湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终2234号上诉人（原审第三人）：陈水华，男，1964年5月27日出生，汉族，住衡东县。上诉人（原审第三人）：陈清华，男，1968年10月14日出生，汉族，住衡东县。二上诉人共同委托代理人：杨俊，湖南炳坤律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：衡东县霞流镇鑫霞村第二十八村民小组（原霞流镇堰霞村第五村民小组）。负责人：周知生，该组组长。委托代理人：向和平，湖南楚云律师事务所律师。原审被告：衡东县人民政府。住所地：衡东县兴衡东路文体广场对面。法定代表人：徐志毅，该县县长。委托代理人：戴美林，衡东县自然资源局工作人员。委托代理人：陈钟，湖南楚云律师事务所律师。原审被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人：朱健，代市长。委托代理人：陈金娥，衡阳市司法局工作人员。上诉人陈水华、陈清华因与被上诉人衡东县霞流镇鑫霞村第二十八村民小组（以下简称鑫霞村二十八组）及原审被告衡东县人民政府（下称衡东县政府）行政争议处理决定及原审被告衡阳市人民政府（下称衡阳市政府）行政复议决定一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审审理查明，陈水华、陈清华为兄弟，系原告鑫霞村二十八组村民。2010年12月8日，鑫霞村二十八组（甲方）与陈水华、陈清华（乙方）签订《山地使用权和所有权出让合同》，约定选择陈家岭对面本组集体所有土地作为开发基地。经本组村民多次协商，同意将此处土地出让给陈水华、陈清华所有，土地权属及四至以县政府1981年颁发的东政发0004193号《国家、集体、单位山林所有权证》为准。土地有关事项及附属条件协商如下：一、甲方同意将陈家岭对门（莲花形山）山地全部出让给本组村民陈水华、陈清华两人，林木、山地所有权和使用权归乙方所有。四至范围：东：成家垅其上倒水和茶厂荒土为界；南：靠中学公路和茶场荒土边界；西：靠六队田边；北：靠六队大禾塘头为界。如重新换发林权证，四至界限以原林权证为准。二、经双方协商出让价格为人民币198000元，包括附属物、青苗补偿、树木砍伐等一切费用。乙方一次性付清给甲方后方可施工；……；十、本合同一式二份，甲乙双方各执一份，签字后永久生效，双方无任何理由反悔。鑫霞村二十八组部分村民也在该协议上签名。《山地使用权和所有权出让合同》签订后，二被告按约支付了198000元给原告，并另行支付原告青苗补偿费15600元。该款已由原告组民按人均1200元予以了领取。2011年5月，衡东县政府根据陈水华、陈清华、李金徕、陈力提供的《山地使用权出让合同》（四至范围与《山地使用权和所有权出让合同》一致），为陈水华、陈清华、李金徕、陈力颁发林证字（2011）第B431000733350号林权证，林权证所附森林、林木、林地状况登记表载明为宗地二宗，主要树种为油茶，总面积189亩，林地使用权70年，终止日期至2079年12月31日。鑫霞村二十八组知晓衡东县政府为陈水华、陈清华、李金徕、陈力颁发了林权证后，以上访、信访等方式进行维权。2017年9月28日，衡东县政府作出《关于撤销东林证字（2011）第B431000733350号林权证的决定》（下称撤销林权证决定）。陈水华、陈清华、李金徕、陈力不服该撤销林权证决定，向衡阳市政府提起行政复议。衡阳市政府2018年5月11日作出衡府复决字(2017)67号复议决定：一、确认衡东县政府作出的《关于撤销东林证字（2011）第B431000733350号林权证的决定》违法；二、撤销衡东县政府于2017年9月28日作出的《关于撤销东林证字（2011）第B431000733350号林权证的决定》；三、责令衡东县政府自收到本复议决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。衡东县政府认为，根据出让合同和有关林业规定，该争议地林地所有权不变仍属组集体所有，出让的只是林地使用权70年，林木青苗款已补偿，故林权证不能改变林地用途，只能用于造林等林业建设活动。本次出让单价高于我县流转的最低保护价16元/年/亩，符合森林资源流转最长不超过70年的期限规定。通过调查核实，争议双方于2010年12月8日签订的转让合同意思表示真实，应由申请人对约定的林地进行承包经营。2018年11月16日，衡东县政府作出涉案权属争议处理决定：争议地莲花形的林地使用权、林木所有权在转让期限内归申请人陈水华、陈清华所有，林地所有权不变。具体界限为：东至宋桥移民点屋后渠道延伸字武成佐屋后（武成佐与肖槐春之间以原大崎村四组搭界）；南至11组水库延伸至宋桥移民点屋后；西至11组水库以下田边；北至肖槐春屋后腰垅田边延伸至下面最后一丘。面积108亩。按合同约定20米建房宅基地和共同使用的16米宽道路不在范围之内。原告对该涉案权属争议处理决定不服，向衡阳市政府申请行政复议，2019年4月16日，衡阳市政府经复议认为，土地管理法第二条二款规定土地所有权禁止买卖，但土地使用权可以依法流转。涉案地系林地，陈水华、陈清华系申请人村民，可以承包涉案林地。根据农村土地承包法第二十条林地承包期为三十年至七十年的规定，陈水华、陈清华可以最长使用涉案林地七十年。衡东县政府作出的涉案权属争议处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，遂作出衡府复决字（2019）7号《行政复议决定》，决定：维持衡东县人民政府作出的东政林处字（2018）第03号林木林地权属争议处理决定书。鑫霞村二十八组诉至法院，请求：1、撤销衡阳市政府作出的衡府复决字（2019）7号《行政复议决定》（下称涉案复议决定）；2、撤销衡东县政府作出的东林证字（2018）第03号《林木林地权属争议处理决定》（下称权属争议处理决定）。另查明，涉案《山地使用权和所有权出让合同》签订后至今，陈水华、陈清华除向鑫霞村二十八组支付林地转让款198000元及青苗补偿费15600元外，未进行其他款项投资。《山地使用权和所有权出让合同》约定的四至范围土地，已有部分进行了修路、建房。原审认为，本案的争议焦点为：一、衡东县政府依据《山地使用权和所有权出让合同》作出的涉案权属争议处理决定是否具有事实及法律依据？二、衡阳市政府作出的涉案行政复议决定是否具有事实及法律依据？一、对于衡东县政府依据《山地使用权和所有权出让合同》作出的涉案权属争议处理决定是否具有事实及法律依据的问题，本院评述如下：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。该规定明确了县级以上人民政府对土地承包经营权的管理职责。涉案《山地使用权和所有权出让合同》除合同名称外，还在合同内容中明确约定“甲方同意将陈家岭对面（莲花形山）山地全部出让给本组村民，陈水华、陈清华两人，林木、山地所有权和使用权归乙方所有”、“双方约定出让价格为198000元”、“本合同一式二份，甲乙双方各执一份，签字后永久生效”。衡东县政府作出涉案权属争议处理决定时，未告知当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，在该合同内容明显违反《中华人民共和国农村土地承包法》第四条“农村土地承包后，土地的所有权性质不变”的规定的情况下，未告知当事人向人民法院起诉请求确认《山地使用权和所有权出让合同》的性质及效力；且衡东县政府所作出的涉案权属争议处理决定未适用具体的法律法规，决定结果“争议地莲花形山的林地使用权、林木所有权在转让期限内归陈水华、陈清华所有”的表述既不规范，也无法执行；再者，原告在提起本案诉讼的同时，请求一并对《山地使用权和所有权出让合同》的效力进行审理。本院亦已作出（2019）湘04民初192号民事判决，确认原告与陈清华、陈水华签订的《山地使用权和所有权出让合同》无效。故衡东县政府所作出涉案权属争议处理决定认定事实不清，程序不合法，本院予以撤销；二、对于衡阳市政府作出的涉案行政复议决定是否具有事实及法律依据的问题，本院评述如下：《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第十九条规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。衡阳市政府复议认为陈水华、陈清华系鑫霞村二十八组村民，可以承包使用涉案土地，具有法律依据。但在鑫霞村二十八组未与陈水华、陈清华依照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的承包程序，签订农村土地承包经营合同的情况下，迳行确定“陈水华、陈清华可以最长使用涉案地七十年”，缺乏事实依据。鉴于前述衡东县政府作出涉案权属争议处理决定认定事实不清，程序不合法，同理，衡阳市政府作出的涉案行政复议决定，认定事实不清，适用法律不当，本院予以撤销。据此，判决：一、撤销衡阳市政府衡府作出的复决字（2019）7号《行政复议决定》；二、撤销衡东县政府作出的东林证字（2018）第03号《林木林地权属争议处理决定》。案件受理费50元，由被告衡东县人民政府负担。陈水华、陈清华不服上述判决，上诉称：1.一审法院认为，衡东县政府在作出涉案权属争议处理决定时，未履行告知义务，未向当事人告知其可申请仲裁，也未告知当事人向法院起诉确认合同的性质和效力，属于程序不合法，应当予以撤销该行政行为的认定错误。2.一审法院作出（2019）湘04民初192号判决，确认上诉人与原告签订的《土地使用权和所有权出让合同》无效，系事实认定错误，适用法律错误，该判决应当予以撤销。上诉人亦已向贵院提起上诉。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释【（2002）21号】第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。一审法院依据的（2019）湘04民初192号判决并未生效，不能作为依据使用。3.一审法院以陈水华、陈清华的承包合同未严格依照《土地承包法》的承包程序签订土地承包经营合同为由，认定衡阳市政府认定的“陈水华、陈清华可以最长使用涉案地七十年。”缺乏事实依据，而撤销衡阳市政府的行政复议决定系认定事实不清，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决。被上诉人鑫霞村二十八组答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本案涉案土地所有权使用权转让是不合法的，导致了行政机关行政行为错误。2.被答辩人上诉理由是对事实歪曲，对双方签订的《土地使用权和所有权出让合同》断章取义，依法不应予以采信。请求高院驳回上诉，维持原判。原审被告衡东县政府述称：1.一审法院在审理过程中适用法律欠妥当，答辩人作出的行政行为事实清楚，法律依据准确。一审撤销决定错误。2.土地出让合同是部分有效、部分无效，土地使用权的出让是有效的，土地所有权的买卖是无效的。3.合同效力对行政确权没有影响，因为决定本身就没有确定土地所有权的转移，土地所有权还是集体的。4.一审法院将陈水华、陈清华与鑫霞村二十八组签订的土地使用权出让合同认定为无效合同明显不当。上诉人的上诉理由我们基本认可。请求高院维持行政决定。原审被告衡阳市政府述称：同意衡东县政府的观点。关于出让合同是双方真实意思的表示，原意是永久出让土地使用权，因永久转让违反法律规定，所以认定70年的使用期限是有法律依据的。一审认定不合理。当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的基本事实予以确认。另查明，鑫霞村二十八组原名叫堰霞村第五村民小组。2010年12月8日，堰霞村第五村民小组（甲方）与陈水华、陈清华（乙方）签订《山地使用权和所有权出让合同》。本院认为，本案的焦点问题是：衡东县政府作出的东林证字（2018）第03号《林木林地权属争议处理决定》及衡阳市政府作出的衡府复决字（2019）7号《行政复议决定》是否符合法律规定。《中华人民共和国森林法》(2009)第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则。”《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定“各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。”本案中，2010年12月8日，堰霞村第五组（甲方）与陈水华、陈清华（乙方）签订《山地使用权和所有权出让合同》，《合同》签订后，陈水华、陈清华按约支付了198000元给堰霞村第五组，并另行支付青苗补偿费15600元。该款已由堰霞村第五组村民按人均1200元予以了领取。从签订合同至案发，合同双方已实际在履行。衡东县政府认为，通过调查核实，争议双方于2010年12月8日签订的转让合同意思表示真实，应由申请人对约定的林地进行承包经营。因国家法律禁止非法转让土地，但土地使用权可以依法转让。根据出让合同和有关林业规定，该争议地林地所有权不变仍属组集体所有，出让的只是林地使用权70年，林木青苗款已补偿，故林权证不能改变林地用途，只能用于造林等林业建设活动，且本次出让单价高于该县流转的最低保护价16元/年/亩，符合森林资源流转最长不超过70年的期限规定。据此，故衡东县政府作出了涉案权属争议处理决定。衡东县政府的上述处理决定符合客观实际，均衡了双方利益，符合《林木、林地权属争议处理办法》所规定的林权争议处理原则，认定事实清楚，适用法律正确。衡阳市政府据此作出复议维持决定合法。衡东县政府在收到林地确权申请后，对争议双方提供的材料进行了审查，对争议林地进行了现场调查，组织双方进行了调解，在调解不成的情况下及时作出处理决定；衡阳市政府在收到复议申请后，将行政复议申请书副本发送给了被申请人，被申请人提出了书面答复，听取了第三人的意见，及时作出行政复议决定，均程序合法。综上，上诉人陈水华、陈清华的上诉理由部分成立，本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2019）湘04行初58号行政判决。二、驳回衡东县霞流镇鑫霞村第二十八组的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由衡东县霞流镇鑫霞村第二十八组负担。本判决为终审判决。审判长  黄山宁审判员  李清平审判员  李俊颖二〇二〇年六月九日书记员  李 顺