湖南省沅江市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0981行初227号 原告邱立斌，男，1955年4月2日出生。 委托代理人石兰轩，湖南公言律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告南县自然资源局，住所地南县南洲镇兴盛路。 法定代表人欧力，该局局长。 出庭负责人杨昀，系该局副局长。 委托代理人刘卫斌，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告南县国土资源局征地拆迁管理所，住所地南县南洲镇南华南路。 法定代表人贺峰，该所所长。 原告邱立斌诉被告南县自然资源局、南县国土资源局征地拆迁管理所房屋行政合同及行政赔偿一案，于2019年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同日向被告南县自然资源局、南县国土资源局征地拆迁管理所送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月17日和2019年4月17日公开开庭进行了审理。原告邱立斌及其委托代理人石兰轩，被告南县自然资源局的出庭负责人杨昀和委托代理人刘卫斌，被告南县国土资源局征地拆迁管理所的法定代表人贺峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告邱立斌诉称，原告原系南县南洲镇宝塔村居民。2005年，南县人民政府因组织进行兴盛路建设，需拆迁原告所有的坐落在南县南洲镇宝塔村10组的房屋，由原南县国土资源局组织实施。同年11月3日，原南县国土资源局的下属单位南县国土资源局拆迁事务所与原告签订《房屋拆迁协议书》，约定原告在2005年11月15日前拆除房屋，由被告向原告发放过渡费和拆迁安置费，并向原告分配安置宅基地。此后，原告依约拆除了房屋，但被告至今未向原告分配安置的宅基地。在此期间，原告多次要求被告履行承诺。2014年5月23日，被告就原告诉求事宜组织召开专题会议，确认在南县南洲镇宝塔湖社区桂花广场安置区内向原告分配3间规格为4米×12米（共计144平方米）的宅基地，并承诺于2015年12月底前安置到位。但此后被告又未履行，故原告于2016年8月以房屋拆迁安置补偿合同纠纷向南县人民法院提起民事诉讼，南县人民法院一审以事实上无法履行为由驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉至益阳市中级人民法院，益阳市中级人民法院经审理后以违反法定程序为由撤销南县人民法院的一审判决，发回重审。南县人民法院重审后认为本案属于修订后《行政诉讼法》调整的行政行为，原告应当提起行政诉讼，于2019年5月8日裁定驳回原告的起诉。本案中，原告为配合国家建设，于2005年就自行拆除房屋，却导致十多年居无定所，被告早应按协议约定向原告分配宅基地。因被告未依约履行协议导致原告居无定所，给精神上和财产上均带来了损失，被告应予以赔偿。综上，原告为维护其合法利益诉至人民法院请求判令被告立即履行与原告签订的《房屋拆迁协议书》及其承诺，在南县南洲镇宝塔湖社区桂花广场安置区内向原告分配宅基地三间共计144平方米；判令被告向原告赔偿各项损失共计400000元；并请求对[2018]1号《关于调整的通知》的合法性进行审查；判令被告承担本案诉讼费用。 原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据： 1、房屋拆迁协议书及附属物登记表一份，拟证明二被告为国家建设需要征用原告所有土地并拆除其房屋，双方签订的协议合法有效； 2、南信专字[2014]4号《关于协调邱立斌拆迁安置遗留问题的专题会议纪要》一份，拟证明二被告对原告安置问题进行专题会议讨论，并承诺了具体时间安置到位； 3、南县人民法院（2016）湘0921民初1059号民事判决书一份， 4、益阳市中级人民法院（2017）湘09民终1028号民事裁定书一份； 5、南县人民法院（2017）湘0921民初1832号民事裁定书一份， 以上证据3-5，拟证明原告以民事诉讼的方式诉至人民法院后经二级人民法院三次审理，基于新行政诉讼法的出台，原告被告知应通过行政诉讼程序进行，原告的起诉没有超过法定的起诉期限。 6、铺面租赁合同及房屋租赁合同，拟证明二被告承诺向原告分配宅基地上的门面出租情况，即二被告的违约行为导致原告的租金收入减少，造成原告损失应予以赔偿； 7、证人徐运才出庭作证的证人证言，拟证明因二被告的违约行为造成了原告损失； 被告南县自然资源局、南县国土资源局征地拆迁管理所辩称，原告起诉被告南县自然资源局系主体错误，南县自然资源局征地拆迁管理所是独立的法人单位，且签订协议方并非被告南县自然资源局，根据合同的相对性原则，南县自然资源局不是本案适格的被告。被告南县自然资源局认为原告诉称是事实，但根据当前政策的调整，南县城区已不能再安排宅基地建房，对于原告的安置政策，原告可以选择公寓式安置房安置或货币补偿安置两种形式，故原告要求被告履行宅基地三间共计144平方米的诉求不能得到支持。原告诉请要求被告赔偿各项损失共计40万元的诉讼请求，无事实根据和法律依据，原告已经领取了过渡费用，故请求人民法院对该项诉求依法予以驳回。另外，[2018]1号《关于调整的通知》不属于规范性文件，原告提出对其合法性进行审查的诉讼请求，依法应予以驳回。 被告南县自然资源局、南县国土资源局征地拆迁管理所为证明行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、[2018]1号《关于调整的通知》，拟证明安置144平方米宅基地无法履行，已经转变为公寓房安置或货币安置。 2、[2017]1号《关于南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见》， 3、安置区改革座谈会座谈记录， 4、《关于处理南县城市规划区村（居）民住房留地安置历史遗留问题的指导意见》起草，情况说明， 5、南委[2018]18号关于南县集中安置区建设专题会议纪要， 6、南政人[2019]7号南县人民政府关于任友荣等同志职务任免的通知， 以上证据2-6，拟证明留地安置的合法性，因留地安置不能实行，只能对原告另行（电梯房）进行安置； 经庭审质证，原告邱立斌对二被告提供的证据1有异议，该文件系案涉房屋征收协议签订之后发布的，该证据对原告没有约束力；该证据系人民政府的规范性文件，减损了原告在拆迁协议中的合法利益，应当听取原告的意见，并应在当地进行公布，故该文件不合法；对证据2-6的合法性有异议，上述证据违反了《湖南省行政程序规定》的有关规定，根据《湖南省行政程序规定》第46、47条规定，部门内设机构不得设立规范性文件；规范性文件不得规定限制、剥夺公民的权利，二被告作出的会议纪要减损了原告的权益，违反了我国立法法“法无明文规定不具有溯及力”的规定，二被告提供的证据不合法，不应当作为本案审查认定被诉行政行为合法的证据。原告诉争的事项发生在案涉规范性文件之前，二被告依法应全面履行承诺。 二被告对原告提供的证据1、2的真实性、合法性和关联性均无异议，对证明目的有异议，当初的留地安置是事实，后来政策发生变化，留地安置无法继续进行，二被告已经另行制定安置方案；对证据3-5的真实性、合法性和关联性无异议，对其证明原告的起诉未超过起诉期限的证明目的有异议，新行政诉讼法于2015年实施及会议纪要作出后，原告应及时主张权利；对证据6的真实性、合法性和关联性及证明目的有异议，二被告虽然给原告的生活带来不便，但未造成原告损失，二被告应补偿给原告的费用已经支付；对证据7有异议，证人与原告有利害关系，证人本人的陈述与本案不具有关联性，更不能达到原告的证明目的，二被告对原告进行发问的事实能够证明证人所属房屋的第一批次拆迁已经进行安置，原告属于第二批拆迁安置，第二批次拆迁安置无法实施留地安置才造成了历史遗留问题。 本院对各方当事人提供的证据确认如下： 1、原告提供的证据1-6，被告对其真实性、合法性和关联性均未提出异议，本院依法予以确认； 2、原告提供的证据7，能够证实原告邱立斌未获得宅基地安置的事实，本院依法对该部分事实予以确认； 3、二被告提供的证据1-5，系南县人民政府有关部门针对住房留地安置历史遗留问题作出的讨论和有关指导意见，本院依法不作为证据认定；二被告提供的证据6，与本案不具有关联性，本院依法不予确认。 经审理查明，2005年，因南县人民政府进行兴盛路项目建设，需对原告邱立斌坐落在南县南洲镇宝塔村10组的房屋进行拆迁，同年11月3日，原南县国土资源局征地拆迁事务所与原告邱立斌签订了《房屋拆迁协议书》，该协议书约定由原告邱立斌在2005年11月15日前自行拆除，届时向原告发放过渡费和拆迁安置款，并约定了安置宅基地的相关事宜。2014年5月23日，县政府办、国土资源局、信访局和南洲镇宝塔湖社区等单位参加了关于协调邱立斌拆迁安置遗留问题的专题会议，会议形成了由宝塔湖社区在桂花广场安置区内总共分配3间规格为4m×12m宅基地给邱立斌作为安置用地。直至原告邱立斌向本院提起行政诉讼前，二被告未向原告履行上述宅基地安置约定。 另查明，原告邱立斌于2016年以原南县国土资源局、南县国土资源局征地拆迁事务所为被告向南县人民法院提起了民事诉讼，南县人民法院于2017年6月5日判决驳回原告的诉讼请求，原告不服，上诉至益阳市中级人民法院，益阳市中级人民法院于2017年12月6日以原判决违反法定程序为由，裁定撤销南县人民法院作出的（2016）湘0921民初1059号民事判决，发回南县人民法院重审。南县人民法院重审后又于2019年5月8日作出（2017）湘0921民初1832号民事裁定书，该裁定以案涉房屋征收补偿协议属于行政协议范畴，应属于行政诉讼受案范围，不属于民事案件受案范围为由，裁定驳回原告邱立斌的起诉。 再查明，南县南洲镇桂花广场安置区内现已无法安排宅基地建房。2018年5月21日，南县城市规划区村（居）民住房安置领导小组作出了《关于调整的通知》，该通知对住房留地安置的历史遗留问题重新作出制定了安置办法。原南县国土资源局已更名为南县自然资源局，南县国土资源局征地拆迁事务所已更名为南县国土资源局征地拆迁管理所。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。由此可见，被告南县自然资源局系集体土地征地补偿工作的法定实施单位。本案中，被告南县国土资源局征地拆迁管理所虽系事业法人单位，但在征地补偿工作中与原告邱立斌签订《房屋拆迁协议书》无法律、法规的授权，依法应当视为被告南县自然资源局的委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托机关是被告。故本案被告南县国土资源局征地拆迁管理所不是本案适格的被告，依法应驳回原告邱立斌对被告南县国土资源局征地拆迁管理所的起诉。 案涉《房屋拆迁协议书》，系南县国土资源局征地拆迁管理所受被告南县自然资源局的委托为南县兴盛路项目建设需要，在履行公共行政管理职能过程中与原告邱立斌协商签订的具有行政法上的权利义务内容的协议，依法属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定行政协议，依法属于行政诉讼的受案范围。案涉《房屋拆迁协议书》，除了对拆迁补偿费进行约定外，还对宅基地安置进行了约定，并于2014年5月23日形成的专题会议中明确了宅基地安置的具体位置和规格，上述约定均系当事人的真实意思表示，不违反法律法规及相关拆迁政策的规定，且该补偿安置协议已经部分履行，故本院认定该协议书合法有效。原告邱立斌已经依照协议约定的内容履行了义务，但被告南县自然资源局至今未按照协议约定对原告进行宅基地安置，依法应确认被告南县自然资源局未按照约定履行协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。由于案涉协议约定的宅基地安置区域已无法进行安置，该协议约定的在该安置区安置原告144平方米的宅基地已不能实际履行，故被告南县自然资源局应依法采取补救措施，即另行作出补偿安置决定。 原告邱立斌要求被告南县自然资源局赔偿其经济损失共计40万元（房租损失30万元和精神损失10万元）的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条文规定的可以一并提起审查的规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有公共管理事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案案涉《关于调整的通知》并非根据《湖南省规范性文件管理办法》规定的法定权限、程序制定的，而是南县城市规划区村（居）民住房安置领导小组是针对特定项目即住房留地安置历史遗留问题制定的，不属于具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，因此，上述文件不属于可以一并审查的规范性文件，故对原告邱立斌提出对该文件的合法性进行审查的诉讼请求，本院依法予以驳回。 综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款及第六十九条第一款第（十）项之规定及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、驳回原告邱立斌对被告南县国土资源局征地拆迁管理所的起诉。 二、责令被告南县自然资源局于本判决书生效后十五日内对原告邱立斌重新作出补偿安置决定； 三、驳回原告邱立斌的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告南县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  瞿 静 审 判 员  唐阳坤 人民陪审员  黄政文 二〇二〇年六月九日 法官 助理  谭 玲 书 记 员  李 薇 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。