山东省邹城市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0883行初14号 原告李兴坤，男，汉族。 原告冯兴霞（李兴坤之妻），女，汉族。 二原告共同委托代理人张皓，山东泗水滨律师事务所律师（特别授权）。 被告泗水县泗河街道办事处，住所地泗水县中兴路。 法定代表人郑军，主任。 出庭负责人曾宪斌，副主任。 委托代理人冯家旺，山东亚联律师事务所律师（特别授权）。 第三人泗水县泗河街道西涧沟村村民委员会。 法定代表人朱本勇，村主任。 委托代理人冯家旺，山东亚联律师事务所律师（特别授权）。 原告李兴坤、冯兴霞因要求确认被告泗水县泗河街道办事处（以下简称泗河街道）于2019年5月17日作出的清除地上附着物的行政强制行为违法，于2019年8月1日向泗水县人民法院提起行政诉讼。济宁市中级人民法院2019年9月5日作出（2019）鲁08行辖23号《行政裁定书》，裁定本案由邹城市人民法院管辖。本院2020年1月9日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。原告李兴坤、冯兴霞、委托代理人张皓，被告泗河街道出庭负责人曾宪斌、委托代理人冯家旺，第三人泗水县泗河街道西涧沟村村民委员会（以下简称西涧沟村）委托代理人冯家旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李兴坤、冯兴霞诉称，2019年5月13日，第三人给原告下达《通知》：你户位于村南地3.0亩，根据县政府项目建设整体规划，依据村规民约，请你到村委会领取补偿款，并在三日内交付村集体，如未按时清理到位，村委会将组织清理。2019年5月17日上午，被告工作人员朱友涛（音）、蔡令生（音）等人现场指挥，组织第三人召集田建超、朱连军、朱本勇、孔凡胜、李秀明等人毁坏了原告的果树。强行毁坏核桃树600棵、苹果树50棵，毁坏西瓜育苗棚200平方米，损失价值约60万元。原告及时拨打了110报警电话。被告未向原告出示合法征地手续，未协商补偿地上附属物价值，擅自将原告地上附属物违法清除，严重侵害了原告的合法权益。现诉至人民法院，请求确认被告及第三人清除原告地上附属物行为违法，诉讼费用由被告承担。 原告李兴坤、冯兴霞立案时提交、庭审时展示了如下证据：1.通知一份（原件）。证明：2019年5月13日，第三人通知原告：村南地（李家林）因纳入县政府宏利丰项目或体育路项目建设整体规划，要求原告到村委会领取补偿款，并在接通后三日内将附属物清理完毕交付村集体，如未按时清理，村委会将组织清理。该通知所称宏利丰项目或体育路项目与事实不符，该项目根本不存在，实际上是三发尚城房地产开发项目在施工。2.济宁市公安局110接处警单（原件在李振留案件中）。证明：报警电话XXXXXXXXX，有人把原告家地里的树给杀了。3.视频光盘1份、照片5张。证明：被告及第三人共同砍杀原告地里树木的情况，2019年5月17日早8:30，被告泗水县泗河街道办事处工作人员王君、朱友涛（音）、蔡令生（音）等人在现场指挥，组织第三人召集田建超、朱本勇、田业朴、李秀明等人强行毁坏了原告的财产。4.照片5张。证实：原告地里栽种的核桃树损毁情况照片2张，三发尚城房地产项目施工现场照片3张。5.证人李振雷、马兆梅出庭作证。证实：《村规民约》的制定过程走过场；被告多名工作人员出现在原告树木被强制清除的现场。 被告泗河街道辩称，一、答辩人并未对原告实施行政强制行为，原告所诉地上附属物系第三人依据村规民约实施，依法应驳回原告对答辩人的不当起诉。本案原告所诉地上附属物系第三人依据村规民约向原告下达通知，并在通知期满后由第三人组织实施。原告称系答辩人进行清理，与本案所涉通知及实际清理主体不符，违背客观事实，不能成立。二、答辩人可协调、督促第三人，参照相关拆迁安置补偿标准，对原告给予合理的补偿，建议双方进行合理协商，达成调解协议并申请撤回起诉。综上所述，原告起诉答辩人实施强制拆除于事实证据不符，请求驳回原告不当起诉，或者由原告与第三人协商解决并撤回起诉。 被告泗河街道未向本院提交证据或依据。 第三人西涧沟村述称，一、答辩人村委会依据村民委员会组织法及本村村规民约有关规定，根据村规民约授权和依规通知，清理原告承包土地上的地上附属物合法有据，并不属于行政强制，亦不构成违法。1.根据《村民委员会组织法》第2条、第7条等规定，答辩人村民委员会系村民进行自我管理的群众性自治组织，并办理本村公共事务，管理本村土地和公共财产。2.经本村村民代表会议通过，我村于2019年5月11日修订通过《泗河街道西涧沟村村规民约》，该村规民约第47条规定：村民有义务配合项目建设和公共设施征地、搬迁工作。该村规民约第48条规定：征地、搬迁工作由村委会组织实施；征地、拆迁涉及的农户在收到村委会下达的期限通知后三天内仍不清理地上附属物的，视为委托村委会进行清理。本案原告所诉地上附属物，系第三人依据村规民约向原告下达通知，并在通知期满后由第三人组织实施。该村规民约系依法修订通过，全体村民均应遵守，对本案原告具有约束力。3.因项目用地需要占用原告土地，答辩人依据本村村规民约上述规定，于2019年5月13日向原告送交《通知》，通知原告对其村南的地，到村委会领取补偿款并在接通知后3日内将附属物清理完毕后交付村集体，如未按时清理，村委会将组织进行清理。原告收到该通知后，未按通知要求领取补偿款和自行清理地上附属物，答辩人依据村规民约授权，对通知所涉土地地上附属物进行了清理。该清理行为是答辩人依法、按约经通知期满后履行职责，并无不当。二、答辩人同意按照相关拆迁安置补偿标准，对原告给予合理的补偿，但原告的诉讼主张明显过高、无据，不应支持。希望原告配合大局，与多数村民相一致，按照实际地上附属物数量及统一补偿标准，领取应得补偿款，或者由双方进行合理协商解决。 第三人庭审时提交并展示了如下证据、依据：1.《泗河街道西涧沟村村规民约》，证明：该村规民约第47条规定村民有义务配合项目建设和公共设施征地、搬迁工作；第48条规定，征地、搬迁工作由村委会组织实施。拆迁涉及的农户在收到村委会下达的期限通知后三天内仍不清理地上附属物的，视为委托村委会进行清理。2.村规民约续订会议记录、签名、照片，证明：泗河街道西涧沟村村规民约系本村依法制定，对包含本案原告在内的全体具有约束力。3.原告地上附属物状况及其补偿价格公示照片，证明：原告所诉地上附属物状况及已经核实和公示，原告未提出异议。4.《通知》，证明：第三人依据本村村规民约规定，于2019年5月13日向原告送交《通知》，通知原告对其村南的地，到村委会领取补偿款并在通知后3日内将附属物清理完毕交付村集体，如未按时清理，村委会将组织进行清理。原告收到该通知后，未按照通知要求领取补偿款和自行清理地上附属物，第三人依据村规民约授权，对通知所涉土地地上附属物进行了清理。 本院依职权向泗水县公安局调取了2019年5月17日该局城关第一派出所对西涧沟村村民因树木被人砍伐报警事项的调查处理过程中，对冯兴霞、张国连、田建超、朱本勇、李兴华、李兴峰、赵玉洪、李秀军、丛尚海、刘朕等人所作的询问笔录。 经庭审质证，对原告提交证据。被告质证意见：对证据1真实性无异议，该通知系村委会依据村规民约向原告下达；证据2无法证实与本案有关；证据3真实性不予认可，即使存在也无法证实原告所主张的镇工作人员在现场参与清除行为；证据4系村委会依据村规民约向原告送达通知后组织村支两委工作人员实施；证据5证人1的证言证明的内容与本案无关，证人2的证言可以证实实施清除行为的主体系村两委工作人员。第三人质证意见与被告相同。对第三人提交证据。原告质证意见：对证据1真实性、合法性均有异议，证明的事项与村民委员会组织法相违背；对证据2不予认可，这些人不是村民代表，实际是诱骗村民去领暖壶，不能证明其合法性；对证据3两张表格内容均认可；对证据4真实性无异议，对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二、五，第三人提交的全部证据，均符合行政诉讼证据要求，本院予以采纳；原告提交的证据三、四不符合行政诉讼证据的形式要件要求，本院不予采纳。 经审理查明，原告李兴坤、冯兴霞夫妇系泗水县泗河街道西涧沟村村民，在该村拥有合法土地承包经营权。2019年5月11日，第三人组织召开村民代表会议，讨论制定出台了《泗河街道西涧沟村村规民约》，其中第四十七条规定：“村民有义务配合项目建设及公共设施征地、搬迁工作。”第四十八条规定：“征地、搬迁工作由村委会组织实施。征地、拆迁前由村委会对所征土地进行公告，对纳入征地搬迁的，自测量之日起，所征土地均不允许再建房屋或继续栽植树木等一切附属物，对于新增附属物一律不予补偿。征地、搬迁工作坚持公开、公平、公正原则，由村委会对所征土地农户地上附属物进行公示，并公开补偿价格，存有异议的被征地、搬迁户应在公示期五天向村委会提出申请，由村委会和土地征收部门对附属物进行复核，被征地搬迁户在复核表上拒绝签字的由村委会视为同意并签字，无异议的应到村委会自行领取征地、搬迁款项，并在十日内自行清理地上附属物。超过十天不清理的，视为自动放弃，由村委会或施工方进行清理。被征地、搬迁户提出无理要求、又不主动领取补偿款、不清理地上附属物的，在收到村委会下达期限通知三天内仍不清理的，视为委托村委会进行清理。”2019年上半年，原告家庭承包经营的“村南地”被纳入“项目”“征地”范围，被告和第三人工作人员向原告夫妇出具的《用地附着物登记补偿表》2页分别载明：户主李兴坤，核桃408棵61200元，水井1眼500元，合计61700元；户主李兴坤，核桃121棵18150元，苹果（幼龄）40棵2800元，柏树（1-5㎝）4棵240元，温室（无顶）156.6㎡3915元，围墙33.6㎡2688元，简易棚3.5㎡245元，水井1眼500元，合计28538元。原告李兴坤、冯兴霞对上述记载的项目数量均予认可，但对补偿标准不予认可，没有在《用地附着物登记补偿表》上签名，也没有领取上述补偿款。2019年5月17日，原告李兴坤、冯兴霞所承包经营土地的地上附着物被强制清除。 本院认为，原告李兴坤、冯兴霞认为自己合法承包经营土地的地上附着物被泗水县泗河街道办事处予以强制清除，侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。案涉地上附着物2019年5月17日被清除，原告于2019年8月1日向人民法院提起行政诉讼，未超过六个月的法定起诉期限。本案审查的焦点问题是：是否可以认定泗河街道实施了被诉强制清除行为；强制清除行为是否违法。 关于是否可以认定泗河街道实施了被诉强制拆除行为问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此可知，我国现行的集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中，被告泗河街道街道办事处系泗水县人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。在案证据能够证实，被诉强制清除行为源于“项目”“征地”需要，且被告泗河街道工作人员全程参与其中。虽然各方当事人均未提交“项目”“征地”的任何文字材料，但基于街道办事处享有的集体土地征收方面的相关法定职权，且被告无证据证明确系其他主体实施了被诉强制拆除行为，以及村民会议有权决议的范围仅限于村集体经济组织财产和成员权益管理、分配的事项，并不能处置村民私有财产权益等因素，应认定是被告泗河街道实施了被诉强制清除行为。至于被告、第三人述称被诉清理行为是村委会系“村规民约”授权，依法、按约经通知期满后履行职责的主张，因其缺乏法律依据支撑，本院不予支持。 关于强制拆除行为是否违法问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条“……征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订)第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”等规定，基于公益项目建设需要，地方人民政府可依照法律规定的权限和程序对农村集体土地及其附着物予以征收。但征收集体土地上个人的房屋或其他附着物，应依法给予补偿，在完成补偿安置工作或无正当理由拒绝接受安置补偿，拒不交出土地，已影响到征收工作正常进行的情况下，由相关行政机关申请人民法院强制执行。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制清除，也必须按照法定的程序进行。本案被告在尚未与原告签署补偿协议、完成相应补偿工作的情况下，直接将原告合法拥有的地上附着物予以强制清除，法律依据不足，程序违法。由于被告强制清除原告涉案地上附着物的行为不具有可撤销内容，原告请求确认被告强制清除其地上附着物的行政行为违法的理由成立，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款一项之规定，判决如下： 确认被告泗水县泗河街道办事处于2019年5月17日强制清除原告李兴坤、冯兴霞涉案土地地上附着物的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告泗水县泗河街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  刘克斌 人民陪审员  李怀传 人民陪审员  郭英华 二〇二〇年六月十二日 书 记 员  陈逸飞