江苏省张家港市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0582行初字60号 原告江苏金品建设集团有限公司,住所地涟水县涟城安东路16号。 法定代表人嵇华，该公司总经理。 委托代理人仲其禹,该公司员工。 委托代理人王继敏，江苏润众律师事务所律师。 被告张家港市自然资源和规划局，住所地张家港市人民中路18号。 法定代表人杨惠亚，该局局长。 出庭负责人张峰鹰，该局副局长。 委托代理人徐敏生，该局工作人员。 委托代理人冯景善，江苏格致律师事务所律师。 原告江苏金品建设集团有限公司(以下简称金品公司)不服被告张家港市自然资源和规划局（以下简称张家港资规局）行政处罚向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告金品公司委托代理人仲其禹、王继敏，被告资规局负责人张峰鹰、委托代理人徐敏生、冯景善到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告张家港资规局于2019年12月30作出张土罚字〔2019]89号行政处罚决定书，主要内容为:金品公司未经政府土地行政主管部门批准，于2013年擅自占用锦丰镇建设村南2组土地4887平方米(折合7.3亩)，建设堆场项目。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”及第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，属于未经批准，非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，作出如下行政处罚决定：1.责令退还非法占用的4887平方米土地。2.限期拆除在违反土地利用总体规划的4887平方米农用地上的建筑物(建筑面积1325平方米)、构筑物和其他设施，恢复土地原状。3.并处非法占用耕地(不符合规划)每平方米20元的罚款，计2311平方米×20元/平方米=46220元；处非法占用一般农用地(不符合规划)每平方米15元的罚款，计2576平方米x15元/平方米=38640元；合计罚款84860元。 原告金品公司诉称，一、本案行政处罚事实不清楚，不应当给予行政处罚。本案中原告与锦丰镇建设村民委员会、锦丰镇建设村经济合作社签订《协议书》，以租用土地方式取得土地使用权。在没有经过法律程序确认《协议书》无效的前提下，被告认定原告擅自占用土地，没有事实依据和法律依据。原告租赁土地时该土地状况是垃圾填埋场。二、被告依据即将失效的法律条款作为处罚依据是适用法律错误，同时处罚对象错误。应处罚锦丰镇建设村民委员会。三、处罚不合理。四、被告行政处罚程序违法。原告在提交了相关凭证，并且陈述了该土地的租用前状态，以及对土地进行整改的事实经过，但是被告并未按照行政处罚法的规定进行复核，被告的行为违反行政处罚法第32条的规定。请求撤销该行政处罚决定。 原告提供证据：1、张土罚字（2019）89号告知书及行政处罚决定书；2、原告与锦丰镇建设村民委员会及经济合作社从2014年1月1日至2019年12月31日的土地租赁协议书；3、结算凭证八份；4、锦丰镇建设村经济合作社起诉原告返还土地支付租金的民事起诉状；5、民事案件的庭审笔录。 被告张家港资规局辩称，原告于2013年未经土地行政主管部门批准，擅自占用锦丰镇建设村2组家用地4887平方米建设堆场项目，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条的规定，我局作出的处罚事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告张家港资规局提供证据：1、原告单位营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、委托代理人委托书、身份证复印件、国家企业信用信息系统查询记录，证明原告具有独立承担行政法律责任的主体资格；2、原告违法用地现场照片、测绘记录勘测定界图、土地利用现状图、总体规划局部图现场勘测笔录、询问笔录，证明原告违法占地事实清楚、证据确凿；3、责令停止违法行为通知书、接受调查通知书、行政处罚告知书、听证申请、听证通知、听证笔录、告提供协议书、结算凭证，证明被告作出行政处罚程序合法；4、行政处罚决定书、送达回证，证明因原告违法占地，被告依法对原告作出处罚，且已经送达原告。5、立案审批表、调查报告。 经庭审质证，原告对被告证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2中第11页，12页、13页、14页、15页、16页，相关照片及勘查的现状没有异议，对第17、18、19页，真实性、内容、关联性无法确认，对被告19、20页现场勘测笔录无法确认该勘测笔录是否仲其禹在场情况下进行勘测，对21、22页对被告对蒋卫良的询问笔录的真实性我们无法确认内容，对23-25页被告对仲其禹的询问笔录，该笔录没有仲其禹本人的签字确认，真实性和内容都不予认可，请被告提交相关笔录制作过程的录音或者视频进一步举证。对被告证据3中26-54页真实性、内容没有异议；对被告提交的证据4真实性没有异议。其他无异议。 被告对原告证据真实性无异议。 本院认为，原、被告证据真实，与本案有关联，本院予以确认。 经审理查明，2019年4月，被告发现原告在建设村南片2组占用约8亩土地建设堆场，并建设二层办公楼，遂于4月30日发出（2019）40号《责令停止违法行为通知书》，告知其擅自占用锦丰建设村南2组的约8亩土地建设堆场的行为违反了土地管理法第四十三第第一款和第四十四条第一款的规定，要求原告立即停止和主动纠正违法行为，消除违法状态。2019年8月29日，被告对原告非法占地立案查处。同日被告向原告发出接受调查通知。2019年11月4日，被告到现场察看，发现二层办公楼已拆除一层，场地尚未破除，部分硬化场地破除。 2019年11月19日，被告对原告沙钢项目负责人仲其禹作调查。仲其禹陈述了用地情况。 2019年11月20日，被告对原告用地情况进行勘测，查明：原告占地位于锦丰建设村南2组，建设项目为堆场，建有门卫、办公房屋、简易棚房，部分场地硬化，内有建筑材料及建筑机械堆放，东邻人民路绿化，南邻村道，西邻垃圾中转站、张家港保税区睿楠传动机械有限公司，北至村道，不符合用地总体规划的用地面积为4887平方米，建筑面积为1325平方米。 2019年11月21日，被告对建设村副书记蒋卫良作调查。蒋卫良陈述了原告的用地情况。 2019年11月22日，被告向原告发出行政处罚告知，告知其违法事实、违反的法律规定，拟作出的处罚，并告知其有陈述申辩权、申请听证权。 2019年12月16日，因原告申请听证，被告举行听证。听证查明了原告（原涟水县建筑公司）于2014年起向锦丰镇建设村民委员会租用该地块，每年租金10万元。 2019年12月30日被告对原告作出张土罚字〔2019]89号行政处罚决定书，责令退还非法占用的4887平方米土地、限期拆除在违反土地利用总体规划的4887平方米农用地上的建筑物(建筑面积1325平方米)、构筑物和其他设施、恢复土地原状、罚款84860元。原告不服，提起起诉。 审理中另查明，锦丰镇建设村民委员会诉原告土地租赁合同纠纷一案中，锦丰镇建设村民委员会陈述出租给原告的土地是用于堆场使用的，但未同意被告建设临时或永久的建筑或构筑物。 本院认为，本案适用修改以前的《中华人民共和国土地管理法》。根据该法第五条规定，被告有对本辖区内非法用地的查处职责。第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续规定。 本案中原告通过租赁方式使用租赁地块进行堆场经营未经“用地申请批准”事实清楚，被告因此作出的处罚事实清楚，证据充分。被告虽在处罚前作了行政处罚告知，在原告申请听证后组织了听证，但《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案涉及违法用地，所作处罚为拆除及较大数额的罚款，但被告证据中并未有集体讨论决定，程序轻微违法，程序的轻微违法对原告实体权利不产生实际影响，本院作确认违法判决，但不撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下： 确认被告张家港市自然资源和规划局于2019年12月30作出张土罚字[2019]89号行政处罚决定书违法。 案件受理费50元由被告负担，该费原告已预交，由被告在判决生效后十日内支付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户银行：中国农业银行苏州苏福路支行，10555301040017676。 （此页无正文） 审 判 长  孙国忠 人民陪审员  徐红娟 人民陪审员  郭莎莎 二〇二〇年六月十日 书 记 员  夏怡恬