江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初155号 原告韩美兰，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人张琬钧，河北敬民律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京西路41号。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 出庭应诉负责人朱宜平，南京市司法局副局长。 委托代理人马慧，南京市司法局工作人员。 委托代理人徐瑞文，南京市司法局工作人员。 原告韩美兰因不服被告南京市人民政府（以下简称南京市政府）作出的行政复议决定书，于2020年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年4月30日向被告南京市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告韩美兰及其委托代理人张琬钧，被告南京市政府的出庭应诉负责人朱宜平，委托代理人马慧、徐瑞文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告南京市政府于2020年4月8日作出[2019]宁行复第240号行政复议决定书（以下简称240号复议决定书）。被告南京市政府认为被申请人南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）不是本案适格被申请人，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人韩美兰的行政复议申请。 原告韩美兰诉称：原告位于南京市栖霞区××石埠桥村××组××号××146.52平方米房屋，于2019年10月26日上午6点遭到非法强拆，强拆人员未表明身份。因了解到原告房屋位于栖霞街道石埠桥朱家场、摄山营等五个组危旧房改造项目征收范围，原告房屋是在未签补偿安置协议的情况下被非法强拆，只能推定是征收职责主体实施的非法强拆行为。根据宁政规字[2015]15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第九条规定，征收集体土地涉及房屋补偿安置工作实行属地负责制。栖霞区政府是补偿安置工作的责任单位，负责本区内补偿安置工作。因此，2019年12月1日，原告通过邮寄方式向被告南京市政府申请行政复议，请求依法确认栖霞区政府强拆行为违法。2020年4月14日，原告收到240号复议决定书，被告以前述拆除行为由南京市栖霞区栖霞街道石埠桥村民委员会（以下简称石埠桥村委会）实施，栖霞区政府并非适格被申请人，决定驳回原告的行政复议申请。一、法律适用错误。1.即使根据《情况说明》，认定石埠桥村委会是拆除行为实施者也不能认定其是责任主体。现行法律、法规、规章没有授权村民委员会以“村民自治”名义拆除村民住宅，应视为受征收补偿责任主体的委托而实施的行为。2.[2019]苏行复第276号《驳回行政复议申请决定书》已查明原告位于石埠桥韩家桥组37－１号的房屋在苏政地[2018]360号《江苏省人民政府关于南京市2018年度第1批次城市建设用地的批复》批准征收的土地范围内。根据宁政规字[2015]15号《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》的相关规定，己经明确征收集体土地涉及房屋补偿安置工作属于栖霞区政府职责范畴，石埠桥村委会无权介入。“谁行为，谁被告；行为者，能处分”是行政诉讼确定适格被告的法定主体原则。村委会这一自治组织也是属地行政机关的行政助手和辅助者，在石埠桥村委会认可实施拆除行为的情形下，也只能参考适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款，将该拆除行为定性为石埠桥村委会接受征收补偿职能机关授权实施的行为，认定栖霞区政府应当对石埠桥村委会实施的“助拆”行为承担相应法律后果。二、事实依据不足。1.被告仅根据《情况说明》认定原告房屋拆除行为的主体，有违生活常识。住宅属于原告重大财产，在动迁过程中被拆除，显然不是石埠桥村委会这一民事主体敢冒风险拆除的，也明显有违《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》规定，明显过于轻率。2.2019年10月26日强拆当天，强拆队伍多达一两百人，镇司法所组长、镇综治办主任、栖霞医院的救护车和医生以及在原告没有报警的情况下，派出所民警均在强拆现场。原告被控制在石埠桥村委会时，镇司法所组长、镇综治办主任亲口表示是上级交代拆的。综上，被告作出240号复议决定书事实依据不足，法律适用错误，请求判令：1、撤销南京市政府作出的240号复议决定书，并重新作出行政复议决定；2、本案诉讼费由被告承担。 原告为支持己方的主张，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据： 证据1：复议申请书及复议证据，证明原告依法向南京市政府申请行政复议； 证据2：240号行政复议决定书，证明被告作出的行政复议决定认定事实错误、适用法律错误，并未履行纠正违法或不当的具体行政行为的职责； 证据3：[2019]宁行复第276号《驳回行政复议申请决定书》、政府信息公开申请书、宁规划资源公开告知[2019]421号《政府信息公开告知书》，证明依照《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》的规定，栖霞区政府应当承担石埠桥村委会非法强拆行为的不利后果； 证据4：载有房屋强拆现场视频、照片的光盘，证明房屋强拆现场有政府相关部门、村委会及大队工作人员，防止其他人员扰乱强拆，还有行政执法车辆、挖掘机等设备。 被告南京市政府辩称：一、对主要事实的认定。2017年8月2日，南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）发布《搬迁公告》，载明因石埠桥西河湾等6个组危旧房城中村改造项目(集体一期)需要，对石埠桥西河湾等6个组危旧房城中村改造项目(集体一期)红线范围内的房屋、附着物实施协议搬迁补偿。搬迁实施单位为栖霞区征收办。南京市栖霞区栖霞街道石埠桥韩家桥组37号在上述项目搬迁范围内，该房屋登记确权人为原告之兄韩祥虎，其中韩家桥组37-1号房屋由原告实际居住使用。2018年原告及其姊妹韩美霞因韩家桥组37号协议搬迁事宜向有关部门信访，栖霞区征收办作出《关于韩美霞、韩美兰信访事项的处理意见》，调查认为韩美兰、韩美霞都未能提供自己的宅基地集体土地使用证、村镇房屋所有权证及其他合法建房手续，在政策范围内不能对其进行补偿安置。2019年10月26日，因原告未能提供石埠桥韩家桥组37-1号房屋所有权证，未能与征收部门签订补偿协议，石埠桥村委会按照村民自治的相关要求对上述房屋进行拆除。二、对程序和法律适用的认定。本案原告所诉的强拆行为系石埠桥村委会实施，并非栖霞区政府实施，因此栖霞区政府不是本案适格被申请人，故原告提起本案行政复议，请求确认栖霞区政府强制拆除其石埠桥韩家桥组37-1号房屋的行为违法无事实和法律依据。被告认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。原告韩美兰认为栖霞区政府强制拆除房屋的行为违法，于2019年12月2日申请行政复议，因原告提交的被强拆的房屋产权证书中显示所有权人为韩祥虎，并非原告，被告当日要求原告补正原告与被强拆的房屋及强拆行为存在利害关系的证明。2019年12月11日被告收到原告补正材料并于当日依法予以受理。2019年12月13日书面通知栖霞区政府提出答复。因本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告于2020年2月3日作出延期审理通知书，复议决定延期至2020年3月9日前作出。因受疫情影响，被告自2020年2月10日起中止案件审理。中止原因消除后，被告于2020年3月30日恢复审理，于2020年4月8日作出240号行政复议决定书，2020年4月13日将恢复审理通知书和240号复议决定书一并向原告邮寄送达，原告于2020年4月14日签收，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，被告依法履行了行政复议职责，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告南京市政府为支持己方的意见，‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌向本院提交了如下证据、依据。 证据有：第一组证据：1.行政复议申请书及邮寄单据；2.村镇房屋所有权证；3.《关于韩美霞、韩美兰信访事项的处理意见》；4.光盘，以上证据均来源于原告，证明原告于2019年12月2日向被告申请行政复议及相应的事实、理由、证据材料。 第二组证据：5.行政复议申请补正通知书及EMS快递单，来源于被告；6.房屋销售协议、原告与朱兴宝的结婚证、离婚协议及邮寄单据，来源于原告；7.受理通知书及EMS快递单，来源于被告，证明因原告提交的申请材料不符合法律规定，被告要求原告对申请材料进行补正。被告于2019年12月11日收到原告的补正材料，经审查符合法律规定，于当日受理原告的行政复议申请。 第三组证据：8.提出答复通知书及EMS快递单，来源于被告，证明被告于法定期限内要求栖霞区政府作出答复。 第四组证据：9.搬迁公告；10.搬迁补偿方案；11.《情况说明》，证据来源于栖霞区政府，证明案涉房屋为石埠桥村委会拆除，栖霞区政府不是适格的被申请人。 第五组证据：12.延期审理通知书及EMS快递单，来源于被告，证明因本案情况复杂，被告作出延期审理通知书，行政复议决定延期至2020年3月9日前作出。 第六组证据：13.中止行政复议通知书及EMS快递单；14.恢复审理通知书，证据来源于被告，证明因受疫情影响，2020年2月10日被告作出中止行政复议通知书。中止原因消除后，2020年3月30日恢复审理。 第七组证据：15.240号复议决定书；16.EMS快递单、送达网络截图，证据来源于被告，证明被告对原告的行政复议申请予以审查，在法定期限内作出复议决定并向原告邮寄送达，履行行政复议职责，认定事实清楚、程序合法、内容适当。 依据有：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、第四十一条第一款第八项、第四十一条第二款、第四十八条第一款第二项。 庭审中，双方当事人对对方当事人向本院提交的证据均发表了质证意见。 被告对原告证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可；对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。被告作出的行政复议决定书适用法律正确。对证据3的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，该组证据均与征地批复有关，而与本案所诉强拆行为无法律上关联。证据4不能达到原告的证明目的，照片视频中的人员身份不明，不能证明栖霞区政府与房屋拆除行为有关。原告陈述现场拆除人员有石埠桥村委会和大队的工作人员，恰恰证明了拆除主体为石埠桥村委会，栖霞区政府并非适格的被申请人。 原告对被告第一、二、三、五、六组证据及第七组证据中的证据16无异议；对第四组证据的证明目的不予认可，并对第四组证据中的证据10、11的合法性不予认可；对第七组证据中的证据15的合法性、证明目的不予认可。 本院对本案证据认证‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌如下：原告提供的证据1、2真实、合法，与本案待证事实有关联，本院予以确认；原告提供的证据3与本案不具备法律上的利害关系，本院不予确认；原告提供的证据4不能达到原告的证明目的。被告提供的七组证据均与本案待证事实有关联，且‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌来源真实、合法，本院予以确认。 本院经审理查明，2017年8月2日，栖霞区征收办发布《搬迁公告》，对石埠桥西河湾等6个组危旧房城中村改造项目(集体一期)红线范围内的房屋、附着物实施协议搬迁补偿。搬迁实施单位为栖霞区征收办。石埠桥韩家桥组37号房屋在上述项目搬迁范围内，该房屋登记确权人为原告之兄韩祥虎。2018年原告及其姐姐韩美霞因韩家桥组37号协议搬迁事宜信访，栖霞区征收办作出《关于韩美霞、韩美兰信访事项的处理意见》，意见认为韩美兰、韩美霞都未能提供自己的宅基地集体土地使用证、村镇房屋所有权证及其他合法建房手续，在政策范围内不能对其进行补偿安置。2019年10月26日，石埠桥村委会按照村民自治的相关要求对上述房屋进行拆除。2019年12月2日，原告以栖霞区政府强制拆除其房屋的行为违法为由，向被告申请行政复议。因原告提交的被强拆的房屋产权证书中显示所有权人为韩祥虎，被告当日要求原告补正其与被强拆房屋及强拆行为存在利害关系的证明。2019年12月11日被告收到原告补正材料并于当日受理。2019年12月13日，被告书面通知栖霞区政府提出答复。因案情复杂，被告于2020年2月3日作出延期审理通知书。因受疫情影响，被告自2020年2月10日起中止案件审理。中止原因消除后，被告于2020年3月30日恢复审理。被告经审查认为，原告所复议的强拆行为系石埠桥村委会实施，并非被申请人栖霞区政府实施，因此，栖霞区政府不是本案适格被申请人，故原告提起本案行政复议，请求确认被申请人强制拆除其石埠桥韩家桥组37－１号房屋的行为违法无事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，于2020年4月8日作出240号复议决定书，驳回原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。被告已查明，原告所复议的强拆行为系石埠桥村委会实施，并非被申请人栖霞区政府实施。根据上述法律规定，对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议，作出具体行政行为的行政机关为被申请人，“符合规定的被申请人”是行政复议申请受理的条件之一。栖霞区政府并未作出强拆石埠桥韩家桥组37－１号房屋的行为，显然不是本案适格的被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。被告受理了原告的行政复议申请后，发现栖霞区政府不是适格的被申请人，不符合受理条件，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。被告作出的240号复议决定书，适用法律、法规正确，符合法定程序。故对于原告要求撤销240号复议决定书并判令被告重新作出行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌》第六十九条的规定，判决如下: 驳回原告韩美兰的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韩美兰负担。 如不服本判决，可在判决书送达之‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状‍‌‍‌‌‍‌‌‌‍‍‍‌‌‌‍‌‌副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  崔玉文 人民陪审员  李 洁 人民陪审员  陈丽丽 二〇二〇年六月二十四日 书 记 员  陈晓君