湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终425号上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼9楼。法定代表人：冯意刚，局长。委托代理人：王大威，长沙市自然资源和规划局权益处工作人员。委托代理人：晏明科，湖南中楚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：凯达（湖南）房地产开发有限公司，住所地湖南省长沙市天心区劳动西路229号凯华大厦10楼。法定代表人：梁玉意，执行董事。委托代理人：李连华，湖南谐正律师事务所律师。委托代理人：乐根成，凯达（湖南）房地产开发有限公司工作人员。原审被告：长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人：郑建新，市长。原审第三人：长沙市新河三角洲开发建设有限公司，住所地湖南省长沙市开福区鸭子铺路1号。法定代表人：刘松权，董事长。委托代理人：吴迪，长沙市新河三角洲开发建设有限公司工作人员。委托代理人：肖晓文，长沙市新河三角洲开发建设有限公司工作人员。上诉人长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市资源规划局）因与被上诉人凯达（湖南）房地产开发有限公司（以下简称凯达公司）及原审被告长沙市人民政府、原审第三人长沙市新河三角洲开发建设有限公司（以下简称新河三角洲公司）土地行政管理纠纷一案，不服长沙市中级人民法院（2019）湘01行初249号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年7月29日，凯达公司取得长国用（2002）字第007808号《国有土地使用证》，获得位于角总面积为5331.26平方米的国有土地使用权，土地用途为综合用地。2010年12月9日，原长沙市国土资源局（以下简称长沙市国土局）作出长国土资政发［2010］127号《关于收回国有土地使用权的决定》（以下简称127号决定），该决定载明为实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，经长沙市人民政府批准，决定收回国有土地使用权29.0576公顷（包括007808号土地使用证所涉的国有土地使用权），同时告知对原土地使用权人应依法给予补偿的，依法办理补偿手续。2011年1月18日，经长沙市人民政府批准，长沙市国土局作出《国有建设用地划拨决定书》，将290576平方米土地（包括007808号土地使用证所涉土地在内）划拨新河三角洲公司使用。2011年1月28日，长沙市人民政府就包括007808号土地使用证所涉土地在内的6936.28平方米土地使用权，向新河三角洲公司颁发006211号土地使用证。凯达公司于2012年知晓127号决定内容。凯达公司于2012年3月知晓新河三角洲公司的006211号土地使用证后，向相关部门进行反映。长沙市土地管理委员会于2012年4月20日召开会议研究，并形成《会议纪要》载明：“凯达公司于2002年受让位于角宗地，土地有效面积5331.26平方米（合8.0亩），综合用途出让地，已发007808号土地使用证，该宗地受让时未完成拆迁。凯达公司用地红线范围内需完成的拆迁面积10000平方米。截止目前，凯达公司已完成应承担的营盘西路路幅建筑物拆迁面积1800平方米，投入拆迁资金4500万元，红线范围内未完成的拆迁面积为8000余平方米（其中2500平方米为黄兴路路幅需承担的拆迁面积）。为尽快完成宗地上拆迁并启动项目建设，凯达公司申请将5331.26平方米综合用途出让地转让给湖南华夏科技投资发展有限公司用于建设华夏国际投资大厦。该宗地已纳入新河三角洲公司长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘春路至营盘路段及Ｓ14、Ｓ15地块）征收范围内，原国有土地使用权证未收回，亦未给予补偿。按照以下意见办理：同意部分解除收回，由新河三角洲公司退还宗地的土地使用权给凯达公司由其自行开发，长沙市国土资源局报请市人民政府解除收回后，再行办理土地转让手续。”根据长沙市人民政府于2013年4月28日批准的《关于黄兴北路棚户区改造项目内出让地历史遗留问题处理的请示》的精神，对凯达公司国有土地使用权的处理原则为：将出让用地单位视同黄兴北路棚改项目的被征收单位，由长沙市开福区人民政府按照长沙市国土局测算的土地出让金与出让用地单位商谈并签订补偿协议，经长沙市国土局认可、长沙市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室审核备案后，由新河三角洲公司支付补偿款；如商谈的补偿价款超过长沙市国土局测算的土地出让金，由长沙市开福区人民政府上报长沙市人民政府批准；补偿资金列入黄兴北路棚改项目成本，并按相关政策予以返还。但至凯达公司起诉之日，长沙市人民政府和长沙市资源规划局既未落实会议决议内容，也未进行行政补偿。凯达公司不服，遂提起本案诉讼，请求：1．依法判令长沙市人民政府和长沙市资源规划局履行法定职责，尽快向凯达公司退还007808号土地使用证所涉的国有土地使用权；2．如不能退还上项涉案土地，则就该宗地国土使用权的收回补偿23031.04万元。经原审法院询问，凯达公司明确其诉讼请求为要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局对土地使用权的收回进行补偿。另查明，长沙市国土局的权利义务由长沙市自然资源和规划局继受。原审法院认为，本案争议的焦点是：长沙市人民政府和长沙市资源规划局应否履行行政补偿职责及如何履行行政补偿职责。该问题涉及凯达公司主张行政补偿是否具备法律及事实依据、行政补偿职责由谁承担及补偿数额如何确定等问题。一、关于凯达公司主张行政补偿是否具备法律及事实依据的问题。本案中，为实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，经长沙市人民政府批准，长沙市国土局作出127号决定，收回凯达公司依法获得的007808号土地使用证所涉国有土地使用权。根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第二款、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定之规定，因公共利益需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，凯达公司作为被收回国有土地的合法使用权人，依法有权主张行政补偿。长沙市人民政府和长沙市资源规划局辩称涉案土地使用权人现为新河三角洲公司，凯达公司与涉案土地没有利害关系。原审法院认为，凯达公司于2002年7月29日已依法取得了涉案国有土地使用权并取得国有土地使用权证，是涉案土地的原合法使用权人，也是127号决定的行政相对人，具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第十五条规定的原告主体资格，长沙市人民政府和长沙市资源规划局的上述主张不能成立。二、关于行政补偿职责承担主体的问题。上述法律规定了因公共利益需要收回国有土地使用权时，土地使用权人可获得补偿。本案中，127号决定书中载明“对原土地使用权人应依法给予补偿的，依法办理补偿手续。”但该决定书未明确补偿职责主体、补偿程序等内容。长沙市人民政府作为批准收回国有土地使用权的主体，长沙市资源规划局作为土地管理部门，根据长沙市人民政府的批准负责具体实施，作出了收回涉案国有土地使用权的决定。从本案行政补偿的实际处理过程来看，长沙市人民政府与长沙市资源规划局亦分别是行政补偿行为的最终决定者与具体实施者。据此，长沙市人民政府和长沙市资源规划局分别是收回土地使用权及行政补偿行为的决定者与实施者，从最大程度保障原告实现补偿权利的角度出发，长沙市人民政府和长沙市资源规划局应共同承担行政补偿的法定职责。虽然长沙市人民政府和长沙市资源规划局在庭审中主张已将凯达公司作为黄兴北路棚改项目征收单位，由长沙市开福区人民政府具体负责补偿事宜，由新河三角洲公司支付补偿款。但上述主张并不影响长沙市人民政府和长沙市资源规划局基于国有土地使用权的收回对凯达公司产生的法定补偿职责。同时，长沙市人民政府和长沙市资源规划局至今仍未作出最终补偿，故其仍基于收回土地使用权的行为负有对凯达公司进行补偿的职责。三、关于确定补偿数额的问题。在庭审及庭后询问过程中，凯达公司均表示其诉讼目的系要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局对其作出终局性补偿行为，同时亦希望双方通过协商途径处理好补偿事宜。至本案判决之日，长沙市人民政府和长沙市资源规划局未就补偿事宜与凯达公司达成一致意见，也未对凯达公司作出行政补偿决定。经审查，当事人在本案中提交的证据尚不能认定补偿数额。基于此，原审法院判决责令长沙市人民政府和长沙市资源规划局在合理期限内对凯达公司予以补偿，不在本案中直接确定补偿金额。长沙市人民政府和长沙市资源规划局在本判决生效后30日内确定合理的补偿标准，并与凯达公司就涉案补偿事宜签订补偿协议或是在协商不成的情况下作出行政补偿决定。四、关于长沙市人民政府和长沙市资源规划局提出的几个问题。长沙市人民政府和长沙市资源规划局提出，凯达公司的起诉已经超过法定起诉期限。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称司法解释）第六十六条对依申请不履行法定职责情形规定了法定起诉期限，而对于行政机关应主动履责而未履行的情形，法律并没有规定起诉期限。在此种情况下，行政机关始终负有履责义务，不因其怠于履行义务而导致义务的终止，故不应适用上述关于起诉期限的规定。本案中长沙市人民政府和长沙市资源规划局从未对收回凯达公司土地使用权进行最终的补偿处理。据此，长沙市人民政府和长沙市资源规划局始终负有对收回凯达公司国有土地使用权进行补偿的法定职责。据此，本案起诉未超过法定期限。对长沙市人民政府和长沙市资源规划局的上述主张，不予采信。长沙市人民政府和长沙市资源规划局在庭审中提出，凯达公司诉请要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局履行法定职责，根据司法解释第九十三条之规定，应先向行政机关提出申请。凯达公司径直向人民法院提起诉讼不符合法律规定。原审法院认为，司法解释第九十三条针对的系依申请履行法定职责的情形。本案中，长沙市人民政府和长沙市资源规划局应当依职权主动履行行政补偿职责，不适用上述司法解释的规定。凯达公司在长沙市人民政府和长沙市资源规划局未主动履行的情况下提起诉讼，符合受理条件。据此，对长沙市人民政府和长沙市资源规划局的上述主张，不予采信。综上所述，凯达公司提起本案诉讼请求长沙市人民政府、长沙市资源规划局履行法定补偿职责的理由成立，予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令长沙市人民政府、长沙市资源规划局于本判决生效后30日内就收回长国用（2002）字第007808号《国有土地使用权证》所涉国有土地使用权对凯达（湖南）房地产开发有限公司予以补偿。一审案件受理费50元，由长沙市人民政府、长沙市资源规划局共同负担。长沙市资源规划局不服该判决，向本院上诉称：1．长沙市人民政府和长沙市资源规划局已就凯达公司的补偿进行了变更，即解除收回后退还宗地的土地使用权或者由长沙市开福区人民政府与凯达公司签订补偿协议。凯达公司仍请求补偿，应不予支持。2．凯达公司未按照法律规定先行向行政机关提出申请，应当裁定驳回起诉。3．根据原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，应当由拆迁人新河三角洲公司负责对凯达公司的补偿。请求撤销原判，裁定驳回凯达公司的起诉。凯达公司答辩称：1．长沙市土地管理委员会2012年4月20日的《会议纪要》和长沙市人民政府2013年4月28日批准的《关于黄兴北路棚户区改造项目内出让地历史遗留问题处理的请示》是行政机关的内部行政行为，且均没有送达给凯达公司，对凯达公司不发生法律效力。2．本案履行政府应当主动依职权履行的情形，不是依申请履行法定职责，不需要提交向行政机关提交申请的证据。请求驳回上诉，维持原判。新河三角洲公司陈述称：凯达公司要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局履行法定职责，但是其没有先向行政机关提出履职申请，不符合行政诉讼受理条件。请求撤销原判，裁定驳回凯达公司的起诉。长沙市人民政府未陈述意见。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，经长沙市人民政府批准，长沙市国土局作出127号决定，收回凯达公司涉案土地。凯达公司作为被收回国有土地的合法使用权人，依法有权主张行政补偿。长沙市人民政府作为涉案国有土地使用权收回决定的批准机关，长沙市国土局作为具体的实施机关，共同具有对原土地使用权人凯达公司进行补偿的职责。原审判决责令长沙市人民政府和长沙市资源规划局共同负责对凯达公司予以补偿正确，本院予以支持。长沙市资源规划局上诉提出，长沙市人民政府和长沙市资源规划局已就凯达公司的补偿进行了变更，即解除收回后退还宗地的土地使用权或者由长沙市开福区人民政府与凯达公司签订补偿协议。本院认为，长沙市人民政府和长沙市资源规划局虽然就凯达公司的补偿问题在行政机关内部作了一些安排，但这些安排并没有落到实处。凯达公司仍然未得到补偿。长沙市人民政府安排长沙市开福区人民政府对凯达公司补偿的行为，属于行政委托，该行为的后果仍应由委托的行政机关长沙市人民政府承担。长沙市人民政府和长沙市资源规划局基于127号决定产生的补偿职责并未履行，长沙市人民政府和长沙市资源规划局仍然具有补偿的法定职责。长沙市资源规划局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。长沙市资源规划局上诉提出，凯达公司未按照法律规定先行向行政机关提出申请，应当裁定驳回起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的”本案中，长沙市人民政府和长沙市资源规划局因作出了收回涉案国有土地使用权的决定，应当依职权主动对凯达公司予以补偿。凯达公司因长沙市人民政府和长沙市资源规划局不主动履职的行为提起行政诉讼，不需要提交其已向被告提交申请的证据。长沙市资源规划局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。长沙市资源规划局上诉提出，根据原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，应当由拆迁人新河三角洲公司负责对凯达公司的补偿。本院认为，本案凯达公司是基于长沙市人民政府和长沙市资源规划局收回其涉案国有土地使用权主张行政补偿。至于长沙市人民政府和新河三角洲公司因国有土地使用权划拨而产生的权利义务关系，属于另外的法律关系，不属于本案审理的范围。长沙市资源规划局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人长沙市资源规划局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人长沙市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇二〇年六月九日法官助理邹志斌书记员谷盼附：相关法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……