安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖03行终10号上诉人（原审原告）吴奇，女，1970年8月5日出生，汉族，自由职业，住安徽省蚌埠市禹会区。委托代理人蒋克安，安徽锦宣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）蚌埠市公安局禹会分局，住所地安徽省蚌埠市禹会区友谊南路903号。法定代表人董一兵，该分局局长。出庭负责人朱立斌，该分局副局长。委托代理人沈如祥，该分局法制大队大队长。委托代理人张正，该分局法制大队科员。上诉人吴奇因诉被上诉人蚌埠市公安局禹会分局（以下简称禹会公安分局）行政处罚一案，不服安徽省蚌埠市禹会区人民法院（2019）皖0304行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴奇及其委托代理人蒋克安，被上诉人禹会公安分局出庭负责人朱立斌及其委托代理人沈如祥、张正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明事实：在2018年6月14日蚌埠市公安局龙子湖分局作出蚌龙公（信）答复字（2018）1号信访事项答复意见书、2018年8月29日蚌埠市公安局作出蚌公（信）复查字〔2018〕1号复查信访事项答复意见书以及2018年12月5日安徽省公安厅作出皖公（信访）复核字〔2018〕13号复核信访事项答复意见书，针对吴奇要求追究办案人员责任的信访事项，分别作出信访答复意见，后吴奇又以“2015年7月12日，其与雷某发生争执，被殴打，其报警，蚌埠市公安局东升派出所认为事实不清，不予处罚，其向蚌埠市龙子湖区人民法院提起行政诉讼。2017年1月20日，安徽省蚌埠市中级人民法院作出（2016）皖03行终108号行政判决书，其胜诉，但蚌埠市龙子湖区政法委出面协调，逼迫其撤诉，后虽判决至今未执行。其要求蚌埠市龙子湖区政法委追究公安、法院责任，和雷某一块对其进行赔偿。”的信访事项，分别于2019年1月10日至2019年3月13日期间多次进京到中纪委信访部门、公安部信访部门、国家信访局进行信访。据此，禹会公安分局以吴奇多次对同一信访事项非法上访，严重扰乱单位秩序为由，于2019年3月14日作出蚌禹公（张）行罚决字〔2019〕211号行政处罚决定，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对吴奇处以行政拘留八日的处罚。吴奇不服，诉至一审法院。一审法院认为，禹会公安分局以吴奇就同一信访事项，按照法定程序，经过蚌埠市公安局龙子湖分局、蚌埠市公安局以及安徽省公安厅作出信访事项答复意见后，仍以同一事项，多次进京到中纪委信访部门、公安部信访部门、国家信访局信访的行为，严重扰乱单位秩序，依法对吴奇进行处罚，并无不当。吴奇认为其无越级及信访诉求未依法解决，以及禹会公安分局作出的蚌禹公（张）行罚决字〔2019〕211号行政处罚决定没有事实依据、程序严重违法、适用法律错误，但吴奇提供的证据不足以证明其主张，一审法院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴奇的诉讼请求。案件受理费50元，由吴奇负担。吴奇上诉称，一、吴奇依法信访，未扰乱任何单位的办公秩序。1.吴奇控告蚌埠市公安局龙子湖分局办案民警和领导有事实和法律依据，公安机关对相关民警拒不认定执法过错，并给予相应处理，违反《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》，吴奇有权向上级部门进行控告。2.吴奇依法逐级信访，向有关部门分别递交材料，反映不同信访事项，受到有关部门正常接待。吴奇2019年3月11日到公安部信访部门递交相关法律文书，是应公安部信访部门的要求前去，公安部信访部门也正常接待，吴奇未扰乱任何单位的办公秩序。二、公安机关作出的行政处罚决定，事实不清，证据不足，适用法律错误，程序存在重大违法。1.禹会公安分局对吴奇作出行政拘留八日之处罚，无任何证据可以证明吴奇有扰乱单位秩序行为。2.禹会公安分局作出行政处罚决定，未依法履行行政处罚事先告知程序，在其他程序上也存在重大问题，明显是先内部决定对吴奇拘留，后收集相关证据。3.禹会公安分局提交给一审法院的相关证据存在明显的造假行为。4.禹会公安分局对吴奇予以拘留处罚违反了《信访条例》、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等法律法规和上级规范性文件的规定。三、一审判决认定事实错误，适用法律法规错误，程序违法。1.一审判决对禹会公安分局提交的明显不具有真实性、合法性的证据全部给予认定，并据以认定案件事实，认定禹会公安分局作出行政行为程序合法，失去了审判机关的中立性。2.即使按照一审法院对禹会公安分局证据的认证意见，也仅能“对吴奇多次进京信访的事实予以确认”，即使认定吴奇重复信访，也不等同于扰乱接访部门秩序。一审法院据此即得出吴奇“严重扰乱单位秩序”的结论，不符合逻辑，没有事实和法律依据。3.一审判决认为吴奇“所提供的证据不足以证明其主张成立的情况下，本院对其诉讼请求无法予以支持”故驳回吴奇的诉讼请求，是将本案的举证责任强加于吴奇，违背了相关法律关于行政诉讼由被告方举证的规定。4.一审法院未将禹会公安分局提交的办案视频资料，在法定时间内送达吴奇，导致吴奇无法及时质证、辩论。一审卷宗中有增减、调换原始证据材料的现象，导致卷宗所附证据材料与双方证据材料不一致。且在本案中中纪委信访部门、公安部信访部门、国家信访局是禹会公安分局认定的受害单位，一审法院应依法通知上述单位作为第三人参加诉讼，一审法院未予通知。综上，一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销一审判决，撤销禹会公安分局作出的对吴奇行政拘留决定；由禹会公安分局承担本案一、二审诉讼费用。禹会公安分局答辩称，吴奇自2019年1月10日至2019年3月13日，在区、市、省三级信访部门已对其信访事项接待答复的情况下，仍然多次进京，到中纪委信访部门、公安部信访部门、国家信访局等单位多次对同一信访事项非法上访，严重扰乱单位秩序。2019年3月14日，禹会公安分局在依法查明案情的基础上，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出对吴奇行政拘留八日的处罚。吴奇不服禹会公安分局作出的行政处罚决定，提起行政诉讼后，一审法院经审理，认为公安机关管理本辖区范围内的治安案件系其法定职责，且作出的具体行政行为适用法律正确、符合法定程序，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回吴奇的诉讼请求。另外，一审法院依法对本案公开开庭审理，审判程序合法。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回吴奇的上诉，维持原判。吴奇在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.吴奇身份证，证明吴奇主体资格。2.蚌埠市拘留所解除拘留证明书，证明吴奇没有收到行政处罚决定书即被拘留，行政拘留期满后即提起诉讼，没有超过诉讼时效。3.蚌埠市中级人民法院判决书，证明蚌埠市公安局龙子湖区公安分局东升派出所故意隐藏吴奇提交的门诊病历，同时证明龙子湖分局答复意见里认定派出所是执法过错，而不是执法瑕疵。4.2017年11月20日蚌埠市公安局龙子湖分局作出的（2017）10号处理信访事项答复意见书、2018年1月19日蚌埠市公安局做出的（2018）1号信访答复意见书、2018年4月9日省公安厅做出的（2018）5号复核答复意见书，证明安徽省公安厅已经确认蚌埠市公安局作出的答复错误，蚌埠市公安局又责令蚌埠市公安局龙子湖公安分局作出答复，而蚌埠市公安局龙子湖公安分局没有查明事实，没有作出新的答复意见，又重复作出了错误的答复意见。禹会公安分局提供的三份答复意见与安徽省公安厅撤销的答复意见是基本一致的。吴奇是针对三份答复意见信访的。5.2019年3月13日吴奇向公安部信访部门提交的信访材料，证明吴奇并不是重复信访，信访的诉求不同。禹会公安分局在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.吴奇的询问笔录两份，证明吴奇确实到北京实施了违法行为。2.两份信访登记表，证明吴奇对同一事实同一理由重复信访。3.区、市、省公安信访部门信访答复书，证明吴奇三级信访部门均已作出答复。4.蚌埠市禹会区金域社区情况说明、居民委员会工作人员陈宝林、李明政证人证言，证明两位工作人员去北京接回吴奇的事实。5.户籍证明，证明吴奇的身份情况。6.受案登记表、询问笔录、告知笔录、执行回执、视频资料，证明禹会公安分局受理案件后依照法定程序办理的事实。7.行政处罚决定书，证明禹会公安分局于2019年3月14日作出行政处罚决定，是当日当场送达吴奇的，并告知了起诉期限及诉权。因吴奇当时情绪比较激动，当场没有签收行政处罚决定书，事后吴奇也拒绝领取行政处罚决定书。禹会公安分局提出作出具体行政行为的法律依据、职权依据和程序依据：《中华人民共和国人民警察法》第二条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第一条、第七十七条、第八十一条、第八十二条、第八十四条、第九十四条、第九十五条第一项、第一百零三条、第一百零七条以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，证明禹会公安分局有权作出被诉行政行为，且行政行为程序合法，适用的法律正确。二审中，吴奇对禹会公安分局一审中提交的证据发表了新的质证意见。经审查，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。二审期间，吴奇向本院提交以下证据：1.吴奇一审收到的共34页证据、一审法院的送达回执、原始证据与一审卷宗所附证据比对表，证明一审法院在庭审结束后，私自增减调换双方提交的证据，失去审判中立性，程序违法。2.一审庭审直播录像（光盘2小时7分处），证明法官要求播放传唤告知视频时，吴奇及律师才发现未收到此视频，法官也当庭确认是法院遗漏送达，一审程序违法。一审庭审中禹会公安分局当庭确认未提交行政处罚事先告知程序视频资料，证明公安机关未履行事先告知程序，作出行政处罚的程序重大违法。3.吴奇向一审法院提交的调查申请及法院出具的调查令，证明一审时吴奇曾要求法院调取110接警记录及公安部、中纪委、国家信访局信访批转件，但一审法院未将相关材料附卷。一审时吴奇曾要求调取执法全过程视频资料，禹会公安分局未提交。4.吴奇对公安机关提交的视频资料进行文字整理所形成的视频资料说明书（与禹会公安分局提交的视频资料一致），证明禹会公安分局提交的视频不完整；禹会公安分局询问中拒绝听取吴奇申辩；拒绝吴奇提交书面材料；不允许吴奇核对修改笔录；无吴奇拒绝在询问笔录上签字视频，证明笔录是伪造的；无事先告知程序视频；无送达处罚决定书视频。禹会公安分局质证意见：对证据1私自增减调换双方提交的证据是没有的行为；对证据2视频资料未送达，一审法院当庭说明，有可能庭前送达错误，公安机关提交了两份，有一份是送达重复；证据3与禹会公安分局无关；证据4视频不够完整，因视频时间很长，在法庭上播放比较耽误时间，禹会公安分局没有完全拷贝，但禹会公安分局提交的视频已经足以说明案件情况。同时提交视频不是行政案件中必需的程序，禹会公安分局已提交书面证据予以证实。本院认证意见：证据1可以证明一审法院将禹会公安分局提交的证据向吴奇送达的事实，但达不到吴奇关于一审法院私自增减调换证据的证明目的。因双方当事人提交的证据均在法庭上出示，并由当事人互相质证，程序合法。一审法院卷宗装订中出现的问题，不属于审判程序问题。故本院对证据1真实性予以确认，对证明目的不予确认。证据2可以证明传唤告知视频当庭送达的证明目的，但达不到一审程序违法及禹会公安分局作出行政处罚程序重大违法的证明目的。虽然一审法院遗漏送达传唤告知视频，但该证据已在法庭出示，并经吴奇质证，不属于程序违法情形。证据3的待证事实与案件事实无关，也达不到一审程序违法的证明目的，故本院对该组证据不予确认。因禹会公安分局对证据4视频不完整的事实予以认可，本院对证据4真实性予以确认。但仅凭该证据达不到吴奇的证明目的，故本院对证据4证明目的不予确认。二审中，吴奇于2020年1月20日向本院提交调查取证申请，主要申请调取保存在蚌埠市拘留所的视频、档案照片、伤情说明、谈话教育笔录等证据。因吴奇申请调取的证据均是在案涉行政处罚作出后形成的证据，与待证事实无关联，故本院不予准许。经审查，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为,禹会公安分局作为《治安管理处罚法》授权的治安案件管理的法定机关,其对治安违法案件具有法定的管辖权,禹会公安分局对案涉治安违法行为作出处罚未超越法律规定。《信访条例》第三十五条第三款规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。本案中，安徽省公安厅已对吴奇信访事项作出最终复核意见，吴奇仍以同一事项，在两会期间进京到中纪委信访部门、公安部信访部门、国家信访局越级信访，违反上述信访条例规定，扰乱了国家机关正常工作秩序。禹会公安分局作出的蚌禹公（张）行罚决字〔2019〕211号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，吴奇要求撤销的上诉理由不能成立。关于吴奇上诉认为应追加中纪委信访部门、公安部信访部门、国家信访局作为本案第三人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。根据上述法律规定，参加诉讼的第三人需与被诉讼行政行为或者案件处理结果有利害关系。本案中，中纪委信访部门、公安部信访部门、国家信访局与被诉讼行政行为及案件处理结果均不具有利害关系，不符合追加为本案第三人的法定条件，一审法院未予追加并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴奇负担。本判决为终审判决。审判长  潘伟荣审判员  汝元琼审判员  李小芹二〇二〇年六月二十二日法官助理郭艳丽书记员夏婧楠附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。