辽宁省辽阳市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽10行终76号上诉人（原审被告）辽阳市宏伟区曙光镇人民政府，住所地辽阳市宏伟区文圣路293号。法定代表人李树波，镇长。委托代理人卢忠明，辽宁德远律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李玲，女，1963年3月30日出生，汉族，沈阳工业大学辽阳校区现金出纳员退休，现住辽阳市宏伟区。委托代理人刘欣，辽阳市白塔区阳光法律服务所法律工作者。原审第三人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社，住所地辽阳市宏伟区曙光镇南八里村。法定代表人李洪杰，董事长。委托代理人赵文学，系辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社总经理。被上诉人李玲诉上诉人辽阳市宏伟区曙光镇人民政府行政强制拆除及行政赔偿一案，辽阳市宏伟区曙光镇人民政府不服辽阳市白塔区人民法院（2019）辽1002行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辽阳市宏伟区曙光镇人民政府负责人苏宇及委托代理人卢忠明，被上诉人李玲及其委托代理人刘欣，原审第三人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社委托代理人赵文学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年5月1日，李洪杰（乙方）与辽阳市宏伟区曙光镇南八里村（甲方）签订土地使用权流转协议，协议约定甲方将村里现有155栋温室大棚及看护房所有权一次性转让给乙方，同时将温室大棚生产承包土地流转给乙方经营使用，流转土地263.5亩，土地承包经营权流转期限14年。2015年5月21日，辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社成立，法定代表人为李洪杰。合作社成立后建设园区146栋温室大棚及看护房，办公室管理用房9座。2017年3月7日，原告李玲（乙方）与第三人林枫蔬菜种植专业合作社（甲方）签订《温室合同》，双方约定：甲方将从流转方式取得的温室A区22号，占地为1.7亩的土地承包经营权转租于乙方，温室转让费为230000.00元。如遇国家征用地上所有补偿给乙方，与甲方无关。2018年11月7日，辽阳市国土资源局宏伟分局对辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社下达辽市国土资法停字[2018]4290号《责令停止违法行为通知书》并送达该合作社经理赵文学。2018年11月30日，辽阳市国土资源局宏伟分局对原告李玲下达了《责令改正违法行为通知书》，要求其在5日内改正，拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告李玲在限期内未进行整改。2018年12月18日，被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府下达大棚房拆改告知书，并于当日组织宏伟区综合执法大队、辽阳市国土资源局宏伟分局、农经局等多个部门联合对辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社园区内建筑的房屋进行强制拆除。原告李玲不服，向我院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述规定，被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人，以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中原告李玲作为实际使用人与被诉强制拆除行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。根据庭审中原、被告的质证观点，本案有二个争议焦点，一、被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府实施强制拆除行为是否合法；二、原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持。关于被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府实施强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，实施行政强制行为应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，按照法定程序、条件、范围实施。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定，经书面催告当事人履行义务，告知当事人陈述申辩权利，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关有权依法作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，具有强制执行权的行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定，行政机关实施行政强制行为，应当依照法定程序。本案中，被告未经法定程序，强制拆除原告地上温室大棚房的行为程序违法，属于违法行政强制行为。现因大棚房已被实施拆除，其拆除行为不具备可撤销的内容，故本院确认被告实施的强制拆除行为违法。关于原告主张赔偿损失的诉求是否应予支持的问题。本院认为，本案是国家实施大棚房问题清理整治专项行动而引发，被告是按照上级政府文件要求实施的强制拆除行为，且在特定时间内强制拆除了所辖区域内的大棚房。被告虽称涉案建筑物属违法建筑理应拆除，但原告作为经营者其合法经营权益应得到保护。通过法庭调查，原、被告均未提供证据证明被告强制拆除行为造成原告损失的相关情况，若仅凭原被告双方的口头陈述而就赔偿问题进行司法评价，很可能使行政相对人的合法权益得不到有效保障，也可能损害国家利益。综上，被告应当对原告因强制拆除行为造成损失的情况开展调查，同时赔偿请求人也应将受损失的证据一并提交给被告，双方协商解决，如不能协商解决，被告应在法定期限内作出处理决定。综上所述，本案经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决一、确认被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府于2018年12月18日实施的行政强制拆除行为违法；二、责令被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府于本判决生效之日起二个月内对原告李玲的赔偿请求作出处理决定。案件受理费50.00元，由被告辽阳市宏伟区曙光镇人民政府负担。上诉人辽阳市宏伟区曙光镇人民政府诉称，请求一、依法撤销（2019）辽1002行初37号行政判决书，驳回被上诉人一审的诉讼请求。二、本案所有诉讼费用由被上诉人承担。理由是：一、根据宏伟区曙光镇南八里村与第三人签订的协议书，本案所涉及园区内的土地承包经营权及温室大棚均己转让给第三人，原告与李洪杰所签订的《温室合同》属于私下的行为，辽阳市国土资源局宏伟分局将送达手续送达给第三人是合法的，也就是说上诉人强拆的手续是合法而完整的。二、本案中所谓的大棚房，己经被第三人及被上诉人改变了使用性质。从证据照片看，被上诉人所谓的大棚房已经完全具备了居住类别墅的功能，第三人违反了与上诉人之间的协议和不修建永久性建筑的承诺，实际第三人己经具备了房地产开发商的特征，首先以租用农业设施的行为廉价租用土地及原来合法的大棚房，之后将大棚房改建成居住类别墅，再公开对外出售。而被上诉人与第三人签订的《温室合同》本质也是购买农家院别墅的合同，失去了大棚房作为农业基础设施的意义，完全是以合法形式掩盖非法目的而形成的合同，违反法律及行政法规强制性规定，属于无效合同，不能受到法律的保护，即使产生损失，也是由合同相对方负责。请二审法院认真重新查明事实，公正判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人李玲辩称，一、上诉人的强拆行为严重违法。上诉人提供的证据材料可以证明被上诉人的“大棚房”是农业设施，根本不是违章建筑。被上诉人的“大棚房”履行了审批手续，受法律保护。二、上诉人不具有强制拆除农业设施的主体资格。上诉人根本没有依法催告被上诉人履行义务，没有听取被上诉人陈述和申辩，也没有履行相关的社会公告程序，在具体行政行为尚不具备强制执行的法定条件时，直接对被上诉人的农业“大棚房”实施野蛮拆除行为，严重违反法定程序。三、上诉人没有证据证明《温室合同》是无效合同。四、上诉人的“大棚房”只有40多平方米，因大棚需要24小时有人值守，所有“大棚房”里有简单的生活用具，不能认定为别墅。五、上诉人的违法行为给被上诉人的财产利益造成极大的损失，温室附属设施遭到破坏，应予以赔偿。请求法院依法维持原判。原审第三人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社述称，希望法院依法审判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人李玲与原审第三人辽阳市林枫蔬菜种植专业合作社签订的温室合同，明确温室占地1.7亩土地经营权转租给李玲，温室转让费为23万元，如遇国家征用，地上物所有补偿给李玲，与甲方无关。故李玲不具有合法的土地经营权，只是土地的承租者；而温室转让包含本案诉争的大棚房系违法建筑，出让违法建筑违反法律、法规的强制性规定，故被上诉人与原审第三人签订温室合同属于无效合同，被上诉人李玲不具备对强制拆除行为提起行政诉讼的主体资格。原审法院认为李玲为实际使用人与被诉强制拆除行为具有利害关系，具备原告主体资格不妥，应予改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条（一）项之规定，裁定如下：一、撤销辽阳市白塔区人民法院（2019）辽1002行初37号行政判决；二、驳回被上诉人李玲的起诉。一审案件受理费50元，退还被上诉人李玲，二审案件受理费50元，退还上诉人辽阳市宏伟区曙光镇人民政府。本裁定为终审裁定。审判长  杨襄平审判员  刘大钧审判员  印明大二〇二〇年六月二十八日书记员  王嬿妮