辽宁省沈阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽01行终525号 上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所地沈阳市浑南区。 法定代表人：王前防，男，系主任。 委托代理人：张艳杰，女，系北京大成（沈阳）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：张兆合，男，汉族，1968年3月12日出生，户籍地址内蒙古通辽市。现住址沈阳市浑南新区。 委托代理人：邹建华，男，系辽宁巨东律师事务所律师。 原审第三人：黄忠武，男，1960年7月13日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。 上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称“白塔街道办”）因履行房屋拆迁补偿安置产权调换协议书一案，不服沈阳市大东区人民法院（2019）辽0104行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。现已审理终结。 原审查明，2005年5月9日原告张兆合与第三人黄忠武签订协议书一份，协议约定：“于山村村民黄忠武自愿将砖瓦房三间连同其超余房宅基地面积0.45亩共同转让给张兆合，日后由张兆合使用并负责此部分土地面积，超余房宅基地部分0.45亩土地转让期限与二次土地调整时同步，即至二0二八年十二月三十一日止。”协议中加盖了沈阳市东陵区桃仙镇于山屯村民委员会的公章。2005年6月30日沈阳市东陵区桃仙镇于山屯村民委员会出具证明一份，载明：“经本村民代表大会同意黄忠武房屋转让给张兆合名下”，并出具了村民会议记录表，载明：“会议讨论事项为黄忠武与张兆合房屋产权交易事项，会议决议内容为同意黄忠武与张兆合交易更名”。2007年7月20日原告张兆合取得卷号为120200839号房屋所有权证书，证载：“房屋面积64.8平方米，使用土地面积400平方米，土地使用证号为2003字第宅132667号。”涉案地块的土地使用权证号为东陵集用（2003）字第宅132667号，土地使用者为黄忠武，使用权面积400平方米，实占面积580平方米，超占面积180平方米。2012年7月2日被告白塔办事处因于山村村屯改造项目建设需要与张兆合签订房屋拆迁补偿安置产权调换协议书（合同编号659），协议约定：“甲方拆迁人为白塔办事处，乙方被拆迁人为黄忠武，实际占有人为张兆合。房屋坐落于沈阳市东陵区桃仙镇于山村，土地使用者编号为宅132667，设计用途为住宅，使用权面积为400平方米，实占面积为580平方米，实际测量面积951.3平方米。甲方补偿乙方住宅房屋及地上附着物各项费用和金额分别为，土地使用权50%部分房屋的货币补偿金额400平方米*50%*2750元/平方米=550000元。A住宅搬迁补助费600元。B临时过渡补助费500元/月*24个月=12000元。C宅基地综合补偿（951.3平方米-400平方米*50%-300.15平方米）*300元/平方米=135345元。D奖励费8000元。A-D项小计155945元，甲方于2012年10月2日前支付乙方。拆迁补偿金额总计705945元。甲方将坐落于桃仙镇班家寨村的房屋作为产权调换房屋，该房屋设计用途为住宅，期房。期房建筑面积为84平方米一套，产权调换房屋的价款总额为84平方米*2750元/平方米=231000元。被拆除房屋及附属物与产权调换房屋差价款为474945元，由甲方支付乙方，该款于2012年10月2日前结清。乙方自行解决过渡期用房的，在过渡期限内，临时安置补助费每月500元，按24个月计算，计12000元。甲方提供的产权调换房屋，当实际建筑面积小于第四条约定的建筑面积（84平方米），双方同意建筑面积差额部分按2750元/平方米的价格确定，由甲方支付乙方，当实际建筑面积大于第四条约定建筑面积136平方米以内的，双方同意建筑面积差额部分按2750元/平方米的价格确定，由乙方支付甲方，当实际建筑面积大于第四条约定的建筑面积136平方米以上的，双方同意建筑面积差额部分按市场价确定，由乙方支付甲方。”协议由张兆合签字确认，白塔办事处加盖公章。协议签订后，被告向原告支付了被拆除房屋与产权调换房屋差价款474945元（其中包括临时过渡期补助费2012年7月2日至2014年7月1日止12000元），产权调换房屋至今未交付。案在审理过程中，第三人黄忠武自述“其卖与原告张兆合土地中包含其在本村的承包地（园田地）0.45亩，涉案地块拆迁后，其取得了0.45亩土地（每亩6万元）的拆迁补偿款。”原、被告签订的拆迁协议中约定的宅基地综合补偿（951.3平方米-400平方米*50%-300.15平方米）*300元/平方米=135345元，其中300.15平方米原告自认是张兆合0.45亩园田地。原告张兆合户籍所在地址为内蒙古通辽市奈曼旗青龙山镇四一村榆树林屯，其在户籍地址所在村屯无房无宅基地。东陵区（浑南新区）人民政府2012年印发“关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知”（沈东陵（浑南）政办发【2012】12号），其中宅基地及房屋的补偿标准为以宅基地证所示使用权面积的50%作为房屋补偿标准，对宅基地证所示使用面积50%以外的面积，实行综合补偿。外村村民和城镇居民所购买村民住宅的征收补偿办法为外村村民到本村购买住宅的，在其他地区确无宅基地的，经村“两委”同意，村民代表大会通过，公示无异议的，享受“一户一宅”政策，不享有分户的权利。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案的争议焦点：原、被告签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书是否合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。原告张兆合为农业户口，其在户籍地村屯无房无宅基地，其有在其他村屯购买宅基地及房屋的权利。2005年原告购买第三人黄忠武房屋，其购买房屋及宅基地的行为已经村民会议表决通过，并于2007年取得房屋所有权证书，符合东陵区（浑南新区）人民政府“关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知”（沈东陵（浑南）政办发【2012】12号）中关于外村村民到本村购买住宅的规定，现原告所有的房屋被拆迁，其有取得拆迁补偿的权利，可以享受“一户一宅”的拆迁政策。涉案土地的土地使用权证虽然因历史原因至今未办理更名过户手续，但原告所有的房屋所有权证书中载明了房屋所对应的土地情况，应视为原告张兆合取得了合法的土地使用权。根据涉案地块的拆迁政策，拥有宅基地使用权证的，应以宅基地证所示使用权面积的50%作为房屋补偿标准。本案中，涉案地块的宅基地使用权证示明使用权面积为400平方米，应以400平方米的50%作为房屋补偿标准。由此，原、被告签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书符合法律、法规及拆迁政策，合法有效。被告未予全面履行合同义务是错误的，应按合同约定继续履行合同义务向原告交付产权调换房屋。原、被告签订的协议中约定原告回迁安置房屋为一套，现原告要求被告交付两套产权调换房屋的诉讼请求原审法院不予支持。本案中，原、被告于2012年7月2日签订房屋拆迁补偿安置协议，约定2014年7月2日前交付产权调换房屋，时至今日被告仅支付原告合同期限内的过渡期安置补助费12000元，产权调换房屋未交付，被告未按合同约定履行合同义务，应承担违约责任，应按双倍标准（500元/月*2=1000元/月）向原告支付自逾期之月起的过渡期安置补助费，过渡期安置补助费自2014年7月3日起计算至2019年11月2日，即64000元。关于被告提出原告不具有主体资格的问题，原告购买涉案房屋，并取得了房屋所有权证书，并依法取得涉案地块的土地使用权，涉案地块在拆迁范围内，其有取得拆迁补偿的权利。故原审法院对被告的上述抗辩理由不予支持。关于被告提出原告要求被告支付过渡期安置补助费超过法定起诉期限的问题，行政协议虽然仍属于一种行政行为，但它却借用了民法合同的方式，行政机关与协议相对人虽然本质上不属于平等的民事主体，但却以平等协商的方式订立并履行协议，正是基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律范围。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。第一百九十五条第（一）项，有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算：（一）权利人向义务人提出履行请求。本案中，原告自述，由于被告一直未履行交付产权调换房屋的职责，为此一直向政府及相关部门主张权利，原告作为被拆迁人，在未全部取得拆迁收益的情况下，一直要求被告交付产权调换房屋或给付拆迁补偿款符合客观常理，故原审法院对原告的自述予以采信。被告的上述抗辩理由不成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三、七十八条之规定，判决：一、被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于判决发生法律效力后十日内继续履行其与原告张兆合签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书（合同编号659）。二、被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于判决发生法律效力后十日内给付原告张兆合过渡期安置补助费64000元（自2014年7月3日至2019年11月2日止，按每月1000元计算）。案件受理费5725元，由被告承担。 上诉人白塔街道办上诉称，一、案涉《房屋拆迁补偿安置协议（产权调换）》不符合法律、法规及政策要求，一审法院判令上诉人继续履行此补偿协议，没有依据。根据《土地管理法》第四十三条第一款、第六十二条第一款以及《关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知》（沈东陵（浑南）政办发【2012】12号）第二条第10项的规定，上诉人不是于山村的本村村民，存在购买于山村住宅行为，且这一情况未经村“两委”同意，未经过村民代表大会通过，未经公示，不符合法律规定，亦不符合拆迁政策。原审法院认为案涉协议应继续履行，没有依据。二、原审法院判令上诉人向被上诉人双倍支付过渡期补助费，没有依据。案涉协议未能履行的过错不在上诉人，因为被上诉人存在外村村民（或城镇居民）买卖本村村民的住宅的情形，签订的涉案拆迁补偿安置协议违反法律法规政策要求，而被上诉人又拒绝变更协议，导致未能按期回迁，因此上诉人不应再承担被上诉人的过渡期补助费。另，被上诉人主张支付过渡期安置补助费已经超过了起诉期限，应当予以驳回，且双方签订的合同中也并未约定违约责任，故原审法院判令上诉人向被上诉人双倍支付过渡期补助费，没有依据。请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或将本案发回重审。 被上诉人张兆合辩称，案涉房屋拆迁补偿安置协议符合法律规定和政策的要求，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，依法应予以维持，被上诉人土地使用权证为400平，并且在购买房屋的过程中已经村民会议表决通过，并取得房屋所有权证，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。 原审第三人黄忠武未向本院提交书面答辩意见。 本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，被上诉人张兆合与上诉人白塔街道办签订的涉案《房屋拆迁补偿安置协议》系双方当事人就房屋征收补偿安置事宜协商一致达成的协议，关于涉案协议是否合法有效，上诉人主张涉案协议不符合征收政策，经审查，被上诉人为农业户口，其在户籍地所在村屯无房无宅基地，2005年被上诉人从原审第三人处购买涉案房屋并经过村民会议表决通过，2007年被上诉人取得房屋所有权证书，虽然基于历史原因未取得宅基地使用权证，但依据相关证据材料也应认定被上诉人取得了合法的土地使用权，故涉案协议按照涉案地块集体土地使用证证载宅基地使用面积400平方米的50%作为房屋补偿标准，符合征收政策，综上，涉案协议应认定合法有效，原审判令上诉人继续履行涉案协议并无不当，上诉人的该项上诉请求本院不予支持。 关于上诉人主张不应再支付被上诉人过渡期安置补助费的主张，因上诉人一直未履行交付产权调换房屋的职责，存在违约情形，故应继续支付过渡期安置补助费至回迁安置时止，关于过渡期安置补助费标准，因涉案土地系集体土地，且合同中并未对超期交付产权调换房屋的过渡期安置补助费予以约定，故应适用合同约定的原过渡期安置补助费标准即每月500元。综上，上诉人的该项上诉请求本院不予支持，原审认定上诉人按双倍过渡期安置补助费标准承担违约责任属适用法律不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律部分不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持沈阳市大东区人民法院（2019）辽0104行初84号行政判决第一项，即“被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于判决发生法律效力后十日内继续履行其与原告张兆合签订的房屋拆迁补偿安置产权调换协议书（合同编号659）”； 二、变更沈阳市大东区人民法院（2019）辽0104行初84号行政判决第二项即“被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于判决发生法律效力后十日内给付原告张兆合过渡期安置补助费64000元（自2014年7月3日至2019年11月2日止，按每月1000元计算）”为“上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处于判决发生法律效力后十日内给付被上诉人张兆合过渡期安置补助费（自2014年7月3日至回迁安置时止，按每月500元计算）。” 二审案件受理费5725元，由上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘雨婷 审 判 员 杜 娟 审 判 员 吴 锡 二〇二〇年六月二十三日 法官助理 李政谦 书 记 员 刘 娇 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；