河南省安阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫05行终119号上诉人（原审原告）梁宝连，女，汉族，1963年4月14日出生，住汤阴县。委托代理人王艳峰，安阳市法律援助中心指派律师。被上诉人（原审被告）汤阴县公安局，住所地汤阴县坤贞大街。法定代表人乔江，局长。委托代理人代光辉，汤阴县公安局民警。委托代理人宋晓亮，汤阴县公安局民警。被上诉人（原审被告）汤阴县人民政府，住所地汤阴县人民路中段。法定代表人贾晓军，县长。委托代理人李娜，汤阴县人民政府办公室工作人员。上诉人梁宝连因诉被上诉人汤阴公安局治安行政处罚及被上诉人汤阴县人民政府行政复议一案，不服汤阴县人民法院（2020）豫0523行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：梁宝连以邻居石民只侵占集体土地建房，造成其房屋受损，要求拆除石民只违章建筑，退出集体土地等问题，向菜园镇人民政府（以下简称菜园镇政府）提起信访。菜园镇政府以梁宝连反映的问题不属于职权范围，于2017年1月5日作出信访事项不予受理告知书。梁宝连继续向菜园镇政府提起信访，并在网上提出信访事项。菜园镇政府予以受理并进行了信访事项听证，于2018年5月4日作出听证结论，不支持梁宝连的信访请求，并移交城管局处理。菜园镇政府于2018年5月11日、5月21日作出信访事项处理意见书，处理意见：1、对菜园镇北街村村委会部分成员予以党内警告处分，2、收缴村委会收取的占地费，3、告知梁宝连城管局已经受理石民只违章建筑行政案件。梁宝连仍不服，于2018年6月28日赴省上访。汤阴县委群众信访工作部、汤阴县信访局信访案件督办函（2018年6月28日汤越级访督〔2018〕07号）交办汤阴县城市综合执法局（城管局）办理。同年8月17日，汤阴县城市综合执法局作出汤执不罚决字〔2018〕018号《不予处罚决定书》，认为石民只违法行为轻微，不予行政处罚。汤阴县城市综合执法局认为梁宝连的房屋涉嫌违章建筑，予以立案查处，向梁宝连送达责令改正通知书、不予处罚事先告知书、听证告知书，但未作出处理决定。梁宝连不服上述处理结果，继续上访。2019年7月4日，梁宝连以石民只违法建房侵占集体土地问题一直得不到解决为由，到北京国家信访局信访。同年9月16日，梁宝连又以同一问题去北京信访，在“马家堡”一复印部被菜园镇政府工作人员劝返。9月23日梁宝连仍以同一问题去北京信访，在“沙子口”被菜园镇政府工作人员劝返。2019年7月6日、8月22日、9月23日，梁宝连因信访被汤阴县公安局菜园派出所三次予以训诫。2019年9月29日，汤阴县信访工作联席会议办公室对汤阴县公安局作出汤信联〔2019〕19号文件《关于对梁宝连重复赴京上访进行依法处理的通知》，《通知》内容为“2019年7月4日，菜园镇北街村村民梁宝连，因反映邻居违法占地建房问题，发生越级赴京上访。梁宝连于2019年7月4日、9月16日、9月23日多次重复在北京缠访、闹访，携带上访材料进京滋事，要求菜园镇答应其无理要求，给我县的对外形象和社会稳定工作造成严重的负面影响。你单位接通知后，依法对梁宝连越级上访、缠访闹访的行为调查取证，按照有关法律规定给予严肃处理，处理结果报汤阴县信访工作联席会议办公室。”公安局接到交办后，指派菜园派出所办理。菜园派出所接到交办后即立案展开调查，办案民警对梁宝连进行了询问，告知了相关的权利义务，收集了2019年7月6日、8月22日、9月23日对梁宝连的《训诫书》和2019年9月26日安阳市驻京信访工作组第20190914号对梁宝连的《进京访分流人员处置单》，调取了汤阴县信访局的书面《证明》、《来访登记一览表》、中共菜园镇委员会2019年9月25日《关于菜园镇北街村梁宝连反映问题的情况汇报》、菜园镇人民政府工作人员吴阳、崔巍在北京劝返梁宝连的《情况说明》、火车票、汽车票等证据材料。汤阴县公安局经调查，认定梁宝连三次越级赴北京上访，构成扰乱单位秩序，情节较重，于同日决定对梁宝连行政拘留五日。汤阴县公安局在行政处罚前依法告知了梁宝连拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知了陈述和申辩的权利。梁宝连提出了陈述和申辩，但拒绝在告知笔录上签字。汤阴县公安局对梁宝连的陈述和申辩进行了复核，并依法作出行政处罚。行政处罚已执行完毕。梁宝连不服汤阴县公安局的行政处罚，依法向汤阴县人民政府提起行政复议。汤阴县人民政府经审理作出维持行政处罚决定的复议决定，并送达《行政复议决定书》。另查明，梁宝连与邻居石民只因相邻关系发生纠纷，梁宝连认为石民只2012年建房挖地基时施工不当，且石民只院内流水流入梁宝连房后，导致梁宝连房屋地基下沉，墙体裂缝，向汤阴县人民法院提起民事诉讼。汤阴县人民法院于2016年6月15日作出（2015）汤菜民初字第174号一审民事判决，判决石民只对梁宝连房屋加固维修，硬化地面。梁宝连和石民只均不服一审判决提起上诉。安阳市中级人民法院于2016年11月7日作出（2016）豫05民终3042号终审民事判决，维持一审判决结果。梁宝连不服提起再审，安阳市中级人民法院于2017年7月17日作出（2017）豫05民申177号再审民事裁定，驳回梁宝连的再审申请。梁宝连不服向安阳市人民检察院申请检察监督，安阳市人民检察院经审查于2018年2月1日作出《不支持监督申请决定书》，认为不符合监督条件，决定不支持梁宝连的监督申请。原审法院认为：根据《治安管理处罚法》第七条第二款和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，梁宝连的户籍地和经常居住地均在汤阴县，汤阴县公安局作为梁宝连户籍地和经常居住地的公安机关，对梁宝连多次越级去北京上访，扰乱正常的信访工作秩序和社会秩序的违法行为，具有管辖权。根据《治安管理处罚法》、国务院《信访条例》的规定，公民提出信访事项应当依法进行，不得损害国家、社会、集体的利益，不得扰乱公共秩序，公安机关有权对信访人扰乱单位秩序和社会公共秩序等违法行为予以治安行政处罚。本案中，梁宝连因与邻居石民只相邻关系纠纷提起民事诉讼，经过一审、二审、再审和检察监督，法院已经作出最终裁判结果，梁宝连已经申请法院强制执行，且正在执行程序中。梁宝连认为石民只房屋非法占地，向菜园镇政府提起控告和信访，菜园镇政府经审查移交汤阴县城市综合执法局处理，汤阴县城市综合执法局已经作出处理。其虽没有直接送达梁宝连行政决定书，但梁宝连在信访过程中，已经得知处理结果。梁宝连针对汤阴县城市综合执法局的处理结果，本应依法行使自己的相关权利，但梁宝连不听行政机关工作人员的劝解和阻止，仍去北京国家信访局上访，且在建国70周年庆祝活动前夕两次去北京上访，扰乱了国家信访局和及周边区域的正常的单位秩序和社会秩序，违反了《治安管理处罚法》《信访条例》的规定。汤阴县公安局根据调查取证材料，认定梁宝连构成扰乱单位秩序且情节较重并无不妥，对梁宝连的行政处罚事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确，处罚适当。汤阴县人民政府经复议审理，采信了汤阴县公安局收集的证据和认定的事实，依法维持了行政处罚决定，行政复议符合法定程序。梁宝连要求撤销行政处罚和行政复议决定的理由不能成立，依法应驳回梁宝连的诉讼请求。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决驳回梁宝连的诉讼请求。案件受理费50元，由梁宝连负担。上诉人梁宝连上诉称：原审法院认定梁宝连非法越级上访，严重扰乱北京国家信访局单位秩序及周边的社会秩序，构成扰乱单位秩序行为，属于认定事实错误及适用法律错误。一、梁宝连邻居石民只非法建房，严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，对此，任何公民都有检举揭发的权利。梁宝连多次向菜园镇政府反映，因菜园镇政府不予受理行政不作为，梁宝连才依法向信访部门提出逐级信访。从梁宝连的询问笔录、菜园镇政府工作人员关于9月16日赴京劝返梁宝连情况说明、关于9月22日赴京劝返梁宝连情况说明来看，梁宝连均是按照信访程序和要求反映问题，没有缠访、闹访,没有发表不当言论，损害国家政府的形象，更无扰乱国家信访局正常工作秩序和社会秩序的行为。汤阴县公安局以梁宝连三次非法越级到国家信访局登记，其行为己构成扰乱单位秩序为由，对梁宝连进行行政拘留错误。二、梁宝连到达国家信访局周边时，没有举行集会、游行、示威行为，在信访过程中，没有围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆，更没有在信访接待场所滞留、滋事的情况。汤阴县公安局依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、二十条的规定，对梁宝连进行训诫属于认定事实及适用法律、法规错误。请求：一、撤销原审判决；二、依法改判撤销被诉行政处罚决定及复议决定。被上诉人汤阴县公安局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、汤阴县公安局对梁宝连作出的处罚决定书的事实清楚。2019年9月29日下午，汤阴县公安局接汤阴县菜园镇人民政府信访办材料，称接到通知，汤阴县菜园镇北街村村民梁宝连在新中国成立70周年敏感时期到北京市国家信访局进行非正常越级上访，扰乱了单位秩序。汤阴县公安局菜园派出所接到菜园镇信访办报案后，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，及时受理了案件。本案中，梁宝连扰乱单位秩序的违法行为有违法行为人梁宝连陈述、菜园镇政府工作人员劝返梁宝连情况说明、安阳市驻京信访工作组对梁宝连进京访分流人员处置单、汤阴县信访工作联席会议文件、汤阴县群众信访工作部证明、菜园镇信访办公室关于梁宝连反映问题的情况说明等证据证实，汤阴县公安局认定事实证据确实、充分。二、汤阴县公安局对梁宝连所作处罚，适用法律法规正确，程序合法。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，汤阴县公安局对梁宝连的违法行为具有管辖权利。汤阴县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，在作出被诉治安管理处罚决定前，也告知梁宝连作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知了其依法享有的权利，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人汤阴县人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、汤阴县人民政府维持汤阴县公安局作出的汤公（菜）行罚决字〔2019〕10335号《行政处罚决定书》认定事实清楚，依据正确。根据《信访条例》第十六条的规定，信访虽然是公民个人的权利，但根据规定应当依法逐级走访。公民行使信访权利，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，并依照法律法规规定的方式方法进行。本案中，梁宝连所反映问题汤阴县信访局已作出处理，梁宝连多次赴京非正常上访，被菜园镇政府接回，后被菜园镇派出所训诫，汤阴县公安局基于上述事实，对梁宝连作出行政处罚决定并无不当。二、汤阴县人民政府行政复议程序合法。2019年11月1日，梁宝连提出行政复议申请，汤阴县人民政府于同日受理后，依法向汤阴县公安局送达了申请书副本及受理通知书。汤阴县人民政府经集体讨论，于2019年12月27日作出复议决定并依法送达。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：《信访条例》第十六条规定:“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。”第十八条规定:“信访人通过走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”根据上述规定,信访应当遵守信访条例的规定,提出信访事项应当逐级信访和到有关机关设立或者指定的接待场所进行信访。也就是说，公民虽然享有通过信访途径反映问题的权利，但是信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序及信访秩序。本案中，汤阴县公安局在受理案件后，依法立案并进行调查，通过对梁宝连进行询问，结合汤阴县信访局出具的《证明》、菜园镇政府工作人员关于赴京劝返梁宝连的情况说明、《2019进京访分流人员处置单》、中共菜园镇委员会关于菜园镇北街村梁宝连反映问题的情况汇报、训诫书等证据，认定梁宝连因越级上访被训诫后，不听工作人员劝阻，仍多次在敏感时期至国家信访局越级上访，其行为已经扰乱了国家正常信访工作秩序和单位秩序，并无不当。汤阴县公安局作出被诉行政处罚前，依法履行了处罚前告知的义务，行政处罚程序合法。汤阴县人民政府在收到梁宝连的复议申请后依法予以受理,在法定的期限内作出被诉行政复议决定,其复议程序亦无不当。综上，梁宝连的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁宝连负担。本判决为终审判决。审判长  袁武明审判员  段 新审判员  武丽霞二〇二〇年六月五日书记员  王俊芳