湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2240号上诉人（原审原告）：欧先杰，女，1948年2月7日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人：全卫华，男，1978年7月20日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。系欧先杰之子。委托代理人：张世伟，北京盈科（海口）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：符田，该区人民政府工作人员。委托代理人：丁渊，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市人民政府。住所地：湖南省张家界市永定区南庄坪。法定代表人：刘革安，市长。委托代理人：胡腾方，张家界市司法局工作人员。委托代理人：杨毕成，湖南大好律师事务所律师。上诉人欧先杰因与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）房屋补偿决定及行政复议决定一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2019）湘08行初146号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明：2017年7月26日永定区政府公告发布《岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》及附件《房屋征收补偿方案》。欧先杰的房屋在该项目规划红线范围内，属被征收对象。欧先杰房屋调查认定情况经三次张榜公示后，由相关职能部门作出合法性认定：建筑面积为436.41平方米，其中89.97平方米为1998年前修建的无证建筑，属补交规费范围；346.44平方米为2003年清房后修建的违法建筑。2017年6月13日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布《关于选定岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目房屋征收评估机构的公告》，确定房地产价格评估机构首先由被征收人协商选定；若协商不成，将采取公开摇号方式确定。被征收人须在2017年6月14日至6月20日协商选定。2017年6月23日，经张家界市胜地公证处公证，被征收人协商选定了张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司承担此项目的房屋价值评估。2018年12月24日，张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司出具《房地产估价报告书》，并送达给欧先杰。欧先杰涉案房屋价值评估为：331360元。为保障被征收人的房屋补偿方式选择权，永定区政府将张家界市土地房地产开发有限责任公司开发的项目安置房源用于进行产权调换，并将房源信息在征收范围内予以公告。房屋征收部门与欧先杰多次协商，在《房屋征收补偿方案》规定的签约期限内未达成补偿协议，欧先杰也未选择补偿方式。2019年3月19日，永定区政府向欧先杰送达了《房屋补偿决定告知书》（张定征告字［2019］6号）。欧先杰在告知书规定的期限内未进行陈述、申辩。2019年4月10日，永定区政府作出《房屋补偿决定书》（张定政补字［2019］59号），决定内容如下：一、被征收人欧先杰位于岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目规划红线范围内房地产实行一次性货币补偿，具体明细及补偿金额如下：1．房屋主体补偿：331360.00元；2．装饰装修补偿：44985.00元；3．构筑、附属物补偿：5532.00元；4．临时安置补偿费：12000.00元；5．搬迁补偿费1799.40元；6．补交规费：3148.95元；7．购房补助：30000.00元；以上1-7项相互抵减后，合计补偿422527.45元（大写肆拾贰万贰仟伍佰贰拾柒元肆角伍分）。二、被征收人欧先杰2003年清房后修建的违法建筑不予补偿。三、被征收人欧先杰收到补偿决定书之日起15日内自行腾房让地；逾期未腾房让地，永定区政府将依法申请人民法院强制执行。还告知了欧先杰申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。永定区政府于2019年4月17日将《房屋补偿决定书》留置送达给欧先杰，同时在征收范围进行了张贴予以公告。欧先杰不服永定区政府作出的涉案《房屋补偿决定书》，向张家界市政府申请行政复议。张家界市政府于2019年6月3日收到欧先杰的行政复议申请书，经审查后于2019年6月4日受理，并于同日将行政复议申请书副本和行政复议答复通知书、行政复议（被申请人）提交的材料清单送达给永定区政府。永定区政府在法定期限内作出书面答复，并提交了作出《房屋补偿决定书》的证据和其他有关材料。张家界市政府对永定区政府和欧先杰提交的证据材料依法审查后，于2019年7月22日作出《行政复议决定书》（张政复决［2019］28号），维持了永定区政府作出的《房屋补偿决定书》（张定政补字［2019］59号），并向双方进行了送达。欧先杰仍不服，遂提起本案诉讼。请求撤销永定区政府作出的张定政补字［2019］59号房屋补偿决定和张家界市政府于作出的张政复决［2019］28号行政复议决定。另查明，欧先杰之子全卫华称，其妻林宏丽与其于2016年4月7日在该房屋内注册登记个体工商户，名号为“张家界市永定区鸿运人家客栈”从事经营，但没有得到补偿。原审法院认为，本案是对被诉房屋补偿决定及行政复议决定是否合法进行审查，综合诉辩双方意见，争议焦点如下：一、关于房屋面积认定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案中，欧先杰对第三榜公示的房屋合法面积与前两榜公示不一致有异议。根据上述规定，房屋合法面积在三榜公示过程中出现错误应当予以更正，并最终以有关部门的调查认定为准。相关职能部门对欧先杰涉案房屋作出合法性认定：建筑面积为436.41平方米，其中89.97平方米为1998年前修建的无证建筑，属补交规费范围；346.44平方米为2003年清房后修建的违法建筑。欧先杰提出房屋合法面积认定错误，但是没有提交房屋合法的相关证据证实，不予采信。二、关于房屋价值补偿是否过低问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。……”本案中，由被征收人协商选定的张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司对欧先杰涉案房屋价值按《房屋征收决定》发布公告之日为评估时点作出评估，符合上述规定。申请人对该评估报告结论不服，未向张家界先达房地产土地评估咨询有限责任公司申请复核评估。故欧先杰涉案房屋价值补偿合法、合理，欧先杰提出房屋价值补偿过低，不予采纳。三、关于房屋补偿方式选择权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。选择房屋产权调换的，房屋征收部门应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋和用于产权调换房屋价值的差价。……”本案中，永定区政府按照《征收补偿方案》“产权调换房源为与区征收办签有房源供应的开发项目商品住房”的规定，将张家界市土地房地产开发有限责任公司开发的项目安置房源用于产权调换，并将房源信息在征收范围内予以公告，保障了欧先杰的房屋补偿方式选择权。故欧先杰提出永定区政府剥夺其房屋补偿方式选择权，不予采纳。综上所述，永定区政府在对欧先杰涉案房屋实施补偿过程中，组织相关职能部门对涉案房屋作出了合法性认定，由被征收人协商选定的房地产价格评估机构进行了评估，房屋征收部门与欧先杰多次协商未达成补偿协议，并保障了欧先杰的房屋补偿方式选择权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，永定区政府作出《房屋补偿决定书》（张定政补字［2019］59号），对涉案房屋按照《房屋征收补偿方案》逐项给予了货币补偿，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。张家界市政府严格履行行政复议程序，依法审查后作出《行政复议决定书》（张政复决［2019］28号），维持上述《房屋补偿决定书》正确。涉案项目房屋征收决定不应在本案中作为行政行为予以合法性审查，应当作为证据予以审核认定：涉案项目房屋征收决定是人民政府依法作出的行政决定，一经作出即产生法律效力，在依法撤销之前持续有效，予以采信。故欧先杰提出其建房使用土地性质认定和征收依据错误，不属于本案审查范围，不予采纳。欧先杰涉案房屋既已作为国有土地上房屋被征收，就应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施补偿。欧先杰之子全卫华诉称注册个体工商经营户进行经营要求补偿的诉请，属于另一个法律关系，本案不宜处理。欧先杰的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回欧先杰的诉讼请求。一审案件受理费50元，由欧先杰负担。欧先杰不服该判决，向本院上诉称：1．欧先杰涉案房屋所占用的土地性质为集体土地，永定区政府按国有土地上房屋进行征收补偿不符合法律规定。2．涉案补偿决定对欧先杰涉案房屋的建筑面积认定错误。3．涉案补偿决定中没有房屋产权调换内容，剥夺了欧先杰补偿方式的选择权。4．涉案房屋补偿过低，严重降低了被征收人的生活水平。请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。永定区政府答辩称：1．永定区政府作出的涉案征收决定合法。2．永定区政府对欧先杰的涉案房屋建筑面积认定正确。经市国土资源局、区住建局、市规划管理局永定区分局等职能部门以欧先杰的涉案房屋作出合法性认定，并共同出具了《被征收房屋合法性调查认定表》，认定欧先杰涉案房屋建筑面积436.41平方米，其中89.97平方米为1998年前修建的无证建筑，属补交规费范围；346.44平方米为2003年清房后修建的违法建筑。3．永定区政府对涉案房屋的补偿合法合理。4．永定区政府保障了欧先杰补偿方式的选择权。5．张家界市政府已于2017年6月27日将包括欧先杰涉案房屋占用的国有土地使用权收回。欧先杰主张其房屋占用的土地性质为集体土地，与事实不符。请求驳回上诉，维持原判。张家界市政府答辩称：1．本案上诉人涉案房屋补偿决定及行政复议决定是否合法提起诉讼。涉案房屋所占用土地的性质和永定区政府作出的征收决定是否合法不属于本案审查的范围。2．欧先杰的涉案房屋已纳入城市规划区，应当按国有土地上房屋来进行补偿。3．永定区政府作出的涉案补偿决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院二审对一审查明的事实予以确认。在二审过程中，永定区政府向本院作出承诺：若欧先杰选择货币补偿，其涉案房屋按837,896元的总价补偿，同时可按项目限价房优惠政策在该项目范围内购买限价商品房，限价商品房价格按《岩塔菜市场周边城市棚户区改造项目被征收人购买限价商品房实施方案》执行；若选择产权调换，征收部门将为欧先杰提供产权调换房，并按照征收决定发布之日作为评估时点评估确定产权调换房的价值，与欧先杰计算结清差价。本院认为，本案主要的争议焦点为：1．涉案房屋应当按国有土地上房屋补偿还是按集体土地上房屋补偿；2．涉案房屋的面积认定是否合法；3．对涉案房屋的评估是否合法；4．涉案补偿决定是否保障了被征收人补偿方式的选择权。一、关于涉案房屋应当按国有土地上房屋补偿还是按集体土地上房屋补偿的问题。湖南省人民政府法制办公室于2004年6月3日作出的湘政法函［2004］7号《湖南省人民政府法制办公室对建设厅〈关于城乡结合部房屋拆迁补偿安置政策的请求〉的复函》规定，农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地为国家所有，并依法办理土地所有权变更登记和城市房屋产权登记。没有办理登记的，应当依法补办。本案中，根据查明的事实，上诉人所在的集体经济组织已于1985年整体划入城市规划区，其成员已全部转为城镇居民，涉案土地亦转为国家所有，虽然当时没有办理登记，但根据上述规定，土地的性质已经转变为国有，只是补办登记的问题。张家界市人民政府令（第43号）《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》第二十一条规定：“征收城市规划区内集体土地及房屋拆迁的，实行货币补偿安置，有条件的，也可以实行自拆重建安置。实施货币安置的，参照城市国有土地上房屋征收补偿，补偿标准按照评估价格确定；实行自拆重建安置的，可在城市规划区外安排重建用地，补偿安置按照本办法第二十二条的规定执行。”根据上述规定，即使涉案房屋所占有的土地为集体土地，亦可以参照城市国有土地上房屋征收补偿。且涉案房屋按国有土地上房屋补偿不低于按集体土地上房屋补偿的标准。故永定区政府对涉案房屋按国有土地上房屋补偿并不侵害上诉人的利益。二、关于涉案房屋的面积认定是否合法的问题。涉案房屋位于城市规划区内，在未取得建设工程规划许可证件的情况下，上诉人私自扩建涉案房屋，违反法律规定。永定区政府依照其制订的规范性文件，组织相关职能部门对欧先杰涉案房屋作出合法性认定：建筑面积为436.41平方米，其中89.97平方米为1998年前修建的无证建筑，属补交规费范围；346.44平方米为2003年清房后修建的违法建筑。该认定充分考虑了上诉人的利益。上诉人主张其涉案房屋为合法建筑，但并提供证据证明，本院不予支持。三、关于对涉案房屋的评估是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”该条例第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，永定区政府房屋征收部门协商选定房地产价格评估机构，并做出了评估报告。上诉人收到评估报告后，未向房屋产价格评估机构申请复核评估。永定区政府以涉案评估报告为依据作出补偿并无不当。且永定区政府考虑到房地产市场价值上涨的因素，承诺按837,896元的总补偿款对上诉人予以补偿，充分保障了上诉人的合法权益。四、关于涉案补偿决定是否保障了被征收人补偿方式的选择权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，永定区政府将张家界市土地房地产开发有限责任公司开发的项目安置房源用于产权调换，并将房源信息在征收范围内予以公告。上诉人没有选择产权调换的补偿方式，永定区政府对上诉人按货币补偿方式补偿并无不当。且永定区政府承诺如上诉人愿意选择产权调换的补偿方式，永定区政府房屋征收部门将为其提供产权调换房，并按征收决定发布之日作为评估时点评估确定产权调换房的价值，与上诉人计算结清差价。永定区政府充分保障了上诉人补偿方式的选择权。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人欧先杰负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇二〇年六月十五日法官助理邹志斌书记员李顺附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……