西安铁路运输中级法院   行  政  判  决  书     （2020）陕71行终760号     上诉人、被上诉人（原审原告）周素清，女，汉族，1947年12月18日出生，住西安市新城区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人吴燚，陕西至正律师事务所律师。   上诉人、被上诉人（原审被告）中国银行保险监督管理委员会陕西监管局，住所地陕西省西安市高新区。   法定代表人许文，局长。   委托代理人赵楠，该局公职律师。   委托代理人陈曙，该局工作人员。   原审第三人招商银行股份有限公司西安曲江池北路支行，住所地西安市曲江新区。   法定代表人张颖，该支行行长。   委托代理人程浩，上海市XX城（西安）律师事务所律师。   委托代理人徐慧，上海市XX城（西安）律师事务所律师。   上诉人周素清、中国银行保险监督管理委员会陕西监管局（以下简称陕西银保监局）因与被上诉人陕西银保监局、周素清，原审第三人招商银行股份有限公司西安曲江池北路支行（以下简称招行曲江池北路支行）不履行法定职责一案，均不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2675号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开进行听证审理了本案。上诉人、被上诉人周素清的委托代理人吴燚，上诉人、被上诉人陕西银保监局的委托代理人赵楠、陈曙,原审第三人招行曲江池北路支行的委托代理人程浩、徐慧，到庭参加了听证。本案现已审理终结。   原审法院审理查明，2016年11月7日，周素清等六人向陕西银保监局递交了一份《投诉书》，投诉招商银行西安雁塔广场支行（即现在的招行曲江池北路支行）在开展业务过程中违规操作，致6位投诉人财产损失共计400余万，请求对该支行在经营活动中的违规操作行为进行查处。陕西银保监局于2017年1月25日向包括本案周素清等人作出陕银监信消复［2017］1002号《信访事项答复函》，对周素清等人反映的事项进行了回复。2016年7月20日周素清向西安市雁塔区人民法院提起民事诉讼，认为招商银行西安雁塔广场支行的工作人员违规操作，致使周素清在该行开立的招行金葵花卡账户中15笔、累计金额为1820500元的资金被该行理财经理周某某等人以银行转账、柜台取现等方式支取，给周素清造成损失，要求法院判令招商银行西安雁塔广场支行支付周素清被支取的存款本息及损失。在该案诉讼过程中，法院委托鉴定机构对2015年9月30日招行四份《活期取现》电子版中客户签名处“周素清”签名笔迹进行司法鉴定，2019年1月23日陕西中金司法鉴定中心出具的陕中金司鉴中心［2018］文鉴字第253号司法文书鉴定意见书，鉴定意见为：检材中的“周素清”签名笔迹与样本中的周素清签名笔迹是同一人书写。2019年2月28日周素清向西安市雁塔区人民法院申请撤诉，西安市雁塔区人民法院于2019年2月28日作出（2016）陕0113民初7546号民事裁定书，裁定准许周素清撤回对招商银行西安雁塔广场支行的起诉。2019年4月9日周素清通过邮政特快专递的方式向陕西银保监局递交了一份《要求给予行政处罚的投诉书》，请求陕西银保监局依法对招行曲江池北路支行在经营活动中的违法违规行为进行调查、处罚，并公开相关行政处罚信息。陕西银保监局于2019年6月21日作出的陕银保监银信消复［2019］32号《信访事项答复函》，告知周素清，对其反映的相关事项，该局前期已受理并于2017年1月25日将该核查意见书面答复给周素清。经审查，周素清此次反映问题与上次反映的问题基本相同。该局对前期信访处理情况进行了复核，复核结果与前次信访结果基本相同。同时答复认为招商银行西安分行周某某事件反映该行在员工行为管理、柜台业务风险防范、重要岗位轮岗、员工异常行为排查等方面机制不完善，具体制度执行流于形式，案件风险防控不足。针对周素清要求该局对该行违法违规行为进行处罚的诉求，监管部门对调查发现的银行违规行为可根据具体违规事实及影响情况采取不同监管措施。在2017年客户信访事件后，该局已采取了下发监管提示、约谈分行高管等监管措施，要求该行从五个方面进一步加强和改进员工行为管理和内部控制。下一步该局将持续关注该行相关问题内部整改问责情况，根据监管检查情况及该行整改问责情况进一步采取监管措施。   一审法院经审理认为，本案争议的焦点是：1、周素清与陕西银保监局作出的行政行为是否具有利害关系,本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、陕西银保监局对周素清的投诉事项是否履行了法定职责。针对第一个争议焦点，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第十二条第一款第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，周素清因认为招行曲江池西路支行及其工作人员违法违规开展理财业务给其造成损失，向作为商业银行监督管理机构的陕西银保监局进行投诉举报，应认定周素清是为维护自身合法权益，向具有银行监督管理职责的陕西银保监局进行投诉，并认为陕西银保监局未履行法定职责提起诉讼，符合上述司法解释的规定，故应认定周素清与本案被诉行政行为具有利害关系，周素清对与其具有利害关系的行政行为提起诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。针对第二个争议焦点，首先，《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款规定，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。该法第八条规定，国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。我国尚未制定一般行政行为所普遍适用的《行政程序法》，关于举报投诉类案件的办理程序亦未有法律、行政法规的具体规定。办理举报投诉类行政案件的程序规定常见之于规章以下规范性文件中。为了统一全国银行业消费者投诉案件办理程序，中国银监会制定了专门的规范性文件——《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》（银监办发[2018]13号）。本院在评判陕西银保监局是否对周素清的投诉履行职责时，参照上述规范性文件的程序规定。该处理规程第六条规定，各银监局按照属地监管原则，结合实际情况，负责处理本辖区的投诉事项。第七条规定，本规程所称消费者投诉处理，包括接诉、受理和转办，调查和处置以及后续监督管理等阶段。第八条规定，本规程适用于银监会机关直接受理的投诉。各银监局直接受理的投诉，可结合辖区实际情况，参考本规程执行。据此，在本案中陕西银保监局作为国务院银行业监督管理机构的派出机构，具有处理周素清投诉事项的职责。该处理规程第一条规定，本规程所称银行业消费者指购买或接受银行业金融机构产品或服务的自然人，以下简称“消费者”。第二条规定，本规程所称投诉，是指消费者因购买银行业金融机构产品或接受其服务，与银行业金融机构或银行业从业人员发生业务纠纷或服务纠纷，认为其合法权益受到损害，向银监会反映情况、主张合法权益的行为。本案中周素清的投诉符合上述规程的规定。其次，陕西银保监局收到周素清的投诉书后，作出信访事项答复函的行为是否合法的问题。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十条规定，银监会消费者权益保护部门受理以下情形的消费者投诉：（一）消费者与银行业金融机构或银行业从业人员产生业务争议或纠纷（包括存取款业务、贷款及信用卡业务、理财业务以及中间业务等），认为其合法权益受到损害的；（二）消费者与银行业金融机构或银行业从业人员产生服务争议或纠纷（包括与服务设施和场所、服务标准、服务效率、服务差错及服务能力和态度相关的争议或纠纷），认为其合法权益受到损害的。银监会消费者权益保护部门接收到银行业消费者投诉事项的，按规定程序予以分办、办理；银监会信访工作机构接收到银行业消费者投诉事项的，依照银监会关于法定途径分类处理投诉请求的相关规定，交由银行业消费者权益保护部门，按规定程序予以分办、办理。对于符合受理条件的消费者投诉，银监会消费者权益保护部门及各银监局在正式受理和办理之前，应引导消费者经由双方自行和解、第三方调解和仲裁等形式予以解决；消费者同意采用和解、调解、仲裁等形式的，消费者投诉处理期限自消费者同意之日起中断。第十一条规定，对于除上述情形之外的其他类型反映事项，银监会消费者权益保护部门应依据事项性质和诉求分类进行引导，按照其他法定途径办理；对于一起投诉中包括的其他类型反映事项，属于投诉事项部分依照本规程处理，其他部分按照其他法定途径办理。对依法应当通过信访、举报以及申请政府信息公开、行政复议、政务咨询等提出的事项，应引导消费者变更程序、补正材料，依照有关规定重新向有关部门提出；对依法应当通过诉讼、仲裁等法定途径解决的事项，应引导消费者依照有关法律法规向有关机关提出。本案中，周素清向陕西银保监局投诉招行曲江池北路支行在开展业务过程中违法、违规操作，致使周素清遭受重大损失的问题，该投诉事项属于《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十条第（一）项规定的情形。按照规定，陕西银保监局信访部门应当将周素清的投诉转交消费者权益保护部门按照《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条规定的程序予以调查处理并作出答复。本案中，陕西银保监局在2019年4月9日收到周素清的投诉书后，在2019年6月21日作出信访事项答复函。陕西银保监局将具有调查处理职责的银行业消费者投诉案件适用信访程序办理属于适用程序不当。第三，对于陕西银保监局是否应当对招行曲江池北路支行进行处罚的问题。《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第三章规定了对投诉的调查和处置，由于本案陕西银保监局未按照该处理规程的规定对周素清的投诉进行调查，故在本案诉讼中无法确定招行曲江池北路支行是否存在应当依照《中国银监会行政处罚办法》规定的应当予以处罚的情形，陕西银保监局应当按照《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》对周素清的投诉事项进行调查，根据调查情况确定拟采取的下一步处置措施。综上，陕西银保监局收到周素清的投诉书后，进行了调查、核实，并将处理结果告知原告，符合《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条规定的程序，应当认定其已经履行了法定职责。周素清认为陕西银保监局针对周素清所投诉事项未履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持；但陕西银保监局将具有调查处理职责的银行业消费者投诉案件适用信访程序办理属于适用程序不当，但该程序不当并未对周素清的权利产生实际影响，属于程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告中国银行保险监督管理委员会陕西监管局在2019年6月21日向原告周素清作出的陕银保监银信消复［2019］32号《信访事项答复函》违法。案件受理费50元，由被告中国银行保险监督管理委员会陕西监管局负担。   上诉人周素清不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、确认陕西银保监局未对周素清投诉举报的招行曲江池北路支行在开展业务过程中违法、违规操作进行调查、处罚的行政行为违法。2、责令陕西银保监局限期履行职责，对周素清投诉举报的招行曲江池北路支行在开展业务过程中违法、违规操作进行调查、处罚。3、陕西银保监局承担二审诉讼费用。事实与理由：一、原审判决一方面认定陕西银保监局未按照《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条规定程序对周素清投诉事项进行调查、核实，另一方面又认定陕西银保监局对周素清的投诉进行了调查、核实，符合《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条规定，履行了法定职责，内容自相矛盾。二、根据查明的事实，周素清2019年4月9日向陕西银保监局投诉，陕西银保监局直至2019年6月21日才向周素清作出《信访事项答复函》，违反了《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条关于收到投诉后2日内告知、5日内决定是否受理的规定。原审法院认定“陕西银保监局收到周素清的投诉书后，进行了调查、核实，并将处理结果告知周素清，符合《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第十四条规定的程序，应当认定其已经履行了法定职责”错误。三、陕西银保监局2019年6月21日作出的陕银保监银信消复［2019］32号《信访事项答复函》中并未向周素清公布对招行曲江池北路支行违法开展个人理财业务问题的调查、处理结果。四、陕西银保监局并未对周素清投诉事项依法进行调查、核实、处理，并未履行法定职责。（一）根据招行曲江池北路支行提供的资料，周某某系2012年7月29日获得招商银行颁布的《零售财富管理B类岗位资格证书》，而周某某自2010年始向周素清提供理财业务，其当时并不具备理财产品销售资格，违反《商业银行理财产品销售管理办法》第五十条的规定；（二）招行曲江池北路支行提供的证明对周素清进行了风险评估的资料不符合《商业银行理财产品销售管理办法》第二十八条的规定；（三）招行曲江池北路支行提供的《招商银行理财产品购买说明》、《招商银行理财产品手机购买流程》并未显示完成了《商业银行理财产品销售管理办法》第十八条规定的风险揭示和信息披露内容；（四）招行曲江池北路支行未依据《商业银行个人理财业务管理暂行办法》第二十八条和第三十条的规定向周素清提供相关的理财账单，陕西银保监局、招行曲江池北路支行也未向原审法院提交相应的账单作为证据。五、原审判决认定“……就该程序不当并未对原告的权利产生实际影响，属于程序轻微违法”错误。因招行曲江池北路支行违法违规开展业务，致周素清遭受巨额损失，周素清为了维护获得赔偿的合法权益而向陕西银保监局投诉，周素清是否获得赔偿，与陕西银保监局对违法违规行为的认定具有直接关联。但陕西银保监局未依照法定程序、未进行实质调查核实的行为对周素清的权益有着直接的影响。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予改判。   被上诉人陕西银保监局对周素清上诉意见的答辩意见同其对原审判决的上诉意见一致。   上诉人陕西银保监局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初2675号行政判决，驳回周素清起诉或者驳回周素清的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：一、陕西银保监局的答复行为对周素清的权利义务不产生影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。（一）周素清对陕西银保监局办理举报事项的结果不满，并不是维护自身合法权益的投诉，实质是“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的”，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释第十三条的规定，依法应予驳回。（二）周素清与陕西银保监局对举报事项的处理结果不具有行政法意义上的利害关系，周素清并不是提起本案的适格主体。（三）陕西省高级人民法院（2019）陕行申242号行政裁定书对周素清同类举报事项办理案件的再审审查中，认定此类事项不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。二、原审判决确认陕西银保监局做出的答复程序轻微违法是错误的。陕西银保监局依据《信访条例》将被上诉人的举报事项以信访形式受理，进行了实质性调查和答复，上述举报事项办理行为是依据《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》及《中国银监会信访工作办法》的规定进行的，不存在适用程序不当的问题。（一）原银监会及银保监会在处理多种类型投诉时，一直对举报银行业金融机构违法违规行为事项和消费者投诉事项区别处理，且全国有数十件生效裁判文书支持了此类办理程序。周素清举报招行曲江池北路支行违反原银监会监管规定，请求陕西银保监局对招行曲江池北路支行进行行政处罚的事项属于原银监会下发的《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》附件《银监会通过法定途径处理信访投诉请求清单》中的“揭发控告类请求”，目前针对“揭发控告银行业金融机构相关违法违规行为”的材料，全国银保监会系统仍沿用原信访方式处理举报。（二）周素清向陕西银保监局举报银行业金融机构涉嫌违法违规行为，并非消费者的民事求偿或纠纷调解，而是请求监管部门对作为行政相对人的银行机构采取行政处罚等具有惩罚性与强制力的行政处理措施，不适用《银行业消费者投诉处理规程》。（三）陕西银保监局在收到举报材料后，向周素清送达了《受理通知书》，在全面调查、处理完成后，向周素清送达了《答复书》，就举报事项办理结果告知被上诉人。整个办理过程未超出《中华人民共和国行政诉讼法》关于履行法定职责的期限要求，未侵害举报人的程序权益，亦未违反法律、行政法规的禁止性规定。《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》、《中国银监会信访工作办法》、《中国银监会银行业消费者投诉处理规程》均为原银监会自主制定的一般程序性文件，相关文件均明确“本通知（办法、规程）由中国银监会（中国银保监会）负责解释”。按照“银监办发（2015）184号”文件要求，没有办法通过其他途径导入的书面材料，按照信访程序处理。该文件的附件中明确，对银行违法违规问题的举报事项，待《举报处理办法》出台后按《举报处理办法》办理。在此之前，则按信访程序处理。《银行保险违法行为举报处理办法》直到2020年3月才出台。因此，陕西银保监局收到本案举报材料时，按照原银监会程序要求，仅能通过信访程序处理。原审法院在陕西银保监局没有违反法律、行政法规禁止性规定的前提下，没有征求规范性文件制定主体的意见就自行解释原银监会、银保监会一般规范性文件的定义及适用问题，并依据自行解释的结果认定陕西银保监局违反了规范性文件，进而判决确认陕西银保监局程序违法，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回原审原告起诉或诉讼请求。   被上诉人周素清辩称：一、本案属于人民法院案件受理范围。二、《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》、《中国银监会信访工作办法》明确“揭发控告银行业金融机构相关违法违规行为”的法定途径是向银行业监管机构举报、请求履行查处职责，如果投诉人通过信访途径提出，银行业监管机构还需引导投诉人通过该法定途径提出。陕西银保监局依据《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》、《中国银监会信访工作办法》，以信访程序处理周素清投诉事项，程序违法。三、陕西银保监局应依据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中国银监会行政处罚办法》处理周素清投诉事项。故请求二审法院驳回上诉，支持周素清的上诉请求。   原审第三人招行曲江池北路支行述称：1、原审判决认定陕西银保监局收到周素清投诉书后，进行了调查、核实，并将处理结果告知周素清，认定陕西银保监局已履行法定职责是正确的。2、周素清的投诉书属于《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》附件规定的投诉举报，因该投诉举报是在《中国银监会信访工作办法》及“申请履行职责”工作制度未修订前，应按照信访法律法规的程序进行。3、周素清投诉举报中要求陕西银保监局处罚原审第三人，陕西银保监局对周素清投诉举报的处理结果对周素清的权利义务不产生实际影响，故周素清并不是行政诉讼的适格主体。4、陕西银保监局对周素清的投诉举报事项已合法合规完全履行了职责，周素清诉讼请求没有事实及法律依据，应予驳回。   二审期间，各方当事人均未提交新的证据。本院经审理查明事实与一审相同，对此予以确认。本院另经审理查明，2019年4月10日，陕西银保监局收发室签收周素清邮寄的《要求给予行政处罚的投诉书》，陕西银保监局陈述其于2019年4月12日收到周素清邮寄的《要求给予行政处罚的投诉书》；2019年4月22日，陕西银保监局作出陕银保监消通［2019］58号《信访事项告知书》，告知周素清其反映的招行曲江池北路支行业务办理相关问题的信访材料收悉、受理，待核查完毕后书面告知核查情况。2019年4月28日，陕西银保监局向招商银行西安分行发函并附转周素清来信，要求招商银行西安分行认真核查情况并于2019年5月15日前提交核查书面报告。2019年5月10日、2019年6月21日，招商银行西安分行向陕西银保监局报送了《关于周素清、赵晓婕投诉问题核查情况的报告》、《关于周素清投诉问题核查情况的补充报告》，并附有“周某某理财资质证明”等三份材料。《银行保险违法行为举报处理办法》、《银行业保险业消费投诉处理管理办法》均于2020年3月1日开始实施。   本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本院确定本案二审的审查重点和争议焦点为：1.周素清2019年4月9日向陕西银保监局寄交的《要求给予行政处罚的投诉书》的性质；2.陕西银保监局对周素清的申请事项是否存在不履行法定职责的情形。对于上述审查重点和争议焦点，本院发表评判意见如下：   一、周素清向陕西银保监局寄交的案涉投诉书的性质，即该投诉书属于信访事项、投诉举报、还是要求履行监管职责的申请，是确定本案原审原告周素清是否具备原告主体资格和法定起诉条件的标准。   对于案涉投诉书的性质，周素清认为不是信访事项、不是投诉举报，而是要求履行“对原审第三人在经营活动中的违法违规行为进行调查、处罚，并公开相关处罚信息”监管职责的申请；陕西银保监局认为是信访事项，不属于受案范围；招行曲江池北路支行认为陕西银保监局已履行法定职责，该处理结果对周素清不产生实际影响，周素清不是适格原告。   本院经审查认为，本案属于认为行政机关不履行法定职责违法、请求履行法定职责之诉，那么原审原告是否具备原告主体资格、是否具备法定起诉条件，应当审查该履职申请是否符合法律、法规规定的条件；其请求行政机关履行的，是否是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。本案中，周素清要求陕西银保监局履行法定职责的请求事项为“对原审第三人在经营活动中的违法违规行为进行调查、处罚，并公开相关处罚信息”，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国银行业监督管理办法》、《中国银监会行政处罚办法》等法律、法规中并没有赋予公民、法人或其他组织可以向行政机关提出要求履行对第三人“在经营活动中的违法违规行为进行调查、处罚”法定职责申请的权利。同时，虽然陕西银保监局在授权范围内具有对银行业金融机构业务活动的监督管理职责，但该监督管理职责并非基于公民、法人或其他组织提出的申请，其履行与否也并不对银行业金融机构之外的当事人直接设定新的权利义务。因此，本院认为，如果该案涉投诉书的性质为履行“对原审第三人在经营活动中的违法违规行为进行调查、处罚，并公开相关处罚信息”监管法定职责的申请，那么，周素清并不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉也不符合法定起诉条件。   如果案涉投诉书性质为投诉、举报，那么判断周素清是否具备原告主体资格，取决于以下两个方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉、举报的请求权；第二，该投诉、举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。关于投诉权，《银监会机关银行业消费者投诉处理规程》第二条规定，“本规程所称投诉，是指消费者因购买银行业金融机构产品或接受其服务，与银行业金融机构或银行业从业人员发生业务纠纷或服务纠纷，认为其合法权益受到损害，向银监会反映情况、主张合法权益的行为”，该规程现已失效，结合2020年3月1日开始实施的《银行业保险业消费投诉处理管理办法》的相关规定，消费投诉事项，应为消费者因购买银行产品或接受其服务发生纠纷，向银行主张其民事权益的行为。因本案中周素清明确认为其投诉并非是主张其民事权益，同时其他相关法律、法规中也没有关于投诉权的规定，故周素清作为投诉人也就不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。关于举报权，《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》规定，对于“揭发控告银行业金融机构相关违法违规行为”的法定途径是向银行业监管机构举报，请求履行查处职责。参照2020年3月1日开始实施的《银行保险违法行为举报处理办法》第二条关于“公民、法人或者其他组织，对被举报人违反相关银行保险监管法律、行政法规、部门规章或者其他规范性文件的行为向银行保险监督管理机构举报，请求银行保险监督管理机构依法履行查处职责，银行保险监督管理机构对该举报的处理，适用本办法”的相关规定，尽管周素清认为案涉投诉书性质不是举报，但为保障其合法权利，本院认为，该案涉投诉书性质为举报，周素清具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，具备提起诉讼的法定起诉条件。   综上，对于陕西银保监局关于该案涉投诉书属于信访事项、处理结果对周素清不产生实际影响、周素清无权提起本案行政诉讼的上诉意见和理由，本院不予支持。对于招行曲江池北路支行的该项述称意见，本院不予采纳。   二、陕西银保监局对周素清的申请事项是否存在不履行法定职责的情形。   在本院已经认定本案案涉投诉书性质为举报的前提下，陕西银保监局针对周素清的举报，具有应当依法、公正、及时处理的法定职责。因此，对于第二个审查重点和争议焦点，本院从以下两个方面予以评判：   （一）陕西银保监局接到周素清举报后，是否存在行政不作为的情形。   判断行政机关是否构成行政不作为的标准，是行政机关对于当事人的举报申请是否进行了实际处分，即有无作出具体的行政行为。经审查，本案中，陕西银保监局收到周素清邮寄的案涉投诉书后，作出了陕银保监消通［2019］58号《信访事项告知书》，向招商银行西安分行发调查函并附转周素清来信，要求招商银行西安分行认真核查情况并于2019年5月15日前提交核查书面报告。收到招商银行西安分行报送的《关于周素清、赵晓婕投诉问题核查情况的报告》、《关于周素清投诉问题核查情况的补充报告》及所附“周某某理财资质证明”等材料后，于2019年6月21日作出陕银保监银信消复[2019]32号《信访事项答复函》并告知周素清。根据《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》、《中国银监会信访工作办法》的相关规定，参照《银行保险违法行为举报处理办法》中相关规定，本院认为，陕西银保监局就周素清的举报没有不予答复或拖延答复，没有拒不答复、拒不作出处理或者拖延履行的行为，因此不构成行政不作为，即陕西银保监局对周素清的举报已经依法履行了及时受理、核实、处理并作出答复的法定职责，不存在不履行法定职责的情形。    对于周素清认为陕西银保监局作出的案涉《信访事项答复函》内容中未提交理财账单等证据材料；未公布对招行曲江池北路支行违法开展个人理财业务问题的调查、处理结果；未对其进行行政处罚的意见，本院认为，该意见是针对陕西银保监局所作具体核实、处理及回复行为是否合法而提出的，经查，本案原审原告周素清的诉讼请求中没有此项请求，故陕西银保监局所作具体回复行为是否合法不是本案审理范围，本院不予审查。同理，一审法院对此进行审查并认定陕西银保监局作出的案涉《信访事项答复函》适用程序不当、并确认其违法的判决理由，属于适用法律不当，本院依法予以纠正。   （二）陕西银保监局针对周素清的举报，未对“原审第三人作出行政处罚”是否属于行政不作为。   周素清认为陕西银保监局没有依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国银行业监督管理办法》、《中国银监会行政处罚办法》等法律、法规规定，对被举报“违法违规开展业务”的招行曲江池北路支行进行监管、对其进行行政处罚，属于行政不作为。本院认为，法律、法规或者规章规定的举报请求权，在于促使行政机关对于举报事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知举报人，就属于履行了法定职责。如果举报人对调查处理结果不服，其提起行政诉讼目的是想为第三人施加负担，例如要求对第三人进行行政处罚，这一请求是否成立，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。本案中，周素清提出举报，要求陕西银保监局对招行曲江池北路支行进行查处，而该查处的具体要求就是要求陕西银保监局对招行曲江池北路支行进行行政处罚程序的调查、处罚，即是想为第三人施加负担。《中国银监会办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》仅规定了举报人对于“揭发控告银行业金融机构相关违法违规行为”可向银行业监管机构举报，但该项举报请求权中没有包括为第三人施加负担的请求权；而《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国银行业监督管理办法》、《中国银监会行政处罚办法》等法律、法规、规章中也没有规定公民、法人或其他组织有权就违法违规经营活动问题向金融监督管理机构举报，因此，接到申请人举报后是否对被举报对象进行行政处罚的立案及处理，其审查及决定权在金融监督管理机构。周素清亦无权要求陕西银保监局对被举报对象进行行政处罚程序的调查、处罚。故本院认为，本案中陕西银保监局就周素清的举报核实处理后，将相关情况告知周素清，未对招行曲江池北路支行进行行政处罚处理，不属于行政不作为。   综上所述，本院认为，陕西银保监局在收到周素清的举报后，及时受理、核查、处理，并将处理结果告知举报人，履行了法律、法规规定的及时处理的法定职责，不存在行政不作为。周素清的原审诉讼请求、上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。陕银保监局的上诉请求成立，本院依法予以支持。原审判决审判程序合法，但认定事实不清、适用法律不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：   一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2675号   行政判决；   二、驳回原审原告周素清的诉讼请求。   一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，以上共计100元，由上诉人。被上诉人（原审原告）周素清负担。   本判决为终审判决。         审 判 长  刘秦瑜   审判员  衡飞玲   审判员 柴苗      二〇二〇年六月三十日     法官 助 理  徐晟   书 记 员  刘倩              1