河南省潢川县人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1526行审17号申请执行人潢川县自然资源局。住所地潢川县宁西路。法定代表人肖伟，男，该局局长。被执行人潢川县黄龙山生态陵园有限公司。住所地潢川县卜塔集镇小游村。法定代表人毕文俊，男，该公司负责人。申请执行人潢川县自然资源局向本院提出申请，请求强制执行潢川县自然资源局对被执行人潢川县黄龙山生态陵园有限公司作出的编号：2019105号行政处罚决定书的处罚决定。申请强制执行内容为：对符合卜塔集镇土地利用总体规划11256平方米没收在地上新建的建筑物和其他设施。本院受理后，依法组成合议庭对申请执行人作出2019105号行政处罚决定书的合法性进行了审查，并听取了被执行人的陈述与辩解。本案现已审查终结。审查中，被执行人辩称：一、申请执行人向人民法院申请没收异议人已建墓穴相关宗地的行政处罚，属于违法行政，无事实及法律依据。并且墓地建设近十几年中，从未收到违法用地的文件，文字通告。异议人认为，根据法律规定，行政执法部门在作出行政决定或采取强制措施之前，应事先告知行政相对人，给予异议人陈述和申辩的机会，听取当事人意见。在未通知异议人的情况下，就向人民法院提出强制执行申请，非法剥夺了异议人陈述和申辩的权利，依法不应得到支持。且异议人建设墓穴、规划用地程序合法，手续完备。二、潢川县黄龙山生态陵园是政府招商引资项目，是2009年潢川十大利民、便民工程之一。项目开建时已获得市民政局、县民政局、县政府、县土地局、建设局、规划局、林业局、发改委、环保局等相关单位的批复及同意，并且土地已获得省国土厅用地指标批示。三、潢川县自然资源局测量面积与实际占用面积有误，土地局测量时将原有的生产用池塘有附件，池塘在原图上有反映，原有的松树林（未占用）、原有的村民坟地全测量在内，视为申请人非法占用，申请人实际用的土地面积大概6千平方，墓穴320个左右，已安葬28个，且在墓穴之间植有树木，与原来林地时栽植树木比例相近。所以申请人认为土地局测量有误，处罚过重。申请人认为土地局所测面积与事实不符，侵犯申请人的合法权益，也未考虑此项目是利民便民工程。四、现在宗地上已经建设完毕，可以完善手续，我公司是潢川县现存规模最大、条件设施最齐全的民营公墓企业，准予执行本案的没收一则无法实际执行到位，二是严重损害我公司的信赖利益，三是损害我县殡葬事业正常发展。综上，潢川县自然资源局非法行政，强制没收决定违背法律规定，损害企业合法权益，请求依法不准予其强制执行申请。被执行人提供以下证据材料：一、潢川县黄龙山生态陵园有限公司营业执照、开户许可证、公墓经营许可证。二、2009年4月20日，潢川县民政局作出的“关于建设潢川县黄龙山生态陵园的可行性报告”，潢川县民政局关于兴建黄龙山生态陵园的立项报告。三、2009年7月23日，潢川县人民政府对县民政局关于兴建黄龙山生态陵园的请示的批复。四、2009年8月4日，潢川县国土资源局关于潢川县黄龙山生态陵园建设项目的用地预审意见。五、2009年8月10日，潢川县住建局颁发的建设项目选址意见书。六、2009年8月11日，潢川县发展和改革委员会对“关于县民政局兴建黄龙山生态陵园项目可行性研究报告”的批复。七、2009年8月31日，信阳市民政局“关于拟建潢川县黄龙山生态陵园经营性公墓的请示”。八、2010年潢川县民政局与潢川县绿城园林有限责任公司签订的协议书。九、2015年6月23日，河南省国土资源厅关于潢川县2014年度第三批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复。经审查查明，2019年6月5日，潢川县自然资源局对被执行人潢川县黄龙山生态陵园有限公司非法占地立案调查。经调查查明，2019年6月，潢川县黄龙山生态陵园有限公司未经依法批准，非法占用潢川县卜塔集镇上游村土地，用于陵园建设，建设时未办理合法用地手续，经测绘，该陵园新增占地面积是11256平方米，其中耕地面积为3285平方米，农村道路面积394平方米，其他林地面积7577平方米，符合卜塔集镇土地利用总体规划。2019年6月18日、2019年6月24日，潢川县自然资源局分别向被执行人送达了《行政处罚事先告知书》，《行政处罚听证告知书》，告知其在收到告知书起3日内进行陈述和申辩、提出听证申请。被执行人收到前述法律文书后，未向潢川县自然资源局进行陈述和申辩或提出听证申请。经集体研究后，潢川县自然资源局于2019年6月28日作出编号：2019105号行政处罚决定：1、对符合卜塔集镇土地利用总体规划11256平方米没收在地上新建的建筑物和其他设施；2、处以非法占用耕地3285平方米土地，每平方米15元罚款，计款：49275元整。处于非法占用农村道路面积394平方米，每平方米3元罚款，计款1182元整，处于非法占用其他林地面积7577平方米，每平方米5元罚款，计款37885元，共计罚款：88342元整。2019年11月19日，被执行人缴纳罚款50000元。2019年12月30日，潢川县自然资源局作出《履行行政处罚决定催告书》，潢川县自然资源局在催告到期后向本院提出强制执行申请。本院认为，《河南省实施办法》第四条规定，省辖市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。据此，潢川县自然资源局作为潢川县人民政府土地行政主管部门，具有管理潢川县行政区域内的土地利用、保护工作的行政职权。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”。本案中，申请执行人认为被执行人未经依法批准，非法占用案涉土地用于陵园建设，建设时未办理合法用地手续。审查中被执行人虽提交了相关证据，但不足以证明其对案涉土地具有合法的使用权。故，申请执行人作出的行政处罚决定认定事实并无不当。其次，申请执行人在作出并送达行政处罚决定前，向被执行人充分履行了事先告知、告知听证权利的义务，保证了被执行人的陈述、申辩以及听证的权利。据此，案涉处罚决定的程序合法。但本院注意到，案涉黄龙山生态陵园是潢川县现存规模最大、条件设施相对齐全的民营公墓企业。潢川县人民政府于2009年7月23日同意黄龙山生态陵园的选址和兴建面积，经原潢川县国土局同意选址、原潢川县建设局核发建筑项目选址意见书，同时潢川县发改委同意兴建，并经潢川县民政局层报至河南省民政厅。目前，案涉土地上的公墓及墓地附属设施、管理用房等已经建设完毕并投放使用，现建有墓穴320个左右，已安葬遗体（骨灰）28座，均在强制执行申请范围。根据土地与地上的建筑物和其他设施有不可分离的自然属性，若要强制执行没收，无疑要涉及到已安葬的遗体（骨灰），损害现实的社会秩序，亦对不特定亲属的合法权益产生不利影响。申请执行人没有对案涉土地上公墓和其他设施作出相应处理，以及案涉土地上已安葬的遗体（骨灰）未迁移之前，无法在执行程序中对案涉土地上的公墓和其他设施实施相应的强制执行措施，客观上存在执行不能。本院认为，潢川县自然资源局在作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，执法程序并无不当，但因本案客观上存在执行不能，以及损害现实的社会秩序，本院酌定对其申请不予准予执行。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：不准予强制执行申请执行人潢川县自然资源局作出2019105号行政处罚决定书的申请执行事项。申请执行人如不服本裁定，可以自收到裁定书之日起十五日内向信阳市中级人民法院申请复议。审判长  李智勇审判员  邓宇平审判员  肖 燕二〇二〇年六月二十九日书记员  彭姣姣