湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终480号上诉人（原审原告）：盛金华，男，1948年7月8日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：盛兴龙，男，1950年9月30日出生，汉族，住长沙市开福区。上诉人（原审原告）：盛新民，男，1955年1月24日出生，汉族，住长沙市开福区。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，该区区长。委托代理人：胡勇盈，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。上诉人盛金华、盛兴龙、盛新民（以下简称盛金华等三人）因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初602号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年6月30日，开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（以下简称4号征收决定公告）,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星评估公司）、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（以下简称思远四达评估公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。涉案房屋产权登记地址为开福区丝茅冲039号（现消防巷65号）全部，产权登记建筑面积162.7平方米，产权登记用途为住宅，建筑结构为混合，房屋登记产权人为盛金华等占4/6份额、盛兴龙占1/6份额、盛新民占1/6份额。涉案房屋实测建筑面积为232.72平方米，另有钢架棚面积81.88平方米。根据长沙市城乡规划局开福区分局出具的建（构）筑物规划专业咨询意见函，涉案房屋除已有产权面积162.7平方米以外其余部分至今为止未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。2016年7月5日，新星评估公司、思远四达评估公司对涉案被征收房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定涉案被征收房屋建筑面积162.7平方米，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米7806元，总价为127.0036万元。该分户评估报告于2016年7月17日送达给盛金华等三人。开福区征收部门与其多次协商被征房屋的补偿事宜，未达成补偿协议。2018年12月18日，开福区征收办对其制定房屋征收补偿方案，该方案提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供其选择，货币补偿方式为：被征房屋货币补偿总额为1271898元，其中被征收房屋价值补偿费为1270036元，搬迁费为1862元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于长沙市开福区（现房，建筑面积64.61平方米）和福泽园Ａ5栋402号（现房，建筑面积105.13平方米）两套房屋用于涉案房屋产权调换，供其选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请盛金华户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式向征收指挥部书面提出选择决定，逾期未书面提出选择，视为放弃选择补偿方式的权利。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，在评估时点（2016年6月30日）产权调换房福泽园Ａ2栋2305号房屋评估单价为7305元／㎡，总价为471976元；福泽园Ａ5栋402号房屋评估单价为7615元／㎡，总价为800565元。2019年1月24日，开福区政府对盛金华等三人作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其享有陈述和申辩及申请调解的权利。开福区政府将上述房屋征收补偿方案及附件、《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》于2019年1月26日分别送达给盛金华等三人。2019年2月21日，盛金华等三人就房屋征收补偿方案向长沙市征收办申请调解。2019年3月4日，长沙市征收办组织召开调解会议，但其与征收部门最终未能达成房屋征收补偿协议。2017年11月30日，开福区征收办对盛金华户作出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知其有关涉案房屋装饰装修价值协商补偿标准拟定为每平方米420元，其他设施补偿为1450元；若协商不成，征收部门将委托评估公司在告知书中约定的时间进行入户实地查勘。上述权利义务告知书于2018年3月22日送达给盛金华等三人。因就房屋装饰装修价值补偿无法协商一致，2018年7月24日，评估公司上门进行房屋装饰装修价值评估，但未能入户。2019年3月15日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款8097465元，用于支付包括本案盛金华户在内7户的房屋征收补偿。2019年3月18日，开福区征收办向开福区政府申请对盛金华等三人作出房屋征收补偿决定，开福区政府于2019年4月4日对其作出了开政征补字﹝2019﹞第26号《房屋征收补偿决定》（以下简称26号补偿决定）：一、决定对盛金华等三人实行货币补偿；二、其应得的征收补偿总额1271898元（被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿未计入），其中：被征收房屋价值补偿费为1270036元，搬迁费为1862元。补偿款已专户储存，开户银行：国家开发银行湖南省分行，账户名：长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室，账号：43×××00，并为盛金华户提供周转用房，过渡期限不超过一年；被征收房屋装饰装修价值和其他设施补偿，由评估公司评估确定后由开福区房屋征收部门另行对被征收人给予补偿；三、限其在本房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁，并与开福区房屋征收部门办理房屋征收补偿、房屋移交及搬迁等手续，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。同时告知其提起诉讼及行政复议的权利期限。征收部门将26号补偿决定于2019年4月4日送达给盛金华等三人，并在涉案项目征收指挥部张贴公布。盛金华等三人不服，提起本案行政诉讼，请求撤销26号补偿决定。原审法院认为：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。开福区政府为了“改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”而对开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出4号征收决定公告，该征收决定符合“为了公共利益的需要”。本案所涉项目被征收人不服该征收决定，向长沙市人民政府申请了行政复议。长沙市人民政府经复议审查后，维持了该征收决定。在本案征收补偿决定诉讼中，开福区政府仍就征收决定的合法性进行了举证，原审法院经审查后认为涉案征收决定符合法律规定，对其合法性予以认定。故盛金华等三人提出“涉案项目征收不是为了公共利益需要，未进行社会稳定风险评估、补偿款未足额到位专户储存、征收补偿方案未公开征求意见，征收决定公告作出程序违法”的理由缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。二、开福区政府作出26号补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条并参照《湖南省实施办法》（以下简称省政府268号令）第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿条例实施办法》（以下简称长沙市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，故开福区政府具有作出涉案补偿决定的法定职权。三、26号补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中开福区政府对关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出的4号征收决定公告中载明的征收决定已经发生法律效力，涉案房屋在该项目房屋征收范围内。4号征收决定公告所确定的签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与盛金华等三人就房屋征收补偿事宜未达成协议。开福区政府按照征收补偿方案对其作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，公证机关对投票的过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，该分户评估报告送达给盛金华等三人后，其未申请复核。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供其选择，因其未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对其进行货币补偿，符合法律规定。盛金华等三人提出“评估机构选定程序违法，开福区政府剥夺其补偿方式选择权”的理由缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。四、关于盛金华等三人提出房屋面积认定错误，补偿不公平的问题。原审法院审查认为，依照市政府116号令第二十六条规定，被征收房屋的建筑面积、结构、用途等，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。涉案房屋的房屋权属证书与房屋登记簿上记载的面积均为162.7平方米，开福区政府以该面积认定涉案房屋的价值符合法律规定。盛金华户2013年8月改建涉案房屋时，未及时办理建设工程规划许可证，2014年4月被长沙市城乡规划局开福区分局予以行政罚款，并责令完善涉案房屋的规划许可手续，2014年5月补办的建设工程规划许可证核准的建设规模为162.7平方米。涉案房屋虽然实测建筑面积为232.72平方米，另有临时钢架棚面积81.88平方米，但根据长沙市城乡规划局开福区分局出具的《建（构）筑物规划专业咨询意见》，涉案房屋除已有产权面积162.7平方米以外其余部分至今为止未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。故盛金华等三人主张“违章面积已经规划部门行政处罚，该部分面积已经合法化”的理由缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。本案中，评估机构对涉案房屋做出评估报告，盛金华等三人在收到涉案评估报告后，并未依规定对该评估结论申请复核。开福区政府根据评估机构评估得出的结果，确定对涉案房屋的价值补偿数额，进而作出涉案补偿决定具有相应的事实和法律依据，符合正当程序，并无明显不当。综上所述，开福区政府对盛金华等三人作出的26号补偿决定主体适格，认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。盛金华等三人提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛金华等三人的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由盛金华等三人负担。盛金华等三人不服上述判决，向本院提起上诉称:1.自4号征收决定公告发布起，开福区政府并未对涉案房屋进行确权。2.涉案房屋是在2013年经长沙市规划局、长沙市政府批准、审核，以自筹资金的方式进行改造，并于2014年重新建设的。3.涉案房屋供盛金华一家四个小家庭居住，开福区政府提供的产权置换房屋仅两套，且均为危房。4.涉案房屋实际上有212㎡，开福区政府按照162.7㎡进行补偿，显失公平。5.评估价格明显低于同类房屋的市场价格。综上，请求，1.撤销原审判决；2.撤销开福区政府作出的26号补偿决定；3.本案诉讼费用由开福区政府承担。开福区政府答辩称：一、原审判认定事实清楚，适用法律正确，开福区政府作出26号补偿决定符合法律规定。1.涉案征收的评估机构系依法选定。2.依法作出房屋征收分户评估报告后，已经送达被征收人。3.房屋征收部门依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利。4.开福区政府依法作出房屋征收补偿决定已经送达并公告。二、盛金华等三人提出的上诉理由均不能成立。1.涉案征收符合公共利益的需要。社会稳定风险评估报告不是本案审查的内容，且长沙市人民政府已对涉案征收决定的合法性进行了确认。2.开福区政府以依法选定的评估机构作出的评估报告为依据，确定补偿数额，不存在补偿标准过低等问题。盛金华等三人也未对评估报告依法申请复核。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，开福区政府提交了：1.开福区征补办2020年5月13日对盛金华户的《告知书》。内容为，征收办仍可向盛金华等三人提供与被征收房屋同一评估时点的长沙市开福区、Ａ5栋402号的产权调换房屋。该产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循现阶段等价值交换原则进行换算，找补差价。该《告知书》及产权调换房屋的评估报告于2020年5月15日送达给盛金华等三人。经核实，盛金华等三人已经收到该上述材料，并明确表示不接受该产权调换。2.《关于丝茅冲一期项目陈淑华等5户诉征收补偿决定二审相关问题的情况说明》及附件一（负责该项目评估的新星公司、思远四达公司对项目周边二手房市场价格调查情况）、附件二（国家统计局官网公布的长沙二手房住宅价格指数）。拟说明该项目房屋当时的评估单价高于周边二手房市场单价，充分保障了被征收人利益，而项目房屋价格上涨的时期主要集中在2017年，2019年3月平均成交价相比2016年6月上涨了25.12%。3.《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期项目的情况说明》。该项目共涉及私房831户，项目启动四年，共完成803户，目前剩余28户未签订补偿协议。项目业主单位已支付巨额补偿资金，财务成本压力很大。该地块已经立项为住宅商用地，亟需完成征收进入招拍挂程序。二审另查明：1.2016年6月30日，开福区政府发布4号征收决定公告,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市政府申请行政复议，长沙市政府作出了长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书。该决定书认定，涉案项目的征收符合公共利益的需要，项目依法立项，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。开福区政府已经履行了各项征收前置程序，涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。开福区政府作出房屋征收决定，符合法律规定。复议决定依法维持了涉案征收决定。2.新星公司于2017年6月2日变更为湖南新星房地产土产评估咨询有限公司。本院认为，根据国务院590号令第四条、第八条第(五)项、第二十六条规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的开政征字[2016]4号征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出26号补偿决定的前提条件。开福区政府在签约期限内与盛金华等三人达不成补偿协议，可以按照征收补偿方案依法对盛金华等三人作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是26号补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于评估报告是否遗漏了涉案房屋补偿面积的问题根据原审查明的事实，2014年5月13日，长沙市城乡规划局开福区分局作出的长规开建字第（2013）002号《建设工程规划许可证》许可盛金华等三人修建私房，许可面积为167.2㎡。2014年9月23日长房权证开福字第××号《房屋所有权证》载明盛金华户房屋建筑面积为162.7㎡。2017年4月24日，长沙市城乡规划局开福区分局出具《关于盛金华、盛兴龙、盛新民建（构）筑物规划专业咨询意见》，载明涉案建（构）筑物除已有产权面积162.7㎡以外其余部分至今为止未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属于违法建筑。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准的规定，本案房屋的评估面积按照经专业机构的测量及相关职能部门的认定的结果，对证载合法产权面积进行评估，并无不当。因此，盛金华等三人认为评估报告中面积认定错误的理由不能成立，本院不予支持。二、关于开福区政府能否依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府2016年6月30日发布了4号征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋征收分户评估报告，但开福区政府直至2019年4月4日才做出26号补偿决定并予以送达。对此，开福区政府虽然在二审中采取了相应的补救措施，在一定程度上弥补了盛金华等三人因补偿迟延期间房地产市场价格波动带来的损失，但26号补偿决定仅依据分户评估报告确定涉案被征收房屋的补偿价值，存在不合理之处。盛金华等三人认为没有实质公平补偿的上诉理由成立。综上所述，开福区政府作出26号补偿决定，确定以货币补偿方式进行补偿安置，符合相关法律与国务院590号令的规定，并无不当。但在无充分正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务违法。但涉案开福区德雅路片区棚户区一期改造项目（丝茅冲地块）是长沙市主城区2015年旧城区改造项目，已经被纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现征收工作历经四年，超过96%的被征收户已经与征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了绝大多数被征收户的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。虽然在诉讼中开福区政府对盛金华户作出了仍可选择产权调换进行补偿的告知，但盛金华等三人已经明确拒绝接受产权调换的补偿方式，因此开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初602号行政判决；二、确认长沙市开福区人民政府作出的开政征补字〔2019〕第26号《房屋征收补偿决定》违法；三、责令长沙市开福区人民政府对涉案房屋征收补偿作出补救措施。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人长沙市开福区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 旻审判员 钟玺波审判员 林 芝二〇二〇年六月二日法官助理薛珊珊书记员林俊宇