江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1800号 上诉人(原审原告)祝隽，男，汉族，住靖江市。 上诉人(原审原告)祝枫，男，汉族，住靖江市。 被上诉人(原审被告)靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。 法定代表人陈锋剑，该市市长。 委托代理人叶桐，靖江市国有土地上房屋征收办公室工作人员。 委托代理人袁钰，江苏江豪海信律师事务所律师。 上诉人祝隽、祝枫因诉靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）房屋征收补偿一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（以下简称泰州中院）（2019）苏12行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 因组织实施危房集中、基础设施落后的旧城区改造项目需要，2017年9月18日，靖江市政府作出靖政发〔2017〕114号《市政府关于旧城改造2号地块房屋征收的决定》（以下简称114号《征收决定》）及补偿方案并进行了公示，决定对靖江市旧城改造2号地块所涉及的房屋实施征收。114号《征收决定》通告载明，征收部门为靖江市住建局，征收实施单位为靖江市房屋征收服务中心，签约搬迁期限自房屋征收决定通告之日起65日内，征收补偿安置按照补偿方案执行等。涉案房屋在征收范围内。 同日，靖江市住建局作出《关于协商选定旧城改造2号地块房屋征收房地产价格评估机构的公告》，公布了4家备选评估机构，分别为靖江市马洲房地产评估咨询有限公司（以下简称马洲评估公司）、泰州市信达房地产估价有限公司、江苏大新房地产地价评估有限公司、中证房地产评估造价集体有限公司。公告要求被征收人于2017年9月26日前协商选定评估机构，被征收人共同选择一家评估机构达到100%视为协商选定成功；协商不成或未书面告知的，由征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定评估机构。 2017年9月27日，靖江市住建局作出《关于投票选定旧城改造2号地块房屋征收房地产价格评估机构的公告》，载明：因协商选定不成，现决定通过多数决定确定评估机构，被征收人可在备选的评估机构中选择并在2017年9月29日前送交书面意见，逾期视为弃权；该项目被征收户147户，74户以上（含74户）选择同一评估机构视为多数决定。2017年9月30日，靖江市住建局作出《关于公布投票选定旧城改造2号地块房屋征收房地产价格评估机构结果的公告》，载明马洲评估公司得票数98户、其他评估公司得票数32户、弃权数17户，根据规定选定评估机构为马洲评估公司。 案涉房屋位于靖江市靖城街道××（××），产权人为蒋燕玉（已故），用途为居住用房，房屋建筑面积登记为152.5平方米。土地登记审批表载明土地使用者为蒋燕玉，土地类别为住宅，使用面积173.6平方米。蒋燕玉生两子祝耕桥、祝耕辉，祝耕桥生子祝隽、祝耕辉生子祝枫。2015年2月5日，祝隽、祝枫家庭达成祖屋产权归属协议，明确案涉房屋归祝耕桥、祝耕辉各半所有，因祝耕桥、祝耕辉年事已高，协议由祝隽、祝枫共同执行。 靖江市市场监督管理局靖城分局出具的《旧城改造2号地块“住改非（非改非）”复核认定表（二）》中认定，新建路206号（原164号）经营年限≥20年、面积为1#54.93㎡。靖江市规划局作出的《旧城改造2号地块被征收房屋未经登记建筑认定表》中认定：新建路206号（原164号）未经登记建筑年代及认定情况为2000年-2009年21.32㎡。 靖江市住建局出具产权人为祝隽、祝枫的《旧城改造2#地块被征收房屋调查及认定结果》（编号：130复1）载明：房屋座落新建路206号（原164号）；实测总面积174.44㎡；房屋用途住宅；证载面积152.5㎡，认定面积153.12㎡；土地证载面积173.6㎡；“住改非”“非改非”认定情况：参照营业用房评估面积1#54.93㎡；未经登记建筑情况：2000年-2009年21.32㎡；经营年限≥20年；营业执照有。该认定结果征收部门于2017年10月18日送达祝隽、祝枫。 2017年10月13日马洲评估公司公布的《旧城改造2号地块被征收房屋初步评估结果（第二批）公示》载明：评估机构于2017年9月30日至10月12日进行了实地查勘及评估，根据前期调查资料进行了分户评估，现将分户初步评估结果（第二批）予以公示，公示时间为5日，公司安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释，对存在错误的，将进行修正并予以公示。在《旧城改造2#地块房屋征收（初步）评估结果公示（私房部分第二批）》中，载明产权人祝隽、祝枫，房屋座落新建路206号（原164号），住宅合法建筑面积153.12㎡，评估值958225元；未经登记建筑面积21.32㎡，评估值10633元；临街“住改非”建筑面积54.93㎡，评估值627850元。 2017年10月17日，马洲评估公司对涉案房屋出具估价报告。分户估价汇总表载明：房屋价值时点为2017年9月18日，合法建筑及2000年前房屋补偿部分评估价值958225元，2000年后未经登记建筑重置价补偿部分评估价值10633元，“住改非”房屋增加补偿部分评估价值627850元，合计1596708元。估价报告另注明：征收当事人对评估结果有异议的，请在收到估价报告之日起10日内，将书面意见送至征收现场办公室。估价报告于2017年10月18日送达祝隽、祝枫。 祝隽、祝枫于2017年10月26日向马洲评估公司书面申请复核，要求撤销上述估价报告。马洲评估公司收到申请后，于同日作出回复，其中载明：1、关于“住改非”参照营业用房评估面积有误：“住改非”参照营业用房评估面积认定由工商部门会同征收办共同确认，评估机构根据认定结果进行评估。对认定结果有异议，请提交相关材料至征收办申请复查。2、关于“住改非”评估价格有误：征收公告公布的住宅和营业用房价格是由具有相应资质的房地产价格评估机构根据市场调查、房地产估价规范的程序测算得出，为公开市场价。3、关于房屋装修及附属物补偿部分估价有误：非特殊品质的装修及附属物价格一律按《靖江市国有土地上房屋重置价格和装饰装潢补偿标准》进行估价。可移动及可自行拆除的项目不予估价。4、关于评估项目不足问题：在您户方便的时间，我公司将安排注册估价师至现场进行复核，对有遗漏的项目进行复核增补。 2017年11月12日，马洲评估公司出具的房屋征收补偿装修及附属物估价表（复1）载明：房屋装修及附属物补偿部分评估价值为89032元。装修及附属物估价表（复1）亦注明：征收当事人对评估结果有异议的，请在收到估价报告之日起10日内，将书面意见送至征收现场办公室。该估价表（复1）于2017年11月13日送达祝隽、祝枫。 2017年11月22日，靖江市住建局向该户作出《安置方式选择告知函》，载明：你户有权选择产权调换或者货币补偿中的任意一种方式，因你户在洽谈中没有明确表达，现请你户在3日内给予明确选择，并书面回复我局，逾期不作出明确回复的，我局将按产权置换方式报请市政府作出补偿决定。同日，告知函送达祝隽、祝枫。 因对补偿未能达成一致，祝隽、祝枫与征收部门未能签订补偿协议。2018年5月10日，靖江市住建局向靖江市政府申请对涉案房屋作出补偿决定。2018年11月1日，靖江市政府作出靖征补决〔2018〕9号《房屋征收补偿决定书》（以下简称9号《补偿决定》）。9号《补偿决定》载明：被征收房屋经调查认定复核并且公示实测建筑面积为174.44平方米（其中未经登记建筑面积21.32平方米为2000-2009年建设），认定面积153.12平方米。靖江市市场监管局靖城分局认定该房屋参照营业用房经营年限20年，参照营业用房评估面积1#房54.93平方米。马洲评估公司评估该房屋评估值为1596708.00元，装修及附属物评估值为89032.00元。靖江市住建局委托市房屋征收服务中心于2017年10月18日和11月13曰将评估报告及复核附属物报告送达被征收人。靖江市住建局为被征收人提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式。在签约期限内经征收实施单位多次协商，未达成补偿协议。依据有关规定，决定：一、征收人对祝隽、祝枫户的房屋实施征收，按照《靖江市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五十九条的规定给予产权调换。1、房屋、装修及附属物补偿费为1685740.00元。2、搬迁补助费3062.00元。3、临时安置补助费24000.00元（1000元/月×24个月）。4、剩余面积补偿费11355.00元（15.12㎡×6258元/㎡×12%)。5、停产停业损失费77728.00元（971602元×8%×100%)。6、设施移装补助费1258.00元。7、有证地大于房补偿123474.00元。以上被征收房屋产权调换各项费用合计1926617.00元。8、提供的2号地块安置房2号楼302室1套期房用于产权调换，建筑面积为138㎡,结算基价为6920元/㎡,该套价954960.00元。9、产权调换后被征收人应得差价971657.00元，存储于中国银行股份有限公司靖江支行。汽车车库、车位按拍卖价结算，自行车车库于安置房交付时与建设单位自行结算。二、限被征收人祝隽、祝枫收到本决定书之日起15日内与靖江市房屋征收服务中心办理房屋征收补偿安置和移交手续，将涉案房屋搬迁腾空。补偿决定还告知了申请复议及提起诉讼的权利。9号《补偿决定》于2018年11月2日送达。2019年4月26日，祝隽、祝枫提起本案诉讼。 原审法院另查明，补偿方案第八条“征收补偿”中，（一）经委托有资格的房地产价格评估机构采样评估被征收房屋类似房地产市场价格评估基准价为：1、住宅房屋：6648元/㎡。2、非住宅营业房屋：临街19383/㎡。（五）房屋用途、“住改非”的认定标准和面积认定标准：1、房屋用途。以房产证、土地证或建房批准手续上记载的用途为认定标准。房屋用途与土地用途不一致的，按土地使用证上确定的用途评估补偿。（1）“住改非”房屋：被征收住宅房屋于2010年7月1日前用于经营并取得合法、有效工商营业执照，且持续经营一年以上的参照非住宅营业房屋评估。2、房屋面积。（2）未经登记建筑，2000年以来未擅自翻建、改建、修建的房屋，以实测面积进行计算；2000年以来擅自翻建、改建、修建的房屋，以靖江市2000年版航测图和相近年份影像图所显示面积进行计算。（3）“住改非”房屋用于经营的面积以实际用于经营且为合法建筑的认定结果进行计算。（十）未经登记建筑及简易设施的残值补偿：被认定建设年代为2000年以后的未经登记建筑按重置价进行评估。第九条“安置用房”中，（一）产权调换安置方式：1、私有房屋的被征收人可选择：2号地块安置房、毛家厅地块安置房。 原审法院再查明，祝隽、祝枫认为114号《征收决定》违法，向泰州中院提起诉讼。2018年9月3日，泰州中院作出（2018）苏12行初21号行政判决，驳回祝隽、祝枫要求撤销114号《征收决定》的诉讼请求。祝隽、祝枫不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2019年4月22日作出（2018）苏行终1909号行政判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为： 江苏省高级人民法院发生法律效力的行政判决已经确认114号《征收决定》的合法性。法院主要从9号《补偿决定》作出程序、事实认定、法律适用等方面评析其合法性。 首先，关于程序方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，补偿方案确定的签约期限自征收决定公告之日起65日内，征收决定公告日期为2017年9月18日。因祝隽、祝枫与房屋征收部门在签约期限内未达成补偿协议，靖江市政府经报请作出9号《补偿决定》，符合上述规定，行政程序合法。 其次，事实认定方面。关于房屋面积及经营面积的认定问题。靖江市住建局在经过核实涉案房屋产权证明、土地登记审批表及实地查勘后，出具了产权人为祝隽、祝枫的《旧城改造2#地块被征收房屋调查及认定结果》（编号：130复1），认定实测总面积174.44㎡，其中有证建筑面积153.12㎡，参照营业用房评估面积1#54.93㎡，未经登记建筑面积2000年-2009年21.32㎡，并进行了公示。靖江市规划局关于该户2000年-2009年未经登记建筑亦认定为21.32㎡。靖江市市场监督管理局靖城分局作出的《旧城改造2号地块“住改非（非改非）”复核认定表（二）》认定住改非（非改非）面积为54.93㎡。且本案审理中祝隽、祝枫对房屋面积及经营面积均未提出异议，法院予以认可。 关于评估报告的问题。《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，评估机构出具估价报告后，向祝隽、祝枫进行了送达。祝隽、祝枫向评估机构书面申请复核后，评估机构作出回复，祝隽、祝枫未向当地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。且补偿方案中已载明系委托有资格的房地产价格评估机构采样评估被征收房屋类似房地产市场价格确定的评估基准价，房屋价值评估涉及专业性问题，法院作为司法机关应当充分尊重专业机构的意见，故对祝隽、祝枫关于房屋价值的异议，法院不予支持。 关于“地大于房”的面积补偿问题。虽然估价报告中没有“地大于房”的面积补偿，但祝隽、祝枫户的确存在地大于房的情况，据此靖江市政府作出的9号《补偿决定》也包含了有证地大于房的补偿，故可以认定9号《补偿决定》未侵犯祝隽、祝枫的合法权益。 最后，关于补偿决定的法律适用方面，9号《补偿决定》对祝隽、祝枫给予产权调换，并给予房屋、装修及附属物补偿费、搬迁补助费、搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失费、设施移装补助费、有证地大于房补偿等，符合补偿方案规定。补偿方案已经规定私有住宅房屋进行产权调换的安置房地点为2号地块安置房、毛家厅地块安置房，9号《补偿决定》提供2号地块的1套安置房对祝隽、祝枫进行产权调换，符合补偿方案规定。 综上，靖江市政府作出的9号《补偿决定》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回祝隽、祝枫的诉讼请求。 上诉人祝隽、祝枫上诉称：1、靖江市政府给予的补偿过低，不符合《征补条例》第十九条的规定。2、涉案房屋实际用于经营，靖江市政府未给予营业用房的产权调换违法，导致祝隽、祝枫无法继续经营，失去生活来源。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。 被上诉人靖江市政府答辩称：1、涉案房屋价值系依法选定的评估机构确定，祝隽、祝枫主张靖江市政府给予的补偿过低无法律依据。2、涉案房屋系居住用房，靖江市政府未给予营业用房产权调换正确。3、靖江市政府作出9号《补偿决定》前，已保障祝隽、祝枫补偿安置方式选择权，由于祝隽、祝枫拒绝选择，靖江市政府给予产权调换，符合法律规定。4、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为: 一、关于涉案房屋面积、土地面积的认定是否合法的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和土地面积的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。涉案房屋实测总面积174.44㎡，其中证载面积为152.5㎡（实测为153.12㎡），无证面积为21.32㎡。涉案房屋证载性质为住宅，土地证载明的面积为173.6平方米。双方当事人对上述面积和性质均无异议。靖江市政府认定有证部分的153.12㎡房屋系合法房屋并予以补偿正确。 涉案地块补偿安置方案经过论证和征求意见，该方案中明确规定，被认定为2000年之后未经批准建造的未经登记的建筑按照重置价评估和补偿。涉案21.32㎡的无证房屋系2000之后建造，评估机构按照重置价进行评估，靖江市政府按照重置价予以补偿正确。 苏政发〔2011〕91号《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十五条规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。本案中，153.12㎡系合法房屋，《旧城改造2号地块“住改非（非改非）”复核认定表（二）》认定其中的54.93㎡房屋于2010年7月1日前用于经营，祝隽、祝枫在本院听证过程中自认，98.19㎡房屋（153.12㎡-54.93㎡）于2013年前后实际用于经营。靖江市政府根据上述规定，对于54.93㎡房屋按照“住改非”予以补偿，98.19㎡房屋房屋按照合法房屋予以补偿正确。 靖江市政府认定的房屋合法面积为153.12㎡，土地证载明的面积为173.6平方米。对于地大于房部分的土地面积，靖江市政府已给予补偿。 二、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 靖江市政府提供的协商选定评估机构的《公告》、投票确定房屋评估机构的《公告》以及《关于公布投票选定旧城改造2号地块房屋征收房地产价格评估机构结果的公告》等证据证明，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，靖江市政府采取组织被征收人投票的方式确定涉案房屋评估机构。马洲评估公司得票过半数，被选定为涉案地块房屋征收评估机构。该评估机构的选定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。 三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，依法选定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据涉案房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。靖江市政府提供的涉案房屋初步评估结果公示及张贴的照片，《分户估价表》《装修及附属物估价表》及送达回证证明，涉案房屋初步评估结果公示已张贴公示，涉案《分户估价表》《装修及附属物估价表》已送达。祝隽、祝枫在法定期限内申请复核评估，评估机构复核后并未改变评估结果。祝隽、祝枫未在法定期限内向评估专家委员会申请鉴定。故涉案《分户估价表》《装修及附属物估价表》等可以作为作出9号《补偿决定》的依据。 四、关于9号《补偿决定》是否合法的问题 被上诉人提供的《房屋征收洽谈笔录》、《安置方式选择告知函》证明，在房屋征收补偿过程中，负责房屋征收补偿的有关人员与祝隽、祝枫就涉案房屋补偿安置问题进行协商，并要求祝隽、祝枫选择补偿安置方式。祝隽、祝枫未选择补偿安置方式，靖江市政府给予产权调换并无不当。靖江市政府依据涉案房屋《分户估价表》《装修及附属物估价表》以及补偿安置方案，作出9号《补偿决定》。涉案房屋因征收，补偿款共计1926617元。靖江市政府提供就近地段房屋予以产权调换，该房屋建筑面积138平方米，结算基价每平方米6920元，总价954960元。产权调换后，征收人支付祝隽、祝枫差价971657元。9号《补偿决定》已保障祝隽、祝枫的合法权益。靖江市政府在就涉案房屋补偿安置问题与祝隽、祝枫协商未果的情况下，依据涉案房屋《分户估价表》《装修及附属物估价表》以及涉案地块补偿安置方案等作出9号《补偿决定》符合《征补条例》第十七条第一款、第二十一条第一款、第二十六条第一款等规定。 需要说明的问题是，本案审理过程中，靖江市政府为妥善化解行政争议，切实解决补偿安置问题，愿意在9号《补偿决定》的基础上，增加一定数额的补偿款，但祝隽、祝枫拒绝接受，导致协商未果。 综上，上诉人祝隽、祝枫的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人祝隽、祝枫负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 军 审 判 员  张世霞 审 判 员  杨 述 法官助理  张莹莹 二〇二〇年六月十八日 书 记 员  吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；