安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖01行初74号原告孙小柱，男，1977年10月23日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。原告孙邦文，男，1947年8月28日出生，汉族，住合肥市肥东县。原告孙之恩，男，1954年9月15日出生，汉族，住合肥市。被告肥东县人民政府，住所地合肥市肥东县店埠镇龙泉路8号。法定代表人姚飞，县长。委托代理人周英贤，肥东县司法局工作人员。委托代理人赵平选，安徽威名律师事务所律师。原告孙小柱、孙邦文、孙之恩诉被告肥东县人民政府土地行政管理其他行政行为一案，于2019年12月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告孙小柱、孙邦文、孙之恩，被告肥东县人民政府委托代理人周英贤、赵平选到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2019年11月,原告三人发现孙滩村居住用地及西侧永久基本农田被不明身份人员占用建设。随后原告三人为依法保护承包经营的永久基本农田及原使用的宅基地，向肥东县国土部门查询该地块相关用地信息，获知仍未经依法征收。随即原告三人多次向国土执法部门申请查处违法建设，2019年11月20日，肥东县国土局向建设单位肥东县重点工程建设局（注:现更名为肥东县重点工程建设管理中心)下达东国土资监责字[2019]01035号《责令停止违法建设通知书》。原告三人集体土地上房屋于2013年在横大路项目拆迁办工作人员动员下被同一时间拆迁，安置方案依据均为横大路项目征地安置补偿方案。另2013年原告孙邦文在横大路项目拆迁期间谈判破裂,被店埠镇人民政府及行政执法局以孙邦文未取得规划许可证违法为由强拆；原告孙之恩因不识字，签名之后发现与口头约定内容不符拒绝交钥匙，店埠镇人民政府同样对其实施了强拆。之后,孙邦文、孙之恩被迫选择按每人45平方征地人口政策签订了《肥东县房屋拆迁安置补偿协议》。原告孙小柱与征地实施单位店埠镇人民政府签订了征收集体土地上房屋拆迁的《肥东县房屋拆迁安置补偿协议》,房屋已被拆除。至此,被告组织店埠镇人民政府采用多种方式，不遗余力的完成与全体孙滩村民签订征收集体土地上房屋的《肥东县房屋拆迁安置补偿协议》并拆除完毕，实际控制了预征迁的孙滩村居住用地使用权。2019年1月被告将其投资建设的一期迎河家园恢复楼3栋2703室、4栋101室、18栋204室安置给原告三人。理由一、肥东县人民政府为组织实施征地、批准供地的法定权利、义务主体,为本案被诉适格主体。依据相关法律规定，政府投资项目开工建设,应当符合有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的,不得开工建设。即使有相关法规同意先行用地，其前提也应是使用国有土地。理由二、涉案《肥东县城初期雨水污染治理项目》用地违法已被肥东县国土局依法确认，被告肥东县人民政府实施政府项目批准供地及用地行为违法。《责令停止违法建设通知书》的送达人为被告派出机构,依据《肥东县机构改革方案》及涉案项目属性,应由肥东县人民政府承担行政主体法律责任。理由三、被告肥东县人民政府对征收集体土地上房屋的《肥东县房屋拆迁安置补偿协议》已明确认可,并将其投资建设的迎河家园恢复楼用于安置原告三人。本案《肥东县房屋拆迁安置补偿协议》多处出“现征收集体土地上房屋”内容,协议征地属性明确。被告已履行安置包括原告三人在内的孙滩村全体被征迁村民。故被告的履行征迁协议行为按法律常识可推定为被告认可并履行征迁协议,被告征地行为被诉主体适格。且横大路征用原告孙之恩房屋的《征迁协议》与征地范围外孙邦文、孙小柱的协议格式、条款、征迁人口补偿政策完全一致。理由四、依据法律规定,集体土地征收由县级人民政府组织实施，项目用地由县级人民政府批准,故被告肥东县人民政府应为《肥东县城初期雨水污染治理项目》预征地、批准供地、用地行为的法律责任主体。被告投资建设的政府项目《肥东县城初期雨水污染治理项目》依法应使用国有土地，被告作为法定征地组织实施机关和法定的供地批准机关，故征地、供地、用地均为被告法定权利、义务主体。结合《土地管理法》及被告2013年未批先征行为、《肥东县城初期雨水污染治理项目》政府用地行为,共同构成违法征收使用土地的事实,被告被诉主体适格。现被告开工《肥东县城初期雨水污染治理项目》的事实已改变土地用途及属性,故构成违法征地。理由五、诉争涉案地块与西侧工业用地共用围墙，孙滩村居住地西侧已无永久基本农田,孙邦文、孙之恩确权地块基本无剩余基本农田耕地,项目占用永久基本农田事实清楚。原告孙邦文、孙之恩承包的农地承包权(2016)第270319号新坝塘地块永久基本农田地块与村民居住地为被告政府项目占用,原告现场拍摄的照片对比土地承包权证上的宗地地块图书可证明。为此，特提起诉讼，请求：一、确认被告组织实施开工建设占地66亩的《肥东县城初期雨水污染治理项目》，改变孙滩村部份永久基本农田和集体建设用地用途及属性行为违法；确认被告行政越权国务院审批权行为违法；确认被告组织实施涉案土地协议征迁行为违法；确认擅自征收使用土地侵害原告三人土地承包经营权及宅基地使用权行为违法。二、判令被告返还农地承包权(2016)第270319号孙邦文、(2016)第270226号孙之恩共3.79亩永久基本农田耕地承包经营权；判令被告返还原告孙邦文、孙小柱的孙滩村宅基地使用权。三、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一、原告3人身份证复印件3份。证明目的：原告3人诉讼主体适格。证据二、原告孙邦文、孙之恩的农村永久基本农田《农民土地承包经营权证书》及附承包地宗图；《肥东县基本农田保护告知书》涉案项目占地现场照片。证明目的：原告有权依法保护承包经营的永久基本农田、项目占用自孙滩村居住用地及以西永久基本农田耕地至工业用地厂房围墙。证据三、原告三人持有内容为征收集体土地上房屋的《肥东县房屋拆迁安置补偿协议书》。证明目的：被告未批先征的事实，实际控制涉案土地。证据四、肥东县国土局向被告下达的东国土资监责字[2019]01035号《责令停止违法建设通知书》。证明目的：被告违法占用66亩集体土地的事实以被国土部门依法确认。补充证据一、肥东县自然资源和规划局两次下发的停止违法建设通知书，第一次：2019年11月20日，第二次：2020年1月17日。证明目的：肥东县政府没有征地批准文件的情况下，违法使用孙滩集体土地建设（肥东县城初期污水处理）项目。补充证据二、肥东县自然资源和规划局（东自然资规公开【2020】13号）。证明目的：肥东县政府使用孙滩一、二组集体土地建设（肥东县城初期污水处理）项目用地，直到（2020年4月24日）都没有征地批文，还在违法施工。补充证据三、肥东县自然资源和规划局提供的（2008）年的航拍图。证明目的：肥东县政府使用的孙滩一、二组的集体土地内，其中有一部分是原宅基地，一部分是耕地。孙滩的耕地是基本农田。原宅基地上的房屋，是被强行拆除。在没有征地批文情况下强拆集体土地上的房屋违法。肥东县人民政府答辩称：一、原告的主体资格不适格。三原告没有证据证明自己是其诉称的行政行为的相对人，也没有证据证明三原告与其诉称的行政行为有利害关系。1、关于第一项请求中的第1小项请求：三原告请求确认组织实施开工建设占地66亩的《肥东县城初期雨水污染治理项目》，改变孙滩村部分永久基本农田和集体建设用地用途及属性的行为违法。该请求所称的“组织实施开工建设”行为，是项目施工单位的建筑施工行为，不可能由被告组织实施。三原告没有证据证明自己与这一行为有利害关系。2、关于第一项请求中的第2小项请求：请求确认被告行政越权国务院审批权行为违法。该请求表述不清，该请求中所称的具体行政行为内容不明确，三原告也没有证据证明自己与该诉求的“行政越权行为”有关联。3、关于第一项请求中的第3小项请求：请求确认被告实施涉案土地协议征迁行为违法。该请求所称的土地协议在哪里?是否存在土地协议?土地协议征迁的具体内容是什么?三原告与该土地协议中的征迁行为有何关系?三原告均未提供证据证明。原告更无证据证明是被告组织实施了其诉称的“土地协议征迁行为”。4、关于第一项请求中的第4小项请求：请求确认擅自征收使用土地侵害三原告的土地承包经营权及宅基地使用权行为违法。原告诉称的“擅自征收使用土地”内容不明确，即征收和使用的土地名称是什么?位置在哪里?是谁征收?由谁使用?三原告也无证据证明“擅自征收使用土地”行为与其诉称的承包地及宅基地有什么样的利害关系。基于上述，三原告无证据证明自己与其第一项诉讼请求所称的行为有利害关系。二、原告的第二项请求没有基础事实，且早已超过了行政起诉期限或民事诉讼时效。原告孙邦文、孙之恩无证据证明被告占用了3.79亩承包地，且修改后的《中华人民共和国土地管理法》自2020年1月1日开始实施，其中规定的“永久基本农田”的划定工作并没有启动，原告诉称的“永久基本农田”没有事实依据。另外，原告也无证据证明被告对孙邦文、孙小柱的房屋实施了拆除并占有了二人的宅基地。根据原告提供的《肥东县房屋拆迁补偿安置协议书》可以证实，原告的房屋被拆除应发生在2012年、2013年，拆除单位不是被告，且原告均早已获得了安置，拆迁安置的权利义务均已履行完毕。因此，原告该项请求早已超过了诉讼时效。三、原告提出的第一项请求中的第1小项请求及第二项请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告提出的第一项请求中的第1小项请求所称的组织施工行为是民事法律行为，不是具体行政行为：第二项请求是以民事侵权行为为基础，系民事纠纷。故该两项请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。四、原告将肥东县人民政府列为被告是错误的。原告无证据证明被告实施了其诉称的行政行为。根据原告提供的证据材料可看出，肥东县城初期雨水污染治理项目使用土地的主体不是被告，且相关职能部门已对该使用土地行为进行了处理，原告以此为依据将肥东县人民政府列为被告显然是错误，是乱告滥诉行为。综上所述，原告诉称被告实施了组织施工、越权审批、组织征迁和征收土地等行为没有事实依据，原告仅凭自己的想象、猜测或推定，随意地将肥东县人民政府列为被告并起诉至法院，不符合行政诉讼法有关起诉的规定，原告的行政起诉行为是乱告滥诉行为。请求法院驳回原告的起诉。被告未提交证据。经审查，本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当具有具体的诉讼请求和事实根据。因此，当事人提起的行政诉讼，其诉讼请求应当指向具体的行政行为。根据我国的土地管理法以及相关法律法规的规定，在土地征收行为当中，包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行政行为，涉及到不同级别的行政机关和多个部门。原告在提起诉讼时，如果笼统的以征地行为违法或者将不能并案审理的多种不同诉求作为诉讼请求，而不是明确对征收土地过程中的哪一个具体行为提起诉讼，属于没有明确诉讼请求的情形。本案中，原告请求确认被告占用66亩永久基本农田和集体建设用地并改变用途及属性行为违法；确认被告行政越权国务院审批权行为违法；确认被告组织实施涉案土地征迁行为违法；确认征收土地侵害原告土地承包经营权及宅基地使用权行为违法；请求判令被告返还孙邦文、孙之恩耕地承包经营权、返还原告孙邦文、孙小柱的宅基地使用权等，即属于诉讼请求不明。经本院予以释明，原告仍然坚持其诉讼请求，故原告的起诉不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告孙小柱、孙邦文、孙之恩的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长 黄 成审判员 李进学审判员 应道荣二〇二〇年六月十八日书记员 丁 丰附本案相关法律条款：一、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。