江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏02行终90号 上诉人（原审原告）杨建青，男，1970年12月15日生，汉族，住江苏省无锡市锡山区。 委托代理人梁宏刚，北京天斗律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市锡山区房屋征收办公室，住所地江苏省无锡市锡山区东亭南区间横路2号。 法定代表人马益民，该办公室主任。 委托代理人俞磊，该办公室工作人员。 委托代理人倪娟，江苏漫修律师事务所律师。 上诉人杨建青因与被上诉人无锡市锡山区房屋征收办公室（以下简称锡山征收办）政府信息公开上诉一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定如下事实：杨建青于2019年5月15日向锡山征收办邮寄了《信息公开申请表》，申请公开如下信息：1、征收工作人员与申请人的所有《拆迁协商谈话记录》；2、申请人户征收协调会的《会议签到表》及协调会记录；3、《征收谈话人员工作情况证明》。次日，锡山征收办收到《信息公开申请表》。2019年6月4日，锡山征收办向杨建青作出《政府信息公开告知书》(以下简称《告知书》)，主要内容为：一、你申请公开的第一项和第三项信息为本单位在作出决定前的准备过程中形成的，处于讨论、研究或者审查过程中的信息，现决定不予公开；二、你申请的第二项信息不存在。之后，锡山征收办以邮寄的方式向杨建青送达了《告知书》。杨建青对《告知书》不服，诉至原审法院。 原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案中，杨建青向锡山征收办申请公开如下信息：1、征收工作人员与申请人的所有《拆迁协商谈话记录》；2、申请人户征收协调会的《会议签到表》及协调会记录；3、《征收谈话人员工作情况证明》。因《拆迁协商谈话记录》、《征收谈话人员工作情况证明》系锡山征收办在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，故其决定不予公开，符合相关法律法规的规定。关于“申请人户征收协调会的《会议签到表》及协调会记录”，因该信息不存在，锡山征收办也向杨建青进行了告知。因此，锡山征收办在法定期限内向杨建青作出的《告知书》，程序合法，并无不当。 综上，杨建青请求撤销《告知书》、判令锡山征收办公开《拆迁协商谈话记录》和《征收谈话人员工作情况证明》的诉讼请求，依据不足，故不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨建青的诉讼请求。 上诉人杨建青上诉称，1.其所申请公开的政府信息属于锡山征收办制作、保存的并可公开的信息。锡山征收办制作并保存了其申请公开的第一、三项信息，且该信息不属于国家秘密或法律法规禁止公开的信息，也不属于商业秘密或个人隐私类信息，因此上述政府信息可以公开。2.原审法院适用法律错误，锡山征收办应公开《拆迁协商谈话记录》及《征收谈话人员工作情况证明》。第一，根据《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，所谓可不予公开的过程性信息特指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等，这些信息是指行政机关内部单方或上下级或同级之间的资料，而不包括涉及行政相对人的信息。申请人申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》第十六条可不公开的信息范围。第二，原审法院将“过程性信息”做扩大化解释，违反了《政府信息公开条例》规定的政府信息以公开为常态，以不公开为例外的原则。第三，杨建青要求公开的信息系涉及其本人的内容，并不涉及行政机关内部的请示报告、讨论记录、过程稿等法律所列举的内容，杨建青对涉及到本人利害关系的信息享有充分的知情权，锡山征收办不应以“过程性信息”为由拒不提供。第四，在涉及房屋征收的行政复议或行政诉讼案件中，行政机关也会将行政相对人所申请的《拆迁协商谈话记录》及《征收谈话人员工作情况证明》进行公开，供行政相对人进行查阅、复印，杨建青书面申请公开却不予公开，难以令人理解。请求撤销原判，判令锡山征收办公开《拆迁协商谈话记录》及《征收谈话人员工作情况证明》。 被上诉人锡山征收办答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 本院认为，本案中，杨建青提出了三项政府信息公开申请，其在二审询问时表示认可锡山征收办对第二项申请所作的答复。因双方对该项答复并无异议，本院对锡山征收办对该项政府信息公开申请所作的答复予以认可。 本案的争议焦点是：杨建青申请公开的第一项、第三项信息（以下简称案涉信息）是否属于过程性信息？是否应当公开？ 一、案涉信息不属于过程性信息。 《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”《政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”根据上述规定，过程性信息限于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告这四种。对此类过程性信息不予公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立作出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部坦率的意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息会有危害公共利益之危险。除上述四种情形之外，其他政府信息不宜以属于过程性信息为由豁免公开。同时，应当注意的是，讨论记录应限于行政机关内部形成的讨论记录，过程稿应限于行政机关在行政决策过程中形成的过程稿，磋商信函限于行政机关与其他行政机关之间形成的磋商信函，请示报告限于行政机关上下级之间的请示报告，上述四种类型之外的政府信息，不应当属于过程性信息的范畴。本案中，杨建青申请公开的《拆迁协商谈话记录》是动迁人员与杨建青本人或其家属就拆迁事宜制作的谈话记录，发生于动迁人员与杨建青或其家属之间，而《征收谈话人员工作情况证明》系附随于《拆迁协商谈话记录》的信息，用于证明动迁人员的身份，显然这两项信息并非发生在行政机关与其他行政机关之间，也并非行政机关在决策中形成的行政机关与其他组织或个人之间的过程稿，因此，案涉信息显然不属于过程性信息的范畴。锡山征收办认定案涉信息属于过程性信息为，系适用法律错误。原审法院认为案涉信息属于过程性信息，进而维持锡山征收办作出的《告知书》，结论错误，应予纠正。 二、案涉信息应予公开。 《政府信息公开条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外。”第十三条第一项规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。”前述已经分析说明了案涉信息不属于过程性信息，锡山征收办亦未举证证明案涉信息属于其他不应当公开的情形。因此，杨建青申请公开的案涉信息应予公开。 另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，在国有土地上的房屋征收过程中，房屋征收部门应当与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内就补偿方式、补偿金额等事项进行协商，协商不成的情况下，房屋征收部门才能报请相应的市县级人民政府依据征收补偿方案作出征收补偿决定。换言之，在国有土地上房屋征收过程中，房屋征收部门与被征收人就补偿等事项进行协商是法定的必经程序。根据依法行政的原则，行政机关应当就其协商过程制作相应的笔录。事实上，在被征收人提起对房屋征收补偿决定的起诉时，行政机关也应当在诉讼中提交征收协商笔录及参与协商的工作人员身份证明等信息，以证明行政机关在作出征收补偿决定前确实与被征收人进行了协商沟通。本案中，杨建青是由于其起诉房屋征收补偿决定超过起诉期限，本院及江苏省高级人民法院对房屋征收补偿决定未作实体审查，致使杨建青未能获得案涉拆迁协商谈话笔录及征收谈话人员情况证明。因此，杨建青通过信息公开的方式向锡山征收办申请获取上述两项信息，锡山征收办不予公开，缺乏必要性。锡山征收办应对杨建青申请公开的案涉信息予以公开。 综上，锡山征收办对杨建青申请公开的《拆迁协商谈话记录》、《征收谈话人员工作情况证明》不予公开，适用法律错误，结论不当，应予纠正。原审法院认为案涉信息属于过程性信息，进而维持锡山征收办作出的《告知书》，结论错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初172号行政判决； 二、撤销锡山征收办于2019年6月4日作出的《政府信息公开告知书》； 三、责令锡山征收办对杨建青2019年5月15日的政府信息公开申请在法定期限内重新作出处理。 一、二审案件受理费共100元，由锡山征收办负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 彭国顺 审 判 员 马 云 审 判 员 卢文兵 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 陈胜利 书 记 员 张玲玲