四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行再2号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）:宋启会，女，1961年2月1日出生，汉族，系筠连县兴义汽车修理厂经营者，住四川省筠连县。 委托诉讼代理人:来建林，四川炜烨律师事务所律师。 委托诉讼代理人:陈晓燕，四川炜烨律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）:筠连县人民政府，住所地四川省筠连县筠连镇小北街。 法定代表人：刘朝平，县长。 委托诉讼代理人：李春奇，筠连县国土资源局工作人员。 委托诉讼代理人：张宇，四川蜀筠律师事务所律师。 原审第三人:筠连县市场监督管理局,住所地四川省筠连县筠连煤都大道62号。 负责人：沈辅君，局长。 委托诉讼代理人：沈仁华，四川瑞龙律师事务所律师。 再审申请人宋启会因与被申请人筠连县人民政府（以下简称县政府）、原审第三人筠连县市场监督管理局（原筠连县工商行政管理局，以下简称原县工商局）土地征收行政补偿一案，不服四川省高级人民法院（2017）川行终883号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月25日作出（2018）最高法行申6571号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人宋启会的委托诉讼代理人来建林、陈晓燕，被申请人县政府的委托诉讼代理人李春奇、张宇，原审第三人筠连县市场监督管理局负责人沈辅君及其委托诉讼代理人沈仁华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宋启会向一审法院起诉请求：依法确认筠连县政府作出筠府发〔2012〕37号《关于收回工商局部分划拨国有土地使用权的通知》（以下简称37号《通知》）后没有对原告进行补偿的行政行为违法，并判令筠连县政府向其支付损失（土地征收补偿款）613.57万元及逾期支付的利息90.6739万元（暂按4.35%从2012年11月7日计算到2016年3月31日，直至付清为止）。 一审法院经审理查明，2001年12月20日，原告宋启会的丈夫刘亚琳以筠连县兴义汽车修理厂（以下简称兴义汽修厂）的名义与筠连县筠连镇××组（以下简称真武村五组）签订《征用土地协议》，按每亩3.3万元的价格支付筠连镇××组2.67亩土地征用“三费”补偿款88110元。 2002年1月9日，县政府以筠府发〔2002〕2号《关于2002年度第一批城市建设用地的请示》，将包括刘亚琳与筠连镇××组签订协议的2.67亩集体土地在内的4.8653公顷拟征用集体土地资料上报宜宾市人民政府审查转报。2002年12月10日，四川省国土资源厅以川国土资建〔2002〕229号《关于筠连县2002年第一批城市建设用地的批复》，同意将上述4.8653公顷集体土地征收为国家所有，作为筠连县2002年第一批城市建设用地。 2003年11月7日，筠连县国土资源局（以下简称县国土局）以筠国土资发〔2003〕154号《关于工商局修建办公楼建设用地审查意见的请示》向县政府请示，建议以行政划拨方式向筠连县工商行政管理局（以下简称县工商局）提供21.5亩（14334平方米）土地，作为建设办公楼和市政设施项目用地。2003年11月17日，县政府以筠府土发〔2003〕17号《关于筠连县划拨国有土地的批复》，将城南干道新区21.5亩宗地划拨给县工商局修建办公楼（含城市道路）。2003年12月30日，县工商局取得《国有土地划拨决定书》，批准用地位于筠连镇××组，面积21.5亩，用于修建办公楼项目，并办理了筠连县〔2003〕国土字第001号《建设用地批准书》。县工商局修建办公楼用地18.83亩，剩余2.67亩一直未使用。 2010年3月13日，宋启会的丈夫刘亚琳与杨淋的委托人潘耀西签订《土地转让协议》，约定刘亚琳将从筠连镇××组“取得”的2.67亩土地以24.8万元的价款予以转让。杨淋又将该土地转让给舒世湘。 2012年11月6日，县政府作出37号《通知》，认为2003年划拨给县工商局修建办公楼的21.5亩国有土地，只有18.83亩属县工商局征用，另外2.67亩系兴义汽修厂通过与筠连镇××组签订《征用土地协议》并支付“三费”补偿款的方式“取得”，决定收回2.67亩土地使用权，由县工商局与兴义汽修厂协商解决兴义汽车修理厂已支付的2.67亩土地“三费”补偿款问题。 本院作出（2014）川民终字第749号民事判决：确认舒世湘与杨淋签订的《购房及土地协议》中杨淋提供兴义汽修厂2.67亩划拨土地无效，杨淋返还舒世湘2.67亩土地转让款613.57万元，并按银行同期贷款利率支付利息。 2015年，杨淋起诉县政府作出37号《通知》违法，并主张支付征收补偿款613.57万元及逾期利息。2015年12月30日，四川省宜宾市中级人民法院作出终审判决，认为杨淋在县政府收回的2.67亩国有土地使用权的行为中，不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回杨淋的起诉。 2016年7月6日，宋启会提起本案诉讼。 一审法院认为，县政府将划拨给县工商局一直未使用的2.67亩国有土地使用权予以收回，符合法律、法规的规定。宋启会不是该2.67亩国有划拨土地的合法权利人或使用权人，其要求县政府予以补偿，于法无据。县政府收回案涉2.67亩国有划拨土地使用权后未对宋启会进行补偿的行为合法，宋启会的诉讼请求不能成立。一审法院判决：驳回宋启会的诉讼请求。案件受理费50元，由宋启会负担。 宋启会上诉称:一审判决认定其不是案涉2.67亩国有土地的合法权利人，系认定事实不清，适用法律错误；县政府行政行为程序违法，一审判决却没有对行政行为程序进行审查，属认定事实不清；县政府征收案涉2.67亩土地给其造成直接经济损失613.57万元。请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。 本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院二审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，国有土地使用权的取得有出让和划拨两种方式。2002年，县政府将包括案涉2.67亩土地在内的集体土地征收为国家所有，并以划拨方式将该2.67亩土地在内的21.5亩国有土地提供给县工商局修建办公楼。县工商局办理了相应的《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，两份证书载明的土地使用权人均是县工商局，面积为21.5亩。县工商局修建办公楼使用了其中的18.83亩国有土地，余下的2.67亩国有土地一直未使用，但其土地使用权人未发生改变，仍属于县工商局。 宋启会没有取得被征收土地的使用权，不是案涉2.67亩国有土地的合法权利人或使用权人，其要求县政府予以补偿，于法无据。因此，县政府收回案涉2.67亩国有划拨土地使用权后未对宋启会进行补偿的行为合法。本院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由宋启会负担。 宋启会申请再审称，1.案涉2.67亩国有土地实际使用人先是兴义汽修厂，其后是县工商局，一、二审判决对此未作认定，属于对事实认定不清，宋启会是案涉土地的合法使用权人，对案涉土地享有财产权益。（1）宋启会与真武村五组签订《征用土地协议书》并支付了“三费”后，该村就已经将土地移交给了兴义汽修厂，此后，一直由兴义汽修厂对土地进行管理使用，县工商局从未干涉过兴义汽修厂使用该土地。（2）宋启会的用地申请于多年前获县政府同意，宋启会支付了“三费”补偿，至2002年12月四川省国土资源厅批复同意将4.8653公顷集体土地征收为国家所有，宋启会的用地申请通过层层审查得以批准。（3）县工商局《关于新建办公楼和职工宿舍楼征用土地部分土地征用的情况说明》和县国土资源局《联合征地说明》证明宋启会是联合征地申请人之一，37号《通知》就是县政府对宋启会土地权益的确认。宋启会在政府许可下实际占有使用案涉土地十多年，已经是既成事实，其多次要求办理相关手续，但县政府均未办理，违法将案涉土地错误划拨，县政府存在过错，应当支付合理的补偿。2.县政府通过《通知》的形式收回土地，作出行政行为的程序违法，37号《通知》的受文主体错误、违法使用通知的形式代替征收决定、没有发布公告并办理征地补偿登记等程序。二审法院审理程序违法，没有调查或询问直接作出判决，程序严重违法。宋启会请求撤销一、二审判决，支持其一审诉讼请求。 县政府答辩称，县政府作出37号《通知》依法收回划拨的2.67亩国有土地的行政行为符合法律规定，一、二审判决认定宋启会不是案涉2.67亩国有土地的合法权利人，认定事实清楚，适用法律正确。1.宋启会既不是合法的征地主体，也没有通过划拨和出让方式依法取得该国有土地使用权。集体土地的征收是县政府作为地方政府的专有职权，其他任何单位和个人均不具有征收资格。县政府将案涉土地集体土地征收为国有土地后，将21.5亩国有土地使用权划拨给县工商局，并未划拨给兴义汽修厂或宋启会使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，兴义汽修厂不具备使用划拨国有土地的条件，兴义汽修厂未取得国有土地使用权，未办理过合法的用地手续。并非因宋启会的丈夫刘亚琳（原县工商局专职司机）曾以兴义汽修厂的名义支付过“三费”补偿，就能获得案涉土地的合法权利，支付“三费”补偿款的事实不代表其当然享有案涉2.67亩土地的合法使用权。宋启会想通过搭顺风车的方式获得国有土地使用权，其必须依法定程序，在土地征收为国有后依法通过“招标、挂牌、拍卖”的方式，签订国有土地出让合同，办理相应出让手续，才能依法取得国有土地使用权。鉴于宋启会支付“三费”的事实，县政府作出37号《通知》时已让县工商局与兴义汽修厂协商解决，但县政府并未认可兴义汽修厂具有合法的土地使用权，也没有为其设定合法的土地使用权，并非是对宋启会违法行为的认可。宋启会支付“三费”属于垫付，可由县工商局依法返还本金及按银行同期贷款利率计算相应的利息。宋启会所称案涉土地是其联合征用的，县政府行政不作为等理由，均没有事实依据和法律依据。2.县政府作出37号《通知》的行政行为符合法律程序。文件受文主体只能是县工商局，县政府批准划拨与收回案涉2.67亩国有土地使用权的相对人均系县工商局，而不是宋启会。文件发文形式合法，符合行政机关发文程序。案涉国有土地使用权人一直是县工商局，不存在要针对宋启会作出土地征收决定书、告知救济权利的问题，也不存在县政府征地程序是否违法的问题，县政府征地的程序与证据不是本案审理范围。因此，宋启会提出县政府赔偿案涉土地非法转让损失的请求，不应得到支持。县政府请求依法判决由县工商局返还宋启会以兴义汽修厂名义支付的“三费”补偿款，驳回宋启会对县政府的诉讼请求。 县工商局答辩称，其是案涉土地的合法使用权人，宋启会应当在县国土资源局办理各项手续，但宋启会没有履行相应的法定义务，故宋启会不是案涉土地的合法使用权人。 本院经再审审理查明的事实与一、二审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，37号《通知》载明：“县工商局：县政府于2003年以筠府土发（2003）17号文件，将位于城南干道新区面积为14334平方米（21.5亩）的国有土地使用权划拨给你局用于修建办公楼，其中只有18.83亩是属于你局征用，另外2.67亩属兴义汽修厂与真武村五组签订《征用土地协议》和支付“三费”补偿。为此，经2012年9月12日县政府第20次常务会议研究决定，收回其中由兴义汽修厂与真武村五组签订的《征用土地协议》和支付“三费”补偿的2.67亩土地使用权。对于兴义汽修厂已支付的2.67亩土地的“三费”补偿问题，由你局与兴义汽修厂协商解决”。 本院再审认为，2003年县政府批复将案涉21.5亩土地划拨给县工商局修建办公楼（含城市道路），其后县工商局取得《国有土地划拨决定书》，并办理了《建设用地批准书》，宋启会当时并未对此提出异议。宋启会提交的县工商局《关于新建办公楼和职工宿舍楼征用土地部分土地征用的情况说明》和县国土资源局《联合征地说明》均载明还需根据各地块的使用性质，分别办理土地使用手续，故均不足以证明宋启会是案涉土地合法使用权人。现无充足证据证明宋启会按照法定方式办理了建设用地申请，签订了国有土地出让合同，或者以其他方式依法取得了土地使用权，办理了土使用权登记。案涉21.5亩土地合法使用权人是原县工商局，原县工商局余下2.67亩国有土地一直未使用，但其土地使用权人未发生变化，县政府向原县工商局发出37号《通知》收回2.67亩土地使用权并无不当。尽管宋启会曾支付案涉2.67亩土地的“三费”补偿款88，110元，宋启会因案涉土地“三费”补偿款的支付而享有一定财产权益，但该权益并非是基于其本身合法享有土地使用权而在县政府收回土地使用权时应当享有的补偿权利，对于该项权益宋启会可以另行主张。 案涉21.5亩土地土地使用权人是县工商局，2012年11月6日，县政府向县工商局发出37号《通知》，收回案涉2.67亩国有土地，受文主体并无不当，收回国有土地并非属于征收土地性质。因此，宋启会提出的县政府向县工商局发出37号《通知》的行政行为程序违法，受文主体错误、违法使用通知的形式代替征收决定、没有发布公告并办理征地补偿登记等主张均不能成立。 综上，二审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序符合法律规定，应予维持。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下： 维持四川省高级人民法院（2017）川行终883号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  张碧芳 审判员  陈 红 审判员  何 雪 二〇二〇年六月五日 书记员  程书京