江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终33号 上诉人（原审被告）兴化市张郭镇人民政府，住所地兴化市张郭镇朝阳路。 负责人**，镇长。 委托代理人顾鑫，该镇副镇长。 委托代理人顾悦，江苏天炜律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）兴化市金源锌制品有限公司，住所地兴化市XX。 法定代表人史友源，该公司董事长。 委托代理人王艳仁，北京市高朋（扬州）律师事务所律师。 上诉人兴化市张郭镇人民政府（以下简称张郭镇政府）因与被上诉人兴化市金源锌制品有限公司（以下简称金源公司）确认强制拆除厂房行为违法一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，金源公司原名兴化市晨光化工厂，设立于1986年6月23日，2009年5月8日变更为现名称，公司住所地位于兴化市××刘村，2009年8月13日，金源公司领取兴集用（2009）第01089号集体土地使用权证，证载土地使用权面积为5893平方米，该土地所有权人登记为兴化市张郭镇三舍村村民委员会。2009年8月17日，金源公司领取村镇房屋所有权证，证载建筑结构有砖木、砖混等，合计有7号房屋，建筑面积合计1246.46平方米。因S229省道建设需要，张郭镇政府与金源公司就该公司的搬迁、补偿等事宜多次协商未果。2017年1月20日，张郭镇政府向金源公司发出《限期拆除通知书》，内容为：经查，你单位（户）未经批准在省××段西侧地段建筑的钢构厂房，实属违章建筑，经镇政府派员做工作制止无效，现依据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》相关规定，责令你单位（户）在接到本通知书5日内，立即自行拆除该地段的违章建（构）筑物，逾期不拆除的，镇人民政府将予以强制执行。该通知发出后，金源公司未予拆除。2019年4月10日，张郭镇政府向金源公司发出《限期改正通知书》，内容为：经查，你单位于2017年1月在张郭镇三舍村S229省道西侧钢构建设项目未办理规划许可手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，限你（单位）自收到本通知书之日起3日内按下列要求予以改正：1.停止建设，依法按程序申请规划许可；2.自行整改拆除在S229省道西侧钢构建筑物。我镇将视你（单位）改正情况，依法予以处理。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，你（单位）有权进行陈述和申辩，提交相关证据。2019年4月13日，张郭镇政府作出《拆除决定书》，内容为：经调查核实，你单位（户）未经批准在唐刘××省道西侧地段的建筑简易钢棚、简易砖混房实属违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》相关规定，决定对你单位（户）上述违法建筑执行强制拆除。2019年4月13日7时35分许，金源公司法定代表人史友源报警称：在张郭唐刘砖瓦厂对面金源公司，有十几个人在这里要拆我的厂，具体原因不知道，可能还要打架。兴化市公安局张郭派出所接警后到达金源公司，经询问了解到：因S229省道拆迁，张郭镇政府会同相关职能部门，对晨光化工厂组织拆迁，现场未发生打架行为。张郭派出所作求助（处理）。当日，金源公司的厂房被张郭镇政府拆除。 另查明，2018年10月19日，金源公司向张郭镇政府提交申请一份，内容为：因我公司在S229省道改扩建工程施工范围内，由于工程建设需要搬迁，为确定补偿金额，特申请资产评估。我公司邀请泰州市永城房地产土地资产评估有限公司对本公司资产进行评估，根据相关法律规定执行。张郭镇政府法定代表人**表示同意该申请，张郭镇政府同时在申请书上加盖印章。 又查明，2019年4月10日，金源公司出具付条从张郭镇政府财政所付款100万元，内容为：兹有金源公司预付S229拆除补偿款100万元，从补偿款中扣除。当日，金源公司法定代表人史友源通过微信向张郭镇政府镇长**与副镇长顾鑫发送“致兴化市张郭镇政府的一封信”，表示该公司是正常合法经营的法人，但为了顾全大局，积极响应政府号召，该公司将全力配合政府做好拆迁补偿工作，因为双方一直未能达成补偿协议，该公司将依法维护自己的合法权益，也希望政府依法行政，在法律框架内行使人民赋予的权利。该信同时引用《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（2011年3月17日中纪办﹝2011﹞8号）中的一段话：“切实加大查办违法违规强制征地拆迁案件力度……以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施违法行政强制拆迁等问题。对有令不行、有禁不止的，……违要严肃追究有关领导人员的责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。”……我公司坚决反对违反法律规定，没有补偿就偷拆、强拆的行为。 一审过程中，一审法院要求张郭镇政府提供金源公司厂房所处地块的规划范围及性质，张郭镇政府称被拆除的违法建筑在乡村规划区内，但未提交证据。另，金源公司在庭审中主张律师代理费。 一审法院认为，本案的主要争议焦点是：张郭镇政府实施的拆除房屋行为是否属强制拆除以及该拆除行为的合法性。 人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。 关于职权问题，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。根据上述规定，张郭镇政府主张其具有涉案地块的强制拆除职权并依法实施涉案强制拆除行为，应当在法定期限内提供相关证据。本案中，张郭镇政府在法定举证期限内，并未提供任何证据证明涉案地块的实际规划情况，应视为被诉行政行为没有相应的证据，故现有证据亦无法判断张郭镇政府是否具有涉案地块的强制拆除职权。 关于事实问题，本案中虽然金源公司未能提供其所有厂房的相关批准手续，但不能否认的是金源公司部分厂房已领取村镇房屋所有权证，对其余未领取合法批准手续的建筑物、构筑物，张郭镇政府在未向相关职能部门调查确认的情况下，直接认定涉案建筑系违法建设，纳入强制拆除范围，事实证据不足。 关于程序问题，张郭镇政府主张其作出本案拆除行为有两个依据，其中，未领取合法准建手续部分所依据的是前期下发的《限期拆除通知书》《限期改正通知书》《拆除决定书》。而根据正当法律程序，行政机关对当事人作出不利的行政决定前，应当告知其决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩权；作出行政决定后，应当告知其依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对于重大事项，当事人要求听证的，行政机关应当依法组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。本案张郭镇政府并没有履行其应尽的告知义务，没有告知金源公司应有的知情权、陈述权和申辩权，以及申请复议和提起诉讼的权利，而是下达相关行政文书，上述文书本身还存在事实认定不清的问题，进而张郭镇政府又据此实施了强制拆除的行为，构成程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，行政机关在认定违法建筑后，应当在限期拆除通知书中给当事人设定一个合理的履行期限，并予以有效公告，在此基础上，当且仅当当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可依法强制拆除。本案行政机关的做法显然不符合法律规定，亦没有制作强制执行决定书，明显未遵循法定程序。张郭镇政府作出的《限期拆除通知书》《限期改正通知书》《拆除决定书》，特别是《拆除决定书》于拆除当日作出，均不能证明张郭镇政府行政程序合法。 关于张郭镇政府主张的金源公司从张郭镇政府处领取100万元曾出具书面请示，后又领取款项，双方已达成金源公司先配合拆除，后期双方再协商补偿的合意问题。首先，金源公司未认可张郭镇政府此项主张；其次，双方无书面协议，张郭镇政府所提交的证据亦无法证明双方已就拆除达成合意，即使请示具有合法的证据效力，内容也未反映金源公司同意拆除其全部厂房；第三，金源公司于2019年4月10日领款当日即向张郭镇政府的镇长及副镇长发出微信，表示反对没有补偿就偷拆、强拆，希望政府依法行政；第四、2019年4月13日拆除当日，金源公司曾向公安机关报警。由此可见，张郭镇政府此项主张不能成立。 综上，张郭镇政府作出的强制拆除行为存在主要证据不足、违反法定程序等多项情形，依法应确认被诉行政行为违法。关于金源公司主张的律师代理费，系在庭审过程中提出，且未提交证据证明具体数额，故本案不作理涉。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认张郭镇政府于2019年4月13日实施的强制拆除金源公司位于兴化市张郭镇三舍村西舍区域厂房的行为违法。二、驳回金源公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由张郭镇政府负担。此款金源公司已预交，张郭镇政府于判决生效之日起十日内迳交金源公司。 上诉人张郭镇政府上诉称：1.上诉人拆除被上诉人部分建筑物是由于S229省道建设的需要。在拆除前上诉人与被上诉人多次会商，共同约定搁置争议、先行拆除，后按照国家法律法规依法进行补偿。但被上诉人在敞开大门让上诉人拆除后，却以报警等手段否认双方已经沟通好的事实，导致一审法院错误认定上诉人拆除行为违法。2.上诉人拆除的建筑物有部分是违法建筑。被上诉人未取得合法手续的建筑物是违法建筑，应当予以拆除。上诉人拆除合法建筑是经被上诉人法定代表人同意的，当日其主动将大门打开，由上诉人进行拆除。从被上诉人已预收征收补偿款100万元并同意在以后的补偿款中扣除，亦可看出其同意先行拆除。3.上诉人是为了S229省道的扩建工程能够按期完工，在不能就相关建筑物补偿达成一致意见的情况下，双方均同意先行拆除，不应认定上诉人拆除行为违法。综上，上诉人依据相关法律法规的规定，对被上诉人的违法建筑物进行拆除，事实清楚、证据充分、行为合法；上诉人对被上诉人的合法建筑进行拆除是经被上诉人法定代表人的默许，可见双方对先行拆除相关建筑物已经达成了一致意见，因而也是合法的。综上，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，发回重审或改判、变更。 被上诉人金源公司二审辩称：1.行政机关必须依法行政，建设S229省道需要拆除被上诉人厂房，应当按照法律规定的程序和要求进行，而不是上诉人所称的“因为要建设S229省道，所以上诉人可以拆除被上诉人的厂房”。2.关于上诉人主张“拆除的建筑物有部分是违法建筑物”，被上诉人认为，上诉人既无权认定违章建筑，也无权拆除违章建筑。上诉人仅仅以被上诉人部分厂房没有产权证就认定为违章建筑，没有法律依据。3.被上诉人从未同意上诉人拆除其厂房，一审庭审中已就此进行了明确说明。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是张郭镇政府实施的拆除金源公司建筑物的行为是否合法。首先，关于职权依据，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。本案中，张郭镇政府在法定期限内未提供证据证明案涉建筑物是否属于乡、村庄规划区内，从而无法判断张郭镇政府是否具有相应职权。其次，关于事实认定，金源公司部分厂房早已领取权属证书，对其余建筑物或构筑物金源公司虽未提供合法产权证明或准建手续，但张郭镇政府在未经有权部门调查认定的情行下，迳行认定相关建筑系违法建设并决定强制拆除，明显证据不足。再次，关于程序依据，张郭镇政府未履行法定告知义务，在作出行政决定前未告知金源公司依法享有的陈述、申辩权，作出行政决定后亦未告知金源公司依法享有的申请复议、提起诉讼的权利，而是迳行下达《限期拆除通知书》《限期改正通知书》《拆除决定书》，并在《拆除决定书》送达当日立即实施了强制拆除行为，明显违反法定程序。 关于张郭镇政府主张先行拆除相关建筑物系经金源公司同意的问题。首先，张郭镇政府在上诉状中先是陈述“在拆除前张郭镇政府已经与金源公司多次会商，共同约定搁置争议、先行拆除，后按照国家法律法规依法进行补偿”，后又陈述“张郭镇政府对金源公司的合法建筑进行拆除是经金源公司法定代表人的默许，可见双方对先行拆除相关建筑物已经达成了一致意见”，明显自相矛盾；其次，无论是拆除当日金源公司大门敞开，还是拆除前金源公司已预收补偿款100万元，均不能推导出双方已就先行拆除、后协商补偿达成了合意；第三，金源公司在拆除前即已向张郭镇政府法定代表人发微信反对未补偿就强拆，拆除当日又就强拆行为向公安机关报警，明显可以看出其并不认同先行拆除、后协商补偿的说法。据此，本院对张郭镇政府的该主张不予采信。 综上，张郭镇政府作出的强制拆除行为存在主要证据不足、违反法定程序等情形，一审法院据此确认该强制拆除行为违法，并无不当，依法应予维持；张郭镇政府的上诉理由及请求，于法无据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人兴化市张郭镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年六月三日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。