济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初94号 原告吴元美，女，1972年11月28日出生，汉族，住山东省济南历城区。 委托代理人宗胜军，山东垠鹏律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地山东省济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人王森山，济南市南部山区管理委员会仲宫街道执法中队工作人员。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 原告吴元美因认为被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）不履行法定职责，于2020年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于3月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于4月3日公开开庭审理了本案。原告吴元美及其委托代理人宗胜军到庭，被告南山管委会委托代理人刘振振律师出庭应诉。本案现已审理终结。 原告吴元美诉称，请求判令：1.确认被告不履行安置职责违法；2.要求被告在仲宫驻地为原告选址，按照原告原有房屋建造规模进行异地安置；3.起诉费及其相关费用由被告全部承担。事实与理由：2018年6月，南山管委会对卧虎山水库一级水源保护区内的建筑物及公共设施进行拆除清理。原告居住的宅基地610㎡砖混二层楼房在此次拆除清理范围之内。拆除时，南山管委会对原告610㎡的宅基地按照1050元/㎡的标准给予了补助。拆除后，南山管委会对原告480㎡的宅基地用地面积未给予任何补偿。因西许村是规划搬迁村，拆除前被告曾向原告承诺由被告出资，在仲宫驻地适宜区域根据原告原用地面积另划宅基地，并按照其原有房屋建设规模进行异地安置，同时承诺于2019年上半年南草沟村10户村民宅基地迁建时一并给予安置解决，西许村支部书记张殿祥现场担保，被告向原告出具《关于对西许村四户宅基地的处理意见》作为保证。2019年上半年，被告针对南草沟村10户村民出台了民宅《拆迁安置补偿实施方案》，发放补偿款，并出资规划了新的宅基地对上述10户村民进行了安置，但其对原告等四户的异地安置承诺却至今未能兑现。 原告吴元美向本院提交了如下证据： 1.济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）、卧虎山水库一级水源保护区地上建筑物整改工作指挥部（以下简称整改指挥部）于2018年6月26日作出的《关于西许村四户宅基地的处理意见》一份，证明南山管委会责成仲宫街道办对吴元美等四户另划宅基地的事实，且南山管委会至今未按照处理意见履行安置职责； 2.2018年7月2日，仲宫街道办《关于对西许村四户宅基地的处理意见》一份，证明仲宫街道办按照南山管委会意见，对吴元美等四户在仲宫街道驻地适用区域，按照原有建筑规模，另划宅基地进行异地安置，但至今未履行； 3.整改指挥部《仲宫镇西许画家村统计》一份，证明吴元美的拆迁补偿款金额为637366元； 4.照片一宗十三张，证明南山管委会在出具行政意见前进行了公开、公示等行政行为； 5.情况说明、证明各一份，证明西许庄村委会对吴元美等四户的真实情况出具的说明、证明； 6.南山管委会《卧虎山水库一级水源保护区内民宅拆迁安置补偿实施方案》（济南山管发[2019]7号）； 7.仲宫街道办卧虎山水库一级水源保护区南岸南草沟村民宅基地安置区工程施工招标文件； 证据6-7共同证明南山管委会针对南草沟村制定了民宅拆迁安置补偿实施方案并进行了拆迁安置，但同处卧虎山水库一级水源保护区拆迁在前的吴元美等拆迁户却至今未获安置； 8.原指挥部成员，西许村支部书记张殿祥于2020年1月12日出具的证人证言，证明仲宫街道办没有对吴元美进行安置的权限。 被告南山管委会辩称，吴元美所诉请的事项非南山管委会职责范围，其不存在不作为的情形，不是本案适格被告，吴元美提起本案诉讼无任何事实及法律依据。南山管委会于2019年3月18日作出的《济南市南部山区管理委员会卧虎山水库一级水源保护区内民宅拆迁安置补偿实施方案》及仲宫街道办出具的《关于对西许村四户宅基地的处理意见》可以明确，仲宫街道办是画家村拆迁安置的实施主体和责任主体，并直接负责组织实施测绘调查、房屋认定、人员认定、协议签订和拆迁安置工作。此外，南山管委会从未向吴元美做出过其所述的承诺，南草沟村拆迁安置与吴元美亦无任何关联。 被告南山管委会向本院提交了如下证据、依据： 1.《济南市南部山区管理委员会关于成立卧虎山水库一级水源保护区地上建筑物拆除工作指挥部的通知》（济南管发〔2018〕18号），证明被告根据中央环保督察组的要求依法设立了卧虎山水库一级水源保护区地上建筑物拆除工作指挥部（以下简称拆除指挥部），由该机构按照济南市人民政府的批示意见，于2018年6月开始对卧虎山水库一级水源保护区内的地上建筑物进行整改、拆除，其中包含画家村； 2.整改指挥部与仲宫街道办于2018年6月26日出具的《关于对西许村四户宅基地的处理意见》，证明由整改指挥部责成仲宫街道办协调相关职能部门对吴元美等四户村民在一级水源保护区以外的适宜区域另划宅基地； 3.仲宫街道办于2018年7月2日出具的《关于对西许村四户宅基地的处理意见》，证明吴元美等四户村民住宅己按照《卧虎山水库一级水源保护区地上建筑物拆除补助方案》拆除并进行了补助，由仲宫街道办协调相关职能部门对吴元美等四户村民在仲宫街道驻地适宜区域另划宅基地进行异地安置； 4.《济南市南部山区管理委员会卧虎山水库一级水源保护区内民宅拆迁安置补偿实施方案》（济南山管发〔2019〕7号），证明仲宫街道办是拆迁安置实施主体和责任主体，负责组织实施测绘调查、房屋认定、人员认定、协议签订和拆迁安置工作。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对南山管委会提交的证据，吴元美对证据1-4的真实性无异议，证明目的有异议，认为整改、拆除指挥部均是南山管委会成立的工作机构，行使的是南山管委会的职能，2018年6月26日的处理意见盖有拆除指挥部的印章，（2019）7号文亦是南山管委会所发，以上证据均证明安置责任主体是南山管委会，而非仲宫街道办。 对吴元美提交的证据，南山管委会对证据1、2的真实性无异议，证明目的有异议，认为该两份证据恰能证明吴元美等四户村民的拆迁安置补偿工作应由仲宫街道办负责实施，而非南山管委会的职责所在；对证据3的真实性无异议，吴元美也已领取了相应的拆迁补助款；对证据4的真实性无异议，但该组照片所体现的公示、公告行为系南山管委会所设立的临时机构在画家村拆除整改过程中所实施的行为，与原告诉请事项无关；对证据5、6的真实性无异议，证明目的有异议，认为拆迁安置补偿实施方案第二条任务分工中明确，仲宫街道办是拆迁安置实施主体和责任主体；对证据7的真实性无异议，但该证据与原告诉请事项及其主张无关；对证据8的真实性和证明目的有异议，认为证人应当出庭接受法庭询问，否则其证言依法不能作为定案依据，且张殿祥作为西许村支部书记，对于仲宫街道办的权限问题其无权解释。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据8，因未附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第四项的要求，故本院不予认定。原告提交的其他证据及被告提交的证据，均真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。 经审理查明，吴元美系仲宫街道办事处西许庄村集体经济组织成员，在卧虎山水库一级水源保护区内拥有合法宅基地，属“画家村片区”。2018年6月，南山管委会对卧虎山水库一级水源保护区内的建筑物进行整改、拆除，吴元美的宅基地在此次整改、拆除范围之内。6月13日，南山管委会作出济南管发[2018]18号《关于成立卧虎山水库一级水源保护区地上建筑物拆除工作指挥部的通知》，决定成立拆除指挥部，南山管委会主任为总指挥。指挥部下设7个业务组，分别负责督导监察、综合协调、拆除行动等工作；同时下设4个片区工作组，负责协助业务组做好相关工作，4个片区工作组有指定的组长和成员，责任单位均为仲宫街道办，其中画家村片区第二工作组的主要职责是“协助相关业务组做好画家村片区非画家居住使用建筑业主的现场认定和数据核查；协助相关业务组做好相关公示的张贴；协助相关业务组做好业主审核申请受理和复核意见反馈事项；协助做好相关补助资金的发放；完成指挥部交办和业务组委托的其他事项。”6月15日，整改指挥部就卧虎山水库一级水源保护区内地上建筑物、构筑物、附着物及其他设施拆除清理事宜发布公告，载明“实施主体”为整改指挥部。此外，在关于业主身份核查认定结果的公示及拆迁补偿数额的公示材料上，均加盖有拆除指挥部的公章。 6月26日，仲宫街道办与整改指挥部联合作出《关于对西许村四户宅基地的处理意见》，称吴元美等人的住宅已被拆除并进行了补助，由整改指挥部“责成”仲宫街道“协调”相关职能部门在一级水源保护区以外的适宜区域为吴元美另划宅基地。7月2日，仲宫街道办作出《关于对西许村四户宅基地的处理意见》，载明“根据南山管委会要求”，由仲宫街道办“协调”相关职能部门为吴元美另划宅基地进行异地安置。2019年3月18日，南山管委会作出济南山管发[2019]7号《卧虎山水库一级水源保护区内民宅拆迁安置补偿实施方案》。 另查明，至起诉时，相关部门一直未为吴元美另划宅基地。 再查明，拆除指挥部系南山管委会设立的临时机构，因涉案地上建筑物清理工作包含整改及拆除两部分内容，故其在出具有关文书时，有时会采用“整改指挥部”的表述，两者为同一机构。 本院认为，本案双方争议的焦点问题为，吴元美所述的安置职责是否应由南山管委会承担。 本案中，安置应为住宅拆除工作的组成部分，依据“谁拆除，谁安置”的原则，原告的安置工作应由负责拆除其住宅的行政机关负责。整改（拆除）指挥部在发布的公告中，明确涉案片区地上建筑物及相关设施的拆除清理“实施主体”为整改指挥部，在对涉案片区业主身份核查认定结果及拆迁补偿款进行公示时，用的也是整改（拆除）指挥部的名义。在涉案拆除工作中，仲宫街道办的主要职责是“协助”进行相关工作，以及“完成指挥部交办和业务组委托的其他事项”。可见，整改（拆除）指挥部是将仲宫街道办作为一个“内设机构”来对待的。整改指挥部与仲宫街道办联合作出的《关于对西许村四户宅基地的处理意见》证明，为吴元美另划宅基地，是由整改指挥部“责成”仲宫街道办去完成的。仲宫街道办自己作出的处理意见亦称，是“根据南山管委会要求”为吴元美另划宅基地。这进一步证实，对吴元美的安置，是整改（拆除）指挥部“交办”给仲宫街道办的工作，安置的责任主体，应为拆除指挥部。在仲宫街道办未按“要求”完成安置工作的情况下，继续安置的职责应由拆除指挥部来履行。拆除指挥部系南山管委会成立的临时机构，其未履行职责的后果应由南山管委会承担。 同时，《卧虎山水库一级水源保护区内民宅拆迁安置补偿实施方案》为2019年做出，而吴元美住宅的拆除工作在2018年即已完成。南山管委会认为吴元美诉请事项并非其职责范围的主张，依据不足，本院不予支持。 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。《济南市市区宅基地审批管理规定》第六条规定：“每户村民只能拥有1处宅基地。新建宅基地面积标准为：中心城区规划建设用地外缘地带每户面积一般不超过166平方米，其他地区每户面积不得超过200平方米；建在山坡薄地及荒滩地上的，标准可以适当放宽，但最多不得超过264平方米。村集体人均耕地面积666平方米以下的，每户宅基地面积可在前款规定限额内从紧控制。”在吴元美合法宅基地上住宅被拆除，但未获得新的宅基地或其他安置的情况下，南山管委会作为安置责任主体，应按照上述规定依法履行对吴元美的安置职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定，“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”,判决确认违法。可见，“确认违法”与“履行职责”是不能在一份判决中同时存在的判项，确认不履行行为违法，便不能再判决行政机关“履行职责”。本案不属于“判决履行没有意义”的情况，故只能判决行政机关履行法定职责。 综上，南山管委会不对吴元美进行安置，缺乏事实和法律依据，属不履行法定职责。吴元美请求判令南山管委会对其进行安置，应予支持，但安置应依据相关法律法规来进行。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 一、被告济南市南部山区管理委员会于本判决生效后90日内依法履行对原告吴元美的安置职责。 二、驳回原告吴元美的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市南部山区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 人民陪审员  王献忠 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年六月五日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐