新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   行 政 裁 定 书   （2020）新01行终48号   上诉人（原审原告）：侯振山，男，1958年3月18日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区五家渠市。   委托诉讼代理人：耿民，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：周飞，上海建纬（乌鲁木齐）律师事务所律师。   上诉人（原审第三人）：乌鲁木齐市米东区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区府前中路555号。   法定代表人：王贵勇，乌鲁木齐市米东区人民政府区长。   委托诉讼代理人：张志强，男，乌鲁木齐市米东区司法局工作人员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人：孟海霞，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区碱泉街1号。   法定代表人：海塞尔沙比提，乌鲁木齐市自然资源局党组书记、副局长。   委托诉讼代理人：吴萍，女，乌鲁木齐市自然资源局工作人员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人：陈平，新疆聚广律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市自然资源局米东区分局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区振兴中路423号。   负责人：王涛，乌鲁木齐市自然资源局米东区分局局长。   原审第三人：孙惠枝，女，1962年12月10日出生，汉族，五家渠国税局退休干部，住新疆维吾尔自治区五家渠市。   原审第三人：乌鲁木齐市米东区农业农村局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区石化中鼎街1018号。   法定代表人：储祥元，乌鲁木齐市米东区农业农村局局长   上诉人侯振山、乌鲁木齐市米东区人民政府因与被上诉人乌鲁木齐市自然资源局、乌鲁木齐市自然资源局米东区分局、原审第三人孙惠枝、乌鲁木齐市米东区农业农村局土地行政强制及行政赔偿一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2019）新0105行初186号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年5月26日受理后，依法组成合议庭于2020年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人侯振山及其委托诉讼代理人耿民、周飞，上诉人乌鲁木齐市米东区人民政府委托诉讼代理人张志强、孟海霞，被上诉人乌鲁木齐市自然资源局委托诉讼代理人吴萍、陈平，原审第三人孙惠枝到庭参加了诉讼。被上诉人乌鲁木齐市自然资源局米东区分局、原审第三人乌鲁木齐市米东区农业农村局经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。   原审法院认定，1999年4月1日，侯振山和张某承包了米东区畜牧兽医局（现米东区农业农村局）北大荒所属1250亩已开发好的熟地，并签订书面《土地承包合同》，承包期为25年。2004年4月18日，侯振山和张某解除合伙关系，双方约定将承包土地中的510亩划分给侯振山经营。2010年8月17日，乌鲁木齐市米东区国土资源局作出米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，责令侯振山自收到本通知书之日起，三日之内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并依法追究法律责任。2012年3月8日，侯振山向乌鲁木齐市国土局申请行政复议，2012年4月27日乌鲁木齐市国土局作出乌国土资复（2012）003号《行政复议决定书》，决定撤销米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，并由乌鲁木齐市米东区国土资源局于60日内重新作出具体行政行为。2012年6月28日，乌鲁木齐市米东区国土资源局作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，责令侯振山自收到本通知书之日起三日之内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并依法追究法律责任。   2011年5月25日，乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组下发米拆（2011）22号《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》，《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》的主要内容为：“由柏杨河乡人民政府制定方案，牵头组织，拆违领导小组协调各成员单位配合，于2011年5月27日至28日对柏杨河乡辖区内违法建筑依法进行拆除。包括柏杨河乡人民政府、国土资源局、国土资源执法监察大队、执法局、卫生局、规划局、公安分局、交警大队、司法局、供电局、广电局等单位均派员参加。”2011年5月27日侯振山位于柏杨河乡承包土地上的建筑物被拆除。乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组为临时机构，组建乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组的行政机关为乌鲁木齐市米东区人民政府。   另查，2012年4月11日乌鲁木齐市人民政府印发乌政办（2012）149号《关于印发乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原米东区国土资源局调整为乌鲁木齐市国土资源局派出机构，名称为乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）米东区分局。经2019年乌鲁木齐市机构改革，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）更名为乌鲁木齐市自然资源局，乌鲁木齐市国土资源局（乌鲁木齐市测绘地理信息局）米东区分局更名为乌鲁木齐市自然资源局米东区分局。   原审法院认为，根据2011年5月25日乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组下发米拆（2011）22号《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》的主要内容可以看出，乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组是实施案涉拆除行为的召集者、组织者、实施者。由于乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组是临时机构，已不存在，乌鲁木齐市米东区人民政府作为乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组的组建机关，应为本案的适格被告，侯振山起诉乌鲁木齐市自然资源局、乌鲁木齐市自然资源局米东区分局，主体不适格。原审法院依法告知侯振山变更被告后，侯振山则明确表示不同意变更被告，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项规定，原审裁定：驳回侯振山的起诉。   上诉人侯振山不服原审裁定提出上诉称，1.乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组下发米拆（2011）22号《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》属于行政机关内部沟通文件，且文件中并未认定我承包的土地属于基本农田，亦未认定我建设的生产管理用房属于违法建筑，故不能认定乌鲁木齐市米东区人民政府为本案被告。2.生效法律文书已经认定原乌鲁木齐市米东区国土资源局参与了拆除行为，我据此提起确认强拆行为违法之诉不存在被告主体不适格的情形。3.即使原审认定乌鲁木齐市米东区人民政府应为本案被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，我已经将乌鲁木齐市米东区人民政府列为本案第三人参与诉讼，原审法院裁定驳回起诉错误。综上，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判支持我的诉讼请求。   上诉人乌鲁木齐市米东区人民政府不服原审裁定提出上诉称，1.原审裁定将乌鲁木齐市米东区人民政府认定为本案适格被告系认定事实错误。本案被诉强制拆除行为实施的前提是原乌鲁木齐市米东区国土局作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令拆除违法建设决定书》，从一审查明的事实来看，国土部门工作人员在上述文书上署名并在现场实施了被诉拆除行为。乌鲁木齐市米东区人民政府作出的《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》是统一作出的工作部署，不能作为本案强制拆除主体的认定依据。我已举证证明了乌鲁木齐市自然资源局、乌鲁木齐市自然资源局米东区分局共同实施了强制拆除行为，原审认定本案被告不适格无法律依据。2.本案系发回重审案件，发回原因并非主体问题，原审法院以被告主体不适格驳回起诉无事实及法律依据。综上，请求二审法院撤销原裁定。   被上诉人乌鲁木齐市自然资源局针对上诉人侯振山及乌鲁木齐市米东区人民政府的上诉共同答辩称，原审认定事实清楚，我局并非适格被告。我局仅作出《责令拆除违法建筑通知书》，并未参与实施拆除行为。根据米拆（2011）22号文件的主要内容，乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组是拆除行为的召集者、组织者、实施者，我局负责实施本行政区域内国土资源监督检查工作，并未参与拆除事宜，并非适格主体。由于乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组是临时机构，已不存在，乌鲁木齐市米东区人民政府作为乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组的组建机关，应当为本案适格被告。被上诉人乌鲁木齐市自然资源局针对侯振山的上诉补充答辩称，涉案土地属于基本农田，禁止修建房屋、种植林果木。侯振山在基本农田上建房、修建构筑物、种植枸杞等经济作物的行为违反了《基本农田保护条例》的规定，应予查处。原乌鲁木齐市米东区国土资源局作出的《责令拆除违法建筑通知书》存在法律依据名称书写错误的瑕疵，但不足以改变侯振山违法的事实，侯振山要求赔偿无事实及法律依据。侯振山的起诉已超过法定起诉期限。综上，请求二审法院驳回二上诉人的上诉，维持原裁定。   上诉人乌鲁木齐市米东区人民政府针对侯振山的上诉答辩称，同意上诉人侯振山的上诉意见。   上诉人侯振山针对乌鲁木齐市米东区人民政府的上诉答辩称，同意上诉人乌鲁木齐市米东区人民政府的上诉意见。   原审第三人孙惠枝陈述称，同意上诉人侯振山及乌鲁木齐市米东区人民政府的上诉意见。   被上诉人乌鲁木齐市自然资源局米东区分局未提交书面答辩意见，原审第三人乌鲁木齐市米东区农业农村局亦未提交书面陈述意见。   本院经审理确认原审法院认定的事实。   本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，侯振山以乌鲁木齐市自然资源局、乌鲁木齐市自然资源局米东区分局为被告，要求确认被告强制拆除行为违法并对其损失予以赔偿。根据查明的事实，2011年5月25日，乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组下发米拆（2011）22号《关于拆除柏杨河乡洪流村违法建筑的通知》，2011年5月27日，涉案建筑物即被拆除。从作出该通知行为本身及通知内容来看，乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组是实施涉案拆除行为的组织者，具有决定或主导权。由于乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组是临时机构，已不存在，作为乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组的组建机关，乌鲁木齐市米东区人民政府应为本案的适格被告。侯振山起诉乌鲁木齐市自然资源局、乌鲁木齐市自然资源局米东区分局主体不适格。原审法院已依法告知侯振山变更被告，但侯振山不同意变更，根据上述法律规定，原审裁定驳回侯振山的起诉正确。上诉人侯振山、乌鲁木齐市米东区人民政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审  判  长   张 峰   审  判  员   高靖琳   审  判  员   朱 虹   二 〇 二 〇 年 六 月 十 七 日   书  记  员   李 婷