辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽06行终52号 上诉人（原审被告）：丹东市自然资源局，住所地丹东市新城区中心南路11-39号。 负责人：袁家锐，系该局局长。 委托代理人：马生亮，系辽宁中天律师事务所律师。 委托代理人：单亮，男，1974年11月2日出生，汉族，系该局自然资源开发利用科科长，住丹东市振兴区。 被上诉人（原审原告）：丹东国门湾会展城投资管理有限公司，住所地丹东临港产业园区新城区国门湾展示中心101室。 法定代表人：刘海军，系该公司总经理。 委托代理人：沈重，系辽宁安融律师事务所律师。 委托代理人：周爽，系辽宁同方律师事务所律师。 上诉人丹东市自然资源局因单方解除行政协议纠纷一案，不服丹东市振兴区人民法院（2019）辽0603行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人丹东市自然资源局的委托代理人马生亮、单亮，被上诉人丹东国门湾会展城投资管理有限公司的委托代理人沈重、周爽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定：2011年10月17日，原告与丹东临港产业园区管理委员会签订了投资协议一份，双方约定原告购买丹东临港产业园区管理委员会土地用于建设会展中心、酒店、商业设施等项目。2011年12月9日，原告与丹东临港产业园区国土资源局签订了六份国有建设用地使用权出让合同，其中，在编号为2016032011A0076的国有建设用地使用权出让合同中双方约定，出让宗地编号为临2011-35，宗地总面积161015.10平方米，出让人于2012年3月15日前将出让宗地交付原告，交付土地时现状土地条件为净地，国有建设用地使用权出让价款为人民币320789898元，分别于2011年12月7日前、2011年12月31日前、2012年6月30日前分三期向出让人支付，同日，双方又将交地时间变更为2013年3月14日，2017年5月16日丹东市国土资源局与原告签订了编号为2016032011A0076-2的国有建设用地使用权出让合同（变更协议），对原编号为2016032011A0076的国有建设用地使用权出让合同主要条款进行了变更，其中，部分内容变更为“宗地面积变更为100232.76平方米”、“出让价款变更为198460865元”、“国有建设用地使用权出让价款交付时间为2017年12月25日前”。2019年5月22日，丹东边境经济合作区管理委员会向被告发出《合作区管委会关于丹东国际金融商贸会展城项目土地处置意见的函》，内容为“丹东国际金融商贸会展城项目是丹东市政府2011年度招商引资引进的重点项目。2011年12月，大连星海湾金融商务区投资管理股份有限公司通过摘牌取得项目六宗土地使用权。用地总面积58.4057公顷，出让金总额11.5643亿元，到2019年1月，尚欠尾款2.84亿元。我委多次向购地方催要，购地方至今未将尾款付清。鉴于项目方已经延期违约支付的实际，根据市政府关于盘活闲置土地资源的工作要求，建议贵局启动收回土地的程序，支持合作区加快项目建设”，2019年7月6日，被告丹东市自然资源局作出丹自然资[2019]219号《解除2011-35号地块国有建设用地使用权出让合同通知书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”、第十六条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”故被告丹东市自然资源局对作出《解除临2011-35号地块国有建设用地使用权出让合同通知书》具有职权依据。被告根据法律授权单方面作出的解除行政协议的行为，是在合同法框架之外行使行政优益权的体现，因此该行为应受到行政诉讼法的约束。被告认定原告违约的主要依据为《合作区管委会关于丹东国际金融商贸会展城项目土地处置意见的函》，该函件与原告提供的丹东边境经济合作区城乡建设局《关于丹东新区国际金融商贸会展城项目地块现状的说明》、丹东市自然资源局合作区分局确认函、丹东新区房屋征收管理办公室《关于丹东新区国际金融商贸会展城项目地块现状的说明》、会议纪要、关于补偿安置文安岛部队建设用地的协议、关于文安岛军事设施暂时拆除并恢复建设的协议等证据均来源于丹东边境经济合作区及其下属职能部门，其中丹东市自然资源局合作区分局作为被告的派出机构，其出具的确认函具有更强的证明力，在丹东市自然资源局合作区分局2019年8月26日出具的丹自然资合作分函[2019]11号确认函中，该机关确认“上述六宗地存在着原沙场动迁、边防部队光缆线及哨所迁移问题”，并承诺“力争在2019年12月31日交付上述宗地”，根据原被告双方《国有建设用地使用权出让合同（变更协议）》的约定，原告须在2017年12月25日前付清国有建设用地使用权出让价款，因该变更协议未对交付土地时间做出新的约定，因此被告交付土地的时间仍为2013年3月14日，根据合同法的规定，当事人互负债务有先后履行顺序的，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求，先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求，现根据原被告双方的约定，被告履行交付土地义务在先，原告支付土地出让金义务在后，根据《闲置土地处置办法》规定，自然资源主管部门供应土地应当具备动工开发所必需的基本条件，现被告未提供交地确认书等相关的交付土地文件证明自己已按约履行了交付土地的义务，而原告提供的证据则证明了涉案地块不具备动工开发的条件且没有交付，因此被告作出的《解除临2011-35号地块国有建设用地使用权出让合同通知书》中认定原告未缴纳土地出让金构成违约的主要证据不足，应予以撤销，综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销被告丹东市自然资源局于2019年7月6日向原告作出的丹自然资[2019]219号《解除临2011-35号地块国有建设用地使用权出让合同通知书》。案件受理费五十元由被告负担。 上诉人丹东市自然资源局上诉称，原审判决认定涉案地块存在“沙场动迁、边防部队光缆及哨所迁移问题”，属于认定事实不清。涉案的2011-35地块上并没有沙场、光缆及哨所，原审判决认为被上诉人具有先履行抗辩权系适用法律错误。根据《国有建设用地使用权挂牌出让须知》第十三条的规定，已经明确告知竞买人对土地现状进行勘察。被上诉人作为竞买人对挂牌文件及涉案地块现状清楚，无异议并全部接受，并承诺承担法律责任，应视为其对土地现状的认可。现被上诉人的申请已经被确认，足以说明被上诉人对涉案地块清楚无异议。上诉人已经按照约定履行了净地交付义务，没有任何违约行为。即使涉案地块上存在光纤，不是合同约定的净地交付范围，不是上诉人应履行的义务，应由被上诉人按照约定自行解决。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人丹东国门湾会展城投资管理有限公司答辩称，原审认定“涉案项目土地上存在未拆迁事实，上诉人未履行净地交付的法定义务及合同约定义务”，事实清楚、证据充分。上诉人作为出让人应当交付净地，上诉人称“其已经履行了土地交付义务，案涉地块上有地下光纤，不是净地交付范围”，这种说法违背事实和法律规定。基于上诉人先行违约的事实，被上诉人为了减少损失，依据《合同法》第67条的规定，拒绝缴纳剩余的土地出让金，并不构成违约。一审法院认为，上诉人认定被上诉人未缴纳土地出让金构成违约证据不足，并依法撤销上诉人发出的解除合同通知，这是完全正确的。事实上，上诉人与被上诉人双方均以实际行为在认可继续履行合同。在一审法院判决后，被上诉人为支持上诉人的工作，争取涉案地块动迁工作尽快落实，项目基础建设早日完成，分别于2020年1月16日、3月4日、3月30日、4月27日、5月12日分五笔又交纳了土地出让金1800万元人民币。也就是说，上诉人仍有积极的意愿继续履行土地出让合同。故请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，本院对当事人提交的证据的认证意见与原审一致，原审法院认证正确。 本院根据有效证据认定的事实与原审一致。另查，本案被上诉人一审的诉讼请求是撤销上诉人丹东市自然资源局于2019年7月6日作出的丹自然资[2019]219号《解除临2011-35号地块国有建设用地使用权出让合同通知书》，以便上诉人继续履行临2011-35号地块的《国有建设用地使用权出让合同》及相关《合同补充条款》、《变更协议》，尽快向被上诉人交付净地、完善基础设施配套。 本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”的规定，国有土地使用权出让合同纠纷属于民事案件。 本案上诉人丹东市自然资源局于2019年7月6日作出的丹自然资[2019]219号《解除临2011-35号地块国有建设用地使用权出让合同通知书》以及2019年8月15日作出的丹自然资[2019]252号《丹东市自然资源局关于更正的通知》，是上诉人作为国有土地使用权出让合同的一方，单方向合同的相对方以书面形式表示解除合同的行为。被上诉人作为国有土地使用权出让合同的相对方，对上诉人单方解除行为不予认可，要求法院撤销上诉人单方解除行为，希望继续履行合同。实际上是被上诉人与上诉人之间就国有土地使用权出让合同能否继续履行引发的纠纷，不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人应该通过民事诉讼寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款（二）项、第一百二十三条（一）项的规定，裁定如下： 一、撤销丹东市振兴区人民法院（2019）辽0603行初122号行政判决； 二、驳回被上诉人丹东国门湾会展城投资管理有限公司的起诉。 一审、二审的诉讼费各50元，予以返还。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 莉 审判员 吕伯昌 审判员 仲莉宇 二〇二〇年六月二十四日 书记员 高婧涵