新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新23行终28号 上诉人（原审原告）：新疆友好集团房地产开发有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市南湖北路48号。法定代表人：贾斌，该公司董事长。委托诉讼代理人：赵宏，男，该公司工作人员。上诉人（原审被告）：阜康市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市康宁西路1000号。法定代表人：罗奕，该局局长。委托诉讼代理人：王林，男，该局国土储备中心主任。委托诉讼代理人：李婷，新疆博达律师事务所律师。原审第三人：新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市民族巷商业街A段二楼。法定代表人：王明全，该公司董事长。委托诉讼代理人：李秋玉，男，该公司工作人员。上诉人新疆友好集团房地产开发有限责任公司因请求确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区阜康市人民法院（2019）新2302行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月18日受理后，于2020年6月8日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新疆友好集团房地产开发有限责任公司（以下简称友好集团公司）的委托诉讼代理人赵宏，上诉人阜康市自然资源局的委托诉讼代理人王林、李婷及原审第三人新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司委托诉讼代理人李秋玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明，2000年10月18日，阜康市土地管理局与原告签订《开发经营国有荒地合同书》1份，甲方为阜康市土地管理局，乙方为新疆友好（集团）房地产开发有限公司。约定由阜康市土地管理局将阜康市三工河乡333.33公顷（5000亩）土地租赁于原告，由原告开发经营国有荒地，开发经营期限为三十年，从2001年1月1日至2030年12月31日。由乙方向甲方交纳一次性的草场、荒漠植被补偿费100000元。合同第五条第（一）款第5项约定：“乙方自合同签订之日起15日内应向甲方交纳草场补偿费、荒漠植被补偿费、耕地补偿费及押金。逾期不交，甲方限期交纳。在限定时间内仍不能交纳，甲方有权终止合同”。合同第五条第（一）款第6项约定：“对乙方开发经营国有荒地实行优惠政策，3年内免交土地使用费（即2001年1月1日至2003年12月31日），使用费自签订合同第四年10元/亩起价；（1）从第四年至第十年（即2004年1月1日至2010年12月31日），年递增5元/亩；（2）从第十一年至第二十年（即2011年1月1日至2021年12月31日），年递增7元/亩；（3）从第二十一年至第三十年（即2021年1月1日至2031年12月31日），年递增9元/亩”。合同第五条第（一）款第8项约定：“对乙方开发经营土地的规划、年计划土地利用等情况进行评审和监督管理，乙方需要修建设施及非农业建设的，需按建设用地程序办理手续”。2001年10月，原告依法取得了编号为阜国用（2001）字105号国有土地使用证，土地性质为租赁，土地位于阜康市××区南前山丘陵的5000亩土地。阜康市国土资源局于2010年8月10日向阜康市人民政府上报《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的请示》（阜国土资字〔2010〕306号），建议阜康市人民政府依法收回该宗地国有土地使用权。同年9月2日，阜康市人民政府致函自治区国土资源厅（《关于收回新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》阜政函〔2010〕231号），恳请批准依法收回该宗土地的国有土地使用权。2010年11月2日，向自治区国土资源厅土地利用管理处致函（《关于核实新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地的函》），要求阜康市国土资源局就阜政函〔2010〕231号文件反映情况进行调查核实，阜康市国土资源局在重新调查核实后，调查结果与该文件所反映情况一致，于2010年11月4日，向自治区国土资源厅土地利用处复函（《关于对新疆友好集团房地产开发有限责任公司垦荒绿化用地情况核实的复函》），将调查核实情况向自治区国土资源厅土地利用处做了进一步说明。2011年8月15日，阜康市国土资源局做出了阜国土资字〔2011〕572号《收回国有土地使用权决定书》，并向原告送达该行政决定，原告于2011年9月15日对该行政决定提起行政复议，昌吉回族自治州国土资源局依法受理后，经审查于2011年11月25日作出昌州国土资行复字（2011）6号行政复议决定，认为：“阜康市国土资源局前期调查事实虽然清楚，但未履行完收回国有土地程序，需经原批准机关批准后才能实施，因此阜康市国土资源局应在调查核实的基础上按照法定程序重新做出收回国有土地的决定”，阜康市国土资源局未按照昌州国土资行复字（2011）6号行政复议决定的要求，在调查核实的基础上重新作出收回土地决定，于2013年9月，阜康市国土资源局通过招拍挂程序将向原告租赁的5000亩土地中的1011.0255亩土地出让给第三人，并于2015年1月15日审批同意，办理了土地注册登记手续。另查明：2019年2月14日，中共阜康市委员会办公室文件（阜党办（2019）18号），关于阜康市机构改革议案的实施意见，组建了阜康市自然资源局，阜康市国土资源局的职权由新组建的阜康市自然资源局行使。原审法院认为，根据《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十八条第（一）项的规定，经批准机关批准开垦荒地，由土地行政主管部门初勘并划定开垦范围内2年内未开垦的，可报原审批人民政府批准后由当地县（市）人民政府土地行政主管部门收回用地者的土地使用权。本案中，被告阜康市自然资源局在未经原批准机关批复，未履行完收回国有土地程序的情形下，径行将涉案5000亩土地中的1011.0255亩土地出让于第三人的行政行为违法，故对原告请求确认被告将向原告租赁的部分土地（1011.0255亩）出让给第三人的行政行为违法的诉讼请求有事实根据和法律依据，该院予以支持。关于原告请求被告支付赔偿金200000000元的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。被告在未经原批准机关批准的情形下，径行做出收回国有土地使用权决定的行政行为违法，那么被告的违法行为是否给原告造成了损失。首先，原告未向本院举证证实其损失数额；其次，原告请求被告赔偿200000000元损失，原告参照土地出让金标准请求被告向其赔偿，因被告向第三人出让土地时，涉案1011.0255亩土地性质发生了变化，土地用途为商服用地，使用权类型为出让，而原告从被告处租赁土地的用途是垦荒绿化，使用权类型是租赁。故原告主张参照土地出让金标准赔偿，没有事实及法律依据，该院不予采信。原告还主张200000000元损失中包含租赁费损失，原告从被告处租赁土地后，是否向他人转租以及租金损失数额，原告未举证证实，故对原告该主张，本院不予采信；第三，自2001年10月31日原告取得争议土地的国有土地使用权后，仅做了围栏，至今未按合同约定进行垦荒绿化，且原告明确200000000元赔偿请求中不包含围栏损失。在原告不能举证证实其具体损失数额的情形下，对于原告请求被告赔偿200000000元的诉讼请求，该院不予支持。遂判决：一、被告阜康市自然资源局将向原告新疆友好集团房地产开发有限责任公司租赁的1011.0255亩土地出让给第三人新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司的行政行为违法；二、驳回原告新疆友好集团房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。友好集团公司上诉请求：撤销一审判决第二项，改判被上诉人阜康市自然资源局向上诉人赔偿损失200000000元。事实和理由：2001年，上诉人友好集团公司依法取得了阜国用（2001）字105号国有土地使用证，土地面积为5000亩，土地性质为租赁，使用期限为70年。2017年5月5日，上诉人得知该5000亩租赁土地中的1011.0255亩土地由被上诉人出让给了原审第三人，并获得土地出让金131434000元。被上诉人将上诉人租赁的1011.0255亩土地出让给原审第三人行政行为违法，被上诉人应向上诉人赔偿经济损失。阜康市自然资源局辩称，上诉人友好集团公司未按照合同约定的期限进行开发建设，也未按照合同约定缴纳土地租赁费用，其行为违反了《闲置土地处置办法》相关规定，被上诉人阜康市自然资源局经向阜康市人民政府请求并经批复后作出阜国土资字〔2011〕573号《收回国有土地使用权决定书》，收回了上诉人友好集团公司的土地使用权。2013年，阜康市国土资源局报请阜康市人民政府批复后就位于天池景区世博新疆馆西侧G216南侧的土地674017平方米进行了挂牌出让，原审第三人新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司竞得该宗地国有建设使用权，并与国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，被上诉人阜康市自然资源的行为行为合法有效。被上诉人阜康市自然资源局的行政行为未对上诉人友好集团公司产生实际的损害，请求二审法院驳回上诉人友好集团公司的上诉请求。新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司述称，一审法院认定事实错误，阜康市自然资源局作出的行政行为合法有效，友好集团公司要求阜康市自然资源局赔偿其损失的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院驳回友好集团公司的上诉请求。阜康市自然资源局上诉请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人友好集团公司的全部诉讼请求。事实和理由：2001年10月，经自治区国土资源厅批准同意开发建设，阜康市国土资源局为被上诉人友好集团公司办理了国有土地使用权登记，发放了阜国用（2001）字第105号国有土地使用证。土地使用类型为租赁，使用权期限为70年，自2001年10月23日至2070年10月22日。该项目批准后，被上诉人友好集团公司只对项目区边界做了围栏处理，未按照合同约定的期限进行开发建设。其行为违反了《闲置土地处置办法》相关规定，根据上述情况，阜康市自然资源局向阜康市人民政府请求并经批复后作出阜国土资字〔2011〕573号《收回国有土地使用权决定书》。2013年，阜康市国土资源局报请阜康市人民政府批复后就位于天池景区世博新疆馆西侧G216南侧的土地674017平方米进行了挂牌出让。原审第三人新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司竞得该宗地国有建设使用权，与国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理了国有土地使用权证书。上诉人阜康市自然资源局作出的行政行为合法有效，被上诉人友好集团公司要求上诉人阜康市自然资源局赔偿损失没有事实及法律依据。综上所述，请求二审法院依法改判驳回被上诉人友好集团公司的诉讼请求。友好集团公司辩称，上诉人友好集团公司依法取得了阜国用（2001）字105号国有土地使用证，土地面积为5000亩。2017年5月5日，上诉人阜康市自然资源局将被上诉人友好集团公司的5000亩租赁土地中的1011.0255亩土地出让给了原审第三人，并获得土地出让金131434000元，该行政行为违法，一审法院确认上诉人阜康市自然资源局的行政行为违法事实清楚，适用法律正确。因上诉人阜康市自然资源局的行政行为已经被确认为违法，理应行被上诉人赔偿经济损失。新疆丝绸之路奥特莱斯置业有限公司述称，一审法院认定事实错误，阜康市自然资源局作出的行政行为合法有效，友好集团公司要求阜康市自然资源局赔偿其损失的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院驳回友好集团公司的上诉请求，支持阜康市自然资源局的上诉请求。二审查明事实与一审查明事实一致，本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点：一、上诉人阜康市自然资源局将上诉人友好集团公司租赁的1011.0255亩土地出让给原审第三人的行政行为是否违法;二、上诉人友好集团公司要求上诉人阜康市自然资源局赔偿经济损失200000000元是否应予支持。关于上诉人阜康市自然资源局将上诉人友好集团公司租赁的1011.0255亩土地出让给原审第三人的行政行为是否违法的问题。《新疆维吾尔自治区实施办法》第二十八条第（一）项的规定，经批准机关批准开垦荒地，由土地行政主管部门初勘并划定开垦范围内2年内未开垦的，可报原审批人民政府批准后由当地县（市）人民政府土地行政主管部门收回用地者的土地使用权。本案中，上诉人友好集团公司于2001年10月依法取得了阜国用（2001）字第105号国有土地使用证，上诉人阜康市自然资源局认为上诉人友好集团公司未按照合同约定对该宗土地进行开垦，向上诉人友好集团公司作出阜国土资字[2011]572号《收回国有土地使用权决定书》，但该决定书因未履行报原审批人民政府批准程序，已被原昌吉州国土资源局要求重新作出收回国有土地的决定，上诉人阜康市自然资源局在未重新作出收回国有土地决定的情形下将向上诉人友好集团公司租赁的5000亩土地中的1011.0255亩土地出让给原审第三人的行为违反法律规定，故上诉人阜康市自然资源局将友好集团公司租赁的1011.0255亩土地出让给原审第三人的行政行为违法。关于上诉人友好集团公司要求上诉人阜康市自然资源局赔偿经济损失200000000元是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：(七)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。据此，行政机关的行政行为违法并给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，公民、法人或者其他组织有权获得国家赔偿，但公民、法人或者其他组织应当对行政行为造成的损害提供证据、且该损失应为直接损失。本案中，虽然上诉人阜康市自然资源局将上诉人友好集团公司租赁的1011.0255亩土地出让给原审第三人的行为违法，但上诉人友好集团公司并未提供证据证明其主张的200000000元损失是上诉人阜康市自然资源局的违法行为造成的，亦未提供证据证明该200000000元系上诉人友好集团公司的直接损失。一审法院对上诉人友好集团公司的赔偿请求不予支持，并无不当。综上，上诉人友好集团公司、上诉人阜康市自然资源局的上诉请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人新疆友好集团房地产开发有限责任公司负担50元，由上诉人阜康市自然资源局负担50元。本判决为终审判决。审  判  长   郑      延审  判  员   阿孜古丽·司马义审  判  员   马   雪   静二 〇 二 〇 年 六 月 十 日法 官 助 理   孙   有   静书  记  员   糟   晓   晨