四川省眉山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川14行终28号 上诉人（原审第三人）刘秀全，男，1950年8月4日出生，公民身份号码5111301950××××××××，汉族，住四川省青神县。 上诉人（原审第三人）张保枝，女，1952年8月26日出生，公民身份号码5111301952××××××××，汉族，住四川省青神县。 二上诉人的委托代理人罗苏芮，四川蜀青律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青神县自然资源局，住所地，四川省青神县青城镇半边街19号。 法定代表人黄颖，局长。 委托代理人倪玉春，男，该局权籍股股长。 委托代理人杨尚东，四川江洋律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘秀金，男，1965年10月20日出生，公民身份号码5111301965××××××××，汉族，住四川省青神县。 委托代理人胡建华，四川华铭律师事务所律师。 委托代理人刘佳星,四川华铭律师事务所律师。 上诉人刘秀全因与被上诉人青神县自然资源局（以下简称青神县资源局）、被上诉人刘秀金房屋行政登记一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，刘秀全系刘秀金之兄。1997年4月15日，原青神县计划经济委员会（以下简称青神县计经委）以青计经（1997）17号批复，同意刘秀全等22户集资在青神县沈家桥开发区，该批复没有列明22户集资户名单。刘秀全等22户于1997年9月取得建设用地批准书，字号为青神县（1997）青国建字第31号，该建设用地批准书没有列明22户集资户名单。集资房的修建过程中，刘秀全负责建房的施工工作，刘秀金参与建房的资金筹集。该二人共同参与了集资楼的修建，没有其他集资户与该二人达成集资修房协议。该集资楼于1998年2月竣工，建筑面积2470余平方米，本案所涉振兴路3号门市系该集资楼的组成部分。1998年4月13日，原青神县计经委向青神县房管局出具对该集资楼分户情况的补充说明，确定集资楼的九户户主及相对应的房屋面积，九户人总面积1290.43平方米。其中包括刘秀全168.06平方米，刘秀金206.5平方米。上述九户户主已于1998年办理产权登记，九户人的已登记房屋不包括振兴路3号门市。2003年7月，青神县建设环保国土资源局（以下简称青神县建设国土局）就已竣工的集资楼出具39号建设用地规划许可证及39号建设工程规划许可证，被许可人为祝康晋、曾茂华、邱宗荣、何作忠、陈义芬、刘秀金、杨素珍、刘秀全等八人及瑞峰信用社；2003年7月，青神县建设国土局就已竣工的集资楼出具40号私有房屋使用许可证，被许可人为祝康晋、曾茂华、邱宗荣、何作忠、陈义芬、刘秀金、杨素珍、刘秀全、周海清九人及瑞峰信用社。40号房屋使用许可证中，没有明确每一位被许可人的房屋所在位置、楼层、房号、面积等事项。2003年8月11日，刘秀全将上述许可证原件提交给青神县房地产管理局（以下简称青神县房管局），用于办理集资楼的部分房屋登记。该原件现存放于该局。2003年10月28日，青神县房管局就振兴路3号门市向刘秀全登记、颁发青房权城厢镇字第××号房屋产权证（以下简称0××号房权证）。2016年4月14日，刘秀金向青神县房管局申请办理振兴路3号门市的转移登记，申请转移登记的原因为房屋买卖。刘秀金提供的申请材料包括39号建设用地规划许可证复印件、39号建设工程规划许可证复印件、40号房屋使用许可证复印件等材料。其中，39号建设用地规划许可证复印件中没有杨素珍、刘秀全名字；39号建设工程规划许可证复印件中没有刘秀全名字；40号房屋使用许可证复印件中没有刘秀全名字。上述许可证复印件与存放于青神县房管局的原件不一致。在刘秀金的申请材料中，没有房屋买卖合同，登记申请材料书及房地产买卖申请审批书中没有房屋出卖方。2016年4月27日，青神县房管局将振兴路3号门市向刘秀金登记、颁发了第00344××号房屋所有权证（以下简称4××号房权证）。 2016年7月12日，青神县房管局在《眉山日报》上刊登了注销刘秀金所持有的4××号房权证的公告，刘秀金于2017年3月对该注销登记行为提起行政诉讼，眉山市东坡区人民法院于2017年6月16日作出（2017）川1402行初33号行政判决，撤销了原青神县房管局注销的行政行为。2018年1月，刘秀全对2016年4月青神县房管局向刘秀金颁发4××号房权证的行为提起诉讼，眉山市东坡区人民法院于2018年2月6日作出（2018）川1402行初17号行政判决，撤销原青神县房管局向刘秀金颁发4××号房权证的行为。刘秀金不服，提起上诉，四川省眉山市中级人民法院于2018年6月1日作出（2018）川14行终32号行政判决，维持原判。2017年12月19日，刘秀全向青神县自然资源局（以下简称青神县资源局）提交不动产登记申请,申请对坐落于青神县,建筑面积为45.65平方米，原0××号房权证房屋进行换证登记，青神县资源局向其颁发了川2017青神县不动产权第××号不动产权证（注：原审原告刘秀金在行政起诉状中误写为0002622号，应为0003622号，以下简称622号不动产权证）。刘秀金不服，向眉山市东坡区人民法院提起诉讼。2019年4月25日该院作出（2019）川1402行初53号行政判决，撤销被告青神县资源局向第三人刘秀全颁发的622号不动产权证登记。刘秀全不服，向四川省眉山市中级人民法院提起上诉，2019年9月9日，四川省眉山市中级人民法院作出（2019）川14行终129号裁定，撤销原判，发回重审。 另查明，2016年8月26日起，青神县的不动产登记工作由青神县国土局负责组织实施，原青神县房管局的房屋登记职权由青神县国土局行使。2019年2月20，根据中共青神县委青委发[2019]2号文件,青神县国土局的职能由青神县资源局继续行使。 一审认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，青神县资源局是青神县不动产登记机构，负责不动产登记工作，具有负责全县的房屋登记工作的法定职责，其被告主体适格。 根据《不动产登记暂行条例》第十八条第二项、第十九条第二款、第二十二条第二项规定，本案中，刘秀全向青神县资源局申请622号不动产权证登记时，青神县资源局已经对申请登记的房屋先后向刘秀金和刘秀全颁发了不同权利人的房屋权利登记证，造成了“一房二主”的登记矛盾，显属存在权属争议，该局应当进行审慎审查，并书面告知申请人不予登记。同时青神县资源局作出622号不动产登记所依据的0××号房屋权属登记材料中，0××号房屋登记缺少有效的权属证明基础性文件，其主要证据不足，事实不清。 综上，青神县资源局在办理0××号房权证及××号不动产权登记时，程序违法，主要证据不足，事实不清，依法应予撤销，但鉴于0××号房权证已被注销，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项；第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认青神县自然资源局向刘秀全颁发青房权证城厢镇字第××号房权证违法。二、撤销青神县资源局向刘秀全颁发的川2017青神县不动产权第××号不动产权证登记。案件受理费50元，由青神县资源局负担。 上诉人刘秀全上诉称：一、原审立案程序违法，认定事实错误，案涉房屋系上诉人独自修建赚来的，权利人为刘秀全，刘秀金与案涉房产无利害关系；二、原审法院程序违法，对0××号房权证的审理超出起诉期限。请求撤销原判，驳回原审原告刘秀金的诉讼请求。 被上诉人青神县资源局辩称，该局向上诉人刘秀全颁发622证，是将“土地证”和“房产证”的合证行为，不是初始登记，实际是变更登记，622证颁证行为材料齐全、程序合法，符合法律规定。原审法院审查0××号房权证登记行为超出原审原告的诉讼请求范围。请求支持上诉人的请求。 被上诉人刘秀金辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。 本案二审中，上诉人刘秀全向本院提交了刘秀金与杨素珍之间的房地产买卖契约、青权字第2372号房屋所有权证、青神县瑞峰农村信用合作社收条，邹旭、殷丽惠、何作忠、增茂华、刘素英、涂卫东、陈义芬、杨素珍等8人的房屋信息摘要、青神县房地产服务中心的说明；被上诉人刘秀金向本院提交了胡明忠与刘秀全签署的《共同合资修建经商住宿楼协议书》，内容与原审中其提交的空白的《共同合资修建经商住宿楼协议书》内容不一致。经审查，以上证据没有在一审举证期内向法院提交，且不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”的规定，证据内容也与案涉房产无关，不能作为本案的证据接纳。 经审理查明，青神县资源局于2017年12月29日向上诉人登记并颁发了622号不动产权证。622号不动产权证将××号房权证的登记内容作了部分变更，将房屋所有权人由刘秀全变更登记为权利人刘秀全、张保枝共同共有，将房屋坐落由青神县城厢镇沈家桥开发区变更登记为青神县。 另查明，本案被上诉人（原审原告）刘秀金在一审起诉时的诉讼请求为“撤销被告对第三人刘秀全位于青神县青城镇振兴路的产权证号为‘川2017青神县不动产权第××号’不动产权证登记”。在原审中，其未增加过要求确认0××号房权证的登记违法的诉讼请求，一审法院也未向其释明过是否增加该诉讼请求。在涉案的本院（2019）川14行终129号裁定中，系因一审法院作出的（2019）川1402行初53号行政判决遗漏被诉行政行为的相对人张保枝，以属遗漏当事人为由撤销原判，发回重审。 本院经审理查明的其他事实与一审法院查明的其他事实一致，对该部分事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：一、一审对0××号房权证登记行为进行合法性审查，程序是否合法；二、青神县资源局向刘秀全作出的622号不动产权登记，程序是否合法，证据是否充分。 关于争议焦点一，原告在行政诉讼中的诉讼请求，是人民法院行政诉讼审理的诉讼标的，确定了人民法院审理行政争议的范围，人民法院应当就原告的诉讼请求所针对的行政行为的合法性进行审查并裁判。本案上诉人刘秀金在一审中未提出过对0××号房权证登记行为的合法性进行审查的诉讼请求，一审对0××号房权证登记行为是否合法进行审查并作出判决，超出了刘秀金的诉讼请求范围，违反“不告不理的”的诉讼原则，属于程序违法。 关于争议焦点二，依据《不动产登记暂行条例》第十六条“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料；”参照本案被诉行政行为发生时适用的、修改前的《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条第一、二、六项“申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（六）其他必要材料。”的规定，申请不动产登记应提供以上材料。一审在审理中仅查明“2017年12月19日，第三人刘秀全向被告青神县资源局提交不动产登记申请,申请对坐落于青神县,建筑面积为45.65平方米，原0××号房权证房屋进行换证登记，被告向其颁发了622号不动产权证”，未查明青神县自然局在办理622号不动产登记时，受理、审查了哪些证据材料，是换证登记还是变更登记，证据是否充分；而是重点放在了审查0××号房权证初始登记证据是否充分、是否合法，故一审判决认定事实不清。 综上，上诉人刘秀金在一审未对085房权证登记行为提起合法性审查的情况下，一审判决对085房权证登记行为的合法性进行审查，违反法定程序，且认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三、四项之规定，裁定如下： 一、撤销四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初267号行政判决； 二、发回四川省眉山市东坡区人民法院重审。 二审案件受理费50元，退还上诉人刘秀金。 审判长  陈继兵 审判员  胡海东 审判员  高 莉 二〇二〇年六月九日 书记员  李晓洁