河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫05行终126号上诉人（一审原告）安阳新东方商厦百货有限责任公司，住所地安阳市北关区红旗路1号。法定代表人路爱君，董事长。委托代理人周占民，该公司工作人员。委托代理人宋玉海，河南中丰律师事务所律师。被上诉人（一审被告、再审被申请人）安阳市自然资源和规划局（原安阳市国土资源局），住所地安阳市文峰区永明路6号。法定代表人宁红亮，局长。委托代理人裴海平，该局工作人员。委托代理人秦永民，河南国厚律师事务所律师。一审第三人、再审申请人安阳市中太房地产开发有限责任公司，住所地安阳市北关区机场南路民航路街道办事处院内。法定代表人乔炳林，董事长。安阳新东方商厦百货有限责任公司（以下简称新东方百货公司）诉安阳市国土资源局、安阳市中太房地产开发有限责任公司（以下简称中太房地产公司）国有建设用地使用权出让合同一案，安阳市龙安区人民法院于2014年7月11日作出的（2014）龙行初字第11号行政判决，在该判决发生法律效力后，中太房地产公司向安阳市龙安区人民法院申请再审，安阳市龙安区人民法院于2014年9月18日作出（2014）龙行申字第1号行政裁定，裁定再审该案，并于2014年11月28日作出（2014）龙行再初字第1号行政裁定。该裁定发生法律效力后，安阳市龙安区人民法院于2018年5月7日作出（2018）豫0506行监1号行政裁定，裁定对（2014）龙行再初字第1号行政裁定再审。在再审过程中，安阳市国土资源局提出异议。安阳市中级人民法院于2018年12月27日作出（2018）豫05行监1号行政裁定，裁定撤销安阳市龙安区人民法院（2018）豫0506行监1号行政裁定；指令滑县人民法院再审本案。滑县人民法院于2020年2月10日作出（2019)豫0526行再1号行政裁定书，新东方百货公司不服该裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。安阳市龙安区人民法院一审查明：新东方百货公司在安阳市北关区红旗路1号拥有国有土地使用权的土地一处。原安阳市国土资源局于2011年5月24日和安阳市中太房地产开发有限责任公司签订编号为豫（安）出让（2011）0003号的《国有建设用地使用权出让合同》，将包括新东方百货公司上述拥有合法使用权的土地、宗地编号为2010-9-3的土地使用权出让给中太房地产公司使用。新东方百货公司知道合同内容后，提起一审行政诉讼。安阳市龙安区人民法院一审认为：原安阳市国土资源局具有对国有土地依法出让的法定职责。最高人民法院《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。”本案中，安阳市国土资源局出让国有土地使用权的行为是一种具体行政行为，新东方百货公司是被诉具体行政行为涉及土地的实际使用人，与该具体行政行为有法律上的利害关系，其认为该具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案中，安阳市国土资源局在法定期限内没有向该院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据。因此，安阳市国土资源局与中太房地产公司签订的编号为豫（安）出让（2011）0003的《国有建设用地使用权出让合同》应视为没有证据、依据，依法应予撤销。关于新东方百货公司请求撤销安阳市国土资源局未经合法程序将新东方百货公司享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给中太房地产公司的所有具体行政行为违法的诉讼请求，该请求事项不明确、具体，依法不予支持。判决：一、撤销安阳市国土资源局与中太房地产公司2011年5月24日签订的编号为豫（安）出让（2011）0003《国有建设用地使用权出让合同》；二、驳回新东方百货公司请求撤销安阳市自然资源和规划局未经合法程序将新东方百货公司享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给中太房地产公司的所有具体行政行为违法的诉讼请求。中太房地产公司于2014年8月15日向安阳市龙安区人民法院申请再审称：1.新东方百货公司起诉已超过诉讼时效。被申请人新东方商厦至迟在2011年就应当知道本案地块征收及出让的实际情况，而其在2014年才提起诉讼，已超过起诉期限，应依法裁定驳回起诉。2.原判决认定申请人与被申请人签订豫（安）出让（2011）0003《国有建设用地使用权出让合同》是行政行为，属于人民法院行政庭受案范围，并判决撤销该合同，与最高法院司法解释、立法机关的答复、最高法院公布案例相悖。3.原判决适用法律错误，判决不当，应撤销原判并依法改判。《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同，土地出让方与受让方均为民法调整的主体，学理上所称的行政合同，在现行法律和司法实践中并未规定或认定。原判决将请求撤销《国有建设用地使用权出让合同》的诉请作为行政行为受理、认定和判决，必须依法纠正。4.原判决严重不当。本案中中太房地产公司与市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》所涉地块位于红旗路与解放大道交叉口东北角，出让面积为27640.94平方米。新东方商厦称其拥有北关区红旗路1号房地产，其实际拥有使用权的土地仅位于该地块西南角一隅，面积仅4502.25m2。有关各方除东方商厦外，还有更多的早已搬迁、急需回迁的居民和单位。申请人的项目正在积极建设中，原审判决撤销豫（安）出让（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》，势必造成对早已搬迁、急需回迁的居民和单位合法权益的损害，损害公共利益，有违公平和公正。请求依法撤销安阳市龙安区人民法院（2014)龙行初字第11号行政判决；驳回新东方商厦的全部诉讼请求；判决新东方商厦承担本案全部诉讼费用。新东方百货公司在再审中当庭答辩称：1.新东方百货公司之前向国土局申请过，国土局书面拒绝，之后向北关区提起建设用地规划许可证诉讼案件中得到本案所涉及的出让合同，随后3个月内即提起行政诉讼；2.新东方百货公司通过公告无法判定具体、确定的出让行为，无法提起确定之行政诉讼；3.中太房地产公司认为本案系民事范围，系曲解了最高院民事案由规定及土地出让司法解释。出让合同双方发生纠纷适用民事审理没有问题，但新东方系出让合同之外的第三人，与申诉人所述的合同双方显然不同。4.法院适用法律得当，程序合法。请求维持原审判决。安阳市国土资源局在再审中当庭答辩称：中太房地产公司的申诉理由和事实正确，同意中太房地产公司的理由。安阳市龙安区人民法院再审查明的事实与原审一致。安阳市龙安区人民法院再审认为：安阳新东方商厦百货有限责任公司在得知土地出让合同3个月内即起诉，在诉讼时效范围。最高人民法院《民事案件案由规定》是对各类民事纠纷如何确定案由的具体规定，该规定第十项合同纠纷第77条第一项明确列明建设用地使用权出让合同纠纷，故建设用地使用权出让合同纠纷应属于民事纠纷范畴，应适用民事诉讼程序审理。2005年8月1日施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》总则也明确：……就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。其第一条规定，本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。新东方百货公司要求撤销的豫（安）出让（2011）0003号《国有建设用地使用权出让合同》，系出让国有建设用地使用权合同纠纷，故新东方百货公司不应就合同纠纷提起行政诉讼，且原审判决撤销安阳市国土资源局与中太房地产公司签订的编号为豫(安）出让（2011）0003的《国有建设用地使用权出让合同》，而非撤销安阳市国土资源局作出的出让国有土地使用权的具体行政行为，所以原审第一项以行政判决撤销国有建设用地使用权出让合同并不适当。原审关于新东方百货公司请求撤销安阳市国土资源局未经合法程序将新东方百货公司享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给中太房地产公司的所有具体行政行为违法的诉讼请求，该请求事项不明确、具体，依法不予支持的判决并无不当。裁定：一、维持安阳市龙安区人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决第二项，即驳回安阳新东方商厦百货有限责任公司请求撤销安阳市国土资源局未经合法程序将新东方百货公司享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给中太房地产公司的所有具体行政行为违法的诉讼请求；二、撤销安阳市龙安区人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决第一项，即撤销安阳市国土资源局与第三人中太房地产公司2011年5月24日签订的编号为豫(安）出让（2011）0003《国有建设用地使用权出让合同》，驳回新东方百货公司的起诉。滑县人民法院再审过程中，各方当事人均未提出新的诉讼意见；未提交新的证据材料。查明的主要事实与安阳市龙安区人民法院原审、再审查明的事实一致。滑县人民法院另查明，2012年4月28日，安阳市北关区人民政府作出北政文〔2012〕35号《安阳市北关区人民政府关于对东方红片区改造项目范围内国有土地上房屋征收的决定》，新东方百货公司所有的北关区红旗路1号房屋在该征收决定确定的征收范围内。新东方百货公司不服该决定，对该决定及附件《东方红片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》向安阳市人民政府申请行政复议，安阳市人民政府于2014年4月3日作出安政复决[2012]96号行政复议决定，维持北政文〔2012〕35号征收决定及附件。新东方百货公司向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，安阳市中级人民法院裁定案件交由安阳市文峰区人民法院审理。安阳市文峰区人民法院经过审理，于2015年4月17日作出（2014）文行初字第27-28号行政判决，驳回新东方百货公司的诉讼请求。新东方百货公司不服，上诉于安阳市中级人民法院，安阳市中级人民法院经过审理，于2016年2月26日作出（2015）安中行终字第213-214号行政判决，驳回上诉，维持原判。根据2018年《安阳市机构改革实施方案》，将市国土资源局等机关的职责整合，组建市自然资源和规划局。滑县人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，因此安阳市自然资源和规划局依法应作为本案被申请人参加本案诉讼。根据各方当事人的陈述，结合原审、再审情况，本院对本案的审查重点予以归纳并评述如下：一、关于本案再审审查的对象即生效裁判。本案中，安阳市龙安区人民法院原审作出的（2014）龙行初字第11号行政判决发生法律效力后，该院又作出（2014）龙行申字第1号行政裁定书，裁定对该案再审并作出（2014）龙行再初字第1号行政裁定。（2014）龙行再初字第1号行政裁定发生法律效力后，该院又作出（2018）豫0506行监1号行政裁定，裁定对（2014）龙行再初字第1号行政裁定再审。安阳市中级人民法院作出的（2018）豫05行监1号行政裁定撤销了豫0506行监1号行政裁定，指令滑县人民法院再审本案。那么，在滑县人民法院按照中院裁定对案件进行再审前，仍然发生法律效力的裁定是安阳市龙安区人民法院作出的（2014）龙行再初字第1号行政裁定，因此，滑县人民法院再审本案的审查的主要对象应该是（2014）龙行再初字第1号行政裁定。二、关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否属于现行的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政协议。现行《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”同时，参照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一项的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》系安阳市国土资源局与中太房地产公司签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用的公司法人之间；安阳市国土资源局为地方人民政府具有对辖区内国有土地使用权出让进行办理、监督检查行政职责的行政机关；协议约定的主要内容亦是为加强土地管理，促进城市建设和经济发展的目的，因此该合同实质上系安阳市国土资源局为实现相应的行政管理目标，履行国有土地使用权出让行政职责，而与中太房地产公司签订的国有土地使用权协议，从现行《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定的角度来看，该合同属于行政协议。但是，需要说明的是，行政诉讼中对于行政协议作出明确规定始于2015年5月1日起实施的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，虽然从该规定的角度审视被诉《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议范畴，但毕竟被诉合同签订于新法实施之前，其是否行政协议与本案是否应作为行政案件予以受理，仍属于不同的概念。三、关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》在原告起诉时是否属于行政诉讼受案范围。第一，现行的《中华人民共和国行政诉讼法》，系1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定》第一次修正；根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定》第二次修正。第一次修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起开始施行。将行政协议纳入人民法院行政案件受案范围正是第一次修正时增加的内容，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释均无相关规定。对于修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和最高人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，而主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。新东方百货公司针对行政诉讼法第一次修正前签订的行政协议提起行政诉讼，无充分法律依据。第二，最高人民法院《民事案件案由规定》是对各类民事纠纷如何确定案由的具体规定，该规定第十项“合同纠纷”第77条第一项明确列明了建设用地使用权出让合同纠纷。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条也规定，本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。虽然随着2015年5月1日起修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的施行，上述规定是否仍然适用在实务界存在争议，但在此之前该类案件仍应以国有土地使用权合同纠纷案由作为民事案件予以审理。第三，《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（〔2005〕行他字第12号）规定：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。”但是，需要注意的是，最高人民法院作出的该答复的缘起是辽宁省高级人民法院[2005]辽行终字第1号《关于李永明是否具有原告资格的请示》，该案所涉的“行政机关出让土地行为”是县政府作出的同意出让有关土地的批复，而不是国有土地使用权出让合同，且案件的主要争议焦点亦与本案不同。另外，最高人民法院作出该批复时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未颁布实施，该案签订国有土地使用权出让合同的基础与本案更存在根本差异，且当时最高人民法院《民事案件案由规定》及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》均亦尚未施行。因此，不能以该批复为依据确定国有土地使用权出让合同属于可诉的行政合同。根据上述规定，在2015年5月1日起修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》施行前，相关法律和司法解释对于国有土地使用权出让合同的民事属性已经做了明确规定，如果将该类案件作为行政案件审理，势必会产生法律适用和案件审理上的诸多矛盾，不利于纠纷解决。因此，考察被诉《国有建设用地使用权出让合同》是否属于行政案件受案范围，应以第一次修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的施行时间即2015年5月1日作为主要节点。本案中，安阳市国土资源局与中太房地产公司签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》的时间是2011年5月24日；新东方百货公司向安阳市龙安区人民法院提起原审行政诉讼的时间是2014年5月21日，在这两个时间点，行政诉讼法均尚未修改及施行，在出让合同签订时间、新东方百货公司起诉时间均是在新法施行之前的情况下，根据法不溯及既往的法律适用的基本原则，当事人对《国有建设用地使用权出让合同》不服提起的诉讼，显然不属于行政诉讼受案范围。新东方百货公司在安阳市龙安区人民法院再审中提出:“申诉人认为本案系民事范围，系曲解了最高院民事案由规定及土地出让司法解释。出让合同双方发生纠纷适用民事审理没有问题，但新东方系出让合同之外的第三人，与申诉人所述的合同双方显然不同。”本院认为，固然，新东方百货公司系出让合同之外的第三人，与合同双方之间产生的争议不同，但该争议仍是基于国有土地使用权出让合同属于民事合同的前提下产生的争议，亦应在民事诉讼的框架内予以解决。因此，对于新东方百货公司的该主张，依法不予支持。四、关于对新东方百货公司的第2项诉讼请求应作何裁判方式。新东方百货公司提起原审诉讼时的第2项诉讼请求是：“依法撤销被告未经合法程序将原告享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给第三人的所有具体行政行为违法”。安阳市龙安区人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决认为：“该请求事项不明确、具体，本院依法不予支持”，从而在判决结果第二项驳回该诉讼请求。安阳市龙安区人民法院（2014）龙行再初字第1号行政裁定认为：“原审关于原审原告请求撤销原审被告未经合法程序将原告享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给第三人的所有具体行政行为违法的诉讼请求，该请求事项不明确、具体，本院依法不予支持的判决并无不当”，裁定维持（2014）龙行初字第11号行政判决第二项。滑县人民法院认为：修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第三项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项规定，起诉不具备其他法定要件的，已经受理的，应当裁定驳回起诉。本案中,姑且不论原审原告第2项诉讼请求“撤销……违法”在表述上存在的逻辑错误，该项请求要求撤销“所有具体行政行为”依然属于诉讼请求不具体。这是因为，国有建设用地使用权出让涉及拟定方案、报经批准、招拍挂、交付土地、颁发土地使用证特别是签订出让合同等一系列行政行为，各阶段行为的参与主体与工作程序亦不相同，原审原告笼统请求撤销所有行为，显然属于诉讼请求不具体的情形，原审原告在本案审理过程中对此亦予以认可。因此，新东方百货公司的该请求不符合修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第三项的规定，按照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项的规定，已经受理的，应当裁定驳回起诉。故安阳市龙安区人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决驳回该诉讼请求、安阳市龙安区人民法院（2014）龙行再初字第1号行政裁定维持该判项的处理结果显然不符合前述规定。另外，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十八条规定：“人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作生效判决、裁定的人民法院重新审判。”本案中，安阳市龙安区人民法院原审（2014）龙行初字第11号行政判决系以判决方式结案，而安阳市龙安区人民法院再审（2014）龙行再初字第1号行政裁定以裁定方式结案，且裁定书中不仅有程序上撤销原判、驳回起诉的判项，亦有实体上维持原审驳回诉讼请求的判项，显然不符合法律规定，即安阳市龙安区人民法院再审的处理结果以判决方式作出更为合适。五、关于新东方百货公司提起本案诉讼是否符合“一案一诉”的诉讼原则。修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。”本案中，新东方百货公司的的诉讼请求是：1.撤销被告与第三人签订的合同编号为豫（安）出让（2011）0003《国有建设用地使用权出让合同》；2.撤销被告未经合法程序将原告享有房地产合法手续的国有建设用地使用权出让给第三人的所有具体行政行为违法。两项诉讼请求涉及的行为不属于同类行政行为，且审级亦可能不同，故本案新东方百货公司两项诉讼请求涉及的行政行为不可以合并审理。按照“一案一诉”的诉讼原则，新东方百货公司应当分别起诉，其在同一案件中一并提起诉讼，亦不符合法定的起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。综上所述，新东方百货公司提起本案原审诉讼，请求事项不属于行政审判权限范围；诉讼请求不具体，违反“一案一诉”的基本原则，起诉不具备其他法定要件，对于其起诉，依法应当对全案裁定不予受理，已经受理的，依法应当对全案裁定驳回起诉。安阳市龙安区人民法院原审予以受理并作出相应判决；安阳市龙安区人民法院再审并作出相应裁定，均未正确适用法律，相关裁判结果应予纠正。需要说明的是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后，房屋征收部门与被征收人订立补偿协议；补偿协议订立后，一方不履行的，另一方可依法提起诉讼；若在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定；被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。也就是说，在被征收人未能通过法定救济途径撤销房屋征收决定后，其仍可在后续的房屋征收补偿程序中按照相关规定主张自己的权利，依法寻求救济，维护自身合法权益。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一百二十二条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第一项、第十一项的规定，裁定：一、撤销安阳市龙安区人民法院（2014）龙行再初字第1号行政裁定；二、撤销安阳市龙安区人民法院（2014）龙行初字第11号行政判决；三、驳回安阳新东方商厦百货有限责任公司的起诉。案件受理费人民币50元，已由安阳新东方商厦百货有限责任公司预交，予以退还。上诉人安阳新东方商厦百货有限责任公司上诉称：从行政合同的定义和特征来看，本案涉及的是行政合同，而且具有行政可诉性。在本案中新东方百货公司针对安阳市国土资源局将属于新东方百货公司合法拥有的土地使用权出让给中太房地产公司的出让行为而提起的行政诉讼,属于人民法院受案范围。最高人民法院在《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》中明确指出:“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服可以作为原告提起行政诉讼”。本案中安阳市国土资源局出让国有土地使用权的行为是一种特殊的具体行政行为，新东方百货公司是被诉行政行为涉及土地的实际使用人,与该具体行政行为有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，且属于人民法院受案范围，人民法院应当受理。一审法院违反立案的规定，程序违法并有意剥夺新东方百货公司的上诉权。在本案中安阳市国土资源局不仅做出了严重违法的具体行政行为，而且还违反了政府的诚信原则。请求：一、维持滑县人民法院（2019)豫0526行再1号行政裁定书第一项;撤销滑县人民法院(2019）豫0526行再1号行政裁定书第二项、第三项，维持安阳市龙安区人民法院(2014)龙行初字第11号行政判决。被上诉人安阳市自然资源和规划局答辩称：本案属于民事纠纷，上诉人提出的撤销合同的诉请不属于行政诉讼请求范围，一审裁定驳回起诉符合法律规定。上诉人在一审提出的第二项诉请主张不明确，不具体，上诉人的房屋未被拆除，不动产证未被撤销注销，实体权利并未剥夺，不具有原告主体资格。请求：驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人、再审申请人安阳市中太房地产开发有限责任公司未参加诉讼，也未向法庭陈述。本院经审理查明，2020年5月18日，安阳市北关区人民政府作出北政文﹝2020﹞63号文件，根据目前东方红片区建设实际，决定对北政文﹝2012﹞35号文件确定的征收范围内，新东方百货公司的房屋不再征收。其余本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为:本案中，新东方百货公司请求撤销原安阳市国土资源局于2011年5月24日和安阳市中太房地产开发有限责任公司签订编号为豫（安）出让（2011）0003号的《国有建设用地使用权出让合同》是否属于行政受案范围，是本案争议的焦点。《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（〔2005〕行他字第12号），该答复时间为2005年6月3日作出的。2005年8月1日实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日施行，施行后受理的第一审案件适用本解释，本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”2011年2月18日发布的最高人民法院《民事案件案由规定》是对各类民事纠纷如何确定案由的具体规定，该规定第十项“合同纠纷”第77条第一项明确列明了建设用地使用权出让合同纠纷。行政诉讼法对于行政协议作出明确规定是于2015年5月1日起实施的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释均无相关规定。故在2015年5月1日之前以国有土地使用权合同纠纷案由的该类案件应作为民事案件予以审理。本案中，原安阳市国土资源局与中太房地产公司签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》的时间是2011年5月24日；新东方百货公司向安阳市龙安区人民法院提起原审行政诉讼的时间是2014年5月21日，在出让合同签订时间、新东方百货公司起诉时间均是在新法施行之前的情况下，根据法不溯及既往的法律适用的基本原则，故本案不属于行政诉讼受案范围。关于上诉人所称原审法院程序违法，经查，并未剥夺上诉人上诉等合法权利。综上，上诉人上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  袁武明审判员  武丽霞审判员  段 新二〇二〇年六月十一日书记员  王俊芳