呼和浩特市中级人民法院行政裁定书（2020）内01行终42号上诉人（原审原告）：李文军，男，住内蒙古霍林郭勒市。委托诉讼代理人：李长军，河北诚漳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：内蒙古自治区人力资源和社会保障厅，住所地内蒙古呼和浩特市新华大街63号6号楼。法定代表人：那炜清，职务该厅厅长。委托诉讼代理人：张庆军，职务该厅二级调研员。委托诉讼代理人：张孝全，内蒙古务达律师事务所律师被上诉人（原审被告）：内蒙古自治区社会保险事业管理局，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新城区新华大街53号。法定代表人：王亚忠，该局局长。委托诉讼代理人：闫浩，内蒙古自治区社会保险事业管理局副处长。原审第三人：内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司，住所地内蒙古通辽市霍林郭勒市珠斯花大街中段。法定代表人：何江超，该公司总经理。委托诉讼代理人：刘海波，该公司工作人员。委托诉讼代理人：李刚，该公司工作人员。上诉人李文军诉被上诉人内蒙古自治区人力资源和社会保障厅（以下简称内蒙人社厅）、被上诉人内蒙古自治区社会保险事业管理局（以下简称内蒙社保局）,原审第三人内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司（以下简称霍林河煤业公司）退休行政审批一案，不服呼和浩特市新城区人民法院（2019）内0102行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，开庭审理了本案。一审法院查明：李文军系第三人霍林河煤业公司的退休职工。1992年12月30日,经李文军本人申请,霍林河矿区指挥部审批同意李文军退休,并批准自1993年1月起执行退休待遇。根据国发（1998）28号文件《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》第二条第(四)项的规定,在1998年8月31日以前,实行基本养老保险行业统筹,企业的基本养老保险工作,按照先移交后调整的原则,全部移交省、区、市管理。1998年9月1日起,由省、区、市社会保险经办机构负责收缴行业统筹企业基本养老保险费和发放离退休人员基本养老金。自此,李文军作为煤炭行业退休职工,其养老保险金的发放移交给内蒙古自治区社会保险经办机构负责。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”,第六十五条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算,但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”。本案中,李文军在1992年12月30日经原霍林河矿区指挥部审批退休,并从1993年1月起开始享受退休待遇。1998年根据国发（1998）28号文件,李文军的养老保险金移交由内蒙古自治区社会保险经办机构发放。李文军在2019年6月18日向一审法院提起行政诉讼,请求确认对其作出的退休审批违法,显然已经超过了法律规定的最长五年的起诉期限。李文军主张其并不知道内蒙人社厅、内蒙社保局和霍林河煤业公司在何时对其进行了退休审批,并要求内蒙人社厅、内蒙社保局及霍林河煤业公司对其退休审批时间进行举证。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼应当符合的条件第(三)项规定,有具体的诉讼请求和事实根据。经法庭向李文军释明应对诉讼请求进行明确后,李文军仍主张自己不能明确是由哪个机关在何时对其进行了退休审批,属于诉讼请求不具体、不明确,不符合行政诉讼的起诉条件。综上,李文军的起诉既不符合起诉条件,且本院查明的与其退休审批相关的行政行为均已超过了法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第(一)、(二)项之规定,裁定:驳回李文军的起诉。李文军不服，向本院提起上诉。上诉请求：依法撤销一审裁定,发回一审法院继续审理或者由二审法院审理并作出支持其诉讼请求的判决。事实及理由：一审法院做出驳回起诉的裁定。理由是:李文军在本案审理过程中始终主张自己不能明确是由哪个机关在何时对其进行了退休审批,属于诉讼请求不具体、不明确,不符合行政法规定的起诉条件。同时一审法院查明的与其退休审批相关的行政行为均已超过了法定起诉期限。一审法院的驳回起诉的理由明显自相矛盾。本案有两个被告,李文军不能确定哪个机关审批退休,一审法院也不能查明退休审批机关，既然一审法院已经查明了做出退休审批的行政行为,就不能说不明;做出行政行为的审批机关是本案被告诉讼主体,就不能说李文军的诉讼请求不明。李文军不知道做出的退休审批的时间,内蒙人社厅、内蒙社保局也未向法庭提供做出审批退休的时间。就不能开始计算起诉期限，就不存在超过起诉期限。具体理由如下：1、李文军起诉并未超过法定期限。内蒙人社厅在一审法院答辩称:李文军1992年12月本人提出提前退休申请，1992年12月30日经原霍林河矿务局劳动工资处审批退休,1993年1月执行退休待遇。李文军身份信息明确记载:李文军出生于1952年6月28日,至1992年12月30日不满40周岁;内蒙人社厅提交的李文军档案中并无医院和劳动鉴定委员会做出的李文军完全丧失劳动能力证明。依据内蒙人社厅提交的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》〔国发(78)104号〕文件第一条:“符合下列条件之一的,应该退休。第(三)项:男年满五十周岁,女年满四十五周岁,连续工龄满十年,由医院证明,并经劳动鉴定委员会确认,完全丧失劳动能力的。”第五条:“不具备退休条件,由医院证明,并经劳动伤残鉴定委员会确认,完全丧失劳动能力的工人,应该退职。”按照上述文件要求,李文军不符合国务院规定的正式退休条件。按照霍林河矿务局颁发的霍局劳人字(1992)284号文件第一条规定:男年满50周岁,女年满45周岁,经本人申请,所在单位同意,矿务局批准均可办理提前离退休手续;对于有特殊情况的职工,虽未达到上述规定年龄,本人提出申请,单位同意,局长办公会研究亦可办理提前退休手续。矿务局企业内部文件不能与国家法律政策相冲突,否则无效。矿务局本条规定应当理解为与国务院颁发的〔国发(78)104号〕文件精神一致。结合上述文件规定及李文军的年龄、身体状况,李文军刚满40周岁时不能在1992年12月30日享受正式退休待遇。李文军不足法定退休年龄和条件,进入社保正式退休需要行政机关审批核实,否则李文军等人就不可能进入社保享受社会保险待遇。期间的问题所在,对于审批单位来说就是弄虚作假的违法行为;对于已达法定退休年龄的职工来说,就是享受不到应得的退休待遇。关于起诉期限的问题。李文军经哪个国家机关审批正式退休然后进入社保,不明。行政审批时间不明,就不存在起诉超期。现在,内蒙人社厅、内蒙社保局及第三人向法庭回避李文军等人享受正式退休待遇的审批机关、审批时间、审批原因,法庭可以依职权查清案件真实情况。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。所以,李文军等人提起行政诉讼,请法院依法裁判,并没有超过起诉期限;更何况行政机关及第三人的违法行为状态直到现在仍处于持续之中;李文军等人的合法权益被侵害的事实并没有解决,并没有起诉超期。2、李文军起诉符合法定条件在李文军等人退休证上面注明批准退休机关还内蒙人社厅，养老金发放机构是内蒙古自治区社保局。内蒙人社厅、内蒙社保局在一审答辩状中称答辩人不是李文军退休审批行为的行政主体,亦从未审批过李文军的退休,不是本案适格主体。内蒙人社厅、内蒙社保局负有审查、核实、批准、发放退休人员待遇的法定职责。李文军对享受的正式退休待遇的时间，为李文军发放退休金的时间，李文军现在能拿到的退休金的组成，法律依据，李文军享受正式退休人员待遇时的年龄均不知情。既然内蒙人社厅、内蒙社保局不是李文军的退休审批主体,那么审批李文军正式退休进入社会保险的行政机关就不能确定，但李文军确实在内蒙人社厅、内蒙社保局按月领取退休金。内蒙人社厅、内蒙社保局回避自己审批允许李文军进入社保,回避李文军并没有享受到应当得到的退休待遇的事实。所以,李文军作为本案被告适格。经所调取的退休(职)人员更改信息审批表证实,李文军等人退休由内蒙古霍林河煤业集团有限责任公司社会保险业务管理中心审核并加盖公章,由内蒙古自治区社会保险事业管理局审批并加盖公章,自治区社保意见一栏有经办人王昕明签字并注明“情况属实”,有领导周士成签字并注明2012年6月11日。上述证据材料证实的案件情况,内蒙人社厅、内蒙社保局就是李文军等人退休的审批行政主体。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十三条规定行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。第二十六条规定原告起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。第二十条规定行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。根据上述法律规定,如果被告主体不适格,人民法院有释明的义务。但一审法院并没有就此问题予以庭审查明并释明给李文军。3、针对李文军退休金核算是否符合法律和政策规定的问题,内蒙人社厅、内蒙社保局没有提交任何证据材料证实。李文军拿到的退休金数额及依据是否合理、合法,内蒙人社厅、内蒙社保局及霍林河煤业公司并没有就李文军退休金核算是否符合法律和政策规定,在诉讼中予以说明,同时没有提交任何证据材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(2017修正)第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”4、一审法院拒不调取档案材料,不履行法定职责,导致案件事实不清。关于内蒙人社厅、内蒙社保局对退休人员擅自修改年龄审批退休的档案材料由内蒙人社厅、内蒙社保局保存,李文军无法自行调取。为了法庭查清案件事实,做出公正、合法的判决结果,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定,李文军申请一审法院依法调取保存在内蒙人社厅审批退休人员档案材料。但一审法院并没有予以调取,导致一审法院并没有查清案件事实。内蒙人社厅、内蒙社保局及霍林河煤业公司反复以自己不是适格主体、没有修改年龄、起诉超期、有相关文件允许李文军提前退休等原因,回避审批李文军正式退休的行政主体及未达法定退休年龄的案件事实,足以说明内蒙人社厅、内蒙社保局及霍林河煤业公司审批行为违法,应当重新核算李文军应当享受的退休待遇,并补足差额。综上所述,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。第三十九条规定人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。这就是行政诉讼举证责任倒置的法律渊源。本案一审法院并没有按照审理行政诉讼的司法原则,确定内蒙人社厅、内蒙社保局应当承担的举证责任,因此做出驳回李文军起诉的不当裁定。请二审法院依法撤销一审裁定,发回一审法院继续进行审理或者由二审法院审理并作出支持上诉人诉讼请求的判决。本院二审期间，各方当事人均未提交新证据，经二审查明事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，霍林河矿区指挥部于1992年12月30日审批同意李文军退休,并自1993年1月起执行退休待遇，且2009年2月12日,内蒙古自治区劳动和社会保障厅(现为内蒙古自治区人力资源和社会保障厅)向李文军颁发了《职工退休证》,该证中载明李文军的退休时间是1992年12月1日。李文军于2019年提起诉讼，已经超过五年的最长诉权保护期限。且李文军不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的扣除和延长起诉期限的情形。因本案系超过起诉期限而裁定驳回起诉的案件，故对于所涉实体问题不予审查，对于李文军申请最高法院巡回法庭提级审理的申请，无事实及法律依据，本院不予准许。一审法院裁定驳回李文军的起诉并无不当。综上，李文军的上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元（上诉人李文军已预交），退回上诉人李文军。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭   丑   红审 判 员 于   晓   华审 判 员 王   静   宇 二〇二〇年六月十六日法官助理 卢晓瑛书记员石恺