新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新23行终17号 上诉人（原审原告）：何育德，男，1982年6月5日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。委托诉讼代理人：童晓兵，新疆鼎泽凯律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阜康市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市康宁西路1000号。法定代表人：罗奕，该局局长。委托诉讼代理人：王建新，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人：蔺鹏飞，新疆瑞升合律师事务所律师。原审第三人：阜康市九运街镇人民政府，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市九运街镇。法定代表人：李虎，该镇镇长。委托诉讼代理人：王喜明，男，该镇副镇长。委托诉讼代理人：王娅莹，女，该镇农服中心工作人员。原审第三人：阜康市九运街镇五工梁中心村，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市九运街镇。法定代表人：王卫国，该村村委会主任。委托诉讼代理人：罗进，阜康市城市法律服务所法律工作者。上诉人何育德因与被上诉人阜康市自然资源局、原审第三人阜康市九运街镇人民政府、阜康市九运街镇五工梁中心村确认违法及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2019）新2302行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人何育德及其委托诉讼代理人童晓兵，被上诉人阜康市自然资源局的委托诉讼代理人王建新、蔺鹏飞，原审第三人阜康市九运街镇人民政府的委托诉讼代理人王喜明、王娅莹，阜康市九运街镇五工梁中心村的村委会主任王卫国及其委托诉讼代理人罗进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2013年10月28日，新疆玉德玉友农业技术开发有限公司（法定代表人为何育德）在第三人五工梁村租赁土地2076亩，从2014年春季开始种植竹柳，于2015年1月12日取得新阜政林证字（2015）第XX号、编号为A6500523062中华人民共和国林权证，该林权证记载林地所有权人是阜康市九运街镇五工梁中心村，林地使用权人是何育德，林木所有权人是何育德，林木使用权人是何育德，主要树种为竹柳，株数为2916000株，林地使用年限是13年，终止日期是2027年12月31日。2018年4月1日，被告阜康市自然资源局收到第三人五工梁村撤销新阜政林证字（2015）第XX号林权证申请后，经调查取证，确定新疆玉德玉友农业技术开发有限公司种植竹柳土地为永久性基本农田，经请示及审批，被告阜康市自然资源局于2018年4月11日作出阜林决字（2018）1号关于撤销新阜政林证字（2015）第XX号林权证及宗地登记的行政处理决定，行政决定内容为：撤销新阜政林证字（2015）第XX号中华人民共和国林权证，林权证登记编号为A6500523062所涉宗地的登记事项无效。持证人应在接到该文后五个工作日内将该号证件交还被告（原阜康市林业局），由被告（原阜康市林业局）依法予以公告。该林权证撤销后，对于符合林权登记法定条件部分，依照有关法律法规重新申请登记。2018年4月13日，被告（原阜康市林业局）向原告送达该行政处理决定，2018年4月16日，在阜康市九运街镇五宫粱中心村文化室公示栏以张贴公告方式对撤销林权证的决定进行了公告，公告该林权证作废。于2018年4月20日在新疆日报上以刊登公告方式撤销林权证的决定进行了公告，公告该林权证作废。另查明，原告何育德种植的竹柳因干旱未浇水，从2017年开始大量死亡，至2018年被告撤证时已经基本全部死亡干枯。2019年2月14日阜康市委员会下发文件，阜康市机构改革后，原阜康市林业局并入新成立的阜康市自然资源局。原审法院认为：原告是新阜政林证字（2015）第XX号、编号为A6500523062林权证林地的使用权人、林木的所有权人、林木的使用权人，一审法院对此予以认定。被告撤销该林权证的行政行为涉及到原告何育德的各项权利，应当依法进行告知并进行听证。但被告在作出该行政行为前，未履行告知职责，未进行听证，行政处理决定程序违法，一审法院对原告主张确认被告2018年4月11日作出的关于撤销新阜政林证字（2015）第XX号林权证及宗地登记的行政行为违法的诉讼请求予以支持。该撤证行为虽然程序违法，但其结果符合法律规定，一审法院对其效力予以认定，故对原告要求撤销该行政行为的诉讼请求不予支持。被告作出撤销该林权证及宗地登记的行政行为之前，由于原告对该宗土地上的竹柳没有进行管护，造成竹柳因缺水而干旱死亡干枯，失去经济价值，该结果与被告的撤证行政行为之间没有因果关系，故对原告主张的由被告及第三人赔偿其经济损失2500万元的诉讼请求，一审法院不予支持。遂判决：一、被告阜康市林业局作出的阜林决字（2018）1号关于撤销新阜政林证字（2015）第009号林权证及宗地登记的行政处理决定违法。二、驳回原告何育德的其他诉讼请求。上诉人何育德不服，上诉请求：撤销（2019)新2302行初8号判决书,依法改判支持上诉人的一审所有诉讼请求。事实和理由：1.一审法院认定被上诉人所作出的行政处理决定程序错误，结果合法，明显属于错误认定。林权证权利人是何育德，撤销决定却向新疆玉德玉友农业技术开发有限公司作出,属于行政相对人主体错误，一审仅认定程序违法错误。2.关于赔偿的请求。一审认定“由于原告对竹柳没有进行管护,竹柳缺水干枯,失去经济价值，与被告的撤证之间没有因果关系”不当。2013年阜康市人民政府以招商引资的方式引入投资人建设阜康市的绿色屏障工程。新疆玉德玉友农业技术开发有限公司(上诉人为股东的一人公司)与阜康市九运街镇人民政府协商，与九运街镇五工梁中心村村民委员签订《农场土地承包经营权出租合同》租赁土地2076亩投资种植竹柳。上诉人又与阜康市九运街镇人民政府签订《协议书》，约定上诉人享有每亩补助500元,连续补助5年的优惠政策。后上诉人投入一千多万元资金种植苗木,在通过验收，办理了林权证。但是被上诉人及地方政府截留克扣国家专项林业补贴，未按约定给上诉人每亩500元的补贴,造成上诉人在土地上投资后无力足额支付土地租赁费,农民上访引发民事系列纠纷。2016年12月阜康市九运街五工梁中心村起诉的民事诉讼中，评估机构评估2017年竹柳的市场价值为15681260元。上诉人不可能对已投资且价值达到一千五百余万元的苗木不予管护,致苗木干旱枯死。事实上阜康市政府不想履行协议，不给上诉人的土地供水,2018年彻底断水造成了苗木旱死。因被上诉人随意撤销上诉人《林权证》的行政行为,致使上诉人所种的所有树木均被砍伐推平,造成上诉人实际经济损失,被上诉人理应予以赔偿。被上诉人阜康市自然资源局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。竹柳的死亡是上诉人自身原因造成的，与被上诉人无关，在被上诉人作出撤销决定前已经死亡。原审第三人阜康市九运街镇人民政府陈述，竹柳的死亡是上诉人自身原因造成的，2015年开始上诉人没有缴纳租赁费，2016年上诉人不交税，我方联系浇水，2016年竹柳开始逐渐死亡。我方不是撤销林权证的机关，不应当作为第三人。原审第三人阜康市九运街镇五工梁中心村陈述，行政行为不是我方作出的，赔偿与我方无关。上诉人不具备申请赔偿的主体，承包协议是第三人与新疆玉德玉友农业技术开发有限公司签的，与上诉人无关。被上诉人阜康市自然资源局在二审中提交《关于九运街镇五运中心村五宫梁中心村绿色屏障用水的请示》（九政发[2017]42号）、承诺书、九运街镇四工河水管站2017年水方落实表、《关于九运街镇五运中心村五工梁中心村绿色屏障免水费的请示》（九政发[2018]3号）、督查专报、录像五段、证人马建寿及李刚出庭作证，证明：1.2016年开始上诉人何育德对林地缺乏管护，2017年彻底不管了，2016年及2017年村委会和镇政府安排对林地浇水，上诉人何育德对林地缺乏管护直接造成树木死亡、经济损失的原因；2.在阜康市自然资源局撤销林权证之前林木97%以上已经死亡，可以参考九运街镇政府所做证据保全。上诉人何育德质证意见：1.对九政发[2017]42号文件、承诺书、九运街镇四工河水管站2017年水方落实表、九政发[2018]3号文件真实性认可，关联性和合法性不认可，文件中2016年林木大面积死亡不是事实，2016年11月开始上诉人已经和原审第三人已经产生诉讼，文件内容虚假；如苗木大面积死亡，2017年4月27日法院委托的苗木价值评估不会出现1573万元的价值；九运街镇政府有协调灌溉的职责，因村里断水电，政府不履职造成上诉人林地缺水。2.对督查专报真实性没有异议，系政府文件，没有反证，不予质疑。3.对录像的真实性、合法性、关联性不认可，来源不明，拍摄人员不明，且在秋冬拍摄出树叶枯黄也不能反映林木死亡，录像中撇折林木的动作也不像干枯林木的动作。4.对证人李刚、马建寿的证人证言不予质证，因证人已经和原审第三人阜康市九运街镇五工梁中心村的主任进行了交流，对案情已经质效，不能作证。本院认证：对九政发[2017]42号文件、承诺书、九运街镇四工河水管站2017年水方落实表、九政发[2018]3号文件、督查专报真实性予以确认；因录像无法显示拍摄地块位置，故不予确认；李刚、马建寿的证人证言因无其他证据印证，故不予确认。本院对一审查明的基本事实予以确认。另查明，原审第三人阜康市九运街镇五工梁中心村在（2016）新2302民初459号民事案件中举证其已经收取新疆玉德玉友农业技术开发有限公司土地承包费100万元、风险抵押金20万元。2017年4月25日，新疆嘉思特价格评估有限公司出具《关于竹柳和变压器的价格鉴定结论书》（新嘉价估字（2017）019号），鉴定结论：地上附着物苗木（竹柳）在本次评估时点（2017年3月17日）的市场价值为15681260元、250变压器市场价值58650元。2018年8月14日，出具《关于对竹柳种植投入价值鉴定的补充说明》（新嘉价估字（2017）019-2号），确定涉案2076亩土地上竹柳中投入（2014年4月至2016年11月期间）为9020220元，并注明土地租金、公益提取金、押金以实际支付为准。被上诉人阜康市自然资源局在本案第一次一审（2018）新2302行初24号案件中对该鉴定结论书和补充说明的质证意见：对真实性无异议，对关联性有异议，鉴定结论书基准日是2017年3月且结论书有效期为一年，而撤销林权证的时间是2018年4月；如何育德主张赔偿损失只能是撤证后产生的损失，但损失不是其造成，与其无关。2019年9月5日何育德陈述其种植竹柳2017年7、8月开始死亡，因为五工梁村断水断电，所以树开始死亡，其2017年将地交给五工梁村委会，他们没管了树木，所以树木开始死亡。本院认为，本案争议焦点：被上诉人撤销上诉人林权证行为是否应予以撤销；被上诉人阜康市自然资源局是否应当赔偿上诉人何育德损失，损失数额如何认定。一、关于被上诉人撤销上诉人林权证行为是否应予以撤销的问题。涉案林地系基本农田，被上诉人根据法定权限应当对该林权证予以撤销，故上诉人主张撤销《关于撤销新阜政林证字（2015）第XX号林权证及宗地登记的决定》（阜林决字（2018）1号）的请求不能成立。但被上诉人在撤销涉案林权证时，未履行告知、听证职责，程序违法。故一审确人《关于撤销新阜政林证字（2015）第XX号林权证及宗地登记的决定》（阜林决字（2018）1号）违法，并无不当。二、关于是否应当赔偿的问题。行政行为一经作出，即应被推定为合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，公民对其信赖所形成的利益应该获得法律的保护，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关对有效的行政行为需要变更、撤销或者撤回，应当依据法定的权限和程序来进行，同时对行政行为相对人因信赖利益而遭受的财产损失予以补偿。阜康市林业局作为阜康市辖区的林业行政主管部门，向上诉人颁发的林权证，属授益性行政许可行为，上诉人基于信赖进行了投入，被上诉人后撤销涉案林权证，损害了上诉人的信赖利益，故应当赔偿上诉人的损失。三、关于赔偿数额的问题。（一）关于投入损失。公民获得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件，且国家赔偿中财产损失的赔偿范围仅限于直接损失。本案中上诉人何育德对林地的投入属于直接损失，被上诉人阜康市自然资源局应当进行赔偿。关于何育德对于林地的投入，根据《关于对竹柳种植投入价值鉴定的补充说明》（新嘉价估字（2017）019-2号）总投入为9020220元，其中包含土地租金3425400元（550元/亩/年×2076亩×3年）。但根据查明事实，上诉人何育德实际支付的土地租金仅有1200000元（土地承包费100万元+风险抵押金20万元）。《关于对竹柳种植投入价值鉴定的补充说明》已经注明土地租金、押金以实际支付为准，所以该评估总投入应扣减评估的土地租金3425400元，加上诉人何育德实际支付的土地租金和押金1200000元。故被上诉人阜康市自然资源局应赔偿上诉人何育德对林地的实际投入6794820元（9020220元-3425400元+1200000元）。（二）关于上诉人何育德主张林木灭失和变压器损失。本案中截至被上诉人阜康市自然资源局撤销涉案林权证时涉案林地上林木已经大部分死亡，失去经济价值，该结果与撤证行为之间没有因果关系，故对上诉人何育德主张被上诉人赔偿林木价值的请求没有事实依据，本院不予支持。对于上诉人主张的变压器损失，本案中该变压器并未灭失且并非被上诉人造成的财产损失，上诉人何育德该请求不能成立。综上，上诉人何育德的上诉请求中部分成立，本院予以支持；一审认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第三十八条、第七十六条、第八十九条第一款第二项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决如下：一、维持新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2019）新2302行初8号行政判决第一项，即“一、被告阜康市林业局作出的阜林决字（2018）1号关于撤销新阜政林证字（2015）第XX号林权证及宗地登记的行政处理决定违法。”二、撤销新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2019）新2302行初8号行政判决第二项，即“二、驳回原告何育德的其他诉讼请求。”三、被上诉人阜康市自然资源局在本判决生效之日起30日内向上诉人何育德支付赔偿款6794820元。四、驳回上诉人何育德的其他诉讼请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由被上诉人阜康市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长岳清文审判员阿孜古丽·司马义审判员伊帕尔古丽·安外尔二 〇 二 〇 年 六 月 七 日法 官 助 理   孙有静书记员丁燕