江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1291行初318号 原告戴山兵，性别××年××月××日生，××族。 原告戴桂贤，性别××年××月××日生，××族。 原告陈冠，性别××年××月××日生，××族。 原告戴伍先，性别××年××月××日生，××族。 原告戴国生，性别××年××月××日生，××族。 原告叶红英，性别××年××月××日生，××族。 原告陈忠兰，性别××年××月××日生，××族。 原告黄建华，性别××年××月××日生，××族。 原告陈军，性别××年××月××日生，××族。 原告戴建泉，性别××年××月××日生，××族。 原告颜春芳，性别××年××月××日生，××族。 原告戴仁杰，性别××年××月××日生，××族。 原告童秀珍，性别××年××月××日生，××族。 原告戴仁里，性别××年××月××日生，××族。 原告戴华平，性别××年××月××日生，××族。 原告戴仔先，性别××年××月××日生，××族。 原告陈冬珠，性别××年××月××日生，××族。 原告叶娟，性别××年××月××日生，××族。 原告戴六先，性别××年××月××日生，××族。 原告戴甫生，性别××年××月××日生，××族。 原告徐东芳，性别××年××月××日生，××族。 原告戴仁平，性别××年××月××日生，××族。 原告鲁美英，性别××年××月××日生，××族。 原告邢秀萍，性别××年××月××日生，××族。 原告赵亚平，性别××年××月××日生，××族。 原告戴红兵，性别××年××月××日生，××族。 原告赵亚群，性别××年××月××日生，××族。 原告戴平先，性别××年××月××日生，××族。 原告戴余朋，性别××年××月××日生，××族。 原告赵和英，性别××年××月××日生，××族。 原告戴仁明，性别××年××月××日生，××族。 原告戴建生，性别××年××月××日生，××族。 原告戴斌，性别××年××月××日生，××族。 原告戴石先，性别××年××月××日生，××族。 原告赵亚东，性别××年××月××日生，××族。 原告戴付生，性别××年××月××日生，××族。 原告戴建东，性别××年××月××日生，××族。 原告戴芸，性别××年××月××日生，××族。 原告戴军，性别××年××月××日生，××族。 原告夏梅芳，性别××年××月××日生，××族。 原告叶正芳，性别××年××月××日生，××族。 原告凌亚平，性别××年××月××日生，××族。 原告戴燚，性别××年××月××日生，××族。 原告孙红，性别××年××月××日生，××族。 诉讼代表人戴芸、戴石先，身份信息同上。 委托代理人（特别授权）卢小兰，上海英恒律师事务所律师。 被告江苏省泰兴高新技术产业开发区管理委员会，住所地泰兴市姚王镇戴王路88号。 负责人陈斌，主任。 参与诉讼负责人张锋，副主任。 委托代理人（特别授权）俞鑫生、房献忠，江苏有方律师事务所律师。 第三人泰兴市姚王镇阡垈村村民委员会,住所地泰兴市姚王镇阡垈村。 第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡四组，住所地泰兴市姚王镇阡垈村方阡四组。 第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡五组，住所地泰兴市姚王镇阡垈村方阡五组。 第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡六组，住所地泰兴市姚王镇阡垈村方阡六组。 第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡七组，住所地泰兴市姚王镇阡垈村方阡七组。 第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡八组，住所地泰兴市姚王镇阡垈村方阡八组。 戴山兵等四十四名原告诉被告江苏省泰兴高新技术产业开发区管理委员会（以下简称泰兴高新区管委会）、泰兴市姚王镇阡垈村村民委员会（以下简称阡垈村委会）、第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡四组（以下简称方阡四组）、第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡五组（以下简称方阡五组）、第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡六组（以下简称方阡六组）、第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡七组（以下简称方阡七组）、第三人泰兴市姚王镇阡垈村方阡八组（以下简称方阡八组）确认协议无效一案，于2019年4月25日向本院提起诉讼，本院于2019年5月13日作出（2019）苏1291行初265号行政裁定。诸原告不服，向江苏省泰州市中级人民法院（以下简称泰州市中院）提起上诉，泰州市中院作出（2019）苏12行终265号行政裁定：撤销（2019）苏1291行初265号行政裁定并指令本院继续审理。本院于2019年11月10日立案后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭于2020年4月9日公开开庭审理了本案。诸原告的诉讼代表人戴芸、戴石先、委托代理人卢小兰，被告泰兴高新区管委会的参与诉讼负责人张锋、委托代理人房献忠到庭参加诉讼。诸第三人经本院合法传唤，无正当理由未到庭应诉。本案现已审理终结。 被告泰兴高新区管委会于2018年11月15日与阡垈村委会签订协议，主要内容为：因甲方（即泰兴高新区管委会）绿化等基础设施建设需要，现使用乙方（即阡垈村委会）的土地，双方商定达成如下协议：一、使用范围：甲方使用乙方土地总面积共计191亩（详见附图，城黄路南、甸河中沟至泰宏地块、阡垈4、5、6、7、8组）；二、使用期：自2018年11月30日起，至一次性征用为止；三、使用费标准：使用期间，甲方每年支付乙方土地使用费，按每亩2200元标准计算，合计人民币420300元，使用费标准与泰兴高新区范围内其他村组一致；四、付款方式：土地使用费于每年12月1日前一次性支付给乙方，乙方自行分配到户；……”。 戴山兵等四十四名原告诉称，原告等均是阡垈村村民。2018年12月，戴芸向泰兴市自然资源和规划局（以下简称泰兴市资源局）反映姚王镇前任镇长叶和林及阡垈村委会主任王虎在村民不知情的情况下违规倒卖土地，涉嫌违法转让土地使用权，要求泰兴市资源局核实并处理，包含原告在内的村民至今未办理失地农民保障和获得土地征收补偿。2019年1月14日，泰兴市资源局作出回复，原告从其回复内容获知2018年11月15日，被告与五位第三人签订了191亩土地协议用于建设高新区基础设施。原告认为被告与第三人签订的协议涉及原告所在村集体土地，未征得多数村民同意，损害了村民的合法权利，应为无效协议，故原告提起诉讼，要求法院依法确认被告与第三人于2018年11月15日签订的关于征用191亩土地协议无效，并由被告承担诉讼费用。 诸原告向本院提交了如下证据： 1.信访事项告知书，证明被告和村委会签订协议时没有告知村民，原告的诉讼代表人戴芸通过信访才得知案涉协议，从信访内容可以看出被告多次恶意占用原告村集体土地； 2.被告与第三人阡垈村委会于2018年11月15日签订的协议书，证明协议形成的时候没有村民代表签字，也没有经过村集体讨论通过，所以协议书没有经过法定程序，应当认定无效； 3.家庭诉讼代表人推选书，证明诸原告经过家庭成员推选为家庭代表作为原告进行诉讼； 4.照片34张，证明被告征收的方阡七组土地目前遭到严重破坏。 被告泰兴高新区管委会辩称，案涉协议书签订的背景是，案涉土地所涉村组村民大多已搬迁至其他地方居住，再回来耕种承包地很不方便，为回应村民诉求，照顾村民利益，被告才与村委会签订案涉协议；协议书签订后，被告已经按约给付了土地使用费；签订协议至今，案涉191亩土地并未移交给被告使用，仍由原承包户使用；鉴于本案原告所提异议，被告已于2019年12月6日与阡垈村委会协商解除了案涉协议书。 被告泰兴高新区管委会向本院提交下列证据： 被告与第三人阡垈村委会于2019年12月6日签订的协议书，证明案涉协议已被协议解除，本案没有继续审理的必要，被告没有实际占用案涉土地，对原告的权益没有产生影响。 第三人阡垈村委会、方阡四组、方阡五组、方阡六组、方阡七组、方阡八组均未发表意见，亦未举证。 经质证，被告认为原告所举证据1与本案无关，证据3真实性未持异议，但认为起诉的原告只有44户，案涉协议所涉土地涉及到200多户村民，根据相关法律规定，未达到法定可以提起诉讼的户数和人数比例，对证据2的真实性予以认可；对证据4中照片1-5页“渠道被土填了，长的全是草”，这是签协议前就发生的事实，与签协议没有关系，被告未实施填土行为，也不清楚土是谁填的，对照片6-8页“广告牌后面的田被挖坑填垃圾”，广告牌是在绿化带上，与协议所涉及的土地无关，广告牌后面的坑在签协议以前就形成了，与协议无关；对照片9-12页“原来的稻田被取土后长的全是草”，不清楚照片拍于何处，是谁于何时取的土，这个坑与协议无关联；照片13-17页是在城黄公路边上的土地状况，与协议所涉土地无关。原告对被告所举证据不认可，认为该证据是解除协议，原告诉请是确认协议无效，无效的协议无法解除,实际上土地已经被被告占有使用，甲方应当恢复土地原状返还给村民。 本院认证认为，原告所举证据1-3真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；原告所举证据4所涉土地不在案涉协议约定的土地范围内，与本案无涉，本院不予采信；对被告所举证据的真实性本院予以认可，因其合法性涉本案争议焦点，将在下文中一并予以评判。 通过对当事人的当庭陈述及举证、质证情况的综合分析，本院确认如下事实： 被告泰兴高新区管委会于2018年11月15日与阡垈村委会签订协议，主要内容为：“因甲方（即泰兴高新区管委会）绿化等基础设施建设需要，现使用乙方（即阡垈村委会）的土地，双方商定达成如下协议：一、使用范围：甲方使用乙方土地总面积共计191亩（详见附图，城黄路南、甸河中沟至泰宏地块、阡垈4、5、6、7、8组）；二、使用期：自2018年11月30日起，至一次性征用为止；三、使用费标准：使用期间，甲方每年支付乙方土地使用费，按每亩2200元标准计算，合计人民币420300元，使用费标准与泰兴高新区范围内其他村组一致；四、付款方式：土地使用费于每年12月1日前一次性支付给乙方，乙方自行分配到户；……”。协议签订后，被告泰兴高新区管委会已向第三人阡垈村委会支付了土地使用费。 2019年1月14日，泰兴市资源局向原告戴芸作出信访事项告知书，主要内容为：“你于2018年12月19日来信反映‘2009年3月23日，姚王镇前任镇长叶和林、阡垈村委会主任王虎在老百姓不知情的情况下，2人违规倒卖土地，老百姓没有失地保障和补偿，鱼塘填平了在耕地里重新开塘，套取国家资金，涉嫌违法转让土地使用权，请尽快查明核实并处理’。经调查，现告知如下：经调查，原告反映的地块位于科技路(纵二路)及周边地块。2008年5月26日，泰州高新区管委会与阡垡村委会及方阡四组、六组签订14.83亩协议用于建设科技路(纵二路)，科技路主体工程建设于2008年12月竣工。2018年11月15日泰兴高新区管委会与方阡四组至八组签订191亩协议用于高新区基础设施建设。上述两个地块，泰兴高新区管委会自签订协议之日起逐年支付土地使用费2200元/亩。至目前，科技路周边地块并未进行任何实质性建设，如需建设将严格按照法定程序履行土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织合理补偿，及时办理被征地农民社会保障，未发现违规倒卖土地行为，上述地块范围内也未发现有鱼塘填平，在耕地里重新开塘套取国家资金的行为”。 另查明，除原告夏梅芳为方阡六组村民外，其他四十三名原告均为泰兴市姚王镇阡垈村方阡七组村民。 审理中，本院组织原、被告及第三人至案涉协议所涉集体土地现场勘查，第三人阡垈村委会委托村委会前会计姚和平指认了案涉协议所涉土地四至范围，勘查发现：协议所涉大部分土地上种植了农作物，未发现现场有圈占土地、实际使用土地的情形。2020年5月30日，被告泰兴高新区管委会向本院出具情况说明，载明：鉴于阡垈村方阡第四、第五、第六、第八组村民要求继续履行上述协议书的内容，故由泰兴市智光环保科技有限公司（以下简称智光公司）与阡垈村方阡第四、第五、第六、第八组重新签订了协议书。案涉协议的土地实际使用人为智光公司，因其他组继续履行协议，不要求返还已支付的土地使用费。方阡七组村民不同意履行原来的协议书，阡垈村委会将方阡七组土地使用费213651.24元返还被告。2020年6月4日，第三人阡垈村委会出具情况说明，载明：该村与被告泰兴高新区管委会签订协议后，收到被告支付给方阡七组的土地租金213651.24元。 本院认为，案涉协议属于行政协议已经泰州市中院作出的（2019）苏12行终265号行政裁定确认，本院不再赘述。本案的争议焦点为：1.案涉协议是否存在应认定无效之情形；2.如案涉协议被认定无效，后续应如何处理。 关于争议焦点1，首先，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”。根据上述规定，被告要进行绿化等基础设施建设，依法应当使用国有土地，如果使用集体土地从事上述行为，应当依法办理农用地转用审批手续。被告没有证据证明已经办理农用地转用审批手续，无论与阡垈村委会签订协议行为是否得到村民同意以及是否支付相应补偿，均不能改变案涉协议违法这一事实。 其次，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，案涉协议违反当时有效的《中华人民共和国土地管理法》的相关强制性规定，从约定使用期限“至一次性征用为止”亦可判定案涉协议存在“以租代征”之嫌疑，应当被认定无效。被告虽于判决前已与第三人阡垈村委会解除案涉协议，不影响本院对无效协议的认定。 关于争议焦点2，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案中，被告未实际占有使用案涉协议所涉土地，被告已支付给第三人阡垈村委会的土地使用费应予返还。鉴于被告出具情况说明，明确表示案外人智光公司已与阡垈村方阡四组、五组、六组、八组重新签订租赁协议，已支付给方阡四组、五组、六组、八组的土地使用费不予返还。本院依法认定第三人阡垈村委会应当向被告返还方阡七组的土地使用费213651.24元。 综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下： 一、确认被告江苏省泰兴高新技术产业开发区管理委员会与第三人泰兴市姚王镇阡垈村村民委员会于2018年11月15日签订的协议书无效。 二、第三人泰兴市姚王镇阡垈村村民委员会应于本判决生效后15日内向被告江苏省泰兴高新技术产业开发区管理委员会返还方阡七组的土地使用费213651.24元。 案件受理费50元，由被告江苏省泰兴高新技术产业开发区管理委员会承担（原告已预交，被告应于本判决生效后15日内迳交原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。 审 判 长  杜 屏 人民陪审员  谢荣金 人民陪审员  张 莉 二〇二〇年六月八日 书 记 员  陆 逸 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。