吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2020）吉03行终49号上诉人（原审原告）隋广柱，男，1963年4月16日出生，汉族，住吉林省四平市。委托诉讼代理人潘光，四平市铁西区正信法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）四平市自然资源局，住所地吉林省四平市铁西区北河西路567号。负责人王光普，局长。行政机关出庭负责人石洪生，副局长。委托诉讼代理人吕志勇，四平市城管监察支队科长。委托诉讼代理人苗力，吉林吉华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）四平市人民政府，住所地吉林省四平市市府路59号。法定代表人胡斌，市长。委托诉讼代理人唐克。委托诉讼代理人郑明芳。上诉人隋广柱因责令限期拆除违法建筑决定及行政复议一案，不服四平市铁西区人民法院（2020）吉0302行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人隋广柱及其委托诉讼代理人潘光，被上诉人四平市自然资源局（以下简称市自然资源局）的行政机关负责人石洪生及其委托诉讼代理人吕志勇、苗力，四平市人民政府（以下简称市政府）的委托诉讼代理人唐克、郑明芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告隋广柱于2009年在其主房东侧建设292.11平方米房屋。2011年10月22日，四平市城管监察支队经现场检查并查阅吉林省地理信息工程院2007年6月测绘的海丰（十三）81.25-07.75号图幅，图中无标记，见蓝色示意处；四平权吉房地产测绘有限公司出图房屋分层分户平面图，原告隋广柱建设的案涉292.11平方米房屋在2007年5月测绘的图纸中无标记。同日，对原告隋广柱进行了询问。2011年10月29日，四平市住房和城乡建设局规划监察作出四城认字［2011］第D133号2007年后房屋建设情况认定书。2019年5月13日，经四平市人民政府办公室、中共四平市委办公室批准，城市规划行政执法权划归被告市自然资源局行使。2019年10月30日，被告市自然资源局对原告隋广柱违法建设行为立案调查。经过调查，作出案件调查终结报告。2019年11月19日，被告市自然资源局作出四自资责拆告字［2019］第366号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，告知原告隋广柱所有的292.11平方米房屋属违法建筑、拟作出责令限期拆除违法建筑决定、作出认定、决定的法律依据、原告享有陈述和申辩的权利、行使权利的时间、地点，并送达给原告隋广柱。原告隋广柱提出陈述、申辩意见。2019年11月22日，被告市自然资源局对隋广柱的陈述和申辩进行了答复，并送达原告隋广柱。2019年12月3日，被告市自然资源局作出四自资责拆决字［2019］第366号《责令限期拆除违法建筑决定书》，并送达原告隋广柱。2020年1月22日，原告隋广柱不服，向被告市政府申请复议。立案后，被告市政府向被告市自然资源局送达了《提出答复通知书》。2020年3月9日对违法建筑现场对违法建筑物进行实地踏查。2020年3月18日组织双方当事人召开行政复议案件听证会。2020年3月20日，被告市政府作出四政复决［2020］8号《行政复议决定书》，维持被告市自然资源局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条规定，“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。”四平市人民政府办公室、中共四平市委办公室作出的《关于调整四平市城市管理行政执法体制的实施方案》第二条主要任务，“4.城市规划行政执法权划归新组建的自然资源局，市城市管理监察支队划归新组建的自然资源局管理，下一步按照行政执法体制改革要求予以调整。”被告市自然资源局有权对违反有关城乡规划的法律、法规行为作出处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告隋广柱所建房屋未按规定经相关部门批准、许可、登记管理，系违法建筑。第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告市自然资源局履行了立案、询问调查、现场勘查、查阅相关档案资料、告知陈述、申辩、听证等法定职责，对原告隋广柱作出《责令限期拆除违法建筑决定书》执法程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。被告市政府作出的《行政复议决定书》，维持被告市自然资源局作出的行政决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法、证据充分、事实清楚、适用法律法规正确。关于原告隋广柱认为被告市自然资源局先于2011年调查，后于2019年作出责令限期拆除违法建筑的决定，属程序违法的辩解意见。被告市自然资源局在日常执法过程中，有权对辖区内违反《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条的违法行为予以处理，2011年，四平市城管监察支队（原具有城乡规划监察职能的行政机关）在日常检查工作时，对原告隋广柱案涉房屋进行检查，并向原告隋广柱进行询问，其行为属于被告市自然资源局行政职能范围内行为。原告隋广柱的辩解意见不成立，原审法院不予支持。原告隋广柱认为案涉房屋不是住宅，是依法取得养殖生产的工作间、储料室、保温间，属于设施农业生产中必须的用地行为，于法无据，原审法院亦不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告隋广柱的诉讼请求。案件受理费25元，由原告隋广柱负担。上诉人隋广柱不服，上诉称：一、市自然资源局在履行行政行为中具有明显程序违法、事实认定违法的情形。1.市自然资源局早在2011年即做出了检查笔录，却2019年做出处罚，严重超出处理时限。2.市自然资源局2011年即作出检查笔录，却在2019年立案审批，先调查后立案，违反行政执法工作的一般程序，属程序违法，按照《行政处罚法》第三条的规定，行政处罚无效。3.市自然资源局2011年调查工作，没有进行现场勘验、拍照、录音、录像，即使2019年拍摄的照片也没有对涉案房屋内部进行拍照备案，没有尽到实地、全面、客观、公正地调查义务，导致认定为住宅的结论与事实不符。4.卷宗材料没有记载执法人员执法时向当事人出示证件、行政机关负责人进行审查以及审核人员进行审核的记录，卷宗不正规、不完善，程序内容违法。5.从2011年的笔录调查到2019年的拍照送达，时隔八年仍在取证调查，严重违反行政执法工作程序规定的“调查取证工作应在立案之日起三日内结束”的规定，程序严重违法。二、违法事实不清、调查事实错误，涉案标的物建于2007年，用途为养殖母猪冬季产仔的保温取暖及储备饲料间，根本不是住宅，也无法用于居住。三、上诉人所建的养殖仓储设备房屋具有合法性，符合法律法规相关文件的规定，符合我国扶持设施农业发展的政策文件精神。四、上诉人所建的房屋区域、地块已整村建成居民楼区，即早己成为建设用地，不复农用地的农业用途，被上诉人此时仍将上诉人的房屋确认为非法建筑毫无异议，完全不适当。五、同时建成的养殖设施附属物，且用途一致，被诉主体却作出了不同的行政认定,“同案不同判”，纯属随心所欲、滥用法律。六、原审中上诉人提出证人出庭申请，但一审法院未组织证人出庭作证，程序违法。七、上诉人的房屋原属于农村集体土地上的房屋，涉及土地属于农村规划区域，依照城乡规划法65条规定对上诉人房屋处理权限在乡镇人民政府，故被上诉人超越权限，不具有作出本案拆除等相关决定的职权。八、本案是因被上诉人为配合政府征收达到拆迁目的而进行的认定，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，违背这一立法本意，沦落成征收拆迁的工具，属于滥用职权。综上,请求二审法院：1.撤销（2020）吉0302行初12号行政判决书，依法改判支持上诉人的原审请求或发回重审本案;2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人市自然资源局辩称，1.隋广柱主张市自然资源局违反行政执法工作程序的规定，既没有说明事实，也没有说明理由，上诉理由不成立；2.市自然资源局在日常执法过程中，有权依据《城乡规划法》第53条的规定，对城乡规划的实施情况进行监督检查，市自然资源局2019年立案，经过调查、现场拍照和测绘对违法状态始终持续的隋广柱的涉案房屋责令限期拆除违法建筑，所作出的决定是正确的，原审判决正确，应予维持。3.市自然资源局已经进行现场检查，隋广柱本人在检查笔录上签字确认，隋广柱自述养殖基地2007年成立，2011年隋广柱接受询问时明确房屋性质为住宅，在养殖基地已经存续的情况下，隋广柱否认涉案房屋与养殖有关，故隋广柱关于房屋认定为住宅与事实不符的上诉理由不成立。4.涉案房屋建设不合法，也不符合政策精神，隋广柱关于养殖仓储设备房屋具有合法性、符合法律法规文件和扶持设施农业发展政策文件精神的上诉理由不成立。5.涉案房屋实际建设在四平市规划区范围内，隋广柱关于市自然资源局无权对其拆除，应由乡、镇人民政府作出限期改正决定的补充上诉理由不成立。6.原审法院开庭审理时不存在不准许证人出庭作证的情形，是隋广柱未提前依照法定程序向法院提出申请并依照程序申报证人名单，当时正值新型冠状病毒疫情严控时段，四平市新冠肺炎疫情联防联控工作领导小组指挥部严禁人员聚集，原审法院安保人员根据指挥部要求，对于开庭人员名单上未登记人员不准许进入审判区参加庭审，是隋广柱自身原因所致，原审判决程序合法。综上，隋广柱的上诉无理，应予驳回。被上诉人市政府辩称，市政府于2020年1月22日收到隋广柱提交的行政复议申请书，在法定期限内予以立案。向隋广柱送达了《行政复议受理通知书》，向市自然资源局依法送达了《提出答复通知书》，市自然资源局在法定期限内提交行政复议答复书和证据依据等材料。在行政复议案件审理过程中，市政府依据法律规定，采用书面审理为主的方式，在审查了双方提交的证据材料后，3月18日召开行政复议案件听证会，在充分细致的审理了全部证据材料后，市政府于3月20日作出《四平市人民政府复议决定书》（四政复决[2020]8号），维持了市自然资源局的《责令限期拆除违法建筑决定书》（四字资责拆决字[2019]第366号）。市政府严格依照法律规定对案件进行审理，在法定期限内予以审结，行政复议程序符合法律规定；审理查明案件后对案件事实认定清楚，证据确凿，适用法律依据正确。一审法院判决正确，请二审法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明，隋广柱于2007年后在其主房东侧建设292.11平方米房屋。2019年8月5日，四平权吉房地产测绘有限公司出图房屋分层分户平面图。2019年11月19日，市自然资源局工作人员到现场踏查，并对案涉房屋进行了拍照。本院认为，市自然资源局作为四平市城乡规划主管部门，有权对辖区内违反城乡规划的行为作出处理。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，案涉房屋的建设未办理相关规划许可手续，其违法行为状态持续存在。市自然资源局在履行了立案、调查、告知陈述、申辩、听证权利等法定程序后，作出了案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府在收到复议申请后，履行了相应的审查程序，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定及时作出处理，其复议决定并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人隋广柱负担。本判决为终审判决。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张英男 二〇二〇年六月二十九日（法官助理 马 骏书记员 陈 坤