河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终111号 上诉人（原审原告）冯建华，男，1972年12月2日出生，汉族，住河北省辛集市。 委托代理人蔡建铭，河北志安邦律师事务所律师。 委托代理人李景松，河北志安邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）辛集市辛集镇人民政府。住所地：辛集市建设西大街67号。 法定代表人赵立甫，男，镇长。 委托代理人韩文才，男，该镇工作人员。 被上诉人（原审被告）辛集市自然资源和规划局。住所地：辛集市市府东大街52号。 法定代表人赵兰芝，男，局长。 委托代理人王占卿，男，该局监察科科长。 被上诉人（原审被告）辛集市城市管理综合行政执法局。住所地：辛集市朝阳路西崇阳小街。 法定代表人闫军，男，局长。 委托代理人杨磊，女，该局工作人员。 委托代理人梁金亮，河北海洲律师事务所律师。 上诉人冯建华因辛集市辛集镇人民政府（以下简称辛集镇政府）、辛集市自然资源和规划局（以下简称辛集市自然规划局）、辛集市城市管理综合行政执法局（以下简称辛集市执法局）行政强制拆除并行政赔偿一案，不服河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明：2018年4月23日，辛集镇人民政府、原辛集市国土资源局（后变更为辛集市自然资源和规划局）、原辛集市城市管理综合执法局（后变更为辛集市城市管理综合行政执法局）联合向冯建华作出《责令限期拆除通知书》，该通知书载明：“六郎村冯建华：你处（单位）违建，未经批准，擅自占地进行违法建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》等的相关规定，限自收到本通知之日起7日内自行拆除；逾期不拆的，市政府将组织有关部门进行断电，对违法建筑涉及的相关财物进行处置，并对违法建筑依法予以强制拆除。特此通知。”辛集镇人民政府、原辛集市国土资源局、原辛集市城市管理综合执法局在该通知书上分别署名并加盖公章。2018年5月、2019年3月辛集镇政府、辛集市自然规划局对冯建华所建的猪舍进行了拆除。 关于辛集市执法局是否参与了拆除问题。冯建华主张辛集市执法局在《责令限期拆除通知书》上加盖了印章，辛集市执法局也没有提供没有参与拆除的证据，就应认定参与了拆除。因强制拆除行为与作出拆除通知书的行为，系不同的行政行为，且拆除通知书系三个单位作出，辛集市执法局在拆除通知书上加盖印章，并不意味着一定直接实施了拆除行为。冯建华提供的证据不足以证明辛集市执法局实施了拆除行为，对冯建华主张的事实该院不支持。 诉讼中，冯建华委托衡水正誉资产评估有限公司对拆除的猪舍及附属设施进行了评估，评估结论：本次委估在评估基准日2019年3月4日的重置市场价值为61506元。 冯建华在承包地上建设房舍经营养殖，没有履行审批手续。 原审认为，本案的焦点问题为：1.辛集镇政府、辛集市自然规划局于2018年5月、2019年3月强制拆除冯建华所有的部分猪舍（场）的行政行为是否违法；2.冯建华要求三部门予以赔偿，应否予以支持。 《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，强制拆除违法建筑应履行事先催告程序、陈述申辩程序、行政强制执行决定程序及公告等程序，本案中辛集镇政府、辛集市自然规划局未提供证据证明履行了上述程序，故冯建华主张强制拆除行为违反了法定程序，该院予以支持。 依据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地属于农用地，不需办理农用地转用审批手续。但该通知同时规定，从事设施农业建设的，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。冯建华擅自在自家承包地上建设猪舍及附属设施经营养殖，违反了上述规定，所建猪舍及附属设施并非合法取得。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”冯建华要求被告赔偿猪舍及附属设施的损失，该院不予支持。 综上所述，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，原审判决：辛集镇政府、辛集市自然规划局于2018年5月、2019年3月强制拆除冯建华所有的部分猪舍（场）的行为违法；驳回冯建华其他诉讼请求。 上诉人冯建华不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。事实与理由如下：一、一审判决认定部分事实错误。一审判决未认定辛集市执法局实施了强制拆除行为，属于认定事实错误。一审判决未认定上诉人因部分猪舍（场）及附属设施被违法强制拆除所造成的其他相关照明设备、采食箱等喂养设施毁损的损失约14000元，是错误的。一审判决认定“原告在承包地上建设房舍经营养殖，没有履行审批手续”是错误的，当时的土地管理法等法律法规并未规定该种情形需要办理审批手续。认定“违法建筑”属于行政机关的职权，一审判决直接认定上诉人的猪舍为违法建筑，明显认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）中关于建设设施农业的程序性规定对上诉人不具有约束力，同时该《通知》也不是人民法院审理行政案件的法定依据。一审判决未适用行政诉讼法第七十六条规定判决三被上诉人赔偿上诉人损失，属适用法律错误。综上，上诉人冯建华请求二审法院增加判决“被告辛集市执法局于2018年5月、2019年3月强制拆除上诉人所有的部分猪舍（场）的行为违法”；撤销辛集市人民法院（2019）冀0181行初4号行政判决第二项，改判三被上诉人赔偿于2018年5月、2019年3月强制拆除上诉人所有的部分猪舍（场）的行为给上诉人造成的经济损失75506元。 被上诉人辛集镇政府答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。一、原审判决认定事实清楚。被答辩人擅自在自家承包地上建设猪舍及附属设施经营养殖，违反了国土资源部通知规定，所建猪舍及附属设施并非合法取得。二、一审判决适用法律得当。被答辩人不能证明其被拆建筑的合法性，故其行政赔偿请求没有法律依据。被上诉人辛集镇人民政府请求二审法院驳回上诉、维持原判。 被上诉人辛集市自然规划局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。一、一审判决认定事实清楚，被答辩人建设的猪舍属于违法建筑，不属于行政赔偿范围。被答辩人在未取得合法的土地、规划等建设手续的情况下，擅自改变土地用途，占用农用地用于非农业建设，在承包地上建设砖混结构的猪舍，违反了土地管理法第七十六条、城乡规划法第六十五条的规定，其违法建设的猪舍属于违法建筑。被答辩人的违法建筑不属于合法权益，不属于行政赔偿范围。被答辩人在诉讼中并未提交设施农业的相关审批手续，证明其违法建设的猪舍属于违法建筑。二、一审判决适用法律正确，被答辩人请求答辩人行政赔偿没有法律依据。由于被答辩人的违法状态一直未消除，持续到（国土资发[2014]127号）出台以后，因此被答辩人的违法行为同样应受到该文件的约束。被答辩人在行政赔偿中所列的各项损失没有法律依据。另外，在强制拆除前，答辩人为避免给被答辩人造成损失，已经下达责令限期拆除通知书，给予合理期限通知被答辩人自行拆除，但被答辩人拒不执行。因此，如答辩人确实产生损失的，系因其自身原因导致，与强制执行行为之间没有因果关系。被上诉人辛集市自然规划局请求二审法院驳回上诉、维持原判。 被上诉人辛集市执法局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。一、被答辩人诉称之地不属于农业设施用地。被答辩人未经批准，擅自在农田上建猪舍养猪，违反了《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定。二、被答辩人擅自在农田上建猪舍养猪的行为不受法律保护。三、《责令限期拆除通知书》是答辩人依据相关法律规定，联合其他部门共同作出的，目的是为了督促被答辩人拆除违法建筑。答辩人未参与实际拆除工作，不能作为赔偿主体。被上诉人辛集市执法局请求二审法院驳回上诉、维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 另查明，在二审询问中上诉人冯建华向本院提交了：河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初1号行政判决，该判决撤销了三被上诉人于2018年4月23日对冯建华所作《责令限期拆除通知书》。上诉人冯建华及三被上诉人均称辛集市人民法院（2019）冀0181行初1号行政判决作出后，各方均未上诉，现已生效；该判决所涉及的建筑物包含本案所涉被强制拆除的建筑。上诉人冯建华在二审询问中陈述，其所有的猪舍（场）系建在其父亲名下土地承包经营权证证载土地范围内；被上诉人用钩机推到上诉人所有的部分猪舍后，政府工作人员就走了，被强拆建筑的建筑垃圾现还在原地。 本院认为，三被上诉人对冯建华作出责令限期拆除通知书后，冯建华所有的部分猪舍被强制拆除，该强制拆除行为系对责令限制拆除通知书的执行行为。三被上诉人针对本案所涉被强制拆除建筑物所作限期拆除通知书已被河北省辛集市人民法院生效判决予以撤销，即被上诉人强制拆除冯建华所有的部分猪舍的行为已被确认违法，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，冯建华可单独提起行政赔偿诉讼，一审法院在审理本案时，亦无需对被上诉人的强制拆除行为再次予以确认。一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被上诉人辛集镇政府、辛集市自然规划局强制拆除冯建华所有的部分猪舍（场）的行为违法，属适用法律错误，应予纠正。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据该条规定，行政行为被确认违法并不意味着行政赔偿请求人的赔偿请求一定成立。本案中，上诉人冯建华未履行任何审批、备案手续，在承包地上建猪舍（场），不符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定。本案被强制拆除的建筑系在承包地上建的猪舍（场），上诉人冯建华仅以土地承包经营权证，并不能证明所建猪舍（场）的合法性，即不能证明被上诉人的强制拆除行为侵犯了其合法权益，故其行政赔偿请求不能成立，一审判决驳回其赔偿请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初4号行政判决第一项即确认辛集镇政府、辛集市自然规划局于2018年5月、2019年3月强制拆除冯建华所有的部分猪舍（场）的行为违法； 二、维持河北省辛集市人民法院（2019）冀0181行初4号行政判决第二项即驳回冯建华其他诉讼请求。 二审案件受理费50元由上诉人冯建华负担。 本判决为终审判决。 审判长 邸 亮 审判员 徐进富 审判员 张 力 二〇二〇年六月八日 书记员 张 妍