甘肃省天水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘05行初16号 原告王某。 被告漳县人民政府。 法定代表人刘某，该县县长。 委托代理人牛某，该县司法局副局长。 委托代理人常某，该县司法局二级主任科员。 第三人漳县住房和城乡建设局。 法定代表人王某，该局局长。 委托代理人汪某，该局副局长。 委托代理人闫某，该局干部。 原告王某不服被告漳县人民政府行政复议决定一案，于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月23日立案后，于2020年3月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因漳县住房和城乡建设局与本案被诉具体行政行为有利害关系，依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告王某，被告漳县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人牛某、常某，第三人漳县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）的委托代理人汪某、闫某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告漳县人民政府于2020年1月10日作出漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定书，决定：（一）县住建局负责，县林草局、县林草中心及申请人王某配合，对漳县苗圃国有土地上的房屋及建筑物权属在一个月内依法再次进行确权认定，并公布认定结果。（二）县林草局、县林草中心负责，申请人王某配合，对租赁的漳县苗圃国有资产，按照合同约定履行双方约定义务，由县林草中心依法收回出租的漳县苗圃国有资产，由申请人王某履行停止侵害、返还租赁物、恢复原状的承租人义务。 原告王某诉称，2018年7月17日被告发布征地公告,原告租用漳县林业局的“苗圃地场地”在征收范围。同年9月,征收部门漳县住建局委托甘肃金诚房地产估价有限责任公司(以下简称评估公司)对原告租用场地上的建筑物进行了评估。2019年8月梁建林到被申请人处领取了评估公司作出的编号为金征估字漳2018-13的评估报告及《估价参数及价格明细表》。该表中被征收人名称标注为“漳县苗圃”,评估总价为1105401元。原告认为，其中有82万余元是原告与合作人梁建林的个人资产，有约28万元(包括土地价格)是出租方原有资产，评估公司未予区分。2019年9月，县住建局发布《关于公示文苑北路《西一路)建设项目首批征收户补偿结果的公告》并附《漳县文苑北路征收补偿结果公示表》进行公示。公示表将原告在“漳县苗圃”经办的木材厂分别以“漳县苗圃”和“木材厂”两个名称公示为“国有资产”,未公示评估数据。原告为此于2019年11月6日主动向县住建局咨询，回复是国有土地上的房屋权属适用“房随地走”原则，属于国有资产，不存在对原告的征收补偿，故不予公示评估结果。原告认为县住建局的具体行政行为侵害自己合法权益，于2019年11月11日向被告申请行政复议。复议请求:1.撤销被申请人具体行政行为；2.责令被申请人公示评估结果，依法征收。被告受理后作出行政复议决定：（一）县住建局负责,县林草局、县林草中心及申请人王某配合，对漳县苗圃国有土地上的房屋及建筑物权属在一月内再次进行确权认定，并公布认定结果。（二）县林草局、县林草中心负责，申请人王某配合，对租赁的漳县苗圃国有资产按合同约定履行双方约定义务。由县林草中心依法收回出租的漳县苗圃国有资产，由申请人王某履行停止侵害、返还租赁物、恢复原状的承租人义务。 原告认为其修建的建筑物，其权属在合同中有明确约定，合同到期后由原告自行拆除，属于原告所有。县住建局应当对租赁双方的资产加以区分，如实进行登记，依法征收。现将原告的私有财产公示为国有资产，不依照法定程序公示评估结果，没有证据和法律依据，是侵害原告合法权益的具体行政行为。原告认为县住建局的具体行政行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(三)项规定的情形：被告应当依法撤销或者确认该具体行政行为违法，然而被告却依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(二)项,认为被申请人具体行政行为是“不履行法定职责”,也就是认为县住建局不作为。原告认为被告对县住建局的具体行政行为定性错误，适用法律不当，违法要求原告履行义务，所作复议决定是无效的具体行政行为。综上，被告行政复议决定没有依法保护原告合法权益，且违法要求原告履行义务，故提起本案诉讼，请求：1.依法撤销被告漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定；2.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.租赁合同（2003年11月15日）；2.林产品开发公司场地租赁协议书；3.场地租赁合同书（2013-2015）； 以上三份证据的证明目的：原告的林场是合法租赁的。 4.估价参数及价格明细表；证明目的：证明被申请人将原告的涉案财产公示为国有资产。 5.关于公示文苑北路（西一路）建设项目首批征收户补偿结果的公告；证明目的：证明被申请人的公示行为。 6.漳县文苑北路征收补偿评估结果公示表；证明目的：证明被申请人不公示原告资产的行为。 7.漳县人民政府征地公告（漳政告字〔2018〕01号）；证明目的：证明被告的征地行为。 8.营业执照；证明目的：证明原告合法经营。 9.邮政EMS快递单号、行政复议决定书及送达回证；证明目的：证明原告起诉并未超过法定期限。 10.光盘一张；证明目的：证明原告在复议决定作出之前向有关的单位进行过协商和沟通的过程。 11.书面证人证言3份。证明目的：1.证明原告和证人一起去进行沟通，但是被申请人拒绝接受合同；2.证明由于被告的复议决定，导致了出租方强拆的行为；3.证明原告对出租方的违约行为提出书面异议。 被告漳县人民政府答辩称：一、答辩人依法履行了行政复议职责，所作的漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。在办理行政复议中，及时受理复议申请，并对王某耐心细致进行释明第一份申请的不当之处，了解其申请请求，由其更换了复议申请书。受理后，及时通知被答辩人，要求县住建部门进行答复。在书面审查的同时,对涉及的与本案有关事项，开展了必要的调查取证工作，认真研判该案问题。在调取了确凿证据后，严格适用法律法规规定，在法定期限内及时作出复议决定，以维护被答辩人合法权益。二、本案申请行政复议时，争议焦点是征收中地上附着物的确权问题，即负责房屋征收的部门县住建局在调查摸底、确定权属中，履行法定职责不力，对征收范围内的漳县苗圃国有土地上的房屋及其它建筑物的权属认定不清，机械适用“房随地走”的原则，片面以漳县苗圃的土地性质属于国有土地，部分建筑物为国有资产，便草率认定其地上附着物全部为国有资产，其行为明显属于履行法定职责不适当，即不履行法定职责的情形，而不是违法，故，应适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第二项规定。为实施漳县文苑北路(西一路)棚户区改建项目，从2018年6月开始县住建局摸底调查，7月17日漳县人民政府发布《征地公告》(漳政告字〔2018〕01号)，8月份县住建局经过入户摸底、组织选定评估公司，9月至12月份完成初次评估，2019年8月开始复评，同年9月9日县住建局发布《关于公示文苑北路(西一路)建设项目首批征收户补偿结果的公告》,并附《漳县文苑北路征收补偿评估结果公示表》,该表备注确认漳县苗圃、木材厂为国有资产，未作评估确价。根据住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”而该案中，被答辩人王某未能及时提出复核评估申请，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定:“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”县住建局作为此次房屋征收部门，应当依法对征收范围内的漳县苗圃国有土地上的房屋及其它建筑物的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查认定，厘清权属，区分合法与违法建筑，准确确权登记，确定补偿对象。而不能片面以漳县苗圃的土地性质属于国有土地，部分建筑物为国有资产，就草率认定其地上附着物全部为国有资产。因此，县住建部门在确权中存在履行法定职责不尽职表现。三、本案之所以存在纷争，主要原因是县政府的林业部门在履行监督管理国有资产中，未能尽职尽责，不仅违法出租国有资产，而且在租期届满、合同终止后没有及时收回所出租的国有资产。同时，王某信用缺失，缺少作为公民应有的遵法守法意识，在租赁期间，违法修建永久性建筑物；不诚实守信，不遵守自己签订的合同约定，租期届满、合同终止后，没有及时返还租赁物，在县林业部门多次催促要求搬离的情况下，仍然长期非法占用国有资产，违背我国民事法律有关规定。2003年11月15日，县林业局苗圃猪场承包人林其春与王某签订《租赁合同书》,将该苗圃砖木结构房屋三间、温室猪舍七间、土地三亩转租给王某经营使用，租期四年。合同擅自约定王某可利用北围墙倒塌的缺口修建门房和库房。同时约定租赁期满后王某必须清除临时建筑，保持原来房屋、设备的完整。2007年8月3日，县林业局与王某签订《林产品开发公司场地租赁协议书》(林产品公司场地即漳县苗圃场地)，将林产品开发公司场地租赁给王某经营，租期一年。双方约定如遇国家征占用或其它建设，王某无条件服从；经营期满后逐年续签。之后多次续签合同，至2016年1月1日合同期满。合同中均约定了“在租用期内,王某必须按规定使用场地，不得对场地随意改造，合理使用管理甲方固定财产；如遇征地、拆迁、国家政策或地方性政策需要搬出的，王某无条件一周之内搬出。”等事项。根据财政部《行政事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)第二十四条规定:“行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准,不得对外出租、出借。”而县林业部门对外出租其管理的漳县苗圃国有资产时，均未事先上报县财政部门审核批准，且2016年1月1日合同终止之后漳县苗圃国有资产仍被王某非法占用至今。国有资产出租期间,在未取得规划许可的情况下，对王某擅自修建永久性建筑的违法行为放任不管。因此，县林业部门对外出租国有资产行为违法，且监管缺失，未尽管理国有资产之责。王某在未取得规划许可的情况下，在租赁期间，违法修建永久性建筑物，合同终止后不拆除、不搬迁，不诚实守信，违背合同法有关规定，仍长期非法占用国有资产。四、复议决定之所以决定“县林草局、县林草中心负责,申请人王某配合,对租赁的漳县苗圃国有资产,按合同约定履行双方约定义务。由县林草中心依法收回出租的漳县苗圃国有资产。”是因为答辩人作为一级政府，法律法规赋予答辩人有监督管理全县国有资产职责，当发现国有资产被他人非法占用时，有义务必须积极作为，是履行国有资产监督管理职责的表现，无可厚非。五、复议决定之所以决定“被答辩人王某履行停止侵害、返还租赁物、恢复原状的承租人义务。”是重申《合同法》有关规定，是法律规定承租人遵守履行租赁合同法律义务，让王某遵法守法，遵守自己签订的合同约定义务，言行一致，诚实守信。同时，没有任何法律法规规定，在审理行政复议案件中，对与具体行政行为有关的民事法律关系，不得审查的禁止性要求。因此，行政复议决定，并未向王某科以义务，也并非王某在诉状中所称“将民事争议并入此次行政复议内容。”的情形。六、在行政复议中，王某未提供任何足以证明漳县苗圃国有土地上有其财产的证据。综上所述，答辩人在行政复议中，依法履职，尽职尽责，作出的漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定，证据确凿，适用法律法规正确,符合法定程序，请求依法维持漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定，驳回被答辩人的诉讼请求。 被告漳县人民政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书及行政复议登记台账复印件；证明目的：被告于2019年11月29日通过邮政漳县分公司收到王某提起的行政复议申请书一份，收到信件后同日登记在行政复议案件登记簿上的事实。 2.漳县人民政府行政复议受理告知书和送达回证复印件；证明目的：被告于2019年12月3日正式受理该案件并告知申请人的事实。 3.行政复议答复通知书和送达回证复印件；证明目的：被告在法定期限内送达答复通知书的事实。 4.行政复议答复书复印件；证明目的：被申请人漳县住建局在法定期限内予以答复的事实。 5.漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定和送达回证复印件；证明目的：被告在法定期限内作出行政复议决定和依法送达的事实。 6.漳县文苑北路征收项目入户摸底统计表复印件；证明目的：漳县苗圃初步摸底为原林业局国有资产的事实。 7.漳县文苑北路征收补偿评估结果公示表复印件；证明目的：初次公示漳县苗圃为国有资产的事实。 8.漳县苗圃现存国有房屋照片复印件；证明目的：漳县苗圃部分地上建筑物为国有资产的事实。 9.漳县人民政府征地公告复印件（漳政告字〔2018〕01号）；证明目的：漳县2018年棚户区改造项目的建设项目的合法性和漳县人民政府依法发布征地公告的事实。 10.关于公示文苑北路（西一路）建设项目首批征收户补偿结果的公告复印件；证明目的：漳县住房和城乡建设局依法发布文苑北路（西一路）建设项目首批征收户补偿结果公告的事实。 11.县林业局苗圃猪场承包人林其春和王某签订的《租赁合同》复印件；证明目的：（1）县林业局苗圃猪场承包人林其春将该苗圃砖木结构房屋三间、温室猪舍七间、土地三亩转租给王某经营使用，租期四年的事实。（2）证明合同擅自约定王某可利用北围墙倒塌的缺口修建门房和库房，同时约定租赁期满后王某必须清除临时建筑，保持原来房屋、设备的完整的事实。 12.2007年8月3日县林业局与王某签订的《林产品开发公司场地租赁协议书》、2012年1月1日、2013年1月1日县林业局与王某签订的《苗圃场地租赁合同》复印件；证明目的：（1）县林业局将漳县苗圃场地租赁给王某使用的事实；（2）在租用期内，王某必须按照规定使用场地，不得对场地随意改造，合理使用管理甲方固定财产，如遇征地、拆迁、国家政策或地方性政策需要搬出的，王某无条件一周之内搬出的事实约定；（3）租赁合同于2016年1月1日届满的事实。 13.2019年12月27日，漳县林业和草场技术推广中心（原林业局）关于原林产品公司土地租借情况的说明（土地证、房屋出租合同）复印件；证明目的：（1）原林产品公司（苗圃）场地属于漳县林业和草原技术推广中心（原林业局）红沟苗圃所有，拥有合法土地证的事实。（2）2003年11月15日至2007年11月15日县林业局苗圃猪场承包人林其春将该苗圃转租给王某经营使用的事实。（3）2008年11月至2016年1月1日县林业局将漳县苗圃场地租赁给王某使用的事实。（4）2016年1月1日租赁合同到期，因财政局“行政事业单位办公用房不能对外出租出借。”的规定，再没有与王某续租场地，合同终止的事实。（5）林业部门多次通知要求王某尽快搬离该场地，但王某至今未搬离的事实。 14.2020年1月6日漳县财政局证明材料复印件；证明目的：县林业部门对外出租其管理的漳县苗圃国有资产时，均未事先上报县财政部门审核批准的事实。 15.2020年1月3日漳县自然资源局证明复印件；证明目的：（1）漳县苗圃用地范围内未登记任何个人（法人）办理规划许可的事实。（2）王某在漳县苗圃场地修建的建筑物属于违法建筑的事实。 16.2020年1月3日不动产登记管理局证明复印件、土地登记证资料复印件；证明目的：（1）漳县红沟苗圃于1993年10月23日进行土地登记，后再没有进行任何变更登记的事实。（2）王某在漳县苗圃场地修建的建筑物属于违法建筑的事实。 第三人县住建局述称：根据县政府行政复议答复通知要求，及时对王某提出的行政复议进行了答复，答复内容严格适用法律规定，事实清楚，理由充分。对县政府复议决定没有异议。漳县苗圃隶属县林业局管理，1993年注册登记，土地性质为全民所有，属于国有资产无可厚非。第三人为本次征收实施部门，在本次征收工作中，履职尽责，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》法定程序实施，对漳县苗圃地表附属物进行了初次评估，在复核评估过程中发现疑点，对初评结果提出异议，作出了暂停复核，待漳县苗圃国有土地上的房屋及其附属物权属确定以后再行实施的决定，且未入户发放初次《估价参数及价格明细表》。在漳县苗圃地表附属物实地查勘确定地上建筑物权属上没有竭尽全力，履行法定职责不完整。但不存在王某所述的违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项规定的情形。第三人作为房屋征收实施部门，负责我县房屋征收和补偿工作，但在法律规定范围内与王某本人没有形成征收和被征收的关系，王某提出对其本人的征收补偿没有依据。且第三人不完全具有国有资产管理和财产认定权限。第三人收到复议决定书后，严格按照决定要求的“县住建局负责，县林草局、县林草中心及申请人王某配合，对漳县苗圃国有土地上的房屋及建筑物权属在一月内再次进行确权认定，并公布认定结果。”组织相关单位进行认定。截至目前，未见到王某本人的配合。 第三人漳县住房和城乡建设局未提交证据。 经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：对三份租赁合同的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据4不予认可，因被告未见过，不属于确权事项；对证据5、6、7、8、9无异议；证据10对真实性不予认可，与本案无关；对证据11真实性、合法性、证明目的不予认可，证言中陈述的对政府的强拆行为的描述与事实不符。原告提供的所有证据均不能证明行政复议的违法性。 第三人对原告提交证据的质证意见和被告一致。 原告对被告提交证据的质证意见是：对证据1-5无异议；对证据6、7证明目的不予认可；证据8照片不属于原告涉案林场的照片；对证据9征地公告的合法性不予认可；对证据10真实性无异议；对证据11中的证明目的（1）无异议，对证明目的（2）不予认可，合同是经过林业局审查的；对证据12真实性无异议，对证明目的（3）有异议，因为有续签约定，合同期满后自动续签，租赁关系有纠纷并未解决；对证据13的证明目的（4）、（5）不予认可，是因为有租赁纠纷未解决，故未搬离；证据14与原告无关联性，上报不属于原告的义务；对证据15中证明目的（2）及证据16不予认可，没有相关部门对建筑作出违法的认定。 第三人对被告提交的证据均无异议。 本院对上述证据认定如下：原告提交证据的1-9符合证据的基本属性，本院予以采纳，证据10与本案没有关联性，不予采纳，证据11不符合证据的基本形式，不予采纳。被告提交的证据符合证据的基本属性，予以采纳，对双方证据的证明目的综合全案予以认定。 经审理查明，原告王某作为乙方，于2003年起，分别和合同甲方漳县林业局苗圃猪场承包人林其春、漳县林业局签订过租赁合同（最后一次租赁期限为2013年1月1日-2016年1月1日），租赁甲方场地，开展商业经营。2018年7月17日，被告漳县人民政府发布漳政告字〔2018〕01号征地公告，原告租赁经营的木材厂位于征收范围之内，第三人县住建局是本次征收的实施单位。2019年9月9日，第三人发布《关于公示文苑北路（西一路）建设项目首批征收户补偿结果的公告》（附《漳县文苑北路征收补偿结果公示表》），该公示表中，“漳县苗圃”备注为国有资产，评估字号为金征估字漳2018-13号，但评估项目栏空白；“木材厂”备注为国有资产、其他栏目均为空白。原告王某对该公示不服，认为将涉案的财产公示确权为国有资产、未将评估结果公示的行为损害了自己的权益，于2019年11月10日向被告漳县人民政府申请复议，请求：1.撤销被申请人的具体行为；2.责令被申请人公示评估结果，依法征收。庭审中，原告明确阐述了复议请求第一项的“具体行为”是指“撤销漳县住房和城乡建设局作出的漳县文苑北路征收补偿评估结果公示行为”。被告漳县人民政府于2020年1月10日作出漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定,原告对该复议决定不服，于2020年3月20日向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。本案中，原告对县住建局的征收补偿结果公示不服向县政府申请复议，县政府受理本案行政复议并作出复议决定是其法定职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”根据庭审查明的事实，申请人的复议请求是：“1.撤销被申请人的具体行为，即“撤销漳县住房和城乡建设局作出的漳县文苑北路征收补偿评估结果公示行为”；2.责令被申请人公示评估结果，依法征收。”被告漳县人民政府行政复议决定的内容是：“（一）县住建局负责，县林草局、县林草中心及申请人王某配合，对漳县苗圃国有土地上的房屋及建筑物权属在一个月内依法再次进行确权认定，并公布认定结果。（二）县林草局、县林草中心负责，申请人王某配合，对租赁的漳县苗圃国有资产，按照合同约定履行双方约定义务，由县林草中心依法收回出租的漳县苗圃国有资产，由申请人王某履行停止侵害、返还租赁物、恢复原状的承租人义务。”该行政复议决定存在以下问题：首先，该行政复议决定未针对复议申请的请求作出回应，对复议请求是否支持未作出评判；其次，该复议决定事项超出了复议请求的范围，复议决定第二项作出了更加不利于复议申请人的决定事项，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定；再次，在行政复议程序中，县林草局、县林草中心并没有作为第三人参加行政复议程序，但在复议决定中，却对县林草局、县林草中心课处义务,违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定的法定程序。综上，被告的该行政复议决定依法应当予以撤销，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第一百零二条之规定，判决如下： 撤销被告漳县人民政府作出的漳政复决字〔2019〕5号行政复议决定； 责令被告漳县人民政府依法对原告王某的复议申请重新作出行政复议决定。 案件受理费50元，由被告漳县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审 判 长  徐 赟 审 判 员  杨江龙 审 判 员  高学峰 二〇二〇年六月八日 法官助理  刘蕾蕾 书 记 员  罗瑞军 附：本判决所适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。