江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏09行终122号 上诉人（原审原告）盐城大丰鸿隆置业有限公司，住所地盐城市大丰区工农路102号。 法定代表人袁洪喜，该公司总经理。 委托代理人董爱军，江苏涤非律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）盐城市大丰区万盈镇人民政府，住所地盐城市大丰区万盈镇大奇路1号。 法定代表人郭大海，该镇镇长。 出庭负责人张建祥，该镇党委宣传委员。 委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。 委托代理人张国军，该镇政府工作人员。 上诉人盐城大丰鸿隆置业有限公司（以下简称鸿隆置业公司）诉被上诉人盐城市大丰区万盈镇人民政府（以下简称万盈镇政府）行政违约一案，不服盐城市盐都区人民法院（2019）苏0903行初378号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2010年3月12日，鸿隆置业公司（乙方）与万盈镇政府（甲方）签订《协议书》一份，约定：“甲乙双方本着互惠互利的原则，经双方友好协商就乙方在甲方镇区内投资房地产开发项目达成如下协议:一、项目位置，该项目位于万××镇××以西，万达纺织南侧，拟出让面积约35亩(224.9米*105米），具体面积以规划部门出具的红线图为准。二、规划设计要求，建筑密度不大于38%,容积率不大于1.8，绿地率不小于25%，商业用地不大于15%，其他建筑退距需满足《江苏省城市规划管理技术规定2004版》的要求，具体要求以规划部门出具的地块规划设计要点为准。三、土地价格，双方同意土地底价在18万元/亩以内，甲乙双方共同积极争取最终以市土地评估权威部门的评估结果为准。乙方并享有大政发[2008]34号大丰市人民政府文件所有优惠政策。四、该幅土地挂牌底价在18万元/亩之内，乙方必须参加竞拍，否则将承担50万元的违约金。只有在挂牌底价超过18万元/亩，乙方将有权放弃报名，且不承担任何违约责任。如今后发生乡镇撤并，万盈镇不保留，乙方也可放弃报名且不承担任何违约责任。五、配套设施，甲方负责振兴路的拓宽修建，道路两侧的路灯和绿化以及两侧的排水大笼要疏通到位，此项工作在甲方交地前实施完毕，确保乙方施工不受影响。六、该协议双方签订后，甲方保证停止一切宅基地的审批以及企业公寓楼的建设审批，老宅基地翻上盖可以，但拆除重建除外。在该项目未达到80%以上，甲方不推出其它地块进行出让（工业用地除外），如因该条款甲方不能严格执行致使乙方房屋销售滞销，由此引起的一切经济损失均由甲方承担。七、该项目的主入口设在振兴路，次入口设在南侧，次入口东到西的一条路以及该小区西围墙的一条路由甲方出资修建，以方便该小区周边的居民出行使用（东到西路面不应小于7米，西围墙外的路面宽度不小于4米宽）。八、本协议签字盖章后立即生效，未尽之宜双方协商解决。本协议一式三份，甲乙双方及存档一份。”甲、乙双方均在该协议上签字盖章。 2010年9月20日，大丰市人民政府与鸿隆置业公司签订了案涉工程的《国有建设用地使用权出让合同》，土地使用权成交价款为1197万元。2011年1月15日涉案建设项目获得立项批复，建设期限为两年。2011年1月27日涉案工程取得《建设用地规划许可证》。2011年4月26日涉案工程取得《建设工程规划许可证》。2011年5月16日鸿隆置业公司向江苏爱琛建设有限公司发出中标通知书，2011年5月双方签订了《建设工程施工合同》，约定工期180天。2013年5月1日，案涉工程万达花苑1号至5号楼、8号至13号楼通过验收，取得《单位工程竣工验收证明书》，上述证明书载明1至3号楼的开工时间是2011年6月24日，竣工时间是2012年10月25日；4号楼的开工日期是2011年5月24日，竣工日期是2013年4月1日；5号楼的开工日期是2011年8月10日，竣工日期是2013年4月1日；8号至10号楼的开工日期是2011年9月1日，竣工日期是2013年4月1日；11号至13号楼的开工日期是2011年5月24日，竣工日期是2013年4月1日。 经鸿隆置业公司委托，江苏仁禾工程咨询房地产估价有限公司于2018年12月13日出具了案涉工程的工程结算审核报告，该工程报送值为40370777.94元，验证值为35071093.20元。 原告鸿隆置业公司在庭审中陈述其案涉工程在2010年至2014年期限的投资成本63443585.46元，案涉工程万达花苑商品房销售情况为：2011年11月18日开盘一周销售43套，销售额10943437.00元；2011年11月25日至2014年12月30日销售43套，销售额14682233元；2015年1月1日至2017年10月17日销售9套，销售额3662956元；2016年10月18日至2017年3月30日销售0套，销售额0元；2017年3月31日至2017年12月31日销售29套，销售额15830881元；2018年1月1日至2018年6月30日销售40套，销售额17534947元。以上合计164套，合计62654454元。原告认为被告的违约行为造成其损失诉至法院，请求确认被告2012-2016年期间审批农村宅基地建房的行为构成行政违约；判决被告赔偿因被告违约行为导致原告万达花苑商品房延期销售损失15313622.48元。 原审法院另查明，2013年4月27日，中共大丰市委办公室印发了大发[2013]30号文件，即《中共大丰市委员会、大丰市人民政府关于加快全市统筹城乡发展的意见》，该文件中将万盈镇六里村和益民村列为试点村名单。万盈镇政府出具的《2010年-2016年万盈镇审批宅基地说明》中显示，“自2010年万盈镇政府与鸿隆置业有限公司签订协议至2016年，万盈镇土管所共办理145户宅基地批建手续，其中新建3户，异地拆建16户（其中拆迁户3户），原址翻扩建126户”。 原审法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格……（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，双方协议约定的第六项内容中关于宅基地、企业公寓楼的建设审批，老宅基地翻上盖可以，拆除重建的相关审批工作，应按照法律、法规的规定进行，该条款的约定违反了前述《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，属于无效条款。房地产市场竞争中，有盈有亏，因素众多，本案中，原告所举证据不能证明其损失均是由被告的行为直接造成，原告要求被告进行赔偿的诉请缺乏依据。综上，原告的所有诉请均不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决驳回原告盐城大丰鸿隆置业有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告盐城大丰鸿隆置业有限公司负担。 上诉人鸿隆置业公司上诉称，1.万盈镇政府承诺停止一切宅基地的审批不属于“行政行为实施主体不具有行政主体资格”的重大且明显违法情形。万盈镇政府虽不是农村村民住宅用地的最终批准主体，仅仅是审核主体，但不能否认其不可或缺的前置作用。2.政府诚信体系建设是社会主义法治的根本要求。地方政府在招商引资活动中与投资主体签订的各类合同，因违约毁约侵犯合法权益的，应当承担法律和经济责任。3.即使认定条款无效也应当依法确认万盈镇政府的缔约过错责任。合同条款无效，应当承担返还财产、折价补偿、赔偿损失等责任。4.上诉人主张的损失与万盈镇政府违反承诺的行为具有直接因果关系，即使一审法院认为房屋滞销同时受到其他因素影响，也应当综合分析各因素的原因大小，判令万盈镇政府对其违反承诺因素承担相应的责任。5.协议是2010年签订的，按照最高院行政协议的司法解释应当不属于行政诉讼的受案范围。本案就应当撤销一审判决、裁定驳回起诉。综上，请求二审法院判如所请。 被上诉人万盈镇政府答辩称，1.乡镇政府只有农民宅基地审核权，无批准权，案涉协议第六条无效。故不存在某一方单方违约情形。2.上诉人的损失决定性因素是市场，不能证明系答辩人的行为直接造成的。损失与行政行为之间因果关系不明。因此，本案中协议所涉条款无效，各方都应从中吸取教训，但以此要求政府作出巨额赔偿，于法无据。3.民事裁定已经生效，如果上诉人认为应当属于民事案件，应当另案提起再审程序。本案中应当就一审判决的事实、法律进行审理，不应当撤销一审判决驳回起诉。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。 当事人在一审期间提出的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对事实、证据的认定与原审法院一致。 本院认为，因涉案协议属于行政协议，具有行政性和契约性的双重属性，在不违背行政法律规范的同时，可以适用民事法律规范进行审查。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。该条规定了乡（镇）人民政府对农村村民住宅用地的审核职权，乡（镇）人民政府应当依法行使该审核职权。本案中，案涉协议第六项约定，“甲方保证停止一切宅基地的审批以及企业公寓楼的建设审批，老宅基地翻上盖可以，但拆除重建除外。”该条款明显违反原《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的应当确认无效的情形，原审法院据此认定该约定属于无效条款并无不当。上诉人鸿隆置业公司认为其损失与被上诉人万盈镇政府违反承诺的行为之间有直接的因果关系，被上诉人万盈镇政府应当承担2015年初至2018年6月房产滞销导致的资金占用损失，本院认为，商品房销售属于市场经济行为，市场经济是竞争经济，在市场经济活动中机会和风险是并存的，市场风险受各种不确定因素的影响，现上诉人鸿隆置业公司要求被上诉人万盈镇政府承担2015年初至2018年6月房产滞销的损失赔偿责任，不能证明其损失与被上诉人万盈镇政府行为之间存在必然的因果关系，对造成该损失的多种不确定因素及各因素的原因力大小亦未加区分，而是简单地将该损失确定地归因于被上诉人万盈镇政府一方，要求被上诉人万盈镇政府承担2015年初至2018年6月房产滞销的全部赔偿责任，将经济活动中的市场风险转由政府兜底买单，明显违反市场经济自身规律，其主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 关于涉案协议签订于2010年，是否属于行政诉讼受案范围的问题。本院认为，上诉人鸿隆置业公司就涉案合同纠纷一案，已于2019年1月向大丰区人民法院提起过民事诉讼，该院于同年4月30日作出（2019）苏0982民初550号之一民事裁定书，认为涉案协议属于行政协议，不宜作为民事案件受理，故裁定驳回其起诉。宣判后，上诉人鸿隆置业公司未上诉，该民事裁定已生效。故在生效民事裁定已认定涉案协议属于行政协议，不属于民事案件受案范围的情形下，本案认定涉案协议属于行政协议予以受理，给予上诉人救济途径，和生效判决认定相一致，且依法保护了上诉人的诉权，符合法律法规的相关规定。 综上，上诉人鸿隆置业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人盐城大丰鸿隆置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 红 审 判 员  周晓文 审 判 员  吕 红 二〇二〇年六月九日 法官助理  梁 悦 书 记 员  陈 新