江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终166号 上诉人（原审原告）启东市启秀砂石经营部，住所地启东市。 经营者施井安，男，1957年1月4日生，住启东市。 委托代理人施锦辉，男，1964年8月25日生，××族，住启东市。系施井安之弟。 被上诉人（原审被告）启东市北新镇人民政府，住所地启东市。 法定代表人张丹，镇长。 应诉负责人杨志勇，分管负责人。 委托代理人周海滨，江苏周海滨律师事务所律师。 委托代理人彭丽，江苏周海滨律师事务所律师。 上诉人启东市启秀砂石经营部（以下简称启秀经营部）因行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初853号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2003年左右，启秀经营部的经营者施井安陆续与启东市北新镇建西村十五组的村民签订了租地协议，在三和港河西侧经营砂石，后未取得规划许可手续在租赁的土地上擅自建造了平房和两层楼房，添置了水泥罐、吊机、筛石机、地磅等设施。2009年10月20日，启秀经营部办理了《河道工程占用证》（有效限期至2014年10月20日）。该证期限届满后，未办理新证。 2018年6月8日，启东市北新镇人民政府（以下简称北新镇政府）向启秀经营部送达《告知单》，告知根据启政办发[2017]128号文件对全市“散乱污”企业进行专项整治要求，对不符合产业政策或不符合产业布局规划、未办理相关审批手续（包括发改、国土、环保、市管、安监、电力、消防等）、无治污设施或治污设施不能满足稳定达标排放要求的企业进行全面清理。启秀经营部经相关部门现场审核被列入本次“散乱污”整治对象，要求自接到告知单后立即停止生产和营业，自行将原料、设备、产品及配套生活设施等在6月18日晚前清理出现场，6月19日起北新镇政府将根据市统一安排进行断电断水，并展开全面取缔。6月21日，北新镇政府向启秀经营部送达《砂石堆场、码头企业整治标准告知单》，告知“散乱污”企业中整顿类砂石堆场、码头企业整治标准。7月12日，北新镇政府向启秀经营部送达《关于“散乱污”企业整治通知书》，告知因启秀经营部占用基本农田，北新镇政府决定对其展开整治清理工作，要求启秀经营部配合在7月16-17日完成“两断”工作，现场停止经营活动，并自行在7月25日前完成现场原材料、机械设备、生活设施等全面“三清”工作，逾期未完成或拒不配合办理的，北新镇政府将开展联合执法活动。12月11日，北新镇政府组织人员对启秀经营部的平房、两层楼房、水泥场地实施了强制拆除，并拆卸了场地内的吊机、水泥罐、地磅、筛子机等设备。拆除时房屋已由启秀经营部清空，拆卸的设备已被启秀经营部自行处置。 2019年3月18日，启秀经营部向北新镇政府邮寄《国家赔偿申请书》及损失明细表，要求赔偿财产损失和经营损失99.27万元，北新镇政府未作答复。启秀经营部不服，提起本案诉讼，请求确认北新镇政府强制拆除砂石场的行为违法并赔偿全部财产损失和经营损失人民币135.27万元。 一审法院另查明，施井安在启东市××××组另建有住宅。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.启秀经营部的起诉有无超过起诉期限。2.北新镇政府实施的拆除行为是否合法。3.启秀经营部要求行政赔偿的主张能否成立。 关于启秀经营部的起诉有无超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，虽然北新镇政府实施强制拆除行为发生于2018年12月11日，但并未告知启秀经营部起诉期限，应适用一年的起诉期限，启秀经营部于2019年7月8日提起本案诉讼符合行政诉讼的受理条件。 关于北新镇政府实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。 程序正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，实施强制行为也应当符合法定程序。不管案涉强制拆除行为的性质是属于为制止违法行为采取的行政强制措施还是属于行政强制执行行为，根据《行政强制法》的规定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。北新镇政府未给予启秀经营部陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，应确认强制拆除行为违法。 需要特别指出的是，上世纪八十年代我国就确立了保护环境的基本国策，“绿水青山就是金山银山”，保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活的追求，应当得到支持。土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护同样是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的底线，不容突破。本案北新镇政府的行为目的正当，但其作出行政行为的程序失当，导致违法，人民法院确认强拆行为违法并不意味着对环境违法行为和土地违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为和土地违法行为进行处罚。全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。 关于启秀经营部的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，启秀经营部要求赔偿损失为两台吊机19.5万元、两个水泥罐6.4万元、两台地磅5.25万元、一台筛子机2万元、平房2万元、两层楼房15万元、码头、地磅、吊机地基14万元、土地租金4万元、配电设施和线路4万元、黄沙1.56万元、石子1.56万元、经营损失60万元，合计135.27万元。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案启秀经营部所占用的土地属于基本农田，没有办理农用地转用审批手续，建造的房屋亦未办理建设规划许可手续，故启秀经营部所建房屋、固化水泥场地等属于违法建筑。任何人不能因违法行为而获利，故启秀经营部要求赔偿房屋、码头、地磅、吊机地基的损失没有法律依据。至于吊机、水泥罐、地磅、筛子机、配电设施和线路等设施设备，北新镇政府陈述采用能拆卸螺丝则拆卸螺丝，螺丝生锈无法拆卸则将固定的水泥基座拆除，整体吊出等方式拆除，且拆除后系由启秀经营部自行处置。启秀经营部陈述北新镇政府确实未将设施设备带走，系其当废品卖掉，故对于启秀经营部主张的设施设备的损失，不予支持。至于启秀经营部主张的经营损失、土地租金，其虽然办理过《河道工程占用证》，但该证于2014年10月期限届满，启秀经营部并未能续展期限，故后续的经营行为属于违法经营，要求赔偿经营损失显然没有依据。启秀经营部租用土地进行非农建设，改变土地性质，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，要求赔偿土地租金同样缺乏依据。至于黄沙、石子损失，启秀经营部主张各有150吨黄沙、石子未清理出，但其承认自行请人清理了黄沙、石子。北新镇政府则承认现场当时有少部分黄沙、石子未清理，由于案涉土地已经复耕，无法统计出具体数量，也就无法评估出黄沙、石子的损失价值，从启秀经营部拍摄的照片看，结合其承认请人清理的事实，酌情判定损失黄沙、石子1.5万元，该部分损失系启秀经营部合法财产损失，北新镇政府应予赔偿。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认北新镇政府强制拆除启秀经营部房屋、设施的行为违法，由北新镇政府于判决生效之日起十日内赔偿启秀经营部黄沙、石子损失人民币15000元，驳回启秀经营部的其他诉讼请求。 启秀经营部不服提起上诉称，1.一审判决认定上诉人违法经营错误，上诉人有合法经营执照，缴纳相关税费，属合法经营。即使没有河道工程占用证，也只是占用河道不合法，不能代表整个砂石场经营不合法。2.一审判决认定砂石场的土地性质错误，上诉人提供的证据能够证明砂石场的土地是水工用地，一审判决盲目采信被上诉人提供的评估意见和国土局证明，错误认定了土地性质。3.认定赔偿损失数量错误。被上诉人对建筑物的违法拆除造成的砖块、瓦片、材料和门窗损失应当赔偿，并且被上诉人采用机械暴力推倒建筑物肯定会造成损失；整个沙场并非全部使用农用地，两台吊车的用地是水岸用地，两台地磅建在公路用地上，对此被上诉人理应赔偿；被上诉人应当对沙场上的吊机、水泥罐、地磅、筛子机、配电设备、线路设备等合法财产的损失承担赔偿责任，一审判决没有采信上诉人提供的证据，对于损失具体数目，上诉人同意第三方鉴定。请求判令被上诉人赔偿上诉人各项损失79.12万元。 被上诉人北新镇政府辩称，对于上诉人的违法占地行为，被上诉人在2018年6月8日对其送达了告知书，之后又进行了多次告知，上诉人均未自行拆除。上诉人属于违法经营，没有规划许可证，也没有建设工程许可证，在农用地上固定吊机、地磅等以及非法建设的行为违法，所有的机器设备均是在上诉人在场时予以拆除，相关设备亦由上诉人自行处理，被上诉人没有侵占、损坏上诉人的设备。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。本院二审中，上诉人启秀经营部申请证人吴某,4、施某,4到庭作证，证明上诉人启秀经营部有两台吊机，拆除当天是采用切割方法对吊机进行了拆除。本院经审查，对证人证言的效力予以确认。 本院另根据南通市人民政府通政办发[2017]177号《市政府办公室关于印发南通市“散乱污”企业整治专项行动工作方案的通知》、启东市人民政府启政办发[2017]128号《市政府办公室关于印发启东市“散乱污”企业整治专项行动工作方案的通知》，认定以下事实：为落实江苏省环保厅、经信委《关于印发江苏省污染小型企业清理整顿专项行动方案的通知》，深化中央、省环保督察交办问题整改工作，南通市人民政府决定在全市范围内集中开展以重污染小型企业为重点的“散乱污”企业整治专项活动，上诉人启秀经营部被列为启东市北新镇“散乱污”两断三清名单。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及本案查明的基本事实，本案争议的焦点是一审判决被上诉人北新镇政府赔偿上诉人启秀经营部15000元是否适当。 从本案查明的事实可见，案涉拆除行为是被上诉人北新镇政府基于环保整治专项行动而对辖区范围内涉及的企业开展的统一执法行动。被上诉人北新镇政府实施的拆除行为虽因未履行法定程序而被确认违法，但并不因此表明上诉人启秀经营部因被诉拆除行为所导致的全部损失均应由被上诉人北新镇政府承担。上诉人启秀经营部作为砂石经营企业没有任何环保手续、违法占用基本农田多年、河道占用许可早已超期，且所有建筑物、构筑物均未办理相关手续，在被上诉人北新镇政府多次作出书面通知且明确要求其停止生产、自行完成“三清”工作的情形下，上诉人启秀经营部仍拒不配合，被上诉人北新镇政府基于环境污染整治需要对上诉人启秀经营部开展的执法活动目的正当。在北新镇政府采取的执法手段没有明显不当的情况下，被上诉人北新镇政府不应承担损失赔偿责任，否则，将有违“任何人不得从自已的违法行为中获利”的基本原则。 本案中，上诉人启秀经营部在一、二审审理中均认可拆除后的物品均由其进行了处置，上诉人主要认为，因被上诉人的野蛮拆除行为导致所有的机器设备均作为废品进行了处置且相应的配电设备等被掩埋，给上诉人造成了财产损失。对此，本院认为，本案中，被上诉人拆除的均为较大型的吊机、地磅、水泥灌、筛子机等设施、设备，被上诉人在庭审中亦陈述拆除时采取了较为合理的拆卸手段，且拆卸后均交由上诉人自行处置，在此情形下，上诉人再要求被上诉人赔偿上述损失及配电设施损失，本院不予支持。对于上诉人提出的房屋、码头、地磅和吊机的地基损失问题，本案中，上诉人启秀经营部所占用的土地大部分为农用地且未办理农用地转用审批手续，被拆除的建筑物、构筑物亦未取得相应的许可，被上诉人北新镇政府实施的拆除行为并未侵犯上诉人的合法财产权益。对于上诉人提出的经营损失及土地租金的问题，上诉人持有的《河道工程占用证》于2014年10月即已届满，上诉人后续占用河道的经营行为本就不具有合法性，其主张赔偿经营损失及租金损失明显没有依据。对于上诉人主张的黄沙、石子损失，从上诉人提交的现场照片看，确能反映平整现场仍有部分黄沙、石子，结合上诉人陈述的其自行清理了部分黄沙、石子的事实，一审法院酌情确定由被上诉人北新镇政府赔偿上诉人损失15000元并无不当。 综上，一审法院经审理所作判决具有事实根据和法律依据，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人启东市启秀砂石经营部负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 刘海燕 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年六月十五日 法官助理 金保阳 书 记 员 胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；