河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1053号上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。法定代表人王新亭，主任。委托代理人胡永宁，郑州高新技术产业开发区管理委员会工作人员。被上诉人（一审原告）杨春霞，女，汉族，1983年3月11日出生，住郑州市高新技术开发区。杨春霞诉郑州高新技术产业开发区管理委员会政府信息公开答复一案，郑州市中级人民法院于2020年3月3日作出（2019）豫01行初847号行政判决，郑州高新技术产业开发区管理委员会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。杨春霞一审诉称，其系郑州高新技术产业开发区管理委员会辖区被征地居民，为了解征地的相关政策及落实情况，根据信息公开条例赋予公民的权益，于2019年8月12日通过邮政挂号信向郑州高新技术产业开发区管理委员会申请信息公开：“1.《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号）；2.决定对《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管[2013]78号）失效的批复或说明。”郑州高新技术产业开发区管理委员会收到后作出郑高开[2019]第99号《郑州高新技术产业开发区管理委员会依申请政府信息公开答复告知书》。杨春霞认为该告知书认定事实错误，适用法律错误，一审请求：1.依法撤销郑州高新技术产业开发区管理委员会作出的郑高开〔2019〕第99号《郑州高新技术产业开发区管理委员会依申请政府信息公开答复告知书》；2.依法判令郑州高新技术产业开发区管理委员会重新作出答复。郑州市中级人民法院一审查明，2019年8月12日，杨春霞向郑州高新技术产业开发区管理委员会邮寄信息公开申请书，申请公开：“1.《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号）；2.决定对《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号）失效的批复或说明。”郑州高新技术产业开发区管理委员会收到后作出郑高开〔2019〕第99号《郑州高新技术产业开发区管理委员会依申请政府信息公开答复告知书》，答复杨春霞：“1.关于《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号），该办法是高新区管委会依照国家政策、法律、行政法规和规章，制定的土地征收及补偿款中各相关职能部门如何协调的具体工作方法，并不直接产生任何对外的行政效力或行政后果，只在政府各职能部门之间有协调作用，属于内部工作流程方面信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条‘行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开’,因此依据该条例第三十六条‘行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由’，特告知你本信息不予公开。2.关于决定对《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管[2013]78号）失效的批复或说明，你所申请的该项信息属于内部工作流程类信息，依据《条例》第十六条‘行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开’，你所申请的该条信息可不予公开，因此依据《条例》第三十六条‘行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由’，特告知你本信息不公开。”杨春霞对该答复不服，提起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，该条例所称政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，杨春霞所申请的第1项信息系郑州高新技术产业开发区管理委员会制作的内部规范性文件，属于郑州高新技术产业开发区管理委员会在履行法定职责中产生的政府信息，且郑州高新技术产业开发区管理委员会庭审中也认可该信息不属于机密，故郑州高新技术产业开发区管理委员会依法应当公开该文件，郑州高新技术产业开发区管理委员会认为该项信息属于内部事务信息而不予公开该文件，适用法律错误。关于杨春霞所申请的第2项信息，郑州高新技术产业开发区管理委员会答复认为系内部工作流程类信息而不予公开，但郑州高新技术产业开发区管理委员会代理人当庭却称不清楚是否已失效，庭后郑州高新技术产业开发区管理委员会告知郑州市中级人民法院没有从程序上废止本案所涉文件，对于该项信息是否存在，明显前后存在矛盾，郑州高新技术产业开发区管理委员会对该项信息的答复，属认定事实不清，证据不足。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开；尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。因此，本案被诉答复事实不清，且适用法律错误，应予撤销。对杨春霞的第1项信息公开申请，郑州高新技术产业开发区管理委员会应依法公开；第2项信息公开申请，应依法调查后重新作出答复。一审判决：一、撤销郑州高新技术产业开发区管理委员会作出的郑高开〔2019〕第99号《郑州高新技术产业开发区管理委员会依申请政府信息公开答复告知书》；二、郑州高新技术产业开发区管理委员会依法于本判决生效之日起20个工作日内向杨春霞公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号）；三、郑州高新技术产业开发区管理委员会对杨春霞的第2项信息公开申请于本判决生效之日起20个工作日内依法重新答复。一审案件受理费50元，由郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。郑州高新技术产业开发区管理委员会不服一审判决，向本院上诉称：1.杨春霞通过邮寄方式向上诉人申请公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号）和决定对上述文件失效的批复或说明。上诉人在收到杨春霞的信息公开申请后，按照法定程序在法定的时间内作出了回复即郑高开〔2019〕第99号《郑州高新技术产业开发区管理委员会依申请政府信息公开答复告知书》,以杨春霞申请信息公开内容是内部工作流程类信息为由,对杨春霞申请信息公开内容不予公开并告知理由。上诉人认为该告知书事实清楚,依据合法。2.《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号）为上诉人制作的内部文件，属于上诉人在履行法定职责中产生的政府信息。其只是对合村并城项目用地的相关程序等进行内部分工，是内部信息。对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际或直接影响，不公开不影响公民对行政权的监督，公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。3.《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管〔2013〕78号）是上诉人依照国家政策、法律、行政法规和规章，制定的合村并城中相关职能部门分工及协调的具体工作方法，并不直接对外产生任何行政约束力或行政后果，在一定程度上也属于内部事务中内部工作流程方面的信息。该通知是在2011年11月7日郑州市人民政府印发的《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》的基础和前提下，按照郑州市人民政府的文件精神规范合村并城工作中的项目用地征收和土地补偿费使用管理工作，向各有关对象发出的内部文件，各有关对象执行案涉文件的相关事项，不会对外产生任何约束力。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回杨春霞的一审诉讼请求。被上诉人杨春霞未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，本案争议焦点是杨春霞申请公开的《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管[2013]78号）及决定该文件失效的批复或说明是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第一款规定的行政机关的内部事务信息。郑州高新技术产业开发区管理委员会称该办法只在政府各职能部门之间有协调作用，属于内部工作流程方面信息，但是从名称上来看，该办法是对合村并城项目用地征收及土地补偿费使用的相关问题进行规范，属于内部规范性文件，并不仅仅是内部工作流程，应当属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息，依法应当公开。如果存在对《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管[2013]78号）作出失效的批复或说明，也不属于内部工作流程信息，但是对于该信息是否存在尚需要调查。因此，郑州高新技术产业开发区管理委员会以杨春霞申请公开的政府信息属于内部工作流程为由不予公开，适用法律错误，依法应予撤销，郑州高新技术产业开发区管理委员会应当向杨春霞公开《郑州高新技术产业开发区管委会关于印发合村并城项目用地征收及土地补偿费使用管理暂行办法的通知》（郑开管[2013]78号），并查明是否存在该文件失效的批复或说明后重新答复，综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 马传贤二〇二〇年六月二十三日书记员 孟亚娟