江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终166号 上诉人（原审被告）南京市栖霞区综合行政执法局，住所地南京市栖霞区文成路1号。 法定代表人吴霞峰，南京市栖霞区综合行政执法局局长。 委托代理人徐炜，南京市栖霞区综合行政执法局工作人员。 委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南京格林东方工艺美术饰品有限公司，住所地南京市鼓楼区五所村35号。 法定代表人贾志东，南京格林东方工艺美术饰品有限公司总经理。 委托代理人汤加彬，江苏博聪律师事务所律师。 上诉人南京市栖霞区综合行政执法局（以下简称栖霞区综合执法局）因南京格林东方工艺美术饰品有限公司（以下简称格林东方公司）诉栖霞区综合执法局城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1337号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市栖霞区新××号（以下简称新××号），老地籍号131××××9031，新地籍号320113004002GB00318，面积1162.84平方米，批准用途其他商服用地，登记机构记载单位名称栖霞区运输公司七一车队燕子矶板车队。该块土地上建设房屋未办理房屋登记。1999年3月，南京市栖霞区客运公司（以下简称栖霞客运公司）向燕子矶工商所出具书面材料一份，称1993年12月南京市栖霞区交通局（以下简称栖霞交通局）下文将燕子矶板车队的资产及人员一并划入该公司，后因区划调整未办理领证手续。该材料落款处有栖霞客运公司和栖霞交通局印章。1999年4月，栖霞客运公司将住所地和经营场所变更至新××号。2000年12月25日，南京市栖霞区经济体制改革委员会向栖霞交通局作出宁栖体改字（2000）340号关于“南京格林东方工艺美术饰品有限公司兼并南京市栖霞区客运公司（含下属企业南京市金陵联运公司、金陵联运公司百灵旅社）请示”的批复：同意栖霞交通局将栖霞客运公司兼并给格林东方公司……请栖霞交通局在接批复后，协助栖霞客运公司认真处理好职工劳动关系，并及时到有关部门办理工商税务登记变更、协议公证、债务换据、劳动关系变更等相关手续。2000年12月27日，栖霞交通局、栖霞客运公司和格林东方公司签订协议书，协议约定由格林东方公司兼并栖霞客运公司，兼并后格林东方公司拥有栖霞客运公司全部资产的所有权、使用权、开发权，并约定原燕子矶板车队土地（新××号）因无土地证，土地未评估，资产中无此项资产，此块土地无偿给格林东方公司使用。2015年12月15日，南京市栖霞区人民政府作出宁栖府征字〔2015〕第005号房屋征收决定及燕子矶老镇城中村危旧房改造项目房屋征收公告，新××号在征收范围之内。2018年4月11日、2018年5月14日，原南京市栖霞区城市管理行政执法局（以下简称栖霞城管执法局）工作人员就新××号院内建筑建设工程规划许可事项向格林东方公司委托代理人进行调查询问。2018年5月30日，新××号院内约900平方米建筑被拆除，现场拆除人员头戴写有“行政执法”“综合执法”字样白色头盔，身着统一服装。 另查明，因机构改革，栖霞城管执法局相应法律职权现由栖霞区综合执法局行使。栖霞客运公司于1992年6月29日开业，2012年3月28日吊销营业执照。 原审法院（2018）苏8602行初1168号案件审理中，格林东方公司称新××号强制拆除现场视频可以看出现场身穿行政执法制服的执法人员不少于100人，有队伍有行列，还有十几位女性执法人员，且执法人员有编号，由原栖霞城管执法局统一到南京市法制办领取行政执法证。（2019）苏01行终203号案件审理中，栖霞区综合执法局认可曾就新××号院内建筑向格林东方公司进行过调查询问，其工作人员曾着工作制服在强拆现场出现。本案庭审中，格林东方公司称新××号院内一层砖混结构建筑系燕子矶板车队建于1950年代至1960年代，二层框架结构建筑建于1990年代，格林东方公司签订兼并协议后未进行改扩建。 原审法院认为，本案经上级法院裁定指令继续审理。指令原审人民法院继续审理的条件为：1.原审人民法院驳回起诉的裁定确有错误；2.起诉符合全部起诉条件。本案中，原审法院经审理作出（2018）苏8602行初1168号行政裁定，以证据不足以证明拆除行为系栖霞区综合执法局所为为由驳回了格林东方公司的起诉。格林东方公司不服提出上诉，二审法院经审理作出（2019）苏01行终203号行政裁定，指令原审法院继续审理。意味着，（2018）苏8602行初1168号行政裁定确有错误，且格林东方公司的起诉符合全部起诉条件——包括受案范围、事实依据、诉讼主体资格、起诉期限等。（2019）苏01行终203号行政裁定对原审法院和各方当事人均具有拘束力，故对于栖霞区综合执法局关于起诉条件的抗辩均不予支持。而且，经过继续审理，原审法院认为格林东方公司具有原告主体资格，栖霞区综合执法局为适格被告，格林东方公司的起诉有事实依据，应当对格林东方公司的诉讼请求进入实体审理并作出判决。 格林东方公司起诉请求确认栖霞区综合执法局于2018年5月30日强制拆除新××号院落内房屋违法，栖霞区综合执法局否认系其实施，则本案需要通过证据规则认定法律事实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”行政行为存在且系被告所实施的举证责任一般而言在原告。但在强制拆除类案件中，若原告能够提供初步证据证明行政事实行为确有可能系被告实施，则发生举证责任的转移，由被告举证证明行政事实行为并非其所实施。本案中，新××号在宁栖府征字〔2015〕第005号房屋征收决定征收范围之内，原栖霞城管执法局工作人员就新××号院内建筑建设工程规划许可事项曾向格林东方公司委托代理人进行调查询问。2018年5月30日，新××号院内约900平方米建筑被拆除，现场拆除人员头戴写有“行政执法”“综合执法”字样白色头盔，身着统一服装。（2019）苏01行终203号行政裁定已将格林东方公司之起诉具有事实依据（起诉条件之一）的法律关系进行了固定。因此，应认定栖霞城管执法局于2018年5月30日组织强制拆除新××号院落内房屋。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，没有证据证明被诉行为认定事实清楚、行政程序合法，应当由栖霞区综合执法局承担不利的法律后果。鉴于强制拆除行为属于行政事实行为，依法作确认违法判决。判决方式虽已确定，但尚有一法律问题值得讨论：2018年5月30日拆除行为的法律事实被认为系原栖霞城管执法局实施，本案被告系栖霞区综合执法局，那么本案判决主文应当确认谁的拆除行为违法。合议庭注意到，有观点认为：“因政府机构改革，作出行政行为的甲机关已撤销，相关职能由新成立的乙机关承继，故行政行为主体应当变更为新成立的乙机关，确认甲机关行政行为违法有误”。原审法院认为，该观点值得商榷。行政行为尤其是强制拆除这类行政事实行为一经作出，其本身已成历史，其行为主体既已固定。即便嗣后作出该行为的甲机关被撤销，新成立的乙机关承继其职责，认为“行政行为主体应当变更”亦不恰当。行政行为受行政法调整，行政诉讼受行政诉讼法调整，两者不可混淆。对于上述情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，乃是“被告”应当变更为乙机关，而非“行政行为主体”应当变更为乙机关。反过来说，若甲机关作出被诉行为时，乙机关尚未成立，则确认乙机关行为违法存在重大逻辑矛盾；即便乙机关已经成立，确认行为主体为乙机关亦属张冠李戴。确认判决的着眼点在于评价行政行为作出之时的合法性和有效性，确认甲机关行为违法亦无需担心后续行政赔偿责任承担的问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认原栖霞城管执法局（相应职权现由栖霞区综合执法局承继）于2018年5月30日拆除位于新××号院落内房屋的行为违法。 上诉人栖霞区综合执法局上诉称，1.格林东方公司不具备本案适格原告资格。（2019）苏01行终203号行政裁定并未对格林东方公司是否具有适格主体资格、涉案强制拆除行为是否系上诉人组织实施等事实进行实体审查。格林东方公司在案件审理中，未能提交任何有效证据证明新××号院内房屋是合法建设，也未提交证据证明其对新××号院内的房屋享有合法产权。因此，不能证明其与新××号院内房屋有合法的利害关系，格林东方公司不具备本案原告主体资格。2.上诉人并未实施涉案的拆除行为，一审判决认定涉案房屋系上诉人组织拆除属于认定事实错误。上诉人就新××号可能存在违法建设的情况仅与格林东方公司的代理人进行过两次调查询问，除此之外并未向格林东方公司出具过其他任何行政执法文书或处罚决定书，格林东方公司的代理人在一审中也认可上述询问的情况。上诉人并未对新××号房屋组织实施拆除，格林东方公司提交的证据不能证明新××号房屋是上诉人组织实施拆除的。上诉人在一审中提交的南京市栖霞区人民政府燕子矶办事处（以下简称燕子矶办事处）出具的《关于栖霞区新××号院落内房屋拆除情况说明》（以下简称《情况说明》），己充分说明了涉案房屋系燕子矶社区经过居民议事会同意，申请街道综合执法大队配合，于2018年5月30日由燕子矶社区对涉案房屋进行了拆除。上诉人并非涉案房屋拆除的决定机关，也非拆除组织实施机关。3.虽然拆除现场的视频中出现了几名身穿城管行政执法制服的人员，但明显看出上述几名队员仅在现场的警戒线外协助维持现场秩序。上诉人虽然负有辖区内违法建筑拆除的法定职责，但无证据证明涉案房屋系上诉人决定并组织拆除，且涉案房屋所在社区、街道己确认系其组织拆除的情况下，原审判决仅凭现场视频中警戒线外出现几名身穿城管行政执法制服的人员就认定涉案房屋系上诉人组织拆除，证据不足，认定事实错误。本案应当追加燕子矶办事处或燕子矶社区为案件第三人查明事实。综上，请求：撤销南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1337号行政判决，改判驳回格林东方公司一审的诉讼请求；2.一、二审诉讼费由格林东方公司承担。 被上诉人格林东方公司未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，1.虽然新××号的房屋院落没有土地使用权证，但是被上诉人在一审中作为证据提交的改制兼并协议书载明，院落的土地交由被上诉人无偿使用，而且协议书中明确约定栖霞客运公司的所有资产包括房屋、土地均由格林东方公司所有，并享有开发、建设权利。且栖霞区房屋征收部门对栖霞客运公司院落内的房屋与土地依法应当给予格林东方公司补偿是明知和认可的。因此，格林东方公司具有适格的原告主体资格，是新××号房屋院落内资产的所有权人。2.涉案房屋拆除时，现场有数十名身着行政执法制服，头戴行政执法字样头盔，身穿防弹服的行政执法人员，且在强制拆除前，上诉人也对新××号进行了调查。因此，有充分的理由和证据认为上诉人组织实施了非法强制拆除。3.燕子矶办事处出具的《情况说明》，是上诉人在实施强制拆除后基于诉讼需要自行收集的，不能作为证据使用，且（2019）苏01行终203号行政裁定已经明确认定栖霞区综合执法局是涉案非法强制拆除的实施人。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人栖霞区综合执法局提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.格林东方公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；2.拆除新××号院落内的房屋是否系上诉人组织实施；3.上诉人拆除位于新××号院落内房屋的行为是否合法。 关于格林东方公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，格林东方公司一审中提交的栖霞客运公司营业执照、南京市栖霞区经济体制改革委员会宁栖体改字（2000）340号批复及改制协议书，可以证明格林东方公司兼并栖霞客运公司后，新××号土地由格林东方公司使用。因此，上诉人与涉案拆除行为具有利害关系，有权针对涉案拆除行为提起行政诉讼。上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于拆除新××号院落内的房屋是否系上诉人组织实施的问题，经审查，新××号院落内的房屋在宁栖府征字〔2015〕第005号房屋征收决定征收范围之内。涉案房屋被拆除前，上诉人的工作人员曾就新××号院内建筑是否取得建设工程规划许可向格林东方公司进行了调查询问。格林东方公司提交的视频光盘和照片显示，拆除涉案房屋时，上诉人的工作人员着制服出现在拆除现场，上诉人对该事实亦予以认可。上诉人虽称其并未实施涉案拆除行为，但其仅提交了事后燕子矶办事处出具的《情况说明》，不足以否定上诉人依职权向格林东方公司调查询问及上诉人大量工作人员在拆除现场的事实。据此，可认定拆除新××号院落内的房屋系上诉人组织实施，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予采纳。 关于上诉人拆除位于新××号院落内房屋的行为是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，且应当提供作出该行政行为的证据和法律依据。本案中，上诉人未提交证据证明其拆除位于新××号院落内房屋的行为具有事实和法律依据，也未提交证据证明涉案拆除行为符合法定程序，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。涉案拆除行为属于行政事实行为，不具有可撤销的内容，且拆除涉案房屋的行为系由原栖霞城管执法局实施。原审法院据此判决确认原栖霞城管执法局（相应职权现由栖霞区综合执法局承继）于2018年5月30日拆除位于新××号院落内房屋的行为违法，符合上述规定，并无不当。 综上，上诉人栖霞区综合执法局的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人南京市栖霞区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇二〇年六月十一日 书记员  韩卓君