浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0802行初337号 原告夏厚英，女，1949年10月5日出生，汉族，住浙江省开化县。 原告徐霞，女，1973年1月1日出生，汉族，住浙江省开化县。 原告徐文，男，1974年11月11日出生，汉族，住浙江省开化县。 三原告共同委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 三原告共同委托代理人（特别授权代理）夏世毅，浙江达正律师事务所律师。 被告开化县自然资源和规划局，统一社会信用代码11330824MB1664968N,住所地浙江省开化县芹阳办事处芹北路1号。 法定代表人张德平，局长。 出庭应诉的行政机关负责人廖伟俊，副局长。 委托代理人（特别授权代理）章剑生，浙江泽大律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。 原告夏厚英、徐霞、徐文与被告开化县自然资源和规划局征收行政补偿一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。经原告申请，本院将该案移交本院行政争议调解中心先行组织协调，并依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。因协调未果，本院于同年11月11日立案,并依法组成合议庭于2020年5月7日通过浙江移动微法院开庭审理了本案。原告徐霞、徐文及其委托代理人汪钢、夏世毅，被告开化县自然资源和规划局的负责人（副局长）廖伟俊、委托代理人章剑生、胡棕瀚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2019年9月6日对2010年征收原告房屋所在地的集体土地中已被拆除的房屋作出《安置补偿决定书》，决定补偿原告：1.坐落在原城关镇××的集体土地上房屋等地上附着物评估总价311306元；2.提前腾空奖3628元；3.搬迁费827元；4.临时安置补助费32600元；5.整村搬迁奖135831元。原告夏厚英、徐霞、徐文对安置补偿决定不服，提起行政诉讼。 原告夏厚英、徐霞、徐文起诉称：原告与丈夫徐国森（已故）经审批在开化县××滩村有自建砖混结构房屋一幢，并于1997年12月为该房屋办理土地使用证（地籍号：2-11-02-82），土地登记面积为252平方米（其中住房用地110.9平方米，晒场125.7平方米，滴水15.4平方米），房屋总建筑面积452.77平方米。1998年7月13日，原告向开化县城关镇政府交纳4601元土管费、土地出让金，土地性质转为国有，但未为原告办理国有地使用权证。2010年6月，被告要求原告配合政府征迁工作，原告表示愿意配合，提出对其房屋征迁补偿应按国有土地房屋市场评估价给予货币补偿。为表示对被告工作支持，原告于2010年7月8日与原租赁户解除租赁合同，清空了房屋。但被告在未与原告签订房屋征迁补偿协议、未进行告知和补偿的情况下，于2010年7月10曰将原告房屋拆除。此后，原告每年均多次要求被告给予公平、合理安置补偿。被告于2019年9月6日对原告作出《安置补偿决定书》。原告认为，被告作出该补偿决定的程序、依据、实体均违法，特别是对原告房屋土地性质等认定错误，属事实认定错误；《安置补偿决定书》未对原告进行安置，补偿数额中未包括临时安置费、搬迁费、搬迁腾空奖、完全签约奖等内容，补偿明显偏低，为保护原告合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，提起本案诉讼。请求：1.确认被告于2019年9月6日对原告作出的《安置补偿决定书》违法，撤销责令重做；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告起诉时提供了如下证据： 1.土地使用证、房屋照片，证明原告原有房屋土地使用情况； 2.收费收据、拆迁补偿安置建议、岙滩遗留问题研究会议签到表及会议内容、衢州市中级人民法院（2018）浙08行初95号《行政裁定书》及庭审录音，证明原告一直要求被告予以安置补偿，且原告已缴纳土地出让金，土地性质为国有土地，被告应当参照国有土地上房屋征收补偿标准或者开化县城区房屋征收补偿标准对原告进行安置补偿。 被告开化县自然资源和规划局答辩称，一、被告作为土地行政主管部门，具有作出被诉安置补偿决定的法定职权。本案所涉征收系集体土地及其附着物征收，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，集体土地征地补偿、安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被告作为县级人民政府土地行政主管部门，有作出本案被诉安置补偿决定的法定职权。 二、原告并非案涉房屋合法的房屋所有权人和土地使用权人，被告作出被诉决定事实认定清楚、法律法规适用正确。1996年10月1日，岙滩村村民夏厚德（原告夏厚英之弟）以建设私人住房为由申请本案所涉的110平方米集体土地，并于同年12月2日获得原开化县土地管理局批准。1997年9月30日，徐国森户（即夏厚英所在户）提交了《开化县农村集体土地使用权申报申请书》，并于同年12月18日获得开化县人民政府批准。但经事后查实，夏厚德在他处另有宅基地且在徐国森户提交《开化县农村集体土地使用权申报申请书》时徐国森系城镇居民。根据《中华人民共和国土地管理法》《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的相关规定，城市居民不得占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。徐国森户不具有岙滩村集体经济组织成员资格，不符合农村集体土地建房条件。据此，案涉房屋建设违法，徐国森及本案三原告并非案涉房屋的合法所有权人亦非案涉集体土地的合法使用权人。在本案案涉征收前，该土地未经有权机关批准征收为国有，原告不可能通过缴纳费用获得其所称的国有土地使用权，更不可能通过缴纳费用使案涉房屋合法化。虽徐国森户并非房屋所有权人亦非集体土地使用权人，并非案涉征收项目的被征收人，但考虑到其实际占有使用案涉房屋的事实，且积极配合征迁，并主动腾空房屋，夏厚德亦明确声明放弃补偿，被告在作出被诉决定时考虑到其房屋建造成本及对其信赖利益的保护，参照了案涉征收项目的征地补偿、安置方案。对案涉房屋按照成本价进行评估，并依据该评估将房屋建设成本纳入补偿范围，还计算了提前腾空奖、搬迁奖、临时安置补助费及整村搬迁奖，在法律框架内适当予以补偿，于法有据。 三、被诉决定的作出符合法定程序及正当程序。案涉土地征收项目于2009年5月18日、2010年3月18日经浙江省人民政府浙土字A[2009]-0039及浙土字C[2009]-0011批准。2009年6月22日、2010年3月28日，开化县人民政府对案涉项目的土地征收事项进行公告(开政公〔2009〕8号、开政公〔2010〕12号)。2009年6月23日、2010年3月11日，原开化县国土资源局发布了案涉项目的征收补偿安置方案公告，案涉项目征收程序符合《中华人民共和国土地管理法》《实施条例》规定。被诉决定作出前被告曾向原告送达《安置补偿告知书》，告知安置补偿内容、签订《征收补偿安置协议》及陈述申辩权利等事宜。在《安置补偿告知书》规定的期限内原告未提出异议亦未签订补偿协议，被告依法作出并送达被诉决定，被诉决定的程序合法。综上，被告认为，被诉决定事实认定清楚，适用法律、法规正确且符合法定程序，请求依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内提供了如下证据、依据： 1.城土字（96）第200号《农村私人建房用地呈报表》、开化县农村集体土地使用权申报申请书、土地登记审批表、常住人口登记表等户籍材料，证明案涉土地并非由徐国森户申请并获批，且徐国森为城镇居民不符合农村集体土地建房申请条件； 2.《岙滩第三期拆迁评估报告清单》，证明夏厚德在他处有宅基地； 3.开化县人民政府开政发〔2009〕23号文件、《房屋拆迁评估报告》及《岙滩村房屋拆迁评估踏勘登记表》，证明案涉房屋已依法进行踏勘评估； 4.浙土字A[2009]-0039、浙土字C[2009]-0011批复意见书、开政公〔2009〕8号、开土征〔2010〕2号土地征收公告、开土征〔2009〕8号、〔2010〕9号土地征收补偿安置方案公告，证明案涉征收项目及安置补偿方式符合法律规定； 5.《安置补偿告知书》及送达回证、照片、《安置补偿决定书》及邮寄送达凭证，证明被告作出安置补偿决定合法。 法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条； 2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条； 3.《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二部分； 4.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一部分第十项。 对被告所提供的证据，原告质证认为：证据2（评估报告清单）与本案没有关联性；证据4中的土地征收公告及征收安置公告的三性均不予认可。本院审查认为，证据2，被告用以证明的是原告夏厚英之弟夏厚德在他处有宅基地，该事实存在与否对本案的安置补偿没有影响，原告的质证意见予以采纳，该证据不予采纳。证据4系案涉房屋所在的集体土地征收时所发布的公告，予以认定；原告对其他证据的真实性没有异议，予以认定。 对原告提供的证据，被告质证认为，对收款收据的三性均有异议；其他证据的真实性没有异议。本院审查认为，收款收据经与原告庭后提供的原件核对，真实性予以认定；其他证据被告没有异议，予以认定。 经审理查明，原告夏厚英系原告徐霞、徐文之母。1996年非农业户口的原告夏厚英、徐国森夫妇以夏厚英之弟夏厚德家庭名义在夏厚德所在的开化县城关镇岙滩村申请农村私人建房用地，并建成三层楼房一幢（门牌号：××）。1997年12月，徐国森以自己名义申领取得该房屋的集体土地使用权证，证载用地面积：252平方米；其中建筑面积110.9平方米。1998年7月，徐国森以夏厚德名义向土地管理部门交纳土管费等计4601元。徐国森于2004年亡故。 案涉房屋所在的开化县城关镇岙滩村的集体土地，于2009年、2010年经省政府批准征收。在征收过程中，由开化县创信房地产评估有限公司对其进行评估。该公司按照当时的征收补偿规定，以2006年12月15日为评估时点，对房屋进行评估。评估结论为：被拆迁房屋补偿金额为261806元；装修及附属物补偿金额49500元；总金额为311306元。2010年7月10日，原告在尚未签订补偿协议的情况下，自愿将房屋腾空并交付征收实施部门，案涉房屋即予拆除。 房屋拆除后，原告认为其已交纳过土地出让金，要求按国有土地上的房屋征收对其补偿，有关部门未予认可，未能达成补偿协议。2018年10月31日，原告以开化县人民政府为被告向衢州市中级人民法院提起行政诉讼，要求开化县人民政府履行行政补偿职责。案件审理中，开化县人民政府承诺对原告履行补偿职责，原告撤回起诉。2019年9月6日，被告作出《安置补偿决定书》，认为：徐国森户的全体家庭成员均系非农户口，不符合农村集体土地建房条件，更不能适用异地迁建政策，其户取得农村集体土地使用权证显属不当。但鉴于徐国森户积极配合政府征迁，主动腾空案涉房屋，且至今尚未签订征收安置补偿协议，同时夏厚德已明确放弃对涉案房屋的安置补偿权利。2019年8月，对征收的房屋等地上附着物补偿，分别向原告方送达了《安置补偿告知书》，在规定时间内原告方既未提出异议，又未签订补偿协议，根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条“被征收土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”等规定，对原告作出安置补偿决定：1.坐落在原城关镇××的集体土地上房屋等地上附着物评估总价311306元；2.提前腾空奖3628元；3.搬迁费827元；4.临时安置补助费32600元；5.整村搬迁奖135831元。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，案涉房屋原所在地的岙滩村，现已是开化县主城区。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案被告依法具有对辖区内依法实施的集体土地征收及被征收土地上的房屋进行补偿的行政职责。 关于案涉房屋的合法性及该房屋所占用的土地的权属性质。首先，案涉房屋所使用的土地系以夏厚德名义申请并获批，但房屋建成后徐国森经原开化县土地管理局核发取得集体土地使用权证。被告在实施房屋征收补偿行为时，房屋的集体土地使用权证仍具效力，可证明使用证载土地及土地上的房屋合法性。被告作出补偿决定时未经法定程序即认定“其户取得集体土地所有权证显属不当”，于法无据。其次，农村集体土地未经法定的征收程序不能转为国有土地。对城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的，案涉房屋建造之时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定,城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。由此可见，城镇非农业户口居民即使经县级人民政府批准使用集体所有的土地建造住宅的，住宅用地的所有权也并不当然转变为国有，需参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。本案中，原告以其已交纳土地管理费为据主张其已取得案涉房屋的国有土地使用权，证据不足。 本案所涉的集体土地征收行为发生于2010年，房屋亦于2010年7月被拆除。集体土地征收中，不能达成安置补偿协议的，征收人依法应当及时作出安置补偿决定。时经近十年，房地产价格变化较大，且案涉房屋所在地已成为开化城区的规划范围，被告所作出的安置补偿决定中，在认定应当给予原告安置补偿的前提下，依照征收时的安置政策，且采用征收前的2006年12月15日为评估时点的评估价值对原告进行安置补偿，与法律规定不符。 综上所述，本院认为，被告对案涉房屋所作出的《安置补偿决定书》的行政行为违法，原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告开化县自然资源和规划局对原告夏厚英、徐霞、徐文作出的《安置补偿决定书》； 二、责令被告开化县自然资源和规划局于判决生效之日起三个月内对原告夏厚英、徐霞、徐文已拆除房屋的补偿重新作出处理。 案件受理费50元，由被告开化县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  胡笑跃 人民陪审员  钟海华 人民陪审员  胡英姿 二〇二〇年六月十二日 书 记 员  杨晨媛