江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏09行终21号 上诉人（原审原告）仓华，性别××年××月××日生，××族，居民。 被上诉人（原审被告）盐城市盐都区住房和城乡建设局，住所地盐城市盐都区新都路住建大厦楼内。 法定代表人徐文才，该局局长。 委托代理人徐文军，该局工作人员。 委托代理人万光德，江苏中盐律师事务所律师。 原审第三人盐城市天湖房屋征收服务中心，住所地盐城市亭湖区毓龙东路12号。 法定代表人郑根林，该服务中心主任。 原审第三人商中利，性别××年××月××日生，××族，居民。 原审第三人仓干，性别××年××月××日生，××族，居民。 上诉人仓华诉被上诉人盐城市盐都区住房和城乡建设局（以下简称盐都区住建局）、原审第三人盐城市天湖房屋征收服务中心、商中利、仓干房屋征收补偿协议一案，不服建湖县人民法院（2019）苏0925行初187号行政判决一案，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面审理了本案，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，盐都区潘黄街道吴杨居委会村民仓齐卿（青）与其妻孙秀兰共生育仓霞、仓华、仓干三个女儿。原告仓华与第三人商中利系夫妻关系。2000年5月23日，原盐都县国土局向仓齐卿填发了集体土地使用证，证载“使用权面积200㎡。另仓齐卿拥有村镇房屋所有权证，证载“房屋建筑面积合计173.03㎡。”2017年12月14日，盐都区人民政府作出《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》，并于同日发布盐都房征（2017）3号《房屋征收决定公告》，（该房屋征收决定的征收范围为：东至开创路、南至鹿鸣路、西至潘黄路、北至跃进路，占地面积159.3亩。）案涉仓齐卿的房屋在该征收决定范围内。2018年5月29日，盐城市人民政府作出（2018）盐政行复第21号行政复议决定书，确认盐都区人民政府于2017年12月14日作出的《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》违法，但不予撤销。 原审另查明，2018年4月13日，仓霞、仓干向被告盐都区住建局出具授权委托书一份，载明“兹委托商中利代表仓霞、仓干全权处理潘黄中、小学地块房屋征收项目中相关的一切事宜。…”，尾部委托人处署名“仓霞、仓干”、受委托人处署名“商中利”，“商中利”非商中利本人所签，为仓干所签。商中利、仓霞、仓干三人在拆迁指挥部商谈拆迁事宜，后甲方（征收部门）盐都区住建局、乙方（被征收人）仓华、商中利、丙方（征收实施单位）盐城市天湖房屋征收服务中心签订盐城市国土土地上房屋征收补偿协议书（产权调换）一份，载明乙方房屋坐落于吴杨居委会、房屋所有权人仓齐青（已故）、房屋性质为住宅、房屋证载面积173.03㎡、土地使用权面积200㎡等内容。该协议书尾部乙方（被征收人）处落款署名：商中利、仓干，“商中利”非商中利本人所签，“商中利、仓干”均为仓干本人签字。后双方又签订安置房选择协议一份，首部被征收户处署名“商中利”，该协议尾部预约人处签名为仓干。仓干代为商中利签字时，商中利本人均在场，同意由仓干为其代为签名。2018年6月30日，案涉房屋被拆除，拆除时，仓霞在场。2019年4月26日，仓华认为仓齐卿房屋系为其一人继承所有，案涉补偿协议违反法律法规强制性规定，且非本人或本人委托之人所签，应为无效，遂向原审法院提起行政诉讼。 原审法院再查明，2019年6月4日，仓霞、仓华、仓干出具情况说明一份，主要内容为：“仓齐卿（已故）位于潘黄街道××杨村的房屋现实实际归属仓齐卿二女儿仓华所有。对于房屋权属问题，仓霞（仓齐卿大女儿）和仓干（仓齐卿小女儿）对于仓齐卿去世之后房屋属于仓华所有没有任何异议。 原审法院认为，原告父亲仓齐卿（已故）所拥有的房屋性质是村镇房屋所有权，用地性质为集体土地。集体土地被征收为国有的，其房屋的补偿应按照《中华人民共和国土地管理法》和征地批文等规定进行办理。而盐都区人民政府在征地批文未实施完毕的情况下，作出了《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》（盐都房征（2017）3号），依据《国有土地上房屋征收补偿条例》对案涉土地进行征收，存在法律适用错误问题，该征收决定已被盐城市人民政府（2018）盐政行复第21号行政复议决定书确认违法，但没有被撤销，并不影响对案涉房屋依法进行补偿，且被告按评估价格对案涉房屋进行补偿客观公正，不损害继承人的合法利益，故原审法院对原告认为案涉补偿协议违反法律法规强制性规定的诉称，不予支持。 根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中案涉房屋所有权人是仓齐卿，其三个女儿仓霞、仓华、仓干均是继承人，三人均系案涉房屋共有人。仓华诉称其为涉案房屋唯一继承人，现有证据不能予以证实，原审法院不予采信。2018年4月13日，签订案涉补偿协议时，仓霞、仓干及作为仓华丈夫的商中利均在现场，仓霞、仓干同时向被告盐都区住建局出具的授权委托书中“商中利”均为仓干所写，故仓干为其代签是明知的，应视为同意。被告盐都区住建局和第三人盐城市天湖房屋征收服务中心有理由相信案涉征收补偿协议是仓霞、仓华、仓干三人的真实意思表示，且随即签订了安置房屋选择协议。原告仓华认为案涉协议非本人或本人委托之人所签，应属无效的诉称，没有任何法律依据，原审法院不予采信。原告仓华于2019年4月26日向原审法院提起行政诉讼，2019年6月4日，仓霞、仓华、仓干出具的情况说明一份，言明仓霞、仓干对案涉房屋权属归仓华一人所有没有任何异议，并不影响对2018年4月13日签订的案涉补偿协议效力的认定。被告当时在协议上仅将仓华、商中利列为被征收人没有证据，不符合客观事实，应在以后的工作中予以重视。综上，原告诉称没有任何事实根据和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告仓华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告仓华负担。 上诉人仓华不服一审判决，提起上诉称，1.一审法院认定事实有误，上诉人仓华与被上诉人盐都区住建局之间不存在合法有效的补偿协议，该协议显然无效。案涉房屋征收补偿协议中载明的被征收人是仓华、商中利，落款处却是仓干和商中利，商中利的签名也是仓干代签，仓干在协议上的签字属于无权处分。并且签订协议过程中仓干受到胁迫，其签字属于被胁迫所致，并非其真实意思表示。2.案涉房屋所涉及的《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》（盐都房征【2017】3号），已经被盐城市人民政府【2018】盐政行复第21号《行政复议决定书》确认违法，故案涉协议的签订没有法律依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人盐都住建局辩称,1.盐都区政府作出的《关于对潘黄中学、小学地块公共事业项目建设范围内的房屋实施征收的决定》（盐都房征【2017】3号）被盐城市人民政府【2018】盐政行复第21号《行政复议决定书》确认违法，但没有被撤销，因此不影响对案涉房屋依法进行补偿。2.被征收房屋的补偿价格客观公正，不存在显失公正。通过抽签确定房地产估价机构，根据市场价依法评估，且评估报告留置送达后，上诉人在法定期限内未提出异议，评估报告已生效。3.案涉被征收的房屋，系仓华与仓干、仓霞共同继承的房屋，我局与仓华的丈夫商中利及仓干、仓霞签订了征收补偿协议，是商中利、仓干和仓霞将房屋腾空交付后拆除，不存在强拆。签订协议时，商中利在场，口头委托仓干代签，商中利的行为构成表见代理。通过与商中利、仓干、仓霞充分协商签订了房屋征收补偿协议，不存在胁迫。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人商中利述称，本人大学毕业，具有完全民事行为能力，本人在场无需仓干代签，更谈不上同意协议内容。签订协议前，拆迁工作人员将本人打伤，本人被送至医院救治。仓霞、仓干是在胁迫情况下签字，事后他们向盐都公安局潘黄派出所报案。一审未查明胁迫签订协议的事实，认定本人在现场，别人代签协议视为同意没有事实和法律依据。 原审第三人盐城市天湖房屋征收服务中心未提交书面意见。 原审第三人仓干未提交书面意见。 当事人在一审审理期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。 本院另查明，案涉房屋征收补偿协议编号为1720180413072号《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书》。 本院对本案其他事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关司法解释的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。行政协议具有行政性和契约性双重法律属性，应当适用行政法及民法的相关规定。 本案的争议焦点是案涉房屋征收补偿协议是否合法有效。本案中，由于案涉房屋系家庭共有财产，在仓齐卿夫妇去世后，仓霞、仓华、仓干作为该遗产的法定继承人，对遗产部分享有的所有权属于共同共有。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，处分共同共有的不动产应当经全体共同共有人同意。第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。案涉房屋征收补偿协议未经房产共有人仓华同意，且协议签订之后未得到仓华的追认，故案涉协议无效。并且，案涉房屋征收补偿协议本身也不规范，被征收人填写的是仓华、商中利，并非仓霞、仓华、仓干；协议落款签名处仅有仓干、商中利的签名，商中利的签名也为仓干代签。综上，原审判决驳回上诉人仓华的诉讼请求认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。上诉人仓华的上诉理由部分成立，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销建湖县人民法院（2019）苏0925行初187号行政判决； 二、确认盐城市盐都区住房和城乡建设局签订的编号为1720180413072号《盐城市国有土地上房屋征收补偿协议书》无效。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人盐都区住房和城乡建设局承担。 本判决为终审判决。 审判长 李 村 审判员 秦广林 审判员 李星星 二〇二〇年六月四日 书记员 陈 磊