南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终175号 上诉人（一审被告）百色市生态环境局，住所地广西百色市右江区龙景街道龙翔路。 法定代表人李建荣，局长。 出庭应诉负责人陆峰，副局长。 委托代理人罗启国，广西凌盛律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西水利电业集团有限公司德保发电分公司，住所地广西德保县城关镇德盛路198号。 负责人冯建军，总经理。 委托代理人曾繁科，北京大成（南宁）律师事务所律师。 委托代理人蒙波，北京大成（南宁）律师事务所律师。 一审被告广西壮族自治区生态环境厅，住所地广西南宁市青秀区佛子岭路16号。 法定代表人檀庆瑞，厅长。 出庭应诉负责人李一平，巡视员。 委托代理人余孟好，该厅工作人员。 委托代理人黄健，广西金卡律师事务所律师。 上诉人百色市生态环境局（以下简称百色市生态局）因被上诉人广西水利电业集团有限公司德保发电分公司（以下简称德保公司）诉其及一审被告广西壮族自治区生态环境厅（以下简称区生态厅）所作行政许可撤销决定及行政复议决定一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2019）桂7102行初257号判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人百色市生态局的负责人陆峰及委托代理人罗启国，被上诉人德保公司的委托代理人曾繁科、蒙波，区生态厅的负责人李一平及委托代理人余孟好、黄健到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，2004年10月8日，广西壮族自治区人民政府以《广西壮族自治区人民政府关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》（桂政函〔2004〕180号）批复百色市人民政府，同意其建立广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区，内容载明：“保护区位于德保县境内，总面积21035.5公顷，由黄连山片和兴旺片组成。其中，黄连山片面积9973.1公顷，东起东凌乡新屯村那王沟，西至德保县朴圩乡平交村与右江区交界处，北到东凌乡××村××与××区交界处，南至扶平乡扶平村巴密沟，边界地理坐标为东经106°09′41″-106°15′55″、北纬23°28′34″-23°40′01″；兴旺片面积11062.4公顷，东起荣华乡那林村布屯对山，西至兴旺乡那布村与那茶村交界处，北起停到高山（海拔720米），南至燕洞乡联章村与龙光乡巴考村交界处（巴考村巴坛屯对山），边界地理坐标为东经106°38′24″-106°47′40″，北纬23°12′15″-23°18′52″”，该文件抄送给原广西壮族自治区环保局。 2005年7月6日，百色市人民政府以《百色市人民政府关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》（百政函〔2005〕116号）批复德保县人民政府，同意其建立广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区，该文件抄送给原百色市环境保护局。 2006年，德保公司向原百色市环境保护局提交《广西德保县旺屯水电站工程环境影响报告书》（以下简称《报告书》），申请开工建设旺屯水电站。该《报告书》“5.1.1陆生生物”中的“（1）自然植被”内容为“项目周边没有自然保护区，工程区植被覆盖良好，山地植被以次生林、灌木林和杂草为主……”；“5.6.3文物与景观”第二段内容为“项目所在区域主要为农业生产区，以沿岸的普通植被、河流和形态各异的石山形成的自然风光为主，不属于名胜区和自然保护区，各施工区域内未发现文物古迹”；“13.2.1生态环境质量现状”第一段内容为“项目所在区域属农业耕作区，农业耕作活动较为频繁，植被覆盖率相对良好，但类型简单，结构较为单一，野生动植物资源稀少，生态环境质量较为脆弱”。 2006年11月16日，原百色市环境保护局作出《关于德保县旺屯水电站工程环境影响报告书的批复》(百环管字〔2006〕32号)（以下简称《批复》），同意旺屯水电站项目在选址地点建设。旺屯水电站于2006年12月开工建设并于2011年投入运行。 2017年德保县开展“绿盾2017”专项行动及后续核查发现旺屯水电站位于保护区核心区内。2017年11月10日，德保县人民政府以《关于德保县通怀五级等18个水电站项目核实情况报告》向百色市环境保护委员会办公室报告了该情况。 2018年11月15日，原百色市环境保护局对德保公司取得的《批复》行政许可进行立案，拟撤销《批复》。2018年11月27日，形成调查终结报告，建议撤销《批复》。2018年12月13日，原百色市环境保护局案件审查委员会经集体讨论后，决定撤销《批复》。2018年12月14日，原百色市环境保护局作出《行政许可撤销告知书》（百环许撤销告〔2018〕1号）并告知德保公司享有陈述申辩和要求举行听证的权利，于当日送达德保公司。2018年12月16日，德保公司提出听证申请。2019年1月4日，原百色市环境保护局举行了听证会，听取了德保公司的陈述和申辩，并制作了听证笔录和听证报告。2019年1月21日，原百色市环境保护局作出百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》，载明:“你公司于2006年11月16日取得的百色市环境保护局《批复》行政许可，我局经调查：你公司项目位于黄连山—兴旺自然保护区的核心区，与编制报送的《报告书》材料不符，导致该批文违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定。我局于2018年12月8日向你公司送达百环许撤销告〔2018〕1号《行政许可撤销告知书》，并告知你公司有提出书面陈述申辩意见和听证申请权利。你公司于2018年12月16日向我局提出听证申请。我局于2019年1月4日组织听证会，经听证调查、质证，我局认定你公司违法事实成立，撤销行政许可证据确实充分。依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，撤销你公司取得的《批复》行政许可。”并于当日送达德保公司。 德保公司对百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》不服，向区生态厅申请行政复议，请求：撤销原百色市环境保护局作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》。2019年3月22日，区生态厅受理了复议申请，并于3月23日将《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本送达给原百色市环境保护局，于4月2日将《行政复议受理通知书》送达给德保公司。2019年4月29日，区生态厅作出《行政复议期限延长通知书》，因案件情况复杂，决定延长期限30日，并于2019年5月6日送达给德保公司，于2019年5月9日送达给百色市生态局（原百色市环境保护局）。2019年6月3日，区生态厅作出桂环复议字〔2019〕12号《行政复议决定书》，认为原百色市环境保护局作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》，符合主体权限，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，并于2019年6月17日送达给德保公司和百色市生态局。德保公司不服，向一审法院提起诉讼，请求依法判决：1.撤销百色市生态局作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》；2.撤销区生态厅作出的桂环复议字〔2019〕12号《行政复议决定书》；3.本案案件受理费由百色市生态局、区生态厅承担。 另查明，旺屯水电站位于广西黄连山××保护区兴旺片的核心区。 再查明，2019年3月5日，中共百色市委员会办公室、百色市人民政府办公室以《中共百色市委办公室百色市人民政府办公室关于市委市人民政府机构设置的通知》（百办通〔2019〕26号），对百色市党委、政府机构设置及其名称进行了调整，原百色市环境保护局更名为百色市生态环境局。 一审法院认为，《行政许可法》第六十九条第一款规定“作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以依法撤销行政许可。”本案《批复》由原百色市环境保护局作出，而原百色市环境保护局已更名为百色市生态环境局，故百色市生态局具有依职权撤销行政许可的主体资格和法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故区生态厅对德保公司提出的复议申请具有受理的法定职权。 2004年10月8日，广西壮族自治区人民政府同意百色市人民政府建立广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区，广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区的面积、四至、具体经纬度及功能区划图已确定。2005年7月6日，百色市人民政府以《百色市人民政府关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》（百政函〔2005〕116号）批复德保县人民政府，同意其建立广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区，该文件已抄送给原百色市环境保护局，证明原百色市环境保护局对广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区的成立及其具体方位已知晓。虽然德保公司2006年提交的《报告书》中关于旺屯水电站“项目周边没有自然保护区”、“项目所在区域主要为农业生产区，……不属于名胜区和自然保护区”的描述与事实不符，但原百色市环境保护局作为环境保护主管部门在2005年7月6日已明知广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区具体方位的情况下，未对旺屯水电站选址地点是否处于自然保护区范围区内进行调查核实，而于2006年11月16日作出《批复》，同意旺屯水电站项目在选址地点建设，故百色市生态局关于德保公司以欺骗手段取得行政许可的主张与查明的事实不符，一审法院不予采纳。本案涉案《批复》行政许可的取得情况不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的适用条件。综上，原百色市环境保护局依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第二款作出百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》，属于事实认定不清，法律适用错误，依法应予撤销。据此，区生态厅经过调查后于2019年6月3日作出桂环复议字〔2019〕12号《行政复议决定书》，认为“原百色市环境保护局作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》，认定事实清楚，适用依据正确”，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项作出维持的复议决定，属于事实认定不清，法律适用错误，依法应予撤销。 综上所述，德保公司的诉讼请求于法有据，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销原百色市环境保护局作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》；二、撤销区生态环境厅作出的桂环复议字〔2019〕12号《行政复议决定书》。 上诉人百色市生态局上诉称，一、一审认定的事实不仅逻辑存在自相矛盾，且认定错误，违反公平原则。百色市生态局认为，德保公司提供的申报材料与实际不符，其应对申请材料实质内容的真实性负责。2004年10月8日广西壮族自治区人民政府批复同意建立广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区，2006年11月16日，德保公司向百色市生态局报送的《广西德保县旺屯水电站工程环境影响报告书》陈述的环境质量现状为“项目周边没有自然保护区，工程区植被覆盖良好，山地植被以次森林为主，项目所在区域主要为农业生产区……不属于名胜区和自然保护区”。故德保公司提供的申请材料并没有如实反映项目区域属于自然保护区，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。百色市生态局在一审中已经提供了证据证实德保公司的申请材料隐瞒建设项目区域属于自然保护区的事实。本案主要争议的事实系德保公司提供的材料内容是否属于真实的，一审既然认定了德保公司提交的《报告书》关于旺屯电站“不属于名胜区自然保护区”的描述与事实不符，那么其系采取欺骗手段取得行政许可的主张的事实也是清楚的，但一审法院却认定德保公司不属于采取欺骗手段取得行政许可。一审法院对这两个事实的认定系存在逻辑上的自相矛盾。且百色市生态局只对德保公司的申请材料进行形式审查，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区核心区和缓和区内，不得建设任何生产设施”，该条文系禁止性规定，若德保公司的报告书能如实反映事实，百色市生态局不可能作出同意的批复，故百色市生态局系基于德保公司提供虚假的材料才作出的《批复》，一审法院避重就轻的认定德保公司没有采取欺骗手段取得行政许可的事实错误，也违反了公平原则。二、一审法院适用法律依据错误。德保公司建设的水电站位于自然保护区的核心区，其向百色市生态局提交的评估报告材料内容没有反映该事实，材料内容不真实，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条的规定，百色市生态局基于虚假的材料作出错误的具体行政行为。且根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。故德保公司的建设行为也违反了禁止性规定。百色市生态局在发现德保公司建设的水电站位于自然保护区的核心区后，在查明事实真相的基础上，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，作出百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》适用法律正确，也属于运用行政行为的自我纠错功能。故一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条撤销百色市生态局作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》系适用法律错误。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不正确，恳请二审法院查明事实，依法支持百色市生态局的上诉请求，即：1.依法撤销南宁铁路运输法院作出的(2019)桂7102行初257号行政判决书；2.本案的全部诉讼费用由德保公司承担。 被上诉人德保公司答辩称，1.广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区的设立不符合法定程序。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十四条的规定，自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。但至今百色市生态局没有提供上述自然保护区的区界划分标识及进行公告的证据。2.德保公司不存在提供虚假材料、通过欺骗等不正当手段取得行政许可的情形。当时德保公司并未看到上述自然保护区标明的界限，所做出的《报告书》只能根据当时的电站选址现状作出如实表述。3.2005年7月6日，百色市人民政府作出《百色市人民政府关于同意建立广西黄连山-兴旺自治区级自然保护区的批复》，2006年德保公司才向原百色市环保局提交《报告书》，并获得涉案的《批复》，该批复同意德保公司在选址地点建设旺屯水电站。4.本案应考虑比例原则及公平原则的适用。综上，恳请二审法院维持一审判决。 一审被告区生态厅答辩称，一、坚持本案一审提交的答辩意见，百色市生态局对德保公司违法事实的认定清楚，搜集的证据确凿，适用依据正确，行政行为的程序合法，内容适当。二、区生态厅同意百色市生态局的上诉意，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请二审法院依法判决予以撤销。三、针对德保公司的答辩意见回应如下：1.关于广西黄连山—兴旺自治区级自然保护区设立的合法性问题，德保公司混淆了该保护区的划界程序和设立程序。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十二条和第十四条的规定，上述自然保护区的设立不存在违法问题。2.上述保护区设立时间在前，而德保公司提交的《报告书》时间在后，恰好证明德保公司故意提供虚假材料。3.德保公司故意混淆双方责任，根据行政许可法的规定，申请人及审查人分别被赋予不同责任。申请人应对申请材料的真实性负责，不能因为审查方行政机关的责任掩盖申请人的责任。4.对于涉案水电站是否应存在的问题，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条已有明确规定。在实际中，广西其他地区建立在自然保护区的水电站，已经有被撤销的先例。通常情况下，在进行水电站工程坐标测量时，要根据国土、林业部门的相关数据，因此德保公司对于涉案水电站位于自然保护区内是知情的。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请二审人民法院依法判决予以撤销。 二审期间，双方当事人均未提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。二审补充查明，百色市环境科学学会于2006年9月23日主持召开了《广西德保县旺屯水电站工程环境影响报告书》技术评审会，参加技术评审会的有百色市发改委、水利局、国土局、环保局、德保县环保局、项目业主广西水利电业有限公司和报告书编制单位来宾市环境保护科学研究所等单位的代表，会议成立了技术评审组，并形成评审意见，该评审意见中关于工程区域环境质量现状的描述为：生态环境现状：评价区域属农业耕作区；技术评审结论为：报告书编制规范，内容较全面，环境现状及主要环境问题评价基本清楚，环境影响预测与评价结论可信；在认真落实环保措施的前提下，从环境保护角度分析，项目的建设是可行的。该评审意见系《批复》的附件，《批复》中同意评审组的评审意见。 本院认为，关于百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》的合法性问题，百色市生态局主张德保公司提供虚假的申请材料，隐瞒建设项目区域属于自然保护区的事实，其系以欺骗手段取得行政许可，原百色市环境保护局作出上述决定书适用的法律为《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款规定，即“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”结合本案查明的事实和证据，可证德保公司向原百色市环境保护局提交的《报告书》是由第三方来宾市环境保护科学研究所编制，《报告书》陈述了旺屯水电站的选址地点以及生态环境的调查与评价，该《报告书》经过了原百色市国土局、环保局等部门技术人员组成的评审组的评审，原百色市环境保护局亦同意评审组的评审意见并作出《批复》，在此期间德保公司未收到关于旺屯水电站选址位于自然保护区内的告知，因此不能据此确认德保公司是在明知旺屯水电站位于自然保护区内仍故意隐瞒的事实存在，故原百色市环境保护局认定德保公司故意提供虚假材料，以欺骗手段取得行政许可，证据不足，其作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》存在认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和（一）、（二）项规定，应予撤销。一审判决撤销百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》，符合客观事实，合法有据，本院予以维持。 关于区生态厅作出的桂环复议字〔2019〕12号《行政复议决定书》的合法性问题，该复议决定认为“原百色市环境保护局作出的百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》，认定事实清楚，适用依据正确”，决定维持百环许撤销〔2019〕1号《行政许可撤销决定书》，属事实认定不清，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决撤销桂环复议字〔2019〕12号《行政复议决定书》，合法有据，本院予以维持。 综上，上诉人百色市生态局的上诉理由不成立，其上诉请求依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人百色市生态环境局负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  彭 博 二〇二〇年六月十五日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。