湖北恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行初8号原告咸丰县华兴汽车客运有限公司，住所地：咸丰县高乐山镇击鼓寨路246号。法定代表人秦永昌，执行董事。委托代理人邹青，重庆光界律师事务所律师。委托代理人陈清涛，重庆光界（渝北）律师事务所律师。被告咸丰县人民政府。住所地：咸丰县高乐山镇楚蜀大道99号，法定代表人杨皓，该县县长。出庭负责人李好文，该县副县长。委托代理人沈素敏，湖北刘咸生律师事务所律师。委托代理人谭涛，咸丰县司法局工作人员。第三人咸丰县交通建设投资有限公司法定代表人祝耀，总经理。委托代理人郭金刚，湖北领汇律师事务所律师。原告咸丰县华兴汽车客运公司（以下简称华兴客运公司）认为被告咸丰县人民政府未按照约定协议履行《咸丰县综合客运枢纽项目招商协议书》，于2020年月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告华兴客运公司法定代表人秦永昌及其委托代理人邹青、陈清涛，被告咸丰县人民政府行政机关出庭负责人李好文及其委托代理人沈素敏、谭涛，第三人咸丰县交通建设投资有限公司（以下简称咸丰县交投公司）的委托代理人郭金刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华兴客运公司诉称，华兴客运公司依法取得《咸丰县综合客运枢纽建设项目》（以下简称《客运枢纽项目》）投资开发权和经营权，投入了大量人财物力筹备实施该项目，对该项目国有建设用地有优先购买权。咸丰县自然资源和规划局招、拍、挂程序及行为违法，与第三人咸丰县交投公司签订的《国有建设用地使用权成交确认书》应予撤销，与第三人明显存在恶意串通，该宗土地的出让行为无效，恩施自治州自然资源和规划局作出的恩施州自然资源复决字[2019]15号《行政复议决定书》违法，应予撤销。请求判令被告咸丰县人民政府依法履行与原告签订的《客运枢纽项目》招商协议书并办理相关手续，案件受理费由被告负担。原告华兴客运公司为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据。证据1、关于公开遴选咸丰县综合客运枢纽建设项目投资人的公告；证据2、工商营业执照；证据3、法定代表人身份证；证据4、检察机关行贿犯罪档案查询结果告知函；证据5、报名介绍信；证据6、遴选通知书；证据7、致咸丰公共资源交易中心的函；证据8、回执单；证据9、公开遴选咸丰县综合客运枢纽投资人评分细则；证据10、关于我县火车站交通枢纽站建设的设想和承诺；证据11、关于咸丰县综合客运枢纽建设承诺书；证据12、咸丰县综合客运枢纽工程项目头自然遴选结果公告、咸丰县公共资源交易中心中选通知书；证据13、关于签订投资协议的通知；证据14、2018咸丰余杭招商推介会签约文本；证据15、县政府法制办审查规范文件登记表审查意见；证据16、咸丰县综合客运枢纽建设项目招商协议书；证据1-16证明目的：原告依法参与《客运枢纽项目》投资人公开遴选和中选后签订《客运枢纽项目》招商协议书合法取得该项目投资开发权的过程资料。证据17、老规划设计文件；证据18、咸丰县综合客运枢纽项目规划示意图；证据19、老选址意见书；证据20、关于咸丰县综合客运枢纽项目选址的规划意见；证据21、咸丰县综合客运枢纽建设项目商业计划书（方案一）；证据22、咸丰县综合客运枢纽建设项目商业计划书（方案二）；证据23、利川中心客运站鸟瞰图；证据24、股权合作意向书；证据25、项目合作协议；证据26、投资框架协议；证据27、投资项目立项确认函；证据28、项目合作承诺函；证据29、预审批复函；证据30、洽谈项目出差交通工具乘坐订单；证据31、共管账户开户证明；证据17-31证明目的：原告依法参与《客运枢纽项目》投资人公开遴选和中选后签订《客运枢纽项目》招商协议书后履行和落实该协议前期相关工作事项的证明资料。证据32、恩施州国有建设用地使用权网上交易系统；证据33、违规出让土地挂牌公告；证据34、国有建设用地使用权成交确认书；证据35、地块上照片；证据36、该地块“毛地”不同角度全景照片；证据37、该地块“毛地”不同角度全景照片；证据38、该地块“毛地”不同角度全景照片；证据39、该地块“毛地”不同角度全景照片；证据40、出让地块未拆迁户农户调查笔录（吉元良）；证据41、出让地块未拆迁户农户调查笔录（李仲昌）；证据42、出让地块未拆迁户农户调查笔录（金明振）；证据43、咸丰县丁寨片区第一批工程房屋征收补偿协议书；证据44、咸丰县丁寨片区第一批工程房屋征收补偿协议书；证据32-44证明目的：被告一违法出让国有建设用地的证据材料。证据45、行政复议申请书；证据46、行政复议申请受理通知书；证据47、咸丰县自然资局行政复议答复意见书；证据48、恩施州自然资源和规划局告知书；证据49、恩施州自然资局行政复议期限延长通知书；证据50、恩施州自然资源和规划局行政复议决定书；证据45-50证明目的：恩施州自然资源和规划局行政不作为，不履行对下级机关违法行政的监督。证据51、湖北恩施重点项目65160.64万咸丰县综合客运枢纽工程项目；证据52、湖北恩施重点项目65160.64万咸丰县综合客运枢纽工程项目证据保全公证书；证据51-52证明目的：被告与第三人恶意串通，竞买建设用地。2019年7月11日土地挂牌而2019年5月10日第三人就将竞买地块作为自己的在建项目在网上招标设计和评估了。被告咸丰县人民政府辩称，原告华兴客运公司未取得客运枢纽项目的开发权，其对项目用地无优先权。咸丰县自然资源和规划局对涉案土地的招拍挂结果合法有效，咸丰县人民政府与华兴客运公司签订的招商协议已经自然终止，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告咸丰县人民政府为支持其答辩意见，在法定的期限内向本院提交下列证据。证据1、《招商协议》。证明目的：2018年6月，咸丰县政府与原告签订招商协议书，约定原告依法依规取得咸丰县综合客运枢纽建设项目用地使用权后建设和经营该项目。证据2、《关于咸丰县综合客运枢纽建设承诺书》；证明目的：原告曾承诺在签订投资协议后缴纳3000万元建设保证金，但原告并未履行该承诺。证据3、《关于准备咸丰县综合客运枢纽建设项目土地出让金及建设保证金的函》；证明目的：咸丰县道路运输管理所曾于2019年1月9日通知原告准备土地出让金及项目建设保证金，原告未按通知履行。证据4、原告公司法定代表人秦永昌电话录音及光盘；证明目的：咸丰县自然资源和规划局在发布涉案土地挂牌出让公告时将挂牌出让事项告知了原告。证据5、证明目的：咸丰县政府批准同意了咸丰县自然资源局依法拟定的涉案土地的挂牌出让方案。证据五、勘测定界限图、及建设用地批复；证明目的：案涉项目用地系依法征收而来，属国有土地。证据6、咸自然资文【2019】12号文件、咸自然挂告字【2019】06号挂牌出让公告；中国农业发展银行电汇凭证、挂牌地块竞价信息、国有建设用地成交确认书、成交公示、供地结果信息。证明目的：咸丰县自然资源和规划局于2019年6月10日在中国土地市场网发布了涉案土地的挂牌出让公告。第三人报名参加了涉案地块竞买，缴纳了竞买保证金，并竞得了涉案地块，咸丰县自然资源和规划局与其签订成交确认书，并对挂牌结果进行公示。原告未参加涉案土地竞买；原告违反招商协议约定放弃投标，视为原告主动解除招商协议，原被告招商协议因为没有履行前提而自然终止。证据7、国有建设用地使用权出让合同、中国农业发展银行电汇凭证、交地确认书；证明目的：咸丰县自然资源和规划局于2019年8月27日与第三人签订了涉案地块的出让合同，第三人按照合同约定缴纳了剩余的土地出让金，咸丰县自然资源和规划局完成了涉案地块的拆迁补偿，按照出让合同约定于2019年10月31日将涉案地块交付给第三人。证据8、曲江镇政府关于2018年度第14批城市建设用地完成征地补偿的情况；证明目的：咸丰县综合客运枢纽建设项目用地在县自然资源和规划局与第三人签订国有土地使用权出让合同时，已经形成净地，不会影响第三人对涉案土地的使用。第三人咸丰县交投公司述称，华兴公司与咸丰县人民政府签订的《客运枢纽项目》招商协议书与咸丰县自然资源和规划局依职权进行的土地使用权招拍挂行为系两个不同的法律行为，咸丰县自然资源和规划局与第三人签订的《国有土地建设用地使用权成交确认书》通过合法的程序签订，并已签订土地使用权出让合同，且无任何证据证实第三人与咸丰县自然资源和规划局有任何恶意串通。故第三人咸丰县交通公司取得土地来源合法，并已经实际完成开发建设。请求驳回原告的诉讼请求。第三人咸丰交投公司向本院提交下列证据。国有建设用地出让合同。证明目的：第三人已经与咸丰县自然资源和规划局依据法定程序取得土地适使用权并缴纳土地出让金和获得了土地使用权的事实，且如今土地在建设过程中。被告咸丰县人民政府对原告提交的证据1-15的真实性有异议，对证据16的真实性无异议，该组证据达不到原告的证明目的，招商协议书明确约定该协议书的前提是乙方即华兴公司依法取得客运站土地使用权，华兴公司并没有取得客运站的开发权。对证据17-20的真实性无异议，但规划部门所出具的相关规划文件，与原告履行交通协议书无关，对证据21-31的三性均有异议，证据21-23即使真实也不能说明原告在履行招商协议书的义务，因为此时招商协议书并未具备履行的前提。对26-29是原告与相关投资方所签订的投资协议，原告与县政府签订的投资约定是在原告取得项目用地之后自行投资建设，其到处招商引资的行为与协议精神不符。对证据30与本案无关。证据31不能证明原告开的账户属于县政府的共管账户。对证据32-44的真实性无异议，该证据能证明本次土地出让履行了法定程序。对证据35-39真实性无异议。对证据40-42调查笔录部分内容不真实。证据43-44真实性无异议；整组证据达不到原告证明目的，被告咸丰县自然资源和规划局已于2019年10月31日将土地以净地交给第三人，符合与第三人签订出让合同的约定，没有造成土地的闲置浪费。对证据45-50真实性无异议，达不到原告的证明目的，该组证据能证实复议程序合法。对证据51、52不能看出信息的发布部门是第三人，真实性不清楚，就算信息证实也达不到原告的证明目的，第三人作为该项目用地潜在竞买人，在竞买之前以该项目进行宣传和项目融资是第三人的商业行为，不能说明第三人与咸丰县自然资源和规划局存在恶意串通，同时也不知晓第三人在网站上的宣传行为。第三人咸丰县交通公司对原告提交证据的质证意见与咸丰县人民政府的质证意见一致。原告华兴客运公司对被告咸丰县人民政府提交证据1的三性均无异议，对证明目的不是以取得建设用地使用权和开发投资使用权，开发投资用权是协议签订后。对证据2的三性无异议，对项目建设保证金三千万依据证据一是在取得建设用地使用权后。对证据3的三性无异议，但与协议内容相抵触，真实性有异议，函件没有送达给原告。对证据4的三性均有异议；对证据5的真实性合法性无异议，达不到被告的证明目的，土地征收是在取得用地批文之后，该证据只能证明被告取得了该用地的批文，并不能证明在时间内被告完成了附着物、构建筑物的征收。对证据6、7真实性无异议，出让成交确认行为不合法。出让时并非净地。对证明目的有异议，不能证明系合法出让，理由是第二条在签订成交确认书时，案涉土地并非净地，同时被告咸丰县自然资源和规划局将本应该属于自己的征收拆迁义务转嫁给了第三人，将不能达到净地标准的土地提前挂牌给了第三人，损害了原告的利益和公平竞争权。对成交公示和供地结果信息真实性合法性均有异议，公示期是2019年8月26-8月31日，按国有土地适用权招拍挂规定公示日期应当在成交起十日内进行公示，该成交公示不能看出公示方式。成交土地确认时间是2019年8月27日。原告针对该国有建设用地交易确认书已经向恩施州中级法院提起了要求撤销的行政诉讼，该案的审理结果影响本案基础事实认定和原告理由是否成立，所以该证据不能作为本案证据使用。对证据8真实性、关联性无异议，对合法性有异议，案涉土地是2019年6月10日已经挂牌，曲江县人民政府对该批次的土地征收征地补偿安置进行的说明是2020年，确认的是2019年8月完成的土地工作，该补偿说明不符合证据的法定形式。第三人咸丰县交投公司对被告咸丰县人民政府提交证据的三性均无异议。能够证实第三人已经合法取得使用权并在建设过程中。原告的诉请履行该招商协议已经形成事实上的无法履行。原告华兴客运公司对第三人咸丰县交投公司提交的证据真实性无异议，但使用权的取得方式以及咸丰县自然资源和规划局出让方式是否合法有异议。被告咸丰县人民政府对第三人提交的证据无异议。对各方当事人均无异议的证据，本院予以采信，对有异议的证据，认证如下：对各方当事人提交的证据真实性，没有异议的，本院均予以认可，对提交证据的证明目的结合案件审理情况综合判断采信证据。经审理查明，2017年11月28日，咸丰县道路运输管理所与咸丰县商务局，经被告咸丰县人民政府批准，公开遴选咸丰县综合客运枢纽建设项目投资人。2018年1月25日，咸丰县公共资源交易中心书面通知原告华兴公司为“咸丰县综合客运枢纽投资人遴选”的中选投资人。2018年6月5日，咸丰县人民政府（甲方）与华兴客运公司（乙方）签订《咸丰县综合客运枢纽建设项目招商协议书》（以下简称《招商协议书》），约定“在乙方依法依规取得咸丰县综合客运枢纽建设项目土地使用权的前提下，就投资建设咸丰县综合客运枢纽的有关事宜达成一致；甲方按照国家有关法律、法规依法采用‘招、拍、挂’方式出让土地，乙方应在依法取得土地使用权，并办理相关建设手续后，方可建设）”。2019年1月9日，咸丰县道路运输管理所对华兴客运公司作出《关于准备咸丰县综合客运枢纽建设项目土地出让金及建设保证金的函》，告知该项目建设用地将于近期挂牌出让，请华兴客运公司准备好土地出让金和项目建设保证金。2019年6月10日，咸丰县自然资源和规划局发布该项目国有土地使用权挂牌出让公告。为确保华兴客运公司知晓挂牌出让和参与竞拍，咸丰县自然资源和规划局和咸丰县道路运输管理所于2019年7月4日将涉案土地挂牌事宜电话通知了华兴客运公司的法定代表人秦永昌。2019年7月11日，华兴客运公司未参与涉案土地使用权的竞拍，咸丰县交通建设投资有限公司竞得涉案土地使用权，与咸丰县自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权成交确认书》。2019年8月22日，华兴客运公司向恩施州自然资源和规划局申请行政复议，请求撤销咸丰县自然资源和规划局于2019年7月11日对咸丰县综合客运枢纽项目建设用地的挂牌拍卖结果，待该宗地挂牌条件成就时，再依法依规向合法有意竞买者予以出让，并禁止此次违规竞得者在该宗地上的一切违规活动。2019年11月20日，恩施州自然资源和规划局作出恩施州自然资复决字[2019]15号《行政复议决定书》，决定驳回华兴客运公司的行政复议申请。华兴客运公司遂提起行政诉讼，提出如前诉讼请求。本院认为，被告咸丰县人民政府为了加快咸丰县城市建设，完善火车站片区城市配套功能，对咸丰县综合客运枢纽建设项目进行招商，并与原告签订了《招商协议书》，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人和其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议的规定。被告咸丰县人民政府与原告华兴客运公司签订的《招商协议》属于行政协议。本案中，原告华兴客运公司（乙方）与咸丰县人民政府（甲方）签订《招商协议书》，约定“甲方按照国家有关法律、法规依法采用‘招、拍、挂’方式出让土地，乙方应在依法取得土地使用权，并办理相关建设手续后，方可建设；在乙方依法依规取得咸丰县综合客运枢纽建设项目土地使用权的前提下，就投资建设咸丰县综合客运枢纽的有关事宜达成一致”。被告按照约定依法、依规采用‘招、拍、挂’方式出让土地，并将涉案土地挂牌事宜电话通知了华兴客运公司的法定代表人秦永昌，但原告未参加涉案土地竞拍，导致涉案土地的使用权由第三人咸丰县交投公司取得。故原告在未取得涉案土地使用权的情况下，要求被告咸丰县人民政府依法履行与原告签订的《客运枢纽项目》招商协议书并办理相关手续的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：驳回原告咸丰县华兴汽车客运有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告咸丰县华兴汽车客运有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：17×××69。（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至湖北省高级人民法院立案庭）上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年六月九日法官助理廖静书记员屈璐