安徽省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖行终520号上诉人(一审原告)周之连，男，1972年10月22日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人(一审原告)周绍峰，男，1966年12月22日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人(一审原告)周汉，男，1970年10月30日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人(一审原告)周杰，男，1968年10月30日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人(一审原告)周绍席，男，1951年5月13日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人(一审原告)周绍占，男，1969年5月9日出生，汉族，住安徽省涡阳县，上诉人(一审原告)周绍理，男，1955年6月13日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人(一审原告)周绍秀，男，1950年6月9日出生，汉族，住安徽省涡阳县。上诉人(一审原告)周曙光，男，1966年3月25日出生，汉族，住安徽省涡阳县。被上诉人(一审被告)安徽省涡阳县人民政府，住所地安徽省涡阳县紫光大道1号，统一社会信用代码11341621070918642W。法定代表人熊国洪，该县县长。委托代理人蒲永胜，该县自然资源和规划局工作人员。委托代理人刘大地，该县司法局工作人员。上诉人周之连、周绍峰、周汉、周杰、周绍席、周绍占、周绍理、周绍秀、周曙光（以下简称周之连等九人）因诉安徽省涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院(2019)皖16行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周之连等九人向一审法院诉称，原告系安徽省涡阳县楚店镇周东行政村周东自然村村民，在该村拥有合法承包地，长期生产、生活于此。后遇征收，原告至今未与相关部门签订补偿协议，但原告的承包地却被相关建设单位建设成了坟地并予以出让。经向安徽省涡阳县住房和城乡建设局申请信息公开，于2018年6月7日获得答复：你们所附承包地范围内未有建设项目向我局申请办理建筑工程施工许可证。相关建设单位未取得施工许可证，擅自占用原告承包土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，侵犯了原告的合法权益。为维护自身的合法权益，原告于2019年3月30日向安徽省涡阳县国土资源局提出查处申请，要求其针对相关建设单位违法占用原告承包地的行为进行查处，并将查处结果书面告知原告，但安徽省涡阳县国土资源局在收到查处申请书后未进行回复。后原告于2019年6月5日向被告提出复议申请，要求被告针对安徽省涡阳县国土资源局不查处的行为进行处理，被告收到原告复议申请后，于2019年6月14日向原告作出受理通知书，于2019年6月18日作出涡政复决字〔2019〕18号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国土部门对于违法占地的行为具有查处的法定职责，故原告针对相关建设单位的违法占地行为有权申请查处，被告所作出的行政复议决定认定事实和适用法律错误。综上，请求法院判决：一、撤销被告作出的涡政复决字〔2019〕第18号《行政复议决定书》，并责令其重新作出行政行为；二、被告承担诉讼费用。涡阳县政府向一审法院辩称，一、被告作出的行政复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确。原告起诉超过起诉期限。涡阳县政府在收到周之连等九人的复议申请后，依法进行受理和审理，经过审理依法作出复议决定，依法送达。原告于2019年8月18日收到涡政复决字〔2019〕第18号《行政复议决定书》，其应于2019年9月2日前向贵院提起行政诉讼。故其于2019年10月提起行政诉讼，已经超过起诉期限。二、原告明知承包地被依法征收，仍要求查处显然是滥用权利，诉讼理由不能成立。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款“在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。原告原承包土地被安徽省人民政府依法征收后，涡阳县政府实施了征地行为。其中的61.89亩土地经涡阳县政府依法批准划拨给县经开区用于建设污水处理厂，该污水处理厂合法用地无需查处。另一部分土地经涡阳县政府批准，将县城规划区内坟地迁移该处用作公益性墓地，无需查处。三、原告无诉讼主体资格。原告拥有的承包地已经安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）〔2016〕147号《关于涡阳县2016年第4批次（工矿废弃地复垦挂钩）集镇建设用地的批复》和皖政地（增减挂钩）〔2017〕192号《关于涡阳县2017年第5批次（工矿废弃地复垦挂钩）集镇建设用地的批复》批准征收，安徽省人民政府批复下达后，涡阳县政府实施了征地行为，2017年10月，包括申请人在内的王苏等15人对安徽省人民政府上述两征地批复不服，向安徽省人民政府申请行政复议。2017年11月10日，安徽省人民政府分别作出皖行复〔2017〕471号《行政复议决定书》和皖行复〔2017〕500号《行政复议决定书》，维持了上述两批复。案涉土地性质已由集体所有转变为国家所有，原告对其主张的承包地已失去土地承包经营权，无论是污水处理厂建设还是公益性公墓建设均与原告没有法律上的利害关系。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚、程序合法，依法应得到维持。原告的起诉超过起诉期限，无诉讼主体资格且诉讼理由不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。一审法院经审理查明，原告周之连等九人就其承包土地向安徽省涡阳县住房和城乡建设局申请信息公开，安徽省涡阳县住房和城乡建设委员会于2018年6月7日答复：你们所附承包地范围内未有建设项目向我局申请办理建筑工程施工许可证。后原告向安徽省涡阳县国土资源局提出申请，请求对在涉案土地上的建设行为进行查处，并将查处结果予以告知。在安徽省涡阳县国土资源局未履行查处职责的情况下，原告周之连等九人向涡阳县政府提出了行政复议申请，要求确认复议被申请人不履行查处违法建设职责的行为违法，并责令其履行查处职责。被告涡阳县政府受理后，于2019年8月12日作出涡政复决字〔2019〕18号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。该行政复议决定于2019年8月18日送达。原告不服，遂向该院提起行政诉讼。一审法院另查明，原告周之连等人的承包地已经安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）〔2016〕147号《批复》和皖政地（增减挂钩）〔2017〕192号《批复》征收，补偿已到户。之后，原告周之连等九人向安徽省人民政府申请复议，请求撤销上述两征地批复。经审理，安徽省人民政府于2017年11月10日分别作出皖行复〔2017〕471号《行政复议决定书》和皖行复〔2017〕500号《行政复议决定书》，维持了安徽省人民政府作出的上述两征地批复。一审法院审理认为，被告涡阳县政府根据原告周之连等九人的行政复议申请，作出了本案被诉行政复议决定，因此，九原告作为行政行为相对人，针对该行政复议决定有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原告周之连等九人原承包的土地已经安徽省人民政府作出征地批复予以征收，且补偿款已补偿到户，征地行为已经实施完毕，原告周之连等九人对涉案土地不再具有权利。原告与该土地征收后的建设行为不具有利害关系。虽然法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利，但对投诉、举报的查处结果，因原告对涉案土地不再具有权利，原告不具有提起复议的请求权基础。因此，被告受理行政复议申请后，以原告已失去涉案土地承包经营权，无权提出复议为由，驳回原告的行政复议申请并无不当。另被告涡阳县政府提供的证据能够证明其在受理复议申请后，履行了相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行送达，故被告涡阳县政府作出行政复议决定程序并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案中，被告涡阳县政府政府认为原告起诉超过起诉期限，根据卷内材料反映，原告周之连等九人收到被诉行政复议决定的时间是2019年8月18日，该院立案登记信息表登记的立案时间是2019年9月2日，并未超过法定十五日起诉期限的规定。因此，被告认为原告起诉超过起诉期限的理由不能成立。综上，原告周之连等九人要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周之连等九人的诉讼请求。周之连等九人上诉称，一、案涉土地征收时未履行过征地公告及安置补偿方案公示的前置程序，亦未履行合法征收手续。上诉人从未与任何部门签订过征收协议，亦未见过任何征收文件，不存在一审法院认定的征收行为已经履行完毕，之后建设方建设行为与上诉人无关的情形。二、本案中建设单位未依法取得施工许可证，涉案地块却被相关建设单位施工建设了部分坟地，并予以出让，属违法占用土地，安徽省涡阳县国土资源局作为土地行政主管部门具有依法查处的法定职责，其在法定时间内未对违法行为进行查处，属行政不作为。上诉人对此向被上诉人提出复议申请，具有提出行政复议的请求权基础。被上诉人应对安徽省涡阳县国土资源局不查处行为及施工单位违法占地施工的行为进行审查和处理。三、本案中，被上诉人和一审法院并未对上诉人质疑的问题进行严格的审查，也未对上诉人尽到详细的解答义务。只一味地以上诉人对涉案土地不再具有权利为由不予处理，实际回避了相关建设单位违法建设及土地行政主管部门未依法履行查处职责的问题。综上，一审判决认定事实及适用法律错误。请求二审法院：一、撤销（2019）皖16行初83号行政判决，发回重审或依法改判撤销涡政复决字〔2019〕第18号行政复议决定;二、诉讼费用由被上诉人承担。涡阳县政府答辩称，上诉人不具备诉讼主体资格，一审判决事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告涡阳县政府向一审法院提举下列证据：1.皖政地（增减挂钩）〔2016〕147号批复;2.皖政地（增减挂钩）〔2017〕192号批复；3.楚店镇周东村委会被征地人员名单；4.楚店镇王桥村委会被征地人员名单，证据1-4证明原告原承包地经安徽省人民政府批准征收。5.皖行复〔2017〕471号行政复议决定书，证明皖政地（增减挂钩）〔2016〕147号批复被安徽省人民政府依法维持。6.皖行复〔2017〕500号行政复议决定书，证明皖政地（增减挂钩）〔2017〕192号批复被安徽省人民政府依法维持。7.涡阳县经开区污水处理厂供地卷宗一份，证明经开区污水处理厂依法办理合法供地手续，无需查处。8.涡阳县发改委立项批复，证明涡阳县经开区公墓意见经过立项。9.涡阳县规划委员会第七期会议纪要，证明涡阳县经开区公墓已经过规划选址。10.涡阳县经开区规划委员会2016年第1次会议纪要，证明会议通过公墓规划方案，选址在S202县东侧，城南垃圾填埋场南侧，面积约200亩。11.关于申建公益性生态陵园的请示，证明涡阳乐行城镇发展投资有限公司申请建设公益性公墓，选址在涡阳县规划委员为选址的位置，即S202县东侧约300米，楚店镇周东村以北约800米。12.涡阳县环保局涡环表〔2016〕61号审批意见，证明环保部门同意该项目建设。13.涡阳县民政局情况说明，证明建设公益性公墓符合国家政策。14.行政复议程序资料（从原告申请行政复议开始到涡阳县政府作出行政复议决定书及送达期间），证明行政复议程序合法。一审原告周之连等九人向一审法院提交下列证据：1.原告身份证复印件；2.原告土地承包证复印件；3.涡阳县住房和城乡管设局于2018年6月7日作出的《关于周之连、周邵席等9人申请政府信息公开的书面回复》；4.现场照片；5.原告向涡阳县国土资源局提交的查处申请书以及邮寄单、查询单；6.原告向被告提交的行政复议申请书以及邮寄单、查询单；7.被告作出的《行政复议受理通知书》（涡政复受〔2019〕第17号）；8.被告作出涡政复决字〔2019〕第18号《行政复议决定书》。以上证据证明原告在楚店镇周东行政村享有承包地，并且有土地承包经营权证件，原告至今未与相关行政部门签署征收补偿协议，或与相关部门针对以上承包经营关系进行解除，在被告没有依法履行征收程序情况下，原告针对建设单位在其承包土地上实施的建设行为有权提出查处，也有权向国土资源部门要求按照土地管理法的规定履行查处的法定职责，在国土资源部门收到原告的申请查处书后没有履行相应调查程序，原告有权针对不作为的行为向被告提出行政复议申请，被告在被申请人没有提交任何证据的情况下直接驳回原告的行政复议申请，认定事实及适用法律错误。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，根据确认的案件事实和双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、关于周之连等九人“合法权益”的边界问题；二、关于“申请查处”行为性质问题；三、关于行政复议决定是否合法问题。围绕上述争议焦点，现作如下评判：一、关于周之连等九人“合法权益”的边界问题。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。该法第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内足额支付。综合上述规定，农村集体土地自征收决定公布生效后，相应的土地所有权发生改变。但与此同时，被征收人取得了要求征收部门进行安置补偿的权利，此时被征收人的集体土地使用权已经转变为安置补偿请求权。本案中，周之连等九人原承包的集体土地已经安徽省人民政府作出征地批复予以征收，相应的土地所有权业已发生改变，周之连等九人原集体土地使用权已经转变为安置补偿请求权，其对征收之后的国有土地出让、建设等行为不具请求权基础。周之连等九人如对安置补偿事宜有异议，通过对土地征收及其补偿安置行为寻求法律救济，完全可以实现维护其合法权益的目的。二、关于“申请查处”行为性质问题。投诉举报是公民发现并向有关部门反映社会生活中出现的问题，主张社会公共利益或自身合法权益的重要方式。投诉举报分为“公益性质的投诉举报”和“涉己性质的投诉举报”，前者主要是具有涉及公益，与投诉举报人自身合法权益没有直接关系，与行政机关就其投诉举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格。后者是投诉举报人为维护自身合法权益而投诉举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就投诉举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，周之连等九人原集体土地使用权已经转变为安置补偿请求权，其对征收之后的国有土地出让、建设等行为不具请求权基础。故周之连等九人向安徽省涡阳县国土资源局提出申请，请求对在涉案土地上的建设行为进行查处，并非基于是违法建设行为的受害人，也无证据证明其要求查处的事项对其自身安置补偿请求权产生实际影响。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。但是，该条规定的目的在于维护公共利益，并非保障投诉举报人自身的权益。而周之连等九人“申请查处”的主张符合《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六条规定，行为性质属于“公益性质的投诉举报”，与安徽省涡阳县国土资源局查处或者不予查处举报事项的行为没有利害关系。三、关于行政复议决定是否合法问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人提出行政复议申请，应当与被申请复议的行政行为有利害关系。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，周之连等九人与安徽省涡阳县国土资源局查处或者不予查处举报事项的行为没有利害关系，其申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，故涡阳县政府驳回周之连等九人的行政复议申请并无不当。综上，一审判决驳回周之连等九人的诉讼请求正确。上诉人周之连等九人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周之连、周绍峰、周汉、周杰、周绍席、周绍占、周绍理、周绍秀、周曙光负担。本判决为终审判决。审判长 周 辉审判员 汪结平审判员 姜 明二〇二〇年六月四日法官助理阮秀芳书记员刘菊芳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。