江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终5号 上诉人（原审原告）朱成玲，男，1954年8月25日生，汉族，住徐州市铜山区。 委托代理人王鑫宇，安徽烁光律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区公安局，住所地徐州市铜山区北京南路329号。 法定代表人葛徐晓，该局局长。 委托代理人李国魁，该局法制大队民警。 上诉人朱成玲因与被上诉人徐州市铜山区公安局行政处罚决定一案，不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初629号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了询问。上诉人朱成玲的委托代理人王鑫宇，被上诉人徐州市铜山区公安局委托代理人李国魁到庭接受了询问。本案现已审理终结。 原审法院查明：2019年3月6日，徐州市铜山区公安局下辖何桥派出所在工作中发现，朱成玲等人在国家举行两会期间到北京信访，涉嫌寻衅滋事。徐州市铜山区公安局经初查，于当日予以受理。徐州市铜山区公安局对朱成玲及案外人朱成永、朱成坤、朱守端等人进行了询问并制作了询问笔录。在徐州市铜山区公安局对朱成玲2019年3月7日进行的第一次询问笔录中，朱成玲陈述：“我认为征地补偿不合理，价格太低了。我第一次到北京上访被劝返时就给我说过了不能越级上访，另外派出所前一段时间也到我们村宣传了，北京开重要的会，不能去北京上访。为了个人利益，想通过上访解决，多赔点补偿款……。”同时，徐州市铜山区公安局调取了何桥镇政府关于何桥镇夏口村村民对机场拆建征地补偿不满进行信访的情况说明、朱成强等人打款记录、朱成玲等人信访材料等材料。徐州市铜山区公安局经调查后认定：“2019年3月5日，在重大活动举办期间，朱成强、朱成玲、朱成永、朱守端、朱成坤、赵瑶领等人以反映机场拆迁安置问题谋求更多赔偿款为由，从徐州市××山区何桥镇夏口村乘车至重大活动举办地，借机滋事，扰乱社会秩序。……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，现决定给予朱成玲行政拘留五日的处罚。”2019年3月7日，徐州市铜山区公安局向朱成玲告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述和申辩的权利。同日，徐州市铜山区公安局作出铜公（何）行罚决字〔2019〕387号《行政处罚决定书》，决定对朱成玲行政拘留五日。该行政处罚决定已向朱成玲送达并已执行完毕。 原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，因朱成玲的居住地在徐州市铜山区公安局管辖范围内，故徐州市铜山区公安局具有对朱成玲违反治安管理的行为进行调查处理的法定职权和职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；国务院《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。本案中，根据徐州市铜山区公安局在法定期限内提交的证据并结合朱成玲的陈述，能够证明朱成玲在明知国家举办重大活动的情况下，于2019年3月6日，与案外人朱守端、朱成永等人至北京信访。徐州市铜山区公安局据此认定朱成玲的行为构成寻衅滋事，认定事实清楚、证据充分，其根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，对朱成玲作出行政拘留五日的处罚决定，适用法律正确、量罚并无不当。徐州市铜山区公安局作出被诉行政处罚决定，履行了受案、传唤、询问、告知陈述和申辩权利、作出处罚决定、送达等法定程序，其程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。对于朱成玲要求徐州市铜山区公安局为其恢复名誉，书面赔礼道歉，并赔偿其各项损失人民币100000元的诉讼请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，因徐州市铜山区公安局作出的本案被诉行政处罚决定的事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，故朱成玲的此项请求没有事实及法律依据，依法不予支持。综上，朱成玲的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回朱成玲的诉讼请求。 上诉人朱成玲上诉称，一、原审法院对行政机关管辖的认定适用法律不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。但《公安机关办理行政案件程序规定》并非法律、行政法规，不适用行政处罚法的除外规定。行为发生地的北京公安机关并未发现上诉人具有违法行为，更未将案件移送铜山区公安局，被上诉人的工作人员在辖区范围以外越权执法，行为明显违法。二、原审法院认定事实不清。《信访条例》并未禁止向国家信访局提出信访，上诉人未到信访机构之外进行信访，是在去国家信访局的路途之中被违法强制传唤。并无法律禁止公民在国家举办重大活动的情况下到北京国家信访局信访。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定的其他情形，应当和前三款规定的行为具有同等的和相似的危害性。但上诉人拟到国家信访局进行信访的行为，不具有违法性，也未产生社会危害，和该条前三项规定的行为不具有可比性。上诉人拟到国家信访局进行信访的行为，不具有违法性，也未产生社会危害，原审法院未对被上诉人作出行政处罚所依据的事实进行认定，未对处罚依据作出评价，属认定事实不清。综上，原审判决认定事实不清，适法不当，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求，案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人徐州市铜山区公安局二审答辩意见同其一审答辩意见。 双方当事人二审期间未提交新证据。 本院二审查明事实同一审法院查明事实相一致。 本院认为，一、关于被上诉人是否具有作出涉案行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人朱成玲住址为徐州市××山区，徐州市铜山区公安局负责徐州市××山区行政区域内的治安管理工作，其具有对居住在徐州市××山区的违法行为人作出行政处罚的法定职权，故被上诉人对上诉人朱成玲作出涉案行政处罚决定并不违反上述规定。二、关于被上诉人徐州市铜山区公安局对上诉人朱成玲作出的行政处罚决定有无事实和法律依据问题。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级相关职权机关提出，并到有权机关设立或者指定的接待场所提出信访事宜。本案中，公安机关对上诉人及朱守端等人所作的询问笔录内容能够相互印证，可以说明本案上诉人选择在2019年3月全国重要会议召开前夕与其他多人赴北京上访，目的是通过上访给地方政府施加维稳压力。被上诉人徐州市铜山区公安局认定上诉人的行为属于其他寻衅滋事行为并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项之规定，对上诉人作出行政拘留的决定，并无不当。三、关于涉案行政处罚程序是否合法的问题。徐州市铜山区公安局在办理案件过程中履行了受案、询问、调查、处罚前告知等相关程序，上诉人亦在询问笔录中明确表示不陈述不申辩，徐州市铜山区公安局作出涉案行政处罚决定程序合法。 行政赔偿需要以行政行为违法为前提条件，本案中，被上诉人作出涉案行政处罚决定具有事实和法律基础，程序合法，上诉人朱成玲请求被上诉人为其恢复名誉、书面赔礼道歉并赔偿其各项损失人民币100000元无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱成玲承担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 陈 颖 审判员 徐 冉 二〇二〇年六月二十三日 书记员 王竞晗