江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1377号 上诉人（原审原告）沛县曹氏节能墙体材料有限公司，住所地在江苏省沛县大屯镇丰乐村丰乐10组。 法定代表人曹先进，该公司总经理。 被上诉人（原审被告）沛县人民政府,住所地在江苏省沛县沛公路2号。 法定代表人苏伟，该县县长。 被上诉人（原审被告）沛县生态环境局（原沛县环境保护局）,住所地在江苏省沛县沛公路2号行政中心。 法定代表人孟庆凯，该局局长。 两被上诉人共同委托诉讼代理人关建勋，该县政府法制办公室工作人员。 被上诉人（原审被告）沛县大屯街道办事处,住所地在江苏省沛县大屯煤电公司幸福路1号。 法定代表人苏增彦，该办事处主任。 上诉人沛县曹氏节能墙体材料有限公司与被上诉人沛县人民政府（以下简称沛县政府）、沛县生态环境局、沛县大屯街道办事处（以下简称大屯街道办）行政强制拆除纠纷一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初468号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定：沛县曹氏节能墙体材料有限公司（以下简称曹氏公司）成立于2010年4月1日，营业期限自2010年4月1日至2030年3月31日，经营范围为一般经营项目，包括烧结煤矸石砖制造销售，建材、钢材、五金、交电销售。2008年12月10日沛县墙体材料改革办公室向曹氏公司颁发了徐沛第19号《墙体材料生产资质证》。2011年11月23日曹氏公司向沛县生态环境局就废气、固体废弃物排污情况作了申报，但是至本案诉讼时，曹氏公司尚未取得排污许可证。2016年5月13日沛县生态环境局对曹氏公司现场检查时发现曹氏公司未依法取得排污许可证而向大气排放污染物，遂在对曹氏公司法定代表人曹先进制作现场检查笔录和进行询问后，于2016年7月30日向曹氏公司送达了《责令改正违法行为决定书》（沛环责改[2016]55号），责令曹氏公司于2016年8月3日前停产整治。2016年6月6日，原徐州市环境保护局印发《关于对全市砖瓦生产企业开展专项整治的通知》（徐环发[2016]58号），要求2016年年底前完成全市辖区内砖瓦生产企业的专项整治并组织验收，逾期没有完善环评手续、无污染防治设施的企业要报当地政府予以关闭取缔。2016年7月23日，曹氏公司签订《承诺书》，承诺在2016年10月30日前完成下列整改：1.自行拆除不符合国家产业政策要求的设施设备；2.环保手续不完善的，按照“三个一批”要求完善；3.对现有污染防治设施完成提标改造。如到期不能按时完成，自愿接受相关法律、法规的处罚。2016年9月8日曹氏公司向沛县生态环境局提出恢复生产的申请。同日，沛县生态环境局到曹氏公司处进行现场检查并制作现场检查笔录，该笔录记载现场处理意见为：“1.严格按照环评审批要求及停产整治要求配套污染防治设施。经我局书面核准后方可投入生产调试，否则我局将依法进行处理。2.建立污染防治设施运行管理台账，并保留原始发票记录。”曹氏公司法定代表人曹先进在该笔录上签字。2016年9月9日沛县生态环境局作出《关于同意沛县曹氏节能墙体材料有限公司恢复生产实施污染治理设施调试运营的函》，主要内容为：“1.同意你公司自2016年9月10日起恢复生产，进行污染治理设施调试运营，调试期1个月。2.调试期间由环境监察大队负责现场监察指导。3.建立污染防治设施运行管理台账，保留购买添加药品的原始票据、记录，并执行环境管理报告制度。4.调试期间内，应尽快交由有资质的环境监测机构进行验收监测，经监测合格后报我局组织环保验收。5.期限内污染治理设施调试运营未结束或未能通过环保验收，仍将按《沛县砖瓦生产企业环保专项整治工作方案》（沛环发[2016]25号）文件要求执行。”该函同时抄送大屯街道办。经曹氏公司委托，2016年10月21日江苏徐海环境监测有限公司作出（2016）环监（气）字第（166）号《监测报告》，监测报告载明项目排气筒所排放颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放浓度均满足《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620-2013）表2标准。 2016年7月28日，中央环境保护督查江苏省协调联络组、中央环境保护督查徐州市协调联络组分别交办（2016）26号、（2016）29号交办单，该两份交办单反映徐州市沛县大屯镇跟山东省西平、赵庙交界处有13个砖瓦窑厂直排烟气。2016年12月21日，沛县政府印发《关于依法关闭取缔非法砖瓦窑企业的通告》（沛政通字[2016]23号），要求自《通告》发布之日起，全县所有非法砖瓦窑生产企业必须立即停止生产，自行处置现有产品及原材料，依法解除相关承包合同，签订关闭协议，拆除砖瓦窑设备设施。县发改、环保等有关部门在各自职责范围内依法对非法砖瓦窑生产企业进行关闭取缔。同日，沛县政府办公室印发《沛县砖瓦窑生产企业专项整治工作方案》（沛政办发[2016]95号），明确沛县砖瓦窑生产企业专项整治的工作目标、整治范围、主要任务和时间安排等，其中对非法砖瓦窑生产企业的认定为：1.应当取得而未依法取得许可证或其他批准文件和营业执照的（包括发改批复、环保审批）；2.已经依法取得许可证或其他批准文件，但未依法取得营业执照的；3.已经办理注销登记或营业执照被吊销的。 2016年12月23日曹氏公司的法定代表人曹先进（乙方）与沛县大屯镇丰乐村委会（甲方）签订协议书，协议约定：1.乙方经营的砖瓦窑厂为非法企业；2.乙方立即停止生产并自愿拆除砖瓦窑设备设施；3.乙方拆除完毕，经甲方验收合格后，甲方将五日内给付210万元奖励。同日，曹氏公司的法定代表人曹先进出具承诺书一份，承诺自愿拆除，拆除后十日内奖金付清。曹氏公司的企业拆除后，领取了210万元的奖励金。现曹氏公司以沛县政府、沛县生态环境局、大屯街道办实施强拆行为违法、应予赔偿为由提起本诉，诉请如前。 原审法院认为，一、关于曹氏公司诉称沛县政府、沛县生态环境局、大屯街道办拆除行为违法的问题。首先，曹氏公司存在环保违法行为。砖瓦在生产过程中会产生大量烟粉尘、二氧化硫和氟化物等大气污染物，对环境造成很大的影响。根据沛县生态环境局2016年7月30日向曹氏公司送达的《责令改正违法行为决定书》（沛环责改[2016]55号）、2016年9月8日沛县生态环境局对曹氏公司现场检查笔录记载的处理意见等，可以证明曹氏公司至本案诉讼时尚未通过环评审批，亦未取得排污许可证，故曹氏公司在拆除之前一直处于环保违法状态，系非法砖瓦窑企业；其次，为了改善和提高环境空气质量，保障公众健康安全，江苏省范围内均开展对砖瓦生产企业的专项整治。在关闭取缔非法砖瓦窑企业的过程中，2016年12月23日曹氏公司的法定代表人曹先进（乙方）与沛县大屯镇丰乐村委会（甲方）签订协议书，该协议已实际履行。同日，曹氏公司的法定代表人曹先进亦出具承诺书一份，承诺自愿拆除，因此大屯街道办对曹氏公司的拆除系基于曹氏公司自愿拆除的意愿，并非原审被告以行政强制的方式予以拆除。且在曹氏公司拆除后，该公司法定代表人亦签字领取了奖励金，曹氏公司认为系受人身强迫而签订的协议和承诺书无证据证明，且其领取奖励金的行为亦是其对自愿拆除的认可，故本案并不存在曹氏公司所诉称的行政强制拆除行为；再次，沛县政府、沛县生态环境局并非本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十六条第一款同时规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据该条款的规定，适格的被告必须是作出被诉行政行为的主体。从本案曹氏公司及三原审被告的举证情况看，目前并没有证据证明沛县政府、沛县生态环境局参与实施了对曹氏公司的拆除行为，且曹氏公司申请出庭的证人明确陈述实施拆除行为的并非沛县政府、沛县生态环境局，故曹氏公司对沛县政府、沛县生态环境局的起诉应予驳回。 二、关于曹氏公司诉请沛县政府、沛县生态环境局、大屯街道办连带赔偿经济损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”原告赔偿请求的成立应以被告的行政行为违法为前提，因原告所诉被告违法强拆的行为不成立，故曹氏公司要求大屯街道办、沛县政府、沛县生态环境局赔偿其财产损失2974.6万元亦无事实根据和法律依据，不予支持。综上，曹氏公司所诉称的行政强制行为并不存在，曹氏公司的起诉不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回沛县曹氏节能墙体材料有限公司的起诉。案件受理费50元，予以退回。 曹氏公司不服，向本院提出上诉称：1、上诉人建设的煤矸石烧结空心砖项目符合政策要求，取得了墙改办和发改委的批复，建设项目是合法的。2、上诉人未通过环评、未取得排污许可证，过错并不全在上诉人。从2010年投产至2016年，上诉人每年向环保局缴纳一定费用，领取了排污许可蓝牌。沛县生态环境局7年内没有要求上诉人进行环评审批，也没有以未经环评审批对上诉人进行处罚。故以未取得环评审批和排污许可证为由强行关闭上诉人企业，对上诉人极不公平。3、上诉人接到《责令改正违法行为决定书》后，即积极整改，获得了沛县生态环境局同意试生产的批复，并且提交检测报告。在环境保护局未批复的情况下，即以督察组的交办精神对上诉人进行关闭拆除，不符合法律程序。4、上诉人至今未收到行政机关关于非法砖瓦窑企业的认定决定以及关闭、拆除决定书，行政行为程序违法。5、协议书签署在强拆行为发生之后，且系受胁迫签字。领取奖励金并不是对拆除行为的认可，不能否定拆除行为的违法性。6、沛县政府是适格的被告。强拆行为是沛县政府的决策行为，大屯街道办事处仅仅是执行沛县政府的指令。一审法院采信沛县生态环境局的《责令改正违法行为决定书》认定上诉人违法，沛县生态环境局亦是适格被告。综上，一审法院认定事实错误，请求本院撤销一审行政裁定并改判三被上诉人行政强拆行为违法，赔偿上诉人经济损失。 被上诉人沛县政府答辩称：1、合法生产企业的标志不仅要求产业符合国家要求，而且必须取得与之相适应的各项行政许可。上诉人并未取得相关许可手续，被认定为违法生产企业是正确的。从《协议书》载明的内容看，充分体现了双方是在协商一致基础上签订的，不存在上诉人所称在胁迫情况下签订的，且约定已实际履行。3、一审法院认定沛县政府及沛县生态环境局主体不适格正确。沛县政府为贯彻落实省、市政府文件要求，制定有关环保整改措施是合法的。沛县政府没有实施对上诉人企业的拆除行为，大屯街道办也不存在强拆的事实。故上诉人将县政府列为被诉主体是错误的。4、上诉人主张被上诉人行政侵权的理由没有证据予以支持，主张赔偿不具有合法性。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人沛县生态环境局同沛县政府答辩意见。 被上诉人大屯街道办未发表书面答辩意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，曹氏公司提起诉讼，请求确认沛县政府、沛县生态环境局、大屯街道办强行拆除其厂房及设备行为违法，并赔偿其经济损失。首先，被诉行为是2016年的拆除行为，从现有证据来看，沛县政府、沛县生态环境局并未具体实施拆除行为。故一审法院认为沛县政府、沛县生态环境局非适格被告，驳回曹氏公司对沛县政府、沛县生态环境局的起诉并无不当。上诉人提出沛县政府作出拆除行为的决策、大屯街道办作出责令曹氏公司改正违法行为的决定，属于适格被告，该上诉理由违反行政诉讼法一行为一诉的立案受理原则，不能成立。 其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，沛县政府开展砖瓦窑生产企业专项整治工作，发布《关于依法关闭取缔非法砖瓦窑企业的通告》，要求未依法取得许可证或其他批准文件、营业执照或已经办理注销登记或营业执照被吊销的砖瓦窑企业停止生产，签订关闭协议，拆除砖瓦窑设备设施。因上诉人曹氏公司未通过环评审批，未取得排污许可证，属于关闭取缔的企业范围。2016年12月23日，大屯街道办对曹氏公司的厂房及设备实施拆除。当日，曹氏公司的法定代表人曹先进手写承诺书，并与沛县大屯镇丰乐村委会签订关闭协议。从承诺书内容看，曹氏公司窑厂计36门，根据丰乐村其他窑厂奖金比例计算同意拆除，10日内奖金付清。协议书里注明奖励210万元。可见奖金的计算与丰乐村其他窑厂拆除的标准一致，并无不公。上诉人主张系受胁迫签订协议书、承诺书，缺乏事实依据。鉴于曹氏公司签订协议，同意拆除厂房及设备，大屯街道办的拆除行为违法性不能认定。故曹氏公司要求赔偿损失的请求无事实和法律依据。一审驳回曹氏公司的起诉并无不当。本案与徐州市中级人民法院（2018）苏03行终307号沛县丰乐潇雅建材有限公司诉沛县大屯街道办事处确认行政强制拆除行为违法一案不同，后者当事人之间没有签订领取奖金的协议。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 钱培培 二〇二〇年六月十八日 书 记 员 任子悦