北京市高级人民法院行 政 判 决 书(2020)京行终1453号上诉人（一审被告）中华人民共和国国家卫生健康委员会，住所地北京市海淀区知春路14号。法定代表人马晓伟，主任。委托代理人刘涛，中华人民共和国国家卫生健康委员会工作人员。委托代理人张安灏，北京德恒律师事务所律师。被上诉人（一审原告）杨淑梅,女，1974年4月26日出生，汉族，户籍所在地吉林省通化市东昌区。中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）因行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京01行初1198号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年9月6日，国家卫健委作出国卫复议发[2019]105号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），认为京医会医损鉴字[2018-8-47]号《医疗损害责任技术鉴定书》（以下简称涉案鉴定书）系北京医学会受北京市东城区人民法院委托作出的民事诉讼鉴定意见。杨淑梅如对该鉴定意见有异议，应当向原委托的人民法院提出，由该民事诉讼案件合议庭按照民事诉讼证据规则予以审查。北京市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）没有依当事人申请对民事诉讼鉴定意见进行查处的法定职责，该请求事项不适用《医疗事故处理条例》第五十七条、《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的相关规定。市卫健委按照信访方式作出回复并无不当，且《不予受理告知书》未对杨淑梅的权利义务造成实际影响。因此，杨淑梅所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第(二)、(五)项规定的受理条件。根据行政复议法第二条、第十七条的规定，决定不予受理。杨淑梅向一审法院诉称，一、被诉复议决定程序错误。国家卫健委全然不顾客观事实及相关证据和杨淑梅提出行政复议申请事项属于国家卫健委的法定职责而作出被诉复议决定，严重违反全面、客观、公正这一行政执法基本的原则性程序规定，程序错误。二、国家卫健委的行政行为事实不清、认定事实错误。国家卫健委认定市卫健委没有依当事人申请对民事诉讼鉴定意见进行查处的法定职责，缺乏事实依据、认定事实错误。国家卫健委和市卫健委对北京医学会进行的“医疗损害责任技术鉴定”负有监督管理的法定职责。国家卫健委认定市卫健委按照信访方式作出回复并无不当，且《不予受理告知书》未对杨淑梅的权利义务造成实际影响，缺乏事实与法律依据、认定事实错误。三、被诉复议决定适用法律错误。国家卫健委以“该请求事项不适用《医疗事故处理条例》第五十七条的相关规定，而认定被申请人按照信访方式作出回复（不予受理）并无不当”，属于适用法律严重错误。国家卫健委根据行政复议法第二条、第十七条的规定，决定不予受理，属于适用法律错误。四、国家卫健委作出被诉复议决定并推诿让杨淑梅向法院提出，属于不依法履行法定职责。综上，请求撤销被诉复议决定；责令国家卫健委依法履行法定职责，受理杨淑梅的行政复议申请、限期依法进行查处重新作出具体行政行为，并书面告知杨淑梅处理结果；诉讼费由国家卫健委承担。国家卫健委向一审法院辩称，一、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。北京医学会受北京市东城区人民法院委托于2018年5月28日作出涉案鉴定书。杨淑梅认为北京医学会作出虚假鉴定意见，称曾于2018年6月11日向市卫健委提出投诉。2018年11月12日，市卫健委作出《不予受理告知书》，告知杨淑梅“由人民法院委托北京医学会（作为司法鉴定机构）的医疗损害责任技术鉴定不属于我委管辖权限，根据《信访条例》规定，请您向委托法院提出”。涉案鉴定书系北京医学会受北京市东城区人民法院委托作出的民事诉讼鉴定意见。杨淑梅如对该鉴定意见有异议，应当向原委托的人民法院提出，由该民事诉讼案件合议庭按照民事诉讼证据规则予以审查。市卫健委没有依当事人申请对民事诉讼鉴定意见进行查处的法定职责，该请求事项不适用《医疗事故处理条例》第三十八条、第五十七条、《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的相关规定，卫生行政部门只对司法鉴定活动以外的鉴定活动进行监管。市卫健委按照信访方式作出回复并无不当，且《不予受理告知书》未对杨淑梅的权利义务造成实际影响。因此，杨淑梅所提行政复议申请不符合行政复议法第六条、复议法实施条例第二十八条第(二)、(五)项规定的受理条件。二、被诉复议决定程序合法。国家卫健委于2019年9月5日收到杨淑梅提交的申请材料，9月6日作出被诉复议决定，9月10日交寄发出，符合行政复议法第十七条的规定，程序合法。综上，请求法院判决驳回杨淑梅的诉讼请求。一审法院经审理查明，2018年6月5日，杨淑梅向市卫健委提交《关于北京医学会鉴定中心违反医疗损害鉴定程序和鉴定原则的投诉》，请求：1.由行政机关依法认定北京医学会鉴定中心受理进行杨淑梅与北京医院、通化市人民医院医疗损害责任纠纷案的医疗损害责任技术鉴定行为造反《北京医学会医疗损害责任技术鉴定暂行规定》第二条、第十三条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十六条之规定，即违反鉴定程序和鉴定原则；2.依法责令北京医学会鉴定中心遵循《北京医学会医疗损害责任技术鉴定暂行规定》上述条款之规定改正错误，北京医学会鉴定中心应当依据上述条款之规定，依法终止鉴定程序、并向委托人客观的说明理由，以及依法责令北京医学会鉴定中心停止对杨淑梅合法权益的侵害。2018年11月12日，市卫健委作出《不予受理告知书》认为，杨淑梅提出的信访事项，不属于其职权范围。2018年10月1日前，北京医学会受理的医疗事故技术鉴定的管理权限在市卫健委；但由人民法院委托北京医学会（作为司法鉴定机构）的医疗损害责任技术鉴定不属其管辖权限，根据《信访条例》规定，请杨淑梅向委托法院提出。2019年9月5日，国家卫健委收到杨淑梅邮寄提交的行政复议申请书，请求撤销市卫健委作出的《不予受理告知书》；责令市卫健委依法履行法定职责、依法受理投诉进行调查、限期依法对投诉请求事项及补充投诉请求事项作出处理意见并书面告知；请求召开复议听证会。2019年9月6日，国家卫健委作出被诉复议决定。杨淑梅不服，诉至一审法院。一审法院另查明，北京市东城区人民法院依职权委托北京市医学会对通化市人民医院、北京医院对杨淑梅的诊疗行为是否存在过错进行司法鉴定。2018年5月28日，北京医学会作出涉案鉴定书。再查，北京医学会的社会团体法人登记证书显示，其业务主管单位为北京市卫生和计划生育委员会。北京医学会章程第四条规定，本会接受业务主管单位北京市卫生局，社会团体登记管理机关北京市民政局的业务指导和监督管理。一审法院认为，本案的争议焦点问题是杨淑梅向市卫健委提出的针对北京医学会医疗损害责任技术鉴定违反鉴定程序及鉴定原则的投诉，市卫健委是否具有监督查处的法定职责。对此，可从杨淑梅投诉事项的事务管辖权和级别管辖权两个角度考量。一、关于杨淑梅投诉事项的事务管辖权根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的规定，医学会、司法鉴定机构出具虚假医疗损害鉴定意见的，由县级以上人民政府卫生、司法行政部门依据职责没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款，对该医学会、司法鉴定机构和有关鉴定人员责令暂停3个月以上1年以下医疗损害鉴定业务，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分；情节严重的，该医学会、司法鉴定机构和有关鉴定人员5年内不得从事医疗损害鉴定业务或者撤销登记，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由此可知，对于鉴定机构违法从事司法鉴定活动，县级以上人民政府卫生、司法行政部门具有监督查处的法定职责。对于司法鉴定活动进行全面有效监管，至少有一个行政机关进行监管，避免监管漏洞，是依法行政的要义所在。从《医疗纠纷预防和处理条例》的规定来看，该条例的立法要义在于全面监督管理上述鉴定机构从事的司法鉴定活动，并未排除卫生行政部门对于司法鉴定活动的监管。国家卫健委答辩称根据《医疗事故处理条例》第三十八条、第五十七条、《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的规定，卫生行政部门只对司法鉴定活动以外的鉴定活动进行监管的理由错误，不予采纳。通过对相关规范性文件的梳理可以确认，北京医学会在进行医疗损害责任技术鉴定活动中是否存在违法行为的监督查处主体应该是卫生行政部门。理由如下：第一，卫生行政部门赋予了医学会从事该项鉴定活动的权利。根据《卫生部关于做好贯彻实施工作的通知》第四条第（二）项规定，对于司法机关或医患双方共同委托的医疗损害责任技术鉴定，医学会应当受理，并可参照《医疗事故技术鉴定暂行办法》等有关规定，依法组织鉴定。医疗损害责任技术鉴定分级参照《医疗事故分级标准(试行)》执行。第二，北京医学会从事司法鉴定的部门根据北京市卫生局批复成立。根据京卫医字[2012]144号《北京市卫生局关于同意北京医学会开展医疗损害责任技术鉴定的批复》规定，同意北京医学会成立医疗损害责任技术鉴定办公室，并将《北京医学会医疗损害责任技术鉴定程序（试行）》修改为《北京医学会医疗损害责任技术鉴定暂行规定》。本案中，杨淑梅向市卫健委提出的投诉申请针对的是北京医学会违反《北京医学会医疗损害责任技术鉴定暂行规定》的鉴定程序和鉴定原则，从事医疗损害责任技术鉴定。综上所述，卫生行政部门具有对该项投诉进行监督查处的职责。对于杨淑梅的投诉事项，司法行政机关不具备监督查处的法定职责。根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第一条规定，司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。该决定第二条规定，国家对从事下列司法鉴定业务的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度：（一）法医类鉴定；（二）物证类鉴定；（三）声像资料鉴定；（四）根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项。法律对前款规定事项的鉴定人和鉴定机构的管理另有规定的，从其规定。《司法鉴定机构登记管理办法》第三条规定，本办法所称的司法鉴定机构是指从事《全国人民代表大会常务委员会INK"http://129.0.1.101/law?fn=chl321s619.txt&term=2"l"2"t"_blank"第二条规定的司法鉴定业务的法人或者其他组织。司法鉴定机构是司法鉴定人的执业机构，应当具备本办法规定的条件，经省级司法行政机关审核登记，取得《司法鉴定许可证》，在登记的司法鉴定业务范围内，开展司法鉴定活动。该办法第三十三条的规定，司法行政机关应当按照统一部署，依法对司法鉴定机构进行监督、检查。公民、法人和其他组织对司法鉴定机构违反本办法规定的行为进行举报、投诉的，司法行政机关应当及时进行监督、检查，并根据调查结果进行处理。从上述规定可知，司法行政机关对司法鉴定机构从事上述四类司法鉴定活动中存在的违法行为具有监督查处职责。本案中，北京医学会并未经司法行政机关审核登记，且根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的规定，医学会与司法鉴定机构属于并列关系。综上所述，北京医学会并非司法鉴定机构，也未经司法行政机关审核登记，司法行政机关不具有监督查处北京医学会从事本案司法鉴定活动中违法行为的职责。二、关于杨淑梅投诉事项的级别管辖权根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的规定，县级以上人民政府卫生行政部门具有查处职责。本案中，根据上述分析，北京医学会从事医疗损害责任技术鉴定的部门是由市卫健委发文设立。同时北京医学会社会法人登记证及《北京医学会》章程第四条载明，其业务主管单位为市卫健委。因此，杨淑梅提出的投诉事项应该由北京医学会的业务主管单位市卫健委进行监督查处。综上，市卫健委对于杨淑梅的投诉事项具有监督查处的法定职责，被诉复议决定以市卫健委没有查处职责，本案属于信访事项，《不予受理告知书》未对杨淑梅的权利义务造成实际影响为由决定不予受理杨淑梅的行政复议申请错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决撤销国家卫健委所作被诉复议决定；责令国家卫健委于本判决生效后受理杨淑梅的行政复议申请并在法定期限内作出行政复议决定。国家卫健委不服一审判决，向本院提出上诉，认为一审法院适用法律错误，市卫健委对杨淑梅投诉事项无法定职责。主要理由是，一、本案应当适用《医疗事故处理条例》，不应适用《医疗纠纷预防和处理条例》；二、根据《医疗事故处理条例》，市卫健委无查处杨淑梅投诉的法定职责；三、适用《医疗纠纷预防和处理条例》也不能认定市卫健委对杨淑梅的投诉行为具有法定职责；四、一审法院对于市卫健委是否具有查处杨淑梅投诉的法定职责存疑；五、从《卫生部关于做好贯彻实施工作的通知》以及《北京市卫生局关于同意北京医学会开展医疗损害责任技术鉴定的批复》角度看，也无法解读出市卫健委有查处杨淑梅投诉的法定职责。综上，请求二审法院撤销一审判决并依法改判驳回杨淑梅的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由杨淑梅承担。杨淑梅答辩认为，一审法院适用法律正确，市卫健委对其投诉事项具有法定职责，请求二审法院依法驳回国家卫健委的上诉请求，维持一审判决。一审卷宗均已随案移送本院。经询问双方当事人对在一审中提交并经质证的证据均不持异议。基于在二审中各方陈述及在案证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的规定，医学会、司法鉴定机构出具虚假医疗损害鉴定意见的，由县级以上人民政府卫生、司法行政部门依据职责没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款，对该医学会、司法鉴定机构和有关鉴定人员责令暂停3个月以上1年以下医疗损害鉴定业务，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分；情节严重的，该医学会、司法鉴定机构和有关鉴定人员5年内不得从事医疗损害鉴定业务或者撤销登记，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，对于鉴定机构违法从事司法鉴定活动，县级以上人民政府卫生、司法行政部门具有监督查处的法定职责。对上述监管职责，不应作限缩理解。该条例的立法宗旨系县级以上人民政府卫生、司法行政部门全面监管上述鉴定机构从事的司法鉴定活动。一审法院认为对于司法鉴定活动进行全面有效监管，至少有一个行政机关进行监管，避免监管漏洞，是依法行政的要义所在，本院对此亦予认同。本案中，杨淑梅向市卫健委提出的投诉申请针对的是北京医学会违反《北京医学会医疗损害责任技术鉴定暂行规定》的鉴定程序和原则，从事医疗损害责任技术鉴定。基于《卫生部关于做好贯彻实施工作的通知》第四条第二项规定，对于司法机关或医患双方共同委托的医疗损害责任技术鉴定，医学会应当受理，并可参照《医疗事故技术鉴定暂行办法》等有关规定，依法组织鉴定。医疗损害责任技术鉴定分级参照《医疗事故分级标准(试行)》执行。同时，根据京卫医字[2012]144号《北京市卫生局关于同意北京医学会开展医疗损害责任技术鉴定的批复》规定，同意北京医学会成立医疗损害责任技术鉴定办公室，并将《北京医学会医疗损害责任技术鉴定程序（试行）》修改为《北京医学会医疗损害责任技术鉴定暂行规定》。综上，一审法院认定卫生行政部门具有对该项投诉进行监督查处的职责，并无不当。对于杨淑梅的投诉事项，一审法院认为北京医学会并非司法鉴定机构，也未经司法行政机关审核登记，司法行政机关不具有监督查处北京医学会从事本案司法鉴定活动中违法行为的职责正确，在此不再赘述。根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十八条的规定，县级以上人民政府卫生行政部门具有查处职责。本案中，北京医学会从事医疗损害责任技术鉴定的部门是由市卫健委发文设立。同时北京医学会社会法人登记证及《北京医学会》章程第四条载明，其业务主管单位为市卫健委。故杨淑梅所提之投诉事项，应由北京医学会的业务主管单位市卫健委进行监督查处。被诉复议决定以市卫健委没有查处职责，本案属于信访事项，《不予受理告知书》未对杨淑梅的权利义务造成实际影响为由，决定不予受理杨淑梅的行政复议申请错误，一审法院依法撤销国家卫健委所作被诉复议决定正确，本院应予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求和主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人中华人民共和国国家卫生健康委员会负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年六月二十二日法官助理 唐珊珊书 记 员 周 晶