辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行初54号原告张忠岩，男，1974年4月17日生，汉族，无业，住址葫芦岛市连山区。原告董艳杰，女，1975年8月11日生，汉族，无业，住址葫芦岛市连山区。二原告共同委托代理人刘广胜，北京雷石律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区。法定代表人张猛，该区区长。委托代理人王慧君，连山区农业农村局工作人员。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。原告张忠岩、董艳杰诉被告葫芦岛市连山区人民政府确认强制拆除行为违法一案，于2020年3月5日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告董艳杰及其委托代理人刘广胜，被告葫芦岛市连山区人民政府（以下简称连山区政府）委托代理人王慧君、佟月明到庭参加了诉讼。原告张忠岩经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告张忠岩、董艳杰诉称，2001年12月21日，原告张忠岩依据与葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村委会签订的《日光温室出售协议书》，合法享有刘台子村9号、18号大棚的使用权。原告一直利用此承包地进行养殖，2013年因国电葫芦岛润泽热力有限公司的侵权行为导致原告一度无法正常经营，后原告将此设施农业用地进行生猪养殖。2019年3月1日，被告葫芦岛市连山区人民政府发布葫连告字[2019]5号公告，2019年3月7日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达告知书。2019年3月8日，原告的设施农业用房被拆除。一、强制拆除认定事实不清,适用法律错误。(一）原告张忠岩用于工厂化养殖，属于设施农业用地。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定:“生产设施用地甚指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等”。原告将此设施农业用地迸行生猪养殖依法应认定为设施农业，属于农业用地范围。(二）原告看护房属合法附属设施。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地:指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公、生活等设施用地;2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内”。首先，原告看护房由刘台子村委会统一建造并出售，来源合法并非原告私自搭建；其次，原告将该看护房用于办公、生活、存放必要饲料农具，为工厂化养殖的规定面积未超标。故原告看护房属合法附属设施。二、拆除行为程序严重违法。2019年3月8日，被告葫芦岛市连山区人民政府在没有行政处罚决定书、责令限期拆除决定书、行政强制执行决定书的情况下就对原告进行工厂化养殖的设施农业用房进行了拆除，属程序违法，严重侵害了原告的合法权益。葫芦岛市连山区政府仅通过区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达了一份告知书就将原告合法设施农业用房拆除，并未载明任何强制拆除行为所依据的事实理由，也未进行催告听取原告的陈述申辩，违反了《行政处罚法》、《行政强制法》的相关规定。此外，依据《行政处罚法》第十五条，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。法无授权即禁止，区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组并没有行政处罚权，属于行政主体违法。综上，请求1、依法确认被告葫芦岛市连山区人民政府对原告张忠岩进行工厂化养殖的设施农业用房、农业附属设施用房拆除行为违法。2、请求法院依法判决本案的律师费诉讼费用由被告承担。原告张忠岩、董艳杰向本院提交以下证据：证据1、身份证复印件，用以证明原告张忠岩的身份；证据2、《日光温室出售协议书》；证据3、《协议书》；证据4、《日光温室出售协议书》；证据5、《协议书》，证据2-5用以证明原告是18号、9号大棚的合法权利人。证据6、告知书，用以证明《告知书》内容违法；证据7、大棚被拆除的照片，用以证明拆除行为存在；证据8、村委会的证明；证据9、信息公开的回复，证据8-9用以证明原告所在地属设施农业的性质。证据10、（2016）辽14民终1392号辽宁省葫芦岛市中级人民法院民事二审判决书；证据11、损坏房屋理赔统计表，证据10-11用以证明原告部分被拆除农业设施为国电葫芦岛润泽热力有限公司民事水淹原告的农业设施侵权赔付的农业设施，且当时建造是经其所在村委会和街道办事处盖章同意的。证据12、动物强制免疫证；证据13、猪圈的照片，证据11-12用以证明原告一直从事养殖业。证据14、航拍图图片和现状图片，用以证明被告属于针对性执法，违反了行政公平原则。被告连山区政府答辩称，原告诉状中所述的“工厂化养殖”房屋实际用途不属于农业设施，属于农业农村部和自然资源部要求整治的“大棚房”。我机关组织相关单位予以拆除是按照农业农村部和自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》，按照辽宁省的统一部署对改变农业用途的大棚房予以整治、清理，对原告房屋的拆除是有法律和事实依据的。一、本案不应由人民法院管辖，原告的起诉应予以驳回。本案被告组织相关部门对被上诉人的建筑物进行清理，是执行中共中央和农业农村部的文件，对“大棚房”的清理，关于“大棚房”的清理不是原有土地管理法等法律规定的概念和范畴，本次清理属于政策范畴，被告提交的有关农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》、《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分裂整改指导意见》及《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》等文件，都要求对农用地用于非农业用途予以专项治理、整治，都属于政策性文件，对大棚房的清理规定的时间和工作步骤不属于法律规定，不能以一般的法律规定来评价行为的程序性问题，本案中被上诉人的建筑确属于被清理的范围，故依据《行政诉讼法》的规定，本案不属于人民法院主管的案件范围。二、原告房屋被清理、拆除的依据和背景。农业农村部、自然资源部印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》、《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分裂整改指导意见》及《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求对农用地用于非农业用途予以专项治理、整治，要求在3月底前必须完成整治整改，该拆除的坚决拆除。国家大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室（简称“国家大棚办”）通过技术单位组织排查了各地大棚房问题，形成了卫星遥感图斑。2019年2月16日，连山区收到辽宁省大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于做好大棚房问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的紧急通知》，经国土局、农业农村局排查，其中，刘台子张忠岩的9号大棚的附属设施严重超标，属于“大棚房”整治三类问题。此次“大棚房”整治工作是经国家大棚办发现并由辽宁省安排要求予以调查处理的，而且时间紧急，要求必须在2019年3月底前完成，这也是一项政治业务。因此，葫芦岛市连山区人民政府于2019年2月28日发布了《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，要求在2019年3月5日前自行拆除，3月6日，连山区大棚房问题专项行动协调推进小组办公室责成乡村两级送达自行拆除告知书，要求原告自行拆除，在原告拒绝自行拆除的情况下，3月8日开始，由政府组织相关部门统一整改，集中拆除了违建设施。三、原告被拆除的建筑所谓工厂化养殖房属于非农业用途。根据国土资发[2014]127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条第一项规定，设施农用地使用前经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，而刘台子村委会与承包人签订的《日光温室出售协议书》第三条明确规定“乙方可以转让、出租，但不得改变温室和裸地的种植业用途”，而原告在原“裸地”上建设具有永久建筑性质的房屋并不是养殖用的所谓农业设施明显违反原协议内容；其所谓的“看护房”是在原有看护房外另外建设的二层建筑明显是用于居住生活，属于严重超标。两处都是国家确定的应予以清理整治的“大棚房”范围。通过区农业农村局现场取证照片及公证处录像可以确定现实情况。原告虽然转让来房屋建筑时名称为“日光温室”，但是被拆除违法建筑内并没有实际从事农业用途，也并不是原来转让来的“日光温室”。四、原告所称其享有对18号大棚的使用权，但从其提供证据材料无法确定，被告对此存在异议。综上，拆除原告的违法房屋建筑行为是合法有效的，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告连山区政府向本院提交以下证据：证据1、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》，用以证明“大棚房”清理的依据。证据2、3为秘密文件。证据4、关于转发《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案的通知》，用以证明连山区政府落实上级文件精神开展整治工作；证据5、葫连告字[2019]5号《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，用以证明已经公告；证据6、关于对张忠岩“大棚房”问题的性质认定，用以证明认定张忠岩的大棚院内建筑为“大棚房”三类问题；证据7、拆除告知书，用以证明要求原告自行拆除；证据8、现场照片、光盘（9号大棚和18号大棚），用以证明原告被拆除的建筑用于非农业生产。经庭审质证，对于双方提供的程序性事实证据及各级政府部门的文件依据，本院予以采信。经审理查明，2001年12月21日，原告张忠岩、董艳杰与葫芦岛市连山区锦郊街道办事处刘台子村委会签订日光温室出售协议，取得日光温室、看护房、土地共计1292㎡使用权。2001年9月3日，胡振庭与葫芦岛市连山区锦郊街道办事处刘台子村委会签订日光温室出售协议，取得使用权。2009年6月30日，胡振庭将该协议的日光温室转让给张静红。2019年1月2日，张静红将日光温室转让给原告张忠岩。2018年，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案的通知》，为遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。辽宁省农业农村厅2018年12月下发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》。2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于2019年2月向各乡镇人民政府、锦郊街道办事处印发了《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》，要求全面排查彻底，整改到位。同年2月28日被告连山区人民政府针对“大棚房”问题整改工作发布了公告，并在原告张忠岩、董艳杰所被拆除的建筑物范围内进行张贴，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前，按要求自行完成拆除整改。2019年3月4日葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组向张忠岩送达《告知书》。同年3月8日，连山区政府组织了相关部门拆除了原告的上述建筑。2020年2月28日，原告不服连山区政府强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院认为，原告张忠岩、董艳杰起诉连山区政府强制拆除的行政行为违法，是连山区政府组织实施，故连山区政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”、第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，连山区政府所实施的强制拆除行为，是依据农业农村部、自然资源部印发的《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案的通知》、2018年12月辽宁省农业农村厅下发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》及2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》等政策性指导意见作出的行政行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张忠岩、董艳杰的起诉。案件受理费50.00元，免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年六月二十二日书记员  谭思朦本裁定援引的法律条款：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。