江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终405号 上诉人（原审原告）王智梁，男，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地在江苏省如皋市解放路行政中心。 法定代表人何益军，该市市长。 上诉人王智梁因与被上诉人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）要求履行土地确权法定职责一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初240号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，王智梁因要求如皋市政府履行土地确权法定职责，于2016年10月20日向原审法院提起行政诉讼，因王智梁未提交书面申请，经法院释明后，王智梁撤回起诉。2016年12月6日，王智梁以案外人王锦华为被申请人，向如皋市政府提交《土地确权申请书》，要求依法确定王智梁园地的西至界址（含界址图）及该界址两侧土地的权属。如皋市政府受理后，将案件转交如皋市自然资源和规划局（原如皋市国土资源局，以下简称如皋市资源局）承办。同年6月9日，如皋市政府及如皋市资源局工作人员组织王智梁及王锦华就土地确权问题进行听证，在听证过程中，如皋市资源局告知王智梁及王锦华，因案情复杂，决定延期两个月，王智梁及王锦华均无异议。同年7月21日，如皋市资源局作出《土地确权中止通知书》，认为王智梁要求确权的土地，涉及文峰居三十五组集体土地，应当由文峰居三十五组集体经济组织明确相关意见，本案须中止调查，待文峰居三十五组集体经济组织明确意见后再行恢复处理，决定自2017年7月21日起中止调查处理，待中止事由消失后恢复处理。王智梁不服，于同年8月25日向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，如皋市政府将王智梁的申请交由如皋市资源局具体承办，符合法律规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”包括程序性行为、内部行为，阶段性行为等。本案涉及的就是阶段性行政行为，行政过程中的阶段性行为，是指行政行为最终完成前，在连续不断的各阶段作出的行为。各阶段的行为不具有独立的法律意义，对当事人的权利义务不产生直接的影响，不产生独立的法律后果，需要经过后续的行政决定等行政行为才能成就，其本身不具有单独的可诉性。如果在这个阶段进行审查，将可能妨碍行政程序的正常发展，不符合成熟原则的标准。行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，如果当事人认为预备性的、中间性的和程序性的决定违法，应在最后决定作出以后，和最后决定一起提请法院审查。 虽然《土地权属争议调查处理办法》未对土地确权过程中的中止事项进行明确规定，但该办法第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。由此可见，行政机关在处理土地权属争议的过程中，应当查清事实、分清权属关系，并且应当先行调解，同时，也可以延长处理期限。行政机关实施行政行为过程中具有自由裁量的权限，司法审查必须对行政机关的裁量权给予一定尊重，因为某些执法领域属于行政机关专业知识的范围，法院在合法性审查的基础上，应当审慎审查行政自由裁量权。本案中，由于农村土地涉及权属关系复杂，既有历史遗留原因、也有现实原因，如皋市政府受理王智梁的确权申请后，先后组织三次听证，并就案涉纠纷积极进行调解，不存在怠于履行法定职责的情形，如皋市政府经调查认为争议土地涉及确权当事人之外第三人即文峰居三十五组的集体土地，进而中止调查的行为，原审法院予以认可，由于如皋市政府尚未对王智梁的确权申请作出最终处理决定，此时，王智梁提起行政诉讼的时机尚不成熟，依法应予驳回。当然，如皋市政府亦应当在中止调查过程中，及时要求利害关系明确意见，尽快恢复案件处理，避免久拖不决，否则也可能因中止期限超过合理限度，而构成怠于履行法定职责。 综上，王智梁的起诉不符合行政行为的成熟性要求，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第二款之规定，裁定驳回王智梁的起诉。案件受理费50元，退还王智梁。 王智梁上诉称，1、本案存在两个行政行为，一是如皋市政府认为争议土地涉及第三人的集体土地而中止调查，二是如皋市政府没有依法作出处理决定。上诉人系针对第二个行政行为提起行政诉讼。如皋市政府未依法作出处理决定对上诉人的合法权益明显产生实际影响，致争议一直处于搁置状态，造成上诉人多年来无法从事正常的生产生活，争议双方随时可能因界址纠纷发生冲突而导致难以预料的后果。2、本案不适用行政行为的成熟性要求。法律法规对行政机关履行法定职责的期限有明确规定，行政机关在法定期限内未履行职责即违法。原审法院对行政机关处理土地权属争议的过程认知不全面，认为如皋市政府不存在怠于履行法定职责的情形有失偏颇。虽然行政机关在处理土地权属争议的过程中可以调解，也可以延长处理期限，但是在调解未达成协议的情况下，应当及时作出处理决定。本案如皋市政府未在其承诺的八个月期限内作出处理决定，致使土地界址一直无法明确，争议未得到解决，属于怠于履行法定职责的情形。请求：撤销原审裁定，依法改判或发回重审。诉讼费用由如皋市政府承担。 如皋市政府未提交答辩意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 二审过程中，如皋市政府已作出皋府法[2020]6号《行政处理处理决定书》，王智梁确认已收到该决定书。 本院认为，根据原审期间有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定以及现行有效的《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，可诉的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。而行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作出的决定和处理，属于不可诉的行政行为。本案中，因所涉土地权属关系复杂，如皋市政府经调查认为争议土地涉及确权当事人之外第三人的集体土地，进而中止调查，作出涉案《土地确权中止通知书》，并不直接对王智梁增加义务或减损权利，且行政机关尚处于确权行为过程中，王智梁在此期间即提起本案行政诉讼，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。况且，在二审过程中，如皋市政府已作出确权处理决定，本案所涉过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决，王智梁对过程性行为单独提起行政诉讼，不具有诉的利益，也不具备诉讼的必要性和实效性。 综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇二〇年六月九日 书 记 员  刘 妍