江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终196号 上诉人（原审原告）张笔清，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人杨俊杰，福建九曲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市司法局，住所地江苏省苏州市十梓街429号。 法定代表人王侃，苏州市司法局局长。 委托代理人赵诣，苏州市司法局工作人员。 委托代理人陈仪，江苏百年东吴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省司法厅，住所地江苏省南京市鼓楼区北京西路28号。 法定代表人柳玉祥，江苏省司法厅厅长。 委托代理人顾树勇，江苏省司法厅工作人员。 上诉人张笔清因诉被上诉人苏州市司法局、江苏省司法厅（以下简称省司法厅）司法行政管理及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初955号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年1月19日，张笔清向江苏省苏州市律师协会（以下简称苏州市律协）投诉，认为江苏颐华律师事务所（以下简称颐华律所）作为苏州奇福国际商贸有限公司（以下简称奇福公司）破产管理人，在法院受理破产申请前三年内曾数次代理奇福公司另一破产债权人苏州融创科技担保投资有限公司（以下简称融创公司）的案件，颐华律所的行为违反了《中华人民共和国企业破产法》及律师执业相关规定，要求调查核实并依法处理。苏州律协将张笔清的投诉材料转寄于苏州市司法局。苏州市司法局于2019年2月1日收到投诉材料后于同年2月2日依法受理并向张笔清寄送了《投诉受理告知书》。苏州市司法局受理后向张笔清核实了相关诉求，询问了颐华律所负责人并制作笔录，走访了案涉破产案件的承办法官并联系了与该投诉相关破产债权人具体经办人。经查，自2014年至今，颐华律所并未担任过融创公司法律顾问，也无证据证明颐华律所作为奇福公司破产管理人存在利益冲突。苏州市司法局于2019年3月29日向张笔清出具了《答复信》并邮寄送达，告知其投诉不成立。2019年4月2日，张笔清向省司法厅提出行政复议申请。省司法厅于同年4月4日作出〔2019〕苏司行复第20号《行政复议申请受理通知书》、〔2019〕苏司行复第20号《行政复议答复通知书》，于同年4月8日以邮寄方式送达张笔清和苏州市司法局。苏州市司法局于同年4月15日向省司法厅提交《行政复议答复书》及证据、依据。省司法厅于同年5月30日作出〔2019〕苏司行复第20号《行政复议决定书》（以下简称20号复议决定），维持了苏州市司法局作出的《答复信》，并以邮寄方式送达张笔清和苏州市司法局。张笔清不服，于2019年6月14日诉至原审法院，请求：1.撤销苏州市司法局作出的《答复信》及省司法厅作出的20号复议决定；2.判令苏州市司法局及省司法厅就张笔清对颐华律所违规担任奇福公司破产管理人的投诉重新作出答复和行政决定；3.由苏州市司法局及省司法厅承担诉讼费用。 原审法院认为，《中华人民共和国律师法》第四条规定，司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。司发通〔2017〕23号《司法部关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》（以下简称投诉处理工作通知）规定，各级司法行政机关应建立健全投诉举报受理平台；对律师事务所和律师的首次投诉原则上由律师协会受理，对律师协会处理决定不服的投诉和律师协会移交的认为应当由司法行政机关处理的投诉，司法行政机关应当受理。依据上述规定，苏州市司法局作为苏州市的司法行政部门，具有在该市范围内对律师执业活动实施日常监督管理，对当事人的举报投诉进行调查处理的法定职责。 投诉处理工作通知中明确：二、认真做好投诉受理工作。（四）投诉办理机构接到投诉举报后应当及时登记详细记录举报人和被投诉举报人信息、投诉举报事由、初步处理意见等信息，在10个工作日内作出是否受理的决定，决定书面告知投诉人。凡投诉举报内容属于受理范围的，按照规定直接办理或者转给有权处理的司法行政机关、律师协会；不属于受理范围的，耐心做好解释工作，告知投诉举报人不予受理的决定和理由；投诉举报内容不明的，需要投诉举报人补充相关材料，一次性告知投诉举报人作出更改和补充。三、严格依法进行调查和惩戒。（一）及时开展调查核实。投诉举报受理后，应当对投诉举报问题进行全面、客观、公正的调查。司法行政机关、律师协会调查机构应当强化程序意识、证据意识和时限意识，严格遵守法定程序，认真对待提取和固定证据工作，按照规定时限完成案件调查各环节的工作，调查完毕形成调查意见。司法行政机关受理的投诉可以委托下级司法行政机关或律师协会先行调查，对下级司法行政机关或律师协会调查取得的证据应当予以核实。本案中，苏州市司法局于2019年2月1日收到张笔清的投诉材料，于同年2月2日依法受理并向张笔清寄送了《投诉受理告知书》。受理后，苏州市司法局向张笔清核实相关诉求，对诉求进行调查核实，询问了颐华律所负责人并制作笔录，走访了案涉破产案件的承办法官，电话联系了与该投诉相关破产债权人具体经办人。经查，自2014年至今，颐华律所并未担任过融创公司法律顾问，也无证据证明颐华律所作为奇福公司破产管理人存在利益冲突。苏州市司法局于2019年3月29日向张笔清出具了《答复信》并邮寄送达，告知其投诉不成立。苏州市司法局的调查处理行为符合上述规定。张笔清认为苏州市司法局未尽调查处理职责的意见，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，于5日内决定是否受理。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。2019年4月3日，张笔清向省司法厅提交了行政复议申请，省司法厅于同年4月4日作出〔2019〕苏司行复第20号《行政复议申请受理通知书》、〔2019〕苏司行复第20号《行政复议答复通知书》，于同月8日以邮寄方式分别送达张笔清和苏州市司法局。苏州市司法局于同年4月19日向省司法厅提交《行政复议答复书》及证据、依据。省司法厅于同年5月30日作出20号复议决定，维持了苏州市司法局作出的《答复信》，并以邮寄方式送达张笔清及苏州市司法局。省司法厅作出20号复议决定，适用法律正确，程序合法。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张笔清的诉讼请求。案件受理费50元，由张笔清负担。 上诉人张笔清上诉称，一、一审判决认定事实不清。管理人颐华律所在人民法院受理破产申请前三年内曾数次代理另一破产债权人融创公司的案件，其行为违反了《中华人民共和国企业破产法》第二十四条，《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十三条、第二十五条，《中华人民共和国律师法》第三十九条，《律师执业行为规范》第五十条，《江苏省律师执业规范》5.2及《中华全国律师协会律师担任破产管理人业务操作指引》的相关规定。上诉人作为破产债权人，根据《司法行政机关行政处罚程序规定》第七条及《中华人民共和国律师法》第五十二条的规定，向被上诉人书面投诉，要求依法立案处理。但被上诉人仅对颐华律所和融创公司进行了调查，并未调取原始案涉破产案件委托代理手续和卷宗材料，未尽法定职责，具体行政行为违法。二、一审判决适用法律错误。《司法行政机关行政处罚程序规定》第七条规定，司法行政机关实施行政处罚，实行社会监督的工作原则，对于公民投诉或者反映的案件，应当在作出是否立案决定后告知投诉人;对立案处理的投诉案件，应当办结后将处罚决定告知投诉人。故被上诉人应以决定书的形式答复上诉人。综上，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2019)苏8602行初955号行政判决，改判支持上诉人一审所有诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人苏州市司法局未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，一、一审判决事实清楚。被上诉人在接到上诉人投诉后，依法受理并进行了调查。经查，颐华律所自2014年至今并未担任过融创公司法律顾问，也无证据证明颐华律所作为奇福公司破产管理人存在利益冲突。被上诉人根据调查结果依法作出《答复信》并送达上诉人，告知其投诉不成立，已依法履行了法定职责。二、一审适用法律正确、程序合法。原审法院根据《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国行政复议法》及投诉处理工作通知等法律法规及规范性文件依据，在查明事实的基础上，依法作出判决，程序合法，适用法律正确。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人江苏省司法厅未在法定期限内提交书面答辩状，在二审审理中辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，原审法院从真实性、关联性、合法性三个方面对提交的证据予以审核认证，符合法律规定。本院对一审法院查明的事实，予以确认。 上诉人张笔清二审中提交苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508破4号之三《决定书》，证明颐华律所与债权人存在法律顾问关系，但司法行政部门未调查处理。苏州市司法局对该证据真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的不认同。张笔清在投诉时并无提及相关情况，也未提供相关证据，融创公司和苏州工业园区禾裕科技金融集团有限公司（系融创公司母公司）是相互独立的法人主体。省司法厅质证意见同苏州市司法局，认为该证据系颐华律所和融创公司母公司签订的合作协议，苏州市司法局对此没有调查义务。本院经审查认为，两被上诉人对该证据真实性不持异议，且该证据形成时间在一审庭审结束之后，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，故本院予以采纳。 本院二审中查明，苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508破4号之三《决定书》载明，苏州工业园区禾裕科技金融集团有限公司与颐华律所签署的《诉讼事务合作协议》，仅系对代理诉讼及仲裁事务作出初步约定的协议而非法律顾问协议，不属于《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十三条及第二十四条第三项规定的具有利害关系者，故不应认为颐华律所曾与奇福公司的债权人签订过诉讼事务合作协议，就存在偏袒个别债权人的情形，故驳回了更换奇福公司管理人的申请。 本院认为，根据《中华人民共和国律师法》第四条及投诉处理工作通知的规定，本案中，颐华律所位于苏州市，苏州市司法局作为苏州市的司法行政部门，具有对张笔清关于颐华律所担任奇福公司破产管理人问题的举报投诉进行处理及答复的法定职责。 本案中，张笔清向苏州市律协提出投诉，苏州市律协将投诉材料转寄苏州市司法局，苏州市司法局受理后作出《投诉受理告知书》并向张笔清核实关于投诉的诉求。经向颐华律所负责人及案涉破产案件承办法官核实具体情况并结合相关证据材料，苏州市司法局认为在案证据不足以证明颐华律所作为奇福公司破产管理人存在利益冲突，故于2019年3月29日作出《答复信》并向张笔清邮寄送达，符合投诉处理工作通知中关于对投诉举报的规定。原审法院经审查认为苏州市司法局的答复认定事实清楚，程序合法，并无不当，上诉人认为苏州市司法局未尽调查法定职责的主张缺乏事实依据，本院不予支持。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，省司法厅作为苏州市司法局的上一级主管部门，具有依申请对苏州市司法局所作具体行政行为进行行政复议的法定职权。本案中，张笔清不服苏州市司法局作出的《答复信》，于2019年4月2日向省司法厅申请行政复议，省司法厅受理了张笔清的行政复议申请后，向苏州市司法局送达了〔2019〕苏司行复第20号《行政复议答复通知书》。省司法厅经审查苏州市司法局提交的《行政复议答复书》及证据材料，于2019年5月30日作出20号复议决定，决定维持苏州市司法局作出的《答复信》，并分别向张笔清及苏州市司法局邮寄送达，复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款及第三十一条第一款的规定，实体处理亦无不当。 根据二审查明的事实，苏州市姑苏区人民法院已对融创公司的母公司与颐华律所签署的《诉讼事务合作协议》作出认定，认为该协议非法律顾问协议，颐华律所不属于《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十三条及第二十四条第三项规定的具有利害关系者，因此上诉人提供的苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508破4号之三《决定书》无法达到上诉人认为颐华律所与有关债权人存在法律顾问关系但司法行政部门未调查处理的证明目的，本院不予采信。对于上诉人基于上述情况认为原审认定事实不清的主张，本院不予支持。 本案中，被上诉人苏州市司法局受理上诉人的投诉后，经调查核实未发现颐华律所存在所诉违规行为，故作出《答复信》告知上诉人其投诉不成立，并未作出处罚决定。且苏州市司法局以何种形式告知上诉人投诉处理结果，并不影响苏州市司法局针对上诉人的投诉进行调查处理的事实，故上诉人认为苏州市司法局应以决定书形式答复的主张无事实及法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人张笔清的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张笔清负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  谢宇飞 审判员  李伟伟 二〇二〇年六月十二日 书记员  刘 东