房屋强行拆除，该拆除行为明显违反法定程序，亦无相应的法律依据。张森林、张宽荣家庭的案涉房屋从2015年被拆除后，管城区政府不仅未积极采取补救措施，对张森林、张宽荣家庭的损失进行善后处理，反而在明知张新民家庭户早已签订拆迁安置补偿协议的情况下，还以张森林、张宽荣与张新民就案涉宅基地使用权存在继承纠纷为由，一再对张森林、张宽荣家庭的补偿安置问题设置障碍，其作出的被诉通知缺乏相应的事实依据，处理结果明显不当，应予撤销。针对本案的争议焦点二，关于张森林、张宽荣请求一审被告按照《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》给予与其他村民同样500.01平方米安置房及相应补偿安置待遇的问题。根据本案庭审调查的情况可见，张森林、张宽荣与一审被告至今未能达成补偿安置协议的主要分歧在于安置房面积的补偿标准问题，管城区政府虽然在被诉通知内确认张森林、张宽荣家庭只能按“双迁户”标准给予260平方米的安置房，但当庭又认可只要张森林、张宽荣与张新民就补偿安置问题协商一致，也可以按照500平方米予以安置。由此可见，管城区政府在处理张森林、张宽荣家庭的安置房补偿标准问题上并非只有一个标准，并且根据案外人张世轶在郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1002号案件中所作证言也可看出，管城区政府在处理其他与张森林、张宽荣家庭情况类似的拆迁户的补偿安置标准时，并非均按“双迁户”的补偿标准予以安置补偿。综上所述，管城区政府在与张森林、张宽荣家庭协商不成一致意见，无法达成补偿安置协议的情况下，应当遵循公平对待原则，按照其他与张森林、张宽荣家庭情况类似的被拆迁户的补偿安置标准对张森林、张宽荣家庭履行拆迁补偿安置职责，及时作出补偿安置决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项之规定，一审判决：一、撤销管城区政府于2018年6月26日作出的被诉通知；二、管城区政府在判决生效之日起30日内对张森林、张宽荣家庭户履行补偿安置职责并作出补偿安置决定；三、驳回张森林、张宽荣对紫南办事处的起诉。一审案件受理费50元，由管城区政府负担。张新民不服一审判决，向本院上诉称：一、一审法院程序违法。1、本案诉讼过程中张森林于2019年12月12日去世，上诉人一审代理人张红艳已及时将张森林死亡的事实电话告知一审法官。一审法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条规定中止诉讼，等待张森林的继承人表明是否参加诉讼，而一审法院在得知张森林死亡的情况下，仍继续审理并作出判决，明显属于程序违法。2、案涉郑郊宅字第0101034《宅基地使用证》及郑州市郊区十八里河乡十里铺村民委员会于1987年2月23日出具的《建筑许可证》中记载的户主姓名均为张运生。张运生死亡时间为1996年11月10日，一审法院并未查明张运生的子女情况及继承人情况，仅追加上诉人而没有追加其女儿张海棠亦属程序错误。二、一审认定事实错误。1、郑郊宅字第0101034《宅基地使用证》及1987年《建筑许可证》均显示户主为张运生，没有证据证明1987年建房人为张森林，而张运生去世时张运生的继承人对1987年的老宅未析产，其他继承人均未表示明确放弃继承。2、被上诉人并未于1987年在张运生的宅基地上建房，也未与张运生共同生活，而是1970年成家后一直居住在其原户籍地即商城路118号院，其户籍也是在2004年才迁回南十里铺的。3、上诉人一直跟随父亲张运生生活在郑州市管城区货站街113号院平房6排2号，张新民为随父愿和父亲一起回祖籍南十里铺申请宅基地，1987年宅基地批过后，上诉人将自己和父亲张运生户籍迁至宅基地处，同年上诉人出钱出力建房，而张森林没有出任何费用。4、1987年老宅建成后实际没有居住，而是由上诉人负责对外出租。2006年上诉人和张森林意识到可能会拆迁补偿，约定好翻建及分配方案后，上诉人才把1987年建筑许可证交付给张森林，由张森林负责重建。5、上诉人及张森林均不是南十里铺的村民，不具有村民待遇。张森林至今在商城路118号院拥有原单位房产，而同样回迁村里的上诉人在原单位没有任何房产，一审判决管城区政府给予张森林拆迁安置与事实和法律不符。三、本案拆迁补偿权益来源于宅基地的所有权而非地上房产权。1、本案涉案房屋的产权证及建筑许可证上显示名字均为张运生。2、涉案宅基地证原件一直由上诉人持有。3、上诉人与张森林均为张运生的继承人，均属于外出后户籍迁回村里的回迁户，在此次补偿安置中，上诉人未得到任何补偿和安置。四、被上诉人就涉案宅基地及地上房屋继承权纠纷和所有权纠纷的民事纠纷均被法院驳回起诉，（2017）豫71行初569号行政判决不能作为认定政府及办事处向张森林个人作出补偿的依据。综上，一审法院认定事实错误，程序违法，请求撤销一审判决，改判驳回张森林、张宽荣的诉讼请求，判决管城区政府对张新民做出拆迁补偿安置决定，或发回重审。被上诉人张宽荣答辩称：一、一审程序合法，判决结果正确。1、张森林在一审庭审后去世，还有答辩人继续诉讼，不影响本案正常审理，且上诉人的诉讼权利未受到实质影响。2、涉案房产不能认定为张森林之父张运生的遗产，本案不涉及继承问题。3、张森林之女均已提交书面声明放弃本案诉讼权利及对其父张森林的遗产继承权。二、一审认定事实清楚。上诉人关于1987年房屋系张运生遗产及2006年上诉人与张森林共同翻建的主张与生效裁判文书认定的事实不符。1、涉案房屋是被上诉人及张森林的个人合法财产，不存在遗产继承问题。2、已生效的（2017）豫71行初569号行政判决认定涉案房屋所有权人为被上诉人夫妇，其所占用的土地与该房屋共同构成一个物权整体被确认为所有权属于被上诉人。3、上诉人提出其本人未获得拆迁补偿的权益，与事实不符。涉案项目以家庭户为单位进行安置补偿，上诉人家庭户已得到安置补偿。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。一审被告管城区政府、紫南办事处未提交书面答辩意见。本院二审除确认一审法院查明的事实外，另查明，张森林于2019年12月12日去世，此时一审程序尚未结束。再查明，张森林法定继承人张鸿娜、张鸿杰分别提交《声明书》放弃二人对其父张森林的遗产继承权，由其母张宽荣一人继承，并放弃二人在本案中参与诉讼的权利。本院认为：一、关于上诉人张新民所提出的张森林在一审诉讼程序中去世，案件未依法中止的问题。张森林、张宽荣作为原告提起本案行政诉讼，系主张其家庭户所享有权益的安置补偿问题。而事实上，在管城区政府所主导实施的涉案城中村改造项目，相关文件所规定的安置补偿对象也均是以家庭户为单位。且张森林的法定继承人已放弃对其父的遗产继承权，由其母张宽荣一人继承。故在张森林去世后，由张宽荣作为其家庭户的权利人继续参与诉讼并不影响其对相关权益的影响。一审程序虽存在瑕疵，从减少当事人诉累和节约司法资源考虑，无纠正必要。二、本案张森林、张宽荣的诉讼请求是按照涉案安置补偿方案提出的，而该安置补偿方案主要是对农村家庭户居住权和成员权的安置补偿，不是对现有房屋相关市场价值的补偿，因此，本案需要查明的主要事实是张森林、张宽荣是否构成农村家庭户、是否居住在本村、是否在实际上使用宅基地及使用的正当性或合法性。张森林、张宽荣因退休回乡落户在2004年将户籍转入原籍，并一直居住在房屋中，虽然该房屋的相关宅基证及建筑许可证登记在张森林父亲张运生名下，但根据农村的实际情况，张森林、张宽荣使用涉案宅基地具有正当性，结合涉案安置补偿方案的规定，其属于安置补偿对象。对于安置补偿问题，由于除房屋重置价的补偿以外，其他如安置房屋、过渡费等并不是对原房地产相关价值的补偿，而是对张森林、张宽荣居住权、成员权的安置补偿，故至少该部分不应受继承争议的影响，管城区政府以存在继承等民事争议为由不对张森林、张宽荣进行安置，缺乏合理性，本院不予认可。至于管城区政府如何进行安置，需要其严格按照安置补偿方案所规定的条件进行裁量处理，本院对此不再明确具体的司法意见。对于张新民等人与张森林、张宽荣关于建房投入本身的、涉及继承的民事争议，关涉到房屋重置价的补偿问题，管城区政府可待双方民事争议结束后再做处理。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张新民承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 蒋跃峰审判员 马传贤二〇二〇年六月十日书记员 孟亚娟书记员 玄晟颐