南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终168号 上诉人（一审被告）南宁市江南区市场监督管理局，住所地广西壮族自治区南宁市江南区沙井大道56号华南城2号广场四楼。 法定代表人邓敬逸，局长。 被上诉人（一审原告）阳秋旺，男，1964年9月20日出生，汉族，住广西壮族自治区灵川县。 一审被告南宁市市场监督管理局，住所地广西壮族自治区南宁市金湖路65号。 法定代表人李善钦，局长。 南宁市江南区市场监督管理局（以下简称江南区市监局）因阳秋旺诉江南区市监局作出行政答复及南宁市市场监督管理局（以下简称南宁市监局）作出行政复议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初388号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，阳秋旺于2019年4月22日在南宁市××区步步××城百货亭江店、南城百货淡村店购买了郑州市小鹏食品有限公司生产的小鹏食品，包括辣星座条条、辣星座丝丝、辣星座海苔片、星座翅-金牛座，上述涉案产品外包装均标明是调味面制品，食品添加剂中包含纽甜、山梨酸钾，执行标准为DB41/T515。2018年8月20日，2019年5月10日阳秋旺以涉案产品违反GB2760-2014，违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第四项超范围使用纽甜、山梨酸钾食品添加剂为由，向江南区食品药品监督管理局（以下简称江南区食药监局）提出书面实名举报请求查处，并要求将相关调查处罚结果书面告知举报人依法奖励举报人。江南区食药监局收到举报后依法展开了调查，对被举报人进行了现场检查，调取了涉案产品的供货商、生产商资质材料、产品检验报告、出厂合格证明等材料。此外，江南区食药监局向南宁市监局发函《关于虾扯蛋等调味面制食品调查处置的请示》，南宁市监局于2019年6月19日作出《关于河南省调味面制食品执行标准等相关问题的批复》，答复如下：“一、原河南省食品药品监督管理局给原南宁市兴宁区食品药品监督管理局《关于协查调味面制食品使用标准有关情况的复函》（豫食药监食生函〔2018〕436号）、原河南省食品药品监督管理局给原北京市食品药品监督管理局《关于调味面制食品标准适用问题意见的函》（豫食药监食生函〔2017〕242号）、以及原河南省卫生和计划委员会、原河南省食品药品监督管理局给郑州市平江商会《关于调味面制食品标准有关问题的复函》（豫食药监食生函〔2018〕9号），对调味面制品的产品标准问题已经作出了答复，建议参照。二、有关食品安全执行标准问题的解释权属于卫生健康部门，相关问题可向卫生健康部门咨询”。2019年7月16日，江南区市监局作出本案南江市监（2019）第F021号《消费者举报不予立案告知书》（以下简称《告知书》），认定阳秋旺投诉举报的产品生产厂家生产的调味面制品执行的标准为现行有效的河南省地方标准《调味面制食品》DB41/T515，该标准明确调味面制品参照糕点类和膨化食品类使用食品添加剂。根据《国家食品安全监督抽检实施细则（2019年版）》第七类方便食品类抽检细则第一条规定，本细则适用于方便食品（不含调味面制品）食品安全监督抽检，调味面制品根据相关食品安全国家标准的发布实施情况另行制定。因此不能判定被举报产品添加纽甜、山梨酸钾属于超范围使用食品添加剂，故决定对阳秋旺的投诉不予立案。阳秋旺不服该《告知书》，向南宁市监局申请复议，南宁市监局受理后于2019年9月12日作出（南）市监复字[2019]96号《行政复议决定书》（以下简称96号复议决定），认为尽管《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》将调味面制品纳入“方便食品”生产许可，但明确指出“省级食品药品监管部门可根据食品安全法、食品生产许可审查通则等规定，制定生产许可审查要求。已经制定地方标准的，省级食品药品监管部门要积极协调卫生计生部门，予以完善或修订；没有地方标准的，尽快推动制定地方标准”。目前，《调味面制食品》DB41/T515尚属有效的地方标准，江南区市监局对举报人的举报事项作出不予立案决定符合法律规定，维持了江南区市监局的《告知书》。阳秋旺不服，向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销江南区市监局2019年7月16日作出的《告知书》；2.撤销南宁市监局2019年9月12日作出的96号复议决定；3.责令江南区市监局对阳秋旺2018年4月1日、2019年5月10日的举报重新调查处置；4.诉讼费由南宁市监局、江南区市监局承担。 一审法院认为，本案各方当事人对涉案产品中使用了纽甜、山梨酸钾作为食品添加剂无异议，一审法院对该事实确认。各方争议焦点在于涉案产品的分类归属以及适用标准。国家食品药品监督管理总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》中明确辣条属于调味面制品，纳入“方便食品”实施许可，生产许可证内容为“方便食品（调味面制品）”。《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中并未允许方便食品添加纽甜、山梨酸钾，故涉案商品存在超范围使用添加剂的情形，违反了食品安全规定。江南区市监局辩称辣条虽然纳入方便食品实施许可，但《国家食品安全监督抽检实施细则》中将调味面制品排除适用，因此在食品添加剂监督方面并不笼统归于方便食品，关于调味面制品目前还没有制定相关的国家标准，故应当适用地方标准。但是在国家食品药品监督管理总局将调味面制品纳入方便食品管理后，调味面制品应当至少符合方便食品相关国家标准的规定，基于辣条等调味面制品区别于方便食品的特殊特点，还可以制定其他标准予以监督，且江南区市监局提交的证据并不能证明调味面制品在监督方面不必满足方便食品的监督规则，故对江南区市监局的辩称一审法院不予支持。《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）为国家标准，尽管地方标准《调味面制食品》DB41/T515尚未失效，在国家标准制定后也应当优先适用国家标准，涉案产品执行地方标准使用食品添加剂纽甜、山梨酸钾，违反了国家标准的强制性规定，江南区市监局对阳秋旺的投诉举报作出的《告知书》适用标准错误，阳秋旺的诉讼请求于法有据，一审法院予以支持。南宁市监局受理阳秋旺的行政复议申请后维持了江南区市监局的《告知书》，适用标准错误，适用法律错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十九条的规定，判决：1.撤销江南区市监局作出的《告知书》；2.撤销南宁市监局于作出96号复议决定；3.责令江南区市监局依法对阳秋旺2019年5月10日的投诉举报重新处理。 上诉人江南区市监局上诉称，一、一审法院认定事实不清，判决适用法律、法规错误，依法应当撤销。1.河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)现行有效，且目前国家并未制定相关调味面制品的国家标准。涉案产品“小鹏食品（辣条）”的生产企业为河南省企业，使用该地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)并无不妥；2.原国家食品药品监管总局《食品药品监管总局关于严格加强调味面制等休闲食品监管工作的通知》中是将“调味面制品”纳入“方便食品”实施许可，并非进行监管。该通知第三点督促企业严把质量安全控制关中表明“凡有地方标准的，产品必须严格符合地方标准；没有地方标准的，要按照规定制定和实施企业标准”；3.根据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条、第二十六条的规定，河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)属于食品安全标准，为强制执行的标准，且该标准中包括了食品添加剂的品种、使用范围、用量等内容，河南省企业按照该强制性标准进行调味面制品的生产，属于合法合规。且从法律效力来说，原国家食品药品监管总局《食品药品监管总局关于严格加强调味面制等休闲食品监管工作的通知》为规范性文件，效力低于《中华人民共和国食品安全法》；4.《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)在食品添加剂使用方面，属于一般法范畴。河南省对于调味面制食品制定的地方标准《调味面制食品》(DB41/T515-2007)属于特别法范畴。根据法律的适用规则，应以适用特别法。因国家并未制定调味面制品的国家标准，并不存在优先适用国家标准这一说法；5.2019年12月10日市场监管总局发布《关于加强调味面制品质量安全监管的公告》，要求各地市场监管部门对“辣条”类食品统一按照“方便食品（调味面制品）”生产许可类别进行管理，凡与此不一致的，应当于2020年1月31日前调整到位。生产企业按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760)的相关规定使用食品添加剂，不得超范围、超限量使用食品添加剂。该公告的发布，正式明确了调味面制品按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760)的相关规定使用食品添加剂。同时，也明确了在这公告发布前，河南省关于调味面制品的地方标准的适用。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，上诉请求：1.撤销一审判决，并依法改判；2.本案一审、二审诉讼费用由阳秋旺承担。 被上诉人阳秋旺未作答辩。 一审被告南宁市监局未作陈述。 经审查，双方当事人均未提交新的证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。第一百一十五条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”江南区食药监局被撤销后，继续行使其职权的江南区市监局为一审被告主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，南宁市市监局作为江南区市监局的上一级主管部门，有权受理对经开区管委会作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。南宁市监局作出96号复议决定主体适格。 关于涉案产品的适用标准问题。根据国家食品药品监督管理总局《关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》的要求，调味面制品应归为方便米面制品对调味面制品中的添加剂使用进行监管。而《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）中并未允许方便食品添加纽甜、山梨酸钾，故涉案食品存在超范围使用添加剂的情形，不符合食品安全标准。就江南区市监局提出的涉案食品纳入方便食品实施许可，但在地方标准尚未失效的情况下，应当适用地方标准的上诉理由，根据《食品安全法》第二十九条“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”的规定，《食品安全国家标准、食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）为强制性国家标准，其效力高于河南省地方标准，在没有证据证明地方标准比GB2760国家标准更严格时，应优先适用国家标准，故涉案食品执行地方标准，超范围使用添加剂的行为，违反了GB2760国家标准的强制性规定。故江南区市监局对阳秋旺的投诉举报作出的《告知书》系适用标准错误，依法应予撤销。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人江南区市监局的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江南区市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  彭 博 审 判 员  韦圆圆 二〇二〇年六月十五日 法官助理  蒋易成 书 记 员  黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。