辽宁省清原满族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）辽0423行初6号 原告：包明烈，男，1950年10月1日出生，满族，农民，住新宾满族自治县。 委托诉讼代理人：包光玉，男，1972年5月6日出生，满族，农民，住新宾满族自治县。系原告包明烈之子。 被告：新宾满族自治县下夹河乡人民政府。 法定代表人：刘凯，系该政府乡长。 委托诉讼代理人：马立宝，系辽宁启运律师事务所律师。 第三人：新宾满族自治县下夹河乡下夹河村民委员会。 法定代表人：何长福，系该村委会主任 委托诉讼代理人：何长福，系该村委会主任。 原告包明烈诉被告新宾满族自治县下夹河乡人民政府（以下简称下夹河乡政府）、第三人新宾满族自治县下夹河乡下夹河村民委员会（以下简称下夹河村委会）农村土地确权一案，本院于2020年1月15日立案后，于2020年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告包明烈委托诉讼代理人包光玉、被告下夹河乡政府委托诉讼代理人马立宝、第三人下夹河村委会委托代理人何长福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：我们是新宾县下夹河向下夹河村村民，诉讼乡村两级政府在我们土地确权弄虚作假不按国家土地政策。事实如下：2016年下夹河乡农村土地承包经营权，确权颁证工作领导小组办公室，开始全乡土地确权工作。2017年国家下派测量工作人员对我村土地按照每户每人每块土地进行逐一测量。全村农户451户，实测土地9319.71亩，实测土地面积完成后，按照国家土地确权政策规定实事求是不瞒报不虚报不遗漏原则落实集体所有权，稳定承包权，放活土地经营权，把土地承包经营权落实到每个农户，让我们村民享受国家优惠政策。但乡村政府在确权上不按国家规定，在我村上次承包土地合同每人旱田0.87亩、水田0.45亩、菜田0.15亩的基础上，每人加0.5亩记每人2亩土地。并在2018年5月28日召开村民代表会议到会13人研究土地确权，支部书记武伟主持会议，按我们每人2亩地确权，参加会议13名村代表不同意国家已经测量就应该以实测面积为准，也符合国家土地确权政策，会议没通过。之后，村委会出据一张假村民代表签字，由原开会到场13名村代表改为15人，这其中村主任何长福也算在其中，又加上了村代表李靖、李树林这两个人没参加会议（李树林脑血栓二次住院）有二人书面录音证明。村委会就以这个假村民代表签字山报乡、县农发局，按照每人二亩地给确权，村民反映强烈，村干部叫几个跑事的恐吓村民，不签字不给发证不给粮食直补，这样有很多村民在不情愿的情况下签字，我们村民认为农户土地确权时必须坚持民主协商，不违背现实法律政策精神，尊重农户意见而出据的村代表格中是由村会计王用海手写的，村代表开会一事一议流程应该是村代表签字签到，议完一事同意签字，这样符合村代表一事一议程序。假村民代表签字完全损害广大村民利益，按照村委会组织法规定13个村民代表没有超半数不生效，而村民代表孟庆芳、包明新根本没签字，我们村是观音阁水库土地征用村，我们水田两千多亩土地补偿一分钱没得到，国家投入人力、财力、物力，实测的土地面积不给确权，违犯土地确权政策，乡村政府以假村民代表签字和抚顺农发局[2018]51号文件给我们按每人2亩地确权是错误的。农发局文件只是地方指导性文件，没有人大通过。我们临镇苇子峪镇各村全是实测面积确权，苇子峪镇没按照农发局文件确权，凭什么强让我们去执行，为维护村民的合法利益，我们7户村民强烈要求以国家实测面积确权，故诉至法院。请求一、人民法院支持原告土地确权按国家实测面积确权土地（实测面积14.24亩，确权面积6亩，相差8.24亩）；二、土地确权按实测面积确权，土地确权证要有土地承包共有人一栏；三、诉讼期间产生的诉讼费、交通费、住宿费、误工费由第三人承担。 原告向本院提交证据如下：证据1、协议书，证明发给村民每人380元造地补贴的土地没在确权之内，应该给土地确权；证据2、辽农办经法[2018]64号文件，证明只要是耕地就可以给确权。证据3、抚顺市抚农发[2018]51号文件第三页的第4条、第5条，证明国家土地确权的指导思想。证据4、文革名下农村土地承包经营权证和李静证言，证明下夹河村9组分地方法。 被告辩称：原告基于对2018年5月28日村民代表会议决定内容不服，而提起诉讼案件，答辩人作为乡政府，在农村土地确权工作中的作用是指导村集体经济组织召开涉及确定确权面积等事项的村民会议，而非决策单位，故原告告诉主体错误。根据《农村土地承包法》第二十三条、辽农办经发[2017]389号《辽宁省农委办公室关于印发农村土地承包经营权颁证工作规范的通知》第三条规定，由县级以上地方人民政府颁发《农村土地承包经营权证》，答辩人不是颁证单位，故原告告诉主体错误。二、原告诉请不在行政案件受案范围之内。首先，原告是基于不服村民代表会议讨论通过的土地承包经营方案，而引发的诉讼，村民代表会议室村民自治的形式，而非行政行为；其次，本案是基于信访作出的答辩意见，答辩人针对李长江等6人上访诉求进行答复，答复行为不是行政行为，依据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第一条第（九）规定，应当驳回包明烈的诉讼请求；最后，本案不是因土地权属发生争议，而是原告以下夹河村民委员会违反村民代表会议讨论通过的土地承包经营方案为由，诉请以实测面积进行确权，故不属于发运受案范围。三、《村民委员会组织法》第五条规定，答辩人针对村民委员会的工作是给予指导、支持和帮助，但不得干涉村民自治县范围内的事项。为此，答辩人无权更改2018年5月28日村民代表会议结论。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交证据如下：证据1、辽农办经发[2017]389号《辽宁省农委办公室关于印发农村土地承包经营权颁证工作规范的通知》，证明[2017]389号文件第三条明确县级以上地方人民政府颁发《农村土地承包经营权证》，而不是答辩人颁证。证据2、辽农办经发[2018]64号辽宁省农委办公室关于印发2018年致农民朋友的一封信的通知、抚农发[2016]280号抚顺市农委关于继续做好全市农村土地承包经营权登记颁证工作的通知，证明[2018]64号、抚农发[2016]280号通知明确承包地权属确权工作是发包方（村委会）与农户之间的事情，乡政府职责是安排测绘技术单位开展测绘调查，是否确权、如何确权、确权面积认定标准等均由发包方与承包农户通过民主议定程序协商解决，证明答辩人起到指导作用。可以明确本案不是行政案件，法院不应当受理。证据3、抚农发[2018]51号抚顺市农委关于印发《抚顺市农村土地承包确权登记颁证收尾工作实施方案的通知》、新农发[2018]9号关于印发《新宾县农村土地承包经营权确权登记颁证收尾工作指导意见》的通知，证明确权工作必须坚持民主协商的原则，对实测面积明显多于二轮延包面积的，可指导村组将农户人均增加面积纳入确权面积。证明答辩人在土地确权过程中，无行政权利及行政义务。证明4、2018年5月28日下夹河村村民代表会议记录，证明决定1-8组居民小组在原有土地面积上浮每人0.5亩，1-8组确权面积为每人2亩。证据5、下政字[2019]3号答复意见书，证明基于原告信访乡政府作出答复意见。 第三人辩称：土地确权以后，我村召开村民代表大会，按照上级政府的要求报上去以后，说是不行，又进行二次代表大会，根据上级的要求，每人增加半亩地，大会几乎都同意了。村委会没有权利决定什么，都是根据乡政府、农发局的政策，第一次按实测面积确权，乡政府没同意，又进行第二次更改，土地确权2亩地，上边的文件有明确规定，在原有的土地基础上上调20%，我们实际分1.47亩，确权后每人2亩地，我们村37个村民代表，应到会的能有二十几个代表，有的出去打工了，村民代表聚不齐，应到会的就在家的几个代表。 第三人未提供证据。 经庭审质证，原告对被告的证据质证意见如下：证据1-5组，原告对证据1、2、3真实性、合法性无异议，对证据4的效力有异议，因为会议程序不合法。 经庭审质证，被告对原告的证据质证意见如下：对证据1，协议书真实性无异议，关联性有异议。无法证明原告主张的按照实际面积进行确权，同时该协议可以证明1996年下夹河村因动迁安置问题土地分配承包方案是水田每人0.45亩、旱田0.87亩、菜地0.15亩的标准，是下夹河村第二次承包的亩数，该亩数是此次确权的基础。证据2中所说耕地可以确权，是确权范围的一种描述，针对确权的方法和秩序在抚农发[2018]51号、新农发[2018]9号文件中均有明确规定，县政府已经在开庭前将相关文件提供给法院，可以证明2018年5月28日村民会议纪要结果符合上述文件规定。证据3的真实性无异议，该文件是针对土地确权的实施方案规定，该规定中没有授予乡政府有权利颁发或者更改确权登记，没有授权乡政府有按照实际面积登记的职权，可以证明原告告诉错误。对证据4有异议，9组经营权证面积的确定是以第二轮承包的基数进行确权，9组与原告所在小组承包的基数不一致，所以确权面积必定不一致，不能凭此证来证明也应按此标准发放经营权证。李静的证人证言真实性有异议，证人应当出庭作证接受法庭和当事人的询问。证据5的真实性有异议，录音对象并非本案的当事人，不能证明原告主张的成立，按照实际面积进行登记没有依据。 经庭审质证，第三人对原告的证据质证意见如下：对证据1、2同乡政府的质证意见。对证据3-5无异议。 经庭审质证，第三人对被告的证据质证意见如下：对证据1-5没有异议，对证据4作进一步说明，这个会议记录是第二次会议，第一次按照实测面积确权被政府否了，第二次会议开的时候在家的村民代表几乎都参见了，散会后都没签字就都走了，按照上浮百分之二十多进行开会大部分代表都同意了，包明新和孟庆芳没同意其他都同意了。 本院对上述证据认定如下：原告提供的证据1-3符合证据的三性要求，本院予以采信；证据4文革经营权证符合证据的真实性、合法性要求及李静证言的关联性，本院予以采信；证据5不符合证据的真实性，本院不予采信。被告提供的证据1-5符合证据的三性要求，本院予以采信。 经审理查明，2017年9月29日，辽宁省农委办公室印发辽农办经发[2017]389号文件《关于农村土地承包经营权颁证工作规范的通知》，内容：各市农委：根据中央农村承包地确权登记颁证工作有关要求，为指导、规范农村土地承包经营权证颁证行为，依据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，省农委制定了《农村土地承包经营权颁证工作规范》。2018年2月22日，抚顺市农村经济委员会印发抚农发[2018]51号文件《抚顺市农村土地承包经营权确权登记颁证收尾工作实施方案》的通知。内容：各县区农发局：为做好我市农村土地承包经营权确权登记颁证收尾工作，市农委制定了《抚顺市农村土地承包经营权确权登记颁证收尾工作实施方案》，现印发给你们。请结合本地区实际，认真贯彻落实。2018年3月15日，新宾县农村经济发展局印发新农发[2018]9号《关于新宾县农村土地承包经营权确权登记颁证收尾工作指导意见》，指导意见第二项（三）……根据到外地学习考察经验和省市的指导意见，也可采取以下几种办法，共在指导村组讨论确定确权面积方案时参考：1、对于二轮延包工作开展的比较好，原承包合同面积签得比较准的。实测面积与原合同基本一致的，可指导村组按二轮延包面积确权，但要严格履行程序，必须经乡镇政府和县政府审核同意，并报市农委备案。2、对于村组内实测面积多于原合同面积差距不大的（多出部分人均不足5%，供参考）可指导村组按照二轮延包原承包地块四至范围内实测的面积予以确权。3、对于实测面积明显多于二轮延包面积及农户间差距较大的，如要在原合同面积基础上浮动的，要按照本组人均多地最少的户为标准浮动，但浮动比例原则上不能超过20%，其余多出的面积不予确权，暂时交给现农户经营的，要补签其他方式承包合同。可收取一定的费用，具体标准由村民会议或村民代表会议讨论确定。收取的资金作为村组集体经济收入，壮大集体经济。3、农民在承包地块以外新开垦的耕地，确权给集体经济组织，根据《农村土地承包法》的规定，履行民主议定程序进行处理，原则上可以用于解决历史遗留问题、人地矛盾。由现经营人继续耕种的，要补签其他方式承包合同，收取一定承包费，承包期限和承包价格经村民会议或村民代表会议讨论决定，承包期限原则上不能超过二轮延包剩余年限。2018年5月28日，下夹河村召开村民代表会议，会议研究决定：1-8组每人在二轮承包地的面积基础上上浮0.5亩，等于确权面积按每人2亩，9组按原有粮食直补面积确权。包明烈认为村民代表会议没有达到法定人数，决议通过没过半数无效为由，诉至本院。要求被告土地确权以国家实测面积确权土地，土地确权正要有土地承包共有人一栏。 本院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。第二十八条，“农村土地承包经营权证由农业部监制，由省级人民政府农业行政主管部门统一组织印制，加盖县级以上地方人民政府印章”。本案原告诉请要求被告为其土地按国家实测面积确权，土地确权证要求有土地承包共有人一栏。根据上述管理办法规定，被告没有土地确权颁发农村土地承包经营权证的权利，且新农发[2018]9号指导意见，要求乡镇政府配合技术单位对确权相关资料进行整理完善工作。原告以下夹河乡政府和下夹河村委会为被告属于诉讼主体错误。庭审中，本院已向原告释明，但原告坚持诉讼请求，故原告诉请被告履行土地确权颁发农村土地承包经营权证理由不成立，应予驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告包明烈的起诉。 案件受理费50元返还给原告包明烈。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省抚顺市中级人民法院。 审 判 长  金利甲 人民陪审员  郑 辉 人民陪审员  肇 聪 二〇二〇年六月五日 书 记 员  程 呈