浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终199号上诉人（原审原告）张昌松，男，1959年8月22日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市公安局龙湾区分局，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永宁西路518号。法定代表人黄挺义，局长。委托代理人赵开，该局法制大队民警。被上诉人（原审被告）温州市公安局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路公安科技大楼。法定代表人罗杰，局长。委托代理人曾建胜，该局民警。委托代理人黄非白，该局民警。上诉人张昌松因诉被上诉人温州市公安局龙湾区分局（以下简称龙湾公安分局）、温州市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚及行政复议一案，不服温州市龙湾区人民法院（2019）浙0303行初643号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：2019年5月7日，龙湾公安分局瑶溪派出所接瑶溪街道工作人员报警，称龙湾区瑶溪街道底岭下村村民张昌松因房屋拆迁问题多次到北京越级上访，涉嫌扰乱单位秩序，瑶溪派出所于同日受案调查。2019年5月9日，瑶溪派出所传唤张昌松进行询问，张昌松在对其制作的询问笔录中确认：因房屋拆迁问题，2019年4月26日、4月28日去国家信访局登记信访，随后去中纪委登记信访，2019年5月5日又去国家信访局登记信访的事实。次日，瑶溪派出所将拟对张昌松作出行政处罚的事实、理由及依据告知张昌松，并告知其享有陈述、申辩的权利。张昌松提出自己是正常上访的申辩，并拒绝签字。龙湾公安分局未采纳张昌松陈述申辩理由，于2019年5月10日作出温龙公（瑶）行罚决字[2019]51090号行政处罚决定书，查明第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间，张昌松在2019年4月26日至2019年5月5日间，多次到国家信访局进行越级上访。张昌松的行为属于扰乱单位秩序，且情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予张昌松行政拘留九日的行政处罚。张昌松称自己正常上访，拒绝签收行政处罚决定书。同日，龙湾公安分局对张昌松执行行政拘留，行政拘留期限为2019年5月10日至2019年5月19日，现已执行完毕。2019年7月9日，张昌松向市公安局提出行政复议申请，要求撤销龙湾公安分局的上述行政处罚决定。因张昌松错列被申请人名称，市公安局于7月11日要求张昌松补正申请材料，于7月18日受理了行政复议申请；并于同日要求龙湾公安分局提交书面答复以及作出行政处罚的证据、依据和其他有关材料。2019年9月9日，市公安局因情况复杂，依法延长审理期限30日；于2019年10月15日作出温集复10[2019]41号行政复议决定书，维持龙湾公安分局作出的被诉处罚决定，并于10月17日送达张昌松。张昌松不服，向原审法院起诉，要求撤销被诉处罚决定和复议决定。另查明，龙湾区瑶溪街道工作人员曾于2017年7月对张昌松进行法制教育。张昌松因房屋拆迁问题于2018年12月28日去国家信访局信访，该信访件办理方式为：不予受理（不属本部门职权范围）。原审法院认为：龙湾区瑶溪街道工作人员曾于2017年7月对张昌松进行法制教育，以及张昌松在2019年4月26日至2019年5月5日间，多次到国家信访局进行上访，事实清楚，证据确凿。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。龙湾公安分局是张昌松居住地公安机关，故其对本案所涉行政案件具有管辖权。本案主要的争议焦点，一是张昌松到国家信访局上访的行为是否属于越级上访；二是张昌松上访的行为有无构成扰乱单位秩序且情节较重。关于张昌松到国家信访局上访的行为是否属于越级上访问题。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。张昌松因房屋拆迁问题，采用走访的形式到国家信访局上访，且张昌松的上述信访事项不属于国家信访局的职权范围；张昌松的行为违反《信访条例》的规定，构成越级上访。张昌松主张其是按照正常的上访程序逐级上访，属于正常上访，没有事实依据，不予采纳。关于张昌松上访行为有无构成扰乱单位秩序且情节较重问题。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。张昌松已于2017年7月经其属地政府工作人员进行法制教育，仍于2018年12月28日到国家信访局信访；在国家信访局告知因不属于该部门职权范围不予受理后，又于第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间进行多次越级上访，造成较大影响，其行为足以构成扰乱国家信访局单位秩序，且属情节较重的情形。综上，被诉处罚决定认定张昌松的行为构成越级上访、扰乱单位秩序且属情节较重并无不当。龙湾公安分局根据事实并依照法律规定，对张昌松作出行政处罚决定，给予其行政拘留九日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。从本案证据看，龙湾公安分局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知陈述、申辩权利及处罚的事实、理由和依据等程序。张昌松虽拒绝签字，办案人民警察依据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条规定在备案的决定书上注明，程序并无不当。市公安局受理复议申请并审查被诉处罚决定，依法作出行政复议决定，复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张昌松的诉讼请求。案件受理费50元，由张昌松负担。上诉人张昌松上诉称：一、被诉处罚决定认定事实和适用法律错误。上诉人因房屋被强拆未解决按正常的上访程序逐级上访，不存在越级上访。且上诉人到北京上访期间没有扰乱任何单位秩序，亦未实施违法行为。二、龙湾公安分局无权作出被诉处罚决定，且其工作人员在北京尾随、围堵并押上诉人回温的行为属于违纪违法行为。三、市公安局超期作出被诉复议决定程序违法。原审判决认定事实错误，请求依法撤销原审判决及被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定。被上诉人龙湾公安分局答辩称：一、被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，处罚程序合法。张昌松在瑶溪街道工作人员于2017年7月对其进行法制教育后，未到有关机关设立或者指定的接待场所进行信访，而直接到北京上访，根据《信访条例》第十六条、第十八条及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第一款的规定，应当认定为越级信访。张昌松于2019年4月26日至5月5日，正值第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间前往北京多次信访，有明显主观恶意，且已经严重扰乱了国家信访局正常工作秩序。二、张昌松居住地在温州市龙湾区，根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第五条第三款的规定，龙湾公安分局有权对其在信访活动中的违法行为进行管辖。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人市公安局答辩称：一、被诉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，内容适当。二、市公安局作出的被诉行政复议决定合法。张昌松向市公安局申请行政复议，因错列被申请人等被要求补正。经补正，市公安局于2019年7月17日收到其补正申请材料，次日受理，审理期间经审批延长期限30日，于2019年10月15日作出被诉复议决定，并未超过法定复议期限。二审期间，被上诉人没有向本院提供新的证据，上诉人向本院提供被上诉人市公安局向其送达被诉复议决定的EMS中国邮政速递物流单，以证明被上诉人市公安局超期作出复议决定，程序违法。本院认为，该证据不属于二审程序中新出现的证据，本院不予接纳，且对该送达事实，原审判决已予以查明。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：1.被上诉人龙湾公安分局对涉案行政案件有无管辖权；2.上诉人的行为是否属于越级上访，有无构成扰乱单位秩序且情节较重；3.被上诉人市公安局复议程序是否合法。焦点一。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”从上述规定内容可以看出，违法行为地的公安机关和违法行为人居住地公安机关均有行政案件管辖权；判断是否由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，公安机关有根据具体个案情况进行裁量的权利。本案中，龙湾公安分局作为上诉人的居住地公安机关，对涉案行政处罚案件行使管辖权并不违反管辖权的相关规定。上诉人主张龙湾公安分局无权作出被诉处罚决定，于法无据，本院不予支持。焦点二。国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，《信访条例》倡导依法理性表达信访诉求，禁止信访人在信访活动中或借信访之名实施扰乱信访秩序和社会公共秩序或妨害国家和公共安全的行为。本案中，上诉人系因龙湾区瑶溪街道办事处的拆迁补偿事项信访，依法应向龙湾区瑶溪街道办事处或龙湾区人民政府提出。但上诉人越过鹿城区、温州市、浙江省三级人民政府，多次向国家信访局以同一事由提出信访，已经构成越级信访。上诉人主张其系正常逐级上访，没有事实根据，本院不予采信。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”《浙江省公安机关行政处罚裁量基准》第一章第一节第一点扰乱单位秩序规定，“有下列情形之一的，属于情节较重：……（六）其他情节较重的。”上诉人在经过龙湾区瑶溪街道工作人员信访法制教育后，知道或者应当知道其信访事项不属于国家信访局的受理范围，以及多次进京越级上访属违法信访行为，仍然在第二届北京“一带一路”国际合作高峰论坛重大活动期间多次到国家信访局进行信访，扰乱了正常的信访秩序和单位秩序，造成较大影响。上诉人的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，构成扰乱单位秩序，且情节较重。被上诉人龙湾公安分局依据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条的规定，决定给予上诉人行政拘留九日的行政处罚，并无不当。原判驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。焦点三。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条、第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，自行政复议申请受理之日起七个工作日内将行政复议申请书副本发送被申请人，并应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂可以适当延长，但延长期限最多不超过三十日。本案中，因上诉人错列被申请人名称，经补正后，市公安局于2019年7月18日受理涉案行政复议申请，审理期间依法延长审理期限30日，于2019年10月15日作出被诉复议决定，符合上述法律规定。上诉人以其收到复议决定的日期为2019年7月17日为由主张市公安局作出被诉复议决定超期，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，被诉处罚决定及复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人请求撤销该处罚决定及复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张昌松负担。本判决为终审判决。审 判 长 戴华斌审 判 员 诸智影审 判 员 杨贤斌二〇二〇年六月十八日代书记员 叶王彰