江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终188号 上诉人（原审原告）朱卫东，男，1971年9月12日生，××族，住海门市。 被上诉人（原审被告）海门市常乐镇人民政府，住所地海门市。 法定代表人秦风雷，镇长。 应诉负责人张荣，副镇长。 委托代理人尹秀刚，江苏诚谨律师事务所律师。 原审第三人南通市红阳果业有限公司，住所地海门市。 法定代表人蔡肖霞，总经理。 委托代理人何明珠，南通市红阳果业有限公司工作人员。 上诉人朱卫东因要求确认海门市常乐镇人民政府（以下简称常乐镇政府）强拆行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1068号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年11月，案外人冯建明与朱卫东联系物色用于养猪的棚舍，经朱卫东介绍，在南通市红阳果业有限公司（以下简称红阳公司）承租的位于海门××××新村的空地上建造猪舍以出租给朱卫东使用。2016年11月12日，红阳公司（甲方）与朱卫东（乙方）签订《养殖（猪舍）用房建设合作协议书》，约定：对于在甲方租赁麒新村的土地上建设养殖（猪舍）用房，甲乙双方相互合作；猪舍建筑面积为6000平方米，甲方负责提供土地，乙方负责猪舍的土建安装工程施工，该施工（包工包料）对应的工程款由出租猪舍的第1-2年的租金收入承担，单位建设面积造价为160元/平方米（包括第1-2年的地租费用3万元），除建设成本之外的租金收入交付给甲方，乙方负责猪舍设施的出租事项，保障猪舍全套设备的出租，出租价为85元/平方米，并保证租金及时收取；房屋竣工验收后，该养殖（猪舍）用房用于出租，租金收入由甲方收取，甲方在第三年租期开始每年付乙方手续费8万元/年，连续付四年；甲乙双方应按本协议积极、全面履行自身义务，保障对方权益，任何一方不履行或迟延履行，应赔偿给对方违约金10万元。之后，朱卫东开始着手建造猪舍，2016年12月21日至2017年6月30日期间，冯建明先后向朱卫东汇款998640元，其中支付租金936000元、押金4万元，余款作为猪舍装修费用。 猪舍建造完毕后，冯建明（乙方）于2017年5月5日与朱卫东、陆沈俭（甲方）签订《猪舍租赁合同》，约定：乙方向甲租用海门市常乐镇猪圈5200平方米，年租金468000元（每平方米每年90元），进场前租金二年一次性付清，共计936000元，第三年起租金一年一付，以每平方米每年85元计算，租用期限自2017年5月1日起止2022年4月30日止，如遇政府征用土地或国家建设需要，甲乙双方必须服从安排搬迁，补偿分配：猪圈设施赔款归甲方所有，大小猪赔款归乙方所有。该协议签订后，冯建明（乙方）又于同日与红阳公司（甲方）签订《养猪租赁协议书》，约定：甲方出租的猪场坐落于海门××××新村，租期5年，自2017年5月1日起至2020年4月30日止，租金为85元/平方米，土地租金为每年15000元，与租金一起支付，如遇政府征用土地，甲乙双方必须无条件服从搬迁工作，政府赔偿分配：大小猪赔款归乙方所有，其余猪舍及设备赔偿归甲方所有。上述两份协议签订后，猪场棚舍交与朱卫东进行使用。 2017年11月2日，海门市自然资源局常乐国土资源所向红阳公司送达责令改正通知书，内容为：红阳公司未经批准在常乐镇××组集体土地上擅自占用耕地建设建构筑物的行为违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令红阳公司自收到通知书之日起十五日内予以改正，自行拆除在该土地上新建的建构筑物、恢复土地原状，逾期不改正，依法追究法律责任。红阳公司于2017年11月3日制作《通知》一份告知冯建明，内容为：本公司于2017年11月2日收到海门市自然资源局责令改正通知书，通知书中明确本公司在常乐镇××组集体土地上建造的建构筑物系违法建筑，必须在接到通知起十五日内予以改正，自行拆除在该土地上新建的构建筑物，恢复土地原状，因上述违法建筑（猪舍）本公司与你与2017年5月1日签订了租赁协议书，故本公司望你接到通知后尽快将存栏生猪出售，不再继续饲养生猪，将租赁协议中确定的5200平方米猪舍交还本公司，以便本公及司在规定的时间内将上述违法建筑拆除，恢复土地原状。之后，冯建明出售了部分生猪，并且另行寻找饲养生猪的场所，后搬至他处。案涉猪舍腾空后，红阳公司请求常乐镇政府帮助拆除上述猪舍，常乐镇政府委托海门市顺园房屋征收有限公司于2018年1月13日至15日拆除案涉猪舍，费用由常乐镇政府支付。 朱卫东认为对上述拆除行为不服，以海门市自然资源局、常乐镇政府为被告向一审法院提起诉讼，请求确认两被告拆除朱卫东猪舍用房的行政行为违法。在一审过程中，朱卫东撤回对海门市自然资源局的起诉。 另查明，2018年4月3日，海门市人民法院受理冯建明诉红阳公司、朱卫东租赁合同纠纷，朱卫东在该案中辩称其介绍冯建明与红阳公司之间商议租赁猪舍事宜，由其在红阳公司租赁的土地上施工建造猪舍，冯建明将钱款汇入其账户优先用于建造猪舍，后钱款未有剩余，且其多垫付十几万元，其仅是中间人，猪舍系红阳公司所有。海门市人民法院在该案中认为朱卫东系负责建造案涉猪舍的人员，对于选址、从中协商、租金金额及建造猪舍等均起了主导作用并从中获利。还查明，“263环境整治”行动中，案涉养猪场在拆除范围，因该养猪场配合政府工作进行了拆除，政府部门已拿出20万元作为奖励并存放于村委会。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。朱卫东作为案涉猪舍的建造者及猪舍租赁的介绍人，案涉猪舍的拆除可能影响朱卫东的权益，朱卫东主体适格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，猪舍被拆除前海门市自然资源局常乐国土所于2017年11月作出责令改正通知书，2018年1月案涉猪舍被拆除，2019年9月朱卫东以海门市自然资源局为被告提起本案诉讼，海门市自然资源局抗辩称红阳公司主动改正了违法行为，其并未实施拆除行为。在此情况下，朱卫东追加常乐镇政府为被告，虽然朱卫东2018年1月已知晓案涉猪舍被拆除，但其并不清楚拆除行为是谁实施，常乐镇政府直至答辩时都未承认其实施了拆除案涉猪舍的行政行为，而是称其仅是协助拆除。因此，不能认为朱卫东诉前已知道行政行为的具体内容，故本案未超过起诉期限。 关于拆除案涉房屋的行为是谁实施的问题。案涉猪舍是由常乐镇政府委托顺园公司拆除，费用也是常乐镇政府支付，且拆除行为发生的背景是“263环境整治”，属地镇政府是环境整治的责任主体，案涉猪舍也被列入了整治范围。常乐镇政府称系协助红阳公司拆除案涉猪舍过于牵强，从其与顺园公司签订的协议书及费用系由常乐镇政府支付，结合拆除行为也符合环境整治的大背景，应认定拆除案涉猪舍的行为是常乐镇政府实施。 关于拆除行为是否合法的问题。案涉猪舍建造在红阳公司租赁的土地上，朱卫东与红阳公司签订合作协议中约定，房屋竣工验收后用于出租，租金收入由红阳公司收取，红阳公司在第三年租期开始每年支付朱卫东手续费8万元，连续支付四年。冯建明与红阳公司签订租赁合同约定，如遇政府征用土地，大小壮猪赔款归冯建明，其余猪舍及设备赔款归红阳公司。可见，三方的合作方式是冯建明先预付租金，由朱卫东牵头负责在红阳公司租赁的土地上建造猪舍，朱卫东从中获取部分手续费，猪舍归红阳公司，由红阳公司收取租金。常乐镇政府拆除案涉猪舍获得了红阳公司的同意，在权利人同意的情况下实施拆除行为并不违法。 综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱卫东的诉讼请求。 朱卫东不服一审判决，向本院提起上诉称,朱卫东与冯建民、红阳公司的合作未满两年，红阳公司未拿出一分钱建设养猪场，红阳公司无权签字同意拆除养猪场，同时根据红阳公司在海门市人民法院（2018）苏0684行初2551号案件中辩称，“冯建明依据与朱卫东之间签订的租赁合同向朱卫东租赁猪棚，红阳公司并非合同相对人。”常乐镇政府与红阳公司合作拆除养猪场的行为侵犯了朱卫东的合法权益。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认常乐镇政府拆除朱卫东猪舍用房的行为违法。 被上诉人常乐镇政府辩称，朱卫东仅系案涉猪舍负责建造的人员，即实际施工人，而非所有人，其应得的工程款项，已由冯建明以支付租金的方式，全部支付给了朱卫东，朱卫东并未因猪舍被拆除而受到任何损失。根据冯建明与红阳公司签订的合作协议书中约定的内容，案涉猪舍建成归红阳公司所有，常乐镇政府在获得了权利人同意的情况下，协助权利人实施拆除行为并不违法。朱卫东本人也在民事诉讼中辩称，猪棚系红阳公司所有，并非其所有。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人红阳公司同意常乐镇政府的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，常乐镇政府拆除案涉养猪场的行为是否违反法律规定，该争议焦点主要在于，常乐镇政府是基于权利人同意的情况下实施的拆除行为还是违法强拆行为。 依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。对于违法建筑的查处，行政机关既可以选择作出处罚决定进而强制执行的方式予以拆除，也可以选择通过与相对人协商一致的方式予以拆除，这种方式不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的执法成本，而且更有利于迅速、平和的消除违法状态，成为传统行政管理手段的一种有效补充。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，朱卫东请求确认常乐镇政府拆除朱卫东猪舍用房的行政行为违法，朱卫东应当就常乐镇政府实施了违法强拆行为并造成其损失提交初步证据，常乐镇政府否认的，应当提交相应的证据予以反驳。朱卫东在一审过程中，提交了其与红阳公司签订的《养殖（猪舍）用房建设合作协议书》、聊天记录、强拆前后现场照片等，以证明猪舍的实际所有人是朱卫东，常乐镇政府在无合法手续前提下进行违法强拆。常乐镇政府亦提交了上述协议书及民事判决书，以证明猪舍所有人非朱卫东。红阳公司在一审过程中述称，拆猪舍系红阳公司与常乐镇政府沟通之后，委托拆迁公司拆除，红阳公司系自愿拆除。 结合各方当事人提交的证据以及陈述来看，案涉《养殖（猪舍）用房建设合作协议书》第2款约定了“红阳公司负责提供土地，朱卫东负责猪舍的土建安装施工。该施工对应的工程款由出租猪舍的第1-2年的租金收入承担”，第3款约定了“房屋竣工验收后，该养殖（猪舍）用房由于出租，租金收入由红阳公司收取，红阳公司在第三年租期开始每年付乙方手续费80000元/年，连续付四年。”该协议并未明确猪舍的所有权归朱卫东所有，仅仅是对工程款的支付、租金的收益予以约定。同时，在海门市人民法院（2018）苏0684行初2551号案件中，朱卫东亦陈述，其仅是中间人，猪棚系红阳公司所有，并非其所有。而朱卫东提交的照片，只能证明猪舍强拆前后的状况，不能证明权属情况。综合上述证据及事实来看，不能证明常乐镇政府对案涉猪舍实施了违法强拆行为。一审判决认定常乐镇政府在权利人同意的情况下对案涉猪舍实施了拆除行为，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。朱卫东的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱卫东负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年六月十八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。