江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1049号 上诉人（原审原告）陈锡林，男，汉族，住江苏省南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市港闸区人民政府，住所地在江苏省南通市城港路58号。 法定代表人曹金海，该区区长。 上诉人陈锡林与被上诉人南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）确认房屋强拆行为违法一案，上诉人陈锡林不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2010年2月12日，南通市港闸区委办公室、区政府办公室作出港闸办发［2010］12号《关于印发港闸区2010年度城市建设目标任务的通知》，下发了港闸区2010年度城市建设（市区项目）拆迁目标任务表。2010年10月，港闸区政府下设的港闸区拆迁推进办公室（甲方）与永羽公司（乙方）签订《搬迁管理协议书》，明确乙方所中标段工程的搬迁范围为唐闸镇××××组村民，乙方在搬迁工程中误拆，除后果自负外，甲方有权对乙方进行处罚；双方同时对搬迁范围内搬迁协议的要求、付款方式、竣工验收、奖惩条款、合同履行与违约责任等事项进行了约定。 2010年11月，永羽公司接手南通市港闸区唐闸镇街道新园村的拆迁工作。陈锡林户的住房位于唐闸镇××××组。其间，永羽公司多次与陈锡林商谈拆迁补偿事宜，未能达成协议。2011年5月3日，时任永羽公司副总经理的顾晓智指挥相关人员驾驶挖机将陈锡林的房屋推倒。经南通市价格认证中心鉴定，陈锡林的房屋损失价格为人民币200083元。 2012年11月30日，南通市港闸区人民检察院指控顾晓智在未经户主允许的情况下强行拆除他人房屋、其行为已构成故意毁坏财物罪而提起公诉。陈锡林与其妻姜桂芳也提起附带民事诉讼，请求判令顾晓智恢复房屋原状并返还古钱币等物品。在该案审理期间，顾晓智家属将200083元赔偿款上缴南通市港闸区人民法院。2012年12月11日，南通市港闸区人民法院作出（2012）港刑二初字第0146号刑事判决，认定顾晓智在陈锡林一家未同意拆迁的情况下，将其房屋予以拆除，其行为已构成故意毁坏财物罪，判处有期徒刑六个月。2013年6月8日，南通市港闸区人民法院作出（2012）港刑二初字第0146-1号附带民事判决，驳回陈锡林夫妇要求顾晓智恢复原状、归还原物的诉讼请求。陈锡林夫妇不服，提起上诉。南通市中级人民法院于2013年10月29日作出（2013）通中刑二终字第0072号刑事附带民事裁定，驳回上诉，维持原判。 2016年11月10日，陈锡林夫妇向南通市中级人民法院提起行政诉讼，因诉讼请求不明，经释明，陈锡林夫妇将诉讼请求变更为“要求确认港闸区政府以《搬迁管理协议书》为主导实施的搬迁等一系列行为违法”。南通市中级人民法院于2017年3月23日作出（2017）苏06行初197号行政裁定，驳回陈锡林夫妇的起诉。陈锡林夫妇不服，提起上诉。江苏省高级人民法院于2018年1月25日作出（2017）苏行终1001号行政裁定，以陈锡林夫妇的诉讼请求无法清晰指向港闸区政府的某一特定行为，不符合法定起诉条件而驳回陈锡林夫妇的上诉，维持原裁定。2018年11月9日，陈锡林提起本案诉讼。 2011年12月12日，南通市人民政府发布［2011］年第24号《征收土地公告》，主要内容为，经江苏省人民政府批准，苏政地［2011］569号《关于南通市2011年度第3批次城市建设用地的批复》同意征收集体土地26.1587公顷，其中包括港闸区唐闸镇街道新园村社区9组2.2768公顷。案涉房屋所在集体土地在被征收范围。2015年10月16日，南通市港闸区住房和城乡建设局向陈锡林户作出《关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定》。陈锡林夫妇对该决定不服而提起行政诉讼。2017年3月6日，如东县人民法院作出（2016）苏0623行初163号行政判决，以南通市港闸区住房和城乡建设局超越职权为由而撤销南通市港闸区住房和城乡建设局作出的《关于对陈夕林户房屋搬迁补偿安置的决定》。后港闸区政府虽就案涉被拆除房屋的搬迁补偿问题与陈锡林户多次进行协商，但均协商无果。 一审法院认为，本案的争议焦点有二个方面，一是陈锡林的起诉是否系重复起诉、是否超过起诉期限，二是陈锡林要求确认港闸区政府对其房屋实施强拆的行政行为违法，事实根据是否充分。陈锡林的起诉不属重复起诉，也未超过起诉期限。陈锡林确实于2016年11月10日以港闸区政府为被告提起行政诉讼，但因其诉讼请求不符合“诉讼请求应当具体”的要求而被生效裁定予以驳回。在江苏省高级人民法院于2018年1月25日作出（2017）苏行终1001号行政裁定后，陈锡林根据生效裁判文书的指引，规范自己的诉讼请求，针对港闸区政府实施强拆行为的合法性，于2018年11月9日提起本案诉讼，该诉讼请求具体明确，与（2017）苏行终1001号行政裁定书中的诉讼请求截然不同，依法不能认定系重复起诉。且从生效行政裁判文书的作出到陈锡林提起本案诉讼的期间，也未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限。陈锡林要求确认港闸区政府对其房屋实施强拆的行政行为违法，事实根据不足。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁决文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。陈锡林指控港闸区政府对其房屋实施强拆，并提供了永羽公司与顾晓智签订的《承包经营协议》等证据材料。但根据南通市港闸区人民法院（2012）港刑二初字第0146号刑事判决书所载内容，对陈锡林房屋实施强拆行为的是顾晓智，顾晓智也因故意毁坏财物被依法追究刑事责任，港闸区政府并非强拆陈锡林房屋的实施主体。因此，陈锡林指控港闸区政府对其房屋实施强拆行为，与生效判决内容相佐，其要求确认港闸区政府对其房屋实施强拆的行政行为违法，事实依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，应当判决驳回陈锡林的诉讼请求。 需要指出的是，虽然对陈锡林房屋实施强拆行为的是顾晓智，但从实质化解行政纠纷的角度，基于以下理由，案涉房屋被强拆后的补偿安置义务依法应由港闸区政府承担。第一，案涉房屋的拆除，与港闸区政府办公室、港闸区委办公室联合下发的港闸区2010年度城市建设（市区项目）拆迁目标任务表直接关联。该任务表明确案涉地块作为上海市北高新科技园用地，必须在2010年9月至10月完成拆迁，在永羽公司与陈锡林夫妇无法就房屋的搬迁补偿安置事宜达成协议的情况下，为了完成港闸区政府下达的拆迁任务，才导致顾晓智实施了强拆案涉房屋的违法行为。第二，陈锡林夫妇对案涉房屋享有补偿安置权益。案涉房屋被强拆前，永羽公司曾与陈锡林夫妇就案涉房屋的补偿安置事宜进行过多次协商，只是未能达成一致意见。房屋被强拆不久，案涉土地即被纳入城市建设用地并被征为国有。也是基于这一事实，生效的刑事附带民事裁定以陈锡林夫妇提出的恢复原状请求缺乏现实可行性而未予支持，但陈锡林对被拆除房屋所享有的补偿安置权利并不因案外人的违法行为而丧失。第三，港闸区政府依法应当履行补偿安置义务。由于案涉地块被征用并实际用于北高新科技园的建设，不管是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，还是《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款均规定，市、县级以上人民政府都应当负责本行政区域内国有土地上的房屋征收与补偿工作，或者负责对国家征收土地的组织实施工作。因此，案涉房屋被违法拆除的事实，不能成为免除港闸区政府依法应当履行的补偿安置义务的前提或理由。事实上，港闸区政府就案涉房屋的补偿安置事宜也一直与陈锡林户进行协商，只是未达成一致意见而已。因此，针对案涉房屋被强制拆除的背景、案涉土地性质及用途的变化，以及案涉房屋被拆除近八年、陈锡林户的补偿安置权益仍未能实现的客观情况，为防止港闸区政府以协调为由对陈锡林户的补偿安置事宜久拖不决，从源头上化解争议，依法应责令港闸区政府限期履行补偿义务。港闸区政府在履行补偿安置义务时，应结合该地块的土地性质及城市建设的实际情况，在确保陈锡林户依法享有的对评估机构、货币补偿与房屋产权调换的选择权等一系列权利的同时，合理确定案涉房屋价值的补偿、搬迁费、过渡费等补偿，以及陈锡林户根据南通市人民政府、港闸区政府及相关职能部门制定的补助和奖励办法所应获得的补助和奖励，将陈锡林户在正常征收拆迁程序中依法和依据港闸区征收补偿政策所应得到的利益，全部纳入补偿安置范围。此外，港闸区政府还应充分考虑陈锡林户在房屋被强制拆除又未能依法获得补偿的情况下，为维护自身合法权益所发生的合理费用。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决驳回陈锡林要求确认港闸区政府强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求；责令港闸区政府在本判决生效之日起六十日内针对陈锡林户的被拆除房屋履行补偿义务。案件受理费人民币50元，由陈锡林负担。 上诉人陈锡林上诉称，1、上诉人房屋所在集体土地并非用来修造辛余路西延工程，也并非苏政地（2011）569号用地批复范围，上诉人房屋所在土地至今闲置；2、港闸区政府应当对行政区域内的房屋拆迁负总责，永羽拆迁公司作为民事主体无权代表港闸区政府实施拆迁工作，如果没有书面委托也不会导致强拆行为发生，港闸区政府是强拆行为的最大受益者，应当承担法律责任。请求撤销一审判决，确认港闸区政府委托实施强拆行为违法，判令港闸区政府履行返还和国家赔偿义务。诉讼费用由港闸区政府负担。 被上诉人港闸区政府未提交书面答辩意见。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，关于港闸区政府是否对陈锡林的房屋实施或委托实施强制拆迁行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2014年修正）第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。由此可见，县级以上人民政府具有征地及具体组织实施法定职责，对行政强制实施行为不服的，应当推定具有法定责令交地职能机关实施，以市、县土地行政主管部门为被告，被告有充分证据证明其并未实施被诉行政强制行为的除外。本案中，陈锡林房屋所在集体土地征收及组织实施应由南通市人民政府负责组织，由南通市土地行政主管部门负责具体实施，但根据顾晓智犯故意毁坏财物罪刑事裁判文书所确认事实、港闸区政府与永羽公司签订的《拆迁管理协议书》和永羽公司与顾晓智签订《承包经营协议》等证据，可以认定顾晓智违法拆除案涉房屋事实，陈锡林主张港闸区政府实施案涉房屋强拆行为，事实依据不足。原审判决驳回陈锡林要求确认港闸区政府强拆行为违法的诉请，并无不当之处。 关于案涉房屋被拆除后续补偿安置的问题。本案中，案涉土地因北高新科技园项目建设被实际征收，结合港闸区政府拆迁目标任务表、港闸区住建局作出的补偿安置决定，可以认定港闸区政府为案涉土地征收的直接实施主体，亦为北高新科技园项目建设的实际受益主体。一般情况下，人民法院在行政案件审理中，不应主动对超出当事人诉请的问题进行裁判，但本案中原审法院从及时有效化解社会矛盾、维护当事人合法权益角度考虑，结合港闸区政府意见，原审法院责令征地拆迁实际实施主体港闸区政府限期履行补偿安置义务，并无不当。港闸区政府应当坚持全面补偿安置原则，根据客观实际情况，合理确定补偿安置内容，确保补偿安置不低于依照相关征地政策可以获得的补偿，同时考虑陈锡林为维护自身合法权益而产生的合理费用。陈锡林的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈锡林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 张 伟 二〇二〇年六月十九日 书 记 员 任子悦