辽宁省本溪市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)辽05行终18号 上诉人（原审原告）佟颖，女，1963年6月2日出生，满族，现住辽宁省本溪满族自治县。 上诉人（原审原告）王连庆，男，1965年9月7日出生，满族，现住辽宁省本溪满族自治县。 以上两位上诉人共同委托诉讼代理人吴继生，辽宁同政律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）本溪满族自治县住房和城乡建设局（原本溪满族自治县城乡规划建设局）（以下简称本溪县住建局），住所地辽宁省本溪满族自治县。 法定代表人孟庆伟，该局局长。 出庭负责人顾玉纯，该局副局长。 诉讼代理人刘清文，该局工作人员。 诉讼代理人林松，辽宁同政律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）本溪市人民政府（以下简称市政府），住所地辽宁省本溪市高新区。 法定代表人田树槐，该市市长。 诉讼代理人贾爽，该市司法局工作人员。 上诉人佟颖、王连庆诉被上诉人本溪县住建局行政处罚决定及市政府行政复议决定一案，不服本溪满族自治县人民法院（2019）辽0521行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人佟颖、王连庆及其诉讼代理人吴继生，被上诉人本溪县住建局出庭负责人顾玉纯及其诉讼代理人刘清文、林松，被上诉人市政府的诉讼代理人贾爽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告佟颖、王连庆系夫妻关系。二原告于1997年购买了案外人张玉良的49.47平方米民宅。1998年10月，原告王连庆将该民宅过户至其名下。同月，办理了本县集建（97）字第7867号集体土地建设用地使用证，土地使用者登记为案外人张庆荣，用地面积300平方米，四至为东至道、西至道、南至孟繁荣、北至迟丙礼，颁发机关为本溪满族自治县人民政府。原告佟颖、王连庆夫妻于1999年对自家原厢房住宅进行改建，改建后为正房，原房屋面积为49.47平方米，改建后为75.48平方米，超建26.01平方米（超建部分占用道路红线22.54平方米），砖瓦结构，工程造价50000元，无行政主管部门审批手续。2018年1月17日，原本溪满族自治县城乡规划建设局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对原告佟颖、王连庆作出本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定书，决定处罚如下：1.限十五日内自行拆除超建的26.01平方米（包括占用规划道路22.54平方米）房屋，补办剩余49.47平方米的改建手续；2.如按期改正，并处罚款2500元；逾期不改正，依法采取强制措施，并处罚款5000元。原告佟颖不服，于2018年2月26日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2018年4月18日作出本政行复决字[2018]第48号行政复议决定书，决定维持原本溪满族自治县城乡规划建设局的行政处罚决定。原告不服，诉至法院，请求撤销被诉的行政处罚决定及行政复议决定，并由二被告负担诉讼费。 另查，2019年1月14日，中共本溪满族自治县委员会下发《中共本溪满族自治县委、本溪满族自治县人民政府转发的通知》（本县委发﹝2019﹞2号），将本溪县城乡规划建设局更名为本溪县住房和城乡建设局。 原审法院认为，关于职权问题，案涉房屋位于草河掌镇草河掌村，被告提供的《本溪满族自治县草河掌镇总体规划说明书》（1992年8月）证明了该区域属于城镇规划性质，在该规划区内的一切城镇规划与建设必须严格遵守《中华人民共和国城市规划法》和总体规划确定的各项原则和要求，又根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条二款之规定，被告本溪县住建局负责本行政区域内的城乡规划管理工作，对案涉房屋具有行政处罚职权。关于法律适用问题，原告佟颖、王连庆于1999年在未取得合法审批手续情况下，超原面积翻建房屋，违法超建部分一直持续至《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，该违法行为持续存在，被告本溪县住建局可以2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》为依据对二原告于1999年翻建的房屋作出行政处罚。关于原告提出被告向法庭提供的检查勘验笔录落款不是其本人签字的问题，原告经释明仍拒绝对该笔录申请笔迹鉴定，也未提供证据对其观点予以佐证，对原告该主张不予支持。综上，被告本溪县住建局作出的处罚决定认定基本事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，处罚幅度并无明显不当，符合相关法律的程序性规定。被告市政府作出的复议决定基本事实清楚，适用法律正确，程序没有违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告佟颖、王连庆的诉讼请求。案件受理费50元，由原告佟颖、王连庆负担。 上诉人佟颖、王连庆的上诉请求是：撤销原判，撤销被诉的行政处罚决定及行政复议决定，一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，上诉人佟颖、王连庆的房屋坐落于本溪××草河掌镇草河掌村，属于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的房屋，对其有权进行监督管理的法律授权机关是本溪县草河掌镇政府。原审法院依据《１９９２年８月本溪满族自治县草河掌镇总体规划说明书》第四条第2款第(4)项规定认定案涉房屋所在地草河掌村属于城镇性质错误。故被上诉人本溪县住建局不是处罚的主体，其作出被诉行政处罚决定超越法定职权。被上诉人本溪县住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定来认定上诉人改扩建的房屋违法属于适用法律错误。2、上诉人的房屋建造在前，《中华人民共和国城乡规划法》施行在后，故该法不具有溯及力。对上诉人的房屋应尊重现实补办相关手续。3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚应当遵循公正原则，对于被处罚者，不但要合法，更要合理与适当。要用同一尺度平等对待，对同样性质和情节的违法行为应当一样处理。本案中，在本溪县及草河掌村，类似上诉人家房屋情况非常普遍，被上诉人却仅仅处罚上诉人一家，对全村左邻右舍存在的相关情形均不予处罚，显失公正，依法应予撤销。 被上诉人本溪县住建局答辩称：1、因上诉人的违建房屋坐落在本溪县草河掌镇政府的规划地域范围之内，属于《城乡规划法》以及该法实施之前的《城市规划法》调整，不属于乡村庄规划调整，故本案由被上诉人依法行使行政处罚职权正确。上诉人认为应按照《城乡规划法》第六十五条的规定，由镇人民政府行使职权与事实不符。2、上诉人当年改建房屋并未向建设行政主管部门申请审批手续，其改建行为已经违反了当年的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，并且该违法行为一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后直至现在，其违法性具有持续性，因此被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对上诉人进行处罚适用法律是正确的。3、本案是因为接到群众举报后经过调查而对上诉人作出行政处罚。按照公平公正法律原则，根据本案实际情况，被上诉人认为行政处罚事实清楚，证据充分，符合法律规定，结果正确。至于其左邻右舍是否存在违法建设问题，被上诉人还没有立案，没有调查，故上诉人提出存在处罚显失公正的主张不予认可。 被上诉人市政府的答辩意见同被上诉人本溪县住建局的答辩意见一致。 各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院另查，上诉人佟颖、王连庆夫妻的案涉房屋是在其原房屋宅基地范围内改扩建的房屋，未取得建设工程规划许可证。 本案认为，本案的争议焦点为：1、本溪县住建局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权；2、本溪县住建局认定上诉人的案涉房屋改扩建后“其中22.54平方米占用道路红线”依据是否充分；3、本溪县住建局以“上诉人的案涉房屋未办理建设工程规划许可证”为由对上诉人作出行政处罚决定是否适当。 关于争议焦点1，《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款规定，城市和镇应当制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。本案中，上诉人案涉房屋位于草河掌镇草河掌村，亦是在草河掌镇区内，因此，其建设活动应当遵守镇规划区的要求。第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。故本溪县住建局对本行政区域内违反城乡规划的行为具有行政处理的职权。因此，对上诉人提出的本溪县住建局没有处罚职权的主张，本院不予支持。 关于争议焦点2，根据被上诉人本溪县住建局庭审时的答辩意见表明，其认定上诉人的案涉房屋改扩建后“其中22.54平方米占用道路红线”的依据是2009年-2030年本溪××草河掌镇总体规划，而案涉房屋改扩建于1999年间，在建设时是否违反当时的草河掌镇总体规划，被上诉人未能提供有效证据加以证明，故无法证明上诉人1999改扩建案涉房屋时占用道路红线。且原本溪县城乡规划建设局依据2009年-2030年本溪××草河掌镇总体规划去约束上诉人1999年改扩建案涉房屋行为，亦违反了“法不溯及既往原则”。因此，被上诉人认定上诉人的案涉房屋改扩建后“其中22.54平方米占用道路红线”，主要证据不足。 关于争议焦点3，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”从上述规定可看出，对于未取得建设工程规划许可证的城镇房屋，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，应限期改正；无法采取改正措施消除影响的，方可限期拆除或没收。但是，因各种历史原因产生的尚未取得建设工程规划许可证的建筑，并非一律予以拆除处理。行政机关在行政管理活动中不仅应考虑行政管理目标的实现，同时还应保障相对人生产、生活必需的基本权利。具体而言，行政机关应坚持比例原则，选择对相对人权益损害较小的方式，采取的措施具有必要性和适当性。本案中，上诉人改扩建的案涉房屋虽未取得建设工程规划许可证，但据时任村委会会计王立山出具的“情况说明”反映，上诉人是由于其房屋在不能居住的条件下经时任村书记、村长同意后在其所属的宅基地范围内进行改扩建的，且案涉房屋建成后近二十年来相关行政机关也一直未予调查处理。在被上诉人本溪县住建局不能证实上诉人改扩建的案涉房屋超出其农村宅基地范围进行建设的情况下，行政机关应当充分考虑其作出的行政行为是否会对建设人的正当利益、居住安全及正常生活产生过度侵害，即应在充分衡量规划影响、社会危害性与安居要求的前提下，采取适当的处理方式。居住权利是公民的一项重要权利，行政行为也应以人为本方能体现其正当性。本溪县住建局提供的证据也不足以证实案涉房屋超建部分属于严重影响城市规划且无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，而且其作出被诉行政处罚决定未充分考虑上诉人正当利益，对上诉人的权益造成过度损害，不符合比例原则的要求。因此，被诉行政处罚决定主要证据不足，处理明显不当，应予撤销；故被上诉人市政府作出的维持复议决定亦不当，也应一并予以撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、撤销本溪满族自治县人民法院作出的（2019）辽0521行初32号行政判决； 二、撤销原本溪满族自治县城乡规划建设局作出的本建村罚决字[2018]第（01）号行政处罚决定书； 三、撤销本溪市人民政府作出的本政行复决字[2018]第48号行政复议决定书。 一、二审诉讼费各五十元，共计一百元，由被上诉人本溪满族自治县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋天飞 审判员  王志刚 审判员  张树海 二〇二〇年六月二十二日 书记员  王梁宏 附：本案适用相关法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； …… （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。