江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏03行终166号 上诉人（原审原告）：刘天侠，女，1956年9月6日生，汉族，住徐州市贾汪区。 上诉人（原审原告）：朱宝宝，男，1989年8月17日生，汉族，住徐州市贾汪区。 上诉人（原审原告）：侯宽荣，女，1953年12月2日生，汉族，住徐州市贾汪区。 以上三上诉人共同委托诉讼代理人：赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地徐州市新城区镜泊西路7号。 法定代表人：卜凡敬，该局局长。 出庭应诉负责人：王秀武，徐州市自然资源和规划局贾汪分局副局长。 委托诉讼代理人：马云桥，徐州市自然资源和规划局贾汪分局工作人员。 委托诉讼代理人：许瑞东，徐州市自然资源和规划局贾汪分局法律顾问。 上诉人刘天侠、朱宝宝、侯宽荣因与被上诉人徐州市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初759号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2018年10月27日，刘天侠、朱相勤（系朱宝宝父亲，现已病逝）、侯宽荣向原徐州市贾汪区国土资源局邮寄《关于违法占地的查处申请书》，该申请书载明的主要内容为：申请人在江苏省徐州市贾汪区贾汪镇崮东村分别依法享有合法的承包地，已经种植多年。2018年9月中旬，有施工单位在未出示任何占地手续的情况下，申请人的承包地被强行围挡，并被强制占用，给申请人造成严重的损失。请求对相关人员和单位违法围挡、占用土地的行为予以查处，并责令违法建设单位立即停止围挡、建设，依法追究相关责任人和单位的责任，并将结果书面通知申请人。徐州市自然资源和规划局贾汪分局2018年10月28日签收了该邮件。因认为徐州市自然资源和规划局贾汪分局至今未对反映的违法用地行为作出处理并进行答复，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣遂诉至一审法院，请求判令：1.徐州市自然资源和规划局履行对违法占地行为进行查处的法定职责；2.本案诉讼费用由徐州市自然资源和规划局承担。一审庭审中，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣明确其诉称的“开发施工建设行为”系建设围墙围挡其承包地的行为。 一审法院认为：投诉举报是公民发现并向有关部门反映问题及主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式之一。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责，但此种职责的履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上可诉的行政不作为，通常只有当事人有明确证据证明举报投诉事项涉及自身合法权益且法律、法规等明确规定了行政机关对该举报行为有具体行政处理程序和限期答复义务而行政机关存在不予履行或拖延履行的情况时，才可能构成可诉的行政不作为行为。本案中，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣2018年10月举报其承包地在“遇有关部门征收”的情况下被施工单位建设围墙围挡并要求徐州市自然资源和规划局进行查处，针对该类土地违法举报投诉行为，1996年3月1日施行的《土地违法案件查处办法》第十三条规定“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”；第十六条规定“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”，该办法在“受理和立案”部分对当事人举报及行政机关履职、告知等内容作了明确规定，但2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查；对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”根据该办法的规定，当事人举报可以作为违法行为的发现线索，行政机关根据其职能作出裁量和处置，对当事人有关举报的处理程序和答复等问题均未再进行具体规定，故此后对此类违法占地行为的举报，通常不再作为行政诉讼意义的可诉范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回刘天侠、朱宝宝、侯宽荣的起诉。 刘天侠、朱宝宝、侯宽荣上诉请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。事实与理由：1.刘天侠、朱宝宝、侯宽荣要求徐州市自然资源和规划局履行查处职责属于行政诉讼的受案范围。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》及《查处土地违法行为立案标准》的规定，徐州市自然资源和规划局作为土地行政主管部门对其辖区范围内的违法占地行为负有监督和管理的法定职责。上述法律、法规是其应当履行法定职责的依据，且其履行职责有相应的依据、程序及适用规范。刘天侠、朱宝宝、侯宽荣提出的查处申请内容明确，徐州市自然资源和规划局既未进行答复，也未对违法占地的行为进行处理，属于不履职的表现，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣起诉要求其履行职责，符合《行政诉讼法》的规定。2.最高人民法院公布的行政不作为典型案例对本案具有参考意义。2015年1月15日，最高人民法院曾公布张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案，生效判决认定该案属于人民法院受案范围。该案的典型意义在于：通过行政审判职能的发挥，督促土地管理部门及时处理群众举报，切实履行查处违法占地相关法定职责，以回应群众关切，保障土地资源的合法利用。土地资源稀缺、人多地少的现状决定了我国必须实行最严格的土地管理制度，但长期以来土地资源浪费严重，违法违规用地层出不穷，既有土地管理保护不力的原因，也有人民群众难以有效参与保护的因素。公众参与是及时发现和纠正土地违法行为的重要渠道，也是确保最严格的土地管理制度得以实施的有效手段。依法受理并及时查处人民群众对违法用地行为的举报，是土地管理部门的权力更是义务。另外，根据对最高人民法院近期发布的相关案例进行检索，在（2019）最高法行申12239号案中，仍然确认公民对于国土部门不履行法定职责具有诉权，进一步说明刘天侠、朱宝宝、侯宽荣的起诉属于行政诉讼受案范围。3.一审裁定适用法律错误。本案系起诉不作为案件，依据《行政诉讼法》第六条、第三十八条、第七十二条等规定，徐州市自然资源和规划局不履行法定职责属于行政诉讼受案范围。4.一审裁定对于刘天侠、朱宝宝、侯宽荣诉称的部分内容记载有误。刘天侠、朱宝宝、侯宽荣向原徐州市贾汪区国土资源局邮寄的是《关于违法占地的查处申请书》，但一审法院记载的确是《违法建设查处申请书》。综上，一审裁定认定事实、适用法律皆有错误，导致裁判结果错误，侵害刘天侠、朱宝宝、侯宽荣的合法权益，请求二审法院支持刘天侠、朱宝宝、侯宽荣的上诉请求。 徐州市自然资源和规划局辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣的上诉没有事实和法律依据。1.刘天侠、朱宝宝、侯宽荣诉称的土地已经被征收或依法流转，其所谓的违法占地、侵害其合法权益的事实不存在，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。2.刘天侠、朱宝宝、侯宽荣通过投诉举报来主张权利，事实上任何人对于违法行为都有举报、检举等监督权利，但是这种权利并不是都可以纳入行政诉讼的审查范围，只有与行政行为有直接的利害关系，才有可能成为行政诉讼的审查范围，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣与被诉行政行为没有利害关系。3.对于刘天侠、朱宝宝、侯宽荣陈述的相关判例，由于我国是成文法国家，人民法院审理行政案件应当以法律、行政法规为依据，参照规章，判例则不是审理行政案件的依据，仅可作为参考。况且，一个案件与其他案件都不是完全相同的，不能照搬一个案件的裁判来用于另外一个案件的处理。 双方当事人在二审期间均未提供新的证据。 本院对于一审查明的事实予以确认。通过关联案件检索，本院另查明：近年来，刘天侠、朱宝宝（或其父朱相勤）、侯宽荣因案涉土地问题多次提起行政复议或行政诉讼。其中，在（2019）苏8601行初758号（一审）、(2020)苏03行终100号（二审）刘天侠、朱宝宝、侯宽荣诉徐州市自然资源和规划局不履行法定职责（要求履行查处违法建设行为的职责）一案中，生效裁判在驳回刘天侠、朱宝宝、侯宽荣起诉的同时，已经告知其维护合法权益的路径，即“涉案建设用地已经有权机关批复，相关部门并作出征地补偿安置方案，作为集体土地使用人，对与其有利害关系的征地行为涉及的权益，应通过其他途径寻求救济。” 本院认为，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣起诉徐州市自然资源和规划局要求履行查处违法占地行为的职责，此前，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣已经另案起诉徐州市自然资源和规划局要求履行查处违法建设行为的职责，该案已经由徐州铁路运输法院一审、本院二审审结。对比这两起案件，尽管本案涉及的是“查处违法占地行为”，另案涉及的是“查处违法建设行为”，两案的诉讼请求似乎有一定区别，但从实质上进行分析，两案都是刘天侠、朱宝宝、侯宽荣认为其案涉承包地被违法占用进行建设，并向徐州市自然资源和规划局提出查处申请，之后认为徐州市自然资源和规划局未依法履行查处职责，进而提起的不履行法定职责诉讼。从根本上说，本案与已经审结的（2019）苏8601行初758号、(2020)苏03行终100号案相比，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项、第一百零六条所规定的重复起诉，故本案依法应当裁定驳回起诉。另外，在(2020)苏03行终100号案裁判文书中，本院已经明确告知了刘天侠、朱宝宝、侯宽荣如何维护自身合法权益的路径，在此情况下，刘天侠、朱宝宝、侯宽荣仍一再坚持起诉徐州市自然资源和规划局要求履行法定职责，其起诉不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，故本案一审法院裁定驳回起诉，并无不当。 综上，上诉人刘天侠、朱宝宝、侯宽荣的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二〇年六月十九日 书记员 杜心舒