河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终32号上诉人(一审被告)沈丘县人民政府。法定代表人刘国庆，县长。被上诉人(一审原告)潘峰，男，汉族，1974年3月3日生，住沈丘县。委托代理人张晓东、施斌，北京京平律师事务所律师。一审被告沈丘县东城街道办事处。负责人刘涛，该办事处主任。潘峰诉沈丘县人民政府、沈丘县东城街道办事处强拆房屋行为一案，沈丘县人民政府不服河南省周口市中级人民法院（2019）豫16行初346号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：潘峰系河南省沈丘县东城街道办事处大于楼居委会居民，在该村建有房屋一处。2019年1月10日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土﹝2019﹞8号），同意沈丘县征收集体建设用地36.6504公顷作为沈丘县2018年度第一批城市建设用地，其中包括潘峰所在大于楼居委会16.9737公顷建设用地。2019年2月21日沈丘县人民政府依据豫政土﹝2019﹞8号土地批复文件，发布《征收土地方案通告》。潘峰所建房屋位于通告的征收范围内。在就安置补偿问题未与潘峰达成一致并签订安置补偿协议的情况下，沈丘县人民政府于2019年4月8日组织人员将潘峰涉案房屋强行拆除。潘峰不服，遂于2019年9月19日诉至一审法院，请求依法确认沈丘县人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法。一审另查明：潘峰等人不服河南省人民政府作出的《河南省人民政府关于沈丘县2018年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土[2019]8号），于2019年6月18日向河南省人民政府申请复议。河南省人民政府于2019年9月3日作出豫政复决[2019]2538-2543号《行政复议决定书》，撤销了上述批复中批准征收大于楼居委会16.9737公顷集体建设用地的行为。周口市中级人民法院一审认为：一、对潘峰家房屋实施的拆除行为是否系强制拆除行为。沈丘县人民政府及沈丘县东城街道办事处辩称拆除潘峰家房屋是潘峰腾空房屋后自行配合征收部门拆除的，但潘峰对此予以否认；沈丘县人民政府及沈丘县东城街道办事处在拆除潘峰家房屋之前，未就安置补偿问题与潘峰达成一致；潘峰提供的拆除现场视频显示，在拆除现场拉有警戒线，有警车、警察等大量工作人员在现场维持秩序。从以上情况可以看出，对潘峰家房屋实施的拆除行为明显为行政强制行为。二、拆除潘峰涉案房屋的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。从上述法律、法规规定可以看出，无论是征收集体土地上的房屋还是征收国有土地上房屋，需要采取强制执行措施的，均应当在法定条件下、依照法定程序向人民法院申请强制执行，在获得人民法院准予强制执行的裁决后方可进行。本案中，沈丘县人民政府和沈丘县东城街道办事处对被征收房屋均无直接强制执行的权利。且沈丘县人民政府实施征收所依据的省政府征地批复涉及潘峰所在居委会部分已被省政府行政复议决定撤销，征收潘峰房屋行为已无依据。因此，沈丘县人民政府对潘峰涉案房屋实施的强制拆除行为应属违法。三、关于本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，沈丘县东城街道办事处是沈丘县人民政府的派出机构，我国法律、法规并未授权派出机构在行政征收中行使强制执行权，其对潘峰涉案房屋实施的强制拆除行为应视为沈丘县人民政府的委托行为，其行为后果应由沈丘县人民政府承担。判决如下：确认沈丘县人民政府2019年4月8日强制拆除潘峰涉案房屋的行为违法。沈丘县人民政府不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回潘峰的诉讼请求。事实与理由：一、一审认定事实错误。被诉房屋拆除行为是潘峰配合征收的自愿拆除行为，沈丘县人民政府未对潘峰的房屋实施强制拆除行政行为，且潘峰也没有提供沈丘县人民政府对其房屋实施强制拆除的有效证据，而沈丘县人民政府在一审中已经提交了沈丘县城管局拆迁工作小组情况说明、大于楼居民委员会出具的情况说明等证明潘峰自行配合拆除的客观证据，该证据即使存在形式上的瑕疵，但并不影响证明内容的真实性。二、潘峰配合沈丘县人民政府征收拆迁的行为发生在2019年4月，用地批复被撤销的时间在2019年8月，因此，对潘峰房屋征收拆除时，沈丘县人民政府是依法进行的；且用地批复被撤销引起的“征地行为是否违法”与本案潘峰所诉确认违法的行政强制拆除行为不属于同一行政行为。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，一审法院确认沈丘县人民政府于2019年4月8日强制拆除潘峰涉案房屋的行为违法，并无不当。（一）沈丘县人民政府提交的证据不能证明被诉拆除行为系因权利人自愿交付其处置。沈丘县人民政府提供的大于楼居委会出具的情况说明和洪勇智、于黎明等4人分别出具的证明材料，不能作为证据采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，行政诉讼法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用民事诉讼法的解释》第一百一十五条第一款规定，“单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。……”大于楼居民委员会以单位身份出具书面情况说明，无单位负责人及制作人员签名或盖章，形式上本身不具备证据要件，对其证明力不应认定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定，“……当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；……（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。”洪勇智、于黎明等4人分别出具的证明材料，未按上述法律规定列明身份信息，未附有证明证人身份的文件，也不能作为证据使用。在未与房屋权利人签订安置补偿协议，且无其他证据相佐证的情况下，不能证明拆除行为系基于房屋所有人自愿处分权利而实施。因此，沈丘县人民政府虽主张不存在强制拆除行为，但其提供的证据不能达到其证明目的，对于其所认为的证据存在形式上的瑕疵并不影响证明内容的真实性的意见，本院不予采信。（二）排除自愿拆除的可能，沈丘县政府组织对涉案房屋实施拆除的行为应认定为由沈丘县人民政府运用行政强制力实施的强拆行为。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，依照土地征收组织实施程序进行的强制拆除行为，须由县级以上政府土地主管部门责令交出土地，当事人拒不交出的申请人民法院强制执行。可见，征地批复合法仅是强制拆除行为合法的前置条件之一，并非唯一判断基础，仍需结合具体实施过程中的相关程序法律规定加以审查。即便有合法征地批复作为前置程序，强制拆除责令交出土地，也应由土地部门作出责令交出土地决定，并申请法院执行，沈丘县人民政府并无职权进行强制拆除。目前涉案征地批复已被撤销，也即该批复自作出之日即丧失法律效力，基于该批复作出的强制拆除行为欠缺法定前提，且强制拆除实施时也未由职权部门按照法定程序进行，显然该强制拆除行为不符合法律规定，应被确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。沈丘县人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈丘县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年六月十五日法官助理张宝玲书记员郭建花