江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终11号 上诉人（原审原告）曹艳梅，女，1970年6月29日生，汉族，住江苏省邳州市。 委托代理人魏国庆，江苏金合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邳州市公安局，住所地:江苏省邳州市运河镇运平路路西侧。 法定代表人周军，局长。 委托代理人赵成浩，该局工作人员。 上诉人曹艳梅诉被上诉人邳州市公安局行政处罚决定一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初740号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年4月28日组织双方当事人到庭接受询问。上诉人曹艳梅及委托代理人魏国庆，被上诉人邳州市公安局的委托代理人赵成浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年2月15日16时许，被告邳州市公安局下辖八义集派出所接信访工作人员冯仕君报警称“李继红、曹艳梅、翟士静等人到国家信访局无理上访”。经初查，被告当日受理为行政案件处理。 被告邳州市公安局对原告曹艳梅及案外人李继红、翟士静、魏宁等人进行了询问。原告在接受公安机关询问时陈述，“问：当地党委政府有无向你告知《不再受理告知书》？答：有，村书记刘保庆带着三个人到了俺家找到我并且拿出来一张邳州市占城镇人民政府的红头文件，内容是不再受理告知书，称我反映的要求解决养老保险待遇问题，已经三级终结，不再受理。但是我没有签字。”“问：你为什么没有在《不再受理告知书》签字？答：我的诉求没有满足，所以不签字。”“问：你为什么要到北京国家信访局上访反映要求解决养老保险待遇问题？答：到北京国家信访局反映诉求，影响比较大，邳州市政府会更加重视，这样有利于解决我们的诉求。”同时，被告收集、调取了原告等人的诉求书、关于李金玲等人信访事项的答复意见及复查意见、信访事项复核申请不予受理通知书、关于薛秀琴郑常芬等人信访事项的复核意见、照片、不再受理告知书、情况说明、常住人口信息等材料。后被告经调查查明，原告和案外人魏宁等人因养老待遇问题于2018年到北京市国家信访局上访被工作人员劝回，在其明知信访事项被终结后，又在国家两会召开前夕，于2019年2月15日到北京市国家信访局上访，为引起地方政府重视，以达到其信访目的。 2019年2月17日，被告邳州市公安局向原告曹艳梅告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，听取了原告陈述和申辩意见。当日，被告作出邳公（集）行罚决字〔2019〕277号行政处罚决定，决定对原告行政拘留七日。该行政处罚决定已送达原告并已执行完毕。 另查明：邳州市教育局对李金玲等人的信访事项作出书面答复意见，其中载明“1、你们属农村村办幼儿园（班）的临时幼儿教师，没有与机关、企事业单位建立聘用用工关系，不符合文件中‘要积极推行聘用教师最低工资保障制度，建立健全养老保险、医疗保险等社会保障制度。’规定，无法办理养老保险和医疗保险，况且你们已参加农村合作医疗保险，不可能重复办理医疗保险。2、随着国家用工制度的不断完善，综合国力的不断提升，教育事业的不断发展‘逐步实现非公办幼儿教师与公办幼儿教师同工同酬。’的希望很大。目前，没有政策依据，暂无法实现你们的要求。3、各级政府正进一步加大对农村幼儿教育经费的投入，积极改善办学条件。当地政府、教育行政部门和各中心校将在政策允许的范围内积极帮扶村办幼儿教育事业”，并告知“如对本答复意见不满意，可自接到意见之日起30日内向邳州市人民政府申请复议”。 2008年7月3日，邳州市人民政府对上述答复意见作出邳查字[2008]05号复查意见，其中载明“1、关于要求与公办幼儿教师同工同酬问题。你们虽然在农村学前教育岗位工作多年，为幼儿教育作出了一定贡献，但根据国家有关人事制度，你们未经人事、劳动部门办理录用、招聘手续，不具备公办幼儿教师身份。因此，要求与公办幼儿教师同工同酬提高工资标准的要求客观条件尚不具备。2、关于要求办理养老保险问题。如办学的幼儿园（班）有能力的话，提倡在政策允许的范围内提供帮助。3、关于要求办理医疗保险问题。农村已普遍实行新型合作医疗，根据你们的情况，职能参加农村新型合作医疗”，并告知“如不服本复查意见，可于接到本复查意见之日起30日内，向徐州市人民政府申请复核”。 2008年8月6日，徐州市信访工作领导小组办公室对上述复查意见作出徐信复核不[2008]4号信访事项复核申请不予受理通知书，认为“1、申请人提出的信访问题，主要涉及的是村办幼儿教师的各种待遇问题。因此类信访问题于2008年4月24日已经徐州市人民政府作出了明确的复核意见，根据《徐州市信访事项复查复核办法》有关规定：凡属同一类信访问题已有明确复核意见的，不再重复受理，已有复核意见可作为该信访事项的复核意见答复信访人。因此，2008年4月24日徐州市人民政府出具的同类信访问题的复核意见附后，并参照该意见执行。2、信访人多年来一直工作在村办幼儿教师的工作岗位上，也为农村幼儿教育事业做出了贡献。生活确有困难的，可通过相关渠道提出农村低保申请解决”，并附上徐州市人民政府徐核字[2008]014号关于薛秀琴郑常芬等人信访事项的复核意见，其中载明“复核申请人：薛秀琴、郑常芬等人。复核被申请人：铜山县人民政府。申请人在村办幼儿园工作，未经人事、劳动部门办理录用、招聘手续，为所在村任用，不是公办幼儿教师身份，其待遇依赖于幼儿园教育保育费的收入。申请人要求入编并享受在编公办教师同等生活待遇缺乏政策依据，不予支持。维持铜山县人民政府的复查意见。” 2018年8月27日，邳州市公安局因曹艳梅进京信访对其作出训诫书，其中载明了《信访条例》的相关规定以及“北京中南海等重要地域周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集”等内容。 2018年9月20日，邳州市占城镇人民政府向曹艳梅作出不再受理告知书（编号：20180010），告知其“你反映的‘要求解决养老保险待遇问题’等信访事项，已经三级终结。根据《国家信访条例》的规定，不再受理”。 2019年2月16日，邳州市驻京信访应急处置组出具邳京访字（2019）第033号情况说明，载明“曹艳梅分别于2019年2月15日同6人；2018年8月20日同14人就她们从事幼师工作多年，要求政府给予其办理五险一金等社会保障待遇问题2次越级到国家信访局集体上访，被驻京工作人员劝返”。 原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因原告曹艳梅的居住地在邳州市即被告邳州市公安局的管辖范围内，故被告对原告违反治安管理的行为具有调查处理的法定职权和职责。 根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据国务院《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。该条例第三十五条第三款规定，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案中，根据被告邳州市公安局在法定期限内提交的证据能够证明，原告曹艳梅在知晓其反映养老保险待遇等信访事项已经邳州市教育局答复、邳州市人民政府复查、徐州市人民政府复核申请不予受理，同类信访事项已被终结且全国重要会议即将在北京召开之际，为引起当地政府重视，给政府施加压力，仍携带材料越级进京至国家信访局信访。被告据此认定原告的行为构成寻衅滋事，认定事实清楚、证据充分，其根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定对原告作出行政拘留七日的处罚决定，适用法律正确、量罚并无不当。 被告邳州市公安局作出被诉行政处罚决定，履行了受案、传唤、询问、听取陈述和申辩意见、作出处罚决定、送达等法定程序，其程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。 综上，原告曹艳梅的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回原告曹艳梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹艳梅负担。 上诉人曹艳梅上诉称：一、一审将上诉人未违反治安管理的信访行为，认定为违反治安管理的行为，系认定事实错误。上诉人的行为纯粹是信访行为，而不是违反治安管理的行为，不能作为行政拘留的事实根据。二、一审将上诉人的信访行为认定为寻衅滋事无事实和法律依据。寻衅滋事行为必须具备一个前提要件即侵犯的客体是社会公共管理秩序。上诉人自离家去北京，一路遵纪守法，到国家信访局后亦严格按照工作人员安排走访退场，被上诉人引用“其他寻衅滋事行为”之规定对上诉人作出处罚决定系认定事实和适用法律错误。三、一审对被上诉人处罚决定未对上诉人强制传唤限制人身自由时间进行折抵和未告知上诉人有权提出暂缓执行行政拘留的权利违反法律规定未审查，审判程序违法。四、一审判决对案件主要事实认定的理由未说明，却对与被诉行政行为无关的事实进行认定，显失公平公正。综上,请求二审法院依法撤销原判，发回重审或依法改判。 被上诉人邳州市公安局答辩称：一、本案事实清楚、证据确实充分、程序合法、处罚适当。曹艳梅和魏宁等人因养老待遇问题于2018年到国家信访局上访被工作人员劝回，在其明知信访事项终结后，又在国家两会召开前夕到国家信访局上访，给地方政府施加压力，以达到其上访目的。上述事实有曹艳梅的陈述和申辩、证人证言、书证等证据证实。以上证据由办案民警依法调查收集，证据合法有效，各项证据之间能够相互印证。曹艳梅居住地在邳州，被上诉人对其违法行为具有管辖权，其行为构成寻衅滋事，依法应予处罚，邳州市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，以寻衅滋事对其作出行政拘留七日的处罚是适当的。民警在办案中，及时受理案件，进行调查取证工作并依法进行处罚前告知，及时作出处罚并执行，程序合法。被上诉人对曹艳梅适用的是传唤手续，并没有对其进行强制传唤，且《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律未明确规定强制传唤时间可以折抵拘留的时间，也未规定公安机关必须告知被处罚人有提出暂缓执行行政拘留的权利。综上，被上诉人作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审经庭审质证认证，认为原审法院判决对事实和证据的认定是正确的，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条和《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；公安机关办理行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，邳州市公安局负责邳州市行政区域内的治安管理工作，具有相应的治安管理处罚权，曹艳梅的居住地在邳州市，故邳州市公安局对曹艳梅违反治安管理的行为具有调查和处罚的法定职权。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第二十六条规定，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”第三十四条、第三十五条规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”本案中，曹艳梅的同一类信访事项已经有关部门信访终结，该情况亦向曹艳梅进行了明确告知，在此情况下其仍然越级上访违反上述相关规定。结合此前曹艳梅多次与多人越级集访，现又在全国重要会议即将在北京召开之际，继续越级上访以达到其缺乏政策依据的个人目的，扰乱了正常的公共秩序，妨害了正常的社会管理，具有社会危害性。据此，邳州市公安局认定曹艳梅的行为构成寻衅滋事，并给予其行政拘留七日的处罚，并无不当。 其次，邳州市公安局在作出行政处罚决定的过程中，履行了受案、传唤、询问、听取陈述和申辩意见、作出处罚决定、送达等法定程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，程序合法。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人曹艳梅负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 徐 冉 审判员 陈 颖 二〇二〇年六月十六日 书记员 张文娟