江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）苏行终1677号 上诉人(原审被告)南京市六合区人民政府，住所地在江苏省南京市六合区雄州南路268号。 法定代表人李万平，该区区长。 被上诉人(原审原告)南京市六合区南海大厦有限公司，住所地在江苏省南京市六合区长江路4号。 法定代表人吴植新，该公司执行董事。 委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。 上诉人南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）因与被上诉人南京市六合区南海大厦有限公司（以下简称南海公司）履行土地补偿法定职责一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初292号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2005年12月21日，南海公司取得六国用（2005）第05031号国有土地使用权证，该证书载明：土地座落六合区雄州镇新滁村××、用途住宅、使用权类型出让、使用权面积1340.3平方米、终止日期2065年5月20日。2010年1月25日，六合区政府作出收回决定，主要内容为：同意南京市六合区住房保障办公室建设油厂地块经济适用住房项目，依据土地管理法等法律法规规定，区政府决定依法收回位于雄州街道观滁社区规划用地红线范围内单位和个人的国有土地使用权，涉及依法收回国有土地使用权的单位和个人包括南海公司等，以《国有土地使用权证》登记资料为准。该土地使用权被收回后，南海公司未获得补偿。因南海公司认为国土资源管理部门系土地使用权收回及补偿的职权部门，曾以原南京市国土资源局六合分局（以下简称六合国土分局）为被告提起行政诉讼，要求其履行补偿法定职责。2017年4月5日，原审法院作出（2017）苏01行终32号行政裁定，认为根据土地管理法第五十八条的规定，六合区政府收回涉案土地使用权，具有法定职权，六合区政府收回涉案国有土地使用权应当给予南海公司适当补偿。后南海公司诉至南京市中级人民法院，要求判令六合区政府履行补偿的法定职责。 原审法院认为，2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。本案中，在案证据均显示，系六合区政府作出收回涉案土地使用权的决定，且收回决定中载明涉及依法收回国有土地使用权的单位和个人包括南海公司，但六合区政府至今未对南海公司予以补偿，违反了2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，故本案中六合区政府负有对土地使用权人南海公司依法给予适当补偿的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决六合区政府在判决生效之日起三十日内对南海公司予以适当补偿。 上诉人六合区政府上诉称：一、原审判决事实认定不清，上诉人未作出可诉的行政行为。1、六合国土分局于2011年11月22日作出并对外公告的2011年第12号《收回土地使用权公告》，明确记载“因公共利益的需要，经六合区人民政府批准，决定依法收回下列地块范围内的土地使用权……”，该证据证明系六合国土分局作出收回国有土地使用权决定，上诉人只是批准六合国土分局收回国有土地使用权。2、上诉人作出的六政发（2012）10号《区政府关于收回南京市六合区南海大厦有限公司等单位和个人国有土地使用权的决定》，虽然形式为决定，但事实上没有对外公开，只是保存在六合国土分局土地使用权收回档案中，实质上为2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定中收回土地使用权决定的前置批准文件，不具有可诉性。3、上诉人虽然持有国有土地使用权证，但实质上不享有案涉土地使用权。案涉地块系被上诉人用于履行1995年拆迁小北门地块的拆迁安置义务，在其履行拆迁安置义务后，上诉人应当将所有房屋和土地移交区房产经营公司，被上诉人对案涉地块不再享有权利，无权主张收回国有土地使用补偿权。二、原审判决适用法律错误。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定可知：第一、土地行政主管部门为收回国有土地使用权的法定主体，相关人民政府为内部批准主体，因此上诉人不是适格被告。第二、谁是补偿主体、如何补偿，均未明确规定，应当适用当时的拆迁法律及2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》。根据《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第九条、第十三条、第二十二条、第二十四条规定，可以得出：第一、拆迁地块国有土地使用权收回补偿主体为拆迁实施单位；第二、该补偿包含在房屋补偿中；第三、补偿的对象为被拆迁人。因此，无论上诉人还是国土部门都不是法定补偿主体。原审法院认定“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，六合区政府收回案涉土地使用权，具有法定职责，六合区政府收回案涉国有土地使用权应当给予原告适当补偿”，违反法律规定，也与（2013）六行初字第12号人民法院生效判决相矛盾。2、被上诉人于2014年9月19日向六合区政府申请履行补偿的法定职责，被上诉人的起诉已经超过了法定起诉期限，原审法院未认定被上诉人起诉超过法定起诉期限既违反法律规定，也与（2016）苏01行终784号生效裁定相矛盾。三、程序违法。1、（2017）苏01行终32号被上诉人上诉六合国土分局一案，原审法院在未通知上诉人参加庭审的情况下，于2017年4月5日作出行政裁定，对作为案外人的上诉人作出实体裁判内容，属程序违法。2、被上诉人原审庭审开始后提交的证人证言超过举证期限，上诉人不同意质证，原审法院在既未向上诉人释明是否超过举证期限，也未通知证人出庭接受质证的情况下，径行认定该证据与待证事实有关联，且来源真实、合法，予以确认，属程序违法。综上所述，原审判决认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法，且和人民法院生效判决、裁定相矛盾，请求撤销原审判决，裁定驳回被上诉人的起诉，本案一审、二审诉讼费均由被上诉人负担。 被上诉人南海公司辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。有征收必有补偿，无补偿则无征收。本案中，六合区政府作出收回案涉土地使用权的决定，载明涉及依法收回国有土地使用权的单位和个人包括被上诉人，但六合区政府至今未对被上诉人予以补偿，违反了2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，故六合区政府负有对被上诉人给予适当补偿的法定职责。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。1、被上诉人是案涉国有土地使用权人，依法应获补偿。1995年5月20日，被上诉人通过签订出让合同，合法取得案涉土地国有建设用地使用权，2005年12月21日换发土地证，再次明确土地面积为1340.3平方米，用途为住宅，取得方式为出让，有效期至2065年，分摊面积为0。2、上诉人收回了案涉土地使用权。上诉人作出收回案涉土地使用权的决定，载明涉及依法收回国有土地使用权的单位和个人包括被上诉人。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，无论上诉人有无收回案涉地块或者其收回是否合法，只要土地使用权被依法收回，就应当对地块合法权利人给予补偿。3、被上诉人的起诉未超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，上诉人对被上诉人进行补偿不以被上诉人提出过申请为前提，因此，被上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。 本院经审理查明事实与原审法院认定的事实一致,本院予以确认。 本院认为，根据原审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1、六合区政府是否是本案适格被告；2、南海公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。3、六合区政府是否应当对南海公司依法给予适当补偿。 关于六合区政府是否是本案适格被告。2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”根据上述规定可知，收回国有土地使用权的职责，由有关人民政府土地行政主管部门行使，且须经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。本案中，六合区政府以南海公司等单位和个人为对象直接作出六政发[2010]10号《区政府关于收回南京市六合区南海大厦有限公司等单位和个人国有土地使用权的决定》，属超越法定职权，六合区政府所作上述《决定》对土地使用权人南海公司权利义务已经产生了实际影响，故南海公司以六合区政府为被告提起诉讼并无不当。 关于南海公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。本案中，被上诉人南海公司在国有土地使用权被收回后，六合区政府始终未能给予南海公司适当补偿，因此，六合区政府对南海公司给予适当补偿的法定职责仍然存在，南海公司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 关于六合区政府是否应当对南海公司依法给予适当补偿。2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”有征收必有补偿，无补偿则无征收。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。本案中，在案证据均显示，系六合区政府作出收回涉案土地使用权的决定，且收回决定中载明涉及依法收回国有土地使用权的单位和个人包括南海公司，但六合区政府至今未对南海公司予以补偿，违反了2004年《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，故六合区政府负有对土地使用权人南海公司依法给予适当补偿的法定职责。六合区政府如认为南海公司虽持有国有土地使用权证，但实质上不享有案涉土地使用权，应当通过其他法定途径解决，不属于本案审理范围。 综上所述，原审判决认定事实清楚，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南京市六合区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 赵 黎 法官助理 潘云志 二〇二〇年六月十九日 书 记 员 刘 妍