安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终533号上诉人(一审原告)马常保，男，1953年6月15日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)仰旭东，男，1970年2月1日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)马兴照，男，1982年4月9日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)仰晋东，男，1968年6月26日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)董先兵，男，1957年12月4日出生，汉族，住安徽省肥西县。上诉人(一审原告)仰永生，男，1979年3月3日出生，汉族，住安徽省肥西县。被上诉人(一审被告)合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。法定代表人凌云，市长。上诉人马常保、仰旭东、马兴照、仰晋东、董先兵、仰永生（以下简称马常保等六人）因诉合肥市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初276号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年8月20日，合肥市人民政府作出合复决〔2019〕145号《行政复议决定书》，认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款及第十三条第一款的规定，对安徽省肥西县自然资源和规划局和肥西县花岗镇人民政府的行政行为不服，合肥市人民政府不是适格的行政复议机关。二、根据查明事实，被申请人（安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府）出让案涉地块土地使用权之前，已经获得了征地批复，申请人（马常保等六人）主张被申请人违法占地并违法变更土地性质，与事实不符。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。马常保等六人向一审法院诉称，原告均是安徽省肥西县花岗镇蔡冲村农民，依靠耕种农业承包地维持生活。大约从2014年春耕开始，安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府通知原告，承包地已被国家征收，不得进行耕种。2019年5月下旬，原告发现位于安徽省肥西县金寨南路与五显路交口东北侧地块（以下简称案涉地块）内的承包地上有人施工。2019年6月6日，安徽省肥西县自然资源和规划局就包含原告部分承包地的案涉地块发布《肥西县建设工程规划批前公示》和《肥西县金寨南路与五显路交口东北侧地块控制性详细规划》，标明该地块将建设华地翡翠公园商业住宅项目。为此，原告向被告申请行政复议。2019年8月21日，原告收到了被告作出的行政复议决定书。原告认为，被告作出的行政复议决定书违反法律规定。主要理由为：一、原告部分承包地位于案涉地块内。二、原告提起行政复议申请后，从安徽省自然资源厅和安徽省花岗镇人民政府获得了与案涉地块相关的2018年第15批次城镇建设用地批复，并没有被告在行政复议决定书中提到的2014年第24批次城镇建设用地批复。三、对2018年第15批次城镇建设用地批复，安徽省肥西县人民政府从未发布并在被征收土地范围内张贴土地征收公告，原告至今不知详情。四、安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府三个占地机关，共同实施了占地行为。三个机关的共同上级机关就是被告，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，被告应当对原告的行政复议申请进行实体审查。同时，被告系安徽省肥西县人民政府的上级机关，即使被告不是对安徽省肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府提起复议的适格复议机关，仍然应当对安徽省肥西县人民政府提起的复议申请进行审理。请求：一、撤销被告作出的合复决〔2019〕145号《行政复议决定书》；二、责令被告重新作出行政复议决定；三、诉讼费用由被告负担。合肥市人民政府向一审法院辩称，一、被告作出合复决〔2019〕145号《行政复议决定书》程序合法。二、被告作出合复决〔2019〕145号《行政复议决定书》实体合法。原告对安徽省肥西县自然资源和规划局和肥西县花岗镇人民政府的行政行为不服，合肥市人民政府不是适格的行政复议机关。同时，根据查明事实，安徽省肥西县人民政府出让案涉地块土地使用权之前，已经获得了征地批复，原告主张安徽省肥西县人民政府违法占地并违法变更土地性质，与事实不符。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，原告均是安徽省肥西县花岗镇蔡冲村农民。2014年12月31日和2018年5月22日，安徽省人民政府分别作出了皖政地〔2014〕1572号《关于肥西县2014年第24批次城镇建设用地的批复》和皖政地（增减挂钩）〔2018〕192号《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》，决定征收安徽省肥西县花岗镇蔡冲村、紫蓬镇梁岗社区、紫蓬社区用地范围内集体建设用地39.3240公顷；征收上派镇北张社区、灯塔村、花岗镇蔡冲村用地范围内农用地19.6265公顷。原告承包的土地位于上述征地批复范围内。2019年5月31日，安徽省肥西县人民政府作出肥政地出字〔2019〕26号《关于同意安徽华地智源房地产有限公司以拍卖出让方式获得国有建设用地使用权的批复》，同意华地公司以拍卖出让方式获得位于花岗镇金寨路与五显路交口东北侧62.6381亩国有建设用地使用权。后原告发现上述地块内的原承包地上有人施工。2019年6月6日，安徽省肥西县自然资源和规划局就案涉地块发布《肥西县建设工程规划批前公示》和《肥西县金寨南路与五显路交口东北侧地块控制性详细规划》，标明该地块将建设华地翡翠公园商业住宅项目。2019年7月3日，原告向被告申请行政复议，请求：一、确认三被申请人（安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府）共同实施的占用包含申请人农业承包地在内的花岗镇蔡冲村蔡南村民组的地块并将农业承包土地性质变更为建设用地、出让该地块使用权的行政行为违法；二、责令被告采取补救措施，保障农业承包经营权。2019年8月21日，被告作出行政复议决定书并送达原告。一审法院审理认为，本案被告提供的证据证明，原告原享有承包经营权的集体土地，已被有权机关批准征收为国有土地，因此，原告认为安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府共同实施了违法占地行为并违法变更土地性质、出让该地块使用权的请求无事实和法律依据。此外，原告对安徽省肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府作出的行为提起行政复议，被告亦不是适格的行政复议机关。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马常保、仰旭东、马兴照、仰晋东、董先兵、仰永生的诉讼请求。马常保等六人上诉称，一、被上诉人在行政复议过程中，未通知安徽省肥西县人民政府以外的两个被申请人参加复议，并要求其提交答复意见，违反法定程序。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（四）项规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。故被上诉人是适格复议机关，被上诉人在复议过程中并未对安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府共同占用土地行为进行审查，被诉行政复议决定认为被上诉人不是本案安徽省肥西县人民政府以外两个被申请人的适格复议机关，没有证据支持。三、被上诉人在被诉行政复议决定认为包含上诉人家庭承包地的案涉地块已经被征收，没有证据支持。一审庭审中，被上诉人提交的证据根本无法覆盖公示的案涉地块，实际占用地块的面积明显超出了被上诉人当庭提交的界线图面积，被上诉人未当庭提供其他征收界线图证明案涉地块已经被合法征收，公示的案涉地块超出了征地批复的界线范围。四、政府从2014年春季开始占用上诉人土地，而被上诉人提交的征地批复的批准时间却是2018年，即使2018年的批复完全合法，则2014到2018年之间也存在违法占用土地的行为，行政复议未查明相关事实，并分别情况作出处理，违反法律规定。五、被诉行政复议决定对政府占地行为的合法性进行了论述，且被上诉人系安徽省肥西县人民政府的上级机关，根据行政复议法规定，被上诉人系对安徽省肥西县人民政府行政行为不服的适格复议机关，其应当对安徽省肥西县人民政府占用农业承包地行为的合法性、适当性进行审查后作出实体的行政复议决定。被上诉人以不符合受理条件为由驳回行政复议申请违反法律规定，适用法律错误。六、一审法院对前述事实未予查明，未对被上诉人的复议程序合法性以及事实认定、适用法律等进行全面审查认定，未对起诉理由分别论述，只是附和被上诉人的复议决定，称行政复议并无不当，与法律赋予的审查监督职责相悖。请求二审法院：一、撤销安徽省合肥市中级人民法院作出的（2019）皖01行初276号行政判决;二、撤销合肥市人民政府作出的合复决〔2019〕145号行政复议决定，并责令被上诉人重新作出行政复议决定。一审被告合肥市人民政府向一审法院提举下列证据：第一组证据：行政复议申请书，证明原告向被告提起行政复议。第二组证据：合复答〔2019〕145号提出答复通知书及送达回证，证明被告于收到行政复议申请之日起七日内，将副本发送安徽省肥西县人民政府，要求其自收到副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三组证据：行政复议答复书，证明安徽省肥西县人民政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了有关材料。第四组证据：合复决〔2019〕145号行政复议决定书及送达回证。证明被告及时作出行政复议决定。第五组证据：1.皖政地〔2014〕1572号《关于肥西县2014年第24批次城镇建设用地的批复》；2.皖政地（增减挂钩）〔2018〕192号《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》；3.项目勘测定界图；4.财政直接支付凭证；5.《关于同意安徽华地智源房地产有限公司以拍卖出让方式获得国有建设用地使用权的批复》，证明相关地块被征收。一审原告马常保等六人向一审法院提交下列证据：1.安徽省肥西县人民政府肥政〔2013〕114号《关于印发肥西产城融合示范区基础设施建设及206国道改建综合整治项目集体土地上房屋征迁安置实施方案的通知》；2.肥西建设工程规划批前公示（华地翡翠公园项目）；3.金寨南路与五显路交口东北侧地块控制性详细规划，证据1、2、3证明安徽省肥西县人民政府指示批准花岗镇人民政府对原告所在村实施征迁，并指示批准安徽省肥西县自然资源和规划局对外出售，共同实施了违法占用原告承包土地的行为。虽然内部有分工，但按分工实施的是违法占地的程序性行政行为，属于违法占地行为的一部分；占地行为从2013年9月开始实施，原告部分承包地位于公示项目实际占地范围内，安徽省肥西县自然资源和规划局与花岗镇人民政府分别发布公示；被告是适格的复议机关。4.皖政地（增减挂钩）〔2018〕192号《关于肥西县2018年第15批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》（含附图），证明原告涉案承包地被违法占用的事实客观存在；安徽省肥西县人民政府系用地、占地单位；被告以有征地批复为由驳回复议申请事实不清、证据不足。5.合复决〔2019〕145号行政复议决定书，证明被告决定驳回原告行政复议申请事实不清、证据不足、适用法律错误，应依法撤销并责令重新作出行政复议决定。6.承包地资料；7.原告部分承包地位于公示项目地块内的位置示意图，证据6、7证明原告承包经营的部分承包地位于公示项目地块内。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，马常保等六人向合肥市人民政府申请行政复议时，请求确认安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府共同实施的占用包含马常保等六人农业承包地在内的花岗镇蔡冲村蔡南村民组的地块并将农业承包土地性质变更为建设用地、出让该地块使用权的行政行为违法；责令采取补救措施，保障农业承包经营权。而马常保等六人原享有承包经营权的集体土地，已被有权机关批准征收为国有土地。马常保等六人作为原集体土地的使用权人，其认为安徽省肥西县人民政府、肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府共同实施了违法占地行为并违法变更土地性质、出让该地块使用权等事项而申请复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。此外，马常保等六人对安徽省肥西县自然资源和规划局、肥西县花岗镇人民政府的行为提起行政复议，合肥市人民政府亦不是适格的行政复议机关。故合肥市人民政府决定驳回马常保等六人的复议申请并无不当，一审判决驳回马常保等六人的诉讼请求正确。综上，上诉人马常保等六人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马常保、仰旭东、马兴照、仰晋东、董先兵、仰永生负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年六月四日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。