湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终76号上诉人（原审原告）赵民主，男，汉族，1950年1月20日出生，住岳阳市岳阳楼区。委托诉讼代理人王小青，岳阳市求真法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）岳阳市林业局。住所地岳阳市求索东路8号。法定代表人方归农，该局局长。委托诉讼代理人曾天柱，该局员工。委托诉讼代理人冯娟，湖南昌言律师事务所律师。上诉人赵民主因不履行法定职责一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2019）湘0611行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人赵民主及其委托代理人王小青，被上诉人岳阳市林业局的委托代理人曾天柱、冯娟到庭参加诉讼。现已审理终结。原审判决认定，2008年12月27日，赵民主与岳阳市岳阳楼区郭镇乡建中村村民委员会签订《建中村桃花洞山地造林培育管理合同》，承包该村林地。2010年3月18日，发生在岳阳县的森林火灾，导致原告承包的480亩新造长防林工程（2008年冬造国外松）被烧毁。2012年6月7日，岳阳市森林公安局出具证明：火灾发生后，经现场勘查、调查走访知情人，因证据不足，此案未能侦破，致使赵民主被此次火灾造成的经济损失无法得到赔偿。后赵民主多次向岳阳市岳阳楼区林业局、岳阳市林业局、岳阳市人民政府等部门请示汇报，要求调查火灾原因，解决造林建设经费。2019年1月22日，赵民主以岳阳县新开镇新开村村民委员会为被告，以财产损害赔偿纠纷诉至岳阳市岳阳楼区人民法院，该院向岳阳县森林公安局出具调查令，要求调查2010年3月18日岳阳县新开镇新开村山林火灾的原因及损失情况的证据。2019年6月25日，因未能查明火灾发生的原因缺乏基本证据，岳阳市岳阳楼区人民法院驳回了赵民主的诉讼请求。现赵民主以岳阳市林业局不履行法定职责为由提起诉讼，请求判令：1、确认岳阳市林业局行政不作为；2、岳阳市林业局为2010年3月18日赵民主承包山林发生的森林大火出具火灾事故调查认定书。原审判决认为，本案焦点为1、岳阳市林业局是否有出具火灾调查报告的法定职责；2、起诉是否超过期限。《中华人民共和国森林防火条例》第五条规定：“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。县级以上地方人民政府根据实际需要设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。”第四十一条规定：“县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告;当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。”本案中，赵民主承包的受损山林所在地属于岳阳楼区的行政区域，火灾最初发生地为岳阳县，属于岳阳县的行政区域，根据上述法律的相关规定，应由岳阳楼区或者岳阳县林业主管部门承担本辖区森林防火的监督管理职责，出具调查报告。其次，火灾事故调查认定书，根据《中华人民共和国消防法》第五十一条、《火灾事故调查规定》第三十二条的规定，火灾事故认定书应由公安机关消防机构出具，而非林业部门出具。赵民主要求岳阳市林业局出具火灾事故调查认定书的意见，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”。本案中根据赵民主提供的其于2010年4月8日向岳阳市人民政府出具的《关于请求查处岳阳县新开乡村民烧毁楼区郭镇乡建中桃花洞林场火灾案的报告》来看，赵民主认为职能部门未依法履职，直至2019年才提起行政诉讼，已超过起诉期限。综上判决：驳回赵民主的全部诉讼请求。赵民主上诉提出，本次火灾涉及到岳阳县和岳阳市岳阳楼区二个县级行政区域，根据《森林防火条例》第五条及第四十一条规定，岳阳市林业局作为岳阳县和岳阳市岳阳楼区的上级主管部门，负责跨区域森林火灾调查和评估更为恰当，也是职责所在。《中华人民共和国消防法》第四条规定，法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。因此，公安部《火灾事故调查规定》不适用森林火灾，森林火灾应以林业主管部门出具的调查报告为依据，故原审判决适用法律错误，且赵民主起诉时已将岳阳县森林公安局列为共同被告，是原审法院认为不能将该局列为共同被告，赵民主才撤回对该局的起诉。《关于请求查处岳阳县新开乡村民烧毁楼区郭镇乡建中桃花洞林场火灾案的报告》的申请人是郭镇乡建中村，不是赵民主，请求的对象是岳阳市人民政府，不是岳阳市林业局，因此不能以此报告为依据认定起诉时间。相关法律法规没有规定火灾调查报告必须在多久时间出具，岳阳市林业局也未出具火灾调查报告，赵民主明确岳阳市林业局不履行法定职责的时间是获得岳阳市岳阳楼区人民法院调查令的2019年5月14日，该日才知道岳阳市林业局没有履行法律职责。请求撤销原判，依法改判或发回重审。岳阳市林业局答辩称，火灾事故的调查处理是依据属地原则进行管辖的，本案火灾事故的调查处理应由火灾发生地林业管理部门负责，即应由岳阳市岳阳楼区林业局或岳阳县林业局负责，法律法规并未规定跨区域的火灾事故应由上一级林业主管部门负责调查，并且本案火灾发生后已明确由岳阳县森林公安局立案查处，岳阳楼区配合。根据法律法规的规定，林业主管部门的法定职责是出具火灾事故调查报告，没有职责出具火灾事故调查认定书。原审判决认定赵民主的起诉超过了法定起诉期限并无不当。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林防火条例》第五条及第四十一条规定，森林防火工作按属地原则进行管辖，森林火灾发生后，县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积及人员伤亡等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告。因此，县级以上人民政府林业主管部门会同有关部门有向当地人民政府提出森林火灾调查报告的职责。本案中，森林火灾发生于岳阳县和岳阳市岳阳楼区级行政区域，火灾发生后确定了火灾案件的主办单位为岳阳县森林公安局，故根据上述法律规定，原审判决认定应当由岳阳县林业主管部门或者岳阳市岳阳楼区林业主管部门负责出具森林火灾调查报告并无不当。同时，县级以上人民政府林业主管部门依法有出具森林火灾调查报告的职责，没有赵民主起诉中提出的出具森林火灾事故调查认定书的职责。本案森林火灾发生后，岳阳市岳阳楼区郭镇乡建中村及赵民主于2010年4月8日向岳阳市人民政府递交了《关于请求查处岳阳县新开乡村民烧毁楼区郭镇乡建中村桃花洞林场火灾案的报告》，该报告叙明火灾发生后调查没有结果，要求查处肇事者，赔偿林业被焚经济损失。根据《中华人民共和国森林防火条例》第四十一条规定，当地人民政府应当根据政府林业主管部门提出的调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。因此，上述岳阳市岳阳楼区郭镇乡建中村及赵民主向岳阳市人民政府递交的报告既是申请岳阳市人民政府对森林火灾依法处理，同时也是申请岳阳市林业局履行法定职责，向岳阳市人民政府提出本案森林火灾调查报告。故即使岳阳市林业局有出具森林火灾调查报告的法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，岳阳市林业局在接到申请后两个月内没有履行法定职责，赵民主也应在2010年6月8日后的六个月内提起行政诉讼，否则便超过了起诉期限，原审判决据此认为赵民主2019年提起本次行政诉讼已超过法定起诉期限并无不当。赵民主上诉意见不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人赵民主负担。本判决为终审判决审判长  廖细元审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二〇年六月十二日书记员  易皓霖