湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0511行初114号 原告中浩建设湖南房地产开发有限公司，住所地长沙市天心区白沙中路88号天机大厦5楼。 法定代表人**毅，该公司经理。 委托代理人谢广利，湖南湘军麓和律师事务所律师。 被告邵阳市不动产登记中心，住所地邵阳市大祥区西外街南100米。 法定代表人夏春生，该中心主任。 被告邵阳市自然资源和规划局，住所地邵阳市大祥区大祥路与邵州西路交汇处。 法定代表人吴韬，该局局长。 两被告共同委托代理人欧阳涛，男，该登记中心法制科科长。 两被告共同委托代理人欧阳平，湖南泽宇律师事务所律师。 第三人湖南省烟草公司邵阳分公司职工商品房筹建委员会，住所地邵阳市大祥区百春园5栋。 负责人**林。 委托代理人彭习怀，男，该委员会成员。 委托代理人刘宇，湖南人和人（邵阳）律师事务所律师。 原告中浩建设湖南房地产开发有限公司（以下简称中浩公司）诉被告邵阳市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）、邵阳市不动产登记中心（以下简称登记中心）不动产行政登记一案，于2020年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月6日向被告邮寄送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。因湖南省烟草公司邵阳分公司职工商品房筹建委员会（以下简称筹委会）与本案处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年5月28日及同年6月3日两次公开开庭审理了本案。原告中浩公司的委托代理人谢广利，被告自然资源局及登记中心的共同委托代理人欧阳涛、欧阳平，第三人筹委会的委托代理人彭习怀、刘宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2017年1月24日，原邵阳市国土资源局（现自然资源局）根据权利人（申请人）筹委会的申请，为筹委会颁发了湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》。 原告中浩公司诉称：1、筹委会为非经依法登记的湖南省烟草公司邵阳分公司下设的职能部门和购房者，无房地产开发资质及不具备房地产开发的权利能力和行为能力，不符合办理相关登记的主体条件；2、中浩公司作为项目开发商，在中浩公司未将所开发的房地产交付给各购房者的情况下，对案涉房地产拥有所有权，其原告主体资格适格，且原告直到开庭才知晓本案被诉行政行为，原告起诉未超过法定起诉期限；3、被告为第三人办理预告登记违背了《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，且认定事实错误，程序违法，请求人民法院判令撤销被告为第三人筹委会作出的金碧佳苑4#楼湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号预告登记。 原告向本院提交了如下证据： 1、《邵阳烟草职工商品房团购协议》； 2、《建设工程施工许可证》，证据1-2拟证明金碧佳苑项目由中浩公司开发建设，湖南省烟草公司邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会尚有购房款未支付，该项目也并未办理竣工验收及中浩公司未将案涉房产移交给邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会； 3、《关于协助办理金碧佳苑相关产权证的函》； 4、被告登记中心为筹委会办理预告登记的相关资料； 5、金碧佳苑分户人员名单及楼盘表； 6、《律师函》及被告签收记录，证据3-6拟证明筹委会越过原告直接办理金碧佳苑预告登记，被告登记中心在金碧佳苑项目未竣工验收、作为开发商的原告未参与及未提交办理预告登记资料的情况下违法办理预告登记和办理房产分户的事实。 被告自然资源局及登记中心辩称：1、案涉行政行为涉及的土地使用权人为第三人等272户业主，原告作为名义上的建设方，没有实际参与建设，也未提供建设资金，仅提供资质，其与案涉行政行为不具有行政法上的利害关系；2、被告根据权利人的申请作出案涉行政行为，并予以公示，原告应当知晓，其提起本案诉讼已超过法定起诉期限；3、原告如认为案涉房产属于其开发所有，应通过民事诉讼的方式确认产权，待产权明晰后再行提起行政诉讼；4、被告作出的案涉行政行为系在“放管服”大环境下，为处理因原告方原因导致项目房产烂尾而引发集体上访，并在相关机关要求颁证机构限期完成颁证以稳定信访压力下作出，尽管颁证过程存在瑕疵，但未损害原告权益，故请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求或裁定驳回原告起诉。 被告自然资源局及登记中心向本院提交了如下证据： 1、土地使用权登记资料（包括土地登记审批单、土地使用权出让用地规划条件书、宗地面积测算报告单、国有建设用地使用权出让批复单、国有建设用地使用权出让合同、土地登记申请书、关于我公司与烟草公司联合摘牌的说明、邵市国用（2011）第D00040号国有土地使用权证，拟证明土地登记资料齐全，合法有效，使用权人中存在中浩公司原因是为了办理手续方便，该公司不具有实质性权利； 2、不动产预告登记资料（包括邵阳市不动产登记申请表、首次登记询问笔录、承诺书、国有土地使用权证、不动产价值监证确认书、建筑工程施工许可证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、宗地面积测算报告单、不动产权籍调查表、红线图、关于我公司与邵阳市烟草公司唐大学袁国新等272户业主联合摘牌的说明、房屋分层平面图、法定代表人授权委托书、营业执照、王昆等人的身份证复印件、方位图、建筑物照片、不动产登记证明），拟证明案涉预告登记符合法律规定； 3、物权法、不动产登记暂行条例及其实施细则（仅节录部分内容），拟证明被告作出的案涉预告登记所依照的法律依据。 第三人筹委会述称，第三人为案涉土地的使用权人及案涉房屋的所有权人，被告作出的本案行政行为未损害原告的任何合法权益，也未对原告权利义务产生实际影响，且被告所做出的案涉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。如原告认为其对案涉土地及房屋拥有权利，应先通过民事诉讼确认，待产权明晰后再行要求处理，故请求人民法院驳回原告的起诉或诉讼请求。 第三人筹委会向本院提交了如下证据： 1、国有建设用地使用权出让批复单、价款结算通知书、银行进账单，拟证明案涉土地的所有出让手续、出让金均为第三人办理； 2、关于我公司与邵阳市烟草公司唐大学、袁国新等272户业主联合摘牌的说明，拟证明案涉土地房屋的所有权人为第三人所代表的业主，而非原告； 3、关于加强金碧佳苑成品保护的函、关于核对已完工程界面现场鉴定记录的函，拟证明工程因原告的原因停工，无法继续履行合同，双方已作施工界面划断； 4、宝工区纪要（2016）6号《会议纪要》、邵阳市人民政府（2016）7号《会议纪要》，拟证明因原告过错，导致遗留矛盾尖锐，相关人民政府多次开会并形成会议纪要，对项目处理提出指导意见。 经庭审质证，原告中浩公司对被告登记中心及自然资源局提供的证据1-3的真实性无异议，但对该证据的关联性、合法性及证明目的有异议，认为被告提交的上述证据不能证明被告所作出的预告登记行为合法。第三人筹委会对被告提交的证据无异议。 被告登记中心及自然资源局对原告中浩公司提交的证据1-2的真实性、合法性和关联性均无异议，但对该证据的证明目的有异议，认为原告需要和第三人通过民事诉讼，先确认物权，然后再提起行政诉讼；对证据3-6的真实性、合法性和关联性均无异议，但对该证据的证明目的有异议，认为原告没有参与后续建设，已放弃对案涉工程的施工，产权人多次向原告方要求其履行应尽义务，但原告方未履行；对证据4无异议；对证据5的关联性有异议，认为如果原告要作为证据提交，应将272户业主追加为第三人；对证据6的真实性无异议，被告已收到，也履行了相关义务。第三人筹委会同意被告对原告提供的证据的质证意见，并补充：对证据1的真实性无异议，但认为该协议并不是商品房买卖合同，从后续的合同履行情况看，该协议实际上是一份代建协议，原告强调甲方不付款的违约责任，但该合同的交付日期为600天，原告一直停工，拒不协助办理相关手续，不能作为原告确认物权的证据，第三人与原告就已完成的工程量做了界面划断，后续工程与原告无关；对证据3的证明目的有异议，认为由于原告对案涉项目不管不顾，导致272户居民为了解决民生问题，不得不向被告申请相应的办证手续；对证据5的关联性有异议，认为与本案无关；对证据6同意被告的质证意见。 原告中浩公司对第三人筹委会提供的证据1-4的真实性无异议，但对该证据的合法性、关联性及证明目的有异议，认为证据1-2不能否认原告开发建设案涉房产的事实，即原告对所开发的房产具有所有权，证据3不能直接证明工程停工是原告原因所致，证据4与本案无关，该两份会议纪要不能证明被告登记中心作出的预告登记合法。被告登记中心及自然资源局对第三人提供的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：被告登记中心及自然资源局提供的证据，均为被告作出行政行为的证据，各证据能相互佐证，且与本案处理相关，原告及第三人对该证据的真实性均无异议，可以作为认定案件事实的依据。原告提交的证据1-4及证据6与本案处理相关，被告及第三人对该证据的真实性无异议，可以作为认定案件事实的依据，但本案审查的被诉行政行为系被告为第三人作出的预告登记，证据5分户资料与本案处理不具有直接关联，不作为认定案件事实的依据。第三人筹委会提供的证据与本案处理相关，原告及被告对该证据的真实性均无异议，可以作为认定案件事实的依据，原告虽然对第三人提供的证据4的关联性提出异议，但未有相关证据佐证，且政府对案涉项目问题的处理和本案处理直接相关，故对原告的该质证意见本院不予采纳。 经审理查明，2010年12月6日，原告中浩公司向原邵阳市国土资源局出具《关于我公司与烟草公司联合摘牌的说明》，表明“贵局挂牌的［2010］32号宗地，我公司摘牌的住宅用地19077.73平方米（使用年限70年）。但实际土地使用权、所有人为邵阳市户业主，我公司作为代建方参与联合摘牌是为了该项目报手续办理方便”。2010年12月22日，原邵阳市国土资源局作为出让方与受让方湖南省烟草公司邵阳市公司、第三人筹委会签订《国有建设用地使用权出让合同》,受让方以6260万元的价格取得包括案涉土地在内的土地使用权。2011年4月11日，筹委会唐大学等272户作为申请人向原邵阳市国土资源局提出土地登记申请，要求将案涉19077.73平方米住宅建设用地登记到其名下。同年5月4日，原邵阳市国土资源局颁发了邵市国用（2011）第Ｄ00040号《国有土地使用权证》，登记土地使用权人为第三人筹委会及原告中浩公司，使用权面积为19077.73平方米，并在记事中注明“该宗地建设周期为三年（2015年6月30日），待建设工程竣工验收后换发证”。2012年3月1日，邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会与中浩公司签订《邵阳烟草职工商品房团购协议》，开发案涉项目金碧佳苑。此后，中浩公司取得了《建设工程施工许可证》，与筹委会共同取得了《建设工程规划许可证》及《建设用地规划许可证》等，建设期限为2012年10月8日至2013年11月12日，施工单位为中浩建设股份有限公司，建设单位为中浩公司，其中中浩公司为施工单位中浩建设股份有限公司的全资子公司。在施工过程中，施工方分包了部分工程，因分包方要求先行支付工程款等与筹委会发生矛盾，该项目工程在未竣工的情况下于2014年8月停工。为解决项目房屋烂尾及唐大学等272户集资户因房屋长期得不到处理引发的上访等问题，邵阳市宝庆工业园区、邵阳市人民政府多次协调并要求处理。在对原施工单位和建设单位已完成的工程作出施工界面划断及相关证据采集司法鉴定后，未完成的工程由其他公司继续完成。 2016年7月15日，邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会向中浩公司出具《关于协助办理金碧佳苑相关产权证的函》，要求中浩公司出具相关材料及委托书，以协助办理金碧佳苑项目的相关产权证。中浩公司收到函件后，以第三人未支付工程款为由拒绝配合。为解决项目集资户办理公积金贷款或银行商业贷款等问题，2017年1月23日，筹委会作为申请权利人，向不动产登记机构申请办理金碧佳苑4#楼的首次登记，登记建筑面积为12211.44平方米。原邵阳市国土资源局根据不动产登记申请表、承诺书、国有土地使用权证、各许可证、不动产权籍调查表、红线图等材料，并依照全省集中化解决房地产办证信访问题等文件精神、要求，于2017年1月24日作出湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》，为筹委会办理了金碧佳苑4#楼的预告登记。另该预告登记已于2019年4月30日失效，且已被注销。原告不服，遂提起本案行政诉讼。另查明唐大学等272户业主已按照与邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会签订的认购协议，将购房款支付到位，各房产均已办理分户登记，其中一部分已将房屋再次进行了转让。 本院认为，本案争议的焦点是案涉（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》对原告中浩公司权利义务是否产生实际影响及所作出的案涉《预告登记》是否合法。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，对其在法定授权范围内实施的行政行为应当为被告。《不动产登记条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案登记中心系被告自然资源局的内设机构，其根据法规授权，对其履行不动产登记职权而作出的相关登记可作为适格被告。但案涉湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》加盖的是邵阳市国土资源局不动产登记专用章，实际还是以邵阳市国土资源局的名义作出项目预告登记，根据向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告的规定，自然资源局为本案的适格被告，在经本庭释明后，原告不愿意撤回对登记中心的起诉，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；被告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，中浩公司对登记中心的起诉，本院予以驳回。 对于案涉（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》对原告中浩公司权利义务是否产生实际影响及该预告登记是否合法问题。根据第三人提供的国有建设用地使用权出让批复单、价款结算通知书、进账单及中浩公司向原邵阳市国土资源局出具的《关于我公司与邵阳市烟草公司唐大学、袁国新等272户业主联合摘牌的说明》等证据材料，案涉项目土地的出让手续及出让金缴纳虽均为第三人筹委会办理，原告也自认案涉项目土地使用权和该地块上开发建设的商住房实际所有权人为唐大学、袁国新等272户业主，中浩公司参与联合摘牌是为了该项目报手续办理方便。但邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会与中浩公司签订了《邵阳烟草职工商品房团购协议》，中浩公司在法律上是案涉项目的开发商，在双方对款项支付仍有争议的情况下，筹委会越过中浩公司直接申请办理登记，登记机构作出案涉预告登记对中浩公司权利义务有实际影响。另预告登记是为保全关于不动产物权的请求权而将此权利进行的登记，以保障将来实现物权。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十五条第一款规定，有下列情形之一的，当事人可以按照约定申请不动产预告登记：（一）商品房等不动产预售的；（二）不动产买卖、抵押的；（三）以预购商品房设定抵押权的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。即登记机构可以对符合预告登记条件的申请进行预告登记。该实施细则第八十六至八十八条则分别对可以进行不动产预告登记的情形应当提交的材料进行了明确规定。本案根据查明的事实，筹委会2017年1月23日向登记机关申请的是首次登记，其提供的也是首次登记的相关材料，而被告于次日作出的则为案涉项目预告登记，故被告作出的湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》缺乏依据。另根据邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会与中浩公司签订《邵阳烟草职工商品房团购协议》，中浩公司系受唐大学、袁国新等272户业主的委托进行开发建设，而且在实际施工中，施工方以要求筹委会先行支付工程款发生矛盾致使建设项目于2014年8月全面停工。为解决项目房屋烂尾及唐大学等272户集资户因房屋长期得不到处理引发的上访等问题，邵阳市宝庆工业园区、邵阳市人民政府多次协调并要求处理，对相关产权证问题指令产权处协调处理。故被告作为不动产登记机构，其根据本案的实际情况及邵阳市宝庆工业园区、邵阳市人民政府的相关要求，依照全省集中化解决房地产办证信访问题等文件精神作出本案预告登记具有合理性和必要性。考虑到唐大学等272户业主已按照与邵阳市烟草公司员工商品房团购委员会签订的认购协议，将购房款支付到位，各房产均已办理分户登记，其中一部分已将房屋再次进行了转让，如撤销势必对已实际履行购房义务的各购房者造成重大损害，且案涉预告登记已被注销，不再具有可撤销内容。另在对原施工单位和建设单位已完成的工程作出施工界面划断及相关证据采集司法鉴定后，中浩公司如认为筹委会拖欠款项，可通过民事途径等方式解决，不影响其另行主张权利，故对原告中浩公司提出要求撤销案涉预告登记行政行为的请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告邵阳市自然资源和规划局作出的湘（2017）邵阳市不动产证明第0002995号《预告登记》违法； 二、驳回原告中浩建设湖南房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告邵阳市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  李俊刚 人民陪审员  陆易梅 人民陪审员  陈天明 二〇二〇年六月二十二日 法官助理李倪 代理书记员  陈 叶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。