襄阳市襄州区人民法院行 政 判 决 书(2019)鄂0607行初72号原告曹丽霞，女，1977年5月8日生，汉族，住襄阳市樊城区。委托代理人郑龙，湖北隆中律师事务所律师。被告襄阳市襄州区不动产登记中心。住所地:襄阳市襄州区航空路。负责人郭德斌，主任。出庭负责人刘涛，副主任。委托代理人刘红刚，湖北春园律师事务所律师。第三人襄阳地成房地产开发有限公司。法定代表人张丽，董事长。委托代理人杜贵印，湖北襄金律师事务所律师。第三人中国工商银行股份有限公司襄阳分行。负责人徐云锋，行长。委托代理人李和华、李志昂，该行员工。第三人中信银行股份有限公司襄阳分行。负责人罗瑾，行长。委托诉讼代理人黄鹏，湖北百龙律师事务所律师。第三人中国长城资产管理股份有限公司湖北省分公司。负责人卢祎萍，总经理。委托代理人邵自威，该公司员工。委托代理人刘向东，湖北百龙律师事务所律师。第三人中国华融资产管理股份有限公司湖北省分公司。负责人龙志林，总经理。原告曹丽霞不服原襄阳市国土资源局襄州分局作出的襄州区他项（2012）第217号土地使用权抵押登记，于2019年10月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，通知襄阳地成房地产开发有限公司（以下简称地成公司）、中国工商银行股份有限公司襄阳分行（以下简称工行襄阳分行）、中信银行股份有限公司襄阳分行（以下简称中信银行襄阳分行）、中国华融资产管理股份有限公司湖北省分公司（以下简称华融资产湖北省分公司）、中国长城资产管理股份有限公司湖北省分公司（以下简称长城资产湖北省分公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年1月14日公开开庭进行了审理。原告曹丽霞及其委托代理人郑龙，被告襄阳市襄州区不动产登记中心的出庭负责人刘涛及委托代理人刘红刚，第三人地成公司的委托代理人杜贵印，第三人工行襄阳分行的委托代理人李和华、李志昂，第三人中信银行襄阳分行的委托代理人黄鹏，第三人长城资产湖北省分公司的委托代理人刘向东、邵自威到庭参加诉讼。第三人华融资产湖北省分公司经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。因受疫情影响，本案扣除审理期限两个月，现已审理终结。2012年9月21日，原襄阳市国土资源局襄州分局作出襄州他项（2012）第217号国有土地使用权抵押登记，抵押权人为中信银行襄阳分行，抵押人为地成公司，土地证号为B'（2009）410124069，权属性质为国有土地使用权，土地使用权面积61716.78平方米，其中抵押土地面积9391.55平方米，担保债权数额651万元，抵押期限为2012年9月19日至2015年9月19日。原告曹丽霞诉称，2009年12月31日，原告与第三人地成公司签订商品房买卖合同，购买第三人地成公司开发的位于××区钻石大道南××市场××号房屋，房屋价款294900元。原告支付房款后，第三人地成公司向原告交付了房屋。其后原告要求第三人地成公司办理不动产证，地成公司未予配合。经原告查询，第三人地成公司将原告购买房屋处的土地抵押给了第三人工行襄阳分行和中信银行襄阳分行，分六次办理了土地使用权抵押登记，原告所购房屋位于襄州他项（2012）第217号国有土地使用权抵押登记范围内。因被告的抵押登记行为导致原告无法办理不动产证，严重侵犯了原告的合法权益。原告请求：1、确认襄州他项（2012）第217号国有土地使用权抵押登记违法，并依法撤销该次抵押登记行为；2、本案诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉讼请求，向法庭提供了下列证据：1、商品房买卖合同、购房发票，用于证明原告购买房屋的事实；2、襄阳市樊城区人民法院民事判决书，用于证明原告的房屋买卖合同已被生效的法院判决确认为有效，第三人地成公司应协助办理不动产登记；3、襄州不动产登记信息查询证明一份，证明原告购买房屋处的土地被抵押登记的事实。被告襄阳市襄州不动产登记中心辩称，1、经查询档案，原告主张的房屋座落关系与档案登记的信息相一致；2、原告主张其房屋范围内的土地抵押登记部分面积按建筑面积计算，与法律、法规及规范性文件相悖，且不具有实际可操作性，因为原告个人土地使用权面积由分摊面积和独自使用面积两部分构成，故原告主张其房屋范围内的土地抵押登记部分面积按建筑面积计算，并不具有实际可操作性；3、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应驳回原告的起诉；4、原襄阳市国土资源局襄州分局作出的抵押登记行为符合法律规定，合法有效；5、原襄阳市国土资源局襄州分局作出的抵押登记行为没有过错，也不具有可撤销的法定情形。被告襄阳市襄州不动产登记中心为证明行政行为的合法性，在举证期限内向法庭提交了如下证据、依据：1、原告前次起诉襄阳市襄州自然资源和规划局的案卷材料和该局的信访答复意见书，证明原告的起诉已超过起诉期限；2、土地使用权抵押登记档案材料六份，证明六次土地抵押登记行为合法；3、被告襄阳市襄州不动产登记中心的事业单位法人证书和编制部门文件，证明被告襄阳市襄州不动产登记中心是依法设立的事业单位，履行不动产统一登记职责；4、《土地登记办法》和《土地登记规则》，证明土地抵押登记的规范依据。第三人地成公司同意被告襄阳市襄州不动产登记中心的答辩意见，未向法庭提供证据。第三人工行襄阳分行述称，1、该行与地成公司签订了抵押合同，依法办理了土地使用权抵押登记，该行为合法有效，应受法律保护；2、该行将土地抵押担保的债权转让给了第三人华融资产湖北省分公司，虽然土地使用权抵押登记的权利人尚没有变更，但抵押权随主债权一并转让，第三人华融资产湖北省分公司是实际抵押权人，享有基于抵押行为产生的一切权利。第三人工行襄阳分行提供了转让协议和转让公告，证明债权转让的事实。第三人华融资产湖北省分公司未到庭参加诉讼，庭后提交的书面意见认为，该公司受让第三人工行襄阳分行的债权，涉及的土地权利为襄州他项（2014）第096号和襄州他项（2014）第239号抵押登记项下的权利，本案争议的是襄州他项（2012）第217号土地使用权抵押登记的合法性问题，与该公司的债权无关。第三人华融资产湖北省分公司庭后提供了相关抵押登记证书的复印件。第三人中信银行襄阳分行述称，1、同意被告襄阳市襄州不动产登记中心的答辩意见；2、该行已将土地抵押担保的部分债权转让给了第三人长城资产湖北省分公司，并已依法公告，他项权证的权利人虽未变更，但长城资产湖北省分公司依法享有抵押权人的权益。第三人中信银行襄阳分行没有向法庭举证。第三人长城资产湖北省分公司述称，1、同意被告襄阳市襄州不动产登记中心的答辩意见，应驳回原告的诉讼请求；2、本案争议的襄州他项（2012）第217号土地使用权抵押登记项下的权利已转让给该公司，该公司为实际抵押权人；3、原告主张其购买的房屋位于襄州他项（2012）第217号土地抵押登记范围内，由于确认房屋占用土地的对应关系有一定的专业性，应以土地管理部门测绘结果和专业意见为准；4、即便原告主张的房屋座落关系成立，由于土地抵押已依法登记，且抵押权人为善意，原告只能追究开发商的过错和违约责任，而不能否定抵押登记行为的合法性。第三人长城资产湖北省分公司向法庭提供了转让协议、公告和债权转让涉及的两份他项权证。经庭审质证，原告对被告所举证据的真实性均无异议，但认为证据1即前次起诉材料和信访答复意见不能证明原告的起诉超过了起诉期限，认为证据2即六次抵押登记档案中，均缺少地籍调查表和地上附着物权属证明，违反了《土地登记办法》第九条的规定，抵押登记主要依据不足，违反法定程序。第三人对被告所举证据均无异议，本院对被告所举证据的真实性予以认定。被告和第三人对原告所举证据的真实性均无异议，但认为不能实现其证明目的，本院对原告所举证据的真实性予以认定。原、被告对第三人所举证据的真实性均无异议，本院予以认定。经审理查明，第三人地成公司是从事房地产开发、销售和租赁业务的有限责任公司，该公司以出让方式取得了襄州邓城大道旁一块商业用地的使用权，并于2009年1月13日办理了土地使用权登记，证号为襄阳区国用B'（2009）410124069号，土地使用权面积为61716.78平方米。地成公司在该土地上投资建设了邓城生资大市场，并将房屋对外销售，依法办理了商品房预售许可证（许可证号：鄂襄阳区房字【2008】002号）。2009年12月31日，原告曹丽霞与地成公司签订商品房买卖合同，购买地成公司开发的邓城生资大市场第15幢29号房，建筑面积共70.2平方米，价款合计294900元，交房时间为2010年1月31日前。原告曹丽霞交纳购房款后，地成公司交付了房屋。2012年9月，地成公司与中信银行襄阳分行签订《国有土地使用权抵押合同》，约定地成公司以其享有使用权的襄阳区国用B'（2009）410124069号宗地中的9391.55平方米，为湖北正英实业集团股份有限公司在中信银行襄阳分行的贷款提供抵押担保。同年9月10日，地成公司与中信银行襄阳分行共同向原襄阳市国土资源局襄州分局申请办理土地使用权抵押登记，同年9月21日，原襄阳市国土资源局襄州分局为该次抵押办理了襄州他项（2012）第217号土地抵押登记。其后中信银行襄阳分行将襄州他项（2012）第217号土地抵押担保的债权及相关权利转让给了长城资产湖北省分公司，抵押权登记证书上的权利人尚没有变更。原告曹丽霞购买的房屋位于襄州他项（2012）第217号土地抵押登记范围内。此外，地成公司还以其享有使用权的襄阳区国用B'（2009）410124069号宗地为湖北正英实业集团股份有限公司和襄阳恒鼎钢结构有限公司的其他银行借款提供抵押担保，并分五次办理了分割土地使用权抵押登记，证号分别为襄州他项（2011）第152号、（2014）第095号、（2014）第096号、（2014）第146号、（2014）第239号，抵押权人为工行襄阳分行和中信银行襄阳分行。以上六次土地使用权抵押登记面积合计50151.55平方米。2015年10月16日，襄阳市襄州机构编制委员会印发襄州编（2015）70号《关于整合不动产登记职责及设立不动产登记机构的通知》，决定组建襄州不动产登记中心，为原襄阳市国土资源局襄州分局管理的公益一类事业单位，负责全区不动产统一登记管理、审核发证等工作，其后襄阳市襄州不动产登记中心依法设立，取得了事业单位法人证书。国家实行不动产统一登记制度后，原告曹丽霞等业主要求地成公司协助办理不动产证，因地成公司不予配合，曹丽霞向襄阳市樊城区人民法院提起诉讼，襄阳市樊城区人民法院经审理后作出（2018）鄂0606民初3847号民事判决，确认曹丽霞与地成公司签订的房屋买卖合同合法有效，判令地成公司支付违约金，协助办理不动产登记。因法院判决后原告的不动产证仍未能办理，原告等业主遂向原襄阳市国土资源局襄州分局信访。2018年9月7日，该局向业主代表江波出具了信访事项处理意见书，告知原告等业主未能办理不动产登记的原因，是邓城生资大市场项目的土地使用权和部分房屋所有权在中信银行、工商银行等多家银行抵押，未办理抵押注销登记；该项目的土地使用权和部分房屋所有权被法院查封或轮侯查封；地成公司尚未取得该项目的《建设工程规划验收合格证》和《建筑工程验收备案证》。2019年7月3日，曹丽霞向本院提起行政诉讼，起诉的被告是襄阳市襄州自然资源和规划局（原襄阳市国土资源局襄州分局更名后的单位），要求确认被告对襄阳区国用B'（2009）410124069号宗地上作出的抵押登记行为违法，并对原告房屋范围内的土地抵押登记部分予以撤销。审理中获知襄州不动产统一登记职责转由襄阳市襄州不动产登记中心行使，原告遂向法院申请撤诉，本院裁定准予撤诉。2019年10月18日，原告向本院提起本案诉讼。本院认为，原告曹丽霞主张其购买的房屋位于襄州他项（2012）第217号土地抵押登记范围内，被告襄阳市襄州不动产登记中心作为负责襄州不动产统一登记的法定机构，对原告主张的房屋座落关系予以认可，本院予以确认。原告作为被诉抵押登记行为的利害关系人，认为被诉抵押登记行为影响了其办理不动产登记的权益，有权提起行政诉讼。被告襄阳市襄州不动产登记中心负责全区不动产统一登记工作，承继了原襄阳市国土资源局襄州分局的土地登记职责，是本案适格的被告。针对本案的争议焦点，本院分别评判如下：一、关于起诉期限问题。本案原告是被诉行政行为的利害关系人，而非相对人，其自2018年9月7日收到信访答复时才知道被诉行政行为的存在，自其委托代理人向被告查询后，才知道行政行为的具体内容，故应依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条的规定，确定本案的起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据《最高人民法院关于适用的解释》第九条第一款的规定，因不动产提起的行政诉讼，是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。被诉行政行为是土地使用权抵押登记，根据物权法第一百八十七条的规定，以建设用地使用权设立抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。案涉抵押登记是抵押权设立的要件，抵押登记行为导致物权变动，原告对该行为不服提起诉讼,是因不动产提起的行政诉讼。被诉行政行为于2012年作出，至本案原告提起诉讼时，尚未超过二十年的最长起诉期限，被告和第三人关于本案已超过起诉期限的意见，本院不予采纳。二、关于被诉抵押登记行为的合法性问题。被诉抵押登记行为发生在《不动产登记暂行条例》实施以前，对被诉行政行为合法性的审查，应适用物权法和原国土资源部《土地登记办法》的相关规定。物权法第一百八十二条第一款规定：“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”第二款规定：“抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”第二百条规定：“建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。”根据上述规定，物权法在设立房地一体抵押原则的同时，对抵押土地上新增房屋的归属作出了明确规定。行政机关在办理土地使用权抵押登记时，了解并掌握抵押土地上有无建筑物及其归属情况，对准确界定抵押财产范围，保护地上建筑物所有人的合法权益至关重要，也是其应尽的审查义务。根据物权法等上位法的规定，《土地登记办法》第九条第一款在规定申请土地登记应当提交的材料时，在第一款第（五）项专门规定了应当提供地上附着物权属证明。第十三条进一步规定了行政机关认为必要时，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。其目的在于使行政机关全面了解申请登记土地的情况，保证登记行为客观准确。《土地登记办法》第三十六条进一步对土地使用权抵押登记作出规定，该条在规定应提交土地权利证书、主债权债务合同和抵押合同的同时，还规定了“相关证明材料”。该条规定是关于土地使用权抵押登记的具体规定，其中的“相关证明材料”与第九条第一款第（五）项规定的地上附着物权属证明具有一致性，两者之间并不矛盾。地成公司开发的邓城生资大市场依法办理了商品房预售许可证，原告与地成公司签订商品房买卖合同，购买案涉房屋在本次土地抵押登记之前，说明案涉房屋在本次抵押登记之前已经依法出售。地成公司在申请办理土地抵押登记时，明知土地上建有房屋并已出售，没有如实告知登记机关；原襄阳市国土资源局襄州分局在办理被诉土地使用权抵押登记时，没有进行实地查看，也没有按规定要求申请人提供地上附着物权属证明，以查明地上建筑物情况，保护行政行为利害关系人的合法权益。被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序，损害了原告等业主的合法权益，依法应予撤销。原告要求撤销襄州他项（2012）第217号土地抵押登记的诉讼请求，本院予以支持。由于被诉行政行为是一个完整、独立的行政行为，不具有可分性，且该次抵押登记范围内的土地使用权也没有进行分割，故应整体予以撤销。被诉行政行为被撤销后，抵押权人对其拥有合法抵押权的土地面积，可另行申请办理登记。法院判决撤销行政行为并不以确认违法为前提，两者的适用条件亦不相同，本案行政行为符合撤销要件，故原告要求确认被诉行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销原襄阳市国土资源局襄州分局2012年9月21日作出的襄州区他项（2012）第217号土地使用权抵押登记；二、驳回原告曹丽霞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄阳市襄州区不动产登记中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审 判 长  徐鸿进人民陪审员  顾 平人民陪审员  陶玉莲二〇二〇年六月五日书 记 员  龚子琦