江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终150号 上诉人（原审原告）昆山市千灯镇澳腾宾馆，住所地江苏省昆山市千灯镇汉昆路197号2室。 经营者张传孝，男，1977年6月4日出生，汉族，住江苏省丰县。 被上诉人（原审被告）昆山市公安局，住所地江苏省昆山市前进东路1288号。 法定代表人魏杰，局长。 原审第三人尤克，男，1954年3月17日出生，汉族，住上海市虹口区。 原审第三人方针，男，1955年1月2日出生，汉族，住上海市虹口区。 原审第三人刘巨磊，男，1955年5月24日出生，汉族，住江苏省昆山市。 原审第三人翁伟明，男，1962年8月31日出生，汉族，住上海市杨浦区。 原审第三人杨建，男，1986年9月2日出生，汉族，住江苏省兴化市。 上诉人昆山市千灯镇澳腾宾馆因行政许可一案，不服江苏省张家港市人民法院（2019）苏0582行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月20日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年5月22日，昆山市千灯镇澳腾宾馆取得工商营业执照，登记的经营场所位于昆山市千灯镇泰极国际花园小区，地址为汉昆路197号2室，经营范围为住宿服务。昆山市千灯镇澳腾宾馆选址所在位置的泰极国际花园小区业主曾就反对在全封闭小区内开设宾馆进行数百人的联名签字。 2019年8月30日，昆山市千灯镇澳腾宾馆向昆山市公安局申领旅馆业特种行业许可证，并提交了申请登记表、《工商营业执照》复印件、房屋权属证复印件、负责人身份证复印件及无从业限制情形的保证书、经营场所（含库房）地理位置和内部结构平面示意图。同日，昆山市公安局受理后经审查认为，昆山市千灯镇澳腾宾馆申请的许可事项涉及小区居民重大利益，应当举行听证，于2019年9月1日，在泰极国际花园小区内张贴了行政许可听证告知书。张贴告知书后，尤克、方针、刘巨磊、翁伟明、杨建、张传孝等九十多人申请参加听证。 2019年9月20日，昆山市公安局对昆山市千灯镇澳腾宾馆进行现场勘查，检查情况为：昆山市千灯镇澳腾宾馆位于泰极国际花园小区内，没有单独围墙，与居民小区共用出入口。泰极国际花园小区属于封闭式小区，小区内有三个出入口，分别位于小区东侧、北侧、南侧，门口有物业管理，小区四周有围墙。昆山市千灯镇澳腾宾馆位于小区东门内侧，坐西朝东，东面为一个开放式的露天广场。 2019年9月27日，昆山市公安局通知昆山市千灯镇澳腾宾馆延长审查期限十日。 2019年10月10日，昆山市公安局发出听证公告，告知听证事项、时间、地点、听证成员及参与听证的权利义务，另就人数较多的，说明应当推选3-5名代表参加听证会。 2019年10月22日，昆山市公安局公开举行听证，行政许可事项审查人，行政许可事项申请人，有利害关系的业主代表尤克、方针、刘巨磊、翁伟明、杨建以及证人到会。业主代表一致反对在泰极国际花园小区内开设旅馆。 2019年10月24日，昆山市公安局就昆山市千灯镇澳腾宾馆特种行业行政许可召开专家论证会，四位专家一致认为应当作出不予许可决定。 2019年10月30日，昆山市公安局作出苏公许（昆山）不准字[2019]第001号《不予行政许可决定书》，对昆山市千灯镇澳腾宾馆的特种行业（旅馆业）行政许可申请决定不予行政许可；并于2019年11月1日向昆山市千灯镇澳腾宾馆送达该决定书。昆山市千灯镇澳腾宾馆不服，提起诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定，下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；……《江苏省特种行业治安管理条例》第二条规定，本条例所称特种行业，是指在服务业中，因经营业务的内容和性质容易被违法犯罪人员利用，需要采取特定治安管理措施的行业。包括：（一）旅馆业；……第四条规定，县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域内的特种行业治安管理工作；第十一条规定，从事旅馆业、典当业、公章刻制业经营，应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》……据此，昆山市公安局对其辖区范围内旅馆业有作出是否准予许可的法定职责。 《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，因昆山市千灯镇澳腾宾馆位于泰极国际花园小区内部，无单独围墙，并与小区居民共用出入口及其他公用设施，昆山市公安局据此认为涉案许可事项直接关系小区居民重大利益，因而告知小区居民有要求听证的权利，符合法律规定；泰极国际花园小区申请听证的居民代表在听证过程中反对在居民区内开设宾馆，昆山市公安局以昆山市千灯镇澳腾宾馆的开设未取得小区居民一致同意为由作出不予行政许可的决定，并无不当；作出的不予行政许可程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九项的规定，判决驳回昆山市千灯镇澳腾宾馆的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由昆山市千灯镇澳腾宾馆负担。 上诉人昆山市千灯镇澳腾宾馆上诉称，一、《江苏省特种行业治安管理条例》第七条已对开办旅馆业治安安全条件进行了严格规定，而本案中被上诉人也确认上诉人提交的许可申请材料齐全，符合法定形式。因此，上诉人在小区内部开办宾馆就治安安全上符合准许特种行业许可的要求，即本案中小区业主的人身健康、生命财产安全并不会因为澳腾宾馆的设立产生重大影响。至于原审第三人所述的其生活质量、房屋价格及相关业主与小区开发商的矛盾并不属于被上诉人审查许可事项的范围，且原审第三人也从未对其生活质量、房屋价格等权益的减损进行举证。即使存在相关情况，也与行政许可不存在直接的、法律上的因果关系。被上诉人及原审法院仅以宾馆位于小区内部，无单独围墙，并与小区居民共用出入口为由，认为涉案许可事项直接关系小区居民重大利益，认定事实不清。二、不管是《江苏省特种行业治安管理条例》还是公安部《旅馆业治安管理条例》均系实施上位法设定的行政许可作出的具体规定。上述规定只要求同一建筑内的情况下需相关业主及居民的同意。现被上诉人要求澳腾宾馆的开设需取得小区居民一致同意，是对法规的不合理扩大解释，实际上是增设了特种行业行政许可的条件，扩大了审查范围，不符合依法行政的要求。三、涉案小区共计1500余户，要求业主全部同意，显然不合理。在上诉人申领消防许可证、营业执照期间，部分业主已经闹得不可开交，但相关证照各职能部门依然依法核发，作为上诉人基于对行政机关依法行政的信赖，已投入了数百万的资金用于宾馆的装修装饰，被上诉人的行政行为明显侵犯了上诉人对行政机关的信赖利益，给上诉人造成了巨大的经济损失，明显不具有合理性。四、原审法院未能依照《江苏省特种行业治安管理条例》作出相应判断，而是无限扩大了利害关系人的范围。综上，请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判撤销昆山市公安局所作苏公许（昆山）不准字[2019]第001号《不予行政许可决定书》，责令重新作出具体行政行为；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人昆山市公安局未提交答辩意见。 原审第三人尤克、方针、刘巨磊、翁伟明、杨建未陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。《江苏省特种行业治安管理条例》第十一条规定，从事旅馆业、典当业、公章刻制业经营，应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》。申领《特种行业许可证》，应当向所在地县级人民政府公安机关提出书面申请，由公安机关核查下列材料：（一）合法、固定经营场所、设施证明材料，与居民住宅属于同一建筑、平房院落，需要共用门户和通道的，还应当提交所有住户同意共用的证明材料；（二）法定代表人或者负责人的身份证件，以及无本条例第十条规定的从业限制情形的保证书；（三）市场监督管理部门核发的营业执照。 本案中，上诉人昆山市千灯镇澳腾宾馆经营地址位于封闭式管理小区的内部，需要与小区居民共用同一院落、进出通道及其他公共设施。而旅馆经营系特种行业，需要采取特定治安管理措施进行规制，上诉人的经营对小区整体治安具有影响。因此，被上诉人昆山市公安局依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定，在法定期限内举行听证，在参加听证的小区居民代表一致反对该许可事项的基础上，作出不予行政许可决定，适用法律正确，程序合法。 综上，上诉人昆山市千灯镇澳腾宾馆的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆山市千灯镇澳腾宾馆负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘正芳 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 林 磊 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 杨心刚 书 记 员 陈逸凡