南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终138号 上诉人（原审原告）王宜芳，男，1980年2月7日出生，汉族，住江西省南昌市湾里区。 委托代理人闵康，江西振宇律师事务所律师，执业证号13601199710201238。 委托代理人章文华，江西振宇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市湾里区招贤镇人民政府，住所地江西省南昌市湾里区兴湾大道中段，统一社会信用代码11360105014528850R。 法定代表人饶绍清，该区区长。 法定代表人陈敏，该镇镇长。 委托代理人胡帮梅，该镇工作人员。 委托代理人刘建波，江西联创律师事务所律师，执业证号13601199810772296。 上诉人王宜芳因其诉被上诉人南昌市湾里区招贤镇人民政府（以下简称招贤镇政府）未按照约定履行拆迁安置补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，根据补偿方案的规定，原告及案外人王建明的房屋在该城中村改造农房拆迁安置范围内。为妥善处理各类实际问题，2013年4月18日，南昌市湾里区人民政府办公室批复了《湾里区天宁路以北旧城改造农房拆迁安置补偿有关问题处理办法》，该办法规定：临街一层农房是指天宁路以北旧城工程拆迁范围内涉及的磨盘山南路、幸福南路、兴湾公路、夏泽路两侧临街首次一次性建成地面一层的农房住房（附建不算）。2013年5月9日，原告作为乙方与作为甲方的被告签订了案涉协议。协议约定，一、经区、镇、村和乙方本人四方到场测量，乙方共有砖混结构287.52㎡，其中临街一层0.00㎡，经营房屋面积0.00㎡。二、甲方在Ｂ号地块安置乙方砖混或框架结构住房面积287.5㎡，还建乙方临街一层房屋0.00㎡。……十五条“该房056号临麦庄路，按同类房享受房屋分配待遇，在所属小区内分配（056号一层面积）临街一层。王建明。临街面积95.84㎡。”其中十五条的内容为手写，其他内容为打印。案涉协议安置及补偿明细表中临街一层房屋及临街一层经营面积栏均为空白。案涉协议签订前，被告对原告被征收房屋进行了丈量登记，该丈量登记明细表中，其中临街、经营、新建栏均为空白。案涉协议签订后，双方履行了除十五条之外的约定义务。双方就案涉协议十五条的内容理解产生重大分歧，未履行。原告为此向该院提起诉讼，请求：1.判令被告立即履行《湾里区天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿协议书》（编号：霞麦村下王自然村239号）的约定，向原告交付位于南昌市湾里区的安置房，面积应为95.84㎡；2.本案诉讼费由被告承担。另查明，王建明系南昌市湾里区招贤镇霞麦下王自然村党支部书记，其本人被征收的房屋所在的位置与王宜芳的被征收房屋均临南昌市湾里区麦庄路，为一路之隔。其有部分房屋安置于南昌市湾里区招贤镇霞麦村安置小区内临路的一层住宅。 一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，案涉协议的争议属于行政协议纠纷。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；另一方面，当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，可在合同法的框架内主张权利。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”规定，合同解释的原则是，首先应从文义解释入手，如出现两种以上的结果，应适用其他原则，其中符合合同目的是合同解释的核心原则。 本案中，原、被告双方对案涉协议十五条的约定，出现了两种不同的解释，原告认为，该条理解为应安置在所属小区内的临街一层经营用房；被告认为，该条应理解为安置在所属小区内的临路一层住宅。该院认为，从符合合同目的解释，应采信被告的解释，理由如下：首先，从规范性文件规定来看，案涉被拆迁房屋并不属于临街一层，更非临街一层经营用房。其次，从意思表示来看，案涉协议签订前，包括原、被告在内对案涉房屋进行了丈量，丈量登记表上并未载明有临街一层房屋；在案涉协议打印内容中，临街一层面积为零，这是双方均确定的基本事实。再次，从协议十五条的表述来看，“所属小区内”结合相关规定、丈量登记来理解，应解释为在安置小区范围内安置一层住宅，而不应做扩大的理解，更何况该条内容也未约定是一层经营用房；同时，按“拆一还一”的安置原则，拆除的并非临街一层经营用房，安置的当然不涉及经营用房。最后，从类似情况的安置来看，王建明被安置于“所属小区内”的临路一层住宅，这不仅符合合同目的，更符合公平原则。综上，原、被告签订的案涉协议，合法有效，双方应按符合合同目的的真实意思表示全面履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第一百二十五条的规定，判决：一、责令被告招贤镇政府于本判决生效之日起30日内按《湾里区天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿协议书》（编号为霞麦村下王自然村239号）的约定，在南昌市湾里区招贤镇霞麦村安置小区内，向原告王宜芳交付95.84㎡的临路一层住宅；二、驳回原告王宜芳的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由被告招贤镇政府负担（被告应于本判决生效之日起十日内迳付原告）。 上诉人王宜芳不服一审判决，向本院提起上诉。上诉理由：1.被上诉人与上诉人签订的拆迁安置协议中的第十五条补充协议，系被上诉人工作人员手写，写完后并加盖了被上诉人公章，是被上诉人真实意思表示，是合法有效的。2.一审法院认定的“拆迁安置协议中的打印部分临街一层面积为零，这是双方确认的基本事实。”不符合事实。这是被上诉人事先已打印的格式合同，并未与上诉人充分协商，应以手写的补充协议为准。3.从补充协议的内容看，如果是住宅的话不需要以临街一层这样的文字来表述，因为打印部分已经对住宅表述很清楚了，再用专门的补充协议来重申显然不是指房屋住宅了，而是指店面了。4.一审法院认定拆除上诉人的并非临街一层经营用房错误，上诉人被拆除的房屋包括一层经营用房在内的一栋房产，理应按拆一还一的原则安置。上诉人认为即使该补充协议存在两种解释，根据合同法的相关原理，作为格式合同的解释也要作出不利于格式合同提供人的解释。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，并依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人招贤镇政府答辩称，1.当事人双方所订立的合同主要文本文字系按照政策相关规定拟订，但各家各户的实际情况均依照拆迁安置的实际丈量及计算等经双方确认一致的数据和约定进行完善后，统一打印。在“拆迁安置补偿协议书”、“拆迁安置及补偿明细表”及“农房建（构）筑物分户丈量登记明细表”当中，均未认定上诉人主张所涉的“临街一层经营面积”，相关文件当中文字表述为“0”或是空白，这些文件均经上诉人签字确认。2.上诉人案涉被拆迁房屋并不属于政策明文界定的临街一层范围，更非临街一层经营用房。客观上，在实际拆迁安置中，原有一楼房屋安置时成为其他楼层的比比皆是，并非一楼就安置一楼，二楼就安置二楼。对合同手写部分明确楼层及位置的理解是符合事实和法律法规政策的。当同一事物发生歧义时，仍应遵从法律法规政策的规定，去作出评判。一审判决已就相关事实认定和法律适用作了充分的表述，判决正确。综上，一审认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉请求，维持原判。 本院查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人招贤镇政府与上诉人王宜芳签订《湾里区天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿协议书》，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，依法应属于行政诉讼受案范围。结合原审裁定和双方当事人诉辩主张，本案争议焦点在于诉讼双方当事人对案涉协议第十五条约定条款存在争议时的解释。针对本案争议焦点，具体阐述如下： 第一，行政协议是一类特殊类型的行政行为,兼具行政性和协议性双重属性。行政协议的特性决定了其在法律适用的上复合性与可选择性。对行政协议案件的审理，首先应当适用行政诉讼法的相关规定。同时行政协议作为体现协议双方合意的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下参照民事合同的相关规定。 第二，《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”合同的条款应当是双方当事人意思表示一致达成的协议，但由于语言文字的多义性，使合同使用的词句、表达可能含有不同的含义，不经解释无法明确其真实意思。另外，当事人因文化水平的限制及法律知识的欠缺，常常在合同中用词不当，因此法院在审理案件时，往往需要先对合同的内容进行解释。合同解释，是指在当事人对合同条款的理解有争议时，运用各种解释方法以确定合同内容的过程。合同解释的方法通常有文义解释、体系解释、历史解释、目的解释等。因此，合同解释过程中应当综合运用文义解释、体系解释、历史解释、目的解释等多种解释方法。通常应当以文义解释为基础，通过其他解释手段检验解释结论的正当性，并综合各因素确定当事人真意。 第三，行政机关与行政相对人签订的拆迁安置补偿协议是行政机关履行征收补偿安置法定职责的一种方式，一般要以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础签订。协议签订双方地位并不完全平等，对该征收补偿协议的条款存在争议时，对条款的理解既不能损害被征收人的合法权益，也不能简单的一概作有利于被征收人的解释，损害社会公共利益。对此可按照协议条款、协议目的及诚实信用原则等，以征收补偿法律规范、征收补偿安置方案等为基础，依法裁判。本案中，案涉农房拆迁安置补偿协议书载明，该协议系根据《湾里区招贤天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿方案》，经双方协商达成。首先，根据《湾里区招贤天宁路以北地块城中村改造农房拆迁安置补偿方案》第四条第二项相关内容可知，临街一层房屋（本次拆迁范围内幸福南路、兴湾公路、夏泽路、磨盘山南路两侧临街第一层）原则上在各村、组安置房临街一层还建。案涉被拆迁房屋位于麦庄路，并不属于上述规定中的“临街一层房屋”。其次，从案涉房屋的丈量登记表、案涉农房拆迁安置补偿协议中，均未载明上诉人有临街一层房屋面积。此外，一审从案涉协议第十五条条款的文义解释出发，结合案涉协议其他内容以及与上诉人类似情形的安置情况，综合各因素解释为在安置小区范围内安置临路一层住宅并无不当，本院予以确认。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王宜芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年六月十日 法官助理  熊娇娇 书 记 员  刘婉盈