山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终108号 上诉人（原审原告）平原县恩城镇利财家庭农场，所在地址山东省平原县恩城镇河圈村。 负责人钟新程，经营者。 委托代理人田洪建，山东阳光桥律师事务所律师。 委托代理人钟鹏，山东阳光桥律师事务所律师。 上诉人（原审被告）平原县水利局，所在地址山东省平原县光明西街447号。 法定代表人吕希泉，局长。 出庭负责人王长祥，党组副书记。 委托代理人张海霞，山东指南针律师事务所律师。 上诉人（原审被告）平原县恩城镇人民政府，所在地址山东省平原县恩城镇镇府路26号。 法定代表人黄伟杰，镇长。 出庭负责人张长岭，人大主席。 委托代理人王英，山东指南针律师事务所律师。 原审被告平原县河长制办公室，所在地址山东省平原县光明西街447号。 负责人吕希泉，主任。 委托代理人吴卫，该办公室工作人员。 上诉人平原县恩城镇利财家庭农场、平原县水利局、平原县恩城镇人民政府因行政强制拆除及行政赔偿一案，不服山东省平原县人民法院（2019）鲁1426行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平原县恩城镇利财家庭农场（以下简称利财农场）经营者钟新程及委托代理人田洪建、钟鹏，上诉人平原县水利局（以下简称平原水利局）负责人王长祥及委托代理人张海霞，上诉人平原县恩城镇人民政府（以下简称恩城镇政府）负责人张长岭及委托代理人王英，原审被告平原县河长制办公室（以下简称河长办公室）委托代理人吴卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告经营者钟新程曾用名为钟玉柱。2012年9月25日，出租方河圈村民小组与承租方钟玉柱签订《土地租赁合同》，合同约定河圈村民小组将平原县恩城镇河圈村南面河道内部分芦苇地，面积约130亩承租给钟玉柱，该地承租经营期限为30年，自2012年10月1日至2043年10月1日止。2015年4月23日，甲方平原县水务局马颊河上游管理段与河圈村民小组签订《马颊河堤防管理、国有土地承包合同》，合同约定甲方将马颊河左岸7号宗地内部分国有土地承包给乙方管理经营，土地承包期限自2015年4月22日起至2018年4月22日止，共计肆年。2015年8月12日，平原县工商行政管理局核发平原县恩城镇利财家庭农场营业执照，经营者为钟玉柱，经营范围为水产养殖、种植及销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2018年，钟新程将案涉农场承包给郑从军经营。2019年3月21日，县水利局向郑从军下达《责令限期拆除通知书》（文书编号：201902），通知载明，你（单位）马××村南左岸国有土地范围内修建虾池、房屋行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，责令你（单位）于2019年3月23日前自行拆除。逾期未拆除的，本机关将依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，依法拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、三被告是否实施了原告所诉的拆除行为，是否是本案适格被告；二、原告所诉拆除行为是否合法；三、原告要求三被告赔偿损失有无依据。关于焦点一，即三被告是否实施了原告所诉的拆除行为，是否是本案适格被告。本案中，被告平原水利局否认实施拆除行为，而被告恩城镇政府主张拆除行为系与平原水利局联合执法行为。根据原告提交的《责令限期拆除通知书》可以看出，被告平原水利局已在该通知书中认定在马××村南左岸国有土地范围内修建虾池、房屋行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，责令于2019年3月23日前自行拆除，并载明逾期未拆除的，本机关将依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，依法拆除。现案涉农场库房、办公用房、养殖池已被强制拆除，原告提供的通知书、照片等相关证据已尽到初步证明责任。同时，根据行政诉讼法举证责任规定，被告应对作出行政行为的合法性承担举证责任，被告平原水利局虽否认其实施了强拆行为，但未提供足以反驳的相关证据，故本院推定平原水利局实施了拆除行为。被告河长制办公室非独立的行政主体，不属于行政诉讼的适格被告，原告对河长办公室的诉讼请求，本院不予支持。被告恩城镇政府认可其实施了拆除行为，本院对该事实予以确认。综上，平原水利局和恩城镇政府实施了案涉拆除行为，属于本案的适格被告。关于焦点二，原告所诉拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》规定了行政机关强制执行应履行催告、公告、告知等法定程序，但被告平原水利局和恩城镇政府均未提交证据证明其拆除行为符合法定步骤和程序，案涉拆除行为程序违法。因被诉行政行为已不具有可撤销的内容，本院依法认定案涉拆除行为违法。关于焦点三，原告要求被告赔偿损失有无依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据庭审查明的事实，案涉农场已于2018年承包给郑从军经营，原告所提供的证据不足以证明其对所诉885000元损失享有合法权益，也无法证明损失的合法来源，故原告提出的赔偿损失的主张证据不足，本院不予支持，原告可待证据充足后另行提起行政赔偿之诉。综上所述，被告平原水利局和恩城镇政府对原告利财农场库房、办公用房、养殖池的拆除行为违反法定程序，本院依法确认该行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告平原县水利局、平原县恩城镇人民政府拆除原告平原县恩城镇利财家庭农场库房、办公用房、养殖池的行政行为违法；二、驳回原告平原县恩城镇利财家庭农场的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告平原县水利局和平原县恩城镇人民政府负担。 上诉人利财农场不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销一审判决第二项,改判二被上诉人共同赔偿上诉人各项经济损失88.5万元;二、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院审理后,已经确认了二被上诉人具体行政行为违法。一审法院已经确认二被上诉人实施了案涉拆迁行为,因二被上诉人未能按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，在实施行政强制行为时履行催告、公告、告知等法定程序,故该拆除行为违法，二被上诉人即应承担相应行政赔偿责任。二、上诉人有充分证据证明损失。本案在一审审理过程中,上诉人向法院提交了营业执照、滩涂养殖证等证明上诉人实际经营的证据，能够说明上诉人在承包了案涉土地后,为建设养殖场地进行了大量投资。同时，上诉人也提供了村委会给二被上诉人的《请示》报告,证明上诉人建设农场是平原县招商引资成果,建设时并不违法。村委会也证明上诉人的实际损失为88.5万元，要求平原水利局重视并给予补偿。恩城镇政府也向平原水利局出具了说明函,说明了上诉人的经营情况,并确认实际损失为88.5万元，并要求平原水利局进行赔偿。三、上诉人提供的证据,系被上诉人一方已经确认的,应当作为有效证据进行认定。被上诉人恩城镇政府出具的说明函，证实了上诉人损失。该证据系被上诉人一方已经确认的事实,对于其自认的事实应当进行确认，一审法院认为上诉人无法证实损失是错误的。综上,一审法院就上诉人的财产损失部分认定错误,适用法律不当,请求二审法院依法改判。 上诉人平原水利局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销山东省平原县人民法院(2019)鲁1426行初34号行政判决书第一项中确认“被告平原县水利局拆除被上诉人平原县恩城镇利财农场库房、办公用房、养殖池的行政行为违法”的判决。事实与理由：上诉人平原水利局没有实施拆除被上诉人利财农场库房、办公用房、养殖池的行政行为,故一审推定上诉人平原水利局实施了拆除行为,并认定该行为违法无事实及法律依据。(一)上诉人认为证明平原水利局实施了强拆行为的举证责任，在被上诉人利财农场。(二)上诉人平原水利局向郑从军下达的《责令限期拆除通知书》和本案无任何关系,一审据此推定平原水利局实施了拆除行为无事实及法律依据。(三)上诉人平原水利局和原审被告恩城镇政府属于同一级别,不存在领导和被领导的关系,原审被告恩城镇政府认可实施的拆除行为与上诉人平原水利局无任何关系。(四)如果是上诉人平原水利局实施的该拆除行为,那么无论行政行为对与错,作为行政机关对于实施的行为就应当承担责任,没有理由来否认这一事实。但是在行政机关没有实施相关行为的情况下,法院无权以推定来认定行政机关实施了该违法行为。综上,一审认定上诉人平原水利局实施拆除被上诉人利财农场库房、办公用房、养殖池的行政行为无事实及法律依据,请求二审法院依法予以撤销。 上诉人恩城镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销山东省平原县人民法院(2019)鲁1426行初34号行政判决书第一项中确认“被告平原县恩城镇人民政府拆除被上诉人平原县恩城镇利财家庭农场养殖池的行政行为违法”的判决。事实与理由：上诉人只是在2019年3月25日配合参与了被上诉人库房、办公用房的拆迁,其养殖池是在2019年6月被最终掩埋的,上诉人自3月25日之后再没有参与,即养殖池的拆迁与上诉人无关,一审法院认定上诉人拆除被上诉人养殖池的行政行为违法是错误的,属于认定事实不清,为此提起上诉,请求撤销对此部分的判决。 原审被告河长办公室陈述称，我方不是实施主体，实施主体是各个乡镇。河长办公室是县政府下设的一个议事协调机构，负责省河长制办公室下达的一些文件，2017年开始对全县河道进行清河行动，对包括河道管理范围内的乱堆、乱扔、拦堵等依法进行拆除。 二审庭审中，因河长办公室不具有独立法律主体地位，上诉人利财农场放弃对该办公室的诉讼主张，本院依法予以准许。 二审期间，上诉人利财农场向本院提交以下2份证据： 证据1.2019年6月18日河圈村村委会向平原水利局写的报告一份。 证据2.2019年6月26日河圈村村委会向平原水利局写的报告一份。 两份证据均证明被拆迁的利财农场损失是88.5万元，这个结果也经恩城镇政府予以确认。 上诉人平原水利局向本院提交以下3份证据： 证据1.平河长办（2019）1号《平原县河长制办公室关于印发平原县深化清违整治构建无违河湖专项行动实施方案的通知》。 证据2.平政办字（2019）3号《平原县人民政府办公室关于成立马颊河综合治理工程建设领导小组的通知》。 证据3.马颊河防洪治理工程综合治理工程一期招标公告。 以上三份证据证明拆违工程的实施主体是各辖区乡镇人民政府，不是平原水利局。 经庭审质证，对上诉人利财农场提交的上述两份证据，上诉人平原水利局和原审被告河长办公室质证意见为：真实性有异议。上诉人恩城镇政府质证意见为：对真实性和证明内容不认可，其主张的损失没有经过鉴定。 对上诉人平原水利局提交的上述三份证据，上诉人利财农场质证意见为：对前两份证据的真实性无异议，平原水利局到二审庭审期间才提交这两份证据，也说明其行政行为的违法性。证据2也可以证明利财农场的拆除是由平原水利局组织镇政府参与的行为，决不是其主张的仅仅去录像，而是组织和监督。这两份证据恰恰能证明平原水利局是行为主体。证据3真实性无法判定，但施工队不会无缘无故拆除上诉人的农场，是受行政机关的委托去施工。恩城镇政府质证意见为：对证据1和证据2真实性无异议，但是镇政府不具有行政执法资格，清违、清障是联合行动。对证据3真实性也无异议，能够证实2019年6月份虾池的掩埋是通过工程招标具体实施的。河长办公室质证意见为：均认可。 经合议庭评议，对当事人二审期间提交的证据，本院认证如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条之规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，原告应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。本案中，上诉人利财农场和上诉人平原水利局在二审期间提交上述证据，均已经超过前述法律规定期限，且无正当理由，前述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院依法不予采纳。 本院经审理查明事实同一审判决查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案当事人争议的焦点是实施本案被诉行政强制拆除行为的主体、行为合法性以及相应的赔偿请求是否成立。 关于实施本案被诉行政强制拆除行为的主体以及合法性。本院认为，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第三十七条规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”本案中，对案涉河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的行为，上诉人平原水利局作为县级人民政府水行政主管部门具有法定管理权限，其事实上也通过作出《责令限期拆除通知书》的方式履行了管理职责，该通知书中也载明了相对人逾期未拆除该机关将依法拆除的内容。现上诉人利财农场相关建筑物已被强制拆除，上诉人平原水利局虽然主张系上诉人恩城镇政府在“清河行动”中实施强制拆除行为，否认其自身参与实施该强制行为，但恩城镇政府主张系双方联合执法，且平原水利局工作人员曾在现场，结合平原水利局自身法定职责及前期行政执法行为，以及其需要达到的执法效果，原审法院认定系上诉人平原水利局和恩城镇政府共同实施了被诉强制拆除行为并无不当。同时，结合《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的规定，本案被诉行政机关并未提交履行法定程序的相关证据，因此，原审法院确认被诉强制拆除行为违法正确，本院予以确认。 关于上诉人利财农场赔偿请求是否成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，上诉人利财农场应当对行政行为造成其合法权益损害的情况承担举证责任，虽然其提交了恩城镇政府出具的说明函作为主要证据，但恩城镇政府在答辩及庭审中均对此予以否认，且在现有证据中，也无其他可以佐证利财农场提出的88.5万元赔偿请求均为合法权益损害及相应具体构成的有效证据，原审法院对此不予支持符合法律规定，本院予以确认。 综上，上诉人利财农场、平原水利局及恩城镇政府的上诉理由均不成立，对其上诉请求，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费各50元，分别由上诉人平原县恩城镇利财家庭农场、平原县水利局、平原县恩城镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  郝 帅 二〇二〇年六月二十四日 法官助理杨晓婧 书记员李杨