新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新42行终1号 上诉人(原审原告)：乌苏市锦轩实业有限公司，住所地新疆维吾尔自治区沙湾县智慧大道西路浩盈锦泰华庭小区34号楼2单元202室。 法定代表人：李财弟，该公司董事长。 被上诉人(原审被告)：乌苏市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区乌苏市乌鲁木齐路北路226号。 法定代表人：李少红，该局局长。 上诉人乌苏市锦轩实业有限公司因与被上诉人乌苏市自然资源局收回闲置土地公示行为一案，不服乌苏市人民法院（2019）新4202行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认定事实：2011年11月15日原乌苏市国土资源局(以下简称乌苏市国土局)挂牌出让乌苏市黄河路南侧、文轩路东侧、面积为66898.1平方米的住宅用地（电子合同监管号为6542022011XXXXXX，宗地编号为08XXXXXXX-1）和乌苏市黄河路南侧、文轩路东侧、面积为9835平方米的商业用地（电子合同监管号为6542022011XXXXXX，宗地编号为08XXXXXXX-2）的国有土地使用权。原告乌苏市锦轩实业有限公司通过挂牌竞拍方式取得了上述两块土地的国有建设用地使用权，当日原告与乌苏市国土局签订了两份国有建设用地使用权出让合同（合同编号2011010、2011011）。2012年1月10日乌苏市国土局向原告颁发了第01、02号建设用地批准书，该批准书载明自颁发之日起至2013年1月期间有效。2012年9月4日、2012年12月17日原告向乌苏市委、市政府提出申请，要求办理《国有土地使用证》。2013年5月17日乌苏市旅游局为举办乌苏市啤酒节临时占用原告建设项目部分土地与原告达成土地临时借用协议书，原告同意将部分土地借给政府举办乌苏市啤酒节，截止日期到2013年11月10日。2013年5月17日乌苏市国土局向原告发出通知，要求原告尽快办理相关手续，尽快开工建设。2015年1月13日乌苏市国土局向原告发出闲置土地认定书，认定涉案两块土地为闲置土地。2015年1月21日原告向乌苏市国土局提交复议申请书。2015年4月16日乌苏市国土局向原告发出闲置土地处置听证权利告知书，2015年4月22日原告向乌苏市国土局提交听证申请书，乌苏市国土局于2015年4月29日、2015年5月20日两次召开了听证。2015年6月10日乌苏市国土局作出了乌国土收字（2015）01号、02号收回国有建设用地使用权决定书，决定收回挂牌出让的两块土地。原告不服该决定书，于2015年7月31日向原塔城地区国土资源局申请复议，塔城地区国土资源局于2015年9月18日作出了行政复议决定书，驳回原告申请，维持乌苏市国土局作出的乌国土收字（2015）01号、02号收回国有建设用地使用权决定书。原告不服诉至法院。2016年2月26日，乌苏市人民法院作出（2016）新4202行初1号行政判决，驳回原告乌苏市锦轩实业有限公司的诉讼请求。原告不服提起上诉。2016年4月27日，塔城地区中级人民法院作出（2016）新42行终13号行政判决书，撤销（2016）新4202行初1号行政判决书，同时撤销被上诉人乌苏市国土局乌国土收字（2015）01号、02号《收回国有建设用地使用权决定书》和被上诉人塔城地区国土资源局2015年9月18日作出的《行政复议决定书》。另塔城地区中级人民法院查明，原告缴纳的各项土地费用，被告乌苏市国土局已退还给原告。塔城地区中级人民法院的判决书生效后，涉案土地建设用地使用权继续由原告享有，直至2018年5月8日。2018年5月9日，乌苏市国土局作出乌国土调字［2018］027号、乌国土调字［2018］030号闲置土地调查通知书2份，载明：“被调查人为乌苏市锦轩公司；调查情况为经我局现场勘查，发现你单位取得土地使用权后未按照原出让合同约定的期限及开发条件进行开发建设，请你方接受调查，并自本通知送达之日起向我局提供以下材料：（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）其他材料”。2018年10月30日乌苏市国土局作出乌国土认字［2018］027号、乌国土认字［2018］030号《闲置土地认定书》，因涉案两宗土地存在未按照原国有建设用地使用权出让合同约定的期限及开发条件进行开发建设的情况，认定：闲置的原因是企业的原因，应当按照《闲置土地的处理办法》的有关规定进行处置。2018年12月3日，乌苏市国土局作出乌土收字［2018］027号、乌土收字［2018］030号《收回国有建设用地使用权决定书》，以原告乌苏市锦轩实业有限公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置，且闲置原因为自身原因为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经乌苏市人民政府乌政办函（2018）198号文件批复，决定收回上述两宗闲置土地。2018年12月4日，乌苏市国土局在乌苏市政府网站上公开发布《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》（以下简称“《公示》”）。该《公示》载明以下内容：根据《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）相关规定，我局拟定乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地处置方案报经市政府批准（乌政办函［2018］198号）。现公示如下：一、乌苏市锦轩实业有限公司于2011年11月15日以出让方式取得位于乌苏市文轩路东、吉祥路西、友谊路北、黄河路南的两宗国有建设用地使用权，具体情况为宗地一土地用途为住宅用地，面积为66898.1平方米；宗地二土地用途为商业用地，面积为9833.33平方米。出让公司的以上两宗土地约定动工时间2012年4月15日，约定竣工时间为2015年4月15日。二、闲置原因：企业自身原因造成闲置。三、处置方式：无偿收回该宗地国有建设用地使用权。若对上述处置有异议，请见本公示之日起10日内以书面方式向我局提出，逾期我局不予受理，并单方解除《国有建设用地使用权合同》。2019年6月1日，乌苏市锦轩实业有限公司向一审法院提起行政诉讼，请求：一、撤销乌苏市国土资源局2018年12月4日发布的《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》；二、责令被告给原告办理涉案两宗土地的《国有土地使用权证》及相关开发手续。同时查明，原乌苏市国土资源局于2019年4月1日并入乌苏市自然资源局。 原审法院认为，《闲置土地处置办法》第十一条规定：“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。”据此可知，国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、使用权人名称、闲置时间等信息，该行为应当属于国土资源主管部门作出的闲置土地认定后，对相关信息进行政府信息公开的法定环节，而非闲置土地认定程序中的一个环节。本案原告乌苏市锦轩实业有限公司提起本案诉讼，其第一项诉讼请求是针对乌苏市国土局于2018年12月4日在乌苏市政府网站上公开发布一则《公示》即《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》，理由为程序违法，认定事实没有法律依据。对此本院认为，本案被诉的《公示》，其具体内容是告知原告涉案两宗土地的位置、闲置原因、处置方式，并告知原告若对上述处置有异议，请见本公示之日起10日内以书面方式向乌苏市国土局提出，逾期乌苏市国土局不予受理，并单方解除《国有建设用地使用权合同》。该《公示》是乌苏市国土局依据《闲置土地处置办法》第十一条规定，于2018年12月3日作出乌土收字［2018］027号、乌土收字［2018］030号《收回国有建设用地使用权决定书》这两个具体行政行为后予以发布，该《公示》行为系行政程序性行为，而非具体行政行为。因此对原告第一项诉讼请求，因不属于《行政诉讼法》的受理范围，故一审法院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准”。据此，法律规定《国有土地使用权证》的办理审批权限是由行政机关最终裁决的行政行为。本案原告乌苏市锦轩实业有限公司提起本案行政诉讼，其第二项诉讼请求是责令被告乌苏市自然资源局给原告办理涉案两宗土地的《国有土地使用权证》及相关开发手续。对此本院认为，因办理《国有土地使用权证》及相关开发手续系由法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，故原告第二项诉讼请求亦不属于行政诉讼案件的受理范围之内。裁定：驳回原告乌苏市锦轩实业有限公司的起诉。 乌苏市锦轩实业有限公司上诉称：1.一审法院认定事实错误，一审关于乌苏市国土局2018年12月4日发布的《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》的性质认识错误。被上诉人当庭陈述该公示是《收回国有建设用地使用权决定》的送达方式。一审认定该公示是政府信息公开的法定环节错误。被上诉人未依照法定程序作出的乌土收字【2018】027号、030号《收回国有建设用地使用权决定》依法不成立不具有法律效力。2.被上诉人认定涉案两块土地为闲置土地，原因属企业自身原因，缺乏基本事实。3.被上诉人程序违法，未根据《闲置土地处置办法》的规定履行通知、听证、认定、决定和送达程序。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：乌苏市国土局在乌苏市政府网站上发布的《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》是否是可诉的行政行为。 乌苏市国土局已于2019年4月1日并入乌苏市自然资源局，故乌苏市自然资源局作为本案被告的主体适格。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第十项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。即，只有对当事人权利义务产生了实际影响的行政行为才可诉，影响相对人权利义务是可诉行政行为最根本的特征。本案中，乌苏市国土局于2018年12月3日作出乌土收字［2018］027号、030号《收回国有建设用地使用权决定书》，于2018年12月4日在乌苏市政府网站上发布《关于收回乌苏市锦轩实业有限公司两宗闲置土地的公示》，即，先作出行政决定，后公示，公示的实际目的是将行政机关已经作出的行政行为告知行政相对人，该公示行为并非直接设定行政相对人权利义务的行政行为，故该公示行为不可诉。 综上，上诉人乌苏市锦轩实业有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  范淑桂 审判员  马桂兰 审判员  张艳梅 二〇二〇年六月十二日 书记员  **孜