河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终408号上诉人王爱芳等125人（名单附后）。诉讼代表人刘诗俭，男，汉族，1967年2月12日出生，住河南省温县。诉讼代表人孔保全，男，汉族，1958年1月8日出生，住河南省温县。诉讼代表人郑全利，男，汉族，1968年11月3日出生，住河南省温县。诉讼代表人孙小联，男，汉族，1967年9月25日出生，住河南省温县。共同委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）温县人民政府。住所地：河南省焦作市温县黄河路55号。法定代表人李培华，县长。王爱芳等125人因诉温县人民政府行政复议一案，不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。温县人民政府（以下简称温县政府）于2019年9月4日作出温政复决字〔2019〕第8号《温县人民政府行政复议决定书》，该复议决定查明，为开展前上作村棚户区改造工作需要，在经省政府批准的征收前上作村的土地过程中，2019年3月28日，温县自然资源局工作人员在前上作村村委会大门前张贴温县自然资源局《征收补偿安置方案公告》〔2019〕第3号。复议决定认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，进行集体土地征收时，有关部门应当制定相应的征收补偿安置方案，但制定征收补偿方案只是实施征收补偿的一个阶段性的行政行为，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二章第六条规定的行政复议受理范围的十一种情形，本复议申请不属于受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人王爱芳等125人的行政复议申请。王爱芳等125人不服该行政复议决定，遂诉至一审法院，请求：1、依法撤销温县政府于2019年9月4日作出的温政复决字〔2019〕第8号《温县人民政府行政复议决定书》；2、责令温县政府在一定期限内对王爱芳等125人提出的行政复议申请重新作出处理；3、本案诉讼费用由温县政府承担。焦作市中级人民法院一审查明，2019年3月28日，温县自然资源局作出〔2019〕第3号《征地补偿安置方案公告》，该公告称温县2018年度第一批城市建设用地呈报材料，已经省政府批准（批准文号：豫政土〔2019〕172号），温县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第148条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，将拟订的《征收补偿安置方案》内容和有关事项予以公告。该公告第五条规定：“被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人对本方案内容如有不同意见，请于公告之日起十个工作日内，以村委会（村集体经济组织）或村民小组为单位，以书面形式送达温县自然资源局。”第六条规定：“本方案在征求意见后，报温县政府批准组织实施。……。”2019年5月29日，北京市京师律师事务所律师原玉刚以王爱芳等125人名义，以温县自然资源局为被申请人向温县政府提出行政复议申请，请求依法撤销温县自然资源局于2019年3月28日作出的〔2019〕第3号《征地补偿安置方案公告》，温县政府于2019年5月29日收到该复议申请，2019年5月31日，温县政府作出补正通知书，要求原玉刚在15个工作日内补充提交包括原玉刚与王爱芳等人关系证明在内的相关材料。2019年6月11日，温县政府向王爱芳等125人的委托代理人原玉刚邮寄送达受理通知书，并于2019年6月17日向温县自然资源局作出并送达行政复议案件答复通知书。2019年6月21日，温县自然资源局作出行政复议答复书。2019年7月30日，温县政府以案件情况复杂为由，提出延期审理并于2019年8月5日作出延期审理通知书邮寄送达王爱芳等125人的委托代理人原玉刚及温县自然资源局。2019年9月4日，温县政府作出温政复决字〔2019〕8号《温县政府行政复议决定书》，温县自然资源局、王爱芳等125人的委托代理人原玉刚分别于2019年9月5日和2019年9月8日收到行政复议决定书。王爱芳等125人不服该复议决定，提起本案诉讼。一审认为，本案审理的关键在于温县政府作出的行政复议决定书是否应予撤销。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。可见，《征地补偿安置方案公告》的主要内容是土地行政主管部门拟订的补偿安置方案，该补偿安置方案需经过批准以后组织实施，其本身只是发布土地管理部门拟订的、尚需批准的补偿安置方案的载体，不会对被征收人的安置补偿利益产生实际影响。而上述《征地补偿安置方案公告》中的征地补偿安置方案，明显属于温县自然资源局拟定的、尚未经过温县政府批准的方案，根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民可以对经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案向上一级地方人民政府提出复议申请。因此，本案所涉未经批准的征地补偿安置方案亦不属于复议受理范围。综上，温县政府作出的驳回申请人王爱芳等125人的行政复议申请的决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。王爱芳等125人起诉要求撤销该复议决定的理由不能成立，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王爱芳等125人的诉讼请求。案件受理费50元，由王爱芳等125人负担。王爱芳等125人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认为《征地补偿安置方案公告》系对尚需批准的征地补偿安置方案予以公告，对上诉人的安置补偿利益不产生实际影响，属于认定事实不清。上诉人所有的房屋已经被征收、强制拆除，关于房屋的补偿标准事关上诉人的切身利益，案涉《征地补偿安置方案公告》中的实质内容为温县自然资源局针对本次征收行为制定的补偿安置方案，对被征收人设置了具体的征收补偿标准，上诉人被征收房屋的补偿标准均是通过《征地补偿安置方案公告》确定及公示，所以《征地补偿安置方案公告》对上诉人的利益确已产生实质性影响。一审未考虑案涉《征地补偿安置方案公告》已全面实施运用、且在本案中并不存在其他《征地补偿安置方案》的实际情况，即认定《征地补偿安置方案公告》对上诉人的安置补偿利益不产生实际影响，属认定事实不清。二、一审认定案涉征收补偿安置方案不属于行政复议受理范围，属于适用法律错误。温县自然资源局制定征地补偿安置方案的行政行为对上诉人的权利产生了实际影响，依法属于行政复议的受理范围。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准及支付方式农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围。在本案中，上诉人是对补偿安置方案申请复议，并非是针对公告行为，在案涉《征收补偿安置方案公告》之外没有其他的征收补偿安置方案的文件，征收补偿安置方案公告即是征收补偿安置方案的载体。在此情况下，被征收人对征地补偿安置方案确定的标准不服，依据相关法律规定向上一级人民政府提出复议申请的，应当属于行政复议的受案范围。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，本案所涉《征地补偿安置方案公告》实为温县政府在征收行为中的征地补偿安置方案，对被征收人的征收利益产生了实际影响，依法属于行政复议的受理范围。被上诉人温县政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，本案被诉复议决定所审查的行政行为是《征地补偿安置方案公告》，该公告的主要目的是告知被征收人拟制定补偿安置方案的内容，以便听取意见后，重新研究讨论并报温县政府批准，进而产生法律效力。从法律角度看，涉案公告属于过程性行政行为，不产生法律效力，不对被征收人的权利义务产生影响，同时由于只是告知而没有实施，也不对被征收人的利益产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定，涉案公告不能侵犯被征收人的合法权益，被征收人对此公告提出复议申请，不属于行政复议受案范围，温县政府据此驳回王爱芳等125人的复议申请正确，应予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人王爱芳等125人均担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年六月一日书记员 玄晟颐125名上诉人名单：王爱芳、王长海、吴国臣、孙小卫、郑全清、郑根生、王玉娥、张三保、李学礼、田均旺、刘诗俭、张彬彬、郑向东、郑全利、田德才、朱素英、郑建营、柴志庆、孙小联、王东、王平安、刘小强、刘新安、郭保红、刘红君、柴天申、柴甲乙、陈小建、郑长安、刘卫营、孔国、毛红建、孔国良、郑建中、郭三运、刘松、郑全喜、李全利、孔卫星、毛志军、刘书炬、刘春晓、郭小刚、郑奇山、李有利、张小豆、曹新柱、孙红森、焦红州、郑建国、孔建全、王桂芹、孔卫晓、郭杰、柴统立、郑全福、刘洪亮、郑长龙、郑来宾、王本、郑占军、张天阳、石广木、郑小奇、李小狗、柴建强、郑建军、张永生、柴小发、焦天中、孔国胜、郑朝阳、陈建永、任太平、王永景、孙小五、孙国胜、焦天保、田平定、任自立、郭二印、王和平、王连娥、刘营、郑小龙、张水仙、孙小德、郑立永、张小六、吴天林、孔召柱、张庆山、刘书雅、关平新、张建敏、郭可烦、陈百仓、柴洪周、孙国玉、郑文军、田春生、贾进才、高文洋、李胜利、郭眼、孔保全、郭保刚、柴宗武、田素贞、张中秋、郑建光、郭永利、任恒军、吴庆州、任振齐、孔永胜、杨国庆、郑陆军、张勤英、郑长林、陈建良、任盈兆、王祥兵、高爱玲、郑长明。