江苏省张家港市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0582行初20号 原告昆山大辅帘布压延有限公司，住所地昆山市淀山湖镇北苑路239号3幢。 法定代表人许黎萍，该公司经理。 委托代理人王晓义，北京市惠诚（昆山）律师事务所律师。 被告昆山市应急管理局，住所地昆山市前进中路167号。 法定代表人朱维元，该局局长。 出庭负责人张超，该局副局长。 委托代理人许峰，江苏丰田律师事务所律师。 被告苏州市应急管理局，住所地苏州市姑苏区虎丘路88号。 法定代表人刘军，该局局长。 委托代理人李峰，该局工作人员。 委托代理人张杰，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所律师。 原告昆山大辅帘布压延有限公司（以下简称大辅公司）不服被告昆山市应急管理局（以下简称昆山应急局）行政处罚决定，并不服苏州市应急管理局（以下简称苏州应急局）行政复议决定一案，本院于2020年1月6日立案后，向被告昆山应急局、苏州应急局邮寄了应诉通知、起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭进行了审理。原告大辅公司的委托代理人王晓义，被告昆山应急局的出庭负责人张超、委托代理人许峰，被告苏州应急局的委托代理人李峰、张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 昆山应急局于2019年8月1日作出昆应急淀山罚[2019]18号《行政处罚决定书》，对大辅公司违反《中华人民共和国安全生产法》第七十八条的规定，未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，未定期组织演练的违法行为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项的规定，作出责令限期改正，并处人民币伍万元的行政处罚；对大辅公司违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，未建立事故隐患排查治理制度的违法行为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第（四）项的规定，作出责令限期改正，并处人民币壹拾万元的罚款的行政处罚；合并两项违法行为，决定作出责令限期改正，并处人民币壹拾伍万元的行政处罚。 2019年11月11日，苏州应急局作出[2019]苏应急行复第005号《行政复议决定书》，维持昆山应急局的行政处罚决定。 原告大辅公司诉称，昆山应急局作出的行政处罚决定程序违法，所依据事实不清，适用法律错误，具体理由如下：第一，昆山应急局听证程序违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第二项的规定，于2019年7月24日通知原告2019年7月25日进行听证，听证当日让原告在通知书文件送达回执上签字违反法律规定；第二，原告已于2018年制定应急演练预案、事故隐患排查治理制度，并开展应急演练。原告股权及实际管理人变更，现场实际负责人已变更为凌百泉，原陪同人员当时已调整职务，对应急演练和事故隐患排查治理等事项不了解，未及时正确提供相关信息；第三，即使昆山应急局要处罚原告，也应当根据《行政处罚法》第四条的规定，结合原告规模小、产品简单、生产危险性低，不具有重大安全隐患等多方面综合考虑，予以从轻处罚，昆山应急局处罚金额过高，违反了合理性原则。请求法院：1、依法撤销昆山应急局、苏州应急局分别作出的行政处罚决定书、行政复议决定书；或者确认被告行政行为程序违法；2、本案诉讼费由二被告承担。 原告大辅公司提供证据：1、行政处罚决定书，证明昆山应急局对原告顶格处罚的事实；2、行政复议决定书，证明苏州应急局对昆山应急局的处罚决定予以维持；3、文件送达回执，证实7月25日我方实际收到听证通知书，是安环所工作人员认为我方写了当天日期，无法满足其倒签日期的违法要求，所以退给我们，让我们签了一份没有日期的；4、隐患排查与治理管理制度、应急救援预案，证明原告在2019年1月已有隐患排查与治理管理制度、应急救援预案等文件；5、护照出入边境信息，证明凌百泉2019年7月17日从日本出，2019年7月18日从浦东入境。 被告昆山应急局辩称，昆山市淀山湖镇安全生产与环境保护监督管理所（以下简称淀湖镇安环所）网格员、执法人员自2018年7月至2019年4月期间，先后多次对大辅公司进行检查，发现并指出大辅公司存在未制定隐患排查治理制度等问题，并要求整改。2019年4月22日，执法人员检查时，大辅公司仍未制定隐患排查治理制度、未制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练；2019年6月26日，执法人员复查时，大辅公司仍未完成整改。被告作出的行政处罚主体正确，符合法定权限；处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确、处罚适当，程序合法、有效；请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告昆山应急局提供证据：1、立案审批表，证明案件经批准立案、调查；2、大辅公司营业执照、法定代表人身份证，证明当事人主体信息；3、送达地址确认书，证明当事人联系方式和送达地址；4、现场检查记录，证明执法人员至大辅公司检查并发现其未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练，未建立事故隐患排查治理制度的情况；5、责令限期整改指令书，证明责令大辅公司限期整改；6、授权委托书、王孝甫身份证复印件、人事关系证明，证明大辅公司委托人员处理安全生产相关事宜；7、王孝甫询问笔录，证明执法人员对大辅公司授权委托人王孝甫进行询问调查；8、张晓东询问笔录、身份证复印件，证明执法人员对大辅公司授权委托人张晓东进行询问调查；9、法制审核表，证明案件经法制审核，事实清楚、证据确凿；10、集体讨论记录、案审小组签到表，证明处罚结果经淀山湖镇安环所集体讨论决定；11、局党组（局长）办公会会议纪要，证明处罚结果经昆山应急局集体讨论决定；12、行政处罚告知书、文书送达回执，证明告知大辅公司违法事实、理由、法律依据及陈述、申辩权利；13、听证告知书、文书送达回执，证明告知大辅公司听证权利、申请期限等；14、听证申请及陈述申辩书，证明大辅公司申请听证；15、听证会通知书及送达回执，证明被告准许听证并将听证会时间、地点等告知大辅公司；16、听证会签到表、授权委托书、受委托人身份证复印件、听证笔录、听证会报告书，证明听证会召开情况，大辅公司听证意见及听证会评审结论；17、案件处理呈批表，证明处罚决定经审批；18、行政处罚决定书、文书送达回执、邮寄材料，证明被告对大辅公司作出行政处罚及文书送达情况；19、执法证复印件，证明案件办理人员均持有有效的执法证；20、安全生产行政执法授权委托书，证明被告委托淀山湖镇安环所进行安全生产监管、执法；21、现场检查记录，证明淀山湖镇安环所多次对大辅公司检查；22、相关法律法规，证明行政处罚作出的法律依据。 被告苏州应急局辩称，被告具有作出涉案复议决定的法定职权、行政复议决定程序合法，复议决定认定的事实清楚，适用依据正确；请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告苏州应急局提供证据：1、行政复议申请书及随附材料，证明被告于2019年9月16日收到原告的行政复议申请材料；2、行政复议受理通知书及邮寄送达凭证、行政复议答复通知书及邮寄送达凭证，证明经审查，被告于2019年9月18日决定受理原告的行政复议申请，并依法送达的情况；3、行政复议答复书（附随材料由昆山应急局提供），证明昆山应急局在规定期限内予以书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据；4、《行政复议决定书》及邮寄送达凭证，证明被告于2019年11月11日作出涉案行政复议决定，并依法送达原告和昆山应急局。 经庭审质证，被告昆山应急局对原告的证据1-2真实性无异议；对证据3形式上看有伪造嫌疑，从内容看，尤其时间点看，与昆山应急局查明的事实和掌握的证据不同，应以被告查明的文书送达回执上时间为准；对证据4被告在调查时，原告没有提供，无法核实其真实性，且与本案无关；对证据5的真实性和证明内容不予认可。 被告苏州应急局对原告证据的质证意见同被告昆山应急局的质证意见一致，补充说明所谓日期有倒签的情况，原告在复议阶段没有提及。 原告对被告昆山应急局的证据1真实性无异议，但认为立案日期是5月5日，而对原告的调查日期是4月28日，程序违法；对证据2无异议；对证据3真实性没有异议；对证据4-5程序形式真实性认可，内容真实性不予认可，被检查人不清楚不代表是没有；对证据6真实性认可，但他们两个人不负责工程的现场生产，对公司的情况不清楚；对证据7真实性无法认可；对证据8，认为他们不是正常在公司上班，对公司情况不了解；对证据9-10，认为与本案无关；对证据11无质证意见；对证据12-13确实收到，但对内容不予认可；对证据14是原告出具的；对证据15真实性不予认可，文书送达回执是被告伪造的；对证据16真实性认可；对证据17真实性无法确认；对证据18，处罚决定书是收到，文书送达回执不予认可，对邮寄材料真实性认可；对证据19，没有看到临检注册卡，不能证明他的执法证是有效执法证，安环所不属于被告的工作人员，不能作为被告的工作人员进行执法；对证据20的形式真实性认可，合法性不予认可；对证据21的真实性不予认可。 被告苏州应急局对被告昆山应急局的证据予以认可。 原告对被告苏州应急局的证据1-2真实性认可；对证据3形式真实性认可，内容及法律适用不予认可；对证据4真实性认可，但合法性不予认可。 被告昆山应急局对被告苏州应急局的证据没有异议。 本院认为，原、被告证据真实，与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明，2019年4月22日，淀山湖镇安环所工作人员对大辅公司进行现场检查，现场检查发现该单位存在现场缺少操作规程和警示标志；未制定事故隐患排查治理制度；未将2019年1-4月事故隐患排查治理情况、安全生产教育和培训情况如实记录；未制定应急演练预案，未定期开展演练等情况。 2019年4月22日，昆山应急局作出昆应急淀山责改[2019]35号《责令限期整改指令书》，责令大辅公司对存在的现场缺少操作规程和警示标志、未制定事故隐患排查治理制度、未将2019年1-4月事故隐患排查治理情况、安全生产教育和培训情况如实记录、未制定应急演练预案、未定期开展演练的问题于2019年5月22日前整改完毕。 大辅公司出具委托书，载明委托公司总经理王孝甫代为处理公司的安全生产相关事宜，委托期限：2019年4月28日至2019年12月31日。 2019年4月28日，大辅公司出具人事关系证明，证明王孝甫、张晓东是大辅公司雇佣的员工。 2019年4月28日，淀山湖镇安环所工作人员对王孝甫进行询问，王孝甫陈述：我是大辅公司的总经理，现在已经不怎么管公司的事务了，总经理的职权主要是张晓东在行使。公司主要从事覆胶布的生产和销售，大约13个员工，还没有制定本单位生产安全事故应急救援预案，之前做过一次灭火器使用的培训，但是无法提供相关记录，也不可能按照预案进行演练。我不知道什么是事故隐患排查治理制度。安环所开具的责令整改指令书要求我单位进行整改，我清楚了。我不知道有没有制定事故隐患排查治理制度，全是张晓东在做，需要他确认有没有。 2019年4月28日，淀山湖镇安环所工作人员对张晓东进行询问，张晓东陈述：我是大辅公司的主管，主要负责公司的生产和安全生产管理。我公司还没有制定本单位生产安全事故应急救援预案。单位之前做过一次灭火器使用的培训，但是无法提供相关记录，也不可能按照预案进行演练。我不知道什么是事故隐患排查治理制度。平时隐患我们会去排查，但是没有制定事故隐患排查治理制度。 2019年5月5日，淀山湖镇安环所对大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练、未建立事故隐患排查治理制度进行立案。 2019年5月10日，淀山湖镇安环所集体讨论了大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织演练、未建立事故隐患排查治理制度一案。 2019年6月10日，昆山应急局对大辅公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案，未定期组织演练、未建立事故隐患排查治理制度一案进行了集体讨论。 2019年6月26日，淀山湖镇安环所对大辅公司再次进行现场检查，发现企业未制定隐患排查管理制度，未将自查隐患如实申报记录；未制定从业人员安全教育培训制度，员工安全教育培训记录不全；负责人、安全员已参加法定安全培训；车间一台叉车已上牌；现场安全警示标识不足；未制定19年安全生产规章制度；未制定安全投入计划及预算，无安全投入记录；员工未正确佩戴劳保用品，无劳保用品发放记录。 2019年7月9日，昆山应急局向大辅公司作行政处罚告知，告知了大辅公司违法事实、理由、违反的法律规定，拟作出处理、陈述申辩权，并告知大辅公司有权申请听证。 2019年7月10日，大辅公司作听证申请及陈述申辩书，请求依法听证。陈述申辩的主要内容为：1、公司实际老板是张迅雷，现场实际负责人是凌百泉，其他人员不知道公司情况，导致调查不实；2、公司具有相应的预案、演练，也建立了相应的事故排查治理制度，王孝甫不来公司，张晓东文化水平低，不清楚相应材料而未提供，未向实际负责人和老板做调查，认定事实不妥；3、公司规模小危险程度较低，不具有重大安全隐患，预案、演练和事故排查制度政府并没有大力宣传，也没有指导企业建立，直接对企业罚款，有违公平原则；4、公司一直亏本，经济效益差，工资发放困难，如按最高额罚款15万元，有违行政执法的合理原则，且影响工资发放，容易引起员工上访。 2019年7月16日，昆山应急局作昆应急淀山听通[2019]3号听证会通知书，该通知书上载明了听证时间、地点、听证人员、回避权利及注意事项。昆山应急局文书送达回执上显示该通知书的收件人为凌百泉，送达地点为淀山湖安全办，送达日期为2019年7月17日，送达方式为直接送达。 大辅公司再次出具委托书，委托凌百泉、张晓东代为处理公司的安全生产相关事宜，委托期限：2019年7月11日至2019年12月31日。 2019年7月25日，昆山应急局主持听证，大辅公司委托代理人凌百泉、张晓东参加听证。 听证会上，凌百泉陈述：我公司在办理营业执照时，贵局未对我公司进行辅导。我公司有相关安全管理制度，只是不齐全。处罚只是一种手段，处罚是为了更好的教育，对于我公司这样的小微企业，压力比较大，所以请求贵局减轻处罚。我公司有相关安全管理制度，今天也带来了。 听证会上，张晓东陈述：我公司隐患排查制度在执法人员检查之后制定的。这些制度有的是在检查前，有的不是在检查前制定的。应急预案也是执法人员检查之后制定的。公司未按照规定制定生产安全事故应急救援预案且未定期组织演练，未建立事故隐患排查治理制度，这些台账资料在检查之前都没有。 2019年8月1日，昆山应急局作出昆应急淀山罚[2019]18号《行政处罚决定书》。 2019年9月16日，大辅公司以行政处罚决定所依据事实不清，适用法律错误为由，向苏州应急局申请复议。 2019年9月18日，苏州应急局受理，并通知昆山应急局答复、提供证据。 2019年9月23日，昆山应急局答复并提交证据。 2019年11月11日，苏州应急局作出[2019]苏应急行复第005号《行政复议决定书》，维持了昆山应急局的行政处罚决定，并于2019年11月12日送达大辅公司。大辅公司不服，提起诉讼。 另查明，2017年4月6日，原昆山市安全生产监督管理局与淀山湖镇安环所签订《安全生产行政执法授权委托书》，委托淀山湖镇安环所以委托单位名义负责昆山市淀山湖镇区域内安全生产监督管理工作，直接依法立案查处委托权限范围内的安全生产违法违规行为；委托执法权限包括法律政策宣贯权、行政执法检查权、现场处理（违法行为制止）权、行政处罚权；委托执法期限自2017年5月1日起至2020年4月30日止。 审理中，大辅公司提出，昆山应急局是在2019年7月24日口头通知其参加听证的，听证通知书送达回证上的收件人签字是2019年7月25日当场签的，2019年7月17日是对方伪造的送达日期，因为2019年7月17日其代理人凌百泉在日本；昆山应急局对此不予认可，苏州应急局认为大辅公司在复议阶段未提及该情况。大辅公司提供的凌百泉护照出入境信息显示，2019年7月17日从日本出境，2019年7月18日在上海入境。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，昆山应急局有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职责。本案中，昆山应急局委托淀山湖镇安环所对辖区内安全生产违法违规行为进行检查、处理、处罚，由昆山应急局在委托范围内承担责任，符合规定。 《中华人民共和国安全生产法》第七十八条规定，生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。第三十八条第一款规定，生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。本案中，大辅公司在淀山湖镇安环所执法人员检查时，并无生产安全事故应急救援预案可提供、未定期组织演练、未建立生产安全事故隐患排查治理制度，事实清楚。 《中华人民共和国安全生产法》第九十四条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：……（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；……第九十八条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：……（四）未建立事故隐患排查治理制度的。本案中，昆山应急局对大辅公司未按照规定制度生产安全事故应急救援预案、未定期组织演练的违法行为作出责令限期改正，并处人民币伍万元罚款；对大辅公司未建立事故隐患排查治理制度的违法行为作出责令限期改正，并处人民币壹拾万元的罚款；合并两项违法行为，决定作出责令限期改正，并处人民币壹拾伍万元的罚款；该罚款金额、行政处罚决定符合法律规定。 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……听证依照以下程序组织:……（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；……本案中，昆山应急局提交听证通知书送达回执，证明其于2019年7月17日将书面听证通知书直接送达大辅公司委托代理人凌百泉，大辅公司对此予以否认，提供了2019年7月17日凌百泉不在境内的证明，并认为昆山应急局于2019年7月24日口头通知其次日参加听证。本院根据证据分析，对昆山应急局所持的于2019年7月17日将书面听证通知书直接送达大辅公司的意见不予认可，现昆山应急局并无其他证据证明其于听证七日前将听证相关事项通知当事人，构成程序轻微违法；鉴于大辅公司实际到场参加了听证，陈述了其意见，未对原告大辅公司权利产生实质损害，且行政处罚决定有事实和法律依据，本院对昆山应急局的行政处罚决定确认程序违法，保留行政处罚决定的效力。苏州应急局的复议决定也应确认违法。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、确认昆山市应急管理局作出的昆应急淀山罚[2019]18号行政处罚决定违法。 二、确认苏州市应急管理局作出的[2019]苏应急行复第005号行政复议决定违法。 案件受理费人民币50元，由原告昆山大辅帘布压延有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。江苏省苏州市中级人民法院开户银行：中国农业银行苏州苏福路支行，10555301040017676。 审 判 长  叶 玉 人民陪审员  钱海萍 人民陪审员  郭莎莎 二〇二〇年六月十九日 书 记 员  夏怡恬