安徽省巢湖市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0181行初3号 原告:鲍银军,男，汉族,1979年7月16日出生,住安徽省巢湖市。 委托代理人：鲍士菊，原告妻子，1980年9月8日生，住址同上。 委托代理人：高洪旭，北京京师（天津）律师事务所律师。 被告：巢湖市自然资源和规划局，住所地巢湖市卧牛山街道东风路436号，统一社会信用代码1134018100326938XA。 法定代表人:孙劲松，局长。 委托代理人：黄延福，安徽福达律师事务所律师。 被告：巢湖市人民政府，住所地巢湖市姥山路，统一社会信用代码1134018100326508XC。 法定代表人：张红军，市长。 委托代理人：王文娟，巢湖市司法局工作人员。 原告鲍银军诉被告巢湖市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、巢湖市人民政府（以下简称市政府）行政强制、行政复议一案，本院于2020年1月8日立案，立案后，依法组成合议庭，于2020年4月21日，公开开庭进行了审理，原告鲍银军委托代理人鲍士菊、高洪旭、被告市自规局委托代理人黄延福、被告市政府委托代理人王文娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 行政行为：2019年9月9日，被告市自规局作出巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《巢湖市集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》的规定，决定：一、责令鲍银军户在本决定书送达之日起15日内将坐落在炀镇××村民委员会××岗村民组房屋搬迁腾空交烔炀镇人民政府验收，交出已被征收的土地。二、鲍银军户坐落在炀镇××村民委员会××岗村民组的房屋按照货币补偿方式给予补偿，补偿合计金额为人民币叁拾万零柒仟伍佰陆拾陆元肆角柒分（307566.47元），或者按照产权调换方式补偿金额为人民币壹拾捌万陆仟柒佰壹拾玖元壹角伍分（186719.15元）。2019年12月9日，被告市政府作出巢政复决字［2019］26号复议决定书，维持了被告市自规局作出的巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》。 原告鲍银军诉称：原告坐落于炀镇××岗村民组的房屋,属于巢湖市烔炀镇烔炀大道项目征地范围。但在项目征地过程中,两被告未就征收决定、补偿安置方案进行公告，且原告认为征收补偿方案不符合法律规定，评估程序违法。因此，原告至今未能与两被告就征收补偿安置问题达成一致意见。被告市自规局于2019年9月10日向原告送达了《责令交出土地决定书》（以下简称决定书）,责令原告接到上述决定书之日起15日内腾空房屋并交出土地。后原告向被告市政府提起行政复议,要求撤销上述决定书。原告于2019年12月11日收到被告市政府作出的《行政复议决定书》,维持了被告市自规局作出的巢征地责令（2019）01号决定书。现原告认为上述《责令交出土地决定书》和《行政复议决定书》认定事实不清、程序违法、适用法律错误,严重侵犯原告合法权益。现起诉请求：1、请求依法撤销被告巢湖市自然资源和规划局于2019年9月9日作出的巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》;2、请求撤销被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字［2019］26号《行政复议决定书》。 被告市自规局辩称：2018年6月30日，经安徽省人民政府《关于巢湖市2018年度第04批次城镇建设用地的批复》（皖政地（2018）474号）批准，原告房屋所在地的土地征收转用，用于城镇建设。2018年7月16日，巢湖市人民政府发布《征收土地公告》（巢征告［2018］19号），并在巢湖市基层政务公开标准化规范化试点专题网、巢湖市政府信息公开网上发布，同时在被征收土地所在地的村委会村务公开栏张贴，对被征收土地相关事项予以公布。2018年7月30日，被告市自规局作出《征收土地补偿安置公告》（巢补告［2018］19号），并以同样方式在政务公开网和村务公开栏发布、张贴，其中第五条载明：对公告有异议的被征地集体经济组织和农民，有要求听证的权利，在公告发出之日起10日内提出，逾期未提出的，视为放弃听证。但在规定的时限内，被告并未收到原告要求听证的申请。2018年8月2日，巢湖市人民政府研究同意《烔炀大道建设工程房屋征收与补偿方案》（巢政秘［2018］188号），由烔炀镇人民政府具体负责房屋征收工作，并对该方案提前进行公告征求被征收人的意见。根据该方案，原告所在地的安置位置位于烔炀镇查家坝安置点。房屋补偿可选择产权调换或货币化补偿。随后，烔炀镇人民政府组织人员开展了房屋登记仗量、补偿计算等工作，并将房屋补偿和安置方式等结果告知了原告。根本不存在原告诉称的征收行为致使其居住条件无法保障的情形。2019年7月29日，烔炀镇人民政府工作人员向原告送达了限期领取补偿款的通知书，限原告在接到通知之日起七日内到巢湖委会领取补偿款并及时腾空房屋。但原告以补偿标准过低为由，不予配合，不领取补偿款，拒不交出土地，给征收工作带来极大困难，致使烔炀大道工程停滞，严重影响巢湖市2019年大建设重点工程的质量和进度。为此，被告市自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地”的规定，于2019年9月9日，作出巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》，责令原告腾空案涉被征收土地上的房屋，交出被征收的土地。 综上所述，被告作出的责令交出土地决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉请不能成立，请求法院驳回原告诉请。 被告市政府辩称：一、市自规局作出的巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》，事实清楚，证据充分。被告市政府在行政复议过程中查明，2018年6月30日，经安徽省政府《关于巢湖市2018年度第04批次城镇建设用地的批复》（皖政地［2019］474号）批准，原告被征收房屋所在地被列为巢湖市2018年第04批次城镇建设用地，用于城镇建设。2018年7月16日，巢湖市人民政府发布《征收土地公告》（巢征告［2018］19号）,并在巢湖市基层政务公开标准化规范化试点专题网、巢湖市政府政务信息公开网上发布，同时在被征地所在的村委会村务公开栏张贴，对被征地块相关事项予以公布。2018年7月30日，巢湖市自规局作出《征收土地补偿安置公告》（巢补告［2018］19号），以同样的方式在政务公开网和村务公开栏发布、张贴，其中第五条载明，对公告有异议的被征地集体经济组织和农民，有要求举行听证的权利，并在公告发出的10个工作日内提出，逾期未提出的，视为放弃听证。2018年8月2日，巢湖市人民政府研究同意《烔炀大道建设工程房屋征收与补偿方案》（巢政秘［2018］188号），由烔炀镇人民政府具体负责房屋征收工作，并对该方案提前进行公告并征求被征收人意见。2019年7月29日，烔炀镇人民政府工作人员向原告送达了限期领取补偿款的通知书，希望原告于接到通知之日起七日内到巢湖村委会领取补偿款并及时腾空房屋，原告以补偿标准过低为由，不予配合。2019年9月9日，市自规局向原告作出巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》，责令原告腾空房屋，交出土地。被告市政府经审查认为，烔炀大道工程是巢湖市2019年大建设重点工程，对于加强巢湖市经济发展，方便群众工作、生活有着重要作用。市政府所实施的征收行为，依法履行了报批、公告等程序，没有侵犯原告的知情权、听证权。根据补偿安置方案，原告所在地拟安置在烔炀镇查家坝安置点，房屋安置可自行选择产权调换或货币化补偿，同时，方案给予在签约期内签订征收补偿协议、宅基地退出的被征收人一定的奖励。原告诉称因征收行为致使其居住条件无法保障的情形不存在。原告无正当理由拒不腾空房屋，不交出土地，致使烔炀大道工程停滞，严重影响工程质量和进度，市自规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定作出巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、被告已对原告作出具体补偿安置方案。由于《中华人民共和国土地管理法》等仅规定了签订补偿协议和发放相关补偿费用，未明确规定达不成协议后的处理方式，也无类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿决定程序。我市在责令交出土地程序中，于《责令交出土地决定书》中载明被征收人的补偿安置条件。市自规局所作补偿安置方案和责令交出土地的行为合法，无依法应予以撤销的情形。三、被告市政府作出的巢政复决字［2019］26号复议决定书程序合法，适用法律法规适当。原告于2019年10月11日向市政府提出复议申请，市政府于2019年10月12日向市自规局送达《提出答复通知书》，市自规局于2019年10月22日提交了《答复意见书》，并附相关证据材料。被告市政府依据相关法律法规和事实依据，于2019年12月9日作出巢政复决字［2019］26号复议决定书，其程序合法，无依法应当予以撤销的情形。四、原告提出的事实与理由没有法律依据。集体土地上的房屋征收不同与国有土地上的房屋征收。所谓评估特指房屋上涉及不可拆卸的附属物、构筑物，非房屋本身。被告市自规局对原告所作出的补偿，未影响原告生活质量，补偿安置方案保障了原告等被征收人的合法权益，整体上提高了原告等被征收人的居住条件。综上，被告市政府作出的巢政复决字［2019］26号复议决定书程序合法，适用法律法规适当，请求法院驳回原告诉讼请求。 原告为证明自己的主张提供如下证据：证据1、《责令交出土地决定书》，证明被告市自规局在双方就补偿问题存在争议的情况下，径行作出行政行为，违反法律规定，且被告给予原告的补偿存在漏项、补偿标准过低的现象。证据2、集体土地使用证，原告系涉案房屋所有权人，另外原告房屋建成于2009年，距被告发布征收公告之日，尚不足10年，故对原告房屋进行价格测算时，不应乘以折旧系数。证据3、行政复议决定书，证明市政府认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。证据4、烔炀大道建设项目房屋征收指南，证据5、鲍黎明房屋征收安置协议书，证明此份征收指南是被告在实际征收过程中使用的安置补偿方案，标准与被告当庭提交的烔炀大道建设项目房屋征收补偿安置方案不一致。证据6、原告房屋现状照片，证明原告房屋为居住而精心建造，被告市自规局对不可拆卸的附属物、构筑物补偿标准过低。证据7、原告房屋基本情况表，该份表格系测绘机构出具，明确将原告院落大门按照房屋认定，而在被告给原告的征收补偿清单中，确将原告的大门按照附属物给予补偿。 被告市自规局对原告提供证据质证认为：证据1无异议。证据2真实性无异议，证明目的不予认可。证据3、4无异议。证据5与本案无关联性，也不能达到原告证明目的。证据6不予认可，原告单方拍摄的照片，也不能证明原告所称的补偿标准过低情况。证据7不予认可，达不到证明目的。 被告市政府对原告提供证据质证认为：证据1无异议。证据2、3、4不发表质证意见。证据5原告没有提前提交，无法对真实性合法性进行查实，且与本案无关。证据6、7真实性合法性不予认可。 被告市自规局在举证期限内提供如下证据：证据1、统一社会信用代码，证明被告主体资格。证据2、安徽省人民政府《关于巢湖市2018年度第04批次城镇建设用地的批复》、《巢湖市2018年第04批次城镇建设用地征收土地公告》及公告网站截图、现场照片、《巢湖市2018年第04批次城镇建设用地征地补偿安置方案公告》及公告网站的截图、现场照片，证明案涉土地依法经安徽省人民政府批准征收并依法进行了公告，土地征收补偿安置方案也进行了公告。证据3、《巢湖市人民政府关于烔炀大道建设工程房屋征收与补偿方案的批复》、《烔炀大道工程房屋征收与补偿方案》的公告及现场图片，证明案涉征收土地上的房屋征收补偿方案经过巢湖市人民政府批准并依法进行了公告。证据4、原告《产权调换方式补偿清单》、2019年7月29日烔炀镇政府工作人员进行签订补偿协议和发放安置补偿款的工作照片、2019年9月2日烔炀镇工作人员宣传拆迁政策工作照片等，证明被告房屋征收补偿安置方案已经落实且原告也明知。证据5、烔炀大道项目现场施工照片、2019年巢湖市大建设重点工作落实情况第十期督查通报，证明因原告拒绝腾空房屋交出土地严重影响了该项巢湖市2019年重点工程的施工。 原告对被告市自规局提供的证据质证认为：证据1无异议。证据2中的征地批复没有异议，《征收土地公告》及网站现场照片的真实性合法性不认可。征地公告的落款日期为2018年7月16日，而《征地批复》的做出日期系2018年6月30日，根据《征收土地公告办法（2010修正）》第四条的规定，被告应于2018年7月13日完成公告工作。而原告更是在2019年3月前从未见过征收公告。现场照片，应提供照片拍摄的原始载体，证明照片的张贴时间。对《征地补偿安置方案公告》的真实性、合法性不认可，对网站截图和现场照片的质证意见同前。证据3市政府的批复日期为2018年8月2日，确认的征收方式为模拟征收，首先对于集体土地房屋征收适用模拟征收的合法性，仍然存在质疑。烔炀大道房屋征收补偿方案，该方案与实际实施的方案存在差别，且房屋征收补偿方案，未进行公告，没有听取被征收人的意见，也没有举行听证。其产生过程不符合巢湖市人民政府《关于巢湖市集体土地上房屋征收与补偿工作程序的通知》的规定，不能保证该文件产生的合法性、真实性、公平性。该方案依据的法律文件为《巢湖市集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》（巢政〔2015〕107号）。被告应参照合肥市2018年1月5日发布的文件，制定集体土地上房屋征收与补偿安置方案。被告仅提交了照片，应提交文件原件供庭审质证。文件显示征求意见期为2018年7月30日至2018年8月14日，但上述批复做出的日期为2018年8月2日，即被告在征求意见期限内，已将房屋征收补偿安置方案定稿，是不符合法律规定的。另外，被告仅提交一份文件张贴好的照片，不能证明其已经依法进行了公告。另外两张照片，内容不清晰，真实性不予认可。证据4产权调换方式补偿清单不认可，该补偿清单中，对原告房屋、设施、附属物、构筑物的面积认定、补偿标准均存在问题。证据5施工现场照片，真实性无异议，合法性不认可，无法达到证明目的。原告拒绝签订安置补偿协议的原因是被告征收行为不合法，原告的合法权益受到侵犯，在获得合法补偿前，有权拒绝搬迁。 被告市政府对被告市自规局提供的证据无异议。 被告市政府在举证期限内提供如下证据：证据1、原告提出的复议申请书，证明原告提出复议申请。证据2、市政府向市自规局送达的《提出答复通知书》及送达回证，证明市政府依程序要求市自规局就被复议事项作出答复。证据3、市自规局于2019年10月22日作出的答复意见书及作出行政行为的证据材料，证明案件相关事实。证据4、市自规局于2019年11月30日补充提供的相关证据材料（施工照片、建设重点工作督查通报），证明原告拒不交出土地的行为造成烔炀大道施工项目严重滞后。证据5、巢政复决字[2019]26号行政复议决定书及送达回证，证明被告已依法作出行政复议决定书并履行了送达手续。 原告对被告市政府提供证据质证认为：证据1、2无异议。证据3中的关于答复意见书的合法性、真实性不认可，其他质证意见与对被告市自规局提交证据的质证意见一致。证据5不认可。 被告市自规局对市政府提供证据无异议。 对原、被告提供证据认证如下：原告提供的证据1、3是被诉行政行为，不作认证。原告提供的证据2、4予以认定。原告提供的证据5与本无关联性，证据6、7不能达到原告的证明目的。被告市自规局提供的证据1、2、3予以认定；证据4中的补偿清单，原告未予认可，不予认定，工作照片予以认定；证据5予以认定。被告市政府提供的证据1、2、3、4予以认定，证据5是被诉行政行为不作认证。 经审理查明，2018年6月30日，安徽省人民政府作出《关于巢湖市2018年度第04批次城镇建设用地的批复》（皖政地［2018］474号），原告房屋所在地的土地被批准征收，用于城镇建设。2018年7月16日，巢湖市人民政府发布《征收土地公告》（巢征告［2018］19号），并在巢湖市基层政务公开标准化规范化试点专题网、巢湖市政府信息公开网上发布，同时在被征收土地所在地的巢湖委会村务公开栏张贴，对被征收土地相关事项予以公布。2018年7月30日，被告市自规局作出《征收土地补偿安置公告》（巢补告［2018］19号），并以同样方式在政务公开网和村务公开栏发布、张贴，其中公告第五条载明：对公告有异议的被征地集体经济组织和农民，有要求举行听证的权利，在公告发出的10个工作日内向市自规局书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。在规定的期限内，被告未收到原告要求听证的申请。2018年8月2日，巢湖市人民政府研究同意《烔炀大道建设工程房屋征收与补偿方案》（巢政秘［2018］188号）），明确征收主体为巢湖市人民政府，烔炀镇人民政府为征收实施单位。《烔炀大道建设工程房屋征收与补偿方案》载明，原告所在地的安置位置位于烔炀镇查家坝安置点，房屋补偿可选择产权调换或货币化补偿。随后，烔炀镇人民政府组织人员开展房屋登记仗量、补偿计算等工作，并将房屋补偿和安置方式等结果告知原告。原告与烔炀镇人民政府就补偿安置未达成协议。2019年7月29日，烔炀镇人民政府工作人员向原告送达了限期领取补偿款的通知书，限原告在接到通知之日起七日内到烔炀镇巢湖委会领取补偿款并及时腾空房屋。原告以补偿标准过低为由，未领取补偿款。因原告未腾空房屋，交出土地，影响了烔炀大道工程建设。2019年9月9日，被告市自规局作出巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《巢湖市集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》的规定，决定：一、责令鲍银军户在本决定书送达之日起15日内将坐落在炀镇××村民委员会××岗村民组房屋搬迁腾空交烔炀镇人民政府验收，交出已被征收的土地。二、鲍银军户坐落在炀镇××村民委员会××岗村民组的房屋按照货币补偿方式给予补偿，补偿合计金额为人民币叁拾万零柒仟伍佰陆拾陆元肆角柒分（307566.47元），或者按照产权调换方式补偿金额为人民币壹拾捌万陆仟柒佰壹拾玖元壹角伍分（186719.15元）。原告不服被告市自规局的决定，向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理了原告的申请，并向被告市自规局送达了答复书。被告市政府对案件进行了审理，于2019年12月9日，作出巢政复决字［2019］26号复议决定书，维持了被告市自规局作出的巢征地责令（2019）01号《责令交出土地决定书》。另查明，经烔炀镇人民政府计算，给予原告附属物的补偿为38785.3元。《巢湖市集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》自2016年1月1日起实施，有效期3年。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第四款规定，征收农用地以外的土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。《巢湖市集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第十五条规定，征收集体土地上房屋涉及不可拆卸的附属物、构筑物，按照市政府公布的补偿标准协商搬迁补偿。协商不成的，按照征收公告之日市场评估价予以补偿。该条规定符合法律规定，征收补偿实施单位应遵照执行。本案，原告对征收实施单位烔炀镇人民政府确定的补偿标准持有异议，烔炀镇人民政应按照前述第十五条的规定对原告房屋的附属物进行评估，确定合理的补偿价格。被告市自规局未经评估程序即作出补偿决定，程序不当，补偿决定缺乏依据。《巢湖市集体土地上房屋征收与补偿暂行规定》第十八条规定，征收房屋实施单位与被征收人在签约期限内达不成补偿安置协议的，由征收实施单位报请市人民政府按照征收补偿安置方案作出补偿安置决定。补偿安置决定应当在房屋征收范围内予以公告。该条明确了征收补偿的主体为市政府。本案，被告市自规局以自己名义在《责令交出土地决定书》中作出补偿决定，违反了该条规定，超越职权。被告市自规局在原告没有得到合理补偿情况下责令原告腾空房屋交出土地，缺乏事实和法律依据，所作出的《责令交出土地决定书》应当予以撤销。被告市政府作出的复议决定也同样缺乏事实和法律依据，也应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项之规定，判决如下： 一、撤销被告巢湖市自然资源和规划局作出的巢征地责令(2019)01号《责令交出土地决定书》。 二、撤销被告巢湖市人民政府作出的巢政复决字[2019]26号复议决定书。 案件受理费50元，由被告巢湖市自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  周安俊 人民陪审员  杨茂林 人民陪审员  孔冉冉 二〇二〇年六月十日 代理书记员  赵子月 附判决适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: (一）主要证据不足的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的；