江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终14号 上诉人（原审原告）张春根，男，汉族，1973年1月3日生，住丹阳市。 上诉人（原审第三人）张雨扣，女，汉族，1956年8月7日生，住丹阳市。 上诉人（原审第三人）张春娣，女，汉族，1968年5月8日，住丹阳市。 上诉人（原审第三人）张东娣，女，汉族，1970年11月7日生，住丹阳市。 以上三上诉人共同委托代理人张吐扣，××族，住丹阳市，系张雨扣、张春娣、张东娣的姐妹。 被上诉人（原审被告）丹阳市皇塘镇人民政府，住所地丹阳市皇塘镇常溧路××号。 法定代表人邵翔，镇长。 出庭应诉负责人林晶，副镇长。 委托代理人蒋燕翔，江苏荣誉祥律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丹阳市人民政府，住所地丹阳市开发区兰陵路×号。 法定代表人黄万荣，市长。 委托代理人陈思寒，丹阳市司法局副局长。 委托代理人杨玉，江苏荣誉祥律师事务所律师。 原审第三人张志扣，女，汉族，1960年6月9日生，住丹阳市。 上诉人张春根、张雨扣、张春娣、张东娣因与被上诉人丹阳市皇塘镇人民政府（以下简称皇塘镇政府）行政协议、被上诉人丹阳市人民政府（以下简称丹阳市政府）行政复议一案，不服丹阳市人民法院(2019)苏1181行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法于2020年6月10日公开开庭审理，上诉人张春根，上诉人张雨扣、张春娣、张东娣共同委托代理人张吐扣，被上诉人皇塘镇政府出庭应诉负责人林晶及委托代理人蒋燕翔，被上诉人丹阳市政府委托代理人陈思寒、杨玉到庭参加诉讼。原审第三人张志扣经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：新孟河延伸拓浚工程是国家重大水利工程。丹阳市人民政府为保障项目的实施，成立了新孟河延伸拓浚工程建设指挥部，并将指挥部各成员单位的职责进行了明确分工，皇塘镇政府负责辖区内征地移民的各项具体工作。为方便征地移民工作具体实施，被告皇塘镇政府于2017年2月19日组建了皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部。工程指挥部成立后，制定了《皇塘镇新孟河延伸拓浚工程移民搬迁安置补偿方案》（以下简称《安置补偿方案》），并至丹阳市新孟河延伸拓浚工程建设管理处报备。2017年8月26日，皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部在张埝村村委会张贴了房屋移民搬迁公告、房屋面积公告及《安置补偿方案》，并将皇塘镇新孟河拓浚工程移民安置服务手册（包含《安置补偿方案》）、房屋重置价格评估表、评估补偿价格表及房屋移民搬迁通知一并送达给原告张春根。经评估，涉案房屋重置成新评估价格为31749元，附属物评估价格为7546元，装饰装修评估补偿价格为360元。原告张春根未提出异议。 涉案房屋登记在原告父亲张某某（已故）名下，房屋所有权证中登记建筑面积64.3平方米，实际测量建筑面积64.28平方米。张某某与配偶崔某某共生育女儿张雨扣、张吐扣、张春娣、张东娣、张志扣及儿子张春根。上述房屋不在新孟河延伸拓浚工程项目征地红线范围内，而是位于堆土区范围内。新孟河延伸拓浚工程（丹阳段）建设用地已经国土部批准。2017年9月17日，原告张春根提出皇塘镇新孟河移民补偿安置房增加面积的申请。2017年9月18日（协议书面日期2017年9月13日），崔某某、张雨扣、张吐扣、张春娣、张东娣、张志扣委托张春根（乙方）与皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部（甲方）签订《房屋移民搬迁安置协议》，该协议约定被搬迁房屋合法建筑面积64.28平方米，经江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司评估，房屋补偿款合计56040元。乙方选择产权调换，甲方以蒋墅小区××室，建筑面积141.6平方米，车库22-21、22-22号，建筑面积分别为12.25、26.4平方米，总价格399702元的房屋对乙方实行统一安置。经结算，乙方付给甲方343662元产权置换差价后，产权归乙方所有。2017年9月18日，原告腾空房屋，并将该旧房屋钥匙交给搬迁人，现该房屋已被拆除。 2017年12月18日原告张春根申请行政复议，要求变更行政协议。经补正后，被告丹阳市政府于2018年1月2日予以受理并作出行政复议答复通知书，并于当日邮寄送达给被告皇塘镇政府，于2018年2月6日作出延期审理通知书，于次日邮寄送达被告皇塘镇政府和原告。被告丹阳市政府经调查核实，于2018年3月23日作出[2017]丹行复第62号行政复议决定书，认定《房屋移民搬迁安置协议》系双方自愿达成，张春根在协议签订后以协议中确定的安置房价格不合理为由请求变更，事实和法律依据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了该《房屋移民搬迁安置协议》，并于2018年3月27日分别送达给原告和被告皇塘镇政府。 原告仍不服，诉至法院，诉称：原告家庭共五人，被安置面积64.28平方米，达不到居住条件。原告在其他地方无任何合法建筑，无正当工作，家庭生活无保障。被告丹阳市政府作为本次拆迁人，没有作为甲方在安置协议上签字盖章，且行政复议案件现场勘查笔录作假，丹阳市有《丹阳市农村集体土地房屋拆迁补偿和安置暂行办法》却不依法拆迁。综上，请求：1、撤销丹阳市政府作出的[2017]丹行复第62号行政复议决定；2、变更《房屋移民搬迁安置协议》，按照人均40平方米进行安置，且甲方应当是丹阳市政府。 原审法院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第一款规定，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，被告皇塘镇政府负责辖区内的征地移民的各项具体工作，皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部系被告皇塘镇政府为开展征地移民工作需要设立的临时机构，其在征地移民中实施的行为，由被告皇塘镇政府承担责任，因此，被告皇塘镇政府作为本案被告主体适格。 行政协议兼具行政属性与民事属性，这直接决定了审理行政协议之诉时除了适用行政法律规范之外，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。本案中，《房屋移民搬迁安置协议》系协议双方在协商基础上达成，该协议对被搬迁房屋合法建筑面积、补偿方式、房屋补偿款、搬迁时间、安置房屋面积及价格等事项均作出了明确约定。上述约定事项符合《安置补偿方案》的规定，亦不违反法律法规的强制性规定，且原告未能提供证据证明该协议签订过程中存在欺诈胁迫或重大误解、显失公平等可变更情形，应视为双方真实意思表示，应确认上述协议合法有效，对双方当事人具有法律约束力。被告丹阳市政府对原告张春根的行政复议申请予以受理并通知被告皇塘镇政府答复，将延期情况告知双方，经审查后在法定期限内作出[2017]丹行复62号行政复议决定书并予以送达，其作出的行政复议决定符合法律规定。综上所述，原告要求变更《房屋移民搬迁安置协议》及撤销[2017]丹行复第62号行政复议决定书的诉讼请求依据不足，不予支持。第三人张志扣要求撤销《房屋移民搬迁安置协议》的观点，不予采纳。第三人张雨扣、张春娣、张东娣经法院传票传唤无正当理由不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款的规定，原审法院判决驳回原告张春根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张春根负担。 上诉人张春根提起上诉，请求：1、撤销原审判决，依法改判；2、调取所有证据和江苏天元评估的过程；3、变更安置协议并按人均40平方米安置；4、撤销行政复议决定；5、申请江苏天元评估公司和皇塘镇新孟河指挥部和丹阳市房屋拆迁安置事务所作为第三人参与诉讼。其主要事实和理由：皇塘镇政府作为拆迁和安置主体不合法，《安置补偿方案》不合法；其房产证、土地证显示为64.3平方米、127.2平方米，合同中64.28平方米从何而来，应当申请江苏天元评估公司作为第三人；其有一处房屋倒塌了，但土地证上有，应当有安置面积，在张埝村××一户也是房屋倒塌了，给了安置面积；新孟河工程的武进区段和常州新北区段都是人均40平方米安置，一个工程在同省有几种安置方案是不合法；张春根在全国无其他合法住宅，只安置64.28平方米，未达到人均40平方米，本家庭共6人，安置不合法、不合理；安置协议和房屋确认单、选房单上的时间倒置；原审法院在质证、回避、第三人等环节存在程序违法；安置房屋和车库价格一样，是不合理。 上诉人张雨扣、张东娣、张春娣提起上诉，请求：撤销张春根和皇塘镇政府签订的安置合同；撤销一审判决；诉讼费用被告承担。主要事实和理由：原审判决没有将其权利体现出来，将皇塘镇政府作为主体违反法律规定。其于2017年9月17日授权张春根，对张春根签订的安置合同日期不予认可。 被上诉人皇塘镇政府答辩称：原审法院认定事实清楚。皇塘镇政府与上诉人签订的《房屋搬迁安置协议》系双方在协商一致的情况下签订的，不存在违法的情形，不存在法律规定的合同可变更情形，故上诉人的主张无事实及法律依据。因房屋所有人张某某已病故，上诉人张春根作为张某某的继承人代表，在取得了所有继承人的书面委托后与皇塘镇政府签订了《房屋搬迁安置协议》，符合《安置补偿方案》，不违反法律的强制性规定，已经照顾了上诉人的家庭情况，合同内容是上诉人真实意思的表示，合法合理。原审法院审理符合法定的程序，不存在程序违法的情形。上诉人主张变更安置协议并按人均40平方米安置无事实和法律依据。根据《丹阳市征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十二条的规定，原告房屋原面积为64.28平方米，其仅能享有与其房屋相当的住房，故其要求按人均40平方米安置无事实及法律依据。张某某户全部成员于1989年6月14日已经从原集体经济组织成员农转非，原宅基地上的房屋已经灭失。搬迁的房屋不是宅基地上建设的房屋，而是购买的房屋，无权按其人口进行安置。 被上诉人丹阳市政府答辩称：丹阳市政府行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求维持原判，驳回上诉。 二审期间，原审第三人张志扣未发表意见。 上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，对原审查明的事实予以确认。根据宅基地证等书证及当事人陈述，本院另查明： 一、张某某户有宅基地证书、房屋产权证书各一本。其中宅基地证书载明有平房4间、披房1间，共计127.2平方米，其中北侧为3间房屋（含1间披房），南侧为2间平房。南侧2间平房的邻居分别是丁福林、丁帮夫，该2间平房即是房屋所有权证蒋字第1××××4号所载的房屋共64.3平方米。其中北侧3间房屋在此次搬迁前已经倒塌。2017年9月13日皇塘镇与张春根签订张某某户的《房屋移民搬迁安置协议》，签订补偿安置费用结算单。2017年9月17日，张雨扣、张吐扣、张春娣、张东娣、张志扣、崔某某（张春根母亲）委托张春根签订房屋搬迁补偿安置协议及相关文书、交接被搬迁房屋、领取房屋搬迁补偿款、办理产权调换交接等。2017年9月18日张春根签订移交旧房凭证。张某某户成员于1989年就地“农转非”，张春根户六名成员目前是皇塘镇张埝村农村股份经济合作社成员，张春根户在当地无其他合法房产。 二、《安置补偿方案》第六条移民搬迁房屋的合法依据之3规定，未经登记和审批的房屋，但被搬迁人实际居住在内数年，被搬迁人及家人其他地方均无住宅房、宅基地的，由规建所、丹南国土分局核定是否符合建房条件，根据建造时家庭实有户籍人口数来确认应享受的建房面积（40平方米/人），并出具有效证明加以说明。2013年张埝村有部分村民的房屋因村庄整治拆除，于本次搬迁中得到安置。 本院认为：本案中，新孟河延伸拓浚工程是国家重大水利工程。丹阳市人民政府为保障项目的实施，成立了新孟河延伸拓浚工程建设指挥部，并将指挥部各成员单位的职责进行了明确分工，皇塘镇政府负责辖区内的征地移民的各项具体工作，皇塘镇政府组建了皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部，制定《安置补偿方案》，张贴房屋移民搬迁公告、房屋面积公告及移民搬迁安置补偿方案，经评估，与张春根签订《房屋移民搬迁安置协议》。皇塘镇政府根据丹阳市人民政府的决定，有权实施相关移民搬迁安置工作并有权签订《房屋移民搬迁安置协议》。被搬迁房屋原系张某某房产，张某某的法定继承人崔某某、张雨扣、张吐扣、张春娣、张东娣、张志扣、张春根有权处置该房屋。虽然张春根签订协议在前，接受其他法定继承人的委托在后，但是其他法定继承人事后的委托是对张春根签订协议行为的追认，故张春根签订协议的行为是有权处分。上述行政协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。因上述协议取得的安置补偿利益，依法属于崔某某、张雨扣、张吐扣、张春娣、张东娣、张志扣、张春根等人。 根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第十二条第二款之规定，征收个人的宅基地使用权及有关房屋，应依法补偿，并保障被征收人的居住条件。本案中，根据该《房屋移民搬迁安置协议》，皇塘镇政府对于张某某户现存的2间平房给予了等面积安置补偿，不违反法律规定，但是该协议未能对宅基地证中原有房屋已经倒塌的部分给予适当考虑，不能保证被征收人的居住条件，存在显失公平的情形。一方面，《安置补偿方案》规定，未经登记和审批的房屋，但被搬迁人实际居住在内数年，被搬迁人及家人其他地方均无住宅房、宅基地的，由有关部门核定是否符合建房条件，根据建造时家庭实有户籍人口数来确认应享受的建房面积（40平方米/人）。另一方面，对于张某某户宅基地证载明的127.2平方米房屋中已经倒塌的北侧3间房屋相关宅基地使用权不予任何安置补偿，存在明显反差。进一步，对于没有合法权属证书的未登记建筑尚且考虑被搬迁人的实际需要和应享受的建房面积予以全额补偿，而对于具有合法权属证书的宅基地使用权，仅因为房屋倒塌，却未能考虑被搬迁人实际需要和依法享有的宅基地使用权，不予任何补偿，不能依法保障被搬迁人的居住条件。上述搬迁补偿行为，对于经济困难、未违法搭建却依法享有宅基地使用权的被搬迁人显失公平。据此，本院认为，对于张某某户，不仅应补偿南侧2间平房64.3平方米，还应对宅基地证书127.2平方米中已倒塌房屋相关的宅基地使用权予以适当补偿。鉴于《安置补偿方案》对于宅基地证中部分房屋倒塌的情况未作规定，依据《中华人民共和国合同法》第五条所确定的公平原则，按照“举轻以明重”的法理，对本案合法宅基地使用权的补偿不应低于未登记建筑的补偿，参照《安置补偿方案》，即宅基地使用权人有权以安置价在同等面积范围内购买安置房，同时，由于有关房屋已经倒塌，对于已倒塌房屋不再进行补偿。故张某某的继承人可以安置价购买与宅基地面积相等的房屋，超出部分按照《安置补偿方案》规定的价格执行。因此，依据《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，应对该《房屋移民搬迁安置协议》的部分内容予以变更。具体而言，在安置房费用计算中：安置房141.6平方米，其中127.2平方米以安置价720元/平方米（2017年9月18日前签订协议的在800元/平方米安置价的基础上优惠10%）购买，计106237.44元（含层次差价）；10平方米以优惠价1650元/平方米购买，计19140元（含层次差价）；其余面积4.4平方米以定销价2800元/平方米购买，计14291.2元（含层次差价）。另有车库共38.65平方米以2800元/平方米购买，计108220元。上述安置房屋及车库总价格为247889元。另外，张某某户房屋产权面积64.3平方米，不应按64.28平方米计算，故对其原有房屋货币补偿计算进行变更，即增加12元共计56052元。经结算，乙方应付给甲方人民币191837元。为表述简便，上述计算过程不在本判决主文部分详细表述，判决主文部分仅变更甲方提供的安置房屋的总价及乙方应补的差价金额。 上诉人张春根、张雨扣、张春娣、张东娣提出的其他上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，因出现新证据，丹阳市人民政府的复议决定和原审判决认定的事实应予补充，对于张某某户宅基地证载明房屋中已倒塌部分的相关宅基地使用权给予该户以安置价购买安置房的权益，对该行政协议予以变更，对原审判决和行政复议决定应予纠正。原审第三人张志扣经本院依法传唤未到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。根据《中华人民共和国合同法》第五条、第五十四条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，判决如下： 一、撤销丹阳市人民法院(2019)苏1181行初41号行政判决。 二、撤销丹阳市人民政府[2017]丹行复第62号行政复议决定。 三、变更2017年9月13日张某某户（乙方）张春根与皇塘镇新孟河延伸拓浚工程指挥部（甲方）签订的《房屋移民搬迁安置协议》第四条第二款为“总价格247889元的房屋对乙方实行统一安置。经结算乙方付给甲方191837元产权置换差价后，产权归乙方所有。”该合同其他条款内容不变。 四、驳回张春根、张雨扣、张春娣、张东娣的其他诉讼请求。 本案一审、二审诉讼费用各50元，均由丹阳市皇塘镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 审 判 员  陈小娟 二〇二〇年六月二十九日 法官助理  吴兴浩 书 记 员  史 慧 附有关法律法规： 《中华人民共和国物权法》 第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。 《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》 第十二条第二款征收宅基地涉及农民住房的，应当保障被征收人的居住条件。能够重新安排宅基地的，对其住房按照重置价格结合成新给予补偿；未能重新安排宅基地的，按照与被征收住房面积相当的原则安排住房，或者按照市场评估价格给予补偿。 《中华人民共和国合同法》 第五条当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。 第五十四条下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销： （一）因重大误解订立的； （二）在订立合同时显失公平的。 一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。