四川省广安市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川16民终496号 上诉人（原审原告）:肖德书，男，1953年12月16日出生，汉族，住四川省广安市前锋区。 上诉人（原审原告）：张海清，男，1953年6月11日出生，汉族，住四川省广安市前锋区。 上诉人（原审原告）：王一雄，男，1952年2月5日出生，汉族，住四川省广安市前锋区。 三上诉人共同委托诉讼代理人：郎子君，北京市佳法律师事务所律师。 三上诉人共同委托诉讼代理人：郎魁元，北京市佳法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广安市前锋区桂兴镇双村村村民委员会，住所地四川省广安市前锋区桂兴镇双村。 负责人：阳仿汉，主任。 被上诉人（原审被告)：四川省广安桂兴水泥有限公司，住所地四川省广安市前锋区桂兴镇桂南路2号。 法定代表人：张宗英，董事长。 委托诉讼代理人：蒋冬梅，四川圣梓律师事务所律师。 上诉人肖德书、张海清、王一雄因与被上诉人广安市前锋区桂兴镇双村村村民委员会（以下简称双村村委会）、四川省广安桂兴水泥有限公司（以下简称桂兴水泥公司）确认合同无效纠纷一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603民初1070号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日立案后，依法组成合议庭，经当事人同意不开庭进行了审理。本案现已审理终结。 肖德书、张海清、王一雄上诉请求：1.撤销原判决，发回重审或者改判支持其一审诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由双村村委会、桂兴水泥公司承担。事实和理由：1.双村村委会与桂兴水泥公司签订《双村矿山村级公路使用协议》时，未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998年修订)第十七条、第十九条规定组织召开村民会议决定，违反了法定的民主议定程序，同时也未按照《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年)第十八条、第四十八条规定履行发包程序，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，双村村委会违反了前述法律的强制性规定，与桂兴水泥公司签订的协议应当属于无效合同。2.双村村委会与桂兴水泥公司签订《双村矿山村级公路使用协议》的行为，直接关乎整个村集体经济组织和全体成员利益，双村村委会签订协议应当经过法定的民主议定程序，才能合法有效；张海清虽然在协议上签名，但其签名仅能代表其当时的个人意见，不能代表村集体及每个村民意见；合同无效，自始无效，即使合同双方履行了各自的义务，仍然无法改变无效合同的性质和无效合同的违法性。 双村村委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。 桂兴水泥公司辩称，1.双村村委会在与桂兴水泥公司签订《双村矿山村级公路使用协议》之前，由各村民小组组织村民讨论同意，与各村民小组签订了《双村村级公路建设协议书》，该建设协议书由各组组长签名并加盖了各组的公章，因此，《双村矿山村级公路使用协议》的签订是经过了村民的一致同意。2.《双村矿山村级公路使用协议》签订后，桂兴水泥公司筹款修建公路，十多年来都按约定支付了使用费，双村村委会每年将该使用费发放给各小组及村民，村民收到后没有提出异议，也说明村民均同意并认可协议。3.《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998年修订)第十七条、第十九条，属于管理性强制规范，不影响本案合同的效力。4.涉案合同为农村集体土地使用权租赁合同，不是农村土地承包合同，本案不适用《中华人民共和国农村土地承包法》。综上，《双村矿山村级公路使用协议》签订的主体适格，当事人意思表示真实，不违反法律法规禁止性规定，应当为有效合同，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 肖德书、张海清、王一雄向一审法院起诉请求：1.依法确认双村村委会与桂兴水泥公司于2008年5月6日签订的《双村矿山村级公路使用协议》无效；2.本案诉讼费由双村村委会、桂兴水泥公司负担。 一审法院认定事实：2008年5月5日，双村村委会（甲方）与桂兴镇双村三、四、五、六、七、八组（乙方）签订《双村村级公路建设协议书》，协议主要内容为根据镇政府村级公路建设规划及村委会研究，双村村委会决定修建从双村五组五家桥至级公路。经甲乙双方达成如下协议：一、村级公路用地原则：按照“谁受益，谁负担”和一事一议的原则，修建村级公路用地由各组自行调整，青苗、树竹等由各组自行解决。二、公路概况及各组占地情况：双村村级公路从双村5组五家桥经过小屋基过河至大竹山，公路总长1000米，路面宽8米。占地情况：三组约6亩，三组约0.5亩，五组约4亩，六七八组各占地约0.5亩（公路建设完工后，以丈量的实际面积为准）。三、双村村委会负责组织公路建设工程的规划、设计等监督管理及建设资金的筹集。四、各村民小组负责公路建设过程中的群众工作及土地调整、附属物的清除工作。五、公路建设好后，按辖区负责制，由各组进行维护管理，在这期间如有单位或者业主使用公路，必须缴纳相关费用：1.履约保证金3万元；2.每年18000元公路维护费用，由村按各组实际占地面积支付到组。六、村上收到维护费用后，立即分解到组。各组负责人及村民代表在该协议书上签字，张海清在三组代表处签字。 2008年5月6日，双村村委会（甲方）与桂兴水泥公司（乙方）签订《双村矿山村级公路使用协议》，约定乙方技改项目矿山建设和投产后的矿石运输，需使用甲方矿山村级公路，经甲乙双方磋商，达成一致协议：一、村级公路起止地点及范围：从双村黑耳洞矿山至双村石场经绿堰塘小屋基，过小河沟穿对面左老婆婆山垭，到乙方技改新厂对面山腰上河坪（包括乙方技改新厂对面山腰上河坪的乙方破碎场地）。二、公路使用年限：使用年限暂定30年，具体时间不限，根据乙方需要，甲方保证乙方使用。三、使用费和维修：乙方使用甲方矿山村级公路及矿山破碎场地，乙方每年向甲方交纳使用费18000元，在每年的5月底前交清。乙方使用甲方矿山村级公路，由乙方负责维修，甲方保证乙方正常使用。四、甲方修建矿山村级公路，由乙方一次性补助人民币42000元给甲方。五、乙方使用的矿山村级公路，有效路面宽度不得低于7米，质量达到交通局规定的村级公路要求。六、若甲方今后开办石场需要用电，乙方在保证本单位生产用电的情况下，且电力容量允许，由乙方争取供电部门同意，由乙方转供电给甲方石场使用，电费按供电部门电价执行。七、本协议未尽事宜，经双方另行协商签订补充协议，与本协议具有同等法律效力。八、违约责任：甲方不按协议为乙方提供使用矿山村级公路及破碎场地而影响乙方建设生产，乙方使用甲方村级公路不按约交纳使用费和维修公路，均属于违约，应当向守约方支付违约金10万元。如违约方造成守约方经济损失，由违约方承担相应的经济责任。桂兴镇政府工作人员陈维波在该协议监证方处签字。 《双村矿山村级公路使用协议》签订当日，双方签订《补充协议》一份，约定：甲方按双方协议内容修建的矿山村级公路，如新占地超过15亩，超过部分，使用费和一次性补助费按比例（18000元÷15亩×超过部分亩数、42000元÷15亩×超过部分亩数）增加，由乙方按双方签订的公路使用协议约定方法支付给甲方。二、乙方使用甲方公路使用费是按修建该公路新占地亩数计算的。三年后，如粮食收购价格上涨，按政府公布的当年稻谷价格乘以新占地亩产700斤，如超过新占地每亩使用费1200元，公路使用费按相应比例增加。三、乙方技改项目建成后，生产需要黄沙，在同质同价的情况下，优先使用甲方黄沙场的黄沙。四、本协议与《双村矿山村级公路使用协议》具有同等效力。2008年6月，桂兴水泥公司修建了村级公路，村级公路占用双村土地25.07亩（二至八组占地分别为0.5亩、12.28亩、1.7亩、7.18亩、2.2亩、0.57亩、0.64亩）。桂兴水泥公司按双方约定支付了公路使用租金（2009年、2010年按1200元/亩计算，2011年以后按1480元/亩计算）。双村五组领取租金后用于为村民购买新农合和意外保险，剩余的部分再分配给村民。 另查明，肖德书、张海清已于2009年广安区第一批乡镇建设征地时转为非农业户口。庭审中，肖德书陈述其听说了双村五组公路租金的使用分配情况，但是他全家已农转非，他不管。张海清陈述其已农转非，其对儿子家是否领取租金不清楚。王一雄认可其所在的双村六组由组长领取了公路使用租金。 一审法院认为，结合双方当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：1.肖德书、张海清、王一雄的主体资格是否适格；2.双村村委会与桂兴水泥公司签订的《双村矿山村级公路使用协议》是否违反法律、行政法规的强制性规定。 对于肖德书、张海清、王一雄的主体资格问题，虽然张海清、肖德书已于2009年农转非，但《双村矿山村级公路使用协议》签订于2008年，当时肖德书、张海清、王一雄是双村村民，如果该协议无效则自始无效，故肖德书、张海清、王一雄与本案处理结果有直接利害关系，其诉讼主体资格适格。对于合同的效力问题，付款凭据、各村民小组的证明及双方当事人的当庭陈述能相互印证，证明桂兴水泥公司履行了支付村级公路使用租金的义务。《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的民主议定原则的立法本意在于保护村民合法民主议事权，双村村委会在与桂兴水泥公司签订《双村矿山村级公路使用协议》前一天，与各占地村民小组签订了《双村村级公路建设协议书》，各组村民代表在该协议书上签字确认，说明双村村委会履行了相应的民主议定程序。张海清作为村民代表在该协议书上签字，亦说明其认可案涉村级公路的修建、使用事宜。案涉村级公路由桂兴水泥公司修建且《双村矿山村级公路使用协议》已履行多年，桂兴水泥公司按约支付了公路使用租金，各组村民（包含王一雄在内）领取了租金，各村民应当知晓案涉村级公路出租给桂兴水泥公司使用这一事实。肖德书、张海清、王一雄未举证证实在《双村矿山村级公路使用协议》履行的十余年里有村民对此提出异议，说明案涉村级公路占地的各组村民认可该协议。《中华人民共和国村民委员会组织法》未明确规定未经村民会议讨论决定的公路使用协议无效。《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第十九条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，村委会与他人签订公路使用协议的行为并不为法律禁止。因此，双村村委会与桂兴水泥公司之间的合同行为不违反法律、行政法规的强制性规定。桂兴水泥公司为案涉村级公路修建和使用投入了大量资金且《双村矿山村级公路使用协议》已履行长达十余年之久，肖德书、张海清、王一雄现要求确认该协议无效有违《中华人民共和国村民委员会组织法》立法精神和诚实信用原则，不利于交易稳定和安全，对桂兴水泥公司亦有失公平。故肖德书、张海清、王一雄主张《双村矿山村级公路使用协议》无效的理由不成立。综上，《双村矿山村级公路使用协议》是合同双方的真实意思表示，主体适格，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。该院对肖德书、张海清、王一雄的诉讼请求不予支持。 据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”第五十二条第五项“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一项“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”的规定，判决：驳回肖德书、张海清、王一雄的诉讼请求。一审案件受理费100元由肖德书、张海清、王一雄负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据质证。 肖德书、张海清、王一雄向本院提交了以下证据： 第一组：证据1.2018年12月13日广安市前锋区桂兴镇双村村6组与桂兴水泥公司签订的《租用土地协议书》复印件，称来源于双村村委会周某某，表明双村村委会和桂兴水泥公司签订该合同违反法律规定的民主议定程序。 证据2.2020年租金收据或付款凭据复印件3张，称来源于前锋区桂兴镇纪委，表明签订合同主体错位，收款人阳某某、张某某、毕某某无权收款，签订合同村民不知情。 证据3.2020年1月12日《华峰水泥厂矿山倒泥巴款分配表》复印件，称来原于桂兴镇纪委，表明合同是和桂兴水泥公司签订的，分配说是华峰水泥厂的款，桂兴水泥公司的款项流向不规范，签订合同没有经过村民同意。 第二组：证据1.2013年10月9日《广安市前锋区桂兴镇人民政府关于肖德书信访事项的答复意见书》复印件，内容表明2013年村民对桂兴水泥公司租用公路事宜提出了异议。 证据2.2013年2月28日《广安区桂兴镇双村村群众要求》复印件，内容表明村民要求终止《双村矿山村级公路使用协议》。 证据3.2012年10月22日《广安区桂兴镇双村五组群众的要求》复印件，内容表明村民代表要求终止《双村矿山村级公路使用协议》。 证据4.2013年4月23日村民联名签名复印件，表明对桂兴水泥公司使用公路提出异议，要求终止《双村矿山村级公路使用协议》。 证据5.2011年11月24日桂兴镇驻村干部向运安调查何某某的《调查笔录》复印件，表明村民在维权过程中受到了伤害。 肖德书、张海清、王一雄用以上证据拟证明，2008年5月6日双村村委会与桂兴水泥公司签订的《双村矿山村级公路使用协议》系村干部的个人行为，违反了法律强制规定，2018年12月13日广安市前锋区桂兴镇双村村6组与桂兴水泥公司签订的《租用土地协议书》也系个人行为，两份协议都无效。 桂兴水泥公司质证认为，1.肖德书、张海清、王一雄提交的两组证据均是复印件，也不能证明是从桂兴镇纪委调取的，对其真实性有异议。2.第一组证据与本案没有关联性；第二组证据中证据1答复意见书，表明涉案合同经过了村委会和村民小组同意，村民也领取了租金，第二组中其它证据与本案涉案合同没有关联性。 双村村委会同意桂兴水泥公司的质证意见。 对于肖德书、张海清、王一雄在二审中提交的证据，本院认为，第一组证据与本案事实无关联，第二组证据也不能用于证明《双村矿山村级公路使用协议》的效力。 经本院二审审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，双村村委会在与桂兴水泥公司签订《双村矿山村级公路使用协议》前一天，与各占地村民小组签订了《双村村级公路建设协议书》，各组有村民代表在该协议书上签字确认，张海清作为村民代表也在该协议书上签名，表明双村村委会履行了一定的民主议定程序。双村村委会将村级公路提供给桂兴水泥公司使用并收取使用费的行为，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第十九条规定的情形，尚不能以此确认未经村民会议讨论决定的公路使用协议无效。同时，本案也不符合《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年)第十八条、第四十八条规定的土地承包情形。案涉村级公路由桂兴水泥公司出资修建，且《双村矿山村级公路使用协议》已履行多年，桂兴水泥公司按约定支付了公路使用租金，各组村民领取了租金，村民也知晓案涉村级公路出租给桂兴水泥公司使用的事实。《双村矿山村级公路使用协议》签订合同的主体适格，意思表示真实，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。因此，肖德书、张海清、王一雄上诉主张《双村矿山村级公路使用协议》无效的理由不成立。 综上所述，肖德书、张海清、王一雄的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人肖德书、张海清、王一雄负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  黄 平 审 判 员  冯 文 审 判 员  成 琪 二〇二〇年六月五日 法官助理  周琪娜 书 记 员  李星坤