江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终222号 上诉人（原审原告）朱仁娣，女，汉族，户籍地无锡市南长区，现住无锡市梁溪区。 委托代理人陈汉良，男，汉族，户籍地无锡市南长区，现住无锡市梁溪区。 被上诉人（原审被告）无锡市人民政府，住所地无锡市新金匮路1号。 法定代表人汪泉，无锡市人民政府市长。 委托代理人何登华，无锡市梁溪区征收办工作人员。 委托代理人夏仁嵘，江苏英特东华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市鼓楼区北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 上诉人朱仁娣因诉无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）土地行政管理及江苏省人民政府行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）(2016)苏01行初639号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，原国土资源管理局（以下简称原国土局）在2007年8月11日《无锡日报》上刊登公告，主要内容为：经无锡市政府批准，决定收回东靠人民东路、南至解放东路、西靠保利广场、北至规划道路A、B、C地块范围内涉及的划拨国有土地使用权，具体范围详见[市规划局XDG-2007-30号地块规划图]。2009年3月13日、2009年3月17日，无锡市发改委对无锡市房产管理局作出锡发改投（2009）104号《关于永勤低洼地区危旧房改造项目立项（项目建议书）的批复》（以下简称104号《批复》）和锡发改许投（2009）114号关于永勤低洼地区危旧房改造项目立项（项目建议书）的批复》（以下简称114号《批复》），同意无锡市房产管理局组织实施永勤弄低洼地区危旧房地块改造项目，由危旧房改造公司负责实施。项目规划占地面积约2.74万平方米，总投资估算8.5亿元，所需资金按规定渠道解决。2009年3月19日，无锡市规划局向危旧房改造公司核发了320201200900062号《建设用地规划许可证》（附规划定点图）。该许可证载明的用地项目名称为“永勤弄低洼地区危旧房地块改造”。后危旧房改造公司向原国土局提交的建设用地申请表，申请地块项目名称为“永勤弄低洼地区危旧房地块改造项目”。2009年4月1日，原国土局编制03号建设用地项目呈报材料，报无锡市政府审批。该呈报材料中所附呈报说明书载明的申请用地单位系危旧房改造公司，建设用地项目名称为“永勤弄低洼地区危旧房地块改造”，申请用地总面积为3.3056公顷，批准机关及批准文号为无锡市发改委作出的104号《批复》和114号《批复》。03号建设用地项目呈报材料所附供地方案的有关情况说明栏注明“解除土地出让合同经市政府审批同意，与开发单位签订解除出让地块合同的协议书”。2009年4月8日，原国土局在该建设用地项目呈报说明书土地行政主管部门审查意见栏签署“同意供地”，由其主管领导签名并加盖无锡市国土局行政审批专用章。同日，无锡市政府在该建设用地项目呈报说明书人民政府审查意见栏签署“同意”并加盖无锡市政府土地审批专用章。2009年4月8日，原国土局作出10903号《国有土地划拨决定书》，将位于无锡市××××街道，编号为地定320201200900062号，面积3.3056公顷的国有土地划拨给危旧房改造公司，用于永勤弄低洼地区危旧房地块改造工程。该划拨决定书载明“本决定书项下土地只限于作前期基础设施开发用途，用于建设低洼地区危旧房地块改造项目”、“前期开发结束后不再拥有该地块国有土地使用权”。 2016年3月15日，原国土局针对陈汉良（本案朱仁娣的委托代理人）提出的政府信息公开申请作出锡国土资信告（2016）80号《政府信息公开告知书》，并附永勤弄危旧房改造地块划拨供地的供地方案。2016年6月6日，原国土局针对朱仁娣提出的政府信息公开申请作出锡国土资信告（2016）196号《政府信息公开告知书》，并附永勤弄危旧房改造地块2009年国有土地划拨决定书。朱仁娣获取上述信息后认为，原国土局作出10903号《国有土地划拨决定书》违法，以原无锡市国土局为被申请人于2016年8月8日向江苏省政府提出行政复议申请，请求撤销无锡市政府批准的10903号《国有土地划拨决定书》。江苏省政府于2016年8月11日收到朱仁娣的行政复议申请，经审查认为，原无锡市国土局颁发的国有土地划拨决定书经过无锡市政府批准，对该行政行为不服提起行政复议，应以无锡市政府作为被申请人。并于2016年8月12日作出《补正通知》，通知朱仁娣对其复议申请材料进行补正。2016年8月22日，江苏省政府收到朱仁娣提交补正材料，于2016年8月25日作出《行政复议受理通知书》、《提出答复通知书》，并于同日向朱仁娣和无锡市政府分别送达。2016年10月21日，江苏省政府作出[2016]苏行复第309《行政复议决定书》（以下简称309号《行政复议决定》），决定维持经无锡市政府批准原国土局作出的10903号《国有土地划拨决定书》，并于同日向朱仁娣邮寄送达。朱仁娣不服该行政复议决定，提起本案诉讼。 原审法院另查明，2009年4月22日，因永勤弄低洼地区危旧房改造项目建设需要，原建设局颁发了拆许字（2009）第30号《房屋拆迁许可证》，朱仁娣房屋位于无锡市人民东路××室，在拆迁许可范围内。因危旧房改造公司在实施永勤弄低洼地区危旧房改造项目拆迁中未与朱仁娣达成拆迁补偿安置协议，向原建设局申请裁决。2013年7月26日，原建设局作出74号裁决书，就朱仁娣房屋安置补偿作出裁决。朱仁娣不服该裁决，向江苏省住房和城乡建设厅提起行政复议。2013年9月16日，江苏省住房和城乡建设厅作出（2013）苏建行复（决）字100号《行政复议决定书》，维持原建设局作出的（2013）锡建拆裁字第74号《房屋拆迁补偿安置裁决书》（以下简称74号《补偿裁决》。因朱仁娣未履行74号《补偿裁决》确定的搬迁义务，原无锡市建设局向原无锡市崇安区人民法院申请强制执行，2014年10月23日原无锡市崇安区人民法院作出（2014）崇川诉行审字第14号《行政裁定书》，裁定准予强制执行，由无锡市政府组织实施。2015年1月26日，无锡市政府指定原无锡市崇安区人民政府对无锡市人民东路××室实施强制拆除。 原审法院再查明，朱仁娣不服309号《行政复议决定》，于2016年10月31日通过挂号邮件的方式向江苏省高级人民法院提起诉讼，江苏省高级人民法院将其起诉材料转至南京中院处理。南京中院于2016年11月25日作出《释明函》，要求朱仁娣对起诉状进行补正。南京中院收到朱仁娣提交的补正材料后，于2016年12月12日立案受理。 原审法院认为，涉案永勤弄低洼地区危旧房地块改造工程用地属于城市基础设施用地和公益事业用地，无锡市政府作为设区的市级人民政府，根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，对以划拨方式使用国有土地的涉案建设用地申请，具有依法批准的法定职权。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第二项规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。本案中，涉案永勤弄低洼地区危旧房地块改造项目，经无锡市发改委作出104号《批复》和114号《批复》，已获得建设项目立项批复，同意由危旧房改造公司负责实施。原规划局亦向危旧房改造公司核发了320201200900062号建设用地规划许可证和规划定点图。原国土局根据危旧房改造公司的建设用地申请和有关批准文件，编制了03号建设用地项目呈报材料，并填报了建设用地项目呈报说明书，拟定了供地方案，报无锡市政府审批，无锡市政府审查后，出具了同意供地的审查意见。无锡市政府审查批准内容和程序符合上述规定。 关于朱仁娣提出永勤弄低洼地区危旧房地块改造工程已超出104号《批复》、114号《批复》及10903号《国有土地划拨决定书》规定的项目建设期问题，原审法院认为，本案争议焦点为无锡市政府批准涉案划拨用地是否合法。朱仁娣提出项目建设超期问题，针对的是国有土地划拨以后，土地使用者是否按照该划拨决定书的规定开发建设和使用土地的问题，因该项主张不属本案审理范围，依法不予理涉。对无锡市政府提出涉案国有土地使用权已于2007年收回，原国土局于2009年作出的《国有土地划拨决定书》与朱仁娣无法律上的利害关系的答辩意见，南京中院认为，涉案国有土地使用权于2007年被收回后，至2009年作出国有土地划拨决定时，涉案房屋仍坐落在该地块，在原建设局于2013年就涉案房屋安置补偿作出74号《行政裁决书》前，涉案房屋的拆迁补偿安置权利并未得到落实，故朱仁娣作为涉案国有土地划拨行为的利害关系人，有权提起诉讼，对无锡市政府提出的该项答辩意见，依法不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，朱仁娣不服无锡市政府批准原国土局作出的10903号《国有土地划拨决定书》，向江苏省政府申请行政复议，江苏省政府具有依法履行行政复议的法定职责。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。该条例第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案中，江苏省政府于2016年8月11日收到朱仁娣提交的行政复议申请后审查认为，原无锡市国土局作出的10903号《国有土地划拨决定书》系由无锡市政府批准，依法应以无锡市政府作为行政复议被申请人，于次日作出《补正通知》，通知朱仁娣对其复议申请材料进行补正，于法有据。江苏省政府收到朱仁娣提交的补正材料后，根据相关事实及证据，针对朱仁娣提出的复议请求进行审查和认定，并作出309号《行政复议决定》，维持经无锡市政府批准原国土局作出的10903号《国有土地划拨决定书》，认定事实清楚、适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。本案行政复议程序中，朱仁娣要求江苏省政府一并对10903号《国有土地划拨决定书》所依据的锡国土资建供许前[2009]第02号《关于批准危旧房改造公司拨用土地的通知》的合法性进行审查。江苏省政府审查认为，朱仁娣的该申请事项不属于行政复议法规定的审查事项，符合上述法律规定。江苏省政府于2016年8月22日收到朱仁娣提交的补正材料，于2016年8月25日向朱仁娣和无锡市政府分别送达《行政复议申请受理通知书》和《提出答复通知书》。经过对案件事实和证据的审查，于2016年10月21日作出309号《行政复议决定书》，并于同日向朱仁娣邮寄送达，行政复议程序合法。 综上，无锡市政府批准涉案国有土地划拨行为符合法律规定，江苏省政府作出的309号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法。朱仁娣的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱仁娣的诉讼请求。 上诉人朱仁娣上诉称：1、原国土局作出的锡国土资建供地呈字[2009]03号《建设用地项目呈报材料》存在违法情形。2、涉案永勤弄低洼地区危旧房改造不属于城市基础设施用地和公益事业用地。3、涉案建设用地规划许可证违法。4、无锡市政府批准10903号《国有土地划拨决定书》错误。请求本院撤销原审判决，改判支持其诉讼请求。 被上诉人无锡市政府、江苏省政府均未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，修改前的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第二项规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第二项规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。本案中，涉案永勤弄低洼地区危旧房地块改造工程用地系城市基础设施用地和公益事业用地，经无锡市政府依法批准，可以以划拨方式取得。江苏省政府提供的其在行政复议过程中，由被申请人无锡市政府提供的无锡市发改委作出的104号批复、114号批复，320201200900062号《建设用地规划许可证》及规划定点图、原国土局编制的03号建设用地项目呈报材料、供地方案等可以证明涉案项目的建设单位危旧房改造公司持涉案建设项目的立项批复，向原国土局提出建设用地申请，由原国土局拟订了供地方案，报无锡市政府批准。无锡市政府收到原国土局提交的材料后，经审查批准10903号《国有土地划拨决定书》符合上述规定。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被上诉人江苏省政府于2016年8月22日收到朱仁娣提交的补正材料，经审查，于2016年10月21日作出309号复议决定书维持10903号《国有土地划拨决定书》并无不当，行政复议程序合法。 综上，上诉人朱仁娣的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回朱仁娣的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱仁娣负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年六月十九日 书记员 王雅露 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；