江苏省宿迁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）苏13行赔终1号上诉人（原审原告）许干，男，1963年10月3日出生,汉族，住泗洪县。被上诉人（原审被告）泗洪县城市管理局,住所地泗洪县青阳街道体育南路34号。法定代表人张家颖，该局局长。出庭应诉负责人潘新明，该局副局长。委托代理人魏军，该局公职律师。上诉人许干因与被上诉人泗洪县城市管理局（下称泗洪城管局）行政赔偿纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（下称宿城法院）作出的（2019）苏1302行赔初13号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月2日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：许干经营的枣园位于泗洪县新行政区政务服务中心西南侧。2016年泗洪县开始创建国家文明卫生城市，同年8月泗洪城管局以许干枣园内的房屋系违章建筑为由对部分房屋及北大门设施进行了拆除。后许干在被拆的北门周围拉起了铁丝围网，并留有一出入门，该门被泗洪城管局用铁丝捆绑的方式关闭。2017年4月17日，许干向泗洪县住房与城乡建设局（下称泗洪住建局）申请要求重新打造枣园北侧开口并将东侧生产道路修至广场西路。同年5月2日，泗洪住建局进行了回复，不同意北侧重新开口。7月13日，许干进行信访，要求泗洪城管局恢复枣园房屋并赔偿因道路被封枣子销售损失。8月24日，泗洪城管局作出《关于许干信访事项处理意见书》，对许干的信访要求未予支持。许干向宿城法院提起诉讼，要求：1.确认泗洪住建局决定拆除原告生产用房、关闭出入大门通道的行为违法；2.确认被告泗洪城管局强行拆除原告生产用房及大门设施、封闭出入大门通道的行为违法。2018年2月7日，宿城法院作出（2017）苏1302行初239号行政判决，确认泗洪城管局强制拆除许干房屋及北大门设施的行政行为违法，驳回了许干其他诉讼请求。泗洪城管局不服，提起上诉。同年5月30日，本院作出（2018）苏13行终41号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年3月19日，许干向泗洪城管局提交《行政赔偿申请》。同年3月22日，泗洪城管局对涉案被拆除房屋进行现场勘验，并通知许干到场。关于涉案被拆建筑物材料种类、数量及价格等，泗洪城管局于4月10日向江苏志远工程管理有限公司（下称志远工程公司）进行了咨询，该公司于4月15日向泗洪城管局出具《咨询意见书》。5月15日，泗洪城管局作出（2019）洪城公赔字第001号《泗洪县城市管理局行政赔偿决定书》（下称01号《赔偿决定》），决定赔偿许干枣园内被拆除建筑的相关建筑材料成本价值15207.98元，并于次日向许干送达了该决定书。许干不服，于8月12日向宿城法院邮寄起诉材料，请求撤销泗洪城管局作出的01号《赔偿决定》，并要求泗洪城管局赔偿其各项损失189.484562万元（包括房屋损失85.1712万元、大门设施等2.4942万元、枣果损失25.3万元、侵害人格尊严权精神损害50万、侵害财产权的精神赔偿21万、赔偿损失外的增加损失5.518962万）。原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”该案中，许干于2019年5月16日收到涉案行政赔偿决定，后于同年8月12日通过邮寄方式向宿城法院提起行政赔偿诉讼，未超过法定的起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第二款规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……”据此，国家赔偿方式以支付赔偿金为主要方式，是否能予以返还要根据具体案情予以判定。该案中，依据庭审查明的事实，涉案房屋及北大门没有合法建设手续，且已被拆除，泗洪城管局根据上述规定应支付许干相应的赔偿金。泗洪城管局收到许干的赔偿申请后，对现场进行了勘验，并通知许干到场。后因双方对赔偿项目、数额等无法达成一致意见，泗洪城管局向志远工程公司对涉案被拆建筑物材料种类、数量及价格等进行咨询，根据该公司出具的《咨询意见书》，在法定期限内作出01号《赔偿决定》，并向许干进行了送达，泗洪城管局作出的01号《赔偿决定》有事实和法律依据、程序合法。关于许干申请赔偿其他财产损失2.4942万元的请求，其并未提供证据证明泗洪城管局的拆除行为造成了这些损失；关于许干主张因泗洪城管局封堵大门造成枣果损失25.3万元的请求，因（2017）苏1302行初239号行政判决对许干要求确认泗洪城管局封堵北大门行为违法的请求并未予以支持，因此，许干的上述两项请求均没有事实依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”据此，只有在行政机关及其工作人员的违法行为侵犯了人身权，致人精神损害且造成严重后果的情形下，才应当支付受害人精神损害抚慰金。该案中，泗洪城管局的行为并未实施上述规定的侵犯人身权的行为，对许干关于赔偿精神损害的请求不予支持。另，许干关于增加赔偿的要求亦没有法律依据。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了许干的诉讼请求。上诉人许干上诉称：被上诉人作出的01号《赔偿决定》及原审判决认定事实错误，上诉人的涉案房屋是合法建筑。上诉人于2001年承包泗洪县农业科技示范园集体土地用于种植大枣，并根据泗洪大枣示范推广项目规划要求建设配套设施，房屋建设时泗洪县副县长和泗洪县规划局局长现场进行规划。2005年，泗洪县政府将上诉人枣园规划为行政区绿化地，2013年经泗洪县人大常委会批准，上诉人的枣园被规划为永久保护绿地枣树观赏园。因此，上诉人因生产生活需要在枣园建设的房屋属于合法建筑，被上诉人违法拆除涉案房屋，造成上诉人财产损失224.395664万元，具体如下：1.房屋损失99.251064万元、室内装饰22万元、室内财产损失1.9542万元、钢架棚0.3万元。涉案房屋虽没有建设审批手续，但该房屋建设时《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施，不需要办理规划建设手续，且根据泗洪县国有土地上房屋征收政策规定，2007年航拍图上有图的房屋均应按照合法建筑认定，故泗洪城管局应按照不低于类似房屋的市场价对涉案房屋及装饰装潢、室内物品、室外夹芯板棚、大门设施等损失给予赔偿；2.枣果损失25.3万元。被上诉人将枣园唯一出入口封堵，并禁止在枣园路边摆摊设点，导致枣果不能及时销售，造成上诉人财产损失；3.精神损害赔偿71万。上诉人受被上诉人胁迫，于2016年8月17日与泗洪县土地收购储备交易中心就枣园的土地签订了《土地租赁合同》，造成上诉人土地租赁费损失，且被上诉人对上诉人实施殴打，强制拆除涉案房屋，严重侵犯了上诉人全家人的名誉权和经营自主权，导致上诉人全家人受到精神损害，被上诉人应给予上诉人全家7口人精神损害赔偿金71万；4.过渡安置费4万。被拆除房屋用于生产经营及上诉人全家人生活居住，房屋被拆除后未对上诉人全家7口人进行安置过渡，按照市场租房价格，从2016年到2020年，被上诉人应给予上诉人安置过渡费4万元。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的赔偿请求。被上诉人泗洪城管局辩称，上诉人被拆除的房屋没有任何建设手续和不动产权证，即便枣园建设有规划方案，上诉人在建设前也应办理相关审批手续，上诉人未办理任何用地及建设审批手续，故涉案建筑属于违法建设，上诉人要求按照合法房屋市场价予以赔偿无事实和法律依据。被拆除房屋经双方现场勘验确认，被上诉人经过咨询，对被拆房屋的建筑材料价值予以赔偿具有事实根据，且具有合理性。上诉人其他的赔偿请求无事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的分析认定正确。本院查明案件事实与原审一致。本案争议焦点：被上诉人泗洪城管局作出的01号《赔偿决定》是否具有事实和法律依据，上诉人许干的赔偿请求能否予以支持。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……”据此，国家赔偿应以支付赔偿金为主要方式。本案中，被上诉人以向上诉人支付赔偿金的方式予以赔偿符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》（1999年9月1日实施）第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第五十七条第一款规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”该条第二款规定:“临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”上诉人主张，其经营的枣园所用土地是2001年租赁的集体土地，其在枣园建设的房屋是按照泗洪县农业科技示范园的要求建设的，且建设时现行的《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施，其建设的房屋不需要办理相关审批手续，后其经营的枣园被泗洪县人民政府规划为泗洪县行政区绿化地，之后又被列为永久保护绿地，涉案房屋应为合法建筑，且应按照国有土地上房屋的市场价予以赔偿。根据上述法律规定，在2001年时，无论上诉人经营枣园的土地是国有土地还是集体土地，其在该地上建设永久性建筑或临时建筑均需办理建设用地审批手续，而上诉人未办理任何建设用地审批手续，其建设行为不具有合法性，上诉人主张涉案房屋为合法建筑，并要求按照国有土地上房屋的市场价予以赔偿无事实和法律依据，本院不予支持。关于赔偿的范围，根据宿城法院作出的（2017）苏1302行初239号行政判决可知，被上诉人仅拆除了上诉人的房屋及北大门设施等建筑物，而关于被拆建筑的具体面积和建筑结构，上诉人和被上诉人一并进行了现场勘验，并制作《勘验已拆除枣园房屋记录》，双方对该记录签字确认，根据该记录记载，被拆除的建筑物包括房屋和门垛，被上诉人应对记录确认的被拆建筑物的损失予以赔偿。关于赔偿的标准，因被拆建筑物为违法建筑，被上诉人经咨询志远工程公司按照建筑材料成本价予以赔偿上诉人15207.98元具有事实和法律依据，已经保障了上诉人的合法权益。关于上诉人要求赔偿其枣果损失、安置过渡费、精神损害赔偿及其他增加损失等均无事实和法律依据，本院亦不予支持。综上，原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人许干的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  刘志群审判员  周丽丽审判员  谈 强二〇二〇年六月十二日书记员  郝酝勤