江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终82号 上诉人（原审原告）陈霞，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市自然资源和规划局，住所地靖江市阳光大道12号。 法定代表人沙旭东，局长。 委托代理人夏铭杰，该局工作人员。 委托代理人李静，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市城市管理局，住所地靖江市江平路228号。 法定代表人黄洪涛，局长。 委托代理人羊铮，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，住所地靖江市靖城街道迎宾东路28号。 法定代表人卢忠，主任。 委托代理人祁麟、许文峰，江苏骥江律师事务所律师。 原审第三人范校铭，性别××年××月××日生，××族。 原审第三人管静华，性别××年××月××日生，××族。 上诉人陈霞因与被上诉人靖江市自然资源和规划局（以下简称靖江市资源局）、靖江市城市管理局（以下简称靖江市城管局）、靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）、原审第三人范校铭、管静华土地其他行政行为一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初198号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2017年9月23日，范校铭、管静华与陈霞签订房屋买卖合同，约定将案涉房屋出售给陈霞，占用范围内土地使用权同时转让，双方在合同中约定了房屋交易价格、款项交付方式、费用承担、协助办理过户手续等内容。当日，范校铭、管静华将案涉房屋所有权证和土地使用权证交给靖江市中福房产信息服务部持有，于9月27日收取定金30000元并支付中介费。后范校铭发现原靖江市国土资源局同意办理住宅用地使用权出让的住户表中没有涉案房屋的信息，于2018年7月23日向泰州市人民政府网站发贴询问渔婆新村私房土地是否可以办理出让手续。靖江市人民政府办公室于2018年8月9日网上答复范校铭、管静华：据市国土局反馈，经调查，该户位于渔婆新村，2017年下半年提出了补办住宅用地使用权出让申请，2017年12月由国土局、规划局、靖城街道办共同对该户进行现场踏勘，经市国土局与市规划局函办，市规划局对该户申请未予认可，故不能办理。 2018年5月19日，陈霞书面通知范校铭、管静华要求协助办理房屋变更登记手续，双方协商未果。范校铭、管静华于2018年5月11日提起确认买卖合同无效之诉，靖江市人民法院于2019年4月24日发函靖江市资源局，要求该局明确案涉房屋用地是否同意办理出让，该局于2019年5月9日回函称国有划拨住宅用地补办出让，权利人可按《靖江市完善住宅用地使用权出让和房屋产权登记的意见》（靖政规[2014]9号文）相关要求，提供相关材料，经申请、受理、公示、审批后可方办理土地出让。庭审结束后，范校铭、管静华提交原靖江市国土资源局于2018年8月7日出具给靖江市人民政府办公室的《关于渔婆新村范校铭户住宅用地使用权出让的答复意见》（以下简称《答复意见》）复印件，内容同上述网上答复意见。靖江市人民法院于2019年6月6日对范校铭、管静华诉陈霞确认房屋买卖合同无效案作出一审判决，认为陈霞与范校铭、管静华签订的房屋买卖合同根据“房随地走、地随房走”的原理，既涉及建筑面积为160.5M2的房屋转让，又涉及面积为41.4M2国有划拨土地使用权转让，国有划拨土地使用权人未经有批准权的人民政府审批不具有对国有划拨土地使用权进行转让的权利，故范校铭、管静华与陈霞签订房屋买卖合同转让国有划拨土地使用权时，未经有批准权的人民政府审批亦未经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续，靖江市资源局明确不同意补办出让手续，双方签订的房屋买卖合同违反了法律、行政法规的强制性规定为无效合同。陈霞不服上述判决，向本院提起上诉，该案尚在审理中。 2019年7月3日，陈霞向一审法院提起本案之诉，认为原靖江市规划局、原靖江市国土资源局及靖城街道办于2018年8月7日以原靖江市国土资源局名义作出的《答复意见》缺乏事实和法律依据，请求依法撤销该《答复意见》。 一审另查明，案涉房屋登记在范校铭名下，房屋所有权证号为靖房（城）字第3219号渔0450号，建筑面积160.5㎡，所占用土地办理了国有划拨土地使用权证，证号为靖国用（2009）第100220068号，使用权面积41.4㎡；案涉房屋后建有小屋一间，至今未办理房屋所有权登记。1995年3月8日，原靖江市城乡建设局作出靖建[95]30号文件，对原靖江市房地产公司的请示进行批复，主要内容：1.同意渔婆新村三、四、六区中的一间三层户紧邻大屋建一间平顶小屋，建筑面积10.8㎡。2.由原靖江市房地产公司统一办理建房手续，并实地放线后方可施工建设。 一审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 原靖江市国土资源局作出的《答复意见》，作出对象是靖江市人民政府，答复对象是范校铭、管静华，故陈霞并非行政相对人，陈霞提起行政诉讼必须与被诉行政行为之间存在利害关系。“与行政行为有利害关系”是法律上的利害关系，不应扩大解释为所有反射性利益受到行政行为影响的当事人，一般仅指行政法等公法上的利害关系。当事人民事权益只有在有关行政法律规范对其加以保护的前提下，才能成为行政法上保护的权益，权利人才具有行政法上的利害关系，才可能取得原告主体资格，否则只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。实践中，通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护陈霞诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。 《中华人民共和国物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。故本案范校铭、管静华与陈霞签订的房屋买卖合同仅是物权发生变动的原因行为，在物权登记尚未办理的情况下，陈霞基于债权合同享有的请求权不属于行政机关需要考虑、尊重和保护的权利，故陈霞与靖江市资源局作出《答复意见》之间并无法律意义上的利害关系，不足以获得行政诉讼的资格。由此，陈霞提起的本案诉讼不符合行政诉讼受理条件，应裁定驳回其起诉。 此外，《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，参照上述精神，原靖江市规划局、靖城街道办均不是在对外发生法律效力文书上署名的机关，故不是本案适格被告，应裁定驳回陈霞对靖江市城管局和靖城街道办的起诉。 据此，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回陈霞的起诉。 陈霞不服，上诉至本院称，根据行政诉讼法及其司法解释的规定，有权提起行政诉讼的原告不仅包括行政相对人，还包括与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。因此，行政行为涉及其合法权益的当事人均可对行政行为提起诉讼。本案中，被上诉人作出的《答复意见》是否撤销，涉及到上诉人与范校铭、管静华之间的房屋买卖合同是否有效，同时也涉及到范校铭、管静华出售给上诉人的房屋能否变更登记至上诉人名下。因此，上诉人与该行政行为明显存在最直接的利害关系，被上诉人作出的行政行为明显涉及上诉人的合法权益能否得到保障。综上，一审裁定适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。 被上诉人靖江市资源局二审中辩称，原靖江市国土资源局作出的《答复意见》，答复对象是靖江市人民政府，既不是本案上诉人也不是原审第三人，所以上诉人并不是行政相对人，并且上诉人与该《答复意见》也不存在法律上的利害关系。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人靖江市城管局二审中辩称：1.靖江市城管局不是在《答复意见》上署名的机关，原靖江市规划局有关规划、审批和违法行为认定的职权已经转移至靖江市资源局，故靖江市城管局不是本案的适格被告；2.上诉人既非行政相对人，其与被诉行政行为亦不存在法律上的利害关系。综上，请求二审驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人靖城街道办二审中辩称：1.上诉人和被诉行政行为之间没有法律意义上的利害关系，不具备本案行政诉讼的主体资格；2.一审裁定认定靖城街道办并非本案适格被告，驳回上诉人针对靖城街道办的起诉，上诉人在上诉状中并未对此提出异议。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。 原审第三人范校铭、管静华二审中未答辩。 一审裁定认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。由上述规定可知，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的前提系被诉的行政行为对其合法权益可能产生不利影响，即公民、法人或其他组织与被诉行政行为具有法律上的利害关系。 本案二审中的争议焦点是，上诉人陈霞与《答复意见》之间是否具有行政诉讼法第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”。“与行政行为有利害关系”是指法律上的利害关系，一般仅指行政法等公法上的利害关系，不应扩大解释为所有反射性利益受到行政行为影响的当事人。实践中，通常以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。 本案中，一方面，原靖江市国土资源局系向靖江市人民政府办公室作出的被诉《答复意见》，靖江市人民政府办公室再据此答复投诉人范校铭，故上诉人并非该被诉行政行为的相对人；另一方面，上诉人与范校铭、管静华订立房屋买卖合同后、办理物权变更登记前，上诉人仅基于该合同对出让人享有债权请求权，该债权请求权不属于行政机关针对案涉房屋登记所有权人范校铭就其住宅用地使用权出让问题的网上投诉进行答复时需要考虑、尊重和保护的权利，故上诉人与被诉《答复意见》之间并无法律意义上的利害关系。综上，上诉人陈霞的起诉不符合法定受理条件，一审裁定驳回其起诉正确，依法应予维持；上诉人的上诉请求于法无据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案无需交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年六月二十四日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。