江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏01行终48号 上诉人（原审原告）甘肃地质工程有限责任公司，住所地甘肃省兰州市城关区红星巷123号。 法定代表人白革学，甘肃地质工程有限责任公司总经理。 委托代理人范劲松，上海汉联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人力资源和社会保障局，住所地江苏省南京市江宁区竹山路311号。 法定代表人杨嘉清，南京市江宁区人力资源和社会保障局局长。 委托代理人劳世海，南京市江宁区人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人李妍泽，江苏东银律师事务所律师。 原审第三人高小松，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人耿庆喜，江苏百圣律师事务所律师。 上诉人甘肃地质工程有限责任公司（以下简称甘肃地质公司）因与被上诉人南京市江宁区人力资源和社会保障局（以下简称江宁人社局）、原审第三人高小松劳动和社会保障行政确认一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初474号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理本案。本案受新冠××疫情影响，曾暂停计算审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年12月2日20时19分许，案外人驾驶苏Ａ×××××号轻型普通货车，副驾驶乘坐高小松，在江宁区××风景区西门下山路北向南弯道路段发生翻车事故，造成高小松受伤，医疗诊断为头部外伤、腰椎骨折、截瘫。2018年1月19日，南京市公安局江宁分局交通警察大队作出事故认定书，认定高小松无责。2018年11月14日，高小松委托耿庆喜律师向江宁人社局申请工伤认定，并提交了工伤认定申请表、企业信息、银行卡交易明细清单、出库单、交通事故认定书、证明3份、病历、手术记录、报告单、委托手续等材料，江宁人社局于2018年11月27日受理，并于当日通过EMS邮政快递（单号1026904235430）向甘肃地质公司上海分公司邮寄工伤认定举证通知书，邮寄结果查询显示邮件在2018年12月7日被“本人”签收。江宁人社局于2018年12月28日通过EMS邮政快递（单号1026904292430）再次向甘肃地质公司上海分公司邮寄工伤认定举证通知书，邮寄结果查询显示邮件在2018年12月29日被“同事”签收。甘肃地质公司上海分公司未在举证期内提交答辩及证据材料。江宁人社局于2019年1月21日作出宁人社工认字〔2018〕JN-2649号《认定工伤决定书》（以下简称涉案决定书），认定高小松受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤。同日，江宁人社局向高小松、甘肃地质公司上海分公司送达涉案决定书。 另查明，中国建设银行银行卡客户交易明细清单显示，甘肃地质公司上海分公司于2018年8月17日、2018年9月17日、2018年10月23日以支付医药费、生活费的名义向高小松汇入10000元、8000元、5000元。 案件审理过程中，甘肃地质公司称，江宁人社局只给其送达了第三人的工伤认定申请书及相关答辩要求，其无法在规定时间内作出答辩。江宁人社局称，其两次向其送达举证通知书，甘肃地质公司未提供任何答辩和证据，本身就是放弃了举证，应当承担不利后果。 原审法院认为，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应予以认定为工伤。《工伤保险条例》第十四条第一项规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的。”第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”《工伤认定办法》第十七条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”本案中，江宁人社局受理高小松的工伤认定申请后，分别于2018年11月27日、2018年12月28日两次向甘肃地质公司上海分公司邮寄送达工伤认定举证通知书，甘肃地质公司上海分公司未在举证期内提交答辩意见及证据材料，江宁人社局履行了受理、发送举证通知书等程序。随后，江宁人社局审查了高小松提交的证据，于2019年1月21日依法作出涉案决定书，认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法，并无不当。且在本案审理过程中，甘肃地质公司提交的证据亦不能证明其诉讼请求有事实和法律依据，不利的法律后果由其承担。 综上，对于甘肃地质公司要求撤销江宁人社局于2019年1月21日作出的涉案决定书的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，原审法院判决：驳回甘肃地质公司的诉讼请求。案件受理费50元，由甘肃地质公司负担。 上诉人甘肃地质公司上诉称，一、一审法院事实认定不清。1.高小松并非上诉人招录的员工，没有证据证明其与上诉人存在劳动关系，并且此举证责任在被上诉人和第三人，从一审证据来看，并无足够的证据能证明二者劳动关系的存在。2.高小松为何出现在案外人杨道右驾驶的车辆上，高小松与杨道右的关系等问题，一审法院并未查清。二、一审法院适用法律错误。1.《工伤认定办法》第十七条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任，用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”该条法律仅为社会保险行政部门如何行为的一条规定，并未否定行政诉讼中法院仍旧可以根据事实和法律查明案件事实的权利。即保险行政部门作出认定的行为本身是有法律依据的，但是对于认定的内容是否符合法律规定，法院仍应就证据和事实进行全面审査、重新审理，并将存在错误认定的决定书予以撤销。2.结合上述法条和本案事实及证据规则，上诉人抗辩涉案决定书的理由是：高小松与上诉人不存在劳动关系。如前所述，存在劳动关系的证明责任并不在上诉人。那么上诉人不可能有任何的证据提交给社会保险行政部门。而一审法院以此作出对上诉人不利的判决是适用法律违反相关证据规则。三、本案中，判定被上诉人作出的行政行为是否合法，关键问题是高小松与上诉人的关系问题。而就此关键问题，原审法院并未根据现有证据予以认定。而是在片面理解《工伤认定办法》第十七条规定并适用，轻易作出了不利于上诉人的判决。四、上诉人认为江宁人社局没有本案的管辖权，不是上诉人所在社保统筹地区的社会保险行政部门，不具备对第三人高小松受到的事故伤害是否是工伤的认定主体资格。高小松与上诉人之间没有劳动关系，高小松不是《工伤保险条例》所规定的上诉人的职工，也不具备申请工伤认定的主体资格。关于江宁人社局认为高小松受到交通事故符合《工伤保险条例》第十四条第一项的范围，没有事实依据和法律依据。综上，请求二审法院判决：1.撤销原审判决，并依法改判；2.判令被上诉人承担一审、二审诉讼费用。 被上诉人江宁人社局辩称，首先，江宁人社局对高小松工伤认定案具有管辖权。根据《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条规定，如员工未参加工伤保险的，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。本案中，高小松未参加工伤保险，而上诉人在江宁牛首山景区进行生产经营，因此，根据该条规定，江宁人社局有合法的管辖权。其次，上诉人应当承担举证不能的不利后果。在工伤认定的行政程序中，江宁人社局曾多次向上诉人邮寄举证通知书，但上诉人均未回复，应视为放弃了举证答辩的权利。最后，交通事故认定书以及工友证明、出库单以及银行卡交易明细均可证明高小松在上诉人的工地上工作且工作时因工作原因受到伤害，符合《工伤保险条例》中应当予以认定为工伤的情形，江宁人社局根据《工伤保险条例》第十四款第一项的规定，认定高小松所受的事故伤害为工伤，具有事实依据。综上请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人高小松述称，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。 二审审理中，高小松陈述，2017年12月2日，在其提供劳务的南京牛首山相关建设项目中，其因乘坐车辆归还脚手架而在工地处发生交通事故。其未参加社会保险。 上诉人陈述，其系牛首山相关建设项目的部分工程承包方，其将部分劳务作业分包给案外人高国平，高小松系高国平的施工队一员。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，江宁人社局作为社会保险行政部门，具有负责本行政区域内的工伤保险工作的职责。 《工伤保险条例》第十四条第一项规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，高小松在建设项目工地上，在乘坐车辆归还脚手架时发生交通事故，并在行政程序中提交了银行卡交易明细清单、出库单、交通事故认定书、证明3份、病历、手术记录、报告单等材料，江宁人社局经审查，根据高小松发生事故时系处于其提供劳务的南京牛首山相关建设项目上，并结合工地劳务工作的性质和特点，认定高小松属于在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，予以认定为工伤，具有事实和法律依据。 江宁人社局于2018年11月27日受理高小松的工伤认定申请，后向上诉人作出《工伤认定举证通知书》并邮寄送达，上诉人在行政程序中未进行举证答辩。经过调查，江宁人社局于2019年1月21日作出涉案决定书，并依法送达。行政程序并无不当。 上诉人主张其与第三人不存在劳动关系，上诉人不应承担工伤保险责任。本院经审查认为,《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位……”《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。本案中，上诉人作为承包单位，将部分业务分包给不具备用工主体资格的自然人，高小松作为该自然人招用的劳动者从事承包业务时因工受伤，依法应当由上诉人承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。故上诉人的该主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。 上诉人还主张，江宁人社局不是上诉人所在社保统筹地区的社会保险行政部门，不具备对高小松受到的事故伤害作出工伤认定的管辖权。本院经审查认为，《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条规定，用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。本案中，高小松未参加工伤保险，应当在生产经营地进行工伤认定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。高小松提供劳务的建设项目位于南京市××区内，该地为生产经营地，故江宁人社局作为生产经营地的社会保险行政部门，具有对高小松提起的工伤认定申请进行工伤认定的职权。故上诉人的该主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。 另外，上诉人在二审审理中向本院提交书面意见，请求一并对《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》规范性文件的合法性进行审查。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，上诉人在二审中提出请求人民法院一并审查规范性文件的，不符合前述规定，故本院对此不予准许。 综上，上诉人甘肃地质公司的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人甘肃地质工程有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘苏文 审判员  李丹丹 审判员  王攀峰 二〇二〇年六月十五日 书记员  刘晓春