江苏省南京市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏01行终184号 上诉人（原审原告）南京钟山港湾企业发展有限公司，住所地南京市江宁区秣陵街道金龙路4号。 法定代表人何俊，南京钟山港湾企业发展有限公司总经理。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局江宁分局，住所地南京市江宁区双龙大道1200号。 法定代表人胡传宏，南京市规划和自然资源局江宁分局局长。 被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。 法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。 以上两被上诉人共同委托代理人詹德亮，南京市规划和自然资源局江宁分局工作人员。 以上两被上诉人共同委托代理人郗文月，上海市锦天城(南京)律师事务所律师。 上诉人南京钟山港湾企业发展有限公司（以下简称钟山港湾公司）因土地行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2019）苏8602行初1178号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年5月24日，经南京市人民政府登记，钟山港湾公司取得了位于南京市江宁区××、××以北地块（以下称案涉地块）中部分土地的国有土地使用证（宁江国用[2004]第04963号、地号211021040057，以下简称案涉权证），土地使用权面积为30266.7平方米。2005年9月12日，钟山港湾公司与南京市江宁区土地收购储备中心（以下简称江宁区土地收储中心）签订《收储协议书》，就包括案涉权证地块在内的共计388.44亩土地及相关建筑等达成收储协议。2006年6月6日，钟山港湾公司与江宁区土地收储中心再次签订《收储协议书》，就案涉地块内的240亩土地及相关建筑等达成收储协议。2006年11月22日，的上述240亩土地被挂牌出让。之后，江宁区土地收储中心将2006年6月6日协议中约定的补偿金额支付给钟山港湾公司。钟山港湾公司于2006年、2007年陆续将案涉地块的7份土地使用权证交至江宁区土地收储中心。2007年9月24日，江宁区土地收储中心向原南京市国土资源局江宁分局（以下简称原江宁国土分局）提交《关于注销挂牌地块原国有土地使用证的请示》，请求注销案涉的7份权证登记。2009年1月8日，原江宁国土分局在其官方网站上发布了《收回国有土地使用权公告》，决定收回案涉地块的国有土地使用权。2009年1月23日，原江宁国土分局在其官方网站发布《土地权利证书废止公告》，告知案涉的7份证书对应的土地权利已经办理了注销登记，自公告发布之日起废止。2010年12月25日起，钟山港湾公司陆续、多次向原江宁国土分局写信，要求归还案涉地块内除前述240亩土地外剩余148.44亩土地对应的使用权证。 2018年7月25日，原江宁国土分局向钟山港湾公司法定代表人何俊作出《信访事项处理意见书》，称其于2018年6月12日反映148.88亩土地被注销、要求补偿和恢复土地使用权事宜，根据江宁区土地收储中心提交的钟山港湾公司7份土地使用证和《关于注销挂牌地块原国有土地使用证的请示》，原江宁国土分局已于2009年1月8日收回并注销了钟山港湾公司的土地使用权。钟山港湾公司收到后不服，提起本案诉讼，请求法院：撤销原江宁国土分局收回注销钟山港湾公司案涉地块的国有土地使用证的行政行为，并恢复其国有土地使用权证（出让）。 原审法院另查明，江宁区土地收储中心曾以钟山港湾公司为被告，向南京市江宁区人民法院提起民事诉讼，要求钟山港湾公司履行2006年6月6日签订的《收储协议书》约定的相关义务。2015年6月23日，南京市江宁区人民法院作出（2014）江宁汤商初字第00036号《民事判决书》。钟山港湾公司不服一审判决，上诉至本院。该案于2015年10月13日开庭审理。该案庭审中，钟山港湾公司发表辩论意见时称：在240亩土地的土地所有权已经拍卖变更为金塔房地产的情况下，钟山港湾公司已经没有任何书面和实物的权属，我方还要交付什么土地呢？2015年12月16日，本院作出（2015）宁民终字第5558号《民事判决书》。该判决书载明钟山港湾公司上诉意见时，在第7页有“被上诉人已将上诉人的土地、房产收归国有，其拆迁义务应由被上诉人承担……被上诉人擅自公告注销上诉人148.88亩土地，并将土地性质由出让改为国有土地，交由开发商开发阳明山庄，被上诉人应归还上述土地……”等内容。 原审法院再查明，因全市政府机构改革，原江宁国土分局不再保留，其相关权利义务由新成立的南京市规划和自然资源局江宁分局（以下简称江宁规划资源分局）承继。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，钟山港湾公司于2006年与江宁区土地收储中心签订《收储协议书》后，陆续将包括案涉权证在内的案涉地块的7份土地使用证交至江宁区土地收储中心，后经江宁区土地收储中心申请，原江宁国土分局于2009年1月23日公告注销了包括案涉权证在内的7份土地使用证对应的土地权利登记。之后，钟山港湾公司亦多次向包括原江宁国土分局在内的相关部门反映要求归还剩余的148.44亩土地使用权。（2014）江宁汤商初字第00036号《民事判决书》于2015年6月23日作出，而（2015）宁民终字第5558号《民事判决书》中载明钟山港湾公司的上诉理由，包括“被上诉人擅自公告注销上诉人148.88亩土地，并将土地性质由出让改为国有土地，交由开发商开发阳明山庄，被上诉人应归还上述土地……”等字样。综上，可以认定钟山港湾公司最迟于2015年7月份即知道或者应当知道其包括案涉7份土地使用权证已经被注销，而钟山港湾公司却迟至2019年7月17日向法院提起本案行政诉讼，已经超过了法定起诉期限，且未提供证据证明存在法定正当理由。至于钟山港湾公司提交的落款日期为2018年7月25日的《信访事项处理意见书》，该意见书载明案涉7份土地使用权证已于2009年1月8日被收回且注销，但并不能认定钟山港湾公司直至该日期才刚刚得知案涉权证被注销，不能否定钟山港湾公司最迟于2015年7月份即知道或者应当知道案涉7份土地使用权证已经被注销的事实。钟山港湾公司针对案涉权证被注销的行政行为向法院提起的本案诉讼，已经超过了法定起诉期限，依法应不予立案受理；已经立案的，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，原审法院裁定：驳回钟山港湾公司的起诉。 上诉人钟山港湾公司上诉称，原审法院裁定认定事实和适用法律错误，应予撤销。一、通过另案庭审记录和上诉人在另案中的上诉意见，不能认定上诉人在2015年7月份已经获知被诉行政行为内容。1.另案2015年10月13日的开庭笔录中，上诉人代理律师所作的陈述系反问式的辩论意见，内容为土地拍卖，而非土地注销。2.另案民事诉讼中的对方当事人系江宁区土地收储中心，非本案的被上诉人江宁规划资源分局和南京市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）。上诉人作出该表述系基于土地已经被开发为阳明山庄的客观事实，不能得出上诉人知晓案涉权证注销登记行为。 二、原审法院未审查被上诉人在注销上诉人土地使用权时是否依法告知了该行政行为的内容。1.无证据证明南京市江宁区人民政府和原江宁国土分局在注销土地使用权时向上诉人送达了《收回国有土地使用权决定（通知）书》和《注销土地使用权证决定（通知）书》，《收回国有土地使用证公告》和《土地权利证书废止公告》未向上诉人送达或者书面告知。2.根据《收回国有土地使用证公告》网页截图，网页显示的日期为2009年1月8日，将《收回国有土地使用证公告》添加至网站的加入时间为2009年1月9日，二者不一致，不能认定被上诉人注销土地使用权登记行为已经对上诉人发生法律效力。 三、上诉人在另案民事诉讼中曾主张江宁区土地收储中心公告注销148.44亩土地，不能由此认定上诉人知晓被诉行政行为的内容，也不能免除被上诉人的举证责任。1.根据上诉人提供的《信访事项处理意见书》，江宁规划资源分局于2018年7月25日书面告知上诉人“收回并注销钟山港湾的土地使用权”。上诉人在案涉土地已经被实际占用、建设和开发的基础上，作出“南京市江宁区土地收购储备中心公告注销148.44亩土地”的推测，并不确信案涉土地使用权证是否被真正注销。2.被上诉人提供的证据无法证明上诉人的起诉超过起诉期限，另案民事判决不能证明上诉人知晓被诉行政行为的内容，造成上诉人无法知晓被诉注销登记行为系被上诉人自身未依法告知造成。2009年1月23日系腊月二十八，群众普遍都在准备过年，不可能查询官网，被上诉人在该日在网站公示客观上无法使上诉人获知。 四、原审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定作为本案的裁判依据，属于法律适用错误。土地使用权证注销登记行为应发生于2009年1月23日之前，应当适用当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定。 据此，原审裁定认定事实不清，违反法律规定，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令南京铁路运输法院继续审理。 被上诉人市规划资源局及江宁规划资源分局辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2009年1月8日，原江宁国土分局在官方网站上发布了《收回国有土地使用权公告》。2009年1月19日，原江宁国土分局作出注销登记，注销了案涉地块的土地使用权。2009年1月23日，原江宁国土分局在官方网站上发布了《土地权利证书废止公告》。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 二审中，经本院释明，上诉人明确其在本案的诉讼请求为撤销被上诉人注销其前述7份土地使用权证书的行为。 上诉人主张《收回国有土地使用权公告》的网页显示日期与网页显示的“加入时间”不符的问题，本院经审查，该网页显示日期为“2009年1月8日星期四十二月十三”，网页显示的“加入时间”为“2009-1-917:46:58”。经本院质询，两被上诉人向本院提交书面《情况说明》，主要内容为：该《收回国有土地使用权公告》系当时的工作人员截图于原江宁国土分局网站，公告的内容、时间等均客观、属实。经分析，网页显示日期“2009年1月8日星期四十二月十三”与客观日期不符的原因系截屏操作期间网站服务器时间故障。 本院经审查认为，当事人对于自己主张的事实有义务予以说明、证明。现被上诉人方主张网页显示日期与客观日期不一致的原因是技术问题，该说明虽存在可能性，但现缺乏其他证据予以印证，仅凭其说明尚不足以认定。故原审法院查明的“2009年1月8日，原江宁国土分局在其官方网站上发布了《收回国有土地使用权公告》，决定收回案涉地块的国有土地使用权”，本院在本案中不予认定。 另查明，两被上诉人在一审中均表示，因机构改革及职能调整，涉及不动产登记的诉讼案件，统一由南京市规划和自然资源局作为被告应诉。 原审法院查明其他事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案审查的重点是钟山港湾公司的起诉是否超过法定起诉期限。依据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。原审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定确定本案的起诉期限为一年，属适用法律错误，本院予以纠正。但起诉期限的起算点仍应为相关主体知道或应当知道行政行为的内容之日。 本案中，钟山港湾公司与江宁区土地收储中心签订《收储协议书》后，于2006年、2007年陆续将包含案涉的7份权属证书交至江宁区土地收储中心。经江宁区土地收储中心申请，原江宁国土分局于2009年1月23日在其官方网站发布了《土地权利证书废止公告》，告知案涉7份土地权属证书对应的土地权利已经办理了注销登记，相应的土地权利证书自公告发布之日起废止。上诉人主张2009年1月23日系农历腊月二十八，无法查阅官网获知相关信息。本院经审查认为，2009年1月23日为工作日，原江宁国土分局在该日发布公告合乎情理，且该《土地权利证书废止公告》发布后一直刊载于网页上，法律、法规虽未对公告期限作出规定，但参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于公告送达的规定，即公告发出后，经过60日视为送达。自该《土地权利证书废止公告》发布后经过60日开始计算，至钟山港湾公司提起本案诉讼的2019年7月17日，已超过两年。此外，2015年6月23日，南京市江宁区人民法院作出（2014）江宁汤商初字第00036号民事判决后，钟山港湾公司不服该判决提出上诉，上诉理由包括“被上诉人擅自公告注销上诉人148.88亩土地”。从南京市江宁区人民法院作出前述民事判决的日期推算，可以认定钟山港湾公司至迟于2015年7月对该民事案件提出上诉，亦可以认定钟山港湾公司此时即知道案涉权属证书被注销，钟山港湾公司于2019年7月17日提起行政诉讼，也已超过两年。钟山港湾公司虽主张其对上述民事判决提出上诉时并不确切知道案涉土地权属证书已被注销，但结合原江宁国土分局于2009年1月已经发布《土地权利证书废止公告》、钟山港湾公司在前述民事案件审理中陈述的意见等情况，本院认为钟山港湾公司的该主张依据不足。 据此，即使按最有利于钟山港湾公司的角度考虑，也可认定其对于（2014）江宁汤商初字第00036号民事判决提出上诉时即已知悉案涉土地权属证书被注销，因此其于2019年7月17日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。 综上，原审认定基本事实清楚，适用法律有误，但裁定驳回钟山港湾公司起诉的处理结果正确，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 路 兴 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二〇二〇年六月十九日 书记员 魏 璇