江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终256号 上诉人（原审原告）孙曼雅，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人汤树秀（系上诉人母亲），××族，住南京市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区综合行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33号-29。 法定代表人王军，南京市秦淮区综合行政执法局局长。 出庭负责人刘斌，南京市秦淮区综合行政执法局副局长。 委托代理人孟先锋，南京市秦淮区综合行政执法局工作人员。 委托代理人张辰，江苏中虑律师事务所律师。 上诉人孙曼雅因诉被上诉人南京市秦淮区综合行政执法局（以下简称秦淮区执法局）不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1348号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年2月21日孙曼雅等人到秦淮区执法局处实名举报，反映慧园街4号6幢一单元102室户主在103室西山墙公共场地路上拦路建设的数间违法建筑物与违法搭建的披棚，阻碍雨污分流工程建设单位不能按规划图纸正常施工，要求秦淮区执法局按程序规定给予行政处罚强制拆除，完成政府规划的雨污分流工程。 另查明，慧园街4号6幢103室的房屋所有权人为**，慧园街4号6幢104室的房屋所有权人为**、孙曼雅。104室在103室的东面，系紧邻的两室，共用一堵墙。孙曼雅陈述涉案违法建筑物在103室斜对面，化粪池挨着103室，流向102室。 再查明，2019年3月30日，《中共南京市秦淮区委办公室南京市秦淮区人民政府办公室关于印发的通知》（秦委办发[2019]37号）载明，南京市秦淮区水务局（以下简称秦淮区水务局）负责组织实施雨污分流改造工作。庭审中，原审法院已向孙曼雅进行释明，雨污分流工作已划归秦淮区水务局，不属于秦淮区执法局职能范围，本案系两个行政行为，要求孙曼雅明确诉讼请求，但孙曼雅坚持诉讼，拒绝另行起诉。 又查明，因南京市秦淮区机构改革，原南京市秦淮区城市管理行政执法局不再保留。秦淮区执法局承接原南京市秦淮区城市管理行政执法局的主要职能。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”，孙曼雅诉请系要求两个行政机关履行两个行政行为，根据“一案一诉讼”的原则，应该分开起诉。在法院释明后，孙曼雅仍坚持诉讼，本案不符合法定受理条件。 关于孙曼雅诉请责令秦淮区执法局履行法定职责，拆除违法建设的问题。因南京市秦淮区机构改革，秦淮区执法局承接了原南京市秦淮区城市管理行政执法局的主要职能，故针对孙曼雅的该请求，秦淮区执法局系本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，孙曼雅因认为慧园街4号6幢102室的违法建筑物影响了慧园街4号6幢103室的正常生活而向秦淮区执法局进行举报，系其行使宪法、法律赋予的监督权的形式之一，应予肯定。但孙曼雅并非慧园街4号6幢103室的房屋所有权人。秦淮区执法局对慧园街4号6幢102室涉案建筑物的处理行为及结果既未设定孙曼雅的权利义务，也未对其合法权益产生实际影响，故孙曼雅与秦淮区执法局对涉案建筑物的处理行为不具有法律上的利害关系，不具备本案的原告诉讼主体资格。 关于孙曼雅要求秦淮区执法局在一定期限内完工雨污分流工程的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起诉讼应当有明确的被告。第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，秦委办发[2019]37号文明确载明由秦淮区水务局负责雨污分流改造工作，相关职权已不在秦淮区执法局处。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。孙曼雅经原审法院释明后，仍拒绝变更被告，依照上述规定，应依法裁定驳回其起诉，其诉讼请求亦因本案被告主体不适格，不符合行政诉讼的起诉条件而无法进入实体审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项的规定，裁定：驳回孙曼雅的起诉。 上诉人孙曼雅上诉称：一、慧园街4号6幢104室登记在上诉人与父亲两人名下，虽然103室只登记在上诉人父亲名下，但103室应当视为上诉人家庭财产。二、上诉人曾就违建影响雨污分流改造工程建设，多次向相关部门反映，但被上诉人未及时进行处理。三、被上诉人接到上诉人举报后的不履职行为，与上诉人有法律上的利害关系，上诉人有权向法院提起本案诉讼。综上，请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回原审法院重新审理。 被上诉人秦淮区执法局辩称：一、上诉人并非慧园街4号6幢103室的产权人，被上诉人对违法建设的处理未设定上诉人的权利义务，也未对上诉人的合法权益产生实际影响。上诉人与被上诉人的处理行为之间无法律上的利害关系，上诉人不具备本案的诉讼主体资格。二、雨污分流工作不属于被上诉人的法定职责，现由秦淮区水务局负责，故上诉人要求被上诉人承担雨污分流工作并无事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人提出的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，有具体的诉讼请求是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，也会对人民法院诉讼活动的有序开展产生阻碍，无益于有针对性化解行政争议。在无法律特别规定的情况下，一般不在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。 本案中，上诉人提出了两项诉讼请求，一是要求被上诉人履行拆除违法建设的法定职责，二是要求被上诉人完成雨污分流工程建设。从已经查明的事实看，随着行政机关职权的调整，雨污分流工作已经转由秦淮区水务局负责，被上诉人对此不负有相应的职责。因此，上诉人提出的两项诉请，实际上是要求两个行政机关在不同的行政管理领域内完成各自的任务。虽然上诉人提出诉请的理由有所牵连，但在事实依据和法律适用方面，两者均有明显差异，应归属于不同的法律关系，不应在同一起行政案件中予以审查。一审法院已经就此向上诉人进行了释明，要求上诉人择一诉讼，但上诉人予以拒绝。因此，上诉人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，应当裁定驳回起诉。 综上，原审裁定认定事实清楚，审理程序合法，裁判结果正确。上诉人的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 郝莉坤 审 判 员 黄 飞 审 判 员 周 磊 二〇二〇年六月十九日 书记员代 雪 姣