河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）冀01行终38号 上诉人（原审被告）：石家庄市自然资源和规划局，住所地石家庄市平安南大街建胜西路18号。 法定代表人：李惠林，该局局长。 委托诉讼代理人：王玉，该局工作人员。 委托诉讼代理人：刘培甲，河北冀梦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：平山县恒信硅石厂，住所地平山县范西冶村。 法定代表人：范和平，该厂厂长。 委托诉讼代理人：马振涛，河北咏远律师事务所律师。 原审被告：平山县自然资源和规划局，住所地平山县平山镇红旗大街。 法定代表人：韩彦良，该局局长。 委托诉讼代理人：齐江涛，该局法律顾问。 上诉人石家庄市自然资源和规划局因与被上诉人平山县恒信硅石厂、原审被告平山县自然资源和规划局行政许可补偿一案，不服河北省平山县人民法院（2017）冀0131行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2009年8月11日，范和平以72万元竞得平山县范西冶水泥配料用石英砂岩矿采矿权矿区范围。同日，范和平与挂牌出让单位平山县国土资源局（以下简称平山国土局）签订《平山县范西冶水泥配料用石英砂岩矿采矿权矿区范围成交确认书》。2009年8月17日，范和平与石家庄市国土资源局（以下简称市国土局）签订《平山县范西冶水泥配料用石英砂岩矿采矿权矿区范围挂牌出让协议》，协议约定：市国土局（甲方）委托平山国土局对平山县范西冶水泥配料用石英砂岩矿采矿权矿区范围以挂牌的方式进行公开出让，范和平（乙方）被确定为竞得人，出让期限为19.68年，首次颁发采矿许可证的有效期限为5年，到期后依法办理采矿登记延续手续。2010年1月15日，市国土局为平山县恒信硅石厂（下简称恒信硅石厂）办理了采矿许可证（证号：C1301002010017130053851），采矿权人恒信硅石厂，有效期限伍年，自2010年1月15日至2015年1月31日。恒信硅石厂取得采矿权后即投资建设并购买开采使用的相关设备。 2014年5月29日，石家庄市人民政府（石政函[2014]51号）发出《关于印发石家庄市大气污染防治攻坚行动2014年工作方案的通知》，同年6月13日，石家庄市人民政府办公厅（石政办函[2014]69号）发出《关于印发石家庄市2014-2017年大气污染防治矿山环境治理工作方案的通知》，该方案附件石家庄市关停矿山企业任务表中序号22为恒信硅石厂，关停期限为2015年底。恒信硅石厂的采矿许可证到期后，市国土局和平山国土局拒绝为该厂续办采矿许可证。2015年4月10日，平山国土局书面通知恒信硅石厂关闭矿山。恒信硅石厂按要求闭矿后，与市国土局和平山国土局就补偿事宜多次协商未果，于2015年6月29日提起行政诉讼，要求判令市国土局和平山国土局连带补偿因关闭矿山所造成的经济损失13990619.69元及预期利益500万元。一审法院委托河北大众资产评估有限责任公司对恒信硅石厂的矿山投资、预期收益的市场价值和有关涉案财产现有价值进行了评估。评估结论为：恒信硅石厂的矿山投资及预期收益的评估值为人民币15932250.96元，有关涉案财产现有价值的评估值为人民币1540194.00元。 原审认为，原告恒信硅石厂与被告市国土局签订的《平山县范西冶水泥配料用石英砂岩矿采矿权矿区范围挂牌出让协议》系双方自愿，且不违反法律法规的相关规定，该协议合法有效。协议约定：出让期限为19.68年。首次颁发采矿许可证的有效期限为5年，到期后依法办理采矿登记延续手续；由于公共利益的需要，市国土局可以提前收回采矿权，并按照国家有关规定进行补偿。由于公共利益的需要市国土局提前收回恒信硅石厂的采矿权，按照双方《出让协议》的约定，应当对恒信硅石厂造成的损失合理补偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条、第七十八条，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第三款的规定，判决：1、在判决生效后十五日内，市国土局补偿恒信硅石厂矿山投资损失9433615.36元、一个看门人工资每月1500元（自2015年11月1日起至判决履行之日止）；2、在判决生效后三十日内恒信硅石厂将涉案财产（生产厂房、办公用房除外）清走；3、生产厂房、办公用房归市国土局所有；4、驳回恒信硅石厂其他诉讼请求。评估费193000元，由市国土局负担，判决生效后十日内交纳。 市国土局不服，向本院提起上诉称，1、上诉人不存在违反《出让协议》的违约行为。上诉人没有提前收回被上诉人的采矿权。根据石家庄市人民政府《关于印发石家庄市大气污染防治攻坚行动2014年工作方案的通知》和石家庄市人民政府办公厅《关于印发石家庄市2014-2017年大气污染防治矿山环境治理工作方案的通知》的规定，关闭露天矿山的牵头单位为上诉人，责任主体为平山县人民政府。平山县人民政府将上述两个通知转发给平山国土局。平山国土局于2015年4月10日书面通知恒信硅石厂闭矿。上诉人自始至终没有向恒信硅石厂发出任何关闭矿山或提前收回采矿权的书面文件，2、即使因为关闭矿山政策，不能续证，根据《出让协议》第五条：“确因政策原因甲方不能为其办理采矿登记手续的，甲方负责退还采矿区范围的成交款，且双方互不追究责任”的约定，上诉人应该退还相应成交款，而其他事宜互不追究。3、河北大众资产评估有限公司出具的资产评估报告书鉴定依据被上诉人的白条、收据等并非正式凭证作为鉴定依据，缺乏真实性和合法性，且鉴定人资格存在问题，属于无效报告，不能作为判决依据。4、恒信硅石厂仅仅向上诉人工作人员口头咨询相关政策，并没有向上诉人提交采矿权延续登记申请及相关材料。5、根据《中共河北省委办公厅河北省人民政府办公厅关于严格控制矿业资源加强生态环境保护的通知》（2018年）规定，市县矿业审批权限调整至省自然资源厅。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请撤销原判，予以改判。 恒信硅石厂答辩称，1、上诉人作为工作方案的实施牵头单位，通知各区、县不再为露天矿山采矿证到期后进行延续登记。原审中答辩人也提供上诉人盖章的情况说明，证实上诉人工作人员口头答复对答辩人的延续申请不予受理，证明上诉人以实际行为表明不再与答辩人履行双方签订的出让协议。2、答辩人的采矿证已自行废止，从答辩人起诉至今，市国土局从未通知答辩人可在超期后为答辩人办理采矿权延续登记手续。3、答辩人矿山距离西柏坡高速公路600余米，开采面面向西柏坡高速，对西柏坡高速视野景观有直接影响。上诉人对答辩人已做出闭矿治理决定，并已向市政府和省国土资源厅作出报告。现西柏坡高速两侧矿山全部关闭复绿，恒信硅石厂项目区恢复治理项目招标已有公司中标。因此，上诉人也不可能再为答辩人办理采矿证延续手续，双方签订的出让协议也已不可能再予履行。4、一审中资产评估报告系法院组织摇号、双方同意法院委托河北大众资产评估有限责任公司对答辩人实际投资及预期收益的评估。上诉人对此鉴定在法定期限未提出重新鉴定申请，已丧失提出异议请求重新鉴定的权利。5、上诉人所提出让协议中因政策原因提前解除协议如何处理的约定，系上诉人单方提供的格式条款，在有证据证明答辩人直接经济损失达千万元的情况下，该条款的约定显失公平，明显排除答辩人主要权利，是无效的。综上，上诉人的理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。 另查明，2018年12月，石家庄市国土资源局更名为石家庄市自然资源和规划局。2019年1月，平山县国土资源局更名为平山县自然资源和规划局。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。法释[2009]20号《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，2010年1月15日，上诉人原市国土局依据《平山县范西冶水泥配料用石英砂岩矿采矿权矿区范围挂牌出让协议》，为被上诉人恒信硅石厂办理了采矿许可证。之后，原市国土局依据石家庄市人民政府《关于印发石家庄市大气污染防治攻坚行动2014年工作方案的通知》和石家庄市人民政府办公厅《关于印发石家庄市2014-2017年大气污染防治矿山环境治理工作方案的通知》的规定，因公共利益的需要，将恒信硅石厂列为关停企业，在该厂的采矿许可证到期后，未再为该厂续办采矿许可证。为此，恒信硅石厂提起行政诉讼，要求原市国土局和原平山国土局连带补偿因关闭矿山所造成的经济损失及预期利益。基于以上事实和法律规定，恒信硅石厂仅主张行政补偿的，应当先向石家庄市自然资源和规划局提出申请，由该局依法作出补偿决定，如果恒信硅石厂对补偿决定不服的，才可以依法提起行政诉讼。现恒信硅石厂在没有先行向石家庄市自然资源和规划局提出补偿申请的情况下，直接提起行政诉讼要求行政补偿，违反法定程序，其起诉应予驳回。一审判决违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 一、撤销河北省平山县人民法院（2017）冀0131行初43号行政判决； 二、驳回平山县恒信硅石厂的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  彭建章 审判员  徐进富 审判员  李文华 二〇二〇年六月二十二日 书记员  石 璐