陕 西 省 略 阳 县 人 民 法 院行 政 判 决 书（2020）陕0727行初1号公益诉讼起诉人:略阳县人民检察院。被告:略阳县应急管理局。住所地:陕西省略阳县狮凤路。法定代表人:袁君,该局局长。委托诉讼代理人:楚宝成,陕西迪杰律师事务所律师。公益诉讼起诉人略阳县人民检察院认为被告略阳县应急管理局不履行安全生产行政管理法定职责,于2020年3月2日向本院提起不履行安全生产行政管理法定职责行政公益诉讼。本院于2020年3月2日立案后,于2020年4月5日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年5月12日公开开庭审理了本案。略阳县人民检察院指派检察员侯志军、王小军、申星出庭履行职务,被告略阳县应急管理局的副职负责人刘辉、委托诉讼代理人楚宝成到庭参加诉讼,本案现已审理终结。公益诉讼起诉人略阳县人民检察院诉称：略阳县人民检察院在履行职责中发现略阳县应急管理局对原略阳县XX沟尾某某不按规定闭某某未依法履行监管职责,损害了国家和社会公共利益。略阳县人民检察院于2018年8月20日立案，2018年10月11日履行检察建议程序。经依法审查查明：略阳县何家岩好益选矿厂为个人独资企业,于2004年4月22日成立,企业经营范围为铁矿石磁选，企业投资人为王某某。2007年11月5日,王某某将略阳县何家岩好益选矿厂股份转让给程某某,2008年1月23日企业投资人变更为程某某。略阳县XX沟尾某某位于略阳县XX镇XX社区XX沟,占地18.9亩,占地为当地村民李建林、曾翠萍的承包地及曾翠萍与何家岩敬老院的部分荒山。汪家沟尾某某于2003年3月建成,下游水体系嘉陵江,为山谷型五等库,所选矿种为铁矿,属于非重金属尾某某。汪家沟尾某某未经设计单位设计,也未取得安监部门的批复，建成后即投入运行，2006年停用，目前库容已满。2010年6月28日,略阳县何家岩好益选矿厂被注销,企业债权债务由略阳县天宁矿业有限公司承担。2011年略阳县天宁矿业有限公司停产。2013年9月,略阳县天宁矿业有限公司法定代表人程某某病故。2018年4月,汉中市XX组XX沟尾某某进行隐患大排查,发现该尾某某存在重大安全隐患,被评为D级尾某某。专家建议尽快履行闭某某程序,并在闭某某工程中解决尾某某安全隐患问题。汉中市安监局要求略阳县安监局在2018年12月底前整改到位。2018年下半年，略阳县XX沟尾某某实施了应急治理工程。2019年5月，汉中市应急管理局组织专家对全市尾某某进行“会诊”，汪家沟尾某某被评为D级尾某某,要求按“头顶库”的治理方式进行治理。汪家沟尾某某被略阳县应急管理局确定为业主失联尾某某且至今未按规定闭某某,国家和社会公共利益处于受侵害状态。为督促略阳县应急管理局依法履行职责,略阳县人民检察院于2018年10月11日向略阳县应急管理局发出检察建议书（略检民行建［2018］22号）,建议略阳县应急管理局积极履行职责,高度重视略阳县XX沟尾某某存在的重大安全隐患问题,对于该企业未主动实施闭某某的违法行为依法作出行政处罚,及时消除安全生产事故隐患,确保国家、社会公共利益不受侵害。2018年12月7日,略阳县应急管理局对检察建议作出回复。回复意见为：汪家沟尾某某于2003年3月建成,2006年停运,目前库容已满,下游水体系嘉陵江。略阳县何家岩好益选矿厂因经营不善等原因于2011年停产,后因债务过大,无资金来源,选矿厂无人照看,选矿厂主要设施由原何家岩镇和县安监局负责管理。2018年经汉中市安监局组织专家会诊,该尾某某被评为D级尾某某，汪家沟尾某某应急治理工作于2018年6月开始,2018年11月结束。治理期间,县安监局委托三门峡市黄金设计院有限公司编写应急治理设计方案,通过治理,尾某某安全有了改善。2006年-2013年期间,县安监局在安全检查中曾多次要求企业闭某某,企业未按要求闭某某,在执法过程中确实存在失之过简、失之过软的情形。2013年企业法定代表人程某某因病逝世,企业出现危机。因略阳县何家岩好益选矿厂已丧失安全生产主体资格和安全生产主体能力,依据法律法规实施行政处罚和责令履行企业主体责任，已无实际意义。故县安监局未对企业实施。下一步,县安监局将积极向上级争取资金项目,彻底解决闭某某问题。经略阳县人民检察院核实,略阳县应急管理局于2018年对汪家沟尾某某实施了汛期应急治理工程,2019年汛期由于连续降雨，汪家沟尾某某排洪设施遭到破坏,部分排洪水沟损毁,存在重大安全隐患。目前,汪家沟尾某某被确定为“头顶库”且至今未闭某某,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。认定以上事实的证据如下：1、略阳县尾某某基本情况登记表；2、《汉中市安全生产监督管理局关于全市尾某某安全生产专家会诊隐患大排查情况的通报》；3、《汉中市安全生产委员会办公室关于对安全风险等级为C、D级尾某某安全隐患整治挂牌督办的函》；4、2018年略阳县尾某某汛期应急防汛隐患排查资料；5、接官亭镇尾某某汛期安全检查记录表；6、《略阳县安监局关于汪家沟尾某某隐患应急治理工程竣工验收意见》；7、略阳县XX沟尾某某防汛应急整改验收意见；8、《汉中市应急管理局关于全市尾某某安全生产专家会诊情况的通报》；9、略阳县人民检察院于2019年9月24日、10月19日询问邹建华笔录；10、略阳县人民检察院于2019年9月24日询问尚远亮笔录；11、略阳县人民检察院于2019年10月18日询问郭江峰笔录；12、略阳县人民检察院于2019年9月24日、2019年10月19日拍摄的汪家沟尾某某现场照片；13、略阳县人民检察院于2019年10月19日制作的汪家沟尾某某现场勘查笔录；14、略阳县应急管理局于2019年10月28日出具的情况说明；15、略阳县安监局于2018年11月25日询问林晖笔录；16、个人独资企业营业执照；17、个人独资企业登记基本情况、企业注销登记申请书、指定代表或者共同委托代理人证明；18、略阳县天宁矿业有限公司营业执照、债权债务清算报告。略阳县人民检察院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”、《尾某某安全监督管理规定》第二十八条第一款“尾某某运行到设计最终标高或者不再进行排尾作业的，应当在一年内完成闭某某……”、第三十二条“尾某某闭某某工作及闭某某后的安全管理由原生产经营单位负责。对解散或者关闭破产的生产经营单位，其已关闭或者废弃的尾某某的管理工作，由生产经营单位出资人或其上级主管单位负责；无上级主管单位或者出资人不明确的,由安全生产监督管理部门提请县级以上人民政府指定管理单位。”、第三十五条“安全生产监督管理部门应当加强对尾某某生产经营单位安全生产的监督检查,对检查中发现的事故隐患和违法违规生产行为,依法作出处理。”、第四十一条“生产经营单位违反本规定第二十八条第一款规定,不主动实施闭某某的,给予警告,并处3万元的罚款。”、第四十二条第一款“本规定规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门确定。”之规定,略阳县应急管理局作为略阳县尾某某安全生产行政主管部门,对原略阳县XX沟尾某某不按规定闭某某的违法行为负有监管职责。在略阳县人民检察院发出检察建议后,略阳县应急管理局未依法全面正确履行监管职责,致使汪家沟尾某某停用多年后至今未闭某某,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。综上,为督促略阳县应急管理局依法履行职责,促进依法行政,切实消除安全生产事故隐患,保护国家利益和社会公共利益,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定,特向本院提起行政公益诉讼,请求依法裁判。诉讼请求：判令略阳县应急管理局对略阳县XX沟尾某某继续履行监管职责,切实保护国家利益和社会公共利益。公益诉讼起诉人略阳县人民检察院向本院提供以下证据、依据：第一组证据：1.立案决定书；2.检察建议书；3.送达回证；4.县安监局对检察建议的回复。证明：1.略阳县XX沟尾某某停用至今未闭某某,存在重大安全隐患。2.略阳县检察院督促县安监局履行监管职责,对略阳县何家岩好益选矿厂不主动实施闭某某的违法行为作出行政处罚,消除安全生产事故隐患。3.略阳县人民检察院履行了诉前程序。第二组证据：5.略阳县尾某某基本情况表；6.汉中市安委办对C、D级尾某某安全隐患挂牌督办的函；7.汉中市安监局关于全市尾某某安全生产专家会诊隐患大排查情况的通报；8.汉中市应急管理局关于全市尾某某安全生产专家会诊情况的通报。证明：1.略阳县XX沟尾某某基本情况,该尾某某未经设计也未取得安监部门批复。2.专家会诊后意见是汪家沟尾某某应当闭某某,市安委办、市安监局要求在2018年12月底前闭某某。3.2019年5月汪家沟尾某某被市应急管理局确定为“头顶库”,应按头顶库的治理方式进行治理。第三组证据：9.略阳县尾某某汛期应急防汛隐患排查资料；10.接官亭镇尾某某环境安全检查表；11.关于汪家沟尾某某隐患应急治理工程竣工验收意见；12、汪家沟尾某某防汛应急整改验收意见。证明：1.汪家沟尾某某堆积坝于2018年7月遭受暴雨冲刷严重，形成泥石流，坝面排水系统冲毁，坝体局部滑塌。2.汪家沟尾某某无设计,未进行安全验收，库容已满。3.排查后,西安勘察设计研究院有限公司建议按要求履行闭某某程序。XX镇XX沟尾某某汛期安全进行检查记录的情况。5.汪家沟尾某某实施了应急治理工程,专家验收后建议尽快履行闭某某程序。第四组证据：XX沟尾某某现场照片（2019年9月24日、10月19日拍摄）；14、勘查笔录。证明：1.汪家沟尾某某现场情况。2.汪家沟尾某某排洪设施损毁严重。3.汪家沟尾某某距何家岩社区中心位置约600米,根据国家安全总局的规定,符合头顶库条件。第五组证据：15.邹建华调查笔录二份；16.尚远亮调查笔录一份；17.郭江峰询问笔录一份；18.林晖询问笔录一份；19.略阳县何家岩社区居委会证明一份。证明：1.汪家沟尾某某占地情况。2.汪家沟尾某某于2018年实施了应急治理工程,2019年汛期因连续降雨,尾某某排洪设施遭到破坏，邹建华、尚远亮是尾某某汛期安全值班人员。3.汪家沟尾某某未经设计,也无安监部门批复,目前业主失联。4.汪家沟尾某某目前没有作闭某某设计,闭某某工程没有实施。5.林晖证言主要证明略阳县何家岩好益选矿厂资不抵债、企业停产的情况，企业负责人程某某于2013年9月病故。总结来说,就是业主失联,没有进行闭某某。第六组证据：20.略阳县何家岩好益选矿厂营业执照；21.个人独资企业登记基本情况；22.注销登记申请书；23.指定代表或共同委托代理人的证明；24.债权债务清算报告；25.略阳县天宁公司营业执照；26.天宁公司登记信息；27.略阳县市场监督管理局证明；28.个人独资企业变更登记申请书；29.股份转让协议。证明：1.略阳县何家岩好益选矿厂注册、股份转让、投资人变更、注销登记情况，企业于2010年6月28日被注销。2.略阳县天宁矿业有限责任公司于2009年7月2日成立，承担原略阳县何家岩好益选矿厂债权债务。3.天宁公司营业执照虽然有效,但因资不抵债,公司现已停产。第七组证据：30.县应急局证明；31.县应急局转发市安委办的通知；32.县安监局关于历史遗留尾某某排查治理情况的报告。证明：1.汪家沟尾某某业主失联,企业已丧失安全生产主体资格。2.汪家沟尾某某属于“头顶库”,县应急局将实施闭某某。第八组证据：33.询问郭江峰笔录；34.县应急管理局“三定方案”；35.国家安全监管总局遏制尾某某“头顶库”重特大事故的工作方案；36.陕西省尾某某安全监督管理办法；37、尾某某安全监督管理规定。证明：略阳县应急管理局对安全生产、闭某某负有法定监管职责。被告略阳县应急管理局辩称：第一、根据《中华人民共和国安全生产法》第9条“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定,被告对本案就所涉及的汪家沟尾矿以及本县行政区域内的其他尾某某安全,依法负有安全生产监督管理的行政监理责任,对公益起诉人的这一观点,被告没有任何异议。第二、被告行使管辖区域内的尾某某,共计有34座,其中位于嘉陵江流域的有15座,汉江流域的有19座，2019年其中仍然运行的仅有8座，其它26座处于停运状态。第三、2014年以来,受市场大环境的影响,略阳矿产企业已大部分停运,即使仍然经营的经济效益也不好,致使部分公司停业,业主以及管理人员都某某了该企业,造成电话都不能联系上的局面，至今年初，彻底失去联系的已有9家（尾矿）业主,这就包含了本案涉及的汪家沟尾矿坝。第四、由于上述原因,不仅造成被告管理工作量大增,而且造成了监理工作极为困难的局面。第五、在这种矿产企业绝大部分停产，相当部分矿产企业主失联的情况下,被告仍然尽力的行使着自己的行政监管责任。例：1、一直联系和定责各业主,要求业主履行法定职责,确保尾某某安全；2、对无主尾某某和失联尾某某的监管责任落实到了具体的镇、村和直接具体的人，以确保尾某某的安全监督无死角；3、对以上的监管责任的落实,被告经县政府授权下发了《关于明确略阳县无主尾某某和业主失联尾某某监管责任的通知》的文件规定；4、对重点的失联尾矿业主,被告还专门在企业门口张贴了公告，汪家沟尾某某>；5、2018年被告还针对汪家沟尾矿的紧急状况,向县财政争取了100万元的专项资金,对汪家沟等尾某某进行专项治理；6、2019年汛期,被告还针对汪家沟等坝安排专人巡视,储备了相关防汛物资,制定了《尾某某防汛应急救援预案》并成立了应急抢险队伍,明确了预警信号和避险线路。注：以上仅是被告履行行政职责的一部分。第六、今年以来,由于疫情的影响,矿产企业经营状况更是进一步恶化,被告的行政管理责任更加重大,为此,被告加强落实了各业主的安全监管责任,对于失去联系的尾某某业主,被告已于2020年4月20日,再次发出了落实尾矿坝业主安全责任的公告（包括本案的汪家沟矿）,同时又在汉中日报和陕西日报发出公告,限期要求尾某某业主到被告处报到,落实监督管理责任,以及对责任人释明了按期不到将会产生的法律责任和经济后果。第七、对于实在联系不到的尾某某业主,被告已向上级相关部门做出了汇报,XX组XX组进行审评后,向上级部门争取治理资金对尾某某进行治理或闭某某,从而达到尾某某的长期安全和稳定。综上,虽然被告在现有的极为困难的情况下,为履行行政监管职责,保证尾某某安全,做了大量细致的工作,但与党和人民要求确保尾矿坝的绝对安全相比还是有差距的,为此,被告借此机会感谢公益诉讼起诉人对被告工作的鞭策,同时被告也决心以此公益诉讼为契机、为动力，更进一步的把法律赋予的行政监管职责尽心、尽力、尽职、尽责地做好,把略阳的安全管理工作提升到新的高度。被告略阳县应急管理局向本院提交了以下证据、依据: 第一组证据：略阳县应急管理局2019年略阳县尾某某监管所做工作报告。第二组证据：关于略阳县业主失联尾某某监管工作情况的报告。第三组证据：略政办法［2018］6号文明确无主尾某某监管责任。第四组证据：落实企业主体责任公告。第五组证据：失联业主尾某某投入统计表。第六组证据：2020年尾某某安全隐患排排查整治专项大检查通知。第七组证据：XX户企业履行安全生产主体责任公告。第八组证据：汉中日报公告、陕西日报公告。第九组证据：失联尾某某安全隐患应急治理项目工程资料。第十组证据：工作措施,被告即将对尾某某进行彻底改造，及时清除尾某某安全。以上证据证明：被告对涉案尾某某实施了一定措施,治理了尾某某,履行了监督管理职责。本院对上述证据认证如下: 被告对公益诉讼起诉人提交的证据均无异议,本院审查后予以采信。公益诉讼起诉人对被告提交的证据的真实性、合法性无异议,但是认为案涉尾某某至今未闭某某,被告履行的监管职责未到位,仍需要履行监管职责,彻底消除隐患,本院对证据的真实性、合法性采信，根据本案全案证据及双方陈述,对被告对涉案尾某某治理实施了一定措施,履行了部分监督管理职责的事实予以认可。经审理查明,略阳县何家岩好益选矿厂于2004年4月22日成立,为个人独资企业,投资人为王某某,企业住所地位于略阳县XX镇XX村,经营范围为铁矿石磁选。2007年11月5日,王某某将略阳县何家岩好益选矿厂全部股份转让给程某某，2008年1月23日,企业投资人变更为程某某。略阳县XX沟尾某某位于略阳县XX镇XX社区XX沟（XX镇XX村）,汪家沟尾某某于2003年3月建成后即投入运行,但未经设计单位设计和安全生产监管部门审批,尾某某下游水体系嘉陵江,为山谷型五等库，所选矿种为铁矿，属于非重金属尾某某，2006年已停止运行，目前库容已满。2010年6月25日,投资人以决定解散为由申请注销企业登记,2010年6月28日,略阳县何家岩好益选矿厂被注销,企业债权债务由略阳县天宁矿业有限公司（法定代表人程某某）承担，2011年略阳县天宁矿业有限公司停产，2013年9月,略阳县天宁矿业有限公司法定代表人程某某病故。2018年4月,汉中市XX组XX沟尾某某进行隐患大排查,发现该尾某某存在重大安全隐患,被评为D级尾某某,建议按要求尽快履行闭某某程序,并在闭某某工程中解决尾某某安全隐患问题,并要求略阳县安监局在2018年12月底前整改到位。2018年中期,略阳县安监局的安全生产监管等职责由新组建的略阳县应急管理局行使。2019年5月,汉中市应急管理局组织专家对全市尾某某进行“会诊”,汪家沟尾某某被评为D级尾某某,建议按“头顶库”的治理方式进行治理。略阳县人民检察院于2018年10月11日向略阳县应急管理局发出略检民行建【2018】22号检察建议书,建议略阳县应急管理局积极履行职责,高度重视略阳县XX沟尾某某存在的重大安全隐患问题,对于该企业未主动实施闭某某的违法行为依法作出行政处罚,及时消除安全生产事故隐患,确保国家、社会公共利益不受侵害。2018年12月7日，略阳县应急管理局对检察建议作出回复,意见为：汪家沟尾某某于2003年3月建成,2006年停运,目前库容已满,下游水体系嘉陵江。略阳县何家岩好益选矿厂因经营不善等原因于2011年停产,后因债务过大，无资金来源，选矿厂无人照看，选矿厂主要设施由原何家岩镇和县安监局负责管理。2018年经汉中市安监局组织专家会诊，该尾某某被评为D级尾某某,汪家沟尾某某应急治理工作于2018年6月开始,2018年11月结束。治理期间,略阳县安监局委托三门峡市黄金设计院有限公司编写应急治理设计方案,通过治理,尾某某安全有了改善，2006年-2013年期间,县安监局在安全检查中曾多次要求企业闭某某,企业未按要求闭某某,在执法过程中确实存在失之过简、失之过软的情形。2013年企业法定代表人程某某因病逝世,企业出现危机,因略阳县何家岩好益选矿厂已丧失安全生产主体资格和安全生产主体能力,依据法律法规实施行政处罚和责令履行企业主体责任,已无实际意义,故县安监局未对企业实施,下一步县安监局将积极向上级争取资金项目,彻底解决闭某某问题。另查明,略阳县人民检察院发出检察建议的前后,略阳县XX沟尾某某治理履行了部分监管职责，并于2018年对汪家沟尾某某实施了汛期应急治理工程，但2019年汛期由于连续降雨,汪家沟尾某某排洪设施遭到破坏,部分排洪水沟损毁,重大安全隐患并未彻底根除,汪家沟尾某某从不在进行排尾作业至被确定为业主失联尾某某后至今未按要求进行闭某某,未按“头顶库”的治理方式进行彻底治理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。本院认为, 本案的争议焦点为被告略阳县应急管理局对原略阳县XX沟尾某某的治理是否依法全面履行了监督管理职责，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”之规定, 略阳县应急管理局作为略阳县安全生产行政管理部门,对原略阳县XX沟尾某某安全生产工作依法负有监管职责。《尾某某安全监督管理规定》第二十八条第一款规定“尾某某运行到设计最终标高或者不再进行排尾作业的,应当在一年内完成闭某某。特殊情况不能按期完成闭某某的,应当报经相应的安全生产监督管理部门同意后方可延期,但延长期限不得超过6个月”、第三十五条规定“安全生产监督管理部门应当加强对尾某某生产经营单位安全生产的监督检查，对检查中发现的事故隐患和违法违规生产行为，依法作出处理。”、第四十一条规定“生产经营单位违反本规定第二十八条第一款规定,不主动实施闭某某的,给予警告，并处3万元的罚款。”、第四十二条第一款规定“本规定规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门确定”。本案中,略阳县应急管理局虽依法履行了部分安全生产监管职责,但未依法全面履行安全生产监管职责,致使原略阳县XX沟尾某某不在进行排尾作业后至今未按要求进行闭某某，未按“头顶库”的治理方式进行彻底治理,重大安全隐患依然存在,对尾某某下游嘉陵江流域水体环境构成潜在威胁，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。故公益诉讼起诉人要求略阳县应急管理局对原略阳县XX沟尾某某继续履行监管职责,切实保护国家利益和社会公共利益的诉讼请求,本院予以支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决如下：责令被告略阳县应急管理局对原略阳县XX沟尾某某继续履行监管职责,切实保护国家利益和社会公共利益。案件受理费50元,由被告略阳县应急管理局负担，限本判决生效后五日内交纳。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于陕西省汉中市中级人民法院。 （此页无正文）审  判  长    陈  颖审  判  员    黄志刚审  判  员    晏晓春人民陪审员    张文海人民陪审员    吴海源人民陪审员    成宝山人民陪审员    朱  虹 二〇二〇年五月二十五日 法 官 助 理   王玉婷                                   书   记  员   王玉婷 1