山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终268号 上诉人（原审原告）杨振强，男，1963年8月5日出生，汉族，住济南市济阳区。 被上诉人（原审被告）济南市济阳区人民政府，住所地济南市济阳区开元大街129号。 法定代表人孙战宇，区长。 委托代理人**、刘琦，均系济南市济阳区司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫、王宣东，均系济南市司法局工作人员。 杨振强因诉济南市济阳区人民政府（以下简称济阳区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初580号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达受理（应诉）案件通知书、合议庭组成人员告知书、诉讼要素表等材料，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2019年1月27日，济阳区政府作出济阳政征补字〔2019〕3号房屋征收补偿决定（以下简称3号补偿决定），认定原告所有的房屋××于济南市××号，房屋类型为平房，房屋证载用途为住宅，房屋所有权证号为济阳房屋权证城私字第××号，证载建筑面积56.4㎡，其中正房42㎡，偏房14.4㎡；实测面积为58.87㎡，其中正房43.92㎡，偏房14.95㎡。 济阳区政府于2018年4月28日发布济阳征告字〔2018〕1号房屋征收决定公告，上述房屋在征收范围内。山东华典章土地房地产评估咨询有限公司（以下简称华典章评估公司）对该房屋出具了分户评估报告，房屋征收部门依法进行了送达。为充分保障被征收人享受奖励政策，另行书面通知被征收人在2018年9月22日至2018年10月3日签约的，仍可享受项目征收补偿方案规定的奖励政策，但该期限内被征收人仍未能签约。 3号补偿决定规定，原告可选择货币补偿或产权调换。一、货币补偿。被征收房屋的实测面积为58.87㎡，其中正房43.92㎡，偏房14.95㎡。应补偿建筑面积为65.897㎡（应补偿套内建筑面积为51.4㎡，应补偿套内建筑面积对应的公摊建筑面积为14.497㎡），评估单价为8040元/㎡，应补偿价值为529811.88元。被征收房屋建筑面积超出证载建筑面积2.2㎡部分应支付完善产权费用572元（标准为房屋建筑面积超出证载面积部分260元/平方米，计572元）。经核算，被征收人选择货币补偿方式的，应给予被征收人货币补偿款人民币529239.88元（被征收房屋价值529811.88元减去完善产权费用572元结算款为529239.88元）。二、产权调换。根据该被征收房屋对应选房档次，房屋征收部门为被征收人提供的产权调换房屋位于纬××路以南、××街××以北、××、××（××）以东围合区域内，评估单价8000元/㎡，房屋用途为住宅。原告可按下列方案选择产权调换房屋：1.被征收人可选择建筑面积60㎡（套内建筑面积46.80㎡，公摊建筑面积13.20㎡）的产权调换房屋一套，产权调换房屋的总价值为：480000元。经核算，房屋征收部门应向被征收人结清房屋产权调换差价款49811.88元，被征收人应支付完善产权费用572元，房屋征收部门应向被征收人支付房屋产权调换差价款及扣除完善产权费用合计49239.88元，待房屋交付时，据实结算。2.被征收人可选择建筑面积80㎡（套内建筑面积62.40㎡，公摊建筑面积17.60㎡）的产权调换房屋一套，产权调换房屋的总价值为：640000元。经结算，被征收人应向房屋征收部门支付房屋产权调换差价款及完善产权费用合计86516元，待房屋交付时，据实结算。被征收人产权调换房屋超出应补偿建筑面积65.897㎡部分的办理不动产登记费用由被征收人承担，具体费用待产权调换房屋交付后办理不动产登记时一并结算。 3号补偿决定还规定了搬迁费、临时安置费补偿。一、选择货币补偿的，由房屋征收部门支付搬迁费883.05元，一次性发放6个月临时安置费5298.30元。合计人民币6181.35元。二、选择产权调换的，过渡期限自该户搬迁之月开始至产权调换房屋交付之月止，被征收房屋搬迁腾空后先期支付24个月临时安置费21193.20元，该户剩余期限临时安置费待产权调换房屋交付时一并据实核算，多退少补；支付搬迁费883.05元，合计人民币22076.25元。 3号补偿决定还规定，被征收房屋室内装修价值为1123元，院内附属物价值为6382元,合计人民币7505元。本决定书送达之日起15日内，被征收人应将被征收房屋及其附属设施腾空并交给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空之日起7日内到济南市××区老城××区改造指挥部办公室领取相关费用，逾期不领的由房屋征收部门预留。征收部门开户银行：中国银行济阳支行，账号：20×××89。2019年5月21日，济南市政府作出济政复决字〔2019〕172号行政复议决定（以下简称172号复议决定），维持了3号补偿决定。 原审法院经审理查明以下事实：济阳房权证城（私）字第××号房屋所有权证登记在原告杨振强名下，证载内容为：“房屋坐落：济阳县城纬二路54号；产别：私有房产；房屋状况：1.砖木，42.00㎡；2.砖木，14.40㎡。”2018年4月28日，济阳区政府作出济阳征字〔2018〕1号房屋征收决定，原告的上述房屋位于征收决定所载范围内。 2018年1月22日，济阳县住房和城乡建设管理委员会与济阳县物资资产管理中心签订房屋征收委托合同，委托济阳县物资资产管理中心承担涉案片区的征收环节。2018年3月1日，济阳县住房和城乡建设委员会出具《关于选定经三路西、华阳路东旧城改建项目房屋征收预评估机构的公告》并张贴，告知被征收人选定评估机构的规则及方式。2018年4月18日，济阳县老城片区棚改旧改二期改建项目预评估机构选定结果计票单载明：“采用逐户征询的方式选定预评估机构华典章评估公司：1523赞成票……”2019年4月11日，山东省济南市济阳公证处出具情况说明，载明：“现场监督结束后由于济阳县老城片区指挥部未及时补全出具公证书的材料，公证书未及时出具，后现场监督公证员张某于车祸原因去世，导致公证书无法出具。”2018年4月20日，济阳县住房和城乡建设管理委员会出具《关于经三路西、华阳路东旧城改建项目国有土地上房屋征收预评估机构选定结果的公告》并张贴，载明：“项目房屋征收补偿房地产价格预评估机构为：1.房地产价格评估机构名称：华典章评估公司；选定方式：逐户征询；评估范围：项目范围内国有土地上（不包括企业）房屋、土地的评估。2.房地产价格评估机构名称：山东信源土地房地产资产评估咨询有限公司；选定方式：逐户征询；评估范围：项目范围内国有土地上企业所属房屋、土地、资产的评估。”2018年4月29日，济阳县住房和城乡建设管理委员会出具《关于确定经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上房屋征收评估机构的公告》并张贴，征求被征收人对预评估机构选定的意见。2018年5月8日，华典章评估公司出具《济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目国有土地上被征收住宅、沿街商业房屋分户初步评估结果》并张贴，载明了评估过程中的评估对象、价值时点、评估依据等。2018年5月14日，华典章评估公司出具鲁华典章（2018）房（估）征收字第JY-B-Z-WZZX/ZSGS-2001号房地产估价评估报告，载明：“产权人为杨振强，产权证号为济阳房权证城私字第××号……估价结果：评估单价8040元/平方米；装修评估价值：1123元；附属物评估价值：3682元；单独评估的其他房屋价值0元……”2018年9月21日，济阳县经三路西、华阳路东旧城区改建项目出具送达回执，载明：“送达地点：济阳县人民法院；受送达人：杨振强；收到时间：2018年9月21日……”同日，济阳县住房和城乡建设委员会向杨振强送达了《房屋征收签约期限通知书》，载明：“限你户在收到分户评估报告及本通知之日起12日内到济阳县老城片区改造指挥部与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议……” 2019年1月25日，济阳区政府作出〔2019〕4号《关于程继红、杨振强、欧阳德军等三户房屋征收补偿事项的会议纪要》，同意对杨振强作出补偿决定。2019年1月28日，济阳区政府作出《关于作出房屋征收补偿决定的公告》并张贴，对原告杨振强作出补偿决定的相关事宜予以公告。 2019年3月19日，杨振强向被告济南市政府邮寄行政复议申请书，请求：“一、撤销济阳区政府作出的3号补偿决定；二、按实际建筑面积110平方米给予补偿；三、济阳区政府应认定申请人具有房产证上所载土地面积享有土地使用权资格，或由济阳区物资资产管理中心为申请人出具办理土地证的证明，区国土管理局为其办理土地证；四、对在协议尚未签字期间被拆迁房屋莫名被盗丢失财物和房屋被人拆毁造成严重损失等重大财产损失应赔偿经济损失40万元；五、因拆迁部门的原因致使无法签订协议，导致在优惠期内本该享有的奖励无法享受，应该给予。”2019年3月20日，被告签收了上述申请。2019年3月21日，济南市政府作出济政复办补字〔2019〕28号补正行政复议申请通知，告知原告对行政复议申请作出补正。2019年3月26日，经原告补正后，济南市政府作出济政复办受字〔2019〕172号行政复议申请受理通知，受理了原告的行政复议申请。同日，济南市政府向济阳区政府作出济政复办答字〔2019〕172号提出行政复议答复通知，告知济阳区政府对原告的行政复议申请作出答复。2019年4月17日，济南市政府就原告的行政复议申请向原告进行调查。2019年5月21日，济南市政府作出172号复议决定。原告不服上述3号补偿决定及172号复议决定提起诉讼，请求撤销3号补偿决定和172号复议决定。 原审法院认为，本案的被诉焦点系济阳区政府作出的3号补偿决定及济南市政府作出的172号复议决定是否合法及合理。 一、关于被告是否具有作出房屋征收补偿决定职权问题。涉案房屋已被被告作出的涉案房屋征收决定征收，在签约期限内，原告与房屋征收部门未达成补偿协议，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。 二、关于涉案补偿决定主要证据是否充足问题。（一）评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法是否符合法律规定的问题。人民法院要对评估机构的资质、评估机构的选定、评估时点、评估方法等进行审查，以确保评估报告合法、真实、有效，保障被征收人合法的征收补偿利益。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条规定：“被征收人在公告期内协商不成的，房屋征收部门可以组织采取逐户征询、集中投票或者通过抽签、摇号等随机方式选定房地产价格评估机构。”本案房屋评估机构的选定由房屋征收部门以逐户征询的方式进行投票，并将被征收人征询意见书进行现场唱票，由公证机关人员现场监督，最终选定华典章评估公司为涉案片区的评估机构。上述评估机构产生的过程符合规定。本案评估报告确定的评估时点为房屋征收决定公告之日2018年4月28日，评估时点的确定符合法律规定。根据房屋分户评估报告和价格评估说明的记载，评估的价值是被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，符合社会交易规则，亦不违反相关规定。（二）原告怠于行使复核评估、复核鉴定权利的问题。由于房屋估价意见是补偿决定最主要的组成部分，且具有相当的专业性，相关法律法规赋予了房屋被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款、《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告主张其于分户评估报告送达后，向涉案片区指挥部当面送达了申请复核的相关材料但被拒收。对此，原告并未提交相关证据证实其曾向涉案片区指挥部送达了申请复核的材料，亦未证实涉案片区指挥部曾拒收过其提交的相关材料，被告也于庭审过程中明确表示并未收到原告申请复核的相关材料。因此，对原告的该项主张，不予认可。故，原告未在法定期限内行使复核、复核鉴定的权利而在诉讼程序中提出异议，不予支持。综上，评估报告结论可以采纳，涉案补偿决定依据评估报告结论认定被征收房屋价值，原告虽然对评估结果提出异议，但无确凿证据表明评估结果侵害其合法权益，对其异议不予支持。 三、关于涉案补偿决定适用法律、法规是否正确，即征收补偿是否公平的问题。（一）涉案补偿决定对被征收房屋价值的补偿符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房地产征收评估办法评估确定。”本案中，被告根据房屋征收评估机构评估确定的评估结果，按照涉案房屋的实测房屋面积，对被征收房屋价值作出补偿，符合法律规定。（二）涉案补偿决定保障了原告选择货币补偿和产权调换的权利。被诉补偿决定给原告提供了七日的选择期限，保障了原告选择货币补偿和房屋产权调换的权利。（三）涉案补偿决定其他事项符合法律、法规和补偿方案规定。被诉房屋征收补偿决定除包含对被征收房屋价值的补偿和产权调换房屋外，还与原告计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并按照补偿方案确定的标准，对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限作了明确规定，具有《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的补偿协议事项，项目、标准和数额符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和补偿方案的规定。征收补偿决定同时对室内装修费和附属物补偿费的相关补偿费用作出了约定，未侵害原告的合法权益。 四、关于被诉行政复议决定是否合法的问题。本案中，原告于2019年3月19日邮寄行政复议申请，对3号补偿决定提起行政复议。经补正后，济南市政府于2019年3月26日正式受理了原告的行政复议申请。受理后，济南市政府经过向济阳区政府征询意见、对原告进行询问等方式，于2019年5月21日作出172号复议决定，维持了3号补偿决定，程序合法，内容亦无不当。 综上，被诉补偿决定及复议决定主要证据充足，适用法律、法规正确，程序合法，对其合法性予以确认，据此判决驳回原告杨振强的诉讼请求。 上诉人杨振强认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判支持其全部诉讼请求。主要理由：一、涉案《房地产估价分户报告》不能作为作出被诉补偿决定的依据。1.在没有采取集中投票、计票、抽签、摇号等随机方式，没有公证员在场、没有出具公证书的情况下，济阳区政府就公布评估机构的选定结果有失公平，剥夺上诉人的选择权，涉案评估机构的选定程序违法。2.涉案《房地产估价分户报告》不符合评估报告的格式要求，没有向上诉人交代申请复核的权利，导致其丧失复核权，况且在上诉人收到分户报告后提交《关于被征收房屋暂时无法达成协议的书面说明》，及时提出异议，遭到被上诉人的拒绝。3.涉案《房地产估价分户报告》送达程序不合法，送达回执上签名的人员未出示工作证，另一名工作人员并未在场却在回执单上签名，属于造假行为。4.分户评估报告的有效期为一年（2018年5月14日至2019年5月14日），到一审判决时已经失效，不能作为判决的依据。5.涉案《房地产估价分户报告》只对房产证载明的房屋面积作出评估，将存在争议的东偏房作为地上附着物进行评估，还遗漏了院落部分的价值评估，该报告未能全面反映被征收房屋的真实价值。二、被诉补偿决定不公平，造成上诉人居住条件明显降低。济阳区政府应按其实际建筑面积110㎡计算补偿，同时，自建的东屋应按偏房而不应按地上附着物的标准补偿，独立院落应按容积率计入补偿，另外还有大门、大榆树等附着物未计算在补偿范围之内，补偿决定中遗漏补偿项目。三、被诉补偿决定送达程序严重违法，应视为没有送达。四、被诉复议决定维持补偿决定不符合法律规定，侵害了上诉人的合法权益。 被上诉人济阳区政府未提交书面答辩意见，其在诉讼要素表中表示对原审法院判决无异议。 被上诉人济南市政府未提交书面答辩意见。 各方当事人在二审中未提交新的证据，其在原审中提交的证据已随案移送本院且已经质证。本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为，结合原审法院判决以及各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题主要集中在以下方面： 一、关于被诉3号补偿决定的合法性问题。一是对于补偿决定的程序问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，济阳区政府依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。上诉人的房屋位于涉案征收决定确定的征收范围之内，因其在签约期限内未与房屋征收部门达成补偿协议，济阳区政府按照补偿方案，以房地产价格评估机构对涉案房屋价值的评估为基础，作出3号补偿决定并进行了送达及公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。涉案房地产评估机构由房屋征收部门征询被征收人意见经投票产生，评估机构的选定程序符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条的规定，上诉人提出评估机构选定程序违法的主张，没有事实根据，不能成立。二是对于涉案房屋补偿标准的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。故涉案房屋价值的评估时点选定为房屋征收决定公告之日，符合上述规定。在《房地产估价分户报告》由征收部门的工作人员向上诉人送达后，上诉人并未对评估结果依法申请复核、鉴定等，故该评估结果可以作为认定被征收房屋价值的依据。根据房屋分户评估报告的记载，评估的价值是被征收房屋及房屋项下土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，该房屋价值评估结论符合社会交易规则，不违反相关规定。上诉人提出《房地产估价分户报告》未告知申请复核权导致其权利丧失的主张，经审查，涉案《房地产估价分户报告》中虽未明确载明复核权利，但被上诉人在与房屋征收决定一并公告征收补偿方案时，对评估结果异议的复核权利已经进行了告知，应视为济阳区政府对该项权利已经尽到了必要的告知义务，同时，当时有效的《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》也没有对评估报告需载明异议处理方式作出强制性规定，故此，评估机构在《房地产估价分户报告》中未载明复核权利虽不规范，但并不构成违法，亦不影响其法律效力，上诉人的该项上诉主张于法无据，不能成立。三是对于涉案房屋补偿公平性问题。补偿决定反映的补偿方式和补偿事项应当公正、客观、全面。本案中，济阳区政府就涉案被征收房屋为上诉人提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，满足了上诉人的选择权，同时还对房屋调换结算差价、搬迁费、临时安置费以及房屋装修和附属物等补偿事项予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十五条的规定。上诉人主张其东屋不应按地上附着物标准补偿，但未能提供合法建筑证明，上诉人的该项主张没有事实根据，不能成立。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，补偿决定应当公平。3号补偿决定中，济阳区政府为上诉人提供了七日的选择期限以及提存相关费用，在依据评估确定的市场价格作出货币补偿的同时，还按照低于被征收房屋单价的标准，在被征收房屋类似地段为上诉人提供安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均超过被征收房屋的实测面积，这些规定均体现了房屋征收补偿应遵循的对等公平原则，较好地保障了上诉人因其合法房屋被征收所应取得的补偿利益。上诉人关于房屋补偿不公平的上诉主张，不能成立。 二、关于上诉人主张的院落问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及最高人民法院有关答复意见精神，在国有土地上房屋征收补偿中，应将被征收人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入补偿范围。本案中，上诉人主张的院落虽未经登记土地使用权，但该院落面积在房产证所附房地产平面图中明确记载有院落面积118.3㎡，况且根据在案证据显示，该院落系上诉人在1988年作为济阳县物资再生公司职工与房屋一起分配购买而来，该公司在征收过程中出具的《证明》也显示：“2002年8月杨振强以商品房的形式购买了涉案住房，缴纳了房款及契税并取得了房产及院落的使用权”，同时还说明了2016年已将上诉人杨振强的办理土地使用证材料申报到相关部门但一直未予办理的情况。由此可以看出，上诉人对涉案院落的使用具有合法的来源，未办理土地使用权登记具有一定的客观原因，并非属于擅自占用土地供个人使用等明显不合法情形，故不宜简单地以该院落未办理土地使用证为由排除在补偿范围之外。从涉案《房地产估价分户报告》的内容来看，该评估结果仅包含被征收房屋、室内装修及附属物的价值，并未体现院落所占土地使用价值，而这部分土地使用价值中含有上诉人应当获得的征收补偿利益，理应包含在补偿范围之内。诉讼中，被上诉人济阳区政府始终坚持主张该院落所占土地为划拨性质不应给予补偿的观点，对此，本院认为，上诉人所主张的院落与被征收房屋明显属于不可分割的整体并长期使用，房产证中也明确记载了该院落的面积大小，况且被上诉人济阳区政府未提供上诉人非法使用该院落等不应给予补偿的证据，鉴于此，被上诉人济阳区政府在征收涉案房屋时未考虑上诉人的该部分补偿收益，显失公平。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（〔2012〕行他字第16号）第二款规定，无论该院落所占土地为划拨还是出让均应当一并予以补偿，只不过划拨土地与出让土地在计算补偿价值时的计算方式不同。二审过程中，本院试图运用行政争议和解机制就该部分争议进行和解，但因双方差距过大未果。故此，就征收遗漏的院落土地部分中上诉人应取得的合法补偿利益，被上诉人济阳区政府应依法另行给予货币补偿，对于该项补偿的标准及数额的异议，上诉人仍可通过行政复议或者行政诉讼等法律途径寻求救济。 综上，被上诉人济阳区政府单就征收上诉人的房屋所作出的3号补偿决定合法，济南市政府作出复议决定予以维持的结果并无不当，原审法院判决对3号补偿决定以及复议决定的合法性予以认定，亦无不当。上诉人提出被上诉人济阳区政府遗漏院落补偿的上诉理由成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款（一）项、第三款的规定，判决如下： 一、维持济南市中级人民法院（2019）鲁01行初580号行政判决； 二、责令被上诉人济南市济阳区人民政府在本判决生效之日起六十日内就上诉人杨振强使用的涉案院落土地价值部分作出征收补偿决定。 二审案件受理费50元，由被上诉人济南市济阳区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙晓峰 审判员  李莉军 审判员  郝万莹 二〇二〇年六月二日 书记员  杨柳青