重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终62号 上诉人(一审原告)重庆市綦江区赶水镇梅子村民委员会第一村民小组，住所地重庆市綦江区赶水镇梅子村民委员会第一村民小组。 负责人张绍福，该村民小组组长。 委托代理人江宗书，该村民小组成员。 委托代理人邹中贵，重庆市九龙坡区渝州法律服务所法律工作者。 被上诉人(一审被告)重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路1号。 法定代表人姜天波，区长。 委托代理人彭晓忠，重庆市綦江区林业局工作人员。 委托代理人邬循武，重庆市綦江区司法局工作人员。 一审第三人重庆市綦江区赶水镇适中村第四村民小组，住所地重庆市綦江区赶水镇适中村第四村民小组。 负责人全安昌，该村民小组组长。 一审第三人重庆市綦江区赶水镇适中村第五村民小组，住所地重庆市綦江区赶水镇适中村第五村民小组。 负责人冯开华，该村民小组组长。 上诉人重庆市綦江区赶水镇梅子村民委员会第一村民小组(以下简称梅子一社)诉被上诉人重庆市綦江区人民政府（以下简称綦江区政府）、一审第三人重庆市綦江区赶水镇适中村第四村民小组（以下简称适中四社）、重庆市綦江区赶水镇适中村第五村民小组（以下简称适中五社）林业行政管理一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，1974年之前，争议的道岩洞林地属于梅子一社所有，当时适中村(原集中村)为了发展村办企业茶场，在原适中公社驻村干部（人民公社武装部长）杨秀文的主持下，原集中村三队（现适中四社）、六队（原适中五社）用坝竹窝、仙树坪两片队友林与梅子一社的道岩洞和紧邻的坟山岗林地进行调换。原集中村将调换后的道岩洞、坟山岗林地改造为茶山。 1978年7月，松藻煤矿新建一号排矸场需征用道岩洞土地，原綦江县革命委员会下发了綦征(1978)字第33号《关于同意松藻煤矿征用土地的通知》，同意松藻煤矿征用适中公社龙沧大队四生产队和集中大队七生产队土地48.8亩（其中耕地3.3亩，非耕地（林地）45.5亩）。1990年4月2日，原集中一社对松藻煤矿位于适中乡道岩洞的地块进行指界并签名确认。 1981年6月21日，原适中公社向原集中村三队填发林权证，载明总面积520亩，其中，地名道岩洞，面积80亩，四至界畔为东至一队的界，南至大窝凼，西至岩伦，北至道岩洞大沟；地名坝子窝，面积200亩，四至界畔为东至江安全柴山介，南至大沟，西至蜂桶岩口下驮垭口大路，北至龙昌的介、适中的介。 1981年6月24日，原适中公社向原集中村六队填发林权证，载明总面积260亩，其中，地名道岩洞，面积80亩，四至界畔为东至连一队，南至大窝凼，西至岩伦大路，北至大沟沟心。 1983年8月23日，原适中公社向原梅子一队填发林权证，载明总面积130亩，地名山羊岗，面积30亩；地名江动良后面，面积40亩；地名马大垭口，面积60亩。 1983年8月28日，原适中公社向原集中村一队填发林权证，载明地名道岩洞，面积20亩， 1983年8月29日，原綦江县政府向原集中村三队颁发林权证，载明地名坝竹窝，面积150亩。 2005年10月25日，原綦江县政府向梅子一社颁发林权证，载明地名道岩洞，面积20亩，四至界畔为东至道岩洞底，南至集中公路界，西至龙沧村岩轮，北至龙沧村土；地名坝竹窝，面积50亩，东至龙沧大队山林，南至集中3社山林，西至到集中村大路，北至马大垭口土坎。 2008年8月3日，原綦江县政府向适中四社颁发林权证，载明地名道岩洞，面积50亩，四至界畔为东至罗玉海山林和周尚柱包产地边为界，南至横路为界，西至去岩仑大路和道岩洞大路及松矿渣场为界，北至大沟中心为界。 一审法院另查明，2003年7月24日，原綦江县赶水镇调解办对梅子一社与原集中村(现适中村)林地调换纠纷进行调解并作出调解意见：同意1980年处理意见的界畔，以道岩洞至油壶岩的老路为界，老路以下接道岩洞一片山林继续归梅子一社，老路以上一片归集中村。 2009年初，松藻煤矿第二次扩征占道岩洞处林地用于排矸场时，梅子一社与一审第三人对征占林地中的部分林地发生争议。经协商未果，适中四社向綦江区政府申请林地林木权属裁决。2009年9月3日，綦江区政府工作人员和梅子一社、一审第三人适中四社到争议林地勾绘了《松藻煤矿排矸场地形图》，确定了梅子一社与一审第三人争议林地标注为2号，面积11.841亩。 2018年4月，梅子一社以调换林地不实、争议林地归其所有为由要求撤销一审第三人适中四社、五社的林权证和适中四社的林权证。2018年6月一审第三人在林权争议答复中认为调换林地属实，争议林地归其所有，要求撤销梅子一社的林权证中地名道岩洞林地林木权属登记。 2018年11月1日，綦江区政府作出《处理决定》：一、驳回梅子一社要求撤销适中四社、五社林权证的请求；二、撤销原县政府颁发给适中四社的林权证中的道岩洞林地林木权属的登记。綦江区政府于2018年11月10日向梅子一社及一审第三人送达《处理决定》。 一审法院认为，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》(中发（1981)12号）规定，国家所有、集体所有的山林树木，或个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认，由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。按照前述规定，綦江区政府是本案的适格被告。本案中，梅子一社提出道岩洞林地属于其所有，其未与一审第三人达成互换林地的共识。对梅子一社的主张不予支持，理由如下：其一，80年代初期，原綦江县开展“林业两制”时，一审第三人对争议的道岩洞林地进行登记并取得《綦江县人民政府林权证》。其二，梅子一社在1983年亦取得原适中公社填发的《綦江县人民政府林权证》，但该证并未对争议的道岩洞林地作登记。其三，梅子一社与一审第三人虽然未签订调换林地的书面协议，但是，当时主持林地调换的适中乡武装部长证实，一审第三人用坝竹窝、仙树坪两片队友林与梅子一社的道岩洞和紧邻的坟山岗林地进行调换。其四，赶水镇调解办的调解意见和江宗池的证言亦证实梅子一社与一审第三人进行了林地调换，双方在1980年因林地调换发生争议达成了调解。按照日常生活经验法则，如果梅子一社未将道岩洞林地调换给一审第三人，必然会对该林地进行登记，但梅子一社在1983年并未对该林地作登记，而是一审第三人在1981年对道岩洞林地进行了登记，故梅子一社的主张亦不符合日常生活逻辑。最后，梅子一社认为松藻煤矿排矸占地和烟熏导致其道岩洞山林损害，松藻煤矿自1985年起赔偿其青苗费及土地补偿费等，可以证实其与一审第三人在1974年互换仙树坪、坝竹窝和道岩洞林地不成立。经查，松藻煤矿对梅子一社林地进行补偿的面积仅为4.8亩，与本案争议林地面积相差甚大，且其中一份赔偿表上注明的山林为柴山，难以证实松藻煤矿赔偿涉及的林地与争议林地具有关联性，故梅子一社的异议不成立。综上，綦江区政府根据查明的事实，对梅子一社要求撤销适中四社、五社林权证的请求予以驳回，并无不当。綦江区政府在受理梅子一社和一审第三人的申请后，依法进行调查取证，发现适中四社于2008年申请办理的道岩洞林地林木权属登记，违反《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项的规定，不符合林木和林地权属登记的条件。綦江区政府在案涉《处理决定》中自行撤销颁发给适中四社的林权证中的道岩洞林地林木权属的登记，符合相关规定，应予维持。梅子一社提出的程序异议，缺乏法律依据，不予支持。综上所述，梅子一社的诉讼请求不能成立，不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回梅子一社的诉讼请求。案件受理费50元，由梅子一社负担。 梅子一社上诉称，一审法院认定事实不清，应撤销一审判决，依法改判。事实和理由：道岩洞林地有史以来就是梅子一社所有，一审法院没有查清本案事实。梅子一社与适中四社、适中五社从未就互换林地形成任何协议。1981年给适中四社和适中五社颁发的林权证四至界畔相同，面积相同，是重复颁证，不符合2008年林业部门关于林权登记制度改革实施细则规定的登记程序，该行政行为不合法，应当撤销。根据现有证据，道岩洞林地应当确权给梅子一社。 綦江区政府答辩称，虽然双方没有就调换林地形成书面协议，但是有证人可以证明当时就道岩洞林地进行互换达成了口头协议。1981年颁发林权证时梅子一社并没有就道岩洞林地申请发证。在2003年开展换证后，綦江区政府于2005年给梅子一社，于2008年给适中四社就争议林地分别颁发了林权证。由于2005年和2008年颁发的这两个林权证都违反了2000年发布的《林木和林地权属登记管理办法》的规定，上述两个林权证本身不符合颁证的条件，所以綦江区政府才撤销了颁发给适中四社的林权证。但是要撤销1981年颁发给适中四社和适中五社的林权证并没有法律依据，所以林权证才没有被撤销。 綦江区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.綦江府处[2018]2号、6号《行政处理决定书》，拟证明綦江区政府作出的具体行政行为。 2.綦江区政府《送达回证》3份，拟证明綦江区政府作出行政处理决定后依法向梅子一社和一审第三人送达。 3.中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，拟证明綦江区政府作出具体行政行为的政策和法律依据。 4.梅子一社与一审第三人的《申请书》2份，拟证明梅子一社与一审第三人向綦江区政府申请要求撤销对方《林权证》中道岩洞林林木权属登记。 5.1978年7月10日下发綦江县革委会下发的綦征(1978)字第33号《关于同意松藻煤矿征用土地的通知》，拟证明争议林地相连的道岩洞林地被松藻煤矿征用为新建一号排矸场用地，被征用林地的权利人为集中一社（适中四社）和龙沧四社，没有梅子一社。 6.1981年6月-1983年8月原县政府颁发给适中四社(原集中一社、三社)、适中五社（原集中六社）、梅子一社和龙沧四社的林权证五份，拟证明1981年至1983年綦江区开展“林业两制”时，原县政府分别对适中四社（原集中一社、三社）、适中五社（原集中六社）、梅子一社和龙沧四社的集体林地颁发了《林权证》，对争议的道岩洞林地只有适中四社、五社和龙沧四社有林权证，而梅子一社没有林权证。 7.2005年8月4日梅子一社《林权申请登记勘验审批表》和2005年10月25日颁发的林权证，拟证明梅子一社在申请办理林权证时，对道岩洞林地就与适中四社、五社和龙沧四社有林地权属争议。登记时就不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条(三)项之规定。 8.2008年7月22日适中四社《林权申请登记勘验审批表》和2008年8月3日颁发的林权证，拟证明适中四社在林权申请登记时，对道岩洞林地就与梅子一社、适中五社和龙沧四社有林地权属争议。登记时就不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条(三)项之规定。 9.2009年9月3日双方当事人确认的《松藻煤矿排矸争议林地地形图》(即2号争议林地图)，拟证明梅子一社与一审第三人对争议林地予以确认，同时证实争议林地相连的排矸场属于松藻煤矿1978年征用。 10.证人杨秀文、江宗池的调查笔录和证实材料，拟证明1974年，适中村办茶场，就用适中四社、适中五社的坝竹窝、仙树坪山林与梅子一社的坟山岗、道岩洞山林进行了调换，适中村将调换的坟山岗、道岩洞林地开垦为茶山。 11.2010年4月21日、2012年12月20日、2017年9月30日《听证笔录》，拟证明綦江区政府在林地权属纠纷中，依法组织听证，充分听取了双方的陈述、申辩，程序合法。 梅子一社向一审法院提交了以下证据、依据： 1.五份证人证言，拟证明1978年松藻煤矿征用的土地与道岩洞无关。 2.梅子一社与原集中村(现适中村)林地调换纠纷的调解意见，拟证明梅子一社不知道2003年7月24日调解时道岩洞林地已确权到一审第三人名下。 3.《悔过书》，拟证明司法局、法制办的两个人胁迫前村长签字《撤回行政复议申请》。 4.三份证人证言，拟证明林地调换不是事实。 5.林权证、2003年森林、林木、林地状况登记表，拟证明綦江区政府将仙树坪、坝竹窝林地确权给了一审第三人。 6.协议、《青苗赔偿表》、2003年7月29日青苗、土地赔偿费、1991年9月20日青苗、土地赔偿费，拟证明松藻煤矿征用道岩洞林地对梅子一社进行赔偿，道岩洞林地属于梅子一社。 一审第三人适中四社、适中五社在法定期限内未向一审法院提交证据。 经庭审质证，梅子一社对綦江区政府举示的证据真实性均无异议，但认为证据1事实认定错误，证据3处理决定书没有依法作出相应的决定，证据5与本案无关，证据6中1983年颁发给梅子村1社的证不是梅子一社申请的，证据8为綦江区政府错误颁发，证据9未确认争议林地属于一审第三人，证据11记录不全。 一审第三人适中四社、适中五社对綦江区政府举示的证据无异议。 綦江区政府认为梅子一社举示的证据1不是事实，征用的地点是道岩洞；证据2真实性、合法性无异议，与本案有一定关联性；证据3、4不真实，真实性、关联性有异议，证据4的证人都是梅子一社的；证据5、证据6的真实性、合法性无异议，但证据5登记的林地是调换后剩下的林地做的登记，证据6不是针对争议林地进行的补偿、赔偿。 一审法院对上述证据认证如下：綦江区政府举示的证据真实、合法，且与本案具有关联性，依法予以采信。对梅子一社举示的证据2真实性予以确认，但对其证明目的不予采信。 各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，依法予以确认。本院查明认定的事实与一审无异。 本院认为，本案的争议焦点是綦江区政府1981年向适中四社和适中五社颁发的林权证是否应当撤销的问题。1981年6月21日，原适中公社向原集中村三队(现适中四社)填发林权证，载明总面积520亩，其中，地名道岩洞，面积80亩，四至界畔为东至一队的界，南至大窝凼，西至岩伦，北至道岩洞大沟。1981年6月24日，原适中公社向原集中村六队（现适中五社）填发林权证，载明总面积260亩，其中，地名道岩洞，面积80亩，四至界畔为东至连一队，南至大窝凼，西至岩伦大路，北至大沟沟心。也就是说，綦江区政府就道岩洞林地存在重复颁证的行为。梅子一社以没有与适中四社和适中五社调换林地为由要求綦江区政府撤销前述两重复颁发的林权证，綦江区政府在二审中表示对于撤销前述重复颁发的林权证没有相应的法律依据。对此，本院认为，颁发林权证只是行政登记的结果，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利。林权证的撤销同样也不意味着林权的丧失。即使綦江区政府在本案中撤销前述重复颁发的林权证，但就争议的道岩洞林地的权属争议仍然应当通过权属争议处理程序予以解决，而梅子一社提起本案诉讼所欲实现的确认争议的道岩洞林地归其所有的目的并不能实现。现行法律对林地和林木权属的争议，专门规定了权属争议处理程序。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。权属争议处理程序能够一次性彻底解决争议，且有利于解决历史争议。行政机关在争议各方对涉案的争议林地的权属问题进行处理以后，可以再以权属为基础撤销重复颁发的林权证，为真正的权利主体颁发新的林权证，以实质性地解决各方之间的争议。对于梅子一社与适中四社、适中五社是否存在调换林地的事实，应由行政机关在林权争议处理程序中予以查明，一审法院对此作出认定欠妥。但一审法院处理结果并无不当，本院予以维持。 综上，梅子一社的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人綦江区赶水镇梅子村民委员会第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹晓锐 审判员  杨卉萍 审判员  黄 成 二〇二〇年六月八日 书记员  杨逍霄