浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终57号 上诉人（原审原告）吴柏清，男，1944年6月21日出生，汉族，身份证住址浙江省龙游县，现住北京市丰台区。 委托代理人（特别授权代理）吴正芳，女，1981年3月4日出生，身份证住址浙江省龙游县，现住北京市丰台区。系原告吴柏清女儿。 委托代理人（特别授权代理）董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）龙游县自然资源和规划局，住所地浙江省龙游县龙洲街道幸福路148号。 法定代表人吴浩，局长。 委托代理人（特别授权代理）汪钢，浙江达正律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）徐琦，浙江达正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市自然资源和规划局，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路30号。 法定代表人黄孔森，局长。 委托代理人（特别授权代理）叶新政，衢州市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）卢礼成，浙**风律师事务所律师。 吴柏清诉龙游县自然资源和规划局（以下简称龙游资规局）、衢州市自然资源和规划局（以下简称衢州市资规局）土地征收行政补偿及行政复议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年2月28日作出（2019）浙0802行初186号行政判决。吴柏清不服，向本院提出上诉。本院于2020年4月21日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，2017年10月23日，浙江省人民政府作出浙土字A[2017]-0105号《浙江省建设用地审批意见书》，同意龙游县2017年度计划第二批次建设用地26.0733公顷。原告位于龙游县东华街道湖底叶村69号的房屋在该征收范围内。2017年11月3日，龙游县人民政府发布〔2017〕第05号《征收土地方案公告》。同日，原龙游县国土资源局发布〔2017〕第05号《征收土地补偿安置方案公告》，龙游县人民政府于同日批准同意。2017年12月29日，原告对龙游县人民政府批准的《征收土地补偿安置方案》不服，向衢州市人民政府申请行政复议。2018年3月25日，衢州市人民政府作出衢府复〔2018〕4号行政复议决定书，认为：该《征收土地补偿安置方案》“公告程序和内容均不符合《征收土地公告办法》的相关规定，本应依法撤销，基于项目已经实施，撤销会给公共利益和他人合法权益造成损害，故不宜作撤销的决定，但龙游县人民政府应对上述存在问题采取相应的补救措施。”决定：确认龙游县人民政府批准的《征收土地补偿安置方案》（〔2017〕第05号）违法。2018年12月18日，原龙游县国土资源局作出龙土资征收决定字（2018）第01号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》，决定征收原告位于龙游县东华街道湖底叶村69号房屋及地上附着物，给予补偿、补助、奖励及产权调换安置等。2019年5月17日，被告衢州市资规局作出衢自然资规行复〔2019〕2号《行政复议决定书》，维持原龙游县国土资源局作出的龙土资征收决定字（2018）第01号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》。原告不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告衢州市资规局于2019年5月17日作出的衢自然资规行复〔2019〕2号《行政复议决定书》；2.撤销被告龙游资规局（原龙游县国土资源局）于2018年12月18日作出的龙土资征收决定字（2018）第01号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》的行政行为；3.依法对龙政办发〔2017〕62号《龙游县城东新区村庄搬迁改造实施方案》的合法性进行审查；4.本案的诉讼费用由被告承担。案件审理过程中，被告龙游资规局于2020年1月14日作出龙自资规撤征收决字〔2020〕第3号《关于撤销〈集体土地房屋征收安置补偿决定书〉的决定书》，决定撤销龙土资征收决定字（2018）第01号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》。2020年2月17日，被告衢州市资规局作出《关于撤销衢自然资规行复〔2019〕2号〈行政复议决定书〉的决定》，决定撤销衢自然资规行复〔2019〕2号《行政复议决定书》。 原判认为，原告吴柏清的诉讼请求是撤销原龙游县国土资源局作出的龙土资征收决定字（2018）第01号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》及被告市资规局作出的衢自然资规行复〔2019〕2号《行政复议决定书》，该两份决定书在本案审理期间已经被二被告自行撤销，不再发生法律效力，对原告的合法权益不再产生实际影响。在此情况下，原告坚持对已经不存在的行为进行诉讼没有实际意义，缺乏违法确认的利益。此外，原告还请求对《龙游县城东新区村庄搬迁改造实施方案》进行一并审查，因规范性文件一并审查具有附带性，即需依附于被诉行政行为，在涉案补偿安置决定书已被撤销的情况下，对该文件的附带审查缺乏行政行为基础，法院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条之规定，判决：驳回原告吴柏清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴柏清负担。 吴柏清上诉称：1.一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款的规定，两被上诉人虽自行撤销了被诉行政行为，但法院仍应当对被诉违法行政行为作出确认违法判决。一审法院以两被上诉人自行撤销行为为由，拒绝审查被诉违法行为，还以被诉行为不存在为由拒绝审查规范性文件，不仅浪费司法资源，还会纵容两被上诉人继续知法犯法，也会导致上诉人诉累，使其合法权益得不到维护。2.被上诉人龙游资规局作出涉案房屋征收补偿安置决定的行为违法。龙游资规局没有作出涉案房屋征收补偿决定的法定职权，依法享有作出征收补偿决定法定职权的机关为县级以上人民政府，征收管理部门仅仅具有签订行政协议的职权。被诉补偿决定作出的程序违法。征收补偿方案对上诉人以“其他产权户”随从安置违法，应按“基本产权户”独立安置。3.两被上诉人自行撤销的行为也能证明其原行政行为及复议决定违法。4.《龙游县城东新区村庄搬迁改造实施方案》部分规定违反上位法，且具有减损公民权利的内容，应依法审查。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认被上诉人龙游资规局作出的龙土资征收决定字（2018）第01号《集体土地房屋征收补偿安置决定书》以及衢州市资规局作出的衢自然资规行复〔2019〕2号《行政复议决定书》的行政行为违法，依法对龙政办发〔2017〕62号《龙游县城东新区村庄搬迁改造实施方案》的合法性进行审查。 龙游资规局答辩称：1.被诉补偿安置决定已撤销，原告缺乏确认违法的利益。被上诉人已自行撤销被诉补偿决定，对上诉人而言已达到本案的诉讼目的，随着原补偿安置决定的撤销，该决定的违法性不复存在，被上诉人将依法重新作出补偿安置决定，上诉人的诉权会得以保障。上诉人坚持对已经不存在的原补偿决定进行违法性确认没有实际意义，缺乏确认违法的利益。一审法院在此情况下判决驳回上诉人的诉讼请求，具有事实和法律依据。2.原补偿安置决定认定事实清楚，内容合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《浙江省国土资源厅关于印发〈省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要〉的通知》第四条以及《龙游县城市规划区内村庄搬迁改造实施办法（试行）》第十五条的规定，龙游资规局系作出涉案补偿安置决定的法定主体，职权依据充分。原补偿决定中关于安置户的认定符合政策规定。撤销原补偿安置决定是因原补偿安置决定作出时相关征收程序存在瑕疵，是为了在程序上采取补救措施。原补偿安置决定本身认定的事实清楚，尤其是对安置人口的核定及安置户的认定，符合安置补偿政策规定。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。 衢州市资规局答辩称：1.上诉人在一审起诉时并未提出确认被诉复议决定违法的诉讼请求，该请求超出了其起诉时诉讼请求的范围，不属于二审的审理范围。2.上诉人关于对规范性文件进行合法性审查的请求，属于要求撤销龙游资规局作出的《集体土地房屋征收补偿安置决定书》的附带审查，而该决定已经由龙游资规局自行撤销，附带审查失去了依据，也没有必要。综上，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条以及司法解释的相关规定，上诉人据此要求确认被诉行政行为违法的理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人吴柏清上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕本案的法律适用等问题进行审理。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，2019年1月16日，中共龙游县委、龙游县人民政府发文通知，将原龙游县国土资源局、县规划局以及其他部门的部分职责整合，组建龙游资规局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该法第七十四条第二款第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”可见，行政机关可以在行政诉讼过程中对已经作出的行政行为进行自我纠错，自行改变其作出的行政行为。对于违法或者不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关本身就具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。本案中，被上诉人龙游资规局、衢州市资规局已经在一审审理过程中主动撤销被诉补偿安置决定及复议决定，尽管根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款之规定，在此情况下，当事人仍请求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。但是，对一个已经终结的、再也不会产生法律效果的行政行为继续进行确认之诉，须以存在确认的利益为条件。比如，确认原行政行为违法，有利于当事人后续主张国家赔偿等权利。本案中，龙游资规局、衢州市资规局分别自行撤销被诉安置补偿决定和复议决定后，原安置补偿决定及复议决定已经终结，不再具有法律效力，亦未对上诉人权益造成实质性损害，且被上诉人已启动重新作出补偿决定的程序，相关争议可在后续征收补偿程序中解决，在该程序中被上诉人应充分考虑上诉人提出的相关异议，对其合法诉求应予保障。上诉人坚持对已经被撤销的原补偿决定及复议决定进行违法性确认没有实际意义，一审法院以本案缺乏违法确认的利益为由驳回上诉人的诉讼请求并无不当。因对规范性文件的审查具有附带性，一审法院在涉案补偿安置决定书已被撤销的情况下，不予审查该决定所依据的规范性文件，亦无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴柏清负担。 本判决为终审判决。 审判长  崔正华 审判员  唐海波 审判员  祝伟荣 二〇二〇年六月十六日 法官助理何辛 书记员林柯莉