浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行终798号 上诉人（原审原告）卢瑛，女，1966年2月18日出生，汉族，住浙江省东阳市。 委托代理人周依灵，浙江新东阳律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)东阳市自然资源和规划局，住所地浙江省东阳市艺海北路308号。 法定代表人吕良勇，局长。 出庭负责人楼万丈，该局不动产登记中心主任。 委托代理人蒋月燕，该局工作人员。 委托代理人马旭芳，浙江无双律师事务所律师。 上诉人卢瑛因土地行政处理及行政赔偿一案，不服金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2019年12月11日传唤各方当事人进行询问。上诉人卢瑛及其委托代理人周依灵，被上诉人东阳市自然资源和规划局的行政负责人楼万丈及委托代理人蒋月燕、马旭芳到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月24日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理认定，原告卢瑛系东阳市白云街道办事处陶村村民。1990年其在向村集体租用土地上建造房屋三间（占地93.56平方米），用于其经营洗衣厂的锅炉房使用。2003年9月13日，原东阳市国土资源局对其未批先建非法占地行为作出《东阳市个人违法用地行政处罚表》，记载内容中确认上述建房行为，未经任何审批，属于未批先建非法占地行为，建议作没收拍卖处理，按每平方米300元处理，应缴28068元。2003年9月25日卢瑛缴纳没收作价款28068元。随后，原告申请涉案土地使用权登记，2003年10月15日东阳市人民政府同意原告卢瑛登记集体土地使用权面积93.56平方米，并颁发东集用（2003）2-394号集体土地使用权证。2016年东阳市白云街道陶村经济合作社起诉法院，要求撤销上述集体土地使用权证。经东阳市人民法院审查，认为案涉房屋虽经罚没作价处理，但土地登记因征得房屋占用范围内土地集体所有权人的同意。而国土部门的登记资料中载明有村证明，但未能提供，属于土地登记的权属来源依据不足，故作出（2016）浙0783行初45号行政判决，撤销该集体土地使用权。经金华市中级人民法院二审，该判决现已生效。之后，原告曾要求被告就其工作人员遗失土地登记资料导致土地使用权证被撤销，并造成巨大损失要求处理。2018年7月3日，原东阳市国土资源局向原告书面告知：……你2003年10月9日申请房屋土地使用权登记时所提供的村证明，经调查，在地籍档案中虽有记载，但在地籍档案资料中没有找到该村证明，待我局查明责任人后，会对其作出相应的处理；你集体土地使用权被撤销是否造成巨大经济损失，请你依法通过法律途径解决。 原审法院认为，原告本案中诉请要求确认被告工作中对原告提供资料保管不当，给原告造成损失的行为违法，并要求赔偿受损权益。集体土地使用权登记应当有合理土地来源。原告与村集体之间就案涉房屋所占用土地原为租赁关系，其后续取得东集用（2003）2-394号集体土地使用权证时，原始地籍资料中虽记载有村证明但无实体材料留存，被告无证据证明地籍资料记载错误，应认定被告存在登记资料遗失的事实。原告土地使用权证因登记资料遗失无法证明土地来源，被法院判决撤销，但其要求赔偿因此造成受损权益的，应当提供证据证明其因该村证明丢失所导致的直接损失情况，现原告仅以征迁政策预估为由，要求作价赔偿220万元，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告卢瑛的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告卢瑛负担。 上诉人卢瑛上诉称：一、一审法院确认被告对原告证据的异议理由成立，属于事实认定错误，应予纠正。被上诉人的异议结论并不成立，上诉人的集体土地使用证被撤销仅是因权属来源村集体同意的证明没有而被撤销，与被上诉人异议的土地用途等原因无关，具体理由如下：1、上诉人所有的土地使用证被撤销的原因，在（2016）浙0783行初45号和（2016）浙07行终389号行政判决书已经明确了，是因为涉及土地权属来源的村证明被遗失。对于上诉人一审中提供的证据，被上诉人异议认为村证明有无不影响上诉人集体使用证撤销结果，一审法院认定该异议成立，明显与生效判决的认定不符。2、上诉人向村里租房时虽是用于经营锅炉房，但在1999年已经迁出洗衣锅炉房，此后该房一直用于住人和堆放农具。2003年作价罚没以及办证时的用地审批对涉案房产用途认定应限于相关行政行为作出当时，也就是住房用途，而不应溯及租赁期。3、另外上诉人户口一直在村里，是该村村民，家里姐妹共四个，其余三个姐妹出嫁，上诉人成年立户后没有审批过其他的地基，本身也是符合立户批基的条件；4、况且，东阳市政府的政策文件里并没有注明罚没作价土地限定于住宅用途，因此，涉案土地符合罚没作价条件，原告集体使用证被撤销仅是因权属来源村集体同意证明没有而被撤的。不然，同一政策法规的适用，为何当时就是合法的能通过没收作价变更土地性质，而现在却认为土地用途不符不能适用。二、一审法院适用法律错误，应判决被上诉人履行赔偿义务。上诉人所有的土地使用证被撤销，当然会造成损失。因为原来按照当时东阳市市政府出的土地政策，涉案房屋土地经过作价罚没，上诉人已经变成合法的使用权人，现因涉及土地权属来源的村证明这一重要材料被遗失，导致该房无证，无法出手转让，无流通价值，也无法获得当地的拆迁安置款，该房屋权属证书的撤销，必然会导致该房整体价值减损，上诉人损失的就是该房产的市价。涉案房屋所在的陶村现正进行拆迁安置，上诉人根据街道公布的拆迁安置方案估算价格有事实和法律依据，况且一审中上诉人也曾提出过要按房屋市价鉴定未获准许，一审法院本身程序也违法。一审法院适用《行政诉讼法》第69条认为给付义务理由不成立驳回起诉，但上诉人认为，理由不成是指被诉主体无需承担赔偿责任的情况，如果法院认定被诉主体该承担赔偿责任的话，应依据《行政诉讼法》第七十三条判决.人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。至于被诉主体要承担怎样的赔偿责任，法院可根据上诉人提出的鉴定结论或是上诉人的估算方案进行裁量。综上，一审法院认定部分事实错误，适用法律不当，程序违法，依法应予撤销。请求：撤销一审判决书，并发回重审或者改判支持上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人东阳市自然资源和规划局答辩称：一、上诉人之前多次自认，其建造案涉房屋，系用于其所经营的洗衣厂的锅炉房，因此案涉房屋属于生产经营用房，并非住宅，该事实不容置疑。根据东阳市政策规定，只有对个人建造的用途为住宅的违法建筑可以予以没收作价处理，对于用途为生产经营用房的违法建筑不得没收作价处理。在上诉人隐瞒其房屋锅炉用房的情况下，东阳市白云国土资源所将案涉生产经营用房作为住宅予以没收作价处理，该没收作价行为是错误的，依法应予撤销，答辩人现正在处理之中。二、东阳市人民政府作出案涉土地登记行为的权属依据，是东阳市白云国土资源所对案涉房屋所作的错误没收作价处理行为。因其权属依据不合法，案涉土地登记行为依法本应予以撤销。在此情况下，无论在登记资料中是有“村证明”还是没有“村证明”，都不影响案涉土地登记行为应予撤销的结果。因此，虽然在登记资料中没有找到“村证明”，虽然之前法院认定答辩人未能提供集体土地所有权人同意变更登记的证据而判决撤销案涉土地登记行为，但“村证明”未能找到以及案涉土地登记行为被法院判决撤销均未对上诉人的合法权益造成任何损害，在此情况下，上诉人要求答辩人赔偿损失，无任何事实和法律依据。三、上诉人之前是否有审批过其他宅基地，与案涉土地登记行为应予撤销之间并无关联。宅基地申请与案涉土地登记，是二个不同的行为，上诉人如认为其符合审批宅基地条件，可依法提出宅基地申批申请，但案涉土地登记行为作为一个错误登记行为，依法仍应予以撤销。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。 上诉人在二审期间提交了以下证据材料：1.陶村城中村改造房屋征收宣传手册；2.陶村自然村个人住宅房屋征收补偿协议、征收安置协议的签约公告。以上证据证明陶村现在房屋拆迁征收的安置补偿标准，而上诉人房屋因为证被撤销，无法按征收标准获得补偿。被上诉人质证认为：宣传手册是复印件，对于真实性无法确定。对签约公告的真实性认可，但对关联性及证明目的有异议，在签约公告里非常明确是针对陶村自然村个人住宅房屋征收的签约，本案上诉人的房屋并非住宅，而系在租用土地上所建的生产经营用房，并不属于该签约公告当中所规定的签约对象，另据我们了解，陶村自然村的征收工作并未实质性开展。经审查，对上诉人提交的证据的真实性予以确认。 被上诉人在二审期间未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，本案上诉人以被上诉人对东集用（2003）2-394号集体土地使用权证的地籍资料保管不当，损害其合法权益为由提起本案之诉。上诉人所主张的涉案加害行为属事实行为，应在赔偿诉讼程序中对该行为的合法性予以确认。根据在卷证据记载，东集用（2003）2-394号集体土地使用权证的登记依据是：处罚发票、村证明、村规划图，但其中的村证明并无实体材料。上述集体土地使用权证因登记依据不足，已由生效判决予以撤销。对上诉人的实体权益产生实质性影响，上诉人系提起本案赔偿之诉的适格主体。综合在卷证据和审查情况来看，获取涉案房屋占用范围内的集体土地所有权人的同意系作出涉案土地使用权证登记的必要条件之一，被上诉人既已作出涉案登记且在地籍资料中进行了记载，应推定作出涉案登记时存在该证明，原审法院据此认定被上诉人存在资料保管不当的事实，具有合理性，应确认该行为违法。原审法院已经认定该保管不当的事实存在，却未作出相应判决，本院依法予以纠正。对于上诉人提出的赔偿请求，根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产造成其他损失的，按照直接损失给予赔偿。但现有证据不足以证实涉案的村证明丢失所导致的直接损失，且涉案房屋并未拆除，上诉人仅以其预估价要求被上诉人赔偿权益金额220万，依据不足。原审法院驳回其赔偿请求，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条之规定，判决如下： 一、撤销金华市婺城区人民法院作出的（2019）浙0702行初164号行政判决； 二、确认被上诉人东阳市自然资源和规划局对东集用（2003）2-394号集体土地使用权证的地籍资料保管不当的行为违法； 三、驳回上诉人卢瑛的赔偿请求。 一、二审案件受理费50元，均由被上诉人东阳市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 冯少华 审 判 员 钟雪丹 审 判 员 虞 行 二〇二〇年六月十二日 代书记员 叶文静