新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新行终35号 上诉人（原审原告）：吉明远，男，1957年6月3日出生，汉族，新疆滨之信房地产开发有限公司总经理，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市扬子江路101号。 法定代表人：斯地克·牙生，该区区长。 委托诉讼代理人：邸晓丽，女，该区骑马山片区兴荣巷社区主任。 委托诉讼代理人：许蓉，新疆鼎信旭业律师事务所律师。 上诉人吉明远因与被上诉人乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府（以下简称沙区政府）房屋行政征收一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2019）新01行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吉明远，被上诉人沙区政府委托诉讼代理人邸晓丽、许蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，吉明远系乌鲁木齐市沙依巴克区西环中路581号土地使用权人，持有乌国用（2014）第004XXXX号、第004XXXX号、第004XXXX号国有土地使用权证，据吉明远陈述，其拥有位于该土地上的多处房产及其他构筑物、附属设施、附着物，并持有其中十五处房屋的房屋所有权证（房屋所有权证号分别为乌房权证沙依巴克区字第2012XXXXXX、2012XXXXXX、2012XXXXXX、2012XXXXXX、2012XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX、2013XXXXXX号）。2017年7月15日，沙区政府发布沙政告〔2017〕15号《沙依巴克区红庙子片区老城区改造提升建设项目房屋征收决定公告》（附件：房屋征收补偿方案），载明房屋征收部门为沙依巴克区房屋征收与补偿管理办公室(以下简称沙区征收办)，征收范围：1．九家湾三四队：东至西外环路，南至华美博奥小区，西至中泰小区，北至市场南路；2．九家湾五队：东至西外环，南至翠湖蓝湾小区，西到兰新铁路，北至高铁片区；3．九家湾六队：东至荣和城，南至西城街，西至西外环路，北至红庙子山；4．九家湾七队：东至阿勒泰路，南至泰琇小区，西至沁园小区，北至楼兰新城。吉明远的上述房产及土地在征收决定公告所载征收范围内。针对上述房地产，吉明远与沙区征收办未签订房屋征收补偿协议，沙区政府亦未作出房屋征收补偿决定。2018年8月，吉明远所属的上述房屋被强制拆除。吉明远认为沙区政府所作出的征收决定及征收方案无效，侵害了其合法权益，遂诉至原审法院，请求判令：1.确认沙区政府作出的××区改造提升建设项目房屋征收决定及附件征收补偿方案（以下简称征收决定及补偿方案）无效；2.依法对《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（乌政办﹝2017﹞15号）一并进行合法性审查；3.沙区政府承担本案全部诉讼费用。 另查明，原审审理过程中，原审法院向吉明远释明被诉行政行为不属于无效情形，吉明远坚持原诉讼请求。 再查明，《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》系经2017年1月7日乌鲁木齐市人民政府第35次常务会议研究通过。 原审法院认为，一、关于吉明远诉请确认征收决定及征收补偿方案无效能否成立问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。确认行政行为无效是对行政行为最严厉的否定性评价，应当严格适用。对于起诉行政行为无效的案件，因为重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，提出确认无效请求的，不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度限制，原告一方应当对行政行为无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提供证据否定对方主张。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条对无效行政行为情形进行了具体列举，该条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，被诉征收补偿决定及征收补偿方案从作出主体、法律规范依据、决定内容等方面看，均不存在上述法律规定情形，不属于行政诉讼法规定的无效情形，吉明远提供证据并不足以证明被诉行政行为无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”原审法院释明后，吉明远拒绝变更诉讼请求，因此，对其该项请求依法应予驳回。 二、关于吉明远请求依法对《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》一并进行合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《中华人民共和国立法法》第八十二条第一款规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以依据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”第八十四条第二款规定：“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”本案中，《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》系经乌鲁木齐市人民政府2017年1月7日第35次常务会议研究决定的地方政府规章，吉明远请求法院对该规章进行合法性审查，不符合上述法律规定，对其该项诉讼请求，依法应予驳回。 综上，吉明远的诉讼请求均缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回吉明远的诉讼请求。案件受理费50元，由吉明远负担（已付）。 吉明远上诉称，原审法院判决驳回吉明远诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。一、本案虽是吉明远提起的确认房屋征收决定及征收补偿方案无效之诉，但在审理过程中，仍应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，对被诉行政行为的合法性进行全面审查。二、本案不能完全免除沙区政府的举证责任，沙区政府应对其作出的被诉行政行为有合法的事实和法律依据进行举证，吉明远仅对被诉行政行为有重大且明显违法情形的事实和法律依据承担举证责任。三、沙区政府未提供证据证实其作出征收决定与征收补偿方案行为及完成前置行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《新疆维吾尔自治区实施办法》的规定，沙区政府作出征收决定及征收补偿方案的行为存在重大且明显违法的情形，应认定为无效。1．沙依巴克区红庙子片区老城区改造提升建设项目无乌鲁木齐市发展改革委员会的立项审批文件，无可行性研究论证报告，亦无对该项目是否符合公共利益的审核依据及意见。2．涉案区域内同时存在两个项目名称，且该项目并非以实现公共利益为目的。3．沙区政府没有获得百分之九十以上被征收人签字同意征收房屋的事实证据，其径行作出房屋征收决定，属于“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律法规依据”的情形。4．沙区政府作出的征收决定错误告知起诉期限及管辖法院，对被征收人行使诉权产生重大误解和错误判断。5．沙区政府在公布征收补偿决定的同时，公布了征收补偿方案的征求意见稿，该意见稿并非正式方案，是不确定的，可修改的，给被征收人行使行政救济权造成困难。6．评估机构的选择程序不符合法律规定。7．征收补偿方案未提供产权调换和周转房的房源、区位、功能、质量标准、价格及选购方法等情况，亦未提供就近或原地段的产权房供被征收人选择，不符合法律规定。8．征收补偿方案的作出未经过听证，程序不合法。四、《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》不是地方政府规章，是规范性文件，属于行政案件的审查范围。该规范性文件多处与《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《新疆维吾尔自治区实施办法》冲突抵触，应依法审查其合法性。五、吉明远基于对沙区政府所属部门的信赖，等待其给予书面答复，耽误的时间不应计算在起诉期限内，故吉明远提起本案诉讼未超过法律规定的起诉期限，吉明远提起确认无效之诉仅是因为沙区政府作出的征收决定及征收补偿方案依法应当确认无效，并不是为了规避起诉期限问题才请求确认无效。故请求：撤销（2019）新01行初69号行政判决，依法改判沙区政府作出的征收决定及征收补偿方案无效，并对《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》合法性进行审查。 沙区政府辩称，一、沙区政府具有作出征收决定及补偿方案的主体资格，案涉征收决定及补偿方案的内容无违法情形，程序合法。原审中，沙区政府提交征收公告与补偿方案作为证据，并非未提交证据。二、确认征收决定与补偿方案无效，应证明实施主体不具有行政主体资格，或者存在重大明显违法的情形。本案中，沙区政府具有进行征收的主体资格，且征收公告不存在明显违法事由。三、《乌鲁木齐出国有土地上房屋征收与补偿实施办法》由乌鲁木齐市人民政府作出，程序及实体均符合法律规定。吉明远的上诉无事实和法律依据，应予以驳回。 本院经审理查明的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案系吉明远认为沙区政府作出的征收决定及补偿方案存在重大且明显违法情形，故而提起确认该征收决定及补偿方案无效之诉。本案主要争议焦点即被诉征收决定及补偿方案应否确认无效。确认无效之诉是公民、法人或者其他组织请求法院确认行政行为自始无效的诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，无效行政行为的判断标准是“重大且明显违法”。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条对上述“重大且明显违法”情形进行规定，主要包括：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。依据上述规定，确认无效之诉主要对行政行为实施主体的行政主体资格，作出行政行为是否具有法律规范依据及行政行为的内容客观上能否实施等重大且明显违法情形进行审查，其审查范围及审查标准与确认违法之诉不同，这也是确认无效之诉与确认违法之诉在法院审查层面的区别所在。本案中，被诉行政行为系沙区政府作出的××区改造提升项目征收决定及所附房屋征收补偿方案。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条规定，沙区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出被诉征收决定及征收补偿方案的法定职权。沙区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出被诉征收决定及征收补偿方案，具有法律规范依据，征收决定及补偿方案在客观上未发现存在不能实施的情形。故沙区政府作出的征收决定及所附征收补偿方案不符合法律规定的无效情形。由于无效行政行为不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时提起行政诉讼，不受起诉期限的限制。为避免确认无效请求的滥用，原告方应当承担行政行为具有无效情形的举证责任。吉明远并未提供足以证实征收决定及征收补偿方案具有无效情形的证据，故吉明远认为征收决定及征收补偿方案无效的主张，依据不足。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决，原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。原审法院依法向吉明远释明，其提起的确认无效之诉不能成立，建议其变更诉讼请求，在经释明后，吉明远拒绝变更，原审判决驳回其诉讼请求，并无不当。吉明远请求确认征收决定及征收补偿方案无效的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《中华人民共和国立法法》第八十二条第一款规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以依据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”第八十四条第二款规定：“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”本案中，《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》系经乌鲁木齐市人民政府2017年1月7日第35次常务会议研究决定的地方政府规章，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定可与行政行为一并审查的规范性文件，原审驳回其该项诉讼请求，符合法律规定。吉明远认为《乌鲁木齐市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》是规范性文件，依法应予审查的上诉理由于法无据，本院不予支持。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人吉明远已预交），由上诉人吉明远负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 哈 里 木 拉 提 审 判 员 张      玉 审 判 员 斯      琴 二〇二〇年六月二十二日 法官助理 马   小   燕 书 记 员 米阿力木·阿卜拉