江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终271号 上诉人(原审原告)宋赵英，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人胡守燕（系宋赵英性别：××儿），女，××族，住南京市鼓楼区。 上诉人(原审被告)南京市浦口区人民政府江浦街道办事处，住所地南京市浦口区江浦街道珠泉西路5号。 法定代表人刘建武，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处主任。 委托代理人陈家武，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处工作人员。 委托代理人冯奕锦，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市浦口区综合执法局，住所地南京市浦口区江浦街道文德东路14号。 法定代表人程云，南京市浦口区综合执法局局长。 出庭负责人沈凤友，南京市浦口区综合执法局副局长。 委托代理人刘希祥，江苏永衡昭辉律师事务所律师。 上诉人宋赵英、南京市浦口区人民政府江浦街道办事处（以下简称江浦街道办）因宋赵英诉江浦街道办、被上诉人南京市浦口区综合执法局（以下简称浦口区执法局）行政强制及赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1506号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，位于南京市××区××街道老虎桥社区中心村房屋（以下简称涉案房屋）由宋赵英占有使用。宋赵英称涉案房屋系三间平房，面积为100-110平方米，砖混结构，系陆陆续续建成，最后一次建的时间大概在2012-2013年间。2018年7月30日，涉案房屋被拆除。宋赵英提供的照片显示，涉案房屋被拆除时，现场有数名身着城管制服的工作人员，江浦办承认其中一位为南京市浦口区江浦城市管理中队（以下简称江浦××执法中队）工作人员佴永武，带领几名同队工作人员受老虎桥社区委托协助维持秩序。宋赵英称房屋拆除时，内有热水器、冰箱、洗衣机、布艺沙发、布艺床、被子等日用品没有搬出来，亦无人将屋内物品列出清单交给宋赵英。江浦办称，据向老虎桥社区了解，房屋使用的不是宅基地，是在树林间搭建的临时建筑，后被邻村人投诉，老虎桥社区下发了拆除通知，宋赵英拒签并拒绝履行，老虎桥社区遂组织人员进行了拆除。 一审期间，为核实相关情况，原审法院至江浦老虎桥社区居民委员会调查了解。老虎桥社区居民委员会副主任孙某称涉案房屋是老虎桥社区拆除的，民工也是老虎桥社区雇佣的，现场穿城管制服的人员是江浦××执法中队工作人员，但只是受社区邀请在外围协助维持秩序。老虎桥社区居民委员会于2018年4月16日对宋赵英作出《限期拆除通知书》，责令宋赵英在限期内拆除涉案房屋并进行张贴。 因机构改革，南京市浦口区城市管理行政执法局变更为浦口区执法局，其法定职责由浦口区执法局承继。 原审法院认为，宋赵英提供的视频及照片显示，在房屋拆除现场，有若干江浦办派出的身着制服的工作人员出现，且与宋赵英家属有过接触，其行为已经超出了维持秩序的范围。即便是维持秩序也是整个强制拆除行为的组成部分。虽然老虎桥社区作出涉案房屋系社区拆除，江浦办系受邀协助维持秩序的说明，但江浦办参与了强拆工作就应当对自身的行为承担相应的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，江浦办未提交证据证明其具有作出涉案强拆行为的职权，因此，对江浦办的强拆行为应确认违法。宋赵英提交的证据不能证明浦口区执法局参与了涉案房屋的拆除，将其列为被告无事实依据。 关于宋赵英的赔偿请求，原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。对宋赵英关于赔偿的诉讼请求，原审法院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因造成原告无法举证的，由被告承担举证责任。”宋赵英主张的损失包括房屋灭失的损失和屋内物品的损失。关于房屋灭失的损失，原审法院认为，房屋建设应当经过规划审批，此乃取得合法产权的前提，宋赵英未能提交证据证明其取得规划手续，故对其要求赔偿房屋损失的诉讼请求，原审法院不予支持。关于屋内物品损失，原审法院认为，江浦办在强制拆除过程中，没有制作屋内物品清单，导致事实难以查清，此系因江浦办的原因导致宋赵英无法举证，该责任应当由江浦办负担。宋赵英所称内有热水器、冰箱、洗衣机、布艺沙发、布艺床、被子等日用品，符合常理，照片中显示还有衣橱、柜子等家具，宋赵英主张3万元赔偿金，该金额与屋内物品价值以及房屋拆除后可利用材料的价值大体相当，故对宋赵英的该项诉讼请求，原审法院予以支持。 综上，江浦办强制拆除涉案房屋行为违法，对宋赵英赔偿请求的合理部分，原审法院予以支持。宋赵英将浦口区综合执法局列为被告无事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决：一、江浦办于2018年7月30强制拆除涉案房屋的行为违法；二、江浦办于判决生效之日起十五日内赔偿宋赵英损失3万元；三、驳回宋赵英对浦口区执法局的起诉。案件受理费50元，由江浦办负担。 上诉人宋赵英上诉称，一、涉案房屋于2018年7月30被身穿行政执法上衣的佴永武等多名城管人员带领一帮工人强拆，强拆前宋赵英及亲属要求提供证件及手续未果。强拆行为导致部分物品损失。二、一审未判决赔偿涉案房屋损失错误。涉案房屋是宋赵英父亲所遗留，宋赵英自父辈起即居住于此，并非江浦办所称的房屋使用的不是宅基地，是在树林间的临时建筑。且老虎桥社区在门上张贴的《限期拆除通知书》，宋赵英并未收到。由于涉案房屋建立期早，在此居住居民房屋没有办理规划审批属于普遍性，现在也无法补办建设规划手续，宋赵英虽不能证明涉案房屋合法，但也没有相关部门认定涉案房屋为违建。三、一审认为宋赵英将浦口区执法局列为被告无事实依据系错误认定。根据一审提交的现场视频对话、建设派出所的两段对话、政府12345答复中表明强拆行为是城管部门的一种执法行为，建设派出所的电话询问佴永武提到宋赵英家的事，佴永武表明与浦口区执法局有关，其现工作单位是执法中队。根据佴永武2019年4月11日及6月14日提供给建设派出所单位地址大门口的门牌是：南京市浦口区城市管理综合行政执法大队江浦中队，强拆现场也有南京城市管理字样的协管员。以上事实证明浦口区执法局参与了涉案房屋的拆除。四、一审未追究相关执法人员责任错误。佴永武等人在强拆行为中实施暴力行为，但佴永武等人不具备执法资格。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1506号行政判决，依法改判；2.确认江浦办、浦口区执法局强拆行为违法并确认执法行为无效；3.将涉案房屋恢复原状或赔偿宋赵英房屋及生活用品、物品等损失（房屋按当地评估标准赔偿，损毁的生活用品、家具、电器、药品等暂估3万余元）；4.追究江浦办及浦口区执法局违法强拆行为法律责任、江浦办及浦口区执法局超越职权及相关人员违法责任；5.诉讼费由江浦办及浦口区执法局负担。 上诉人江浦办上诉称，一、宋赵英在一审的诉讼请求一是要求确认强拆行为违法，二是要求赔偿其全部的损失（宋赵英自行估价3万元），系两个独立的诉请，原审法院未向其释明及分别立案，系程序错误。二、一审仅从宋赵英提供的视频及照片认定江浦办实施了强拆行为，系认定事实错误。佴永武虽是江浦××执法中队工作人员，但其系配合老虎桥社区维持现场秩序，并未实际参与强拆行为。老虎桥社区工作人员亦证实佴永武确系受社区邀请在外围协助维持现场秩序，拆除房屋的行为由社区做出。三、江浦办并非一审适格被告，原审法院要求江浦办赔偿宋赵英损失3万元，无事实和法律依据。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1506号判决，依法改判；2.本案一、二审诉讼费由宋赵英承担。 被上诉人浦口区执法局未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，一审驳回宋赵英对浦口区执法局的起诉正确。宋赵英仅凭事后通话视频中的部分文字不能证明浦口区执法局实施了强拆行为。且佴永武以及江浦××执法中队与浦口区执法局并无隶属关系。另，宋赵英提交的浦口区执法局下属中队门口的照片不足以证明浦口区执法局参与了强拆，且该照片是事后拍摄，与宋赵英主张被拆除房屋的时间间隔有1年以上。综上，请求驳回宋赵英对浦口区执法局的起诉。 上诉人宋赵英对于上诉人江浦办的上诉请求，在二审审理中辩称，一、涉案房屋的地址与江浦办及老虎桥社区提供给原审法院的地址不符，涉案房屋位于江浦××老虎桥社区中心村朱冲组。佴永武等人中部分人员关系在江浦办，但系被派到江浦××执法中队工作，无一人有执法资格。二、宋赵英家物品、家电、生活日用品及房屋损毁系强拆行为造成，应当予以赔偿。综上，请求支持上诉人宋赵英的全部诉讼请求。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从真实性、关联性、合法性三个方面对提交的证据予以审核认证，符合法律规定。本院对一审法院查明的事实，予以确认。 上诉人宋赵英二审中提交三份证据，1.2019年6月28日江浦××执法中队党支部《拟转正的预备党员公示》；2.在强拆现场的工作人员名单照片；3.西祠胡同上的网页截图，共同证明佴永武系江浦办工作人员，但其单位系执法中队，江浦执法中队之前的门头是南京市浦口区城市管理行政执法综合执法大队江浦中队的简称。上诉人江浦办对上述三份证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为不符合证据法定形式及关于新证据的有关规定，对佴永武系江浦办工作人员这一事实予以认可。浦口区执法局质证意见同江浦办，认为上述三份证据不能证明佴永武与浦口区执法局存在隶属关系。本院经审查认为，江浦××执法中队党支部《拟转正的预备党员公示》及在强拆现场的工作人员名单照片形成时间均早于一审庭审之前，不属于新证据。宋赵英未在一审交换证据之日及庭审调查结束前提交，且未能说明在一审审理中未提交上述两组证据的正当理由，故宋赵英在二审中要求提交上述证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。对于西祠胡同上的网页截图，宋赵英无法提供其确定的发布时间，该证据不符合证据法定形式，本院不予认定。 本院认为，本案的争议焦点系谁是涉案拆除行为的主体、该主体有无实施拆除涉案房屋行为的法定职权及拆除涉案房屋行为是否合法。 本案中，南京市浦口区城市管理行政综合执法大队江浦中队系浦口区执法局下属中队，与江浦××执法中队并非同一部门，江浦办亦陈述江浦××执法中队系其内设部门，隶属于江浦办管理，佴永武等人系其工作人员。宋赵英提交的证据不能证明浦口区执法局参与强拆工作，其要求认定浦口区执法局强拆行为违法的主张无事实依据，故浦口区执法局并非本案一审适格被告。老虎桥社区于2018年4月16日对宋赵英作出《限期拆除通知书》并张贴，责令宋赵英在限期内拆除涉案房屋。2018年7月30日，涉案房屋被拆除。老虎桥社区认可涉案房屋系其拆除，现场着城管制服的人员系江浦××执法中队工作人员，在拆除现场系因老虎桥社区邀请协助维持秩序。结合在案证据，佴永武等人的行为已超出了维持秩序的范围，实际参与了涉案拆除行为，且佴永武等人身着制服应认定为职务行为。故原审法院认定江浦办为涉案拆除行为的主体并无不当，江浦办认为其非一审适格被告的主张，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”江浦办在未履行法定程序的情况下,对涉案房屋强制拆除的行为违反上述法律规定。且街道办事处是政府的派出机关，虽然可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但是，相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权。江浦办所举证据不足以证明其具有涉案拆除房屋的法定职权及涉案拆除行为符合法定程序，应当由江浦办承担不利法律后果。因此，江浦办事处拆除涉案房屋行为既无相关职权依据、又未履行相应法定程序。因涉案建筑已被实际拆除，已无撤销的内容，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，确认江浦办涉案拆除行为违法，符合法律规定，并无不当。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，对于国家机关及国家机关工作人员行使职权的侵权行为造成损害后果的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，宋赵英有取得赔偿的权利，江浦办应承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，对于宋赵英要求恢复房屋原状的主张，宋赵英二审中陈述其没有涉案房屋的建设规划许可，且不能证明涉案房屋的合法性。房屋建设应当经过规划审批，此乃取得合法产权的前提，宋赵英未能提交证据证明其取得规划手续，故涉案拆除行为虽被原审法院判决确认违法，但涉案房屋依法不属于可恢复原状的范围。宋赵英要求江浦办赔偿房屋损失（按市场评估价格评定）的主张无事实和法律依据，原审法院对该主张不予支持，并无不当。江浦办在强拆过程中未制作物品清单，导致宋赵英无法举证，亦未能提供证据证明其已对室内物品尽到审慎、妥善的清点、保管之注意义务，应承担相应不利后果，因此，江浦办应按照损害程度向宋赵英给付相应赔偿金。原审法院经审理认为宋赵英主张的3万元赔偿金与部分物品损失及拆除后建筑材料可利用价值大体相当，依据上述法律规定予以支持，亦无不当。 《最高院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”该条虽作了分别立案的规定，但亦规定根据具体情况可以合并审理。本案是否分别立案，并未影响当事人的举证、质证、陈述、辩论等重要诉讼权利。因此，未分别立案并不构成一审审理程序违法的条件。故对于江浦办认为原审法院未分别立案属于程序违法的主张，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”宋赵英二审中新增要求确认江浦办及浦口区执法局执法行为无效、追究江浦办及浦口区执法局强拆行为法律责任及相关人员违法责任的诉讼请求。首先，宋赵英二审中要求新增的上述诉讼请求均不符合上述规定；其次，其提出的追究江浦办及浦口区执法局强拆行为法律责任不属于明确具体的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条第（三）项的规定；第三，其提出的追究相关人员违法责任不属于行政案件审查范围。因此，对于上诉人宋赵英二审中提出的上述诉讼请求，本院不予准许。 综上，上诉人宋赵英及江浦办的上诉请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理50元，由上诉人南京市浦口区人民政府江浦街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年六月二十四日 书记员  刘 东