天津市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津01行终9号上诉人（原审原告）刘文彩，男，1936年1月9日出生，汉族，住天津市西青区。委托代理人刘济民，天津北洋律师事务所律师。上诉人（原审被告）天津市公安局红桥分局，住所地天津市红桥区邵公庄大街2号。法定代表人刘国庆，局长。委托代理人王长伟，天津市公安局红桥分局民警。委托代理人李弘，天津市公安局红桥分局民警。上诉人刘文彩、天津市公安局红桥分局因确认丢失档案行为违法并赔偿一案，不服天津市红桥区人民法院（2019）津0106行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘文彩及其委托代理人刘济民，上诉人天津市公安局红桥分局（以下简称公安红桥分局）的委托代理人王长伟、李弘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审人民法院经审理查明，1965年8月17日，天津市电车公司将原告刘文彩的档案转至天津市公安局红桥分局大胡同派出所（以下简称大胡同派出所），大胡同派出所予以接收并于同日出具了接收回执。2014年7月25日，因原告办理公产房购买产权事宜，大胡同派出所向天津市红桥区咸阳北路房管站出具了证明及购房人有关情况调查表，载明：“经查我所档案，刘文彩于1952年1月至1965年8月系天津电车公司职工。”原告因办理退休事宜向被告公安红桥分局查找其个人档案，被告至今未予提供。2019年7月8日，原告向被告信访部门提出赔偿请求，被告于8月11日作出红公（信）不受字〔2019〕056号《不受理信访事项告知书》，告知原告按法定程序向法院提起民事诉讼。2019年8月29日，原告以公安红桥分局、大胡同派出所为被告，提起财产损害赔偿民事诉讼，一审人民法院于2019年9月9日作出（2019）津0106民初6484号《民事裁定书》，认为双方因保管档案产生的纠纷不属于民事案件的受案范围，裁定驳回了原告的起诉。原告遂提起行政诉讼，并提出赔偿请求。另查，1970年5月30日，原告前往天津市津南区韩城桥村二小队参加劳动，并将户籍迁往该地，1980年5月18日又将户籍迁回市区。一审人民法院认为，公安机关在特定历史时期接收并管理相关人员人事档案的行为具有行政管理的性质。利害关系人就公安机关将所接收的档案丢失的行为提起诉讼，要求确认丢失档案行为违法，属于人民法院行政诉讼受案范围。大胡同派出所是被告公安红桥分局的派出机构，不具有独立承担行政责任的能力，故大胡同派出所的行为后果应由被告承担。大胡同派出所于1965年8月17日接收了原告的档案，至今未向原告及法院出示原告的档案，由此可以认定大胡同派出所已将原告档案丢失。由于大胡同派出所未尽到妥善保管义务，造成原告的档案丢失的客观事实，使原告的相关权益受到损害，故其丢失原告档案的法律后果应当由被告承担。关于被告提出公安机关没有保管相关人员人事档案的职责的意见，一审人民法院认为，在特定历史时期公安机关接收相关人员档案应当承担后续保管的义务，不能以没有法定职责排除该义务的履行，被告的上述抗辩主张不予支持。关于原告的赔偿请求，一审人民法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，被告公安红桥分局丢失原告档案的行为违法，原告有权提起行政赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。原告要求被告赔偿因丢失档案给其造成养老保险待遇损失1024200元、医疗保险待遇损失300000元，精神损害抚慰金50000元，因原告没有证据证明上述损失系被告丢失其人事档案造成的已发生的直接损失，故原告的上述赔偿请求不予支持。但鉴于被告丢失档案的行为确实给原告的生活、工作等方面造成一定程度的损害，被告应通过支付赔偿金的方式承担相应的赔偿责任，具体赔偿金数额由法院酌定为60000元。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告公安红桥分局丢失原告刘文彩档案的行政行为违法；二、被告公安红桥分局于判决生效之日起十五日内赔偿原告刘文彩人民币60000元；三、驳回原告刘文彩的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告公安红桥分局负担。上诉人刘文彩不服一审判决上诉称，1.一审人民法院以刘文彩没有证据证明其主张的各项损失系上诉人公安红桥分局丢失其人事档案造成的已发生的直接损失为由，不支持刘文彩的赔偿请求是错误的。公安红桥分局因未尽到妥善保管义务将刘文彩的人事档案丢失，致使刘文彩无法办理退休手续，自1996年1月9日至今一直不能依法享受社会保险待遇，这是不容置疑的客观事实。因此，公安红桥分局丢失刘文彩人事档案的违法行政行为与刘文彩产生的养老保险及医疗保险待遇损失之间具有直接因果关系，刘文彩主张的养老保险及医疗保险待遇损失属于已发生的直接损失。此外，养老保险和医疗保险待遇损失数额的计算是非常复杂的工作，只有社会保险经办机构依据刘文彩的人事档案才能核定出确切的损失数额，刘文彩仅能根据实际情况进行简单估算。一审人民法院要求刘文彩提供证据证明养老保险和医疗保险待遇确切损失数额的做法过于苛刻，缺乏合理性，违反诚实信用和公平的举证规则。2.一审人民法院虽然认定公安红桥分局丢失档案的行为给刘文彩的生活、工作等方面造成一定程度的损害，但却无视丢失档案违法行政行为使刘文彩自1996年1月至今因无法享受社会保险待遇而产生的巨大经济损失。一审判决公安红桥分局仅赔偿刘文彩60000元，严重违反公平原则，与刘文彩的实际损失相差甚远，未能充分保护刘文彩的合法权益。3.职工人事档案是职工个人的工作业绩史、思想成长史、品德作风和能力表现的综合，其内容的每一个部分无不具有人格的内容，其权利属性属于人格权，具有名誉权、身份权等性质的特征，是一种复合性质的人格权。公安红桥分局将刘文彩的人事档案丢失侵犯了刘文彩的人格权，给刘文彩造成了严重精神损害，一审人民法院未支持关于精神损害抚慰金的赔偿请求是错误的。上诉人刘文彩请求二审人民法院：1.撤销一审判决并改判支持刘文彩一审全部诉讼请求;2.一、二审诉讼费用由公安红桥分局承担。上诉人公安红桥分局不服一审判决上诉称，1965年8月17日，天津市电车公司将上诉人刘文彩的档案转至公安红桥分局下辖的大胡同派出所。刘文彩为办理退休手续，多次到大胡同派出所查询个人人事档案，大胡同派出所未能找到刘文彩人事档案的保存及转出记录。2014年7月25日，为帮助刘文彩办理相关事宜，大胡同派出所在相关证明上加盖公章，证实了相关情况。在特定历史时期，按照相关法律、法规、规章的规定，公安机关不具有保管刘文彩档案的职责，因此公安红桥分局不存在行政行为违法，不应当承担国家赔偿责任。一审判决认定事实不清，法律适用错误。上诉人公安红桥分局请求二审人民法院：撤销一审判决，驳回上诉人刘文彩的诉讼请求。上诉人公安红桥分局针对上诉人刘文彩的上诉答辩称，大胡同派出所收到的只是刘文彩干部档案，并未收到刘文彩办理退休所需的个人档案，因此公安红桥分局不存在行政行为违法，不应当承担国家赔偿责任。上诉人刘文彩针对上诉人公安红桥分局的上诉答辩称，公安红桥分局下辖的大胡同派出所出具的人事档案接收回执上加盖的公章是行政接待专用章。据此，能够认定大胡同派出所于1965年8月17日接收并保管天津市电车公司移交的刘文彩人事档案的行为具有行政管理性质，属于行政行为。在当时特定历史时期，既然大胡同派出所按照行政接待方式接收了天津市电车公司移交的刘文彩人事档案，就应当承担后续妥善保管档案的义务，不能以其不具有法定行政职责为由排除该义务的履行。如大胡同派出所在当时特定历史时期不具有保管刘文彩人事档案的法定行政职责，那么其以行政接待方式接受并保管刘文彩人事档案的行为，属于违法行政行为，因擅自接收并丢失刘文彩人事档案的违法行政行为导致刘文彩无法办理退休手续，公安红桥分局理应依法承担国家赔偿责任，对刘文彩进行充分赔偿。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但一审认定的“被告于8月11日作出红公（信）不受字〔2019〕056号《不受理信访事项告知书》”不当，应认定为“被告于8月16日作出红公（信）不受字〔2019〕056号《不受理信访事项告知书》”。本院认为，上诉人刘文彩的诉讼请求为“一、请求依法判决确认被告丢失原告人事档案的行政行为违法；二、请求依法判令被告赔偿原告养老保险损失1024200元、医疗保险损失300000元、精神损害抚慰金50000元，共计1374200元；三、本案诉讼费用由被告承担”。本案的争议焦点是上诉人公安红桥分局是否具有对刘文彩档案进行保管的职责，丢失刘文彩档案是否构成行政行为违法；刘文彩的赔偿请求是否成立。关于上诉人公安红桥分局是否具有对上诉人刘文彩档案进行保管的职责，丢失刘文彩档案是否构成行政行为违法的问题。公安机关在特定历史时期接收并管理相关人员档案的行为具有行政管理的性质，属于行政行为。接收档案后，公安机关具有妥善保管档案的义务。根据刘文彩提交的证据及双方当事人的庭审陈述，大胡同派出所于1965年8月17日接收了刘文彩档案，至今未能向刘文彩提供，由此可以认定大胡同派出所将刘文彩档案丢失。大胡同派出所未尽到档案管理职责将刘文彩档案丢失的行为构成违法。因大胡同派出所作为公安红桥分局的派出机构保管刘文彩档案不是行使法律、法规授权的行为，不具备独立承担法律责任的能力，其违法行政行为的法律后果应当由公安红桥分局承担。一审判决确认公安红桥分局丢失刘文彩档案的行政行为违法正确。关于上诉人刘文彩的赔偿请求是否成立的问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，构成行政赔偿需具备四个要件，即行政机关行使职权的行为、行政行为违法、损害结果、违法行政行为与损害结果之间存在因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。根据刘文彩所提供的证据，不能认定刘文彩请求赔偿的养老保险损失、医疗保险损失与公安红桥分局丢失档案行为之间具有直接因果关系，不符合公安红桥分局承担该损失赔偿责任的要件。刘文彩关于赔偿精神损害抚慰金的主张，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条关于赔偿精神损害抚慰金的法定情形。鉴于公安机关丢失档案给刘文彩在享受社会保险待遇等方面造成不便和相应的损失，公安红桥分局应当通过支付赔偿金的方式承担相应的赔偿责任，一审人民法院酌定赔偿60000元并无不当。综上，一审判决正确，本院予以维持。二上诉人的上诉请求均理据不足，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费100元，由上诉人刘文彩负担50元，由上诉人天津市公安局红桥分局负担50元。本判决为终审判决。审判长  于洪群审判员  张 全审判员  王 琳二〇二〇年六月二十四日法官助理赵光明书记员刘彦廷附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……