浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）浙03行初896号原告王绍松，男，1956年6月19日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。原告王绍虎，男，1954年4月29日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。原告王汉纬，男，1957年8月27日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。原告周步胜，男，1974年12月23日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。原告王绍康，男，1963年4月29日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。原告冯建祥，男，1954年9月16日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。六原告的共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人金超，浙江省自然资源厅工作人员。委托代理人吴金翔，温州市自然资源和规划局经济技术开发区分局工作人员。第三人温州市龙湾区天河街道新川村村民委员会，住所地浙江省温州市龙湾区新川村。法定代表人王绍富，主任。原告王绍松、王绍虎、周步胜、王汉纬诉被告浙江省人民政府土地行政征收一案，于2019年11月26日向本院提起行政诉讼，经补正，本院于同年12月2日立案后，依法组成合议庭进行审理。因温州市龙湾区天河街道新川村村民委员会（以下简称新川村村委会）与本案处理结果有利害关系，本院于同月20日通知其为第三人参加本案诉讼。2020年1月2日，王绍康、冯建祥以与本案处理存在利害关系为由申请作为共同原告参加诉讼。因王绍康、冯建祥与原告王绍松等4人均系对同一行政行为提起诉讼，本院于同月16日准许其作为共同原告参加本案诉讼。2020年5月14日，本院公开开庭审理了本案，原告王绍松等6人及其共同委托代理人王大伟，被告浙江省人民政府的委托代理人金超，第三人新川村村委会的法定代表人王绍富到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒××疫情影响，2020年1月23日至次月19日期间不计算在本案审理期限内。本案现已审理终结。2019年8月31日，被告浙江省人民政府作出浙土字（330303）A〔2019〕-0010浙江省建设用地审批意见书（以下简称被诉行政行为），同意温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地1.8734公顷（征收集体土地1.8734公顷），共包括11个地块，其中仅大罗山隧道及接线工程S5区块涉及征收新川村0.7626公顷集体土地。原告王绍松等6人起诉称：原告位于天河街道新川村房屋涉及拆迁，近日从村务公告栏看到温州市人民政府于2019年11月11日发布征收土地方案公告，得知被告已作出被诉行政行为。原告周步胜的房屋以及王绍康、冯建祥、王绍虎的宅基地均在该征收范围，王绍康、冯建祥、王绍虎、王绍松和王汉纬房屋虽不在征收范围，但其作为新川村村民，大罗山隧道及接线项目与全村村民有关，均与被诉行政行为具有利害关系。被告对征地范围内土地地类没有进行审查，征地报批中未履行告知、听证程序，没有将征收土地面积、用途以及享有申请听证权利告知被征地农民，土地现状、调查结果未经被征地农户确认，且未依法召开村民代表会议，村民会议纪要系伪造，侵害了原告合法权益，请求撤销上述审批书中征收集体土地1.8734公顷的行政行为。原告王绍松等6人在举证期限内向本院提供的证据有：1.身份证；2.房产证、土地证、农村村（居）民建房用地呈报表、建设工程规划许可证；3.收据及协议书、农村村（居）民建设用地申请审查表；证据1-3，以证明王绍松等6人具有原告诉讼主体资格。4.2019年第509号征收土地方案公告；5.浙江省人民政府浙土字（330303）A〔2019〕-0010浙江省建设用地审批意见书；证据4-5，以证明原告知道被诉行政行为存在。6.温州市国土资源局经济技术开发区分局（以下简称国土经开分局）信访事项不予受理告知书、《关于要求温州市大罗山隧道及接线工程（新川大道）一期2标工程集体土地上房屋转换与补偿方案备案请示》回复意见，以证明涉案地块存在未征地先拆迁的违法事实，原告等村民因反对多次信访，被告知不予受理。7.2018年12月16日村民代表会议记录及会议内容公告照片，以证明征地中未依法召开村民代表会议进行讨论，村民代表会议纪要存在造假。被告浙江省人民政府答辩称：一、原告王绍松、王汉纬房屋不在征收土地范围内，与被诉行政行为没有利害关系，不是本案适格被告。二、被诉行政行为合法。为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地1.8734公顷（均为存量建设用地），需征收集体土地1.8734公顷，共涉及11个地块，其中征收原告所在的温州市龙湾区天河街道新川村集体土地0.7626公顷，拟用于大罗山隧道及接线工程S5区块项目建设。原告周步胜房屋及王绍康、冯建祥、王绍虎宅基地在涉案征收土地范围内，但宅基地属于集体福利性质，买卖不合法。根据温州市中心城区龙湾区部分土地利用总体规划，涉案地块规划用途为建设用地。2018年8月，浙江省第十一地质大队对涉案地块进行勘测定界，并出具《大罗山隧道及接线工程土地勘测定界图》。国土经开分局就该土地征收事宜与新川村进行商议。新川村于同年12月16日召开村民代表会议，讨论征收涉案地块在内的土地征收事宜，并形成村民（代表）会议纪要。2019年2月14日，国土经开分局向新川村送达了征地听证告知书及所附征地补偿安置方案，告知拟征收地块的用途、面积、地类、征地补偿安置方案等内容，并告知在接到告知书5个工作日内可书面申请听证。在上述告知书规定的期限内，国土经开分局没有收到听证申请。2019年2月22日，新川村村委会与温州市征地事务处就涉案地块在内的土地征收签订征地补偿安置协议书，对征地面积、地类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。同年8月15日，温州市经济技术开发区行政审批局出具选址意见，同意规划选址。同日，温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经温州市人民政府审核后上报审批。2019年8月31日，被告浙江省人民政府作出被诉行政行为，同意温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地1.8734公顷（征收集体土地1.8734公顷）。综上，被诉行政行为事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告王绍松、王汉纬的起诉，驳回原告王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥的诉讼请求。被告浙江省人民政府在举证期限内向本院提供如下证据、依据：1.浙江省人民政府浙土字（330303）A〔2019〕-0010浙江省建设用地审批意见书；2.建设用地呈报说明书；3.农用地转用方案；4.补充耕地方案；5.征收土地方案；6.建设用地审查报告；7.建设用地面积汇总表；8.社会保障措施落实情况说明表；9.征地听证告知书、送达回执、张贴照片、放弃征地听证的证明、未收到听证申请的说明；10.村民代表会议纪要；11.征地补偿安置协议书；12.土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、规划选址意见、勘测定界图。以上证据1-12，以证明被诉行政行为事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。13.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条。第三人新川村村委会答辩称：一、王绍松、王绍虎、王汉纬的土地在征收范围内。二、村民代表会议纪要和听证送达回证上公章确实是新川村村委会印章，“王绍富”签名像其本人笔迹，但王绍富本人未亲手盖过或签名，也没有见过这些材料，不知道谁盖的，应当以第三人提供的村民代表会议记录和会议内容为准，会议纪要是伪造。涉案征地若合法，应当支持，不合法应予撤销，请法院依法裁判。第三人新川村村委会在举证期限内向本院提供村民代表会议记录、会议内容及实际到场的签到表，以证明新川村召开过村民代表会议，参会代表已满足法定要求，但没有就涉案征地事宜进行讨论，会议纪要系伪造。2020年5月20日，本院向新川村村委会主任王绍富询问并制作谈话笔录，其陈述：村民代表会议以我提供的会议记录和会议内容为准，当天已满足2/3代表到场，否则开不了会。村民代表会议纪要没有开过代表会议，但该纪要及放弃征地听证证明、听证告知书送达回证上的“王绍富”是我本人所签，加盖的印章也是新川村村委会印章，但当时没有看清楚材料内容，落款时间也不是我写的，应该都在征地审批作出后签字盖章的。我和村书记的房屋都在征收范围，均已被拆除，具体补偿大家意见大，特别是不认定合法部分只给200元/平方米。听证及征求意见确实有在我村村委会张贴，但什么时候张贴我们都不知道。经庭审质证，各方提供的证据及本院制作的王绍富谈话笔录，对方当事人对其真实性均无异议，但认为除原告提供的证据1及证据2中周步胜产权登记材料外，其他均不能证明主张待证的事实。本院认为，原告自认除周步胜外王绍松等5人的房屋均不在涉案征收土地范围，故其提供的证据2中除周步胜房屋材料外，其他均与本案无关联，本院不作认定。原告提供的证据6涉及原告就涉案征地事项进行信访投诉以及相关部门对该征收土地后续补偿的处置意见，不影响本案的处理结果，本院不作认定。上述其他证据经各方当事人核对，真实性均无异议，且与本案有关联，具有合法性，符合有效证据的特征，本院予以采信，具体说明如下：1.被告提供的证据8，即被征地农民社会保障措施落实情况说明表已载明涉案需保障农业人口数、基本生活保障标准、所需保障资金总额、筹集资金渠道及养老保险资金落实情况，并有温州市人力资源和社会保障局经济技术开发区分局盖章确认，与被告提供的证据9即征地补偿安置协议约定“参保人员名单，由乙方新川村村委会根据有关规定确定，经丙方天河街道办事处审查、公示、确认后报甲方温州市征地事务处和当地人力社保局”的内容相印证，可以证明涉案被征地农民社会保障措施已落实。2.被告提供的证据9，其中征地听证告知书送达回证、放弃征地听证的证明上已有新川村村委会盖章及王绍富签名确认，送达回证听证告书张贴位置栏记载“新川村公告栏”，放弃征地听证证明载明“2019年2月14日向我村送达的听证告知书已收到。根据要求，我村于2019年2月14日在村公告栏张贴，截止2019年2月22日，无人提出听证申请”，与张贴照片、未收到听证申请的说明相互印证，亦与王绍富在本院谈话中陈述“放弃征地听证证明、听证告知书送达回证上的‘王绍富’是我本人所签，加盖的印章也是新川村村委会印章以及听证、征求意见确实有在我村村委会张贴”的内容相印证，可以证明国土经开分局于2019年2月14日已经将拟征地位置、补偿标准、享有申请听证等事项告知新川村和被征地农户，但期满后未收到要求听证申请。3.被告提供的证据10村民代表会议纪要显示应到人数55人，实到39人，会议决议结果同意本次征地补偿安置事项，并有新川村村委会盖章、王绍富签名和天河街道办事处盖章确认，符合合法证据的有效形式，与王绍富在本院谈话时陈述“村民代表会议以我提供的会议记录和会议内容，当天已满足2/3代表到场，否则开不了会”的内容相印证，且原告、第三人新川村村委会分别提供的村民代表会议记录、会议内容亦载明“因温州市大罗山隧道及接线工程（新川大道一期2标）工程建设，需要征收新川村集体土地总面积约25亩，具体面积和位置以浙江省十一地质大队勘测为准（勘界编号2018-102-1、2018-102-2、2018-102-3），补偿方案按温州市人民政府令第143号进行补偿或者土地批复时最新的温州市人民政府征地补偿安置标准进行补偿”，可以证实涉案征地事宜经村民代表大会表决通过。原告主张该次村民代表大会到会人数未达到法定要求、参会实到人数与事实不符、没有对涉案征地事项进行讨论等，与在案的王绍富谈话笔录及村民代表会议内容不符，且不属于该会议纪要能否作为本案有效证据的审查范围。第三人新川村村委会主张村民代表会议纪要内容虚假、未召开村民代表大会，缺乏事实依据，本院不予采信。4.被告提供的证据11征地补偿安置协议书中已载明涉案土地地类、面积等，并由新川村村委会盖章确认，可以证明涉案拟征收土地现状在征地报批前已进行调查，并经被征地农村集体经济组织确认。经审理查明：为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地1.8734公顷（均为存量建设用地），需征收集体土地1.8734公顷。该批准共11个地块，涉及征收原告所在的温州市龙湾区天河街道新川村集体土地0.7626公顷，拟用于大罗山隧道及接线工程S5区块项目建设。原告周步胜、王绍康、冯建祥、王绍虎、王绍松、王汉纬均系涉案新川村村民，其中仅原告周步胜房屋及王绍康、冯建祥、王绍虎的宅基地在上述新川村征地范围。2018年8月，浙江省第十一地质大队对涉案地块进行勘测定界，并出具《大罗山隧道及接线工程土地勘测定界图》，对涉案地块地类分类面积进行汇总。同年12月16日，新川村村委会召开村民代表会议，讨论征收本村集体土地有关事项，并形成会议纪要，同意本次征地补偿安置事项。2019年2月14日，国土经开分局向新川村村委会及相关权利人送达温土资经技听告[2019]48号征地听证告知书，并张贴在新川村公告栏，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项。同月22日，新川村村委会出具放弃征地听证的证明，明确载明“我村于2019年2月14日在村公告栏张贴，截止同月22日，我村无人对征地补偿标准和安置方案提出听证申请”。同日，新川村村委会与温州市征地事务处、温州市龙湾区人民政府天河街道办事处签订温土资经技征协[2019]48号征地补偿安置协议书，对征地面积、地类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中征地补偿费用（包括土地补偿费、安置补助费和征地现场处理包干费）为168.8396万元（包括城镇低效用地0.7626公顷和农村宅基地0.7503公顷），地上附着物补偿费按实另行补偿，核对参加被征地农民基本生活保障人数27名；涉及的被征地农户及相关权利人由新川村村委会负责告知。2019年8月13日，温州市人力资源和社会保障局经济技术开发区分局出具被征地农民社会保障措施落实情况说明表，确认温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地所涉及征收1.8734公顷被征地农民的社会保障措施已经落实。2019年8月15日，温州市经济技术开发区行政审批局出具选址意见，同意规划选址。同日，温州市资规局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经温州市人民政府审核后上报审批。同月29日，温州市资规局分别出具《温州市中心城区龙湾区部分土地利用总体规划（2006-2020）2015调整完善版局部图》和《龙湾区土地利用现状局部图》，确认涉案地块规划用途为建设用地。2019年8月31日，被告浙江省人民政府作出被诉行政行为，同意温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地1.8734公顷，其中涉及新川村0.7626公顷集体土地，拟用于大罗山隧道及接线工程S5区块项目建设。原告王绍松等不服，起诉要求撤销上述审批书中征收集体土地1.8734公顷的行政行为。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告王绍松等6人以征地审批是一个整体、不可分割为由起诉要求撤销被诉行政行为所涉征收11个地块全部土地的审批，但被诉行政行为除征收新川村外还包括其他村集体土地，且已分别载明各村征收土地具体面积等，故除新川村外其他村集体土地是否征收与作为新川村村民的原告王绍松等6人无利害关系，其该部分起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。原告王绍松、王汉纬仅以其系新川村村民、大罗山隧道及接线工程涉及全村村民为由起诉要求撤销被诉行政行为中有关征收新川村集体土地的审批，但其自认房屋不在上述新川村征地范围，实际系对征收其所在村集体土地的行政行为不服，根据前述第三条规定，可以村民委员会、农村集体经济组织或者过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼，原告王绍松、王汉纬以自己名义直接提起诉讼，亦不符合法定起诉条件，应当予以驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。各方确认原告周步胜房屋及王绍康、冯建祥、王绍虎宅基地在涉案新川村征地范围，虽然该宅基地系王绍康、冯建祥、王绍虎通过协议从新川村村委会购买，未按照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条有关“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，但鉴于其已按协议约定支付了相应款项，此后亦已实际使用该宅基地，属于前述第四条规定的实际使用人范围，有权对被诉行政行为中有关征收其宅基地的审批提起诉讼。被告浙江省人民政府以王绍康、冯建祥、王绍虎宅基地未经依法审批即不具备本案原告诉讼主体资格，理由不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。本案项目涉及征收1.8734公顷集体建设用地，被告浙江省人民政府在作出本案被诉行政行为前，龙湾区相关部门已与新川村村委会签订征地协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，温州市资规局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批，被告浙江省人民政府作出被诉行政行为，同意征收涉案土地，符合前述法律规定的审批权限和程序，征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。关于原告提出的起诉理由评析如下：1.《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被诉行政行为中涉及征收新川村的集体土地均为建设用地（城镇低效用地A），有在案的征地补偿安置协议书、勘测定界图以及土地利用总体规划、土地利用现状局部图予以证实，并不涉及农用地，因此不需要依上述规定办理农用地转用审批手续。原告以无证据证明涉案地块地类为存量建设用地，以及建设用地呈报材料“一书三方案”中农用地转用方案均为空白，主张被诉行政行为违法，理由不能成立。2.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。本案中，涉案拟征收土地现状调查结果虽未经被征收农户确认，但涉案征收新川村土地均为建设用地，原告王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥四户的地上附着物为房屋或宅基地，本次征地补偿安置方案、征地补偿安置协议书、村民代表会议纪要均明确地上青苗和地上附着物按实另行补偿，且征地补偿安置协议书载明青苗补偿费为0元，届时相关部门将会就地上附着物现状调查结果与各被征收户确认，拟定地上附着物具体补偿安置方案，听取各被征收户意见。故本案征地调查结果未经各原告确认，并不损害其合法权益。3.《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十条规定，国土资源部门根据确认后的调查成果拟订征地补偿安置方案，以听证告知书形式书面告知被征地农村集体经济组织或者村民委员会和相关权利人。当事人在被告知后5个工作日内书面提出申请听证的，国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证；当事人在规定期限内没有提出申请的，视为放弃听证。被征地集体经济组织或者村民委员会应当组织召开村民（代表）会议，对征地补偿安置方案进行讨论，出具村民（代表）会议纪要。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》虽规定国土资源部门在征地报批前应履行以书面形式告知征地情况、组织征地听证等程序，但并没有限定书面告知的具体方式途径，我市上述规定明确可通过召开村民代表大会对征地补偿安置方案进行讨论，系充分听取农户意见，切实落实征地报批前告知程序，并根据村民代表大会召开情况及讨论内容出具村民代表会议纪要作为土地征收报批材料，符合前述规定。第三人新川村村委会及法定代表人王绍富已在相关征地材料上盖章确认，载明的落款时间均早于被诉行政行为作出之日即2019年8月31日，且王绍富确认当日已依法召开村民代表大会，并形成会议内容，但其仅以自己未看清楚材料内容，除签名外其他内容均不是其本人所为等，不足以推翻上述材料的真实性，第三人新川村村委会据此主张其及王绍富盖章签名均在被诉行政行为之后，缺乏事实依据。4.温州市国土资源局温人社〔2013〕275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》规定，为贯彻执行浙江省人力资源和社会保障厅浙江省国土资源厅《关于下发报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》（浙人社发〔2013〕134号精神），从2013年8月1日起，我市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。因此，涉案征地的有关被征地农民社会保障落实情况审核由温州市人力资源和社会保障局经济技术开发区分局盖章确认，并不违反上述规定。综上，原告以上述理由诉请要求撤销被诉行政行为，均不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告王绍松、王汉纬的起诉；二、驳回原告周步胜、王绍虎、王绍康、冯建祥要求撤销被告浙江省人民政府于2019年8月31日作出的浙土字（330303）A〔2019〕-0010浙江省建设用地审批意见书中除征收新川村0.7626公顷集体土地外的其他集体土地审批行为的起诉；三、驳回原告周步胜、王绍虎、王绍康、冯建祥要求撤销被告浙江省人民政府于2019年8月31日作出的浙土字（330303）A〔2019〕-0010浙江省建设用地审批意见书中有关征收新川村0.7626公顷集体土地审批行为的诉讼请求。本案受理费50元，由原告周步胜、王绍虎、王绍康、冯建祥共同承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  杨贤斌人民陪审员  戴艾位二〇二〇年六月二十八日代书 记员  刘双旋