浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终181号上诉人（原审原告）林志聪，男，1971年6月30日出生，汉族，住温州市瓯海区。上诉人（原审原告）薛建忠，男，1981年1月23日出生，汉族，住温州市瓯海区。上诉人（原审原告）胡晖映，女，1972年10月3日出生，汉族，住温州市鹿城区。上述三上诉人的共同委托代理人杨梦云、洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路856号。法定代表人冯金考，局长。委托代理人陈益曼，该局工作人员。委托代理人盛佳文，浙江六和（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处，住所地温州市瓯海区温瑞大道1428号。法定代表人陶琼伟，主任。委托代理人金诚、方良，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人林志聪、薛建忠、胡晖映因诉被上诉人温州市自然资源和规划局（以下简称温州市资规局）规划行政许可一案，不服浙江省永嘉县人民法院（2019）浙0324行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月24日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明：林志聪、薛建忠、胡晖映均系温州香湖锦园（11幢楼）业主，该小区座落于温州市瓯海区××街道××西村，即温州市核心片区梧田西单元（0577-ＷＺ-ＨＸ25）控制性详细规划中的Ｅ10地块。温州市瓯海区人民政府梧田街道办事处（以下简称梧田街道办事处）因建设梧田街道塘东村城中村改造和泽霞危房改造临时周转房工程需要，于2017年11月8日向温州市资规局提出申请，要求办理涉案梧田西单元Ｅ08地块的临时建设工程规划许可证。温州市资规局受理后在官网和现场同时发布涉案临时周转房工程建设规划许可批前公示，公示期内部分香湖锦园居民提出听证申请，温州市资规局遂于2017年12月7日公开组织召开了听证会并听取相关人员的建议和意见。听证会后，梧田街道办事处向温州市瓯海区发展和改革局申请调整建设规模，该局下发温瓯发改审【2018】181号文件，批复同意调整为项目总用地面积6724.05平方米、总建筑面积7036.89平方米等。梧田街道办事处为减少项目对周边居住生活区的影响，周转房项目已由原来的350套调整缩减为156套。温州市资规局经审查于2018年11月15日作出被诉临建字第浙规证2018-030400004号临时建设工程规划许可证，并于同月20日发布批后公告。林志聪等3人以其合法权益受侵害为由，于2019年7月30日提起诉讼，要求撤销上述规划许可行为。审理中，原审法院经实地勘察，涉案建筑位于香湖锦园北首，系三层简易周转房屋，两者相隔工业路，涉案建筑最南首一幢相距工业路约50米，与香湖锦园北首距离约为70米。原审法院认为：涉案建筑与香湖锦园（即林志聪等3人居住的小区）系各自独立小区，中间相隔一公路干道，两小区相隔较远，香湖锦园小区又位于涉案建筑南首，涉案建筑对香湖锦园小区不会产生采光、通风等直接影响，且涉案建筑有两个出入口，对香湖锦园小区不会产生通行方面的直接影响。林志聪等3人主张交通拥堵、噪音影响等，属于社会管理方面内容，其另主张房价增贬值，亦不属于行政诉讼法上利害关系的范畴。故林志聪等3人与被诉规划许可行为并不存在法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回林志聪、薛建忠、胡晖映的起诉。林志聪、薛建忠、胡晖映上诉称：一、原裁定证据认证错误。原审法院依据现场勘查笔录认定涉案建筑与上诉人居住小区间隔距离，但该证据未经庭审出示质证，未听取上诉人陈述申辩意见，即作为认定案件事实依据进行裁判，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十三条、第三十四条的规定。二、原裁定认定事实、适用法律错误。1.涉案建筑虽设置两个出入口，但通向工业路的出入口正对着上诉人居住小区的车库出入口，车辆与人员出入对交通通行造成很大影响；而通向教育路的出入口，因工业路为断头路，该路段的车辆全部要通过教育路。因此，无论涉案建筑设置几个出入口，并不能实质缓解通行压力，原裁定据此认定“涉案建筑有两个出入口，即不会对上诉人居住小区通行产生直接影响”，事实依据不足。2.行政诉讼以有无利害关系为判断原告诉权的依据，《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定临时建设需要考虑“交通、安全、卫生”等因素。涉案地块原对外公示规划用途为公园绿地，上诉人基于信赖利益购买安居于香湖锦园，现临时调整用于安置房项目建设，常有老人过世吹打出殡，对香湖锦园小区业主的交通出行、居住环境等均造成影响，导致小区房屋转让价值明显受损，这是根据日常生活经验法则可推定以及众所周知的事实，上诉人据此享有法律法规规定应受保护的权利，具备原告诉讼主体资格。3.自2017年以来，包括上诉人在内的香湖锦园小区业主多方投诉信访，温州市资规局在作出被诉规划许可期间曾召开听证会，听取上诉人等业主意见和质疑，并为减少项目对周边居住生活区的影响，将周转房项目原定的350套缩减为156套，充分说明该规划许可行为与上诉人之间具有利害关系。即使这种“利害关系”存在争议，但法律规定该“利害关系”只是侵害原告权益的可能性，现上诉人已就此进行初步举证，结合被诉规划许可行为客观上也对上诉人造成实质性影响，应认定诉讼主体适格。综上，请求撤销原裁定，发回原审法院继续审理。温州市资规局答辩称：一、原裁定处理结果正确。1.上诉人作为香湖锦园11幢业主，其房屋坐落于梧田西单元E10地块，与涉案E08地块并无交界或重合，且两个小区各自独立，中间相隔一公路干道，距离较远，涉案周转房项目建设规模调整后未对上诉人房屋产生日照遮挡，也不会对上诉人日常通行、安全和居住环境产生不利影响。上诉人主张交通拥堵、噪音影响等属于社会管理方面内容，房屋是否增贬值也不属于行政诉讼法上利害关系范畴，故上诉人无权提起本案诉讼。2.《浙江省城乡规划条例》第四十八条规定，临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等，不得批准。涉案建筑规划用地功能虽为公园绿地，但周转房建设项目只是临时规划许可，期满后依法应予拆除，并不会影响控规后续实施和近期规划。3.涉案临时规划许可证于2018年11月20日在温州市资规局官网发布批后公告，自此上诉人已经知道或应当知道该许可行为内容，其迟至2019年7月份提起本案诉讼，已超过法定的六个月起诉期限。二、被诉规划许可行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原裁定驳回上诉人起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。梧田街道办事处答辩称：一、同意被上诉人温州市资规局的答辩意见。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”，应仅限于公法上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或间接受该行为影响的公民、法人或其他组织，即不宜包括反射性利益受影响的公民、法人或其他组织。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定的“交通、安全、卫生”影响应该是指重大影响，涉案周转房建设项目与香湖锦园均系住宅项目，不涉及上述需要考虑的“交通、安全、卫生”因素问题。上诉人主张房价贬值，涉案建筑规划用地功能为公园绿地的信赖利益均不属于行政法上的利害关系，上诉人如受老人过世吹打出殡造成噪音侵害，可通过民事诉讼途径解决。三、与被诉规划许可行为存在利害关系是参加听证会的充分而非必要条件，有权参加听证会并不能反推与该许可行为之间有利害关系。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。根据在案的温州市核心片区梧田西单元（0577-WZ-HX25）控制性详细规划（修编）及现场照片，涉案建筑规划用地功能为公园绿地及河道用地，位于香湖锦园北首，中间间隔工业路。关于涉案建筑最南首与香湖锦园最北首建筑之间的距离，上诉人林志聪、薛建忠、胡晖映在一审庭审及二审庭询时分别陈述为“40至50米”和“50至70米”，根据有利于当事人原则，可以认定上述两建筑间距离至少40至50米。原审法院虽对涉案建筑现场情况进行实地勘查，但未按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十三条、第三十四条的规定制作现场勘验笔录、出示质证，在上诉人对原裁定认定的两建筑间距提出异议的情况下，原审法院仅根据其自行实地勘察情况即认定“涉案建筑最南首一幢相距工业路约50米，与香湖锦园北首距离约为70米”不当，本院予以纠正。原裁定认定的其他事实，各方当事人均无异议，且有在案证据证实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。因此，行政诉讼原告资格的“利害关系”是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的法律意义上的不利影响或不法侵害。现上诉人林志聪、薛建忠、胡晖映以影响其通行、居住环境、安全、规划用地功能为公园绿地的可期待利益、房价下价等为由提起本案诉讼，本院分别评析如下：一、关于上诉人主张的居住环境、安全、规划用地功能为公园绿地的可期待利益、房价下价等权益。《浙江省城乡规划条例》第四十八条规定，临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等的，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得批准。涉案建筑及周边涉案建筑规划用地功能为公园绿地及河道用地，现临时调整作为周转房项目建设使用，是否会影响上述规定的近期建设规划或控规实施以及交通、市容、安全等，均涉及城镇规划管理的公共利益范围。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。上诉人林志聪等在未提供初步证据证明其居住环境、安全等自身权益因该临时规划许可而受到侵害的情况下，仅以临时建设应考虑交通、市容等公共利益为由提起本案诉讼，与该许可行为之间没有利害关系。上诉人林志聪等主张规划用地功能为公园绿地的可期待利益、房价下价等，不属于被上诉人温州市资规局作出该临时许可时应考虑的因素和审核的内容，其据此主张享有本案诉权，理由不能成立。二、关于上诉人主张的通行权益。涉案建筑与香湖景园中间相隔工业路，距离至少40至50米，不会对其日照、采光等相邻权利产生影响，且工业路是城市道路，现无证据证明涉案建筑开设的出入口占用或使用香湖小区的土地通行，上诉人仅以涉案建筑临时作为周转房项目建设使用会增加道路车流量导致交通拥堵，即使如其所述，亦不属于法律规定应当保护的相邻通行权利。上诉人林志聪等据此主张享有本案诉权，缺乏事实和法律依据。三、关于上诉人已在行政程序中参加听证是否会影响本案诉权问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。上诉人林志聪等虽按上述规定已在行政程序中参加听证，且被诉规划许可行为按其意见修改涉案建筑建设方案，但属于行政程序中的利害关系人范围并不意味着其当然享有对该行政行为提起行政诉讼的原告诉讼主体资格，上诉人主体是否适格应根据其主张受侵犯的权益，结合上述行政诉讼法规定“与行政行为有利害关系”的情形进行评判。根据上述分析，上诉人据以提起本案诉讼的各项权益均与被诉规划许可行为间没有利害关系，其仅以在行政程序中已参加听证且部分陈述意见已被采纳，即认为其享有本案原告诉讼主体资格，缺乏事实和法律依据。综上，原裁定驳回上诉人林志聪等3人起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人林志聪等以上述理由主张其原告诉讼主体适格，均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 章宝晓审 判 员 杨贤斌审 判 员 陈 雕二〇二〇年六月十九日代书记员 刘双旋