河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终140号上诉人（一审原告）任新法，男，汉族，1951年10月15日出生，住河南省洛阳市涧西区。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。法定代表人张玉杰，区长。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区李楼镇人民政府，住所地洛阳市洛龙区李楼镇东环路253号。法定代表人王雪丽，镇长。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区农业农村局，住所地洛阳市开元大道212号洛龙区行政中心10楼。法定代表人赵胜利，局长。任新法因诉洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、洛阳市洛龙区李楼镇人民政府（以下简称李楼镇政府）、洛阳市洛龙区农业农村局（以下简称洛龙区农业局）行政补偿一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。任新法一审诉称,2002年10月15日,任新法与李楼乡夏庄村民委员会签订一份有效期二十六年的养殖合同，双方约定将本村一块约3.1亩的集体土地承包给任新法用于经营养猪场。后任新法一直在此土地上从事养猪业,并投入大量的人力、物力,陆续在此土地上修建猪舍、平房、水渠等必要的生产和经营设施。后期任新法依法在洛龙区畜牧局办理了动物防疫条件合格证审验至提起诉讼之时、畜禽养殖代码证等相关养殖手续。2018年6月6日李楼镇政府、洛龙区农业局依据《洛龙区人民政府办公室关于印发洛龙区畜禽养殖区域划分及管理规定的通知》等，要求任新法经营中的洛龙区新丰养猪场在十日之内搬迁完毕。任新法对正在经营中的养猪场实施了关闭和搬迁。附近已划入禁养区的其他养殖户被关停取缔后均获得了应有补偿,同等规模的养殖场每头猪都得到了350元的补偿。任新法多次以书面和口头方式等形式向洛龙区政府、李楼镇政府、洛龙区农业局提出补偿事宜，但其均答复不予补偿。2019年6月，任新法把洛龙区农业局诉到老城区人民法院，老城区人民法院建议任新法变更本案被告为洛龙区政府、李楼镇政府、洛龙区农业局。遂诉至一审法院。请求：1、责令洛龙区政府、李楼镇政府、洛龙区农业局履行法定职责，给予任新法行政补偿95550元；2、本案的诉讼费用由洛龙区政府、李楼镇政府、洛龙区农业局承担。洛阳市中级人民法院一审查明，2002年10月15日，任新法与洛阳市洛龙区李楼镇（原李楼乡）夏庄村民委员会签订了一份养殖合同，承包了夏庄村3.14亩土地搞养殖，承包时间为2012年11月1日至2028年9月30日，承包金额为每亩每年150元。此后，任新法在该承包的土地上修建猪舍、平房等设施，办理了名称为洛阳市洛龙区新丰养猪场的个体工商户营业执照、畜禽养殖代码证、动物防疫条件合格证。2016年12月29日，洛龙区政府办公室印发《洛龙区畜禽养殖区域划分及管理规定》（洛龙政〔2016〕94号）。2017年5月16日，洛龙区政府办公室印发《洛龙区畜禽禁养区规模养殖场（区）关停工作方案》（洛龙政〔2017〕24号），规定：禁养区内畜禽规模养殖场（区）关停工作由区政府统一领导，相关镇（办事处）负责实施，畜牧、环保、国土和财政等相关部门根据各自职责，主动配合做好辖区内禁养区畜禽规模养殖场（区）关停工作。2018年6月20日，洛龙区政府办公室印发《洛龙区2018年畜禽养殖场（户）环境污染专项治理工作方案》（洛龙政办〔2018〕37号），规定：畜禽养殖场（户）环境污染专项治理工作由区农林局牵头，各镇（办事处）组织实施，区环保、农办、水利、国土和财政等相关部门根据各自职责主动做好配合。2018年6月16日，任新法与夏庄村村民委员会签订了《养殖场关闭搬迁协议书》，任新法经营的养殖场被关停。经过验收，该养殖场关停时存栏生猪有273头，按照每头猪50元的奖励标准，2018年7月18日，任新法领取了夏庄村村委会发放的畜牧养殖专项清理补贴款13650元。2018年12月17日，任新法向洛龙区畜牧局邮寄《对于洛龙区新丰养猪场依法进行补偿的申请书》。2019年1月16日，任新法向洛龙区政府邮寄《对于洛龙区新丰养猪场依法进行补偿的申请书》。2019年7月1日，任新法以洛龙区农业局为被告向老城区人民法院提起行政诉讼，后撤诉，法院予以准许。一审另查明，2018年9月19日，任新法与李楼镇政府签订了《拆迁补偿协议》，对任新法经营的养猪场内所有的不动产和动产补偿费546784.20元，同日，任新法收到该补偿款。2016年11月洛龙区畜牧局并入洛龙区农林局。2019年2月，按照洛龙区机构改革方案规定，洛龙区农林局的相关职责并入洛龙区农业农村局。一审认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位各个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，洛龙区政府系环境保护的主体。根据洛龙区政府办公室下发的《洛龙区畜禽养殖禁养区规模养殖场（区）关停工作方案》（洛龙政〔2017〕24号）和《洛龙区2018年畜禽养殖场（户）环境污染专项治理工作方案》（洛龙政办〔2018〕37号）文件规定，案涉养殖场的搬迁与补偿工作，洛龙区政府、李楼镇政府与洛龙区农业局均是本案适格被告。虽然，任新法系与洛龙区李楼镇夏庄村村民委员会签订的《养殖场户关闭搬迁协议书》，但夏庄村村民委员会并非污染治理工作的责任主体，其所签协议系为配合洛龙区政府及李楼镇政府、洛龙区农业局完成该工作，其后果由上述主体承担责任。养殖场经营户与搬迁实施机关签订的关闭搬迁协议书系处分自身权益的行为。任新法与李楼镇夏庄村村委会签订了《养殖场户关闭搬迁协议书》，对案涉养殖场的搬迁和奖励进行了约定，因此，该协议对当事人具有法律约束力，当事人双方应当按照约定全面履行自己的义务。任新法在《养殖场户关闭搬迁协议书》和《养殖场户关闭搬迁验收单》上签字确认，领取了关停、搬迁养猪场的奖励和补偿，并出具了畜牧养殖清理补贴款收条，说明双方之间关于养殖场关闭搬迁的权利义务因履行已终止。至于任新法提出一审被告应按照每头猪350元的标准进行补偿，但有效的《养殖场户关闭搬迁协议书》对案涉养殖场的奖励补偿标准已有约定，其出具的收条也显示系清理补贴款，且双方已全部履行，故任新法的主张，无事实及法律依据，一审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回任新法的诉讼请求。一审诉讼费50元，由任新法负担。任新法不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误,适用法律不当。首先，一审以上诉人与夏庄村村民委员会所签协议是“配合”三被上诉人完成“撤回相关行政许可并进行补偿的工作”的说法是错误的。上述所谓的“配合”行为既不属于行政授权，也不属于行政委托，也不符合行政实体法和程序法规定的任一行政行为。行政授权必须有法律、法规的明文规定为依据；行政委托也必须依法进行，都是行政主体在行政管理活动中，以较具体的委托决定来进行的，有关行政委托的事项范围、职权内容、委托人和被委托人之间的关系等，都应在委托决定中予以明确，且必须以委托人的名义实施具体行政行为。而上诉人与夏庄村村民委员会签订的协议明显系民事协议,从形式到实质内容并未提及三被上诉人是委托机关或内容中涉及行政许可撤回的补偿等意思。其次，根据《行政许可法》第八条第二款规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。而本案中对上诉人的养殖场进行关停实际上是被上诉人撤回此行政许可的行为。但三被上诉人并未对此行政许可的撤回通知上诉人，也未通知上诉人有要求补偿的权利。在被上诉人洛龙区政府已经制定具体补偿标准的情况下未明确告知上诉人；同时更未告知上诉人在利益受到损失时，有申辩、要求听证和复议等权利。这些本应依法实施的程序,夏庄村村民委会却没有“配合”三被上诉人实施和进行。二、上诉人与夏庄村村民委会签订的《养殖场户关闭搬迁协议书》和《养殖场户关闭搬迁验收单》是在被欺诈、误导的情况下做出的意思表示。即便上诉人与夏庄村村民委会签订的《协议书》中所涉及的款项系三被上诉人由于撤回行政许可所进行的所谓“补偿”，该行为也违反了法律、法规及相关文件规定。上诉人与夏庄村村委会签订的《协议书》中所涉及给予奖励金的行为不属于我国行政许可法及相关法律所规定的撤回行政许可、行政机关进行补偿的行为。退一步讲,即便上诉人与夏庄村村委会签订的《协议书》中所涉及的款项系三被上诉人由于撤回行政许可所进行的所谓“补偿”,该行为也违反了法律、法规及相关文件规定,应当要求行政机关依法重新补偿。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人洛龙区政府、李楼镇政府、洛龙区农业局均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，任新法所经营的养殖场是在洛龙区政府、洛龙区农业局等实施环保禁养过程中被关闭搬迁的，在此期间，当地村委会与任新法所签订的《养殖场户关闭搬迁协议书》和《养殖场户关闭搬迁验收单》，根据行政管理的一般经验，应视为受行政机关委托所为，否则难以解释村委会签订协议的目的及资金来源。由于在上述协议中任新法已经对涉案养殖场的损失进行处分，该处分具有法律效力，其再对养殖场的损失请求行政机关履行补偿责任，缺乏法律依据。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人任新法承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 马 磊审判员 蒋跃峰二〇二〇年六月一日书记员 玄晟颐