北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2020)京行终1415号上诉人（一审原告）顾立清，女，1971年4月30日出生，汉族，无业，住北京市丰台区。被上诉人（一审被告）北京市丰台区人民政府，住所地北京市丰台区文体路2号。法定代表人初军威，代区长。委托代理人李国栋，北京市丰台区司法局工作人员。委托代理人刘京红，北京市安理律师事务所律师。一审第三人纪雁华，男，1962年11月7日出生，汉族，住北京市丰台区。上诉人顾立清因诉北京市丰台区人民政府（以下简称丰台区政府）村务公开答复一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2019）京04行初1474号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2019年5月29日，丰台区政府作出《关于顾立清、纪雁华的回复》（以下简称被诉答复），主要内容为：你们于2019年3月11日向北京市丰台区南苑乡槐房村村民委员会（以下简称槐房村委会）提出村务公开申请，要求公开：“槐房万达广场与槐房村委会签订的房屋租赁合同及收益发票”，并要求“以合同文本的形式书面回复并盖章，从起始年至2019年”。经核实，北京市丰台区南苑乡人民政府（以下简称南苑乡政府）已要求槐房村委会于5月20日在村委会公示栏对你们要求的村务公开相关信息进行公开，请你们前往查看。顾立清不服，诉至一审法院，请求撤销丰台区政府作出的被诉答复，继续履行监督职责等。一审法院经审理查明，2019年3月11日，顾立清和一审第三人纪雁华向槐房村委会提起村务公开申请，要求公开槐房万达广场与槐房村委会签订的房屋租赁合同及收益发票，从起始年至2019年，要求以合同文本的形式书面回复并盖章。2019年4月8日，顾立清和纪雁华向丰台区政府申请责令槐房村委会公开其申请的村务事项。2019年5月5日，丰台区政府向顾立清和纪雁华作出《告知》，告知二人：由于目前还未到法定答复期限，还请耐心等待。2019年4月22日，丰台区信访办公室向南苑乡政府作出《关于顾立清、纪雁华“履责申请”的转送函》（丰信办函〔2019〕41号），要求南苑乡政府认真组织调查。2019年4月24日，南苑乡政府作出《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，要求槐房村委会就顾立清和纪雁华申请公开的村务事项予以查找核实，并于2019年5月20日前公布。2019年5月14日，槐房村委会就顾立清和纪雁华的村务公开申请召开会议，决定公示：“……5、北京槐房万达广场商业管理有限公司租金……”槐房村委会将公示村务事项予以张贴公布。2019年5月29日，丰台区政府作出被诉答复。顾立清不服，向一审法院提起诉讼。2019年7月18日，槐房村委会作出《情况说明》，说明该村已将顾立清申请需公示内容已张贴公示栏并拍照进行公示，张贴位置德鑫家园社区居民委员会正门前公示栏内。一审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。因此，本案顾立清作为槐房村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。丰台区政府作为一级人民政府，则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。关于本案双方当事人所争议的丰台区政府是否按照《村民委员会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题，丰台区政府认为，其已依法履行了调查核实、责令公布的职责，槐房村委会亦将顾立清申请公开内容张贴于公示栏内。对此，一审法院认为应根据《村民委员会组织法》对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。《村民委员会组织法》第四章“村民会议和村民代表会议”中第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第五章“民主管理和民主监督”中第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》（2012年修订，以下简称北京市实施村委会组织法的规定）第二十七条规定，村应当建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实，履行依法公布村民委员会成员职务的自行终止、监督村民委员会成员的罢免工作等职责。第二十八条规定村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法定事项，接受村民的监督。第二十九条规定，村民委员会应当在本村明显的地方设置固定的村务公开栏和意见箱。村务公开还可以采取广播、闭路电视、网络、刊物等辅助形式。村民委员会应当广泛听取群众对村务公开的意见，接受群众查询，并作好答复工作。村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，丰台区政府收到《履责申请》后通过函件形式要求南苑乡政府认真组织调查。后南苑乡政府向槐房村委会下发《关于要求槐房村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，对槐房村委会就顾立清申请事项进行调查核实。2019年5月20日，槐房村委会将顾立清申请内容张贴于德鑫家园社区居民委员会正门前公示栏。丰台区政府经核实上述情况后于2019年5月29日作出被诉答复。一审法院认为，丰台区政府作为一级人民政府，应当依据《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。纵观丰台区政府在本案中履行职责的情况，丰台区政府收到顾立清申请后首先要求属地乡政府进行核实、调查和处理。在乡政府反馈情况后，丰台区政府经审查判断认为槐房村委会已对顾立清所要求的村务公开相关信息进行公开，故作出被诉答复。一审法院认为，丰台区政府履行职责的前述行为符合《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定。关于顾立清认为槐房村委会未按其要求公开相关房屋租赁合同及收益发票，丰台区政府未依法履行村务公开监督职责的诉讼意见，一审法院认为，前引法律规定及农村集体经济组织村务公开、财务公开领域的规范性文件均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。顾立清要求必须以合同文本、发票形式公开相关村务信息没有法律依据。且合同内容是否公平、合理以及合同履行情况不属于区政府履行调查核实村务公开的职责范围。同时，根据前引法律规定，村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村务公开制度则是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。综上，顾立清要求撤销被诉答复的诉讼请求不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条规定，判决驳回顾立清的诉讼请求。上诉人顾立清不服一审判决，以丰台区政府未依法监督槐房村委会公开真实的村务事项、未尽到充分全面的履行职责义务、一审法院对法律的理解和适用错误等为由，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审等。被上诉人丰台区政府对一审判决未提出异议。一审期间双方当事人在法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《村民委员会组织法》第三十条第一款和第三十一条规定，村民委员会实行村务公开制度；村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。本案中，丰台区政府具有对顾立清反映的村务公开问题进行调查核实、并在确认村民委员会存在不及时公布或者公布的事项不真实的情况下责令公开的法定职责。结合双方当事人诉辩意见，本案争议焦点为：丰台区政府对顾立清反映的村务公开问题是否依法履行了法定职责。关于上述焦点问题，本院认为，根据行政诉讼法第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条和北京市实施村委会组织法的规定第二十七条、第二十八条、第二十九条等规定，对村务公开制度及区、县人民政府管理监督方式等作出明确规定。村务公开制度是保障村民委员会及农村村民进行民主管理和民主监督的手段。农村村民通过村务公开了解属于公开范围的村民委员会办理的涉及村民利益的事项。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。村民会议及村民代表会议是农村村民实行自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益的根本方式。村民会议审议村民委员会的年度工作报告，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。区、县人民政府是否履行了调查核实、责令公布的职责，应根据前述《村民委员会组织法》并参照北京市实施村委会组织法的规定进行审查。本案中，丰台区政府收到顾立清的申请后，首先要求属地南苑乡政府进行核实、调查和处理。在该乡政府反馈情况后，丰台区政府经审查判断认为槐房村委会已对顾立清所要求的村务公开相关信息进行公开，故作出被诉答复。丰台区政府前述行为符合《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定，已经履行了法定职责。关于顾立清提出丰台区政府未依法监督槐房村委会公开真实的村务事项、未尽到充分全面的履行职责义务等主张，本院认为，《村民委员会组织法》及北京市实施村委会组织法的规定均未对村务公开的形式作出具体明确的要求。因此，顾立清要求槐房村委会必须以合同文本、发票形式公开相关村务信息没有法律依据。另，相关合同内容是否公平、合理以及合同履行情况不属于区、县人民政府履行调查核实村务公开的职责范围。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回顾立清的诉讼请求并无不当，本院应予维持。顾立清的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾立清负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 马宏玉审 判 员 刘天毅审 判 员 贾宇军二〇二〇年六月十八日法官助理 张佳欣书 记 员 魏 彬