山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终417号 上诉人（原审原告）朱蔚嘉，男，1973年6月17日出生，汉族，住山东省青岛市崂山区。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市仙霞岭路18号。 法定代表人赵燕，区长。 委托代理人陈茜，该政府办公室工作人员。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 上诉人朱蔚嘉因诉被上诉人青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）不履行法定职责一案，不服青岛市中级人民法院于2019年12月12日作出的（2019）鲁02行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：朱蔚嘉于2018年11月27日向崂山区政府申请公开对朱家洼社区延期换届的批复意见，崂山区政府于2018年12月18日作出2018年2号《延期答复告知书》,告知朱蔚嘉将延期15个工作日，在2019年1月9日前答复。崂山区政府于2019年1月9日作出（2019）2号《告知书》，该告知书主要内容为:经了解,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。村民委员会换届选举工作属于自治范畴,村民委员会的换届选举相关信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”规定的政府信息,故无法为您提供,现予告知。如认为本告知书侵犯了您的合法权益,可以在收到本告知书之日起60日内向青岛市人民政府申请行政复议,或者在6个月内向青岛市中级人民法院提起行政诉讼。特此告知。 另查明，朱蔚嘉所在的金家岭街道办事处（以下简称金家岭街道）于2018年12月3日受理朱蔚嘉反映的要求崂山区政府、金家岭街道出具推迟或取消朱家洼社区两委换届选举的通知文件，明确推迟或取消换届选举的时间节点、理由和相关法规依据，督查崂山区政府、金家岭街道尽快依法启动朱家洼社区两委换届选举工作，保障村民合法民主权利问题。2019年1月18日金家岭街道作出《信访事项处理意见书》：“经调查，2018年1月12日在市、区两级推动下，朱家洼社区启动拆迁。就朱家洼社区换届选举事宜，金家岭街道社区‘两委’换届选举工作领导小组办公室已向区换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复。” 原审法院认为：本案双方当事人争议焦点是崂山区政府作出的（2019）2号《告知书》是否合法。一、崂山区政府作出的2019年2号《告知书》程序合法。朱蔚嘉于2018年11月27日向崂山区政府申请公开对朱家洼社区居委会延期换届的批复意见信息，崂山区政府依法受理。经审查，认为该申请公开信息需进一步调查研究，遂于2018年12月18日依法作出2018年2号《政府信息公开延期答复告知书》延长答复期限并送达朱蔚嘉。后于2019年1月9日作出2019年2号《告知书》，并依法送达朱蔚嘉。以上程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，朱蔚嘉对崂山区政府行政程序亦无异议，原审法院依法确认崂山区政府程序合法。二、崂山区政府作出的2019年2号《告知书》并无不当。崂山区政府作出告知时所适用的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。”本案中，对于朱蔚嘉申请公开的朱家洼社区延期换届批复意见，从2019年1月18日金家岭街道作出的信访事项处理意见书内容可知，就朱家洼社区换届选举事宜，金家岭街道社区‘两委’换届选举工作领导小组办公室已向区换届办做出了暂缓换届的书面请示，区换届办给予了相应答复。《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号）第二条第三款规定：“未经县(市、区)委批准，无故取消或拖延村民委员会换届选举的，要依法追究乡(镇、街道)党委(工委)、政府和村党组织、村民委员会主要负责人的责任。”第六条规定：“各级党委组织部门要统筹协调村级党组织选举工作和村民委员会选举工作，加强指导”。从崂山区政府提供的中共青岛市崂山区委办公室崂办字[2017]53号《中共青岛市崂山区委办公室青岛市崂山区人民政府办公室印发的通知》与中办发〔2009〕20号文件内容可知，实践中村民委员会和村党支部“两委”换届选举同时进行，相关延期换届的批准工作也是由区委成立的换届选举工作领导小组进行批复，相关批复内容包含崂山区委的意见。因党组织制作的党务信息并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，一般不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。但崂山区政府在诉讼过程中未主动就此提供材料进行说明的行为不妥，法院依法予以指正。从崂山区政府于2019年1月9日作出（2019）2号《告知书》的内容来看，崂山区政府告知朱蔚嘉其“申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，本机关无法提供”。该告知书告知的结果并无不当，依法予以确认。综上，崂山区政府作出的（2019）2号《告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以支持。朱蔚嘉的诉讼请求缺乏依据，不予支持。原审法院判决驳回原告朱蔚嘉的诉讼请求。 朱蔚嘉不服原审法院判决上诉至本院，认为上诉人申请公开的信息，是根据《山东省村民委员会选举办法》第三条规定应当由被上诉人崂山区人民政府对朱家洼社区居委会延期换届作出的批复，属于其履行“组织实施村民委员会的换届选举工作”法定职责过程中制作(或获取)并保存的政府信息。《山东省村民委员会选举办法》是由全国人民代表大会常务委员会修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”之要求，山东省人民代表大会常务委员会修订制定，在山东省保障村民依法行使民主权利，规范和约束各级政府依据本办法组织实施村民委员会的换届选举工作，各级党委制定或通过的文件也应当遵循以上法律法规之规定。原审判决中确认，被上诉人庭后向原审法院补充提交中共青岛市崂山区委办公室崂办字[2017]53号《中共青岛市崂山区委办公室青岛市崂山区人民政府办公室印发(关于做好农村社区“两委”换届选举工作的意见》(关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见〉(崂山区社区“两委”换届选举工作领导小组成员名单、办公室组成及工作职责)的通知》。被上诉人没有提交法庭审查上诉人申请公开的对朱家洼社区居民委员会延期换届(第十二届)的批复意见，原审法院在未对该“批复意见”进行审查的情况下，即通过崂办字[2017]53号文件精神认定“区换届办对延期换届的批复信息体现区党委领导意志，属于党务信息。”上诉人对此认定不予认可。被上诉人没有提交法庭审查该批复意见，不能确定该批复意见是否符合《山东省村民委员会选举办法》第三条“因特殊情况需要延期换届的村，应当由所在地的乡镇人民政府报县(市、区)人民政府批准方可延期；但是，延期的时间不得超过六个月”之规定。根据该条规定，对朱家洼社区居民委员会延期换届(第十二届)的上报请示和批复意见，法定制作机关应当为金家岭街道办事处和崂山区人民政府。被上诉人崂山区人民政府在组织实施换届选举过程中，应当对金家岭街道办事处的上报请示依法作出批复且延期时间不得超过六个月，该批复意见属于依申请应当公开的政府信息。《山东省村民委员会选举办法》是为了保障村民依法行使民主权利，完善村民委员会直接选举制度而制定，其内容不包括村“两委”中的党支部换届选举。实践中村民委员会和村党支部“两委”换届选举同时进行，因此在组织实施村“两委”换届选举过程中，各级党委联合政府制发相关文件既体现党的集中统一领导，又便于“两委”换届选举工作的顺利推进。但不能据此认定相关文件属于党务信息，从而否认文件中应当由区政府依法作出的对延 期换届的批复意见属于依申请应当公开的政府信息。根据《村民委员会组织法》第十三条规定，参与村民委员会换届选举，是法律赋予包括原告在内的广大村民的最基本的民主权利，关乎村民日常生产、生活等切身利益；换届选举的启动和结束时间，需要村民广泛知晓。因此，原告申请公开的政府信息，符合《中华人民和国政府信息公开条例》第九条之(一)、(二)、(三)款和第十三条规定的公开范围。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发(2010)5号)第二条：准确把握政府信息的适用范畴，“《条例》所称政府信息，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。”上诉人申请公开的信息，关乎申请人日常生产、生活等切身利益，并且需要在本案和(2019)鲁02行初93号、(2019)鲁02行初94号、(2019)鲁02行初95号、(2019)鲁0212行初28号、(2019)鲁02行终696号等相关行政诉讼案件中作为书证使用。同时，该信息包含换届选举启动和结束时间，需要社会公众广泛知晓和参与，因此也不属于行政机关内部管理信息或过程性信息。综上，被上诉人对上诉人申请公开的政府信息不予公开无法律依据，原审法院作出的驳回上诉人诉讼请求的判决认定事实错误、适用法律法规错误，请求:1.依法撤销山东省青岛市中级人民法院(2019)鲁02行初93号行政判决书。2.判决撤销被上诉人于2019年1月9日作出的(2019年2号)告知书。3.判决被上诉人限期公开对朱家洼社区居民委员会延期换届(第十二届)的批复意见，或依据《山东省村民委员会选举办法》第三条规定重新批复并予以公开。4.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人崂山区政府辩称:１.上诉人申请公开的换届选举批复意见属于党务信息，原审判决就此认定事实清楚。２.党务信息不属于《政府信息公开条例》调整范围，原审判决就此适用法律正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。 经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”即政府信息应当是由行政机关在行使职责过程中制作或保存的，由政府机关所掌握的，与人民群众经济生产、社会管理和公共服务相关的信息。根据被上诉人在原审中提交的中共青岛市崂山区委办公室崂办字[2017]53号《中共青岛市崂山区委办公室青岛市崂山区人民政府办公室印发的通知》，可以认为上诉人申请公开的信息具有党务信息属性，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围。被上诉人作出的（2019）2号《告知书》所告知的结果并无不当，原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱蔚嘉负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 李 拙 二〇二〇年六月五日 法官助理任权 书记员孟真