浙江省天台县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1023行初4号 原告临海市仲达建筑装饰有限公司，住所地临海市城东国庆。 法定代表人吴元道，董事长。 委托代理人：陈宰正，浙江秉铎律师事务所律师。 委托代理人：杜宇珍，浙江秉铎律师事务所实习律师。 被告临海市自然资源和规划局，住所地临海市古城街道人民路299号。 法定代表人蒋小斌，局长。 应诉负责人李一波，副局长。 委托代理人：赵乐平，该局工作人员。 委托代理人：葛小传，浙江鲁大律师事务所律师。 第三人临海市良种场，住所地临海市城东闸头。 法定代表人泮昌高，场长。 委托代理人：卢晓倩、倪越卿，浙江东鹰律师事务所律师。 原告临海市仲达建筑装饰有限公司（以下简称仲达公司）不服临海市自然资源和规划局（以下简称临海市资规局）作出的解除国有土地使用权出让合同确认书，向台州市中级人民法院提起行政诉讼，台州市中级人民法院于2020年1月10日裁定本案由本院管辖。本院于2020年1月16日立案受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参与诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告仲达公司的委托代理人陈宰正，被告临海市资规局的负责人李一波及其委托代理人赵乐平、葛小传，第三人临海市良种场的委托代理人卢晓倩、倪越卿到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 临海市资规局于2019年10月15日作出解除国有土地使用权出让合同确认书，决定：确认仲达公司于1995年12月31日取得的位于临海市良种场的国有土地使用权[临土征字（95）第348号]已经收回，《国有土地使用权出让合同》同时解除。 原告仲达公司向本院提出如下诉讼请求：1.撤销被告2019年10月15日作出的解除国有土地使用权出让合同确认书；2.被告承担案件受理费。事实和理由：被告在2019年10月15日作出的“解除国有土地使用权出让合同确认书”（以下简称确认书）与事实不符，与法无据，依法应撤销。具体理由如下:一、事实部分。该“确认书”认定“1996年6月27日原告以用地规划调整为由，向我局申请要求收回第三人地块的土地使用权，同时划转新的地块给原告使用。”这一理由是被告编造的，根本没有事实证据。第三人以农业部要搞无菌基地为由要求归还该地块，为此原告和第三人要求政府收回该地块，但没有得到批准。众所周知，土地使用权依法只能与政府职能部门签订土地出让合同，支付了相关税费后，再由人民政府颁发土地使用权证，才有权行使土地使用权，不可能随意变更的。被告的“确认书”认为将台州市环宇实业总公司位于临海市区泾头××一块国有土地划转给原告使用，依据是临征（转）字号第105号文件，这是被告颠倒是非的陈述。台州市环宇实业总公司取得的临海市区泾头项村的土地是划拨的，与原告签订了土地转让合同后变更为出让土地，原告依法支付了土地出让金后取得了土地使用权证书，土地使用面积4亩余。第三人坐落在临海市双桥村的土地被临海市人民政府收回后再转让给原告，面积共计10余亩。从2000年取得土地使用权证至今依法缴纳了相关的税费达百万以上，同时支付土地出让金65万元，且缴纳了相关的税费等费用。另一块土地临海市区泾头项村地块也缴纳了相关税费和土地使用金。为此，不存在两块土地调换的问题，而是两块相互独立的地段和地块。被告认为1996年7月8日原告与第三人签订了“协议书”，依据该“协议书”约定，原告已经将临海市双桥村地段的土地归还给第三人了，这是被告无中生有的陈述。该“协议书”明确约定：（一）第三人收取原告的地上物补偿款8万余元应当归还；（二）原告地上物的损失应赔偿；（三）该协议报国土部门审批生效。但第三人既未归还收取原告的钱，也未赔偿原告地上物的损失，更不存在取得职能部门批准。由此，该“协议书”未生效。在2000年原告取得土地使用权证书。2004年原告单位名称变更，更换了土地使用权证书。被告的理由根本不能成立。被告以原告未缴纳土地出让金14万余元，认为原告“构成违约”这种说法是违法的。第三人的土地被人民政府收回后无权收取土地出让金，只能收取地上物的补偿。该14万余元原告付了8万余元，余款是第三人非法占用土地且在土地上建造违章建筑物且对外出租，从而产生欠款的问题。但第三人欠原告的钱和造成的损失远远大于该款项。被告以第三人使用土地二十年为理由解除“土地出让合同”更不符事实，是被告没有把土地交给原告，是第三人强占的结果。二、法律问题。原告使用的两个地方的土地，都有临海市人民政府颁发的国有土地使用权证书。第三人通过诉讼途径要求撤销原告持有的土地使用权证，经台州市中级人民法院和浙江省高级人民法院判决均不予支持。被告作出的解除“国有土地使用权转让合同”，无任何法律规定，且超越职权，违反了《土地管理法》第58条的规定，依法应追宄相关责任人的法律责任。被告“土地被收回，但纸质文件未及时收回登记机关，未及时办理变更登记导致错误登记”这种理由不能成立。从2000年至今达二十年之久，原告一直缴纳了相关的税费，特别是第三人提起行政诉讼时被告也是知道的，事隔四年又指出登记错误，属于不事实的陈述。综上所述，被告作出的“确认书”与事实不符，与法无据，适用法律错误，依法应当撤销。 原告仲达公司向本院提交解除国有土地使用权出让合同确认书，证明本案被告作出案涉行政行为的事实。 被告临海市资规局发表质证意见认为：对作出该确认书无异议。 第三人临海市良种场发表质证意见认为：对该确认书的真实性、合法性没有异议。原告向第三人申请调换用地以及原告取得调换用地后，合同事实上已经解除，确认书是对原告采用欺骗方式进行的登记采取的一种自我纠正程序，这个程序的依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定。 被告临海市资规局辩称：一、答辩人作出的《确认书》合理、合法。1.答辩人因用地规划调整将原出让给原告位于临海市良种场的涉案宗地收回，并将位于临海市××村××实业总公司××国有土地（下××村宗地）转划（出让）给原告用于自筹基建项目，事实清楚，证据确实充分。1995年11月30日，原告经临海市计划经济委员会同意取得自筹基建项目用地立项批复（临计经【1995】178号），取得项目批复后，原告向答辩人申请征用临海市良种场三溪岗土地10.568亩，即涉案宗地。1995年12月31日，临海市人民政府批准同意以协议方式向原告出让位于临海市良种场的涉案宗地。1996年6月27日，原告向答辩人提出《申请用地报告》，提到“因农业部需在良种场三溪岗一带征用土地300亩作为无菌苗木场的开发，需收回涉案宗地，并请求批复将泾头项村宗地转划给原告用于自筹基建项目”。1996年7月5日，答辩人对此作出《临海市建设用地审批意见表》（批文编号：临土征（转）字第105号），批准同意了原告泾头项村地块的项目申请。此后，原告在取得的泾头项村宗地上进行投资建设，完成了其自筹基建项目。需强调的是涉案宗地实际上一直由本案第三人占有使用至今。因此，答辩人在作出《临海市建设用地审批意见表》及原告取得临海市区泾头项村的宗地后，原涉案宗地的《国有土地使用权出让合同》依法已自动解除、失效，即原告已不再享有涉案宗地的任何权益。2.原告以欺骗的方式（隐瞒事实），骗取涉案宗地的土地使用权证，致使国有土地资产流失，事实清楚，毋庸置疑。原告利用当时答辩人没有及时收回临土征字第348号批文的纸质文书的疏漏，向答辩人的登记部门申请办理涉案宗地的土地登记。因原告隐瞒事实，致使登记部门无法核实该涉案宗地已被收回的事实，导致土地使用权错误的登记到原告名下。因此，答辩人在收到本案第三人提出的对涉案宗地土地使用权错误登记的异议后，非常重视，这不仅仅是涉及土地使用证是否错误登记问题，更是关系到国有土地资产流失的问题。答辩人在经过充分的调查核实后，根据《中华人民共和国土地管理法》，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规，依法作出《确认书》纠正此前的错误登记行为。故，《确认书》事实清楚，证据确实充分，是正确的。综上所述，原告陈述的事实根本不符合客观事实，没有事实和法律依据，答辩人作出的《确认书》合理、合法。故请法庭驳回原告的全部诉讼请求。 被告临海市资规局向本院提交了以下证据： 1.申请书、受理告知书，拟证明被告收到第三人对涉案宗地土地使用权登记等事项提出异议，要求撤销的事实； 2.询问笔录，拟证明原告以欺骗方式（隐瞒事实），致使被告错误的将涉案宗地土地使用权登记到原告名下，涉案宗地至今一直由第三人使用的事实； 3.《国有土地使用权出让呈报表》[临土字（95）348号]、《申请用地报告》，《关于临海市仲达建筑装饰公司自筹基建计划的批复》[临计经（1995）178号]、《临海市国家集体单位建设征用土地协议书》，《国有土地使用权出让合同》，拟证明被告依据临计经（1995）178号批复等文件将位于临海市良种场的涉案宗地出让给原告用于自筹基建项目的事实； 4.《浙江省临海市仲达建筑装饰公司申请用地报告》，拟证明原告向被告提出因用地规划调整，需收回涉案宗地，申请被告批复将位于临海市××村的台州环宇实业总公司的宗地划转给原告用于原自筹基建项目； 5.协议书，拟证明原告与第三人就涉案宗地签订的《土地征用协议书》已解除的事实； 6.临海市建设用地审批意见表［临土征（转）字96第105号］，拟证明被告对原告提出的申请经审查属实，批复同意将位于临海市××村的宗地划转给原告用于自筹基建项目，原涉案宗地的出让合同自动解除，涉案宗地收回的事实； 7.《临海市国家集体单位建设征用土地协议书》，《国有土地使用权出让合同》、台州市建设用地呈报表［临土字（96）105号］、临城国用（1999）字第053866号国有土地使用证，拟证明原告取得划转的位于临海市××村的宗地，并完成了其自筹基建项目； 8.临城国用（2006）第4251号国有土地使用证，拟证明原告违法骗取涉案宗地土地使用权证的事实； 9.《解除国有土地使用权出让合同确认书》，拟证明被告认定的事实于法有据，《确认书》合理合法； 10.1988年《中华人民共和国土地管理法》第22条、第23条，拟证明原告违法骗取取得涉案宗地土地使用权证的事实。 对被告临海市资规局提交的证据，原告仲达公司发表如下质证意见：1.证据1中的申请书是第三人向被告提出申请，要求撤销原告所有的临城国用（2006）第4251号土地使用权证，但台州市中级人民法院和浙江省高级人民法院经过审理，均裁定驳回第三人的该项诉讼请求。现第三人再向被告提出申请属于不当申请，被告不应受理。2.证据2询问笔录不能证明其证明对象，原告是否合法拥有土地使用权不能凭一个询问笔录确定，且该询问笔录的内容与基本事实不符，该证据不具有合法性。3.证据3，对该证据中的《国有土地使用权出让呈报表》真实性、合法性无异议；对申请用地报告及批复的真实性、合法性均无异议，且能证明原告系合法取得涉案土地的使用权；征用土地协议书及国有土地使用权出让合同，可以证明原告取得涉案土地具有合法性。4.证据4、证据5真实性无异议，原告确实签过协议、打过报告。但原告与第三人签订的协议中第四点约定，双方将该情况报告给土管局，经审批后执行，但被告没有批准该协议，且第三人未归还被告所支付的费用，被告也未退还相关税费，该协议和报告均未实际履行。5.证据6不能证明其待证事实，与本案不具有关联性。6.证据7的三份证据与本案无关联性，而是原告取得临海市国庆村地段土地时所办理的手续。7.证据8是原告合法取得的土地使用权证。8.证据9不具备证据的条件，不具有合法性，应予撤销。 第三人临海市良种场对被告临海市资规局提交的证据发表如下质证意见：对被告方提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议。补充一点，在证明对象方面，被告提交的临海市建设用地审批意见表[临土征（转）字96第105号]当中已经明确载明了关于原先临计经（1995）178号文件的处理方式，也载明了案涉土地收回的相关事实，同时也明确了案涉土地批复许可使用出让的相关情况。虽然说相关的内容是通过手写的形式体现在这份意见表当中，但是第三人认为，结合1988年土地管理法的相关规定，该份证据可以作为被告对于土地收回、解除国有土地使用权相关的批复意见，同时也作为出让新的地块给原告的相关意见的批复。 第三人临海市良种场辩称：一、第三人同意被告临海市资规局的答辩意见。二、第三人与原告仲达公司已就涉案土地使用权收回事宜达成一致。1996年7月8日，第三人与原告签订《协议书》，约定“……已在此处征用的10.567亩土地必须全部收回……解除原协议”。同时，根据被告提交的证据，1996年6月27日，原告重新提交了《申请用地报告》，称“因农业部需在良种场三溪岗一带征用土地300亩作为无菌苗木场的开发，需收回涉案宗地，并请求批复将泾头项村宗地转划给原告用于自筹基建项目”；1996年7月5日，临土征（转）字96第105号《临海市建设用地审批意见表》中也明确“该公司曾根据临征土字[1996]348号批文，批准其在良种场征用一块土地，因规划调整无法实施”等事实。以上事实，可以证明，在得知因规划调整，涉案土地使用权需要收回后，原告一方面向被告重新提交了用地申请，另一方面与第三人解除了涉案土地使用权征用的相关协议，应当依法将土地使用权返还第三人。三、原告仲达公司一直未予付清涉案土地使用权的土地出让金。根据原告与原临海市土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》之约定“乙方直接付良种场141518元……”，但原告一直未支付给第三人，其在起诉中所称“该14万余元原告付了8万余元”中的“8万余元”款项，并未包括在《国有土地使用权出让合同》约定的141518元款项内，而是原告与第三人签订的《土地征用协议书》中约定的81150元款项，且该《土地征用协议书》也已经因《协议书》的签订而解除。原告据此认为其支付了涉案土地使用权的土地出让金没有事实依据。并且，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”以及《国有土地使用权出让合同》的约定，原告的行为不仅违反合同约定，也违反了行政法规的规定，对其诉请，不应予以支持。四、原告仲达公司以一份审批文件申请两块土地使用权的行为涉嫌土地违法。《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第二十二条规定：“按照国家规定，列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，经过批准，建设单位方可申请用地。”原告先后两次提交《申请用地报告》，所依据的审批文件是同一份，即临计经[1995]178号《关于临海市仲达建筑装饰公司自筹基建计划的批复》，尾部还补充了“同意仲达建筑装饰公司计划结转96年度”的内容，并加盖了原临海市计划经济委员会的公章。而该批复的内容系针对原告“自筹基建计划”，对于原告生产规模、项目总投资、土建面积等经济技术指标均提出了明确的意见，显然，原告无权依据该批复取得两块不同的土地使用权。现原告通过隐瞒事实等方式，通过一份审批文件，申请了两块土地使用权，涉嫌未经批准即申请用地等土地违法行为，对其诉请，不应予以支持。综上所述，第三人同意被告的答辩意见，并认为原告在已经与第三人签订《协议书》的同时，又通过隐瞒事实等手段非法获取了两块土地使用权，涉嫌土地违法，且一直未支付土地出让金，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 第三人临海市良种场向本院提交了以下证据： 1.1994年8月12日签订的土地征用协议书，拟证明原告诉称已付第三人81150元款项系支付原告与第三人签订的土地征用协议书项下款项，原告未付《临海市国家集体单位建设征用土地协议书》及《国有土地使用权出让合同》中约定的141518元土地出让金； 2.1996年7月8日签订的协议书，拟证明原告与第三人达成协议，约定将位于三溪岗10.567亩良种场土地全部返还给第三人； 3.（2015）台临民初字第3177号民事裁定书，拟证明原告向法院提起物权保护纠纷诉讼的时间及法院查明认定事实情况。 原告仲达公司发表如下质证意见：第三人提交的三份证据与本案均无关联性。 被告临海市资规局质证认为：对第三人提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 经审理查明，本案讼争土地位于临海市××××村，面积6762.75㎡，曾由第三人临海市良种场管理和使用。1995年12月3日，原告前身临海市仲达建筑装饰公司向台州市土地管理局申请征用第三人土地10.567亩（计7044.75㎡，其中道路用地282㎡）。同年12月5日，原临海市土地管理局即本案被告与第三人签订临海市国家集体单位建设征用土地协议书，征用原告水田1470.1㎡、宅地5574.6㎡，约定土地补偿费、青苗补偿费、安置补助费及粮食补差费共计141518.8元。同月，原临海市土地管理局填报临土字（95）348号征用（收回）土地批准书，申请征用（收回）第三人上述土地7044.75㎡。第三人于同年12月14日在该批准书上盖章并签署“同意征用”意见。同年12月30日，临海市人民政府批准同意收回上述土地10.567亩，其中规划道路留地0.423亩。同日，临海市人民政府批准同意协议出让上述国有土地使用权，出让对象为原告前身临海市仲达建筑装饰公司，面积10.144亩，使用年限五十年。同年12月31日，原临海市土地管理局与临海市仲达建筑装饰公司签订国有土地使用权出让合同。1996年7月8日，第三人与临海市仲达建筑装饰公司签订协议书，载明已征用的10.567亩土地必须全部收回，并就解除原协议作出约定。同年7月10日，第三人向原临海市土地管理局申请收回上述土地并归还第三人。临海市仲达建筑装饰公司亦向原临海市土地管理局提出过收回上述土地并请求将泾头项村宗地转划给临海市仲达建筑装饰公司用于自筹基建项目的申请。2000年3月，临海市仲达建筑装饰公司申请上述6762.75㎡土地使用权登记，临海市人民政府于2000年9月20日向其颁发临城国用（2000）第054859号国有土地使用权证。2006年12月19日，因临海市仲达建筑装饰公司变更登记为临海市仲达建筑装饰有限公司即本案原告，原告申请土地使用权变更登记。临海市人民政府于同年12月25日准予登记发证，颁发临城国用（2006）第4251号国有土地使用权证。2019年3月12日，第三人向被告提出申请，要求被告履行法定职责，依法查处原告申请颁发及变更涉案土地使用权证中的违法行为，撤销该地块国有土地使用权出让合同，并撤销原告临城国用（2006）第4251号国有土地使用权证。被告于2019年10月15日作出解除国有土地使用权出让合同确认书。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……”。据此规定可知，必须符合法定情形并履行法定程序，才可收回国有土地使用权。本案中，被告并未履行法定程序，仅认为原告与第三人签订了收回土地的协议，即据此作出案涉解除国有土地使用权出让合同确认书，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告临海市自然资源和规划局于2019年10月15日作出的解除国有土地使用权出让合同确认书。 案件受理费50元，由被告临海市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  裴超俊 人民陪审员  何潇妮 人民陪审员  叶 韵 二〇二〇年六月二十二日 代书 记员  许珊珊 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； ……