河南省三门峡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫12行初80号原告：贾双芹，女，1965年3月4日出生，汉族，住河南省卢氏县。委托诉讼代理人：郑文超，北京星权律师事务所。被告：卢氏县人民政府，住所地河南省三门峡市卢氏县县城龙山路中段。法定代表人：张晓燕，该县县长。委托诉讼代理人：孙辉，卢氏县人民政府工作人员。被告：卢氏县城关镇人民政府，住所地河南省三门峡市卢氏县新建路北段。法定代表人：茹生龙，该镇镇长。参加诉讼行政机关负责人朱忠波，该镇副镇长。委托诉讼代理人范铁军，河南宇萃律师事务所律师。被告：卢氏县城市综合执法局，住所地河南省三门峡市卢氏县东明路与解放路交叉口东北100米。法定代表人：姬爱民，该局局长。参加诉讼行政机关负责人卫伯祥，该局副局长。委托诉讼代理人赵俊波，河南宇萃律师事务所律师。被告：卢氏县自然资源局，住所地河南省三门峡市卢氏县解放路五街坊九号。法定代表人：方勇，该局局长。委托诉讼代理人张林虎，该卢氏县自然资源局工作人员。委托诉讼代理人郝方方，河南宇萃律师事务所律师。被告：卢氏县住房和城乡建设局，住所地河南省三门峡市卢氏县翰林路中段。法定代表人：谌建峰，该局局长。参加诉讼行政机关负责人***，该局副局长。委托诉讼代理人闫增辉，河南宇萃律师事务所律师。贾双芹诉卢氏县人民政府、卢氏县城关镇人民政府、卢氏县城市综合执法局、卢氏县自然资源局、卢氏县住房和城乡建设局强制拆除房屋行为违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告贾双芹及其委托诉讼代理人郑文超，被告卢氏县人民政府委托诉讼代理人孙辉，卢氏县城关镇人民政府负责人朱忠波及委托诉讼代理人范铁军，卢氏县城市综合执法局负责人卫伯祥及委托诉讼代理人赵俊波，卢氏县自然资源局负责人张林虎、郝方方，卢氏县住房和城乡建设局负责人***及委托诉讼代理人闫增辉等到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。贾双芹向本院提出诉讼请求：1．依法请求确认五被告于2019年强制拆除原告位于卢氏县城关镇伏牛路一街坊225号房屋的行政行为违法；2．诉讼费由五被告承担。事实和理由：原告系卢氏县城关镇伏牛路一街坊225号居民。2011年，原告居住的土木结构房屋因无法正常居住，需翻新修建。2012年，原告向卢氏县城建部门申请翻新修建，但有关部门一直不予办理相关手续，因此处宅基地为原告唯一宅基地无其他居住房屋，无奈只能进行翻新。2019年10月，被告一卢氏县人民政府组织各部门开始着手实施卢氏县靖华西路（寨子村）棚户区改造项目以及卢氏县靖华西路（西苑路-和平路）建设工程项目，原告居住的房屋和宅基地被纳入征收范围，双方因各种原因未达成补偿安置协议。2019年11月29日，被告一卢氏县人民政府对为了尽快完成卢氏县靖华西路（寨子村）棚户区改造项目以及卢氏县靖华西路（西苑路-和平路）建设工程，联合被告二卢氏县城关镇人民政府、被告三卢氏县自然资源局、被告四卢氏县住房和城乡建设局、被告五卢氏县城市综合执法局一起对原告贾双芹的房屋实施强制拆除。原告认为上述五被告的强制拆除房屋的行为严重侵害原告对涉案房屋的物权权益，造成了原告财产巨大损失，应当确认其行政行为违法。综上，五被告的行为严重违反相关法律规定，侵害了原告的合法权益，故原告依法向贵院提起行政诉讼，望贵院依法裁决，维护原告的合法权益。卢氏县人民政府辩称：一、卢氏县人民政府不是适格被告。本案中原告贾双芹的违法建筑物，因未办理建设工程规划许可证，占压道路红线，违反控制性详细规划，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的明确规定，后卢氏县城市综合执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的第六十四条、第六十六条对违法建筑作出了卢城综执限拆字（2019）第047号限期拆除决定书。卢氏县综合执法局作为政府组成部门，独立行使职权，并且承担相应的责任。卢氏县人民政府并未对原告的房屋作出任何行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，故卢氏县人民政府不是本案适格被告。二、原告的起诉违反级别管辖的规定。本案中原告的房屋因是违法建筑而被相关部门处罚，原告维护自己的权利时，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定，在基层人民法院提起诉讼，而原告错列县级人民政府为被告，导致本案由三门峡市中级人民法院立案，故原告违反级别管辖的规定。卢氏县城关镇人民政府辩称：一、原告诉状所述与客观事实不符，原告的房屋并非是因棚户区改造被征收拆迁，而是属于违法建筑，依法被行政强制拆除。原告于2012年，在没有取得城建部门任何准建手续及《建设规划许可证》的情况下，在自家宅基地上违法修建房屋，当时就被城建部门依法作出（2012）卢城管违建罚字第036号行政处罚决定书即：1、责令停止施工建设，限十五日内自行拆除违法建筑物；2、处人民币壹万零肆佰捌拾柒元的罚款。但之后，原告仍不停止违法建房，又在一层的基础上续建了二层建筑物及三层彩钢棚（房）的违法事实，2019年11月22日，卢氏县城市综合执法局依法给原告下达了卢城综执限拆字（2019）第047号限期拆除决定书，限三日内自行拆除所续建的二层建筑物及第三层彩钢棚之决定。但原告拒不拆除，于是，卢氏县城市综合执法局依于2019年11月27日，依法给原告下达了卢城综执强拆决字（2019）第012号强制拆除决定书。二、答辩人遵照政府行政执法文件，参与配合，但答辩人并不是行政执法主体，更不存在任何行政违法行为，法院应驳回原告对答辩人的起诉。原告的违建行为事实清楚，被行政机关作出过行政处罚决定书和限期拆除决定书，决定书均已生效，各行政机关依法上报卢氏县人民政府，卢氏县两违专项整治行动领导小组办公室下发文件《关于强制拆除贾双芹违法建筑物的工作实施方案》，作出具体的安排，答辩人遵照文件的具体要求和安排，与各单位相互配合，确保强拆执法的进行，并最终实施完成对原告房屋强制拆除。各行政执法单位的行政执法程序合法，并不存在没有履行相关手续，就将原告房屋强拆的违法行为，同时，答辩人并不是行政执法主体，更不存在任何行政违法行为，法院应驳回原告对答辩人的起诉。卢氏县城市综合执法局辩称：一、卢城综执限拆字（2019）第047号限期拆除决定书合法。1．我局卢城综执限拆字（2019）第047号决定书认定事实清楚。该行政相对人在卢氏县文化路与靖华路交叉口续建二层建筑物以及第三层彩钢棚（房），总建筑面积483.64平方米，未办理取得建设工程规划许可证，占压道路红线，违反控制性详细规划，影响卢氏县靖华西路改造建设，事实清楚。2．我局卢城综执限拆字（2019）第047号决定书证据确凿充分。违法事实有现场勘验笔录、测绘结果现场图片、当事人陈述、规划查询结果等证据予以佐证，证据充分。3．我局做出限期拆除决定程序合法。我局在作出行政处罚时，向行政相对人下达了限期改正通知书，送达了行政处罚事先告知书，依法进行了听证告知，听取了当事人的陈述与申辩，并召开会议进行集体研究，按程序进行了行政处罚的审批，程序正当，公正合法。4．我局做出的具体行政行为适用法律、法规、规范性文件正确，处罚结果合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条对在城镇规划区域内进行建筑工程应当办理建设工程规划许可证作出明确规定，第六十四条、第六十六条对违反规定如何处罚作出明确规定。豫建法（2017）16号文件对城乡建设系统行政处罚裁量标准作出规定。原告的建设行为没有规划许可、占压道路红线，无法采取改正措施消除影响，属于严重违法情节，结合其违法的性质、情节以及社会危害程度作出公正、客观、适当处罚，并无任何不当之处。5．该限期拆除决定书目的是为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人民居住环境，促进城乡经济持续发展，维护法律正确实施。二、我局并非强制拆除行为的实施主体。《中华人民共和国强制法》第三十四条、第三十七条明确规定，行政机关做出行政决定，当事人在行政机关规定的期限内不履行义务的，具有强制执行权的机关依法执行。我局做出决定后，原告未在规定期限内拆除，我局依法进行了催告和公告，并报卢氏县“两违”建设专项整治领导小组，按规定程序进行审批，作出卢城综执强拆（2019）第012号强制拆除决定书，依据卢氏县“两违”建设专项整治领导小组（2019）16号文件，授权违章建筑所在地的城关镇人民政府作为拆迁行为的组织实施主体，做好预案和实施方案，予以强制拆除。综上，原告的起诉理由均不能成立，请贵院依法审查，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告请讼请求。卢氏县自然资源局辩称：一、卢氏县自然资源局不是适格被告。本案中原告贾双芹的违法建筑物，因未办理取得建设工程规划许可证，占压道路红线，违反控制性详细规划，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条对在城镇规划区域内进行建筑工程应当办理建设工程规划许可证作出明确规定，后卢氏县城市综合执法局根据该法律的第六十四条、第六十六条对违法建筑作出了卢城综执限拆字（2019）第047号限期拆除决定书。由卢氏县两违专项整治行动领导小组下发拆除实施方案，组织实施拆除行为，卢氏县自然资源局并未对原告的房屋作出任何行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告，故卢氏县自然资源局不是本案适格被告。二、应依法驳回原告对我局的起诉。该案原告已经在卢氏县法院起诉要求撤销限期拆除决定书，依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第三、六项规定，属于重复起诉、错列被告，应裁定驳回起诉。卢氏县住房和城乡建设局辩称：卢氏县住房和城乡建设局不是本案适格。本案中原告贾双芹的违法建筑物，因未办理取得建设工程规划许可证，占压道路红线，违反控制性详细规划，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条，卢氏县城市综合执法局根据该法律的第六十四条、第六十六条对违法建筑作出了卢城综执限拆字（2019）第047号限期拆除决定书。由卢氏县两违专项整治行动领导小组下发拆除实施方案，组织实施拆除行为，卢氏县住房和城乡建设局并未对原告的房屋作出任何行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告，故卢氏县住房和城乡建设局不是本案适格被告。二、应依法驳回原告对我局的起诉。该案原告已经在卢氏县法院起诉要求撤销限期拆除决定书，依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第三、六项规定，属于重复起诉、错列被告，应裁定驳回起诉。经审理查明，2013年1月16日，卢氏县城管执法局向贾双芹作出（2012）卢城管违建罚字第036号行政处罚决定，认定贾双芹在卢氏县城关镇寨子村四组（文化路中段西侧气象局南侧）建设砖混结构建筑物一处，未办理《建设工程规划许可证》动工进行建设，决定作出以下行政处罚：1、责令停止施工建设，限十五日内自行拆除所建违法建筑物；2、处人民币壹万零肆佰捌拾柒元的罚款。该处罚决定第二项已经由河南省卢氏县人民法院裁定准予强制执行。2019年11月22日，卢氏县城市综合执法局作出卢城综执限拆字〔2019〕第047号限期拆除决定书，认定贾双芹在卢氏县文化路与靖华路交叉口西南角续建二层建筑物及第三层彩钢棚（房），其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第四十四条的规定，已构成违法，限三日内自行拆除所续建的二层建筑物及第三层彩钢棚（房）。2019年11月26日，卢氏县城市综合执法局向卢氏县两违专项整治行动领导小组请示对贾双芹违法建设部分实施强制拆除，同日，该领导小组制定了《关于强制拆除贾双芹违法建筑物的工作实施方案》，明确了相关职能部门的职责。2019年11月27日，卢氏县城市综合执法局作出强制拆除公告，同日，该局作出卢城综强拆决字（2019）第012号强制拆除决定书并送达贾双芹，决定于2019年11月28日对卢氏县文化路与靖华路交叉口西南角续建二层建筑物及第三层彩钢棚实施强制拆除，2019年11月29日，卢氏县城市综合执法局和卢氏县城关镇人民政府在其他有关部门的配合下对涉案房屋实施了拆除。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封、施工现场强制拆除等措施。本案中，卢氏县城市综合执法局向卢氏县两违整治小组请示作出强制拆除原告贾双芹违法建筑物决定，卢氏县两违整治小组做出的《关于强制拆除贾双芹违法建筑物的工作实施方案》及参与现场拆除均系卢氏县政府为保障相关职能部门拆除行为有序推进，通过制定实施方案、现场督促等方式在县域范围内协调职能部门及辅助部门相互配合的一种责成行为，拆除行为后果应由具体实施拆除行为的职能部门承担。故，卢氏县人民政府明显不是本案适格的被告。同时，原告以除卢氏县人民政府以外的卢氏县城关镇人民政府、卢氏县住房和城乡建设局、卢氏县自然资源局、卢氏县城市综合执法局为被告提起诉讼，应向具有管辖权的基层人民法院提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第六项之规定，裁定如下：本案移送卢氏县人民法院管辖。审 判 长  王 博审 判 员  崔传军人民陪审员  张新乐二〇二〇年六月二十八日法官助理徐翠竹书记员宁玉仙书记员李洪