浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终183号上诉人（原审原告）林春莲，女，1962年4月15日出生，汉族，住温州市鹿城区。委托代理人潘岳松，上诉人林春莲丈夫，1954年12月24日出生，汉族，住温州市鹿城区。被上诉人（原审被告）温州市公安局鹿城区分局，住所地温州市鹿城区广场路118号。法定代表人徐国林，局长。委托代理人邾恒治，该局工作人员。上诉人林春莲因诉被上诉人温州市公安局鹿城区分局（以下简称鹿城公安分局）治安行政处罚一案，不服温州市鹿城区人民法院（2019）浙0302行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：林春莲及其丈夫潘岳松在其房屋被拆迁等信访事项已被依法终结的情况下，仍执意多次非法上访。2019年3月5日全国两会期间，林春莲再次就房屋拆迁信访事项到国家信访局信访。2019年3月6日，鹿城公安分局对林春莲的上述行为进行立案调查，经传唤、调查、告知、审批等程序，于次日作出被诉治安处罚决定并送达林春莲，认定：2019年2月14日，温州市鹿城区滨江街道办事处工作人员对信访人员林春莲进行信访法制教育。经劝阻、批评和教育无效，林春莲于2019年3月5日在全国两会期间，到北京国家信访局进行非法信访活动，扰乱单位秩序，其行为属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予林春莲行政拘留八日的行政处罚。林春莲不服，起诉要求撤销上述处罚行为。原审法院认为：一、根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。鹿城公安分局作为林春莲居住地的公安机关，对涉案违法行为具有管辖权，且本案不属于移交管辖，林春莲有关鹿城公安分局未提交北京市公安机关的立案及移交手续材料，作出被诉治安处罚决定系超越职权的主张，与事实、法律不符，应不予支持。二、根据《信访条例》第四条、第三十五条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则；信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见；信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。本案中，林春莲因多次非法上访已被处以行政拘留处罚，且经信访法制教育后，仍不听劝阻，在有关其房屋被拆的信访事项已依法终结的情况下，仍于全国两会期间，赴京向国家信访局越级信访，其行为已违反了治安管理处罚法第二十三条第一款第（一）项规定，构成扰乱单位秩序。且依照《浙江省公安机关行政处罚裁量基准》的规定，即扰乱单位秩序有下列情形之一的，属于“情节较重”：（一）多次扰乱单位秩序的……（六）其他情节较重的，其扰乱单位秩序的行为属情节较重。根据治安管理处罚法第二十三条第一款第（一）项规定，扰乱单位秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。鹿城公安分局据此决定给予林春莲行政拘留八日，并无不当。林春莲提出其并无扰乱单位秩序行为，与事实不符，应不予支持。三、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。第七十七条第一款规定，询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。本案中，鹿城公安分局经立案、调查、告知、审批后作出被诉治安处罚决定并送达林春莲，程序合法。鹿城公安分局以笔录形式告知林春莲拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述权和申辩权，在林春莲拒绝签字捺印的情况下，办案人民警察在笔录中予以注明，符合上述规定。林春莲主张被诉治安处罚决定前未履行告知和陈述申辩程序，与事实不符，亦不予支持。综上，被诉治安处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林春莲的诉讼请求。本案受理费50元，由林春莲负担。林春莲上诉称：一、上诉人信访地在北京，即使构成非法信访，也应当由北京市当地派出所作出治安处罚，鹿城公安分局无本案治安处罚管辖权。二、上诉人曾因信访被鹿城公安分局治安处罚并经原审法院裁判，原审法院未主动回避，将本案移送其他法院审理，审判程序不当。三、信访是法律赋予公民的合法权益，我国现行法律、法规均未禁止或限制信访行为，更无明文规定逐级上访构成扰乱单位秩序。被上诉人应对行政行为合法性进行举证，在案的证人石某证言明确上诉人在提交信访登记前就已经被劝返，未提交信访材料，不存在扰乱单位秩序行为。四、上诉人虽因房屋未被依法征收事宜而多年信访，但被上诉人仅能提供林春莲信访事项三级终结的复印件，未能提供原件，没有林春莲签名确认，不能认定该信访事项已经终结。且上诉人现仍持有房屋权属证书，至今未获得补偿安置，在实质问题未全部解决之前，信访事项也不可能终结。五、被上诉人没有给上诉人陈述、申辩时间，未履行处罚前告知义务，且本案不属于情况紧急，需要当场实施行政强制措施的情形，行政处罚程序违法。综上，被诉治安处罚决定认定事实及适用法律错误，程序违法，原判驳回上诉人的诉讼请求不当，请求撤销原判，并依法改判。鹿城公安分局答辩称：一、根据治安管理处罚法第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被上诉人系上诉人的居住地公安机关，依法具有本案处罚管辖权，且本案不属于移送管辖。二、上诉人林春莲及丈夫潘岳松就房屋拆迁补偿事宜曾多次向省市区各级部门信访，各级信访部门均依照法律规定予以答复，相关信访事项已于2011年12月11日依法终结，并向林春莲、潘岳松告知其信访事项不再受理。上诉人明知该信访事项已经终结且不再受理的情况下，仍于2018年2月26日全国两会期间，分别前往北京国家信访局、国家住房和城乡建设部进行非正常信访，于次月4日因扰乱单位秩序被被上诉人处以行政拘留处罚。2019年2月14日，属地滨江街道办事处工作人员对其进行信访法制教育，但林春莲仍不听从劝阻，于同年3月5日全国两会期间到北京国家信访局进行非法信访，以上事实有上诉人林春莲陈述申辩、证人石某、胡某、项某证言、信访法制教育书、信访法制教育视听资料、信访终结材料、接受证据材料清单等证实。上诉人林春莲的行为已构成扰乱单位秩序，且属于情节较重，被上诉人受案后经调查、处罚前告知等，对其作出行政拘留八日的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。二审诉讼中，上诉人林春莲申请本院调取被上诉人一审诉讼中提供的《已依法终结信访事项备案表》《已依法终结信访事项备案回执》原件，以证明该两份材料系伪造，不能作为定案依据。本院认为，该申请系要求核对被上诉人提供的证据原件，不属于申请调取证据的法定情形，本院不予准许。经本院要求，被上诉人鹿城公安分局明确该两份材料原件由省信访联席办保管，无法提供原件。本院认为，鹿城公安分局虽已明确该两份材料的保管机关，但既没有提供原件，提供的复印件也没有经保管部门盖章确认核对无异，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款的要求。现上诉人对其真实性有异议，故该证据因无法与原件核对，真实性无法确定，本院不作认定。至于上诉人林春莲涉案信访事项是否已经终结，应当结合本案其他证据认定。另，本院依职权调取温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302刑初1057号和本院（2017）浙03刑终104号刑事判决书，本院（2015）浙温行终字第305号和（2019）浙03行终15号行政判决书。前述（2016）浙0302刑初1057号刑事判决书认定：“从2005-2006年开始，潘岳松及其妻子林春莲就其房屋拆迁补偿安置，多次向省市各级部门信访……2011年12月11日，中央联席会议办公室同意对潘岳松及其妻子林春莲的信访事项予以终结备案。2014年4月30日，温州市鹿城区滨江街道办事处出具《信访事项不再受理告知单》并以国内挂号信函的方式向潘岳松及其妻子林春莲邮寄送达。”本院（2017）浙03刑终104号刑事裁定驳回上诉，维持原判，同时认定“潘岳松在二审庭审中亦表示自己知道其夫妇的信访事项已被终结”。故，原判认定“林春莲及其丈夫潘岳松在其房屋被拆迁等信访事项已被依法终结的情况下，仍执意多次非法上访”，并无不当。原判认定的其他事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，本院（2015）浙温行终字第305号和（2019）浙03行终15号行政判决书认定，上诉人林春莲因涉案信访事项，于2015年、2018年被鹿城公安分局分别处以行政拘留五日和九日。本院认为：根据双方陈述和查明的事实，本案主要争议焦点如下：一、鹿城公安分局有无被诉治安处罚决定的管辖权。二、被诉治安处罚决定定性是否正确。三、被诉治安处罚决定程序是否合法。四、本案审判程序是否违法。关于焦点一。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……居住地包括户籍所在地、经常居住地。本案的违法行为虽发生在北京，但鹿城公安分局作为林春莲的居住地公安机关，对其实施的涉案行为享有治安案件的管辖权。上诉人林春莲主张本案属于移送管辖，且应由信访所在地公安机关行使管辖权，缺乏事实和法律依据，其据此认为鹿城公安分局无权作出被诉治安处罚决定，理由不能成立，本院不予采纳。关于焦点二。《浙江省信访条例》第三十四条规定，信访事项处理终结后继续上访的，有关国家机关及其工作人员应当对其进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚。本案中，上诉人林春莲房屋拆迁补偿信访事项已被依法终结，但其仍不断信访，并因此先后两次被处行政拘留。此后，上诉人又经信访法制教育无效，仍以同一事实和理由，通过走访形式在国家重要会议期间继续进京上访，违反上述法律规定。被上诉人鹿城公安分局受案后，经调查、处罚前告知等，认定其行为已违反治安管理处罚法第二十三条第一款第（一）项的规定，扰乱单位秩序，且属情节较重，决定对其处以行政拘留八日，并作出被诉治安处罚行为，并无不当。我国法律、行政法规虽规定公民、法人或者其他组织可通过信访向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，但同时规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。上诉人林春莲主张其不存在非法信访、扰乱单位秩序以及涉案信访事项未终结等，缺乏事实和法律依据，其据此认为被诉治安处罚决定定性错误，理由均不能成立，本院不予采纳。关于焦点三。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条规定，询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读……被询问人拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名。第一百六十七条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权……适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。被上诉人鹿城公安分局在作出被诉治安处罚决定前，已根据前述规定的内容履行告知义务，并制作行政处罚告知笔录，虽然上诉人林春莲没有在该笔录上签字，但被上诉人亦已按照前述第七十七条的要求，在笔录中注明“林春莲拒绝签字”，并由办案人民警察签名确认。上诉人林春莲主张应预留适当期限保障其陈述申辩权，缺乏法律依据，且其亦未提出需要给予陈述申辩期限并说明正当事由，故上诉人以此主张被诉治安处罚决定程序违法，理由不能成立。在案的行政处罚审批表领导审批意见栏显示审批日期为“2019年3月7日”，行政拘留执行回执显示上诉人同日被拘留，不存在适用《公安机关办理行政案件程序规定》第五十六条有关“当场实施行政强制措施，事后补办批准手续”的情形，上诉人以此主张被诉治安处罚决定违法，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于焦点四。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。原审法院系单位，不属于上述自行回避的适用对象。且在案的关于行政诉讼案件异地交叉管辖规定的告知书显示，原审法院在立案时已告知本案适用异地交叉管辖，上诉人可选择向鹿城区、瓯海区或永嘉县人民法院起诉。经征询，上诉人林春莲明确向原审法院提起诉讼，现其又以原审法院未自行申请回避、未将本案移交其他法院审理为由主张原审审判程序违法，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上，被诉治安处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原判驳回上诉人林春莲的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人林春莲以上述理由主张被诉治安处罚决定违法，均没有事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人林春莲负担。本判决为终审判决。审 判 长 章宝晓审 判 员 杨贤斌审 判 员 陈 雕二〇二〇年六月十七日代书记员 刘双旋