江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终88号 上诉人（原审被告）刘菊，女，1983年8月10日生，汉族，住徐州市经济开发区。 被上诉人（原审被告）徐州经济技术开发区市场监督管理局，住所地徐州市金桥路22号。 法定代表人徐新，该局局长。 委托代理人戴安宪，该局法规科科长。 委托代理人郑天鹏，江苏彭隆律师事务所律师。 上诉人刘菊因与被上诉人徐州经济技术开发区市场监督管理局（以下简称经开区市监局）食品、药品行政强制措施及赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初702号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了询问审理。上诉人刘菊，被上诉人经开区市监局的委托代理人戴安宪、郑天鹏到庭接受了法庭询问。本案现已审理终结。 原审法院查明：经开区市监局工作人员于2019年2月26日在徐州经济技术开发区××街道××大街进行现场检查并制作26日笔录，该笔录载明“地点：金山福地大街……当事人：（个人）姓名（字号名称）：刘菊（金太阳幼儿园）……检查情况：2019年2月16日，执法人员来到金太阳幼儿园进行检查，现场对该幼儿园的食堂进行了检查。该食堂幼儿园在3楼，食堂内贴有3张健康证……张贴健康证均已过期。该幼儿园向执法人员出具了一张岩岩餐饮服务部的食品经营许可证，该许可证的名称与幼儿园不符”。同日，经开区市监局作出03022501号决定书，该决定书载明“当事人：刘菊……经查，你（单位）涉嫌无证经营，本局根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，决定对有关物品、场所（详见附件），实施查封、扣押。实施行政强制措施的期限为30日。情况复杂，需要延长期限的，本局将另行书面告知。1.查封（扣押）地点：福地大街16号门面房厨房/煤气灶1台扣押地点东环办事处7052.查封（扣押）期限：30日”，并留存以直接填写方式制作的该文书一联（以下简称书写联），向原告送达复写方式制作的该文书一联（以下简称复写联），复写联上落款日期处未显示清晰日期。当日，03022501号决定书载明的灶具一台被带离。 经开区市监局制作0302601号延长决定书，该延长决定书载明“刘菊（金太阳幼儿园）：本局于2019年2月26日根据《实施行政强制措施决定书》（徐开市监强字〔2019〕03022501号）对你（单位）有关涉案财物（详见附件）采取行政强制措施。因情况复杂，依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，经本局负责人批准，决定将行政强制措施的期限延长30日……徐州经济技术开发区市场监督管理局2019年3月28日”等内容。 经开区市监局工作人员于2019年4月28日以电话方式通知刘菊解除前述查封。至本案一审庭审之日，刘菊尚未取回03022501号决定书载明的灶具一台；本案一审庭审中，经开区市监局表示同意返还前述灶具。 刘菊诉至原审法院，请求法院判令：撤销经开区市监局作出的《徐州经济技术开发区市场监督管理局实施行政强制措施决定书》（徐开市监强字〔2019〕03022501号）（以下简称03022501号决定书），判决经开区市监局赔偿其因灶具被扣留而产生的幼儿园经营收入损失30万元及装修损失20万元，并由经开区市监局负担本案诉讼费用。 另查明：刘菊自述其投资并以负责人身份在徐州经济技术开发区××街道××大街××、××号经营金太阳幼儿园，该幼儿园未办理民办非企业单位等登记、注册，无相应证件。 岩岩餐饮服务部系个体工商户，市场监督管理部门登记的成立日期为2018年5月16日，经营者姓名为刘菊，经营范围为餐饮服务、预包装食品兼散装食品销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），经营场所为徐州经济技术开发区××街道××大街16号门面房。岩岩餐饮服务部于2018年6月23日取得食品经营许可，有效期至2023年6月22日，经营项目为预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售、散装食品（含冷藏冷冻食品）销售、热食类食品制售。刘菊自述岩岩餐饮服务部不独立核算，所有产品均供给金太阳幼儿园。 徐州经济技术开发区金龙湖街道办事处于2019年3月25日作出26号答复，该答复载明“金太阳无证幼儿园位于蟠桃四期福地大街临街门面房……无消防安全证明，在二楼设置厨房（无食品经营许可证）……存在极大的安全隐患。1月22日，金龙湖街道开展无证幼儿园清理取缔工作以来……劝导幼儿家长将孩子送往周边有证幼儿园接收学前教育。截止3月10日，金太阳无证园所有孩子均已分流到周边持证幼儿园或者看护点”等内容。 原审法院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事食品生产和加工、食品销售和餐饮服务及用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营活动，应当遵守该法；根据第一百一十条规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守该法的情况进行监督检查，（一）进入生产经营场所实施现场检查……（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品，（五）查封违法从事生产经营活动的场所。本案中，经开区市监局具有对刘菊在徐州经济技术开发区范围内涉及食品安全的生产经营活动进行监督检查，依法实施现场检查、采取查封其认定的刘菊从事涉及食品安全的生产经营活动场所的职权，但扣押限于有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定，用于食品生产经营的工具、设备，指在食品或者食品添加剂生产、销售、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等。本案中，经开区市监局扣押的灶具，不属于食品或食品添加剂，经开区市监局、刘菊提交的证据亦不能充分证明该灶具系直接接触食品或食品添加剂的食品相关产品，经开区市监局、刘菊亦未提交其他证据、依据证明经开区市监局具有实施被诉扣押灶具行政强制措施的职权依据。经开区市监局决定扣押灶具，缺乏必要法律依据。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守实施前须向行政机关负责人报告并经批准、由两名以上行政执法人员实施、制作现场笔录等规定；第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续；根据第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行该法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，查封、扣押决定书应当载明查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量及行政机关的名称、印章和日期等事项，查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。本案中，经开区市监局在实施被诉行政强制措施过程中，制作了现场笔录，笔录中记录了出示执法证件、听取当事人的陈述和申辩等情况，但经开区市监局、刘菊提交证据不能充分证明其遵守了实施前须向行政机关负责人报告并经批准或在二十四小时内向行政机关负责人报告并补办批准手续等规定。经开区市监局向刘菊交付了查封、扣押决定书即03022501号决定书，载明了查封、扣押的场所、财物的名称、数量等信息，但复写联上落款日期处未显示清晰日期，无法表明查封、扣押决定的作出日期，缺少法定要件。经开区市监局作出被诉行政强制措施，程序违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有主要证据不足、违反法定程序等情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销。本案中，经开区市监局作出被诉03022501号决定书，决定查封、扣押相关场所、灶具，存在主要证据不足、违反法定程序等情形，依法应当判决撤销载于被诉03022501号决定书的行政强制措施。经开区市监局依法应当在本判决生效后及时解除前述行政强制措施。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照该法取得国家赔偿的权利。根据《幼儿园管理条例》第十一条规定，国家实行幼儿园登记注册制度，未经登记注册，任何单位和个人不得举办幼儿园。根据《江苏省学前教育条例》第二十二条第一款规定，设立幼儿园，必须具备有符合规定的组织机构和章程等基本条件；根据第二十三条规定，县级人民政府教育行政部门负责审批各类幼儿园，幼儿园实行年检制度，由审批机关每年进行一次复核审验；根据第二十四条规定，幼儿园实行法人登记制度。国有资产参与举办的民办幼儿园。本案中，刘菊自述被查封、扣押的场所、灶具用于向其经营的金太阳幼儿园供餐，并请求判决经开区市监局赔偿幼儿园经营收入损失及装修损失。但刘菊在经开区市监局实施被诉行政强制措施及本案诉讼过程中均未提交证据证明其具有开展幼儿园经营活动的合法资质，庭审中刘菊亦自认其经营金太阳幼儿园未办理登记、注册，无相应证件，经开区市监局、刘菊提交的证据不能充分证明刘菊主张的幼儿园经营收入损失系其合法权益损失，亦不能充分证明经开区市监局实施查封行政强制措施直接造成了幼儿园装修损失，即不能充分证明刘菊请求判决经开区市监局赔偿的损失系因经开区市监局或其工作人员行使职权侵犯刘菊合法权益而造成。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案依法应当判决驳回刘菊的赔偿请求。遂判决：一、撤销徐州经济技术开发区市场监督管理局作出的载于《徐州经济技术开发区市场监督管理局实施行政强制措施决定书》（徐开市监强字〔2019〕03022501号）的行政强制措施；二、驳回刘菊其他诉讼请求。 上诉人刘菊上诉称：被上诉人违法查封了上诉人的岩岩餐饮服务部，上述餐饮部位于金龙湖街道办事处××大街××号门面房。餐饮部因非法查封而无法经营。尽管幼儿园营业期间，岩岩餐饮服务部供应饮食，但是幼儿园被查封后，岩岩餐饮服务部可以对外经营，照样可以有收入。既然一审判决认定被上诉人行政强制措施违法并撤销，也应当判决赔偿上诉人因该强制措施导致的损失。上诉人申请对非法查封期间的经济损失进行鉴定。请求二审法院依法改判被上诉人赔偿上诉人损失30万元，并由被上诉人承担上诉费用。 被上诉人经开区市监局答辩称：一审判决查明事实清楚，上诉人愿意按一审判决履行。根据一审判决查明事实，上诉人自述岩岩餐饮服务部不独立核算，所有产品供给金太阳幼儿园；上诉人所经营的幼儿园，并无合法手续，本身属于违法办学，应当关停。被上诉人认为岩岩餐饮服务部不是一个独立核算的餐饮服务部门，应当是属于金太阳幼儿园的食堂，并无对外经营。因此，上诉人的上诉请求无法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审期间双方当事人均未提交新证据。 本院二审查明事实同一审判决查明事实相一致。 本院认为，一、根据《中华人民共和国食品安全法》第二条、第一百一十条规定，经开区市监局依法对其辖区范围内涉及食品安全的生产经营活动进行监督检查，根据法律规定其有权对涉及食品安全的生产经营活动进行现场检查并采取相应强制措施。 二、关于被诉强制措施作出有无事实、法律依据的问题。被上诉人对金太阳幼儿园的饮食进行检查，其检查对象是金太阳幼儿园食堂。在检查该幼儿园食堂过程中，被上诉人发现食堂内张贴的健康证均已过期，幼儿园向执法人员提供的食品经营许可证为岩岩餐饮服务部，该名称与幼儿园不符，遂作出被诉决定书。由此可见，被上诉人认为上诉人作为金太阳幼儿园的经营者在经营幼儿园食堂的过程当中涉嫌无证经营，遂对物品及场所实施了查封、扣押行为。关于被查封场所实际用途问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条的规定，我国对食品生产经营实行许可制度。该法第五十七条规定，学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当严格遵守法律、法规和食品安全标准；从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的企业订购，并按照要求对订购的食品进行查验。供餐单位应当严格遵守法律、法规和食品安全标准，当餐加工，确保食品安全。《食品经营许可证管理办法》第十条规定，申请食品经营许可，应当按照食品经营主体业态和经营项目分类提出。经营主体分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。食品经营者申请通过网络经营、建立中央厨房或者从事集体用餐配送的，应当在主体业态后以括号标注。该办法第二十三条规定，食品经营许可证应当载明：经营者名称、社会信用代码（个体经营者为身份证号码）、法定代表人（负责人）、住所、经营场所、主体业态、经营项目、许可证编号、有效期、日常监督管理机构、日常监督管理人员、投诉举报电话、发证机关、签发人、发证日期和二维码。根据上述规定可知，托幼机构等集中用餐单位的食堂与餐饮服务经营者系不同主体业态，须根据不同主体业态办理对应的食品经营许可证，许可证上会注明主体业态，从事集体用餐配送的，在主体业态后予以标注。本案中，上诉人虽然主张岩岩餐饮服务部是金太阳幼儿园的供餐单位，但是在岩岩餐饮服务部的经营范围中并无配餐服务的许可，且岩岩餐饮服务部的注册地点与被查封的厨房场所不一致。根据金太阳幼儿园实际经营的地点，结合上诉人在一审期间所作的“岩岩餐饮服务部不独立核算，所有产品均供给给金太阳幼儿园。…所有进出钱都是由金太阳幼儿园收取和支出”的陈述和上诉人对办理岩岩餐饮服务部用途的陈述，以及上诉人二审中“餐饮服务部属于幼儿园的重要机构”的陈述，可以认定被上诉人所查封场所其实际用途、性质为金太阳幼儿园的食堂，被上诉人在查封、扣押决定书中认定上诉人涉嫌无证经营，该事实认定并无不当。关于扣押灶具问题，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条和第一百五十条的规定，县级以上人民政府安全监督管理部门有权查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品，被上诉人有权查封、扣押用于食品生产经营的工具、设备。涉案灶具属于食品生产过程中与食品直接接触的用具，被上诉人有权对灶具予以扣押。 三、关于被诉决定书作出程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守实施前须向行政机关负责人报告并经批准、由两名以上行政执法人员实施、制作现场笔录等规定；第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。被上诉人未能举证证明其实施强制措施履行了上述报告批准程序，属于程序轻微违法。而查封、扣押决定书作出日期，虽然上诉人持有的查封扣押决定书复写联上落款日期处未显示清晰日期，但根据上诉人一审所作的2019年2月26当日收到该查封、扣押决定书的陈述，与被上诉人所述查封、扣押决定书作出时间相同，本案可以认定该查封、扣押决定书的作出日期为2019年2月26日。被诉查封扣押决定书的延长亦按照行政强制法的规定履行了相应程序。综上，因被上诉人未举证证明被诉查封、扣押决定书履行了《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的报告批准手续，属于程序轻微违法，因此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被诉查封、扣押决定书（03022501号决定书）违法，但不予撤销。 四、关于上诉人所主张的损失赔偿问题。上诉人在一审主张被诉行政强制措施导致其幼儿园无法经营，造成其巨大损失50万元，损失包括幼儿园12个月经营损失和金太阳幼儿园装修费用损失；二审上诉人称金太阳幼儿园被查封后，岩岩餐饮服务部可以对外经营，主张被上诉人赔偿岩岩餐饮服务因查封行为所导致的收入损失30万元。上诉人一、二审对损失陈述先后矛盾，反而说明被上诉人查封的场所实质上就是金太阳幼儿园的食堂。上诉人所谓的岩岩餐饮服务部因查封行为导致的损失，没有事实和法律依据；而金太阳幼儿园无法继续办学的原因也不是被上诉人的强制措施所造成，与被诉行为无关。因此，无论是上诉人所主张的被诉强制措施造成幼儿园无法经营的损失还是造成的岩岩餐饮服务部无法对外经营的损失，均没有事实和法律依据。一审法院对损失赔偿未予支持，并无不当。 综上，原审判决适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初702号行政判决书； 二、确认徐州经济技术开发区市场监督管理局作出的徐开市监强字[2019]03022501号《徐州经济技术开发区市场监督管理局实施强制措施决定书》违法； 三、驳回刘菊的其他诉讼请求。 一审案件受理费，由徐州经济技术开发区市场监督管理局负担；二审案件受理费50元，由上诉人刘菊承担。 本判决为终审判决。 审判长  刁国民 审判员  陈 颖 审判员  黄传宝 二〇二〇年六月十五日 书记员  王竞晗