湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终426号上诉人（原审原告）：俞艳辉，女，汉族，1939年12月28日出生，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：蒋文杰，男，汉族，1967年10月15日出生，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：蒋文忠，男，汉族，1969年10月5日出生，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：蒋文龙，男，汉族，1975年1月31日出生，住长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。上诉人俞艳辉、蒋文杰、蒋文忠、蒋文龙（以下简称俞艳辉等四人）因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初355号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理，上诉人俞艳辉、蒋文忠、蒋文龙，被上诉人开福区政府的委托代理人曾强、胡勇盈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（以下简称4号征收决定公告）,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）申请行政复议，长沙市政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星评估公司）、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（以下简称思远四达评估公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2016年7月5日，新星评估公司、思远四达评估公司对俞艳辉等四人所有被征收房屋（以下简称涉案房屋）作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定涉案房屋建筑面积79.05㎡，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米7345元，总价为58.0622万元。该分户评估报告于2016年9月3日送达给俞艳辉等四人。2018年6月7日，评估公司上门进行房屋装饰装修价值评估，但未能入户。因与俞艳辉等四人未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2018年9月18日，开福区征收办对其制定房屋征收补偿方案并于10月17日送达俞艳辉、蒋文杰、蒋文龙，于10月22日送达蒋文忠。该方案提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，货币补偿方式：涉案房屋货币补偿总额为581814元，其中房屋价值补偿费为580622元，搬迁费为1192元，房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于长沙市开福区（现房，建筑面积83.30平方米）用于俞艳辉户房屋产权调换，供其选择。上述用于产权调换房屋的价值与涉案房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请俞艳辉户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向征收指挥部书面提出选择决定，逾期未书面提出选择，视为放弃选择补偿方式的权利。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，在评估时点（2016年6月30日）产权调换房福泽园Ｃ1栋2307号房屋评估单价为7305元／㎡，总价为608507元。2018年10月16日，开福区政府对俞艳辉等四人作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，并于10月17日送达俞艳辉、蒋文杰、蒋文龙，于10月22日送达蒋文忠。2018年10月26日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款8925979元，用于支付包括本案俞艳辉户在内10户的房屋征收补偿。2018年11月9日，开福区征收办向开福区政府申请对俞艳辉等四人作出房屋征收补偿决定，开福区政府于2018年12月31日对俞艳辉等四人作出了《长沙市开福区人民政府房屋征收补偿决定》（开政征补字〔2018〕第76号，以下简称76号补偿决定），“一、决定对俞艳辉户实行货币补偿。二、征收补偿金额581814元（被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿未计入），其中被征收房屋价值补偿费为580622元，搬迁费为1192元。开福区房屋征收部门已将该房屋征收补偿款专户储存，并为其提供周转用房，过渡期限不超过一年。被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿，由评估公司评估确定后由开福区房屋征收部门另行对被征收人给予补偿。三、限其在本决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿和房屋移交手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。决定还告知了救济途径。该补偿决定于2019年1月4日在征收范围内张贴，于2019年1月8日送达蒋文忠，于2019年1月10日送达给俞艳辉、蒋文杰、蒋文龙。俞艳辉等四人不服，提起本案诉讼，请求撤销76号补偿决定。另查明，2016年4月8日，中信发房屋测绘有限公司受开福区征收办委托，对涉案房屋建筑面积进行实测，并形成房屋测绘报告。该报告记载，涉案房屋总实测建筑面积共计139.61㎡。2018年5月28日，长沙市规划局开福区分局向长沙市开福区城市管理综合执法大队作出《俞艳辉、蒋文杰、蒋文龙、蒋文忠建（构）筑物规划专业咨询意见》，明确涉案建（构）筑物除79.05平方米产权面积外其余部分至今为止未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属于违法建筑。又查明，涉案房屋所有权证中记载房屋建筑面积为79.05㎡。另查明，2016年12月30日，长沙市城乡规划局作出建规[建]字第建1[2016]0075号建设工程规划许可证，该证建设项目名称一栏记载为“九尾冲福泽园棚改安置房建设项目C1C2#栋（17-23层）”，该许可证上明确，“经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证”。原审法院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。开福区政府为了“改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”而对开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出4号征收决定公告载明的征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定已经发生法律效力。二、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条并参照《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿条例实施办法》（以下简称长沙市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，故开福区政府具有作出涉案补偿决定的法定职权。三、开福区政府作出的涉案补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中开福区政府对关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出的4号征收决定公告中载明的征收决定已经发生法律效力，涉案房屋在该项目征收范围内。4号征收决定公告所确定的签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与俞艳辉等四人就涉案房屋征收补偿事宜未达成协议。开福区政府按照征收补偿方案对俞艳辉等四人作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，公证机关对投票的过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，该分户评估报告送达给俞艳辉等四人后，其未申请复核。在给予补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，因其未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对其实行货币补偿，符合法律规定。俞艳辉等四人主张开福区政府剥夺其补偿方式选择权，与客观事实不符，不能成立，原审法院不予支持。涉案补偿决定认定事实清楚，符合法律规定，原审法院予以确认。四、关于俞艳辉等四人提出的其他问题。1.关于被征房屋合法面积的认定问题。本案被征房屋实际建筑面积139.61㎡平方米，但其产权登记面积为79.05平方米，用途为住宅。开福区政府根据房屋权属证书上的记载，在涉案补偿决定中以涉案房屋产权登记面积为依据，认定涉案房屋合法面积确定补偿数额并无不当，原审法院对此予以确认。2.关于评估机构的选定是否合法有效的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，长沙市征收办依法发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》和《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》，组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定得票最多的两家评估机构新星评估公司、思远四达评估公司为项目征收评估机构，公证机构进行了现场公证。长沙市征收办通过投票选定项目征收评估机构符合法定程序。3.关于补偿价值是否合理问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。本案中，评估机构对涉案房屋做出评估报告后，俞艳辉等四人在收到涉案评估报告后，并未依法对该评估申请复核。开福区政府根据评估机构评估得出的结果，确定对涉案房屋的价值补偿数额，进而作出76号补偿决定具有相应的事实依据，符合正当程序，并无明显不当。4.关于产权调换房屋的合法性问题。本案中，俞艳辉等四人提出，开福区政府在该项目中提供的产权调换房系违法建设。原审法院审查后认为，福泽园项目C1栋17-23层已经取得规划部门建设工程规划许可证，符合城乡规划要求，故俞艳辉等四人以涉案方案中产权调换房屋系违法建筑为由，主张开福区作出涉案补偿决定违法不能成立，原审法院不予支持。综上所述，76号房屋征收补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。俞艳辉等四人提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞艳辉等四人的诉讼请求。本案原审案件受理费人民币50元，由俞艳辉等四人负担。俞艳辉等四人不服上述判决，向本院提起上诉称:1.原审法院没有对涉案征收项目的合法性进行审查。开福区政府没有提供社会稳定风险评估报告，征收决定公告不具有合法性。2.涉案项目评估机构的评估价格明显低于同类房地产市场交易价格，且遗漏了补偿面积，涉案房屋超过79.05㎡以外的面积是历史原因造成的，不应被认定为违法建筑。3.原审法院未对产权调换房屋的合法性进行实体审查。综上，请求，1.撤销原审判决；2.撤销开福区政府作出的76号补偿决定；3.本案诉讼费用由开福区政府承担。开福区政府答辩称：一、原审判认定事实清楚，适用法律正确，开福区政府作出涉案补偿决定符合法律规定。1.涉案征收的评估机构系依法选定。2.依法作出房屋征收分户评估报告后，已经送达被征收人。3.房屋征收部门依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利。4.开福区政府依法作出房屋征收补偿决定已经送达并公告。二、俞艳辉等四人提出的上诉理由均不能成立。1.涉案征收符合公共利益的需要。社会稳定风险评估报告不是本案审查的内容，且长沙市人民政府已对涉案征收决定的合法性进行了确认。2.开福区政府以依法选定的评估机构作出的评估报告为依据，确定补偿数额，不存在补偿标准过低等问题。俞艳辉等四人也未对评估报告依法申请复核。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，开福区政府提交了：1.开福区征补办2020年5月13日对俞艳辉户的《告知书》。内容为，征收办仍可向俞艳辉等四人提供与被征收房屋同一评估时点的长沙市开福区福泽园C1栋1908号的产权调换房屋。该产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循现阶段等价值交换原则进行换算，找补差价。该《告知书》及产权调换房屋的评估报告于2020年5月17日送达给俞艳辉、蒋文龙、蒋文杰，于2020年5月18日送达给蒋文忠。经核实，俞艳辉等四人已经收到该上述材料，并明确表示不接受该产权调换。2.《关于丝茅冲一期项目陈淑华等5户诉征收补偿决定二审相关问题的情况说明》及附件一（负责该项目评估的新星公司、思远四达公司对项目周边二手房市场价格调查情况）、附件二（国家统计局官网公布的长沙二手房住宅价格指数）。拟说明该项目房屋当时的评估单价高于周边二手房市场单价，充分保障了被征收人利益，而项目房屋价格上涨的时期主要集中在2017年，2019年3月平均成交价相比2016年6月上涨了25.12%。3.《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期项目的情况说明》。该项目共涉及私房831户，项目启动四年，共完成803户，目前剩余28户未签订补偿协议。项目业主单位已支付巨额补偿资金，财务成本压力很大。该地块已经立项为住宅商用地，亟需完成征收进入招拍挂程序。二审另查明：1.2016年6月30日，开福区政府发布4号征收决定公告,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市政府申请行政复议，长沙市政府作出了长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书。该决定书认定，涉案项目的征收符合公共利益的需要，项目依法立项，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。开福区政府已经履行了各项征收前置程序，涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。开福区政府作出房屋征收决定，符合法律规定。复议决定依法维持了涉案征收决定。2.新星公司于2017年6月2日变更为湖南新星房地产土产评估咨询有限公司。本院认为：根据国务院590号令第四条、第八条第五项、第二十六条规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的开政征字[2016]4号征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出76号补偿决定的前提条件。开福区政府在签约期限内与俞艳辉等四人达不成补偿协议，可以按照征收补偿方案依法对俞艳辉等四人作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是76号补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于评估报告是否遗漏了应当评估的内容问题根据原审查明的事实，1994年3月25日长房私字第037618号湖南省长沙市私有房屋所有权证明确记载俞艳辉户房屋建筑面积为79.05㎡，另有违章4.85㎡未计入产权。2018年5月28日，长沙市规划局开福区分局出具《俞艳辉、蒋文杰、蒋文龙、蒋文忠建（构）筑物规划专业咨询意见》，载明涉案建（构）筑物除79.05平方米产权面积外其余部分至今为止未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属于违法建筑。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准的规定，本案房屋的评估面积按照经专业机构的的测量及相关职能部门的认定的结果，对证载合法产权面积进行评估，并无不当。因此，俞艳辉等四人认为评估报告中面积认定错误的理由不能成立，本院不予支持。二、关于开福区政府能否依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府2016年6月30日发布了4号征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋征收分户评估报告，并于2016年9月3日送达给俞艳辉等四人，但开福区政府直至2018年12月31日才做出76号补偿决定，至2019年1月10日送达完毕。对此，开福区政府虽然在二审中采取了相应的补救措施，在一定程度上弥补了俞艳辉等四人因补偿迟延期间房地产市场价格波动带来的损失，但76号补偿决定仅依据分户评估报告确定涉案被征收房屋的补偿价值，存在不合理之处。俞艳辉等四人认为没有实质公平补偿的上诉理由成立。综上所述，开福区政府作出76号补偿决定，确定以货币补偿方式进行补偿安置，符合相关法律与国务院590号令的规定，并无不当。但在无充分正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务违法。但涉案开福区德雅路片区棚户区一期改造项目（丝茅冲地块）是长沙市主城区2015年旧城区改造项目，已经被纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现征收工作历经四年，超过96%的被征收户已经与征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了绝大多数被征收户的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。虽然在诉讼中开福区政府对俞艳辉户作出了仍可选择产权调换进行补偿的告知，但俞艳辉等四人已经明确拒绝接受产权调换的补偿方式，因此开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初355号行政判决；二、确认长沙市开福区人民政府于2018年12月31日作出的开政征补字〔2018〕第76号《房屋征收补偿决定》违法；三、责令长沙市开福区人民政府对涉案房屋征收补偿作出补救措施。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人长沙市开福区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 旻审判员 钟玺波审判员 林 芝二〇二〇年六月一日法官助理薛珊珊书记员林俊宇