湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终128号 上诉人（原审原告）湖北中村洪润农业科技发展有限公司，住所地武汉市黄陂区王家河街花园村。 法定代表人尹汉武，总经理。 被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区人民政府王家河街道办事处，住所地武汉市黄陂区王家河街群益大道38号。 法定代表人王志超，主任。 上诉人湖北中村洪润农业科技发展有限公司（以下简称中村洪润公司）与被上诉人武汉市黄陂区人民政府王家河街道办事处（以下简称王家河街道办事处）行政强制拆除一案，不服武汉市黄陂区人民法院（2019）鄂0116行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，2015年5月，原告中村洪润公司从王家河街花园村委会流转取得500.019亩土地的经营权，并于同年7月20日在武汉农村综合产权交易所有限公司办理了《产权交易鉴证书》。 2017年6月26日，被告发现原告在花园村未经城市规划管理部门审批擅自建设建筑物2871.9平方米，对其作出违法建设拆除通知书，限原告2017年6月29日前自行拆除违法建筑，逾期将依法强制拆除。 2017年9月，原告与被告及王家河街花园村村委会签订了《设施农用地三方协议》，协议中约定：花园村委会同意中村洪润公司在依法确定土地所有权范围内使用设施农用地2.25亩经营农作物种植等项目，该宗土地主要用于：管理用房、检验检疫室、原料仓库、分拣房、农具仓库、育种育苗房。2017年12月18日，原告在黄陂发展和改革委员会取得该宗农用设施固定资产投资项目备案。备案项目名称为“天下奇缘”，建设内容及规模为：年产苗木果树9000株、桑葚5万斤、农作物13万公斤。苗木果树种植100亩、桑葚基地100亩、农作物种植280亩、农业配套相关设施1500平方米。2017年10月，原告中村洪润公司再次与花园村委会签订农村土地经营权流转合同，取得876.019亩土地经营权，合同中约定该流转土地拟用于种植、养殖、相亲、婚庆、老年活动中心、餐饮、农业观光旅游等。并与被告及王家河街花园村村委会签订了《设施农用地三方协议》，协议中约定：花园村委会同意中村洪润公司在依法确定土地所有权范围内使用设施农用地5.31亩经营农作物种植等项目，该宗土地主要用于：管理用房、检验检疫室、原料仓库、分拣房、农具仓库、育种育苗房。2017年11月，原告对该设施农用地提出备案登记申请，花园村及王家河街道办事处均同意申报。在此期间，2017年12月11日，被告王家河街道办事处发现原告在花园村张家畈西北未办理建设工程规划许可证，擅自违法建设建筑物占地456平方米，遂对其作出违法建设停工通知书。通知原告立即全面停止违法施工，于2017年12月13日携带有关资料到王家河街城管办公室听取处理意见。逾期不到或继续违法施工的，将依法从严处理。黄陂自然资源和规划局及黄陂农业委员会在工作中也发现中村洪润公司存在违规用地情况，2019年1月14日，黄陂自然资源和规划局书面致函王家河街道办事处，告知：因中村洪润公司项目拟用地存在未批先建，不符合设施农用地使用要求，不能办理该项目设施农业地备案手续。2019年1月15日，黄陂农业委员会也致函王家河街道办事处，告知：中村洪润公司存在未批先建、农地转非农化；企业申报材料中表述的用途与实际情况不符，超出农业设施用地备案范围，农用地非农化问题严重。决定撤销转给国土资源和规划局办理农用地设施用地备案的意见，备案资料退回。原告申报的5.31亩设施农用地备案登记未获得批准。 在中央、省、市人民政府开展对设施农业项目用地清理整治专项行动中，王家河街道办事处发现原告在备案的2.25亩设施农用地上建有简易大棚房占地3.6亩，简易平房4栋，占地面积约1.6亩，用于农业种植设施和农业休闲观光配套。决定全部拆除5.2亩耕地上的建筑物、构筑物和硬化部分，恢复耕种。并于2019年1月16日向原告送达了关于违法建设强制拆除的通知，通知内容为：按照《自然资源部农业农村部关于在全国开展设施农业项目用地清理整治专项行动的通知》等法律法规的规定，经党工委、街道办事处研究决定对你公司涉及农业违法建筑予以拆除。限你公司于24小时内清空违建房屋内财物及杂物，于2019年1月18日前自行拆除，逾期将组织强制拆除。因原告未在规定的期限内自行拆除建筑，被告2019年1月18日组织相关人员强制拆除了原告涉案建筑。现原告认为被告强制拆除行为违法，诉至原审法院，请求法院依法判决：1、确认被告2019年1月18日强制拆除原告涉案房屋的具体行政行为违法；2、判决由被告承担本案诉讼费。 原告涉案建筑物均未办理乡村建设工程规划许可证。 原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的；可以拆除。参照《武汉市街道办事处条例》的相关规定，被告王家河街道办事处对村庄内违法建筑物具有强制拆除的法定职权。 原告未取得乡村建设规划许可证建设建筑物，其行为违反了《武汉市城乡规划条例》第五十三条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业、村民住宅等建设的，申请人应当持有关材料向所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处申请办理乡村建设规划许可证”的规定。对于未取得乡村建设规划许可证的建筑物，城乡规划法第六十五条规定，限期改正，逾期不改正的，可以拆除。故被告强制拆除原告涉案违法建筑物，符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法强制拆除。被告2017年6月、11月发现原告存在违法建设行为，对其作出违法建设停工通知书和拆除通知书，2019年1月，又根据黄陂自然资源和规划局及黄陂农业委员会的书面函认定原告涉案建筑为违法建筑，并向其作出强制拆除通知书，该通知书的性质应当为强制拆除前的决定和公告。即被告实施强制拆除行为前按照上述法律规定履行了告知、限期拆除和公告程序，程序合法。综上，被告拆除原告涉案建筑物的行为，事实清楚、程序合法，原告诉请确认被告强制拆除行为违法，缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。经原审法院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告湖北中村洪润农业科技发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北中村洪润农业科技发展有限公司负担。 上诉人中村洪润公司不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、一审法院关于被上诉人作出拆除违法建筑的行政行为的时间和期限认定错误。一审判决认定“2017年6月26日，被告发现原告在花园村未经城市规划管理部门审批擅自建设建筑物2871.9平方米，对其作出违法建设拆除通知书，限原告在2017年6月29日前自行拆除违法建筑，逾期将依法强制拆除”以及“王家河街道办事处发现原告在花园村张家畈西北未办理建设工程规划许可证……遂对其作出违法建设停工通知书”的相关事实与实际情况严重不符。首先，根据经一审质证的证据材料显示，被上诉人王家河街道办事处向上诉人送达违法建设拆除通知的时间为2019年1月16日17时，要求上诉人限期自行拆除的时间仅有24小时。在此之前上诉人仅因涉及擅自占用王家河街花园村集体土地，于2017年11月28日由武汉市黄陂国土资源和规划管理局作出编号为“陂土资规罚【2017】01579号”行政处罚决定书。同时，由王家河城管办于2017年12月11日向上诉人送达了询问通知书及违法建设停工通知书。该案经过询证调查后，已确认上诉人依法享有涉诉土地经营权，不存在非法占用土地的情形，因此，武汉市黄陂国土资源和规划管理局并未对上诉人实施处罚。不仅如此，上诉人所承包土地已经王家河国土资源管理所审批确定了红线范围及建设用地面积，相关用地协议、建设方案以及备案材料均已通过花园村村委、王家河街道农业服务中心、王家河国土资源管理所、王家河街道办事处讨论通过并进行备案，最后报送黄陂农业委员会备案时间为2018年2月。其次，假定被上诉人已于2017年6月26日对上诉人作出了违法建设拆除通知书，却又同时于2017年9月28日同上诉人、花园村村委会签署《设施农用地三方协议》，于2017年10月9日要求上诉人增加流转土地面积，并再次签署《武汉市农村土地经营权流转合同》、《设施农用地协议》，且于2018年2月向黄陂农业委员会上报了备案资料。被上诉人一方面向上诉人进行处罚要求限期拆除建筑物，一方面却又积极推进承包事宜、增加流转面积，如此行为完全自相矛盾，且不符合正常逻辑。二、一审判决漏查了被上诉人具体行政行为作出的程序的合法性。本案中，一审判决漏查了以下事实：1、被上诉人责令拆除无事实依据。被上诉人既未对涉诉房屋是否属于违章建筑进行立案审查，亦未组织调查人员对上诉人是否存在违法事实进行调查取证，因此，涉诉房屋尚未被依法确认为违章建筑，被上诉人责令限期拆除没有事实依据；2、被上诉人拆除房屋的强制执行行为违反法律程序。本案中，被上诉人在作出强制执行决定前既未催告当事人履行义务，也未听取当事人陈述和申辩，更未向当事人送达行政强制执行决定书，而是在期满后直接实施拆除行为，该行政强制程序不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，严重违反法律程序。3、被上诉人责令24小时内限期拆除明显不当。即便存在违法事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，擅自在耕地上建房的，应当“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理”，而非直接拆除。另外，关于限期拆除的限期问题，现行法律法规中虽未对期限作明确的规定，但不论是依据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定还是从具体拆除的难易程度来看，被上诉人在责令限期拆除时均应当确定一个合理的期限。同时参照行政诉讼法解释第一百五十六条规定，被上诉人作出强制执行决定应当同时满足2个前提条件：上诉人未在指定期限内履行行政决定；上诉人法定起诉期限届满未提起诉讼。本案中，被上诉人责令24小时内拆除根本无法满足作出行政强制决定的前置条件，明显不当。三、一审判决对被上诉人逾期举证的证据予以采纳，不符合诉讼程序。本案一审程序中，被上诉人于开庭审理过程中补充提交的证据不符合诉讼程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和第三十七条规定，被上诉人王家河街道办事处对其作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起15日内提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。逾期提交的，应当视为被诉行政行为没有相应的证据。一审判决采纳了被上诉人逾期提交的证据程序违法。四、一审判决适用法律错误。1、设施农业用地无需办理建设规划许可证，用地手续报县级国土资源部门和农业部门备案后即可动工建设。一审判决依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条以及第五十六条相关规定认定被上诉人具体行政行为合法。上诉人认为，一审判决关于建筑物违法的认定适用法律错误，上述规定已经明确需要办理乡村规划许可证的仅限于进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业、村民住宅等建设，并不包含设施农用地等配套设施的建设。同时，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）第二条第（一）款以及第三条规定，设施农用地的使用无需办理建设用地转用手续，设施农用地建设的用地手续报县级国土资源部门和农业部门备案后即可动工建设。2、被上诉人强制拆除的主体资格不适当。一审判决参照《武汉市街道办事处条例》的相关规定认定王家河街道办事处具有强制拆除的法定职权，该认定没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，擅自在耕地上建房的，应当“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理”。另外，根据《武汉市街道办事处条例》第五条规定，街道办事处以辖区内的公共管理、公共服务、公共安全为工作重点，其履行的职责中并不包括具有强制拆除的法定职权。且该规定第六条已明确“市、区人民政府有关部门不得擅自将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担；在不违反法律、法规的前提下，确需委托或者交由街道办事处承担的，应当经同级人民政府决定，并为其提供相应的保障措施。”即被上诉人王家河街道办事处无权直接对上诉人房屋进行强制拆除。综上，一审判决事实认定错误、漏查了案涉具体行政行为的程序合法性等事实，使用法律不当。请求二审：1、依法撤销武汉市黄陂区人民法院作出的（2019）鄂0116行初175号行政判决书，并改判确认被上诉人2019年1月18日强制拆除房屋行为违法；2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据涉案当时有效的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）（以下简称《通知》）第三条的规定：“规范设施农用地使用。从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。”本案中，虽然2017年10月上诉人中村洪润公司与花园村委会签订农村土地经营权流转合同，并与被上诉人王家河街道办事处及王家河街花园村村委会签订了《设施农用地三方协议》，填写了5.31亩的《设施农用地备案表》，但县级国土资源部门和农业部门的备案审核意见均是拟用地存在未批先建，不符合设施农用地使用要求，不能办理该项目设施农业地备案手续。因此被上诉人王家河街道办事处根据县级国土资源部门和农业部门出具的书面不予以备案的意见，对上诉人中村洪润公司未经批准的在农用地上的建设行为，作出的关于违法建设强制拆除的通知符合上述《通知》中“由乡镇政府督促纠正”的精神，在上诉人中村洪润公司未按强制拆除通知的要求自拆的情况下，被上诉人王家河街道办事处对其所建房屋进行强制拆除行为合法。上诉人中村洪润公司的上诉理由，不能成立。原审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人湖北中村洪润农业科技发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 忠 审判员 肖 丹 审判员 陈小萍 二〇二〇年六月十五日 法官助理火晶 书记员彭婕