甘肃省嘉峪关市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘02行初7号 原告车山林，男，汉族，1964年4月12日出生，住甘肃省民乐县。 委托代理人苗沙沙，系北京万典律师事务所律师。 委托代理人熊琳宏，系北京万典律师事务所实习律师。 被告民乐县人民政府，住所地甘肃省张掖市民乐县县府街9号。 法定代表人牛益民，系该县县长。 委托代理人朱虎，系该县司法局副局长。 原告车山林诉被告民乐县人民政府（以下简称民乐县政府）土地管理行政确认一案，向我院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭进行了审理。原告车山林及委托代理人苗沙沙、熊琳宏，被告民乐县政府委托代理人朱虎到庭参加了诉讼。现已审理终结。 原告车山林诉称，原告一家人于1992年搬迁到民乐县并被安置在六坝村开洼组，后因开洼组土地贫瘠、条件较差，于1996年被安置到西上坝村村办林场，村委会按照当时政策向申请人家庭每人分配土地3亩，但村里分配给申请人的土地四至不明，周边皆为不宜耕种的荒地。原告为合理利用周围的荒废土地，在国家政策的鼓励下，自迁入本村集体后开始进行荒地开垦，使不能耕种的荒地变为良田，实际耕种土地面积达到28亩。开荒完成后，申请人曾口头向村委会提出确权要求，但村委会无理由予以拒绝。因此原告于2019年9月18日向民乐县政府申请确认原告的土地使用权，并且要求核发相关土地使用权证书。被告收到原告邮寄的材料后未在法定期限内履行职责，原告为维护自身利益提起行政诉讼。理由如下：1.被告是法定的土地所有权和使用权的确权单位，在接受确权申请后未履行相应的法律职责；2.被告收到原告的确认土地使用权及颁发使用权证书申请后未在法定期限内作出处理决定，属于行政不作为。综上，请求法院判令民乐县政府限期依法履行职责，确认原告享有其开垦28亩土地的使用权并向原告颁发土地使用权证书。 原告向法庭提交了以下证据：1.原告身份证、户口本及粮补存折复印件；2.《关于张扁高速公路占用西上坝村集体土地与车山青等人土地补偿款的处理决定》；3.原告申请确权的快递单信息；4.苏玉强、杨瑞文、吕希迁三户的农村土地承包经营权证复印件各一份；5.（2020）甘07民终303号民事裁定书。 被告民乐县政府辩称，第一、本案基本事实清楚，争议焦点为是否应为原告确权登记农村土地承包经营权证书。所适用法律应为《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》而非《确定土地所有权和使用权的若干规定》；第二、原告申请办证程序错误。依据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定原告申请颁发承包经营权证应当先与村委会签订承包合同后30日向乡镇政府农村经营管理部门申请后初审，之后由乡镇部门向县级农业部门申请，最后由县农业行政部门审核颁证。本案中，原告直接向答辩人申请确权登记，违反上述规定，程序错误；第三、目前尚不具备确权登记条件。签订承包合同是确权登记的前提，目前，原告与村委会就承包经营权争议正在诉讼中，需要等待诉讼结果。原告在未与村委会签订承包经营合同，未取得土地承包经营权的情况下，申请人民政府为其确权，且颁发土地使用权证的请求没有事实与法律依据，不应支持；第四、原告开垦未确定土地使用权的行为属于违法行为。原告未经批准，私自开垦未利用的土地，其行为本身就属于违法行为，现其要求对其违法开垦的土地确权的请求不能得到法律支持；第五、农业农村主管部门中止答复并无不当。接到原告申请后，县政府批转农业农村局办理，该部门工作人员在调查答复阶段获悉原告与西上坝村委会就土地承包经营权纠纷已向民乐县人民法院提起诉讼，为准确答复申请人，需等民事诉讼结果，便中止了送达程序。综上，原告的诉讼没有事实与法律依据，其请求不能成立，请求人民法院驳回原告的起诉。 被告向法庭提交了以下证据：1.土地确权申请书；2.（2019）甘0722民初2801号民事判决书；3.民事上诉状；4.关于对六坝镇西上坝村村民向县政府提出土地确权申请处理情况的函；5.关于张扁高速公路占用西上坝村集体土地与车山青等人土地补偿款的处理决定。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3真实性合法性无异议，证明目的不予认可，对证据4、5的真实性、合法性和证明目的均不予认可。被告对原告提交的证据1、2、4、5的真实性合法性无异议，证明目的不予认可，对证据3的三性均有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2、3本院予以确认；证据4因与本案无关，本院不予确认。对被告提交的证据，本院予以确认。 经审理查明，原告一家人于1992年搬迁到民乐县并被安置在六坝村开洼组，1997年被安置到西上坝村村办林场，村委会按照当时移民政策向车山林家6口人每人分配土地3亩，共计18亩。没有与村委会签订书面土地承包合同。2017年村委会对原告耕种的土地进行了实地丈量，车山青等6户实际耕种土地112亩，2018年张扁高速公路修建时，占用车山青、车山林2人耕种西上坝村集体土地3.595亩。2019年5月29日西上坝村委会向车山林出具了《关于张扁高速公路占用西上坝村集体土地与车山青等人土地补偿款的处理决定》，载明：“（一）车山青等6户农户所耕种112亩土地，按每人3亩，共计69亩（按当时享受移民政策23人计算）予以确权；（二）张扁高速公路占用的3.595亩耕地补偿款属西上坝村集体所有；（三）车山青等人的土地具体位置为赵致文农场以南、本村承包耕种地以北；（四）车山青等6户多种的土地村委会收回统一管理；（五）由西上坝村委会对车山青等人多种的43亩土地补偿打灌溉机井及架设管网费用30960元（每亩720元，共43亩），同时补偿地力投入8600元（每亩200元，共43亩）；合计补偿39560元；（六）车山青等人多种的43亩未交的地租款共计10050元，从基础设施补偿款中扣除，收交村委会。”该处理意见告知原告不服可向人民法院提起诉讼。原告向民乐县人民法院提起民事诉讼，该案正在审理中。原告于2019年9月18日向民乐县政府申请确认原告的土地使用权，并且要求核发相关土地使用权证书，民乐县政府将该申请转交民乐县农业农村局办理，民乐县农业农村局未作出书面答复。另查明，原告耕种的土地未与村委会签订土地承包合同。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》规定：农村以及城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。依法属于农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案争议的焦点为：被告是否具有确认村集体土地经营权的职责；被告是否应当向原告颁发土地经营权证。 一、关于人民政府是否具有确认集体土地经营权职责的问题。集体土地使用权、经营权是农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的用益物权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”从上述法律规定中可以看出，土地承包经营权应当自土地承包经营合同生效时设立，人民政府确认、颁发集体土地经营权证的职责，不是土地承包经营合同的生效要件，对承包合同的成立、生效、设立不产生影响，它属于国家对农村土地承包经营权的一种事后确认。 二、关于原告主张被告应当向其颁发土地经营权证的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”因此，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，县级以上地方人民政府对承包方依法取得土地承包经营权的一种行政登记确认，土地承包合同是人民政府颁发土地承包经营权证的基础和前提。本案中，原告车山林诉请的土地未与西上坝村委会签订土地承包合同，故其要求被告颁发经营权证的诉请不符合法律规定，本院不予支持。 综上，涉案土地属西上坝村农民集体所有，有权处分土地经营承包权的也是西上坝村农民集体经济组织，而不是被告民乐县人民政府，故原告诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下： 驳回原告车山林的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告车山林承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。 审判长  茹作勋 审判员  郭素兰 审判员  张 旭 二〇二〇年六月十日 书记员  刘馨丹 王亚楠