安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初19号原告来兴好，男，汉族，1963年7月10日生，住安徽省寿县。委托代理人邹超，安徽滨阳律师事务所律师。委托代理人王璐璐，安徽滨阳律师事务所实习律师。被告寿县人民政府，住所地安徽省寿县行政中心，统一社会信用代码11340422003234291L。法定代表人程俊华，该县人民政府县长。出庭负责人施性平，该县人民政府副县长。委托代理人李家坤，该县农业农村局副局长。委托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。原告来兴好因与被告寿县人民政府（以下简称寿县政府）土地管理行政登记一案，于2020年3月向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告来兴好及其委托代理人邹超、王璐璐，被告寿县政府的副县长施性平及其委托代理人李家坤、孟德春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告来兴好诉称：上世纪90年代中期,其经所在村委会（即寿县八公山乡大泉村民委员会，以下简称大泉村委会）领导同意并授权，由原告对本生产队境内长约260米，宽约80米的一块荒芜、闲置土地进行开发。原告当时投入了近七万元资金和大量的人力、物力，耗时两年多时间，将这块无人问津的荒地开发整理成可供养鱼的两口鱼塘和部分可供耕种的土地。1996年底，大泉村委会领导为完善手续，告知原告：村委会决定以发包的形式将该宗土地承包给原告使用，原告表示同意。后经大泉村委会与原告协商形成共识，于1997年1月1日就案涉土地达成《承包协议》（以下简称《1997年承包协议》），明确了原告对涉案地块的承包经营权并经营使用土地至今，无人提出异议。对该宗土地中的鱼塘部分，原告与大泉村委会于2019年1月1日续签了为期三年的《大泉村集体资产租赁合同（渔塘）》（以下简称《渔塘租赁合同》）。但随着国家对《土地承包经营权证》的规范化管理，寿县政府给当地的承包经营户都发放了《承包经营权证书》。但对于原告开发并承包的该宗土地，却未收到寿县政府发放的《承包经营权证书》。为此，原告曾先后找到当地的村、乡、县级政府，均未获解决。特别是原告于2019年11月14日依法向寿县政府、寿县八公山乡人民政府（以下简称八公山乡政府）提出要求给其颁发涉案土地承包经营权证书的申请后，至今未获回复。原告认为，涉案土地是原告自筹资金、自我完成的荒地开发。根据我国《土地管理法》的相关规定，原告使用该土地是合法的，且村委会一直都是认可的，原告开发并已经承包使用25年的涉案土地，理应属于此次土地承包经营权确权的范畴，被告应依法向原告颁发《土地承包经营权证书》。为维护原告合法权益，起诉来院，请求判决：一、要求被告寿县政府对原告来兴好开发并承包的位于寿县八公山乡大泉村“寿西湖电管站西、大坝南侧”长约260米，宽约80米的土地，依法发给承包经营权证书；二、本案的诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：一、来兴好的身份证复印件，证明其诉讼主体资格；二、《1997年承包协议》和《渔塘租赁合同》，证明已依据前述约定，取得了案涉土地的承包权，协议内容合法；三、原告来兴好于2019年11月14日寄件的《EMS全球邮政特快专递凭证》（编号：1056576636433，收件人：寿县人民政府县长；编号：1056576660833，收件人：寿县国投大厦农村经营管理股办公室）和落款2018年9月的《申请书》，证明来兴好就案涉土地颁发承包经营权证书事宜，向被告提出申请，其未予办理的事实；四、安徽省淮南市中级人民法院（以下简称淮南中院）（2018）皖04民终387号《民事判决书》（以下简称387号判决），证明“来兴好”与“来新好”为同一人，且该判决确认《1997年承包协议》没有约定案涉土地的承包期限；五、寿县淮河河道管理局朱厂管理段2020年4月15日出具的《证明》，证明案涉土地所在的寿西淮堤加固工程于2002年动工，次年春天竣工；六、1998年《证明》和1999年《领条》各1份，证明涉案土地上的鱼塘不是大泉村委会投资开挖的，而是来兴好投资开挖的；证据五、六共同证明被告寿县政府提供的大泉村委会2020年4月1日出具的《关于申请人（来兴好）要求政府给予承包村集体土地经营权登记发证一事的情况说明》（以下简称《情况说明》）的内容不属实；七、《证明》1份，证明原告来兴好经所在全村村民小组同意，将其原投资开发的案涉土地继续交由其承包经营；八、原告作为承包方代表获颁的编号：341521200201020043J农地承包权（2016）第208527号的《农村土地承包经营权证》（以下简称208527号《土地证》）复印件，证明寿县政府应依法对其就案涉土地颁发农村土地承包经营权证。被告寿县政府辩称：一、原告来兴好诉请寿县政府为其颁发农村土地承包经营权证书，没有事实根据。《农村土地承包经营权证登记管理办法》（以下简称《承包经营权证办法》）第八条规定：实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。针对本案，原告未提供合法有效的《农村土地承包合同书》及初审意见，无法启动登记程序，故原告申请向其办理、发放农村土地承包经营权证书，没有事实根据。二、就原告来兴好户的家庭承包土地，已在签订《农村土地承包合同书》的基础上，获颁有208527号《土地证》。三、涉案土地属于村集体资产，不属于家庭承包的范围。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交以下证据：一、大泉村委会2020年4月1日出具的《情况说明》，证明涉案土地属于村集体所有，不可为来兴好个人办理农村土地承包经营权证；二、合同编号：341521200201020043J，鉴证编号：200201020043号的《农村土地承包合同书》及其领证表格、地块具体情况，证明被告已就来兴好家庭承包的土地向原告颁发了208527号《土地证》。经依法举证、质证，被告对原告的证据认为：证据一、四均无异议；对证据二的真实性无异议，对证明观点有异议，协议证实案涉土地属于村集体的财产，原告为此需支付承包费用，有别于应予颁发农村土地承包经营权的土地。而农村土地承包经营权是免费的，原告混淆了二者的概念；对证据三，《申请书》的落款处没有原告的签名，且被告未收到；对证据五，认为每年均有对案涉河道的加固工程，故其表述的内容不全面；对证据六，无证人出庭作证，真实性无法核实，且《证明》中表述“用承包费抵扣其他工程款”，可以证实案涉土地是村集体收取承包费后，交由来兴好开发的；对证据七的真实性有异议，案涉土地的所有权和使用权均是属于大泉村集体的；对证据八的真实性无异议，其能够证实原告家庭已获颁有208527号《土地证》，故无法取得第二份家庭承包经营的土地。原告对被告的证据经质证认为：对证据一的关联性无异议，对其真实性和合法性有异议，认为案涉的淮河堤坝加固工程是2002年实施的，该宗土地包含的鱼塘是来兴好开发的，当地的村退休干部无权否决给来兴好颁发农村土地承包经营权证书，对证据二的事实予以认可，但本案所涉的承包关系属《中华人民共和国农村土地承包法》中规定的“其他方式承包”，与“家庭承包方式”不同，没有关联性。本院对上述证据、依据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：“来兴好”与“来新好”为同一人，身份证号码为，系本市寿县八公山乡大泉村村民。1997年1月1日，来兴好与大泉村委会签订了《承包协议》，协议内容为：“发包方：大泉村委会（甲方），承包方：来新好（乙方）。一、甲方位于寿西湖西侧一块荒废地，长约260米，宽约80米，经乙方投资65100元开发后，现已形成两口鱼塘（约13亩）及部分耕地。现经甲方决定，将该地段承包给乙方来新好使用，来新好所有投资费用折抵承包费到2009年底，2010年起由双方重新议定承包费用。二、以上协议经双方签字盖章生效，一式两份，双方各持一份，均具有同等法律效力。”甲方来兴乐签字并加盖大泉村委会公章，乙方来新好签字，落款时间为1997年1月1日。该鱼塘及耕地至今仍由来兴好承包经营。在签订有《1997年承包协议》的基础上，2019年1月1日，发包方（甲方）：大泉村委会，承租方（乙方）：来兴好签订《渔塘租赁合同》，就案涉土地中的渔塘部分明确如下事项：……第一条租赁位置和面积：甲方租赁给乙方的集体资产位于大泉村寿西湖电管站西、大坝南侧，面积2口塘计10亩……第二条：租赁用途和承包形式：用途：水产养殖；承包形式：个人承包。第三条：租赁期限为3年，自2019年元月1日起至2021年12月30日止。来兴好于2020年3月具状起诉来院，诉称：其对案涉土地的承包经营使用属于《中华人民共和国农村土地承包法》中规定的其他方式的承包。其自2018年9月份开始，先后向大泉村委会、八公山乡政府提出《申请书》，要求就案涉土地向其颁发承包经营权证书，未果。后其于2019年11月14日通过EMS全球邮政特快专递将《申请书》分别向寿县政府、寿县国投大厦农村经营管理股办公室进行邮寄，未收到答复，亦未能就案涉土地获颁土地承包经营权证书，遂具状起诉来院，提出前述诉讼请求。另查明：其提出的前述《申请书》主要内容为：“申请事项：要求对申请人开发并承包，经营使用二十多年的养鱼塘和部分土地，依法发给承包经营权属证书。事实和理由：申请人所在的生产队境内有长约260米，宽约80米的一块荒废地，长期闲置，无人问津……申请人投入近7万元资金和大量人力物力，花近两年时间，将这块荒地开发整理成可供养鱼的两口鱼塘和可供种庄稼的部分可耕地。1996年底，时任村委会领导找到申请人，“将该地段承包给乙方（申请人）使用”的决定告知申请人，并征求申请人同意，申请人表示同意。经大泉村委会与申请人来兴好双方协商一致，就该宗土地于1997年1月1日订立《承包协议》。申请人取得了该地段承包经营权并经营使用二十余年，现仍在承包经营使用。对此无任何个人和组织提出异议。申请人对该宗土地的承包经营使用权是通过大泉村委会与申请人公开协商的方式取得的。这种承包方式是法定的，依法应予确认。国家对农村承包经营户承包的土地实行规范化管理，政府向农村承包经营户就承包经营的土地颁发有承包经营权证书。但对于申请人承包经营的上述地段，承包经营权证至今未发，为确保申请人对上述地段承包经营权的规范化、法律化，维护自己合法权益。特申请政府颁发给申请人上述地段承包经营权证书。”根据来兴好当庭陈述，其要求被告寿县政府依法发给承包经营权证书的承包合同根据是《1997年承包协议》。本案争议焦点：原告来兴好诉请被告寿县政府向其颁发土地承包经营权证书的理由是否成立，能否得到支持？本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。据此，行政相对人申请行政机关依职权履行法定职责的，应当遵循法律规定的实体和程序要求，做到事实清楚，程序合法。本案中，原告来兴好诉请被告寿县政府依职权就案涉土地依法为其颁发土地承包经营权证书，应依照前述规定处理。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第三章“关于其他方式的承包”的规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营……。原告来兴好起诉称，案涉土地属于前述规定中，不宜采取家庭承包方式的农村土地，故其应当与发包方签订符合规定的承包合同，由双方协商确定当事人的权利和义务、承包期限、承包费等，方可作为承包方取得土地经营权。经查，其诉请颁证的承包合同根据是《1997年承包协议》，其中并无承包期限、承包费的有效明确约定，故其取得案涉土地承包经营权的前提条件不成就；其次，《农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”据此，对于以招标、拍卖、公开协商等其他方式，承包农村土地、申请依法办理农村土地承包经营权证的，应当在土地承包合同生效后，由承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审并签署初审意见，承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权证登记申请书向县级以上地方人民政府申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过后，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证书。原告来兴好未提出证据证明其在提起本案诉讼前，已按照上述规定逐级层报审核程序申请颁证。综上，被告寿县政府就案涉土地为原告来兴好颁发农村土地承包经营权证书的条件不成就，其迳行诉请被告履行颁证法定职责的理由不成立，本院不予支持。综上，原告来兴好的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告来兴好的诉讼请求。案件受理费50元，由原告来兴好承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  吕 强人民陪审员  缪新英二〇二〇年六月二十三日法官助理刘富丰书记员关小宇附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。