湖北省黄冈市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂11行终5号上诉人（原审原告）武穴市金元货运码头。住所地：武穴市上河街22号。营业执照注册号:421182600266110。经营者胡雄杰，男，1954年1月4日出生，汉族，湖北省武穴市人，住武穴市。被上诉人（原审被告）武穴市港航管理局。住所地：武穴市民主路173号。统一社会信用代码：12421182730857532F。法定代表人：项国盛，该局局长。被上诉人（原审被告）武穴市科学技术和经济信息化局。住所地：武穴市刊江大道东城区1号。统一社会信用代码：11421182011261492J。法定代表人：廖德明，该局局长。上诉人武穴市金元货运码头（以下简称“金元码头”)诉被上诉人武穴市港航管理局（以下简称“武穴港航局”）、被上诉人武穴市科学技术和经济信息化局（以下简称“武穴经信局”）行政协议纠纷一案，不服武穴市人民法院于2019年9月27作出的（2019）鄂1182行初90号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。金元码头起诉称，金元码头原隶属武穴市企业局东楚实业公司，1976年建成，1981年取得港口经营资格，2002年改制民营并更名为金元码头。2012年，武穴市委、市政府对长江外滩整治兴建滨江公园，金元码头地处公园核心位置必须搬迁。2013年12月9日，按照武穴市委武办发(2012)16号和武穴市政府武政办发(2012)76号等文件精神，武穴经信局代武穴市长江外滩整治建设指挥部与金元码头签订《拆迁安置协议》，并由武穴港航局负责落实安置建设工作。2014年5月9日，武穴港航局向指挥部报送《关于金元货运码头迁建安置的意见》，经市领导研究同意。2014年11月13日，武穴港航局给出了金元码头安置区域范围图，金元码头按照安置区域范围，投资了包括修路购买电力器材等，做了大量的水文数据采集工作，码头规划、设计、勘探、建设等，耗尽了财力人力。2014年11月19日，指挥部、武穴港航局、长江河道局、武穴办事处、城投公司、经信局、金元码头等单位及领导召开专题协调会，确定了青苗费及树木的具体补偿标准，指定由武穴港航局核准落实，但会后武穴港航局一直卡着不办，不予上报。为尽快建好码头，金元码头垫付了安置点上的村民补偿金。2017年春节后，金元码头在安置点建设中遇到干扰阻止，多次向主管单位武穴港航局反映，武穴港航局不闻不理，极为冷漠，金元码头迫不得已就拆迁还建安置事宜多次信访、上访，武穴市委、市政府相关领导先后作了批示，但武穴港航局以长江非法码头整治的雷霆行动为借口，置《拆迁安置协议》不顾，干扰阻止码头安置建设，严重侵害了金元码头合法权益。特提起行政诉讼，请求人民法院依法判决：1、责令被告武穴港航局、武穴科技经信局履行《拆迁安置协议》；2、由被告武穴港航局、武穴科技经信局承担本案的诉讼费用。武穴港航局答辩称，武穴港航局不是本案的适格主体。从案涉的《拆迁安置协议》看，武穴港航局不是甲乙双方的签章人，恳请人民法院驳回金元码头对武穴港航局的诉讼请求。武穴经信局答辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。本案涉及的《拆迁安置协议》是武穴经信局于2013年12月9日与金元码头签订的，此类纠纷是《行政诉讼法》2015年5月1日修改后才被纳入行政诉讼受案范围，本案应提起民事诉讼，而非行政诉讼。二、武穴经信局不是本案的适格被告。1、武穴经信局与金元码头签订的《拆迁安置协议》是代表武穴市长江外滩整治建设指挥部而为的，该协议所约定的武穴经信局应承担的义务均应是指挥部或武穴市政府所应履行的，武穴经信局属于代理行为。2、《拆迁安置协议》中武穴经信局应承担的义务，即补偿费用、迁建位置等，武穴经信局均代指挥部或市政府履行完毕，金元码头起诉武穴经信局履行《拆迁安置协议》没有事实依据。3、金元码头在安置位置建设中如遇各种干扰和阻碍，港口码头管理部门即武穴港航局如有行政不作或错误作为，金元码头诉诸的主体对象是武穴港航局而不应包括武穴经信局，武穴经信局未被授权此方面的管理职权。综上，请求人民法院依法驳回金元码头的起诉或对武穴经信局的诉讼请求。原审法院认为，金元码头以武穴港航局和武穴经信局不履行《拆迁安置协议》为由提起行政诉讼，该协议未对二被告设定相对应的权利义务，且协议内容无关二被告的法定职责，对二被告没有约束力。金元码头在人民法院告知其被告主体不适格应变更主体的情况下拒绝变更，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，裁定驳回原告武穴市金元货运码头的起诉。上诉人金元码头上诉称，1、武穴港航局滥用职权，多次干扰金元码头建设，其干扰建设新码头的行为即为具体行政行为，系人民法院行政诉讼的受案范围。2、武穴港航局作为具体行政侵权行为的实施方，主体适格。3、武穴港航局作为“拆一还一”拆迁安置包保单位，未贯彻武穴市委、市政府拆迁安置政策精神，未公正执行《拆迁安置协议》。4、武穴经信局作为《拆迁安置协议》的相对方，具有监督、配合、督促还建安置包保单位武穴港航局履行义务，有义务帮助金元码头建设新码头。5、一审仅根据当事人陈述，特别是二被上诉人的辩解作出驳回起诉的裁定，侵害了上诉人的诉讼和实体权利，请求撤销原裁定，将本案发回重审或者改判二被上诉人行政侵权成立。金元码头在二审过程中，提交了除一审已提交的证据外，还新提交了行政诉状2份、湖北省武穴市人民法院（2019）鄂1182行初20号、（2019）鄂1182行初59号行政裁定书（复印件）各1份。被上诉人武穴港航局、武穴经信局在二审过程中均未答辩，亦未提供新证据。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”被上诉人武穴经信局根据武穴市委办公室武办发(2012)16号《武穴市长江外滩整治实施方案》和武穴市政府办公室武政办发(2012)76号《武穴市外滩整治货运码头、船舶修造厂拆迁安置方案》文件要求，作为协议甲方与上诉人金元码头为协议乙方签订的《拆迁安置协议》，系为实现武穴市城区长江外滩综合整治这一公共服务目标，具有行政法意义上的权利义务内容，属行政协议，上诉人金元码头理应享受诉权。但该协议内容与武穴经信局的法定职责无关，武穴经信局在协议签订、履行、终止等过程中，并不享有行政优益权。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”武穴经信局按上述实施方案要求，其以自己名义与金元码头签订《拆迁安置协议》，系受行政机关委托实施，委托的行政机关应为适格的被告。原审法院认为武穴经信局非适格的被告并无不当。但原审法院认为该协议未对武穴经信局设定相对应的权利义务，对其无约束力，与协议所记载内容不符，本院予以指正。金元码头一审诉请要求被上诉人武穴港航局履行《拆迁安置协议》，因武穴港航局非协议签订主体，该协议对其不具有约束力。金元码头上诉称武穴港航局滥用职权，请求改判二被上诉人行政侵权属新的诉请内容，非讼争的行政协议审理范围，故武穴港航局亦非本案适格的被告。法院关于适用的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”原审法院已告知二被上诉人主体不适格应变更主体的情况下，被上诉人拒绝变更，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。（三）错列被告且拒绝变更的；。”的规定，裁定驳回金元码头的起诉并无不当。金元码头的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年六月十二日法官助理徐云书记员徐云（兼）