山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行赔终172号 上诉人（原审原告）周长娥，女，1961年12月2日出生，汉族，住济南市槐荫区，送达地址济南市槐荫区北小辛庄东街89号楼2-401。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路29851号。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市槐荫区段店北路街道办事处，住所地济南市槐荫区张庄路122号。 法定代表人李君，主任。 委托代理人周桂华，山东正唐律师事务所律师。 委托代理人李庆成，山东正唐律师事务所实习律师。 原审第三人济南大业房地产有限公司，住所地济南市槐荫区段兴东路5号。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 原审第三人济南大业兴济河商城有限公司，住所地济南市槐荫区段兴东路5号。 法定代表人刘继宽，总经理。 委托代理人井远宁，山东舜翔律师事务所律师。 委托代理人张昭，山东舜翔律师事务所实习律师。 周长娥因诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区人民政府段北街道办事处（以下简称段北街道办）、济南大业房地产有限公司（以下简称大业公司）、济南大业兴济河商城有限公司（以下简称兴济河商城公司）行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行赔初96号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：李寿美、唐晓娟、张生军、顾书庆、赵学荣因不服槐荫区政府、济南市槐荫区城市管理行政执法局、段北街道办限期搬迁《公告》行政违法一案，向济南市中级人民法院提起诉讼，2018年7月6日，济南市中级人民法院作出（2018）鲁01行初382号行政判决，确认该案三被告于2018年1月19日向李某等人联合作出的限期搬离《公告》违法。（2018）鲁01行初382号行政判决“本院认为部分”载明：“涉案商城原建造人及产权人系济南大业房地产开发有限公司，原告等业户自与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权使用合同并向济南大业兴济河商城有限公司交纳租赁使用费用后，原告等业户即与济南大业兴济河商城有限公司之间已经建立并形成了民事合同法律关系。因此，从上述原告等业户与济南大业兴济河商城有限公司签订经营使用权租赁使用合同的事实看，原告等业户并非涉案商城的建造人及产权人，而是取得长期经营使用权的承租人。”该案三被告不服上述判决，上诉至山东省高级人民法院。2019年3月26日，山东省高级人民法院作出（2018）鲁行终2046号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。 兴济河商城项目系本案第三人大业公司建设项目，项目建成后，原告与第三人兴济河商城公司（甲方）签订《商铺经营使用权合同》，约定由甲方将兴济河商城商铺一处的经营使用权租于乙方。如遇政府重大规划，需搬迁商城，造成乙方无法经营使用时，甲方将无条件退还未使用年限租金。 涉案商城拆除前，被告曾下发公告、通告，要求商城内业户限期搬迁。商城大门口张贴有大型的兴济河商城清空倒计时牌，提示距离商城腾空最后时限剩余的天数。 被告提交的第三人2018年3月20日、2018年3月28日的通知、2018年4月2日的公告、2018年4月23日的公告等证据表明，第三人于2018年3月28日下发通知要求涉案1、2、8号商城承租户在2018年4月2日之前办理退租手续；第三人于2018年4月2日在齐鲁晚报发布公告，要求涉案商城的承租户与其对账；第三人于2018年4月23日下发公告说明涉案商城即将拆除，要求涉案商城的承租户进行对账办理。但截至商城被拆除，原告尚未办理退租手续。 被告提交的兴济河商城1、2、8号楼钥匙交接记录载明：“兴济河商城1、2、8号楼业户已搬离完毕，达到拆除条件，现将所有楼钥匙交由兴济河商城1、2、8号楼拆迁队伍处置。”下方有大业公司交接人赵某2及兴济河商城1、2、8号楼拆迁负责人颜某签字。此外，被告提交照片一组，拟证明商城已经清空，不存在原告诉称的强制拆除。第三人对上述交接记录发表质证意见认为，该证据未加盖第三人公章，可以确定的是其中交接人赵某2在公司工作过，但公司未与其签订任何形式的协议或合同，所载具体交接事宜公司未向载明的2人出具任何形式的书面授权，具体交接情况公司并不知情。 被告提交的全市第三期违法建设拆除任务台账显示，兴济河商城1、2、8号楼被列入全市第三期违法建设拆除任务台账。具体名称为：经十路至张庄某济河道商城临建1、2、8，辖区街道为段北办事处。 被告提交公证书接待笔录拟证明部分购买人在签订涉案《经营使用权合同》时办理了公证，购买人对于涉案商城购买时的状况是知晓的。 原审法院认为：本案争议焦点问题是原告所主张的各项请求是否应当获得支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依照该规定，原告提出国家赔偿，即必须满足违法行使职权、侵犯合法权益且造成损害这三个条件才能获得国家赔偿。本案中,被告认为，涉案房屋建设在城市河道之上，且提交证据证实涉案商铺已列入全市第三期违法建设拆除任务台账，故被告以涉案商铺系违法建筑为由对其进行拆除，理由并无不当，予以支持。原告与第三人之间签订的合同系租赁合同，即使如原告所称双方实际系买卖关系，但因涉案商铺并未取得合法手续，原告未实际取得商铺产权，双方仍然属于合同关系。两被告强拆涉案商铺的行为虽经一审判决（未生效）确认存在程序违法,但该违法行为并未侵害原告的不动产物权。故原告就涉案建筑物要求赔偿与国家赔偿法规定的立法精神不符，不予支持。 案涉商城系因违法建筑而被强制拆除，并非被政府征收，故原告向被告主张搬迁费、安置费均无法律依据，不予支持。 关于原告所主张的停产停业损失问题，因原告与第三人签订的《商铺经营使用权合同》中有“如遇政府重大规划，需搬迁商城，造成乙方无法经营使用时，甲方将无条件退还未使用年限租金。”的条款，故属于民事合同履行过程中产生的纠纷，应通过民事途径予以解决，原告向两被告主张赔偿，没有事实和法律依据，不予支持。原告《兴济河商城违法强拆要求赔偿表》中超出起诉状诉讼请求部分的赔偿项目及赔偿请求，属于提出新的诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，不予准许。 综上所述，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告周长娥的诉讼请求。 周长娥不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由如下：1.一审判决引用济南市中级人民法院（2018）鲁01行初382号行政判决中关于涉案商城产权认定的事实错误。山东省高级人民法院（2018）鲁行终2046号行政判决对济南市中级人民法院关于涉案商城产权的评判作了否定。2.一审判决仅以被上诉人提交的涉案商铺已列入全市第三期违法建设拆除任务台账就认定涉案商城系违法建筑事实错误。兴济河商城项目是槐荫区政府依职权主导建设并招商引资的项目，涉案商城即便通过法律程序被认定为违章建筑或违法建设，也是被上诉人行政行为导致的后果，应由被上诉人来承担。3.上诉人系因为相信政府的公信力而作出的行为，一审判决未认定政府的公信力及信赖利益保护的事实错误。4.一审判决认定上诉人不具有相应的物权错误，上诉人具有兴济河商城的产权人地位。5.一审法院认定被上诉人的违法行为并未侵害上诉人不动产物权错误。6.一审法院认定涉案商城系违法建筑被强拆，而非政府征收，不适用或不参照政府征收的规定错误。7.一审法院审理本案时未充分考虑历史遗留问题，未考虑本案处理结果对济南未来投资环境的影响错误。8.被上诉人违法强拆，给上诉人造成极大损失，应给予合理赔偿，一审法院判决适用法律错误。 被上诉人槐荫区政府、段北街道办及原审第三人大业公司、兴济河商城公司未提供书面答辩意见。 本院认为：本案的主要争议焦点在于原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否正确。上诉人主张一审判决引用济南市中级人民法院（2018）鲁01行初382号行政判决中关于涉案商城产权认定的事实错误，山东省高级人民法院（2018）鲁行终2046号行政判决对济南市中级人民法院关于涉案商城产权的评判作了否定。但根据原审法院查明的上诉人等业户与商城签订的经营使用权租赁使用合同等事实看，上诉人的主张显然属于对相关事实的误解，不应予以支持。上诉人主张一审判决仅以被上诉人提交的涉案商铺已列入全市第三期违法建设拆除任务台账就认定涉案商城系违法建筑事实错误。但涉案商城建设在城市河道之上，没有合法的审批手续，涉案商城已列入全市第三期违法建设拆除任务台账，原审法院认定案涉商城系因违法建筑而被强制拆除并无不当。由于涉案商城系违法建筑，原审法院认为上诉人向两被上诉人主张赔偿没有事实和法律依据，亦无不当。关于上诉人所主张的停产停业及预期收益等损失问题，原审法院已经释明了救济途径，本院亦予以认可。案涉商城建设在城市河道之上，没有合法的审批手续，本应及时依法拆除，由于被上诉人在行政管理过程中未依法履行管理职权，导致了系列行政争议的产生，影响政府公信力和营商环境，应当在今后的工作中汲取教训，引以为戒，妥善协调处理相关矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长 侯 勇 审判员 孙晓峰 审判员 李莉军 二〇二〇年六月二十四日 书记员 杨柳青