江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行终80号 上诉人（原审原告）倪玉珍，女，1962年6月6日生，汉族，户籍地常州市新北区。 被上诉人（原审被告）常州市公安局新北分局，住所地常州市新北区河海中路87号。 法定代表人谢国正，该局局长。 委托代理人徐海清，该局民警。 被上诉人（原审被告）常州市人民政府，住所地常州市新北区龙城大道1280号。 法定代表人陈金虎，该市市长。 上诉人倪玉珍与被上诉人常州市人民政府（以下简称市政府）、常州市公安局新北分局（以下简称新北公安分局）治安管理行政处罚一案，因倪玉珍不服常州市新北区人民法院（2019）苏0411行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年4月28日，倪玉珍至北京天安门地区非法上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获，经训诫后送马家楼接济服务中心。4月29日，百丈派出所接北京市公安局天安门地区分局治安大队通报，认为倪玉珍的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，予以行政立案，并对倪玉珍制作询问笔录。6月25日，再次对倪玉珍制作询问笔录。同日，新北公安分局制作行政处罚告知笔录，告知倪玉珍陈述和申辩权，倪玉珍未提出陈述申辩，但拒绝签字。当日，新北公安分局作出《行政处罚决定书》，决定对倪玉珍处以警告，并当场送达。期间，百丈派出所还对政府接访工作人员徐建波、陈宇峰，社区工作人员曹琪、徐阳，接访公安民警曹国强等人，进行了多人次的制作询问笔录和调查情况。上述人员均陈述到由于倪玉珍前往北京天安门地区非正常上访，有关单位安排人员前往劝访接回，直接影响了机关日常工作秩序，并产生相关经费开支。 2019年5月28日，百丈派出所以“案情复杂”为由，向新北公安分局报送了《呈请延长办理期限报告书》，该局批准延长办理期限三十天。6月25日，百丈派出所在批准对倪玉珍延长传唤至二十四小时后，即向新北公安分局报送了《呈请行政处罚报告书》，同日，新北公安分局予以批准行政警告，并向倪玉珍发出《行政处罚告知笔录》后，当即作出警告的行政处罚决定，并进行了宣读和送达。 2019年8月22日，倪玉珍不服警告行政处罚申请行政复议，市政府于同月27日予以受理，并向倪玉珍发出了行政复议申请受理通知书，向新北公安分局发出了提交行政复议答复通知书。2019年9月5日，新北公安分局提交了答复材料。经书面审查，市政府于2019年10月16日遂作出维持原行政处罚决定的复议行政决定，并邮寄送达双方当事人。倪玉珍仍不服，诉至原审法院。 原审法院认为，依据治安管理处罚法第九十一条和复议法第十二条第一款之规定，新北公安分局具有作出警告处罚的职权，市政府具有作出行政复议决定的职权。程序规定第九条规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。倪玉珍违法行为虽然发生在北京天安门地区，但是已经回到居住地，居住地公安机关处理便于传唤倪玉珍，便于教育和执行。故新北公安分局作为倪玉珍居住地的公安机关对本案可以进行管辖。倪玉珍认为新北公安分局存在滥用职权和泄愤情形未能提供证据证明，本院对其意见不予采纳。 其次，关于新北公安分局的行政处罚程序合法性问题。治安管理处罚法第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。庭审中查明，新北公安分局对多人进行了调查取证，需要时间和证人的配合；对倪玉珍非访的事实进行了大量的背景资料的收集；本院认为案件的复杂还是简单，法律未有规定的情况下，新北公安分局酌情延长审理期间，并无不当。且法律对延长审理期限并未要求公安机关通知相关当事人，故新北公安分局的处罚程序并无不妥。且新北公安分局对倪玉珍的两次传唤从证据《传唤证》载明内容显示，均在24小时之内，倪玉珍认为超过24小时无任何证据提交，新北公安分局在法定期限内作出行政处罚并无不当，故倪玉珍的意见，本院不予以采纳。 再次，关于倪玉珍是否构成扰乱机关正常工作秩序的行为。《信访条例》第十八条第一条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”公安部公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一部分对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理第二条规定，违反《信访条例》，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。根据庭审查明的事实，以及北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书和工作说明等证据，足以认定倪玉珍前往北京天安门地区非正常上访的事实。同时政府工作人员的询问笔录、社区工作人员的情况说明，也可以证明倪玉珍非正常上访对当地机关工作秩序产生实际影响的事实。依据治安管理处罚法第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，可以处警告或者二百元以下罚款。故倪玉珍到非信访场所的北京天安门地区进行信访活动，对当地政府机关工作秩序产生影响，新北公安分局的认定符合上述法律规定。 最后，复议决定合法性问题。倪玉珍对复议程序中证据的关联性、真实性无异议；由此看出，市政府对全案证据材料进行了审慎的书面审查。倪玉珍认为新北公安分局在复议程序中未提交延长期限的程序性材料无证据支持。市政府业已对治安行政处罚的职权、程序、事实和法律适用进行了全面审查，倪玉珍认为审查不全面，也无理由和证据支撑。故本院对倪玉珍的意见不予以采纳。 综上，新北公安分局作出的行政处罚决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。市政府受理原告行政复议申请后，经审查，作出的行政复议决定，程序合法，事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项和依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回倪玉珍的诉讼请求。案件受理费50元,由倪玉珍负担。 上诉人倪玉珍上诉称，一、上诉人路过天安门地区，没有非法上访，没有扰乱当地机关的正常秩序，新北公安分局和一审法院认定上诉人扰乱了机关单位的日常工作秩序，与事实不符。二、新北公安分局没有管辖权，应当由北京市公安机关管辖。三、新北公安分局在一审庭审中才当庭提交传唤证、延期决定批准的证据，一审法院应当确认新北公安分局没有证据，故新北公安分局行政处罚的程序违法。四、新北公安分局是在上诉人提起传唤证行政复议案期间，作出的延期审理和处罚决定，侵害了上诉人的合法权益。五、新北公安分局传唤时间超过了24小时，一审法院认定传唤合法认定错误。六、市政府未对新北公安分局提交的证据进行全面审查，作出的复议决定明显违法。综上，一审判决认定事实不清、程序违法、适用法律错误，请求本院撤销原审判决；撤销新北公安分局作出的新公（百）行罚决字[2019]1654号《行政处罚决定书》；撤销市政府作出的[2019]常行复第096号《行政复议决定书》；本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人新北公安分局和市政府在二审期间未提交书面答辩意见。 本院经审理，认定的案件事实与原审判决认定一致。 本院认为，一审判决正确，二审应予以维持。 理由及依据为： 倪玉珍被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获，被依法训诫，构成了非正常上访的行为。因新北区春江镇人民政府组织倪玉珍的劝返工作，花费人力、精力、财力，新北公安分局提交的询问笔录、工作人员情况说明、训诫书等证据足以证明倪玉珍的行为扰乱了新北区春江镇人民政府的工作秩序，应予处罚。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款以及第三款的规定，倪玉珍的户籍地、居住地均在常州市新北区春江镇，新北公安分局对案涉行政处罚具有管辖权。根据行政诉讼法司法解释第一条第六项的规定，延期批准系行政行为层报批准的过程性行为，不通知当事人未违反法律的禁止性规定。公安机关对于倪玉珍的延长传唤以及行政处罚均在法定期限内，不存在侵害其权益的情况。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确凿、适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人倪玉珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  王伟庆 审判员  王碧野 审判员  孙海萍 二〇二〇年六月五日 书记员  蒋 洁