湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终296号上诉人（原审原告）谢卫平，男，1958年6月3日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。委托代理人晏辉，广东乐辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省人力资源和社会保障厅，住所地湖南省长沙市天心区银杏路6号。法定代表人胡奇，厅长。委托代理人江峰，该厅工作人员。委托代理人周乐乐，北京德恒（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省社会保险服务中心（原湖南省社会保险管理服务局），住所地湖南省长沙市天心区银杏路6号。法定代表人王焕军，主任。委托代理人罗毅，该局工作人员。委托代理人邓茗予，该局工作人员。原审第三人湖南华菱湘潭钢铁有限公司，住所地湖南省湘潭市岳塘区钢城路。法定代表人李建宇，该公司总经理。委托代理人江军，该公司员工。委托代理人王涌，该公司员工。上诉人谢卫平与被上诉人湖南省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）、湖南省社会保险服务中心（以下简称省社保中心）、原审第三人湖南华菱湘潭钢铁有限公司退休审批一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初175号判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，谢卫平1958年6月出生，1976年8月作为知识青年下乡。1979年12月，谢卫平被招录入湘潭钢铁厂技工学校学习，1981年11月进入湖南华菱湘潭钢铁有限公司（原湘潭钢铁厂）工作直至2018年6月达到法定退休年龄。在谢卫平达到法定退休年龄后，湖南华菱湘潭钢铁有限公司为其进行了退休审批申报，原湖南省社会保险管理服务局（以下简称省社保局）根据谢卫平档案资料等对谢卫平出生年月、参加工作时间、参保缴费情况等关键信息进行了审核，湖南华菱湘潭钢铁有限公司根据省社保局审核情况进行了第二次退休审批公示。《湖南省企业职工退休审批公示表》中记载谢卫平参加工作的时间为1978年7月，该公示表盖有省社保局退休待遇审核专用章及省人社厅职工退休审批专用章。湖南华菱湘潭钢铁有限公司向省人社厅提交了《企业职工退休审批第二次公示证明》，该公示证明记载：“我单位于2018年6月11日―2018年6月20日，对已经社会保险经办机构和劳动保障行政部门初审的拟申报退休人员情况（6月退休）进行了第二次公示，其中谢卫平对视同缴费年限有异议。现将经公示后的人员名单再次呈报，请予审批（共53人）。”在谢卫平的退休审批办理过程中，湖南华菱湘潭钢铁有限公司未提交谢卫平的《湖南省企业职工退休审批表》，省人社厅对谢卫平的退休审批未最终完成。谢卫平因对省社保局的工龄认定及省人社厅不履行退休审批职责不服，提起本案诉讼。一审法院认为：一、关于省人社厅是否未履行退休审批法定职责的问题。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”省人社厅具有退休审批的法定职责。职工达到法定年龄办理退休是依法律所规定的条件和程序享受养老保险待遇的权利，负责退休审批的行政机关有积极履行退休审批行政职责的义务。本案中，谢卫平2018年6月年满60周岁，达到法定退休年龄，谢卫平所在单位湖南华菱湘潭钢铁有限公司为谢卫平申报办理退休,省人社厅履行了部分退休审批职责，但对谢卫平的退休审批未最终完成。省人社厅认为由于湖南华菱湘潭钢铁有限公司未提交谢卫平的《湖南省企业职工退休审批表》，而依据原湖南省人事厅制定的《关于印发的通知》（湘劳社工字[2005]15号）的规定，《湖南省企业职工退休审批表》系退休审批程序中的必备材料，故省人社厅未完成对谢卫平的退休审批事项不属于不履行退休审批法定职责。一审法院认为省人社厅的该项理由不能成立，首先，上述规范性文件系2005年公布，而依据《湖南省行政程序规定》第五十一条“规范性文件有效期一般为5年。因实施法律、行政法规制定的规范性文件有效期需要超过5年的，最长不得超过10年。标注‘暂行’、‘试行’和部署阶段性工作的规范性文件，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效。起草单位应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续执行的，应当在有效期届满30日前重新登记、编号和公布，并重新计算有效期；需要修改后继续实施的，应当在有效期届满60日前进行修改，并按照制定程序办理”的规定，上述文件有效期届满后，省人社厅未重新公布或修改，应视为该文件已失效。其次，从谢卫平退休事项的申报审批过程来看，谢卫平的退休审批程序已依用人单位申请启动，用人单位湖南华菱湘潭钢铁有限公司提交了谢卫平的退休审批申报材料，省人社厅对谢卫平的《湖南省企业职工退休审批公示表》亦已进行复核。在本案庭审中，湖南华菱湘潭钢铁有限公司陈述与谢卫平同批申报退休审批的有53名职工，省人社厅并未以缺少《湖南省企业职工退休审批表》而未办结其他职工的退休审批手续，省人社厅则认为存在此差别是由于谢卫平对工龄认定存在异议。从上述双方陈述可反映出在用人单位未提交《湖南省企业职工退休审批表》的情形下也可办理退休审批，而且对职工工龄的审定系省人社厅退休审批中的事项，省人社厅仅以职工存在异议而不继续办理退休审批，理据不足。因此，在《湖南省企业职工退休审批表》作为退休审批必备材料缺乏相应依据的情形下，省人社厅以用人单位未提交谢卫平的《湖南省企业职工退休审批表》而不予办结其退休审批，属于未适当履行退休审批法定职责，应当继续履行。关于谢卫平提出的责令省人社厅依法补发谢卫平退休工资的诉讼请求，由于谢卫平的退休审批尚未完成，且退休养老金发放的经办机构为省社保局，故对谢卫平的该项诉讼请求，一审法院不予支持。二、关于谢卫平工龄认定的问题。《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”省社保局作为社保经办机构，负责本辖区社会保险待遇支付等相关工作，有权对谢卫平的退休待遇进行审核，在退休待遇审核中涉及对职工连续工龄的确认，所以省社保局主体适格。职工工龄的认定政策性强，而曾经下乡的知识青年工龄计算问题，是在特定历史条件下遗留下来的，需要实现认定标准的统一。原劳动人事部劳人培（１９８５）２３号《关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定：“（一）凡在‘文革’期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。他们参加工作的时间，从下乡插队之日算起......”原国家劳动总局保险福利司（８１）劳险字４号《关于国家职工进入中等专业学校、技工学校学习期间工龄计算问题的复函》规定：“一九七九年八月四日教育部、财政部、国家劳动总局（７９）教计字３１５号、（７９）财事字１９４号、（７９）劳总薪字６９号文规定，一九七九年以后‘考入普通高等学校的国家职工在校学习期间一律不计算工龄。入学前和毕业后参加工作的连续工龄可以合并计算’。我们认为，一九七九年以后进入中等专业学校和技工学校学习的国家职工，在学习期间的工龄计算，也应按此规定办理。”本案中，谢卫平于1976年8月下乡插队，1979年12月被招录入技工学校学习，1981年11月成为原湘潭钢铁厂的国家职工，因谢卫平进入技工学校学习时间在1979年以后，省社保局未将该段共计23个月的时间计为工龄，而是将谢卫平下乡插队的时间与进入原湘潭钢铁厂工作后的时间合并计算连续工龄，符合上述政策性规范性文件规定。省社保局在核定谢卫平连续工龄时，将谢卫平参加工作时间记载为1978年7月，是扣除谢卫平进入技工学校学习时间后将参加工作时间向后推算的技术处理结果，对谢卫平的退休养老待遇不产生影响。故谢卫平关于确认省社保局扣除谢卫平23个月工龄的行政行为违法的诉讼请求，一审法院不予支持。谢卫平还提出对原湖南省劳动厅《关于解决原下乡城镇知青插队期间工龄计算问题的补充通知》（1988年6月30日湘劳险〔1988〕55号）进行合法性审查。由于行政机关在对谢卫平工龄认定的审核中并未载明适用了该规范性文件，故一审法院不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、责令湖南省人力资源和社会保障厅于本判决书生效之日起六十日内对谢卫平退休事项履行退休审批职责；二、驳回谢卫平其他诉讼请求。上诉人谢卫平上诉称：一、一审认定事实错误。一审认定省人社厅“属于未适当履行退休审批法定职责，应当继续履行”属认定事实错误，事实上省人社厅已经对上诉人的退休作出审批。二、一审遗落审项，审非所诉。一审没有依据上诉人的诉请进行审判。一审四项诉讼请求的核心是：1.确认省社保局扣除上诉人23个月工龄行政行为违法；2.确认省人社厅不依法为上诉人办理退休的审批行为违法，一审均没有审理，更没有对湘劳险〔1988〕55号文件进行合法性审查。三、一审没有对省人社厅和省社保局审批行政行为是否合法进行审查。四、一审法院对省人社厅审批行为审判违法。主要理由有：1.一审对省人社厅审批行为“属于未适当履行退休审批法定职责”定性错误，故意混淆上诉人的诉求、刻意缩小审判范围、有意逃避对省人社厅审批行为进行合法性审查。2.根据《湖南省行政程序规定》第八十条、第八十一条的规定，审批期限上限是60日加30日，省人社厅的审批过程已有18个月，一审法院没有对省人社厅严重超期的行为进行合法性审查。一审法院对省人社厅的审批行为有无依据以及依据是否合法没有作出认定。3.一审责令省人社厅“于本判决书生效之日起60日内对谢卫平退休事项履行退休审批职责”的判决错误。五、一审判决驳回上诉人请求确认省社保局扣除其23个月工龄的行为违法的诉请，属认定事实和适用法律错误。主要理由有：1.一审认为省社保局将上诉人参加工作时间修改为1978年7月是技术处理结果，没有法律依据，上诉人不予认可。2.一审认定省社保局修改上诉人参加工作时间并不影响上诉人的退休养老待遇，属认定错误，延后上诉人23个月参加工作时间，直接导致上诉人每月退休待遇减少，且上诉人退休养老待遇是否受到影响，与行政机关是否依法行政完全是两个不同的法律范畴。3.一审适用的原劳动人事部劳人培（１９８５）２３号文件和原国家劳动总局保险福利司（８１）劳险字４号文件没有本案证据支持，即使适用上述文件，也不能得出需扣除上诉人23个月工龄的认定。六、一审应当对湘劳险〔1988〕55号文件进行合法性审查，拒绝审查实属不当。主要理由有：1.用未在审核中载明审批行为依据这样一个不依法定程序行使职权的行为作为不予审查湘劳险〔1988〕55号文件合法性的理由违法。2.一审拒绝审查湘劳险〔1988〕55号文件有用双重标准审判之嫌。七、一审驳回依法补发上诉人退休工资的诉请，也应为不当判决。八、一审法庭有同时担任一审被告代理人之嫌。综上请求：撤销（2019）湘8601行初175号行政判决并支持一审诉讼请求。被上诉人湖南省人力资源和社会保障厅答辩称：请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。被上诉人湖南省社会保险服务中心答辩称：经查阅系统，近期我中心系统中记录的上诉人参加工作时间是1976年8月。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。原审第三人湖南华菱湘潭钢铁有限公司答辩称：请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。另查明，经湖南省社会保险服务中心2020年4月27日查阅，其信息系统中登记的谢卫平参加工作时间为1976年8月1日。本院认为：劳人培［1985］23号《劳动人事部关于解决原下乡知识青年插队期间工龄计算问题的通知》规定：“……（一）凡在“文革”期间由国家统一组织下乡插队的知识青年，在他们到城镇参加工作以后，其在农村参加劳动的时间，可以与参加工作后的时间合并计算为连续工龄。他们参加工作的时间，从下乡插队之日算起……”本案中，谢卫平于1976年8月作为知识青年下乡插队，1979年12月被招录入技工学校学习，1981年11月成为原湘潭钢铁厂的国家职工，2018年6月达到法定退休年龄，省社保局将谢卫平下乡插队的时间与进入原湘潭钢铁厂工作后的时间合并计算连续工龄，符合上述规定。因谢卫平于1979年12月至1981年11月期间在技工学校学习，省社保局未将该段共计23个月的时间计为工龄，并未违反相关法律规定。谢卫平主张应当将该段时间计入工龄，无相关法律依据，不予支持。同时，教育部、财政部、国家劳动总局《关于工龄5年以上的国家职工考入普通高等学校后实行职工助学金制度的规定》（［79］教计字315号、［79］财事字194号、［79］劳总薪字69号）第四条规定：“今年考入普通高等学校的国家职工在校学习期间一律不计算工龄。入学前和毕业后参加工作的连续工龄可以合并计算。”教育部《关于国家职工在校学习期间工龄计算问题的复函》（［80］教计字279号）第三条规定：“一九七九年以后考入普通高等学校本、专科学习的国家职工，其工龄计算，按一九七九年八月四日教育部、财政部、国家劳动总局［79］教计字315号、［79］财事字194号、［79］劳总薪字69号文件执行，即：‘考入普通高等学校的国家职工在校学习期间一律不计算工龄。入学前和毕业后参加工作的连续工龄可以合并计算’。”国家劳动总局保险福利司《关于国家职工进入中等专业学校、技工学校学习期间工龄计算问题的复函》（［81］劳险字4号）规定：“一九七九年八月四日教育部、财政部、国家劳动总局［79］教计字315号、［79］财事字194号、［79］劳总薪字69号文规定，一九七九年以后‘考入普通高等学校的国家职工在校学习期间一律不计算工龄。入学前和毕业后参加工作的连续工龄可以合并计算’。我们认为，一九七九年以后进入中等专业学校和技工学校学习的国家职工，在学习期间的工龄计算，也应按此规定办理。”参照上述规定可知，因相关历史背景，我国对1979年前国家职工在校学习期间的工龄认定有相关政策照顾，自1979年以后，在校学习期间一般不计入工龄。省社保局未将谢卫平在技校学习的时间计入工龄，符合上述文件精神。关于谢卫平参加工作时间的问题，省社保局原将其参加工作时间登记为1978年7月，系因信息系统功能限制，无法自动区分间断的视同缴费年限，省社保局为保证系统登记信息与其核算工龄的总数一致所做的技术处理，但对养老保险缴费年限的认定不产生影响，且省社保中心在二审中已对该信息进行修正。故谢卫平请求确认省社保中心扣除其23个月工龄的行政行为违法，理由不成立，本院不予支持。关于谢卫平提出的对原湖南省劳动厅《关于解决原下乡城镇知青插队期间工龄计算问题的补充通知》（1988年6月30日湘劳〔1988〕55号）进行合法性审查的诉讼请求，因该文件并非省社保局审核谢卫平工龄时所依据的规范性文件，故一审法院不予审查，并无不当。关于省人社厅是否应当对谢卫平履行退休审批法定职责的问题。本院认为，谢卫平为湖南华菱湘潭钢铁有限公司的职工，该公司于2018年6月谢卫平达到法定退休年龄时，即向省人社厅申报办理退休,根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，省人社厅具有为谢卫平办理退休审批的法定职责。谢卫平的退休申报并经过了省社保局初审、企业公示等程序后，省人社厅至今尚未作出审批，不符合《湖南省行政程序规定》第八十一条“法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关应当按照下列规定限时办结：……（四）行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人”的规定，未依法履行法定职责，一审法院判决其限期履行审批职责，并无不当。关于谢卫平提出的责令省人社厅依法补发其退休工资的诉讼请求，由于谢卫平的退休审批尚未办结，且发放退休养老金的经办机构为省社保中心，并非省人社厅，故对谢卫平的该项诉讼请求不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。谢卫平的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人谢卫平负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 陈丽琛审判员 傅美容二〇二〇年六月十二日法官助理曾诗尧书记员彭凤琴附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。