江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终168号 上诉人（原审原告）徐志华，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府五星街道办事处，住所地盐城市亭湖区跃进东路58号。 法定代表人周元冬，该办事处主任。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人盐城信荣房屋征收服务中心，住所地盐城市大庆中路9号综合楼五层。 法定代表人王金波，该中心主任。 委托代理人史龙海，该中心工作人员。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人吴公明，性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人徐志华诉被上诉人盐城市亭湖区人民政府五星街道办事处（以下简称五星街道）、原审第三人盐城信荣房屋征收服务中心（以下简称信荣服务中心）、吴公明确认行政协议无效一案，不服盐城市盐都区人民法院（2019）苏0903行初236号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭书面审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月，因亭湖区青年路北侧（四号地块）工程建设需要，五星街道对雷达站东侧沟以西、肉联厂北侧沟以南、青年路以北、开放大道以东（不含雷达导航站、垃圾压缩中转站）范围内房屋实施搬迁。2018年8月26日，五星街道发布《青年路北侧四号地块房屋搬迁补偿安置实施方案》，该方案中载明搬迁单位为五星街道。 2018年8月31日，江苏仁禾中衡工程咨询房地产估价有限公司（以下简称仁禾中衡评估公司）受五星街道委托对徐志华位于跃进路三巷12号房屋出具《房屋搬迁估价分户结果报告》，载明以2018年8月26日为估价的价值时点，评估确定房地产单价为7150元/平方米。2018年8月31日，向徐志华送达了《房屋搬迁估价分户结果报告》。2018年9月1日，五星街道与徐志华、吴公明签订了《盐城市房屋拆迁协议书》，该协议书中载明对座落于跃进路三巷12号住宅，房屋总面积296.84平方米（其中合法面积115.29平方米，土地使用权面积164.7平方米）进行搬迁。五星街道共计补偿被搬迁房屋、装饰装潢、附属设施等各项费用共计1599850元。徐志华、吴公明选择的补偿方式为产权调换，徐志华、吴公明预定了开放大道西侧农贸市场130平方米和70平方米左右的房屋。2018年9月3日徐志华签署了房屋交房验收单。2018年9月30日，徐志华领取了产权调换后的剩余补偿款72082元，2019年5月8日，徐志华、吴公明领取了产权调换70平方米房屋转为货币补偿的补偿款567000元。案涉房屋目前已拆除，原告认为被告征收程序违法，于2019年6月3日诉至法院，请求确认原告徐志华与被告五星街道签订的《盐城市房屋拆迁协议书》无效。 原审法院认为，本案的争议焦点在于五星街道与徐志华、吴公明签订的《盐城市房屋拆迁协议书》是否存在无效情形。 行政机关在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益或行政管理目标，可以通过与公民、法人或其他组织协商的方式达成具有行政法上的权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被告五星街道作为市辖区人民政府设立的街道办事处，为区级人民政府的派出机关，具有一定的行政管理职能。五星街道因青年路北侧工程建设需要，对该地块房屋实施搬迁，采取的是自愿协商的方式。五星街道发布了《青年路北侧四号地块房屋搬迁补偿安置实施方案》，对徐志华的房屋进行了评估，与徐志华第三人吴公明签订了补偿协议。徐志华签署了房屋交房验收单、预定安置房、领取补偿款等行为应视为对补偿内容予以认可。徐志华亦未提供证据证明五星街道存在欺诈、胁迫等违反前述法律、司法解释的情形或违背其意愿的行为。故案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经原审法院释明，原告仍诉请要求确认案涉协议无效。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，判决驳回原告徐志华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐志华负担。 上诉人徐志华上诉称，被上诉人五星街道作为盐城市亭湖区人民政府的派出机构，不具有独立承担房屋征收与补偿的法定职责，被上诉人五星街道作为涉案地块的房屋征收补偿主体，违反了职权法定原则，其以拆迁人的名义与上诉人签订的涉案空白房屋拆迁协议，并强行拆除涉案房屋，程序违法，主体资格违法。涉案房屋拆迁协议违反民法总则、合同法、征收与补偿条例的相关规定，具有欺诈、引诱嫌疑，补偿价格明显低于市场类似房屋地产价格，非法设定限制性补偿条件，违反公平补偿的原则。原审法院证据采信错误，事实认定不清，适用法律错误，亦未参照最高人民法院发布的相类似的再审案例。请求二审法院撤销一审判决，依法改判；判决被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人五星街道答辩称，1、答辩人是依法设立的派出机关，具有行政法人资格。本案中涉案地块的房屋所占土地性质为部分国有部分集体，答辩人根据政府第32号专题会议纪要的指令对涉案土地进行整理，故需对涉案土地上的房屋进行协议补偿搬迁。2、涉案房屋拆迁协议合法有效。答辩人对拆迁补偿方案依法进行了公示，经评估机构评估、确定面积后，双方通过协商签订涉案房屋拆迁协议，不存在重大误解、胁迫的问题。拆迁补偿方案确定后，拆迁补偿资金足额到位，提供拆迁安置房源，并支付过渡期间的临时安置补助费，充分保障了被搬迁人的合法权益。3、原审判决适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人信荣服务中心、吴公明未提交书面陈述意见。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。本案中，被上诉人五星街道作为盐城市亭湖区人民政府设立的街道办事处，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任，是本案适格的被上诉人。涉案房屋并非通过国有土地上的房屋征收程序进行征收，而是通过自愿协商的方式签订拆迁协议。被上诉人五星街道在该行政区域内为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议，并不违反法律法规强制性规定，不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。上诉人徐志华上诉认为被上诉人五星街道不具有行政主体资格，涉案行政协议应当确认无效，该上诉理由不能成立，本院不予支持。 涉案房屋拆迁协议属于行政协议，具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。故确认协议无效之诉除了审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形外，还应当审查行政机关在与相对人签订协议过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，被上诉人五星街道参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》等法律、法规和相关文件的规定，制作并发布了《青年路北侧四号地块房屋搬迁补偿安置实施方案》，对涉案房屋权属、面积进行认定，经评估后采取自愿协商的方式，与上诉人徐志华、原审第三人吴公明签订涉案房屋拆迁协议。协议签订后，上诉人徐志华在交房验收单上签字并腾空房屋，选取了安置房，填写了安置房预定登记表，并领取了剩余的房屋补偿款，涉案拆迁协议已实际履行完毕。现上诉人徐志华主张在涉案协议存在欺诈、胁迫或违背真实意愿等应当确认无效的情形，与案件客观事实不符，该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的裁定驳回起诉，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因涉案协议不存在应当确认无效的情形，原审法院依法向上诉人徐志华进行释明，告知其可变更诉讼请求为撤销涉案房屋拆迁协议，但上诉人徐志华坚持其诉讼请求为确认协议无效，原审法院据此判决驳回其诉讼请求并无不当。 综上，上诉人徐志华的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人徐志华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  周晓文 审 判 员  吕 红 二〇二〇年六月十七日 法官助理  施 惠 书 记 员  钱 璐