辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行初55号原告张忠岩，男，1974年4月17日生，汉族，无业，住葫芦岛市连山区。原告董艳杰，女，1975年8月11日生，汉族，无业，住葫芦岛市连山区。二原告共同委托代理人刘广胜，北京雷石律师事务所律师。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区。法定代表人张猛，该区区长。委托代理人王慧君，该区农业农村局工作人员。委托代理人佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。原告张忠岩、董艳杰诉被告葫芦岛市连山区人民政府撤销告知书一案，于2020年3月5日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告董艳杰及其委托代理人刘广胜，被告葫芦岛市连山区人民政府委托代理人王慧君、佟月明到庭参加了诉讼。原告张忠岩经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告张忠岩、董艳杰诉称，2001年12月21日，原告张忠岩依据与葫芦岛市连山区锦郊街道刘台子村委会签订的《日光温室出售协议书》，合法享有刘台子村9号、18号大棚的使用权。原告一直利用此承包地进行养殖，2013年因国电葫芦岛润泽热力有限公司的侵权行为一度导致原告无法正常经营，后原告将此设施农业用地进行生猪养殖。2019年3月1日，被告葫芦岛市连山区人民政府发布葫连告字[2019]5号公告,2019年3月7日，葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组向原告下达告知书。告知书内容为：“你于锦郊街道刘台子村建设的原大棚与看护房之外的违建设施属大棚房专项清理整治范围，区政府已责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于2019年3月8日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担”。一、《告知书》认定事实不清，适用法律错误。(一）原告张忠岩用于工厂化养殖，属于设施农业用地。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；育种育苗场所、简易的生产看护房用地等”。原告将此设施农业用地进行生猪养殖依法应认定为设施农业，属于农业用地范围。(二）原告看护房属合法附属设施。根据《国土资源都、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定：“附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地:指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公、生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合农村道路规定的道路等用地。规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内”。首先，原告看护房由刘台子村委会统一建造并出售，来源合法并非原告私自搭建；其次，原告将该看护房用于办公、生活、存放必要饲料农具，为工厂化养殖提供辅助看护作用，用途合法；最后，原告看护房依据此标准的规定面积未超标。故原告看护房属合法附属设施。综上，原告被拆除的建筑为设施农业，看护房属合法附属设施，不存在以设施农业为名违法违规建设非农设施的情况，不存在看护房建设严重超标或改变性质和用途的情况，《告知书》对原告建筑使用方式认定不清，适用法律错误。二、《告知书》程序性违法。(一）此《告知书》作出的主体不适格。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组是发布《告知书》的主体，发布《告知书》的行为形式上是一个告知行为，而实质上是一个行政处罚行为。而葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组不是行政机关，根据“法无授权即禁止”的原则，其无权作出行政处罚行为。作出《告知书》的主体违法，属于严重的程序违法。(二）被告作出此《告知书》没有合法的依据。根据“法无授权即禁止”的原则，行政机关作出的行政行为应当有合法依据，而被告未有合法依据即将原告纳入应当拆除整治的范围，责令原告于2019年3月5日前自行完成拆除改造，并拟于2019年3月8日对原告的大棚组织拆除整改的行为严重违法。(三）没有告知当事人可以救济的权利和途径。此《告知书》实质上属于行政处罚，根据《行政处罚法》第三十九条的规定：“行政处罚决定书应当载明不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。但是发给原告的《告知书》并没有写明原告不服行政处罚决定的救济途径，明显违反上述规定，属于严重的程序违法。综上所述，《告知书》存在诸多违法之处。严重侵害了原告的合法权益。请求1、请求法院依法判决撤销被告葫芦岛市连山区人民政府对原告张忠岩作出的《告知书》。2、请求法院依法判决本案的律师费，诉讼费用由被告承担。原告张忠岩、董艳杰向本院提交以下证据：证据1、身份证复印件，用以证明原告张忠岩的身份；证据2、《日光温室出售协议书》；证据3、《协议书》；证据4、《日光温室出售协议书》；证据5、《协议书》，证据2-5用以证明原告是18号、9号大棚的合法权利人。证据6、告知书，用以证明《告知书》内容违法，应予以撤销；证据7、村委会的证明；证据8、信息公开的回复，证据7-8用以证明原告所在地属设施农业的性质。证据9、（2016）辽14民终1392号辽宁省葫芦岛市中级人民法院二审判决书；证据10、损坏房屋理赔统计表，证据9-10用以证明原告部分被拆除农业设施为国电葫芦岛润泽热力有限公司民事水淹原告的农业设施侵权赔付的农业设施，且当时建造是经其所在村委会和街道办事处盖章同意的。证据11、动物强制免疫证；证据12、猪圈的照片，证据11-12用以证明原告一直从事养殖业；证据13、现状图片，用以证明被告属于针对性执法，违反了行政公平原则。被告葫芦岛市连山区人民政府答辩称，一、本案不应由人民法院主管，原告的起诉应予以驳回。本案被告组织相关部门对被上诉人的建筑物进行清理，是执行中共中央和农业农村部的文件，对“大棚房”的清理，关于“大棚房”的清理不是原有土地管理法等法律规定的概念和范畴，本次清理属于政策范畴，被告提交的有关农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》，要求对农用地用于非农业用途予以专项治理、整治，辽宁省农业农村厅于2018年12月18日下发《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分裂整改指导意见》及2019年2月13日下发的《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》等文件，都属于政策性文件，对大棚房的清理规定的时间和工作步骤不属于法律规定，不能以一般的法律规定来评价行为的程序性问题，本案中原告的建筑确实属于被清理的范围，故依据《行政诉讼法》的规定，本案不属于人民法院主管的案件范围。二、《告知书》不属于行政处罚，不具有单独可诉性。2018年9月，农业农村部、自然资源部印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》，要求对农用地用于非农业用途予以专项治理、整治，辽宁省农业农村厅于2018年12月18日下发《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分裂整改指导意见》，并于2019年2月13日下发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月底前必须完成整治整改，该拆除的坚决拆除。国家大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室（简称“国家大棚办”）通过技术单位组织排查了各地大棚房问题，形成了卫星遥感图斑。2019年2月16日，连山区收到辽宁省大棚房问题专项清理整治行动协调推进小组办公室《关于做好大棚房问题遥感监测比对疑似图斑核查工作的紧急通知》，随即葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组指派区农业农村局、区自然资源局等对相关地区进行排查、认定。经查明，张忠岩所承包经营的刘台子村9号温室大棚允许用途仅为“温室和裸地种植”，其实际用途不是允许的农业用途。根据上述事实，葫芦岛市连山区人民政府于2019年2月28日下发《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》后，于3月6日向张忠岩下发了《告知书》限期自行撤除违法建筑，由于张忠岩没有自行拆除，连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调小组于3月8日进行了集中强制拆除。为此《告知书》只是此次大棚房专项清理整治行动的一个环节，不是行政处罚不具有单独的可诉性。三、原告诉状中所述的所谓的工厂化养殖和看护房实际用途不属于农业设施，实际用途不是农业用途。根据国土资发[2014]127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条第一项规定，设施农用地使用前经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，而刘台子村委会与承包人签订的《日光温室出售协议书》第三条明确规定“乙方可以转让、出租，但不得改变温室和裸地的种植业用途”，而原告在原“裸地”上建设具有永久建筑性质的房屋并不是养殖用的所谓农业设施明显违反原协议内容；其所谓的“看护房”是在原有看护房外另外建设，属于严重超标。因此，其属于农业农村部、自然资源部要求整治的“大棚房”，我机关组织相关单位予以拆除是按照农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》和辽宁省转过来的卫星遥感图斑的情况，按照辽宁省的统一部署对改变农业用途的大棚房予以整治、清理，对原告房屋的拆除是有法律和事实依据的。四、原告被拆除的建筑即所谓的工厂化养殖房属于非农业用途，是其在原承包合同中的“裸地”上自行建设而来，违反了《土地管理法》关于非农业用地应该予以审批的法律规定，属于违法建筑，所谓看护房是在原有看护房外另建附属设施，远远超过看护房占地标准。两处共超标0.45亩，都是国家确定的应予清理整治的“大棚房”范围，通过区农业农村局现场取证照片及公证处录像可以确定现实情况，原告虽然转让来房屋建筑时名称为“日光温室”，但是被拆除违法建筑内并没有实际从事农业用途。五、原告所称其享有对18号大棚的使用权，但从其提供证据材料无法确定，被告对此存在异议。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告葫芦岛市连山区人民政府向本院提交以下证据：证据1、农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》，用以证明“大棚房”清理的依据。证据2、3为秘密文件。证据4、关于转发《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案的通知》，用以证明连山区政府落实上级文件精神开展整治工作；证据5、葫连告字[2019]5号《葫芦岛市连山区“大棚房”问题整改公告》，用以证明已经公告；证据6、关于对张忠岩“大棚房”问题的性质认定，用以证明认定张忠岩的大棚院内建筑为“大棚房”三类问题；证据7、拆除告知书，用以证明要求原告自行拆除；证据8、现场照片、光盘（9号大棚和18号大棚），用以证明原告被拆除的建筑用于非农业生产。经庭审质证，对于双方提供的程序性事实证据及各级政府部门的文件依据，本院予以采信。经审理查明，2001年12月21日，原告张忠岩、董艳杰与葫芦岛市连山区锦郊街道办事处刘台子村委会签订日光温室出售协议，取得日光温室、看护房、土地共计1292㎡使用权。2001年9月3日，胡振庭与葫芦岛市连山区锦郊街道办事处刘台子村委会签订日光温室出售协议，取得使用权。2009年6月30日，胡振庭将该协议的日光温室转让给张静红。2019年1月2日，张静红将日光温室转让给原告张忠岩。2018年，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化的方案的通知》，为遏制农地非农化现象，从2018年9月至12月集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。辽宁省农业农村厅2018年12月下发了《辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动发现违法违规问题分类整改指导意见》。2019年2月13日，辽宁省农业农村厅联合辽宁省自然资源厅印发了《关于辽宁省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作补充指导意见》，要求在3月20日前完成整治整改工作。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室于2019年2月向各乡镇人民政府、锦郊街道办事处印发了《连山区“大棚房”问题再排查再整治推进落实工作方案》，要求全面排查彻底，整改到位。同年2月28日被告连山区人民政府针对“大棚房”问题整改工作发布了公告，要求各违法违规“大棚房”建设主体，务必于2019年3月5日前，按要求自行完成拆除整改。2019年3月6日葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组向张忠岩送达《告知书》，告知书主要内容：你于锦郊街道刘台子村建设的原搭棚与看护房之外的违建设施属“大棚房”专项清理整治范围，区政府已责令你于2019年3月5日前自行完成拆除整改。因你未在期限内拆除整改，区专项清理整治领导小组拟于3月8日组织拆除整改，造成的损失由违法者自行承担。同年3月8日，连山区政府组织了相关部门对原告在锦郊街道刘台子村的日光温室占地内的部分建筑予以强制清除。本院认为，本案被诉的《告知书》是葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组作出并告知当事人的，该小组系由葫芦岛市连山区人民政府临时成立的机构，没有独立的法人资格，依据行政诉讼法司法解释应由组建该领导小组的葫芦岛市连山区人民政府为适格被告。葫芦岛市连山区“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组在先行向原告高海峰等各户被整治清理对象范围内发布清理公告后，送达的《告知书》，然后对张忠岩、董艳杰在锦郊街道刘台子村的日光温室占地内的部分建筑强制清除。该被诉告知书属于过程性的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，本案被诉的告知书不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张忠岩、董艳杰的起诉。案件受理费50.00元，免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  李彦博审判员  花 勇审判员  刘思嘉二〇二〇年六月二十二日书记员  谭思朦本裁定援引的法律条款1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。