吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行终33号上诉人（原审第三人）吉林省昌晟房地产开发有限公司。法定代表人张某1，该公司董事长。委托代理人刘某。委托代理人唐某，吉林圣诺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张某2，男，1966年9月2日出生，个体工商业主，住永吉县。委托代理人李某1，男，1985年4月13日出生，住吉林市，系张某2女婿。被上诉人（原审被告）永吉县自然资源局。法定代表人于某。出庭负责人李某2。委托代理人苗某。委托代理人安某，北京市京翰（长春）律师事务所律师。上诉人吉林省昌晟房地产开发有限公司（以下简称昌晟公司）因张某2诉永吉县自然资源局（以下简称资源局）确认土地出让行为无效并恢复国有土地使用证一案，不服吉林省永吉县人民法院（2019）吉0221行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人昌晟公司的委托代理人刘某、唐某，被上诉人张某2及其委托代理人李某1，被上诉人资源局的出庭负责人李某2、委托代理人苗某、安某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：张某2系永吉县永林木材加工厂的法定代表人。2002年6月20日，永吉县永林木材加工厂与永吉经济开发区土地规划建设局签订了国有土地使用权出让合同，张某2并交纳了26,995.00元土地出让金，于同日取得了该地块永吉国用（2002）第A0110140号国有土地使用证，该证载明：用途为工业用地，终止日期至2052年6月20日，使用面积1,349.75平方米。张某2在该土地上建有399平方米房屋作为厂房。2003年至2004年间更名为永林汽车修配厂，经营至今。2010年3月10日，永吉县人民政府颁发永政发［2010］11号文件（《永吉县人民政府关于印发永吉县县城2010年棚户区危旧房改造实施细则的通知》），案涉土地在该棚户区改造范围之内。2010年3月16日，永吉县县城棚户区改造办公室发布永吉县县城2010年棚户区（危旧房）改造项目简介。2010年4月26日，永吉县住房和城乡建设局颁发清泉棚户区（西区）改造工程规划设计条件，规划用地范围位于县城吉桦路南侧，清泉街东侧，盛世家园小区的西侧。2010年5月2日，资源局向永吉县人民政府提出国有土地使用权挂牌出让的请示。2010年5月5日，永吉县人民政府作出关于同意国有土地使用权挂牌出让的批复。2010年5月6日，资源局在《江城日报》上发布收回国有土地使用权公告，案涉土地包含在其中。2010年6月6日，在资源局举办的国有土地使用权挂牌出让活动中，昌晟公司竞买了编号永地2010-C-17号地块的国有土地使用权，与资源局签订了成交确认书。后昌晟公司向资源局提交永吉县城镇国有土地有偿使用申请书。2010年6月11日，昌晟公司与资源局签订国有建设用地使用权出让合同，并交纳了土地出让金11,440,000.00元。该出让合同中包含了张某2的土地1,349.75平方米。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的……依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”第四十二条规定“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”永吉县人民政府对口前镇棚户区危旧房改造，张某2的房屋在改造范围之内。永吉县人民政府应当责成有关部门依照当时的法律、法规、规章依法征收。资源局无须登报将张某2所有的土地使用证注销。其注销行为应当在政府征收后进行，其注销张某2的土地使用证并未通知张某2，且未收回张某2持有的土地使用证，也没有对张某2使用的土地及地上物进行补偿。在没有实际收回土地的情况下便将由张某2使用的土地出让给昌晟公司，其行为违反法定程序，且张某2一直在该土地上进行经营至今。故其注销张某2的土地使用证和将张某2所使用的土地出让给昌晟公司的行为应当认定无效。昌晟公司提供的永吉县住房和城乡建设局作出的永住建拆裁［2013］1号行政裁决书复印件载明，该裁决是依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林市城市房屋拆迁管理条例》于2013年11月21日作出的。其补偿内容包括土地使用权补偿了391,428.00元，并交代了诉讼权利。由此可以证明张某2及裁决部门并不知道张某2的土地使用证被注销。该裁决张某2称并不知晓，所以不存在履行问题。裁决机关亦没有在法定期限内申请法院强制执行。故资源局及昌晟公司的辩解无事实依据，原审法院不予支持。张某2的诉请符合法律规定，应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条三项、第七十二条、第七十六条规定，判决：一、确认被告永吉县自然资源局将原告张某2所有的土地出让给第三人吉林省昌晟房地产开发有限公司的行为无效；二、被告永吉县自然资源局于判决生效后30日内，恢复原告张某2持有的其名下永吉国用（2002）第A0110140号国有土地使用证的法律效力。上诉人昌晟公司上诉称：一、案由存在问题。上诉人一审收到的开庭传票，载明本案是土地使用权收回纠纷，庭审中张某2没有变更诉讼请求及法律关系，而一审判决直接将土地使用权收回的案由变更为土地出让行为无效、履行法定职责的案由。二、张某2无诉权。因张某2对案涉土地使用权证早已于2010年被资源局依法注销，张某2不是案涉土地的合法使用权人，故张某2无权要求确认资源局与昌晟公司之间的土地出让行为无效。三、如果张某2对资源局收回其土地的行政行为不服，应当起诉行政机关确认收回其土地行为违法，而不是提起本案的诉求。四、昌晟公司依法取得案涉土地，土地出让行为有效。昌晟公司从资源局受让该土地时，张某2因其土地使用权证被注销而不是合法的土地使用权人，昌晟公司受让该土地并未侵犯张某2的任何权益。昌晟公司是依法通过永吉县自然资源局组织挂牌方式受让取得的，且已经全额缴纳了土地出让金，昌晟公司合法有偿取得案涉土地，该行为有效。五、本案已过起诉期限，张某2自称“2019年3月6日要办理银行贷款，才发现其土地使用证被注销”，这是为提起本案诉讼而有意编造的虚假理由，并未提供证据。同时，昌晟公司提供的2013年11月21日永吉县住房城乡建设局作出的行政裁决书，载明“张某2土地被收回后，昌晟公司负责该房屋的拆迁补偿工作，昌晟公司多次与张某2协商补偿问题，因双方未达成协议，昌晟公司申请了行政裁决；永吉县住房城乡建设局受理行政裁决申请后，依法向张某2进行送达申请书副本、答辩通知书、调解通知书，并告知被申请人相关权利；审查的证据材料中有双方的协商记录，房地产评估报告等材料”，以上内容足以证明张某2最迟于2013年11月知道或应知其土地被收回的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案早已超过起诉期限。六、永吉县人民政府是为了总体规划及棚户区改造建设需要，为了社会公共利益的需要，对包括案涉土地在内的范围内的国有土地使用权证予以收回，由昌晟公司依法进行开发建设，原审盲目裁决，置整体规划、社会公共利益而不顾，会导致资源局承担对昌晟公司返还巨额土地出让金及赔付巨额损失，对此，法院应予考虑后果。七、一审法院程序违法。一审法院在庭审中明释昌晟公司“如有证据需要补交，法院再次开庭”，而庭审后，昌晟公司向法院提交了永吉县房屋征收的证明，一审法院不但没有二次开庭，反而对该份证据未经质证的情况下，在裁决文书中对该证据内容进行采用。综上，请求撤销原审判决，驳回张某2的一审诉讼请求。被上诉人张某2答辩称：一、上诉人提出答辩人没有变更案由的主张不能成立，因为答辩人的诉讼请求与判决内容一致。二、上诉人认为答辩人已过起诉期限没有证据。三、上诉人是以营利为目的，不是公益事业。四、资源局和昌晟公司的赔偿问题与答辩人无关联。综上所述，原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉。被上诉人资源局答辩称：原审认定事实不清，适用法律错误。坚持原审答辩意见，同时强调以下几点：一、《收回国有土地使用权公告》的主行为是收回国有土地使用权行为。《城市房屋拆迁管理条例》第五条第三款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。第七条第一款第三项规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交国有土地使用权批准文件。《中华人民共和国物权法》第一百三十六条规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第二项规定，为实施城市规划进行旧城区改建（棚户区改造项目属于这类），需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。因此，当时办理拆迁许可证手续必须先办理国有土地出让，而办理国有土地出让手续必须先行收回原国有土地使用权。正是基于上述法律规定，经县政府批准，发布了《收回国有土地使用权公告》，其主行为是收回案涉区域的国有土地使用权，是作出出让国有土地行为的前置程序。当然，收回国有土地使用权必然注销国有土地使用证。但是，不能把《收回国有土地使用权公告》的主行为认定是注销国有土地使用证。所以，原审论述存在严重的认识错误，割裂了收回国有土地使用权、国有土地出让、颁发房屋拆迁许可证三个行政行为的联系，事实认定错误，法律适用错误。二、判决恢复土地登记错误。依据《中华人民共和国物权法》第九条规定，我国实行不动产登记公示制度，不动产物权变动是法律行为及其他法律事实的产物，不是登记机关登记行为的产物，不动产登记是不动产物权变动的“要件”而非“原因”。张某2国有土地使用权灭失的真正原因是经县政府批准，作出了两个行政行为，一个是收回国有土地使用权的行政行为，另一个是国有土地出让的行政行为。原审判决确认国有土地出让行为无效，恢复张某2的国有土地使用证，但因为没有撤销收回国有土地使用权行为，资源局无法执行。恢复张某2的国有土地使用证，必须先行撤销收回国有土地使用权、国有土地出让两个行政行为。因此，注销张某2国有土地使用证是依据收回国有土地使用权行为，本身没有错误，也不直接侵犯张某2的权益，显然一审判决错误。三、撤销国有土地出让行为，不仅涉及昌晟公司的合法权益，而且事关案涉区域回迁户和已售房屋产权人等广大公民的公共利益。案涉区域土地整体是棚户区改造项目用地，虽然拆迁单位（拆迁人）和承建单位是昌晟公司，但事关回迁户和已售房屋的产权人等广大公民的利益，属于社会公共利益的项目用地。撤销国有土地出让行为或者确认国有土地出让行为无效，将无法为回迁户和已售房屋的产权人办理不动产登记（房屋、土地登记），损害大多数人的利益。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，也不应当确认国有土地出让行为无效。四、昌晟公司作为拆迁人，应承担对张某2的补偿义务。按照《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第十三条规定，昌晟公司是拆迁人，应当对被拆迁人给予补偿、安置，并由昌晟公司与张某2订立拆迁补偿安置协议，而不应由资源局承担补偿义务。五、张某2起诉已过起诉期限。张某2于2010年就应当知道《收回国有土地使用权公告》的存在，至少于2013年就应当知道案涉区域土地已批准给昌晟公司。综上所述，请求二审法院裁定发回重审或者依法改判。被上诉人资源局除原审提交的证据外，在二审中提交一份证据：拆许字（2010）第6号房屋拆迁许可证书，证明昌晟公司是案涉土地的拆迁人。上诉人昌晟公司除原审提交的证据外，在二审中提交两份证据：永吉县房屋征收经办中心出具的说明一份和李佰强的证实材料一份，证明最迟在2013年张某2就应当知道其权利受侵害，本案超过起诉期限。经庭审质证，上诉人昌晟公司与被上诉人张某2对被上诉人资源局提交的新证据无异议。被上诉人资源局对上诉人昌晟公司提交的证据无异议，被上诉人张某2对上诉人昌晟公司提交的证据质证意见为张某2没有参加过拆迁会，也没有接到过通知，如果当时知道土地证被注销了，当时就会起诉。本院对各方在原审提交的其他证据的认定与原审相同。被上诉人资源局在二审提交的证据客观真实，且与本案有关联性，本院予以确认。上诉人昌晟公司二审提交的证据对张某2知道被诉行政行为的时间无证明力，无法证明其所要证明的问题，本院不予确认。本院查明的主要案件事实与原审相同，不再赘述。本院认为：一、本案中，张某2原审的诉讼请求一是确认资源局与昌晟公司的土地出让行为无效，二是恢复张某2名下永吉国用（2002）第A0110140号国有土地使用证。第一项诉请是针对资源局将案涉土地使用权出让给昌晟公司，第二项诉请是针对资源局收回案涉土地使用权并注销张某2名下的国有土地使用证，虽然涉及两个行政行为，但由于资源局的这两个行为均是基于对口前镇棚户区危旧房进行改造、对案涉地块上房屋进行拆迁的目的，在行政法律关系上具有密切联系，基于减少诉累的考虑，原审对两个行政行为在本案中一并进行审理并无不妥。二、关于资源局收回案涉土地使用权并注销张某2名下国有土地使用证的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，国家为公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回国有土地使用权，并根据土地使用年限和开发、利用土地的实际情况，对土地使用权人给予适当补偿。本案中，在张某2案涉土地上房屋合法存在的情况下，资源局提前收回案涉土地使用权，其既没有通知张某2，也没有给予补偿，违反法定程序，径行以登报的方式提前收回案涉土地使用权并注销张某2名下的国有土地使用权证，该行为属重大明显违法，应当认定无效，资源局应采取补救措施，恢复张某2名下的案涉国有土地使用权证。三、关于资源局将案涉土地使用权出让给昌晟公司的行为。由于资源局收回案涉土地使用权的行为无效，且案涉土地一直由张某2占有使用，资源局将案涉土地使用权出让给昌晟公司没有依据且违反法定程序，亦应认定无效。四、昌晟公司提交的永住建拆裁【2013】1号行政裁决书送达情况无法确定，且该裁决是否送达与张某2是否知道被诉行政行为并无关联，现没有证据证明张某2早已知晓案涉土地使用权被收回并出让给昌晟公司的事实，故对本案超过起诉期限的主张，本院不予支持。五、昌晟公司作为拆迁人对案涉土地补偿问题未与张某2达成协议，亦未对其房屋进行拆迁，现拆迁许可证范围内其他地块已经开发完毕，而案涉地块一直由张某2占有使用，原审判决恢复张某2名下国有土地使用证的效力公平合理，并不会影响其他回迁户的利益。至于昌晟公司因出让案涉土地行为被确认无效而产生的损失，与本案不是同一法律关系。昌晟公司对案涉土地及地上房屋并没有对张某2进行合理补偿，至于该公司能否取得该地块合法使用权，应另行由资源局或永吉县人民政府依法处理。另外，原审判决适用法律有误，本院在此予以指出，但由于原审判决结果并无不当，本案没有改判或发回重审的必要。综上，上诉人昌晟公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定主要事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉林省昌晟房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 张 薇审判员 张海啸审判员 郭娟娟二〇二〇年六月二十八日书记员 隋雨桐