大连高新技术产业园区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽0293行初2号 原告福建路桥建设有限公司，住所地福建省福州市台江区江滨西大道100号融侨中心21层，统一社会信用代码：91350100154444157N。 法定代表人白京生，该公司总经理。 委托代理人王晓明，女，1980年11月18日出生，汉族，系该公司职工，住辽宁省大连市沙河口区。 被告大连高新技术产业园区社会事业管理局，住所地辽宁省大连高新技术产业园区汇贤园4号，统一社会信用代码：11210200683008094E。 负责人崔新春，该局局长。 委托代理人陈卫，该局工作人员。 委托代理人靳海燕，辽宁昭明律师事务所律师。 被告大连市自然资源局，住所地辽宁省大连市中山区人民路72号，统一社会信用代码：11210200MB15614160。 负责人刘东立，该局局长。 出庭负责人韩景，该局副局长。 委托代理人吴雷，该局工作人员。 委托代理人李文婧，辽宁正良律师事务所律师。 原告福建路桥建设有限公司（以下简称路桥公司）不服被告大连高新技术产业园区社会事业管理局（以下简称区社管局）作出的大高社管林罚决字[2019]1号林业行政处罚决定及被告大连市自然资源局（以下简称市自然资源局）作出的大自行复字[2019]9号行政复议决定，于2019年12月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月2日立案后，分别于2020年3月25日、2020年4月15日向被告区社管局、被告市自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日以线上方式公开开庭审理了本案。原告路桥公司的委托代理人王晓明，被告区社管局的委托代理人陈卫、靳海燕，被告市自然资源局的出庭负责人韩景、委托代理人吴雷、李文婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告区社管局于2019年8月16日对原告路桥公司作出大高社管林罚决字[2019]1号林业行政处罚决定，该决定主要内容：经依法查明，你单位在大连至旅顺中部通道项目第七标段施工中未经林业部门审核同意擅自将施工中的渣土排放至建设项目红线外的林地内，导致林地遭到毁坏，该行为涉嫌擅自改变林地用途。经大连市森林公安局委托习水县兴林林业司法鉴定所（以下简称司法鉴定所）出具的《司法鉴定意见书》认定案涉林地用途已发生改变，已堆放渣石土。经测量共毁坏林地三块，面积累计为8.29亩（约5526.69平方米）。林种均为公益林（地方和国家公益林）。你单位未经林业主管部门审核同意擅自改变林地用途的行为，违反了《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第四十三条第一款的规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”按照《大连市林业局行政处罚自由裁量权指导标准》的规定：“擅自改变防护林、特种用途林林地用途的、临时占用防护林、特种用途林，逾期不归还的，处非法改变用途林地每平方米30元的罚款。”对你单位作出如下行政处罚：1.责令在2019年5月30日前将林地恢复原状；2.罚款165800.7元。原告不服，向被告市自然资源局提起行政复议。被告市自然资源局于2019年12月6日作出大自行复字[2019]9号行政复议决定，维持被告区社管局作出的案涉行政处罚决定。 原告路桥公司诉称，请求判令：1.撤销被告区社管局作出的行政处罚决定；2.撤销被告市自资源局作出的行政复议决定。事实和理由：一、对于被告区社管局具有作出行政处罚决定的法定职权，以及被告市自然资源局具有作出行政复议决定的法定职权均没有异议。二、案涉处罚行政决定认定事实不清。被告区社管局委托的大连市林业调查与资源监测中心（以下简称监测中心）未让原告对勘查结论进行签字或盖章确认，违反了林业行政处罚程序第二十九条的规定，而司法鉴定所作出的鉴定意见系以监测中心的现场勘查报告为基础和依据，亦违反了法律规定。监测中心和司法鉴定所对案涉林地面积的测量结果差异较大，被告区社管局直接以司法鉴定所的鉴定意见作为依据进行处罚不当。且鉴定意见通知书中记载原告占用的林地面积为4.05亩，被告区社管局按8.29亩进行处罚不当。三、案涉行政处罚决定适用法律错误。案涉林地为公益林，但被告区社管局依据的《大连市林业局行政处罚自由裁量权指导标准》系针对改变防护林、特种用途林林地用途的情形，不适用于本案。即使原告应受行政处罚，亦应按照法律效力高于《大连市林业局行政处罚自由裁量权指导标准》的《辽宁省生态公益林管理办法》第二十九条第（四）项的规定：“在生态公益林内排放污染物和堆放固体废弃物破坏生态公益林的，由林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，有违法所得的，处违法所得3倍以下罚款，最高不超过3万元，没有违法所得的，处1万元以下罚款”进行处罚。四、被告区社管局作出案涉行政处罚决定的程序存在下列问题：被告区社管局于2019年5月17日以原告在外地为由申请延长办案时间缺少事实依据，与原告已于2019年4月29日已返回大连并配合调查的事实不符。 原告路桥公司向本院提交以下证据： 第一组事实证据：现场勘查报告、司法鉴定意见书、鉴定意见通知书，拟证明现场勘查报告和司法鉴定意见对案涉林地面积的认定结论相差较大，不应简单的以司法鉴定意见认定的面积作为处罚依据；大连市森林公安局的鉴定意见通知书中告知原告占用林地面积为4.05亩，而非司法鉴定意见记载的8.29亩； 第二组程序证据：《关于延长大连至旅顺中部通道项目(第七标段)涉嫌擅自改变林地用途案办理时限的请示》(大高社管[2019]14号)、《关于申请延长大连至旅顺中部通道项目(第七标段)涉嫌擅自改变林地用途案办理时限的回复》、2019年4月29日被告区社管局对朱永朋制作的询问笔录、案件调查终结报告，拟证明被告区社管局于2019年5月17日以案件当事人在外地为由申请延长办案时间缺少事实依据，与原告代理人已于2019年4月29日返回大连并配合制作询问笔录的事实不符。 被告区社管局辩称，一、被告区社管局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权。二、被告区社管局认定事实清楚、证据充分。原告通过招标方式取得案涉林地后，在没有取得林业主管部门审批手续的情况下进行施工排渣，属于擅自改变林地用途的行为。2016年11月28日，被告区社管局接到大连市森林公安局群众举报事项转办单，反映原告路桥公司存在在建设大连至旅顺中部通道项目七标段项目中占用并毁坏大量树木的情形。对此，被告区社管局立即开展调查工作，核实案涉林地征占审批情况，进行现场调查、询问知情人员并聘请监测中心进行现场勘查，监测中心勘查结论为毁坏林地面积13913平方米(合20.87亩),故被告区社管局将案件移送至大连市森林公安局。大连市森林公安局调查后认为此案尚未达到刑事立案条件，于2019年2月14日将案件移交给被告区社管局进行行政处理。被告区社管局立案后进行了调查，调查中原告认可其在大连至旅顺中部通道项目第七标段施工过程中，存在未经林业主管部门审核同意擅自占用林地，将施工中的渣土排放至建设项目红线外的森林内导致林地遭到毁坏的事实。根据大连市森林公安局委托司法鉴定所作出的鉴定意见，案涉林地用途已发生改变，堆放碴石土，毁坏林地面积为8.29亩(约5526.69平方米)。三、被告区社管局作出案涉行政处罚决定适用法律正确。被告区社管局系根据《森林法实施条例》第四十三条的规定，结合本地区的行政处罚自由裁量标准，确定处罚数额，并无不当。案涉林地森林类别为公益林，林种为防护林、特种用途林，原告认为本案不适用关于防护林、特种用途林的处罚标准是混淆概念，不应予以采信。四、被告区社管局作出案涉行政处罚决定程序合法。被告区社管局经过立案、调查、延长办案期限、处罚前告知等程序作出案涉行政处罚决定，符合法定程序。 被告区社管局向本院提交了以下证据、依据： 第一组职权依据：《关于大连高新技术产业园区党工委、管委会机构编制的批复》(大编发[2008]90号)、《关于调整大连高新技术产业园区党工委、管委会机关工作机构与编制的通知》(大高编发[2008]15号)、《关于调整大连高新技术产业园区社会事业管理局内设机构的通知》(大高编发[2009]63号)； 第二组事实证据：1.《询问笔录》，拟证明被告区社管局于2019年4月29日对原告项目部办公室主任朱永朋进行询问，朱永朋承认原告在建设过程中存在超过施工红线占用林地的行为，在未经林业主管部门审核同意的情况下擅自决定将渣土排放至林地内； 2.《习水县兴林林业司法鉴定所司法鉴定意见书》[遵习林鉴字第(2019)027]及其附件、《大连市森林公安局鉴定聘请书》[大森公（刑）鉴聘字（2019）23号]、《大连市森林公安局鉴定意见通知书》[大森公（刑）鉴通字（2019）23号]，拟证明大连市森林公安局聘请司法鉴定所对原告非法占用林地的面积及毁坏程度进行鉴定，鉴定意见中记载原告毁坏三块林地，林种为特种用途林及防护林，鉴定结论为案涉林地用途已发生改变，其中难以自然恢复的林地面积4.05亩、尚未严重破坏的林地面积2.70亩、正在恢复的林地面积1.54亩，毁坏林地面积合计8.29亩，原告对鉴定结果已收悉且未提出异议，应视为对该鉴定意见的认可； 3.《询问笔录》、《林地现场勘查报告》及现场照片，拟证明自2016年至2019年，被告区社管局及大连市森林公安局多次对案涉现场进行勘查，对原告工作人员进行询问，并曾依法委托专业机构进行鉴定的事实。 第三组法律依据：《森林法》、《森林法实施条例》、《大连市林业局行政处罚自由裁量权指导标准》。 第四组程序证据：1.《大连市森林公安局大连至旅顺中部通道非法占用农用地案件移交的函》、《案件材料移送通知单》，拟证明因案件尚未达到刑事立案条件，2019年2月14日，大连市森林公安局依法将案件移交被告区社管局作行政处理； 2.《林业行政处罚立案登记表》（大高社管林罚立字[2019]第4号），拟证明2019年2月20日，被告区社管局依法对原告涉嫌擅自改变林地用途一案立案调查； 3.《延长办案期限呈批表》，拟证明2019年3月18日，被告区社管局负责人批准延长办理案件期限，延长期间自2019年3月20日至2019年5月19日； 4.《案件调查终结报告》，拟证明2019年5月5日，被告区社管局依据前期调查的违法事实并依据相关法律法规作出案件处理意见，被告区社管局负责人批复同意终结案件调查； 5.《林业行政处罚先行告知书》(大高社管林罚权告字[2019]第4号)、《林业行政处罚听证权利告知书》(大高社管林罚听权告字[2019]第4号）、送达回证及快递单据，拟证明2019年5月5日，被告区社管局作出《林业行政处罚先行告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》，于2019年5月8日送达给原告，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据向原告说明，并告知原告享有申请听证的权利； 6.《林业行政案件听证申请笔录》，拟证明原告于2019年5月10日向被告区社管局申请听证，原告在事实和理由中陈述，根据鉴定意见，已具备植被恢复条件部分不应进行处罚，且每平方米30元的处罚标准过高； 7.《关于延长大连至旅顺中部通道项目(第七标段)涉嫌擅自改变林地用途案办理时限的请示》(大高社管[2019]14号)、《关于申请延长大连至旅顺中部通道项目(第七标段)涉嫌擅自改变林地用途案办理时限的回复》，拟证明被告区社管局于2019年5月17日向被告市自然资源局申请延长案件办理时限，被告市自然资源局于2019年5月23日予以回复，同意延长办案期限三个月，自2019年5月20日至2019年8月20日； 8.《电话记录》，拟证明2019年5月31日10时36分，被告区社管局电话通知原告举行听证会时间为2019年6月4日； 9.《行政处罚听证会笔录》、《授权委托书》及身份证复印件，拟证明原告委托代理人朱永朋于2019年6月4日参加行政处罚听证会，朱永朋在听证会中明确表示对大连市森林公安现场鉴定评估报告并无异议，并在行政处罚听证会笔录中签字确认； 10.《行政处罚听证会报告书》，拟证明2019年6月4日，被告区社管局根据听证会情况，结合案件事实，经过听证委员会讨论，最终得出听证结论及处理意见为按照原处罚意见处理； 11.《林业行政处罚案件集体讨论笔录》、《林业行政处罚意见书》(大高社管林罚意字[2019]第5号），拟证明被告区社管局于2019年6月14日依法对案件进行集体讨论，参会人员最终意见为案件事实清楚，证据充分，处罚意见合理合法，决定按原处罚意见给予原告行政处罚，处罚意见经过承办机构、法制工作机构以及行政机关负责人签字确认； 12.《林业行政处罚决定书》(大高社管林罚决字[2019]1号)及送达回证，拟证明被告区社管局于2019年8月16日作出案涉行政处罚决定，对原告作出责令限期恢复原状，罚款165800.7元的行政处罚，并于2019年8月19日送达给原告。 被告市自然资源局辩称，一、被告市自然资源局具有对下级林业主管部门的行政行为进行行政复议的法定职权。二、被告市自然资源局作出案涉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。2019年10月11日，被告市自然资源局收到原告的行政复议申请,在法定期限内向被告区社管局送达行政复议答复通知，该局在规定期限内作出答复。经审查，被告市自然资源局认为案涉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，于2019年12月6日对原告作出案涉行政复议决定并向原告送达。 被告市自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 第一组职权依据及法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。 第二组程序证据：《行政复议申请书》、原告提供的身份证明材料及相关证据材料、《行政复议答复通知书》及送达回证、《行政复议答复书》及相关证据材料、《行政复议决定审批表》、《行政复议决定书》及送达回证，拟证明2019年10月11日，被告市自然资源局收到原告的行政复议申请并受理，于2019年10月16日向被告区社管局送达通知，要求其在法定期限内提出书面答辩，被告区社管局于2019年10月25日向被告市自然资源局提交了答复书及相关材料，被告市自然资源局经审查认为，案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，依法作出案涉行政复议决定。 本院对上述证据、依据认证如下：原告及被告区社管局、市自然资源局提供的证据来源真实、合法，且与本案具有一定关联，本院予以确认并在卷佐证，但对被告区社管局、市自然资源局主张的案涉行政处罚决定适用法律正确、程序合法的证明事项不予采纳。 经审理查明，自2016年9月20日起，原告对大连至旅顺中部通道七标段进行施工建设。在未经人民政府林业主管部门审核同意的情况下，原告擅自将其在施工过程中产生的渣土排放至建设项目红线外的林地内，使林地用途发生改变。被告区社管局于2016年11月28日接到举报后，委托监测中心对林地毁坏面积进行勘查，监测中心通过现场勘查，于2017年1月10日作出勘查报告，勘查结论：毁坏林地面积13913平方米（合20.87亩）；森林类别为市县级公益林地13913平方米（合20.87亩）；地类为乔木林地13913平方米（合20.87亩）；林种为防护林13913平方米（合20.87亩）；破坏程度为所测现场已平整场地并已修建公路隧道口。被告区社管局根据上述调查情况，将案件移送至大连市森林公安局。 大连市森林公安局委托司法鉴定所对占用案涉林地的面积及毁坏程度进行司法鉴定，司法鉴定所于2019年2月12日作出《习水县兴林林业司法鉴定所司法鉴定意见书》[遵习林鉴字第(2019)027]，鉴定意见：案涉林地用途已发生改变，已堆放碴石土，林业种植条件严重破坏部分的林地面积为4.05亩；林业种植条件尚未严重破坏，已长出草本植部分的林地面积为2.70亩；施工单位积极进行人工恢复，林业种植条件基本满足并正在恢复部分的林地面积为1.54亩。林种均为公益林（地方和国家公益林）。 2019年2月14日，大连市森林公安局以原告非法占用林地行为尚未达到刑事立案标准为由，将案件移交被告区社管局作行政处理，被告区社管局于2019年2月20日立案受理后，于2019年3月18日以当事人在外地工作不能及时接受处理为由，将办案期限延长至2019年5月19日。2019年4月29日，被告区社管局对原告大连至旅顺中部通道七标段项目部办公室主任朱永朋进行询问并制作询问笔录。 被告区社管局经过调查，于2019年5月5日作出案件调查终结报告，认定原告共毁坏林地三块，面积合计为8.29亩（约 5526.69平方米），拟处理意见：1.责令在2019年5月30日前将林地恢复原状；2.罚款165800.7元。同日，被告区社管局对原告作出林业行政处罚先行告知书，将拟处罚的事实、理由、依据向原告告知，并告知其享有陈述和申辩的权利。 2019年5月10日，原告向被告区社管局提出听证申请。2019年5月17日，被告区社管局以当事人在外地施工，现阶段难以正常推进案件查处工作，在规定期限内无法结案为由，向被告市自然资源局申请延长办案期限，被告市自然资源局于2019年5月23日作出批复，同意延长办案期限三个月即自2019年5月20日至2019年8月20日。2019年6月4日，被告区社管局召开听证会，原告在听证会中提出如下申辩意见：1.我方施工的旅顺中部通道工程为大连市政府重点工程，开通施工便道属于施工所需，本应由政府提供相关手续，施工中未损坏林木，破坏现场只有杂草；2.我方已对部分破坏面积覆盖绿化土，进行恢复，经大连市森林公安局行处评估部门评估，已具备恢复植被条件，已恢复部分不应处罚；3.根据《森林法实施条例》第四十三条第一款规定，处罚标准是10至30元，本案按30元进行处罚标准过高。2019年6月14日，被告区社管局经过对案件进行集体讨论，认为仍应对原告作出如下行政处罚：1.责令在2019年5月30日前将林地恢复原状；2.罚款165800.7元。2019年8月16日，被告区社管局作出案涉行政处罚决定，处罚内容与前述内容一致，并于2019年8月19日向原告送达。 原告对案涉行政处罚决定不服，向被告市自然资源局申请行政复议，被告市自然资源局受理申请后进行了审查，认为案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2019年12月6日作出案涉行政复议决定，决定维持案涉行政处罚决定。原告不服，提起本案行政诉讼。 本院认为，被告区社管局具有对管辖区域内擅自改变林地用途的违法行为进行行政处罚的法定职权，被告市自然资源局具有对被告区社管局作出的行政处罚决定进行行政复议的法定职权。 关于案涉行政处罚决定认定的事实是否清楚一节，《森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”，根据本案查明事实，原告确实存在未经人民政府林业主管部门审核同意，擅自将其在施工过程中产生的渣土排放至建设项目红线外的林地内，改变林地用途的事实，违反了上述法律规定。关于原告非法占用林地的面积，被告区社管局根据大连市森林公安局委托司法鉴定所作出的鉴定意见，认定面积为林业种植条件严重破坏的林地面积4.05亩；林业种植条件尚未严重破坏，已长出草本植部分的林地面积为2.70亩；经施工单位积极进行人工恢复，林业种植条件基本满足并正在恢复部分的林地面积1.54亩，得出林地面积合计8.29亩，证据确凿，认定事实清楚，并无不当。关于原告主张被告区社管局委托的监测中心没有让原告对勘查笔录进行盖章确认，且监测中心与大连市森林公安局委托的司法鉴定所对林地面积的认定存在较大差距，被告区社管局对林地面积认定事实不清，本院认为，原告对勘查笔录进行盖章确认并非监测中心勘查的法定必经程序，且监测中心对林地面积进行勘查系被告区社管局对原告非法占用林地面积的调查方式，监测中心的勘查结论与司法鉴定所的司法鉴定意见不完全一致并不影响司法鉴定意见的法律效力。原告在被告区社管局执法过程中并未对司法鉴定意见提出异议，在本案诉讼过程中亦未提供相反证据推翻司法鉴定所的鉴定意见，且故对于原告认为案涉行政处罚决定事实不清的主张，本院不予采纳。 关于案涉行政处罚决定适用的法律是否正确一节，《森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《大连市林业局行政处罚自由裁量权指导标准》规定：“擅自改变防护林、特种用途林林地用途的、临时占用防护林、特种用途林，逾期不归还的，处非法改变用途林地每平方米30元的罚款。”被告根据原告的违法事实，依据上述法律规定及指导标准，要求原告限期恢复林地原状，并按照每平方米林地面积30元的标准给予罚款处罚。但根据司法鉴定所的鉴定意见，案涉林地林种均为公益林（地方和国家公益林），而非指导标准中指定的防护林、特种用途林，被告区社管局适用指导标准确定处罚标准显系不当。被告应根据《辽宁省生态公益林管理办法》第二十九条第（四）项规定：“在生态公益林内排放污染物和堆放固体废弃物破坏生态公益林的，由林业行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，有违法所得的，处违法所得3倍以下罚款，最高不超过3万元，没有违法所得的，处1万元以下罚款”，结合原告擅自将其在施工过程中产生的渣土排放至建设项目红线外的林地内，改变林地用途，破坏公益林的违法事实，给予原告与其违法行为相适应的行政处罚。 关于被告区社管局作出案涉行政处罚决定程序是否合法一节。被告区社管局在执法过程中依法进行了立案、调查、处罚前告知、听证、集体讨论等程序，均符合法律规定。但被告区社管局于2019年5月17日以当事人在外地施工，现阶段难以正常推进案件查处工作，在规定期限内无法结案为由，向被告市自然资源局申请延长办案期限并获得批准，将办案期限延至2019年8月20日，根据被告区社管局于2019年4月29日对原告大连至旅顺中部通道七标段项目部办公室主任朱永朋制作的询问笔录，被告区社管局上述延长办案期限的理由与实际情况不符，其延长办案期限存在程序瑕疵，属于程序违法。 综上所述，被告区社管局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，但适用法律、法规错误且违反法定程序，依法应予撤销。被告市自然资源局作出的维持案涉行政处罚决定的行政复议决定，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第七十九条的规定，判决如下: 一、撤销被告大连高新技术产业园区社会事业管理局于2019年8月16日作出的大高社管林罚决字[2019]1号林业行政处罚决定； 二、撤销被告大连市自然资源局于2019年12月6日作出的大自行复字[2019]9号行政复议决定； 三、责令被告大连高新技术产业园区社会事业管理局于本判决生效之日起六十日内对原告福建路桥建设有限公司重新作出行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告大连高新技术产业园区社会事业管理局、被告大连市自然资源局共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  白 波 人民陪审员  刘忠广 人民陪审员  张付勇 二〇二〇年六月八日 书 记 员  马 丽 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； …… 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。