山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终833号 上诉人（原审原告）乔文荣，女，1961年3月28日出生，汉族，住济南市槐荫区。 上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 上诉人（原审被告）济南市槐荫区段店北路街道办事处，住所地济南市槐荫区张庄路122号。 法定代表人李君，主任。 委托代理人周桂华，山东正唐律师事务所律师。 委托代理人李庆成，山东正唐律师事务所实习律师。 原审第三人济南大业房地产有限公司，住所地济南市槐荫区段兴东路5号。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 原审第三人济南大业兴济河商城有限公司，住所地济南市槐荫区段兴东路5号。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 乔文荣因与济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府段北街道办事处（以下简称段北街道办）、济南大业房地产有限公司（以下简称大业公司）、济南大业兴济河商城有限公司（以下简称兴济河商城公司）行政强制一案，乔文荣、槐荫区政府、段北街道办不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初943号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：李寿美、唐晓娟、张生军、顾书庆、赵学荣因不服槐荫区政府、济南市槐荫区城市管理行政执法局、段北街道办限期搬迁《公告》行政违法一案，向济南市中级人民法院提起诉讼，2018年7月6日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行初382号行政判决，确认该案三被告于2018年1月19日向李寿美等人联合作出的限期搬离《公告》违法。（2018）鲁01行初382号行政判决“本院认为部分”载明：“涉案商城原建造人及产权人系济南大业房地产开发有限公司，原告等业户自与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权使用合同并向济南大业兴济河商城有限公司交纳租赁使用费用后，原告等业户即与济南大业兴济河商城有限公司之间已经建立并形成了民事合同法律关系。因此，从上述原告等业户与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权租赁使用合同的事实看，原告等业户并非涉案商城的建造人及产权人，而是取得长期经营使用权的承租人。”该案三被告不服上述判决，上诉至山东省高级人民法院。2019年3月26日，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2046号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。 兴济河商城项目系本案第三人大业公司建设项目，项目建成后，原告与第三人兴济河商城公司（甲方）签订《商铺经营使用权合同》，约定由甲方将兴济河商城商铺一处的经营使用权租于乙方。如遇政府重大规划，需搬迁商城，造成乙方无法经营使用时，甲方将无条件退还未使用年限租金。 涉案商城拆除前，被告曾下发公告、通告，要求商城内业户限期搬迁。商城大门口张贴有大型的兴济河商城清空倒计时牌，提示距离商城腾空最后时限剩余的天数。 被告提交的第三人2018年3月20日、2018年3月28日的通知、2018年4月2日的公告、2018年4月23日的公告等证据表明，第三人于2018年3月28日下发通知要求涉案1、2、8号商城承租户在2018年4月2日之前办理退租手续；第三人于2018年4月2日在齐鲁晚报发布公告，要求涉案商城的承租户与其对账；第三人于2018年4月23日下发公告说明涉案商城即将拆除，要求涉案商城的承租户进行对账办理。但截至商城被拆除，原告尚未办理退租手续。 被告提交的兴济河商城1、2、8号楼钥匙交接记录载明：“兴济河商城1、2、8号楼业户已搬离完毕，达到拆除条件，现将所有楼钥匙交由兴济河商城1、2、8号楼拆迁队伍处置。”下方有大业公司交接人赵祥及兴济河商城1、2、8号楼拆迁负责人颜景奎签字。此外，被告提交照片一组，拟证明商城已经清空，不存在原告诉称的强制拆除。第三人对上述交接记录发表质证意见认为，该证据未加盖第三人公章，可以确定的是其中交接人赵祥在公司工作过，但公司未与其签订任何形式的协议或合同，所载具体交接事宜公司未向载明的2人出具任何形式的书面授权，具体交接情况公司并不知情。 被告提交的全市第三期违法建设拆除任务台账显示，兴济河商城1、2、8号楼被列入全市第三期违法建设拆除任务台账。具体名称为：经十路至张庄路兴济河道商城临建1、2、8，辖区街道为段北办事处。 被告提交公证书接待笔录拟证明部分购买人在签订涉案《经营使用权合同》时办理了公证，购买人对于涉案商城购买时的状况是知晓的。 原审法院认为：本案的主要争议焦点问题有两个:一、本案是否符合起诉条件；二、被告对商城的拆除行为是否违法。 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”原告系兴济河商城商铺的承租人，房屋被拆除时，其尚未与第三人解除承租合同并办理退租事宜，被告的拆除行为导致原告与第三人之间的合同无法继续履行，原告与被告的强制拆除行为存在利害关系，属于适格原告。 关于拆除主体及拆除性质问题。结合相关公告、通知等证据及庭审陈述，可以认定两被告系涉案建筑物拆除的实施主体。被告称其系“协助”第三人进行拆除，但对此并未提供充分的证据对此予以证实，对该辩称不予采信，两被告的行为应认定为强制拆除。 关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。涉案商铺被拆除前后，原告及其他承租人一直在通过各种方式积极主张权利，部分经营者对两被告及案外人济南市槐荫区城市管理行政执法局发布的公告提起了行政诉讼，山东省高级人民法院于2019年3月26日作出（2018）鲁行终2046号行政判决确认了公告违法。该判决所认定的事实与本案相关事实的认定存在密切联系，一定程度上系本案提起诉讼的基础，原告等待该案生效判决作出后提起本案诉讼，理由正当。本案自上述生效判决作出时计算起诉期限，不违反行政案件中起诉期限设置的立法目的。故被告主张本案超过法定起诉期限的理由不能成立，不予支持。 基于以上分析，本案原、被告主体适格，原告的起诉并未超过起诉期限，案件符合起诉条件。 关于争议焦点二，原告及两第三人并未提供涉案建筑物的土地使用手续、规划、建设许可手续及不动产登记手续。被告认为，涉案房屋建设在城市河道之上，且提交证据证实涉案商铺已列入全市第三期违法建设拆除任务台账，故被告以涉案商铺系违章建筑为由对其进行拆除，理由并无不当，予以支持。但是，行政机关对于违章建筑的拆除，亦必须依法进行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该规定主要是对于违法建筑物拆除的程序性规定，即有权机关对于其实施强制拆除行为应当遵循的法定程序。有权机关在实施强制拆除行为之前，应当发出限期拆除公告，并告知当事人可以在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼等事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”在本案中，两被告未提供证据证明其依照上述规定履行了法定程序，其强制拆除行为应当被确认程序违法。 综上所述，原告的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认槐荫区政府、段北街道办强制拆除涉案商城的行为违法。 乔文荣不服原审法院判决提起上诉，认为一审判决结果正确，请求二审法院予以维持。但一审判决对部分事实认定错误，一审法院认定上诉人以及原审第三人未提供涉案建筑物的土地使用手续、规划、建设许可手续、不动产登记手续为由，支持二被上诉人拆除“所谓违章建筑”明显认定事实错误。兴济河商城项目是槐荫区政府依职权主导建设并招商引资的项目，上诉人拥有兴济河商城商铺50年使用权。被上诉人提交给法庭的政府文件及拆迁台账，本身无法证明兴济河商城项目是违法建设或违章建筑。上诉人基于政府的公信力而投资兴济河商城，没有任何过错。一审法院仅确认被上诉人行为违法，上诉人利益受损而得不到任何补偿是不公平的。请求二审法院在查清事实的基础上对一审判决事实、理由以及适用法律予以变更。 槐荫区政府上诉请求撤销原审法院判决并依法改判。主要理由如下：1.起诉期限没有中止、中断的情形，即使等待相关案件的判决也可归类为“不属于自身的原因”，应当在障碍消除后十日内，申请延长期限，而不能以此作为起诉期限的起算点。2.上诉人槐荫区政府未实施强制拆除行为。涉案建筑系违章建筑，建造人系原审第三人，就涉案违章建筑的拆除，原审被告与第三人达成协议，由第三人于2018年4月25日前清空涉案商城租户，实施拆除，并做好业户的安抚工作。2018年4月24日，第三人将“业户已搬离完毕，达到拆除条件”的涉案商城交由拆迁队伍处置。可见第三人同意涉案建筑的拆除，对于涉案商城的拆除也无异议。原审判决认定上诉人强制拆除涉案建筑认定事实错误。 段北街道办上诉请求撤销原审法院判决并依法改判。主要理由如下：1.一审法院结合相关公告、通知等证据及庭审陈述，认定上诉人以及槐荫区政府是涉案建筑物兴济河商城拆除的实施主体，而非“协助”第三人拆除，系认定事实错误。2.一审法院认定上诉人“协助”第三人拆除的行为是强制拆除，系认定事实错误。《兴济河商城1、2、8号楼钥匙交接记录》结合《承诺书》足以排除上诉人就涉案建筑物进行强制拆除的事实。3.一审法院认定上诉人及槐荫区政府在实施强制拆除行为之前并未履行相应的告知义务是程序违法，系认定事实错误。4.一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，认定原告属于适格原告，系适用法律错误。5.一审法院认定原告的起诉并未超过法定的起诉期限，系适用法律错误。涉案建筑物的拆除时间是在2018年的4月25日，已超过起诉期限，应当不予受理。 原审第三人大业公司、兴济河商城公司未提供书面答辩意见。 本院认为：乔文荣系兴济河商城商铺的承租人，房屋被拆除时，其尚未与原审第三人解除承租合同并办理退租事宜，与被诉强制拆除行为存在利害关系，属于本案适格原告。关于本案所诉拆除主体及拆除性质的问题，原审法院结合相关公告、通知等证据及庭审查明事实，足以认定槐荫区政府、段北街道办系涉案建筑物拆除的实施主体。段北街道办称其系“协助”原审第三人进行拆除，理由不能成立，不予采信。槐荫区政府、段北街道办主张乔文荣的起诉超过了法定起诉期限，但涉案商铺被拆除前后，乔文荣及其他承租人一直在通过各种方式积极主张权利，部分经营者对槐荫区政府、段北街道办及案外人济南市槐荫区城市管理行政执法局发布的公告提起了行政诉讼，生效行政判决确认了公告违法，乔文荣等待该案生效判决作出后提起本案诉讼，理由正当，原审以生效判决作出时间计算起诉期限，符合行政诉讼有关起诉期限制度的立法精神，本院亦予以支持。由于槐荫区政府、段北街道办未提供证据证明其在强制拆除过程中履行了法定程序，原审法院依据《中华人民共和国行政强制法》相关规定认定其强制拆除行为程序违法，适用法律正确。乔文荣及两原审第三人并未提供涉案建筑物的土地使用手续、规划、建设许可手续及不动产登记手续，涉案房屋建设在城市河道之上，且涉案商铺已列入全市第三期违法建设拆除任务台账，故槐荫区政府、段北街道办以涉案商铺系违章建筑为由对其进行拆除，理由并无不当。乔文荣主张原审法院支持槐荫区政府、段北街道办拆除“所谓违章建筑”明显认定事实错误，但并无有效证据支持，亦缺乏法律依据，不应予以采信。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。上诉人的上诉理由，均不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币150元，由三上诉人各承担50元。 本判决为终审判决。 审判长  李莉军 审判员  孙晓峰 审判员  郝万莹 二〇二〇年六月二十三日 书记员  杨柳青