山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁14行终182号 上诉人（原审第三人）岳长合，男，1950年6月7日出生，汉族，住山东省夏津县。 被上诉人（原审原告）岳长忠，男，1962年11月10日生，汉族，住山东省夏津县。 委托代理人孙贵昌，夏津第三法律服务所法律工作者。 原审被告夏津县人民政府，所在地址山东省夏津县南城街236号。 法定代表人高善玉，县长。 委托代理人郑振，夏津县司法局工作人员。 原审第三人夏津县香赵庄镇五龙堂村民委员会，所在地址夏津县香赵庄镇五龙堂村。 负责人岳兴旺，主任。 上诉人岳长合因土地承包经营权行政登记一案，不服山东省齐河县人民法院（2019）鲁1425行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审审理查明，原告岳长忠、第三人岳长合均是夏津县香赵庄镇五龙堂村村民。2014年被告夏津县人民政府根据《德州市2014年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》制定了《夏津县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，在辖区内开展土地承包经营权确权登记工作。其中《德州市2014年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第4页基本原则部分载明“4.公开公正，民主协商。充分调动农民群众的积极性，充分尊重农民意愿，清查、登记、确权等每一个环节必须要有农民群众参与，结果认定要实行民主协商和民主决策，坚决杜绝村集体独家操作。同时，确权登记颁证工作要全程向村民公开、公示，接受群众监督。”第5页工作内容部分载明“查清承包地块面积和空间位置，首要的是群众认可，并尽可能准确。实测结果经乡镇(街道)、村公示确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。”第8页工作程序部分载明“各村(组)成立农村土地承包经营权登记工作小组，承担调查、汇总、审核等具体工作，负责调解出现的矛盾纠纷，将登记工作中出现的重大事项提交村集体经济组织成员大会或成员代表大会依法表决。”第10页工作程序部分载明“3.公示审核。村(组)土地承包经营权登记工作组调查汇总形成农户承包地基本情况信息表，并由农户签字确认。以国土“二调”成果为基础，形成村(组)地籍草图，经审核后进行7天公示。对公示中农户提出异议的，及时进行核实、修正。公示无异议后，由农户签字确认后形成承包土地地籍图，再由村(组)上报乡镇(街道办)人民政府。乡镇(街道办)人民政府汇总并核对后上报县级人民政府。”《夏津县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》对上述内容均有相同记载。2015年10月，五龙堂村委会通过香赵庄人民政府向被告提交了《农村土地承包经营权证登记申请书》。被告根据五龙堂村委会提交材料为岳长合等人颁发了《农村土地承包经营权证》。第三人五龙堂村委会庭审中认可土地确权工作中未进行相应公开公示张榜，岳长合登记地块未经村民代表会议通过，也未经本村群众大会通过。岳长合经营权证载明编号为3714271082190000466的地块边界与原告的宅基有重合，丈量过程中没有让原告到场，五龙堂村委会上报的《农村土地承包经营权公示结果归户表》不属实。原告以岳长合经营权证登记的3714271082190000466地块2.45亩是争议地块，第三人五龙堂村委会确权工作过程中未经张榜公示、未召开村民代表会议等，确权登记程序错误，诉请法院撤销被告为第三人岳长合颁发的371427108219000182J《农村土地承包经营权证》。 原审法院认为，农村家庭土地承包经营权证在性质上是对农村土地承包经营法律关系的确认和公示，其操作的程序是：土地承包关系确立后，由发包方将相关材料报送乡（镇）人民政府审核，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出申请，报同级人民政府颁发。可见，承包关系确定的权利义务是人民政府颁发承包经营权证的基础，而乡（镇）人民政府报送的相关材料，应成为县级以上人民政府颁发土地承包经营权证的基本依据。本案中，第三人岳长合土地承包经营权确权的申请材料系第三人五龙堂村委会制作和报送，第三人五龙堂村委会认可岳长合承包经营权证书载明的3714271082190000466地块2.45亩系争议地块，与原告宅基有重合，村委会报送确权申请材料不实，且形成报送材料过程中未经张榜公示、未召开村民代表会议或村民会议。由此导致被告夏津县人民政府为第三人岳长合颁发的土地承包经营权证中涉及编号为3714271082190000466的争议地块2.45亩的颁证行为缺乏基本依据。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决撤销被告夏津县人民政府为第三人岳长合颁发的371427108219000182J《农村土地承包经营权证》中编号为3714271082190000466的争议地块2.45亩的颁证行为。案件受理费50元，由被告夏津县人民政府负担。 上诉人岳长合不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求为：1.依法撤销(2019)鲁1425行初70号行政判决书；2.二审诉讼费用全部由被上诉人承担。事实与理由：一、一审认定事实不清，证据不足，据此作出的判决是错误的，上诉人对涉案土地具有合法的承包经营权。1.案涉土地在2002年5月20日为上诉人岳长合颁发的农村土地承包经营权证中就已经予以确认。后又签订了《农村土地承包合同书》，发包方(甲方)为第三人夏津县香赵庄镇五龙堂村，承包方为户主(乙方)岳长合，第三人夏津县香赵庄镇五龙堂村及代表人盖章签字、承包方户主岳长合签字，夏津县经管局盖章，合同约定：“二、承包期限及土地用途乙方承包期限自1998年12月30日起至2028年12月30日止，承包土地限于从事农业用途。……附表：承包地情况表地块编号3714271082190000466；地块名称庄后；土地类型水浇地；实测面积(亩)2.45；东至岳长庆，南至垄沟，西至2队，北至道。”2015年10月10日颁发了中华人民共和国农村土地承包经营权证，进行第二次合法确权，其中包括一审中提到的案涉土地，因此该地块已经明确确权，一直有上诉人岳长合进行耕种，而且2003年上诉人岳长合栽种的十六棵树苗早已长成大树。2.上诉人岳长合自1995年开始耕种此地块，后来村委会在地边钉上全村通用的区分地界的镢头。与此地块相邻的有村民王同兴废弃的宅基地，后来被上诉人岳长忠在与此地块相邻的土地上盖上新房屋，为了防止有纠纷，三人在村支书岳兴荣的见证下对边界共同确认认可后，上诉人岳长合、村民王同兴按了手印，被上诉人岳长忠在背面进行书写。二、一审法院以村委会报送确权申请材料不实，且形成报送材料过程中未经张榜公示、未召开村民代表会议或村民会议为由撤销原审被告夏津县人民政府为上诉人岳长合颁发的371427108219000182J《农村土地承包经营权证》中编号为3714271082190000466的争议地块2.45亩的颁证行为不符合法律规定，也不利于国家稳定农村的政策。根据我国《物权法》第一百二十七条的规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”上诉人岳长合所在村的农村土地承包经营权证的取得程序虽未经张榜公示、未召开村民代表会议或村民会议，但是全村村民都知晓，而且都是按照同样的程序取得确权证书，以事实行为进行了默认，也就间接的进行了公示；如果这种方式不能被认定合法，那么全村土地经营权证的颁发都是不合法的，如果更多的人以此进行诉讼，需要全部重新进行确权，这样势必会造成农村的不稳定性，和我国当前保持农村稳定的国家政策相违背。综上，为了维护上诉人岳长合的合法利益，特上诉至贵院，希望法院给予公正裁判，支持上诉人的全部诉求。 被上诉人岳长忠、原审被告夏津县人民政府、原审第三人夏津县香赵庄镇五龙堂村民委员会均未提交书面答辩意见。 二审期间，上诉人岳长合提交协议书一份。经审查，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料，构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。 其次，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第七条规定:“实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。”本案中，夏津县香赵庄镇五龙堂村民委员会报送《承包方调查表》《农村土地承包经营权公示结果归户表》《农村土地承包合同书》《承包地块调查表》等材料后,香赵庄镇人民政府经初审后认为符合规定，书面申请夏津县人民政府颁发农村土地承包经营权证,夏津县人民政府于2015年10月向岳长合颁发《农村土地承包经营权证》,符合法定程序。岳长合所持《农村集体土地承包经营权证》是夏津县人民政府对其土地承包经营权的行政确认，该行政确认行为本身并未设立土地承包经营权,设立土地承包经营权的是夏津县香赵庄镇五龙堂村民委员会与岳长合之间形成的土地承包合同关系。在涉案土地承包合同依然有效的情况下,岳长忠若对被诉颁证行为有异议，应先对颁证行为的基础行为即农村土地承包经营合同依法进行主张,再根据结果情况采取相应救济。 综上，上诉人岳长合的上诉理由部分成立，对其上诉请求，本院依法予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销山东省齐河县人民法院（2019）鲁1425行初70号行政判决； 二、驳回岳长忠的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人岳长忠负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年六月十九日 法官助理杨晓婧 书记员周晓萌