吉林省四平市中级人民法院行政判决书（2020）吉03行终45号上诉人（原审原告）赵洪印，男，1965年1月20日出生，汉族，住吉林省梨树县。被上诉人（原审被告）四平市铁西区十家堡镇人民政府。法定代表人马树岩，镇长。委托诉讼代理人王志勇，四平市铁西区十家堡镇法律服务所法律工作者。上诉人赵洪印因确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服吉林省梨树县人民法院（2019）吉0322行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵洪印，被上诉人四平市铁西区十家堡镇人民政府（以下简称十家堡镇政府）的法定代表人马树岩、委托诉讼代理人王志勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：1995年5月30日，原告与十家堡镇何家村村民委员会签订《购买农村出让土地“四荒”使用权合同书》（以下简称《“四荒”使用权合同》），约定购买（租赁）四荒土地使用权50年。后原告在未办理相关审批手续的情况下在购买（租赁）的四荒土地上建设梨树县洪大金驹矿泉水厂（以下简称洪大矿泉水厂）进行生产经营活动。2018年11月14日，因该矿泉水厂存在违法建筑、破坏土地的情况，中央环保督察将其列为1567号案件，要求进行全面整改。2018年12月，梨树县自然资源局（原国土资源局）作出梨国土资执罚［2018］69号《行政处罚决定书》，认定原告（洪大矿泉水厂）圈占厂区占地面积4819.20平方米，要求原告退还占用土地并缴纳罚款。原告缴纳罚款后未履行退还土地义务。2019年7月29日，梨树县自然资源局将该案移送被告十家堡镇政府。2019年7月23日，四平新型工业化经济开发区国有林保护中心作出《对十家堡镇何家村境内占用林地的技术鉴定意见》，认定洪大矿泉水厂占用林地总面积29474平方米。2019年10月14日，被告十家堡镇政府对原告送达《违建限期拆除通知书》。原告未自行拆除。2019年11月5日，被告十家堡镇政府对原告经营的洪大矿泉水厂采取强制措施，拆除违章建筑，恢复土地原貌，对林地进行还林。原审法院认为：原告作为洪大矿泉水厂的责任主体，自1995年至今未曾办理相关审批手续，该厂属于未批先建的违章建筑事实存在。虽然该厂已建成超过20年，但根据《行政处罚法》第29条的规定，因违法行为存在继续或连续状态，违法建筑始终存在，不存在超过追诉时效的问题。根据国家环境整治项目的开展，对违法占地，破坏环境等相关问题进行整改的要求，被告十家堡镇政府作为地方主体，对辖区内的相关问题具有管理职责。在梨树县自然资源局作出《行政处罚决定》后，原告未及时履行退还土地的义务。被告十家堡镇政府根据梨树县自然资源局《行政处罚决定》和四平新型工业化原有工业保护中心《占用林地鉴定意见书》对原告作出《违建限期拆除通知书》督促其履行相关义务，后在原告拒不履行规定义务情况下强制拆除违章建筑，其行为系为完成环境整改目标，符合行政管理要求，并无不当之处。针对原告请求判决被告上述行为违法的诉讼请求，原审法院不予支持。违法建设属于非法权益，不受国家法律保护，故针对原告要求因被告强制拆除造成的损失2115841元进行赔偿的诉讼请求，原审法院不予支持。原告与何家村民委员会签订的《“四荒”使用权合同》属于民事合同，被告在答辩及庭审中已说明该合同由何家村民委员会依据相关法律规定解除，在未解除合同的情况下该地使用权仍归原告赵洪印所有，并未收回。故原审法院对原告所诉的被告强行终止了《“四荒”使用权合同》给原告造成损失6094679元应由被告负担的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵洪印的诉讼请求。上诉人赵洪印不服，上诉称：一、上诉人毁林地3公顷建设矿泉水厂案，因被上诉人没有法律授权，故将此案分别作了移交。梨树县自然资源局、梨树县林业局分别于2018年11月19日、11月26日立案调查和刑事立案侦查，调查及侦查结果均明确了举报上诉人的中央环保督查案件不属实。二、梨树县自然资源局《行政处罚决定》认定，因上诉人1995年至1998年兴建的4819.20平方米厂房及硬化地面占地未经批准，违反了《吉林省土地管理条例》第21条规定，根据《条例》第57、58条（三）对上诉人处罚决定:1.退还非法占用土地;2.处以罚款14457.60元（4819.20平方米×3元/平方米)。上诉人足额交纳了4819.20平方米厂房及硬化地面占地未经批准的罚款。被上诉人不是《吉林省土地管理条例》授权的依法行政执法部门，“退还非法占用土地”与被上诉人不存在法律上的关联。三、被上诉人一审时提交的《林地技术鉴定意见》没有签名未加盖公章为无效证据，法官当庭要求被上诉人庭后提交《林地技术鉴定意见》原件，被上诉人借机补盖了“国有林保护中心”即三家子林场的公章。因此，作为证据的《林地技术鉴定意见》不但是无效的，而且被上诉人的行为是违法的。四、被上诉人于2019年10月14日，直接使用《城乡规划法》以违反第41条、42条为借口，给上诉人下达了《限期拆除通知书》，上诉人矿泉水厂区的实际情况是:“乡、村庄规划区以外、民营企业、建设用地以内”，不违反《城乡规划法》。五、2019年11月5日至15日，被上诉人强制拆除了上诉人高压输变电工程线路、漏电保护空气开关箱、车间厂房及硬化地面、矿泉水水源井，并铲平玉米地垄，以上强制拆除行为强行解除了《“四荒”使用权合同》第12条、第7条、第1条合同标的。六、1995年5月上诉人与何家村民委员会签订的《“四荒”使用权合同》经原三家子乡人民政府批准，在当时符合三家子乡人民政府的土地利用总体规划，上诉人足额向出让方何家村民委员会支付了“四荒”土地使用权各项出让金，该合同应认定为行政协议。三家子乡政府与十家堡镇政府合并后,十家堡镇政府继承了《“四荒”使用权合同》中批准方的行政权力、责任和义务，真正有权强行解除《“四荒”使用权合同》的不是何家村委会，恰恰正是被上诉人。七、被上诉人以权代法的非法行政强制行为，造成上诉人彻底无法继续履行《“四荒”使用权合同》，被上诉人应承担全部行政赔偿责任。赔偿金额如下：厂区厂房1888平方米，按司法鉴定房地产估价（表）计算，金额为1050420元；厂区硬化地面2931.20平方米（平均厚度0.12米)，按现行时价300元/平方米计算，金额为879360元；厕所18平方米，按司法鉴定估价（表）计算，金额为3600元；矿泉水水源井，按水源井工程证明，现行时价182461元；收回厂区21709平方米集体工矿用地，赔偿金额1780138元；收回10000平方米农用地,按集双高速占地补偿80元/平方米计算，赔偿金额为800000元；99000平方米林地，按梨树县集双高速公路补偿办法80元/平方米的25%计算，赔偿金额为1980000元；林木15000株，按平均价格100元/株计算，赔偿金额为1500000元；高压变电设备及高低压线路等，赔偿金额为30000元；围墙（铁栅栏及大门)，按司法鉴定房地产估价（表）计算，金额为4541元；以上赔偿金额合计8210520元。综上，请求二审法院：1.撤销梨树县人民法院（2019）吉0322行初46号案行政判决；2.判决被上诉人强行解除行政协议《“四荒”使用权合同》，行政赔偿上诉人8210520元；3.一审、二审行政诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人十家堡镇政府辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。1.十家堡镇何家村委会虽与上诉人签订《“四荒”使用权合同》，出让四荒使用权50年，但前提条件是上诉人不能使用该土地违法违规从事生产经营活动，梨树县委文件《关于出让“四荒”使用权有关政策的意见》中也明确的作出了规定:“允许投资建厂，但前提是依法依规办理相关审批手续。”2.1995年至1998年期间上诉人未批先建洪大矿泉水厂，至今未曾办理任何相关有效审批手续。虽然已经建成20多年，其违法占地建筑厂房的违法行为一直持续至2019年11月5日。2018年12月，梨树县自然资源局对上诉人下达了《行政处罚决定书》，上诉人仅缴纳了罚款，但未及时履行退还土地的义务。2019年7月29日，梨树县自然资源局向十家堡镇政府送达《关于赵洪印在十家堡镇何家村圈占厂区，在厂区内硬化地面、建库房、房屋等建筑物占地情况的移送函》，2019年10月14日，十家堡镇政府依据《城乡规划法》41条、42条、65条，《土地管理法》59条、60条等相关法律规定，对上诉人再次送达《违建限期拆除通知书》，在限期内上诉人仍然拒不履行退还土地的法定义务。2019年11月5日开始，十家堡镇政府依据梨树县自然资源局《行政处罚决定书》和四平市新型工业化开发区国有林保护中心《占用林地鉴定意见书》采取拆除违建，恢复土地原貌、林地还林的强制措施合法合规。3.上诉人的违法建设属于非法权益，不受国家保护，因此上诉人因被强制拆除造成的损失2115841元，应该自行承担。而且，十家堡镇政府仅对地上违建进行拆除，原有林木、变压器、水井等设施权属未变，上诉人仍可继续使用，无权要求赔偿。二、十家堡镇政府仅对上诉人所属洪大矿泉水厂的地上违章建筑依法采取强制措施，并没有收回上诉人“四荒”地的使用权。而且，该《“四荒”使用权合同》是上诉人与何家村村委会签订的民事合同，合同内容应遵守《土地承包法》等相关法律规定。至于何家村村委会什么时候与上诉人解除该合同，待何家村村委会依法召开村民代表大会后，依照《合同法》等有关法律规定处理。在××镇委会未解除合同之前，该土地使用权仍归上诉人所有，上诉人仍可对该土地合法经营使用，因此，上诉人无权向被上诉人提出“四荒”地赔偿问题，被上诉人根本没有强行终止《“四荒”使用权合同》，因此对上诉人提出的强行终止《“四荒”使用权合同》造成损失6094679元不予赔偿。综上所述，上诉人与何家村委会签订《“四荒”使用权合同》之后，应依法依规合理开发利用该土地资源，不能从事违法行为。但上诉人在未依法取得相关审批手续情况下,私搭乱建,擅自改变土地使用用途，破坏了生态环境，严重的扰乱了市场经营秩序。根据《土地管理法》第44条、60条、61条及《城乡规划法》第38条、41条、42条、65条、《吉林省土地管理条例》21条、57条、58条等法律法规的规定，请求二审法院驳回上诉人全部上诉请求，维持原判，诉讼费用由上诉人承担。本院查明事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年版）第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”本案中，上诉人虽然与何家村民委会签订了《“四荒”使用权合同》，合同里也约定该土地可用于建设，但是进行建设还需要办理相关行政审批手续。上诉人自1995年至今未曾办理相关土地、规划等审批手续，该厂属于未批先建的违章建筑事实存在。且违法行为存在继续或连续状态，违法建筑始终存在，不存在超过追诉时效的问题，应当对该违章建筑相应处理。在梨树县自然资源局作出《行政处罚决定》后，上诉人未及时履行退还土地的义务。被上诉人根据上诉人的违法事实及相关鉴定材料，对原告作出《违建限期拆除通知书》并在原告拒不履行的情况下强制拆除案涉建筑，其行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，并无不当。综上，上诉人的上诉理由，本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人赵洪印负担。本判决为终审判决。审判长 于 涛审判员 李本直审判员 张英男 二〇二〇年六月二十九日（法官助理 马 骏书记员 陈 坤