浙江省绍兴市上虞区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0604行初11号 原告陶丽珍，女，1966年3月9日出生，住嵊州市。 委托代理人殷玉杭，北京京润律师事务所律师。 被告嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道杨港路716号。统一社会信用代码：113330683742010670P 法定代表人徐有敏，主任。 委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。 第三人嵊州市城市改造投资有限公司，住所地嵊州市剡湖街道龙会路1号三号楼三楼。统一社会信用代码：913306837590576007（1/1）。 法定代表人苏德木，董事长。 委托代理人汤夫刚，副主任。 委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司，住所地嵊州市三江街道黄泥桥综合楼三楼。 法定代表人张湘镇，董事长。 第三人陶如东，男，1972年5月20日出生，汉族，住嵊州市。 原告陶丽珍诉被告嵊州市三江街道办事处，第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、嵊州市城市改造投资有限公司、陶如东房屋征收补偿安置协议一案，于2019年10月25日向嵊州市人民法院提起行政诉讼，并申请本案异地管辖。嵊州市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院于2019年11月5日指定本案由本院管辖。本院于2020年1月8日立案后，依法向被告嵊州市三江街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月24日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人殷玉杭，被告嵊州市三江街道办事处副主任李俊洁、委托代理人裘沙泓，第三人嵊州市城市改造投资有限公司委托代理人汤夫刚、李淑芳到庭参加诉讼，第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、陶如东经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年3月25日，嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，陶如东(原告之弟)为丙方签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》（以下简称案涉协议）。 原告诉称，原告为嵊州市三江街道下南村村民，在该村具有合法的土地使用权及房屋所有权。2016年初，嵊州市人民政府开始对包括原告土地及房产在内的区域开始征收。原告对征收行为不服，进而提起诉讼，经绍兴市中级人民法院及浙江省高级人民法院审理，分别作出（2016）浙06行初139号及（2017）浙行终1217号行政判决书，判令嵊州市人民政府征收原告房屋的行政行为违法。在嵊州市政府违法征收过程中，被告与第三人签订案涉协议，将原告权利排除在外，侵犯了原告的合法权益。原告认为,被告与第三人签订案涉协议，将本属于原告的财产进行处分，侵犯了原告的合法权益。被告作为行政机关，不具有签订安置协议的法定资格，亦没有法律依据，故该协议依法应予确认无效。故原告起诉要求判令：被告与第三人签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.身份证、户口簿，2.房屋产权证明（集体土地使用证），3.分关协议、高南社区证明、发票，4.杭州正望房地产评估有限公司评估报告（王乐娟），证明原告对涉案协议中的部分房屋拥有合法产权； 5.《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》（附联审确权表、结算清单），6.杭州正望房地产评估有限公司评估报告（陶如东），证明被告与第三人作出涉案的行政行为； 7.（2016）浙06行初139号行政判决书，8.（2017）浙行终1217号行政判决书，证明被告与第三人签订的协议为征收协议，该征收协议被法院确认为违法，原告拥有合法房产。 被告嵊州市三江街道办事处辩称：一、原告起诉已超过起诉期限。案涉协议签订于2016年3月25日，不论适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》2年起诉期限的规定，还是根据《最高人民法院关于适用的解释》最长不得超过一年的规定，原告起诉均明显超过了起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不属于自身原因耽误的情况，故应驳回原告的起诉。二、案涉行政协议合法有效。首先，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，被告根据嵊州市人民政府制定的《嵊州市城中村房屋补偿安置实施办法》发布了房屋征收公告，明确了征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构、腾空期限等事项，并就相关内容进行了公示。就涉案房屋的征收补偿事项，原告的弟弟作为该户代表在案涉协议上签字确认，该协议约定的各项安置补偿款项亦已履行完毕。故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。其次，就行政性而言，案涉协议亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府于2013年7月29日批准同意对合新村、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并在2016年3月25日采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、嵊州市城市改造投资有限公司与原告所在户代表陶如东签订案涉协议，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的情形。综上，被告认为，原告的诉请缺乏法律依据和事实依据，要求驳回起诉或者诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 转帐支票、房票，证明各项安置补偿款项均已履行完毕，案涉补偿协议应认定为双方真实意思表示。 第三人嵊州市城市改造投资有限公司述称，一、嵊州市城市改造投资有限公司并非具体承办案涉项目的房屋征收补偿安置事务单位，在本案中的地位仅受市投资控股有限公司委托根据案涉协议代理支付补偿款，此外无其他任何权利与义务。二、案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，故原告要求确认案涉协议书无效的诉请不能成立，应依法予以驳回。首先，根据市政府城中村改造政策规定，街道办事处为辖区内城中村改造征收实施单位，案涉房屋在被告辖区，被告具有签约的主体资格，其委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司并根据嵊政【2016】5《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》签订了案涉协议，故本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形。其次，将原告列入其母亲王乐娟户进行合并安置补偿，是经城中村改造联审小组根据《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》联审确权认定，在此基础上，由原告所在户代表陶如东签订了案涉协议，协议内容符合嵊州市城中村改造政策规定，且原告也未举证证明本案存在受胁迫签订协议或违法法律、行政法规的强制性规定。因此，案涉协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。综上，要求驳回原告的诉请。 第三人在举证期限内向本院提交的证据与被告一致，以证明其已履行相应的义务。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1的三性无异议，但无法达到原告的证明目的，已对原告进行安置补偿，不能凭此单独立户；对证据2原告未提供原件，对真实性无法确认，且土地使用证并非原告本人，无法达到原告的证明目的；对证据3中的分关协议的真实性无异议，对证明目的有异议，原告作为陶如东户户内成员，已进行安置补偿，原告可以根据该协议进行内部的分家析产；社区证明及发票系复印件，对真实性不认可，且缴款人也不是原告本人，社区不具有证明整个过程的资格，从形式意义上应以收款收据作为标准；证据4系复印件，且未加盖公章，对真实性有异议，即便存在过，也是进行补偿协议过程中的过程性资料，最终以确权和安置补偿协议为准；对证据5三性均无异议，但对证明目的有异议，协议书合法有效；对证据6的质证意见同证据4，且对原告与陶如东的房屋如何进行评估没有关系，被告适用整户征收，并未进行分割；对证据7、8真实性无异议，但对证明目的有异议，虽判定征收行为违法，但主要是集体土地未批先征的程序违法，无法证明原告拥有多少面积的合法产权。第三人嵊州市城市改造投资有限公司对原告提供的证据1“三性”无异议，但无法达到原告要证明的单独立户的资格；证据2的“三性”无异议，但无法达到原告的证明目的；对证据3系原告单方制作，即便真实，也无法达到原告的证明目的；对社区证明的真实性有异议，内容与原告提供的发票载明的内容不一致，且社区不具有证明缴款人和收款单位的主体资格；对证据4，与协议书第三条第二款载明的1502317元金额不一致，故对真实性不予认可，也无法达到原告拥有合法房产的证明目的；对证据5“三性”予以认可，但无法达到原告的证明目的，上述证据可以证明原告享有的权利已经在确权表及协议中予以充分的体现，并按规定予以了安置补偿；对证据6有异议，应以联审确权表、协议书中体现的内容为准，也无法达到原告的证明目的；对证据7、8的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，原告要求确认协议无效，两份判决书虽确认行政行为程序无效，但并不能推出协议无效。 原告对被告提供的房票形式的真实性无异议，对内容的真实性有异议，该证明书是被告与第三人陶如东在协议签订后履行的情况，证明书是否实际交付原告无法发表意见，对合法性有异议，证明书签订于2016年5月4日，协议书签订于2016年3月25日，原告起诉涉案协议无效是基于被告与第三人签订协议无效，对行政行为的履行情况及行政行为之后收集到的证据无法达到其合法性的证明，对关联性有异议，证明书在涉案行政行为发生之后，无法证明其先前行为是否合法，对证明目的有异议，被告认为安置补偿款均已履行完毕，但涉案协议书的履行情况不等同于涉案的行政协议书合法有效，同时安置补偿协议因为排除了原告的利益，原告对其协议的签订未作出任何意思表示，不能达到被告认为的系双方真实意思表示。对转帐支票的意见与房票一致，唯一不同的是支票发生于2016年5月3日，发生于行政行为发生之后。第三人对被告提供的证据三性均无异议。 本院对上述证据认证如下，被告及第三人对原告提供的证据1、5、7、8的真实性无异议，本院依法对其真实性予以认定，证据2、3、4、6与本案缺乏关联性，本院不予认定。被告提供的证据系为证明案涉协议业已履行，该事实已由(2017)浙行终1217号生效行政判决所确认，故本院对被告提交的证据之证明事实均予以确认。 经审理查明，2013年5月15日，嵊州市三江街道高南村村民委员会提出《关于高南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报请被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日发文批复同意该请示。涉案城中村改造具体由城南新区管理委员会组织实施。2016年1月4日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》，2月3日发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项。嵊州市城南新区管理委员会于2016年2月14日起就《下南田区块城中村改造被征收房屋面积汇总表》、《下南田区块城中村改造国土档案资料汇总表》、《下南田区块城中村改造在册人口情况汇总表》公示五天；于2016年3月6日起就《下南田区块城中村改造房屋征收补偿安置确权联审结果汇总表》公示五天，王乐娟、陶如东户在册人口6人，安置人口7人，均包括原告陶丽珍在内；于2016年4月27日公示《下南田区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及王乐娟、陶如东户相应补偿安置情况。2016年4月1日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》，主要内容为：从2016年3月11日起，至2016年3月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月内（以30天计，即4月1日至4月30日）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。2016年3月25日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，陶如东(原告之弟)为丙方签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》(包括原告主张的三江街道下南田村219号房屋)，就房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计5871276元(其中现金支付补偿总额3875436元，房票安置总额1995840元)已履行完毕，涉案房屋亦已被拆除。经浙江省高级人民法院终审，于2017年11月23日作出(2017)浙行终1217号行政判决，以被告在未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋为由，确认被告征收原告房屋的行政行为违法。涉案房屋所涉土地在(2017)浙行终1217号行政判决作出前已由浙江省人民政府批准征收。 本院认为，本案争议焦点有二，一是原告要求确认案涉协议无效是否受起诉期限限制，二是陶如东(原告之弟)与嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2016年3月25日签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否应认定为无效。 原告要求确认案涉协议无效不受起诉期限的限制。重大且明显的违法行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，但对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼的，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案为要求确认协议无效的起诉，且案涉协议签订于2016年3月25日，故不受起诉期限的限制。 案涉协议性质为行政协议，既有行政性特征，也有合同性特征。因此，对涉案行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府明确被告为涉案高南村城中村改造项目的实施主体，被告据此委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，协议中对房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜予以了明确约定，且陶如东已领取补偿款，房屋也已拆除，故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。相关生效判决虽确认了嵊州市人民政府征收原告房屋的行为违法，但并未撤销。且有权机关的征地批准文件是否作出并不影响被征收人对协议内容的认知，原告以“未批先征”为由主张被诉补偿协议无效，本院不予支持。原告实质上是被告对原告的分户安置问题持有异议，但这并不成为案涉协议无效的理由。本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定的涉及案涉协议无效的情形，对案涉协议的效力应当依法予以认可。综上，对原告要求确认本案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效的诉讼请求不予支持。第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、陶如东经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法进行缺席判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  宋 燕 人民陪审员  符凌云 人民陪审员  陈瑞清 二〇二〇年六月八日 书 记 员  徐淑娜 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。 第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 根据行政诉讼法第五十八条的规定，被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按期开庭或者继续开庭审理，对到庭的当事人诉讼请求、双方的诉辩理由以及已经提交的证据及其他诉讼材料进行审理后，依法缺席判决。