湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行终17号上诉人（原审原告）刘玉香，女，1954年9月1日出生，汉族，退休教师，住湖北省宣恩县。委托代理人陆明祥，湖北五经律师事务所律师。上诉人（原审被告）宣恩县教育局。住所地：湖北省宣恩县珠山镇建设路50号。法定代表人奚泽辉，该局局长。委托代理人郑桂超，湖北洪渊律师事务所律师。委托代理人谭林玲，湖北宣明律师事务所律师。原审第三人湖北省宣恩县第一中学。住所地：湖北省宣恩县椒园镇三河沟村黎家坝。法定代表人商克超，该校校长。上诉人刘玉香、宣恩县教育局因确认行政强制违法及行政赔偿一案，不服宣恩县人民法院（2019）鄂2825行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。因新冠疫情，依法扣除审限。现已审理终结。原审法院经审理查明，刘玉香系湖北省宣恩县第一中学（以下简称宣恩一中）教师（现已退休）。2002年，宣恩一中临街围墙垮塌，该校修建了40个门店和两个门卫室，门店后墙兼作校园围墙。建成后，宣恩一中确定了各门店的转让价格，向该校教职工转让门店经营权。2004年11月8日，刘玉香与宣恩一中签订了《宣恩县一中门面经营权转让合同书》，约定宣恩一中将其中12号门面的经营权转让给刘玉香，转让期限为2005年1月1日至2034年12月31日。2007年1月15日，宣恩一中为涉案房屋共40个门店统一办理宣恩县房权证字第CDJ200700029号《房屋所有权证》，确定房屋产别为国有（自管产），用途为住非混同。同年3月8日，宣恩县国有资产监督管理局依据宣恩县人民政府文件向刘玉香发出通知，告知案涉门店由其接管，并确认刘玉香与宣恩一中签订的合同继续履行到2034年12月31日。2016年，宣恩一中整体搬迁，将案涉门面房屋移交给宣恩县民族实验中学管理。2019年1月，宣恩县民族实验中学广场改造工程被列入宣恩县2019年新建城建项目，宣恩县教育局为项目秘书单位，于2019年2月12日向包括刘玉香在内的经营权人及经营户下发《拆迁公告》，决定拆除涉案的全部门面，并公布了相应补偿方案。后于2019年2月19日向经营权人下发《关于终止合同腾退门面的通知》，要求经营权人于2019年3月10日之前清空腾退门面。2019年3月23日，宣恩县教育局再次向各经营权人下发《通知》及《告知书》，要求各经营户于2019年3月25日前腾退门面，并制定了《关于终止县一中老校区门面租赁合同腾退门面的补偿方案》，于2019年4月1日召开腾退方案告知会，明确涉案门面拆迁补偿费及门面租金退还金额，但刘玉香与宣恩县教育局之间就补偿并未达成一致，未签订补偿协议。2019年4月29日，宣恩县教育局将案涉门店逐步强制拆除。刘玉香认为宣恩县教育局发布《拆迁公告》与拆除门店的行为违法，提起行政诉讼，请求：1.确认宣恩县教育局发布《拆迁公告》并拆除宣恩县一中老校区临街门店的具体行政行为违法；2.判令宣恩县教育局赔偿刘玉香直接经济损失20万元（门店装修损失100000元、店内物品损失50000元、搬迁费50000元）；3.判令宣恩县教育局履行安置还建义务，即在原址交付与被拆门店同等面积的门店，经营期限为从交付之日起计算15年零9个月；4.判令被告承担本案诉讼费。原审法院认为，宣恩县教育局非经营权转让合同关系主体，亦未获得一方主体授权，无权行使解除合同的权利，且该局虽宣布终止合同，但其发布拆迁公告，确定补偿方案，并强制拆除刘玉香经营的门店，上述行为具有行政行为的法律特性；刘玉香与宣恩一中签订《宣恩县一中门面经营权转让合同书》，取得了宣恩一中老校区一间门店的经营权，对该房屋存在经营使用利益，刘玉香与房屋拆除行为有直接利害关系，有权向人民法院提起行政诉讼；最高人民法院相关司法解释所指集资建房纠纷，应是因集资建房引起的产权及使用权纠纷，不适用于因拆迁引起的行政法律关系，即使涉案房屋系集资建房，本案亦不属于该司法解释的适用范围，故宣恩县教育局和宣恩一中辩称的刘玉香起诉不属于人民法院行政案件受案范围的意见不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定…。由此可知，房屋征收的行政主体应当是市、县级人民政府，宣恩县教育局虽属于行政机关，但并无行政征收或行政强制职能，故其发布拆迁公告及拆除宣恩一中老校区门店的行为超越职权，该行为违法，并不具有可撤销情形，刘玉香要求确认宣恩县教育局强制拆迁行政行为违法的诉讼请求，予以支持。依据法律规定，行政行为违法或无效，给原告造成损失的，应承担赔偿责任。但本案所涉门店的产权人是宣恩一中，宣恩县教育局拆除案涉门店的行政行为直接相对方应当是门店的所有人宣恩一中，宣恩县教育局只应对宣恩一中的损失承担赔偿责任。刘玉香与宣恩一中签订转让合同，取得经营权，因标的房屋被拆除导致合同终止履行，造成刘玉香可能的经济损失，可以基于合同关系向宣恩县一中主张权利，故刘玉香要求宣恩县教育局赔偿损失的诉讼请求，不予支持。刘玉香的第三项诉讼请求，没有法律依据，不属于人民法院行政案件的审理范畴，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决：一、宣恩县教育局发布拆迁公告并拆除宣恩一中老校区门店的行政行为违法；二、驳回刘玉香的其他诉讼请求；案件受理费50元，由宣恩县教育局负担。上诉人刘玉香上诉称，宣恩县教育局不仅对宣恩一中的损失承担责任，而且对刘玉香造成的直接经济损失亦承担责任。刘玉香要求宣恩县教育局赔偿因违法拆迁造成的房屋装修、店内物品灭失以及搬迁经营等直接经济损失。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况承担举证责任，应当由被告就该损害情况承担举证责任。那么本案的房屋装修、店内物品灭失以及搬迁经营等直接经济损失的举证责任应当由宣恩县教育局承担。请求撤销宣恩县人民法院（2019）鄂2825行初20号判决第二项，改判宣恩县教育局赔偿刘玉香直接经济损失人民币20万元。上诉人宣恩县教育局上诉称，宣恩一中于2005年将学校40个临街门面以转让经营权的方式分别出租给该校的部分教职员工，出租期限为30年。宣恩县人民政府因公益设施建设，需要收回出租的门面。宣恩县教育局代宣恩一中具体办理与涉案教职员工解除合同收回国有土地的相关事宜。宣恩一中、宣恩县国资局对此安排确认无异。宣恩县教育局于2019年2月12日发布“拆迁公告”，该公告绝不是基于行政管理目的而实施的行政行为。2019年4月29日，宣恩县教育局在案涉门面实际经营人腾空后，组织人力将已腾空的门面进行了拆除，宣恩县教育局组织的这一拆除行为，也不是基于行政职权所实施，而是基于按宣恩县安排宣恩县教育局代宣恩一中单方解除案涉经营权转让合同后，对宣恩一中所有的不动产的自行处分行为，也是典型的民事行为。原判将宣恩县教育局于2019年2月12日发布《拆迁公告》的行为及该局组织人员拆除已腾空且所有权人为宣恩一中的门面行为认定为行政行为，属认定事实错误。原判在认定事实错误的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》支持原审原告的请求，属于适用法律错误。故原审判决依法应予撤销，驳回原审原告的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，宣恩县教育局是宣恩县人民政府主管全县教育事业的工作部门，对全县的教育单位负有行政指导和管理职能。宣恩县教育局作为宣恩一中的行政主管单位，而非涉案门面经营权转让合同关系主体，亦未提交充分的证据证明涉案门面的权利人宣恩一中授权和委托处理相关事宜，但该局宣布终止合同，并发布拆迁公告，确定补偿方案，强制拆除刘玉香经营的门店，本院认为宣恩县教育局因宣恩一中收回门面作出的一系列行为，具有行政管理职能的性质，属于行政行为。宣恩县教育局是本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。宣恩县教育局于2019年2月12日发布的《拆迁公告》中明示：到2019年3月中旬将封闭拆迁区域，停止供电供水。该公告内容明显违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，故宣恩县教育局发布《拆迁公告》的行政行为违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能经由法律授权、依法享有行政强制权的行政机关行使；行政机关实施行政强制行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。本案中，宣恩县教育局并不是经法律授权和依法享有行政强制权的行政机关，但仍然组织相关人员对涉案的宣恩一中门面进行强制拆除，故拆除行为违法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。在行政赔偿诉讼中，仍应坚持“谁主张，谁举证”的一般原则。原告认为行政机关行使职权的行为侵犯了其合法权益并造成了损失，应对损失事实提供相应的证据，若在庭审中未能提供充分的证据证明行政机关的行为造成的财产损失情况，法院对其要求赔偿的诉讼请求不予支持。本案中，原告的诉讼请求为请求赔偿门店装修10万元，店内物品5万元，搬迁费5万元，共计20万元。关于请求赔偿门店装修费，本院认为赔偿应基于《宣恩县一中门面经营权转让合同书》确定的内容而造成的损失。本案中，涉案门面经营权转让合同中合同的终止与补偿并未约定门店装修补偿，且原告未提交基础的证据证明门店装修的费用，该项诉讼请求本院不予支持。关于请求赔偿店内物品5万元及搬迁费5万元的诉讼请求，宣恩县教育局在2019年2月19日发布《关于终止合同腾退门面的通知》，该通知告知经营权人自本通知下达之日起一周内停止经营行为，2019年3月10日前清空腾退门面。经营权人应积极处理店内物品，而非消极等待，且宣恩县教育局在补偿方案中，列出了一年腾退期的补偿，就是按照合同的约定，有一年的处理存货的时间，但因建设的需要，无法延期，采取的货币补偿的方法。该两项诉讼请求本院亦不予支持。本院注意到，向人民法院提起行政诉讼的系列原告，均为宣恩一中的退休教师，在具有经营权的门面提前解除合同的前提下，理应获得赔偿，但获得赔偿必须依法依规。本案中，宣恩县教育局在解除经营权时，公布了补偿方案，对享有经营权的教师，按照《宣恩县一中门面经营权转让合同书》的相关条款，计算出应退本金、利息补偿、一年腾退期补偿，并且给予了2万元的奖励金。宣恩一中拆除的门面40个，需要补偿的32个，其中16名经营权人签订了补偿协议，领取了补偿款，涉案16名原告认为宣恩县教育局作出的补偿方案标准过低，遂向法院分别提起民事诉讼和行政诉讼。本案系解除经营权引起的纠纷，系列原告与宣恩一中签订的《宣恩县一中门面经营权转让合同书》对合同终止与补偿有明确的约定，宣恩县教育局正是按照合同约定计算出补偿标准，并且部分补偿项目按照征收的标准予以确定，且高于合同的约定，故宣恩县教育局的补偿方案并无不当。综上，宣恩县教育局发布“拆迁公告”和拆除涉案门面的行为违法，上诉人宣恩县教育局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。上诉人刘玉香请求赔偿的理由亦不能成立，其要求赔偿的诉讼请求本院不予支持。原审法院判决不予赔偿的理由错误，本院予以纠正。原判认定事实清楚，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由宣恩县教育局负担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年六月十五日法官助理李睿书记员屈璐