江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏09行终107号 上诉人（原审原告）陈吉凯，××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）江苏亭湖经济开发区管理委员会，住所地盐城市建军东路180号。 法定代表人吉旭东，该委员会主任。 委托代理人孙学荣，江苏中茵海华律师事务所律师。 原审第三人盐城市鼎信房屋征收服务中心，住所地盐城市盐马路瑞都大厦5楼。 法定代表人卞开群，该中心主任。 原审第三人蔡湘兰（系上诉人妻子），性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人陈吉凯因诉被上诉人江苏亭湖经济开发区管理委员会（以下简称亭湖开发区管委会）、原审第三人盐城市鼎信房屋征收服务中心（以下简称鼎信征收中心），原审第三人蔡湘兰确认行政行为无效一案，不服盐城市盐都区人民法院（2019）苏0903行初391号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月25日，为进一步加快河东片区城市建设步伐，改善居民居住环境，被告亭湖经济开发区管委会印发了《亭湖开发区房屋搬迁工作实施方案》，实施方案载明，搬迁范围为：“三洼村、南林社区、南映社区、新丰社区地块需搬迁的房屋”。搬迁主体是亭湖开发区管委会，三洼地块实施单位为盐城市鼎信房屋征收服务中心。原告陈吉凯的房屋在三洼村搬迁范围内。2018年9月20日，亭湖开发区管委会与陈吉凯就陈吉凯位于三洼××总面积229.3平方米（合法面积140平方米）的房屋签订了《盐城市房屋拆迁协议书》，合计补偿陈吉凯1450580元。被告亭湖开发区管委会陈述2018年9月20日原告陈吉凯在领款单上签字，并于2018年9月27日领取了棚户区改造搬迁安置区用地经费277472元。案涉房屋目前已经拆除。原告认为其领取的款项中，只有青苗补偿款上字是原告陈吉凯签字，协议是被迫签订的，征收程序不合法，诉至原审法院，请求确认原、被告于2018年9月20日签订的《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》无效。 原审法院认为，本案的争议焦点在于亭湖开发区管委会与陈吉凯签订的《盐城市房屋拆迁协议书》是否存在无效情形。 行政机关在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或其他组织协商的方式达成具有行政法上的权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被告亭湖开发区管委会作为省政府批准成立的经济开发区，具有一定的行政管理职能。亭湖开发区管委会因进一步加快河东片区城市建设步伐，改善居民居住环境需要，对三洼村、南林社区、南映社区、新丰社区地块房屋实施搬迁，采取的是自愿协商的方式。亭湖开发区管委会发布了《亭湖开发区房屋搬迁工作实施方案》，与陈吉凯签订了补偿协议。陈吉凯领取补偿款等行为应视为对补偿内容予以认可。原告陈吉凯提供的证据不能证明亭湖开发区管委会存在欺诈、胁迫或违背其意愿的行为。故案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经原审法院释明，原告陈吉凯仍诉请要求确认案涉协议无效。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回原告陈吉凯的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈吉凯负担。 上诉人陈吉凯不服一审判决，提起上诉称，上诉人的宅基地、地上房屋和承包地位于江苏省盐城市亭湖区经济开发区三洼村二组。被上诉人以上诉人宅基地及地上房屋位于“三洼村安置房地块搬迁项目”征收范围内为由，逼迫上诉人签订《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，后上诉人知悉，上诉人宅基地并未经土地征收批准程序，宅基地上也并无合法征收项目。上诉人认为，案涉协议违反法律的强制性规定，且严重侵害上诉人的合法权益，依法应被确认无效。1.案涉协议需要上诉人的土地依法被征收为前提条件，但上诉人土地并未被征收，被上诉人与上诉人签订的协议当然无效。2.被上诉人不具备征收土地的主体资格，却超越职权实施征收土地行为，一审法院对此事实认定不清。上诉人的土地为宅基地，其性质为农房，根据房地一体原则，被上诉人拆迁上诉人的房屋实际上是征收了上诉人的土地，按照法律规定，征收土地应由县级以上人民政府予以公告并组织实施。但在本案中，上诉人土地未经法定程序进行征收，被上诉人也不能举证证明得到县级以上人民政府的授权实施征收土地行为。其与上诉人签订的搬迁协议是超越职权的行为。被上诉人的行为属于行政诉讼法及相关司法解释中所述的不具有主体资格、没有法律依据的重大明显违法情形，案涉协议应当确认无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认案涉协议无效，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人亭湖开发区管委会辩称,上诉人和被上诉人自愿签订的协议以双方协商搬迁的事实为基础，不违反法律规定。签订协议后，上诉人自愿将房屋腾空交付给鼎信征收中心拆除。上诉人已经领取了棚户区改造搬迁安置区用地经费277472元，证明上诉人对被上诉人实施的搬迁行为是明知的。上诉人的上诉请求没有法律和事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人鼎信征收中心未提交书面意见。 原审第三人蔡湘兰提交书面意见述称，第三人鼎信征收中心为赚钱，组织以刑满释放人员为主的黑社会，殴打农民，剥夺农民的签字权。案涉拆迁无拆迁批文，拆迁文件未公示。黑社会参与拆迁，实施打砸抢，逼迫签订房屋补偿协议，且土地苗木的补偿协议至今未签。本案未按照政府政策进行补偿。我们没有错误，我们不想当钉子户，但补偿少了60多万元，还失去了家具、家电，苗木又少了几十万元。 当事人在一审审理期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关司法解释的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。行政协议具有行政性和契约性双重法律属性，应当适用行政法及民法的相关规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。” 本案中，被上诉人亭湖开发区管委会是省政府批准成立的经济开发区，具有一定的行政管理职权。为进一步加快河东片区城市建设步伐，改善居民居住环境需要，被上诉人亭湖开发区管委会采取的是自愿协商的方式，对三洼村等地块房屋实施搬迁。被上诉人亭湖开发区管委会发布了《亭湖开发区房屋搬迁工作实施方案》，与上诉人陈吉凯签订了补偿协议，上诉人陈吉凯已领取部分补偿款。上诉人陈吉凯提交的证据不能证明被上诉人亭湖开发区管委会存在欺诈、胁迫等行为。故案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经原审法院释明，上诉人陈吉凯仍诉请要求确认案涉协议无效。据此，原审法院判决驳回上诉人陈吉凯的诉讼请求，并无不当。 综上，上诉人陈吉凯的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人陈吉凯承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 秦广林 审判员 李星星 二〇二〇年六月四日 书记员 陈 磊