辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终371号上诉人（原审原告）：韩志勇，男，1977年1月8日出生，汉族，农民，住沈阳市铁西区。委托代理人：车佳影、杨涛，系辽宁东尧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市铁西区人民政府彰驿站街道办事处，住所地沈阳市铁西区。法定代表人：李超，系主任。委托代理人：闻英菊，该单位工作人员。委托代理人：顾涛，系北京金诚同达律师事务所沈阳分所律师。上诉人韩志勇诉被上诉人沈阳市铁西区人民政府彰驿站街道办事处确认强制拆除行为违法一案，不服沈阳市浑南区人民法院作出的(2019)辽0112行初137号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2007年1月12日，原告韩志勇与案外人冯庆辉签订《土地转让合同》，约定冯庆辉将坐落在彰驿站镇双树村养殖号转让给韩志勇。2007年2月18日，原告韩志勇与案外人徐宝兴签订《土地转让合同》，约定徐宝兴将坐落在彰驿站双树村养殖号转让给韩志勇。上述两份合同，原告未能提供证据证明其经过彰驿站村委会的同意。后原告韩志勇对上述承包土地上原有两处均为40平方米的房屋进行了翻建。2019年1月21日，沈阳市铁西区人民政府发布《铁西区政府关于全面整治“大棚房”违法行为的通告》，“自本通告发布之日起，全区“大棚房”违法行为应当立即按要求标准、时限进行整改；逾期不整改的，区政府责成功能区、街道（乡镇）作为主体，相关部门配合依法强制拆除”。2019年1月26日，被告彰驿站街道作出《限期整改通知书》，认为原告占用耕地建设非农设施或改变农业设施用途进行非农生产经营，要求原告立即停止违法行为，并于2019年2月3日前恢复农业用途，逾期不整改或整改不到位，将依法强制拆除。原告收到通知后，未采取整改措施，亦未恢复农业用途。2019年3月4日，被告彰驿站街道给原告上述占用耕地所建的两处房屋拆除，拆除时该两处房屋均已闲置。原审认为，一、关于本案涉诉房屋所占用土地的性质和用途问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”其中，农用地是指“直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。原告被拆除房屋所占用的土地用途为耕地，原告在庭审中称“案涉土地性质为设施农用地”，没有法律依据。原告被拆除房屋所占用的土地性质为农民集体所有的土地，原告与案外人冯庆辉、徐宝兴签订的《土地转让合同》，冯庆辉和徐宝兴只是土地承包经营权人，没有转让土地的权利。该合同实际上应是地上物的转让以及土地承包经营权的转让。二、关于原告被拆除房屋的性质问题。据原告称，其被拆除房屋系由冯庆辉、徐宝兴原承包土地上的看护房翻建而来，且该翻建行为没有取得任何审批。原两处看护房均为40平方米，而本案被拆除房屋经原、被告双方核实分别为1500平方米和2600平方米。原告主张涉诉两处房屋均为鸡舍，自2015年开始闲置并堆放杂物，不再用于养殖。但根据原告提供的照片，可看出被拆除的房屋内外均为大面积的硬化覆盖，房屋大门上有“3M”的标高以及“6M”的标宽，且原告亦未能提供其用于养殖的相关证据，故原审法院对原告提出其被拆除房屋系鸡舍的主张，不予支持。根据《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》第二项清理整治范围，将“大棚房”分为三类，原告涉诉房屋属于“第一类大棚房”，即“占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名违法违规建设非农设施”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案原告涉诉房屋属于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的”房屋。三、关于被告的拆除行为问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据《辽宁省人民政府关于撤销沈阳市铁西区高花镇、彰驿站镇分别设立街道办事处的批复》即辽政（2011）166号文件，被告彰驿站街道的前身为彰驿站镇政府，故被告依据《中华人民共和国城乡规划法》具有责令停止建设、限期改正以及对违法建设进行拆除的职权。本案中，被告已于2019年1月26日向原告发出《限期整改通知书》，告知原告“占用耕地建设非农设施，或改变农业设施用途进行非农生产”，并要求原告“立即停止上述违法行为进行整改，并于2019年2月3日前恢复农业用途。逾期不整改或整改不到位，将依法强制拆除”。故原告对被告实施拆除行为的时间、范围及事由均应当知道，且逾期未改正，被告实施拆除原告涉诉房屋的行为，不属于原告诉称的“强制拆除”行为，故原告提出的要求确认被告拆除涉诉房屋行为违法的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告韩志勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人上诉称，原审判决认定事实不清。1、未查清案涉土地性质的情况作出案涉建筑属于大棚房的认定属事实错误。2、被上诉人实施强制行为时没有法律依据。被上诉人作出强拆行为时自称依据的是“省、市区关于整治大棚房问题的一系列通知”，但这些均不是行政行为的法律渊源。庭审时被上诉人称法律依据是城乡规划法，但被上诉人未提供证据证明案涉土地已纳入乡村规划区的证据。另案涉土地为设施农用地，不需要依据上述法律规定取得乡村规划许可证。3、原审法院未查明被上诉人在实施行政强制行为时是否有法定职权依据，事实上被上诉人没有法定职权依据。根据被上诉人提供的相关文件，处罚应依据《土地管理法》和《基本农田保护条例》等土地管理法规，而根据这些法律规定，只有县级以上的土地行政或农业行政管理部门才具有职权对非法利用土地问题进行处罚。4、《限期整改通知》未经过合法程序作出。5、被上诉人在实施行政行为过程中存在程序违法，完全没有实施《行政强制法》所规定的催告履行、听取当事人意见等程序，且其不具有行政强制执行权，没有向法院申请强制执行。二、原审判决适用法律错误，背离行政诉讼法的立法目的。上诉人的诉讼请求是确认被上诉人的行为违法，原审法院完全没有从实体、程序论证被上诉人的行政行为是否合法合理，背离行政诉讼法的立法目的，损害了上诉人的合法权益。另外，案涉土地周围与上诉人相同性质的建筑物均没有被拆除，说明被上诉人对建筑物没有认真调查研究，行政行为不具有合理性。综上，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判被上诉人强拆行为违法。被上诉人辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人拆除行为符合法律规定，被上诉人在机构改革中承接了原彰驿站镇政府的相应职权，因此，被上诉人具有相关的职权依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院审理查明的事实与原审一致。本院认为，被上诉人以《中华人民共和国城乡规划法》作为适用的法律依据，但并未提供能够证明涉案土地已纳入乡、村规划区内的证据，且其实施的强制拆除行为不符合强制拆除的法定程序，应该确认违法。原审认定事实不清，本院查清后依法予以改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、撤销沈阳市浑南区人民法院（2019）辽0112行初137号行政判决；二、确认被上诉人沈阳市铁西区人民政府彰驿站街道办事处于2019年3月4日针对上诉人韩志勇位于沈阳市铁西区彰驿站街道双树村使用土地上地上物实施的强制拆除行为违法。一、二审案件受理费分别为50元，均由被上诉人承担。本判决为终审判决。审 判 长 杨晓鹏审 判 员 史越洋审 判 员 周玺联二〇二〇年六月二十二日法官助理 马 乐书 记 员 管力明本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；