青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终69号 上诉人（原审原告）青海明瑞房地产开发有限公司。住所：青海省西宁市城中区西大街8号世贸大厦14楼。 法定代表人胡仲林，董事长。 委托代理人李国清、严丽丽，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西宁市人民政府。住所：青海省西宁市城中区南关街43号。 法定代表人张晓容，市长。 出庭负责人汪发茂，副秘书长。 委托代理人王四林、纪美怡，青海竞帆律师事务所律师。 上诉人青海明瑞房地产开发有限公司（以下简称明瑞公司）因西宁市人民政府授予特许经营权一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2020）青01行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人明瑞公司委托代理人李国清、严丽丽，被上诉人西宁市人民政府副秘书长汪发茂作为行政机关负责人及委托代理人王四林、纪美怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2010年4月13日，西宁市人民政府作出宁政〔2010〕55号《西宁市人民政府关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》（以下简称55号批复），同意将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予西宁城通交通建设投资有限公司（以下简称城通公司）投资建设、经营，经营期限30年。2011年1月，城通公司委托青海省产权交易市场对案涉项目的投资、建设、运营进行公开招商。2011年2月11日，确定明瑞公司为中标单位。2011年3月23日，明瑞公司与城通公司签订合作协议，明确：经西宁市人民政府55号批复批准并授权，由城通公司实施建设案涉项目。约定：城通公司将案涉项目的开发建设和一定年限的经营权授予明瑞公司，明瑞公司负责投入全额建设资金。项目建设工程竣工后，其产权归城通公司，城通公司将地下商业区的经营权按50(30+20）年（包括建设施工时间）有偿转让给明瑞公司。2012年11月7日、2014年9月27、28、29日，城通公司在《西宁晚报》上刊登公告称，案涉项目范围内的地下商业区经营权均由城通公司独家享有。2019年10月9日，明瑞公司向青海省西宁市中级人民法院提起“请求依法确认被告西宁市人民政府授权城通公司授予原告明瑞公司50年特许经营权的行政行为违法”的行政诉讼，青海省西宁市中级人民法院经审理于2020年2月17日作出（2029）青01行初73号行政裁定，以超过法定起诉期限为由，裁定驳回明瑞公司起诉。 一审法院认为，行政诉讼的起诉期限是法定起诉条件之一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。明瑞公司欲通过本案诉讼，实现确认西宁市人民政府授予城通公司特许经营权的行为违法的诉讼目的。根据明瑞公司陈述，西宁市人民政府是通过55号批复将案涉项目特许经营权授予城通公司。而西宁市人民政府作出55号批复的行为发生在2010年4月13日，明瑞公司于2020年2月4日才对该行政行为具状起诉，显然已经超过了前述六个月的法定起诉期限。按照该被诉行政行为发生时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2011年3月23日，明瑞公司与城通公司签订的合作协议条款有“经西宁市人民政府宁政[2010]55号文批准并授权，由甲方实施建设新宁广场公共停车场综合改造项目”的约定，即明瑞公司于2011年3月23日应当知道被诉行政行为，其提出“在项目建设过程中，由于城通公司否认明瑞公司具有特许经营权，公然违约等行为导致项目工期延误，双方诉诸法院。此时，原告始知城通公司特许经营权并未经过法定的招投标程序”的理由，与查明的事实相悖，不能成立。即使按照最长五年的起诉期限计算，自2010年4月13日西宁市人民政府作出55号批复，或2011年3月23日明瑞公司与城通公司签订合作协议至2020年2月4日明瑞公司提起行政诉讼均已逾五年，显然已超过了法定起诉期限。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。重复起诉因为违反诉讼系属、既判力和一事不再理原则而被禁止。根据上述规定，构成重复起诉需要同时满足以上三个特征。具体到本案，与前诉本院（2019）青01行初73号行政诉讼案件对比：（一）本诉和前诉的当事人完全相同，即原告是明瑞公司，被告是西宁市人民政府；（二）本诉和前诉的诉讼标的重合。本案诉讼标的是“西宁市人民政府授予城通公司特许经营权的行为”，前诉的诉讼标的是“西宁市人民政府授权城通公司授予明瑞公司50年特许经营权的行政行为”，即前诉与后诉的诉讼标的均是西宁市人民政府针对案涉项目通过55号批复授予城通公司特许经营权的行为；（三）本诉和前诉的诉讼请求均是“请求确认被告西宁市人民政府授权城通公司特许经营权的行政行为违法”。明瑞公司以同一事实提起的本次诉讼，与前诉的当事人、诉讼标的及诉讼请求均相同，构成重复起诉。综上，明瑞公司的起诉已经超过法定起诉期限且属于重复起诉。依照最高人民法院《关于适用 明瑞公司上诉称：一、一审法院认定事实错误。1.明瑞公司的起诉不是重复起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条之规定,构成重复起诉须同时满足以下三个特征:(一)后诉与前诉当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。具体到本案,首先，本案之诉与前诉的诉讼标的明显不同。本案之诉的诉讼标的是“西宁市人民政府授予城通公司特许经营权的行为”,即西宁市人民政府针对案涉项目通过55号批复授予城通公司特许经营权的行为。前诉的诉讼标的是“西宁市人民政府授权城通公司授予明瑞公司50年特许经营权的行为”,即西宁市人民政府授权城通公司针对案涉项目通过《合作协议》授予明瑞公司50年特许经营权的行为。其次,本案之诉与前诉的诉讼请求明显不同。本案之诉的诉讼请求是确认西宁市人民政府授予城通公司特许经营权的行为违法,强调授权行为本身的程序违法性。前诉的诉讼请求是确认西宁市人民政府授权城通公司授予明瑞公司50年特许经营权的行为违法,50年经营期限超过法律规定的最长特许经营期限30年,强调后续授予经营期限的违法性,而并非前期授权行为本身的违法性。因此,本案之诉与(2019)青01行初73号行政诉讼案件的诉讼标的、诉讼请求均明显不同,本案不构成重复起诉。2.起诉期限的起算确有错误。首先,55号批复虽系2010年4月13日作出,但该批复属于政府文件,西宁市人民政府未主动公开批复内容,而明瑞公司作为普通法人显然不可能在政府批复文件作出当日即知晓作出行政行为,也无从知晓具体行政行为的内容,更不可能知道诉权与起诉期限。因此,不能将55号批复文件作出之日等同于上诉人知道或者应当知道作出被诉行政行为之日,即不能以2010年4月13日起算本案起诉期限。其次,明瑞公司与城通公司于2011年3月23白就案涉项目签订合作协议,在合作协议条款中确有“经西宁市人民政府宁政[2010]55号文批准并授权,由城通公司实施建设案涉项目”的表述,但通过该条款并不能知道宁政[2010]55号文的全部内容,也未体现西宁市人民政府已授予城通公司特许经营权。另外,明瑞公司基于对政府公信力的信赖及对城通公司的信任,并通过了招投标程序中标,显然对55号批复的具体内容及其合法性没有实质性审查义务。因此,不能仅因合作协议中提到55号批复,便臆测明瑞公司于2011年3月23日即知道或者应当知道西宁市人民政府授予城通公司特许经营权的具体行政行为,即不能以2011年3月23日起算起诉期限。最后,2011年1月,城通公司委托青海省产权交易市场对案涉项目的投资、建设、运营,以BOT模式进行公开招商,明瑞公司通过招投标程序最终中选,并与城通公司签订合作协议,以全额出资建设为对价获得案涉项目一定年限的特许经营权。因此,基于特许经营权的性质、西宁市人民政府及城通公司在案涉项目过程中扮演的角色和发挥的作用,明瑞公司自始至终完全有理由确信已获得案涉项目的特许经营权,城通公司仅是受西宁市人民政府委托代为管理授予案涉项目的特许经营。直至(2019)青01行初73号行政诉讼案件庭审,西宁市人民政府自称双方并非委托关系,已授予城通公司特许经营权,且授权行为并未经过法定招投标程序,明瑞公司才知晓西宁市人民政府授予城通公司特许经营权的行政行为违法。因此,本案应按照2019年11月13日(2019)青01行初73号行政诉讼案开庭之日起计算起诉期限。综上,一审法院认定本案已超过法定起诉期限,明显属于事实认定错误。二、一审法院适用法律错误。对于法定最长起诉期限,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。具体到本案,案涉项目即为不动产项目,且西宁市人民政府通过55号批复针对19处停车场(库)授予城通公司特许经营权长达30年,显然本案应当适用关于因不动产提起行政诉讼案件最长20年的起诉期限的规定。因此,一审裁定认为应当按照最长五年的起诉期限计算,并据此认为超过法定起诉期限,属适用法律错误。三、一审程序错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定,被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内,将答辩状副本发送原告。具体到本案,一审裁定书中第三页称,“被告西宁市人民政府答辩称,本案已经超过了法定起诉期限……请求驳回明瑞公司的起诉”。通过上述表述可以看出,西宁市人民政府在一审程序中向法庭提交了答辩状，但明瑞公司始终未收到应当由法院转交的答辩状。另外,一审法院已于2020年4月征求代理人意见否同意采用线上开庭进行审理本案。代理人认为本案案情复杂,不采用现场开庭无法查清案件全部事实,且一审法院及代理律师所处地区疫情等级均为低风险等级,社会活动已完全恢复，基本不受疫情影响,提出采用现场开庭方式进行审理的意见,法官答复另行通知开庭时间。可五一节后第一个工作日上午直接告知律师法院已经作出驳回起诉的裁定文书。一审法院违反了法定程序,侵害了明瑞公司的合法权益。请求二审法院：1.撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。2.上诉费用由被上诉人承担。 西宁市人民政府当庭提交书面答辩意见称，明瑞公司的起诉超过了法定的起诉期限，应当予以驳回。明瑞公司与城通公司于2011年3月23日签订合作协议，在书面合作协议“鉴于条款”第一项明确记载“经西宁市人民政府宁政[2010]55号文批准并授权，由甲方实施建设西宁广场公共停车场综合改造项目”，因此，明瑞公司于2011年应当知道本案所涉行政行为，但其直到2020年2月4日起诉，已经超过了行政诉讼法规定的6个月的起诉期限，即使明瑞公司不知道西宁市人民政府作出授权行为的时间，自行政行为作出之日起算也已经超过了5年的最长起诉期限。明瑞公司主张本案因不动产提起的行政诉讼，应适用20年的起诉期限，明显属于法律规定的错误理解。“因不动产提起行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果，而本案被诉行政行为是授予特许经营权行为，不应适用20年期限的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是明瑞公司的起诉是否符合起诉条件，具体包括明瑞公司是否具有原告主体资格与明瑞公司的起诉是否超过了法定的起诉期限。 关于明瑞公司是否具有原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”也即起诉人要么是行政行为的相对人，要么与行政行为有利害关系，方具有原告主体资格。显然，明瑞公司所诉西宁市人民政府授予城通公司特许经营权行为的相对人不是明瑞公司，那么判断明瑞公司是否有原告主体资格要看其是否与被诉行政行为具有利害关系。所谓“与行政行为有利害关系”，应限于行政法上的利害关系，指行政行为对当事人权利义务关系的影响，包括增加当事人的义务和减损当事人的权利，不包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，如果没有产生实际影响就不具备行政诉讼原告主体资格。本案中，西宁市人民政府于2010年4月13日作出宁政〔2010〕55号《西宁市人民政府关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》，将在国有土地、市政公共设施范围内首批建设的19处停车场（库）的特许经营权及以此为载体的户外广告特许经营权授予西宁城通交通建设投资有限公司投资建设、经营。城通公司取得西宁市人民政府授予的特许经营权后委托青海省产权交易市场公开招商，经公开招商确定明瑞公司为中标单位。可见，西宁市人民政府对城通公司授予特许经营权的行为没有也不可能增加明瑞公司的义务和减损明瑞公司的权利。因此，明瑞公司不是被诉行政行为相对人且与被诉行政行为不具有利害关系，不具备原告主体资格。 关于明瑞公司的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，西宁市人民政府于2010年4月13日作出《西宁市人民政府关于授权西宁市公共停车场（库）特许经营权的批复》，授予城通公司西宁市公共停车场（库）特许经营权。明瑞公司与城通公司于2011年3月23日签订合作协议，在协议书中载明“经西宁市人民宁政[2010]55号文批准并授权，由甲方（城通公司）实施建设新宁广场公共停车场综合改造项目。”因此，明瑞公司在签订合作协议时应当知道西宁市人民政府将案涉项目特许经营权授予了城通公司。明瑞公司如果对被诉行政行为不服，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，至迟应当在2012年3月13日以前提起行政诉讼，而明瑞公司直至2020年3月2日提起行政诉讼，显然超过了法定的起诉期限。 综上，明瑞公司与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格，即便具备原告主体资格，其起诉也超过了法定的起诉期限。一审法院以重复起诉为由驳回起诉适用法律错误，但裁定驳回起诉结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 吴晓良 审 判 员 孔 菲 二〇二〇年六月四日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 郝 洋