浙江省平阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0326行初44号 原告苍南县钱库镇雅店桥村村民委员会，住所地浙江省苍南县钱库镇仙居社区雅店桥村。 法定代表人陈庆畏，主任。 委托代理人应仲明，浙江瓯鼎律师事务所律师。 委托代理人周志表，浙江瓯鼎律师事务所律师。 被告苍南县自然资源和规划局，住所地浙江省苍南县灵溪镇江滨路188号。 法定代表人黄孟恒，局长。 出庭负责人陈加杭，该局不动产中心主任。 委托代理人林维清，浙江望舟律师事务所律师。 委托代理人朱杰春，浙江望舟律师事务所律师。 第三人苍南县望里镇马鞍村民委员会，住所地浙江省苍南县望里镇马鞍桥村。 法定代表人丁振福，主任。 委托代理人董其博，浙江望舟律师事务所律师。 原告苍南县钱库镇雅店桥村村民委员会诉被告苍南县自然资源和规划局及第三人苍南县望里镇马鞍村民委员会土地行政登记一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后依法送达了起诉状副本，并组成合议庭。同年6月3日，本案公开开庭审理，原告法定代表人陈庆畏及委托代理人应仲明，被告出庭负责人陈加杭及委托代理人林维清、朱杰春，第三人法定代表人丁振福及委托代理人董其博到庭。本案现已审理终结。 原告苍南县钱库镇雅店桥村村民委员会诉称，苍南县人民政府于1983年10月3日颁发给原告的《苍南县人民政府山权、林权所有权证》注明，原告有一块50亩的山林位于凤凰山坡，四至为：上至嶺路、下至水稻田、左至大坑、右至白马庙。此山地为“飞地”，下至水稻田与第三人所在村的土地相邻。原告将这块山地发包给村民种植。2019年，原告发现凤凰山坡的部分土地在原告不知情的情况下被征收建设。经了解，原告所有的凤凰山坡的部分土地，其所有权已于2007年登记在第三人名下。第三人向原告出示了苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权证。在该片土地被征收开发时，第三人与征收单位签订了征收协议，并领取了土地征用款。原告认为，被告作出的苍集有（2007）第13-002号土地登记行为已侵害了原告村的土地所有权。故诉请撤销苍集有（2007）第13-002号土地登记行为及颁证行为。 被告苍南县自然资源和规划局辩称，一、被诉行政行为为苍南县人民政府作出，苍南县自然资源和规划局不是适格被告；二、苍南县人民政府仅制作了集体土地使用权证，但未发放。故该行政行为未实际发生法律效力，不会对原告的权利义务产生影响；三、被告已于2012年对第三人所有的村集体所有土地进行所有权确权。该确权行为覆盖了2007年土地所有权证所记载的内容。故即使存在2007年的登记行为，该行为也已不再发生法律效力，不会对原告的权利义务产生影响；四、被告于2012年11月15日依第三人的申请，对其村集体所有土地的权属、来源重新进行调查、核实，并通知了相邻六板桥村、罗厝村、鉴桥村、浃底园村对各村土地权属边界进行指认，经由各相邻村居签字确认，并由第三人出具保证书。被告按照调查结果进行了公告、公示。15日公告异议期满，未有人提出异议，该调查结果已发生效力；五、第三人向被告申请颁发农村集体土地使用权证的行为发生在2012年12月24日，原告迄今提起本案诉讼已超过法定期限。 第三人苍南县望里镇马鞍村民委员会述称，一、苍集有（2007）第13-002号土地所有权证是苍南县人民政府颁发，苍南县自然资源和规划局不是适格被告。二、苍集有（2007）第13-002号土地所有权证所登记的14.78公顷的农用地有14.47公顷是耕地，其他0.31公项为其他类别土地，与原告主张的山林用地性质不同。两块土地虽以“水稻田”为界，但没有重合的地方。登记土地一直由第三人一方的村民管理使用，其权属应归属于第三人。故原告不享有诉权。 原告在法定举证期限内提供了下列证据：1.原告组织机构代码，以证明原告身份；2.第三人组织机构代码，以证明第三人身份；3.苍集有（2007）第13-002号土地证（主张从第三人处取得），以证明被诉行政行为内容；4.山权、林权所有证，以证明原告享有所有权的林山范围；5.航拍地形图（原告标注了林地范围），以证明原告林地和征收红线范围存在重合。 被告在法定举证期限内提供了下列证据：1.集体土地所有权登记申请书，2.地籍调查成果，3.宗地成果，4.权属调查表，5.土地所有权单位法人代表身份证明书，6.集体土地所有权权属来源情况说明,7.具结保证书，8.土地调查公告照片，9.马鞍村集体土地所有权确权调查工作底图。以上证据以证明被告于2012年以公告形式作出的土地确权行为已经生效，被告登记程序正当。 第三人在举证期限内提供了下列证据：1.现场照片、原告山林权证、苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权证，以证明苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权证所涉土地和山林权中列明的凤凰山坡土地，性质不同、界限分明，并未重合；2.苍政办[2007]91号、苍政办[2007]99号文件，以证明苍南县自然资源和规划局不是本案适格被告。 经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性没有异议，并认为被告2012年的确权调查底图中可以看到“白马庙”和“嶺路”的位置，能判断得出被诉登记行为包括了原告的林地。原告对第三人提供的证据的真实性亦没有异议，但认为不能证明其主张的待证事实。被告对原告证据1-2无异议，但认为不能证明原告诉讼主体适格；对原告证据3无异议，并认为该证制作的程序及法律适用均合法；对原告证据4的真实性无异议，但认为与本案无关联，不能证明原告主张的待证事实；对原告证据5的真实性没有异议，但认为原告标注的林地四至不正确。被告对第三人提供的证据无异议。第三人对原告证据1-2无异议，对其证据3的真实性没有异议，但否认权证系第三人提供，称第三人在案件审理中才得知登记内容；对证据4的真实性没有异议，但认为林地50亩只是一个大概的数字；对证据5航拍图本身的真实性没有异议，但认为原告标注的林地四至和林权证不对应；第三人另行在图纸中标注了林地的四至；第三人对被告的证据无异议。 本院认为，1.原告提供的证据1-2，真实性已得各方确认，该组证据可以证明当事人身份，本院予以采信；2.原告及第三人提供的山林权证及土地所有权证，各当事人对其真实性没有异议。该证据可以证明苍南县人民政府向原雅店桥大队颁发山林权证，确认该大队在凤凰山坡有50亩林地的事实，本院予以确认。对于被告承认已经制作了苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权证的事实予以确认。被告主张未发放此证，但因该证件的复制件已在诉前被原告获取，故需由被告证明其未颁发证件，该证件系非正常渠道流出的事实。被告未能举证证明，应视为该土地所有权证已颁发，对外生效；3.原告提供的标注登记林地四至的航拍图及第三人提供的现场状况照片，各当事人对其真实性均无异议，但对于标注林地的四至存在不同解释。原告和第三人各自标注的的林地四至部分存在重合，且第三人标准的林地范围远小于原告标注的范围。但原告和第三人都认可原告的凤凰山坡林地和第三人的集体所有土地相邻，以“水稻田”为界；同时，被告和第三人都认可被诉苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权登记的范围确包括了原告标注四至的部分“凤凰山坡”。本院认为，因行政管理的局限，1983年颁发的山林权证并无宗地图或四至坐标测绘。而1983年的林山到2007年是否仍为林地，亦不得而知。故仅凭当事人所述，除至今仍尚存的“白马庙”之外，不能确定林权证中“水稻田”以及“嶺路”“大坑”具体位置。也就是原告和第三人的指界均有可能性，不能完全排除。故，本院对原、被告主张的地理位置重合或不重合的陈述，均不予采信，但确认双方所有的土地相邻的事实；4.第三人提供的两份政府文件，其他当事人均无异议，本院予以确认；5.被告提供的证据均为2012年土地登记的材料，不能用以证明被诉行政行为的合法性，不予采信。 结合上述采信的证据及各方当事人的当庭陈述，本院认定案件事实如下：苍南县人民政府于1983年10月3日向苍南县原仙居公社雅店桥大队颁发《苍南县人民政府山权、林权所有权证》，该证部分内容显示，该大队有一块50亩的山林位于凤凰山坡（西北坡），四至为：上至嶺路、下至水稻田、左至大坑、右至白马庙。2007年12月14日，苍南县人民政府制作苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权证，确认第三人苍南县望里镇马鞍村民委员会享有14.78亩农用地的所有权。该权证登记的土地与上述山林权所有权证记载的凤凰山坡土地接壤并存在部分交叉重叠的可能性。该土地所有权证的复制件在诉前已被原告获取。原告不服，以苍南县自然资源和规划局为被告，诉请撤销该土地所有权登记行为。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。被诉土地登记行为虽系苍南县人民政府作出，但因不动产登记的职权现为被告行使，故苍南县自然资源和规划局被告主体适格；二、土地登记行为是依申请的行政行为，在登记过程中需要权利人的指界和现场测绘，需要申请人的配合。被诉行政行为作出时，被告虽不是该登记行为的作出单位，但依法亦是具体经办机构，应参与了被诉行政行为的作出。现被告主张被诉登记行为经调查测绘，但制证不发证，而第三人称诉讼中才得知2007年登记的事实，均不符合通常逻辑。同时，被告亦不能合理解释制证不发证的正当事由。结合涉案权证已经外传的客观事实，本院认为，被诉登记行为已实际作出，并对外发生法律效力。该土地登记行为应具有可诉性。三、关于被诉登记行为是否会影响原告的合法权益。因原告和第三人确认，双方的集体所有土地以“水稻田”为界。而被告亦认可苍集有（2007）第13-002号土地登记行为的登记范围包括了第三人指认的“水稻田”。从原告和原告对于“水稻田”的不同指认来看，假如原告指认的界线正确，苍集有（2007）第13-002号土地所有权所登记的土地确已包括了原告的集体所有土地。故，被诉土地登记行为有可能已侵害原告主张的土地所有权，原告享有诉权。被告主张的2012年的土地登记行为未制证颁证，不影响被诉登记行为的效力。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。被诉行政行为作出于2007年12月14日，但原告自认2019年才得知被诉行政行为的内容。目前，尚无证据证明原告提起本案诉讼已超过了行政诉讼法适用解释第六十四条规定的一年期限，或法定最长起诉期限二十年。故本院认为，原告的起诉，未超过起诉期限。五、关于被诉登记行为的合法性。因被告在案件审理中未提供该登记行为的任何证据。被告主张该登记行为合法，本院不予采信。综上，被诉行政行为认定事实缺乏证据、适用法律不清，依法应予撤销。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 一、撤销苍南县人民政府于2007年12月14日作出的苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权登记行为； 二、苍集有（2007）第13-002号集体土地所有权自本判决生效之日起作废。 本案受理费50元，由苍南县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  谢海清 人民陪审员  蔡英土 人民陪审员  章志明 二〇二〇年六月二十八日 代书 记员  林倩雯