吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终150号 上诉人（原审原告）张强，男，住吉林省长春市绿园区。 委托代理人张金锐（系张强之女），女，住吉林省长春市绿园区。 委托代理人肖立颖，吉林常春律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春汽车经济技术开发区管理委员会，住所地长春市汽车经济技术开发区东风大街7766号。 法定代表人程宇，主任。 委托代理人张松岩，该单位土地监察大队大队长。 委托代理人黄鹏，吉林创一律师事务所律师。 上诉人张强因诉长春汽车经济技术开发区管理委员会（以下简称汽开管委会）房屋行政强制一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：1995年6月12日，长春市朝阳区乡镇企业管理局作出《关于筹建东山村兴农物资供应站立项及基建的批复》，同意建设东山村兴农物资供应站。张强于1995年7月13日与东山村民委员会签订协议，约定“位于东山村东二社派出所西侧水泥路南开办商品一条街，每平方米100元，南北宽最低得用25米，东西不限，障碍物由村排除。土地归个人长期使用，征地手续费用由村负责办理。”1995年7月27日，东山村兴农物资供应站取得建设用地审批。2000年以后，双方又签订补充协议，约定“一九九五年东山村搞开发，将西新派出所西侧水泥路南1260.52平方米的废弃地以每平方米100元的价格出卖给本村村民张强，并且同意和协助办理国有土地手续。因为现在国有手续不能办理，只能以东山村名义办理手续。故此，一旦有国家征用此地，一切补偿归张强所有。”2000年8月2日，长春市绿园区东山村兴农物资供应站取得个体工商户营业执照，经营者为张强。2000年12月6日，长春市绿园区计划与经济局作出《关于长春市绿园区盛兴阁酒店、长春市绿园区立欣酒店、长春市绿园区明贺酒店项目建设书的批复》，同意建设长春市绿园区明贺酒店项目。2005年，长春市绿园区东山村兴农物资供应站取得长集用（2005）第010601136号集体土地使用权证，用途为工业，使用权类型为划拨。2006年6月10日，东山村民委员会出具证明，证明原长春市绿园区东山村兴农物资供应站属张强所有，现变为吉林明贺物资贸易有限公司。吉林明贺物资贸易有限公司于2006年7月10日取得营业执照，法定代表人为张强。2006年12月20日，吉林省人民政府作出第0814号土地使用批复，批准征收东岗村30.9288公顷集体土地，划拨给长春市人民政府。次日，汽开管委会发布（2006）第29号征收土地方案公告。2006年12月23日，长春市国土资源局汽车产业开发区分局作出（2006）第29号征地补偿安置方案公告。2012年9月5日，原长春市国土资源局作出长国土公发（2012）112号《关于撤销长春市绿园区东山村兴农物资供应站土地登记决定的公告》，撤销了长春市绿园区东山村兴农物资供应站的土地登记，长集用（2005）第010601136号集体土地使用证废止。2013年1月5日吉林融创房地产估价有限责任公司出具分户评估报告，对张强房屋及地上物的总评估价格为1706350元。2013年3月13日，原长春市国土资源局与一汽物流公司签订《成交确认书》，通过拍卖方式，将220106007226GB00033号地块56165平方米国有建设用地使用权出让给一汽物流公司使用。2016年长春市规划局出具《长春市绿园区明贺酒店房屋调查的情况说明》，载明“长春市绿园区明贺酒店于2000年12月4日取得建设用地规划许可，但档案中没有查到该公司的建设工程规划许可及规划核实手续。另酒店房屋原‘长春市乡镇建设规划审查会签单’中为一层，现状为两层。东山物资服务公司于2000年11月30日曾存入罚款2万元。”2019年3月25日，汽开管委会对张强作出行政强制执行决定。2019年4月2日，汽开管委会强制拆除张强的房屋及其他地上物。同日，张强向长春市人民政府申请行政复议，要求撤销汽开管委会作出的行政强制执行决定。长春市人民政府作出长府复［2019］1848号行政复议决定，确认汽开管委会作出的行政强制决定违法。张强向原审法院提起附带行政赔偿诉讼，请求判决：1.确认被告强制拆除原告房屋及地上附属物的行政行为违法；2.被告赔偿因违法拆除行为给原告造成的损失共计35689273元（详见房屋建筑物及物品财产损失清单）；3.诉讼费用由被告承担。 原审另查明：张强以长春市规划和自然资源局为被告向长春铁路运输法院提起行政诉讼。 原审认为，（一）长春市人民政府作出的行政复议决定确认了被告作出的行政强制决定违法，并未对其行政强制拆除行为进行评判。本案张强系针对汽开管委会的强制拆除行为提起的诉讼，不属于重复起诉，汽开管委会是本案的适格被告。（二）汽开管委会强制拆除张强房屋及其他附属设施的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”结合以上法律条款规定，针对违法建筑作出强制执行决定应当具备以下两个条件，一是城乡规划部门或乡村规划区内的乡、镇人民政府依法作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼。二是依照行政强制法的规定进行催告并发布公告。本案中，汽开管委会作出的行政强制拆除决定已被长春市人民政府确认违法，汽开管委会依据行政强制拆除决定实施的强制拆除行为缺乏合法依据，同时也未按照上述要求履行行政强制程序。（三）关于张强的房屋、物品赔偿问题。本案应当适用集体土地征收程序。征收是指国家基于公共利益的需要，依靠国家强制力为保障，运用行政权力，通过法定程序，给付法定补偿费用，强制性取得公民所有财产的法律制度。集体土地征收经协商无法达成补偿协议的，行政机关应当依法作出责令交出土地决定，在决定中对应予补偿以及不应补偿的地上物一并决定拆除。这样既能依法对征收程序终局，又符合程序正当要求，彰显行政权威。对土地行政主管部门依照法定程序作出的责令交出土地决定，人民法院应依法准予强制执行。本案中，根据汽开管委会提供的证据来看，张强所占用的集体土地涉及征收事宜。汽开管委会应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，依法履行后续的征收程序。因汽开管委会未对补偿事项进行首次判断，未对张强房屋的合法性予以认定，原审法院无法在司法程序中查清涉及赔偿的所有项目及确定应予参照的补偿标准，无法判决明确的赔偿内容。因此，本案应由汽开管委会先行采取补救措施，按照征收补偿方案对张强的房屋及其他附属设施按有利于张强的原则确认评估时点及补偿标准，对张强房屋及其他附属设施的补偿依法作出相应的处理决定。同时，因双方对于强制拆除现场的物品未进行交接、清点，现对具体损失数额无法查清。故汽开管委会应组织与张强交接、清点物品，此后对张强依照补偿方案应当获得的其他利益以及强制拆除行为造成的物品损失，一并作出处理决定。张强如对汽开管委会作出的处理决定不服，可以提起行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条第二款第一项、第七十六条的规定，判决：一、汽开管委会于2019年4月2日拆除张强房屋及其他附属设施的行为违反《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的规定；二、汽开管委会在本判决发生效力之日起三个月内就被拆除房屋、其他附属设施及物品损失对张强作出行政处理决定。案件受理费50元由汽开管委会负担。 二审张强上诉称：1.原审判决对涉及赔偿部分的案件事实未查清。首先，上诉人于1995年至1998年陆续建造的案涉房屋事实有证据证明，原审对此未进行认定，并基于此作出的判决第二项属事实调查不清。其次，被上诉人在举证期限内向法庭提交了三份评估报告，开庭审理时仅出示最后一份，前两份报告均对上诉人房屋按合法建筑评估，最后一份按无证房屋标准也给予了评估，被上诉人答辩事实与其证据自相矛盾，原审判决未对此问题进行审查。2.原审判决第二项超出诉讼请求。原审诉讼请求为确认强拆行为违法及赔偿两项，赔偿请求符合规定，属给付之诉，并非履责之诉，原审判决由被上诉人作出处理决定，超出诉讼请求范围。其次，本案强拆后上诉人到行政机关多次反映无果，本案能查清案件事实，可以进一步评估，原审应作出实质性判决。故上诉请求撤销原审判决第二项，发回重审或直接改判；上诉费用由被上诉人承担。 二审汽开管委会答辩意见遵从原审判决结果。 二审上诉人提交行政赔偿申请书及快递单据材料，主张其于2019年5、6月份分两次向被上诉人提出赔偿申请，被上诉人在原审诉讼前后未对上诉人的房屋、附属设施和屋内物品做出赔偿回应，也未清点物品及退还上诉人被拉走的室内物品，请求法院对赔偿问题实质审理。被上诉人对该证据的真实性无异议，对证明问题有异议，认为行政赔偿申请书的时间是2019年5月13日，而本案提起诉讼时间是2019年5月19日，且上诉人在原审中已提出赔偿请求，该证据内容已转化成诉讼请求，不属新证据。另本案原审已判决被上诉人作出相应行政处理决定，鉴于目前本案尚未终审判决，原审判决未生效，所以被上诉人目前仍不具备作出相应处理处理决定的条件，待本案终审完结后，被上诉人会遵照生效判决内容履行相应的义务，作出相应决定。对上诉人提及的物品清点问题，被上诉人将在本案终审后进行清点核查。 经审查上诉人提交的行政赔偿申请书及快递单据材料不属于新证据，且不影响本案结论，本院不予采纳。 本院经审理查明的案件事实与原审一致，本院对原审查明的案件事实予以确认。 本院认为，（一）本案被诉强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的相关规定，依照行政诉讼法第七十条第三项和第七十四条第二款第一项的规定，被诉强制拆除行为违法。应当指出的是，依照行政诉讼法第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，行政程序是判断行政行为合法性的要件之一，而非裁判对象，原审判决第一项实质结论虽然正确，但表述不够严谨，应属不妥，本院予以指正。（二）本案赔偿问题涉及对案涉房屋及附属设施性质进行认定，对相关物品进行清点、交接等先行措施，故原审判决由被上诉人按照有利于上诉人的原则确认评估时点及补偿标准，限期作出相应处理决定，符合行政机关首次判断及处理原则，原审判决第二项结论并无不当 综上，原审判决结论正确，本院予以维持。张强的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张强负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴先明 审 判 员 杜 鹃 审 判 员 许家娟 二〇二〇年六月五日 法官助理 佀庆涛 书 记 员 杨双璐