江苏省南京市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)苏01行赔终14号 上诉人（原审原告）张成英，女，1956年10月19日生。 委托代理人艾根柱。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府江宁街道办事处，住所地南京市江宁区盛安大道739号。 法定代表人史道琪，南京市江宁区人民政府江宁街道办事处主任。 出庭负责人鲍家宏，南京市江宁区人民政府江宁街道办事处副调研员。 委托代理人胡宗保、孙林林，江苏汇丰锦律师事务所律师。 上诉人张成英因与被上诉人南京市江宁区人民政府江宁街道办事处（以下简称江宁街道办）行政赔偿一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行赔初58号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，南京市江宁区江宁街道水巷6-2号水巷职工宿舍3号房屋（以下简称3号房屋）系南京市江宁区江宁中心供销合作社（以下简称江宁供销社）建设，并出租给职工张成英（已于2006年12月退休）居住使用，并签订租赁协议。张成英在租赁3号房屋期间，在水巷职工宿舍院内建设面积为19.79平方米的房屋（以下简称涉案房屋）。1999年6月12日，江宁供销社与张成英签订协议书1份，载明：张成英在未办理任何审批手续的情况下违章搭建涉案房屋，江宁供销社考虑到现已既成事实及张成英的实际困难，同意涉案房屋暂时维持现状，但不得再进行改扩建，宅基地使用权归江宁供销社；如遇到下列情况之一，张成英自接到江宁供销社书面通知之日起，必须在一个月内无条件自行拆除自建房，并不得以任何理由向江宁供销社索要经济补偿，包括水利规划工程建设需要、小城镇统一规划建设需要、江宁供销社基本建设或房屋转让需要、张成英辞职离开或被解除劳动合同或调离到其他单位、张成英迁入新居等。2016年12月20日，张成英与江宁供销社签订《江宁中心供销社房屋承包租赁协议》1份，约定：张成英租赁3号房屋，租期自2017年1月1日起至2017年12月30日止；因政府规划拆迁需要收回房屋时，江宁供销社须提前一个月书面通知张成英，张成英不得找任何理由拒绝或拖延，到期后5日内无条件搬走。 2017年7月27日，江宁区政府作出江宁府征字（2017）第2号房屋征收决定（以下称2号房屋征收决定），水巷职工宿舍在征收范围内，江宁街道办为征收实施单位。2017年7月25日，江宁供销社向张成英发出通知1份，载明：因政府征收，自2017年7月31日终止履行租赁协议，要求张成英自接到通知后1个月内迁出所属物品。2017年11月30日，江宁供销社向张成英邮寄通知1份，载明：因政府征收，双方租赁协议于2017年12月31日终止，不再续约，要求张成英于2017年12月31日前清空室内所有物品。2018年2月6日，南京市江宁区人民法院立案受理江宁供销社起诉张成英租赁合同纠纷一案，经审理，于2018年6月12日作出（2018）苏0115民初2645号民事判决书，判决张成英从3号房屋中迁出，将3号房屋返还给江宁供销社。该判决生效后，由南京市江宁区人民法院执行，张成英于2018年12月21日将3号房屋交付给江宁区供销社。 2018年3月23日，江宁街道办与江宁供销社签订涉案征收补偿协议，载明：被征收房屋坐落于江宁镇，为江宁供销社所有；江宁街道办同意于2018年5月1日向江宁供销社支付各项补偿总金额101519031.06元；江宁供销社同意于2018年6月1日将被征收房屋搬迁完毕，交给江宁街道办。 2018年12月，3号房屋被拆除，涉案房屋未被拆除；2019年1月，涉案房屋被拆除。其后，张成英向原审法院起诉江宁街道办，请求确认江宁街道办拆除涉案房屋的行为违法，一并提起本案行政赔偿诉讼，原审法院依法分别立案，案号（2019）苏8602行初1155号和（2019）苏8602行赔初58号。经审理，原审法院作出（2019）苏8602行初1155号行政判决书，确认江宁街道办于2019年1月拆除张成英建设的涉案房屋的行为违法。 案件审理过程中，张成英述称，涉案房屋被拆除时用途为存放物品。 原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第四条第（四）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”现（2019）苏8602行初1155号行政判决确认江宁街道办将涉案房屋拆除的行为违法，对于该违法行为给张成英造成的合法财产损失，张成英有取得赔偿的权利，江宁街道办是赔偿义务机关。 根据国家赔偿法第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，关于违法拆除行为给张成英造成的合法财产损失，按张成英主张的各项赔偿具体分析如下： 1.关于涉案房屋的损失，因张成英未能提供涉案房屋的合法建设许可手续，其合法性存在严重瑕疵，不属于张成英的合法权益，但可回收建筑及装修材料属于合法权益。综合考虑砖混结构的建筑成本及涉案建筑物的实际情况，扣除人工费用和不可回收建筑材料费用，原审法院认为按照500元/平方米的标准计算为宜，包括建筑及装修损失。综上，涉案房屋损失为19.79平方米×500元/平方米=9895元。 2.关于居住权益损失，根据张成英自述，涉案房屋被拆除时用于存放物品，且张成英提供的证据不能证明存在该项损失，原审法院对此项目不予支持。 3.关于附属物损失，张成英根据2017年3月的房屋附属物调查表主张10000元，江宁街道办虽对赔偿数额不认可，但对该调查表的真实性无异议。原审法院对存在附属物损失的主张予以采信，但是张成英主张的赔偿金额偏高，原审法院酌情支持附属物损失4000元。 4.关于室内物品损失，对于张成英主张的涉案房屋内物品损失42000元，张成英罗列了柜式空调、挂壁式空调、双门冰箱、彩电2台、洗衣机、缝纫机、落地扇2台、健身器、VCD、电火桶2台、落地台灯、壁扇、油烟机、灶具、灯具、电线、沙发2对、床3张、方桌2档、写字台2组、樟木箱2只、长木凳4条、微波炉、电磁炉、浴霸、茶几、电视柜、书橱、电饭煲2台、热水器2台及衣物、日用品等物品，但未能提交其他相应证据印证室内物品种类，考虑涉案房屋系被强制拆除，综合涉案房屋的自然状况、日常生活经验以及拆除现场照片等来看，结合双方当事人陈述，原审法院酌定涉案房屋被拆除时张成英的屋内物品损失为15000元。 综上，原审法院对张成英的部分诉讼请求予以支持，具体赔偿项目、数额为：涉案房屋损失9895元、附属物损失4000元、室内物品损失15000元，合计28895元。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决江宁街道办于判决生效之日起六十日内就拆除涉案房屋的行为一次性赔偿张成英房屋、附属物、室内物品等各项损失28895元；驳回张成英的其他诉讼请求。 上诉人张成英上诉称：一、原审法院对涉案房屋的建设原因、居住条件认识不清。1.上诉人系江宁供销社职工，1993年1月，被江宁供销社分配入住3号房屋，因居住存在实际困难，上诉人于1993年2月在水巷职工宿舍院内建设19.79平方米的涉案房屋，以缓解居住压力。涉案房屋建设时间在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施前，且经江宁供销社领导同意支持，故涉案房屋的建设、居住权益、产权归属并非违法。2.根据《调查登记丈量数据表》《江宁法院现场调查笔录》以及（2018)苏0115民初2645号民事判决书，能够证明涉案房屋被征收的事实。3.上诉人在办理3号房屋交付手续时，由于建筑垃圾堵路，断水、断电，上诉人只能将3号房屋内的家用电器、生活资料等搬迁到涉案房屋内。原审判决的认定改变了涉案房屋的建设原因，否定了张成英一家三代人实际居住涉案房屋25年的基本事实。二、原审法院对涉案房屋的赔偿判决明显不当。1.江宁集镇实施棚户区改造的目的，是为了改善城镇居民的居住环境，保障城镇居民住有所居。本次征收范围内有40%的建筑面积无合法建设许可手续，但仍进行了合理补偿和安置。2.上诉人无法取得房屋评估机构对涉案房屋及附属物作出的评估报告，无法获得赔偿。而与上诉人情况相同的其他人员都获得了相应的安置补偿。按照水巷职工宿舍的补偿补助标准，上诉人应获得的赔偿金额为312551.4元。原审法院按照每平方米500元标准计算无事实与法律依据，损害了上诉人的权益。3.上诉人主张附属物损失赔偿金额10000元属于预估，瓷砖、墙砖、浴盆、化粪池、下水管道、隔音墙等已经登记，但相关登记表格中上诉人无法提交。原审法院应当提醒上诉人申请调取或者责令被上诉人提交评估机构的单项明细测算表，合理计算附属物赔偿金额。4.关于室内物品损失，原审酌定涉案房屋被拆除时屋内物品损失为15000元，与屋内存放的家用电器及生活资料实际价值差距过大。5.根据南京市2017年8月1日施行的最新拆迁补偿办法，被征收人放弃申购安置房且获得的房地产评估价格低于45万元的，应当补足45万元，并在此基础上计算货币安置奖励费，上诉人应按该标准进行安置补偿。综上，请求撤销原审判决，改判被上诉人赔偿上诉人涉案房屋损失、居住权益补偿、附属物、家用电器及生活资料等损失合计364551.4元。 被上诉人江宁街道办未提交书面答辩状，其在二审中辩称：一、涉案房屋未办理建房审批手续，属于违法建设，上诉人无权按合法建设主张征收赔偿。根据国家赔偿法第二条的规定，国家赔偿是对侵犯合法权益造成损失的赔偿，而涉案房屋是擅自进行建设，且直至房屋拆除，上诉人未取得有权部门的规划审批手续，属于违法建设。虽然江宁供销社与上诉人签订协议约定房屋可暂时维持现状，但江宁供销社不是审批建设的有权机关，该协议也不会改变涉案房屋的违法建设性质。涉案房屋在征收范围内，征收实施单位对该房屋组织调查、丈量并张贴公示，是征收的一般操作流程。相关公示表格也明确该表格为前期丈量数据，不能以此认定涉案房屋系合法房屋。综上，涉案房屋系违法建设，不属于上诉人的合法权益，上诉人也并非被征收人，无权要求按照合法房屋征收补偿标准进行赔偿。第二，上诉人应承担举证不能的不利后果。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。原审法院依据在案证据结合实际情况，不予支持上诉人的所谓居住权损失，酌情确定了附属物以及室内物品损失的赔偿标准，具有事实和法律依据。综上，请求维持一审判决，驳回上诉请求。 上诉人张成英向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定，本院予以确认。对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。 二审中，上诉人张成英向本院提交了以下证据：1.李维清2020年5月8日书写的证人证言，证明1993年自建住房是经过当时领导同意支持的，李维清是当时的基建负责人，知道建房的原因和经过；2.“南京市政府公布最新拆迁补偿办法8月1日起施行”打印件，证明住宅房屋的补偿条件和补偿标准；3.江宁集镇棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见稿及公告，证明棚户区改造涉及到上诉人的居住条件和补偿标准。经质证，被上诉人江宁街道办对证据1的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该证据不能证明涉案房屋是合法建设；对证据2的真实性不予认可，认为该证据系复印件；对证据3的关联性不予认可；认为证据1、3上诉人在一审时就能够获取并提交，其在二审中提交，不属于新证据。本院经审查认为，上诉人提交的证据1是为了证明涉案房屋建设原因和经过，其提交的证据2、3是南京市相关征收补偿标准和江宁集镇棚户区改造项目房屋征收补偿方案，而本案系行政赔偿案件，并非行政补偿诉讼，故上述三项证据与本案待证事实不具有关联性，本院均不予确认。 本院认为，国家赔偿法第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案中，张成英在提起确认违法之诉时一并提起本案行政赔偿诉讼符合上述规定。国家赔偿法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。该法第七条第一款规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，原审法院已作出（2019）苏8602行初1155号行政判决，确认江宁街道办于2019年1月拆除张成英建设的涉案房屋的行为违法，该判决已生效。对该违法行政行为导致的合法权益损害，张成英有取得赔偿的权利，江宁街道办应对张成英因此造成的财产损失承担行政赔偿责任。 关于张成英主张的涉案房屋损失和居住权益损失是否应予赔偿的问题。本院认为，国家赔偿法第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，违法行使职权、侵犯合法权益和造成损害，是受害人申请国家赔偿的前提条件。因此，行政机关及其工作人员只有在其违法行为导致公民、法人或者其他组织合法权益遭受损害时，方承担行政赔偿责任。本案中，张成英未能提供涉案房屋合法权属证明或合法建设许可手续，其实际占有、使用涉案房屋，均非其合法权益，故原审法院对其上述赔偿主张未予支持，并无不当。涉案房屋虽无合法建设许可手续，但可回收建筑材料属于当事人的合法财产，江宁街道办在对涉案房屋拆除的过程中，若采取的手段、方式不适当，导致建筑材料受到明显不合理毁损的，应当根据可回收建筑材料的合理价值承担相应的赔偿责任。因张成英提供的证据不能证明涉案建筑拆除后可回收建筑材料的价值，原审法院根据当事人的主张和在案证据，按照涉案房屋面积，结合砖混结构建筑一般建设成本等，在扣除人工费用和不可回收建筑材料费用后，以500元/平方米的标准酌情计算涉案房屋建筑及装修损失，并无不当。关于张成英提出涉案房屋应按征收补偿补偿标准进行赔偿的问题，本院认为，涉案房屋既无合法权属证明，也无合法建设许可手续，上诉人也非被征收人，其要求参照合法房屋征收补偿标准进行赔偿缺乏事实和法律依据，对其上述主张，本院不予支持。 关于张成英主张的附属物损失金额认定问题。本院认为，张成英向原审法院提交了附属物调查表，江宁街道办对其真实性不持异议，该附属物调查表可以作为认定涉案房屋附属物损失的认定依据。附属物调查表载明的附属物有砖砌花坛、铁货架、树木、宽带、有线电视、空调及热水器等。其中空调和热水器与张成英提交的室内物品损失清单中主张的空调及热水器重叠，上述空调及热水器的损失不应重复计算。在扣除上述空调及热水器损失后，原审法院酌情认定附属物损失4000元，并无不当。上诉人提出原审法院应当提醒其申请调取相关证据以证明尚有其他附属物损失，对此，本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，上诉人对其主张的损失应承担举证责任，申请人民法院调取自己不能自行收集的证据亦是上诉人的诉讼权利，张成英将其未申请调取相关证据的举证责任和义务归责于一审法院未“提醒”缺乏法律依据，对其主张本院不予支持。 关于张成英主张的室内物品损失金额认定问题。本院认为，被上诉人未提交拆除涉案房屋过程中的录像或物品清单、笔录等，不能证明其按照正当程序对室内物品进行了清点、记录并妥善保管，应承担不利的法律后果。但对于上诉人而言，并不能因此免除其就损失应承担的举证责任。由于涉案房屋被拆除时，屋内物品已经灭失，原审法院在上诉人未提交证据证明室内物品种类、数量的情况下，根据当事人的陈述和拆除现场照片，结合日常生产生活需要，考量了物品折旧、市场价格等因素进行综合认定，酌定涉案房屋室内物品损失15000元，已充分保障了上诉人的合法权益。 综上，上诉人张成英的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 陆俊騑 审 判 员 谢宇飞 审 判 员 李伟伟 二〇二〇年六月二十三日 书记员代 雪 姣