南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终132号 上诉人（原审被告）鹰潭市国土资源局信江分局，住所地江西省鹰潭市信江新区管委会办公大楼509室，统一社会信用代码12360600571158776N。 负责人**兵，该分局局长。 委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张年生，男，1964年12月29日出生，汉族，住江西省鹰潭市月湖区。 委托代理人张学逊，男，汉族，1960年2月4日出生，住武汉市硚口区。 原审被告鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府，住所地鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府，统一社会信用代码11360600014646435M。 负责人徐行华，该乡乡长。 上诉人鹰潭市国土资源局信江分局（以下简称信江国土分局）因与被上诉人张年生、原审被告鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府（以下简称夏埠乡政府）撤销征收土地补偿协议一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1377号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年2月17日，为确保鹰潭市龙虎山北路项目用地征收土地工作顺利进行，鹰潭市人民政府对鹰潭市国土资源局《关于呈报鹰潭市龙虎山北路项目用地征地补偿安置方案的请示》予以批复。2011年2月24日，信江国土分局发布了征收土地通知，夏埠综合厂在本次征收范围内。 2011年7月7日，被告夏埠乡政府及信江国土分局向夏埠综合厂发出通知，因市重点工程龙虎山北路建设需要，将对该厂使用土地及地上建筑物依法进行征收和拆迁补偿等。由于，夏埠综合厂法定代表人张年生与夏埠乡政府及信江国土分局就夏埠综合厂征收补偿事宜未协商一致等原因，2011年12月2日，夏埠乡政府作出免去张年生夏埠综合厂厂长的决定，并于2011年12月7日任命夏埠企业办主任夏永开为夏埠综合厂厂长。2011年12月14日，夏埠乡政府所属夏埠企业办在相应的媒体刊登了夏埠综合厂遗失营业执照正副本及公章、财务专用章、合同专用章的声明，尔后，补办了夏埠综合厂营业执照、变更了法定代表人登记、重新刻制了公章。2012年1月13日，信江国土分局作为甲方、夏埠乡政府作为乙方与夏埠综合厂作为丙方签订了《征收土地补偿协议》，丙方加盖了重新刻制的“夏埠综合厂”公章，夏永开以丙方法定代表人身份签名。2012年1月16日，夏埠综合厂作为乙方与信江国土分局作为甲方签订了《征收土地附着物补充协议书》，并加盖了重新刻制的“夏埠综合厂”公章，夏永开以乙方法定代表人身份签名。原告张年生对此持有异议，认为夏埠综合厂由其出资，夏埠综合厂企业产权应归其所有，相应征收补偿协议的签订应由其决定，遂向该院提起诉讼，请求判如所请。另查明，2019年11月5日，鹰潭市中级人民法院在生效判决中认定，夏埠综合厂在1996年9月23日设立前，鹰潭市月湖区审计事务所出具的验资报告及新办（筹建）企业注册资金审计公证表载明夏埠综合厂于1996年8月14日止共收到出资方投入资本30000元，实有资本30000元。夏埠乡政府未能提交该注册资金中有其投入的证据，故应当认定张年生为该30000元的所有人。夏埠综合厂在设立时，系租用夏埠乡夏埠村委会的厂房。夏埠综合厂名为集体所有制企业，但企业的所有投入资金系张年生所投入。张年生主张夏埠综合厂系其个人投入资金所设立的理由成立，应当确认张年生为夏埠综合厂出资人，张年生享有夏埠综合厂的企业产权。又查明，夏埠综合厂的公章一直由其出资人张年生掌管，直至本案庭审，并未遗失。2012年1月12日、1月16日，夏永开作为夏埠综合厂“法定代表人”的签名，加盖重新刻制的“夏埠综合厂”公章，并未经张年生的授权，事后张年生也未予追认。 原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，案涉协议的争议属于行政协议纠纷。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议，协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；另一方面，当出现纠纷时，除适用行政法律规范的规定外，还可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。当事人就行政协议产生纠纷适用民事法律规范时，可在合同法的框架内主张权利。《中华人民共和国合同法》第十三条规定“当事人订立合同，采取要约、承诺方式”，第二十五条规定承诺生效时合同成立。因而，协商一致是订立行政协议应遵循的原则，除非行政机关行使行政优益权单方变更或解除协议。本案中，被告夏埠乡政府，作为案涉《征收土地补偿协议》的签约主体之一，又是夏埠综合厂工商登记的主管部门（夏埠企业办）的上级行政机关，在被告信江国土分局与夏埠综合厂法定代表人张年生就征收补偿无法达成协议时，为了尽快完成征收工作，在夏埠综合厂正常经营的情况下，免去张年生的厂长职务，任命其企业办主任夏永开为厂长；尤其是夏埠企业办为配合被告夏埠乡政府工作，虚构夏埠综合厂公章等遗失的事实，经声明公章等遗失，重新刻制公章，变更法定代表人登记的过程，致使夏埠综合厂在其出资人张年生失去对该厂掌控后，由夏永开作为签约人，以加盖“夏埠综合厂”重新刻制的公章得以完成二份案涉协议的签订。故，认定在签订二份案涉协议时，夏永开签名并加盖“夏埠综合厂”重新刻制的公章，具有夏埠综合厂签约代表权的主要证据不足。二份案涉协议，并未与具有夏埠综合厂代表权的签约人签订并加盖夏埠综合厂公章，不符合协商一致应遵循的原则，协议未成立。 案涉征收，是为了鹰潭市龙虎山北路项目建设需要，符合公共利益。征收工作会遇到不少问题，包括房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。类似的问题本可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并予以公告，依法对夏埠综合厂作出征收补偿决定予以解决，但本案的被告夏埠乡政府却采取了虚构夏埠综合厂公章等遗失的事实，变更法定代表人、重新刻制公章，违背了诚实守信这一依法行政的基本要求。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”的规定，本案中，原告作为案涉协议的利害关系人，提起的行政诉讼，主体适格。原告所主张的诉讼请求，由于协议未成立，无可撤销内容，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国合同法》第十三条、第二十五条的规定，判决：一、确认2012年1月12日鹰潭市国土资源局信江分局与鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府、鹰潭市月湖区夏埠综合加工厂签订的《征收土地补偿协议》及2012年1月16日鹰潭市国土资源局信江分局与鹰潭市月湖区夏埠综合加工厂签订的《鹰潭市国土资源局征收土地附着物补充协议书》未成立；二、驳回原告张年生其他诉讼请求。 上诉人信江国土分局上诉提出，1.案涉协议按签订时法律规定为民事合同，一审法院无权管辖，应裁定驳回起诉；2.一审判决确认案涉两份协议未成立，适用法律错误；3.被上诉人起诉超过起诉期限。综上，请求撤销一审判决，裁定驳回起诉。 被上诉人张年生答辩提出，一审认定本案属于行政诉讼范围并确认案涉两份协议未成立符合法律规定，其提起诉讼未超过起诉期限，请求驳回上诉维持原判。 本院认为，上诉人张年生一审诉请为请求撤销2012年1月12日鹰潭市国土资源局信江分局与鹰潭市信江新区夏埠乡人民政府、鹰潭市月湖区夏埠综合加工厂签订的《征收土地补偿协议》及2012年1月16日鹰潭市国土资源局信江分局与鹰潭市月湖区夏埠综合加工厂签订的《鹰潭市国土资源局征收土地附着物补充协议书》，从其陈述的事实和理由来看，实质是请求确认前述行政行为无效，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，其起诉应予驳回。退一步说，即便其诉请并非要求确认行政行为无效，而是请求对二被上诉人与夏永开作为法定代表人的夏埠综合加工厂签订补偿协议的行政行为进行审查，但本案所涉协议签订的时间为2012年1月，且协议所涉房屋也于同年被拆除，上诉人最迟于2012年就应当知道具体行政行为的内容，其于2019年11月才以自己的名义提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的规定，已经明显超过前述法定起诉期限，其起诉依法亦应驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1377号行政判决； 二、驳回张年生的起诉。 张年生预交的一审案件受理费50元，由原审法院退回张年生；鹰潭市国土资源局信江分局预交的二审案件受理费50元，退回鹰潭市国土资源局信江分局。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年六月十日 法官助理  熊娇娇 书 记 员  刘婉盈