陕西省咸阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕04行终81号 上诉人（原审原告）：杜峰，男，1958年10月4日生，汉族，住泾阳县，该村村民，身份证号码：610XXXXXXXXXXXXXXX。 上诉人（原审原告）：茹文静，女，1959年10月28日生，汉族，住泾阳县，该村村民，身份证号码：610XXXXXXXXXXXXXXX。 被上诉人（原审被告）：泾阳县不动产登记局。住所地泾阳县。 法定代表人：曲小鹏，该局局长。 委托诉讼代理人：张攀东，该局干部。 委托诉讼代理人：冯永宏，该局法律顾问。 原审第三人：赵凤云，女，1935年5月5日生，汉族，住泾阳县，该村村民。 委托诉讼代理人：王军，陕西万兴律师事务所律师。 上诉人杜峰、茹文静因与被上诉人泾阳县不动产登记局及原审第三人赵凤云不动产登记纠纷一案，不服三原县人民法院（2019）陕0422行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人杜峰、茹文静，被上诉人泾阳县不动产登记局委托诉讼代理人张攀东、冯永宏，原审第三人赵凤云委托诉讼代理人王军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，第三人赵凤云与丈夫杜某某（已故）有四个儿子，次子杜峰（锋）于1981年以原有宅基三分、兄弟四人居住不足为由申请位于泾阳县云阳镇西街村一组宅基一院，并颁发宅基地使用证一份，其中标明户主姓名为杜峰。1998年，泾阳县政府在进行土地使用权确权登记时将上述宅基登记在杜某某名下，并为其颁发了泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证，该证载明土地使用权人为杜某某。2006年3月3日，原告杜峰以泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证载明土地使用权人误写为杜某某为由向泾阳县人民政府申请土地登记，同年3月31日泾阳县人民政府颁发了泾集用（2006)第11-B002号集体土地使用证，该证载明土地使用权人为杜锋。证件发放同时，被告机关将泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证收回存档。2018年5月24日第三人赵凤云以事实不清，证据不足，程序违法为由将本案被告诉至泾阳县人民法院，请求撤销泾集用（2006)第11-B002号集体土地使用证。后经泾阳县人民法院审理认为，泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证是初始土地登记，而泾集用（2006)第11-B002号集体土地使用证系土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记。原泾阳县人民政府将土地使用权人杜某某变更为杜锋，证据不足，作出（2018）陕0423行初29号行政判决书，依法撤销了杜峰持有的泾集用（2006)第11-B002号集体土地使用证。杜峰及泾阳县不动产登记局不服该判决，均提起上诉。后经咸阳市中级人民法院审理，认为泾阳县不动产登记局在进行更正登记过程中未能保障杜某某的知情权和参与权，属程序违法，2018年12月10日作出（2018）陕04行终145号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年3月14日原告杜峰向泾阳县人民法院提起诉讼，请求撤销泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证。后经咸阳市中级人民法院指定本院管辖此案。另查，本案所涉的1981年相关部门颁发给原告杜峰的宅基地使用证及泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证、泾集用（2006)第11-B002号集体土地使用证，所登记的土地均属于同一宗土地。 原审认为，政府颁发的土地权利证书是一种行政确认，土地登记具有物权设定或公示的法律效力，土地权属应当清楚、明确，当事人取得土地权利证书后，基于公民对行政机关的信赖利益，该证书所具有的权属确认效力非经法定程序不得废止，从而保障国家物权登记的严肃性和权威性，有关职能部门应当审慎行使相应的行政权，确保土地权属清楚、明确。因此，如果当事人在取得土地权利证书后，就土地权属问题发生争议，那么也只能通过法定的程序进行救济。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。可见，不动产权利发生争议时，法律专门设定了权属争议处理程序。原国土资源部还专门制定《土地权属争议调查处理办法》，明确了解决权属争议的调查处理程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权属证书登记的，地方人民政府（不动产登记机构）应当依法对不动产权属证书作出相应变更。人民法院对地方人民政府（不动产登记机构）解决此类土地权属纠纷的处分权，应当予以充分尊重。结合本案，1981年原职能部门颁发给原告杜峰的宅基地使用证及原泾阳县政府颁发给杜某某的泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证均属具有物权设定或公示的法律效力。然而两个证书所登记记载的土地却为同一宗，土地使用者为不同的主体，致使原告及第三人均主张自身是该宗土地的合法使用权人，造成土地归属发生争议，根据土地管理法及相关行政法规规定，解决本案的土地权属纠纷，应由争议方所在地的乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故原告的诉讼请求，无法律依据，依法应予驳回。关于第三人主张原告已超过起诉期限的观点，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，原告杜峰对1998年泾阳县政府在进行土地使用权确权登记时将上述宅基登记在杜某某名下，并为杜某某颁发了泾土集建（99)字第11-02-069号集体土地建设用地使用证，并不知情。得知后，原告便于2006年3月3日对所涉土地，进行变更登记于自己名下，直至两级法院将变更后的土地使用证撤销。随后，原告提起相关诉讼，故依照上述法律规定，原告的起诉期限并未超过《行政诉讼法》关于起诉期限的规定。遂判决：驳回原告杜峰、茹文静的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜峰、茹文静负担。 上诉人杜峰、茹文静上诉称，原审判决对案件基本事实认定清楚，上诉人无异议。原审以本案系土地权属争议为由，认为应当由乡镇或县级人民政府处理而驳回上诉人的诉讼请求，该观点明显不当。土地权属争议是指双方当事人因土地所有权或使用权归属发生争议，而本案中诉争标的不是土地使用权或使用权归属争议，其应当是对被上诉人泾阳县不动产登记局颁证行为有异议。人民法院将本案土地使用权证撤销后，才能由行政机关对土地权属争议确权。被上诉人在答辩中称未找到办理涉案使用权证的资料，说明被上诉人的颁证行为没有事实根据。原审不撤销该证明显是在回避矛盾，并且原审判决与（2018）陕0423行初29号、（2018）陕04行终145号行政判决适用法律相背，出现同案不同判的结果。请求撤销三原县人民法院（2019）陕0422行初14号行政判决，依法支持上诉人原审诉讼请求。 上诉人泾阳县不动产登记局答辩称，本案不属于土地权属争议，实际上是颁证行为是否合法的问题。被上诉人查阅了杜某某名下的“泾土集建（99）字第11-02-069号《集体土地建设用地使用证》”，未查找到该证档案资料。 原审第三人赵凤云述称，上诉人对于《公证书》、《析产赡养协议》、《赡养嘱事》是认可的。上诉人认为，应当在人民法院将本案土地使用权证撤销后，才能由行政机关对土地权属争议确权。依此观点，对上诉人持有的1981年的宅基证也应予以撤销。但《中华人民共和国土地管理法》在1986年通过，1987年1月1日起实施，故在1998年时泾阳县人民政府为杜某某颁发的泾土集建（99）字第11-02-069号《集体土地建设用地使用证》被泾阳县人民法院（2018）陕0423行初29号和咸阳市中级人民法院（2018）陕04行终145号行政判决认定为初始土地登记，且根据1996年2月实施的《土地登记规则》第二条之规定，原审第三人认为登记在杜某某名下的集体土地建设用地使用权证是涉案宗地上唯一有效的证书。原审法院也明确了解决权属争议的途径，与上述判决并不矛盾。综上，原审认定事实清楚，适用法律得当。请求驳回上诉，维持原判。 原审查明的事实清楚，本院予以确认。本院另查明，上诉人杜锋（峰）名下案涉《宅基地使用证》由泾阳县农业局颁发于1985年1月1日，上诉人茹文静系上诉人杜峰的妻子。 本院认为，本案涉案土地上既有泾阳县林业局颁发给上诉人杜峰的《宅基地使用证》，又有泾阳县人民政府颁发在杜某某名下的泾土集建（99）字第11-02-069号《集体土地建设用地使用证》，双方持有的使用证明显存在冲突，而上诉人和原审第三人都认为己方的使用证合法有效，已经构成不动产权属争议。在此情况下，上诉人杜峰并不能证明其系涉案土地唯一使用权人，其请求撤销杜某某名下的土地使用证没有依据。通过司法途径撤销一方的使用证无法解决双方土地使用权存在实质冲突构成权属争议的问题，也不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条有关处理不动产权属争议时，任何一方不得在权属争议未解决之前改变土地等不动产利用现状的立法精神。故原审驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杜峰、茹文静承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘宏刚 审判员  周昌柱 审判员  张 娟 二〇二〇年五月二十六日 书记员  李朝伟