江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终135号 上诉人（原审原告）顾宗贤，男，1950年11月23日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人顾磊，男，1980年5月24日生，××族，住南通市通州区，系上诉人顾宗贤之子。 被上诉人（原审被告）南通市通州区川姜镇人民政府，住所地南通市通州区。 法定代表人丁志岗，镇长。 应诉负责人周丹，副镇长。 委托代理人单丽华，南通市通州区川姜镇人民政府工作人员。 委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。 上诉人顾宗贤因与被上诉人南通市通州区川姜镇人民政府（以下简称川姜镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初844号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2019年5月11日，顾宗贤在川港××组江海河边拆迁地块搭建砖体建筑，未有任何审批手续。当日川姜镇政府向顾宗贤发出违法建设限期拆除通知书，要求顾宗贤自行拆除。当日因顾宗贤仍继续在施工，故川姜镇政府将砌筑的砖体予以拆除。2019年6月11日，川姜镇政府发现顾宗贤在上述地块堆放了一只集装箱式房，遂于当日向顾宗贤发出了违法建设限期拆除通知书，要求顾宗贤于6月12日12时前自行拆除。2019年6月19日，川姜镇政府发现顾宗贤在未移除前述集装箱式房的情况下在该地块又堆放了另一只集装箱式房。当日，川姜镇政府再次向顾宗贤发出违法建设限期拆除通知书，要求顾宗贤自行拆除。因顾宗贤对前述两只集装箱式房未予自行拆除，2019年7月3日，川姜镇政府组织人员用吊车将顾宗贤在案涉地块堆放的两只集装箱式房予以移除并放置于川姜镇一停车场内。 一审法院另查明，顾宗贤堆放案涉集装箱式房的地点属于村庄规划区范围内。案涉两只集装箱开有门窗，内部装有用电线路及插座。一审庭审中，顾宗贤与川姜镇政府对是否已经通知顾宗贤自行取走被移除的两只集装箱式房存有不同意见，川姜镇政府表示已由村委会进行了通知，顾宗贤否认收到通知。川姜镇政府在一审庭审中明确表示顾宗贤可以自行取走被移除的案涉两只集装箱式房。 顾宗贤不服，向一审法院提起诉讼，请求：1.确认川姜镇政府于2019年7月3日至顾宗贤厂区内将2只集装箱样板房吊走的行政行为违法，并赔偿顾宗贤各项损失计34800元（两只集装箱式房19800元、诉讼费用及律师咨询费2000元、务工人员费用400元、停业损失12600元）；2.向顾宗贤赔礼道歉。 一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.顾宗贤在案涉地块堆放案涉两只集装箱式房的行为是否违法；2.川姜镇政府强制移除案涉集装箱式房是否合法；3.顾宗贤的赔偿请求是否应予支持。 关于顾宗贤在案涉地块放置案涉集装箱式房的行为是否违法的问题。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条规定，未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，任何单位和个人从事建设活动，不管建设地点位于城市、镇规划区还是在乡、村庄规划区内，均应当取得县级以上人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。可见，村（居）民在乡村规划区内建临时建筑物、构筑物和其他设施，必须持相关申报材料经乡镇人民政府审核、县城乡规划主管部门审批，在取得乡村建设规划许可证且经县级城乡规划主管部门现场验线后，方能开工建设。本案中，该案涉集装箱式房开有门窗，内部装有用电线路及插座，与一般的房屋功能无异，可视为临时建筑物。顾宗贤在未取得县级城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证的情况下，先后将两只集装箱式房堆放至位于村庄规划区范围内的川港××组江海河边拆迁地块，该行为明显不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，其不具合法性。顾宗贤提出其为了生产销售集装箱样板房而将定制购买的集装箱样板房临时堆放案涉地块的主张明显不能成立，不予采信。 关于川姜镇政府强制移除案涉集装箱式房是否合法的问题。 首先，川姜镇政府具有对顾宗贤在案涉地块放置集装箱式房的行为进行查处的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。可见，只要行为人未取得乡村建设规划许可证从事建设行为，乡镇人民政府即具有法定查处职责，在违法行为人未按要求限期改正的情况下，有权对违法建筑物实施拆除。换言之，乡镇人民政府是乡村规划区内违法建设行为的法定查处主体。 其次，川姜镇政府强制移除顾宗贤的集装箱式房的行为合法。在乡村规划区内从事建设活动，应当取得乡村建设规划许可证，否则应承担相应的法律后果。从《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定中的“责令停止建设、限期改正”和“逾期不改正的，可以拆除”的内容看，该条是针对乡村规划区内正在进行违法建设且逾期不予改正的行为人，赋予乡镇人民政府对违法建筑物采取即时拆除的行政强制措施，以快速消除违法行为，及时修复受损的公共利益和社会秩序。因此，这里的“拆除”应当理解为采取拆除的行政强制措施，它与作为行政强制执行的强制拆除有着明显的不同。根据特别法优于普通法的法律适用原则，对乡村规划区范围内在建建筑的处理应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对逾期未改正的违法建设行为，乡镇人民政府可以采取强制拆除的即时措施，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序的限制。本案中，2019年6月顾宗贤在未取得乡村建设规划许可证的情况下先后在川港××组江海河边拆迁地块堆放两只集装箱式房系正在进行的违法行为。川姜镇政府工作人员除向顾宗贤发送书面的《违法建设限期拆除通知书》外，还多次口头要求其自行拆除，顾宗贤非但未按要求自行拆除，反而在收到第一张《违法建设限期拆除通知书》后继续堆放了另一只集装箱式房，属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定的“逾期不改正”的情形。在此情况下，川姜镇政府对顾宗贤的两只集装箱式房直接采取移除的强制措施，程序合法。同时，川姜镇政府在移除时采取了合理措施，并未超过合理的限度，移除行为符合法律规定和一般人的注意义务。综上，川姜镇政府强制移除顾宗贤的两只集装箱式房的行为合法。 关于顾宗贤的赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据国家赔偿法的规定，受害人取得赔偿的前提是合法权益受到侵害，同时，行政行为与损害后果之间还应当存在因果关系。违法建筑本身不受法律保护，但组成建筑物的原材料属于公民合法财产，如果行政机关采用不合理的方式强制拆除违法建筑，造成不当损害的，应当承担赔偿责任。反之，如果行政机关在拆除过程中采取了审慎、合理的拆除手段，即应当认为没有超过必要限度而造成不当损害。首先，川姜镇政府的移除行为并不存在违法情形，虽然从顾宗贤提供的照片来看集装箱式房有少许磕碰的痕迹，但川姜镇政府在移除时未采用不合理的方式予以移除，且未超过必要限度而造成不当损害。同时，案涉两只集装箱式房现堆放于停车场内，顾宗贤可随时领取。因此，川姜镇政府并未侵犯顾宗贤的财产权利，顾宗贤要求赔偿集装箱式房的损失没有事实依据，应不予支持。其次，川姜镇政府移除行为并不存在违法情形，亦未造成顾宗贤的精神损害，故顾宗贤提出的赔礼道歉等赔偿请求均缺乏事实和法律依据，亦不予支持。 综上所述，川姜镇政府移除顾宗贤集装箱式房的行为并不违反法律规定，顾宗贤的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回顾宗贤的诉讼请求。 上诉人顾宗贤上诉称，上诉人购置集装箱系用于出售，上诉人未利用集装箱进行生产生活，且该集装箱放置在上诉人厂区范围内，不属于上诉人建筑的建构筑物，不需要办理规划审批手续，被上诉人认定集装箱为上诉人的违法建筑，并制发限期拆除通知及将集装箱吊走的行为违反法律规定，依法应予赔偿。请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人川姜镇政府辩称，案涉铁制集装箱设有门窗等设施，上诉人用在集装箱旁堆砌砖体围墙及底部固定等方式予以安装固定，属于违法搭建建、构筑物的行为。案涉集装箱式房屋安装固定在被上诉人两河整治拆迁地块上，并非在上诉人的厂区范围内，上诉人的行为违反了城乡规划法律法规规定。被上诉人在拆除前已多次通知上诉人自觉履行，在拆除过程中，为尽可能减少对集装箱的破坏，采用了整体吊移的方式，并未造成对上诉人合法财产的损害，被上诉人的行政行为合法。上诉人的上诉理由明显缺乏事实和法律依据，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，一审法院对案件事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据该条规定，乡、镇人民政府对辖区内违反乡村规划的违法行为，负有查处的法定职责。在查明违法行为后，乡、镇人民政府有权责令违法行为人停止建设，限期改正，逾期不改正的，乡、镇人民政府有权予以拆除。 违法建设行为，是指违反规划管理规定，建造房屋等建、构筑物的行为。本案中，上诉人所述的集装箱，实际为安装有门窗、可以灵活移动的集装箱式的房屋，这种集装箱式房屋与传统建筑的房屋相比，在房屋功能上并无区别，只是因其建筑材料和建筑方式不同而比传统的建筑活动更为简单便捷，上诉人将该集装箱式房屋安装、固定的行为，属于建造建、构筑物的行为，该建设行为应受规划管理法律法规的调整。案涉集装箱式房屋被装置筑造在被上诉人行政区划范围内，被上诉人作为所在地的乡镇人民政府，依法负有查处的法定职责。在乡村规划区范围内进行建设活动，应当遵守乡村规划要求，服从乡村规划管理规定。上诉人的建设行为未依法办理规划许可手续，其建设行为违反《中华人民人民共和国城乡规划法》第四十一条及《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十二条的规定。案涉建筑物被安装固定在被上诉人因“两河整治”刚刚拆迁的地块上，上诉人所述系放置在上诉人厂区内与事实不符。无论是临时建筑还是永久性建筑，只要存在建设行为，均应依法办理规划许可手续。上诉人在案涉地块上安装筑造案涉集装箱式房屋的目的在于自用还是在于日后进行出售，并不影响上诉人规划违法行为的认定。上诉人提出的该种建设行为不受规划法调整，不需要办理规划审批手续的上诉理由于法无据，本院不予采信。 上诉人的建筑行为违反法律规定，在被上诉人作出限期拆除的决定后，上诉人拒绝改正，被上诉人有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定予以拆除。因案涉建筑物系集装箱式房屋，采用整体吊离的移除方式，不仅可以消除建筑物对规划实施的影响，还可以尽可能保证该集装箱式房屋的再次利用价值，被上诉人采取用吊机直接将案涉建筑物整体吊离的执法方式，既有效实现了行政行为的目的，也有助于对上诉人合法权益的保护，并未对上诉人造成其他不应有的损害，上诉人的行政行为合法适当。上诉人提出的被上诉人行政执法行为违反法律规定、案涉集装箱式板房有磕碰痕迹无法再行销售应由被上诉人全额赔偿以及被上诉人应赔偿上诉人停业损失等上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采信。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾宗贤负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年六月十五日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；