江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1345号 上诉人(原审原告)李永付，男，汉族，住淮安市清江浦区。 委托代理人王灌连，江苏灌江律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)淮安市清江浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路268号。 法定代表人赵洪涛,该区代区长。 出庭应诉负责人张红梅，该区副区长。 委托代理人侍陶、刘思,江苏引航律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)淮安市清江浦区清浦街道办事处，住所地淮安市清江浦区南港路38号。 法定代表人陈雪冰，该办事处主任。 出庭应诉负责人尹郑炜，该办事处副主任。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 委托代理人石梦琳，江苏山师行律师事务所实习律师。 李永付因诉淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）、淮安市清江浦区清浦街道办事处（以下简称清浦街道办事处）房屋拆除行政强制一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 李永付与案外人张士成、陈晓利存在长期借贷关系。2013年11月13日，经对账，张士成、陈晓利出具借条一张，载明：“今借到李永付人民币壹佰伍拾万元整（￥1500000元）（以前所有借条及协议承诺无效，以2013年11月13日签订协议为准）。”同日，原告李永付（甲方）与被告张士成（乙方）签订协议书一份，约定：“一、乙方欠甲方壹佰伍拾万元，以前所有借条作废，以现有借条为准）每年付利息壹拾伍万元整；二、乙方以延安西路139号美奇宾馆及后面住宅房作抵押，如提前还清甲方所有款项，房屋归还乙方所有；三、乙方从2014年12月20日付利息，每年这时间付息；四、如按期不付，乙方承担利息一倍的违约金。”张士成、陈晓利均在协议书上签字确认，并由见证人张士平、武某,4进行见证。 2014年8月1日，张士成又向李永付借款15.35万元，并出具借条一张，载明：“今借到李永付人民币拾伍万叁仟伍佰元正（￥153500元），我把苏Ａ×××××车辆放李永付手里作抵押，证件也放在李永付手里，包括左其会身份证复印件，还款日期为三个月，到期不还车子归李永付所有，借款人：张士成。” 张士成、陈晓利未依约偿还上述借款及利息，李永付诉至法院。原淮安市清浦区人民法院（以下简称原清浦法院）于2015年6月2日、2016年5月5日先后作出（2014）浦民初字第4532号、（2015）浦民初字第04022号民事判决，对上述债权债务进行了裁判。 2015年12月14日，原清浦法院发布查封公告：“本院在执行李永付与张士成、陈晓利民间借贷纠纷案件过程中，依法对被执行人张士成、陈晓利所有的位于淮安市××区××号的地上建筑物、构筑物及附着物予以查封。查封期限自2015年12月4日至2018年12月13日止。在上述查封期限内，非经本院同意，任何人不得对被查封物有转移、隐匿、毁损、变卖、抵押、典当、赠送等处分行为，否则，本院将依法追究法律责任。” 2015年-2016年，原清浦区法院、金湖县法院向原清浦区旧城改造指挥部、淮安市清浦区拆迁结算办公室等单位发出多份协助执行通知书，因案外人张士成、陈晓利未能执行生效判决，要求将张士成、陈晓利的拆迁补偿款予以冻结、扣留，停止支付。对涉案房屋，清江浦区法院、淮阴区法院、金湖县法院先后进行了查封。 2016年12月8日，清江浦区政府作出浦政征告字[2016]008号《房屋征收决定》（以下简称008号《征收决定》），决定对“西安路至八××桥段延安路两侧，里运河至大运河××路两侧（具体以规划红线图为准）”实施征收，项目名称：淮安市快速路一期建设工程（延安路、西安路段）；征收部门：淮安市清江浦住房和城乡建设局；征收实施单位：淮安市清江浦房屋征收办公室。涉案的延安西路139号美奇宾馆等房屋在征收范围内。就涉案房屋，房屋征收部门未能与房屋所有权人张士成、陈晓利达成征收补偿协议。相关部门经对房屋评估并根据征收补偿安置方案的有关规定，核算涉案房屋应得的补偿款总计515.403278万元。在评估过程中，涉案房屋是以“李永付拥有（使用）”的名义进行评估，但双方也未能达成协议。因快速路建设需要，涉案房屋急需拆除。2007年4月11日，淮安市清江浦区房屋征收办公室分别向清江浦区法院、金湖县法院、淮阴区法院发函请求解除查封，并附具体处置方案。上述法院分别回函，表示同意处置方案，但拆迁补偿款不得支付给任何人，留待法院处置或打入指定账户，由法院分配处理。2017年4月28日，清江浦组织有关单位将涉案房屋拆除。清江浦区政府、清浦街道办事处未能提供上述法院对涉案房屋解除查封的手续。李永付不服，提起本案诉讼。 2018年2月12日，涉案房屋拆迁补偿款项拨付至清江浦区法院账户，由清江浦法院协调其他法院研究分配。李永付在审理中陈述，其已从清江浦区法院领取18万余元，但其强调该款系绿化补偿费。 2016年7月7日，原清浦区、清河区合并成立清江浦。 原审法院认为： 本案的争议焦点为：1、李永付与涉案房屋拆除行为是否具有利害关系，是否具备原告主体资格；2、清江浦区政府、清浦街道办事处是否是拆除主体，是否系本案适格被告；3、拆除行为是否合法；4、李永付在诉讼中增加赔偿诉讼请求，应否得到支持，是否属于本案审查范围。 关于争议焦点一，法院认为，李永付虽然不是房屋所有权人，但依据约定是该房屋合法的使用权人。从本案事实来看，李永付与案外人张士成、陈晓利之间存在债权债务关系，案外人张士成、陈晓利作为债务人，双方约定由其提供涉案房屋作为抵押，并交由李永付使用，李永付依约定占有并使用该房屋，并无明显不当，是该房屋的实际使用权人。其次，房屋征收部门在征收过程中，已经明知并确认李永付是涉案房屋的使用权人。本案中，房屋征收部门原淮安市清浦区住房和城乡建设局委托评估公司进行评估时，明确李永付是涉案房屋的“拥有（使用）”人，并且写入评估报告，由此可以证明在征收时，李永付客观占有、使用该房屋。第三，李永付占有使用涉案房屋，客观上存在财产权益。案外人张士成、陈晓利将涉案房屋抵押并交付给李永付使用，李永付客观占有并仍以原“美奇宾馆（登记经营人为陈晓利）”名义对外经营，其主张在其接手后，进行了装饰装修，添附了大量财产。因此，李永付与涉案房屋拆除行为存在利害关系，依法具有提起本案诉讼的原告主体资格。 关于争议焦点二，法院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，涉案房屋客观上已被拆除，清江浦区政府、清浦街道办事处均否认实施了拆除行为，因此，判断拆除行为主体是确定被告是否适格的基础。 第一，《最高人民法院关于适用的解释》第六十三条规定，行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。因此，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系被告实施，即应视为已完成适格被告的初步举证责任。本案中，李永付提供了涉案房屋在征收范围且已被拆除的相关证据，能够初步证明清江浦区政府、清浦街道办事处具有实施拆除行为的可能性。 第二，从法定职责来看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，清江浦区政府依法具有征收补偿法定职责，清浦街道办事处依法不具有征收补偿职责。 第三，从前期行为来看，清江浦区政府作出了008号《征收决定》，并且确定了房屋征收部门与征收实施单位。征收过程中，房屋征收部门进行了前期调查并对涉案房屋委托了评估，征收实施单位就房屋拆除问题致函查封法院进行协调，因此，清江浦区政府具有实施拆除行为的可能性和必要性，没有证据证明清浦街道办事处以其自己名义实施拆除行为，即使存在属地管辖的问题，清浦街道办事处所做的工作也仅能认定为是对清江浦区政府征收工作的协助或者说受其委托，其法律责任也应由清江浦区政府承担。 第四，从“获益（公共利益）”角度来看，清江浦区政府是拆除行为的受益者。正是基于其是征收主体，依法具有征收的法定职权，也就必然具有推进项目进度的法定职责，而拆除行为的实施，恰恰是对项目的推进、征收的顺利开展、快速路的顺利实施等起到了一定的推动作用。 综上，李永付就拆除行为提供了初步证据，清江浦区政府具备法定职责，实际获得了拆除以后的“利益”，具有实施拆除行为的可能性和必要性，其也未能就本案拆除行为系其他主体所实施提供证据，因此，可以推定清江浦区政府系拆除行为主体，属于本案适格被告。清浦街道办事处从上述几个方面考虑，不能认定其系拆除主体，不具备本案被告主体资格，依法应当驳回李永付对清浦街道办事处的起诉。 关于争议焦点三，法院认为，《征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。本案中，首先，清江浦区政府征收涉案房屋，但未与房屋产权人和房屋实际使用人达成补偿安置协议，也未针对被征收房屋作出征收补偿决定，即强制拆除涉案房屋，依法构成违法。其次，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十六条规定：“被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害。……”本案涉案房屋在拆除之前已经处于被法院查封状态，查封公告中已经明确，查封期间非经法院同意，任何人不得对被查封物有转移、隐匿、毁损、变卖、抵押、典当、赠送等行为，虽然淮安市清江浦征收办公室向法院发函申请解除查封，但几家查封法院只是同意了其提出的处置方案，并要求将补偿款不得支付或者打到法院帐上，但并未解除查封，清江浦区政府强制拆除行为，也违反了上述规定，妨碍了执行措施，依法亦应构成违法。 关于争议焦点四，法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，首先李永付在起诉时并未主张要求赔偿，庭审中当庭增加赔偿请求，其解释为不懂法律，未能说明其他正当理由，其不懂法律的辩解，不能构成法律上的正当理由。其次，庭审中，清江浦区政府、清浦街道办事处均表示不同意李永付增加诉讼请求，不同意在本案中一并审理。第三，从本案事实来看，李永付并非房屋产权人，其依据合同约定，占有使用涉案房屋，其所主张的赔偿主要是基于其使用中添附以及实际经营可能造成的损失，但其具体添附哪些财产、损失范围等，尚需行政机关进一步来确定，且也涉及到房屋产权人的利益，而房屋产权人并未参加本案诉讼，根据本案双方提供材料来看，房屋产权人客观上处于下落不明状态，为了避免本案诉讼因李永付增加诉讼请求而长期拖延，也不宜在本案中一并予以审查。第四，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。因此，申请国家赔偿的，法律已经规定了两种途径，李永付可在本案确认清江浦区政府拆除行为违法后，另行要求行政机关履行赔偿义务。综上，对于李永付增加的赔偿诉讼请求，本案中不予审查。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十条之规定，判决确认清江浦区政府拆除涉案房屋违法；驳回李永付的其他诉讼请求。 上诉人李永付上诉称：1、李永付不具有法律知识，不知晓可以在提起确认违法诉讼时一并提出赔偿请求。其向法院递交起诉状时，法院未告知李永付增加赔偿请求。2、原审法院未审查赔偿请求，未解决赔偿问题违法。请求本院撤销原审判决第二项，判决被上诉人赔偿损失3899359元。 被上诉人清江浦区政府在本院听证时辩称，认可一审法院的判决。 被上诉人清浦街道办事处答辩称，其未实施涉案房屋拆除行为，不是本案适格被告；原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院查明，淮安市清江浦区房屋征收办公室于2017年4月11日分别向清江浦区法院、金湖县法院、淮阴区法院发函请求解除查封，并附具体处置方案。原审判决表述为“2007年4月11日”系笔误，本院依法予以纠正。原审判决认定的其他事实清楚，本院予以确认。 本院认为： 一、关于本案的诉讼请求 《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，上诉人李永付在起诉时的诉讼请求是判决确认两被上诉人清江浦区政府、清浦街道办事处强拆涉案房屋的行为违法，其在一审庭审中要求增加赔偿损失的诉讼请求。李永付增加诉讼请求的理由一是其不具有法律知识，二是向法院递交起诉状时，法院未告知增加赔偿请求。不具有法律知识，明显不属于上述司法解释规定的正当理由。诉讼请求由当事人本人决定，法院无告知增加诉讼请求的义务。原审法院开庭审理时，已过答辩期，两被上诉人未准备是否赔偿以及赔偿范围的准备材料，原审法院征求两被上诉人的意见，均不同意李永付在庭审中增加诉讼请求。原审法院未予准许李永付在庭审中增加诉讼请求，未审查赔偿诉讼请求正确。 二、李永付具有提起本案诉讼的原告主体资格 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人李永付与案外人张士成、陈晓利存在长期借贷关系，张士成、陈晓利用涉案房屋抵押。因张士成、陈晓利未能归还欠款，李永付在涉案房屋被征收前实际占有、使用涉案房屋，且李永付主张对涉案房屋进行了装潢和添附，为保障李永付的诉权，原审法院赋予其原告主体资格正确。 三、原审法院认定涉案房屋系清江浦区政府拆除正确 李永付以两被上诉人为被告提起本案诉讼，请求确认强拆行为违法，依法应当提供证据证明两被告强拆其房屋。涉案房屋强拆前，拆除机关未作出强拆决定，也未通知李永付到达拆除现场，李永付举证客观上有一定的困难。李永付已举证证明涉案房屋在征收范围内且已被拆除，应当视为已完成初步举证义务。清江浦区政府作出008号《征收决定》，涉案房屋的征收主体、补偿主体、涉案房屋拆除后的受益主体均是清江浦区政府，在清江浦区政府未提供证据证明涉案房屋系其他机关拆除的情况下，原审法院推定系清江浦区政府拆除正确。 李永付未提供证据证明涉案房屋系清浦街道办事处拆除，且清浦街道办事处既不是征收主体，也不是房屋征收部门和房屋征收实施单位，李永付以清浦街道办事处为被告提起本案诉讼，明显无事实根据，原审法院认定清浦街道办事处不是本案适格被告正确。 四、原审法院判决确认清江浦区政府拆除行为违法正确 《征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。清江浦区政府拆除涉案房屋前，既未与房屋所有权人签订补偿安置协议，也未作出补偿决定，违反上述规定。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十六条的规定，被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害。本案中，清江浦区政府拆除涉案房屋时，涉案房屋仍然处于查封状态，且查封公告中明确要求，查封期间非经法院同意，任何人不得转移、隐匿、毁损对被查封物。清江浦区政府拆除仍然处于查封中的房屋明显错误。原审法院判决确认清江浦区政府拆除涉案房屋违法正确。 五、需要说明的问题 清浦街道办事处不是本案适格被告，依法应当裁定驳回李永付对清浦街道办事处的起诉。原审法院在“本院认为”部分已论述清浦街道办事处不是本案适格被告，其判决驳回李永付对清浦街道办事处的诉讼请求虽然不当，但对李永付的合法权益不产生任何影响。原审法院应当在以后的审判工作中加以改进。 综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李永付负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年六月十八日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。 二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十七条第一款实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；