青海省海东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青02行初15号 原告西宁宣达建材有限公司互助分公司。 法定代表人穆某，该公司董事长。 委托代理人郑某，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告互助土族自治县人民政府。 法定代表人安某。 委托代理人马某。 委托代理人姚某，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。 原告西宁宣达建材有限公司互助分公司（以下简称西宁宣达公司互助分公司自治县人民政府（以下简称互助县人民政府）行政强制拆除一案，于2020年4月21日向本院提起诉讼。本院于2020年4月27日立案登记受理后，依法组成合议庭，并于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告西宁宣达建材有限公司互助分公司的法定代表人穆某及其委托诉讼代理人郑某、被告互助土族自治县人民政府的委托诉讼代理人马某、姚某均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告西宁宣达建材有限公司互助分公司起诉称，原告于2016年6月1日与互助县塘川镇刘家村村民刘某、雷某签订场地租赁合同，后与刘家村民委员会签订租赁协议。之后原告在集体土地上修建仓储设施，被告互助土族自治县人民政府所成立的违法用地专项整治行动指挥部办公室向塘川镇政府下达了《互助县违法用地专项整治行动督办通知书》，该通知书明确要求塘川镇政府组织力量限期对原告仓储及厂房进行拆除。塘川镇政府受被告指派于2019年1月26日组织实施了强制拆除，拆除了厂房西侧大门及围墙，原告当场报警，有报警记录，警察答复称此次拆迁行为系镇政府行为。2019年2月1日，拆迁方实施了第二次强制拆除，将西侧库房拆除了。2019年2月13日，拆迁方实施了第三次强制拆除，拆除了厂房的围墙。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告组织实施的三次强制拆迁行为均未履行法定程序，相关部门未作出《强制拆除违法建筑决定书》。被告未履行强制拆迁前的催告程序，亦未听取原告的陈述和申辩，严重侵害了原告的合法权益。被告未对强制拆除决定进行公告，未履行法定程序，而是直接组织实施了强制拆除的行为，对原告享有复议或者诉讼的权利救济机会造成严重侵害。被告依据《关于开展“大棚房”专项清理整治行动遏制农地非农化的方案》组织开展强拆活动，该文件的法律效力不及《中华人民共和国行政强制法》，不能作为其强拆行为合法化的依据，应优先适用《中华人民共和国行政强制法》认定为违法强拆。基于以上事实，为了维护原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政强制法》及司法解释的相关规定向人民法院提起行政诉讼。请求：1、依法确认被告强制拆除原告仓储及厂房的具体行政行为违法；2、案件受理费由被告承担。 被告互助土族自治县人民政府辩称，一、被告并非被诉具体行政行为的实施机关，不是本案适格被告。原告起诉状写明“塘川镇政府受被告指派于2019年1月26日组织实施了强制拆除……2019年2月1日，实施了第二次强制拆除……2019年2月13日，实施了第三次强制拆除……”，被诉具体行政行为的实施主体并非互助县人民政府，而是塘川镇人民政府。原告起诉状提到的《互助县违法用地专项整治行动督办通知书》属于内部督促履责行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项“上级行政机关基于内部层级监督关系，对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”不属于行政诉讼受案范围。因此互助县人民政府不属于本案的适格被告。二、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应当驳回起诉。原告起诉状中描述“2019年2月13日，实施了第三次强制拆除……”，2019年2月13日具体行政行为实施至原告起诉状时间2020年4月8日已超过一年，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，原告起诉已超过法定起诉期限，应当依法驳回起诉。三、原告再次以相同事实和理由起诉属于重复起诉，仍然不属于行政诉讼受案范围。原告先前以相同的事实和理由以塘川镇政府为被告提起诉讼，因不属于行政诉讼受案范围被民和县法院裁定不予立案，海东市中级法院驳回原告上诉，青海省高院对原告再审申请也予以驳回。原告本次又以同样的事实和理由起诉县政府，属于重复起诉，应当驳回起诉。 本院经审理查明，原告西宁宣达建材有限公司互助分公司于2016年6月1日与互助县塘川镇刘家村村民刘某、雷某签订了场地租赁合同，2016年9月27日又与刘家村民委员会签订了土地租赁协议。之后原告在租赁的集体土地上修建了厂房及仓储设施。2019年1月6日，互助县违法用地专项整治行动指挥部办公室向该县塘川镇人民政府下达了互违地督办发第07号《互助县违法用地专项整治行动督办通知书》，该通知书称“经核查认定，位于你镇刘家村西宁宣达建材有限公司互助分公司未经批准占用塘川镇刘家村集体土地（耕地）修建办公楼、彩钢大棚仓库，涉及面积10亩，属违法用地行为，现责成你镇采取措施予以整治。整治要求：1、拆除修建的建筑物及附属设施；2、恢复耕地种植条件。整治时限：1月26日前完成。”2019年1月7日，塘川镇人民政府大棚房问题专项清理整治行动领导小组向原告下达了《塘川镇“大棚房”问题专项清理整治行动整改通知书》，该通知书称“西宁宣达建材有限公司互助分公司：你位于刘家村实施的设施农业项目中存在非农建设内容，属于‘大棚房’问题。限于2019年1月27日前清理完成非农建设内容。”此后，原告未自行清理。2019年1月26日，塘川镇政府对原告厂房组织实施了强制拆除，2019年2月1日，实施了第二次强制拆除，2019年2月13日，实施了第三次强制拆除。原告对此不服，于2020年4月21日向本院提起行政诉讼，要求确认被告强制拆除原告仓储及厂房的具体行政行为违法。 本院认为，本案争议的焦点是被告互助县政府是否是本案适格被告主体及原告的起诉期限是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案案涉强制拆除行为，互助县违法用地专项整治行动指挥部办公室虽向塘川镇人民政府下达了互违地督办发第07号《互助县违法用地专项整治行动督办通知书》，但该《通知书》仅是责成塘川镇政府对原告的违法用地行为进行整治，属上下级行政机关内部督促履责行为，仅作用于行政机关内部，其并不对当事人的权利义务产生直接影响。本案中，塘川镇人民政府向原告下达《塘川镇“大棚房”问题专项清理整治行动整改通知书》后，因原告未自行清理，遂对原告厂房及仓储设施实施了三次强制拆除。由此可见，对原告的权利义务产生直接影响的是塘川镇政府对其实施的强制拆除行为。因此，该案的适格被告应为塘川镇人民政府而非互助县人民政府。就此，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，就本案适格被告向原告进行了释明，要求其变更被告，但原告拒绝变更。故依照该规定，应裁定驳回起诉。起诉期限是行政诉讼原告起诉必须具备的条件，超过期限即丧失起诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，互助县塘川镇政府对原告的厂房及仓储设施实施了三次强制拆除，其最后一次强制拆除的时间为2019年2月13日，此时，互助县塘川镇政府虽未告知原告起诉期限，但原告对互助县塘川镇政府对其作出的三次强制拆除行为均明知，原告如对此强拆行为不服，就应当至迟在一年内提起行政诉讼，而原告直到2020年4月21日才向法院提起行政起诉，已明显超过法定起诉期限，且无正当理由。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。”之规定，本案亦应裁定驳回起诉。 综上，原告的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，并错列被告且拒绝变更，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告西宁宣达建材有限公司互助分公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 王海林 审 判 员 王海龙 审 判 员 贾 新 二〇二〇年六月十日 法官助理 董 皎 书 记 员 马啟英