湖北省荆门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂08行终20号上诉人（原审原告）夏流毓。委托诉讼代理人夏玲莉，系夏流毓之女。委托诉讼代理人张志兵，湖北中科律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荆门市自然资源和规划局，住所地荆门市漳河新区双喜大道21号，统一社会信用代码11420800011236369B。法定代表人崔宏国，该局局长。出庭行政负责人奚征，荆门市自然资源和规划局总工程师。委托诉讼代理人宋文权，湖北法之星律师事务所律师。原审第三人荆门中建三局房地产开发有限公司，住所地荆门市象山一路28号，统一社会信用代码91420800688492225H。法定代表人王涛，董事长。委托诉讼代理人万培，女，1990年6月25日出生，汉族，该公司员工，委托诉讼代理人黄永华，男，1972年12月26日出生，汉族，该公司员工，上诉人夏流毓因与被上诉人荆门市自然资源和规划局、原审第三人荆门中建三局房地产开发有限公司（以下简称荆门中建三局）建设规划行政许可一案，于2018年6月1日诉至荆门市掇刀区人民法院，该院于2018年10月22日作出（2018）鄂0804行初76号行政判决，夏流毓不服，上诉至本院。2019年6月3日，本院作出（2019）鄂08行终8号行政裁定，撤销一审法院上述判决，发回重审。2019年7月1日，一审法院依法立案。在诉讼过程中，荆门市进行机构改革，不再保留荆门市城乡规划局，其职能由荆门市自然资源和规划局承继行使，一审法院依法变更被告名称为荆门市自然资源和规划局。一审法院于2019年12月30日作出（2019）鄂0804行初83号行政判决。夏流毓不服，向本院提起上诉。本院于2020年3月31日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定，原告在荆门市掇刀××路拥有合法产权的两层房屋一栋，登记建筑面积为190.03平方米，土地使用权证登记面积为150平方米。2015年6月26日，第三人向被告申请办理中建·荆南熙园小区二期项目的《建设工程规划许可证》。第三人向被告提交了下列资料：1、申请书；2、委托书；3、建设用地规划许可证（荆门市2013027）；4、国有土地使用证（地籍图）；5、荆门市掇刀区发展和改革局文件（掇发改投[2015]11号）；6、荆门市民防办公室证明（2015）第038号；7、相关材料（荆门中建三局关于5#、6#楼楼号对调的申请、关于2#地下室A区调整情况的说明、中建三局文件（荆门三房办字[2013]2号、荆门市房产管理局（荆房复[2013]11号）；8、规划总平面图；9、建筑设计方案；10、建设工程规划报建论证咨询报告；11、施工图纸。被告于2015年7月向第三人核发了编号为2015GF073《建设工程规划许可证》（副本），该证中载明：建设单位为中建三局，建设项目名称为中建·荆南熙园（二期），建设位置为掇刀区渠洞路3号，建设规模为1﹟、2﹟、5﹟、6﹟楼、变电所、1﹟2﹟地下室，合计占地面积为4628.94m2，总建筑面积101409.8m2。由于电力部门要求变电站不能建设在人防工程里，故2017年1月18日，被告对该项目1﹟楼及变电所的规划进行了变更，被告同时在该《建设工程规划许可证》（副本）中注明：因拆迁原因1﹟楼-A住宅部分14633.68m2及1号商铺暂不建设，原5﹟楼、6﹟楼及1﹟楼、2﹟楼地下室面积不变。在该《建设工程规划许可证》（副本）遵守事项下，规定：凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。未经发证机关许可，本证的各项规定均不得随意变更。2017年3月，第三人在原告房屋尚未征收拆除的情况下，对1号楼-A部分进行了建设，1号楼-A现在已封顶并对外销售。另查明，根据荆门市房地产管理局对市政府办公室请示《关于中建·荆南熙园项目配建廉租住房的回复意见》的记载，中建·荆南熙园项目属于旧城改造项目。2018年6月28日，在一审法院的组织下，原、被告及第三人均到现场进行了勘验，1﹟楼-A住宅部分与原告所有的房屋最近距离为2.7米。原审认为，本案的争议焦点在于：被告向第三人核发的编号为2015GF073号的《建设工程规划许可证》（副本）是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。故被告作为本市城乡规划主管部门，对建设单位或者个人的工程建设规划申请有依法审查作出规划许可的职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《湖北省城乡规划条例》第三十七条规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）申请人持项目批准、核准、备案文件和土地使用的有关证明文件、建设用地规划许可证、符合规划条件的工程项目设计方案等相关材料，向城乡规划主管部门提交申请；（二）需要征求有关部门意见的，受理申请的机关应当及时征求意见，有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈；（三）受理申请的机关自受理申请之日起20日内作出决定。《城市居住区规划设计规范》第1.0.5的规定，居住区的规划设计，应遵循下列基本原则：1.0.5.4适应居民的活动规律，综合考虑日照、采光、通风、防灾、配建设施及管理要求，创造安全、卫生、方便、舒适和优美的居住生活环境。即在建设规划行政许可中，是否准予许可，除了需要申请人提交符合法律规定的相关材料外、还需考虑日照、采光、通风等可能对相邻关系造成影响的因素。对于上述条件均符合的，才可以核发建设工程规划许可证。本案中，第三人向被告申请办理建设工程规划许可证，则被告在作出许可时，应当考虑该规划许可是否会对周围相邻关系造成不利的影响。因第三人建设的1﹟楼-A住宅部分距离原告所有的房屋最近距离仅为2.7米，严重影响了原告在前建设房屋的正常使用功能。虽被告在对第三人颁发的建设工程规划许可证上备注有“因拆迁原因1﹟楼-A住宅部分及1号商铺暂不建设”的条件，但是根据行政许可“符合条件许可，不符合条件则不应当许可”的原则，在原告申请办理建设工程规划许可证时，被告对尚不具备建设条件的1﹟楼-A住宅部分及1号商铺就不应该批准办理该规划许可。被告提出备注后该建设规划许可即合法的抗辩意见于法无据，本院不予采纳。被告为第三人颁发2015GF073号的《建设工程规划许可证》的行为违反法律规定。但是鉴于第三人承建的中建·荆南熙园项目属于旧城改造项目，且目前该规划许可的房屋已全部建设完毕并对外销售，若撤销该建设工程规划许可，则可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故对被告给第三人颁发的《建设工程规划许可证》仅确认违法，不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决：确认被告荆门市自然资源和规划局于2017年1月18日向第三人荆门中建三局房地产开发有限公司颁发的编号为2015GF073号《建设工程规划许可证》违法。案件受理费50元，由被告荆门市自然资源和规划局负担。夏流毓上诉称：一、原审认定第三人承建的中建.荆南熙园为旧城改造项目证据不充分。二、原审法院认定第三人建设的中建.荆南熙园1#楼-A住宅部分，严重影响了上诉人在前建设房屋的正常使用功能，被上诉人为第三人颁发的2015GF073号《建设工程规划许可证》的行为违法事实清楚。但原审法院仅判决确认违法，不判决撤销属适用法律不当。请求：依法撤销原判，改判撤销荆门市自然资源和规划局于2017年1月18日向原审第三人荆门中建三局房地产开发有限公司颁发的编号为2015GF073号《建设工程规划许可证》。荆门市自然资源和规划局答辩称：一、原判认定被上诉人作出的涉案建设工程规划许可行政行为涉及公共利益证据充分，上诉人关于该许可建设项目为旧城区改建项目证据不充分的理由不成立。确认案涉项目是旧城区改造项目，不仅仅是上诉人一句话，而是荆门市房产局依法受理第三人关于配建廉租房的请示后，经过调查核实，根据荆门市规委会的讨论意见，并报市区相关领导审批同意后作出的结论。该许可项目属于旧城改造项目证据充分。该许可项目还涉及保障性安居工程建设，即公共租赁住房的建设，且非公共租赁住房部分的房屋已对外销售。综上，原判认定涉案工程规划许可涉及公共利益完全正确。二、被上诉人根据涉案工程的特殊情况，对第三人作出部分工程许可建设，部分工程暂不许可建设的行政行为，符合法律规定。但是，鉴于原判决已经确认被上诉人作出的案涉行政许可行为违法，为配合法院依法妥善处理本案，被上诉人对原判决表示接受。三、上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，请二审对被上诉人作出的案涉行政许可行为依法全面审查，并驳回上诉，维持原判。荆门中建三局述称：一、荆门中建三局已依法取得了中建城南熙园二期建筑工程施工许可证，且是在取得建筑工程施工许可证后开始施工作业，不存在违法无证施工情况。荆门中建三局的工程建设行为应为合法。其对荆门市规划局的行政许可行为具有信赖利益，其在合法施工建设情况下的权益应得到保障。二、本案所涉建设工程许可证范围包括1#、2#、5#、6#楼，变电所及1#、2#楼地下室，涉及小业主903户。现1#、2#、5#、6#楼，分别于2019年8月、2018年10月、2018年3月、2017年12月完成交房入住工作，且2#、5#、6#楼不动产总证已办理，大部分业主已办理不动产分证。根据《关于中建荆南熙园项目配建廉租住房的回复意见》记载，中建荆南熙园项目属于旧城改造项目。结合荆门中建三局与荆门市房管局签订的《荆门市中心城区保障性住房配建协议》，以及1#楼分户情况来看，1#楼存在12套公共租赁住房，依协议已于2019年11月26日移交给荆门市房产管理局。根据荆门市政府网站发布的《市中心城区2019年度公租房（第十四批）实物配租其他收入家庭房源公告》及《市中心城区2019年度公租房（第十四批）选房结果》，荆门市住房和城乡建设局已完成公租房选房工作。综上，中建荆南熙园项目属于旧城改造项目，项目范围内已完成建设的公共租赁住房已及时移交给市房管局，以增强本市中心城区保障性住房供给，满足中低收入居民的基本居住需求，现选房工作已基本完成。若撤销本项目建设工程规划许可证，将影响已交房入住及903户业主的权益，可能引发群体性时间，造成恶劣的社会影响。同时已移交给市房管局的公租房也会受到影响。综上，若撤销建设工程规划许可证，则会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，请求驳回上诉人的请求。二审中，荆门中建三局提交以下证据材料：1、中建荆南熙园1#楼竣工验收备案证明及交房公告、交房照片各1份；2、中建荆南熙园公租房验收移交清单、荆门市人民政府网站《市中心城区2019年度公租房（第十四批）实物配租其他收入家庭房源公告》、《市中心城区2019年度公租房（第十四批）选房结果》各1份；3、2#、5#、6#不动产总证各1份。上述证据证明荆门中建三局依法建设的中建荆南熙园1#楼已完成竣工验收备案且已全部交房，同时，1#楼存在部分公共租赁住房，已依协议移交给市房管局，且市住房和城乡建设局已完成公租房选房工作且已公告。案涉建设工程规划许可证范围包括1#、2#、5#、6#楼，变电所及1#、2#号楼地下室，现已全部完成竣工验收及交房入住工作，且2#、5#、6#不动产总证已办理，大部分业主已办理不动产分证，公租房已移交给荆门市房管局。若撤销建设工程规划许可证，则会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。上诉人夏流毓对证据1的真实性无异议，但认为与待证的公共利益目的无关联。对证据2中公租房的移交清单真实性无异议。对于政府网站下载的公告真实性请法院进行核实予以认定。与待证公共利益目的无关联性。证据3与本案无关联。被上诉人荆门市自然资源和规划局质证称，对三份证据的三性无异议，但是对表述“依法建设1号楼”有不同意见，被上诉人只许可了部分。但涉及国家利益和公共利益的意见同意第三人的意见。本院经审核认为，对于上述证据的真实性予以采信。本院经审理查明的事实与一审认定一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”据此，荆门市自然资源和规划局作为本市城乡规划主管部门，对建设单位或者个人的工程建设规划申请有依法审查作出规划许可的职责。关于荆门市自然资源和规划局为荆门中建三局颁发《建设工程规划许可证》的行为，一审法院认为，除了需要申请人提交符合法律规定的相关材料外，还需要考虑日照、采光、通风等可能对相邻关系造成影响的因素。对于条件均符合的，才可以核发建设工程规划许可证。本案中，被上诉人在作出行政许可时，应当考虑规划许可是否对周围相邻关系造成不利的影响。因第三人建设的1﹟楼-A住宅部分距离夏流毓所有的房屋最近距离仅为2.7米，严重影响了夏流毓在前建设房屋的正常使用功能。虽被上诉人在对第三人颁发的建设工程规划许可证上备注有“因拆迁原因1﹟楼-A住宅部分及1号商铺暂不建设”的条件，但是根据行政许可“符合条件许可，不符合条件则不应当许可”的原则，在原告申请办理建设工程规划许可证时，被上诉人对尚不具备建设条件的1﹟楼-A住宅部分及1号商铺就不应该批准办理该规划许可。故一审法院确认该颁发《建设工程规划许可证》的行为违法，二审予以赞同。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”。本案中，当事人争议点在于，撤销行政行为是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。从荆门中建三局提交的证据来看，荆南熙园项目属于旧城改造项目，且承建楼栋中存在部分公共租赁住房，已向相关部门办理移交，也完成了公租房选房和公告工作。综上，撤销该规划许可证，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。原审法院以可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害为由，仅判决确认违法，不予撤销符合法律规定，二审予以维持。综上，夏流毓的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人夏流毓负担。本判决为终审判决。审判长  李国林审判员  罗艳红审判员  向 芬二〇二〇年六月十七日书记员  曾 靖