江西省赣州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣07行终194号 上诉人（原审原告）刘爱玉，女，1971年11月10日出生，汉族，住赣州市章贡区。 委托代理肖卫红，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）赣州市自然资源局章贡分局。 法定代表人刘永诚，局长。 出庭应诉负责人曾玉明，副局长。 委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审被告）赣州市章贡区沙石镇人民政府。 法定代表人卢升山，镇长。 出庭应诉负责人钟家鹏，副镇长。 委托代理人邱继伟、陈书桦，北京市中银（赣州）律师事务所律师。 上诉人刘爱玉因其诉被上诉人赣州市自然资源局章贡分局、赣州市章贡区沙石镇人民政府行政决定一案，不服于都县人民法院（2019）赣0731行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：2003年10月30日，经江西省人民政府批准，同意赣州市人民政府将沙石镇吉埠村农村集体农用地40.7719公顷转为建设用地，其中耕地33.2753公顷；同意征用农村集体土地64.2373公顷，办理征用土地手续，作为赣州市2003年度第十九批次城市建设用地。同意赣州市人民政府将沙石镇吉埠村、楼梯村农村集体农用地36.8680公顷转为建设用地，其中耕地32.4613公顷；同意征用农村集体土地52.0967公顷，办理征用土地手续，作为赣州市2003年度第二十批次城市建设用地。经江西省政府批准，江西省国土资源厅于2008年8月8日作出《关于章贡区2008年度第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核【2008】666号，同意章贡区将沙石镇楼梯村、沙河镇沙河村、水西镇联军村的农村集体农用地0.7319公顷（其中耕地0.7023公顷）转为建设用地并办理征地手续；另征收农村集体建设用地0.5846公顷。以上共计建设用地1.3165公顷，按呈报的土地开发用途用于集镇建设。于2010年6月2日作出《关于赣州市2009年度第十二批次城市建设用地的批复》（赣国土资核【2010】791号），同意赣州市将章贡区沙石镇吉埠村、楼梯村、沙河镇农村集体农用地11.6396公顷（其中耕地10.9805公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地5.1647公顷，其中未利用地0.4471公顷。以上共批准建设用地17.2514公顷，按呈报的土地开发用途用于城市道路、中学项目建设。2010年10月29日，赣州市人民政府发布了《赣州市中心城区征地补偿安置办法》。2012年１月６日，被告赣州市章贡区人民政府发布了《赣州市章贡区人民政府关于对沙石镇老323国道以西（火车站至楼梯村）范围内违章建筑集中整治的通告》。2012年5月15日，被告赣州市章贡区沙石镇政府发布了《赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造项目所涉房屋拆迁及安置有关事项的通知》，就安置实施方案、人口认定、房屋审核、房屋情况、签订协议、搬迁腾房、发放安置序号等事项的相关情况进行了通告。2012年5月21日赣州市章贡区人民政府作出《关于同意的批复》（区府字【2012】41号），并把该安置实施方案予以发布，将拟征地位置、补偿标准、安置途径等，方案把原告涉案房屋纳入征收范围。赣州市国土资源局于2012年6月25日发布了《赣州市国土资源局征收土地公告》。2011年12月17日，被告拆迁工作组对原告涉拆迁房屋位置、面积、附属房屋及设施等进行了调查，并制作了情况调查表，原告刘爱玉在该情况调查表中签字予以确认。沙石镇政府于2012年6月11日对赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造项目所涉及拆迁户人口、房屋面积进行了公示，公示原告刘爱玉户安置人口为4人，主房面积255.20平方米、附属房屋面积123.64平方米、违章建筑面积103.84平方米，公示时间为2012年6月11日至17日。2012年6月18日，章贡区沙石镇政府发布公告，通告赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造项目房屋签订拆迁协议的时间为2012年6月21日-7月20日。原告未按该公告时间签订拆迁协议。2012年10月2日，被告赣州市国土资源局章贡分局与赣州市章贡区沙石镇吉埠村村民委员会签订了征收土地协议，协议约定了征地范围、位置、地类和面积、征地补偿标准及费用等。被告赣州市章贡区沙石镇人民政府作为征地实施方在协议上签字盖章。章贡区征地拆迁办公室以鉴证方身份在协议上签字盖章。2019年7月5日，赣州市章贡区沙石镇人民政府向原告发出《限期办理征地拆迁手续通知书（存根）》，通知其在2019年7月8日前到吉埠村委会办理房屋拆迁相关手续。逾期则根据《赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法》（赣州市人民政府令第65号）、《关于调整征收土地补偿和部分房屋拆迁补偿标准的决定》（赣市府字【2012】30号）及《赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造集体土地上房屋拆迁安置补偿实施方案》（区府字【2012】41号）作出《房屋拆迁补偿安置告知书》，并将该通知书送达给原告。2019年7月12日，赣州市章贡区沙石镇人民政府作出《房屋拆迁补偿安置告知书》，对原告作出补偿安置决定如下：“一、被拆迁房屋情况：1、原告被拆迁房屋建筑面积为508.64平方米，其中主房面积255.2平方米，附属房面积149.6平方米，违章建筑面积103.84平方米；地面附属设施有化粪池１座3立方米、水井12米、有线电视1户、水塔1个。二、补偿安置方式：（一）货币补偿安置：拆迁补偿费用164790.4元、区位补偿费用25520元、房屋拆迁搬家费补助2500元，残值补偿费用14168元，拆迁奖励15760元，货币安置购房及安置过渡费补助229680元，合计补偿、补助费用共计452418.40元；（二）产权置换安置：拆迁补偿费用164790.4元、区位补偿费用25520元、房屋拆迁搬家费补助2500元，残值补偿费用14168元，拆迁奖励15760元，合计补偿、补助费222738.40元，购买安置房价款为146000元，被拆迁房屋补偿、补助费用与购买安置房价款相抵后，应得房屋补偿款76738.40元；安置地点：A10或A14地块返还安置地；安置人口为4人，可安置住房面积240平方米。被拆迁人需在告知书送达之日起2日内选定补偿方式，并书面告知房屋拆迁实施单位。若2天内未选定补偿安置方式，则视为被拆迁人同意房屋拆迁部门按产权置换补偿安置方式进行补偿安置。房屋拆迁部门将委托房屋拆迁实施单位于3天内将补偿款存入被拆迁人的补偿账户，视为补偿到位。三、搬迁期限：被拆迁人应在2019年7月15日前搬迁弃房并交出土地，逾期将依法拆除。2019年7月25日，被告赣州章贡区沙石镇人民政府向原告发出房屋拆迁款补偿到位通知书，并将房屋拆迁补偿款76738.40元存入原告刘爱玉账户。2019年7月26日，被告赣州市自然资源局章贡分局及赣州市章贡区沙石镇人民政府向原告发出《责令交出土地决定书》，告知原告应于2019年7月26日之前自行搬迁弃房并交出土地，如拒不交出土地的，将申请赣州市章贡区人民法院强制执行。当日，案涉房屋被拆除。2012年7月开始，原告未在案涉房屋居住。 原审法院认为，本案的审查对象是被告所作出的《责令交出土地决定书》的行政行为。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，江西省人民政府于2003年10月30日批准了赣州市2003年度第十九、二十批次城市建设用地。江西省国土资源厅于2008年8月8日作出《关于章贡区2008年度第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核【2008】666号；于2010年6月2日作出《关于赣州市2009年度第十二批次城市建设用地的批复》（赣国土资核【2010】791号）。2010年赣州市人民政府发布了《赣州市中心城区征地补偿安置办法》。2012年5月21日赣州市章贡区人民政府作出关于同意《赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造集体土地上房屋拆迁安置补偿实施方案》的批复（区府字【2012】41号）。赣州市国土资源局于2012年6月25日发布了《赣州市国土资源局征收土地公告》。2011年12月17日，被告拆迁工作组对原告所涉拆迁房屋位置、面积、附属房屋及设施等进行了调查，并制作了情况调查表，原告刘爱玉在该情况调查表中签字予以确认。沙石镇政府于2012年6月11日对赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造项目所涉及拆迁户人口、房屋面积进行了公示，并公布了异议咨询举报的联系方式。2012年10月2日，被告赣州市国土资源局章贡分局与赣州市章贡区沙石镇吉埠村村民委员会签订了征收土地协议。原告未及时签订协议，赣州市章贡区沙石镇人民政府向原告发出《限期办理征地拆迁手续通知书》，后原告仍未签订拆迁协议，被告依据相关规定作出《房屋拆迁补偿安置告知书》。在此情况下，原告无正当理由仍拒绝交出土地。被告向原告支付房屋拆迁补偿款后，遂向原告作出《责令交出土地决定书》。综上，被告通过实施上述行政行为，致使原告所有的案涉房屋的合法实体权益已得到充分保障。经被告多年协调，原告仍然不与被告签订拆迁协议，不配合被告的征地拆迁工作，严重影响当地建设工程的顺利进展。为此，原告要求撤销《责令交出土地决定书》的理由不充分，本院不予支持。但案涉《责令交出土地决定书》于2019年7月26日作出，限原告于当日搬迁弃房并交出土地，其程序存在轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。因此，该《责令交出土地决定书》虽不予撤销，但应当确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，作出判决：确认被告赣州市自然资源局章贡分局、赣州市章贡区沙石镇人民政府于2019年7月26日作出的《责令交出土地决定书》违法。案件受理费50元，由被告赣州市自然资源局章贡分局、赣州市章贡区沙石镇人民政府承担。 上诉人刘爱玉提出上诉，请求：一、撤销江西省于都县人民法院作出的（2019）赣0731行初219号《行政判决书》，改判撤销被上诉人作出的《责令交出土地决定书》；二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、被上诉人沙石镇人民政府没有作出《责令交出土地决定书》的法定职权，涉案《责令交出土地决定书》应当予以撤销。二、被上诉人作出的《责令交出土地决定书》所依据的事实不清，且未对实体问题一并进行审查，对上诉人的权利产生了实际影响，应当予以撤销。(一）未依法审查案涉《江西省建设用地审批表》的法律效力。国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。而案涉（赣州市2003年度第20批次城市建设用地）《江西省建设用地审批表》于2003年作出，而《赣州市国土资源局征收土地公告》于2012年6月25日作出，即批复8年后才实施征地，故案涉征地批复己自动失效。(二）案涉房屋征收补偿安置方案，不具有合法性与合理性。案涉《赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》，没有根据《土地管理法实施条例》第25条或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之第10条、第11条之规定的法定程序，不具有合法性，不能作为给予被征收人补偿安置的有效依据。同时，制定案涉补偿安置方案依据的规范性文件《赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法》（市政府第65号令）已于2017年1月1日废止。以2012年5月批准的房屋拆迁补偿安置方案，用作2019年7月作出征收补偿安置决定，结合7年以来房价及物价经济的明显变化，此方案作为现在给予上诉人的补偿安置标准极不具备合理性。(三）没有给予上诉人公平合理的征收补偿安置。根据法律规定，房屋征收应当先补偿后搬迁，补偿安置要公平合理。但责令交出土地决定书确定的补偿标准却严重显失公平。1、认定上诉人部分房屋属于违章建筑，没有事实依据。《房屋拆迁补偿安置告知书》认定上诉人违章建筑面积为103.84平方米。《房屋拆迁补偿安置告知书》认定上诉人部分建筑系违章建筑，但被上诉人没有提交有权机关作出的行政认定，违反法律规定，该《房屋拆迁补偿安置告知书》不能作为判决的有效依据。2、应当给予上诉人案涉房地产市场价格的补偿，并以评估作为征收补偿的有效依据。给予上诉人市场价格的补偿，才能保障被征收人原有的居住条件和生活水平。三、被上诉人作出《责令交出土地决定书》程序严重违法，非一审法院所认定的“程序轻微违法”。被上诉人未依法履行评估程序，违反法定程序作出《责令交出土地决定书》。本案中，被上诉人赣州市章贡区沙石镇人民政府无权作出《房屋拆迁补偿安置告知书》，也未告知《房屋拆迁补偿安置告知书》系征收补偿决定，更未告知诉权诉期，该告知书确定的房屋面积少于实际面积，且房屋位于商贸城旁边，地理位置优越，被上诉人在《赣州市国土资源局征收土地公告》作出8年后以极低的标准补偿，显失公平。多年来，被上诉人通过断水断电逼迫上诉人搬迁，未给予任何补偿，其迳行作出被诉《责令交出土地决定书》没有法律依据，未向上诉人依法送达，程序严重违法，虽上诉人房屋己被强拆，也应当对房屋恢复原状。另，上诉人对案涉《房屋拆迁补偿安置告知书》不服，目前已提起诉讼。 被上诉人赣州市自然资源局章贡分局辩称，一、案涉责令交出土地行为，认定事实清楚、法律依据充分。本案所涉房屋的土地征收，系为江西省人民政府依法批准的“赣州市2003年度第二十次城市建设用地”建设项目的征收范围。2012年6月25日原赣州市国土资源局发布征收土地公告，章贡区人民政府也依法公告了《赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村〕城中村综合改造集体土地上房屋拆迁补偿安置实施方案》，相关征收、补偿安置方案已进行公示公告。在征收过程中，征收具体实施单位公布了《赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造项目所涉房屋拆迁及安置有关事项的通知》，对上诉人户依法进行了入户调查及对所涉房屋面积进行测绘，经赣州市、区、镇相关部门联合组成的审核组审核并张榜公示，通知了包括上诉人在内所有征拆户在规定时间到指定地点签订《房屋征收补偿安置协议书》。经多次通知，上诉人一直拒不签订《拆迁安置补偿协议》。2019年7月12日，征收具体实施单位沙石镇人民政府根据上诉人的安置人口及此前核实的被征迁房屋情况作出《房屋拆迁补偿安置决定书》并依法送达上诉人。上诉人对作出的《房屋拆迁补偿安置决定书》并未依法提出主张。征收具体实施单位沙石镇人民政府按照《房屋拆迁补偿安置决定书》认定的相关内容，向上诉人足额支付了拆迁补偿款，对上诉人已足额补偿安置到位，对上诉人的合法权益进行了依法保障。二、答辩人与征地拆迁具体实施单位共同作出的责令交出土地决定书，不影响该行政行为的法律效力。请求二审法院依法驳回上诉人诉请！ 被上诉人赣州市章贡区沙石镇人民政府辩称，一、《责令交出土地决定书》是由赣州市自然资源局章贡分局与沙石镇人民政府联合作出的，赣州市自然资源局章贡分局作为县级人民政府土地行政部门，对阻挠工程建设拒不交出土地的被征收人，在对被征收人按照安置补偿方案进行安置补偿后，有权作出《责令交出土地决定书》，沙石镇人民政府作为本次征地的实施单位，其在《责令交出土地决定书》共同盖章，并不会影响该决定书的法律效力。二、经江西省政府批复的赣州市2003年度第20批次城市建设用地共计50多公顷，涉及多个用地项目，用地项目在分批推进，在其他项目中早已实施并用地，因此也不存在上诉人在上诉状中所称2年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动无效的问题。三、案涉房屋所占土地在本次征收前是集体土地，并非国有土地，也是无可争议的事实，上诉人要求按国有土地房屋征收标准进行补偿没有事实依据。请二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。 以上事实有原审法院随卷移送的证据材料及开庭笔录在卷予以证实。 本院认为，《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，江西省人民政府于2003年10月30日批准了赣州市2003年度第十九、二十批次城市建设用地。江西省国土资源厅于2008年8月8日作出《关于章贡区2008年度第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核【2008】666号；于2010年6月2日作出《关于赣州市2009年度第十二批次城市建设用地的批复》（赣国土资核【2010】791号）。2010年赣州市人民政府发布了《赣州市中心城区征地补偿安置办法》。2012年5月21日赣州市章贡区人民政府作出关于同意《赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造集体土地上房屋拆迁安置补偿实施方案》的批复（区府字【2012】41号）。赣州市国土资源局于2012年6月25日发布了《赣州市国土资源局征收土地公告》。2011年12月17日，拆迁工作组对上诉人刘爱玉所涉拆迁房屋位置、面积、附属房屋及设施等进行了调查，并制作了情况调查表，刘爱玉在该情况调查表中签字予以确认。沙石镇政府于2012年6月11日对赣州市章贡区沙石镇323国道以西（火车站至楼梯村）城中村综合改造项目所涉及拆迁户人口、房屋面积进行了公示，并公布了异议咨询举报的联系方式。2012年10月2日，被上诉人赣州市国土资源局章贡分局与赣州市章贡区沙石镇吉埠村村民委员会签订了征收土地协议。上诉人未及时签订协议，被上诉人依据相关规定作出《房屋拆迁补偿安置告知书》，并向上诉人支付房屋拆迁补偿款后，作出《责令交出土地决定书》。被上诉人通过实施上述行政行为，上诉人所有的案涉房屋的合法实体权益已得到充分保障。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一（项）规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。被上诉人作出《责令交出土地决定书》有事实和法律依据，其程序虽存在违法，但撤销该决定会对公共利益造成重大损害，故本院不予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理妥当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费共计100元，由上诉人刘爱玉承担。 本判决为终审判决。 审判长  周洋发 审判员  刘定丰 审判员  陈煜龙 二〇二〇年六月二日 书记员  郭燕华