内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内25行终16号 上诉人（原审被告）内蒙古自治区西乌珠穆沁旗林业和草原局。 法定代表人哈某。 行政机关负责人巴根那，内蒙古自治区西乌珠穆沁旗林业和草原局副局长。 委托代理人董某，西乌珠穆沁旗148协调指挥中心法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）西某。 法定代表人王某，西某理事长。 委托代理人薛某，内蒙古蒙得律师事务所律师。 委托代理人吴某。 原审被告内蒙古自治区锡林郭勒盟林业和草原局。 法定代表人鲍某。 委托代理人张某1。 委托代理人张某2。 上诉人内蒙古自治区西乌珠穆沁旗林业和草原局（以下简称西乌旗林草局）因与被上诉人西某（以下简称丰硕合作社）、原审被告内蒙古自治区锡林郭勒盟林业和草原局（以下简称锡盟林草局）林业行政处罚及行政复议一案，不服内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民法院（2019）内2526行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西乌旗林草局的行政机关负责人巴根那、委托代理人董某，被上诉人丰硕合作社的法定代表人王某、委托代理人吴某、薛某，原审被告锡盟林草局的委托代理人张某1、张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站是被告西乌旗林草局下属二级单位。2011年3月10日，西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站（甲方）与齐文（乙方）签订土地承包经营合同。合同中约定将治沙站办公室房后单位育苗地井房西侧的弃耕地租赁给乙方齐文使用。承包面积为100亩，承包期限为30年，2011年3月15日起至2041年3月15日。乙方有权依法利用和经营所承包的土地，享有承包土地的收益和国家规定的优惠政策，乙方可在承包的土地上建设与土地用途有关的生产，生活设施。2012年4月15日，齐文与吴某签订《土地租赁合同》，约定齐文将自有位于治沙站附近130亩土地出租给吴某，从事经营蔬菜大棚。租赁期限10年，自2012年4月15日至2022年4月15日。齐文保证对出租土地享有完全的所有权和使用权，且不能有任何争议、纠纷和债务关系，如若因此给吴某造成财产损失，则承担赔偿责任。吴某在本合同期限内享有完全的生产自主权、经营权，齐文不得以任何借口和理由干涉吴某的正常经营活动等。合同签订后，吴某在其承包的土地上建造大棚、房舍等生产生活设施，一直持续到2016年年底，后续又建设了一些附属设施。2013年11月19日，吴某利用承包地成立了“西某”。2016年民族宗教事务局扶持原告项目资金10万元，用于建设6栋春季大棚。2018年10月11日，内蒙古自治区××区党委下发立行立改通知书。被告西乌旗林草局于2019年3月12日作出西林草林罚决字（2019）第1-001号林业行政处罚决定书，认定原告于2013年6月至2016年10月未经林业主管部门审核同意，在承包的哈布其盖治沙站苗圃地上建设种植蔬菜的保温大棚20间、简易大棚8间、砖混结构房屋8间、简易板房3间，种植蔬菜42.8亩，共计擅自改变林地用途74.88亩，合计49944.96平方米。违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对原告作出行政处罚：1、限期15日内拆除违规建筑设施，恢复土地原状；2、处非法改变用途林地49944.96平方米×10元/平方米=499449.6元罚款。原告不服向被告锡盟林草局申请行政复议，被告锡盟林草局于2019年8月1日作出锡林复决字（2019）第2号行政复议决定书。认定：（一）哈布其盖治沙站成立于1984年5月，西乌旗政府发放了林权证，2012年换发新版林权证,被承包地块位于哈布其盖治沙站，经与西乌旗2009年森林资源二类调查成果林林资源图、《西乌旗2010-2020林地保护利用规划》比对，被承包地块位于哈布其盖治沙站苗圃地内，属性为林地；（二）申请人未经林业主管部门审批同意在承包地块上建设了建筑设施和蔬菜大棚，确系改变林地用途行为；（三）西乌旗林草局作为林业行政执法主体，按照《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条、第四十三条的规定，对未经林业主管部门同意擅自改变林地用途的行为进行行政处罚，适用条款并无不妥；（四）西乌旗林草局执法程序符合《林业行政处罚程序规定》，认为西乌旗林业和草原局《林业行政处罚决定书》西林草林罚决字（2019）第1-001号认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，维持了西乌旗林业和草原局《林业行政处罚决定书》。 原审法院认为，西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站是独立的事业单位，是出租土地的实际经营单位，其主要职能是封沙育林、育苗。该站未依法办理建设用地审批手续就将林地转为非林业建设用地，并以“弃耕地”出租给齐文，齐文又增加了30亩，将土地擅自转租给吴某，西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站的行为存在重大过错。吴某作为善意的承包人，其向齐文承包土地后建造蔬菜大棚、房舍等生产生活设施。2013年11月19日，成立“西某”。吴某的承包行为没有过错，包括以后成立“西某”。西乌旗林草局是西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站的主管局，对西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站负有监管职责。2011年3月10日，该站未依法办理建设用地审批手续就将林地转为非林业建设用地，并以“弃耕地”出租给齐文，2012年4月15日，齐文又将该地另加30亩转租给吴某，至2018年10月11日，内蒙古自治区××区党委下发立行立改通知书，租赁存续时间长达7年多，西乌旗林草局作为行政监管单位和西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站的主管单位，未及时、正确履行监管、主管义务，其负有过错责任。2019年3月12日，被告西乌旗林草局以原告在2013年6月至2016年10月未经林业主管部门审核同意，在承包的哈布其盖治沙站苗圃地上种植蔬菜、建造大棚等行为擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，对原告作出行政处罚。该处罚是被告西乌旗林草局接到立行立改通知后被动履职，且事实不清，认定责任不明。被告锡盟林草局复议维持被告西乌旗林草局，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告西乌旗林草局作出的西林草林罚决字(2019)第1-001号《林业行政处罚决定书》和被告锡盟林草局作出的锡林复决字(2019)第2号《行政复议决定书》；二、被告西乌旗林草局在本判决生效后三十日内重新作出行政处理决定。 西乌旗林草局上诉称，一、原审判决认定“西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站未依法办理建设用地审批手续就将林地转为非林业建设用地，并以‘弃耕地’出租给齐文，齐文将土地擅自转租给吴某，治沙站存在重大过错。吴学文作为善意承包人，其承包行为和成立丰硕合作社的行为没有过错”是错误的。上诉人调取的西林证字（2012）第01790号林权证，可以明确证实争议土地至今是林地使用性质，自1985年5月颁发林权证至今没有做过任何变更。上诉人根据现行“全国林地一张图政务服务平台”比对确认，争议土地属于苗圃用地的林地使用性质。土地类型，即某地块是属于耕地、草地、林地或是建设用地，这是县级以上人民政府依法确定的。根据《中华人民共和国森林法》，我国实行严格的林地用途管制制度，林地一经确定，未经法定程序并取得主管部门的同意，任何人、任何组织都无权改变林地用途性质。任何企业或者个人不能想当然地根据“一份合同”或者是“土地现状”来主观判定地块的类型。被上诉人以“合同约定”的形式将林地确定为耕地，没有任何法律效力，更不能以此作为“该幅地块为耕地已经成为既定事实”的依据。只要擅自改变了林地用途性质，就是违法行为，就应当予以纠正，据此上诉人作出的行政处罚行为得当，应予维持。本案中，被上诉人未经林草主管部门同意，通过第三方租赁到治沙站的土地，其应该通过林草或者自然资源部门核实清楚地类属性以后，再按照土地用途管制要求，进行生产经营，这是被上诉人租赁土地从事生产经营应当承担的义务。同时，被上诉人在其所谓的“弃耕地”上未经任何部门许可就建设了房屋、板房、大棚等建筑物、构筑物的行为，显然无论在耕地、弃耕地还是林地上都是违法行为。况且，从严格意义上“弃耕地”，也不一定就是能种植的耕地，比如退耕还林、退耕还草地也是弃耕地，但按照法律法规绝对不允许再次开垦种植农作物。二、原审判决适用法律不当。2018年10月13日，上诉人西乌旗林草局接到内蒙古自治区××区《立行立改通知书》后，组织执法工作人员，依法依规，严格按照行政执法程序，履行与当事人谈话，调查取证，制作《调查笔录》，送达《权利义务告知书》，制发送达法律文书，均是严格按照法定期限、法定程序进行的。且有充分证据证明案涉哈布其盖治沙站苗圃地被改变用途，在该地块上建设蔬菜大棚、房屋等建筑设施和种植蔬菜的行为是由被上诉人实施的，上诉人根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，作出西林草林罚决字[2019]第1-001号《林业行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。原审法院认为上诉人西乌旗林草局未及时、正确履行监管、主管义务，负有过错责任，存在被动履职。上诉人认为被动履职也是履职行为，在发现错误后及时纠正，发现违法行为后依法及时进行查处，是从被动履职向主动履职的转变，不能因为是被动履职而不履行职责。且该案的审理焦点应该是丰硕合作社未经林草主管部门审核同意，擅自在苗圃地上建设蔬菜大棚、基础设施、种植蔬菜等改变林地用途的行为是否合法，西乌旗林草局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定对丰硕合作社作出的行政处罚是否合法，而不是对西乌旗林草局未及时、正确履行监管、主管义务的追责问题。且西乌旗林草局未及时、正确履行职责也不能作为被上诉人擅自改变林地用途违法行为的理由和依据。综上所述，原审判决认定事实错误、适用法律不当，请求：1.撤销内蒙古自治区西乌珠穆沁旗人民法院（2019）内2526行初28号行政判决，查清事实，公正判决;2本案一、二审费用全部由被上诉人承担。 被上诉人丰硕合作社辩称，一、原审判决认定事实正确。无论上诉人如何狡辩，都改变不了西乌旗哈布其盖治沙站是该林地的经营单位，是治沙站将林地擅自改变为耕地对外出租收益，解决单位差额不足的问题，后来该土地弃耕一段时间后，又是治沙站以“弃耕地”对外出租的事实。林权证及现行“全国林地一张图政务服务平台”虽然确定该土地为林地，但是事实证明是治沙站擅自改变了林地用途性质对外出租收益的，林地用途性质并非被上诉人改变的。被上诉人对该土地是林地还是耕地不知情，合同的出租方是治沙站，是治沙站未依法办理建设用地审批手续就将林地转为非林业建设用地，并以“弃耕地”出租的，被上诉人的承包行为没有任何过错。西乌旗林草局作为治沙站的行政监管单位及主管单位，未及时、正确地履行监管及主管责任、义务，本身就负有过错。本案中，被上诉人虽然通过第三方租赁到治沙站的土地，并盖建大棚等设施，治沙站的时任领导及员工全部知情，没有任何人阻止被上诉人，被上诉人也没有义务核实地类属性。上诉人既然是知法、懂法的监管及主管单位，那么发现了上诉人的上述“违法行为”后为什么不及时制止，反而在2015年4月份领着旗政府、畜牧局等部门到被上诉人处考察，考察时旗政府对被上诉人合作社的发展状况给予了很高的评价，并给予了扶持资金10万元，用于建设6栋春季大棚。这些事实足以证明上诉人及有关部门对被上诉人租赁使用土地并建设大棚等行为是认可的，进一步证明林地用途性质并非被上诉人改变的。被上诉人在弃耕地建设蔬菜大棚等设施，是再次利用土地的行为，不属于违法行为，上诉人的这一上诉理由不成立。二、原审判决适用法律正确。上诉人认为涉及的治沙站苗圃地被改变用途，在该地块上建设大棚、房屋等建设设施和种植蔬菜是由被上诉人实施的，以此为由对被上诉人作出处罚是没有任何法律依据的、错误的。治沙站在出租时就确定该土地是“弃耕地”，这恰恰证明了擅自改变林地用途的主体是治沙站而不是被上诉人，被上诉人是依据合同取得了弃耕地的使用权，是没有任何过错的。《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”本案中，森林经营单位是治沙站而不是被上诉人，治沙站未依法办理建设用地使用手续就将林地转为建设用地，并以“弃耕地”出租给被上诉人，过错责任在治沙站，被上诉人是没有过错的。如果依照该条规定处罚，那么被处罚主体应当是治沙站而不是被上诉人，因此原审判决认定上诉人认定责任不明是正确的，不存在适用法律不当的情形。本案涉及土地租赁合同纠纷，被上诉人依据租赁合同对租赁物行使使用、管理权，无任何过错；上诉人现越过出租人治沙站，对被上诉人直接作出林业行政处罚，是以其行政权力强行干涉民事纠纷，这在法律上是不允许的，这完全是以权代法、以权压人，严重损害了被上诉人的合法权益。因此，上诉人的这一上诉理由不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果公平公正，上诉人的上诉请求及理由不能成立，请求维持一审判决。 原审被告锡盟林草局述称，与一审答辩意见一致。即：被上诉人丰硕合作社不服西乌旗林草局2019年3月12日作出的《林业行政处罚决定书》(西林草林罚决字[2019]第1-001号），向锡盟林草局申请行政复议。依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，锡盟林草局对该行政复议案件进行立案审理后认为，西乌旗林草局作出的处罚决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持行政处罚。并于2019年8月1日将《行政复议决定书》(锡林复决字[2019]第2号）送达被上诉人。本机关作出维持决定的主要理由是：一、关于行政处罚援引条款的问题。（一）经调查，被上诉人违法使用的土地确属林地。一是，该土地的类型西乌旗政府已予以行政确认并颁发了林权证。二是，通过套合《西乌旗森林资源二类调查成果森林资源图》《西乌旗2010-2020林地保护利用规划》，印证被上诉人违法使用的土地类型为林地。（二）经调查，被上诉人行为确属“未经许可擅自改变林地用途的”。被上诉人在未获得政府相关部门许可的情况下在林地内建设了房屋、板房、大棚等建筑物、构筑物以及种植蔬菜等行为，显然属于擅自改变林地用途的行为。（三）《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”本案中，被上诉人的行为从“擅自使用”、“改变林地用途”这两个条件均符合《森林法实施条例》第四十三条之规定，西乌旗林草局根据其破坏程度、情节等因素作出了每平方米10元罚款。所以本处罚决定适用法条正确。（四）被上诉人在起诉书中称自己不属于森林经营单位，所以改变林地用途不违法。这显然是对森林经营单位字面意思理解，观点片面。目前，森林经营单位的概念没有明确法律定义，但在林业执法实践中一般指：“在林地范围内从事农林牧业生产经营单位”均称为森林经营单位，因此被上诉人被认为是森林经营单位不存在问题。而且被上诉人以“合作社的经营范围为种植蔬菜养殖牛羊鸡鸭猪，所以合作社不属于森林的经营单位”的理由也不成立，因为森林经营单位也可以养殖牛羊鸡鸭猪，只不过需要相关政府部门批准。二、关于所谓“弃耕地”的问题。土地类型，即该地块是否属于耕地、草地、林地或是建设用地，这是县级以上人民政府依法确定的，任何企业或者个人不能想当然地根据“一份合同”或者是“土地现状”来主观判定地块的类型。本案中，被上诉人通过第三方租赁到治沙站的土地，应该通过林草或者自然资源部门核实清楚地类属性以后，再按照土地用途管制要求，进行生产经营，这是被上诉人租赁土地从事生产经营应当承担的注意义务。同时，被上诉人在其所谓的“弃耕地”未经任何部门许可就建设了8间房屋、3间板房、20余顶大棚等建筑物、构筑物的行为，显然无论在耕地、弃耕地还是林地上这都是违法行为。况且，从严格意义上“弃耕地”，也不一定就是能种植的耕地，比如退耕还林、退耕还草地也是弃耕地，但按照法律法规绝对不允许再次开垦种植农作物。所以，被上诉人以齐文和治沙站的合同中写明的“弃耕地”使自己陷入错误认识，不能成为阻却被上诉人违法行为成立的理由。综上所述，锡盟林草局认为西乌旗林草局对被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求维持该局作出的复议决定。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案中各方当事人对案涉土地为林地并无争议，本案的争议焦点是被上诉人丰硕合作社作为被处罚人是否具有事实和法律依据。西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站是上诉人西乌旗林草局下属二级单位，是独立的事业单位，是案涉土地的实际经营单位。治沙站将案涉土地利用类型为林地的苗圃地以“弃耕地”的名义出租给齐文，齐文又转租给被上诉人的实际经营者吴某。吴某成立了丰硕合作社，在案涉土地上建设大棚、房屋、板房，种植蔬菜。西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站将土地类型为“林地”的苗圃地以“弃耕地”的名义出租并收益的行为；吴某通过第三方租赁案涉土地时未尽到注意义务查询土地的地类属性，与未向相关部门申请并取得批准就在案涉土地上建设大棚、房屋、板房等建筑物、构筑物的行为，均存在过错。吴某从齐文处转租到案涉土地后自2013年6月起开始种植经营，至2018年10月11日内蒙古自治区××区党委下发立行立改通知书，存续时间长达5年多，西乌旗林草局作为行政监管单位和西乌珠穆沁旗哈布其盖治沙站的主管单位，未及时、正确履行监管、主管职责，亦存在监管、主管失职。故，本案中西乌旗林草局将违法责任全部归咎于被上诉人丰硕合作社有失公正。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。西乌旗林草局应当综合考量本案的全部事实和情节，按照合法行政、合理行政的原则，充分考虑本案相关因素，对本案作出处理。综上，西乌旗林草局作出的西林草林罚决字[2019]第1-001号林业行政处罚决定，认定事实清楚，但责任认定不明，应予撤销。锡盟林草局以锡林复决字[2019]第2号行政复议决定维持上述林业行政处罚决定，亦应予撤销。综上，西乌旗林草局的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区西乌珠穆沁旗林业和草原局负担。 本判决为终审判决。 审判长 格日勒图雅 审判员 冯 逸 岩 审判员 任   力 二〇二〇年六月五日 书记员 静 国 靓 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。