山东省德州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁14行终109号 上诉人（原审原告）郑玉均（又名郑玉军），男，1963年11月16日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人郑忠忠，男，1991年11月24日出生，汉族，住址同上，系上诉人郑玉均之子。 委托代理人王爱英，山东弘正兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州经济技术开发区管理委员会，所在地址山东省德州市晶华路1号。 法定代表人**秀，主任。 委托代理人王爱国，该单位工作人员。 委托代理人刘秀革，山东九公(济南)律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）德州经济技术开发区赵虎镇大高店村民委员会，所在地址山东省德州经济技术开发区赵虎镇大高店村。 法定代表人赵宪凤，主任。 委托代理人曹国臣，山东阳光桥律师事务所律师。 委托代理人刘鹏，山东阳光桥律师事务所实习人员。 被上诉人（原审第三人）郑玉刚，男，1965年4月16日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人申金龙，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人郑玉均因农村土地承包经营权行政登记一案，不服山东省德州市陵城区人民法院（2019）鲁1403行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1999年1月10日，原告与第三人大高店村委会签订《农村集体土地承包合同》，约定第三人将3宗地块，计4.65亩，发包给原告，承包期限30年，自1999年1月10日起至2029年1月10日止。其中第五条约定:乙方的权利和义务：（一）对所承包的土地有承包权、经营自主权、产品收益处置权。（二）在承包期内经甲方同意，可依法对其承包土地的使用权转包、转让、入股、出租、兑换等。（三）按规定交纳国家税金，完成国家农产品订购任务，依法依照《农民承担费用与劳务合同》的要求，承担提留统筹费等合理费用及劳务。有权拒绝一切非法集资、摊派、罚款、收费等项目;……。第六条违约责任：合同一经签订即具有法律效力，双方应严格认真履行。当事人一方出现违约行为，应向对方承担违约责任。发包方擅自变更或解除合同，而使承包方受到损失的，应赔偿全部经济损失。承包方有下列行为之一，经批评教育仍不改正的，发包方有权终止土地承包合同。1.不依法缴纳税费、国家农产品订购任务和承担规定劳务的；2.人为造成耕地减少、荒芜及擅自改变耕地用途的；……。2003年期间，原告举家外出。同年，原告土地由第三人郑玉刚耕种，并缴纳农业税。2015年8月16日，经核准登记，被告向郑玉刚颁发371402106214000131J农村承包经营权证，载明：承包土地11亩；地块5宗；承包期自2008年12月31日至2028年12月31日止；该证包含涉案的4.56亩土地。2018年4月原告向德州经济技术开发区人民法院对第三人郑玉刚提起土地承包经营权诉讼，第三人郑玉刚以371402106214000131J农村承包经营权证抗辩，原告于2018年7月申请撤诉。上述事实，由原、被告、第三人提交的相关证据并经质证，各当事人的当庭陈述，在卷佐证。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立时生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包权；”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证；”第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证……县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据以上规定，颁发土地承包经营权证是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁证前提是生效的土地承包合同。就本案而言，第三人大高店村委会陈述自2003年起因原告弃耕，根据原告与其签订的合同第六条约定，已终止合同的履行，同年将土地发包给第三人郑玉刚，第三人郑玉刚亦认可涉案的土地发包方是村委会，被告颁发土地经营权证，是对第三人郑玉刚已经取得的土地承包经营权的登记确认。原告在本案诉状中诉称：“承包经营期间涉案土地被第三人郑玉刚强行、私自收割、耕种”，在本案庭审时又陈述2003年涉案土地交由第三人郑玉刚耕种，每亩收取200元，第三人郑玉刚及第三人大高店村委会均不予认可。原告要求确认原告与第三人大高店村委会土地承包合同有效，判决第三人郑玉刚返还原告承包地4.56亩并赔偿损失14592元的主张，本院认为，原告所持合同的效力待定，确认合同效力，不是行政诉讼审理的范围，应另行主张；在该承包经营合同未经法定程序确认有效、无效、撤销的前提下，原告提起本诉，要求撤销被告颁发给第三人郑玉刚的土地承包经营权证、确认被告为第三人郑玉刚的土地承包经营权证的行政登记违法，理由不能成立。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款之规定，裁定驳回原告郑玉均的起诉。案件受理费50元，退回原告郑玉均。 上诉人郑玉均不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法判决撤销被上诉人德州经济技术开发区管理委员会发放给郑玉刚的证号为371402106214000131J农村土地经营权证；2.依法判决确认被上诉人德州经济技术开发区管理委员会为第三人郑玉刚颁发农村土地经营权证的行政行为违法；3.依法确认上诉人与德州经济技术开发区赵虎镇大高店村民委员会之间签订的《农村集体土地承包合同书》有效,并判决郑玉刚返还上诉人承包地4.56亩,并承担赔偿费用14592元及利息；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实错误,一审法院认为郑玉刚已经取得生效的土地承包合同是错误的,没有事实根据和法律依据。1.一审法院认可了上诉人所持的《农村集体土地承包合同书》的真实性,被上诉人对上诉人的该证据未提异议,《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定:“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国合同法》第八条规定:“依法成立的合同,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。”本案上诉人与德州经济技术开发区赵虎镇大高店村民委员会(以下简称村委会)签订的合同为有效合同,该合同中规定了土地承包期限为30年,自1999年1月10日起至2029年1月10日止,该承包合同为有效的合同,对合同的双方当事人均有约束力,郑玉刚所签合同的时间在后,在上诉人有效合同期限内,村委会二次与郑玉刚签订了包含上诉人承包合同书中的部分土地的合同,一审法院仅根据村委会庭审中的陈述认定郑玉刚的土地承包经营合同为有效合同，缺乏事实根据和法律依据。2.一审法院根据被上诉人庭审中的陈述,认定上诉人的合同已终止履行,被上诉人德州经济技术开发区管理委员会(以下简称管委会)发证给郑玉刚的行为是对郑玉刚取得土地承包经营权的确认，系认定事实错误。上诉人与村委会签订的合同为有效合同,未经法定程序,也未经双方协商撤销、解除,只根据庭审中村委会的陈述确定上诉人生效合同已经终止,没有事实根据和法律依据,一审法院的认定存在错误,没有法律依据作为支撑。一审法院在错误认定郑玉刚的承包经营合同效力的前提下,错误认定被上诉人管委会向郑玉刚颁发土地经营权证的行为正确是错误的。二、被上诉人管委会为郑玉刚颁发土地经营权证所依据的证据存在严重问题,行政行为违法。1.被告提交的证据《农村土地承包经营权登记档案资料》中显示:郑玉刚与村委会签订的《农村土地(耕地)承包合同》的签订日期为“2015年5月20日”;而《公示无异议声明书》签字日期为“2015年5月13日”;而《农村土地承包经营权公示结果归户表》签字日期为“2015年5月3日”。并且《农村土地承包经营权公示结果归户表》中,“合同/权证编号”一栏为空。由上述可以明显看出:承包合同是在“权属调查”、“审核公示”、“审核结果归户”等程序之后签订的,承包合同还未签订,便给郑玉刚进行颁证。如其一审中的答辩状所言“第三人持有的土地承包经营权证依据第三人与村委会签订的土地承包合同为依据。”其颁证未依据土地承包合同等权属资料进行权属调查,填写的“发包调查表”、“承包方调查表”、“承包地块调查表”没有依据，其颁证存在严重违法。2.被上诉人管委会提交的证据《农村土地承包经营权登记档案资料》中显示:被上诉人管委会颁证过程中不仅未能进行有效权属调查,并且其颁证行为存在严重的程序错误。承包合同还未签订,便对郑玉刚进行颁证;对调查结果还未“审核公示”(2015年5月13日),便已将审核结果进行“归户”(2015年5月3日)。其行为严重违反《农村土地承包经营权调查规程》的调查步骤,因此其颁证行为存在严重的程序错误。3.被上诉人管委会提交的证据《农村土地承包经营权登记档案资料》中显示,其所涉土地中:地块一“4队菜地村南”,地块编码:3714021062140000330,实测面积1.3亩中,均包含原告“菜地”0.176亩,(东西走向;东至8队,西至道,南至郑玉泉,北至郑玉池)。即被上诉人管委会在颁证过程中未能履行查验申请人提交材料的职责。将本属上诉人承包的0.176亩土地归入郑玉刚承包土地中。4.被上诉人管委会提交的证据《农村土地承包经营权登记档案资料》中显示的“农村土地承包经营权登记簿”、“农村土地(耕地)承包合同”,与郑玉刚提交的《农村土地经营权证》编号一致,均为:371402106214000131J,但是承包地块总面积不同,前者为5.5亩,后者为11.5亩。郑玉刚的《农村土地经营权证》中“地块四”和“地块五”分别包含上诉人“树地”1.57亩、“棉方南”2.81亩，并且被上诉人管委会提交的证据《农村土地承包经营权登记档案资料》中的“农村土地承包经营权登记簿”中“补发”、“换发”两栏均为空白。上述显示:被上诉人对郑玉刚颁发的《农村土地经营权证》,没有以土地承包合同为前提,也没有提供为其颁证的相关证据和依据,更是存在“农村土地承包经营权登记簿”和《农村土地经营权证》编号一致内容不同的严重错误，表明其没有严格遵循《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的颁证程序，存在严重的行政行为违法。三、被上诉人管委会程序违法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条、第九条、第十二条及《农村土地承包经营权调查规程》等规定,被上诉人管委会违反法定程序,为郑玉刚颁发土地承包经营权证书的行为程序违法。四、一审法院适用法律错误。一审法院在认定事实方面存在错误,同时认定上诉人的合同已经终止,又认为上诉人持有的合同为效力待定,不予判决赔偿损失,在适用法律上存在错误。综上所述,请求二审法院依法查明案件事实,支持上诉人的上诉请求,依法判如所请。 被上诉人德州经济技术开发区管理委员会答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，应当判决驳回上诉。 被上诉人德州经济技术开发区赵虎镇大高店村民委员会答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 被上诉人郑玉刚答辩称，一、一审法院认定事实正确，被答辩人诉称一审法院认定事实有误不成立且无事实依据，依法应予驳回。本案中，答辩人于2015年8月16日依法取得证号为371202106214000131J的农村承包经营权证，依法对该农村承包经营权证所载承包地享有承包经营权。被答辩人诉称其在1999年与村委会签订了30年的土地承包合同，但自2002年起因其在外承包建筑工程，放弃了对承包田地的耕种且没有缴纳土地税，据此赵虎镇大高店村委会为了避免该土地的荒废及依据签订的《土地承包合同书》第六条违约责任的约定，终止了与被答辩人的土地承包关系。现答辩人对自身承包地情况具有该农村承包经营权证佐证合法性，被答辩人诉求要求答辩人返还承包地4.56亩，无事实依据及证据证明其诉讼请求，依法应予驳回。二、被答辩人不具有诉讼主体资格，诉讼请求无法律依据，依法应予驳回。答辩人在2002年至今已长达18年承包土地期间，对自身承包土地依法享有承包经营权，而本案被答辩人无证据证实诉争承包地与答辩人依法享有承包经营权承包地是否具有一致性及关联性，依法不具有诉讼主体资格。被答辩人诉称即使具有一致性，但距今已有二十年，已远远超过诉讼时效期间，诉讼请求不具有合法性，应予驳回。综上所述，被答辩人所提事实与客观事实不符，所诉请求于法无据，为维护答辩人合法权益，恳请法庭在查明事实的基础上，依法审理，公正裁判。 二审期间，上诉人郑玉均向本院提交以下2份证据： 证据1.录音笔录三份，录音光盘一份。证明村委会未与郑玉刚签订土地承包合同，上诉人郑玉均的承包合同仍然有效。被上诉人德州经济技术开发区管理委员会为郑玉刚颁发农村土地经营权证书的行为程序违法，应当撤销。 证据2.法律规定。证明郑玉刚的农村土地经营权证书不符合法定程序，上诉人郑玉均的承包合同有效，本案属于行政诉讼案件，一审法院驳回郑玉均起诉错误。 经质证，对上诉人郑玉均提交的上述两份证据，被上诉人德州经济技术开发区赵虎镇大高店村民委员会质证意见为：对证据1录音真实性有异议，其并非是完整录音资料，明显存在剪辑行为，仅能证明上诉人在2002年即将案涉土地抛荒，村委会在此情况下将案涉土地发包于第三人郑玉刚，但不能支持上诉人的主张。证据2仅是一个规范性文件，按照该文件村委会将案涉抛荒土地已经分配给本集体经济组织成员，争议应通过其他途径解决，并非将案涉土地重新确认给上诉人承包经营。被上诉人德州经济技术开发区管理委员会质证意见为：同意大高店村民委员会意见，另外，证据1不属于新证据，也不能证实上诉人持有的合同已经有效履行。证据2与本案不具有关联性，不能支持其上诉请求。被上诉人郑玉刚质证意见为：对证据1真实性、合法性和关联性均有异议，证据取得方式不符合民诉法证据若干问题的规定，其中人员不能确定，该证据属于传来证据，不能对抗合法有效的土地承包经营权证。对证据2的质证意见同其他二被上诉人意见。 经合议庭评议，对上诉人郑玉均二审期间提交的证据，本院认证如下：根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条之规定，原告应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。本案中，上诉人郑玉均在二审期间提交上述证据，已经超过前述法律规定期限，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，亦不能支持上诉人主张，本院依法不予采纳。 本院查明事实同一审裁定查明事实一致。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”因此，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，县级以上地方人民政府对承包方依法取得土地承包经营权的一种行政登记确认。农村土地承包合同系县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础，在本案被上诉人郑玉刚与被上诉人德州经济技术开发区赵虎镇大高店村民委员会签订的农村土地承包合同未被有权机关撤销或者确认无效之前，上诉人郑玉均直接对该颁证行为提起行政诉讼欠缺法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。 综上，上诉人郑玉均上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年六月二十九日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌