湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2210号上诉人（原审原告）：袁从勇，男，1971年8月15日出生，汉族，住邵阳县。上诉人（原审原告）：邵阳县鸿运沙石有限公司。住所地：邵阳县长乐乡渡头村杨华组。法定代表人：袁从勇，住邵阳县。二上诉人共同委托代理人：侯跃亮，湖南邵长律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人：罗昭，湖南邵长律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳县人民政府。住所地：邵阳县塘渡口镇凤凰街。法定代表人：袁玉华，该县县长。委托代理人：何海波，该县司法局工作人员。委托代理人：赵亚敏，该县司法局工作人员。上诉人袁从勇、邵阳县鸿运沙石有限公司（以下简称鸿运沙石公司）因与被上诉人邵阳县人民政府（以下简称邵阳县政府）行政协议一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2019）湘05行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明，2013年4月9日，鸿运沙石公司成立，法定代表人袁从勇。2013年11月5日，袁从勇通过公开拍卖，与被告邵阳县政府签订《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》，购得邵阳县政府辖区范围，长乐7标段（上起长乐乡渡头村与右侧隆回县交界处下游50米，下至长乐乡与黄亭市交界处上游50米处，河道全长7.6公里）河道砂石开采权，合同期限2013年10月25日至2018年10月25日，成交总价款为人民币500万元，成交价款分三次支付，全部款项在2015年9月26日前付清。根据合同约定，袁从勇以鸿运沙石公司的名义进行开采经营。2015年9月26日，最后一笔合同约定的成交价款107.5万元到期，袁从勇未按合同约定按时缴纳该款。2016年下半年，涉案标段上游处隆回县境内，原已停工多年的江子田电站启动建设施工。期间，原告要求被告采取措施保障原告合法开采权，2018年7月13日邵阳县政府、隆回县人民政府作出《关于江子田电站建设工作联席会议纪要》，该份纪要明确要妥善处理鸿运沙石公司资源开采权、合同中止或补偿问题。2019年1月30日，邵阳县政府作出第十七届政府第60次常务会议纪要，决定因增设饮用水源保护区减免原告5万元价款，因江子田电站建设减免原告30万元价款。原告认为，被告未就江子田电站重启建设将导致合同不能履行这一重大瑕疵进行告知，未履行2018年7月13日会议纪要承诺，且未采取任何措施减少原告损失，应赔偿原告损失，遂向本院提起诉讼。在庭审过程中，经法庭释明，原告已明确其所诉的是被告未全面履行出让合同的行为。原审法院认为，本案系原告诉被告邵阳县政府未全面履行出让合同的行为。本案的争议焦点：1、关于鸿运沙石公司是否有原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案中鸿运沙石公司是根据袁从勇与邵阳县政府签订的《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》的约定，以该公司名义进行开采、经营，现因江子田电站复工，鸿运沙石公司认为该复工导致河道不能进行开采，鸿运沙石公司作为利害关系人，对本案有权提起诉讼。2、关于被告是否应当承担赔偿责任的问题。本案原告是针对被告未全面履行《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》而提起诉讼。该合同属于行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的行政协议。人民法院审理行政协议案件应当尊重当事人协商一致的行政协议效力。本案中，江子田电站在河道上游隆回县境内，属隆回县管辖。对于该电站的复建，被告邵阳县政府事先也并不知情，邵阳县政府不存在有意隐瞒的情形。邵阳县政府是通过公开拍卖的方式对砂石开采权、经营权进行出让，在拍卖手册中多处告知竞买人应实地踏勘标的，全面了解标的有关情况及瑕疵。原告如按拍卖告知的要求踏勘现场标的，应当知道该标段位于隆回一侧有一座停工待建的江子田电站，该电站存在重启的可能的。根据《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》第三条约定：“……可采区的范围因涉河工程建设和法律法规有新规定进行调整，投资风险由乙方自行承担，乙方不得以此为由向甲方要求退还出让成交价款，索取赔偿或者要求延长开采期限”。故电站复建存在的投资风险应由乙方即本案原告自行承担。另根据《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》第八条约定，袁从勇应于2015年9月26日前缴清全部成交价款，而袁从勇未按合同约定期限缴清剩余出让价款，已构成先期违约。该条款还规定不按期缴纳价款，合同自行终止。被告邵阳县政府已完全履行了合同约定的义务，并考虑合同履行中的实际情况对袁从勇作出减免30万元砂石资源款的决定。综上，原告的诉讼请求没有事实依据，于法无据，本院不予采纳。判决：驳回原告袁从勇、原告邵阳县鸿运沙石有限公司的全部诉讼请求。本案受理费50元，由原告袁从勇、原告邵阳县鸿运沙石有限公司负担。袁从勇、邵阳县鸿运沙石公司不服上述判决，上诉称：1.被上诉人在对合同约定河段进行出让时，未就辖区范围内江子田电站将重启建设及将导致合同不能履行这一重大瑕疵进行明确告知，也未在《资源储量报告》中对江子田电站重启建设可能导致的年利润减少进行剔除，同时被上诉人在江子田电站重启建设时未采取有效措施减少或弥补上诉人损失，因此，由于被上诉人未全面履行合同约定义务，上诉人有权要求被上诉人承担相应的违约责任。2.被上诉人已通过会议纪要（会议记录）的方式确认其在协议履行过程中确实存在过错，但是原审法院仍认定“邵阳县人民政府已完全履行了合同约定的义务”，该认定与被上诉人的自认相违背。3.“事先并不知情”“多处告知应实地踏勘”并不构成被上诉人未全面履行义务的法定事由。在本案原审庭审过程中，被上诉人明确表示“知晓该标段内江子田电站处于停工状态，但不知何时复建”，那么依据常理判断，由于江子田电站的复建将严重影响砂石开采量，被上诉人对于该重大风险应当进行明确的告知；同时上诉人之所以竞买该标段砂石开采权、经营权是由于信任被上诉人提供的《资源储量报告》中对于可开采量的记载，但是对于实际可开采量并不能通过“实地踏勘”获知，因此原审法院认定不符合常理。4.由于被上诉人未全面履行义务给上诉人造成巨大经济损失，被上诉人应当予以赔偿，被上诉人应向上诉人退还多支付的资源开采费92.5万元，同时应按已支付成交价款的0.3%/日支付违约金859.5750万元并赔偿可预期利益损失312万元。邵阳县政府答辩称：1.对于江子田电站的复建，答辩人事先也并不知情，不存在有意隐瞒的情形。被答辩人如按拍卖告知的要求踏勘现场标的，应当知道该标段位于隆回一侧有一座停工待建的江子田电站，该电站存在重启的可能。根据《合同》第三条约定，电站复建存在的投资风险应由被答辩人自行承担。另根据《合同》第八条约定，被答辩人未按合同约定于2015年9月26日前缴清全部成交价款，已构成先期违约。该条款还规定不按期缴纳价款，合同自行终止。答辩人已完全履行了合同约定的义务。原审裁定事实清楚，证据确凿，程序适当，适用法律正确。2.两被答辩人在诉状中称“答辩人在对合同约定河段进行出让时，未就辖区范围内江子田电站将重启建设及将导致合同无能履行这一重大瑕疵进行告知”与事实不符。江子田电站在河道上游隆回县境内，属隆回县管辖。对于该电站的复建，答辩人事先也并不知情，不存在有意隐瞒的情形。3.《合同》第三条已明确约定在被答辩人中标的长乐7标段可采区范围内因涉河工程建设和法律法规有新规定进行调整，投资风险由被答辩人自行承担，被答辩人不得以此为由向答辩人要求退还出让价款，索要赔偿或者要求延长开采期限。江子田电站复建存在的投资风险应由被答辩人自行承担。4.人民法院审理行政协议案年应当遵重当事人协商一致的行政协议效力。《合同》第八条已明确约定，被答辩人应于2015年9月26日前缴清全部长乐7标段砂石经营权拍卖成交价款。而被答辩人未按合同约定期限缴清剩余价款，已构成先期违约。答辩人已全履行了合同约定义务，并考虑合同履行中的实际情况对被答辩人作出减免30万元砂石资源款的决定。现被答辩人起诉法院要求答辩人退还多支付的资源开采费92.5万元、违约金859.575万元及可预期利益312万元的诉讼请求没有事实根据。请求维持一审判决。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定案件事实的依据。本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是邵阳县政府是否全面履行《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》，是否应当承担赔偿责任。行政协议既有行政性又有合同性。行政协议因协商一致而与民事合同接近，作为行政协议一方当事人的行政机关也应当遵循平等、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则，故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条亦规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”本案中，袁从勇通过参与拍卖竞得邵阳县政府辖区范围，长乐7标段河道砂石开采权并与邵阳县政府签订《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》，该协议属于国有自然资源出让协议。袁从勇、邵阳县鸿运沙石公司认为邵阳县政府在对合同约定河段进行出让时，未就辖区范围内江子田电站将重启建设及将导致合同不能履行这一重大瑕疵进行明确告知，也未在《资源储量报告》中对江子田电站重启建设可能导致的年利润减少进行剔除，同时被上诉人在江子田电站重启建设时未采取有效措施减少或弥补上诉人损失，因此，由于邵阳县政府未全面履行合同约定义务，要求邵阳县政府承担相应的违约责任。经查，江子田电站位于长乐7标段河道上游隆回县境内，属隆回县管辖。对于该电站何时复建，邵阳县政府既无决定权且事先也并不知情，邵阳县政府不存在有意隐瞒的情形。邵阳县政府是通过公开拍卖的方式对砂石开采权、经营权进行出让，在拍卖手册中多处告知竞买人应实地踏勘标的，全面了解标的有关情况及瑕疵。停工待建的江子田电站位于该标段隆回一侧，袁从勇若按拍卖告知的要求踏勘现场标的，理应知道该电站存在重启的可能。且根据双方签订的《邵阳县河道砂石开采权、经营权出让合同》第三条约定：“……可采区的范围因涉河工程建设和法律法规有新规定进行调整，投资风险由乙方自行承担，乙方不得以此为由向甲方要求退还出让成交价款，索取赔偿或者要求延长开采期限”，邵阳县政府在合同签订过程中对可能的风险做了提示，且双方在合同条款中明确涉河工程建设的投资风险应由乙方即本案上诉人袁从勇自行承担。从本案的实际履行情况来看，双方签约后，袁从勇即以鸿运沙石公司的名义进行正常开采经营，邵阳县政府已全面履行了合同约定的义务。2016年下半年，江子田电站复建施工后，邵阳县政府考虑电站复建对采砂正常经营产生影响的实际情况又对袁从勇作出减免30万元砂石资源款的决定。故上诉人方提出邵阳县政府未全面履行合同约定义务，要求邵阳县政府承担相应的违约责任的诉讼请求没有事实和法律依据。一审判决驳回原告的全部诉讼请求并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉人袁从勇、邵阳县鸿运沙石有限公司的上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人袁从勇、邵阳县鸿运沙石有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇二〇年六月三日书记员  李 顺