江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终90号 上诉人（原审被告）常熟市支塘镇人民政府（以下简称支塘镇政府），住所地常熟市支塘镇淦昌路3号。 法定代表人潘健，镇长。 被上诉人（原审原告）常熟市得圣制衣有限公司（以下简称得圣制衣公司），住所地常熟市支塘镇东江南路58号。 法定代表人李静亚，执行董事。 委托代理人赵凤梅，北京市盛延律师事务所律师。 委托代理人刘春龙，北京市盛延律师事务所律师。 上诉人支塘镇政府因安全生产行政处罚一案，不服张家港市人民法院（2019）苏0582行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日立案后，依法组成合议庭审理本案,现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年5月14日，支塘镇政府安监办对得圣制衣公司进行安全生产执法，发现该企业存在未与承包商签订安全生产管理协议、未督促员工按规定佩带好劳动防护服务器、未在有较为危险因素的设备上设置安全警示标志、未如实记录安全生产教育和培训的违法行为，遂发出《责令限期整改指令书》，要求于2019年5月24日前整改完毕，责令书上告知“整改期间，你单位应当采取措施确保安全生产，对安全生产违法行为将依法予以行政处罚”。随后将该线索移交支塘镇综合执法局调查处理。同日支塘镇政府批准立案调查处理。 2019年5月21日，被告执法人员向原告总经理郑碧浪进行调查，调查前出示执法证，告知回避权利。郑碧浪陈述：我单位的经营范围是针织、服装加工销售；员工有30人，其中一线车间的生产工作有27人；有对员工进行安全生产教育和培训，培训内容是岗位操作规程及安全规范、用电安全和防火安全等，但是口头进行的，无书面记录；公司厂房并没有出租，而是请刘学纯的一组帮工帮我公司加工服装；我公司为员工发放了符合国家标准或行业标准的劳动防护用品，主要是口罩，员工消耗后随时领取，但无发放记录；公司平时有提醒员工要按照使用规则佩戴、使用劳动防护用品，但还存在不到位的情况，现在因为天气热了，有职工觉得佩戴口罩不舒服，所以不戴口罩在车间工作，5月14日检查时有十四个人未戴口罩工作；检查时我公司未在蒸汽发生器上设置明显的安全警示标志，共2处。 2019年5月23日，被告对原告车间主任温银行作调查，调查前出示执法证。温银行陈述：5月14日检查那天我请假了，事后才知道；我单位有对员工进行安全生产教育和培训，以口头形式进行的，但没有书面记录，教育培训负责人是我和总经理、班组长，主要是在平时例会上进行，培训内容为岗位操作规程及安全规范、用电安全和防火安全，没有建立安全教育和培训档案；公司为路由器工提供了符合国家标准或行业标准的劳动防护用品，主要是口罩，但无发放记录；平时有提醒员工佩戴口罩，但由于天气热了，员工存在着不愿意戴的情况；5月14日检查时蒸汽发生器上未设置安全警示标志，共有2处。 2019年5月24日，被告对刘学纯进行调查，刘学纯陈述与原告并非是租赁厂房关系。 2019年5月24日，被告出具整改复查意见，确认原告已整改完毕。 2019年6月3日，被告对该案进行集体讨论，讨论结果认为原告存在着“未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品、未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志、未如实记录安全生产教育和培训情况，分别违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十二条、三十二条、二十二条第二项的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第四项、第一项、第九十四条第四项的规定，拟分别作出罚款50000元、15000元、50000元，合计115000元。同日，被告向原告作出《行政处罚事先告知书》，告知原告违法事实、违反的法律、拟作出的处罚，并告知其有陈述申辩权，并告知如申请听证，在三日内提出。 2019年8月6日，被告再次进行集体讨论，认为原告存在着“未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品、未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志、未如实记录安全生产教育和培训情况，分别违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十二条、三十二条、二十二条第二项的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第四项、第一项、第九十四条第四项的规定，决定分别作出罚款50000元、15000元、50000元，合计115000元”。 2019年8月14日，被告作出支综罚安字（2019）第42号《行政处罚决定书》，认定原告存在三个违法行为，罚款115000元。原告不服，提起起诉。 原审法院认为，本案争议之一是被告是否有职权依据。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，对安全生产进行监管的职能部门是安全生产管理部门。但江苏省政府作出的苏府法函[2014]185号明确常熟市各建制镇开展相对集中行政处罚权试点工作，集中行使“食品药品、安全生产等方面的行政处罚权”，目录由常熟市人民政府公布。随后常熟市人民政府公布的目录明确了被告对本区域安全生产有监管权。 本案的争议之二是被告认定的违法事实是否属实。本案中被告认定了原告有三个违法事实。第一个违法事实是原告存在着“未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品”。《中华人民共和国安全生产法》第四十二条规定，生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。第九十六条第四项规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款……（四）未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品的。本案中被告所作处罚决定中查明了原告是向员工提供了劳动防护用品。被告在查明了原告已向员工提供了劳动防护用品却仍“以原告未提供劳动防护用品”而作出处罚而且是顶格罚款显属适用法律错误。第二个违法事实是认定原告“未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志”。《中华人民共和国安全生产法》第三十二条规定，生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。第九十六条第一项规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款……（一）未在有较大危险因素的生产经营场所有有关设施、设备上设置明显的安全警示标志的。对此，服装厂的蒸汽发生器是否属于较大危险的设施设备，被告并未提供证据证明，据此作出的处罚显属依据不足、事实不清。第三个违法事实“未如实记录安全生产教育和培训情况”。《中华人民共和国安全生产法》第二十二条第二项的规定“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：……（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况”。《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第四项规定：生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款……。原告未如实记录安全生产教育和培训情况属实，但在原告有对员工安全教育和培训、只是未作记录的情况下作出顶格罚款明显不当。 本案争议之三是被告行政程序是否合法。被告于2019年5月14日立案，2019年8月14作出行政处罚决定，其计90天，期间被告于6月3日作出申请听证告知，告知原告如申请听证在3日内提出，扣除该3日，实际审理期限为87天。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内办理完毕，由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日。本案中并未有延长审限的审批。被告作出的处罚决定违反了规定的期限，程序违法。 综上，被告对原告作出的处罚存在着认定事实错误、适用法律错误，程序违法，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销支塘镇政府于2019年8月14日作出的支综罚安字（2019）第42号《行政处罚决定书》。案件受理费人民币50元，由被告支塘镇政府负担。 上诉人支塘镇政府上诉称，一、在2019年5月14日的检查中，上诉人发现被上诉人员工未佩戴、使用劳动防护用品。在2019年5月21日的调查笔录中，被上诉人总经理郑碧浪虽陈述有发放劳动防护用品，但未提供客观证据，且在调查人员询问其有无劳动防护用品发放记录时，其明确表示没有发放记录，并且被上诉人在接受调查时也明确认可在2019年5月14日支塘镇安监办检查时共有14人未佩戴口罩在车间工作。《中华人民共和国安全生产法》关于劳动防护用品的规定，是为了保障劳动者在劳动过程中获得劳动防护。在本案中，被上诉人的员工在工作现场未戴口罩，工作现场无口罩，且无发放防护用品的记录。上诉人认定被上诉人未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品并由此做出处罚，事实清楚、证据充分，适用法律准确，作出处罚符合《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第四项规定的范围内和《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》的规定。二、对于“有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备”，并未有法律明确规定，而是由行政机关根据相关生产经营场所和有关设施、设备的状况做出判断。本案所涉蒸汽发生器是带电作业的承压设备，在工作时有高温，这个事实在一审法院法庭调查中双方都予以确认，这种通电和高温的承压设备具有较大危险因素显然属于常识性的判断。上诉人根据现场检查情况认为该设备存在较大危险因素，需要设置安全警示标志，依据充分，认定事实清楚。三、《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第四项规定是对“未如实记录安全生产教育和培训情况的”的行为处以罚款。《江苏省安全生产行政处罚自由裁量适用细则》规定了具体的处罚幅度。上诉人根据上述规定，结合被上诉人涉及未如实记录安全生产教育和培训情况的人数有10人以上，而对被上诉人处以5万元罚款，具有事实和法律依据，并无明显不当。二、根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条的规定，该办法适用于县级以上人民政府安全生产监督管理部门对安全生产违法行为实施行政处罚情形，不适用本案支塘镇政府作出处罚的情形。即使适用该办法，被上诉人的客观违法事实是存在的，对其作出行政处罚是事实清楚的。行政行为为了行政效率的需要，固然应当遵守法定的时限要求，但如果仅仅依此为由撤销行政处罚决定，行政机关必须重新启动处罚程序，与适用时限制度的目的和效果将背道而驰，这也说明即使对于单纯违反时限规定的行政行为也不应机械的否认其法律效力。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人得圣制衣公司未向本院提交答辩依据。 本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序的，人民法院判决撤销。本案中，上诉人在处罚前的调查中查明被上诉人已向员工提供了劳动防护用品，后却以被上诉人未提供劳动防护用品而作出顶格罚款，与《中华人民共和国安全生产法》第九十六条第四项规定不符。上诉人在上诉过程中对被上诉人提供劳动防护用品的事实予以否认，本院不予支持。对于蒸汽发生器是否属于较大危险设备设施，双方存有争议。得圣制衣公司认为该蒸汽发生器仅是用于熨斗的蒸汽发生器，不属于较大危险设备设施。在此情况下，上诉人未进一步对较大危险设备的认定进行调查并提供充足的证据和依据，属于认定事实不清。同时，上诉人在本案处理过程中还存在未经办理延期手续而超期的情形，违反法定程序。综上所述，上诉人所作处罚决定存在主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序的情形，原审法院判决撤销被诉行政处罚决定并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人常熟市支塘镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇二〇年六月一日 书记员  张 雷