陕 西 省 延 安 市 中 级 人 民 法 院    行 政 裁 定 书                          （2020）陕06行终38号 上诉人（原审原告）富县富张加油站。法定代表人张殿清，该站总经理。委托代理人付超，宁夏综义律师事务所律师。被上诉人（原审被告）延安市商务局。负责人刘新光，该局局长。委托代理人张虎，该局工作人员。委托代理人刘俊杰，陕西德齐律师事务所律师。原审第三人陕西晶弘实业发展有限公司。法定代表人贺宏斌，该公司经理。委托代理人郑成彬、刘瑾，陕西菲格律师事务所律师。上诉人富县富张加油站与被上诉人延安市商务局、原审第三人陕西晶弘实业发展有限公司城乡建设行政规划一案，陕西省延川县人民法院作出（2019）陕0622行初103号行政裁定。宣判后，富县富张加油站不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院裁定查明的事实：2004年12月8日，张海龙经过审批，在富县XX村XX镇XX村修建了富县富张加油站。2018年9月13日，该加油站法定代表人变更为张海龙的父亲张殿清。2011年5月12日，陕西省商务厅作出《关于原则同意﹤延安市成品油零售体系“十二五”发展规划﹥的批复》（陕商发[2011]263号），原则上同意延安市商务局提出的成品油零售体系“十二五”发展规划的意见。2011年9月6日，延安市人民政府办公室印发了《关于印发﹤延安市成品油零售体系十二五发展规划﹥的通知》（延政办发[2011]149号），该规划中对加油站的设置设定了条件。2012年7月17日，陕西省商务厅作出《关于延安市增加加油站“十二五”规划布点的批复》（陕商发[2012]427号），同意新增包括张村驿加油站在内的26个加油站。2012年11月1日，陕西省商务厅作出《关于旦八镇界湾加油站等12个新建加油站的批复》（陕商发[2012]666号），同意建设张村驿加油站等12个新建加油站。2016年1月5日，延安市商务局向省商务厅上报《关于成品油零售体系十三五发展规划情况的报告》（延市商字[2016]4号）。2016年8月4日，陕西省商务厅作出《陕西省商务厅关于确认延安市成品油零售分销体系“十三五”发展规划的通知》（陕商函[2016]490号），原则上同意延安市商务局制订的《延安市成品油零售体系“十三五”发展规划》。该发展规划名单中第127号为张村驿加油站。2016年8月29日，延安市商务局印发《延安市商务局关于印发﹤延安市成品油零售体系“十三五”发展规划﹥的通知》（延市商发[2016]49号），该发展规划名单中第127号为张村驿加油站。2012年10月31日，陕西省发展和改革委员会发布了《关于印发﹤关于加快推进全省能源化工“十大园区”和“十大工程”建设的指导意见﹥的通知》（陕发改能源〔2012〕1683号），其中涉及到延安煤油气综合利用园区（后更名为富县工业园区）。2015年10月13日，延安市发展和改革委员会印发了《关于富县工业园区总体规划的批复》（延发改基能函[2015]67号），同意了富县工业园区的总体规划。2018年10月12日，陕西省商务厅为了进一步加强和规范陕西省成品油市场管理，根据商务部《成品油市场管理办法》，结合陕西省实际，发布了《陕西省商务厅关于印发﹤陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）的通知﹥》（陕商发[2018]53号）。2019年1月8日，延安市商务局就省XX园区是否执行省XX区可参照城市建成区标准布投加油站的问题，向陕西省商务厅进行请示。2019年1月31日，延安市商务局作出了《延安市商务局关于确认陕西延长石油延安石化贸易有限公司杜公路加油站等9座拟新建加油站规划的批复》（延市商发[2019]8号），其中包括张村驿加油站。2019年12月6日，延安市发展和改革委员会致函延安市商务局：富县工业园区为省XX园区，其规划范围包括张村驿化工工业集中区。原审法院认为：我国《行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。《陕西省商务厅关于印发﹤陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）的通知﹥》（陕商发[2018]53号）第四条规定：“陕西省商务厅（以下简称省商务厅）委托省辖市商务主管部门，办理成品油零售经营网点（以下简称加油站）的规划确认、建设（包括新建和原址改建、扩建及验收）……。省辖市商务主管部门须向省商务厅归集审批信息，禁止再次委托县（市、区）商务主管部门办理上述审批事项”。根据该条规定，延安市商务局对张村驿加油站的规划审批，系受陕西省商务厅的委托而实施的行政行为，延安市商务局属于被委托主体，其后果应该由委托单位陕西省商务厅承担，故本案适格的被告应该是陕西省商务厅。原告经本院释明后，拒绝变更被告，其诉讼不符合法律规定，应当予以驳回起诉。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告富县富张加油站的起诉。案件受理费50元，在本裁定生效后退还给原告富县富张加油站。宣判后，富县富张加油站不服该裁定，提起上诉。上诉人富县富张加油站上诉称：1、请求依法撤销延川县人民法院作出的（2019)陕0622行初103号行政裁定书；并发回重审或依法改判支持原告的一审诉讼请求。 2、一二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：原审法院事实认定错误，法律适用错误，原审裁定驳回上诉人的诉讼请求缺乏证据证实，二审法院应当予以改判或发回重审。一、原审法院认定被上诉人作出的涉案具体行政行为是受陕西省商务厅委托作出认定错误，该事实认定也缺乏证据证实。二、原审法院以《陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）》第四条驳回上诉人的原审起诉错误，该实施细则第四条违反法律规定。三、被上诉人作出的《延安市商务局关于陕西延长石油延安石化贸易有限公司杜公路加油站等9座拟新建加油站规划的批复》（延市商发［2019] 8号）不合法。四、被上诉人没有证据证明其作出具体行政行为合法。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，原审法院以《陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）》第四条驳回上诉人的原审起诉错误，被上诉人作出的具体行政行为不合法应当予以撤销，请求二审法院依法查明案件事实，支持上诉人的上诉请求。被上诉人延安市商务局答辩称：一、上诉人关于答辩人作出本案行政行为并非受陕西省商务厅委托、且无证据证明委托关系的理由不能成立。依据《陕西省成品油市场管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）第四条之规定，陕西省商务厅通过规范性文件委托答辩人办理加油站的规划确认事项，事实清楚，证据确凿。一审中，答辩人共提交了两组12份证据，并将涉及行政委托的规范性文件附在证据册后，答辩人依法提供了作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，故上诉人该上诉理由不能成立。二、上诉人关于《实施细则》第四条违反《行政许可法》第二十四条之规定，不能作为原审定案依据的理由不能成立。1、《行政许可法》第二十四条是关于委托实施行政许可的规定，而本案中加油站的布点规划确认属于行政确认行为，而并非行政许可行为。我国对行政许可的设定和实施有明确、严格的法律规定，2016年，国务院对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理，对《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》进行了第二次修正，其中明确为成品油零售经营资格的审批设定了行政许可。加油站的规划确认事项，属于成品油零售经营资格审批的一个前置环节，但并不等同于成品油零售经营行政许可，按照国家对行政许可的严格管控，本案中不应对成品油的零售经营行政许可做扩大解释。事实上，加油站的布点规划确认是一种行政确认行为。行政许可与行政确认通常是行政程序中的两个步骤，一般是确认在前，许可在后，确认是许可的前提，许可是确认的结果，二者最重要的区别是行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁;而在行政许可中，未经许可而从事的行为将发生违法后果，当事人将因此受到法律制裁。本案中，答辩人作出的《关于确认陕西延长石油延安石化贸易有限公司杜公路加油站等9座拟新建加油站规划的批复》，从该批复的标题也能明确本案所涉行政行为为行政确认行为，上诉人将加油站的布点规划确认与成品油零售经营行政许可混淆在一起，以此来否定《实施细则》第四条规定的法律效力，显然不能成立。2、退一步讲，即使本案所涉行政行为属行政许可行为，答辩人与陕西省商务厅之间的行政委托关系仍然成立。依据《行政诉讼法》第二十六条规定和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，上诉人该上诉理由不能成立。三、上诉人关于答辩人作出加油站规划确认程序违法、布点不符合建站间距规定的上诉理由不能成立。1、自我国全面深化“放管服”改革转变政府职能工作开展以来，各地商务主管部门依据中央文件在成品油流通管理领域推行了一系列新的举措，以不断优化营商环境，推动商务领域改革措施落地生效。答辩人作为延安市商务主管部门，结合各地做法，及商务部《关于深入推进商务信用建设的指导意见》，在我市加油站的规划确认审批流程中，结合申请人信用记录及综合评估，实行“容某某办理”工作机制。即在申请人提交材料不规范、不完整的情况下，由申请人出具“容某某办理”承诺书，主管部门依据申请人信用记录、容某某材料的重要程度、所涉项目的效益性以及申请人践诺的可能性等方面决定是否给与其容某某办理。“容某某办理”是近年来商务领域落实社会信用体系建设的重要举措。本案中第三人自2012年取得陕西省商务厅立项建设批复后，一直在办理相关土地、建设手续，由于涉及的管理部门多，办证周期长，导致2018年11月向答辩人提出建设加油站的申请时，发现已有的相关建设用地手续已过期，答辩人结合实际情况同意对第三人容某某办理，并告知其必须在一年内补齐所有审批资料否则将会对其撤销审批。现第三人已在承诺期内补齐所有审批资料，我市加油站规划确认“容某某办理”工作机制良好有序的开展。上诉人关于答辩人作出行政行为程序违法的理由不能成立。2、答辩人作出的加油站规划确认批复符合建站间距规定。本案中，申请设立的富县张村驿加油站位于富县XX村XX镇XX村XX村XX村驿入口处，距已建成的上诉人富县富张加油站车行距离为2.1公里，且该加油站处于富县工业园区内，该工业园区属于省XX园区。按照陕西省商务厅的答复，省XX园区可按省XX区对待，故答辩人依据《实施细则》第十四条第（三）项第（1）目规定“城区加油站相邻两站之间最近车行距离不少于1.8公里”、第（4）目规定“省XX区可参照城市建成区标准布设加油站。”，作出本案加油站规划确认批复符合建站间距规定。四、上诉人关于答辩人未提供证据证明行政行为合法的理由不能成立。上诉人一审起诉所依据的事实与理由是答辩人作出加油站布点规划确认批复不符合建站间距要求，未涉及其他问题，在一审庭审过程中，上诉人也明确表示起诉所依据的事实与理由没有变更。答辩人根据上诉人的起诉，提供了两组12份证据，以及作出行政行为所依据的规范性文件，用以证明加油站布点的合法性。答辩人并非拒不向法院提供第三人的申请材料，而是上诉人起诉时只涉及了布点问题，未涉及其他，答辩人认为该申请材料与本案无关。如二审法院认为该申请材料与本案有关，答辩人愿意积极配合提交该材料。综上所述，答辩人作出的行政行为符合延安当地的加油站行业发展规划，符合相关技术规范，所适用的《陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）》第十四条第（三）项第（1）目、第（4）目是正确的，且答辩人系受陕西省商务厅的委托办理加油站规划确认事项，上诉人不应诉及答辩人，为此请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人陕西晶弘实业发展有限公司答辩称：一、一审法院作出的《行政裁定书》认定事实清楚,适用法律、法规正确,二审法院应维持该裁定，驳回富张加油站的上诉请求。首先，延安商务局并非本案适格被告。商务局系接受陕西省商务厅（以下简称“商务厅”）的行政委托作出行政行为，依照《行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，本案被告应为商务厅，非商务局。依据《成品油市场管理办法》【商务部令2006年第23号】（部委规章）第六条与《陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）》（规范性文件）第四条均规定，省商务厅是加油站的规划确认的职权主体，市商务局不具备审批的权限，延安市商务局的规划确认的职权来源于省商务厅的委托。该委托系依照商务部的部门规章作出，并非上诉人所称的该委托仅有规范性文件规定而无任何行政规章依据。商务厅委托商务局作出的行政行为，依照《行政诉讼法》第二十六条之规定，商务厅应为本案适格被告。故本案被告不适格，上诉人的上诉请求应当予以驳回，一审法院适用法律正确。其次，一审法院已经向上诉人富张加油站释明变更本案被告为省商务厅，但上诉人拒绝变更，应承担由此产生的不利后果。依照《行政诉讼法司法解释》第六十九条第三款的规定，因上诉人拒绝变更被告，故一审法院裁定驳回富张加油站诉讼请求符合法律规定，适用法律正确，二审法院应当予以维持。二、商务局作出的《延安市商务局关于陕西延长石油延安石化贸易有限公司杜公路加油站等9座拟新建加油站规划的批复》（延安商发【2019】8号）合法有效。1、规划确认的审批立项主要审查项目的环境、规模、地况、是否满足规划需要等，目的为审查项目是否满足建设条件。张村驿加油站在2012年11月份已经取得规划确认即立项，说明该加油站符合建设条件。2011年5月12日，省商务厅作出《关于原则同意的批复》，原则上同意延安市成品油零售体系“十二五”发展规划。2012年7月17日，省商务厅的“十二五”规划布点的批复，同意新增张村驿加油站。2012年11月1日，省商务厅作出《关于旦八镇界湾加油站等12个新建加油站的批复》，同意建设张村驿加油站。2012年时，延安玉华商贸公司即已通过张村驿加油站预审。该公司系晶弘公司关联公司。2016年1月5日，“十三五”发展规划名单中有张村驿加油站。2017年5月17日，晶弘公司即已取得富县人民政府关于现张村驿加油站的土地使用权批复文件，该批复文件性质等同于建设用地许可证。法律、法规、政策文件并未规定关联公司此前取得的相关文件手续不能在关联公司后续申请中延续使用。同时，为了优化营商环境，相应国务院关于“容某某办理”的大政方针，故商务局在综合评估后，允许晶弘公司进行容某某办理，且晶弘公司亦于后期取得《建设用地规划许可证》，故商务局作出的该批复合法有效。2、张村驿加油站位于富县工业园区，该园区系省XX区，依照陕西省商务厅的答复，该区域适用城区加油站间1.8公里的距离限制，而非5公里距离限制。依照《陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）》第十三条的规定，张村驿加油站与其他加油站之间的距离应在1.8公里以上。实际情况是，张村驿加油站距离富张加油站2.1公里，已经超出1.8公里的规定，该选址符合规范性文件要求。三、富张加油站并非本案适格原告，不具备起诉资格，故起诉讼请求应当裁定予以驳回。首先，富张加油站并非延安市商务局规划确认行政行为的行政相对人，其作为行政利害关系人，只有当行政行为侵犯其合法权益，即侵犯其相邻权或公平竞争权时才具有提起行政诉讼的资格。其次，富张加油站在十二五和十三五规划长达近10年的时间内不可能不清楚张村驿加油站的规划，其自身并没有按照规划申请建设张村驿加油站，故该行政行为并未侵犯其公平竞争权。同时，两个加油站间距2.1公里，符合行业发展规划和技术规范，符合规章、政策文件的法定条件，没有侵犯其相邻权。故该行政行为没有侵犯其合法权益，富张加油站不具备提起诉讼的主体资格，应当驳回起诉。四、富张加油站的起诉已经超出诉讼时效，故其诉讼请求应予驳回。首先，涉案张村驿加油站的审批已于2019年1月23日进行公示。而富张加油站于2019年10月提起行政诉讼，已经超出六个月的诉讼时效。其次，由于2012年7月17日，省商务厅的“十二五”规划布点的批复，已同意新增张村驿加油站。2012年11月1日，省商务厅作出《关于旦八镇界湾加油站等12个新建加油站的批复》，亦同意建设张村驿加油站。2016年1月5日，“十三五”发展规划名单中仍有张村驿加油站。故而富张加油站早已知晓该加油站的建设规划。最后，富张加油站作为成品油行业企业，亦具有关注商务局对于成品油行业作出公示的义务。故依照《行政诉讼法》第四十六条的规定，富张加油站的起诉已经超出六个月的诉讼时效，其诉讼请求亦应予以驳回。综上所述，延安市商务局作出的《延安市商务局关于陕西延长石油延安石化贸易有限公司杜公路加油站等9座拟新建加油站规划的批复》（延安商发【2019】8号）合法有效，不应撤销关于陕西省晶弘实业发展有限公司在延安市富县张村驿加油站的规划确认文件。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求应当予以驳回。各方当事人在一审提交的其他证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审庭审中，上诉人、被上诉人均没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。经审理，本院认为一审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定，石油成品油批发、仓储、零售经营资格审批由商务部及省级人民政府商务行政主管部门组织实施。《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号）第六条规定，申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级(设区的市,下同)人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。《陕西省成品油市场管理办法实施细则（试行）》（规范性文件）第四条规定，省商务厅委托省辖市商务主管部门，办理成品油零售经营网点的规划确认、建设（包括新建和原址改建、扩建及验收）、歇业、注销、撤销和证书颁发、证书变更、证书换发、遗失补领证，以及成品油零售经营企业年度检查等审批事项。省辖市商务主管部门须向省商务厅归集审批信息，禁止再次委托县（市、区）商务主管部门办理上述审批事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。依据以上规定，省商务厅是加油站的规划确认的职权主体，市商务局不具备审批权限，其系接受省商务厅的行政委托作出行政行为，故市商务局并非本案适格被告。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉费50元，不予收取。本裁定为终审裁定。  审  判  长    赵 正 卫审  判  员    冯 小 炯审  判  员    齐 进 飞   二0二0年六月二十四日  法官助理     刘    慧书 记 员     高    静 1