辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行终89号 上诉人（原审原告）：凤城市绿原食品有限公司，住所地丹东凤城市大堡蒙古族乡三官村。 法定代表人：徐成日，系该公司总经理。 委托代理人：陈志孝，系丹东市振兴区中欣法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）：丹东市生态环境局凤城分局，住所地凤城市石桥路21号。 负责人：姜庆伟，系该局局长。 行政机关出庭应诉负责人：李秀峰，系该分局副局长。 委托代理人：张克玉，系辽宁精华律师事务所律师。 上诉人凤城市绿原食品有限公司（以下简称“绿原公司”）因环境行政处罚一案，不服凤城市人民法院（2019）辽0682行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人凤城市绿原食品有限公司的委托代理人陈志孝，被上诉人丹东市生态环境局凤城分局出庭应诉负责人李秀峰及该局的委托代理人张克玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审根据原告、被告举证并经庭审质证认定：2018年9月26日，凤城市环境监察大队执法人员对绿原公司现场监察，当时该公司处于生产状态。经执法人员现场询问企业负责人徐成日，徐成日表示该企业于2018年8月份投入生产，未办理环评手续，未通过环保验收。同年9月27日，凤城市环境保护局对绿原公司涉嫌调味食品加工项目未批先建及未验收擅自开工生产立案。11月2日，经集体审议，意见为1、“对调味食品加工项目未批先建”违法行为的处理：责令停止调味食品加工项目的建设；处项目总投资额的百分之三罚款，即罚款63000元（2100000*3%）。2、对“调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收，该项目即投入生产或者使用”的违法行为的处理：责令停止调味食品加工项目的生产或者使用；并罚款25万元。因绿原公司提出异议并要求减轻处罚，11月8日，凤城市环境保护局经集体审议，意见为1、“对调味食品加工项目未批先建”违法行为的处理：责令停止调味食品加工项目的建设；处项目总投资额的百分之三罚款，即罚款15000元（500000*3%）。2、对“调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收，该项目即投入生产或者使用”的违法行为的处理：责令停止调味食品加工项目的生产或者使用；并罚款25万元。绿原公司再次提出要求减轻处罚，11月9日，凤城市环境保护局经集体审议，意见为1、“对调味食品加工项目未批先建”违法行为的处理：责令停止调味食品加工项目的建设；处项目总投资额的百分之一罚款，即罚款5000元（500000*1%）。2、对“调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收，该项目即投入生产或者使用”违法行为的处理：责令停止调味食品加工项目的生产或者使用；罚款20万元，同时向绿原公司送达行政处罚事先（听证）告知书。绿原公司提出听证申请。同年12月20日，凤城市环境保护局召开听证会。12月28日，凤城市环境保护局作出凤环罚决字[2018]22号行政处罚决定书，认定绿原公司存在以下环境违法行为：（一）在未报批调味食品加工项目环境影响评价文件情况下，擅自开工该项目的建设并建成；（二）调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收，该项目即投入生产或者使用。决定处罚及处理如下：1、对“未报批调味食品加工项目环境影响评价文件情况下，擅自开工该项目的建设并建成”的违法行为的处理：依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，责令立即停止调味食品加工项目的建设；并罚款5000元。2、对“调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收，该项目即投入生产或者使用”的违法行为的处理：依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，责令立即停止调味食品加工项目的生产或者使用；并罚款20万元。12月29日，该行政处罚决定书送达绿原公司。绿原公司不服该处罚决定遂诉至法院。 同时查明，绿原公司成立于2016年12月22日，原法定代表人为张善鹏。2018年4月12日，张善鹏与徐成日达成股权转让合同书，约定张善鹏将其在该公司的100%股权包括项下资产的房屋、机械、土地以人民币壹佰陆拾（160）万元转让给徐成日。2018年4月17日，该公司将法定代表人变更登记为徐成日。 2019年2月21日，凤城市环境保护局更名为丹东市生态环境局凤城分局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，县级以上地方政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，凤城市环境保护局具有环保监督管理的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，因凤城市环境保护局更名为丹东市生态环境局凤城分局，故被告应为继续行使建设项目环境保护监督检查职责的丹东市生态环境局凤城分局。 关于行政处罚决定中所认定的违法事实是否成立一节。本院认为，因凤城市环境监察大队执法人员对绿原公司现场监察时，绿原公司处于生产状态，且经执法人员现场询问企业负责人徐成日，徐成日自认该企业于2018年8月份投入生产，未办理环评手续，未通过环保验收。原告现以徐成日不知道此前是否经过环评事宜和该企业未正式生产的辩解不能成立，原告未能提供绿原公司在更换法定代表人之前，企业已通过环保验收的相关证据，故被告认定原告存在未报批调味食品加工项目环境影响评价文件情况下，擅自开工该项目的建设并建成和调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收，该项目即投入生产使用的环境违法事实成立。 关于被告所作的行政处罚决定程序是否违法一节。原告称听证程序中主持人与办案人系同一人应该申请回避，程序违法结论错误的意见，因原告未能提供上述观点的法律依据，故该意见本院不予采纳。被告所作的行政行为程序合法。 因原告未报批调味食品加工项目环境影响评价文件情况下，擅自开工该项目的建设并建成，被告根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”之规定，责令立即停止调味食品加工项目的建设，按原告投资额500000的百分之一给予罚款5000元，处罚适当，适用法律正确。因原告的调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收，该项目即投入生产或者使用，被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”之规定，作出责令立即停止调味食品加工项目的生产或者使用；并罚款20万元的罚款处罚，适用法律正确。 综上，因被告作出的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告对此提出的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回凤城市绿原食品有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由凤城市绿原食品有限公司承担。 上诉人绿原公司上诉称，被上诉人在凤环罚决字[2018]22号行政处罚决定中认定两个违法事实是不成立，上诉人法定代表人徐成日是2018年4月12日从原法定代表人张善鹏手中购买该公司的，并不清楚该公司建设之初是否经过环保审批验收。根据凤发改备字[2017]11号辽宁省丹东市企业投资项目备案确认书，可知上诉人公司已经备案。若没有经过环保审批，被上诉人也应当早进行监管。被上诉人认定上诉人“在未报批调味食品加工项目环境影响文件情况下擅自开工该项目的建设并建成”。实际上，上诉人购买该公司时，已经建成。其建设行为是前法定代表人张善鹏的行为，应当由其承担责任，而不是本案的法定代表人徐成日承担责任，被上诉人作出行政处罚时，未作区分，属于事实不清。上诉人只是试生产，并没有正式进行生产，所以被上诉人认定上诉人“在调味食品加工项目的环保设施未建成、未验收，该项目即投入生产或使用”是错误的。同时，被上诉人执法存在严重违反法定程序的问题，执法随意，未按照上诉人的要求召开听证会，而且听证会主持人应回避未回避。在没有凤城市人民政府批准备案的情况下，对上诉人作出停产停业决定，严重违法。原审法院对上述事实未调查清楚，判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误，故请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者改判。 被上诉人丹东市生态环境局凤城分局答辩称，被上诉人作出被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、执法程序合法。需要强调一点被上诉人处罚的违法行为人是绿原公司。无论绿原公司的法定代表人、股东如何变化，都不能改变绿原公司的企业类型及性质。原法定代表人的投资与现法定代表人的投资，都是绿原公司的投资。被上诉人对上诉人绿原公司环境违法行为的进行处罚，并不是针对法定代表人进行处罚，没有“前者”、“后者”的区分。上诉人申请听证时，要求政协委员、人大代表参加，没有法律依据。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，请求二审法院予以驳回。 本案各方当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，本院对各方当事人提交证据的认证意见同原审法院的认证意见一致，原审法院认证正确。 本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。 庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人作出被诉行政行为有无事实根据，执法程序是否合法，对被诉行政行为和原审判决的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，丹东市生态环境局凤城分局（原凤城市环境保护局）作为凤城市环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，具有作出本案被诉行政行为的法定职权，本院予以确认。 本案根据被上诉人提交的证据能够证明上诉人绿原公司没有建设项目环境影响评价文件，建设项目配套的环保设施也未经验收。上诉人对此也没有异议，但上诉人认为其在2018年4月12日通过股权转让的方式购买该公司，此时厂房及生产设备已经建成，被上诉人即使处罚，也应当处罚前任的法定代表人。因本案被处罚的行政相对人是上诉人绿原公司，并不是上诉人的法定代表人，上诉人这一主张不能成立。虽然上诉人的法定代表人、股东发生变化，但是绿原公司作为民事主体没有发生改变，应对其公司的违法行为承担相应责任，所以被上诉人以上诉人绿原公司为行政相对人进行处罚，并无不当。 《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。根据上述法律规定，对未报批建设项目环境影响文件，擅自开工建设的，处建设项目总投资额的百分之一以上百分之五以下罚款。本案被上诉人认定上诉人“未报批调味食品加工项目环境影响评价文件，擅自开工该项目的建设并建成”违反上述法律规定，并依据该条作出责令停止该项目的建设，并罚款5000元。根据被上诉人提交的材料及上诉人的陈述可知，上诉人绿原公司的总投资额并非被上诉人所认定的50万元。虽然上诉人主张涉案建设项目系之前的法定代表人投资建设的，现任法定代表人是通过股权转让的方式购买了上诉人公司，其后投资的50万元只是用于办公室及食堂等改造，并不是需要环评的建设项目。但上诉人投资50万元进行的改造行为与之前已经建成的项目形成了一个整体的建设项目，并不能单独分裂，相关附属设施的建设，也是为了调味食品加工项目更好的运行服务的。所以上诉人的实际总投资额应为上诉人股权交易前后所投资的总额，而不是被上诉人认定的50万元，故被上诉人以50万元为基数计算处罚数额，属于认定事实不清。被上诉人应当按照2018年8月27日由生态环境部和国家发展和改革委员会联合发布的《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》的相关规定对上诉人的总投资额进行认定。 《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。根据上述法律规定，对配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。本案被上诉人认定上诉人在调味食品加工项目的环保设施未建成、未经验收情况下，该项目即投入生产使用，根据上述法律规定被上诉人应作出责令限期改正并处罚款的行政处罚决定。而本案，被上诉人对上诉人作出的是责令立即停止调味食品加工项目的生产或者使用，并罚款20万元的行政处罚。根据上述法律规定，造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。被上诉人提交的证据不能证明上诉人造成重大环境污染或者生态破坏。故其作出责令立即停止调味食品加工项目的生产或者使用，没有事实根据。 综上，被上诉人作出本案被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销凤城市人民法院作出的（2019）辽0682行初33号行政判决。 二、撤销原凤城市环境保护局于2018年12月28日作出的凤环罚决字[2018]22号行政处罚决定。 三、责令丹东市生态环境局凤城分局在法定期限内重新作出行政处罚决定。 一审、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人丹东市生态环境局凤城分局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二〇年六月二十八日 书记员  高婧涵