新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院   民 事 判 决 书   （2019）新01民终4466号   上诉人（原审被告）：新疆百商投资集团有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市经济技术开发区二期庐山街303号。   法定代表人：李萍，该公司总经理。   委托诉讼代理人：骆峰，男，该公司工作人员。   被上诉人（原审原告）：冯全成，男，1939年12月12日出生，汉族，新疆粮油工贸总公司退休工人，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。   委托诉讼代理人：李刚，新疆鼎信旭业律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市扬子江路101号。   法定代表人：斯地克牙生，该区区长。   委托诉讼代理人：杨红，新疆迪哲律师事务所律师。   上诉人新疆百商投资集团有限公司（以下简称百商公司）与被上诉人冯全成、被上诉人乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府（以下简称沙区政府）合同纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院（2018）新0103民初7359号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月21日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人百商公司的委托诉讼代理人骆峰，被上诉人冯全成的委托诉讼代理人李刚，被上诉人沙区政府的委托诉讼代理人杨红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   百商公司上诉请求：依法撤销一审判决第二、三、四项，依法改判并将本案移交行政庭审理。事实和理由：1.我公司是受沙区政府委托签订的《拆迁安置补偿协议》,一审法院判决我公司赔偿经济损失及过渡费错误。沙区政府向我公司出具了《关于同意新疆百商投资集团有限公司进行百乐苑三期棚户区改造的函》，明确写明:“经沙区政府研究,同意委托贵公司进行百乐苑三期(原粮油运输工贸总公司家属院)棚户区改造。2009年5月31日,沙区政府向乌鲁木齐市房产局提交的《关于办理百乐苑三期棚户区改造项目拆迁的函》,请该局尽快给我公司办理百乐苑三期棚户区改造项目拆迁许可手续。2011年1月17日,我公司与冯全成签订《拆迁安置补偿协议》,在此协议中明确写明“受沙区政府委托，按照城市建设发展及市区整体规划的要求,因棚户区改造项目需要拆迁原粮运司帆布厂山上棚户区改造项目规划范围内的所有房屋。”《中华人民共和国合同法》第四百零二条规定:“受托人以自己的名义在委托人的授权范围内与第三人订立的合同,第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的,该合同直接约束委托人与第三人。”沙区政府应当受《拆迁安置补偿协议》的约束,应当承担不能履行合同义务的责任,而一审法院驳回了冯全成要求沙区政府承担赔偿经济损失与逾期过渡费的诉讼请求,而让我公司承担违反法律规定,也是明显错误的；2.一审法院认定我公司与冯全成签订的《拆迁安置补偿协议》违反法律禁止性规定，属于无效合同是错误的。2011年1月17日,我公司与冯全成签订《拆迁安置补偿协议》,应当适用2001年6月13日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》,但该条例被《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代。本案应当适用2011年1月21日国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。一审法院认定我公司与冯全成签订的《拆迁安置补偿协议》无效是错误的；3.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定,沙区政府作为房屋征收部门应当对我公司的行为后果承担法律责任,一审法院驳回冯全成要求沙区政府赔偿其经济损失及过渡费的诉讼请求错误。由于沙依巴克区棚户区改造工作领导小组办公室至今仍未完成拆迁工作,导致冯全成在内的20余户以调换为主的拆迁户至今不能迁回。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。所以,沙区政府作为房屋征收部门应当对我公司的行为后果承担法律责任；4.一审法院在《拆迁安置补偿补充协议6》有效的前提下,判决我公司赔偿冯全成经济损失787,170元、双倍过渡费76,800元错误。我公司从2012年7月18日到2018年7月17日共签订了六份《拆迁安置补偿补充协议》,已实际支付90个月的过渡费121,200元,与签约时支付的57,136.95元,共计支付了178,336.95元。由于《拆迁安置补偿协议》与六份《拆迁安置补偿补充协议》均无违反法律规定内容,且为双方真实意思表示,应当属于有效合同,双方应当按约定履行。一审庭审中,冯全成撤回了要求解除《拆迁安置补偿补充协议》的诉讼请求,一审法院也未对《拆迁安置补偿补充协议》的效力进行无效认定,故六份补充协议均是有效合同。双方签订的《拆迁安置补偿补充协议6》中,明确约定继续支付房屋拆迁过渡费至回迁之日止。该条约定的回迁与一审法院判决的赔偿损失相互矛盾。一审法院判决我公司支付双倍过渡费错误。现因沙区棚改拆迁办至今仍未将百乐苑蓝线范围内全产拆迁完毕,土地也未进行招、拍、挂，各类手续也未办理等条件均不具备，所以不应按二倍计算过渡费。我公司要按每月1,600元支付过渡费,是由于冯全成拒绝领取导致2017年7月18日至今的过渡费未付出；5.一审法院适用的法律与一审法院审理查明的事实冲突,一审法院适用法律错误。一审法院在判决书第5页中对我公司提交的补充协议、函、请示、核准书、规划图、借款协议等真实性、合法性、关联性综合全案予以确认，在一审查明的事实中均没有查明我公司与冯全成签订合同存在违反法律行政法规的强制性规定的事实，没有查明我公司使合同无效且有过错的事实。我公司没有将冯全成选取的安置房屋另行出售给第三人,也没有与冯全成签订《商品房买卖合同》；6.本案涉及沙区政府的征收补偿行为，应当是行政诉讼,一审法院以民事案件立案审理错误，本案应当作为行政案件审理。   冯全成辩称，不同意百商公司的上诉请求。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。百商公司与我之间是民事合同关系，不存在百商公司诉称的行政赔偿责任，我与百商公司签订了《拆迁补偿协议》，百商公司未按照协议约定向我交付房屋，无论协议有效无效，均应承担全部赔偿责任。请求驳回上诉，维持原判。   沙区政府辩称，不同意百商公司的上诉请求。一审判决事实清楚，适用法律正确。涉案的百乐苑三期是百商公司的开发项目，百商公司是为了减少资金支出增加棚户区改造内容，并不存在我政府委托的情形，我政府的回函是2009年出具，百商公司开发百乐苑三期的时间是2009年至2011年，但百商公司未在该期间内完成开发工作，相应责任应当由其承担。请求驳回上诉，维持原判。   冯全成向一审法院起诉请求：1.解除双方签订的拆迁安置补偿协议及拆迁安置补偿协议补充协议；2.判令百商公司、沙区政府赔偿经济损失787,170元；3.判令百商公司、沙区政府赔偿逾期过渡费76,800元。   一审法院认定事实：2008年10月6日，乌鲁木齐市沙依巴克区建设局向乌鲁木齐市规划局出具《关于办理百乐苑三期棚户区项目选址意见书的函》，该函确定沙区百乐苑三期棚户区项目北临珠江路、东临河滩快车道、西临仓房沟，共有住户48户，房屋为粮油运输工贸总公司70年代建设的旧平房，在百商集团兼并改制前已实行房改房。该项目占地20646平方米，建筑面积33250平方米。该项目总投资约为0.73亿元，建设周期为两年。根据《关于呈报审定棚户区改造项目的请示》（市棚改办[2008]10号）和乌鲁木齐市《2008年保障性住房领导小组会议纪要》（乌城低住保办函[2008]）1号）文件精神，同意沙区百乐苑三期棚户区项目，要求各项目建设单位抓紧开展项目前期工作，请贵局给予办理项目选址意见书。2009年5月5日，沙区政府向百商公司出具同意其进行百乐苑三期棚户区改造的函，该函委托百商公司进行百乐苑三期棚户区改造，建设周期为2009年至2011年，政府让百商公司在规定的建设周期内完成。2009年5月31日，沙区政府向市房产局提交关于办理百乐苑三期棚户区改造项目拆迁许可手续的函，请该局尽快给百商公司办理百乐苑三期棚户区改造项目拆迁许可手续。2011年1月17日，冯全成与百商公司签订了《拆迁安置补偿协议》，约定：百商公司受沙区政府的委托，按照城市建设发展及市区整体规划的要求，因棚户区改造项目需要拆迁原粮运司帆布厂山上棚户区改造项目规划范围内的所有房屋。百商公司拆迁冯全成位于乌鲁木齐市××路（原粮运司山上住宅）有正式产权砖混结构住房，产权证建筑面积56.38平方米，无证自建房55.20平方米。附属物作价36,036.95元，冯全成就地安置补偿房屋位于乌鲁木齐市××路（即原粮运司山上新建安置楼）安置楼6-3-302号房屋，建筑面积82.86平方米。过渡费每月600元，暂定18个月（具体时间根据回迁时间确定），搬迁完后开始支付。如暂定过渡期满后，冯全成仍不能回迁，百商公司按照实际超期时间给冯全成补足过渡费至回迁之日止，具体补费时间为冯全成回迁后三日内付清。协议签订后，七日内搬迁完毕。百商公司支付给冯全成的费用为奖励10,000元，过渡费10,800元，搬家费300元，附属物价值36,036.95元，合计57,136.95元。2013年9月27日，百商公司向包括冯全成在内的拆迁户做出承诺：在沙区棚改拆迁办将百乐新苑蓝线范围内全部拆迁完毕后，土地、规划、建设手续全部办理完毕，应立即开工，安置楼开工建设起24个月将安置楼全部建好，交付拆迁户使用，逾期公司承担拆迁过渡费在现有每个月1,600元的基础上翻一倍。2017年7月24日，冯全成与百商公司签订了拆迁安置补偿补充协议6，约定：百商公司按照协议及补充协议1-5的约定已向冯全成支付78个月的拆迁过渡费用102,000元，拆迁过渡期已满78个月，因政府拆迁工作拖延未能回迁，百商公司自2017年7月17日按每月1,600元继续支付房屋拆迁过渡费至回迁之日止，协议签订之日三日内先行支付12个月的过渡费19,200元。本案在审理过程中，冯全成向一审法院提出申请要求对乌鲁木齐市珠江路南巷126号周边同一地段的商品房（安置楼6-3-302室，建筑面积82.86平方米）2018年的市场价值进行评估，一审法院通过摇珠依法委托新疆信德房地产评估有限公司做出房地产评估报告，评估结果为房地产价值为560,714元，该报告送达各方当事人后，当事人均提出异议，异议答复亦送达各方当事人。该项评估费用为2,750元。另查，1.冯全成称其补充协议约定的2017年至2018年的过渡费已经履行完毕，不存在解除问题，故冯全成不再主张关于补充协议的解除问题，撤回该部分诉讼请求。因合同目的无法实现，仅主张要求拆迁安置补偿协议的解除；2.百商公司称所涉及的拆迁手续现在尚未办理，土地尚未进行招拍挂；3.冯全成在本案中明确要求百商公司、沙区政府共同承担民事责任。一审法院认为，沙依巴克区百乐苑三期项目，棚户于2008年立项，当时房屋拆迁工作适用法规是2001年6月6日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，根据该条例第四条第二款规定：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位”。第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”。而2011年1月21日国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。百商公司在已经完成了沙依巴克区百乐苑一、二期项目的建设情况下，为了减少商业拆迁的经济投入，申请将该项目纳入了棚户区改造项目，享受国家棚户区改造相关的优惠政策。该项目以沙区政府名义进行棚户区改造，百商公司实际是百乐苑三期项目的建设实施者，但是该项目至今未取得房屋拆迁许可证。沙区政府委托百商公司进行此项目改造，并未委托百商公司在没有取得房屋拆迁许可证的情况下，进行房屋拆迁工作。百商公司当庭也未举证沙区政府授权其进行房屋拆迁，因百商公司未取得房屋拆迁许可证，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，百商公司与冯全成签订《拆迁安置补偿协议》，对冯全成房屋拆迁属于违法拆迁，签订的《拆迁安置补偿协议》无效。冯全成主张要求解除其与百商公司签订的《拆迁安置补偿协议》，因合同无效，故一审法院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还的或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”，百商公司与冯全成签订《拆迁安置补偿协议》，违反法律禁止性规定，属于违法拆迁，百商公司负有全部的过错责任。冯全成主张要求百商公司赔偿其造成的经济损失787,170元（按82.86平方米×9,500元／平方米计算）、赔偿逾期过渡费76,800元（19,200元＋1,600元×36个月，其中双倍的过渡费自2015年9月28日起算），一审法院虽然委托评估被拆除房屋2018年的市场价值为560,714元，但是根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七、八、九条司法解释规定和司法解释立法精神，冯全成可以要求百商公司返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求承担不超过已付购房款一倍赔偿责任，冯全成的主张并未超过法律规定，一审法院予以支持。因百商公司未取得拆迁许可证，属违法拆迁，沙区政府对此不承担共同赔偿责任。冯全成主张要求沙区政府共同承担赔偿责任，一审法院不予支持。判决：一、驳回冯全成要求解除其与百商公司签订的《拆迁安置补偿协议》的诉讼请求；二、百商公司赔偿冯全成经济损失787,170元（按82.86平方米×9,500元／平方米计算）；三、百商公司赔偿冯全成逾期过渡费76,800元（19,200元+1,600元×36个月，其中双倍的过渡费自2015年9月28日起算）；四、驳回冯全成要求沙区政府共同赔偿其经济损失787,170元、逾期过渡费76,800元的诉讼请求。   二审中，当事人未提交新证据。   本院对一审查明的事实予以确认。   本院认为，冯全成与百商公司、沙区政府因涉案合同的效力、赔偿款项的数额及赔偿主体等问题产生争议。百商公司不属于《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的拆迁主体，百商公司与冯全成之间不属于拆迁安置补偿合同关系，应属于普通民事主体之间的合同关系，本案的案由应为合同纠纷。本案的争议焦点为：本案中涉案合同的效力应当如何认定；冯全成主张百商公司赔偿经济损失的理由能否成立、损失数额如何认定。对此本院分析如下：《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。从上述规定及司法解释来看，只有违反法律法规强制性效力规范，才导致合同无效。《城市房屋拆迁管理条例》中规定拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后方可实施拆迁，该规定并未对房屋拆迁安置补偿协议的签订及效力作出强制性规定，且《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施后，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。百商公司与冯全成签订的拆迁协议，系双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规强制性规定，应属有效。一审判决对涉案合同的效力认定有误，本院予以纠正。现涉案房屋已被拆除，百商公司拆除涉案房屋系基于与冯全成签订的《拆迁安置补偿协议》，沙区政府并非该合同的相对方，亦未实施拆除行为，冯全成主张沙区政府承担赔偿责任没有事实依据和法律依据，百商公司上诉认为沙区政府应向冯全成应当承担赔偿责任的理由不能成立。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”本案中，涉案房屋已被拆除，但百商公司未按照协议约定向冯全成交付补偿房屋，双方签订的协议的目的已无法实现，冯全成主张解除合同符合上述法律规定，双方之间的合同解除时间为冯全成的起诉状送达百商公司之日，即2018年9月11日。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条规定：“拆迁人与被拆迁人按照所有权调换形式订立拆迁补偿安置协议，明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置，如果拆迁人将该补偿安置房屋另行出卖给第三人，被拆迁人请求优先取得补偿安置房屋的，应予支持。被拆迁人请求解除拆迁补偿安置协议的，按照本解释第八条的规定处理。”第八条规定：“具有下列情形之一，导致商品房买卖合同目的不能实现的，无法取得房屋的买受人可以请求解除合同、返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任：（一）商品房买卖合同订立后，出卖人未告知买受人又将该房屋抵押给第三人；（二）商品房买卖合同订立后，出卖人又将该房屋出卖给第三人。”第九条规定：“出卖人订立商品房买卖合同时，具有下列情形之一，导致合同无效或者被撤销、解除的，买受人可以请求返还已付购房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任：（一）故意隐瞒没有取得商品房预售许可证明的事实或者提供虚假商品房预售许可证明；（二）故意隐瞒所售房屋已经抵押的事实；（三）故意隐瞒所售房屋已经出卖给第三人或者为拆迁补偿安置房屋的事实”。本案中，双方合同中约定的补偿安置房屋并未建造，百商公司不存在将补偿安置房屋出售或抵押于第三人的情形，一审法院适用上述司法解释的规定处理本案属于适用法律错误。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”现涉案房屋已被拆除，已无法实现恢复原状，冯全成有权要求百商公司赔偿损失，本案在一审审理期间通过委托评估对涉案被拆迁房屋作出评估价值为560,714元，该评估价值可以作为冯全成主张百商公司赔偿的依据，冯全成主张应按照其提供的涉案被拆迁房屋周边的市场询价作为赔偿标准并无合同依据和法律依据，一审判决对此认定有误，本院予以纠正。百商公司与冯全成在签订的合同中约定了过渡费用的支付方式及标准，百商公司未按照合同约定向冯全成交付补偿安置房屋，应当支付双方合同解除之前的过渡费用，百商公司上诉不应支付过渡费的理由不能成立，本院不予采信。关于百商公司上诉认为本案应属于行政诉讼案件，不应作为民事案件审理的上诉意见，对此本院认为，百商公司与冯全成之间系平等民事主体，双方签订的合同内容涉及房屋拆除和安置调换等内容，该合同的签订及履行并无行政机关的参与，百商公司认为本案应当属于行政诉讼案件的理由不能成立，本院不予采信。   综上所述，百商公司的上诉请求部分成立。本院依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：   一、维持新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院（2018）新0103民初7359号民事判决第三项、第四项，即：新疆百商投资集团有限公司赔偿冯全成逾期过渡费76,800元（19,200元+1,600元×36个月，其中双倍的过渡费自2015年9月28日起算）；驳回冯全成要求乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府共同赔偿其经济损失787,170元、逾期过渡费76,800元的诉讼请求   二、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院（2018）新0103民初7369号民事判决第一项，即：驳回冯全成要求解除其与新疆百商投资集团有限公司签订的《拆迁安置补偿协议》的诉讼请求；   三、变更新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院（2018）新0103民初7369号民事判决第二项为新疆百商投资集团有限公司赔偿冯全成经济损失560,714元；   四、冯全成与新疆百商投资集团有限公司签订的《拆迁安置补偿协议》于2018年9月11日予以解除。   以上百商公司应向冯全成支付款项637,514元，百商公司应于本判决生效之日起十日内向冯全成付清，逾期则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。   本案一审诉讼标的为863,970元，核定给付金额637,514元，占诉讼标的的73.79%，一审受理费12,439.70元（冯全成已预交），由冯全成负担26.21%，即3,260.45元，由百商公司负担73.79%，即9,179.25元。评估费用2,750元（冯全成已预交）由百商公司负担。二审案件受理费12,439.70元（百商公司已预交），由百商公司负担9,179.25元，冯全成负担3,260.45元。   本判决为终审判决。   审  判  长   董 慧   审  判  员   卫 杨   审  判  员   焦 玉   二 〇 二 〇 年 六 月 四 日   书  记  员   朱立伟