四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终56号 上诉人（原审原告）三台县潼川镇沃野家庭农场，住所地：四川省三台县潼川镇橙园村七组。 经营者舒宇，男，汉族，1990年10月13日出生，住四川省三台县。 委托代理人舒宗涛，男，汉族，1963年4月6日出生，住四川省三台县，系经营者舒宇之父。 委托代理人廖世如，男，汉族，1963年3月25日出生，住四川省三台县，系三台县潼川镇沃野家庭农场经理。 被上诉人（原审被告）三台县潼川镇人民政府，住所地：四川省三台县北泉路。 法定代表人陈刚，系该镇镇长。 出庭负责人瞿丁，该镇副镇长。 委托代理人王芝茂，四川蜀华律师事务所律师。 上诉人三台县潼川镇沃野家庭农场（以下简称沃野农场）诉被上诉人三台县潼川镇人民政府（以下简称潼川镇政府）确认拆除行政强制措施违法一案，不服四川省盐亭县人民法院（2019）川0723行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人沃野农场的委托代理人舒宗涛、廖世如，被上诉人潼川镇政府的出庭负责人瞿丁、委托代理人王芝茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：原告沃野农场经原工商行政管理机关核准登记为个体工商户，注册日期为2017年5月8日，经营者为舒宇，经营场所为橙园村七组，组织形式为个人经营，经营范围为：农作物种植及销售，水产养殖及销售。 2017年4月2日，原告经营者舒宇填报《三台县家庭农场申请表》一份，主要载明：申请人为舒宇；家庭农业人口为5人；家庭农业劳动力为4个；土地承包及流转面积为100亩；拟建家庭农场名称为沃野农场；主营业务范围为乡村旅游、粮食、油料作物、养鱼；经营场所面积为4000平方米；经营现状为土地已流转完成，正规划实施；发展规划为大型乡村旅游基地，高品质有机粮食和油料作物，年收入30万元，努力实现年收入80万元至200万元；投资规模及资金来源为计划投资1000万元；申请人意见为“请大力支持、批准、开办”；潼川镇农业服务中心、潼川畜牧兽医站、潼川镇政府在审核意见栏签批“同意上报”，并加盖各自单位印章。 2017年5月16日，橙园村七社以出租方名义与原告以承租方名义签订了《农村土地承包经营权出租合同》，主要约定：橙园村七社自愿将村民小组的计税承包地经营权出租给沃野农场，出租土地为农业用途，主营项目是优质水产品、有机农业开发等生态农业，需修建房屋应报请有关部门批准，高度不得超过3层；土地承包经营权租赁期限为20年，自2017年5月30日起至2037年5月30日止；土地出租后当年，沃野农场按计税面积每亩每年支付橙园村七社人民币800元，逐年支付，于每年5月30日前支付下年度租金；橙园村七社于2017年5月30日之前将土地交付给沃野农场；沃野农场应当依法保护和合理利用流转的土地，不得改变土地农业用途，不得随意弃耕抛荒，不得损坏农田水利设施，不得从事违反国家法律、法规、规章和政策规定的生产经营活动。 2017年5月25日，原告经营者填报《建设项目环境影响登记表》，主要载明：项目名称为水产养殖；建设地点为橙园村七组；占地面积为2650平方米；项目投资为5万元；环保投资0.5万元；拟投入生产运营日期为2017年5月8日；项目性质为新建；建设内容及规模为建渔池2650平方米；主要环境影响为生态影响；采取的环保措施及排放去向为有环保措施：沉淀循环利用；备案依据为该项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中应当填报环境影响登记表的建设项目，属于第15淡水养殖工程项中其他；原告经营者舒宇作出的承诺为：所填写的各项内容真实、准确、完整，建设项目符合《建设项目环境影响登记表备案管理办法》的规定，如存在弄虚作假、隐瞒欺骗等情况及由此导致的一切后果由舒宇承担全部责任；备案回执为该项目环境影响登记表已经完成备案，并加盖三台县政务服务中心环境保护局政务服务处专用章。 2017年6月13日、2017年7月25日，橙园村七社以农村集体经济组织的名义和原告以设施农业经营者的名义以及被告潼川镇政府分别签订了《农业设施用地协议》和《农业设施用地土地使用条件》，主要约定：橙园村七社同意沃野农场在其土地所有权范围内使用5.35亩土地从事设施农业建设，其中：生产设施用地4亩（其中：耕地4亩），附属设施或配套设施用地1.35亩（其中：耕地1.35亩）；该宗土地主要用于水产养殖等农业生产设施，以及管理用房等附属设施或配套设施。 2017年7月7日，原告填报三国土资备（2017）第002号《设施农业用地备案表》一份，主要载明：项目名称为沃野农场水产品、农作物收储；用途为水产品、农产品收储；土地权属及利用现状为农用地（集体）7.2公顷，其中耕地7.2公顷，合计使用土地7.2公顷；用地类型为生产设施用地（集体）7.0409公顷，附属设施用地0.1591公顷；被告潼川镇政府意见为：经初审，《设施农业用地建设方案》和土地使用条件符合相关要求，并公告无异议，经营者已与村民签订《农村土地经营权流转合同》，未动工建设。符合设施农业用地备案要求，同意上报备案。加盖了被告潼川镇政府行政印章；三台县原农业局备案核实意见为：经核实，该项目符合农业发展政策和规划，建设内容符合有关要求，农村土地经营权流转符合相关规定，同意备案。加盖了农业局行政印章；三台县原国土局于2017年8月7日作出备案核实意见为：经核实，该设施农业项目选址符合规定，已落实土地复垦责任，用地未超过规定控制规模和比例，同意备案。加盖了国土局行政印章。 2017年11月14日，被告与原告签订了《投资协议书》，主要约定：第一条投资总额：项目由沃野农场筹措资金投资建设，计划投资总额1000万元人民币；第二条项目建设内容：农场总体分为文化景观区和生产区两大空间。在文化景观区，建设现代富硒农业体验观光、水上乐园（不含漂流项目）、生态餐饮等；在生产区，种植景观花卉、苗木、粮食等。农场总体规划占地约200亩（具体以项目建设总体规划为准）；第三条建设周期：本项目从2017年11月开始实施，建设周期为2年；第四条投产时效：从项目全部建成后正式营运第二年起，实现年新增旅游收入620万元以上，可解决近50人就近就业。第六条用地面积：项目总规划面积约200亩（具体以规划红线为准）：按农用地流转取得（公益林除外，流转的土地不改变土地使用性质，按设施农业用地办理用地手续），具体面积以实际勘测为准。第七条土地用途及年限：项目拟用设施农业用地约108亩（以实际核定为准），设施农业用地按政策批准使用，使用年限按现有政策办理为准（各类用地具体面积以批准的规划为准）；农业用地流转必须与村社农户和集体签订好土地流转协议与合同（具体亩数以流转协议为准），按政策完善好相关手续，并严格按照土地流转协议推动项目建设，不能擅自改变土地的现状和用途，协议年限不能超过政策规定的最长年限，协议期满要增加使用年限，需按当时政策规定继续签定流转协议。第八条土地使用方式：土地用途属于设施农业设施用地的，按国家相关政策办理设施用地备案手续；土地用途属于建设用地的，在符合城乡建设总体规划和土地利用总体规划且经专家评审认可的前提下，采用挂牌方式供地；第二十五条沃野农场应遵守国家法律法规和部门行业管理的规定，不得改变本协议约定的相关内容和指标，不得擅自改变土地用途和使用条件；第二十九条项目在开发建设期间，如与国家法律、法规和政策相抵触的，按国家法律、法规和政策执行；如遇国家法律、法规和政策调整的，则按调整后的国家法律、法规和政策规定执行。原、被告均在该协议上签名、加盖印章。 原告办理相关手续后，以流转的方式在橙园村七组60余户村民处取得耕地108亩，其性质为设施农业用地，应主要用于水产养殖等农业生产设施，以及管理用房等附属设施或配套设施。2017年11月左右，原告在其流转的耕地范围内未经批准改变土地性质、用途的情况下，擅自将申报、约定、批准的水产养殖需要的鱼塘修建成游泳池2个，儿童戏水池1个。同时还修建了砖混结构的更衣室、厨房、厕所、露天休闲区域以及儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚、餐厅、道路硬化等非农业生产设施。2017年12月6日，三台县原国土局发现原告在橙园村七组集体土地（耕地）上从事娱乐项目设施建设，认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，向原告经营者舒宇作出三国土资潼川（2017）010号《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为。在收到该通知书之日起15日内予以改正：1.立即停止施工建设；2.恢复土地原状，但原告未将施工建设的耕地恢复原状。2018年6月14日，原告修建的非农业生产设施基本建成，并对外经营。庭审中，原告称：2018年7月11日遇特大洪水，将沃野农场的设施冲毁，后经修复，损失300多万元。 2018年9月14日，农业农村部、自然资源部经国务院批准作出农发（2018）3号《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，载明：近年来，一些地方的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施，严重冲击了耕地红线。为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，从今年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化。其中对总体要求、清理整治范围、主要工作任务、责任分工、工作步骤、工作要求等方面作出了明确规定。 2018年9月25日，四川省原国土资源厅、四川省原农业厅向各市（州）人民政府作出川国土资发（2018）37号《印发〈四川省关于开发“大棚房”问题专项清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动方案〉的通知》，主要载明：为贯彻落实***总书记和***总理对“大棚房”问题重要批示精神，根据国务院关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动电视电话会议统一安排，为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化，从今年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动（以下简称：专项行动）。清理整治范围：依法依规对占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施、改变土地性质和用途的违法违规行为进行全面清理整治。重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为，清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。全面排查清理，建立问题台账。在全省开发拉网式、台账式排查清理，实行网格化管理、责任到人，逢棚必查、不留死角，摸清底数、掌握实情。全面收集整理土地承包、流转、审批、备案等相关档案信息，找出问题节点，追查问题根源。对排查清理发现的违法违规占用耕地建设住房等非农设施的，逐一建立问题台账，为清理整治提供依据。加快耕地整治，恢复生产功能。对违法违规占用耕地建设的“大棚房”等非农设施，清理整治后，要按照“谁破坏、谁恢复”的原则，及时采取综合措施，恢复农业生产。排查清理阶段。从9月中旬开始，用一个月左右的时间，开展全面排查，摸清家底，合理分类，建立台账。一是县级自查。各县（市、区）要迅速开展全面排查，逐个入园入棚现场核查，登记造册，建立问题台账，制定整治整改工作方案，经县（市、区）政府主要负责人签字后，于10月10日前报送市（州）专项行动领导小组。二是市级汇总。各市（州）人民政府统计汇总本辖区内各类违法违规情况，形成排查清理报告和整治整改方案，经市（州）政府负责人签字后，于10月12日前报省专项行动领导小组。三是省级上报。省专项行动领导小组于10月15日前经省领导同意后，报国家专项行动协调推进小组和省委、省政府。 2018年9月28日，三台县人民政府办公室向园区管委会、各乡镇（街道）人民政府（办事处）、县级各部门作出三府办发（2018）60号《关于印发〈三台县“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》，就指导思想、清理整治重点、工作步骤、工作要求作出了明确规定。被告潼川镇政府根据中央、国务院、省、市、县关于“大棚房”问题专项清理整治行动的工作方案，按照属地管理的原则，对辖区内擅自改变耕地性质、用途和违法违规在耕地上建设非农设施的行为进行清理、排查。原告被列入清理整治的范围，并建立台账、上报三台县和绵阳市“大棚房”清理整治专项行动领导小组。 2018年11月28日，三台县人民政府向绵阳市大棚房问题清理整治专项行动领导小组办公室作出三府（2018）76号《关于进一步开展“大棚房”问题清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动的清理排查报告》，主要载明：我县严格落实属地管理原则，重点清理整治工商资本和城镇居民到农村非法占用耕地交相开发房地产和建设住房的三类行为，全县各乡镇组织开展以村为单位全面拉网式、台账式清理排查，做到入园入棚入实地，不留空档死角。通过清理排查，我县共有设施农业项目1206个，占地面积9416.19亩。其中：设立农用地200个，占地面积8052.19亩；塑料大棚988个，占地积1233亩；日光温室14个，面积108亩；连栋温室4个，占地面积23亩。目前，发现在各类农业园区内占用耕地或直接在土地上违法违规建设非农设施7宗，违法占用耕地面积25.41亩，没有发现在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅的行为，没有发现建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发的行为。该清理排查报告中附《三台县“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表》，载明：沃野农场土地流转起止时间为2017年8月至2027年7月，始建时间为2017年8月，违规占用耕地4亩，计划整改到位时间为2019年6月30日。 2018年12月7日，三台县人民政府办公室向相关乡镇人民政府、县级相关部门作出三府办发（2018）77号《关于印发〈三台县“大棚房”问题专项清理整治违规项目整改方案〉的通知》文件，主要载明：沃野农场土地流转起止时间：2017年8月至2027年7月，流转面积108亩，于2017年8月7日办理设施农用地备案手续，备案面积108亩，其中：生产设施105.61亩，附属设施2.39亩，备案用途为水产品、农产品收储，实用于餐饮、休闲经营活动（游泳池），经营场所面积4亩。整改措施：1.县国土资源局负责立案查处。2.县农业局负责对整改（恢复土地农业用途）进行技术指导、编制整改验收方案。3.由县发改局负责停止电力供应。4.潼川镇政府负责进行整改，恢复土地农业用途。整改责任和责任单位为潼川镇政府，责任人为潼川镇政府时任镇长。整改时限：2019年9月30日前。 2018年12月29日，四川省自然资源厅、四川省农业农村厅向各市（州）自然资源、农业农村主管部门作出川自然函（2018）131号《关于进一步加强“大棚房”问题清查整改工作的紧急通知》，各地务必严格落实属地管理责任，层层压实工作责任，层层落实政府主要领导签字确认上报制度，再次全面清理排查，逐个入园入棚实地核查，确保不留死角、不留盲区。各地对清理排查出的违法违规建设非农设施问题要建立台账，逐一整治整改，逐一验收销号，限期完成整改。对法律法规明令禁止、占用永久性基本农田及禁止建设区，与农业生产无关，能够立行立改的违法违规问题，经县（市、区）人民政府集体研究确认后，立即启动整改，坚决查处，拆除复耕。 2019年1月9日，中共三台县委常委会作出十三届第68次14—7号《会议纪要》，听取全县“大棚房”问题专项清理整治行动工作情况汇报，针对存在的问题加快整改。 2019年1月24日，三台县人民政府向绵阳市“大棚房”问题清理整治专项行动领导小组作出三府（2019）5号《关于开展“大棚房”问题清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动清理排查的报告》，对排查出来的32家“大棚房”问题违规占用耕地情况进行了通报。其中，原告沃野农场占用面积8.19亩，违规占用耕地7.5亩，计划在2019年3月31日整改到位。 2019年1月29日，三台县人民政府召开（第38次）常务会议，其中，听取全县“大棚房”问题清理工作情况汇报，审议同意《三台县“大棚房”问题专项清理整治违法违规项目整改方案》，并形成了《常务会议纪要》。 2019年1月31日，四川省“大棚房”清理整治专项行动领导小组办公室向各市（州）“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组作出《关于四川省“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作的指导意见》，主要载明：按照党中央、国务院及省委、省政府的安排部署，各地有力有序有效推进“大棚房”问题清理整治工作，当前专项行动进入整治整改攻坚克难的关键阶段；在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上以设施农业为名违法违规建设非农设施，或按设施农用地审核或备案后，改变土地性质和用途，进行非农业经营的。主要包括：“私家庄园”、别墅、度假酒店、经营性住宅以及餐饮、住宿、娱乐、会议等设施；对中央三令五申和法律法规明令禁止借设施农业或农业园区之名占用耕地修建的非农设施，3月底前必须依法依规完成整治整改，该拆除坚决拆除，复垦复耕到位。对农业设施改变性质和用途的，必须在3月底前恢复为农业用途；难以恢复的，依法依规拆除。 2019年2月19日，被告潼川镇政府依据党中央、国务院、省、市、县有关“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作方案的文件精神和指导意见。 被告潼川镇政府将《限期拆除整改通知书》送达给原告后，被告潼川镇政府领导和工作人员到达原告违法违规占用耕地修建非农设施的现场，监督、督促、协助原告按照《限期拆除整改通知书》确定的整改方案进行整改。一方面立即停止餐饮、休闲、娱乐等经营项目；另一方面拆除了砖混结构的更衣室、厨房、厕所、在建的露天休闲区域、儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚，并恢复为农业用途；再一方面将硬化的道路、儿童戏水池、游泳池、餐厅恢复为农业用途，将违法违规占用耕地上的非农设施和建筑物被全部拆除完毕。2019年2月28日前，原告将拆除后的耕地进行了复垦复耕，按照整改要求的期限，及时恢复了设施农业用途功能。 2019年3月7日，被告潼川镇政府领导和三台县原农业局、国土资源局领导对原告擅自改变耕地性质、用途修建非农设施的“大棚房”问题的整改情况进行了验收，并形成了《沃野农场项目“大棚房”问题验收销号表》，主要载明：占地面积、地类为一般耕地7.5亩；违法违规主要事实及类别为：2017年7月，沃野农场与潼川镇政府、橙园村村民委员会签订《农业设施用地协议》，流转橙园村7组60余户土地108亩，用于农作物种植、水产养殖。现企业已建成游泳池2个、儿童戏水池、餐厅、休闲区域、厨房、厕所、更衣室及硬化道路。占地面积共计7.19亩，属设施农业用地改变用途类；整改时限为：2019年3月10日，潼川镇政府落实对砖混结构的更衣室、厨房、厕所、在建的露天休闲区域、儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚以及餐厅中的非农经营设备进行拆除复耕；2019年3月13日，将非农经营场所恢复设施农业用途功能；2019年3月15日，县农业局负责技术指导并验收；2019年3月18日，申请上级验收并销号；整改结果为：拆除2.92亩，复耕2.92亩，恢复水产养殖生产设施用地2.75亩，附属设施农资临时存储用地1.83亩；被告潼川镇政府以验收组的名义签批“通过自验，申请县级初验”，县级验收栏由时任县委常委、县政府常务副县长签名。2019年3月25日，验收组对原告沃野农场“大棚房”问题拆除复垦进行了验收，形成了《三台县“大棚房”问题专项整治拆除复垦县级验收表》，载明：1.土层厚度：指标为40cm以上，现场验收为取样点1为＞40cm，取样点2为＞40cm，合计＞40cm；2.耕作层：指标为30cm以上，现场验收为取样1为35cm，取样点2为40cm，合计＞30cm；3.配套设施：指标为渠系、水土流失措施等配情况，现场验收为基本配套；4.坡度：指标为百米高差小于2cm，土百米高差小于10cm；现场验收取样点1为5cm，取样点2为6cm，合计＜10cm；5.土壤物理质量：指标为抓握成团、落就散，现场验收为较好；6.现场植被情况：指标为农作物长势良好与否，现场验收为备耕；存在问题及建议措施：1.进一步优化耕作条件，消除耕作层姜石、卵石、建筑垃圾等耕作障碍物；2.加强耕地质量建设，对整改后的耕地进行1—2次精耕，2—3年耕地地力培肥，保护耕地生产能力；3.加强耕地大春备耕，确保复垦耕地不撂荒，犁底层存在耕作障碍，存在两个花坛。现场验收结论：经验收组现场验收，该宗“大棚房”问题拆除复垦地块基本满足种植条件。验收组成员和县农业农村局验收领导分别签名确认。 以上事实，有原、被告的陈述、《身份证明》、《营业执照副本》、《限期拆除整改通知书》、《三台县家庭农场申请表》、《农村土地承包经营权出租合同》、《农业设施用地协议》、《农业设施用地使用条件》、《设施农业用地备案表》、《沃野生态农业建设用地勘测定界图》、《建设项目环境影响登记表》、《三台县潼川镇橙园村七组沃野家庭农场土地流转资金发放花名册》、《投资协议书》、视频影像资料、照片、《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》、《送达回证》等证据在卷佐证。 原审法院认为：提起行政诉讼是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径，人民法院应当认真履行审判职责，符合法定起诉条件的，应当依法立案，切实保护公民、法人和其他组织的诉权。人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案因被告向原告作出《限期拆除整改通知书》这一行政行为引发的纠纷。根据查明的事实，本案审查的焦点有三点：一、被告是否具有作出《限期拆除整改通知书》的主体资格；二、原告沃野农场在耕地上修建的设施、建筑物是否属于农地非农化等“大棚房”问题，是否属于必须拆除的范围；三、被告是否强制拆除了原告涉及农地非农化的设施和建筑物，是否强占了原告的生产用房。 一、关于被告是否具有作出《限期拆除整改通知书》的主体资格问题。本案被告潼川镇政府作为我国最基层的行政机关，为了深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，以***总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院、省、市、县各级关于切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化，实施乡村振兴战略的决策部署，在全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的行动中，严格按照属地管理的原则，全面排查、清理本行政辖区内“大棚房”等问题，承担本行政辖区内“大棚房”等问题的整治、整改工作。对于本行政辖区内的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施依法具有行政管理、保护的职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”的规定，被告对违法违规建设“私家庄园”等农地非农化的行为依法作出《限期拆除整改通知书》，其目的就是要让原告立即停止违法违规使用耕地，及时对农地非农化违法违规建造的砖混结构更衣室、厨房、厕所、在建的露天休闲区域、儿童戏水池、游泳池旁简易钢架遮阳棚进行拆除，并恢复农业用途；将硬化道路、游泳池、儿童戏水池、餐厅恢复农业用途和恢复设施农业用途。为此，被告依法具有作出《限期拆除整改通知书》的主体资格。 二、关于原告沃野农场在耕地上修建的设施、建筑物是否属于农地非农化等“大棚房”，是否属于必须拆除的范围的问题。根据查明的事实，原告沃野农场借建农作物种植、收储、销售和水产养殖及销售之名，违法违规占用耕地7.19亩，擅自改变占用耕地的性质和用途，修建了游泳池2个、儿童戏水池1个和更衣室、厕所以及餐厅、厨房、休闲区域、简易钢架遮阳棚、硬化道路等非农设施，并对外从事娱乐、餐饮、休闲等经营业务，与原告经核准登记的经营范围“农作物种植及销售、水产养殖及销售”和三台县原国土资源局登记备案的设施农业用地用途“水产品、农产品收储”以及《农业设施用地协议》约定“该宗土地主要用于水产养殖等农业生产设施”完全不同，既改变了经营范围，又改变了设施农业用地性和用途。经清理、排查，被告将原告违法违规改变耕地性质、用途和经营范围以及设施农业用地用途的行为，已列入全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案的清理整治范围，属于必须及时拆除和恢复农业用途、恢复设施农业用途、复垦复耕的情形。且原告一开始在耕地上修建非农设施时，三台县原国土资源局作为土地行政管理部门向原告作出了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，立即停止施工建设，恢复土地原状。但原告不但未将违法违规使用施工建设的耕地恢复原状，而且继续违法违规建造使用，直至“大棚房”问题整治整改阶段才拆除非农设施，停止违法违规行为，复垦复耕后恢复土地原状。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第一款“国家保护耕地严格控制耕地转为非耕地。”、第三十六条“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，足以证明原告在耕地上修建的设施、建筑物属于农地非农化等“大棚房”问题，属于必须拆除的范围。 三、关于被告是否强制拆除了原告涉及农地非农化的设施和建筑物，是否强占了原告的生产用房的问题。2019年2月19日，被告向原告作出《限期拆除整改通知书》后，责令原告在2019年2月28日前按照既定方案拆除、整改到位，其拆除、整改的主体是原告，被告作为本行政辖区内清理整治农地非农化等“大棚房”问题的责任主体，对原告拆除、整改的过程依法具有监督、督促的行政职责，属于被告依法行政的范畴。庭审中，原告认为被告在2019年2月21日至3月26日强制拆除了原告的养鱼池，损毁了原告的生产设施用房，强占了原告的生产用房1000平方米，但原告仅提供了视频影像资料和照片，不能客观真实反映被告或被告单位领导、干部带领施工作业人员和设备强制拆除了原告的养鱼池和损毁了原告的生产设施用房以及强占了原告的生产用房1000平方米的行为，仅有原告单方的陈述，未提供充分、确凿的证据证明。且原告自认强制拆除的时间为2019年2月21日至3月26日，但事实上在2019年2月28日前已将非农设施和建筑物拆除完毕，并恢复了设施农业用途功能，违法违规占用的土地已得到复垦复耕，整改完毕后，于2019年3月7日开始验收。由此可见，原告所持的理由与客观实际严重不符，该院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条“原告可以提供证明行政行为的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”、第五十四条“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行遂一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”的规定，原告所持理由和所提供的证据不能证明被告强制拆除了原告涉及农地非农化的设施和建筑物以及强占原告生产用房的事实，该院不予支持。结合被告作出的《限期拆除整改通知书》，原告在规定期限内自行组织人员已对非农设施和建筑物进行了拆除，并进行了复垦复耕恢复土地原状，且得到了相关部门的验收合格，足以证明被告作出的《限期拆除整改通知书》和被告依法监督、督促原告自行整改、拆除非农设施及其建筑物的行为合法，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，该院予以认可。 综上所述，为了确保“大棚房”问题专项清理整治行动及坚决遏制农地非农化方案的顺利实施，坚决遏制农地非农化现象，切实加强耕地保护，监督行政机关依法行使职权，经该院审判委员会研究决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告三台县潼川镇沃野家庭农场的诉讼请求。 宣判后，沃野农场不服，以“原审法院认定事实错误、适用法律错误”等为由提出上诉。理由如下：一、被上诉人于2019年2月19日向上诉人送法《限期拆除整改通知书》，并于2019年2月21日至3月26日多次强拆、损毁上诉人修建的养鱼池和生产设施及房屋，并抢占上诉人生产用房1000平方米，至今仍未归还上诉人。上诉人坚决反对被上诉人的强拆行为，多次打110报警；二、根据《国土资源行政处罚办法》的相关规定，土地使用违法案件由国土资源主管部门负责，三台自然资源局对上诉人修建的水产养殖设施现场勘验，并于2017年向上诉人发出《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》送达回证，证明上诉人于2017年12月6日收到三台县国土资源局责令停止违法行为和责令改正违法行为通知后，上诉人已及时纠正，没有违法用地，不予立案的事实。上诉人从未收到三台县自然资源局对上诉人作出的任何土地使用违法的处罚通知，说明上诉人并没有违法使用土地的行为。被上诉人超越其行政职能，错误的向上诉人发出《限期拆除整改通知书》并强行拆除养殖池和粮食晒场，其行政强制行为和《限期拆除整改通知书》违法；三、原审法院对上诉人提供的强拆现场录制的相关视频资料不予采信，是违反客观事实的错误行为，该判决书认定事实错误依法应当撤销。上诉请求：1.依法撤销盐亭县人民法院（2019）川0723行初41号行政判决；2.依法判决确认被上诉人对上诉人作出的《限期拆除整改通知书》和2019年2月21日至3月26日行政强拆上诉人养鱼池及强占上诉人设施用房的行政行为违法；3.本案上诉费由被上诉人承担。 被上诉人潼川镇政府答辩称：一、被上诉人作为“大棚房”问题专项清理整治行动的属地责任主体，依法向被上诉人发出《限期拆除整改通知书》，一审认定事实和适用法律并无不当；二、上诉人没有提交任何证据证实被上诉人在2019年2月21日至3月26日对其养鱼池及生产设施进行强制拆除和强占生产用房的行政行为，上诉人提供的视频资料和照片不能客观真实的证明被上诉人实施了强拆。因此，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 二审审理查明的证据和事实与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人诉请确认被上诉人于2019年2月21日至3月26日期间行政强制拆除上诉人养鱼池及毁损上诉人生产设施用房、强占生产用房的具体行政行为违法。根据双方诉辩意见，归纳本案争议焦点如下：被上诉人潼川镇政府是否对上诉人沃野农场的养鱼池及生产设施实施了强制拆除、占有的行政行为。 本案系因“大棚房”清理整治行动引发的诉讼，该行动是农业农村部、自然资源部为遏制农地非农化，推动建立健全耕地保护监管长效机制，严守耕地保护红线，在全国范围内自上而下集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动。三台县人民政府为落实该项工作，制定了《三台县人民政府关于进一步开展“大棚房”问题清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动的清理排查报告》、《三台县人民政府办公室关于印发的通知》、《三台县人民政府关于开展“大棚房”问题清理整治坚决遏制农地非农化乱象行动清理排查的报告》，上述规范性文件显示上诉人沃野农场属于“大棚房”问题清理整治的对象，存在违规占用耕地的行为。被上诉人潼川镇政府称整改的是不符合土地利用性质的游泳池等非农设施，而上诉人沃野农场认为拆除的是养鱼池及生产设施用房等合法财产。关于这一争议，虽然上诉人提供《农业设施用地协议》、《农业设施用地土地使用条件》、《设施农业用地备案表》等证据，但上述证据均不足以证明农场确系按照协议及备案进行修建。加之三台县国土资源局于2017年12月6日作出的《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，以及三台县关于开展“大棚房”问题清理整治的相关文件规定，均显示农场存在非农设施违规占用耕地的情形。虽因整改拆除导致农场客观情况已发生变化，但根据上诉人沃野农场提供的视频资料仍可看出农场拆除之前的基本情况。在沃野农场提交的三段完成庆典视频中均显示农场拥有游泳、棋牌、垂钓、餐饮等休闲活动。另外结合拆除现场的视频资料以及现场查看的情况分析，拆除的设施及生产用房无论从外观还是使用状态来看均不符合上诉人所称的养鱼池及生产用房。综上，上诉人主张被上诉人强拆养鱼池及生产用房、强占生产房屋1000平米的诉讼请求，因未提出确实充分的证据予以证明，本院不予支持。 一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法予以维持。据此，依照第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三台县潼川镇沃野家庭农场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  向 茜 审 判 员  夏春梅 审 判 员  严皓月 二〇二〇年六月二十四日 法官助理  冯小娇 书 记 员  陈 莹