湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终566号上诉人（原审原告）：向青山，男，土家族，1967年9月24日出生，住湖南省龙山县。委托代理人：王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托代理人：黄益玲，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：龙山县人民政府。住所地：龙山县民安街道办事处新建路88号。法定代表人：时荣芬，该县县长。委托代理人：田开旺，该县司法局副局长。委托代理人：李远政，湖南湘龙律师事务所律师。原审第三人：龙山县城东新区开发指挥部。委托代理人：龚树林，该指挥部工作人员。原审第三人：龙山县自然资源局。住所地：龙山县民安街道办事处民族路68号。法定代表人：彭贤述，该局局长。委托代理人：黄立元，该局工作人员。上诉人向青山因与被上诉人龙山县人民政府行政强制拆除一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2019）湘31行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审认定：为加快龙山县城市建设，被告龙山县人民政府于2016年5月23日发布《龙山县人民政府关于城东新区开发建设项目拟征地公告》，拟征收该县民安街道春井村、兴隆街道新城社区集体土地1100亩。2017年9月6日经湖南省人民政府农用地转用、土地征收行政审批，批准农用地转用和征收土地总面积为7.1093公顷。此后，龙山县人民政府于2017年9月-10月先后发布了《关于龙山县汽车客运总站建设项目征收土地公告》和《龙山县汽车客运总站建设项目征地拆迁补偿安置方案》。原告向青山在征收范围内有住房一栋，该房屋修建于2009年。被告在征收过程中，其工作人员对原告的涉案房屋进行入户调查登记并形成《集体土地房屋调查登记表》和《生产生活设施及其他建（构）筑物实物调查表》，原告之妻王必玉在上述登记表上签字予以确认。后原、被告因安置补偿问题无法达成一致，双方未能签订拆迁补偿协议。被告所设立的指挥部遂按照安置补偿标准核定出原告的补偿款为522364元，于2019年3月15日以向青山的名义在龙山县农业银行设立账户，将该款项足额支付到该账户进行专户储存，并于同年3月25日将相关事宜以告知书的形式通知原告。2019年3月29日、4月3日龙山县自然资源局先后以留置送达的方式向原告发出《限期腾地告知书》和《限期腾地决定书》，责令原告在接到决定书之日起5日内腾出被征收土地及房屋。腾地决定告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的期限，并同时已明确了“逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行”的内容。2019年6月12日，被告设立的城东新区指挥部再次向原告发出告知书，要求其在6月14日前配合征拆人员达成征拆协议，并自行处理好涉案房屋内相关物品。6月14日，被告组织实施了对原告房屋的强制拆除行为。原告不服，诉至法院，请求确认被诉强制拆除行为违法。原审认为：本案中双方当事人对于被告的主体资格、原告的起诉期限问题均无争议，综合全案进行分析，案件的争议焦点主要是被诉行政强制拆除行为是否合法，即:被诉行为是否有事实依据，是否有法律依据，以及行政程序是否正当、合法。关于事实依据。本案被诉行政强制执行行为系因集体土地上房屋征收、补偿和拒绝腾地等行为而引发。原告主张被告实施强制拆除行为没有事实依据，其主要理由是原、被告双方没有签订拆迁补偿协议。对此，该院认为，我国现行的法律、法规、乃至于地方规范性文件并没有将签订补偿协议作为集体土地征收补偿的必须要件，也没有将是否签订或者履行补偿协议作为启动强制腾地行为的前置性条件。对于因征地补偿而引发的强制腾地行为，《湖南省实施办法》第四十四条所设定的前置条件是“征收土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第十四条第二款所设定的前置条件是“征地拆迁补偿费用足额支付后，农村集体经济组织、农村居民或其他权利人没有在规定的期限内腾地的，由自然资源行政主管部门依法作出限期腾地决定；逾期拒不腾地的，申请人民法院依法强制执行。”由此可以看出，审查强制腾地行为是否具有事实依据，主要看征收机关是否已经完成补偿行为，即：征地补偿款是否已经支付到位或者已经专户储存。经查，与本案被诉强制执行行为相关联的一系列前置性行政行为均已经完成。即，被告在强制拆除涉案房屋前，已经完成了与之相关的土地征收行政审批、发布征地公告、入户调查、发布征地安置补偿方案、支付补偿款并专户储存等行为。因此，应当认定被诉强制拆除行为具有事实依据。关于法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、以及《湖南省实施办法》第四十四条的规定中，对阻挠国家建设征收土地、支付补偿款后被征地者拒不腾地等行为，授权由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地。被告在实施强制执行行为之前，其下属龙山县自然资源局依据上述法规的规定作出《限期腾地决定书》，应当认定具有法律依据。关于行政程序。本案中，被告在实施强制拆除行为之前，虽然履行了腾地告知、作出腾地决定、以“告知书”的形式进行催告等程序。但是，无论是《中华人民共和国土地管理法实施条例》、还是《湖南省实施办法》、以及《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，均对被征收人拒不腾地的行为的强制执行，作出了明确规定。我国《行政强制法》第十三条也规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”从上述规定可以看出，在征收机关已经完成补偿行为的情况下，若要实施强制拆除行为，必须依照法定程序申请人民法院强制执行。经查，被告的下属龙山县自然资源局虽然曾经于2019年4月9日作出了强制执行申请书。但是，没有证据可以证实该申请已经向人民法院递交并获得人民法院裁定准许强制执行。在没有经过人民法院作出裁定准许强制执行的情况下，被告自行组织实施了被诉强制拆除行为，属于严重违反法定程序。综上，被告作出的行政强制拆除行为虽有事实和法律依据，但严重违反法定程序。鉴于被诉强制拆除行为属于事实行为，不具有可以撤销的内容，且本案原告提起的是违法确认之诉，其诉讼请求依法应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告龙山县人民政府于2019年6月14日强制拆除原告向青山房屋的行为违法。一审案件受理费五十元，由被告龙山县人民政府承担。向青山不服一审判决，提起上诉称：一、一审认定事实错误。被上诉人提交的征地公告和安置补偿方案公告及腾地决定都是龙山县汽车客运总站建设项目的相关文件,与案涉房屋所在地在建的龙城天御商住楼项目无关。龙城天御商住楼项目没有获得用地批准。因此被上诉人拆除上诉人房屋的行为没有合法的征地手续,程序违法。二、一审判决对事实的错误认定,将影响上诉人对被上诉人强拆违法行为的追偿，因此应予纠正。请求：一、纠正原审判决中事实部分的认定,并在查清事实后依法维持原审判决结果;二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人龙山县人民政府答辩称：一、答辩人征收行为主体合法，程序合法，没有侵犯上诉人的合法权益。二、本案是违法确认之诉，上诉人在一审中只要求确认答辩人强制拆除房屋的行为违法并没有对答辩人强制拆除房屋的前置性条件和行为提出任何质疑。但在二审中，上诉人要求撤销一审认定的事实，否定答辩人的征收行为，属于诉非所审，超过了诉讼请求的范围，应该通过另外的诉讼救济渠道解决。请求驳回上诉人的诉请。原审第三人龙山县自然资源局同意龙山县人民政府的答辩意见。原审第三人龙山县城东新区开发指挥部同意龙山县人民政府的答辩意见。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明，涉案的征收决定无人起诉，已经发生法律效力。向青山没有对《限期腾地决定书》申请行政复议或提起行政诉讼，该决定书已经发生法律效力。龙山县自然资源局没有提交申请强制执行前已经催告当事人履行义务的证据。2019年4月9日，龙山县自然资源局向龙山县人民法院提交了龙自然资函[2019]2号《强制执行申请书》，对向青山（户）腾出被征收的土地及房屋申请强制执行。龙山县人民法院未作书面审查，亦未作出执行裁定。本院认为，龙山县人民政府根据湖南省人民政府（2017）政国土字第1418号《农用地转用、土地征收审批单》作出了龙政法[2017]62号《关于龙山县汽车客运总站建设项目征收土地公告》及其《征地拆迁补偿安置方案》。在征收过程中，征收部门对向青山在征收范围内的房屋进行了入户调查登记，并制作了《集体土地房屋调查登记表》和《生产生活设施及其他建（构）筑物实物调查表》，上诉人之妻签字予以确认。在双方因安置补偿问题无法达成一致的情况下，征收部门按照安置补偿标准核定的补偿价格，以向青山的名义在龙山县农业银行设立账户，进行了专户储存，并以告知书的形式通知了上诉人。龙山县自然资源局先后向上诉人发出《限期腾地告知书》和《限期腾地决定书》，责令上诉人在接到决定书之日起5日内腾出被征收土地及房屋。上诉人没有对《限期腾地决定书》申请行政复议或提起行政诉讼，该决定书已经发生法律效力。被上诉人及其原审第三人作出的上述行为并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《湖南省实施办法》第四十四条规定，征收土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。根据上述规定，征收部门完成补偿行为后，需要强制拆除房屋的，必须申请人民法院强制执行。本案中，龙山县自然资源局作出《限期腾地决定书》后，向青山在规定的期限内未履行腾地义务。龙山县自然资源局未催告当事人履行义务，直接向龙山县人民法院提交了《强制执行申请书》，但龙山县人民法院未作书面审查，亦未制作执行裁定。在强制执行程序未完成的情况下，龙山县人民政府对向青山的房屋实施强制拆除，该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”规定的程序，其行为应认定为违法。一审判决确认被诉强制拆除行为违法，具有事实和法律依据，依法应予维持。另，上诉人如对征收项目调整的行为不服，可以通过其他法律途径申请救济。综上所述，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。向青山的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向青山负担。本判决为终审判决。审判长 夏 阳审判员 何建湘审判员 李俊颖二〇二〇年六月十一日书记员 刘博文