江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终164号 上诉人（原审原告）张宏军，男，1970年8月2日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市公安局丁堰中心派出所，住所地如皋市。 负责人申进，所长。 委托代理人石初山，如皋市公安局法制大队工作人员。 被上诉人（原审第三人）如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市。 负责人季永泽，代理主任。 委托代理人杨俊华，副书记。 委托代理人冒萍萍，江苏敏政（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）季永泽，男，1964年4月23日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审第三人）戴磊磊，男，1987年3月7日生，××族，住如皋市。 上诉人张宏军因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初943号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，张宏军系皋南村21组居民，其在父亲张祖基去世后，将骨灰安葬于如皋市丁堰镇皋南社区二十一组的集中埋葬区域，具体位于沿海高速公路匝道东侧，并建有高约三米底座宽约两米的冥亭，周围为硬质墓基。2019年1月20日，如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）向各村转发了如皋市人民政府办公室发布的《如皋市推进殡葬改革排查整治违规建设殡葬设施工作方案》，该方案要求在全市范围内开展排查整治，违规建设殡葬设施专项行动，要求排查整治按照方案实施，有序高效推进，党员干部带头发动、发动群众参与和组织综合执法队伍，对违法违规占用林地、耕地建设的殡葬设施，散卖散葬等超标准大墓、硬质墓等进行清理拆除。要求实行完善党委政府统一领导、部门协作配合、责任到镇到村的责任机制，市政府并将殡葬专项整治工作作为重点工作纳入镇考核，将工作实绩作为星级村评比、村文明示范村考核的重要内容。2019年3月12日，如皋市发布《关于清理乱埋乱葬、推进文明殡葬工作的实施意见》（皋办[2019]15号文，以下简称15号文），提出全面贯彻落实党的十九大关于“开展移风易俗、弘扬时代新风行动，抵制腐朽落后文化侵蚀”的要求，清理乱埋乱葬、推进文明殡葬，限期各镇完成迁移整治工作，鼓励将已葬骨灰迁入镇村公益性公墓，不愿迁入选择就地深埋的，必须完成深埋、除硬质化、拆除冥亭等工作。2019年3月15日，丁堰镇政府根据15号文，制定了丁委发[2019]18号《关于清理乱埋乱葬、推进文明殡葬工作的实施意见》（以下简称18号文），要求各村在12月底前完成乱埋乱葬整治工作，并成立工作领导组，下设殡葬整治等工作小组，各村书记、民政办、城管队等为成员。如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）多次至张宏军户上门动员，动员未果。2019年6月27日，在丁堰镇政府分管领导组织指导、镇城管队员维持秩序、居委会工作人员等参与的情况下，张宏军户的墓亭被手工拆除，原骨灰盒放入事先准备的另一大骨灰盒内，与拆卸的冥亭、石板一并原地深埋，周围树木重新栽种。拆除过程中，张宏军到场阻止并报警，如皋市公安局丁堰中心派出所（以下简称丁堰派出所）民警当场处警并予以处结，告知张宏军理智处理，依法维权。随后，张宏军向如皋市公安局寄交控告书，要求对皋南居委会及季永泽、戴磊磊等人于6月27日故意毁坏其父亲的坟墓、侮辱骨灰的行为进行查处。2019年7月3日，上述材料转至丁堰派出所办理。丁堰派出所收悉后，依法受案登记并对季永泽等人进行调查询问了解案涉情况。2019年7月31日，丁堰派出所经过集体讨论，并呈报派出所负责人批准，作出皋公（丁）行终止决字[2019]1号终止案件调查决定书（以下简称1号终止决定），认为因张宏军控告破坏坟墓、毁坏、丢弃骨灰一案具有没有违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，决定终止调查。张宏军不服提起诉讼，请求撤销丁堰派出所作出的1号终止决定，责令丁堰派出所在一定期限内对张宏军控告事项重新进行调查处理。 一审法院认为，案涉争议在于1号终止决定是否合法正确。首先，案涉清理行为显然是丁堰镇政府组织实施、各方参与的落实推进文明殡葬工作要求的清理整治行为。从15号文、28号通告、18号文以及当天拆除现场的情形来看，在责任主体、行为主体、参与主体、受益主体等各个方面，无一不透露着案涉行为的行政管理属性，凸显了行为的强制性、单方性，而非民事行为。其次，治安管理处罚针对的是公民、法人或者其他组织违反社会管理秩序的行为，作为管理社会管理秩序的行政机关在管理社会秩序时实施的行为，本身不是社会秩序管理的对象。再次，本案中并无证据证明有关人员存在突破清理工作要求实施了故意毁损、污损坟墓或毁坏、丢弃骨灰的行为。丁堰派出所经过调查发现，现场并无任何人员实施了张宏军所述称的故意毁坏其父亲的坟墓、侮辱骨灰的行为，作出终止调查的决定。丁堰派出所受理案件的时间为2019年7月3日，于7月31日作出1号终止决定并予以送达，丁堰派出所受理案件后所作的1号终止决定，实体内容和处理程序均符合《公安机关处理行政案件程序规定》有关条款的规定，张宏军的诉讼请求，不予支持。需要说明的是，本案乃是丁堰镇政府在推行清理乱埋乱葬、推进文明殡葬工作中产生的矛盾纠纷，如若张宏军认为案涉清理行为侵害其合法权益的，可依法诉讼主张。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张宏军的诉讼请求。 张宏军不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审法院认定皋南居委会纠集人员实施的行为并非民事侵权行为，而是行政行为，不属于治安管理的范畴，没有事实根据及法律依据。一审法院认定皋南居委会纠集人员实施的行为是行政行为，应当在裁判文书中载明强制拆除所依据的法律法规，或者行政机关的委托书，根据治安管理处罚法的规定，单位也是治安处罚的对象，一审法院认为行政机关不是社会秩序管理的对象，不能成立。2.皋南居委会纠集人员实施的行为，无论是民事行为还是行政行为，都是违法行为，该行为属于对举报人员的打击报复行为，应当从重处罚。3.丁堰派出所办案程序违法，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条的规定，丁堰派出所对于张宏军的控告，认为不属于违反治安管理行为的，应当告知张宏军并说明理由。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人丁堰派出所辩称，本案系丁堰镇政府领导相关部门及皋南居委会对张宏军户违建冥亭进行拆除并妥善安置的行为，系行政行为，丁堰派出所接到张宏军控告后，依法查明相关情况，发现没有违法事实，作出终止案件调查决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法。同时，根据丁堰派出所调查，并不存在张宏军所称的皋南居委会挟私报复等情况。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人皋南居委会述称，皋南居委会根据移风易俗相关文件的规定，依法对张宏军父亲的冥亭进行拆除，并在拆除过程中遵循公序良俗，不存在违法行为，张宏军也以皋南居委会为被告向法院提起人格权纠纷，如皋市人民法院认定皋南居委会的行为系行政行为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人季永泽、戴磊磊同意皋南居委会的意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.丁堰派出所作出的1号终止决定，是否具有事实根据和法律依据；2.丁堰派出所办案程序是否合法。 关于丁堰派出所作出的1号终止决定，是否具有事实根据和法律依据的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第一项规定，经过调查，发现行政案件没有违法事实的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查。执法实践中，并非所有的治安案件都需要办理到结案为止，如果调查工作已经没有必要或者无法继续进行下去，公安机关可以及时终止案件调查工作，例如，由于受多种因素影响，报案人报称的违法事实可能是不真实、不存在的，或者不属于治安案件的，公安机关对上述行为经过调查后，就可以终止调查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十五条第一项规定，故意破坏、污损他人坟墓或者毁坏、丢弃他人尸骨、骨灰的，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。违反治安管理的“破坏、污损他人坟墓”，是指将他人坟墓挖掘、铲除或者将墓碑砸毁，或往墓碑上泼洒污物，或在墓碑上乱写乱画等。“毁坏、丢弃他人尸骨、骨灰”，是指将埋在坟墓中的尸骨毁坏或者将尸骨取出丢弃，将骨灰扬撒和随意丢弃的行为。这里规定的破坏、污损他人坟墓或者毁坏、丢弃他人尸骨、骨灰的行为是一种故意的行为。 本案中，2019年7月1日，张宏军向丁堰派出所控告皋南居委会及季永泽、戴磊磊等人于6月27日故意毁坏其父亲的坟墓、侮辱骨灰的行为。丁堰派出所受案登记后，对季永泽等人进行调查询问、了解情况。根据丁堰派出所对季永泽、戴磊磊、李可仁、丁正元、王萍等人的调查询问，结合如皋市、丁堰镇有关清理乱埋乱葬、推进文明殡葬工作的文件来看，张宏军指控的皋南居委会及季永泽、戴磊磊等人实施的行为，系按照上级文件要求实施的清理整治行政行为，现有证据不能证明实施人员基于其他动机，实施了故意破坏、污损张宏军父亲冥亭的违法行为，故丁堰派出所经调查后作出的1号终止决定，具有事实根据和法律依据。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。本案中，针对张宏军的控告，丁堰派出所立案后，经调查发现没有违法事实，经过集体讨论并呈报派出所负责人批准，决定终止调查。丁堰派出所亦将1号终止决定送达张宏军，符合法定程序。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。张宏军的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张宏军负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年六月十八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。