江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏01行终287号 上诉人（原审原告）李利根，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区综合行政执法局，住所地南京市溧水区永阳街道天生桥大道68号。 法定代表人尹照生，南京市溧水区综合行政执法局局长。 出庭负责人姚小白，南京市溧水区综合行政执法局副局长。 委托代理人皮小飞，南京市溧水区综合行政执法局工作人员。 委托代理人李峰，江苏全衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市溧水区人民政府，住所地南京市溧水区大东门街68号。 法定代表人张蕴，南京市溧水区人民政府区长。 委托代理人卢霖，南京市溧水区司法局工作人员。 委托代理人刘兵，江苏万禾律师事务所律师。 上诉人李利根因诉被上诉人南京市溧水区综合行政执法局（以下简称溧水区综合执法局）、南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）城建行政强制告知行为及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1520号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年5月20日，溧水区综合执法局作出宁综法溧限告字[2019]LK0002号《限期拆除告知书》（以下简称2号《告知书》），告知李利根在南京市××经济开发区机场路社区庙头李村未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款、《江苏省城乡规划条例》第四十五条及《南京市城乡规划条例》第四十五条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，溧水区综合执法局拟对李利根作出如下行政决定：限李利根于3日内自行拆除位于溧水××开发区机场路社区庙头李村约244平方米违法建筑。2号《告知书》告知了李利根相应陈述和申辩的权利。2019年5月21日，溧水区综合执法局向李利根送达2号《告知书》。 李利根就2号《告知书》向溧水区政府申请行政复议，复议请求为确认溧水区综合执法局作出的2号《告知书》违法并予以撤销。溧水区政府经复议，于2019年8月21日作出〔2019〕溧行复字第8号《行政复议决定书》（以下简称8号《行政复议决定书》），维持了溧水区综合执法局作出的2号《告知书》。李利根对该复议决定不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求确认溧水区政府作出的8号《行政复议决定书》违法并予以撤销。 另查明，2019年5月28日，溧水区综合执法局已对李利根作出宁综法溧限决字〔2019〕LK0001号《限期拆除决定书》（以下简称1号《限期拆除决定书》）。审理中，李利根明确其复议及本案诉讼所针对的是2号《告知书》。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，李利根申请溧水区政府复议的原行政行为，系溧水区综合执法局作出的2号《告知书》。溧水区综合执法局作出2号《告知书》属于告知行为，系溧水区综合执法局最终作出限期拆除决定前的过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”根据上述规定，行政复议机关维持原行政行为的案件中，人民法院对于行政复议行为的审查依附于对原行政行为的审查。本案中，李利根对溧水区综合执法局和溧水区政府提起诉讼，虽然诉请仅要求确认溧水区政府作出的8号《行政复议决定书》违法并予以撤销，但人民法院对复议行为的司法审查需以原行政行为为基础。根据李利根的复议请求，其申请复议的原行政行为即溧水区综合执法局作出的2号《告知书》，不属于行政诉讼受案范围。因李利根对溧水区综合执法局作出的原行政行为的起诉不符合行政诉讼法的规定，故溧水区政府的行政复议行为亦不再纳入审查范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项，提起诉讼不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项和第三款、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回李利根的起诉。 上诉人李利根上诉称，1.溧水区综合执法局作出的2号《告知书》是具体的行政行为，涉及到上诉人的实体民事权益，性质上属于行政处罚。上诉人不依法提起行政复议或者行政诉讼，溧水区政府可以责令相关部门予以拆除涉案房屋。溧水区政府作出8号《行政复议决定书》，维持溧水区综合执法局作出的2号《告知书》，上诉人的涉案房屋面临被强制拆除。因此，2号《告知书》属于受案范围。2.行政复议行为是具体的行政行为。认定具体行政行为的合法性，应当从案件事实与适用法律等方面认定，8号《行政复议决定书》没有从具体的案件事实、执法目的等方面进行认定，不合法。3.上诉人针对8号《行政复议决定书》提起行政诉讼符合法律规定。对8号《行政复议决定书》的合法性审查，当然包括对原行政行为进行合法性审查。因此，原审裁定适用法律错误。综上，原审裁定认定事实与适用法律均存在错误，请求撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初1520号行政裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人溧水区综合执法局未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，原审裁定在认定事实和适用法律上均无问题，上诉人的上诉无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人溧水区政府辩称，1.原审裁定认定事实清楚，并无不当。上诉人是因不服溧水区综合执法局作出的2号《告知书》而申请复议。2号《告知书》是行政机关为作出行政行为而进行的准备，并不是具体的行政行为，对上诉人的实体权利并不产生任何影响。一审庭审中，上诉人陈述其收到了1号《限期拆除决定书》。法官多次向其释明，2号《告知书》只是一个程序性行为，对其实体权利不产生影响，对上诉人产生影响的是1号《限期拆除决定书》，并告知上诉人应当尽快就1号《限期拆除决定书》提起诉讼予以救济，但上诉人仍坚持本案诉请。事实上，1号《限期拆除决定书》才是具体的行政行为，不服1号《限期拆除决定书》才能提起行政诉讼。2.原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，原审裁定适用法律并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 上诉人李利根提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，李利根因不服溧水区综合执法局作出的2号《告知书》，向溧水区政府申请行政复议。溧水区政府经审查，作出8号《行政复议决定书》，维持溧水区综合执法局作出的2号《告知书》。李利根不服进而提起本案诉讼，诉请确认溧水区政府作出的8号《行政复议决定书》违法并予以撤销。根据现已查明的事实，溧水区综合执法局作出的2号《告知书》，系溧水区综合执法局在作出限期拆除决定前进行的告知行为，属行政机关作出限期拆除决定过程中的程序性行为，并非最终决定。溧水区综合执法局已于2019年5月28日作出1号《限期拆除决定书》，并送达上诉人。2号《告知书》未对上诉人的实体权利造成减损或增加其义务，对当事人权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，因上诉人申请复议的原行政行为即溧水区综合执法局作出的2号《告知书》，不属于行政诉讼的受案范围，不符合受理条件。因此，根据上述规定，应当裁定一并驳回上诉人针对8号《行政复议决定书》的起诉。原审法院据此一并裁定驳回李利根的起诉，并无不当。 综上，上诉人李利根的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇二〇年六月二十四日 书记员  刘 东