云南省保山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云05行终59号 上诉人（原审原告）云南五牛汽车服务有限公司。 统一社会信用代码：91530111MA6NKM9J06。 住所地：云南省昆明市官渡区归十路759号。 法定代表人李曙光，执行董事。 委托诉讼代理人刘凌，云南会凌律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 委托诉讼代理人严燕春，云南会凌律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。 被上诉人（原审被告）隆阳区道路运输管理局。 统一社会信用代码：12533001432704458X。 机构地址：保山市隆阳区兰城街道办事处龙泉路227号。 法定代表人万力，该局局长。 委托诉讼代理人苏国伟，该局工作人员。代理权限：特别授权代理。 原审原告云南五牛汽车服务有限公司（以下简称五牛汽车公司）因与原审被告隆阳区道路运输管理局（以下简称隆阳区运管局）道路运输行政检查证据登记保存行为一案，不服保山市隆阳区人民法院于2020年2月25日作出的（2019）云0502行初119号行政裁定，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年5月20日在本院123号法庭与本院（2019）云05行终52号案件合并公开开庭进行了审理。原告五牛汽车公司委托诉讼代理人刘凌、严燕春，被告隆阳区运管局法定代表人万力及委托诉讼代理人苏国伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审裁定认定，原告五牛汽车公司是从事汽车租赁、客运服务等业务的有限责任公司（自然人投资或控股的法人独资），其中道路运输经营许可证核准的经营范围为县内包车客运、县际包车客运、市际包车客运、省际包车客运。被告隆阳区运管局属于隆阳区行政区域内负责实施道路运输管理工作的管理机构。2019年10月27日18时许，被告隆阳区运管局在保山市隆阳区板桥高速公路出站口对原告五牛汽车公司所有、由驾驶员柳长林驾驶的云Ａ×××××客运大巴进行例行检查时，发现该车仅承运三名乘客，该三名乘客均系通过网络向云南滇约出行科技有限公司购票后，从昆明乘坐该车到保山，本次出行并非包车出行。案涉车辆为19座宇通牌大型普通客车，道路运输证核准该车的经营范围为县内包车客运、县际包车客运、市际包车客运、省际包车客运，客运线路为昆明—保山，主要途经地为昆明—楚雄—大理—保山—昆明。驾驶员柳长林向被告工作人员出示了《省内包车合同》和《包车人员信息表》各一份，该包车合同由云南滇约出行科技有限公司与原告五牛汽车公司签订，合同约定2019年10月27日至2019年10月28日云南滇约出行科技有限公司向原告五牛汽车公司包用案涉客车，包车费用为5000元，包车费由云南滇约出行科技有限公司先向原告预付1500元，余款3500元在团队到达目的地后30日内结清。被告怀疑案涉客车进行班线客运，存在违法经营行为，涉嫌违反了《道路旅客运输及客运站管理规定》和《云南省道路运输条例》的相关规定，决定依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，以案涉客车的驾驶员柳长林为当事人对该车和相关证照（省内包车线路牌、省内包车合同、道路运输证）先行登记保存7日（自2019年10月27日至2019年11月2日）。2019年11月5日被告作出了云保隆运管保存行解（2019）187号《解除证据登记保存决定书》，解除了上述证据登记保存，并对案涉客车予以放行，原告派人领取了被登记保存的相关证据。2019年11月14日原告以被告屡次对其运营的大客车及其道路运输许可证牌采取的证据登记保存程序违法、主体错误，明显属于恶意执法，导致原告车辆无法正常运营为由,请求判决确认被告以云保隆运管保存（2019）187号对原告的云Ａ×××××宇通牌大客车及其道路运输许可证牌采取的证据登记保存行为违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”的规定，行政机关执法人员执行公务进行检查时，在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集保存违法行为的证据材料，可以对相关物品和其他材料予以清点并登记造册，即先行登记保存。据此，先行登记保存属于证据收集和保全措施，它是行政执法过程中的一种取证手段，仅是具体行政行为中的一个环节，是具体行政行为中的程序性、阶段性的行为，不是一个完整的、结论性的行政行为，当事人不可以对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告云南五牛汽车服务有限公司的起诉。 上诉人五牛汽车公司诉称：1.被上诉人短期内多次对上诉人的云Ａ×××××号车辆进行证据登记保存，属于变相扣押，且有执法人员不具备执法主体资格，均无后续行政处罚结果，侵犯上诉人合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项、第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，被上诉人的行政行为符合行政诉讼受案范围；2.被上诉人作出的证据登记保存行政行为属于终局性行为，上诉人除提起行政诉讼外，无其他救济途径。请求撤销隆阳区人民法院作出的（2019）云0502行初120号《行政裁定书》，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人隆阳区运管局辩称：1.涉案行政行为不具有可诉性。答辩人于2019年9月2日、10月27日对云Ａ×××××宇通大客车例行稽查时发现问题，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，进行证据登记保存，该行为属于执法过程中的证据收集和保全措施，并非独立行政执法行为，处于执法过程中，法律后果尚不明确。2.答辩人具有行政执法主体资格、执法程序合法。答辩人依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国道路运输条例》《云南省道路运输条例》所赋予的道路运输行政执法权，依法行使职能，在所属辖区开展不定期不定时的道路稽查常态工作。在对上诉人的云Ａ×××××宇通牌大客车例行稽查时，发现该车挂牌为包车，旅客人数于包车常理不符，经现场初步询问，乘客否认包车，且陈述系通过网上购票乘车，存在违反《道路旅客运输及客运站管理规定》第五十六条的规定的行为，鉴于此，依法实施证据登记保存，并在法定期限内解除证据保存，执法程序合法。请二审法院采纳答辩意见。 庭审中，被上诉人法定代表人补充，2020年1月22日省道路运输管理局下发了《云南省道路运输管理局关于进一步规范包车客运经营行为有关事宜的通知》（云运客管【2020】6号），明确滇约出行等依托移动互联网发布线路起讫地、发车时间、座位价格等信息，提供网上售票和座位选择等服务，并在乘客购买客票后派车接送乘客前往指定乘车地点乘车等行为，具有道路客运定制服务的典型特点，在没有依法取得道路客运班线经营许可、没有经相应的道路客运班线经营者委托开展定制客运业务，属于擅自开展道路客运经营，违反了《中华人民共和国道路运输管理条例》《道路旅客运输及客运站管理规定》等行政法规和规章的有关规定。并要求全省包车客运企业自发文之日起，认真履行主体责任，严格审查包车委托人是否具有上述违法行为，不得承接类似滇约出行等网格组客平台的包车委托业务。 经审理查明，一审法院作出的事实认定与查明的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年9月6日，被上诉人制作云保隆运管罚案（2019）162号《结案报告》，以上诉人云南五牛汽车服务有限公司的道路旅客运输行为因调查后证据不充分，不予行政处罚，该机关负责人同日签批同意结案。 本院认为，本案争议焦点是行政机关行使行政检查职权过程中所进行的证据登记保存行为是否属于对当事人权利义务不产生实际影响的过程性行政行为；案涉证据保存行为是否属于终局性行政行为。首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定以及《道路旅客运输及客运站管理规定》第七十二条的规定，道路运输行政管理机关进行行政处罚时应当进行调查，收集证据，必要时，可依法进行检查，在调查或进行检查时，当事人或有关人员应协助调查或检查，不得阻挠。行政机关收集证据时存在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经负责人批准，可以先行登记保存。保存期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。在调查终结后，行政机关负责人应对调查结果进行审查，并作出相应的行政决定。以上法律规定，对行政机关执法过程中收集的证据先行登记保存的行为，将因被据调查或检查结果作出的行政处理行为而吸收或覆盖，而应被认定为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定的为行政机关最终处理决定的过程性行为，一审人民法院认为案涉争议为行政处罚所进行的前置辅助措施，属于准备性的过程行为的认定符合法律规定。其次，通过二审庭审调查及被上诉人一审中提交的《结案报告》，能够认定被上诉人对上诉人的行为在经调查后以证据不充分，不予行政处罚结案处理，上诉人以案涉行政检查行为在解除登记保全措施后并无相应的后续处理行为，而主张该证据登记保存行为在事实上成为终局性行政行为的观点不能得到支持。综上，一审认定事实清楚，适用法律准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 杜 勇 审判员 杨荣刚 审判员 李海斌 二〇二〇年六月二日 书记员 李柏毅 附：本裁定适用的相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。