湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终354号上诉人（原审原告）：陈淑华，女，1937年9月9日出生，汉族，住长沙市开福区。委托代理人：唐怀文，男，1960年4月22日出生，汉族，住长沙市开福区，系陈淑华的儿子。委托代理人：梁利霞，1970年4月16日出生，汉族，住湖南省长沙县，系陈淑华的儿媳。被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人：谢伟峰，区长。委托代理人：胡勇盈，系长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。委托代理人：曾强，湖南成法律师事务所律师。上诉人陈淑华诉长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初625号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理，上诉人的委托代理人梁利霞，被上诉人开福区政府的委托代理人胡勇盈、曾强，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院审理查明：2016年6月30日，开福区政府发布开政征字［2016］4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（以下简称4号征收决定公告），该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星评估公司）、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（以下简称思远四达评估公司）为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星评估公司、思远四达评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。2016年8月19日，新星评估公司、思远四达评估公司对陈淑华的房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定陈淑华所有被征收房屋建筑面积106.54㎡，建筑年代为2013年，建筑结构为混合，用途为住宅，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米7780元，总价为82.8881万元。该分户评估报告于2016年8月29日送达给陈淑华，其未提出书面复核评估申请。因与陈淑华未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2018年12月5日，开福区征收办对陈淑华制定房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，货币补偿方式为：陈淑华所有的被征房屋货币补偿总额为830293元，其中被征收房屋价值补偿费为828881元，搬迁费为1412元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿；产权调换方式：提供位于九尾冲片区（现房，建筑面积123.67㎡）用于陈淑华户房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。上述房屋征收补偿方案在特别说明处记载：为充分保障被征收人的合法权益，请陈淑华户在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式作出选择决定，并书面向征收指挥部提出，逾期未书面提出选择，视为放弃选择补偿方式的权利。上述分户补偿方案并附产权调换房屋的评估报告。根据涉案产权调换房价值评估报告，产权调换房九尾冲片区屋用途为住宅，在评估时点（2016年6月30日）评估价为886096元。2019年1月24日，开福区政府对陈淑华作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知被征收人享有陈述和申辩及申请调解的权利。2019年1月30日，开福区征收办将上述房屋征收补偿方案及附件、陈述申辩及申请调解告知书送达陈淑华。另查明，2018年11月2日，开福区征收办对陈淑华发出《被征收房屋装饰装修价值补偿权利义务告知书》，告知陈淑华有关涉案房屋装饰装修价值补偿事宜，并告知陈淑华协商不成的处理程序。该告知书于同日送达陈淑华。当日，开福区征收部门与陈淑华进行协商。因未能达成一致意见，评估公司于2018年11月15日根据上述告知书上户进行房屋装饰装修价值评估，但未能入户。2019年3月15日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款8097465元，用于支付包括本案陈淑华户的房屋征收补偿。2019年3月18日，开福区征收办向开福区政府申请对陈淑华作出房屋征收补偿决定。2019年4月4日，开福区政府决定对陈淑华作出开政征补字［2019］第25号《房屋征收补偿决定》（以下简称25号补偿决定）：一、决定对陈淑华实行货币补偿；二、陈淑华应得征收补偿总额为830893元（不含被征收房屋装饰装修价值补偿和其他设施补偿），其中，被征收房屋价值补偿费为828881元，搬迁费为1412元。该补偿决定中还告知了征收补偿款专户储存信息、周转用房、过渡期限、装饰装修价值补偿和其他设施补偿依法评估后另行给予补偿等内容。补偿决定还告知了未在规定期限内搬迁的法律后果，以及不服补偿决定可以申请行政复议或提起行政诉讼的期限。同日，开福区政府征收部门向陈淑华送达上述补偿决定书并将该补偿决定书在四方坪街道征收指挥部张贴公示。另查明，涉案被征房屋登记产权人系陈淑华。涉案房屋坐落在开福区（原丝茅冲068号），产权登记用途为住宅。经现场勘测，该建（构）筑物实际建筑及构筑物面积共148.78㎡，长沙市城乡规划局开福区分局于2018年10月23日出具《建（构）筑物规划专业咨询意见》认定，该房屋除106.54㎡产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑。陈淑华以开福区政府未进行项目公布、送达、听证等关键程序，单方委托评估机构违法为由，提起本案诉讼。请求：确认25号补偿决定违法，并由开福区政府承担案件诉讼费。湖南省长沙市中级人民法院认为：一、根据国务院590号令第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于“为了公共利益的需要”，需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。开福区政府为了“改善老城区居民的生活条件，提升城市品位”而对开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出4号征收决定公告所载明的征收决定符合“公共利益的需要”，该征收决定已经发生法律效力。二、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院590号令第二十六条并参照湖南省人民政府268号令第二十二条和长沙市人民政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。三、开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中开福区政府对关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期作出的4号房屋征收决定公告中载明的征收决定已经发生法律效力，陈淑华所有的房屋在该项目房屋征收范围内。开福区政府发布的征收决定公告所确定的签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与陈淑华就房屋征收补偿事宜未达成协议。开福区政府按照征收补偿方案对陈淑华作出补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，房屋征收部门按照国务院590号令、湖南省人民政府268号令和长沙市人民政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定了该项目的房地产价格评估机构，公证机关对投票的过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并特别告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定。但陈淑华在收到涉案房屋评估报告后未书面申请复核评估。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供陈淑华选择，因陈淑华未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对陈淑华实行货币补偿，符合法律规定。陈淑华主张被告剥夺其补偿方式选择权，与客观事实不符，不能成立，该院不予支持。涉案补偿决定认定事实清楚，符合法律规定，该院予以确认。四、关于陈淑华提出的几个问题。陈淑华提出，涉案征收不符合公共利益的需要。该院认为，涉案征收系基于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期项目建设。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，故涉案征收属于国务院590号令第八条第（五）项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的情形，属于公共利益范畴。同时，该征收项目已由2015年国民经济和社会发展计划的决议（经长沙市第十四届人民代表大会通过）纳入旧城区改造项目计划，并经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意列入全市棚户区改造工程，亦取得了长沙市发展和改革委员会棚户区改造立项批复，且经相关职能部门审查确认符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入了国民经济和社会发展年度计划。据此，开福区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定，具备公益性。综上，对陈淑华的上述主张，不予采信。陈淑华提出，涉案房屋超出106.54㎡的部分应予以补偿。该院认为，本案被征房屋实际建筑面积148.78㎡，但其产权登记面积为106.54㎡，用途为住宅。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款，开福区政府根据长沙市不动产登记中心出具的《不动产登记情况表》记载了房屋用途和面积认定涉案房屋补偿面积，于法有据。同时，根据规划部门意见，该房屋除106.54㎡产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，依法属于违法建筑。综上，开福区政府作出的补偿决定认定被征房屋合法面积为106.54㎡符合法律规定，并无不当。陈淑华提出，选定评估机构程序违法。该院认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产价格评估价格由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中，长沙市征收办依法发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》和《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》，组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定得票最多的两家评估机构新星评估公司、思远四达评估公司为项目征收评估机构，公证机构进行了现场公证。长沙市征收办通过投票选定项目征收评估机构符合法定程序。陈淑华提出，开福区政府提供的产权调换房系违法建筑，剥夺其补偿方式选择权利。该院认为，本案中，开福区征收办对陈淑华作出房屋征收补偿方案，提供了位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园A1栋902房屋（现房）作为产权调换房，陈淑华提供的证据不足以证明上述房屋系违法建筑。经审查，开福区政府提供的产权调换房符合法律法规的规定，并不损害被征收人的合法权益。对陈淑华的上述主张，不予支持。综上所述，开福区政府对陈淑华作出的25号补偿决定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。陈淑华提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈淑华的诉讼请求。陈淑华不服原审判决，向本院提起上诉称:涉案项目评估机构选定不合法；评估对房屋未全面、客观，评估价值不合理，未保护被征收人的合法权益。请求：1.撤销原审判决，依法改判或发回重审；2.撤销25号补偿决定；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。开福区政府答辩称：1.原审判认定事实清楚，适用法律正确，开福区政府作出涉案补偿决定符合法律规定。涉案征收的评估机构系依法选定，依法作出房屋征收分户评估报告后，已经送达被征收人。房屋征收部门依法拟定分户房屋征收补偿方案并送达，告知了被征收人陈述申辩及申请调解的权利。开福区政府依法作出房屋征收补偿决定已经送达并公告。2.上诉人提出的上诉理由均不能成立。涉案征收符合公共利益的需要，补偿方案的制定程序合法，评估机构的选定符合法律的规定，产权调换房屋不存在违规建设问题。征收补偿决定的作出符合法律规定，补偿决定内容合法。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。二审中，开福区政府向本院提交了：1.开福区征补办2020年5月13日对陈淑华户的《告知书》。内容为，征收办仍可向陈淑华提供与被征收房屋同一评估时点的长沙市开福区福泽园A1栋902号的产权调换房屋。该产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循现阶段等价值交换原则进行换算，找补差价。该《告知书》及产权调换房屋的评估报告于2020年5月13日送达陈淑华户。经核实，陈淑华户已经收到该上述材料，并明确表示不接受该产权调换。2.《关于丝茅冲一期项目陈淑华等5户诉征收补偿决定二审相关问题的情况说明》及附件一（负责该项目评估的新星公司、思远四达公司对项目周边二手房市场价格调查情况）、附件二（国家统计局官网公布的长沙二手房住宅价格指数）。拟说明该项目房屋当时的评估单价高于周边二手房市场单价，充分保障了被征收人利益，而项目房屋价格上涨的时期主要集中在2017年，2019年3月平均成交价相比2016年6月上涨了25.12%。3.《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期项目的情况说明》。该项目共涉及私房831户，项目启动四年，共完成803户，目前剩余28户未签订补偿协议。项目业主单位已支付巨额补偿资金，财务成本压力很大。该地块已经立项为住宅商用地，亟须完成征收进入招拍挂程序。二审另查明，1.2016年6月30日，4号征收决定公告,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府作出了长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定书。该决定书认定：涉案项目的征收符合公共利益的需要，项目依法立项，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。开福区政府已经履行了各项征收前置程序，涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。开福区政府作出房屋征收决定，符合法律规定。复议决定依法维持了涉案征收决定。2.新星公司于2017年6月2日变更为湖南新星房地产土产评估咨询有限公司。本院认为，根据国务院590号令第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出的4号征收决定公告中所载明的征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出25号补偿决定的前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对陈淑华作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的审理对象是房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点分述如下：一、关于评估机构选定以及评估程序是否合法的问题长沙市人民政府长政复决字〔2016〕第198号行政复议决定已经明确认定：涉案项目房地产价格评估机构的选定符合法律规定。本案征收补偿过程中，依法选定的新星评估公司和思远四达评估公司作出《房屋征收估价分户报告》，征收部门已将该报告送达。因此，评估程序并无不当。陈淑华认为评估机构选定及评估程序不合法的上诉理由，与本院审理查明的事实不符，不予支持。二、关于评估报告是否遗漏了应当评估的内容问题根据一审查明的事实，陈淑华户的涉案被征收建（构）筑物实际建筑及构筑物面积共148.78平方米，长沙市城乡规划局开福区分局于2018年10月23日出具《建（构）筑物规划专业咨询意见》认定，该房屋建（构）筑物除106.54平方米产权面积以外其余部分至今未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准的规定，本案房屋的评估面积按照经专业机构的测量及相关职能部门的认定的结果，对证载合法产权面积进行评估，并无不当。且评估报告作出后，陈淑华认为面积认定不当提出了申辩，评估公司对其申辩进行了书面回复，陈淑华户对评估公司回复再次进行申辩，房屋征收部门又对此做出了再次测绘和回复，明确告知认定合法产权面积的依据。为充分保障上诉人的合法权益，被上诉人还根据补偿方案对其住宅房屋改变用途、实际经营情况进行了住改商的认定。因此，上诉人认为征收部门未对被征收房屋情况进行调查，评估对象不全面、面积认定错误的理由不能成立，本院不予支持。三、关于被上诉人能否依据评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题根据国务院590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，及时对被征收人进行补偿，并固定双方的权利义务，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府2016年6月30日发布了征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋征收分户评估报告，并于2016年8月29日将上述分户评估报告送达给上诉人，但被上诉人直至2019年4月4日才做出涉案25号补偿决定。对此，开福区政府虽然在二审中采取了相应的补救措施，在一定程度上弥补了上诉人因迟延补偿期间房地产市场价格波动带来的损失，但涉案补偿决定仅依据分户评估报告确定上诉人被征收房屋的补偿价值，存在不合理之处。上诉人认为评估价格过低，没有实质公平补偿的上诉理由成立。综上所述，开福区政府作出的25号补偿决定书，确定以货币补偿方式进行补偿安置，符合相关法律与国务院590号令的规定，并无不当，但在无充分正当理由的情况下，迟延履行补偿安置义务违法。涉案开福区德雅路片区棚户区一期改造项目（丝茅冲地块）是长沙市主城区2015年旧城区改造项目，已经被纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划。现征收工作历经四年，超过96%的被征收户已经与征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了绝大多数被征收户的认可，现该项目亟待开工建设。如果撤销该补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害。虽然在诉讼中被上诉人对陈淑华户作出了仍可选择产权调换进行补偿的告知，但陈淑华已经明确拒绝接受产权调换的补偿方式，因此开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销长沙市中级人民法院（2019）湘01行初625号行政判决；二、确认长沙市开福区人民政府作出的开征补字[2019]25号《房屋征收补偿决定书》违法；三、责令长沙市开福区人民政府对涉案征收补偿采取补救措施。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人开福区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赵 旻审判员  林 芝二〇二〇年六月一日法官助理刘威书记员林俊宇