新疆维吾尔自治区奇台县人民法院行 政 判 决 书（2019）新2325行初10号原告：王忠武，男，1961年1月20日出生，汉族，农民，住新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州木垒县新建西路西桥北巷100号。委托诉讼代理人：燕薪，北京来硕律师事务所律师。委托诉讼代理人：周彤，北京来硕律师事务所律师，被告：木垒哈萨克自治县自然资源局。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州木垒哈萨克自治县人民北路。负责人：李树军，系该局党组副书记、局长。委托诉讼代理人：陈飞年，新疆元正盛业律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈军，新疆元正盛业律师事务所实习律师。原告王忠武诉被告木垒哈萨克自治县自然资源局（以下简称木垒自然资源局）不服行政侵权赔偿决定（行政赔偿类城市规划管理（规划）行政补偿）一案，该案于2019年9月11日由昌吉回族自治州中级人民法院作出（2019）新23行辖15号行政裁定书裁定由新疆维吾尔自治区奇台县人民法院管辖。本院于2019年10月25日立案受理后，于2019年11月1日向被告木垒自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭进行了审理，原告王忠武及其委托诉讼代理人燕薪、周彤，被告木垒自然资源局局长陈树军及该局委托诉讼代理人陈飞年、陈军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的具体行政行为是：木垒自然资源局于2018年2月27日对被告王忠武作出的木城规限拆字【2018】01号责令限期拆除违法建设决定书，后该决定书经木垒哈萨克自治县人民法院（2018）新2328行初3号行政判决书以被告行政行为证据不确凿，适用法律、法规不准确进行了撤销，原告要求被告对其损失进行赔偿，被告未予答复亦未进行赔偿。被告木垒自然资源局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：1、（2018）新2328行初字3号行政判决书一份，拟证实本判决在未对被告及其工作人员是否存在违法清退行为及确认违法作出认定的前提下，原告单独向法院提起行政赔偿诉讼不符合法定起诉条件；被告作出木城规限拆字（2018）01号责令限期拆除违法建设决定书后，原告在法定起诉期限内向木垒县人民法院提起了撤销之诉，法院依法判决撤销，被告根据本判决未对原告建筑物实行强拆行为，未对原告的合法权益造成实际损失，原告要求行政赔偿无事实和法律依据。原告对该组证据的真实性、合法性予以认可，关联性不认可，原告不是基于法院确认了撤销责令限期拆除违法建设决定书提起的诉讼，而是因为被告在实施拆违的过程中将原告的租户予以清退，这是原告提起行政赔偿的原因，该判决书和原告提起行政诉讼没有关联性。本院对该证据的真实性予以确认，对证明的问题综合认定。2、宅基地使用证一份，拟证实原告持有的132平方米，6间房屋属于合法建筑，其他建筑未取得任何规划许可、不动产权证书等手续，属于违法建筑；原告在长乐西路农贸市场西侧修建的建筑物上的土地性质为宅基地用地，原告擅自改变该宅基地用地的用途、房屋用途、修建经营性建筑物对外出租从事商业经营，违反了《土地管理法》第四条，第十二条、第二十六条和《物权法》第一百四十条等法律法规规定，属于违法建设、违法经营，该违法经营及违法所得不受法律保护。原告对该组证据的真实性、关联性、合法性均认可，对证明的问题不认可，该组证据不能证明原告除了证照之外的建筑就是违章建筑，违章建筑需要有权机关进行确认，木垒县城乡规划局作出的责令限期拆违决定已被法院撤销，至今并未有其他有权部门确认原告的房屋属于违章建筑；原告并非违法改变房屋的用途，原告有相应的证据证明这种使用是合法的。本院对该证据的真实性予以确认，对证明的问题综合认定。3、行政执法询问笔录一份、现场勘查笔录一份、听证会会议记录一份，拟证实原告除132平方米、6间房屋属于合法建筑外，根据行政执法询问笔录、勘验笔录和听证会会议记录可以证明，其他建筑物均在2013年后陆续建设，未依法取得工程规划许可手续，属于违法建筑物；2、根据听证会会议记录，原告自己也承认除132平方米、6间房屋属于合法建筑物外，其他建筑物为违法建筑物，只是对违法建筑面积有异议；3、原告在农贸市场门面房内，擅自将门面房内主体承重墙打通，造成与农贸市场施工设计图纸不一致，无法通过工程验收、消防验收。必须停止整改，根据建设、消防主管部门要求，农贸市场一方将原告擅自打通的通道进行了整改、封堵、通道整改，封堵后原告的非法经营行为及租户退出房屋属于依法停止、客观终止，事实上已无法正常出入，对外继续开展经营出租活动。原告对该组证据的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可，该组证据在拆违案件当中也是作为证据提交，当时原告就已经指出了该组证据存在借名执法等严重的程序违法问题，这些违法问题是最终导致法院撤销限期拆违决定书的重要原因。实际上听证会笔录中好多不是规划局的工作人员，是由其他单位的人员组成，暴露出违法问题，其次原告并不是因为拆违决定提出行政赔偿，是被告在所谓的拆违过程中影响了原告的正常经营提出的行政赔偿，被告的证据与原告提出诉讼没有关联性。本院对该证据的真实性予以确认，证明的问题综合认定。原告王忠武诉称：请求判令被告赔偿原告损失1172160元。事实与理由：因被告工作人员于2017年11月13日以拆违名义将原告房屋内的租户全部强制清退，但被告针对原告作出的一系列限期拆除决定书均已自行撤销或经人民法院生效判决予以撤销，故被告应当对由此给原告造成的租金损失承担赔偿责任；2019年3月23日，原告向被告递交了《行政赔偿申请书》及赔偿清单，请求被告对其违法行为给原告造成的损失依法予以赔偿，被告收到原告的赔偿申请至今已超过两个月，但被告未作出任何赔偿或不予赔偿的答复。《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利，（四）造成财产损害的其他违法行为。”第十四条规定：赔偿义务机关在规定期限内为作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。综上，原告现诉至法院，请求处理。被告木垒自然资源局辩称：1、依法驳回原告的全部诉讼请求，本案诉讼费用由原告承担；2、原告不具备单独提起行政赔偿诉讼的法定条件，根据《国家赔偿法》第二条、第九条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四款规定，行政机关作出的行政行为已被确认违法，赔偿请求人有权单独提起行政赔偿诉讼；本案中原告以被告工作人员以拆违名义为由将房屋内的租户全部清退为由要求行政赔偿，事实上，一方面被告并未对原告房屋内的租户实施清退行为；一方面原告如认为被告工作人员存在违法清退行为，应当先行向法院起诉确认被告存在违法行政行为，之后才有权依法提起行政赔偿诉讼。本案中，原告在被告没有实施违法行政行为以及先行被确认违法的前提下，径行向法院提起行政赔偿诉讼不具备单独提起行政赔偿诉讼的法定条件；3、被告针对原告违法建筑作出的责令限期拆除违法建筑决定书，虽然因证据不充分而被撤销，但该撤销行为并不改变原告在长乐西路农贸市场西侧修建建筑物为违法建筑物的事实，而且被告作出的责令期限拆除违法建筑决定书因原告在法定期限内提起撤销之诉并未实际执行，并未对原告合法权益造成实际损失；根据木垒县中心城区详细规划图、木垒县城市总体规划图证明原告的建筑物位于规划区范围内，除原告合法享有的132平方米房屋外，原告在规划区范围内修建的其他建筑物根据行政执法询问笔录、现场勘验笔录等证据证明均在2013年以后修建、改建；根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《新疆维吾尔自治区建设用地和建设工程规划许可证核发办法》第二十九条规定，原告应当向木垒县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，而原告并未提供任何规划许可手续，可以认定原告在长乐西路农贸市场西侧修建建筑物为违法建筑物的事实。根据《国家赔偿法》第二条规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告修建的建筑物为违法建筑物，违法建筑物及违法建筑物上产生的其他非法收益，不受法律保护。被告向原告作出责令期限拆除违反建设决定书后，原告在法定期限内向人民法院提起撤销之诉，被告在法定审理期限内及至今并未实际对原告修建的违法建筑物实施强拆行为，即并未对原告合法权益造成实际损失，根据《国家赔偿法》第二条规定，原告请求行政赔偿无事实和法律依据。关于原告所主张的被告工作人员对房屋内租户实施了清退行为，造成了损失，无任何事实和法律依据。首先，被告作出的责令限期拆除违法建设决定书是针对的原告及原告修建的违法建筑物，并未针对原告房屋内的租户，租户是否清退与被告无关；其次，事实上被告也未对原告房屋内的租户实施清退行为；再次，被告作出责令原告限期拆除违法建设决定书后，因原告在法定期限内提起诉讼，该决定书并未实际执行，原告房屋内租户权利并未受到实际影响，租户是否自行退出房屋受消防安全、市场、租金等多种因素影响，属于自行处分权力行为，系与原告之间的租赁合同关系，与被告作出责令原告限期拆除违法建设决定书无直接、必然法律关系及因果关系，即便因此原告产生所谓租金损失，也与原告作出的行政行为无关；4、原告在长乐西路农贸市场西侧修建的建筑物上从事商业营业行为，不具备相应法定的条件和手续，属于非法经营，依法应当停止经营，因此也不产生所谓的经营损失赔偿问题；根据原告持有的宅基地使用证证明，原告修建的建筑物项下的土地为住宅用地性质，而非商业、工业等经营用地性质；原告擅自改变该住宅用地土地用途、房屋用途，修建经营性建筑物对外出租从事商业经营，违反了《土地管理法》第四条、第十二条、第二十六条和《物权法》第一百四十条等法律法规规定，属于违法建设、违法经营，该违法经营行为不受法律保护。根据《消防法》第十五条规定“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府消防救援机构申请消防安全检查。消防救援机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。根据前述法律规定，本案中，原告利用其擅自修建的建筑物对外出租从事经营活动，在投入使用、营业前应当申请消防安全检查，否则不得投入使用、经营，属于严重违法行为，且至今未通过消防安全检查，依法应当停止使用、经营。木垒县公安消防大队2017年10月在对中心农贸市场进行检查时发现，原告在长乐西路农贸市场西侧修建的建筑物，与办理审核、验收时的建筑结构不一致，存在防火间距不足、占用消防通道等问题，存在火灾隐患，严重影响农贸市场消防安全，一旦发生火灾事故可能造成重大人员伤亡，要求必须停业整改。5、根据调查查明的事实，原告在农贸市场门面房内，擅自将门面房内主体承重墙打通,造成与农贸市场施工设计图纸不一致,无法通过工程验收、消防验收，属于非法改变门面房屋主体结构行为。根据建设、消防主管部门要求，农贸市场依法将原告擅自打通的通道进行了整改、封堵，通道整改、封堵后原告的非法经营行为及租户退出房屋属于依法停止、客观终止；6、根据市场监督管理监管要求，原告在长乐西路农贸市场西侧修建的建筑物从事经营活动，应当依法取得相应经营许可资质，而原告并未依法取得,亦属于违法经营行为，依法应当停止经营；”7、原告诉请的房屋租金损失,属于违法所得且为间接损失,而且未提供任何证据证明，法院依法不应予以支持。根据前述论述,原告在长乐西路农贸市场西侧修建的建筑物上从事商业营业行为,不具备相应法定条件和手续，属于非法经营。根据《国家赔偿法》第二条规定,公民、法人或者其他组织获得国家赔偿,应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。没有合法权益受到损害,不符合国家赔偿的法定条件。本案中,原告非法经营所产生的所谓租金损失属于非法经营所得不受法律保护。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八)款规定，即便认定被告存在违法行政行为，也仅需对原告造成的直接损失进行赔偿。而本案中，原告所主张的租金损失属于非法经营所产生的间接损失,根据前述法律规定,也不应当获得国家赔偿。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中,原告所主张的租金损失并未提供租金损失事实、租金损失大小、租金损失大小与被告行政行为有因果关系的确凿证据,没有事实和法律依据，不应得到支持。综上，答辩人认为,被答辩人在长乐西路农贸市场西侧修建的建筑物属于违法建筑物，且非法从事商业营业行为,不具备相应法定条件和手续，属于非法经营，被答辩人的非法经营行为不受法律保护，也不产生所谓经营损失(租金)赔偿问题。恳请法院在查明案件事实的基础上，依法驳回原告的全部诉讼请求。原告向法院提供了以下证据：1、照壁山乡城关村村民委员会出具房屋证明一份，拟证实原告系案涉房屋所有权人，具备提起本案的诉讼主体资格。被告对该组证据真实性无异议，对其合法性、关联性不认可，认为房屋证明是出具给被告方的，不是出具给原告方的，出具单位照壁山乡城关村村民委员会不是房屋所有权权属认定部门，无权作出认定。本院对该证据的真实性予以确认，证明的问题综合认定。2、木城规限拆字（2017）34号《责令限期拆除违法建设决定书》一份、（2017）新2328行初13号行政裁定书一份，拟证实被告曾以违章建筑名义下达限拆决定，后决定书被其自行撤销。原告明确系对2017年8月1日作出的（2017）34号《责令限期拆除违法建设决定书》提起诉讼，认为被告将原告房屋的租户清退。被告对该组证据真实性、合法性无异议，对关联性不认可。本院对该证据的真实性予以确认，对证明的问题综合认定。3、租户被清退前后的视频资料一份，拟证实原告租户被强制清退。被告对该组证据真实性、合法性、关联性均不认可，认为该份证据无法证实其真实性，没有最初的视频载体，也没有形成的时间，同时也不能证明是被告的行为导致原告产生的损失。本院对该证据结合其他证据综合认定。4、赔偿申请书、寄送凭单及签收记录一份，拟证实原告向被告提出赔偿申请以及证实被告收到该赔偿申请。被告认为原告提交的赔偿申请书上的金额与邮寄给被告的原件不一致，事实与理由也不相符，对原告向被告邮寄赔偿申请书的事实认可，关联性不认可，原告向被告提起行政赔偿依据的是木城规撤罚字2017第01号《行政处罚撤销决定书》，与原告自己出示的证据木城规限拆字（2017）34号《责令限期拆除违法建设决定书》自相矛盾。本院对该证据的真实性予以确认，对证明的问题综合认定。5、原告自行制作财产损失、营业损失及其他损失清单一份，拟证实被告的行为给原告造成的各项损失及损失计算的金额，清单中第二项暖气设备损失没有纳入赔偿事项内，原告的起算时间为2017年11月13日至2019年3月13日。被告对该组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该损失清单没有出处，无法确认。本院对该证据结合其他证据综合认定。6、2015年至2016年原告与承租人签订的摊位租赁合同38张、2016年承租人签订的房屋出租合同7张、出租房屋备案公示牌一份，拟证实原告房屋用于出租，且房屋出租经过备案。被告对原告举证的45张合同，对于承租人被告没有掌握，无法确认是否真实，出租房屋必须是合法的房屋才能出租，该租赁合同同时证明合同约定合同到期后自行解除，所以不存在被告清退，租赁最长的截止日期是2017年11月1日，故不存在被告清退租户的行为；公示牌的真实性、合法性予以认可，公示牌可以证实合法的房屋可以出租，并不能证明非法的房屋也可以出租。本院对该组证据的真实性予以确认，对证明的问题综合认定。7、2016年至2017年原告的房屋及摊位租金收据9本，拟证实原告申请赔偿租金损失的计算依据。被告对该组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该组证据只是收据，是否真实的缴纳租金没有办法通过收据反映，收据上是2016年、2017年收的租金，无法证实被告对租赁期内的租户进行过清退行为。本院对该组证据结合其他证据综合认定。8、娱乐场所经营审核证，木垒县工商行政管理局颁发的文明经营户牌匾，拟证实原告房屋用于实际经营，应当对停产停业损失予以赔偿，且该经营行为合法并于2015年被工商部门评为“文明经营户”。被告对该组证据的真实性认可，对关联性不认可，原告的前后是矛盾的，娱乐场所经营人是原告本人，如果是自身经营就不存在租赁费损失，故原告主张租赁损失与其自身经营相互矛盾。本院对该组证据来源真实性予以确认，对证明的问题综合认定。本院经审理查明事实如下：涉案修建房屋的土地系原告王忠武的父亲王经德1960年因工致残，木垒县照壁山公社、大队两级管委会召开社员大会，决定给其一块生活用地，木垒县土地管理局于1988年7月6日为其父亲王经德颁发了宅基地使用证，住址为木垒县照壁山乡城关村；建房时间为1973年7月，房屋结构为1栋6间，建筑面积为132平方米，占地面积为1338平方米，占用耕地3.49亩。从1988年开始原告的父亲王经德向土地管理局缴纳土地管理费，并交纳了修建招待所的用地费，后该房屋由王经德的女婿陈志廉所有，陈志廉在其土地上修建二层楼房，木垒县人民政府于2008年1月9日向其发放木房权证2008字第3739号房产证，房屋坐落地址为木垒县长乐西路中心农贸市场西侧，丘号三区二段，产别为私有房产，结构为二层，建筑面积132.78平方米，设计用途住宅。后陈志廉于2009年4月16日将该房屋赠予自己的儿子陈宜平，陈宜平又于2013年8月7日将该房屋出售给原告王忠武，原告王忠武于2013年8月7日向规划局申请在房屋后院修建面积为240平方米的大棚一座，后未经批准自行修建完工并投入使用；2014年新疆鸿都房地产开发有限责任公司木垒分公司对农贸市场进行改建，建成后原告王忠武在贴临市场西侧主体墙修建彩钢结构房屋，原告王忠武口述院内南北向两排彩钢顶房屋于2014年在旧房原址进行翻建而成，该修建的所有房屋未办理相关许可手续。木垒哈萨克自治县城乡规划管理局于2017年8月1日向原告王忠武下达木城规限拆字【2017】34号责令限期拆除违法建设决定书，认定原告在未办理规划许可证的情况下在木垒县长乐西路农贸市场修建房屋的行为违法，限原告三日内拆除，后原告王忠武起诉，木垒哈萨克自治县城乡规划管理局自行将木城规限拆字【2017】34号责令限期拆除违法建设决定书撤销，原告王忠武撤诉，木垒哈萨克自治县人民法院作出（2017）新2328号行初13号行政裁定书准予原告王忠武撤诉；木垒哈萨克自治县城乡规划管理局又于2017年11月20日向原告下达木城规限拆字【2017】60号责令限期拆除违法建设决定书，认定原告在未办理建设工程规划许可证的情况下在木垒县长乐西路农贸市场修建建筑物的行为违法，限原告三日内拆除，后原告王忠武起诉，木垒哈萨克自治县城乡规划管理局以执法主体不确定为由自行将木城规限拆字【2017】60号责令限期拆除违法建设决定书撤销，原告王忠武撤诉，木垒哈萨克自治县人民法院作出（2017）新2328号行初14号行政裁定书准予原告王忠武撤诉；木垒哈萨克自治县城乡规划管理局于2018年2月27日再次向原告王忠武下达木城规限拆字【2018】01号责令限期拆除违法建设决定书，认定原告在未取得建设工程规划许可证的情况下在木垒县长乐西路农贸市场修建建筑物的行为违法，限原告在七日内自行拆除，原告王忠武不服该决定书向法院起诉，木垒哈萨克自治县人民法院作出（2018）新2328行初3号行政判决书以被告行政行为证据不确凿，适用法律、法规不正确为由，判决撤销了木垒哈萨克自治县城乡规划管理局作出的木城规限拆字【2018】01号责令限期拆除违法建设决定书。原告王忠武于2019年3月23日向被告木垒自然资源局邮寄了行政赔偿申请书，被告木垒自然资源局于2019年3月25日签收了该行政赔偿申请书，后被告木垒自然资源局未向原告王忠武进行赔偿亦未向其作出不予赔偿的答复。涉案房屋至今未予拆除。原告王忠武遂诉至法院，要求被告木垒自然资源局赔偿其损失1172160元。另查明：原告王忠武曾于2018年以不服房屋征收决定为由起诉木垒哈萨克自治县人民政府，要求撤销木垒哈萨克自治县人民政府作出的房屋征收决定，该房屋征收决定涉及原告王忠武在本案中的房产，后一、二审法院均判决房屋征收决定违法但不予撤销，原告向中华人民共和国最高人民法院申请再审，中华人民共和国最高人民法院审查后作出（2018）最高法行申9185号行政裁定书认定一、二审法院判决涉案征收决定确认违法但不予撤销，并无不当，裁定驳回了原告王忠武的再审申请。本案的争议焦点是：1、原告要求被告对其损失进行赔偿的主张是否成立？2、原告主张的损失金额应当如何认定？本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”国家赔偿的前提条件必须是合法利益造成损害。本案中原告王忠武要求被告自然资源局赔偿其房屋租赁费损失，但其房产证载明的房屋面积仅为132.78平方米，且使用性质为住宅，其用于出租的房屋据其口述均是在2014年陆续修建，未办理建设工程规划许可手续，虽然原告举证证实被告作出的木城规限拆字【2018】01号责令限期拆除违法建设决定书被法院判决撤销，但这未改变原告2014年陆续修建的涉案房屋为违法建筑的事实,原告将住宅性质的房屋改扩建为经营性质的房屋未办理相关手续，也未办理消防手续，其进行出租经营应认定为违法经营，另原告并未举证证明被告在向其下发责令限期拆除违法建设决定书时对其租赁户进行了清退，无法证实被告对原告造成了实际损失，故本院认为原告要求被告赔偿其租赁费损失的请求不能成立，本院不予支持。因原告的损失赔偿请求不能成立，故对其主张损失赔偿金额的计算本院亦不予以认定。综上所述，经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决如下：驳回原告王忠武的诉讼请求。本案一审受理费50元，由原告王忠武负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于昌吉回族自治州中级人民法院。审  判  长   邓长青审  判  员   杨磊柯人民 陪 审员   许明辉二 ○ 二 ○ 年 六 月 九 日书  记  员   王影星