河南省安阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫05行终104号上诉人（原审被告）内黄县自然资源局，住所地内黄县顺河路中段路东。法定代表人张姝娜，局长。委托代理人刘朋朋，内黄县自然资源局工作人员。委托代理人张俊田，河南高陵律师事务所律师。上诉人（原审第三人）内黄县井店镇王岗村村民委员会，住所地内黄县井店镇王岗村。负责人王付民，主任。委托代理人王永红，男，汉族，1976年4月7日出生，住河南省内黄县。被上诉人（原审原告）王刘付，男，汉族，1947年3月24日，住河南省内黄县。被上诉人（原审原告）李春希，男，汉族，1950年4月14日，住河南省内黄县。被上诉人（原审原告）李麦付，男，汉族，1960年6月20日，住河南省内黄县。被上诉人（原审原告）王国建，男，汉族，1962年1月30日，住河南省内黄县。被上诉人（原审原告）王东有，男，汉族，1947年11月20日，住河南省内黄县。被上诉人（原审原告）王国强，男，汉族，1961年11月15日，住河南省内黄县。以上六被上诉人共同委托代理人张勇，河南奥博律师事务所律师。上诉人内黄县自然资源局、上诉人内黄县井店镇王岗村村民委员会（以下简称井店镇王岗村委会）因与被上诉人王刘付、李希春、李麦付、王国建、王东有、王国强土地登记一案，不服滑县人民法院（2019）豫0526行初146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院查明：内黄县井店镇王岗村由三个村民小组组成。王刘付、王东有系该村一组成员，二人持有的农村土地承包经营权证的发包方为内黄县井店镇王岗村一组；王国建、王国强系该村二组成员，二人持有的农村土地承包经营权证的发包方为内黄县井店镇王岗村二组；李春希、李麦付系该村三组成员，二人持有的农村土地承包经营权证的发包方为内黄县井店镇王岗村三组。本案被诉的内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证由内黄县人民政府于2014年7月3日颁发，土地所有权人为王岗村农民集体，地址为内黄县井店镇王岗村，地号410527013013JA00001，图号I50G004012，土地总面积99.56公顷。2018年，内黄县井店镇王岗村村民委员会以物权保护纠纷对本村村民李春希、李麦付、王国建、王国强、王东有、王刘付提起民事诉讼，请求法院判决李春希、李麦付、王国建、王国强、王东有、王刘付将56亩土地腾清后返还给井店镇王岗村村民委员会并赔偿井店镇王岗村村民委员会损失172180元。内黄县井店镇王岗村村民委员会并在该案诉讼过程中提交了本案被诉内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证。内黄县人民法院经过审理，于2018年4月1日作出（2018）豫0527民初953号民事判决，判决李春希、李麦付、王国建、王国强、王东有、王刘付将案涉土地腾清后返还给内黄县井店镇王岗村村民委员会，并按每亩每年500元一次性赔偿内黄县井店镇王岗村村民委员会2016—2018年土地损失。该案六被告不服，上诉于安阳市中级人民法院，安阳市中级人民法院于2018年7月25日作出（2018）豫05民终2503号民事判决：驳回上诉，维持原判。该案六被告向河南省高级人民法院申请再审，河南省高级人民法院于2019年4月26日作出（2019）豫民申1328号民事裁定，驳回六人的再审申请。井店镇王岗村第一村民小组、井店镇王岗村第二村民小组、井店镇王岗村第三村民小组于2018年5月23日向内黄县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销内黄县人民政府为内黄县井店镇王岗村村民委员会颁发的内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证。内黄县人民法院于2018年12月12日作出(2018)豫0526行初38号行政裁定书，裁定驳回三个村民小组的起诉。王刘付等六人于2019年3月9日向滑县人民法院提起本案行政诉讼。另查明，2019年1月，内黄县进行机构改革，决定将原国土资源局的职责由组建后的自然资源局承担。原审法院认为：根据现行《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权”的规定,内黄县人民政府依法具有作出本案被诉行政行为的行政职权。根据河南省高级人民法院2017年2月22日《关于不动产登记行政案件有关问题的通知》以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，内黄县自然资源局依法具有本案行政诉讼被告的主体资格。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”第八条规定：“土地权属登记（包括土地权属证书）在生效裁判和仲裁裁决中作为定案证据，利害关系人对该登记行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，内黄县井店镇王岗村村民委员会于2018年以物权保护纠纷对本案六原告提起民事诉讼，请求法院判决本案王刘付等六人将56亩土地腾清后返还给该村民委员会，并在该案诉讼过程中提交了本案被诉的内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证。内黄县人民法院（2018）豫0527民初953号民事判决六人将案涉土地腾清后返还给内黄县井店镇王岗村村民委员会并赔偿损失，安阳市中级人民法院（2018）豫05民终2503号民事判决驳回上诉，维持原判。因此，王刘付等六人既是案涉集体土地的实际使用人，且被诉集体土地所有权证在王刘付等六人作为当事人的民事案件生效裁判中被作为定案证据，故王刘付等六人依法具有本案原告的诉讼主体资格。现行《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。根据上述规定，农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”根据该条规定，属于村农民集体所有的土地才能由村集体经济组织或者村民委员会发包；属于村农民集体所有的土地不可能由村民小组发包；村民小组发包的土地只可能是属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，集体土地由村民小组发包的唯一前提是相关土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有。本案中，王刘付等六人提交的数份农村土地承包经营权证记载的发包方均分别是该村第一、二、三村民小组，在该村仅有三个村民小组的情况下，可以据此反向推定，井店镇王岗村农民集体所有的土地至少在1998年发包时已经由村内各村民小组经营、管理。本案中，内黄县人民政府为井店镇王岗村村委会颁发内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证时，将土地所有权人登记为王岗村农民集体，依据的主要证据是井店镇王岗村村委会提供的《关于村集体土地所有权登记发证有关事项的说明》，该说明的主要内容是：“我村自二十世纪八十年代实行‘家庭联产承包责任制’以后，土地由村民委员会对村民进行发包，土地由村委会经营管理。本次农村集体土地所有权确权登记工作，经过村委会和村民代表会议讨论决定：本村集体土地所有权归村农民集体所有，按村农民集体所有进行土地申请登记。”但是，该说明的内容存在以下问题：一是其中关于“土地由村民委员会对村民进行发包”的表述与农村土地承包经营权证的记载的发包方均是各村民小组的事实完全不符；二是其中关于“经过村委会和村民代表会议讨论决定”的陈述无证据予以支持，内黄县自然资源局及井店镇王岗村村委会在本案审理过程中均未提供能够证明相关事项经过村委会和村民代表会议讨论的证据材料；三是30个村民代表的签字显属一人所签，且其中有在出具证明时间已经死亡的人员的签名。因此，该说明显然不具有真实性和合法性，内黄县自然资源局依据该说明将土地所有权人登记为王岗村农民集体从而作出被诉行政行为主要证据严重不足，对于被诉行政行为，依法应予撤销。对于王刘付等六人的诉讼请求，依法予以支持。现行《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据该条规定，王岗村村委会和王刘付等六人所属村民小组之间如果因相关土地的所有权发生争议，可申请县级以上人民政府处理。权利人可以在县级以上人民政府对土地争议作出处理决定后，重新申请有权机关进行土地登记。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销内黄县人民政府于2014年7月3日作出的土地所有权人为王岗村农民集体的内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证。案件受理费50元，由内黄县自然资源局承担。上诉人内黄县自然资源局上诉称：井店镇王岗村农民集体所有的内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证合法有效。2012年11月23日，经过井店镇王岗村委会和村民代表讨论决定，井店镇王岗村内的土地归村集体所有，由井店镇王岗村村委会进行土地登记。之后内黄县自然资源局对井店镇王岗村所有的土地归属状况进行公示，有关人员于2012年12月1日进行了现场指界。2013年8月份，内黄县自然资源局将地籍调查结果进行公示，在公示期间没有人提出异议。因此，内黄县自然资源局为井店镇王岗村委会颁发内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证的行为合法。请求：撤销河南省滑县人民法院作出的（2019)豫0526行初146号行政判决。上诉人井店镇王岗村委会诉称：井店镇王岗村农民集体所有的内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证合法有效。2012年11月23日，经过村委会和村民代表讨论决定，井店镇王岗村村内的土地归村集体所有，由井店镇王岗村村委会进行土地登记。后内黄县自然资源局对井店镇王岗村村委会所有的土地进行归属状况公示。2012年12月1日有关人员进行了现场指界。2013年8月份，内黄县自然资源局将地籍调查结果进行公示，在公示期间没有人提出异议。内黄县自然资源局颁发的内集有（2014）第01301300001号集体土地所有权证合法有效。原审判决与事实不符，请求：撤销河南省滑县人民法院作出的（2019)豫0526行初146号行政判决。被上诉人王刘付、李希春、李麦付、王国建、王东有、王国强答辩称：2012年11月23日井店镇王岗村村委会出具的关于村集体土地所有权登记发证有关事项说明内容虚假，且不客观真实。井店镇王岗村的土地为第一、二、三村民小组所有，并不是归村委会所有。该村民代表并未对土地进行讨论，村民代表也不知道此事，村民代表更未签名和按手印，原审法院已经指出该证据不真实。另外，2012年12月1日，王岗村人员并未到边界进行指认，内黄县自然资源局的调查也没有进行公示。内黄县自然资源局和王岗村村委会的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。本院认为：原审判决认定基本事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销河南省滑县人民法院（2019）豫0526行初146号行政判决；二、发回河南省滑县人民法院重审。审判长  程晓丽审判员  袁武明审判员  阎丽杰二〇二〇年六月十七日书记员  陈晓楠