江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终176号 上诉人（原审原告）韩宝全，男，1941年6月9日生，××族，住海安市。 委托代理人韩忠华，男，1970年9月19日生，××族，住海安市，系韩宝全之子。 委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会，住所地海安市。 法定代表人邓加忠，主任。 应诉负责人尤建，副主任。 委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江苏海穗工业园区发展有限公司，住所地海安。 法定代表人王斌，董事长。 上诉人韩宝全因诉被上诉人江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初569号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，韩宝全为海安市高新区南城街道谢庄十组的村民，其建有房屋一处，家庭成员为韩宝全及妻子谢生云、韩宝全的儿子韩忠华、儿媳张贤芳及孙子韩良志。1999年，韩宝全领取土地使用权证和房屋所有权证。上述六人共同居住生活在上述房屋内。2017年12月，高新区管委会房屋征收安置办公室向海安高新区电子信息产业园的范围内被搬迁户发送了公开信和告知书。在该区域搬迁过程中，江苏天圣房地产土地造价咨询评估有限公司对韩宝全户作出了房屋征收专项评估分户报告单，该报告单显示建安成新价202990.37元，区位价108600元，独门院落修正24927.23元，环境修正6231.81元，搬迁费4344元，过渡费15638.4元，房屋主体超方和自建房等建筑物及构筑物评估额为321162.77元，附属设施评估额为225312.98元。相关评估报告韩宝全方在签订案涉协议之前已经收悉。2018年7月8日，江苏海穗工业园区发展有限公司（以下简称海穗公司）作为甲方（委托代理人处为海安顺达房屋拆迁服务所），韩宝全作为乙方（委托代理人处为韩忠华）在韩宝全家签订《海安高新区房屋征收补偿安置协议》（编号为0008474号，以下简称8474号协议），协议末尾甲方处盖有海安顺达房屋拆迁服务所的签章，乙方处由韩忠华签署自己的名字并摁手印。签订之时，现场有街道办事处的工作人员陆荣璋、史友同、周莉莉等人在场，由韩忠华进行签字摁印，现场未见有任何冲突、恐吓等情形。上述协议在韩宝全处签订时，双方只约定签署了总数额，分项明细事后填写。上述协议载明补偿、补助费用如下：1.建安成新价210371.84元，2.区位补偿额108600元，3.附属设施等补偿额263659.75元，4.各项修正补偿额31897.18元，5.搬迁补助费4344元，6.临时过渡费15638.4元，7.放弃宅基地奖47380元，8.签协议奖——自建房建安价50%为175361.45元+奖励15948.59元，9.交钥匙奖为自建房建安价的50%即175361.45元，10.交钥匙奖5%为15948.59元，合计1064511元，并载明乙方选择高层二套的安置方式。韩宝全方持有案涉协议原件和相应的评估报告资料。韩宝全称其是在无奈受胁迫的情况下签订了空白协议，故诉至一审法院，请求确认8474号协议无效。 另查，在该区域搬迁过程中，有关人员对部分搬迁户实施了不法行为，海安市人民法院依法作出（2019)苏0621刑初143号刑事判决书，对有关人员追究了刑事责任。该判决书中无相关人员对韩宝全户实施暴力、威胁等行为的事实。 一审法院认为，本案争议在于高新区管委会是否为适格被告，案涉协议是否合法有效。 关于高新区管委会是否为适格被告的问题，一审法院认为高新区管委会为适格被告。首先，被诉协议签订行为应认定为行使行政管理职责的行政行为，而不是单纯的海穗公司与韩宝全户之间的民事行为。根据高新区管委会房屋征收安置办公室向被征收区域范围内住户发送的公开信和告知书来看，案涉区域实施搬迁乃是为了优化产业结构、整合功能板块背景下的电子信息产业园规划建设，协议签订正是在此背景之下发生，追求的是行政管理所要达到区域发展的目标，显然属于履行行政管理职责的行政行为，具有行政管理的色彩。其次，根据相关文件和协议签订过程来看，虽然海穗公司与被搬迁户签订协议，但协议签订过程中均是由拆迁工作组人员、街道办事处人员等参与商谈，显然不能依据协议签订的甲方而认定海穗公司取得了独立实施协议搬迁的行政主体资格，其也不具有以自己名义实施整个区域的搬迁项目的能力，区域发展和协议搬迁项目并非海穗公司责任能力范围。因此，海穗公司应系接受高新区管委会的委托实施了签订协议行为，法律后果依法应由高新区管委承担。 关于案涉协议是否合法有效的问题，一审法院认为案涉协议合法有效。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据查明的情况，并未发现本案中存在上述规定中的无效情形。韩宝全主张协议无效的理由在于认为其所签订的是空白协议，协议签订时受到胁迫等情形。首先，韩宝全方签订协议之时，双方之间形成了一致的意思表示。从庭审查明的情况来看，拆迁工作组人员与韩宝全户签订协议之时已约定好了相应总款数额，分项明细在此基础上再依据评估情况进行细化操作。对于协议的签订处理，各方之间形成了合意。协议签订之前，高新区管委会已对相关的房屋状况等进行了评估，并将评估资料送交了韩宝全户。在此基础上，采取案涉此种协议签订方式，符合协议搬迁的惯常做法。其次，案涉协议签订之时并无证据证明韩宝全方受到任何胁迫。韩宝全提供的其他户在拆迁工作中发生的相关情形的照片、通知书等材料，并不能证明有关人员同样对韩宝全实施了相应的暴力或恐吓行为。案涉协议签订时，有拆迁工作组人员及签订人在场，现场签订协议未见任何胁迫、威胁之情形。从协议签订的内容和评估报告对比来看，有关房屋建安补偿、附属设施补偿、各项修正补偿、自建房建安价的50%等，都比评估结果数额要高，足见案涉协议是各方合意下形成的结果，未损害韩宝全的权益。再次，协议由韩宝全家庭成员韩忠华签字摁印。基于房屋的整体性、农村宅基地的唯一性、家庭成员生活共同性，在搬迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。本案中，协议签订之时，该处房屋系韩忠华、韩宝全等人家庭共同居住生活之所，在韩宝全处商谈签订案涉协议，协议最终由韩忠华签字摁印，韩忠华的签字摁印行为应系代表该户签订案涉协议。本案协议并不存在各方恶意串通损害国家、集体、第三人利益及损害公共利益之情形，亦不存在非法之目的，也未有违反法律强制性规定之情形，故而案涉协议应认定为合法有效，韩宝全所举证据不能否定案涉协议的有效性。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回韩宝全的诉讼请求。 韩宝全不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不当。1.案涉拆迁行为涉及的项目为“海安高新区电子信息产业园”，上诉人通过申请政府信息公开的方式得知该征迁没有征收决定及征地批文，是违法拆迁。被诉协议没有任何手续能够证明是为了公共利益，协议签订之时高新区管委会不具备拆迁基本条件，没有任何征地拆迁手续，违反了法律的强制性规定，应属无效。2.拆迁过程中存在暴力、威胁、恐吓等违法行为，上诉人户系受胁迫签订了案涉空白协议，上诉人通过政府信息公开的方式才取得了8474号协议。3.案涉协议的签订未经过其他共有权人的授权，属于无权处分。请求二审法院撤销一审判决，确认8474号协议无效。 被上诉人高新区管委会辩称，1.案涉协议的内容合法有效。8474号协议是双方的真实意思表示，协议内容是在采取“一户一策”的基础上，经评估机构评估，在双方就总数额商定一致的基础上形成的。海安市人民法院的生效判决已经确认韩宝全户在签订协议时并未受到任何威胁或胁迫，在一审庭审中，韩宝全方亦未能举出证据证明其受到了威胁。韩宝全户所得的实际补偿已超过评估报告的补偿标准，未损害韩宝全户的合法权益。案涉协议内容不违反合同法第五十二条的规定，不属于无效合同。2.案涉协议签订的目的和形式合法有效。案涉协议在签订时由家庭成员韩忠华签字并捺印，韩忠华与韩宝全系长期共同生活的家庭成员，基于签订搬迁协议时以户为单位这一习惯做法，韩宝全家庭协商由韩忠华作为家庭成员代表签订协议并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人海穗公司的意见与被上诉人高新区管委会的意见一致。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉协议是否存在无效情形。 本案中，被诉协议虽然是由海穗公司与韩宝全户订立，但案涉协议搬迁系高新区管委会为相关项目建设，在辖区内采用协议方式组织实施，该协议应当视为高新区管委会在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，与被搬迁人达成的具有行政法上权利义务内容的行政协议。一审认定该协议的法律后果由高新区管委会承担正确。 因行政协议既具有行政性的特点，又有合同性的特点，故审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据行政诉讼法以及民法总则、合同法等法律规定，认定行政协议是否具有无效情形，既要审查行政行为是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，还应审查行政机关在与相对人签订合同过程中有无遵循平等、自由、公平、诚实信用等原则以及是否存在合同法上规定的无效情形。就被诉协议而言，第一，高新区管委会采用协议的方式实施搬迁以达到土地利用的目的，虽然未按照土地管理法规定的征收土地的程序进行，但在对协议效力的审查中，不宜因该搬迁方式与土地管理法规定的征收土地程序不一致而直接否定协议的效力。第二，在协商搬迁事宜、签订补偿协议之前韩宝全户的房屋及附属设施已经过评估，评估报告也已向韩宝全送达，在此基础上达成协议，形成了超过评估价值的补偿总额。可见，被诉协议在补偿方面并未侵害韩宝全的实体利益。虽然签订协议之时对于补偿总额项下的各类费用并未细化填写，但双方对协议当时约定的总额是106余万元并没有争议，后予以细化填写的内容基本以评估报告的内容为基础，故该做法并未侵害韩宝全的合法权益，不应以此认定协议无效。第三，虽然被搬迁房屋所有权人是韩宝全，而被诉协议是由韩忠华签字，但房屋搬迁系以户为单位实施，并不需要所有家庭成员共同签字确认，韩宝全与韩忠华系父子关系，签字之时其余家庭成员也在家中，韩忠华有权作为该户代表签订协议，其签字行为应当视为代表该家庭成员的共同意志。韩宝全关于韩忠华无权处分共同财产的主张不能成立。第四，高新区管委会有无实施暴力、欺诈、胁迫等违法行为实施搬迁的问题，虽然相关刑事判决认定在案涉地块的搬迁过程中存在暴力逼迁，致人伤害的犯罪行为，但本院认为，搬迁过程中确实本不应发生上述犯罪行为，但也不应因存在该犯罪行为即推定该地块上搬迁达成的所有搬迁协议均不能体现被搬迁人的真实意志。上述刑事判决并未认定韩宝全或者其家人在签订协议过程中也受到上述犯罪行为的侵害，韩宝全也未能提供证据证明高新区管委会存在其他暴力、欺诈、胁迫等违背韩宝全意愿的行为。故韩宝全关于被诉协议系在受胁迫下签订的主张不能成立。 综上，被诉协议不存在无效情形，一审法院判决驳回韩宝全的诉讼请求并无不当。韩宝全的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人韩宝全负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年六月十二日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；